62022CC0167
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 7. rujna 2023. (
1
)
Predmet C‑167/22
Europska komisija
protiv
Kraljevine Danske
„Povreda obveze države članice – Cestovni prijevoz – Uredba (EZ) br. 1072/2009 – Članak 8. – Kabotaža – Opće načelo – Članak 9. – Pravila koja se primjenjuju na kabotažu – Uredba (EZ) br. 561/2006 – Razdoblja odmora – Nacionalni propis kojim se uvodi najdulje trajanje parkiranja na javnim odmorištima uzduž mreže autocesta – Ograničenje na 25 sati – Članak 56. UFEU‑a – Prepreka slobodnom pružanju usluga cestovnog prijevoza”
Uvod
1.
Europska komisija u tužbi zbog povrede obveze traži od Suda da utvrdi da je Kraljevina Danska povrijedila obveze koje ima na temelju odredbi prava Unije i koje se odnose na slobodno pružanje usluga cestovnog prijevoza navedene u člancima 1., 8. i 9. Uredbe (EZ) br. 1072/2009 (
2
) time što je propisala najdulje trajanje parkiranja od 25 sati za kamione na odmorištima javne mreže autocesta (u daljnjem tekstu: pravilo od 25 sati). Tim se pravilom vozaču otežava da poštuje redovno tjedno razdoblje odmora od najmanje 45 sati ili skraćeno tjedno razdoblje odmora od 24 do 45 uzastopnih sati, predviđeno u članku 8. Uredbe (EZ) br. 561/2006 (
3
), što je posljedično prepreka slobodnom pružanju usluga cestovnog prijevoza i nije opravdano nijednim od važnih razloga u općem interesu koje je navela Kraljevina Danska.
2.
Stoga se u ovom predmetu postavljaju pitanja je li pravilo od 25 sati prepreka slobodnom pružanju usluga cestovnog prijevoza i, ako je odgovor na to pitanje potvrdan, može li se to pravilo opravdati važnim razlozima u općem interesu.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1072/2009
3.
Člankom 1. Uredbe br. 1072/2009, naslovljenim „Područje primjene”, u stavcima 1. i 4. predviđa se:
„1.   Ova se Uredba primjenjuje na međunarodni cestovni prijevoz tereta uz naknadu, za vožnje koje se obavljaju na području Zajednice.
[…]
4.   Ova se Uredba primjenjuje na unutarnji cestovni prijevoz tereta koji privremeno obavlja strani cestovni prijevoznik, kako je predviđeno u poglavlju III.
[…]”
4.
Člankom 8. te uredbe, naslovljenim „Opća načela”, određuje se:
„1.   Svaki cestovni prijevoznik koji obavlja prijevoz tereta uz naknadu i ima licenciju Zajednice i čiji vozač, ako je državljanin treće zemlje, ima potvrdu za vozače, ovlašten je pod uvjetima utvrđenim u ovome poglavlju obavljati kabotažu.
2.   Jednom kada je teret koji se prevozi u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza iz druge države članice ili treće zemlje u državu članicu koja je domaćin dostavljen, cestovni prijevoznici iz stavka 1. imaju pravo obaviti do tri kabotaže istim vozilom ili, u slučaju skupa vozila, motornim vozilom toga istoga vozila. Zadnji istovar u okviru kabotaže prije napuštanja države članice koja je domaćin obavlja se u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u državi članici domaćinu u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza.
Cestovni prijevoznici mogu, u roku iz prvog podstavka, obavljati dio kabotaže ili svu kabotažu dopuštenu na temelju navedenog podstavka u svakoj državi članici ako se ograniče na jednu kabotažu po državi članici u roku tri dana od dana kada su nenatovareni ušli na državno područje te države članice.
[…]”.
5.
U članku 9. navedene uredbe‚ naslovljenom „Pravila koja se primjenjuju na kabotažu”‚ navodi se:
„1.   Ako u propisima Zajednice nije drukčije predviđeno, na obavljanje kabotaže primjenjuju se zakoni i drugi propisi koji vrijede u državi članici domaćinu u pogledu sljedećeg:
[…]
(d) vremena vožnje i odmora;
[…]
2.   Zakoni i drugi propisi iz stavka 1. primjenjuju se na strane cestovne prijevoznike pod istim onim uvjetima koji vrijede za cestovne prijevoznike koji imaju poslovni nastan u državi članici domaćinu kako bi se spriječio svaki oblik diskriminacije na temelju državljanstva ili mjesta poslovnog nastana.”
Uredba br. 561/2006
6.
U skladu s člankom 1. Uredbe br. 561/2006 (
4
):
„Ovom se Uredbom utvrđuju pravila o vremenu vožnje, stankama i razdobljima odmora vozača koji obavljaju cestovni prijevoz robe i putnika s ciljem usklađivanja uvjeta tržišnog natjecanja između različitih oblika kopnenog prometa, posebno u odnosu na cestovni sektor te s ciljem poboljšanja radnih uvjeta rada i sigurnosti cestovnog prometa. Cilj ove Uredbe je i promicanje poboljšanih praksi nadzora i provedbe od strane država članica te poboljšanih radnih praksi u djelatnosti cestovnog prometa.”
