61984J0169(01)
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-169/84 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1.
El 25 de octubre de 1983, la Comisión decidió iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE, tras la denuncia de varios productores franceses de abonos nitrogenados contra un sistema de tarifas preferenciales aplicado por los Países Bajos en favor de los productores neerlandeses de abonos nitrogenados para los suministros de gas natural destinado a la fabricación de amoníaco.
2.
Según la Comisión, el régimen de ayuda consistía en un sistema en virtud del cual el Gobierno neerlandés, por mediación de Gasunie, concedía rebajas especiales a los productores neerlandeses de amoníaco gracias a una estructura de tarifas a dos niveles que producía el efecto de reducir el coste del gas natural utilizado como materia prima por estos productores. La Comisión estimó que dicha estructura de tarifas constituía una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE y no podía beneficiarse de ninguna de las excepciones previstas en el apartado 3 del mismo artículo.
3.
Mediante télex de 14 de abril de 1984, el Gobierno neerlandés hizo saber a la Comisión que Gasunie había suprimido, con efectos de 1 de noviembre de 1983, el sistema preferencial concedido en forma de una doble tarifa a los productores de amoníaco de abonos nitrogenados y que había añadido, con efecto retroactivo al 1 de noviembre de 1983, a su estructura de tarifas industriales, una nueva tarifa, denominada «tarifa F», para uso de los grandes consumidores industriales establecidos en los Países Bajos, con exclusión del sector de la energía, y accesible a todo consumidor que reuniese las condiciones siguientes:
—
consumir cada año una cantidad mínima de 600 millones de m3 de gas y presentar un factor de carga del 90 % o más;
—
aceptar que Gasunie pudiera, discrecionalmente, interrumpir total o parcialmente el suministro, con un breve preaviso;
—
aceptar el suministro de gas de valor calorífico diferente.
La nueva tarifa F, aplicada a los consumidores que aceptaban dichas condiciones, corresponde a la llamada «tarifa E» con una reducción de 5 céntimos/m3.
4.
La Comisión, estimando que el nuevo sistema de tarifas de Gasunie era compatible con el mercado común, decidió, en su reunión de 17 de abril de 1984, archivar el procedimiento que había sido iniciado con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE en contra del sistema de tarifas de Gasunie. A tal fin, la Comisión dirigió una carta, el 18 de mayo de 1984, al Gobierno neerlandés. Las demandantes ya habían sido informadas de su Decisión mediante cana de 24 de abril de 1984. En dicha carta, la Comisión señalaba que había llegado a la conclusión de que esta nueva tarifa, que formaba parte, según la Comisión, de la estructura general de tarifas interiores neerlandesas y que no era discriminatoria a nivel sectorial, no tenía las características de las ayudas de Estado. En su opinión, Gasunie conseguía considerables ahorros en los suministros gracias a la importancia del factor de carga y a las condiciones en que proveía a los más importantes consumidores industriales. Como el nivel actual de precios de la tarifa F no cubre, según la Comisión, el valor total del ahorro de suministro que estos contratos permiten a Gasunie, consideró que la tarifa F estaba justificada desde el punto de vista económico y comercial si se comparaba a los precios facturados a otros consumidores importantes. Contra esta Decisión se ha formulado el presente recurso.
5.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral a efectos de pronunciarse, mediante decisión separada, sobre la admisibilidad del recurso. Además, formuló determinadas preguntas y pidió datos a la Comisión y a las demandantes que consideraba necesarios a efectos procesales, lo cual fue cumplimentado dentro del plazo señalado.
6.
Mediante sentencia de 28 de enero de 1986 (169/84, Rec. 1986, p. 391), el Tribunal de Justicia declaró la admisibilidad del recurso.
7.
Mediante decisión de 19 de febrero de 1986, el Tribunal de Justicia decidió efectuar un examen pericial y encargó de ello a la Sala Segunda.
8.
Mediante auto de 27 de febrero de 1986, la Sala Segunda precisó la misión de los peritos.
9.
Tras la presentación del dictamen pericial, el 23 de diciembre de 1987, la Sala Segunda del Tribunal de Justicia decidió, en reunión administrativa de 20 de enero de 1988: a) comunicar a los peritos una versión no confidencial de dicho dictamen e instarles a definir su postura por escrito sobre dicha versión; b) notificar el dictamen a las partes tras la presentación de la definición de postura de los peritos; c) instar a las partes a pronunciarse sobre los puntos siguientes: 1) la conveniencia de oír a los peritos, 2) la obligación, para los peritos, de prestar el juramento previsto en el apartado 6 del artículo 49 del Reglamento de Procedimiento.
10.
Los peritos dieron, el 10 de febrero de 1988, su conformidad sobre la versión no confidencial del dictamen pericial. El 4 de mayo de 1988, dicha versión fue comunicada a las partes, las cuales informaron al Tribunal de Justicia, el 13 de junio de 1988, que no consideraban conveniente oír a los peritos. No formulaban ninguna pregunta concreta que debiera hacérseles respecto al dictamen pericial. Además, las demandantes precisaron que no estimaban necesario que los peritos prestasen juramento cuando la demandada se había remitido, a tal respecto, a la discreción del Tribunal de Justicia.
11.
Mediante decisión de 12 de octubre de 1988, el asunto, que había sido atribuido en un principio, para la práctica de la prueba, a la Sala Segunda, fue reasignado a la Sala Cuarta.
12.
La Sala Cuarta decidió, en reunión administrativa de 22 de noviembre de 1989, concluir la fase de prueba y devolver el asunto ante el pleno del Tribunal de Justicia para la continuación del proceso.
II. Pretensiones de las partes
13.
Las demandantes interpusieron, el 2 de julio de 1984, un recurso en el que solicitan al Tribunal de Justicia:
—
Anule la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas cuyo contenido fue comunicado a la demandante por carta de 24 de abril de 1984, en la medida en que constituye una infracción de los artículos 92 y 93, apartado 2, del Tratado CEE.
