62024CC0129
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
L. MEDINA
представено на 27 март 2025 година (
1
)
Дело C‑129/24
Coillte Cuideachta Ghníomhaíochta Ainmnithe
срещу
Commissioner for Environmental Information,
встъпили страни:
Неизвестно(и) лице(а), наричано(и) още John и/или Jane Doe,
Ireland,
Attorney General,
Right to Know CLG
(Преюдициално запитване, отправено от High Court (Висш съд, Ирландия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Орхуска конвенция — Директива 2003/4/ЕО — Обществен достъп до информация за околната среда — Достъп до информация за околната среда при поискване — Понятия „заявител“ и „искане“’ — Искане, направено анонимно или под псевдоним — Изискване заявителите да посочат своето истинско име/наименование и настоящ физически адрес — Невалидност на искането — Отхвърляне на искането, когато е явно неоснователно“
I. Въведение
1.
Правото на достъп до информация за околната среда е първият от трите стълба, залегнали в основата на Орхуската конвенция (
2
), заедно с правото на участие на обществеността и на достъп до правосъдие (
3
). Крайната цел на тези права е да се даде възможност на всеки гражданин да „отстоява“„правото да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние, както и [да изпълни] задължението, индивидуално и съвместно с други лица, да опазва и подобрява околната среда в полза на сегашните и бъдещите поколения“ (
4
). Орхуската конвенция има „двойнствена идентичност“ (
5
), която съчетава екологичните права и правата на човека (
6
). Нейните „стълбове“ се „поддържат взаимно“; (
7
) правото на достъп до информация за околната среда е предварително условие за упражняването на другите права (
8
).
2.
Съображение 1 от Директива 2003/4 (
9
) отразява значението на правото на информация и изразява стремежа „[у]величеният обществен достъп до информация за околната среда и разпространението на такава информация [да допринесе] за по-висока осведоменост по въпроси, свързани с околната среда, […] и най-накрая, за по-добра околна среда“.
3.
Поставеният в настоящото дело въпрос е дали достъпът до информация за околната среда може по принцип да бъде подчинен на изискването заявителите да предоставят своето име/наименование и физически адрес. Настоящото дело повдига също така въпроса за гаранциите, с които разполагат публичните власти, когато разглеждат искания, счетени от тях за несериозни или злонамерени.
II. Правна рамка
А.
Международното право
4.
Член 4, параграф 1, буква (a) от Орхуската конвенция гласи:
„1.   Всяка страна гарантира, че при спазване на следващите параграфи на този член държавните органи в отговор на искане за предоставяне на информация за околната среда предоставят на обществеността тази информация в рамките на националното законодателство, включително когато се искат и в съответствие с точка (b) по-долу копия от документите, съдържащи или включващи такава информация:
(a)
без да e необходимо да се заявява заинтересованост“.
Б.
Правото на Европейския съюз
5.
Съгласно член 2, точка 5 от Директива 2003/4 „[з]аявител“ означава всяко физическо или юридическо лице, искащо информация за околната среда“.
6.
Член 3, параграф 1 от Директива 2003/4, озаглавен „Достъп до информация за околната среда при поискване“, гласи:
„Държавите членки гарантират, че от публичните власти се изисква, в съответствие с разпоредбите на настоящата директива, да предоставят на разположение информацията за околната среда, съхранявана от или за тях, за всеки заявител при поискване и без той да трябва да декларира интерес“.
В.
Ирландското право
7.
Член 6 от European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 to 2014 (Наредба за достъпа до информация за околната среда, 2007—2014 г., Европейски общности) (наричана по-нататък „наредбата за ДИОС“) гласи:
„6. (1) Искането за информация за околната среда —
[…]
c)
съдържа име/наименование, адрес и всякакви други релевантни данни за контакт на заявителя […]
[…]
(2) Заявителят не е длъжен да посочва своя интерес от подаването на искането“.
III. Кратко представяне на спора в главното производство и преюдициалните въпроси
8.
Между 13 март и 30 май 2022 г. заявител или заявители (вероятно един, но е възможно да са повече) се обръщат непрекъснато към Coillte (полудържавното ирландско горско предприятие) писмено чрез много голям брой заявления, вероятно подадени анонимно или под псевдоним, в еднакъв или почти еднакъв формат, с които се иска достъп до информация за околната среда. Не са посочени физически адреси. Имената са вдъхновени от филмови герои.
9.
Предишни искания, в които са използвани някои от имената, използвани от заявителите в това производство, са били редовно обработени от Coillte, тъй като към онзи момент те са изглеждали като еднократни искания. Когато обаче от 20 март 2022 г. нататък започват да пристигат анонимни искания със сходен стил и вид и със сходни формулировки, Coillte заключава, че това, изглежда, е част от организирана кампания, и взема мерки, за да провери кои са заявителите.
10.
Според запитващата юрисдикция Coillte основателно счита, че с тези искания не се цели получаване на информация за околната среда, а изглежда те са част от по-широка кампания, провеждана от неизвестни лица със съмнителни подбуди. Кампанията имала много съществени последици за дейността на Coillte и довела до отклоняване на време и ресурси от обработката на истинските искания за информация за околната среда, а това пък довело до забавяне и недоволство на направилите ги истински заявители.
11.
В отговор на тези искания Coillte иска от заявителите да посочат (настоящ) адрес и да потвърдят, че имената/наименованията са истинските имена/наименования (по закон) на заявителите. Според запитващата юрисдикция Coillte правилно приема при тези обстоятелства, че съществува prima facie съмнение в истинността на предоставената от заявителите информация за тяхното идентифициране. Освен това запитващата юрисдикция констатира, че предвид броя на направените искания съответната публична власт е действала разумно, за да определи дали исканията са явно неоснователни предвид обема, естеството и честотата на други искания, направени от същия заявител.
12.
При липсата на доказателства за противното запитващата юрисдикция приема, че исканото от Coillte потвърждение на истинското име/наименование на заявителя и/или на настоящ физически адрес има за цел да го идентифицира, а не да определи интереса му.
13.
Тъй като не е предоставена нито една част от исканата от Coillte информация, последното отхвърля исканията като невалидни на основание член 6, параграф 1, буква c) от наредбата за ДИОС.
14.
След това заявителите искат от Coillte да извърши вътрешно преразглеждане. Coillte иска от заявителите да потвърдят истинските си имена/наименования и да посочат настоящите си адреси. Тъй като тези искания за потвърждение отново са пренебрегнати, исканията за вътрешно преразглеждане са отхвърлени като невалидни.
15.
Няколко от различните откази по искания за информация са обжалвани пред Commissioner for Environmental Information (Комисар по информацията за околната среда, Ирландия, наричан по-нататък „Комисарят“). На 29 август 2022 г. Комисарят постановява решение (наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което установява, че е компетентен да разгледа жалбите и че Coillte не е имало основание да счете исканията, подадени анонимно или под псевдоним, за невалидни на основание член 6, параграф 1, буква c) от наредбата за ДИОС.
16.
Coillte подава касационна жалба срещу обжалваното решение до запитващата юрисдикция.
17.
Ирландия и главният прокурор встъпват в съдебното производство, а организацията Right to Know CLG (наричана по-нататък „Right to Know“) участва като amicus curiae.
18.
Запитващата юрисдикция иска да се уточни тълкуването на термина „искане“, съдържащ се в член 6, параграф 1 от Директива 2003/4, и на термина „заявител“, съдържащ се в член 2, точка 5 от същата директива.
19.
Що се отнася до термина „искане“, запитващата юрисдикция посочва, че съгласно член 6 от наредбата за ДИОС искането за информация за околната среда трябва да отговаря на определени формални изисквания, включително да съдържа име/наименование и адрес. Искане, което не отговаря на тези формални изисквания, трябвало да се счете за невалидно. Поради това според запитващата юрисдикция терминът „искане“ може да означава само валидно искане, което е в съответствие с Директива 2003/4 и с транспониращата я национална правна уредба.
20.
Що се отнася до термина „заявител“, запитващата юрисдикция счита, че той означава физическо или юридическо лице, идентифицирано с истинското си име/наименование по закон и физически адрес, а не лице, действащо анонимно или под псевдоним. Според нея фактът, че Директива 2003/4 предоставя права на физически и юридически лица, означава, че заявителят трябва да съобщи истинско име/наименование и физически адрес, за да докаже правото си да бъде счетен за заявител. Липсата на тази информация можела също така да доведе до незадоволителен резултат, когато спор стигне до съд, какъвто е случаят със заинтересованите страни, които не могат да бъдат идентифицирани чрез минималната информация, изисквана за участие в производството.
