Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAIA MEDINA
presentadas el 26 de junio de 2025 (1)
Asunto C‑313/24
Opera Laboratori Fiorentini SpA
contra
Ministero della Cultura,
Gallerie degli Uffizi,
A.L.E.S. — Arte Lavoro e Servizi SpA,
partes coadyuvantes:
Scudieri International Srl
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
« Petición de decisión prejudicial — Política exterior y de seguridad común (PESC) — Medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Reglamento (UE) n.º 833/2014 — Artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c) — Prohibición de adjudicar, y de continuar ejecutando con ellos, contratos públicos a nacionales rusos y entidades u organismos establecidos en Rusia — Concepto de actuar “en nombre de alguna de las personas físicas o
jurídicas, entidades u
organismos a
que se refieren las letras a) o b) del presente apartado, o
bajo su dirección” — Control de facto — Circunstancias que requieren un examen más profundo por el poder adjudicador — Valoración basada en todas las circunstancias de hecho y de Derecho pertinentes »
1.        La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania, (2) en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2022/576. (3)
2.        La petición se plantea en un procedimiento entre Opera Laboratori Fiorentini SpA y diversas entidades públicas y privadas italianas, en relación con la adjudicación de un contrato público de diez años de duración y un valor de 8,89 millones de euros por la prestación de servicios de bar y restaurante de interior en el Palacio Pitti y los Jardines Boboli, que forman parte del complejo museístico de la Galería Uffizi, en Florencia (Italia) (en lo sucesivo, «contrato controvertido»).
3.        Opera Laboratori Fiorentini, que quedó segunda clasificada en el procedimiento de contratación pública, impugnó la decisión de adjudicar el contrato a Scudieri International Srl, mediante un recurso presentado ante el Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de la Toscana, Italia), alegando que la adjudicación contravenía la prohibición establecida en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, ya que dos de los tres administradores de Scudieri International son de nacionalidad rusa, y uno de ellos es,
además,
presidente del consejo de administración y consejero delegado de la sociedad así como administrador único de Sielna SpA (en lo sucesivo, «sociedad matriz»), la cual ostenta el
90 % del capital social de Scudieri International.
I.      Marco jurídico
4.        El artículo 5 duodecies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014, en su redacción vigente en el período de autos, establece la prohibición de adjudicar, o continuar ejecutando con ellos, cualquier contrato público o de concesión que entre en el ámbito de aplicación de las Directivas sobre contratación pública, a:
«a)      nacionales rusos o personas físicas o jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia;
b)      personas jurídicas, entidades u organismos cuyos derechos de propiedad pertenezcan, directa o indirectamente, en más del
50 % a una de las entidades mencionadas en la letra a) del presente apartado, o
c)      personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que actúen en nombre, por cuenta o bajo la dirección de una entidad de las mencionadas en las letras a) o b) del presente apartado,
incluidos, cuando representen más del 10 % del valor del contrato, los subcontratistas, proveedores o entidades de cuya capacidad se dependa en el sentido de las Directivas sobre contratación pública.»
5.        El artículo
12 del Reglamento n.º 833/2014 dispone lo siguiente:
«Queda prohibido participar, a sabiendas e intencionadamente, en actividades cuyo objeto o efecto sea eludir las prohibiciones establecidas en el presente Reglamento.»
II.    Litigio principal y cuestión prejudicial
6.        Como resultado del procedimiento abierto telemático convocado por el poder adjudicador, el Ministero della Cultura (Ministerio de Cultura, Italia), en colaboración con la Galería de los Uffizi, adjudicó a Scudieri International el contrato en cuestión mediante resolución de 25 de noviembre de 2022
tras
obtener esta la puntuación más alta entre los cuatro licitadores.
7.        Opera Laboratori Fiorentini que obtuvo la segunda puntuación más alta
impugnó la legalidad de dicha resolución ante el Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de la Toscana) alegando, entre otros motivos, que la adjudicación del contrato controvertido contraviene las prohibiciones establecidas en el artículo 5 duodecies, apartado 1
del Reglamento n.º 833/2014, ya que dos de los tres administradores de Scudieri International son de nacionalidad rusa, y uno de ellos es, además,
el presidente del consejo de administración y consejero delegado de dicha sociedad, así como el administrador único de la sociedad matriz, poseedora del
90 % de las acciones de Scudieri International.
8.        Mediante sentencia de 25 de mayo de 2023, dicho tribunal desestimó el recurso de Laboratori Fiorentini.
9.        La sociedad Opera Laboratori Fiorentini recurrió la sentencia del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de la Toscana) ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado), criticando la decisión e invocando de nuevo los motivos de primera instancia.
10.      El órgano jurisdiccional remitente considera que el procedimiento de que conoce requiere responder a la cuestión de si Scudieri International debió haber sido excluida del procedimiento de contratación pública, ya que el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 debe interpretarse en el sentido de que prohíbe adjudicar contratos a operadores económicos que actúen «en nombre de» nacionales rusos, y en el presente asunto el licitador adjudicatario actúa «bajo la dirección» de una «entidad» rusa, concretamente de los miembros del consejo de administración, cuyo presidente es, además,
el consejero delegado, así como
el administrador único de la sociedad matriz.
11.      Dicho tribunal solicita la aclaración de la interpretación del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, pues, a su parecer, la locución «en nombre de […] o bajo su dirección» solo es pertinente si se refiere a una «entidad» distinta de una persona física de nacionalidad rusa, o si el término «entidad» debe interpretarse en el sentido de que comprende a todo el conjunto de personas mencionadas en las letras a) y b) precedentes del artículo
5 duodecies, apartado 1.
12.      En tales circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse la disposición prevista en el artículo 5 duodecies[, apartado 1], letra c), del Reglamento [833/2014], relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania, introducida por el Reglamento [ 2022/576], en la medida en que establece la prohibición de adjudicar contratos públicos y concesiones o de continuar ejecutando contratos con “personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que actúen en nombre, por cuenta o bajo la dirección de una entidad de las mencionadas en las letras a) o b) del presente apartado, incluidos, cuando representen más del 10 % del valor del contrato, los subcontratistas, proveedores o entidades de cuya capacidad se dependa en el sentido de las Directivas sobre contratación pública”, en el sentido de que la prohibición se aplica a una sociedad italiana con sede en territorio nacional, participada por una sociedad italiana y con accionistas personas físicas que no son nacionales rusos, pero en la que dos de los tres miembros de su consejo de administración son nacionales rusos, uno de los cuales, presidente y consejero delegado del citado consejo de administración, también es administrador único de la sociedad que controla el
90 % del capital?»
