62017CC0349
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. WATHELET
fremsat den 25. september 2018 (
1
)
Sag C-349/17
Eesti Pagar AS
mod
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland))
»Præjudiciel forelæggelse – statsstøtte – forordning (EF) nr. 800/2008 – støtte med tilskyndelsesvirkning – indgivelse af en ansøgning om støtte inden påbegyndelsen af projektet – vurdering af denne betingelse – nationale myndigheders beføjelser – artikel 108, stk. 3, TEUF – forpligtelse, der påhviler eller ikke påhviler de nationale myndigheder, til at tilbagesøge støtte, der anses for ulovlig – det generelle EU-retlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning – forældelse – afgørelse fra Europa-Kommissionen eller en national ret foreligger ikke – fastlæggelse af fristen for en national myndigheds tilbagesøgning af ulovlig støtte – retsgrundlag – renter – forpligtelse til at opkræve eller ikke at opkræve renter – retsgrundlag – gennemførelsesbestemmelser«
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland), rejser en række alvorlige og følsomme spørgsmål om statsstøtte.
2.
Anmodningen vedrører for det første fortolkningen af artikel 8, stk. 2, i forordning (EF) nr. 800/2008 (
2
), for det andet den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne til at tilbagesøge ulovlig støtte, for det tredje det generelle EU-retlige princip om beskyttelse af den berettigede forventning, for det fjerde den forældelsesfrist, der finder anvendelse på en medlemsstats tilbagesøgning af ulovlig støtte, og for det femte den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne, til at opkræve renter i forbindelse med tilbagesøgningen af ulovlig støtte.
3.
Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Eesti Pagar AS og Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (fond til udvikling af iværksætterkultur, herefter »EAS«) og Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (erhvervs- og kommunikationsministeriet, herefter »ministeriet«) vedrørende lovligheden af en afgørelse fra EAS, hvorved EAS over for Eesti Pagar tilbagesøgte et beløb på 526300 EUR med tillæg af renter i forbindelse med støtte, som EAS tidligere havde udbetalt til dette selskab, idet ministeriet, efter at Eesti Pagar havde indgivet en administrativ klage, havde bekræftet denne afgørelse.
I. Retsforskrifter
A.
EU-retten
4.
Artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning (EF, Euratom), nr. 2988/95 (
3
) bestemmer:
»Forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor […] uregelmæssighed[en] fandt sted. Der kan imidlertid i reglerne for bestemte sektorer fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.«
5.
Artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning (EF) nr. 659/1999 (
4
) har følgende ordlyd:
»1.   I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren, i det følgende benævnt »beslutning om tilbagebetaling«. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i [EU-]lovgivningen.
2.   Den støtte, der skal tilbagebetales i medfør af en beslutning om tilbagebetaling, skal indeholde renter beregnet på grundlag af en passende sats, der fastsættes af Kommissionen. Renterne betales fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den tilbagebetales.«
6.
Denne forordnings artikel 15, stk. 1, bestemmer:
»Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter ti år.«
7.
Artikel 9 i forordning (EF) nr. 794/2004 (
5
) bestemmer:
»1.   Medmindre andet er fastlagt i en specifik beslutning, er den rentesats, der skal anvendes i forbindelse med tilbagebetaling af statsstøtte, som er ydet i strid med [EUF-]traktatens artikel [10]8, stk. 3, en årlig procentsats, som Kommissionen fastsætter forud for hvert kalenderår.
2.   Rentesatsen beregnes ved at forhøje den 1-årige pengemarkedsrente med 100 basispoint. Hvis denne sats ikke foreligger, anvendes 3-måneders-pengemarkedsrenten, eller i fravær af denne afkastet på statsobligationer.
3.   Foreligger der ikke pålidelige pengemarkedsrenter eller afkast på statsobligationer eller tilsvarende data, eller foreligger der ekstraordinære omstændigheder, kan Kommissionen, i nært samarbejde med den eller de pågældende medlemsstater, fastsætte en tilbagebetalingsrente på grundlag af en anden metode og på grundlag af de informationer, den har adgang til.
4.   Tilbagebetalingsrenten revideres en gang om året. Basissatsen beregnes på grundlag af den 1-årige pengemarkedsrente registreret for september, oktober og november i det pågældende år. Den således beregnede rentesats anvendes i hele det følgende år.
5.   Derudover skal der for at tage højde for væsentlige og pludselige ændringer foretages en opdatering, hver gang den gennemsnitlige rentesats, der beregnes over de foregående tre måneder, afviger mere end 15% fra den gældende sats. Den nye sats træder i kraft på den første dag i den anden måned efter de måneder, der er anvendt som beregningsgrundlag.«
8.
Denne forordnings artikel 11 er affattet som følger:
»1.   Den rentesats, der skal anvendes, er den gældende sats på den dato, hvor den ulovlige støtte første gang blev stillet til rådighed for støttemodtageren.
2.   Renten tilskrives med renters rente indtil datoen for tilbagebetalingen af støtten. Renter, der er påløbet i det foregående år, tilskrives renter hvert efterfølgende år.
3.   Den i stk. 1 omhandlede rentesats anvendes i hele perioden indtil tilbagebetalingstidspunktet. Hvis der er gået mere end et år mellem den dato, hvor den ulovlige støtte første gang blev stillet til støttemodtagerens rådighed, og datoen for tilbagebetalingen af støtten, beregnes rentesatsen imidlertid på ny med årlige intervaller, idet der tages udgangspunkt i den gældende sats på tidspunktet for den nye beregning.«
9.
Artikel 101 i forordning (EF) nr. 1083/2006 (
6
) bestemmer:
»En finansiel korrektion foretaget af Kommissionen berører ikke medlemsstatens forpligtelse til at søge inddrivelse i henhold til artikel 98, stk. 2, i nærværende forordning og inddrive statsstøtte i henhold til artikel [10]7 i [EUF-]traktaten og artikel 14 i […] forordning […] nr. 659/1999 […]«
10.
28. betragtning til den generelle gruppefritagelsesforordning har følgende ordlyd:
»For at sikre, at støtten er nødvendig og fungerer som incitament til at udvikle flere aktiviteter eller projekter, bør denne forordning ikke finde anvendelse på støtte til aktiviteter, som støttemodtageren alligevel ville påbegynde udelukkende på grundlag af markedsforholdene. For enhver form for støtte, der er omfattet af denne forordning, og som ydes til en lille eller mellemstor virksomhed, bør et sådant incitament anses for at være til stede, når den pågældende virksomhed har indsendt en ansøgning til medlemsstaten, inden den begynder at gennemføre det pågældende projekt eller de pågældende aktiviteter. […]«
11.
Denne forordnings artikel 8, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1.   Kun støtte, der har en tilskyndelsesvirkning, fritages i henhold til denne forordning.
2.   Støtte til små og mellemstore virksomheder, der er omfattet af denne forordning, anses for at have en tilskyndelsesvirkning, hvis støttemodtageren, inden projektet eller aktiviteten påbegyndes, har indgivet en ansøgning om støtte til den pågældende medlemsstat.«
12.
Stk. 4 og 5 i artikel 125, der har overskriften »Forvaltningsmyndighedens funktioner«, i forordning (EU) nr. 1303/2013 (
7
) har følgende ordlyd:
»4.   Hvad angår den finansielle forvaltning og kontrol af det operationelle program skal forvaltningsmyndigheden:
a)
verificere, at medfinansierede varer og tjenesteydelser […] er i overensstemmelse med gældende lovgivning, det operationelle program og opfylder betingelserne for støtte til operationen
[…]
c)
indføre effektive og proportionale foranstaltninger til bekæmpelse af svig under hensyntagen til de identificerede risici
[…]
5.   Efterprøvning i henhold til stk. 4, første afsnit, litra a), skal omfatte følgende procedurer:
a)
administrativ verificering af alle støttemodtageres anmodninger om refusion
b)
verificering på stedet af operationer.
Hyppigheden og dækningen af verificeringen på stedet skal stå i et rimeligt forhold til størrelsen af den offentlige støtte til en operation og til det risikoniveau, der efter denne verificering og revisionsmyndighedens revisioner er konstateret for forvaltnings- og kontrolsystemet som helhed.«
13.
Denne forordnings artikel 143, stk. 1 og 2, med overskriften »Medlemsstaternes finansielle korrektioner« bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne har i første række ansvaret for at undersøge uregelmæssigheder, for at foretage de nødvendige finansielle korrektioner og for at søge inddrivelse. […]
2.   Medlemsstaterne foretager de nødvendige finansielle korrektioner i forbindelse med enkeltstående eller systembetingede uregelmæssigheder, som konstateres i forbindelse med operationer eller operationelle programmer. Finansielle korrektioner består i helt eller delvis at annullere det offentlige bidrag til en operation eller et operationelt program. […]«
14.
Artikel 2, nr. 23), i forordning (EU) nr. 651/2014 (
8
) indeholder følgende definition:
»»arbejdets påbegyndelse«: enten påbegyndelsen af etablerings-/anlægsarbejdet i forbindelse med investeringsprojektet eller det første retligt bindende tilsagn om køb af udstyr eller indgåelse af andre forpligtelser, som gør investeringen irreversibel, alt efter hvad der indtræffer først. Erhvervelse af jord og andet forberedende arbejde såsom indhentning af tilladelser og gennemførlighedsundersøgelser betragtes ikke som en påbegyndelse af arbejdet. I forbindelse med virksomhedsovertagelser er »arbejdets påbegyndelse« tidspunktet for erhvervelsen af aktiver, der er direkte knyttet til den erhvervede virksomhedsenhed«
15.
