61975J0005
I sag 5/75
angående en anmodning, som i medfør af EØF-traktatens artikel 177 er indgivet til Domstolen af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main for i den dér verserende retssag mellem
firma DEUKA, DEUTSCHE KRAFTFUTTER GMBH, B. J. STOLP, Düsseldorf,
og
EINFUHR- UND VORRATSSTELLE FÜR GETREIDE UND FUTTERMITTEL (kontor for import og oplagring af korn- og foderstoffer), Frankfurt am Main,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden og fortolkningen af Kommissionens forordning nr. 2859/73 af 19. oktober 1973 og nr. 175/74 af 23. januar 1974, som begge ændrer Kommissionens forordning nr. 1897/73 af 11. juli 1973 om fastsættelse af denatureringspræmie for blød hvede for høståret 1973/1974,
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene J. Mertens de Wilmars og Mackenzie Stuart, dommerne A. M. Donner, R. Monaco, P. Pescatore (refererende), H. Kutscher, M. Sørensen og A. O'Keeffe,
generaladvokat: A. Trabucchi
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
DOM
Sagsfremstilling
De faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb og de indlæg, der er fremsat i medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF's domstol, kan sammenfattes således:
I — De faktiske omstændigheder og skriftvekslingen
I artikel 7, stk. 3 i Rådets forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 om den fælles markedsordning for korn (EFT-specialudgave 1967, s. 29; org. ref. JO 1967, s. 2269) er det bestemt, at de af medlemsstaterne udpegede interventionsorganer inden for rammerne af de af Rådet fastsatte almindelige regler kan yde en denatureringspræmie for blød hvede.
I artikel 4, stk. 1 i Rådets forordning nr. 172/67 af 27. juni 1967 om de almindelige regler om denaturering af hvede og af rug, egnet til fremstilling af brød (EFT-specialudgave 1967, s. 128; org. ref. JO 1967, s. 2602) er det bestemt, at denatureringspræmien for blød hvede, hvis størrelse kan variere, fastsættes inden begyndelsen af hvert høstår for dettes varighed.
I forordning nr. 644/68 af 29. maj 1968 om ændring af forordning nr. 172/67 (EFT-specialudgave 1968 (I), s. 113; org. ref. JO 1967, L 122, s. 3) har Rådet i betragtningerne særligt anført, at det forhold, at det er umuligt i løbet af et høstår at ændre denatureringspræmien, kan bevirke, at der, når de elementer, ud fra hvilke præmien er fastsat, varierer stærkt i løbet af høståret, kan ske en svækkelse eller en øgning af interessen hos dem, der skal foretage denatureringen, hvorved ligevægten på markedet kan bringes i fare, særligt når situationen på kornmarkedet kan tvinge interventionsorganerne til betydeligt opkøb. Skønt det er nødvendigt at bekendtgøre størrelsen af præmien inden høstårets begyndelse, har Rådet derfor ment, at en sådan ændring bør tillades, når ligevægten på markedet ellers ville kunne bringes i fare; artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 172/67 blev derfor suppleret med et punktum nr. 2, hvori det er bestemt, at denatureringspræmien kan ændres i løbet af høståret, såfremt Fællesskabets kornmarked trues af forstyrrelser.
I henhold til sin forordning nr. 1403/69 af 18. juli 1969 om gennemførelse af bestemmelserne om denaturering af blød hvede samt rug egnet til brødproduktion (EFT-specialudgave 1969 II; org. ref. JO L 180, s. 3) fastsatte Kommissionen ved artikel 1 i forordning nr. 1897/73 af 11. juli 1973 (EFT L 193, s. 25) denatureringspræmien for blød hvede til 10,50 RE pr. ton for produktionsåret 1973/74, idet dette beløb var forhøjet med forskellen mellem de månedlige stigninger i interventionspriserne på hhv. blød hvede og byg.
I oktober 1973 mente Kommissionen at kunne konstatere, at udviklingen på verdensmarkedet for blød hvede hurtigt havde ført til en spændt situation, og at denne successivt havde medført begrænsning i eksportlicensernes gyldighedstid, bortfald af importafgifterne og indførelse af en eksportafgift. Stillet overfor denne udvikling forekom det Kommissionen nødvendigt også at mindske efterspørgselen efter denatureret blød hvede, som på grund af en præmie, der i betragtning af de daværende omstændigheder stadig var for høj, navnlig konkurrerede med byg, hvis stilling på markedet gav grund til at befrygte en betydelig tilgang til interventionen. Kommissionen mente, at alt dette truede med at forstyrre markedet, og at det derfor var nødvendigt at nedsætte denatureringspræmien, hvorfor den ved forordning nr. 2859/73 af 19. oktober 1973 om ændring af forordning nr. 1897/73 (EFT L 293, s. 31) besluttede, at der med virkning fra 1. november 1973 skulle ske nedsættelse af præmien for denaturering af blød hvede, heri indbefattet forhøjelserne i henhold til artikel 1, 2. afsnit i forordning nr. 1897/73, til et beløb på mellem 7 RE pr. ton for november 1973 til 8,32 RE pr. ton for juli 1974.
