62009CC0325_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Court of Appeal (v nadaljevanju: predložitveno sodišče) v obravnavanem predlogu za sprejetje predhodne odločbe Sodišču vnovič postavlja vprašanja glede razlage člena 16 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS(2) (v nadaljevanju: Direktiva 2004/38 ali Direktiva). V prvem stavku prvega odstavka te določbe je navedeno, da imajo državljani Unije, ki pet let nepretrgano zakonito prebivajo v državi članici gostiteljici, pravico do stalnega prebivališča v tej državi.
2. Obravnavana zadeva je tesno povezana z zadevo Lassal, v kateri je Sodišče razglasilo sodbo 7. oktobra 2010.(3) Tudi v obravnavani zadevi gre namreč za vprašanje, postavljeno že v zadevi Lassal, in sicer koliko je treba v okviru člena 16 Direktive 2004/38 upoštevati obdobja prebivanja, ki so se končala pred iztekom roka za prenos te direktive, to je pred 30. aprilom 2006. Vsekakor se v tej zadevi postavlja dodatno vprašanje, ali državljanka Unije pridobi pravico do stalnega prebivališča tudi, če je najprej pet let zakonito in nepretrgano prebivala v državi članici gostiteljici, nato pa je tam prebivala malo več kot eno leto zgolj na podlagi dovoljenja za prebivanje, ki so ga izdali nacionalni organi in ji ga niso odvzeli, vendar ni imela pravice do prebivanja na podlagi takrat veljavnih določb prava Unije. Obravnavana zadeva Sodišču omogoča, da dopolni sodno prakso glede člena 16 Direktive.
I – Veljavni pravni red
A – Pravo Unije (4)
1. Primarno pravo
3. Člen 12(1) ES določa:
„Kjer se uporablja ta pogodba in ne da bi to vplivalo na njene posebne določbe, je prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo.“
4. Člen 18 ES določa:
„1. Vsak državljan Unije ima pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s to pogodbo in ukrepi, ki so bili sprejeti za njeno uveljavitev.
2. Če bi se izkazalo, da je zaradi doseganja tega cilja potrebno ukrepanje Skupnosti, ta pogodba pa ne predvideva potrebnih pooblastil, lahko Svet sprejme določbe za olajšanje uresničevanja pravic iz odstavka 1. Svet odloča v skladu s postopkom iz člena 251.
3. Odstavek 2 se ne uporablja za določbe o potnih listinah, osebnih izkaznicah, dovoljenjih za prebivanje ali katerih koli drugih tovrstnih dokumentih, pa tudi ne za določbe o socialni varnosti ali socialni zaščiti.“
2. Sekundarno pravo
a) Direktiva 2004/38
5. V uvodnih izjavah od 1 do 3 Direktive 2004/38 je navedeno:
„(1) Državljanstvo Unije podeljuje vsakemu državljanu Unije temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbi, in ukrepov, sprejetih za njeno izvajanje.
(2) Prosti pretok oseb predstavlja eno od temeljnih svoboščin notranjega trga, ki zajema področje brez notranjih meja, na katerem je zagotovljena svoboda v skladu z določbami Pogodbe.
(3) Državljanstvo Unije bi moralo predstavljati temeljni status državljanov držav članic, ko uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja. Zato je treba kodificirati in pregledati obstoječe instrumente Skupnosti, ki ločeno obravnavajo delavce, samozaposlene osebe kot tudi študente in druge nezaposlene osebe z namenom poenostavitve in krepitve pravice do prostega gibanja in prebivanja vseh državljanov Unije.“
6. V uvodnih izjavah 17 in 18 Direktive 2004/38 je navedeno:
„(17)	Uživanje pravice do stalnega prebivališča s strani državljanov Unije, ki so se odločili, da se naselijo za daljši čas v državi članici gostiteljici, bi krepilo občutek državljanstva Unije in je ključni element za spodbujanje socialne kohezije, ki je eden od temeljnih ciljev Unije. Pravica do stalnega prebivališča bi zato morala biti predvidena za vse državljane Unije in njihove družinske člane, ki prebivajo v državi članici gostiteljici v skladu s pogoji, določenimi v tej direktivi, neprekinjeno pet let, v kolikor ni bil zoper njih izrečen ukrep izgona.
(18) Da bi bila pravica do stalnega prebivališča resnično sredstvo vključevanja v družbo države članice gostiteljice, v kateri državljan Unije prebiva, ta pravica, potem ko je pridobljena, ne bi smela biti podvržena nobenim pogojem.“
7. Člen 7 Direktive 2004/38 določa:
„Pravica do prebivanja za več kot tri mesece
1. Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev, če:
(a) so delavci ali samozaposlene osebe v državi članici gostiteljici ali
(b) imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici in če imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici ali
[…]
3. Za namene odstavka 1(a) državljan Unije, ki ni več delavec ali samozaposlena oseba, ohrani status delavca ali samozaposlene osebe v naslednjih primerih:
(a) če je začasno nezmožen za delo zaradi bolezni ali nezgode;
(b) če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko je bil zaposlen več kot eno leto in je prijavljen kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje;
(c) če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko se mu je iztekla pogodba o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta, ali potem ko je postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih in se je prijavil kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje. V tem primeru ohrani status delavca za dobo najmanj šestih mesecev;
(d) če se vključi v poklicno usposabljanje. Razen v primeru, da je oseba neprostovoljno brezposelna, ohranitev statusa delavca zahteva usposabljanje, povezano s prejšnjo zaposlitvijo.
[…]“
8. Člen 14(3) Direktive določa:
„Ukrep izgona ne sme [biti] samodejno posledica uveljavljanja sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici s strani državljana Unije ali njegovih ali njenih družinskih članov.“
9. Člen 16 Direktive vsebuje splošno pravilo za pravico do stalnega prebivališča. Ta člen določa:
„Splošno pravilo za državljane Unije in njihove družinske člane
1. Državljani Unije, ki zakonito prebivajo nepretrgano pet let v državi članici gostiteljici, imajo pravico do stalnega prebivališča v tej državi. Pravica ni zavezana pogojem, predvidenim v poglavju III.
[…]
3. Na nepretrgano prebivanje ne vplivajo začasne odsotnosti do skupaj šest mesecev na leto ali daljše odsotnosti zaradi obveznega služenja vojaškega roka ali ene odsotnosti do največ dvanajst zaporednih mesecev iz pomembnih razlogov, kot so nosečnost in rojstvo otroka, resna bolezen, študij ali poklicno usposabljanje ali napotitev v drugo državo članico ali v tretjo državo.
4. Ko je pravica do stalnega prebivališča enkrat pridobljena, se jo lahko izgubi samo zaradi odsotnosti iz države članice gostiteljice, ki traja več kot dve zaporedni leti.“
10. Člen 24 Direktive določa:
„Enako obravnavanje
1. Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe. Uživanje te pravice se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki imajo pravico do prebivanja ali do stalnega prebivanja.
2. Z odstopanjem od odstavka 1 država članica gostiteljica ni dolžna podeliti pravice do socialne pomoči v prvih treh mesecih prebivanja ali, kjer ustreza, v daljšem obdobju, predvidenem v členu 14(4)(b), niti ni dolžna, pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča, dodeliti pomoči za vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila, drugim osebam, razen delavcem, samozaposlenim osebam, osebam, ki ohranijo takšen status in članom njihovih družin.“
11. Člen 37 Direktive določa:
„Ugodnejše nacionalne določbe
Določbe te direktive ne vplivajo na kakršne koli zakone ali druge predpise, ki jih država članica določi in ki bi bili ugodnejši za osebe, zajete v tej direktivi.“
12. Člen 38 Direktive določa:
„Razveljavitve
1. Člena 10 in 11 Uredbe (EGS) št. 1612/68 se razveljavita z učinkom od 30. aprila 2006.
2. Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS se razveljavijo z učinkom od 30. aprila 2006.
3. Sklici na razveljavljene določbe in direktive se razumejo kot sklici na to direktivo.“
13. V skladu s členom 40(1) Direktive države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 30. aprila 2006.“
b) Direktiva 68/360
14. Člen 4(1) in (2) Direktive Sveta 68/360/EGS z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine(5) določa:
„1. Države članice zagotovijo pravico do prebivanja na njihovem ozemlju osebam, navedenim v členu 1, ki predložijo dokumente, navedene v odstavku 3.
2. Kot dokazilo pravice do prebivanja se izda dokument, imenovan ‚Dovoljenje za prebivanje državljana države članice Evropske gospodarske skupnosti‘. Ta dokument mora vsebovati izjavo, da je bil izdan v skladu z določbami Uredbe (EGS) št. 1612/68 in v skladu z ukrepi, ki so jih sprejele države članice za izvajanje te direktive. Besedilo izjave je v Prilogi te direktive.“
15. Člen 6(1) Direktive 68/360 določa:
„Dovoljenje za prebivanje:
(a) mora biti veljavno na celotnem ozemlju države članice, ki ga je izdala;
(b) mora biti veljavno najmanj pet let od trenutka izdaje in se avtomatično podaljšuje.“
16. Člen 7(1) Direktive 68/360 določa:
„Veljavno dovoljenje za prebivanje se delavcu ne sme odvzeti le zato, ker ni več zaposlen, ne glede na to, ali je začasno nesposoben za delo zaradi bolezni ali nesreče, ali če je brezposeln brez svoje krivde, kar mora točno potrditi pristojni zavod za zaposlovanje.“
B – Nacionalno pravo
17. V skladu z upoštevnim nacionalnim pravom je socialna pomoč dajatev, ki se dodeli osebam, ki jo potrebujejo, starim od 16 do 59 let, od katerih se ne zahteva, da zaprosijo za nadomestilo za brezposelnost, ker so na primer visoko noseče, delovno nezmožne ali so starši samohranilci.