7.
Člankom 4. te uredbe predviđa se:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(f)
‚odmor’ znači bilo koje neprekinuto razdoblje tijekom kojega vozač slobodno raspolaže svojim vremenom;
(g)
‚dnevno razdoblje odmora’ znači razdoblje tijekom kojega vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom i obuhvaća ‚redovno dnevno razdoblje odmora’ i ‚skraćeno dnevno razdoblje odmora’:
–
‚redovno dnevno razdoblje odmora’ znači svako razdoblje odmora od najmanje 11 sati. Postoji mogućnost korištenja ovog redovnog dnevnog razdoblja odmora u dva dijela, od kojih prvi mora biti neprekinuto razdoblje od najmanje 3 sata i drugi neprekinuto razdoblje od najmanje 9 sati,
–
‚skraćeno dnevno razdoblje odmora’ znači svako razdoblje odmora od najmanje 9 sati ali manje od 11 sati;
(h)
‚tjedno razdoblje odmora’ znači tjedno razdoblje tijekom kojega vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom i obuhvaća ‚redovno tjedno razdoblje odmora’ i ‚skraćeno tjedno razdoblje odmora’:
–
‚redovno tjedno razdoblje odmora’ znači bilo koje razdoblje odmora od najmanje 45 sati,
–
‚skraćeno tjedno razdoblje odmora’ znači svako razdoblje odmora koje traje manje od 45 sati, koje u skladu s uvjetima iz članka 8. stavka 6. može biti skraćeno na najmanje 24 uzastopna sata;
[…]”
8.
Članak 8. navedene uredbe glasi kako slijedi:
„[…]
6.   U bilo koja dva uzastopna tjedna vozač uzima najmanje:
–
dva redovna tjedna razdoblja odmora, ili
–
jedno redovno tjedno razdoblje odmora i jedno skraćeno tjedno razdoblje odmora od najmanje 24 sata. Međutim, skraćenje se nadoknađuje istovjetnim razdobljem odmora koje se uzima u komadu (en bloc) prije isteka trećeg tjedna nakon tjedna na koji se to odnosi.
Tjedno razdoblje odmora počinje najkasnije nakon završetka šest 24-satnih razdoblja od kraja prethodnog tjednog razdoblja odmora.
[…]
7.   Svaki odmor koji se uzima kao nadoknada tjednog razdoblja skraćenog odmora pripaja se drugom razdoblju odmora od najmanje devet sati.
8.   Kada vozač odluči to učiniti, dnevna razdoblja odmora i skraćena tjedna razdoblja odmora izvan sjedišta mogu se provesti u vozilu, ako ono ima pogodno mjesto za odmor svakog vozača ako je vozilo u mirovanju.
9.   Tjedno razdoblje odmora koje se ostvaruje u dva tjedna može se ubrojiti u bilo koji od ta dva tjedna, ali ne u oba.”
Dansko pravo
9.
Pravilo od 25 sati nije izričito predviđeno u danskom zakonodavstvu ili danskim upravnim odredbama. To pravilo, koje je uvedeno nakon političkog sporazuma o zakonu o financijama za 2018. (
5
), primjenjuje se na temelju članka 92. stavka 1. færdselslovena (Zakonik o cestama) (
6
) i stupilo je na snagu 1. srpnja 2018. (
7
).
Okolnosti spora i predsudski postupak
10.
Nakon informacija koje su zaprimila udruženja u sektoru cestovnog prijevoza, Komisija je smatrala da je pravilo od 25 sati ograničenje slobodnog pružanja usluga prijevoza te je pokrenula postupak za utvrđivanje povrede protiv Kraljevine Danske.
11.
U okviru tog postupka Komisija je 2. svibnja 2018. uputila danskoj vladi zahtjev za pružanje informacija, 20. srpnja 2018. pismo opomene, 14. siječnja 2019. zahtjev za pružanje dodatnih informacija i 15. svibnja 2020. obrazloženo mišljenje. Budući da je smatrala da argumenti koje je danska vlada istaknula u svakoj fazi nisu bili uvjerljivi, Komisija je podnijela tužbu zbog povrede obveze.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
12.
Tužbom podnesenom 4. ožujka 2022. Komisija je pokrenula ovaj postupak.
13.
Pisana očitovanja Sudu podnijele su danska i poljska vlada te Komisija. Danska vlada i Komisija također su iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 25. svibnja 2023.
14.
Komisija od Suda zahtijeva da:
–
utvrdi da je Kraljevina Danska povrijedila obveze koje ima na temelju pravila o slobodnom pružanju usluga prijevoza predviđenih u člancima 1., 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009 time što je najdulje trajanje parkiranja na javnim odmorištima mreže autocesta u Danskoj ograničila na 25 sati;
–
naloži Kraljevini Danskoj snošenje troškova.
15.