Artikel 29, stk. 1, i forordning (EU) 2015/1589 med overskriften »Samarbejde med nationale domstole« (
9
) bestemmer:
»Med henblik på anvendelsen af artikel 107, stk. 1, [TEUF] og artikel 108 […] TEUF kan medlemsstaternes domstole anmode Kommissionen om oplysninger, som den har til sin rådighed, eller om en udtalelse om spørgsmål vedrørende statsstøttereglernes anvendelse.«
16.
Punkt 38 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (2006/C 54/08) (EUT 2006, C 54, s. 13) har følgende ordlyd:
»Det er vigtigt at sikre, at regionalstøtte får en tilskyndende virkning, så der gennemføres investeringer, der ellers ikke ville være gennemført i de støtteberettigede områder. Der kan derfor kun ydes støtte i henhold til støtteordninger, hvis støttemodtageren har indgivet en støtteansøgning, og den myndighed, der er ansvarlig for forvaltningen af ordningen, derefter skriftligt har bekræftet (39), at projektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, principielt opfylder betingelserne i den pågældende ordning, inden arbejdet med projektet påbegyndes (40). Alle støtteordninger skal indeholde en udtrykkelig henvisning til begge betingelser (41). I forbindelse med ad hoc-støtte skal den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse af foranstaltningen, om at yde støtte, inden arbejdet med projektet påbegyndes. Hvis arbejdet påbegyndes, inden betingelserne i dette afsnit er opfyldt, vil projektet som helhed miste sin støtteberettigelse.«
17.
Fodnote 40 (fodnote 39 i den estiske version) i disse retningslinjer indeholder følgende præcisering:
»Ved »påbegyndelsen af arbejdet« forstås enten påbegyndelsen af bygge- og anlægsarbejdet eller det første bindende tilsagn om bestilling af udstyr med undtagelse af forundersøgelser.«
18.
Punkt 16, 20 og 41 i Kommissionens meddelelse om de nationale domstoles håndhævelse af statsstøttereglerne (2009/C 85/01) (EUT 2009, C 85, s. 1) har følgende ordlyd:
»16.
Nationale søgsmål i statsstøttesager vedrører undertiden anvendelsen af en gruppefritagelsesforordning eller en eksisterende eller godkendt støtteordning, eller begge. Med hensyn til anvendelsen af en sådan forordning eller støtteordning kan den nationale domstol kun vurdere, om alle betingelserne i forordningen eller ordningen er opfyldt. Den kan ikke tage stilling til, om en støtteforanstaltning er forenelig, såfremt dette ikke er tilfældet, da Kommissionen har enekompetence til at foretage denne vurdering.
[…]
20.
Det er Kommissionens primære opgave at undersøge, om de foreslåede støtteforanstaltninger er forenelige med [det indre marked], på grundlag af de kriterier, der er fastsat i [EUF-]traktatens artikel [10]7, stk. 2 og 3. Kommissionen har enekompetence til at foretage denne vurdering af foreneligheden, under forbehold af [Unionens] retsinstansers prøvelsesret. Ifølge Domstolens faste retspraksis har de nationale domstole ikke beføjelse til at erklære en statsstøtteforanstaltning forenelig med [EUF-]traktatens artikel [10]7, stk. 2 og 3.
[…]
41.
For at opfylde deres forpligtelse til at opkræve ulovlighedsrenter skal de nationale domstole beregne det rentebeløb, der skal betales. Følgende principper gælder i denne henseende:
a)
Udgangspunktet er det nominelle støttebeløb.
b)
Ved fastsættelsen af den gældende rentesats og beregningsmetode bør de nationale domstole tage i betragtning, at en national domstols opkrævning af ulovlighedsrenter tjener samme formål som Kommissionens opkrævning af renter i henhold til […] artikel 14 [i forordning nr. 659/1999]. Desuden er krav om opkrævning af ulovlighedsrenter [EU-]retlige krav, der er baseret direkte på […] artikel [108, stk. 3, TEUF]. […]
c)
For at sikre overensstemmelse med […] artikel 14 [i forordning nr. 659/1999] og opfylde kravet om effektivitet mener Kommissionen, at den metode, som den nationale domstol anvender til at beregne renterne, ikke må være mindre streng end den metode, der er fastsat i gennemførelsesforordningen. Ulovlighedsrenter skal derfor beregnes med renters rente, og den gældende rentesats må ikke være lavere end referencesatsen.
d)
Endvidere er det Kommissionens opfattelse, at det følger af ækvivalensprincippet, at den nationale domstol, såfremt beregningen af rentesatsen i henhold til national ret er strengere end den, der er fastsat i gennemførelsesforordningen, også vil skulle anvende de strengere nationale regler på krav, der er baseret på […] artikel [108, stk. 3, TEUF].
e)
Begyndelsestidspunktet for renteberegningen vil altid være det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte blev stillet til modtagerens rådighed. Afslutningstidspunktet afhænger af situationen på tidspunktet for den nationale dom. […]«
B.
Estisk ret
19.
§ 26, stk. 5 og 6, i Perioodi 2007-2013 struktuuritoetus seadus (lov om strukturstøtte for perioden 2007-2013, herefter »STS«) (
10
) med overskriften »Tilbagesøgning af støtte«, bestemte:
»(5)   Afgørelsen om tilbagesøgning kan senest træffes den 31. december 2025. I et tilfælde, der er omfattet af artikel 88 i [forordning nr. 1083/2006], kan afgørelsen om tilbagesøgning træffes indtil udløbet af den frist, som regeringen har fastsat for opbevaring af dokumenterne.
(6)   Regeringen fastsætter betingelserne og procedurerne for tilbagesøgning og tilbagebetaling af støtten.«
20.
Denne lovs § 28, stk. 1-3, med overskriften »Renter og morarenter«, har følgende ordlyd:
»(1)   Der opkræves renter af udeståendet vedrørende en støtte, der skal tilbagebetales på grundlag af denne lovs § 26, stk. 1 og 2. Rentesatsen for udeståendet vedrørende den støtte, der skal tilbagebetales, er Euribor seks måneder med tillæg af 5% p.a. Renteberegningsgrundlaget er en periode på 360 dage.
(11)   Der opkræves ikke renter, såfremt en opnået fortjeneste tilbagesøges og støttemodtageren har opfyldt de forpligtelser vedrørende meddelelse af overskuddet af projektet, der blev pålagt ham på grundlag af proceduren, der er fastsat i henhold til denne lovs § 21, stk. 2.
(2)   Renterne beregnes fra den dato, hvor afgørelsen om tilbagesøgning træder i kraft, idet der anvendes den rentesats, der var gældende på den sidste hverdag i den måned, der gik forud for den kalendermåned, hvori afgørelsen blev truffet. Såfremt der er begået et strafbart forhold i forbindelse med ansøgningen om eller anvendelsen af støtten, beregnes der renter fra datoen for støttens udbetaling, idet der anvendes den rentesats, der var gældende den pågældende dag.
(3)   Renterne beregnes indtil datoen for støttens tilbagebetaling, dog senest indtil fristen for tilbagebetaling, og, såfremt der gives henstand, indtil den endelige frist for tilbagebetaling. […]«
21.
§ 11, stk. 1, i määrus nr 278 »Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord« (dekret nr. 278 af 22.12.2006 om betingelser og procedurer for tilbagesøgning og tilbagebetaling af støtte og for fremsendelse af oplysninger om en overtrædelse i forbindelse med tildeling og anvendelse af støtten) (
11
) med overskriften »Tilbagesøgning af støtte« bestemmer:
»Afgørelsen om tilbagesøgning af støtten er en skønsmæssig afgørelse, der træffes inden for 45 kalenderdage, eller ved tilbagesøgning af mere end 127823 EUR inden for 90 kalenderdage, regnet fra den dato, hvor grundene til tilbagesøgningen af støtten blev kendt. I begrundede tilfælde kan fristen for at træffe afgørelsen forlænges med en rimelig frist.«
22.
§ 1 i määrus nr 44 »Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord« [ministerens dekret nr. 44 af 4. juni 2008 om betingelser og procedurer for fremme af industrivirksomheders teknologiinvesteringer (trådt i kraft den 15.6.2008) (RTL 2008, 48, 658, RT I, 4.1.2013, 9, herefter »dekret nr. 44«)], med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer bl.a.:
»(1)   Betingelser og procedurer for fremme af industrivirksomheders teknologiinvesteringer (herefter »foranstaltningen«) fastsættes med henblik på gennemførelse af formål, der fremmer »virksomhedernes innovations- og vækstkapacitet« inden for prioritetsaksen i det operationelle program »forbedring af det økonomiske klima«.
(2)   Der kan i henhold til foranstaltningen tildeles: 1) regional støtte, der ydes i henhold til bestemmelserne i [den generelle gruppefritagelsesforordning], og som er omfattet af bestemmelserne i samme forordning og § 342 i konkurentsiseadus (lov om konkurrence) […]«
II. Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
23.