13.      Han presentado observaciones escritas Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International y los Gobiernos austriaco, italiano y neerlandés, así como la Comisión Europea. Estos intervinientes, salvo los Gobiernos austriaco y neerlandés, expusieron sus informes orales en la vista celebrada el
5 de marzo de 2025.
III. Apreciación
14.      Con su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea aclarar, en esencia, si el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, al prohibir que se adjudique, o se continúe ejecutando con ellos, cualquier contrato público o de concesión a «personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que actúen en nombre de alguna de las […] entidades […] a que se refieren las letras a) o b) del presente apartado, o bajo su dirección», debe interpretarse en el sentido de que la prohibición entra en juego cuando se adjudica un contrato público a una sociedad constituida con arreglo al Derecho italiano en la cual dos de los tres miembros del consejo de administración son nacionales rusos, y uno de ellos es
el presidente del consejo de administración y consejero delegado de dicha sociedad, además del administrador único de una sociedad matriz que posee el 90 % de la acciones del licitador adjudicatario.
15.      El artículo 5 duodecies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 prohíbe adjudicar, o continuar ejecutando, cualquier contrato público o de concesión que entre en el ámbito de aplicación de las Directivas sobre contratación pública de la Unión, cuando exista relación entre el licitador y Rusia. Dicha prohibición se aplica en tres tipos de situaciones establecidas en las letras a) a c) del mismo apartado, cada una de ellas correspondiente a una categoría de sujetos de Derecho a quienes se aplica la prohibición. En particular, la letra c) comprende las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que «actúen en nombre de las […] entidades […] a que se refieren las letras a) o b) del presente apartado, o bajo su dirección».
16.      Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forme parte. (4)
17.      En el presente asunto, el legislador de la Unión no ha definido el concepto de «en nombre de [una entidad] o bajo su dirección», en el sentido del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, y en dicha disposición tampoco se hace referencia expresa a la legislación de los Estados miembros a efectos de determinar su significado y alcance. Así pues, dicho concepto ha de ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme. (5)
A.      Interpretación literal
18.      La cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional requiere que el Tribunal de Justicia determine, en esencia, si a efectos del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 la estructura de gobierno y propiedad concreta de que aquí se trata implica una relación de organismo o control en grado suficiente para poder afirmar que el licitador adjudicatario «actúa en nombre o bajo la dirección de» otro sujeto de Derecho. En concreto, plantea el interrogante de si tal situación puede constituir una relación de mandato o de representación que vaya más allá de la mera participación societaria, de modo que quede incluida en el ámbito de aplicación de la prohibición.
19.      En primer lugar, quisiera señalar que la comparación de las distintas versiones lingüísticas del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 pone de relieve que en algunas de ellas la terminología utilizada equivale a actuar «por cuenta de», (6) y en otras, a actuar «en nombre de». (7) Además, en algunas versiones aparece el concepto de dirección, (8) mientras que en otras se expresa como «conforme a» o «bajo las instrucciones de». (9) Conviene observar que, aunque esta distinción pueda parecer de escasa relevancia, es evidente que el concepto de «dirección» se refiere a la impartición de una orientación general, mientras que el término «instrucciones» denota una forma de control más precisa y detallada.
20.      Por lo tanto, al comparar las diversas versiones lingüísticas del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 en los términos empleados para describir la relación de «actuar en nombre de o bajo la dirección de» se aprecia un cierto grado de divergencia lingüística, en que algunas de las versiones hablan de actuar «en nombre de» o «bajo las instrucciones de».
21.      En segundo lugar, respecto al término «entidad» a efectos del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, procede señalar que, en algunas versiones lingüísticas de los textos legales de la Unión, se utiliza específicamente para referirse a personas jurídicas.. (10) En caso de que prevalezca esta interpretación, la mención que el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), hace de las «entidades […] a que se refieren las letras a) o b)» excluiría, por extensión, a las personas físicas (concretamente, los nacionales rusos) mencionadas en la letra a). En consecuencia, la prohibición que establece dicha disposición no se aplicaría a las empresas que actuasen en nombre de nacionales rusos o bajo la dirección de estos, con lo que se reduciría el ámbito de la restricción de tal manera que podría socavar su efectividad
(effet utile).  No obstante, en otras versiones lingüísticas se utiliza el término «entidad» de forma más amplia, de modo que conceptualmente puede abarcar tanto personas físicas como jurídicas. (11)
22.      Dadas las divergencias en la forma en que se entienden y aplican los términos en las distintas versiones lingüísticas, no resulta concluyente una interpretación literal del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014. Por este motivo, voy a emprender una interpretación sistemática de la disposición, dado que el propio Reglamento no ofrece ninguna definición de lo que significa «actuar en nombre o bajo la dirección de» un sujeto de Derecho, ni del concepto de «entidades a que se refieren las letras a) o b)».
B.      Interpretación sistemática
23.      En la estructura interna del artículo 5 duodecies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014, la letra c) sucede a las letras a) y b), cada una de las cuales establece prohibiciones específicas de participación en procedimientos de contratación pública a sujetos de Derecho rusos o a sus propietarios.
24.      El artículo 5 duodecies, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 833/2014 prohíbe expresamente adjudicar, o continuar ejecutando con ellos, contratos públicos o de concesión a nacionales rusos y a personas físicas o jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia, de modo que estos no pueden ser licitadores adjudicatarios.
25.      El artículo 5 duodecies, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 833/2014 extiende la prohibición a las personas jurídicas, entidades u
organismos cuyos derechos de propiedad pertenezcan, directa o
indirectamente, en más del
50 % a
una de las entidades a que se refiere la letra a)
de dicho apartado.  Obviamente, con la letra b) se trata de evitar la elusión de la medida establecida en la letra a)
prohibiendo el recurso a entidades establecidas fuera de Rusia pero efectivamente pertenecientes a sujetos de Derecho a quienes afecta la prohibición de la letra a). Desde este punto de vista, sería contrario al objetivo de la disposición interpretar el término «entidad» de la letra b) en el sentido de que excluye a las personas físicas. Tal interpretación generaría un vacío legal injustificable que permitiría a los nacionales rusos eludir la prohibición mediante la posesión de acciones en entidades extranjeras que les otorgasen el control sobre ellas, socavando con ello la efectividad (effet utile)
de la medida restrictiva.
26.      De igual manera, el objetivo del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 es evitar la elusión de las letras a) y b) cuando una persona física o jurídica, una entidad o un organismo no queden directamente sujetos a las prohibiciones establecidas en dichas dos letras.
