62016TJ0653
ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
3 mei 2018 (
*1
)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten in het bezit van de Commissie – Van een lidstaat afkomstige documenten – Documenten die zijn uitgewisseld in het kader van de controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen – Artikel 113 van verordening (EG) nr. 1224/2009 – Toegang van het publiek naar aanleiding van een verzoek van een niet-gouvernementele organisatie – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Motiveringsplicht – Loyale samenwerking – Keuze van de rechtsgrondslag”
In zaak T‑653/16,
Republiek Malta, vertegenwoordigd door A. Buhagiar als gemachtigde,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Baquero Cruz en F. Clotuche-Duvieusart als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van het besluit van de secretaris-generaal van de Commissie van 13 juli 2016 over een confirmatief verzoek van Greenpeace om toegang tot documenten betreffende een beweerdelijk onregelmatige verscheping van levende blauwvintonijn van Tunesië naar een tonijnkwekerij in Malta, voor zover bij dat besluit aan Greenpeace toegang wordt verleend tot van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni, president, K. Kowalik-Bańczyk (rapporteur) en C. Mac Eochaidh, rechters,
griffier: E. Coulon,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
1
In maart 2010 heeft de milieuorganisatie Greenpeace de Europese Commissie informatie gezonden betreffende een beweerdelijk onregelmatige verscheping van levende blauwvintonijn van Tunesië naar een tonijnkwekerij in Malta.
2
Op basis van die informatie heeft de Commissie bij besluit C(2010) 7791 definitief van 12 november 2010 de Republiek Malta meegedeeld dat er onregelmatigheden waren vastgesteld op het vlak van de controles van activiteiten in verband met blauwvintonijn en haar gevraagd een administratief onderzoek in te stellen op grond van artikel 102, lid 2, van verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 847/96, (EG) nr. 2371/2002, (EG) nr. 811/2004, (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 2115/2005, (EG) nr. 2166/2005, (EG) nr. 388/2006, (EG) nr. 509/2007, (EG) nr. 676/2007, (EG) nr. 1098/2007, (EG) nr. 1300/2008, (EG) nr. 1342/2008 en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 2847/93, (EG) nr. 1627/94 en (EG) nr. 1966/2006 (PB 2009, L 343, blz. 1).
3
Na afloop van het door de Republiek Malta uitgevoerde administratieve onderzoek (hierna: „administratief onderzoek”) heeft de Commissie, bij besluit C(2011) 6257 definitief van 12 september 2011 en op grond van artikel 102, lid 4, van verordening nr. 1224/2009 met die lidstaat een actieplan opgesteld teneinde tegemoet te komen aan de tekortkomingen van de Maltese regeling inzake controle op de visserij (hierna: „actieplan”). Volgens de Commissie heeft de Republiek Malta met ingang van februari 2013 dat actieplan naar behoren ten uitvoer gelegd.
4
In de tussentijd heeft Greenpeace bij brief van 14 april 2010 de Commissie op grond van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) verzocht om toegang tot de documenten betreffende de in punt 1 hierboven genoemde verscheping van blauwvintonijn, met inbegrip van de ter zake tussen de Republiek Malta en de Commissie uitgewisselde documenten (hierna: „verzoek van 14 april 2010”). Die toegang is haar uiteindelijk door de Commissie geweigerd bij een confirmatief besluit van 3 maart 2011. Greenpeace heeft daarop op 23 mei 2012 een klacht ingediend bij de Europese Ombudsman.
5
Bij brief van 19 april 2012 heeft Greenpeace de Commissie verzocht om toegang tot verschillende documenten die dateren van na haar verzoek van 14 april 2010 en, meer in het bijzonder, tot de brieven tussen de Republiek Malta en de Commissie die door de Commissie waren opgesteld of ontvangen na 3 maart 2011 (hierna: „verzoek van 19 april 2012”). De Commissie heeft Greenpeace uiteindelijk de toegang tot die documenten geweigerd bij een confirmatief besluit van 25 september 2012. Daarop heeft Greenpeace op 26 april 2013 een nieuwe klacht bij de Ombudsman ingediend.
6
In een aanbeveling van 29 juni 2015 is de Ombudsman tot de slotsom gekomen dat de Commissie haar weigering om toegang te verlenen tot de documenten die waren genoemd in de verzoeken van 14 april 2010 en 19 april 2012, niet naar behoren had gerechtvaardigd en heeft hij de Commissie verzocht om toegang te verlenen tot de betrokken documenten dan wel geldige redenen te verstrekken voor de weigering van die toegang.
7
Bij brief van 29 juli 2015 (hierna: „initieel verzoek”) heeft Greenpeace, onder verwijzing naar de aanbevelingen van de Ombudsman, haar verzoeken van 14 april 2010 en 19 april 2012 herhaald, en opnieuw verzocht om toegang tot alle documenten die waren genoemd in die twee verzoeken en in de twee door de Ombudsman onderzochte klachten, te weten:
„–
alle schriftelijke stukken betreffende de overbrenging van blauwvintonijn […] van Tunesië naar Malta, alsook betreffende het latere kooien en/of slachten te Malta – op 20, 21 en 22 maart [2010] –, daaronder begrepen, bijvoorbeeld, de kopieën van de verklaringen van vangst en overheveling, de verslagen van de waarnemers, enz.;
–
alle videomateriaal waarbij het transport, het kooien en, in voorkomend geval, het slachten van die tonijn in beeld wordt gebracht […];
–
alle schriftelijke correspondentie tussen de Commissie en de Maltese [regering] aangaande voornoemde materies;
–
besluit C(2010) 7791 [definitief] van de Commissie[,] van 12 november 2010 […], en alle bijlagen daarbij;
–
het [overeenkomstig] artikel 102, lid 3, van verordening [nr. 1224/2009] door de Maltese autoriteiten in antwoord op dat verzoek opgestelde verslag;
–
alle documenten betreffende de beoordeling door de Commissie van het in het vorige [streepje] genoemde verslag;
–
het actieplan […], en
–
alle na 3 maart 2011 opgestelde of ontvangen correspondentie tussen [de Republiek] Malta en de Commissie [betreffende] de onregelmatigheden die zijn vastgesteld op het vlak van de controles van de activiteiten in verband met blauwvintonijn te Malta”.
8
Per e-mail van 28 september 2015 heeft de Commissie de Republiek Malta op de hoogte gebracht van het initiële verzoek en haar gevraagd om binnen een termijn van vijf werkdagen aan de Commissie te laten weten of zij zich verzette tegen de openbaarmaking van de van haar afkomstige documenten die tot dan toe door de Commissie waren geïdentificeerd.
9
Op 30 september 2015 heeft de Republiek Malta verzocht om verlenging van haar antwoordtermijn.
10
Op 5 november 2015 heeft de Commissie de antwoordtermijn van de Republiek Malta met vijftien werkdagen verlengd. De Commissie maakte van die gelegenheid gebruik om de Republiek Malta mee te delen dat zij had besloten om Greenpeace toegang te verlenen tot de van de Commissie afkomstige documenten en het overleg met de Republiek Malta aangaande de van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten, voort te zetten.
11
Bij brief van 30 november 2015 heeft de Republiek Malta haar opmerkingen aan de Commissie meegedeeld en uiteengezet waarom zij van mening was dat de van haar afkomstige documenten alsook die welke van de Commissie afkomstig waren, niet konden worden openbaar gemaakt.
12
Op 23 december 2015 heeft de directeur-generaal van het directoraat-generaal (DG) Maritieme Zaken en Visserij van de Commissie Greenpeace de toegang geweigerd tot de van de Republiek Malta afkomstige documenten die tot dusver waren geïdentificeerd, op grond dat de Republiek Malta zich tegen de openbaarmaking van alle van haar afkomstige documenten had verzet („initieel besluit”).
13
Op 20 januari 2016 heeft Greenpeace een confirmatief verzoek ingediend (hierna: „confirmatief verzoek”).
14
Bij brief van 13 april 2016 heeft de Commissie de Republiek Malta meegedeeld dat een confirmatief verzoek was ingediend. In diezelfde brief heeft de Commissie aangegeven dat zij, nadat zij de reikwijdte van het initiële verzoek opnieuw had onderzocht, andere, van haar diensten en van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten had geïdentificeerd die onder dat verzoek vielen. De Commissie heeft – nog steeds in diezelfde brief – de Republiek Malta dan ook gevraagd haar binnen een termijn van vijf werkdagen te laten weten of zij zich nog steeds verzette tegen de volledige of gedeeltelijke openbaarmaking van de van haar afkomstige documenten, daaronder begrepen de nieuw geïdentificeerde documenten.
15
Op 18 april 2016 heeft de Republiek Malta verzocht om verlenging van haar antwoordtermijn.
16
Op 27 april 2016 heeft de Commissie de antwoordtermijn van de Republiek Malta met tien werkdagen verlengd.
17
Op 3 mei 2016 heeft de Republiek Malta de Commissie laten weten dat zij zich verzette tegen de openbaarmaking van alle van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten, daaronder begrepen die welke in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek waren geïdentificeerd.
18
Op 19 mei 2016 heeft de Commissie de Republiek Malta verzocht om binnen een termijn van tien werkdagen te laten weten waarom en in hoeverre zij zich tegen de verstrekking van de betrokken documenten verzette.
19
In haar antwoord van 27 mei 2016 heeft de Republiek Malta geantwoord dat zij volledig bij het standpunt bleef dat zij, naar eigen zeggen op voldoende duidelijke wijze, had geformuleerd in haar brief van 3 mei 2016.
20
Op 13 juli 2016 heeft de secretaris-generaal van de Commissie een besluit vastgesteld over het confirmatieve verzoek van Greenpeace (hierna: „bestreden besluit”). Bij een brief van diezelfde dag heeft de Commissie de Republiek Malta meegedeeld dat het bestreden besluit was vastgesteld.
21
Bij het bestreden besluit heeft de Commissie meer bepaald Greenpeace toegang verleend – in een versie waarin de persoonsgegevens waren weggelaten – tot verschillende documenten die afkomstig waren van haar diensten en van de Maltese autoriteiten. Wat de van de Commissie afkomstige documenten betreft, zijn de documenten die openbaar zouden worden gemaakt hetzij documenten die in de fase van het onderzoek van het initiële verzoek waren geïdentificeerd, maar vervolgens per vergissing niet aan Greenpeace waren verstrekt (documenten die zijn genoemd in bijlage F bij het bestreden besluit), hetzij documenten die eerst in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek waren geïdentificeerd (documenten die zijn genoemd in bijlage D bij het bestreden besluit). Wat de van de Republiek Malta afkomstige documenten betreft, zijn de documenten die openbaar zouden worden gemaakt, zowel de documenten die in de fase van het onderzoek van het initiële verzoek waren geïdentificeerd (documenten die zijn genoemd in bijlage B bij het bestreden besluit onder de nrs. 112 tot en met 230; hierna: „documenten nrs. 112 tot en met 230”) als de documenten die in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek waren geïdentificeerd (documenten die zijn genoemd in bijlage B bij het bestreden besluit onder de nrs. 1 tot en met 111 en 231 tot en met 240; hierna: „documenten nrs. 1 tot en met 111 en 231 tot en met 240”).
