62020CJ0144
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (ötödik tanács)
2021. szeptember 9. (
*1
)
„Előzetes döntéshozatal – Vasúti szállítás – 2012/34/EU irányelv – 32. és 56. cikk – A vasúti infrastruktúra díjképzése – A pályahálózat‑működtető függetlensége – Az igazgatási szervezet feladatai – A »vasúti piaci szegmensek optimális versenyképességének« fogalma – Egy vasúti piaci szegmens feletti kizárólagos jog – Közszolgáltató”
A C‑144/20. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet az administratīvā rajona tiesa (körzeti közigazgatási bíróság, Lettország) a Bírósághoz 2020. március 27‑én érkezett, 2020. március 26‑i határozatával terjesztett elő
az AS „LatRailNet”,
a VAS „Latvijas dzelzceļš”
és
a Valsts dzelzceļa administrācija
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (ötödik tanács),
tagjai: E. Regan tanácselnök, M. Ilešič, Juhász E. (előadó), C. Lycourgos és I. Jarukaitis bírák,
főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–
a VAS „Latvijas dzelzceļš” képviseletében D. Driče advokāte,
–
a Valsts dzelzceļa administrācija képviseletében J. Zālītis, J. Zicāns és J. Iesalnieks,
–
az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: F. Sclafani avvocato dello Stato,
–
az Európai Bizottság képviseletében kezdetben: I. Naglis, W. Mölls és C. Vrignon, később: C. Vrignon, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2021. március 25‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az egységes európai vasúti térség létrehozásáról szóló, 2012. november 21‑i 2012/34/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2012. L 343., 32. o.; helyesbítés: HL 2015. L 67., 32. o.) 32. cikke (1) bekezdésének és 56. cikke (2) bekezdésének értelmezésére vonatkozik.
2
E kérelmet az AS „LatRailNet”, illetve a VAS „Latvijas dzelzceļš” (a továbbiakban: LD) és a Valsts dzelzceļa administrācija (nemzeti vasúti hatóság, Lettország) között az utóbbi által 2018. június 27‑én, illetve 2018. november 7‑én hozott két jogi aktus vitatása tárgyában folyamatban lévő jogviták keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
A 2012/34 irányelv
3
A 2012/34 irányelv (19) és (76) preambulumbekezdése a következőket mondja ki:
„(19)
A vasúti és közúti személyszállítási szolgáltatásokról [valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről] szóló, 2007. október 23‑i 1370/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet [(HL 2007. L 315., 1. o.)] felhatalmazza a tagállamokat és az önkormányzatokat olyan közszolgáltatási szerződések odaítélésére, amelyek kizárólagos jogokat biztosíthatnak egyes szolgáltatások nyújtására. Szükséges ezért annak biztosítása, hogy azon rendelet rendelkezései összhangban legyenek a nemzetközi személyszállítási szolgáltatások versenynek való megnyitásának elvével.
[…]
(76)
A vasúti infrastruktúra hatékony működtetése, tisztességes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes használata megköveteli egy igazgatási szervezet létrehozását, amely ellenőrzi az ezen irányelvben foglalt szabályok alkalmazását, és jogorvoslati szervként működik, nem érintve az igazságszolgáltatási felülvizsgálat lehetőségét. Az igazgatási szervezetnek képesnek kell lennie arra, hogy megfelelő szankciók révén érvényt szerezzen az információkéréseinek és a határozatainak.”
4
A 2012/34 irányelvnek „A vállalkozó vasúti társaságok és a pályahálózat‑működtetők függetlensége” című 4. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A pályahálózat‑működtető a tagállamok által kialakított díjképzés és felosztási keretek és egyes szabályok betartása mellett felelős saját üzemeltetéséért, adminisztrációjáért és belső ellenőrzéséért.”
5
Ezen irányelvnek „A pályahálózat‑működtető által ellátott alapvető funkciók függetlensége” című 7. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy az egyenlő feltételek alapján és hátrányos megkülönböztetéstől mentes módon biztosítandó hozzáféréshez kapcsolódó alapvető feladatokkal vasúti szállítási szolgáltatást nem nyújtó szerveket vagy cégeket bíznak meg. E cél teljesülését a szervezeti felépítés fajtájától függetlenül bizonyítani kell.
Az alapvető feladatok a következők:
a)
a menetvonalak elosztásával kapcsolatos döntéshozatal, beleértve mind az egyes menetvonalak meghatározását, mind azok rendelkezésre állásának felmérését, mind pedig azok elosztását; valamint
b)
az infrastruktúra használatára vonatkozó díjképzéssel kapcsolatos döntéshozatal, beleértve a díjak megállapítását és beszedését, a 29. cikk (1) bekezdésének sérelme nélkül.
A tagállamok ugyanakkor vállalkozó vasúti társaságokra vagy bármilyen más szervezetre átruházhatják a vasúti infrastruktúra fejlesztéséhez például a beruházáson, karbantartáson és finanszírozáson keresztül történő hozzájárulás felelősségét.
[…]”
6
A 2012/34 irányelv IV. fejezetének az „Infrastruktúra‑ és szolgáltatás‑használati díjak” című 2. szakasza ezen irányelv 29–37. cikkét foglalja magában.
7
Az említett irányelvnek „A díjak kialakítása, megállapítása és beszedése” című 29. cikke a következőket írja elő:
„(1)   A tagállamok a 4. cikkben rögzített független igazgatás tiszteletben tartásával díjképzési rendszert hoznak létre.