27.      La secuencia de las letras a) a c) del artículo 5 duodecies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 refleja una estructura gradual: la letra a) establece una prohibición directa; la letra b) extiende dicha prohibición a las entidades sujetas al control directo o indirecto ejercido mediante la propiedad mayoritaria, y la letra c) opera como cláusula residual o «cajón de sastre», concebida para evitar la elusión mediante otros montajes jurídicos o fácticos en que el control de facto lo ejerzan los sujetos de Derecho enumerados en las letras a) o b)
de dicho apartado. Así pues, la ubicación sistemática de la letra c) refleja su carácter complementario y preventivo, a saber, subsanar posibles deficiencias y reforzar la efectividad de las prohibiciones establecidas en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) y b), del
Reglamento. En consecuencia, el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), requiere una interpretación más amplia de lo que sugieren aisladamente las letras a) y b), de manera que comprenda también los montajes elusivos que, sin estar formalmente comprendidos por dichas dos letras, persigan los mismos resultados prohibidos, a saber, conseguir la adjudicación o la continuidad en la ejecución de contratos públicos para personas físicas o jurídicas que, en esencia, se hallen bajo el control de los sujetos de Derecho mencionados en las primeras dos letras, aunque formalmente no cumplan los criterios allí establecidos.
28.      En concreto, respecto a la frase «entidades […] a que se refieren las letras a) o b)», es preciso señalar que, al extender las prohibiciones a los licitadores cuyos derechos de propiedad pertenezcan, directa o indirectamente, en más de un 50 % a una de las «entidades a que se refiere la letra a)», el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra b), se asegura de que las prohibiciones no se limiten a operadores formalmente identificados y afecten también a quienes mantengan estrechos lazos económicos con ellos. Esto respalda la interpretación según la cual el término «entidad», a efectos del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, debe entenderse en sentido funcional y amplio, no en sentido estricto, de manera que se preserve la efectividad (effet utile) de la prohibición.
29.      A este respecto, es importante señalar que el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 833/2014 se refiere expresamente tanto a personas físicas («nacionales rusos») como a personas jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia. Por su parte, la letra b) de la misma disposición comprende a los sujetos de Derecho que sean propiedad de las entidades mencionadas en la letra a), de modo que hereda idéntico ámbito de sujetos de Derecho. En consecuencia, la mención que en la letra c) se hace de las «entidades a que se refieren las letras a) o b)» debe entenderse en el sentido de que abarca a todos los sujetos de Derecho comprendidos en las letras a) y b), incluidas personas físicas y jurídicas, entidades y organismos. Entender «entidad» en sentido estricto a efectos de la letra c), dejando fuera a las personas físicas, introduciría una limitación artificial sin sustento en la estructura ni en la lógica de la disposición.
30.      Si el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 se hubiese de interpretar en el sentido de que se refiere solamente a las entidades establecidas en Rusia, en el sentido estricto empleado al final de la letra a), se socavaría el carácter de «cajón de sastre» de la letra c). Tal lectura excluiría los casos en que el contrato público se adjudicase a una entidad efectivamente controlada por nacionales rusos, residentes en Rusia o personas jurídicas, entidades u organismos de Rusia, pero sin propiedad mayoritaria, lo que permitiría eludir los objetivos de las prohibiciones del artículo 5 duodecies, apartado 1, mediante montajes indirectos. Por lo tanto, el apartado 1, letra c)está expresamente concebido para cubrir tales lagunas y evitar que se eludan las prohibiciones establecidas en las letras a) y b) de la misma norma.
31.      Respecto a la expresión «en nombre de […] o bajo su dirección», quisiera observar que el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 no requiere propiedad mayoritaria ni control formal por una entidad de las mencionadas en las letras a) o b). Antes bien, la letra c) abarca un espectro más amplio de relaciones basadas en la influencia funcional o fáctica («control de facto»). A este respecto adquiere singular relevancia la estructura empresarial: si bien al consejo de administración normalmente se le encomienda la dirección estratégica de la empresa y el ejercicio de funciones de alta gestión, el consejero delegado puede ser investido con el control operativo de las actividades cotidianas. Al mismo tiempo, los accionistas (en ciertas estructuras empresariales) pueden conservar el poder de configurar o rectificar la política de la empresa. En consecuencia, para determinar si un sujeto de Derecho está actuando «en nombre o bajo la dirección» de otro en el sentido del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), requiere un examen del reparto efectivo del poder de decisión dentro del grupo, antes que una atención formalista a los nombres de los cargos o a la forma societaria.
32.      A este respecto, procede observar que todo sistema de gestión empresarial puede diferir entre los Estados miembros en cuanto a estructura, pero por lo común comprende tres órganos esenciales: los accionistas, un órgano de supervisión o consultivo (como un consejo de supervisión) y un consejo de administración, con funciones específicas asignadas a cada uno de ellos. Generalmente, la junta de accionistas constituye el órgano soberano de la sociedad y es la responsable de las decisiones estructurales clave, como nombrar y destituir administradores aprobar las cuentas anuales y modificar los estatutos de la sociedad. En los ordenamientos jurídicos donde impera un sistema dual, el consejo de supervisión ejerce la vigilancia y la dirección estratégica, mientras que el
consejo gestor le incumben las operaciones del día a día y la ejecución de la política de la empresa. En los sistemas unitarios, ambas funciones se combinan en un único consejo de administración. En uno y otro sistema, los consejeros, incluidos los consejeros delegados, pueden tener asignadas por delegación funciones de gestión de las operaciones cotidianas y la representación exterior de la sociedad. (12)
33.      De ello se deduce que, aun sin una participación mayoritaria o un control formal, una sociedad puede seguir estando sujeta al artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 si actúa funcional, operativa o económicamente como representación, o bajo las instrucciones o directrices, de un nacional ruso o de
una persona física o jurídica, entidad u organismo en el sentido del artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) o b). Dicho de otra manera, la letra c) se debe interpretar en el sentido de que comprende las situaciones en que una persona física o jurídica o una entidad u organismo mantienen una conexión sustantiva (ya sea mediante control compartido, dependencia económica o subordinación funcional) con sujetos de Derecho de los enumerados en las letras a) o b). Por lo tanto, cuando una filial u otra empresa vinculada actúa en nombre de tal sujeto de Derecho, o bajo su dirección, aunque no exista una propiedad mayoritaria formal, puede estar comprendida en el ámbito de aplicación de la prohibición. Esta interpretación es coherente con la finalidad del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 de evitar la elusión, indirecta o de facto, de las restricciones principales.
