61997CC0433_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Den foreliggende sag angår en støtte på 530 000 ECU, som Kommissionen har bevilget til et projekt vedrørende oprettelse af en databank om økologisk turisme i Europa, »Ecodata«, som appellanten, IPK-München GmbH (herefter »IPK«), havde foreslået.
2 Projektet blev indleveret den 22. april 1992, efter at Kommissionen den 26. februar 1992 i De Europæiske Fællesskabers Tidende (1) havde offentliggjort en opfordring til at indsende forslag. Ved skrivelse af 4. august 1992 meddelte Kommissionen appellanten, at dennes projekt var godkendt og vedlagde en »Erklæring fra støttemodtageren« (herefter »erklæringen«), hvori vilkårene for udbetaling af støtten var angivet. Af erklæringen fremgik blandt andet, at 60% af støttebeløbet ville blive udbetalt af Kommissionen, når den havde modtaget den behørigt underskrevne erklæring fra appellanten, og at resten af beløbet ville blive udbetalt, når appellanten havde indsendt og fået godkendt rapporter om projektets gennemførelse. Disse rapporter bestod dels af en foreløbig rapport, der skulle indsendes senest tre måneder efter projektets påbegyndelse, dels af en endelig rapport, som skulle være bilagt den regnskabsmæssige dokumentation, og som skulle indsendes senest tre måneder efter projektets afslutning, dog senest den 31. oktober 1993. Det var præciseret i erklæringen, at den sidstnævnte frist på grund af Fællesskabets budgetregler var ufravigelig. Endelig fremgik det af erklæringen, at såfremt rapporterne med bilag ikke forelå rettidigt, ville restbeløbet ikke blive udbetalt.
3 Erklæringen blev underskrevet af appellanten den 23. september 1992 og blev modtaget af Kommissionen den 29. september 1992. Den første del af støtten blev imidlertid ikke udbetalt til appellanten, efter at Kommissionen havde modtaget den underskrevne erklæring. Den 18. november 1992 fremsendte Kommissionen en ny erklæring med samme indhold som den, der var vedlagt skrivelsen af 4. august 1992, til appellanten. På grundlag af denne nye erklæring blev første del af støtten udbetalt i januar 1993.
4 Ved skrivelse af 23. oktober 1992 meddelte Kommissionen appellanten, at den antog, at projektet var påbegyndt inden den 15. oktober 1992, og at den derfor forventede at modtage den foreløbige rapport inden den 15. januar 1993. I samme skrivelse anmodede Kommissionen appellanten om den 15. april 1993 og den 15. juli 1993 at fremlægge yderligere to foreløbige rapporter. Sluttelig gentog Kommissionen, at den endelige rapport skulle være fremlagt senest den 31. oktober 1993.
5 Den 24. november 1992 indkaldte Tzoanos, kontorchef i GD XXIII, appellanten og virksomheden 01-Pliroforiki til et møde, som fandt sted uden tilstedeværelse af de andre to deltagere i projektet. Efter appellantens oplysning, som ikke bestrides af Kommissionen, foreslog Tzoanos på mødet, at 01-Pliroforiki skulle tildeles hovedparten af opgaverne og hovedparten af midlerne. Appellanten opfordredes også til at acceptere, at et tysk foretagende, Studienkreis für Tourismus, der ikke var nævnt i projektoplægget, og som allerede var i gang med et projekt vedrørende miljøvenlig turisme, »Ecotrans«, indtrådte i projektet. Denne deltagelse blev på ny særlig diskuteret på et møde, der fandt sted i Kommissionens lokaler den 19. februar 1993, i hvilken forbindelse Kommissionens repræsentanter insisterede på, at Studienkreis für Tourismus deltog i projektet.
6 Nogle dage efter mødet den 19. februar 1993 blev Tzoanos frataget ansvaret for behandlingen af projektet. Efterfølgende blev der indledt en disciplinærsag mod Tzoanos og en intern undersøgelse af de sager, han havde haft ansvaret for. Disciplinærsagen resulterede i, at Tzoanos blev afskediget. I den interne undersøgelse af sagsbehandlingen, der førte til, at der i august 1992 var blevet bevilget støtte til Ecodata-projektet, fremkom der derimod intet, der tydede på uregelmæssigheder.
7 Da der ikke kunne opnås enighed med Studienkreis für Tourismus, forhandlede appellanten og de virksomheder, der oprindelig stod som deltagere i projektoplægget, dvs. Innovence, Tourconsult og 01-Pliroforiki, sig i marts 1993 frem til en aftale om, hvorledes projektet skulle organiseres og, hvorledes arbejdsopgaverne skulle fordeles. Denne aftale blev formelt indgået den 29. marts 1993.
