62000CJ0020_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawach połączonych C‑20/00 i C‑64/00
mających za przedmiot skierowane do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Court of Session (Scotland) (Zjednoczone Królestwo) wnioski o wydanie w ramach zawisłych przed tym sądem sporów między:
Booker Aquaculture Ltd, działająca pod nazwą „Marine Harvest McConnell” (C‑20/00),
Hydro Seafood GSP Ltd (C‑64/00)
i
The Scottish Ministers,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni zasad prawa wspólnotowego dotyczących ochrony praw podstawowych, w szczególności prawa własności, jak również w przedmiocie ważności dyrektywy Rady 93/53/EWG z dnia 24 czerwca 1993 r. wprowadzającej minimalne środki wspólnotowe zwalczania niektórych chorób ryb (Dz.U. L 175, s. 23),
TRYBUNAŁ
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P. Puissochet, R. Schintgen i C.W.A. Timmermans, prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward i A. La Pergola, F. Macken (sprawozdawca) i N. Colneric, S. von Bahr i J.N. Cunha Rodrigues, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Mischo,
sekretarz: H.A. Rühl, główny administrator,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
– w imieniu Booker Aquaculture Ltd przez P.S. Hodge’a, QC, i J. Mure’a, advocate, umocowanych przez Steedman Ramage, solicitors,
– w imieniu Hydro Seafood GSP Ltd przez A. O’Neilla, QC, i E. Creally’a, advocate, umocowanych przez McClure Naismith, solicitors,
– w imieniu The Scottish Ministers przez R. Magrill, działającą w charakterze pełnomocnika, oraz przez Lorda Advocate C. Boyda, QC, wspieranych przez N. Painesa, QC, i L. Dunlop, advocate,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez R. Magrill, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez N. Painesa, QC,
– w imieniu rządu francuskiego przez C. Vasak i K. Rispal Bellanger, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu włoskiego przez U. Leanzę, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez F. Quadri, avvocato dello Stato,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez M.A. Fierstrę, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu norweskiego przez M. Djupesland, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Rady Unii Europejskiej przez J. Carbery’ego, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez G. Berscheida i K. Fitcha, działających w charakterze pełnomocników,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu uwag Booker Aquaculture Ltd reprezentowanej przez P.S. Hodge’a i J. Mure’a, Hydro Seafood GSP Ltd reprezentowanej przez A. O’Neilla i E. Creally’a, The Scottish Ministers reprezentowanych przez N. Painesa i L. Dunlop, rządu Zjednoczonego Królestwa reprezentowanego przez G. Amodeo, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez N. Painesa, rządu włoskiego reprezentowanego przez F. Quadri, Rady reprezentowanej przez J. Carbery’ego oraz Komisji reprezentowanej przez K. Fitcha na rozprawie w dniu 15 maja 2001 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 20 września 2001 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Postanowieniami z dnia 11 stycznia 2000 r. (sprawa C‑20/00) oraz 18 lutego 2000 r. (sprawa C‑64/00), które wpłynęły do Trybunału odpowiednio dnia 24 stycznia i 28 lutego 2000 r., Court of Session (Scotland) skierował na podstawie art. 234 WE kilka pytań prejudycjalnych w przedmiocie wykładni zasad prawa wspólnotowego dotyczących ochrony praw podstawowych, w szczególności prawa własności, jak również w przedmiocie ważności dyrektywy Rady 93/53/EWG z dnia 24 czerwca 1993 r. wprowadzającej minimalne środki wspólnotowe zwalczania niektórych chorób ryb (Dz.U. L 175, s. 23).
2. Pytania te zostały podniesione w ramach dwóch sporów między odpowiednio Booker Aquaculture Ltd (zwaną dalej „Booker”) oraz Hydro Seafood GSP Ltd (zwaną dalej „Hydro Seafood”) a Scottish Ministers.
3. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 10 maja 2000 r. sprawy C‑20/00 i C‑64/00 zostały połączone dla celów procedury pisemnej i ustnej, jak również wydania wyroku.
Ramy prawne
Przepisy wspólnotowe
Dyrektywa 91/67/EWG
4. Artykuł 3 ust. 1–3 dyrektywy Rady 91/67/EWG z dnia 28 stycznia 1991 r. dotyczącej warunków zdrowotnych zwierząt, obowiązujących przy wprowadzaniu na rynek zwierząt i produktów akwakultury (Dz.U. L 46, s. 1), zmienionej dyrektywą Rady 93/54/EWG z dnia 24 czerwca 1993 r. (Dz.U. L 175, s. 34), przewiduje:
„1. Wprowadzanie do obrotu zwierząt akwakultury podlega następującym wymaganiom ogólnym:
a) w dniu ich załadowania nie mogą one wykazywać żadnych klinicznych oznak choroby;
b) nie mogą być one przeznaczone do zniszczenia lub uboju w ramach programu eliminowania chorób wymienionych w załączniku A;
c) nie mogą one pochodzić z gospodarstwa objętego zakazem z powodu choroby zwierzęcej i nie mogą pozostawać w kontakcie ze zwierzętami pochodzącymi z takich gospodarstw, w szczególności z gospodarstw, które podlegają środkom kontrolnym ustalonym w dyrektywie […] 93/53/EWG […].
[…]
3. Produkty akwakultury wprowadzane do obrotu z przeznaczeniem do spożywania przez ludzi muszą pochodzić od zwierząt spełniających wymagania określone w ust. 1 lit. a)”.
5. Artykuł 2 pkt 1–3 zmienionej dyrektywy 91/67 przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1) »zwierzęta akwakultury« oznaczają żywe ryby […] pochodzące z gospodarstw, w tym również te, które zostały pozyskane dla potrzeb gospodarstwa z ich naturalnego środowiska;
2) »produkt akwakultury« oznacza produkt wytworzony ze zwierząt akwakultury, przeznaczony zarówno do celów gospodarstwa, takich jak jaja i gamety, jak i do spożywania przez ludzi;
3) »ryby […]« oznaczają każdą rybę […] w każdym stadium rozwoju”.
6. Załącznik A do zmienionej dyrektywy 91/67, zatytułowany „Wykaz chorób [i czynników chorobotwórczych ryb, małż i skorupiaków]”, w rubryce 1 wymienia pewne choroby i określa w rubryce 2 gatunki, które są na nie podatne. Wykaz I tego załącznika zawiera w rubryce 1 tylko jedyną chorobę – zakaźną anemię łososia (zwaną dalej „ISA”) oraz wskazuje w rubryce 2 łososia atlantyckiego jako gatunek podatny na nią. Wirusowa posocznica krwotoczna (zwana dalej „VHS”) jest chorobą wymienioną w rubryce 1 wykazu II tego załącznika, a pośród gatunków podatnych na tę chorobę w rubryce 2 tego wykazu jest wymieniony turbot.
7. Rozróżnienie pomiędzy wykazami I i II wspomnianego załącznika, jak również różne traktowanie wymienionych w nich chorób znajdują swoje wytłumaczenie w fakcie, iż choroby wymienione w wykazie I (zwane dalej „chorobami z wykazu I”) były chorobami egzotycznymi we Wspólnocie, podczas gdy choroby wymienione w wykazie II (zwane dalej „chorobami z wykazu II”) były już w niektórych częściach terytorium wspólnotowego chorobami endemicznymi.
