62020CJ0379
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 2. septembra 2021 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Pridružitveni sporazum EGS‑Turčija – Sklep št. 1/80 – Člen 13 – Klavzula standstill – Nova omejitev – Združitev družine za mladoletne otroke turških delavcev – Starostni pogoj – Zahteva po posebnih razlogih za upravičenost do združitve družine – Nujni razlog v splošnem interesu – Uspešna vključitev – Sorazmernost“
V zadevi C‑379/20,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Østre Landsret (pritožbeno sodišče za vzhodno regijo, Danska) z odločbo z dne 3. julija 2020, ki je na Sodišče prispela 11. avgusta 2020, v postopku
B
proti
Udlændingenævnet,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi J.‑C. Bonichot, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), podpredsednica Sodišča, L. Bay Larsen, sodnik, C. Toader, sodnica, in M. Safjan, sodnik,
generalni pravobranilec: G. Hogan,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za B C. Friis Bach Ryhl in T. Ryhl, advokater,
–
za dansko vlado J. Nymann‑Lindegren in M. Wolff, agenta, skupaj z R. Holdgaardom, advokat,
–
za Evropsko komisijo D. Martin in L. Grønfeldt, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo. Pridružitveni svet je bil ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnost na drugi podpisale v Ankari 12. septembra 1963 in ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta z dne 23. decembra 1963 (64/732/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med B, turškim državljanom, in Udlændingenævnet (odbor za pritožbe v zvezi s priseljevanjem, Danska), ker je ta odbor zavrnil prošnjo, ki jo je B vložil za pridobitev dovoljenja za prebivanje na Danskem na podlagi združitve družine.
Pravni okvir
Pravo Unije
Sklep št. 1/80
3
Člen 13 Sklepa št. 1/80 določa:
„Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na njihovem ozemlju.“
4
Člen 14 tega sklepa določa:
„1.   Določbe tega dela se uporabljajo ob upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem.
2.   Ne vplivajo na pravice in obveznosti, ki izhajajo iz nacionalnih zakonodaj in obstoječih dvostranskih sporazumov med Turčijo in državami članicami Skupnosti, če ti za svoje državljane določajo ugodnejšo ureditev.“
Direktiva 2003/86/ES
5
Člen 4(6) Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224) določa:
„Z odstopanjem lahko države članice zahtevajo, da je prošnje, ki zadevajo združitev družine za mladoletne otroke, treba predložiti pred njihovim petnajstim letom, kot predvideva njihova obstoječa zakonodaja na datum začetka izvajanja te direktive. Če se prošnja predloži po 15 [petnajstem] letu, države članice, ki se odločijo uporabiti to odstopanje, dovolijo vstop in bivanje takšnih otrok na drugi podlagi, ne pa na podlagi združitve družine.“
Dansko pravo
6
Člen 9(1), točka 2, Udlændingeloven (zakon o tujcih), kakor je bil spremenjen z lov nr. 427 (zakon št. 427) z dne 9. junija 2004, določa:
„Dovoljenje za prebivanje se na prošnjo lahko izda:
[…]
2.
neporočenemu mladoletnemu otroku, mlajšemu od 15 let, osebe, ki stalno prebiva na Danskem, ali zakonca te osebe, če ta otrok živi pri imetniku zakonite pravice do varstva in vzgoje ter zaradi stalne zveze ne tvori neodvisne družine, in če oseba, ki prebiva na Danskem:
[…]
(e)
ima dovoljenje za stalno prebivanje ali dovoljenje za prebivanje z možnostjo stalnega prebivanja.
[…]“
7
Člen 9c(1), točka 1, zakona o tujcih, kakor je bil spremenjen z lov nr. 567 (zakon št. 567) z dne 18. junija 2012, določa:
„Dovoljenje za prebivanje se lahko tujcu na prošnjo izda, če to podpirajo zelo posebni razlogi, zlasti v zvezi s celovitostjo družine in, če je tujec mlajši od 18 let, v zvezi z otrokovimi koristmi.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
8
B je turški državljan, rojen 5. avgusta 1994 v Turčiji. Pri Udlændingestyrelsen (urad za priseljevanje, Danska) je 31. januarja 2012 vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje na Danskem zaradi združitve družine s svojim očetom F, turškim delavcem, ki zakonito prebiva v tej državi članici od 13. oktobra 2003.