—
Condene a la Comisión de las Comunidades Europeas a cargar con la totalidad de las costas.
En su escrito de contestación, presentado el 9 de agosto de 1984, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a las demandantes.
III. Motivos y alegaciones de las partes
A. Observaciones generales
Las alegaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia pueden resumirse de la manera siguiente. La Comisión, tras haber efectuado un examen profundo de los factores técnicos que se habían tenido en cuenta al establecer la nueva tarifa F, llegó a la conclusión de que dicha tarifa, que se incluye en la estructura general de tarifas internas neerlandesas, no tiene características de ayuda de Estado a los efectos del apartado i del artículo 92, en la medida en que:
a)
si bien es efectivamente más ventajosa que la tarifa E y accesible, ciertamente, a los productores de amoníaco y de abonos nitrogenados que satisfacen las condiciones exigidas, no está reservada únicamente a dicho sector económico;
b)
la reducción concedida está justificada por razones económicas sanas y comprensibles, que resultan del propio interés de Gasunie debido a importantes ahorros en el coste del servicio.
Las demandantes, basándose en el examen de un perito francés en el ámbito del gas natural, mantienen, en cambio, que la Decisión impugnada está viciada de error y que no se han tenido en cuenta datos esenciales para una valoración correcta de los hechos, en la medida en que considera que:
a)
la tarifa F forma parte de la estructura general de tarifas internas neerlandesas y no es discriminatoria a nivel sectorial;
b)
la diferencia de precio de 5 céntimos/m3 entre la nueva tarifa F y la tarifa E está justificada y es compatible con la diferencia de coste del servicio suministrado.
B. Principales imputaciones
a) Sobre la naturaleza de la tarifa F
Las demandantes afirman que la tarifa F no forma parte de la estructura general de tarifas neerlandesas y que es discriminatoria. Si se compara la tarifa F con el resto de la estructura de tarifas, se observan, según las demandantes, dos diferencias importantes:
—
Por un lado, la tarifa F no fija ninguna frontera de consumo anual entre las tarifas E y F, como hace la tarifa general y pública entre las tarifas contiguas B a E, sino sólo un umbral de aplicabilidad de la tarifa F (según las indicaciones obtenidas, este umbral es de 600 millones de m3/año); además, dicho umbral es aplicable por cliente y no por fábrica, de manera que permita a una empresa agrupar los consumos de varios centros de explotación para poder franquear dicho umbral.
—
Por otro lado, no se respeta el modo de aplicación de los tramos de la estructura general: no hay una aplicación sucesiva de los diferentes tramos, sino que se aplica la tarifa F a partir del primer metro cúbico consumido siempre que el comprador justifique un consumo anual mínimo de 600 millones de m5. El efecto económico de este modo de aplicación es muy importante, ya que, si se hubiera respetado el modo normal, todas las cantidades consumidas inferiores a 600 millones de m3/año habrían sido facturadas a los precios de los tramos sucesivos de A a F. Las demandantes consideran que el carácter sectorial de la tarifa queda demostrado por el hecho de que sólo un tipo de empresas, las de los productores neerlandeses de amoníaco destinado a la fabricación de abonos nitrogenados (dado que el gas natural es una materia prima del amoníaco), es capaz de consumir un mínimo de 600 millones de m3 de gas al año y de poseer a la vez el factor de carga exigido: el 90 % estimado en 8000 horas al año.
Además, las demandantes estiman que la afirmación de la Comisión, según la cual se celebró un contrato, sobre la base de la tarifa F, entre Gasunie y una empresa no productora de amoníaco, no cambia en nada el hecho de que esa tarifa entre en el ámbito de aplicación del artículo 92 en la medida en que favorece a los productores neerlandeses de amoníaco.
Según las demandantes, para que pueda considerarse que la tarifa F forma parte de la estructura de tarifas neerlandesas y, además, para cumplir con el objetivo de transparencia de las tarifas, sería preciso, como mínimo, que fuese pública. Ahora bien, dicha tarifa es totalmente secreta y el contrato de suministro en que figura es negociado directamente por Gasunie con determinados consumidores de manera confidencial.
La Comisión señala, a título preliminar, la falta de solidez del examen pericial realizado por el perito francés y presentado por las demandantes, que en su opinión es debida al método aplicado, a saber, tomar los datos de Francia y sacar de ellos conclusiones para los Países Bajos.
Por lo que respecta a la afirmación de las demandantes de que la tarifa F fue especialmente concebida para los productores de amoníaco neerlandeses, la Comisión señala que ella sabe de un contrato celebrado, con la tarifa F, entre Gasunie y una empresa no productora de amoníaco. Por tanto, desde el momento en que la tarifa F está generalizada, ya no existe ayuda, de todos modos.
Además, mantiene que no es serio pretender que una tarifa de esas características es sectorial y, por tanto, discriminatoria basándose simplemente en el hecho de que se aplica en condiciones diferentes a las de las otras tarifas. Según la Comisión, eso concierne al ámbito estricto de la política de tarifas de Gasunie, que, como tal, no es objeto de examen en lo que respecta al Derecho comunitario.
En cuanto a la afirmación de las demandantes de que la tarifa F sigue siendo absolutamente secreta, la Comisión señala que es inexacta dado que, en primer lugar, no existe ninguna publicación de las tarifas de Gasunie, cualesquiera que éstas sean, y que, en segundo lugar, la tarifa F y sus condiciones de acceso son perfectamente conocidas por las organizaciones profesionales de los Países Bajos.
b) Sobre L diferencia de 5 céntimos/m3 entre la tarifa E y la tarifa F
El problema que aquí se plantea es el del valor de los ahorros, en términos de coste del servicio suministrado, que Gasunie puede hacer al suministrar gas natural a las empresas que satisfacen las condiciones impuestas para el acceso a la tarifa F. A este respecto, las partes han definido, en sus escritos, su postura sobre los siguientes aspectos: 1) volumen consumido; 2) factor de carga; 3) posibilidad de interrupción de los suministros; 4) posibilidad de sustitución.
