61982C0090
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. F. MANCINI
FREMSAT DEN 27. APRIL 1983 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Dette forslag til afgørelse vedrører en tvist, der har sin oprindelse i en sag, som Kommissionen har anlagt i henhold til Rom-traktatens artikel 169, og hvorunder den har nedlagt påstand om, at det statueres, at Den franske Republik har undladt at opfylde de forpligtelser, som påhviler den i henhold til Rådets direktiv 72/464 af 19. december 1972»om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift« (JO 303, s. 1), samt i henhold til EØF-traktaten. Den manglende opfyldelse hævdes at bestå i, at detailsalgsprisen for visse grupper af indenlandsk og importeret forarbejdet tobak er fastsat på et andet niveau end det, som fabrikanterne og importørerne frit har fastsat.
2.
Jeg skal indledningsvis gennemgå de bestemmelser, som er gældende i Frankrig. Lov nr. 76-448 af 24. maj 1976 og den dertil knyttede gennemførelsesanordning nr. 76-1324 af 31. december 1976 (Journal Officiel de la République française 1976, s. 3083, og 1977, s. 189) tilpassede monopolet for forarbejdet tobak i henhold til EØF-traktatens artikel 137 og den af Rådet påtagne forpligtelse ved resolution af 21. april 1970.
Konkret blev enerettighederne vedrørende import af og engros-handel med tobak fra Fællesskabets medlemsstater ophævet (artikel 2, stk. 1); derimod er indførsel af og engros-forhandling af tobak fra tredjelande (artikel 2, stk. 2) såvel som fremstilling og detailsalg af forarbejdet tobak (artikel 3) fortsat omfattet af monopolet. Virksomhed bestående i markedsføring af tobak fra tredjelande samt fremstilling af indenlandsk tobak varetages af »Société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes« (SEITA — det franske tobaks- og tændstikmonopol), mens salgs-monopolet varetages af skattemyndighederne, som administrerer det gennem detailhandlerne (artikel 5). Den i detailleddet gældende pris er den samme inden for hele det kontinentale Frankrig (artikel 6), og den fastsættes ved bekendtgørelse fra økonomi- og finansministeren (artikel 10 i gennemførelses-anordningen).
Jeg skal endelig nævne, at leverandørerne — således som det fremgår af en meddelelse fra vedkommende ministerium (Bulletin officiel des services et des prix af 27. 1. 1977) — tre gange årligt (nemlig primo januar, april og oktober) kan markedsføre nye produkter mod samtidig at forelægge myndighederne oplysninger til støtte for den pris, som de ønsker at anvende. For så vidt angår produkter, som allerede er i handelen, kan de derimod på et hvilket som helst tidspunkt, men i øvrigt på de samme betingelser, anmode om fastsættelse af en ny detailsalgspris. Med hjemmel i disse bestemmelser er der efterhånden udstedt en række ministerielle bekendtgørelser om prisfastsættelse.
3.
Om de faktiske omstændigheder forud for sagsanlægget blot nogle få ord. Allerede den 26. oktober 1978 meddelte Kommissionen den franske regering, at den omhandlede ordning vedrørende prisfastsættelse efter dens opfattelse var i strid med direktiv 72/464 og især med direktivets artikel 5, stk. 1. Ved åbningsskrivelse af 7. juni 1979 indledte Kommissionen den i traktatens artikel 169 omhandlede procedure. Da Kommissionen ikke blev overbevist af de franske myndigheders argumenter, hvorefter den omtalte ordning er i fuld overensstemmelse med fællesskabsretten, fremsatte den derefter en begrundet udtalelse den 31. oktober 1980 og anlagde dernæst sag ved Domstolen ved stævning, indgivet den 16. marts 1982.
4.
Den konflikt, som efter Kommissionens opfattelse hermed er opstået, kan sammenfattende beskrives således : direktiv 72/464 foreskriver, at den maksimale detailsalgspris for forarbejdet tobak fastsættes frit af fabrikanter og importører; imidlertid kan de franske myndigheder dels fastsætte en anden pris for indenlandsk tobak, dels ændre denne, selv efter at have godkendt den pris, som producenterne har angivet. Men det er ikke det hele. De bestemmelser, som tildeler myndighederne de nævnte beføjelser, udgør ifølge Kommissionen foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion og kan under alle omstændigheder medføre forskelsbehandling mellem indenlandske og importerede produkter. Der foreligger derfor ydermere en tilsidesættelse af traktatens artikler 30 og 37, stk. 1.
