Věc C‑526/14
Tadej Kotnik a další
v.
Državni zbor Republike Slovenije
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Ustavnim sodiščem)
„Řízení o předběžné otázce – Platnost a výklad sdělení Komise o bankovnictví – Výklad směrnic 2001/24/ES a 2012/30/EU – Státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí – Sdílení nákladů – Likvidace vlastního kapitálu akcionářů, hybridního kapitálu a nástrojů podřízeného dluhu – Zásada ochrany legitimního očekávání – Právo na vlastnictví – Ochrana zájmů společníků a třetích osob – Reorganizace a likvidace úvěrových institucí“
Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 19. července 2016
1.        Předběžné otázky – Posouzení platnosti – Otázky týkající se platnosti sdělení Komise, které nemá závazné účinky, ale obsahuje výklad některých ustanovení unijního práva – Přípustnost
(Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU a článek 267 SFEU; sdělení Komise 2013/C 216/01, body 41 až 46)
2.        Podpory poskytované státy – Přezkum Komisí – Pokyny přijaté v rámci výkonu posuzovací pravomoci Komise – Právní povaha – Indikativní pravidla pro postup Komise, z nichž vyplývá, že si sama omezila posuzovací pravomoc – Sdělení o bankovnictví – Závazný účinek pro členské státy – Neexistence
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU a čl. 108 odst. 3 SFEU; sdělení Komise 2013/C 216/01, body 41 a 43 až 45]
3.        Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory určené k nápravě vážné poruchy v hospodářství členského státu – Podpory pro finanční odvětví v souvislosti s finanční krizí – Přijetí sdělení Komise o bankovnictví – Sdílení nákladů – Přípustnost
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU, čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU, články 109 SFEU a 288 SFEU; sdělení Komise 2013/C 216/01, body 2, 15 a 40 až 46]
4.        Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory určené k nápravě vážné poruchy v hospodářství členského státu – Podpory pro finanční odvětví v souvislosti s finanční krizí – Sdílení nákladů – Porušení zásady ochrany legitimního očekávání a práva na vlastnictví – Absence
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1; sdělení Komise 2013/C 216/01, body 15, 17 a 40 až 46]
5.        Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory určené k nápravě vážné poruchy v hospodářství členského státu – Podpory pro finanční odvětví v souvislosti s finanční krizí – Sdílení nákladů – Slučitelnost s ustanoveními směrnice 2012/30, podle kterých snížení či navýšení základního kapitálu akciových společností podléhá rozhodnutí valné hromady
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/30, bod 3 odůvodnění a články 29, 34, 35 a 40 až 42; sdělení Komise 2013/C 216/01, body 40 až 46]
6.        Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory určené k nápravě vážné poruchy v hospodářství členského státu – Podpory pro finanční odvětví v souvislosti s finanční krizí – Sdílení nákladů – Opatření přeměny nebo odpisu podřízených cenných papírů – Povinnost dodržovat zásadu proporcionality
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2013/C 216/01, body 15, 44 a 45]
7.        Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory určené k nápravě vážné poruchy v hospodářství členského státu – Podpory pro finanční odvětví v souvislosti s finanční krizí – Sdílení nákladů – Zahrnutí pod pojem „reorganizační opatření“ ve smyslu směrnice 2001/24
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24, bod 6 odůvodnění, a čl. 2 sedmá odrážka, a čl. 3 odst. 1; sdělení Komise 2013/C 216/01, body 40 až 46]
1.        Předběžné otázky ohledně platnosti sdělení Komise o použití pravidel pro poskytování státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí od 1. srpna 2013, které nemá přímé právní účinky vůči třetím osobám, jsou přípustné, jestliže se tyto otázky týkají souladu podmínky sdílení nákladů akcionáři a podřízenými věřiteli – kterou Komise v tomto sdělení stanovila k tomu, aby státní podpory v bankovnictví mohly být podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU považovány za slučitelné s vnitřním trhem – s některými ustanoveními unijního práva.
(viz body 31–34)
2.        Sdělení Komise o použití pravidel pro poskytování státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí od 1. srpna 2013 (sdělení o bankovnictví) musí být vykládáno v tom smyslu, že pro členské státy není závazné.
