61986J0063
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 63/86 (
*1
)
I — Hechos y procedimiento
1.
El Decreto no 655, de 23 de mayo de 1964, del Presidente de la República Italiana, relativo a las «normas de atribución de viviendas sociales» (GURI no 197 de 12.8.1964), dispone en la letra a del párrafo 3 del artículo 4 que «no pueden adjudicarse en propiedad o arrendamiento las viviendas sociales construidas por los organismos a los que se refiere el artículo 1, con ayuda o participación del Estado [...] a quien no posea la nacionalidad italiana». Se trata de viviendas construidas por los Istituti per la case popolari, l'Istituto nazionale per le case per gli impiegati dello Stato, l'Istituto per l'edilizia sociale, las provincias, los municipios, así como los Enti pubblici economici previstos en el artículo 16 del Real Decreto no 1165 de 28 de abril de 1938. Para confirmar la citada disposición, el artículo 6 del DPR no 665 de 1964 establece que, entre los documentos que el interesado debe adjuntar a la solicitud de arrendamiento o de adquisición, figura el certificado de nacionalidad italiano.
2.
El Decreto no 1035, de 30 de diciembre de 1972, del Presidente de la República, relativo a las «normas relativas a la adjudicación y revocación (así como a la determinación y revisión de los arrendamientos) de viviendas que dependen de la construcción pública» (GURI no 58 de 3.3.1973, p. 1331) dispone en la letra a del artículo 2 que «puede obtener la adjudicación de una vivienda construida con fondos públicos quien posea la nacionalidad italiana, salvo que se reconozca al ciudadano extranjero la facultad de concurrir a la adjudicación».
3.
La Ley no 33 de 24 de abril de 1980 de la región de Apulia, que contiene el «Programa quinquenal para la adquisición de viviendas por los municipios y medidas de rehabilitación por los particulares»{Bollettino ufficiale della regione Puglia no 31 de 2.5.1980) persigue el objeto definido expresamente en el artículo 1 de «responder a las necesidades de los ciudadanos en materia de vivienda»; en realidad, el artículo 4 reserva a los «ciudadanos»el acceso al alquiler a precio reducido de las viviendas adquiridas por los organismos públicos locales.
4.
La Ley no 38 de 7 de mayo de 1980 de la región de Toscana, titulada «Construcción pública de viviendas. Programa territorial de intervenciones y elección de los operadores»{Bollettino ufficiale della regione Toscana no 28 de 16.5.1980) dispone en su artículo 9 que las viviendas construidas o restauradas se destinan a la adjudicación o venta a los «ciudadanos italianos».
5.
La Ley no 15 de 25 de mayo de 1981 de la región de Emilia-Romana, por la que se establecen «normas para la elección de los sujetos de derecho encargados de la realización de programas de construcción convenidos para el uso de viviendas subvencionadas con ayuda pública»{Bollettino ufficiale della regione Emilia-Romagna no 57 de 27.5.1981), prevé en la letra a del artículo 11 que «los adjudicatarios y los adquirentes de viviendas construidas por cooperativas o por empresas, así como los ocupantes (en carácter de propietarios, de arrendatarios o por otro título) de viviendas rehabilitadas deben poseer nacionalidad italiana». Además, en lo que respecta a la adjudicación de viviendas para arrendamiento, la mencionada ley está calcada de la disposición del citado DPR no 1035.
6.
Fundándose en la citada Ley no 15, la región de Emilia-Romana adoptó, mediante la Decisión no 3552 de la Giunta de 8 de septiembre de 1981, un «plan decenal para la construcción de viviendas»(Bolletino ufficiale della legione Emilia Romagna no 115 de 16.9.1981), cuyo artículo 7 prevé que los particulares que deseen obtener este beneficio deben poseer la nacionalidad italiana.
7.
Finalmente, la Ley no 22 de 23 de abril de 1982 de la región de Liguria, relativa a las «normas para la elección de los sujetos de derecho encargados de aplicar las intervenciones en materia de construcción»(Bolletino ufficiale della regione Liguria no 19 de 17.5.1982), prevé en su artículo 25 que se debe poseer la nacionalidad italiana para poder arrendar o adquirir viviendas construidas mediante la ayuda de fondos públicos.
