62017CC0018
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NILSA WAHLA
przedstawiona w dniu 26 kwietnia 2018 r. (
1
)
Sprawa C‑18/17
Danieli & C. Officine Meccaniche SpA
Dragan Panic
Ivan Arnautov
Jakov Mandic
Miroslav Brnjac
Nicolai Dorassevitch
Alen Mihovic
interwenient:
Arbeitsmarktservice Leoben
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedstawiony przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Przystąpienie nowych państw członkowskich – Chorwacja – Środki przejściowe – Swoboda przemieszczania się pracowników – Artykuły 56 i 57 TFUE – Swoboda świadczenia usług – Dyrektywa 96/71/WE – Delegowanie pracowników – Zakres – Delegowanie obywateli Chorwacji i państw trzecich do Austrii przez przedsiębiorstwo mające siedzibę we Włoszech – Artykuł 1 ust. 3 – Delegowanie – Wynajem pracowników
1.
W rozpatrywanej sprawie zawnioskowano do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy Republika Austrii jest uprawiona do żądania, aby pracownicy oddelegowani do świadczenia usług w Austrii posiadali zezwolenie na pracę, w sytuacji gdy (i) pracownicy ci są obywatelami Chorwacji zatrudnionymi przez przedsiębiorstwo z siedzibą w Chorwacji lub (ii) pracownicy ci są obywatelami państw trzecich legalnie zatrudnionymi przez inne przedsiębiorstwo z siedzibą we Włoszech.
2.
Poniżej wyjaśnię, dlaczego w świetle prawa Unii, zgodnie z art. 56 i 57 TFUE w związku z przepisami przejściowymi ustanowionymi w rozdziale 2 załącznika V aktu przystąpienia z 2012 r. (
2
), Republika Austrii może wymagać, aby obywatele chorwaccy przeniesieni do przedsiębiorstwa włoskiego świadczącego usługę w Austrii posiadali zezwolenie na pracę. Z drugiej stronu nie ma takiego uprawnienia na podstawie art. 56 i 57 TFUE w odniesieniu do obywateli państw trzecich przeniesionych do włoskiego przedsiębiorstwa świadczącego usługę w Austrii, jeśli ci obywatele państw trzecich są legalnie zatrudnieni we Włoszech.
I. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. Akt przystąpienia z 2012 r.
3.
Warunki przystąpienia Republiki Chorwacji do Unii Europejskiej zostały określone w akcie przystąpienia z 2012 r. Artykuł 18 tego aktu stanowi, że środki wymienione w załączniku V do tego akty będą stosowane na warunkach w nim określonych.
4.
Załącznik V do aktu przystąpienia z 2012 r. nosi tytuł „Wykaz, o którym mowa w artykule 18 aktu przystąpienia: środki przejściowe”. Rozdział 2 tego załącznika reguluje środki przejściowe dotyczące swobodnego przepływu osób. Stanowi on:
„1.   Artykuł 45 i artykuł 56 akapit pierwszy TFUE mają w pełni zastosowanie – w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników oraz swobody świadczenia usług związanych z czasowym przepływem pracowników, określonym w artykule 1 dyrektywy 96/71/WE – między Chorwacją, z jednej strony, a każdym z obecnych państw członkowskich, z drugiej strony, z zastrzeżeniem postanowień przejściowych określonych w punktach 2–13.
2.   Na zasadzie odstępstwa od artykułów 1–6 rozporządzenia (UE) nr 492/2011 i do zakończenia okresu dwóch lat po dniu przystąpienia, obecne państwa członkowskie będą stosować środki krajowe lub środki wynikające z umów dwustronnych regulujące dostęp obywateli chorwackich do rynków pracy w tych państwach. Obecne państwa członkowskie mogą nadal stosować takie środki do zakończenia okresu pięciu lat po dniu przystąpienia.
Obywatele chorwaccy pracujący legalnie w [jednym z obecnych] państw członkowskich w dniu przystąpienia, którzy zostali dopuszczeni do rynku pracy tego państwa członkowskiego na nieprzerwany okres 12 miesięcy lub dłuższy, będą korzystać z dostępu do rynku pracy tego państwa członkowskiego, lecz nie będą korzystać z dostępu do rynku pracy innych państw członkowskich stosujących środki krajowe.
Obywatele chorwaccy dopuszczeni do rynku pracy [jednego z obecnych] państw członkowskich po przystąpieniu na nieprzerwany okres 12 miesięcy lub dłuższy również korzystają z tych samych praw.
Obywatele chorwaccy, o których mowa w akapitach drugim i trzecim, tracą prawa, o których mowa w tych akapitach, jeżeli z własnej woli opuszczą rynek pracy danego obecnego państwa członkowskiego.
Obywatele chorwaccy pracujący legalnie w [jednym z obecnych] państw członkowskich w dniu przystąpienia lub w okresie stosowania środków krajowych, którzy zostali dopuszczeni do rynku pracy tego państwa członkowskiego na okres krótszy niż 12 miesięcy, nie korzystają z praw, o których mowa w akapitach drugim i trzecim.
[…]
12.   W celu zaradzenia poważnym zakłóceniom lub groźbie ich wystąpienia w określonych wrażliwych sektorach usług na rynkach pracy Niemiec i Austrii, które to zakłócenia lub groźba ich wystąpienia mogą pojawić się w niektórych regionach w wyniku transgranicznego świadczenia usług, określonego w artykule 1 dyrektywy 96/71/WE, Niemcy i Austria – tak długo jak stosują na mocy ustanowionych powyżej postanowień przejściowych środki krajowe lub środki wynikające z umów dwustronnych dotyczących swobodnego przepływu pracowników chorwackich – mogą po zgłoszeniu Komisji odstąpić od stosowania artykułu 56 akapit pierwszy TFUE w celu ograniczenia – w kontekście świadczenia usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w Chorwacji – czasowego przepływu pracowników, których prawo do podjęcia pracy w Niemczech i Austrii podlega środkom krajowym”.
5.
Wykaz usług, do których ma zostawianie powyższe odstępstwo określone w pkt 12, obejmuje między innymi usługi budowlane zdefiniowane w tym przepisie.
2. Dyrektywa 96/71/WE (
3
)
6.
Dyrektywa 96/71 określa zasady delegowania pracowników w ramach świadczenia usług.
7.
Artykuł 1 owej dyrektywy określa zakres stosowania dyrektywy. Zgodnie z treścią tego artykułu:
„1.   Niniejszą dyrektywę stosuje się do przedsiębiorstw prowadzących działalność [posiadających siedzibę] w państwie członkowskim, które w ramach świadczenia usług poza jego granicami delegują pracowników zgodnie z ust. 3 na terytorium innego państwa członkowskiego.
[…]
3.   Niniejszą dyrektywę stosuje się wówczas, gdy przedsiębiorstwa wymienione w ust. 1 podejmują następujące środki, wybiegające poza granice państwowe:
a)
delegują pracowników na własny rachunek i pod swoim kierownictwem na terytorium państwa członkowskiego, w ramach umowy zawartej między przedsiębiorstwem delegującym a odbiorcą usług, działającym w danym państwie członkowskim, o ile istnieje stosunek pracy pomiędzy przedsiębiorstwem delegującym a pracownikiem w ciągu okresu delegowania; lub
b)
delegują pracowników do zakładu albo przedsiębiorstwa należącego do grupy przedsiębiorców na terytorium państwa członkowskiego, o ile istnieje stosunek pracy między przedsiębiorstwem delegującym a pracownikiem w ciągu okresu delegowania; lub
c)
jako przedsiębiorstwo pracy tymczasowej lub agencja wynajmująca personel wynajmuje pracownika przedsiębiorstwu, prowadzącemu działalność gospodarczą lub działającemu na terytorium państwa członkowskiego, o ile przez cały okres delegowania istnieje stosunek pracy pomiędzy przedsiębiorstwem pracy tymczasowej lub agencją wynajmującą a pracownikiem”.
8.
Zgodnie z art. 3 tej dyrektywy państwa członkowskie zapewnią, że bez względu na to, jakie prawo stosuje się w odniesieniu do stosunku pracy przedsiębiorstw, o których mowa w art. 1 ust. 1, państwa te będą gwarantowały pracownikom delegowanym na ich terytorium warunki zatrudnienia ustalone przez przepisy prawne lub w odnośnym przypadku przez umowy zbiorowe dotyczące maksymalnych okresów pracy i minimalnych okresów wypoczynku, minimalnego wymiaru płatnych urlopów rocznych, minimalnych stawek płac, wraz ze stawką za nadgodziny, warunków wynajmu pracowników, zdrowia, bezpieczeństwa i higieny w miejscu pracy, środków ochronnych stosowanych w odniesieniu do warunków zatrudnienia kobiet ciężarnych lub kobiet tuż po urodzeniu dziecka, dzieci i młodzieży; równości traktowania mężczyzn i kobiet, a także innych przepisów w zakresie niedyskryminacji.
