61980C0064
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 29. JANUAR 1981
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
In der vorliegenden Rechtssache geht es um die Angleichung der Dienstbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften. Gegen die Ratsverordnung, die im vorliegenden Fall mit einer direkten Klage angefochten wird, wird auch im Rahmen anderer Verfahren, die von Beamten aller Organe der Gemeinschaften (Rat, Kommission, Parlament, Gerichtshof, Rechnungshof, Wirtschafts- und Sozialausschuß) aufgrund von Artikel 179 des EWG-Vertrags angestrengt worden sind, die Unanwendbarkeitseinrede gemäß Artikel 184 des EWG-Vertrags erhoben.
I —
Zum besseren Verständnis des Ursprungs und der Bedeutung der vorliegenden Nichtigkeitslage gegen die Verordnung Nr. 160/80 des Rates vom 21. Januar 1980 zur Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften (ABl. L 20 vom 26. Januar 1980, S. 1) halte ich es für nützlich, zunächst etwas ausführlicher den verwickelten Sachverhalt zu erörtern, der zum Erlaß dieser Verordnung geführt hat.
A —
Durch einen nicht näher bezeichneten Rechtsakt, der auch nicht im Amtsblatt veröffentlicht worden ist, hat der Rat am 29. Juni 1976 ein neues Verfahren für die Angleichung der Dienstbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften eingeführt. Zu den damit verbundenen Änderungen gehörte die Einbeziehung des seinerzeit für Belgien und Luxemburg geltenden Berichtigungskoeffizienten, der den hohen Wert von 148,7 erreicht hatte, in die Grundgehaltstabellen. Diese Einbeziehung sollte in der Weise erfolgen, daß für den einzelnen Beamten keine Einbußen bei seinen Nettodienstbezügen eintreten sollten. Die Gefahr derartiger Einbußen ergab sich daraus, daß die Einbeziehung des Berichtigungskoeffizienten in das Grundgehalt, welches als Berechnungsgrundlage für die Steuer (gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 260/68 des Rates vom 29. Februar 1968 — ABl. L 56 vom 4. März 1968, S. 8) sowie für die übrigen einzubehaltenden Beträge (Ruhegehalt, Krankenversicherung, Unfallversicherung) dient, natürlich durch die damit verbundene Erhöhung des Grundgehalts die Berechnungsgrundlage dieser Abgaben und damit ihren Gesamtbetrag erhöhte, was zwangsläufig zu einer Verringerung der Nettodienstbezüge führen mußte.
Um dies zu vermeiden, waren, abgesehen von einer Verringerung des Abgabensatzes für die Steuer und die übrigen Abzüge, zwei Methoden denkbar. Die erste, von den Vertretern des Peronais befürwortete Methode bestand darin, die Auswirkung der Steuer proportional dadurch herabzusetzten, daß auf die Besteuerungsstufen ein entsprechender Berichtigungskoeffizient angewandt werden sollte (Aide-mémoire der im Rahmen des Dialogs zwischen dem Rat und den Vertretern des Personals durchgeführten Sitzung vom 29. März 1976, Anlage 4 der Klageschrift, S. 2). Diese Methode hatte den Nachteil, daß sie für bestimmte Mitgliedstaaten, die hiergegen — insbesondere während einer Inflationsperiode — grundsätzliche Einwände hatten, schwerlich annehmbar war.
Aus diesem Grunde entschied sich der Rat dafür, die Grundgehaltstabelle um einen Betrag zu erhöhen, der den Anstieg der Steuer und der übrigen Abzüge ausglich und damit die Erhaltung der Nettodienstbezüge gewährleistete. Diese Methode hatte indessen den Nachteil, daß sie Verzerrungen bei den Bezügen von Beamten derselben Besoldungsgruppe und Dienstaltersstufe bewirkte.
Diese Verzerrungen entstanden auf folgende Weise: Um die Erhaltung sämtlicher Nettodienstbezüge einschließlich derjenigen der Beamten mit der höchsten Steuerbelastung zu gewährleisten, war vorgesehen, daß „für diese Umrechnung der Nettobeträge in Bruttobeträge... von einem unverheirateten Beamten, dem die verschiedenen Zulagen nicht zustehen, ausgegangen“ werden sollte (Abschnitt II Absatz 6 Buchstabe c, dritter Gedankenstrich des Rechtsakts vom 29. Juni 1976). Für die Beamten, die geringer besteuert wurden, weil bei ihnen ein Betrag für unterhaltsberechtigte Kinder abgezogen wurde, oder bei denen Teile der Dienstbezüge, insbesondere die Auslandszulage, nicht der Steuer unterlagen, führte dies jedoch zwangsläufig zu einer Erhöhung ihrer Nettodienstbezüge.
Deshalb fügte der Rat als Vorsichtsmaßnahme dem Rechtsakt vom 29. Juni 1976 in Abschnitt V eine Revisionsklausel mit folgendem Wortlaut ein:
„Auf Vorschlag der Kommission überprüft der Rat insbesondere im Hinblick auf etwaige nachträgliche Verbesserungen und zur Korrektur etwaiger Verzerrungen die Ergebnisse aus der Anwendung der vorstellend beschriebenen Methode.“
Diese Methode wurde erstmals angewendet bei Erlaß der Verordnung Nr. 3177/76 des Rates vom 21. Dezember 1976 zur Anglcichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften sowie der Berichtigungskoeffizienten, die auf diese Dienst- und Versorgungsbezüge anwendbar sind (ABl. L 359 vom 30. Dezember 1976, S. 1). Bei der Durchführung dieser Verordnung zeigten sich nicht nur die vorhersehbaren Vorteile, die ich oben angesprochen habe, sondern auch Einbußen bei den Nettodienstbezügen von Ruhegehaltsempfängern und Empfängern eines Abgangsgeldes einerseits und von Beamten der Laufbahngruppen C und D mit zusätzlichen Bezügen (Sekretariatszulage, Überstundenvergütung) andererseits.