Den 28. august 2008 indgik Eesti Pagar en kontrakt om køb af et produktionsanlæg til form- og toastbrød til en pris af 2770000 EUR med Kauko-Telko Oy. Ifølge kontraktens bestemmelser trådte den i kraft i forbindelse med betalingen af den første forudbetaling på 5%, hvilket skete den 3. september 2008.
24.
Den 29. september 2008 indgik Eesti Pagar en leasingkontrakt med Nordea Finance Estonia AS, hvorefter parterne den 13. oktober 2008 indgik en trepartskontrakt om køb, hvorved Kauko-Telko forpligtede sig til at sælge dette produktionsanlæg til brød til Nordea Finance Estonia, der forpligtede sig til at lease dette anlæg til Eesti Pagar. Denne kontrakt gjaldt fra dens underskrivelse.
25.
Den 24. oktober 2008 indgav Eesti Pagar en ansøgning til EAS om støtte til erhvervelse og installation af det nævnte produktionsanlæg til brød på grundlag af § 1 i dekret nr. 44. Ved afgørelse af 10. marts 2009 imødekom EAS denne ansøgning med et beløb på 526300 EUR.
26.
Den 8. januar 2014 traf EAS en afgørelse, hvorved EAS over for Eesti Pagar tilbagesøgte støtten med tillæg af renter og renters rente på 98454 EUR for perioden fra udbetalingen af støtten og indtil tilbagebetalingen heraf. Det fremgik af denne afgørelse, at en efterfølgende kontrol i december 2012 havde afsløret eksistensen af kontrakten af 28. august 2008, som var blevet indgået før indgivelsen af ansøgningen om støtte til EAS, hvilket indebar, at den tilskyndelsesvirkning, som kræves i henhold til den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 8, stk. 2, ikke var godtgjort.
27.
Den 10. februar 2014 indgav Eesti Pagar AS en administrativ klage til ministeren over denne afgørelse om tilbagesøgning, som blev forkastet ved Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14-0003 Vaideotsus (ministeriets afgørelse nr. 14-0003) af 21. marts 2014.
28.
Den 21. april 2014 anlagde Eesti Pagar søgsmål ved Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland) principalt med påstand om, at EAS’ afgørelse om tilbagesøgning og ministeriets bekræftende afgørelse skulle annulleres, subsidiært om, at det skulle fastslås, at disse afgørelser var ulovlige, for så vidt som de vedrørte tilbagebetalingen af støtten, og mere subsidiært om, at afgørelsen skulle annulleres for så vidt angik rentekravet. Ved dom af 17. november 2014 frifandt denne domstol sagsøgte i det hele.
29.
Den 16. december 2014 iværksatte Eesti Pagar appel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret, som den 25. september 2015 forkastede appellen.
30.
Den 26. oktober 2015 iværksatte Eesti Pagar kassationsappel, som Riigikohus (øverste domstol, Estland) delvist gav medhold i ved dom af 9. juni 2016, idet den ophævede den forelæggende rets dom og punkt 1.1 i konklusionen i afgørelsen om tilbagesøgning samt den del af punkt 1.2, der vedrørte renterne, som skulle fastsættes ud fra størrelsen af de renter og renters rente, der var beregnet i henhold til punkt 1.1, idet den i øvrigt hjemviste sagen til den forelæggende ret til fornyet prøvelse. Den af Riigikohus (øverste domstol) afsagte dom indeholder bl.a. følgende betragtninger:
–
En fast aftale om køb af udstyr, der er indgået, før ansøgningen om støtte blev indgivet, udelukker ikke, at der foreligger tilskyndelsesvirkning, når køberen uden uforholdsmæssige vanskeligheder kan frigøre sig fra kontrakten, hvilket ikke kan anses for udelukket i det foreliggende tilfælde.
–
Da der ikke findes EU-retlige bestemmelser, der udtrykkeligt og bindende forpligter medlemsstaterne til at tilbagesøge støtte uden en afgørelse fra Kommissionen, henhører tilbagesøgningen af en sådan støtte på en medlemsstats initiativ under den skønsbeføjelse, der tilkommer denne medlemsstats myndigheder.
–
I tilfælde af tilbagesøgning af støtte på en medlemsstats initiativ skal der foretages en skønsmæssig vurdering, idet der skal tages hensyn til støttemodtagerens berettigede forventning, der kan opstå som følge af en national myndigheds handlinger.
–
Selv om det i det foreliggende tilfælde ikke er sikkert, at den forældelsesfrist på fire år, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, finder anvendelse i tilfælde af, at en strukturstøtte, som en medlemsstat har udbetalt, tilbagesøges, finder den forældelsesfrist på ti år, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, under alle omstændigheder ikke anvendelse, eftersom Kommissionen ikke har truffet afgørelse om tilbagesøgning af støtten.
–
Hverken estisk ret eller EU-retten indeholder et retsgrundlag, der giver mulighed for at kræve betaling af renter for perioden mellem udbetalingen og tilbagesøgningen af støtten, idet bl.a. artikel 9 og 11 i forordning nr. 794/2004 i henhold til artikel 14, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 659/1999 kun omfatter renter, der vedrører støtte, som skal tilbagebetales i medfør af en afgørelse fra Kommissionen, og idet artikel 4, stk. 2, og artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 2988/95 ikke fastsætter en forpligtelse til at betale renter, men forudsætter, at en sådan forpligtelse fastsættes i EU-retsakter eller medlemsstaternes retsakter.
31.
Eesti Pagar har under den således genoptagede sag bl.a. anført, at de kontrakter, som selskabet indgik den 28. august, den 29. september og den 13. oktober 2008, ikke var bindende, idet selskabet uden vanskeligheder havde kunnet ophæve kontrakterne uden de store omkostninger, såfremt det blev meddelt afslag på støtten. Projektet ville ikke være blevet gennemført uden den ansøgte støtte, og EAS burde have foretaget en materiel undersøgelse af støttens tilskyndelsesvirkning.
32.
Dette selskab har endvidere hævdet, at EAS var bekendt med indgåelsen af disse kontrakter på det tidspunkt, hvor ansøgningen om støtte blev indgivet, og at en repræsentant for EAS havde anbefalet selskabet, at det skulle indgå disse kontrakter før indgivelsen af den nævnte ansøgning. Ved tildelingen af den ansøgte støtte har EAS således hos selskabet skabt en berettiget forventning om, at støtten var lovlig.
33.
Eesti Pagar har endvidere anført, at der ikke består en forpligtelse for EAS til at tilbagesøge støtten, og subsidiært, at tilbagesøgningen er forældet i henhold til § 11, stk. 1, i dekret nr. 278 og STS’ § 26, stk. 6, eller artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, og at rentekravet er i strid med STS’ § 27, stk. 1, og § 28, stk. 1-3.
34.
EAS og ministeriet er af den opfattelse, at ansøgningen om støtte ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 8, stk. 2, og at EAS i henhold til bl.a. artikel 101 i forordning nr. 1083/2006 var forpligtet til over for Eesti Pagar at tilbagesøge støtten.
35.
EAS har bestridt, at denne fond i forbindelse med behandlingen af ansøgningen havde kendskab til de kontrakter, som Eesti Pagar havde indgået den 28. august, den 29. september og den 13. oktober 2008, og at den skulle have anbefalet indgåelsen af disse kontrakter. EAS har således ikke skabt en berettiget forventning hos det nævnte selskab. Ministeriet er under alle omstændigheder af den opfattelse, at hverken den omstændighed, at støttemodtageren var i god tro, eller et administrativt organs adfærd medfører en fritagelse for forpligtelsen til at tilbagebetale den ulovlige støtte.
36.
Ifølge EAS og ministeriet finder den forældelsesfrist på ti år, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, i det mindste analog anvendelse i det foreliggende tilfælde, og forpligtelsen til at betale renter følger af samme forordnings artikel 11, stk. 2, og artikel 14, stk. 2.
37.
Den 30. december 2016 indgav Kommissionen et amicus curiae-indlæg til den forelæggende ret i henhold til artikel 29, stk. 1, i forordning 2015/1589.
38.
Den forelæggende ret har for det første anført, at selv om denne ret i henhold til en national retsregel, hvorefter den retlige bedømmelse, der er foretaget af en ret i en højere instans, er bindende for de retter, der ikke træffer afgørelse i sidste instans, er bundet af Riigikohus’ (øverste domstol) dom af 9. juni 2016, for så vidt som denne dom indeholder denne domstols anvisninger vedrørende fortolkningen og anvendelsen af lovgivningen, fremgår det af Domstolens praksis, at eksistensen af en sådan regel ikke fratager den forelæggende ret muligheden for at forelægge Domstolen spørgsmål om fortolkningen af EU-retten i henhold til artikel 267 TEUF.
39.
For det andet er denne ret i tvivl om, hvorvidt den af Riigikohus (øverste domstol) foretagne bedømmelse, hvorefter det er muligt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den person, der har indgivet en ansøgning med henblik på at modtage støtte, i tilfælde af, at den pågældende meddeles afslag på tildeling af denne støtte, kan frigøre sig fra kontrakterne uden uforholdsmæssige vanskeligheder, også gælder for den vurdering af, om der foreligger tilskyndelsesvirkning, som medlemsstaten foretager på grundlag af den generelle gruppefritagelsesforordning, og spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstatens myndighed har beføjelse til at foretage en materiel vurdering af, om støtten har tilskyndelsesvirkning.
40.
