FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 16. april 2026 (1)
Sag C-879/24
Europa-Kommissionen
mod
Kongeriget Danmark
» Traktatbrud – fastsættelse af en fælles ramme for anerkendelse af erhvervsmæssige mindstekvalifikationer til sejlads på indre vandveje – direktiv (EU) 2017/2397 og direktiv (EU) 2021/1233 – artikel 39, stk. 3 og 4 – forpligtelse til at sætte foranstaltninger i kraft for at sikre overensstemmelse med disse direktiver – ingen gennemførelse og/eller ingen meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger – artikel 260, stk. 3, TEUF – påstand om betaling af et fast beløb og en daglig tvangsbøde «
I.      Indledning
1.        Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Danmark ved ikke at have vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme i) artikel 39, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/2397 af 12. december 2017 om anerkendelse af erhvervskvalifikationer for sejlads på indre vandveje og om ophævelse af Rådets direktiv 91/672/EØF og 96/50/EF (2) og ii) artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2021/1233 af 14. juli 2021 om ændring af direktiv (EU) 2017/2397 for så vidt angår overgangsforanstaltninger for anerkendelse af tredjelandscertifikater (3), eller, under alle omstændigheder, ved ikke at have meddelt Kommissionen disse love og administrative bestemmelser har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til disse bestemmelser.
2.        Kommissionen har endvidere nedlagt påstand om, at Kongeriget Danmark tilpligtes at betale et fast beløb og en daglig tvangsbøde regnet fra datoen for afsigelsen af dommen.
3.        Det foreliggende traktatbrudssøgsmål indeholder to hovedelementer. Det første vedrører fortolkningen af kriteriet om, at sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt på en medlemsstats område som omhandlet i artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397, som medfører fuldstændig fritagelse af en medlemsstat fra forpligtelsen til at gennemføre dette direktiv.
4.        Det andet element er af proceduremæssig karakter og vedrører fortolkningen af artikel 260, stk. 3, TEUF. Denne bestemmelse, der blev indført ved Lissabontraktaten, fastsætter en mekanisme, der gør det muligt for Kommissionen at anmode Domstolen om at pålægge en medlemsstat en økonomisk sanktion fra den første konklusion efter artikel
258 TEUF om, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sin forpligtelse til at meddele Kommissionen foranstaltninger til gennemførelse af et direktiv, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure.
5.        Den foreliggende sag giver Domstolen mulighed for at undersøge, hvorvidt den procedure, der er fastsat i artikel 260, stk. 3, TEUF, finder anvendelse i en situation, hvor EU-lovgiver har indført en målrettet tilgang til gennemførelse, og hvor den pågældende medlemsstat har påberåbt sig en specifik bestemmelse i det pågældende direktiv, som fritager medlemsstaterne fra at gennemføre direktivet, når visse kriterier er opfyldt. Af de grunde, som jeg vil redegøre for i mit forslag til afgørelse, er jeg af den opfattelse, at artikel 260, stk. 3, TEUF ikke finder anvendelse, når selve spørgsmålet om, hvorvidt der er en forpligtelse til gennemførelse, kræver Domstolens fortolkning.
II.    Retsforskrifter
A.      Direktiv 2017/2397
6.        Artikel 2, stk. 3, i direktiv 2017/2397 med overskriften »Anvendelsesområde« har følgende ordlyd:
»Uden at dette berører artikel 39, stk. 3, finder dette direktiv heller ikke anvendelse på personer, der sejler i medlemsstater uden indre vandveje forbundet med en anden medlemsstats sejlbare vandvejsnet, og som udelukkende
a)      sejler et begrænset antal sejladser af lokal interesse, når afstanden fra afgangspunktet på intet tidspunkt er mere end ti kilometer, eller
b)      sejler på sæsonbasis.«
7.        Artikel 39 i direktiv 2017/2397 med overskriften »Gennemførelse« bestemmer:
»1.      Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 17. januar 2022. De underretter straks Kommissionen herom.
[...]
3.      Uanset nærværende artikels stk. 1 er en medlemsstat, i hvilken alle personer er undtaget i henhold til artikel 2, stk. 3, kun forpligtet til at sætte de foranstaltninger i kraft, der er nødvendige for at sikre overensstemmelse med artikel 10 for så vidt angår anerkendelse af kvalifikationscertifikater og søfartsbogen, med artikel 38 for så vidt angår anerkendelse af gyldige certifikater samt med artikel 15. En sådan medlemsstat skal sætte disse foranstaltninger i kraft senest den 17. januar 2022.
En sådan medlemsstat må ikke udstede EU-kvalifikationscertifikater eller godkende uddannelsesprogrammer eller simulatorer, før den har gennemført og implementeret dette direktivs resterende bestemmelser og underrettet Kommissionen om, at den har gjort dette.
4.      Uanset denne artikels stk. 1 er en medlemsstat ikke forpligtet til at gennemføre dette direktiv, så længe sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt på dens område.
En sådan medlemsstat må ikke udstede EU-kvalifikationscertifikater eller godkende uddannelsesprogrammer eller simulatorer, før den har gennemført og implementeret dette direktivs bestemmelser og underrettet Kommissionen om, at den har gjort dette.«
B.      Direktiv 2021/1233
8.        Direktiv 2021/1233 ændrede direktiv 2017/2397 for så vidt angår overgangsforanstaltninger for anerkendelse af tredjelandscertifikater. Artikel 1 i direktiv 2021/1233 ændrede navnlig artikel 10, stk. 3, i direktiv 2017/2397 og tilføjede et stk. 7 til sidstnævnte direktivs artikel 38.
9.        Artikel 2, stk. 1, i direktiv 2021/1233 bestemmer:
»1.      Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 17. januar 2022. De underretter straks Kommissionen herom.
Disse love og bestemmelser skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. Medlemsstaterne fastsætter de nærmere regler for henvisningen.
Den undtagelse, der er fastsat i artikel 39, stk. 4, i direktiv [2017/2397], finder tilsvarende anvendelse på nærværende direktiv.«
III. Den administrative procedure og retsforhandlingerne for Domstolen
10.      Den 24. marts 2022 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Kongeriget Danmark, hvori den foreholdt denne medlemsstat, at den ved udløbet af fristen, den 17. januar 2022, for at gennemføre bestemmelserne i artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 og i artikel 2, stk. 1, i direktiv 2021/1233 ikke havde meddelt Kommissionen de foranstaltninger, der var vedtaget med henblik på at gennemføre disse bestemmelser.
11.      I sit svar af 25. maj 2022 anførte Kongeriget Danmark, at det ikke var forpligtet til at gennemføre disse to direktiver i national ret. I denne forbindelse påberåbte Kongeriget Danmark sig artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397, som efter dets opfattelse fritog det fra at gennemføre disse to direktiver.
12.      Da Kommissionen ikke fandt Kongeriget Danmarks svar tilfredsstillende, afholdt den en række møder med de danske myndigheder. Disse møder førte imidlertid ikke til, at Kommissionen blev meddelt nogen gennemførelsesforanstaltninger.
13.      Den 28. september 2023 sendte Kommissionen begrundede udtalelser til
Kongeriget Danmark, hvori den anførte, at de foranstaltninger, der var nødvendige for en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2017/2397 og direktiv 2021/1233 ikke var blevet vedtaget, og opfordrede Kongeriget Danmark til at efterkomme dets forpligtelser i henhold til disse direktiver inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af disse begrundende udtalelser.
14.      Kongeriget Danmark
besvarede Kommissionens begrundede udtalelser den 28. november 2023. I sit svar gentog Kongeriget Danmark
i vid udstrækning sit svar på åbningsskrivelsen og fastholdt, at Kongeriget Danmark
i henhold til direktivets artikel
39, stk. 4, var fritaget fra forpligtelsen til at gennemføre direktiv 2017/2397 og derfor heller ikke var forpligtet til at gennemføre direktiv 2021/1233. Kongeriget Danmark
gjorde igen gældende, at der ikke var indre vandveje i Danmark.
15.      Da Kommissionen var af den opfattelse, at Kongeriget Danmark
ikke havde gennemført direktiv 2017/2397 i begrænset omfang som fastsat i direktivets artikel 39, stk. 3, ikke havde gennemført direktiv 2021/1233 og ikke havde meddelt Kommissionen de relevante nationale gennemførelsesforanstaltninger, anlagde den nærværende sag.
IV.    Bedømmelse
16.      I henhold til artikel 1 i direktiv 2017/2397 fastsætter dette direktiv betingelserne og procedurerne for certificering af de kvalifikationer, der kræves af personer, som er involveret i føringen af en flydende struktur på indre vandveje i EU, og for anerkendelse af sådanne kvalifikationer i medlemsstaterne. Som det fremgår af femte betragtning til dette direktiv, har det ved at indføre EU-kvalifikationscertifikater og certificering af erhvervsmæssige kvalifikationer til formål at fremme mobiliteten, sikre sejladssikkerheden og sikre beskyttelsen af menneskers liv og miljøet (4).