18. Pravica do socialne pomoči je urejena v Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (zakon o prispevkih in dajatvah za socialno varnost iz leta 1992, v nadaljevanju: zakon iz leta 1992). V skladu z oddelkom 124(1)(b) zakona iz leta 1992 je pogoj za pridobitev pravice do socialne pomoči, da dohodki zadevne osebe ne presegajo „primernega zneska“. To je v skladu z oddelkom 135(1) zakona iz leta 1992 znesek ali seštevek vseh zneskov, ki so določeni v zvezi s to dajatvijo. V skladu z oddelkom 135(2) zakona iz leta 1992 pristojnost določitve primernih zneskov vključuje tudi pristojnost, da se kot primerni znesek določi znesek v vrednosti nič.
19. V skladu s členom 21 in 21AA ter prilogo 7 k Income Support (General) Regulations 1987 ((splošna) uredba o socialni pomoči iz leta 1987, v nadaljevanju: uredba iz leta 1987) je primerni znesek za nerezidente nič, tako da nerezidenti nimajo pravice do socialne pomoči.
20. Nerezident je v členu 21AA(1) uredbe iz leta 1987 opredeljen kot prosilec, ki nima običajnega prebivališča v Združenem kraljestvu, na Kanalskih otokih, na otoku Man ali v Republiki Irski.
V skladu z odstavkom 2 te določbe ima prosilec socialne pomoči običajno prebivališče v Združenem kraljestvu, na Kanalskih otokih, na otoku Man ali v Republiki Irski samo, če ima pravico do prebivanja v Združenem kraljestvu, na Kanalskih otokih, na otoku Man ali v Republiki Irski, ki ne spada pod odstavek 3 te določbe.
21. V skladu z odstavkom 3 te določbe so izključene zlasti te pravice do prebivanja:
– pravice do prebivanja, ki temeljijo na upravičenju državljana Unije, da prebiva v državi, ki ni njegova država izvora, za začetno obdobje treh mesecev,
– pravice do prebivanja, ki temeljijo na upravičenju državljana Unije, da prebiva v tej državi po tem obdobju, če je iskalec zaposlitve ali so to družinski člani iskalca zaposlitve.
22. V odstavku 4 te določbe je navedeno, da nekaterih oseb ni mogoče obravnavati kot „tujce“ in jih je torej treba vključiti med upravičence do socialne pomoči. Mednje spadajo zlasti državljani Unije, ki so delavci ali se drugače sami vzdržujejo.
II – Dejansko stanje in postopek pred predložitvenim sodiščem
23. M. Dias je portugalska državljanka. Ni poročena. Januarja 1998 je s svojima otrokoma prišla v Združeno kraljestvo, kjer je takoj dobila zaposlitev. Otroka sta zdaj odrasla in ne živita več z njo.
24. Prebivanje M. Dias v Združenem kraljestvu je mogoče razdeliti na ta obdobja:
– Od januarja 1998 do poletja 2002 (v nadaljevanju: obdobje 1) je bila delavka.
– Od poletja 2002 do 17. aprila 2003 (v nadaljevanju: obdobje 2) je bila na porodniškem dopustu. Njen najmlajši otrok se je rodil 7. oktobra 2002.
– Po koncu porodniškega dopusta se je prostovoljno odločila, da se začasno ne bo vrnila na delo, temveč je od 18. aprila 2003 do 25. aprila 2004 (v nadaljevanju: obdobje 3) skrbela za svojega najmlajšega otroka. V tem obdobju je v skladu s takrat veljavno nacionalno zakonodajo(6) prejemala socialno pomoč.
– Od 26. aprila 2004 do 23. marca 2007 (v nadaljevanju: obdobje 4) je bila spet na delovnem mestu in je bila torej vnovič delavka.
– Od 24. marca 2007 (v nadaljevanju: obdobje 5) je M. Dias spet nezaposlena.
25. Home Office (ministrstvo za notranje zadeve) je M. Dias 13. maja 2000 (torej v obdobju 1) izdalo dovoljenje za prebivanje. V njem je bilo navedeno:
„Dovoljenje za prebivanje državljana države članice EGS.
To dovoljenje je izdano na podlagi Uredbe Sveta št. 1612/68 (EGS) z dne 15. oktobra 1968 in ukrepov, sprejetih za izvajanje Direktive Sveta z dne 15. oktobra 1968 [Direktiva 68/360].
V skladu z določbami zgoraj navedene uredbe ima imetnik tega dovoljenja pravico zaposliti se in obdržati zaposlitev v Združenem kraljestvu pod enakimi pogoji kot delavec Združenega kraljestva.
Opozarjamo vas, da morate to dovoljenje predložiti Immigration Officer (uradnik za priseljevanje) vsakokrat, ko vstopite v Združeno kraljestvo ali ga zapustite.“
26. Dokument je bil veljaven od izdaje 13. maja 2000 do 13. maja 2005. Z opombami na njem pa je bil imetnik opozorjen predvsem na to: „Prebivanje v Združenem kraljestvu je časovno omejeno z veljavnostjo tega dovoljenja. Ta časovna omejitev velja, razen če se ne ukine, za vsako naslednje vstopno dovoljenje, ki ga morda dobite po odsotnosti iz Združenega kraljestva med veljavnostjo tega dovoljenja.“
27. M. Dias je 26. marca 2007, torej v obdobju 5 in po izteku roka za prenos Direktive 2004/38, ki je bil 30. aprila 2006, vložila prošnjo za pridobitev socialne pomoči. V skladu s takrat veljavno nacionalno zakonodajo bi se njeni prošnji za pridobitev socialne pomoči ugodilo, če bi imela ob vložitvi že pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(1) Direktive 2004/38.
28. Potem ko je bila njena prošnja zavrnjena, se je M. Dias zoper to odločbo pritožila pri Social Security Commissioner. Social Security Commissioner je odločil, da je bila njena prošnja za pridobitev socialne pomoči utemeljena, ker je imela pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive 2004/38. Prebivanja M. Dias naj sicer v obdobjih 1 in 2, torej od začetka januarja 1998 do 17. aprila 2003, ne bi bilo mogoče upoštevati. V okviru člena 16(1) Direktive 2004/38 naj bi bilo namreč mogoče upoštevati samo prebivanje, ki se je končalo po 30. aprilu 2006, torej po izteku roka za prenos te direktive. Nasprotno naj bi bilo mogoče upoštevati prebivanje M. Dias v obdobjih 3 in 4. M. Dias naj v obdobju 3 sicer ne bi bila delavka in naj se tudi ne bi sama vzdrževala. Vendar naj bi ji dovoljenje za prebivanje, ki so ji ga izdali nacionalni organi, dalo pravico do prebivanja. Poleg tega naj bi imela v tem obdobju pravico do prebivanja tudi neposredno na podlagi člena 18 ES.
29. Secretary of State je zoper to odločbo Social Security Commissioner vložil pritožbo, M. Dias pa nasprotno pritožbo pri predložitvenem sodišču. Predložitveno sodišče je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe sprejelo ta vmesni sklep:
30. Najprej je začasno sklenilo, da je treba za prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006, če je bilo v skladu s takrat veljavno evropsko zakonodajo, uporabljati člen 16(1) in (4) Direktive 2004/38. Ker naj bi M. Dias od začetka januarja 1998 do 17. aprila 2003 več kot pet let zakonito in stalno v smislu člena 16(1) Direktive prebivala v Združenem kraljestvu, naj bi zanjo 30. aprila 2006 nastala pravica do stalnega prebivališča. Vendar je predložitveno sodišče do razglasitve sodbe Sodišča v zadevi Lassal odložilo dokončno odločitev o tem vprašanju.
31. Predložitveno sodišče je v nadaljevanju preučevalo vprašanje, ali tudi obdobje 3 pomeni zakonito prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive. V zvezi s tem je ugotovilo, da M. Dias v tem obdobju ni bila delavka. Sama okoliščina, da je bilo dovoljenje za prebivanje, ki so ga M. Dias izdali nacionalni organi, v tem obdobju veljavno, naj ne bi zadostovala za obravnavanje tega obdobja kot zakonitega v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38. Ker pa je bilo predložitveno sodišče še vedno v dvomih, je odložilo dokončno odločitev in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je državljanka Unije, ki prebiva v državi članici, katere državljanka ni, in je pred prenosom Direktive 2004/38 imela dovoljenje za prebivanje, ki je bilo veljavno izdano na podlagi člena 4(2) Direktive 68/360, vendar je bila v obdobju veljavnosti dovoljenja prostovoljno nezaposlena, se ni sama vzdrževala in ni več izpolnjevala pogojev za izdajo takega dovoljenja, v tem času samo zato, ker je imela dovoljenje, ‚zakonito prebivala‘ v državi članici gostiteljici z namenom, da bi pozneje pridobila pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(1) Direktive 2004/38?“
32. Če iz člena 16(1) Direktive 2004/38 ne izhaja pravica do stalnega prebivališča, se je predložitveno sodišče spraševalo, ali je mogoče pravico M. Dias do stalnega prebivališča izpeljati tudi neposredno iz člena 18 ES, in Sodišču postavilo to vprašanje za predhodno odločanje:
„Če neprekinjeno petletno prebivanje na podlagi statusa delavca pred 30. aprilom 2006 ne upravičuje nastanka pravice do stalnega prebivališča, določene s členom 16(1) Direktive 2004/38, ali takšno neprekinjeno prebivanje na podlagi statusa delavca povzroči nastanek pravice do stalnega prebivališča neposredno na podlagi člena 18(1) ES, ker obstaja pravna praznina v tej direktivi?“
III – Postopek pred Sodiščem
33. Pisna stališča so v roku, določenem v členu 23 Statuta Sodišča, predložili M. Dias, Združeno kraljestvo, Portugalska republika, Kraljevina Danska in Komisija.
34. Obravnava, ki so se je udeležili zastopniki M. Dias, Združenega kraljestva in Evropske komisije, je potekala 16. decembra 2010.
