62024CJ0431_RES
Mål C‑431/24 [Multan] (
i
)
W
mot
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond)
Domstolens dom (femte avdelningen) av den 29 januari 2026
”Begäran om förhandsavgörande – Asylpolitik – Direktiv 2013/32/EU – Gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Artikel 23.1 – Tillgång till informationen i akten för den person som ansöker om internationellt skydd – Artikel 46 – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Artiklarna 4, 18 och 19.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Principen om ’non-refoulement’ – Artikel 47 andra stycket i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Rätten till en rättvis rättegång – Utredning i sökandens ursprungsland – Avslag på en ansökan om internationellt skydd och antagande av ett beslut om återvändande – Förstainstansdomstolens och sökandens tillgång till information om på vilket sätt utredningen har genomförts i sökandens ursprungsland – Innebörden av rätten till försvar och rätten till ett effektivt rättsmedel – Kopplingen till principen om ’non-refoulement’”
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd – Direktiv 2013/32 – Överklagande av ett beslut att avslå en ansökan om internationellt skydd – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Rätt till försvar – Rätt till tillgång till akten i ärendet – Information i sökandens akt – Begrepp – Information om hur myndigheterna i värdmedlemsstaten genomför utredningen i sökandens ursprungsland – Omfattas – Räckvidd – Domstolens bedömning av iakttagandet av principen om ”non-refoulement”
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32, artiklarna 23.1, 30 och 46)
(se punkterna 31–46 samt domslutet)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd – Direktiv 2013/32 – Överklagande av ett beslut att avslå en ansökan om internationellt skydd – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Rätt till försvar – Rätt till tillgång till akten i ärendet – Undantag – Legitima mål som motiverar att vissa uppgifter inte lämnas ut till sökanden – Medlemsstaternas skyldighet att införa förfaranden som säkerställer att rätten till försvar respekteras – Möjlighet att bevilja juridiska rådgivare eller andra rådgivare till sökanden vilka genomgått säkerhetskontroll tillgång till denna information
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32, artikel 23.1 andra stycket)
(se punkterna 49–54)
Resumé
Efter en begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Den Haag (Domstolen i Haag, Nederländerna) preciserar EU-domstolen vilka uppgifter som ska göras tillgängliga för den som ansöker om internationellt skydd och beaktas av den domstol som prövar ett mål där den sökande har överklagat ett beslut om avslag på dennes ansökan och ett beslut om återvändande.
År 2014 ansökte klaganden i målet, en kristen man från Pakistan, om internationellt skydd i Nederländerna, men hans ansökan avslogs.
Efter att en fatwa utfärdats mot honom i hans ursprungsland lämnade han 2018 in en ny ansökan om internationellt skydd. Minister van Buitenlandse Zaken (utrikesministern, Nederländerna) lät därefter genomföra en utredning i Pakistan för att fastställa huruvida klaganden i det nationella målet var i behov av internationellt skydd. Resultaten av denna utredning dokumenterades i en individuell promemoria som skickades till Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter vid ministeriet för rättsliga frågor och säkerhetsfrågor, Nederländerna) (nedan kallad Staatssecretaris). Denna individuella promemoria och en maskad version av de handlingar som utgjort underlag för denna, bland annat en utredningsrapport (nedan kallade stöddokumenten) skickades därefter till klaganden i det nationella målet.
År 2022 avslog Staatssecretaris klagandens ansökan om internationellt skydd och antog ett beslut om återvändande.
Till stöd för sitt överklagande av dessa beslut vid domstolen i Haag gjorde klaganden bland annat gällande att Staatssecretaris hade åsidosatt den unionsrättsliga principen om iakttagande av rätten till försvar genom att inte ge honom fullständig tillgång till stöddokumenten.
Utrikesministern lät skicka in stöddokumenten i den omaskerade versionen till domstolen i Haag och ingav med stöd av den nationella lagstiftningen (
1
) en ansökan om att endast den hänskjutande domstolen skulle få tillgång till vissa delar av dessa handlingar. Ansökan bifölls. Klaganden i det nationella målet vägrade emellertid därefter att låta den hänskjutande domstolen ta del av stöddokumenten i den omaskerade versionen för att kunna pröva överklagandet av beslutet att avslå ansökan om internationellt skydd, med motiveringen att den nationella lagstiftningen enligt honom strider mot unionsrätten.
