62015CC0521
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 1o giugno 2017 (
1
)
Causa C‑521/15
Regno di Spagna
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Impugnazione della decisione di esecuzione (UE) 2015/1289 del Consiglio che impone un’ammenda alla Spagna per manipolazione dei dati sul disavanzo pubblico nella comunità autonoma di Valencia – Competenza della Corte – Competenza di esecuzione ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE – Regolamento (UE) n. 1173/2011 – Decisione delegata 2012/678/UE – Regolamento (CE) n. 479/2009 – Diritti della difesa – Diritto a una buona amministrazione – Errata rappresentazione di dati – Negligenza grave – Calcolo di un’ammenda – Principio d’irretroattività»
I. Introduzione
1.
Con il presente ricorso di annullamento la Spagna contesta una decisione del Consiglio con cui quest’ultimo le ha irrogato un’ammenda per la falsificazione dei dati sul disavanzo pubblico nella comunità autonoma di Valencia (
2
). La competenza del Consiglio a imporre una siffatta ammenda deriva dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1173/2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro (
3
).
2.
Il regolamento succitato costituisce parte integrante del cosiddetto «Six Pack», una serie di atti di diritto derivato finalizzati, anzitutto, a contrastare le criticità del patto di stabilità e crescita messe in luce dalla crisi del debito sovrano. Esso riconosce al Consiglio vari poteri sanzionatori allo scopo di accrescere la credibilità del quadro per la sorveglianza delle politiche di bilancio previsto dal diritto dell’Unione. Il fondamento di diritto primario per tale quadro è costituito dagli articoli 126 e 136 TFUE.
3.
Oggetto della sorveglianza delle politiche di bilancio è il rispetto dei valori di riferimento per il disavanzo pubblico e per il debito pubblico fissati nell’articolo 1 del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi (in prosieguo: il «protocollo PDE») (
4
). A norma dell’articolo 3 del protocollo di cui trattasi, gli Stati membri sono tenuti a riferire regolarmente alla Commissione dati relativi al loro disavanzo e al loro debito.
4.
Ai fini dell’efficacia della sorveglianza di bilancio è indispensabile che i dati trasmessi dagli Stati membri siano pertinenti. Ciò presuppone in particolare il rispetto, da parte di essi, delle regole di contabilizzazione del Sistema europeo di conti economici integrati (in prosieguo: il «SEC») (
5
). L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011 mira a evitare una violazione delle suddette regole di contabilizzazione volontaria o per negligenza grave.
5.
Il caso in esame riveste dunque particolare importanza, dal momento che Consiglio si è avvalso, per la prima volta (
6
), del potere a esso riconosciuto di irrogare un’ammenda in ragione dell’errata rappresentazione dei dati relativi al disavanzo o al debito.
6.
Tale circostanza spiega l’ampio spettro di questioni sollevate. Esse riguardano, oltre alla competenza della Corte a pronunciarsi sul presente ricorso, il rispetto dei diritti processuali, i singoli requisiti per l’imposizione di un’ammenda, nonché il suo calcolo. Circa le questioni prettamente processuali è possibile rifarsi alla giurisprudenza pregressa della Corte; quanto al resto occorre invece addentrarsi in ambiti del tutto nuovi.
II. Contesto normativo
A.
Statuto della Corte
7.
L’articolo 51 dello Statuto della Corte disciplina la competenza della Corte e del Tribunale nei seguenti termini:
«In deroga alla norma di cui all’articolo 256, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sono di competenza della Corte di giustizia i ricorsi previsti agli articoli 263 e 265 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, proposti da uno Stato membro:
a)
contro un atto o un’astensione dal pronunciarsi del Parlamento europeo o del Consiglio o di queste due istituzioni che statuiscono congiuntamente, salvo che si tratti:
–
(…)
–
(…)
–
di atti del Consiglio con cui quest’ultimo esercita competenze di esecuzione ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea;
b)
(…)».
8.
La disposizione in questione è stata introdotta per la prima volta con una decisione del Consiglio del 26 aprile 2004 (
7
). In base al considerando 4 della medesima, «il trasferimento della competenza di primo grado al Tribunale deve essere significativo ed i criteri di ripartizione della competenza devono essere sufficientemente chiari affinché siano compresi senza equivoci dalle istituzioni e dagli Stati membri».
9.
Il considerando 5 illustra la competenza del Tribunale a pronunciarsi sui ricorsi avverso le misure di esecuzione:
«È opportuno che i ricorsi proposti dagli Stati membri contro gli atti del Consiglio con cui il Consiglio esercita competenze di esecuzione secondo le modalità di cui all’articolo 202, terzo trattino del trattato CE [ora, a seguito di modifica, articolo 291, paragrafo 2, TFUE], rientrino nella competenza del Tribunale di primo grado. Si tratta di casi in cui il Consiglio si è riservato la competenza di esecuzione o ne ha recuperato l’esercizio nell’ambito dello svolgimento di una procedura di “comitato”».
B.
Regolamento n. 479/2009
10.
L’articolo 3 del regolamento (CE) n. 479/2009 (
8
), relativo all’applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, illustra più in dettaglio l’obbligo degli Stati membri di comunicare i dati sul disavanzo pubblico e sul debito pubblico:
«1.   Gli Stati membri comunicano alla Commissione (Eurostat) due volte l’anno, la prima entro il 1o aprile dell’anno corrente (anno n) e la seconda entro il 1o ottobre dell’anno n, l’ammontare previsto ed effettivo del disavanzo pubblico e del debito pubblico.
(…)
2.   Anteriormente al 1o aprile dell’anno n gli Stati membri:
a)
comunicano alla Commissione (Eurostat) il disavanzo pubblico previsto per l’anno n, la stima aggiornata del disavanzo pubblico effettivo per l’anno n-1 e i disavanzi pubblici effettivi per gli anni n-2, n-3 e n-4;
b)
(…)».
11.
L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento in questione verte sulla revisione dei dati già trasmessi:
«1.   Gli Stati membri informano la Commissione (Eurostat) di ogni revisione importante dei dati relativi al debito pubblico e al disavanzo pubblico previsti ed effettivi già trasmessi, non appena tali dati sono disponibili».
12.
A norma dell’articolo 8, paragrafo 1, primo periodo, del medesimo regolamento, la Commissione (Eurostat) valuta periodicamente la qualità sia dei dati effettivi trasmessi dagli Stati membri sia dei conti pubblici settoriali sottostanti compilati a norma del SEC 95. A tal fine, l’articolo 11, paragrafo 1, riconosce alla Commissione (Eurostat) dei poteri di indagine:
«1.   La Commissione (Eurostat) provvede a un dialogo permanente con le autorità statistiche degli Stati membri. A tal fine la Commissione (Eurostat) effettua in tutti gli Stati membri visite di dialogo periodiche ed eventuali visite metodologiche».
13.
L’articolo 11 bis del regolamento citato specifica l’obiettivo delle visite di dialogo:
«Le visite di dialogo sono intese a verificare i dati effettivi trasmessi conformemente all’articolo 8, ad esaminare le questioni metodologiche, a discutere i procedimenti e le fonti statistici illustrati negli inventari e a valutare l’ottemperanza alle norme contabili. Le visite di dialogo sono utilizzate per individuare i rischi o i potenziali problemi riguardo alla qualità dei dati trasmessi».
14.
Il successivo articolo 11 ter, paragrafi 1 e 2, stabilisce tempistica e finalità delle visite metodologiche:
«1.   Le visite metodologiche sono intese a controllare i procedimenti e verificare i conti su cui si basano i dati trasmessi e a trarre conclusioni dettagliate circa la qualità dei dati trasmessi, come descritta all’articolo 8, paragrafo 1.
2.   Le visite metodologiche sono effettuate solo in casi eccezionali, qualora siano stati chiaramente individuati rischi o problemi significativi per quanto riguarda la qualità dei dati».
C.
Regolamento n. 1173/2011
15.
Il considerando 25 del regolamento n. 1173/2011 illustra le ragioni del riconoscimento, in capo al Consiglio, dei poteri sanzionatori previsti nel regolamento:
«Al Consiglio dovrebbe essere conferito il potere di adottare decisioni individuali per l’applicazione delle sanzioni di cui al presente regolamento. In quanto elementi del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri in seno al Consiglio, ai sensi dell’articolo 121, paragrafo 1, TFUE, tali decisioni individuali fanno parte integrante del seguito dato alle misure adottate dal Consiglio, conformemente agli articoli 121 e 126 TFUE e ai regolamenti (CE) n. 1466/97 e (CE) n. 1467/97».
16.
L’articolo 8, paragrafi 1, 3 e 5, del regolamento di cui trattasi disciplina il potere del Consiglio di imporre un’ammenda a fronte della manipolazione di statistiche nonché i poteri della Commissione e della Corte di giustizia dell’Unione europea in tale contesto:
«1.   Il Consiglio, deliberando su raccomandazione della Commissione, può decidere di imporre un’ammenda a uno Stato membro che, volontariamente o per negligenza grave, fornisce un’errata rappresentazione dei dati relativi al disavanzo e al debito rilevanti ai fini dell’applicazione degli articoli 121 o 126 TFUE, ovvero dell’applicazione del Protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato al TUE e al TFUE.
2.   (…)
3.   La Commissione può avviare tutte le indagini necessarie ad accertare l’esistenza delle errate rappresentazioni di cui al paragrafo 1. Essa può decidere di avviare un’indagine ove riscontri la presenza di serie indicazioni sull’esistenza di fatti idonei a configurare tale errata rappresentazione. (…)
(…)
La Commissione rispetta pienamente i diritti della difesa dello Stato membro interessato.
4.   (…)
5.   La Corte di giustizia dell’Unione europea ha competenza giurisdizionale anche di merito per decidere sui ricorsi presentati avverso le decisioni con le quali il Consiglio impone un’ammenda ai sensi del paragrafo 1. Essa può annullare, ridurre o maggiorare l’ammenda così imposta».
17.
L’articolo 8, paragrafo 4, del regolamento n. 1173/2011 conferisce alla Commissione il potere di adottare atti delegati riguardo alla procedura di indagine (e altresì in relazione ai diritti della difesa dello Stato membro interessato) e alla determinazione dell’entità dell’ammenda. La Commissione si è avvalsa di tale potere emanando la decisione delegata 2012/678/UE (
9
).
18.
A norma del suo articolo 14, il regolamento n. 1173/2011 è entrato in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. La pubblicazione è avvenuta il 23 novembre 2011.
D.
Decisione delegata 2012/678
19.
La decisione delegata 2012/678 sulle indagini e sulle ammende connesse alla manipolazione delle statistiche di cui al regolamento n. 1173/2011 contiene, nel suo considerando 8, talune indicazioni circa le modalità che la Commissione dovrebbe seguire nell’accertare la sussistenza di validi indizi di una manipolazione di statistiche:
«Al fine di confermare un sospetto, a seguito di validi indizi di errata rappresentazione dei dati rilevanti relativi al disavanzo e al debito, l’avvio di un’indagine deve essere di norma preceduto da una visita metodologica effettuata dalla Commissione (Eurostat) conformemente all’articolo 11 ter, del regolamento (CE) n. 479/2009 (…)».
20.