For det tredje er denne ret af den opfattelse, at det ikke klart fremgår af Domstolens praksis, at en medlemsstat, når den træffer afgørelse om at tilbagesøge ulovlig støtte, uden at Kommissionen har truffet afgørelse herom, har mulighed for at henvise til de nationale regler inden for forvaltningsretsplejen og tage hensyn til den berettigede forventning, som den nationale myndighed har skabt hos støttemodtageren.
41.
For det fjerde er den forelæggende ret af den opfattelse, at der også består en usikkerhed med hensyn til, om det i forbindelse med en afgørelse om tilbagesøgning af ulovlig støtte, som er truffet af en medlemsstats myndighed, skal henvises til den forældelsesfrist på fire år, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, eller den forældelsesfrist på ti år, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.
42.
For det femte har denne ret præciseret, at selv om Riigikohus (øverste domstol) delvist har truffet afgørelse vedrørende renterne og har annulleret afgørelsen om tilbagesøgning, for så vidt som Eesti Pagar blev pålagt at betale renter, er det med henblik på afgørelsen i sagen fortsat nødvendigt at få klarhed over, hvilke krav der følger af EU-retten med hensyn til rentebetalingen, når en medlemsstat på eget initiativ tilbagesøger ulovlig støtte.
43.
Det fremgår imidlertid ikke med tilstrækkelig klarhed af Domstolens praksis, om medlemsstatens myndighed, når den på eget initiativ tilbagesøger ulovlig støtte, skal lægge formålene i artikel 108, stk. 3, TEUF til grund, uafhængigt af de regler for opkrævning af renter, der er fastsat i den nationale lovgivning, og beregne renterne i henhold til artikel 9 og 11 i forordning nr. 794/2004.
44.
På denne baggrund har Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»[1)]
Skal artikel 8, stk. 2, [i den generelle gruppefritagelsesforordnings] […] fortolkes således, at gennemførelsen af »projektet eller aktiviteten« i forbindelse med denne bestemmelse er blevet påbegyndt, når den aktivitet, hvortil støtten ydes, [bl.a.] består i køb af et anlæg og købskontrakten vedrørende det pågældende anlæg er blevet indgået? Har medlemsstaternes myndigheder beføjelse til at vurdere en manglende overholdelse af det kriterium, der er fastsat i den nævnte bestemmelse, på grundlag af de omkostninger, der er forbundet med en ophævelse af kontrakten, der er i strid med kravet om tilskyndelsesvirkning? Såfremt medlemsstaternes myndigheder har en sådan beføjelse, hvor store skal de omkostninger (i procent), der er forbundet med en ophævelse af kontrakten, da være, for at det kan lægges til grund, at de er tilstrækkeligt marginale set ud fra synspunktet om opfyldelsen af kravet om tilskyndelsesvirkning?
[2)]
Er en medlemsstats myndighed forpligtet til også at tilbagesøge ulovlig støtte, som denne har ydet, når […]Kommissionen ikke har truffet [afgørelse] herom?
[3)]
Kan en medlemsstats myndighed, der beslutter at yde en støtte – ud fra den fejlagtige antagelse, at der er tale om en støtte, der opfylder betingelserne for gruppefritagelse, mens myndigheden i virkeligheden yder en ulovlig støtte – skabe grundlag for en berettiget forventning hos støttemodtagerne? Er det navnlig tilstrækkeligt til at skabe en berettiget forventning hos modtagerne, at medlemsstatens myndighed ved tildelingen af den ulovlige støtte er bekendt med de omstændigheder, der medfører, at støtten ikke er omfattet af gruppefritagelsen?
Såfremt det ovenstående spørgsmål besvares bekræftende, skal offentlighedens interesse og den enkelte borgers interesse afvejes indbyrdes. Er det i forbindelse med denne afvejning af betydning, om Kommissionen har truffet en beslutning vedrørende den omhandlede støtte, hvorved Kommissionen har erklæret den for uforenelig med [det indre marked]?
[4)]
Hvilken forældelsesfrist gælder for en medlemsstats myndigheds tilbagesøgning af ulovlig støtte? Er denne frist på ti år i overensstemmelse med det tidsrum, hvorefter støtten i henhold til artikel 1 og 15 i […] forordning […] nr. 659/1999 bliver til en eksisterende støtte og ikke længere kan tilbagesøges, eller på fire år i henhold til artikel 3, stk. 1, i […] forordning […] nr. 2988/95?
Hvad er retsgrundlaget for en sådan tilbagesøgning, hvis støtten blev ydet fra en strukturfond: artikel 108, stk. 3, [TEUF] eller […] forordning […] nr. 2988/95?
[5)]
Såfremt en medlemsstats myndighed tilbagesøger ulovlig støtte, er den da forpligtet til at afkræve modtageren renter af den ulovlige støtte? I bekræftende fald, hvilke regler finder da anvendelse på renteberegningen – bl.a. med hensyn til rentesatsen og beregningsperioden?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
45.
Eesti Pagar, den estiske og den græske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. EAS og samtlige de ovenfor nævnte parter med undtagelse af den græske regering har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 18. juni 2018.
IV. Bedømmelse
A.
Baggrunden for tvisten i hovedsagen
1. Sammenfatning af parternes bemærkninger
46.
Kommissionen har anført, at den forelæggende ret ikke er nået frem til en endelig konklusion med hensyn til, for det første, om de indgåede kontrakter havde bindende virkning, for det andet, om EAS i forbindelse med vurderingen af ansøgningen om støtte havde kendskab til indgåelsen af disse kontrakter, og endelig, om EAS havde anbefalet Eesti Pagar at indgå disse kontrakter.
47.
Denne institution har præciseret, at den af Riigikohus’ (øverste domstol) dom af 9. juni 2016 og af anmodningen om præjudiciel afgørelse har udledt, dels at i det mindste trepartskontrakten om køb af 13. oktober 2008 udgjorde et fast tilsagn, dels at den forelæggende ret har taget udgangspunkt i den antagelse, at EAS havde kendskab til indgåelsen af disse kontrakter, men ikke havde anbefalet Eesti Pagar at indgå disse kontrakter.
48.
Eesti Pagar har anført, at den kontrakt, der blev indgået den 28. august 2008, i realiteten kun var en forudgående aftale og ikke en endelig bindende kontrakt, idet denne kontrakt ifølge de to parter ikke skulle træde i kraft, såfremt EAS ikke tildelte den ansøgte støtte. Det må anses for godtgjort, at de omkostninger, som dette selskab har afholdt for at frigøre sig fra det forhold, der er opstået som følge af denne forudgående aftale, kun udgjorde 5% af den samlede kontraktsum, som Eesti Pagar havde betalt, før selskabet indgav ansøgningen om støtte.
49.
Hvad angår den leasingkontrakt, der blev indgået den 29. september 2008, fremgår det af denne kontrakts ordlyd, at de forpligtelser, der følger heraf, i modsætning til, hvad den forelæggende ret har anført, først skulle træde i kraft, når en række betingelser var opfyldt. I henhold til disse betingelser trådte denne kontrakt imidlertid først i kraft den 7. november 2008 og dermed efter fremsættelsen af ansøgningen om støtte.
50.
Eesti Pagar har anført, at den kontrakt, der blev indgået den 13. oktober 2008, ikke skabte nogen forpligtelser for selskabet, og at den kun vedrørte den kontrakt, der blev indgået den 28. august 2008. EAS har endvidere ikke henvist til denne kontrakt i afgørelsen om tilbagesøgning og heller ikke under den verserende sag for den forelæggende ret.
51.
Dette selskab har i øvrigt fastholdt, at det fremgår af en række beviselementer, at EAS havde kendskab til de nævnte kontrakter, og at EAS havde anbefalet selskabet at indgå disse kontrakter før indgivelsen af ansøgningen om støtte.
2. Bedømmelse
52.
Det er klart, at det inden for rammerne af en anmodning om præjudiciel afgørelse alene tilkommer den forelæggende ret at foretage konstateringer vedrørende de faktiske omstændigheder, som Domstolen ikke kan ændre (således som Eesti Pagar i det foreliggende tilfælde ønsker).
53.
Når dette er sagt, er jeg (i lighed med Kommissionen) af den opfattelse, at den forelæggende ret ikke synes at være nået frem til en endelig konklusion med hensyn til, for det første, om de kontrakter, der blev indgået den 28. august, den 29. september og den 13. oktober 2008 (
12
), havde bindende virkning, for det andet, om EAS i forbindelse med vurderingen af ansøgningen om støtte havde kendskab til den tidligere indgåelse af disse kontrakter, og endelig, om EAS havde anbefalet Eesti Pagar at indgå disse kontrakter før indgivelsen af ansøgningen om støtte (
13
).
54.
Dette gør ganske vist ikke Domstolens opgave mere enkel, eftersom det, således som det fremgår af retspraksis, er ønskeligt og »[…] efter omstændighederne [kan] være hensigtsmæssigt, at sagens faktum er fastlagt, og at rent nationale retsspørgsmål er afklarede inden forelæggelsen for Domstolen« (
14
).
55.
For at kunne give den forelæggende ret brugbare svar, vil jeg under alle omstændigheder behandle hver enkelt situation, herunder bl.a. den situation, hvori EAS havde kendskab til de nævnte kontrakter og havde anbefalet Eesti Pagar at indgå disse kontrakter før indgivelsen af ansøgningen om støtte.
B.