34.      En consecuencia, soy del parecer de que el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), comprende situaciones que van más allá de la mera participación mayoritaria o control formal. A fin de garantizar la efectividad (effet utile) de dicho Reglamento, la disposición mencionada ha de interpretarse en el sentido de que comprende todo comportamiento en que se evidencie que una persona jurídica, entidad u organismo actúa bajo el control de facto de una de las entidades a que se refieren las letras a) o b), aun en defecto de propiedad o control formal.
35.      En cuanto a la lectura de la expresión «entidades a que se refieren las letras a) o b)» en relación con otros pasajes del Reglamento n.º 833/2014, cabe señalar que este Reglamento hace referencia a personas jurídicas, entidades u organismos, diferenciando en ocasiones las personas físicas de las jurídicas. (13) Sin embargo, la ausencia de una mención expresa a las personas físicas o jurídicas u organismos en la expresión «entidades a que se refieren las letras a) o b)», en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 no excluye de su ámbito de aplicación a dichos sujetos de Derecho. A los efectos de esta disposición, interpretar «entidad» de manera que incluya las personas físicas y jurídicas y los organismos garantiza que no se puedan eludir las prohibiciones recurriendo a personas que, sin ser ellas mismas formalmente entidades jurídicas, funcionalmente actúen en nombre o bajo la dirección de tales entidades comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) o b), del Reglamento n.º 833/2014, con independencia de si dicha dirección procede de personas físicas o jurídicas. A este respecto, tanto el operador como quien ejerce la dirección pueden ser personas físicas o jurídicas u organismos, en consonancia con la estructura de la disposición, que deliberadamente comprende un amplio abanico de sujetos de Derecho al mencionar las «personas físicas o jurídicas, entidades u organismos». Por lo tanto, a efectos del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, una lectura restrictiva que excluya a las personas físicas del concepto de «entidad» comprometería la efectividad (effet utile)
de la disposición.
36.      Esta lectura amplia viene respaldada por el considerando 4 del Reglamento 2022/576, en el que queda patente que las modificaciones pretenden prohibir «la adjudicación de concesiones y contratos públicos a nacionales rusos y entidades u organismos establecidos en Rusia, así como continuar la ejecución de dichos contratos y concesiones». En términos similares se expresa el considerando 6 de la Decisión (PESC)
2022/578, (14) adoptada el mismo día, que subraya idéntico objetivo político expansivo. Estos elementos del contexto confirman que el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, pretendía abarcar las estructuras que, sin estar formalmente comprendidas en las letras a) y b) del artículo 5 duodecies, apartado 1, lleguen a los mismos resultados prohibidos, mediante el control societario decisivo o la titularidad real,
37.      Por otro lado, si se lee el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento en relación con otros actos en materia de medidas restrictivas, la interpretación de la frase «actuar en nombre o bajo la dirección de» apuntala la opinión según la cual esta comprende un abanico de relaciones más amplio que no se limita a la participación formal o al control societario.
38.      Por ejemplo, en la sentencia HTTS/Consejo, (15) el Tribunal de Justicia declaró que, en relación con el Reglamento (UE) n.º 961/2010, (16) las expresiones «hallarse bajo el control» o «ser propiedad de» se sitúan en pie de igualdad en la estructura del artículo 16, apartado 2, de dicho Reglamento. De esta manera, el Tribunal de Justicia adoptó una concepción amplia del alcance de la prohibición, que se aplicaba a las sociedades que se hallaban bajo el control de una persona o entidad o que fueran propiedad de una persona o entidad, incluyendo el concepto de actuar en nombre o bajo la dirección de esta, aunque ello no estuviese expresamente previsto en la disposición. A mi parecer, esta interpretación pretende asegurar la efectividad (effet utile)
de las medidas restrictivas impuestas por el Reglamento, sin atender estrictamente a la definición que en el Derecho nacional exista respecto al puesto de administrador.
39.      Una interpretación guiada por el principio de efectividad (effet utile), como la que se sugiere en el punto 34 de las presentes conclusiones, requiere analizar diversos factores, entre ellos la identidad de quienes controlan efectivamente al licitador adjudicatario. Al inferir el control de facto, las autoridades deben tener en cuenta distintas circunstancias de hecho, como la presencia de accionistas minoritarios, los lazos personales entre los administradores o titulares reales, y los patrones de coordinación en la actividad empresarial. (17) Esto es conforme con el objetivo de las medidas restrictivas de evitar las elusiones, que se refleja también en el artículo 12 del Reglamento n.º 833/2014, donde se prohíbe la participación en actividades dirigidas a eludir medidas restrictivas. (18)
40.      En conclusión, la interpretación sistemática del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 confirma que su objetivo fundamental es evitar la elusión de las prohibiciones establecidas en las letras a) y b) de dicho apartado. Leído en relación con el artículo 12 de dicho Reglamento, que expresamente prohíbe participar, a
sabiendas e
intencionadamente, en actividades
de elusión, el referido artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), debe entenderse como una salvaguarda necesaria para garantizar la coherencia y efectividad (effet utile)
de las medidas restrictivas, (19) ante estructuras complejas de propiedad u organización. Esta conclusión se ve respaldada, en mi opinión, por una interpretación teleológica de la referida disposición.
C.      Interpretación teleológica
41.      Con el Reglamento n.º 833/2014, que integra el régimen de medidas restrictivas de la Unión, (20) se pretende responder a las acciones de Rusia que desestabilizan a Ucrania, imponiendo prohibiciones efectivas y ejecutivas, especialmente en ámbitos sensibles como la contratación pública. (21) Aunque el artículo 5 duodecies, apartado 1, de dicho Reglamento trata de excluir la influencia rusa de los contratos públicos de la Unión, su objetivo subyacente consiste en evitar que entidades vinculadas a Rusia se beneficien económicamente de los procedimientos de contratación pública de los Estados miembros. Este objetivo es coherente con otro más amplio perseguido por las sanciones: reducir los recursos financieros a disposición del Estado o la economía de Rusia, especialmente en un contexto de tensiones geopolíticas. Al excluir a dichas entidades de las oportunidades de contratación, la Unión no solo limita la influencia, sino que también aborta posibles vías de entrada de ingresos que puedan fomentar la economía o los planes militares de Rusia.
