62002TO0341_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-341/02,
Regione Siciliana
ved avvocato dello Stato I. Braguglia, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved E. de March og L. Flynn, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning D(2002) 810439 af 5. september 2002 om afslutning af sagen vedrørende den finansielle støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) til det store projekt »Motorvejen Messina-Palermo« (EFRU nr. 93.05.03.001 – Arinco nr. 93.IT.16.009),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J. Azizi (refererende dommer), og dommerne M. Jaeger og F. Dehousse,
justitssekretær: H. Jung,
afsagt følgende
Kendelse
Dommens præmisser
Retsforskrifterne
1. Artikel 158 EF bestemmer, at Fællesskabet udvikler og fortsætter sin indsats for at styrke sin økonomiske og sociale samhørighed. Fællesskabet stræber navnlig efter at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen i de mindst begunstigede områder for at fremme en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed. I henhold til artikel 159 EF støtter Fællesskabet ligeledes denne virkeliggørelse med den virksomhed, som det udøver gennem strukturfondene, navnlig Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU).
2. Med henblik på at nå disse mål og fastsætte nærmere regler for fondenes opgaver har Rådet udstedt forordning (EØF) nr. 2052/88 af 24. juni 1988 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 185, s. 9), som ændret bl.a. ved Rådets forordning (EØF) nr. 2081/93 af 20. juli 1993 (EFT L 193, s. 5, herefter »forordning nr. 2052/88«, som var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder), samt forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 374, s. 1), som ændret bl.a. ved Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20. juli 1993 (EFT L 193, s. 20, herefter »forordning nr. 4253/88«, som var gældende på daværende tidspunkt).
Forordning nr. 2052/88
3. Ifølge artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2052/88 har EFRU som hovedopgave at fremme navnlig udviklingen og strukturtilpasningen i de tilbagestående regioner (mål nr. 1). I henhold til forordningens bilag I er Sicilien (Italien) en region omfattet af mål nr. 1.
4. Artikel 4, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2052/88 bestemmer:
»EF-indsatsen udformes som et supplement til de tilsvarende nationale aktioner eller som et bidrag til disse. Den fastlægges ved et snævert samråd mellem Kommissionen, den pågældende medlemsstat og de kompetente myndigheder og organer [...] som medlemsstaten har udpeget på nationalt, regionalt, lokalt eller andet plan, idet disse alle er partnere med et fælles mål. Dette samråd benævnes i det følgende partnerskab. Partnerskabet omfatter forberedelse, finansiering samt forudgående vurdering, overvågning og efterfølgende evaluering af aktionerne.«
5. I artikel 5, stk. 2, andet led, i forordning nr. 2052/88 er det fastsat, at kun interventionsformer, der fastlægges af medlemsstaten eller af de af medlemsstaten udpegede kompetente myndigheder, og som forelægges Kommissionen af medlemsstaten eller af ethvert andet organ, denne måtte udpege med henblik herpå, med undtagelse af de under e) omhandlede interventioner, dvs. støtte til teknisk bistand, der iværksættes på Kommissionens initiativ, kan komme på tale.
Forordning nr. 4253/88
6. Artikel 2 i forordning nr. 4253/88 bestemmer, at den indbyrdes samordning af de forskellige fondes interventioner navnlig finder sted i form af EF-støtterammer. Støtterammerne er regulerede i forordningens punkt III (artikel 8-13). Ifølge forordningens artikel 8, stk. 1, fastsættes EF-støtterammerne vedrørende mål nr. 1 i forståelse med den pågældende medlemsstat som led i partnerskabet og ved beslutning vedtaget af Kommissionen.
7. Ifølge sjette betragtning til forordning nr. 2082/93 og »med forbehold af Kommissionens beføjelser, bl.a. som ansvarlig for forvaltningen af Fællesskabets finansielle midler, og i medfør af nærhedsprincippet skal iværksættelsen af de interventionsformer, der indgår i EF-støtterammerne, hovedsagelig være medlemsstaternes ansvar og udøves af disse på det mest hensigtsmæssige decentraliserende plan henset til forholdene i den enkelte medlemsstat«.
8. For at sikre en reel økonomisk virkning, kan bevillinger fra strukturfondene ikke træde i stedet for offentlige eller lignende udgifter til strukturformål i medlemsstaten i de områder, der er støtteberettigede under et givet mål, jf. artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 (»additionalitet«).
9. I forordning nr. 4253/88, punkt IV (»fondsstøtte«), er fastsat bestemmelserne vedrørende behandling af støtteansøgninger (artikel 14), betingelserne for støtteberettigelse (artikel 15) og visse særlige bestemmelser (artikel 16).
10. Ifølge forordningens artikel 16, stk. 2, kan EFRU, i lighed med de andre strukturfonde, yde finansiel støtte til udgifter i forbindelse med større projekter, dvs. projekter, hvor samtlige omkostninger, der tages i betragtning ved beregningen af EF-støttens størrelse, normalt overstiger 25 mio. EUR for infrastrukturinvesteringer og 15 mio. EUR for erhvervsinvesteringer.
11. I forordning nr. 4253/88, punkt VI (»finansielle bestemmelser«), fastsættes bestemmelserne om fondens forpligtelser (artikel 20), betalingen af finansiel støtte (artikel 21), kontrol af de finansierede aktioner (artikel 23) og om nedsættelse, suspension og ophævelse af denne støtte (artikel 24).