Kraljevina Danska od Suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Analiza
Dopuštenost
16.
Danska vlada poziva se na nedopuštenost tužbe jer, s jedne strane, ta tužba ne ispunjava zahtjeve dosljednosti, jasnoće i preciznosti koji se zahtijevaju na temelju članka 120. Poslovnika Suda (
8
) te, s druge strane, zahtjevi i tužbeni razlozi koji su istaknuti u tužbi nisu usklađeni (
9
).
17.
Komisija odgovara da su tužbeni zahtjevi te razlozi i argumenti istaknuti u prilog tim zahtjevima izneseni jasno i precizno.
18.
Smatram da iz tužbe jasno proizlazi da se, prema Komisijinu mišljenju, pravilom od 25 sati povređuju opća načela u području slobodnog pružanja usluga prijevoza tereta u Uniji utvrđena u člancima 1., 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009 zbog toga što se tim pravilom ograničava mogućnost uzimanja razdoblja odmora na cestovnoj mreži u Danskoj, u skladu s Uredbom br. 561/2006, i posljedično otežava pružanje usluga prijevoza tereta u toj državi članici.
19.
Konkretnije, Komisija ne tvrdi da je to pravilo od 25 sati protivno propisu primjenjivom na razdoblja odmora i osobito Uredbi br. 561/2006, nego da se takvim ograničenjem parkiranja u praksi onemogućuje vozačima i prijevoznicima da pružaju svoje usluge na danskom državnom području (
10
).
20.
Stoga mi se čini da tužba ispunjava uvjete predviđene u članku 120. Poslovnika i, slijedom toga, predlažem da se odbije prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Kraljevina Danska.
Meritum
21.
Komisija, koju podupire Republika Poljska, u tužbi zbog povrede obveze u biti prigovara Kraljevini Danskoj činjenicu da je pravilo od 25 sati prepreka slobodnom pružanju usluga cestovnog prijevoza koja nije opravdana nijednim važnim razlogom u općem interesu koje je navela Kraljevina Danska.
22.
Danska vlada uvodno tvrdi da, na temelju načela supsidijarnosti, nadležnost za utvrđivanje pravila u području trajanja parkiranja na odmorištima na državnom području nema Unija, nego države članice.
23.
Međutim, kao što to pravilno naglašava Komisija, smatram da taj argument nije relevantan jer Komisija ne osporava usklađenost s UFEU‑om samih pravila o parkiranju, kao što je pravilo od 25 sati, nego činjenicu da je uvođenjem tog pravila od 25 sati, koje je samo po sebi legitimno, Kraljevina Danska uvela prepreku slobodnom pružanju usluga prijevoza (
11
).
24.
Danska vlada također uvodno ističe da su usluge koje su uređene člankom 58. UFEU‑a isključene iz područja primjene članka 56. UFEU‑a.
25.
Međutim, točno je da, na temelju članka 58. stavka 1. UFEU‑a, slobodno pružanje usluga u području prometa nije uređeno odredbom članka 56. UFEU‑a, koji se općenitije odnosi na slobodno pružanje usluga, nego odredbama glave UFEU‑a koja se odnosi na promet, a sastoji se od članaka 90. do 100. UFEU‑a (
12
).
26.
Na usluge o kojima je riječ u ovom predmetu primjenjuje se Uredba br. 1072/2009, koja je donesena na temelju članka 71. UEZ‑a (koji je nakon izmjene postao članak 91. UFEU‑a). Ta se uredba, u skladu s njezinim člankom 1. stavcima 1. i 4., primjenjuje na međunarodni cestovni prijevoz tereta uz naknadu, za vožnje koje se obavljaju na području Unije, uključujući kabotažu, odnosno prijevoz uz naknadu u nacionalnom cestovnom prijevozu, koji se privremeno obavlja u državi članici domaćinu (
13
), te je njezin cilj ukinuti ograničenja slobodnog pružanja usluga cestovnog prijevoza (
14
).
27.
Stoga smatram da se odredbe Uredbe br. 1072/2009, iako su donesene u okviru zajedničke prometne politike, odnose na posebno područje pružanja usluga u području prijevoza te da ih prema sudskoj praksi treba tumačiti s obzirom na opće načelo slobodnog pružanja usluga utvrđeno u članku 56. UFEU‑a (
15
).
28.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, tom se odredbom zahtijeva ne samo uklanjanje svake diskriminacije pružatelja usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na osnovi njegova državljanstva, nego i ukidanje svih ograničenja, čak i ako se ona jednako primjenjuju na domaće pružatelje usluga kao i na one iz drugih država članica, ako su takve prirode da zabranjuju, otežavaju ili čine manje privlačnima djelatnosti pružatelja usluge koji ima poslovni nastan u drugoj državi članici u kojoj zakonito pruža istovrsne usluge (
16
).
Postojanje ograničenja slobodnog pružanja usluga
29.