8.
Al aplicar las mencionadas disposiciones de la región de Emilia-Romana, se denegó una solicitud de crédito inmobiliario de interés reducido presentada por un nacional belga residente en Mordano (Boloña) con el objeto de comprar una vivienda necesaria para el desempeño de su actividad profesional.
9.
Mediante escrito de 10 de septiembre de 1984, la Comisión notificó a la República Italiana la incompatibilidad de la citada legislación con el Derecho comunitario, en cuanto contiene disposiciones que reservan a los ciudadanos italianos exclusivamente el acceso a la propiedad y al arrendamiento de viviendas construidas o rehabilitadas con ayuda del Estado y de otros organismos públicos, así como el acceso al crédito inmobiliario con interés reducido, lo que implica la infracción de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado y del Reglamento no 1612/68 del Consejo de 15 de octubre de 1968 (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77).
10.
El mencionado Reglamento no 1612/68 dispone en el apartado 1 del artículo 9: «El trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro se beneficiará de todos los derechos y ventajas concedidos a los trabajadores nacionales en materia de alojamiento, incluyendo el acceso a la propiedad de la vivienda que necesite».
11.
Al no obtener respuesta a su escrito, la Comisión envió un dictamen motivado a las autoridades italianas el 16 de abril de 1985, en virtud del artículo 169 del Tratado.
12.
Mediante télex de 24 de abril de 1985, el Gobierno italiano llamó la atención sobre el hecho de que había enviado a la Comisión, por carta fechada el 10 de diciembre de 1984, una copia de una circular ministerial de 24 de noviembre de 1984. Esta circular ministerial dictada por el Ministerio de Obras Públicas estaba dirigida al Ministerio de Asuntos Exteriores, a las regiones, a la Associazione nazionale dei comuni italiani y a todos los Istituti autonomi per le case popolari. La circular se refería a las «observaciones de la Comisión en lo referente al acceso general de los trabajadores a la vivienda que depende de la construcción pública» y reconoce que «las actuales reglamentaciones, nacional y regional, efectivamente crean una discriminación entre ciudadanos italianos y los que no lo son». Además, se refiere a una sentencia del Tribunal Constitucional italiano no 170 de 8 de junio de 1984 que reconoce que «las normas adoptadas por el legislador comunitario y, en especial, el «Reglamento» son inmediatamente aplicables» y que dicha norma «en consecuencia, siempre debe aplicarse en el territorio nacional». Por esta razón, las normativas nacionales y regionales «deben leerse en conexión con las normas comunitarias aplicables en la materia». La circular concluye que «el régimen de reciprocidad [...] debe entenderse dirigido exclusivamente a los nacionales de terceros países» y que «los nacionales de Estados miembros que ejercen su actividad principal y que residen en Italia deben [...] ser considerados como asimilados, en todos los aspectos, a los nacionales italianos en lo referente a la adjudicación de viviendas de construcción pública, así como también a todas las ventajas vinculadas con las ayudas estatales en materia de vivienda».
13.
La mencionada carta del Gobierno italiano de 10 de diciembre de 1984 se dirigió a la Dirección General V y no a la Dirección General III, por lo que no llegó a tiempo a los servicios competentes de la Comisión.
14.
En consecuencia, la Comisión envió un dictamen motivado complementario con fecha 4 de septiembre de 1985 al Gobierno italiano en el que comprueba que esta circular no basta para poner término a la alegada infracción.
15.
El Gobierno italiano solicitó por télex de 4 de septiembre de 1985 una prolongación del plazo previsto en el dictamen motivado y anunció por carta de 13 de enero de 1986, por una parte, la elaboración de una nueva circular por la que se interpreta la circular anterior y, por otra, el estudio de una nueva legislación que permita asimilar total y expresamente a los nacionales comunitarios con los italianos.
16.