Přijetím takového sdělení se totiž Komise nezbavuje povinnosti zkoumat konkrétní výjimečné okolnosti, na které členský stát poukáže v konkrétním případě, aby se domohl přímého použití čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, ani povinnosti odůvodnit, že odmítla takové žádosti vyhovět. Z toho vyplývá, že jediným účinkem přijetí pravidel chování obsažených v uvedeném sdělení je stanovení rámce, kterým se Komise sama omezila ve výkonu posuzovací pravomoci, takže pokud některý členský stát oznámí Komisi záměr státní podpory, jenž je v souladu s těmito pravidly, Komise v zásadě musí tento záměr schválit. Členské státy si navíc zachovávají možnost oznamovat Komisi záměry státních podpor, které nesplňují kritéria stanovená tímto sdělením, a Komise může za mimořádných okolností takové záměry schválit.
Z uvedeného vyplývá, že sdělením o bankovnictví nelze členským státům uložit samostatné povinnosti, ale že toto sdělení jen stanoví podmínky k zajištění toho, aby byly státní podpory přiznané bankám v souvislosti s finanční krizí, ke které musí Komise při výkonu své široké posuzovací pravomoci přiznané článkem 107 odst. 3 písm. b) SFEU přihlédnout, slučitelné s vnitřním trhem.
(viz body 41, 43–45, výrok 1)
3.        Články 107 až 109 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání bodům 40 až 46 sdělení Komise o použití pravidel pro poskytování státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí od 1. srpna 2013 (sdělení o bankovnictví), když tyto body podmiňují schválení státní podpory sdílením nákladů akcionáři a podřízenými věřiteli.
Taková opatření ke sdílení nákladů lze totiž chápat jako opatření k tomu, aby se zabránilo využívání státních podpor coby jednoduchého nástroje umožňujícího vyřešení finančních obtíží dotyčných bank.
Cílem opatření ke sdílení nákladů je dále zajistit, aby banky, které vykazují nedostatek kapitálu, pracovaly na snížení tohoto nedostatku se svými investory ještě před přiznáním jakékoli státní podpory, a to zejména prostřednictvím navýšení vlastního kapitálu a příspěvků podřízených věřitelů, neboť taková opatření mohou snížit objem přiznané státní podpory.
Opačné řešení by mohlo vyvolat narušení hospodářské soutěže, jelikož banky, jejichž akcionáři a podřízení věřitelé, kteří by nepřispěli ke snížení nedostatku kapitálu, by získali vyšší státní podporu, než která by stačila k vyřešení zbytkového nedostatku kapitálu.
Navíc je k vyřešení problému „morálního hazardu“ – souvisejícího se skutečností, že jednotlivci jsou ochotni přijímat riskantní rozhodnutí, když jejich případné negativní důsledky nenesou sami – nezbytné zabránit tomu, aby možnost získat státní podpory podporovala banky ve využívání rizikovějších finančních nástrojů, které mohou vést k vyšším ztrátám, neboť to by mohlo závažně narušit hospodářskou soutěž i integritu vnitřního trhu.
Komise konečně přijetím sdělení o bankovnictví nezasáhla do pravomocí, které články 108 SFEU a 109 SFEU svěřují Radě. Toto sdělení totiž vzhledem k tomu, že pouze stanoví pravidla chování omezující ve svém důsledku Komisi při výkonu její posuzovací pravomoci, kterou jí svěřuje čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, nemá vliv na pravomoc, kterou čl. 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU svěřuje Radě, tedy pravomoc rozhodnout za mimořádných okolností na žádost členského státu, že státní podpora je slučitelná s vnitřním trhem, a není nařízením ve smyslu článku 109 SFEU, které je podle čl. 288 druhého pododstavce SFEU závazné erga omnes.
(viz body 55–60, výrok 2)
4.        Zásada ochrany legitimního očekávání a právo na vlastnictví musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání bodům 40 až 46 sdělení Komise o použití pravidel pro poskytování státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí od 1. srpna 2013 (sdělení o bankovnictví), když tyto body podmiňují schválení státní podpory sdílením nákladů akcionáři a podřízenými věřiteli.