Komisija u tužbi zbog povrede obveze tvrdi da je Kraljevina Danska uvođenjem pravila od 25 sati povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 1., 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009, tumačene s obzirom na opće načelo slobodnog pružanja usluga utvrđeno u članku 56. UFEU‑a.
30.
Iako Uredba br. 1072/2009 ne sadržava izričitu odredbu kojom se države članice obvezuje da predvide parkirališne površine za vozače kamiona, Komisija smatra da je postojanje takvih parkirališta na cjelokupnom području Unije, neovisno o tome jesu li besplatna ili se naplaćuju i o tome jesu li javna, nužno za slobodno pružanje usluga cestovnog prijevoza koje je zajamčeno prethodno navedenim odredbama i da uvođenje pravila od 25 sati utječe na mogućnost vozača da postupe u skladu s obvezama uzimanja redovnog tjednog razdoblja odmora od 45 sati i skraćenog tjednog razdoblja odmora koje traje više od 25 sati (
17
), kao i s obvezom u pogledu ukupnog vremena vožnje, predviđenima u člancima 4., 6. i 8. Uredbe br. 561/2006.
31.
To pravilo prije svega utječe na strane cestovne prijevoznike u Danskoj, kojima su potrebna parkirališta i odmorišta na danskom državnom području, dok prijevoznici koji imaju operativne centre u Danskoj mogu lakše potaknuti svoje vozače da voze kamione u te centre (
18
).
32.
Danska vlada u biti odgovara da pravilo od 25 sati nije diskriminirajuće i da nije prepreka međunarodnom prijevozu tereta.
33.
Uredba br. 1072/2009 i Uredba br. 561/2006 ne sadržavaju nijednu odredbu koja se odnosi na pravila o parkiranju, koja su u nadležnosti država članica. Usto, s obzirom na broj javnih i privatnih parkirališnih mjesta koja su dostupna u Danskoj, ispunjava se potreba za parkiralištima koja je nužna kako bi se poštovale obveze propisane tim dvjema uredbama.
34.
Odmorišta uz autocestu o kojima je riječ u ovom predmetu nisu osmišljena kako bi se omogućilo uzimanje dugotrajnih razdoblja odmora i prijevoznici su u svakom slučaju dužni isplanirati prijevoz, na temelju članka 10. stavka 2. Uredbe br. 561/2006, te snositi troškove smještaja, u skladu s člankom 8. stavkom 8. te uredbe. Osim toga, pravilom od 25 sati povećava se mogućnost kratkotrajnog parkiranja time što se vozačima omogućuje da uzmu kraća razdoblja odmora i potiče se tržište na izgradnju sigurnih parkirališta koja bolje ispunjavaju zahtjeve dugotrajnog parkiranja.
35.
Najprije valja podsjetiti na to da je prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda u okviru postupka zbog povrede obveze na Komisiji da utvrdi postojanje navodne povrede i podnese Sudu elemente koji su mu potrebni za provjeru njezina postojanja a da se Komisija ne može pozvati ni na kakvu presumpciju (
19
).
36.
U ovom se slučaju nakon rasprave između stranaka čini da je na datum obrazloženog mišljenja u Danskoj postojalo 1400 parkirališnih mjesta na javnim odmaralištima i barem 855 parkirališnih mjesta bez vremenskog ograničenja koja je osigurao privatni sektor (
20
).
37.
Međutim, s isključivo praktičnog gledišta, točno je da se pravilom od 25 sati, kojim se ograničava vrijeme parkiranja na javnim odmorištima, prijevoznicima otežava uzimanje razdoblja odmora na odmorištima na koja se odnosi to pravilo jer se njime sprečava vozače da na tim mjestima uzmu redovna tjedna razdoblja odmora, kao i skraćena razdoblja odmora koja traju više od 25 sati. Usto, iako prijevoznici ne mogu provoditi redovna razdoblja odmora u vozilu (
21
), čini se da se navedenim pravilom ipak onemogućuje te prijevoznike da upotrebljavaju predmetna odmorišta za parkiranje kamiona i da provedu ta razdoblja odmora negdje drugdje (
22
).
38.
Ipak, nisam uvjeren da su ograničenja parkiranja na javnim odmorištima koja prekoračuju granicu od 25 sati propisanu osporavanim nacionalnim propisom stvarna prepreka slobodnom pružanju usluga u skladu s pravom Unije.
39.
Najprije napominjem da se, iako postojanje parkirališnih mjesta i osobito javnih parkirališnih mjesta na cestovnoj mreži u Danskoj nedvojbeno olakšava poštovanje obveza koje se odnose na razdoblja odmora propisana Uredbom br. 561/2006, propisima Unije na koje se poziva Komisija ne predviđa nikakva obveza u pogledu omogućavanja parkirališnih mjesta.
40.
