62002CC0304_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Komissio on pannut vireille tämän oikeudenkäynnin EY 228 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla jatkona yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C‑64/88, komissio vastaan Ranskan tasavalta, 11.6.1991 antamaan tuomioon.(2) Kyseisessä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että Ranskan tasavalta ei ollut noudattanut jäsenvaltioiden alusten harjoittamaa kalastustoimintaa koskevien tiettyjen valvontatoimenpiteiden käyttöönottamisesta 29 päivänä kesäkuuta 1982 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2057/82(3) 1 artiklan ja tietyistä kalastustoimintaa koskevista valvontatoimenpiteistä 23 päivänä heinäkuuta 1987 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2241/87(4) (jäljempänä valvonta-asetukset) 1 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se oli laiminlyönyt vuosina 1984–1987 valvonnan sen varmistamiseksi, että yhteisön kalavarojen säilyttämistä koskevia teknisiä toimenpiteitä noudatetaan.(5)
2. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi erityisesti, että Ranskan tasavalta ei ollut valvonut riittävästi sitä, että yhteisön sääntöjä noudatetaan. Nämä säännöt koskevat
– verkkojen vähimmäissilmäkokoa
– verkkoihin kiinnitettäviä välineitä
– sivusaaliita ja
– myytäväksi sallittujen kalojen vähimmäiskokoa.
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että Ranskan tasavalta ei ollut noudattanut velvoitettaan ryhtyä toimenpiteisiin merkityksellisten yhteisön säännösten rikkojia vastaan, kuten valvonta-asetuksissa edellytetään.
3. Joitakin kuukausia yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion jälkeen komissio pyysi Ranskan tasavaltaa toimittamaan sille tietoa niistä toimenpiteistä, joita Ranskan tasavalta oli toteuttanut kyseisen tuomion täytäntöön panemiseksi EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tästä alkoi komission ja Ranskan hallituksen välillä laaja vuoropuhelu, joka jatkui noin 11 vuoden ajan ja joka koski Ranskan tasavallan toimenpiteitä yhteisön kalastusta koskevien asetusten noudattamisen valvomiseksi. Vaikka komissio hyväksyi tämän vuoropuhelun aikana useimpien edellä mainittujen kohtien osalta toteutetut parannukset, se ei ole vieläkään vakuuttunut siitä, että Ranskan tasavalta noudattaa täysimääräisesti velvoitteitaan, jotka koskevat alamittaisten kalojen, erityisesti kummeliturskan, pyydystämistä ja myymistä koskevaa velvoitetta, sekä velvoitettaan nostaa asiaa koskevia sääntöjä rikkovia vastaan syyte.
4. Näin ollen komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole toteuttanut kaikkia asiassa C-64/88, komissio vastaan Ranskan tasavalta, 11.6.1991 annetun tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavia toimenpiteitä eikä noudattanut näin ollen EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole vieläkään toteuttanut valvontatoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että kalavarojen säilyttämistä koskevia teknisiä toimenpiteitä noudatetaan, ja koska se ei näin ollen ole noudattanut yhteisön valvonta-asetuksia. Lisäksi komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin velvoittaa Ranskan tasavallan maksamaan ”Euroopan yhteisöjen omien varojen” tilille 316 500 euron suuruisen uhkasakon jokaiselta päivältä, jolta edellä mainitussa asiassa annetun tuomion noudattamista varten tarpeelliset toimenpiteet viivästyvät, tässä asiassa annettavan tuomion julistamisesta alkaen siihen päivään asti, kunnes edellä mainitussa asiassa 11.6.1991 annettu tuomio täytäntöönpannaan. Lisäksi komissio vaatii, että Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
5. Ranskan tasavalta vaatii ensisijaisesti, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää komission nostaman kanteen perusteettomana. Toissijaisesti, jos yhteisöjen tuomioistuin katsoo uhkasakon määräämisen olevan asianmukaista, Ranskan tasavalta pyytää yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan asiaa arvioidessaan huomioon kaikki asiaan liittyvät seikat.
II Asiaa koskevat yhteisön oikeussäännöt
6. Yhteisön kalastusalan valvontaa koskevat säännökset, jotka ovat tämän asian kohteena, on alun perin annettu neuvoston asetuksessa N:o 2057/82 ja myöhemmin neuvoston asetuksessa N:o 2241/87, joihin molempiin on viitattu 1 kohdassa. Tällä hetkellä voimassa oleva valvonta-asetus on yhteiseen kalastuspolitiikkaan sovellettavasta valvontajärjestelmästä 12 päivänä lokakuuta 1993 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2847/93(6) (jäljempänä asetus N:o 2847/93).
7. Asetuksen N:o 2847/93 1 artiklassa säädetään yhteisön järjestelmän perustamisesta yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi. Järjestelmään sisältyy erityisesti säännökset kalavarojen säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden teknisestä valvonnasta sekä niiden seuraamusten tehokkuutta koskevat tietyt säännökset, joita sovelletaan, jos kyseisiä toimenpiteitä laiminlyödään. Asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden perusvelvoitteesta valvoa yhteisön kalastussäännösten noudattamista. Kyseinen säännös kuuluu seuraavalla tavalla:
”Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on toteutettava yhteisön säännösten mukaisesti tarkoituksenmukaiset toimenpiteet kyseisen järjestelmän tehokkuuden varmistamiseksi. Niiden on annettava toimivaltaisten viranomaistensa käyttöön riittävät keinot täyttää tässä asetuksessa määritellyt kyseisten viranomaisten tarkastus- ja valvontatehtävät. – – ”
8. Asetuksen N:o 2847/93 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikkien voimassa olevien säilyttämis‑ ja valvontatoimenpiteisiin liittyvien säännösten noudattamisen varmistamiseksi kunkin jäsenvaltion on valvottava kalastuksen ja siihen liittyvän toiminnan harjoittamista alueellaan ja suvereniteettiinsa tai lainkäyttövaltaansa kuuluvilla merialueilla. Kunkin jäsenvaltion on tarkastettava kalastusaluksia ja valvottava kaikkia toimia, erityisesti kalojen purkamis‑, myynti‑, kuljetus‑ ja varastointitoimia sekä purkamisten ja myynnin kirjaamista tämän asetuksen soveltamisen varmistamiseksi. – – ”
9. Niiden noudattamisen varmistamista koskevien toimenpiteiden osalta, jotka liittyvät yhteisön kalastusta koskevien säännösten rikkomisiin, asetuksen N:o 2847/93 31 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään lopuksi seuraavaa:
”1. Jos tämän asetuksen nojalla toteutetun valvonnan tai tarkastuksen päätyttyä todetaan, että yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä ei ole noudatettu, jäsenvaltioiden on huolehdittava, että toteutetaan asianmukaiset toimenpiteet, joihin kuuluu hallinnollisen menettelyn tai rikosoikeudellisen menettelyn aloittaminen vastuussa olevia luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä vastaan jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön mukaisesti.(7)
2. Edellä 1 kohdan nojalla aloitettujen menettelyjen on oltava luonteeltaan sellaisia, että ne asiaankuuluvan kansallisen lainsäädännön mukaisesti varmistavat sen, että rikkomuksesta vastuussa oleva henkilö menettää rikkomuksen tuottaman taloudellisen hyödyn, tai aikaansaavat vaikutuksia, jotka ovat suhteessa rikkomuksen vakavuuteen, ja ehkäisevät tehokkaasti muita samanlaatuisia rikkomuksia.”
10. Nyt esillä olevassa asiassa komissio väittää, että Ranskan viranomaisten toteuttamat valvontaa ja noudattamisen varmistamista koskevat toimenpiteet olivat riittämättömiä yhteisön säilyttämistoimenpiteiden osalta, joiden tarkoituksena on estää alamittaisten kalojen, erityisesti kummeliturskan, purkaminen ja myynti. Asiaa koskevista yhteisön toimenpiteistä säädetään komission kalavarojen teknisiä säilyttämistoimenpiteitä koskevissa asetuksissa.(8) Tällä hetkellä voimassa oleva asetus on kalavarojen säilyttämisestä nuorten meren eliöiden suojelemiseksi toteuttavien teknisten toimenpiteiden avulla 30 päivänä maaliskuuta 1998 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 850/98.(9) Tarvitsematta toistaa asiaa koskevia säännöksiä kokonaan, voidaan yleisesti todeta, että asetus sisältää erilaisia säännöksiä, joiden tarkoituksena on alamittaisten kalojen pyydystämisen, purkamisen ja myymisen estäminen. Kyseisiin säännöksiin kuuluvat säännökset verkkojen vähimmäissilmäkoosta, kiellosta liittää verkkoihin välineitä, joilla voidaan tukkia verkko tai muuten tosiasiallisesti pienentää sitä, ja kiellosta muun muassa purkaa tai myydä alamittaisia kaloja lukuun ottamatta saaliita, jotka muodostavat ainoastaan rajoitetun prosenttiosuuden kokonaissaaliista.
III Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
11. Kuten edellä jo huomautin, kysymys siitä, onko Ranskan tasavalta toteuttanut toimenpiteet yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamassa tuomiossa todettujen jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntien lopettamiseksi, on ollut komission ja Ranskan viranomaisten välisen pitkähkön vuoropuhelun aiheena, jota on käyty vuoden 1991 marraskuusta siihen saakka, kun tämä oikeudenkäynti pantiin vireille 27.8.2002. Koko tämän oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn ajan komission näkemystä ovat tukeneet yhteisön kalastuksen tarkastajien kertomukset,(10) jotka sisältävät Ranskan eri rannikkoalueilla sijaitseviin satamiin ja kalahuutokauppoihin säännöllisesti tehtyjen valvontakäyntien aikana tehtyjä havaintoja.
12. Komission ja Ranskan tasavallan välisessä alkuvaiheen kirjeenvaihdossa, joka koski Ranskan tasavallan toteuttamia toimenpiteitä yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamassa tuomiossa todettujen jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntien lopettamiseksi, Ranskan viranomaiset totesivat ”tekevänsä kaikkensa tuomion noudattamiseksi perustamissopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisesti”. Ranskan viranomaiset viittasivat muun muassa ”action de longue haleine” ‑nimiseen hankkeeseen alamittaisten kalojen purkamisen lopettamiseksi.
13. Lukuisiin Ranskan satamiin vuonna 1992 tehtyjen valvontakäyntien jälkeen yhteisön kalastuksen tarkastajat ilmoittivat että tilanne oli kohentunut erityisesti yhteisön kalastusta koskevien säännösten noudattamisen valvonnan osalta. Valvonta oli kuitenkin vieläkin monessa suhteessa riittämätöntä. Suurimmat ongelmat koskivat verkkojen silmäkoon mittauslaitteita sekä sivusaaliiden ja kalojen koon valvontaa. Lisäksi rikkomuksiin syyllistyneitä ei saatettu asianmukaisesti vastuuseen rikkomuksista. Näin ollen komissio lähetti Ranskan tasavallalle 11.10.1993 virallisen huomautuksen, joka koski edellä mainittuja seikkoja, ja pyysi Ranskan hallitusta esittämään huomautuksensa.
14. Ranskan hallituksen edellä mainitun virallisen huomautuksen perusteella toimittamat tiedot ja selvitykset johtivat siihen, että komissio katsoi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättyneen sivusaaliita koskevien yhteisön sääntöjen valvonnan osalta. Komissio oli kuitenkin sitä mieltä, että havaittavissa oli vielä puutteita, jotka koskivat erityisesti verkkojen silmäkokojen mittaamista sekä alamittaisten kalojen purkamista ja myymistä kalahuutokaupoissa. Komissio päätteli viimeksi mainitun seikan perusteella, että Ranskan viranomaiset suhtautuivat suopeasti alamittaisten kalojen purkamiseen ja myymiseen yhteisön sääntöjen vastaisesti. Lisäksi ”action de longue haleine” ‑hanke oli ilmeisesti keskeytetty Bretagnessa Bigoudinin alueella(11) siellä vallitsevan vaikean sosiaalisen ja taloudellisen tilanteen ja ongelman poliittisen arkaluonteisuuden takia. Valvontaa koskevaa ”sallivaa asennetta” pahensivat lisäksi syytteeseenpanot, jotka eivät kokonaisuudessaan johtaneet sellaisten seuraamusten määräämiseen, jotka olisivat olleet oikeassa suhteessa rikkomusten vakavuuteen nähden.
15. Komissio toimitti Ranskan tasavallalle näin ollen 14.4.1996 EY:n perustamissopimuksen 171 artiklan 2 kohdan (josta on tullut EY 228 artiklan 2 kohta) mukaisen perustellun lausunnon, jossa se totesi, että yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota ei ollut noudatettu täysimääräisesti seuraavien kohtien osalta:
– verkkojen vähimmäissilmäkoko ei ole yhteisön säännöstön mukainen
– valvonta on riittämätöntä, minkä johdosta on mahdollista saattaa myyntiin alamittaisia kaloja
– Ranskan viranomaisilla on salliva asenne, jota edisti se, että rikkomusten syytteeseenpano ei kokonaisuutena tarkasteltuna johtanut sellaisten seuraamusten määräämiseen, jotka olivat oikeassa suhteessa rikkomusten vakavuuteen ja jotka tästä syystä eivät olleet ennaltaehkäiseviä.
Komissio huomautti Ranskan tasavallalle mahdollisuudesta, jonka mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä taloudellisia seuraamuksia, jos 11.6.1991 annettua tuomiota ei noudateta. Ranskan tasavaltaa vaadittiin toimimaan kahden kuukauden kuluessa perustellun lausunnon tiedoksiantamisesta.
