62003CC0374_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. I detta mål har Verwaltungsgericht i Sigmaringen ställt fyra frågor om tolkningen av beslut nr 1/80, som antagits av associeringsrådet EEG‑Turkiet(2) (nedan kallat beslut nr 1/80). Närmare bestämt vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en person som är dotter till en turkisk arbetstagare som tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat har rätt till studiebidrag för en ettårig utbildning vid ett universitet i Istanbul (Turkiet).
2. Det som är väsentligt i detta mål är framför allt bakgrunden till dessa frågor. Barn till turkiska arbetstagare har inom Europeiska gemenskapens territorium vissa rättigheter enligt artikel 9 i beslut nr 1/80. Genom detta beslut genomförs avtalet om upprättandet av en associering mellan EEG och Turkiet.(3) Dessa rättigheter skiljer sig från de rättigheter som barn till gemenskapsarbetstagare har enligt artikel 39 EG och följande artiklar samt rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen(4) (nedan kallad förordning nr 1612/68).
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Associeringsavtalet EEG–Turkiet
3. Associeringsavtalet syftar enligt artikel 2.1 till att främja ett fortgående och balanserat stärkande av handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna, även på arbetsmarknadsområdet, genom att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare (artikel 12) och genom att undanröja inskränkningar i etableringsfriheten (artikel 13) och i friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 14). Syftet är att höja det turkiska folkets levnadsstandard och underlätta Republiken Turkiets framtida anslutning till gemenskapen (fjärde skälet och artikel 28).
4. För att detta syfte skall kunna uppnås innehåller associeringsavtalet föreskrifter om en förberedande fas som skall göra det möjligt för Republiken Turkiet att stärka sin ekonomi med gemenskapens hjälp (artikel 3), en övergångsfas under vilken en tullunion stegvis skall införas och parternas ekonomiska politik tillnärmas (artikel 4) samt en slutfas som bygger på en tullunion och innebär en intensifierad samordning av parternas ekonomiska politik (artikel 5).
5. Artikel 6 i associeringsavtalet har följande lydelse: ”För att säkerställa associeringsordningens tillämpning och gradvisa utveckling, skall de avtalsslutande parterna sammanträda inom ett associeringsråd som verkar inom gränserna för de befogenheter som detta råd har enligt avtalet.” Associeringsrådet har exempelvis befogenhet att fatta beslut för att genomföra avtalets mål och i de fall som föreskrivs i detta (artikel 22.1 i associeringsavtalet). Vardera parten är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra de beslut som fattats.
6. Artikel 9 i associeringsavtalet har följande innehåll: ”De avtalsslutande parterna är ense om att inom tillämpningsområdet för detta avtal och utan att det påverkar tillämpningen av andra särskilda bestämmelser som antas med stöd av artikel 8, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden i enlighet med den princip som anges i artikel 7 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen.”
7. I artikel 12 i associeringsavtalet föreskrivs följande: ”De avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna 48, 49 och 50 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig.”
8. I artikel 1 i tilläggsprotokollet – vilket undertecknades den 23 november 1970 i Bryssel och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972(5) (nedan kallat tilläggsprotokollet) fastställs villkoren, utformningen och tidsplanen för genomförandet av den övergångsfas som avses i artikel 4 i associeringsavtalet. Tilläggsprotokollet utgör en integrerad del av associeringsavtalet enligt artikel 62 i protokollet.
9. I tilläggsprotokollets avdelning II, med rubriken Rörlighet för personer och tjänster, finns ett kapitel (kapitel I) om arbetskraft.
10. I artikel 36 i detta kapitel fastslås fristerna för det stegvisa genomförandet av den fria rörligheten för arbetstagare mellan gemenskapens medlemsstater och Turkiet enligt principerna i artikel 12 i associeringsavtalet, och anges att associeringsrådet skall fastställa de bestämmelser som är nödvändiga för detta syfte.
B – Beslut nr 1/80
11. Associeringsrådet fattade beslut nr 1/80 den 19 september 1980. Beslutet har anmärkningsvärt nog aldrig offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning .(6) I tredje skälet i beslut nr 1/80 anges följande: ”Ovannämnda skäl syftar till att inom ramen för båda parters internationella förpliktelser förbättra de regler som införts genom associeringsrådets beslut nr 2/76 … och som gäller för arbetstagare och deras familjemedlemmar inom det sociala området.”
12. Detta mål handlar till stor del om artikel 9, vilken har följande lydelse: ”Turkiska barn som lagligen är bosatta i en av gemenskapens medlemsstater tillsammans med sina föräldrar, vilka där har eller har haft en lagenlig anställning, har i denna medlemsstat rätt till tillträde till allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser enligt samma intagningsvillkor vad beträffar förkunskaper som barn till medlemsstatens egna medborgare. De kan i denna medlemsstat beviljas de förmåner som föreskrivs på detta område i nationell lagstiftning.”