21.
Запитващата юрисдикция се пита дали, ако Съдът приеме, че не е задължително съответният „заявител“ по смисъла на Директива 2003/4 да бъде идентифициран, тази директива възпрепятства национална правна уредба, която изисква от заявителите да посочват своето име/наименование и/или настоящ физически адрес, за да подадат искане. Запитващата юрисдикция счита, че в съответствие с принципа на национална процесуална автономия държавата членка може да избере да транспонира Директива 2003/4 по начин, който изисква от заявителите да се идентифицират, така че публичната власт да може да провери дали те са физическите или юридическите лица, на които са предоставени правата на заявители.
22.
Запитващата юрисдикция иска да установи дали, ако Съдът приеме, че Директива 2003/4 не допуска национална правна уредба, която изисква идентифициране на заявителите, публичната власт може въпреки това да поиска потвърждение на името/наименованието и/или настоящия физически адрес на заявителя, когато има основателни причини да подозира, че предоставената информация е невярна или непълна. Фактът, че такава информация може да доведе до предположения за интереса на заявителя, не следвало да бъде от значение.
23.
Накрая, запитващата юрисдикция не е сигурна дали публичната власт може да поиска информация за идентифицирането на заявителя, за да определи дали дадено искане е явно неоснователно предвид обема, естеството и честотата на други искания, подадени от същия заявител.
24.
При това положение High Court (Висш съд, Ирландия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Означава ли терминът „искане“ в член 6, параграф 1 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 1 от [Орхуската конвенция], само искане, което е валидно съгласно [тази] директива и съгласно транспониращата национална правна уредба, приета от съответната държава членка?
2)
Означава ли терминът „заявител“ в член 2, точка 5 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината по-специално на член 4, параграф 1, буква (b) и/или член 6, параграф 1 и/или параграф 2 и/или член 2, точка 5, член 4, параграф 1 и член 4, параграф 3, буква (b) от [Орхуската конвенция], физическо или юридическо лице, идентифицирано с истинското си име/наименование и/или настоящ физически адрес, а не анонимно или представящо се с псевдоним лице и/или заявител, чиито данни за контакт са сведени до електронна поща?
3)
Ако отговорът на втория въпрос е отрицателен, забранява ли член 3, параграф 1 и/или член 3, параграф 5, буква в) от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 1 от [Орхуската конвенция], национална правна уредба, която изисква от заявителя да посочи истинското си име/наименование и/или своя настоящ физически адрес, за да подаде искане?
4)
Ако отговорът на втория въпрос е отрицателен, а отговорът на третия въпрос като цяло е утвърдителен, следва ли от Директива 2003/4, разглеждана в светлината на член 4 от [Орхуската конвенция], че когато публична власт формира обосновано становище за наличие prima facie на съмнение в истинността на предоставената от заявителя информация за неговото идентифициране, публичната власт не е оправомощена да поиска потвърждение на истинското име/наименование и/или на настоящия физически адрес на заявителя с цел да провери идентифицирането му, а не с цел да определи интереса на заявителя, дори ако предоставянето на истинското име/наименование и/или на настоящия физически адрес на заявителя може косвено да доведе до извод или предположение от страна на публичната власт или друг субект за някакъв интерес, какъвто се има предвид в член 3, параграф 1 от [тази] директива, на заявителя?
5)
Ако отговорът на втория въпрос е отрицателен, а отговорът на третия въпрос като цяло е утвърдителен, следва ли от член 4, параграф 1, буква б) от Директива [2003/4], разглеждан в светлината на член 4, параграф 3, буква (b) от [Орхуската конвенция], че публичната власт не е оправомощена да поиска потвърждение на истинското име/наименование и/или настоящия физически адрес на заявителя, за да определи дали дадено искане е явно неоснователно предвид обема, естеството и честотата на подавани от същия заявител други искания, а не за да определи интереса на заявителя, дори ако предоставянето на истинското име/наименование и/или на настоящия физически адрес на заявителя може косвено да доведе до извод или предположение от страна на публичната власт или друг субект за някакъв интерес, какъвто се има предвид в член 3, параграф 1 от [тази] директива, на заявителя?“.
25.
Coillte, Комисарят, правителствата на Чехия и Италия, Ирландия и Европейската комисия представят писмени становища.
IV. Анализ
А.
Встъпителни бележки
26.
Най-напред, следва да се припомни, че като страна по Орхуската конвенция Европейският съюз се ангажира да осигури в пределите на действие на правото на Съюза принципен достъп до съхраняваната от публичните власти информация за околната среда (
10
).
27.
Както потвърждава съображение 5 от Директива 2003/4, с приемането на тази директива законодателят на Съюза е целял да осигури съвместимостта на правото на Съюза с тази конвенция предвид сключването ѝ от Съюза, предвиждайки общи правила, с които да гарантира, че всяко физическо и юридическо лице от държава членка ще има право на достъп до информацията за околната среда, съхранявана от или за публичните власти, без съответното лице да трябва да декларира интерес (
11
).
28.
От изложеното следва, че за целите на тълкуването на Директива 2003/4 трябва да се вземат предвид текстът и целта на Орхуската конвенция, която тази директива трябва да въведе в правото на Съюза (
12
).
29.
Освен това, съгласно постоянната практика на Съда Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция може да се счете за обяснителен документ, който при необходимост може да се вземе предвид заедно с други релевантни фактори за целите на тълкуването на тази конвенция, макар съдържащите се в него анализи да нямат нито задължителна сила, нито нормативния характер, присъщ на разпоредбите от същата конвенция (
13
).
Б.
По първия въпрос
30.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали терминът „искане“ в член 6, параграф 1 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция, трябва да се тълкува в смисъл, че означава само искане, което е валидно съгласно Директивата и съгласно транспониращата национална правна уредба на съответната държава членка.
31.
Съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2003/4 държавите членки гарантират, че всеки „заявител, който счита, че искането му за предоставяне на информация е било игнорирано, било е погрешно отхвърлено […], че му е отговорено неточно или че по някакъв друг начин не е третирано в съответствие с разпоредбите на членове 3, 4 или 5, има достъп до процедура, съгласно която действията или бездействията на съответната публична власт могат да бъдат преразгледани от същия или друг публичен орган или ревизирани по административен ред от друг независим и безпристрастен орган, създаден със закон“.
32.
От системата на Директива 2003/4 е видно, както Комисията отбелязва по същество, че изразът „искане за предоставяне на информация“ в член 6, параграф 1 от тази директива се отнася за „искане“, подадено съгласно член 3 от нея.
33.
В съответствие с член 3, параграф 1 от Директива 2003/4 информацията за околната среда, съхранявана от публичните власти, трябва да се предоставя на разположение „за всеки заявител при поискване и без той да трябва да декларира интерес“.
34.
В Директива 2003/4 нито се дава определение на термина „искане“, нито член 3 налага специфични изисквания за валидност на подаването на искане от заявител.
35.
Съгласно постоянната съдебна практика обаче гарантираното от Директива 2003/4 право на достъп се прилага само доколкото исканата информация попада под действието на предписанията относно достъпа на обществеността, предвидени в тази директива, което по-специално предполага, че тя представлява „информация за околната среда“ по смисъла на член 2, точка 1 от посочената директива (
14
).
36.
Следователно искането трябва да отговаря на общите изисквания, посочени в член 3, за да се приложи правото на достъп, което предполага, че искането трябва да бъде направено от „заявител“ до „публична власт“ и да има за цел да получи „информация за околната среда“, която „се съхранява от или за“ публичната власт. Значението на тези понятия е определено в член 2 от Директива 2003/4.
37.
Извън това, нито в член 2, точка 5, нито в член 3, параграф 1 от Директива 2003/4 се въвеждат условия за форма или валидност на подаването на искане. Терминът „искане“ трябва да се разбира в широк смисъл като всяко искане, което е подадено в съответствие с член 3, параграф 1 от тази директива.
38.
Необходимостта от широко разбиране на термина „искане“ се потвърждава от член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция, който задължава страните да гарантират, че ще предоставят на обществеността информация за околната среда в отговор на искане за информация за околната среда в рамките на националното законодателство. Според Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция „искане“ може да бъде всяко съобщение от член на обществеността до публична власт, в което се иска информация за околната среда“ (
15
). В това ръководство също така се отбелязва, че „конвенцията не уточнява формата на искането, а това означава, че всяко искане, отговарящо на изискванията на член 4, независимо дали е устно или писмено, ще се счита за такова съгласно конвенцията“ (
16
).