9
Urad za priseljevanje je z odločbo z dne 6. novembra 2012 to prošnjo zavrnil na podlagi člena 9(1), točka 2, in člena 9c(1), točka 1, zakona o tujcih, ker B, ki je bil na dan vložitve prošnje starejši od 15 let, ni dokazal, da zelo posebni razlogi, zlasti v zvezi s celovitostjo družine in otrokovimi koristmi, upravičujejo izdajo dovoljenja za prebivanje na podlagi te določbe.
10
B je 5. januarja 2017 zoper to odločbo vložil pritožbo pri Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (ministrstvo za tujce in priseljevanje, Danska), ki je z odločbo z dne 30. januarja 2017 to pritožbo odstopilo uradu za priseljevanje in ga pozvalo k preučitvi, ali je B lahko upravičen do pravice do prebivanja na podlagi Sklepa št. 1/80.
11
Urad za priseljevanje je s sklepom z dne 5. julija 2017, sklicujoč se na sodbo z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), menil, da ni treba ponovno preučiti prošnje, ki jo je vložil B.
12
B je zoper ta sklep vložil pritožbo pri Udlændingenævnet (odbor za pritožbe v zvezi s priseljevanjem, Danska). Ta odbor je z odločbo z dne 15. januarja 2018 potrdil sklep urada za priseljevanje z dne 5. julija 2017.
13
B je 5. januarja 2017 pri Københavns Byret (okrožno sodišče v Kopenhagnu, Danska) vložil tožbo, s katero je predlagal, naj se uradu za priseljevanje odredi, naj mu na podlagi prava Unije prizna pravico do prebivanja na Danskem. Navedeno sodišče je 15. decembra 2017 zadevo odstopilo Østre Landsret (pritožbeno sodišče za vzhodno regijo, Danska), saj je z nacionalnim pravom prvostopenjskim sodiščem dovoljeno, da zadeve, v katerih se postavljajo načelna vprašanja, prenesejo na pritožbena sodišča, da bi odločila na prvi stopnji.
14
Predložitveno sodišče, ki – tako kot stranki iz postopka v glavni stvari – izhaja iz načela, da starostna meja, določena v členu 9(1), točka 2, zakona o tujcih, ki je bila v letu 2004 znižana z 18 na 15 let, pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80, v bistvu sprašuje, ali je tako omejitev mogoče utemeljiti z nujnim razlogom v splošnem interesu, na katerega se sklicuje odbor za pritožbe v zvezi s priseljevanjem in ki je zagotavljanje uspešne vključitve državljanov tretjih držav.
15
V zvezi s tem to sodišče na prvem mestu meni, da pogoj v zvezi s starostno mejo lahko ugodno prispeva k vključitvi otroka v neko državo članico. Okoliščina, da otrok pride na Dansko v čimbolj zgodnjih letih, naj bi namreč spodbujala njegovo vključitev v to državo članico, ker naj bi tam preživel pretežni del svojega otroštva in tudi nadaljeval glavnino šolanja in izobraževanja.
16
Na drugem mestu, navedeno sodišče navaja, da je treba člen 9(1), točka 2, zakona o tujcih brati v povezavi s členom 9c(1), točka 1, tega zakona. Iz tega naj bi izhajalo, da starostna meja, določena v členu 9(1), točka 2, navedenega zakona, ni absolutni pogoj, ker se dovoljenje za prebivanje na podlagi člena 9c(1), točka 1, istega zakona lahko še izda otroku, mlajšemu od 18 let, če to podpirajo zelo posebni razlogi, zlasti v zvezi s celovitostjo družine in otrokovimi koristmi.