B —
1.
Angesichts dieser Situation setzte der Rat zunächst einmal die Anwendung der Verordnung Nr. 3177/76 für diejenigen Personen, die Einbußen in ihren Dienstbezügen erlitten hatten, aus (Bericht der Gruppe „Statut“ an den Ausschuß der Ständigen Vertreter vom 24. Juni 1977, S. 2, Anlage 1 der Klagebeantwortung).
Im Anschluß daran schlug die Kommission anläßlich der jährlichen Überprüfung der Besoldung die Indexierung der Besteuerungsstufen für die Steuer zugunsten der Gemeinschaften vor, um für die Zukunft die Folgen der Einbeziehung der Berichtigungskoeffizienten auszugleichen. Der Rat folgte diesem Vorschlag nur teilweise, indem er diese Maßnahme lediglich vorläufig in Artikel 9 der Verordnung Nr. 2859/77 vom 19. Dezember 1977 zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften sowie der Berichtigungskoeffizienten, die auf diese Dienst- und Versorgungsbezüge anwendbar sind (ABl. L 330 vom 23. Dezember 1977, S. 1), für die Zeit vom 1. Juli 1977 bis zum 30. Juni 1978 traf.
2.
Im Mai 1978 empfahl die Kommission in ihrem Entwurf für eine Verordnung des Rates zur Angleichung der Berichtigungskoeffizienten die endgültige Annahme der im vorangegangenen Jahr lediglich vorläufig gebilligten Formel für die Einbeziehung der Berichtigungskoeffizienten durch Indexierung der Besteuerungsstufen. Um dieser Änderung des Verfahrens für die Angleichung der Dienstbezüge Rechnung zu tragen, schlug sie zugleich vor, in Abschnitt 2 Nr. 6 des Rechtsakts vom 29. Juni 1976 einen neuen Buchstaben d einzufügen.
Der Rat stimmte diesen Änderungen zu: Am 26. Juni 1978 wurden der Rechtsakt vom 29. Juni 1976 in der von der Kommission vorgeschlagenen Weise ergänzt und die Verordnung Nr. 1461/78 zur Anpassung des Berichtigungskoeffizienten (ABl. L 176 vom 30. Juni 1978, S. 1) erlassen, nach deren Artikel 2 auf die Besteuerungsstufen unbefristet ein Berichtigungskoeffizient für Belgien und Luxemburg angewandt wird.
Die Verordnung Nr. 3084/78 des Rates vom 21. Dezember 1978 zur jährlichen Angleichung der Dienstbezüge und zur Angleichung der Berichtigungskoeffizienten (ABl. L 369 vom 29. Dezember 1975, S. 1) enthält einen Artikel 9, der dem Artikel 9 der Verordnung Nr. 2859/77 entspricht.
3.
Am 30. Mai 1979 legte die Kommission dem Rat den Entwurf einer Verordnung vor, aus dem nach einigen wenigen redaktionellen Verbesserungen die Verordnung Nr. 160/80 hervorging.
Im Anschluß an anscheinend schwierige Diskussionen über diesen Entwurf sowie den Entwurf für die jährliche Angleichung der Besoldung entwickelte sich schließlich bei den Mitgliedstaaten eine allgemeine Tendenz zur gleichzeitigen Verabschiedung beider Entwürfe. Dies ermöglichte es, die neuen „bereinigten“ Gehaltstabellen als Grundlage für die Besoldungsangleichungen heranzuziehen, die im Anschluß an die jährliche Überprüfung des Besoldungsniveaus mit Wirkung vom 1. Juli 1979 zu beschließen waren (Bericht des Präsidenten des Ausschusses der Ständigen Vertreter an den Rat vom 17. Dezember 1979, Anlage 6 der Klagebeantwortung).
Dieses Ziel wurde mit der Verabschiedung der Verordnungen Nrn. 160 und 161/80 am 21. Januar 1980 erreicht.
C —
1.
Gegenstand der Verordnung Nr. 160/80 des Rates vom 21. Januar 1980 (ABl. L 20 vom 26. Januar 1980, S. 1 und 2) ist die Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften. Die Verordnung wurde aufgrund von Artikel 24 Absatz 1 Unterabsatz 2 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 8. April 1965 erlassen.
Artikel 1 führt die Bereinigung der Tabellen der Grundgehälter durch, indem er die durch die Verordnung Nr. 3177/76 hervorgerufenen Verzerrungen beseitigt. Die in den bereinigten Tabellen enthaltenen Beträge sind daher niedriger als diejenigen in der Verordnung Nr. 3084/78. Von ihnen ist bei der Berechnung der zukünftigen Besoldungsangleichungen auszugehen.