39.
Поставените с първия въпрос проблеми се отнасят до това дали държавите членки могат да налагат изисквания за валидност на подаването на искане и дали могат да подчинят на тези изисквания правото на достъп до правосъдие по член 6 от Директива 2003/4.
40.
На първо място, трябва да се посочи, че съгласно член 3, параграф 5, буква в) от Директива 2003/4 за целите на упражняването на правото на достъп до информация за околната среда при поискване държавите членки трябва да гарантират, че „практическите [правила] са определени“, така че да гарантират ефективното упражняване на това право. Примерите за такива „практически правила“ включват определяне на служители, отговарящи за информацията, създаване и поддръжка на средства за проучване на исканата информация, както и създаване на регистри и списъци на информацията за околната среда, съхранявана от публичните власти или информационните пунктове. Съгласно съображение 15 от тази директива „[т]ези [правила] следва да гарантират, че информацията е ефективно и леснодостъпна и [все повече ще] се предоставя на обществеността“. Член 3, параграф 5, букви а) и б) се отнася до задължението на държавите членки да гарантират, че длъжностните лица подпомагат обществеността при търсенето на достъп до информация, и да гарантират, че списъците на публичните власти са обществено достъпни. Освен това, съгласно член 3, параграф 5, последна алинея държавите членки гарантират, че публичните власти информират адекватно обществеността относно правата, които ѝ се предоставят с настоящата директива, и доколкото е уместно предоставят информация, насоки или съвети за тази цел.
41.
В контекста на член 3, параграф 5 от Директива 2003/4 задължението да се осигурят „практически правила“ за ефективно упражняване на правото на достъп до информация за околната среда е част от ангажимента на публичните власти да улесняват обществеността в упражняването на нейните права (
17
).
42.
Следователно задължението, предвидено в член 3, параграф 5 от Директива 2003/4, да се въведат „практически правила“ за упражняване на правото на търсене на информация, се различава от каквото и да било въвеждане на изисквания за валидност. Всъщност, докато „практическите правила“ имат за цел да улеснят достъпа до информация, изискванията за валидност са формалности или предпоставки, които заявителят трябва да спази, за да получи достъп до съответната информация.
43.
Въпреки че националната правна уредба може да очертае рамката за подаване и обработване на искане, съответните правила не могат да надхвърлят необходимото за постигане на целта на член 3, параграф 5 от Директива 2003/4, а именно да се гарантира лесен и ефективен достъп до информация за околната среда.
44.
На второ място, от член 6 от Директива 2003/4 следва, че действието или бездействието на публичната власт трябва да подлежи на административен и съдебен контрол, ако „искането […] за предоставяне на информация е било игнорирано, било е погрешно отхвърлено (независимо дали изцяло или частично), […] отговорено [му е] неточно или […] по някакъв друг начин не е третирано в съответствие с разпоредбите на членове 3, 4 или 5“.
45.
Следователно упражняването на правото на достъп до правосъдие не зависи от това дали публичната власт счита, че искането е валидно или че са изпълнени условията за упражняване на правото на информация за околната среда по националната правна уредба. Дали е налице „искане“ по смисъла на Директива 2003/4 или не — както при всички останали материални условия за възникване на право на достъп до информация за околната среда — е въпрос, който трябва да подлежи на административен и съдебен контрол съгласно член 6 от тази директива. Отговорният орган е този, който трябва да провери дали искането за предоставяне на информация за околната среда отговаря на условията, предвидени в член 3, параграф 1 от тази директива.
46.
В противен случай правото на достъп до правосъдие и компетентността, предоставена с член 6 от Директива 2003/4 на независимите и безпристрастни органи, създадени със закон, и на съдилищата, биха зависили от тълкуването на условията за достъп до информация за околната среда, следвано от националните власти. Както посочва Комисарят, механизмът за осигуряване на достъп до правосъдие би могъл да бъде подкопан със самото обявяване на дадено искане за невалидно от публична власт.
47.
С оглед на гореизложеното считам, че терминът „искане“ в член 6, параграф 1 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция, трябва да се тълкува в смисъл, че означава искане, което е подадено в съответствие с член 3, параграф 1 от тази директива. Въпросът дали дадено искане попада в обхвата на последната разпоредба трябва да подлежи на административен и съдебен контрол съгласно член 6 от Директива 2003/4.
В.
По втория въпрос
48.
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали терминът „заявител“ в член 2, точка 5 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на членове 2 и 4 от Орхуската конвенция, означава физическо или юридическо лице, идентифицирано с истинското си име/наименование и/или настоящ физически адрес, а не анонимно или представящо се с псевдоним лице и/или заявител, чиито данни за контакт са сведени до електронна поща.
49.
Съгласно член 2, точка 5 „заявител“ означава „всяко физическо или юридическо лице, искащо информация за околната среда“.
50.
Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2003/4 публичните власти са длъжни да предоставят на разположение информацията за околната среда, съхранявана от или за тях, на „всеки заявител при поискване и без той да трябва да декларира интерес“.
51.
Възниква въпросът дали понятието „заявител“ предполага идентифициране на физическите или юридическите лица с тяхното истинско име, или пък може да обхваща и анонимни или представящи се с псевдоним заявители.
52.
Следва да се има предвид, че съгласно постоянната съдебна практика както от изискванията за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа на равенство следва, че текстът на разпоредба от правото на Съюза, която не съдържа никаква изрична препратка към правото на държавите членки с цел да се определят нейните смисъл и обхват, по принцип трябва да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Съюза (
18
).
53.
За да се тълкува разпоредба от правото на Съюза, трябва да се вземат предвид не само текстът на тази разпоредба, но и нейният контекст и целите, преследвани с правната уредба, от която тя е част (
19
).
54.
Що се отнася до текста на член 2, точка 5, тази разпоредба квалифицира „всяко физическо или юридическо лице“ като заявител. В нея не се уточнява, че тези физически или юридически лица трябва да бъдат идентифицирани с истинското си име/наименование и/или настоящ физически адрес.
55.
Според запитващата юрисдикция предоставянето на права на физически и юридически лица предполага, че заявителят трябва да представи истинско име/наименование и/или физически адрес, за да докаже правото си да бъде счетен за заявител.
56.
Coillte, чешкото и италианското правителство и Ирландия подкрепят това становище. Те твърдят, че искане за информация за околната среда може да подаде само лице, идентифицирано чрез неговото име/наименование и адрес. Причината е, че публичните власти трябва да могат да потвърдят статута на лицето, подаващо искането, като за тази цел най-лесният и очевиден механизъм е изискването да се съобщи истинско име/наименование и/или настоящ физически адрес.
57.
Комисарят и Right to Know обаче твърдят, че с термина „заявител“, при липса на каквото и да било споменаване на идентифицирането на заявителя, не се въвежда изискване за идентифициране.
58.
Комисията твърди, че употребата на думата „лице“ в член 2, точка 5 от Директива 2003/4 предполага, че такова лице действително съществува, и не позволява на фиктивно лице да подаде искане по тази директива и да се възползва от нейните разпоредби. Комисията предлага да се вземат предвид и онези начини за предоставяне на информация за околната среда, които невинаги изискват идентифициране на заявителя.
59.
Според мен изискването за идентифициране на заявителя не е присъщо на термина „заявител“. Както Комисията отбеляза по същество, фактът, че дадено лице може да бъде идентифицирано съгласно член 2, точка 5, не означава, че това идентифициране се изисква съгласно тази разпоредба. Всъщност едно е да се приеме, че заявителят трябва наистина да съществува, а не да е автоматичен бот или фиктивно лице. Съвсем друго е да се приеме, че заявителите трябва по принцип да представят идентификационни данни, за да упражнят предоставеното с член 3, параграф 1 право, и да бъдат подлагани на системна проверка за идентифициране.
60.
Ето защо, както твърди Комисията, що се отнася до определението за „заявител“ по смисъла на член 2, точка 5 от Директива 2003/4, самото съществуване на физическо или юридическо лице е достатъчно, за да може това лице да се ползва от правата по същата директива.
61.
Изложеното по-горе не засяга свободата на преценка, с която държавите членки разполагат, за да предвидят хипотези, в които заявителят е необходимо да се идентифицира, както ще бъде обсъдено по-подробно нататък във връзка с третия, четвъртия и петия въпрос.