Då domstolen i Haag fann att det förelåg osäkerhet om huruvida en sådan lagstiftning som begränsar tillgången till stöddokumenten är förenlig med direktiv 2013/32 (
2
), beslutade den att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida information om hur en utredning har genomförts i samband med en ansökan om internationellt skydd omfattas av begreppet ”information i sökandens akt som ligger eller kommer att ligga till grund för ett beslut”, i den mening som avses i artikel 23.1 i direktiv 2013/32 (
3
), så att den som ansöker om internationellt skydd och den behöriga domstolen måste ges tillgång till denna information på det sätt som föreskrivs i artikel 23.1 andra stycket a och b i direktivet.
EU-domstolens bedömning
Domstolen påpekar inledningsvis att huvudsyftet med direktiv 2013/32 är att ytterligare utveckla miniminormerna för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av internationellt skydd med iakttagande av principen om ”non-refoulement” vilken, i egenskap av grundläggande rättighet, garanteras i artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), jämförd med artikel 33 i Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning, (
4
) och i artikel 19.2 i stadgan.
Såsom bekräftas i artikel 30 i direktiv 2013/32 (
5
), kan en risk för åsidosättande av principen om ”non-refoulement” dock följa av det sätt på vilket en nationell myndighet genomför en utredning i ursprungslandet för en person som ansöker om internationellt skydd.
En person som ansöker om internationellt skydd måste kunna göra gällande sin rätt till skydd mot att medlemsstaterna röjer uppgifter avseende sökandens ansökan för den påstådda aktören som bedriver förföljelse eller orsakar allvarlig skada, genom att hänvisa till relevanta omständigheter som hänger samman med det sätt på vilket utredningen genomfördes i hans eller hennes ursprungsland. Likaså måste den nationella domstol som ska pröva ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd kunna kontrollera att medlemsstaterna har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 30 a i direktiv 2013/32.
Information om hur värdmedlemsstatens myndigheter har genomfört en utredning i tredjelandsmedborgarens ursprungsland för att kontrollera huruvida ansökan är välgrundad, omfattas av begreppet ”information i sökandens akt som ligger eller kommer att ligga till grund för ett beslut”, i den mening som avses i artikel 23.1 i direktiv 2013/32, när den kan vara relevant för nämnda domstols bedömning av huruvida principen om ”non-refoulement” har iakttagits.
Domstolen tillägger att den omständigheten att den beslutande myndigheten, som ansvarar för att pröva ansökan om internationellt skydd, saknar fullständig och direkt tillgång till stöddokumenten, i det förevarande fallet ingalunda fråntar denna information dess betydelse för säkerställandet av effektiviteten hos överklagandet av beslutet att avslå ansökan eller för möjliggörandet av den hänskjutande domstolens bedömning av huruvida principen om ”non-refoulement” har iakttagits.
Denna tolkning stöds för det första av artikel 46.3 i direktiv 2013/32, i vilken det preciseras att den domstol som prövar ett överklagande av ett beslut angående en ansökan om internationellt skydd, gör en full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna. Enligt fast rättspraxis ger adjektivet ”full” stöd för tolkningen att den berörda domstolen är skyldig att pröva bland annat de omständigheter som den beslutande myndigheten har beaktat eller borde ha beaktat.
För det andra utgör rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet en nödvändig följd av att rätten till försvar, som garanteras i artikel 47 andra stycket i stadgan, utövas på ett ändamålsenligt sätt. Domstolen har slagit fast att när en rättsakt går någon emot ska den personen ha möjlighet att undersöka samtliga handlingar som ingår i utredningsärendet och som kan vara relevanta för vederbörandes försvar, och att det inte kan vara så att den myndighet som har fattat detta beslut ensam ska avgöra vilka handlingar som kan vara till nytta för detta ändamål. (
6
)
Härav följer att den som ansöker om internationellt skydd och den behöriga domstolen måste ges tillgång till denna information på det sätt som föreskrivs i artikel 23.1 andra stycket a och b i direktivet 2013/32. Det framgår av ordalydelsen i denna artikel att domstolen ska ha tillgång till samtliga uppgifter som kan vara av betydelse för dess avgörande, även om röjandet av vissa av dessa uppgifter, när det gäller sökanden, kan begränsas.