B.
Prawo krajowe
9.
Paragraf 18 Ausländerbeschäftigungsgesetz (ustawy o zatrudnianiu cudzoziemców) (
4
) stanowi:
„Cudzoziemiec delegowany przez przedsiębiorstwo
Przesłanki zatrudnienia; zezwolenie na oddelegowanie
1.
Cudzoziemcy zatrudnieni przez zagranicznego pracodawcę niemającego siedziby przedsiębiorstwa na terytorium federalnym [Austrii] wymagają, o ile poniższe przepisy nie stanowią inaczej, zezwolenia na pracę. Jeżeli czas trwania tych prac nie przekracza sześciu miesięcy, cudzoziemcy wymagają zezwolenia na oddelegowanie, które może zostać udzielone na okres nieprzekraczający czterech miesięcy.
[…]
12.
W odniesieniu do cudzoziemców, którzy zostali oddelegowani na terytorium Austrii przez przedsiębiorstwo z siedzibą w innym państwie członkowskim Europejskiego Obszaru Gospodarczego w celu tymczasowego świadczenia pracy, nie wymaga się zezwolenia na pracę bądź na oddelegowanie, jeżeli:
1.
mają oni zezwolenie na pracę w państwie siedziby przedsiębiorstwa obejmujące okres ich oddelegowania na terytorium Austrii i są legalnie zatrudnieni w oddelegowującym przedsiębiorstwie oraz
2.
są przestrzegane austriackie warunki wynagrodzenia i zatrudnienia […] oraz przepisy z zakresu ubezpieczenia społecznego.
Centralna jednostka koordynująca do spraw kontroli nielegalnego zatrudnienia w ministerstwie finansów […] powiadamia niezwłocznie […] właściwe regionalne jednostki urzędu ds. zatrudniania o zatrudnieniu cudzoziemców oddelegowanych do pracy w Austrii. W terminie dwóch tygodni od otrzymania powiadomienia regionalne jednostki urzędu ds. zatrudniania poświadczają wobec przedsiębiorstwa i zleceniodawcy, na rzecz którego praca jest świadczona, że przesłanki zostały spełnione (potwierdzenie oddelegowania w ramach Unii) bądź, w razie ich niespełnienia, nie wyrażają zgody na oddelegowanie […]”.
10.
Paragraf 32a ustawy o zatrudnianiu cudzoziemców, dotyczący przepisów przejściowych dotyczących rozszerzenia Unii, ma następujące brzmienie:
„1.   Obywatele państw członkowskich Unii Europejskiej, które przystąpiły do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 2007 r. na podstawie Traktatu o przystąpieniu Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej […], nie korzystają ze swobody przepływu pracowników […], chyba że są krewnymi uprawnionych do pobytu na mocy prawa [Unii] obywateli innego państwa strony EOG […].
[…]
11.   Na podstawie [aktu przystąpienia z 2012 r.] ust. 1–9 stosuje się, mutatis mutandis, od dnia przystąpienia Chorwacji do Unii do obywateli Republiki Chorwacji i pracodawców z siedzibą w Republice Chorwacji”.
II. Okoliczności faktyczne, postępowanie i przedstawione pytania prejudycjalne
11.
Niniejsza sprawa wynika ze sporu między Danieli & C. Officine Meccaniche SpA (zwaną dalej „spółką Danieli”), czterema obywatelami Chorwacji oraz obywatelem rosyjskim i obywatelem białoruskim (zwanymi dalej łącznie „skarżącymi”) z jednej strony a Arbeitsmarktservice Leoben (regionalną jednostką agencji ds. zatrudnienia w Leoben, Austria) z drugiej strony.
12.
Spółka Danieli, będąca przedsiębiorstwem z siedzibą we Włoszech, przyjęła zlecenie austriackiego przedsiębiorstwa na wybudowanie walcowni w Austrii. Spółka Danieli należy do grupy spółek wraz z DS d.o.o. z siedzibą w Chorwacji (zwaną dalej „przedsiębiorstwem zatrudniającym w Chorwacji”) oraz DA-S.p.A. z siedzibą we Włoszech (zwaną dalej „przedsiębiorstwem zatrudniającym we Włoszech”). Aby zrealizować to przedsięwzięcie budowalne, spółka Danieli zamierzała wykorzystać pracowników oddelegowanych przez przedsiębiorstwa zatrudniające w Chorwacji i we Włoszech.
13.
Dokładnie rzecz ujmując, spółka Danieli zamierzała zaangażować czterech obywateli chorwackich zatrudnionych przez przedsiębiorstwo zatrudniające w Chorwacji i objętych ubezpieczeniem społecznym w Chorwacji. Zamierzała też zaangażować dwóch obywateli państw trzecich, obywatela rosyjskiego i obywatela białoruskiego, którzy są zatrudnieni przez przedsiębiorstwo zatrudniające we Włoszech i objęci ubezpieczeniem społecznym we Włoszech.
14.
W dniu 18 stycznia 2016 r. spółka Danieli dokonała zgłoszenia wyżej wymienionych pracowników we właściwym urzędzie i złożyła wnioski o potwierdzenie ich oddelegowania w ramach Unii.
15.
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, iż spółka Danieli wskazała, że pracownicy ci nie są zatrudnieni przez nią samą, lecz zostali jej udostępnieni przez, odpowiednio, zatrudniające ich przedsiębiorstwa we Włoszech i w Chorwacji w celu wykonania projektu w Austrii.
16.
Regionalna jednostka agencji ds. zatrudnienia w Leoben oddaliła wnioski o potwierdzenie oddelegowania cudzoziemców w ramach EOG na podstawie § 18 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu cudzoziemców i zakazała oddelegowania.
17.
Decyzję tę następnie zaskarżono. Skargi zostały oddalone jako bezzasadne przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria). Zdaniem tego sądu przedmiotowe oddelegowania pozostają poza zakresem zastosowania dyrektywy 96/71. W opinii tego sądu bowiem owa dyrektywa nie miała zastosowania z tego względu, że nie istniał stosunek pracy między spółką Danieli a pracownikami, których spółka ta chciała zaangażować do realizacji projektu w Austrii.
18.
Następnie wniesiono skargi rewizyjne przed Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria). Wobec wątpliwości w zakresie właściwej interpretacji stosownych przepisów prawa Unii sąd postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy art. 56 i 57 TFUE, dyrektywa [96/71] i [rozdział 2, zatytułowany »Swoboda przepływu osób«, pkt 2 i 12] załącznika V do [aktu przystąpienia z 2012 r.] należy interpretować w ten sposób, że Austria jest uprawniona do ograniczenia delegowania pracowników zatrudnionych w spółce mającej siedzibę w Chorwacji poprzez wymóg uzyskania zezwolenia na pracę, jeżeli delegowanie to następuje w drodze wynajmowania pracowników spółce z siedzibą we Włoszech w celu świadczenia usługi przez spółkę włoską w Austrii i działalność chorwackich pracowników w imieniu tej włoskiej spółki przy budowie walcowni w Austrii ogranicza się do wykonania tej usługi w Austrii, i między nimi oraz spółką włoską nie istnieje stosunek pracy?
2)
Czy art. 56 i 57 TFUE i dyrektywę [96/71] należy interpretować w ten sposób, że Austria jest uprawniona do ograniczenia delegowania pracowników rosyjskich i białoruskich zatrudnionych w spółce z siedzibą we Włoszech poprzez wymóg uzyskania zezwolenia na pracę, jeżeli delegowanie to następuje w drodze wynajmowania pracowników drugiej spółce z siedzibą we Włoszech w celu świadczenia usługi przez drugą spółkę w Austrii, i działalność pracowników rosyjskich tudzież białoruskich w imieniu drugiej spółki ogranicza się do wykonania tej usługi w Austrii, i między nimi oraz drugą spółką nie istnieje stosunek pracy?”.
19.