Il considerando 9 della decisione delegata di cui trattasi specifica i casi in cui non si dovrebbe ritenere che sussista un’errata rappresentazione dei dati:
«Nel valutare cosa costituisca un’errata rappresentazione dei dati relativi al disavanzo e al debito ai sensi del regolamento (UE) n. 1173/2011, non va considerata come tale un’attuazione scorretta delle norme contabili del SEC 95 che non sia volontaria o causata da grave negligenza. Sono inoltre escluse dall’applicazione della presente decisione le revisioni, comprese le revisioni importanti degli anni precedenti dovute a modifiche della metodologia, che siano chiaramente e adeguatamente spiegate, gli errori trascurabili (…)».
21.
Il considerando 10, secondo periodo, della medesima decisione delegata definisce la nozione di negligenza grave come segue:
«Un atto o un’omissione involontari vanno considerati negligenze gravi se un responsabile della produzione di dati relativi al disavanzo pubblico e al debito pubblico viola palesemente il proprio obbligo di diligenza».
22.
Il considerando 15 della decisione delegata in questione così chiarisce:
«La presente decisione non pregiudica l’esercizio dei poteri della Commissione (Eurostat) a norma del regolamento (CE) n. 479/2009».
23.
Dall’articolo 2, paragrafo 1, della decisione delegata 2012/678 si evincono le informazioni che la Commissione, all’inizio dell’indagine, deve mettere a disposizione dello Stato membro da essa sospettato di aver manipolato le statistiche:
«La Commissione notifica allo Stato membro interessato la decisione di avviare un’indagine, includendo le informazioni relative ai seri indizi riscontrati dell’esistenza di fatti che possano costituire un’errata rappresentazione dei dati relativi al disavanzo pubblico e al debito pubblico dovuta alla manipolazione, volontaria o causata da grave negligenza, di tali dati».
24.
L’articolo 2, paragrafo 3, della decisione delegata di cui trattasi riprende il considerando 8:
«La Commissione può decidere di non svolgere tale indagine fino a che non sia stata svolta una visita metodologica in conformità di una decisione adottata dalla Commissione (Eurostat) a norma del regolamento (CE) n. 479/2009».
25.
Gli articoli 6, 10 e 11 della decisione delegata in esame riconoscono allo Stato membro interessato il diritto di formulare osservazioni, di accesso al fascicolo e di rappresentanza legale.
26.
L’articolo 14 della decisione delegata 2012/678 concerne la determinazione dell’importo dell’ammenda da imporre:
«1.   La Commissione si assicura che l’ammenda raccomandata sia efficace, proporzionata e dissuasiva. L’ammenda è determinata sulla base di un importo di riferimento che può essere modulato al rialzo o al ribasso prendendo in considerazione le circostanze specifiche di cui al paragrafo 3.
2.   L’importo di riferimento è pari al 5% dell’impatto più ampio dell’errata rappresentazione sul livello del disavanzo pubblico o del debito pubblico dello Stato membro per gli anni pertinenti cui si riferisce la notifica nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi.
3.   Tenuto conto dell’importo massimo di cui all’articolo 13, la Commissione prende in considerazione in ciascun caso, ove opportuno, le seguenti circostanze:
a)
la gravità e gli effetti più generali dell’errata rappresentazione, in particolare l’impatto dell’errata rappresentazione sul funzionamento della governance economica rafforzata dell’Unione;
(…)
d)
la ripetizione, la frequenza o la durata dell’errata rappresentazione da parte dello Stato membro interessato. In tal caso, l’importo di riferimento è il più ampio rilevato e va moltiplicato per il numero di anni, nei quattro anni dall’ultima notifica, in cui si è verificata l’errata rappresentazione;
e)
il livello di diligenza e di cooperazione, o in alternativa il livello di ostruzionismo, mostrato dallo Stato membro interessato nell’individuazione dell’errata rappresentazione e nel corso delle indagini».
27.
A norma del suo articolo 16, la decisione delegata 2012/678 entrava in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. La pubblicazione è avvenuta il 6 novembre 2012.
III. Contesto della controversia e decisione impugnata
28.
Il 30 marzo 2012, nell’ambito di una procedura per i disavanzi eccessivi (in prosieguo: «PDE»), la Spagna comunicava alla Commissione l’importo dei suoi disavanzi pubblici effettivi e previsti per gli anni compresi tra il 2008 e il 2012.
29.
Il 17 maggio 2012 la Spagna rettificava i dati sul disavanzo trasmessi nel marzo 2012 poiché, negli anni 2008‑2011, alcune comunità autonome avevano sostenuto spese superiori a quelle dichiarate all’autorità nazionale competente. La differenza era pari a un totale di EUR 4,5 miliardi (circa lo 0,4% del prodotto interno lordo); di questi, EUR 1,9 miliardi riguardavano la sola comunità autonoma di Valencia.
30.
Nel periodo successivo, la Commissione effettuava quattro visite in Spagna: nel maggio, nel giugno e nel settembre 2012 nonché nel settembre 2013.
31.
Con decisione dell’11 luglio 2014 la Commissione avviava un’indagine connessa a una possibile manipolazione di statistiche nella comunità autonoma di Valencia.
32.
Nella sua relazione d’indagine del 7 maggio 2015 (
10
), la Commissione stabiliva che, per molti anni, nella comunità autonoma di Valencia, non erano state debitamente contabilizzate talune spese nel settore sanitario. Nelle sue relazioni annuali la Corte dei conti regionale avrebbe ripetutamente sottolineato l’esistenza di spese non considerate. Tuttavia, l’autorità regionale competente non sarebbe intervenuta. La Commissione ne deduceva che i dati sul disavanzo pubblico trasmessi dalla Spagna nel marzo 2012 non sarebbero stati corretti e che tale paese avrebbe commesso, in proposito, una negligenza grave. Pertanto, essa raccomandava al Consiglio di comminare alla Spagna un’ammenda ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011.
33.
Il Consiglio seguiva la raccomandazione e, mediante la decisione impugnata, imponeva un’ammenda di EUR 18,93 milioni.
34.
La decisione veniva comunicata alla Spagna in data 20 luglio 2015 e pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 28 luglio successivo.
35.
Il 29 settembre 2015 la Spagna presentava il ricorso di cui trattasi. Nel novembre successivo il Consiglio modificava il titolo della decisione impugnata da «decisione» in «decisione di esecuzione» (
11
).
IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
36.
La Spagna chiede che la Corte voglia:
–
annullare la decisione di esecuzione (UE) 2015/1289 del Consiglio del 13 luglio 2015,
–
in subordine, limitare il periodo rilevante per la determinazione dell’importo dell’ammenda al periodo successivo all’entrata in vigore del regolamento n. 1173/2011 riducendo, di conseguenza, l’ammenda irrogata, e
–
condannare il Consiglio alle spese.
37.
Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
–
stabilire la competenza del Tribunale a pronunciarsi sul ricorso rinviando la causa a quest’ultimo,
–
in subordine, respingere il ricorso, e
–
condannare la Spagna alle spese.
38.
La Commissione è intervenuta nella causa a sostegno del Consiglio. Le parti hanno presentato osservazioni scritte presenziando altresì all’udienza tenutasi il 4 aprile 2017.
V. Analisi
39.
Il ricorso di annullamento si fonda su quattro motivi: la Spagna afferma in primis che, nel corso dell’indagine, la Commissione avrebbe violato i suoi diritti di difesa (v., sul punto, infra sub B). In secondo luogo la stessa eccepisce una violazione del diritto a una buona amministrazione (v., sul punto, infra sub C). In terzo luogo ritiene che non siano stati soddisfatti i requisiti sostanziali per l’imposizione di un’ammenda (v., sul punto, infra sub D) e, in quarto luogo, contesta il calcolo dell’ammenda irrogata (v., sul punto, infra sub E).
40.
Prima di analizzare nel merito i suddetti motivi occorre tuttavia stabilire se la Corte sia competente a pronunciarsi sul ricorso di cui trattasi (v., sul punto, infra sub A).
A.
Sulla competenza della Corte
41.
Il Consiglio e la Commissione ritengono che il presente procedimento rientri nella competenza del Tribunale e non della Corte. La Corte, quando constata che un determinato ricorso rientra nella competenza del Tribunale, rinvia la causa a quest’ultimo ai sensi dell’articolo 54, secondo comma, seconda parte del periodo, dello Statuto della Corte.
42.
La competenza della Corte non può desumersi dall’articolo 8, paragrafo 5, primo periodo, del regolamento n. 1173/2011. È vero che, in base ad esso, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha competenza giurisdizionale anche di merito per decidere sui ricorsi presentati avverso le decisioni con le quali il Consiglio impone un’ammenda ai sensi del paragrafo 1. Tuttavia, la nozione di Corte di giustizia dell’Unione europea è qui impiegata quale denominazione generica, alla stregua dell’articolo 19, paragrafo 1, primo periodo, TUE, e non chiarisce pertanto se sia la Corte o il Tribunale ad essere chiamato a decidere sui ricorsi (
12
). Il regolamento n. 1173/2011 non potrebbe neppure prevedere una deroga alla competenza fissata nei Trattati e nello Statuto della Corte. Assumono pertanto rilievo le disposizioni generali in materia di competenza.
1.
Competenza sull’impugnazione delle misure di esecuzione
43.
A norma dell’articolo 256, paragrafo 1, primo periodo, TFUE, il Tribunale è competente a conoscere in primo grado dei ricorsi di cui all’articolo 263. L’articolo 51, primo comma, lettera a), dello Statuto della Corte prevede talune eccezioni a tale principio: sono riservati alla Corte i ricorsi di annullamento di uno Stato membro contro gli atti, in particolare, del Consiglio. Fanno eccezione, a loro volta, a norma dell’articolo 51, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, i ricorsi contro atti del Consiglio con cui quest’ultimo esercita competenze di esecuzione ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, per i quali è competente il Tribunale.
44.
Nel caso di specie, uno Stato membro, la Spagna, contesta un atto del Consiglio, vale a dire la decisione sanzionatoria del 13 luglio 2015. La Commissione e il Consiglio sostengono che il potere riconosciuto a quest’ultimo dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011 di imporre un’ammenda a uno Stato membro in caso di errata rappresentazione di statistiche configura una competenza di esecuzione ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE. Se così fosse, troverebbe applicazione la deroga all’eccezione di cui all’articolo 51, primo comma, lettera a), terzo trattino, dello Statuto della Corte, con la conseguenza che il Tribunale sarebbe competente a pronunciarsi sul ricorso della Spagna e la Corte dovrebbe rinviare ad esso la causa.
45.
Ai fini della classificazione giuridica di una decisione del Consiglio non può rilevare la denominazione formale utilizzata dal Consiglio per la decisione (
13
). Il fatto che esso abbia aggiunto a posteriori i termini «di esecuzione» nel titolo della decisione controversa al fine di soddisfare i requisiti di cui all’articolo 291, paragrafo 4, TFUE non costringe dunque a supporre che si tratti di un atto di esecuzione a norma della disposizione di cui trattasi o dell’articolo 51, primo comma, lettera a), terzo trattino, dello Statuto.
46.
Viceversa, il fatto che il regolamento n. 1173/2011 non citi mai l’articolo 291 TFUE non esclude che il potere decisionale ivi previsto nell’articolo 8, paragrafo 1, di tale regolamento sia diretto all’adozione di un atto esecutivo ove ciò emerga da altre parti del regolamento (
14
). La circostanza che il considerando 25 giustifichi espressamente la competenza del Consiglio, come richiesto dall’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, costituisce un indizio in tal senso. Questione dirimente è tuttavia se il potere sanzionatorio del Consiglio debba essere classificato, dal punto di vista sostanziale, come competenza di esecuzione.
47.