16. Ranskan tasavalta väitti 26.7.1996 ja 27.5.1997 päivätyissä, perusteltuun lausuntoon antamissaan vastauksissa, että yhteisön säännöksiä verkkojen vähimmäissilmäkoosta noudatettiin asianmukaisesti, eikä se ollut saanut tätä asiaa koskevia valituksia yhteisön kalastuksen tarkastajilta. Ranskan tasavalta toimitti myös tietoja ja lukuja suoritetuista tarkastuksista, määrätyistä seuraamuksista ja yhteisön kalastussäännösten noudattamisen valvontaan kohdistetuista resursseista. Lopuksi Ranskan tasavalta väitti, että sille ei ollut annettu tilaisuutta tutustua yhteisön kalastuksen tarkastajien kertomuksissa tehtyihin havaintoihin, joten sillä ei ollut ollut mahdollisuutta vastata asianmukaisesti perustellussa lausunnossa esitettyihin tosiseikkoihin.
17. Muissa kirjeissään Ranskan hallitus toimitti komissiolle lisätietoja siitä, että Ranska oli lisännyt valvontaa, ja niistä toimenpiteistä, joita se oli toteuttanut yhteisön kalastussääntöjen noudattamisen valvonnasta vastuussa olevien yksiköiden sisäisen organisaation parantamiseksi. Eräässä (31.10.1997 päivätyssä) kirjeessään Ranskan tasavalta totesi näyttävän siltä, että tyydyttävä tasapaino yhteisön ja kansallisten säännösten soveltamisen välillä olisi nyt saavutettu ”lukuun ottamatta pienen kummeliturskan (merluchon) koon osalta Bigoudinin alueella” yhä olemassa olevaa ongelmaa.
18. Näistä huomautuksista ja Ranskan viranomaisten ilmoittamasta organisatorisella tasolla tapahtuneesta myönteisestä kehityksestä huolimatta yhteisön kalastuksen tarkastajien vuosina 1996–2000 Ranskan satamiin ja rannikkoalueilla pidettäviin kalahuutokauppoihin tekemät käynnit osoittivat, että alamittaisten kalojen purkamista ja myymistä koskeva ongelma oli yhä olemassa. Useissa eri yhteyksissä yhteisön tarkastajat havaitsivat, että viranomaiset eivät olleet läsnä saaliita purettaessa tai myytäessä ne huutokaupassa tai että paikalla olleet viranomaiset eivät ryhtyneet mihinkään toimenpiteisiin estääkseen alamittaisen kummeliturskan myynnin (käynnit Le Guilvinecissä ja Concarneaussa vuoden 1997 syyskuussa ja Marennes-Oleronissa, Arcachonissa ja Bayonnessa vuoden 1997 lokakuussa). Eräässä kertomuksessa (käynti Lorientissa, Le Guilvinecissä ja Concarneaussa vuoden 1996 elo kuussa) viitataan ”hiljaiseen sopimukseen teollisuuden edustajien ja viranomaisten välillä siitä, että lakisääteisen 27 cm pitkän kummeliturskan sijasta oli sallittua purkaa 24 cm pitkää kummeliturskaa”. Eräässä toisessa kertomuksessa (käynti Douarnenez’ssä, Lorientissa ja Le Guilvinecissä vuoden 1999 maaliskuussa) todettiin, että oli olemassa suulliset ohjeet siitä, että paikallisten viranomaisten oli poistettava alle 17 cm:n pituiset kalat huutokaupasta, mutta että 17–23 cm:n ja 23–26 cm:n pituisten kalojen myyminen oli sallittua. Lisäksi havaittiin, että kyseistä alamittaista kummeliturskaa, jota myytiin tavallisesti nimellä ”merluchon friture” (frityyrikummeliturska), huutokaupattiin usein avoimesti luokituksella ”00”, joka on varattu tämän ryhmän kaloille sekä muiden lajikkeiden alamittaisille kaloille (käynti Lorientissa, Benodet’ssä, Loctudyssä, Le Guilvinecissä, Lesconilissä ja St. Guénoléssa vuoden 1999 heinäkuussa). Välimeren alueella Sèten, Agden ja Port Vendresin satamiin vuoden 2000 huhtikuussa tehdyt käynnit osoittivat lopulta, että kuvatut käytännöt eivät rajoittuneet ainoastaan Bretagnen alueelle, vaan ongelma oli levinnyt Ranskan tasavallassa laajemmalle.
19. Nämä yhteisön kalastuksen tarkastajien havainnot johtivat siihen, että komissio laati 6.6.2000 täydentävän perustellun lausunnon. Komissio katsoi, että 17.4.1996 päivätyn perustellun lausunnon ja Ranskan hallituksen antaman vastauksen jälkeen alamittaisia kaloja myydään edelleen kalahuutokaupoissa suoraan ostajille, että kansalliset viranomaiset eivät valvo purkamista ja huutokauppaa alamittaisten kalojen, erityisesti kummeliturskan, havaitsemiseksi ja että rikkomuksista nostetaan syytteitä ainoastaan satunnaisesti. Komissio oli sitä mieltä, että koodin ”00” käyttäminen kalahuutokauppoja koskevissa virallisissa asiakirjoissa oli sellaisenaan erityisen vakavaa, koska sillä rikottiin selvästi tiettyjen kalastustuotteiden kaupan pitämistä koskevien yhteisten vaatimusten vahvistamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2406/96(12) säännöksiä ja erityisesti sen 2 artiklaa. Sitä seikkaa, että ”merluchonia” (pientä kummeliturskaa) koskeva ongelma on poliittisesti arkaluonteinen asia, että se koskee erityisesti yhtä aluetta ja että ongelma on pienentynyt huomattavasti viime vuosina, ei komission näkemyksen mukaan voida pitää perusteena olla soveltamatta teknisiä säilyttämistoimenpiteitä. Koska kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena on suojella nuoria kaloja, yhteisön säännösten systemaattisella noudattamatta jättämisellä voi olla katastrofaalisia seurauksia käytettävissä olevien kalavarojen osalta. Näiden säännösten rikkominen on näin ollen vakavaa, erityisesti koska Ranskan viranomaiset näyttävät antaneen ohjeita olla noudattamatta kyseisiä säännöksiä. Komissio kehotti Ranskan hallitusta toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet komission yksilöimien laiminlyöntien korjaamiseksi kahden kuukauden kuluessa täydentävän perustellun lausunnon tiedoksisaamisesta.
20. Ranskan hallitus vastasi 1.8.2000 korostaen erityisesti kolmea seikkaa. Ensinnäkin se huomautti, että koodia ”00” ei käytetty milloinkaan alamittaisista kaloista, vaan sitä käytettiin eri mittaisten lajittelemattomien kalojen tunnuksena. Lisäksi Ranskan hallitus väitti, että laatimissaan kertomuksissa yhteisön kalastuksen tarkastajat olivat ilmeisesti sekoittaneet toisiinsa henkilöt, jotka vastasivat myyntirakenteiden kaupallisesta toiminnasta, niihin henkilöihin, joiden tehtävänä oli soveltaa kalastusta koskevia säännöksiä ja jotka yksin olivat toimivaltaisia toteamaan, onko kalastussäännöksiä rikottu. Ranskan hallitus katsoo, että on liioiteltua ja jopa epäoikeudenmukaista päätellä, että valvontaa hoitavat viranomaiset olisivat omaksuneet sallivan asenteen niiden komissiolle ilmoitettujen lukujen suhteen, jotka koskivat Ranskan viranomaisten toteuttamia oikeudellisia toimenpiteitä kalojen vähimmäiskokosääntöjen rikkomisten osalta. Kolmanneksi Ranskan hallitus totesi, että yhteisön kalastuksen tarkastajien vuoden 1999 heinäkuussa laatiman kertomuksen jälkeen kalastusasetusten noudattamisen valvonnan organisatorista ja lainsäädännöllistä kehystä oli parannettu huomattavasti. Valvontatoimintojen uudelleenorganisointi on osoitus siitä, että Ranskan viranomaisilla on vakaa aikomus lisätä valvonnan tehokkuutta kalastuksen alalla.
21. Komissio vastasi (15.2.2001) vaatimalla lisätietoja Ranskan tasavallan toteuttamista toimenpiteistä koodin ”00” käytön lopettamiseksi. Havaittuaan lisäksi Ranskan tasavallan halukkuuden lisätä valvontajärjestelmäänsä, komissio huomautti, että sen toimittamassa täydentävässä perustellussa lausunnossa keskityttiin alamittaisen kummeliturskan purkamista ja myymistä koskevaan ongelmaan erityisesti Bretagnessa Finistèren ja Morbihanin alueilla. Näin ollen komissio vaati Ranskan viranomaisia ilmoittamaan erityisesti tämäntyyppisiä rikkomuksia koskevista tuomioista. Ranskan hallitus toimitti kyseiset tiedot 16.10.2001. Ensinnäkin se toimitti hallinnollisen soveltamisohjeen, joka oli osoitettu alue- ja departementtiviranomaisille ja joka koski koodin ”00” käytön lopettamista viimeistään vuoden 2001 loppuun mennessä. Seuraavaksi se viittasi siihen, että komissiolle oli lähetetty jäljennökset rikkomuksia ja takavarikoita koskevista virallisista kertomuksista ja asiaa koskevista tuomioista. Ranskan hallitus huomautti myös, että vuodesta 1998 lähtien kalojen vähimmäiskokoa koskevien sääntöjen rikkomisten syytteeseenpanojen määrä oli kasvanut ja ennalta ehkäiseviä seuraamuksia oli määrätty. Lopuksi Ranskan hallitus viittasi vuonna 2001 hyväksyttyyn kalastusta koskevaan yleiseen valvontasuunnitelmaan, jossa määritettiin ensisijaiset tavoitteet kalastusta koskevien säännösten noudattamisen valvonnan osalta. Näihin ensisijaisiin tavoitteisiin sisältyi kummeliturskakannan vahvistamista ja kalojen vähimmäiskoon tiukkaa valvontaa koskevan suunnitelman toteuttaminen.
22. Tällä välin yhteisön kalastuksen tarkastajat olivat jälleen kerran (vuoden 2001 kesäkuussa) vierailleet useissa Bigoudinin alueen satamissa ja todenneet uudestaan, että valvonnan taso ja laatu olivat edelleen riittämättömiä. Tarkastajat päättelivät, että teknisten toimenpiteiden toteuttamisen tasoa ei tällä alueella voitu vieläkään pitää hyväksyttävänä. Alamittaista kummeliturskaa purettiin ja markkinoitiin jatkuvasti ilman konkreettisia valvontayrityksiä kyseisen käytännön lopettamiseksi. Lisäksi tarkastajat totesivat, että asiasta vastuussa olevilla kansallisilla viranomaisilla oli liian pienet resurssit, ne olivat huonosti varusteltuja eikä niillä ollut riittävää koulutusta. Hallinnolliset menettelyt eivät olleet kyseisen tilanteen asettamien vaatimusten kannalta riittävän kehittyneitä. Kalastuksen tarkastajat huomauttivat lopuksi, että kalahuutokauppojen ja vähittäismyyntipisteiden valvonnan taso ja laatu oli erittäin alhainen.
23. Koska komissio katsoi, että Ranskan tasavallan toimittamilla tiedoilla sen valvontatoimenpiteiden parantamisesta yleisellä tasolla ei puututa riittävästi ongelmaan, joka koskee yhteisön säännösten täytäntöönpanoa alamittaisen kummeliturskan osalta Bigoudinin alueella, komissio tuli siihen tulokseen, että Ranskan tasavalta ei ollut vieläkään toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antaman tuomion noudattamiseksi. Näin ollen komissio nosti nyt käsiteltävänä olevan kantaan EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla 27.8.2002 toimittamallaan kannekirjelmällä. Kummankin osapuolen vaatimukset on jo esitetty tämän ratkaisuehdotuksen 4 ja 5 kohdassa.
IV Nykytilanne
24. Asiassa 19.12.2003 pidetyn suullisen käsittelyn valmisteluvaiheessa yhteisöjen tuomioistuin lähetti komissiolle ja Ranskan tasavallalle joukon kirjallisia kysymyksiä alamittaisten kalojen purkamista ja myymistä koskevan ongelman tämänhetkisen tilanteen osalta. Komissiolta yhteisöjen tuomioistuin tiedusteli, olivatko yhteisön kalastuksen tarkastajat tehneet valvontakäyntejä paikan päällä nyt käsiteltävänä olevan asian vireille saattamisen jälkeen. Jos tällaisia valvontakäyntejä oli tehty, yhteisöjen tuomioistuin pyysi toimittamaan sille kalastuksen tarkastajien kertomukset, ja mikäli kertomuksissa todettiin, että alamittaisten kalojen merkittävien määrien myyminen jatkui, komission oli ilmoitettava, mihin toimenpiteisiin Ranskan viranomaisten olisi ryhdyttävä tilanteen korjaamiseksi. Ranskan tasavaltaa pyydettiin toimittamaan tietoja merellä ja maalla suoritettujen valvontojen lukumäärästä (sekä kalahuutokaupoissa että niiden ulkopuolella) esillä olevan oikeudenkäynnin vireille saattamisen jälkeen kalojen vähimmäiskokoa koskevien säännösten noudattamisen varmistamiseksi ja ilmoittamaan rikkomusten määrä ja näiden rikkomusten osalta toteutetut oikeudelliset toimenpiteet. Kumpikin osapuoli toimitti pyydetyt tiedot 30.1.2004.