Artikel 2 der Verordnung betrifft ausschließlich die Personen, denen die Verzerrungen zugute gekommen sind. Er bestimmt, daß die zwischen dem Geltungsbeginn der Verordnung am 1. Juli 1979 und ihrem Inkrafttreten am 27. Januar 1980 zuviel gezahlten Beträge nicht zurückgefordert werden (Absatz 1 Buchstabe a).
Er sieht insbesondere (Absatz 1 Buchstaben b und c) Übergangsmaßnahmen vor, durch die die Verzerrungen zunehmend aufgefangen werden sollen, ohne daß dadurch bei den Personen, „deren finanzielle Ansprüche sich aufgrund der Anwendung von Artikel 1 vermindern“, eine Verminderung der tatsächlich ausgezahlten Beträge hervorgerufen wird. Für diesen Personenkreis werden die Gehälter (Buchstabe b) und die Leistungen, auf die sich Buchstabe c bezieht — dabei handelt es sich gemäß der von der Kommission gegenüber der Gruppe „Statut“ abgegebenen Erklärung (Bericht der Gruppe „Statut“ vom 20. November 1979 an den Ausschuß der Ständigen Vertreter, Seite 4, Anlage 5 der Klagebeantwortung) um die Leistungen der Unfallversicherung, die Einrichtungsbeihilfe und die Wiedereinrichtungsbeihilfe —, nach Maßgabe der am 30. Juni 1979 gezahlten Gehälter festgestellt. Den Betroffenen bleiben also nicht nur ihre Gehälter in der früheren Höhe erhalten, sondern diese können sogar in geringem Umfang ansteigen (Absatz 1 Buchstabe b a. E.).
Diese Regeln für die Feststellung sind nur bis zu dem Zeitpunkt anwendbar, in dem die auf der Grundlage der von Verzerrungen bereinigten Tabellen berechneten Gehälter und Leistungen die Höhe der auf der Grundlage der am 30. Juni 1979 geltenden Tabellen berechneten Gehälter und Leistungen erreichen — für die Gehälter ergibt sich dies aus Artikel 2 Absatz 2, für die sonstigen Leistungen aus Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c a. E. —, und zwar, was die Gehälter anlangt, höchstens für einen Zeitraum von sechs Jahren.
Den Erklärungen der Kommission zufolge sind diese Regeln allerdings auf ungefähr 95 % der betroffenen Personen niemals angewandt worden (Erklärung des Vertreters der Kommission, die im Bericht des Präsidenten des Ausschusses der Ständigen Vertreter an den Rat vom 17. Dezember 1979, Anlage 6 der Klagebeantwortung, Seite 6, erwähnt wird).
In Artikel 3 der Verordnung werden schließlich der Zeitpunkt ihres Inkrafttretens (der Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt, also der 27. Januar 1980) und der des Beginns ihrer Geltung (der 1. Juli 1979) bestimmt.
2.
Der Grund dafür, daß Artikel 2, den ich eben erläutert habe, nur auf einen kleinen Personenkreis Anwendung gefunden hat, liegt darin, daß der Rat unmittelbar im Anschluß an die Verabschiedung der Verordnung Nr. 160/80, gestützt insbesondere auf die Artikel 64, 65 und 82 des Statuts, die Verordnung Nr. 161/80 (ABl. L 20 vom 26. Januar 1980, S. 5) erlassen hat; durch diese wurden die Dienst- und Versorgungsbezüge, wie sie sich aus den von Artikel 1 der Verordnung Nr. 160/80 erfaßten „bereinigten“ Tabellen ergaben, entsprechend dem Anstieg der Lebenshaltungskosten auf der einen Seite und der Erhöhung der realen Nettoeinkommen der nationalen Beamten innerhalb des Bezugszeitraums vom 1. Juli 1978 bis zum 30. Juni 1979 auf der anderen Seite sowie die auf die Dienstbezüge angewandten Berichtigungskoeffizienten angeglichen. Gleichzeitig wurde durch Artikel 13 dieser Verordnung neben den Ratsverordnungen Nr. 3084/78 und Nr. 1793/79 — durch die letztere waren im August 1979 die Berichtigungskoeffizienten angeglichen worden — die Verordnung Nr. 160/80 mit Ausnahme ihres Artikels 2 aufgehoben.
Auf diese Weise wurde der weitaus überwiegenden Mehrheit der von den Verordnungen Nrn. 160 und 161/80 erfaßten Personen, ungeachtet der durch die „Bereinigung der Gehaltstabellen“ eingetretenen Verringerung ihrer Grundgehälter, eine Erhöhung ihre Nettodienstbezüge gewährt.
II —
1.
Gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag ist eine Nichtigkeitsklage, die nicht von den Mitgliedstaaten, dem
Rat oder der Kommission erhoben wird, nur dann zulässig, wenn sie vom Kläger gegen eine an ihn ergangene Entscheidung oder gegen eine solche Entscheidung erhoben wird, die, obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen ist, ihn unmittelbar und individuell betrifft.
Die Zulässigkeit der von Herrn Giuffrida und Herrn Campogrande erhobenen Klage gegen die Verordnung Nr. 160/80 hängt also davon ab, ob es sich bei diesem Rechtsakt tatsächlich um eine Verordnung oder vielmehr um eine Entscheidung im Sinne von Artikel 189 EWG-Vertrag handelt. Nach Absatz 2 dieser Bestimmung ist die allgemeine Geltung das Merkmal, das die Verordnung von der Entscheidung unterscheidet (Urteil vom 20. November 1979, Hans-Otto Wagner/Kommission, Rechtssache 162/78, Slg. 1979, 3487, Randnr. 17 der Entscheidungsgründe).