42.      Una interpretación estricta del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 socavaría dichos objetivos, al permitir a las entidades estructurar sus operaciones de manera que formalmente queden al margen de las letras a) y b) de dicho artículo 5 duodecies, apartado 1, mientras en realidad logran el mismo resultado que las disposiciones tratan de evitar. A este respecto, aunque es cierto que las medidas restrictivas de deben interpretar en sentido estricto, debido a su restricción de derechos fundamentales, (22) ello no se opone a una interpretación amplia de los términos específicos de una normal, si resulta necesario para evitar que se eludan las prohibiciones establecidas en los apartados anteriores y para garantizar su efectividad
(effet utile). (23)
43.      Esta amplia interpretación del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 no queda en entredicho tras la reciente sentencia Jemerak, (24) en la que el Tribunal de Justicia adoptó una lectura restrictiva del artículo 5 quindecies, apartado 2, letra b) de dicho Reglamento, que trata de la prohibición de prestar, directa o indirectamente, servicios de asesoramiento jurídico, en particular en el ámbito de la función formal de certificación notarial. En cambio, el referido artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), es una salvaguarda frente a la elusión, concebida para abarcar las estructuras que, sin estar expresamente comprendidas en las letras a) y b) del mismo apartado, socavan la efectividad (effet utile)
de las prohibiciones allí establecidas. Como tal, esta disposición requiere una interpretación amplia, en coherencia con su contexto y objetivo específicos. Dada la divergencia entre los objetivos de ambas normas (una que prohíbe los servicios de asesoramiento jurídico, y otra, la participación en la contratación pública), una interpretación más amplia del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 no entra en conflicto con la citada sentencia, sino que pone de relieve la especificidad sectorial del Reglamento y el papel singular que en él desempeña la disposición.
44.      Dicho esto, el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 no va dirigido a imponer una exclusión general o automática únicamente por la nacionalidad rusa de los administradores de la empresa. Su objetivo consiste en abarcar las situaciones funcionalmente equivalentes en que un operador, sea cual sea su forma jurídica o su independencia declarada, en la práctica opere en nombre o bajo la dirección de sujetos de Derecho destinatarios de las letras a) y b) del mismo apartado, es decir, nacionales rusos o entidades establecidas en Rusia o pertenecientes a aquellos. En otras palabras, el objetivo del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 es garantizar la efectividad (effet utile)
de las prohibiciones establecidas en las referidas
letras a) y b) y subsanar posibles vacíos en su aplicación. En consecuencia, una interpretación amplia del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), no solo es adecuada, sino también necesaria para que las medidas en cuestión sean efectivas. (25) Si se interpretase esta disposición en un sentido indebidamente estricto, ello permitiría la elusión mediante estructuras formalistas o indirectas. En particular, en un caso en que nacionales rusos, especialmente administradores de empresa, actuasen buscando la satisfacción de la voluntad o los intereses de una entidad comprendida en las letras a) o b) del artículo 5
duodecies, apartado 1, podrían quedar legítimamente sujetos a la prohibición. Esta postura es conforme tanto con la letra como con el espíritu del Reglamento y garantiza que este no pueda ser eludido mediante artificios de la gestión empresarial. Por consiguiente, la mera presencia de nacionales rusos, como los administradores, no basta de por sí para que entren en juego las prohibiciones establecidas en el artículo 5 duodecies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014. Sin embargo, si existen indicios concretos de agencia o dirección que demuestren que el licitador actúa en nombre o bajo la dirección de una entidad sujeta a la prohibición de las letras a) o b), entonces sí es de aplicación la letra c). Una vez más, esta amplia concepción del término «entidad» trata de preservar la efectividad (effet utile) de la prohibición, de modo que resulte difícil de eludir.
45.      Por otro lado, si bien un objetivo primordial del Reglamento n.º 833/201 es evitar
el riesgo de contribuir a las acciones de guerra rusas, el citado artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), no se puede interpretar en el sentido de que limita su alcance solamente a aquellas situaciones en que sea probable o esté demostrada una contribución sustancial a dichas acciones. Dado que dicha disposición pretende evitar la elusión de las prohibiciones establecidas en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) y b), y a tal fin se dirige contra las
estructuras en que un sujeto de Derecho actúa «en nombre o bajo la dirección» de quienes están sujetos a dichas prohibiciones, el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 adopta a este respecto una postura preventiva, tratando de excluir de la contratación pública no solo a las personas, entidades u organismos que formalmente pertenezcan o estén controlados por operadores rusos, sino también aquellos que, en la práctica, operen bajo el control de personas, entidades u organismos vinculados a Rusia. Si bien un riesgo demostrable de que los fondos se utilizan para apoyar la agresión militar rusa puede servir como sólida prueba de tales vínculos, no es un elemento constitutivo del criterio jurídico subyacente al artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014. Así pues, esta disposición opera con independencia del destino efectivo de los fondos, lo que refleja la finalidad del Reglamento de salvaguardar la efectividad (effet utile)
de las medidas restrictivas de la Unión.
D.      Conclusión parcial
46.      La principal cuestión respecto al artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 no es solamente la fuente de autoridad jurídica formal, sino, sobre todo, si el efecto sustantivo de la estructura es tal que la sociedad actúa en nombre o bajo la dirección de un nacional ruso o una persona física o jurídica, entidad u organismo de los mencionados en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) o b). Aunque no posean participaciones formales en la propiedad, los nacionales rusos que ocupen puestos directivos clave pueden tener encomendada la ejecución de decisiones estratégicas que se acomoden a los intereses del Gobierno ruso o de personas afectadas por las medidas restrictivas de la Unión. Esta posibilidad está expresamente contemplada en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), que amplía el alcance de la exclusión de la contratación pública para abarcar también a las personas, entidades u organismos que actúen en nombre o bajo la dirección de los sujetos de Derecho a que refieren las letras a) y b) del artículo 5
duodecies, apartado 1. A tal fin sería insuficiente una postura formalista, puesto que el objetivo de la norma es evitar la elusión de las prohibiciones impuestas por las referidas letras). Por lo tanto, la aplicación del artículo 5
duodecies, apartado 1,
letra c) requiere un análisis de los hechos y no se agota en la formalidad societaria.