12. Det bestemmes i artikel 21 i forordning nr. 4253/88:
»1. Betalingen af den finansielle støtte sker i overensstemmelse med budgetforpligtelserne og foretages til det nationale, regionale eller lokale organ, der er udpeget med henblik herpå i den af den pågældende medlemsstat forelagte anmodning, inden for en frist, der i almindelighed ikke må overstige to måneder regnet fra modtagelsen af en gyldig anmodning. Den kan tage form enten af forskud eller af endelige betalinger, der vedrører de faktisk påløbne udgifter. For aktioner med en varighed på mindst to år vedrører betalingerne de [...] omhandlede årlige trancher.
[...]
3. Endnu et forskud, der beregnes således, at de to forskud tilsammen ikke overstiger 80% af forpligtelsen, udbetales, når det ansvarlige organ har bekræftet, at mindst halvdelen af det første forskud er brugt, og at aktionen gennemføres i et tilfredsstillende tempo og i overensstemmelse med de fastsatte mål.
Betalingerne skal ske til de endelige støttemodtagere uden nogen form for fradrag eller tilbageholdelse, der kan nedsætte den finansielle støtte, de har krav på.
4. Betalingen af restbeløbet for hver forpligtelse foretages, hvis:
– Den udpegede myndighed eller de udpegede organ, der er omhandlet i stk. 1, forelægger Kommissionen en betalingsanmodning senest seks måneder efter udgangen af det pågældende år eller efter aktionens faktiske afslutning.
– De i artikel 25, stk. 4, omhandlede rapporter forelægges Kommissionen.
– Medlemsstaten sender Kommissionen en erklæring til bekræftelse af rigtigheden af oplysningerne i betalingsanmodningen og rapporterne.
5. Medlemsstaterne udpeger de myndigheder, der er beføjet til at udstede de i stk. 3 og 4 omhandlede erklæringer, og sørger for, at støttemodtagerne modtager forskuddene og betalingerne så hurtigt som muligt og i almindelighed senest tre måneder efter medlemsstatens modtagelse af bevillingerne, forudsat at støttemodtagernes ansøgninger opfylder de betingelser, der er nødvendige for, at betalingerne kan finde sted.«
13. I artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 er det fastsat:
»1. For at sikre et godt resultat af de aktioner, der gennemføres af offentlige eller private initiativtagere, træffer medlemsstaterne i forbindelse med iværksættelsen af aktionerne de nødvendige foranstaltninger til:
– regelmæssigt at konstatere, om de af Fællesskabet finansierede aktioner er gennemført korrekt
– at forebygge og forfølge uregelmæssigheder
– at få tilbagebetalt midler, der er gået tabt som følge af misbrug eller forsømmelighed. Medmindre medlemsstaten og/eller formidleren og/eller initiativtageren kan godtgøre, at de ikke er skyld i misbruget eller forsømmeligheden, er medlemsstaten subsidiært ansvarlig for tilbagebetalingen af de uberettiget udbetalte beløb [...]«
14. Artikel 24 i forordning nr. 4253/88 bestemmer:
»1. Hvis gennemførelsen af en aktion eller foranstaltning hverken synes at berettige, at der ydes en del af eller hele den bevilgede finansielle støtte, foretager Kommissionen en passende undersøgelse af sagen inden for rammerne af partnerskabet og anmoder bl.a. medlemsstaten eller de myndigheder, som denne har udpeget til iværksættelsen af aktionen, om at fremsætte deres bemærkninger inden for en given frist.
2. Efter denne undersøgelse kan Kommissionen nedsætte eller suspendere støtten for aktionen eller den berørte foranstaltning, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed eller en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse.
3. Ethvert beløb, der inddrives som uretmæssigt udbetalt, skal tilbagebetales til Kommissionen [...]«
15. Endelig er der i forordning nr. 4253/88, punkt VII, fastsat regler vedrørende overvågning og evaluering af den støtte, fondene har ydet. I den henseende bestemmer forordningens artikel 25, stk. 3, at der skal nedsættes overvågningsudvalg inden for rammerne af partnerskabet på grundlag af en aftale mellem den pågældende medlemsstat og Kommissionen.
Sagens faktiske omstændigheder
16. Ved beslutning af 22. december 1993 rettet til Den Italienske Republik ydede Kommissionen for programmeringsperioden 1994/1999 en finansiel støtte fra EFRU på 50% af de støtteberettigede omkostninger til bygning af motorvejen mellem Palermo og Messina på Sicilien, hvilket er et stort projekt i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 4253/88. De nødvendige anlægsarbejder var opdelt i ti entrepriser.
17. Ifølge beslutningens artikel 3, stk. 1, kunne fællesskabsstøtten ydes til afholdelse af omkostningerne ved de i projektet fastsatte anlægsarbejder, som i medlemsstaten inden den 30. juni 1994 havde været genstand for juridisk bindende retsakter og en tilsvarende, særlig økonomisk forpligtelse. Skæringsdatoen for at afholde udgifterne til disse anlægsarbejder var fastsat til den 30. juni 1996. I henhold til bestemmelsens stk. 2 kunne Kommissionen forlænge disse frister efter anmodning fra medlemsstaten inden for den fastsatte frist. Hvis der ikke skete en forlængelse af den af Kommissionen fastsatte frist, kunne de udgifter, der var afholdt efter udløbet af den sidste, fastsatte frist for deres gennemførelse, ikke længere opnå støtte fra EFRU.
18. I bilaget til beslutningen af 22. december 1993 var sagsøgeren angivet som ansvarlig for projektets gennemførelse.
19. Ved beslutning af 28. juli 1995, rettet til Den Italienske Republik, forlængede Kommissionen efter anmodning fra den italienske regering fristen for at indgå de nationale, økonomiske forpligtelser til den 31. december 1995, og, med forbehold for en anden beslutning truffet af Kommissionen inden den 31. december 1995, fristen for de nationale betalinger vedrørende projektet til den 31. december 1997.