Uwagi na piśmie przedstawili skarżący oraz rządy austriacki, niemiecki i niderlandzki, jak również Komisja Europejska. Wszystkie zainteresowane strony z wyjątkiem rządu niderlandzkiego zostały wysłuchane na rozprawie, która odbyła się w dniu 28 lutego 2018 r.
III. Analiza
20.
Zanim przejdę do przedstawionych pytań prejudycjalnych, zacznę od uwag wstępnych dotyczących w szczególności ram prawnych regulujących prawo przedsiębiorców do świadczenia usług w ramach Unii. W tym kontekście wyjaśnię, w jaki sposób – w świetle prawa Unii – należy intepretować schemat, w którym spółka Danieli, w celu świadczenia usług w Austrii, korzysta z obywateli chorwackich lub z państw trzecich zatrudnionych legalnie, odpowiednio, przez zatrudniające ich przedsiębiorstwa w Chorwacji i we Włoszech (zwany dalej „schematem rozpatrywanym w postępowaniu głównym”). Jak wyjaśnię, jest to w istocie kwestia o bezpośrednim znaczeniu dla oceny pytania pierwszego.
A.
Uwagi wstępne
21.
W Austrii obywatele innych państw zatrudnieni przez zagranicznego przedsiębiorcę, który nie posiada siedziby w Austrii, muszą posiadać zezwolenie na pracę. Jednakże ten wymóg nie ma zastosowania w przypadku tzw. oddelegowań w ramach Unii, czyli w sytuacji, gdy obywatele państwa obcego zostają oddelegowani do Austrii przez przedsiębiorcę z innego państwa członkowskiego EOG w celu wykonania tymczasowej pracy. Ma to miejsce w przypadku, gdy ci pracownicy są między innymi uprawnieni do tego, aby – przez okres przekraczający czas oddelegowania do Austrii – legalnie pracować w kraju, w którym ma siedzibę ten przedsiębiorca, oraz gdy są legalnie zatrudnieni przez delegujące ich przedsiębiorstwo. Jednakże przez okres przejściowy, który kończy się w dniu 30 czerwca 2018 r., wobec obywateli chorwackich istnieje wymóg posiadania zezwolenia na pracę zgodnie ze stosownymi przepisami prawa krajowego (§§ 18 i 32a ustawy o zatrudnieniu cudzoziemców).
22.
W przedmiotowej sprawie Danieli, spółka włoska, złożyła wniosek o potwierdzenie oddelegowania w ramach Unii bez zezwolenia na pracę w odniesieniu do obywateli chorwackich i obywateli państw trzecich, których zamierza zaangażować przy budowie walcowni w Austrii. Wniosek ten został oddalony z tego powodu, że pracownicy ci powinni posiadać zezwolenie na pracę.
23.
Powstaje zatem pytanie, czy ów wymóg jest zgodny z prawem Unii, zważywszy na fakt, że obywatele chorwaccy i obywatele państw trzecich zostali tymczasowo oddelegowani do włoskiej spółki (Danieli) świadczącej usługę w Austrii. Obywatele chorwaccy zostali oddelegowani do spółki Danieli przez przedsiębiorstwo chorwackie, a obywatele państw trzecich przez przedsiębiorstwo włoskie.
1. Ramy prawne: swoboda świadczenia usług i oddelegowanie pracowników
24.
Należy mieć najpierw na uwadze, że zgodność wymogu uzyskania zezwolenia na pracę z prawem Unii jest w tym konkretnym przypadku regulowana przez stosowne postanowienia traktatu dotyczące swobody świadczenia usług, określone w art. 56 i 57 TFUE (
5
). Ponadto, w szczególności odnośnie do obywateli chorwackich, należy również uwzględnić szczególne uregulowania prawne mające zastosowanie w okresie przejściowym po przystąpieniu Republiki Chorwacji do Unii, które ograniczają swobodę przemieszczania się pracowników i swobodę świadczenia usług obejmującą tymczasowy przepływ pracowników zdefiniowane w art. 1 dyrektywie 96/71. Zasady te zostały określone w rozdziale 2 załącznika V do aktu przystąpienia z 2012 r.
25.
Natomiast dyrektywa 96/71 nie ma w tym sporze bezpośredniego znaczenia. W przeciwieństwie do tego, co mogą sugerować pytania prejudycjalne i uwaga, jaką poświęcono dyrektywie 97/17 na rozprawie, dyrektywa 96/71 ma jedynie marginalne znaczenie przy ocenie zgodności wymogu uzyskania zezwolenia na pracę z prawem Unii będącej przedmiotem niniejszego sporu.
26.
Dyrektywa 96/71 ma na celu ochronę pracowników poprzez przyznanie pewnych minimalnych praw pracownikom delegowanym, w szczególność w kontekście transgranicznego świadczenia usług. Ustala ona „jądro przepisów bezwzględnie obowiązujących dla ochrony minimalnej” – odnoszących się w szczególności do płacy minimalnej i urlopu – które powinny być przestrzegane w państwie przyjmującym przez przedsiębiorstwo, które oddelegowuje tam tymczasowo pracowników (
6
). W szczególności przyjmujące państwo członkowskie, zgodnie z art. 3 tej dyrektywy, powinno zapewnić, by przedsiębiorstwo delegujące pracowników na terytorium tego państwa przestrzegało minimalnych zasad i wymogów określonych w tym przepisie.
27.
Dyrektywa 96/71 nie zawiera żadnych reguł odnośnie do wymogów administracyjnych, jakie (zagraniczny) usługodawca powinien spełniać w przyjmującym państwie członkowskim. W art. 56 i 57 TFUE (oraz – w przypadku gdy ma to zastosowanie – w przepisach przejściowych aktu przystąpienia z 2012 r.) zostały określone ograniczenia wobec takich wymogów.
28.
Dyrektywa 96/71 ma jednakże zastosowanie do niniejszej sprawy z innych przyczyn. Jak zostanie zobrazowane szczegółowo poniżej, orzecznictwo Trybunału w rzeczywistości rozróżnia oddelegowania różnego typu, w zależności od tego, czy przedsiębiorstwo świadczy usługę w innym państwie członkowskim poprzez oddelegowanie swoich własnych pracowników do tego państwa [tradycyjne oddelegowanie w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a) dyrektywy 96/71], czy też przedsiębiorstwo wynajmuje pracowników przedsiębiorstwu w przyjmującym państwie członkowskim [wynajem pracowników innemu przedsiębiorstwu w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. c) dyrektywy 96/71], przy czym ocena każdego z tych schematów z perspektywy przepisów regulujących swobodę świadczenia usług i stosownych przepisów przejściowych opiera się na innych założeniach.
29.
W szczególności pracownicy, którzy zostali oddelegowani do przyjmującego państwa członkowskiego – czy to w ramach tradycyjnego oddelegowania, czy w ramach wynajmu pracowników – podlegają uregulowaniom owej dyrektywy. Jednakże, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, w przeciwieństwie do pracowników oddelegowanych przez ich pracodawcę w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy pracownicy oddelegowani do przyjmującego państwa członkowskiego w sposób określony w art. 1 ust. 3 lit. c) tej dyrektywy są postrzegani jako osoby, którym umożliwiono dostęp do rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego, a zatem jako osoby, które uzyskały taki dostęp (
7
).
30.
Ta różnica ma szczególne znaczenie przy zastosowaniu przepisów przejściowych określonych w pkt 2 i 12 rozdziału 2 załącznika V do aktu przystąpienia z 2012 r. W rzeczywistości bowiem państwa członkowskie mają większe pole manewru w zakresie zastosowania przepisów krajowych w okresie przejściowym wobec wynajmu pracowników.
31.
Zgodnie z pkt 2 państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przepływu obywateli (chorwackich) w drodze zastosowania przepisów krajowych w okresie przejściowym. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału swobodny przepływ pracowników obejmuje zarówno sytuację, gdy pracownik poszukuje bezpośredniego dostępu do rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego, jak też sytuację, gdy pracownik został wynajęty na tym rynku pracy w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. c) dyrektywy 96/71 (
8
). Z drugiej strony, zgodnie z pkt 12, możliwe jest uchylenie zastosowania art. 56 TFUE i ograniczenie tradycyjnego oddelegowanie w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a) dyrektywy 96/71 wobec świadczenia usług. Jednakże taka możliwość istnieje jedynie w odniesieniu do przedsiębiorstw z siedzibą w Chorwacji prowadzących działalność w pewnych wrażliwych sektorach wskazanych w tym pkt 12 (
9
).
32.
Wobec powyższego należy określić na samym wstępie, jak można zdefiniować – w świetle prawa Unii – schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym.