IV – Bistvene trditve strank v postopku
A – Upoštevanje prebivanja, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006
35. Po trditvah M. Dias, portugalske vlade in Komisije je treba v okviru člena 16(1) Direktive upoštevati tudi prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006. M. Dias naj bi torej izpolnila pogoje iz člena 16(1) Direktive, ker je od začetka januarja 1998 do 17. aprila 2003 več kot pet let zakonito in nepretrgano prebivala v Združenem kraljestvu in s tem dosegla stopnjo integracije, ki naj bi bila potrebna za pridobitev pravice do stalnega prebivališča. M. Dias napotuje na trditev stranke v postopku Lassal, in sicer Child Poverty Action Group, Komisija pa na svoje trditve v navedenem postopku. Portugalska vlada opozarja, da je Direktiva 2004/38 kodificirala določbe, veljavne pred njenim začetkom veljavnosti. V skladu z uvodno izjavo 3 naj bi bil cilj Direktive poenostaviti in okrepiti pravice do prostega gibanja. Direktive naj zato ne bi bilo mogoče razlagati tako, da podeljuje manj pravic v primerjavi s pravicami, ki so veljale pred njenim sprejetjem.
36. Vlada Združenega kraljestva je na obravnavi pojasnila, da kot odziv na sodbo Lassal zdaj meni, da je mogoče upoštevati prebivanje M. Dias v obdobjih 1 in 2, zato je M. Dias pridobila pravico do stalnega prebivališča.
37. Po trditvah danske vlade na podlagi člena 16(1) Direktive 2004/38 ni mogoče upoštevati obdobij prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006. To, da se glede na Direktivo ne upošteva prebivanja pred 30. aprilom 2006, naj ne bi bila nenamerna pravna praznina v Direktivi, temveč namerna odločitev zakonodajalca Unije. Pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive 2004/38 naj bi bila namreč nova pravica, ki naj bi bila uvedena šele z Direktivo.
B – Prvo vprašanje za predhodno odločanje
38. Po trditvah M. Dias in portugalske vlade
je bilo prebivanje M. Dias v obdobju 3 zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38.
39. M. Dias se najprej sklicuje na to, da besedilo te določbe dopušča, da se upošteva tudi prebivanje, ki sicer ni zakonito v skladu s predpisi prava Unije, je pa zakonito v skladu z nacionalnimi določbami. Nacionalni organi naj bi ji izdali dovoljenje za prebivanje na podlagi člena 6 Direktive 68/360, ki naj bi veljalo za obdobje 3. Zato naj bi v obdobju 3 zakonito prebivala v Združenem kraljestvu. Temu v prid naj bi govorila primerjava določb Direktive 68/360 s členoma 1 in 3 Direktive Sveta 90/364/EGS z dne 28. junija 1990 o pravici do prebivanja(7) . Po drugi strani naj ne bi bil mogoč niti ugovor, da je dovoljenje za prebivanje na podlagi člena 6 Direktive 68/360 v skladu s sodno prakso samo ugotovitveno. Iz te sodne prakse naj bi namreč izhajalo samo to, da pravica do prebivanja, ki temelji na pravu Unije, ni odvisna od upoštevanja nacionalnega postopka, ne pa tudi to, da po nasprotnem razlogovanju nacionalno dovoljenje za prebivanje nima nobenega pomena. Poleg tega naj v obravnavanem primeru ne bi bilo treba upoštevati določb o prijavi v skladu s členom 8 Direktive 2004/38, temveč samo določbe o dovoljenju za prebivanje v skladu z Direktivo 68/360. Dalje naj niti iz člena 16 Direktive 2004/38 niti iz njene uvodne izjave 17 ne bi izhajalo, da bi morali biti za zakonito prebivanje v smislu člena 16(1) te direktive izpolnjeni pogoji iz njenega člena 7. Glede na njen smisel in namen naj se Direktiva 2004/38 tudi ne bi smela razlagati ozko. Predvsem naj se ta direktiva ne bi smela razlagati tako, da bi bila učinek člena 18 ES ali cilj spodbujanja socialne kohezije, ki ga ta direktiva uresničuje, omejena. Končno, med členoma 16 in 7 Direktive 2004/38 naj ne bi bilo nobene povezave, tako da naj prebivanje v okviru prve določbe ne bi nujno moralo temeljiti na prebivanju v skladu z drugo določbo.
40. Po mnenju portugalske vlade M. Dias v obdobju 3 ni izgubila položaja delavke. Sicer naj bi bila prostovoljno brezposelna. Ker pa naj bi to storila zato, da bi lahko skrbela za svojega šestmesečnega otroka, naj bi bila še naprej vključena v trg dela v Združenem kraljestvu. Nacionalno dovoljenje za prebivanje naj bi samo potrdilo pravico, ki izhaja iz statusa delavke.
41. Po mnenju vlade Združenega kraljestva, danske vlade in Komisije prebivanje M. Dias v obdobju 3 ni bilo zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38. To, da je prebivala na podlagi dovoljenja za prebivanje, ki so ga izdali nacionalni organi, naj ne bi bilo dovolj.
42. Prvič, danska vlada in Komisija navajata, da to izhaja iz uvodne izjave 17 Direktive, v skladu s katero mora prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive izpolnjevati pogoje, določene v tej direktivi. Poleg tega naj bi imeli državljani Unije v skladu s členom 14(2) Direktive pravico do prebivanja samo, če izpolnjujejo pogoje, določene v členu 7 Direktive. Dalje, danska vlada opozarja, da so v Direktivi konsolidirane prej obstoječe pravice do prebivanja na podlagi prava Unije. Končno, Komisija poudarja, da je pravica do stalnega prebivališča v skladu s členom 16(1) Direktive najugodnejši položaj, ki ga državljanu Unije lahko prizna druga država članica, in zato predpostavlja visoko stopnjo integracije.
43. Drugič, vlada Združenega kraljestva, danska vlada in Komisija opozarjajo, da dovoljenje za prebivanje, ki ga izdajo nacionalni organi, ni pomembno. Z njim naj bi se namreč samo ugotovilo, da M. Dias razpolaga s pravico do prebivanja na podlagi ustreznih določb prava Unije. Država članica naj bi v primeru prostovoljne brezposelnosti namreč lahko odvzela dovoljenje za prebivanje. Prebivanja M. Dias v obdobju 3 pa naj ne bi bilo mogoče obravnavati kot zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38 samo zato, ker ji nacionalni organi niso odvzeli dovoljenja za prebivanje. V nasprotnem primeru bi morale države članice stalno nadzorovati, ali so pogoji za izdajo dovoljenja za prebivanje še vedno izpolnjeni. To bi pomenilo nesorazmerno obremenitev za nacionalne organe in nevarnost diskriminacije državljanov Unije iz drugih držav članic.
44. Tretjič, po mnenju danske vlade proti upoštevanju prebivanja na podlagi dovoljenja za prebivanje, ki so ga izdali nacionalni organi, govori to, da je v členu 8 Direktive 2004/38 določena možnost, da se od državljanov Unije za prebivanje v državi članici gostiteljici, daljše od treh mesecev, zahteva prijava. Če bi se taka prijava upoštevala pri presoji zakonitosti prebivanja, bi se pojem zakonitosti razlagal različno, odvisno od tega, ali država članica uporablja možnost, predvideno v členu 8 Direktive. Vlada Združenega kraljestva v zvezi s tem dodaja, da je namen člena 8 Direktive 2004/38 dobiti pregled nad priseljevanjem in odseljevanjem.
45. Četrtič, Komisija za primer, da se Sodišče ne bi strinjalo z njenim mnenjem, podredno navaja, da je treba v tem primeru poleg tega razlikovati med dvema položajema. Če nacionalni organi ne bi vedeli, da pogoji za pravico do prebivanja, ki temelji na pravu Unije, niso več izpolnjeni, naj nadaljnje dopuščanje prebivanja ne bi moglo utemeljiti zakonitega prebivanja v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38. Nasprotno, domnevati naj bi bilo mogoče, da gre za zakonito prebivanje v smislu te določbe, če nacionalni organi namenoma dovolijo prebivanje državljana Unije, ki presega pravila, določena v pravu Unije.
46. Petič, Komisija dodaja, da prebivanje, kot je to v obdobju 3, sicer ni bilo zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38, vendar ni prekinilo prebivanja v smislu te določbe. Direktiva naj ne bi vsebovala določbe za primer, kot je obravnavani, v katerem državljan Unije nepretrgano prebiva v državi članici gostiteljici, vendar v določenem obdobju ne izpolni pogojev za zakonito prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive. Nasprotno, člen 16(3) Direktive naj bi vseboval posebno določbo, v skladu s katero odsotnost v določenem trajanju ne prekine prebivanja, temveč samo „ustavi uro“. To obrazložitev naj bi bilo primerno uporabiti tudi za prebivanje, kot je to v obdobju 3. Drugače kot obdobja, v katerih državljan Unije odide iz države članice gostiteljice, naj taka obdobja namreč ne bi zmanjšala dosežene stopnje integracije. To naj bi bilo tudi skladno z voljo zakonodajalca Unije. Kajti bodisi se mu je zdelo očitno, da obdobja prostovoljne brezposelnosti ne prekinejo prebivanja in zato ni predvidel nobene določbe, bodisi je na to točko enostavno pozabil. Potem bi bilo treba glede na člen 18 ES Direktivo razlagati v skladu s primarnim pravom. Razlaga, v skladu s katero obdobja brezposelnosti prekinejo prebivanje, naj namreč ne bi bila sorazmerna.
C – Drugo vprašanje za predhodno odločanje
47. Če bi Sodišče odločilo, da M. Dias ni pridobila pravice do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(1) Direktive, M. Dias, portugalska vlada in Komisija menijo, da pravica do stalnega prebivališča za M. Dias izhaja neposredno iz člena 18 ES. Direktiva 2004/38 naj ne bi izčrpno urejala pravice do prostega gibanja državljanov Unije. Zato naj bi se člen 18 ES neposredno uporabljal v primerih, v katerih Direktiva 2004/38 ne predvideva pravice do prebivanja, vendar bi bilo nesorazmerno, če taka pravica ne bi bila predvidena. V primeru M. Dias, ki je v Združenem kraljestvu delala več kot pet let, naj bi bilo nesorazmerno, da se ji ne bi priznala taka pravica do prebivanja.
