62009CC0548_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inhoud
I – Voorgeschiedenis van het geding en bestreden arrest
II – Procesverloop voor het Hof en vorderingen van partijen
III – Juridische analyse
A – Eerste primaire middel: onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht inzake de beoordeling van de gevolgen die uit een schending van de verplichting tot betekening moeten voortvloeien
1. Het bestreden arrest
2. Argumenten van partijen
3. Beoordeling
a) Het bestaan van een verplichting tot individuele betekening van het litigieuze besluit
b) De gevolgen van de schending van de betekeningsverplichting
B – Tweede primaire middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de rechtsgrondslagen van verordening nr. 423/2007
1. Het bestreden arrest
2. Argumenten van partijen
3. Beoordeling
C – Derde primaire middel: onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de motiveringsplicht, de rechten van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming
1. Het bestreden arrest
2. Argumenten van partijen
3. Beoordeling
D – Eerste subsidiaire middel: verkeerde opvatting van de beoordelingsbevoegdheid van de Raad
1. Het bestreden arrest
2. Argumenten van partijen
3. Beoordeling
E – Tweede subsidiaire middel: onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht wat het eigendomsrecht van rekwirante betreft
1. Het bestreden arrest
2. Argumenten van partijen
3. Beoordeling
a) Voorafgaande opmerkingen
b) Analyse van het middel
F – Derde subsidiaire middel: kennelijke beoordelingsfout van de Raad bij de plaatsing van rekwirante op de lijst van de entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling
IV – Kosten
V – Conclusie
1. Deze hogere voorziening, ingesteld door Bank Melli Iran (hierna: „Bank Melli” of „rekwirante”), strekt tot vernietiging van het arrest Bank Melli Iran/Raad(2) (hierna: „bestreden arrest”), waarmee het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (hierna: „Gerecht”) het beroep tot nietigverklaring heeft verworpen dat rekwirante heeft ingesteld tegen punt 4 van tabel B in de bijlage bij besluit 2008/475/EG van de Raad van 23 juni 2008 houdende uitvoering van artikel 7, lid 2, van verordening (EG) nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran(3) (hierna: „litigieus besluit”), met welk besluit de Raad van de Europese Unie (hierna: „Raad”) rekwirante heeft geplaatst op de lijst van entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren.
2. Deze hogere voorziening is de eerste die is ingesteld tegen bevriezingsmaatregelen waartoe is besloten in het kader van een sanctieregeling tegen een derde staat. Zij werpt voorts een aantal belangrijke vragen op, met name hoe zwaarwegend de rechten van verdediging zijn waarop de in de getroffen maatregelen bedoelde personen en entiteiten zich in een dergelijke context kunnen beroepen.
I – Voorgeschiedenis van het geding en bestreden arrest
3. Blijkens de punten 1 en volgende van het bestreden arrest is Bank Melli een Iraanse handelsmaatschappij die eigendom is van de Iraanse staat en vindt de voor het Gerecht aanhangig gemaakte zaak zijn oorsprong in het stelsel van beperkende maatregelen dat is ingevoerd om druk uit te oefenen op de Islamitische Republiek Iran teneinde proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten en de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens (hierna: „nucleaire proliferatie”) te staken. De achtergrond van dat stelsel is resolutie 1737 (2006)(4) van 23 december 2006 van de VN-Veiligheidsraad (hierna: „Veiligheidsraad”), waarvan de bijlage een aantal volgens de Veiligheidsraad bij nucleaire proliferatie in Iran betrokken personen en entiteiten noemde waarvan de tegoeden en economische middelen (hierna: „tegoeden”) moeten worden bevroren. Die lijst is regelmatig bij verschillende resoluties door de Veiligheidsraad geactualiseerd. Tegen rekwirante zijn evenwel geen door de Veiligheidsraad vastgestelde maatregelen tot bevriezing van tegoeden genomen.
4. Wat de Europese Unie betreft is aan resolutie 1737 (2006) uitvoering gegeven bij gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB van de Raad van 27 februari 2007 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran.(5) Artikel 5, lid 1, sub a, van dat gemeenschappelijk standpunt voorzag in de bevriezing van de tegoeden van de personen en entiteiten die direct of indirect in het bezit waren, eigendom waren, of onder het beheer stonden van de in de resolutie aangewezen personen en entiteiten. Artikel 5, lid 1, sub b, ervan verruimde deze maatregel tot de personen en entiteiten waarvan door de Raad was vastgesteld dat zij zich bezighielden met, rechtstreeks betrokken waren bij, dan wel medewerking verleenden aan nucleaire proliferatie. In artikel 7, lid 2, van dat gemeenschappelijk standpunt was nog bepaald dat de lijst van de in artikel 5, lid 1, sub b, bedoelde personen en entiteiten door de Raad met eenparigheid van stemmen moest worden vastgesteld en gewijzigd.
5. Voor zover zij ook de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap betrof, is aan resolutie 1737 (2006) uitvoering gegeven door verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007(6), die is vastgesteld op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG. Artikel 7, lid 1, van die verordening, met praktisch dezelfde inhoud als het gemeenschappelijk standpunt, voorziet in de bevriezing van de tegoeden van de personen, entiteiten en lichamen die zijn aangewezen in resolutie 1737 (2006), en van alle tegoeden die eigendom zijn van of onder zeggenschap staan van die personen, entiteiten of lichamen. Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 verruimt deze mogelijkheid van bevriezing van tegoeden tot de personen, entiteiten of lichamen die zijn aangewezen door de Raad en die zich overeenkomstig artikel 5, lid 1, sub b, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 bezighouden met, direct betrokken zijn bij dan wel medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie. De door de Raad op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 aangewezen personen, entiteiten en lichamen worden opgesomd in bijlage V bij die verordening.
6. Artikel 15, lid 2, van die verordening bepaalt voorts: „De Raad stelt [bijlage V] vast, en evalueert en wijzigt deze met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, geheel overeenkomstig de vaststellingen die de Raad doet ten aanzien van [artikel 5, lid 1, sub b] van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 [...].” Volgens dezelfde bepaling moet de Raad de lijst in bijlage V met regelmatige tussenpozen en ten minste om de 12 maanden opnieuw bezien.
7. Artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 bepaalt: „De Raad motiveert besluiten op grond van lid 2 individueel en expliciet en deelt deze besluiten mee aan de betrokken personen, groepen en entiteiten.”
8. Enige tijd na de vaststelling van verordening nr. 423/2007 heeft de Veiligheidsraad resolutie 1803 (2008)(7) van 3 maart 2008 aangenomen, waarmee hij een oproep doet aan „alle staten tot waakzaamheid jegens de activiteiten van financiële instellingen op hun grondgebied met alle in Iran gevestigde banken, in het bijzonder met [Bank] Melli en Bank Saderat en de filialen en agentschappen daarvan in het buitenland, om te voorkomen dat deze activiteiten bijdragen aan proliferatiegevoelige activiteiten”.(8)
9. Met de vaststelling op 23 juni 2008 van gemeenschappelijk standpunt 2008/479/GBVB(9) heeft de Raad gemeenschappelijk standpunt 2007/140 gewijzigd. Krachtens de bijlage bij het nieuwe gemeenschappelijk standpunt is rekwirante opgenomen in de lijst van entiteiten waarvan krachtens artikel 5, lid 1, sub b, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 de tegoeden en economische middelen worden bevroren. Haar plaatsing op de lijst is gehandhaafd in gemeenschappelijk standpunt 2008/652/GBVB(10), dat gemeenschappelijk standpunt 2007/140 opnieuw heeft gewijzigd.
10. Op 23 juni 2008, dus dezelfde dag als waarop gemeenschappelijk standpunt 2008/479 is vastgesteld, heeft de Raad het litigieuze besluit vastgesteld. Volgens punt 4 van tabel B in de bijlage bij dat besluit is rekwirante geplaatst op de lijst van bijlage V bij verordening nr. 423/2007. Dit heeft geleid tot bevriezing van haar tegoeden.
11. Punt 4 van tabel B in de bijlage bij het litigieuze besluit vermeldt derhalve de naam van rekwirante, haar postadres in Teheran en de datum van plaatsing op de lijst (26 juni 2008). In punt 4 wordt de plaatsing van rekwirante op de lijst door de Raad als volgt gemotiveerd: Bank Melli „[v]erleent financiële ondersteuning (of tracht die te verlenen) aan ondernemingen die betrokken zijn bij, of goederen aankopen voor, Irans nucleaire programma’s en raketprogramma’s (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company en DIO). Bank Melli vervult een faciliterende rol bij de gevoelige activiteiten van Iran. Zij heeft tal van aankopen van gevoelige materialen voor de Iraanse nucleaire en raketprogramma’s gefaciliteerd. Zij heeft verscheidende financiële diensten verricht namens entiteiten die bij Irans nucleaire en raketindustrieën zijn betrokken, waaronder het openen van kredietbrieven en het aanhouden van rekeningen. Veel van bovengenoemde ondernemingen worden vermeld in de resoluties 1737 en 1747 van de [Veiligheidsraad].”
12. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 september 2008, heeft Bank Melli beroep tot nietigverklaring ingesteld en geconcludeerd dat het het Gerecht behage primair punt 4 van tabel B in de bijlage bij besluit 2008/475/EG nietig te verklaren voor zover dit haar en haar dochterondernemingen en filialen betreft; subsidiair te verklaren dat artikel 7, lid 2, en artikel 15, lid 2, van verordening nr. 423/2007 niet van toepassing zijn op de onderhavige zaak; in elk geval de Raad in de kosten te verwijzen. Volgens punt 22 van het bestreden arrest heeft Bank Melli evenwel ter terechtzitting haar subsidiaire vordering ingetrokken. Zij heeft daarbij aangetekend dat de tegen de artikelen 7, lid 2, en 15, lid 2, van verordening nr. 423/2007 opgeworpen exceptie van onwettigheid moet worden beschouwd als grief waarmee zij de nietigverklaring van het bestreden besluit wegens het ontbreken van rechtsgrondslag vordert. Zij heeft voorts haar primaire vordering ingetrokken, strekkende tot nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover dit haar dochterondernemingen betreft.(11)
13. Ter onderbouwing van haar aldus gewijzigde conclusies voerde rekwirante een aantal grieven aan, die het Gerecht heeft opgedeeld in vijf middelen. In de eerste plaats voerde rekwirante als middel aan schending van wezenlijke vormvoorschriften, van het EG-Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan en van artikel 7, lid 2, van gemeenschappelijk standpunt 2007/140, misbruik van bevoegdheid, alsmede het ontbreken van rechtsgrondslag van het litigieuze besluit; het tweede middel betrof schending van het beginsel van gelijke behandeling; het derde middel betrof schending van het evenredigheidsbeginsel en het eigendomsrecht; ten vierde voerde rekwirante als middel aan schending van de rechten van verdediging, van het recht op effectieve rechterlijke bescherming en van de motiveringsplicht bedoeld in artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007; het vijfde middel betrof ten slotte onbevoegdheid van de Gemeenschap.
14. In het bestreden arrest heeft het Gerecht alle middelen afgewezen en rekwirante verwezen in de door de Raad gemaakte kosten.
II – Procesverloop voor het Hof en vorderingen van partijen
15. Op 23 december 2009 heeft Bank Melli hogere voorziening ingesteld tegen het bestreden arrest.
16. De conclusies van rekwirante strekken ertoe dat het het Hof behage:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– de conclusies die rekwirante voor het Gerecht heeft ingediend toe te wijzen;
– de Raad te verwijzen in de kosten van beide instanties.
17. In zijn memorie van antwoord concludeert de Raad dat het het Hof behage:
– de hogere voorziening af te wijzen;
– rekwirante te verwijzen in de kosten.
18. In haar memorie van antwoord concludeert de Franse Republiek, interveniënte in eerste aanleg ter ondersteuning van de Raad, dat het het Hof behage:
– de hogere voorziening af te wijzen;
– de motivering te vervangen voor zover die betrekking heeft op de punten 86 tot en met 88 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de Raad gehouden was de betrokken personen en entiteiten door middel van individuele betekening op de hoogte te brengen van de krachtens verordening nr. 423/2007 vastgestelde maatregelen tot bevriezing van tegoeden;
– rekwirante te verwijzen in de kosten.
19. In zijn memorie van antwoord verzoekt het Verenigd Koninkrijk, interveniënt in eerste aanleg ter ondersteuning van de Raad, het Hof de hogere voorziening af te wijzen.
20. De Commissie, interveniënte in eerste aanleg ter ondersteuning van de Raad, concludeert in haar memorie van antwoord dat het het Hof behage:
– vast te stellen dat op basis van geen van de door rekwirante aangevoerde middelen vernietiging van het bestreden arrest mogelijk is, en derhalve de hogere voorziening af te wijzen;
– rekwirante te verwijzen in de kosten.
21. Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk zijn alle partijen gehoord ter terechtzitting van het Hof van 29 maart 2011.
III – Juridische analyse
22. Rekwirante voert zowel primair als subsidiair drie middelen aan.
23. Volgens het eerste primaire middel heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het een wezenlijk voorschrift waarvan de schending de nietigverklaring van de handeling meebrengt, niet in acht heeft genomen, namelijk de in artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 neergelegde verplichting tot individuele betekening. Het tweede middel betreft een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de rechtsgrondslag van verordening nr. 423/2007, het derde middel een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de begrippen rechten van verdediging en effectieve rechterlijke bescherming.
24. Het eerste subsidiaire middel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht bij de uitlegging van de beoordelingsbevoegdheid van de Raad op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, die tot een onlogische motivering heeft geleid. Het tweede middel betreft een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht wat het eigendomsrecht van rekwirante betreft, en het derde middel ten slotte een kennelijke beoordelingsfout van de Raad door rekwirante op de lijst van bijlage V bij verordening nr. 423/2007 te plaatsen en die plaatsing vervolgens te handhaven.
A – Eerste primaire middel: onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht inzake de beoordeling van de gevolgen die uit een schending van de verplichting tot betekening moeten voortvloeien
1. Het bestreden arrest
25. In punt 86 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat het litigieuze besluit erga-omneswerking had, aangezien het zich richtte tot een groot aantal, op algemene en abstracte wijze bepaalde adressaten die waren gehouden de tegoeden te bevriezen van de personen en entiteiten die op de lijst waren geplaatst. Dat besluit was evenwel niet uitsluitend algemeen van aard, aangezien de bevriezing van tegoeden betrekking had op bij name genoemde entiteiten, die dus rechtstreeks en individueel werden geraakt door het litigieuze besluit. Voorts heeft het Gerecht geoordeeld dat de bevriezing van tegoeden aanzienlijke gevolgen had voor de betrokken entiteiten, aangezien hierdoor de uitoefening van hun fundamentele rechten kon worden belemmerd. In die omstandigheden heeft het Gerecht het noodzakelijk geacht de eerbiediging van de zowel materiële als procedurele rechten van de aldus door het litigieuze besluit getroffen entiteiten te waarborgen en daartoe geoordeeld dat de Raad gehouden was om de tegen die entiteiten genomen bevriezingsmaatregelen voor zover mogelijk ter kennis van hen te brengen. Derhalve had de Raad rekwirante het litigieuze besluit individueel moeten betekenen. In het volgende punt heeft het Gerecht geoordeeld dat de Raad niet kon stellen dat individuele betekening niet mogelijk was, gelet op het feit dat het litigieuze besluit het postadres van rekwirante vermeldde. Het adagium „eenieder behoort de wet te kennen” kon evenmin toepassing vinden, daar het litigieuze besluit in casu een handeling van individuele aard was. Bovendien sneed het argument van de Raad dat de reden waarom de in het kader van terrorismebestrijding vastgestelde beperkende maatregelen individueel moesten worden betekend gelegen was in de vraag of de publicatie van de motivering in het Publicatieblad van de Europese Unie
de betrokken entiteit al dan niet in opspraak kon brengen – wat niet het geval is bij de publicatie van de motivering van een op grond van verordening nr. 423/2007 vastgesteld besluit – geen hout. Omdat die twee typen beperkende maatregelen vergelijkbare gevolgen hebben, daar zij de betrokken personen en entiteiten individueel en in aanzienlijke mate raken, moesten zij juist beide door middel van individuele betekening aan hen worden bekendgemaakt. Het Gerecht heeft daaruit geconcludeerd dat de Raad niet had voldaan aan de uit artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 voortvloeiende verplichting tot individuele betekening.(12)
26. In de punten 89 en 90 van het bestreden arrest heeft het Gerecht evenwel vastgesteld dat de Franse bankcommissie bij brief van 24 juni 2008 het Franse filiaal van Bank Melli in kennis heeft gesteld van het litigieuze besluit en van de publicatie ervan in het Publicatieblad van de Unie . Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat rekwirante tijdig en door een officiële instantie op de hoogte was gebracht van het litigieuze besluit en dus in staat was gesteld om kennis te nemen van de motivering ervan, wat zij kennelijk heeft gedaan, aangezien het litigieuze besluit bij het verzoekschrift was gevoegd. Het Gerecht heeft vervolgens geoordeeld dat wegens bijzondere omstandigheden het feit dat de Raad rekwirante het litigieuze besluit niet individueel had betekend, de nietigverklaring ervan niet kon rechtvaardigen.
