61989CC0057_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Indledning
1. Kommissionen har i denne sag nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den har gennemfoert anlaegsarbejder i et saerligt beskyttet omraade, nemlig i Leybucht, hvorved dette omraade er blevet forringet, hvilket er i strid med artikel 4, stk. 4, i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (herefter benaevnt "direktivet") (1).
Kommissionen havde oprindelig ogsaa nedlagt paastand om, at det fastslaas, at anlaegsarbejder i et andet omraade, nemlig Rysumer Nacken, er uforenelige med den foernaevnte bestemmelse. Under den mundtlige forhandling har Kommissionen dog frafaldet denne del af paastanden og blot paastaaet Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtet at betale sagens omkostninger. Jeg behoever derfor ikke at tage stilling til dette punkt, bortset fra spoergsmaalet om sagens omkostninger, som jeg i korthed skal vende tilbage til i slutningen af mit forslag til afgoerelse.
Domstolen har allerede haft lejlighed til at traeffe afgoerelse i en raekke sager, der angik overholdelsen af forpligtelserne i henhold til foernaevnte direktiv. De naevnte sager vedroerte imidlertid i det vaesentlige forpligtelserne med hensyn til beskyttelsen af fuglene. I denne sag drejer det sig for foerste gang om de direktivbestemmelser, der vedroerer beskyttelsen af bestemte fuglearters levesteder (2).
Bevarelsen af levestederne er en vigtig del af den generelle miljoebeskyttelsesstrategi. De vigtigste grunde til den alt for store doedelighed hos de fuglearter, der er i tilbagegang, er tab og forurening af egnede levesteder (3). Desuden er disse uddoeende fuglearter for stoerstedelens vedkommende traekfugle, hvilket giver beskyttelsen af levestederne et graenseoverskridende aspekt, som medlemsstaterne har et faelles ansvar for (4). Problemet vedroerer i oevrigt ogsaa oekonomiske interesser, der ofte er uforenelige med miljoeinteresser.
Kommissionen har som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen oplyst, at den har indledt 37 sager i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 for manglende overholdelse af direktivets artikel 4 (situationen den 15.3.1990). Dette tal tydeliggoer, at denne sag er af stor betydning, isaer hvad angaar fremtiden, idet Kommissionen under den mundtlige forhandling har oplyst, at den, saafremt den faar medhold, ikke vil kraeve fjernelse af de i Leybucht fuldfoerte anlaeg.
Da dette er foerste, men formodentlig ikke sidste gang, at Domstolen skal udtale sig om forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 4, anser jeg det for hensigtsmaessigt at indplacere denne artikel i den samlede sammenhaeng af direktivbestemmelser vedroerende beskyttelse af levesteder og saette den i perspektiv til de internationale konventioner, der eksisterer paa dette omraade, samt enkelte beslaegtede faellesskabsretlige bestemmelser. Med henvisningen til de internationale konventioner oensker jeg ikke at antyde, at direktivets bestemmelser ikke kan paalaegge mere vidtgaaende forpligtelser. Konventionerne kan imidlertid indeholde nyttige henvisninger, saafremt de faellesskabsretlige bestemmelser udviser lakuner, der skal udfyldes ved fortolkning.
2. Den retlige ramme
2.1. Bestemmelserne i direktiv 79/409/EOEF
3. Direktivets artikel 2 bestemmer, at medlemsstaterne skal traeffe alle noedvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i direktivet omhandlede fuglearter - dvs. alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade i Europa - paa et niveau, som isaer imoedekommer oekologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser oekonomiske og rekreative hensyn (5).
Domstolen har med hensyn til denne artikel flere gange fastslaaet:
"Bestemmelsen i artikel 2 indeholder saaledes ikke nogen selvstaendig fravigelse af den generelle beskyttelsesordning, men viser klart, at der bag direktivet ligger overvejelser baade vedroerende noedvendigheden af en effektiv beskyttelse af fugle og vedroerende den offentlige sundhed og sikkerhed, oekonomien, oekologien, videnskaben, kulturen og fritidsbehovene" (6).
4. Direktivets artikel 3 og 4 indeholder bestemmelser om beskyttelse og opretholdelse af levesteder. Artikel 3, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne skal traeffe alle noedvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstraekkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder (7) for alle de i direktivet omhandlede fuglearter. I bestemmelsen hedder det udtrykkeligt, at medlemsstaterne herved skal tage hensyn til de i artikel 2 omhandlede hensyn.
Artikel 3, stk. 2, opremser de foranstaltninger, som medlemsstaterne i foerste raekke skal traeffe med henblik paa beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder. Denne bestemmelse naevner i foerste raekke opretholdelse af beskyttede omraader.
5. Mens artikel 3 vedroerer levestederne for samtlige fuglearter, der er omfattet af direktivet, vedroerer foranstaltningerne i henhold til artikel 4 kun levestederne for bestemte fuglearter. Artikel 4, stk. 1, vedroerer levestederne for de i bilag I anfoerte arter. Artikel 4, stk. 1, foerste afsnit, bestemmer, at medlemsstaterne for de paagaeldende arter skal traeffe saerlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesomraade (8). Artikel 4, stk. 1, andet og tredje afsnit, fastsaetter en raekke kriterier herom. Artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, paalaegger medlemsstaterne en praecis forpligtelse: De skal som saerligt beskyttede omraader navnlig udlaegge saadanne omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter (9).
Artikel 4, stk. 2, paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at traeffe tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmaessigt tilbagevendende traekfuglearter, som ikke er anfoert i bilag I. Medlemsstaterne skal herved overholde bestemte kriterier. Ifoelge artikel 4, stk. 2, andet punktum, skal medlemsstaterne vaere saerlig opmaerksomme paa, at vadeomraaderne, og isaer vadeomraader af international betydning, skal beskyttes.
6. Artikel 4, stk. 3, forpligter medlemsstaterne til at fremsende alle relevante oplysninger til Kommissionen, saaledes at denne kan tage passende initiativer til den samordning, som er noedvendig, for at de i stk. 1 og 2 omhandlede omraader kan udgoere et samlet hele. Denne bestemmelse skal laeses i sammenhaeng med Raadets resolution af 2. april 1979 (10). I denne resolution opfordrede Raadet medlemsstaterne til inden 24 maaneder at give Kommissionen meddelelse om: a) de saerligt beskyttede omraader, som de udpeger i henhold til artikel 4; b) de omraader, som de har udpeget eller har til hensigt at udpege som vaadomraader af international betydning; c) andre omraader end vaadomraader, der allerede er udpeget i henhold til national lovgivning, og som svarer til dem, der er beskrevet i artikel 4, og er undergivet en lignende beskyttelse. Raadet tog i resolutionen til efterretning, at Kommissionen har til hensigt at fremsaette egnede forslag om kriterierne vedroerende fastlaeggelse, udvaelgelse, planlaegning og forvaltning af de saerligt beskyttede omraader. Kommissionen har under den mundtlige forhandling bekraeftet, at disse forslag stadig er under overvejelse.
7. Kommissionens klagepunkter vedroerer manglende overholdelse af artikel 4, stk. 4. Det foerste punktum i denne bestemmelse paalaegger medlemsstaterne forpligtelse til at
"traeffe egnede foranstaltninger med henblik paa i de i stk. 1 og 2 naevnte beskyttede omraader at undgaa forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene".
Denne forpligtelse er underlagt foelgende begraensning:
"i det omfang en saadan forurening, forringelse eller forstyrrelse har vaesentlig betydning for formaalet med denne artikel".
Bestemmelsens andet punktum har foelgende ordlyd:
"Medlemsstaterne bestraeber sig paa at undgaa forurening eller forringelse af levesteder, ogsaa uden for disse beskyttede omraader."
2.2. Internationale konventioner
a) Pariser-konventionen
8. En af de foerste konventioner, hvori der udtryktes oensket om at bevare de vilde fugles levesteder, er den internationale konvention om beskyttelse af fugle, der blev undertegnet i Paris den 18. oktober 1950 (11). Konventionens artikel 11 er affattet saaledes:
"For at modvirke foelgerne af den ved menneskelig indvirken fremkaldte hurtige forsvinden af egnede ynglepladser for fugle, forpligter de kontraherende parter sig til straks og med alle mulige midler at fremme oprettelsen af fuglebeskyttelsesomraader med egnet stoerrelse og beliggenhed, omfattende vand- eller landomraader, hvor fuglene i sikkerhed kan bygge rede og yngle, og hvor ogsaa traekfugle uforstyrret kan raste og fouragere."
b) Ramsar-konventionen
9. Direktivets bestemmelser om levesteder udviser stor lighed med bestemmelserne i konventionen om vaadomraader af international betydning navnlig som levesteder for vandfugle, der blev undertegnet den 2. februar 1971 i Ramsar (Iran) (12) (13).
