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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con il ricorso oggetto di esame nella presente causa, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti lattiero-caseari (1), ed ai sensi degli artt. 30 e 36 del Trattato CEE. Essa sostiene infatti che il requisito della presentazione di un certificato sanitario, prescritto dalla normativa greca, al momento dell' importazione di burro pastorizzato, il cui procedimento di pastorizzazione sia indicato sull' etichetta o sul marchio, è in contrasto con le succitate disposizioni.
Inizialmente, la Commissione aveva altresì formulato delle censure in ordine al mantenimento di controlli sistematici all' importazione di latticini in generale, ivi compreso il burro. La Repubblica ellenica, tuttavia, ha modificato la sua normativa in materia (2), di modo che non vengono più imposti dei controlli sistematici all' importazione per alcun latticino, e quindi nemmeno per il burro. Nella replica la Commissione ha dichiarato di rinunciare questa parte del suo ricorso, per cui non è più necessario che io esamini tale censura.
2. La censura tenuta ferma riguarda l' art. 13 del decreto presidenziale n. 40/1977, relativo all' ispezione veterinaria degli animali da macello e dei prodotti d' origine animale (3). Ai sensi dell' art. 13, n. 1, di questo decreto, tutti i prodotti alimentari importati debbono essere accompagnati dall' originale di un certificato sanitario veterinario o di un certificato sanitario rilasciato da un' autorità competente del paese speditore. Tale certificato deve essere redatto in lingua greca, inglese o francese e deve essere rilasciato nei quindici giorni antecedenti alla partenza del mezzo di trasporto (4). Ai sensi del n. 3 dello stesso articolo, l' importazione di prodotti alimentari in Grecia è autorizzata solo a condizione che il certificato sanitario contenga tutte le indicazioni che - come ho capito - debbono essere fornite nel paese di origine, in conformità alle norme ivi vigenti per tali prodotti, sempreché tali indicazioni corrispondano a quelle prescritte dalle disposizioni della normativa greca in materia.
3. Dal decreto n. 40/1977 si può evincere che la disciplina summenzionata riguarda l' importazione di tutti i prodotti di origine animale. La Commissione, tuttavia, critica tale disciplina solo nella parte in cui essa è atta a produrre un effetto restrittivo sull' importazione di burro pastorizzato. La Commissione ritiene che l' obbligo di presentare un certificato sanitario in occasione dell' importazione di questo tipo di burro configuri una misura d' effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all' importazione. In effetti, la redazione di tale certificato costituisce un motivo di ritardo e di spese ed ha un effetto dissuasivo per le esportazioni del prodotto de quo verso la Grecia.
Questo punto di vista della Commissione non può essere contestato. La Corte ha affermato espressamente, tra l' altro nella sentenza 8 novembre 1979, Denkavit Futtermittel (punto 11 della motivazione) (5), che l' obbligo di produrre un certificato di tal genere costituisce una misura d' effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all' importazione. Inoltre, tale obbligo è discriminatorio nei confronti dei prodotti degli Stati membri diversi dallo Stato membro importatore. In quanto tale, esso ricade quindi sotto il divieto di cui all' art. 30 del Trattato CEE (6) e può essere giustificato solamente ai sensi dell' art. 36 del Trattato CEE.
4. A parere del governo ellenico, l' obbligo di presentare il certificato de quo al momento dell' importazione è giustificato da motivi di tutela della salute pubblica. Di conseguenza, è opportuno verificare se il detto obbligo rientri nel margine discrezionale lasciato agli Stati membri dall' art. 36 del Trattato CEE, come interpretato dalla Corte.
E' innanzitutto necessario osservare che, allo stato attuale, non esistono norme comunitarie o armonizzate in ordine ai requisiti sanitari del burro. In sintonia con la costante giurisprudenza della Corte (7), in tale situazione gli Stati membri possono ancora adottare provvedimenti in questo settore richiamandosi all' art. 36 del Trattato CEE.