25. Komissio vastasi, että nyt käsiteltävänä olevan asian vireille saattamisen jälkeen oli tehty kolme valvontakäyntiä paikan päällä. Näiden käyntien aikana oli todettu, että vaikka alamittaisen kummeliturskan myytäväksi tarjoaminen oli vähentynyt Bretagnessa ja erityisesti Bigoudinin alueella, näin ei ollut tapahtunut Välimeren alueilla. Yhteisön tarkastajat olivat todenneet valvontatoimien puuttuvan alamittaisten kalojen myymisen estämiseksi purkamisen aikana. Lisäksi he olivat huomanneet, että pöytäkirjaa ei laadittu kaikista rikkomuksista. Ranskan viranomaisten vuoden 1998 jälkeen tarkastusten tehostamiseksi toteuttamista toimenpiteistä huolimatta komissio ei voinut todeta, että kyseisillä toimenpiteillä olisi ollut todellista vaikutusta. Päinvastoin komissiolla oli syytä olettaa, että näin ei ollut tapahtunut. Jotta komissio voisi todeta, että laiminlyönnit olivat todella päättyneet, sille olisi toimitettava täydelliset ja kattavat tiedot kaikista vuosina 2001, 2002 ja 2003 tehdyistä tarkastuksista alamittaisten kalojen ja erityisesti kummeliturskan osalta. Suullisessa käsittelyssä komissio totesi lisäksi, että asetuksen N:o 2847/93 asianmukainen noudattaminen edellyttää, että kalastuksen koko toimintaketjua on valvottava ja että tähän liittyen purkamisen valvonta on erityisen tärkeää. Ranskan hallituksen toimittamat tiedot ja luvut eivät olleet komission mielestä riittävän seikkaperäisiä, jotta niiden perusteella voitaisiin päätellä laiminlyöntien päättyneen.
26. Ranskan hallitus toimitti vastauksessaan lukuja merellä ja maalla tehdyistä tarkastuksista vuosina 2001–2003. Näistä luvuista käy ilmi, että molempien tarkastustyyppien määrä väheni vuonna 2003 huomattavasti kahteen edelliseen vuoteen verrattuna. Tarkastusten määrän pienenemistä vuonna 2003 perusteltiin kalastusalusten käyttämisellä öljytankkeri ”Prestigen” uppoamisesta johtuneen saastumisen torjuntaan. Ranskan hallituksen mukaan tarkastusten määrän pieneneminen maalla johtui kurin paranemisesta kalastajien joukossa, minkä myös komission tarkastajat olivat huomanneet yllätyskäyntinsä yhteydessä vuoden 2003 kesäkuussa. Kyseisen käynnin aikana ei tehty havaintoja alamittaisista kaloista. Myös määrättyjen seuraamusten lukumäärä väheni vuosina 2001 ja 2002. Tämä johtui yleisestä armahduslaista,(13) jolla armahdettiin alle 750 euron suuruisiin sakkoihin tuomitut, ja tätä suurempiin sakkoihin tuomitut armahdettiin vasta sen jälkeen kun sakot oli asianmukaisesti maksettu. Kalojen kokoa koskevien sääntöjen rikkomisesta määrättiin huomattavasti suurempia sakkoja.
27. Suullisessa käsittelyssä Ranskan hallitus vastasi komission huomautuksiin, että vaikka se oli selvillä siitä, että alamittaisen kummeliturskan purkaminen oli vähentynyt alueella, jolla sitä oli eniten tapahtunut, eli Bigoudinin alueella Bretagnessa, ongelma oli yhä olemassa Välimeren rannikolla. Ranskan hallitus totesi, että koska yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 annetun tuomion ajankohtana Välimerellä tapahtuvan kalastuksen osalta ei ollut annettu mitään erityisiä säilyttämistoimenpiteitä, se, että asetusta N:o 2847/93 ei noudateta vielä tyydyttävästi kyseisellä alueella, ei voi merkitä sitä, ettei yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota ole täytäntöönpantu.
V Asian arviointi
A  Alustavat huomautukset: noudattamisen varmistamista koskeva velvoite yhteisen kalastuspolitiikan osalta
28. Ennen arvion esittämistä Ranskan tasavallan toteuttamista toimenpiteistä merkityksellisten yhteisön kalastusta koskevien säännösten noudattamiseksi yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antaman tuomion mukaisesti tässä asiassa esillä oleva ongelmaa on ensin tarkasteltava oikeassa asiayhteydessä eli yhteisön lainsäädännön määräysten ja säännösten täytäntöönpanon merkityksen kannalta erityisesti yhteisen kalastuspolitiikan osalta.
29. Yleisesti ottaen yhteisön oikeusjärjestys on autonomisuudestaan huolimatta epäitsenäinen oikeusjärjestys siltä osin kuin se on useimmilla aloilla riippuvainen siitä, millaisiin toimenpiteisiin jäsenvaltiot ryhtyvät kyseisessä oikeusjärjestyksessä taloudellisille toimijoille asetettujen velvoitteiden täysimääräisen noudattamisen varmistamiseksi. EY 10 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia toteuttamaan kaikki toimenpiteet, jotka ovat aiheellisia yhteisön lainsäädännön tehokkaan soveltamisen ja täytäntöönpanon varmistamiseksi ja yhteisön lainsäädännön tehokkaan vaikutuksen saavuttamiseksi. Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että yhteisön toimenpiteiden soveltamista ja niiden noudattamisen varmistamista varten on otettu käyttöön riittävä sääntelyjärjestelmä, että nimetyt viranomaiset ovat päteviä, että rikkomuksiin syyllistyneitä vastaan ryhdytään asianmukaisiin toimenpiteisiin ja että käytettävissä ovat riittävät resurssit. Mikäli jäsenvaltion toteuttamat noudattamisen varmistamista koskevat toimenpiteet ovat riittämättömiä, kyseessä olevien yhteisön säännösten tavoitteiden kutakuinkin yhdenmukainen saavuttaminen kaikkialla yhteisössä on mahdotonta.
30. Vaikka jäsenvaltioilla onkin laaja harkintavalta päättäessään siitä, kuinka kyseinen tavoite saavutetaan, yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytännössään asettanut tiettyjä edellytyksiä niille menettelysäännöille, joita sovelletaan yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien ja velvollisuuksien noudattamisen varmistamiseen. Yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään katsonut erityisesti, että tällaiset menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että yhteisön oikeusjärjestykseen perustuvien oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).(14) Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on tarkentanut, että jäsenvaltioille EY 10 artiklassa noudattamisen varmistamisen osalta asetetut velvoitteet edellyttävät jäsenvaltioita varmistamaan, ”että yhteisön oikeuden rikkomisesta määrättäviä seuraamuksia koskevat sellaiset aineelliset ja menettelylliset edellytykset, jotka vastaavat niitä edellytyksiä, joita sovelletaan luonteeltaan ja vakavuudeltaan vastaaviin kansallisen oikeuden rikkomisiin, ja joiden johdosta seuraamukset ovat joka tapauksessa tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Lisäksi kansallisten viranomaisten on toimittava yhteisön oikeuden rikkomisen suhteen samalla valppaudella kuin vastaavien kansallisten lakien täytäntöönpanossa”.(15)
31. Näiden yleisten velvoitteiden ehdoton noudattaminen yhteisön toimenpiteiden tehokkaan soveltamisen ja noudattamisen varmistamisen osalta on erityisen tärkeää yhteiseen kalastuspolitiikkaan liittyen monestakin syystä. Nämä syyt koskevat kalastusta taloudellisena toimintana, sitä, että yhteisön vesialueiden kalavaroja on pidettävä kaikkien jäsenvaltioiden yhteisinä luonnonvaroina, jäsenvaltioiden etujen keskinäistä riippuvuutta tällä alalla ja sitä moraalikatoa, joka sisältyy varojen hyödyntämistä koskevien rajoitusten säätämiseen.
32. Kalavarojen kaltaisten luonnonvarojen hoitoon sisältyy maksimaaliseen hyödyntämiseen tähtäävien (lyhytaikaisten) taloudellisten intressien yhteensovittaminen intressiin säilyttää varat biologisesti ja ekologisesti hyväksyttävällä tasolla hyödyntämisen varmistamiseksi pitkällä aikavälillä. Tämä perusjännite tuodaan esille myös elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa 20 päivänä joulukuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2371/2002 2 artiklassa,(16) jonka mukaan yhteisen kalastuspolitiikan päätavoitteena on ”varmistaa sellaisen elollisten vesiluonnonvarojen hyödyntäminen, joka luo talouden, ympäristön ja sosiaalisten tekijöiden osalta kestävät olosuhteet”. Tässä toimintamallissa kestävyyden käsite on johtava periaate. Yksi kalastuksen erityispiirteistä taloudellisena toimintana on se, että tuote on myös tuotannon lähde. Se on uusiutuva luonnonvara. Tämä tarkoittaa sitä, että kalavarojen hyödyntämiselle on olemassa luonnollinen, biologian asettama raja. Jos kalastustoiminnan rajoittamiseen tai nuorten kalavarojen suojelemiseen tähtääviä toimenpiteitä ei toteuteta, tällä on vääjäämättä vaikutuksia kalavarojen uudistumiskykyyn pitkällä aikavälillä. Tästä perustavaa laatua olevasta tosiasiasta käy ilmi, mistä syystä valvontaa ja täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat muodostaneet olennaisen osan yhteistä kalastuspolitiikkaa alusta alkaen.
33. Myös yhteisöjen tuomioistuin korosti kalastusalan säilyttämistoimenpiteiden tarkkaa noudattamista tuotantokapasiteetin säilyttämiseksi pitkällä aikavälillä, kun se totesi, että ”jäsenvaltioille kalavarojen säilyttämistä ja hoitoa koskevasta yhteisön järjestelmästä johtuvien velvoitteiden noudattaminen on ehdottoman tärkeää kalavarojen suojaamiseksi, meren biologisten varojen säilyttämiseksi ja niiden tasapainoiseksi hyödyntämiseksi kestävällä perustalla sekä taloudellisesti ja sosiaalisesti tarkoituksenmukaisella tavalla”.(17) Yhteisöjen tuomioistuin totesi myös, että ”jos jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset jättävät järjestelmällisesti asettamatta syytteeseen – – rikkomisista vastuussa olevat henkilöt, sekä kalatalousvarojen säilyminen ja hallinto että yhteisön yhteisen kalastuspolitiikan yhdenmukainen soveltaminen vaarantuvat”.(18)
34. Kalavaroja on pidettävä jäsenvaltioiden yhteisinä luonnonvaroina, joita jokaisen on hoidettava jokaisen yhteisen edun nimissä. Yhteisön säilyttämistoimenpiteiden noudattamatta jättäminen yhdessä jäsenvaltiossa vaikuttaa automaattisesti muiden jäsenvaltioiden (kalastusteollisuuden) etuihin. Toisin sanoen keskinäinen riippuvuussuhde on tällä alalla hyvin vahva, ja se merkitsee sitä, että jäsenvaltiot ovat ”yhteisvastuussa”(19) pyyntirajoituksia koskevan järjestelmän valvonnan ja niiden säännösten noudattamisen varmistamisen osalta, joiden tarkoituksena on suojata kalavaroja liikakalastukselta.
35. Eräs toinen tähän keskinäiseen riippuvuussuhteeseen liittyvä näkökohta on se, että yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden saavuttaminen riippuu selvästikin kalastusteollisuuden harjoittamasta yhteistyöstä. Voidaan olettaa, että halukkuus hyväksyä ja noudattaa kalastusta koskevia rajoituksia on suurempi, jos kalastajat voivat luottaa siihen, että kyseisten rajoitusten noudattaminen varmistetaan samalla tavalla kaikissa jäsenvaltioissa ja näin ollen kalastajat toimivat sellaisissa olosuhteissa, jotka ovat verrattavissa olosuhteisiin, joissa niiden muista jäsenvaltioista tulevien kilpailijoiden on toimittava. Sitä, että yhteisen kalastuspolitiikan säännösten noudattamisen varmistamisessa esiintyy eroja eri jäsenvaltioiden välillä, voidaan pitää syrjintänä, joka johtaa kilpailun vääristymiseen. Noudattamisen varmistamisen tasapuolisuus muodostaa yhden osan niistä yhdenvertaisista kilpailuolosuhteista, joissa kalastajien olisi voitava toimia.
36. Lisäksi olisi huomattava, että silloin kun tiettyä kalastusta on rajoitettu kalavarojen säilyttämiseen liittyvistä syistä, tästä aiheutuu noudattamatta jättämistä koskeva moraalikato. Kalojen vähäinen saatavuus, joka johtuu siitä, että kalojen sallittuja purkamismääriä on pienennetty, johtaa hintojen nousemiseen, minkä vuoksi kalastajille on kannattavaa rikkoa asiaa koskevia sääntöjä. Rajoitusten asettaminen luo näin ollen taloudellisen kannustimen niiden kalavarojen hyödyntämiseen, jotka jo ovat vaarassa. Tämä on jo sinällään syy lisätä valvontaa ja noudattamisen varmistamista koskevia toimenpiteitä sellaisen kalastuksen osalta, jota liikapyynti uhkaa.
37. Nämä havainnot osoittavat, että riittävä valvonta ja noudattamisen varmistaminen kalastuksen alalla ovat oleellisen tärkeitä sen turvaamiseksi, että kalavaroja hyödynnetään kestävällä tavalla. Riittämättömillä toimenpiteillä tässä suhteessa on jälkiseurauksia kaikkien jäsenvaltioiden yhteisten kalavarojen säilyttämiselle, joten niitä koskevien noudattamisen varmistamista koskevien toimenpiteiden on oltava tiukkojen vaatimusten mukaisia. Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltioille asetuksessa N:o 2847/93 asetettuja velvoitteita on tulkittava ankarasti.
38. Kokonaisuudessaan tarkasteltuna asetuksen N:o 2847/93 1 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltioiden on ”yhteisen kalastuspolitiikan säännösten noudattamisen varmistamiseksi” toteutettava tarkoituksenmukaiset toimenpiteet kyseisen järjestelmän tehokkuuden varmistamiseksi. Asetuksen 2 artiklassa todetaan lisäksi, että kunkin jäsenvaltion on valvottava kalastuksen ja siihen liittyvän toiminnan harjoittamista ja että kunkin jäsenvaltion on tarkastettava kalastusaluksia ja valvottava kaikkia toimia, muun muassa kalojen purkamis‑ ja myyntitoimia, tämän asetuksen soveltamisen varmistamiseksi. Lopuksi asetuksen 31 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet niitä luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä vastaan, jotka ovat rikkoneet yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjä, ja joko otettava pois rikkomuksesta vastuussa olevilta henkilöiltä rikkomuksen tuottama taloudellinen hyöty tai ryhdyttävä toimenpiteisiin, ”jotka ovat suhteessa rikkomuksen vakavuuteen ja ehkäisevät tehokkaasti muita samanlaatuisia rikkomuksia”.
