62021TJ0260_RES
Sprawa T‑260/21
E. Breuninger GmbH & Co.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (druga izba w składzie powiększonym) z dnia 21 grudnia 2022 r.
Pomoc państwa – System ramowy mający na celu przyznanie wsparcia na poczet niepokrytych kosztów stałych w kontekście pandemii COVID-19 w Niemczech – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Tymczasowe ramy pomocy państwa – Indywidualne badanie zgłoszonego systemu pomocy – Środek przeznaczony na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Proporcjonalność
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Poszanowanie zasady proporcjonalności – System pomocy mający na celu przyznanie wsparcia przedsiębiorstwom na poczet ich niepokrytych kosztów stałych w kontekście pandemii COVID-19 – Odpowiedni, konieczny i nienadmierny charakter kryterium kwalifikowalności do systemu pomocy
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]
(zob. pkt 24, 42, 43, 50–75)
Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Przestrzeganie zasady równego traktowania – System pomocy mający na celu przyznanie wsparcia przedsiębiorstwom na poczet ich niepokrytych kosztów stałych w kontekście pandemii COVID-19 – System pomocy powodujący odmienne traktowanie pewnych przedsiębiorstw – Względy uzasadniające – Odpowiedni, konieczny i nienadmierny charakter kryterium kwalifikowalności do systemu pomocy
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]
(zob. pkt 24, 44–75)
Zarzut niezgodności z prawem – Charakter incydentalny – Sformułowanie dorozumiane, lecz jasne w skardze – Dopuszczalność
(art. 277 TFUE)
(zob. pkt 30–33)
Akty instytucji – Domniemanie zgodności z prawem – Zakres stosowania – Normy postępowania przyjęte przez Komisję w celu ograniczenia wykonywania przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych – Wyłączenie
(komunikat Komisji 2020/C 91 I/01)
(zob. pkt 34–38)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Komunikaty przyjęte przez Komisję – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa mających na celu wsparcie gospodarki w kontekście pandemii COVID‑19 – Charakter prawny – Orientacyjne normy postępowania oznaczające samoograniczenie przez Komisję przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych – Obowiązek przeprowadzenia przez Komisję indywidualnego badania rozpatrywanej pomocy w świetle ram tymczasowych – Zakres
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2020/C 91 I/01]
(zob. pkt 36, 37, 78–86)
Streszczenie
Sąd oddalił skargi wniesione przez spółki Breuninger i Falke przeciwko decyzji Komisji zatwierdzającej pomoc przyznaną przez Niemcy przedsiębiorstwom, których obroty spadły w kontekście pandemii COVID-19 o co najmniej 30%
Wydając tę decyzję, Komisja nie uchybiła ani zasadzie proporcjonalności, ani zasadzie równego traktowania
W dniu 17 listopada 2020 r. Republika Federalna Niemiec zgłosiła Komisji Europejskiej system pomocy mający na celu udzielenie wsparcia dla przedsiębiorstw na poczet ich niepokrytych kosztów stałych w kontekście pandemii COVID-19 na terytorium tego państwa członkowskiego. W zastosowaniu tego systemu pomoc, której pułap wynosił 3 mln EUR na przedsiębiorstwo, mogła zostać przyznana tym z nich, których obroty spadły w okresie referencyjnym o co najmniej 30%.
Powołując się na swój komunikat dotyczący tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (
1
), Komisja uznała zgłoszony system za zgodny z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE (
2
). Zgodnie z tym postanowieniem pomoc przeznaczona na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego może pod pewnymi warunkami zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
W dniu 2 lutego 2021 r. Republika Federalna Niemiec zgłosiła Komisji zmianę swojego systemu pomocy polegającą na podwyższeniu pułapu pomocy do 10 mln EUR na przedsiębiorstwo i przedłużeniu obowiązywania tego systemu do dnia 31 grudnia 2021 r. Ta zmiana, odzwierciedlająca różnego rodzaju modyfikacje wprowadzone przez Komisję do ram tymczasowych, została zatwierdzona przez tę instytucję w dniu 12 lutego 2021 r. (
3
).