Co se týče zásady ochrany legitimního očekávání, Komise neposkytla akcionářům a podřízeným věřitelům dotyčných bank žádnou záruku, že za účelem překonání nedostatku kapitálu těchto bank schválí státní podporu. Tito investoři ani nebyli ujištěni o tom, že by se některá z opatření určených k řešení nedostatku kapitálu bank, jež byly příjemci státní podpory schválené Komisí, nemusela jejich investic dotknout.
I když zásada legitimního očekávání patří mezi základní unijní zásady, hospodářské subjekty nemohou vložit své legitimní očekávání v takovou oblast, jako je oblast státních podpor v bankovnictví, jejíž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace.
Pokud jde o to, zda členské státy nezbytně musí stanovit přechodná období k přizpůsobení se novým požadavkům Komise týkajícím se sdílení nákladů akcionáři a podřízenými věřiteli, může přijetí přechodných opatření ohledně situací, které vznikly před vstupem nové právní úpravy v platnost, ale mohly se od té doby ještě vyvíjet, bránit kategorický veřejný zájem. Cíl spočívající v zajištění stability finančního systému při současném zamezení nadměrným veřejným výdajům a minimalizaci narušení hospodářské soutěže je takovým naléhavým veřejným zájmem.
Co se týče práva na vlastnictví, opatření ke sdílení nákladů mohou být přijata dobrovolně ze strany akcionářů nebo mohou mít podobu dohody dotyčné úvěrové instituce se svými podřízenými věřiteli, což nelze považovat za zásah do jejich práva na vlastnictví.
Dále vzhledem k tomu, že akcionáři odpovídají za dluhy banky do výše jejího základního kapitálu, nelze skutečnost, že body 40 až 46 sdělení o bankovnictví vyžadují, aby se tito akcionáři v zájmu překonání nedostatku kapitálu banky podíleli před přiznáním státní podpory na absorpci ztrát banky ve stejném rozsahu jako v případě, že by taková státní podpora nebyla poskytnuta, nelze považovat za zásah do jejich práva na vlastnictví.
Ztráty akcionářů bank v obtížích budou v každém případě stejně rozsáhlé bez ohledu na to, zda vznikly následkem rozsudku o prohlášení konkurzu z důvodu neposkytnutí státní podpory anebo následkem postupu při poskytování takové podpory podmíněné tím, aby nejprve došlo ke sdílení nákladů. V souvislosti s podřízenými věřiteli je třeba uvést, že podřízené cenné papíry jsou finanční nástroje, které mají zároveň vlastnosti dluhových produktů i majetkových cenných papírů, z čehož plyne, že když emitent takových cenných papírů pozastaví platby, jsou držitelé těchto cenných papírů uspokojováni po držitelích běžných dluhopisů, ale dříve než akcionáři.
Opatření ke sdílení nákladů, jimiž je podmíněno poskytnutí státní podpory ve prospěch ztrátové banky, nemohou představovat zásah do práva na vlastnictví podřízených věřitelů, který by tito věřitelé neutrpěli v následném insolvenčním řízení v případě neposkytnutí takové podpory.
(viz body 62, 64, 66–70, 74–76, 78–80, výrok 3)
5.        Články 29, 34, 35 a 40 až 42 směrnice 2012/30 o koordinaci ochranných opatření, která jsou na ochranu zájmů společníků a třetích osob vyžadována v členských státech od společností ve smyslu čl. 54 druhého pododstavce SFEU při zakládání akciových společností a při udržování a změně jejich základního kapitálu, za účelem dosažení rovnocennosti těchto opatření, musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání bodům 40 až 46 sdělení Komise o použití pravidel pro poskytování státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí od 1. srpna 2013 (sdělení o bankovnictví), když tyto body podmiňují schválení státní podpory sdílením nákladů akcionáři a podřízenými věřiteli.
Sdělení o bankovnictví totiž neobsahuje žádné zvláštní ustanovení o tom, jakým způsobem je z právního hlediska třeba při provádění opatření ke sdílení nákladů uvedených v jeho bodech 40 až 46 postupovat. Proto i navzdory tomu, že členské státy mohou v určité zvláštní situaci případně považovat za nezbytné přijmout taková opatření ke sdílení nákladů bez souhlasu valné hromady dané společnosti, taková okolnost nemůže zpochybnit platnost sdělení o bankovnictví vzhledem k ustanovením směrnice 2012/30.