39. Näin ollen tulos, joka jäsenvaltioiden on asetukse lla N:o 2847/93 saavutettava, on varmistaa, että niiden toteuttamat valvontaa ja noudattamisen varmistamista koskevat toimenpiteet ovat todella tehokkaita. ”Tehokkaan” on katsottava tässä yhteydessä tarkoittavan sitä, että on uskottavan todennäköistä, että jos kalastajat eivät noudata säännöksiä, ne ottavat ison riskin siitä, että ne jäävät kiinni ja että niille määrätään seuraamuksia, jotka vievät niiltä ainakin kaiken kalastussäännösten rikkomisesta syntyneen taloudellisen hyödyn. Valvontatoimenpiteiden ja repressiivisten toimien uhkan on luotava riittävästi painetta, jotta säännösten noudattamatta jättäminen olisi taloudellisesti kannattamatonta ja varmistaisi näin ollen sen, että asiaa koskevissa kalastussäännöksissä tarkoitettu tilanne toteutuu käytännössä.
40. Nämä ovat ne suuntaviivat, joita on sovellettava arvioitaessa sitä, ovatko väitetyt jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnit Ranskan tasavallan osalta vielä olemassa.
B Kaksi yleistä näkökohtaa: vertailukohtana pidettävä päivämäärä ja todistusaineisto
41. Ensinnäkin, kun EY 228 artiklan 2 kohdan mukaisessa menettelyssä arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli komission perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. Nyt esillä olevassa asiassa komissio lähetti ensimmäisen perustellun lausuntonsa Ranskan tasavallalle 14.4.1996. Tätä lausuntoa täydennettiin 6.6.2000 päivätyllä toisella perustellulla lausunnolla. Koska jälkimmäisessä lausunnossa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättämiselle asetettu määräaika oli kaksi kuukautta, sitä, onko Ranskan tasavalta noudattanut EY 228 artiklan 1 kohdan mukaista velvoitettaan täytäntöönpanna yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antama tuomio, on arvioitava ottamalla lähtökohdaksi päivämäärä 6.8.2000.(20)
42. Tästä seuraa, että arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt väitetysti noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, ei voida ottaa huomioon kyseisen päivämäärän jälkeisiä tapahtumia.(21) Tällaiset tapahtumat ovat kuitenkin merkityksellisiä arvioitaessa sitä, onko kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrääminen EY 228 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan perusteella tarkoituksenmukaista. Palaan tähän seikkaan myöhemmin tässä ratkaisuehdotuksessa.
43. Toinen näkökohta koskee todistusaineistoa. Komission väitteet, jotka koskevat tarkastusten riittämättömyyttä ja kalojen vähimmäiskokoa koskevien sääntöjen rikkomisten vuoksi toteutettuja toimenpiteitä, perustuvat suurelta osin kertomuksiin (sisältyvät oikeudenkäyntiasiakirjoihin), jotka yhteisön kalastuksen tarkastajat ovat laatineet säännönmukaisista paikan päällä tekemistään tarkastuksista Ranskan rannikkoalueilla. Nämä kertomukset kattavat ajanjakson vuoden 1994 toukokuusta vuoden 2003 heinäkuuhun.
44. Ranskan tasavalta ei hyväksy sitä, että komissio tyytyy vain toteamaan, että Ranskan viranomaisten toteuttamat toimenpiteet jäljellä olevien laiminlyöntien lopettamiseksi eivät olleet asianmukaisia, esittämättä kuitenkaan sitä, mitkä toimenpiteet olisivat olleet sopivia. Ranskan tasavalta huomauttaa myös, että komissio yksinkertaisesti hylkäsi sen toimittamat tosiseikat ja luvut riittämättöminä osoittamatta niitä vääriksi, vaikka komission tehtävänä on osoittaa, että kyseinen jäsenvaltio rikkoo edelleen sille perustamissopimuksessa asetettuja velvollisuuksia.(22) Lisäksi Ranskan tasavalta väittää, että niitä yhteisön kalastuksen tarkastajien kertomuksia, joihin komissio tukeutuu, ei koskaan toimitettu Ranskan tasavallalle, joten sillä ei ole ollut mahdollisuutta ilmaista mielipidettään kertomuksissa esitetyistä seikoista. Ranskan tasavallan näkemyksen mukaan komission esittämät eri väitteet eivät perustu tarkkoihin tosiseikkoihin vaan pelkästään olettamuksiin, minkä vuoksi ne ovat luonteeltaan subjektiivisia.
45. On totta, että se, että jäsenvaltion voidaan katsoa jättäneen noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan EY 226 ja EY 228 artiklassa tarkoitetulla tavalla, perustuu siihen, että jäsenvaltion todetaan objektiivisesti(23) jättäneen noudattamatta perustamissopimuksen tai johdetun oikeuden säädöksen mukaisia velvoitteitaan. Tässä suhteessa on kysymys siitä, voidaanko yhteisön kalastuksen tarkastajien kertomuksissa olevien tietojen katsoa olevan riittäviä tällaisen objektiivisen toteamuksen tekemiseksi.
46. Nyt esillä olevan asian olosuhteissa katson, että kertomukset antavat luotettavaa tietoa siitä, mikä tilanne oli niissä Ranskan satamissa ja niissä huutokaupoissa, joissa tarkastajat kävivät, noudatetun valvontaa koskevan käytännön osalta. Yhdessä tarkasteltuina nämä kertomukset antavat yleisen ja johdonmukaisen kuvan yhteisön säilyttämistoimenpiteiden noudattamisen valvontaa koskevasta käytännöstä Ranskan tasavallassa viimeisten kymmenen vuoden ajalta. Vaikka Ranskan hallitus toteaakin, että itse kertomuksia ei lähetetty sille, niihin sisältyy kuitenkin selontekoja tiedotustilaisuuksista, joiden aikana toimivaltaisille kansallisille viranomaisille kerrottiin tarkastuskäyntien tuloksista. Lisäksi on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi yhteisön tarkastajien samankaltaiset kertomukset 11.6.1991 antamassaan tuomiossa todisteena valvonta-asetusten rikkomisista, kun otetaan huomioon se, että Ranskan hallituksella oli käytettävissään sen omien departementtien laatimia kertomuksia kyseisistä tarkastuksista ja sillä oli mahdollisuus asettaa yhteisön tarkastajien havaintojen oikeellisuus kyseenalaiseksi.(24)
C Ensimmäinen väite: tarkastusten riittämättömyys
47. Komission ensimmäisen väitteen osalta Ranskan hallitus huomauttaa, että yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antaman tuomion jälkeen se ei ole lopettanut vahvistamasta valvontajärjestelmäänsä. Tässä yhteydessä se viittaa erityisesti kolmeen eri seikkaan, joita ovat a) tarkastusten lukumäärän lisääminen, b) valvontasuunnitelmien laatiminen ja c) se, että yhteisön kalastuksen tarkastajien vuoden 2002 syyskuussa tekemän valvontakäynnin aikana ei tehty havaintoja alamittaisista kaloista.
48. Komissio huomauttaa puolestaan, että tarkastusten lukumäärän lisääminen koski merellä tehtäviä tarkastuksia ja että kyseiset tarkastukset eivät ole yhtä tarkoituksenmukaisia kuin purettujen saaliiden ja huutokaupoissa myytyjen kalojen valvonta. Vaikka komissio suhtautuikin myönteisesti vuosia 2001 ja 2002 koskevien valvontasuunnitelmien laatimiseen, se huomauttaa, että kyseiset suunnitelmat eivät sinällään voi päättää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, koska jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättyminen riippuu siitä, millä tavalla nämä suunnitelmat toteutetaan käytännössä. Komissiolla ei ole ollut mahdollisuutta todeta, että tilanne olisi todella parantunut. Sen osalta, että alamittaisista kaloista ei tehty havaintoja vuoden 2002 syyskuussa tehdyn käynnin yhteydessä, komissio huomauttaa, että käynnin tavoitteena oli kalakiintiöiden hallinnointi ja että tätä seikkaa ei voida pitää implisiittisenä toteamuksena alamittaisia kaloja koskevien sääntöjen noudattamisen valvonnan osalta.
49. Ranskan hallitus esittää vastalauseensa siitä, että komissio ei selvitä, miksi merellä tehdyt tarkastukset eivät ole niin tehokkaita kuin maalla tehdyt tarkastukset, ja katsoo, että komission perustelut, jotka koskevat sen ensimmäistä väitettä, ovat epäjohdonmukaisia ja perusteettomia. Se huomauttaa, että vuosia 2001 ja 2002 koskeviin valvontasuunnitelmiin sisältyy tuotantoketjun kaikissa vaiheissa tehtäviä tarkastuksia merellä ja maalla sekä myynnin kaikissa vaiheissa. Tarkastusten lukumäärän kasvu johtuu luvuista, jotka koskevat vuoden 2001 syyskuun ja vuoden 2002 helmikuun välistä aikaa. Ranskan hallitus väittää, että komission vastaus syyskuun käynnin tarkoituksesta on ristiriidassa sen kanssa, että se tukeutuu juuri tämän käynnin aikana tehtyihin havaintoihin osoittaakseen tarkastusten heikkoudet.
50. Asetuksen N:o 2847/93 mukaan jäsenvaltioiden on valvottava tehokkaalla tavalla kaikkea kalastukseen liittyvää toimintaa pyydystämisestä myyntiin. On myönnettävä, että Ranskan tasavalta on toteuttanut sellaisia erilaisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on yleisesti yhteisen kalastuspolitiikan säännösten noudattamisen valvonnan parantaminen, kuten esimerkiksi tarkastusten määrän lisääminen merellä, lisäresurssien kohdistaminen valvontaan, sisäisten valvontayksiköiden uudelleen organisoiminen, lainsäädännöllisen kehyksen parantaminen sekä sellaisten valvontaa koskevien suunnitelmien, ohjelmien ja hallinnollisten soveltamisohjeiden laatiminen, joilla paikallisille viranomaisille annetaan ohjeita kalojen vähimmäiskokoa koskevien yhteisön sääntöjen noudattamisen valvonnasta. Vaikka kyseiset toimenpiteet ovatkin ilmeisen tarpeellisia valvonta-asetuksen tavoitteiden saavuttamiseksi, niitä voidaan kuitenkin pitää tehokkaina ainoastaan jos, kuten olen tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohdassa huomauttanut, ne johtavat sellaiseen käytännön tilanteeseen, joka on yhteisen kalastuspolitiikan säännöksissä tarkoitetun tilanteen mukainen.
51. Selvitettäessä sitä, onko asia näin, yhteisön kalastuksen tarkastajien kertomukset ovat arvokas tiedonlähde. Nämä kertomukset sisältävät lukuisia ja toistuvia merkkejä siitä, ettei noudattamisen valvontaa ole järjestetty tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti. Vaikka kalastuksenvalvojat havaitsivatkin parannuksia lainsäädännöllisen kehyksen osalta ja pyrkimyksiä tehostaa valvontaa, kertomuksissa on jatkuvasti mainintoja alamittaisten kalojen purkamisesta ja myymisestä huutokaupoissa, erityisesti Bigoudinin alueella Bretagnessa mutta myös muilla alueilla, kuten Normandiassa ja Välimerellä. Joissakin tapauksissa näin meneteltiin, koska toimivaltaisia kansallisia viranomaisia ei ollut paikalla havaitsemassa kalastussäännösten rikkomisia. Muissa tapauksissa kansalliset virkamiehet olivat paikalla, mutta ne eivät ryhtyneet toimenpiteisiin rikkomisiin syyllistyneiden osalta. Yleisellä tasolla havaittiin useammin kuin kerran, että tarkastusten laatu ja taso oli heikko, että henkilöstöresurssit olivat liian pienet ja että silloin kun tarkastuksia tehtiin, ne tehtiin tehottomasti. Eräässä tapauksessa ilmoitettiin myös siitä, että ongelman poliittisen arkaluonteisuuden takia kansalliset viranomaiset olivat saaneet suulliset ohjeet ryhtyä toimenpiteisiin ainoastaan huomattavan alamittaisen kummeliturskan (alle 17 cm) purkamisen ja myymisen estämiseksi, mutta että tätä mittaa suurempien alamittaisten kummeliturskien myyminen piti sallia. Kertomuksissa viitattiin myös kalastajien ja viranomaisten välillä olleeseen hiljaiseen sopimukseen, jonka mukaan alamittaisten kummeliturskien purkaminen oli mahdollista. Sitä, että alamittaisille kummeliturskille oli myös olemassa markkinoita, osoitti se, että kummeliturskasta (merlu) käytettiin diminutiivia ”merluchon” tai ”merluchon friture”, joita myytiin huutokaupoissa tavallisesti erityiskoodilla ”00” niiden yhteisön sääntöjen vastaisesti, jotka koskevat kalataloustuotteiden kaupan pitämistä koskevia vaatimuksia.
52. Tällä perusteella katson täysin perustelluksi, että komission tarkastajat esittivät yleisvaikutelmanaan, että Ranskan viranomaiset suhtautuivat suvaitsevaisesti tai sallivasti yhteisön kalakokoja koskevien säännösten noudattamisen valvomiseen. Siltä osin kuin Ranskan hallitus väittää, että komissio perustaa väitteensä olettamuksiin, katson, että se, että alamittaisia kaloja voitiin jatkuvasti purkaa ja myydä, on selkeä merkki epäasianmukaisista ja tehottomista valvontatoimenpiteistä.(25) Lisäksi on merkittävää, että eräässä oikeudenkäyntimenettelyä edeltävässä vaiheessa Ranskan tasavalta myönsi itse komission kanssa käymässään kirjeenvaihdossa, että ongelma oli ”yhä olemassa” Bigoudinin alueella.