62.
В Орхуската конвенция също не се уточнява, че заявителите на информация за околната среда трябва да бъдат идентифицирани, за да могат да упражнят правото си на достъп до тази информация. Орхуската конвенция не съдържа определение на термина „заявител“. Съгласно член 4, параграф 1 от тази конвенция публичните власти предоставят информация за околната среда „на обществеността“ в отговор на искане за информация за околната среда. Съгласно член 2, точка 4 „общественост“ означава „едно или повече физически или юридически лица и в съответствие с националното законодателство или практика техните сдружения, организации или групи“. Тази широка дефиниция на „обществеността“ се тълкува в Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция като прилагане на принципа „всяко лице“ (
20
).
63.
Както е отбелязано в правната литература (
21
), липсата на изискване в Орхуската конвенция за предоставяне на идентифицираща информация при подаване на искане и липсата на каквото и да било изискване за посочване на интерес означава, че публичните власти трябва да възприемат подход „без оглед на заявителя“. Според този подход „никой — физически лица, НПО или други — който иска информация за околната среда, не трябва да се идентифицира или да обосновава искането си“ (
22
).
64.
Една от причините, поради които запитващата юрисдикция счита, че идентифицирането може да е необходимо, е да се позволи да се провери дали заявителите са физическите или юридическите лица, на които са предоставени права на заявители, и по-специално не са неперсонифицирани субекти. Coillte споделя това виждане, също като редица заинтересовани страни, сред които и чешкото правителство, което твърди, че Директива 2003/4 и Орхуската конвенция свързват правото на информация за околната среда с правосубектността на заявителя.
65.
В това отношение трябва да се отбележи, че съгласно съображение 2 от Директива 2003/4 с нея се „разширява съществуващия достъп, предоставен съгласно Директива 90/313/ЕИО“ (
23
). При действието на Директива 90/313 в правната литература се подчертава, че приложното поле спрямо лицата на правото на информация за околната среда е широко и че трябва да се разбира като включващо „на практика всеки“, без да се изисква конкретна правна форма (
24
). Широкото разбиране на приложното поле спрямо лицата на правото на информация за околната среда се подкрепя от целите на публичния достъп до информация за околната среда, който съгласно съображение 1 от Директива 2003/4 трябва да „допринася[…] за по-висока осведоменост по въпроси, свързани с околната среда, за свободната обмяна на мнения, по-ефективното участие на обществото във вземането на решения във връзка с околната среда и най-накрая, за по-добра околна среда“. Някои коментатори отбелязват, че Директива 2003/4 „поставя достъпа до информация в контекста на човешко право“ и че следователно „правото е предоставено не само на гражданите на Съюза, но и на всеки, включително сдруженията“ (
25
).
66.
Освен това, съгласно член 3, параграф 5, буква а) от Директива 2003/4 от длъжностните лица се изисква да подпомагат „обществеността при търсенето на достъп до информация“. В член 2, точка 6 от тази директива „обществеността“ се определя като „едно или повече физически или юридически лица и, съгласно националното законодателство и практика, техните сдружения, организации или групи“. От съвместното тълкуване на тези две разпоредби следва, че физическите или юридическите лица и в съответствие с националното законодателство или практика техните сдружения, организации или групи трябва да могат да търсят достъп до информация за околната среда.
67.
Изискването по член 3, параграф 5, буква а) от Директива 2003/4 длъжностните лица да подпомагат „обществеността“ при търсенето на достъп до информация би се оказало безсмислено, ако на някои категории „общественост“, и по-специално на сдружения, които нямат правосубектност, бъде отказано правото да търсят достъп до информация за околната среда при поискване съгласно член 3, параграф 1 от тази директива.
68.
Освен това, както бе посочено във встъпителните бележки по-горе, за целите на тълкуването на Директива 2003/4 трябва да се вземат предвид текстът и целта на Орхуската конвенция, за чието въвеждане в правото на Съюза е създадена тази директива (
26
). В това отношение следва да се припомни, че по отношение на правото на достъп до информация за околната среда Орхуската конвенция следва принципа „всяко лице“ (
27
). „Обществеността“ съгласно Орхуската конвенция обхваща по-специално „сдружения, организации или групи“ на физически или юридически лица „в съответствие с националното законодателство или практика“. Всички изисквания, предвидени в националното законодателство, трябва да отговарят на целите на Орхуската конвенция за осигуряване на „широк достъп“ до предоставените с нея права (
28
). Тълкуване, което би позволило на властите да откажат правото на информация за околната среда единствено поради юридическата правосубектност на заявителите, би могло да подкопае този принцип.
69.
Във всеки случай отделните физически лица, които са членове на сдружение, което (все още) не е регистрирано, очевидно имат право да поискат достъп до информация (
29
).
70.
Поради това, доколкото всеки има право на достъп до информация за околната среда, проверката на правния статут на „заявителя“ сама по себе си не може да бъде причина да се изисква идентифициране на заявителя.
71.
Що се отнася до контекста на термина „заявител“, трябва да се припомни, че съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2003/4 публичните власти са длъжни, в съответствие с тази директива, да предоставят информация за околната среда „за всеки заявител при поискване и без той да трябва да декларира интерес“. От съображение 8 от Директивата следва, че всяко физическо или юридическо лице има право на достъп до информация за околната среда, без да трябва да декларира интерес.
72.
Правото на „всеки“ заявител да поиска информация за околната среда и съответното задължение на властите да предоставят тази информация допълва проактивното задължение на властите да предоставят информация, което произтича от член 7 от Директива 2003/4. Съгласно член 1, буква б) от нея проактивното задължение има за цел да гарантира „[обичайността на] все по-голямото предоставяне на разположение и разпространяване сред обществеността на информация за околната среда с цел постигане на възможно най-широка систематична достъпност и разпространение на информацията за околната среда сред обществеността“. Освен това съгласно съображение 9 от тази директива публичните власти трябва да предоставят и разпространяват информация за околната сред обществеността „във възможно най-голяма степен, и по-специално като използват информационни и комуникационни технологии“.
73.
От член 7 от Директива 2003/4, тълкуван във връзка с член 1, буква б) и в светлината на съображение 9 от нея, следва, че информацията за околната среда трябва да бъде „обичайно“„предоставяна на разположение“ на обществеността и „във възможно най-голяма степен“, в резултат на което обществеността дори не трябва да иска тази информация. Изразът „предоставяна на разположение“ е достатъчно широк, за да включва различни методи за предоставяне на информацията на разположение. Както твърди Right to Know, информацията за околната среда може да бъде предоставена на заявителя в помещенията на публичната власт (където да я консултира или получи), чрез интернет страница или чрез предоставянето ѝ за получаване от пълномощник. В нито една от тези хипотези няма очевидна причина физически или юридически лица, които желаят да упражнят правото си на достъп до информация за околната среда, първо да се идентифицират. Освен това в Директива 2003/4 не се уточнява каналът, по който информацията трябва да бъде „предоставена“. Следователно информацията може да бъде изпратена, например, на електронния адрес на заявителя, ако той се е свързал с администрацията, използвайки това средство.
74.
Общото задължение на публичните власти проактивно да разпространяват информация сред обществеността подкрепя тълкуването, че когато член на обществеността търси достъп до информация за околната среда чрез поискване, няма специално изискване за предоставяне на информация за идентифициране.
75.
Coillte, Ирландия и чешкото правителство твърдят, че член 6 от Директива 2003/4 подкрепя извода, че терминът „заявител“ изисква идентифициране на заявителя. Според тях, след като заявителят може да поиска административно преразглеждане на решение за отказ по искане за информация съгласно член 6, параграф 1 и преразглеждане пред съд съгласно член 6, параграф 2, заявителят трябва да бъде идентифициран, когато иска информация за околната среда.
76.
Не ми се струва убедителен паралелът, който се прави между изискванията за упражняване на правото на информация за околната среда и процедурата, уреждаща подаването на жалба пред административен орган или на жалба за съдебен контрол. Изискванията, предвидени за упражняването на всяко от тези права, трябва да се разглеждат поотделно. Признаването на възможността за подаване на анонимно искане по член 3, параграф 1 от Директива 2003/4 същевременно не би засегнало правилата, които държавите членки могат да установят за упражняване на правото на обжалване по административен ред или на съдебен контрол. Правилата, установени от държавите членки за упражняване на правото на достъп до информация за околната среда, попадат в обхвата на принципа на процесуална автономия, при спазване на принципите на равностойност и ефективност, както и на правото на ефективни правни средства за защита пред безпристрастен съд в съответствие с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (
30
).