8. Artykuł 5 zmienionej dyrektywy 91/67 określa procedurę, którą należy wszcząć celem zatwierdzenia strefy znajdującej się w obrębie terytorium Wspólnoty jako wolnej od jednej lub kilku chorób z wykazu II (zwanej dalej „strefą zatwierdzoną”). Artykuł 6 tej dyrektywy ustanawia podobną procedurę dla gospodarstw znajdujących się w strefach niezatwierdzonych (zwanych dalej „gospodarstwami zatwierdzonymi”).
9. Kryteria mające zastosowanie do zatwierdzania strefy są zdefiniowane w załączniku B do zmienionej dyrektywy 91/67. Załącznik C do tej dyrektywy zawiera podobne przepisy dla zatwierdzania gospodarstw.
10. Artykuł 7 ust. 1 zmienionej dyrektywy 91/67 ma brzmienie następujące:
„Wprowadzanie do obrotu żywych ryb należących do gatunków podatnych określonych w załączniku A wykaz II kolumna 2, ich jaj lub gamet ma miejsce przy zapewnieniu następujących dodatkowych gwarancji:
a) jeżeli mają one być wprowadzone do strefy zatwierdzonej, to musi im, zgodnie z art. 11, towarzyszyć dokument transportowy odpowiadający wzorowi określonemu w załączniku E rozdział 1 lub 2, potwierdzający, że pochodzą one z zatwierdzonej strefy lub zatwierdzonego gospodarstwa […];
b) jeżeli mają one być wprowadzone do gospodarstwa, które, mimo że niezlokalizowane w zatwierdzonej strefie, spełnia warunki określone w załączniku C pkt I, to musi im, zgodnie z art. 11, towarzyszyć dokument transportowy odpowiadający wzorowi określonemu w załączniku E rozdział 1 lub 2, potwierdzający, że pochodzą one ze strefy zatwierdzonej lub z gospodarstwa o takim statusie zdrowotności, jaki posiada gospodarstwo ich przeznaczenia”.
11. Zgodnie z art. 9 pkt 1 zmienionej dyrektywy 91/67:
„Wprowadzanie do obrotu w zatwierdzonej strefie zwierząt i produktów akwakultury przeznaczonych do spożywania przez ludzi, pochodzących ze strefy niezatwierdzonej, może mieć miejsce pod warunkiem spełnienia następujących wymagań:
1) Ryby podatne na choroby określone w załączniku A wykaz II kolumna 1 muszą być przed wysyłką poddane ubojowi i wypatroszone. Jednakże, do czasu uzyskania wyników przeglądu przewidzianego w art. 28, spełnienie obowiązku patroszenia nie będzie wymagane, jeżeli ryby pochodzą z zatwierdzonego gospodarstwa położonego w niezatwierdzonej strefie. Wyjątki od tej zasady mogą być stosowane przy zachowaniu procedury przewidzianej w art. 26. Do czasu podjęcia tej decyzji będą nadal stosowane przepisy krajowe, pod warunkiem ich zgodności z ogólnymi przepisami traktatu”.
12. Z przepisów zmienionej dyrektywy 91/67 wynika zatem, iż wymóg pochodzenia ryb ze strefy zatwierdzonej lub gospodarstwa zatwierdzonego, aby mogły być wprowadzane do obrotu żywe, ma zastosowanie w odniesieniu do gatunków podatnych na choroby z wykazu II, w tym VHS, ale nie w zakresie chorób z wykazu II, tzn. ISA. Ryby z gatunków podatnych na choroby z wykazu II, które nie pochodzą ze strefy zatwierdzonej ani z gospodarstwa zatwierdzonego, mogą zostać dopuszczone do strefy zatwierdzonej jedynie, jeśli przed wysłaniem zostały poddane ubojowi i wypatroszone.
Decyzja 92/538/EWG
13. Na podstawie decyzji Komisji 92/538/EWG z dnia 9 listopada 1992 roku (Dz.U. L 347, s. 67) strefy Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały zatwierdzone w odniesieniu do zakaźnej martwicy systemu krwiotwórczego oraz VHS.
Dyrektywa 93/53
14. Dyrektywa 93/53 stosuje się do chorób z wykazów I i II. W motywie dwunastym jest w niej mowa o tym, że:
„decyzja Rady 90/424/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r. w sprawie wydatków w dziedzinie weterynarii […], w szczególności jej art. 5, stosuje się w przypadku wybuchu jednej z chorób wymienionych w załączniku A  do dyrektywy 91/67/EWG”.
15. Artykuł 3 dyrektywy 93/53 nakłada na państwa członkowskie obowiązek rejestrowania gospodarstw hodujących lub trzymających ryby podatne na choroby z wykazów I lub II. Zgodnie z art. 4 tej dyrektywy mają one obowiązek zapewnić, aby każde podejrzenie obecności tych chorób było obowiązkowo i jak najszybciej zgłaszane.
16. Artykuł 5 wspomnianej dyrektywy dotyczy sytuacji, w której podejrzewa się, iż ryby są zakażone chorobą z wykazu I. Przewiduje on w takim wypadku zastosowanie różnego rodzaju środków, w tym urzędowy spis wszystkich gatunków i kategorii ryb, rozciągnięcie taśmy sanitarnej wokół zakażonego gospodarstwa, usunięcie śniętych ryb lub ich odpadków pod nadzorem odpowiednich urzędowych służb, zastosowanie właściwych środków dezynfekujących przy wejściu na teren gospodarstwa i wyjściu z gospodarstwa oraz dochodzenie epizootyczne.
17. Artykuł 6 dyrektywy 93/53 stanowi:
„Natychmiast po urzędowym potwierdzeniu obecności choroby z wykazu I państwa członkowskie zapewnią, aby odpowiednie urzędowe służby nakazywały stosowanie następujących środków, oprócz środków wymienionych w art. 5 ust. 2:
a) w zakażonym gospodarstwie:
– wszystkie ryby muszą zostać niezwłocznie usunięte;
– w przypadku gospodarstw w głębi lądu wszystkie stawy muszą zostać osuszone w celu oczyszczenia i dezynfekcji,
– cała ikra i wszystkie gamety, ryby śnięte oraz ryby wykazujące kliniczne objawy choroby są uznawane za materiał wysokiego ryzyka i muszą być utylizowane pod nadzorem odpowiednich służb urzędowych, zgodnie z dyrektywą 90/667/EWG […],
– wszystkie żywe ryby są zabijane i utylizowane pod nadzorem odpowiednich urzędowych służb zgodnie z dyrektywą 90/667/EWG lub, w przypadku ryb, które osiągnęły rozmiary handlowe i nie wykazują żadnych klinicznych objawów choroby, zostają one ubite pod nadzorem służb urzędowych i sprzedawane lub przetwarzane w celu spożycia przez ludzi.