20. Ved beslutning af 22. december 1995, rettet til Den Italienske Republik, ændrede Kommissionen projektbeskrivelsen i beslutning af 22. december 1993.
21. Den 9. juli 1997 konstaterede overvågningsudvalget for regionerne omfattet af mål nr. 1 i Italien (herefter »overvågningsudvalget«), at anlægsarbejderne i projektet vanskeligt kunne afsluttes inden den 31. december 1997. I den forbindelse påtog motorvejskonsortiet og sagsøgeren sig for egne midler at dække det beløb, der svarer til EFRU’s bidrag til færdiggørelsen af de entrepriser, som endnu ikke var afsluttede.
22. Ved skrivelse af 5. august 1997 påtog sagsøgeren sig officielt at finansiere færdiggørelsen af visse entrepriser.
23. Ved skrivelse af 26. september 1997 anmodede sagsøgeren Kommissionen om en forlængelse af betalingsfristen for flere entrepriser.
24. Ved skrivelse af 30. oktober 1997 til sagsøgeren meddelte Kommissionen, efter at have mindet om, at der i forbindelse med dette projekt allerede var blevet indrømmet en forlængelse indtil den 31. december 1997, at alle nødvendige foranstaltninger straks skulle træffes med henblik på at afslutte arbejderne senest denne dato.
25. Ved skrivelse af 17. juni 1998 sendte sagsøgeren det italienske finansministerium og Kommissionen den endelige opgørelse over afholdte omkostninger indtil 31. december 1997, anmodningen om betaling fra EFRU og den endelige rapport om gennemførelsen.
26. Ved skrivelse af 23. juli 1998 sendte Kommissionen rapporten tilbage til finansministeriet med den begrundelse, at rapporten ikke indeholdt alle de oplysninger, der var nødvendige for at foretage en afslutning af projektet. Den anmodede de italienske myndigheder om at sende en ny endelig rapport med bl.a. en redegørelse for den tekniske og finansielle fase på det sidste tidspunkt, hvor der kan afholdes udgifter (nemlig den 31.12.1997), for hver af de ti entrepriser, der var blevet finansieret i henhold til dette projekt, og en passende begrundelse for forsinkelsen med gennemførelsen af de ti entrepriser.
27. Ved skrivelse af 10. februar 1999 meddelte Kommissionen finansministeriet, at det fremgik af den endelig rapport om gennemførelsen, at sagsøgerens forpligtelse til at gennemføre projektets anlægsarbejder inden den 31. december 1997 tilsyneladende ikke var blevet overholdt. Kommissionen konstaterede, at kun to ud af ti entrepriser var blevet afsluttet den 31. december 1997 med to års forsinkelse. Under disse omstændigheder anførte Kommissionen, at den eventuelle betaling af restbeløbet skulle foretages på baggrund af de faktisk afholdte omkostninger for de to afsluttede entrepriser, for så vidt at deres gennemførelse i det væsentlige var i overensstemmelse med det oprindelige projekt.
28. Ved skrivelse af 21. december 2001 sendte Kommissionen Den Italienske Republik, via den faste repræsentation ved Den Europæiske Union, et forslag til afslutning af projektet på grund af de forsinkelser, der var opstået ved gennemførelsen af anlægsarbejderne. Dette forslag var udarbejdet på grundlag af de udgifter, der pr. 31. december 1997 var afholdt i forbindelse med arbejder afsluttet pr. 31. december 1999.
29. Ved skrivelse af 14. februar 2002 fremsatte sagsøgeren sine skriftlige bemærkninger til dette forslag om afslutning.
30. Ved skrivelse af 5. september 2002 sendte Kommissionen Den Italienske Republik, via den faste repræsentation ved Den Europæiske Union, sin beslutning om at foretage den endelige afslutning af sagen vedrørende støtte til projektet (herefter »den anfægtede beslutning«) på grundlag af de afholdte udgifter pr. 31. december 1997 og for arbejder gennemført pr. 5. september 2002, hvorved den annullerede og erstattede datoerne i skrivelse af 21. december 2001.
31. I denne beslutning angav Kommissionen dels det ikke afholdte restbeløb, som skulle frigøres, nemlig differencen mellem det støttebeløb fra EFRU, der oprindeligt var afsat, og beløbet svarende til de samlede udbetalinger foretaget af EFRU, dels det beløb, som skulle tilbagesøges, nemlig differencen mellem sidstnævnte beløb og det beløb, som svarer til den del af de berettigede udgifter, som på skæringsdagen sk ulle afholdes af EFRU. Kommissionen angav i øvrigt, at Den Italienske Republik skulle give den endelige modtager meddelelse om denne beslutning ved en anbefalet skrivelse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
32. Under disse omstændigheder har sagsøgeren ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. november 2002 anlagt nærværende sag.
33. Til støtte for sit søgsmål har sagsøgeren fremsat fire anbringender. For det første, at det organ, der har underskrevet beslutningen, er inkompetent. For det andet, at der foreligger en tilsidesættelse og/eller fejlagtig anvendelse af artikel 24 og 25 i forordning nr. 4253/88. For det tredje, at Kommissionens adfærd er selvmodsigende, og at der foreligger en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. For det fjerde, manglende begrundelse og manglende sagsbehandling.
34. Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
35.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Principalt, sagen afvises.
– Subsidiært, frifindelse.
– I alle tilfælde tilpligtes sagsøgeren at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
Parternes argumenter
36. Kommissionen har ikke bestridt, at sagsøgeren er individuelt berørt af den anfægtede beslutning. Den finder derimod, at sagsøgeren ikke er umiddelbart berørt af beslutningen, og derfor, at nærværende sag alene af den grund skal afvises.