Az említett feltétel figyelembevételével a tagállamok megállapítják az egyes díjképzési szabályokat is, vagy átruházzák ezt a jogkört a pályahálózat‑működtetőre.
A tagállamok biztosítják, hogy a hálózati üzletszabályzatban szerepeljen a díjképzési rendszer és a díjképzési szabályok, illetve egy olyan weboldal elérhetősége, amelyen szerepel a díjképzési rendszer és a díjképzési szabályok.
A pályahálózat‑működtető a megállapított díjképzési rendszerrel és díjképzési szabályokkal összhangban megállapítja és beszedi az infrastruktúra használatáért fizetendő díjat.
A 4. cikkben meghatározott működtetési függetlenség sérelme nélkül, a nemzeti parlament – ha e joggal az alkotmányjog 2010. december 15‑ét megelőzően közvetlenül felruházta – rendelkezhet annak jogával, hogy ellenőrizze, és adott esetben felülvizsgálja a pályahálózat‑működtető által meghatározott díjak mértékét. A felülvizsgálat során gondoskodni kell arról, hogy a díjak összhangban legyenek ezzel az irányelvvel, valamint a meghatározott díjképzési rendszerrel és díjképzési szabályokkal.
(2)   Azon esetek kivételével, amelyekre nézve a 32. cikk (3) bekezdése külön rendelkezéseket ír elő, a pályahálózat‑működtetők kötelesek biztosítani, hogy az alkalmazott díjképzési konstrukció a teljes hálózatukra vonatkozóan ugyanazokon az elveken alapuljon.
[…]”
8
Ezen irányelv „Díjszámítási elvek” című 31. cikke (5) bekezdésének második albekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A Bizottság – a pályahálózat‑működtetők, a vállalkozó vasúti társaságok, az igazgatási szervek és az illetékes hatóságok tapasztalatai alapján, és a zajhatások differenciálása tekintetében meglévő rendszerek elismerése mellett – végrehajtási intézkedéseket fogad el, amelyek meghatározzák a zajhatásokból eredő költség felszámítása során alkalmazandó módozatokat, így többek között az alkalmazás időtartamát, és amelyek lehetővé teszik, hogy az infrastruktúra‑használati díjak differenciálása során adott esetben figyelembe vegyék az érintett terület érzékenységét, különös tekintettel az érintett lakosság nagyságára és a vonat összetételére, amelyek hatással vannak a zajkibocsátás szintjére. Ezeket a végrehajtási jogi aktusokat a 62. cikk (3) bekezdésében említett vizsgálóbizottsági eljárásnak megfelelően kell elfogadni. Ezek a végrehajtási jogi aktusok nem vezethetnek a vállalkozó vasúti társaságok közötti verseny indokolatlan torzulásához, és nem befolyásolhatják a vasúti ágazat általános versenyképességét.”
9
A „Kivételek a díjképzési elvek alól” című 32. cikkének (1) bekezdése és (4) bekezdésének negyedik albekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Ha a piac ezt lehetővé teszi, a tagállamok a pályahálózat‑működtető felmerült költségeinek teljes megtérülése érdekében, a vasúti piaci szegmensek optimális versenyképességének garantálása mellett hatékony, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes elvek alapján felárat számíthatnak fel. A díjképzési rendszernek tekintetbe kell vennie a vállalkozó vasúti társaságok által elért termelékenységnövekedést.
A díjak mértéke azonban nem zárhatja ki, hogy az infrastruktúrát olyan piaci szegmensek használják, amelyek legalább a vasúti szolgáltatás nyújtása következtében közvetlenül felmerült költségeket, s ezen felül a piac által megengedett megtérülési arányt fedezni tudják.
E felárak felszámításának jóváhagyását megelőzően a tagállamok biztosítják, hogy a pályahálózat‑működtetők értékeljék a felárak felszámításának relevanciáját az egyes piaci szegmensek szempontjából, figyelembe véve legalább a VI. melléklet 1. pontjában felsorolt feltételpárokat és azok közül megtartva a relevánsakat. A pályahálózat‑működtetők által meghatározott piaci szegmensek között legalább a következő három szegmensnek kell szerepelnie: vasúti teherszállítás, közszolgálati [helyesen: közszolgáltatási] szerződés keretében végzett személyszállítás, valamint egyéb személyszállítás.
A pályahálózat‑működtetők ezen túlmenően a szállított áruk vagy személyek szerint további piaci szegmenseket különböztethetnek meg.
Meg kell határozni azokat a piaci szegmenseket is, amelyeken a vállalkozó vasúti társaságok jelenleg nem nyújtanak szolgáltatásokat, de erre sor kerülhet a díjképzési rendszer érvényességi idején belül. A pályahálózat‑működtető nem számíthat fel felárat a díjképzési rendszerben ezen piaci szegmensek tekintetében.
A hálózati üzletszabályzat között szerepelnie kell a piaci szegmensek listájának, amelyet legalább ötévente felül kell vizsgálni. A listát az 56. cikkel összhangban az 55. cikkben említett igazgatási szervezet ellenőrzi.