1. Volumen consumido
En lo que respecta a las consecuencias del elevado nivel de consumo (600 millones de mVaño) exigido para la tarifa F en comparación a los consumos inferiores de las otras tarifas sobre, por un lado, el coste unitario del transporte del gas y, por otro lado, el precio al que Gasunie compra el gas a los productores, las demandantes alegan, en primer lugar, que la diferencia de coste de transporte unitario entre los consumos medios respectivos de las tarifas E y F es, según ella, de 0,26 céntimos/m3 como máximo y, en segundo lugar, que el precio de compra no resulta de una fórmula contractual, en la que podría influir el volumen, sino que se deduce del precio de venta mediante una simple sustracción de los gastos de explotación de Gasunie, de los impuestos y del beneficio, que se fija a tanto alzado en 80 millones de HFL desde hace varios años. En su opinión, el precio de compra es, por tanto, prácticamente independiente del volumen vendido y Gasunie no puede sino repercutirlo tal cual a todos sus clientes.
En cuanto al volumen consumido, la Comisión pone en duda que la evaluación de los costes hecha por las demandantes sea fundada. Según ella, la apariencia de rigor buscada mediante el empleo de fórmulas matemáticas no puede disimular las aproximaciones en cuanto al conocimiento de los hechos que se supone que el dictamen pericial debe describir, aun cuando, sin conocer esos hechos, ninguna demostración es posible.
La Comisión señala por último que, si la única diferencia entre los suscriptores de la tarifa F fuese el volumen consumido, la única diferencia de tarifa que estaría justificada sería la aplicación de una reducción cuantitativa al prolongar los anteriores. No obstante, los suscriptores de la tarifa F no sólo son consumidores muy importantes, son sobre todo consumidores importantes que son abastecidos regularmente, que aceptan que los suministros puedan interrumpirse y que aceptan también que se les suministre gas de poderes caloríficos diferentes. Es el conjunto de todas estas características lo que hace que un consumidor pueda beneficiarse de la tarifa F, ya que ofrece considerables ventajas para Gasunie.
2. Factor de carga (regularidad del abastecimiento)
Las demandantes mantienen, en primer lugar, que los precios de Gasunie son independientes de la regularidad de los abastecimientos. Según ellas, esto se debe al hecho de que, gracias a la flexibilidad de explotación del yacimiento de Groningen y a las características de la red de transporte (extensión reducida, capacidad superabundante y configuración en bucle del circuito), Gasunie puede hacer frente a la irregularidad de los abastecimientos.
Las demandantes impugnan, a continuación, la afirmación de la Comisión de que «Gasunie prevé que el porcentaje de gas no originario de Groningen, que es actualmente del orden del 35 %, pasará de aquí a 5 años al 60 %. Ahora bien, Gasunie ha celebrado, para este gas H, contratos de compra [...] que contienen cláusulas llamadas “take or pay’». Mantienen, en primer lugar, que no todo el gas no originario de Groningen es exclusivamente gas H y, en segundo lugar, que, según el informe anual 1983 de Gasunie, las previsiones de ventas para 1983 ascienden a 35 millones de m3 para la ventas interiores y a 30 millones de m5 para la exportación, o sea, a un total de 65 millones de m3; si el porcentaje de Groningen en el abastecimiento de Gasunie se viese reducido al 40 % en 1989, la producción de Groningen descendería de 47,2 millones de m3 en 1983 a 26 millones de m3, es decir, una reducción del 45 %. Los programas de producción neerlandeses nunca han planeado una reducción de este tipo.
Además, las demandantes examinan hasta qué punto el factor de regularidad podría influir en el precio de coste del transporte o en el precio de compra del gas por Gasunie. Llegan a la conclusión, por un lado, de que la diferencia de coste de transporte unitario entre los consumos de la tarifa E y los consumos de la tarifa F oscila entre 0,40 y 0,68 céntimos/m3 y, por otro lado, que el precio de compra de Gasunie es independiente de la regularidad de sus abastecimientos, y por tanto de la de los consumos de sus clientes.
Teniendo en cuenta el criterio de la coherencia del sistema de tarifas, las demandantes explican, además, cómo el precio F podría establecerse lógicamente a partir de la serie de los precios B, C, D y E considerando la importancia y la regularidad de los consumos.
En un primer enfoque, examinan cómo la tarifa pasa de un precio al precio siguiente en función de determinada ley de decrecimiento: la observancia de esta misma ley para la fijación del precio F justifica, según ellas, una diferencia de 0,95 céntimos/m3 entre dicho precio y el precio E.
En un segundo enfoque, las demandantes explican cómo los precios B, C, E y F podrían considerarse precios medios de tramos en el marco de una fijación de tarifas expresada en forma de binomio que incluye una prima fija anual por metro cúbico por hora suscrito y un precio proporcional por metro cúbico consumido. En ese marco, la diferencia entre el precio E y el precio F estaría en una media de 1,11 céntimos/m5, con un máximo de 1,60 céntimos/m\
Las demandantes impugnan también la estimación de la Comisión de que todos los suscriptores de la tarifa E tienen un factor de carga muy bajo, de 4000 horas al año. Según ellas, en los Países Bajos, el reparto de las ventas industriales por sector de actividad lleva a la conclusión de que el factor de carga medio de los clientes de tarifa E, ponderado por las cantidades de gas consumidas, está comprendido entre 6000 y 6500 horas al año.
Teniendo en cuenta 6000 horas al año, las demandantes especifican las diferencias de coste según:
—
estudio por separado de los factores «volumen» y «regularidad»:
—
diferencia imputable a la regularidad: 0,23 céntimos/m5 para una modulación de las distribuciones públicas de 2500 horas al año y 0,245 céntimos/m3 para una modulación de las mismas distribuciones de 3000 horas al año,
—
diferencia global imputable al volumen consumido y a la regularidad: 0,23 a 0,245 + 0,23 a 0,26 = 0,460 a 0,505 céntimos/m5;
—
combinación de ambos factores: 0,5 a 1,43 céntimos/m5 en el marco de una fijación de tarifas de prima fija y de precio proporcional. Por su parte, la Comisión explica de forma general cómo una de las características esenciales del consumo de gas es que presenta una fuerte subida durante los meses de invierno. Ahora bien, Gasunie debe, como servicio público, hacer frente en todo momento a la demanda interna.