Niemieckie spółki E. Breuninger GmbH & Co. i Falke KGaA wniosły skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji o uznaniu niemieckiego systemu pomocy za zgodny z rynkiem wewnętrznym, wraz ze zmianami (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”). Oddalając te skargi, Sąd doprecyzował w szczególności zakres kontroli proporcjonalności decyzji wydawanych przez Komisję na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
Ocena Sądu
Sąd przeprowadził w pierwszej kolejności analizę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
W tym względzie skarżące podniosły, że Komisja, zatwierdzając przewidziane w niemieckim systemie pomocy kryterium kwalifikowalności, uchybiła zasadom proporcjonalności i równego traktowania. Zgodnie z tym kryterium z systemu pomocy mogły skorzystać przedsiębiorstwa, które w okresie referencyjnym odnotowały, w porównaniu z tym samym okresem w 2019 r., spadek obrotów wynoszący co najmniej 30%.
Na wstępie Sąd oddalił podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności oparty na tym, że w zaskarżonej decyzji zastosowała ona prawidłowo kryterium kwalifikowalności mające swoje źródło w pkt 87 ram tymczasowych, których ważności skarżące nie zakwestionowały. W tym względzie z orzecznictwa wynika co prawda, że poszanowanie domniemania zgodności z prawem aktów prawnych Unii może stać na przeszkodzie zbadaniu zasadności decyzji stanowiącej jedynie sposób wdrożenia ostatecznego aktu o charakterze ogólnym, wywołującego wiążące skutki prawne wobec osób trzecich, jeżeli ważność owego aktu o charakterze ogólnym nie jest kwestionowana. Nie jest tak jednak w przypadku, gdy – jak w niniejszej sprawie – Komisja stosuje normy postępowania, które przyjęła w celu ograniczenia wykonywania przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych w ramach stosowania art. 107 ust. 3 TFUE i które jako takie nie wywołują wiążących skutków prawnych.
Jeśli chodzi o zgodność z zasadą proporcjonalności przewidzianego w niemieckim systemie pomocy i zatwierdzonego w zaskarżonej decyzji kryterium kwalifikowalności, Sąd przypomniał, że na poszanowanie tej zasady w przypadku danego środka składają się trzy elementy. Pierwszy składnik dotyczy jego odpowiedniego charakteru, a mianowicie możliwości realizacji za jego pomocą prawnie uzasadnionego celu. Drugi składnik dotyczy konieczności tego środka i wiąże się z tym, że jego prawnie uzasadnione cele nie mogą zostać zrealizowane za pomocą mniej dokuczliwych, lecz równie odpowiednich środków. Wreszcie trzeci składnik dotyczy proporcjonalnego charakteru środka, który nie powinien powodować niedogodności nadmiernych w stosunku do zamierzonych celów.
Jeśli chodzi o zarzut szczegółowy oparty na naruszeniu zasady równego traktowania, Sąd podniósł ponadto, że okoliczność polegająca na tym, iż kryterium kwalifikowalności do niemieckiego systemu pomocy oparte na spadku obrotów ocenianym na poziomie rozpatrywanych przedsiębiorstw powoduje odmienne traktowanie przedsiębiorstw w zależności od tego, czy pandemia COVID-19 miała wpływ na całokształt prowadzonej przez nie działalności, czy też tylko na jej część, nie przesądza sama w sobie o jego niezgodności z prawem. Należy natomiast sprawdzić, czy ta różnica w traktowaniu jest uzasadniona na gruncie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, co wiąże się z przyjęciem założenia, że wspomniane kryterium jest odpowiednie i konieczne do tego, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, jak również, że jest ono proporcjonalne do osiągnięcia zamierzonego celu. Zarzut szczegółowy oparty na naruszeniu zasady równego traktowania łączy się więc w istocie z zarzutami szczegółowymi dotyczącymi naruszenia zasady proporcjonalności w poszczególnych jej aspektach.
Po udzieleniu tych wyjaśnień Sąd oddalił różnego rodzaju zarzuty szczegółowe, w których zakwestionowano to, czy kryterium kwalifikowalności do systemu pomocy zatwierdzonego w zaskarżonej decyzji ma odpowiedni, konieczny i proporcjonalny charakter.