47.      Dicho esto, es importante señalar que el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 no pretende imponer una exclusión general o automática basada en la nacionalidad rusa de un administrador
de una empresa. Su objetivo consiste en abarcar las situaciones funcionalmente equivalentes en que un operador, sea cual sea su forma jurídica o su independencia declarada, opere de facto en nombre o bajo la dirección de sujetos de Derecho destinatarios de las letras a) y b) del artículo 5
duodecies, apartado 1, es decir, nacionales rusos o entidades establecidas en Rusia o pertenecientes a aquellos. Dado que la expresión «en nombre o bajo la dirección de», a efectos de la letra c) del artículo 5
duodecies, apartado 1, comprende las situaciones en que un sujeto de Derecho actúa bajo el control de facto de terceros, requiere un análisis de diversos factores, como la identidad de quienes efectivamente controlan al licitador. A tal fin es precisa una valoración caso por caso, tanto de las circunstancias de hecho como de Derecho, al objeto de determinar la naturaleza exacta y la esencia de las conexiones pertinentes.
E.      Valoración individual de las circunstancias de hecho y de Derecho
48.      Como ya he señalado, (26) a la hora de determinar si una persona, entidad u organismo actúa «en nombre o bajo la dirección» de otro en el sentido del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, se han de tener en cuenta todas las circunstancias de hecho y de Derecho potencialmente pertinentes que puedan ser indicativas de un control de facto por nacionales rusos o entidades establecidas en Rusia o que sean propiedad de aquellos. Tal como ha observado la Comisión en sus directrices, dicha valoración debe incluir todas las circunstancias de hecho y de Derecho pertinentes, como la estructura exacta de propiedad y control de la entidad; los vínculos personales y profesionales entre las personas implicadas; la naturaleza y propósito de las operaciones de que se trate; el comportamiento operativo y directivo de las partes; pruebas de anteriores instrucciones o de concertación de las acciones con entidades sancionadas, y revelaciones de terceros u otros indicios circunstanciales. (27)
49.      De lo anterior se deduce que la valoración individual efectuada a efectos de la aplicación del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 debe incluir un análisis minucioso y específico de los hechos de cada caso, a fin de determinar si la entidad de que se trate efectivamente actúa bajo el control de un sujeto de Derecho comprendido en el ámbito de las letras a) o b) del artículo 5 duodecies, apartado 1. Esta valoración debería obedecer a un enfoque basado en los riesgos, de manera que las autoridades nacionales habrían de atender a un conjunto de indicadores o detonantes para identificar a las compañías que requieren un análisis más profundo.
50.      Como ya he expuesto, (28) el concepto de «actuar en nombre o bajo la dirección de» tiene por objeto el control indirecto y de facto. En consecuencia, la nacionalidad de un administrador puede ser importante a la hora de valorar si actúa como representante, pero se ha de considerar junto con otras circunstancias de hecho, como los vínculos del administrador con nacionales rusos o
personas físicas o jurídicas, entidades u organismos establecidos en Rusia, la función que desempeña dentro de la empresa y la estructura general de esta, lo cual le corresponde examinar al órgano jurisdiccional nacional. A este respecto, la relevancia de la nacionalidad como criterio se ve reforzada por el hecho de que el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 menciona expresamente las entidades a que se refiere la letra a), entre las que figuran las personas físicas de nacionalidad rusa. Dado que la letra c) tiene por objeto evitar la elusión de las prohibiciones establecidas en las letras a) y b), la nacionalidad rusa de un administrador no es meramente incidental, sino que constituye un indicio potencialmente significativo de que la empresa actúa en nombre o bajo la dirección de una persona sujeta a las restricciones principales del artículo 5 duodecies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014. Sin embargo, de los criterios establecidos en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 se deduce que, si los administradores del licitador son de nacionalidad rusa y la empresa se halla controlada de facto por una entidad rusa, es muy posible que la empresa esté actuando «en nombre o bajo la dirección de» dicha entidad. A la inversa, la importancia de la nacionalidad de un administrador a efectos del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 se ha de limitar a situaciones en que el administrador disponga de facultades más allá de las correspondientes a la gestión cotidiana. En concreto, si el administrador simplemente es responsable de los aspectos operativos de la empresa y actúa bajo la dirección general de los accionistas, sin ejercer facultades de decisión estratégica o control sobre los objetivos generales de la sociedad, su nacionalidad no ha de requerir un mayor análisis. En tales casos, el papel del administrador es más propia de un gestor intermedio, y las acciones de la empresa no se han de considerar automáticamente como realizadas «en nombre o bajo la dirección de» un nacional ruso o una persona física o jurídica, entidad u organismo de los mencionados en las letras a) o b) del artículo 5 duodecies, apartado 1. Por lo tanto, se ha de centrar la atención en si el administrador posee facultades de control o de decisión sustanciales y si sus acciones se extienden a ejercer influencia en la dirección general de la empresa, factores que podrían justificar la aplicación de medidas restrictivas. Con esta distinción se consigue que el Reglamento n.º 833/2014 se aplique a individuos en una posición de verdadera influencia.
51.      A este respecto, es cierto que, como sugieren el Gobierno italiano y la Comisión, con arreglo al Derecho italiano es habitual que un administrador no socio represente a la sociedad y actúe en nombre de sus accionistas. Sin embargo, las medidas restrictivas de la Unión operan conforme a su propia normativa autónoma y sus objetivos, que consisten en garantizar que las entidades y personas sancionadas no puedan eludir las prohibiciones mediante un control indirecto o de facto. En efecto, según se desprende del Dictamen de la Comisión de 17 de octubre de 2019, (29) el concepto de «actuar en nombre de» empleado en las medidas restrictivas de la Unión no se limita a la representación jurídica o agencia formales en el sentido estricto del Derecho nacional. Se trata de un concepto sustantivo que comprende toda situación en que una persona física o jurídica, entidad u organismo actúa al servicio de los intereses o siguiendo las instrucciones de una persona, entidad u organismo de los mencionados en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) o b), del Reglamento n.º 833/2014. Esto se puede plasmar en una influencia de hecho, un comportamiento coordinado o en puestos que funcionalmente se acomodan a los intereses o a las directrices estratégicas de nacionales rusos o personas, entidades u organismos establecidos en Rusia. Por consiguiente, con arreglo al Derecho italiano,
atender solamente al papel que formalmente desempeñe un administrador no socio no basta para excluir la posibilidad de que, en esencia, tal persona física o jurídica, entidad u organismo esté actuando «en nombre o bajo la dirección de» un sujeto de Derecho comprendido en el ámbito del artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) o b), del Reglamento n.º 833/2014.