17.      Ifølge 10. betragtning til direktiv 2017/2397 anerkender det imidlertid visse undtagelser fra fuldstændig gennemførelse for så vidt angår medlemsstater, hvor de nationale indre vandveje ikke er forbundet med en anden medlemsstats sejlbare indre vandveje, og med henblik på at reducere omkostningerne. Ifølge 15. betragtning til dette direktiv anerkendes undtagelser for medlemsstater, hvor sejlads på indre vandveje er en ikke-hyppig aktivitet, der kun tjener lokale eller sæsonbetingede interesser, på vandveje, som ikke er forbundet med andre medlemsstater. Selv om princippet om anerkendelse af erhvervscertifikater i henhold til dette direktiv skal efterleves i disse medlemsstater, bør den administrative byrde være forholdsmæssig. I denne betragtning anføres det, at det derfor er rimeligt at tillade de berørte medlemsstater kun at gennemføre de minimumsbestemmelser, som er nødvendige for anerkendelsen af erhvervscertifikater.
18.      Det følger desuden af 16. betragtning til dette direktiv, at en forpligtelse til at gennemføre dette direktiv ville udgøre en uforholdsmæssig administrativ byrde for visse medlemsstater, i hvilke sejlads på indre vandveje ikke er teknisk mulig.
19.      Alle disse betragtninger afspejles i den målrettede tilgang til gennemførelse (5), som er fastsat i artikel 39 i direktiv 2017/2397. Skematisk set inddeler denne artikel medlemsstaterne i tre kategorier hvad angår gennemførelse: medlemsstater, der er forpligtet til at gennemføre direktivet fuldstændigt (artikel 39, stk. 1), medlemsstater, der er forpligtet til at gennemføre det i begrænset og minimalt omfang (artikel 39, stk. 2 og 3), og medlemsstater, der ikke er forpligtet til at gennemføre det (artikel 39, stk. 4). Undtagelserne fra fuldstændig gennemførelse er hovedsagelig knyttet til den omstændighed, at der i en medlemsstat ikke findes indre vandveje forbundet med en anden medlemsstats sejlbare indre vandveje (artikel
39, stk. 2 og 3), og den omstændighed, at sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt (artikel
39, stk. 4).
20.      Nærmere bestemt fastsætter artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 en meget begrænset (eller minimal) forpligtelse til at gennemføre kun tre bestemmelser, nemlig artikel 10, 38 og 15. Denne undtagelse fra fuldstændig gennemførelse finder anvendelse på medlemsstater, i hvilke alle personer er undtaget i henhold til direktivets artikel 2, stk. 3. Undtagelsen omfatter personer, der sejler i medlemsstater uden indre vandveje forbundet med en anden medlemsstats sejlbare vandvejsnet, og som udelukkende sejler på korte ture af lokal interesse (hvor afstanden fra afgangsstedet aldrig overstiger ti kilometer) eller sejler på sæsonbasis.
21.      Artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 fastsætter en fuldstændig undtagelse fra gennemførelse og finder anvendelse på en medlemsstat, så længe sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt på dens område.
22.      Direktiv 2021/1233 ændrede direktiv 2017/2397 for så vidt angår overgangsforanstaltninger for anerkendelse af tredjelandscertifikater. Ændringen vedrører nærmere bestemt artikel 10, stk. 3, og artikel 38 i direktiv 2017/2397 (begge bestemmelser er genstand for minimumsforpligtelsen til gennemførelse i henhold til artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397). Artikel 2, stk. 1, i direktiv 2021/1233 fastsætter, at undtagelsen i artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 finder tilsvarende anvendelse på direktiv 2021/1233.
23.      Efter disse forklaringer vil jeg først undersøge spørgsmålet om, hvorvidt Kongeriget Danmark
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel
258 TEUF, og derefter undersøge, om artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse under omstændighederne i den foreliggende sag.
A.      Tilsidesættelsen i henhold til artikel 258 TEUF
1.      Parternes argumenter
24.      Kommissionen har anført, at Kongeriget Danmark
er en af de medlemsstater, der er forpligtet til at gennemføre direktiv 2017/2397 i begrænset omfang på grundlag af direktivets artikel 39, stk. 3. Kongeriget Danmark
er ligeledes forpligtet til at gennemføre direktiv 2021/1233 i overensstemmelse med artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397. I den foreliggende sag har Danmark ikke meddelt nogen gennemførelsesforanstaltninger vedrørende disse to direktiver.
25.      Ifølge Kommissionen – i modsætning til hvad Kongeriget Danmark
har hævdet – er alene Republikken Cypern og Republikken Malta, som ikke har indre vandveje, hvor sejlads er muligt, fritaget fra gennemførelsesforpligtelsen i henhold til artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397. Selv om de danske indre vandveje ikke er forbundet med en anden medlemsstats sejlbare vandvejsnet, er transport ad indre vandveje mulig i Danmark og finder faktisk sted, f.eks. i Aalborg Havn, på Gudenå og Odense Å og i Københavns Havn. Aalborg havn beskriver sig selv som en »indlandshavn«, mens Odense Havn beskrives som en »kanalhavn«. På Gudenå gennemfører den største operatør sæsonbestemte sejlture. I Københavns Havn tilbyder en operatør kanalrundfart.
26.      Kommissionen har gjort gældende, at eftersom betingelserne i artikel
2, stk. 3, i direktiv 2017/2397 er opfyldt for visse danske havne, kanaler og vandveje, er denne medlemsstat derfor forpligtet til at gennemføre de to direktiver i begrænset omfang i overensstemmelse med artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397.
27.      Kommissionen har tilføjet, at Kongeriget Danmarks henvisning til andre dokumenter eller retsakter, der anfører, at der ikke er indre vandveje på dansk område, f.eks. kortet over transeuropæiske net (TEN-T) fra 1996 (6) og direktiv (EU) 2016/1629 (7), ikke er relevant. TEN-T-kortet angiver blot, at danske havne ikke er en del af de transeuropæiske net. Direktiv 2016/1629 har et andet anvendelsesområde end direktiv 2017/2397. Mens direktiv 2016/1629 vedrører tekniske forskrifter for fartøjer til sejlads på indre vandveje, vedrører direktiv 2017/2397 erhvervskvalifikationer for sejlads på indre vandveje.
28.      Kommissionen har under alle omstændigheder gjort opmærksom på, at det følger af fast retspraksis, at den omstændighed, at der i en given medlemsstat ikke findes en vis aktivitet, der er omfattet af et direktiv, ikke kan fritage vedkommende stat for forpligtelsen til at træffe foranstaltninger til sikring af, at dette direktivs bestemmelser gennemføres korrekt (8).
29.      Kongeriget Danmark har i svarskriftet indledningsvis anført, at tvisten vedrører fastlæggelsen af anvendelsesområdet for direktiv 2017/2397 og 2021/1233. Kongeriget Danmark og Kommissionen er grundlæggende uenige om, hvorvidt sejlads på indre vandveje i Danmark er »teknisk muli[g]« som omhandlet i artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397. Spørgsmålet er derfor ikke, om Kongeriget Danmark rettidigt har truffet foranstaltninger til at gennemføre disse to direktiver og har meddelt disse til Kommissionen, men snarere om Kongeriget Danmark er forpligtet til at gennemføre disse to direktiver i national ret. Denne præcisering er væsentlig i lyset af de påstande, som Kommissionen har fremsat i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, idet betingelserne for anvendelsen heraf ikke er opfyldt.
30.      Denne medlemsstat har for det første fremhævet, at det påhviler Kommissionen at bevise, at sejlads på indre vandveje er teknisk muligt på Kongeriget Danmarks område, hvilket den ikke har gjort.
31.      For det andet har Kongeriget Danmark gjort gældende, at det fremgår af tilblivelseshistorien for direktiv 2017/2397, at Kongeriget Danmark, Republikken Cypern og Republikken Malta udtrykkeligt var udelukket fra direktivets anvendelsesområde indtil knap tre uger før den endelige aftale mellem Europa-Parlamentet og Rådet, hvilket bekræfter Kongeriget Danmarks standpunkt.
32.      For det tredje har Kongeriget Danmark gjort gældende, at anvendelsesområdet for direktiv 2017/2397 og 2021/1233 skal forstås i sammenhæng med anvendelsesområdet for direktiv 2016/1629. Fortegnelsen over EU’s indre vandveje i bilag I til det sidstnævnte direktiv indeholder ikke en henvisning til danske indre vandveje. Desuden udelukker artikel 40 i direktiv 2016/1629 Kongeriget Danmark fra direktivets anvendelsesområde.
33.      For det fjerde har Kongeriget Danmark påpeget, at andre retsakter, bl.a. kortet over indre vandveje og havne i medlemsstaternes hovednet, der findes i bilag I til forordning (EU) 2024/1679 (9), og kortet over det europæiske flod- og havnenet, der blev opstillet ved den europæiske aftale om de vigtigste indre vandveje af international betydning (AGN) (10), bekræfter, at der ikke findes indre vandveje på dansk område.