La nozione di «esecuzione» comprende, al tempo stesso, l’elaborazione delle norme di attuazione e l’applicazione di norme (di diritto derivato) a fattispecie particolari per mezzo di atti di portata individuale (
15
). L’imposizione dell’ammenda risulta così essere una misura di esecuzione e il corrispondente potere una competenza di esecuzione.
48.
A tale rilievo non osta neppure il fatto che l’atto individuale in esame non è indirizzato a un singolo o a un’impresa, bensì a uno Stato membro. Non essendo raro che decisioni individuali siffatte siano adottate nei confronti degli Stati membri, occorre muovere dal presupposto che esse siano state prese in considerazione in sede di formulazione dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 51, primo comma, lettera a), terzo trattino, dello Statuto. Proprio per quanto riguarda la disposizione dello Statuto, risulta logico che siano incluse anche nella stessa perché oggetto di tale norma sono i ricorsi proposti dagli Stati membri contro le decisioni del Consiglio. La proposizione di siffatti ricorsi risulta particolarmente probabile (
16
) quando il Consiglio adotta una misura individuale di esecuzione nei confronti di uno Stato membro.
2.
Sulla riconduzione al coordinamento delle politiche economiche
49.
Il considerando 25 del regolamento n. 1173/2011 collega tuttavia il potere sanzionatorio controverso al coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri in seno al Consiglio, ai sensi dell’articolo 121, paragrafo 1, TFUE. In base ad esso, le decisioni sanzionatorie fanno parte integrante del seguito dato alle misure adottate dal Consiglio, conformemente agli articoli 121 e 126 TFUE e ai regolamenti n. 1466/97 e n. 1467/97.
50.
I poteri riconosciuti al Consiglio in base agli articoli 121 e 126 TFUE non costituiscono competenze di esecuzione ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, in quanto sono conferiti ad esso direttamente dal Trattato. Occorre pertanto ritenere (
17
) che, a norma dell’articolo 51, primo comma, lettera a), dello Statuto, la Corte e non il Tribunale sia competente a pronunciarsi sui ricorsi promossi dagli Stati membri in ragione del loro esercizio.
51.
Si pone quindi la questione se decisioni «che fanno parte integrante del seguito dato» a misure che possono essere impugnate soltanto dinanzi alla Corte debbano ricadere anch’esse nella competenza di quest’ultima.
52.
Oltre all’affinità di fatto delle succitate competenze, a sostegno di tale posizione si potrebbe rammentare che l’articolo 291 TFUE non disciplina in maniera esaustiva l’attribuzione di competenze di esecuzione (
18
). Si potrebbe pertanto ipotizzare che le sanzioni controverse rappresentino misure di esecuzione sui generis che non ricadono nell’ambito di applicazione della disposizione in questione e cui non si applica quindi nemmeno l’articolo 51, primo comma, lettera a), terzo trattino, dello Statuto.
3.
Riflessioni di ordine sistematico
53.
Un ulteriore argomento a favore di una competenza della Corte sembra derivare, prima facie, dalla prossimità tra la procedura sanzionatoria e il procedimento per inadempimento ai sensi degli articoli da 258 a 260 TFUE che resta ancora riservato esclusivamente alla Corte (
19
). Tuttavia, anche nell’ambito del suddetto procedimento, la Commissione può adottare, entro limiti ristretti, decisioni che lo Stato membro interessato è legittimato ad impugnare dinanzi al Tribunale (
20
). Ciò dimostra che la delimitazione delle competenze tra Tribunale e Corte non può essere superata in ragione di considerazioni di carattere generale.
54.
Contro il riconoscimento della competenza della Corte depone anche il fatto che la sua competenza a norma dell’articolo 51, primo comma, lettera a), dello Statuto rappresenta un’eccezione rispetto al principio generale della competenza del Tribunale ai sensi dell’articolo 256, paragrafo 1, TFUE e, pertanto, deve essere interpretata in modo restrittivo (
21
). Per contro, deroghe a tali eccezioni, vale a dire le competenze riconosciute al Tribunale dall’articolo 51, primo comma, lettera a), primo, secondo e terzo trattino, dello Statuto, non possono essere interpretate restrittivamente in quanto comportano un ritorno al principio generale (
22
).
55.
Tale valutazione è avvalorata dagli obiettivi della disciplina delle competenze di cui all’articolo 51 dello Statuto. Secondo il considerando 4 della decisione 2004/407, il trasferimento della competenza di primo grado al Tribunale deve essere significativo ed i criteri di ripartizione della competenza devono essere sufficientemente chiari affinché siano compresi senza equivoci dalle istituzioni e dagli Stati membri. Motivare una competenza della Corte in ragione della prossimità tra determinate misure ed altre misure, la cui impugnazione sarebbe probabilmente rimessa dinanzi ad essa, sarebbe incompatibile con il suddetto obbligo di chiarezza.
56.
Un ulteriore argomento a favore del rispetto del principio fondamentale della competenza del Tribunale consiste nel fatto che lo Stato membro interessato dispone così di un organo giudiziario aggiuntivo che è stato oltretutto istituito allo scopo di migliorare la tutela giurisdizionale per le controversie che esigono un esame approfondito di fatti complessi (
23
). Tuttavia, le violazioni oggetto di sanzione di cui all’articolo 8 del regolamento n. 1173/2011 sono spesso estremamente complesse in punto di fatto, in particolare quando – a differenza di quanto avvenuto nel caso di specie – lo Stato membro contesta l’accertamento dei fatti.
57.
Se inoltre è vero, infine, che il potere sanzionatorio ai sensi dell’articolo 8 del regolamento n. 1173/2011 rientra nel contesto delle misure a norma degli articoli 121 e 126 TFUE, resta il fatto che eventuali sanzioni sulla base del regolamento sono stabilite nell’ambito di un procedimento del tutto diverso rispetto alle misure adottate in forza del Trattato. Pertanto è escluso che la decisione sulle sanzioni irrogate conformemente al regolamento e quella sulle misure succitate adottate in forza del Trattato debbano essere assunte nell’ambito della medesima controversia. Quindi, la prossimità sostanziale tra le competenze di cui trattasi non esige una competenza unitaria.
4.
Conclusione
58.
Il ricorso proposto dalla Spagna è quindi diretto contro un atto del Consiglio con cui questi ha esercitato competenze di esecuzione a norma dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE. Ne consegue che il Tribunale è competente a norma dell’articolo 256, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 51, primo comma, lettera a), terzo trattino, dello Statuto e che la Corte deve rinviare ad esso la causa in conformità dell’articolo 54, secondo comma, seconda parte del periodo, dello Statuto.
59.
Tuttavia, in subordine, per l’ipotesi in cui la Corte non condividesse tale posizione, analizzerò in prosieguo i motivi dedotti dalla Spagna.
B.
Sul rispetto dei diritti di difesa della Spagna (primo motivo)
60.
Con il primo motivo la Spagna fa valere che la decisione controversa si fonderebbe su informazioni ottenute dalla Commissione, nel corso delle sue visite del 2012 e del 2013, in violazione dei suoi diritti di difesa. La Commissione avrebbe indagato già all’epoca sull’eventuale falsificazione, da parte della Spagna, dei dati sul disavanzo. Tali indagini, anteriori al procedimento d’indagine formale, avviato nel luglio 2014, non rientrerebbero nell’ambito di applicazione dell’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1173/2011 e dell’articolo 2, paragrafo 3, della decisione delegata 2012/678. Pertanto esse si collocherebbero al di fuori del contesto a tal fine previsto, altresì finalizzato proprio a garantire il rispetto dei diritti di difesa dello Stato membro interessato. In particolare, contrariamente a quanto previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, della decisione delegata 2012/678, la Commissione non avrebbe informato la Spagna della falsificazione delle statistiche ad essa addebitata, né le avrebbe comunicato gli indizi sottesi a tali addebiti agendo, per così dire, nell’ombra.
61.
Occorre anzitutto collocare il succitato motivo all’interno dell’iter procedurale che ha preceduto l’adozione della decisione sanzionatoria (v., sul punto, infra sub 1), prima di analizzare i diritti di difesa della Spagna in quanto tali (v., sul punto, infra sub 2).
1.
Sull’iter procedurale
a)
Il contenuto normativo del regolamento n. 1173/2011 e della decisione delegata 2012/678
62.
In primo luogo occorre osservare che la Spagna disconosce il contenuto normativo del regolamento n. 1173/2011 e della decisione delegata 2012/678.
63.
Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, secondo periodo, del regolamento n. 1173/2011, la Commissione può decidere di avviare un’indagine ove riscontri la presenza di serie indicazioni sull’esistenza di una manipolazione dei dati sul disavanzo o sul debito. Tale procedimento d’indagine formale è disciplinato dall’articolo 8, paragrafo 3, di tale regolamento e soprattutto dagli articoli da 2 a 12 della decisione delegata 2012/678.
64.
Non accontentandosi di un mero sospetto ma richiedendo serie indicazioni
circa la sussistenza di una falsificazione, il regolamento non solo ammette che siano condotte indagini prima dell’avvio del procedimento d’indagine formale, ma addirittura lo richiede, proprio a tutela dello Stato membro interessato. Quest’ultimo potrà essere pubblicamente accusato di aver rappresentato in maniera errata i dati sul disavanzo solo dopo l’accumulo di indizi in tal senso.
b)
Portata del regolamento n. 479/2009
65.
Il necessario potere d’indagine della Commissione anteriore all’avvio del procedimento d’indagine formale trae origine dagli articoli 11 e seguenti del regolamento n. 479/2009, come mostra il collegamento contenutistico tra detto regolamento e il regolamento n. 1173/2011.
66.
I dati di cui l’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011 sanziona, infatti, proprio l’erronea rappresentazione sono quelli sul disavanzo e sul debito che gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione a norma dell’articolo 3 del regolamento n. 479/2009. Ai sensi del successivo articolo 11, paragrafo 1, secondo periodo, del citato regolamento in presenza di dubbi circa la qualità dei dati trasmessi, la Commissione può effettuare nello Stato membro interessato visite di dialogo e, in casi eccezionali (
24
), visite metodologiche. Tali visite sono intese a individuare eventuali errori di rilevamento e trasmissione dei dati (
25
), oltre che ad assistere lo Stato membro interessato nella rettifica di tali errori. A tal fine la Commissione può formulare delle raccomandazioni.
67.
A ciò si ricollegano l’articolo 2, paragrafo 3, e il considerando 8 della decisione delegata 2012/678 nei limiti in cui rilevano la possibilità di effettuare una visita metodologica prima dell’avvio del procedimento d’indagine formale. Pertanto, essi non limitano i poteri di indagine della Commissione prima del suddetto avvio ma, al contrario, esortano quest’ultima ad avvalersi pienamente degli strumenti previsti nel regolamento n. 479/2009. Il considerando 15 della decisione delegata conferma tale conclusione, indicando che la decisione non pregiudica l’esercizio dei poteri della Commissione a norma del regolamento n. 479/2009.
68.
A seguito dell’entrata in vigore del regolamento n. 1173/2011, il procedimento a norma degli articoli 11 e seguenti del regolamento n. 479/2009 mira pertanto anche a stabilire se risultino soddisfatti i requisiti per l’avvio di un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, secondo periodo, del regolamento n. 1173/2011.
69.
È pur vero che la Spagna contesta altresì alla Commissione di aver compiuto visite non previste nel regolamento n. 479/2009, vale a dire visite tecniche, una visita di dialogo a monte e una «visita ad hoc» (
26
). Malgrado le suddette indicazioni, non emerge tuttavia che, nell’ambito delle visite di cui trattasi, la Commissione abbia esercitato competenze di indagine che esulano dal quadro delle visite definite negli articoli 11 bis e 11 ter.