II. Procedure en conclusies van partijen
22
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 september 2016, heeft de Republiek Malta het onderhavige beroep ingesteld.
23
Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op dezelfde dag heeft de Republiek Malta een verzoek in kort geding ingediend, teneinde de opschorting van de tenuitvoerlegging van het bestreden besluit te verkrijgen, alsook een verzoek om vertrouwelijke behandeling ten opzichte van het publiek van bepaalde gegevens in het verzoekschrift en in het verzoek in kort geding alsmede in de bijlagen bij die verzoeken.
24
De Commissie heeft op 12 december 2016 haar verweerschrift ingediend.
25
Verzoekster heeft haar repliek op 30 maart 2017 neergelegd en de Commissie heeft haar dupliek op 19 mei 2017 neergelegd.
26
Bij beschikking van 25 augustus 2017, Malta/Commissie (T‑653/16 R, niet gepubliceerd, EU:T:2017:583), heeft de president van het Gerecht het verzoek in kort geding ingewilligd en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
27
De Republiek Malta verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren, voor zover daarbij toegang wordt verleend tot de van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
28
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
de Republiek Malta te verwijzen in de kosten.
III. In rechte
29
Ter ondersteuning van haar beroep voert de Republiek Malta in het verzoekschrift vier middelen aan, die respectievelijk zijn ontleend aan, ten eerste, niet-inachtneming van de in verordening nr. 1049/2001 vastgelegde procedurele termijnen en schending van de verplichting tot loyale samenwerking, ten tweede, niet-naleving van de reikwijdte van het initiële verzoek en de onterechte behandeling van dat verzoek als een nieuw verzoek om toegang tot documenten, ten derde, onregelmatige uitbreiding van de reikwijdte van het verzoek om toegang tot documenten in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek en schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en, ten vierde, schending van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009. Daarenboven voert de Republiek Malta in repliek een vijfde middel aan, dat is ontleend aan schending van de motiveringsplicht.
A. Ontvankelijkheid
30
De Commissie betoogt dat de vordering van de Republiek Malta en, in ieder geval, de ter ondersteuning van die vordering aangevoerde middelen niet-ontvankelijk zijn.
1.
Ontvankelijkheid van de vordering van de Republiek Malta en van de eerste vier ter ondersteuning van die vordering aangevoerde middelen
31
De Commissie stelt primair dat het beroep van de Republiek Malta niet-ontvankelijk is voor zover het strekt tot nietigverklaring van een „confirmatief besluit in de ruime zin” en niet van een „afzonderlijk besluit” van de Commissie waarbij toegang wordt verleend tot de van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten ondanks het verzet dat die autoriteiten overeenkomstig artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 hebben geformuleerd. Subsidiair betoogt de Commissie dat de eerste vier door de Republiek Malta ter ondersteuning van haar beroep aangevoerde middelen niet-ontvankelijk zijn, omdat deze middelen „niet […] gebaseerd zijn op de materiële uitzonderingen [op de toegang van het publiek tot documenten] die zijn genoemd in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening […] nr. 1049/2001”.
32
De Republiek Malta betwist dit middel van niet-ontvankelijkheid.
33
De Europese Unie is een door het recht beheerste unie waarin de handelingen van de instellingen van die Unie met name aan de Verdragen en de algemene rechtsbeginselen worden getoetst (zie arrest van 6 oktober 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, punt 60en aldaar aangehaalde rechtspraak). De Verdragen hebben namelijk een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven geroepen, waarbij het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, EU:C:1986:166, punt 23).
34
Dit beginsel vindt in het bijzonder uitdrukking in artikel 263 VWEU, op grond waarvan het Hof van Justitie van de Europese Unie de wettigheid nagaat van de handelingen van de Commissie voor zover het geen aanbevelingen of adviezen betreft, en te dien einde bevoegd is uitspraak te doen inzake elk beroep wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid.
35
De lidstaten kunnen bijgevolg via een beroep tot nietigverklaring opkomen tegen elke beslissing van de Commissie, van algemene dan wel van individuele strekking, en zich daarbij ter staving van hun vordering baseren op, onder meer, de schending van wezenlijke vormvoorschriften of schending van de ter uitvoering van de Verdragen vastgestelde rechtsregels (zie in die zin arrest van 20 maart 1985, Italië/Commissie, 41/83, EU:C:1985:120, punt 30).
36
In de eerste plaats kan een lidstaat dus via een beroep tot nietigverklaring opkomen tegen een krachtens verordening nr. 1049/2001 vastgesteld besluit van de Commissie waarbij een natuurlijke persoon of rechtspersoon toegang wordt verleend tot van die lidstaat afkomstige documenten die in het bezit van de Commissie zijn, zonder dat een afzonderlijk besluit van de Commissie – het enige waartegen beroep kan worden ingesteld – om geen gevolg te geven aan het verzet van die lidstaat tegen de openbaarmaking van de betrokken documenten, hoeft te worden geïdentificeerd.
37
In de tweede plaats kan een lidstaat ter staving van zijn beroep tegen een besluit van de Commissie waarbij een derde toegang tot documenten wordt verleend, alle middelen aanvoeren die verband houden met één van de vier situaties waarin volgens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld en, meer in het bijzonder, alle middelen die zijn ontleend aan schending van een procedureel of materieel voorschrift dat volgens die lidstaat relevant is, ongeacht of dit middel al dan niet relevant is. Wat de ontvankelijkheid betreft van een middel dat tegen een dergelijk besluit wordt aangevoerd, hoeft dus geen onderscheid te worden gemaakt naargelang het voorschrift waarvan wordt gesteld dat het is geschonden, is opgenomen in verordening nr. 1049/2001 dan wel in een ander rechtsinstrument.
38
Aan die overwegingen wordt niet afgedaan door het argument waarmee de Commissie in wezen aanvoert dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 het recht van de lidstaten om zich te verzetten tegen de openbaarmaking van de door hen aan een instelling toegezonden documenten, aan voorwaarden en beperkingen heeft onderworpen.
39
In dat verband zij in herinnering gebracht dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat „[e]en lidstaat […] de instelling [kan] verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken”.
40
Het klopt inderdaad dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 aldus is uitgelegd dat de betrokken lidstaat zich slechts tegen de openbaarmaking van documenten die van hem afkomstig zijn kan verzetten op grond van de in de leden 1 tot en met 3 van dat artikel voorziene materiële uitzonderingen en dat hij zijn standpunt ter zake naar behoren dient te motiveren (arresten van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 99, en 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonfs/Commissie, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punt 59).
41
Die nadere regeling van de bevoegdheid om deel te nemen aan de besluitvorming van de Unie die de betrokken lidstaat ontleent aan artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 mag er evenwel niet aan in de weg staan dat die lidstaat nietigverklaring vordert van het besluit van de Commissie waarbij toegang is verleend tot de betrokken documenten en daarbij andere onregelmatigheden inroept dan die welke zijn ontleend aan schending van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001. De door de Commissie voorgestelde tegengestelde uitlegging zou er namelijk op neerkomen dat de Uniewetgever de reikwijdte van het bij artikel 263 VWEU aan de lidstaten verleende recht van beroep beperkt en zo afbreuk doet aan het volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures dat door de Verdragen in het leven is geroepen en waarbij het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
42
Bovendien is het juist dat artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 15, lid 3, VWEU – die beide door de Commissie zijn genoemd – bepalen dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht op toegang tot documenten van de instellingen heeft. Dat een lidstaat beroep tot nietigverklaring kan instellen tegen een besluit van de Commissie waarbij toegang tot documenten wordt verleend en daarbij alle middelen kan aanvoeren om de rechtmatigheid van dat besluit te betwisten, heeft echter niet tot gevolg dat het recht op toegang tot documenten onredelijk wordt beperkt, doch enkel dat de Unierechter in staat wordt gesteld de rechtmatigheid van dat besluit te toetsen in het licht van het geheel van procedurele en materiële regels die van toepassing kunnen zijn en het recht van de betrokken lidstaat op een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen.
43
Bijgevolg zijn de vordering van de Republiek Malta tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit, en de eerste vier ter ondersteuning van die vordering aangevoerde middelen ontvankelijk.
44
Het middel van niet-ontvankelijkheid dat de Commissie heeft aangevoerd tegen de vordering van de Republiek Malta en de eerste vier ter ondersteuning van die vordering aangevoerde middelen, moet dan ook worden afgewezen.
2.
Ontvankelijkheid van het vijfde middel betreffende schending van de motiveringsplicht
45
De Commissie voert aan dat het vijfde middel, dat is ontleend aan een ontoereikende motivering van het bestreden besluit, voor het eerst in repliek is aangevoerd en bijgevolg overeenkomstig artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht niet-ontvankelijk is.
46
In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat volgens artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering in de loop van het geding geen nieuwe middelen mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
47
Het is evenwel vaste rechtspraak dat een ontbrekende of ontoereikende motivering schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 263 VWEU oplevert en een middel van openbare orde vormt dat door de Unierechter ambtshalve kan en zelfs moet worden onderzocht (arrest van 20 maart 1959, Nold/Hoge Autoriteit, 18/57, EU:C:1959:6, blz. 119; zie ook arrest van 2 december 2009, Commissie/Ierland e.a., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punt 34en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48
Het Gerecht mag dus het middel van verzoekende partijen betreffende schending van de motiveringsplicht onderzoeken, zonder dat het hoeft na te gaan of dat middel, dat voor het eerst in repliek is aangevoerd, voldoet aan de voorwaarden van artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering (zie in die zin arrest van 20 juli 2017, Badica en Kardiam/Raad, T‑619/15, EU:T:2017:532, punt 43).
49
Of het vijfde middel al dan niet gegrond is, zal bijgevolg in de punten 51 tot en met 65 hierna worden onderzocht.
B. Ten gronde
50
Volgens het Gerecht moet als eerste het vijfde middel worden onderzocht, dat is ontleend aan ontoereikende motivering van het bestreden besluit, vervolgens en samen beschouwd, de drie eerste middelen, betreffende de procedure tot vaststelling van dat besluit en, ten slotte, het vierde middel, dat is ontleend aan schending van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009.
1.
Vijfde middel: schending van de motiveringsplicht
51
De Republiek Malta voert aan dat de Commissie in het bestreden besluit of zelfs in de brief van 13 juli 2016 waarin zij de Maltese autoriteiten meedeelde dat dit besluit was vastgesteld, onvoldoende heeft uiteengezet waarom zij had besloten af te wijken van haar eerdere praktijk betreffende, ten eerste, het vereiste dat verzoeken om toegang tot documenten nauwkeurig zijn, ten tweede, de niet-ontvankelijkheid van confirmatieve verzoeken die verder gaan dan de initiële verzoeken en, ten derde, de niet-openbaarmaking van documenten die niet specifiek in het verzoek om toegang zijn geïdentificeerd, met name wanneer deze van derden afkomstig zijn. De Republiek Malta verwijt de Commissie voorts dat zij haar niet heeft uitgelegd waarom zij van mening was dat talrijke van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten binnen de reikwijdte van het verzoek om toegang tot de documenten vielen en bijgevolg openbaar moesten worden gemaakt, hoewel de Republiek Malta de Commissie tijdens de overlegfase daarover meermaals had ondervraagd.