Tuttavia, sempre secondo la giurisprudenza costante della Corte, una normativa nazionale emanata al fine di realizzare uno degli scopi cui mira l' art. 36 del Trattato CEE è compatibile con il Trattato stesso solo qualora non ecceda i limiti di ciò che è necessario, vale a dire idoneo e indispensabile per il conseguimento dello scopo perseguito, e purché non esista alcuna alternativa che consenta di conseguire tale scopo in modo meno restrittivo per la libera circolazione delle merci (8). Inoltre, il provvedimento deve essere proporzionato allo scopo perseguito (9).
5. Le memorie delle parti non indicano con precisione il contenuto del certificato sanitario prescritto dalla normativa ellenica. Su domanda della Corte, il governo ellenico ha precisato il contenuto del certificato. Da tali precisazioni risulta che il certificato deve contenere, oltre ad indicazioni relative all' identità, alla provenienza ed alla destinazione del prodotto, un' attestazione di un veterinario ufficialmente abilitato (nello Stato membro speditore) (10), secondo la quale:
"a) la materia prima proviene
1) da una regione immune da afta epizootica da almeno sei mesi,
2) da aziende di allevamento controllate ed immuni da tubercolosi, brucellosi o altra malattia trasmissibile,
3) da animali che non soffrano di mastite;
b) il prodotto
1) viene preparato in un impianto soggetto a controllo sanitario ufficiale,
2) non contiene sostanze vietate dalla legge vigente (11),
3) è stato imballato in materiali idonei ed autorizzati per gli alimenti, in modo tale da preservarlo dalle contaminazioni,
4) è esente da microrganismi patogeni, è adatto al consumo umano ed è in commercio con la stessa composizione e le stesse caratteristiche nel paese in cui viene prodotto".
6. Le attestazioni che devono figurare nel certificato riguardano per la maggior parte, se non tutte, dei punti che possono essere rilevati al momento della produzione e dell' imballaggio del burro nel paese speditore. Ciò vale per la dichiarazione dell' assenza delle malattie indicate alla lett. a), 1), 2) e 3), nella regione, nell' azienda o nelle bestie da cui proviene il latte impiegato nella produzione del burro. Lo stesso dicasi per quanto riguarda la dichiarazione che l' impianto in cui viene preparato il burro è soggetto a controllo sanitario ((lett. b), 1) )), che nel corso della produzione non sono state aggiunte al burro sostanze vietate dalla legge vigente nel paese esportatore ((lett. b), 2) )), che il burro è stato imballato in materiali idonei ((lett. b), 3) )) e che il burro è in commercio nel paese speditore con la stessa composizione e le stesse caratteristiche ((lett. b), 4), seconda parte della frase)). Ciò non vale invece, o non vale nella stessa misura, per la dichiarazione che il prodotto è esente da microrganismi patogeni ed adatto al consumo umano ((lett. b), 4), prima parte della frase)), giacché tali proprietà possono modificarsi e, per tale ragione, debbono eventualmente essere ancora controllate in una fase successiva alla produzione. Esaminerò quindi specificamente questo punto.
7. La Commissione afferma che la produzione del burro è assoggettata a norme sanitarie in tutti gli Stati membri e che l' applicazione di tali norme è debitamente controllata. Se ben comprendo, tali norme si riferiscono, tra l' altro, all' assenza di germi patogeni nel latte utilizzato come materia prima, al metodo di produzione, alla composizione, all' imballaggio del burro ed alla sua idoneità al consumo. Il governo greco non contesta tale affermazione. La questione che si pone consiste pertanto nel se, in tali circostanze, un' attestazione come quella richiesta dalle autorità elleniche sia necessaria per la tutela della salute pubblica e sia proporzionata allo scopo perseguito. Per risolvere tale questione vorrei fare una distinzione tra il principio stesso del requisito dell' attestazione e le modalità di questa.