Recuerda también cómo, anteriormente, el gas suministrado por Gasunie era el gas de Groningen, así como una cantidad mínima de gas de alto valor calorífico que podía diluirse en el gas de Groningen. No obstante, la estructura del abastecimiento de Gasunie se ha modificado durante estos últimos años; la proporción de gas de alto valor calorífico (denominado «gas H» en contraposición al gas de Groningen, «gas B») en el total de los abastecimientos ha aumentado considerablemente. Ahora bien, alega la Comisión, Gasunie ha celebrado contratos de compra, de este gas H, que contienen cláusulas llamadas «take or pay», que significan que deben pagarse todas las cantidades previstas en el contrato aun cuando no sean retiradas por el comprador.
En tales circunstancias, añade la Comisión, se comprende el interés de Gasunie en tener importantes consumidores cuyos abastecimientos se repartan a lo largo de todo el año (8000 horas al año equivalen a 333 días).
Por último, considera que los cálculos de las demandantes no son exactos por varias razones. Así pues, por un lado, opina que es erróneo partir del supuesto de un factor de carga medio de 6000 horas al año para los consumidores con tarifa E, cuando esa cifra, según los datos proporcionados por las autoridades neerlandesas, es de 4000 horas al año, y, por otro lado, el hecho de tener en cuenta sólo la energía de recompresión del gas constituye una simplificación excesiva. Dicha energía varía según las mezclas que vayan a efectuarse. Además, hay que tener en cuenta también las economías de inversiones realizadas por Gasunie gracias a la regularidad de los abastecimientos a los consumidores F durante el verano.
3. La posibilidad de interrumpir los suministros
Según las demandantes, en las condiciones existentes en los Países Bajos (las superabundantes capacidades de producción y de transporte permiten a Gasunie hacer frente sin dificultad a las subidas de la demanda, puesto que el yacimiento de Groningen sirve de almacenamiento de contramodulación), el supuesto de que Gasunie pueda verse obligada a interrumpir los suministros no corresponde a la realidad, a excepción del caso de fuerza mayor para el que no es necesaria una cláusula contractual.
Las demandantes señalan, a este respecto, que en 1973 se había introducido en la estructura de precios neerlandeses una tarifa especial para los clientes cuyos suministros podían ser interrumpidos y que consumían más de 10 millones de m3/año, pero dicha tarifa fue suprimida a partir de 1977. En su opinión, esta supresión muestra que las cláusulas ya no eran necesarias ni estaban justificadas. El hecho de haber vuelto a introducir la cláusula de interrupción únicamente para la tarifa F no está justificado por una necesidad técnica, económica, ni siquiera comercial. Dicha cláusula encubre una ventaja concedida a determinados productores neerlandeses. En cualquier caso, añaden las demandantes, si Gasunie tuviese que buscar posibilidades de interrupción, debería dirigirse en primer lugar a los industriales que utilizan el gas como combustible. En efecto, éstos disponen la mayoría de las veces de material que les permitiría sustituir el gas por otro combustible; en cambio, los productores de amoníaco utilizan el gas como materia prima y no tienen más salida que detener la fabricación si se interrumpen sus suministros.
Las demandantes mantienen, por tanto, que la posibilidad de interrupción acordada en un contrato es teórica en los Países Bajos, que no da lugar a ninguna economía para Gasunie, que noes objeto de una reducción a otros clientes que podrían justificar tal cláusula y que la concesión de una reducción especialmente por ese concepto a los productores neerlandeses de amoníaco no puede justificarse. Según ellos, la afirmación de la Comisión de que en el invierno de 1983/1984 hubo una interrupción parcial del suministro a un productor de amoníaco sólo tendría interés si se apoyase en datos concretos. Ahora bien, según las demandantes, la necesidad de dicha interrupción es dudosa, ya que aquel invierno no fue especialmente frío y los suministros de Gasunie fueron muy inferiores a los efectuados anteriormente.
Por último, en lo que se refiere más concretamente a las economías que resultarían para Gasunie de la posibilidad de interrupción, las demandantes estiman que, de los, aproximadamente, 165 millones de HFL anuales que cuesta a Gasunie la reducción de la tarifa F, como máximo 30 millones pueden justificarse por las economías de coste imputables al volumen y a la regularidad de los consumos, y el resto, o sea 135 millones, permitiría a Gasunie comprar alrededor de 380 millones de m5 de más a los productores de gas, lo que representa 44 días de consumo de los productores de amoníaco. En opinión de las demandantes, el supuesto de una interrupción de 44 días de la producción de las fábricas de amoníaco no es realista en absoluto.
Por otra parte, si la posibilidad de interrupción respondiese a una necesidad y tuviese una justificación económica, habría que explicar entonces por qué está prevista y remunerada para los clientes de tarifa F y no lo está para los de tarifa E, que constituyen un potencial de interrupción de igual magnitud.
La Comisión señala, en primer lugar, que dicha posibilidad no constituye una contingencia meramente teórica, dado que Gasunie interrumpió parcialmente sus suministros de gas natural a un productor de amoníaco. Además, la Comisión se extraña de que las demandantes puedan poner en duda esa información hasta el punto de pedir datos que entran en el ámbito del secreto comercial. Si bien es cierto que el invierno de 1983/1984 no fue especialmente frío, eso significa, según la Comisión, que el papel que desempeña la cláusula de interrupción no es teórico, por otras razones que no son un invierno frío, y que, a fortiori, tendrá que desempeñarlo aún más en caso de un invierno riguroso.