52
De Commissie betwist het betoog van de Republiek Malta.
53
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 63; zie ook arrest van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punt 88en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54
Bovendien volgt uit de rechtspraak dat de Commissie, wanneer zij veel verder gaat dan in eerdere beslissingen het geval was en afwijkt van een constante beschikkingspraktijk, haar beweegredenen uitdrukkelijk dient te vermelden (arresten van 26 november 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e.a./Commissie, 73/74, EU:C:1975:160, punt 31, en 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punt 155).
55
In casu moet om te beginnen worden vastgesteld dat de Republiek Malta niet betwist dat het bestreden besluit gemotiveerd is en de motivering toereikend is voor zover in dat besluit wordt nagegaan of de van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten die door de Commissie zijn geïdentificeerd, onder de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen vallen en zij bijgevolg op grond van die verordening openbaar kunnen worden gemaakt. Bovendien betwist de Republiek Malta niet dat de Commissie daarenboven in het bestreden besluit uitvoerig heeft uitgelegd waarom volgens haar artikel 113 van verordening nr. 1224/2009 niet in de weg stond aan de toepassing van de bepalingen van verordening nr. 1049/2001. Ten slotte betwist de Republiek Malta niet dat zij in staat is geweest de rechtvaardigingsgronden van het bestreden besluit te kennen en de redenen ervoor aan te vechten in het kader van het onderhavige beroep.
56
Daarentegen verwijt de Republiek Malta de Commissie in wezen, ten eerste, dat zij zonder bijzondere motivering is afgeweken van haar eerdere beschikkingspraktijk inzake het behandelen van onnauwkeurige verzoeken om toegang, het identificeren van de documenten die onder een verzoek om toegang vallen en het behandelen van confirmatieve verzoeken die verder gaan dan de initiële verzoeken.
57
De Republiek Malta verwijst ter staving van haar stelling dat er een dergelijke beschikkingspraktijk bestond, evenwel enkel naar het arrest van 2 juli 2015, Typke/Commissie (T‑214/13, EU:T:2015:448, punt 13), waarin sprake is van een situatie waarin de secretaris-generaal van de Commissie een confirmatief verzoek had afgewezen omdat het betrekking had op een aspect dat niet aan bod kwam in het overeenkomstige initiële verzoek. De loutere verwijzing naar dat arrest is geen bewijs dat er een constante beschikkingspraktijk bestond inzake het behandelen van onnauwkeurige verzoeken om toegang, het bepalen van welke documenten onder een verzoek om toegang vielen of zelfs inzake het behandelen van confirmatieve verzoeken die verder gaan dan de initiële verzoeken. Daar niet is aangetoond dat er een vroegere constante beschikkingspraktijk bestond, waarvan de Commissie zou zijn afgeweken, kan de Republiek Malta die instelling dus niet verwijten dat zij niet de redenen heeft opgegeven van haar beweerdelijk gewijzigde aanpak (zie in die zin arresten van 28 april 2010, Amann & Söhne en Cousin Filterie/Commissie, T‑446/05, EU:T:2010:165, punten 118 en 158, en 20 september 2012, Polen/Commissie, T‑333/09, niet gepubliceerd, EU:T:2012:449, punt 92).
58
Voorts verwijt de Republiek Malta de Commissie ten tweede dat zij in het bestreden besluit of vóór de vaststelling van dat besluit, onvoldoende heeft gerechtvaardigd waarom zij bepaalde documenten bij het verzoek om toegang tot de documenten heeft betrokken, ook al had de Republiek Malta tijdens de overlegfase om uitleg daaromtrent gevraagd, met name in haar brieven van 30 september 2015, 30 november 2015 en 27 mei 2016.
59
In dat verband is het om te beginnen juist dat de Republiek Malta in haar brief van 30 september 2015 de Commissie heeft gevraagd waarom zij was afgeweken van haar eerdere standpunt en bij het initiële verzoek documenten had betrokken die zij met de Commissie had uitgewisseld, meer bepaald e-mails en notulen van bijeenkomsten. Vervolgens heeft de Republiek Malta in haar brief van 30 november 2015 gesteld dat volgens haar talrijke documenten die door de Commissie relevant werden geacht, niet onder het verzoek om toegang vielen. Ten slotte staat vast dat de Republiek Malta in haar brief van 27 mei 2016 bezwaar heeft geuit tegen het identificeren door de Commissie van nieuwe documenten in het stadium van het confirmatieve verzoek, een praktijk die volgens de Republiek Malta neerkwam op een uitbreiding van de reikwijdte van het verzoek, in strijd met de bepalingen van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001.
60
In de eerste plaats moet echter worden opgemerkt dat in de brief van 30 september 2015 de Commissie weliswaar uitdrukkelijk om uitleg werd verzocht, doch die brief echter dateerde van vóór het initiële besluit, waarin het verzet van de Republiek Malta werd aanvaard en Greenpeace de toegang werd geweigerd tot documenten nrs. 112 tot en met 230. Derhalve kan de Republiek Malta de Commissie niet verwijten in het initiële besluit niet te hebben geantwoord op haar verzoek om uitleg en kan zij zich er evenmin over beklagen dat de Commissie in het bestreden besluit daar niet op heeft geantwoord, daar de Republiek Malta bedoeld verzoek om uitleg later niet opnieuw heeft geformuleerd.
61
In de tweede plaats bevatte de brief van 30 november 2015, die eveneens dateert van vóór het initiële besluit, geen precieze informatie waaruit kon worden opgemaakt over welke documenten het ging en waarom de betrokken documenten niet onder het verzoek om toegang vielen. Bovendien werd de Commissie in die brief niet om uitleg verzocht en hoefde deze daarop dan ook niet te antwoorden.
62
In de derde plaats zij vastgesteld dat de Republiek Malta in haar brief van 27 mei 2016 niet heeft betwist dat de documenten die de Commissie in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek heeft geïdentificeerd, daadwerkelijk onder het verzoek om toegang vielen en zij evenmin de Commissie daarover om uitleg heeft verzocht. De Republiek Malta heeft in haar brief van 27 mei 2016 immers ermee volstaan het uitgangspunt zelf te betwisten dat in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek documenten aan het verzoek om toegang kunnen worden toegevoegd die niet in de fase van het onderzoek van het initiële verzoek waren geïdentificeerd.
63
In dat verband heeft de Commissie in het bestreden besluit herhaald dat zij, na het verzoek om toegang opnieuw te hebben onderzocht, andere documenten had geïdentificeerd die daaronder vielen (documenten nrs. 1‑111 en 231‑240). De Commissie heeft in dat besluit inderdaad niet uitgelegd waarom zij van mening was in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek documenten aan het verzoek om toegang te mogen toevoegen terwijl zij zich in de fase van het onderzoek van het initiële verzoek niet over de openbaarmaking van die documenten had uitgesproken. In haar brief van 27 april 2016 had de Commissie echter reeds uitgelegd aan de Republiek Malta dat de secretaris-generaal van de Commissie als taak had het initiële besluit van de directeur-generaal van het DG Maritieme Zaken en Visserij op onafhankelijke wijze te evalueren en dat de secretaris-generaal in het kader van die evaluatie diende na te gaan of alle documenten die onder het verzoek vielen, wel degelijk waren geïdentificeerd in de fase van het initiële besluit, in het bijzonder in gevallen waarin, zoals in casu, degene die om de toegang had verzocht, betwistte dat de lijst van de in de fase van het initiële besluit geïdentificeerde documenten volledig was. Derhalve was het niet nodig dat de Commissie in het bestreden besluit opnieuw de redenen opgaf waarom zij nieuwe documenten die voor het eerst in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek waren geïdentificeerd, aan het verzoek om toegang mocht toevoegen.
64
Uit een en ander volgt dat, anders dan de Republiek Malta beweert, het bestreden besluit niet ontoereikend is gemotiveerd.
65
Derhalve is het vijfde middel, dat het Gerecht heeft onderzocht op grond van zijn bevoegdheid om ambtshalve middelen van openbare orde op te werpen, niet gegrond.
2.
Eerste drie middelen: procedure tot vaststelling van het bestreden besluit
66
Met haar eerste middel voert de Republiek Malta in wezen aan dat de Commissie het initiële verzoek en het confirmatieve verzoek niet binnen de in de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001 gestelde termijnen heeft behandeld en dat zij bij het onderzoek van die verzoeken haar verplichting tot loyale samenwerking met de Maltese autoriteiten niet is nagekomen. Op basis van het betoog van de Republiek Malta kan dit middel worden onderverdeeld in drie grieven, waarmee respectievelijk wordt aangevoerd, ten eerste, dat het initiële verzoek en het confirmatieve verzoek tardief ter raadpleging aan de Maltese autoriteiten zijn meegedeeld, ten tweede, dat de Maltese autoriteiten uiterst korte antwoordtermijnen hebben gekregen en, ten derde, dat het initiële besluit en het bestreden besluit tardief zijn vastgesteld, aangezien zij zijn vastgesteld na het verstrijken van de in verordening nr. 1049/2001 gestelde termijnen en het bestreden besluit bovendien is vastgesteld nadat het confirmatieve verzoek bij stilzwijgend besluit was afgewezen.
67
Met haar tweede middel voert de Republiek Malta in wezen aan dat de Commissie de reikwijdte van het initiële verzoek onjuist heeft opgevat door dat verzoek te behandelen als een nieuw verzoek om toegang waaronder talrijke documenten vielen die geen verband hielden met de twee vorige verzoeken of die niet specifiek door Greenpeace waren geïdentificeerd. In het kader van dit middel verwijt de Republiek Malta de Commissie in het bijzonder dat zij bij het initiële verzoek om toegang – veelal meer recente – documenten heeft betrokken die niet uitdrukkelijk waren genoemd in de verzoeken van 14 april 2010 en 19 april 2012 en die naar hun inhoud geen verband hielden met de onregelmatigheden die Greenpeace in 2010 had gemeld of met het administratief onderzoek.
68
Met haar derde middel voert de Republiek Malta in wezen aan dat de Commissie de reikwijdte van het verzoek om toegang onrechtmatig heeft uitgebreid en het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek, op basis van een onvoldoende nauwkeurig verzoek, nieuwe documenten te identificeren waarvan tot dan toe niet was vastgesteld dat zij onder dat verzoek vielen. Met dit middel verwijt de Republiek Malta de Commissie in het bijzonder, ten eerste, dat zij Greenpeace overeenkomstig artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 niet om verdere precisering van haar verzoek om toegang tot de documenten heeft verzocht, ten tweede, dat zij het initiële verzoek om toegang tot de documenten niet grondig heeft onderzocht, ten derde, dat zij bepaalde documenten uitsluitend in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek heeft onderzocht, in strijd met de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001, waarin is bepaald dat het onderzoek van verzoeken om toegang tot documenten in twee fasen gebeurt en, ten vierde, dat zij blijk heeft gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling bij de bepaling van de strekking en de reikwijde van het verzoek om toegang tot de documenten.