2. Argumenten van partijen
27. Rekwirante is van mening dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te oordelen dat de schending door de Raad van de betekeningsverplichting de nietigverklaring van het litigieuze besluit moest meebrengen. De betekeningsverplichting is een in het primaire recht verankerd beginsel van constitutionele aard. De betekening was in casu des te belangrijker daar rekwirante niet vóór de vaststelling van het litigieuze besluit was gehoord. Voorts wijst zij op wezenlijke vormvoorschriften, waarvan de niet-inachtneming meebrengt dat het betrokken besluit niet bestaat of wordt nietigverklaard, zoals het arrest Hoechst/Commissie (13) heeft bevestigd. Als absolute nietigheidsgrond kan de schending van de betekeningsverplichting niet worden geregulariseerd door tussenkomst van een andere entiteit of instelling. Overigens voorziet verordening nr. 423/1999 niet in mogelijke delegatie van de betekeningsverplichting. In die omstandigheden had het Gerecht moeten concluderen tot nietigverklaring van het litigieuze besluit wegens het ontbreken van betekening.
28. De Raad heeft zich niet uitgelaten over het feit of er in casu daadwerkelijk een verplichting tot individuele betekening bestaat. Hij merkt evenwel op dat het Gerecht heeft geoordeeld dat het gaat om een besluit van algemene strekking dat zich richtte tot diverse financiële instellingen en marktdeelnemers, waarbij het erkende dat dit besluit geen uitsluitend algemene aard had. Zo heeft het Gerecht nooit gesteld dat het om een besluit ging met een adressaat in de zin van artikel 254 EG. Het arrest Hoechst is niet van toepassing daar het Hof in die zaak te maken had met een besluit waarin adressaten werden aangewezen, dat overigens niet bekend was gemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie . Het Gerecht heeft dus terecht geoordeeld dat, daar de kennisgeving van de Franse bankcommissie rekwirante onmiddellijk kon informeren over het bestaan van het litigieuze besluit, het ontbreken van individuele betekening door de Raad zelf de nietigverklaring van het litigieuze besluit niet kan rechtvaardigen.
29. De Franse Republiek verzoekt het Hof primair de motivering te vervangen voor zover die betrekking heeft op de punten 86 tot en met 88 van het bestreden arrest. Ook al betwist zij het dictum van het arrest van het Gerecht niet, zij verzet zich wel tegen de stelling van het Gerecht dat de Raad gehouden was rekwirante door middel van een individuele betekening op de hoogte te brengen van het litigieuze besluit. De redenering van de Franse Republiek berust in wezen op twee hoofdpijlers. Ten eerste legt artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 de Raad slechts op de vastgestelde besluiten mee te delen aan de betrokken entiteiten zonder een verplichting tot individuele betekening. Ten tweede moet rekening worden gehouden met het verschil dat bestaat tussen de sanctieregelingen die zijn vastgesteld in het kader van de bestrijding van terrorisme en die de tegoeden bevriezen van personen en entiteiten die autonoom handelen, en de sanctieregeling in de onderhavige zaak, die is vastgesteld tegen een derde land en die de tegoeden van personen en entiteiten enkel bevriest wegens hun deelneming aan een overheidsprogramma. De bij verordening nr. 423/2007 ingevoerde algemene regeling is vergelijkbaar met een tegen een derde land ingesteld embargo; er is evenwel nooit geëist dat een embargo individueel wordt betekend aan een dergelijk land. Subsidiair stelt de Franse Republiek dat, mocht het Hof het verzoek om vervanging van de motivering afwijzen, het nalaten van de individuele betekening door de Raad rekwirante niet heeft verstoken van haar recht om tijdig kennis te nemen van het tegen haar vastgestelde litigieuze besluit, daar de Franse bankcommissie haar daarover heeft geïnformeerd. Ten slotte volgt uit de rechtspraak van het Hof dat besluiten tot bevriezing van tegoeden regelgevende besluiten zijn, die derhalve in werking treden door het enkele feit van bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie
in de zin van artikel 254 EG. Dat een dergelijk besluit niet is betekend, is dus geen wezenlijk gebrek. Het onderhavige middel moet derhalve ongegrond worden verklaard.
30. De argumentatie van de Commissie vertoont grote gelijkenis met die van de Franse Republiek, want zij stelt eveneens dat noch artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007, noch het primaire recht tot individuele betekening van het litigieuze besluit verplicht. Het litigieuze besluit is een handeling die verordening nr. 423/2007 wijzigt. Volgens artikel 254, lid 1, EG hoeven die verordening of de besluiten die haar wijzigen enkel te worden bekendgemaakt, maar is geen individuele betekening vereist van verordeningen die bezwarend zijn voor particulieren. Wanneer een particulier rechtstreeks en individueel wordt geraakt door een verordening, kan hij beroep tot nietigverklaring instellen bij het Gerecht, maar de juridische verplichting tot individuele betekening van verordeningen die eventueel bezwarend zijn voor particulieren is niet aan die beroepsmogelijkheid verbonden. De enige eis is dat de betrokken personen worden geïnformeerd over de individuele en expliciete redenen die ten grondslag liggen aan de vaststelling van het besluit, opdat zij hun rechten kunnen doen gelden, hetgeen rekwirante heeft gedaan, daar zij beroep tot nietigverklaring tegen het litigieuze besluit heeft ingesteld. De Commissie stelt bijgevolg voor om de ongegrondverklaring in eerste aanleg van het middel inzake het ontbreken van betekening te bevestigen, en de motivering te vervangen, daar het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in casu een verplichting tot individuele betekening aan te nemen.
31. Het Verenigd Koninkrijk is eveneens van mening dat noch 254 EG, noch artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 duidelijk aanwijzingen bevat over de wijze waarop het litigieuze besluit daadwerkelijk had moeten worden betekend, en stelt dat een rechtstreekse betekening door de Raad niet de enige manier is om een betekening als naar behoren uitgevoerd aan te merken. De kennisgeving van het litigieuze besluit door de Franse bankcommissie heeft hetzelfde effect gehad als wanneer dat besluit daadwerkelijk door de Raad was betekend. De instelling van het beroep tot nietigverklaring getuigt van het feit dat rekwirante op de hoogte is gesteld van dat besluit. Voorts kan moeilijk worden gesteld dat betekening de enige manier is waarop rekwirante kennis had kunnen verkrijgen van het tegen haar vastgestelde besluit, daar de bezorgdheid van de internationale gemeenschap over de ontwikkeling van het Iraanse nucleaire programma volstrekt openbaar was en de bevriezing van de tegoeden meteen gevolgen heeft gehad, zodat rekwirante die onmiddellijk heeft gevoeld. In die omstandigheden moet de beoordeling van het Gerecht, daar het beslist onevenredig zou zijn het litigieuze besluit nietig te verklaren hoewel rekwirante geen enkel nadeel heeft ondervonden van het feit dat de Raad het besluit niet rechtstreeks heeft betekend, in hogere voorziening worden bevestigd.
3. Beoordeling
a) Het bestaan van een verplichting tot individuele betekening van het litigieuze besluit
32. Alvorens te antwoorden op het door rekwirante aangevoerde middel, wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de beoordeling van het Gerecht van de vraag of de Raad gehouden was rekwirante het litigieuze besluit individueel te betekenen, en dus over het door de Franse Republiek en de Commissie ingediende verzoek tot vervanging van de motivering.
33. In dit verband merk ik op dat artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007(14) de Raad oplegt de besluiten op grond van lid 2 – namelijk die welke de lijst van personen, entiteiten en lichamen wier tegoeden moeten worden bevroren krachtens artikel 7, lid 2 vaststellen, evalueren en wijzigen – expliciet en individueel te motiveren en mee te delen aan die personen, groepen en entiteiten. Alleen al de lezing van dit artikel 15, lid 3, levert twee gezichtspunten op. Ten eerste blijkt daaruit dat de krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 vastgestelde handelingen besluiten zijn. Ten tweede kan niet enkel op basis van dit artikel 15, lid 3, worden geconcludeerd dat er een duidelijke en expliciete verplichting bestaat tot betekening van die besluiten aan de entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren.
34. In die omstandigheden acht ik het noodzakelijk te verwijzen naar de relevante bepalingen van het primaire recht en de beginselen ervan in herinnering te brengen. Artikel 254, lid 1, EG bepaalt: „De volgens de procedure van artikel 251 [EG] aangenomen verordeningen, richtlijnen en beschikkingen worden [...] bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie .” Lid 2 luidt: „De verordeningen van de Raad en van de Commissie [...] worden in het Publicatieblad van de Europese Unie
bekendgemaakt.” Lid 3 bepaalt „[...] van de beschikkingen wordt kennis gegeven aan hen tot wie zij zijn gericht [...]”. Zoals het Verdrag voorschrijft, zijn de in aanmerking te nemen criteria ter bepaling van de publiciteitsvereisten – bekendmaking of kennisgeving – de aard van de handeling en het eventuele bestaan van adressaten.
35. Hoe staat het met het litigieuze besluit?
36. Het litigieuze besluit is een krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 vastgesteld besluit dat een bijlage daarvan wijzigt. Aangezien het besluit niet is vastgesteld krachtens artikel 251 EG, kunnen de publiciteitsvereisten ervan niet worden gedefinieerd op basis van het eerste lid van artikel 254 EG. Om te bepalen of de Raad gehouden was dat besluit aan rekwirante te betekenen, moet worden nagegaan of aan de voorwaarden van artikel 254, lid 3, EG, is voldaan en met name of rekwirante een van de adressaten van het besluit is.
37. Toen het Gerecht de verplichting van de Raad tot individuele betekening van het litigieuze besluit met name baseerde op het feit dat dat besluit rekwirante rechtstreeks en individueel raakte(15), heeft het dus de voorwaarde van rechtstreekse en individuele geraaktheid toegepast, die is opgenomen in artikel 230 EG en die is vereist opdat een door een particulier ingesteld beroep tot nietigverklaring ontvankelijk wordt geacht.
38. Die kennelijke verwarring tussen de voorwaarde voor de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring en de vaststelling van de adressaat van een besluit ter bepaling van het feit of dat besluit inderdaad individueel is, vindt zijn oorsprong in een dubbelzinnigheid in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (hierna: „arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation”).(16) In antwoord op een grief inzake schending van artikel 249 EG, waardoor het Hof zich moest uitspreken over de kwalificatie van de aldus aan de kaak gestelde handeling, heeft het Hof geoordeeld dat „de omstandigheid dat de personen en entiteiten waartegen de bij de litigieuze verordening opgelegde maatregelen gericht zijn, in bijlage I bij deze verordening met name worden genoemd, zodat zij daardoor rechtstreeks en individueel lijken te worden geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, niet impliceert dat deze handeling geen algemene strekking heeft in de zin van artikel 249, tweede alinea, EG en niet als een verordening kan worden gekwalificeerd. De litigieuze verordening legt immers weliswaar beperkende maatregelen op aan de personen en entiteiten waarvan de naam wordt vermeld op de limitatieve lijst van bijlage I, [...] maar de adressaten van deze verordening zijn op algemene en abstracte wijze vastgest eld. De litigieuze verordening bevat [...] een bijzonder ruim geformuleerd verbod om tegoeden en economische middelen ter beschikking te stellen van deze personen of entiteiten [...]. [D]it verbod [is] gericht tot eenieder die in het materiële bezit van de betrokken tegoeden of economische middelen kan zijn.”(17) Desondanks heeft het Hof verderop in het arrest, waar het zich moest uitspreken over de stelling inzake schending van de rechten van verdediging, gewezen op zijn vaste rechtspraak inzake de mededeling van de gronden van een beslissing aan de adressaat ervan(18) en gesteld dat „[d]e eerbiediging van deze verplichting tot mededeling van deze gronden [...] namelijk [...] vereist [is] om degenen tot wie de beperkende maatregelen gericht zijn de mogelijkheid te bieden, hun rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen”.(19) Volgens die rechtspraak richt de verordening die beperkende maatregelen oplegt aan personen, entiteiten en lichamen die bij name in de bijlage worden genoemd, zich tot adressaten die op algemene en abstracte wijze zijn vastgesteld. Nog steeds volgens deze rechtspraak moeten echter de gronden van een beperkende maatregel aan de adressaat worden medegedeeld, waarbij het Hof aldus eerder de door die maatregel geraakte persoon aanduidt.
39. De kennelijke incoherentie van de stellingen van het Hof wat de hoedanigheid van adressaten betreft, kan evenwel worden weggenomen wanneer men inziet dat handelingen houdende vaststelling van beperkende maatregelen als de in casu aan de orde zijnde, een uiterst hybride karakter hebben. Op dat punt sluit ik me aan bij het oordeel van het Gerecht dat het litigieuze besluit „niet uitsluitend algemeen van aard is”.(20)
40. In de eerste plaats moet onderscheid worden gemaakt tussen de adressaten van de verplichting tot bevriezing van de tegoeden. Die adressaten worden inderdaad op algemene en abstracte wijze vastgesteld door maatregelen van algemene strekking die in de verordening zelf zijn vervat. In dit verband kan het eerste deel van de redenering van het Hof in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation zonder problemen mutatis mutandis worden toegepast op verordening nr. 423/2007. Dit is ongetwijfeld een handeling van algemene strekking die zich op algemene en abstracte wijze richt tot eenieder die onderworpen is aan de communautaire wetgeving en in het materiële bezit kan zijn van de tegoeden die toebehoren aan een in een van de bijlagen bij de verordening bedoelde persoon, entiteit of lichaam.
41. Maar tegelijkertijd kan men ook stellen dat wanneer dergelijke verordeningen vergezeld zijn van bijlagen met een gedetailleerde lijst van natuurlijke en rechtspersonen wier tegoeden moeten worden bevroren, die lijsten moeten worden beschouwd als even zoveel individuele besluiten om elk van de betrokken personen, entiteiten en lichamen op die lijsten te plaatsen. Derhalve zijn de personen, entiteiten en lichamen die via het litigieuze besluit zijn toegevoegd aan de lijst in bijlage V bij verordening nr. 423/2007 wel degelijk de adressaten van het door de Raad vastgestelde besluit om hen op die lijst te plaatsen; de datum van plaatsing wordt overigens voor elk van hen aangegeven in een desbetreffende kolom van de bijlage.
42. De aldus voorgestelde oplossing houdt rekening met de gevoeligheid van de terreinen waarin beperkende maatregelen kunnen worden vastgesteld, en is ook in lijn met de historische rechtspraak van het Hof, op grond waarvan „de beschikking voornamelijk daardoor wordt gekenmerkt, dat de kring van degenen voor wie zij is bestemd, beperkt is, terwijl de verordening, die in de eerste plaats een normatief karakter draagt, niet van toepassing is op een beperkt aantal met name genoemde of bepaalbare natuurlijke of rechtspersonen, doch op groepen, die in hun geheel en in abstracto worden aangeduid”.(21) De besluiten tot plaatsing op de lijst zijn onmiskenbaar beperkt tot de personen, entiteiten en lichamen die in de bijlage zijn vastgesteld, terwijl de door de verordening opgelegde verplichtingen bestemd zijn voor op algemene en abstracte wijze bepaalde adressaten. De individuele aard van wat ik als plaatsingsbesluiten beschouw, wordt naar mijn mening bevestigd door het feit dat de Raad zich ertoe verbindt op grond van artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007 de plaatsing individueel en expliciet te motiveren.
43. Erkennen dat de communautaire wetgeving tot invoering van beperkende maatregelen, in de context van terrorismebestrijding dan wel in het kader van een tegen een derde land gerichte actie, een dergelijk hybride karakter heeft, is voorts noodzakelijk om de op de lijsten geplaatste personen, entiteiten en lichamen een minimum aan garanties te bieden, want de juridische kwalificatie die het Hof aan het litigieuze besluit zal geven, zou tot een aantal gevolgen voor de rechten van verdediging kunnen leiden.(22)
44. In die omstandigheden geef ik het Hof in overweging, ook al acht ik het niet relevant dat het Gerecht het criterium van de rechtstreekse en individuele geraaktheid van rekwirante in stelling brengt om te bepalen of het litigieuze besluit moest worden betekend, de positieve conclusie van het Gerecht te bevestigen wat het bestaan van een verplichting van de Raad tot individuele betekening betreft.