I henhold til denne konventions artikel 2 skal enhver af de kontraherende parter udpege egnede vaadomraader inden for sit territorium med henblik paa optagelse paa en liste over vaadomraader af international betydning. Denne liste foeres af et saerligt med henblik herpaa oprettet sekretariat. Afgraensningen af hvert enkelt vaadomraade skal angives praecist, ligesom omraaderne skal indtegnes paa kort. De kontraherende parter har ret til at udvide graenserne paa de vaadomraader, der allerede er optaget paa listen, eller til, paa grund af paatraengende noedvendige nationale interesser, at lade et allerede optaget vaadomraade slette af listen eller indskraenke i areal og skal saa snart som muligt underrette det oprettede sekretariat herom. En kontraherende part skal tage sit internationale ansvar i betragtning med henblik paa beskyttelsen, naturforvaltningen og den fornuftige udnyttelse af traekkende vandfuglebestande, baade ved udpegning af vaadomraader til listen, og naar den benytter sin ret til at aendre listen over vaadomraader i sit territorium.
I henhold til artikel 3 skal de kontraherende parter udforme og gennemfoere deres planlaegning med henblik paa at fremme beskyttelsen af de vaadomraader, der er optaget paa listen, og paa saa vidt muligt at fremme en fornuftig anvendelse af vaadomraader inden for deres territorium. Enhver kontraherende part skal traeffe foranstaltninger med henblik paa at blive underrettet saa tidligt som muligt, saafremt den oekologiske karakter af vaadomraaderne inden for dens territorium og omfattet af listen er aendret, aendres eller kan forventes at blive aendret som foelge af den tekniske udvikling, forurening eller anden menneskelig indgriben. Underretning om saadanne aendringer skal snarest indgives til det oprettede sekretariat.
I henhold til artikel 4 skal enhver kontraherende part fremme sikringen af vaadomraader og vandfugle ved at oprette naturreservater i vaadomraader, uanset om omraaderne er optaget paa listen, og drage omsorg for hensigtsmaessigt tilsyn. I tilfaelde, hvor en kontrahernede part paa grund af paatraengende noedvendige nationale interesser sletter et vaadomraade af listen eller indskraenker dets areal, boer den saa vidt muligt soege at udligne tabet af vaadomraader, og den boer i saerdeleshed skabe nye naturreservater med henblik paa vandfugle og sikre beskyttelse af en tilstraekkelig andel af den oprindelige type levested enten i det samme omraade eller andetsteds.
c) Berner-konventionen
10. Direktivets ophavsmaend har utvivlsomt taget hensyn til det arbejde, der er udfoert i Europa-Raadet, og som foerte til vedtagelsen af foernaevnte Berner-konvention den 19. september 1979 (14). Denne konvention har ligesom direktivet til formaal at sikre opretholdelsen af en bestand af en raekke vilde dyrearter, dels gennem bestemmelser om beskyttelse af levesteder, dels gennem bestemmelser om beskyttelse af dyrearter.
Ifoelge artikel 3, stk. 1, skal hver kontraherende part traeffe foranstaltninger for at fremme den nationale politik vedroerende beskyttelse af vilde dyr, vilde planter og naturlige levesteder. Artikel 3, stk. 2, bestemmer endvidere, at hver kontraherende part skal forpligte sig til i sin planlaegnings- og egnsudviklingspolitik at tage hensyn til beskyttelsen af vilde dyr og planter.
Artikel 4 konkretiserer de almindelige principper om beskyttelse af levesteder paa foelgende maade:
"1) Hver kontraherende part skal traeffe passende og noedvendige lovgivningsmaessige og administrative foranstaltninger for at sikre beskyttelsen af levesteder for vilde dyre- og plantearter, navnlig dem, der er anfoert i liste I og II, og beskyttelse af truede naturlige levesteder.
2) De kontraherende parter skal i deres planlaegnings- og egnsudviklingspolitik tage hensyn til beskyttelsesbehovene i de omraader, som skal beskyttes i henhold til stk. 1, saaledes at man undgaar eller saa vidt muligt begraenser en hvilken som helst forringelse af saadanne omraader.
3) De kontraherende parter forpligter sig til at tage saerlig hensyn til beskyttelsen af omraader, som er af betydning for de migrerende arter, der er anfoert i liste II og III, og som har en passende beliggenhed i forhold til migrationsruter som overvintringsomraader, rastepladser, fourageringspladser, yngleomraader eller faeldningsomraader.
4) ..."
Konventionens artikel 5-9 bestemmer, hvilke foranstaltninger, der skal traeffes til beskyttelse af fuglene og udviser stor lighed med reglerne i direktivets artikel 5-9.
d) Bonn-konventionen
11. Det er aabenlyst, at direktivets ophavsmaend ogsaa havde kendskab til det arbejde, der havde foert til undertegnelsen af den ovennaevnte Bonn-konvention. Denne konvention indeholder nyttige definitioner, som tydeliggoer flere af de begreber, der er naevnt i direktiv 79/409 (jf. fodnote 7 og 8). Denne konventions indflydelse paa direktivet er i oevrigt mindre udpraeget, hvorfor jeg ikke skal gaa videre ind derpaa.
2.3. Beslaegtede faellesskabsretlige bestemmelser
12. Direktiv 79/409 tjente som model for et forslag til direktiv om beskyttelse af naturlige levesteder i almindelighed (baade for dyr og planter), som Kommissionen forelagde Raadet i 1988 (15). Ifoelge dette forslag skal medlemsstaterne frede alle de steder som saerligt beskyttede omraader, der efter deres opfattelse opfylder en raekke kriterier. Dette skal ske inden for en ved direktivet opstillet tidsplan. Forslagets artikel 7, stk. 1, regulerer de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe med henblik paa at undgaa forurening eller forringelse af levesteder eller enhver forstyrrelse af dyre- og plantelivet. Denne bestemmelse er affattet i tilsvarende vendinger som artikel 4, stk. 4, i direktiv 79/409. I modsaetning til direktiv 79/409 praeciserer direktivforslaget de foranstaltninger, som medlemsstaterne konkret skal traeffe:
"2) Medlemsstaterne tager navnlig stilling til den fyldestgoerende beskyttelsesmaessige status, der skal gives de ... omhandlede omraader, og i givet fald til udarbejdelsen af integrerede forvaltningsplaner i overensstemmelse med de oekologiske behov, der goer sig gaeldende for de paagaeldende arter og former for levesteder ...
3) Hvor det maatte vaere noedvendigt for at sikre en arts tilfredsstillende bevarelsesmaessige status, vedtager medlemsstaterne genoprettelse af oedelagte eller forringede biotoper eller skabelse af helt nye."
Forslagets artikel 10 definerer de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe i deres planlaegnings- og udviklingspolitik. Denne politik skal omfatte beskyttelsesforanstaltninger, saaledes at skader paa levesteder undgaas.
13. Endelig skal der henvises til Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (16). Til grund for dette direktiv ligger den opfattelse, at den bedste miljoepolitik bestaar i at undgaa dannelsen af forurening eller gener fra starten, frem for senere at forsoege at modvirke deres virkninger (foerste betragtning). Under denne synsvinkel bestemmer direktivet, at bestemte vigtige projekter skal vurderes med henblik paa indvirkning paa miljoeet, samt at resultaterne af denne vurdering skal offentliggoeres, saaledes at offentligheden kan fremsaette bemaerkninger hertil. Det ovennaevnte forslag til raadsdirektiv om beskyttelse af levesteder tilsigter en aendring af direktiv 85/337 for at sikre, at alle projekter, der har indflydelse paa forholdene i de saerlige beskyttelsesomraader, underkastes en vurdering af den miljoemaessige indvirkning.
3. Leybuchts geografiske og oekologiske karakteristika
14. Leybucht, som er beliggende i delstaten Niedersachsen, har et areal paa ca. 2 800 ha. Retsmoederapporten angiver i detaljer omraadets noejagtige beliggenhed samt dets geografiske og oekologiske karakteristika. Det fremgaar heraf, at Leybucht er af betydelig vaerdi som levested for visse af de fuglearter, der er anfoert i bilag I til direktivet, hvilket ikke bestrides af nogen af parterne.