70.
Neppure il rimando compiuto dalla Spagna a un documento di Eurostat (
27
) conduce a una diversa conclusione. Benché ivi Eurostat proponga di inserire esplicitamente le «visite di dialogo a monte» nel regolamento n. 479/2009, viene nel contempo indicato che si tratta soltanto di una forma particolare delle visite di dialogo già previste.
71.
Contrariamente a quanto ritenuto dalla Spagna, le visite di cui trattasi non costituiscono pertanto un’indagine scevra di fondamento giuridico.
c)
Conclusione intermedia: suddivisione in due fasi del procedimento d’indagine
72.
Dalle considerazioni che precedono è emerso che il procedimento d’indagine vertente su una manipolazione di statistiche si articola in due fasi tra loro distinte.
73.
La prima fase procedurale ha inizio con l’adozione, da parte della Commissione, di misure volte a ottenere chiarimenti, a fronte di un sospetto di falsificazione dei dati sul disavanzo o sul debito, e si conclude – nell’ipotesi peggiore per lo Stato membro interessato – con la decisione sull’avvio del procedimento d’indagine formale. Già il procedimento d’indagine preliminare mira ad accertare se sussistano seri indizi di un’errata rappresentazione dei disavanzi. La base giuridica di tali indagini si rinviene negli articoli 11 e seguenti del regolamento n. 479/2009.
74.
La seconda fase procedurale si estende dalla decisione sull’avvio del procedimento d’indagine formale sino alla decisione di formulare una raccomandazione al Consiglio concernente l’imposizione di un’ammenda. L’indagine formale mira a stabilire se vi sia realmente stata un’errata rappresentazione dei disavanzi ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011. Questa fase procedurale è disciplinata dall’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento citato e dagli articoli da 2 a 12 della decisione delegata 2012/678.
75.
In tale contesto è del tutto irrilevante che la predetta decisione delegata non fosse ancora entrata in vigore all’atto delle visite di maggio, giugno e settembre 2012. Al procedimento d’indagine preliminare si applicano infatti gli articoli 11 e seguenti del regolamento n. 479/2009.
2.
Sui diritti di difesa
76.
Non è questo però il fulcro delle argomentazioni svolte dalla Spagna, che consiste invece nella contestazione mossa alla Commissione di aver informato la Spagna solo nel luglio 2014, con l’avvio del procedimento d’indagine formale, e non già in occasione delle sue visite effettuate nel 2012 e 2013, dei sospetti nutriti nei suoi confronti circa una falsificazione delle statistiche nonché degli indizi sottesi a tali sospetti. La Commissione avrebbe così violato l’articolo 2, paragrafo 1, della decisione delegata 2012/678 e i diritti di difesa della Spagna.
77.
Tuttavia, la Spagna erra nell’interpretare il contenuto normativo dell’articolo 2, paragrafo 1, della decisione delegata 2012/678. La disposizione di cui trattasi obbliga la Commissione a comunicare allo Stato membro interessato l’avvio dell’indagine formale e a rendere noti, contestualmente, gli indizi a sua disposizione relativi a una manipolazione delle statistiche. Il rispetto di tali prescrizioni è pacifico.
78.
In realtà, la Spagna non eccepisce alcuna violazione dell’articolo 2, paragrafo 1, della decisione delegata 2012/678, bensì una violazione del diritto ad essere informata, già nel procedimento d’indagine preliminare, del sospetto di manipolazioni e dei fatti su cui la Commissione fonda tale sospetto.
79.
Esiste tuttavia un diritto in tal senso?
80.
Dal regolamento n. 479/2009, applicabile al procedimento d’indagine preliminare, si deduce soltanto un indizio circa la sussistenza di un diritto ad essere ascoltato. In base all’articolo 13, prima parte del periodo, la Commissione riferisce al comitato economico e finanziario sui risultati delle visite di dialogo e metodologiche, comprese eventuali osservazioni formulate dallo Stato membro interessato in merito a tali risultati. Dalla disposizione in questione non si evince tuttavia un obbligo della Commissione di informare lo Stato membro in merito al sospetto che abbia avuto luogo una falsificazione dei dati sul disavanzo.
81.
Secondo la giurisprudenza della Corte, il rispetto dei diritti della difesa in ogni procedimento avviato a carico di una persona che può concludersi con un atto arrecante pregiudizio costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione che dev’essere garantito anche in assenza di una normativa specifica riguardante il procedimento (
28
).
82.
Nell’ambito del procedimento in esame sono certamente riconosciuti allo Stato membro interessato diritti di difesa di ampia portata, ma soltanto nella seconda fase procedurale, nel corso dell’indagine formale.
83.
Si potrebbe allora supporre che il riconoscimento di ampi diritti della difesa nel corso del procedimento d’indagine formale compensi l’assenza di un diritto di informazione nel corso del procedimento d’indagine preliminare. Ciò non terrebbe tuttavia conto del fatto che le modalità di svolgimento del procedimento d’indagine preliminare possono ripercuotersi sulle possibilità di difesa nel procedimento d’indagine formale. La Corte ha riconosciuto un’analoga potenziale ripercussione con riferimento ai procedimenti in materia di intese.
84.
Il procedimento d’indagine relativo a una violazione degli articoli 101 o 102 TFUE si articola, come il presente procedimento, in due fasi: un procedimento d’indagine preliminare e un procedimento d’indagine formale (
29
). Quest’ultimo scaturisce dalla comunicazione degli addebiti all’impresa interessata (
30
). In proposito sussiste un parallelismo con l’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1173/2011 e con l’articolo 2, paragrafo 1, della decisione delegata 2012/678.
85.
In relazione al procedimento in materia di concorrenza la Corte ha sottolineato in particolare che, a tutela dei diritti di difesa delle imprese, le informazioni ottenute nel corso delle indagini preliminari in sede di accertamenti, ossia, segnatamente, nel corso di ispezioni e audizioni, non devono essere utilizzate per scopi diversi da quelli indicati nel mandato di accertamento o nella decisione di accertamento (
31
). Tale affermazione potrebbe essere interpretata nel senso che, anche nel caso di indagini preliminari svolte nell’ottica dell’imposizione di una sanzione per falsificazione dei dati sui conti pubblici, tale obiettivo dovrebbe essere comunicato agli interessati.
86.
D’altra parte la Corte ha anche riconosciuto che la Commissione può avviare un nuovo procedimento d’indagine al fine di accertare l’esattezza o di completare informazioni di cui essa sia venuta incidentalmente a conoscenza durante un accertamento precedente qualora dette informazioni provino l’esistenza di comportamenti in contrasto con le norme del Trattato in materia di concorrenza (
32
).
87.
Prima facie sembrerebbe possibile applicare mutatis mutandis, nel caso di specie, le suddette considerazioni in ragione delle analogie strutturali tra i procedimenti. E in tale prospettiva potrebbe effettivamente sussistere un problema. Nella specie le parti discutono, infatti, se la Commissione abbia rivelato il suo sospetto già nel settembre 2013 o solo nel luglio 2014. È tuttavia pacifico che durante le visite compiute nel 2012 non si parlava ancora di un procedimento sanzionatorio.
88.
A livello di indagini preliminari sussistono tuttavia notevoli differenze rispetto alla normativa in materia di concorrenza che ostano a una trasposizione.
89.
Mentre nella normativa in materia di concorrenza già le indagini preliminari presuppongono l’esistenza di un motivo che possa essere comunicato anche alle imprese interessate, nel settore della sorveglianza della situazione di bilancio gli Stati membri e la Commissione intrattengono un dialogo costante, conformemente al regolamento n. 479/2009, inteso a far sì, tra l’altro, che in tale contesto emergano eventuali indizi in merito a una qualsiasi falsificazione di dati ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011 (
33
). In linea di principio, gli Stati membri devono anche tenere conto di tale aspetto. Ciò vale, in particolare, nel caso di specie, per la Spagna, dal momento che detto Stato membro ha riscontrato i problemi e li ha comunicati alla Commissione.
90.
Per contro, nulla indica che la Commissione debba verificare costantemente se eventuali indizi siano divenuti tanto concreti da imporre un ulteriore avvertimento nei confronti dello Stato membro.
91.
Inoltre, stando alle incontestate affermazioni del Consiglio e della Commissione, nell’ambito del procedimento d’indagine formale quest’ultima ha verificato e confermato tutte le informazioni, rilevanti ai fini della sanzione ed emerse in fase di dialogo, prima che il Consiglio le adottasse quale fondamento della sanzione. In proposito, la situazione è comparabile con le scoperte fortuite nell’ambito della normativa in materia di concorrenza.
92.
Pur supponendo che in capo alla Commissione gravi un siffatto obbligo di avvertimento, la Spagna non motiverebbe comunque in maniera sufficiente in che misura il momento in cui è avvenuta la divulgazione avrebbe arrecato un pregiudizio alle sue possibilità di difesa. Essa si limita invece ad affermare l’esistenza di un siffatto pregiudizio, senza fornire alcuna motivazione al riguardo (
34
).
93.
Nella parte in cui la Spagna accenna al fatto che le autorità spagnole avrebbero fornito alla Commissione materiale a suo carico solo perché all’oscuro del sospetto di manipolazione, tale argomentazione misconosce la funzione dei diritti della difesa. Essi non comprendono, infatti, il diritto di essere informati tempestivamente del sospetto per poter celare alla Commissione determinate informazioni (
35
): ciò vale in particolar modo per gli Stati membri. Difatti, mentre le imprese non possono essere obbligate a fornire risposte attraverso le quali esse sarebbero indotte ad ammettere l’esistenza di un’infrazione (
36
), gli Stati membri, quando sono sospettati di aver falsificato i dati sul disavanzo o sul debito, sono tenuti a cooperare anche se ciò implica un atto di autoaccusa. Si tratta di una conseguenza del principio di leale cooperazione degli Stati membri nei confronti dell’Unione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE (
37
)
3.
Conclusione intermedia
94.
Pertanto, il primo motivo deve essere respinto.
C.
Sul rispetto del diritto a una buona amministrazione (secondo motivo)
95.
Con il secondo motivo, la Spagna fa valere una violazione del diritto a una buona amministrazione sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali. Essa mette in dubbio l’imparzialità del comitato di indagine in quanto composto anche da persone che avevano preso parte alle indagini prima dell’avvio del procedimento formale.
1.
Sull’applicabilità dell’articolo 41 della Carta
96.
Il Consiglio, pur riconoscendo che gli Stati membri possono richiamarsi al principio di imparzialità, nega che l’articolo 41 della Carta trovi applicazione a loro favore. La Commissione va addirittura oltre, mettendo in dubbio l’applicabilità stessa di tale principio nei confronti degli Stati membri o, quantomeno, il suo contenuto normativo.
97.
A prescindere dal fatto se gli Stati membri possano avvalersi dell’articolo 41 della Carta, è tuttavia pacifico che il principio di imparzialità, quale espressione del principio giuridico generale del diritto a una buona amministrazione, opera a loro favore (
38
).
2.
Sulla restrizione del principio di imparzialità
98.
Il principio di imparzialità include, da un lato, il profilo soggettivo, nel senso che nessuno degli agenti dell’istituzione competente incaricati della questione manifesti opinioni preconcette o pregiudizi personali e, dall’altro, il profilo oggettivo, nel senso che l’istituzione interessata è tenuta a offrire garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio sulla sua imparzialità (
39
).
99.