[…]
(4)   […]
A Bizottság 2015. június 16. előtt és hatásvizsgálatot követően olyan intézkedéseket fogad el, amelyek célja a pályahasználati díjak említett differenciálásának alkalmazásában követendő módozatok meghatározása [a 2006/679/EK határozatnak a transzeurópai hagyományos vasúti rendszer ellenőrző‑irányító és jelző alrendszerére vonatkozó kölcsönös átjárhatósági műszaki előírások végrehajtása tekintetében történő módosításáról szóló, 2009. július 22‑i 2009/561/EK bizottsági határozattal (HL 2009. L 194., 60. o.)] létrehozott [Európai Vasúti Forgalomirányítási Rendszer (ERTMS)]‑megvalósítási tervben megállapított időkerettel összhangban, és biztosítva, hogy összességében ez ne okozzon változást a pályahálózat‑működtetők bevételeiben. E végrehajtási intézkedéseknek hozzá kell igazítaniuk a differenciálás alkalmazandó módozatait a 2009/561/EK határozatban meghatározott vasúti folyosók korlátozott szakaszait használó helyi és regionális szolgáltatásokat nyújtó vonatokhoz. Ezeket a végrehajtási jogi aktusokat a 62. cikk (3) bekezdésében említett vizsgálóbizottsági eljárásnak megfelelően kell elfogadni. Ezek a végrehajtási jogi aktusok nem vezethetnek a vállalkozó vasúti társaságok közötti verseny indokolatlan torzulásához, és nem befolyásolhatják a vasúti ágazat általános versenyképességét.”
10
A 2012/34 irányelvnek „Az igazgatási szervezet feladatai” című 56. cikke előírja:
„(1)   A 46. cikk (6) bekezdésének sérelme nélkül, a kérelmező jogorvoslati kérelemmel fordulhat az igazgatási szervezethez, ha úgy véli, hogy tisztességtelen bánásmódban vagy hátrányos megkülönböztetésben volt része, vagy valamely más sérelem érte, különösen a pályahálózat‑működtető vagy adott esetben a vállalkozó vasúti társaság vagy a kiszolgáló létesítmény üzemeltetője által elfogadott döntések ellen a következőkkel kapcsolatban:
a)
a hálózati üzletszabályzat átmeneti és végleges változatai;
b)
az abban meghatározott követelmények;
c)
az elosztási folyamat és eredménye;
d)
a díjképzési konstrukció;
e)
a fizetendő vagy esetlegesen fizetendő infrastruktúra‑használati díjak mértéke vagy struktúrája;
f)
a hozzáféréssel kapcsolatos megállapodások a 10–13. cikk szerint;
g)
a szolgáltatásokhoz való hozzáférés és azok díjképzése a 13. cikkel összhangban.
(2)   A nemzeti versenyhatóságnak a vasúti szolgáltatások piacán folyó verseny biztosítására vonatkozó hatáskörének sérelme nélkül az igazgatási szervezet jogköre kiterjed a vasúti szolgáltatások piacán zajló verseny figyelemmel kísérésére, továbbá a hatóság saját kezdeményezésére és a kérelmezőkkel szembeni hátrányos megkülönböztetés elkerülése érdekében kiemelten ellenőrzi az (1) bekezdés a)–g) pontját. Kiemelt figyelemmel kell ellenőriznie, hogy a hálózati üzletszabályzat nem tartalmaz‑e diszkriminatív rendelkezéseket vagy nem ruházza‑e fel a pályahálózat‑működtetőt olyan mérlegelési jogkörrel, amelyet fel lehetne használni a kérelmezőkkel szembeni hátrányos megkülönböztetésre.
[…]
(6)   Az igazgatási szervezet biztosítja, hogy a pályahálózat‑működtető által megállapított infrastruktúra‑használati díjak megfeleljenek a IV. fejezet 2. szakasza rendelkezéseinek, és hátrányos megkülönböztetéstől mentesek legyenek. A kérelmezők és a pályahálózat‑működtető közötti tárgyalások az infrastruktúra‑használati díjak mértékéről csak akkor engedélyezhetők, ha ezekre az igazgatási szervezet felügyelete alatt kerül sor. Az igazgatási szervezet közbelép, ha a tárgyalások várhatóan megsértik e fejezet rendelkezéseit.
[…]”
A 1370/2007 rendelet
11
A 1370/2007 rendelet „Fogalommeghatározások” című 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„E rendelet alkalmazásában:
[…]
e)
„közszolgáltatási kötelezettség”: valamely illetékes hatóság által annak érdekében meghatározott vagy megállapított kötelezettség, hogy biztosítsa az olyan általános érdekű személyszállítási közszolgáltatások nyújtását, amelyeket egy szolgáltató – amennyiben saját gazdasági érdekeit venné figyelembe – ellenszolgáltatás nélkül nem, vagy nem olyan mértékben vagy nem ugyanolyan feltételekkel végezne el;
f)
„kizárólagos jog”: a közszolgáltatót egy meghatározott útvonalon, hálózatban vagy területen, valamennyi más hasonló szolgáltató kizárásával, egyes személyszállítási közszolgáltatások működtetésére feljogosító jog;
[…]”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
12
2017. június 30‑án a LatRailNet a 2012/34 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése értelmében vett, a vasúti pályahálózat‑működtető alapvető feladatainak ellátásával megbízott szervként jóváhagyta a közszolgáltatási szerződés keretében nyújtott személyszállítási szolgáltatások piaci szegmensére alkalmazott díjképzési rendszert, arra értékelési kritériumként 1‑et, vagyis a maximális felárat alkalmazva, míg a többi szegmensre alkalmazandó kritériumot a szakértő által végzett értékelés alapján határozták meg.