4. Leybuchts juridiske status
4.1. National ret
15. Leybucht er en del af nationalparken "Niedersaechsisches Wattenmeer", som blev gjort til et saerligt beskyttet omraade ved en af Land Niedersachsen den 13. december 1985 udstedt anordning (herefter benaevnt "beskyttelsesanordningen") (17) (18). Leybucht udgoer ca. 1% af dette beskyttede omraade, der omfatter ca. 240 000 ha. Ifoelge beskyttelsesanordningens § 3 fremgaar nationalparkens graenser af de kort, der er indeholdt i anordningens bilag. Som afgraensningskriterium bestemmer anordningen bl.a., at nationalparken til landsiden begraenses af digegraensen mod havet. Et af de vedhaeftede kort, der angiver omraadets noejagtige graenser, indeholder ud for Leybucht foelgende med stjerne angivne fodnote:
"Godkendelsesproceduren loeber. Efter afslutning af godkendelsesproceduren er planen endelig, naar den er blevet retskraftig vedtaget."
Det foelger af denne praecisering, at graenserne for beskyttelsesomraadet flyttes til den nye digelinje, som Bezirksregierung Weser-Ems har fastsat ved beslutning af 25. september 1985 om godkendelse af projektet (herefter benaevnt "godkendelsesbeslutningen"), og dette med virkning fra beslutningens ikrafttraeden (19).
Beskyttelsesanordningens § 4 inddeler nationalparken i tre omraader: et hvileomraade (stoerstedelen af Leybucht har denne status), et mellemomraade (de to sejlrender, der gennemskaerer Leybucht, har denne status) og et rekreativt omraade (omraadet omkring Greetsiel Havn i Leybucht har denne status). § 5 angiver de aktiviteter, der maa udoeves i disse tre omraader. Adgang til hvileomraadet er i princippet forbudt. Der gaelder imidlertid undtagelser for bestemte aktiviteter (navnlig bestemte landbrugs- og fiskeriaktiviteter) og for bestemte personer. Der er ganske vist adgang til mellemomraadet, men til gengaeld er bestemte aktiviteter forbudt dér. Det rekreative omraade kan anvendes som badestrand og kursted.
4.2. Folkeret
16. Forbundsrepublikken Tyskland har i forbindelse med Ramsar-konventionen udlagt det oestfrisiske vadehavsomraade, hvori Leybucht er beliggende, som vaadomraade af international betydning (20).
4.3. Faellesskabsret
17. Paa tidspunktet for aabningsskrivelsen (den 7.8.1987) havde Forbundsrepublikken Tyskland endnu ikke meddelt Kommissionen, at Leybucht var en del af et beskyttet omraade. Forbundsregeringen havde ganske vist ved skrivelse af 26. september 1983 meddelt Kommissionen, at 48 omraader i Land Niedersachsen kunne udlaegges til saerligt beskyttede omraader. Et af disse omraader var "Ostfriesisches Wattenmeer mit Dollart", som i geografisk henseende ogsaa omfatter Leybucht og Rysumer Nacken. For saa vidt angaar Leybucht, var Kommissionen dog af den opfattelse, at den tyske regering med denne meddelelse ikke havde udlagt dette omraade som et saerligt beskyttet omraade i henhold til direktivet (21). Den begrundede udtalelse (af 4.7.1988) indeholder da ogsaa som foerste klagepunkt, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har udlagt dette omraade som saerligt beskyttet omraade. Ved skrivelse af 6. september 1988 meddelte den tyske regering Kommissionen, at Leybucht var omfattet af beskyttelsesreglerne i anordningen af 13. december 1985 fra Land Niedersachsen. I denne skrivelse anfoertes det, at graenserne for det saerligt beskyttede omraade var detaljeret angivet i de kort, der var bilagt anordningen. I den staevning, som Kommissionen indgav til Domstolens Justitskontor den 28. februar 1989, kritiseres Forbundsrepublikken Tyskland ikke laengere for ikke at have udlagt Leybucht som saerligt beskyttet omraade.
5. Anlaegsarbejderne i Leybucht
18. Digeprojektet, saaledes som det blev fastlagt ved den foernaevnte af Bezirksregierung Weser-Ems vedtagne godkendelsesbeslutning af 25. september 1985, er udfoerligt beskrevet i retsmoederapporten. Jeg anser det for hensigtsmaessigt paa dette sted isaer at henvise til to aspekter ved projektet, nemlig det hermed forbundne tab af beskyttet omraade og kompensationen herfor.
19. Gennemfoerelsen af anlaegsarbejdet indebaerer i det vaesentlige et tab af beskyttet omraade paa tre steder. Det vaesentligste tab (ca. 450 ha) sker i Greetsieler Nacken, hvor anlaegget af digets "naese" er planlagt. Det drejer sig frem for alt om fugtige sandjorde, der er vigtige for fuglenes fouragering, men kan dog i princippet ikke komme i betragtning som redebygningsomraade. Anlaegget af digets "naese" indebaerer ogsaa tab af en del af Hauener Hooge, der har vaesentlig betydning som redebygnings-, raste- og tilflugtssted for fuglene. En anden aarsag til tab af beskyttet omraade er beslutningen om at lade det nye dige til beskyttelse af Leybuchtpolder forloebe parallelt med det eksisterende dige, dog fremskudt ca. 50 m. Herved gaar der paa en laengde af mere end 2 km saltenge af stor oekologisk vaerdi tabt. Endelig indtraeder der et tab af omraader paa grund af beslutningen om at afrunde digelinjen paa en laengde af ca. 2 km ved Leybuchtsiel. Denne aendring af digelinjen indebaerer ogsaa et tab af vaerdifulde saltenge, hvis areal den tyske regering under sagen om foreloebige forholdsregler har anslaaet til ca. 45 ha.
20. Anlaegsarbejdet indebaerer imidlertid ikke kun oekologiske ulemper. Den tyske regering har understreget, at projektets gennemfoerelse goer det muligt at nedlaegge to sejlrender, der gennemskaerer Leybucht, og som indtil nu regelmaessigt blev oprenset. Disse forstyrrende oprensningsarbejder er i fremtiden ikke laengere noedvendige, og det er derfor ikke laengere noedvendigt at foretage opfyldning med det herfra hidroerende materiale andre steder inden for omraadet. Forbundsregeringen udelukker ikke, at der under disse omstaendigheder atter vil begynde at leve saeler i Leybucht. I godkendelsesbeslutningen af 25. september 1985 bestemmes det endvidere udtrykkeligt, at omraadet inden for "naesen" skal beskyttes. Det dige, der tidligere beskyttede omraadet Hauener Hooge, vil blive aabnet, saaledes at et omraade paa ca. 100 ha atter vil blive udsat for tidevandets indvirkning, hvorved der kan dannes oekologisk vaerdifulde saltenge. I godkendelsesbeslutningen anfoeres det endelig, at de udgravninger inden for diget, der anvendes til opfyldning med lerjord for at forstaerke diget, ikke vil blive opfyldt, men vil blive udlagt som beskyttelsesomraade.
6. Kommissionens klagepunkter
21. Kommissionens klagepunkter er stoettet paa den fortolkning, som den anlaegger af direktivets artikel 4, stk. 4. Kommissionen mener, at denne bestemmelse paalaegger medlemsstaterne en udtrykkelig forpligtelse til at traeffe positive beskyttelsesforanstaltninger, men at den samtidig forudsaetningsvis forbyder dem at traeffe foranstaltninger, der forvaerrer den eksisterende situation. Artikel 4, stk. 4, andet punktum, der vedroerer forurening eller forringelse af levesteder ogsaa uden for beskyttede omraader, bekraefter denne fortolkning. For saa vidt angaar levesteder uden for beskyttede omraader, bestaar der kun en pligt for medlemsstaterne til at udvise bestraebelser, mens strikte foranstaltninger er noedvendige inden for de beskyttede omraader. Kommissionen accepterer imidlertid indgreb inden for beskyttede omraader, naar de er til fordel for selve levestederne. I oevrigt indroemmer Kommissionen kun en enkelt undtagelse, nemlig indgreb i tilfaelde, hvor der bestaar fare for menneskeliv. Og i dette tilfaelde kan der endda kun goeres undtagelse paa den betingelse, at de trufne foranstaltninger er udformet saaledes, at de indebaerer den mindst mulige forringelse af det beskyttede omraade.