2. Jak w świetle prawa Unii należy rozumieć schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym?
33.
Jeśli chodzi o schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym, na samym wstępie należy podkreślić, że pracownicy, o których mowa, nie są bezpośrednio zatrudnieni przez spółkę Danieli, lecz przez inne przedsiębiorstwa należące do tej samej grupy spółek; podczas gdy obywatele chorwaccy mają umowy o pracę z przedsiębiorstwem zatrudniającym w Chorwacji i są objęci ubezpieczeniem społecznym w Chorwacji, obywatele państw trzecich są zatrudnieni na umowę o pracę przez przedsiębiorstwo zatrudniające we Włoszech i są objęci ubezpieczeniem społecznym we Włoszech.
34.
Pracownicy ci mieli być delegowani do spółki Danieli w tym celu, aby spółka ta mogła zbudować walcownię w Austrii, co jest przedsięwzięciem budowlanym w Austrii, którego głównym wykonawcą wydaje się spółka Danieli. Podczas oddelegowania do Austrii pracownicy ci mieli wykonywać swoje zadania pod kierownictwem spółki Danieli. Co więcej, z postanowienia odsyłającego wynika, że pracownicy ci nie pracowali na rzecz spółki Danieli we Włoszech, ale zostali oddelegowani bezpośrednio do Austrii przez swoich pracodawców. Innymi słowy, obywatele chorwaccy nie byli aktywni na rynku pracy we Włoszech. Natomiast obywatele państw trzecich są legalnie zatrudnieni we Włoszech, gdzie zwykle świadczą pracę na rzecz przedsiębiorstwa zatrudniającego we Włoszech.
35.
Jak w takim stanie faktycznym należy – w świetle prawa Unii – interpretować schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym?
36.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 96/71 dyrektywę tę stosuje się do przedsiębiorstw posiadających siedzibę w państwie członkowskim, które w ramach świadczenia usług poza granicami tego państwa delegują pracowników zgodnie z art. 1 ust. 3 owej dyrektywy na terytorium innego państwa członkowskiego.
37.
Zgodnie z art. 1 ust. 3 lit. a) dyrektywa ta ma zastosowanie w przypadku, gdy przedsiębiorstwo deleguje pracowników na terytorium innego państwa członkowskiego na własny rachunek i pod jego kierownictwem, w ramach umowy zawartej między przedsiębiorstwem delegującym a odbiorcą usług, działającym w danym państwie członkowskim, o ile istnieje stosunek pracy pomiędzy przedsiębiorstwem delegującym a pracownikiem w ciągu okresu delegowania.
38.
Jak już wskazano powyżej, art. 1 ust. 3 dyrektywy obejmuje swoim zakresem też inne formy delegowania pracowników z jednego przedsiębiorstwa do drugiego. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 1 ust. 3 lit. c) (
10
).
39.
Dyrektywa ma również zastosowanie w przypadku, gdy – zgodnie z art. 1 ust. 3 lit. c) – przedsiębiorstwo pracy tymczasowej lub agencja wynajmująca personel wynajmuje pracownika przedsiębiorstwu prowadzącemu działalność gospodarczą lub działającemu na terytorium państwa członkowskiego, o ile przez cały okres delegowania istnieje stosunek pracy pomiędzy przedsiębiorstwem pracy tymczasowej lub agencją wynajmującą a tym pracownikiem.
40.
Mówiąc wprost, dyrektywa ma zastosowanie do szerokiego spectrum schematów, w których pracownicy są przemieszczani z jednego państwa członkowskiego do innego w ramach świadczenia usług transgranicznych.
41.
Schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym wydaje się na pierwszy rzut oka nie odpowiadać sytuacjom opisanym w art. 1 ust. 3 lit. a) i c). Nie jest zatem zaskoczeniem, że zainteresowani w sprawie, którzy przedstawili uwagi na piśmie, kwestionują to, iż schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym jest objęty zakresem zastosowania owej dyrektywy, jak też, jeżeli tak jest, podstawy takiego ewentualnego podlegania tej dyrektywie.
42.
Bliższa analiza wykazuje jednak – pod warunkiem koniecznego sprawdzenia przez sąd odsyłający okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy – że schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym stanowi wynajęcie pracowników w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. c) dyrektywy.
43.
W sprawie Vicoplus i in. (
11
) Trybunał miał rozstrzygnąć o zgodności z prawem Unii przepisów niderlandzkich ustanawiających obowiązek posiadania przez obywateli polskich zezwolenia na pracę w przypadku wynajmowania polskich pracowników na terytoriom Holandii po przystąpieniu Polski do Unii. Do Trybunału zawnioskowano również o wskazanie wytycznych odnośnie do kryteriów, jakie powinny być zastosowane do oceny, czy pracownicy zostali wynajęci w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. c) dyrektywy 96/71.
44.
Trybunał uznał, że wynajmowanie pracowników stanowi odpłatne świadczenie usług, w ramach którego delegowany pracownik pozostaje zatrudniony przez przedsiębiorstwo świadczące usługi, bez zawarcia umowy o pracę z przedsiębiorstwem korzystającym z usług (pierwszy warunek). Co więcej, wynajmowanie pracowników charakteryzuje się tym, że delegowanie pracownika do przyjmującego państwa członkowskiego samo w sobie stanowi przedmiot usługi świadczonej przez przedsiębiorstwo świadczące usługi (drugi warunek) oraz że ów pracownik wykonuje swoje zadania pod kontrolą i kierownictwem przedsiębiorstwa korzystającego z usług (trzeci warunek) (
12
).
45.
W sprawie Martin Meat (
13
) Trybunał przedstawił dalsze wytyczne dotyczące w szczególności drugiego warunku, o którym mowa powyżej. Trybunał wyjaśnił, co wskazuje na to, że usługa (transgraniczna) stanowi wynajem pracowników, a nie delegowanie w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy. Trybunał wskazał, że w tym celu należy uwzględnić w szczególności każdą okoliczność istotną do wykazania, że usługodawca nie ponosi konsekwencji świadczenia usług w sposób niezgodny z postanowieniami umowy. W szczególności, jeśli usługodawca jest zobowiązany do prawidłowego świadczenia usług w sposób określony w tej umowie, to w zasadzie jest mniej prawdopodobne, że mamy do czynienia z wynajmem pracowników, niż gdyby usługodawca nie musiał ponosić konsekwencji niewłaściwego świadczenia usług (
14
).
46.
Wszystkie te warunki określone w orzecznictwie jako warunki definiujące najem pracowników są spełnione w schemacie rozpatrywanym w postępowaniu głównym (
15
).
47.
Po pierwsze, jest bezsporne, że pracownicy chorwaccy i z państw trzecich pozostają zatrudnieni przez przedsiębiorstwa oddelegowujące ich do Austrii, to jest zatrudniające ich przedsiębiorstwa w Chorwacji i we Włoszech (pierwszy warunek). Pozostaje to faktem pomimo tego, że spółka Danieli i zatrudniające przedsiębiorstwa należą do tej samej grupy spółek.
48.
Po drugie, w odniesieniu do samego delegowania podczas rozprawy zostało wyjaśnione, że delegowanie pracowników do Austrii stanowi cel porozumienia między spółką Danieli a przedsiębiorstwami zatrudniającymi w Chorwacji i we Włoszech (drugi warunek). Świadczy o tym również okoliczność, że pracownicy, o których mowa, nie pracowali pod kierownictwem spółki Danieli we Włoszech jako część tamtejszej załogi. Co więcej, zgodnie z wytycznymi Trybunału wydanymi w wyroku Martin Meat, z uwag na piśmie przedstawionych przez skarżących wynika, że to nie przedsiębiorstwa zatrudniające w Chorwacji i we Włoszech, ale spółka Danieli jest odpowiedzialna za wykonanie obowiązków umownych dotyczących usługi świadczonej w Austrii.
49.
Po trzecie, podczas oddelegowania do Austrii pracownicy będą wykonywali swoje zadania pod nadzorem i kierownictwem przedsiębiorstwa korzystającego z usług, czyli spółki Danieli (trzeci warunek).
50.
Co prawda można podnosić zarzut, że ani przedsiębiorstwo zatrudniające w Chorwacji, ani przedsiębiorstwo zatrudniające we Włoszech nie są przedsiębiorstwami pracy tymczasowej lub agencją wynajmującą personel, o których mowa w art. 1 ust. 3 lit. c) tejże dyrektywy. Jednakże w tym względzie warto zaznaczyć, że Trybunał nie przywiązywał zbytnio wagi do tego aspektu w swoim orzecznictwie. W moim mniemaniu miał po temu dobre powody.