La Comisión mantiene, a continuación, que lo importante para Gasunie es el hecho de saber que dicha cláusula puede aplicarse para grandes cantidades, en todo momento y con un breve preaviso, aun cuando este supuesto sólo se cumpla rara vez. En efecto, Gasunie, como responsable de un servicio público, no puede permitirse interrumpir dicho servicio para los consumidores que no hayan suscrito una cláusula que permite interrumpir los suministros.
La posibilidad de interrumpir el suministro de gas reduce para Gasunie la necesidad de invertir en sistemas de seguridad suplementarios y, por tanto, supone un ahorro para ella. Además, al saber que puede aplicar dicha cláusula, Gasunie tiene una capacidad contractual globalmente mayor, sobre todo para la exportación.
La Comisión insiste en el hecho de que la cláusula es sobre todo interesante para Gasunie y justifica una diferencia de precio cuando se trata de consumidores muy importantes, que liberan una mayor cantidad de gas de una sola vez. Así pues, con un solo consumidor de tarifa F, Gasunie puede disponer de un mínimo de 75000 mVhora (600 millones de mVaño, con un factor de carga de 8000 horas), mientras que un consumidor de tarifa E, que sólo consume 50 millones de mVaño con un factor de carga medio de 4000 horas, sólo libera 12500 mVhora, es decir, una relación de 1 a 6.
4. Posibilidad de sustitución (variación del poder calorífico)
Según las demandantes, el paso de un gas a otro, que ofrece un interés evidente para todo distribuidor de gas que disponga de fuentes de abastecimiento diferentes, no puede entenderse como la facultad de Gasunie de suministrar indiferentemente, en cualquier momento, gas B o gas H. La sustitución del gas, debido a las largas y minuciosas adaptaciones que necesita, sólo puede realizarse con carácter definitivo o, al menos, por un largo período; pero, con esa condición, es posible para todos los sectores industriales.
Ahora bien, sería antieconómico para Gasunie transformar el gas H en gas B, cuando los productores de amoníaco pueden, ya sea actualmente o ya sea con un pequeño coste suplementario, adaptar sus equipos para consumir gas H.
Para las fábricas de producción de amoníaco, esta sustitución implicaría como máximo la instalación de un compresor de aire suplementario, cuya amortización en diez años equivaldría a una carga de 0,017 céntimos/m3 de gas consumido, mientras que la inyección de nitrógeno en el gas H para transformarlo en gas B costaría de 1,5 a 2 céntimos/m3, es decir, cien veces más. En tales circunstancias, según las demandantes, la posibilidad de sustitución no constituye un elemento que permita justificar una economía de coste superior a 0,017 céntimos/m3. Las demandantes no ven, por tanto, por qué Gasunie concedería una reducción superior al coste de dicha adaptación.
La Comisión, tras recordar las circunstancias en que se encuentra Gasunie, durante los meses de verano de consumo más bajo, ante los excedentes de gas H (mientras que la demanda es muy alta durante los meses de invierno), hace constar que, en la medida en que no es posible la sustitución para el consumo interno ni en la exportación y que Gasunie necesita cierta posibilidad de sustitución para reducir sus gastos de almacenamiento, visto el riesgo de tener que pagar unas cantidades que no compra, el suministro a consumidores muy importantes, como son los suscriptores de la tarifa F, le permite reducir sus gastos.
c) Sobre la cuestión de si la tarifa F implica elementos de ayuda de Estado
Las demandantes señalan, en primer lugar, que la Comisión indicó en su carta de 24 de abril de 1984 que había llegado a la conclusión de que las tarifas en lo sucesivo aplicables no contenían elementos de ayuda de Estado. Recalcan que esta conclusión, que se refiere a la calificación jurídica de la tarifa F en relación con el artículo 92 y que constituye el desenlace de los análisis llevados ä cabo por la Comisión en el marco de los procedimientos de los artículos 93, apartado 2, y 170, se basa en dos comprobaciones: por un lado, la tarifa F forma parte de la estructura general de tarifas internas neerlandesas y no es discriminatoria; por otro lado, la diferencia de precio de 5 céntimos/m3 entre las tarifas E y F es compatible con la diferencia de coste del servicio prestado.
De ello se desprende, por tanto, que la Comisión en su razonamiento ha relacionado explícita y exclusivamente su conclusión en materia de compatibilidad y de inexistencia de elementos de ayuda de Estado con la demostración de los ahorros de suministro realizados por Gasunie en virtud de las condiciones de la tarifa F en comparación con la tarifa E.
Según las demandantes, este punto, y sólo éste, constituye el objeto de la imputación que han formulado contra la Comisión.
Por este motivo las demandantes no aceptan la crítica de la Comisión según la cual no han demostrado que la tarifa F sea una ayuda incompatible con el mercado común en el sentido del apartado 1 del artículo 92 en la medida en que no han probado que dicha tarifa responda a todos los criterios de ese artículo.
Las demandantes añaden que no es necesaria una demostración detallada relativa a los criterios del artículo 92, dado que las posturas que la propia Comisión ha adoptado respecto a la tarifa neerlandesa de gas natural son conocidas. En efecto, es evidente que el sistema de tarifas al que sustituyó la tarifa F ha sido condenado por la Comisión por entrar en el ámbito de aplicación del artículo 92. Por consiguiente, para examinar hasta qué punto la tarifa F podría sustraerse a dicha condena, habría que examinar en qué consistió la «modificación» y en qué medida puede justificar una valoración diferente de la aplicada al sistema anterior.
En opinión de las demandantes, no hay duda de que la tarifa F fue creada para conceder una ayuda a los productores de amoníaco neerlandeses (por tanto, es una tarifa especial, simplemente superpuesta, pero no integrada en la estructura general) y para encubrir la ayuda anterior con una nueva «cobertura». Dicha ayuda está constituida por la diferencia entre la reducción de precio respecto a la tarifa E que está objetivamente justificada, según las demandantes 1,60 céntimos/m3, y la reducción de precio considerada, erróneamente, como objetivamente justificada por la Comisión, a saber, 5 céntimos/m3. Así pues, según ellas, esta ayuda es igual a 3,4 céntimos/m3.