Kommissionen er af den opfattelse, at anlaegsarbejderne i Leybucht indebaerer en forringelse af dette omraade og forstyrrer de dér tilstedevaerende fugle. Ved ivaerksaettelsen af godkendelsesbeslutningen er der gaaet en stor del af et oekologisk vigtigt omraade tabt. I godkendelsesbeslutningen er der blevet taget hensyn til bestemte interesser, navnlig landbrugets og fiskeriets, med den foelge, at anlaegsarbejderne, selv om de i foerste raekke tjente digesikkerheden, ikke er udfoert i henhold til princippet om den mindst ringe forstyrrelse. Paa grundlag af den ovenfor gengivne fortolkning af direktivets artikel 4, stk. 4, er Kommissionen under disse omstaendigheder af den opfattelse, at gennemfoerelsen af anlaegsprojektet, saaledes som det fremgaar af godkendelsesbeslutningen, er uforenelig med medlemsstaternes forpligtelser i henhold til direktivet.
7. Den tyske regerings forsvar
22. De anbringender, som den tyske regering, stoettet af den britiske regering, har fremfoert til sit forsvar, kan sammenfattes saaledes:
- Den i godkendelsesbeslutningen fastlagte digefoering ligger uden for graenserne af det som beskyttet omraade udlagte areal.
- Kommissionen fortolker direktivets artikel 4, stk. 4, urigtigt; denne bestemmelse overlader medlemsstaterne et vidt skoen ved valg af egnede beskyttelsesforanstaltninger, hvorved der ogsaa kan tages hensyn til andre end rent oekologiske interesser.
- Kommissionen har ikke godtgjort, at den forringelse eller forstyrrelse, der foelger af anlaegsarbejdet, har haft nogen vaesentlig virkning henset til formaalet med direktivets artikel 4.
- Beslutningen om at udfoere inddigningsarbejderne beroede udelukkende paa noedvendigheden af at goere diget mere sikkert og saaledes forebygge den truende fare for en oversvoemmelse af omraaderne bag ved diget.
8. Bedoemmelse
8.1. Indledende betragtninger
23. Jeg skal straks anfoere, at anbringendet vedroerende digets beliggenhed - netop inden for eller uden for det som beskyttelsesomraade udlagte areal - ikke forekommer mig relevant for bedoemmelsen af Kommissionens klagepunkter. Selv om den nye digelinje skulle ligge lige uden for det beskyttede omraade, staar det dog fast, at de ved graensen til dette omraade udfoerte anlaegsarbejder har haft eller fortsat har en forstyrrende indflydelse paa dette omraade. Desuden kan dette anbringende ikke afkraefte Kommissionens klagepunkt om, at den nye digefoering afskaerer et stort areal fra det omraade, der er udlagt som beskyttet omraade.
24. Jeg mener, at denne sag rejser to fortolkningsproblemer. For det foerste, om en medlemsstat kan formindske arealet af et omraade, der er udlagt som beskyttet omraade, og i bekraeftende fald under hvilke betingelser? For det andet, om en medlemsstat kan gennemfoere anlaegsarbejder, der indebaerer forringelser af et omraade, der er udlagt som beskyttet omraade, og en forstyrrelse af fuglene i dette omraade, og i givet fald paa hvilke betingelser? Jeg skal foerst undersoege disse to spoergsmaal saerskilt, fordi jeg mener, at retsgrundlaget er forskelligt. Jeg skal dog afslutte denne undersoegelse med konstateringen af, at bedoemmelseskriterierne er identiske for de to spoergsmaal. Paa grundlag af disse kriterier skal jeg afsluttende undersoege, om gennemfoerelsen af digeprojektet er uforeneligt med direktivets bestemmelser.
8.2. Bedoemmelseskriterierne med hensyn til formindskelsen af det beskyttede omraades areal
25. Kommissionen har anfoert, at gennemfoerelsen af digeprojektet er uforenelig med direktivets artikel 4, stk. 4, fordi det indebaerer en maerkbar formindskelse af det omraades areal, der er udlagt som beskyttet omraade. Kommissionen gaar herved ud fra, at begrebet "forringelse" ogsaa omfatter det tilfaelde, hvor der sker en arealformindskelse (22). Dette udgangspunkt anser jeg for forkert (23). Jeg mener, at direktivets artikel 4, stk. 4, tilsigter at garantere kvaliteten af livsforholdene for fuglene i de beskyttede omraader. Derimod er direktivets artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, og - for saa vidt angaar traekfugle - artikel 4, stk. 2, bestemmelser, der fastlaegger de omraader, der skal udlaegges som beskyttede omraader, samt deres antal og areal. Det er i lyset af de sidstnaevnte bestemmelser, at jeg herefter skal gennemgaa Kommissionens anbringende om formindskelsen af det beskyttede omraades areal.
26. Direktivets artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, paalaegger medlemsstaterne forpligtelse til som saerligt beskyttede omraader at udlaegge bestemte levesteder for de i bilag I anfoerte fuglearter. Jeg forstaar denne bestemmelse saaledes, at medlemsstaterne ikke skal udlaegge alle omraader, hvori de egnede leveforhold er opfyldt for de paagaeldende fuglearter. Det, de skal udlaegge, er de omraader inden for deres territorium, som er bedst egnede eller med andre ord de omraader paa deres territorium, hvor der foreligger de mest egnede levevilkaar for de paagaeldende fuglearter (24). Desuden skal omraaderne vaere tilstraekkelige i antal og areal til at sikre bevarelsen af de beroerte arter.
27. Direktivets artikel 4, stk. 2, indeholder en saerlig ordning for de traekfugle, som ikke er anfoert i bilag I, men som regelmaessigt vender tilbage til de beroerte medlemsstaters omraade. Denne bestemmelse er uheldigt affattet og derfor vanskelig at forstaa. Den rejser bl.a. det spoergsmaal, om de "tilsvarende foranstaltninger", som den omhandler, indebaerer en forpligtelse for medlemsstaterne til at udlaegge saerligt beskyttede omraader i henhold til stk. 1, fjerde afsnit. Saafremt stk. 2 sammenholdes med stk. 3 og 4 (i hvilke der er tale om de i stk. 2 naevnte beskyttede omraader), maa man naa til den slutning, at den i artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, formulerede forpligtelse ogsaa gaelder paa tilsvarende maade for de i stk. 2 naevnte levesteder for traekfugle.
Ifoelge direktivets artikel 4, stk. 2, skal medlemsstaterne i saerlig grad vaere opmaerksomme paa, at vadeomraader af international betydning beskyttes. Dette sidstnaevnte begreb henviser utvivlsomt til de vaadomraader, som ifoelge Ramsar-konventionen skal anmeldes til det med henblik herpaa oprettede sekretariat.
28. Kommissionen indroemmer, at direktivet overlader medlemsstaterne et vidt skoen ved udlaegningen af beskyttelsesomraader. Kommissionen har bl.a. anfoert, at medlemsstaterne ved udlaeggelsen af disse omraader kan tage hensyn til de i direktivets artikel 2 omtalte oekonomiske hensyn. Dette skoen kommer ligeledes til udtryk i Raadets resolution af 2. april 1979, hvori Raadet tog til efterretning, at Kommissionen har til hensigt at fremsaette forslag om kriterierne vedroerende fastlaeggelse og udvaelgelse af saerligt beskyttede omraader (25). Den omstaendighed, at Kommissionen har til hensigt til at fremsaette forslag, hvilket den endnu ikke har gjort indtil nu (jf. punkt 6 ovenfor), tyder efter min opfattelse paa, at det i mellemtiden paahviler medlemsstaterne at traeffe afgoerelse om, hvilke beskyttelsesomraader der skal udpeges, og saa meget mere, hvilke praecise graenser, der skal gaelde for disse omraader.
Medlemsstaternes skoensbefoejelse er imidlertid ikke ubegraenset. De skal udlaegge de bedst egnede omraader som beskyttelsesomraader.
29. Denne sag angaar imidlertid ikke medlemsstaternes skoensbefoejelse, naar de fastlaegger graenserne for et beskyttet omraade, men deres skoensbefoejelse, naar de aendrer, og naermere bestemt, naar de formindsker arealet af et omraade, som de tidligere har udlagt som saerligt beskyttet omraade. I hvilket omfang er graenserne for et omraade, som en medlemsstat selv har udlagt som beskyttet omraade, uroerlige? Jeg mener, at dette spoergsmaal er et af de vaesentligste i den foreliggende sag, og at parterne langt fra har droeftet det tilstraekkeligt.