Kad je riječ o infrastrukturi cestovnog prometa, točno je da su države članice, u skladu s člankom 39. stavkom 2. točkom (c) Uredbe (EU) br. 1315/2013 (
23
), među ostalim dužne „izgrad[iti] odmorišta približno svakih 100 km na autocestama u skladu s potrebama društva, tržišta i okoliša, kako bi se, inter alia, omogućilo dovoljno parkirališta za komercijalne korisnike cesta uz odgovarajuću razinu sigurnosti i zaštite”. Međutim, tom se odredbom ne uvodi nikakvo pravilo u pogledu načina korištenja tih odmorišta, a ona nije ni relevantna u ovom slučaju, s obzirom na to da se Komisija nije na nju pozivala u svojim prigovorima. Usto, u članku 8.a Uredbe br. 561/2006 na koju se poziva Komisija pojašnjava se doseg te odredbe i samo se predviđa da, u skladu s navedenom odredbom, države članice „moraju poticati” izgradnju parkirališta za komercijalne korisnike cesta (
24
).
41.
Komisija napominje da je postojanje parkirališta na kojima se nudi mogućnost parkiranja tijekom 45 sati „preduvjet” za funkcioniranje unutarnjeg tržišta za usluge cestovnog prijevoza i pritom pojašnjava da svojim argumentom ne tvrdi da danska vlada nije izgradila dovoljan broj odmorišta na kojima je moguće dugotrajno parkiranje, nego da je ograničila postojeće mogućnosti parkiranja do te mjere da je to prepreka stranim cestovnim prijevoznicima da pružaju usluge prijevoza u Danskoj (
25
).
42.
Pitam se na temelju koje je osnove, ako ne postoji obveza da se osigura određen broj odmorišta, država članica dužna održavati ta odmorišta nakon što ih je izgradila ili, s obzirom na ono što je relevantno u ovom slučaju, na temelju koje osnove takvoj državi nije dopušteno da uredi korištenje navedenih odmorišta. Prema mojem mišljenju, Komisijin argument dovodi do toga da država članica, koja raspolaže dovoljnim brojem parkirališnih mjesta, može stvoriti prepreku slobodnom pružanju usluga prijevoza samim smanjenjem broja tih mjesta, dok država članica koja ne raspolaže dovoljnim brojem takvih mjesta ne stvara takvu prepreku, pod uvjetom da ne smanji njihov broj. Drugim riječima, Komisijinim pristupom predviđa se povreda temeljnih sloboda koja se temelji na pukoj promjeni okolnosti, čak i ako ne postoji obveza država članica da donesu mjere ili da se suzdrže od takvog postupanja.
43.
Nadalje, čini mi se da je Komisija samo navela (neizravan) utjecaj pravila od 25 sati na pružanje usluga prijevoza prema Danskoj a da pritom nije dokazala da se tom navodnom preprekom doista smanjuje mogućnost prijevoznika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama da se upuste u učinkovito tržišno natjecanje s prijevoznicima s poslovnim nastanom u Danskoj. Osim toga, pitam se i zašto postojanje privatnih parkirališnih mjesta po vrlo niskoj cijeni, čije postojanje je dokazano u skladu s elementima iznesenima na raspravi, nije dovoljno kako bi se uklonili problemi koje je navela Komisija.
44.
U tom pogledu ističem da pravilo od 25 sati nije izravno diskriminirajuće. Cilj ili učinak tog pravila također nije da se uredi pružanje usluga prijevoza među državama članicama.
45.
Utjecaj tog pravila na pružanje usluga prijevoza među državama članicama, koji navodi Komisija, stoga se temelji na pretpostavci za koju smatram da nije u skladu s načelima koja se odnose na teret dokazivanja navedenima u točki 35. ovog mišljenja. U tim se okolnostima, primjerice, ne može isključiti da je utjecaj navedenog pravila na parkiranje i organizaciju razdoblja odmora vozačâ, a stoga i na pružanje prekograničnih usluga cestovnog prijevoza u Danskoj, previše neznatan i slučajan da bi se moglo smatrati da se takvom nacionalnom mjerom može spriječiti pružanje usluga prijevoza među državama članicama.
46.
Naposljetku, kao što to naglašava danska vlada, u skladu s člankom 10. stavkom 2. Uredbe br. 561/2006, prijevoznici organiziraju rad vozača na takav način da vozači mogu poštovati osobito poglavlje II. te uredbe (koje se odnosi, među ostalim, na stanke i razdoblja odmora) te, u skladu s člankom 8. stavkom 8. drugim podstavkom navedene uredbe, sve troškove smještaja izvan vozila pokriva poslodavac (
26
).
47.
Prema tome, s obzirom na to da ne postoji propis Unije (iako je predviđen i poželjan (
27
)) kojim se državama članicama nalaže da izgrade parkirališna mjesta i propišu načine njihova korištenja, pitam se je li potreba da se pronađu ili razviju logističke baze (u ovom slučaju parkirališna mjesta) u prilog prijevoznim djelatnostima i kabotaži samo dio troškova i poslovnih rizika prijevoznika i stoga se ne može staviti na teret državi članici. Prema mojem mišljenju, ne postoji obveza država članica da promiču pružanje prekograničnih usluga prijevoza na svojem državnom području, neovisno o tome jesu li osigurale odmorišta i o tome kako su ona uređena. Osim toga, čini se da se nijednoj odredbi prava Unije ne protivi to da države članice mogu preurediti te prostore kako bi ih iskoristile za ostvarenje drugih javnih interesa.