8 Appellanten indgav den første rapport i april 1993, en anden rapport i juli 1993 og den endelige rapport i oktober 1993. Kommissionen blev samtidig tilbudt en præsentation af det arbejde, der var udført. Denne præsentation fandt sted den 15. november 1993.
9 Ved skrivelse af 30. november 1993 meddelte Kommissionen appellanten, at den fandt, at det af den endelige rapport fremgik, at det arbejde, der var udført inden den 31. oktober 1993, ikke var tilstrækkeligt ifølge forudsætningerne i projektoplægget af 22. april 1992. Kommissionen afslog derfor at udbetale de resterende 40% af den påtænkte støtte på 530 000 ECU til projektet.
10 Da appellanten var af den opfattelse, at virksomheden havde lidt alvorlige tab som følge af Kommissionens beslutning om ikke at udbetale anden del af den støtte, der var bevilget ved skrivelsen af 4. august 1992, anlagde den sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning.
11 Appellanten gjorde for Retten i Første Instans to anbringender gældende. For det første påstod appellanten, at der var sket overtrædelse af principperne om retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning, og for det andet, at begrundelsen var utilstrækkelig.
12 Ved dom af 15. oktober 1997 frifandt Retten i Første Instans (2) Kommissionen.
13 Ved appelskrift, indleveret til Domstolens Justitskontor den 22. december 1997, iværksatte IPK appel til prøvelse af Rettens dom.
14 Appellanten nedlagde følgende påstande:
1) De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans' dom af 15. oktober 1997 i sag T-331/94 ophæves, og Kommissionens beslutning af 3. august 1994 om ikke at udbetale anden del af en støtte, som var tilkendt appellanten ved meddelelse af 4. august 1992, annulleres.
2) Subsidiært at den nævnte dom, afsagt af Retten i Første Instans, ophæves, og at sagen hjemvises til Retten.
3) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15 Kommissionen nedlagde følgende påstande:
1) Appellen forkastes.
2) Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Gennemgang af appellen af Rettens dom
16 Appellanten har gjort seks anbringender gældende til støtte for sin appel. Af disse skal jeg først nærmere gennemgå det andet, det tredje og det fjerde.
Andet anbringende
17 Det andet anbringende angår »tilsidesættelse af begrundelsespligten: manglende hensyntagen til Tzoanos' erklæringer af 19. februar 1993«.
18 Appellanten gør gældende, at Retten med urette ikke har taget hensyn til de erklæringer, som Tzoanos fremsatte under et møde, hvori der deltog repræsentanter for Kommissionen, de fire deltagere i projektet samt Studienkreis für Tourismus, og hvorefter Kommissionen accepterede, at projektet kun vedrørte fire medlemsstater i stedet for tolv. Disse erklæringer er bevis for, at projektet blev ændret. Den pågældende erklæring, der fremgår af referatet af mødet den 19. februar 1993, der er udarbejdet af Kommissionens tjenestemænd, har følgende ordlyd:
»The proposal did not make clear where the information for the network was to be derived from, but the Commission would prefer that this information is drawn from all member states; the latter, however, was not a formal obligation«. I denne forbindelse finder appellanten, at Retten burde have undersøgt spørgsmålet, om der var sket tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller retsgrundsætningen om afskærelse af indsigelser. Da Kommissionen nemlig havde accepteret at ændre betingelserne for at yde støtte, er disse principper til hinder for nu at gøre gældende, at appellanten ikke har overholdt de oprindelige støttebetingelser.
19 Kommissionen har indledningsvis anført, at dette anbringende i realiteten er blevet gjort gældende mod Rettens konstatering af faktum, hvorefter projektet kun var blevet delvist gennemført; anbringendet bør derfor afvises.
20 Jeg deler ikke dette synspunkt. Anbringendet angår nemlig spørgsmålet om, hvorvidt de omtvistede erklæringer gyldigt kunne have ført til, at betingelserne for at oppebære støtte ændredes. Spørgsmålet om, hvorvidt disse er blevet ændret, og navnlig om projektet er blevet fuldført, henset til disse betingelser, kan først besvares efterfølgende: Først skal der tages stilling til, hvad der var indholdet af de betingelser, der stilledes, inden det konstateres, om de faktisk var opfyldt.
21 Heraf følger, at når appellanten gør gældende, at Rettens begrundelse var utilstrækkelig med hensyn til, om betingelserne for tildeling af støtte var blevet ændret, er der herved tale om et anbringende, der angår retsfølgerne af de omtvistede erklæringer, og ikke Rettens konstatering af faktum, hvorefter de oprindelige støttebetingelser ikke var opfyldt.