Jeg skal behandle disse anbringender ét for ét. Efter sagsøgerens opfattelse har den strukturharmonisering vedrørende afgifterne, som tilstræbes med direktiv 72/464, to formål, nemlig dels at alle medlemsstaterne gennemfører samme afgifter for hver enkelt gruppe tobak, dels at forbrugerpriserne fastsættes således, at de på en rimelig måde afspejler salgsprisen samt de forskellige produktions- og salgsomkostninger. Da den franske ordning bemyndiger økonoministeren til at gribe ind i prisdannelsen og desuden fraviger princippet om, at afgiften skal være neutral i sine virkninger, tilgodeser ordningen ikke disse formål. Det er ikke muligt at finde argumenter til støtte for ordningen i direktivets artikel 5, stk. 1, hvorefter »fabrikanter og importører [frit] fastsætter ... de maksimale detailsalgspriser for hver enkelt af deres varer«, hvorved »denne bestemmelse ... dog ikke [kan] hindre anvendelsen af nationale lovgivninger om kontrol med prisniveauet eller overholdelse af fastsatte priser«.
Kommissionen har anført, at denne bestemmelse i virkeligheden ikke er selvmodsigende, om end den ser sådan ud. Som Domstolen har fastslået i dommen af 16. november 1977, sag 13/77, INNO mod ATAB (Sml. 1977, s. 2115), indgår bestemmelsens to dele i et regelsæt, som i særlig grad beskytter fabrikanters og importørers dispositionsfrihed. Domstolen udtalte, at set i sin sammenhæng »kan artikel 5, stk. 1, andet punktum, ikke fortolkes således, at den forbyder medlemsstaterne at indføre eller opretholde en lovbestemmelse, som for salg af ... forarbejdede tobaksvarer til forbrugeren foreskriver en bindende ... pris, nemlig den på banderolen anførte«. Imidlertid tilføjede Domstolen — og dette er et afgørende forbehold — »forudsat at denne pris er fastsat frit af fabrikanten eller importøren« (præmis 64). En udtalelse vedrørende fortolkning, som er optaget i protokollatet fra det rådsmøde, hvorunder direktivet blev vedtaget, peger i samme retning. Den drejer sig om begrebet fastsat pris, og det anføres, at dette skal forstås som en angivelse af de af fabrikanterne eller importørerne fastsatte priser, som efterfølgende er godkendt af staterne.
Den franske regerings standpunkt er et ganske andet. Efter dens opfattelse anerkender direktivet staternes beføjelse til at regulere priserne som led i den økonomiske politik samt med henblik på afgiftskontrollen. De erhvervsdrivendes frihed gælder derfor ikke ubetinget, men kan begrænses ved nationale foranstaltninger, der gennemføres i henhold til den omtalte beføjelse. Artikel 5 skal navnlig læses i lyset af den foregående bestemmelse, ifølge hvilken »der [i hver medlemsstat] pålægges ... indenlandske og indførte cigaretter en proportional forbrugsafgift, der beregnes af den maksimale detailsalgspris inklusive told, samt en specifik forbrugsafgift beregnet pr. vareenhed«. Det afgørende er, at afgiften beregnes på grundlag af salgsprisen, da det herved forudsættes, at denne er kendt på forhånd, og at den af skattetekniske hensyn ligger fast.
