62023CJ0743
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 11. decembra 2025 (
*1
)
(besedilo, popravljeno s sklepom z dne 27. januarja 2026)
„Predhodno odločanje – Sporazum med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Švicarsko konfederacijo na drugi o prostem pretoku oseb – Delavci migranti – Socialna varnost – Zakonodaja, ki se uporablja – Uredba (ES) št. 883/2004 – Člen 11 – Člen 13(1) – Uredba (ES) št. 987/2009 – Člen 14(8) – Delavec, ki opravlja dejavnost zaposlene osebe na ozemlju več držav, od katerih je ena država članica, Švicarske konfederacije ali tretjih državah – Pojem ‚znaten del dejavnosti‘ – Upoštevanje dejavnosti, ki se opravlja v tretjih državah“
V zadevi C-743/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Landessozialgericht für das Saarland (višje socialno sodišče v zvezni deželi Posarje, Nemčija) z odločbo z dne 15. novembra 2023, ki je na Sodišče prispela 4. decembra 2023, v postopku
A
proti
GKV-Spitzenverband,
ob udeležbi
Moguntia Food Group AG,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi F. Biltgen (poročevalec), predsednik senata, T. von Danwitz, podpredsednik Sodišča v funkciji sodnika prvega senata, I. Ziemele, sodnica, A. Kumin in S. Gervasoni, sodnika,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: D. Dittert, vodja oddelka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 5. marca 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za A M. Blum, Rechtsanwältin,
–
za GKV-Spitzenverband C. Donus, agentka,
–
za Moguntia Food Group AG V. Ohlekopf in M. Schwind, Rechtsanwälte,
–
za nemško vlado J. Möller in P.-L. Krüger, agenta,
–
za belgijsko vlado S. Baeyens, C. Jacob in L. Van den Broeck, agenti,
–
(popravljeno s sklepom z dne 27. januarja 2026) za francosko vlado B. Fodda in T. Lechevallier, agenta,
–
za Evropsko komisijo S. Delaude in B.-R. Killmann, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 5. junija 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 13(1) Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 465/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2012 (UL 2012, L 149, str. 4) (v nadaljevanju: Uredba št. 883/2004, kakor je bila spremenjena), v povezavi s členom 14(8) Uredbe (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL 2009, L 284, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 465/2012 (v nadaljevanju: Uredba št. 987/2009).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med osebo A in GKV-Spitzenverband (zvezno združenje nosilcev obveznega zdravstvenega zavarovanja, Nemčija) v zvezi z odločitvijo zadnjenavedenega, da osebi A izda potrdilo A1, s katerim je potrjeno, da se je zanjo za obdobje od 1. decembra 2015 do 31. decembra 2020 uporabljal nemški sistem socialne varnosti.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
3
Evropska skupnost in Švicarska konfederacija sta 21. junija 1999 sklenili sedem sporazumov, med katerimi je bil Sporazum med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani in Švicarsko konfederacijo na drugi o prostem pretoku oseb (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 41, str. 114), ki je bil med drugim spremenjen s Sklepom št. 1/2012 Skupnega odbora, ustanovljenega s Sporazumom med Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani in Švicarsko konfederacijo na drugi o prostem pretoku oseb z dne 31. marca 2012 o nadomestitvi Priloge II o koordinaciji sistemov socialne varnosti k sporazumu o prostem pretoku oseb (UL 2012, L 103, str. 51) (v nadaljevanju: Sporazum o prostem pretoku oseb).
4
Člen 8 Sporazuma o prostem pretoku oseb, naslovljen „Koordinacija sistemov socialne varnosti“, določa:
„Pogodbenice v skladu s Prilogo II predvidijo koordinacijo sistemov socialne varnosti, zlasti z namenom:
[…]
(b)
določitve zakonodaje, ki se uporablja;
[…].“
5
Priloga II k Sporazumu o prostem pretoku oseb, naslovljena „Koordinacija sistemov socialne varnosti“, v členu 1 določa:
„1.   Pogodbenici se dogovorita, da bosta v zvezi s koordinacijo sistemov socialne varnosti med seboj uporabljali zakonodajo Evropske unije, ki je navedena, kot je bila spremenjena, v oddelku A te priloge, oziroma pravila, enakovredna pravilom iz navedene zakonodaje.
2.   Pojem ‚država(-e) članica(-e)‘, ki ga vsebuje zakonodaja iz oddelka A te priloge, se razume tako, da poleg držav, ki jih zajemajo ustrezna zakonodaja Evropske unije, vključuje tudi Švico.“
6
Oddelek A Priloge II k Sporazumu o prostem pretoku oseb, naslovljen „Referenčna zakonodaja“, med drugim vsebuje uredbi št. 883/2004 in št. 987/2009, ki sta nadomestili Uredbo Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o izvajanju sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 35).
Pravo Unije
Uredba št. 883/2004, kakor je bila spremenjena
7
V uvodnih izjavah 1, 3 in 45 Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, je navedeno:
„(1)
Pravila za koordinacijo nacionalnih sistemov socialne varnosti spadajo v okvir prostega gibanja oseb in morajo prispevati k izboljšanju njihovega življenjskega standarda in pogojev za zaposlitev.
[…]
(3)
Uredba [št. 1408/71] je bila večkrat spremenjena in posodobljena, da bi upoštevali ne samo razvoj na ravni Skupnosti, vključno s sodbami Sodišča, ampak tudi spremembe zakonodaje na nacionalni ravni. Ti dejavniki so prispevali k temu, da so postala koordinacijska pravila Skupnosti zapletena in zamudna. Zamenjava teh pravil, ob njihovi posodobitvi in poenostavitvi, je torej bistvenega pomena za doseganje cilja prostega gibanja oseb.