22 Appellantens anbringende kunne ganske vist føre til den konklusion, at støttebetingelserne var blevet ændret, og at faktum, som det blev fastslået af Retten, nemlig at de oprindelige betingelser ikke var opfyldt, følgelig var irrelevant. Dette rejser imidlertid ikke tvivl om selve indholdet af denne konstatering. Følgelig bør sagen ikke som påstået af Kommissionen afvises.
23 Kommissionen har endvidere gjort gældende, at erklæringerne ikke kan tillægges retlig betydning, idet disse alene giver grundlag for at slutte, at appellanten har stillet forslag om en delydelse, der ikke kan berettige til hele den økonomiske støtte, der var forudset.
24 Et sådant argument angår realiteten, nemlig hvilken retsvirkning der eventuelt skal tillægges de omtvistede erklæringer.
25 Det bemærkes imidlertid, at det anbringende, som jeg behandler her, vedrører Rettens begrundelse, og ikke selve sagens realitet.
26 Herved må det konstateres, at Retten ikke udførligt har taget stilling til appellantens argumentation. Spørgsmålet, om det geografiske grundlag for databasen er tilstrækkeligt eller ej, er kun behandlet af Retten i følgende vendinger:
»Hvad nærmere angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren overholdt de således fastsatte betingelser, bemærkes, at arbejderne med henblik på en udvidelse af systemet til andre regioner og medlemsstater end dem, der var omfattet af projektets pilotfase, ikke var blevet fuldført den 31. oktober 1993« (3).
27 Appellanten kan ganske vist implicit deraf slutte, at Retten har forkastet argumentationen vedrørende en eventuel ændring af støttebetingelserne, da dens undersøgelse kun angår, om de oprindelige betingelser var overholdt.
28 Den begrundelse, som Retten har anført, giver imidlertid hverken appellanten, eller Domstolen under udøvelsen af dens kontrol, den ringeste mulighed for at fastslå, hvorfor appellantens argument på dette punkt er blevet forkastet.
29 Det er korrekt, at appellantens argumentation, der er bygger på Tzoanos' erklæringer, først udtrykkeligt blev formuleret i replikken, som svar på Kommissionens svarskrift.
30 Denne betragtning er imidlertid helt irrelevant ved afgørelsen af, om Retten har opfyldt sin pligt til at begrunde, hvorfor den forkastede dette anbringende. I øvrigt konstaterede Retten heller ikke, at der eventuelt skulle være grundlag for at afvise sagen.
31 Henset til det således anførte må det konkluderes, at Retten ikke har anført en tilstrækkelig begrundelse for sin forkastelse af appellantens argumentation om, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller retsgrundsætningen om afskærelse af indsigelser, var tilsidesat, idet Kommissionen efterfølgende krævede, at de betingelser, hvis ændring den tidligere havde godkendt, blev overholdt.
32 På dette grundlag finder jeg, at appellantens andet anbringende bør tiltrædes.
Tredje anbringende
33 Med sit tredje anbringende gør appellanten gældende, at Retten har lagt urigtige faktiske omstændigheder til grund.
34 Appellanten gør gældende, at Retten i dommens præmis 47, fastslog, at »sagsøgeren først i marts 1993 påbegyndte forhandlinger med sine partnere vedrørende fordelingen af opgaverne med henblik på projektets gennemførelse«. At denne konstatering er forkert, fremgår allerede af sagens akter.
35 Ifølge Kommissionen kan dette anbringende ikke admitteres, da det i realiteten svarer til, at der rejses tvivl om faktum, som fastslået af Retten, som i øvrigt er åbenbart og helt ubestrideligt.
36 Det fremgår af fast praksis, at man principielt ikke under en appelsag kan rejse tvivl om faktum, som det er fastslået af Retten. Dette princip indrømmer imidlertid adgang til undtagelser, hvor Rettens konstatering er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn. Dette er navnlig tilfældet, når Rettens konstatering af faktum modsiges af sagens akter (4).
37 Det fremgår imidlertid af oplysningerne i sagen, at appellanten deltog i møder, i såvel november 1992 som i februar 1993, hvis hovedformål det var at få truffet beslutning om væsentlige aspekter vedrørende fordelingen af opgaver mellem de enkelte projektdeltagere.
38 Det første af møderne angik fordelingen af opgaver mellem appellanten og den græske virksomhed 01-Pliroforiki. Mødet blev fulgt op af mindst en skrivelse i januar fra appellanten vedrørende fordelingen af opgaver.
39 Hovedformålet med mødet i februar var at fastslå vilkårene for deltagelse af virksomheden »Ecotrans«, der ikke var nævnt i appellantens forslag, men som Kommissionen ønskede skulle deltage. I mødereferatet er det i øvrigt anført, at appellanten var blevet indrømmet en frist, der udløb den 13. marts for så vidt angik fordelingen af opgaver.