2.
Die Verordnung Nr. 160/80 enthält drei Artikel.
Artikel 3 steht nicht zur Debatte: Er bestimmt den Zeitpunkt des Geltungsbeginns und des Inkrafttretens der Verordnung.
Artikel 1 hat ohne Zweifel normativen Charakter: Er ersetzt die durch die Verordnung Nr. 3084/78 festgelegten Tabellen der Monatsgrundgehälter der Beamten und sonstigen Bediensteten durch die im Anhang der Verordnung 160/80 enthaltenen Tabellen. Er ist folglich „auf objektiv bestimmte Sachverhalte anwendbar... und [zeitigt] Rechtswirkungen für allgemein und abstrakt umrissene Personengruppen“ (Urteil vom 5. Mai 1977, Koninklijke Scholten Honig NV/Rat und Kommission, Rechtssache 101/76, Slg. 1977, 807, Randnr. 21 der Entscheidungsgründe). Dies muß um so mehr gelten, als die im Anhang der Verordnung Nr. 160/80 enthaltenen „bereinigten“ Tabellen die Grundlage für die Berechnung der in der Verordnung Nr. 160/80 enthaltenen Tabellen bildeten und damit auch für alle Beamten und sonstigen Bediensteten in die Zukunft wirkten.
Daher halte ich es für unnötig zu untersuchen, ob diese Bestimmung die Kläger unmittelbar und individuell betrifft.
3.
Was Artikel 2 anbelangt, so ergibt sich die Unzulässigkeit einer diesbezüglichen Klage meiner Ansicht nach unabhängig von der Frage, ob diese Bestimmung einen normativen Charakter hat und ob sie die Personen, auf die sie Anwendung findet, unmittelbar und individuell betrifft, schon aus einem anderen Grunde. Sie folgt daraus, daß die Nichtigerklärung dieser Bestimmung — unterstellt, daß sie auf die Kläger angewandt worden ist oder noch auf sie angewandt wird — ihre Lage nicht verbessern würde, da die teilweise Blockierung der Gehaltserhöhungen nicht durch diese Bestimmung, sondern durch Artikel 1 der Verordnung hervorgerufen wurde.
Würde Artikel 2 fehlen, so hätten die von den Verordnungen Nrn. 160 und 161/80 erfaßten Personen, auf die er im Zusammenwirken dieser beiden Rechtsakte Anwendung fand, sogar Einbußen in ihren Nettobezügen erlitten. Es handelt sich somit um eine die Kläger begünstigende Bestimmung, an deren Aufhebung sie kein Interesse haben; eine Nichtigkeitsklage ist daher schon deshalb unzulässig.
Faßt man die vorangegangenen Erwägungen zusammen, so ergibt sich daraus, daß keine Bestimmung der Verordnung Nr. 160/80 der direkten Nichtigkeitsklage durch andere als die in Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag genannten privilegierten Kläger unterliegt. Für die Verordnung als Ganzes gesehen kann dann nichts anderes gelten.
Aus diesem Grunde erörtere ich die Begründetheit der Klage nur hilfsweise.
III —
Zur Begründetheit tragen die Kläger fünf Rügen vor, deren letzte überdies aus drei Teilen besteht und die ich der Reihe nach behandeln werde.
A —
Die erste Rüge richtet sich gegen die angeblich fehlerhafte Begründung der Verordnung Nr. 160/80, in der zweiten Begründungserwägung heißt es dort:
„Infolge der Einbeziehung des Berichtigungskoeffizienten 157,8 in die Tabellen der Grundgehälter, die im Dezember 1976 mit Wirkung vom 1. Januar 1977 nach dem am 29. Juni 1976 festgelegten Verfahren für die Angleichung der Dienstbezüge beschlossen wurde, ist festgestellt worden, daß die Art und Weise, in der diese Einbeziehung vorgenommen wurde, zu unbeabsichtigten Erhöhungen der finanziellen Ansprüche Anlaß gab.“
Die Kläger halten die Formulierung „unbeabsichtigten“ für unzutreffend.
1.
Ihrer Ansicht nach mußte der Rat in dem Augenblick, als er den Rechtsakt vom Juni 1976 und die Durchführungsverordnung Nr. 3177/76 hierzu erließ, wissen, daß die damit vorgenommene Einbeziehung des Berichtigungskoeffizienten zu Verzerrungen bei den Nettodienstbezügen führen würde, sei es auch nur, weil schon die vorangegangenen Experimente, obgleich in erheblich geringerem Umfang, ähnliche Auswirkungen gehabt hätten (Beispiele: Einbeziehung eines Berichtigungskoeffizicnten von 122 für Brüssel im Jahre 1969, Antwort der Kläger auf die erste Frage des Gerichtshofes, S. 2, erster Absatz; Einbeziehung eines Berichtigungskoeffizienten in Höhe von 128 im Jahre 1972, Replik S. 11, zweiter Absatz).
Die Kläger verweisen des weiteren auf zwei Dokumente aus der Zeit nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 3177/76 — als der Rat versuchte, die Verzerrungen zu beseitigen —, aus denen sich ergebe, daß der Rat sich über die mit dem schließlich gewählten Verfahren verbundenen Vorteile für bestimmte Beamte im klaren gewesen sei. Es handelt sich hierbei um die Begründung des Kommissionsentwurfs vom 18. Juli 1977 für die Änderung der Verordnung Nr. 3177/76 (Anlage 1 der Replik) und um die Aktennotiz der Generaldirektion Personal und Verwaltung der Kommission vom 8. November 1977 mit dem Protokoll der Konzertierungssitzung vom 28. Oktober 1977 betreffend den Bericht 1977 für die jährliche Besoldungsüberprüfung (Anlage 2 der Replik).
Die Kläger folgern daraus, daß der Rat mit der Verabschiedung des Rechtsakts vom 29. Juni 1976 und dem Erlaß der Verordnung Nr. 3177/76 eine besoldungspolitische Entscheidung habe treffen wollen, durch die die Familienvorstände und die Empfänger von Auslandszulagen hätten begünstigt werden sollen. Diese Entscheidung sei auch in keiner Weise überraschend, da der Rat anläßlich von Entscheidungen über die Angleichung der Dienstbezüge stets zum Ausdruck bringe, daß er diese Beamtengruppen besonders fördern wolle.
2.
In seiner Antwort verweist der Rat darauf, daß er die Möglichkeit von Schwierigkeiten, wie sie hier aufgetreten seien, vorausgesehen habe. Dies sei übrigens der Grund dafür gewesen, daß er in den Rechtsakt vom 29. Juni 1976 eine Revisionsklausel eingefügt habe. Nach Ansicht des Rates könne diese Vorsorge jedoch nicht bedeuten, daß die entstandenen Verzerrungen beabsichtigt gewesen seien.
3.
In der mündlichen Verhandlung haben wir vom Prozeßbevollmächtigten des Rates erfahren, daß dieser es vorgezogen hätte, schon im Jahre 1976 das seinerzeit von den Vertretern des Personals befürwortete Verfahren, das er sich im darauffolgenden Jahr zu eigen gemacht habe, einzuführen, daß dies aber am Widerstand bestimmter Mitgliedstaaten gescheitert sei.
Meiner Ansicht nach zeigen die Präferenz des Rates für die Indexierung der Besteuerungsstufen und die Einfügung der Revisionsklausel, daß er sich der Risiken des von ihm eingeführten Systems bewußt war. Er wußte ohne Zweifel, daß zwangsläufig, gewissermaßen automatisch, Verzerrungen entstehen würden. Unerwartet für ihn waren allerdings zum einen deren Ausmaß und zum anderen die in bestimmten Fällen verzeichneten Einbußen.
Ich halte es daher nicht für erwiesen, daß der Rat mit der Verabschiedung des Rechtsakts vom 29. Juni 1976 und dem Erlaß seiner Durchführungsverordnung vom 21. Dezember 1976 die entstandenen Vorteile in ihrem ganzen Ausmaß und in voller Kenntnis des Sachverhalts hingenommen hätte. Eindeutige Hinweise darauf konnten erst erwartet werden, nachdem die erste Feststellung und Auszahlung der Bezüge im Anschluß an den Erlaß der Verordnung Nr. 3177/76 stattgefunden hatte.
B —
Ihre zweite Rüge stützen die Kläger auf einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, wonach jede Behörde bei der Ausübung ihrer Befugnis zum Erlaß von Verordnungen zur Sorgfalt verpflichtet sei.
Ein Eingehen auf die Vorfrage, ob im Recht des öffentlichen Dienstes der Gemeinschaften dieser Grundsatz besteht, erübrigt sich im Hinblick auf die Feststellung, daß die auf die Verletzung dieses Grundsatzes gestützte Rüge — ihre Zulässigkeit einmal unterstellt — eindeutig in Widerspruch zur Begründung der Klage insgesamt steht. Diese ist nur dann zulässig, wenn man davon ausgeht, daß die Verordnung Nr. 160/80 in Wirklichkeit keine richtige Verordnung ist, sondern ein Bündel individueller Entscheidungen. Sobald man aber dieser Auffassung folgt, ist es nicht mehr möglich, gegen diesen Rechtsakt eine Rüge vorzubringen, die voraussetzt, daß es sich um eine echte Verordnung handelt.
C —
Die dritte Rüge der Kläger hat den Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes zum Gegenstand. Sie steht, wie wir sehen werden, in Verbindung mit der ersten Rüge.
1.
Da dem Rat bekannt gewesen sei, daß die Einbeziehung der Berichtigungskoeffizienten in die Grundgehaltstabellen durch Erhöhung der Grundgehälter ohne Indexierung der Besteuerungsstufen zu Verzerrungen führen mußte, kann er nach Ansicht der Kläger nicht behaupten, die Wahl dieser Methode der Einbeziehung — mit den durch sie verursachten negativen Auswirkungen — beruhe auf einem Beurteilungsfehler. Unter diesen Umständen könne die erfolgte Wahl nur auf eine bewußte Politik zur Begünstigung der Beamten mit Familienlasten und der Empfänger einer Auslandszulage zurückzuführen sein. Daraus folge, daß die von der gewählten Methode Begünstigten berechtigterweise auf deren Aufrechterhaltung hätten vertrauen können. Dieses Vertrauen sei um so mehr berechtigt, als der Rat diese Methode weder innerhalb der Zweimonatsfrist des Artikels 173 Absatz 3 EWG-Vertrag noch innerhalb der für die Überprüfung des Besoldungsniveaus vorgesehenen Jahresfrist des Artikels 65 des Statuts geändert habe.
2.
Dies kann meines Erachtens nicht richtig sein. Zum einen haben wir bei der Prüfung der ersten Rüge festgestellt, daß es übertrieben war, zu behaupten, der Rat habe das Entstehen von Verzerrungen gewollt. Die Darstellung des Sachverhalts, der zur vorliegenden Klage geführt hat, hat zum anderen deutlich gemacht, daß der Rat versucht hat, die Verzerrungen zu korrigieren, nachdem ihm die in bestimmten Fällen eingetretenen Einbußen und das Ausmaß der Verzerrungen bekannt geworden waren.
Die Kläger können sich insbesondere nicht auf ihr Vertrauen in die Aufrechterhaltung der im Jahre 1976 gewählten Methode der Einbeziehung der Berichtigungskoeffizienten berufen, da bereits 1977 die von ihnen in dem vorangegangenen Jahr befürwortete andere Methode gewählt wurde.
Im übrigen wenden sie sich, wenn ich sie richtig verstanden habe, weniger gegen eine Änderung des Systems überhaupt als vielmehr gegen deren rückwirkenden Charakter und das ihrer Ansicht nach fehlerhafte Verfahren, in dem diese Änderung erfolgte.
D —
Ihre vierte Rüge stützen die Kläger auf die durch die Verordnung Nr. 160/80 eingetretene Verletzung der ihrer Ansicht nach wohlerworbenen Rechte auf Aufrechterhaltung der Folgen, die sich aus der Durchführung des in dem Rechtsakt vom 29. Juni 1976 festgelegten Systems der Einbeziehung der Berichtigungskoeffizienten ergaben; diese Durchführung erfolgte durch die Verordnung Nr. 3177/76 und die nachfolgenden Verordnungen zur Angleichung der Dienstbezüge für die Zeit bis zum 30. Juni 1979.
Es ist offensichtlich, daß den Klägern kein wohlerworbenes Recht auf Aufrechterhaltung der Angleichungsmethode zusteht, die am 29. Juni 1976 durch einen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung festgelegt wurde, dessen Urheber die Befugnis zu seiner Änderung hat, soweit diese in rechtmäßiger Weise erfolgt.
1.
Meiner Ansicht nach ist eine Verletzung wohlerworbener oder subjektiver Rechte hier nur in zwei Fällen denkbar. Man könnte von einer offenkundigen Verletzung der von den Betroffenen aufgrund der Verordnung Nr. 3177/76 und der nachfolgenden Verordnungen wohlerworbenen Rechte auf ihre Dienstbezüge sprechen, wenn die Beträge, die den durch diese Vorschriften Begünstigten gezahlt wurden, zurückgefordert worden wären. Diese Möglichkeit ist aber wohl niemals erwogen worden.
Der zweite denkbare Fall einer Verletzung wohlerworbener Rechte hätte in einer rückwirkenden Änderung der in dem Rechtsakt vom 29. Juni 1976 festgelegten Methode mittels Verordnungen zur Durchführung der geänderten Methode bestanden, die zu Änderungen der Grundgehaltstabellen geführt hätten, wobei sich nachteilige Auswirkungen auf die Nettodienstbezüge der Beamten eingestellt hätten.
2.
Dieser Fall ist genausowenig eingetreten wie der erste. So beinhaltete die angefochtene Verordnung insbesondere keine Änderung der 1976 verabschiedeten Methode der Angleichung der Dienstbezüge. Diese Änderung ist, wie bereits festgestellt, im Jahre 1978 so durchgeführt worden, daß die durch die Einbeziehung neuer Berichtigungskoeffizienten entstandenen Verzerrungen beseitigt wurden. Die Verordnung sollte vielmehr lediglich den Entstehungsgrund für die Verzerrungen, also die Einbeziehung des Berichtigungskoeffizienten von 148,7 in die Verordnung Nr. 3177/76, ausschalten.
Abgesehen davon entfaltet das am 21. Januar 1980 eingeführte System meines Erachtens ohnehin keine rückwirkende Kraft. Zwar galten die Grundgehaltstabellen im Anhang der angegriffenen Verordnung (die am 27. Januar 1980 in Kraft getreten ist) mit Wirkung vom 1. Juli 1979 — und sie waren niedriger als diejenigen, die am 30. Juni 1979 in Kraft waren —; gleichwohl darf man nicht unberücksichtigt lassen, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 160/80, der auf diese Tabellen verweist, bereits am Tage seines Inkrafttretens aufgehoben und durch Artikel 1 der Verordnung Nr. 161/80 ersetzt wurde. Diese Vorschrift wiederum wirkt sich, wie bereits festgestellt, in 95 % der Fälle günstiger aus als die bis zum 30. Juni 1979 in Kraft befindliche Verordnung Nr. 3084/78. Soweit dies nicht der Fall ist, gewährleistet Artikel 2 der Verordnung Nr. 160/80 die Aufrechterhaltung der am 30. Juni 1979 bestehenden günstigeren finanziellen Ansprüche.
Dem läßt sich auch nicht entgegenhalten, diese Auffassung sei nur vertretbar, wenn man die Verordnungen Nrn. 160 und 161/80 als ein Ganzes behandle. Ich meine, daß man sie tatsächlich nicht getrennt beurteilen kann. Es steht fest, daß die jährliche Angleichung der Dienstbezüge für 1979 gleichzeitig dazu benutzt werden sollte, die „Bereinigung der Gehaltstabellen“ durchzuführen. Dies ermöglichte es, die negativen Auswirkungen der „Bereinigung“ der Gehälter durch die Verordnung Nr. 160/80 mit den positiven Folgen der Besoldungsangleichung durch die Verordnung Nr. 161/80 sogar mehr als nur auszugleichen.
Da weder eine Rückforderung bereits gezahlter Beträge noch eine Verringerung der Nettodienstbezüge stattgefunden hat, kann von einer Verletzung wohlerworbener Rechte nicht die Rede sein.
E —
Die Kläger machen schließlich geltend, der Rat habe drei Verfahren nicht beachtet, die wesentliche Formvorschriften im Sinne des Artikels 173 EWG-Vertrag darstellten.
1.
Der erste Teil dieser Rüge bezieht sich darauf, daß die Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 18. Januar 1980 durch den Rat, als dieser am 21. Januar die Verordnung Nr. 160/80 erlassen habe, nicht berücksichtigt worden sei.
Gemäß Artikel 24 Absatz 1 Unterabsatz 2 des Fusionsvertrages vom 8. April 1965 durfte diese Vorschrift — wie jede Verordnung zur Änderung des Statuts — nur nach Anhörung des Parlaments erlassen werden.
a)
Beide Parteien haben sich bei der Erörterung dieses Punktes auf die Urteile des Gerichtshofs vom 29. Oktober 1980 in den Isoglucosesachen (Roquette/Rat, Rechtssache 138/79, Maizena/Rat, Rechtssache 139/79, noch nicht veröffentlicht) bezogen. Mit diesen Urteilen hat der Gerichtshof eine Ratsverordnung wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften aufgehoben, weil der Rat sie erlassen hatte, ohne daß eine Stellungnahme des Parlaments vorlag (Randnrn. 33 bis 38 der Entscheidungsgründe).
b)
Der Sachverhalt jener Rechtssachen unterscheidet sich jedoch in mehrfacher Hinsicht von dem des vorliegenden Falles.
Die dem Parlament für die Abgabe seiner Stellungnahme eingeräumten Fristen waren dort erheblich kürzer als hier (3 Monate und 3 Tage statt 7 Monaten zwischen dem Eingang des Ersuchens um Stellungnahme beim Parlament und dem Erlaß der Verordnung durch den Rat). Im Gegensatz zum vorliegenden Fall ( Ersuchen vom 23. August 1979, erneuert am 29. Oktober und am 27. November 1979) beantragte der Rat dort auch nicht die Durchführung des Dringlichkeitsverfahrens (Randnr. 37 der Entscheidungsgründe).
Vor allem aber ist in den Isoglucosesachen die Stellungnahme des Parlaments völlig ausgeblieben, während sie in der vorliegenden Rechtssache am Freitag, dem 18. Januar 1980, beim Rat einging.
Der Rat verfügte also bei Erlaß der Verordnung Nr. 160/80 am Montag, dem 21. Januar 1980, über die Stellungnahme des Parlaments und hatte zu diesem Zeitpunkt die Möglichkeit gehabt, von ihr Kenntnis zu nehmen, selbst wenn man berücksichtigt, daß er seine Entscheidung an dem ersten, auf den Eingang der Stellungnahme folgenden Werktag und zudem im schriftlichen Verfahren getroffen hat.
Aus diesem Grunde kann man meines Erachtens nicht von einer Verletzung wesentlicher Formvorschriften wegen fehlender Berücksichtigung der Stellungnahme des Europäischen Parlaments sprechen.
2.
Den zweiten Teil dieser Rüge stützen die Kläger auf die Nichtbeachtung der am 4. März 1975 abgegebenen gemeinsamen Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (veröffentlicht im Amtsblatt C 89 vom 22. April 1975, S. 1 und 2) durch den Rat.
a)
Mit dieser Erklärung, die an die Erweiterung der Haushaltsbcfugnissc des Europäischen Parlaments ab 1. Januar 1975 anknüpfte, wurde ein Konzertierungsverfahren zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat unter aktiver Mitwirkung der Kommission eingeführt (Absatz 1), um das Parlament wirksam an dem Verfahren der Ausarbeitung und Annahme der Entscheidungen zu beteiligen, die für den Haushalt der Europäischen Gemeinschaften wichtige Ausgaben oder Einnahmen nach sich ziehen.
Dieses Verfahren „kann für die gemeinschaftlichen Rechtsakte von allgemeiner Tragweite angewandt werden, die ins Gewicht fallende finanzielle Auswirkungen haben und deren Erlaß nicht schon aufgrund früherer Rechtsakte geboten ist“ (Absatz 2).
„Das Verfahren wird eingeleitet, wenn die in Absatz 2 vorgesehenen Kriterien gegeben sind und wenn der Rat beabsichtigt, von der Stellungnahme des Europäischen Parlaments abzuweichen“ (Absatz 4).
b)
Bevor die Tatsachen geprüft werden, die nach Ansicht der Kläger den Verstoß gegen diese Erklärung begründen, muß festgestellt werden, ob diese als eine rechtlich verbindliche Willenserklärung zu betrachten ist, zu deren Beachtung die daran beteiligten Organe verpflichtet sind.
Die Frage der Rechtswirkung der „gemeinsamen Erklärungen“, wie z. B. der vorliegenden Erklärung, war unter anderem Gegenstand der schriftlichen Anfrage Nr. 169/77 des Abgeordneten Jens Maigaard an den Rat vom 27. April 1977.
In seiner Antwort vom 23. September 1977 (ABl. C 259 vom 27. Oktober 1977, S. 5) führte der Rat aus:
„Die von dem Herrn Abgeordneten erwähnten gemeinsamen Erklärungen stellen politische Verpflichtungen dar. Für die Beurteilung ihrer rechtlichen Tragweite ist letztlich der Gerichtshof zuständig.
Was speziell die gemeinsame Erklärung zur Einführung des Konzertierungsverfahrens betrifft, so ist der Rat der Auffassung, daß sich die drei Unterzeichner-Organe mit dieser Erklärung dazu verpflichtet haben, dieses Verfahren bei Erfüllung aller Anwendungsvoraussetzungen nach den in der Erklärung angegebenen Modalitäten anzuwenden.“
Ich schließe mich dieser letzten Beurteilung an.
c)
Nach Ansicht der Kläger liegt die Mißachtung der Erklärung darin, daß das Parlament in seiner Entschließung vom 18. Januar den Rat ausdrücklich dazu aufgefordert hatte, sich mit ihm abzustimmen, falls er beabsichtigen sollte, von seinem Standpunkt, nämlich der Ablehnung des Vorschlags der Kommission und der Aufforderung an diese, ihn zurückzuziehen, abzuweichen, und daß der Rat gleichwohl am 21. Januar die Verordnung Nr. 160/80 ungeachtet dieser gegenteiligen Stellungnahme und des förmlichen. Abstimmungsersuchens erlassen hat.
Der Rat hält dem entgegen, daß die Voraussetzungen für die Anwendung der Erklärung, ihren rechtsverbindlichen Charakter unterstellt, nicht vorgelegen hätten.
Tatsächlich glaube ich nicht, um mich einmal auf diese Voraussetzung zu beschränken, daß die fragliche Maßnahme als Rechtsakt eingestuft werden könnte, der ins Gewicht fallende finanzielle Auswirkungen hat. Ich hatte bereits Anlaß darauf hinzuweisen, daß sein Artikel 1, durch den eine Korrektur der Tabellen der Monatsgrundgehälter unter Beseitigung der Verzerrungen und damit eine Kürzung dieser Gehälter erfolgte, bereits am Tage seines Inkrafttretens durch die Verordnung Nr. 161/80 aufgehoben wurde und daß sein Artikel 2, der Übergangsbestimmungen zugunsten der durch die Verzerrungen Begünstigten enthielt, nur für ungefähr 5 % des betroffenen Personenkreises in Betracht kam, deren Fälle sich — abgesehen von einigen wenigen Ausnahmen — im Jahre 1980 erledigt haben sollen.
Dieser Teil der Rüge ist daher zurückzuweisen.
3.
Im letzten Teil der Rüge machen die Kläger geltend, der Rat habe gegen das Dialogverfahren zwischen den Vertretern des Personals und dem Rat verstoßen.
a)
Dieses Verfahren wurde durch einen nicht näher bezeichneten und nicht veröffentlichten einseitigen Akt des Rates vom 11. Dezember 1973 eingeführt, der, wie sich aus seiner Begründung ergibt, auf Vorschlag der Kommission zustande kam.
Dieser Rechtsakt umschreibt zunächst Sinn und Zweck des durch ihn eingeführten Verfahrens und legt dann die drei Abschnitte fest, in denen es abläuft:
Ester Abschnitt:
—
Prüfung der technischen Daten;
Zweiter Abschnitt:
—
Dialog im Rahmen der Arbeiten des Ausschusses der Ständigen Vertreter;
Dritter Abschnitt:
—
Dialog im Rahmen der Arbeiten des Rates.
Für jeden dieser Abschnitte werden in dem Rechtsakt die Einzelheiten des einzuhaltenden Verfahrens festgelegt, insbesondere die den Vertretern des Personals eingeräumten Möglichkeiten zur Darstellung ihres Standpunkts.
b)
Die Kläger werfen dem Rat vor, er sei davon ausgegangen, daß das Dialogverfahren ordnungsgemäß abgelaufen sei, obwohl die Personalvertreter seine Einleitung abgelehnt hätten, solange die Stellungnahme des Parlaments nicht vorliege.
Ich halte diese Auffassung für unzutreffend. Zunächst muß ich feststellen, daß man zögern kann, diesem Verfahren den Charakter eines verbindlichen Rechtsaktes einzuräumen. Aber selbst wenn man sich dazu entschließt, so vermag ich nicht zu erkennen, inwiefern die fehlende Stellungnahme des Parlaments den normalen Ablauf dieses Verfahrens hindern sollte, zumal letzteres die Einladung der Vertreter auch der anderen Organe zur Teilnahme an den vorgesehenen Zusammenkünften zwischen dem Rat und den Personalvertretern während des ersten und des zweiten Abschnitts vorsieht.
Aus allen diesen Gründen beantrage ich,
—
die Klage als unzulässig abzuweisen,
—
hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen,
—
in jedem Falle, über die Kosten gemäß Artikel 70 der Verfahrensordnung zu entscheiden.