[…]
(45)
Države članice ne morejo zadovoljivo doseči cilja predlaganih ukrepov, to je koordinacije ukrepov za zagotovitev učinkovitega uresničevanja pravice do prostega gibanja oseb, in ga je zaradi obsega in učinkov ukrepov torej laže doseči na ravni Skupnosti, Skupnost lahko sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 Pogodbe. […]“
8
Naslov II te uredbe, „Določitev zakonodaje, ki se uporablja“, ki nadomešča določbe naslova II Uredbe št. 1408/71, vsebuje člene od 11 do 16 navedene uredbe.
9
Člen 11 navedene uredbe, naslovljen „Splošna pravila“, določa:
„1.   Za osebe, za katere se uporablja ta uredba, velja zakonodaja ene same države članice. Ta zakonodaja se določi v skladu s tem naslovom.
[…]
3.   V skladu s členi 12 do 16 velja:
(a)
za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe v državi članici, zakonodaja te države članice;
(b)
za javnega uslužbenca zakonodaja države članice, v upravi katere je zaposlen;
(c)
za osebo, ki v skladu s členom 65 prejema dajatve za brezposelnost po zakonodaji države članice stalnega prebivališča, zakonodaja te države članice;
(d)
za osebo, vpoklicano ali ponovno vpoklicano na služenje vojaškega roka ali na civilno služenje v državi članici, zakonodaja te države članice;
(e)
za vsako drugo osebo, za katero se pododstavki (a) do (d) ne uporabljajo, zakonodaja države članice stalnega prebivališča, brez poseganja v druge določbe te uredbe, ki ji jamčijo dajatve po zakonodaji ene ali več drugih držav članic.
4.   V tem naslovu se dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe, ki se običajno opravlja na krovu morskega plovila, ki pluje pod zastavo države članice, šteje za dejavnost, ki se opravlja v navedeni državi članici. Za osebo, zaposleno na krovu plovila, ki pluje pod zastavo države članice, in jo za to dejavnost plačuje podjetje ali oseba, katere statutarni sedež ali poslovna enota je v drugi državi članici, velja zakonodaja slednje, če ima v tej državi stalno prebivališče. Podjetje ali oseba, ki izplačuje osebne prejemke, se šteje za delodajalca po tej zakonodaji.“
10
Člen 12 iste uredbe, naslovljen „Posebna pravila“, določa:
„1.   Za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene osebe v državi članici v imenu delodajalca, ki tam običajno opravlja svojo dejavnost in jo ta delodajalec napoti v drugo državo članico, da opravlja delo v imenu tega delodajalca, še naprej velja zakonodaja prve države članice, pod pogojem, da predvideno trajanje takega dela ne presega 24 mesecev in če ta oseba ni poslana, da nadomesti drugo napoteno osebo.
2.   Za osebo, ki običajno opravlja dejavnost samozaposlene osebe v državi članici in ki gre opravljat podobno dejavnost v drugo državo članico, še naprej velja zakonodaja prve države članice, če predvideno trajanje take dejavnosti ne presega štiriindvajset mesecev.“
11
Člen 13 Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, naslovljen „Opravljanje dejavnosti v dveh ali več državah članicah“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Za osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah, velja:
(a)
zakonodaja države članice stalnega prebivališča, če ta oseba opravlja znaten del svoje dejavnosti v tej državi članici; ali
(b)
če ta oseba ne opravlja znatnega dela svoje dejavnosti v državi članici stalnega prebivališča:
(i)
zakonodaja države članice, v kateri je statutarni sedež ali poslovna enota podjetja ali delodajalca, če je ta oseba zaposlena pri enem podjetju ali delodajalcu; ali
(ii)
zakonodaja države članice, v kateri je statutarni sedež ali poslovna enota podjetij ali delodajalcev, če je ta oseba zaposlena pri dveh ali več podjetjih ali delodajalcih, ki imajo statutarni sedež ali poslovno enoto le v eni državi članici; ali
(iii)
zakonodaja države članice, v kateri je statutarni sedež ali poslovna enota podjetja ali delodajalca, ki ni država članica stalnega prebivališča, če je ta oseba zaposlena pri dveh ali več podjetjih ali delodajalcih, ki imajo statutarni sedež ali poslovno enoto v dveh državah članicah, pri čemer je ena od teh država članica stalnega prebivališča; ali
(iv)
zakonodaja države članice stalnega prebivališča, če je ta oseba zaposlena pri dveh ali več podjetjih ali delodajalcih, vsaj dva od njih pa imata statutarni sedež ali poslovno enoto v različnih državah članicah, ki niso država članica stalnega prebivališča.
2.   Za osebo, ki običajno opravlja dejavnost samozaposlene osebe v dveh ali več državah članicah, velja:
(a)
zakonodaja države članice stalnega prebivališča, če ta oseba opravlja znaten del svoje dejavnosti v tej državi članici,
ali
(b)
zakonodaja države članice, v kateri je središče interesa njenih dejavnosti, če ne prebiva stalno v eni od držav članic, v katerih opravlja znaten del svoje dejavnosti.“
12
Člen 76 te uredbe, naslovljen „Sodelovanje“, v odstavku 4 določa:
„Da se zagotovi pravilno izvajanje te uredbe, se morajo nosilci in osebe, zajete v tej uredbi, vzajemno obveščati in sodelovati.