Den franske regering har endvidere taget til genmæle over for Kommissionens henvisning til dommen i INNO/ATAB-sagen og til erklæringen om fortolkningen af begrebet fastsat pris. Regeringen har anført, at Domstolen i sag 13/77 tog stilling til det præjudicielle spørgsmål, om en medlemsstat kan pålægge mellemhandlerne at overholde den tobakspris, som fabrikanterne har fastsat. Sagen adskilte sig således fra den foreliggende sag, hvorunder Domstolen anmodes om at fortolke artikel 5, stk. 1, andet punktum, og ikke første punktum. Med hensyn til erklæringen om fortolkning har den sagsøgte regering anført, at Rådet præciserede dens retlige betydning i sit indlæg i INNO/ATAB-sagen. Rådet anførte, at fællesskabslovgiveren har ønsket at tage forbehold vedrørende de nationale lovgivninger om fastsatte priser, både når disse fastsættes direkte af en offentlig myndighed, og når de fastsættes af importører eller fabrikanter og efterfølgende godkendes af staten. I denne udformning — tilføjede Rådet — giver ordningen medlemsstaterne mulighed for at vælge mellem at opkræve forbrugsafgifterne af forarbejdet tobak på grundlag af enten en maksimal eller en fast detailsalgspris.
5.
De af Kommissionen fremførte argumenter vedrørende rækkevidden af de forpligtelser, som direktiv 72/464 pålægger medlemsstaterne, forekommer ikke overbevisende. Bestemmelsen i artikel 5, stk. 1, er nemlig, uanset hvordan Kommissionen vil forklare den, ikke vellykket i sin formulering og er vel endog selvmodsigende, som det ofte er tilfældet, når lovgiveren er under pres fra forskelligartede eller modstående interesser (og det fremgår helt åbenbart af direktivets tilblivelseshistorie, at Kommissionen og Rådet havde modstående interesser). Det kan imidlertid ikke godtages, at man desuagtet giver bestemmelsen en tilsigtet virkning ved at lægge hovedvægten på det ene af de to led, samtidig med at man bortforklarer betydningen af det andet led. I tilfælde af denne art er der kun én rigtig fremgangsmåde, nemlig en udtømmende fortolkning, der tager udgangspunkt i formålet med den retsakt (her direktivet), som bestemmelsen udgør en del af, og samtidig tager hensyn til det overordnede regelsæt (her fællesskabsbestemmelserne om statslige prisindgreb), som retsakten indgår i.
Hvad angår direktivets formål, lader det sig imidlertid vanskelig bestride, at de af den franske regering fremsatte bemærkninger er holdbare. Som Domstolen ved, tilsigter direktivet at harmonisere strukturerne vedrørende forbrugsafgifter af forarbejdet tobak og især at udligne de konkurrencemæssige virkninger af afgifterne. Eftersom det er den maksimale detailsalgspris, der er grundlaget for afgiftsberegningen, forekommer det imidlertid indlysende, at prisfastsættelsen først og fremmest sker ud fra skattetekniske hensyn. Man vil kunne indvende, at en lovgiver som Fællesskabets nødvendigvis må tildele markedskræfterne, dvs. de pågældende erhvervsdrivende, en afgørende rolle. Dette er rigtigt. Men samme lovgiver kan heller ikke se bort fra, at tobak er en »afgiftsvare« af overordentlig stor betydning, hvilket begrunder det forbehold, der blev indsat i artikel 5, stk. 1, andet punktum, og ydermere forklarer, at dette forbehold, såfremt det skal have virkelig betydning, nødvendigvis må give staten mulighed for at kontrollere prisudviklingen som led i den økonomiske politik og med henblik på afgiftskontrollen. Såfremt man antager, at den omhandlede bestemmelse som hævdet af Kommissionen udelukkende bemyndiger staterne til at godkende den pris, de erhvervsdrivende har fastsat, ville forbeholdet alene give hjemmel for at fremskaffe statistiske oplysninger, der er langt mere interessante for specialister end for politiske beslutningstagere.