W tym kontekście Sąd podkreślił w szczególności, że choć skarżące mogą zakwestionować konieczny charakter wspomnianego kryterium kwalifikowalności, które ma swe źródło w ramach tymczasowych, proponując alternatywne kryterium zastosowane przez Komisję w innych decyzjach, taki zarzut szczegółowy mógłby zostać uwzględniony jedynie w przypadku, gdyby to alternatywne kryterium świadczyło w oczywisty sposób o tym, że rozpatrywane kryterium kwalifikowalności nie jest konieczne. Ponadto przedstawiona przez skarżące propozycja przyjęcia, jako alternatywnego kryterium kwalifikowalności, strat poniesionych w obszarach działalności dotkniętych pandemią COVID-19, bez uwzględnienia sytuacji danego przedsiębiorstwa w jej całokształcie, miałaby dla Niemiec poważniejsze skutki budżetowe niż te wynikające z kryterium kwalifikowalności przyjętego przez Komisję. Sąd doszedł więc do wniosku, że zaproponowane przez skarżące kryterium alternatywne nie stanowi środka „równie właściwego”, który umożliwiałby wykazanie, iż przyjęte przez Komisję kryterium kwalifikowalności nie miało koniecznego charakteru.
Jeśli chodzi o ograniczające konkurencję skutki, jakie miało zdaniem skarżących wywoływać kryterium kwalifikowalności do zatwierdzonego systemu pomocy wobec przedsiębiorstw, w przypadku których tylko niektóre rodzaje prowadzonej przez nie działalności zostały dotknięte przez pandemię COVID-19 i które w związku z tym zostały zmuszone do przeznaczenia pewnych swych zasobów pochodzących z działalności, która nie została dotknięta pandemią COVID-19, na finansowanie działalności, którą ta pandemia dotknęła, Sąd stwierdził, że kryterium to nie jest w żadnym razie przyczyną ograniczających konkurencję skutków, które byłyby w oczywisty sposób nadmierne w stosunku do realizowanego za pomocą niemieckiego systemu pomocy celu polegającego na zapewnieniu rentowności przedsiębiorstw dotkniętych pandemią COVID-19.
Ponadto Sąd uznał, że, wbrew temu, co twierdziły skarżące, nie można było też przyjąć, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi indywidualnego badania zgłoszonego systemu pomocy. Stwierdził on w tym względzie, że skarżące nie wykazały istnienia występujących w związku z zatwierdzonym systemem pomocy wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie przez Komisję w zaskarżonej decyzji od zastosowania określonego w ramach tymczasowych kryterium kwalifikowalności.
W drugiej kolejności Sąd oddalił również podniesiony przez skarżące zarzut oparty na naruszeniu art. 108 ust. 2 TFUE. Podniosły one w istocie, że zatwierdzając zgłoszony system pomocy bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego, Komisja naruszyła prawa proceduralne wywodzone przez skarżące z tego postanowienia.
Sąd wskazał w tym względzie, że zarzut ten ma w rzeczywistości charakter pomocniczy i mógłby zostać rozpatrzony w przypadku, gdyby Sąd nie zbadał zarzutów szczegółowych odnoszących się do zasadności oceny zgłoszonego systemu pomocy. Ponieważ zaś te zarzuty szczegółowe zostały zbadane, podnoszenie tego zarzutu jest bezcelowe. Ponadto w zakresie, w jakim zarzut ten powtarza w sposób zwięzły argumenty podniesione w ramach zarzutów szczegółowych odnoszących się do zasadności oceny pomocy, jest on pozbawiony autonomicznej treści.
Uwzględniając powyższe, Sąd oddalił wniesione doń skargi.
(
1
)	Komunikat Komisji z dnia 19 marca 2020 r. zatytułowany „Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19” (Dz.U. 2020, C 91 I, s. 1; zwany dalej „ramami tymczasowymi”), który po raz pierwszy został zmieniony w dniu 3 kwietnia 2020 r. (Dz.U. 2020, C 112 I, s. 1), po raz drugi w dniu 8 maja 2020 r. (Dz.U. 2020, C 164, s. 3), po raz trzeci w dniu 29 czerwca 2020 r. (Dz.U. 2020, C 218, s. 3.), po raz czwarty w dniu 13 października 2020 r.(Dz.U. 2020, C 340 I, s. 1) i po raz piąty w dniu 28 stycznia 2021 r. (Dz.U. 2021, C 34, s. 6).
(
2
)	Decyzja Komisji C(2020) 8318 final z dnia 20 listopada 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.59289 (2020/N) - Niemcy COVID-19 - Wsparcie na poczet niepokrytych kosztów stałych (Dz.U. 2022, C 124, s. 1).
(
3
)	Decyzja Komisji C(2021) 1066 z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie pomocy państwa SA.59289 (2021/N) - Zbiorowe zgłoszenie modyfikacji w następstwie wprowadzenia zmian w systemach pomocy zatwierdzonych na podstawie ram tymczasowych, w szczególności piątej zmiany ram tymczasowych (Dz.U. 2021, C 77, s. 18).