[…]“
Uredba št. 987/2009
13
Člen 14, od (5) do (11), Uredbe št. 987/2009 določa:
„5.   Za namene uporabe člena 13(1) [Uredbe št. 883/2004] oseba, ki ‚običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah‘, pomeni osebo, ki hkrati ali izmenično za isto podjetje ali delodajalca ali za različna podjetja ali delodajalce opravlja eno ali več ločenih dejavnosti v dveh ali več državah članicah.
[…]
6.   Za uporabo člena 13(2) [Uredbe št. 883/2004] ‚oseba, ki običajno opravlja dejavnost samozaposlene osebe v dveh ali več državah članicah‘ pomeni zlasti osebo, ki hkrati ali izmenično opravlja eno ali več ločenih dejavnosti samozaposlene osebe v dveh ali več državah članicah, ne glede na značaj teh dejavnosti.
7.   Za razlikovanje med dejavnostmi iz odstavkov 5 in 6 od opisa iz člena 12(1) in (2) [Uredbe št. 883/2004] je odločilno trajanje dejavnosti v eni ali več drugih državah članicah (ali je dejavnost stalna ali ad hoc ali začasna). Za te namene se presodijo vsa ustrezna dejstva, v primeru zaposlenih oseb zlasti kraj dela, kot je opredeljen v pogodbi o zaposlitvi.
8.   Za namene uporabe člena 13(1) in (2) [Uredbe št. 883/2004] ‚znaten del zaposlitvene ali samozaposlitvene dejavnosti‘, ki se izvaja v državi članici, pomeni, da se tam izvaja količinsko znaten del vseh dejavnosti zaposlene ali samozaposlene osebe, ki pa ni nujno glavni del teh dejavnosti.
Za določitev, ali se znaten del dejavnosti izvaja v državi članici, se upoštevajo naslednja okvirna merila:
(a)
v primeru zaposlitvene dejavnosti delovni čas in/ali osebni prejemki, in
[…]
Če je delež, ugotovljen med splošno presojo, nižji od 25 %, je to indikator, da se znaten del dejavnosti ne izvaja v zadevni državi članici.
9.   Za namene uporabe člena 13(2)(b) [Uredbe št. 883/2004] se ‚središče interesa‘ dejavnosti samozaposlene osebe določi ob upoštevanju vseh elementov poklicne dejavnosti te osebe, zlasti kraja, v katerem je stalni sedež dejavnosti zadevne osebe, običajnega značaja ali trajanja izvajanih dejavnosti, števila opravljenih storitev in namena zadevne osebe, kot je razviden iz vseh okoliščin.
[…]
11.   Če zadevna oseba svojo zaposlitveno dejavnost opravlja v dveh ali več državah članicah v imenu delodajalca, ki ima sedež izven Unije, in če ta oseba stalno prebiva v državi članici, ne da bi tam opravljala znaten del dejavnosti, zanjo velja zakonodaja države članice stalnega prebivališča.“
14
Člen 16(2) Uredbe št. 987/2009 določa:
„Imenovani nosilec kraja stalnega prebivališča brez odlašanja določi zakonodajo, ki se uporablja za zadevno osebo, ob upoštevanju člena 13 [Uredbe št. 883/2004] in člena 14 [Uredbe št. 987/2009]. […]“
15
Člen 19 te uredbe, naslovljen „Obveščanje zadevnih oseb in delodajalcev“, v odstavku 2 določa:
„Pristojni nosilec države članice, katere zakonodaja se uporablja v skladu z določbo iz naslova II [Uredbe št. 883/2004], na zahtevo zadevne osebe ali delodajalca potrdi uporabo te zakonodaje ter po potrebi navede datum, do katerega se uporablja, in pod kakšnimi pogoji.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
16
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki je takrat stalno prebivala v Nemčiji, je bila v obdobju od 1. decembra 2015 do 31. decembra 2020 (v nadaljevanju: sporno obdobje) s polnim delovnim časom zaposlena pri družbi Moguntia Food Group AG s sedežem v Baslu (Švica).
17
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je to dejavnost zaposlene osebe opravljala tako v Švici, in sicer 10,5 dni na četrtletje, na daljavo v Nemčiji, in sicer 10,5 dni na četrtletje, kot tudi v tretjih državah. Znesek njene mesečne plače se ni spreminjal glede na kraj, kjer je opravljala svojo dejavnost.
18
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 19. novembra 2015 pri združenju GKV-Spitzenverband, ki je na podlagi člena 16(2) Uredbe št. 987/2009 imenovani nosilec kraja stalnega prebivališča v Nemčiji za določitev zakonodaje, ki se uporablja, kadar zadevna oseba poklicno dejavnost običajno opravlja v dveh ali več državah članicah, vložila vlogo, v kateri je navedla, da je delala v Švici za družbo Moguntia Food Group in da je manj kot 25 % svoje dejavnosti opravljala v Nemčiji.
19
Amt für Sozialbeiträge des Kantons Basel-Stadt (urad za socialne prispevke kantona Basel-mesto, Švica) se je z dopisom z dne 22. februarja 2016 seznanil z dejstvom, da je tožeča stranka v postopku v glavni stvari 1. decembra 2015 sklenila obvezno zdravstveno zavarovanje v Švici.
20
Vendar je združenje GKV-Spitzenverband po ugotovitvi, da je tožeča stranka v postopku v glavni stvari svojo dejavnost zaposlene osebe opravljala v dveh ali več državah članicah in da je znaten del te dejavnosti opravljala v Nemčiji, v kateri je stalno prebivala, z odločbo z dne 18. avgusta 2016 sklenilo, da se je na podlagi člena 13 Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, v spornem obdobju uporabljala nemška zakonodaja o socialni varnosti, in je tožeči stranki v postopku v glavni stvari zato izdala potrdilo A1.