W tym ostatnim przypadku służby urzędowe zapewnią, że ryby zostaną niezwłocznie ubite i wypatroszone, czynności te zostaną przeprowadzone w warunkach uniemożliwiających rozprzestrzenianie się czynników chorobotwórczych, a odpady rybne i wnętrzności zostaną uznane za materiał wysokiego ryzyka i poddane zabiegom niszczenia czynników chorobotwórczych zgodnie z dyrektywą 90/667/EWG, zaś woda używana do tych prac zostanie poddana zabiegom neutralizującym wszelkie czynniki chorobotwórcze, które może zawierać,
– po usunięciu ryb, ikry i gamet stawy, wyposażenie i wszelkie materiały, które mogą zostać skażone, muszą natychmiast zostać oczyszczone i zdezynfekowane według instrukcji ustanowionych przez służby urzędowe, w taki sposób, aby wyeliminować ryzyko rozprzestrzenienia się lub przetrwania czynnika chorobotwórczego. Procedury oczyszczania i dezynfekowania zakażonego gospodarstwa ustala się zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 19,
– wszelkie substancje określone w art. 5 ust. 2 lit. d), które mogą być skażone, muszą zostać zniszczone lub poddane zabiegom zapewniającym zniszczenie wszelkich obecnych czynników chorobotwórczych,
– dochodzenie epizootyczne musi zostać przeprowadzone zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz z zastosowaniem przepisów art. 8 ust. 4; dochodzenie musi obejmować pobieranie próbek do badań laboratoryjnych;
b) wszystkie gospodarstwa położone w zlewni […] lub w strefie przybrzeżnej, w której znajduje się zakażone gospodarstwo, są poddawane kontroli sanitarnej; jeżeli kontrole te ujawnią przypadki występowania choroby, stosuje się środki przewidziane w lit. a) niniejszego ustępu;
c) zgoda na ponowne zarybienie gospodarstwa wydawana jest przez odpowiednie służby urzędowe po zadowalających wynikach kontroli czynności oczyszczania i dezynfekcji oraz po okresie uznanym przez służby urzędowe za wystarczający do usunięcia czynnika chorobotwórczego i innych możliwych zakażeń w obszarze tej samej zlewni […];
d) jeżeli zastosowanie środków ustanowionych zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a)–d) wymaga współpracy urzędowych służb innych państw członkowskich, urzędowe służby zainteresowanych państw członkowskich współpracują w celu zapewnienia zgodności ze środkami ustanowionymi w niniejszym artykule.
Zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 19 przyjmuje się w razie potrzeby właściwe środki dodatkowe”.
18. Artykuł 9 dyrektywy 93/53 stanowi:
„1. W przypadku gdy istnieje podejrzenie lub potwierdzenie występowania choroby z wykazu II w zatwierdzonej strefie lub w zatwierdzonym gospodarstwie położonym w strefie niezatwierdzonej, przeprowadza się dochodzenie epizootyczne zgodnie z art. 8. Państwa członkowskie, które chcą odzyskać swój status określony zgodnie z przepisami dyrektywy 91/67/EWG, muszą zapewnić zgodność z przepisami załączników B i C do tej dyrektywy.
2. Jeżeli badania epizootyczne wykażą, że choroba mogła zostać przeniesiona z zatwierdzonej strefy, z innego zatwierdzonego gospodarstwa lub do innego zatwierdzonego gospodarstwa w wyniku przemieszczania ryb, ikry, gamet, pojazdów lub osób, lub w jakikolwiek inny sposób, te strefy lub gospodarstwa uznaje się za podejrzane o zakażenie i stosuje się właściwe środki.
3. Urzędowe służby mogą jednak wyrazić zgodę na tuczenie ryb przeznaczonych do uboju do momentu osiągnięcia przez nie rozmiarów handlowych”.
19. Przepisy załącznika B do zmienionej dyrektywy 91/67, przywołane w art. 9 ust. 1 dyrektywy 93/53, stanowią, iż zatwierdzenie może zostać przywrócone, jeśli w szczególności wszystkie ryby w zakażonym gospodarstwie zostaną poddane ubojowi, a zarażone lub skażone ryby zostaną poddane utylizacji.
20. Zgodnie z art. 17 dyrektywy 93/53:
„Zasady regulujące wspólnotowy udział finansowy w działaniach związanych ze stosowaniem niniejszej dyrektywy są ustanowione w decyzji 90/424/EWG”.
21. Artykuł 20 ust. 2 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„Jednakże państwa członkowskie mogą, na podstawie ogólnych zasad traktatu, utrzymać lub stosować na swoim terytorium przepisy bardziej restrykcyjne od przewidzianych w niniejszej dyrektywie od dnia ustanowionego w ust. 1. Państwa członkowskie powiadomią Komisję o wszelkich takich środkach”.
Decyzja 90/424/EWG
22. Decyzja Rady 90/424/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r. w sprawie wydatków w dziedzinie weterynarii (Dz.U. L 224, s. 19) ustala w szczególności procedury regulujące wkład finansowy Wspólnoty przeznaczony z jednej strony na środki stosowane w stanach zagrożenia konieczne w przypadku pojawienia się chorób wymienionych w art. 3 ust. 1 tej decyzji, z drugiej zaś na programy zwalczania i kontroli chorób wymienionych w wykazie zawartym w załączniku do niej. Decyzja ta ustanawia dla każdego z powyższych dwóch aspektów wkład finansowy Wspólnoty do krajowych programów odszkodowawczych dla hodowców.
23. Wykaz chorób zawarty w art. 3 ust. 1 decyzji 90/424 nie zawiera żadnej choroby ryb. Zgodnie wszakże z tym, co wyraźnie przewiduje art. 5 ust. 2 tej decyzji, wykaz ten może zostać uzupełniony tak, żeby obejmował choroby przenoszone na ryby.
24. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 2 decyzji 90/424 państwu członkowskiemu przysługuje wkład finansowy Wspólnoty na środki stosowane w stanach zagrożenia, konieczne w przypadku pojawienia się chorób wymienionych w ust. 1 tego artykułu jedynie pod warunkiem, że zastosowane niezwłocznie środki obejmą co najmniej między innymi szybkie i dostateczne odszkodowania dla hodowców.
25. Jedyną chorobą ryb wymienioną w wykazie załączonym do decyzji 90/424 jest zakaźna martwica układu krwiotwórczego, dodana do owego wykazu na mocy decyzji Rady 94/370/WE z dnia 21 czerwca 1994 r. (Dz.U. L 168, s. 31).
Przepisy krajowe
26. Dyrektywa 91/67 została transponowana w Zjednoczonym Królestwie przez Fish Health Regulations 1992 (Statutory Instrument 1992, nr 3300).
27. Dyrektywa 93/53 została transponowana w tym państwie członkowskim przez rozporządzenia zatytułowane Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 (Statutory Instrument 1994, nr 1447). Wśród nich rozporządzenia nr 4 i 5 wprowadzają w życie minimalne środki wspólnotowe zwalczania chorób z wykazu I. Zobowiązują one odpowiedniego ministra do wydania zarządzeń nakazujących stosowanie środków przewidzianych w dyrektywie 93/53.
28. Do momentu uchwalenia Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 w Zjednoczonym Królestwie nie odnotowano żadnych objawów klinicznych ani innych symptomów występowania chorób z wykazu II, w związku z czym korzystało ono ze statusu strefy zatwierdzonej. Państwo to postanowiło, iż w chwili pojawienia się jednej z tych chorób będą stosowane środki analogiczne do ustanowionych przez Wspólnotę w odniesieniu do chorób z wykazu I.
29. Rozporządzenie nr 7 Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 zobowiązuje odpowiedniego ministra do wydania zarządzeń nakazujących stosowanie tych samych środków w stosunku do chorób z wykazu II, jakie są przewidziane do zwalczania chorób z wykazu I. Tym sposobem środki, które minister ma obowiązek wprowadzić w drodze zarządzenia w przypadku potwierdzonej epidemii VHS w strefie zatwierdzonej, obejmują:
„iii)	utylizację ikry i gamet, ryb śniętych oraz ryb wykazujących kliniczne objawy choroby pod nadzorem ministra zgodnie z dyrektywą 90/667/EWG,
iv) aa)	ubój i utylizację wszystkich żywych ryb pod nadzorem ministra zgodnie z dyrektywą 90/667/EWG lub
bb) w przypadku ryb, które osiągnęły rozmiary handlowe i nie wykazują żadnych klinicznych objawów choroby – ubój pod nadzorem ministra w celu ich sprzedaży lub przetworzenia do spożycia przez ludzi”.