Firma Deuka, der har hovedsæde i Düsseldorf, foretog i løbet af november 1973 denaturering af 10324,223 tons hvede, for hvilket det af det tyske interventionsorgan Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Frankfurt am Main, krævede betaling af en denatureringspræmie på 12,01 RE pr. ton i henhold til forordning nr. 189/73.
Under henvisning til forordning nr. 2859/73 ydede Einfuhr- und Vorratsstelle kun firma Deuka en denatureringspræmie på 7 RE pr. ton.
I begyndelsen af 1974 mente Kommissionen, at situationen på verdensmarkedet for blød hvede var blevet endnu mere spændt, og at dette markeds forsyningssituation, der viste sig mere og mere vanskelig, også risikerede at fremkalde prisforhøjelser; ifølge Kommissionen medførte denne situation først en ny begrænsning i gyldighedstiden for eksportlicenserne og derefter en stigning i eksportafgiften. Under hensyn til, at den stigende efterspørgsel efter blød hvede på det indre marked havde forårsaget betydelige prisforhøjelser, og at det som følge af en større efterspørgsel efter foderkorn forekom nødvendigt at nedsætte denatureringspræmien til O, fastsatte Kommissionen ved forordning nr. 175/74 af 23. januar 1974 om ændring af forordning nr. 1897/73 (EFT L 20, s. 28) denatureringspræmien til O fra den 10. februar 1974.
I løbet af februar 1974 denaturerede firma Deuka hhv. 1992,085 og 153,853 tons hvede, for hvilket det krævede udbetaling af den ved forordning nr. 1897/73 hjemlede denatureringspræmie (hhv. 12,67 og 12,89 RE pr. ton) eller dog mindst den ved forordning nr. 2859/73 hjemlede præmie.
I medfør af forordning nr. 175/74 afslog Einfuhr- und Vorratsstelle at yde nogen denatureringspræmie.
Firma Deuka indgav først klage over Einfuhr- und Vorratsstelles afgørelser, og ved stævning af 12. februar og 24. maj 1974 anlagde det sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.
Ved kendelse af 17. december 1974 besluttede retten at udsætte sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
1.
Er Kommissionens forordning nr. 2859/73 af 19. oktober 1973 om ændring af forordning nr. 1897/73 om fastsættelse af denatureringspræmien for blød hvede for høståret 1973/1974 i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, 2. punktum i Rådets forordning nr. 172/67 af 27. juni 1967 som ændret ved Rådets forordning nr. 644/68?
2.
Ved et bekræftende svar pa spørgsmål 1.: kan forordning nr. 2859/73 også anvendes på denaturering, som er meddelt interventionsorganet før den 1. november 1973 i den foreskrevne form, selv om den tekniske tilsætning først er sket efter den 1. november 1973 men endnu inden den derfor fastsatte frist?
3.
Er Kommissionens forordning nr. 175/74 af 23. januar 1974, der med virkning fra den 10. februar 1974 fastsatte denatureringspræmien til nul, i overensstemmelse med Rådets forordning nr. 172/67 som ændret ved Rådets forordning nr. 644/68?
4.
Ved et bekræftende svar på spørgsmål 3.: kan forordning nr. 175/74 også anvendes på denatureringsforanstaltninger, som allerede før den 10. februar 1974 er meddelt interventionsorganet i den foreskrevne form, selv om den tekniske tilsætning først er sket efter den 10. februar 1974, men endnu inden den derfor fastsatte frist?
Kendelsen fra Verwaltungsgericht Frankfurt am Main er registreret på Domstolens justitskontor den 16. januar 1975.
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF's Domstol har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber og det sagsøgende firma i hovedsagen hhv. den 21. marts og den 1. april 1975 indgivet skriftlig indlæg.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
II — Skriftlige indlæg for Domstolen
A — Vedrørende gyldigheden af forordning nr. 2859/73 og 175/74
Firma Deuka, sagsøgeren i hovedsagen (herefter benævnt sagsøgeren), har frem hævet, at brug af hvede, egnet til brødfremstilling, til foder væsentligst har til formål at undgå, at der danner sig overskud; denaturering er hverken ulovlig, umoralsk eller forkastelig: den medfører ikke destruktion men gør det lettere for dyrenes mave at omdanne hvede; den bidrager til, at der fra markedet fjernes visse kvanta hvede, egnet til brødfremstilling, og til, at de overføres til markedet for foderkorn, der er karakteriseret ved, at det må forsynes ved hjælp af import
Det er i tredje betragtning til forordning nr. 172/67 udtalt, at eventuelle begunstigede ved produktionsårets begyndelse skal være bekendt med, at præmie kan ydes, for at de kan planlægge en hensigtsmæssig anvendelse af den denaturerede bløde hvede. Der foretages en årlig planlægning af ordningen med denatureringspræmier, gældende for et helt produktionsår (1. august-31. juli). Kommissionen er i stand til at fastsætte denatureringspræmien før begyndelsen af hvert høstår for dettes varighed: på grundlag af grundige vurderinger af høstudsigterne og under hensyn til kravene fra det indre forbrug og fra eksporten kan den afgøre, om denaturering er nødvendig for det følgende høstår; den er også forpligtet til på forhånd at give meddelelse om en sådan forudfastsættelse, idet de interesserede parter allerede fra august måned i hvert høstår indgår langvarige leveringskontrakter med henblik på deres forsyning med råvarer til brug i produktionen af blandet foder. Det fremgår af disse to betragtningsmåder, at Kommissionen ikke har hjemmel til at tilbageholde, tilbagekalde eller ændre denatureringspræmien på noget som helst tidspunkt i løbet af høståret; det er kun muligt at gøre undtagelse, når der foreligger trussel om uforudseelige forstyrrelser på majsog bygmarkedet, særlig når de elementer, på grundlag af hvilke præmien blev fastsat i begyndelsen af høståret, ændrer sig stærkt under dettes forløb.