48. Po mnenju vlade Združenega kraljestva
in danske vlade
za M. Dias pravica do stalnega prebivališča ne izhaja neposredno iz člena 18 ES. Pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive 2004/38 naj bi bila nova, zanjo pa naj bi izrecno veljali omejitve in pogoji, navedeni v tej določbi. Če državljan Unije ne izpolnjuje pogojev, navedenih v členu 16 Direktive 2004/38, naj ne bi obstajala pravna praznina, ki bi jo bilo treba zapolniti z neposredno uporabo člena 18 ES. V skladu s členom 18 ES naj bi se namreč pravica do prebivanja priznala samo ob upoštevanju omejitev in pogojev, predvidenih v Pogodbi. Zato naj bi bil samo zakonodajalec Unije pristojen za določitev pravil in pogojev, ki se lahko uporabljajo za pravico do prebivanja. Pri tem bi moral sicer upoštevati načelo sorazmernosti. Vendar naj ne bi bilo nesorazmerno za pravico do stalnega prebivališča določiti pogoje, predvidene v Direktivi 2004/38.
49. Danska vlada dodaja, da je treba področje uporabe člena 18(1) ES omejiti na prebivanje, predvideno s pravom Unije. Sicer naj bi Sodišče področje uporabe člena 18 ES razširilo tudi na dovoljenje za prebivanje, ki se izda v skladu z nacionalnim pravom. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe pa naj ne bi izhajalo, da je tako dovoljenje obstajalo.
V – Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
50. Vlada Združenega kraljestva je na obravnavi priznala, da ima M. Dias pravico do stalnega prebivališča. Vendar je pojasnila, prvič, da postopek pred predložitvenim sodiščem še poteka in, drugič, da Secretary of State v postopku v glavni stvari ni zagotovil ustreznega pojasnila. Vzrok za to, da naj predložitveno sodišče v postopku v glavni stvari ne bi preučilo sodbe v zadevi Lassal, naj bi bil verjetno, da je ta postopek do izreka sodbe Sodišča v obravnavani zadevi prekinjen. Predložitvenemu sodišču naj se poleg tega prvo vprašanje za predhodno odločanje ne bi zdelo hipotetično.
51. Okoliščina, da je vlada Združenega kraljestva kot odziv na sodbo Lassal spremenila svoje pravno mnenje in da zdaj meni, da ima M. Dias pravico do stalnega prebivališča, ne povzroči, da Sodišče ni pristojno za odgovor na vprašanji za predhodno odločanje.
52. Opozoriti je treba, prvič, da je postopek predhodnega odločanja v skladu s členom 267 PDEU postopek sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, ki ne poteka na predlog strank.(8) Pristanek vlade Združenega kraljestva na obravnavi pred Sodiščem je torej per se
nepomemben. Šele ko predložitveno sodišče obvesti Sodišče, da je postopek v glavni stvari končan, Sodišče izgubi pristojnost.
53. Drugič, ni mogoče domnevati, da so vprašanja, postavljena v predlogu, očitno nepomembna za odločitev. V obravnavanem primeru se namreč postavlja vprašanje, kakšne posledice ima prebivanje M. Dias v obdobju 3, v katerem je bila prostovoljno brezposelna, vendar je imela veljavno dovoljenje za prebivanje. Odgovor na to vprašanje je odvisen zlasti od odgovora na vprašanje sodišča, ali je bilo prebivanje M. Dias v obdobju 3 zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38. Predložitveno sodišče v predlogu ni postavilo samo obeh izrecno oblikovanih vprašanj za predhodno odločanje, temveč je poleg tega hotelo izvedeti tudi, ali je treba na podlagi člena 16(1) Direktive upoštevati prebivanje M. Dias v obdobjih 1 in 2. Vendar glede na postopek v zadevi Lassal ni vnovič postavilo tega vprašanja za predhodno odločanje. Ker ima obravnavana zadeva v primerjavi z zadevo Lassal nekatere posebnosti, je treba ob upoštevanju posebnih okoliščin odgovoriti na to vprašanje za namene obravnavanega primera.
54. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je torej dopusten.
VI – Pravna presoja
A – Uvodne pripombe
1. Pravica do stalnega prebivališča
55. Zakonodajalec Unije je s sprejetjem Direktive 2004/38 v sekundarnem pravu podrobneje opredelil pravico državljana Unije do prebivanja v drugi državi članici, ki na podlagi primarnega prava izhaja iz temeljnih svoboščin in pravil o državljanstvu Unije.(9) Direktiva predvideva tri stopnje pravic do prebivanja, in sicer, prvič, v členu 6 pravico do prebivanja do treh mesecev, drugič, v členu 7 pravico do prebivanja za več kot tri mesece, ki velja predvsem za delavce, osebe, ki so drugače ekonomsko neodvisne, ali osebe, ki jih je treba tako obravnavati, in tretjič, pravico do stalnega prebivališča.
56. Pravica do stalnega prebivališča, ki je najvišja stopnja integracije državljana Unije v državo članico gostiteljico, je urejena v členih od 16 do 21 Direktive. Temelji na zamisli, da naj bo državljanu Unije, ki je po petih letih zakonitega in nepretrganega prebivanja v državi članici gostiteljici vanjo v glavnem integriran, omogočeno, da še naprej prebiva v njej, in sicer ne glede na to, ali je po pridobitvi te pravice še delavec, je drugače ekonomsko neodvisen ali ga je treba v skladu s členom 7 Direktive obravnavati enako kot te osebe.
57. Pravice do prebivanja iz Direktive 2004/38 je treba obravnavati skupaj z načelom enakega obravnavanja iz njenega člena 24.
2. Pravna vprašanja, upoštevna v obravnavanem primeru
58. Predložitveno sodišče mora v postopku v glavni stvari odločiti, ali ima portugalska državljanka M. Dias, ki od januarja 1998 prebiva v Združenem kraljestvu, pravico do socialne pomoči od nacionalnih organov. Pravico do socialne pomoči ima, če ima pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive 2004/38. To je torej odvisno od tega, ali je M. Dias v smislu te določbe pet let nepretrgano zakonito prebivala v Združenem kraljestvu.
59. Kot izhaja iz predložitvenega sklepa, je M. Dias od januarja 1998 nepretrgano prebivala v Združenem kraljestvu. Že njeno prebivanje v obdobjih 1 in 2, torej od januarja 1998 do 17. aprila 2003, je bilo daljše od pet let. Samo ob upoštevanju teh obdobij je M. Dias tako 30. aprila 2006, torej ob izteku roka za prenos Direktive 2004/38, že več kot pet let nepretrgano prebivala v Združenem kraljestvu.
60. Predložitveno sodišče najprej sprašuje, ali je treba na podlagi člena 16 Direktive upoštevati tudi prebivanje M. Dias v Združenem kraljestvu v obdobjih 1 in 2. Njeno prebivanje v teh obdobjih namreč sega v obdobje pred 30. aprilom 2006, torej v obdobje pred iztekom roka za prenos Direktive. Ker je predložitveno sodišče ustrezno vprašanje za predhodno odločanje postavilo že v zadevi Lassal, ga v obravnavanem primeru ni postavilo vnovič. Vendar je v predložitvenem sklepu opozorilo, da je odgovor na to vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo v zadevi Lassal, odločilen tudi za rešitev spora, ki ga obravnava.
61. Sodišče je v sodbi Lassal pojasnilo, da prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38 ni zakonito samo, če je skladno z določbami Direktive 2004/38, temveč tudi, če je v skladu z določbami prava Unije, ki so veljale med prebivanjem, obstajala pravica do prebivanja.(10) Prebivanje M. Dias v obdobjih 1 in 2 je bilo torej zakonito tudi v smislu člena 16(1) Direktive. M. Dias je imela namreč v obdobjih 1 in 2 kot delavka v skladu s členom 39(3)(c) ES pravico do prebivanja, ki temelji na pravu Unije.
62. Obravnavana zadeva pa ima v primerjavi z zadevo Lassal neko posebnost. Postavlja se namreč vprašanje, ali nadaljnje prebivanje M. Dias v obdobju 3, ki je sledilo prebivanju v obdobjih 1 in 2, nasprotuje nastanku pravice do stalnega prebivališča. M. Dias se je namreč po koncu porodniškega dopusta v obdobju 2 odločila, da se ne bo vrnila na prejšnje delovno mesto, in je bila tako v obdobju 3, torej od 18. aprila 2003 do 25. aprila 2004, prostovoljno brezposelna. Nato je bila v obdobju 4, torej od 26. aprila 2004 do 23. marca 2007, spet delavka in je tako v smislu člena 16(1) Direktive zakonito prebivala v Združenem kraljestvu.
63. V teh okoliščinah je mogoče domnevati, da je za M. Dias z iztekom roka za prenos Direktive 2004/38, to je 30. aprila 2006, nastala pravica do stalnega prebivališča v teh primerih:
– Prvič, to bi se zgodilo, če bi bilo treba prebivanje M. Dias v obdobju 3 obravnavati kot zakonito v smislu člena 16(1) Direktive. Kajti v tem primeru M. Dias ne bi samo v obdobjih 1 in 2, temveč tudi v obdobjih od 1 do 4, torej od januarja 1998 do izteka roka za prenos 30. aprila 2006, nepretrgano in zakonito več kot pet let prebivala v Združenem kraljestvu.
– Drugič, to bi se zgodilo, če bi se za nastanek pravice do stalnega prebivališča upoštevalo prebivanje M. Dias v obdobju 1 in 2 ter prebivanje v obdobju 3 ne bi nasprotovalo nastanku pravice do stalnega prebivališča niti, če ne bi bilo zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38.
64. V nadaljevanju bom najprej preizkusila, ali je bilo prebivanje M. Dias v obdobju 3 zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38 (B). Nato bom preizkusila, ali v primeru, kot je obravnavani, prebivanje M. Dias v obdobju 3, ki ni zakonito v smislu člena 16(1) Direktive, nasprotuje pridobitvi pravice do stalnega prebivališča na podlagi te določbe (C).