13
2018. június 27‑én a nemzeti vasúti hatóság, a 2012/34 irányelv 55. cikke értelmében vett igazgatási szervezetként eljárva határozatban kötelezte a LatRailNetet a közszolgáltatási szerződés keretében nyújtott személyszállítási szolgáltatásokra alkalmazandó díjképzési rendszer kiigazítására (a továbbiakban: első vitatott határozat).
14
E határozat meghozatalát az indokolta, hogy a 2012/34 irányelv előírja, hogy a felárak csak akkor alkalmazhatók, ha a piac azt lehetővé teszi, és azzal a feltétellel, hogy az infrastruktúra‑használati díj nem akadályozza a vasúti infrastruktúra közcélú használatát legalább a közvetlen költségeket fedezni képes piaci szegmensek számára. A nemzeti vasúti hatóság szerint ez azt jelenti, hogy a felár alkalmazása és összegének meghatározása előtt értékelni kell a szóban forgó piaci szegmens versenyképességét és fizetőképességét.
15
Az első vitatott határozat rendelkező része kifejti, hogy a díjképzési rendszernek meg kell határoznia a közszolgáltatási szerződés keretében nyújtott személyszállítási szolgáltatások piacának szegmensére alkalmazandó felár értékelési kritériumait, az állami költségvetés vagy a helyi önkormányzatok költségvetése által fedezett azon kiadások kivételével, amelyeket a személyszállító vállalkozások nem tudnának a szállításból származó bevételekből fedezni.
16
2018. július 26‑án a LatRailNet e határozat megsemmisítése iránt keresetet nyújtott be az administratīvā rajona tiesához (körzeti közigazgatási bíróság).
17
E kereset alátámasztása érdekében a LatRailNet arra hivatkozott, hogy a nemzeti vasúti hatóság túllépte az igazgatási szervezetként megillető hatáskörét, amennyiben a díjképzési rendszer módosítására kötelezte, és megjelölte az abba belefoglalandó pontos tartalmat, holott kizárólag a vasúti pályahálózat‑működtető alapvető feladatainak ellátásáért felelős szerv rendelkezik ilyen hatáskörrel.
18
2018. augusztus 21‑én a LatRailNet akként módosította a díjképzési rendszert, hogy a felár mértékét a közszolgáltatási szerződés keretében nyújtott személyszállítási szolgáltatások piaci szegmensében is szakértői vélemény alapján kell meghatározni.
19
2018. szeptember 20‑án az LD, mint pályahálózat‑működtető, panaszt nyújtott be a díjképzési rendszer módosításaival szemben a nemzeti vasúti hatósághoz, amely 2018. november 7‑i határozatával elutasította ezt a panaszt (a továbbiakban: második vitatott határozat).
20
Az LD keresetet nyújtott be az administratīvā rajona tiesához (körzeti közigazgatási bíróság) a második vitatott határozattal szemben, és e bíróság egyesítette az első vitatott határozat és a második vitatott határozat megsemmisítése iránti kérelemmel kapcsolatos ügyeket.
21
Az LD lényegében arra hivatkozott, hogy a nemzeti vasúti hatóság mint igazgatási szervezet nem rendelkezik hatáskörrel a díjképzési rendszer módosítására, mivel hatáskörét a díjképzési rendszerrel kapcsolatos hátrányos megkülönböztetés fennállása alapozza meg.
22
Az alapügyben nem erről van szó, mivel az érintett vasúti társaság 2031. június 30‑ig személyszállítási közszolgáltatások nyújtására irányuló kizárólagos jogot kapott a regionális helyközi vasútvonalakon, és mivel a 2012/34 irányelv 32. cikkének (1) bekezdése, amelynek célja az optimális versenyképesség biztosítása, nem alkalmazandó olyan piaci szegmensekre, amelyekben nem áll fenn verseny.
23
Az administratīvā rajona tiesa (körzeti közigazgatási bíróság) hangsúlyozza, hogy a 2012/34 irányelv 56. cikke előírja, hogy az igazgatási szervezet saját kezdeményezésére jár el a kérelmezők közötti bármiféle hátrányos megkülönböztetés megelőzése érdekében, amit egyébként a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata is megerősített.
24
Ezenkívül ezen irányelv 4. és 7. cikke megállapítja a pályahálózat‑működtető függetlenségét és alapvető feladatait, ami alapján a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az ilyen pályahálózat‑működtetőnek némi mozgástérrel kell rendelkeznie, amely lehetővé teszi számára legalábbis a számítás alapjául szolgáló tényezők vagy paraméterek kiválasztásával és értékelésével kapcsolatos döntések meghozatalát.
25
Az administratīvā rajona tiesa (körzeti közigazgatási bíróság) megjegyzi továbbá, hogy a 2012/34 irányelv 32. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy értékelni kell a felárak konkrét piaci szegmensekre történő alkalmazását, és különösen azt kell figyelembe venni, hogy az milyen hatást gyakorol a közszolgáltatási szerződés keretében végzett személyszállítási piac szegmensére, ezáltal figyelembe véve ezen piaci szegmens versenyképességét. Ráadásul, noha ezen irányelv (19) preambulumbekezdése a közszolgáltatási szerződés alapján nyújtott piaci szegmensekre utal, az említett irányelv nem ír elő kivételt az ilyen típusú piaci szegmens versenyképességének értékelése alól.
26
E bíróság úgy véli, hogy a 2012/34 irányelv 32. cikkének (1) bekezdése és 56. cikkének (2) bekezdése értelmében az igazgatási szervezet kizárólag a kérelmezőkkel szembeni hátrányos megkülönböztetés elkerülése érdekében járhat el saját kezdeményezésre, és a közszolgáltatási szerződés keretében teljesített személyszállítási piaci szegmensre vonatkozó felár összegének meghatározása során különösen e szegmens versenyképességét kell vizsgálnia.