13. I artikel 10.1 i beslutet föreskrivs följande: ”Gemenskapens medlemsstater skall gentemot turkiska arbetstagare på medlemsstaternas reguljära arbetsmarknad tillämpa regler som vad gäller avlöning och andra arbetsförhållanden inte innebär någon diskriminering på grund av nationalitet jämfört med de arbetstagare som är medborgare i någon av de andra medlemsstaterna.”
C – Förordning nr 1612/68
14. Artikel 12 i förordningen har följande lydelse:
”Barnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat skall ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där.
Medlemsstaterna skall främja alla bemödanden att göra det möjligt för dessa barn att delta i utbildningen under bästa möjliga förhållanden.”
D – De nationella bestämmelserna
15. Enligt 5 § punkt 2 första meningen i Bundesausbildungsförderungsgesetz (nedan kallad BAföG) skall studerande som har sin permanenta vistelseort i Tyskland beviljas studiebidrag för att studera vid ett utbildningsinstitut i utlandet om
”1. studierna med hänsyn till studerandens uppnådda utbildningsnivå är ändamålsenliga för utbildningen i Tyskland och han eller hon kan tillgodoräkna sig åtminstone en del av utlandsstudierna såsom en del av den föreskrivna eller brukliga utbildningstiden, eller
2. det inom ramen för internationellt samarbete mellan ett tyskt och ett utländskt utbildningsinstitut erbjuds kurser vid både det tyska och det utländska utbildningsinstitutet som bygger på varandra och tillsammans utgör en hel utbildning, eller
3. den studerande efter att ha studerat vid ett tyskt utbildningsinstitut under minst ett år fortsätter sin utbildning vid ett utbildningsinstitut i en annan av Europeiska unionens medlemsstater och den berörda personen har tillräckliga språkkunskaper.”
16. Enligt 5 § punkt 2 fjärde meningen BAföG gäller första meningen för sådana studerande som avses i 8 § andra stycket BAföG (”andra utlänningar”) endast när utlandsvistelsen enligt kursbestämmelserna utgör en obligatorisk del av utbildningen som måste genomgås i utlandet.
17. Enligt 8 § punkt 1 BAföG skall ett studiebidrag beviljas
”1. tyska medborgare i den mening som avses i grundlagen,
2. statslösa utlänningar i den mening som avses i lagen om statslösa utlänningar i Tyskland,
3. utlänningar som är bosatta i Tyskland och som har tillerkänts status som asylberättigade enligt asyllagen,
4. utlänningar som har sin normala vistelseort i Tyskland och som skall betraktas som flyktingar enligt 1 § i lagen om åtgärder för flyktingar som har mottagits inom ramen för humanitära hjälpinsatser,
5. utlänningar som har sin normala vistelseort i Tyskland och som har tillerkänts flyktingstatus och som inte endast är berättigade till tillfälligt uppehållstillstånd,
6. utlänningar som har sin normala vistelseort i Tyskland och för vilka det har fastställts att skydd mot utvisning enligt 51 § punkt 1 i utlänningslagen gäller,
7. utlänningar som har sin permanenta vistelseort inom det område där lagen är tillämp[lig], då en av föräldrarna är tysk medborgare i den mening som avses i grundlagen,
8. studerande som enligt den tyska lagen om uppehållstillstånd/EEG i egenskap av barn har rätt till fri rörlighet och därför i egenskap av barn har uppehållsrätt eller studerande som inte omfattas av rätten till fri rörlighet eller uppehållsrätt i egenskap av barn enligt denna lag, endast av det skälet att de är 21 år eller äldre eller erhåller underhåll från föräldrar eller make,
9. studerande som är medborgare i en annan EG‑medlemsstat eller en annan stat som är ansluten till EES-avtalet och som innan utbildningen påbörjades innehade en anställning i Tyskland. Det måste i princip finnas ett innehållsmässigt samband mellan det yrke som därvid utövades och utbildningen.”
18. Enligt 8 § punkt 2 andra stycket BAföG beviljas andra utlänningar utbildningsbidrag om minst en förälder under de senaste sex åren innan den studiestödsberättigande delen av utbildningen påbörjades uppehöll sig i Tyskland och var lagligen anställd där under sammanlagt tre år.
III – Bakgrund
A – Bakgrunden till målet vid den nationella domstolen
19. Klaganden i målet vid den nationella domstolen, Gaye Gürol, föddes den 28 juli 1975 i Tyskland, där hennes föräldrar bor, och hon är turkisk medborgare. Sedan höstterminen 1995/1996 studerar hon ekonomi vid Tübingen-universitetet med inriktning på regionala studier (land: Turkiet). Hon har erhållit ett statligt bidrag för att bedriva dessa studier. Från oktober 1999 till och med september 2000 har Gaye Gürol studerat vid Bogaziciuniversitetet i Istanbul. Den 13 augusti 1999 ansökte Gaye Gürol hos Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen om studiebidrag för tiden vid Bogaziciuniversitetet.