77.
Не ми се струва убедителен и паралелът, който Комисията прави между разглежданата система и приложимата такава за публичния достъп до документи по Регламент (ЕО) № 1049/2001 (
31
). Първо, обхватът на бенефициерите на правото на достъп до документи по Регламент № 1049/2001 е по-ограничен от обхвата на бенефициерите на правото на информация за околната среда, определен в Директива 2003/4. Всъщност съгласно член 2, точка 1 от Регламент № 1049/2001 правото на достъп до документи се прилага за „всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка“. Не съществуват подобни квалификации за обхвата на бенефициерите на правото на достъп до информация за околната среда. Второ, общественият достъп до информация за околната среда, съхранявана от институциите на Съюза, се урежда от Регламент (ЕО) № 1367/2006 (
32
). Този регламент, както е отбелязано в научната литература (
33
), „разширява обхвата на бенефициерите на правото на достъп“ по член 2 от Регламент № 1049/2001, като признава на заявителя правото на достъп до информация за околната среда „без дискриминация въз основа на гражданство, националност или местожителство, а в случай на юридическо лице, без дискриминация въз основа на мястото, където е регистрирано, или действителното място на упражняване на дейност“ (
34
).
78.
Поради различията в обхвата на бенефициерите е неуместно да се налага изискване заявителите по Директива 2003/4 да бъдат идентифицирани въз основа на изискванията, посочени в Регламент № 1049/2001.
79.
Що се отнася до целите на Директива 2003/4, съгласно член 1, буква а) стремежът с тази директива е да се гарантира правото на достъп до информация за околната среда, съхранявана от или за нуждите на публичните власти. Това право, както следва от съображение 1 от нея и както вече бе отбелязано в точка 65 по-горе, допринася за „по-ефективното участие на обществото във вземането на решения във връзка с околната среда и най-накрая, за по-добра околна среда“. Освен това, както следва от съображение 2 от тази директива, това право на обществен достъп до информация за околната среда е част от „процес на промяна“ за „откритост и прозрачност“ (
35
). От съображение 16 от тази директива също така следва, че разкриването на информация обслужва обществения интерес. Следователно правото на достъп до информация, правещо възможно разкриването, обслужва цел от обществен интерес и не зависи от интереса на конкретното лице, което иска разкриването. Поради тази причина и тъй като това е изрично предвидено в член 3, параграф 1 от Директива 2003/4, заявителите не трябва да посочват интерес.
80.
Възможността заявителите да търсят информация за околната среда, без да се налага да се идентифицират, подкрепя целта за по-широк достъп до информация за околната среда и прозрачност. Както Комисарят и Right to Know изтъкват по същество, запазването на анонимността може да бъде особено важно за някои заявители, при които включването на законното им име и адрес може косвено да разкрие техния интерес при подаването на искането (
36
). Липсата на изискване за идентифициране съответства и на целта от обществен интерес на правото на информация (
37
).
81.
Coillte и част от заинтересованите страни предупреждават за риска от автоматичното генериране и изпращане на искания за достъп чрез изкуствен интелект. Подобен риск, колкото и сериозен да е той, не изглежда присъщ на анонимните искания. Той по-скоро е свързан с използването на средствата на информационното общество за комуникация с публичните власти (за разлика от физически подадените искания). За да се предотврати този риск, държавата членка трябва да приложи необходимите подходящи технически предпазни мерки, за да гарантира, че властите обработват само искания, които произхождат от лице, а не от автоматичен бот (
38
).
82.
Правителствата, представили писмени становища, и Ирландия също предупреждават за риска от злоупотреби чрез искания, подавани анонимно или под псевдоним. Трябва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 1, буква б) от Директива 2003/4 държавите членки могат да отказват „явно неоснователни“ искания за информация за околната среда. Това основание за отказ е достатъчно широко, за да позволи на публичната власт да откаже искане, което е злонамерено или което има за цел да причини обърканост или смущение. Както ще обсъдя по-долу във връзка с петия въпрос, в контекста на прилагането на това изключение публичните власти могат да поискат идентифициране.
83.
Следователно злоупотребата с правото на информация може да доведе до отказ по искането, но не и до ограничително тълкуване на термина „заявител“.
84.
В заключение, от текста, контекста и целта на член 2, точка 5 от Директива 2003/4 следва, че терминът „заявител“ не изисква идентифициране на физическото или юридическото лице, искащо информация за околната среда в съответствие с член 3, параграф 1 от тази директива.
85.
С оглед на гореизложеното считам, че терминът „заявител“ в член 2, точка 5 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на членове 2 и 4 от Орхуската конвенция, трябва да се тълкува в смисъл, че не се ограничава до физическо или юридическо лице, идентифицирано с истинското си име/наименование и/или настоящ физически адрес, а включва и анонимно или представящо се с псевдоним лице и/или заявител, чиито данни за контакт са сведени до електронна поща.
Г.
По третия и четвъртия въпрос
86.
С третия и четвъртия си въпрос, които трябва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 3, параграф 1 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която изисква заявителите да посочват своето име/наименование и физически адрес, за да подадат искане за информация за околната среда, и че забранява публичната власт да проверява идентифицирането на заявителя, дори когато съществува съмнение в истинността на предоставената от заявителя идентифицираща информация.
87.
На този въпрос ще трябва да се отговори, ако Съдът възприеме отговора, който предлагам на втория въпрос.
88.
Член 3, параграф 1 от Директива 2003/4, в който, както бе посочено по-горе, се въвежда задължението на публичните власти „да предоставят на разположение информацията за околната среда, съхранявана от или за тях, за всеки заявител при поискване и без той да трябва да декларира интерес“, съответства на член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция. Последната разпоредба задължава публичните власти да предоставят информация за околната среда на обществеността в отговор на искане за такава информация.
89.
Както бе посочено по-горе в отговора на втория въпрос, член 3, параграф 1 от Директива 2003/4 не включва изначално изискване заявителят да предоставя идентификационни данни.
90.
Въпросът, който възниква, е дали държавите членки могат да въведат такова изискване за идентифициране в националното си законодателство.
91.
Съгласно член 288 ДФЕС при транспонирането на директива държавите членки разполагат с широка свобода на преценка относно избора на средствата и начините за осигуряване на нейното привеждане в действие. Тази свобода не засяга задължението на всяка от държавите членки, адресати на съответната директива, да вземе всички необходими мерки, за да се осигури пълното ѝ действие, в съответствие с преследваната от нея цел (
39
).
92.
Що се отнася до привеждането в действие на правото на достъп до информация за околната среда, в член 3, параграф 5 от Директива 2003/4 се посочва изрично, че държавите членки трябва да определят „практическите правила“, за да гарантират „ефективното упражняване [на] правото на достъп“. Както бе посочено по-горе (
40
), целта на тези практически правила е да улеснят упражняването на правото.
93.
В член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция се предвижда, че публичните власти трябва да предоставят информация за околната среда „в рамките на националното законодателство“. Според Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция това означава, че „националното законодателство следва да очертае рамка на процеса за даване на отговор по искания за информация в съответствие с [Орхуската] конвенция“ (
41
). За целите на прилагането на правото на информация за околната среда правото на Съюза, и по-конкретно Директива 2003/4, се счита за част от националното законодателство на държавите членки (
42
).
94.
От член 3, параграф 5 от Директива 2003/4 и член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция следва, че в контекста на определянето на практическите правила за ефективното упражняване на правото на информация за околната среда държавите членки могат да очертаят по своя преценка рамката на процеса по подаване на заявления за информация и по даване на отговор по тях.
95.
В този контекст, на първо място, идентифицирането на заявителя може да е необходимо, за да могат властите да отговорят на искането. Публичните власти могат например да изискват името и пощенския адрес на заявителя, ако той не предостави други данни за контакт.
96.
Идентификационни данни за заявителя могат да бъдат необходими и когато информацията се предоставя срещу такса (в разумен размер) в съответствие с член 5, параграф 2 от Директива 2003/4 (
43
).
97.
На второ място, идентификационни данни могат да бъдат необходими, когато искането за информация попада в едно от изключенията по член 4 от Директива 2003/4.
98.