Okoliczności postępowania przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑20/00
30. McConnell Salmon Ltd (zwana dalej „MSL”) jest spółką nabytą przez Booker w 1995 i 1996 roku. W 1993 roku MSL wzięła w dzierżawę hodowlę turbota na wyspie Gigha (Zjednoczone Królestwo). W tym samym czasie zakupiła ona obsadę turbota z roczników 1991 i 1993. Następnie wprowadziła ona do hodowli nową obsadę turbota z rocznika 1994. W owym czasie gospodarstwo znajdowało się w strefie zatwierdzonej w rozumieniu zmienionej dyrektywy 91/67.
31. W sierpniu 1994 r. w gospodarstwie tym stwierdzono wystąpienie choroby VHS, a we wrześniu 1994 r. Secretary of State for Scotland doręczył MSL zarządzenie (zwane dalej „zarządzeniem z 1994 r.”), wydane na podstawie rozporządzenia nr 7 Diseases of Fish (Control) Regulations 1994.
32. Zgodnie z art. 4 zarządzenia z 1994 r.:
„Z zastrzeżeniem art. 5 wszystkie ryby zostaną ubite, zaś ich tusze poddane utylizacji zgodnie z przepisami dyrektywy Rady 90/667, przez co należy rozumieć, iż tusze lub odpady tych ryb zostaną usunięte w sposób lub w miejscu uprzednio zatwierdzonym przez Secretary of State”.
33. Artykuł 5 wspomnianego zarządzenia przewiduje:
„Ryby, które w chwili wydania niniejszego zarządzenia osiągnęły rozmiary handlowe, mogą zostać ubite w celu sprzedaży lub przetworzenia do spożycia przez ludzi pod następującymi warunkami:
a) nie wykazują one zdaniem inspektora żadnych objawów klinicznych choroby;
b) zostaną najpierw wypatroszone;
c) ich ubój, patroszenie i przygotowanie do sprzedaży lub przetwarzanie w celu spożycia przez ludzi jest dokonywane zgodnie z odpowiednimi przepisami regulującymi tę dziedzinę;
[…]”.
34. W chwili doręczenia zarządzenia z 1994 r. ryby z roczników 1993 i 1994 nie osiągnęły jeszcze rozmiarów handlowych, a zatem musiały zostać ubite i poddane utylizacji zgodnie z art. 4 tego zarządzenia. Ryby z rocznika 1991, które miały wówczas rozmiary handlowe, zostały ubite w celu sprzedaży lub przetworzenia do spożycia przez ludzi zgodnie z art. 5 tego zarządzenia.
35. Decyzja 92/538 została zmieniona z powodu tego wystąpienia choroby VHS decyzją Komisji 94/817/WE z dnia 15 grudnia 1994 r. (Dz.U. L 337, s. 88) w ten sposób, iż strefy zatwierdzone w odniesieniu do VHS zostały zdefiniowane na nowo jako obejmujące „[t]erytorium Wielkiej Brytanii z wyjątkiem terytorium wyspy Gigha”.
36. MSL złożyła wniosek do Secretary of State o odszkodowanie za straty poniesione jej zdaniem w wyniku uboju i utylizacji roczników 1993 i 1994, jak również w wyniku uboju i przedwczesnej i przymusowej sprzedaży ryb z rocznika 1991. W maju 1996 r. Secretary of State poinformował skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym, że nie jest uprawniona do odszkodowania i że poza tym nie byłoby właściwe przyznanie jej odszkodowania ex gratia, gdyż zgodnie z ugruntowaną polityką rządu nie udziela się odszkodowania adresatom środków podjętych w ramach zwalczania chorób ryb.
37. Booker wszczęła przeciwko Secretary of State postępowanie zmierzające do poddania kontroli sądowej rozporządzenia nr 7 Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 oraz decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, wydanej przez Secretary of State w maju 1996 r. W pierwszej instancji Lord Ordinary przy Court of Session (Scotland) (Zjednoczone Królestwo) orzekł, iż Secretary of State działał niezgodnie z prawem, nie przewidując żadnego odszkodowania ustawowego ani administracyjnego w przypadkach wydawania decyzji o uboju w wykonaniu tego rozporządzenia.
38. Secretary of State wniósł odwołanie od tego orzeczenia. Scottish Ministers jako następcy prawni Secretary of State podtrzymali jego stanowisko w kwestii wniosku o odszkodowanie i kontynuowali postępowanie odwoławcze.
39. Uznając, iż rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy zależy od wykładni prawa wspólnotowego, Court of Session (Scotland) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy w sytuacji gdy państwo członkowskie, w wykonaniu nałożonego na nie przez dyrektywę 93/53 obowiązku podjęcia środków zwalczania choroby wymienionej w wykazie II, która wystąpiła w gospodarstwie zatwierdzonym lub w strefie zatwierdzonej, przyjmie przepisy krajowe, których wykonanie wiąże się z utylizacją i ubojem ryb, zasady prawa wspólnotowego dotyczące ochrony praw podstawowych, w szczególności prawa własności, powinny być interpretowane w ten sposób, iż nakładają one obowiązek podjęcia środków przewidujących wypłatę odszkodowania:
a) dla właściciela ryb, które zostały poddane utylizacji, i
b) dla właściciela ryb, w odniesieniu do których nakazano natychmiastowe ubicie, powodując w ten sposób konieczność ich natychmiastowej sprzedaży przez właściciela?
2) Jeżeli państwo członkowskie ma obowiązek podjęcia takich środków, według jakich kryteriów wykładni sąd krajowy ma oceniać zgodność podjętych środków z prawami podstawowymi, w szczególności z prawem własności, których poszanowanie zapewnia Trybunał Sprawiedliwości i które znajdują swe źródło w europejskiej Konwencji ochrony praw człowieka i podstawowych wolności?
3) Czy kryteria te wymagają w szczególności, aby dane środki czyniły różnicę ze względu na okoliczność, czy właściciel zarażonych ryb ponosi winę czy też nie ponosi winy za pojawienie się choroby?”.
Sprawa C‑64/00
40. Przedmiotem działalności Hydro Seafood jest hodowla łososia w kilku gospodarstwach znajdujących się w zachodniej Szkocji. W 1998 r. w jej gospodarstwach wystąpiła ISA. W okresie od maja do lipca 1998 r., w wykonaniu rozporządzenia nr 5 Diseases of Fish (Control) Regulations 1994, Secretary of State skierował do Hydro Seafood szereg zarządzeń (zwanych dalej „zarządzeniami z 1998 r.”) nakazujących utylizację jej obsady ryb, które nie osiągnęły jeszcze rozmiarów handlowych, oraz sprzedaż obsady ryb, które osiągnęły już te rozmiary.
41. Hydro Seafood zastosowała się do powyższych zarządzeń. Podniosła ona jednak, iż oprócz szkody wynikającej bezpośrednio z utylizacji i przedwczesnej sprzedaży jej obsady ryb, poniosła ona również dodatkowe znaczne koszty z powodu restrykcyjnych środków praktycznych nałożonych na nią w tych zarządzeniach. Z tego względu Hydro Seafood zażądała od Secretary of State odszkodowania za straty, które oceniła na 14 mln GBP. Secretary of State wniosek oddalił i odmówił jakiegokolwiek odszkodowania.