Denatureringspræmien for hvede indeholder dels en kompensation for udgifter hidrørende fra prisforskellen mellem hvede og byg (eller majs) og for denatureringsforanstaltningerne selv, dels det økonomiske incitament til denaturering. Dette incitament er faktisk den regulator, som i løbet af høståret gør det muligt at styre de erhvervsdrivendes interesse i at medvirke ved det årlige denatureringsprogram; en ændring af præmien skal altså begrænses til en ændring af dette »incitaments«-beløb uden at berøre kompensationen for omkostningerne.
a)
Hvad angår gyldigheden af forordning nr. 2859/73, må det konstateres, at Kommissionen søger at begrunde nedsættelsen af denatureringspræmien med, dels at udviklingen på verdensmarkedet for blød hvede hurtigt havde ført til en spændt situation, dels at muligheden for at erstatte hvede med byg gav grund til at befrygte en betydelig tilgang til interventionen. Imidlertid har det første punkt ingen logisk eller objektiv forbindelse med det andet. Den forbigående prisstigning på verdensmarkedet for hvede i slutningen af høståret 1972/73 kunne ikke have nogen indvirkning på fællesskabsprisernes niveau og kunne være blevet bragt under kontrol ved hjælp af det normale instrument i markedsordningen, der hedder importafgift; for øvrigt kendte Kommissionen allerede denne situation på verdensmarkedet, da den fastsatte denatureringspræmien ved forordning nr. 1897/73.
Kommissionens anden konstatering, hvorefter den denaturerede hvede — eftersom den konkurrerede med byg i fodersektoren — kunne medføre betydelig tilgang til byg til intervention, kan ikke begrunde en formindskelse af incitamentet til denaturering af hvede ved en nedsættelse af præmien. De kvanta hvede og byg fra høsten 1973, der i Forbundsrepublikken Tyskland blev tilbudt til intervention indtil den 31. oktober 1973, var næsten 45000 tons mindre end dem, der blev tilbudt på samme tid det foregående år, og det på trods af en betydelig større høst. Den 25. oktober 1973 bemærkede Kommissionen, at der var overskud af blød hvede svarende til mere end 50 % af Fællesskabets behov på årsbasis; disse overskud kunne kun reduceres ved denaturering. Desuden medførte en reduktion af omdannelsen af hvede til foder nødvendigvis en tilsvarende stigning i interventionsorganernes indkøb af hvede, egnet til fremstilling af brød, med samme økonomiske virkninger som dem, der fulgte af denatureringen. Endelig havde de elementer, på grundlag af hvilke denatureringspræmien var blevet fastsat i juli 1973, hverken ændret sig i den ene eller den anden retning før oktober 1973.
De retlige betingelser for at nedsætte denatureringspræmien i løbet af høståret var derfor klart ikke til stede, da forordning nr. 2859/73 blev vedtaget; man måtte snarere få den opfattelse, at nedsættelsen væsentligst skal forklares ved subjektive overvejelser, særlig økonomiske bevæggrunde. Herved har Kommissionen gjort sig skyldig i magtfordrejning.
b)
Om forordning nr. 175/74 må det bemærkes, at der ved dens vedtagelse ikke fandtes nogen objektiv begrundelse for en ophævelse af denatureringspræmien; det så snarere ud til, at Kommissionen havde ladet sig lede af følelsesmæssige betragtninger af helt subjektiv art og derved begået magtfordrejning.
I retlig henseende må det bemærkes, at forordning nr. 175/74 ikke blot ændrer præmiesatsen — hvilket er det eneste lovige — men bestemmer, at den skal ophæves, dvs. at hele årsplanen for denaturering i løbet af produktionsåret skal ophæves. Således er man gået ud over den juridiske ramme for hjemmelen i grundforordning nr. 172/67.