21
Z odločbo z dne 18. decembra 2020 je združenje GKV-Spitzenverband zavrnilo pritožbo, ki jo je tožeča stranka v postopku v glavni stvari vložila zoper odločbo z dne 18. avgusta 2016, in potrdilo, da se je zanjo v skladu z uredbama št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, in št. 987/2009 med spornim obdobjem uporabljala nemška zakonodaja o socialni varnosti. V zvezi s tem je združenje GKV‑Spitzenverband najprej opozorilo, da v skladu s členom 13(1) Uredbe št. 883/2004 za osebo, kadar opravlja poklicno dejavnost v dveh ali več državah članicah, velja zakonodaja države članice stalnega prebivališča, če znaten del svoje dejavnosti zaposlene osebe opravlja v tej državi članici. Dalje je pojasnilo, da se v skladu s členom 14(8) Uredbe št. 987/2009 šteje, da se znaten del zaposlitvene ali samozaposlitvene dejavnosti izvaja v državi članici, če se med splošno presojo položaja zadevne osebe ugotovi, da najmanj 25 % delovnega časa opravlja v državi članici, v kateri stalno prebiva in/ali tam prejema vsaj 25 % svoje plače. Ker je združenje GKV-Spitzenverband menilo, da so v ta namen upoštevne le dejavnosti, ki se opravljajo v državah, ki spadajo na ozemeljsko področje uporabe uredb št. 883/2004 in št. 987/2009_in upoštevalo le delovni čas, ki ga je tožeča stranka v postopku v glavni stvari opravila v Nemčiji in Švici, in na podlagi tega sklenilo, da je ta 50 % svojega delovnega časa opravljala v Nemčiji, ki je država njenega stalnega prebivališča, saj ta delež predstavlja znaten del njene dejavnosti zaposlene osebe.
22
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 28. decembra 2020 zoper to odločbo vložila tožbo pri Sozialgericht (socialno sodišče, Nemčija), v kateri je navedla, da bi bilo treba za določitev zakonodaje o socialni varnosti, ki se je uporabljala v spornem obdobju, upoštevati ne le njene delovne dobe, dopolnjene v Nemčiji in Švici, ampak tudi delovne dobe, ki jih je dopolnila v tretjih državah, in da je vsekakor zanjo v spornem obdobju že veljal švicarski sistem socialne varnosti.
23
Navedeno sodišče je s sodbo z dne 4. avgusta 2022 odločbi z dne 18. avgusta 2016 in z dne 18. decembra 2020 razglasilo za nični in razsodilo, da je v skladu s členom 13(1)(b) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, ki določa, da za zadevno osebo velja zakonodaja države članice, v kateri ima svoj sedež podjetje, ki jo zaposluje, za tožečo stranko v postopku v glavni stvari v spornem obdobju veljala švicarska zakonodaja o socialni varnosti. Presodilo je namreč, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari ni opravljala znatnega dela svoje dejavnosti v državi članici svojega stalnega prebivališča v smislu člena 13(1) Uredbe št. 883/2004 in člena 14(8) Uredbe št. 987/2009, ker je le 10,5 delovnih dni na četrtletje, torej 16 % svojega celotnega delovnega časa, opravila v Nemčiji.
24
Združenje GKV-Spitzenverband je 6. septembra 2022 zoper to sodbo vložilo pritožbo pri Landessozialgericht für das Saarland (višje socialno sodišče v zvezni deželi Posarje, Nemčija), ki je predložitveno sodišče.
25
Po mnenju predložitvenega sodišča se pri opredelitvi zakonodaje s področja socialne varnosti, ki se je uporabljala v spornem obdobju, postavlja vprašanje, ali je treba člen 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, v povezavi s členom 14(8) Uredbe št. 987/2009 razlagati tako, da je treba za določitev, ali je zadevna oseba znaten del svoje dejavnosti opravljala v državi članici, upoštevati le dejavnost zaposlene osebe, ki jo je ta oseba opravljala v državah članicah in z njimi izenačenih državah, ali pa je treba upoštevati tudi dejavnost, opravljeno v tretjih državah. Obstoječa sodna praksa Sodišča ne daje odgovora na to vprašanje.
26
To sodišče navaja, da bi bilo treba v obravnavanem primeru, če bi bilo treba upoštevati le dejavnosti, ki jih je tožeča stranka v postopku v glavni stvari v spornem obdobju opravljala v državah članicah, šteti, da je 50 % svojega delovnega časa opravila v državi članici svojega stalnega prebivališča, kar je znaten del njene dejavnosti zaposlene osebe v smislu člena 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, v povezavi s členom 14(8) Uredbe št. 987/2009. Če pa bi bilo treba upoštevati vse dejavnosti, ki jih je tožeča stranka v postopku v glavni stvari opravljala tako v državah članicah kot v tretjih državah, bi bilo treba šteti, da je le 16 % svojega delovnega časa opravila v državi članici svojega stalnega prebivališča, kar ni znaten del njene dejavnosti zaposlene osebe.
27
V teh okoliščinah je Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (višje socialno sodišče v zvezni deželi Posarje) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 13(1) Uredbe št. 883/2004[, kakor je bila spremenjena,] v povezavi s členom 14(8) Uredbe št. 987/2009 razlagati tako, da je treba pri presoji, ali se znaten del dejavnosti opravlja v državi članici, upoštevati vse dejavnosti zaposlene osebe, vključno z njenimi dejavnostmi v tretjih državah?