40 Heroverfor kunne det indvendes, at det andet møde ikke angik forhandling med appellantens samarbejdspartnere, for at blive ved Rettens terminologi, da emnet var deltagelse af en udenforstående virksomhed.
41 Jeg finder det imidlertid hævet over enhver tvivl, at drøftelser vedrørende en udenforstående virksomheds deltagelse nødvendigvis må ses i sammenhæng med fordelingen mellem de oprindelige deltagere, når spørgsmålet angår fordeling af opgaver inden for et bestemt projekt og følgelig om fordeling af bestemte midler.
42 Oplysningerne i sagen nævner således klart og tydeligt forhandlinger om fordeling af opgaver i relation til projektet, som appellanten deltog i, og som fandt sted før det tidspunkt (marts 1993), som Retten lagde til grund.
43 Den omstændighed, at møderne synes at være kommet i stand på Kommissionens initiativ, og ikke på appellantens, ændrer ikke ved, at de fandt sted, og at appellanten deltog i disse og således deltog i forhandlingerne om fordelingen af opgaver.
44 Kommissionens betragtning om, at appellanten ikke havde udvist så meget initiativ og effektivitet, som omstændighederne syntes at tilsige, ændrer ikke ved, at virksomheden længe inden marts 1993 allerede havde deltaget i forhandlinger om fordeling af opgaver.
45 Rettens konstatering af, at appellanten skulle have ventet til marts 1993 før disse forhandlinger blev indledt, modsiges følgelig af sagens akter og er behæftet med en åbenbar fejl.
46 Appellantens tredje anbringende kan derfor ligeledes tiltrædes.
Fjerde anbringende
47 Appellanten er af den opfattelse, at Retten har begået en retlig fejl, idet den lagde datoen den 31. oktober 1993 til grund som frist for indgivelse af den endelige rapport.
48 I denne forbindelse har appellanten gjort en række argumenter gældende.
49 Appellanten henviser for det første til den kontraktmæssige karakter af virksomhedens forhold til Kommissionen. Denne havde fastsat starttidspunktet for projektet, der var påtænkt at vare 15 måneder, til den 15. oktober 1992. Den kunne derefter ikke ensidigt bestemme, at projektet skulle være afsluttet den 31. oktober 1993. Dette er i strid med kontraktretlige principper.
50 Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at appellanten kun gentager en åbenbart urigtig påstand, der allerede var blevet forkastet under forhandlingerne for Retten.
51 Kommissionen har navnlig bestridt den fortolkning, som appellanten har anlagt af Kommissionens skrivelse af 23. oktober 1992, hvori denne meddelte appellanten, at det lagdes til grund, at projektet var blevet indledt den 15. oktober 1992 (»For the purposes of this exercise all projects are deemed to start by 15 October«).
52 Jeg er enig med Kommissionen i, at man i modsætning til, hvad appellanten hævder, ikke af denne skrivelse kan udlede, at Kommissionen havde besluttet at udskyde datoen for projektets begyndelse. Datoen den 15. oktober er kun anført ubetinget i dokumentet, da den følges af betingelsen: »for the purposes of this exercise«, dvs. med henblik på kontrol med at arbejdet skrider frem (»monitoring«).
53 Endvidere erindrer skrivelsen frem for alt om, at Kommissionen fortsat imødeser den endelige rapport senest den 31. oktober 1993.
54 Appellanten kan således ikke påberåbe sig dette dokument til støtte for, at Kommissionen skulle have besluttet at ændre fristen, uanset hvilken tvivl henvisningen til den 15. oktober måtte kunne have affødt. Det må således antages, at der ikke kunne være sket en ensidig ændring af »kontraktens« vilkår, uden at det samtidig er nødvendigt at undersøge, om der mellem Kommissionen og appellanten faktisk var tale om et kontraktforhold.
55 Andre af de argumenter, som appellanten har gjort gældende til støtte for dette anbringende, forekommer mere overbevisende.
56 Appellanten har således anført, at årsagen til, at projektet blev forsinket, dels lå i den forsinkede udbetaling af støtte, dels i Kommissionens indblanding. Kommissionen havde herved tilsidesat princippet om redelighed og havde gjort sig skyldig i retsmisbrug, idet den krævede, at appellanten overholdt en frist, som dens egen adfærd gjorde det umuligt at overholde.
57 Ifølge appellanten har Retten miskendt rækkevidden af disse principper, idet den lagde til grund, at det påhvilede appellanten at bevise, at det var tjenestemænd i Kommissionen, der havde forhindret virksomheden i at indlede et effektivt samarbejde med sine partnere før marts 1993.