45. Mocht het Hof het bestaan van een verplichting tot individuele betekening bevestigen, wil ik nog graag twee opmerkingen maken.
46. Ten eerste zou de Raad enkel tot individuele betekening verplicht moeten zijn, gelet op het feit dat de beperkende maatregelen op terreinen worden vastgesteld die meestal zeer gevoelig zijn en personen, entiteiten en lichamen kunnen raken wier exacte adressen niet altijd bekend zijn of zelfs maar te achterhalen zijn, wanneer de uitvoering ervan mogelijk is. In casu was het postadres van rekwirante in het litigieuze besluit vermeld.
47. Vervolgens ben ik van mening, in antwoord op het argument van de Franse Republiek dat er geen parallel kan worden getrokken tussen in de context van terrorismebestrijding vastgestelde beperkende maatregelen en maatregelen die zijn vastgesteld in het kader van een sanctieregeling tegen een derde land, dat enkel de verplichting tot individuele betekening verschillend moet worden beoordeeld naargelang de context waarin de beperkende maatregel is vastgesteld. Wanneer beperkende maatregelen in het kader van een sanctieregeling tegen een derde land worden vastgesteld, kunnen die maatregelen zowel de leiders van dat land treffen als personen en entiteiten die het overheidsoptreden hebben gesteund. Door de formulering van een individuele betekeningsverplichting voor de Raad worden evenwel primair de individuele rechten van de particulieren of entiteiten waarop de beperkende maatregelen betrekking hebben gewaarborgd. Omdat het om het waarborgen van die rechten van particulieren gaat, ook al worden die vermoed een overheidsbeleid te steunen, moeten zij worden geïnformeerd over het bestaan van door de Unie tegen hen vastgestelde beperkende maatregelen. Omgekeerd gaat het bij die individuele rechten niet om de leiders van het derde land, die zelf door beperkende maatregelen worden geraakt, of om personen die betrokken zijn bij de besluitvorming of het bestuur van dat land, daar zij beschikken over de officiële informatiekanalen van hun staat, waardoor zij kennis kunnen nemen van de daartegen gevoerde internationale acties. In casu dient ervan te worden uitgegaan dat, daar volgens de feitelijke vaststelling van het Gerecht – die ik als onaantastbaar moet beschouwen – de activiteiten van Bank Melli commercieel zijn(23), Bank Melli, hoewel volledig eigendom van de Iraanse staat, niet rechtstreeks betrokken is bij en geen beslissingsbevoegdheid heeft met betrekking tot het door de Iraanse staat gevoerde beleid, dat zij slechts ondersteunt. Mijns inziens had de Raad haar het litigieuze besluit dus moeten betekenen.
48. Ik geef derhalve in overweging om het door de Franse Republiek en de Commissie gedane verzoek tot vervanging van de motivering af te wijzen.
b) De gevolgen van de schending van de betekeningsverplichting
49. Het spreekt vanzelf dat indien het Hof zich zou moeten uitspreken over de vraag wat de rechtsgevolgen zijn van een onregelmatigheid in de betekeningsprocedure, dit pas mogelijk is na bevestiging dat het litigieuze besluit inderdaad de kenmerken vertoonde van een handeling die door de Raad moet worden betekend. Voor de redenering die nu volgt, ga ik derhalve uit van het principe dat Bank Melli inderdaad de adressaat is van een handeling met een individueel karakter die haar door de instelling die de handeling heeft verricht desondanks niet individueel is betekend.
50. Het lijdt geen twijfel dat de publiciteit van communautaire handelingen – en met publiciteit bedoel ik zowel de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie
als de individuele betekening – een fundamenteel beginsel is, dat reeds geruime tijd is verankerd in de rechtspraak van het Hof, namelijk het beginsel „dat een overheidsbesluit niet aan de justitiabelen kan worden tegengeworpen voordat dezen ervan kennis hebben kunnen nemen”.(24) De ratio van de publicatie of betekening is dus, al naargelang het geval, de betrokken persoon in staat te stellen kennis te nemen van de handeling in kwestie, de juistheid van de motivering ervan te beoordelen en eventueel de rechtmatigheid ervan te betwisten voor de Unierechter.
51. De betekening – want daar gaat het hier om – is dus een etappe die in beginsel onmiddellijk volgt op de vaststelling van de handeling: de handeling is vastgesteld volgens een bepaalde procedure, de inhoud ervan is vastgelegd, maar dan dient zij nog ter kennis te worden gebracht van de adressaat.
52. Volgens een eerste lijn in de rechtspraak, en meer precies in het arrest Geigy/Commissie (25), heeft het Hof geoordeeld dat „onregelmatigheden in de wijze van kennisgeving van een beschikking de handeling zelf niet raken en deze dus niet ongeldig kunnen maken; [...] deze onregelmatigheden, in bepaalde omstandigheden, kunnen verhinderen dat de beroepstermijn begint te lopen”.(26) In dezelfde zaak heeft het Hof evenwel geoordeeld dat „vastst[ond] dat verzoekster volledig kennis h[ad] gekregen van de inhoud der beschikking en tijdig van haar beroepsrecht gebruikgemaakt h[ad]; [...] in die omstandigheden de vraag of er bij de kennisgeving mogelijk onregelmatigheden zijn begaan, haar belang verliest”.(27) Het Hof heeft daaruit geconcludeerd dat het middel bij gebreke van belang niet-ontvankelijk moest worden verklaard.(28) Het Hof heeft dezelfde redenering toegepast in het arrest ICI/Commissie van dezelfde dag.(29) Uit deze rechtspraak valt op twee punten lering te trekken. Ten eerste zal de eventuele sanctie op het nalaten van de betekening niet liggen op het gebied van de nietigheid van de handeling, maar op dat van de tegenwerpbaarheid van de beroepstermijn, wat mijns inziens erop wijst dat het Hof de betekening toen niet als een wezenlijk vormvoorschrift in de zin van het Verdrag beschouwde. Ten tweede onderzocht het Hof, dat het loslaten van een al te formalistische opvatting van de betekeningsverplichting aanvaardde, in hoeverre het ontbreken van betekening nadelig was geweest voor de adressaat van de handeling en met name of hij al dan niet tijdig beroep had kunnen instellen.(30)
53. Volgens een tweede lijn in de rechtspraak lijkt het Hof in het arrest Hoechst/Commissie (31) van koers te zijn veranderd In antwoord op een grief inzake het ontbreken van gevolgen bij gebreke van kennisgeving van een handeling heeft het Hof voor recht verklaard dat „een [gestelde] verzuimde kennisgeving [...] enkel tot non-existent- of nietigverklaring van die handeling kan leiden. [...] Zoals bij ieder ander vormvoorschrift is in het geval van de kennisgeving van een handeling ofwel de onregelmatigheid zo ernstig en klaarblijkelijk, dat zij de non-existentie van de bestreden handeling meebrengt, ofwel levert zij een schending van wezenlijke vormvoorschriften op, die tot de nietigverklaring ervan kan leiden.”(32) Het Hof is hier van mening dat de kennisgeving een wezenlijk vormvoorschrift is en dat om die reden de sanctie op niet-inachtneming ervan de nietigheid van de handeling is. Vervolgens heeft het Hof in het arrest Spanje/Commissie(33) met verwijzing naar het arrest Hoechst vastgesteld dat het streven naar transparantie „verklaart waarom de nietigverklaring van een handeling van de gemeenschapsinstellingen in bepaalde gevallen
reeds gerechtvaardigd kan zijn door het feit dat hiervan geen kennis is gegeven”.(34) Het Hof heeft de oplossing Hoechst/Commissie dus beperkt tot „bepaalde gevallen”, zonder die echter nader aan te geven.
54. Dit vooropgesteld kan het enkele feit dat deze tweede lijn in de rechtspraak dateert van na de overwegingen van het Hof in de arresten Geigy/Commissie en ICI/Commissie(35) mijns inziens niet rechtvaardigen dat die lijn in casu moet worden gevolgd. Integendeel, deze hogere voorziening zou het Hof in staat moeten stellen zijn standpunt te herzien en zijn oudste rechtspraak nieuw leven in te blazen.
55. Ik ben er namelijk niet van overtuigd dat de betekening tot de wezenlijke vormvoorschriften van een handeling behoort. Volgens de meest klassieke rechtspraak van het Hof met betrekking tot dit begrip zijn wezenlijke vormvoorschriften volgens het Verdrag „de in het Verdrag voor de totstandkoming van de bestreden beschikkingen voorziene vormvoorschriften [...]. Bedoelde vormvoorschriften beogen te waarborgen dat de beschikkingen met de nodige omzichtigheid worden vastgesteld, zodat zij als wezenlijk kunnen worden aangemerkt”.(36) Dit geldt ook voor de stemprocedures van de instellingen(37), voor de verplichting tot raadpleging van het Europees Parlement tijdens de procedure(38), de authentisatie van besluiten(39) en de motiveringsverplichting.(40) In het algemeen zijn wezenlijke vormvoorschriften dus voorschriften die behoren tot voorwaarden waarvan de niet-naleving gevolgen kan hebben gehad voor de inhoud van de handeling, maar zij blijven ook tot de externe wettigheid daarvan behoren. Het ontbreken van betekening heeft mijns inziens dergelijke gevolgen voor de inhoud van de handeling niet, maar leidt er enkel toe dat de adressaat verstoken is van de informatie dat een communautaire instelling een besluit tegen hem heeft vastgesteld.
56. Ik wil graag goed begrepen worden en hecht er daarom aan te benadrukken dat het niet mijn bedoeling is af te doen aan het belang van de betekeningsregels voor de adressaten; betekening is een vereiste voor elke door de Unie vastgestelde handeling van individuele aard. Het is echter even belangrijk dat daaraan een adequate juridische kwalificatie wordt gegeven. Wanneer de betekening geen wezenlijk vormvoorschrift is, wil dat overigens nog niet zeggen dat de schending van de betekeningsverplichting niet zal worden bestraft. Het gaat alleen niet om een gebrek dat de rechtmatigheid
van het besluit aantast, maar enkel de tegenwerpbaarheid
ervan.
57. In dit verband merk ik op dat uit artikel 254, lid 3, EG blijkt dat van de beschikkingen kennis wordt gegeven aan hen tot wie zij zijn gericht, en dat zij door deze kennisgeving van kracht worden. Echter, nu het uiterst hybride karakter van beperkende maatregelen niet meer hoeft te worden aangetoond(41), heeft het Hof in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation geoordeeld dat „dergelijke maatregelen naar hun aard een verrassingseffect [moeten] hebben en [...] onmiddellijk worden toegepast”.(42) Wanneer het Hof zou moeten vaststellen dat de Raad verplicht was het litigieuze besluit aan rekwirante te betekenen, kan de schending van de betekeningsverplichting derhalve niet bestraft worden op het gebied van de vankrachtwording van het betrokken besluit. Het zou daarentegen in strijd zijn met de meest elementaire beginselen van de communautaire rechtsorde om een beroep tot nietigverklaring uitgesloten te achten wanneer dat niet tijdig is ingesteld door een persoon of entiteit waartegen een besluit inzake bevriezing van tegoeden is vastgesteld dat, hoewel niet betekend, effect kon beginnen te sorteren.
58. Gelet op het voorgaande is de redenering van het Hof in de rechtspraaklijn Geigy/Commissie en ICI/Commissie(43) dan ook mijns inziens het meest passend, daar zij het bewaren van een zeer moeilijk te vinden evenwicht mogelijk maakt tussen de eis van doeltreffendheid van de beperkende maatregelen en het recht van de personen tegen wie zij zijn gericht om tijdig over het bestaan ervan te worden geïnformeerd. Wanneer men de aanwijzingen van het Hof volgt, zal bovendien de beoordeling van de gevolgen van het ontbreken van betekening kunnen worden aangepast aan de specifieke omstandigheden van het geval.(44)
59. In aansluiting op de arresten Geigy/Commissie en ICI/Commissie(45) heeft het Gerecht dus terecht rekening kunnen houden met de door de Franse bankcommissie aan het Parijse filiaal van Bank Melli verstrekte informatie om vast te stellen of rekwirante al dan niet, en ondanks het feit dat de Raad het litigieuze besluit niet individueel had betekend, in staat is gesteld daarvan tijdig kennis te verkrijgen om binnen de gestelde termijn beroep te kunnen instellen. In die bijzondere omstandigheden heeft het Gerecht ook terecht kunnen oordelen dat het feit dat de Raad rekwirante het litigieuze besluit niet individueel heeft betekend, er niet toe heeft geleid dat zij verstoken was van de mogelijkheid om tijdig de motivering van het litigieuze besluit te kennen en de juistheid ervan te beoordelen, en dat het verzuim van de Raad de nietigverklaring van het litigieuze besluit dus niet rechtvaardigde.
60. Het eerste primaire middel moet dus ongegrond worden verklaard.
B – Tweede primaire middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de rechtsgrondslagen van verordening nr. 423/2007
1. Het bestreden arrest
61. In de punten 44 en volgende heeft het Gerecht om te beginnen geoordeeld dat wat de kwestie van de rechtsgrondslag betreft, en anders dan rekwirante toen beweerde, het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation(46) met vrucht kon worden ingeroepen, aangezien het Hof daarin de werkingssfeer van de artikelen 60 EG en 301 EG(47) heeft gepreciseerd. Vervolgens heeft het Gerecht aangegeven dat die artikelen een schakel vormden tussen het optreden van de Gemeenschap waarbij economische maatregelen worden vastgesteld, en de doelstellingen van het EU-Verdrag op het gebied van de externe betrekkingen. Die artikelen bepaalden nu juist wanneer een optreden van de Gemeenschap nodig was ter verwezenlijking van een doelstelling van artikel 2 VEU. De Gemeenschap en de Unie vormden toen evenwel twee geïntegreerde maar afzonderlijke rechtsorden, zodat wanneer een optreden binnen de Gemeenschap plaatsvond ter uitvoering van een doelstelling van de Unie, de rechtmatigheid van communautaire handelingen werd beoordeeld aan de hand van de voor de eerste pijler geldende voorschriften, waaronder die met betrekking tot de stemprocedure. Omdat gemeenschappelijk standpunt 2007/140 deel uitmaakt van de tweede pijler, vormde het geen rechtsgrondslag van de communautaire verordening en gold de voor de vaststelling van het gemeenschappelijk standpunt geldende stemprocedure niet voor verordening nr. 423/2007. Het bestaan van een gemeenschappelijk standpunt is enkel een voorwaarde blijkens artikel 301 EG, dat zelf de toepasselijke stemprocedure voorschrijft. Derhalve konden die verordening en het litigieuze besluit overeenkomstig artikel 301 EG met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden vastgesteld, terwijl de verordening is voorafgegaan door het met eenparigheid van stemmen vastgestelde gemeenschappelijk standpunt 2007/140, en het litigieuze besluit door het met eenparigheid van stemmen vastgestelde gemeenschappelijk standpunt 2008/479. Bijgevolg heeft het Gerecht geconcludeerd dat aan de voorwaarden van artikel 301 EG was voldaan.
62. Vervolgens heeft het Gerecht geoordeeld dat, anders dan rekwirante beweerde, uit de artikelen 60 EG en 301 EG geenszins kon worden afgeleid dat de hierbij aan de Gemeenschap verleende bevoegdheid zou zijn beperkt tot de tenuitvoerlegging van door de Veiligheidsraad vastgestelde maatregelen en dat de Raad bijgevolg op de enkele grondslag van de artikelen 60 EG en 301 EG bevoegd was tot vaststelling van de artikelen 7, lid 2, en 15, lid 2, van verordening nr. 423/2007, op basis waarvan het bestreden besluit is vastgesteld.