17
V teh okoliščinah je Østre Landsret (pritožbeno sodišče za vzhodno regijo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člen 13 Sklepa [št. 1/80] prepoveduje uvedbo in uporabo novega nacionalnega ukrepa, v skladu s katerim je združitev družine med delovno aktivnim turškim državljanom, ki zakonito prebiva na ozemlju zadevne države članice, in njegovim otrokom, starejšim od 15 let, pogojena z obstojem zelo posebnih razlogov, zlasti v zvezi s celovitostjo družine in otrokovimi koristmi, ki podpirajo tako združitev?“
Vprašanje za predhodno odločanje
18
Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da nacionalni ukrep, s katerim se z 18 na 15 let znižuje starostna meja, da lahko otrok turškega delavca, ki zakonito prebiva na ozemlju države članice gostiteljice, vloži prošnjo za združitev družine, pomeni „novo omejitev“ v smislu te določbe, in če je tako, ali je tak ukrep mogoče utemeljiti s ciljem zagotavljanja uspešne vključitve zadevnih državljanov tretjih držav.
19
V zvezi s tem je treba opozoriti, da klavzula standstill, določena v členu 13 Sklepa št. 1/80, na splošno prepoveduje uvedbo kakršnih koli novih nacionalnih ukrepov, katerih cilj ali učinek bi bila, da za turškega državljana pri uresničevanju prostega gibanja delavcev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je v zadevni državi članici začel veljati Sklep št. 1/80 (sodba z dne 10. julija 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 23 in navedena sodna praksa).
20
Natančneje, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da nacionalna ureditev, ki zaostruje pogoje za združitev družine turških delavcev, ki zakonito prebivajo v zadevni državi članici, v primerjavi s pogoji, ki so se uporabljali ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 v tej državi članici, za te turške delavce pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 tega sklepa za njihovo uresničevanje prostega gibanja delavcev v navedeni državi članici (sodba z dne 10. julija 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 28 in navedena sodna praksa).
21
V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da je bil člen 9(1), točka 2, zakona o tujcih, s katerim se z 18 na 15 let znižuje starostna meja, da lahko mladoletni otroci zaprosijo za združitev družine, uveden po datumu začetka veljavnosti Sklepa št. 1/80 na Danskem ter da so se z njim na področju združitve družine zaostrili pogoji za prvi sprejem otrok turških državljanov, ki zakonito prebivajo v tej državi članici, na dansko ozemlje, v primerjavi pogoji, ki so v navedeni državi članici veljali ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80.
22
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da nacionalni ukrep, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, pomeni „novo omejitev“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80.
23
Opozoriti pa je treba, da je taka omejitev prepovedana, razen če ne spada med omejitve, navedene v členu 14 Sklepa št. 1/80, ali če je utemeljena z nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za zagotavljanje uresničitve zastavljenega legitimnega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo dosego (sodba z dne 10. julija 2019, A, C‑89/18, EU:C:2018:580, točka 31 in navedena sodna praksa).
24
V zvezi s tem je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da nacionalni ukrep iz postopka v glavni stvari ne spada med omejitve, navedene v členu 14 Sklepa št. 1/80.
25
Iz tega spisa nasprotno izhaja, da je cilj tega ukrepa v bistvu zagotoviti uspešno vključitev državljanov tretjih držav na Danskem.
26
Sodišče je že razsodilo, da je tak cilj lahko nujni razlog v splošnem interesu za namene člena 13 Sklepa št. 1/80 (sodba z dne 10. julija 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, točka 34 in navedena sodna praksa).
27
Zato je treba preučiti, ali je nacionalni ukrep, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ki omejuje združitev družine za mladoletne otroke, starejše od 15 let, primeren za zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo dosego.