58 Det skal således undersøges, om det var korrekt, når Retten i dommens præmis 47 konstaterede:
»Selv om sagsøgeren har sandsynliggjort, at en eller flere tjenestemænd i Kommissionen på betænkelig måde gjorde sig skyldig i indblanding i projektet i perioden fra november 1992 til februar 1993, har sagsøgeren dog på ingen måde godtgjort, at denne indblanding medførte, at selskabet var fuldstændigt afskåret fra at indlede et effektivt samarbejde med sine partnere før marts 1993.«
59 Appellanten har understreget, at Retten ved at pålægge virksomheden at føre et negativt bevis, som det i realiteten er umuligt at føre, fuldstændig har udhulet grænserne for det forbud mod retsmisbrug, som påhviler Kommissionen.
60 Det er korrekt, at ved at pålægge appellanten at føre bevis for, at al form for samarbejde med dets partnere var en umulighed, havde Retten krævet bevis for en negativ omstændighed.
61 Efter min opfattelse er følgende betragtning imidlertid vigtigere. Retten fastslog selv, at appellanten var fremkommet med oplysninger om, at tjenestemænd i Kommissionen havde blandet sig i projektets administration. Retten betegnede endog den måde, indblandingen foregik på, som »betænkelig«.
62 Jeg finder derfor, at det havde påhvilet Retten at drage de for mig at se nødvendige konsekvenser af denne konstatering med hensyn til bevisbyrden.
63 Appellanten har efter min opfattelse nemlig ved at fremlægge disse indicier for Retten ført den første del af beviset for, at den af Retten nævnte handlemåde fra Kommissionens side havde en negativ indflydelse på projektets afvikling.
64 I stedet for ikke at få følger, som Retten syntes at finde, burde dette første led af beviset ifølge almindeligt anerkendte principper på området tværtimod have ført til, at bevisbyrden var blevet vendt.
65 Da appellanten har fremlagt indicier, som giver grundlag for at antage, at den påståede adfærd, som tjenestemænd i Kommissionen havde udvist, kunne have haft betydning for det planmæssige forløb af projektet, påhvilede det følgelig Kommissionen at løfte bevisbyrden for, at appellanten uanset denne indblanding alligevel ville have kunnet administrere projektet på tilfredsstillende måde.
66 Dette gælder så meget desto mere, som appellanten, foruden de indicier, som Retten har anført, ligeledes har henvist til, at Kommissionen først udbetalte første del af den omtvistede støtte til et projekt, der var planlagt at vare femten måneder, og som skulle være afsluttet i oktober 1993, i januar 1993, hvilket ikke bestrides.
67 Jeg finder således, at Retten har begået en retlig fejl, da den pålagde appellanten at bevise, at den indblanding, der fandt sted fra tjenestemænd i Kommissionen, havde gjort det umuligt for virksomheden at samarbejde med sine partnere.
68 Rettens afgørelse med hensyn til bevisbyrden har foranlediget den til i præmis 47 i den appellerede dom at fastslå, at appellanten ikke kunne laste Kommissionen for de forsinkelser, der var indtrådt ved projektets gennemførelse.
69 Da Retten har lagt denne konstatering til grund, endog uden nærmere angivelse af, hvorfor den anser det for relevant, må det deraf udledes, at det har haft betydning for appellantens forhold, og at anbringendet om, at der er sket tilsidesættelse af bevisbyrdereglerne, bør tiltrædes.
70 Det er følgelig ikke fornødent at undersøge appellantens argumentation om, at Retten skulle have tilsidesat bevisregler og ikke havde opfyldt sin forpligtelse til at oplyse sagen, idet den havde afvist appellantens begæring om, at GD XXIII skulle fremlægge visse dokumenter, idet den traf en afgørelse med hensyn til bevisbyrden, der gik appellanten imod.
71 Jeg finder således, at disse tre anbringender bør tiltrædes, hvorfor det ikke er nødvendigt at gennemgå de øvrige.
72 I betragtning af det således anførte kan jeg kun indstille, at Rettens dom ophæves. I betragtning af, at sagens akter indeholder en fuldstændig fremstilling af tvisten, finder jeg, at sagen foreligger i en form, så den kan påkendes af Domstolen.
Realiteten
73 Appellanten har gjort følgende betragtninger gældende som begrundelse for, at den anfægtede beslutning bør annulleres.
74 Appellanten er af den opfattelse, at Kommissionen har forpligtet sig til over for virksomheden at udbetale de midler, der er blevet fastsat i forbindelse med beslutningen om støtte, samt at Kommissionen ikke har fremført argumenter, der kan fritage den for denne forpligtelse.