2. Argumenten van partijen
63. Rekwirante verwijt het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te concluderen dat de verordening en ook het bestreden besluit enkel op grond van de artikelen 60 EG en 301 EG met gekwalificeerde meerderheid van stemmen konden worden vastgesteld. Ten eerste is de werkingssfeer van die artikelen beperkt tot de uitvoering van maatregelen tegen een derde land, terwijl de verordening beperkende maatregelen noemt tegen personen en entiteiten die worden geacht zich bezig te houden met, rechtstreeks betrokken te zijn bij, dan wel medewerking te verlenen aan nucleaire proliferatie in Iran. Het gehanteerde criterium is dus niet het onder zeggenschap staan van een derde land of het onderhouden van banden met de leiders ervan, maar het zich bezighouden met, rechtstreeks betrokken zijn bij dan wel medewerking verlenen aan met nucleaire proliferatie verbonden activiteiten. Derhalve had ook artikel 308 EG(48) moeten worden genoemd als rechtsgrondslag van verordening nr. 423/2007. Ten tweede is rekwirante ook van mening dat het Gerecht ten onrechte van oordeel was dat gemeenschappelijk standpunt 2007/140 geen relevante rechtsgrondslag van die verordening vormde, terwijl de Raad, door verordening nr. 423/2007 en de besluiten ter uitvoering daarvan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen vast te stellen, misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt waardoor hij het litigieuze besluit kon vaststellen, dat rechtstreekse werking heeft, hoewel dat type instrument niet bestaat op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid. Het Gerecht maakt aldus een onderscheid dat niet voorkomt in het Verdrag, door te stellen dat gemeenschappelijk standpunt 2007/140 geen grondslag vormt van de verordening, maar enkel een voorwaarde is blijkens artikel 301 EG.
64. De Raad, de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie concluderen tot afwijzing van het middel. Overeenkomstig het oordeel van het Hof in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation(49) heeft het Gerecht de rechtsgrondslag van de verordening juist beoordeeld door de artikelen 60 EG en 301 EG toereikend te achten, daar de vastgestelde beperkende maatregelen wel degelijk betrekking hadden op de Iraanse staat. Voorts valt er op de redenering van het Gerecht niets af te dingen wat de uitsluiting van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 als rechtsgrondslag betreft.
3. Beoordeling
65. Om te beginnen is de Raad van mening dat het argument inzake artikel 308 EG niet voor het Gerecht is aangevoerd. De Commissie stelt dat wanneer een gedeelte van het onderhavige middel aldus wordt uitgelegd dat rekwirante betwist een entiteit te zijn die verbonden is met de Iraanse leiders dan wel direct of indirect onder zeggenschap van hen staat, zij niet-ontvankelijk is, daar dit punt niet in het kader van de procedure voor het Gerecht is betwist.
66. Het is juist dat in het bij het Gerecht ingediende inleidend verzoekschrift niet is aangegeven dat verordening nr. 423/2007 op artikel 308 EG moest worden gebaseerd. Rekwirante heeft voor het Gerecht evenmin betwist dat de door die verordening ingevoerde regeling inzake beperkende maatregelen binnen de werkingssfeer van artikel 301 EG viel op grond dat de maatregelen eigenlijk niet gericht waren tegen een derde land. Dit vooropgesteld heeft het Gerecht in punt 48 van het bestreden arrest geoordeeld dat „aan de voorwaarden van artikel 301 EG is voldaan”, en het lijdt voorts geen twijfel dat rekwirante voor het Gerecht een middel heeft aangevoerd ter betwisting van de toereikendheid van de rechtsgrondslag van verordening nr. 423/2007. In die omstandigheden kunnen het argument inzake artikel 308 EG en het daarmee nauw samenhangende argument inzake de werkingssfeer van de artikelen 60 EG en 301 EG mijns inziens als een geldige uitwerking van het voor het Gerecht aangevoerde middel worden aangemerkt. Er is dus geen sprake van een ernstig probleem met de ontvankelijkheid.
67. Ter inleiding van het inhoudelijk onderzoek van dit middel onderstreep ik dat de analyse met betrekking tot de rechtsgrondslag onmiskenbaar mee zal brengen dat het Hof zich uitspreekt over de vraag of tegen een derde land vastgestelde beperkende maatregelen ter beperking van de economische betrekkingen met dat land(50) ook personen of entiteiten kunnen raken die als zodanig niet de leiders van dat land zijn, noch noodzakelijk een orgaan van dat derde land, maar die worden geacht medewerking of steun te verlenen aan een overheidsbeleid dat de Unie wil bestrijden. Deze kwestie moet onafhankelijk van de kwestie van de vaststelling van een verplichting tot betekening aan rekwirante worden beoordeeld. Anders dan bij die kwestie gaat het namelijk niet om de vraag of de individuele rechten wel voldoende worden gewaarborgd, maar om de bevoegdheid van de Raad om dergelijke maatregelen vast te stellen op basis van de genoemde bepalingen van het Verdrag. De door de combinatie van de artikelen 60 EG en 301 EG ontstane werkingssfeer moet evenwel worden beoordeeld op basis van uiteenlopende criteria, met name in het licht van de doelstellingen die worden nagestreefd in het veiligheidsbeleid van de Unie, dat doorwerkt in de Gemeenschap. Het zou dus te beperkt zijn om in dit kader het begrip „derde land” slechts strikt formeel op te vatten. In die omstandigheden en in lijn met de rechtspraak van het Hof waarnaar ik hierna zal verwijzen, stel ik voor om in plaats van een louter formeel begrip „derde land” een meer substantiële benadering te hanteren, die de waarborging van de doeltreffendheid van beperkende maatregelen mogelijk maakt met het oog op het feit dat het overheidsbeleid duidelijk en steeds meer zijn beslag krijgt door het optreden of de steun van personen of entiteiten die zelf geen overheidsorganen zijn, maar die een voldoende nauwe band met de overheid en het overheidsbeleid hebben om te kunnen worden geraakt door beperkende maatregelen die in feite het derde land zelf betreffen. Het is mijns inziens dus zeker denkbaar dat rekwirante de noodzakelijke band met Iran en zijn beleid op het gebied van nucleaire proliferatie heeft om te worden geraakt door maatregelen die enkel op grond van artikelen 60 EG en 301 EG zijn vastgesteld, waarbij wordt erkend dat die band evenwel niet voldoende is om de Raad vrij te stellen van zijn verplichting tot individuele betekening jegens haar.
68. Thans kom ik tot de analyse van de gegrondheid van dit middel, die eist dat het Hof zich uitspreekt over twee reeksen vragen. Ten eerste gaat het erom vast te stellen of het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat gemeenschappelijk standpunt 2007/140 niet een van de rechtsgrondslagen van verordening nr. 423/2007 vormde. Ten tweede gaat het erom te onderzoeken of de beoordeling van het Gerecht met betrekking tot de werkingssfeer van de artikelen 60 EG en 301 EG juist is.
69. Artikel 301 EG bepaalt: „Ingeval een gemeenschappelijk standpunt of een gemeenschappelijk optreden dat volgens de bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie die betrekking hebben op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, is vastgesteld, meebrengt dat de Gemeenschap moet optreden om de economische betrekkingen met één of meer derde landen te onderbreken of geheel of gedeeltelijk te beperken, neemt de Raad de nodige urgente maatregelen. De Raad besluit hiertoe met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie.” Alleen al uit de tekst van artikel 301 EG volgt dat het bestaan van een maatregel die op grond van het Verdrag betreffende de Europese Unie is vastgesteld, een voorwaarde is voor het optreden van de Gemeenschap. Anders gezegd, het optreden van de Gemeenschap is pas mogelijk wanneer eerst een gemeenschappelijk standpunt of een gemeenschappelijk optreden is vastgesteld, dat moet voorschrijven dat een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel. In dit verband merk ik op dat volgens gemeenschappelijk standpunt 2007/140 voor de uitvoering van bepaalde maatregelen een optreden van de Gemeenschap nodig is.(51) Derhalve was de Raad zonder meer bevoegd maatregelen vast te stellen, wat de Gemeenschap betreft, op basis van artikel 301 EG, dat uitdrukkelijk bepaalt dat de toepasselijke stemprocedure in een dergelijk geval ­– dus na een gemeenschappelijk standpunt dat meebrengt dat de Gemeenschap moet optreden – de gekwalificeerde meerderheid is.
70. Dat wordt voorts bevestigd door de tekst van artikel 60 EG, waarvan het eerste lid bepaalt: „Indien in gevallen als bedoeld in artikel 301, een optreden van de Gemeenschap nodig wordt geacht, kan de Raad volgens de procedure van artikel 301 ten aanzien van de betrokken derde landen de nodige urgente maatregelen betreffende het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer nemen.” Een maatregel inzake de bevriezing van tegoeden die tegen een derde land is vastgesteld na een gemeenschappelijk standpunt moet dus in het licht van het toepasselijke primaire recht met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden vastgesteld. Voorts bepaalt artikel 15, lid 2, van verordening nr. 423/2007 dat de Raad bijlage V vaststelt, evalueert en wijzigt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, overeenkomstig de vaststellingen die de Raad doet ten aanzien van bijlage II van gemeenschappelijk standpunt 2007/140. Ook vanuit deze invalshoek is de vaststelling van het litigieuze besluit volledig correct: gemeenschappelijk standpunt 2008/479 heeft namelijk bijlage II van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 gewijzigd door rekwirante op te nemen in de lijst van entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren. Tegelijkertijd heeft de Raad met gekwalificeerde meerderheid en zoals verordening nr. 423/2007 toestaat, het litigieuze besluit vastgesteld. Gelet op de geciteerde tekst van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 423/2007 zou het zeer tegenstrijdig zijn gemeenschappelijk standpunt 2007/140, waarnaar dat artikel verwijst, als een stemprocedure uit te leggen.
71. In die omstandigheden is de redenering van het Gerecht inzake de toepasselijke stemprocedure en inzake het feit dat gemeenschappelijk standpunt 2007/140 niet relevant is voor de bepaling van de juiste rechtsgrondslag van verordening nr. 423/2007 volstrekt correct.
72. Wat het argument betreft dat de in verordening nr. 423/2007 voorziene maatregelen niet enkel op de artikelen 60 EG en 301 EG kunnen worden gebaseerd omdat zij niet tegen een derde land zijn gericht, heeft het Gerecht in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation(52) terecht erop gewezen dat „de artikelen 60 EG en 301 EG, gelet op de formulering ervan, met name op de daarin vervatte uitdrukking ‘ten aanzien van de betrokken derde landen’ en ‘met een of meer derde landen’, betrekking hebben op de vaststelling van maatregelen tegen derde landen, waarbij dit laatste begrip ook de leiders van een dergelijk land kan omvatten, alsook personen en entiteiten die banden met hen onderhouden of door hen direct of indirect worden gecontroleerd”.(53) De plaatsing van rekwirante op de lijst van entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren heeft evenwel plaatsgevonden op basis van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, waarvan de tekst niet uitdrukkelijk naar Iran verwijst.
73. Dit vooropgesteld vloeit mijns inziens zeer duidelijk uit de ratio legis van die verordening voort dat de hele aandacht van de Gemeenschap gericht is op Iran, wat reeds blijkt uit de titel van de verordening. Artikel 7, lid 2 kan niet uit de context ervan worden gehaald, maar moet juist worden gelezen in het licht van de andere bepalingen van de verordening en van de punten van de considerans. Zonder uitputtend te willen zijn merk ik op dat in punt 1 van de considerans van verordening nr. 423/2007 wordt gezegd dat de Veiligheidsraad heeft besloten dat „Iran met onmiddellijke ingang alle activiteiten” met betrekking tot nucleaire proliferatie „moet stopzetten” en dat de internationale gemeenschap zeker moest kunnen zijn van „het uitsluitend vreedzame doel van het Iraanse nucleaire programma”. Punt 2 van de considerans verwijst onder meer naar de actie van de Unie die voorziet in „beperkende maatregelen ten aanzien van Iran” en naar de noodzaak van „beperkingen op de in- en uitvoer van goederen en technologie die een bijdrage kunnen leveren tot de activiteiten van Iran met betrekking tot de verrijking of opwerking van uranium of met betrekking tot zwaar water, of tot de ontwikkeling van overbrengingssystemen voor nucleaire wapens”. In ditzelfde punt wordt gezegd dat het noodzakelijk is de tegoeden te bevriezen van „personen, entiteiten en lichamen die zich bezighouden met, direct betrokken zijn bij of steun verlenen aan dergelijke activiteiten of de ontwikkeling daarvan”. Daaruit volgt dat de beperkende maatregelen de ontwikkeling van een beleid willen bestrijden dat bij uitstek door de overheid wordt gevoerd. Nucleaire proliferatie wordt door de gemeenschapswetgever opgevat als een door het Iraanse regime vastgestelde en uitgevoerde activiteit, zodat de entiteiten die de uitvoering ervan steunen niet deelnemen aan een willekeurige actie die losstaat van de wil van de leiders, maar juist bijdragen aan de verwezenlijking van een overheidsplan.
74. Wat dat betreft verschilt de situatie duidelijk van het geval waarmee het Hof werd geconfronteerd in de zaak Kadi en Al Barakaat International Foundation. Het Hof had namelijk geoordeeld dat het ging om „maatregelen [...] die worden gekenmerkt door het ontbreken van enige band met het heersende regime van een derde land” wegens het feit dat die maatregelen rechtstreeks gericht waren tegen Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de daarmee verbonden personen en entiteiten.(54) Het Hof heeft bijgevolg de stelling afgewezen dat „het volstaat dat de betrokken beperkende maatregelen zijn gericht tegen personen of entiteiten die zich in een derde land bevinden of daar anderszins een band mee hebben”(55) om enkel op de artikelen 60 EG en 301 EG te zijn gebaseerd, want daardoor „zouden deze bepalingen een veel te ruime draagwijdte hebben en zou geenszins rekening worden gehouden met het uit de formulering ervan voortvloeiende vereiste dat de op basis van deze bepalingen vastgestelde maatregelen worden genomen tegen derde landen”.(56)
75. Volgens de tekst van verordening nr. 423/2007 worden evenwel niet de activiteiten op het gebied van nucleaire proliferatie in het algemeen bestreden, maar de specifieke risico’s die verbonden zijn aan het Iraanse
nucleaire ontwikkelingsprogramma. Uit bestudering van de verordening blijkt mijns inziens dat er een duidelijk verband bestaat tussen de bedoelde activiteit en de Iraanse staat. Rest nog na te gaan of rekwirante zelf daadwerkelijk en in voldoende mate verbonden is met de Iraanse staat en met het door die staat gevoerde beleid inzake nucleaire proliferatie om door het litigieuze besluit te kunnen worden geraakt.
76. Met betrekking tot het feit of rekwirante verbonden is met de Iraanse staat volstaat verwijzing naar de niet bestreden vaststelling in het eerste punt van het bestreden arrest dat rekwirante „een Iraanse handelsbank [is] die eigendom is van de Iraanse staat”, die een essentiële steun voor de financiering van het Iraanse nucleaire zou kunnen blijken te zijn. Wat het tweede punt betreft moet worden vastgesteld dat rekwirante voor het Gerecht geen ontvankelijk middel heeft aangevoerd ter betwisting van de constatering dat zij financieel medewerking heeft verleend aan nucleaire proliferatie van de Iraanse staat.(57)
77. In die omstandigheden kon derhalve tot de bevriezing van de tegoeden van rekwirante worden besloten op grond van een verordening die enkel de artikelen 60 EG en 301 EG als rechtsgrondslag heeft. Er hoefde geen beroep te worden gedaan op artikel 308 EG voor de opneming van rekwirante in bijlage V bij verordening nr. 423/2007, daar de tegen haar vastgestelde beperkende maatregel dus daadwerkelijk en overeenkomstig de rechtspraak van het Hof ter zake betrekking heeft op een entiteit die banden onderhoudt met de Iraanse leiders of door hen wordt gecontroleerd in het kader van een tegen Iran vastgestelde algemene sanctieregeling teneinde de ontwikkelingen van het Iraanse nucleaire programma te doen staken of op zijn minst onder toezicht te stellen van de internationale gemeenschap.
78. Bijgevolg valt op de redenering van het Gerecht inzake de rechtsgrondslag van verordening nr. 423/2007 niets af te dingen. Het tweede primaire middel moet dus ongegrond worden verklaard.
C – Derde primaire middel: onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de motiveringsplicht, de rechten van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming
1. Het bestreden arrest
79. Uit de punten 79 tot en met 85 van het bestreden arrest blijkt dat het Gerecht de motivering van het litigieuze besluit toereikend heeft geacht, gezien de titel, punt 2 van de considerans en de motivering in punt 4 van tabel B in de bijlage bij dat besluit.
80. Het Gerecht heeft vervolgens gewezen op de rechtspraak op het gebied van de rechten van verdediging in het kader van beroepen met betrekking tot beperkende maatregelen op het terrein van terrorisme. Ook al wordt het recht om vooraf te worden gehoord in beginsel gewaarborgd voor eenieder die getroffen wordt door een bezwarende handeling, het verrassingseffect dat gepaard moet gaan met de uitvoering van beperkende maatregelen kan prevaleren boven het vereiste van voorafgaande mededeling van ten laste gelegde feiten en boven het recht om te worden gehoord tijdens de procedure tot vaststelling van de betrokken handeling. Het Gerecht heeft ook opgemerkt dat in casu nauwkeurige informatie aan rekwirante was meegedeeld bij de bekendmaking van het besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie, zodat zij in staat was gesteld te begrijpen waarom volgens de Raad artikel 7, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 423/2007 op haar van toepassing was.