Om formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
1. Sammenfatning af parternes bemærkninger
56.
Eesti Pagar har anført, at Riigikohus (øverste domstol) ved dommen af 9. juni 2016 tog stilling til kernen i tvisten på nationalt plan, således at de præjudicielle spørgsmål på grund af det trin i sagen, hvori de indgår, ikke kan antages til realitetsbehandling og heller ikke kan anses for relevante, med undtagelse af det fjerde spørgsmål, idet Riigikohus (øverste domstol) selv i den nævnte dom har præciseret, at den præjudicielle forelæggelse for Domstolen kun er relevant for så vidt angår spørgsmålet om forældelse.
57.
Dette selskab er endvidere af den opfattelse, at det første spørgsmål som sådan ikke er relevant, og at det hviler på en fejlagtig forudsætning om, at kravet om tilskyndelsesvirkning ikke er opfyldt, at det andet spørgsmål snarere burde omhandle spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et retsgrundlag, der skaber en forpligtelse for en medlemsstat til at tilbagesøge støtte på eget initiativ, at det tredje spørgsmål følger af en ufuldstændig beskrivelse af de faktiske omstændigheder, idet EAS anbefalede selskabet at indgå de kontrakter, der blev indgået den 28. august, den 29. september og den 13. oktober 2008, og at det fjerde spørgsmål burde suppleres, således at det omhandler tilbagesøgning af støtte på den nationale myndigheds initiativ og hviler på en fejlagtig forudsætning om, at artikel 108, stk. 3, TEUF fastsætter en forpligtelse til tilbagesøgning.
2. Bedømmelse
58.
Jeg bemærker, at Riigikohus (øverste domstol) i dommen af 9. juni 2016 navnlig begrundede ophævelsen af den forelæggende rets tidligere dom og den delvise annullation af den omtvistede afgørelse med henvisning til fortolkningen af flere EU-retlige bestemmelser, uden at den øverste domstol forelagde Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse. Kommissionen, der er interveneret i tvisten i hovedsagen som amicus curiae som følge af den anmodning, som den forelæggende ret har fremsat i henhold til artikel 29, stk. 1, i forordning nr. 2015/1589, har såvel for den forelæggende ret som for Domstolen bestridt næsten samtlige af de vurderinger af EU-retten, som Riigikohus (øverste domstol) har foretaget.
59.
Selv om den forelæggende ret har anført, at den i henhold til estisk ret er bundet af den fortolkning og anvendelse af lovgivningen, som Riigikohus (øverste domstol) foretager, er den af den opfattelse, at dette ikke kan fratage denne ret den mulighed, der er fastsat i artikel 267 TEUF, for at forelægge Domstolen spørgsmål om fortolkning af EU-retten. Denne rets anmodning er således hovedsageligt baseret på den tvivl, som den nærer med hensyn til den fortolkning af EU-retten, som Riigikohus (øverste domstol) har foretaget.
60.
En lavere retsinstans bevarer ganske vist i princippet i en sådan situation muligheden for at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål (
15
), men for at de forelagte spørgsmål ikke har hypotetisk karakter, er det en forudsætning, at der endnu ikke er taget endelig stilling til tvisten ved den dom, der er afsagt af den øverste domstol i Estland.
61.
Det fremgår efter min opfattelse klart af forelæggelsesafgørelsen, at tvisten i hovedsagen fortsat fuldt ud er undergivet den forelæggende rets prøvelse for så vidt angår de emner, der er genstand for det første til det fjerde præjudicielle spørgsmål.
62.
Hvad angår det femte spørgsmål om renter har den forelæggende ret selv anført, at Riigikohus (øverste domstol) delvist har taget stilling til tvisten i hovedsagen, idet den ophævede afgørelsen om tilbagesøgning, for så vidt som Eesti Pagar derved var forpligtet til at betale renter. Efter den forelæggende rets opfattelse er det imidlertid fortsat nødvendigt for at kunne tage stilling til den for denne ret verserende sag at få klarlagt, hvilke betingelser der i henhold til EU-retten gælder for betaling af renter i det tilfælde, hvor tilbagesøgning af ulovlig støtte sker på en medlemsstats eget initiativ.
63.
Jeg er (i lighed med Kommissionen) af den opfattelse, at Riigikohus (øverste domstol) i dommen af 9. juni 2016 har konstateret, at den forelæggende ret endnu ikke havde taget stilling til spørgsmålet om renteberegningen, hvilket derfor ikke udelukker, at der foretages en ny beregning af de annullerede renter, såfremt Kommissionen måtte træffe en afgørelse om at tilbagesøge støtten.
C.
Om det første præjudicielle spørgsmål vedrørende støttens tilskyndelsesvirkning
1. Sammenfatning af parternes bemærkninger
64.
Eesti Pagar er af den opfattelse, at det af de faktiske omstændigheder i sagen og af de beviser, der er fremlagt, klart fremgår, at støtten har tilskyndelsesvirkning. Selskabet har anført, at det ikke ville have gennemført projektet uden denne støtte, at det ikke havde indgået nogen endelig bindende aftale før indgivelsen af ansøgningen, og at der i forbindelse med vurderingen af kontraktens bindende karakter burde været blevet taget hensyn til muligheden for at ophæve kontrakten og de marginale omkostninger, som dette ville medføre.
65.
Det er til gengæld ikke muligt at henvise til en fodnote i retningslinjerne, som ikke er bindende, med henblik på at begrunde, at støtten ikke havde tilskyndelsesvirkning. Det er under alle omstændigheder ikke muligt at tage udgangspunkt i en formel tilgang, og der burde foretages en detaljeret undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt det var vanskeligt at frigøre sig fra kontrakterne eller ikke.
66.
Eftersom det sammenfattende dokument, der fremgår af Kommissionens »ofte stillede spørgsmål«, henvender sig til de nationale myndigheder, der har til opgave at anvende den generelle gruppefritagelsesforordning, tilkommer det disse myndigheder at foretage den nævnte detaljerede undersøgelse af, om arbejdet er blevet igangsat, idet denne undersøgelse i øvrigt adskiller sig fra undersøgelsen af, om en støtte er forenelig med det indre marked. Den græske regering er enig i denne analyse.
67.
Eesti Pagar er derfor af den opfattelse, at når Kommissionen i det forelæggende tilfælde har hævdet, at det nævnte sammenfattende dokument ikke kan tjene som referencedokument, forsvarer den en opfattelse, der er i strid med de generelle retsprincipper om beskyttelse af den berettigede forventning, om klarhed og om retssikkerhed og tilsidesætter dette selskabs ret til god forvaltning, der er fastsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
68.
Eesti Pagar er endelig i tvivl om, hvorvidt det er muligt at nå det formål, der forfølges med den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 8, stk. 2, såfremt den nationale myndigheds beføjelse er begrænset til blot at foretage en ren faktisk konstatering af, om en kontrakt er indgået før indgivelsen af en ansøgning om støtte eller ikke.
69.
Den estiske regering er af den opfattelse, at en medlemsstats kompetente myndighed i forbindelse med vurderingen af tilskyndelsesvirkningen kun kan henvise til den kronologiske betingelse for tilskyndelsesvirkningen, der er fastsat i den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 8, stk. 2, som består i, at projektet eller aktiviteten først kan påbegyndes, efter at ansøgningen om støtte er indgivet. Denne myndighed har ikke mulighed for at tage stilling til andre omstændigheder, herunder bl.a. spørgsmålet om, hvilke omkostninger der er forbundet med ophævelse af kontrakten. Dette er den eneste måde, hvorpå det er muligt at sikre en ensartet anvendelse af betingelserne for gruppefritagelse og bevare Kommissionens enekompetence til at foretage en materiel vurdering af tilskyndelsesvirkningen, hvilke bekræftes af punkt 16 i Kommissionens meddelelse om de nationale domstoles håndhævelse af statsstøttereglerne.
70.
Hvad angår begrebet »påbegyndelsen af projektet« har den estiske regering anført, at det for at tilsidesætte betingelsen om tilskyndelsesvirkning er tilstrækkeligt, at støttemodtageren har modtaget det første bindende tilsagn om køb af udstyr før indgivelsen af ansøgningen om støtte. En sådan konsekvens kan udledes af fodnote 40 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 og bekræftes af artikel 2, nr. 23), i forordning nr. 651/2014.
71.
Kommissionen har anført, at påbegyndelsen af projektet eller aktiviteten i 28. betragtning til den generelle gruppefritagelsesforordning defineres som det tidspunkt, hvor støttemodtageren »begynder at gennemføre det pågældende projekt eller de […] aktiviteter[, hvortil støtten ydes]«, og er af den opfattelse, at indgåelsen af kontrakterne af 28. august, 29. september og 13. oktober 2008 udgør aktiviteter, der gennemfører det projekt, hvortil støtte ydes. Det er derfor åbenbart, at den i hovedsagen omtvistede støtte ikke er forenelig med den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 8, stk. 2, og at den derfor er ulovlig, idet den er blevet tildelt i strid med den underretningsforpligtelse, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF.
72.
Der kan ikke rejses tvivl om denne konklusion ved de betragtninger, der fremgår af præmis 106-109 i dom af 13. juni 2013, HGA m.fl. mod Kommissionen (C-630/11 P, EU:C:2013:387), ved det af Eesti Pagar anførte argument om, at selskabet uden vanskeligheder havde kunnet bringe kontrakterne til ophør mod betaling af marginale ophævelsesomkostninger, og heller ikke ved det sammenfattende dokument, der fremgår af Kommissionens »ofte stillede spørgsmål«.