69
Uit de door de Republiek Malta ter ondersteuning van haar eerste drie middelen aangevoerde argumenten volgt dat zij de Commissie verwijt dat zij meerdere procedurevoorschriften niet in acht heeft genomen die zijn neergelegd in de artikelen 4 en 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 en waarvan sommige eveneens voortvloeien uit de verplichting tot loyale samenwerking.
70
Alvorens eventueel na te gaan of de eerste drie middelen gegrond zijn, dient eerst te worden bepaald of en in hoeverre die middelen relevant zijn.
a)
Relevantie van de eerste drie middelen
71
Teneinde te beoordelen of en in hoeverre de eerste drie middelen relevant zijn, acht het Gerecht het nodig om vooraf te bepalen wat de voorwaarden en de doelstellingen zijn van de procedure voor het onderzoek van verzoeken om toegang tot documenten. In dat verband dient een onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds de procedurele voorschriften van de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 en anderzijds de procedurele voorschriften die zijn neergelegd in artikel 4, leden 4 en 5, van die verordening of voortvloeien uit de verplichting tot loyale samenwerking.
1) Procedurele voorschriften van de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001
72
De procedurele voorschriften van de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 kunnen worden samengevat als volgt.
73
Ten eerste moeten verzoeken om toegang voldoende nauwkeurig zijn opdat de instelling het gevraagde document kan identificeren (artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1049/2001). Is een verzoek niet nauwkeurig genoeg, dan vraagt de instelling de verzoeker om nadere precisering en is zij hem hierbij behulpzaam, bijvoorbeeld door hem informatie te verstrekken over het gebruik van de openbare documentenregisters (artikel 6, lid 2, van die verordening). In geval van verzoeken om omvangrijke documenten of om een zeer groot aantal documenten, kan de betrokken instelling informeel met de aanvrager overleggen om een billijke oplossing te vinden (artikel 6, lid 3, van die verordening). Meer in het algemeen moeten de instellingen voorzien in voorlichting van de burger over hoe en waar om toegang kan worden verzocht (artikel 6, lid 4, van verordening nr. 1049/2001).
74
Ten tweede moeten zowel initiële verzoeken als confirmatieve verzoeken onmiddellijk worden behandeld en moet de instelling die verzoeken binnen vijftien werkdagen afhandelen en, ingeval het verzoek wordt afgewezen, de verzoeker daarvoor de redenen meedelen (zie, respectievelijk, artikel 7, lid 1, en artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1049/2001). In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld bij een initieel of confirmatief verzoek om een zeer omvangrijk document of om een zeer groot aantal documenten, kan die termijn met vijftien werkdagen worden verlengd (zie, respectievelijk, artikel 7, lid 3, en artikel 8, lid 2, van diezelfde verordening). Bij uitblijven van een antwoord van de instelling binnen de voorgeschreven termijn, heeft de verzoeker het recht een confirmatief verzoek in te dienen, dat ertoe strekt de instelling haar standpunt te doen herzien (artikel 7, lid 4, van die verordening). Indien de instelling niet binnen de voorgeschreven termijn op een confirmatief verzoek antwoordt, heeft de verzoeker het recht zich te beroepen op het bestaan van een afwijzend antwoord en daartegen beroep in te stellen (artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001).
75
Uit de procedurele voorschriften van de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 en, meer in het algemeen, uit de bepalingen van die verordening in hun geheel kunnen meerdere leringen worden getrokken.
76
Ten eerste volgt uit de bepalingen van de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 dat zij de wijze waarop verzoeken om toegang tot documenten moeten worden ingediend, regelen alsook de wijze waarop de betrokken instelling die verzoeken moet behandelen. Die bepalingen zien dus enkel op de betrekkingen tussen de verzoeker en de betrokken instelling en niet op de betrekkingen tussen de instelling en derden, zoals de lidstaten waarvan bepaalde documenten afkomstig zouden zijn.
77
Vervolgens heeft de in de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde procedure primair tot doel het mogelijk te maken verzoeken om toegang tot die documenten snel en eenvoudig te behandelen en, subsidiair, in overeenstemming met het beginsel van behoorlijk bestuur, te voorkomen dat de instelling met een onevenredige werklast te maken krijgt (zie in die zin arrest van 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punten 25, 27 en 28). Die procedure is dus ingevoerd in het belang van de personen die om toegang tot documenten verzoeken en houdt tevens rekening met de beperkingen van de instellingen. Die procedure heeft als zodanig evenwel niet tot doel het belang te beschermen van derden, met name dat van de lidstaten, om zich tegen de openbaarmaking van bepaalde van hen afkomstige documenten te beschermen en houdt evenmin rekening met de beperkingen van derden en van de lidstaten ingeval zij worden geraadpleegd over de eventuele openbaarmaking van die documenten.
78
Die vaststelling vindt steun in de omstandigheid dat verordening nr. 1049/2001 volgens artikel 1, onder a), ervan beoogt „een zo ruim mogelijke toegang tot documenten [te waarborgen]” en berust op het in overweging 11 ervan verankerde beginsel dat „alle documenten van de instellingen voor het publiek toegankelijk [dienen] te zijn”. Daarom beoogt die verordening, meer bepaald de procedurele voorschriften ervan, de uitoefening van het recht op toegang tot documenten zo veel mogelijk te vergemakkelijken (zie in die zin arresten van 29 juni 2010, Commissie/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punt 49), en niet de uitoefening van dat recht moeilijker te maken, met name door onnodige formele eisen te stellen.
79
Ten slotte is het indienen van een verzoek om toegang tot documenten niet de enige wijze om toegang tot documenten te verkrijgen. Volgens artikel 2, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 worden bij een instelling berustende documenten voor het publiek toegankelijk gemaakt hetzij na een schriftelijk verzoek, hetzij direct in elektronische vorm, hetzij via een register. Daarom bevat verordening nr. 1049/2001, naast de artikelen 6 tot en met 10, waarin het gaat over de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten en de wijze waarop na indiening van een verzoek toegang kan worden verkregen, bepalingen betreffende het houden van documentenregisters (artikel 11 van die verordening), rechtstreekse toegang in elektronische vorm of via een register (artikel 12 van die verordening) en de bekendmaking in het Publicatieblad van bepaalde documenten (artikel 13 van die verordening).
80
Niets belet een instelling dus documenten openbaar te maken ook al werd zij daar niet om verzocht of, met het oog op de transparantie en de volledigheid, een persoon die een verzoek heeft ingediend op grond van verordening nr. 1049/2001 documenten te verstrekken die deze niet uitdrukkelijk in zijn verzoek heeft geïdentificeerd of genoemd.
81
Hoewel de schending van de in de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde voorschriften voor het onderzoek van verzoeken om toegang in bepaalde gevallen de rechtmatigheid kan aantasten van een besluit houdende weigering tot toegang tot documenten, kan een dergelijke schending niet de rechtmatigheid aantasten van een besluit waarbij toegang tot documenten wordt verleend.
82
Wat in het bijzonder, ten eerste, artikel 6 van verordening nr. 1049/2001 betreft, dient te worden opgemerkt dat, hoewel een instelling een verzoek niet mag afwijzen op grond dat het onvoldoende nauwkeurig is zonder de verzoeker eerst te vragen zijn verzoek te specificeren (zie in die zin arresten van 26 oktober 2011, Dufour/ECB, T‑436/09, EU:T:2011:634, punt 31, en 22 mei 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, T‑300/10, EU:T:2012:247, punten 84‑87), daarentegen niet op goede gronden aan een instelling kan worden verweten dat zij toegang heeft verleend tot documenten op grond van een verzoek waarvan wordt gesteld dat het onnauwkeurig is, zonder de verzoeker eerst te vragen zijn verzoek te specificeren.
83
Wanneer de verzoeker niet is gevraagd zijn verzoek te specificeren, kan noch de instelling en, a fortiori, noch een derde namelijk met succes aanvoeren dat zijn verzoek vaag is (zie in die zin arrest van 19 november 2014, Ntouvas/ECDC, T‑223/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:975, punt 46). Wanneer een instelling dus van mening is dat zij in staat is zelf, zonder een onevenredige werklast, de documenten te identificeren waarop een verzoek betrekking heeft, ook al is dit verzoek in algemene bewoordingen geformuleerd en betreft het een groot aantal documenten, dan mag die instelling dus over dat verzoek beslissen, zonder de verzoeker eerst te vragen zijn verzoek te specificeren, en vervolgens toegang verlenen tot alle geïdentificeerde documenten, mits die documenten niet vallen onder de uitzonderingen die zijn genoemd in met name artikel 4 van verordening nr. 1049/2001.
84
Aangezien een instelling verplicht is alle in een verzoek om openbaarmaking bedoelde documenten volledig te onderzoeken (zie in die zin arrest van 22 mei 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, T‑300/10, EU:T:2012:247, punt 69), kan zij bovendien op elk moment, ook voor het eerst in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek, nieuwe documenten identificeren die onder het verzoek kunnen vallen.
85
Wat, ten tweede, de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001 betreft, zij opgemerkt dat de daarin gestelde termijnen slechts tot doel hebben ervoor te zorgen dat verzoeken om toegang tot documenten snel kunnen worden behandeld en de openbaarmaking van de gevraagde documenten te bespoedigen, indien die openbaarmaking mogelijk is.
86
Tevens dient eraan te worden herinnerd dat de overschrijding van de in de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001 gestelde termijnen er niet toe leidt dat de instelling haar bevoegdheid verliest om een besluit vast te stellen en op zich niet kan leiden tot onrechtmatigheid van een besluit houdende weigering van toegang tot documenten op grond waarvan nietigverklaring ervan gerechtvaardigd zou zijn (zie in die zin arresten van 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punt 89; 14 juli 2016, Sea Handling/Commissie, C‑271/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:557, punten 78, 79 en 84, en 19 januari 2010, Co-Frutta/Commissie, T‑355/04 en T‑446/04, EU:T:2010:15, punten 59 en 71).
87
Dat de overschrijding van voornoemde termijnen geen invloed heeft, geldt te meer in geval van een besluit waarbij toegang tot documenten wordt verleend, aangezien in een dergelijk geval het verzoek van de verzoeker is ingewilligd ondanks de overschrijding van deze termijnen, die slechts in zijn voordeel waren ingevoerd.
88
Gelet op een en ander kan een lidstaat tegen een besluit van een instelling waarbij toegang tot documenten wordt verschaft, zich niet met succes beroepen op middelen die zijn ontleend aan schending van de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001.
89
Gelet op de argumenten die de Republiek Malta ter ondersteuning van haar eerste drie middelen heeft aangevoerd en die zijn samengevat in de punten 66 tot en met 68 hierboven, moet in casu worden vastgesteld dat de Republiek Malta in het kader van die drie middelen onregelmatigheden aanvoert met betrekking tot de in de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 bedoelde procedure, zoals met name de openbaarmaking van documenten die niet specifiek zijn vermeld in het initiële verzoek of in het confirmatieve verzoek, de identificering van documenten in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek of de niet-naleving van de termijnen voor de behandeling van initiële of confirmatieve verzoeken.
90
Om de in de punten 72 tot en met 88 hierboven uiteengezette redenen kunnen middelen die aan dergelijke onregelmatigheden zijn ontleend dus niet met succes tegen het bestreden besluit worden aangevoerd.