42. Hydro Seafood wszczęła przeciwko Secretary of State postępowanie zmierzające do poddania kontroli sądowej decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. Po wstąpieniu w prawa i obowiązki Secretary of State Scottish Ministers zajęli to samo stanowisko co ich poprzednik.
43. Uznając, iż zawisła przed nim sprawa porusza podobne, lecz nie identyczne zagadnienia do przedstawionych Trybunałowi w sprawie C‑20/00, Court of Session (Scotland) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy w sytuacji gdy państwo członkowskie, w wykonaniu nałożonego na nie przez dyrektywę 93/53 obowiązku podjęcia środków zwalczania choroby wymienionej w wykazie I, przyjmie przepisy krajowe, których wykonanie wiąże się z utylizacją i ubojem ryb, zasady prawa wspólnotowego dotyczące ochrony praw podstawowych, w szczególności prawa własności, powinny być interpretowane w ten sposób, iż nakładają one obowiązek podjęcia środków przewidujących wypłatę odszkodowania:
a) dla właściciela ryb, które zostały poddane utylizacji, i
b) dla właściciela ryb, w odniesieniu do których nakazano natychmiastowe ubicie, powodując w ten sposób konieczność ich natychmiastowej sprzedaży przez właściciela?
2) Jeżeli państwo członkowskie ma obowiązek podjęcia takich środków, według jakich kryteriów wykładni sąd krajowy ma oceniać zgodność podjętych środków z prawami podstawowymi, w szczególności prawem własności, których poszanowanie zapewnia Trybunał Sprawiedliwości i które znajdują swe źródło w europejskiej Konwencji ochrony praw człowieka i podstawowych wolności?
3) Czy kryteria te wymagają w szczególności, aby dane środki czyniły różnicę ze względu na okoliczność, czy właściciel zarażonych ryb ponosi winę czy też nie ponosi winy za pojawienie się choroby?
4) Czy dyrektywa 93/53 w zakresie, w jakim w przypadku epidemii ISA nie przewiduje przyznania odszkodowania: a) dla właściciela ryb, które zostały poddane utylizacji, ani b) dla właściciela ryb, w odniesieniu do których nakazano natychmiastowe ubicie, powodując w ten sposób konieczność ich natychmiastowej sprzedaży przez właściciela, jest niezgodna z prawem ze względu na naruszenie podstawowego prawa własności?”.
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego w sprawach C‑20/00 i C‑64/00 oraz pytania czwartego w sprawie C‑64/00
44. Na wstępie należy stwierdzić, że dyrektywa 93/53 stanowi, iż w gospodarstwach, w których wystąpiły określone choroby, państwa członkowskie zapewnią stosowanie między innymi następujących środków:
– w zakresie dotyczącym chorób z wykazu I z jednej strony wszystkie ryby wykazujące kliniczne objawy choroby zostaną uznane za materiał wysokiego ryzyka i poddane utylizacji pod nadzorem służb urzędowych; z drugiej strony wszystkie żywe ryby albo zostaną ubite i poddane utylizacji pod nadzorem odpowiednich urzędowych służb, albo w przypadku ryb, które osiągnęły rozmiary handlowe i nie wykazują żadnych klinicznych objawów choroby, zostaną ubite pod nadzorem służb urzędowych w celu sprzedaży lub przetworzenia do spożycia przez ludzi [art. 6 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 93/53];
– w zakresie dotyczącym chorób z wykazu II ponowne zatwierdzenie strefy, przewidziane w zmienionej dyrektywie 91/67, uzależnione jest od spełnienia warunków wymienionych w załączniku B do tej dyrektywy, w szczególności uboju wszystkich ryb w zakażonych gospodarstwach i utylizacji ryb zarażonych lub skażonych; urzędowe służby mogą jednak wyrazić zgodę na tuczenie ryb przeznaczonych do uboju do momentu osiągnięcia przez nie rozmiarów handlowych (art. 9 dyrektywy 93/53).
45. W tym kontekście zarówno dwa pierwsze pytania postawione w obu sprawach C‑20/00 oraz C‑64/00, jak również pytanie czwarte postawione w sprawie C‑64/00 zmierzają do ustalenia z jednej strony, czy dyrektywa 93/53 w zakresie, w jakim wprowadza środki minimalne w zwalczaniu chorób z wykazu I, nie jest nieważna z powodu naruszenia podstawowego prawa własności, oraz z drugiej strony, czy środki podjęte przez państwo członkowskie przeciwko chorobom z wykazów I i II w ramach wykonania tej dyrektywy nie są niezgodne z powyższym prawem, skoro ani dyrektywa, ani przepisy krajowe przyjęte w celu jej stosowania nie przewidują odszkodowania na rzecz zainteresowanych właścicieli.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
46. Wszyscy zainteresowani, którzy przedstawili uwagi Trybunałowi, podnoszą, że prawa podstawowe stanowią integralną część zasad ogólnych prawa wspólnotowego. Nadto wskazują oni, iż wymogi wynikające z ochrony praw podstawowych we wspólnotowym porządku prawnym wiążą również państwa członkowskie, gdy wykonują one uregulowania wspólnotowe, oraz iż prawa te obejmują prawo własności, które jest zapisane również w art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do europejskiej Konwencji ochrony praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).
47. Booker i Hydro Seafood twierdzą, iż zasady prawa wspólnotowego dotyczące ochrony praw podstawowych, w szczególności prawa własności, powinny być interpretowane w ten sposób, iż wymagają one przyznania odszkodowania właścicielom, których ryby zostały poddane utylizacji albo poprzez ubicie i utylizację, albo ubicie w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym. W tym kontekście powołują się oni w szczególności na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyroki ETPC: z dnia 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, seria A, nr 52; z dnia 21 lutego 1986 r. w sprawie James i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, seria A, nr 98; z dnia 20 listopada 1995 r. w sprawie Pressos Compania Naviera SA i in. przeciwko Belgii, seria A, nr 332).
48. Według skarżących w postępowaniach przed sądem krajowym istnienie i poziom tego typu odszkodowania stanowią istotne elementy dla równowagi pomiędzy interesem ogólnym a prawami indywidualnymi, które pozwalają na zagwarantowanie, aby przyznana w art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do EKPC ochrona przed wywłaszczeniem i pozbawieniem używania mienia nie była iluzoryczna lub zupełnie nieskuteczna.
49. Nie utrzymują oni, iż ograniczenia ich prawa własności, których doświadczyli w okolicznościach faktycznych spraw przed sądem krajowym, nie odzwierciedlają celów interesu ogólnego realizowanych przez Wspólnotę w ramach wspólnej organizacji rynku akwakultury. Niemniej w braku jakiejkolwiek formy odszkodowania środki podjęte przez Zjednoczone Królestwo stanowią interwencję nadmierną i nie do przyjęcia, która narusza samą istotę tego prawa.
50. Booker i Hydro Seafood twierdzą również, że ze względu na to, iż brak jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz osób dotkniętych środkami prawa krajowego podjętymi w zastosowaniu dyrektywy narusza prawo podstawowe takie jak prawo własności, stanowi on naruszenie zasady proporcjonalności.
51. Hydro Seafood podnosi dodatkowo, iż nie istnieją żadne nadzwyczajne okoliczności, które usprawiedliwiałyby zupełną odmowę odszkodowania za szkodę poniesioną w wyniku zastosowania środków, których dotyczą postępowania przed sądem krajowym.