27
Mindazonáltal e bíróságnak kétségei vannak ezen értelmezést illetően.
28
E körülmények között határozott úgy az administratīvā rajona tiesa (körzeti közigazgatási bíróság), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a [2012/34] irányelv 56. cikkének (2) bekezdését, hogy az biztosítja az igazgatási szervezet számára azt a lehetőséget, hogy saját kezdeményezésére olyan határozatot hozzon, amely a vasúti pályahálózat‑működtető, a hivatkozott irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében említett alapvető feladatait ellátó vállalkozást arra kötelezi, hogy az infrastruktúra használati díjak (díjképzési rendszer) számítására vonatkozó rendelkezésekben bizonyos olyan módosításokat hajtson végre, amelyek nem érintik a kérelmezőkkel szembeni hátrányos megkülönböztetést?
2)
Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén, az igazgatási szervezetnek lehetősége van‑e arra, hogy egy ilyen határozatban állapítsa meg a szóban forgó módosítások által elrendelendő feltételeket, például azon kötelezettség előírásával, amely szerint az infrastruktúra‑használati díjak meghatározására irányadó kritériumokból ki kell zárni az állami költségvetés vagy a helyi önkormányzatok költségvetése által fedezett, előre tervezett azon kiadásokat, amelyeket a személyszállító vállalkozások a szállításból származó bevételekből nem tudnak fedezni?
3)
Úgy kell‑e értelmezni a [2012/34] irányelv 32. cikkének (1) bekezdését, hogy a tagállamoknak az említett bekezdésben előírt azon kötelezettsége, hogy az infrastruktúra‑használati díjak tekintetében alkalmazható felárak megállapítása során biztosítaniuk kell a vasúti piaci szegmensek optimális versenyképességét, az infrastruktúra‑használati díjaknak azon piaci szegmensekben történő meghatározása esetén is alkalmazható, amelyekben nem áll fenn verseny, például azért, mert az érintett piaci szegmensben kizárólag egyetlen vasúti gazdasági szereplő végzi a szállítást, amely számára a 1370/2007 rendelet 2. cikkének f) pontjában foglalt kizárólagos jogot biztosították az említett szegmensben történő szállítás elvégzésére?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
29
Noha az első kérdés kizárólag a 2012/34 irányelv 56. cikke (2) bekezdésének értelmezésére vonatkozik, emlékeztetni kell arra, hogy a nemzeti bíróságok és a Bíróság között az EUMSZ 267. cikkel bevezetett együttműködési eljárás keretében a Bíróság feladata, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak az előtte folyamatban lévő ügy eldöntéséhez hasznos választ adjon, és ebből a szempontból át kell fogalmaznia a kérdéseket. A Bíróság a hasznos válasz megadásához kénytelen lehet olyan uniós jogi normákat figyelembe venni, amelyekre a nemzeti bíróság a kérdésében nem hivatkozott (2021. január 27‑iDe Ruiter ítélet, C‑263/19, EU:C:2021:71, 22. és 23. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
30
Ezen ítélkezési gyakorlat alapján meg kell állapítani, hogy e kérdés megválaszolásához figyelembe kell venni az igazgatási szervezetnek az említett irányelv 56. cikkében előírt egyéb feladatait is, különösen pedig ezen 56. cikk (6) és (9) bekezdését.
31
Következésképpen az első kérdést akként kell átfogalmazni, hogy az lényegében arra keresi a választ, hogy a 2012/34 irányelv 56. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az az igazgatási szervezetre arra kiterjedő hatáskört ruház, hogy saját kezdeményezésére olyan határozatot hozzon, amely a vasúti pályahálózat‑működtetőnek a hivatkozott irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében említett alapvető feladatait ellátó vállalkozást arra kötelezi, hogy az infrastruktúra‑használati díjakra vonatkozó díjképzési rendszert illetően bizonyos módosításokat hajtson végre, jóllehet ez a rendszer nem valósít meg hátrányos megkülönböztetést a kérelmezőkkel szemben.
32
Egyrészt meg kell jegyezni, hogy az 56. cikk (6) bekezdésének első mondata úgy rendelkezik, hogy „[a]z igazgatási szervezet biztosítja, hogy a pályahálózat‑működtető által megállapított infrastruktúra‑használati díjak megfeleljenek a IV. fejezet 2. szakasza rendelkezéseinek, és hátrányos megkülönböztetéstől mentesek legyenek”.
33
Márpedig a 2012/34 irányelv e IV. fejezetének 2. szakasza tartalmazza a díjképzésre és a díjakra vonatkozó szabályokat.
34
Következésképpen ezen irányelv 56. cikkének (6) bekezdéséből kitűnik, hogy az igazgatási szervezet hatáskörrel rendelkezik annak értékelésére, hogy a pályahálózat‑működtető által megállapított díjak megfelelnek‑e az említett irányelv rendelkezéseinek, anélkül hogy ez a vizsgálat a díjak esetlegesen hátrányosan megkülönböztető jellegének értékelésére korlátozódna.
