Asia T-348/20
Ryanair DAC
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kymmenes jaosto) 14.4.2021
Valtiontuki – Lentoliikenteen Suomen markkinat – Suomen Finnairille covid-19-pandemian yhteydessä myöntämä tuki – Lainaan liittyvä valtiontakaus – Vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille – Jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tähtäävä toimenpide – Tuen myönteisiä ja sen kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen ei ole vertailtu keskenään – Yhdenvertainen kohtelu – Sijoittautumisvapaus – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Perusteluvelvollisuus
1.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuet jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Arviointi – Suomen taloudelle tärkeän lentoyhtiön hyväksi covid-19-pandemian yhteydessä toteutettu tukitoimenpide – Kuuluminen tukiin, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 31–34, 38–63 kohta)
2.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Arviointi SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan kannalta – Arviointiperusteet – Tuen myönteisiä ja sen kielteisiä vaikutuksia kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun ylläpitämiseen koskeva vertailu – Arviointiperuste, joka ei ole välttämätön
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 65–71 kohta)
3.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuki jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Suomen taloudelle tärkeän lentoyhtiön tukemiseksi covid-19-pandemian yhteydessä annettu lainan takaus – Tuki, joka soveltuu sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla – Kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta ei ole loukattu
(SEUT 18 artiklan ensimmäinen kohta ja SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 77, 81, 82, 92 kohta)
4.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuki jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Suomen taloudelle tärkeän lentoyhtiön tukemiseksi covid-19-pandemian yhteydessä annettu lainan takaus – Sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi – Arviointiperusteet – Tukitoimenpiteen tavoite – Tukitoimenpiteen oikeasuhteisuus
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 83–92 kohta)
5.      Palvelujen tarjoamisen vapaus – Perussopimuksen määräykset – Soveltamisala – SEUT 58 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut liikennealan palvelut – Lentoliikennepalvelut – Erityinen oikeudellinen järjestelmä
(SEUT 56 artikla, SEUT 58 artiklan 1 kohta ja SEUT 100 artiklan 2 kohta)
(ks. 99–104 kohta)
6.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Komission päätös, jossa valtiontuki todetaan muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta sisämarkkinoille soveltuvaksi – SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen osapuolten, joita asia koskee, nostama kanne – Kanteen kohteen yksilöiminen – Kanne, jolla pyritään turvaamaan asianomaisten menettelylliset oikeudet – Kanneperusteet, joihin voidaan vedota – Kanneperusteen itsenäisen sisällön puuttuminen käsiteltävässä asiassa
(SEUT 108 artiklan 2 kohta ja SEUT 263 artiklan 4 kohta)
(ks. 105–109 kohta)
7.      Valtiontuki – Komission päätös olla vastustamatta kansallista toimenpidettä – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus – Asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen huomioon ottaminen
(SEUT 107 artiklan 3 kohta ja SEUT 296 artikla)
(ks. 112–125 kohta)
Tiivistelmä
Suomen covid-19-pandemian yhteydessä lentoyhtiö Finnairin hyväksi antama takaus, jonka tarkoituksena on auttaa Finnairia saamaan eläkerahastolta 600 miljoonan euron suuruinen laina, jolla on tarkoitus kattaa sen tarvitsema käyttöpääoma, on unionin oikeuden mukainen
Takaus oli tarpeellinen Suomen taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi, kun otetaan huomioon Finnairin merkitys Suomen taloudelle
Suomen tasavalta ilmoitti 13.5.2020 Euroopan komissiolle suomalaisen lentoyhtiö Finnair Plc:n (jäljempänä Finnair) hyväksi valtiontakauksena toteutettavasta tukitoimenpiteestä, jonka tarkoituksena on auttaa Finnairia saamaan eläkerahastolta 600 miljoonan euron suuruinen laina, jolla on tarkoitus kattaa sen tarvitsema käyttöpääoma. Takaus, jonka määrä kattaa 90 prosenttia lainasta, on voimassa enintään kolme vuotta, ja sen perusteella voitiin hakea maksua vain, jos eläkerahasto ei saa suoritusta Finnairilta.