37. Kommissionen har i det væsentlige anført, at Retten allerede i kendelse af 25. april 2001 (sag T-244/00, Coillte Teoranta mod Kommissionen, Sml. II, s. 1275) har fastslået, at en beslutning om at udelukke visse udgifter fra finansiering af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, ikke har direkte retsvirkninger for EF-støttemodtagerens retsstilling.
38. Ifølge Kommissionen finder præmisserne i denne kendelse ligeledes anvendelse på forvaltningen af EFRU og de andre strukturfonde i programmeringsperioden 1994/1999. Dette er muligt, fordi forvaltningen af disse fonde bygger på princippet om adskillelse af bestående retlige forbindelser mellem dels Kommissionen og medlemsstaterne, dels medlemsstaterne og modtagerne.
39. Kommissionen er af den opfattelse, at den anfægtede beslutning overlader Den Italienske Republik et skøn i forhold til den endelige modtager med hensyn til tilbagesøgningen af det uretmæssigt udbetalte. Sagsøgerens eventuelle tilbagebetaling af den støtte, som er blevet udbetalt i den foreliggende sag, følger ikke af selve den anfægtede beslutning, men af de skridt, de kompetente myndigheder eventuelt vil tage på grundlag af deres nationale lovgivning.
40. Følgelig kræver en korrekt gennemførelse af den anfægtede beslutning alene, at Den Italienske Republik tilbagebetaler Kommissionen de uretmæssigt udbetalte beløb, som er angivet i beslutningen. I så fald følger heraf, at den anfægtede beslutning ikke umiddelbart berører sagsøgeren.
41. Derfor har Kommissionen nedlagt den principale påstand, at sagen afvises.
42. Sagsøgeren har gjort gældende, at bestemmelserne i EF-traktaten vedrørende privates søgsmålsret ikke kan fortolkes restriktivt (Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org.ref.: Rec. s. 197). Ifølge sagsøgeren skal alle personer, som er individuelt og umiddelbart berørt af den anfægtede retsakt og har status som juridisk person, således anses for søgsmålskompetente.
43. Sagsøgeren er af den opfattelse, at dette også gør sig gældende, når sagsøgeren er en offentlig institution, som opfylder visse betingelser (Rettens dom af 15.6.1999, sag T-288/97, Regione autonoma Friuli-Venezia-Giulia mod Kommissionen, Sml. II, s. 1871).
44. Den anfægtede retsakt i den foreliggende sag berører sagsøgeren umiddelbart og individuelt, selv om den ikke formelt er rettet til sagsøgeren, idet denne kan identificeres som retsaktens egentlige adressat, og da der er åbenbar årsagssammenhæng mellem sagsøgerens individuelle situation og den vedtagne retsakt. Den pågældende retsakt, der langt fra har en normativ eller generel karakter, er blevet vedtaget med særligt hensyn til sagsøgerens situation, hvorfor denne har søgsmålskompetence (Domstolens dom af 13.5.1971, de forenede sager 41/70 – 44/70, International Fruit Company m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1971, s. 83, org.ref.: Rec. s. 411, af 18.11.1975, sag 100/74, CAM mod Kommissionen, Sml. s. 1393, og af 21.11.1989, sag C-244/88, Usines coopératives de déshydratation du Vexin m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3811).
45. For så vidt angår den yderligere betingelse, der er nødvendig for, at sagsøgeren kan gøre effektiv brug af sin adgang til at anlægge sag, nemlig at der ikke må vedtages gennemførelsesforanstaltninger for den pågældende retsakt, finder sagsøgeren det rimeligt at antage, at denne betingelse også er opfyldt i den foreliggende sag. Den anfægtede beslutning påvirker umiddelbart sagsøgerens retsstilling og giver ikke beslutningens adressat, Den Italienske Republik, et skøn med hensyn til dens gennemførelse, der består i en simpel tilbagesøgning af de beløb, som tidligere er blevet udbetalt af EFRU, og det er ikke nødvendigt at fastsætte yderligere regler herfor. Ifølge fast fællesskabspraksis er sådanne omstændigheder tilstrækkelige til at begrunde privates søgsmålskompetence (Domstolens dom af 5.5.1998, sag C-386/96 P, Dreyfus mod Kommissionen, Sml. I, s. 2309, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
46. Desuden har sagsøgeren fremhævet, at der, i modsætning til det af Kommissionen anførte, var direkte retlige forbindelser mellem sagsøgeren og Kommissionen med hensyn til det pågældende projekt. Sagsøgeren har i den henseende henvist til skrivelse af 30. oktober 1997, hvori Kommissionen direkte meddelte sagsøgeren sit standpunkt vedrørende den fristforlængelse, sagsøgeren havde anmodet om for at afslutte arbejderne.
Rettens bemærkninger
47. I henhold til procesreglementets artikel 113 kan Retten til enhver tid af egen drift efterprøve, om sagen skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsætninger ikke er opfyldt, og den træffer afgørelse herom under de betingelser, der er fastsat i procesreglementets artikel 114, stk. 3 og 4.
48. I medfør af artikel 114, stk. 3, forhandles der mundtligt om begæringen, medmindre Retten bestemmer andet.
49. Retten finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst til, at den kan træffe afgørelse, uden at parterne afgiver mundtlige indlæg.
50. Det bemærkes, at enhver fysisk eller juridisk person i henhold til artikel 230, stk. 4, EF på samme grundlag som i stk. 1 og 2 kan indbringe klage over beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som, skønt de er udfærdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører ham umiddelbart og individuelt.