20. Genom beslut av den 2 september 1999 avslog Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen ansökan. Landesamt grundade i huvudsak sitt beslut på att Gaye Gürol, som i egenskap av studerande enligt de tyska bestämmelserna tillhör kategorin ”andra utlänningar”, endast har rätt till studiebidrag för tillfälliga studier vid ett utbildningsinstitut utomlands när utlandsvistelsen enligt kursbestämmelserna utgör en obligatorisk del av utbildningen som måste genomgås i utlandet. Vare sig av kursbestämmelserna eller studieplanen för doktorsexamen framgår dock att ekonomiska fakulteten vid Tübingenuniversitetet har gjort det obligatoriskt med ett års studier utomlands.
21. Gaye Gürol begärde via den turkiska Arbeits‑ und Sozialattaché i Karlsruhe genom skrivelse av den 29 september 1999 omprövning av beslutet. Hon gjorde gällande att hon skulle betraktas som en av medlemsstatens egna medborgare som genomgår en utbildning och att tyska studerande erhöll ett studiebidrag för studier i utlandet. Vidare anförde hon att artikel 10 i beslut nr 1/80 innehåller ett diskrimineringsförbud avseende lön och andra arbetsförhållanden som också gäller sociala förmåner och skatteförmåner. Gaye Gürols far har med stöd av denna bestämmelse rätt till förmåner för sin dotter och således har också hon i egenskap av barn till en turkisk arbetstagare rätt till förmåner inom ramen för en yrkesutbildning. Det har redan förekommit att förmåner som saknar anknytning till egenskapen av arbetstagare, och endast syftar till att stimulera integration och rörlighet, beviljats med stöd av artikel 39 EG. Fakulteten för ekonomi vid Tübingenuniversitetet föreskriver dessutom ett års studier i utlandet.
22. Landesamt für Ausbildungsförderung avslog begäran om omprövning genom beslut av den 17 december 1999. Myndigheten hänvisade till i huvudsak samma argument – och en vidareutveckling av dessa – som legat till grund för det första beslutet av den 2 september 1999. Den 2 februari 2000 överklagade Gaye Gürol beslutet till Verwaltungsgericht i Sigmaringen, som inom ramen för handläggningen av överklagandet ställde fyra tolkningsfrågor till EG‑domstolen genom beslut av den 31 juli 2003.
B – Den hänskjutande domstolens uppfattning
23. I motiveringen till begäran om förhandsavgörande påpekar den hänskjutande domstolen att ordalydelsen av de relevanta nationella bestämmelserna i BAföG inte ger Gaye Gűrol någon rätt till studiebidrag för studier i utlandet. Gaye Gürol kan heller inte stödja sig på den allmänna likabehandlingsprincipen i artikel 3 i grundlagen. Enligt den hänskjutande domstolen kan hon inte heller göra gällande någon rätt till studiebidrag för en termins studier i Turkiet med stöd av artikel 2 i protokoll nr 1 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) jämförd med artikel 14 i Europakonventionen. Slutligen kan Gaye Gürol inte åberopa artikel 3.1 i beslut nr 3/80 till stöd för en rättighet att beviljas
studiebidrag för studier i utlandet eftersom beslut nr 3/80 enligt artikel 4.1 a–h i beslutet inte är tillämpligt på sådana sociala förmåner.
24. Således är det av betydelse för avgörandet av tvisten att känna till huruvida artikel 9 i beslut nr 1/80 ger Gaye Gürol rätt till ett studiebidrag för studier i utlandet.
C – Tolkningsfrågorna
25. Den hänskjutande domstolen har den 31 juli 2003 vilandeförklarat målet och ställt följande tolkningsfrågor:
”1) Har artikel 9 första meningen i beslut nr 1/80 som antagits av associeringsrådet EEG–Turkiet direkt effekt i medlemsstaternas nationella rättsordningar, med följden att turkiska barn, som lagligen är bosatta i en medlemsstat hos sina föräldrar, vilka där har eller har haft en lagenlig anställning, har rätt till tillträde till allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser under samma villkor som barnen till medborgare i denna medlemsstat?
2) Om den första frågan besvaras jakande, är villkoret ’som lagligen är bosatta hos sina föräldrar’ även uppfyllt när barnen skaffar en egen huvudbostad på den ort där universitetsutbildningen ges och fortsätter att vara bosatta där, och föräldrarnas adress endast har registrerats som alternativbostad?