La Comisión recuerda, en primer lugar, la facultad discrecional que el Tribunal de Justicia le ha reconocido en materia de ayudas de Estado. En el caso de autos, al ejercer su facultad discrecional, lo ha hecho, de buena fe, no a causa de lo que las demandantes califican de «cobertura» o de «camuflaje bajo una aparente legalidad», sino porque consideró, basándose en los datos que le proporcionaron Gasunie y las autoridades neerlandesas, que una diferencia de 5 céntimos/m3 entre las tarifas E y F estaba justificada por razones económicas sanas y comprensibles que resultan del propio interés de Gasunie como empresa comercial, la cual realiza, debido a las condiciones impuestas a los suscriptores de la tarifa F, grandes ahorros en coste de servicio. De ello concluyó la Comisión que la tarifa F no contiene elementos de ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92.
Además, para que una ayuda sea incompatible con el mercado común en el sentido del artículo 92 del Tratado, es preciso, recalca la Comisión, que responda a los criterios del apartado 1 del artículo 92. Ahora bien, las demandantes, para demostrar que la tarifa F es una ayuda incompatible en el sentido del mencionado artículo, se basan sólo en dos argumentos: se trata de una tarifa sectorial, y la reducción concedida es superior al ahorro de coste realizado por Gasunie. Dicho de otro modo, las demandantes no dicen que la ayuda afecte a los intercambios entre Estados miembros ni que falsee o amenace con falsear la competencia. Efectivamente, prosigue la Comisión, desde el momento en que las demandantes se ponen en el lugar de la Comisión para determinar si existe o no una ayuda y si ésta es compatible con el artículo 92, es a ellas a quienes corresponde demostrar que se satisfacen los criterios del apartado 1 del artículo 92 y que, además, no era conforme a Derecho que la Comisión aplicase a esas ayudas una de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92.
IV. Respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
Mediante carta de 26 de febrero de 1985, el Tribunal de Justicia instó a la Comisión y a las demandantes a que aportaran, entre otros, los datos siguientes:
A. La Comisión
1)
El sistema completo de tarifas del gas natural relativo al sector industrial en los Países Bajos (o una descripción completa del sistema) contra el que la Comisión había iniciado el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE (comunicación de 1 de diciembre de 1983).
La Comisión señala que no inició el procedimiento del apañado 2 del artículo 93 del Tratado contra el sistema completo de tarifas del gas natural relativo al sector industrial en los Países Bajos, sino sólo contra la tarifa de la que se beneficiaban los productores neerlandeses de amoníaco y de abonos nitrogenados. La tarifa en cuestión se ofrecía a todos estos productores sobre la base de un contrato tipo celebrado el 1 de octubre de 1981 por un período de duración de seis años. Este contrato preveía un sistema de doble tarifa:
a)
para las ventas de gas destinadas a la producción de abonos vendidos en los mercados europeos, debían pagar la tarifa E, que es la tarifa para los grandes consumidores industriales que retiran más de 50 millones de m Vano;
b)
para las ventas de gas fuera de Europa, se beneficiarían de una tarifa reducida.
Este precio reducido no se ofrecía sobre la base del volumen de gas natural que entrase en el proceso de fabricación de ¡os abonos efectivamente exportados fuera de Europa, sino sobre la base de un reparto teórico. Ahora bien, en 1982/1983, el porcentaje de exportaciones a países fuera de Europa disminuyó mucho en relación a ese porcentaje teórico. La ventaja neta que obtenían los productores neerlandeses ascendía a cerca de 8 céntimos/m3 en la totalidad de sus compras de gas.
2)
La Comisión considera compatible con el mercado común el sistema completo de tarifas del gas natural relativo al sector industrial en los Países Bajos (o una descripción completa del sistema) válido a partir del 1 de noviembre de 1983.
La Comisión explica que dicho sistema consiste en una tarifa por tramos, con ajuste a la variación de los precios del fuel oil pesado. La tarifa F, que es la única que no está dispuesta en tramos, es aplicable a partir del 1 de noviembre de 1983. Es accesible a todos los consumidores capaces de observar las siguientes condiciones en cuanto al abastecimiento de gas:
a)
retirar una cantidad mínima de 600 millones m5 de gas al año con un coeficiente de regularidad del 90 % o más;
b)
aceptar que Gasunie pueda, discrecionalmente, interrumpir total o parcialmente el suministro, con un breve preaviso;
c)
aceptar gas de poderes caloríficos diferentes.
Como estas condiciones le permiten hacer considerables ahorros en el coste del servicio prestado, Gasunie fijó la nueva tarifa F en un nivel inferior en 5 céntimos/m3 respecto a la tarifa E. Únicamente el sector de la energía no puede beneficiarse de la tarifa F.
3)
Las razones y, dado el caso, los documentos que llevaron a la Comisión a hacer constar en su comunicación de 1 de diciembre de 1983 que, en lo que respecta al gas natural suministrado a los productores de amoníaco neerlandeses, el Gobierno neerlandés concede rebajas especiales por mediación de Gasunie, cuando esta sociedad es una empresa de Derecho privado. Se requiere particularmente a la Comisión que explique cómo el Gobierno neerlandés habría podido influir, por lo que respecta a la tarifa industrial, en las decisiones comerciales de Gasunie.
La Comisión explica que el Estado neerlandés posee el 50 % del capital de Gasunie (el 10 % directamente y el 40 % a través de la Staats-mijnen, cuyo capital está en manos del Estado al 100 %). Por otra parte, el Ministerio de Economía dispone de amplios poderes en lo que respecta a la política de tarifas de Gasunie. Entre otras cosas, tiene derecho a aprobar sus condiciones y tarifas. La política de tarifas de Gasunie no puede realizarse, por tanto, sin el acuerdo del Gobierno neerlandés, y las reducciones de precios concedidas por Gasunie a determinados clientes suyos se traducen necesariamente en un menor ingreso para el Estado.