51. Det er i sagen ubestridt, at den anfægtede beslutning blev meddelt Den Italienske Republik af Kommissionen.
52. Det må derfor undersøges, om sagsøgeren, der ikke kan anses for adressat for den anfægtede beslutning efter artikel 230, stk. 4, EF, kan anfægte beslutningen under et annullationssøgsmål med den begrundelse, at virksomheden er umiddelbart og individuelt berørt af denne.
53. Det fremgår af retspraksis, at for at en sagsøger kan anses for at være umiddelbart berørt, skal den anfægtede fællesskabsforanstaltning umiddelbart have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og foranstaltningen må ikke overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, men gennemførelsen skal ske helt automatisk, udelukkende i medfør af fællesskabsretsreglerne og uden anvendelse af andre mellemkommende regler (Dreyfus-dommen, nævnt i præmis 45 ovenfor, præmis 43, Rettens dom af 15.9.1998, sag T-54/96, Oleifici Italiani og Fratelli Rubino mod Kommissionen, Sml. II, s. 3377, præmis 56, af 13.12.2000, sag T-69/99, DSTV mod Kommissionen, Sml. II, s. 4039, præmis 24, og af 22.11.2001, sag T-9/98, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie mod Kommissionen, Sml. II, s. 3367, præmis 47, samt Rettens kendelse af 10.9.2002, sag T-223/01, Japan Tobacco og JT International mod Parlamentet og Rådet, Sml. II, s. 3259, præmis 45). Det samme gælder, når adressaterne kun har en rent teoretisk mulighed for at undlade at efterkomme fællesskabsretsakten, idet der ikke er nogen tvivl om, at de vil give retsakten virkninger efter dens indhold (jf. Domstolens dom af 17.1.1985, sag 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 207, præmis 8-10, og dommen i sagen Dreyfus mod Kommissionen, nævnt i præmis 45 ovenfor, præmis 44).
54. I de foreliggende tilfælde konstateres, at den anfægtede beslutning, hvori Kommissionen afslog at forlænge fristen for indgivelse af de endelige betalingsanmodninger og foretog den endelig afslutning af sagen vedrørende den omstridte støtte på grundlag af de afholdte udgifter pr. 31. december 1997 vedrørende de arbejder, der var gennemført pr. 5. september 2002, udelukkede enhver betaling fra EFRU i henhold til den omtvistede støtte vedrørende udgifter, som enten var blevet afholdt efter den 31. december 1997 eller vedrørte arbejder, som ikke var afsluttet pr. 5. september 2002, hvorved disse udgifter ikke længere var støtteberettigede.
55. Heraf følger, at virkningen af den anfægtede beslutning således var dels, at frigøre EFRU fra forpligtelsen til at betale restbeløbet af støtten for udgifter, der ikke længere var støtteberettigede, dels at give Kommissionen mulighed for at tilbagesøge beløbene vedrørende disse udgifter, som EFRU allerede havde udbetalt. Den anfægtede beslutning har således frembragt en retsvirkning, der kan kvalificeres som »fjernelse« af finansiel støtte fra EFRU (Rettens kendelse af 6.6.2002, sag T-105/01, SLIM Sicilia mod Kommissionen, Sml. II, s. 2697, præmis 47).
56. Med hensyn til beslutningens virkninger for sagsøgeren bemærkes, at sagsøgeren, ifølge den første beslutning af 22. december 1993 om at yde støtte, var den myndighed, som var ansvarlig for projektets gennemførelse. Det fremgår af sagsakterne, at sagsøgeren i denne egenskab i medfør af artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 4253/88 modtog betaling af beløb svarende til den omtvistede støtte med henblik på at videreformidle disse til de endelige modtagere. Det fremgår af den anfægtede beslutning, at disse betalinger i medfør af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 4253/88 udgjorde 80% af den samlede støtte.
57. Under disse omstændigheder kan den anfægtede beslutning kun anses for umiddelbart at have haft indvirkning på sagsøgerens retsstilling, såfremt sagsøgeren som følge af denne beslutning, og uden at Den Italienske Republik har haft skønbeføjelser i denne henseende, dels ikke havde modtaget betaling af de frigjorte beløb svarende til de beløb, som endnu ikke var modtaget fra EFRU i henhold til støtten, der vedrørte de udgifter, som ikke længere var støtteberettigede, dels skulle tilbagebetale de uretmæssigt modtagne beløb svarende til de beløb, der allerede var modtaget i henhold til støtten, og som var beregnet til at afholde de udgifter, der nu ikke længere var støtteberettigede.
58. Retten har allerede fastslået, at sådanne konsekvenser ikke følger hverken af en kommissionsbeslutning, hvorved en finansiel støtte fra EFRU indstilles, eller af en anden bestemmelse i fællesskabsretten, der har til formål at styre virkningen af en sådan beslutning (kendelsen i sagen SLIM Sicilia mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, præmis 51).
59. Indledningsvis bemærkes, at efter den nugældende ordning for EF-institutionerne og de retsforskrifter, der regulerer forholdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, påhviler det disse, så længe der ikke er vedtaget modstående bestemmelser i fællesskabsretten, at sikre gennemførelsen af EF’s retsforskrifter inden for deres område (jf. Domstolens dom af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. s. 2633, og af 7.7.1987, forenede sager 89/86 og 91/86, Étoile commerciale og CNTA mod Kommssionen, Sml. s. 3005, præmis 11, samt kendelsen i sagen Coillte Teoranta mod Kommissionen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 42). Især med hensyn til de finansielle foranstaltninger, der træffes i forbindelse med EFRU, skal medlemsstaterne i henhold til artikel 23, stk. 1, forordning nr. 4253/88 træffe de nødvendige foranstaltninger til at kræve de beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser, tilbagebetalt.