Medlemsstaterna får nämligen göra undantag från sökandens rätt att få tillgång till sin akt om offentliggörande av uppgifter eller källor skulle äventyra bland annat den nationella säkerheten eller säkerheten för källorna. När ett eller flera legitima mål motiverar att information inte lämnas ut till sökanden, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, ska medlemsstaterna ge de domstolar som har att pröva ett sådant överklagande tillgång till dessa uppgifter eller källor och säkerställa att den berörda personens rätt till försvar iakttas.
Eftersom det i direktiv 2013/32 inte föreskrivs på vilket sätt medlemsstaterna ska säkerställa detta, ankommer det på medlemsstaterna att föreskriva de konkreta formerna för de förfaranden som är nödvändiga för detta ändamål, dock under förutsättning att bland annat rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan iakttas. Enligt artikel 23.1 i direktiv 2013/32 får medlemsstaterna i synnerhet bevilja juridiska rådgivare eller andra rådgivare till sökanden som genomgått säkerhetskontroll tillgång till relevanta uppgifter.
(
i
)	Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
(
1
)	I artikel 8:29 punkt 1 i Algemene wet bestuursrecht (förvaltningsprocesslagen, Nederländerna), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs att ”[p]arter som är skyldiga att lämna upplysningar eller inge handlingar kan, om de har tungt vägande skäl för detta, vägra att lämna upplysningar eller inge handlingar eller meddela förvaltningsdomstolen att endast denna domstol kommer att få ta del av upplysningarna respektive handlingarna. …”
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).
(
3
)	I artikel 23.1 i direktiv 2013/32 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna ska se till att en juridisk rådgivare eller en annan, enligt nationell rätt godkänd eller tillåten, rådgivare som bistår eller företräder en sökande i enlighet med villkoren i nationell rätt har tillgång till den information i sökandens akt som ligger eller kommer att ligga till grund för ett beslut. Medlemsstaterna får göra undantag för sådana fall där offentliggörande av uppgifter eller källor skulle äventyra den nationella säkerheten, säkerheten för de organisationer eller den eller de personer som tillhandahöll uppgifterna eller säkerheten för den eller de personer som uppgifterna hänför sig till eller där utredningar i samband med medlemsstaternas behöriga myndigheters behandling av ansökningar om internationellt skydd eller medlemsstaternas internationella relationer skulle äventyras. I sådana fall ska medlemsstaterna a) ge de myndigheter som avses i kapitel V tillgång till uppgifterna eller källorna, och b) fastställa förfaranden i nationell rätt som garanterar att sökandens rätt till försvar iakttas. När det gäller led b får medlemsstaterna i synnerhet bevilja juridiska rådgivare eller andra rådgivare som genomgått säkerhetskontroll tillgång till uppgifterna eller källorna i fråga, i den mån uppgifterna är relevanta för prövningen av ansökan eller beslutet om att återkalla internationellt skydd.”
(
4
)	Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad den 28 juli 1951 i Genève (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954), ändrad genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967.
(
5
)	I artikel 30 b i direktiv 2013/32 föreskrivs att medlemsstaterna vid insamling av uppgifter inte får ”inhämta uppgifter från den eller de påstådda aktörer som bedriver förföljelse eller orsakar allvarlig skada på ett sätt som skulle leda till att dessa aktörer får direkt information om att en ansökan har lämnats in av sökanden i fråga, och som skulle äventyra den fysiska integriteten hos sökanden eller hos personer i beroendeställning, eller skulle äventyra friheten och säkerheten för hans eller hennes familjemedlemmar som bor kvar i ursprungslandet.” I linje med detta föreskrivs i artikel 30 a att medlemsstaterna, vid insamling av uppgifter om enskilda ärenden, inte får ”röja uppgifter om enskilda ansökningar om internationellt skydd, eller det faktum att en ansökan har lämnats in, till den eller de påstådda aktörer som bedriver förföljelse eller orsakar allvarlig skada”.
(
6
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 december 2022, Bundesrepublik Deutschland (Tillgång till akten i asylärende) (C‑564/21, EU:C:2022:951, punkterna 38 och 39).