Sin embargo, habida cuenta de los treinta meses pasados desde el inicio del procedimiento, la Comisión interpuso el presente recurso, mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de marzo de 1986.
17.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento sin previo recibimiento a prueba. Sin embargo, el Tribunal de Justicia invitó a la Comisión a informar por esrito, antes del 2 de marzo de 1987, de si tenía conocimiento de problemas similares en otros Estados miembros.
II — Pretensiones de las partes
1.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que, al reservar exclusivamente a los nacionales italianos, mediante las disposiciones contempladas en el DPR no 655 de 23 de mayo de 1964, en el DPR no 1035 de 30 de diciembre de 1972, en la Ley no 33 de 24 de abril de 1980 de la región de Apulia, en la Ley no 38 de 7 de mayo de 1980 de la región de Toscana, en la Ley no 15 de 25 de mayo de 1981 de la región Emilia-Romana y en el plan decenal de la misma región para la construcción de vivienda, aprobado el 8 de septiembre de 1981, así como en la Ley no 32 de 23 de abril de 1982 de la región de Liguria, el acceso a la propiedad y al arrendamiento de viviendas construidas o rehabilitadas mediante fondos públicos, así como el acceso al crédito inmobiliario de interés reducido, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben, en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CEE, así como del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo de 15 de octubre de 1968.
—
Condene en costas a la República Italiana.
2.
El Gobierno italiano solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso en la medida en que se refiere a la alegada infracción de los artículos 52 y 59 del Tratado.
III — Motivos y alegaciones de las partes
1.
Las partes están de acuerdo en que, en lo que respecta a los trabajadores migrantes nacionales de otros Estados miembros, las mencionadas normas italianas son contrarias al artículo 9 del Reglamento no 1612/68. También están de acuerdo en que la circular de 24 de noviembre de 1984 no basta para suprimir la infracción debido al hecho de que no fue publicada, se dirigió a servicios no vinculados con la administración pública mediante una relación jerárquica y su parte dispositiva es ambigua.
2.
La discusión entre las partes se refiere a los siguientes puntos:
—
posibilidad de poner término provisionalmente a la infracción mediante una circular mejor adaptada a las circunstancias;
—
infracción alegada de los artículos 52 y 59 del Tratado.
a) Sobre la posibilidad de poner término provisionalmente a la infracción mediante una circular mejor adaptada a las circunstancias
3.
Las partes están de acuerdo en que el remedio definitivo de la infracción debe ser una normativa del mismo rango que la que impugna la Comisión. En lo que respecta a las relaciones jerárquicas entre las normativas de la República Italiana y las de sus regiones, ambas partes coinciden en que una ley marco adoptada por el poder legislativo de la República bastaría para derogar las leyes regionales contrarias, como lo prevé el artículo 10 de la Ley no 62 de 10 de febrero de 1953 sobre la constitución y el funcionamiento de los órganos regionales.
4.
La Comisión subraya que «la permanencia de un texto incompatible con el Tratado en la legislación de un Estado miembro da lugar a una situación de hecho ambigua que mantiene a los destinatarios en un estado de incertidumbre en cuanto a sus posibilidades de invocar el Derecho comunitario», como lo ha reconocido el Tribunal de Justicia en su sentencia de 25 de octubre de 1979 (Comisión contra República Italiana, 159/78, Rec. 1979, p. 3247). Sin embargo, la Comisión concede que las circulares administrativas puedan ser consideradas suficientes para cumplir las exigencias de seguridad jurídica, por lo menos con carácter provisional, bajo reserva de publicación oficial y con un efecto obligatorio erga omnes. Para la Comisión, la ineficacia de la circular promulgada en este caso se demuestra con el hecho de que una nueva ley discriminatoria en relación con el mismo tema (no 32 de 15 de abril de 1985 de la región del Véneto) fue publicada cerca de siete meses después del envío de la circular (GURI no 158 de 6.7.1985). Esta ley no es objeto de controversia en el presente asunto.
5.