60. Som Domstolen har fastslået i sin dom af 22. januar 2004 (sag C-271/01, COPPI, Sml. I, s. 1029, præmis 39 og 40), fastslår denne bestemmelse nærhedsprincippet nævnt i sjette betragtning til forordning nr. 2082/93, hvorefter – hvad angår anvendelsen af midler fra EFRU – iværksættelsen af interventionsformerne med forbehold af Kommissionens beføjelser, bl.a. som ansvarlig for forvaltningen af Fællesskabets finansielle midler, hovedsagelig skal være medlemsstaternes ansvar og udøves af disse på det mest hensigtsmæssige decentraliserede plan, henset til forholdene i den enkelte medlemsstat (jf. i denne retning Rettens kendelse af 15.3.2004, forenede sager T-66/02 og T-139/02, Institouto N. Avgerinopoulou m.fl. mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 64).
61. Ifølge Domstolens praksis påhviler det altså medlemsstaterne at gennemføre EF’s retsforskrifter og at træffe de fornødne afgørelser i forhold til de pågældende erhvervsdrivende. Herved skal medlemsstaterne gå frem efter reglerne i den nationale lovgivning – om end med de begrænsninger, der måtte følge af fællesskabsretten (dommen i sagen Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, nævnt i præmis 59 ovenfor, præmis 12, og kendelsen i sagen Coillte Teoranta mod Kommissionen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 42).
62. Det skal i denne henseende fremhæves, at et nationalt, offentligt organ som sagsøgeren, der på regionalt niveau forvalter midler modtaget fra EFRU, ikke kan sidestilles med medlemsstaten selv (Domstolens kendelse af 21.3.1997, sag C-95/97, Région wallonne mod Kommissionen, Sml. I, s. 1787, præmis 6). Det fremgår i øvrigt af de retsforskrifter, der finder anvendelse, navnlig artikel 4, stk. 1, første led, i forordning nr. 2052/88, at der heri klart sondres mellem medlemsstaterne og de kompetente myndigheder og organer, som medlemsstaten har udpeget på nationalt, regionalt eller lokalt plan.
63. Undersøgelsen af, hvorvidt sagsøgeren påvirkes umiddelbart, skal foretages i denne sammenhæng.
64. For det første for så vidt angår EFRU’s fritagelse fra forpligtelsen til at udbetale restbeløbet bemærkes, at der i den anfægtede beslutning alene er givet Den Italienske Republik meddelelse om, at disse beløb ikke vil blive udbetalt som følge af afslutningen af sagen vedrørende den omtvistede støtte. Bortset fra visse interventionsformer, som ikke er relevante i den foreliggende sag, nemlig dem, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, første led, litra e), i forordning nr. 2052/88, følger det af artikel 21, stk. 5, i forordning nr. 4253/88, at fællesskabsmidler, som er blevet bevilget i henhold til en støtte fra EFRU, udbetales af Kommissionen til den pågældende medlemsstat (COPPI-dommen, nævnt i præmis 60 ovenfor, præmis 37, 38 og 41, samt generaladvokat Albers forslag til afgørelse i denne sag, Sml. I, s. 1029, punkt 61).
65. I den foreliggende sag er der derfor intet til hinder for, at Den Italienske Republik beslutter af egne midler at dække den del af fællesskabsfinansieringen, der er blevet frigjort, med henblik på at finansiere færdiggørelsen af anlægsarbejderne i det pågældende projekt. Det bemærkes i den henseende navnlig, at støtten fra EFRU i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2052/88 er udformet som et supplement til de tilsvarende nationale aktioner eller som et bidrag til disse, og at det i øvrigt er fastsat i artikel 9 i forordning nr. 4253/88, at fællesskabsstøtte ikke kan træde i stedet for offentlige udgifter i medlemsstaten, jf. additionalitetsprincippet.
66. For det andet, for så vidt angår tilbagebetalingen af uretmæssige udbetalte beløb, bemærkes, at Kommissionen alene har meddelt Den Italienske Republik, at de beløb, som Fællesskabet har udbetalt, og som svarer til de udgifter, der ikke længere er støtteberettigede, skulle tilbagebetales til EFRU. Den anfægtede beslutning indeholder ikke, som det ellers er almindelig praksis i Kommissionen vedrørende ulovlig støtte, der konstateres at være uforenelig med fællesmarkedet, nogen bestemmelse, hvorved det pålægges Den Italienske Republik at kræve de uretmæssige udbetalte beløb tilbage fra beløbsmodtagerne (jf. i denne retning kendelsen i sagen Coillte Teoranta mod Kommissionen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 45).
67. Den forpligtelse, der pålægges Den Italienske Republik ved beslutningen, til at informere den endelige støttemodtager om beslutningen, kan ikke sidestilles med en forpligtelse til at tilbagesøge uretmæssigt udbetalte beløb hos støttemodtageren. Da sagsøgeren ikke er den endelige støttemodtager, kan denne bestemmelse ikke godtgøre, at den anfægtede beslutning umiddelbart berører sagsøgerens retsstilling i artikel 230, stk. 4, EF’s forstand, hvilket sagsøgeren i øvrigt heller ikke har gjort gældende.
68.
En korrekt opfyldelse af den anfægtede beslutning indebærer derfor blot, som Kommissionen med rette har gjort gældende i sine indlæg, at Den Italienske Republik tilbagebetaler de uretmæssige udbetalte beløb, som er angivet i beslutningen, til EFRU (jf. i denne retning kendelsen i sagen Coillte Teoranta mod Kommissionen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 45, og generaladvokat Albers forslag til afgørelse i COPPI-sagen, nævnt i præmis 64 ovenfor, punkt 58-63).