52. Scottish Ministers, rządy Zjednoczonego Królestwa, francuski, włoski, niderlandzki i norweski oraz Rada i Komisja twierdzą natomiast z jednej strony, iż Trybunał Sprawiedliwości nigdy nie orzekł, jakoby zasady ogólne prawa wspólnotowego nakładały obowiązek przyznania odszkodowania w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym, oraz z drugiej strony, iż taki brak odszkodowania jest zgodny z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
53. Scottish Ministers, rząd niderlandzki oraz Komisja uważają ponadto, iż straty poniesione przez skarżących w postępowaniach przed sądem krajowym są wynikiem nie tyle nakazanej utylizacji i uboju, co wystąpienia chorób, które Wspólnota powinna mieć prawo zwalczać.
54. Według rządów francuskiego, włoskiego, niderlandzkiego i norweskiego, jak również według Rady i Komisji, ze względu na to, że utylizacja i ubój ryb są usprawiedliwione celem interesu ogólnego Wspólnot oraz że podjęte środki nie są do tego stopnia nieproporcjonalne w stosunku do realizowanego celu, by stanowić naruszenie samej istoty prawa własności, nie muszą one pociągać za sobą odszkodowania.
55. W przedmiocie ważności dyrektywy 93/53 Hydro Seafood twierdzi, że chociaż nie przewiduje ona wprost systemu odszkodowawczego dla hodowców dotkniętych środkami, które nakłada, to przewiduje go jednak w sposób dorozumiany. Gdyby zaś uznać, iż państwa członkowskie nie miały prawa ani obowiązku ustanowienia systemu odszkodowawczego dla hodowców, należałoby uznać odnośne przepisy dyrektywy za sprzeczne z prawem.
56. Zdaniem rządów włoskiego i niderlandzkiego, jak i Rady, i Komisji, fakt, iż dyrektywa 93/53 nie zawiera żadnego przepisu przewidującego odszkodowanie dla hodowców, nie oznacza, że narusza ona prawo własności i jest dotknięta nieważnością.
57. Nadto rząd niderlandzki podnosi, iż w braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie zasada i forma odszkodowania pozostaje w kompetencji poszczególnych państw członkowskich.
Ocena Trybunału
58. Przyjmując dyrektywę 93/53, ustawodawca wspólnotowy określił środki sanitarne i profilaktyczne, które państwa członkowskie muszą podjąć dla zapobieżenia pewnym chorobom ryb i ich eliminacji na swoim terytorium.
59. Należy od razu stwierdzić, że prawo do odszkodowania na rzecz właścicieli, których ryby zostały poddane utylizacji lub ubite w wyniku zastosowania powyższych środków, nie wynika ani z systematyki, ani z treści dyrektywy 93/53.
60. Artykuł 17 dyrektywy 93/53 stanowi co prawda, że zasady regulujące wspólnotowy udział finansowy w działaniach związanych ze stosowaniem tej dyrektywy są ustanowione w decyzji 90/424. Decyzja ta ustanawia pomoc finansową Wspólnoty dla państw członkowskich, które w szczególności poniosły koszty odszkodowań dla właścicieli, których zwierzęta zostały ubite lub poddane utylizacji w walce przeciwko pewnym chorobom w ramach interwencji w stanach zagrożenia albo programów zwalczania i kontroli.
61. Niemniej wykaz znajdujący się w art. 3 ust. 1 decyzji 90/424, zawierający choroby, których dotyczą interwencje w stanach zagrożenia, nie wymienia żadnej choroby ryb.
62. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 2 decyzji 90/424 państwo członkowskie może skorzystać z udziału finansowego Wspólnoty w interwencjach w stanach zagrożenia, które są wymagane w przypadku pojawienia się chorób wymienionych w art. 3 ust. 1 wyłącznie pod warunkiem, że zastosowane przez nie środki w stanie zagrożenia obejmują co najmniej między innymi szybkie i dostateczne odszkodowania dla hodowców. Państwo członkowskie może zatem skorzystać z udziału finansowego Wspólnoty wyłącznie w przypadku, w którym zdecyduje się na przyznanie tego typu odszkodowania i wypełni powyższe wymogi.
63. Co do akcji finansowej Wspólnoty przewidzianej w art. 24 decyzji 90/424 na eliminację i kontrolowanie chorób, może ona dotyczyć jedynie chorób wymienionych w wykazie znajdującym się w załączniku do tej decyzji. Jedyną chorobą ryb wprowadzoną do tego wykazu jest od chwili wejścia w życie decyzji 94/370 zakaźna martwica systemu krwiotwórczego.
64. Należy zatem zbadać, czy wobec braku odszkodowania dla zainteresowanych właścicieli dyrektywa 93/53 jest zgodna z podstawowym prawem własności.
65. W tym względzie należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał, i że Trybunał opiera się przy tym na tradycjach konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim oraz na wskazówkach wynikających z umów międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, przy których tworzeniu państwa członkowskie współpracowały lub do których przystąpiły (zob. w tym względzie wyrok z dnia 13 grudnia 1979 r. w sprawie 44/79 Hauer, Rec. s. 3727, pkt 15). EKPC ma szczególne znaczenie w tym względzie (zob. w szczególności wyroki: z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie C‑274/99 P Connolly przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1611, pkt 37; z dnia 22 października 2002 r. w sprawie C‑94/00 Roquette Frères, Rec. s. I‑9011, pkt 25).
66. Zasady wywiedzione przez powyższe orzecznictwo zostały potwierdzone w preambule Jednolitego aktu europejskiego, a następnie w art. F ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (wyrok z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C‑415/93 Bosman, Rec. s. I‑4921, pkt 79). Aktualnie przejęte zostały w art. 6 ust. 2 UE, zgodnie z którym „Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności […] oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego”.
67. Pośród praw podstawowych chronionych przez Trybunał znajduje się prawo własności (ww. wyrok w sprawie Hauer, pkt 17).
68. Jednakże prawa podstawowe nie mają charakteru absolutnego, lecz powinny być rozpatrywane przez pryzmat ich funkcji w społeczeństwie. W konsekwencji mogą zostać nałożone ograniczenia na wykonywanie tych praw, w szczególności w ramach wspólnej organizacji rynków, pod warunkiem że ograniczenia te faktycznie odpowiadają celom interesu ogólnego, do których dąży Wspólnota, i nie stanowią względem realizowanego celu interwencji nadmiernej i nie do przyjęcia, która naruszałaby samą istotę tych praw (zob. wyroki: z dnia 13 lipca 1989 r. w sprawie 5/88 Wachauf, Rec. s. 2609, pkt 18; z dnia 10 stycznia 1992 r. w sprawie C‑177/90 Kühn, Rec. s. I‑35, pkt 16; z dnia 15 kwietnia 1997 r. w sprawie C‑22/94 Irish Farmers Association i in., Rec. s. I‑1809, pkt 27).
69. Właśnie w świetle tych kryteriów należy oceniać zgodność systemu, o którym mowa w sprawach głównych, z wymogami wynikającymi z ochrony podstawowego prawa własności.
70. W pierwszym rzędzie należy zidentyfikować cele, jakie stawia dyrektywa 93/53, a następnie ocenić, czy ze względu na owe cele środki utylizacji i uboju przewidziane w tej dyrektywie stanowią – wobec braku odszkodowania na rzecz właścicieli nimi dotkniętych – interwencję nadmierną i nie do przyjęcia, która narusza samą istotę prawa własności.