34.      For det femte har Kongeriget Danmark gjort gældende, at visse havne eller kanaler, som Kommissionen har henvist til, er forbundet med havet og derfor ikke kan defineres som indre vandveje, jf. definitionen af »indre vandvej« i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2017/2397. Dette er tilfældet for Limfjorden (Aalborg Havn), Odense Fjord (Odense Havn) og Københavns kanaler (Københavns Havn). Andre søer eller åer, såsom Silkeborgsøerne, Gudenå og Odense Å, anvendes til lystsejlads og små fartøjer i modsætning til de store flodnet, som direktiv 2017/2397 primært har til formål at regulere.
35.      Endelig har Kongeriget Danmark anført, at den gældende nationale lovgivning sikrer anerkendelsen af erhvervskvalifikationer for personer, der er i besiddelse af et certifikat til sejlads på indre vandveje.
36.      I sit svar har Kommissionen hævdet, at den med tilstrækkelige beviser har godtgjort, at Kongeriget Danmark i lyset af de fremlagte beviser vedrørende sæsonbestemt sejlads eller sejlads i et begrænset geografisk område, der dækker en afstand på mindre end ti kilometer, er underlagt den begrænsede forpligtelse til at gennemføre direktiv 2017/2397 i overensstemmelse med direktivets artikel 39, stk. 3. Eftersom det er Kongeriget Danmark, der ønsker at påberåbe sig undtagelsen i artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397, påhviler det Kongeriget Danmark at bevise, at denne medlemsstat opfylder de strenge betingelser, der gælder for denne fritagelse, hvilket den ikke har gjort.
37.      Hvad angår tilblivelseshistorien for direktiv 2017/2397 har Kommissionen gjort gældende, at Parlamentet og Rådet ikke nåede frem til en klar konklusion om, at Kongeriget Danmark, Republikken Cypern og Republikken Malta skulle anses for medlemsstater, der er fritaget fra anvendelsen af dette direktiv. I den endeligt vedtagne tekst er disse medlemsstater ikke nævnt i artikel 39, hvilket giver mulighed for fortolkning af, hvad der er teknisk muligt i hver medlemsstat. Desuden er dette direktiv rettet til alle medlemsstater, jf. dets artikel 41.
38.      Ifølge Kommissionen bør Kongeriget Danmarks argument om, at Kongeriget Danmark er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2016/1629, forkastes. Den fritagelse, der er indrømmet Kongeriget Danmark ved dette direktiv, omfatter ikke automatisk også direktiv 2017/2397, der har et andet anvendelsesområde, selv om der er synergier mellem de to retsakter. Desuden kan det ikke på grundlag af 27. betragtning til direktiv 2016/1629 og de øvrige retsakter, som Kongeriget Danmark har påberåbt sig, konkluderes, at der ikke er indre vandveje i denne medlemsstat.
39.      Det samme gælder for de argumenter, som Kongeriget Danmark har fremført for at anfægte kvalificeringen som indre vandveje af de eksempler på havne, vandveje og søer, som Kommissionen har fremlagt. Den omstændighed, at disse vandveje er forbundet med havet, påvirkningen fra maritime forhold eller den omstændighed, at de ikke er en del af et større flodnet, er uden betydning for kvalificeringen af dem hver især som »indre vandvej« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2017/2397. Kommissionen har ligeledes påpeget, at i henhold til artikel 50 om afgrænsning af indre farvande i De Forenede Nationers havretskonvention (UNCLOS) (11) klassificeres flodmundinger, bugter og havne som »indre farvande«, et begreb, der adskiller sig fra begrebet »søterritorium«.
40.      Kongeriget Danmark har i duplikken for det første anført, at de undtagelser, der er fastsat i direktiv 2016/1629, bør påvirke anvendelsen af undtagelserne i direktiv 2017/2397. De to direktiver regulerer det samme maritime område. Begrebet »indre vandveje« bør derfor fortolkes på samme måde for at undgå forskellige fortolkninger. For det andet har Kongeriget Danmark
gentaget, at de eksempler på indre vandveje, som Kommissionen har givet, ikke er tilstrækkeligt til at bevise, at der findes sådanne vandveje i Danmark. Havnene i København, Aalborg og Odense (som Kommissionen har nævnt som eksempler) vedrører alle vandveje, der er forbundet med havet, og som derfor er underlagt maritime forhold såsom tidevand og påvirkning fra havvand. Den afgrænsning, der er fastsat i artikel 50 i UNCLOS, ændrer ikke herved.
2.      Bedømmelse
41.      Det følger af Domstolens faste praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i den berørte medlemsstat, som de var ved udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (12).
42.      Som det fremgår af Kongeriget Danmarks svarskrift og duplik i den foreliggende sag, havde Kongeriget Danmark
ved udløbet af den frist, der var fastsat i de begrundede udtalelser af 28. september 2023, ikke vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme den begrænsede gennemførelsesforpligtelse i henhold til artikel
39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 og artikel 2, stk. 1, i direktiv 2021/1233, og denne medlemsstat havde derfor heller ikke meddelt Kommissionen disse bestemmelser ved udløbet af denne frist (13).
43.      Ifølge Kongeriget Danmark
er der imidlertid ikke tale om en manglende overholdelse af fristen for at opfylde forpligtelsen til at gennemføre disse bestemmelser, eftersom sejlads på indre vandveje i denne medlemsstat ikke er teknisk muligt, hvilket medfører, at fritagelsen fra gennemførelse i overensstemmelse med artikel
39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 finder anvendelse.
44.      For at afgøre, om Kongeriget Danmark
kan påberåbe sig fritagelsen i artikel
39, stk. 4, i direktiv 2017/2397, skal rækkevidden af denne fritagelse først fastlægges.
45.      Begrebet »indre vandvej« er defineret i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2017/2397 som »en vandvej, bortset fra havet, som er åben for sejlads med de flydende strukturer, der er omhandlet i artikel 2«.
46.      Begrebet »teknisk muligt« i forbindelse med sejlads på indre vandveje er ikke defineret i direktiv 2017/2397. Det følger af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til denne bestemmelses ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (14). En sådan bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (15).
47.      Hvad angår ordlyden af artikel 39, stk. 4, henviser begrebet »teknisk muligt« til med sejlads på indre vandveje. Den tekniske mulighed for sejlads bestemmes af de geografiske forhold og tekniske krav (f.eks. vandvejenes dybde og [fartøjernes] dybgang), der muliggør sikker sejlads (16). Sejlads på indre vandveje kan derfor anses for ikke at være teknisk muligt, enten når der ikke er indre vandveje i en medlemsstat, eller når de ikke er egnede til sejlads.
48.      Hvad angår den sammenhæng, hvori begrebet »teknisk muligt« i forbindelse med sejlads på indre vandveje indgår, skal det påpeges, at det indgår i en undtagelse fra forpligtelsen til at gennemføre direktiv 2017/2397. Da der er tale om en undtagelse fra hovedreglen om gennemførelse, skal den fortolkes strengt.
49.      Som allerede nævnt ovenfor fastlægger direktiv 2017/2397 en målrettet tilgang til gennemførelse baseret på medlemsstaternes geografiske karakteristika (17) for både at tage hensyn til situationen i de medlemsstater, hvor der ikke er grænseoverskridende aktiviteter, eller hvor sejlads på indre vandveje er en ikke-hyppig aktivitet, der kun tjener lokale eller sæsonbetingede interesser, og situationen i de medlemsstater, hvor sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt.
50.      Ifølge 15. betragtning til direktiv 2017/2397 er gennemførelsesforpligtelsen hvad angår de medlemsstater, hvor sejlads på indre vandveje er en ikke-hyppig aktivitet, der kun tjener lokale eller sæsonbetingede interesser, på vandveje, som ikke er forbundet med andre medlemsstater, begrænset for at sikre, at den administrative byrde ved gennemførelsen er forholdsmæssig. I henhold til 16. betragtning bør der ikke være en uforholdsmæssig byrde ved gennemførelsen for de medlemsstater, i hvilke sejlads på indre vandveje ikke er teknisk mulig.
51.      Det følger af den sammenhæng, hvori artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 indgår, at den omstændighed, at de indre vandveje ikke er forbundet med andre medlemsstater, eller at der ikke finder nogen transport ad indre vandveje sted, ikke er tilstrækkeligt til, at en medlemsstat er fuldstændigt fritaget fra gennemførelse. Samtidig er en minimumsaktivitet inden for sejlads på indre vandveje tilstrækkelig til, at den pågældende medlemsstat er omfattet af den minimumsforpligtelse til gennemførelse, der er fastsat i artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397.
52.      Hvad angår formålet med udtrykket »teknisk muligt« og formålet med den lovgivning, hvori det indgår, skal det erindres, at direktiv 2017/2397 har til formål at harmonisere erhvervskvalifikationer for besætningsmedlemmer i forbindelse med sejlads på indre vandveje for at fremme mobiliteten, sikre sejladssikkerheden og sikre beskyttelsen af menneskers liv og miljøet. Det fremgår af 16. betragtning til dette direktiv, at formålet med at fritage de medlemsstater, i hvilke sejlads på indre vandveje ikke er teknisk mulig, fra gennemførelse er at undgå en uforholdsmæssig administrativ byrde for disse medlemsstater. Der tages også hensyn til dette mål om at mindske den administrative byrde hvad angår de medlemsstater, hvor sejlads på indre vandveje er en ikke-hyppig aktivitet, der kun tjener lokale eller sæsonbetingede interesser.