2.
Ali pa je treba člen 13(1) Uredbe št. 883/2004[, kakor je bila spremenjena,] v povezavi s členom 14(8) Uredbe št. 987/2009 razlagati tako, da je treba pri presoji, ali se znaten del dejavnosti opravlja v državi članici, upoštevati samo tiste dejavnosti zaposlene osebe, ki se opravljajo v državah članicah?“
Vprašanji za predhodno odločanje
28
Najprej je treba navesti, da v skladu s členom 8 Sporazuma o prostem pretoku oseb in Prilogo II k Sporazumu o prostem pretoku oseb Unija in Švicarska konfederacija med seboj uporabljata uredbi št. 883/2004 in št. 987/2009 ter da se v tem okviru šteje, da izraz „država članica“ iz teh uredb zajema tudi Švicarsko konfederacijo.
29
Predložitveno sodišče tako z vprašanjema za predhodno odločanje, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, v povezavi s členom 14(8) Uredbe št. 987/2009 razlagati tako, da je treba za ugotovitev, ali oseba, ki opravlja dejavnost zaposlene osebe v več državah članicah, med katerimi je država članica njenega stalnega prebivališča, in v več tretjih državah, znaten del te dejavnosti opravlja v državi članici svojega stalnega prebivališča v smislu tega člena 13(1), upoštevati le dejavnost zaposlene osebe, ki jo ta oseba opravlja v državah članicah, ali tudi dejavnost, ki jo opravlja v tretjih državah.
30
Uvodoma je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso določbe naslova II Uredbe št. 883/2004, ki je naslovljen „Določitev zakonodaje, ki se uporablja“ in katerega del so členi od 11 do 16 te uredbe, tvorijo popoln in enoten sistem kolizijskih pravil, ki niso namenjena le temu, da se preprečijo hkratna uporaba več nacionalnih zakonodaj in zapleti, ki bi zaradi tega lahko nastali, temveč tudi temu, da se prepreči, da bi osebe, ki spadajo na področje uporabe te uredbe, ostale brez zaščite na področju socialne varnosti, ker ne bi bilo zakonodaje, ki bi se lahko uporabila zanje (glej v tem smislu sodbo z dne 16. novembra 2023, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu, C‑422/22, EU:C:2023:869, točka 50 in navedena sodna praksa).
31
Kot je razvidno iz uvodnih izjav 1, 3 in 45 Uredbe št. 883/2004, so bila s to uredbo posodobljena in poenostavljena pravila iz Uredbe št. 1408/71, hkrati pa so cilji ostali isti, zlasti cilj zagotoviti koordinacijo nacionalnih sistemov socialne varnosti držav članic, da bi se zagotovilo učinkovito uresničevanje pravice do prostega gibanja oseb in s tem prispevalo k izboljšanju življenjskega standarda in pogojev za zaposlitev oseb, ki se gibljejo v Uniji (glej v tem smislu sodbi z dne 5. junija 2014, I, C-255/13, EU:C:2014:1291, točka 41, in z dne 4. septembra 2025, Hakamp, C-203/24, EU:C:2025:662, točka 38 in navedena sodna praksa).
32
Ta cilj se izvaja s členom 11 Uredbe št. 883/2004, ki v odstavku 1 določa, da za osebe, za katere se uporablja ta uredba, na področju socialne varnosti velja zakonodaja ene same države članice, ki se določi v skladu z naslovom II navedene uredbe.
33
Poleg tega ta člen 11 v odstavku 3(a) določa načelo, v skladu s katerim za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene osebe na ozemlju države članice, velja zakonodaja te države članice.
34
Vendar je to načelo oblikovano „[v] skladu s členi 12 do 16“ Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, saj bi se lahko v nekaterih posebnih položajih z običajno uporabo navedenega načela ne preprečili, temveč nasprotno, povzročili administrativni zapleti za delavca in tudi za delodajalca ter organe socialne varnosti, ki bi lahko ovirali uresničevanje prostega gibanja oseb, zajetih s to uredbo (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2020, AFMB in drugi, C‑610/18, EU:C:2020:565, točka 43).
35
Med temi posebnimi položaji je primer iz odstavka 1 člena 13 Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, ki se nanaša na določitev zakonodaje, ki se uporablja za osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah.
36
V skladu s točko (a) tega odstavka 1 za tako osebo velja zakonodaja države članice stalnega prebivališča, če tam opravlja „znaten del svoje dejavnosti“. Če pa oseba tam ne opravlja „znatnega dela svoje dejavnosti“, v skladu s točko (b) navedenega odstavka 1, če je zaposlena pri enem samem podjetju ali delodajalcu, zanjo velja zakonodaja države članice, v kateri je statutarni sedež ali poslovna enota podjetja ali delodajalca (glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2025, Hakamp, C-203/24, EU:C:2025:662, točka 43).
37
Kolizijska pravila iz člena 13(1)(a) in (b) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, tako osebi, ki opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah, zagotavljajo varstvo na področju socialne varnosti z uporabo zakonodaje ene od zadevnih držav članic, in sicer bodisi zakonodaje države članice stalnega prebivališča te osebe bodisi zakonodaje države članice, v kateri ima sedež njen delodajalec.