В член 4 от тази директива изрично се посочват изключенията, които държавите членки могат да установят по отношение на правото на достъп до информация за околната среда. Доколкото такива изключения са фактически транспонирани в националното право, публичните власти могат да се позовават на тях, за да се противопоставят на исканията за информация, които са получили (
44
).
99.
Тези изключения обхващат, inter alia, искане, което е явно неоснователно, искане относно материали в процес на изготвяне, вътрешни съобщения и хипотези, при които разкриването на информация би се отразило неблагоприятно на поверителността на дейностите на публичните власти, международните отношения, обществената сигурност или националната отбрана, поверителността на търговска или индустриална информация или поверителността на лични данни.
100.
Съгласно член 4, параграф 2, втора алинея от Директива 2003/4 във всеки конкретен случай обслужваният обществен интерес от разкриването се преценява спрямо обслужвания интерес от отказа. Следователно отказът на достъп до информация за околната среда на основанията, посочени в член 4, трябва винаги да почива на претегляне на съответните интереси.
101.
От практиката на Съда става ясно, че това претегляне на интересите трябва да е резултат от конкретна проверка във всеки случай, отнесен до компетентните власти във връзка с искане за достъп до информация за околната среда, подадено на основание Директива 2003/4 (
45
).
102.
Тъй като при разглеждането на искане за достъп трябва да се отчитат специфичните интереси във всеки отделен случай, публичната власт е длъжна също така да разгледа евентуално предоставените от заявителя сведения относно мотивите, които могат да обосноват оповестяването на исканата информация (
46
).
103.
Освен това, съгласно член 4, параграф 5 от Директива 2003/4 отказът да се предостави информация трябва да бъде „нотифициран“ на заявителя писмено или по електронен път, ако искането е било в писмена форма или ако заявителят поиска това. В нотифицирането трябва да се посочат причините за отказа. Когато отказът е нотифициран, публичната власт вече не предоставя информация. Вместо това тя приема административно решение, за което може да се изискват идентификационни данни за заявителя (
47
).
104.
Очевидно е, че в контекста на прилагането на изключение от правото на достъп до информация властта трябва да подходи към заявителя по начин, който се различава от простото предоставяне на информация. В такива хипотези държавите членки могат да сметнат за необходимо да изискват идентифициране на заявителя (
48
).
105.
Когато заявителят обаче поиска информация за околната среда и предостави данни за контакт, а властта може да предостави информацията без специален подход към заявителя и без прилагане на изключение, идентифицирането на заявителя не изглежда необходимо изискване за упражняване на правото на достъп. Няма видима причина, поради която, например, лице, което желае да получи достъп до регистрите или списъците с информация за околната среда, създадени и поддържани съгласно член 3, параграф 5 от Директива 2003/4, или което присъства на място в обект за разглеждане на информация за околната среда, да трябва първо да се идентифицира. Същото се отнася, например, за лице, което изпраща подписано с псевдоним електронно писмо, с което се иска предоставяне на информация за околната среда (
49
).
106.
Както Комисарят и Right to Know твърдят по същество, системното изискване всички заявители на информация за околната среда да се идентифицират би могло да разубеди някои лица да търсят информация. Както бе посочено по-горе в отговора на първия въпрос, при някои заявители името им може да бъде показателно за техния интерес и необходимостта да го разкрият може да се равнява на изискване те да заявят своя интерес, а това противоречи на Директива 2003/4 и Орхуската конвенция. Тези заинтересовани страни изрично подчертават риска от преследване на лицата, които упражняват правото си на информация за околната среда, който риск не е теоретичен или абстрактен, особено когато са засегнати икономически интереси. Подходът „без оглед на заявителя“, както и подходът „без оглед на мотивите“ могат да предотвратят риска от отмъщение, който се има предвид в член 3, параграф 8 от Орхуската конвенция (
50
).
107.
След като идентифициране на заявителя не може да се изисква като общо условие за упражняването на правото на достъп до информация за околната среда, съмненията в истинността на предоставената от заявителя идентифицираща информация не са надлежно основание, позволяващо на администрацията да иска потвърждение на идентифицирането на заявителя. Както ще бъде обсъдено във връзка с петия въпрос по-нататък, гореизложеното обаче не се отнася за хипотезата, в която потвърждение се иска, за да се определи дали дадено искане е явно неоснователно в съответствие с член 4, параграф 1, буква б) от Директива 2003/4.
108.
С оглед на изложеното считам, че член 3, параграф 1 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която като общо правило изисква заявителите да посочват своето име/наименование и физически адрес, за да подадат искане за информация за околната среда, дори когато съществува съмнение в истинността на предоставената от заявителя идентифицираща информация. Гореизложеното се прилага, стига идентифицирането да не е необходимо, за да се отговори на искането, и да не е приложимо изключение по член 4 от посочената директива.
Д.
По петия въпрос
109.
С петия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 4, параграф 1, буква б) от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 3, буква (b) от Орхуската конвенция, трябва да се тълкува в смисъл, че на публична власт е забранено да поиска потвърждение на истинското име/наименование и/или настоящия физически адрес на заявителя, за да определи дали дадено искане е явно неоснователно предвид обема, естеството и честотата на подавани от същия заявител други искания.
110.
Съгласно постоянната съдебна практика правото на достъп до информация за околната среда, предвидено от Директива 2003/4, означава, че разкриването на тази информация следва да бъде общото правило, и че на публичните власти следва да бъде разрешено да отхвърлят искания за информация за околната среда само в специфични и ясно определени случаи. Ето защо изключенията от правото на достъп трябва да се тълкуват ограничително, така че общественият интерес, обслужван от разкриването, да бъде съпоставян спрямо интереса, обслужван от отказа да се извърши разкриване (
51
).
111.
Както бе посочено по-горе (
52
), в член 4 от тази директива изрично се посочват изключенията, които държавите членки могат да установят по отношение на правото на достъп до информация за околната среда. Доколкото тези изключения действително са транспонирани в националното право, публичните власти могат да се позовават на тях, за да се противопоставят на исканията за информация, които са получили (
53
).
112.
По този начин държавите членки могат в съответствие с член 4, параграф 1, буква б) от Директива 2003/4 да предвидят отказ по искане за информация за околната среда, ако искането е „явно неоснователно“.
113.
Запитващата юрисдикция пита конкретно дали в рамките на прилагането на това изключение публичните власти могат да изискат потвърждение на идентифицирането на заявителя и дали при определяне на основателността на искането могат да вземат предвид обема, естеството и честотата на други искания, отправени от същия заявител.
114.
В началото трябва да се отбележи, че в текстовете на някои езици на посочената по-горе разпоредба за описание на искането се използва терминът „неоснователно“ (
54
), а в други — терминът „съставляващо злоупотреба“ (
55
). В нито един от тези текстове на различни езици обаче не се посочват конкретни критерии за оценка на явната неоснователност на искането или на явната злоупотреба с него.
115.
В член 4, параграф 3 от Директива 2003/4 се посочва, че когато държава членка предвижда изключения, тя може да състави обществено достъпен списък с критериите, въз основа на които съответната публична власт може да реши как да бъде разглеждано искането (
56
).
116.
Следователно държавите членки имат право да определят по своя преценка факторите за прилагане на това основание за отказ.
117.
Тъй като обаче представлява изключение от общото правило, съгласно което информацията трябва да бъде предоставена, отказът с довода, че искането е явно неоснователно, трябва да остане изключение.
118.
За тази цел стандартът за квалифициране на искане като явно неоснователно трябва да бъде висок.
119.
По-специално, що се отнася до обема на исканата информация, съгласно член 3, параграф 2, буква б) от Директива 2003/4 този фактор (както и сложността на исканата информация) оправдава удължаването на едномесечния срок, в който администрацията трябва да отговори. От тълкуването на член 3, параграф 2, буква б) във връзка с член 4, параграф 2, буква б) от Директива 2003/4 следва, че обемът на исканата информация сам по себе си не прави искането явно необосновано (
57
).
120.
Що се отнася до честотата на исканията, трябва да се припомни, че правото на достъп до информация за околната среда обслужва общата цел да се допринесе за по-голяма информираност по въпросите на околната среда. Заявителят има право да поиска информация за околната среда от различни власти или от една и съща власт, без да се ограничава броят на исканията. Определянето на абсолютен числов праг, над който искането може да бъде квалифицирано като явно неоснователно, би могло да подкопае правото на информация за околната среда (
58
).
121.