53. Tämä epätyydyttävän tilanteen jatkuminen vahvistettiin kertomuksessa, joka laadittiin Bretagnen rannikolle vuoden 2001 kesäkuussa tehdyn käynnin jälkeen eli täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen. Kyseisessä kertomuksessa todetaan seuraavaa:
– ”Vaikka erittäin pieniä kummeliturskia (alle 20 cm) ei enää myydä Bigoudinin alueella, alamittaista kummeliturskaa puretaan, huutokaupataan ja myydään siellä kuitenkin edelleen.
– Valvontaan käytettävissä olevat resurssit ovat Bigoudinin alueella selvästi liian pienet.
– Vaikka vastuulliset viranomaiset ovat läsnä purkamisen aikana, he eivät tee tehokkaita purkamistarkastuksia.
– Alamittaisten kalojen poistamiseen myytävien kalojen joukosta ei kiinnitetä riittävästi huomiota.
– Luokittelumenettelyissä käytetään Le Guilvinecissä ja Lesconsilissä nimityksiä NT ja 00 pienimmistä kummeliturskista, jotka on jo lajiteltu ennen purkamista.
– Huutokauppojen toiminnan valvonta ei ole asianmukaista. – – ”
54. Viimeisten kymmenen vuoden aikana laadituissa kertomuksissa ei mielestäni mainita ainoastaan erillisiä tapahtumia. Kertomukset todistavat sellaisesta rakenteellisesta tilanteesta, joka on jatkunut monien vuosien ajan erityisesti Bretagnessa Bigoudinin alueella. Tämän oikeudenkäynnin kannalta vielä tärkeämpänä on pidettävä sitä, että kyseinen tilanne oli yhä olemassa 6.6.2000 päivätyssä täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
55. Väittäessään päättäneensä väitetyn jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnin Ranskan hallitus viittaa lisääntyneisiin valvontatoimenpiteisiin merellä, vuosia 2001 ja 2002 koskeviin yleisiin valvontasuunnitelmiin ja vuoden 2002 yksityiskohtaiseen valvontasuunnitelmaan, jonka kohteena olivat alamittaiset kalat, sekä siihen, että yhteisön kalastuksen tarkastajien vuoden 2002 syyskuussa tekemän käynnin aikana alamittaisista kaloista ei tehty havaintoja.
56. Yksikään näistä väitteistä ei mielestäni ole riittävä kumoamaan yhteisön kalastuksen tarkastajien kertomuksessa esitettyjä todisteita. Se, että Ranskan hallitus on arvostellut sitä, että komissio ainoastaan toteaa, että merellä tehdyt tarkastukset ovat tehottomampia kuin maalla tehdyt tarkastukset, voidaan ohittaa asiaan kuulumattomana, koska asetuksen N:o 2847/93 2 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan tarkastamaan kalastuksia ja tämän lisäksi valvomaan kaikkia toimia, erityisesti kalojen purkamis‑, myynti‑, kuljetus‑ ja varastointitoimia kyseisen asetuksen soveltamisen varmistamiseksi. Jäsenvaltioiden on näin ollen tehtävä tarkastuksia sekä merellä että maalla riippumatta siitä, minkä tyyppinen valvonta on niiden omasta mielestä tehokkaampaa tai tehottomampaa. Vuosia 2001 ja 2002 koskevien valvontasuunnitelmien osalta huomautan, että niiden avulla voidaan vaikuttaa väitetyn jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnin lopettamiseen vain, jos niiden tehokkuus pystytään osoittamaan käytännössä. Joka tapauksessa nämä suunnitelmat hyväksyttiin vasta täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen, joten jo tästäkään syystä niitä ei voida ottaa huomioon.(26) Samasta syystä myöskään vuoden 2002 syyskuussa tehdyllä tarkastuskäynnillä ei ole asian kannalta merkitystä.
57. Kokonaisuutena tarkasteltuna yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyistä asiakirjoista ja tiedoista käy ilmi, että Ranskan tasavalta ryhtyi toteuttamaan yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antaman tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavia toimenpiteitä vähitellen ja että valvontasuunnitelmat hyväksyttiin hyvin myöhäisessä vaiheessa. Alamittaisen kummeliturskan purkamista ja myymistä koskevista toistuvista kertomuksista käy selvästi ilmi, että Ranskan tasavallan toteuttamat toimenpiteet eivät olleet tehokkaita yhteisön kalakokoja koskevien säännösten noudattamisen varmistamiseksi. Kyseessä olevina vuosina kummeliturskakanta pieneni, mistä oli seurauksena kummeliturskan sallitun kokonaispyyntimäärän huomattava väheneminen vuoden 2000 lopulla, erityisten säilyttämistoimenpiteiden toteuttaminen ja kummeliturskakannan elvyttämistä koskevan ohjelman hyväksyminen. Tällaisissa olosuhteissa jäsenvaltioilla on erityinen vastuu varmistaa se, että asianomaisia säilyttämistoimenpiteitä noudatetaan.
58. Edellä esitetyn perusteella katson, että Ranskan tasavalta ei ollut 6.8.2000 mennessä noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota 6.6.2000 päivätyssä täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, koska se ei valvonut asianmukaisesti kalojen vähimmäiskokoja koskevien teknisten säilyttämistoimenpiteiden noudattamista asetuksen N:o 2847/93 1 artiklan 2 kohdan ja 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
59. Kun otetaan huomioon se, että nyt käsiteltävänä oleva kanne nostettiin EY 228 artiklan 2 kohdan perusteella ja että komissio on vaatinut, että Ranskan tasavalta on määrättävä suorittamaan kyseisessä asiassa uhkasakkoa jokaiselta päivältä tässä asiassa annettavan tuomion julkaisemisesta alkaen siihen päivään asti, kunnes Ranskan tasavalta on toteuttanut täysimääräisesti tähän asiaan liittyvät velvoitteensa, on vielä tarkasteltava, onko tämänhetkinen tilanne asetuksen N:o 2847/93 mukainen.
60. Täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen vuotta 2001 ja 2002 koskevien valvontasuunnitelmien hyväksyminen osoittaa, että Ranskan tasavallassa yhteisön säilyttämistoimenpiteiden noudattamisen valvontaa koskevaan ongelmaan suhtauduttiin poliittisella tasolla vakavammin. Kuten huomautin aikaisemmin, kysymys on siitä, onko näiden suunnitelmien (joiden osalta on todettava, että ne annettiin huomattavan myöhäisessä vaiheessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kesto huomioon ottaen) toteuttaminen johtanut tilanteeseen, joka on yhdenmukainen yhteisön kalavarojen säilyttämistä koskevissa säännöksissä tarkoitetun tilanteen kanssa.
61. Komission yhteisöjen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamassaan vastauksessa toimittamat tiedot antavat ymmärtää, että vaikka tilanne Bigoudinin alueella onkin parantunut, ongelma on yhä olemassa muilla rannikkoalueilla ja erityisesti Välimeren alueella. Ranskan tasavalta viittaa toisaalta lukuihin, joiden mukaan merellä ja maalla tehtyjen tarkastusten lukumäärä on vähentynyt vuonna 2003 vuoteen 2002 verrattuna. Kun Ranskan tasavalta toteaa, että maalla tehtyjen tarkastusten lukumäärän väheneminen johtuu kurin paranemisesta kalastajien keskuudessa, asia on mielestäni päinvastoin. Jos yhteisön kalastusasetuksia noudatetaan Bigoudinin alueella paremmin tehokkaamman valvonnan seurauksena, olisi johdonmukaisempaa jatkaa valvontatoimenpiteiden toteuttamista kyseisellä tasolla varsinkin alueella, jolla kummeliturskavarojen liikakalastus on ollut yleistä yli vuosikymmenen ajan.
62. Ranskan hallitus huomautti suullisessa käsittelyssä, että komissio katsoo tilanteen parantuneen Bigoudinin alueella mutta on nyt ilmeisen huolissaan Välimeren alueella tehdyistä tarkastuksista. Ranskan hallituksen näkemyksen mukaan kyseinen ongelma ei kuitenkaan voi merkitä yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antaman tuomion noudattamatta jättämistä, koska yhteisön säilyttämistoimenpiteistä säädettiin tämän alueen osalta vasta muutama vuosi tuomion julistamisen jälkeen.
63. Tässä yhteydessä haluan huomauttaa, että yhteisöjen tuomioistuin totesi 11.6.1991 antamassaan tuomiossa, että Ranskan tasavalta ei ollut noudattanut kyseisenä ajankohtana voimassa olleiden valvonta-asetusten eli asetuksen N:o 2057/82 ja asetuksen N:o 2241/87 mukaisia velvoitteitaan. On todettava, että yhteinen kalastuspolitiikka kehittyy ajan mittaan sekä alueellisesti että asiallisesti kalastusalan kehittymisen ja kalavarojen tilanteen mukaisesti. Vaikka aineelliselta kannalta tarkasteltuna velvoitteilla valvoa säilyttämistoimenpiteiden noudattamista ja varmistaa niiden noudattaminen tavoitellaan näiden toimenpiteiden päämääriä minä ajankohtana tahansa, ne ovat kuitenkin itsenäisiä velvoitteita. Komission väitteet kohdistuvat tarkastusten riittämättömyyteen sinänsä. Tätä havainnollisti selvimmin viittaaminen alamittaisia kummeliturskia koskevan kalastuksen valvontaan erityisesti Bigoudinin alueella. Sekä asian C‑64/88 että nyt esillä olevan asian kohteena on kuitenkin tarkastusten riittämättömyys. Yhteisöjen tuomioistuimen esittämät toteamukset sen 11.6.1991 antamassa tuomiossa koskivat valvontatoimenpiteiden puuttumista kyseiseen aikaan voimassa olleiden kalastussäännösten osalta näiden säännösten alueellisesta ulottuvuudesta riippumatta. Se, että ne säännökset, jotka ovat sinänsä valvontavelvoitteiden kohteena, voivat muuttua, ei vaikuta perusvelvoitteeseen valvoa kyseisten säännösten noudattamista ja varmistaa niiden noudattaminen. Lisäksi Ranskan hallituksen väitteellä, jonka mukaan tilannetta Välimeren alueella ei voida ottaa huomioon – seikka, johon se ei ole vedonnut aikaisemmin, vaikka komissio otti asian esiin oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 18 kohta) –, ei mielestäni ole merkitystä arvioitaessa sitä, jatkuuko jäsenyysvelvoitteiden loukkaaminen edelleen.
64. Oikeudenkäyntiasiakirjoihin sisältyvien tämänhetkistä tilannetta koskevien tuoreimpien tietojen mukaan yhteisön tarkastajat eivät tehneet havaintoja alamittaisista kaloista Bigoudinin alueelle vuoden 2003 kesäkuussa tekemänsä käynnin aikana. He ilmoittivat kuitenkin purkamiseen kohdistuvien tarkastusten huomattavasta puuttumisesta, vaikka kalojen purkaminen on todennäköisesti kaikkein tärkein valvonnan ajankohta kalastustoimien ketjussa. Samanlaisia havaintoja tehtiin Välimeren alueen osalta vuoden 2003 toukokuussa ja heinäkuussa tehtyjen käyntien aikana, jolloin havaintoja alamittaisesta kummeliturskasta tehtiin. Toisaalta alamittaisia yksilöitä ei havaittu, kun yksi kyseisistä käynneistä liittyi vähimmäiskokoa koskevien sääntöjen noudattamiseen tonnikalan osalta.
65. Vastauksessaan yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen komissio toteaa, että se ei ole pystynyt määrittämään, onko Ranskan viranomaisten antamilla valvontasuunnitelmilla ollut todellista vaikutusta. Kalastuksen tarkastajien tuoreimpien kertomusten perusteella se on taipuvainen päätymään päinvastaiseen käsitykseen. Samalla komissio huomauttaa, että voidakseen todeta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättyneen sille pitäisi toimittaa täsmällisiä ja kattavia tietoja useista eri seikoista.
66. Nyt esillä olevassa asiassa on jo todettu, että täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Ranskan tasavalta ei ollut vielä noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota. Yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen rakenteellisuus ja laajuus huomioon ottaen ei voida lopullisesti määrittää, että Ranskan tasavalta olisi nykytilanteessa, jota ei voida tarkastella erillään aikaisemmasta tilanteesta, saattanut käytäntönsä, jotka koskevat yhteisön kalavarojen säilyttämistoimenpiteiden noudattamista ja niiden noudattamisen varmistamista, asetuksessa N:o 2847/93 säädettyjen vaatimusten mukaiseksi.
D Toinen väite: riittämättömät toimenpiteet rikkomisiin syyllistyneitä vastaan
67. Vastauksena komission toiseen väitteeseen Ranskan hallitus viittaa syytteeseenpanojen lisääntyneeseen määrään ja määrättyjen seuraamusten merkitykseen.
68. Komissio huomauttaa, että Ranskan hallituksen toimittamat luvut ovat erittäin yleisluonteisia siltä osin kuin ne koskevat koko Ranskan aluetta ja kun suurin osa tuomioista koskee merellä todettuja rikkomuksia, eivätkä ne liity alamittaisten kalojen pyydystämiseen. Vuonna 2001 vireille pantuja rikosprosesseja koskevista tilastoista käy ilmi yhteisen kalastuspolitiikan vakavien rikkomusten osalta, että seuraamuksia määrättiin vain 11 prosentissa alamittaisia kaloja koskevista asioista. Määrättyjen seuraamusten merkityksen osalta komissio ei voi päätellä sille vuoden 2001 osalta toimitetuista luvuista, että tiukkaa politiikkaa kalojen vähimmäiskokoja koskevien sääntöjen noudattamisen varmistamisen osalta olisi noudatettu. Ainoa asia, jossa määrättiin melko suuri sakko, koski espanjalaista kalastusalusta, ja se liittyi kuuteen erilliseen rikkomukseen, joista yksi oli alamittaisten kummeliturskien pyydystäminen. Komissio myöntää, että oikeusministeriön 16.10.2002 päivätty, rannikkoalueiden yleisille syyttäjille osoitettu hallinnollinen soveltamisohje, jossa näitä kehotetaan ryhtymään ankariin toimenpiteisiin kalojen kokoa koskevien säännösten rikkojia vastaan, on askel oikeaan suuntaan rikkomisten lopettamiseksi. Se ei kuitenkaan yksinään riitä varmistamaan, että ennaltaehkäiseviä seuraamuksia määrätään. Tapa, jolla kyseistä soveltamisohjetta sovelletaan, ja soveltamisohjeen maantieteellinen laajuus on varmistettava.