3) Om den andra frågan besvaras jakande, innebär artikel 9 första meningen i beslut nr 1/80
som antagits av associeringsrådet EEG–Turkiet att de personer som avses i denna artikel, förutom en lika rätt till tillträde till utbildningsinstitut, också har en lika rätt till statliga förmåner som beviljas av medlemsstaten för att underlätta deltagandet i en utbildning, eller skall bestämmelsen i artikel 9 första meningen jämförd med artikel 9 andra meningen i associeringsrådets beslut nr 1/80 tolkas så, att medlemsstaterna har möjlighet att uppställa andra villkor för att de personer som avses i första meningen skall beviljas sociala förmåner inom utbildningsområdet eller att begränsa dessa förmåner?
4) Om både den andra och den tredje frågan besvaras jakande, gäller detta för de personer som avses i den omtvistade bestämmelsen även avseende en universitetsutbildning i hemlandet Turkiet?”
D – Förfarandet vid EG-domstolen
26. I detta mål har skriftliga yttranden ingetts av motparten i målet vid den nationella domstolen (genom Bezirksregierung Köln), den tyska och den österrikiska regeringen samt kommissionen. Sökanden redogjorde muntligen för sin uppfattning vid utfrågningen den 21 oktober 2004, vilket även svaranden, den tyska regeringen och kommissionen gjorde. Svaranden samt den österrikiska och den tyska regeringen anser att artikel 9 i beslut nr 1/80 inte ger sökanden någon rätt till studiebidrag för studier i utlandet. Kommissionen och sökanden däremot anser att ett barn till en turkisk arbetstagare visst har rätt till studiebidrag för studier i utlandet enligt artikel 9 i beslut nr 1/80.
1. Den första tolkningsfrågan
27. Verwaltungsgericht har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9 första meningen i beslut nr 1/80 har direkt effekt i medlemsstaterna.
28. I domen i målet Demirel(7) slog domstolen fast att en bestämmelse i ett avtal som gemenskapen har ingått med tredje land skall anses vara direkt tillämplig om den, med hänsyn till dess ordalydelse samt till avtalets syfte och art, innebär en klar och precis skyldighet vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av utfärdandet av ytterligare rättsakter. Samma kriterier gäller vid bedömningen av om bestämmelserna i ett beslut som antagits av associeringsrådet kan ha direkt effekt.(8)
29. Artikel 9 första meningen i beslut nr 1/80 har följande lydelse: ”Turkiska barn som lagligen är bosatta i en av gemenskapens medlemsstater hos sina föräldrar, vilka där har eller har haft en lagenlig anställning, har i denna medlemsstat rätt till tillträde till allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser enligt samma intagningsvillkor beträffande förkunskaper som barn till medlemsstatens egna medborgare.” I ovillkorliga ordalag ges turkiska barn en noga beskriven tillträdesrätt utifrån samma förkunskapskrav som gäller för statens egna medborgare. Bestämmelsen innebär en klar och ovillkorlig skyldighet att behandla tyska och turkiska elever som bor i Tyskland på samma sätt på grundval av samma förkunskapskrav. Den personkrets som åtnjuter skydd enligt artikel 9 i beslut nr 1/80 skall ges tillträde till utbildningsinstitut på samma villkor, det vill säga utan diskriminering på grund av nationalitet. Såsom den hänskjutande domstolen redan har påpekat är artikel 9 första meningen så precis och ovillkorlig som det krävs för att den skall ha direkt effekt. Även de villkor på vilka denna rättighet skall beviljas framgår tydligt och behöver inte nödvändigtvis preciseras närmare av den nationella lagstiftaren. Artikel 9 första meningen i beslut nr 1/80 är således inte beroende av att en mer detaljerad nationell rättsakt antas för att den skall kunna genomföras och ha effekt. Det innebär att bestämmelsen är direkt tillämplig.
30. Den första frågan från Verwaltungsgericht skall således besvaras så, att artikel 9 första meningen i beslut nr 1/80 har direkt effekt i Europeiska gemenskapens medlemsstater.
2. Den andra tolkningsfrågan
31. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida turkiska barn uppfyller kravet på att vara lagligen bosatta hos sina föräldrar även om de skaffar och innehar en egen huvudbostad på den ort där universitetsutbildningen ges, och föräldrarnas adress endast har registrerats som alternativbostad.
32. Kommissionen påpekar att det enligt artikel 9 i beslut nr 1/80 endast krävs att barnen bor hos sina föräldrar. Några andra krav på exempelvis ett familjeliv eller en permanentbostad uppställs inte. Det görs enligt denna artikel heller ingen åtskillnad mellan olika typer av boende, såsom boende i huvudbostad och alternativbostad. Kommissionen anser sålunda att kravet på att vara boende hos föräldrarna är uppfyllt för det fall sökanden är skriven på föräldrarnas adress i Philippsburg såsom alternativbostad. Enligt kommissionen står denna tolkning i överensstämmelse med andan i och syftet med artikel 9 i beslut nr 1/80. Bestämmelsen innehåller inte heller någon som helst begränsning vad gäller valet av en viss typ av utbildning för turkiska barn, förutom att de måste uppfylla intagningsvillkoren såvitt avser förkunskaper. Därför har barn till turkiska arbetstagare rätt att välja studier och därmed studieort oberoende av deras föräldrars bostadsort. Att tolka kravet på bostadsort på ett annat sätt skulle innebära en oacceptabel inskränkning av den rätt som föreskrivs i artikel 9 i beslut nr 1/80.