B – Zakonitost prebivanja v obdobju 3
65. Najprej se postavlja vprašanje, ali je bilo prebivanje M. Dias v obdobju 3 zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38. V Direktivi 2004/38 je v členu 16(1) uporabljen pojem zakonitega prebivanja, ki pa ni opredeljen.
66. Iz uvodne izjave 17 Direktive izhaja, da zakonodajalec Unije pod tem pojmom razume prebivanje v skladu s „pogoji, določenimi v tej direktivi“. Kot je Sodišče pojasnilo v sodbi Lassal, je treba to opredelitev po smislu in namenu Direktive razumeti tako, da ni mišljeno samo prebivanje, glede katerega so bili izpolnjeni pogoji, predvideni v Direktivi 2004/38, temveč tudi prebivanje, glede katerega so bili izpolnjeni pogoji, določeni v predhodnih določbah navedenih določb Direktive, ki so veljale med prebivanjem.(11)
67. M. Dias se v obravnavanem primeru ne more sklicevati na to, da je imela v obdobju 3 pravico do prebivanja kot delavka (1). Morda bi bilo mogoče upoštevati izvedeno pravico do prebivanja (2). Nato se postavlja vprašanje, ali je treba prebivanje M. Dias v obdobju 3 obravnavati kot zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38 samo zato, ker je imela v tem obdobju veljavno dovoljenje za prebivanje in je prejemala socialno pomoč (3).
1. Pravica do prebivanja delavca
68. Prebivanje M. Dias v obdobju 3 bi bilo zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38, če bi bila tudi v tem obdobju delavka. Predložitveno sodišče je to zanikalo in v zvezi s tem tudi ni postavilo vprašanja za predhodno odločanje.
69. Zdi se mi, da je ugotovitev predložitvenega sodišča, da M. Dias v obdobju 3 ni bila delavka, v skladu s sodno prakso Sodišča. V skladu to sodno prakso status delavca načeloma preneha s prenehanjem delovnega razmerja.(12) Iz predložitvenega sklepa izhaja, da je delovno razmerje M. Dias prenehalo z začetkom obdobja 3, ko se je odločila, da bo po koncu porodniškega dopusta še naprej skrbela za sina in se ne bo vrnila na delovno mesto. S tem je M. Dias v obdobju 3 prostovoljno v dejanskem smislu izgubila status delavke.
70. Te ugotovitve tudi ne spremeni dejstvo, da je delodajalec M. Dias obljubil, da jo bo pozneje spet zaposlil. Sodišče je sicer v nekaterih primerih izhajalo iz tega, da status delavca kljub menjavi statusa ne preneha, če obstaja povezava med dejavnostjo, ki jo opravlja kot delavec, in poznejšo dejavnostjo.(13) Vendar menim, da zgolj okoliščina, da je delodajalec M. Dias obljubil, da se lahko spet zaposli pri njem, še ne pomeni zadostne povezave, ki bi lahko per se
utemeljila nadaljnji obstoj statusa delavke M. Dias v obdobju 3.
71. M. Dias svojega statusa delavke tudi ne more utemeljiti s predpisi sekundarnega prava. V členu 7(1) Direktive 68/360(14) je sicer določeno, da je treba osebe, ki niso delavci v dejanskem smislu, v nekaterih okoliščinah izenačiti z delavci. Vendar je to predvideno samo za osebe, ki so postale brezposelne neprostovoljno, ne pa za tiste, ki so postale brezposelne prostovoljno.
2. Morebitna izvedena pravica do prebivanja
72. Mogoče bi si bilo predstavljati tudi, da lahko M. Dias morda pravico do prebivanja izvede iz državljanstva Unije svojega sina. V skladu s stališčem, ki je sicer sporno, lahko taka izvedena pravica do prebivanja obstaja le, če bi bil najmlajši otrok M. Dias državljan Združenega kraljestva in bi bil odvisen od skrbi svoje matere.(15) Vendar predložitveno sodišče niti ni postavilo ustreznega vprašanja za predhodno odločanje niti ni opozorilo, da je najmlajši otrok M. Dias državljan Združenega kraljestva. Glede na to in glede na okoliščino, da to vprašanje ni odločilno za ta postopek, tega vprašanja ne bom podrobneje obravnavala.
3. Pomen dovoljenja za prebivanje
73. Predložitveno sodišče sprašuje Sodišče, ali je treba prebivanje M. Dias v obdobju 3 obravnavati kot zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38 zato, ker je imela v tem obdobju veljavno dovoljenje za prebivanje nacionalnih organov. Kot sem navedla že v sklepnih predlogih v zadevi Lassal(16), menim, da je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno. Besedilo člena 16 Direktive je sicer dovolj odprto, da zajema tudi prebivanje, ki je zakonito v skladu z nacionalnimi določbami (a). Vendar uvodna izjava 17 (b) in stopenjski sistem Direktive (c) ne dopuščata take razlage. Poleg tega niti pooblastilo držav članic za izdajo ugodnejših določb v skladu s členom 37 Direktive (d) niti določbe primarnega prava (e) ne govorijo nujno v prid razlagi, v skladu s katero bi moralo biti zajeto tudi prebivanje, ki je zakonito na podlagi nacionalnih določb.
a) Besedilo
74. Najprej je treba poudariti, da je besedilo člena 16(1) Direktive 2004/38 odprto. Ne nasprotuje niti razlagi, v skladu s katero se upošteva samo prebivanje na podlagi prava Unije, niti razlagi, v skladu s katero je poleg tega zajeto tudi prebivanje, ki temelji na nacionalnih določbah.
b) Uvodna izjava 17
75. Odločilna sta torej smisel in namen, ki ju je zakonodajalec Unije uresničeval s sprejetjem člena 16 Direktive 2004/38. Direktiva v skladu z uvodno izjavo 17 uresničuje cilj spodbujanja socialne kohezije. V skladu z uvodno izjavo 18 naj bi bila resnično sredstvo vključevanja državljana Unije v družbo države članice gostiteljice. Zato bi bilo mogoče opozoriti, da razlikovanje med pravicami do prebivanja, ki temeljijo na pravu Unije, in pravicami do prebivanja, ki temeljijo na nacionalnem pravu, glede na navedene cilje ni pomembno in da je torej treba tudi prebivanje zgolj na podlagi nacionalnih določb obravnavati kot zakonito prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive.(17)
76. Vendar se zakonodajalec Unije v uvodnih izjavah ni omejil samo na navedene cilje. Nasprotno, v uvodni izjavi 17 je pojasnil, da je za pravico do stalnega prebivališča bistveno, da je prebivanje „ v skladu s pogoji, določenimi v tej direktivi “. To formulacijo, ki je bila v zakonodajnem postopku zavestno vstavljena v uvodno izjavo 17 Direktive 2004/38,(18) je treba upoštevati pri ugotavljanju, kakšna je bila volja zakonodajalca. Menim, da jo je težko razumeti drugače kot tako, da je zakonodajalec Unije hotel, da pravica do stalnega prebivališča nastane samo na podlagi pravic do prebivanja, predvidenih v Direktivi.
c) Stopenjski sistem Direktive
77. Menim, da v prid temu govori tudi stopenjski sistem, predviden v Direktivi 2004/38, ki predvideva tri zaporedne stopnje integracije državljana Unije v državo članico gostiteljico, in sicer kot prvo stopnjo pravico do prebivanja do treh mesecev, kot drugo stopnjo pravico do prebivanja za več kot tri mesece, ki velja predvsem za delavce, osebe, ki so drugače ekonomsko neodvisne, ali osebe, ki jih je treba tako obravnavati, in kot tretjo in najvišjo stopnjo pravico do stalnega prebivališča.(19)
78. Od navedenega večstopenjskega pristopa je odvisen tudi obseg pravic, ki jih lahko državljan Unije v skladu z načelom enakega obravnavanja na podlagi člena 24 Direktive uveljavlja pri organih države članice gostiteljice. Državi članici na prvi stopnji ni treba predvideti pravice do enakopravnega dostopa do socialnovarstvenih dajatev. Na drugi stopnji imajo državljani Unije omejeno pravico do socialnovarstvenih dajatev. Če državljan Unije doseže drugo stopnjo, uveljavljanje socialne pomoči na podlagi člena 14(3) Direktive sicer ne sme samodejno povzročiti izgona. Nasprotno, pravica do prebivanja lahko zaradi nesorazmernega uveljavljanja socialne pomoči v posameznem primeru ugasne. Šele ko državljan Unije doseže tretjo stopnjo, torej ko pridobi pravico do stalnega prebivališča, pridobi neomejeno pravico do dostopa do socialnovarstvenih dajatev. Če je dosegel to stopnjo, je njegova pravica do stalnega prebivališča brezpogojna in uveljavljanje socialnovarstvenih dajatev torej ne more vzbuditi dvoma v njo.(20)
79. Zakonodajalec Unije je v navedenem večstopenjskem sistemu izravnal pravico državljanov Unije do prostega gibanja v Uniji in cilj socialne kohezije na eni strani ter finančne interese držav članic na drugi. Višja kot je dosežena stopnja integracije državljana Unije v državo članico gostiteljico, manjši pomen se pripisuje finančnim interesom držav članic. Ko je dosežena tretja stopnja, se ti v celoti umaknejo načelu integracije.(21)
80. Zadevni državljan Unije torej s pravico do stalnega prebivališča v skladu s členom 16 Direktive pridobi obsežno pravico do dostopa do socialnovarstvenih dajatev države članice gostiteljice, ki poleg tega ni časovno omejena. Natančnejšo pojasnitev pojma zakonitega prebivanja v smislu člena 16(1) Direktive, ki jo vsebuje uvodna izjava 17 Direktive, je treba razumeti v tem smislu. Menim, da je zakonodajalec Unije torej hotel povedati, da je popoln umik finančnih interesov držav članic načelu integracije zapovedan samo v primerih, v katerih je državljan Unije najprej vsaj pet let prebival v državi članici gostiteljici na podlagi določb Direktive 2004/38.