73.
Det er nemlig for det første korrekt, at Domstolen i de nævnte præmisser anerkendte, at det på grundlag af andre kriterier end kriteriet om en forudgående ansøgning om støtte kan godtgøres, at den påtænkte støtte er nødvendig. Denne konstatering blev imidlertid foretaget i en situation, hvor Kommissionen i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF foretog en vurdering af en støttes forenelighed, og er derfor ikke relevant i den foreliggende sag, hvor spørgsmålet er opstået i forbindelse med en national myndigheds anvendelse af den generelle gruppefritagelsesforordning. Dette følger af den omstændighed, at reglerne om gruppefritagelse skal være klare og ikke indeholde en skønsmargen, og at de skal være nemme at anvende for medlemsstaternes myndigheder.
74.
Ordlyden af den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 8, stk. 2, og 28. betragtning hertil udelukker endvidere enhver fortolkning, der afhænger af muligheden for at bringe kontrakterne til ophør, eller af ophævelsesomkostningernes størrelse, idet de anvender formuleringerne »inden projektet eller aktiviteten påbegyndes«, og »[støttemodtageren] begynder at gennemføre det pågældende projekt eller de pågældende aktiviteter«. Selv om Kommissionen med henblik på at vurdere kriteriet om tilskyndelsesvirkning i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF kan tage hensyn til de vanskeligheder, der er forbundet med at bringe kontrakterne til ophør, eller ophævelsesomkostningerne, gør det samme sig ikke gældende for medlemsstaternes myndigheder i forbindelse med anvendelsen af den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 8, stk. 2.
75.
Endelig har Kommissionen anført, at de »ofte stillede spørgsmål«, som Kommissionens tjenestegrene har udfærdiget, ikke kan ændre indholdet af en forordning, at det ovenfor nævnte dokument hverken er bindende eller relevant for de nationale myndigheder og retter, og at det heller ikke er bindende for Kommissionen, idet det ikke er udtryk for Kommissionens officielle holdning. Det nævnte dokument vedrører under alle omstændigheder udelukkende indgåelsen af forudgående aftaler, såsom forundersøgelser, og ikke indgåelsen af kontrakter, der vedrører køb af udstyr, der er genstand for støtte.
2. Bedømmelse
76.
Den forelæggende ret har med det første præjudicielle spørgsmål anmodet Domstolen om at fortolke begrebet »påbegyndelsen af projektet« i artikel 8, stk. 2, i den generelle gruppefritagelsesforordning og at præcisere, hvilke beføjelser de nationale myndigheder har i forbindelse med anvendelsen af denne bestemmelse. Som den forelæggende ret selv har anerkendt i præmis 29 i anmodningen om præjudiciel afgørelse, er hovedspørgsmålet i det foreliggende tilfælde nemlig, om den regionale støtte, som Eesti Pagar er blevet tildelt, overholder det krav om tilskyndelsesvirkning, der er fastsat i den ovenfor nævnte bestemmelse (
16
).
77.
Jeg er for det første af den opfattelse, at den omstændighed, at de nationale myndigheder har beføjelse til at vurdere, om en støtte, som de yder, har reel tilskyndelsesvirkning, ikke gør indgreb i Kommissionens enekompetence til at vurdere, om en støtte er forenelig med det indre marked.
78.
Jeg bemærker, at eftersom ordningen i den generelle gruppefritagelsesforordning ikke foreskriver nogen mulighed for, at Kommissionen kan foretage indgreb, henhører en sådan analyse helt logisk under de beføjelser, som tilkommer de nationale myndigheder, der har til opgave at gennemføre den nævnte forordning.
79.
Jeg er endvidere enig i den estiske regerings og Kommissionens opfattelse, hvorefter den logik, der ligger til grund for den generelle gruppefritagelsesforordning, kræver, at de kriterier, der anvendes, er klare og enkle for at sikre en konsekvent anvendelse i hele Unionen.
80.
Hvad angår begrebet »påbegyndelsen af projektet« har Kommissionen i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 præciseret, at »det første bindende tilsagn om bestilling af udstyr med undtagelse af forundersøgelser« udgør en sådan begyndelse.
81.
Selv om sådanne retningslinjer ikke er bindende for Domstolen, er det min opfattelse, at Domstolen kan tage udgangspunkt i denne definition, så meget desto mere som Kommissionen, således som den græske regering med føje har anført, har gentaget denne definition i artikel 2, nr. 23), i den nye generelle gruppefritagelsesforordning nr. 651/2014, hvorefter »arbejdets påbegyndelse« bl.a. kan bestå i »det første retligt bindende tilsagn om køb af udstyr eller indgåelse af andre forpligtelser, som gør investeringen irreversibel« (min fremhævelse).
82.
Hvis kun en bindende kontraktlig forpligtelse kan udgøre en sådan påbegyndelse, forekommer det efter min opfattelse imidlertid i hvert enkelt tilfælde nødvendigt at undersøge arten af de forpligtelser, som en potentiel støttemodtager eventuelt måtte have påtaget sig, inden den pågældende indgav en ansøgning om støtte.
83.
Denne logik bekræftes i øvrigt af det sammenfattende dokument, der fremgår af Kommissionens ofte stillede spørgsmål. Jeg er nemlig fuldt ud enig i det indhold, der fremgår af dette dokument, som er udfærdiget af Kommissionens tjenestegrene med henblik på anvendelsen af den generelle gruppefritagelsesforordning, dvs. at kriteriet »påbegyndelsen af arbejdet« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt bl.a. i fodnoten i de ovenfor nævnte retningslinjer, skal fortolkes således, at selv om aftalerne er blevet indgået, og udbetalingerne er foretaget før indgivelsen af ansøgningen om støtte, er en rent formel tilgang ikke tilstrækkelig, og at det er nødvendigt at foretage en detaljeret analyse af spørgsmålet om, hvorvidt det ud fra et økonomisk synspunkt er muligt, og til hvilken pris, at frigøre sig fra de underskrevne kontrakter, og endog om støttemodtageren vil miste et betydeligt pengebeløb, såfremt den pågældende må opsige kontrakterne i tilfælde af, at den pågældende ikke modtager støtten (
17
).
84.
Som Eesti Pagar har anført, kan det formål, der forfølges med artikel 8, stk. 2, i den generelle gruppefritagelsesforordning ikke nås, såfremt den nationale myndigheds beføjelse er begrænset til en ren faktisk konstatering af, om der før indgivelsen af ansøgningen om støtte var indgået en kontrakt. Det er navnlig fuldt ud muligt, at tilskyndelsesvirkningen ikke vil indtræde i en situation, hvor en ansøger dagen efter indgivelsen af en ansøgning om støtte indgår en fast kontrakt, som den pågældende har til hensigt at gennemføre, uanset om han modtager støtten.
85.
Som Riigikohus (øverste domstol) med føje gjorde det (i præmis 21 i denne domstols dom af 9.6.2016), vil jeg nu behandle den retspraksis, der udspringer af »HGA«-dommen (
18
), som bekræfter den analyse, der er anført ovenfor, og hvis baggrund er interessant.
86.
Den Europæiske Unions Ret undersøgte i den nævnte sag først et anbringende om et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til forekomsten af tilskyndelsesvirkning. Efter i dommens præmis 215 (
19
) at have fremhævet, at kravet om, at støtteansøgningen skal indgives, inden investeringsprojektet iværksættes, udgjorde et enkelt, relevant og hensigtsmæssigt krav, hvorefter Kommissionen kan gå ud fra, at en støtteordning har en tilskyndelsesvirkning, tilføjede Retten i den nævnte doms præmis 226, at det skulle afgøres, om sagsøgerne i første instans havde bevist, at der forelå omstændigheder, der kunne sikre ordningens tilskyndelsesvirkning, selv ved en manglende indsendelse af ansøgningen før iværksættelsen af investeringsprojektet.
87.
Generaladvokat Bot bemærkede (
20
), at »Retten har begået en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 215 og 226 at fastslå, at kravet om, at der skal indsendes en støtteansøgning, inden projekterne iværksættes, er et enkelt, relevant og hensigtsmæssigt kriterium, som gør det muligt for Kommissionen at formode, at der findes en tilskyndelseseffekt, i stedet for at fastslå, at indsendelse af en støtteansøgning, inden projekterne iværksættes, efter Kommissionens godkendelse er en absolut uomgængelig betingelse for støttens nødvendighed. Denne uomgængelige karakter kan kun drages i tvivl og tillade undersøgelsen af andre omstændigheder i det tilfælde, hvor – i forbindelse med undersøgelsen af foreneligheden af en særlig støtteordning – elementer hidrørende fra Kommissionen (korrespondance, erklæringer, afgørelser, meddelelser mv.) har kunnet vildlede med hensyn til anvendelsen eller betingelserne for anvendelse af 1998-retningslinjernes punkt 4.2, sidste afsnit, på den pågældende ordning. Jeg mener, at denne vurdering bestyrkes af de supplerende forholdsregler, som Kommissionen har fastsat i retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013«.
88.
Domstolen fulgte ikke denne tilgang.
89.