33. Enligt den tyska regeringen krävs det enligt artikel 9 i beslut nr 1/80 att barnen och föräldrarna lever tillsammans som en familj. Detta villkor är också uppfyllt för det fall barnet under sina studier nyttjar ett rum eller en lägenhet på annan ort, men dessförinnan, det vill säga före påbörjandet av studierna, bodde tillsammans med sin familj. I annat fall skulle rätten till tillträde till utbildning åtminstone geografiskt vara allvarligt begränsad. Kravet på att vara boende hos föräldrarna innebär inte, vare sig på grund av dess innebörd, syfte eller utformning, att studerandena inte kan flytta från föräldrarnas bostad under studietiden. Den nationella domstolen måste därför undersöka om sökanden före påbörjandet av studierna bodde tillsammans med sin familj.
34. Enligt ordalydelsen i artikel 9.1 i beslut nr 1/80 skall turkiska barn bo hos sina föräldrar för att ha rätt till tillträde till utbildning. Jag delar den tyska regeringens uppfattning att detta betyder att barn till turkiska arbetstagare skall ha bott i föräldrahemmet innan utbildningen påbörjades. Det kan emellertid bli nödvändigt för barnet att bosätta sig i en annan stad om föräldrarnas bostadsort ligger långt ifrån det utbildningsinstitut där barnet till en turkisk arbetstagare vill studera. I ett stort land som Tyskland är det otvivelaktigt så att studerande inte alltid har möjlighet att bo kvar hemma under studietiden. Rätten enligt artikel 9 i beslut nr 1/80 skulle därmed inte kunna utövas fullt ut om studeranden endast fick välja bland de utbildningar som finns på den ort där föräldrarna bor. En mer restriktiv tolkning av bostadsortskravet skulle innebära att en oacceptabel inskränkning av rätten till tillträde till utbildning infördes för barn till turkiska arbetstagare.
35. En sådan tolkning av artikel 9 i beslut nr 1/80 överensstämmer med syftet att ge familjemedlemmarna till turkiska arbetstagare vissa förmåner för att underlätta och påskynda deras integrering i det sociala livet i värdlandet. Detta framgår också av tredje skälet i beslut nr 1/80 på följande sätt: ”Ovannämnda skäl syftar till att inom ramen för båda parters internationella förpliktelser förbättra de regler som införts genom associeringsrådets beslut nr 2/76 … och som gäller för arbetstagare och deras familjemedlemmar inom det sociala området.”
36. Den andra frågan från Verwaltungsgericht skall således besvaras så, att barn till turkiska arbetstagare också uppfyller kravet på att vara ”lagligen bosatta tillsammans med sina föräldrar” om de lämnar föräldrahemmet när de börjar studera för att bosätta sig på studieorten.
3. Den tredje och den fjärde tolkningsfrågan
37. När det gäller svaret på den tredje och den fjärde frågan har sökanden i målet vid den nationella domstolen och kommissionen, å ena sidan, och motparten i målet vid den nationella domstolen och den tyska och den österrikiska regeringen, å andra sidan, intagit helt motsatta ståndpunkter.
38. Kommissionen, som under förhandlingen fick stöd av sökanden i målet vid den nationella domstolen, gör i första hand gällande att den andra meningen i artikel 9 i beslut nr 1/80 har direkt effekt och, således, innehåller ett diskrimineringsförbud.
39. Till stöd för sitt påstående att den ovannämnda bestämmelsen skall anses ha direkt effekt åberopar kommissionen dess ordalydelse och innebörden av beslut nr 1/80 i enlighet med vad som följer av artikel 12 i associeringsavtalet och artikel 36 i 1972 års tilläggsprotokoll, där det anges att fri rörlighet för arbetstagare skall genomföras successivt. Vidare skulle den rätt till tillträde till utbildning som föreskrivs i artikel 9 första meningen i beslut nr 1/80 urholkas om turkiska barn inte hade någon tryggad rätt till de förmåner som avses i den andra meningen.
40. Det skulle också vara fråga om en urholkning av rätten till tillträde till utbildning om den rätt som följer av att artikel 9 andra meningen har direkt effekt inte skulle vara likadan som den rätt som tillkommer tyska medborgare.
41. För det fall domstolen inte skulle anse att artikel 9 andra meningen har direkt effekt gör kommissionen i andra hand gällande att den första meningen i artikel 9, som i vart fall har direkt effekt, skall tolkas så, att den ger upphov till en rätt till samma förmåner som dem som erbjuds tyska elever.