d) Pooblastilo za izdajo ugodnejših določb
81. Temu se ugovarja s tem, da Direktiva v skladu s členom 37 dovoli ugodnejše zakone ali druge predpise držav članic in tako predvideva primere, v katerih pravica do prebivanja izhaja iz nacionalne zakonodaje o tujcih države članice gostiteljice. Zato bi bilo treba prebivanje, ki je temeljilo na nacionalni zakonodaji o tujcih, obravnavati kot zakonito prebivanje v smislu člena 16 Direktive.(22)
82. Člena 37 Direktive 2004/38 ne razumem tako. V skladu z besedilom tega člena določbe te direktive ne vplivajo na nobene zakone ali druge predpise, ki jih država članica določi in ki bi bili ugodnejši. Zakonodajalec Unije se običajno izrazi tako, če želi povedati, da direktiva ne nasprotuje ugodnejšemu oblikovanju nacionalne zakonodaje in da imajo države članice v zvezi s tem diskrecijsko pravico. Če imajo države članice diskrecijsko pravico glede izdaje ugodnejših določb, pa bi jo – če ni nobenih določb primarnega prava – lahko imele tudi glede vprašanja, katere pravne posledice želijo določiti za pravico do prebivanja, pridobljeno samo na podlagi nacionalne zakonodaje, ki ne temelji na določbah Direktive 2004/38. Tako bi imele lahko verjetno zlasti diskrecijsko pravico glede vprašanja, ali za nastanek pravice do stalnega prebivališča želijo upoštevati tudi tako prebivanje.
83. Ne glede na to menim, da napotilo na člen 37 Direktive v primeru, kot je obravnavani, ni neposredno upoštevno. M. Dias se v obravnavanem primeru namreč ne sklicuje na to, da ji pripada pravica na podlagi ugodnejših nacionalnih določb. Nasprotno, sklicuje se na dovoljenje za prebivanje, ki so ji ga nacionalni organi morali izdati na podlagi člena 6 Direktive 68/360, ter na to, da ji ga niso odvzeli, čeprav pogoji za izdajo takega dovoljenja niso bili več izpolnjeni.
e) Določbe primarnega prava
84. Poleg tega se kot argument za upoštevanje prebivanja na podlagi nacionalne zakonodaje napotuje na sodbi Sodišča v zadevah Trojani(23) in Martínez Sala(24) . Sodišče je v navedenih sodbah v zvezi s prebivanjem na podlagi nacionalnih določb izpeljalo posledice, ki izhajajo iz prava Unije.(25)
85. Menim, da iz navedenih sodb ni razvidno, da je treba prebivanje, ki ni temeljilo na pravici do prebivanja, ki izhaja iz prava Unije, temveč zgolj na neodvzetem dovoljenju za prebivanje, obravnavati kot zakonito prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive.
86. Prvič, spomniti je namreč treba, da Sodišče v navedenih sodbah ni ugotovilo, da v takem primeru velja pravica do prebivanja na podlagi člena 18 ES. Nasprotno, to je zanikalo.(26)
87. Drugič, Sodišče je v navedenih sodbah sicer v zvezi s prebivanjem na podlagi nacionalnega dovoljenja za prebivanje oziroma dopuščanja izpeljalo pravne posledice, ki izhajajo iz prava Unije. Vendar je v teh sodbah samo ugotovilo, da lahko državljan Unije v teh okoliščinah svojo pravico do socialne pomoči utemelji s prepovedjo diskriminacije na podlagi člena 12 ES (in da tako uveljavljanje socialne pomoči ne sme samodejno povzročiti njegovega izgona). Ker je v zvezi s tem obravnavalo člen 18 ES, se je to nanašalo na vprašanje, ali zadeva področje uporabe prepovedi diskriminacije.(27)
88. Tretjič, Sodišče je pojasnilo, da lahko država članica tudi v takem položaju sama izžene državljana, ki ne izpolnjuje več pogojev za pravico do prebivanja in uveljavlja socialno pomoč, če upošteva omejitve, ki jih nalaga pravo Unije.(28)
89. Iz zgoraj navedenega izhaja, da v skladu s sodno prakso ni določbe primarnega prava, v skladu s katero je treba prebivanje na podlagi nacionalnega dovoljenja za prebivanje obravnavati kot zakonito prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive. Posledica tega bi bila namreč, da bi prebivanje, ki temelji samo na nacionalnem dovoljenju za prebivanje, privedlo do pridobitve pravice do stalnega prebivališča. Država članica gostiteljica take pravice do stalnega prebivališča ne more odvzeti enostransko, in sicer niti, če državljan Unije postane nerazumno breme za sistem socialne pomoči. Vendar je Sodišče izrecno pojasnilo, da ima država članica v skladu z določbami primarnega prava v takem primeru načeloma še naprej pravico do izgona, če upošteva omejitve, ki jih nalaga pravo Unije.
90. Tudi razlaga, ki je v skladu s primarnim pravom, torej ni v prid temu, da je treba prebivanje, ki je temeljilo samo na nacionalnem dovoljenju za prebivanje ali dopuščanju nacionalnih organov, obravnavati kot zakonito prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive.
f) Drugi premisleki
91. Nazadnje je treba upoštevati, da lahko razlaga, v skladu s katero je treba na podlagi člena 16(1) Direktive nujno upoštevati tudi prebivanje na podlagi nacionalnih določb, negativno vpliva na prosto gibanje državljanov Unije. Prvič, obstaja nevarnost, da bi organi držav članic gostiteljic poostreno nadzirali, ali državljan Unije izpolnjuje pogoje za pravice do prebivanja, ki temeljijo na pravu Unije. Drugič, obstaja nevarnost, da bi države članice samo zelo omejeno uporabljale pooblastilo za izdajo ugodnejših določb, ki se jim priznava na podlagi člena 37 Direktive.
g) Vmesni predlog
92. Na podlagi zgornjih ugotovitev menim, da pojem zakonitega prebivanja v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38 ne zajema prebivanja, ki je, kot v obravnavanem primeru, temeljilo samo na dovoljenju za prebivanje, ki so ga izdali nacionalni organi in ga niso odvzeli.
4. Predlog
93. Zato menim, da dejstvo, da je M. Dias v obdobju 3 imela dovoljenje za prebivanje, ki so ga izdali nacionalni organi, ne zadostuje za to, da bi bilo to prebivanje zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38.
C – Posledice prebivanja v obdobju 3, če je oseba pred tem že zakonito in nepretrgano prebivala več kot pet let
94. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj,(29) bi M. Dias v obravnavanem primeru pravico do stalnega prebivališča pridobila že zato, ker je v obdobjih 1 in 2 zakonito prebivala v Združenem kraljestvu. V zvezi s tem se postavlja vprašanje, ali lahko pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(1) Direktive nastane tudi, če zakonitemu prebivanju, daljšemu od pet let, kot je bilo prebivanje v obdobjih 1 in 2, sledi prebivanje v obdobju 3, ki traja malo več kot eno leto in ki ni zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38, temu pa sledi prebivanje v obdobju 4, ki je zakonito v smislu navedene določbe.
95. Pri tem gre za vprašanje, ki ga je treba razlikovati od prej obravnavanega vprašanja, ali je bilo prebivanje v obdobju 3 zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38. Zdaj gre za vprašanje, ali lahko prebivanje v obdobju 3, ki ni bilo zakonito v smislu člena 16(1) Direktive, spet zmanjša stopnjo integracije, ki jo je M. Dias že dosegla s prebivanjem v obdobjih 1 in 2.
96. Pojasniti je treba, da se to vprašanje ne postavlja za prebivanje, ki se je končalo po 30. aprilu 2006. V tem primeru namreč po nepretrganem in zakonitem prebivanju vsaj pet let samodejno nastane pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive. Med nadaljnjim prebivanjem, med katerim je zadevni državljan Unije torej prostovoljno brezposeln, bi ta državljan imel pravico do stalnega prebivališča, tako da – s pridržkom izgube te pravice – ne more več priti do nezakonitega prebivanja v smislu člena 16(1) Direktive.
97. V nasprotju s trditvami Komisije in vlade Združenega kraljestva na obravnavi pa se to vprašanje vsekakor postavlja za prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006. To, da je treba na podlagi člena 16 Direktive 2004/38 upoštevati tudi obdobja pred 30. aprilom 2006, namreč ne spremeni dejstva, da lahko pravica do stalnega prebivališča nastane šele s prenosom Direktive ali z iztekom roka za njen prenos. Zato je v primerih, kot je obravnavani, povsem mogoče, da zakonitemu in nepretrganemu prebivanju, daljšemu od pet let, v državi gostiteljici sledi prebivanje, za katero ne velja pravica na podlagi člena 16(1) Direktive.
1. Pravila v členu 16(1) in (4) Direktive 2004/38
98. Člen 16(1) Direktive 2004/38 kot pogoj za nastanek pravice do stalnega prebivališča določa samo zakonito in nepretrgano prebivanje, daljše od pet let, v državi gostiteljici. Ti pogoji so v obravnavanem primeru izpolnjeni.
99. Pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(4) Direktive ugasne samo, če je bil zadevni državljan Unije več kot dve leti odsoten iz države članice gostiteljice. Neposredno se lahko ta določba torej uporablja samo, če je bil državljan Unije odsoten iz države članice gostiteljice. To za obravnavani primer ne velja.
2. Možnost analogne uporabe člena 16(4) Direktive
100. Vendar se postavlja vprašanje, ali je mogoče člen 16(4) Direktive uporabiti analogno, če državljan Unije ostane v državi članici gostiteljici, ne da bi v njej prebival zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38. Menim, da določba člena 16 Direktive vsebuje nenamerno pravno praznino, ki jo je treba v nekaterih primerih zapolniti z analogno uporabo člena 16(4) Direktive (a). Vendar to v obravnavanem primeru ni mogoče (b).
a) Primeri, v katerih je priporočljiva analogna uporaba člena 16(4) Direktive
101. Člen 16 Direktive vsebuje nenamerno pravno praznino za primere, v katerih državljan Unije po več kot petletnem zakonitem prebivanju v smislu odstavka 1 tega člena ostane v državi članici gostiteljici nezakonito in proti njeni volji.