8. A mio parere, non possono sussistere dubbi in ordine al principio in sé e per sé. Mi pare in effetti ragionevole che le autorità elleniche pretendano, al momento dell' importazione del burro, un' attestazione che certifichi che il burro è stato prodotto ed imballato in conformità alle corrispondenti norme sanitarie in vigore nel paese speditore e che esso è messo in commercio in tale paese con la stessa composizione e con le stesse caratteristiche. Un' attestazione di un soggetto competente dello Stato speditore ne offre la garanzia. Ritengo che a tale scopo, diversamente da quanto sostiene la Commissione, non siano sufficienti le norme sull' etichettatura dirette a garantire l' informazione dei consumatori sulle caratteristiche del prodotto (12). Infatti, tali norme non sono idonee a garantire (ragionevolmente) che sono state osservate le norme sanitarie in vigore per la materia prima, la produzione e l' imballaggio del burro (13).
Peraltro, la normativa comunitaria e la giurisprudenza della Corte sul latte trattato termicamente confermano che il requisito di un' attestazione come quella richiesta dal governo ellenico può essere giustificato dall' esigenza di tutelare la salute pubblica.
9. Per quanto riguarda la normativa comunitaria, rinvio alla direttiva del Consiglio 5 agosto 1985, 85/397/CEE, concernente i problemi sanitari e di polizia sanitaria negli scambi intracomunitari di latte trattato termicamente (14). Il combinato disposto dell' art. 3, A, n. 1, lett. f), e dell' allegato A, capitolo X, nonché dell' allegato B di tale direttiva impone allo Stato membro speditore l' obbligo di curare che il latte trattato termicamente e spedito nel territorio di un altro Stato membro sia corredato di un certificato di salubrità in cui un veterinario o un' altra autorità competente di un livello equivalente designata dall' autorità centrale competente certifichi che il latte importato è stato ottenuto secondo le condizioni di produzione e di controllo previste dalla direttiva. Nel dodicesimo "considerando" della direttiva si afferma che il rilascio di un certificato compilato dall' autorità competente del paese speditore costituisce il mezzo più appropriato per fornire alle autorità competenti del paese destinatario l' assicurazione che un invio di latte trattato termicamente soddisfa i requisiti imposti dalla stessa direttiva.
La normativa ellenica esaminata nella fattispecie mira a garantire l' osservanza di norme sanitarie nazionali relative alla materia prima, alla produzione ed all' imballaggio del burro, analoghe alle norme sulla materia prima, sulla produzione e sull' imballaggio del latte trattato termicamente prescritte dalla direttiva 85/397 (15). A mio parere, per quanto riguarda tali norme, non c' è motivo di fare una distinzione tra questi due prodotti lattieri. In effetti, non riesco ad immaginare che il latte di mucche non sane, metodi di produzione non igienici o imballaggi non appropriati rappresentino un pericolo per la salute dal quale il pubblico dev' essere protetto qualora si tratti di latte trattato termicamente, ma non invece qualora si tratti di burro pastorizzato. E' vero che, in assenza di armonizzazione, la questione affrontata nel presente caso riguarda l' osservanza di norme nazionali. Tuttavia, non capisco per quale ragione un' attestazione prescritta per garantire l' osservanza di disposizioni di tal genere debba essere valutata diversamente rispetto ad un' attestazione prescritta da un regolamento del Consiglio al fine di assicurare il rispetto di analoghe disposizioni di diritto comunitario.
10. La giurisprudenza della Corte riconosce del pari la facoltà, per gli Stati membri, di esigere la presentazione di un certificato sanitario per assicurarsi del rispetto di requisiti come quelli analizzati nella fattispecie. Nella sentenza 8 febbraio 1983, Commissione / Regno Unito (causa 124/81) (16), la Corte ha dichiarato in particolare che lo Stato membro importatore può assicurarsi del rispetto di condizioni relative alla qualità del latte prima del trattamento, nonché alle modalità di trattamento e di confezionamento del latte UHT, chiedendo agli importatori la presentazione di certificati all' uopo rilasciati dalle autorità competenti degli Stati membri esportatori (punto 29) (17).