81. In de punten 97 en volgende van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat, anders dan rekwirante beweerde, de Raad niet verplicht was om uit eigen beweging het dossier mee te delen aan Bank Melli, hoewel zij daarom niet had verzocht.
82. Ten slotte volgt uit de punten 105 tot en met 107 dat het Gerecht heeft geconcludeerd dat er geen sprake was van schending van het recht op effectieve rechterlijke bescherming. Na op het belang van dit beginsel in de communautaire rechtsorde te hebben gewezen, heeft het Gerecht vastgesteld dat de doeltreffendheid van de rechterlijke controle niet in gevaar was gebracht doordat de Raad geen bewijsmateriaal had overgelegd. Dat was namelijk niet nodig, ten eerste omdat rekwirante geen ontvankelijk middel heeft aangevoerd ter betwisting van de constatering van de Raad dat zij zich bezighoudt met, rechtstreeks betrokken is bij dan wel medewerking verleent aan proliferatiegevoelige activiteiten van Iran of aan de ontwikkeling door die staat van overbrengingssystemen voor kernwapens, en ten tweede omdat het Gerecht zich voldoende geïnformeerd achtte om zijn toezicht ten volle uit te oefenen.
2. Argumenten van partijen
83. Rekwirante verwijt het Gerecht dat het de begrippen rechten van verdediging en recht op een effectieve rechterlijke bescherming te strikt heeft uitgelegd. Uit vaste rechtspraak van het Hof(58) blijkt namelijk dat de rechten van verdediging van de betrokken persoon reeds moeten worden geëerbiedigd in het stadium van de administratieve procedure die voorafgaat aan de vaststelling door een instelling van een sanctie jegens hem. Die persoon moet zich kunnen uitspreken over de juistheid van de feiten en omstandigheden. Hij moet worden geïnformeerd over alle gegevens die nodig zijn voor zijn verdediging en moet in staat worden gesteld zijn standpunt kenbaar te maken. Ook moet hij recht hebben op toegang tot het dossier, want dat recht beoogt de daadwerkelijke uitoefening van de rechten van verdediging te waarborgen. Een schending van het recht op toegang tot het dossier kan voorts niet worden geregulariseerd in het stadium van de gerechtelijke procedure. Hoe dan ook, de rechten van verdediging en het recht op een effectieve rechterlijke bescherming zijn niet geëerbiedigd aangezien rekwirante zelfs in de procedure voor het Gerecht geen toegang tot het dossier is verleend. Omdat de motivering van het litigieuze besluit geen steun vindt in het bewijs waartoe rekwirante en het Gerecht toegang hebben gehad, had zij ook als ontoereikend moeten worden aangemerkt.
84. Ook uit de rechtspraak van het Gerecht zelf blijkt dat tegenover de door de Raad aan de rechten van verdediging gestelde grenzen een strikte, onpartijdige controle door de rechter moet staan.(59) Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) legt overigens dezelfde eisen op.(60)
85. De motivering van het Gerecht is voorts tegenstrijdig, aangezien het Gerecht, hoewel het in de punten 91 en 92 van het bestreden arrest heeft erkend dat de eerbiediging van de rechten van verdediging een grondbeginsel van de communautaire rechtsorde is, heeft geoordeeld dat de Raad niet gehouden was de bewijselementen in het kader van de gerechtelijke procedure bekend te maken. Het Gerecht kon zich niet voldoende geïnformeerd achten om zijn rechterlijke controle uit te oefenen, zoals het in punt 106 van het bestreden arrest heeft gedaan, terwijl het geen enkel bewijselement heeft ontvangen.
86. De Raad en de andere bij de procedure betrokken partijen concluderen tot ongegrondverklaring van het middel. Zij achten de redenering van het Gerecht correct vanuit juridisch gezichtspunt, behalve de Franse Republiek, die van mening is dat de rechtspraak van het Hof inzake in het kader van terrorismebestrijding vastgestelde beperkende maatregelen in casu niet toepasselijk kan zijn, nu het gaat om beperkende maatregelen die in het kader van een regeling met betrekking tot een derde land zijn vastgesteld. De Franse Republiek trekt daaruit geen specifieke juridische conclusies voor het onderhavige middel en concludeert hoe dan ook tot afwijzing ervan.
3. Beoordeling
87. Ik stel voor dit middel te splitsen in twee delen, respectievelijk betrekking hebbend op een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de rechten van verdediging en op een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van een effectieve rechterlijke bescherming. Voorts stelt rekwirante dat het bestreden arrest tegenstrijdig is gemotiveerd.
88. Wat het eerste onderdeel betreft, betwist rekwirante in de eerste plaats de beoordeling van het Gerecht inzake de motivering van de Raad ter ondersteuning van het litigieuze besluit. Zij is van mening dat het litigieuze besluit niet de redenen bevat die de Raad ertoe hebben gebracht de handeling vast te stellen, en dat het Gerecht de motivering niet toereikend had mogen achten, daar de Raad geen bewijsmiddel had ingediend in de procedure die tot de vaststelling van het litigieuze besluit heeft geleid.
89. Zoals het Gerecht in herinnering heeft gebracht, is de motiveringsplicht een eis van het primaire recht(61), die wordt herhaald in artikel 15, lid 3, van verordening nr. 423/2007.(62) Om te beoordelen of de verplichting tot motivering van een door een instelling van de Unie vastgesteld besluit is geëerbiedigd, moet worden nagegaan of de motivering de betrokken entiteit in staat heeft gesteld de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel te kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht uit te oefenen. Van oudsher is het evenwel niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling volstaat, niet alleen moet worden gelet op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(63) Ik stel vast dat die beginselen door het Gerecht zijn herbevestigd in punt 82 van het bestreden arrest.
90. Het Gerecht heeft eveneens erop gewezen dat de motiveringsplicht een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht is waarvan slechts om dwingende redenen kan worden afgeweken(64), en dat de Raad verplicht is, bij het vaststellen van een besluit tot bevriezing van tegoeden, de „specifieke en concrete” redenen ter kennis van de betrokken entiteit te brengen.(65) De verplichting tot motivering van een handeling verschilt qua intensiteit naargelang het gebied waarop de instelling optreedt en het gevolg dat zij daaraan wil geven. In dit verband heeft het Gerecht mutatis mutandis de redenering getransponeerd die het Hof heeft gehanteerd bij in het kader van terrorismebestrijding vastgestelde beperkende maatregelen, die inhoudt dat de Raad aan zijn motiveringsplicht voldoet wanneer hij aan de belanghebbenden de gronden die hem tot de vaststelling van het besluit inzake de bevriezing van hun tegoeden hebben gebracht op het moment van de vaststelling van de maatregel meedeelt, of zo snel mogelijk.(66) Wanneer men het beginsel aanvaardt dat beperkende maatregelen kunnen worden vastgesteld tegen instellingen wanneer zij worden geacht te handelen ten dienste van een beleid dat aan een derde land kan worden toegeschreven en dat de Unie wil bestrijden, zie ik niet in, anders dan de Franse Republiek stelt, waarom de rechtspraak van het Hof die is ontwikkeld inzake de rechten van verdediging van personen of entiteiten waarop een in het kader van terrorismebestrijding vastgestelde beperkende maatregel betrekking heeft, in casu niet van toepassing zou kunnen zijn.
91. Op basis van de zojuist vermelde criteria is het Gerecht in punt 84 van het bestreden arrest nagegaan of het litigieuze besluit wel de specifieke en individuele redenen bevatte die de Raad ertoe hadden gebracht zijn bevoegdheid op grond van artikel 7, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 423/2007 jegens rekwirante uit te oefenen. Omdat het Gerecht voor zijn beoordeling is nagegaan of de motivering van het litigieuze besluit rekwirante in staat heeft gesteld te begrijpen waarom haar tegoeden zijn bevroren, en die motivering toereikend was om zijn toezicht op de rechtmatigheid van het litigieuze besluit te kunnen uitoefenen, met inachtneming van de specifieke context van dat besluit, geeft zijn analyse mijns inziens geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
92. In de tweede plaats kan de stelling van rekwirante dat een motivering niet als adequaat en toereikend kan worden beschouwd als zij niet wordt gedragen door bewijs en de adressaat vóór noch na de vaststelling van het besluit geen toegang heeft gehad tot dat bewijs(67), niet worden aanvaard. Rekwirante tracht de toereikendheid van de motivering ervan te laten afhangen of haar het recht om vooraf te worden gehoord of ten minste toegang tot het dossier is verleend, hoewel die twee uitvloeisels van de rechten van verdediging los van elkaar moeten worden gezien. Ten eerste moet het motiveringsvereiste, dat slechts beoogt de betrokken entiteit voldoende te informeren over de redenen die de instelling ertoe hebben gebracht haar tegoeden te bevriezen zodat zij weet wat haar wordt verweten en zij in voorkomend geval in staat is de juistheid ervan te betwisten, worden onderscheiden van de eis van het bestaan van werkelijke en serieuze bewijzen. Ten tweede kan het onderzoek van de juistheid van de motivering enkel plaatsvinden in het kader van de gerechtelijke procedure – vooral wanneer, zoals in casu, de betrokken persoon niet om toegang tot het dossier heeft verzocht –, en voor dat onderzoek is de overlegging van bewijsmiddelen een vereiste. Maar ook is een vereiste dat om dat onderzoek wordt verzocht, en in dit verband kan van de bevoegde rechter niet worden verlangd dat hij de nalatigheid van rekwirante verhelpt. Rekwirante heeft evenwel geen ontvankelijk middel aangevoerd ter betwisting van de door de Raad aangegeven redenen ter ondersteuning van het litigieuze besluit(68), en een dergelijk middel inzake de materiële rechtmatigheid van het litigieuze besluit kan enkel worden onderzocht indien het door rekwirante is aangevoerd.(69) Zij laakt dus het feit dat geen bewijzen zijn overgelegd, welke overlegging alleen op instigatie van haarzelf in zowel de precontentieuze als de contentieuze procedure mogelijk was.
93. Deze situatie verschilt duidelijk van de door rekwirante genoemde zaak People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad(70) . Ten eerste betwistte verzoekster in die zaak de rechtmatigheid van een besluit van de Raad dat haar handhaafde op de lijst van entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren, terwijl het in de onderhavige hogere voorziening gaat om het onderzoek van de rechtmatigheid van het eerste besluit, namelijk de plaatsing van Bank Melli op de lijst. Ook al kunnen bepaalde aanpassingen van de rechten van verdediging in het stadium van de inleidende procedure gerechtvaardigd zijn wanneer het gaat om de eerste plaatsing op de lijst, zoals ik dadelijk zal aantonen, zou op die aanpassingen evenwel een zwaardere toets moeten worden toegepast wanneer het gaat om een besluit tot handhaving van een persoon of een entiteit op een lijst.(71) Ten tweede had de Raad in die zaak geweigerd het Gerecht de informatie waarop het besluit om de entiteit op de lijst te handhaven berustte, mee te delen(72), waardoor het Gerecht de rechtmatigheid en gegrondheid van de maatregelen tot bevriezing van tegoeden niet kon toetsen, hoewel het daarom was verzocht.(73)
94. Het staat vast dat de rechten van verdediging zoals zij moeten worden gewaarborgd door de instelling die de handeling heeft verricht in het stadium dat voorafgaat aan de vaststelling ervan of daar onmiddellijk op volgt, zwakker zijn bij beperkende maatregelen als in casu, althans wanneer zij voor de eerste keer worden vastgesteld tegen de betrokken persoon of entiteit. De rechtspraak waarop de redenering van rekwirante is gebaseerd, heeft weliswaar betrekking op de rechten van verdediging zoals die door de instellingen moeten worden gewaarborgd in een inleidende administratieve procedure die tot oplegging van een sanctie kan leiden, maar is ontwikkeld in de context van het communautaire mededingingsrecht. Mijns inziens is de onderhavige situatie echter meer te vergelijken met de situatie die zich voordoet wanneer de Raad beperkende maatregelen tegen personen of entiteiten in het kader van de bestrijding van terrorisme vaststelt. In die context heeft het Hof evenwel een rechtspraak ontwikkeld op grond waarvan de rechten van verdediging zoals zij moeten worden gewaarborgd in het stadium van de inleidende procedure niet absoluut zijn, en heeft het Hof erkend dat bij beperkende maatregelen de mededeling van de gronden vóór de plaatsing van een entiteit op een lijst „afbreuk [zou] doen aan de doeltreffendheid van de [...] maatregelen tot bevriezing van tegoeden”(74) en dat „dergelijke maatregelen naar hun aard een verrassingseffect [moeten] hebben en [...] onmiddellijk worden toegepast”.(75) De door rekwirante genoemde rechtspraak is bijgevolg niet relevant, en het is duidelijk dat de Raad niet gehouden was rekwirante vóór de vaststelling van het litigieuze besluit uit eigen beweging de gronden of het dossier mee te delen, noch te horen.(76) Het Gerecht heeft in punt 93 van het bestreden arrest de omvang van de rechten van verdediging van een entiteit die voor het eerst wordt geraakt door een beperkende maatregel zoals die door de rechtspraak wordt gedefinieerd, dus correct uitgelegd.
95. In de derde plaats, en wat het argument van rekwirante betreft dat er geen bewijzen zijn overgelegd, merk ik meteen op dat de ter ondersteuning van dit middel genoemde rechtspraak van het EHRM helemaal niet relevant is. De arresten Saadi/Italië en A./Verenigd Koninkrijk(77) hebben namelijk beide betrekking op artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”). Gesteld al dat het EHRM in die twee arresten heeft geoordeeld dat een grondrecht niet kon worden afgewogen tegen een doel als de bestrijding van terrorisme, dan heeft het dat gedaan in verband met het verbod van foltering dat, anders dan de andere in het EVRM neergelegde rechten, absoluut is en niet kan worden beperkt.(78)
96. Voor het overige, wat het tweede onderdeel van dit middel betreft, wordt de argumentatie van rekwirante dat het feit dat de Raad geen bewijzen heeft overgelegd vóór en vervolgens tijdens het beroep haar recht op effectieve rechterlijke bescherming heeft aangetast, onvermijdelijk op twee punten ondergraven.
97. Om te beginnen wijs ik erop dat rekwirante, zoals blijkt uit punt 99 van het bestreden arrest, vóór de instelling van het beroep bij het Gerecht de Raad niet heeft verzocht om toegang tot haar dossier.(79) Vervolgens heeft rekwirante evenmin voor het Gerecht een ontvankelijk middel ingediend ter betwisting van de juistheid van de vaststelling van de Raad dat zij, gelet op de motivering in punt 4 van tabel B in bijlage V, wordt geacht zich bezig te houden met, en medewerking of steun te verlenen aan activiteiten in verband met nucleaire proliferatie in Iran.(80) Indien een dergelijk middel evenwel correct zou zijn ingediend, zou daadwerkelijk van de Raad zijn geëist dat hij zijn bewijsmiddelen zou overleggen, opdat het Gerecht die kan toetsen. Aangezien het Gerecht zich niet hoefde uit te spreken over de gegrondheid van de aangevoerde redenen, kan het feit dat in de procedure voor het Gerecht geen bewijzen zijn overgelegd het arrest van het Gerech t niet hebben aangetast, noch het recht op een effectieve rechterlijke bescherming van rekwirante hebben geschonden. Wat het onderzoek van de andere middelen betreft, is het Gerecht dominus litis en kan het, alleen wanneer het dat nodig acht, aanvullende maatregelen van instructie gelasten.(81)
98. Wat ten slotte het bestaan van een tegenstrijdige motivering betreft merk ik op dat het Gerecht reeds in de door rekwirante genoemde punten 91 en 92 van het bestreden arrest terecht het bestaan van een fundamenteel beginsel, namelijk de eerbiediging van de rechten van verdediging, heeft aangegeven, tegelijk met een mogelijke aanpassing van die rechten, met name van het recht op het meedelen van ten laste gelegde feiten, op grond van overwegingen in verband met de veiligheid of de internationale betrekkingen van de Gemeenschap.(82) Hoe dan ook, de punten 96 tot en met 102 van het bestreden arrest, die in strijd zouden zijn met de zojuist vermelde vaststelling van het Gerecht, constateren slechts dat rekwirante in staat is gesteld de redenen van haar plaatsing op de lijst te begrijpen, zonder dat van de Raad wordt geëist dat hij ambtshalve toegang verleent tot de gegevens van zijn dossier of ambtshalve een hoorzitting organiseert. Anders dan rekwirante stelt, heeft het Gerecht dus nooit gesteld dat de rechten van verdediging de Raad niet verplichten zijn bewijsmateriaal mee te delen, ook niet in het kader van de gerechtelijke procedure.(83) Ik merk nog op dat het Gerecht in de punten 100 en 101 van het bestreden arrest de door Bank Melli genoemde redenen ter rechtvaardiging van het feit dat zij had nagelaten te verzoeken om toegang tot het dossier heeft onderzocht, maar heeft geconcludeerd dat de in dat kader aangevoerde argumenten niet konden worden aanvaard. Ik kan in de betrokken passages van het bestreden arrest derhalve moeilijk een tegenstrijdige motivering zien.