Komissio viittasi tilapäisistä puitteista valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa antamaansa tiedonantoon(1) ja katsoi Finnairille myönnetyn takuun olevan valtiontukea, joka soveltuu sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla.(2) Tämän määräyksen mukaan tukea jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen voidaan tietyin edellytyksin pitää sisämarkkinoille soveltuvana.
Lentoyhtiö Ryanair nosti kanteen, jossa se vaati komission päätöksen kumoamista ja jonka unionin yleisen tuomioistuimen laajennettu kymmenes jaosto on nyt hylännyt. Unionin yleinen tuomioistuin tutki tässä yhteydessä ensimmäistä kertaa sellaisen yksittäisen valtiontuen lainmukaisuutta, joka on toteutettu covid-19-pandemian seurauksiin vastaamiseksi, SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan kannalta.(3)
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta ensinnäkin SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan kannalta.
Väitteistä, joiden mukaan tuki, joka hyödyttää vain yhtä yksittäistä yritystä, ei sovellu jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa aluksi, että kyseistä määräystä sovelletaan sekä tukijärjestelmiin että yksittäisiin tukiin. Yksittäinen tuki voidaan todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos se on tarpeellinen, asianmukainen ja oikeasuhteinen asianomaisen jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi.
Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi tämän jälkeen, että Finnairin mahdollisella konkurssilla olisi ollut vakavia seurauksia Suomen taloudelle, joten valtiontakaus, jolla pyritään säilyttämään Finnairin toiminta ja välttämään se, että Finnairin mahdollinen konkurssi häiritsisi Suomen taloutta entisestään, soveltuu omalta osaltaan Suomen taloudessa olevan covid-19-pandemiasta aiheutuneen vakavan häiriön poistamiseen.
Tämä unionin yleisen tuomioistuimen päätelmä perustuu siihen, että:
i)      Finnair on tärkein lentoliikenteen harjoittaja Suomessa, ja se kuljetti vuonna 2019 lähes 15 miljoonaa matkustajaa eli 67 prosenttia kaikista niistä matkustajista, jotka on kuljetettu Suomeen, Suomesta tai Suomessa
ii)      Finnair on tärkein lentorahtiliikenteen harjoittaja Suomessa, se vastaa useiden Suomen alueella sijaitsevien yritysten tarpeisiin sekä tuotteiden viennin että niiden tuonnin osalta ja sillä on laaja Aasian verkosto
iii)      Finnairilla on noin 6 800 työntekijää, ja sen tavarantoimittajiltaan vuonna 2019 tekemien hankintojen arvo oli 1,9 miljardia euroa, josta pääosa on peräisin suomalaisilta yrityksiltä
iv)      Finnair harjoittaa merkittävää tutkimustoimintaa Suomessa ja on 16:nneksi tärkein yhtiö Suomessa, kun otetaan huomioon sen tuottama osuus Suomen BKT:stä.
Toisaalta väitteistä, joiden mukaan komissio ei ole vertaillut keskenään tuen myönteisiä ja sen kielteisiä vaikutuksia, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että toisin kuin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätään, SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ei edellytetä tällaista tarkastelua. Tällaisen vertailun suorittamista ei edellytetä myöskään tilapäisistä puitteista annetun tiedonannon perusteella.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin tutki väitettä siitä, että syrjintäkiellon periaatetta olisi loukattu. Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa tässä yhteydessä aluksi, että yksittäinen tuki johtaa luonteensa vuoksi erilaiseen kohteluun tai jopa syrjintään, joka liittyy kuitenkin siihen, että mainittu toimenpide on yksittäinen. Sen väittäminen, että tällainen tuki on syrjintäkiellon periaatteen vastainen, merkitsisi kuitenkin pääosin kaikkien yksittäisten tukien sisämarkkinoille soveltuvuuden kyseenalaistamista järjestelmällisesti, vaikka unionin oikeudessa sallitaan se, että jäsenvaltiot myöntävät tällaisia tukia, kunhan kaikki SEUT 107 artiklassa määrätyt edellytykset täyttyvät.