La Spagna rileva che tre dei quattro agenti che hanno diretto l’indagine formale avevano già preso parte alle visite effettuate nel 2012 e nel 2013. L’eccezione sollevata dal Consiglio, secondo cui la Spagna dovrebbe dichiarare e dimostrare che i membri del comitato di indagine nutrivano effettivamente idee preconcette, appare, prima facie, legittima dal momento che le argomentazioni svolte non rivelano nulla in tal senso. La Spagna contesta però unicamente una violazione del principio di imparzialità oggettiva.
100.
Per quanto attiene alla replica della Spagna, la quale osserva che un’infrazione non dovrebbe essere perseguita e sanzionata dalla stessa unità di servizio colpita dagli effetti dell’infrazione medesima (
40
), si deve riconoscere che Eurostat è, da una parte, destinataria delle comunicazioni relative ai dati sul disavanzo e sul debito e, dall’altra, verifica la qualità dei dati trasmessi, oltre ad effettuare indagini in caso di sospetta manipolazione di statistiche. Ciononostante, risulta difficile considerare Eurostat quale «vittima» di un’eventuale condotta illecita.
101.
Nell’esaminare detta argomentazione, occorre tuttavia ammettere che il modus operandi della Commissione non ha garantito al meglio l’imparzialità. Infatti, numerosi elementi inducono a presumere che coloro che hanno già condotto indagini preliminari e hanno consigliato alla Commissione di avviare il procedimento d’indagine formale non agiranno più, nell’ambito di quest’ultimo, in maniera del tutto imparziale.
102.
In udienza, inoltre, la Commissione ha destato ulteriori dubbi quanto al rispetto del principio di imparzialità quando, a fronte di una domanda della Corte, ha risposto che l’indagine formale avrebbe inteso conseguire effetti dissuasivi. Tale affermazione induce a temere che, quantomeno in tale fase del procedimento, l’esito fosse già prestabilito.
103.
In effetti, è possibile ipotizzare numerose misure che avrebbero potuto garantire in modo molto più netto l’imparzialità dell’indagine. La soluzione più semplice sarebbe stata unicamente quella di evitare che gli agenti coinvolti nelle indagini preliminari prendessero parte anche all’indagine formale. Si sarebbe anche potuto pensare di affidare l’indagine formale a una diversa unità di servizio della Commissione, sia all’interno di Eurostat che all’esterno di tale Direzione generale, ad esempio a un’unità di servizio della Direzione generale per gli Affari economici e finanziari o dell’OLAF. L’indipendenza dell’indagine sarebbe stata addirittura ancor più accentuata qualora tale compito fosse stato affidato a una diversa istituzione quale, ad esempio, la Corte dei conti o la BCE.
104.
Un siffatto rafforzamento del carattere imparziale dell’indagine potrebbe essere giustificato in ragione del rispetto della sovranità di bilancio degli Stati membri. Tale sovranità è già notevolmente limitata attraverso la sorveglianza esercitata dall’Unione e, ancor più, mediante le sanzioni previste in caso di falsificazione dei dati di bilancio trasmessi. Ciò spiega anche il particolare procedimento di indagine avviato nei casi di falsificazione nonché l’esercizio del potere sanzionatorio da parte del Consiglio. Nell’ambito del particolare procedimento in esame sarebbe lecito dunque attendersi anche l’adozione di misure specifiche volte a garantire il carattere indipendente dell’indagine.
3.
Sulla giustificazione della rinuncia al massimo grado di imparzialità
105.
Tuttavia, malgrado i rilevanti interessi succitati, la rinuncia al massimo grado di imparzialità può essere giustificata. Analogamente a quanto disposto dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, ciò accade quando tale rinuncia è prevista ex lege e osserva il contenuto essenziale del principio di imparzialità. Inoltre, nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
106.
Per quanto attiene al fondamento giuridico, la competenza della Commissione a svolgere l’indagine formale discende dall’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1173/2011. Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della decisione delegata 2012/678, l’indagine è svolta da Eurostat e, quindi, dalla Direzione generale che conduce anche le indagini preliminari in base al regolamento n. 479/2009. È pacifico che i collaboratori coinvolti nelle indagini fossero competenti ad operare conformemente alle regole interne di Eurostat. Occorre pertanto muovere dall’assunto che l’ingerenza nel principio di imparzialità si fonda su una base giuridica sufficiente.
107.
Nell’ambito del procedimento principale, il contenuto essenziale del principio di imparzialità non risulta pregiudicato già per il fatto che la sanzione è stata decisa da un’istituzione terza, ossia il Consiglio. Quest’ultimo ha inoltre adottato la propria decisione sulla scorta di una raccomandazione della Commissione che, in definitiva, è stata oggetto non di una decisione dei collaboratori di Eurostat interessati, bensì del collegio dei commissari, aspetto questo del tutto correttamente rilevato dal Consiglio.
108.
Pertanto, risulta dirimente stabilire se il modus operandi della Commissione sia proporzionato.
109.
Il principio di proporzionalità esige che una misura sia «idonea all’obiettivo da essa perseguito, necessaria e proporzionata» (
41
). Tale obiettivo deve essere riconosciuto dall’Unione e rispondere a finalità di interesse generale o essere necessario per proteggere i diritti e le libertà altrui.
110.
Relativamente agli obiettivi legittimi della rinuncia all’adozione di misure aggiuntive volte a rafforzare l’imparzialità dell’indagine, il Consiglio indica le risorse limitate della Commissione e la necessità di una specializzazione. Si tratterebbe pertanto dell’obiettivo legittimo di limitare gli oneri derivanti dall’indagine (
42
) garantendone nel contempo la qualità.
111.
Il modus operandi seguito dalla Commissione era adatto e necessario per conseguire tali obiettivi. Considerando la complessità della materia è addirittura oltremodo sensato avvalersi delle medesime persone sia nel corso delle indagini preliminari, sia durante l’indagine formale. Nella prassi, tale scelta potrebbe anche accelerare l’indagine, conseguendo così un ulteriore obiettivo del diritto a una buona amministrazione.
112.
Infine ritengo che il modus operandi della Commissione sia anche proporzionato sotto il profilo dell’ingerenza nel principio di imparzialità. La partecipazione di persone già coinvolte nelle indagini preliminari, infatti, non giova soltanto agli interessi di efficienza della Commissione, ma anche all’interesse della Spagna quale Stato membro oggetto dell’indagine. Effettivamente, grazie alla loro conoscenza delle circostanze di fatto, tali persone potrebbero contribuire a evitare errori in sede di indagine – anche a carico della Spagna – accelerando altresì l’iter dell’indagine.
113.
Da ultimo, nel caso di specie non si rende tuttavia necessario procedere a un contemperamento tra i vantaggi derivanti dalla continuità personale e la ridotta imparzialità ad essa connessa, poiché l’interesse legittimo della Spagna a una valutazione neutrale del caso è garantito in maniera più che sufficiente dal fatto che, in primis, è il collegio della Commissione a pronunciarsi sulla raccomandazione al Consiglio, mentre la decisione sull’imposizione di un’ammenda spetta soltanto al Consiglio. Nessuno di tali soggetti è direttamente coinvolto nelle indagini.
114.
L’interesse a un trattamento imparziale è ulteriormente garantito dalla tutela giuridica – di cui peraltro la Spagna si è avvalsa nella specie – accordata dai giudici dell’Unione, chiamati anch’essi a pronunciarsi in maniera imparziale. Come sottolineano correttamente il Consiglio e la Commissione, la tutela di cui trattasi ha una portata particolarmente ampia giacché, a norma dell’articolo 8, paragrafo 5, del regolamento n. 1173/2011, i giudici dell’Unione hanno competenza giurisdizionale anche di merito per decidere sui ricorsi presentati avverso le decisioni con le quali il Consiglio impone un’ammenda.
115.
Di conseguenza, la Commissione non ha violato il principio di imparzialità e il motivo in esame deve essere respinto.
D.
Sulla sussistenza dei presupposti per l’imposizione di un’ammenda (terzo motivo)
116.
Con il terzo motivo la Spagna mette in dubbio la sussistenza dei presupposti per l’imposizione di un’ammenda, come disciplinati dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011. In tale contesto la Spagna nega in primis di aver fornito un’errata rappresentazione dei dati, dal momento che essi sono stati tempestivamente rettificati. In secondo luogo, la stessa afferma che i dati trasmessi non sarebbero stati rilevanti ai fini dell’applicazione degli articoli 121 o 126 TFUE o del protocollo PDE in quanto, essendo stati corretti rapidamente, non sono stati presi in considerazione dalla Commissione in sede di sorveglianza. In terzo luogo, essa contesta che un’eventuale condotta illecita debba essere considerata come grave.
1.
Errata rappresentazione di dati (prima parte del terzo motivo)
117.
In primo luogo la Spagna nega di aver rappresentato dati in maniera errata. I dati comunicati nel marzo 2012 non sarebbero stati né corretti né errati, bensì provvisori. Essa avrebbe provveduto ad aggiornarli con rettifica del maggio 2012. Si sarebbe trattato di una revisione ordinaria. Una siffatta procedura non ricadrebbe nell’ambito di applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, come emergerebbe dall’articolo 6 del regolamento n. 479/2009 e dal considerando 9 della decisione delegata 2012/678.
118.
Tale argomentazione non può essere condivisa.
119.
Rettifiche necessarie a causa di un’errata applicazione delle norme contabili costituiscono sì delle revisioni ai sensi dell’articolo 6 del regolamento n. 479/2009, ma non escludono l’errata rappresentazione dei dati a norma dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011.
120.
L’articolo 6 del regolamento n. 479/2009 disciplina l’obbligo degli Stati membri di informare la Commissione di ogni revisione importante dei dati già trasmessi. Le revisioni non sono soltanto ammesse, ma anche necessarie. Ai fini dell’efficacia della sorveglianza di bilancio è essenziale che la Commissione disponga di dati corretti. Il motivo della necessaria revisione dei dati non può assumere rilievo in tale contesto. Il fatto che la Commissione abbia denominato la procedura stessa come revisione e che abbia pubblicato i dati corretti senza riserva è pertanto conforme al regolamento succitato.
121.
Le revisioni possono tuttavia dimostrare l’intervenuta falsificazione di dati ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011. A tal proposito è esemplificativo il considerando 9, secondo periodo, della decisione delegata 2012/678 che elenca una serie di casi in cui dati già trasmessi, pur dovendo essere revisionati, non possono essere considerati come una falsificazione passibile di sanzione.
122.
È vero che la decisione delegata 2012/678 non può essere dirimente ai fini del contenuto normativo dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011. Il potere normativo riconosciuto alla Commissione in base al successivo paragrafo 4, non ricomprende infatti la fattispecie sanzionatoria. Una siffatta delega risulterebbe inoltre incompatibile con l’articolo 290, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, secondo cui gli elementi essenziali di un settore non possono essere oggetto di delega di potere alla Commissione. La decisione delegata può tuttavia illustrare la posizione assunta dalla Commissione sul contenuto del regolamento.
123.
Al considerando 9, secondo periodo, della decisione delegata 2012/678, la Commissione muove dall’assunto che le revisioni chiaramente e adeguatamente spiegate non debbano essere considerate delle falsificazioni. Contrariamente a quanto ritenuto dalla Spagna, ciò non significa che le falsificazioni scoperte e dichiarate non possano essere sanzionate. Piuttosto, la Commissione considera che i dati definitivi sul disavanzo e sul debito sono spesso disponibili solo in un momento successivo e le notifiche PDE contengono quindi sempre anche dati fondati su stime (
43
). Le modifiche apportate a tali stime devono essere ammesse se adeguatamente spiegate. Come ulteriore motivo di revisione la Commissione riconosce altresì espressamente le modifiche retroattive nella metodologia di raccolta dei dati.