Domstolen fastslog (jf. præmis 106 ff. i dom af 13.6.2013, HGA m.fl. mod Kommissionen, C-630/11 P, EU:C:2013:387) nærmere bestemt, at betingelsen om, at ansøgningen om støtte skulle være indgivet før iværksættelsen af investeringsprojektet, kun udgjorde en afkræftelig formodning – som derfor gav støttemodtagerne mulighed for at fremlægge andre beviser, der kunne godtgøre, at den pågældende foranstaltning faktisk havde tilskyndelsesvirkning.
90.
Det fremgår endvidere af retslitteraturen (
21
), at »[i]n the light of the [HGA] case law it may […] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim«.
91.
Det fremgår af de ovenfor anførte betragtninger, at den myndighed, der tildeler støtten, ikke kan skjule sig bag formelle betragtninger, og at den skal foretage en materiel vurdering af, om arbejdet er påbegyndt i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den generelle gruppefritagelsesforordning, som jeg netop har redegjort for.
92.
Selv om Kommissionen er indtrådt i sagen for såvel den forelæggende ret som Domstolen med en argumentation, hvorved den har bestridt, at de nationale myndigheder har nogen form for skønsbeføjelse (
22
), er det min opfattelse, at der – eftersom det sammenfattende dokument, som jeg har henvist til i punkt 83 i dette forslag til afgørelse, bl.a. er rettet til de nationale myndigheder, der har til opgave at anvende den generelle gruppefritagelsesforordning – ikke kan herske nogen rimelig tvivl om, at det påhviler disse myndigheder at foretage den nævnte detaljerede analyse af, om arbejdet er blevet påbegyndt, som i øvrigt adskiller sig fra analysen af, om en støtte er forenelig med det indre marked, idet en virksomhed, der påtænker at ansøge om støtte, naturligvis har ret til at tage dette sammenfattende dokument i betragtning.
93.
Den ret til at foretage en vurdering af, om støtten er forenelig med det indre marked, som kun tilkommer Kommissionen, udelukker nemlig ikke, at den nationale myndighed kan og skal foretage en materiel vurdering af, om støtten er forenelig med den generelle gruppefritagelsesforordning, uden at anlægge en rent formel tilgang.
94.
Hvad angår den ubegrundede tvivl, der fremgår af præmis 29 i forelæggelsesafgørelsen, med hensyn til, om medlemsstatens myndighed har beføjelse til at foretage en materiel vurdering af, om der foreligger en tilskyndelsesvirkning, er det således min opfattelse, at der tilstrækkelig klart er redegjort for, at medlemsstatens myndighed har beføjelse til at foretage en materiel vurdering af, om støtten har tilskyndelsesvirkning. Såfremt den modsatte tilgang blev fulgt, ville dette undergrave anvendelsen af den generelle gruppefritagelsesforordning og tildelingen af støtte på grundlag heraf, fordi medlemsstatens myndighed ikke ville have mulighed for at kontrollere, om kriteriet om tilskyndelsesvirkning var opfyldt.
95.
Den nationale myndighed skal desuden undersøge, om der foreligger en tilskyndelsesvirkning, idet den er forpligtet til at overholde den nævnte forordning for at træffe afgørelse om at tildele eller afslå støtten.
96.
Når dette er sagt, kan den nationale myndighed eller støttemodtageren, der i fællesskab er ansvarlige for, at forordningen overholdes, såfremt de måtte have alvorlige tvivl med hensyn til, om der foreligger tilskyndelsesvirkning eller ikke, rette henvendelse til Kommissionen, idet den er vant til at foretage komplekse analyser på området.
97.
Sammenfattende må det på dette punkt konstateres, at eftersom vurderingen af, om de forpligtelser, som Eesti Pagar påtog sig før indgivelsen af ansøgningen om støtte – faktisk – udgør et »bindende tilsagn« som omhandlet i artikel 8, stk. 2, i den generelle gruppefritagelsesforordning (med undtagelse af »forudgående« eller på anden måde »irreversible« forpligtelser), ganske vist henhører under den forelæggende rets kompetence, skal Domstolen give denne ret de elementer til fortolkning af denne bestemmelse, som kan være nyttige.
98.
En situation som den i hovedsagen omhandlede, der vedrører en flerhed af kontrakter, som er indgået mellem tre parter, skal i denne forbindelse i princippet forstås ved at anlægge en samlet betragtning af de kontraktlige forhold snarere end ved at foretage en individuel analyse af hver enkelt kontrakt, men dette afhænger naturligvis af den faktiske analyse af de nævnte kontrakter, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage (
23
).
99.
Der skal i forbindelse med vurderingen af, om kontrakterne er bindende i forhold til tilskyndelsesvirkningen, tillige tages hensyn til muligheden for at ophæve kontrakterne og de marginale omkostninger, som dette ville medføre for Eesti Pagar, i forhold til de samlede omkostninger ved projektet.
100.
Som den græske regering har anført, er det for at konstatere, at den pågældende kontrakt og de dermed forbundne udbetalinger, der foretages i forbindelse med opfyldelse af kontrakten, udgør et »første bindende tilsagn« om bestilling af udstyr, og at de derfor udgør en »påbegyndelse af arbejdet«, uden betydning, om kontrakten udtrykkeligt er betegnet som endelig. I det tilfælde, hvor betingelserne for at ophæve kontrakten er meget strenge i forhold til hele den økonomiske transaktion, især som følge af størrelsen af det beløb, der kræves i tilfælde af ophævelse, skal det til gengæld fastslås, at arbejdet er påbegyndt som omhandlet i artikel 8, stk. 2, i den generelle gruppefritagelsesforordning. Hvis kontraktparterne derimod bl.a. har aftalt, at deres kontrakt kun træder i kraft, såfremt der opnås et lån, og ansøgningen om støtte blev imødekommet, eller såfremt omkostningerne i forbindelse med ophævelse var begrænset, ville det være muligt at fastslå, at der ikke var sket en påbegyndelse af arbejdet i den ovenfor nævnte bestemmelses forstand. Der skal tages hensyn til, om den nationale myndighed faktisk måtte have anbefalet Eesti Pagar at påtage sig forpligtelserne allerede før indgivelsen af ansøgningen om støtte.
101.
For at besvare spørgsmålet om, hvorvidt en støtte, der er tildelt på grundlag af den generelle gruppefritagelsesforordning, har en tilskyndelsesvirkning, skal der derfor foretages en detaljeret analyse af de kontraktbestemmelser og de faktiske omstændigheder, der kendetegner indgåelsen af de omhandlede kontrakter.
D.
Om det andet præjudicielle spørgsmål om forpligtelsen for en stat til at tilbagesøge ulovlig støtte selv i tilfælde af, at Kommissionen ikke har truffet afgørelse
1. Sammenfatning af parternes bemærkninger
102.
Eesti Pagar har anført, at der ikke findes retsforskrifter, der klart forpligter en medlemsstaters myndigheder til på eget initiativ og i tilfælde af, at Kommissionen ikke har truffet afgørelse herom, at tilbagesøge støtte, som de har tildelt i henhold til den generelle gruppefritagelsesforordning, og har henvist til den skønsmargen, som efter dette selskabs opfattelse i henhold til estisk lovgivning er overladt til de nationale myndigheder på dette område.
103.
Den græske regering har erindret om, at Kommissionen i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 har beføjelse til at tilbagesøge ulovlig støtte, og at det af artikel 107 TEUF og artikel 108, stk. 2, TEUF følger, at medlemsstaternes retter kan bestemme, at der skal foretages tilbagesøgning. Det gælder derfor, at såfremt Kommissionen eller en ret i en medlemsstat ikke har truffet afgørelse om tilbagesøgning, er medlemsstaternes administrative myndigheder således ikke undergivet en direkte generel forpligtelse til at kræve en støtte tilbagesøgt. Når dette er sagt, skaber artikel 125, stk. 4 og 5, og artikel 143 i forordning nr. 1303/2013, særligt for så vidt angår støtte, der tildeles fra strukturfondene, en forpligtelse for de nationale kompetente myndigheder til at bestræbe sig på at kræve de beløb, der er blevet tildelt i strid med gældende lovgivning, tilbagesøgt.
104.
Den estiske regering har anført, at medlemsstaten har pligt til at tilbagesøge ulovlig støtte som den i hovedsagen omhandlede, der er blevet tildelt i strid med artikel 8, stk. 2, i den generelle gruppefritagelsesforordning og artikel 108, stk. 3, TEUF, og dette uafhængigt af enhver afgørelse, som Kommissionen måtte have truffet. Artikel 107, stk. 1, TEUF og princippet om loyalt samarbejde indebærer nemlig en forpligtelse for medlemsstaten til at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre EU-rettens effektivitet.
105.
Kommissionen har nærmere bestemt anført, at alle nationale myndigheder, såvel retter som administrative myndigheder, har pligt til at tilbagesøge ulovlig støtte.
2. Bedømmelse
106.
Selv om eksistensen af en sådan forpligtelse ikke tidligere er blevet fastslået i Domstolens praksis, idet Domstolen kun har taget stilling til afgørelser fra Kommissionen eller nationale retslige procedurer, er jeg enig med den estiske regering i, at der af artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 108, stk. 3, TEUF og af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4 TEU, kan udledes en forpligtelse for de nationale myndigheder til på eget initiativ at tilbagesøge ulovlig støtte (
24
).
107.