42. Enligt kommissionen stöds en sådan tolkning av den likartade bestämmelsen i artikel 12 i förordning nr 1612/68, som, trots att den har getts en något vidare utformning, har samma syfte som artikel 9 första meningen i beslut nr 1/80, nämligen att den sociala integrationen av barnen till migrerande EG‑arbetstagare respektive turkiska arbetstagare skall stimuleras genom att dessa barn ges tillgång till utbildning på samma villkor som de barn som är medborgare i värdmedlemsstaten.
43. Motparten i målet vid den nationella domstolen, samt den tyska och den österrikiska regeringen är av den uppfattningen att det av lydelsen av artikel 9 andra meningen i beslut nr 1/80 inte följer att medlemsstaterna har någon skyldighet att tillhandahålla några statliga medel för att underlätta för turkiska barn att utbilda sig på samma villkor som barn som är medborgare i värdmedlemsstaten. Bestämmelsen innebär enligt dess lydelse att medlemsstaterna ges möjlighet att bevilja sådana förmåner. Det ankommer även fortsättningsvis på den nationella lagstiftaren att utifrån detta fastställa närmare regler.
44. För att besvara den föreliggande tolkningsfrågan skall hänsyn tas inte bara till lydelsen av artikel 9 i beslut nr 1/80, utan också till beslutets systematik och räckvidd, mot bakgrund av det pågående genomförandet av associeringsavtalet mellan gemenskapen och Turkiet.
45. Till en början gjorde associeringsrådet få framsteg avseende konkretiseringen av ”det stegvisa genomförandet av fri rörlighet för arbetstagare”, som föreskrivs i artikel 12 i associeringsavtalet. Utvecklingen påskyndades tydligt efter det att 1970 års tilläggsprotokoll till förordning nr 2760/72 hade godkänts (se ovan punkterna 8–10). Det ökade tempot ledde först till associeringsrådets beslut nr 2/76 och senare till ifrågavarande beslut nr 1/80.
46. Kapitel II i beslut nr 1/80 innehåller bestämmelser inom det sociala området. Den första delen av detta kapitel rör närmare bestämt frågor om sysselsättning och den fria rörligheten för arbetstagare. Även om denna del enligt tredje skälet syftar till att förbättra de regler som enligt associeringsrådets beslut nr 2/76 gäller för arbetstagare och deras familjemedlemmar inom det sociala området är dess innehåll och lydelse ett tecken på stor försiktighet från associeringsrådets sida i dess egenskap av behörig lagstiftare.
47. Detta framgår av ett antal bestämmelser i den ifrågavarande delen av beslutet som utgör ett regelverk som i nästan samtliga avseenden är mer restriktivt än det som föreskrivs i artiklarna 39–42 EG och den sekundärlagstiftning som grundar sig på dessa.
48. Genom artikel 6 i beslutet ges exempelvis turkiska arbetstagare en rätt till tillträde till arbetsmarknaden i den medlemsstat där de bor som är förenad med stränga villkor. För övrigt blir de mindre gynnsamt behandlade än medborgarna i värdmedlemsstaten vid utövandet av denna rätt. Även bestämmelsen i artikel 7 i beslut nr 1/80 beträffande rätten för familjemedlemmar till turkiska arbetstagare att få tillträde till arbetsmarknaden i det land där de bor är avsevärt restriktivare än de bestämmelser som gäller för medlemsstaternas medborgare. Samma sak gäller den mycket begränsade och hårt villkorade regleringen angående rörlighet inom gemenskapen för turkiska arbetstagare som föreskrivs i artikel 8 i beslut nr 1/80.
49. Vid en allmänt hållen jämförelse mellan det regelverk som enligt beslut nr 1/80 gäller för turkiska arbetstagare inom Europeiska gemenskaperna och det som är tillämpligt på medlemsstaternas medborgare är det slående att det förstnämnda regelverket inte vilar på likabehandlings- eller ickediskrimineringsprincipen. De enskilda rättigheterna och anspråken beskrivs uttömmande i varje bestämmelse. I den mån det i beslutet talas om likabehandling mellan turkiska arbetstagare och arbetstagare från värdstaten har omfattningen av denna likabehandlig omsorgsfullt begränsats. Till exempel anges det i artikel 10.1 i beslutet att diskriminering av turkiska arbetstagare på grund av deras nationalitet skall vara förbjuden vad beträffar löner eller andra arbetsförhållanden. Den likabehandling som föreskrivs i artikel 10.2 i beslutet beträffande stöd från den offentliga arbetsförmedlingen är dock förenad med många villkor.