124.
Tuttavia, la rettifica dei dati trasmessi alla Commissione nel marzo 2012 non era imputabile né al carattere provvisorio dei dati, né a modifiche metodologiche. Essa si era resa necessaria, invece, a causa della violazione delle norme contabili del SEC 1995 da parte della comunità autonoma di Valencia. La violazione era consistita nel fatto che, per anni, le spese nel settore sanitario erano state in parte non considerate e in parte considerate solo tardivamente (
44
). A livello regionale erano state pertanto sostenute spese maggiori di quelle comunicate alla competente autorità nazionale. Quest’ultima ha quindi calcolato il disavanzo statale complessivo per gli anni dal 2008 al 2011 sulla base di valori errati e ha indicato nella comunicazione PDE del marzo 2012 disavanzi troppo contenuti.
125.
La Spagna non nega che la revisione del maggio 2012 sia stata resa necessaria dall’errata applicazione delle norme contabili nella comunità autonoma di Valencia. Il contestuale rimando al carattere provvisorio dei dati trasmessi alla Commissione quale giustificazione della loro rettifica appare, in tale contesto, contraddittorio. L’effettiva entità delle spese sostenute nella comunità autonoma di Valencia era chiara, quantomeno a livello regionale; semplicemente, essa non era stata considerata in maniera corretta.
126.
Si può pertanto sostenere che la Spagna ha fornito un’errata rappresentazione quando, nel marzo 2012, ha trasmesso dati fondati su una violazione delle norme contabili e, pertanto, errati. La revisione da parte sua di tali dati nel maggio 2012 non modifica detta conclusione in quanto non si tratta di un’operazione che può essere qualificata come revisione esente da colpa. Ai fini dell’accertamento di una violazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011 è pertanto irrilevante se la Spagna abbia chiaramente e adeguatamente spiegato la rettifica.
127.
Solo a margine desidero osservare che la condotta degli altri Stati membri non incide sulla valutazione di quella tenuta dalla Spagna. Infatti, secondo una giurisprudenza costante della Corte, uno Stato membro non può giustificare il mancato assolvimento degli obblighi che gli incombono in forza del diritto dell’Unione con la circostanza che altri Stati membri trasgrediscono del pari i loro obblighi (
45
).
128.
La prima parte del terzo motivo dedotto dalla Spagna non appare pertanto convincente.
2.
Dati rilevanti ai fini dell’applicazione degli articoli 121 o 126 TFUE o del protocollo PDE (seconda parte del terzo motivo)
129.
In subordine, nell’ipotesi in cui la Corte riconosca un’errata rappresentazione di dati, la Spagna afferma che essa non avrebbe condizionato la sorveglianza di bilancio. Da un lato, infatti, essa avrebbe inciso negativamente sui dati in modo così tempestivo da permettere alla Commissione di prendere in considerazione nelle sue relazioni i valori corretti. Dall’altro, la revisione per l’anno 2011 (l’unico rilevante, a detta della Spagna) avrebbe inciso soltanto per EUR 0,9 miliardi (pari allo 0,08% del prodotto interno lordo) e non avrebbe comportato un superamento della soglia del 3%.
130.
Anche l’argomentazione sopra indicata non fornisce alcun elemento nuovo. Essa si fonda su un’errata interpretazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011.
131.
È vero che, contrariamente a quanto sostenuto dal Consiglio, ai fini dell’interpretazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011 non rileva il fatto che, a norma dell’articolo 14, paragrafo 3, della decisione delegata 2012/678, le conseguenze di un’errata rappresentazione incidono sulla determinazione della sanzione. Come già esposto, la Commissione non poteva disciplinare la fattispecie sanzionatoria, neppure in maniera indiretta attraverso la fissazione di criteri per la determinazione della sanzione che, secondo il Consiglio, non sarebbero più rilevanti ai fini della realizzazione della fattispecie.
132.
Si osservi, per completezza, che neppure la genesi del regolamento n. 1173/2011 fornisce elementi aggiuntivi per l’interpretazione della fattispecie. La fattispecie sanzionatoria non era contemplata nella proposta originaria della Commissione (
46
), ma è comparsa per la prima volta – già nella formulazione definitiva ma senza ulteriori spiegazioni – nel progetto del Consiglio del 16 giugno 2011 (
47
). Sotto tale forma è stata anche recepita, senza alcun commento, nel parere del Parlamento (
48
), benché il progetto del relatore non contenesse ancora nulla al riguardo (
49
).
133.
Tuttavia, già dal tenore letterale dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011 si evince che ai fini dell’imposizione di un’ammenda non assumono rilevanza le possibili conseguenze dell’errata rappresentazione per la sorveglianza di bilancio. Ai sensi della disposizione in questione, i dati erroneamente rappresentati devono essere i dati relativi al disavanzo o al debito rilevanti ai fini dell’applicazione degli articoli 121 o 126 TFUE, o dell’applicazione del protocollo PDE. È pertanto sufficiente che i dati siano diretti a permettere la sorveglianza di bilancio.
134.
L’interpretazione in linea con il tenore letterale della disposizione è conforme anche agli obiettivi sanciti al considerando 13 del regolamento n. 1173/2011. In base al primo periodo, l’esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro deve essere resa ancora più effettiva attraverso sanzioni. Conformemente al secondo periodo, le sanzioni dovrebbero accrescere la credibilità del quadro della sorveglianza delle politiche di bilancio dell’Unione. È vero che nessuno dei due obiettivi impone obbligatoriamente l’adozione della prevista sanzione, ma la possibilità di sanzionare già l’errata rappresentazione consente di promuoverli maggiormente.
135.
Si deve pertanto ritenere che già l’errata rappresentazione di dati rilevanti ai fini dell’applicazione degli articoli 121 o 126 TFUE, ovvero dell’applicazione del protocollo PDE, soddisfa – se volontaria o per negligenza grave ‑ la fattispecie sanzionatoria. Nel caso di specie si discute di dati di tale natura, dal momento che gli Stati membri sono tenuti a comunicarli alla Commissione a norma dell’articolo 3 del regolamento n. 479/2009 affinché siano presi in considerazione, conformemente agli scopi previsti, ai fini della sorveglianza di bilancio.
136.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Spagna, gli importi controversi sono inoltre sufficientemente elevati da giustificare l’applicazione dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011. Una falsificazione di dati sul disavanzo per un importo di EUR 1,9 miliardi che, ai fini della sanzione, sfocia in un importo di riferimento pari a quasi EUR 100 milioni, non può considerarsi trascurabile.
137.
Pertanto, anche la seconda parte del terzo motivo deve essere respinta.
3.
Negligenza grave (terza parte del terzo motivo)
138.
È dunque essenziale stabilire se la Spagna abbia fornito un’errata rappresentazione dei dati per negligenza grave. La Spagna lo nega dal momento che, in particolare, il problema riguarderebbe solo una regione.
a)
Sul criterio di collegamento ai fini della contestazione di una negligenza grave
139.
Il criterio di collegamento ai fini della contestazione di una negligenza grave è dato dalla condotta sanzionata dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011. Essa consiste nell’errata rappresentazione di dati nell’ambito di una comunicazione PDE diretta alla Commissione. Il titolo «Sanzioni relative alle manipolazioni delle statistiche» rimanda certamente alla violazione delle norme contabili previste dal diritto dell’Unione. Tale violazione è alla base dell’errata comunicazione PDE e si presta a una formulazione suggestiva. Il titolo non incide però sul fatto che l’ammenda è imposta non per l’erronea applicazione delle norme contabili, ma per la comunicazione alla Commissione di dati errati (
50
), come emerge dall’obiettivo della sanzione. Essa mira a rendere più effettiva la sorveglianza di bilancio dell’Unione (
51
). Un rischio per la suddetta sorveglianza insorge tuttavia solo con la comunicazione dei dati errati alla Commissione. Fino a quel momento, si tratta di un problema meramente interno che può e deve ancora risolvere lo Stato membro.
140.
L’errata applicazione delle norme contabili assume tuttavia rilievo quale punto di riferimento per la componente soggettiva dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011. Il soggetto che, per negligenza grave, viola le suddette norme e non rettifica tale errore entro la data della successiva comunicazione PDE trasmette, infatti, alla Commissione dati errati per negligenza grave.
141.
Occorre pertanto verificare se, prima della comunicazione PDE del marzo 2012, la Spagna abbia violato le norme contabili per negligenza grave.
b)
Imputabilità della condotta sia alle autorità nazionali sia a quelle regionali
142.
Al considerando 10, secondo periodo, della decisione delegata 2012/678, la Commissione ha affermato che occorre riconoscere una negligenza grave quando un responsabile della produzione di dati relativi al disavanzo pubblico o al debito pubblico viola palesemente il proprio obbligo di diligenza. In tal modo la Commissione si ricollega correttamente all’attività di produzione dei suddetti dati, senza riferirsi soltanto alla produzione di dati relativi allo Stato nella sua interezza o lasciar altrimenti riconoscere un qualche legame con l’ordinamento statale (
52
).
143.
Un diverso esito contrasterebbe con il principio secondo cui uno Stato membro non può eccepire situazioni del proprio ordinamento giuridico interno, ivi comprese quelle che derivano dall’organizzazione costituzionale dello Stato stesso, per giustificare l’inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione (
53
). Per quanto attiene agli obblighi previsti nel quadro del controllo delle finanze pubbliche, tale principio è esplicitamente sancito dagli articoli 2 e 3 del protocollo PDE (
54
). Lo specifico obbligo in esame consiste nella comunicazione alla Commissione di dati sul disavanzo e sul debito. L’invio di dati errati da parte di un organo regionale alle autorità nazionali non sgrava lo Stato membro interessato.
144.
La Spagna deve quindi rispondere della condotta illecita tenuta sia dalle autorità nazionali competenti, sia dal competente organo della comunità autonoma di Valencia.
c)
Sussistenza di una negligenza grave
145.
Le parti discutono se l’autorità nazionale fosse a conoscenza delle irregolarità prima del maggio 2012 o se avrebbe dovuto esserlo. Tuttavia, tale questione non necessita di un approfondimento.
146.
La Spagna infatti non mette in dubbio che l’autorità regionale competente, non contabilizzando, o contabilizzando in ritardo, spese del settore sanitario per importi ingenti, abbia manifestamente violato il suo obbligo di diligenza e che essa abbia inviato alle autorità nazionali dati errati benché la Corte dei conti regionale le avesse già fatto notare l’errore in precedenza.
147.
Ai fini dell’accertamento di una negligenza grave dell’autorità regionale non occorre neppure ricollegarsi a una condotta tenuta prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1173/2011 in data 13 dicembre 2011. È invece possibile basarsi sulla mancata tempestiva rettifica dell’errore da parte dell’autorità regionale prima della comunicazione del marzo 2012. Pertanto, non si pongono i problemi di retroattività invocati dalla Spagna.
148.
Omettendo di procedere alla rettifica, l’autorità regionale ha manifestamente violato il suo obbligo di diligenza alla pari di quanto avvenuto con l’errata applicazione delle norme contabili. Il fatto che la contestata omessa revisione si riferisca a un periodo più breve non giustifica una valutazione diversa.
149.