48.
S obzirom na prethodno navedeno, dvojim u pogledu toga da je Komisija podnijela dokaz u okviru prigovora iznesenih u točkama 29. do 31. ovog mišljenja, što je bila dužna učiniti.
49.
Slijedom toga, predlažem da se tužba odbije.
50.
S obzirom na navedeno, ako Sud dođe do zaključka prema kojem je pravilo od 25 sati prepreka slobodnom pružanju usluga cestovnog prijevoza, bit će potrebno provjeriti je li to pravilo opravdano važnim razlozima u općem interesu koje je navela danska vlada, što je pitanje koje ću podredno ispitati u točkama koje slijede.
Podredno, postojanje opravdanja na temelju važnih razloga u općem interesu
51.
Danska vlada u biti tvrdi da je pravilo od 25 sati u svakom slučaju primjereno za ostvarenje legitimnih ciljeva i da se njime ne prekoračuje ono što je nužno i prikladno.
52.
Komisija odgovara da, ako se četiri cilja koja je danska vlada istaknula kako bi se opravdalo to pravilo od 25 sati mogu smatrati legitimnima i u općem interesu, navedeno pravilo nije primjereno za ostvarenje tih ciljeva.
53.
Doista, s obzirom na namjeru danskog zakonodavca koja je izričito navedena u sporazumu o zakonu o financijama za 2018. (
28
), čini se da uvođenje pravila od 25 sati ima očito diskriminirajući cilj. Naime, stranke se slažu da je cilj tog pravila bio spriječiti „osobito dugotrajno parkiranje stranih kamiona na danskim odmorištima”.
54.
Međutim, danska je vlada tijekom predsudskog postupka navela druge ciljeve koji se, kao što to priznaje Komisija, mogu smatrati legitimnima i u općem interesu (
29
), odnosno, kao prvo, da se osigura veća mogućnost parkiranja na javnim odmorištima kako bi vozači mogli uzeti stanke i skraćena razdoblja odmora, kao drugo, da se onemogući nezakonito parkiranje na odmorištima uz autocestu koje je opasno za promet, kao treće, da se osigura pravilno funkcioniranje odmorišta i, kao četvrto, da se vozačima zajamči dobro okruženje i dobri uvjeti rada.
55.
Kad je riječ o cilju koji uključuje osiguravanje veće mogućnosti parkiranja kako bi vozači mogli uzeti stanke i skraćena razdoblja odmora, Komisija je na temelju podataka koje je dostavila danska vlada utvrdila, a da to ta vlada nije osporavala, nepostojanje izravne veze između dugotrajnog parkiranja kamiona na odmorištima uz autocestu u Danskoj i istaknutog problema povezanog s mogućnošću parkiranja (
30
).
56.
Kad je riječ o cilju koji uključuje onemogućavanje nezakonitog parkiranja na odmorištima uz autocestu koje je opasno za promet, kao što to napominje Komisija, parkiranje izvan za to predviđenih područja već je nezakonito i pritom nije potrebno dodati drugu zabranu, što uostalom utječe na postupanje koje nije izravno obuhvaćeno nezakonitim parkiranjem (
31
).
57.
Kad je riječ o cilju koji uključuje osiguravanje pravilnog funkcioniranja odmorišta, čini mi se da zabrana dugotrajnog parkiranja nije izravno povezana s funkcioniranjem tih odmorišta i da se taj cilj stoga može postići na izravnije načine, kao što je uređenje aktivnosti na navedenim odmorištima.
58.
Kad je riječ o cilju kojim se vozačima nastoji zajamčiti dobro okruženje i dobri radni uvjeti, ne vidim izravnu vezu između pravila od 25 sati i tog cilja, koji treba postići neovisno o trajanju parkiranja (
32
).
59.
Osim toga, kad je riječ o razlozima zbog kojih je pravilo od 25 sati jedina mjera koja omogućuje postizanje željenih ciljeva na način da nijedna manje ograničavajuća mjera slobodnog pružanja usluga ne bi mogla biti dovoljno učinkovita za postizanje tih ciljeva, podsjećam na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iako teret dokazivanja koji je na državi članici ne može ići tako daleko da se od nje zahtijeva da pozitivno dokaže da navedene ciljeve u istim uvjetima ne bi bilo moguće ostvariti nijednom drugom zamislivom mjerom, navedena država članica ipak ima obvezu u osnovi i detaljno osporiti elemente koje je iznijela Komisija i zaključke koji iz njih proizlaze (
33
).
60.
Međutim, prema mojem mišljenju, danska vlada nije podnijela takve elemente.
61.
Zaključno, ako Sud dođe do zaključka prema kojem je pravilo od 25 sati prepreka slobodnom pružanju usluga cestovnog prijevoza, s čime se ne slažem, kao što je to izneseno u točkama 29. do 48. ovog mišljenja, smatram da se to pravilo teško može opravdati na temelju opravdanja koja je navela danska vlada.