Jeg mener ikke, at direktivets artikel 4, stk. 1, indeholder et absolut forbud mod at formindske et areal, der er udlagt som beskyttet omraade. Dette betyder imidlertid ikke, at medlemsstaternes skoensbefoejelse er den samme, naar de formindsker et allerede udlagt omraade, som naar det drejer sig om at udlaegge et beskyttet omraade. Ved udlaegningen af et beskyttet omraade drejer det sig om at udpege det mest egnede blandt flere egnede omraader. Ved formindskelse af et udlagt omraade drejer det sig derimod om et af de bedst egnede omraader. Direktivets bestemmelser tilsigter beskyttelse af disse levesteder som reaktion paa tabet af naturlige omgivelser som foelge af draening, jordsammenlaegninger, bymaessige bebyggelser og turisme, hvilket tab udgoer en af de vaesentligste grunde til den store doedelighed hos de fuglearter, der er i staerk tilbagegang (26). Der skal endvidere tages hensyn til den omstaendighed, at tab eller forurening af naturarealer ofte er irreversible (27). Medlemsstaternes mulighed for at flytte graenserne for et omraade, der er udlagt som et saerligt beskyttet omraade, og hvori der pr. definition foreligger de mest egnede levevilkaar, og saaledes for at formindske det beskyttede areal, maa derfor underkastes restriktive betingelser.
30. Det rejste spoergsmaal maa derfor besvares med, at medlemsstaterne kun kan formindske et omraade, der er udlagt som saerligt beskyttet omraade, naar de kan paaberaabe sig tvingende hensyn til almenvellet, der maa saettes hoejere end de miljoehensyn, der forfoelges med direktivet, og hoejere end de i direktivets artikel 2 naevnte oekonomiske og rekreative hensyn. Denne opfattelse finder stoette i Ramsar-konventionen, som ligger til grund for direktivbestemmelserne om levesteder (28). Denne konvention giver de kontraherende parter ret til at drage graenserne for de udlagte omraader snaevrere og endog til at nedlaegge disse, men udelukkende paa grund af paatraengende noedvendige nationale interesser. Konventionen bestemmer endvidere, at de kontraherende parter skal tage deres internationale ansvar i betragtning. De skal desuden saa vidt muligt udligne ethvert tab af udlagte omraader.
31. Jeg finder det hverken oenskeligt eller noedvendigt at give en generel abstrakt beskrivelse af de hensyn, der kan begrunde en flytning af graenserne for et saerligt beskyttet omraade i henhold til den naevnte fortolkning. Det er nemlig utvivlsomt, at den begrundelse, som den tyske regering har givet for digearbejderne i Leybucht - nemlig forstaerkelse af diget for at beskytte den befolkning, der bor bag det - maa anses for et tvingende hensyn til almenvellet, der gaar forud for hensynet til fuglebeskyttelsen (29). Kommissionen bestrider i oevrigt ikke, at anlaegsarbejder, der er noedvendige udelukkende af hensyn til digesikkerheden, kan gennemfoeres i et beskyttet omraade. Kommissionen mener imidlertid, at det paagaeldende digeprojekt, og isaer den nye digefoering, ikke er paakraevet af hensyn til digesikkerheden; dette resultat ville ogsaa kunne have vaeret naaet med et ringere tab af omraade.
Kommissionen gaar herved ud fra, at et indgreb i et beskyttet omraade ikke alene skal vaere begrundet i tvingende hensyn, men ogsaa skal vaere noedvendigt i den forstand, at det forfulgte formaal kan naas med ringere skader for miljoeet. Om det standpunkt er rigtigt, og i bekraeftende fald om den supplerende betingelse ogsaa er opfyldt i dette tilfaelde, skal jeg undersoege i forbindelse med gennemgangen af de kriterier, paa grundlag af hvilke forureningen, forringelsen og forstyrrelsen af et beskyttet omraade skal bedoemmes.
8.3. Vurderingskriterierne med hensyn til forringelsen og forstyrrelsen af et beskyttet omraade
32. Kommissionen har anfoert, at de anlaegsarbejder, der er gennemfoert i henhold til godkendelsesbeslutningen, er uforenelige med direktivets artikel 4, stk. 4, fordi de forringer levevilkaarene i Leybucht og forstyrrer de dér tilstedevaerende fugle. Kommissionen har med rette stoettet dette klagepunkt paa artikel 4, stk. 4, der angiver de beskyttelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe med hensyn til de omraader, der er udlagt som beskyttede omraader i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2.
33. Ogsaa her skal jeg foerst imoedegaa et argument, som isaer den britiske regering tillaegger stor betydning. Det drejer sig om den britiske regerings fortolkning af direktivets artikel 4, stk. 4, foerste punktum, hvorefter medlemsstaterne skal traeffe egnede foranstaltninger med henblik paa at undgaa forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene "i det omfang en saadan forurening, forringelse eller forstyrrelse har vaesentlig betydning for formaalet med denne artikel". Ifoelge den britiske regerings opfattelse maa den vaesentlige betydning efter denne bestemmelse vurderes i lyset af maalsaetningen med direktivets artikel 4, stk. 1, dvs. med henblik paa de paagaeldende arters overlevelses- og formeringschancer. For saa vidt som de planlagte anlaegsarbejder ikke indebaerer fare for de i Leybucht levende fuglearters overleven og formering, er de foelgelig heller ikke uforenelige med direktivet.
Forstaaet paa denne maade tillader direktivets artikel 4, stk. 4, et stort antal forureninger, forringelser og forstyrrelser, hvilket ikke forekommer mig at vaere foreneligt med formaalet med artikel 4. Jeg mener, at Raadet med den paagaeldende bestemmelse har villet give udtryk for, at der ikke i et beskyttet omraade maa forekomme forurening, forringelse eller forstyrrelse, som i vaesentligt omfang forringer kvaliteten af levevilkaarene for fuglene. Hertil taeller altsaa ogsaa negative faktorer, der i betydelig grad - selv om de ikke indebaerer fare for fuglenes overleven og formering - vanskeliggoer deres overleven og formering under de mest fordelagtige betingelser. Jeg skal i oevrigt anfoere, at det alene i den danske, den tyske og den nederlandske version af den paagaeldende saetning bestemmes, at baade forureningen, forringelsen eller forstyrrelsen skal have vaesentlig betydning. De oevrige versioner kan ligeledes forstaas saaledes, at alene forstyrrelse skal have en saadan virkning. Dette forekommer mig at vaere en supplerende grund til ikke at anlaegge den restriktive fortolkning af begreberne forurening og forringelse i artikel 4, stk. 4, som den britiske regering har foreslaaet.
34. Den meget vide fortolkning, som Kommissionen har anlagt af direktivets artikel 4, stk. 4, forekommer mig lige saa urigtig. Anbringendet om, at denne bestemmelse i princippet forbyder ethvert indgreb, der indebaerer forurening, forringelse eller forstyrrelse, forekommer mig at vaere for vidtgaaende. Artikel 4, stk. 4, udgoer en forlaengelse af artikel 4, stk. 1 og 2, som paalaegger medlemsstaterne forpligtelse til at udlaegge saerlige beskyttelsesomraader. For saa vidt som artikel 4, stk. 4, taler om "egnede foranstaltninger, med henblik paa ... at undgaa forurening eller forringelse ((i de naevnte beskyttede omraader))", henviser den efter min opfattelse til en forpligtelse for medlemsstaterne til at indfoere en generel beskyttelsesordning i disse omraader, saaledes at fuglene kan leve og formere sig under de gunstigste betingelser. Ogsaa forslaget til direktiv om levesteder taler for denne opfattelse. Artikel 7, stk. 2, i dette forslag, angiver en omhyggelig udvaelgelse af den beskyttelsesmaessige status for levestederne som den foerste, egnede foranstaltning til at forhindre forurening og forringelse af levesteder. Indfoerelsen af en saadan generel beskyttelsesordning for at opretholde de gunstigste leve- og formeringsvilkaar, behoever ikke under alle omstaendigheder at indebaere forbud mod enhver forurening, forringelse eller forstyrrelse.
Jeg skal i oevrigt anfoere, at Kommissionen i denne sag ikke konsekvent har omsat sin egen opfattelse i praksis. Den kan saaledes affinde sig med fortsat udgravningsarbejde i dette omraade, der kan udgoere en forstyrrelse. Saaledes har den heller ikke fremsat noget klagepunkt mod beskyttelsesanordningen, skoent denne ikke erklaerer hele Leybucht for hvileomraade. Disse eksempler angiver med tilstraekkelighed, at Kommissionen i praksis ikke har anlagt en saa radikal fortolkning, som anfoert ovenfor.