Nedsættelsen af præmien til nul er et overdrevent indgreb i de dispositioner, som producenterne nødvendigvis må træffe inden for planlægningen på lang sigt, såvel angående sammensætningen af de forskellige fodersorter og forsyningen med tilsætningskomponenter som angående priserne på blandet foder. For i løbet af høståret 1973/74 at fjerne industriens interesse i at foretage denaturering skulle Kommissionen have indskrænket sig til at ophæve »incitaments«-beløbet; den fuldstændige ophævelse af præmien, heri indbefattet prisforskellen og kompensationen for omkostningerne, gik ud over bemyndigelsens grænser. Kommissionen har således krænket det almindelige princip om forholdet mellem mål og midler. Mens den årlige plan endnu var gældende, kunne Kommissionen ikke brutalt bremse den, lade hånt om de trufne dispositioner og vælte omkostningerne over på industrivirksomhederne. I et system med planer for økonomisk intervention accepterer staten — i forholdet til den industri, der berøres af planlægningen, og som er udsat for visse risici — forpligtelsen til at garantere, at planen iværksættes, gennemføres og videreudvikles.
Kommissionen har, hvad angår begrebet »trussel om forstyrrelse«, anført, at artikel 4, stk. 1, 2. punktum i forordning nr. 172/67 giver den hjemmel til at gribe præventivt ind, og at begrebet »forstyrrelse« ikke kan sidestilles med »alvorlige og vedvarende vanskeligheder på markederne«. Betydningen af begrebet »forstyrrelse« af kornmarkedet fremgår, når det drejer sig om ordningen med denatureringspræmier, dels af det almindelige formal, der på markedsordningsområdet forfølges med denatureringspræmien og dels af den særlige begrundelse for forordning nr. 644/68. Denatureringen af korn, egnet til brødfremstilling, er ikke i sig selv et formål i henhold til den fælles markedsordning i kornsektoren; denatureringspræmien er et ekstraordinært indgreb, som har sin begrundelse som supplerende afhjælpningsforanstaltning i tilfælde af overskud, der ikke kan fjernes ved andre midler. I øvrigt leder denatureringspræmien den hvede, der kan bruges til fremstilling af brød, over til en usædvanlig brug, som udsætter den for konkurrence med andre foderkornsorter; præmieniveauet påvirker kostprisen på den hvede, der anvendes til foder, og bestemmer dens konkurrencemæssige stil ling i forhold dl konkurrerende foderkornsorter; ud fra et økonomisk synspunkt må støtten dl denaturering af hvede begrænses. Endelig må denatureringspræmien ved sin natur og opgave tilpasse sig markedssituationen.
For at fastslå, om der i et givet tilfælde foreligger »trussel om forstyrrelse«, må Kommissionen foretage en grundig analyse af de skiftende markedsbetingelser for korn og opstille prognoser for den sandsynlige udvikling heri. I begge tilfælde må den have en betydelig skønsmargen; i henhold til Domstolens praksis ophører de forordninger, der er tvist om i hovedsagen, først med at være dækket af bemyndigelsesbestemmelsen i artikel 4 i forordning nr. 172/67, dersom Kommissionen klart har begået en alvorlig fejl, da den foretog et skøn over markedssituationen, eller har gjort sig skyldig i magtmisbrug.
a)
Verdensmarkedet for hvede i høståret 1972/73 karakteriseredes af et vigende udbud samtidig med en betragtelig efterspørgselsstigning, betydelige prisstigninger og en stærk reduktion af lagrene; i løbet af høståret 1973/74 blev denne situation endnu mere vanskelig på grund af de internationale valutaproblemer, oliekrisen og utilstrækkelig transportkapacitet.
Det var en betingelse for ydelse af denatureringspræmier for korn egnet til menneskeføde, at der forelå overskud; vedrørende dette punkt havde Kommissionen imidlertid pligt til at revidere sine forsyningsoversigter og begrænse den kraftige reduktion af hvedelagrene, som indtil da var sket, fordi man havde ydet en relativt høj denatureringspræmie for at styrke oplagringspolitikken.
For øvrigt havde det forhold, at fællesskabsprisen på hvede var blevet højere end priserne på verdensmarkedet, og at efterspørgslen på verdensmarkedet steg, i høj grad bevirket, at denatureringspræmien havde mistet sin anden berettigelse, nemlig at være en bedre og billigere afsætningsforanstaltning end de andre, der kunne blive tale om.
Endelig havde den statistik, der stod til rådighed på det pågældende tidspunkt, vist, at der fra høstårets start var sket en betydelig stigning i denatureringerne i forhold til det foregående år.
Alle disse betragtninger begrundede, at Kommissionen traf sin beslutning ud fra de oplysninger, der da stod til dens rådighed, og ved forordning nr. 2859/73 nedsattes denatureringspræmien da til et beløb, hvorved man — skønt denatureringen af hvede stadig favoriseredes — undgik, at de denaturerede kvanta antog overdrevne størrelser og både truede markedet for foderkorn og forsyningen med hvede, der var egnet til brødfremstilling.
b)
Situationen på verdensmarkedet for hvede, der var karakteriseret af stigende knaphed, usikre forsyningsmuligheder og stadigt højere priser, blev hurtigt og i betydelig grad forværret indtil midten af januar 1974: hvedepriserne nåede rekordhøjder, og usikkerheden om, hvorvidt man kunne dække importbehovet, voksede som følge af karteldannelse på kornmarkedet og transportvanskeligheder affødt af brændstofknaphed. Kommissionen måtte derfor bestræbe sig på i første række at tage hensyn til det menneskelige forbrug og derfor bevare de hvedelagre, der eksisterede i Fællesskabet.
I forhold til oktober 1973 ændredes for øvrigt forholdene mellem priserne på hvede, byg og majs stærkt: priserne på hvede gik betydeligt i vejret, og stigningen forstærkedes af et tiltagende svagt udbud af hvede til denaturering; da priserne på byg og majs ligeledes var steget stærkt, og forskellen fra prisen på hvede var blevet føleligt mindre, var det ikke længere nødvendigt at gribe til det kunstige middel, som denatureringspræmien er, for at gøre hveden konkurrencedygtig som foderkorn.
I denne situation besluttede Kommissionen ikke blot at styrke foranstaltningerne til begrænsning af hvedeeksporten, men også at ophæve denatureringspræmien efter at have konstateret, at betydelige kvanta hvede, endog efter nedsættelsen af præmien i oktober 1973, var blevet denatureret
Forordning nr. 175/74 såvel som forordning nr. 2859/73, strider derfor ikke mod de betingelser, der opstilles i bemyndigelsesbestemmelsen i artikel 4, stk. 1, 2. punktum i forordning nr. 172/67.
B — Vedrørende anvendelsesområdet for forordning nr. 2859/73 og 175/74
Firma Deuka har gjort den opfattelse gældende, at nedsættelsen af præmien ved forordning nr. 2859/73 under alle omstændigheder kun kan gælde for denaturering, som i den foreskrevne form er meddelt interventionsorganet efter den 1. november 1973, og at ophævelsen af præmien ved forordning nr. 175/74 kun kan omfatte denatureringer, der er meddelt interventionsorganet efter den 10. februar 1974.
En denaturering er ikke kun udtryk for noget teknisk; den bør betragtes som en sammensat økonomisk, handelsmæssig og industriel foreteelse, der indeholder en samling af betragtninger og beslutninger særlig vedrørende dyrefodring, ændring af de igangværende forberedelser, samordning med kunderne og planlægning af fremstilling og afsætning. Det er derfor i forordning nr. 172/67 udtalt, at eventuelle begunstigede ved produktionsårets begyndelse skal være bekendt med, at en præmie kan ydes, for at de kan planlægge en hensigtsmæssig anvendelse af den denaturerede bløde hvede. Man må altså tage hensyn til de dispositioner, der er truffet af de begunstigede; dersom disse dispositioner i almindelighed er beskyttelsesværdige, gælder dette i særlig grad også for dem, som specielt vedrører den individuelle denatureringsforanstaltning.
Ud over forskrifterne i forordning nr. 172/67 regulerer talrige nationale bestem melser, hidrørende fra det tyske interventionsorgan, den individuelle denatureringsforanstaltning. Heraf følger særligt, at denatureringsvirksomheden, efter at der forskriftsmæssigt er givet meddelelse til interventionsorganet om denatureringsforanstaltningen, har en frist fra den måned, hvori anmodningen fremsættes, til slutningen af den følgende måned til at iværksætte den tekniske tilsætning, da fremstillingen af hver enkelt sort af blandingsfoder ved hjælp af tilsætning først kan finde sted i salgsøjeblikket.
Det sagsøgende selskab opfyldte betingelserne i artikel 2, 3 og 7 i forordning nr. 172/67 for at kunne oppebære denatureringspræmien. At give firmaet afslag herpå er ensbetydende med at krænke forbudet mod at anvende love med tilbagevirkende kraft.
Brutalt at foretage nedsættelse eller ophævelse af denatureringspræmien for denatureringsforanstaltninger, som er afsluttet eller stadig løber, kan ikke begrundes objektivt og medfører, at der tilføjes de pågældende virksomheder skade, uden at det offentliges interesser bliver fremmet.
Kommissionen har bemærket_' at kravet på præmien opstår i det øjeblik, hvor denatureringsforanstaltningen forskriftsmæssigt er tilendebragt, og at det skyldige beløb er det, som er gældende på den dag, hvor denatureringen er blevet udført; der er ikke hjemlet nogen fravigelse fra disse principper.
Særligt er det med fuldt overlæg, at forordningerne ikke indeholder mulighed for at forudfastsætte størrelsen af en præmie, som er gyldig i et vist tidsrum uafhængigt af senere ændringer: langfristede garantier, der endog skal opfyldes, når markedssituationen kræver ophævelse af præmien, kan ikke begrundes i forhold til et yderst følsomt marked som kornmarkedet.
Denatureringsvirksomhedens meddelelse til det kompetente interventionsorgan om dens hensigt dl at denaturere et vist kvantum hvede på et givet tidspunkt og således oppebære en præmie garanterer ikke virksomheden et krav på en bestemt præmie; interventionsorganets godkendelse af det tidspunkt, hvor der skal foretages denaturering, kan ikke ligestilles med en forudfastsættelse af tidspunktet for præmien: det eneste formål hermed er at sikre den offentlige kontrol af foranstaltningen, og under alle omstændigheder kan fællesskabsbestemmelser med et konkret formål ikke berøves deres virkning af en national foranstaltning.
Ved en fortolkning af de gældende fællesskabsredige regler vedrørende denatureringen kan man altså nå til følgende resultat: dels at sagsøgeren kun havde ret til en uændret præmie for de kvanta hvede, der forskriftsmæssigt var blevet denatureret under kontrol, før hhv. forordning nr. 2859/73 og 175/74 trådte i kraft, dels at det er uden betydning, at firmaet før forordningernes ikrafttræden havde meddelt interventionsorganet sin hensigt til at foretage bestemte denatureringsforanstaltninger med henblik på kontrollen, og at det modtog nævnte organs godkendelse.
Vedrørende princippet om beskyttelse af borgernes tillid deler Kommissionen ikke helt den opfattelse, der er kommet til udtryk i Domstolens dom af 18. marts 1975 i sag nr. 78/74 (Deuka mod Einfuhr- und Vorratssstelle für Getreide und Futtermittel; anmodning om præjudiciel afgørelse fra Verwaltungsgerichtshof Hessen). Naturligvis skal der tages videst muligt hensyn til denatureringsvirksomhedens berettigede interesser i tilfælde af ændring af præmien; netop derfor fastsatte Kommissionen en frist på adskillige uger mellem offentliggørelsen af de omtvistede forordninger og deres ikrafttræden, hvilket gjorde det muligt at tilendebringe de løbende denatureringsforanstaltninger på de oprindelige betingelser. For øvrigt hjemler bestemmelserne vedrørende denatureringspræmier på ingen måde denatureringsvirksomheden en ret på lang sigt til at påregne, at en præmie, hvis størrelse tidligere er blevet fastsat, opretholdes. Da denatureringspræmien er en ekstraordinær interventionsforanstaltning, kan betingelserne for dens ydelse og størrelsen af den ændres på grundlag af markedsforholdene; beskyttelsen af tilliden kan ikke påberåbes over for ændringer, der er en følge af en korrekt anvendelse af bestemmelser, der er vedtaget i overensstemmelse med gældende ret. Forordning nr. 172/67, artikel 4, stk. 1 angiver udtrykkeligt, at præmiens størrelse til enhver tid kan ændres; denatureringsvirksomheden må påregne, at dette beløb efter sin natur kan variere, så længe den ikke har foretaget denaturering. Det nationale interventionsorgan kan ikke indgå forpligtelser der går ud over dem, som følger af fællesskabsbestemmelserne. Endelig kan man ikke tale om en berettiget tillid hos denatureringsvirksomheden til, at der udbetales en uændret præmie, når der — således som det synes at være tilfældet i hovedsagen — anmodes om fastsættelse af tidspunktet for det nationale interventionsorgans kontrol på en tid, hvor man allerede ved, at det oprindelige præmiebeløb ikke længere vil blive ydet, når denatureringen skal foretages.
Denatureringsvirksomheden er dog ikke helt uden beskyttelse. Princippet om lovmæssig forvaltning forpligter Kommissionen til at iagttage de lovbestemte betingelser for at ændre præmiebeløbet og ikke at ændre disse beløb, før der foreligger trussel om forstyrrelse; lovligheden af dens handlinger er underkastet domstolskontrol.
Desuden må der gives denatureringsvirksomheden en supplerende beskyttelse i det tilfælde, hvor præmiebeløbet ændres af årsager, der ikke kunne forudses efter den gældende ordning, og især når det drejer sig om dybtgående ændringer af selve præmieordningen.
Om de betingelser, der ifølge dommen i sag nr. 78/74 er afgørende for, hvornår Kommissionen ikke kan foretage en nedsættelse af præmiebeløbene, skal opfyldes, afhænger i realiteten kun af denatureringsvirksomhedens forgodtbefindende, og de er så lette at opfylde, at Kommissionen praktisk taget ikke længere er i stand til at varetage sin opgave med at administrere markedsordningerne. For øvrigt er enhver ændring af præmien undergivet judiciel legalitetskontrol med hensyn til, fra hvilket tidspunkt ændringen skal have virkning; princippet om forholdet mellem mål og midler forpligter Kommissionen til at tage såvel den almindelige interesse i så hurtigt som muligt at kunne foretage nedsættelse af præmien som til denatureringsvirksomhedernes legitime interesser i betragtning og, som følge heraf, til at fastsætte en overgangsfrist. Kommissionen havde dette for øje, da den i den foreliggende sag fastsatte overgangsfrister på adskillige uger.
Nedsættelserne af præmien ifølge forordning nr. 2859/73 og 175/74 gælder derfor uden undtagelse for alle de kvanta hvede, som er denatureret efter forordningernes ikrafttræden.
III — Mundtlige forhandlinger
Sagsøgeren, firma Deuka, repræsenteret af advokat Karl Hinrichs, Duisburg, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, repræsenteret af sin juridiske rådgiver, Peter Kalbe, har fremsat mundtlige indlæg i retsmødet den 7. maj 1975 og har besvaret nogle af Domstolen stillede spørgsmål.
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 28. maj 1975.
Præmisser
1
Ved kendelse af 17. december 1974, indgået på Domstolens justitskontor den 16. januar 1975, har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt fire spørgsmål vedrørende gyldigheden og, subsidiært, vedrørende den tidsmæssige anvendelse af Kommissionens forordning nr. 2859/73 af 19. oktober 1973 og nr. 175/74 af 23. januar 1974 om ændring af forordning nr. 1897/73 om fastsættelse af denatureringspræmien for blød hvede for høståret 1973/74 (EFT 1973, L 293, s. 31 og 1974, L 20, s. 28).
Vedrørende 1. og 3. spørgsmål (den materielle lovlighed af forordning nr. 2859/73 og 175/74)
2
Det første spørgsmål går ud på, om forordning nr. 2859/73 om nedsættelse af den denatureringspræmie for blød hvede, som oprindelig var fastsat for høståret 1973/74, er i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, 2. punktum i Rådets forordning nr. 172/67 af 27. juni 1967 om de almindelige regler for denaturering af hvede (EFT-specialudgave 1967, s. 128; org. ref. JO, s. 2602) som ændret ved artikel 1 i Rådets forordning nr. 644/68 af 29. maj 1968 (EFT-specialudgave 1968, s. 113; org. ref. JO L 122, s. 3);
det tredje spørgsmål går ud på, om Kommissionens forordning nr. 175/74 af 23. januar 1974, der med virkning fra den 10. februar 1974 fastsætter denatureringspræmien til nul, er i overensstemmelse med samme bestemmelse;
3
det fremgår af forelæggelseskendelsen, at Verwaltungsgericht nærer tvivl med hensyn til lovligheden af Kommissionens forordninger i forhold dl det system, som er indført ved den rådsforordning, der ligger til grund herfor;
efter rettens opfattelse må beføjelsen til at ændre præmiebeløbet, der i princippet fastsættes for hele høstårets varighed, udøves med stor forsigtighed, for at de interesserede virksomheder rationelt kan planlægge deres denaturering;
endvidere skulle begrundelsen for Kommissionens forordninger, der først indebærer nedsættelse, derefter total ophævelse af præmien i løbet af høståret, være diskutabel.
4
I henhold til Rådets forordning nr. 172/67, artikel 4, som ændret ved forordning nr. 644/68, artikel 1 kan Kommissionen ændre præmien i løbet af produktionsåret, »såfremt Fællesskabets kornmarked trues af forstyrrelser«;
for at afværge truslerne om forstyrrelse har Kommissionen således en vidtgående skønsbeføjelse dels med hensyn til hvilke faktorer, den eventuelt vil anse for en forstyrrelse af markedet, dels med hensyn til valget af midler dl imødegåelse heraf, og denne beføjelse skal inden for den fælles landbrugspolitiks rammer udøves i lyset af den erhvervspolitiske målsætning på området, der er fastlagt i Rådets forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 om den fælles markedsordning for korn (EFT-specialudgave 1967, s. 29; org. ref. JO, s. 2269).
Kommissionen kan gøre brug af sin skønsbeføjelse til fuldstændigt at ophæve præmieudbetalingen, dersom de økonomiske omstændigheder kræver det;
ved kontrollen med, hvorvidt en sådan beføjelse udøves retmæssigt, må en domstol ikke sætte sit eget skøn i stedet for den pågældende myndigheds, men skal begrænse sig til at undersøge, om skønnet er åbenbart urigtigt, eller om det er behæftet med magtfordrejning.
5
Den tvivl, som den nationale ret har rejst, indeholder intet, der gør en sådan urigtighed eller magtfordrejning sandsynlig. I så henseende må særlig bemærkes, at Kommissionen i begrundelsen for de foranstaltninger, den vedtog, med god grund kunne henvise til udviklingen på verdensmarkedet for hvede, som det kommunitære marked i høj grad bidrager til, under hensyn til den frie ydre samhandel;
i begrundelsen for de anfægtede forordninger har den anført, at situationen på verdensmarkedet blev mere og mere spændt, særlig på den tid hvor forordning nr. 175/74 blev vedtaget;
ifølge præamblen til forordning nr. 175/74 kom den spændte situation til udtryk i voksende forsyningsvanskeligheder og en tendens til stigende priser;
denne udvikling medførte bortfald af importafgifterne og gjorde indførelsen af eksportafgifter nødvendig;
under disse omstændigheder kunne det forekomme særdeles ufornuftigt kunstigt at lede hvedekvanta over til markedet for foderkorn, samtidig med at dette marked på grund af stigende efterspørgsel frembød gunstigere afsætningsmuligheder for det egentlige foderkorn, herunder særlig byg, således som det er anført i begrundelsen for de anfægtede forordninger;
6
prøvelsen af de forelagte spørgsmål har således intet frembragt, som kan anfægte gyldigheden af forordning nr. 2859/73 og 175/74.
Vedrørende 2. og 4. spørgsmål (fastlæggelse af den tidsmæssige anvendelse af forordning nr. 2859/73 og 175/74)
7
Det andet spørgsmål går ud på, om forordning nr. 2859/73 også kan anvendes på denaturering, som i den foreskrevne form er meddelt interventionsorganet før den 1. november 1973 — den dato, på hvilken ændringen af denatureringspræmien i henhold til forordningens artikel 1 fik virkning — selv om den tekniske tilsætning først er sket på et senere tidspunkt men dog inden den derfor fastsatte frist;
det samme spørgsmål er stillet med hensyn til forordning nr. 175/74 vedrørende de denatureringsforanstaltninger, som er meddelt interventionsorganet før den 10. februar 1974 — den dato, fra hvilken præmien blev ophævet i henhold til forordningens artikel 1 — selv om den tekniske tilsætning først er sket på et senere tidspunkt men dog inden den derfor fastsatte frist;
8
i forelæggelseskendelsen henvises der i så henseende til den omstændighed, at man, da alle dispositioner med henblik på denaturering og afsætning af den denaturerede hvede var truffet af sagsøgeren, alligevel ikke længere på tidspunktet for ansøgningens indgivelse til interventionsorganet kunne nå det mål, der ifølge de pågældende forordninger var tilsigtet med udbetalingen af en nedsat præmie og den fuldstændige ophævelse heraf;
desuden skulle beskyttelsen af tilliden tilsigte, at man ikke uden tvingende grund ødelægger beregningerne hos erhvervsdrivende, som er gået ud fra det præmieniveau, der gjaldt på tidspunktet for denatureringsforanstaltningens påbegyndelse.
9
Af den oprindelige affattelse af artikel 4 i forordning nr. 172/67 fremgår, at den normale fremgangsmåde ville være, at Fællesskabet traf bestemmelse om omfanget af denatureringen for ét høstår ad gangen;
denne ordning blev ikke principielt ændret i forordning nr. 644/68, hvor artikel 1 tillægger ændringer i denatureringsordningen i løbet af et høstår en ekstraordinær karakter, idet de kun kan foretages i tilfælde af trussel om forstyrrelse af markedet;
det kan altså ikke betragtes som usædvanligt, at et denaturerende firma lægger planer for sin produktion for ét høstår ad gangen.
10
Når der er taget skridt til denatureringsforanstaltningen før udløbet af fristerne i henhold til forordning nr. 2859/73 og 175/74 — nemlig henholdsvis den 1. november 1973 og den 10. februar 1974 — derved, at der til interventionsorganet er indgivet ansøgning i medfør af forordning nr. 172/67, artikel 4, 2. pkt., og når disse foranstaltninger vedrører varekvanta indkøbt, før de respektive forordninger trådte i kraft, må man derfor i retssikkerhedens interesse efter omstændighederne anvende de bestemmelser, der var gældende på tidspunktet for ansøgningens indgivelse, ved beregningen af denatureringspræmiens størrelse, selv om den tekniske tilsætning først er sket på et senere tidspunkt men dog inden udløbet af den af interventionsorganet fastsatte frist;
11
andet spørgsmål må derfor besvares således, at forordning nr. 2859/73 ikke kan finde anvendelse på denaturering, som er meddelt interventionsorganet før den 1. november 1973 i den foreskrevne form, selv om den tekniske tilsætning først er sket efter den 1. november 1973 men dog inden udløbet af den derfor fastsatte frist;
det fjerde spørgsmål må besvares således, at forordning nr. 175/74 under de samme omstændigheder ikke kan finde anvendelse på denatureringsforanstaltninger, som er blevet meddelt interventionsorganet før den 10. februar 1974.
Vedrørende sagsomkostningerne
12
De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har indgivet indlæg til Domstolen, kan ikke godtgøres;
da retsforhandlingerne i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser,
kender
DOMSTOLEN
med hensyn til de spørgsmål, som ved kendelse af 17. december 1974 er forelagt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, for ret:
1.
Prøvelsen af de forelagte spørgsmål har intet frembragt, som kan anfægte gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 2859/73 af 19. oktober 1973 og nr. 175/74 af 23. januar 1974 om ændring af forordning nr. 1897/73 om fastsættelsen af denatureringspræmien for blød hvede for høståret 1973/74.
2.
Forordning nr. 2859/73 kan ikke finde anvendelse på denaturering, som er meddelt interventionsorganet før den 1. november 1973 i den foreskrevne form, selv om den tekniske tilsætning først er sket efter den 1. november 1973 men dog inden udløbet af den derfor fastsatte frist, forudsat der er tale om varer købt før den pågældende forordnings ikrafttræden.
3.
Forordning nr. 175/74 kan under de samme omstændigheder ikke finde anvendelse på denatureringsforanstaltninger, som er blevet meddelt interventionsorganet før den 10. februar 1974.
Lecourt
Mertens de Wilmars
Mackenzie Stuart
Donner
Monaco
Pescatore
Kutscher
Sørensen
O'Keeffe
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 25. juni 1975.
A. Van Houtte
Justitssekretær
R. Lecourt
Præsident