69. Det skal herved understreges, at Kommissionen kun kan kræve en støtte tilbagebetalt af den enhed, som støtten blev ydet til (generaladvokat Albers forslag til afgørelse i COPPI-sagen, nævnt i præmis 64 ovenfor, punkt 58). Som allerede nævnt ovenfor i præmis 64, udbetales fællesskabsmidler, som er blevet bevilget i henhold til en støtte fra EFRU, af Kommissionen til den pågældende medlemsstat (COPPI-dommen, nævnt i præmis 60 ovenfor, præmis 41).
70. Herefter vil tilbagebetalingen af den st øtte, som sagsøgeren fik udbetalt, være en direkte følge ikke af den anfægtede beslutning, men derimod af den virksomhed, som Den Italienske Republik på grundlag af den nationale lovgivning udfolder med henblik herpå for at opfylde de fællesskabsretlige forpligtelser på området (dommen i sagen Deutsche Milchkontor m.fl., nævnt i præmis 59 ovenfor, præmis 19 og 20, generaladvokat Cruz Vilaças forslag til afgørelse i sagen Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, punkt 48-52, og kendelsen i sagen Coillte Teoranta mod Kommissionen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 47).
71. Med hensyn til en finansiel støtte fra EFRU har Retten allerede fastslået, at der er intet, der gør det muligt at fastslå, at medlemsstaten ikke har et skøn eller råder over en beslutningskompetence for så vidt angår en sådan tilbagebetaling (kendelsen i sagen SLIM Sicilia mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, præmis 52).
72. Når medlemsstaten træffer foranstaltninger i henhold til artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, handler den følgelig på grundlag af sin egen kompetence, jf. nærhedsprincippet i sjette betragtning til forordning nr. 2082/93 (jf. i denne retning COPPI-dommen, nævnt i præmis 60 ovenfor, præmis 39-45 og 48, samt generaladvokat Albers forslag til afgørelse i denne sag, nævnt ovenfor præmis 64, punkt 72).
73. Det kan her ikke udelukkes, at særlige forhold kan få de nationale myndigheder til at opgive kravet om tilbagebetaling af den omtvistede støtte til modtageren og til selv at afholde udgifterne i forbindelse med tilbagebetaling til EUGFL af de beløb, som de fejlagtigt havde anset sig for beføjet til at udbetale (jf. Domstolens dom af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, præmis 8, og generaladvokat Cruz Vilaças forslag til afgørelse i sagen Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 59, punkt 54, samt kendelsen i sagen Coillte Teoranta mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 37, præmis 48).
74. Det skal først bemærkes, at ingen af de beslutninger, som Kommissionen har vedtaget i den foreliggende sag i forhold til Den Italienske Republik, hvad enten det drejer sig om den oprindelige beslutning af 22. december 1993 eller de senere beslutninger af 28. juli og 22. december 1995, indeholder en bestemmelse, der pålægger Den Italienske Republik at tilbagesøge de uretmæssigt udbetalte beløb hos sagsøgeren eller de endelige støttemodtagere.
75. Som allerede anført i præmis 65 ovenfor, er den finansielle støtte fra EFRU udformet som et supplement til de tilsvarende nationale aktioner eller som et bidrag til disse, og det udelukker ikke, at Den Italienske Republik af egne midler finansierer færdiggørelsen af det pågældende projekt.
76. Det bemærkes herved, at det heller ikke fremgår af sagens akter, at Den Italienske Republik har givet udtryk for at ville overvælte de finansielle konsekvenser af Kommissionens beslutning om at reducere den pågældende støtte på sagsøgeren eller de endelige støttemodtagere. Sagsøgeren har ikke fremført noget forhold, som kan godtgøre, at den del af projektets finansiering, som svarer til fællesskabsstøtten, var betinget af, at denne i sidste ende skulle afholdes af EFRU, hvilket gør den anfægtede beslutnings indvirkning på den eventuelle tilbagesøgning af støtten endnu mere indirekte (kendelsen i sagen Coillte Teoranta mod Kommissionen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 51). Selv om dette havde været tilfældet, bemærkes, at både Domstolen (dommen i sagen Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, nævnt i præmis 59 ovenfor, præmis 13) og Retten (kendelsen i sagen SLIM Sicilia mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 55, præmis 51) allerede har fastslået, at et sådan forhold ikke er tilstrækkeligt til at godtgøre, at sagsøgeren er umiddelbart berørt, således som det kræves i henhold til artikel 230, stk. 4, EF, da tilbagesøgningen i dette tilfælde ikke er en følge af den anfægtede fællesskabsbeslutning, men følger af en intern foranstaltning, som de kompetente nationale myndigheder selv har truffet.
77. Endelig bemærkes, at selv om Den Italienske Republik skulle beslutte at tilbagesøge det uretmæssigt udbetalte, fremgår det ikke, at den ikke har et skøn med hensyn til det organ, hos hvem tilbagesøgningen bør finde sted. Det er på ingen måder godtgjort, at Den Italienske Republik nødvendigvis vil tilbagesøge det uretmæssigt udbetalte hos sagsøgeren og ikke hos de endelige støttemodtagere.
78. Det følger af ovenstående, at det efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning tilkommer Den Italienske Republik at vurdere, om de uretmæssigt udbetalte beløb i overensstemmelse med bestemmelserne i italiensk ret og under de nationale retters kontrol skal kræves tilbagebetalt af sagsøgeren eller de endelige støttemodtagere, og at træffe de individuelle, nationale foranstaltninger, der er nødvendige herfor.