35. Det paahviler derfor medlemsstaterne selv at udstede bestemmelser til beskyttelse af de omraader, som de udpeger. Modsat direktivets bestemmelser om indfoerelse af en ordning til beskyttelse af fuglene (artikel 5 ff.), indeholder artikel 4, stk. 4, ingen henvisning til de konkrete foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe. Det fremgaar af Raadets resolution af 2. april 1979, at Kommissionen havde til hensigt at fremsaette forslag herom, hvilket den endnu ikke har gjort (jf. punkt 6). Under disse omstaendigheder paahviler det medlemsstaterne - under fuldstaendig iagttagelse af de i direktivet naevnte miljoehensyn - at traeffe afgoerelse om, hvilke konkrete foranstaltninger, der skal traeffes for i de omraader, der er udlagt som beskyttelsesomraader, at sikre de mest egnede leveforhold og forhindre forurening, forringelse og forstyrrelser, som i vaesentlig grad forringer disse betingelser. Jeg mener imidlertid ikke, at det kan udledes af direktivet, at de er forpligtet til noedvendigvis at forbyde ethvert skadeligt indgreb i hele omraadet.
36. I denne sag har Land Niedersachsen udstedt en anordning til beskyttelse af "Nationalpark Niedersaechsisches Wattenmeer", som Leybucht er en del af. Kommissionen har ikke haevdet, at bestemmelserne i denne anordning har overskredet medlemsstaternes skoensbefoejelse, skoent anordningen for nogle arealers vedkommende tillader aktiviteter, der indebaerer forstyrrelser eller forringelse. Bezirkregierung Weser-Ems' godkendelsesbeslutning af 25. september 1985 aendrede imidlertid den af Land Niedersachsen udstedte beskyttelsesanordning saaledes, at der blev tilladt anlaegsarbejder i udkanten af beskyttelsesomraadet. Der opstaar herved et tilsvarende problem, som jeg tidligere har undersoegt (punkt 29-31) i sammenhaeng med den arealmaessige formindskelse af et beskyttet omraade: Tillader direktivet, at man til skade for fuglene aendrer en beskyttelsesanordning, der er udstedt af medlemsstaten inden for rammerne af dens skoensbefoejelse, og i bekraeftende fald paa hvilke betingelser?
I modsaetning til spoergsmaalet om formindskelse af et beskyttet omraades areal er det problem, som her skal droeftes, ikke udtrykkeligt reguleret i Ramsar-konventionen eller i nogen anden international konvention. Jeg mener imidlertid, at loesningen boer vaere den samme, eftersom forureningen og forringelsen, og endog visse former for forstyrrelser, ligeledes ofte har irreversible foelger for de beroerte omraader. Ogsaa her er jeg derfor af den opfattelse, at en medlemsstat kun maa saenke livskvaliteten i et beskyttet omraade under et forud bestaaende niveau, naar dette er noedvendigt af tvingende hensyn til almenvellet, der gaar forud for de med direktivet forfulgte miljoehensyn. Jeg kommer saaledes til det resultat, at en arealformindskelse af et omraade, der allerede er udlagt som saerligt beskyttet omraade, og en forringelse af levekvaliteten i et saadant omraade, skal vurderes paa grundlag af de samme restriktive kriterier, skoent begge problemer er reguleret ved forskellige bestemmelser i direktivet.
8.4. Kan anlaegsarbejderne begrundes?
37. Den tyske regering har gjort gaeldende, at forstaerkningen af diget var noedvendig af hensyn til sikkerheden for den befolkning, der lever bag diget - dette er uden tvivl som anfoert tidligere (punkt 31) et tvingende hensyn til almenvellet, der gaar forud for de med direktivet forfulgte formaal - og at projektet alene af denne grund blev ivaerksat. Kommissionen har ikke bestridt dette. Den kritiserer imidlertid Forbundsrepublikken Tyskland for ved fastlaeggelsen af den nye digelinje ikke kun at have taget hensyn til sikkerheden, men ogsaa hensyn til fiskeriet og landbrugets interesser. Godkendelsesbeslutningen er naermere bestemt uforenelig med direktivet, fordi tabet af areal paa grund af hensyntagen til disse andre interesser er stoerre end, hvad der var noedvendigt for at sikre befolkningens sikkerhed.
38. Inden jeg tager stilling til dette anbringende, skal jeg kort omtale de beviser, som Kommissionen har fremlagt til stoette herfor. Hverken i staevningen eller i replikken har Kommissionen fremlagt en alternativ plan. Kommissionen har foerst under den mundtlige forhandling anfoert, at befolkningens sikkerhed kunne garanteres gennem en forstaerkelse af det eksisterende dige i stedet for at bygge et nyt fremrykket dige.
Til stoette for dette sent fremfoerte alternativ har Kommissionen hverken fremlagt nogen undersoegelse eller andre oplysninger, som ville kunne stoette dens anbringende. Der kan derfor heller ikke tages hensyn til dette alternativ. Jeg er dog rede til at acceptere, at digesikkerheden ville have kunnet vaeret sikret ved at ofre et mindre areal af det beskyttede omraade, saafremt der ikke var blevet taget hensyn til fiskeri- og landbrugssektorens interesser (men dette ville heller ikke have kunnet goeres uden tab af areal). Den tyske regering har i oevrigt ikke bestridt dette.
39. Kommissionens anbringende hviler paa den forudsaetning, at direktivets artikel 4 ikke tillader medlemsstaterne at tage hensyn til oekonomiske interesser, naar de udarbejder projekter, der vil kunne skade et omraade, der er udlagt som beskyttet omraade.
Det foelger af ovenstaaende, at jeg ligesom Kommissionen er af den opfattelse, at formindskelsen af et saerligt beskyttet omraades areal eller en forringelse af levevilkaarene i et saadant omraade kun er tilladt, naar det paataenkte indgreb kan begrundes i tvingende hensyn til almenvellet, der gaar forud for de ved direktivet beskyttede miljoehensyn. Endvidere mener jeg ligesom Kommissionen, at beskyttelsen af menneskeliv (naturligvis) udgoer en saadan hoejere interesse, at oekonomiske eller rekreative hensyn (bortset fra saerlige eller usaedvanlige omstaendigheder, som vanskeligt kan forudses) ikke udgoer en saadan hoejere interesse, og at det paataenkte indgreb under alle omstaendigheder skal vaere noedvendigt, dvs. egnet til at gennemfoere det forfulgte hoejere formaal og uomgaengeligt noedvendigt med henblik herpaa.
Jeg er imidlertid ikke enig med Kommissionen - for saa vidt som den naegter at tage et skridt videre, og navnlig - i det tilfaelde, hvor indgrebet i princippet er begrundet i et hoejere hensyn til almenvellet, der gaar forud for miljoehensyn - for saa vidt som den absolut ikke tager hensyn til andre generelle interesser af mindre betydning, saasom de i direktivets artikel 2 naevnte. Jeg mener, at der kan tages hensyn til disse andre generelle interesser ved udarbejdelsen af et projekt, der er noedvendiggjort af en interesse, der gaar forud for miljoehensyn, saafremt den herved foraarsagede supplerende skade paa miljoeet ikke er uforholdsmaessig i forhold til den betydelige skade, for saa vidt angaar andre hensyn, saafremt de ikke skulle tages i betragtning.
Jeg skal anfoere, at der til grund for direktivforslaget om levesteder ligger den samme opfattelse. Med dette forslag skal direktiv 85/337 (naevnt i punkt 13) aendres saaledes, at alle projekter, der skal gennemfoeres i et saerligt beskyttet omraade, skal undergives en saerlig vurdering med hensyn til indvirkningerne paa miljoeet. Dette betyder, at paataenkte projekter i et beskyttet omraade ikke i sig selv er forbudt, men at deres gunstige foelger omhyggeligt skal afvejes i forhold til de skadelige virkninger, som de medfoerer for miljoeet.
40. Det skal i denne sammenhaeng understreges, at den tyske regering har fremlagt en udfoerlig godkendelsesbeslutning, hvoraf det fremgaar, at beslutningen vedroerende digeprojektet blev underkastet en lang forudgaaende offentlig hoeringsprocedure. I foerste raekke blev et stort antal organer og sammenslutninger, herunder en raekke naturfredningsforeninger, konsulteret med hensyn til de planlagte anlaegsarbejder. Projektet blev derfor offentliggjort, og offentligheden fik mulighed for at konsultere planerne. Mere end 300 indsigelser blev fremsat mod projektet, og navnlig et stort antal indsigelser vedroerende projektets foelger for dyrelivet i Leybucht. Efter at have undersoegt de naevnte interesser og gennemgaaet de forskellige alternative loesninger besvarede Bezirksregierung Weser-Ems disse indsigelser en for en i godkendelsesbeslutningen. Den tyske regering har saaledes underkastet projektet en vurdering med hensyn til indvirkningerne paa miljoeet.