2) Procedurele voorschriften die zijn neergelegd in artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001 of voortvloeien uit de verplichting tot loyale samenwerking
91
De procedurele voorschriften die zijn neergelegd in artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001 of voortvloeien uit de verplichting tot loyale samenwerking kunnen worden weergegeven als volgt.
92
In de eerste plaats bepaalt artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 dat, wanneer het gaat om documenten van derden, de derde door de instelling wordt geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van artikel 4, lid 1 of 2, van die verordening van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
93
In dit verband is geoordeeld dat de lidstaten ingevolge artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 reeds ruimschoots beschikken over het recht om te worden geraadpleegd voordat van hen afkomstige documenten die bij een instelling berusten, openbaar worden gemaakt (arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 46).
94
In de tweede plaats is, zoals in punt 39 hierboven is vastgesteld, in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 bepaald dat een lidstaat een instelling kan verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
95
Aangezien artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 enkel voorziet in het vereiste van voorafgaande toestemming van de betrokken lidstaat ingeval deze laatste daartoe een uitdrukkelijk verzoek heeft ingediend, betreft het een procedurele bepaling (arresten van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punten 78 en 81, en 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, punten 53 en 54).
96
In de derde plaats moeten de instelling die voornemens is documenten openbaar te maken en de lidstaat waarvan die documenten afkomstig zijn, overeenkomstig de in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde verplichting tot loyale samenwerking aldus handelen en samenwerken dat de bepalingen van verordening nr. 1049/2001 daadwerkelijk kunnen worden toegepast (arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 85).
97
In het bijzonder dienen de instelling waarbij een verzoek om toegang tot een van een lidstaat afkomstig document is ingediend, en deze lidstaat, zodra de instelling die lidstaat van dat verzoek in kennis heeft gesteld, onverwijld over te gaan tot loyaal overleg over de eventuele toepassing van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen, waarbij zij er met name attent op moeten zijn dat de instelling een standpunt moet kunnen innemen binnen de termijnen waarbinnen zij ingevolge de artikelen 7 en 8 van deze verordening op dit verzoek om toegang moet beslissen (arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 86).
98
Artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001, uitgelegd overeenkomstig de verplichting tot loyale samenwerking, bepaalt dus op welke wijze een instelling overleg moet plegen met derden van wie documenten afkomstig zijn, alsook de wijze waarop de lidstaten waarvan documenten afkomstig zijn, kunnen deelnemen aan de vaststelling van het besluit van de instelling inzake de toegang tot documenten.
99
Anders dan de bepalingen van de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001, regelen de bepalingen van artikel 4, leden 4 en 5, van die verordening dus de betrekkingen tussen de instelling en derden, in het bijzonder de lidstaten, wat betreft documenten die van laatstgenoemden afkomstig zijn, en beogen zij het belang te beschermen van die derden en van de lidstaten om zich tegen de openbaarmaking van die documenten te verzetten.
100
De schending van de bepalingen van artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001 en van de op de instelling rustende verplichting tot loyale samenwerking met een lidstaat kan dus de rechtmatigheid aantasten van een besluit waarbij toegang wordt verleend tot van die lidstaat afkomstige documenten.
101
Gelet op het voorgaande kan een lidstaat tegen een besluit van een instelling waarbij toegang wordt verleend tot van die lidstaat afkomstige documenten, met succes middelen aanvoeren die zijn ontleend aan schending van artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001 en van de verplichting tot loyale samenwerking bij de tenuitvoerlegging van de in dat artikel bedoelde procedure.
102
In casu voert de Republiek Malta, in het kader van de eerste en de tweede grief van het eerste middel, tevens aan dat de Commissie, toen zij haar overeenkomstig artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 heeft geraadpleegd om te vernemen of zij zich tegen de openbaarmaking van de litigieuze documenten verzette, niet ten volle met haar heeft samengewerkt, aangezien zij haar het initiële verzoek en het confirmatieve verzoek van Greenpeace tardief heeft meegedeeld en haar vervolgens uiterst korte antwoordtermijnen heeft toegekend. Dit betoog van de Republiek Malta komt er in feite op neer dat de in artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde procedure onregelmatig is verlopen en dat in het kader van die procedure de verplichting tot loyale samenwerking is geschonden.
103
Om de in de punten 91 tot en met 101 hierboven genoemde redenen, is een dergelijk betoog derhalve relevant met het oog op het bestreden besluit.
104
Bijgevolg dient enkel van de grieven waarmee wordt aangevoerd dat te korte antwoordtermijnen zijn toegekend en de verplichting tot loyale samenwerking niet is nageleefd, te worden onderzocht of zij gegrond zijn.
b)
Onderzoek van de gegrondheid van de grieven waarmee wordt aangevoerd dat te korte antwoordtermijnen zijn toegekend en de verplichting tot loyale samenwerking niet is nageleefd
105
In casu verwijt de Republiek Malta de Commissie niet alleen dat zij haar zowel het initiële verzoek als het confirmatieve verzoek heeft meegedeeld maanden nadat zij die verzoeken had ontvangen, maar vooral ook dat zij haar vervolgens slechts een termijn van vijf dagen heeft toegekend om te onderzoeken of de betrokken documenten in het licht van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen konden worden verstrekt, en te beslissen of zij al dan niet gebruik zou maken van de haar bij artikel 4, lid 5, van die verordening geboden mogelijkheid om te verzoeken die documenten niet openbaar te maken.
106
In dat verband moet om te beginnen in herinnering worden gebracht dat de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001 de instellingen weliswaar verplichten om op initiële en confirmatieve verzoeken om toegang tot documenten te antwoorden binnen de gestelde termijnen, doch die verordening geen termijn stelt waarbinnen een instelling een lidstaat moet inlichten dat een verzoek om toegang tot van die lidstaat afkomstige documenten is ingediend en hem dat verzoek moet meedelen. In het bijzonder is in verordening nr. 1049/2001 niet bepaald welke antwoordtermijn de instelling aan die lidstaat moet toekennen zodat die lidstaat die instelling, in voorkomend geval, kan laten weten dat hij zich tegen de openbaarmaking van de betrokken documenten verzet.
107
Gelet op de in de punten 96 en 97 hierboven aangehaalde rechtspraak, volgt echter uit de verplichting tot loyale samenwerking dat de Commissie in haar betrekkingen met de betrokken lidstaat de nodige voortvarendheid aan de dag moet leggen om zelf een besluit te kunnen nemen binnen de termijnen die zij krachtens de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 1049/2001 dient na te leven.
108
In casu heeft de Commissie het initiële verzoek van 29 juli 2015 eerst aan de Republiek Malta meegedeeld op 28 september 2015, dus bijna twee maanden nadat zij dat verzoek had ontvangen. Bij diezelfde gelegenheid heeft zij die lidstaat verzocht haar binnen vijf werkdagen te laten weten of hij zich verzette tegen de openbaarmaking van de van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten die tot dan toe waren geïdentificeerd (documenten nrs. 112‑230).
109
Voorts staat vast dat de Commissie de Republiek Malta het confirmatieve verzoek van 20 januari 2016 eerst heeft meegedeeld op 13 april 2016, dus bijna drie maanden nadat zij het had ontvangen en dat zij die lidstaat bij die gelegenheid opnieuw slechts een termijn van vijf werkdagen heeft toegekend om, in voorkomend geval, te laten weten dat hij zich verzette tegen de openbaarmaking van alle van de Maltese autoriteiten afkomstige documenten, met inbegrip van de documenten die voor het eerst in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek waren geïdentificeerd (documenten nrs. 1‑111 en 231‑240).
110
Ten eerste moet echter worden opgemerkt dat de Commissie, op verzoek van de Republiek Malta, de termijn die aanvankelijk na de mededeling van het initiële verzoek aan die lidstaat was toegekend, met vijftien werkdagen heeft verlengd (zie punt 10 hierboven). In feite heeft de Republiek Malta zich tegen de openbaarmaking van documenten nrs. 112 tot en met 230 verzet op 30 november 2015 terwijl het initiële verzoek van Greenpeace haar op 28 september 2015, meer dan twee maanden eerder dus, was meegedeeld.
111
Ten tweede heeft de Commissie, op verzoek van de Republiek Malta, de termijn die aanvankelijk na de mededeling van het confirmatieve verzoek aan die lidstaat was toegekend, met tien werkdagen verlengd (zie punt 16 hierboven). In feite heeft de Republiek Malta zich tegen de openbaarmaking van alle betrokken documenten verzet op 3 mei 2016 terwijl het confirmatieve verzoek van Greenpeace haar op 13 april 2016, meer dan drie weken eerder dus, was meegedeeld. Bovendien heeft de Commissie, nadat zij op 3 mei 2016 het antwoord van de Republiek Malta heeft ontvangen, die lidstaat op 19 mei 2016 verzocht om binnen tien werkdagen aan te geven om welke concrete redenen de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen van toepassing zouden zijn en welke delen van de documenten onder die uitzonderingen zouden vallen (zie punt 18 hierboven). Op 27 mei 2016 heeft de Republiek Malta er echter mee volstaan opnieuw haar verzet te uiten en betoogd dat de analyse in haar brief van 3 mei 2016 volstond om uit te maken welke uitzonderingen in die brief werden bedoeld (zie punt 19 hierboven).
112
Het blijkt dus dat de Republiek Malta in de praktijk meerdere weken tijd heeft gehad om de documenten te analyseren die door de Commissie waren geïdentificeerd in de fase van het onderzoek van het initiële verzoek en later in de fase van het onderzoek van het confirmatieve verzoek. Bovendien is de Republiek Malta, ondanks het aantal betrokken documenten, bij machte geweest die documenten te analyseren en, voor elk van die documenten – voordat de Commissie een besluit had genomen over het initiële verzoek en het confirmatieve verzoek – een aantal van de uitzonderingen aan te voeren die zijn neergelegd in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 en artikel 113 van verordening nr. 1224/2009.
113
Gelet op de in punt 97 hierboven aangehaalde rechtspraak, moet bovendien in aanmerking worden genomen dat de Commissie op grond van artikel 7, leden 1 en 3, en artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001, zelf uiterlijk binnen dertig dagen op het initiële verzoek en vervolgens op het confirmatieve verzoek van Greenpeace moest antwoorden.
114
De Republiek Malta kan dus niet met succes aanvoeren dat de Commissie, door haar het initiële verzoek en het confirmatieve verzoek tardief mee te delen en haar vervolgens bijzonder korte antwoordtermijnen toe te kennen, de verplichting tot loyale samenwerking niet is nagekomen.
115
De eerste drie middelen zijn dus deels irrelevant en deels ongegrond.
3.
Vierde middel: schending van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009
116
Met haar vierde middel voert de Republiek Malta in wezen aan dat de Commissie, door Greenpeace toegang te hebben verleend tot documenten nrs. 112 tot en met 230, de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 heeft geschonden. Volgens de Republiek Malta stonden die bepalingen in de weg aan de openbaarmaking van documenten die in het kader van verordening nr. 1224/2009 door de Maltese autoriteiten aan de Commissie waren verstrekt, indien die autoriteiten daar niet uitdrukkelijk mee hadden ingestemd. De Republiek Malta is namelijk van mening dat het hier om specifieke bepalingen gaat die, op het vlak van de controle op de naleving van de regels inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, afwijken van de algemene regels inzake toegang van het publiek tot documenten die in verordening nr. 1049/2001 zijn opgenomen, met name artikel 4 van die verordening.