52.      De lo anterior se deduce que la nacionalidad de un administrador, sin ser en sí misma determinante, si se considera en relación con sus funciones, sus vínculos de propiedad y sus responsabilidades de gestión, puede desencadenar
que se lleve a cabo un análisis más profundo por parte de las autoridades nacionales con arreglo al artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014. En el presente asunto, el hecho de que dos de los tres miembros del consejo de administración de Scudieri International sean nacionales rusos, y uno de ellos sea también el presidente de dicho consejo y consejero delegado de Scudieri International, además de ser el administrador único de la sociedad matriz, podría requerir un análisis más profundo por parte del poder adjudicador nacional. En particular, la nacionalidad de los administradores, junto con sus funciones y la estructura de propiedad, podría considerarse un factor de riesgo de que la entidad esté controlada por entidades o nacionales rusos, aunque la empresa en sí no esté directamente bajo el control de un sujeto de Derecho ruso.
53.      En concreto, en el presente asunto se ha constatado lo siguiente: en primer término, dos de los tres miembros del consejo de administración de Scudieri International son nacionales rusos; en segundo término, uno de los nacionales rusos ejerce como presidente del consejo de administración y consejero delegado de Scudieri International, lo que puede ser indicio de un elevado control operativo cotidiano, así como estratégico, más allá de la mera implicación formal o nominal, y en tercer término, esa misma persona es también el administrador único de la sociedad matriz, que posee el 90 % de las acciones de Scudieri International, lo que evidencia una estructura de control vertical en que la misma persona ejerce el poder efectivo tanto sobre la sociedad matriz como sobre su filial. Estos factores dan a entender que existe un solapamiento en el control ejecutivo que, junto con los significativos vínculos que unen a la sociedad matriz y a la filial, justifican la presunción de que Scudieri International puede estar actuando «en nombre o bajo la dirección de» una persona, entidad u organismo de los mencionados en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) o b), del Reglamento n.º 833/2014. Por lo tanto, existe un evidente riesgo de que Scudieri International se esté utilizando como vehículo para otro titular real último que sí esté comprendido en el ámbito del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014. Tal como ha recalcado también Opera Laboratori Fiorentini en sus observaciones escritas y en la vista oral ante el Tribunal de Justicia, cuando concurren tales circunstancias las autoridades nacionales pueden estar obligadas a examinar si un licitador está sujeto a la prohibición establecida en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, debido a la nacionalidad, al control, a la dirección o a los vínculos de propiedad. No obstante, le corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si es
necesario tal análisis.
54.      En particular, cuando la estructura societaria es compleja e imbricada, las autoridades pueden necesitar la aplicación del criterio del «titular real último». Aunque en el artículo 5 duodecies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 no se menciona al titular real último, otros actos de la Unión (30) utilizan reiteradamente este criterio para identificar un control o estructuras de titularidad ocultos. Una interpretación sistemática y teleológica del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 debería permitir al poder adjudicador determinar si un titular real último ejerce control de facto, en particular cuando se trata de un nacional ruso o una persona física o jurídica, entidad u organismo establecidos en Rusia. En consecuencia, la presencia de un titular real último con tales características puede desencadenar la obligación del poder adjudicador de actuar con especial diligencia a fin de determinar si el licitador en realidad está actuando en nombre o bajo la dirección de una persona, entidad u organismo de los mencionados en el artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) o b), del Reglamento n.º 833/2014. En el presente asunto, en el recurso interpuesto por Opera Laboratori Fiorentini contra la decisión del poder adjudicador de adjudicar el contrato controvertido a Scudieri International, le incumbe al órgano jurisdiccional remitente tomar en consideración dichas circunstancias.
IV.    Conclusión
55.      A tenor de los razonamientos anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) de la siguiente forma:
«El artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania, en cuanto que prohíbe adjudicar, o continuar ejecutando con ellos, cualquier contrato público o de concesión a “personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que actúen en nombre de alguna de las […] entidades […] a que se refieren las letras a) o b) del [mismo] apartado, o bajo su dirección”, debe interpretarse en el sentido de que dicha prohibición no se aplica automáticamente a una situación en que se adjudica un contrato público a una sociedad de un Estado miembro en el que dos de los tres miembros del consejo de administración son de nacionalidad rusa, y de estos dos, uno es además el presidente y consejero delegado de la empresa así como
el administrador único de su sociedad matriz, que posee el 90 % de su capital social y está constituida también con arreglo a la legislación de un Estado miembro, sin que ninguna de las dos sociedades sea propiedad, directa ni indirectamente, de nacionales rusos ni de las entidades a que se refiere el artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) o b), del Reglamento n.º 833/2014.
Sin embargo, las mencionadas circunstancias, en particular la nacionalidad y las funciones de directivos principales de la empresa, así como los significativos vínculos entre el licitador y su sociedad matriz, pueden ser indicios que requieran llevar a cabo un análisis más profundo por parte del poder adjudicador. Tales elementos pueden desencadenar la obligación de examinar si, en esencia, el licitador está actuando “en nombre de” o “bajo la dirección de” una entidad sujeta al artículo 5 duodecies, apartado 1, letras a) o b), del Reglamento n.º 833/2014, especialmente mediante el control de facto por personas, entidades u organismos vinculados a Rusia. Dicha valoración ha de tener en cuenta todas las circunstancias de hecho y de Derecho pertinentes, entre ellas las funciones y la influencia del titular real último.»
1      Lengua original: inglés.
2      Reglamento del Consejo de 31 de julio de 2014 (DO 2014, L 229, p. 1).
3      Reglamento (UE) 2022/576 del Consejo de 8 de abril de 2022 por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 833/2014 (DO 2022, L 111, p. 1).
4      Sentencia de 10 de septiembre de 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187), apartado 22 y la jurisprudencia citada.
5      Véase la sentencia de 22 de junio de 2021, Latvijas Republikas Saeima (Puntos por infracciones de tráfico) (C‑439/19, EU:C:2021:504), apartado 81 y la jurisprudencia citada.
6      En danés («på vegne af»), neerlandés («namens of»), finés («yhteisön puolesta»), francés («pour le compte de»), italiano («per conto di») y español («por  cuenta de»). Aunque las versiones polaca («w imieniu») y rumana («în numele») signifiquen literalmente «en nombre de», se utilizan con la connotación de «por cuenta de» en sus respectivas lenguas.
7      En estonio («üksuse nimel»), alemán («im Namen»), griego («εξ ονόματος»), húngaro («névében»), letón («vārdā»), portugués («em nome») y eslovaco («v mene»).
8      En las versiones estonia («või juhtimisel»), finesa («johdolla»), húngara («irányítása szerint»), italiana («sotto la direzione»), letona («norādēm»), polaca («pod kierunkiem»), portuguesa («sob a direção») y española («bajo la dirección») prevalece el concepto de «bajo la dirección».