Der er imidlertid endnu et argument, som giver mig støtte for at afvise påstanden om, at der ikke kan gøres indgreb i den salgspris, de erhvervsdrivende har fastsat. Argumentet fremgår af de krav, som Domstolen opstiller, for at nationale foranstaltninger vedrørende prisregulering kan anses for at være i overensstemmelse med fællesskabsretten. I dommen i Galli-sagen og i en række senere domme har Domstolen fastslået, at »bestemmelserne — med forbehold af hvad der måtte følge af andre traktatbestemmelser — ikke griber ind i medlemsstaternes beføjelse til at træffe egnede foranstaltninger vedrørende prisdannelsen i detailhandel- og forbrugerleddet, forudsat at dette ikke bringer den pågældende markedsordnings målsætning eller funktion i fare« (dom af 23. 1. 1975, sag 31/74, Sml. 1975, s. 47, præmis 34; jfr. ligeledes dommene af 26. 2. 1976, Tasca, sag 65/75, og Sadam, sagerne 88-90/75, Sml. 1976, s. 291 og 323; af 29. 6. 1978, Dechmann, sag 154/77, Sml. 1978, s. 1573; af 12. 7. 1979, Grosoli, sag 223/78, Sml. 1979, s. 2621; af 18. 10. 1979, Buys, sag 5/79, Sml. 1979, s. 3203). Som det ses, har Domstolen anerkendt, at staterne har et vidt skøn med hensyn til prisindgreb. Og når dette er tilfældet, selv hvor der findes en fælles markedsordning, som på afgørende måde beskærer staternes beføjelser, må skønnet være så meget videre på et område som det foreliggende, hvor begrænsningen af disse beføjelser er langt mindre udtalt.
I øvrigt har Kommissionen selv anerkendt, at det er lovligt, at en stat gennemfører prisindgreb, forudsat at indgrebet efter sin art er tilstrækkeligt generelt til, at det kan antages, at det har langsigtede mål for øje, såsom bekæmpelse af inflationen. Den franske ordning vedrørende forarbejdet tobak virker ikke overbevisende på Kommissionen, netop fordi den er indeholdt i en specialbestemmelse. Imidlertid er det efter min opfattelse toeretisk uholdbart og uden reelt indhold i denne forbindelse at ville hævde et krav om proportionalitet mellem mål og midler, udtrykt ved forholdet mellem rækkevidden af målene og omfanget af midlerne. Der er, når alt kommer til alt, intet til hinder for, at en
foranstaltning, som vedrører det mest begrænsede udsnit af den økonomiske sektor, samtidig indgår som led i den mest vidtrækkende økonomiske politik. Efter min mening har den sagsøgte regering i denne sag til fulde godtgjort, at prisen for tobak ikke er blevet fastsat vilkårligt. Som regel tiltræder myndighederne den pris, de erhvervsdrivende har foreslået, og i de tilfælde, hvor myndighederne har afveget derfra i opadgående eller nedadgående retning eller har udsat godkendelsen, har de netop gjort det ud fra de væsentlige hensyn — kontrol med inflationære tendenser osv. — som efter Kommissionens opfattelse kan begrunde et indgreb.
6.
Som det er fremgået af mit citat fra dommen i Galli-sagen, er statslige prisindgreb lovlige, såfremt de ikke indebærer, at andre traktatbestemmelser tilsidesættes. Det er Kommissionens opfattelse, at de forskrifter, som nærværende sag drejer sig om, netop indebærer sådanne overtrædelser, og Kommissionen har i første række nævnt artikel 30 som en af de bestemmelser, der hævdes at være overtrådt. Ifølge Kommissionen har myndighedernes prisfastsættelse forringet vilkårene for importerede produkter og udgør derfor en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion.
Selv dette synspunkt forekommer mig imidlertid ikke at bringe sagsøgeren nærmere til målet. Det bemærkes, at Domstolen ved flere lejligheder har præciseret rækkevidden af artikel 30 i forhold til nationale prisbestemmelser, og Domstolen har herved lagt det principielle kriterium til grund, at den af myndighederne fastsatte pris under alle omstændigheder har karakter af en foranstaltning med tilsvarende virkning, når den er fastsat på et sådant niveau, at afsætningen af importerede produkter enten umuliggøres eller dog vanskeliggøres i forhold til indenlandske varer. For så vidt angår maksimalprisen, vil dette især blive følgen, når den fastsættes på et så lavt niveau, at de erhvervsdrivende, som ønsker at importere den omhandlede vare til vedkommende medlemsstat, kun kan gøre det »med tab« (jfr. de tidligere omtalte domme i Tasca-sagen, præmis 13, og i Sadamsagen, præmis 15). Med hensyn til mindsteprisen foreligger der en overtrædelse af artikel 30, dersom importerede produkter »ikke vil kunne afsættes med fortjeneste under de fastsatte vilkår eller fordi et konkurrenceforspring, som skyldes lavere kostpriser, bliver udlignet« (dom af 24. 1. 1978, Van Tiggele, sag 82/77, Sml. 1978, s. 25, præmis 14).