4)
Una lista de las empresas que se benefician actualmente de la tarifa F de Gasunie, indicando el sector de producción de que se trate, así como una lista de los cinco mayores consumidores de gas natural, beneficiarios de la tarifa E, indicando el sector de producción de que se trate y los volúmenes consumidos.
En cuanto a los beneficiarios de la tarifa F, la Comisión señala que, de las cuatro empresas que se benefician actualmente de la tarifa F, tres pertenecen al sector de la producción de amoníaco y una al sector del metanol. Las cantidades anuales de gas consumidas por estas empresas varían entre 650 millones y 1700 millones de m3.
Por lo que respecta a los beneficiarios de la tarifa E, de los cinco mayores consumidores cuatro pertenecen al sector químico y uno al sector de la metalurgia de base. Las cantidades anuales consumidas oscilan entre 200 y 500 millones de m3.
5)
¿Cuánto cuesta (costaba o costaría) el metro cúbico del gas natural utilizado como materia prima por productores de amoníaco neerlandeses que consuman un mínimo de 600 millones de mVaño y tengan un factor de carga del 90 % o más,
a)
con arreglo
aa)
al sistema de tarifas que la Comisión considera incompatible con el mercado común (sistema de dos niveles, válido hasta el 1 de noviembre de 1983),
ab)
a la tarifa F,
ac)
a la tarifa E,
b)
en la exportación a los productores de amoníaco de otros Estados miembros, a partir del 1 de noviembre de 1983?
La Comisión especifica el precio del gas en los Países Bajos, con arreglo:
aa)
al sistema de doble tarifa: en 1983, los productores de amoníaco pagaron un precio del orden de 29 a 30 céntimos/m3; si se compara con el precio medio de la tarifa E en 1983, de 38 céntimos/m3, obtuvieron una ventaja en el precio de alrededor de 8 céntimos/m3 en la totalidad de sus abastecimientos;
ab)
a la tarifa F:
— 4o trimestre de 1983:
34,259,
— 1o trimestre de 1984:
36,443,
— 2o trimestre de 1984:
37,823,
— 3° trimestre de 1984:
38,923,
— 4° trimestre de 1984:
39,522,
— 1° trimestre de 1985:
40,863;
ac)
a la tarifa E:
— 4° trimestre de 1983:
39,529,
— 1° trimestre de 1984:
41,443,
— 2° trimestre de 1984:
42,823,
— 3° trimestre de 1984:
43,923,
— 4° trimestre de 1984:
44,522,
— 1° trimestre de 1985:
45,863.
En cuanto a la pregunta b), la Comisión afirma que no existe un precio de exportación del gas neerlandés para los productores de amoníaco de otros Estados miembros. Dicho precio depende de las condiciones de tarifa que les aplican las compañías de transporte y de distribución de gas que operan en sus respectivos países. Estas condiciones tienen en cuenta el coste de abastecimiento del gas procedente de todos los países proveedores.
6)
En su carta de 24 de abril de 1984, dirigida al Sindicato Profesional de la Industria de Abonos Nitrogenados y firmada por el Sr. Caspari, la Comisión señala en la página 3 que «el nivel actual de precio de la tarifa F no cubre el valor total de los ahorros de suministro que esos contratos ofrecen a Gasunie». ¿Cuál es este valor no cubierto?
La Comisión estima que el valor total de los ahorros es del orden de 5,5 a 7 céntimos/m3, tal y como se detalla a continuación:
Condiciones objetivas
Ahorro (céntimos/m3)
Volumen consumido y regularidad de los abastecimientos
3
Interrupción de los suministros
1-2
Variación de la calidad del gas
1,5-2
Total
5,5-7
7)
Razones por las que Gasunie interrumpió parcialmente sus suministros de gas natural a un productor de amoníaco.
La Comisión explica que en el invierno de 1983/1984 las condiciones climáticas ocasionaron problemas técnicos respecto de la producción de gas natural, lo que redujo la productividad de los pozos. Como la capacidad máxima instalada fue afectada temporalmente, Gasunie tuvo que interrumpir parcialmente sus entregas a un productor de amoníaco.
B. Las demandantes
Se pidió a las demandantes que describiesen la actual estructura de tarifas y del precio del gas natural del que se benefician en Francia. Sus respuestas pueden resumirse de la manera siguiente:
En cuanto a la estructura de tarifas, las demandantes precisan que los contratos de suministros que se les aplican son del tipo «suministro de gas para uso industrial». Las principales características de la estructura de tarifas son : una suscripción diaria, que constituye la cantidad máxima que el usuario está autorizado a retirar, y una cantidad anual declarada; Gaz de France no está obligada a suministrar más de esa cantidad.
El precio facturado comprende: a) una prima fija (que depende de la suscripción diaria y de lo lejos que el usuario esté de las principales vías de la red de distribución de Gaz de France) ; b) una suma proporcional a la cantidad suministrada; c) una garantía (cuando el contrato es del tipo «suministros suprimibles», es decir, que las entregas pueden interrumpirse a voluntad de Gaz de France); d) un compromiso por parte del cliente de pagar un mínimo durante el año: 0,6 veces la cantidad anual declarada si el contrato es del tipo «suministro en firme», 0,8 veces esa cantidad si el contrato es del tipo «suministro suprimible»; e) un adelanto sobre el consumo, que el cliente paga al comienzo del contrato; f) una cláusula de ajuste a la variación de los precios (vinculada al precio del carbón y al del fuel); g) la duración de los contratos es, por lo general, de tres años y el poder calorífico del gas suministrado varía entre 9,3 y 12,8 kWh por m3.