9      En las versiones danesa («efter anvisning fra»), neerlandesa («aanwijzing van»), francesa («selon les instructions de»), alemana («auf Anweisung»), rumana («în conformitate cu instrucțiunile») y eslovaca («na základe pokynov») se expresa el concepto de actuar «siguiendo instrucciones». La versión en lengua griega («κατ’ εντολή») es más próxima al concepto de actuar «bajo las órdenes de».
10      En algunas lenguas de la Unión, el término se asocia a personas jurídicas y en ocasiones excluye incluso conceptualmente a las personas físicas, como sucede con el danés («enhed»), el alemán («Organisation»), el húngaro («szervezet»), el letón («vienība») y el rumano («entitate»). En estonio («üksus»), el término utilizado para la entidad no comprende las personas físicas («isik»). El término finés («yhteisö») puede referirse a un grupo de personas físicas con un objetivo común o relacionadas entre sí, o bien a personas jurídicas, pero no a personas físicas. En portugués, el término («entidade») solamente designa a personas jurídicas.
11      El concepto de «entity» en inglés, francés («entité»), griego («οντότητα»), italiano («entità»), polaco («podmiot»), y eslovaco («subjekt») conceptualmente incluye tanto a personas físicas como jurídicas, aunque casi siempre se utiliza para designar a las segundas.
12      Véase, por analogía, la sentencia de 12 de julio de 2018, The Goldman Sachs Group/Comisión (T‑419/14, EU:C:2018:445), apartados 91 y 112. A la vez que valora la influencia determinante a los efectos del Derecho de la Unión en materia de competencia con arreglo al artículo 101 TFUE, el Tribunal General recalca que la facultad de los accionistas de nombrar a los miembros del consejo de administración de una sociedad está reconocida como un indicador esencial del control, y se basa en dicha estructura al examinar el potencial de una sociedad matriz para influir en el comportamiento de la sociedad filial. Así pues, el sistema de gestión proporciona el fundamento jurídico y fáctico para valorar el control y la influencia, de modo que resulta directamente decisivo al determinar la responsabilidad de la sociedad matriz con arreglo a las normas de competencia de la Unión.
13      Véase, en particular, el artículo 10 del Reglamento n.º 833/2014.
14      Decisión del Consejo, de 8 de abril de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/512/PESC relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2022, L 111 I, p. 70).
15      Sentencia de 10 de septiembre de 2019 (C‑123/18 P, EU:C:2019:694), apartado 79.
16      Reglamento de 25 de octubre de 2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 423/2007 (DO 2010, L 281, p. 1).
17      Véase el Dictamen de la Comisión de 17 de octubre de 2019 sobre el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, C(2019) 7476 final, donde la Comisión también estimó oportuno analizar las estructuras de propiedad y control.
18      Véase también la Directiva (UE) 2024/1226 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de abril de 2024, relativa a la definición de los delitos y las sanciones por la vulneración de las medidas restrictivas de la Unión, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2018/1673 (DO 2024, L 1226), que establece normas mínimas en relación con la definición de los delitos y de las sanciones por la vulneración de dichas medidas restrictivas de la Unión. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, letra h), de dicha Directiva, los Estados miembros deben garantizar que la elusión de una medida restrictiva de la Unión sea constitutiva de delito.
19      Véase, en ese sentido, la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 132.
20      Tanto la Decisión 2022/578 del Consejo como el Reglamento 2022/576 forman parte del quinto paquete de medidas restrictivas adoptadas por la Unión Europea contra Rusia, con el objetivo de contribuir a una mayor presión económica sobre el Kremlin y a socavar su capacidad de financiar la invasión de Ucrania, introduciendo medidas de mayor calado que incrementen el impacto en la economía rusa.
21      Véase el considerando 6 de la Decisión 2022/578, que vincula la gravedad de la situación con la introducción de nuevas medidas restrictivas en materia de contratación pública. Como alegó en la vista oral ante el Tribunal de Justicia, en esencia, Opera Laboratori Fiorentini, la finalidad del legislador de la Unión, reflejada en el considerando 6, es extender la prohibición de contratación a fin de evitar la participación indirecta de intereses rusos sancionados. En consecuencia, el artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014 debe entenderse como disposición funcional contra la elusión, conforme a cómo se percibe la evolución de la amenaza.
22      Tal como declara el Gobierno italiano, el artículo 5 duodecies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 constituye una restricción de la libertad de empresa consagrada en el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Sin embargo, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ha reiterado constantemente que tal derecho, en particular, no es absoluto y que puede ser objeto de restricción en aras de un interés general reconocido por la Unión (véanse las sentencias de 21 de diciembre de 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, apartado 80, y de 28 de marzo de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, apartado 148).
23      Véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Afrasiabi y otros (C‑72/11, EU:C:2011:874), apartados 39, 40 y 47, y de 11 de noviembre de 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903), apartados 45 y 56, y las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto Afrasiabi y otros (C‑72/11, EU:C:2011:737), punto 77.
24      Sentencia de 5 de septiembre de 2024 (C‑109/23, EU:C:2024:681), apartado 47.
25      Sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 132.
26      Véanse los puntos 39 y 47 de las presentes conclusiones.
27      Véanse también las Preguntas frecuentes consolidadas sobre la aplicación del Reglamento n.º 833/2014 del Consejo y del Reglamento n.º 269/2014 del Consejo, de 2022, de la Comisión, en particular el documento «Preguntas frecuentes sobre las sanciones a Rusia en materia de contratación pública» (versión consolidada de las preguntas frecuentes sobre las sanciones a Rusia y Bielorrusia, enlace comprobado el 7 de mayo de 2025). Dichas directrices exponen que, para determinar si una entidad actúa «en nombre o bajo la dirección de» otra a efectos del artículo 5 duodecies, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 833/2014, es preciso una evaluación exhaustiva de los hechos. Véase a este respecto la respuesta a la pregunta 11.
28      Véase el punto 46 de las presentes conclusiones.
29      Commission Opinion of 17.10.2019 on Article 5(1) of [Regulation No 833/2014] [C(2019) 7476 final] [Opinión de la Comisión de 17 de octubre de 2019 sobre el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo (C(2019) 7476 final]
30      Véase, por analogía, la Quinta Directiva contra el Blanqueo de Capitales: Directiva (UE) 2018/843 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva (UE) 2015/849 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifican las Directivas 2009/138/CE y 2013/36/UE (DO 2018, L 156, p. 43). Véase el artículo 13, apartados 1 y 2, de la Directiva (UE) 2015/849, en la versión resultante de la Directiva 2018/843.