El Gobierno italiano subraya que las contradicciones entre las normativas objeto de litigio y las normas comunitarias no son radicales y que la seguridad jurídica podría establecerse mediante disposiciones de interpretación, en virtud de las cuales una categoría especial de extranjeros, los nacionales de otros Estados miembros de la Comunidad Europea, se asimilarían a los nacionales italianos. En un primer tiempo, podría obtenerse este resultado mediante el instrumento que normalmente se emplea para obligar a las administraciones públicas a una determinada aplicación de las leyes, a saber, la circular ministerial. El Gobierno italiano también manifestó su intención de elaborar textos que cumplan con los requisitos indicados por la Comisión.
b) La infracción alegada de los artículos 52 y 59 del Tratado
6.
Según la Comisión, los derechos normalmente vinculados con las actividades por cuenta propia incluyen la facultad de adquirir, explotar o enajenar derechos y bienes inmuebles, así como acceder a las diferentes formas de crédito, tal como se precisa en los programas generales para la supresión de restricciones a la libertad de establecimiento y a la libertad de prestación de servicios (DO 2 de 15.1.1962, pp. 32 a 46). Esta facultad está comprendida en el efecto directo de los artículos 52 y 59, reconocido por el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 21 de julio de 1974 (Reyners, 2/74, Rec. 1974, p. 631) y de 3 de diciembre de 1974 (Van Binsbergen, 33/74, Rec. 1974, p. 1299).
7.
En lo que se refiere a la circular, la Comisión alega que los requisitos de actividad laboral principal y de residencia, aunque sean alternativos y no acumulativos, como sostiene el Gobierno italiano, impiden el ejercicio del derecho de establecimiento secundario. Esta facultad debe ser reconocida a los nacionales de otros Estados miembros, a pesar de que no se permita una operación análoga a los nacionales del propio Estado en virtud de los antedichos criterios (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1984, Klopp, 107/83, Rec. 1984, p. 2971).
8.
Según el Gobierno italiano, cuando se trata de garantía de acceso a la construcción pública subvencionada o favorecida con determinadas medidas, se habla de medidas destinadas a favorecer y facilitar la efectividad del derecho de establecimiento, y no de medidas necesarias para el ejercicio de este derecho. Como no existe una armonización comparable con el artículo 9 del Reglamento no 1612/68, queda un ámbito de aplicación importante para las normas que prevén la coordinación de medidas destinadas a favorecer y a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento, medidas que escapan al efecto directo reconocido por la citada sentencia Reyners.
9.
En cuanto a la libre prestación de servicios, se aplican consideraciones análogas de conformidad con la mencionada sentencia Van Binsbergen. Además, dada la ausencia de continuidad y de estabilidad que diferencia a la prestación de servicios del establecimiento, el Gobierno italiano no ve cómo puede verse afectado el acceso a las ventajas de la construcción pública de viviendas por las normas de no discriminación impuestas por los artículos 7 y 59 del Tratado. Con referencia al ejemplo de las zonas fronterizas presentado por la Comisión, el Gobierno italiano subraya que el objetivo de las actividades profesionales de un trabajador fronterizo es justamente prestar servicios en un país limítrofe sin que necesite por ello tener una vivienda en dicho país.
10.
En cuanto a la redacción de la circular, el Gobierno italiano precisa que los requisitos de actividad principal y de residencia son alternativos y no acumulativos. Estos requisitos de orden general, a los que también están sometidos los nacionales italianos para estas ventajas sociales, no pueden constituir una discriminación. El análisis de la citada sentencia Klopp efectuado por la Comisión es erróneo sigue diciendo, porque, por una parte, la sentencia también se refiere a los verdaderos obstáculos para el ejercicio de la actividad profesional y, por la otra, porque la Comisión, en lo que respecta al derecho de establecimiento y a la prestación de servicios, exige requisitos más favorables que los que se conceden a los trabajadores asalariados, en virtud del Reglamento no 1612/68.
IV — Respuesta a la cuestión planteada por el Tribunal de Justicia
11.
La Comisión respondió que no dispone de ninguna información sobre problemas similares en otros Estados miembros.
O. Due
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.