50. Inom parentes vill jag erinra om att inom ramen för den fria rörligheten för personer inom Europeiska gemenskapen har sådana gemenskapsmedborgare som bor i ett annat land än deras ursprungsland inom gemenskapen fortfarande inte samma rättsliga ställning som de personer som är medborgare i det land där de är bosatta när det gäller statliga förmåner. För personer som kan kvalificeras som ekonomiska migranter gäller enligt gemenskapens primär- och sekundärrätt vidare en mer långtgående likabehandling än för icke ekonomiskt aktiva migrerande gemenskapsmedborgare, på vilka direktiv 90/364/EEG(9) skall tillämpas, eller för studerande, vilka omfattas av direktiv 93/96/EEG(10) . Spänningsförhållandet mellan likabehandlingsprincipen och den differentiering som har införts genom gemenskapens primär- och sekundärrätt, är utmärkande för den fria rörligheten för personer inom gemenskapen. Detta har lett till en rättspraxis där gränserna mellan effekten av likabehandlingsprincipen och effekten av den av gemenskapslagstiftaren avsedda differentieringen visserligen omdefinieras emellanåt, men respekteras som sådan.(11) Även i det förevarande målet förekommer ett spänningsförhållande mellan likabehandlingsprincipen och den av gemenskapslagstiftaren uttryckligen avsedda differentieringen.
51. Den rättsliga ställning som turkiska arbetstagare har inom gemenskapen enligt beslut nr 1/80 kan med hänsyn till det ovan anförda betecknas som privilegierad i jämförelse med den rättsliga ställning som innehas av andra arbetstagare från tredje land. Trots att det i artikel 12 i associeringsavtalet uttryckligen föreskrivs att de turkiska arbetstagarnas rättsliga ställning successivt skall bli mer lik gemenskapsmedborgarnas ställning har associeringsrådet i egenskap av behörig lagstiftare hittills inte vidtagit några långtgående åtgärder i detta syfte. Härav följer enligt min uppfattning att frågorna i första hand skall besvaras med beaktande av själva beslutets lydelse, systematik och sammanhang (beslut nr 1/80), och att stor försiktighet skall iakttas vid en analogisk tolkning av lydelsen i förhållande till gemenskapens primär- och sekundärrätt som reglerar den fria rörligheten för arbetstagare som är gemenskapsmedborgare. Om associeringsrådets syfte hade varit att de turkiska arbetstagarnas rättsliga ställning i större utsträckning skulle överensstämma med den rättsliga ställningen för arbetstagare från medlemsstaterna, hade det i egenskap av behörig lagstiftare självt sett till att skapa en mer långtgående innehållsmässig enhetlighet mellan beslut nr 1/80 och gemenskapens primär- och sekundärrätt avseende den fria rörligheten för arbetstagare.
52. Därför är det inte rätt att, såsom kommissionen föreslår, tolka artikel 9 i beslut nr 1/80 i analogi med artikel 12 i förordning nr 1612/68. De textmässiga skillnaderna mellan dessa två bestämmelser visar att den behöriga lagstiftaren just avsåg att införa en reglering som inte var identisk. Enligt min uppfattning bör domstolen respektera denna uppenbara önskan från lagstiftarens sida, eller åtminstone beakta den.
53. Enligt ordalydelsen medför artikel 9.1 i beslut nr 1/80 att turkiska arbetstagares barn som uppehåller sig lagligen i en medlemsstat har rätt till tillträde till allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser enligt samma intagningsvillkor beträffande förkunskaper som barn till medlemsstatens egna medborgare. Jag delar kommissionens uppfattning, vilken inte uttryckligen bestrids av den österrikiska och den tyska regeringen, att kravet på likabehandling i denna bestämmelse, som strikt tolkat enbart avser tillträdet till utbildning, när det gäller vissa dyrare utbildningar endast kan ha någon substans om de turkiska barnen också i praktiken ges möjlighet att genomgå en sådan utbildning. Det är det artikel 9 andra meningen handlar om: ”De kan i denna medlemsstat tillerkännas de förmåner som föreskrivs på detta område i nationell lagstiftning.”
54. En bokstavlig och systematisk tolkning av denna bestämmelse, som kompletterar den första meningen i artikel 9, ger ingen anledning att tillskriva bestämmelsen direkt effekt, och inte heller att i denna läsa in ett underförstått krav på likabehandling. Om den behöriga lagstiftaren bakom beslutet hade avsett att införa ett krav på likabehandling med direkt effekt skulle han helt enkelt ha kunnat utforma bestämmelsen på ett annat sätt, exempelvis enligt följande: ”De åtnjuter de förmåner som beviljas inom detta område enligt den nationella lagstiftningen enligt samma villkor som barnen till medborgare i medlemsstaten i fråga.” I detta sammanhang är det inte utan betydelse att en sådan uttrycklig och tvingande formulering har valts i den följande artikeln, artikel 10.2 i beslutet, beträffande rätten till stöd från arbetsförmedlingen.