11. Anche se non ho nulla da obiettare al principio stesso del certificato prescritto dalla normativa ellenica, le modalità di tale certificato mi pongono tuttavia dei problemi. Ricordo che l' art. 13 del decreto greco prevede la presentazione dell' originale del certificato sanitario per tutti gli alimentari d' origine animale importati, in particolare per il burro, e che tale documento deve essere rilasciato da un veterinario o da un' autorità competente quindici giorni prima della partenza del mezzo di trasporto. Come è stato precisato all' udienza dal governo ellenico, ne deriva che ciascuna partita di burro destinata all' importazione in Grecia deve essere accompagnata da un certificato sanitario e che quindi è richiesta, ogni volta, una nuova attestazione di un veterinario o di un' autorità competente.
Secondo me, questo è eccessivo. La necessità di rivolgersi ad un veterinario o ad un' autorità competente ogniqualvolta viene esportata una partita di burro in Grecia mi sembra sproporzionata rispetto alle esigenze della tutela della salute pubblica. A mio modo di vedere, dal principio del mutuo affidamento degli Stati membri in ordine alle loro rispettive legislazioni discende che le autorità elleniche devono accontentarsi della presentazione di un' attestazione veterinaria o sanitaria valida per un periodo determinato, che certifichi che il burro proveniente da un dato produttore è stato prodotto, imballato e messo in commercio in conformità alle norme sanitarie in vigore nello Stato di produzione.
12. Mi resta ancora da analizzare un punto. Come ho già accennato, il certificato prescritto dalla normativa ellenica deve attestare che il burro pastorizzato importato non contiene microrganismi patogeni ed è adatto al consumo umano. Se ben comprendo, ne potrebbe conseguire l' obbligo di effettuare un controllo sanitario fisico in una fase successiva alla produzione del burro pastorizzato e di poco anteriore all' invio di ciascuna partita di burro destinata all' importazione in Grecia.
A tal proposito, la Commissione ha affermato in modo convincente che il burro pastorizzato è un prodotto microbiologicamente stabile che non costituisce un terreno favorevole allo sviluppo di microbi. Il governo ellenico - a cui, secondo la costante giurisprudenza della Corte, incombe l' onere di provare che sussistono le condizioni che consentono di derogare al divieto generale sancito dall' art. 30 del Trattato CEE (18) - non ha prodotto elementi di prova che consentano di concludere che l' obbligo de quo è necessario per la tutela della salute pubblica ed è proporzionato all' ulteriore garanzia che esso fornisce in proposito. In questo caso il governo ellenico non può invocare l' applicazione in via analogica della sopracitata direttiva 85/397. In effetti, il latte trattato termicamente oggetto di tale direttiva è un prodotto instabile dal punto di vista microbiologico.
L' osservazione secondo cui il burro può presentare fenomeni di irrancidimento, d' ossidazione o di sviluppo di microrganismi è senz' altro fondata. Proprio per questo è importante che il burro sia ben imballato e che sull' etichetta del burro destinato ai consumatori finali figurino indicazioni specifiche, in particolare quelle menzionate nella direttiva 79/112 sopracitata, relativa all' etichettatura dei prodotti alimentari. Il governo ellenico, tuttavia, non è stato in grado di provare che i fenomeni sopraindicati presentino un pericolo per la salute. Da parte sua, la Commissione ha prodotto il risultato di un' indagine da cui emerge che negli Stati membri che hanno partecipato alla stessa non si sono verificati, nel corso degli ultimi vent' anni, problemi di salute collegati al burro pastorizzato. Tale indagine indica che, quando viene prodotto in conformità alle norme prescritte nei vari Stati membri, il burro pastorizzato è un prodotto che non presenta pericoli effettivi per la salute, anche se successivamente alla produzione possono verificarsi delle reazioni chimiche o enzimatiche.
L' ulteriore garanzia per la salute pubblica che può offrire la presentazione di un' attestazione in ordine all' assenza, al momento dell' importazione, di microrganismi patogeni ed all' idoneità del burro al consumo è quindi estremamente ridotta. Di conseguenza, si deve constatare che l' obbligo di cui trattasi non è proporzionato allo scopo perseguito e non è neppure necessario per raggiungere tale scopo. Invero è sufficiente al riguardo che venga presentato un certificato sanitario, valido per un periodo di tempo determinato, in cui un veterinario o un' autorità competente attesti che il burro pastorizzato è stato prodotto e confezionato nell' osservanza delle norme sanitarie vigenti nel paese speditore, tra l' altro per quanto riguarda l' origine della materia prima e l' assenza nel burro di sostanze vietate, che esso è adatto al consumo umano nel paese speditore e che, sempre nel paese speditore, è stato messo in commercio con quella composizione e con quelle caratteristiche.