102. Prvič, ker ni ustrezne določbe v Direktivi 2004/38, ni mogoče sklepati, da zakonodajalec Unije ni hotel upoštevati takega prebivanja. Treba je namreč opozoriti, da so bile določbe Direktive oblikovane predvsem za prihodnja dejanska stanja, torej za prebivanje po 30. aprilu 2006. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj,(30) pa take težave po tem datumu ni več. Torej marsikaj govori v prid temu, da za taka nezakonita prebivanja pred 30. aprilom 2006, ki so proti volji države članice, obstaja nenamerna pravna praznina.
103. Drugič, zakonodajne izbire, ki pridejo do izraza v členu 16 Direktive, nakazujejo, da je treba njegov odstavek 4 v nekaterih primerih uporabiti analogno.
104. Iz zgodovine razvoja Direktive izhaja, da je zakonodajalec Unije s členom 16 Direktive uresničeval cilj, da se državljanom Unije, ki so dosegli določeno stopnjo integracije v državo članico gostiteljico, prizna pravica do stalnega prebivališča v njej.(31) Ta pravica naj bi obstajala, dokler se ta stopnja integracije spet ne zmanjša.(32) Iz člena 16(1) Direktive je razvidno, da je zakonodajalec ocenil, da državljan Unije po vsaj petletnem nepretrganem in zakonitem prebivanju v državi gostiteljici doseže potrebno stopnjo integracije, ki upravičuje pravico do stalnega prebivališča.(33) V členu 16(4) Direktive pride do izraza, da se tako tesna vez z državo članico gostiteljico šele z odsotnostjo iz te države, ki je daljša od dveh let, toliko razrahlja, da podelitev pravice do stalnega prebivališča ni več upravičena.(34) Ob upoštevanju teh ocen zakonodajalca se zdi, da je ustrezna uporaba člena 16(4) Direktive upravičena v položaju, v katerem se stopnja integracije, ki jo je državljan Unije dosegel po zakonitem in nepretrganem prebivanju v državi članici gostiteljici, daljšem od pet let, zmanjša tako, da je to primerljivo z odsotnostjo, daljšo od dveh let.
105. V zvezi s tem se najprej postavlja vprašanje, ali je to v primeru, v katerem je državljan Unije ostal v državi članici gostiteljici, sploh mogoče. Temu bi se lahko ugovarjalo s tem, da nadaljnje prebivanje v državi članici gostiteljici nikoli ne more toliko poslabšati dosežene stopnje integracije, da je to primerljivo z odsotnostjo iz nje. Vendar se mi zdi, da gre to mnenje predaleč.
106. Prvič, za načelo integracije, na katerem temelji člen 16 Direktive, namreč niso odločilne samo krajevne in časovne okoliščine, temveč tudi kvalitativni dejavniki. Zato se mi zdi protipravno vedenje državljana Unije povsem primerno za zmanjšanje njegove integracije v državo članico gostiteljico s kvalitativnega vidika. Menim, da je pri integraciji povsem mogoče upoštevati okoliščino, da državljan Unije po zakonitem prebivanju v državi članici gostiteljici ostane tam brez pravice do prebivanja, ki bi temeljila na pravu Unije ali nacionalnem pravu, pri čemer nacionalni organi tega niso dopustili.
107. Drugič, v prid temu govori tudi načelo enakega obravnavanja. Državljan Unije, ki spoštuje pravo in ni nezakonito ostal v državi članici gostiteljici proti njeni volji, namreč po odsotnosti, daljši od dveh let, na podlagi člena 16(4) Direktive 2004/38 30. aprila 2006 ne bi mogel zahtevati pravice do stalnega prebivališča. Ne zdi se mi upravičeno, da je državljan Unije nagrajen za nespoštovanje prava.
108. Tretjič, brez ustrezne uporabe člena 16(4) Direktive za take primere bi se pravica do stalnega prebivališča 30. aprila 2006 priznala tudi v primerih, ki jih zakonodajalec ob sprejetju Direktive verjetno ni imel v mislih. Če nezakonitega prebivanja, ki je proti volji države članice in ki sledi petletnemu nepretrganemu prebivanju v smislu člena 16(1) Direktive, sploh ne bi bilo mogoče upoštevati, bi namreč pravica do stalnega prebivališča 30. aprila 2006 nastala za državljana Unije, ki je v daljni preteklosti, na primer v sedemdesetih letih, več kot pet let nepretrgano in zakonito prebival v državi članici gostiteljici in nato nezakonito in proti volji države članice gostiteljice ostal tam. Zakonodajalec Unije s sprejetjem Direktive 2004/38 po vsej verjetnosti ni predvidel take možnosti.
109. Kot vmesno ugotovitev je torej treba navesti, da je analogna uporaba člena 16(4) Direktive mogoča v primerih, v katerih državljan Unije po zakonitem in nepretrganem prebivanju, daljšem od pet let, nezakonito in proti volji države članice gostiteljice ostane v tej državi.
b) Obravnavani primer
110. Vendar v obravnavanem primeru analogna uporaba člena 16(4) Direktive ni mogoča. Ob upoštevanju ocen zakonodajalca Unije, ki pridejo do izraza v členu 16 Direktive, se namreč uporaba te določbe za prebivanje M. Dias v obdobju 3 ne zdi upravičena. Njenega prebivanja v tem obdobju namreč ni mogoče niti kvalitativno niti časovno primerjati s primerom, urejenim v členu 16(4).
i) Neobstoj kvalitativne primerljivosti
111. Najprej prebivanja M. Dias v obdobju 3 ni mogoče kvalitativno primerjati s primerom, urejenim v členu 16(4) Direktive. Prebivanje M. Dias v obdobju 3 namreč ni moglo zmanjšati stopnje integracije, ki jo je dosegla na podlagi več kot petletnega statusa delavke v Združenem kraljestvu, in sicer toliko, da bi bilo to primerljivo z odsotnostjo iz te države članice gostiteljice.
112. M. Dias je imela v obdobju 3 namreč veljavno dovoljenje za prebivanje. Zato ji ni mogoče očitati, da je v tem obdobju nezakonito prebivala v Združenem kraljestvu.
113. Temu ni mogoče ugovarjati s tem, prvič, da M. Dias v obdobju 3 ni izpolnjevala pogojev za izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 6 Direktive 68/360. Kot M. Dias pravilno zatrjuje, to namreč ni zadevalo veljavnosti njenega dovoljenja za prebivanje. Nacionalni organi so ji dovoljenje za prebivanje sicer izdali na podlagi člena 6 Direktive 68/360, da bi ji omogočili učinkovito uresničevanje pravice do prostega gibanja delavcev. Vendar to ne pomeni, da je bilo dovoljenje za prebivanje veljavno samo, če so bili pogoji za njegovo izdajo stalno izpolnjeni. Na podlagi člena 6(1)(b) Direktive 68/360 mora biti dovoljenje za prebivanje namreč veljavno najmanj pet let. Iz člena 7(1) navedene direktive dalje izhaja, da je dovoljenje pred iztekom veljavnosti mogoče odvzeti samo pod določenimi pogoji. Iz obeh določb skupaj je razvidno, da je dovoljenje za prebivanje veljavno in torej učinkuje, dokler se ne izteče njegova veljavnost ali ga ne odvzamejo nacionalni organi.
114. Takemu razumevanju tudi ne nasprotuje sodna praksa Sodišča o učinku dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 6 Direktive 68/360. Sodišče je sicer večkrat razsodilo, da je tako dovoljenje za prebivanje samo ugotovitveno.(35) Vendar menim, da s tem ni hotelo reči, da tako dovoljenje za prebivanje ne more učinkovati samostojno. To ugotovitev Sodišča je treba namreč presojati v kontekstu obravnavanih zadev. Te zadeve so se nanašale na primer, v katerem so bili pogoji za pravico do prebivanja, ki je temeljila na pravu Unije, sicer izpolnjeni, vendar nacionalni organi zadevnemu državljanu Unije niso izdali dovoljenja za prebivanje. Kolikor je Sodišče pojasnilo, da je dovoljenje za prebivanje samo ugotovitveno, to torej zadeva samo primer, v katerem so bili izpolnjeni pogoji za pravico do prebivanja, ki jo zagotavlja pravo Unije, organi pa niso izdali dovoljenja za prebivanje. Sodišče je v navedenih primerih samo pojasnilo, da pravice do prebivanja, ki jih priznava pravo Unije, niso odvisne od upoštevanja nacionalnih upravnih postopkov, temveč za državljane Unije nastanejo neposredno na podlagi prava Unije. Sodišče v navedenih sodbah ni odgovorilo na vprašanje, ali ima lahko dovoljenje za prebivanje učinek tudi, če pogoji za pravico do prebivanja, ki jo zagotavlja pravo Unije, niso izpolnjeni.
115. Drugič, treba je ugotoviti, da prebivanje, kot je prebivanje v obdobju 3, sicer ni bilo zakonito v smislu člena 16(1) Direktive in torej ni moglo utemeljiti stopnje integracije, ki se zahteva s to določbo.(36) Vendar to ne pomeni, da bi lahko bila zaradi prebivanja v obdobju 3, v katerem je M. Dias v skladu s takrat veljavnimi predpisi nacionalnega prava prejemala socialno pomoč, spet zmanjšana stopnja integracije, ki je bila dosežena po petih letih nepretrganega in zakonitega prebivanja v smislu člena 16(1) Direktive.