Den tyske regering har endvidere anfoert, at projektet blev aendret ved to lejligheder for at reducere tabet af overflade i det beskyttede omraade til det mindst mulige. En endnu stoerre reducering af arealtabet er ikke laengere mulig, uden at der indtraeder betydelige tab for fiskeri- og landbrugssektoren. Thi i saa fald ville adgangen til havet for fiskeriflaaden i Greetsiel Havn - Tysklands stoerste havn for rejefiskeri - blive bragt i fare. Desuden vil afvandingen af ca. 35 000 ha landbrugsland, der for stoerstedelens vedkommende ligger under havets overflade, give anledning til problemer. Kommissionen har indroemmet, at en alternativ loesning vil kunne give anledning til ikke ubetydelige problemer for fiskeriet og landbruget, men at denne pris dog maa betales for at beskytte naturen.
41. Heroverfor staar forringelsen af et vaerdifuldt oekologisk omraade med et areal paa ca. 450 ha i Greetsieler Nacken, hvor digets "naese" er planlagt (omraadet inden for "naesen" forbliver dog beskyttet; desuden kan ca. 100 ha jorde ved Hauener Hooge omdannes til saltenge). Det skal desuden anfoeres, at fremskydningen af diget med ca. 50 m ud for Leybuchtpolder medfoerer tab af saltenge af stor oekologisk vaerdi. Desuden skal der naevnes den forringelse, som indtraeder paa saltenge af et areal af ca. 45 ha som foelge af afrundingen af digevinklen (et spoergsmaal, som ifoelge den tyske regerings forklaring under den mundtlige forhandling, stadig undersoeges). Gennemfoerelsen af det projekt, der er indeholdt i godkendelsesbeslutningen, vil saaledes aendre de oekologiske karakteristika i ca. en fjerdedel af Leybucht. Denne aendring betyder imidlertid ikke, at denne fjerdedel vil gaa fuldstaendig tabt som levested for vilde fugle. Dette bekraeftes i oevrigt af det talmateriale, som den tyske regering har fremlagt med hensyn til udviklingen i bestanden af nogle fuglearter i Leybucht siden anlaegsarbejdernes paabegyndelse. Der kan nemlig ikke af dette talmateriale udledes nogen tilbagegang i fuglebestanden i Leybucht. Endvidere indebaerer gennemfoerelsen af det godkendte projekt ogsaa kompensationer (jf. punkt 20 ovenfor), navnlig indstillingen af oprensningsarbejdet i de to sejlrender, der gennemskaerer Leybucht.
42. Selv om det ikke tilkommer Kommissionen at saette sig i de tyske offentlige myndigheders sted, og heller ikke Domstolen, naar den skal traeffe afgoerelse i en sag anlagt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169, skal de dog undersoege, om de tyske myndigheder ved vurderingen af oekologiske og andre interesser har taget tilstraekkelig hensyn til de ved direktivet beskyttede miljoehensyn, og om de saaledes har holdt sig inden for graenserne af deres skoensmaessige befoejelse i henhold til direktivet.
Under hensyn til det ovenfor anfoerte er jeg af den opfattelse, at dette faktisk var tilfaeldet. De tyske myndigheder har ved udarbejdelsen af et projekt, der var uomgaengeligt noedvendigt for befolkningens sikkerhed, ogsaa taget hensyn til opretholdelsen af fiskeri- og landbrugsmaessige aktiviteter i det paagaeldende omraade. Det fremgaar af sagen, at de har taget hensyn hertil i et omfang, der - efter afslutningen af en grundig offentlig undersoegelsesprocedure - goer det muligt med rimelighed at antage, at det naevnte projekt ikke medfoerer supplerende miljoeskader af uforholdsmaessigt omfang. Efter min opfattelse har de tyske myndigheder derfor ikke tilsidesat artikel 4 i direktiv 79/409. Jeg foreslaar derfor Domstolen at frifinde sagsoegte.
9. Spoergsmaalet om omkostningerne, for saa vidt angaar klagepunktet vedroerende anlaegsarbejderne i Rysumer Nacken
43. Jeg har allerede i indledningen naevnt, at Kommissionen har frafaldet det klagepunkt, som den havde fremfoert mod anlaegsarbejderne i Rysumer Nacken. Den har ikke desto mindre nedlagt paastand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at afholde omkostningerne, for saa vidt angaar denne del af soegsmaalet. Den tyske regering har heroverfor nedlagt paastand om, at Kommissionen tilpligtes at afholde disse omkostninger.
Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 4, doemmes den part, som haever sagen, til at afholde omkostningerne, medmindre den anden parts forhold goer ophaevelsen berettiget. Det foelger af Domstolens praksis (30), at denne bestemmelse ogsaa finder anvendelse, naar sagsoegeren ikke fuldstaendig, men blot delvis frafalder sine paastande.
Kommissionen har begrundet sin beslutning om at frafalde de klagepunkter, som den havde fremsat mod anlaegsarbejderne i Rysumer Nacken, med henvisning til de nye anbringender, der er fremsat af den tyske regering: Den nordlige del af dette omraade er ikke en del af det af beskyttelsesanordningen omfattede omraade; desuden fandt der ikke opfyldningsarbejder sted i dette omraade; den sydlige del af Rysumer Nacken er ikke blevet udlagt som beskyttet omraade.
44. Anbringendet om, at dette er et nyt argument, er efter min opfattelse kun delvis rigtig. Den tyske regering har i svarskriftet udtrykkeligt fremfoert, at den sydlige del af Rysumer Nacken ikke er blevet udlagt som beskyttet omraade. Derimod har den tyske regering foerst i duplikken anfoert, at den nordlige del ikke er et saerligt beskyttet omraade (den havde anfoert det modsatte i svarskriftet), og at der i oevrigt ikke laengere blev foretaget opfyldningsarbejder dér.
Den omstaendighed, at den tyske regering foerst i duplikken har anfoert, at den nordlige del ikke er et beskyttet omraade, kan efter min opfattelse ikke udgoere en grund til at paalaegge Forbundsrepublikken Tyskland en del af omkostningerne med hensyn til klagepunktet vedroerende Rysumer Nacken. For det foerste har jeg ikke kunnet finde nogen dom afsagt af Domstolen, hvori fremsaettelsen af nye argumenter er blevet anerkendt som begrundelse for ikke at paalaegge en sagsoeger, som frafalder paastande, sagsomkostninger. Endvidere er jeg isaer overrasket over, at Kommissionen med hensyn til Rysumer Nacken har indtaget en anden opfattelse end med hensyn til Leybucht, skoent den raadede over de samme informationer om begge omraader. I fodnote 21 har jeg allerede henvist til, at Kommissionen af udtrykket "Ostfriesisches Wattenmeer mit Dollart", der var indeholdt i den tyske regerings meddelelse af 26. september 1983, har udledt, at Rysumer Nacken, men ikke Leybucht, var udlagt som beskyttet omraade af Forbundsrepublikken, selv om de to omraader geografisk udgoer en del af "Ostfriesisches Wattenmeer". Desuden var Kommissionen allerede ved indgivelsen af staevningen i besiddelse af beskyttelsesanordningen af 13. december 1985 og de i bilagene hertil indeholdte kort, der angav de praecise graenser for det beskyttede omraade. I lyset af disse har Kommissionen med hensyn til Leybucht frafaldet det klagepunkt, som den havde fremsat i den begrundede udtalelse, og hvorefter det var i strid med direktivet, at Forbundsrepublikken ikke havde udlagt dette areal som beskyttet omraade (jf. punkt 17). Selv om det fremgaar af de i bilagene til anordningen indeholdte kort, at Rysumer Nacken ikke er en del af det omraade, der er beskyttet i henhold til anordningen af 13. december 1985, har Kommissionen imidlertid ikke frafaldet det klagepunkt, som den havde fremsat i den begrundede udtalelse, og hvorefter de i dette omraade udfoerte anlaegsarbejder var i strid med direktivets bestemmelser om beskyttelse af omraader, der er udlagt som saerligt beskyttede omraader. Herefter kan Kommissionen ikke goere gaeldende, at dens frafald af denne del af soegsmaalet er begrundet i den tyske regerings adfaerd. Den kunne nemlig paa grund af de informationer, der forelaa paa tidspunktet for indgivelsen af staevningen, ikke gaa ud fra, at Rysumer Nacken var en del af et omraade, der var udlagt som saerligt beskyttet omraade.