35
Másrészt a 2012/34 irányelv 56. cikkének (9) bekezdéséből az következik, hogy az igazgatási szervezet adott esetben saját kezdeményezésére határozatot hoz a kérelmezőkkel szembeni megkülönböztetés, a piaci torzulások és az említett piacok egyéb nemkívánatos fejleményeinek orvoslására alkalmas intézkedésekről, különös tekintettel ezen 56. cikk (1) bekezdésének a)–g) pontjára. Márpedig, mivel az említett 56. cikk (1) bekezdésének d) pontja pontosan a díjképzési rendszerre vonatkozik, az 56. cikk említett (9) bekezdése ennélfogva lehetővé teszi az igazgatási szervezet számára, hogy hivatalból vizsgálja ezen díjképzési rendszer keretében az 2012/34 irányelv rendelkezéseinek bármilyen módon történő, és nem csupán a kérelmezők közötti hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatos esetleges megsértését.
36
Ezt a megállapítást megerősíti a 2012/34 irányelv (76) preambulumbekezdése is, amely többek között általános jelleggel kimondja, hogy az igazgatási szervezet feladata az ezen irányelvben megállapított szabályok alkalmazásának felügyelete.
37
Egyébiránt az igazgatási szervezet e hatásköre nem függ panasz vagy kereset benyújtásától, így az hivatalból is gyakorolható.
38
Következésképpen az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2012/34 irányelv 56. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az az igazgatási szervezetre arra kiterjedő hatáskört ruház, hogy saját kezdeményezésére olyan határozatot hozzon, amely a vasúti pályahálózat‑működtetőnek a hivatkozott irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében említett alapvető feladatait ellátó vállalkozást arra kötelezi, hogy az infrastruktúra‑használati díjakra vonatkozó díjképzési rendszert illetően bizonyos módosításokat hajtson végre, jóllehet ez a rendszer nem valósít meg hátrányos megkülönböztetést a kérelmezőkkel szemben.
A második kérdésről
39
Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2012/34 irányelv 56. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az igazgatási szervezet akkor, amikor a vasúti pályahálózat‑működtető alapvető feladatait ellátó vállalkozást módosítások bevezetésére kötelezi, meghatározhatja a módosítások által elrendelendő feltételeket, és konkrétan előírhatja, hogy az infrastruktúra‑használati díjak meghatározására irányadó kritériumokból ki kell zárni az állami költségvetés vagy a helyi önkormányzatok költségvetése által előirányzott azon kiadásokat, amelyeket a vasúti személyszállító vállalkozások a szállításból származó bevételekből nem tudnak fedezni.
40
Meg kell jegyezni, hogy ez a kérdés két részből áll. A kérdést előterjesztő bíróság egyrészt azt kérdezi, hogy az igazgatási szervezet határozata általánosságban véve meghatározhatja‑e a megkövetelt módosítás pontos tartalmát, másrészt pedig konkrétan megjelöl egy bizonyos intézkedést, és azt kérdezi, hogy ez az intézkedés előírható‑e.
41
Meg kell jegyezni, hogy a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló, 2001. február 26‑i 2001/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2001. L 75., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 5. kötet, 404. o.) 4. cikkének (1) bekezdése olyan rendelkezéseket tartalmazott, amelyek – csakúgy, mint a 2012/34 irányelv 29. cikkének (1) bekezdésében, illetve az ezen rendelkezésben hivatkozott 4. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezések – a pályahálózat‑működtetők üzemeltetési függetlenségre vonatkoztak. E tekintetben a Bíróság már több alkalommal kimondta, hogy e függetlenség biztosítása érdekében a pályahálózat‑működtetőnek a tagállamok által meghatározott díjszabási rendszer keretében bizonyos mozgástérrel kell rendelkeznie a díjak összegének meghatározása tekintetében oly módon, hogy lehetővé váljon számára annak üzemeltetési eszközként történő használata (lásd ebben az értelemben: 2013. július 11‑iBizottság kontra Cseh Köztársaság ítélet, C‑545/10, EU:C:2013:509, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
42
A pályahálózat‑működtetőnek a díjak összegének meghatározását felölelő függetlenségét a Bíróság mind e pályahálózat‑működtetőnek az érintett tagállammal fennálló kapcsolataiban (2013. február 28‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet, C‑483/10, EU:C:2013:114, 44. pont; 2013. október 3‑iBizottság kontra Olaszország ítélet, C‑369/11, EU:C:2013:636, 45. és 46. pont), mind pedig az említett pályahálózat‑működtető és a vasúttársaságok közötti kapcsolatokban elismerte (lásd ebben az értelemben: 2013. február 28‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑473/10, EU:C:2013:113, 79. pont).
43
Bár a pályahálózat‑működtető ilyen függetlensége az igazgatási szervezet viszonylatában is érvényes, hangsúlyozni kell azonban, hogy az említett függetlenséget azon egyensúly fényében kell értékelni, amelyet az uniós jogalkotó a pályahálózat‑működtető – különösen a 2012/34 irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében említett alapvető feladatainak gyakorlása során – és az ezen irányelv által hatáskörrel felruházott egyéb szervezetek között kívánt létrehozni.