Съгласно постоянната съдебна практика в правото на Съюза обаче съществува общ правен принцип, съгласно който правните субекти не могат да се позовават на нормите от това право с цел измама или злоупотреба (
59
). Този общ правен принцип трябва да се спазва от правните субекти (
60
), включително от заявителите, които упражняват правото си на получаване на информация за околната среда.
122.
Изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква б) от Директива 2003/4, отразява тази практика на Съда и потвърждава, както твърди Ирландия, важността да се избягва злоупотребата с правата, които директивата предоставя.
123.
За да установи, че дадено искане е явно неоснователно, съответната власт трябва да вземе предвид всички релевантни обстоятелства във всеки отделен случай, включително естеството на искането и неговия източник. Това по-специално е така, както по същество посочва чешкото правителство, когато обстоятелствата по случая показват, че искането е злонамерено или несериозно, когато може да причини обърканост или смущение или когато разкрива намерение на заявителя или заявителите да се парализира функционирането на публичната власт, като бъде засипана с искания (
61
).
124.
В този контекст потвърждаването на името и адреса на заявителя може да се окаже необходимо, за да могат властите да нотифицират заявителя за причините за отказа да предоставят цялата искана информация или част от нея, както се изисква в член 4, параграф 5 от Директива 2003/4.
125.
Следователно определянето дали дадено искане е явно неоснователно зависи не от броя, естеството или честотата на исканията, взети поотделно, а от всички обстоятелства във всеки отделен случай. Тези обстоятелства могат да включват използването на псевдоним, който е явно несериозен или злонамерен.
126.
С оглед на гореизложеното считам, че член 4, параграф 1, буква б) от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 3, буква (b) от Орхуската конвенция, трябва да се тълкува в смисъл, че на публична власт не е забранено да поиска потвърждение на истинското име/наименование и/или настоящия физически адрес на заявителя, за да определи дали дадено искане е явно неоснователно предвид обема, естеството и честотата на подавани от същия заявител други искания, стига тези критерии да не се вземат предвид изолирано, а в контекста на цялостната преценка на обстоятелствата във всеки отделен случай. Това по-специално е така, когато конкретните обстоятелства по случая показват, че искането е злонамерено или несериозно, когато може да причини обърканост или смущение или когато разкрива намерение на заявителя или заявителите да се парализира функционирането на публичната власт.
V. Заключение
127.
С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от High Court (Висш съд, Ирландия), както следва:
„1)
Терминът „искане“ в член 6, параграф 1 от Директива 2003/4/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета, разглеждан в светлината на член 4, параграф 1 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“),
трябва да се тълкува в смисъл, че означава искане, което е подадено в съответствие с член 3, параграф 1 от тази директива. Въпросът дали дадено искане попада в обхвата на последната разпоредба трябва да подлежи на административен и съдебен контрол съгласно член 6 от Директива 2003/4.
2)
Терминът „заявител“ в член 2, точка 5 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на членове 2 и 4 от Орхуската конвенция,
трябва да се тълкува в смисъл, че не се ограничава до физическо или юридическо лице, идентифицирано с истинското си име/наименование и/или настоящ физически адрес, а включва и анонимно или представящо се с псевдоним лице и/или заявител, чиито данни за контакт са сведени до електронна поща.
3)
Член 3, параграф 1 от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 1 от Орхуската конвенция,
трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която като общо правило изисква заявителите да посочват своето име/наименование и физически адрес, за да подадат искане за информация за околната среда, дори когато съществува съмнение в истинността на предоставената от заявителя идентифицираща информация. Гореизложеното се прилага, стига идентифицирането да не е необходимо, за да се отговори на искането, и да не е приложимо изключение по член 4 от посочената директива.
4)
Член 4, параграф 1, буква б) от Директива 2003/4, разглеждан в светлината на член 4, параграф 3, буква (b) от Орхуската конвенция,
трябва да се тълкува в смисъл, че на публична власт не е забранено да поиска потвърждение на истинското име/наименование и/или настоящия физически адрес на заявителя, за да определи дали дадено искане е явно неоснователно предвид обема, естеството и честотата на подавани от същия заявител други искания, стига тези критерии да не се вземат предвид изолирано, а в контекста на цялостната преценка на обстоятелствата във всеки отделен случай. Това по-специално е така, когато конкретните обстоятелства по случая показват, че искането е злонамерено или несериозно, когато може да причини обърканост или смущение или когато разкрива намерение на заявителя или заявителите да се парализира функционирането на публичната власт“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201, наричана по-нататък „Орхуската конвенция“).
(
3
)	Вж. Ebbesson, J. et al. The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2nd edition, United Nations, Geneva, 2014, p. 19 (наричано по-нататък „Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция“).
(
4
)	Седми и осми параграф от преамбюла на Орхуската конвенция.
(
5
)	Barritt, E. The Foundations of the Aarhus Convention, London, Hart Publishing, 2020, p. 5.
(
6
)	Ръководство за прилагане на Орхуската конвенция, стр. 15.
(
7
)	Whittaker, S., Reid, C.T., Mendel, J. Freedom of Environmental Information: Aspirations and Practice, Intersentia, Cambridge, 2023, р. 38.
(
8
)	Достъпът до информация за околната среда и нейното предоставяне могат да бъдат допълнително обосновани с причини като необходимостта от подкрепа на устойчивото развитие и подобряване на прилагането на законодателството в областта на околната среда. Вж. Bell, S. et al. Environmental Law, 9th ed., Oxford University Press, Oxford, 2024, р. 248.
(
9
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (ОВ L 41, 2003 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 9, стр. 200).
(
10
)	Решение от 15 април 2021 г., Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, т. 26 и цитираната съдебна практика).
(
11
)	Решение от 19 декември 2013 г., Fish Legal и Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, т. 36 и цитираната съдебна практика).
(
12
)	Решение от 19 декември 2013 г., Fish Legal и Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, т. 37 и цитираната съдебна практика).
(
13
)	Вж. в този смисъл решение от 8 ноември 2022 г., Deutsche Umwelthilfe (Типово одобрение на моторни превозни средства) (C‑873/19, EU:C:2022:857, т. 55 и цитираната съдебна практика).
(
14
)	Решение от 15 април 2021 г., Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, т. 28 и цитираната съдебна практика).
(
15
)	Ръководство за прилагане на Орхуската конвенция, стр. 79 (курсивът е мой).
(
16
)	Ръководство за прилагане на Орхуската конвенция, стр. 79.
(
17
)	Вж. Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция, стр. 62.
(
18
)	Вж. в този смисъл решение от 15 април 2021 г., Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, т. 29 и цитираната съдебна практика).
(
19
)	Решение от 16 януари 2025 г., Banco de Santander (Представителство на отделни потребители) (C‑346/23, EU:C:2025:13, т. 43 и цитираната съдебна практика).
(
20
)	Ръководство за прилагане на Орхуската конвенция, стр. 55 (курсивът е мой).
(
21
)	Whittaker, S. et al., бележка под линия 7, op. cit., стр. 49.
(
22
)	Пак там.
(
23
)	Директива 90/313/ЕИО на Съвета от 7 юни 1990 година относно свободата на достъпа до информация за околната среда (ОВ L 158, 1990 г., стр. 56).
(
24
)	Вж. Krämer, L. La Directive 90/313/CEE sur l’accès à l’information en matière d’environement: genèse et perspectives d’application — In: Pallemaerts, M. (ed.), Het recht op informatie inzake leefmilieu — Le droit à l’information en matière d’environnement — The right to environmental information, E. Story-Scientia, Brussels, 1991, p. 17—39, и стр. 32 (курсивът е мой); Klein, D.R. Kapitel 3 Reaktive Umweltinformationspflichten — In: Umweltinformation im Völker- und Europarecht: Aktive Umweltaufklärung des Staates und Informationszugangsrechte des Bürgers, Mohr Siebeck, Tübingen, 2011, p. 320, с допълнителни препратки към правна литература.
(
25
)	Krämer, L., Badger, C. Krämer’s EU Environmental Law, 9th ed., Oxford, Hart Publishing, Oxford, 2024, р. 139 (курсивът е мой). Вж. по-общо, Boer, B. (ed.), Environmental Law Dimensions of Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 2015.