38
S tem ta določba uresničuje cilj, na katerega je bilo opozorjeno v točkah 30 in 31 te sodbe, saj ob tem, da poenostavlja pravila, ki so bila uvedena s predhodno ureditvijo, določa pravila o odstopanju od pravila iz člena 11(3)(a) te uredbe, prav zato, da bi se preprečili zapleti, ki bi sicer lahko izhajali iz uporabe zadnjenavedenega pravila v položajih, ki vključujejo opravljanje dejavnosti v dveh ali več državah članicah (glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2025, Hakamp, C-203/24, EU:C:2025:662, točka 45 in navedena sodna praksa).
39
S tega vidika je namen pravil o odstopanju, uvedenih s členom 13(1)(a) in (b) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, zagotoviti, da se v skladu s pravilom enotnosti, na katero je opozorjeno v točki 32 te sodbe, za delavce, ki opravljajo dejavnosti v dveh ali več državah članicah, uporablja zakonodaja samo ene države članice, tako da so v ta namen določene navezne okoliščine, pri katerih se upošteva objektivni položaj teh delavcev, da bi se olajšalo njihovo prosto gibanje (sodba z dne 4. septembra 2025, Hakamp, C-203/24, EU:C:2025:662, točka 46 in navedena sodna praksa).
40
V obravnavani zadevi se predložitveno sodišče sprašuje o razlagi člena 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, in člena 14(8) Uredbe št. 987/2009, zlasti o tem, ali se pojem „dejavnost“ iz izraza „znaten del […] dejavnosti [osebe] v državi članici stalnega prebivališča“ nanaša zgolj na dejavnost zaposlene osebe, ki jo ta oseba opravlja v državah članicah, ali tudi na dejavnost, ki jo opravlja v tretjih državah.
41
V skladu z ustaljeno sodno prakso je pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le izraze iz te določbe, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodbi z dne 6. oktobra 1982, Cilfit, 283/81, EU:C:1982:335, točka 20, in z dne 4. septembra 2025, Kwizda Pharma II, C-451/24, EU:C:2025:663, točka 55).
42
Člen 13(1)(a) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, določa, da za osebo, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah, velja zakonodaja države članice stalnega prebivališča le, če tam opravlja znaten del svoje dejavnosti.
43
Člen 14(8) Uredbe št. 987/2009 najprej določa, da za namene uporabe člena 13(1) in (2) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, znaten del zaposlitvene ali samozaposlitvene dejavnosti, ki se izvaja v državi članici, pomeni, da se tam izvaja količinsko znaten del vseh dejavnosti zaposlene ali samozaposlene osebe, ki pa ni nujno glavni del teh dejavnosti. Dalje, ta člen 14(8) določa, da se za določitev, ali se znaten del dejavnosti izvaja v državi članici, v primeru zaposlitvene dejavnosti upoštevajo delovni čas in/ali osebni prejemki. Nazadnje, iz istega člena 14(8) izhaja, da če je delež, ugotovljen med splošno presojo, nižji od 25 %, je to indikator, da se znaten del dejavnosti ne izvaja v zadevni državi članici.
44
Ugotoviti je torej treba, da člen 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, in člen 14(8) Uredbe št. 987/2009, če upoštevamo le njuno besedilo, upoštevanja dejavnosti zaposlene ali samozaposlene osebe, ki ju opravlja zadevna oseba, ne omejujeta izrecno zgolj na dejavnosti, ki se opravljajo v državah članicah. To je zlasti izkazano z uporabo besednih zvez „vse dejavnosti zaposlene ali samozaposlene osebe“ in „med splošno presojo“ v francoski različici člena 14(8) Uredbe št. 987/2009, saj imata ti besedni zvezi svoji ustreznici v bistvu v številnih drugih jezikovnih različicah te določbe, med drugim v bolgarski, češki, danski, grški, angleški, španski, finski, irski, hrvaški, italijanski, latvijski, malteški, romunski, slovaški, slovenski in švedski jezikovni različici.
45
V teh jezikovnih različicah so namreč uporabljene besedne zveze „от всички дейности на заето или самостоятелно заето лице“ in „В рамките на цялостната оценка“ v bolgarski jezikovni različici; „všech činností zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečné činné“ in „v rámci celkového hodnocení“ v češki jezikovni različici; „af alle arbejdstagerens eller den selvstændige erhvervsdrivendes aktiviteter“ in „I forbindelse med en samlet vurdering“ v danski jezikovni različici; „του συνόλου των δραστηριοτήτων του μισθωτού ή μη“ in „Στο πλαίσιο συνολικής αξιολόγησης“ v grški jezikovni različici; „of all the activities of the employed or self-employed person“ in „In the framework of an overall assessment“ v angleški jezikovni različici; „del conjunto de sus actividades por cuenta propia o ajena“ in „En el contexto de una evaluación global“ v španski jezikovni različici; „palkkatyötä tekevän tai itsenäisen ammatinharjoittajan kaikesta toiminnasta“ in „kokonaisarvioinnissa“ v finski jezikovni različici; „de ghníomhaíochtaí uile an duine fhostaithe nó fhéinfhostaithe“ in „I réim measúnaithe foriomláin“ v irski jezikovni različici; „svih djelatnosti zaposlene osobe ili samozaposlene osobe“ in „Ako je u okviru opće ocjene utvrđeno“ v hrvaški jezikovni različici; „dell’insieme delle attività del lavoratore subordinato o autonomo“ in „Nel quadro di una valutazione globale“ v italijanski jezikovni različici; „ka nodarbināta vai pašnodarbināta persona veic kvantitatīvi būtisku visu darbību daļu“ in „Saskaņā ar vispārēju novērtējumu“ v latvijski jezikovni različici; „tal-attivitajiet kollha tal-persuna impjegata jew li taħdem għal rasha“ in „Fil‑qafas ta’ evalwazzjoni globali“ v malteški jezikovni različici; „a tuturor activităților persoanei salariate sau persoanei care desfășoară activități independente“ in „În cadrul unei evaluări globale“ v romunski jezikovni različici; „všetkých činností zamestnanca alebo samostatne zárobkovo činnej osoby vykonáva v tomto členskom štáte“ in „V rámci celkového posúdenia“ v slovaški jezikovni različici; „vseh dejavnosti zaposlene ali samozaposlene osebe“ in „Če je delež, ugotovljen med splošno presojo“ v slovenski jezikovni različici ter „allt arbete som anställd eller av all verksamhet som egenföretagare“ in „Inom ramen för en samlad bedömning“ v švedski jezikovni različici.