69. Ranskan tasavalta toteaa, että kun otetaan huomioon luvut, jotka koskevat niitä toimenpiteitä, joihin se oli ryhtynyt vuoden 2001 kummeliturskakannan elvyttämistä koskevan suunnitelmansa yhteydessä havaitsemissaan rikkomistapauksissa, ei voida väittää, että Ranskan viranomaiset eivät nosta syytteitä yhteisön kalakokoja ja erityisesti kummeliturskan kokoa koskevien säännösten rikkomisiin syyllistyneitä vastaan. Ranskan tasavalta huomauttaa lisäksi, että syytteeseenpanoja koskevien lukujen pelkästään tilastollinen analysointi ei ole riittävä perusta arvioida tarkastuksia ja noudattamisen varmistamista koskevan järjestelmän tehokkuutta. Komissio tukeutuu pelkästään yhteen tällaiseen tilastoon osoittamatta, miksi kansalliset toimenpiteet eivät ole asetuksen N:o 2847/93 31 artiklassa tarkoitettuja ”asianmukaisia toimenpiteitä”. Toteutettujen toimenpiteiden vakavuus huomioon ottaen Ranskan hallitus huomauttaa, että komissiolle toimitetuista tiedoista käy täysin selvästi ilmi, että kalastussääntöjen rikkomisiin syyllistyneitä vastaan nostetaan järjestelmällisesti syyte. Oikeusministerin 16.10.2002 päivätyssä hallinnollisessa soveltamisohjeessa, jolla täytäntöönpannaan kalojen vähimmäiskokoa koskeva valvontasuunnitelma, edellytetään a) rikkomusten järjestelmällistä syytteeseenpanoa, b) rikkomisiin syyllistyneille tarjottavan sovintoratkaisun (”sovinto”) mahdollisuuden rajoitettua käyttöä ja c) ennaltaehkäisevien seuraamusten määräämistä. Kyseisessä soveltamisohjeessa todetaan lisäksi, että kalastussäännösten rikkomiset merellä eivät sinänsä ole anteeksiannettavia vuoden 2002 armahduslain perusteella, vaan anteeksiantaminen riippuu sakon suuruudesta. Ensimmäiset kyseisen soveltamisohjeen soveltamista koskevat kertomukset ajanjaksolta vuoden 2003 maaliskuun loppuun saakka osoittavat, että se on todellisuudessa tehonnut.
70. Arvioitaessa sitä, onko Ranskan tasavalta lopettanut tämän toisen väitteen mukaisen jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnin, on jälleen kerran tehtävä ero täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä voimassa olleen tilanteen ja tämänhetkisen tilanteen välillä.
71. On muistettava, että asetuksen N:o 2847/93 31 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava ”asianmukaiset toimenpiteet”, jos ne toteavat, että yhteisen kalastuspolitiikan säännöksiä on rikottu. Sanalla ”asianmukainen” voidaan tässä yhteydessä tarkoittaa ainoastaan sitä, että näiden toimenpiteiden on oltava sellaisia, että ne kannustavat kyseisten säännösten noudattamiseen, kuten jo selvitin tämän ratkaisuehdotuksen 37 ja 39 kohdassa. Toimenpiteiden on oltava luonteeltaan sellaisia, että niillä on ennaltaehkäisevä vaikutus erityisesti rikkomuksista vastuussa oleviin henkilöihin, ja niillä on tämän lisäksi oltava myös yleisluonteisempi ennaltaehkäisevä vaikutus. Tämä käy ilmi 31 artiklan 2 kohdasta, jossa säädetään, että rikkomisten osalta aloitettujen menettelyjen ”on oltava luonteeltaan sellaisia, että ne – – varmistavat sen, että rikkomuksesta vastuussa oleva henkilö menettää rikkomuksen tuottaman taloudellisen hyödyn, tai aikaansaavat vaikutuksia, jotka ovat suhteessa rikkomuksen vakavuuteen, ja ehkäisevät tehokkaasti muita samanlaatuisia rikkomuksia”. Tämän säännöksen viimeinen osa ilmaisee mielestäni tätä yleisluonteisempaa ennaltaehkäisevää vaikutusta.
72. Haluan heti alkuun huomauttaa, että vaikka asetuksen N:o 2847/93 31 artiklan 1 kohdan englanninkielisessä versiossa erotetaan toisistaan ”administrative action” (hallinnolliset menettelyt) ja ”criminal proceedings” (rikosoikeudelliset menettelyt), jolloin saadaan aikaan käsitys, että 2 kohtaa [jossa viitataan ”proceedings” (menettelyihin)], sovelletaan ainoastaan rikosoikeudellisiin menettelyihin, muissa kieliversioissa eroa ei kuitenkaan tehdä, joten 2 kohtaa sovelletaan molempiin täytäntöönpanotyyppeihin. Kun otetaan huomioon asetuksen N:o 2847/93 tavoite varmistaa tehokkaasti yhteisen kalastuspolitiikan säännösten noudattamista, on ilmeistä, että asetuksen 31 artiklan tarkoitus on ilmaistu oikein kyseisissä muissa kieliversioissa.
73. Yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi rikkomusten osalta on toteutettava selkeää ja uskottavaa täytäntöönpanopolitiikkaa. Tämä tarkoittaa, että yhteisön kalastussäännösten rikkomukset saatetaan systemaattisesti päätökseen joko hallinnollisten tai rikosoikeudellisten menettelyjen avulla, joiden seurauksena määrätään tehokkaita seuraamuksia. Tällaisen täytäntöönpanopolitiikan on oltava riittävän uskottavaa toimiakseen pelotteena. Kalastussäännösten rikkomisesta seuraavien mahdollisten negatiivisten seuraamusten on oltava raskaampia kuin sääntöjen noudattamatta jättämisestä saatava taloudellinen hyöty.
74. Oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana Ranskan tasavalta toimitti komissiolle erilaisia tilastoja osoittaakseen, että se oli yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota seuranneina vuosina ryhtynyt lisääntyneessä määrin toimenpiteisiin kalastusta koskevia säännöksiä rikkoneiden henkilöiden osalta ja että määrättyjä seuraamuksia oli kovennettu. Komissio väitti vastauksessaan, että kyseiset luvut olivat liian yleisluonteisia siltä osin kuin ne koskivat koko Ranskan aluetta ja kalastussääntöjen erilaisia rikkomisia. Ne eivät koskeneet sitä erityistä ongelmaa, josta komissio oli huolissaan, eli alamittaisten kummeliturskien purkamista ja myymistä Bretagnen lounaisosassa.
75. Kuten Ranskan hallitus huomautti, valvontaa ja noudattamisen varmistamista koskevan järjestelmän tehokkuutta ei voida arvioida pelkästään tilastojen perusteella. Tehokkuutta on arvioitava niiden tulosten perusteella, jotka kyseisellä järjestelmällä on tarkoitus saavuttaa. Olen myös tältä osin sitä mieltä, että yhteisön kalastuksen tarkastajien kertomusten päätelmät ovat ratkaisevia täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä vallinneeseen tilanteeseen nähden. Vaikka Ranskan tasavallan toimittamien lukujen perusteella onkin havaittavissa, että rikkomusten syytteeseenpanojen lukumäärä on kasvanut ja että rikkomuksista määrättiin vakavampia seuraamuksia, kyseisenä ajankohtana alamittaisten kalojen ja erityisesti kummeliturskan purkamista ja myymistä koskevaa perusongelmaa ei ollut ratkaistu Bigoudinin alueella. Tämä on sinänsä selvä merkki siitä, että pyrkimykset tehostaa kalastussääntöjen noudattamisen varmistamista eivät olleet tehokkaita yllä mainitussa merkityksessä.
76. Lisäksi totean, että siltä osin kuin Ranskan tasavalta väittää, että komissio ei ilmoittanut, mitkä toimenpiteet olisivat asianmukaisia jäljelle jääneiden jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntien lopettamiseksi, jäsenvaltiolla on pääasiallinen vastuu varmistaa, että se noudattaa perustamissopimuksen ja sekundaarioikeuden mukaisia velvoitteitaan käytettävissään olevin keinoin ja resurssein.
77. Näin ollen katson, että koska Ranskan tasavalta ei ollut 6.8.2000 mennessä varmistanut, että sellaisia luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä vastaan, jotka olivat vastuussa yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevien säännösten rikkomisesta, ryhdytään asianmukaisiin toimenpiteisiin, kuten asetuksen N:o 2847/93 31 artiklassa edellytetään, se ei ollut noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota 6.6.2000 päivätyssä täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
78. Kalastussääntöjen noudattamisen varmistamista koskevaa nykytilannetta on arvioitava niiden kummankin osapuolen vastauksena yhteisöjen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin toimittamien tietojen perusteella, joita selvennettiin myöhemmin suullisessa käsittelyssä.
79. Vuonna 2003 tehtyjä käyntejä koskevat komission kertomukset sisältävät erilaisia merkkejä siitä, että oikeusministerin 16.10.2002 päivätystä hallinnollisesta soveltamisohjeesta poiketen rikkomusten toteamisen johdosta ei aina laadita pöytäkirjaa ja että näin ollen kyseisiä rikkomuksia ei myöskään saateta oikeuden käsiteltäviksi. Ranskan hallituksen toimittamia tuoreimpia tilastotietoja ei voida pitää täysin edustavina, koska vuoden 2002 lukuihin vaikutti armahduslaki, koska vuoden 2003 luvut eivät ole täydellisiä ja koska kyseiset luvut eivät missään tapauksessa ole tarpeeksi yksityiskohtaisia. Määrättyjä keskimääräisiä seuraamuksia koskevat luvut tuntuvat olevan tehokkaampi keino tarkastella asiaa. Kuitenkin samanaikaisesti niiden perusteella ei voida saada selvää käsitystä alamittaisten kalojen pyytämisestä, purkamisesta tai kuljettamisesta, koska niissä viitataan pelkästään alamittaisten kalojen myyntiin, varastointiin ja ostamiseen.
80. Tuoreimpien tietojen perusteella katson, että ei voida riittävällä varmuudella määrittää, että Ranskassa nykyisin sovellettava käytäntö varmistaa yhteisen kalastuspolitiikan säännösten noudattaminen olisi asetuksen N:o 2847/93 mukainen. Näin ollen Ranskan tasavalta ei ole vielä täysimääräisesti noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota myöskään tältä osin.
E Kyseisten toteamusten seuraukset
81. EY 228 artiklan 2 kohdan 3 alakohdan mukaan jos yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että jäsenvaltio ei ole noudattanut tuomiota, joka on annettu EY 226 artiklan perusteella ja jossa todetaan, että kyseinen jäsenvaltio on loukannut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, se voi määrätä jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon.
82. Komissio katsoo, että uhkasakon määrääminen on asianmukaisin keino saada jäsenvaltio lopettamaan perustamissopimuksen mukaisten velvoitteidensa laiminlyöminen niin pian kuin mahdollista. Komissio ehdottaa 21.8.1996(27) ja 28.2.1997(28) annetuissa tiedonannoissa määritetyn lähestymistavan ja laskentamenetelmän mukaisesti, että yhteisöjen tuomioistuin määrää Ranskan tasavallan suorittamaan päivittäin 316 500 euron suuruisen uhkasakon. Uhkasakon suuruus on laskettu kiinteämääräisen 500 euron suuruisen perusmaksun perusteella, johon on sovellettu tiettyjä kertoimia, jotka osoittavat laiminlyönnin vakavuutta (arvioidaan asteikolla 1–20), laiminlyönnin kestoa (arvioidaan asteikolla 1–3) ja kyseisen jäsenvaltion maksukykyä (lasketaan jäsenvaltion bruttokansantuotteen ja sillä neuvostossa olevan äänimäärän perusteella). Nyt esillä olevassa asiassa komissio katsoo, että kun otetaan huomioon se, että kalakokoja koskevien yhteisön sääntöjen noudattamatta jättämisestä on vakavia seurauksia kalakannoille, kertoimen 10 soveltaminen laiminlyönnin vakavuuden osalta on perusteltua. Komissio huomauttaa, että Bretagnen eteläpuolinen alue on kummeliturskan lisääntymisalue ja näin ollen erittäin tärkeä kalakannan säilyttämisen kannalta. Yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antaman tuomion jälkeen kulunut aika ja EY 228 artiklan 2 kohdan (aiemmin EY:n perustamissopimuksen 171 artiklan 2 kohta) voimaantulo 1.11.1993 huomioon ottaen komissio esittää, että rikkomuksen keston osalta olisi sovellettava kerrointa 3. Koska Ranskan tasavallan maksukykyyn perustuva kerroin on 21,1, uhkasakon määräksi on vahvistettava 10 x 3 x 21,1 x 500 euroa = 316 500 euroa päivältä.
83. Ranskan tasavalta katsoo, että jos yhteisöjen tuomioistuin katsoo tarpeelliseksi määrätä uhkasakosta, komission ehdottama summa on suhteeton. Ranskan tasavalta vetoaa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Kreikka(29) antamaan tuomioon, jossa sovellettiin kerrointa 6 osoittamaan sellaisen tuomion täytäntöönpanon laiminlyömisen vakavuutta, josta aiheutui vakava uhka kansanterveydelle. Se väittää laiminlyönnin keston osalta, että koska yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion täytäntöönpanon edellyttämien toimenpiteiden vaikutukset eivät voineet olla välittömiä, yhteisöjen tuomioistuimen ei olisi otettava huomioon ensimmäisen tuomion ja nyt esillä olevassa asiassa annettavan tuomion välille jäävää aikaa kokonaisuudessaan.