Sammenfatning
45. Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at frifinde sagsoegte og at tilpligte Kommissionen at afholde sagens omkostninger, herunder intervenientens omkostninger.
(*) Originalsprog: nederlandsk.
(1) EFT L 103, s. 1.
(2) Sag C-334/89, Kommissionen mod Den Italienske Republik, som stadig verserer for Domstolen, drejer sig ligeledes om beskyttelsen af visse fuglearters levesteder. De i denne sag forelagte fortolkningsspoergsmaal fremstaar imidlertid ikke med samme skarphed som i den foreliggende sag.
(3) Jf. Kommissionens Foerste Beretning om Miljoesituationen, 1977, s. 177-179.
(4) Jf. tredje betragtning til direktiv 79/409.
(5) Denne bestemmelse gentager naesten ordret artikel 2 i konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder, undertegnet i Bern den 19.9.1979 - dvs. ca. 5 maaneder efter udstedelsen af direktiv 79/409 - der i mellemtiden er blevet godkendt paa EOEF' s vegne ved en raadsafgoerelse af 3.12.1981 (EFT 1982, L 38, s. 1).
(6) Jf. for foerste gang dommen af 8.7.1987 (sag 247/85, Kommissionen mod Kongeriget Belgien, Sml. s. 3029, praemis 8).
(7) Direktivet definerer ikke begrebet "levesteder". I konventionen om beskyttelse af migrerende arter af vilde dyr, undertegnet i Bonn den 23.6.1979 - dvs. ca. 3 maaneder efter udstedelsen af direktiv 79/409 - der i mellemtiden er blevet godkendt paa EOEF' s vegne ved en raadsafgoerelse af 24.6.1982 (EFT L 210, s. 10) - er begrebet "levested" defineret i artikel 1, stk. 1, litra g), paa foelgende maade:
"ethvert areal i en migrerende arts udbredelse, som frembyder passende livsbetingelser for den paagaeldende art".
(8) Direktivet definerer ikke begrebet "udbredelsesomraade". Den i fodnote 7 naevnte Bonn-konvention definerer derimod begrebet [artikel 1, stk. 1, litra f)] i foelgende vendinger:
"alle land- eller vandomraader, som en migrerende art lever i, midlertidigt opholder sig i, krydser eller overflyver paa ethvert tidspunkt paa dens normale migrationsrute".
(9) De fleste andre sproglige versioner af bestemmelsen tilfoejer, at medlemsstaterne herved skal tage hensyn til behovet for at beskytte arterne.
(10) EFT C 103, s. 6.
(11) UNTS, bind 638, s. 185.
(12) Danmarks Traktater 1978, s. 136.
(13) Kommissionen har i 1974 henstillet til medlemsstaterne, at de, for saa vidt de endnu ikke skulle have gjort det, saa hurtigt som muligt tiltraeder Ramsar-konventionen og Pariser-konventionen. Jf. Kommissionens henstilling 75/66/EOEF af 20.12.1974 til medlemsstaterne om beskyttelse af fugle og deres naturlige omgivelser (EFT 1975, L 21, s. 24).
(14) Jf. Raadets resolution af 17.5.1977 om viderefoerelse og gennemfoerelse af en politik og et handlingsprogram for De Europaeiske Faellesskaber paa miljoeomraadet (EFT C 139, s. 1), hvilken resolution der henvises til i den foerste betragtning til direktiv 79/409, og som bebuder (i punkt 159), at Kommissionen vil forelaegge Raadet forslag vedroerende beskyttelse og forvaltning af visse vaadomraader "under hensyntagen til det arbejde, der er udfoert ... i internationale organisationer, saasom Europa-Raadet".
(15) Kommissionens forslag til Raadets direktiv om beskyttelse af naturlige og delvis naturlige levesteder samt af vilde dyr og planter, forelagt Raadet den 16.8.1988 (EFT C 247, s. 3).
(16) EFT L 175, s. 40.
(17) Niedersaechsisches Gesetz- und Verordnungsblatt, nr. 48, af 21.12.1985, s. 533.
(18) Leybucht var tidligere underkastet en beskyttelsesordning, der var indfoert ved anordning af 9.6.1981, udstedt af Bezirksregierung Weser-Ems (Amtsbl. Reg.-Bez. Weser-Ems, nr. 25 af 26.6.1981, s. 543).
(19) Problemet om, hvorvidt en administrativ beslutning som godkendelsesbeslutningen kan aendre beskyttelsesanordningen, og problemet om, hvorvidt denne godkendelsesbeslutning allerede var i kraft paa det tidspunkt, hvor digearbejderne paabegyndtes, er spoergsmaal angaaende national ret, som det ikke tilkommer Domstolen at afgoere.
(20) Ramsar-konventionen traadte i kraft i Forbundsrepublikken Tyskland den 25.6.1976 (jf. bekendtgoerelse af 16.7.1976, BGBl. II, s. 1265). Forbundsrepublikken Tyskland har i forbindelse med deponeringen af ratifikationsdokumenterne afgivet en erklaering, hvorefter den gaar ud fra princippet om, at konventionens bestemmelser ikke kan aendre de foranstaltninger, der tjener til at beskytte befolkningen mod oversvoemmelser.
(21) Det er paafaldende, at Kommissionen ikke har indtaget det samme synspunkt med hensyn til Rysumer Nacken (jf. i det foelgende punkt 44).
(22) De to andre begreber i direktivets artikel 4, stk. 4, nemlig begrebet "forurening" og begrebet "forstyrrelse", kan under ingen omstaendigheder omfatte dette tilfaelde.
(23) I forslaget til direktiv om levesteder [artikel 3, litra c)] er begrebet "forringelse" defineret saaledes: "tilbagegang med hensyn til (dette levesteds) mest karakteristiske elementer, uden at levestedet skifter kategori".
(24) Jf. forslaget til direktiv om beskyttelse af levesteder. Ifoelge dette forslag skal medlemsstaterne inden for en frist af to aar udlaegge de ti mest betydningsfulde omraader i Faellesskabet for at sikre bevarelsen af de truede arter (og inden for en frist af otte aar de 100 mest betydningsfulde omraader).
(25) Medlemsstaterne raader over et skoen, ikke kun for saa vidt angaar levestederne for de fugle, der er omfattet af artikel 4, stk. 1, men ogsaa for saa vidt angaar vadeomraader af international betydning for traekfugle, som anfoert i artikel 4, stk. 2, hvilket bekraeftes af artikel 6 i forslaget til direktiv om beskyttelse af levesteder. I denne artikel gaar Kommissionen ud fra den opfattelse, at de omraader, som medlemsstaterne har udpeget i henhold til Ramsar-konventionen, ikke noedvendigvis skal udlaegges som saerligt beskyttede omraader i henhold til direktiv 79/409.
(26) Jf. Kommissionens beretning, der er citeret i fodnote 3, s. 177-179.
(27) I punkt 6 i Raadets resolution af 17.5.1977, som jeg allerede har omtalt i fodnote 14, tager Raadet til efterretning, at medlemsstaterne er besluttet paa at drage omsorg for, at den nuvaerende kvalitet i de forskellige dele i miljoeet ikke forringes i betragtning af den ofte irreversible eller naesten irreversible karakter af visse former for forurening.
(28) Jf. Kommissionens henstilling, som jeg allerede har omtalt i fodnote 13, og som blev udfaerdiget inden direktiv 79/409. I den naevnte henstilling opfordrer Kommissionen medlemsstaterne til at tiltraede Ramsar-konventionen. Jf. endvidere Raadets resolution af 17.5.1977, som jeg allerede har omtalt i fodnote 14, og hvori der, i forlaengelse af naevnte konvention, fremsaettes forslag med henblik paa beskyttelse af vaadomraader inden for Faellesskabet, under hensyntagen til det arbejde, der udfoeres i internationale organisationer (punkt 154-159).
(29) Jf. foernaevnte resolution af 17.5.1977, hvori Raadet beskriver formaalet med Faellesskabets miljoepolitik paa foelgende maade: "forbedre livskvaliteten og forudsaetningerne for denne, miljoeet og livsvilkaarene for befolkningen i Faellesskabet" (punkt 11).
(30) Jf. bl.a. dom af 22.2.1989 (sag 54/87, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml. s. 385 ff., praemis 20).