Por lo que se refiere más concretamente al precio pagado por las demandantes, los contratos suscritos por éstas son del tipo «suprimible». Por otra parte, los productores franceses de nitrógeno negociaron con Gaz de France una adaptación de sus condiciones de abastecimiento que les permitiera ser competitivos frente a los productores de nitrógeno neerlandeses que se beneficiaban de la tarifa F. Estas negociaciones dieron lugar, al final del verano de 1984, a la concesión de una rebaja temporal del 12 % aplicable hasta el 31 de mayo de 1985. Dicha rebaja no es acumulable a la eventual reducción que se deriva de la garantía de precio resultante de la cláusula de posibilidad de interrupción de los suministros.
V. Informe pericial
En el auto de 27 de febrero de 1986, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) pidió a los peritos que dieran su opinión sobre las cuestiones siguientes:
«a)
¿Cuáles son los ahorros en los costes de suministros que los contratos celebrados en las condiciones de la tarifa F ofrecen a Gasunie en comparación con los contratos celebrados en las condiciones de la tarifa E?
b)
¿Cuál es (en HFL) el valor
— total de dichos ahorros;
— individual de ahorro de los factores siguientes:
aa)
del volumen de los consumos (por lo menos 600 —seiscientos— millones de m3);
bb)
de la regularidad de los abastecimientos de gas (factor de carga);
cc)
de la posibilidad de interrupción;
dd)
de la posibilidad de sustitución por metro cúbico de gas consumido (base: segundo semestre de 1984)?
c)
Dado que la tarifa F es, en el marco del sistema de tarifas de Gasunie, la única aplicable desde el primer metro cúbico de gas consumido, ¿cuál es la diferencia real (en HFL) entre la tarifa F y la tarifa È en caso de un consumo de gas de:
aa)
600 (seiscientos) millones de m 3,
bb)
1700 (mil setecientos) millones de m3/año (base: segundo semestre de 1984)?
d)
¿Cuál habría sido el precio del metro cúbico de gas en el segundo semestre de 1984 según el sistema de tarifas de Gasunie válido hasta el 1 de noviembre de 1983, en virtud del cual, por medio de un sistema de dos niveles, los productores neerlandeses de amoníaco han obtenido rebajas especiales?»
Muy sucintamente, las respuestas dadas por los peritos fueron las siguientes:
A. En rekción con las preguntas a) y b), referentes a los ahorros — y al valor de esos ahorros — en los costes de suministros que los contratos celebrados en las condiciones de la tarifa F ofrecen a Gasunie en rekción con los contratos celebrados en las condiciones de la tarifa E
—
En cuanto a los ahorros debidos al volumen de los abastecimientos, los peritos calcularon una reducción de 0,07 a 0,242 céntimos/m3.
—
En cuanto a la regularidad de lossuministros (factor de carga): los peritos, aplicando informaciones referentes a las variaciones mensuales de consumo de los grupos de consumidores de tarifa F y de los consumidores de tarifa E, hicieron una evaluación aproximada de los ahorros posibles para Gasunie. El ahorro realizado en el caso de los clientes de tarifa F, en relación con los de tarifa E, se estima en 0,273. No podría ser superior a 0,512 céntimos/m 3.
—
En cuanto a la posibilidad de interrupción: las condiciones generales contractuales relativas a esta posibilidad para los clientes de tarifa F y los clientes de tarifa E son las mismas. No hay ninguna ventaja económica que resulte de las cláusulas especiales de la tarifa F.
—
En cuanto a la posibilidad de sustitución: las condiciones generales de los contratos relativas a la posibilidad de sustitución son las mismas para los clientes de tarifa F y para los clientes de tarifa E. No hay ninguna ventaja económica que resulte de las cláusulas especiales de la tarifa F.
Por lo que respecta al valor global de los ahorros debidos a los diferentes factores, las estimaciones de los peritos llevan al siguiente campo de variación (en céntimos/m 3):
—
en cuanto al volumen de gas suministrado (mínimo de 600 millones m 3/año): 0,07 a 0,242;
—
en cuanto a la regularidad (factor de carga): 0,273 a 0,512 (máximo).
No obstante, los peritos añaden que los ahorros globales correspondientes al volumen y al factor de carga deben ser menores que la suma de los valores más altos que acaban de citarse a causa de las relaciones entre factor de carga y volumen en el caso de los clientes de tarifa F comparadas con los clientes de tarifa E. Por esta razón ha sido difícil determinar unos ahorros globales para Gasunie de un valor superior a 0,5 céntimos/m 3.
Según los peritos, los ahorros en las cargas de Gasunie debidos a las condiciones de los clientes de tarifa F en comparación a las condiciones de los clientes de tarifa E tienen un valor muy inferior a la diferencia de precio entre esas dos categorías de clientes. Por tanto, las reducciones concedidas a los clientes de tarifa F deben resultar de otros conceptos.
Los peritos hicieron, además, una interpretación económica de las reducciones llegando a la conclusión de que no han tenido la posibilidad de determinar el importe exacto de los ahorros que Gasunie habría podido obtener, pero no encontraron ninguna prueba de que la tarifa F no suponga un ahorro para Gasunie, cuando se considera la situación comercial global de esta empresa.
B. En cuanto a la pregunta c), relativa a la diferencia real en HFL entre la tarifa F y la tarifa E sobre L base de las tarifas del segundo semestre de 1984
Los peritos presentan las estimaciones siguientes (en millones de HFL):
—
de julio a septiembre de 1984:
—
para 600 millones de mVaño: 30999,
—
para 1700 millones de m Vano: 85999;
—
de octubre a diciembre de 1984:
—
para 600 millones de m Vano: 31017,
—
para 1700 millones de m Vano: 86017.
C. En cuanto a h pregunta d), referente al precio del metro cúbico de gas en el segundo semestre de 1984 con arreglo al sistema de precios aplicable a los productores de amoníaco hasta el 1 de noviembre de 1983
Según los peritos, el precio fue (en céntimos/m5) :
—
de julio a septiembre de 1984: 37421;
—
de octubre a diciembre de 1984: 37833.
M. Diez de Velasco
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.