55. Kommissionens något akrobatiska tolkningsmetod är enligt min mening inte efterföljansvärd. Kommissionen åberopar en analogi med artikel 12 i förordning nr 1612/68. Samma lagstiftare hade emellertid på ett enkelt sätt själv kunnat göra den kopplingen, men det har han uppenbarligen inte velat göra.
56. Det ligger mycket närmare till hands att tolka de två meningarna i artikel 9 mot bakgrund av sambandet dem emellan. Såsom har framhållits ovan i punkt 54 utgör den andra meningen en kompletterande ”enabling clause” i förhållande till den första meningen, varav följer att medlemsstaterna är skyldiga att förvissa sig om att de turkiska barnens rätt till tillträde till utbildning också i praktiken kan utövas. En sådan skyldighet ger visserligen medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning – att det är avsikten framgår av ordalydelsen i artikel 9 andra meningen – men en jämförelse med artikel 9 första meningen ger vid handen att detta utrymme är begränsat. Turkiska barn måste också i praktiken ha en möjlighet att genomgå den utbildning som de har rätt att få tillträde till. Det betyder att de måste ha möjlighet att beviljas de materiella förmåner som är nödvändiga för detta syfte.
57. I den mån det statliga stöd och de förmåner som beviljas elever och studerande för deras utbildning – i form av stipendium, bidrag, förskott eller lån – har till syfte att även göra det praktiskt möjligt för dem att följa dessa utbildningar, innebär denna tolkning av artikel 9 att detta stöd även skall beviljas turkiska elever.
58. Omvänt är en medlemsstat skyldig att, för det fall det stöd som beviljas turkiska elever för studier eller utbildning är mer begränsat eller annorlunda än det stöd som beviljas barn till medlemsstatens egna medborgare, visa att denna skillnad inte strider mot skyldigheten i artikel 9 i beslut nr 1/80 att se till att det resultat som eftersträvas med denna artikel uppnås, nämligen att turkiska barn inte bara skall ha rätt till tillträde till allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor, utan även ges en praktisk möjlighet att genomgå denna utbildning.
59. Detta gäller i lika stor utsträckning statligt stöd och förmåner som beviljas elever och studerande för studier i utlandet. Barn till turkiska arbetstagare måste ges möjlighet att på lämpligt sätt genomgå och slutföra den utbildning som de har valt, och när studier i utlandet utgör en del av denna utbildning har detta också konsekvenser för den rätt som tillkommer barn till turkiska arbetstagare. Även i ett sådant fall skall medlemsstaten göra det praktiskt möjligt för de turkiska barnen att utöva sin rätt.
60. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida denna skyldighet har uppfyllts mot bakgrund av de faktiska omständigheterna i målet.
IV – Förslag till avgörande
61. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Verwaltungsgericht i Sigmaringen enligt följande:
62. Artikel 9 i associeringsrådet EEG‑Turkiets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 skall således tolkas så, att
– den första meningen i denna bestämmelse har direkt effekt i medlemsstaterna,
– barn till turkiska arbetstagare uppfyller kravet på att vara ”lagligen bosatta hos sina föräldrar” också om de lämnar familjehemmet när de börjar studera för att bosätta sig på studieorten, och
– det ankommer på den nationella domstolen att avgöra huruvida de nationella bestämmelser som tillämpas på sådana turkiska medborgare som sökanden i målet vid den nationella domstolen gör det praktiskt möjligt för dem att utöva sin rätt till tillträde till allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser.
(1) .
(2)
–	Beslut nr 1/80 om utveckling av associeringen, som fattats den 19 september 1980 av associeringsrådet, vilket inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet.
(3)
–	Avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan, och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685).
(4)
–	EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33.
(5)
–	Rådets förordning om ingående av det tilläggsprotokoll och det finansiella protokoll som undertecknades den 23 november 1970 och som bifogats till avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, samt om de åtgärder som måste vidtas för deras genomförande (EGT L 293, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130)
(6)
–	Detta förbiseende vid rättsaktens tillkomst har inte föranlett domstolen att ifrågasätta beslutets materiella rättskraft.
(7)
–	Domstolens dom av den 30 september 1987 i mål 12/86, Demirel (REG 1987, s. 3719; svensk specialutgåva volym 9, s. 175), punkt 14.
(8)
–	Domstolens dom av den 20 september 1990 i mål C‑192/89, Sevince (REG 1990, s. I‑3461; svensk specialutgåva, volym 10, s. 507), punkt 15.
(9)
–	Rådets direktiv av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, s. 26; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 58).
(10)
–	Rådets direktiv av den 29 oktober 1993 om uppehållsrätt för studerande (EGT L 317, s. 59).
(11)
–	Se mitt förslag till avgörande av den 11 november 2004 inför dom i mål C‑209/03, Bidar (REG 2004, s. I‑0000), och dom av den 20 september 2001 i mål C‑184/99, Grzelczyk (REG 2001, s. I‑6193).