117
De Commissie betwist het betoog van de Republiek Malta. Zij stelt met name dat de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 in samenhang moeten worden gelezen met en moeten worden afgestemd op de bepalingen van verordening nr. 1049/2001 en meer bepaald die van artikel 4, lid 5, van die verordening, op grond waarvan een lidstaat zich slechts tegen de openbaarmaking van documenten die van hem afkomstig zijn, kan verzetten op grond van de materiële uitzonderingen die zijn neergelegd in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van die verordening.
118
Gelet op de argumenten van de partijen, dient te worden nagegaan of en in hoeverre de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009, in voorkomend geval gelezen in samenhang met die van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, zich ertegen verzetten dat Greenpeace toegang werd verleend tot documenten nrs. 112-230, toen de Republiek Malta, waarvan die documenten afkomstig waren, daar niet mee had ingestemd.
119
Om dit te kunnen nagaan dient eerst een overzicht te worden gegeven van de relevante bepalingen van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009, in hun context, en dient vervolgens te worden nagegaan hoe die bepalingen zich verhouden tot die van verordening nr. 1049/2001.
a)
Overzicht van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009 en de context ervan
120
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat verordening nr. 1224/2009, onder titel XII, met als opschrift „Gegevens en informatie”, een hoofdstuk II bevat betreffende de „[v]ertrouwelijkheid van gegevens”. Dat hoofdstuk bevat slechts twee artikelen, te weten de artikelen 112 en 113, die respectievelijk zien op de „[b]escherming van persoonsgegevens” en de „[w]aarborging van het beroeps- en het handelsgeheim”.
121
Voorts zij erop gewezen dat de artikelen 112 en 113 van verordening nr. 1224/2009 in de plaats zijn gekomen van artikel 37 van verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad van 12 oktober 1993 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid (PB 1993, L 261, blz. 1). Aangezien er op de datum van vaststelling van verordening nr. 2847/93 in de Unie geen algemene wettelijke regeling bestond op het vlak van de bescherming van persoonsgegevens door de instellingen en de lidstaten, voorzag artikel 37 van die verordening immers, in de leden 2 en 7 tot en met 10, in de bescherming van nominale gegevens en, in de leden 1 en 3 tot en met 6, in de vertrouwelijkheid van de in het kader van die verordening verzamelde en uitgewisselde gegevens uit hoofde van het beroeps- en handelsgeheim.
122
Bij de vaststelling van verordening nr. 1224/2009 heeft de Uniewetgever rekening gehouden met de vaststelling van verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 2001, L 8, blz. 1), en richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31).
123
Artikel 112 van verordening nr. 1224/2009 regelt derhalve sindsdien, afzonderlijk, de bescherming van persoonsgegevens en verwijst daarvoor hoofdzakelijk naar verordening nr. 45/2001 en naar de nationale wettelijke regelingen tot omzetting van richtlijn 95/46.
124
De bepalingen van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009 nemen grotendeels de overige bepalingen van artikel 37 van verordening nr. 2847/93, die niet de bescherming van persoonsgegevens betroffen, over.
125
Om te beginnen bevat artikel 113 van verordening nr. 1224/2009 bepalingen ter waarborging van het beroeps- en het handelsgeheim. In het bijzonder is bepaald dat de lidstaten en de Commissie alle nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de in het kader van verordening nr. 1224/2009 verzamelde en ontvangen gegevens worden behandeld overeenkomstig de vigerende voorschriften inzake beroeps- en handelsgeheim (artikel 113, lid 1, van verordening nr. 1224/2009). Gegevens die in het kader van die verordening worden verstrekt, vallen onder de voorschriften inzake vertrouwelijkheid wanneer de openbaarmaking ervan schadelijk zou zijn voor bepaalde belangen zoals de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu – in overeenstemming met de Uniewetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens –, de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, gerechtelijke procedures en juridisch advies of het doel van inspecties en onderzoeken. Informatie in verband met die gegevens mag evenwel altijd worden bekendgemaakt indien dat noodzakelijk is om een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid te beëindigen of te verbieden (artikel 113, lid 4, van verordening nr. 1224/2009).
126
Vervolgens bevat artikel 113 van verordening nr. 1224/2009 bepalingen die specifiek gelden voor van de lidstaten afkomstige gegevens en die daarom door de Republiek Malta in het kader van het onderhavige geding worden aangevoerd. In dat verband dient te worden gewezen op de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009, die haast identiek zijn aan die van artikel 37, leden 3 en 5, van verordening nr. 2847/93 en die als volgt luiden:
„2.   De tussen de lidstaten en de Commissie [in het kader van deze verordening] uitgewisselde gegevens worden niet toegezonden aan andere personen dan de personen in de lidstaten of de EU-instellingen wier functie vereist dat zij toegang tot deze gegevens hebben, tenzij de lidstaten die de gegevens toezenden, daartoe uitdrukkelijk toestemming geven.
3.   De [in het kader van deze verordening verzamelde en ontvangen] gegevens mogen niet voor een ander dan het in deze verordening bepaalde doel worden gebruikt, tenzij de autoriteiten die deze gegevens verstrekken, daartoe uitdrukkelijk toestemming geven en op voorwaarde dat de in de lidstaat van de ontvangende autoriteit geldende bepalingen dit gebruik niet verbieden.”
127
Ten slotte bevat artikel 113 van verordening nr. 1224/2009 bepalingen van meer algemene aard. In het bijzonder bepaalt dit artikel dat het niet mag worden opgevat als een belemmering voor het gebruik van de krachtens deze verordening verkregen gegevens in het kader van rechtsvervolgingen of procedures die nadien worden ingeleid wegens niet-naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid. De bevoegde autoriteiten van de lidstaat die de gegevens heeft toegezonden, worden op de hoogte gesteld van alle instanties waar die gegevens voor deze doeleinden worden gebruikt (artikel 113, lid 6, van verordening nr. 1224/2009).
128
In dit stadium kunnen meerdere leringen worden getrokken uit de in de punten 120 tot en met 127 hierboven genoemde bepalingen van verordening nr. 1224/2009.
129
In de eerste plaats zijn de artikelen 112 en 113 van verordening nr. 1224/2009 op zich niet van toepassing op documenten, maar enkel op in het kader van die verordening verzamelde gegevens.
130
In dat verband dient te worden vastgesteld dat verordening nr. 1224/2009 geen definitie geeft van het algemene begrip „gegevens”, maar enkel van het meer specifieke begrip „gegevens van het volgsysteem voor vaartuigen” (artikel 4, punt 12, van verordening nr. 1224/2009).
131
Uit de bepalingen van die verordening, in hun geheel beschouwd, en met name uit de artikelen 12, 33, 34, 63, 78, 93, 101, 109 en 116 ervan, volgt evenwel dat de gegevens waarvan sprake is met name de gegevens zijn die door de lidstaten zijn opgeslagen in verschillende door hen tot stand gebrachte elektronische gegevensbestanden en voor een beperkt aantal door de lidstaten en de Commissie gemachtigde gebruikers toegankelijk zijn gemaakt op een beveiligd deel van een officiële website. In het bijzonder ziet die verordening op gegevens van het volgsysteem voor vaartuigen, gegevens over visserijactiviteiten, in het bijzonder het visserijlogboek, de aangifte van aanlanding en van overlading en de voorafgaande kennisgeving, gegevens van aangiften van overname, vervoersdocumenten en verkoopdocumenten, gegevens van visvergunningen en ‑machtigingen, gegevens over de uitputting van de vangstmogelijkheden, gegevens van inspectie- en bewakingsverslagen, gegevens over motorvermogen, gegevens van het vaartuigdetectiesysteem, waarnemingsgegevens, gegevens in verband met internationale visserijovereenkomsten, gegevens over het binnen- en buitenvaren van visserijgebieden, maritieme gebieden, gereglementeerde gebieden van bepaalde regionale organisaties en wateren van een derde land, gegevens van het automatische identificatiesysteem en gegevens van de nationale registers van inbreuken.
132
In de tweede plaats blijkt uit de artikelen 112 en 113 van verordening nr. 1224/2009 dat zij voorzien in drie soorten bescherming van in het kader van deze verordening verzamelde gegevens, die van toepassing zijn op, het eerste, persoonsgegevens [artikel 112 en artikel 113, lid 4, onder a), van die verordening], het tweede, vertrouwelijke gegevens die onder het beroeps- en handelsgeheim vallen [artikel 113, lid 1 en lid 4, onder b), van die verordening] en, het derde, de door een lidstaat verstrekte gegevens (artikel 113, leden 2 en 3, van die verordening). In het onderhavige geding zijn het tweede en het derde soort bescherming aan de orde.
133
In de derde plaats volgt uit de bewoordingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 dat de in het kader van deze verordening door een lidstaat verzamelde en aan de Commissie toegezonden gegevens in beginsel niet worden toegezonden aan andere personen dan de personen wier functie vereist dat zij toegang tot deze gegevens hebben, en niet voor andere dan de in deze verordening bepaalde doelen mogen worden gebruikt, tenzij de lidstaten die deze gegevens hebben verstrekt, daartoe uitdrukkelijk toestemming geven.
134
Enkel de bepalingen van artikel 113, leden 4 en 6, van verordening nr. 1224/2009 zouden eventueel aldus kunnen worden uitgelegd dat zij, bij wijze van uitzondering en in specifieke gevallen, toestaan dat van een lidstaat afkomstige gegevens openbaar worden gemaakt zonder dat deze daartoe toestemming heeft gegeven. Die bepalingen, die in de punten 125 en 127 hierboven in herinnering zijn gebracht, lijken namelijk in ieder geval toe te staan dat bepaalde gegevens worden openbaar gemaakt of gebruikt om inbreuken op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid te beëindigen of te bestraffen. Voorts bepaalt artikel 113, lid 6, van verordening nr. 1224/2009 dat de lidstaat die de gegevens heeft toegezonden, enkel op de hoogte wordt gesteld wanneer die gegevens worden gebruikt in het kader van gerechtelijke of administratieve vervolging.
135
Thans dient nog te worden onderzocht hoe de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 zich verhouden tot die van verordening nr. 1049/2001.
b)
Verhouding tussen artikel 113 van verordening nr. 1224/2009 en verordening nr. 1049/2001
136
In de eerste plaats dient te worden vastgesteld dat verordeningen nr. 1049/2001 en nr. 1224/2009 verschillende doelen nastreven. De eerste heeft tot doel de grootst mogelijke transparantie te verzekeren van het besluitvormingsproces van overheidsorganen, alsmede van de informatie waarop hun besluiten zijn gebaseerd. Zij beoogt dus de uitoefening van het recht op toegang tot documenten zo veel mogelijk te vergemakkelijken en goede administratieve praktijken te bevorderen (zie naar analogie arrest van 29 juni 2010, Commissie/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punt 49). De tweede verordening beoogt volgens artikel 1 ervan een regeling in te voeren voor controle, inspectie en handhaving, die moet garanderen dat de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid worden nageleefd.