Směrnice 2012/30 je součástí rámce uskutečňování svobody usazování na vnitřním trhu, jejímž hlavním účelem je ochrana zájmů společníků a třetích osob. Opatření, která tato směrnice stanoví k zajištění této ochrany, se týkají běžného fungování akciových společností. Opatření ke sdílení nákladů akcionáři a podřízenými věřiteli, jsou-li uložena vnitrostátními orgány, naopak představují mimořádná opatření. Přijata mohou být jen v kontextu vážné poruchy v hospodářství některého členského státu a jen za účelem prevence systémového rizika a k zajištění stability finančního systému. Ačkoli tedy existuje jasný veřejný zájem na tom, aby v celé Unii byla zajištěna silná a důsledná ochrana investorů, tento zájem nemůže vždy převažovat nad veřejným zájmem spočívajícím v zajištění stability finančního systému.
(viz body 84–88, 91, 94, výrok 4)
6.        Sdělení Komise o použití pravidel pro poskytování státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí od 1. srpna 2013 (sdělení o bankovnictví) musí být vykládáno v tom smyslu, že opatření přeměny nebo odpisu hybridního kapitálu a podřízeného dluhu nesmí překračovat meze toho, co je pro řešení nedostatku kapitálu dotyčné banky nezbytné.
Podle bodu 44 tohoto sdělení totiž platí, že v případě, kdy banka nesplňuje minimální regulatorní kapitálové požadavky, což znamená, že její kapitál nestačí sám o sobě k absorbování ztrát banky, musí se podřízené cenné papíry přeměnit nebo odepsat zásadně před poskytnutím státní podpory této bance. Podle téhož bodu 44 dále nesmí být státní podpora poskytnuta dříve, dokud se na vyrovnání ztrát banky nepoužil v plné výši vlastní kapitál a podřízené cenné papíry.
Členský stát tudíž nemusí bankám v obtížích uložit před přiznáním jakékoli státní podpory povinnost přeměnit podřízené cenné papíry na základní kapitál nebo tyto cenné papíry odepsat ani povinnost zcela využít tyto cenné papíry k absorpci ztrát. V takovém případě ovšem nebude možné považovat zamýšlenou státní podporu za omezenou na nezbytné minimum, jak vyžaduje bod 15 sdělení o bankovnictví. Členský stát i banky, které by byly příjemci zamýšlených státních podpor, riskují, že Komise vůči nim přijme rozhodnutí prohlašující tyto podpory za neslučitelné s vnitřním trhem.
(viz body 97, 100, 102, výrok 5)
7.        Ustanovení čl. 2 sedmé odrážky směrnice 2001/24 o reorganizaci a likvidaci úvěrových institucí musí být vykládáno v tom smyslu, že taková opatření ke sdílení nákladů, jako jsou opatření stanovená v bodech 40 až 46 sdělení Komise o použití pravidel pro poskytování státní podpory ve prospěch bank v souvislosti s finanční krizí od 1. srpna 2013 (sdělení o bankovnictví), spadají pod pojem „reorganizační opatření“ ve smyslu tohoto ustanovení.
Předmětem opatření ke sdílení nákladů je totiž – vzhledem k tomu, že jejich cílem je obnovit kapitálovou pozici úvěrových institucí a překonat jejich ztrátovost, jak je uvedeno v bodě 43 sdělení o bankovnictví – uchovat nebo obnovit zdravou finanční situaci úvěrové instituce.
Kromě toho mohou opatření ke sdílení nákladů, zejména přeměna podřízených cenných papírů na kapitál nebo odpis těchto cenných papírů, již ze své povahy ovlivnit stávající práva třetích osob, a tedy vést ke krácení pohledávek.
Pod pojem „reorganizační opatření“ ve smyslu směrnice 2001/24 mohou ovšem opatření ke sdílení nákladů spadat – jak plyne mimo jiné z bodu 6 odůvodnění této směrnice a z jejího čl. 3 odst. 1 – teprve tehdy, když jsou navíc přijata správním nebo soudním orgánem. Naproti tomu v případě, kdy o opatřeních ke sdílení nákladů rozhodnou a vykonají je akcionáři nebo podřízení věřitelé mimo jakýkoli zásah správních nebo soudních orgánů, nemohou představovat reorganizační opatření ve smyslu směrnice 2001/24.
(viz body 108–110, 114, výrok 6)