51.
Jak już wskazałem, dyrektywa 96/71 ma na celu ochronę pracowników poprzez zapewnienie im pewnych minimalnych uprawnień, w szczególności w kontekście transgranicznego świadczenia usług. W celu ochrony tych pracowników przyjmujące państwa członkowskie powinny zapewnić, by przedsiębiorstwa delegujące lub najmujące pracowników gwarantowały pracownikom delegowanym na ich terytorium określone minimalne warunki zatrudnienia (
16
).
52.
W tym względzie, jak wynika z preambuły tej dyrektywy, pojęcie delegowania należy rozumieć szeroko: dyrektywa ta znajduje zastosowanie niezależnie od tego, czy świadczenie usług polega na wykonywaniu prac przez przedsiębiorstwo na własny rachunek i pod własnym kierownictwem w ramach umowy zawartej między tym przedsiębiorstwem i odbiorcą usług, czy na wynajęciu pracowników innemu przedsiębiorstwu w ramach umowy prawa publicznego lub prywatnego (
17
).
53.
Cel w postaci zagwarantowania pracownikom pewnego minimalnego poziomu ochrony w moim mniemaniu nie zostałby osiągnięty, gdyby schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym nie był objęty zakresem zastosowania dyrektywy 96/71 jedynie z tego powodu, że wynajmujące pracowników przedsiębiorstwo nie działa zasadniczo w branży wynajmu pracowników innym przedsiębiorcom.
54.
Wreszcie, należy podkreślić, że okoliczność, iż to włoskie przedsiębiorstwo ma zamiar wykonywać usługę w Austrii i w tym celu chce skorzystać z pracowników oddelegowanych do niego z przedsiębiorstw z siedzibą, odpowiednio, we Włoszech i w Chorwacji, nie powinna utrudniać oceny na podstawie dyrektywy 96/71. Z perspektywy tej dyrektywy znaczenie ma fakt, że pracownicy, o których mowa, zostali oddelegowani z państwa członkowskiego do przedsiębiorstwa korzystającego z usługi mającego siedzibę lub prowadzącego działalność na terenie przyjmującego państwa członkowskiego, czyli Austrii, w ramach transgranicznego świadczenia usług (
18
). Niewątpliwie ma to miejsce w tym przypadku.
55.
W rzeczywistości z perspektywy uregulowań dyrektywy 96/71 schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym niczym nie różni się od sytuacji, w której głównym wykonawcą przedsięwzięcia w Austrii zamiast spółki Danieli było przedsiębiorstwo z siedzibą w Austrii wynajmujące pracowników bezpośrednio z Chorwacji (w odniesieniu do obywateli chorwackich) i z Włoch (w odniesieniu do obywateli państw trzecich). Innymi słowy, schemat ten stanowi najem pracowników w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. c) dyrektywy 96/71.
56.
Jednakże w szczególności skarżący i Komisja podtrzymują, że ponieważ zatrudniające przedsiębiorstwa i spółka Danieli należą do jednej grupy spółek, schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym powinno się uznać za delegowanie w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a) dyrektywy 96/71. W szczególności argumentują oni za szerokim rozumieniem pojęcia „stosunek pracy”, o którym mowa w tym przepisie, biorąc pod uwagę fakt, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy istnieje stosunek pracy między delegującym przedsiębiorstwem a odnośnymi pracownikami.
57.
W tym względzie jest bezsporne, że w przedmiotowej sprawie między spółką Danieli a pracownikami, o których mowa, nie istnieje taki stosunek pracy. Interpretacja, którą postulują skarżący i Komisja, powodowałaby zatem, że art. 1 ust. 3 lit. a) rzeczonej dyrektywy byłby rozumiany niezwykle szeroko.
58.
Nie zalecam takiego podejścia. Po pierwsze, taka interpretacja nie jest uzasadniona w świetle potrzeby ochrony odnośnych pracowników, będącej nadrzędnym celem dyrektywy. Jest tak dlatego, że niezależnie od tego, czy schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym jest regulowany art. 1 ust. 3 lit. a) czy też art. 1 ust. 3 lit. c) owej dyrektywy, pracownicy, o których mowa, są objęci zakresem tej dyrektywy. Po drugie, spowoduje to również zatarcie wypracowanego w orzecznictwie rozróżnienia między oddelegowaniem a najmem pracowników, które to rozróżnienie ma szczególne znaczenie w kontekście zastosowania przepisów przejściowych takich jak te, o których mowa w niniejszej sprawie.
59.
Mając na uwadze powyższe rozważania, poddam analizie pierwsze przedstawione pytanie prejudycjalne.
B.
Pierwsze pytanie prejudycjalne: zgodność z prawem Unii wymogu posiadania zezwolenia na pracę przez obywateli chorwackich
60.
Pierwsze pytanie zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 56 i 57 TFUE w związku z pkt 2 i 12 rozdziału 2 aktu przystąpienia z 2012 r. należy interpretować w ten sposób, że Republika Austrii może wymagać, aby obywatele chorwaccy wykorzystywani przez przedsiębiorstwo włoskie w celu świadczenia usług w Austrii posiadali zezwolenie na pracę.
61.
Odpowiedź na to pytanie powinna być moim zdaniem twierdząca.
62.
Po pierwsze, jak wyjaśniono powyżej, z orzecznictwa Trybunału jasno wynika, że istnieje zasadnicza różnica między oddelegowaniem pracowników a wynajmowaniem pracowników. Z tego powodu są one odmiennie regulowane przez stosowne przepisy przejściowe.
63.
Kwestia ta została już rozstrzygnięta w sprawie Rush Portuguesa (
19
), która dotyczyła pracowników portugalskich wysłanych do Francji przez przedsiębiorstwo portugalskie po przystąpieniu Portugalii do (wówczas) Wspólnoty Europejskiej. W odniesieniu do wynajmu pracowników – co zgodnie z orzecznictwem Trybunału (
20
) stanowi usługę w rozumieniu art. 57 TFUE – Trybunał uznał, że jest to działalność, która umożliwia wynajętym pracownikom dostęp do rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego. W takim przypadku wedle Trybunału przyjmujące państwo członkowskie może zasadniczo – w zakresie, w jakim zezwalają na to stosowne przepisy przejściowe aktu o przystąpieniu – ograniczyć dostęp takich pracowników do swojego rynku pracy (
21
).
64.
Zasada ta została zastosowana ostatnio przez Trybunał w kontekście przepisów przejściowych mających zastosowanie wobec nowych państw członkowskich, które przystąpiły do Unii w 2004 r. Orzecznictwo to ma szczególne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż mające zastosowanie w tej sprawie przepisy przejściowe mają identyczne brzmienie.
65.
W sprawie Vicoplus i in. (
22
) Trybunał powtórzył co do zasady swoje stanowisko w sprawie Rush Portuguesa, przyjmując, że pracownik zatrudniony na podstawie art. 1 ust. 3 lit. c) dyrektywy 96/71 przez okres delegowania jest zwykle przydzielony na stanowisko w przedsiębiorstwie korzystającym z usług, które w innym wypadku byłoby zajęte przez pracownika tego przedsiębiorstwa (
23
). Z tego względu Trybunał uznał, że nałożony w tym przypadku przez władze niderlandzkie wymóg uzyskania zezwolenia na pracę stanowił środek regulujący dostęp obywateli polskich do rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego w rozumieniu pkt 2 rozdziału 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. (
24
), zgodny z art. 56 i 57 TFUE (
25
).
66.
Inaczej rzecz ujmując, na podstawie tego przepisu w czasie trwania okresu przejściowego stare państwa członkowskie mogły domagać się, aby pracownicy wynajęci z nowych państw członkowskich posiadali zezwolenia na pracę. Przepis ten odpowiada pkt 2 rozdziału 2 załącznika V do aktu przystąpienia z 2012 r.
67.
W tym względzie wątpliwości sądu odsyłającego, czy ustalenia Trybunału w tamtej sprawie mogą znaleźć zastosowanie do schematu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, wydają się wynikać z cech szczególnych tego schematu polegających na tym, że obywatele chorwaccy są delegowani przez przedsiębiorstwo włoskie świadczące usługę w Austrii.
68.
W tym miejscu należy wskazać, że tak samo jak stosowne przepisy przejściowe aktu przystąpienia z 2003 r., pkt 2 rozdziału 2 załącznika V do aktu przystąpienia z 2012 r. reguluje dostęp pracowników chorwackich do rynku pracy innych państw członkowskich w okresie przejściowym. Trybunał wyjaśnił w kontekście rozszerzenia Unii w 2004 r., że owe przepisy miały za cel unikanie tego, aby w następstwie przystąpienia do Unii nowych państw członkowskich występowały zakłócenia na rynku pracy starych państw członkowskich, wynikłe z nagłego napływu wysokiej liczby pracowników będących obywatelami tych nowych państw (
26
). W celu uniknięcia takich zakłóceń przepisy przejściowe umożliwiają państwom członkowskim ograniczenie przepływu pracowników z nowych państw członkowskich.
69.
Jak wyjaśnił Trybunał, wprowadzenie rozróżnienia między napływem pracowników na rynek pracy państwa członkowskiego w oparciu o to, czy uzyskują oni do niego dostęp w drodze wynajmowania siły roboczej lub bezpośrednio i w sposób niezależny, byłoby sztuczne (
27
). W tym względzie nie ma znaczenia, czy pracownicy delegowani do przyjmującego państwa członkowskiego, po tym gdy wykonają pracę na rzecz przedsiębiorstwa korzystającego z usług, chcą w rzeczywistości zostać w tym państwie, czy też wrócą do państwa członkowskiego swego pochodzenia bezpośrednio po oddelegowaniu. Natomiast zdaniem Trybunału znaczenie ma fakt, że pracownicy delegowani w przyjmującym państwie członkowskim są przydzielani na stanowiska, które mogłyby być zajmowane przez pracowników zatrudnionych w przyjmującym państwie członkowskim (
28
).
70.
Moim zdaniem byłoby równie sztuczne rozróżnienie sytuacji, gdy przedsiębiorstwo austriackie pragnie korzystać z pracowników chorwackich wynajmowanych od chorwackiego pracodawcy celem realizacji przedsięwzięcia w Austrii, od sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, korzystające z usług przedsiębiorstwo zamierzające świadczyć usługę w Austrii ma siedzibę w innym państwie członkowskim, które zresztą nie skorzystało z możności zastosowania przepisów przejściowych. W obu sytuacjach pracownicy chorwaccy uzyskują dostęp do rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego.
71.
W rzeczywistości takie rozróżnienie mogłoby w znacznym stopniu pozbawić skuteczności przepisy przejściowe regulujące swobodny przepływ pracowników. Nie należy bowiem zapominać, że w przedmiotowej sprawie obywatele chorwaccy są przydzieleni, w okresie ich udostępnienia, na stanowiska w Austrii pod kierownictwem spółki Danieli, które to stanowiska – przynajmniej potencjalnie – mogłyby być zajmowane przez osoby zatrudniane przez tę spółkę w Austrii.
72.
Okoliczność ta również odróżnia przedmiotową sprawę od sytuacji rozpatrywanej w sprawie Rush Portuguesa – i powtórzonej w art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 96/71 – gdzie usługodawca przemieszcza się wraz ze swoimi pracownikami do przyjmującego państwa członkowskiego na czas wykonania pracy, której się podjął. Gdyby taki przypadek zachodził, co do zasady byłby on objęty zakresem zastosowania pkt 12 rozdziału 2 załącznika V do aktu przystąpienia z 2012 r.
73.
Wobec powyższego na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 56 i 57 TFUE i pkt 2 rozdziału 2 załącznika V do aktu przystąpienia z 2012 r. należy interpretować w ten sposób, że Republika Austrii jest uprawniona do ograniczenia delegowania chorwackich pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwie mającym siedzibę w Chorwacji poprzez wprowadzenie wymogu posiadania zezwolenia na pracę, jeżeli takie oddelegowanie następuje w drodze wynajmowania tych pracowników przedsiębiorstwu z siedzibą we Włoszech w celu świadczenia przez to włoskie przedsiębiorstwo usługi w Austrii.
C.
Drugie pytanie prejudycjalne: zgodność z prawem Unii wymogu posiadania zezwolenia na pracę przez obywateli państw trzecich
74.
Drugie pytanie dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 i 57 TFUE należy interpretować w ten sposób, że Republika Austrii może wymagać, aby obywatele państw trzecich przeniesieni do Austrii przez włoskie przedsiębiorstwo do innego włoskiego przedsiębiorstwa, które ma świadczyć usługę w Austrii, posiadali zezwolenie na pracę.
75.
Odpowiedź na to pytanie powinna być moim zdaniem przecząca.
76.
Na wstępie należy podkreślić, że obywatele państw trzecich są zatrudnieni legalnie we Włoszech przez włoskie przedsiębiorstwo i objęci ubezpieczeniem społecznym we Włoszech.
77.
Odnośnie do zakresu zastosowania art. 56 TFUE postanowienie to wyraźnie odnosi się wyłącznie do sytuacji podmiotu świadczącego usługę, który ma siedzibę w państwie członkowskim innym niż to, w którym ma siedzibę odbiorca usługi. Natomiast sytuacja leżąca u podstaw pytania drugiego dotyczy wynajmu pracowników od przedsiębiorstwa zatrudniającego we Włoszech do spółki Danieli, innej spółki włoskiej, która z kolei świadczy usługę w Austrii.
78.
Jak stwierdził Trybunał, celem art. 56 TFUE jest usunięcie ograniczeń swobody świadczenia usług w odniesieniu do podmiotów, które mają siedzibę w państwie innym niż państwo, w którym świadczona jest usługa (
29
). Z tej przyczyny Trybunał przyjął szeroką wykładnię tego postanowienia: postanowienia traktatu dotyczące swobody świadczenia usług nie znajdują zastosowania jedynie w przypadku, gdy wszystkie elementy rozpatrywanej aktywności mają miejsce w jednym państwie członkowskim (
30
). Natomiast z orzecznictwa wynika, że przepisy dotyczące swobody świadczenia usług należy stosować we wszystkich sprawach, w których podmiot świadczący usługi oferuje je w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym ma siedzibę, niezależnie od tego, gdzie mają siedzibę odbiorcy tych usług (
31
).
79.
Aby art. 56 TFUE miał zastosowanie, wystarczy, aby usługa jako taka przemieściła się z jednego państwa członkowskiego do innego (
32
).
80.
Mając na uwadze fakt, że schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym dotyczy transgranicznego świadczenia usługi (w tym przypadku wynajmu pracowników i, w związku z tym, usługi świadczonej przez spółkę Danieli w Austrii) w państwie członkowskim innym niż to, w którym ma siedzibę podmiot świadczący usługę, art. 56 TFUE powinien znaleźć zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, której dotyczy drugie pytanie prejudycjalne (
33
).
81.
Wyjaśniwszy powyższe, pragnę następnie wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem środki krajowe, które uzależniają delegowanie pracowników do przyjmującego państwa członkowskiego od wymogu posiadania zezwolenia na pracę, stanowią ograniczenie w rozumieniu art. 56 TFUE (
34
). Jak wskazał Trybunał, wymóg posiadania zezwolenia na pracę przez obywateli państw trzecich delegowanych do przyjmującego państwa członkowskiego w celu świadczenia usług transgranicznych jest w stanie – ze względu na formalności i terminy, które pociąga za sobą – utrudnić swobodne świadczenie usług na terytorium państwa członkowskiego z udziałem delegowanych pracowników będących obywatelami krajów trzecich (
35
).
82.
Jednakże Trybunał zaakceptował fakt, że wymóg posiadania zezwolenia na pracę co do zasady może być uzasadniony, gdy odpowiada nadrzędnym względom interesu ogólnego, a interes ten nie jest już chroniony przepisami, którym usługodawca podlega w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę, oraz gdy uregulowanie to jest odpowiednie do realizacji celu, którego osiągnięciu służy, i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego realizacji (
36
).
83.
Jednakże, niezależnie od powyższego zastrzeżenia, Trybunał zasadniczo uznawał wymogi, które wykraczają poza zwykłe uprzednie oświadczenie, nieproporcjonalne w świetle celu w postaci zapewnienia na przykład stabilności rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim czy ochrony pracowników, a zatem sprzeczne z zasadami dotyczącymi swobody świadczenia usług (
37
).
84.
Niedawno Trybunał uznał tak w szczególnym kontekście wynajmu pracowników w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. c) dyrektywy 96/71.
85.
W sprawie Essent Energie Productie Trybunał miał rozstrzygnąć co do zgodności z prawem Unii wymogu posiadania zezwolenia na pracę w okolicznościach, w których obywatele państw trzecich zostali wynajęci przez przedsiębiorstwo z siedzibą w jednym państwie członkowskim (Niemcy) przedsiębiorstwu korzystającemu z usług, którego siedziba znajdowała się w innym państwie członkowskim (Niderlandy). W tym sporze Trybunał wyjaśnił, że o ile intencja dotycząca unikania zakłóceń na rynku zatrudnienia stanowi co prawda nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, o tyle pracownicy zatrudnieni przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w państwie członkowskim, delegowani do innego państwa członkowskiego celem świadczenia tam usług, nie roszczą sobie prawa dostępu do rynku pracy tego drugiego państwa, ponieważ powracają oni do swego kraju pochodzenia lub pobytu po wykonaniu swojego zadania (
38
). W istocie, w przeciwieństwie do obywateli państw członkowskich, którzy mogą uzyskać dostęp do rynku pracy państwa przyjmującego w drodze delegowania z tego względu, że – co do zasady – przysługuje im prawo swobodnego przemieszczania się, obywatele państw trzecich nie mogą swobodnie przemieszczać się ramach Unii.
86.
W tym samym kontekście – i niewątpliwe z tego powodu, że obywatele państw trzecich nie mają prawa do swobodnego przemieszczania się – Trybunał przyjął, że przyjmujące państwo członkowskie może zastosować pewne środki, by sprawdzić, czy przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym państwie nie korzysta ze swobody świadczenia usług w celu innym niż spełnienie danego świadczenia oraz czy pracownicy są zatrudnieni legalnie i czy wykonują oni swoją główną działalność zawodową w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę przedsiębiorstwo świadczące usługi (
39
). Jednak zdaniem Trybunału kontrola tego typu powinna jednocześnie uwzględniać ograniczenia wynikające z prawa Unii, w szczególności te wynikające ze swobody świadczenia usług, nie może ona stać się kontrolą pozorną, a korzystanie z niej nie może być uzależnione od swobodnego uznania administracyjnego (
40
).
87.
Innymi słowy, wykonywanie tego uprawnienia sprawdzającego nie zezwala państwom członkowskim na wprowadzenie wymogów o charakterze nieproporcjonalnym.
88.
Szczególne znaczenie dla sprawy będącej przedmiotem niniejszej opinii, jest fakt, że w sprawie Essent Trybunał wyraźnie zaznaczył, że permanentne utrzymanie przez państwo członkowskie wymogu uzyskania zezwolenia na pracę w odniesieniu do obywateli państw trzecich udostępnionych przedsiębiorstwu mającemu siedzibę w tym państwie członkowskim przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym państwie członkowskim wykracza poza to, co konieczne dla osiągnięcia stabilności rynku pracy (
41
).
89.
W sprawie tej stanowisko Trybunału odnośnie do dopuszczalności wymogu posiadania zezwolenia na pracę przez delegowanych obywali państw trzecich zatrudnionych przez przedsiębiorstwo świadczące usługę transgraniczną w przyjmującym państwie członkowskim, zostało w sposób wyraźny rozszerzone do wynajmu pracowników.
90.
Nie widzę żadnego przekonującego powodu, dla którego stanowisko to nie miałoby odnosić się również do schematu rozpatrywanego w postępowaniu głównym: w istocie schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym stanowi, tak samo jak w sprawie Essent Energie Productie, wynajem pracowników w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. c) owej dyrektywy.
91.
W tym względzie należy podkreślić, że pytania pierwsze i drugie dotyczą dwóch zasadniczo odmiennych stanów faktycznych.
92.
Jak już wyjaśniono powyżej, Trybunał uznał w kontekście zastosowania środków przejściowych, że wynajem pracowników w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. c) dyrektywy 96/71 stanowi formę dostępu do rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego. Z tego powodu wynajem pracowników może być objęty wymogiem posiadania zezwolenia na pracę w okresie przejściowym następującym po przystąpieniu do Unii nowych państw członkowskich, charakteryzującym się wysokim ryzykiem natychmiastowego i znaczącego zakłócenia na rynku zatrudnienia wspomnianego państwa (
42
). W celu unikania takich zakłóceń prawodawca przewidział szczególne przepisy przejściowe, które zezwalają państwu członkowskiemu na – o ile to będzie konieczne – ograniczenie gwarantowanych w traktatach swobody przepływu pracowników i swobody świadczenia usług przez ograniczony okres. Ma to miejsce w sytuacji, do której odnosi się pierwsze pytanie prejudycjalne.
93.
Jednakże nie można zidentyfikować żadnego podobnego ryzyka w odniesieniu do obywateli państw trzecich. Jest tak dlatego, że obywatele państw trzecich nie mają swobody przemieszczania się i muszą co do zasady posiadać zezwolenie na pracę (i muszą być legalnie zatrudnieni) w państwie członkowskim miejsca swojego zamieszkania. W istocie nie należy zapominać, że wynajem pracowników w odniesieniu do obywateli państw trzecich skutkuje jedynie ich tymczasowym dostępem do rynku pracy państwa członkowskiego, do którego zostają delegowani. W takich okolicznościach z perspektywy swobody świadczenia usług byłoby jednakże nieproporcjonalne, aby wymagać spełnienia wymogów dotyczących bezpośredniego dostępu do rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego lub, w tym zakresie, jakichkolwiek szczególnych wymogów dotyczących zatrudnienia obywateli państw trzecich, które to zagadnienia nie są zharmonizowane na poziomie Unii. W istocie nie należy zapominać, że – w przeciwieństwie do pracowników z nowych państw członkowskich – obywatele państw trzecich muszą także dopełnić formalności dotyczących imigracji oraz dostępu do rynku pracy w państwie członkowskim, w którym zamieszkują. Wprowadzenie przez przyjmujące państwo członkowskie dodatkowych wymogów ograniczyłoby w znaczącym stopniu swobodę przedsiębiorców do świadczenia usług w przyjmującym państwie członkowskim i delegowania w tym celu obywateli państw trzecich, takich jak w rozpatrywanej sprawie.
94.
Zasadniczo nie należy zapominać, że w niniejszej sprawie obywatele państw trzecich, o których mowa, są legalnie zatrudnieni w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania i do którego powrócą po wykonaniu pracy w przyjmującym państwie członkowskim. W takiej sytuacji trudno jest zrozumieć, z jakiej przyczyny permanentne utrzymanie wymogu posiadania zezwolenia na pracę wobec obywateli państw trzecich delegowanych do przyjmującego państwa członkowskiego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim mogłoby zostać uznane za środek konieczny do ochrony stabilności rynku pracy w przyjmującym państwie członkowskim.
95.
W każdym razie Trybunał przyjął, że państwa członkowskie mogą domagać się od świadczącego usługi przedsiębiorcy informacji potwierdzających legalny status pracowników, dotyczących kwestii takich jak miejsce zamieszkania, zezwolenie na pracę oraz objęcie ubezpieczeniem społecznym w państwie członkowskim, w którym są zatrudnieni (
43
). Taki wymóg jest odpowiedni dla zrównoważenia słusznych interesów przyjmującego państwa członkowskiego oraz przedsiębiorstwa z siedzibą w innym państwie członkowskim, które zamierza świadczyć usługi transgraniczne w przyjmującym państwie członkowskim, angażując obywateli państw trzecich. Taki środek gwarantuje niewątpliwe w wystarczającym stopniu przyjmującemu państwu członkowskiemu istnienie legalnego statusu obywateli państw trzecich oraz to, że wykonują oni swoją główną działalność na terytorium państwa członkowskiego, w którym ma swoją siedzibę przedsiębiorstwo świadczące usługę, przy tym środek ten nie ogranicza w sposób nieuzasadniony swobody świadczenia usług zagwarantowanej traktatem FUE (
44
).
96.
Wobec powyższego na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 56 i 57 TFUE należy intepretować w ten sposób, że Republika Austrii nie jest uprawniona, aby ograniczyć delegowanie pracowników rosyjskich i białoruskich legalnie zatrudnionych w przedsiębiorstwie z siedzibą we Włoszech poprzez wprowadzenie wymogu posiadania zezwolenia na pracę, jeśli takie oddelegowanie następuje w drodze wynajmowania tych pracowników innemu przedsiębiorstwu z siedzibą we Włoszech w celu świadczenia przez to drugie przedsiębiorstwo usługi w Austrii.
IV. Wnioski
97.
Z powyższych względów proponuję Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedłożone przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria):
1)
Artykuły 56 i 57 TFUE oraz pkt 2 rozdziału 2 załącznika V do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Chorwacji oraz dostosowań w Traktacie o Unii Europejskiej, Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej z dnia 24 kwietnia 2012 r. należy interpretować w ten sposób, że Republika Austrii jest uprawniona do ograniczenia delegowania chorwackich pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwie mającym siedzibę w Chorwacji poprzez wprowadzenie wymogu posiadania zezwolenia na pracę przez tych pracowników, jeżeli takie oddelegowanie następuje w drodze wynajmowania tych pracowników przedsiębiorstwu z siedzibą we Włoszech w celu świadczenia przez to włoskie przedsiębiorstwo usługi w Austrii.
2)
Artykuły 56 i 57 TFUE należy intepretować w ten sposób, że Republika Austrii nie jest uprawniona, aby ograniczyć delegowanie pracowników rosyjskich i białoruskich legalnie zatrudnionych w przedsiębiorstwie z siedzibą we Włoszech poprzez wprowadzenie wymogu posiadania zezwolenia na pracę, jeśli takie oddelegowanie następuje w drodze wynajmowania tych pracowników innemu przedsiębiorstwu z siedzibą we Włoszech w celu świadczenia przez to drugie przedsiębiorstwo usługi w Austrii.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Chorwacji oraz dostosowań w Traktacie o Unii Europejskiej, Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej z dnia 24 kwietnia 2012 r. (Dz.U. 2012, L 112, s. 21, zwany dalej „aktem przystąpienia z 2012 r.”).
(
3
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. 1997, L 18, s. 1).
(
4
)	BGBl. 218/1975, zmieniona przez BGBl. I 72/2013.
(
5
)	Jako zasada ogólna w odniesieniu do swobody świadczenia usług znaczenie może mieć również dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36). W niniejszej sprawie nie ma ona jednak zastosowania. Otóż zgodnie z art. 1 ust. 6 tej dyrektywy nie ma ona wpływu na prawo pracy. Zobacz zawisła przed Trybunałem sprawa C‑33/17, Cepelnik, dotycząca wyodrębnienia prawa pracy.
(
6
)	Motyw 13 dyrektywy 96/71.
(
7
)	Wyroki: z dnia 27 marca 1990 r., Rush Portuguesa, C‑113/89, EU:C:1990:142, pkt 16; z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, pkt 30, 31. Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Martin Meat, C‑586/13, EU:C:2015:405, pkt 28.
(
8
)	Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, pkt 35.
(
9
)	Kwestia, czy działalność spółki Danieli w Austrii (instalacja walcowni wymagająca wysokich umiejętności technicznych od pracowników zatrudnionych przy instalacji) jest objęta zakresem pkt 12 – co było przedmiotem szerszej dyskusji prowadzonej podczas rozprawy, w szczególności przez spółkę Danieli – ma znaczenie jedynie w przypadku, gdy schemat rozpatrywany w postępowaniu głównym należy uznać za kontynuację oddelegowania w rozumieniu art. 1 ust 3 lit. a) dyrektywy 96/71.
(
10
)	Z memorandum wyjaśniającego do dyrektywy 96/71 [wniosek Komisji w sprawie dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenie usług, COM(91) 231 wersja ostateczna, s. 14] wynika, że w przeciwieństwie do art. 1 ust. 3 lit. a) oraz art. 1 ust. 3 lit. c), art. 1 ust. 3 lit. b) zmierza do zapewnienia, by przedsiębiorcy nie obchodzili tej dyrektywy. Czyni to poprzez objęcie zakresem stosowania dyrektywy tzw. mobilności wewnątrz grupy. W szczególności, jak zostało wyjaśnione w doktrynie, przepis ten ma na celu zapobieganie zakładaniu przez przedsiębiorstwa spółek zależnych w innym państwie członkowskim jedynie w celu przeniesienia tam pracowników dla wykonania okresowych zleceń i tym samym uniknięcia zastosowania dyrektywy. Zobacz C. Barnard, EU Employment Law, wydanie IV, Oxford University Press, Oxford 2012, s. 218. Zobacz także wyrok z dnia 12 lutego 2015 r., Sähköalojen ammattiliitto, C‑396/13, EU:C:2015:86, pkt 3, 11–13.
(
11
)	Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64.
(
12
)	Ibidem, pkt 51.
(
13
)	Wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Martin Meat, C‑586/13, EU:C:2015:405.
(
14
)	Ibidem, pkt 35 i nast.
(
15
)	Dodatkowo, jak uznał Trybunał, zastosowanie art. 1 ust. 3 lit. c) zakłada, że usługa, to jest najem pracowników, jest świadczona odpłatnie. Oczywiście wynagrodzenie to może przyjąć różne formy, w zależności od na przykład stosunku łączącego świadczącego usługę z przedsiębiorstwem korzystającym z usług.
(
16
)	W szczególności art. 3 dyrektywy 96/71.
(
17
)	Motyw 4 dyrektywy 96/71.
(
18
)	Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, pkt 39.
(
19
)	Wyrok z dnia 27 marca 1990 r., Rush Portuguesa, C‑113/89, EU:C:1990:142.
(
20
)	Zobacz przykładowo wyroki: z dnia 17 grudnia 1981 r., Webb, 279/80, EU:C:1981:314, pkt 9; z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, pkt 27; z dnia 11 września 2014 r., Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, pkt 37.
(
21
)	Wyrok z dnia 27 marca 1990 r., Rush Portuguesa, C‑113/89, EU:C:1990:142, pkt 16.
(
22
)	Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64.
(
23
)	Ibidem, pkt 31.
(
24
)	Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33).
(
25
)	Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, pkt 40, 41.
(
26
)	Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64., pkt 34.
(
27
)	Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, pkt 35.
(
28
)	Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in., od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, pkt 31.
(
29
)	Wyroki: z dnia 10 lutego 1982 r., Transporoute et travaux, 76/81, EU:C:1982:49, pkt 14; z dnia 26 lutego 1991 r., Komisja/Francja, C‑154/89, EU:C:1991:76, pkt 9.
(
30
)	Wyroki: z dnia 18 marca 1980 r., Debauve i in., 52/79, EU:C:1980:83, pkt 9; z dnia 26 lutego 1991 r., Komisja/Francja, C‑154/89, EU:C:1991:76, pkt 9.
(
31
)	Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Komisja/Francja, C‑154/89, EU:C:1991:76, pkt 10.
(
32
)	Wyrok z dnia 1 lipca 1993 r., Hubbard, C‑20/92, EU:C:1993:280, pkt 12. Zobacz także podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Laval un Partneri, C‑341/05, EU:C:2007:809, pkt 114.
(
33
)	Opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:312, pkt 66–78, odnośnie do zagadnienia, kto może się powołać na art. 56 TFUE.
(
34
)	Wyrok z dnia 9 sierpnia 1994 r., Vander Elst, C‑43/93, EU:C:1994:310, pkt 15.
(
35
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 października 2004 r., Komisja/Luksemburg, C‑445/03, EU:C:2004:655, pkt 30, 41.
(
36
)	Wyrok z dnia 11 września 2014 r., Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
37
)	Wyroki: z dnia 21 października 2004 r., Komisja/LuksemburgC‑445/03, EU:C:2004:655, pkt 50; z dnia 19 stycznia 2006 r., Komisja/Niemcy, C‑244/04, EU:C:2006:49, pkt 64; z dnia 21 września 2006 r., Komisja/Austria, C‑168/04, EU:C:2006:595, pkt 68; z dnia 11 września 2014 r., Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, pkt 58–60.
(
38
)	Wyrok z dnia 11 września 2014 r., Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
39
)	Ibidem, pkt 52, 57 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
40
)	Ibidem, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
41
)	Ibidem, pkt 56.
(
42
)	Opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:312, pkt 118.
(
43
)	Wyrok z dnia 11 września 2014 r., Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, pkt 57.
(
44
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 21 października 2004 r., Komisja/Luksemburg, C‑445/03, EU:C:2004:655, pkt 46; z dnia 19 stycznia 2006 r., Komisja/Niemcy, C‑244/04, EU:C:2006:49, pkt 41; z dnia 21 września 2006 r., Komisja/Austria, C‑168/04, EU:C:2006:595, pkt 57; z dnia 11 września 2014 r., Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, pkt 57.