44
Így a Bíróság kimondta, hogy ezen irányelv 29. cikkének (1) bekezdése hatáskörmegosztást hoz létre a tagállamok és a pályahálózat‑működtető között a díjszabási rendszerek tekintetében. A tagállamok feladata ugyanis a díjszabási rendszer megállapítása, míg a pályahálózat‑működtetőé a díj megállapítása és annak beszedése (lásd analógia útján: 2017. november 9‑iCTL Logistics ítélet, C‑489/15, EU:C:2017:834, 78. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
45
Hasonlóképpen, amint az az első kérdésre adott válaszból kitűnik, a 2012/34 irányelv 56. cikke által az igazgatási szervezetre ruházott jogszerűségi vizsgálat az ezen irányelvben előírt, az igazgatási szervezet és a pályahálózat‑működtető közötti hatáskörmegosztás körébe tartozik. Ennélfogva nem állapítható meg, hogy az igazgatási szervezet ezen jogszerűségi vizsgálata sérti a pályahálózat‑működtető ezen irányelvben biztosított függetlenségét (lásd ebben az értelemben: 2013. október 3‑iBizottság kontra Olaszország ítélet, C‑369/11, EU:C:2013:636, 46. pont). Így e vizsgálat gyakorlása során az igazgatási szervezet jogosult arra, hogy a pályahálózat‑működtető alapvető feladatait ellátó vállalkozás számára megjelölje a díjképzési rendszerben annak érdekében elvégzendő módosításokat, hogy orvosolják e rendszernek a 2012/34 irányelvben előírt követelményekkel való összeegyeztethetetlenségét.
46
Mindazonáltal e tekintetben az igazgatási szervezet határozatai kizárólag a 2012/34 irányelv IV. fejezete 2. szakaszában foglalt rendelkezések vagy a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértésén alapulhatnak. Az igazgatási szervezet nem jogosult arra, hogy a pályahálózat‑működtető alapvető feladatait ellátó vállalkozást célszerűségi értékelésnek vesse alá, mivel ezáltal az igazgatási szervezet megsértené a pályahálózat‑működtető rendelkezésére álló, a jelen ítélet 41. pontjában felidézett mozgásteret.
47
Következésképpen a második kérdés első részére azt a választ kell adni, hogy a 2012/34 irányelv 56. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokat a díjképzési rendszerre vonatkozóan bevezetendő feltételeket, amelyeket az igazgatási szervezet a vasúti pályahálózat‑működtető alapvető feladatait ellátó vállalkozással szemben előírhat, a 2012/34 irányelv megsértése kell, hogy indokolja, és e feltételek csupán az összeegyeztethetetlenség orvoslására szolgálhatnak, nem pedig e szerv célszerűségi értékelésének figyelembevételére, ami sértené e pályahálózat‑működtető mozgásterét.
48
A második kérdés második részével a kérdést előterjesztő bíróság a díjképzési rendszer azon konkrét és sajátos elemére hivatkozik, amelyet a szabályozó szervezet esetlegesen előírhat.
49
Meg kell jegyezni, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem tartalmaz semmilyen információt az állami költségvetés vagy a helyi önkormányzatok költségvetése által előirányzott kiadások jellegére vonatkozóan, amelyek ki lennének zárva az infrastruktúra‑használati díjak meghatározására irányadó kritériumokból. Mindenesetre a vasúttársaságoknak nyújtott közszolgáltatásért járó ellentételezés nem tekinthető infrastruktúra‑használati díjnak.
50
A 2012/34 irányelv 29. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok díjképzési rendszert hoznak létre, tiszteletben tartva a pályahálózat‑működtető üzemeltetési függetlenségét. Az említett feltétel figyelembevételével a tagállamok megállapítják az egyes díjképzési szabályokat is, vagy átruházzák ezt a jogkört a pályahálózat‑működtetőre.
51
A Bíróság rendelkezésére álló iratok nem tartalmaznak semmilyen információt arra vonatkozóan, hogy az érintett tagállam ilyen konkrét díjképzési szabályokat állapított volna meg. Úgy tűnik – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálat függvényében –, hogy ezt a jogkört a vasúti pályahálózat‑működtető alapvető feladatait ellátó vállalkozásra ruházták át.
52
Ebben a helyzetben az igazgatási szervezet és az ezen alapvető feladatokat ellátó vállalkozás közötti kapcsolatokra a jelen ítélet 47. pontjában kifejtett elvek irányadók.
53
E körülmények között a második kérdés második részére adandó válasz nem teszi szükségessé ezen elvek további értelmezését, hanem azokat a nemzeti bíróságnak kell alkalmaznia.
54
A Bíróság már kimondta, hogy emlékeztetni kell arra, hogy „az EUMSZ 267. cikk keretében, amely a nemzeti bíróságok és a Bíróság feladatainak világos szétválasztásán alapul, a Bíróság feladata az uniós jog értelmezése, a kérdést előterjesztő bíróságé pedig az, hogy e jogot ezen értelmezésnek megfelelően az alapügy tényállására alkalmazza” (2019. december 19‑iBezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld végzés, C‑645/18, nem tették közzé, EU:C:2019:1108, 20. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
55
Következésképpen a Bíróságnak nem kell megválaszolnia a második kérdés második részét.
A harmadik kérdésről
56
Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2012/34 irányelv 32. cikkének (1) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az a vasúti piaci szegmensek optimális versenyképességére vonatkozó kritériumot illetően azon piaci szegmensek kapcsán is alkalmazandó, amelyekben nem áll fenn verseny, például azért, mert egyetlen közszolgáltató működteti a közszolgáltatást, amelynek közszolgáltatási szerződés keretében a 1370/2007 rendelet 2. cikkének f) pontjának értelmében vett kizárólagos jogot biztosítottak.
57
Meg kell jegyezni, amint arra a főtanácsnok az indítványának 38–44. pontjában lényegében rámutatott, hogy a 2012/34 irányelv 32. cikkének (1) bekezdésében szereplő „versenyképesség” fogalma különbözik a „verseny” fogalmától, és hogy az előbbi kifejezést magukban foglaló rendelkezéseket e sajátosság figyelembevételével kell értelmezni.