75 For det første gøres det særligt gældende, at Kommissionens kontroladgang var begrænset til en simpel kontrol med midlernes anvendelse. Hvad dette angår, er det imidlertid let at tilbagevise de argumenter, som Kommissionen har fremført.
76 De begrænsninger, der gælder for Kommissionens kontroladgang, og som følger af reglerne om støtte, betød, at den ikke var berettiget til at nægte udbetaling under henvisning til, at projektet var mangelfuldt i materiel henseende.
77 Appellanten har endvidere anført, at selv om det måtte antages, at Kommissionen i princippet kunne støtte sig på sådanne argumenter, ville de ikke have været begrundet i den foreliggende sag.
78 Appellanten har endelig gjort gældende, at selv om det måtte antages, at de endeligt udførte arbejder adskilte sig fra det oprindelige projekt, bestod der imidlertid fortsat en forpligtelse til at udbetale restbeløbet.
79 Til støtte for disse argumenter har appellanten navnlig gjort gældende, at forsinkelsen med projektets iværksættelse skyldtes Kommissionens holdning, som »i væsentlig grad havde generet og forstyrret arbejdet«.
80 Kommissionen var derfor ikke berettiget til at henholde sig til fristen den 31. oktober 1993, som dens egne handlinger havde gjort det umuligt at overholde, ligesom appellanten med rette kunne antage, at projektets gennemførelse, og dermed dets frist, var blevet udskudt.
81 Kommissionens hovedbegrundelse for sin beslutning ligger i, at projektet ikke var afsluttet den 31. oktober 1993. Ifølge Kommissionen er det det eneste relevante kriterium for, om det resterende støttebeløb skal udbetales eller ej, idet appellanten ved sin tiltrædelse af støtteerklæringen har forpligtet sig til at fuldføre projektet inden denne dato, og i modsat fald må give afkald på støtten.
82 Det bemærkes, at appellanten fik meddelelse om beslutningen om støtte ved skrivelse af 4. august 1992. Virksomheden blev opfordret til at underskrive og returnere den støtteerklæring, der var vedlagt skrivelsen, for at udbetalingen kunne finde sted.
83 Appellanten underskrev og tilbagesendte erklæringen den 23. september 1992, hvilket i øvrigt ikke er udtryk for en særlig høj grad af hurtighed i en virksomhed, der skal modtage fællesskabsstøtte. Som det fremgår af punkt 19 i Kommissionens duplik i sagen for Retten, blev skrivelsen registreret på kontoret for indgående post i GD XXIII den 29. september 1992 og tildelt Tzoanos. Derefter skete der intet i to måneder. Kommissionen har nærmere forklaret grunden til denne passivitet, som den udelukkende tilskriver en bevidst handlemåde fra den pågældende tjenestemands side. Appellanten rettede i november 1992 henvendelse til Kommissionen for at forhøre sig om udbetalingen af første rate. Fra dette tidspunkt blev udbetalingsproceduren, ifølge oplysninger fra Kommissionen, sat i gang, og udbetalingen fandt sted i januar 1993 på en ikke nærmere angivet dato.
84 Der var således forløbet tre måneder fra det tidspunkt, hvor appellanten havde tilbagesendt sin behørigt underskrevne erklæring om accept, uden at virksomheden havde modtaget første rate, som ifølge erklæringen i øvrigt skulle have fundet sted umiddelbart efter, at Kommissionen havde modtaget den underskrevne erklæring.
85 Det bemærkes endvidere, at denne erklæring, som Kommissionen lægger til grund, ud fra en fortolkning med udgangspunkt i ordlyden, samtidig nævner både appellantens projektforslag, der udtrykkeligt forudså projektets varighed til femten måneder, og datoen den 31. oktober 1993, som frist for projektets gennemførelse.
86 Det er korrekt, at det af opslaget fremgik, at de udvalgte projekter skulle være af et års varighed (5). Appellantens forslag blev imidlertid godkendt af Kommissionen, med udtrykkelig angivelse af varigheden på femten måneder.
87 Erklæringen var fuldstændig korrekt i august 1992, da dokumentet blev fremsendt til appellanten til godkendelse. Dette var derimod ikke længere tilfældet, da Kommissionen endelig foretog udbetaling af første rate i henhold til denne erklæring. Som tidligere nævnt fandt denne udbetaling først sted i januar.