Nulla di diverso emerge dall’eccezione sollevata dalla Spagna la quale contesta alla Commissione e al Consiglio di non aver tenuto conto della circostanza che essa avrebbe scoperto le irregolarità nel maggio 2012, che ne avrebbe informato la Commissione e avrebbe collaborato con la stessa con la massima diligenza e lealtà.
150.
Il momento di riferimento ai fini della sussistenza delle condizioni soggettive di cui all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011 è quello in cui è stato commesso il fatto, vale a dire quello in cui sono stati trasmessi i dati alla Commissione (
55
). La condotta tenuta successivamente non rileva nello stabilire se debba essere imposta un’ammenda. Come di fatto è accaduto, essa può essere presa in considerazione soltanto ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3, lettera e), della decisione delegata 2012/678, nella determinazione dell’ammenda.
d)
Conclusione intermedia sulla terza parte del terzo motivo
151.
Alla luce di quanto precede si può affermare che l’autorità competente della comunità autonoma di Valencia ha omesso, per negligenza grave, di informare la competente autorità nazionale dell’errata applicazione, in passato, delle norme contabili e della conseguente irregolarità dei dati ad essa trasmessi. La Spagna è tenuta a rispondere di tale condotta cosicché nella comunicazione PDE inviata alla Commissione nel marzo 2012 essa ha fornito, per grave negligenza, un’errata rappresentazione dei dati relativi al disavanzo.
152.
Anche la terza parte del terzo motivo è quindi infondata.
4.
Conclusione intermedia sul terzo motivo
153.
Pertanto, il terzo motivo deve essere respinto in toto.
E.
Sulla corretta determinazione dell’ammenda imposta (quarto motivo)
154.
Con il quarto motivo la Spagna contesta al Consiglio di aver preso come riferimento, in sede di calcolo dell’ammenda comminata, un importo di riferimento eccessivo. Qualora la Corte reputi giustificata l’imposizione di un’ammenda, la Spagna chiede dunque che il relativo importo sia ridotto da EUR 18,93 milioni a EUR 8,62 milioni. Detto Stato fonda la propria richiesta sull’articolo 14, paragrafo 2, della decisione delegata 2012/678 e sulla circostanza che solo dalla fine del 2011 sia previsto che la falsificazione dei dati sul disavanzo pubblico è oggetto di sanzione. Nella memoria di replica la Spagna precisa la sua intenzione di invocare, in questo modo, il principio d’irretroattività. Prima di poter affrontare tali argomenti, occorre anzitutto illustrare in che modo il Consiglio è pervenuto all’importo di riferimento da cui ha ricavato l’ammenda e quale sia il calcolo richiesto dalla Spagna.
1.
Sul calcolo dell’importo di riferimento
155.
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, secondo periodo, della decisione delegata 2012/678, l’ammenda è determinata sulla base di un importo di riferimento che può essere modulato prendendo in considerazione le circostanze specifiche di cui al paragrafo 3. La Spagna non mette in discussione la riduzione applicata dal Consiglio a un quinto dell’importo di riferimento.
156.
Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, della decisione delegata 2012/678, l’importo di riferimento è pari al 5% dell’impatto più ampio dell’errata rappresentazione sul livello del disavanzo pubblico o del debito pubblico dello Stato membro per gli anni pertinenti cui si riferisce la notifica nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi.
157.
La comunicazione inviata nel marzo 2012 si riferiva agli anni 2008‑2012 in conformità dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 479/2009.
158.
Le spese non considerate ammontavano a EUR 29 milioni per il 2008, a EUR 378 milioni per il 2009, a EUR 624 milioni per il 2010 e a EUR 862 milioni per il 2011 e, quindi, complessivamente a EUR 1,893 miliardi.
159.
Tenendo conto dell’importo complessivo delle spese non contabilizzate, il Consiglio ha calcolato un importo di riferimento di EUR 94,65 milioni e ha fissato l’ammenda in un quinto di tale importo.
160.
A detta della Spagna invece, il Consiglio avrebbe dovuto considerare solo le spese non contabilizzate per l’anno 2011. Si sarebbe così pervenuti a un importo di riferimento di EUR 43,1 milioni e a un’ammenda pari a EUR 8,62 milioni.
2.
Sull’interpretazione dell’articolo 14, paragrafo 2, della decisione delegata 2012/678
161.
Nella parte in cui la Spagna si riferisce all’articolo 14, paragrafo 2, della decisione delegata 2012/678, tale posizione si fonda sul valore dirimente riconosciuto dalla disposizione di cui trattasi all’«impatto più ampio». La Spagna ne deduce che potrebbe essere preso in considerazione soltanto l’anno in cui i dati comunicati si discostano maggiormente da quelli effettivi.
162.
Tale opinione non convince, in quanto la nozione di «impatto più ampio», utilizzata nell’articolo 14, paragrafo 2, della decisione delegata 2012/678, non si riferisce allo scostamento annuale, bensì all’impatto dell’errata rappresentazione sul livello del disavanzo o del debito. L’importo di riferimento è pari infatti al 5% dell’impatto più ampio dell’errata rappresentazione sul livello del disavanzo pubblico o del debito pubblico per gli anni pertinenti cui si riferisce la notifica nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi.
163.
Nella maggior parte delle versioni linguistiche (
56
) non risulta decisivo neppure il massimo impatto, bensì l’impatto superiore. Poiché ogni comunicazione si riferisce a più anni ci si dovrebbe tuttavia attendere che, in sede di confronto dello scostamento annuale, vi siano più impatti superiori. Così, nel caso di specie, ciascun importo degli scostamenti annuali era superiore a quello dell’anno precedente. L’applicabilità dell’articolo 14, paragrafo 2, della decisione delegata 2012/678 presuppone però che il valore di riferimento possa essere stabilito in modo univoco.
164.
Inoltre, la posizione del suddetto elemento nella maggior parte delle versioni linguistiche della disposizione indica che esso si riferisce a possibili differenze nello scostamento dei valori del disavanzo e del debito, ma non a differenze tra i valori annuali. Onde chiarire tale aspetto, nella versione tedesca si è addirittura fatto ricorso a un inciso, mezzo stilistico piuttosto inusuale. In altre versioni linguistiche, in particolare in quella spagnola e nelle lingue che utilizzano il superlativo, tale significato emerge in modo spontaneo dalla struttura della frase.
165.
L’interpretazione desumibile dal tenore letterale coincide peraltro con l’obiettivo di fissare una sanzione adeguata. Se una falsificazione riguarda soltanto un anno, l’infrazione è evidentemente di entità inferiore rispetto all’ipotesi in cui attenga a più anni. Sarebbe pertanto iniquo trattare entrambi i casi nello stesso modo nei limiti in cui si prenda in considerazione, ai fini del calcolo della sanzione, soltanto un determinato anno.
166.
Considerato che nel caso in esame si discute soltanto di una singola comunicazione errata, non occorre inoltre chiarire come si sarebbe dovuto calcolare l’importo di riferimento a norma dell’articolo 14, paragrafo 3, lettera d), della decisione delegata 2012/678 ove i dati errati fossero stati comunicati ripetutamente.
3.
Sul principio d’irretroattività
167.
La Spagna d’altro canto, argomenta implicitamente sulla base del principio d’irretroattività. Visto che il regolamento n. 1173/2011 è entrato in vigore solo il 13 dicembre 2011, la condotta tenuta dalla Spagna negli anni compresi tra il 2008 e il 2010 non dovrebbe essere presa in considerazione.
168.
Anche tale argomentazione non è pertinente.
169.
A prescindere dal fatto se gli Stati membri possano richiamarsi all’articolo 49, paragrafo 1, primo periodo, della Carta, che disciplina il divieto di retroattività rispetto alle sanzioni penali, essi non possono in ogni caso essere chiamati a tollerare regimi sanzionatori retroattivi (
57
). Una diversa posizione non sarebbe accettabile in un’Unione di diritto.
170.
Nel caso di specie però l’eccepita violazione del divieto di applicazione retroattiva di sanzioni è infondata.
171.
Come già osservato, l’ammenda è imposta, a norma dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1173/2011, per l’invio alla Commissione di dati falsi e non per la falsificazione dei dati anteriormente alla loro trasmissione.
172.
La Spagna ha inviato la comunicazione PDE sanzionata nel marzo 2012 e, quindi, dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 1173/2011. I dati sul disavanzo ivi contenuti per gli anni 2008‑2011 erano, al momento dell’invio, errati. Il fatto che l’errata applicazione delle norme contabili, tradottasi nell’errata comunicazione PDE, abbia avuto inizio ben prima del 13 dicembre 2011 non modifica tale conclusione.
173.
Una violazione del principio d’irretroattività sussisterebbe solo laddove, sulla base dell’articolo 14, paragrafo 3, lettera d), della decisione delegata 2012/678, il Consiglio, in sede di determinazione dell’ammenda, avesse tenuto conto del fatto che anche le notifiche PDE compiute dal 2008 al 2011 erano errate. Così facendo infatti esso avrebbe sanzionato indirettamente tali comunicazioni, benché il regolamento n. 1173/2011 fosse entrato in vigore solo dopo il loro inoltro. Tuttavia, a norma del considerando 11 della decisione controversa, il Consiglio non ha tenuto conto nella sua valutazione dell’irregolarità delle comunicazioni degli anni 2008‑2011.
4.
Conclusione intermedia
174.
Pertanto, il Consiglio ha calcolato correttamente l’importo di riferimento. Esso non ha violato né le disposizioni dell’articolo 14, paragrafo 2, della decisione delegata 2012/678, né il principio d’irretroattività.
175.
Di conseguenza, anche il quarto motivo è infondato.
F.
Sintesi
176.
Posto che nessuno dei motivi azionati dalla Spagna meriterebbe di essere accolto, qualora la Corte non dovesse rinviare la causa al Tribunale, il ricorso dovrebbe essere integralmente respinto in quanto infondato.
VI. Spese
177.
Qualora la Corte condivida la mia posizione e rinvii la causa al Tribunale, per il momento non sarà necessario adottare una decisione sulle spese.
178.
Se la Corte dovesse invece pronunciarsi sulla presente controversia, a norma dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è allora condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché, in base alla soluzione da me proposta, andrebbe accolta la posizione del Consiglio, la Spagna dovrebbe essere condannata alle spese.
179.
Tuttavia, in base all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico. La Commissione sopporterebbe pertanto le proprie spese.
VII. Conclusione
180.
Alla luce delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di deliberare come segue:
1)
la causa Spagna/Consiglio (C‑521/15) è rinviata al Tribunale dell’Unione europea;
2)
le spese sono riservate.
181.
Qualora la Corte non dovesse condividere tale proposta, propongo in subordine di respingere il ricorso e di condannare la Spagna alle spese, ad eccezione tuttavia di quelle della Commissione che quest’ultima è chiamata a sopportare in proprio.
(
1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
2
)	Decisione di esecuzione (UE) 2015/1289 del Consiglio, del 13 luglio 2015, che impone un’ammenda alla Spagna per manipolazione dei dati sul disavanzo pubblico nella comunità autonoma di Valencia (GU 2015, L 198, pag. 19). L’espressione «di esecuzione» è stata introdotta nel titolo in un secondo momento (GU 2015, L 291, pag. 10).
(
3
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011 (GU 2011, L 306, pag. 1).
(
4
)	Protocollo n. 12 allegato al TUE e al TFUE.
(
5
)	Regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (GU 1996, L 310, pag. 1) (in prosieguo: il «SEC 1995»). Il regolamento (UE) n. 549/2013 (GU 2013, L 174, pag. 1) (in prosieguo: il «SEC 2010»), che ha sostituito il regolamento succitato, non trova ancora applicazione nel caso di specie.