99. Daaruit volgt dat het derde primaire middel in zijn geheel ongegrond moeten worden verklaard.
D – Eerste subsidiaire middel: verkeerde opvatting van de beoordelingsbevoegdheid van de Raad
1. Het bestreden arrest
100. In de punten 51 en 52 van het bestreden arrest heeft het Gerecht bij het onderzoek van het eerste middel van het beroep geoordeeld dat uit de artikelen 60 EG en 301 EG geenszins kon worden afgeleid dat de hierbij aan de Gemeenschap verleende bevoegdheid beperkt zou zijn tot de tenuitvoerlegging van door de Veiligheidsraad vastgestelde maatregelen. De Raad was derhalve bevoegd tot vaststelling van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, op grond waarvan bevriezingsmaatregelen kunnen worden vastgesteld tegen entiteiten die niet door de Veiligheidsraad zijn aangewezen, maar die zich volgens de Raad bezighouden met, direct betrokken zijn bij dan wel medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie. Het Gerecht heeft vervolgens erkend dat ingevolge punt 6 van de considerans van verordening nr. 423/2007 de Raad de hem in artikel 7, lid 2, aan hem verleende bevoegdheid moest uitoefenen rekening houdend met de doelstellingen van resolutie 1737 (2006). Het Gerecht heeft evenwel geoordeeld dat die verplichting niet inhield dat de Raad beperkende maatregelen enkel kon uitvoeren tegen entiteiten waarop een resolutie van de Veiligheidsraad betrekking had.
101. In de punten 64 en 65 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht het derde middel – schending van het evenredigheidsbeginsel en van het eigendomsrecht – heeft beoordeeld, heeft het Gerecht vastgesteld dat de Raad over een zelfstandige bevoegdheid beschikte op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007, waarvan het doel niet is om uitvoering te geven aan resoluties van de Veiligheidsraad op het gebied van nucleaire proliferatie. Het doel van dat artikel en van het litigieuze besluit, dat daaraan uitvoering geeft, is ervoor te zorgen dat de doelen van resolutie 1737 (2006) worden bereikt door middel van de vaststelling van zelfstandige beperkende maatregelen. Het Gerecht heeft bijgevolg geconcludeerd dat artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 niet tot doel had uitvoering te geven aan de tweede resolutie van de Veiligheidsraad ter zake, resolutie 1803 (2008), waarin de Veiligheidsraad de staten enkel heeft opgeroepen tot waakzaamheid jegens rekwirante.(84) In die omstandigheden konden de inhoud en de doelen van deze resolutie niet de toetssteen vormen voor de beoordeling van de verenigbaarheid van het litigieuze besluit met het evenredigheidsbeginsel.
2. Argumenten van partijen
102. Rekwirante stelt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de relevantie van de resoluties 1737 (2006), 1747 (2007)(85) en 1803 (2008) van de Veiligheidsraad voor de bepaling van de beoordelingsbevoegdheid van de Raad af te wijzen. Het verband tussen verordening nr. 423/2007 en de resoluties volgt uit de tekst van de verordening zelf, met name uit de punten 1, 2, 5 en 6 van de considerans. Rekwirante constateert dat resolutie 1803 (2008) voorafgaat aan het litigieuze besluit, zodat de Raad rekening had moeten houden met het feit dat de Veiligheidsraad ten aanzien van rekwirante enkel waakzaamheid eiste. Door anders te oordelen heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
103. Voorts heeft het Gerecht, nog steeds volgens rekwirante, enerzijds gewezen op de relevantie van de resoluties van de Veiligheidsraad (in punt 52 van het bestreden arrest), maar anderzijds de bevoegdheid van de Raad als zelfstandig ten opzichte van die resoluties beschreven (punten 64 en 65). Daaruit volgt dat de motivering van het bestreden arrest tegenstrijdig is. De bevoegdheid van de Raad is een door de resoluties van de Veiligheidsraad gebonden bevoegdheid, iets waarmee het Gerecht rekening had moeten houden bij de vaststelling of het litigieuze besluit het evenredigheidsbeginsel en het eigendomsrecht van rekwirante had geschonden.
104. De andere partijen bij de procedure concluderen tot ongegrondverklaring van het middel. In zijn memorie van antwoord heeft de Raad onder meer gesteld dat de Unie vrij is zelfstandige maatregelen vast te stellen om de door de resolutie vastgelegde doelstellingen na te streven. Wanneer de Raad een handeling naar aanleiding van een resolutie van de Veiligheidsraad vaststelt, moeten de door de Raad vastgestelde zelfstandige maatregelen de door de resolutie vastgelegde doelstellingen nastreven. In casu is het zelfstandige besluit tot bevriezing van de tegoeden van niet door de Veiligheidsraad aangewezen entiteiten in overeenstemming met het door de Veiligheidsraad nagestreefde doel, namelijk Iran beletten zijn nucleaire programma voort te zetten.
3. Beoordeling
105. Om uitspraak te doen over dit middel, dient de normatieve context van het litigieuze besluit te worden gereconstrueerd.
106. Gemeenschappelijk standpunt 2007/140 heeft resolutie 1737 (2006) in de rechtsorde van de Unie uitgevoerd. De uitvoering van die resolutie berust op de vaste wil van de Unie om met haar optreden bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Verenigde Naties en de vervulling van de internationale verplichtingen van haar lidstaten niet in gevaar te brengen, maar niet op het bestaan van een positieve en rechtstreekse verplichting van de Unie om de resoluties van de Veiligheidsraad uit voeren, daar zij geen partij is bij het Handvest van de Verenigde Naties.
107. Tegelijk met de uitvoering van die resolutie heeft het gemeenschappelijk standpunt ook in artikel 5, lid 1, sub b, bepaald dat de Raad kon besluiten tot de bevriezing van tegoeden ten aanzien van personen, entiteiten of lichamen die niet zijn aangewezen in resolutie 1737 (2006), maar waarvan is vastgesteld dat zij „zich bezighouden met, rechtstreeks betrokken zijn bij, dan wel steun verlenen aan, proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten van Iran of de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens, hetzij personen of entiteiten die namens hen of op hun aanwijzing handelen, hetzij entiteiten ten aanzien waarvan zij – ook op onrechtmatige wijze – de eigendom of de zeggenschap hebben”. Punt 10 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 noemt de redenen waarom de Raad verder wenste te gaan dan datgene waarin de resolutie voorzag en stelde dat „conform de conclusies van de [Europese] Raad en met het oog op de verwezenlijking van doelstellingen van UNSCR 1737 (2006)” de bevriezing mede van toepassing moet zijn op personen en entiteiten die door de Raad zijn geïdentificeerd „overeenkomstig dezelfde criteria als die welke de Veiligheidsraad of het Comité toepast”.
108. Verordening nr. 423/2007 is kort na gemeenschappelijk standpunt 2007/140 vastgesteld, daar dat gemeenschappelijk standpunt juist bepaalde dat een optreden van de Gemeenschap nodig was voor de uitvoering van bepaalde maatregelen die zij vaststelde.(86) Derhalve voert verordening nr. 423/2007 wat de Gemeenschap betreft resolutie 1737 (2006) uit en zet zij daarbij de logica van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 voort: de Raad heeft namelijk op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 een eigen eenzijdige bevoegdheid tot het identificeren, met inachtneming van de door de Veiligheidsraad vastgestelde criteria, van de personen, entiteiten en lichamen die zich bezighouden met, direct betrokken zijn bij, dan wel medewerking verlenen aan de proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten van Iran of de ontwikkeling door Iran van systemen voor de overbrenging van kernwapens. De aan de Raad toegekende bevoegdheid, die autonoom is in die zin dat zij niet afhangt van de vaststelling door de Veiligheidsraad van beperkende maatregelen tegen door hem aangewezen personen, entiteiten en lichamen, streeft het oorspronkelijke doel van resolutie 1737 (2006) na, een doelstelling die de Unie en vervolgens de Gemeenschap inmiddels tot de hunne hebben gemaakt. Uit zowel gemeenschappelijk standpunt 2007/140 als de verordening volgt zonneklaar dat de autonome bevoegdheid van de Raad uitsluitend ter bereiking van de doelstelling van de VN moet worden uitgeoefend. Op de stelling van het Gerecht in dit verband(87) valt niets af te dingen.
109. Bijgevolg, en wat de beoordeling van de bevoegdheid van de Raad ter zake betreft, moeten twee situaties duidelijk worden onderscheiden.
110. Enerzijds verwijst artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007 strikt naar de lijst van personen, entiteiten en lichamen die de Veiligheidsraad of het Sanctiecomité hebben aangewezen overeenkomstig onderdeel 12 van resolutie 1737 (2006), waarnaar de verordening dus uitdrukkelijk verwijst.
111. Anderzijds verleent artikel 7, lid 2, van die verordening een bevoegdheid die weliswaar hetzelfde doel beoogt te bereiken als resolutie 1737 (2006), maar vanuit het oogpunt van identificatie en plaatsing op de lijsten autonoom is. Enkel de nagestreefde VN-doelstelling vormt dus een – indirecte – parameter voor de rechtmatigheid van het optreden van de Raad op grond van artikel 7, lid 2, van die verordening. Dat rekwirante door de Veiligheidsraad of het Sanctiecomité niet is geïdentificeerd als entiteit waarvan de tegoeden moeten worden bevroren, maar alleen, overeenkomstig onderdeel 10 van resolutie 1803 (2008), als entiteit ten aanzien waarvan de lidstaten waakzaamheid moeten betrachten, heeft geen gevolgen, daar een autonome bevoegdheid van de Raad op het punt van de plaatsing op de lijst duidelijk op het niveau van de Gemeenschap is verleend.
112. In dit verband wijs ik erop dat het litigieuze besluit volgens zijn titel beoogt artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 uit te voeren. De vaststelling van resolutie 1803 (2008) heeft zeker gevolgen gehad voor die verordening, aangezien zij ten grondslag heeft gelegen aan een van de wijzigingen ervan(88), maar alleen voor zover de Veiligheidsraad daarin nieuwe personen, entiteiten of lichamen heeft opgenomen. De vaststelling van deze nieuwe resolutie heeft dus enkel gevolgen gehad voor artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007, omdat zij de actualisering van de bijlage bij die verordening, waarin de door de Veiligheidsraad aangewezen entiteiten zijn opgenomen, mogelijk heeft gemaakt. Het is dus volkomen juist te stellen dat de evenredige aard van de plaatsing van rekwirante op de lijst van de door de Raad aangewezen entiteiten niet kan worden beoordeeld aan de hand van resolutie 1803 (2008).
113. Ten slotte bevat de redenering van het Gerecht, anders dan rekwirante stelt, geen tegenstrijdigheid. Punt 52 van het bestreden arrest beoogt de aard van de betrekkingen tussen de verordening en resolutie 1737 (2006) te verduidelijken, en het Gerecht heeft geoordeeld dat de Raad de hem in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 verleende autonome bevoegdheid moet uitoefenen rekening houdend met de doelstellingen van die resolutie. Wat punt 65 van het bestreden arrest betreft, daarin wordt de relevantie van resolutie 1803 (2008) als criterium voor de beoordeling van de evenredige aard van het optreden van de Raad afgewezen. Daar die twee punten betrekking hebben op twee verschillende resoluties, heeft het Gerecht zichzelf dus niet tegengesproken.
114. Gelet op een en ander dient het eerste subsidiaire middel ongegrond te worden verklaard.
E – Tweede subsidiaire middel: onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht wat het eigendomsrecht van rekwirante betreft
1. Het bestreden arrest
115. In de punten 70 en 71 van het bestreden arrest heeft het Gerecht in wezen geoordeeld dat de eerbiediging van de grondrechten een vereiste is voor de rechtmatigheid van maatregelen van de Unie. Die rechten hebben evenwel geen absolute gelding en de uitoefening ervan kan aan beperkingen worden onderworpen die hun rechtvaardiging vinden in een door de Unie nagestreefde doelstelling van algemeen belang. Het belang van die doelstelling kan aanzienlijke negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen, zoals het Hof reeds heeft erkend. In casu was de aantasting van het recht om een economische activiteit uit te oefenen en van het eigendomsrecht van rekwirante duidelijk, daar Bank Melli niet meer kon beschikken over haar tegoeden die zich op het grondgebied van de Unie bevinden of door gemeenschapsonderdanen worden aangehouden. Het belang van de doelstelling die de maatregel tegen rekwirante rechtvaardigt, handhaving van de internationale vrede en veiligheid, kon evenwel de omvang van de veroorzaakte nadelen rechtvaardigen, zonder dat zij onevenredig waren aan die doelstelling, temeer omdat de beperking slechts een deel van de tegoeden van Bank Melli raakte en de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 423/2007 voorzagen in mogelijke uitzonderingen op en afwijkingen van de bevriezing van tegoeden.
2. Argumenten van partijen
116. Het tweede subsidiaire middel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht wat het eigendomsrecht van rekwirante betreft. Volgens rekwirante heeft het Gerecht in de punten 70 en 71 van het bestreden arrest in het kader van het onderzoek van het vierde middel van het beroep het argument inzake een ongerechtvaardigde schending van haar eigendomsrecht ten onrechte afgewezen. Uit de rechtspraak van het EHRM, met name de arresten Saadi/Italië(89) en A./Verenigd Koninkrijk(90), vloeit namelijk voort dat de bescherming van de grondrechten niet kan worden afgewogen tegen de bestrijding van terrorisme. Dit geldt ook voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid. Bijgevolg heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door inbreuk te maken op de grondrechten van rekwirante. Voorts heeft het Gerecht een onjuiste motivering gegeven door de beperkende maatregelen gerechtvaardigd te achten zonder rekening te houden met het belang van de bescherming van de rechten van de mens in de rechtspraak van het Hof sinds het arrest Internationale Handelsgesellschaf(91), een belang dat nog groter is geworden door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en het vooruitzicht van toetreding van de Unie tot het EVRM.
117. De Raad, de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben unaniem gewezen op de rechtspraak van het Hof op grond waarvan de uitoefening van de grondrechten aan beperkingen kan worden onderworpen(92), die zij in overeenstemming achten met die van het EHRM ter zake.(93) Voorts zijn de door rekwirante in het kader van haar hogere voorziening ingeroepen arresten van het EHRM niet relevant op het punt van het onderzoek van het eigendomsrecht. Omdat het Gerecht logischerwijs heeft geoordeeld dat het nagestreefde doel de beperkingen van het eigendomsrecht van rekwirante kon rechtvaardigen, moet het tweede subsidiaire middel worden afgewezen.
3. Beoordeling
a) Voorafgaande opmerkingen
118. Partijen is verzocht ter terechtzitting in te gaan op de vraag of elke natuurlijke of rechtspersoon, waaronder een overheidsorganisatie in de zin van de rechtspraak van het EHRM, het grondrecht op eigendom geniet, en of het Gerecht zich bij zijn onderzoek van het middel inzake schending van het eigendomsrecht van rekwirante had moeten afvragen of Bank Melli zich inderdaad op schending van een dergelijk grondrecht kon beroepen, hoewel zij een op het grondgebied van een derde land gevestigde rechtspersoon is met een band met het door de Iraanse staat – waarvan zij volledig eigendom is – gevoerde beleid inzake nucleaire proliferatie die toereikend is om haar tegoeden te bevriezen op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007.
119. Zonder het belang van de kwestie te betwisten betwijfel ik of de onderhavige zaak zich voor dergelijke uiteenzettingen leent.