79. Det skal desuden bemærkes, at selv om sagsøgeren i sine skriftlige indlæg har gjort gældende, at Den Italienske Republik ikke har et skøn med hensyn til at tilbagesøge de uretmæssigt udbetalte beløb, har sagsøgeren ikke fremført forhold til støtte for denne påstand. Sagsøgeren har heller ikke gjort gældende, at dette skøn, såfremt det antages, at Den Italienske Republik har et sådant skøn, er rent teoretisk, navnlig med hensyn til visse særlige bestemmelser i italiensk ret vedrørende for eksempel kompetencefordelingen mellem staten og de regionale enheder. I den henseende bemærkes, at når Kommissionen efter anmodning fra en medlemsstat vedtager beskyttelsesforanstaltninger eller erklærer en statsstøtte forenelig med fællesmarkedet, kan der, som det fremgår af retspraksis, ikke være tvivl om, at den medlemsstat, der har anmodet herom, vil følge op herpå og drage de nødvendige konsekvenser (jf. navnlig dommen i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 53 ovenfor, præmis 8 og 9, Rettens dom af 12.12.1996, sag T-380/94, AIUFFASS og AKT mod Kommissionen, Sml. II, s. 2169, præmis 46 og 47, og af 5.12.2002, sag T-114/00, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum mod Kommissionen, Sml. II, s. 5121, præmis 73 og 74), hvilket imidlertid ikke er tilfældet i den foreliggende sag, da Den Italienske Republik ikke har anmodet Kommissionen om at vedtage den anfægtede beslutning, hvorfor det alt andet lige ikke kan udelukkes, at Den Italienske Republik giver afkald på at tilbagesøge den pågældende støtte hos sagsøgeren eller de endelige støttemodtagere.
80. Det følger heraf, at den anfægtede beslutning ikke har haft direkte indvirkning på sagsøgerens retsstilling.
81. Ingen af de argumenter eller omstændigheder, som sagsøgeren har fremført i sine skriftlige indlæg, og som ikke er blevet underbygget, kan føre til et andet resultat.
82. For det første for så vidt angår dommen i sagen Dreyfus mod Kommissionen (nævnt i præmis 45 ovenfor), som sagsøgeren har fremført til støtte for sin påstand om søgsmålskompetence, bemærkes, at situationen i nærværende sag ikke kan sidestilles med den, der gav anledning til denne dom. Domstolen fastslog i præmis 52 og 53 i nævnte dom, at den mulighed, som adressaten for den omtvistede beslutning havde, for at give afkald på fællesskabsfinansiering var »rent teoretisk«, og at beslutningen, hvorved en sådan finansiering blev afslået, derfor fratog sagsøgeren »enhver faktisk mulighed for at opfylde den kontrakt, appellanten havde fået tildelt, eller opnå betaling af leveringer, der blev foretaget på de aftalte vilkår«. Derfor fastslog Domstolen, at sagsøgeren var umiddelbart berørt af denne beslutning. Det fremgår derimod af ovenstående gennemgang, at Den Italienske Republiks mulighed for med egne midler at dække finansieringen af færdiggørelsen af arbejderne uden at kræve de uretmæssigt udbetalte beløb tilbage fra sagsøgeren – på ingen måde er teoretisk.
83. For det andet, for så vidt angår den omstændighed, som er kortfattet nævnt i replikken, og hvorefter sagsøgeren er »en offentlig institution, som opfylder visse forpligtelser«, er det tilstrækkeligt at bemærke, at selv om decentraliserede eller autonome offentlige myndigheder kan anlægge annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, er antagelsen af en sådan sag til realitetsbehandling, som det også fremgår af den af sagsøgeren citerede dom i sagen Regione autonoma Friuli-Venezia-Giulia mod Kommissionen (nævnt i præmis 43 ovenfor, præmis 28-35), betinget af, at disse myndigheder er umiddelbart berørt af den anfægtede retsakt. Som det fremgår af ovenstående præmisser, er dette ikke tilfældet for sagsøgeren i den foreliggende sag.
84. For det tredje, for så vidt angår den omstændighed, at der er direkte retlige forbindelser mellem sagsøgeren og Kommissionen i forbindelse med det pågældende projekt, da visse dokumenter er blevet sendt direkte fra sagsøgte til sagsøgeren, bemærkes blot, at en sådan omstændighed, såfremt den antages for godtgjort, på ingen måde beviser, at der er en direkte forbindelse mellem sagsøgeren og den anfægtede beslutning i artikel 230, stk. 4, EF’s forstand, idet en sådan forbindelse kun kan godtgøres, såfremt beslutningen har direkte indvirkning på sagsøgerens retsstilling og uden anvendelse af andre mellemkommende regler. Det fremgår af ovenstående gennemgang af sagen, at dette ikke er tilfældet.
85. Endelig for det fjerde, for så vidt angår den omstændighed, at den anfægtede beslutning skulle være vedtaget under hensyn til sagsøgerens særlige situation, er det tilstrækkeligt at bemærke, en sådan omstændighed, såfremt den antages for godtgjort, alene kan bevise, at sagsøgeren er individuelt berørt af denne beslutning. Denne omstændighed er derimod ikke relevant ved vurderingen af, om sagsøgeren er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning.
86. Det følger af ovenstående, at sagsøgeren ikke er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning, da denne alene har retsvirkninger for de retlige forbindelser mellem Kommissionen og Den Italienske Republik.
87. Uden at det er fornødent at undersøge, om sagsøgerne er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning, skal sagen derfor afvises.
Sagens omkostninger
88. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør de tilpligtes at bære sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstande.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Sagsøgerne bærer deres egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.
Således bestemt i Luxembourg den 8. juli 2004.