Lisäksi vaikka oletettaisiin, että Finnairille myönnetyllä takauksella käyttöön otettu erilainen kohtelu voitaisiin rinnastaa syrjintään, on tarkastettava, onko se perusteltavissa hyväksyttävällä tavoitteella ja onko se tarpeellinen, asianmukainen ja oikeasuhteinen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi.
Unioin yleisen tuomioistuimen mukaan kyseinen tavoite voidaan saavuttaa Finnairin hyväksi annetun takauksen myöntämistä koskevilla yksityiskohdilla, koska sekä se, että Suomen taloudelle on aiheutunut vakavaa häiriötä covid-19-pandemian vuoksi, että se, että kyseisellä pandemialla on ollut merkittäviä kielteisiä vaikutuksia lentoliikenteen Suomen markkinoihin, on näytetty oikeudellisesti riittävällä tavalla toteen. Tukitoimenpide on lisäksi tarpeellinen, koska Finnair oli vaarassa ajautua konkurssiin sen toiminnan supistuttua äkillisesti pandemian vuoksi ja koska se ei ollut kyennyt kattamaan kaikkia likviditeettitarpeitaan luottomarkkinoilla. Kun otetaan vielä huomioon Finnairin merkitys Suomen taloudelle, valtiontakauksen myöntäminen yksinomaan Finnairille ei ylittänyt niitä rajoja, jotka johtuivat siitä, mikä oli asianmukaista ja tarpeellista Suomen tasavallan tavoittelemien päämäärien toteuttamiseksi.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden loukkaamista koskevista väitteistä, että Ryanair ei ole osoittanut, miten se, että valtiontuki annetaan yksinomaan Finnairille, voi saada sen luopumaan käyttämästä sijoittautumisvapauttaan Suomessa tai tarjoamasta palveluja Suomesta käsin tai Suomen suuntaan. Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, että Ryanair ei ole yksilöinyt niitä tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja, joiden vuoksi kyseessä olevalla yksittäisellä tuella olisi rajoittavia vaikutuksia, jotka ylittävät ne vaikutukset, jotka johtavat SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaiseen kieltoon mutta jotka ovat kuitenkin SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan vaatimusten mukaisesti tarpeellisia ja oikeasuhteisia covid-19-pandemiasta Suomen taloudelle aiheutuneen vakavan häiriön poistamiseksi.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää lopuksi perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä koskevat kanneperusteet perusteettomina ja toteaa, että SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvien menettelyllisten oikeuksien rikkomista koskevan kanneperusteen perusteltavuutta ei ole tarpeen tutkia.
1      Komission tiedonanto: Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa (EUVL 2020, C 91 I, s. 1), jota on muutettu 3.4.2020 (EUVL 2020, C 112 I, s. 1) (jäljempänä tilapäisistä puitteista annettu tiedonanto).
2      Valtiontuesta SA.56809 (2020/N) – Suomi covid-19: Finnairin hyväksi annettu valtiontakaus – 18.5.2020 annettu komission päätös C(2020) 3387 final (jäljempänä riidanalainen päätös).
3      Unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli analogisesti 17.2.2021 antamassaan tuomiossa Ryanair v. komissio (T-238/20, EU:T:2021:91) sellaisen Ruotsin kuningaskunnan toteuttaman tukijärjestelmän lainmukaisuutta, jolla pyrittiin vastaamaan covid-19-pandemian seurauksiin lentoliikenteen Ruotsin markkinoilla. Unionin yleinen tuomioistuin tutki 14.4.2021 antamissaan tuomioissa Ryanair v. komissio, (T-378/20) ja Ryanair v. komissio (T-379/20) muun muassa kahta erillistä yksittäistä tukitoimenpidettä SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella.