62001CC0116_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. No presente processo, o Nederlandse Raad van State (Conselho de Estado) (Países Baixos) pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie, a título prejudicial, sobre o correcto critério de distinção entre operações de eliminação e operações de valorização de resíduos para efeitos do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (a seguir «regulamento») .
2. Importa observar que, antes de o Raad van State ter submetido o presente pedido prejudicial, o Tribunal de Justiça já forneceu, no acórdão ASA, algumas orientações a propósito dessa distinção.
3. O regulamento estabelece os procedimentos a seguir quando os resíduos destinados a valorização ou a eliminação são transportados de um Estado-Membro para outro. Os procedimentos variam conforme os resíduos se destinem a valorização ou a eliminação.
4. O caso vertente respeita à correcta classificação, para efeitos do regulamento, de resíduos destinados a ser transportados da Bélgica para os Países Baixos a fim de serem utilizados como combustível em fornos para o fabrico de cimento e como matéria-prima no processo de produção de clínquer em fábricas de cimento. O tribunal a quo pergunta, essencialmente, se é permitido recorrer a uma apreciação global para classificar de operação de valorização ou de eliminação um processo desse tipo, em que são realizadas duas operações distintas.
A legislação comunitária relevante
A directiva resíduos
5. O artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, na sua versão modificada (a seguir «directiva resíduos» ou «directiva»), obriga os Estados-Membros a tomar as medidas adequadas para «a) [e]m primeiro lugar, a prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos» e b) «[e]m segundo lugar: i) o aproveitamento dos resíduos por reciclagem, reemprego, reutilização ou qualquer outra acção tendente à obtenção de matérias-primas secundárias ou ii) a utilização de resíduos como fonte de energia».
6. O artigo 5.° da directiva consagra os princípios da auto-suficiência e da proximidade. Dispõe o seguinte:
«1. Em cooperação com outros Estados-Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.
2. Esta rede deverá além disso permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública.»
7. A directiva define «eliminação» como «qualquer das operações previstas no anexo IIA» e «aproveitamento» como «qualquer das operações previstas no anexo IIB» .
8. Os anexos IIA e IIB da directiva intitulam-se «Operações de eliminação» e «Operações de valorização», respectivamente. Cada um dos anexos é prefaciado por uma nota que indica que a sua finalidade é enumerar as operações «tal como surgem na prática» e que, em conformidade com o artigo 4.°, «os resíduos devem ser eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem a utilização de processos ou métodos susceptíveis de prejudicar o ambiente».
9. O anexo IIA inclui nas operações de eliminação:
«D 10 Incineração em terra».
10. O anexo IIB inclui nas operações de valorização:
«R 1 Utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia
R 3 Reciclagem/recuperação de compostos orgânicos que não são utilizados como solventes (incluindo as operações de compostagem e outras transformações biológicas)
R 5 Reciclagem/recuperação de outras matérias inorgânicas
R 11 Utilização de resíduos obtidos em virtude das operações enumeradas de R 1 a R 10.»
11. O artigo 7.° da directiva dispõe:
«1. Para realizar os objectivos referidos nos artigos 3.°, 4.° e 5.°, a ou as autoridades competentes mencionadas no artigo 6.° devem estabelecer, logo que possível, um ou mais planos de gestão de resíduos. Esses planos incidirão nomeadamente sobre:
- o tipo, a quantidade e a origem dos resíduos a aproveitar ou a eliminar,
- normas técnicas gerais,
- disposições especiais relativas a resíduos específicos,
- locais ou instalações apropriados para a eliminação.
[...]
3. Os Estados-Membros poderão tomar as medidas necessárias para impedir a circulação de resíduos não conformes com os seus planos de gestão dos mesmos. Comunicarão essas medidas à Comissão e aos Estados-Membros.»
O regulamento
12. O regulamento baseia-se no artigo 130.° -S do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 175.° CE). O seu objectivo é fornecer um sistema harmonizado de procedimentos através dos quais se possa limitar a circulação dos resíduos a fim de assegurar a protecção do ambiente .
13. O título II do regulamento intitula-se «Transferência de resíduos entre Estados-Membros». Os capítulos A e B do título II estabelecem os trâmites a seguir para a transferência de resíduos destinados a eliminação e de resíduos destinados a valorização, respectivamente.
14. O regulamento adopta as definições de «eliminação» e de «valorização» usadas na directiva .
15. O procedimento de transferência de resíduos destinados a valorização varia conforme o tipo de resíduos em causa. Os anexos II a IV do regulamento classificam os resíduos em três listas . O anexo II contém a «Lista verde de resíduos», que «não deverão em princípio constituir um risco para o ambiente se adequadamente valorizados no país de destino» . O anexo III contém a «Lista laranja de resíduos» e o anexo IV a «Lista vermelha de resíduos», considerados particularmente perigosos. As transferências para valorização dos resíduos listados no anexo II devem apenas ser acompanhados de um documento contendo a informação exigida . As transferências de outros resíduos (incluindo os resíduos cuja transferência deu origem ao presente processo) para valorização e as transferências de resíduos para eliminação estão sujeitas ao procedimento a seguir descrito.
16. Quando o produtor ou o detentor dos resíduos, normalmente designado de notificador tiver a intenção de transferir resíduos para eliminação de um Estado-Membro para outro, enviará uma notificação à autoridade competente de destino e cópias às autoridades competentes de expedição e ao destinatário .
17. A notificação será efectuada mediante um documento de acompanhamento emitido pela autoridade competente de expedição . O notificador deve preencher o documento de acompanhamento e, se tal for solicitado pelas autoridades competentes, fornecer outras informações e documentação . No documento de acompanhamento, deverá fornecer informações, nomeadamente, no que se refere a um determinado número de factores, incluindo i) a origem, a composição e a quantidade dos resíduos e ii) as operações de eliminação ou de valorização mencionadas no anexo IIA ou IIB da directiva .
18. No caso de transferência de resíduos para valorização, o documento de acompanhamento deve também fornecer informações no que se refere i) ao método de eliminação previsto para os resíduos resultantes da reciclagem ii) à proporção entre os materiais reciclados e os resíduos resultantes da reciclagem e iii) ao valor estimado do material reciclado .
19. No caso de transferência de resíduos para eliminação, o Estado-Membro de destino é responsável pela autorização da transferência. O Estado-Membro de expedição tem o direito de levantar objecções e o Estado-Membro de destino só pode conceder a autorização na inexistência dessas objecções . No caso dos resíduos para valorização, os Estados-Membros de expedição e de destino têm o direito de levantar objecções às transferências mas, regra geral, não é necessária autorização expressa .
20. A diferença mais significativa entre os procedimentos aplicáveis às transferências de resíduos para valorização e para eliminação traduz-se nos fundamentos que as várias autoridades competentes em causa podem invocar para se opor à transferência proposta.
21. No caso de resíduos para eliminação, as objecções devem basear-se no artigo 4.°, n.° 3 . Nos termos desta disposição, nomeadamente, i) os Estados-Membros podem proibir, de um modo geral ou parcial, as transferências de resíduos ou levantar sistematicamente objecções a essas transferências para aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência a nível comunitário e nacional, em conformidade com a directiva e ii) as autoridades competentes de expedição e de destino podem levantar objecções fundamentadas às transferências previstas, se estas não estiverem de acordo com o disposto na directiva, de modo a implementar o princípio da auto-suficiência a nível comunitário e nacional .
22. No caso dos resíduos para valorização, as objecções devem basear-se no artigo 7.°, n.° 4 . O artigo 7.°, n.° 4, alínea a), enumera cinco fundamentos que as autoridades de destino e de expedição competentes podem invocar a título de objecções, dos quais apenas o primeiro e o quinto são relevantes no presente processo. Esses fundamentos - enunciados no primeiro e no quinto travessões do artigo 7.°, n.° 4, alínea a) - são os seguintes:
«- de acordo com a Directiva 75/442, em especial com o seu artigo 7.°, ou
[...]
- se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente.»
23. O artigo 28.°, n.° 1, do regulamento prevê que o notificador pode recorrer a um processo de notificação geral sempre que sejam transferidos periodicamente, para o mesmo destinatário e seguindo o mesmo trajecto, resíduos destinados a eliminação ou valorização que apresentem as mesmas características físicas e químicas. O artigo 28.°, n.° 2, prevê que, no âmbito de um processo de notificação geral, uma única notificação pode cobrir várias transferências de resíduos durante o período máximo de um ano.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça
24. Dois acórdãos do Tribunal de Justiça têm particular interesse no contexto do caso vertente.
25. Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Dusseldorp que os princípios da auto-suficiência e da proximidade não são aplicáveis aos resíduos destinados a aproveitamento; estes resíduos devem, portanto, poder circular livremente entre os Estados-Membros para processamento, desde que o respectivo transporte não apresente qualquer ameaça para o ambiente.
26. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão ASA, que a característica essencial de uma operação de valorização de resíduos reside no facto de o seu objectivo principal consistir em os resíduos poderem preencher uma função útil, substituindo-se à utilização de outros materiais que deveriam ser utilizados para preencher essa função, o que permite preservar os recursos naturais.
27. O Tribunal de Justiça também declarou no acórdão ASA que os artigo 4.°, n.° 3, e 7.°, n.° 4, enumeram exaustivamente os casos em que os Estados-Membros se podem opor a uma transferência de resíduos entre si .
Factos e tramitação processual
28. Pode ser útil começar a exposição sumária dos factos subjacentes ao processo principal explicando que o cimento é produzido através da incineração de matérias-primas (cal, areia/sílica, uma pequena porção de alumina e, geralmente, óxido de ferro). Quando incinerados, estes materiais produzem clínquer de cimento, que consiste, principalmente, em silicatos de cálcio e aluminatos. O clínquer é depois moído para produzir cimento.
29. O processo principal teve origem em duas notificações enviadas pela Verol Recycling Limburg BV (a seguir «Verol») relativas à sua intenção de transferir resíduos dos Países Baixos para a Bélgica. A primeira notificação respeitava a 2 000 toneladas de uma mistura compacta de resíduos de cola, impermeabilizante, resina e tinta e de resíduos contendo silício, com serradura. A segunda notificação respeitava a 1 000 toneladas de sedimento de baixo conteúdo de halogéneo, com serradura. Em ambos os casos, os resíduos destinavam-se a ser utilizados, como combustível, em fornos de fabrico de cimento e, como matéria-prima, no processo de produção de clínquer, em fábricas de cimento. Neste processo, o tribunal a quo explica que a energia obtida com a incineração dos resíduos é um substituto da energia obtida com a incineração de matérias-primas, nomeadamente outro combustível, e que os restos de cinzas dos resíduos incinerados são um substituto de matérias-primas, nomeadamente, da areia. Mais precisamente, a componente orgânica das misturas de resíduos em causa é incinerada e o resíduo da componente inorgânica é utilizado para a produção de clínquer. Por conseguinte, os resíduos são aproveitados na íntegra, nada restando deles.
30. A Verol notificou a autoridade neerlandesa competente, o Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministro da Habitação, do Planeamento e do Ambiente, a seguir «Minister») da transferência prevista, mediante o processo de notificação geral previsto pelo artigo 28.° do regulamento, e indicou que os resíduos se destinavam a ser valorizados. As notas de acompanhamento indicam, nos dois casos, operações R1, R3 e R5 do anexo IIB da directiva. Os resíduos deveriam ser transferidos ao longo do período de um ano.
31. Nas suas decisões tomadas nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do regulamento, o Minister referiu, sob a epígrafe «O teste», que precede o dispositivo da decisão, o Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II, de Junho de 1997 (a seguir «MJP GA II» - Plano a longo prazo para resíduos perigosos II) e, em particular, a seguinte passagem:
«Valorização mediante a reutilização de materiais
No que respeita a um determinado número de fluxos de resíduos, é possível proceder à sua reutilização através da respectiva transformação ou aplicação num processo de produção (por exemplo resíduos destinados a ser incinerados, com elevada fracção inorgânica, no fabrico de clínquer de cimento). [...] Dada a impossibilidade de desenvolver critérios gerais consistentes para distinguir entre valorização mediante reutilização de materiais e eliminação por incineração, no caso de resíduos perigosos destinados a ser incinerados, esta matéria será apreciada casuisticamente, com base nos detalhes particulares dos fluxos de resíduos relevantes e no método de processamento previsto.»
32. A decisão indicava seguidamente que a porção de resíduos destinada a reutilização de materiais, nomeadamente, 30% no caso de uma notificação e 25%-40% no caso de outra, não justificava a classificação do processamento previsto na categoria de valorização mediante a reutilização de materiais. Através dessa declaração, o Minister pareceu dar a entender que a utilização prevista dos resíduos incinerados na produção de clínquer não constituía uma operação de valorização na acepção do ponto R5 do anexo IIB. Segundo o tribunal a quo, aquela decisão baseou-se no entendimento do Minister segundo o qual uma operação só poderá ser considerada operação de valorização mediante reutilização se o material reutilizado representar 50% ou mais do material processado.
33. O Minister concluiu as decisões consentindo as transferências previstas, sob condição de, em cada transferência de resíduos com um teor em cloro igual ou inferior a 1%, os resíduos a exportar terem valor calórico superior a 11 500 kJ/kg e, em cada transferência de resíduos com um teor em cloro superior a 1%, os referidos resíduos terem um valor calórico superior a 15 000 kJ/kg. O Minister baseou estas condições também no MJP GA II, que, no que respeita à valorização mediante utilização principal como combustível, adopta como critério relevante a ligação entre o valor calórico e o teor em cloro dos resíduos. Para uma operação ser considerada operação de valorização, os resíduos perigosos com um teor de cloro igual ou inferior a 1% devem ter um valor calórico mínimo de 11 500 kJ/kg. Para uma operação ser considerada operação de valorização, os resíduos perigosos com um teor de cloro superior a 1% devem ter um valor calórico mínimo de 15 000 kJ/kg .
34. Resulta dos documentos do processo no Tribunal de Justiça que a média calórica dos resíduos em causa era de 16 000 kJ/kg, com valores que oscilavam entre 800 e 30 000 kJ/kg, e que o teor médio de cloro era inferior a 1%, com valores que oscilavam entre 0% e 2%. Por conseguinte, parte dos resíduos não satisfazia, eventualmente, as condições impostas pelo Minister, pelo que a sua exportação não estava autorizada. Nesse contexto, a Verol afirma que, dos resíduos originários, no total de 3 000 toneladas, só pôde exportar menos de 1 400 toneladas. Do remanescente, uma parte foi processada nos Países Baixos e outra parte nem sequer foi processada, mas sim armazenada a expensas da Verol.
35. Tendo reclamado sem êxito das decisões, a Verol interpôs recurso para o Raad van State, Administrative Appeal Section.
36. A Verol alega perante o tribunal a quo que o Minister estava errado ao fazer depender a sua autorização das condições acima referidas. Em sua opinião, a aplicação em causa dos resíduos na indústria cimenteira belga deve ser incondicionalmente qualificada de valorização na acepção do artigo 1.°, alínea f), da directiva, conjugado com o anexo IIB da mesma directiva. Considera que a operação em causa é uma operação R1 «Utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia», R3 «Reciclagem/recuperação de compostos orgânicos que não são utilizados como solventes» e R5 «Reciclagem/recuperação de outras matérias inorgânicas», na acepção desse anexo. A Verol sustenta que a transformação dos resíduos no co-processamento conduz ao seu aproveitamento total e que, ao adoptar a sua decisão, o Minister não teve, indevidamente, em conta o rendimento do co-processamento, no seu todo, tendo-se antes baseado na natureza e na composição dos resíduos.
37. Porém, segundo o tribunal a quo, o Minister alegou que essa classificação do efeito combinado da incineração dos resíduos e da transformação dos restos das cinzas em clínquer de cimento não era possível à luz das disposições do anexo IIB da directiva.
38. Para responder à questão sobre se o Minister podia levantar uma objecção às transferências de resíduos previstas, caso estas não satisfizessem as condições impostas, o tribunal a quo considera necessário determinar se o processo de transformação em causa deve ser qualificado de operação de eliminação ou de valorização na acepção do artigo 1.°, alíneas e) e f), da directiva, conjugado com os anexos IIA e IIB da mesma directiva. As partes não estão de acordo, inter alia, quanto à questão de saber se este método de transformação deve ser qualificado de operação de valorização na acepção dos pontos R1, R3 e R5 do anexo IIB ou de operação de eliminação na acepção do ponto D10 do anexo IIA. O tribunal a quo considera que nem a directiva nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça esclarecem a distinção entre, por um lado, os pontos R1, R3 e R5 e, por outro, o ponto D10.
39. O tribunal a quo acrescenta que as partes não contestam que, no processo de transformação em causa, em que não há qualquer produto residual, os resíduos são totalmente aproveitados como combustível em fornos de fabrico de cimento e como matéria-prima para o fabrico de clínquer de cimento. Tendo em conta a formulação do artigo 1.°, alínea f), da directiva, segundo o qual «aproveitamento» designa «qualquer das operações previstas no anexo IIB», não parece possível afastar a ideia de uma apreciação combinada dos (rendimentos) das operações que se realizam num processo, no seu conjunto. Consequentemente, coloca-se a questão de saber se o referido processo de transformação deve ser qualificado de operação de valorização na acepção dos pontos R1, R3 e R5 do anexo IIB da directiva, tendo em conta o aproveitamento integral dos resíduos nele empregues.
40. Face às considerações precedentes, o Raad van State entendeu dever submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. A Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (directiva-quadro) deve ser interpretada no sentido de que autoriza que se considere como um todo um processo de transformação de resíduos, como o descrito, em que se realiza mais do que uma operação?
2. Em caso de resposta afirmativa, há valorização na acepção dos pontos R1, R3 e R5 do anexo IIB da directiva-quadro se o processo de transformação conduzir ao aproveitamento total dos resíduos intervenientes no mesmo?»
41. O tribunal a quo considera que, se a resposta à questão 1 for negativa, haverá que determinar se o processo de transformação em causa dá lugar a valorização ou a eliminação, com base em cada uma das operações nele envolvidas. Levanta-se, então, a questão de saber se a medida em que os resíduos contribuem para o processo de incineração nos fornos de fabrico de cimento e para o processo de produção de clínquer de cimento é decisiva para distinguir entre, por um lado, os pontos R1, R3 e R5 e, por outro, o ponto D10. A medida em que os resíduos contribuem para o processo de incineração pode ser avaliada recorrendo ao valor calórico combinado com o teor em cloro dos resíduos. A medida em que os (restos de cinzas dos) resíduos contribuem para o processo de produção pode ser avaliada recorrendo à fracção inorgânica. Não é de excluir que uma operação geradora de resíduos que tenham um contributo positivo quer no processo de incineração, isto é, que tenham um valor calórico superior a 0 kJ/kg, quer no fabrico de clínquer de cimento, isto é, cujo teor inorgânico seja superior a 0%, deva ser qualificada de operação de valorização na acepção dos pontos R1, R3 e R5 da anexo IIB da directiva. Quando, num processo de transformação, uma operação deva ser qualificada de valorização e outra de eliminação, coloca-se a questão de saber se o processo de transformação deve ser qualificado, no seu conjunto, de valorização ou de eliminação.
42. À luz das considerações precedentes, o Raad van State entendeu dever ainda submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«3.a. Em caso de resposta negativa à questão 1, é relevante para a qualificação de uma operação individual como valorização ou eliminação (os pontos R1, R3 e R5 ou D10) a medida (expressa em valor calórico) em que os resíduos contribuem para o processo de incineração ou a medida (expressa em volume de reutilização de materiais) em que os restos de cinzas dos referidos resíduos contribuem para o processo de produção?
3.b. Em caso de resposta afirmativa, com que critérios se deve apreciar se a contribuição é suficiente para efeitos de qualificação como valorização? Podem aplicar-se a esta questão critérios nacionais na falta de critérios comunitários?
4. Caso se deva qualificar uma operação de valorização e outra de eliminação, como se deve qualificar o processo de transformação no seu conjunto?»
43. Foram apresentadas observações pela Verol, pelos Governos alemão, neerlandês e do Reino Unido e pela Comissão. Os Governos neerlandês e do Reino Unido e a Comissão estiveram representados na audiência. As observações do Governo alemão respeitam exclusivamente à questão 3.b.; as do Governo do Reino Unido não contemplam as questões prejudiciais consideradas individualmente, sugerindo, em vez disso, uma única resposta conjunta.
Primeira questão - a correcta abordagem do tratamento de resíduos através de co-processamento
44. Com a primeira questão, o tribunal a quo pergunta se a directiva autoriza que se considere como um todo um processo de transformação de resíduos em que se realiza mais do que uma operação.
45. A questão teve origem no facto de o processo de transformação a que os resíduos em causa estão sujeitos se tratar de um procedimento combinado que envolve incineração com recuperação de energia, seguida de utilização dos resíduos da incineração. A Verol notificou o processo de transformação como uma combinação de operações de tipos: i) R1 do anexo IIB «Utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia», ii) R3 «Reciclagem/recuperação de compostos orgânicos que não são utilizados como solventes» e iii) R5 «Reciclagem/recuperação de outras matérias inorgânicas» (reflectindo as duas últimas categorias a circunstância de os resíduos conterem os dois tipos de substâncias). O Minister parece ter apreciado cada uma das duas fases (incineração e reutilização) separadamente, para efeitos da autorização da transferência prevista, tendo, em primeiro lugar, decidido que o alcance da reutilização proposta não era suficiente para constituir uma operação de valorização mediante reutilização de materiais e, em segundo lugar, subordinando a transferência dos resíduos destinados a valorização, mediante a sua utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia, a uma condição relativa ao valor calórico mínimo dos resíduos em causa. A primeira questão prejudicial parece perguntar se essa é a abordagem correcta ou se, como a Verol alega, o Minister deveria antes ter feito uma apreciação global de ambas as fases, o que teria conduzido à conclusão de que os resíduos eram recuperados a 100%.
46. A questão é, por conseguinte, submetida pelo tribunal a quo num contexto relativamente limitado e surge apenas porque a legislação ou a prática nacionais impõem um limiar percentual como condição para que uma operação envolvendo «reutilização de materiais» possa ser classificada de valorização para efeitos do regulamento.
47. Tanto a Verol como o Governo neerlandês alegam que um co-processamento como o que está em causa deve ser apreciado globalmente, ao passo que a Comissão é de opinião contrária.
48. A Verol sustenta que, em causa, está um único processo de transformação e, portanto, uma única operação de valorização. Esta conclusão não é infirmada pelo facto de a operação não estar descrita como um todo no anexo IIB: os anexos da directiva não são exaustivos, como resulta de forma clara das respectivas notas introdutórias. O sistema previsto nos anexos requer que um processo de transformação envolvendo diversas operações seja apreciado como um todo.
49. Em contrapartida, o Governo neerlandês considera que as listas dos anexos IIA e IIB são exaustivas. Um processo de transformação como o descrito pelo tribunal a quo é uma operação única, na acepção do anexo IIA ou IIB, desde que uma das operações que fazem parte do processo corresponda a uma das operações listadas no anexo IIA ou IIB. Aquele Governo acrescentou, na audiência, que, em seu entender, a descrição do tribunal a quo a respeito do processo de transformação em causa é ambígua: a incineração e a reutilização dos restos (das cinzas) na produção de clínquer são simultâneas e não, como sugere a decisão de reenvio, fases sucessivas.
50. A Comissão alega que a primeira operação a que os resíduos vão ser sujeitos é que determina se devem ser notificados como resíduos destinados a eliminação ou a valorização, para efeitos do regulamento. No caso vertente, o tribunal a quo declara que os resíduos são, em primeiro lugar, utilizados como combustível em fornos para o fabrico de cimento, onde a energia gerada irá substituir a energia normalmente produzida por matérias-primas. A Comissão considera que este processo corresponde a uma «Utilização principal como combustível» e se trata, portanto, de valorização. É possível que, tal como acontece no caso vertente, esse processo produza uma «segunda geração» de resíduos. Se a posterior reutilização destes resíduos corresponde a valorização ou a eliminação é irrelevante para efeitos da correcta classificação do primeiro processo, embora, de acordo com o artigo 4.° da directiva, os Estados-Membros devam «garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem [...] utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente».
51. A directiva define «eliminação» e «aproveitamento» como «qualquer das operações previstas no anexo II [A/B]». É, portanto, claro que um processo de transformação combinado só constituirá eliminação ou valorização na acepção da directiva se corresponder a uma das descrições mencionadas nas categorias desses anexos. No caso de um processo de transformação combinado que - como no caso vertente - não possa, em rigor, ser descrito como nenhuma das operações listadas, concordo com a Comissão no sentido de que a apreciação da primeira operação do processo é que determina se uma transferência de resíduos destinados a ser submetidos a esse processo deve, nos termos do regulamento, ser notificada como transferência de resíduos para eliminação ou para valorização. Considero esta abordagem correcta pelos motivos que passo a expor.
52. Tal como o Reino Unido sustenta, muitas operações de valorização de resíduos dão, por sua vez, lugar a resíduos que é necessário processar, quer através de uma nova operação de valorização quer através de uma operação de eliminação. A questão da classificação desse processo de transformação multifaseado, para efeitos do regulamento, reveste-se, consequentemente, de alguma importância. Talvez não seja, por esse motivo, surpreendente que a própria legislação contemple esses processos.
53. A directiva, por exemplo, prevê que uma operação de valorização na acepção do anexo IIB possa ser seguida de uma nova operação de valorização; de facto, o anexo IIB inclui uma categoria que corresponde especificamente a essa situação, nomeadamente, no ponto R11, onde a «Utilização de resíduos obtidos em virtude das operações enumeradas de R1 a R10» figura como categoria separada de operação de valorização.
54. A legislação também prevê que resíduos podem ser correctamente considerados como destinados a valorização quando uma operação de valorização inicial deva ser seguida de uma operação de eliminação. É o que resulta do artigo 3.°, n.° 1, alínea a), terceiro travessão, da directiva, que exige que os Estados-Membros tomem «medidas adequadas para promover [...] [o] desenvolvimento de técnicas adequadas de eliminação de substâncias perigosas contidas em resíduos destinados a aproveitamento».
55. O regulamento também contempla essa hipótese, ao exigir, no caso dos resíduos destinados a valorização, que o notificador inclua na nota de acompanhamento informações no que se refere ao método de eliminação previsto para os resíduos resultantes da reciclagem, à proporção entre os materiais reciclados e os resíduos resultantes da reciclagem e ao valor estimado do material reciclado .
56. Tanto o sistema da directiva como o do regulamento sugerem, portanto, que a questão de saber se determinados resíduos estão correctamente classificados como resíduos destinados a eliminação ou a valorização é determinada, como a Comissão alega, pela correcta classificação da primeira operação a que os mesmos são sujeitos.
57. Esta análise não significa, é claro, que o Estado-Membro de expedição não possa, na prática, impedir a exportação de resíduos destinados, no final, a eliminação, a não ser que a operação de eliminação seja precedida de uma operação de valorização: o artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do regulamento prevê que os Estados-Membros podem levantar objecções fundamentadas à transferência de resíduos para valorização «se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente».
58. Por último, gostaria de referir que a abordagem que proponho não é infirmada pelo argumento do Governo neerlandês de que, no caso vertente, as duas operações em causa (incineração e reutilização dos resíduos) ocorrem, de facto, em simultâneo, mais do que sucessivamente. Embora possa ser correcto afirmar que, às elevadas temperaturas atingidas nos fornos para fabrico de cimento, as duas operações seriam, em termos práticos, mais ou menos instantâneas, é, não obstante, possível distingui-las nitidamente em duas fases separadas, para efeitos de análise: a incineração da componente orgânica dos resíduos deve, por lógica, preceder a utilização dos resíduos inorgânicos da incineração. Parece resultar da decisão de reenvio que este é o entendimento do tribunal a quo.
59. Concluo, por conseguinte, que, quando resíduos devam ser sujeitos a um processo de transformação combinado envolvendo diversas operações separadas identificáveis, a primeira dessas operações é que determina se os resíduos se destinam a eliminação ou a valorização, para efeitos do regulamento.
Segunda questão - a correcta classificação do processo em causa
60. Com a segunda questão, o tribunal a quo pergunta se, em caso de resposta afirmativa à primeira questão, há valorização na acepção dos pontos R1, R3 e R5 do anexo IIB da directiva-quadro, quando o processo de transformação conduza ao aproveitamento total dos resíduos intervenientes no mesmo.
61. Uma vez que proponho uma resposta negativa à primeira questão, a segunda questão do tribunal a quo, em rigor, não se coloca. Contudo, pode ser útil dizer algumas palavras a seu respeito.
62. Resulta claro da decisão de reenvio que a segunda questão surge em virtude da exigência imposta pela legislação ou pela prática nacionais de que a operação de «reutilização material» só deve ser classificada como operação de valorização se o material reutilizado representar 50% ou mais do material processado. Com base na resposta que proponho para a primeira questão, porém, a correcta apreciação de um processo de transformação combinado, como o que está em causa, dependerá da correcta classificação do primeiro estádio desse processo. No caso vertente, esse estádio envolve a incineração dos resíduos em fornalhas numa fábrica de cimento, daí resultando a substituição do combustível de outras origens e a conservação de recursos naturais. Pelos motivos expostos detalhadamente nas minhas conclusões no processo Comissão/Alemanha, entendo que uma operação dessa natureza corresponde a uma «utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia», nos termos do ponto R1 do anexo IIB, desde que, primeiro, a maior parte dos resíduos seja utilizada como combustível e, segundo, a energia gerada por esse meio seja principalmente utilizada, no sentido de a sua maior parte ser, de facto, usada. Torna-se, portanto, evidente que para as condições do ponto R1 estarem preenchidas, não é necessário que todos os resíduos sejam utilizados como combustível.
Terceira questão - a relevância e a legalidade do critério nacional
63. Com a terceira questão, o tribunal a quo interroga o Tribunal de Justiça sobre uma série de aspectos do critério imposto pela lei e pela prática neerlandesas para determinar se determinado processo de transformação constitui uma valorização para efeitos do regulamento.
64. Na questão 3.a., pede-se ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre se a medida (expressa em valor calórico) em que os resíduos contribuem para o processo de incineração ou a medida (expressa em volume de reutilização de materiais) em que os restos de cinzas dos referidos resíduos contribuem para o processo de produção é relevante para a qualificação de uma operação individual como operação de valorização ou de eliminação (pontos R1, R3 e R5 ou D10).
65. A questão sobre se a medida (expressa em valor calórico) em que os resíduos contribuem para o processo de incineração é relevante para a qualificação da incineração como valorização, ao abrigo do ponto R1 do anexo IIB, ou como eliminação, ao abrigo do ponto D10 do anexo IIA, foi também suscitada no referido processo Comissão/Alemanha, e discuti-a, então, em profundidade, nas minhas conclusões nesse processo. Concluí que o único critério quantitativo imposto pela legislação a uma operação de valorização de tipo R1 era a exigência de que os resíduos sejam principalmente utilizados como combustível ou outra fonte de energia; expliquei acima o significado, na prática, dessa exigência. Outros critérios quantitativos, como o do valor calórico dos resíduos, são, em minha opinião e com base na lei, tal como ela se apresenta, irrelevantes para a correcta classificação da operação como operação de valorização ou de eliminação.
66. Com a questão 3.a. o tribunal a quo pergunta se a medida em que os restos de cinzas dos resíduos contribuem para o processo de produção é relevante para a qualificação de uma operação individual como operação de valorização ou de eliminação. Este aspecto suscita a questão, mais lata, - de alguma importância geral - sobre qual a medida que a re(utilização) deve ter para ser considerada valorização; para responder a esta questão, o Tribunal de Justiça teria de estabelecer critérios para que uma operação pudesse ser abrangida pelos pontos R3 ou R5 (reciclagem/recuperação de algumas substâncias orgânicas e inorgânicas). As observações apresentadas ao Tribunal de Justiça no presente processo não incidiram, em geral, sobre esta matéria. Uma vez que, de qualquer modo, à luz da resposta que propus para a primeira questão, não é necessário responder a este aspecto da terceira questão para permitir que o tribunal a quo resolva o litígio no processo principal, sugiro que o mesmo não seja desenvolvido.
67. Com a questão 3.b. o tribunal a quo interroga o Tribunal de Justiça, em primeiro lugar, acerca dos critérios com base nos quais se deve apreciar se a contribuição dos resíduos para o processo de incineração ou de produção é suficiente para efeitos da qualificação da operação como valorização. Na parte em que respeita à relevância da contribuição dos resíduos para a incineração, essa questão já foi respondida . Na parte em que respeita à relevância da contribuição para o processo de produção, já indiquei os motivos pelos quais não considero apropriado ou necessário tratar esse aspecto no presente processo.
68. Na questão 3.b. o tribunal a quo pergunta se, na falta de critérios comunitários relativos à contribuição dos resíduos para a incineração ou a produção, é possível aplicar critérios nacionais. Já tive oportunidade de me debruçar desenvolvidamente sobre esta questão, nas minhas conclusões no processo Comissão/Alemanha, tendo concluído pela negativa. Tal como afirmei nessas conclusões, as consequências inaceitáveis do facto de ser permitido aos Estados-Membros aplicar os próprios critérios desta forma estão patentes nos diversos valores calóricos mínimos que, segundo informação apresentada no Tribunal de Justiça, determinados Estados-Membros exigem relativamente aos resíduos, a fim de que a respectiva incineração com aproveitamento do calor produzido possa ser classificada de operação de valorização ao abrigo do ponto R 1 do anexo IIB da directiva. Estes valores calóricos variam de 5 000 kJ/kg em França a 21 000 kJ/kg no Reino Unido. A aplicação pelos diferentes Estados-Membros de limites tão variáveis iria claramente contra os objectivos quer da directiva, cujos objectivos incluem «para tornar mais eficaz a gestão dos resíduos no âmbito da Comunidade [...] uma terminologia comum», quer do regulamento, que assenta na premissa de que os diferentes Estados-Membros aplicarão os mesmos procedimentos aos resíduos destinados a operações especiais. Como a Comissão refere, no processo Comissão/Alemanha, se os Estados-Membros fossem livres de estabelecer os seus próprios critérios divergentes determinando quais as operações que devem ser classificadas de operações de valorização, o impacto do artigo 7.°, n.° 4, do regulamento, que enumera limitativamente os casos em que os Estados-Membros se podem opor a uma transferência de resíduos para valorização, seria muito reduzido.
69. Isto não quer dizer que um critério uniforme baseado no valor calórico não possa ser uma forma útil e prática de distinguir entre operações de valorização e de eliminação, se estivesse estabelecido a nível comunitário. Contudo, parece que não foi possível, até ao momento, chegar a acordo quanto a esse critério. No processo Comissão/Alemanha, foi apresentado ao Tribunal de Justiça um documento de trabalho submetido pela Comissão, nos termos da directiva, ao Comité Técnico de Adaptação, em 1999, que prevê as alterações necessárias para adaptar os anexos da directiva aos progressos científicos e técnicos, a adoptar em conformidade com o procedimento previsto para o efeito e que envolve um comité composto por representantes dos Estados-Membros . Este documento apresentava uma série de propostas para limitar a circulação de resíduos destinados a incineração. Uma das opções consideradas era o desenvolvimento de critérios mais claros de distinção entre «incineração em terra» ao abrigo do ponto D 10 do anexo IIA e «utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia» ao abrigo do ponto R 1 do anexo IIB. Um dos critérios discutido foi o valor calórico: foi proposto que o valor calórico de 17 000 kJ/kg fosse utilizado como um valor limite. Contudo, a distinção baseada neste valor calórico não foi aceite pela maioria dos Estados-Membros.
70. Acrescentaria, por último, que, apesar de o artigo 7.°, n.° 4, alínea a), do regulamento permitir que o Estado-Membro de expedição levante objecções a uma transferência prevista, «de acordo com» o artigo 7.° da directiva, que exige que os Estados-Membros estabeleçam planos de gestão de resíduos, aquela disposição não confere poderes ilimitados para levantar objecções às transferências não consentâneas com esses planos: em minha opinião, é claramente contrário ao sistema da legislação, no seu conjunto, que os Estados-Membros integrem num plano de gestão de resíduos critérios de distinção entre eliminação e valorização contrários à directiva.
Quarta questão - correcta classificação de um processo que envolve uma operação de valorização e uma operação de eliminação
71. Com a quarta e última questão, o tribunal a quo pergunta qual a qualificação a dar ao processo de transformação, no seu conjunto, quando uma das operações deva ser qualificada de operação de valorização e outra de eliminação.
72. Na resposta que propus para a primeira questão do tribunal a quo, já afirmei que, quando resíduos devam ser sujeitos a um processo de transformação combinado envolvendo diversas operações separadas identificáveis, a primeira dessas operações é que determina se os resíduos se destinam a eliminação ou a valorização, para efeitos do regulamento. Mais especificamente - e, talvez, como entende o tribunal a quo - resíduos destinados a uma operação de valorização que se destinem, subsequentemente, a ser processados numa operação de eliminação devem ser notificados, para efeitos do regulamento, como transferência de resíduos destinados a valorização. O Estado-Membro de expedição pode, contudo, levantar objecções a essa transferência com base no artigo 7.°, n.° 4, alínea a), quinto travessão, do regulamento «se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente». É possível ao Estado-Membro de expedição levar a cabo uma apreciação dessa natureza, uma vez que, de acordo com o regulamento, o documento de acompanhamento deve fornecer informações no que se refere ao método de eliminação previsto para os resíduos resultantes da reciclagem, à proporção entre os materiais reciclados e os resíduos resultantes da reciclagem e ao valor estimado do material reciclado .
73. A Verol e o Governo neerlandês alegam que um processo que envolva operações de valorização e de eliminação deve ser classificado de valorização em virtude da prioridade dada à valorização pela directiva. Na minha perspectiva, esse argumento não é relevante. Aliás, o Tribunal de Justiça adoptou este entendimento a respeito do mesmo assunto, no seu acórdão ASA, declarando que o princípio da prioridade a dar à valorização dos resíduos, que visa promover tal valorização, apenas se aplica por definição aos resíduos efectivamente destinados a valorização, não proibindo, assim, que seja efectuado um controlo desse destino, inclusive pela autoridade competente de expedição.
Conclusão
74. Face às considerações precedentes, sou de opinião que as questões prejudiciais submetidas pelo Nederlandse Raad van State devem ser respondidas da seguinte forma.
«1) Quando determinados resíduos devam ser sujeitos a um processo de transformação combinado envolvendo diversas operações separadas identificáveis, a primeira dessas operações é que determina se os resíduos se destinam a eliminação ou a valorização, para efeitos do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade.
2) Uma operação em que são incinerados resíduos num processo onde substituem o combustível proveniente de outras fontes constitui uma operação de valorização, nos termos do ponto R1 do anexo IIB, da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, desde que, primeiro, a maior parte dos resíduos seja utilizada como combustível e, segundo, a maior parte da energia gerada por esse meio seja, de facto, usada.»