(
6
)	Recentemente, nell’ambito di un procedimento a carico dell’Austria, la Commissione ha pubblicato una relazione d’indagine [COM(2017) 94 final], in cui annuncia una raccomandazione diretta al Consiglio.
(
7
)	Decisione 2004/407/CE, Euratom, che modifica gli articoli 51 e 54 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia (GU 2004, L 132, pag. 5).
(
8
)	Regolamento del Consiglio, del 25 maggio 2009, relativo all’applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato al trattato che istituisce la Comunità europea (GU 2009, L 145, pag. 1), applicabile alla fattispecie nella versione modificata dal regolamento (UE) n. 679/2010 del Consiglio, del 26 luglio 2010 (GU 2010, L 198, pag. 1).
(
9
)	Decisione delegata della Commissione del 29 giugno 2012 (GU 2012, L 306, pag. 21).
(
10
)	Relazione della Commissione sull’indagine connessa alla manipolazione in Spagna delle statistiche di cui al regolamento (UE) n. 1173/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro (decisione della Commissione dell’11 luglio 2014) [COM(2015) 211 final].
(
11
)	V. supra, nota 2.
(
12
)	V. sentenza del 17 marzo 2005, Commissione/AMI Semiconductor Belgium e a. (C‑294/02, EU:C:2005:172, punto 49), e decisione del 14 luglio 2005, Svizzera/Commissione (C‑70/04, non ancora pubblicata, EU:C:2005:468, punto 18).
(
13
)	Sulla legittimazione ad agire dei singoli, v., a titolo esemplificativo, sentenze del 5 maggio 1977, Koninklijke Scholten Honig/Consiglio e Commissione (101/76, EU:C:1977:70, punti da 5/7 a 8/11), e del 19 dicembre 2012, Commissione/Planet (C‑314/11 P, EU:C:2012:823, punti 94 e 95). Sulla mancata denominazione di una decisione di esecuzione in quanto tale, v. le mie conclusioni nelle cause Borealis Polyolefine, OMV Refining & Marketing, DOW Benelux e a. ed Esso Italiana e a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14 e C‑389/14, EU:C:2015:754, paragrafo 177).
(
14
)	Sentenza del 1o marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punto 66).
(
15
)	Sentenza del 1o marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punto 36); v., in precedenza, già le sentenze del 24 ottobre 1989, Commissione/Consiglio (16/88, EU:C:1989:397, punto 11) sull’articolo 145, terzo trattino, del Trattato CEE, e del 23 febbraio 2006, Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑122/04, EU:C:2006:134, punti 36 e 37), sull’articolo 202, terzo trattino, del Trattato CE, disposizioni che hanno preceduto, entrambe, l’articolo 291, paragrafo 2, TFUE.
(
16
)	Occorre osservare che, a quanto consta, la competenza del Tribunale sulla base della deroga all’eccezione di cui all’articolo 51, primo comma, lettera a), dello Statuto ad oggi non è stata mai applicata.
(
17
)	La sentenza del 13 luglio 2004, Commissione/Consiglio (C‑27/04, EU:C:2004:436) non costituisce tuttavia una prova della competenza della Corte in quanto, all’epoca, non trovava ancora applicazione l’attuale delimitazione delle competenze e la competenza della Corte scaturirebbe, in caso di sua applicazione, dall’articolo 51, secondo comma, dello Statuto.
(
18
)	Sentenza del 22 gennaio 2014, Regno Unito/Consiglio e Parlamento (C‑270/12, EU:C:2014:18, punti da 78 a 86).
(
19
)	Sentenza del 15 gennaio 2014, Commissione/Portogallo (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, punti 50 e 51).
(
20
)	Sentenza del 15 gennaio 2014, Commissione/Portogallo (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, punti 77 e 78).
(
21
)	V., ad esempio, sentenze del 29 aprile 2004, Beuttenmüller (C‑102/02, EU:C:2004:264, punto 64); del 16 luglio 2009, Infopaq International (C‑5/08, EU:C:2009:465, punto 56), e dell’8 marzo 2017, Euro Park Service (C‑14/16, EU:C:2017:177, punto 49).
(
22
)	V. sentenza del 23 novembre 2016, Bayer CropScience e Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, punti da 55 a 58).
(
23
)	Considerando 3 della decisione 88/591/CECA, CE, Euratom del Consiglio, del 24 ottobre 1988, che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee (GU 1988, L 319, pag. 1).
(
24
)	V., in proposito, l’articolo 11 ter, paragrafo 2, del regolamento n. 479/2009.
(
25
)	Articoli 11 bis, primo periodo, e 11 ter, paragrafo 1, del regolamento n. 479/2009.
(
26
)	Relazione della Commissione (cit. alla nota 10, pag. 8).
(
27
)	Note to the ESSC/EFC – implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479 (allegato F.1 della risposta della Spagna alla memoria di intervento della Commissione).
(
28
)	Sentenze del 21 settembre 2000, Mediocurso/Commissione (C‑462/98 P, EU:C:2000:480, punto 36); del 9 giugno 2005, Spagna/Commissione (C‑287/02, EU:C:2005:368, punto 37), e del 17 marzo 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, punto 33).
(
29
)	Sentenze del 15 ottobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punti da 181 a 183), e del 21 settembre 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissione (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punto 38).
(
30
)	Sentenza del 15 ottobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punto 183).
(
31
)	Sentenze del 17 ottobre 1989, Dow Benelux/Commissione (85/87, EU:C:1989:379, punti 17 e 18); del 15 ottobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punti 298 e 299), e del 22 ottobre 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punto 48).
(
32
)	Sentenze del 17 ottobre 1989, Dow Benelux/Commissione (85/87, EU:C:1989:379, punto 19), e del 15 ottobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punto 301).
(
33
)	V., supra, paragrafi 64 e segg.
(
34
)	V. sentenza del 21 settembre 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissione (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punti 56 e segg.).
(
35
)	Sulla normativa in materia di concorrenza v. sentenza del 25 gennaio 2007, Dalmine/Commissione (C‑407/04 P, EU:C:2007:53, punto 60).
(
36
)	Sentenze del 18 ottobre 1989, Orkem/Commissione (374/87, EU:C:1989:387, punti 34 e 35), e del 7 gennaio 2004, Aalborg Portland e a./Commissione (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punto 65).
(
37
)	Sul procedimento per inadempimento, v. sentenze dell’11 dicembre 1985, Commissione/Grecia (192/84, EU:C:1985:497, punto 19); del 9 novembre 1999, Commissione/Italia (C‑365/97, EU:C:1999:544, punto 85); del 13 luglio 2004, Commissione/Italia (C‑82/03, EU:C:2004:433, punto 15); del 26 aprile 2005, Commissione/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, punti 41 nonché 197 e 198), e del 5 ottobre 2006, Commissione/Belgio (C‑275/04, EU:C:2006:641, punto 82).
(
38
)	Sentenza del 6 novembre 2008, Paesi Bassi/Commissione (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, punto 56). V. anche sentenza del 16 aprile 2013, Spagna e Italia/Consiglio (C‑274/11 e C‑295/11, EU:C:2013:240, punto 54).
(
39
)	V. sentenze dell’11 luglio 2013, Ziegler/Commissione (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punto 155), e del 19 febbraio 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento (C‑308/07 P, EU:C:2009:103, punto 46).
(
40
)	V. le mie conclusioni nella causa Ziegler/Commissione (C‑439/11 P, EU:C:2012:800, paragrafo 145).
(
41
)	V., ad esempio, sentenza del 4 maggio 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punto 48 e la giurisprudenza ivi citata). Sulla formulazione v. le mie conclusioni nella causa G4S Secure Solutions (C 157/15, EU:C:2016:382, paragrafo 98), in linea con il Conseil constitutionnel francese, decisioni n. 2015-527 QPC del 22 dicembre 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, punti 4 e 12) e n. 2016-536 QPC del 19 febbraio 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, punti 3 e 10); in senso analogo, il Conseil d’État francese, sentenza n. 317827 del 26 ottobre 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); v. anche il Bundesverfassungsgericht tedesco, BVerfGE 120, 274, 318 e segg. (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, punto 218).
(
42
)	Sugli oneri amministrativi derivanti dalla tutela dei dati, v. sentenza del 7 maggio 2009, Rijkeboer (C‑553/07, EU:C:2009:293, punti 59 e segg.), e, analogamente, riguardo all’accesso ai documenti, sentenze del 6 dicembre 2001, Consiglio/Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, punto 30), e del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punto 28).
(
43
)	Sulla necessità di procedere a revisioni per tale ragione, v. https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data.
(
44
)	Vale a dire, non alla data cui esse si riferivano, in violazione del principio di competenza (punto 1.57 del SEC 1995).
(
45
)	Sentenze del 26 febbraio 1976, Commissione/Italia (52/75, EU:C:1976:29, punto 11); del 29 marzo 2001, Portogallo/Commissione (C‑163/99, EU:C:2001:189, punto 22), e del 19 novembre 2009, Commissione/Finlandia (C‑118/07, EU:C:2009:715, punto 48.)
(
46
)	COM (2010) 524 definitivo.
(
47
)	Documento del Consiglio n. 11480/11, ivi l’articolo 6a e il considerando 3.
(
48
)	Emendamenti del Parlamento europeo, approvati il 23 giugno 2011, alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell’area dell’euro (P7_TA(2011)0290).
(
49
)	Documento A7‑0180/2011.
(
50
)	Ciò si evince con particolare chiarezza nella versione francese dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1173/2011: «(…) État membre qui a (…) fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au (…)». Nella versione tedesca e in quella inglese si parla in modo meno chiaro di errata rappresentazione di dati. La versione spagnola si ricollega invece esplicitamente alla falsificazione: «(…) Estado miembro que (…) tergiverse datos relativos al (…)».
(
51
)	Considerando 13 del regolamento (UE) n. 1173/2011.
(
52
)	Ciò emerge chiaramente dalle versioni tedesca, spagnola e francese. La versione inglese è invece equivoca: «An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care».
(
53
)	Sentenze del 13 dicembre 1991, Commissione/Italia (C‑33/90, EU:C:1991:476, punto 24), e del 1o aprile 2008, Gouvernement de la Communauté française e Gouvernement wallon (C‑212/06, EU:C:2008:178, punto 58).
(
54
)	L’articolo 3 del protocollo PDE ha il seguente tenore letterale: «Al fine di garantire l’efficacia della procedura per i disavanzi eccessivi, i governi degli Stati membri, ai sensi della stessa, sono responsabili dei disavanzi della pubblica amministrazione come definita all’articolo 2, primo trattino, del presente protocollo. Gli Stati membri assicurano che le procedure nazionali in materia di bilancio consentano loro di rispettare gli obblighi derivanti dai trattati in questo settore. Gli Stati membri riferiscono alla Commissione, tempestivamente e regolarmente, in merito al loro disavanzo, previsto ed effettivo, nonché al livello del loro debito». In base all’articolo 2, primo trattino, per «pubblico» si intende «la pubblica amministrazione, vale a dire l’amministrazione statale, regionale o locale e i fondi di previdenza sociale».
(
55
)	V., sul punto, supra, paragrafo 129.
(
56
)	Solo le versioni danese, estone e svedese sembrano impiegare il superlativo in luogo del comparativo.
(
57
)	Sentenza dell’11 dicembre 2012, Commissione/Spagna (C‑610/10, EU:C:2012:781, punto 51).