88 Som allerede nævnt i relation til det fjerde anbringende til støtte for appellen er der navnlig uenighed mellem Kommissionen og appellanten om, hvorledes en cirkulæreskrivelse, som Kommissionen den 23. oktober udsendte til samtlige de virksomheder, der var tildelt støtte inden for dette program, skal fortolkes. I denne skrivelse præciserede Kommissionen, at man lagde til grund, at projektet var blevet påbegyndt den 15. oktober 1992 (»For the purposes of this exercise all projects are deemed to start by 15 October«), hvorfor den imødeså den første foreløbige rapport den 15. januar 1993. I skrivelsen erindredes om, at fristen for projektets fuldførelse var den 31. oktober 1993.
89 Dokumentets betydning er uvis i relation til appellantens projekt. I betragtning af at Kommissionen, som tidligere nævnt, havde godkendt en varighed på femten måneder, skal dokumentet da forstås således, at datoen for projektets begyndelse blev fremskudt til den 15. oktober 1992, hvorefter afslutningstidspunktet logisk set ville blive udsat til den 15. januar 1994? Eller skal den afsluttende sætning tillægges særlig betydning, og følgelig fortolkes således, at fristen fortsat var den 31. oktober 1993, hvorved det må lægges til grund, at projektet var blevet påbegyndt den 1. august 1992, dvs. fem måneder før støtten blev udbetalt og endog inden appellanten havde tilbagesendt erklæringen?
90 Under alle omstændigheder havde Kommissionen ikke på grundlag af de nævnte omstændigheder rimelig grund til at antage, at den oprindeligt fastsatte frist for færdiggørelsen kunne fastholdes uændret. Kommissionen kan nemlig ikke foreskrive støttemodtageren en fortolkning med udgangspunkt i ordlyden af betingelsen i erklæringens punkt 5 (endelig fristudløb den 31.10.1993), mens den selv omgår betingelserne for udbetaling i erklæringens punkt 2 (udbetaling sker, når erklæringen er modtaget dateret og underskrevet), uden at dette har konsekvenser.
91 Denne betragtning påvirkes i øvrigt ikke af, om forholdet mellem Kommissionen og støttemodtageren anses for et kontraktforhold eller ej.
92 Det er korrekt, som Kommissionen har understreget, at en virksomhed, der oppebærer støtte, udmærket kan påbegynde arbejdet, så snart beslutningen om tildeling af støtte foreligger, uden at afvente udbetaling.
93 I den foreliggende sag var det forløbne tidsrum imidlertid så langt, at støttemodtageren kun måtte antages at kunne videreføre arbejdet, som om intet var hændt, ved hjælp af egne midler.
94 Dette er så meget desto mere tilfældet, som repræsentanter for Kommissionen i adskillige tilfælde i tiden efter, at appellanten havde tilbagesendt erklæringen, greb ind, hvilket Kommissionen har bekræftet. Disse indgreb skulle dels påvirke fordelingen af opgaver, og følgelig af midlerne, mellem de virksomheder, der deltog i projektet, ja endog tilskynde til, at yderligere en virksomhed, der ikke oprindeligt fremgik af appellantens forslag, blev inddraget. Det bestrides ikke, at dette ligeledes var tilfældet på mødet den 19. februar 1993, som allerede omtalt (jf. ovenfor, punkt 5).
95 Forhandlingerne vedrørende optagelse af Ecotrans (Studienkreis für Tourismus eV) videreførtes uden held helt frem til marts 1993, og først den 29. marts blev der indgået en aftale om tilpasning af projektet, herunder navnlig om fordeling af opgaver mellem de oprindelige deltagere.
96 På denne baggrund kunne Kommissionen ikke antage, at virksomheden uden videre ville anvende egne midler til projektet og være i stand til at fortsætte arbejderne i det oprindeligt planlagte tempo.
97 Under sagen for Retten gjorde Kommissionen gældende, at IPK, uden hensyntagen til spørgsmålet om Ecotrans' deltagelse, helt fra begyndelsen ikke havde udvist den nødvendige omhu.
98 I relation til om dette argument er relevant, fremgår det af den vurdering, som den ansvarlige direktør i Kommissionen foretog i et internt notat af 25. februar 1993, som var vedlagt appellantens replik, at denne havde kendskab til, at man ikke kunne pålægge appellanten hele ansvaret for forsinkelsen med projektets gennemførelse, og at Kommissionens tjenestegrene stod over for et egentligt dilemma. Direktøren henviser først til, at den første udbetaling var forsinket, og anfører herefter:
»In addition it is clear that little or no work has been done on the project. Here IPK will always argue that this was due to our imposing the additional requirement of their consulting and involving Ecotrans in the project even though they did not form part of the original proposal or our subsidy-contract. There may even be some justification in this point although I am not that sure that IPK would have worked more quickly in any event.
The outcome of this is that we have had a delay of some 5 months out of approximatively 14. In the circumstances I think it is more unlikely that the deadline of 31st of October for completion of the contract can be achieved.