Troškovi
62.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. S obzirom na to da je Kraljevina Danska podnijela zahtjev da Komisija snosi troškove i da Komisija nije uspjela u postupku, predlažem da se Komisiji naloži snošenje troškova.
Zaključak
63.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
–
odbije tužbu, i
–
naloži Europskoj komisiji snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta (SL 2009., L 300, str. 72.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 235. i ispravak SL 2015., L 82, str. 114.)
(
3
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet i o izmjeni uredbi Vijeća (EEZ) br. 3821/85 i (EZ) br. 2135/98 te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3820/85 (SL 2006., L 102, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 167. i ispravak SL 2016., L 195, str. 83.)
(
4
)	U verziji primjenjivoj na datum isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju, odnosno 15. srpnja 2020.
(
5
)	Iz tog sporazuma proizlazi da će se uvođenjem ograničenog trajanja parkiranja za kamione na javnim odmorištima mreže autocesta „spriječiti osobito dugotrajno parkiranje stranih kamiona na danskim odmorištima”.
(
6
)	Ta je odredba pravna osnova na temelju koje tijelo nadležno za ceste može uvesti pravila o prometu na javnoj cesti koja utječu na upotrebu ili uređenje te ceste, kao što je ograničenje trajanja parkiranja.
(
7
)	Ograničenje je od kolovoza 2018. najprije primjenjivao Vejdirektoratet (danska uprava za ceste), a zatim ga od 1. siječnja 2019. primjenjuje Færdselsstyrelsen (dansko tijelo nadležno za cestovni promet).
(
8
)	Zbog vrlo širokog dosega odredbi prava Unije na koje se poziva, odnosno članaka 1., 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009, ta vlada ne može pravilno razumjeti doseg povrede prava Unije koji joj se stavlja na teret.
(
9
)	Komisija se u nekoliko navrata poziva na članke 1., 4., 6. i 8. Uredbe br. 561/2006, odredbe koje nisu navedene u zahtjevima.
(
10
)	Uostalom, čini mi se da je danska vlada dobro razumjela te argumente i da je mogla dati odgovore u pogledu njihove osnovanosti uz potpuno poznavanje činjenica. Osim toga, argumenti istaknuti u odgovoru na repliku u potporu prigovoru nedopuštenosti uglavnom se odnose na osnovanost tužbe. Naime, danska vlada u biti tvrdi da propis o prijevozu nije u isključivoj nadležnosti Unije, nego u podijeljenoj nadležnosti između Unije i država članica, da propis koji je u tom pogledu donijela Unija ne sadržava nikakvu zabranu ograničenja za parkiranje i da se zabrana ograničenja predviđena u članku 56. UFEU‑a ne primjenjuje na usluge u području prijevoza.
(
11
)	Naime, u nedostatku zajedničkih pravila ili drugih mjera, na temelju članka 91. stavka 1. UFEU‑a, na državama članicama je da urede uvjete pružanja usluga poput onih u glavnom postupku, poštujući opća pravila UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2017., Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, t. 46. i 47.).
(
12
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće (C‑626/18, EU:C:2020:1000, t. 144. i 145. te navedena sudska praksa).
(
13
)	Vidjeti članak 8. stavak 2. navedene uredbe.
(
14
)	U uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 1072/2009 osobito se pojašnjava da „[u]spostava zajedničke prometne politike podrazumijeva uklanjanje svih ograničenja u pogledu pružatelja usluga prijevoza, na temelju njegova državljanstva ili činjenice da mu se poslovni nastan nalazi u državi članici koja nije država članica u kojoj će se usluge pružati”.
(
15
)	Vidjeti po analogiji presudu od 26. lipnja 2001., Komisija/Portugal (C‑70/99, EU:C:2001:355, t. 20. do 22.).
(
16
)	Vidjeti presudu od 23. studenoga 1999., Arblade i dr. (C‑369/96 i C‑376/96, EU:C:1999:575, t. 33. i navedena sudska praksa).
(
17
)	Podsjećam na to da, u smislu članka 4. točke (h) Uredbe br. 561/2006, „tjedno razdoblje odmora” (odnosno tjedno razdoblje tijekom kojega vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom) obuhvaća, s jedne strane, „redovno tjedno razdoblje odmora” od najmanje 45 sati i, s druge strane, „skraćeno tjedno razdoblje odmora” koje traje manje od 45 sati, koje u skladu s uvjetima iz te uredbe može biti skraćeno na najmanje 24 uzastopna sata.