116. Kot vmesno ugotovitev je torej treba navesti, da prebivanja M. Dias v obdobju 3 kvalitativno ni mogoče enačiti s primerom odsotnosti iz države članice gostiteljice, urejenim v členu 16(4) Direktive. Analogna uporaba člena 16(4) Direktive za obdobje 3 je torej že zato izključena.
ii) Neobstoj primerljivega časovnega obsega
117. Poleg tega analogna uporaba člena 16(4) Direktive za prebivanje M. Dias v obdobju 3 ni mogoča tudi zato, ker časovni obseg tega prebivanja ni primerljiv s tistim, ki ga ureja navedena določba. Zakonodajalcu Unije se je v členu 16(4) Direktive 2004/38 namreč šele odsotnost, daljša od dveh let, zdela dovolj za vnovično zmanjšanje stopnje integracije, dosežene po petih letih zakonitega in nepretrganega prebivanja v državi gostiteljici.(37) Menim, da v primeru, kot je obravnavani, v katerem je državljanka Unije prebivala v državi članici gostiteljici na podlagi veljavnega dovoljenja za prebivanje, ni mogoče skrajšati obdobja dveh let. Tudi zato ustrezna uporaba člena 16(4) Direktive v obravnavanem primeru ni mogoča.
c) Vmesni predlog
118. Člena 16(4) Direktive 2004/38 torej ni mogoče ustrezno uporabiti za prebivanje M. Dias v obdobju 3.
3. Predlog
119. Kot zaključek, treba je torej ugotoviti, da je M. Dias v obravnavanem primeru pravico do stalnega prebivališča 30. aprila 2006 pridobila že na podlagi prebivanja v obdobjih 1 in 2. Njeno prebivanje v obdobju 3 ne nasprotuje pridobitvi te pravice.
D – Drugo vprašanje za predhodno odločanje
120. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali – če nepretrgano petletno prebivanje na podlagi statusa delavca pred 30. aprilom 2006 ne upravičuje nastanka pravice do stalnega prebivališča, določene s členom 16(1) Direktive 2004/38 – tako prebivanje na podlagi statusa delavca povzroči nastanek take pravice neposredno na podlagi člena 18(1) ES. To vprašanje za predhodno odločanje je postavljeno podredno, in sicer če pravica do stalnega prebivališča ne izhaja iz člena 16(1) Direktive 2004/38. Ker ima M. Dias pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(1) Direktive 2004/38, tega vprašanja ni treba obravnavati.
VII – Povzetek
121. Glede na vse to je treba ugotoviti, da prebivanje državljana Unije v državi članici gostiteljici, ki ne temelji na Direktivi 2004/38 oziroma njenih določbah predhodnicah, temveč samo na dovoljenju za prebivanje, ki ga izdajo nacionalni organi, ni zakonito prebivanje v smislu člena 16(1) te direktive in ga torej ni mogoče upoštevati za pridobitev pravice do stalnega prebivališča. Vendar države članice lahko predvidijo tako določbo, v skladu s katero se upoštevajo tudi taka obdobja.
122. Če pa je državljan Unije pred 30. aprilom 2006 v skladu s pogoji iz določb predhodnic Direktive 2004/38 zakonito in nepretrgano več kot pet let prebival v državi članici gostiteljici, nastane pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive 2004/38 tudi, če je temu prebivanju sledilo prebivanje, ki sicer ni bilo zakonito v smislu člena 16(1) Direktive 2004/38, vendar je temeljilo na veljavnem dovoljenju za prebivanje, ki so ga izdali nacionalni organi.
VIII – Predlog
123. Na podlagi zgoraj navedenih premislekov Sodišču predlagam, da na vprašanje za predhodno odločanje odgovori:
Člen 16 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS je treba razlagati tako, da je državljanka Unije, ki je v državi članici gostiteljici
– najprej od januarja 1998 do 17. aprila 2003 pet let nepretrgano prebivala na podlagi takrat veljavnih določb sekundarnega prava,
– nato od 18. aprila 2003 do 25. aprila 2004, torej več kot eno leto, prebivala na podlagi dovoljenja za prebivanje, ki so ga izdali nacionalni organi in ji ga niso odvzeli, in
– nazadnje do 30. aprila 2006 tam vnovič prebivala na podlagi takrat veljavnih določb sekundarnega prava,
z iztekom roka za prenos Direktive 2004/38 30. aprila 2006 pridobila pravico do stalnega prebivališča.
(1) .
(2)  –	UL L 158, str. 77, in popravki v UL 2004, L 229, str. 35, in UL 2007, L 204, str. 28.
(3)  –	Sodba Sodišča z dne 7. oktobra 2010 v zadevi Lassal (C-162/09, še neobjavljena v ZOdl.).
(4)  –	Ob upoštevanju izrazov, uporabljenih v PEU in PDEU, se pojem „pravo Unije“ uporablja kot skupni pojem za pravo Skupnosti in pravo Unije. Če gre v nadaljevanju za posamične določbe primarnega prava, bodo navedene določbe, ki veljajo ratione temporis .
(5)  –	UL L 257, str. 13.
(6)  –	Ti nacionalni predpisi so bili med tem spremenjeni; glej točke od 17 do 22 teh sklepnih predlogov.
(7)  –	UL L 180, str. 26.
(8)  –	V tem smislu glej sodbe z dne z dne 1. marca 1973 v zadevi Bollmann (62/72, Recueil, str. 269, točka 4); z dne 10. julija 1997 v zadevi Palmisani (C-261/95, Recueil, str. I-4025, točka 31) in z dne 12. februarja 2008 v zadevi Kempter (C-2/06, ZOdl., str. I-411, točka 41 in naslednja).
(9)  –	Glej uvodni izjavi 1 in 2 Direktive.
(10)  –	Sodba Lassal, navedena v opombi 3, točka 40.
(11)  –	Sodba Lassal, navedena v opombi 3, točka 40.
(12)  –	Sodba Sodišča z dne 31. maja 2001 v zadevi Leclere (C-43/99, Recueil, str. I-4265, točka 55).
(13)  –	Sodbe Sodišča z dne 21. junija 1988 v zadevi Lair (39/86, Recueil, str. 3161, točka 37); z dne 26. februarja 1992 v zadevi Raulin (C-357/89, Recueil, str. I-1027, točka 21) in z dne 26. februarja 1992 v zadevi Bernini (C-3/90, Recueil, str. I-1071, točka 19).
(14)  –	Zdaj člen 6(3) Direktive 2004/38.
(15)  –	Glej sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston, predstavljene 30. septembra 2010 v še nerešeni zadevi Ruiz Zambrano (C-34/09, točke od 67 do 122). Generalna pravobranilka J. Kokott je v sklepnih predlogih, predstavljenih 25. novembra 2010 v še nerešeni zadevi McCarthy (C-434/09, točke od 20 do 46), zastopala nasprotno stališče, in sicer da se pravila o državljanstvu Unije ne uporabljajo za tak primer.
(16)  –	Glej točko 88 mojih sklepnih predlogov, predstavljenih 11. maja 2010 v zadevi Lassal (sodba navedena v opombi 3).
(17)  –	V tem smislu generalna pravobranilka J. Kokott v sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi McCarthy, navedeni v opombi 15, točka 52.
(18)  –	Te formulacije namreč v prvotnem predlogu Komisije ni bilo (glej uvodno izjavo 14 prvotnega predloga Komisije COM(2001) 257 konč., UL C 270 E, str. 150), vendar je bila naknadno prevzeta v Skupno stališče Sveta (ES) št. 6/2004 z dne 5. decembra 2003 (UL 2004, C 54 E, str. 12 in 13) in jo je Parlament odobril. Komisija je v svojem obvestilu Parlamentu z dne 30. decembra 2003 glede Skupnega stališča Sveta v zvezi s spremembo uvodne izjave 17 navedla, da je do nje prišlo zaradi pojasnitve pojma zakonitega prebivanja (SEC(2003) 1293, konč., str. 10).
(19)  –	Glej točko 55 in naslednjo teh sklepnih predlogov.
(20)  –	Člen 16(4) Direktive 2004/38 in njena uvodna izjava 18.
(21)  –	V tem smislu Iliopoulou, A., „Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE“, v: Revue du Droit de l’Union Européenne, 2004, str. 523 in naslednje ter str. 540.
(22)  –	Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott, predstavljene v zadevi McCarthy, navedeni v opombi 15, točka 53.
(23)  –	Sodba z dne 7. septembra 2004 (C-456/02, ZOdl., str. I-7573, točke od 37 do 46).
(24)  –	Sodba z dne 12. maja 1998 (C-85/96, Recueil, str. I-2691, točke od 61 do 63).
(25)  –	Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott, predstavljene v zadevi McCarthy, navedeni v opombi 15, točka 53.
(26)  –	Sodba Trojani, navedena v opombi 23, zlasti točka 36.
(27)  –	Sodba Trojani, navedena v opombi 23, zlasti točke od 36 do 44; podobno sodba Martínez Sala, navedena v opombi 24, zlasti točki 14 in 15 ter točke od 61 do 63.
(28)  –	Sodba Trojani, navedena v opombi 23, zlasti točka 45.
(29)  –	Glej točko 63 teh sklepnih predlogov.
(30)  –	Glej točko 97 teh sklepnih predlogov.
(31)  –	Glej utemeljitev Komisije k členu 14 prvotnega predloga COM (2001) 257 konč.
(32)  –	Prav tam.
(33)  –	Sodba Lassal, navedena v opombi 3, točka 37.
(34)  –	Glej sodbo Lassal, navedeno v opombi 3, točka 55, z napotilom na utemeljitev Skupnega stališča Sveta (ES) št. 6/2004 v zvezi s sprejetjem Direktive 2004/38 (navedeno v opombi 18, str. 31) glede člena 16 navedene direktive.
(35)  –	Sodbe Sodišča z dne 8. aprila 1976 v zadevi Royer (48/75, Recueil, str. 497, točke od 31 do 51); z dne 25. julija 2002 v zadevi MRAX (C-459/99, Recueil, str. I-6591, točka 74) in z dne 23. marca 2006 v zadevi Komisija proti Belgiji (C-408/03, ZOdl., str. I-2647, točka 63).
(36)  –	Glej točke od 73 do 93 teh sklepnih predlogov.
(37)  –	Sodba Lassal, navedena v opombi 3, točka 55.