58
E különbségtétel a 2012/34 irányelv rendelkezéseinek szövegéből is kitűnik. A „versenyképesség” kifejezés ugyanis ezen irányelvnek a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámítására és az infrastruktúra‑kapacitás elosztására vonatkozó IV. fejezetében szerepel, egyrészt ezen irányelv 31. cikke (5) bekezdésének második albekezdésében, amely előírja, hogy a Bizottság által elfogadott, a zajhatásokból eredő költségek felszámítására alkalmazandó részletes szabályokat meghatározó végrehajtási aktusok „nem vezethetnek a vállalkozó vasúti társaságok közötti verseny indokolatlan torzulásához, és nem befolyásolhatják a vasúti ágazat általános versenyképességét”, másrészt pedig a 32. cikk (4) bekezdésének negyedik albekezdésében, amely előírja, hogy az infrastruktúrahasználati díjak differenciálásának alkalmazásában követendő részletes szabályokat meghatározó végrehajtási aktusok „nem vezethetnek a vállalkozó vasúti társaságok közötti verseny indokolatlan torzulásához, és nem befolyásolhatják a vasúti ágazat általános versenyképességét”.
59
Ennélfogva a „versenyképesség” e fogalma nem a vasúti társaságok közötti versenyre vonatkozik, hanem a vasúti ágazatnak a többi szállítási módhoz viszonyított versenyképességére.
60
Ebből következik, hogy a 2012/34 irányelv 32. cikkének (1) bekezdésében előírt „a vasúti piaci szegmensek optimális versenyképességének” figyelembevétele azokra a piaci szegmensekre is irányadó, amelyekben nem áll fenn verseny, például azért, mert egyetlen közszolgáltató működteti a közszolgáltatást, amelynek közszolgáltatási szerződés keretében a 1370/2007 rendelet 2. cikkének f) pontjának értelmében vett kizárólagos jogot biztosítottak.
61
Ezt az értelmezést egyébiránt megerősíti az a tény is, hogy a 2012/34 irányelv 32. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése kifejezetten előírja, hogy a piaci szegmenseknek a pályahálózat‑működtetők által a felárak felszámítása relevanciájának értékelése céljából összeállított listáján szerepelniük kell a közszolgáltatási szerződés keretében végzett személyszállítási szolgáltatásoknak, amelyek – amint azt az irányelv (19) preambulumbekezdése pontosítja – az 1370/2007 rendelet alapján „kizárólagos jogokat biztosíthatnak egyes szolgáltatások nyújtására”.
62
E tekintetben, amint arra a főtanácsnok az indítványának 58–61. pontjában lényegében rámutatott, az a tény, hogy valamely közszolgáltató az 1370/2007 rendelet 2. cikkének e) pontja értelmében vett közszolgáltatási kötelezettséget teljesít, és e címen kizárólagos joggal rendelkezik egy vasúti szegmensben, nem zárja ki, hogy e szegmens üzemeltetésével bizonyos mértékű jövedelmezőségre tegyen szert, ami így felár alkalmazásával járhat.
63
A fenti megfontolásokra tekintettel a harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2012/34 irányelv 32. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az a vasúti piaci szegmensek optimális versenyképességére vonatkozó kritériumot illetően azon piaci szegmensek kapcsán is alkalmazandó, amelyekben nem áll fenn verseny, például azért, mert egyetlen közszolgáltató működteti a közszolgáltatást, amelynek közszolgáltatási szerződés keretében a 1370/2007 rendelet 2. cikkének f) pontjának értelmében vett kizárólagos jogot biztosítottak.
A költségekről
64
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:
1)
Az egységes európai vasúti térség létrehozásáról szóló, 2012. november 21‑i 2012/34/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 56. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az az igazgatási szervezetre arra kiterjedő hatáskört ruház, hogy saját kezdeményezésére olyan határozatot hozzon, amely a vasúti pályahálózat‑működtetőnek a hivatkozott irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében említett alapvető feladatait ellátó vállalkozást arra kötelezi, hogy az infrastruktúra‑használati díjakra vonatkozó díjképzési rendszert illetően bizonyos módosításokat hajtson végre, jóllehet ez a rendszer nem valósít meg hátrányos megkülönböztetést a kérelmezőkkel szemben.
2)
A 2012/34 irányelv 56. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokat a díjképzési rendszerre vonatkozóan bevezetendő feltételeket, amelyeket az igazgatási szervezet a vasúti pályahálózat‑működtető alapvető feladatait ellátó vállalkozással szemben előírhat, a 2012/34 irányelv megsértése kell, hogy indokolja, és e feltételek csupán az összeegyeztethetetlenség orvoslására szolgálhatnak, nem pedig e szerv célszerűségi értékelésének figyelembevételére, ami sértené e pályahálózat‑működtető mozgásterét.
3)
A 2012/34 irányelv 32. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az a vasúti piaci szegmensek optimális versenyképességére vonatkozó kritériumot illetően azon piaci szegmensek kapcsán is alkalmazandó, amelyekben nem áll fenn verseny, például azért, mert egyetlen közszolgáltató működteti a közszolgáltatást, amelynek közszolgáltatási szerződés keretében a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. október 23‑i 1370/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 2. cikkének f) pontja értelmében vett kizárólagos jogot biztosítottak.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: lett.