Ingen af disse situationer ses imidlertid at foreligge i denne sag. Der er af en række fællesskabsproducenter indgivet klage til Kommissionen over den franske ordning, men det følger på ingen måde heraf, at ordningen har umuliggjort eller vanskeliggjort afsætningen af importeret tobak ved at tvinge importørerne til at operere med tab eller uden fortjeneste, som følge af at konkurrenceforspringet skulle være ophævet, eller konkurrencen mellem identiske produkter på den ene eller den anden måde skulle være blevet fordrejet.
7.
Ifølge Kommissionen findes der endnu en traktatbestemmelse, som den franske ordning er i strid med. Der er tale om artikel 37. Det bemærkes, at denne bestemmelse ikke kræver, at statslige monopoler afskaffes, men alene at de tilpasses, således at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår er udelukket.
Kommissionen har henvist til en passus i dommen i Hansen-sagen, hvor Domstolen udtalte, at »artikel 37 ... fortsat [finder] anvendelse, selv efter at den tilpasning, der er foreskrevet i traktaten, har fundet sted, såfremt et statsligt monopol udøver sine enerettigheder på en sådan måde, at det medfører en ved bestemmelsen forbudt forskelsbehandling eller restriktion« (dom af 13. 3. 1979, sag 91/78, Sml. 1979, s. 935, præmis 8). Ifølge Kommissionen er dette imidlertid netop tilfældet i forbindelse med den franske ordning, idet myndighederne i forbindelse med prisfastsættelsen krænker princippet om, at de erhvervsdrivende skal behandles lige, ligesom der lægges hindringer i vejen for import af tobak fra andre medlemsstater.
Den sagsøgte regering har bestridt dette synspunkt. Den har hævdet, at artikel 37 er uden interesse for sagen, fordi import og engros-forhandling af tobak er blevet fuldstændigt frigivet efter tilpasningen af monopolet og især efter vedtagelsen af lov om økonomiske foranstaltninger af 29. december 1978 (artikel 25, jfr. gennemførelsesanordning 80-262 af 3. 4. 1980). Under alle omstændigheder er det ikke rigtigt, at der sker forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i forbindelse med myndighedernes fastsættelse af detailsalgspriserne, idet indenlandsk og importeret tobak er underkastet de samme bestemmelser.
Jeg er atter enig med den franske regering eller i hvert fald i dens anden bemærkning. Sagsøgeren har ikke været i stand til at bevise, at det i Frankrig gældende prissystem som hævdet kan hindre importen af tobak fra de andre medlemsstater eller gribe ind i de lige chancer, som skal sikres alle erhvervsdrivende i Fællesskabet. Efter det oplyste — og der er her tale om et afgørende argument — er det nøjagtigt det modsatte, som er blevet resultatet. I perioden 1977-1982 er forbruget af tobak fra resten af Fællesskabet, langt fra at være gået tilbage som følge af myndighedernes indgreb, steget til 35 % af det samlede forbrug.
8.
Under henvisning til det anførte er jeg af den opfattelse, at den franske ordning vedrørende fastsættelse af detailsalgsprisen for indenlandsk og importeret forarbejdet tobak hverken er i strid med EØF-traktatens bestemmelser eller med Rådets direktiv 72/464 af 19. december 1972 om forbrugsbeskatning af forarbejdet tobak bortset fra omsætningsafgift. Jeg foreslår derfor, at Domstolen frifinder sagsøgte i den af Kommissionen den 16. marts 1982 anlagte sag med påstand om, at det statueres, at den franske regering har tilsidesat sine fællesskabsforpligtelser. Desuden foreslår jeg, at den tabende part tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra italiensk.