71. Przepisy dyrektywy 93/53 powinny być rozpatrywane w kontekście wspólnej organizacji rynku zwierząt oraz produktów akwakultury, która jest ściśle związana z polityką strukturalną Wspólnoty w tej dziedzinie. Niektóre cele realizowane w tej sferze wynikają ze zmienionej dyrektywy 91/67.
72. Z całości zmienionej dyrektywy 91/67 wynika, że polityka realizowana przez Wspólnotę ma na celu utworzenie rynku wewnętrznego zwierząt i produktów akwakultury, unikając jednocześnie rozprzestrzeniania się zakaźnych chorób ryb.
73. Dyrektywa ta zmierza zatem do osiągnięcia w ramach wytycznych zdefiniowanych w art. 39 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 33 WE) dwojakiego rodzaju celu: z jednej strony zapewnienia poprzez utworzenie rynku wewnętrznego racjonalnego rozwoju sektora akwakultury oraz zwiększenia jego produktywności, z drugiej zaś ustanowienia na poziomie wspólnotowym regulujących ten sektor przepisów dotyczących zdrowia zwierząt.
74. Mając na uwadze osiągnięcie owego dwojakiego celu, dyrektywa 91/67 ustanawia wymogi ogólne dotyczące wprowadzania na rynek zwierząt akwakultury, w tym gatunków podatnych na choroby z wykazów I i II. Przewiduje ona szeroki wachlarz reguł, które mają zastosowanie zarówno na etapie zatwierdzania stref i gospodarstw uważanych za całkowicie lub częściowo wolne od chorób z wykazów I i II, w tym VHS, jak i na etapie wprowadzania zwierząt i produktów akwakultury na rynek.
75. W odniesieniu do chorób z wykazu II należy przywołać w szczególności art. 5–7 i 9 oraz załącznik A do zmienionej dyrektywy 91/67. Mając na względzie fakt, iż sytuacja zoosanitarna zwierząt akwakultury nie jest jednakowa na terytorium Wspólnoty, przepisy te definiują i regulują strefy zatwierdzone i gospodarstwa zatwierdzone, które korzystają ze szczególnego statusu zoosanitarnego celem ułatwienia wprowadzania na rynek ryb, które pochodzą z tych stref i gospodarstw.
76. W szczególności art. 7 zmienionej dyrektywy 91/67 stanowi, że żywe ryby z gatunków podatnych na choroby z wykazu II mogą być swobodnie transportowane, a następnie wprowadzane na rynek we Wspólnocie, jeżeli pochodzą ze strefy zatwierdzonej lub z gospodarstwa zatwierdzonego. Celem umożliwienia tego typu wprowadzenia na rynek dyrektywa ta określa warunki i procedury stosowane do zatwierdzania strefy lub gospodarstwa, jak również do utrzymania, zawieszenia, przywrócenia i cofnięcia zatwierdzenia.
77. W takim kontekście została przyjęta dyrektywa 93/53. Jak wynika z jej preambuły, spełnia ona podwójną funkcję. Z jednej strony ma umożliwić podejmowanie środków zwalczania, jak tylko pojawi się podejrzenie wystąpienia w jakimś gospodarstwie jednej z chorób z wykazów I i II, celem wdrożenia natychmiastowego i skutecznego działania z chwilą potwierdzenia podejrzenia. Z drugiej strony, mając na względzie, iż choroby takie mogą szybko się rozprzestrzeniać i przybrać rozmiary epizootii, powodując śmiertelność i zaburzenia na skalę powodującą znaczne obniżenie rentowności akwakultury, dyrektywa ta ma na celu zapobieżenie rozprzestrzenieniu się choroby, w szczególności poprzez uważne kontrolowanie przemieszczania ryb i produktów, które mogą rozprzestrzeniać infekcję.
78. Dyrektywa 93/53 ma zatem przyczynić się do utworzenia rynku wewnętrznego zwierząt oraz produktów akwakultury i stanowi część systemu zmierzającego do ustanowienia minimalnych środków wspólnotowych zwalczania niektórych chorób ryb. Ponadto środki, które dyrektywa ta wprowadza, faktycznie odpowiadają celom interesu ogólnego realizowanym przez Wspólnotę.
79. W kwestii rozstrzygnięcia, czy ograniczenia prawa własności, wynikające z tych środków, nie powodują – w świetle realizowanego celu i w braku odszkodowania – interwencji nadmiernej i nie do przyjęcia, stanowiącej naruszenie samej istoty prawa własności, należy stwierdzić najpierw, iż powyższe środki mają charakter pilny i mają zapewnić podjęcie skutecznego działania z chwilą potwierdzenia wystąpienia choroby oraz wyeliminowanie wszelkiego ryzyka rozprzestrzenienia się lub przetrwania czynnika chorobotwórczego.
80. Ponadto wspomniane środki nie powodują pozbawienia właścicieli prawa użytkowania ich gospodarstw akwakultury, lecz pozwalają im kontynuować tam wykonywanie ich działalności.
81. Natychmiastowa utylizacja i ubój wszystkich ryb pozwalają bowiem tym właścicielom na ponowne jak najszybsze zarybienie danych hodowli.
82. Wspomniane środki pozwalają zatem na ponowne podjęcie transportu i wprowadzanie na rynek we Wspólnocie żywych ryb z gatunków podatnych na choroby z wykazów I i II, wobec czego wszyscy zainteresowani, w tym właściciele gospodarstw akwakultury, mogą korzystać z ich skutków.
83. Należy wreszcie stwierdzić, jak przyznała zresztą sama Booker, że działalność, którą wykonuje jako właściciel gospodarstwa akwakultury, pociąga za sobą ryzyko handlowe. Jak słusznie twierdzą Scottish Ministers, rządy Zjednoczonego Królestwa i niderlandzki oraz Komisja, skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym jako hodowcy powinni liczyć się z tym, iż choroba ryb może pojawić się w każdym momencie, wyrządzając im szkody. Takie ryzyko jest wpisane w działalność hodowli i sprzedaży żywych zwierząt i stanowi zarówno w odniesieniu do chorób z wykazu I, jak i wykazu II, konsekwencję zdarzenia naturalnego.
84. W kwestii rozmiarów ewentualnej szkody należy stwierdzić, iż ryby, które wykazują objawy kliniczne choroby, ze względu na ich stan nie mają żadnej wartości handlowej. Jeśli chodzi o ryby, które nie osiągnęły rozmiarów handlowych i mogłyby zostać sprzedane lub przetworzone na potrzeby spożycia przez ludzi, gdyż w chwili ich uboju nie wykazywały żadnych objawów klinicznych choroby, należy stwierdzić, iż ewentualna strata poniesiona przez hodowców w rezultacie natychmiastowego uboju tego rodzaju ryb wynika z faktu, iż nie mogli oni wybrać momentu najbardziej korzystnego dla ich sprzedaży. Ponadto należy stwierdzić, iż ze względu na ryzyko pojawienia się u nich objawów choroby w przyszłości nie jest możliwe ustalenie bardziej korzystnego momentu dla ich sprzedaży. Również w odniesieniu do pozostałych rodzajów ryb nie jest możliwe ustalenie, czy mają one jakąkolwiek wartość handlową ze względu na ryzyko, iż w przyszłości mogą pojawić się u nich objawy kliniczne choroby.