120. Geen van de partijen heeft tijdens de procedure voor het Gerecht of in de schriftelijke procedure voor het Hof betwist dat rekwirante dat recht geniet.(94) Het Gerecht heeft evenmin in twijfel getrokken dat rekwirante het eigendomsrecht zoals gewaarborgd in de communautaire rechtsorde mocht inroepen.(95) Het stilzwijgen van het Gerecht hoeft niet per se worden uitgelegd als een verzuim van zijn kant om het probleem aan de orde te stellen, maar kan evenzeer worden beschouwd als een impliciete erkenning dat rekwirante houdster van het eigendomsrecht is. Het feit dat de partijen – en ik doel hier met name op de Raad – dit punt in hun memories niet hebben aangeroerd, betekent mijns inziens dan ook dat het Hof zich in casu niet erover hoeft uit te spreken of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door – impliciet maar noodzakelijkerwijs – te constateren dat rekwirante houdster van een eigendomsrecht is.
121. Rest nog de vraag of het Gerecht de kwestie ambtshalve aan de orde moest stellen, hetgeen veronderstelt dat het om een middel van openbare orde ging. In dit verband heb ik reeds, in navolging van advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie in de zaak Salzgitter/Commissie(96), de criteria uiteengezet op grond waarvan een middel van openbare orde is(97), die ik thans in herinnering breng:
– de geschonden bepaling dient een fundamentele doelstelling van de communautaire rechtsorde en speelt een belangrijke rol bij het bereiken van die doelstelling, en
– de geschonden bepaling is gegeven in het belang van derden of in het algemeen belang en niet louter in het belang van de rechtstreeks betrokkenen.
Advocaat-generaal Jacobs voegde hier nog klaarblijkelijke schending van het Unierecht aan toe, wat ik eerder zie als een voorwaarde voor het ontstaan van de verplichting van de rechter tot ambtshalve onderzoek.(98)
122. Mocht het Gerecht een rechtsregel hebben geschonden door rekwirante dus ten onrechte als houdster van het eigendomsrecht aan te merken, stel ik twee punten vast. Ten eerste dat de vraag of rekwirante houdster van een grondrecht is behoort tot overwegingen die niet beantwoorden aan het bovengenoemde tweede criterium. Ten tweede is de kwestie voldoende netelig om niet uit te gaan van een klaarblijkelijke schending van het Unierecht, de enige rechtvaardigingsgrond voor ambtshalve behandeling ervan door het Hof. In die omstandigheden hoefde het Gerecht mijns inziens een dergelijke kwestie niet ambtshalve aan de orde te stellen. Het Hof hoeft dus evenmin daarover te beslissen. Indien het Hof toch over de kwestie wil beslissen, zou ik niet weten hoe het aan het verwijt ultra petita te hebben beslist zou kunnen ontkomen.
123. Mijns inziens kan en mag het Hof dus niet over deze kwestie beslissen. Mocht men ter zake nog twijfels koesteren, wijs ik erop dat het Gerecht hoe dan ook in de onderhavige zaak zo gunstig mogelijk ten aanzien van rekwirante heeft beslist door ervan uit te gaan dat zij daadwerkelijk haar eigendomsrecht kon doen gelden.
124. Gelet op het voorgaande en zonder het belang van een dergelijke kwestie te ontkennen, noch vooruit te lopen op het antwoord van het Hof wanneer het daarmee werkelijk zal worden geconfronteerd, geef ik het Hof derhalve in overweging zijn analyse in casu te beperken tot het middel zoals aangevoerd door rekwirante.
b) Analyse van het middel
125. Aangaande het onderzoek van het onderhavige middel zoals aangevoerd door rekwirante constateer ik twee zaken.
126. In de eerste plaats wijs ik er nogmaals op dat de aangevoerde rechtspraak van het EHRM niet relevant is in deze hogere voorziening. In de zaak Saadi/Italië ging het om de vraag of Italië een uitzettingsbevel ten uitvoer kon leggen tegen een Tunesische staatsburger wegens diens actieve rol in het kader van een organisatie die logistieke en financiële steun verleende aan personen die deel uitmaakten van fundamentalistische cellen in Italië, en die derhalve de Italiaanse openbare orde verstoorde, terwijl evenwel was aangevoerd dat de tenuitvoerlegging van dat bevel verzoeker zou hebben blootgesteld aan een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM. Het EHRM heeft toen geoordeeld dat „[o]mdat de bescherming tegen bij artikel 3 verboden behandelingen absoluut is, die bepaling voorschrijft een persoon niet uit te leveren of uit te zetten wanneer hij in het land van bestemming een reëel gevaar loopt aan dergelijke behandelingen te worden onderworpen”(99), en geconcludeerd dat „het onmogelijk is het risico van mishandeling af te wegen tegen de aangevoerde redenen [in casu de bestrijding van terrorisme] voor uitzetting om te bepalen of de verantwoordelijkheid van een staat in het geding is op het terrein van artikel 3, ook al zijn die mishandelingen de zaak van een derde land”.(100) Wat het arrest A./Verenigd Koninkrijk betreft, dat ook gewezen is op het terrein van artikel 3 EVRM, heeft het EHRM enkel in de door Bank Melli genoemde paragraaf gesteld dat „artikel 3 een van de fundamentele waarden van democratische samenlevingen vastlegt. Die bepaling voorziet niet in beperkingen, waardoor zij verschilt van de meeste andere normatieve bepalingen van het EVRM en van het eerste en het vierde protocol, en volgens artikel 15, lid 2, [EVRM] kan daarvan niet worden afgeweken, ook niet in geval van een algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt. Zelfs in de moeilijkste omstandigheden, zoals de bestrijding van terrorisme, en ongeacht de handelingen van de betrokken persoon, verbiedt het EVRM in absolute bewoordingen folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.”(101)
127. Uit die twee arresten blijkt dus dat de onmogelijkheid om een grondrecht af te wegen tegen de bestrijding van terrorisme hier strikt beperkt is tot het voorkomen van foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen. Uit de bovengenoemde paragraaf van het arrest A./Verenigd Koninkrijk volgt overigens duidelijk dat een dergelijke afweging in beginsel mogelijk is voor de met name in het eerste protocol bij het EVRM neergelegde andere rechten. Het eigendomsrecht is nu juist neergelegd in artikel 1 van dat protocol. Voorts blijkt uit vaste rechtspraak dat het eigendomsrecht een recht is waarvan de uitoefening kan worden beperkt.(102)
128. In de tweede plaats wordt ook in de communautaire rechtsorde erkend dat het eigendomsrecht aan beperkingen kan worden onderworpen.(103) Het Hof heeft namelijk reeds geoordeeld dat het eigendomsrecht „geen absolute gelding [heeft], maar [...] in relatie tot zijn maatschappelijke functie [moet] worden beschouwd. Bijgevolg kan de uitoefening van het eigendomsrecht aan beperkingen worden onderworpen, mits deze beperkingen werkelijk beantwoorden aan doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet een onevenredige en onduldbare ingreep opleveren waardoor dit recht in zijn kern wordt aangetast”.(104) Het lijdt geen twijfel dat Bank Melli als gevolg van de tegen haar vastgestelde beperkende maatregel wordt beperkt in de uitoefening van haar eigendomsrecht.(105) Rekwirante betwist de redenering van het Gerecht inzake de rechtvaardiging van deze aantasting, dat heeft geoordeeld dat „gelet op het fundamentele belang van de handhaving van de internationale vrede en veiligheid” de tegen rekwirante genomen maatregel niet onevenredig is.(106)
129. Ik merk op dat toen de Gemeenschap het terrorisme door de vaststelling van beperkende maatregelen wilde bestrijden, zij geen andere doelen nastreefde dan de handhaving van de internationale vrede en veiligheid.(107) Zo werd ook geoordeeld toen het ging om maatregelen waarmee werd beoogd een einde te maken aan de staat van oorlog en aan de massale schendingen van de mensenrechten.(108) Hetzelfde dient te gelden wanneer de Gemeenschap deelneemt aan de inspanningen van de internationale gemeenschap voor de bestrijding van nucleaire proliferatie en om Iran de ontwikkeling van zijn nucleaire programma te doen onderwerpen aan het toezicht van de internationale gemeenschap. Dat een dergelijk doel het algemeen belang dient is overduidelijk.
130. In die omstandigheden is de beoordeling van het Gerecht, anders dan rekwirante betoogt, niet in strijd met de rechtspraak van het EHRM noch met de historische rechtspraak van het Hof op het gebied van de grondrechten als door rekwirante aangevoerd.
131. Omdat het niet gegrond is, dien het tweede subsidiaire middel te worden afgewezen.
F – Derde subsidiaire middel: kennelijke beoordelingsfout van de Raad bij de plaatsing van rekwirante op de lijst van de entiteiten waarvan de tegoeden moeten worden bevroren
1. Argumenten van partijen
132. Rekwirante is van mening dat de vaststelling van verordening (EG) nr. 1100/2009 van de Raad van 17 november 2009 houdende uitvoering van artikel 7, lid 2, van verordening (EG) nr. 423/2007 en tot intrekking van het litigieuze besluit(109) een nieuw gegeven is, waardoor zij overeenkomstig artikel 42, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering(110) een nieuw middel kan indienen. Uit de brief waarmee verordening nr. 1100/2009 aan rekwirante is betekend blijkt namelijk dat de Raad zich zowel heeft gebaseerd op de gronden die oorspronkelijk tot de plaatsing van rekwirante op de lijst in bijlage V bij verordening nr. 423/2007 hebben geleid, als op nieuwe gegevens. In die omstandigheden kan rekwirante, mocht het Hof menen dat zij niet, ook niet stilzwijgend, alleen reeds door de indiening van haar verzoekschrift tot nietigverklaring van het litigieuze besluit de stelling van de Raad betwistte dat zij betrokken was bij nucleaire proliferatie, die stelling thans uitdrukkelijk betwisten.
133. In het kader van dit middel verwijt rekwirante de Raad dus dat hij een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door haar op te nemen en te handhaven in bijlage V bij verordening nr. 423/2007. Zij baseert zich daartoe op documenten die zij zelf in het kader van de procedure voor het Gerecht op 4 februari 2009 had ingediend, en op een briefwisseling met de Raad na de publicatie op 25 juni 2009 van een nieuwe kennisgeving die de krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 op de lijst geplaatste personen, entiteiten en lichamen informeert over de mogelijkheid om te verzoeken om heroverweging van het besluit om hen op de lijst te plaatsen.(111) Uit al die documenten blijkt dat rekwirante nooit medewerking heeft verleend aan het Iraanse nucleaire programma, noch betrokken was bij entiteiten die daaraan zelf medewerking hebben verleend.
134. De Raad, de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben unaniem tot niet-ontvankelijkheid van het middel geconcludeerd.
2. Beoordeling
135. Dit middel is onbetwistbaar gericht tegen de Raad zelf en ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout van de Raad bij de vaststelling van verordening nr. 1100/2009 en derhalve indirect bij de vaststelling van verordening nr. 423/2007.
136. Het feit dat dit middel tegen de Raad is gericht, brengt me ertoe ervan uit te gaan dat rekwirante niet het oordeel van het Gerecht betwist dat het bij hem ingediende verzoekschrift geen middel bevat dat zich verzet tegen de constatering van de Raad dat rekwirante financieel medewerking heeft verleend aan nucleaire proliferatie, „hoewel deze constatering de grondslag van het bestreden besluit vormt voor zover dit haar betreft. Een dergelijk middel kon dus reeds bij het instellen van het beroep worden opgeworpen.”(112) Rekwirante heeft nauwelijks geprobeerd deze oorspronkelijke leemte in het verzoekschrift te rechtvaardigen door in hogere voorziening te stellen(113) dat het Hof de enkele instelling van een beroep tot nietigverklaring tegen het litigieuze besluit moest aanmerken als betwisting, zij het impliciet, van de constatering van de Raad dat rekwirante medewerking verleent aan nucleaire proliferatie.
137. Dit argument kan niet worden aanvaard. Om nietigverklaring van het litigieuze besluit kon worden verzocht op diverse gronden die geen verband hoefden te houden – en dat ook niet deden – met de beweerde medewerking aan nucleaire proliferatie. Het Gerecht noch het Hof hoeft te speculeren over de redenen die verzoekers ertoe gebracht hebben de geldigheid van een handeling te betwisten; dat valt juist enkel onder hun eigen verantwoordelijkheid. Hoe dan ook, ik herhaal dat dit middel tegen de Raad is gericht.
138. Aangezien „[i]n hogere voorziening [...] het Hof [...] enkel bevoegd [is] om te oordelen over de rechtsbeslissing die is gegeven ten aanzien van de middelen en argumenten die voor de rechter in eerste aanleg zijn aangevoerd”(114), en gelet op het feit dat rekwirante op dit punt geen middel voor het Gerecht heeft aangevoerd, zou het Hof zich enkel kunnen uitspreken over de gegrondheid van deze constatering met betrekking tot rekwirante, als het van tijdens het geding gebleken nieuwe feitelijke of juridische gegevens zou uitgaan. Daarom beroept rekwirante zich op verordening nr. 1100/2009.(115) Bijlage V van verordening nr. 423/2007 is vervangen door de bijlage bij verordening nr. 1100/2009. Rekwirante staat nog steeds vermeld in punt 4 van tabel B in de aldus gewijzigde bijlage, maar de redenen waarop haar plaatsing is gebaseerd, zijn aangevuld.
139. Om te beginnen merk ik op dat, anders dan de Raad in zijn memorie van antwoord heeft betoogd, artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering een bepaling is die ook van toepassing is op de procedure voor het Hof in hogere voorziening, aldus artikel 118 van dat Reglement.(116)
140. Wat de vraag betreft of hier sprake is van een nieuw gegeven waarvan in de loop van het geding is gebleken, erkent rekwirante zelf dat uit de bri ef waarmee de Raad haar in kennis heeft gesteld van verordening nr. 1100/2009 blijkt dat die verordening, die haar plaatsing op de lijst handhaaft, met name gebaseerd is op de gronden die oorspronkelijk hebben geleid tot haar plaatsing op de lijst in bijlage V bij verordening nr. 423/2007. Ook al heeft de Raad voor de vaststelling van verordening nr. 1100/2009 nieuwe gegevens in aanmerking kunnen nemen, dan zie ik nog niet hoe verordening nr. 1100/2009 als zodanig een nieuw gegeven is in de zin van artikel 42, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering, op grond waarvan rekwirante in hogere voorziening een nieuw middel kan aanvoeren, hoewel zij duidelijk reeds in de procedure voor het Gerecht(117) de constatering waarop het litigieuze besluit berust kon betwisten.
141. Hoe dan ook, het nieuwe middel dat in dit stadium wordt toegelaten, zou enkel kunnen zijn gericht tegen een van de aspecten die het Gerecht heeft beoordeeld. Door dit middel tegen de Raad te richten zonder daadwerkelijk het bestaan van een nieuw feitelijk of juridisch gegeven aan te tonen, en terwijl zij geen middel op dit punt voor het Gerecht heeft aangevoerd, tracht rekwirante op ongeoorloofde wijze het voorwerp van het geschil te verruimen en de hogere voorziening dus voor een oneigenlijk doel te gebruiken.(118)
142. Het derde subsidiaire middel moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard.
IV – Kosten
143. Artikel 122, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat wanneer de hogere voorziening ongegrond is, het Hof ten aanzien van de proceskosten beslist. Volgens artikel 69, lid 2, van dat Reglement, dat ingevolge artikel 118 daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad heeft geconcludeerd tot verwijzing van rekwirante in de kosten en deze mijns inziens niet slaagt met haar middelen, dient zij te worden verwezen in de kosten van de hogere voorziening. De Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie, die aan de procedure voor het Hof hebben deelgenomen op basis van artikel 115 van het Reglement voor de procesvoering, dragen hun eigen kosten op grond van artikel 69, lid 4, van dat Reglement.
V – Conclusie
144. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) Bank Melli Iran wordt verwezen in de kosten van de Raad van de Europese Unie.
3) De andere partijen in het geding dragen hun eigen kosten.”
(1) .
(2)  –	Arrest Gerecht van 14 oktober 2009 (T‑390/08, Jurispr. blz. II‑3967).
(3)  –	PB L 163, blz. 29.
(4)  –	S/RES/1737 (2006)*.
(5)  –	PB L 61, blz. 49.
(6)  –	PB L 103, blz. 1.
(7)  –	S/RES/1803 (2008).
(8)  –	Zie punt 10 van resolutie 1803 (2008) van de Veiligheidsraad.
(9)  –	PB L 163, blz. 43.
(10)  –	Gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 7 augustus 2008 (PB L 213, blz. 58).