84. Yhteisöjen tuomioistuin on jo täsmentänyt kahdessa EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla tähän mennessä antamassaan tuomiossa, että sitä eivät voi sitoa komission ehdotukset niistä rahallisista seuraamuksista, jotka liitetään siihen, että jäsenvaltion todetaan jättäneen noudattamatta sen aikaisempaa tuomiota.(30) Nämä ehdotukset antavat yhteisöjen tuomioistuimelle ainoastaan hyödyllisiä viitetietoja sen käyttäessä harkintavaltaansa kyseisen määräyksen perusteella. Yhteisöjen tuomioistuimella on toisin sanoen täysi harkintavalta soveltaessaan kyseistä määräystä.
85. Olen arvioidessani sitä, oliko Ranskan tasavalta noudattanut 11.6.1991 annettua tuomiota, erottanut toisistaan kahtena ajankohtana voimassa olleet tilanteet, eli tilanteen täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä ja nykyisen tilanteen. Tämä erottelu on mielestäni merkityksellinen määritettäessä sitä, miten EY 228 artiklan 2 kohtaa olisi sovellettava nyt esillä olevaan asiaan.
86. EY 228 artiklan 2 kohdan ensisijaisena tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltiot lopulta noudattavat niille perustamissopimuksessa asetettuja velvoitteita päättämällä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen mahdollisimman pian. On kuitenkin korostettava sitä, että kysymys rahallisen seuraamuksen määräämisestä nousee esiin vasta sitten, kun yhteisöjen tuomioistuin on aikaisemmassa EY 226 artiklaan perustuvassa menettelyssä todennut, että kyseessä oleva jäsenvaltio ei ole noudattanut perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, ja kun kyseiselle jäsenvaltiolle on annettu toisen oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn yhteydessä mahdollisuus korjata tilanne EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Ensimmäisen tuomion ja sen toisen tuomion välisenä aikana, jossa todetaan, ettei ensimmäistä tuomiota ole noudatettu, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, mikä tavallisesti heikentää asiaa koskevien yhteisön sääntöjen tehokkuutta ja vaikuttaa todennäköisesti muiden jäsenvaltioiden ja muiden osapuolten etuihin.
87. Siltä osin kuin on kyse niistä mahdollisesti vahingollisista seurauksista, joita perustamissopimuksen mukaisten velvoitteiden jatkuvalla noudattamatta jättämisellä on yhteisön toimielinten toteuttamien toimenpiteiden tavoitteiden saavuttamiselle, katson, että EY 228 artiklan 2 kohtaa on sovellettava siten, että tietyissä olosuhteissa taloudelliset toimenpiteet soveltuvat siihen, että jäsenvaltio saadaan noudattamaan velvoitteittaan, mutta tämän lisäksi niillä on myös oltava ehkäisevä vaikutus. Tässä mielessä niillä olisi oltava tämän ratkaisuehdotuksen 73 kohdassa mainitun kaltainen varoittava vaikutus.
88. Uhkasakon ei tarvitse olla vaikutukseltaan ehkäisevä kyseessä olevien yhteisön velvoitteiden tulevan noudattamatta jättämisen suhteen, koska se on seuraamus, joka on luonteeltaan ehdollinen. Jos jäsenvaltio alkaa noudattaa aikaisemmin laiminlyömiään velvoitteita ennen sakon erääntymistä, lopputuloksena saattaa olla se, että seuraamusta ei määrätä. Vaikka uhkasakon määrääminen onkin tehokas keino varmistaa lopulta jäsenyysvelvoitteiden noudattaminen, se ei näin ollen ole välttämättä aina asianmukainen vastaus kyseessä olevaan laiminlyöntiin. Jotta EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla määrättävällä taloudellisella toimenpiteellä olisi ehkäisevä vaikutus, sen olisi perustuttava kaikkiin kyseessä olevan laiminlyönnin kannalta merkityksellisiin seikkoihin.
89. Nyt esillä olevassa asiassa olen yhtäältä todennut, että 6.6.2000 päivätyssä täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen ajankohtana Ranskan tasavalta ei ollut vielä noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota, ja toisaalta, että vaikka kyseisen ajankohdan jälkeen onkin tehty parannuksia asetuksen N:o 2847/93 soveltamisen osalta, kyseisten parannusten ei voida vielä katsoa riittävän siihen, että kyseisen tuomion voitaisiin katsoa olevan täysimääräisesti täytäntöönpantu.
90. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, että vaikka EY 228 artiklan 1 kohdassa ei täsmennetä mitään määräaikaa, ”yhteisön oikeuden välittömään ja yhtenäiseen soveltamiseen liittyvä intressi edellyttää kuitenkin, että tämä täytäntöönpano aloitetaan välittömästi ja saatetaan loppuun niin pian kuin mahdollista.(31) Kun otetaan huomioon se, että alamittaisten kalojen pyydystäminen on erityisen haitallista hyödyntämisen kestävyydelle, olisi voinut odottaa, että kyseisen laiminlyönnin toteamisen jälkeen Ranskan viranomaiset olisivat toimineet nopeasti EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisesti varmistaakseen sen, että ne valvovat lainkäyttöalueellaan asiaa koskevien säännösten noudattamista ja että ne ryhtyvät asianmukaisiin toimenpiteisiin kyseisten säännösten rikkomuksiin syyllistyneitä vastaan. Se, että yhteisön kalastuksen tarkastajat havaitsivat Ranskan rannikkoseuduille tekemiensä käyntien aikana, että alamittaisia kaloja purettiin ja myytiin vielä vuonna 2000 kansallisten tarkastajien ollessa useimmissa tapauksissa poissa paikalta, on selkeä merkki siitä, että velvollisuutta lopettaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ”niin pian kuin mahdollista” ei missään nimessä ole noudatettu. Tämä johtopäätös voidaan tehdä myös ottamalla huomioon se, että tarvittavien toimenpiteiden toteuttaminen valvonta-asetusten täyden vaikutuksen varmistamiseksi on ”longue haleine” ‑tehtävä (aikaa vievä tehtävä), kuten Ranskan viranomaiset havaitsivat oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn yhdessä vaiheessa.
91. Vaikka käytännön tilanteen saattaminen yhteisön asettamien velvoitteiden mukaiseksi vaatii selvästikin aikaa, yhteisöjen tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista käy ilmi, että Ranskan tasavalta toteutti toimenpiteitä ainoastaan vähitellen ja että Ranskan tasavallan mainitsemat tärkeimmät toimenpiteet olivat vuonna 2001 ja 2002 hyväksytyt valvontaohjelmat ja oikeusministerin julkisille syyttäjille vuoden 2002 lokakuussa eli nyt vireillä olevan oikeudenkäyntimenettelyn aloittamisen jälkeen antamat ohjeet. Lisäksi kyseiset toimenpiteet olivat yleensä hallinnollisia, eikä niitä missään tapauksessa voitu katsoa valvonta-asetuksissa tarkoitetulla tavalla tehokkaiksi toimenpiteiksi. Ranskan viranomaiset eivät myöskään kiinnittäneet riittävästi huomiota komission toistuvasti esille tuomaan erityisongelmaan. Katson, että Ranskan viranomaisten asenne on tässä suhteessa ollut välttelevä.
92. On syytä muistaa myös se, että komissio tarjosi Ranskan tasavallalle oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn yhteydessä täysin riittävän mahdollisuuden toteuttaa ne toimenpiteet, jotka olivat tarpeen asetuksen N:o 2847/93 säännösten rikkomisen lopettamiseksi. Perusteltu lausunto annettiin vasta noin viisi vuotta yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antaman tuomion jälkeen, ja sen jälkeen lähetettiin vielä neljä vuotta myöhemmin menettelyllisesti tarpeeton täydentävä perusteltu lausunto. Kyseisen ajanjakson aikana Ranskan viranomaiset tekivät komission kanssa yhteistyötä ainoastaan muodollisesti vastaamalla tietojensaanti- ja selvityspyyntöihin, mutta eivät toteuttamalla konkreettisia toimenpiteitä tilanteen tehokkaaksi korjaamiseksi. Mielestäni sitä, että EY 10 artiklassa(32) edellytettävää lojaalia yhteistyötä ei tehty, on pidettävä raskauttavana asianhaarana.
93. Se, että Ranskan tasavalta on laiminlyönyt rakenteellisesti yhteisön vähimmäiskalakokoja koskevien säännösten valvonnan ja niiden noudattamisen varmistamisen lähes kahden vuosikymmenen ajan, on pidettävä Ranskan tasavallalle asetettujen yhteisön velvoitteiden erityisen vakavana noudattamatta jättämisenä. Kuten totesin tämän ratkaisuehdotuksen 31–37 kohdassa, kalavarojen säilyttämiseen tähtäävien toimenpiteiden tarkka noudattaminen on oleellista kestävän hyödyntämisen varmistamiseksi pitkällä aikavälillä. Huomautin myös, että kalavaroja on pidettävä jäsenvaltioiden yhteisinä luonnonvaroina, joten näiden velvoitteiden laiminlyöminen vaikuttaa kyseessä olevien kalavarojen hyödyntämiseen osallistuvien muiden jäsenvaltioiden (taloudellisten toimijoiden) etuihin. Jos kalavaroja uhkaa vakava liikapyynti, kuten tilanne oli nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kummeliturskavarojen kohdalla, jäsenvaltioilla on erityinen vastuu ryhtyä toimenpiteisiin kyseisten kalavarojen säilyttämistä koskevien säännösten täysimääräisen noudattamisen varmistamiseksi.
94. Yleisemminkin katson, että kun kerran on todettu, että jäsenvaltio ei ole noudattanut yhteisön oikeudessa sille asetettuja velvoitteita, mitä pidemmän aikaa jäsenvaltio sallii tällaisen tilanteen jatkua todennäköisimmin omien kansalaistensa hyödyksi ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisten etuja haitaten, sitä todennäköisempää on, että sitä vastaan ryhdytään rangaistustoimenpiteisiin.
95. Näissä olosuhteissa katson, että olisi tarkoituksenmukaista vastata Ranskan tasavallan laiminlyöntiin noudattaa yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota velvoittamalla se suorittamaan EY 228 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu kiinteämääräinen hyvitys. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että tämänhetkisessä tilanteessa on vielä puutteita, Ranskan tasavalta olisi velvoitettava maksamaan uhkasakko asianmukaisin edellytyksin siihen asti kunnes voidaan todeta, että laiminlyönti on päättynyt.
96. Kumpaakin seuraamusta koskevat ehdot ja niiden määrät on määritettävä ottaen huomioon ne arviointiperusteet ja periaatteet, joita yhteisöjen tuomioistuin on jo soveltanut kahdessa EY 228 artiklan 2 kohdan perusteella antamassaan tuomiossa. Vaikka kumpikaan näistä tuomioista ei koskenut kiinteämääräisen hyvityksen määräämistä, kyseiset arviointiperusteet ja periaatteet koskevat soveltuvin osin molempia taloudellisten seuraamusten ryhmiä.
97. Mikä tahansa taloudellinen seuraamus on määrättävä laiminlyönnin vakavuuden ja keston perusteella, ja se on määritettävä niin suureksi, että se toimii pelotteena laiminlyönnin jatkamista ja tulevia laiminlyöntejä vastaan. Komissio on ehdottanut tätä lähestymistapaa, ja yhteisöjen tuomioistuin on sen jälkeen hyväksynyt sen laajalti,(33) vaikka se varaakin itselleen lopullisen vastuun määrittää sakon laskutapa ja sen määrä sekä vahvistaa ne edellytykset, joiden perusteella sakko määrätään.
98. Komission ehdottama summa muodostaa hyödyllisen lähtökohdan sekä kiinteämääräisen hyvityksen että uhkasakon laskemiselle. Kyseiseen summaan päädyttiin soveltamalla kiinteämääräiseen perusmaksuun laiminlyönnin vakavuutta ja kestoa sekä maksukykyä kuvaavia kertoimia (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 82 kohta). Ranskan hallitus kiistää sen, miten laiminlyönnin vakavuutta on arvioitu, ja vetoaa asiassa komissio vastaan Kreikka käytettyyn lähestymistapaan. Implisiittisemmin se myös riitauttaa sen, että komissio sovelsi kaikkein suurinta kestoa ilmaisevaa kerrointa. Mielestäni ei ole epäilystäkään siitä, etteikö kertoimen 3 soveltaminen osoittamaan laiminlyönnin kestoa olisi täysin perusteltua, kun otetaan huomioon se, että laiminlyöntiä oli tosiasiallisesti jatkettu vuodesta 1984 lukien. Laiminlyönnin vakavuuden osalta katson, että kertoimen 10 käyttäminen asteikolla 1–20 on lempeää. Ranskan hallituksen esittämä vertaus asiassa komissio vastaan Kreikka kyseessä olleeseen tilanteeseen on osoitus tämän laiminlyönnin vakavuuden aliarvioimisesta. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseessä olleessa asiassa antamassaan tuomiossa, että näitä perusteita sovellettaessa on otettava huomioon ne seuraukset, joita täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuu yksityisille ja julkisille eduille, ja se kiireellisyys, jolla kyseinen jäsenvaltio on saatava noudattamaan velvoitteitaan,(34) katson, että nyt esillä olevassa asiassa on tarkoituksenmukaista käyttää 316 500 euron suuruista summaa päivää kohden, kuten komissio on laskelman perustaksi esittänyt.