(
18
)	Prema Komisijinu mišljenju, pravilo od 25 sati isključivo omogućuje vozaču kamiona koji vozi na danskom državnom području da uzme najkraće moguće skraćeno tjedno razdoblje odmora predviđeno člankom 8. Uredbe br. 561/2006 i sprečava ga da uzima redovna tjedna razdoblja odmora predviđena tom odredbom. Osim toga, to pravilo također može potaknuti vozača da tijekom razdoblja od jednog ili dva tjedna prekorači maksimalno dopušteno vrijeme vožnje predviđeno člankom 6. te uredbe, utječe na zdravlje vozača jer su prisiljeni prekinuti svoj uobičajeni cirkadijalni ritam i stvara probleme vozačima koji nakon vožnje u Dansku trebaju otići u susjednu Njemačku, s obzirom na zabranu vožnje u toj zemlji tijekom vikenda.
(
19
)	Vidjeti osobito presudu od 12. travnja 2018., Komisija/Danska (C‑541/16, EU:C:2018:251, t. 25. i navedena sudska praksa).
(
20
)	Riječ je o ispravljenim podacima koje je na raspravi dostavila danska vlada, koja nije isključila postojanje drugih privatnih odmarališta premda za njih nije znala.
(
21
)	Vidjeti članak 8. stavak 8. Uredbe br. 561/2006, kako je izmijenjen Uredbom (EU) 2020/1054 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020. o izmjeni [Uredbe br. 561/2006] s obzirom na minimalne zahtjeve u pogledu maksimalnih dnevnih i tjednih vremena vožnje, minimalnih stanki te dnevnih i tjednih razdoblja odmora i Uredbe (EU) br. 165/2014 s obzirom na pozicioniranje s pomoću tahografa (SL 2020., L 249, str. 1.). Kad je riječ o izvornoj verziji članka 8. te uredbe, u presudi od 20. prosinca 2017., Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, t. 45.), Sud je u biti već pojasnio da tu odredbu treba tumačiti na način da vozač redovna tjedna razdoblja odmora ne može provesti u svojem vozilu.
(
22
)	Napominjem da postoji razlika u stajalištima stranaka u pogledu izvedivosti takvog rješenja u praksi. U svakom slučaju, Komisija nije podnijela konkretan dokaz u tom smislu.
(
23
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU (SL 2013., L 348, str. 1.)
(
24
)	Taj članak, koji je uveden Uredbom 2020/1054, nije primjenjiv u ovom slučaju, ali ipak je koristan izvor za tumačenje. Uostalom, kao što se to pojašnjava u uvodnim izjavama 3. i 4. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2022/1012 od 7. travnja 2022. o dopuni [Uredbe br. 561/2006] u pogledu utvrđivanja standarda kojima se razrađuju razina usluge i zaštite sigurnih i zaštićenih parkirališta te postupci za njihovo certificiranje (SL 2022., L 170, str. 27.), Komisija samo smatra, iako utvrđuje znatan manjak sigurnih i zaštićenih parkirališta u Uniji, da bi trebalo „poticati” razvoj takvih objekata na razini Unije.
(
25
)	Vidjeti tužbu, točka 41.
(
26
)	Osim toga, kad je riječ o Komisijinu argumentu prema kojem se navodna prepreka uslugama prijevoza u Danskoj pogoršava prometnim propisima u Njemačkoj kojima se kamionima zabranjuje da voze tijekom vikenda, napominjem da utvrđenje povrede države članice ne može ovisiti o nepredvidivoj pravnoj ili činjeničnoj situaciji koja postoji u drugoj državi članici. Suprotan pristup doveo bi do apsurdne posljedice da se postupanjem prve države članice povređuje ili ne povređuje pravo Unije, ovisno o situaciji koja postoji u drugoj državi članici.
(
27
)	Vidjeti točku 40. ovog mišljenja.
(
28
)	Vidjeti točku 9. ovog mišljenja.
(
29
)	Uostalom, Sud je u biti naglasio da tijekom nadzora proporcionalnosti ograničavajućeg nacionalnog propisa nije važan samo cilj kojem taj propis teži, kakav je bio u trenutku donošenja tog propisa, već također i učinci toga propisa, koji se ocjenjuju nakon njegova donošenja (vidjeti presudu od 30. lipnja 2016., Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, t. 37.). Uostalom, smatram da postupak zbog povrede obveze ni u kojem slučaju ne može biti temelj za „ispitivanje namjera”.
(
30
)	Naime, čini se da su utvrđeni problemi povezani s mogućnošću parkiranja prije svega posljedica nedostatka kapaciteta općenito, a ne činjenice da su kamioni parkirani na tim odmorištima dulje od 25 sati.
(
31
)	Iako su se pravilom od 25 sati de facto smanjili problemi povezani s mogućnošću parkiranja, a slijedom toga i povrede, kao što to tvrdi danska vlada u odgovoru na repliku, čini mi se da to pravilo samo po sebi nije proporcionalnu cilju koji se nastoji postići.
(
32
)	Primjerice, primjenom pravila kao što su ona koja se odnose na zabranu provođenja tjednog razdoblja odmora u vozilu, što je primjerenije za ostvarenje cilja o kojem je riječ.
(
33
)	Vidjeti presudu od 27. veljače 2020, Komisija/Belgija (računovođe) (C‑384/18, EU:C:2020:124, t. 55. i navedena sudska praksa).