53.      Det følger heraf, at undtagelserne fra forpligtelsen til at gennemføre direktiv 2017/2397 er indført for at mindske den administrative byrde. For at målet om at mindske den administrative byrde kan have forrang for målet om fuld gennemførelse, nemlig at sikre mobilitet, sikkerhed og beskyttelse af menneskers liv og miljøet, skal en medlemsstat kunne bevise, at ingen aktivitet inden for sejlads på indre vandveje er teknisk mulig. Hvis der er et minimum af sådan aktivitet (eller teknisk mulighed for denne aktivitet), opstår minimumsforpligtelsen til at gennemføre direktivet, og der gælder ikke fuldstændig fritagelse.
54.      Tilblivelseshistorien for direktiv 2017/2397 viser, at gennemførelsesforpligtelsen var genstand for debat inden den endelige vedtagelse. Kommissionens forslag til direktivet indeholdt kun en generel forpligtelse til at gennemføre dette (18). Under den interinstitutionelle trepartsdialog mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen den 7. juni 2017 (19) foreslog Parlamentet en udtrykkelig undtagelse fra forpligtelsen til at gennemføre direktivet i Kongeriget Danmark, Republikken Cypern og Republikken Malta, »så længe sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt på deres område«. I den vedtagne endelige tekst var der imidlertid ingen specifik omtale af disse tre medlemsstater.
55.      Uden en specifik omtale af Kongeriget Danmark er der, i modsætning til hvad Kongeriget Danmark har gjort gældende, ikke bevis for, at sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt i denne medlemsstat. Det beviser snarere, at lovgiver ikke nåede frem til en konklusion på dette punkt, og – som Kommissionen har anført – lod spørgsmålet om, hvad der er teknisk muligt, være åbent for fortolkning.
56.      I den foreliggende sag har Kommissionen hævdet, at sejlads på indre vandveje er muligt og faktisk finder sted, f.eks. i Aalborg Havn, på Gudenå og Odense Å og i Københavns Havn. Navnlig hvad angår Gudenå og Odense Å har Kommissionen anført, at der er en sæsonbetinget aktivitet med tursejlads.
57.      Kongeriget Danmark har ikke bestridt, at der finder aktivitet sted på disse vandveje, men har bestridt klassificeringen heraf som indre vandveje. Kongeriget Danmark har anført, at Aalborg Havn, Odense Å og Københavns Havn er forbundet med havet og er underlagt maritime forhold såsom tidevand og påvirkning fra havvand. De kan derfor ikke klassificeres som indre vandveje, da udtrykket »indre vandvej« i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2017/2397 vedrører en vandvej »bortset fra havet«.
58.      Jeg er ikke enig i Kongeriget Danmarks fortolkning af »indre vandvej« i henhold til direktiv 2017/2397. Det skal påpeges, at definitionen af en »indre vandvej« i dette direktiv er særdeles bred. Udtrykket »bortset fra havet« udelukker ikke, at en vandvej, der er forbundet med eller løber ud i havet, kan klassificeres som en »indre vandvej« efter dette direktiv, forudsat at denne vandvej er åben for sejlads med de flydende strukturer, der er omhandlet i dette direktivs artikel 2.
59.      Kommissionen har gjort gældende, at denne fortolkning underbygges af UNCLOS. Selv om jeg er enig i, at en sådan fortolkning finder støtte i afgrænsningen af indre vandveje fra søterritoriet i henhold til UNCLOS (20), skal det påpeges, at direktiv 2017/2397 i artikel 3, stk. 1, indeholder en selvstændig definition af »indre vandvej«. Denne definition er tilstrækkelig til, at der kan anlægges en fortolkning, hvorefter en vandvej, der er forbundet med havet, falder ind under begrebet »indre vandvej« i henhold til dette direktiv (21).
60.      Kongeriget Danmark har anført, at andre eksempler på vandveje, såsom Silkeborgsøerne, Gudenå og Odense Å, ikke er sejlbare med den type fartøjer, der er omhandlet i artikel 2 i direktiv 2017/2397. Disse søer og åer anvendes til små både og sæsonbetinget sejlads og er ikke forbundet med en anden medlemsstats sejlbare vandvejsnet, hvilket adskiller dem fra de store flod- og kanalnet, som det pågældende direktiv primært har til formål at regulere.
61.      I denne henseende gør jeg opmærksom på, at det følger af retspraksis, at det forhold, at der i en medlemsstat ikke findes en aktivitet, der er omfattet af et direktiv, ikke kan fritage vedkommende stat for forpligtelsen til ved lov eller administrativt at træffe foranstaltninger til sikring af, at dette direktivs bestemmelser gennemføres korrekt (22). Det er kun, når gennemførelsen af et direktiv af geografiske grunde ikke har nogen genstand, at det ikke finder anvendelse (23). Dette er imidlertid ikke tilfældet hvad angår Kongeriget Danmark. Spørgsmålet, om direktiv 2017/2397 finder anvendelse, er ikke betinget af, at medlemsstaterne har »store flod- og kanalnet«, et udtryk, som i øvrigt ikke er anvendt i dette direktiv. Den omstændighed, at der ikke er grænseoverskridende aktiviteter, og at sejladsen på indre vandveje ikke er hyppig, er ikke det samme som, at sejlads på indre vandveje ikke er teknisk muligt, hvilket er den eneste grund til, at en medlemsstat i henhold til direktivets artikel 39, stk. 4, er fritaget fra at gennemføre dette.
62.      Direktiv 2017/2397 indeholder derimod særlige bestemmelser for de medlemsstater, der ikke har nogen indre vandveje forbundet med en anden medlemsstats sejlbare vandvejsnet, og hvor sejladsen kun er sæsonbetinget som omhandlet i dette direktivs artikel 39, stk. 3. De eksempler på vandveje, som Kongeriget Danmark har henvist til, er ikke tilstrækkeligt til at bevise, at gennemførelse af direktivet af geografiske grunde ikke har nogen genstand, eller at sejlads »ikke er teknisk muligt«. De viser snarere, at sejlads på indre vandveje er en ikke-hyppig aktivitet, der begrunder en minimumsforpligtelse til gennemførelse i henhold til dette direktivs artikel 39, stk. 3.
63.      Kongeriget Danmark har ligeledes gjort gældende, at denne medlemsstats fritagelse fra at gennemføre direktiv 2017/2397 kan udledes af samme medlemsstats fritagelse fra at gennemføre direktiv 2016/1629.
64.      Direktiv 2016/1629 fastsætter tekniske forskrifter for fartøjer til sejlads på indre vandveje. Det indeholder i bilag I en fortegnelse over EU’s indre vandveje, der er opdelt geografisk i zone 1, 2 og 3. Der er ingen henvisning til danske indre vandveje i denne fortegnelse. Desuden udelukker artikel 40 i direktiv 2016/1629 udtrykkeligt en række medlemsstater, herunder Kongeriget Danmark, fra gennemførelsesforpligtelsen.
65.      Begrundelsen for udelukkelsen fra gennemførelse i henhold til direktiv 2016/1629 er anført i 27. betragtning til dette direktiv. Det fremgår af denne betragtning, at »[i] Danmark, Estland, Irland, Grækenland, Spanien, Cypern, Letland, Malta, Portugal, Slovenien og Finland er der enten ingen indre vandveje, eller også anvendes sejlads på indre vandveje ikke i betydeligt omfang«. Af denne grund ville det indebære »en uforholdsmæssig og unødvendig forpligtelse« for medlemsstaterne at gennemføre og anvende dette direktiv.
66.      Jeg medgiver, at der er ligheder mellem direktiv 2016/1629 og direktiv 2017/2397 med hensyn til anvendelsesområde og definitioner. Desuden indeholder direktiv 2016/1629 en klassificering af EU’s indre vandveje, som ikke omfatter Danmark. Det kan hævdes, at der i mangel af en klassificering af indre vandveje i direktiv 2017/2397 kunne henvises til klassificeringen i direktiv 2016/1629.
67.      Problemet med at anvende klassificeringen af indre vandveje i direktiv 2016/1629 på direktiv 2017/2397 er imidlertid, at denne klassificering – som det fremgår af artikel 4 i direktiv 2016/1629 – er foretaget »i dette direktiv« (dvs. direktiv 2016/1629). Selv om de geografiske forhold i en medlemsstat er de samme, kan de hensyn, som EU-lovgiver har lagt til grund for en given retsakts anvendelighed, være forskellige. Til forskel fra direktiv 2016/1629 fastlagde lovgiver i direktiv 2017/2397 en målrettet tilgang til gennemførelsen, som var baseret på andre hensyn end dem, der lå til grund for det tidligere direktiv.
68.      Det kan derfor ikke udledes af den manglende klassificering af danske indre vandveje i direktiv 2016/1629, at der ikke findes indre vandveje i Danmark. I modsætning til hvad Kongeriget Danmark har gjort gældende, kan der ikke udledes nogen anden konklusion af 27. betragtning til det sidstnævnte direktiv. I denne betragtning nævnes to alternative begrundelser for, at visse medlemsstater er fritaget fra gennemførelsesforpligtelsen, nemlig enten »er der [...] ingen indre vandveje, eller også anvendes sejlads på indre vandveje ikke i betydeligt omfang«. Denne betragtning underbygger argumentet om, at sejlads på indre vandveje i nogle af medlemsstaterne kan være teknisk muligt, men anvendes ikke i betydeligt omfang.
69.      Det skal også påpeges, at artikel 40 i direktiv 2016/1629 ved udtrykkeligt at udelukke 11 medlemsstater, herunder Kongeriget Danmark, fra direktivets adressater fritager disse medlemsstater fra forpligtelsen til at gennemføre dette direktiv. Denne fritagelse kan imidlertid ikke automatisk udvides til at omfatte direktiv 2017/2397, som ikke udtrykkeligt udelukker medlemsstater fra dets adressater.
70.      I henhold til artikel 41 i direktiv 2017/2397 er dette direktiv således rettet til alle medlemsstater uden undtagelse.
71.      Som Kommissionen har påpeget, har de to direktiver desuden ikke samme genstand. Direktiv 2016/1629 fastsætter de tekniske forskrifter for sejlads på indre vandveje, mens direktiv 2017/2397 fastsætter betingelserne og procedurerne for certificering af de kvalifikationer, der kræves af personer, som er involveret i føringen af en flydende struktur på indre vandveje i EU, og for anerkendelse af sådanne kvalifikationer i medlemsstaterne.
72.      Forskellen i de to direktivers genstand viser, at de hensyn, som foranledigede lovgiver til at fritage visse medlemsstater fra forpligtelsen til at gennemføre direktiv 2016/1629, der vedrører tekniske forskrifter, ikke gør sig gældende hvad angår forpligtelsen til at gennemføre direktiv 2017/2397, der vedrører gensidig anerkendelse. Mens EU-lovgiver fandt, at gennemførelsen af direktiv 2016/1629 om tekniske forskrifter for fartøjer ville være uforholdsmæssig for medlemsstater, hvor der »ingen indre vandveje« er, eller medlemsstater, hvor »sejlads på indre vandveje ikke [anvendes] i betydeligt omfang«, var andre hensyn relevante hvad angår den gensidige anerkendelse, der er reguleret ved direktiv 2017/2397, som fastsatte en målrettet tilgang til gennemførelsen.
73.      Kommissionen erkender, at der er en »synergi« mellem de to direktiver med hensyn til den særlige situation i de medlemsstater, hvor sejlads på indre vandveje ikke er betydelig, og som ikke har indre vandveje forbundet med andre medlemsstater.
74.      Disse medlemsstaters særlige situation er imidlertid allerede integreret i EU-lovgivers anerkendelse af en begrænset gennemførelsespligt i henhold til artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397.
75.      Af stort set de samme grunde kan der ikke udledes noget andet argument af den omstændighed, at der ikke henvises til Kongeriget Danmark i kortene over transeuropæiske net til transport ad indre vandveje (24). Den omstændighed, at danske vandveje ikke er en del af det samlede net og hovednettet for transport ad indre vandveje som omhandlet i forordning 2024/1679, er ikke relevant for anvendelsesområdet for direktiv 2017/2397. Som allerede nævnt indeholder direktiv 2017/2397 særlige bestemmelser for medlemsstater uden indre vandveje forbundet med en anden medlemsstats sejlbare vandvejsnet og som ikke er del af et hovednet.
76.      Det følger af det ovenstående, at Kongeriget Danmark har en begrænset forpligtelse til at gennemføre direktiv 2017/2397 i overensstemmelse med artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 og artikel 2 i direktiv 2021/1233.
77.      Kongeriget Danmark har følgelig tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de nævnte bestemmelser, idet det ikke ved udløbet af den frist, der var fastsat i de begrundede udtalelser af 28. september 2023, havde vedtaget alle de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme disse bestemmelser, og følgelig ikke havde meddelt Kommissionen disse.
B.      Traktatbruddet i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF
1.      Anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF
a)      Parternes argumenter
78.      Ifølge Kommissionen har artikel 260, stk. 3, TEUF til formål at tilskynde medlemsstaterne til, inden for de frister, der er fastsat af EU-lovgiver, at gennemføre direktiver, der er vedtaget efter en lovgivningsprocedure, og således sikre EU-rettens reelle virkning.
79.      I den foreliggende sag er direktiv 2017/2397 blevet vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure, og Kongeriget Danmark har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til dette direktivs artikel 39, stk. 3, og artikel
2, stk. 1, i direktiv 2021/1233 til senest den 17. januar 2022 at vedtage og offentliggøre de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme disse direktiver, og til straks at underrette Kommissionen om disse love og bestemmelser. Betingelserne for anvendelse af artikel 260, stk. 3, TEUF er derfor opfyldt.
80.      Kongeriget Danmark har i sit svarskrift bestridt, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse. Kernen i det spørgsmål, der er rejst i den foreliggende sag, er en materiel uenighed om, hvorvidt sejlads på indre vandveje er muligt i Danmark som omhandlet i artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397. Spørgsmålet er således ikke, om Kongeriget Danmark har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme disse direktiver, og har meddelt Kommissionen disse, men om, hvorvidt direktiverne fandt anvendelse på Kongeriget Danmark. Henset til tvistens genstand finder artikel 260, stk. 3, TEUF ikke anvendelse i den foreliggende sag.
81.      Kongeriget Danmark har gjort gældende, at det følger af fast retspraksis (25), at artikel
260, stk. 3, TEUF ikke finder anvendelse i forbindelse med et søgsmål om, hvorvidt gennemførelsen er ukorrekt, når den pågældende medlemsstat allerede har underrettet Kommissionen om en sådan gennemførelse. Anvendelsesområdet for artikel 260, stk. 3, TEUF omfatter derfor ikke et søgsmål, hvor der kræves en fortolkning af anvendelsesområdet for de relevante bestemmelser i et direktiv for at fastslå, at der foreligger en overtrædelse.
82.      Desuden meddelte Kongeriget Danmark Kommissionen inden udløbet af gennemførelsesfristen, nemlig ved skrivelse af 19. august 2021 og ved meddelelse i Themis-systemet, at Kongeriget Danmark var fritaget fra gennemførelse i henhold til artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397. Kongeriget Danmark har derfor opfyldt sin forpligtelse til at »meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv« i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF. Denne forpligtelse skal således forstås i sammenhæng med den retsakt, der skal gennemføres. Artikel 260, stk. 3, TEUF forpligter ikke medlemsstaterne til at foretage en gennemførelse, der går ud over, hvad der kræves i den relevante retsakt.
83.      Til støtte for sit synspunkt har Kongeriget Danmark tilføjet, at artikel
39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 ikke angiver præcist, hvilke medlemsstater der er fritaget. Kommissionens argument om, at kun Republikken Cypern og Republikken Malta er fritaget fra gennemførelse, er baseret på en fortolkning af denne bestemmelse.
84.      Endelig har Kongeriget Danmark gjort gældende, at hvis artikel 260, stk. 3, TEUF fandt anvendelse i den foreliggende sag, ville det fratage Kongeriget Danmark muligheden for over for Domstolen at forsvare sin fortolkning af artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 uden at løbe en risiko for at blive pålagt økonomiske sanktioner.
85.      Kommissionen har i replikken gjort gældende, at Kongeriget Danmarks argument om, at problemets kerne i den foreliggende sag er en »materiel uenighed« hvad angår anvendelsesområdet for artikel 39, stk. 4, er ukorrekt. Domstolen behøver ikke at vurdere indholdet af gennemførelsesforanstaltningerne, eftersom disse foranstaltninger ikke er blevet meddelt.
86.      Kommissionen har ligeledes bestridt Kongeriget Danmarks argument om, at det har overholdt meddelelsespligten. Meddelelsen af gennemførelsesforanstaltninger til Kommissionen omfatter ikke »en hvilken som helst foranstaltning«, men skal være relevant (26). De dokumenter, som Kongeriget Danmark har fremlagt, opfylder ikke denne standard.
b)      Bedømmelse
87.      Det skal erindres, at artikel 260, stk. 3, første afsnit, TEUF fastsætter, at når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at denne medlemsstat betaler. Hvis Domstolen i overensstemmelse med artikel 260, stk. 3, andet afsnit, TEUF fastslår en overtrædelse, kan den pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb. Betalingspligten får virkning på den dato, Domstolen fastsætter i sin dom.
88.      Hvad angår rækkevidden af artikel 260, stk. 3, TEUF har Domstolen fastslået, at der skal anlægges en fortolkning af denne bestemmelse, der dels gør det muligt på samme tid at sikre Kommissionens beføjelser for at sikre EU-rettens effektive anvendelse og beskytte den ret til forsvar og den proceduremæssige stilling, som tilkommer medlemsstaterne i henhold til artikel 258 TEUF, sammenholdt med artikel 260, stk. 2, TEUF, dels sætter Domstolen i stand til at kunne udøve sin dømmende funktion, der består i under én og samme procedure at bedømme, om den pågældende medlemsstat har opfyldt sine forpligtelser med hensyn til meddelelse af gennemførelsesforanstaltningerne til det pågældende direktiv, og i givet fald vurdere grovheden af den således fastslåede tilsidesættelse og pålægge den økonomiske sanktion, som den finder bedst passer til den konkrete sags omstændigheder (27).
89.      I denne sammenhæng har Domstolen fortolket de i artikel 260, stk. 3, TEUF indeholdte ord »forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger« således, at de vedrører medlemsstaternes forpligtelse til at meddele tilstrækkeligt klare og præcise oplysninger med hensyn til gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, idet medlemsstaterne er forpligtet til for hver enkelt bestemmelse i det nævnte direktiv at angive den eller de nationale gennemførelsesbestemmelser (28). Det tilkommer dog ikke Domstolen under den retslige procedure indledt i henhold til denne bestemmelse at undersøge, om de nationale foranstaltninger, der er meddelt Kommissionen, sikrer en korrekt gennemførelse af det pågældende direktivs bestemmelser (29).
90.      Anvendelsesområdet for artikel 260, stk. 3, TEUF omfatter derfor ikke alene den situation, hvor en medlemsstat har forholdt sig fuldstændig passivt med hensyn til at opfylde den »proceduremæssige« meddelelsespligt, men også en tilsidesættelse af den materielle forpligtelse til at meddele Kommissionen klare og præcise oplysninger hvad angår gennemførelsesforanstaltninger for hver enkelt bestemmelse i et direktiv. En situation med en fejlagtig gennemførelse er imidlertid ikke omfattet og skal behandles inden for rammerne af den normale procedure efter artikel 258 TEUF (30).
91.      I den foreliggende sag er det ubestridt, at Kongeriget Danmark ikke har meddelt Kommissionen nogen gennemførelsesforanstaltninger vedrørende artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397. Efter Kommissionens opfattelse står det klart, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse. Efter Kongeriget Danmarks opfattelse er dette derimod ikke tilfældet, fordi Kongeriget Danmark i henhold til direktivets artikel 39, stk. 4, ikke var forpligtet til at gennemføre dette. Faktisk meddelte Kongeriget Danmark den 19. august 2021 – længe før fristen for gennemførelse af det pågældende direktiv – Kommissionen, at Kongeriget Danmark anså sig for, i overensstemmelse med den sidstnævnte bestemmelse, at være fritaget fra at gennemføre direktivet (31).
92.      Spørgsmålet er, om en sådan situation kan kvalificeres som en tilsidesættelse af sin »forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv« som omhandlet i artikel
260, stk. 3, TEUF.
93.      For at besvare dette spørgsmål skal der tages hensyn til gennemførelsesmetoden hvad angår det direktiv, der er genstand for Kommissionens søgsmål, og betingelserne for undtagelser fra forpligtelsen til at gennemføre det. Direktiv 2017/2397 fastsætter ikke en gennemførelsesforpligtelse, der er ens for alle medlemsstater. Som der er redegjort for i det ovenstående (32), er der fastsat en målrettet tilgang til gennemførelse, hvor gennemførelsesforpligtelsens rækkevidde spænder fra fuldstændig gennemførelse, begrænset og minimal gennemførelse til ingen gennemførelse, i hvert enkelt tilfælde afhængigt af opfyldelsen af visse kriterier.
94.      Den målrettede tilgang til gennemførelse, der er fastsat i dette direktiv, fritager ikke medlemsstaterne fra forpligtelsen til at meddele Kommissionen klare og præcise oplysninger (33). Imidlertid afhænger indholdet af disse oplysninger nødvendigvis af rækkevidden af deres gennemførelsesforpligtelser afhængigt af den påberåbte bestemmelse.
95.      Min ovenstående analyse af, om der foreligger en tilsidesættelse i henhold til artikel 258 TEUF, viser, at det ikke er åbenbart, hvorledes rækkevidden af gennemførelsesforpligtelsen efter direktiv 2017/2397 skal fastlægges. Det kræver en fortolkning af betingelserne i artikel
39, stk. 3 og 4, i direktiv 2017/2397. Mens anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 39, stk. 3, kan fastlægges med henvisning til artikel
2, stk. 3, kræver anvendelsesområdet for artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 en fortolkning af det abstrakte kriterium om, at sejlads på indre vandveje »ikke er teknisk muli[g]«.
96.      Såfremt Domstolen er enig i mit forslag om, at Kommissionen har løftet bevisbyrden for, at artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 finder anvendelse i den foreliggende sag, hvorimod artikel 39, stk. 4, ikke finder anvendelse, indebærer dette ikke automatisk, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse. Dette skyldes, at den foreliggende sag kræver, at Domstolen først fastlægger rækkevidden af de gennemførelsesforpligtelser, der er fastsat i dette direktiv.
97.      Spørgsmålet om, hvorvidt Kongeriget Danmark med rette kunne påberåbe sig artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 med henblik på at anse sig for fritaget fra gennemførelse, vedrører i sidste ende spørgsmålet om korrektheden af gennemførelsen af dette direktiv, som ifølge Domstolens praksis (34) kun kan fastslås i henhold til artikel 258 TEUF, uden at traktatbruddet medfører øjeblikkelig pålæggelse af sanktioner i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF.
98.      Inden for rammerne af en sådan specifik målrettet tilgang til gennemførelse, hvor den fuldstændige fritagelse fra gennemførelsesforpligtelsen er baseret på abstrakte kriterier, er en medlemsstats manglende gennemførelse, idet den anser sig for at opfylde disse kriterier, ikke blot resultatet af passivitet. Det er resultatet af den fortolkning, som medlemsstaten anlægger af rækkevidden af fritagelsen. Gyldigheden af denne fortolkning skal prøves af Domstolen inden for rammerne af en almindelig procedure efter artikel 258 TEUF.
99.      Det ville forholde sig anderledes, hvis de medlemsstater, som artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 vedrører, blev nævnt udtrykkeligt ved navn. I en sådan situation ville der ikke være nogen reel uenighed om, hvilken medlemsstat der er omfattet af fritagelsen. Såfremt den endelige tekst kun nævnte Republikken Cypern og Republikken Malta – som ifølge Kommissionen er de eneste medlemsstater, hvor sejlads på indre vandveje »ikke er teknisk muligt« – ville der ikke være nogen tvivl om, at Kongeriget Danmark ikke er fritaget fra forpligtelsen til at gennemføre direktivet.
100. Det var imidlertid ikke det valg, lovgiver traf. Som Kommissionen har anerkendt i replikken, er betydningen af den nuværende ordlyd af artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397 »genstand for en fortolkning af, hvad der er teknisk muligt i hver enkelt medlemsstat« (min fremhævelse).
101. Det må også anerkendes, at den omstændighed, at Kongeriget Danmark var fritaget i tidligere faser af lovgivningsproceduren, øger usikkerheden med hensyn til rækkevidden af fritagelsen, som derfor kræver en fortolkning.
102. I en tvist vedrørende fortolkningen af hver af de gennemførelsesmuligheder, der er opstillet i dette direktiv, tilkommer det Domstolen at tage stilling til, hvilken mulighed der finder anvendelse. Dette er langt fra indlysende og kræver derfor først, at der afsiges en præciserende dom i en sag anlagt efter artikel 258 TEUF (35). Kun såfremt den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet denne dom, vil det være muligt at pålægge sanktioner efter artikel 260, stk. 2, TEUF.
103. En accept af, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse i en sådan situation, ville være uforenelig med formålet med denne bestemmelse. Domstolen har fastslået, at formålet med indførelsen af den mekanisme, der er indeholdt i artikel 260, stk. 3, TEUF, ikke blot er at tilskynde medlemsstaterne til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, ville have tendens til at vare ved, men også at lette og fremskynde proceduren for pålæggelse af økonomiske sanktioner vedrørende tilsidesættelser af forpligtelsen til at give meddelelse om de nationale bestemmelser til gennemførelse af et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure (36).
104. I den foreliggende sag kan den fremskyndede procedure for pålæggelse af sanktioner ikke anvendes til at tilskynde den pågældende medlemsstat til at gennemføre direktivet og anvendes til at forenkle og fremskynde proceduren. Disse mål kan kun nås, hvis der er en klar og ubestridt gennemførelsesforpligtelse. Af de ovenfor anførte grunde er dette imidlertid ikke tilfældet i en situation, hvor lovgiver fuldstændigt har fritaget medlemsstater fra gennemførelse, når de opfylder abstrakte kriterier, der kræver en fortolkning.
105. Hvis Domstolen fastslår, at der foreligger et traktatbrud, skal den pågældende medlemsstat have mulighed for at efterkomme Domstolens dom, efter at Domstolen har truffet en afgørelse om den korrekte fortolkning af gennemførelsesforpligtelsens rækkevidde. Dette gælder så meget desto mere i forbindelse med den foreliggende sag, hvor Kongeriget Danmark inden udløbet af gennemførelsesfristen gav udtryk for det standpunkt, at det ikke har indre vandveje på sit område og derfor er fritaget fra forpligtelsen til at gennemføre direktiv 2017/2397 på grundlag af direktivets artikel 39, stk. 4 (37).
106. Den lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori artikel 260, stk. 3, TEUF indgår, og som omfatter traktatbrudsproceduren omhandlet i artikel
258 TEUF, underbygger ligeledes den fortolkning, som jeg foreslår. Det skal i denne henseende erindres, at den procedure, der er fastsat i artikel 258 TEUF, giver medlemsstaterne mulighed for at anfægte Kommissionens standpunkt i en bestemt situation i forbindelse med foranstaltninger, som kan sikre en korrekt gennemførelse af det pågældende direktiv, uden dog fra begyndelsen at være udsat for risikoen for at blive pålagt en økonomisk sanktion. En sådan sanktion kan kun pålægges i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, hvis den pågældende medlemsstat ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for opfyldelsen af en første dom, som fastslår et traktatbrud (38).
107. Med andre ord skal en medlemsstat have mulighed for at gøre sine synspunkter gældende vedrørende rækkevidden af gennemførelsesforpligtelsen, når denne forpligtelse afhænger af kriterier fastsat af lovgiver, og for at bestride Kommissionens divergerende synspunkt, uden at have sanktioner, der straks kan pålægges, hængende over sig ved udnyttelsen af denne mulighed. I modsat fald kan det – således som Kongeriget Danmark har gjort gældende – skade den administrative procedures effektivitet.
108. Risikoen for økonomiske sanktioner udgør – sammen med det tidspunkt, hvor sanktionerne kan bringes i anvendelse – en væsentlig forskel mellem en dom afsagt i henhold til artikel 258 TEUF og en dom afsagt i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF. Som det er blevet fremhævet i retslitteraturen, kan der i henhold til artikel 258 TEUF først pålægges et fast beløb efter den anden dom i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, hvorimod der »i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF kan pålægges et fast beløb for perioden inden afsigelsen af Domstolens (første og eneste) dom« (39). Hvis en medlemsstat kunne pålægges sanktioner fra denne »første og eneste« dom for manglende gennemførelse af et direktiv, der har en indbygget undtagelse fra gennemførelsen, ville det kunne skade sanktionssystemets troværdighed.
109. Endelig vil jeg gerne påpege, at situationen i den foreliggende sag, i modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, er forskellig fra den situation, i hvilken Domstolen traf afgørelse i sager, hvor medlemsstater ikke havde meddelt gennemførelsesforanstaltninger, selv om de havde bestridt deres gennemførelsesforpligtelse med den begrundelse, at visse bestemmelser i de pågældende direktiver angiveligt ikke var relevante.
110. Ganske vist følger det af Domstolens praksis, at det er åbenbart, at en sådan vurdering foretaget af en medlemsstat ikke er tilstrækkelig til, at denne medlemsstat fritages for sin forpligtelse til at vedtage de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme et direktiv eller for sin forpligtelse til at meddele Kommissionen gennemførelsesforanstaltningerne til dette direktiv (40).
111. Den foreliggende sag vedrører imidlertid ikke en medlemsstat, der bestrider relevansen af bestemmelserne i et direktiv, som den normalt er forpligtet til at gennemføre. Den vedrører et direktiv, der har en specifik målrettet tilgang til gennemførelse, hvor den fuldstændige fritagelse fra gennemførelse er integreret i en bestemmelse, der kan give anledning til forskellige fortolkninger.
112. Af samtlige disse grunde er jeg af den opfattelse, at artikel
260, stk. 3, TEUF ikke finder anvendelse under omstændighederne i den foreliggende sag, for så vidt som der er en tvist om realiteten vedrørende rækkevidden af forpligtelsen til at gennemføre direktiv 2017/2397 og nærmere bestemt om fortolkningen af det abstrakte kriterium, der i henhold til direktivets artikel 39, stk. 4, fritager en medlemsstat fra gennemførelse. Følgelig kan Kommissionens påstand i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF ikke tages til følge.
2.      De økonomiske sanktioner
a)      Parternes argumenter
113. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Danmark på grundlag af artikel 260, stk. 3, TEUF pålægges at betale både et fast beløb og en daglig tvangsbøde regnet fra datoen for afsigelsen af dommen, efter at det er fastslået, at denne medlemsstat havde tilsidesat sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til direktiv 2017/2397 og 2021/1233.
114. Kommissionen har i overensstemmelse med meddelelse 2023/C 2/01 med titlen »Økonomiske sanktioner som led i traktatbrudsprocedurer« (41) fastsat størrelsen af disse sanktioner på grundlag af tilsidesættelsens grovhed, dens varighed og nødvendigheden af at sikre sanktionens afskrækkende virkning med henblik på at undgå gentagelse.
115. Kongeriget Danmark har anfægtet pålæggelsen af økonomiske sanktioner, som efter Kongeriget Danmarks opfattelse ikke er passende under omstændighederne i den foreliggende sag. Kongeriget Danmark bør have mulighed for at træffe foranstaltninger for at efterkomme Domstolens dom, såfremt Kommissionens første anbringende på grundlag af artikel 258 TEUF tages til følge. Såfremt Domstolen imidlertid finder, at der skal pålægges en økonomisk sanktion, vil det alene være passende at pålægge en daglig tvangsbøde regnet og med virkning fra et senere tidspunkt end datoen for afsigelsen af dommen.
b)      Bedømmelse
116. Jeg finder det ikke nødvendigt at tage stilling til den nøjagtige fremgangsmåde hvad angår de økonomiske sanktioner, eftersom det er min opfattelse, at artikel 260, stk. 3, TEUF ikke finder anvendelse under omstændighederne i den foreliggende sag. Jeg vil dog gerne fremsætte nogle bemærkninger for det tilfælde, at Domstolen ikke er enig i mit synspunkt.
117. Det må fastslås, at ophavsmændene til artikel 260, stk. 3, TEUF har fastsat to typer økonomiske sanktioner med henblik på at opfylde det med denne bestemmelse forfulgte mål, nemlig et fast beløb og en tvangsbøde.
118. I denne henseende fremgår det af Domstolens praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt den ene eller den anden af disse to foranstaltninger skal anvendes, afhænger af, hvor egnet hver enkelt er til at opfylde det mål, der forfølges, når der tages hensyn til omstændighederne i den konkrete sag. Mens pålæggelsen af en tvangsbøde må anses for særligt egnet til at tilskynde medlemsstaten til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, sandsynligvis ville vare ved, hviler et påbud om betaling af et fast beløb i højere grad på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har på private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode (42).
119. Hvad angår spørgsmålet, om der skal pålægges en økonomisk sanktion i den foreliggende sag, gør jeg opmærksom på, at det tilkommer Domstolen i den enkelte sag og på grundlag af de konkrete omstændigheder, der er forelagt den, samt ud fra den grad af pression og prævention, den finder fornøden, at fastsætte egnede økonomiske sanktioner, navnlig for at forebygge gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten (43).
120. Af de grunde, som jeg har redegjort udførligt for i min ovenstående analyse, skyldes Kongeriget Danmarks tilsidesættelse i den foreliggende sag en fejlagtig fortolkning af rækkevidden af dets forpligtelse til at gennemføre direktiv 2017/2397. Dette spørgsmål skal først afgøres af Domstolen, og den pågældende medlemsstat skal have mulighed for at efterkomme Domstolens dom. Pålæggelsen af økonomiske sanktioner vil derfor ikke tjene noget formål med hensyn til at afskrække fra gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten i fremtiden.
121. Subsidiært, for det tilfælde, at Domstolen måtte finde det passende at pålægge en økonomisk sanktion, foreslår jeg, at der i overensstemmelse med, hvad Kongeriget Danmark har gjort gældende, kun pålægges en daglig tvangsbøde.
122. For så vidt angår den nærmere fremgangsmåde for tvangsbødens betaling tilkommer det i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF Domstolen at fastsætte den dato, hvor betalingspligten får virkning (44). Henset til de særlige omstændigheder i den foreliggende sag (45) forekommer det passende, at den daglige tvangsbøde pålægges regnet fra en dato efter afsigelsen af dommen, som fastsættes af Domstolen (46), indtil medlemsstaten har bragt det fastslåede traktatbrud til ophør (47). Ved at fastsætte en startdato efter domsafsigelsen vil Kongeriget Danmark få mulighed for at efterkomme Domstolens fortolkning af artikel 39, stk. 3 og 4, i direktiv 2017/2397.
V.      Sagsomkostninger
123. I henhold til artikel 138, stk. 3, i Domstolens procesreglement bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Såfremt Kommissionen og Kongeriget Danmark, således som jeg foreslår, hver især har tabt på et punkt, bør det pålægges dem hver at bære deres egne omkostninger.
VI.    Forslag til afgørelse
124. På baggrund af de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1)      Det fastslås, at Kongeriget Danmark ved ikke inden udløbet af den periode, der er fastsat i Europa-Kommissionens begrundede udtalelser af 28. september 2023, at have vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme artikel 39, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/2397 af 12. december 2017 om anerkendelse af erhvervskvalifikationer for sejlads på indre vandveje og om ophævelse af Rådets direktiv 91/672/EØF og 96/50/EF
og artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2021/1233 af 14. juli 2021 om ændring af direktiv (EU) 2017/2397 for så vidt angår overgangsforanstaltninger for anerkendelse af tredjelandscertifikater, eller, under alle omstændigheder, ved ikke at have meddelt Europa-Kommissionen disse love og administrative bestemmelser har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til disse bestemmelser.
2)       I øvrigt frifindes Kongeriget Danmark.
3)       Kommissionen og Kongeriget Danmark bærer hver deres egne omkostninger.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      EUT 2017, L 345, s. 53.
3 –      EUT 2021, L 274, s. 52.
4 –      Jf. generelt M. Grimaldi, Inland waterway transport: the European legal framework, Routledge, Oxon/New York, 2023, s. 132-212.
5 –      Jf. 43. betragtning til direktiv 2017/2397.
6 –      Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF af 23.7.1996 om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (EFT 1996, L 228, s. 1) (herefter »TENT-kortet«).
7 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 14.9.2016 om fastsættelse af tekniske forskrifter for fartøjer til sejlads på indre vandveje, om ændring af direktiv 2009/100/EF og om ophævelse af direktiv 2006/87/EF (EUT 2016, L 252, s. 118).
8 –      Dom af 14.6.2007, Kommissionen mod Belgien (C-422/05, EU:C:2007:342, præmis 59), og af 14.1.2010, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-343/08, EU:C:2010:14, præmis 39-42).
9 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 13.6.2024 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet, ændring af forordning (EU) 2021/1153 og (EU) nr. 913/2010 og ophævelse af forordning (EU) nr. 1315/2013 (EUT L, 2024/1679).
10 –      United Nations Treaty Series, bind 2072, s. 313.
11 –      Indgået i Montego Bay den 10.12.1982 (United Nations Treaty Series, bind 1833, s. 3)
12 –      Dom af 30.1.2002, Kommissionen mod Grækenland (C-103/00, EU:C:2002:60, præmis 23), og af 25.4.2024, Kommissionen mod Polen (Whistleblowerdirektivet) (C-147/23, EU:C:2024:346, præmis 28).
13 –      I den følgende analyse vil jeg for at lette læsningen, i det omfang, direktiv 2021/1233 ændrer bestemmelser, i forbindelse med hvilke der er en forpligtelse til begrænset gennemførelse i henhold til artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397, kun henvise til det sidstnævnte direktiv.
14 –      Jf. dom af 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, præmis 12), og af 12.2.2026, Stichting Koskea (C-490/24, EU:C:2026:89, præmis 23).
15 –      Dom af 11.11.2025, Danmark mod Parlamentet og Rådet (Passende mindstelønninger) (C-19/23, EU:C:2025:865, præmis 106 og den deri nævnte retspraksis).
16 –      Jf. H. Jessen, »EU Law and Inland Waterway Transportation«, i H. Jessen og M.J. Werner (red.), EU Maritime Transport Law, Beck, Hart, Nomos, 2016, s. 54, og C. van Dorsser, »Existing waterway infrastructures and future needs«, i B. Wiegmans og R. Konings (red.), Inland waterway transport – Challenges and prospects, Routledge, London, 2016, s. 99-124, på s. 99.
17 –      Jf. dette forslag til afgørelses punkt 19.
18 –      Jf. artikel 35 i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer inden for sejlads på indre vandveje og om ophævelse af Rådets direktiv 96/50/EF og Rådets direktiv 91/672/EØF, COM(2016) 82 final, 18.2.2016.
19 –      Arbejdsdokument fra Rådets Generalsekretariat, Bruxelles, 9.6.2017.
20 –      Artikel 8, stk. 1, i UNCLOS bestemmer, at med forbehold af konventionens kapitel IV (vedrørende østater) udgør »farvandene på den landvendte side af søterritoriets basislinje en del af statens indre farvande«. Det følger af denne bestemmelse, at de indre vandveje er kystvande, der defineres i modsætning til søterritoriet. Jf. K. Bangert, »Internal Waters«, i Max Planck Encyclopaedia of Public International Law, Oxford Public International Law, og R.R. Churchill og A.V. Lowe, The Law of the Sea, 3. udg., Juris Publishing, Manchester University Press, Yonkers/Manchester, 1999, s. 60, der forklarer, at indre farvande er farvandene »på den landvendte side af den basislinje, hvorfra søterritoriet og andre havområder måles«.
21 –      Dette er ikke til hinder for, at den pågældende medlemsstat anvender en anden retlig klassificering i andre forbindelser end direktiv 2017/2397. Jf. N.F. Coelho og J. Raakjær, »Governance of inland port classification: insights from the Limfjord in Denmark«, WMU Journal of Maritime Affairs, bind 25, 2025, s. 119.
22 –      Dom af 14.1.2010, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-343/08, EU:C:2010:14, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
23 –      Ibidem, præmis 42.
24 –      Jf. bilag I til forordning 2024/1679.
25 –      Kongeriget Danmark har henvist til dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 55).
26 –      Dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 51-54).
27 –      Dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 58), og af 16.7.2020, Kommissionen mod Irland (Bekæmpelse af hvidvask af penge) (C-550/18, EU:C:2020:564, præmis 55).
28 –      Dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 59), og af 16.7.2020, Kommissionen mod Irland (Bekæmpelse af hvidvask af penge) (C-550/18, EU:C:2020:564, præmis 56). Domstolen fastslog, at medlemsstaterne med henblik på at opfylde kravet om retssikkerhed og sikre gennemførelsen af alle bestemmelserne i dette direktiv på hele det pågældende område er forpligtet til for hver enkelt bestemmelse i det nævnte direktiv at angive den eller de nationale gennemførelsesbestemmelser. Efter denne meddelelse, i givet fald ledsaget af fremlæggelsen af en sammenligningstabel, påhviler det Kommissionen med henblik på at anmode om, at den pågældende medlemsstat pålægges en i artikel 260, stk. 3, TEUF fastsat økonomisk sanktion, at godtgøre, at visse gennemførelsesforanstaltninger åbenbart mangler eller ikke dækker hele den pågældende medlemsstats område.
29 –      Ibidem.
30 –      Jf. L. Prete, »Infringement proceedings in EU Law«,
Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2017, s. 239-290; L. Prete, »Infringement Procedures and Sanctions under Article 260 TFEU: Evolution, Limits and Future Prospects«,  i S. Montaldo, F. Costamagna og A. Miglio (red.) EU Law Enforcement: The Evolution of Sanctioning Powers, Routledge, London, 2021, s. 71, på s. 75 ff.
31 –      Den relevante skrivelse fra Kongeriget Danmark til Kommissionen indgår i sagsakterne for Domstolen.
32 –      Jf. dette forslag til afgørelses punkt 19.
33 –      Dette fremgår også af 43. betragtning til direktiv 2017/2397.
34 –      Jf. dette forslag til afgørelses punkt 90.
35 –      Jf. i denne retning generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:322, punkt 71).
36 –      Dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 52), og af 6.3.2025, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (Whistleblowerdirektivet) (C-152/23, EU:C:2025:147, præmis 78).
37 –      I sin skrivelse af 19.8.2021 konkluderede Kongeriget Danmark efter at have henvist til artikel 39, stk. 4, i direktiv 2017/2397, at »vi mener derfor ikke, at det er muligt at meddele Kommissionen de ønskede oplysninger, da de meddelelser, der er anført i bilaget til skrivelsen, alle vedrører aktiviteter i forbindelse med indre vandveje og uddannelse af personale inden for sejlads på indre vandveje, som ikke findes i Danmark«.
38 –      Dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 57).
39 –      L. Prete og B. Smulders, »The age of maturity of infringement proceedings«, Common Market Law Review, bind 58, nr. 2, 2021, s. 285-332, på s. 329. Jf. også A. Wendenburg, »The one-stage infringement procedure (Article 260(3) TFEU and the irrelevance of political crises in Member States in the recent case law of the CJUE«, Revista General de Derecho Europeo, bind 54, 2021, på s. 3.
40 –      Dom af 6.3.2025, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (Whistleblowerdirektivet) (C-152/23, EU:C:2025:147, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
41 –      EUT 2023, C 2, s. 1.
42 –      Dom af 16.7.2020, Kommissionen mod Irland (Bekæmpelse af hvidvask af penge) (C-550/18, EU:C:2020:564, præmis 76).
43 –      Dom af 16.7.2020, Kommissionen mod Irland (Bekæmpelse af hvidvask af penge) (C-550/18, EU:C:2020:564, præmis 78).
44 –      Dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 91).
45 –      Omstændigheder, i lyset af hvilke det af de ovenfor anførte grunde (jf. dette forslag til afgørelses punkt 87 ff.) bør lægges til grund, at artikel 260, stk. 3, TEUF ikke finder anvendelse.
46 –      Henset til den begrænsede forpligtelse efter artikel 39, stk. 3, i direktiv 2017/2397 til kun at gennemføre et mindsteantal bestemmelser, kan en frist på nogle måneder efter afsigelsen af dommen være tilstrækkelig.
47 –      En tvangsbøde kan kun pålægges, for så vidt som traktatbruddet fortsat består på det af Domstolen fastsatte tidspunkt.