99. Kiinteämääräisen hyvityksen osalta on ensin todettava, että komissio ei ole ehdottanut tällaisen seuraamuksen määräämistä nyt esillä olevassa asiassa, eikä se ole esittänyt erityistä menetelmää tällaisen seuraamuksen määrän laskemiseksi. Asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että ne komission vahvistamat ohjeelliset säännöt jotka koskevat uhkasakon laskemista, myötävaikuttavat komission toiminnan avoimuuden, ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden turvaamiseen ja että niillä pyritään siihen, että ne uhkasakkojen määrät, joita komissio aikoo ehdottaa, ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia.(35) Siltä osin kuin nämä ohjeelliset säännöt koskevat komission EY 228 artiklan 2 kohdan osalta omaksumaa lähestymistapaa ja ne eivät ole yhteisöjen tuomioistuinta sitovia, ne muodostavat yleisen perustan perustamissopimuksen kyseisen määräyksen soveltamiselle, mikä tuo asiaan tiettyä selkeyttä jäsenvaltioiden kannalta.
100. Mielestäni erityisten suuntaviivojen puuttumisen pitäisi johtaa siihen, että yhteisöjen tuomioistuin jättää määräämättä kiinteämääräisestä hyvityksestä nyt esillä olevassa tapauksessa. Kuten huomautin tämän ratkaisuehdotuksen 29 kohdassa, yhteisön oikeusjärjestys riippuu siitä, miten jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä yhteisön säännösten noudattamisen valvomiseksi ja ryhtyvät toimenpiteisiin kyseisten säännösten rikkomisia vastaan. Nämä toimenpiteet ovat oleellisia perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Yhteisön oikeusjärjestyksen tehokkuus ja uskottavuus olisivat uhattuina, jos toimenpiteisiin ei ryhdyttäisi silloin, kun jäsenvaltio on rakenteellisesti jättänyt noudattamatta kyseistä perusvelvoitettaan. Yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut seuraavaa: ”Samalla kun perustamissopimus mahdollistaa jäsenvaltioille yhteisön eduista nauttimisen, siinä asetetaan niille myös velvollisuus noudattaa yhteisön sääntöjä. Se, että valtio omasta kansallisesta edustaan muodostamansa käsityksen perusteella yksipuolisesti rikkoo niiden etujen ja velvoitteiden välisen tasapainon, joita yhteisön jäsenyydestä sille aiheutuu, saattaa kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden yhteisön oikeusjärjestyksessä ja luo syrjintää, joka on vahingoksi jäsenvaltioiden kansalaisille. Tällainen jäsenvaltioiden yhteisöön liittyessään hyväksymien yhteisvastuullisuutta koskevien velvoitteiden noudattamatta jättäminen vahingoittaa yhteisön oikeusjärjestyksen olennaisinta perustaa.”(36)
101. Lisäksi pidättäytyminen taloudellisen seuraamuksen määräämisestä nyt esillä olevassa asiassa vallitsevissa olosuhteissa voisi itse asiassa merkitä sen hyväksymistä, että sen jälkeen kun yhteisöjen tuomioistuin on ensimmäistä kertaa todennut, että jäsenvaltio ei ole noudattanut perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, kyseinen jäsenvaltio voisi vapaasti antaa kyseisen tilanteen jatkua yhteisön etujen ja muiden jäsenvaltioiden etujen kannalta todennäköisesti haitallisin seurauksin siihen saakka, kunnes komissio päättää aloittaa toisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelykierroksen, tällä kertaa EY 228 artiklan 2 kohdan perusteella.
102. Katson kuitenkin, että se, että kiinteämääräisen hyvityksen määräämistä koskeva kysymys on nyt otettu esille ensimmäistä kertaa Euroopan unionin perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen, se, että komissio ei ehdottanut tällaisen seuraamuksen määräämistä, ja se, että tältä osin ei vielä ole olemassa toimintakäytäntöä, ovat päteviä perusteita sille, että hyvityksen määrä lasketaan lievemmällä tavalla kuin mitä laiminlyönnin vakavuuden kannalta tarkasteltuna olisi perusteltua.
103. Komission uhkasakon perustaksi laskema päivittäinen summa ilmaisee laiminlyönnin vakavuutta ja kestoa sekä uhkasakon ehkäisevää vaikutusta. Kiinteämääräinen hyvitys olisi tavallisesti laskettava nämä samat yleiset arviointiperusteet ja erityisesti laiminlyönnin jatkuvuus ja vakavuus huomioon ottaen. Nyt esillä olevassa asiassa ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin määrää kiinteämääräisestä hyvityksestä, joka perustuu komission ehdottamaan uhkasakkoon ainoastaan vuoden ajalta laskettuna. Näin ollen hyvityksen määrä olisi 365 x 316 500 euroa = 115 522 500 euroa.
104. Uhkasakon osalta on todettava, että sen määrällä ja sen määräämistä koskevilla ehdoilla on varmistettava kyseessä olevien yhteisövelvoitteiden täysimääräinen, tehokas ja kestävä noudattaminen vallitsevaa tilannetta koskevat tuoreimmat tiedot huomioon ottaen.
105. Tällä hetkellä näyttäisi siltä, että Ranskan tasavalta on toteuttanut erilaisia lainsäädännöllisiä ja hallinnollisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on valvonta-asetusten soveltamisen parantaminen, mutta nämä toimenpiteet on kuitenkin pantava käytännössä täytäntöön sellaisella tavalla, että yhteisön kalastussäännöksien mukainen tulos saavutetaan käytännössä Ranskan tasavallan koko alueella. Komissio on osaltaan huomauttanut, että se tarvitsee yksityiskohtaisia lisätietoja muun muassa tarkastuksista, syytteeseen asettamisista ja määrätyistä seuraamuksista voidakseen määrittää, ovatko Ranskan viranomaiset lopettaneet yhteisön valvonta-asetusten rakenteellisen rikkomisen.
106. Koska valvontaa ja noudattamisen varmistamista koskevia käytäntöjä ei voida muokata hetkessä, kyseisissä olosuhteissa on selvää, että uhkasakon määrääminen päivittäin ei olisi asianmukaista.(37) Yhtäältä Ranskan tasavallalle olisi annettava kohtuullinen, mutta nimenomainen ajanjakso toteuttaa noudattamisen kannalta tarvittavat toimenpiteet, kun taas toisaalta komissiolle olisi annettava riittävästi aikaa arvioida sen pyytämien lisätietojen perusteella ja paikan päällä tehtyjen lisätarkastusten avulla, ovatko kyseiset toimenpiteet todella tehokkaita tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
107. Katson, että kuuden kuukauden pituisen ajanjakson pitäisi aluksi riittää siihen, että Ranskan tasavalta pystyy toteuttamaan vaadittavat toimenpiteet, joten uhkasakko olisi maksettava komission tarkastuksista riippuen kuuden kuukauden välein. Tämän ajan pitäisi siis olla enemmän kuin riittävä siihen, että Ranskan tasavalta toimittaa komissiolle tiedot, joita tämä tarvitsee voidakseen ottaa lopullisesti kantaa tämänhetkiseen tilanteeseen asetuksen N:o 2847/93 noudattamisen suhteen.
108. Tämän perusteella uhkasakon määräksi olisi vahvistettava 182,5 x 316 500 euroa = 57 751 250 euroa jokaiselta kuuden kuukauden jaksolta, jona komissio toteaa, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu, alkaen siitä, kun yhteisöjen tuomioistuin julistaa tuomionsa tässä asiassa.
VI Ratkaisuehdotus
109. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ollut noudattanut komission 6.6.2000 päivätyssä täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota
– määrää tästä syystä 115 522 500 euron suuruisesta kiinteämääräisestä hyvityksestä
– toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole vieläkään toteuttanut kaikkia yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antaman tuomion täysimääräisen noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä, koska se ei tällä hetkellä ole varmistanut kyseisen tuomion täysimääräistä ja täydellistä noudattamista
– määrää kyseisen tuomion täysimääräisen ja täydellisen noudattamisen varmistamiseksi 57 761 250 euron suuruisesta uhkasakosta jokaiselta kuuden kuukauden ajanjaksolta, jona komissio toteaa, että jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönti jatkuu, alkaen siitä, kun yhteisöjen tuomioistuin julistaa tuomionsa tässä asiassa
– velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
–	Kok. 1991, s. I‑2727.
(3)
–	EYVL L 220, s. 1.
(4)
–	EYVL L 207, s. 1.
(5)
–	Tietyistä kalavarojen teknisistä säilyttämistoimenpiteistä 25 päivänä tammikuuta 1983 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 171/83 (EYVL L 24, s. 14) ja tietyistä kalavarojen teknisistä säilyttämistoimenpiteistä 7 päivänä lokakuuta 1986 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3094/86 (EYVL L 288, s. 1).
(6)
–	EYVL L 261, s. 1.
(7)
– Tämä alaviite ei koske asetuksen suomenkielistä versiota.
(8)
–	Tätä alaa koskeva ensimmäinen asetus oli alaviitteessä 3 mainittu neuvoston asetus (ETY) N:o 171/83. Toistuvien muutosten jälkeen tämä asetus kumottiin ja korvattiin myös alaviitteessä 3 mainitulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3094/86, joka puolestaan kumottiin ja korvattiin 29.4.1997 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 894/97 (EYVL L 132, s. 1).
(9)
–	EYVL L 125, s. 1.
(10)
–	Asetuksen N:o 2847/93  29 artiklan mukaan yhteisö valvoo, sovelletaanko tätä asetusta, tutkimalla asiakirjoja ja suorittamalla käyntejä paikan päällä.
(11)
–	Bigoudinin alue sijaitsee Finistèressä Bretagnen lounaisosassa. Le Guilvinecin, Loctudyn, Lesconilin ja St. Guénolén satamat sijaitsevat tällä alueella.
(12)
–	EYVL L 334, s. 1.
(13)
–	6.8.2002 annettu laki nro 2002‑1062 (armahduslaki).
(14)
–	Viittaan tätä periaatetta koskevan viimeisimmän kannanoton osalta ainoastaan asiassa C‑63/01, Evans, 7.1.2004 annettuun tuomioon, 45 kohta (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(15)
–	Ks. asia 68/88, komissio v. Kreikka, tuomio 21.9.1989 (Kok. 1989, s. 2965, Kok. Ep. X, s. 167, 24 ja 25 kohta).
(16)
–	EYVL L 358, s. 59.
(17)
–	Ks. yhdistetyt asiat C‑418/00 ja C‑419/00, komissio v. Ranska, tuomio 25.4.2002 (Kok. 2002, s. I‑3969, 57 kohta).
(18)
–	Ks. asia C‑52/95, komissio v. Ranska, tuomio 7.12.1995 (Kok. 1995, s. I‑4443, 35 kohta; asia C‑454/99, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 14.11.2002 (Kok. 2002, s. I‑10323, 60 kohta ja asia C‑140/00, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 14.11.2002 (Kok. 2002, s. I‑10379, 57 kohta).
(19)
–	Asia C‑9/89, Espanja v. komissio, tuomio 27.3.1990 (Kok. 1990, s. I‑1383, 10 ja 31 kohta).
(20)
–	Asia C‑474/99, komissio v. Espanja, tuomio 13.6.2002 (Kok. 2002, s. I‑5293, 27 kohta) ja asia C‑33/01, komissio v. Kreikka, tuomio 13.6.2002 (Kok. 2002, s. I‑5447, 13 kohta).
(21)
–	Asia C‑147/00, komissio v. Ranska, tuomio 15.3.2001 (Kok. 2001, s. I‑2387, 26 kohta) ja edellä alaviitteessä 17 mainitut yhdistetyt asiat C‑418/00 ja C‑419/00, komissio v. Ranska, tuomion 66 kohta.
(22)
–	Asia C‑387/97, komissio v. Kreikka, tuomio 4.7.2000 (Kok. 2000, s. I‑5017, 72 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(23)
–	Asia C‑71/97, komissio v. Espanja, tuomio 1.10.1998 (Kok. 1998, s. I‑5991, 14 kohta) ja asia C‑333/99, komissio v. Ranska, tuomio 1.2.2001 (Kok. 2001, s. I‑1025, 33 kohta).
(24)
–	Edellä alaviitteessä 2 mainittu asia C‑64/88, komissio v. Ranska, tuomion 11 kohta.
(25)
–	Ks. edellä alaviitteessä 23 mainittu asia C‑333/99, komissio v. Ranska, tuomion 35 kohta.
(26)
–	Ks. edellä alaviitteessä 21 mainitut asiat.
(27)
–	EYVL C 242, s. 6.
(28)
–	EYVL C 63, s. 2.
(29)
–	Edellä alaviitteessä 22 mainittu asia C‑387/97.
(30)
–	Alaviitteessä 22 mainittu asia C‑387/97, komissio v. Kreikka, tuomion 89 kohta ja asia C‑278/01, komissio v. Espanja, tuomio 25.11.2003, 41 kohta (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(31)
–	Edellä alaviitteessä 22 mainittu asia C‑387/97, komissio v. Kreikka, tuomion 82 kohta ja edellä alaviitteessä 30 mainittu asia C‑278/01, ko missio v. Espanja, tuomion 27 kohta.
(32)
–	Ks. asia C‑2/88 Imm., Zwartveld, määräys 6.12.1990 (Kok. 1990, s. I‑3365, Kok. Ep. X, s. 509 17 kohta).
(33)
–	Ks. uhkasakon laskentatavan osalta edellä alaviitteessä 30 mainittu asia C‑278/01, komissio v. Espanja, tuomion 52–62 kohta.
(34)
–	Edellä alaviitteessä 22 mainittu asia C‑387/97, komissio v. Kreikka, tuomion 92 kohta.
(35)
–	Edellä alaviitteessä 22 mainittu asia C‑387/97, komissio v. Kreikka, tuomion 87 kohta.
(36)
–	Asia 39/72, komissio v. Italia, tuomio 7.2.1973 (Kok. 1973, s. 101, Kok. Ep. II, s. 75, 24 ja 25 kohta) ja asia 128/78, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 7.2.1979 (Kok. 1979, s. 419, 12 kohta).
(37)
–	Ks. yhteisöjen tuomioistuimen omaksuma lähestymistapa edellä alaviitteessä 30 mainitussa asiassa C‑278/01, komissio v. Espanja, tuomion 42–46 kohta.