Conclusione
13. Invito pertanto la Corte a:
"1) dichiarare che, esigendo che ciascuna partita di burro pastorizzato destinato all' importazione in Grecia sia corredata di un certificato sanitario, il che comporta, ogni volta, la necessità di una nuova attestazione di un veterinario o di un' autorità competente, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell' art. 30 del Trattato CEE;
2) condannare la Repubblica ellenica alle spese".
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) GU L 148, pag. 13.
(2) Decreto presidenziale n. 550/1989 (Gazzetta ufficiale della Repubblica ellenica, fascicolo A, n. 232, dell' 11.10.1989).
(3) Gazzetta ufficiale della Repubblica ellenica, fascicolo A, n. 18, del 21.1.1977.
(4) Inizialmente, tale disposizione imponeva altresì l' obbligo di fare autentificare il certificato sanitario dalle autorità consolari greche del paese esportatore. Solo all' udienza è risultato che tale obbligo era stato abolito dal decreto presidenziale n. 1050/1981 (Gazzetta ufficiale della Repubblica ellenica n. 256 del 15.9.1981).
(5) Causa 251/78, Racc. pag. 3369.
(6) Anche il succitato regolamento n. 804/68 prescrive il divieto di misure d' effetto equivalente a restrizioni quantitative all' importazione.
(7) V., ad esempio, sentenza 14 giugno 1988, Dansk Denkavit, punti 26-30 della motivazione (causa 29/87, Racc. pag. 2965).
(8) V., tra le altre, sentenza 20 maggio 1976, De Peijper, punti 16 e 17 (causa 104/75, Racc. pag 613), come anche la recente sentenza 12 luglio 1990, Commissione / Italia, punto 18 della motivazione (causa C-128/89, Racc. pag. I-3239).
(9) V., tra le altre, sentenza 27 marzo 1985, Denkavit Futtermittel, punto 14 della motivazione (causa 73/84, Racc. pag. 1013).
(10) Se ho capito bene, secondo la lettera dell' art. 13, n. 1, del succitato decreto n. 40/1977, il riferimento fatto, nel certificato, ad un' attestazione di un veterinario deve essere inteso in senso ampio. Ritengo che si faccia anche riferimento ai certificati rilasciati da un' "autorità competente" del paese esportatore, indicata da tale disposizione.
(11) Ritengo che si faccia riferimento alla legge vigente nel paese esportatore.
(12) V. direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l' etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU 1979, L 33, pag.1).
(13) Ai sensi dell' art. 6, n. 2, lett. b), della direttiva 79/112/CEE, nel caso del burro, l' indicazione degli ingredienti non è neppure prescritta.
(14) GU L 226, pag. 13.
(15) Confrontare:
- il punto a), 1), del certificato con l' art. 12 della direttiva;
- i punti a), 2) e 3), del certificato con il combinato disposto dell' art. 3, A, n. 1, lett. a), ii), e dell' allegato A, capitolo VI, A, punto 1, lett. a)-d), della direttiva;
- il punto b), 1), del certificato con l' art. 3, A, n. 1, lett. b), con l' art. 5, nn. 1 e 2, della direttiva;
- il punto b), 2), del certificato con l' art. 11, n. 3, della direttiva;
- il punto b), 3), del certificato con il combinato disposto dell' art. 3, A, n. 1, lett. d), e dell' allegato A, capitolo VIII, della direttiva.
(16) Racc. pag. 203.
(17) V., anche, la succitata sentenza 27 marzo 1985, Denkavit Futtermittel, punto 15 della motivazione (causa 73/84).
(18) V. la sopracitata sentenza 12 luglio 1990, Commissione / Italia, punto 23 della motivazione (causa C-128/89).