(11)  –	De tegoeden van de Britse dochteronderneming van rekwirante werden bevroren op grond van hetzelfde besluit dat haar moedermaatschappij trof. Nadat het beroep dat zij los van dat van de moedermaatschappij had ingesteld, door het Gerecht was verworpen [zie arrest Gerecht van 9 juli 2009, Melli Bank/Raad (T‑246/08 en T‑332/08, Jurispr. blz. II‑2629)], heeft zij hogere voorziening ingesteld bij het Hof, die dus apart wordt behandeld en door de griffie van het Hof is ingeschreven onder nummer C‑380/09 P.
(12)  –	Aangehaald in punt 7 van deze conclusie.
(13)  –	Arrest van 8 juli 1999 (C‑227/92 P, Jurispr. blz. I‑4443).
(14)  –	Aangehaald in punt 7 van deze conclusie.
(15)  –	Zie punt 86 van het bestreden arrest.
(16)  –	Arrest van 3 september 2008 (C‑402/05 P en C‑415/05 P, Jurispr. blz. I‑6351).
(17)  –	Ibidem (punten 241‑244).
(18)  –	Ibidem (punt 336).
(19)  –	Ibidem (punt 337). Cursivering van mij.
(20)  –	Zie punt 86 van het bestreden arrest.
(21)  –	Arrest van 14 december 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Raad (16/62 en 17/62, Jurispr. blz. 901).
(22)  –	Zie dienaangaande de punten 88 en volgende van deze conclusie.
(23)  –	Zie punt 1 van het bestreden arrest.
(24)  –	Arrest van 25 januari 1979, Racke (98/78, Jurispr. blz. 69, punt 15).
(25)  –	Arrest van 14 juli 1972 (52/69, Jurispr. blz. 787).
(26)  –	Ibidem (punt 18).
(27)  –	Ibidem.
(28)  –	Ibidem (punt 19).
(29)  –	Arrest van 14 juli 1972 (48/69, Jurispr. blz. 619, punten 39‑44).
(30)  –	Ik merk op dat het Gerecht de lijn van deze rechtspraak heeft voortgezet: zie onder meer arresten Gerecht van 28 mei 1998, W/Commissie (T‑78/96 en T‑170/96, JurAmbt. blz. I‑A-239 en II-745, punt 183), en 2 juli 2002, SAT.1/OHMI (SAT.2) (T‑323/00, Jurispr. blz. II‑2839, punt 12).
(31)  –	Aangehaald in voetnoot 13.
(32)  –	Arrest Hoechst/Commissie, reeds aangehaald (punten 68 en 72).
(33)  –	Arrest van 18 juni 2002 (C‑398/00, Jurispr. blz. I‑5643).
(34)  –	Ibidem (punt 33). Cursivering van mij.
(35)  –	Aangehaald in respectievelijk de voetnoten 25 en 29.
(36)  –	Arrest van 21 maart 1955, Nederland/Hoge Autoriteit (6/54, Jurispr. blz. 220).
(37)  –	Arrest van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad (68/86, Jurispr. blz. 855).
(38)  –	Arrest van 20 september 1988, Spanje/Raad (203/86, Jurispr. blz. 4563).
(39)  –	Zie onder meer arresten van 15 juni 1994, Commissie/BASF e.a. (C‑137/92 P, Jurispr. blz. I‑2555, punt 76), en 6 april 2000, Commissie/Solvay (C‑287/95 P en C‑288/95 P, Jurispr. blz. I‑2391, punt 55).
(40)  –	Zie onder meer arresten van 30 maart 2000, VBA/Florimex e.a. (C‑265/97 P, Jurispr. blz. I‑2061); 15 april 2008, Nuova Agricast (C‑390/06, Jurispr. blz. I‑2577, punten 79 e.v.), en 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a. (C‑341/06 P en C‑342/06 P, Jurispr. blz. I‑4777, punten 88 e.v.).
(41)  –	Zie punt 39 van deze conclusie.
(42)  –	Arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, reeds aangehaald (punt 340 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(43)  –	Aangehaald in respectievelijk de voetnoten 25 en 29.
(44)  –	Hoe dan ook, mocht het Hof, in afwijking van mijn voorstel, menen dat de betekeningsverplichting wel behoort tot de wezenlijke vormvoorschriften van de handeling, zou, anders dan rekwirante stelt, de schending van een dergelijke verplichting niet automatisch de nietigverklaring van het litigieuze besluit kunnen meebrengen, aangezien het Hof reeds in het arrest Hoechst heeft geoordeeld dat de schending van dat wezenlijke vormvoorschrift kon – en niet moest
– leiden tot nietigverklaring van de handeling waarvan de betekening ontbrak. De formulering in het arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, is overduidelijk, daar het Hof daarin de situaties waarin het ontbreken van betekening tot nietigverklaring leidt, beperkt tot „bepaalde gevallen” (zie punt 33 van dat arrest).
(45)  –	Aangehaald in respectievelijk de voetnoten 25 en 29.
(46)  –	Aangehaald in voetnoot 16.
(47)  –	Aangehaald hierna in de punten 69 en 70 van deze conclusie.
(48)  –	Dit artikel bepaalt: „Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement de passende maatregelen.”
(49)  –	Aangehaald in voetnoot 16.
(50)  –	Volgens artikel 301 EG: zie punt 69 van deze conclusie.
(51)  –	Zie punt 12 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2007/140.
(52)  –	Aangehaald in voetnoot 16.
(53)  –	Ibidem (punt 166).
(54)  –	Ibidem (punt 167).
(55)  –	Ibidem (punt 168).
(56)  –	Ibidem.
(57)  –	Zie dienaangaande punt 30 van het bestreden arrest en de punten 136 e.v. van deze conclusie.
(58)  –	In punt 4.21 van haar verzoekschrift noemt rekwirante in dit verband de arresten van 13 februari 1979, Hoffmann-La Roche/Commissie (85/76, Jurispr. blz. 461, punten 9 en 11); 9 november 1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Commissie (322/81, Jurispr. blz. 3461, punt 7); 6 april 1995, BPB Industries en British Gypsum/Commissie (C‑310/93 P, Jurispr. blz. I‑865, punt 21), en 17 december 1998, Baustahlgewebe/Commissie (C‑185/95 P, Jurispr. blz. I‑8417, punt 89).
(59)  –	In punt 4.22 van haar verzoekschrift noemt rekwirante in dit verband het arrest Gerecht van 4 december 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad (T‑284/08, Jurispr. blz. II‑3487).
(60)  –	In punt 4.22 van haar verzoekschrift noemt rekwirante in dit verband de arresten van het EHRM Saadi/Italië van 28 februari 2008 (verzoekschrift nr. 37201/06, §§ 138 en 139) en A./Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2009 (verzoekschrift nr. 3455/05, § 126).
(61)  –	Artikel 253 EG.
(62)  –	Zie punt 7 van deze conclusie.
(63)  –	Zie onder meer arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad (C‑266/05 P, Jurispr. blz. I‑1233, punt 80).
(64)  –	Zie punt 80 van het bestreden arrest.
(65)  –	Idem.
(66)  –	Arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation, reeds aangehaald (punt 336).
(67)  –	Zie punt 4.21 in fine van het verzoekschrift in hogere voorziening.
(68)  –	Zie de punten 30 en 107 van het bestreden arrest.
(69)  –	Zie met betrekking tot de onmogelijkheid om dergelijke middelen ambtshalve aan te voeren, arrest van 2 december 2009, Commissie/Ierland e.a. (C‑89/08 P, Jurispr. blz. I‑11245, punt 40 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(70)  –	Aangehaald in voetnoot 59.
(71)  –	Het Hof zal zich hierover binnenkort moeten uitspreken omdat hogere voorziening is ingesteld tegen het arrest van het Gerecht People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad, reeds aangehaald (zie de zaak Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran, door de griffie van het Hof ingeschreven onder nummer C‑27/09 P), en tegen het arrest van het Gerecht van 19 mei 2010, Tay Za/Raad (T‑181/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), door de griffie van het Hof ingeschreven onder nummer C‑376/10 P.
(72)  –	Arrest Gerecht People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad, reeds aangehaald (punt 76).
(73)  –	Ibidem (punt 75). Uit een dergelijke houding van de communautaire instelling vloeide duidelijk het gevaar voort dat de effectieve rechterlijke bescherming van de entiteit waarop de beperkende maatregel betrekking had, werd aangetast.
(74)  –	Arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation, reeds aangehaald (punt 339).
(75)  –	Ibidem (punt 340 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(76)  –	Ibidem (punt 341).
(77)  –	Aangehaald in voetnoot 60 van deze conclusie.
(78)  –	Zie punt 126 van deze conclusie.
(79)  –	In dit verband merk ik op dat de Raad op dezelfde dag als de bekendmaking van het litigieuze besluit een kennisgeving heeft gepubliceerd aan de personen, entiteiten en lichamen waarop artikel 7, lid 2, van verordening nr. 423/2007 van toepassing is, dat zij kunnen verzoeken om heroverweging van het besluit waarbij zij zijn opgenomen in bijlage V bij die verordening (zie PB 2008, C 159, blz. 1 en punt 98 van het bestreden arrest). Rekwirante zal evenwel pas na publicatie van de kennisgeving van 25 juni 2009 van deze mogelijkheid gebruikmaken: zie punt 133 van deze conclusie.
(80)  –	Hierna zal blijken dat rekwirante heeft getracht dit in het kader van de hogere voorziening in geding te brengen, maar zonder meer succes (zie de punten 132 e.v. van deze conclusie die gewijd zijn aan het onderzoek van het derde subsidiaire middel).
(81)  –	Met name bepaalt artikel 66, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht dat het Gerecht „de maatregelen [bepaalt] die nodig worden geacht ; de ter zake gegeven beschikking omschrijft de te bewijzen feiten” (cursivering van mij).
(82)  –	Volgens de rechtspraak van het Hof: zie arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation, reeds aangehaald (punt 342).
(83)  –	Zie punt 4.22 in fine van het verzoekschrift in hogere voorziening.
(84)  –	Zie punt 8 van deze conclusie.
(85)  –	S/RES/1747 (2007).
(86)  –	Zie punt 12 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2007/140.
(87)  –	Zie punt 52 van het bestreden arrest.
(88)  –	Punt 2 van de considerans van verordening (EG) nr. 219/2008 van de Commissie van 11 maart 2008 tot wijziging van verordening (EG) nr. 423/2007 (PB L 68, blz. 5) vermeldt enkel resolutie 1803 (2008). Deze wijziging heeft alleen betrekking op de vervanging van bijlage IV van verordening nr. 423/2007 (bijlage met de opsomming van de door de Veiligheidsraad aangewezen personen, entiteiten en lichamen) door een geactualiseerde lijst. Met resolutie 1803 (2008) wordt, wat de Unie betreft, pas rekening gehouden in gemeenschappelijk standpunt 2008/652/GBVB van 7 augustus 2008 tot wijziging van gemeenschappelijk standpunt 2007/140 (PB L 213, blz. 58) na het litigieuze besluit en waarin hoe dan ook geenszins wordt afgedaan aan de autonome bevoegdheid van de Raad met betrekking tot de identificatie van en plaatsing op de lijst van entiteiten die voldoen aan de in het gemeenschappelijk standpunt vastgestelde voorwaarden.
(89)  –	Aangehaald in voetnoot 60 (§§ 138 en 139).
(90)  –	Aangehaald in voetnoot 60 (§ 126).
(91)  –	Arrest van 17 december 1970 (11/70, Jurispr. blz. 1125).
(92)  –	Waarbij zij onder meer verwijzen naar het arrest Gerecht van 2 september 2009, El Morabit/Raad (T‑37/07 en T‑323/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie); het arrest Hof van 30 juli 1996, Bosphorus (C‑84/95, Jurispr. blz. I‑3953), en het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation, reeds aangehaald.
(93)  –	Arrest EHRM, 30 juni 2005, Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi/Ierland (verzoekschrift nr. 45036/98).
(94)  –	De aanwezige partijen hebben namelijk het probleem pas aan de orde gesteld na het verzoek van het Hof om ter terechtzitting hun standpunt over die kwestie te bepalen.
(95)  –	Zie de punten 70 en 71 van het bestreden arrest.
(96)  –	Arrest van 13 juli 2000 (C‑210/98 P, Jurispr. blz. I‑5843).
(97)  –	Zie de punten 102 en volgende van mijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 13 september 2007, Common Market Fertilizers/Commissie (C‑443/05 P, Jurispr. blz. I‑7209), en punt 78 van mijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissie (C‑362/08 P, Jurispr. blz. I‑669).
(98)  – Zie punt 143 van de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 13 juli 2000, Salzgitter/Commissie, reeds aangehaald; voetnoot 54 van mijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest Common Market Fertilizers/Commissie, reeds aangehaald, en voetnoot 16 van mijn conclusie die heeft geleid tot het arrest Internationaler Hilfsfonds/Commissie, reeds aangehaald.
(99)  –	Arrest EHRM, Saadi/Italië, reeds aangehaald (§ 138).
(100)  –	Idem.
(101)  –	Arrest EHRM, A./Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald (§ 126).
(102)  –	In het arrest van 7 december 1976, Handyside/Verenigd Koninkrijk (verzoekschrift nr. 5493/72), heeft het EHRM geoordeeld dat maatregelen inzake inbeslagname van goederen met een voorlopig karakter die de eigenaar tijdelijk het genot van zijn goederen en het naar eigen goeddunken daarover kunnen beschikken beletten, onder de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM vallen (zie § 62 van dat arrest). De nationale maatregelen die binnen de werkingssfeer van die tweede alinea vallen kunnen enkel worden gerechtvaardigd op basis van het bestaan van een te beschermen algemeen belang en op voorwaarde dat er een redelijke verhouding bestaat tussen de gebruikte middelen en het beoogde doel (zie arresten EHRM van 13 juni 1979, Marckx/België, verzoekschrift nr. 6833/74, §§ 63 en 64; 24 oktober 1986, AGOSI/Verenigd Koninkrijk, verzoekschrift nr. 9118/80, §§ 48‑52; Bosphorus Hava Yollari Turizm VE Ticaret Anonim Sirketi/Ierland, reeds aangehaald, §§ 141, 142 en 149; 28 juli 2005, Rosenzweig and Bonded Warehouses Ltd./Polen, verzoekschrift nr. 51728/99, § 48, en 29 maart 2011, Uzan e.a./Turkije, verzoekschrift nr. 18240/03, §§ 82 en 94).
(103)  –	Zie onder meer arrest van 30 juli 1996, Bosphorus (C‑84/95, Jurispr. blz. I‑3953, punt 21 en de aldaar aangehaalde rechtspraak, en de punten 22 en 23).
(104)  –	Arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation, reeds aangehaald (punt 355 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(105)  –	Zie, mutatis mutandis, ibidem (punt 358).
(106)  –	Zie punt 71 van het bestreden arrest.
(107)  –	Zie arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation, reeds aangehaald (punt 363).
(108)
–	Arrest Bosphorus, reeds aangehaald (punt 24).
(109)  –	PB L 303, blz. 31.
(110)  –	Dat bepaalt: „Nieuwe middelen mogen in de loop van het geding niet worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.”
(111)  –	Kennisgeving aan personen, entiteiten en lichamen die door de Raad zijn geplaatst op de lijst van personen, entiteiten en lichamen waarop artikel 7, lid 2, van verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad (bijlage V) van toepassing is (PB 2009, C 145, blz. 1). Deze kennisgeving dient te worden onderscheiden van de door het Gerecht in punt 98 van het bestreden arrest genoemde kennisgeving. Uit het dossier vloeit namelijk voort dat Bank Melli van die mogelijkheid van heroverweging pas onmiddellijk na de publicatie van de kennisgeving van 25 juni 2009 gebruik heeft gemaakt (zie bijlage nr. 18 bij het verzoekschrift in hogere voorziening), terwijl zij dat uiteraard reeds bij de publicatie van de op het litigieuze besluit volgende kennisgeving van 24 juni 2008 had kunnen doen.
(112)  –	Punt 30 van het bestreden arrest.
(113)  –	Ik verwijs hier naar de nogal bondige stelling van rekwirante in punt 5.12 van haar verzoekschrift in hogere voorziening.
(114)  –	Arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie (C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 126 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(115)  –	Artikel 2 van verordening nr. 1100/2009 heeft het litigieuze besluit ingetrokken, hetgeen echter geen gevolgen heeft voor de onderhavige procedure.
(116)  –	Zie onder meer arresten van 16 mei 2002, ARAP e.a./Commissie (C‑321/99 P, Jurispr. blz. I‑4287, punt 112), en 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad (C‑229/05 P, Jurispr. blz. I‑439, punt 61).
(117)  –	Zie punt 30 van het bestreden arrest.
(118)  –	Zie onder meer arrest Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald (punt 126 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).