(
26
)	Вж. точка 28 по-горе. В областта на екологичното право това отразява постоянната съдебна практика, според която разпоредбите от правото на Съюза трябва да се тълкуват във възможно най-голяма степен в съответствие с международното право, особено когато тези разпоредби са предназначени конкретно за привеждане в действие на международно споразумение, сключено от Съюза. Вж. решение от 6 юли 2023 г., ЕИБ и Комисия/ClientEarth (C‑212/21 P и C‑223/21 P, EU:C:2023:546, т. 66). Вж. Krämer, L. The Aarhus Convention and the European Union — In: Banner, C. (ed.), The Aarhus Convention, A Guide for UK Lawyers, Hart Publishing, London, 2015, Bloomsbury, р. 79.
(
27
)	Вж. точка 62 по-горе.
(
28
)	Вж. Ръководство за прилагане на Орхуската конвенция, стр. 55. Вж. също заключението ми по дело Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD (C‑252/22, EU:C:2023:592, т. 37 и 38).
(
29
)	Вж. Klein, D.R., бележка под линия 24, op. cit., стр. 321.
(
30
)	Вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2015 г., East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656, т. 52 и цитираната съдебна практика).
(
31
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).
(
32
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126).
(
33
)	Etemire, U. Access to environmental information under EU Law — In: Peeters, M. and Eliantonio, M. (eds.), Research Handbook on EU Environmental Law, Edwgard Elgar Publishing, Cheltenham, 2020, р. 117—132, p. 120.
(
34
)	Член 3 от Регламент № 1367/2006.
(
35
)	За основания на правата подход на прозрачност в областта на екологичното право вж., наред с други, Hunter, B. D. The emerging norm of transparency in international environmental governance — In: Ala’i, P., Vaughn, G. R. (eds) Research Handbook on Transparency, Edward Elgar, Cheltenham, United Kingdom, 2014.
(
36
)	Комисарят дава пример с лице, което преди това е възразявало пред публична власт във връзка с въздействието на даден проект върху околната среда, или с лице, което търси информация за мярка или дейност с въздействие върху околната среда в своето населено място, или когато информацията се търси от организация с конкретни екологични цели.
(
37
)	Вж. Whittaker, S. et al., бележка под линия 7, op.cit., стр. 49, който подчертава, че „няма значение кой подава искане (или искания) за информация за околната среда, защото всеки, който го прави, трябва да го прави с цел да се защити и подобри околната среда за настоящите и бъдещите поколения“.
(
38
)	Пример за това може да бъде подаването на електронни искания чрез формуляр, при който за подаването на формуляра е необходимо да се провери дали заявителят не е робот.
(
39
)	Вж. в този смисъл решение от 12 ноември 2020 г., Комисия/Австрия (Орган за безопасността в железопътния транспорт) (C‑796/19, EU:C:2020:920, т. 60 и цитираната съдебна практика).
(
40
)	Вж. точка 41 по-горе.
(
41
)	Ръководство за прилагане на Орхуската конвенция, стр. 79.
(
42
)	Вж. Комитет за преглед на съответствието с разпоредбите от Орхуската конвенция, съобщение ACCC/C/2006/18, Дания.
(
43
)	Относно това какво означава такса „в разумен размер“ вж. решение от 9 септември 1999 г., Комисия/Германия (C‑217/97, EU:C:1999:395, т. 48).
(
44
)	Решение от 23 ноември 2023 г., Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, т. 35).
(
45
)	Вж. в този смисъл решение от 20 януари 2021 г., Land Baden-Württemberg (Вътрешни съобщения) (C‑619/19, EU:C:2021:35, т. 59).
(
46
)	Вж. решение от 20 януари 2021 г., Land Baden-Württemberg (Вътрешни съобщения) (C‑619/19, EU:C:2021:35, т. 63).
(
47
)	Вж. Karg, M. Informationszugang auf Antrag — §4 Antrag und Verfahren — B. Antragserfordernis (Abs. UIG § 4 Absatz 1) — In: Gersdorf, H., Paal, B.P. (eds.), BeckOK, Informations- und Medienrecht, 45th ed., C.H. Beck, Munich, 2021, параграф 5.
(
48
)	Например съгласно шведското законодателство, транспониращо Директива 2003/4 (Lag (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ (Закон (2005:181) за информацията за околната среда на някои индивидуални субекти), всеки може да поиска достъп до информация за околната среда. Съгласно член 3 от този закон лицата, които искат информация, не са длъжни да посочват името/наименованието си или да излагат причините за искането. Идентифицирането обаче може да е необходимо, за да провери администрацията дали съществуват пречки за разкриването на информацията. Пречките по същество са същите като посочените в член 4 от Директива 2003/4. Във Финландия националният закон, с който се транспонира Директива 2003/4, е Laki vesihuoltolain 16 §:n muuttamisesta 28.01.2005/54 (Закон 2005/54 за изменение на член 16 от Закона за водоснабдяването). Националното законодателство обаче вече ефективно е съответствало на изискванията на Директива 2003/4 предвид релевантните разпоредби от Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621 (Закон 1999/621 за достъпа до информация). Съгласно член 13 от последния закон лицата, които искат достъп, не трябва да се идентифицират или да посочват причини за искането, освен ако това не е необходимо за упражняване на дискреционните правомощия на властта или за да се определи дали лицето, което иска достъп, има право на достъп до документа. В гръцката уредба, с която се транспонира Директива 2003/4 (Ypourgiki apofasi HP 11764/653, Prosvasi toy koinou stis dimosies arches gia parochi pliroforion sxetika me to perivallon (Министерско решение HP 11764/653, Публичен достъп до информация за околната среда, FEK B’327/17.03.2006, кодифицирано с Proedriko Diatagma 28/2015, Kodikopoiisi diataxeon gia tin prosvasi se dimosia eggrafa kai stoixeia (Президентски указ 28/2015, Кодифициране на разпоредбите за достъпа до публични документи и елементи на публична информация (FEK A’34/23.03.2015), не се уточнява дали заявлението може да бъде анонимно. Трябва обаче да се отбележи, че от 1 януари 2025 г. Kodikas Dioikitikis Diadikasias (гръцки административнопроцесуален кодекс, Закон 2690/1999, FEK A’ 45/9.3.1999), който се прилага за всички публични власти, освен ако не е предвидено друго, изрично позволява подаването на анонимни искания. Публичната власт същевременно не е длъжна да отговаря в случай на отказ по анонимно искане или по искане, което е очевидно неясно или повтарящо се.
(
49
)	Въпреки това, ако използваният псевдоним разкрива намерение за злоупотреба от страна на заявителя, искането може да попадне в обхвата на изключението, посочено в член 4, параграф 1, буква б) от Директива 2003/4.
(
50
)	Вж. Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция, в което на страница 71 се посочва, че „както в много случаи, предполагащи откритост и прозрачност, и когато се засягат икономически интереси може да се наложи лицата, които поемат риска да изискват спазването на правилата и следването на надлежните процедури, да бъдат защитени от отмъщение“.
(
51
)	Решение от 23 ноември 2023 г., Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, т. 34).
(
52
)	Точка 98 от настоящото заключение.
(
53
)	Решение от 23 ноември 2023 г., Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, т. 35).
(
54
)	Това например се отнася за текстовете на български („неоснователно“), чешки („nepiměřená“), латвийски („nepamatots“), испански („irrazonable“), нидерландски („onredelijk“) и гръцки („παράλογη“) език.
(
55
)	Това например се отнася за текстовете на френски („abusive“), немски („missbräuchlich“) и португалски („abusivo“) език.
(
56
)	На страница 84 от Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция се посочва, че когато страна (по Орхуската конвенция) реши да предвиди това изключение, „тя ще трябва да даде определение на израза „явно неоснователно“, за да подпомогне публичните власти при определянето кога дадено искане се явява толкова неоснователно, че може да бъде отхвърлено по силата на това изключение, и да защити интереса на обществеността от произволно прилагане на този тест“.
(
57
)	Ръководството за прилагане на Орхуската потвърждава този подход, като на страница 84 се посочва, че „макар конвенцията да не дава преки насоки за това как да се определи изразът „явно неоснователно“, е ясно, че той трябва да се отнася не само до обема и сложността на исканата информация“.
(
58
)	Вж. по аналогия решение от 9 януари 2025 г., Österreichische Datenschutzbehörde (Прекомерни искания) (C‑416/23, EU:C:2025:3, т. 47).
(
59
)	Решение от 19 септември 2024 г., Matmut (C‑236/23, EU:C:2024:761, т. 51).
(
60
)	Пак там, точка 52.
(
61
)	Вж. по аналогия решение от 9 януари 2025 г., Österreichische Datenschutzbehörde (Прекомерни искания) (C‑416/23, EU:C:2025:3, т. 57).