46
Te različne jezikovne različice tako kažejo na ugotovitev, da besedilo člena 14(8) Uredbe št. 987/2009 določa, da je treba za določitev, ali državljan Unije, ki stalno prebiva v eni državi članici in ki dejavnost zaposlene osebe opravlja v več državah, tudi v državi članici stalnega prebivališča, opravlja znaten del te dejavnosti v državi članici, v kateri prebiva, upoštevati celotno dejavnost zaposlene osebe, ki jo ta državljan opravlja, tudi dejavnost, ki jo opravlja v tretjih državah.
47
To jezikovno razlago potrjujeta kontekst, v katerega sta umeščena člen 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, in člen 14(8) Uredbe št. 987/2009, ter cilj, ki se uresničuje s tema določbama.
48
Spomniti je namreč treba, da je uporaba nacionalne zakonodaje države članice, v kateri je kraj opravljanja dejavnosti, splošno pravilo, ki ureja sistem, vzpostavljen z Uredbo št. 883/2004 (glej po analogiji sodbo z dne 27. septembra 2012, Partena, C-137/11, EU:C:2012:593, točki 49 in 57), in da je uporaba zakonodaje države članice stalnega prebivališča zadevne osebe pomožno pravilo, ki se uporabi le, če ima ta zakonodaja navezno okoliščino z delovnim razmerjem (glej po analogiji sodbo z dne 19. marca 2015, Kik, C-266/13, EU:C:2015:188, točka 58 in navedena sodna praksa). Vendar je treba pojem „kraj opravljanja“ dejavnosti razumeti kot kraj, v katerem zadevna oseba konkretno izvršuje dejanja, povezana s to dejavnostjo (glej po analogiji sodbo z dne 27. septembra 2012, Partena, C‑137/11, EU:C:2012:593, točka 57).
49
V teh okoliščinah je treba, kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 36 sklepnih predlogov, za določitev, katera zakonodaja s področja socialne varnosti velja za delavca, preučiti njegov dejanski položaj in upoštevati vse dejavnosti, ki jih opravlja, vključno s tistimi, ki jih opravlja v tretjih državah, saj bi upoštevanje zgolj dejavnosti, ki jih opravlja v državah članicah, ustvarilo pravno fikcijo, ki je oddaljena od dejanske resničnosti dejavnosti, ki se opravlja v državi članici stalnega prebivališča.
50
Poleg tega je Sodišče razsodilo, da je treba pri presoji, ali je zaposlena oseba zajeta v pojem „oseba, ki običajno opravlja dejavnost zaposlene osebe v dveh ali več državah članicah“ v smislu člena 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, upoštevati morebiten obstoj razhajanja med informacijami iz zadevnih pogodb o zaposlitvi na eni strani in načinom, kako so bile pogodbene obveznosti dejansko izpolnjene, na drugi strani. Če iz drugih upoštevnih elementov, kot so tisti, ki izhajajo iz pogodbenih dokumentov, izhaja, da se položaj zaposlene osebe dejansko razlikuje od položaja, opisanega v takih dokumentih, mora zadevni nosilec za pravilno uporabo Uredbe št. 883/2004 – ne glede na besedilo pogodbenih dokumentov – svoje ugotovitve opreti na dejanski položaj zaposlene osebe (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2020, AFMB in drugi, C-610/18, EU:C:2020:565, točke od 57 do 59 ter navedena sodna praksa).
51
Upoštevanje zgolj dejavnosti zaposlene osebe, ki jo zadevna oseba opravlja v državah članicah, za ugotovitev, ali ta oseba znaten del svoje dejavnosti opravlja v državi članici svojega stalnega prebivališča, pa bi pomenilo neupoštevanje dejstva, da – kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točkah 41 in 48 te sodbe – določitev zakonodaje, ki se uporablja na podlagi kolizijskih pravil, določenih, med drugim, v členu 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, ni odvisna od svobodne izbire zaposlene osebe, podjetij ali pristojnih nacionalnih organov, ampak od objektivnega položaja tega delavca.
52
Zato je treba v okviru splošne presoje, ki jo nalaga člen 14(8) Uredbe št. 987/2009, dejavnost zaposlene osebe, ki jo je zadevna oseba opravljala v tretjih državah, upoštevati enako kot dejavnost, ki se je opravljala v državah članicah, za določitev celotnega delovnega časa te osebe v vseh državah – v državah članicah in v tretjih državah – v katerih je opravljala dejavnost zaposlene osebe, in nato pri preverjanju, ali je bilo 25 % tega delovnega časa opravljenih v državi članici njenega stalnega prebivališča.
53
Dodati je treba, da upoštevanje celotne dejavnosti zaposlene osebe, ki jo je zadevna oseba opravljala v tretjih državah, nikakor ni v nasprotju s pravilom enotnosti iz člena 11(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, v skladu s katerim za delavca, ki stalno prebiva v državi članici in dejavnost zaposlene osebe opravlja v dveh ali več državah članicah, velja zakonodaja o socialni varnosti samo ene države članice.