28
Na prvem mestu, glede primernosti takega ukrepa za zagotavljanje zastavljenega cilja je iz predložitvene odločbe razvidno, da je namen nacionalnega ukrepa, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, upoštevati sposobnost vključitve mladoletnih otrok, ki želijo izkoristiti pravico do združitve družine. V zvezi s tem je Sodišče že pojasnilo, da je starost eden od dejavnikov, ki opredeljujejo osebni položaj otroka, ki lahko vpliva na njegovo vključitev v zadevno državo članico (glej v tem smislu sodbo z dne 12. aprila 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 61). Vključitev otrok v državo članico gostiteljico je namreč spodbujena, če v to državo članico pridejo že v zgodnjem otroštvu. Taka okoliščina zadevnim otrokom med drugim omogoča, da se šolajo v navedeni državi članici in pridobijo znanje jezika, ki je bistvenega pomena za njihovo vključitev.
29
Poleg tega je treba poudariti, da je zakonodajalec Unije v Direktivi 2003/86 predvidel možnost držav članic, da omejijo združitev družine mladoletnih otrok, ki so dopolnili določeno starost. Čeprav se ta direktiva na Danskem ne uporablja, je treba kot eno od okoliščin navesti, da člen 4(6) navedene direktive določa, da lahko države članice zahtevajo, da se prošnje za združitev družine za mladoletne otroke vložijo, preden ti dopolnijo 15 let.
30
Zato je treba ugotoviti, da je nacionalni ukrep, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, primeren za zagotavljanje zastavljenega cilja.
31
Na drugem mestu, glede sorazmernosti starostnega pogoja, kakršen je ta, ki je določen v členu 9(1), točka 2, zakona o tujcih, je treba navesti, da dansko pravo določa izjeme od uporabe te določbe.
32
Predložitveno sodišče namreč navaja, da se člen 9c(1), točka 1, zakona o tujcih, v skladu s katerim se lahko tujcu izda dovoljenje za prebivanje, če to podpirajo zelo posebni razlogi, zlasti v zvezi s celovitostjo družine in, če je tujec mlajši od 18 let, v zvezi z otrokovimi koristmi, uporablja, kadar se mladoletnemu otroku ne more izdati dovoljenje za prebivanje na podlagi člena 9(1), točka 2, tega zakona.
33
Tako se dovoljenje za prebivanje še lahko izda mladoletnemu otroku, starejšemu od 15 let, če to upravičujejo razlogi v zvezi s celovitostjo družine ali otrokovimi koristmi. Pristojni nacionalni organi bi torej morali opraviti individualno presojo položaja otroka in v vsakem posameznem primeru upoštevati te koristi.
34
Poleg tega je iz predložitvene odločbe razvidno, da so bila v praksi otrokom, starejšim od 15 let, izdana številna dovoljenja za prebivanje na podlagi člena 9c(1), točka 1, zakona o tujcih. Ne zdi se torej, da bi obstajala upravna praksa sistematične zavrnitve teh prošenj za združitev družine.
35
V teh okoliščinah ni razvidno, da bi nacionalni ukrep iz postopka v glavni stvari presegal to, kar je nujno za dosego zastavljenega cilja, kar pa mora nazadnje vendarle preveriti predložitveno sodišče.
36
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da nacionalni ukrep, s katerim se z 18 na 15 let znižuje starostna meja, da lahko otrok turškega delavca, ki zakonito prebiva na ozemlju države članice gostiteljice, vloži prošnjo za združitev družine, pomeni „novo omejitev“ v smislu te določbe. Vendar je tako omejitev mogoče utemeljiti s ciljem zagotavljanja uspešne vključitve zadevnih državljanov tretjih držav, če način njenega izvajanja ne presega tega, kar je nujno za doseganje zastavljenega cilja.
Stroški
37
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Člen 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, je treba razlagati tako, da nacionalni ukrep, s katerim se z 18 na 15 let znižuje starostna meja, da lahko otrok turškega delavca, ki zakonito prebiva na ozemlju države članice gostiteljice, vloži prošnjo za združitev družine, pomeni „novo omejitev“ v smislu te določbe. Vendar je tako omejitev mogoče utemeljiti s ciljem zagotavljanja uspešne vključitve zadevnih državljanov tretjih držav, če način njenega izvajanja ne presega tega, kar je nujno za doseganje zastavljenega cilja.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: danščina.