137
In casu is in verordeningen nr. 1049/2001 en nr. 1224/2009 niet uitdrukkelijk bepaald dat de ene verordening voorrang heeft op de andere. Elk van beide verordeningen moet dus worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de toepassing van de andere en een coherente toepassing ervan mogelijk maakt (zie naar analogie arresten van 29 juni 2010, Commissie/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punt 56, en 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 110).
138
In de tweede plaats dient, zoals in punt 129 hierboven is opgemerkt, te worden vastgesteld dat de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 er op zich niet toe strekken de voorwaarden te regelen waaronder het publiek toegang kan hebben tot door een lidstaat in het kader van deze verordening toegezonden documenten. In die bepalingen worden enkel de voorwaarden gesteld waaronder door een lidstaat in het kader van deze verordening verzamelde en toegezonden gegevens kunnen worden toegezonden en gebruikt.
139
De bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 vormen op zich dus geen bijzondere wet waarbij wordt afgeweken van de algemene regels voor toegang van het publiek tot documenten die in verordening nr. 1049/2001 zijn vastgelegd, maar zijn eerder te vergelijken met specifieke regels waarbij een verhoogde bescherming wordt gewaarborgd van bepaalde gegevens – al dan niet persoonsgegevens – ongeacht de mate van vertrouwelijkheid ervan, om de enkele reden dat zij door een lidstaat zijn verstrekt. Dit verklaart waarom verordening nr. 1224/2009, waarin geen bepalingen voorkomen betreffende de toegang van het publiek tot documenten, niet verwijst naar verordening nr. 1049/2001, terwijl in die verordening, met name in artikel 112 ervan, wel wordt verwezen naar verordening nr. 45/2001, voor zover daarin bepalingen voorkomen betreffende de bescherming van gegevens en in het bijzonder persoonsgegevens.
140
Zoals in punt 137 hierboven is opgemerkt, moeten verordening nr. 1049/2001 en verordening nr. 1224/2009 niettemin op coherente wijze worden toegepast.
141
Wanneer, zoals in de onderhavige zaak, de in het verzoek om toegang genoemde documenten betrekking hebben op een specifiek gebied van het recht van de Unie, in casu de controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen, kunnen de voorschriften inzake toegang tot documenten die met name zijn opgenomen in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bijgevolg niet worden toegepast en uitgelegd zonder rekening te houden met de specifieke regels voor het toezenden en het gebruiken van de in die documenten vervatte gegevens die zijn neergelegd, in casu, in artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 (zie naar analogie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 83, en 26 april 2016, Strack/Commissie, T‑221/08, EU:T:2016:242, niet gepubliceerd, punt 154).
142
Hieruit volgt dat wanneer een op verordening nr. 1049/2001 gebaseerd verzoek strekt tot het verkrijgen van toegang tot documenten die gegevens in de zin van verordening nr. 1224/2009 bevatten, de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van laatstgenoemde verordening in volle omvang van toepassing worden (zie naar analogie arresten van 29 juni 2010, Commissie/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punt 63, en 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punt 70).
143
In de derde plaats moet, gelet op de overwegingen in de punten 133 en 134 hierboven, worden vastgesteld dat – met als enig voorbehoud de uitzonderingen waarin de bepalingen van artikel 113, leden 4 en 6, van verordening nr. 1224/2009 eventueel voorzien – de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van die verordening, die van toepassing zijn op de gegevens die zijn vervat in een door een lidstaat in het kader van die verordening aan de Commissie toegezonden document, voor het toezenden of gebruiken van die gegevens waarin niet is voorzien in die verordening, als voorwaarde stellen dat die lidstaat daartoe uitdrukkelijk toestemming geeft.
144
Ten eerste zijn in dit verband de bewoordingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009, die in punt 126 hierboven zijn weergegeven, duidelijk verschillend van die van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, die in de punten 39 en 94 hierboven zijn weergegeven. De bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 verzetten zich in beginsel namelijk tegen bepaalde vormen van toezending of gebruik van door een lidstaat verstrekte gegevens, tenzij deze daartoe uitdrukkelijk toestemming geeft. Daartegenover staat dat – hoewel uit artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 volgt dat de documenten van de instellingen, met inbegrip van de van lidstaten afkomstige documenten, in beginsel openbaar kunnen worden gemaakt – in artikel 4, lid 5, van die verordening enkel is bepaald dat een lidstaat kan verzoeken dat een van hem afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar wordt gemaakt.
145
Artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 is daarentegen geformuleerd in bewoordingen die overeenkomen met die van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, naar luid waarvan „[g]evoelige documenten […] uitsluitend na instemming van de oorspronkelijke verstrekker in het register [worden] […] vrijgegeven”. Uit artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 blijkt dat de oorspronkelijke verstrekker van een gevoelig document bevoegd is zich ertegen te verzetten dat de inhoud van dat document wordt bekendgemaakt (arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 101).
146
Anders dan artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, beperkt artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 zich er niet toe te bepalen dat, ingeval een lidstaat daartoe een uitdrukkelijk verzoek heeft ingediend, een van die lidstaat afkomstig document vervolgens niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar kan worden gemaakt, maar maakt het, net als artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, van de voorafgaande en uitdrukkelijke toestemming van de lidstaat een absolute voorwaarde voor bepaalde vormen van toezending en gebruik van door die lidstaat verstrekte gegevens (zie in die zin arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punten 47 en 78).
147
Ten tweede blijkt dat, wat betreft in het kader van verordening nr. 1224/2009 door een lidstaat verstrekte gegevens, de wetgever van de Unie een bepaalde vorm van de auteursregel heeft willen in stand houden, hoewel die in beginsel inzake de toegang van het publiek tot documenten bij verordening nr. 1049/2001 was opgeheven. Die regel – in de versie van vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1049/2001 – hield in dat wanneer de auteur van een document dat bij een instelling berustte een derde was, het verzoek om toegang tot het document rechtstreeks tot de auteur ervan moest worden gericht (zie in die zin arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 56).
148
In dat verband is in punt 126 hierboven reeds opgemerkt dat de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 in wezen identiek zijn aan de vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde bepalingen van artikel 37, leden 3 en 5, van verordening nr. 2847/93. Bij de vaststelling van verordening nr. 1224/2009 en in het kader van de werkgroep „Intern en extern visserijbeleid” van de Raad van de Europese Unie, had de Zweedse delegatie zich verzet tegen de instandhouding van de auteursregel, die volgens haar in strijd was met de intussen in werking getreden verordening nr. 1049/2001. Die delegatie had dan ook een andere versie voorgesteld van de bepalingen die thans artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 zijn, waarbij werd voorzien in de loutere raadpleging van de autoriteiten die de gegevens hadden verstrekt. Uiteindelijk heeft de Raad echter het voorstel van de Commissie aangenomen om in verordening nr. 1224/2009, zonder noemenswaardige wijzigingen, de bepalingen over te nemen die eerder in artikel 37, leden 3 en 5, van verordening nr. 2847/93 waren opgenomen.
149
Bij de vaststelling van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 heeft de Uniewetgever dus de bevoegdheid willen vrijwaren van de lidstaat die gegevens in het kader van deze verordening heeft verstrekt, om alle vormen van toezending of gebruik van die gegevens waarin niet bij die verordening is voorzien, te volgen en te controleren.
150
Ten derde is het in artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 neergelegde verbod om door een lidstaat verstrekte gegevens toe te zenden of te gebruiken, van toepassing in alle gevallen waarin die lidstaat daartoe niet uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven.
151
Anders dan is geoordeeld wat betreft de beperking op het vlak van toegang van het publiek tot documenten waarin artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 voorziet (zie in die zin arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punten 47 en 99), geldt voor de in artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 neergelegde beperking niet als voorwaarde dat de betrokken lidstaat uitdrukkelijk en vooraf toestemming geeft, en evenmin dat hij zich beroept op een materiële uitzondering als neergelegd in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 of artikel 113, lid 4, van verordening nr. 1224/2009, of zijn eventueel verzet motiveert.
152
Ten vierde is het in artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 neergelegde verbod om gegevens toe te zenden of te gebruiken, aangezien dit rechtstreeks voortvloeit uit het feit dat de lidstaat die de gegevens heeft verstrekt, daartoe niet uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven, niet gebaseerd op een materiële uitzondering als het doel van inspecties, onderzoeken en audits, dat is genoemd in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 113, lid 4, onder d), van verordening nr. 1224/2009. Dat verbod vervalt dus niet, zoals de Commissie stelt, op het moment dat een krachtens artikel 102, lid 2, van verordening nr. 1224/2009 ingesteld administratief onderzoek wordt afgesloten, maar eerst op het moment waarop de lidstaat die de betrokken gegevens heeft verstrekt, er uitdrukkelijk mee instemt dat zij worden toegezonden of gebruikt.
153
In de vierde plaats en ten slotte vormt de verstrekking aan het publiek en met name aan een niet-gouvernementele organisatie, van een document dat door een lidstaat in het kader van verordening nr. 1224/2009 verstrekte gegevens bevat, vanzelfsprekend een vorm van toezending en gebruik van die gegevens waarin bij die verordening niet is voorzien. De Republiek Malta voert overigens aan dat bij de vaststelling van verordening nr. 1224/2009, en meer in het bijzonder van de bepaling die thans artikel 113, lid 3, van die verordening is en die zich ertegen verzet dat die gegevens worden gebruikt voor een „ander dan het in [die] verordening bepaalde doel”, de Commissie in het kader van de werkgroep „Intern en extern visserijbeleid” van de Raad, in antwoord op een vraag van de Finse delegatie, had aangegeven dat het in die bepaling bedoelde „ander doel” met name kon verwijzen naar de publicatie van gegevens door een niet-gouvernementele organisatie.
154
Gelet op een en ander verzetten de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 zich in beginsel tegen de openbaarmaking op grond van verordening nr. 1049/2001 aan het publiek, en met name aan een niet-gouvernementele organisatie, van documenten waaruit de door een lidstaat in het kader van verordening nr. 1224/2009 aan de Commissie verstrekte gegevens niet zijn weggelaten, indien die lidstaat daartoe niet uitdrukkelijk zijn toestemming heeft gegeven en, a fortiori, indien, zoals in casu, die lidstaat zich daar uitdrukkelijk tegen heeft verzet.
155
Aan die uitlegging kan niet worden afgedaan door het betoog van de Commissie dat de Uniewetgever niet rechtsgeldig een voorschrift kon vaststellen dat de toepassing van verordening nr. 1049/2001 in de weg zou staan, zonder de rechtsgrondslag van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 aan te tasten en zonder onevenredige inbreuk op het recht op toegang tot documenten dat is verankerd in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten en artikel 15, lid 3, VWEU.