85. Ustawodawca wspólnotowy może co prawda w ramach szer okiego zakresu uprawnień dyskrecjonalnych w dziedzinie polityki rolnej (zob. wyrok z dnia 6 kwietnia 1995 r. w sprawie C‑315/93 Flip i Verdegem, Rec. s. I‑913, pkt 26) uznać, iż wskazane jest częściowe lub całkowite odszkodowanie na rzecz właścicieli gospodarstw, w których zwierzęta poddano utylizacji lub ubiciu. Niemniej nie można stąd wywieść istnienia w prawie wspólnotowym ogólnej zasady, która nakazywałaby przyznawanie odszkodowania we wszelkich okolicznościach.
86. Z powyższych rozważań wynika, iż środki minimalne natychmiastowej utylizacji i uboju, przewidziane w dyrektywie 93/53 w celu zwalczania chorób z wykazu I, przy braku odszkodowania na rzecz właścicieli nimi dotkniętych, nie stanowią interwencji nadmiernej i nie do przyjęcia, naruszającej samą istotę prawa własności.
87. Na pytanie czwarte zadane w sprawie C‑64/00 należy zatem odpowiedzieć, iż jego analiza nie ujawniła elementów, które naruszałyby ważność dyrektywy 93/53 w zakresie, w jakim wprowadza ona minimalne środki zwalczania chorób z wykazu I, nie przewidując przyznania odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tymi środkami.
88. W przedmiocie stosowania dyrektywy 93/53 przez państwa członkowskie należy stwierdzić, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Wachauf, pkt 19; wyrok z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie C‑2/92 Bostock, Rec. s. I‑955, pkt 16), wykonując uregulowania wspólnotowe, państwa członkowskie są związane również wymogami wynikającymi z ochrony praw podstawowych w ramach wspólnotowego porządku prawnego, a co za tym idzie, są one zobowiązane stosować te uregulowania w możliwie najszerszym zakresie zgodnie z tymi wymogami.
89. Zjednoczone Królestwo ustanowiło środki minimalne zwalczania chorób z wykazu I przewidziane w dyrektywie 93/53. Nie skorzystało przy tym z przyznanej państwom członkowskim w art. 9 ust. 3 tej dyrektywy możliwości wyrażenia zgody na tuczenie ryb, dotkniętych chorobą z wykazu II, do momentu osiągnięcia przez nie rozmiarów handlowych, lecz nałożyło w przypadku chorób z wykazu II środki równoważne z tymi, które zostały przewidziane we wspomnianej dyrektywie przeciwko chorobom z wykazu I.
90. W okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym z jednej strony wprowadzenie w życie przez państwo członkowskie obowiązkowych środków zwalczania chorób z wykazu I identycznych ze środkami minimalnymi, które Wspólnota narzuciła w przypadku tych chorób, nie przewidując przyznawania odszkodowania, nie stanowi, jak wynika z rozważań zawartych w pkt 79–85 niniejszego orzeczenia, interwencji nadmiernej i nie do przyjęcia, naruszającej samą istotę prawa własności.
91. Z drugiej strony natychmiastowa utylizacja i ubój ryb znajdujących się w gospodarstwie dotkniętym jedną z chorób z wykazu II pozwala na przywrócenie w państwie członkowskim, tak szybko jak to tylko możliwe, zatwierdzenia strefy w części terytorium Wspólnoty, w której choroba ta nie występuje. Tego typu przywrócenie pozwala na możliwie szybkie wprowadzanie na rynek we Wspólnocie żywych ryb z gatunków podatnych na powyższe choroby oraz na zakazanie wprowadzania na rynek w strefie zatwierdzonej takich żywych ryb, które nie pochodzą ze strefy zatwierdzonej lub z gospodarstwa zatwierdzonego.
92. Z tych samych względów co wspomniane w pkt 79–85 i 91 niniejszego wyroku, w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym, wprowadzenie w życie przez państwo członkowskie środków zwalczania chorób z wykazu II analogicznych do środków minimalnych, które Wspólnota narzuciła w przypadku chorób z wykazu I, nie przewidując przyznawania odszkodowania, nie stanowi interwencji nadmiernej i nie do przyjęcia, naruszającej samą istotę prawa własności.
93. Na dwa pierwsze pytania zadane w sprawach C‑20/00 i C‑64/00 należy więc odpowiedzieć, że środki natychmiastowej utylizacji i uboju ryb, wprowadzone przez państwo członkowskie celem zwalczania chorób z wykazów I i II w ramach wykonania dyrektywy 93/53, które są odpowiednio identyczne lub analogiczne do środków minimalnych, które Wspólnota wprowadziła w przypadku chorób z wykazu I, nie przewidując przyznawania odszkodowania, w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym nie pozostają w sprzeczności z podstawowym prawem własności.
W przedmiocie pytania trzeciego w sprawach C‑20/00 i C‑64/00
94. W trzecim pytaniu zadanym w sprawach C‑20/00 i C‑64/00 sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy ocena zgodności środków podjętych przez państwo członkowskie celem zwalczania chorób z wykazów I i II w ramach stosowania dyrektywy 93/53 z podstawowym prawem własności różni się w zależności od tego, czy właściciel zakażonych ryb ponosi winę za pojawienie się choroby czy też nie ponosi takiej winy.
95. Mając na względzie odpowiedzi udzielone na pytania pierwsze i drugie w sprawach C‑20/00 i C‑64/00, na pytanie trzecie w tych sprawach należy odpowiedzieć, iż fakt, czy pojawienie się choroby jest zawinione, czy też niezawinione przez właściciela ryb, w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym pozostaje bez wpływu na kwestię zgodności środków podjętych przez państwo członkowskie celem zwalczania chorób z wykazów I i II w ramach stosowania dyrektywy 93/53 z podstawowym prawem własności.
W przedmiocie kosztów
96. Koszty poniesione przez rządy Zjednoczonego Królestwa, francuski, włoski, niderlandzki i norweski oraz przez Radę i Komisję, które przedłożyły uwagi Trybunałowi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ
w odpowiedzi na pytania skierowane przez Court of Session (Scotland) na mocy postanowień z dnia 11 stycznia i 18 lutego 2000 r. orzeka, co następuje:
1) Analiza pytania czwartego w sprawie C‑64/00 nie ujawniła elementów, które naruszałyby ważność dyrektywy Rady 93/53/EWG z dnia 24 czerwca 1993 r. wprowadzającej minimalne środki wspólnotowe zwalczania niektórych chorób ryb w zakresie, w jakim wprowadza ona minimalne środki zwalczania chorób z wykazu I załącznika A do dyrektywy Rady 91/67/EWG z dnia 28 stycznia 1991 r. dotyczącej warunków zdrowotnych zwierząt, obowiązujących przy wprowadzaniu na rynek zwierząt i produktów akwakultury, zmienionej dyrektywą Rady 93/54/EWG z dnia 24 czerwca 1993 r., nie przewidując przyznania odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tymi środkami.
2) Środki natychmiastowej utylizacji i uboju ryb, wprowadzone przez państwo członkowskie celem zwalczania chorób z wykazów I i II tego załącznika w ramach wykonania dyrektywy 93/53, które są odpowiednio identyczne lub analogiczne do środków minimalnych, które Wspólnota wprowadziła w przypadku chorób z wykazu I, nie przewidując przyznawania odszkodowania, w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym nie pozostają w sprzeczności z podstawowym prawem własności.
3) Fakt, czy pojawienie się choroby jest zawinione, czy też niezawinione przez właściciela ryb, w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym pozostaje bez wpływu na kwestię zgodności środków podjętych przez państwo członkowskie celem zwalczania chorób z wykazów I i II tego załącznika w ramach stosowania dyrektywy 93/53 z podstawowym prawem własności.