I would like if possible to be able to give some indication before 13 March that we can extent the date. Apparently, however, if we do so we will loose the balance of the subsidy (approximately 240 000 ECU) as we will not pay it in this year. This may however be preferable to forcing the partners to attempt to meet the deadlines which seem totally unrealistic.
I would be grateful if you and RS could consider whether there is some way out of this dilemma. All that occurs to me is that we can perhaps accept the loss of the 240 000 and pay that amount eventually out of next year's budget - but this will of course draw the problem that was created to the attention of the Management Committee.«
[Det er endvidere klart, at der ikke, eller stort set ikke, er udført arbejde på projektet. Dette vil IPK begrunde med, at det skyldtes vores yderligere betingelse om, at Ecotrans skulle konsulteres og indgå i projektet, uanset at Ecotrans ikke indgik i det oprindelige forslag eller vores støttetilsagn. Det kan til nogen grad være korrekt, selv om jeg slet ikke er sikker på, at IPK ville have arbejdet hurtigere under nogen omstændigheder.
Resultatet er, at vi er blevet forsinket fem måneder i forhold til et samlet tidsrum på ca. 14. Under disse omstændigheder mener jeg ikke, at det er sandsynligt, fristen for færdiggørelse af kontrakten, den 31. oktober, kan overholdes.
Om muligt ville jeg gerne inden den 13. marts have oplyst, om vi kan forlænge fristen. Hvis det bliver tilfældet, ser det ud til, at vi vil miste den resterende støtte (ca. 240 000 ECU), da vi ikke udbetaler beløbet i dette år. Dette kunne dog være mere fordelagtigt end at tvinge projektdeltagerne til at skulle respektere en helt urealistisk frist.
Jeg ville sætte pris på, om De og RS ville overveje, om der er en løsning på dette dilemma. Det eneste, jeg er kommet i tanke om, er, at vi måske skal acceptere tabet på de 240 000 ECU og betale beløbet over næste års budget - men det vil naturligvis henlede forvaltningskomitéens opmærksomhed på problemet] (6).
Kommissionens ansvarlige tjenestemand var således åbenbart af den opfattelse, at en forlængelse af fristen i det mindste var begrundet ud fra rimelighedshensyn samt, at det eneste problem i den forbindelse var, at udbetalingerne af de pågældende kreditter var knyttet til kalenderåret. En praktisk løsning af problemet forekom ham samtidig mulig.
99 Det er min opfattelse, at Kommissionen burde have søgt en sådan løsning.
100 Det fremgår imidlertid af Kommissionens skrivelse af 30. november 1993, der indeholder begrundelsen for den beslutning, der endelig blev truffet ved skrivelse af 3. august 1994, at Kommissionen udelukkende argumenterer på grundlag af projektets situation pr. 31. oktober 1993 for ikke at udbetale den resterende støtte.
101 De øvrige betragtninger i denne skrivelse, som parterne har beskæftiget sig indgående med, vedrører anvendelsen af allerede udbetalte midler i sammenhæng med en eventuel kommissionsbeslutning om at kræve disse midler tilbagebetalt.
102 Da sagen udelukkende angår spørgsmålet om, hvorvidt beslutningen om ikke at udbetale reststøttebeløbet er gyldig, tilkommer det ikke mig at gennemgå de argumenter, der er blevet gjort gældende i relation til en eventuel beslutning om tilbagebetaling.
Forslag til afgørelse
103 Det fremgår, at Kommissionen har tilsidesat sin egen beslutning om at yde støtte, da den antog, at projektet skulle være afsluttet senest den 31. oktober 1993, uanset at støtten ikke blev udbetalt, efter at erklæringen om accept var modtaget, og idet den indtil februar 1993 fastholdt, at fortegnelsen over de deltagende virksomheder skulle ændres. Herved har den såvel tilsidesat princippet om, at lovgiver selv skal følge loven (patere legem quam ipse fecisti), som princippet om redelighed (7). Da Kommissionen efter min opfattelse har tabt sagen, mener jeg, at den bør pålægges at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT C 51, s. 15.
(2) - Sag T-331/94, IPK mod Kommissionen, Sml. II, s. 1665.
(3) - Præmis 41 i den appellerede dom.
(4) - Jf. f.eks. Domstolens dom af 1.6.1994, sag C-136/92 P, Kommissionen mod Brazzelli Lualdi m.fl., Sml. I, s. 1981.
(5) - EFT 1992 C 51, s. 15.
(6) - Frit oversat.
(7) - Dom af 15.7.1960, forenede sager 43/59, 45/59 og 48/59, Von Lachmüller m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 199, org. ref.: Rec. s. 933, navnlig s. 956.