156
Ten eerste dient volgens vaste rechtspraak de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie te zijn gebaseerd op objectieve, voor rechterlijke toetsing vatbare gegevens, waartoe met name het doel en de inhoud van die handeling behoren. Indien uit het onderzoek van een handeling van de Unie blijkt dat deze twee doeleinden nastreeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component (zie arresten van 30 januari 2001, Spanje/Raad, C‑36/98, EU:C:2001:64, punten 58 en 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 14 juni 2016, Parlement/Raad, C‑263/14, EU:C:2016:435, punten 43 en 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
157
Zoals in punt 136 hierboven is opgemerkt, staat vast dat verordening nr. 1224/2009 als hoofddoel heeft een regeling in te voeren voor controle, inspectie en handhaving, die moet garanderen dat de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid worden nageleefd. Voorts betreft de materiële inhoud van verordening nr. 1224/2009 overwegend het gemeenschappelijk visserijbeleid, ook al gaat het enkel om het verzamelen en het uitwisselen van een aantal gegevens betreffende dat beleid. Verordening nr. 1224/2009, met name de artikelen 112 en 113 ervan, bevat enkel in ondergeschikte orde bepalingen betreffende de bescherming van gegevens en, in het bijzonder, bepalingen die het toezenden en het gebruiken van door de lidstaten verstrekte gegevens aan voorwaarden en beperkingen onderwerpen.
158
Derhalve moest de Raad verordening nr. 1224/2009 vaststellen op de enkele grondslag van artikel 43 VWEU inzake het gemeenschappelijke landbouwbeleid, waartoe het gemeenschappelijk visserijbeleid behoort. In het bijzonder kon de Raad artikel 113, leden 2 en 3, van die verordening noch op basis van artikel 16 VWEU betreffende de bescherming van persoonsgegevens noch op basis van artikel 15, lid 3, VWEU betreffende de toegang tot documenten vaststellen. Bijgevolg kon de Raad in het kader van verordening nr. 1224/2009 rechtsgeldig specifieke voorschriften vaststellen betreffende de toegang tot door een lidstaat op grond van die verordening verstrekte gegevens, ook al zouden die specifieke voorschriften er in de praktijk toe leiden dat de toegang van het publiek tot documenten die dergelijke gegevens bevatten, wordt beperkt.
159
Ten tweede is het inderdaad juist dat, zoals in punt 42 hierboven is vastgesteld, artikel 42 van het Handvest van de grondrechten en artikel 15, lid 3, VWEU bepalen dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht heeft op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, ongeacht de informatiedrager waarop zij zijn vastgelegd.
160
Artikel 15, lid 3, VWEU bepaalt evenwel dat de voorwaarden en de beperkingen van het recht op toegang tot documenten door de Uniewetgever bij verordeningen worden bepaald. Het recht op toegang tot documenten van de instellingen, zoals verankerd en gewaarborgd bij de Verdragen, is dus geen algemeen en absoluut recht en kan worden begrensd en beperkt.
161
In het bijzonder zij erop gewezen dat de in artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 neergelegde beperking van de toegang tot gegevens slechts van toepassing is op van de lidstaten afkomstige gegevens en, zoals in punt 147 hierboven is opgemerkt, voortvloeit uit de wens van de Uniewetgever om een bepaalde vorm van de auteursregel in stand te houden, de regel op grond waarvan een verzoek om toegang tot een document rechtstreeks tot de auteur ervan kan worden gericht. Niets belet een persoon die toegang wenst tot een document dat door een lidstaat in het kader van verordening nr. 1224/2009 verstrekte gegevens bevat, die lidstaat rechtstreeks om dat document te verzoeken. In dat geval zal het verzoek om toegang tot de documenten worden onderzocht overeenkomstig de nationale wettelijke regeling van de betrokken lidstaat.
162
Hoewel de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 voor de openbaarmaking van door een lidstaat in het kader van die verordening verstrekte gegevens als absolute voorwaarde stellen dat de betrokken lidstaat daartoe vooraf en uitdrukkelijk toestemming geeft, maken die bepalingen de toegang tot documenten waarin die gegevens zijn vervat, niet onmogelijk of uiterst moeilijk. Die bepalingen vormen dus geen onevenredige inbreuk op het recht op toegang tot documenten dat is verankerd in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten en in artikel 15, lid 3, VWEU.
163
In het licht van die overwegingen dient te worden nagegaan of artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 zich in casu verzette tegen de verstrekking aan Greenpeace van documenten nrs. 112 tot en met 230.
c)
Onderzoek van de gegrondheid van het middel betreffende schending van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009
164
Vooraf dient te worden opgemerkt dat de Republiek Malta verduidelijkt dat documenten nrs. 112 tot en met 230 tussen haar en de Commissie zijn uitgewisseld in het kader van verordening nr. 1224/2009 en gegevens in de zin van die verordening bevatten. Zo bevatten sommige van die documenten met name gegevens betreffende de plaats van Libische visvaarttuigen of visserijactiviteiten. Andere documenten zijn door Maltese en internationale waarnemers opgestelde gedetailleerde verslagen, inspectieverslagen en verklaringen van overhevelen en kooien. Een aantal documenten ten slotte is opgesteld in het kader van het administratief onderzoek dat door de Republiek Malta is ingesteld en vervolgens in het kader van de follow-up van dat onderzoek door de Commissie.
165
De Commissie betwist die beschrijving van de betrokken documenten niet. In het bijzonder trekt zij niet in twijfel dat zij zijn uitgewisseld in het kader van verordening nr. 1224/2009 en gegevens in de zin van die verordening bevatten.
166
Het Gerecht stelt vast dat door de Republiek Malta overgelegde documenten nrs. 112 tot en met 230 overeenkomen met de door haar gegeven beschrijving en gegevens bevatten – met name cijfergegevens en technische gegevens – van hetzelfde soort als die welke in verordening nr. 1224/2009 zijn genoemd en in punt 131 hierboven in herinnering zijn gebracht.
167
In die omstandigheden was artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 van toepassing op de in documenten nrs. 112 tot en met 230 vervatte gegevens.
168
Tenzij in het geval dat de Commissie zich zou kunnen beroepen op de bepalingen van artikel 113, leden 4 en 6, van verordening nr. 1224/2009, mocht zij de gegevens die in documenten nrs. 112 tot en met 230 waren vervat, zonder de uitdrukkelijke toestemming van de Republiek Malta, niet openbaar maken en in het bijzonder niet toezenden aan een niet-gouvernementele organisatie.
169
In casu staat ten eerste vast dat de Republiek Malta nooit uitdrukkelijk ermee heeft ingestemd dat de in documenten nrs. 112 tot en met 230 vervatte gegevens aan Greenpeace werden toegezonden en dat zij zich daarentegen daar zelfs uitdrukkelijk tegen heeft verzet, met name in haar brieven van 30 november 2015, 3 en 27 mei 2016. Ten tweede heeft de Commissie nooit aangetoond of zelfs maar aangevoerd dat de verstrekking aan Greenpeace van de in die documenten vervatte gegevens noodzakelijk was om een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijke visserijbeleid te beëindigen of te bestraffen.
170
Gelet op de overwegingen in punt 152 hierboven, kan de Commissie bovendien niet op goede gronden aanvoeren dat het niet langer noodzakelijk was dat de Republiek Malta uitdrukkelijk ermee instemde dat de door de Maltese autoriteiten verstrekte gegevens werden toegezonden of gebruikt, op grond dat het administratief onderzoek in 2011 was afgesloten en de Republiek Malta sinds februari 2013 het naar aanleiding van dat onderzoek opgestelde actieplan naar behoren ten uitvoer had gelegd.
171
Zonder de toestemming van de Maltese autoriteiten kon de Commissie dus niet rechtsgeldig toegang verlenen tot de betrokken documenten, tenzij uit die documenten de daarin vervatte onder verordening nr. 1224/2009 vallende gegevens werden weggelaten.
172
De Commissie heeft echter besloten om documenten nrs. 112 tot en met 230 aan Greenpeace te verstrekken – met de enkele weglating van de erin vervatte persoonsgegevens –, zonder in aanmerking te nemen dat zij tevens gegevens in de – meer algemene – zin van verordening nr. 1224/2009 bevatten. In dat verband stelt het Gerecht vast dat de Commissie op geen enkel moment is nagegaan of die gegevens effectief uit de documenten waarin zij voorkwamen, konden worden afgezonderd en zij dus in casu toegang had kunnen verlenen tot een versie van de betrokken documenten waaruit die gegevens waren weggelaten.
173
Derhalve voert de Republiek Malta op goede gronden aan dat de Commissie, door Greenpeace toegang te verlenen tot documenten nrs. 112 tot en met 230 en dus ook tot de daarin vervatte gegevens, de bepalingen van artikel 113, leden 2 en 3, van verordening nr. 1224/2009 heeft geschonden.
174
Het vierde middel, dat enkel met betrekking tot documenten nrs. 112 tot en met 230 wordt aangevoerd, moet dus worden aanvaard.
175
Uit een en ander volgt dat het bestreden besluit moet worden nietig verklaard voor zover het Greenpeace toegang verleent tot documenten nrs. 112 tot en met 230 en de vordering van het verzoekschrift moet worden afgewezen voor het overige.
IV. Kosten
176
Volgens artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering dragen de partijen hun eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
177
In casu is de Commissie in het ongelijk gesteld wat de openbaarmaking van documenten nrs. 112 tot en met 230 betreft en is de Republiek Malta in het ongelijk gesteld wat de openbaarmaking van documenten nrs. 1 tot en met 111 en 231 tot en met 240 betreft. Derhalve moet worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, daaronder begrepen de kosten van de procedure in kort geding.
HET GERECHT (Negende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het besluit van de secretaris-generaal van de Europese Commissie van 13 juli 2016 over een confirmatief verzoek van Greenpeace om toegang tot documenten betreffende een beweerdelijk onregelmatige verscheping van levende blauwvintonijn van Tunesië naar Malta, wordt nietig verklaard voor zover Greenpeace daarbij toegang wordt verleend tot de documenten die in bijlage B bij dat besluit onder de nummers 112 tot en met 230 zijn genoemd.
2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)
Elke partij zal haar eigen kosten dragen, daaronder begrepen de kosten van de procedure in kort geding.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 3 mei 2018.
ondertekeningen
Inhoud
I. Voorgeschiedenis van het geding
II. Procedure en conclusies van partijen
III. In rechte
A. Ontvankelijkheid
1. Ontvankelijkheid van de vordering van de Republiek Malta en van de eerste vier ter ondersteuning van die vordering aangevoerde middelen
2. Ontvankelijkheid van het vijfde middel betreffende schending van de motiveringsplicht
B. Ten gronde
1. Vijfde middel: schending van de motiveringsplicht
2. Eerste drie middelen: procedure tot vaststelling van het bestreden besluit
a) Relevantie van de eerste drie middelen
1) Procedurele voorschriften van de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001
2) Procedurele voorschriften die zijn neergelegd in artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001 of voortvloeien uit de verplichting tot loyale samenwerking
b) Onderzoek van de gegrondheid van de grieven waarmee wordt aangevoerd dat te korte antwoordtermijnen zijn toegekend en de verplichting tot loyale samenwerking niet is nageleefd
3. Vierde middel: schending van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009
a) Overzicht van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009 en de context ervan
b) Verhouding tussen artikel 113 van verordening nr. 1224/2009 en verordening nr. 1049/2001
c) Onderzoek van de gegrondheid van het middel betreffende schending van artikel 113 van verordening nr. 1224/2009
IV. Kosten
(
*1
)	Procestaal: Engels.