54
Tudi ob predpostavki, da ta delavec znatnega dela svoje dejavnosti zaposlene osebe ni opravljal v državi članici stalnega prebivališča, ampak v tretji državi, bo za tega delavca namreč veljala ena sama zakonodaja socialne varnosti, ki bo zakonodaja države članice, v kateri ima njegov delodajalec sedež na podlagi člena 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena. Če se izkaže, da ima ta delodajalec sedež v tretji državi, se bo za tega delavca uporabljala le zakonodaja ene same države članice, saj člen 14(11) Uredbe št. 987/2009 določa, da če oseba, ki stalno prebiva v državi članici, svojo zaposlitveno dejavnost opravlja v dveh ali več državah članicah v imenu delodajalca, ki ima sedež izven Unije, zanjo velja zakonodaja države članice njenega stalnega prebivališča, tudi če tam ne opravlja znatnega dela svoje zaposlitvene dejavnosti.
55
Poleg tega, kadar je – kot v postopku v glavni stvari – sedež delodajalca v državi, v kateri se uporablja Uredba št. 883/2004, je mogoče informacije o dejavnosti, ki jo zaposlena oseba opravlja v tretjih državah, ki so potrebne za presojo, ali ta delavec znaten del svoje dejavnosti opravlja v državi članici, v kateri stalno prebiva, zlahka pridobiti, tako da upoštevanje dejavnosti, ki se opravlja v tretjih državah, v nasprotju s tem, kar trdijo združenje GKV-Spitzenverband ter nemška in belgijska vlada, ne povzroči „povečanega tveganja zlorabe“.
56
Kot je namreč generalni pravobranilec poudaril v točki 45 sklepnih predlogov, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da dobro delovanje sistema, uvedenega z Uredbo št. 883/2004, zahteva učinkovito in tesno sodelovanje tako med pristojnimi nosilci različnih držav članic kot med temi nosilci in osebami, ki spadajo na področje uporabe te uredbe (sodba z dne 16. novembra 2023, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu, C-422/22, EU:C:2023:869, točka 53). Zato lahko pristojni nosilec države članice stalnega prebivališča v okviru splošne presoje, ki jo mora opraviti na podlagi člena 14(8) Uredbe št. 987/2009 od nosilca države članice, v kateri ima delodajalec sedež, zahteva, da ta nosilec pri njem preveri resničnost storitev, ki jih je delavec opravil v tretjih državah, tako da med drugim zahteva predložitev dokazov, kot so vozovnice ali računi.
57
V zvezi s pomisleki združenja GKV-Spitzenverband ter nemške in belgijske vlade, da na podlagi člena 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, ni mogoče upoštevati dejavnosti zaposlene osebe, ki jo je zadevna oseba opravljala v tretjih državah, ker naj za samozaposlene delavce tako upoštevanje ne bi bilo mogoče na podlagi člena 13(2) te uredbe, zadošča poudariti, kot je to storil generalni pravobranilec v točki 44 sklepnih predlogov, da pravila, ki se uporabljajo za zaposlene osebe in samozaposlene osebe, niso v vseh pogledih podobna, tako da se rešitev, sprejeta za prve, ne uporablja po analogiji za druge.
58
V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da delež dejavnosti, ki jo je tožeča stranka v postopku v glavni stvari v spornem obdobju opravljala v državi članici stalnega prebivališča, znaša 16 % vseh njenih dejavnosti, ki jih je opravljala tako v državah članicah kot v tretjih državah. Če bi bilo dejansko tako, kar mora preveriti predložitveno sodišče, bi bilo treba šteti, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari znatnega dela svoje dejavnosti zaposlene osebe ni opravljala v državi članici stalnega prebivališča in da se zato na podlagi člena 13(1)(b) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, zanjo uporablja zakonodaja o socialni varnosti države članice, v kateri je sedež njenega delodajalca, to je zakonodaja Švicarske konfederacije.
59
Ob upoštevanju vseh navedenih preudarkov je na postavljeni vprašanji treba odgovoriti, da je treba člen 13(1) Uredbe št. 883/2004, kakor je bila spremenjena, v povezavi s členom 14(8) Uredbe št. 987/2009 razlagati tako, da je treba za ugotovitev, ali oseba, ki dejavnost zaposlene osebe opravlja v več državah članicah, med katerimi je država članica njenega stalnega prebivališča, in v več tretjih državah, opravlja znaten del te dejavnosti v državi članici svojega stalnega prebivališča v smislu tega člena 13(1), upoštevati ne le dejavnost zaposlene osebe, ki jo ta oseba opravlja v državah članicah, ampak tudi dejavnost, ki jo opravlja v tretjih državah.
Stroški
60
Ker je ta postopek za stranke iz postopka v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Člen 13(1) Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 465/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2012, v povezavi s členom 14(8) Uredbe (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 465/2012,
je treba razlagati tako, da
je treba za ugotovitev, ali oseba, ki dejavnost zaposlene osebe opravlja v več državah članicah, med katerimi je država članica njenega stalnega prebivališča, in v več tretjih državah, opravlja znaten del te dejavnosti v državi članici svojega stalnega prebivališča v smislu tega člena 13(1), upoštevati ne le dejavnost zaposlene osebe, ki jo ta oseba opravlja v državah članicah, ampak tudi dejavnost, ki jo opravlja v tretjih državah.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački