62002CC0053_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Conseil d’État (Belgien) har bett domstolen tolka rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall,(2) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991(3) (nedan kallat direktivet), närmare bestämt artikel 7 i detta angående medlemsstaternas skyldighet att upprätta avfallsplaner.(4)
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemenskapslagstiftningen
2. Med ”bortskaffande” av avfall avses i direktivet bland annat deponering på eller under markytan (till exempel på avfallsupplag), behandling i markbädd, djupinjicering, invallning, etc.(5)
3. I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att främja
a) för det första, att avfall inte uppkommer och att avfall inte har skadliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas, särskilt genom
– utveckling av rena tekniker som förbättrar hushållningen med naturresurser,
– teknisk utveckling och utsläppande på marknaden av sådana produkter som inte bidrar till eller endast i minsta möjliga utsträckning bidrar till att öka avfallets mängd och skadlighet eller föroreningsriskerna, beroende på de sätt på vilka produkterna framställs, används eller slutligt bortskaffas,
– utveckling av lämpliga tekniker för slutligt bortskaffande av farliga ämnen som ingår i avfall som är avsett att återvinnas,
...”
4. I artikel 4 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att avfall återvinns eller bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att processer eller metoder används som kan skada miljön, och särskilt
– utan risker för vatten, luft, jord eller växter och djur,
– utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt,
– utan att negativt påverka landskapet och områden av särskilt intresse.
Medlemsstaterna skall även vidta de åtgärder som krävs för att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat bortskaffande av avfall.”
5. I artikel 5 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder, genom samarbete mellan medlemsstater när detta är nödvändigt eller tillrådligt, för att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra inrättningar för bortskaffandet, med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Nätverket måste utformas så att gemenskapen som helhet kan ta hand om sitt avfall och så att medlemsstaterna var för sig närmar sig detta mål, med hänsyn tagen både till geografiska förhållanden och behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall.
2. Nätverket måste även utformas så att det blir möjligt att ta hand om avfallet vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna med användning av de bäst anpassade metoderna och den bästa tekniken, så att en hög nivå för miljö- och hälsoskyddet säkerställs.”
6. Enligt artikel 7 i direktivet skall följande gälla:
”1. För att uppnå de mål som anges i artik[larna] 3–5 skall sådana behöriga myndigheter som avses i artikel 6 vara skyldiga att så snart som möjligt upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen. Dessa avfallsplaner skall i första hand omfatta
– typ, kvantitet och ursprung beträffande det avfall som skall återvinnas eller bortskaffas,
– allmänna tekniska krav,
– speciella åtgärder i fråga om vissa typer av avfall,
– lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande.
I planerna kan exempelvis anges
– de fysiska eller juridiska personer som får hantera avfall,
– beräknade kostnader för återvinning och bortskaffande,
– lämpliga åtgärder för att främja en rationalisering av insamling, sortering och behandling av avfall.
2. Medlemsstaterna skall när det är lämpligt samarbeta med övriga berörda medlemsstater och med kommissionen när planerna upprättas. De skall underrätta kommissionen härom.
3. Medlemsstaterna får vidta de åtgärder som krävs för att förhindra avfallstransporter som inte överensstämmer med avfallsplanerna. De skall underrätta kommissionen och medlemsstaterna om sådana åtgärder.”
7. Enligt artikel 9 i direktivet skall följande gälla:
”1. För genomförandet av artik[larna] 4, 5 och 7 måste varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A erhålla ett tillstånd från den behöriga myndighet som avses i artikel 6.
Ett sådant tillstånd skall omfatta:
– mängd och slag av avfall,
– tekniska krav,
– de säkerhetsåtgärder som skall vidtas,
– platsen för bortskaffandet,
– behandlingsmetoden.
2. Tillstånd kan beviljas för en bestämd period. Tillstånden kan utformas så att de skall förnyas och så att de innefattar villkor och förpliktelser. Särskilt om den avsedda bortskaffningsmetoden inte är godtagbar från miljöskyddssynpunkt kan tillstånd vägras.”
8. I artikel 2.1 i direktiv 91/156, genom vilken samtliga artiklar som just har citerats har införts i direktiv 75/442, föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 april 1993. De skall genast underrätta kommissionen om detta.”
9. I artikel 8 i rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall,(6) som trädde i kraft den 16 juli 1999, anges följande:
”Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att
a) den behöriga myndigheten inte skall utfärda tillstånd för deponering om inte följande villkor uppfylls:
i) Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 3.4 och 3.5 skall deponeringsprojektet uppfylla samtliga relevanta krav i detta direktiv, inklusive bilagorna.
...
b) deponeringsprojekt[et] är förenligt med den relevanta avfallsplan eller de relevanta avfallsplaner som avses i artikel 7 i direktiv 75/442/EEG,
...”
10. I bilaga I till direktiv 1999/31, med rubriken ”Allmänna föreskrifter för alla deponiklasser”, anges följande:
”1. Lokalisering
1.1. Vid lokalisering av en deponi skall hänsyn tas till krav som rör
a) avståndet från platsens yttre gräns till bostads- och rekreationsområden, vattenleder, vattenförekomster och jordbruksområden eller tätbebyggelse,
b) förekomsten av grundvatten, kustvatten eller naturskyddszoner i området,
c) de geologiska och hydrogeologiska förhållandena i området,
d) risken för översvämningar, sättningar, jordskred eller snöskred på platsen,
e) skyddet av natur- eller kulturarvet i området.
1.2. Deponin kan tillåtas endast om det framkommer att deponin med beaktande av platsens särdrag med hänsyn till ovannämnda krav eller rättelseåtgärder som skall vidtas inte utgör någon allvarlig risk för miljön.
...”
B – Den nationella lagstiftningen
11. I artikel 24 i dekret av den 27 juni 1996 om avfall ( Moniteur belge
av den 2 augusti 1996) föreskrivs följande:
”1. Regeringen skall i enlighet med artiklarna 11–16 i dekret av den 21 april 1994 om miljöplaneringen inom ramen för en hållbar utveckling upprätta en plan för avfallshanteringen. Denna plan skall utgöra ett sektorsprogram i den mening som avses i detta dekret. Det kan vara en planering för varje avfallstyp eller verksamhetsområde.
Planen skall i synnerhet innehålla
1) en beskrivning av avfallets typ, kvantitet och ursprung, hanteringen av det avfall som produceras och överförs årligen, de anläggningar och områden som används,
2) en förteckning över gällande bestämmelser och allmänna åtgärder som har inverkan på avfallshanteringen,
3) en beskrivning av den troliga utvecklingen inom sektorn och de mål som skall uppnås i fråga om avfallshantering,
4) de projekt och insatser som skall utvecklas för förebyggande, återvinning och bortskaffande, rekommenderade metoder och tekniker för hantering och de fysiska eller juridiska personer som får hantera avfallet.
Planen skall åtföljas av uppgifter om budgetkonsekvenserna för de offentliga myndigheterna, de förutsebara effekterna på ekonomin i allmänhet på kort, medellång och lång sikt och om de förutsebara effekterna på miljön.
2. Regeringen skall i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artiklarna 25 och 26 upprätta en plan för anläggningar för slutförvaring som omfattar de områden som kan komma att användas för etablering och drift av anläggningar för slutförvaring, med undantag för de anläggningar för slutförvaring som är förbehållna avfallsproducenten.
Andra anläggningar för slutförvaring än dem som anges i den plan som avses i detta stycke får inte tillåtas, om de inte är förbehållna avfallsproducenten.”
12. För genomförande av artikel 24.1 och 24.2 antog den vallonska regeringen dels, den 15 januari 1998, den vallonska avfallsplanen ”Horizon 2010” ( Moniteur belge, av den 21 april 1998, s. 11806, nedan kallad planen Horizon 2010), dels, den 1 april 1999, planen för anläggningar för slutförvaring ( Moniteur belge, av den 13 juli 1999, s. 26747, nedan kallad planen för anläggningar för slutförvaring), som trädde i kraft den 13 juli 1999. Båda planerna har översänts till kommissionen i samband med införlivandet av artikel 7 i direktivet.
13. I artikel 70 första stycket i nämnda dekret från år 1996 föreskrivs följande:
”Innan den plan för anläggningar för slutförvaring som avses i artikel 24.2 har trätt i kraft, kan de ansökningar om tillstånd, i den mening som avses i artikel 11, för etablering och drift av anläggningar för slutförvaring och de ansökningar om bygglov, i den mening som avses i artikel 41.1 i Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine, som fastslagits kunna tas upp till prövning innan parlamentet antog detta dekret, ligga till grund för tillstånd i industri-, jordbruks- eller utvinningsområden, i enlighet med definitionen av dessa områden i artiklarna 172, 176 och 182 i samma lag.”
II – Tvisterna vid den nationella domstolen
A – Mål C-53/02
14. Genom beslut av den 21 maj 1999 beviljade den vallonska regeringen företaget Biffa Waste Services SA (nedan kallat Biffa) ett enskilt tillstånd att utvidga och driva en anläggning för slutförvaring av avfall belägen i Braine-le-Château. Det omtvistade beslutet rör utvidgning av området f ör bortskaffande av avfall från Cour-au-Bois Nord till det närbelägna området Cour-au-Bois Sud. Det utvidgade området skulle även användas för bortskaffande av avfallet, det vill säga slutförvaring (deponering) av inert avfall.
15. Commune de Braine-le-Château (nedan kallad Braine-le-Château) väckte talan om upphävande av det ifrågasatta beslutet vid Conseil d’État. Till stöd för sin talan åberopade Braine-le-Château bland annat åsidosättande av artiklarna 4, 5, 7 och 9 i direktivet. Den anser att trots artikel 7 i direktivet, enligt vilken planer för avfallshanteringen skall upprättas, och trots artikel 24.2 i dekret av den 27 juni 1996 om avfall, enligt vilken den vallonska regeringen är skyldig att utarbeta en fysisk planering för de områden som kan komma att användas för etablering och drift av en anläggning för slutförvaring och vari det anges att inga andra anläggningar för slutförvaring än de som anges i planen får tillåtas, hade den vallonska regeringen ännu inte antagit någon plan när det ifrågasatta beslutet fattades. Dels utgör planen Horizon 2010 inte någon sådan plan, dels hade planen för anläggningar för slutförvaring inte trätt i kraft när den ifrågasatta rättsakten antogs. Slutligen påpekade sökanden att det omtvistade området inte omfattas av planen av den 1 april 1999, och av detta följer att den ifrågasatta rättsakten antogs avseende ett område som inte finns angivet i någon planering av områden för bortskaffande av avfall.
16. Den vallonska regeringen genmälde å sin sida att planen Horizon 2010 innehåller en sådan planering som föreskrivs i artikel 7.1 i direktivet och att det omtvistade området omfattas av denna. Intervenienten Biffa hävdade att det inte har styrkts att artikel 7 i direktivet nödvändigtvis förutsätter en sådan planering av deponier som den som utarbetats i planen för anläggningar för slutförvaring i regionen Vallonien.
B – Mål C-217/02
17. Genom ministerkungörelse av den 16 december 1998 fick aktiebolaget Propreté, Assainissement, Gestion de l’Environnement (nedan kallat PAGE) tillstånd att driva en anläggning för slutförvaring (deponi) i Mont-Saint-Guibert i ett område som kallas Les Trois Burettes. I kungörelsen fastställs villkoren för efterbehandling och inrättas en biträdande kommitté och en vetenskaplig kommitté för anläggningen för slutförvaring.
18. Michel Tillieult och den ideella föreningen Association des habitants de Louvain-La-Neuve samt Willy Grégoire och den ideella föreningen Épine blanche ingav båda en ansökan om upphävande av det ifrågasatta beslutet vid Conseil d’État. Då målen var konnexa förenades de vid den nationella domstolen. Den ideella föreningen Épine blanche återkallade sedan sin talan.
19. Sökandena i målet vid den nationella domstolen har bland annat anfört att det ifrågasatta tillståndet beviljades för ett område som inte förekommer i någon planläggning av områden för bortskaffande av avfall, vilket står i strid med dels artiklarna 7.1 och 9 i direktivet, dels artikel 24.2 i dekret av den 27 juni 1996. De har i huvudsak erinrat om artikel 7 i direktivet, enligt vilken det krävs en fysisk planering av områden för bortskaffande, att fristen för införlivande har överskridits, att planen Horizon 2010 inte utgör en sådan fysisk planering som fordras enligt direktivet och att planen för anläggningar för slutförvaring bara fanns i form av ett förslag vid den tidpunkt då den ifrågasatta rättsakten antogs. Sökandena har vidare angett att artikel 70 i dekret av den 27 juni 1996 inte motsvarar det krav på planering som anges i direktivet, som för sitt genomförande förutsätter att ”lämpliga områden utses” och att det föreslagna ”området jämförs” med de andra kraven enligt direktivet, nämligen skyddet av människors hälsa och av miljön.
20. Région wallonne har särskilt gjort gällande att artiklarna 7 och 9 i direktivet inte har direkt effekt. Dessutom anser den att avfallsplanerna saknar tvingande verkan och att direktivet överlåter åt medlemsstaterna att bestämma om områdena skall anges i planen eller om den endast skall ange kriterierna för ett områdes lämplighet. Den har även uppgett att planen Horizon 2010 innehåller flera bestämmelser som rör en fysisk planering och som det område som är föremål för den ifrågasatta rättsakten överensstämmer med. Région wallonne har även hänvisat till förslaget om plan för anläggningar för slutförvaring, som tillfälligt antagits genom kungörelse av den 30 april 1998, i vilket deponin i Mont-Saint-Guibert beaktas. Région wallonne anser slutligen att genom att det i artikel 70 i dekret av den 27 juni 1996 utses områden för sektorsplaner i vilka anläggningar för slutförvaring av avfall tillfälligt kan komma att förläggas, utgör den ett korrekt införlivande av artikel 7 i direktivet.
21. PAGE, intervenient i målet vid den nationella domstolen, anser att artikel 7 i direktivet inte innebär en fysisk planering av anläggningar för avfallshantering, utan egentligen avser en plan av tekniskt slag och inte av geografiskt slag. Den rättsliga betydelsen av planerna för avfallshantering anges inte i direktivet och PAGE har därav dragit slutsatsen för det första att dessa planer inte nödvändigtvis har någon normativ verkan och för det andra att beviljandet av ett tillstånd inte nödvändigtvis förutsätter att en fysisk planering har iakttagits. PAGE har även hävdat att dekretet av den 27 juni 1996 uppfyller det krav på fysisk planering som följer av artikel 7 i direktivet och att detta även gäller planen Horizon 2010. PAGE har slutligen framhållit att det saknas en frist för införlivande av artikel 7 i direktivet och att kommissionen inte har väckt någon talan om fördragsbrott mot den belgiska staten.
III – Tolkningsfrågorna
22. Conseil d’État beslutade att förklara de två målen vid den nationella domstolen vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen i mål C-53/02:
”1) Innebär skyldigheten, som åligger medlemsstaterna enligt artikel 7 i direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, att upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen, som i första hand skall omfatta ’lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande’, att de medlemsstater till vilka direktivet är riktat är skyldiga att på en karta exakt ange var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga eller att fastställa kriterier för lokaliseringen som är tillräckligt exakta, för att den behöriga myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet skall kunna fastslå huruvida området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen?
2) Utgör artiklarna 4, 5 och 7 i direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, eventuellt jämförda med artikel 9 i samma direktiv, hinder för att en medlemsstat, vilken inom den föreskrivna fristen inte har antagit en eller flera planer för avfallshanteringen som omfattar ’lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande’, beviljar enskilda tillstånd för drift av anläggningar för bortskaffande av avfall, såsom deponier?”
23. I mål C-217/02 ställde Conseil d’État tre frågor varav de två första är i sak identiska med frågorna i det första målet. Den tredje frågan har följande lydelse:
”Innebär artikel 7.1. i direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, att den eller de planer som i första hand skall omfatta ’lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande’ skall upprättas senast den 1 april 1993 eller innebär den att de skall upprättas inom en skälig tidsfrist, vilken kan överskrida fristen för införlivande av direktivet med nationell rätt?”
IV – Bedömning
A – Den första tolkningsfrågan i målen C-53/02 och C-217/02
1. Ståndpunkter hos de parter som har inkommit med yttranden
24. Braine-le-Château
anser att det enligt artikel 7 i direktivet krävs att medlemsstaterna inom ramen för planerna för avfallshantering skall ange var områdena för bortskaffande av avfall kan komma att anläggas eller fastställa kriterier för lokaliseringen av dessa områden så att den behöriga myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet skall kunna fastslå huruvida området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen.
25. Michel Tillieut, den ideella föreningen Association des habitants de Louvain-la-Neuve
och Willy Grégoire, sökande i målet vid den nationella domstolen (mål C-217/02), samt Philippe Feron
och Philippe De Codt, intervenienter i målet vid den nationella domstolen (mål C-53/02) (nedan kallade Tillieut, Feron m.fl.) är av samma åsikt. De anser att det enligt direktivet överlåts åt medlemsstaterna att avgöra om lämpliga framtida områden och anläggningar skall anges i planen eller om den enbart skall ange kriterierna för dessa områdens eller anläggningars lämplighet. Om det sistnämnda alternativet antas, skall dock dessa kriterier vara tillräckligt exakta för att den behöriga myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet skall kunna fastslå huruvida området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planerna. Vad gäller kriterierna för lokalisering hänvisar dessa parter till sådana kriterier som geologiska och hydrogeologiska förhållanden, närheten till livsmiljöer, vindar samt närheten till områdena och anläggningarna.
26. Dessa intervenienter anser konkret att det före planen för anläggningar för slutförvaring inte fanns någon fysisk planering av områdena för bortskaffande av avfall i den mening som avses i artikel 7 i direktivet i regionen Vallonien. Planen Horizon 2010 innehöll enligt dem endast en tillfällig planering.
27. Région wallonne
delar inte denna åsikt. Den har påpekat att planen Horizon 2010 innehåller en sammanställning av lokaliseringen av befintliga områden i de olika kommunerna i regionen Vallonien, även om den inte anger fastighetsskiftena. Dessa skall finnas med i en plan i skala 1/2500 som inges i samband med en ansökan om bygglov. En sådan precisering behöver enligt dess mening inte nödvändigtvis göras i den plan för avfallshantering som avses i artikel 7 i direktivet om den finns med i det tillstånd som avses i artikel 9 i samma direktiv.
28. Vad gäller tolkningen av artikel 7 i direktivet anser Région wallonne att den skyldighet som enligt denna bestämmelse åläggs medlemsstaterna att upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen, som i första hand skall omfatta lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande, inte innebär att medlemsstaterna är skyldiga att på en karta exakt ange var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga. Den innebär att medlemsstaterna är skyldiga att fastställa kriterier för lokaliseringen som är tillräckligt exakta, för att den behöriga myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet skall kunna fastslå huruvida området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen.
29. Biffa
och PAGE
delar i huvudsak Région wallonnes uppfattning.
30. Enligt Republiken Österrike
kan man inte av ordalydelsen i artikel 7 i direktivet dra slutsatsen att medlemsstaterna är skyldiga att i de nationella planerna för avfallshantering ange exakt (på en karta) var de olika områdena för eventuellt bortskaffande av avfall och de andra anläggningarna kommer att ligga. I avsaknad av motsatta eller närmare uppgifter i det avseendet i direktivet bör fastställandet av allmänna abstrakta kriterier anses tillräckligt, som till exempel förbud att upprätta anläggningar för bortskaffande av avfall i vissa känsliga områden (såsom vattenskyddsområden, avrinningsområden för höga vattenstånd, områden med täta atmosfäriska växlingar, alpområden, naturskyddsområden, m.m.), geologiska och hydrogeologiska förhållanden, förbud i syfte att bygga bostads- eller semesterområden, sanitära olägenheter, infrastrukturer och, i synnerhet, möjligheterna till förbindelser med transportnäten samt förbud på grund av historiska minnesmärken eller naturföremål.
31. Enligt Konungariket Nederländerna
syftar artikel 7 i direktivet till att medlemsstaterna genom avfallsplanerna skall fastställa en allmän riktlinje för antagandet av mer exakta beslut. Denna riktlinje bör vara heltäckande och utgöra ett organiserat system. Det krävs således inte någon exakt lokalisering av områden och anläggningar för bortskaffande av avfall i dessa planer. Det skulle rent av medföra att planerna brast i flexibilitet och smidighet så att de inte längre kunde tjäna som riktlinje.
32. Den nederländska regeringen anser således att artikel 7 i direktivet inte ålägger medlemsstaterna att i en plan för avfallshantering göra någon geografisk eller annan markering av den exakta lokaliseringen av områden eller anläggningar för bortskaffande av avfall eller att fastställa kriterier för exakt lokalisering. Medlemsstaterna kan nöja sig med att fastställa allmänna kriterier för lokaliseringen av områden och anläggningar för bortskaffande av avfall.
33. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland
anser att avfallsplanerna skall innehålla uppgifter om befintliga anläggningar för bortskaffande av avfall, om nuvarande avfallsmängd och om all tillgänglig information avseende framtida avfallsmängd.
34. Enligt Förenade kungarikets regering är det lämpligt att ange lokaliseringen av en planerad anläggning för bortskaffande när planerna har framskridit tillräckligt långt för att man med säkerhet skall kunna påstå att den ifrågavarande anläggningen kommer att kunna ta emot avfall vid en någorlunda bestämbar tidpunkt i framtiden. På det stadiet skulle man kunna säga att de planerade anläggningarna omfattar potentiella delar av det gemensamma nätverket av anläggningar för bortskaffande som planerna för avfallshantering förväntas underlätta. Tidigare kunde medlemsstaterna helt skönsmässigt besluta om de uppgifter som angavs i planen beträffande möjliga lokaliseringar av de anläggningar för bortskaffande av avfall som i framtiden kan användas inom ramen för det ifrågavarande gemensamma nätverket. Skyldigheten att i en plan ta med ett särskilt område för en planerad anläggning uppkommer med andra ord först när det med säkerhet har fastställts att avfall kommer att behandlas på detta område vid en tidpunkt i framtiden som kan anges med rimlig säkerhet, det vill säga när den ifrågavarande anläggningen har fått ett tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet.
35. Förenade kungarikets regering anser således att i de planer för avfallshantering som antagits med stöd av artikel 7 i direktivet skall alla ”lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande” för vilka ett tillstånd har beviljats enligt artikel 9 i direktivet uppräknas och kriterierna för lokaliseringen skall redovisas tillräckligt detaljerat för att den behöriga myndigheten med ansvar för att utfärda tillstånd skall kunna försäkra sig om att direktivets mål har uppnåtts när den beviljar tillstånd för framtida områden.
36. Enligt den franska regeringen
framgår det inte av artikel 7 i direktivet att medlemsstaterna är skyldiga att ange områdena geografiskt. En avfallsplan är nämligen ett program med riktlinjer. Den bör, enligt nämnda artikel 7, icke desto mindre ha en geografisk dimension, vilket borde ta sig uttryck i att det fastställs kriterier som gör det möjligt att avgöra om tillståndet överensstämmer med avfallsplanen. Vid fastställandet av dessa kriterier bör medlemsstaten, enligt den franska regeringen, ta hänsyn till behoven och kapaciteten i fråga om bortskaffande av avfall samt de rekommenderade områdena för lokalisering.
37. Kommissionen
anser att planerna för avfallshantering bör innehålla en tillräckligt exakt angivelse av områdena för att förverkliga de mål som anges i artiklarna 4 och 5 i direktivet och säkerställa att artikel 9 i detta genomförs. Dessutom bör lokaliseringen av de områden som bedöms vara ”lämpliga” av den myndighet som upprättar planen kunna fastställas med exakthet för att göra det möjligt för de myndigheter som har till uppgift att utfärda tillstånd att fastställa att det planerade området verkligen har tagits med i den upprättade planen för avfallshantering.
38. Kommissionen anser att det finns tre lämpliga sätt att uppfylla kravet på att ange befintliga eller planerade områden och anläggningar i en avfallsplan, nämligen att
– markera de ifrågavarande områdena och anläggningarna på en karta,
– utarbeta en förteckning i vilken planerade områden och anläggningar för bortskaffande anges exakt, eller
– definiera en rad faktorer och uppgifter, inbegripet kriterier för lokaliseringen, som gör det möjligt att exakt identifiera områdena.
39. Det sistnämnda tillvägagångssättet kan, enligt kommissionen, anses vara enklare vid fastställandet av redan planerade framtida områden i planen.
2. Bedömning
40. Alla parter som har inkommit med yttranden är eniga om att en avfallsplan, på ett eller annat sätt, bör ha en geografisk dimension och jag delar till fullo detta synsätt.
41. Det skall nämligen erinras om att det i artikel 7.1 i direktivet uttryckligen hänvisas till denna dimension genom att det föreskrivs att avfallsplanerna ”... i första hand [skall] omfatta ... lämpliga områden
eller anläggningar för bortskaffande ... ”(7) .
42. Det råder även enighet om att det enligt artikel 7 i direktivet inte krävs att en avfallsplan skall innehålla någon exakt kartläggning eller någon annan exakt beskrivning av lokaliseringen av aktuella och framtida områden för bortskaffande.
43. Det är visserligen med rätta som Förenade kungarikets regering har understrukit att medlemsstaterna kan
göra en sådan exakt identifiering om de så önskar och om det är praktiskt genomförbart. Artikel 7 innehåller dock inte
någon sådan skyldighet .
44. Om en sådan skyldighet förelåg skulle nämligen artikel 9 i direktivet, enligt vilken tillståndet ”... skall omfatta ... platsen för bortskaffandet ...”, knappast ha någon mening, vilket Région wallonne, PAGE och den franska regeringen med rätta har påpekat. Det är just vid tillståndsgivandet som det ifrågavarande områdets lokalisering skall fastställas exakt.
45. Dessutom skulle det slutliga beslutet att bygga och driva en anläggning för bortskaffande av avfall på ett särskilt område, som Förenade kungarikets regering har påpekat, kunna föregås av ett samråds- och beslutsförfarande som innebär att man måste ta hänsyn till en miljökonsekvensbedömning i enlighet med rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt,(8) senast ändrat genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997.(9) Den franska regeringen har gjort en liknande iakttagelse i fråga om rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.(10) Av detta följer att det inte alltid är möjligt att redan i avfallsplanen fastställa exakt var ett område för bortskaffande av avfall kommer att ligga.
46. Det är likaledes med rätta som den nederländska regeringen har påpekat att alltför exakta avfallsplaner brister i flexibilitet och smidighet. Dessa bör nämligen kunna beakta de ändringar som blir resultatet av vetenskapliga och tekniska framsteg och sådana nya situationer som uppkomsten av nya förfaranden för bortskaffande av avfall, som inte är kända när avfallsplanen antas, vilket PAGE har påpekat.
47. En avfallsplan i den mening som avses i artikel 7 i direktivet utgör således, som den nederländska regeringen med rätta har påpekat, en ”riktlinje” eller, som domstolen beskrev det i punkt 75 i domen i målet kommissionen mot Grekland,(11) ett ”övergripande program”, som inte nödvändigtvis behöver beskriva alla aspekter av den aktuella och framtida hanteringen av bortskaffandet av avfall, inklusive områden, i minsta detalj.
48. Hur bör man mot en sådan bakgrund tolka kravet på att avfallsplanerna skall ha en geografisk dimension?
49. En lämplig lösning har föreslagits av Conseil d’État självt och av flera parter som har inkommit med yttranden. En avfallsplan måste innehålla ett antal kriterier eller, som kommissionen har föreslagit, faktorer som gör det möjligt för den myndighet till vilken en ansökan om tillstånd enligt artikel 9 i direktivet inges att senare exakt lokalisera den lämpligaste platsen för ett område för bortskaffande av avfall.
50. På så sätt har en avfallsplan verkligen en sådan geografisk dimension som krävs enligt artikel 7 i direktivet, och den fyller dessutom bäst sin funktion som en riktlinje. Däremot behöver inte den exakta lokaliseringen av varje framtida område uppges i själva planen.
51. Faktorerna skall naturligtvis definieras så, att de bidrar till att uppnå de mål som anges i artiklarna 3–5 i direktivet.(12)
52. Faktorerna skall på så sätt å ena sidan göra det möjligt att lokalisera områdena för bortskaffande av avfall med hänsyn till miljön och folkhälsan, som Tillieut, Feron m.fl. har betonat. Det är nämligen så, som domstolen fastslog i punkt 44 i domen i målet kommissionen mot Frankrike,(13) att ”... [b]land [de] målsättningar [som anges i artiklarna 3–5 i direktivet] återfinns främst skyddet för folkhälsan och miljön, vilket utgör kärnan i gemenskapslagstiftningen om avfall ...”.
53. Å andra sidan skall dessa faktorer, som kommissionen med rätta påpekade vid förhandlingen, även uppfylla de andra målen i direktivet, som ”att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra inrättningar för bortskaffandet, med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader”.(14) De skall således även ta hänsyn till arten och mängden av de avfallstyper som kan produceras i de olika delarna av ett land samt till att de inte skall behöva forslas för långa sträckor.
54. Braine-le-Château, Tillieut, Feron m.fl. och den österrikiska regeringen har givit några exempel på geografiska faktorer som kan förekomma i en avfallsplan, såsom geologiska och hydrogeologiska förhållanden, närheten till livsmiljöer, vindar, förekomsten av känsliga områden, avståndet mellan områdena m.m.
55. Fastställandet av vilka faktorer som verkligen kommer att förekomma i en avfallsplan beror naturligtvis på förhållandena i den region som omfattas av denna plan. Jag håller dock med kommissionen om att dessa faktorer bör ha en viss grad av precision i den meningen att de bör utgöra en användbar och effektiv referensram för de behöriga myndigheter som senare skall fastställa exakt var ett område för bortskaffande av avfall skall ligga.
56. Som kommissionen med rätta har påpekat, följer det nämligen av domstolens rättspraxis att planerna för avfallshantering utgör ett viktigt redskap för att uppnå de mål som anges i artiklarna 3–5 i direktivet. Domstolen påpekade således i punkt 44 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike följande: ”... Enligt rättspraxis skall ... ett åsidosättande av skyldigheten att upprätta planer för avfallshantering anses allvarligt, även om det endast avser en mycket begränsad del av en medlemsstats territorium såsom ett enda departement (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkterna 94 eller 95), eller ett enda dalområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 1999 i mål C-365/97, kommissionen mot Italien, REG 1999, s. I-7773, punkt 69).”
57. Av det ovan anförda följer att den åsikt som PAGE framförde vid förhandlingen, att det enligt artikel 7 i direktivet varken krävs någon exakt kartläggning eller ens att det fastställs en rad kriterier för lokaliseringen som gör det möjligt för den behöriga myndigheten att senare fastställa en lämplig plats för ett område för bortskaffande av avfall, inte kan godtas. Till stöd för sin åsikt har PAGE hänvisat till domen i målet ASA,(15) i vilken domstolen i punkt 60 fastslog att ”... syftet med bilagorna 2 A och 2 B till direktivet är att räkna upp de vanligaste bortskaffande- och återvinningsåtgärderna, inte att tillhandahålla en detaljerad och uttömmande uppräkning av alla åtgärder för bortskaffande eller återvinning i den mening som avses i direktivet”. Detta avsnitt bekräftar enligt PAGE att det är omöjligt att vid upprättandet av en avfallsplan känna till alla åtgärder för bortskaffande eller återvinning av avfall och att det följaktligen inte är meningsfullt att kräva att områdena för bortskaffande av avfall eller kriterierna för lokalisering fastställs i avfallsplanen.
58. Detta avsnitt av domen i det ovannämnda målet ASA stöder dock inte den tolkning av artikel 7 i direktivet som PAGE har framfört.
59. Att underkänna både lösningen med kartläggningen och den med fastställandet av ett antal kriterier som gör det möjligt att senare lokalisera områdena är detsamma som att i praktiken inte erkänna någon geografisk dimension i en avfallsplan och följaktligen att beröva artikel 7 i direktivet dess innehåll när det där anges att avfallsplanen i första hand skall omfatta områden för bortskaffande av avfall.
60. Det faktum att det är omöjligt att vid upprättandet av en avfallsplan känna till alla åtgärder för bortskaffande eller återvinning av avfall kan dessutom påverka inte bara områdena utan även alla andra aspekter som behandlas i en avfallsplan. PAGE ifrågasätter därför med sitt resonemang meningen med själva avfallsplanen och inte bara den geografiska dimensionen. Man kan dock inte påstå att en avfallsplan inte har någon mening bara för att den inte kan ta hänsyn till alla nyheter som ännu inte är kända när den antas.
61. Slutligen har Biffa hänvisat till artikel 8 a i i direktiv 1999/31,(16) jämförd med punkt 1 i bilaga I till detta.(17) Biffa anser att syftet med bilaga I måste vara att föreskriva kriterier som kompletterar och preciserar bestämmelserna i de allmänna planer som antagits på grundval av artikel 7 i direktivet, bland annat när det gäller den bedömning av om en deponi kan godkännas på ett visst område som bör göras inom ramen för förfarandet för beviljande av en ansökan om tillstånd och inte vid antagandet av en plan för avfallshantering.
62. Detta argument övertygar dock inte.
63. Det framgår nämligen inte av direktiv 1999/31 att kraven i punkt 1 i bilaga I för lokalisering av en deponi, som Biffa har gjort gällande, utgör ”kriterier som kompletterar och preciserar bestämmelserna i de allmänna planer som antagits på grundval av artikel 7 i direktivet”. I direktivet anges endast i artikel 8 a i, jämförd med punkt 1 i bilaga I, att ett tillstånd inte kan beviljas om inte kraven i denna bilaga är uppfyllda. Det utesluter däremot inte på något sätt att dessa krav kan införlivas med nationell rätt i den avfallsplan som en medlemsstat förväntas anta enligt artikel 7 i direktivet.
64. Av allt det ovan anförda följer att båda de möjligheter som Conseil d’État tagit upp är förenliga med artikel 7 i direktivet. Jag föreslår därför att den första frågan skall besvaras så, att skyldigheten, som åligger medlemsstaterna enligt artikel 7 i direktivet, att upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen, som i första hand skall omfatta lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande, innebär att medlemsstaterna är skyldiga antingen att på en karta exakt ange var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga eller att fastställa kriterier för lokaliseringen som är tillräckligt exakta, för att den behöriga myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet skall kunna fastslå huruvida området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen.
B – Den andra tolkningsfrågan i målen C-53/02 och C-217/02
65. Med sin andra tolkningsfråga söker Conseil d’État klarhet i huruvida artiklarna 4, 5 och 7 i direktivet, eventuellt jämförda med artikel 9 i detta, utgör hinder för att en medlemsstat, vilken inom den föreskrivna fristen inte har antagit en eller flera planer för avfallshanteringen som omfattar lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande, beviljar enskilda tillstånd för drift av anläggningar för bortskaffande av avfall, såsom deponier.
66. Braine-le-Château och Tillieut, Feron m.fl. har påpekat att det enligt artikel 9.1 i direktivet finns ett direkt samband mellan det tillståndssystem för anläggningarna som föreskrivs i denna artikel och den planering som beskrivs i artikel 7. Detta samband skulle inte ha någon verkan om det beviljade tillståndet för driften inte måste uppfylla kraven i avfallsplaneringen. De anser att av detta följer att man inte kan godta att tillstånd kan beviljas i avsaknad av en plan för avfallshantering som omfattar lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande. De har därför föreslagit att den andra tolkningsfrågan skall besvaras jakande.
67. Alla andra parter som har inkommit med yttranden har däremot föreslagit att denna fråga skall besvaras nekande, ett förslag som jag ansluter mig till.
68. Som den österrikiska och den nederländska regeringen har påpekat, kan man nämligen varken av ordalydelsen i artikel 9 i direktivet eller av syftet med denna bestämmelse dra slutsatsen att det skulle vara förbjudet att bevilja ett enskilt tillstånd om det saknas en avfallsplan.
69. Det är visserligen riktigt att det i artikel 9 i direktivet hänvisas till artikel 7 med orden ”[f]ör genomförandet av artikel ... 7”. Men, som Région wallonne och kommissionen med rätta har påpekat, även om det är riktigt att dessa ord innebär att tillstånd måste beviljas för att genomföra avfallsplanerna, betyder det dock inte att det i avsaknad av en avfallsplan skulle vara förbjudet att bevilja ett tillstånd.
70. Denna tolkning stöds enligt min åsikt av flera argument som framförts av intervenienterna.
71. För det första var medlemsstaterna, som kommissionen och Région wallonne har påpekat, inte skyldiga att införliva artiklarna 7 och 9 med nationell rätt inom samma tidsfrist. Artikel 9 skulle, liksom artiklarna 4 och 5, införlivas senast den 1 april 1993, medan de avfallsplaner som föreskrivs i artikel 7 skulle upprättas ”så snart som möjligt”. Det framgår av punkt 41 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike(18) att den sistnämnda fristen är längre än den första. Att kräva att planen skall utarbetas innan de enskilda tillstånd som uppfyller kraven i direktivet kan beviljas skulle medföra att det verkliga ikraftträdandet av bestämmelserna i artikel 9, tillsammans med bestämmelserna i artiklarna 4 och 5, senarelades till en sådan obestämd tidpunkt som föreskrivs enbart för införlivandet av artikel 7. En sådan slutsats skulle strida mot det mål som eftersträvas med direktivet, nämligen att säkerställa skyddet av människors hälsa och av miljön.
72. För det andra har PAGE med rätta undrat hur medlemsstaterna skulle kunna åberopa sin egen underlåtenhet för att ge direktivet rättsverkningar, i förevarande fall, i form av avslag på ansökningar om tillstånd. Medlemsstaterna är nämligen enligt gemenskapsrätten förbjudna att gentemot en enskild eller ett företag åberopa den direkta effekten hos ett direktiv som inte är införlivat, vare sig det gäller att ge det positiva (beviljande av tillstånd) eller negativa rättsverkningar (avslag på ansökningar om tillstånd).
73. Om man, som Förenade kungarikets regering har påpekat, för det tredje varken kunde förnya förfallna tillstånd eller utfärda nya tillstånd enbart på grund av att den behöriga myndigheten inte har antagit någon plan för avfallshantering, skulle det kunna bli rättsligt omöjligt att driva områdena för bortskaffande av avfall och medföra att inget annat område för bortskaffande av avfall blev disponibelt. Alternativt skulle den omständigheten att de nationella myndigheterna inte hade möjlighet att utfärda tillstånd kunna medföra att de nationella bestämmelser enligt vilka företagen är skyldiga att erhålla dessa tillstånd blev ogiltiga, vilket skulle medföra en avreglering av driften av områdena för bortskaffande av avfall i den ifrågavarande medlemsstaten.
74. Här handlar det emellertid om situationer som inte obestridligen motsvarar direktivets huvudmål, som är att skydda folkhälsan och miljön.
75. Det faktum att tillstånd kan beviljas i avsaknad av en avfallsplan gör slutligen inte en sådan plan mindre betydelsefull. Den nederländska regeringen har nämligen, med hänvisning till domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, med rätta påpekat att en medlemsstats underlåtelse att iaktta skyldigheten att upprätta en eller flera avfallsplaner skall betraktas som ett allvarligt fördragsbrott mot vilket sanktionsåtgärder kan vidtas inom ramen för en talan som väcks på grundval av artikel 226 EG.
76. Kommissionen, som har föreslagit att den andra tolkningsfrågan skall besvaras nekande, har dock tillagt att situationen skulle vara annorlunda om direktiv 1999/31 var tillämpligt. Så är emellertid inte fallet, vilket kommissionen själv har erkänt, eftersom fristen för införlivande av detta direktiv löper ut efter antagandet av den rättsakt som är föremål för tvisten i målet vid den nationella domstolen. Det synes följaktligen enligt min mening inte nödvändigt att ta ställning till vilket svaret på den andra tolkningsfrågan skulle bli om direktiv 1999/31 var tillämpligt.
77. Jag föreslår därför att denna fråga skall besvaras så, att artiklarna 4, 5 och 7 i direktivet, eventuellt jämförda med artikel 9 i samma direktiv, inte utgör något hinder för att en medlemsstat, vilken inom den föreskrivna fristen inte har antagit en eller flera planer för avfallshanteringen som omfattar lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande, beviljar enskilda tillstånd för drift av anläggningar för bortskaffande av avfall, såsom deponier.
C – Den tredje tolkningsfrågan i mål C-217/02
78. Med den tredje tolkningsfrågan söker Conseil d’État klarhet i huruvida artikel 7.1 i direktivet innebär att den eller de planer som i första hand skall omfatta ”lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande” skall upprättas senast den 1 april 1993 eller att de skall upprättas inom en skälig tidsfrist, vilken kan överskrida fristen för införlivande av direktivet med nationell rätt.
79. I det avseendet räcker det att konstatera att domstolen under tiden har avgjort denna fråga i sin dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, vilket för övrigt samtliga intervenienter har påpekat. Den fastslog där i punkt 41 att uttrycket ”så snart som möjligt” i artikel 7.1 skall anses innebära en skälig tidsfrist och att ”[d]enna frist är fristående från den frist som gäller för det ovannämnda direktivets införlivande”.
80. Tillieut, Feron m.fl. har vidare hävdat att Région wallonne inte har antagit sin avfallsplan inom en skälig tidsfrist, i den mening som avses i artikel 7.1 i direktivet. Denna fråga omfattas dock inte av denna begäran om förhandsavgörande.
81. Jag föreslår därför att den tredje tolkningsfrågan skall besvaras så, att artikel 7.1 i direktivet innebär att den eller de planer som i första hand skall omfatta lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande skall upprättas inom en skälig tidsfrist, vilken kan överskrida fristen för införlivande av direktivet med nationell rätt.
V – Förslag till avgörande
82. Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som Conseil d’État har ställt på följande sätt:
1) Skyldigheten, som åligger medlemsstaterna enligt artikel 7 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, att upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen, som i första hand skall omfatta lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande, innebär att medlemsstaterna är skyldiga antingen att på en karta exakt ange var områdena för bortskaffande av avfall kommer att ligga eller att fastställa kriterier för lokaliseringen som är tillräckligt exakta, för att den behöriga myndighet som har till uppgift att bevilja tillstånd i enlighet med artikel 9 i direktivet skall kunna fastslå huruvida området eller anläggningen omfattas av den avfallshantering som fastställts i planen.
2) Artiklarna 4, 5 och 7 i direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, eventuellt jämförda med artikel 9 i samma direktiv, utgör inte något hinder för att en medlemsstat, vilken inom den föreskrivna fristen inte har antagit en eller flera planer för avfallshanteringen som omfattar lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande, beviljar enskilda tillstånd för drift av anläggningar för bortskaffande av avfall, såsom deponier.
3) Artikel 7.1 i direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156, innebär att den eller de planer som i första hand skall omfatta lämpliga områden eller anläggningar för bortskaffande skall upprättas inom en skälig tidsfrist, vilken kan överskrida fristen för införlivande av direktivet med nationell rätt.
(1) .
(2)
–	EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238.
(3)
–	EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66.
(4)
–	Det skall som en praktisk anmärkning noteras att nästan alla bestämmelserna i direktiv 75/442 har ersatts genom direktiv 91/156 och att det således är det sistnämnda direktivet som man bör gå tillbaka till om man vill ha en helhetsbild av dessa bestämmelser.
(5)
–	Se artikel 1 e och bilaga 2 A.
(6)
–	EGT L 182, s. 1.
(7)
–	Min kursivering.
(8)
–	EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226.
(9)
–	EGT L 73, s. 5.
(10)
–	EGT L 257, s. 26.
(11)
–	Dom av den 4 juli 2000 i mål C-387/97, kommissionen mot Grekland (REG 2000, s. I-5047).
(12)
–	Se artikel 7.1 i direktivet: ” För att uppnå de mål som anges i artik[larna] 3–5
skall sådana behöriga myndigheter som avses i artikel 6 vara skyldiga att så snart som möjligt upprätta en eller flera planer för avfallshanteringen ...” (min kursivering).
(13)
–	Dom av den 2 maj 2002 i mål C-292/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2002, s. I-4097).
(14)
–	Artikel 5.1 i direktivet.
(15)
–	Dom av den 27 februari 2002 i mål C-6/00, ASA (REG 2002, s. I-1961).
(16)
–	Citerad ovan i punkt 9.
(17)
–	Citerad ovan i punkt 10.
(18)
–	Det kan i detta hänseende konstateras att användningen av uttrycket ’så snart som möjligt’ i denna bestämmelse är en anvisning om att den frist för införlivande som föreskrivs i artikel 2.1 första stycket i direktiv 91/156 inte avser skyldigheten att upprätta planer för avfallshantering. Om så vore fallet skulle nämligen detta uttryck sakna betydelse. Av detta följer att uttrycket ’så snart som möjligt’ skall anses innebära att de behöriga myndigheterna har en skälig tidsfrist för att uppfylla denna särskilda skyldighet. Denna frist är fristående från den frist som gäller för det ovannämnda direktivets införlivande.