Jeg er (som Kommissionen) af den opfattelse, at støtte, der ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i den generelle gruppefritagelsesforordning, er ulovlig støtte, som er i strid med det forbud mod gennemførelse, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF, som har direkte virkning. Den forpligtelse til at foretage tilbagesøgning, der følger heraf, påhviler også de administrative myndigheder. Det påhviler derfor de nationale myndigheder (og retter) at drage samtlige konsekvenser af tilsidesættelsen af artikel 108, stk. 3, TEUF i henhold til deres nationale lovgivning, både for så vidt angår gyldigheden af de retsakter, som gennemfører støtteforanstaltningerne, og tilbagesøgningen af den økonomiske støtte, der er tildelt under tilsidesættelse af denne bestemmelse.
108.
Eftersom det kriterium om tilskyndelsesvirkning, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i den generelle gruppefritagelsesforordning, i det foreliggende tilfælde ikke var opfyldt i forbindelse med tildelingen af støtten, opfylder støtten ikke de betingelser, der er fastsat i den generelle gruppefritagelsesforordning. Kommissionen har endvidere heller ikke godkendt støtten ved at følge den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF eller artikel 108, stk. 2, TEUF. I denne situation er der derfor tale om en støtte, der i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF er uforenelig med det indre marked.
109.
Medlemsstaten skal derfor på eget initiativ og hurtigst muligt tilbagesøge tilsvarende støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, og den skal gøre dette ved at afhjælpe ulovligheden og genetablere den situation, der ville have foreligget, såfremt EU-retten var blevet overholdt. Denne forpligtelse påhviler medlemsstaten i henhold til princippet om loyalt samarbejde (artikel 4 TEU), der pålægger medlemsstaten en forpligtelse til at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre EU-rettens effektivitet.
110.
Kræver denne »nye vej« for tilbagesøgning af støtte, der anses for ulovlig, imidlertid, at støtten er åbenbart ulovlig? Hvis de nationale kompetente myndigheder kun har en vis tvivl med hensyn til, om støtten er ulovlig, er dette således ikke tilstrækkeligt til at skabe en forpligtelse til tilbagesøgning.
111.
Selv om det tilbagesøgningen forudsætter, at det (af en konkurrent, en støttemodtager eller den nationale myndighed selv (
25
)) godtgøres, at der foreligger ulovlig støtte, er en simpel tvivl med hensyn til støttens lovlighed for den nationale myndighed efter min opfattelse ikke en tilstrækkelig begrundelse for at tilbagesøge støtten, idet der er tale om en situation, som er omfattet af den generelle gruppefritagelsesforordning, og dermed om støtte, der angiveligt er fritaget, men det kræves imidlertid ikke, at der er tale om en åbenbar tilsidesættelse af den nævnte forordning.
112.
Det følger heraf, at det andet spørgsmål efter min opfattelse skal besvares med, at en medlemsstats myndighed i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF har en forpligtelse til at tilbagesøge ulovlig støtte, som den har tildelt i strid med den generelle gruppefritagelsesforordning, når den konstaterer, at denne støtte er blevet tildelt ulovligt, uanset om Kommissionen har eller ikke har truffet en afgørelse om tilbagesøgning herom, og uanset om tilsidesættelsen af den nævnte forordning er åbenbar eller ikke. Når dette er sagt, er det i denne forbindelse ikke tilstrækkeligt, at der kun foreligger tvivl.
E.
Om det tredje præjudicielle spørgsmål om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
1. Sammenfatning af parternes bemærkninger
113.
Eesti Pagar har anført, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning udgør en integrerende del af Unionens retsorden, som Kommissionen og de nationale retter i forbindelse med udøvelsen af deres respektive kompetencer skal overholde, herunder i forbindelse med anvendelsen af den generelle gruppefritagelsesforordning. Eftersom det i forbindelse med den nævnte anvendelse er den nationale kompetente myndighed, der tager stilling til en ansøgning om støtte, uden nogen for form involvering fra Kommissionens side, vil det imidlertid være denne myndighed, der kan skabe en berettiget forventning hos ansøgeren.
114.
Eesti Pagar har i øvrigt anført, at princippet om den omhyggelige erhvervsdrivende i det foreliggende tilfælde ikke er til hinder for anerkendelsen af selskabets berettigede forventning, idet der i den generelle gruppefritagelsesforordning ikke er fastsat bestemmelser om Kommissionens involvering. Anvendelsen af dette princip kan ikke gå så vidt som til at kræve, at selskabet har en faglig indsigt, der er større end den faglige indsigt hos EAS med hensyn til de krav, der følger af denne forordning, og heller ikke, at selskabet skal føre kontrol med EAS, der i øvrigt skulle have ændret sin fortolkning af den nævnte forordning efter tildelingen af støtten.
115.
Den græske regering har ikke berørt dette spørgsmål i sit skriftlige indlæg.
116.
Den estiske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at det for at skabe en berettiget forventning er et krav, at en kompetent myndighed har givet en erhvervsdrivende præcise løfter, der ikke er i strid med den gældende EU-ret, og som har skabt en rimelig forventning hos en omhyggelig erhvervsdrivende. Det er endvidere nødvendigt, at afvejningen af offentlige og private interesser tilgodeser private interesser. Det er imidlertid den estiske regerings og Kommissionens opfattelse, at ingen af disse betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
117.
For det første, eftersom den påståede berettigede forventning er baseret på en fortolkning af den generelle gruppefritagelsesforordnings artikel 8, stk. 2, har denne regering og denne institution gjort gældende, at EAS ikke er den kompetente myndighed til at fortolke denne bestemmelse. Denne bestemmelse fastsætter en pligt for støttemodtageren til at sikre sig, at de betingelser, der fremgår heraf, er overholdt. De nationale myndigheder har således ikke beføjelse til over for støttemodtageren at afgive en udtalelse om, hvorvidt en økonomisk støtte er forenelig med kravene i den nævnte bestemmelse. De nationale myndigheder kan derfor ikke skabe en berettiget forventning hos støttemodtagerne.
118.
For det andet har den estiske regering og Kommissionen anført, at en administrativ myndigheds tavshed, uanset om den har eller ikke har kendskab til visse omstændigheder, ikke kan sidestilles med konkrete, ubetingede og overensstemmende oplysninger. En sådan tavshed kan derfor ikke skabe en berettiget forventning.
119.
For det tredje har Kommissionen anført, at det i forbindelse med afvejningen af offentlige og private interesser ikke er relevant, om Kommissionen har eller ikke har truffet en afgørelse, hvorved den pågældende støtte erklæres for uforenelig med det indre marked. Eftersom statsstøtte principielt er forbudt, forbyder EU-retten, at en ulovlig statsstøtte forbliver i støttemodtagerens besiddelse, idet en sådan fordrejning af konkurrencen vil være i strid med den almene interesse.
2. Bedømmelse
120.
Det tredje præjudicielle spørgsmål, der vedrører den berettigede forventning, har en tæt forbindelse med det andet led af det første spørgsmål (dvs. de nationale myndigheders beføjelse i forbindelse med anvendelsen af den generelle gruppefritagelsesforordning).
121.
Den tilgang, som Kommissionen har argumenteret for i forbindelse med det første præjudicielle spørgsmål, der er baseret på et kriterium, der kræver, at der foretages en vis vurdering (nemlig af tilskyndelsesvirkningen), og samtidig i forbindelse med den foreliggende sag anfægter, at de nationale myndigheder på nogen måde har beføjelse til at foretage disse vurderinger, er vanskeligt forståelig.
122.
Eftersom den generelle gruppefritagelsesforordning netop fritager de nationale myndigheder for forpligtelsen til at give underretning om støtten, såfremt bestemmelserne i denne forordning er opfyldt, er det nemlig efter min opfattelse vanskeligt at argumentere for, at den i artikel 108, stk. 3, TEUF fastsatte procedure er blevet tilsidesat, når støttemodtageren og den nationale kompetente myndighed er af den opfattelse, at disse betingelser er opfyldt.
123.
Det gælder endvidere principielt, at det for at skabe en berettiget forventning er nødvendigt, at en kompetent myndighed har givet støttemodtageren præcise løfter, der ikke er i strid med den gældende EU-ret, og som har skabt en rimelig forventning hos en omhyggelig erhvervsdrivende. Det er endvidere nødvendigt, at afvejningen af offentlige og private interesser tilgodeser private interesser.
124.
Når der henses til sagsakterne, således som de er fremlagt for Domstolen, er jeg (i lighed med den estiske regering og Kommissionen) imidlertid af den opfattelse, at ingen af disse betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde, navnlig idet det fremgår af retspraksis, at heller ikke en national ret kan skabe en berettiget forventning om, at der ikke foreligger statsstøtte (
26
).
125.
Såfremt den foreliggende ret på grundlag af besvarelsen af det første spørgsmål måtte være af den opfattelse, at støtten blev tildelt i strid med artikel 8, stk. 2, i den generelle gruppefritagelsesforordning, ville EAS af denne grund have tilsidesat artikel 108, stk. 3, TEUF, hvilket udelukker, at støttemodtageren på nogen måde kan påberåbe sig en berettiget forventning.
126.
En opmærksom og velunderrettet erhvervsdrivende, der befinder sig i en situation som den, Eesti Pagar befandt sig i, ville også undersøge, om betingelserne i artikel 8, stk. 2, i den generelle gruppefritagelsesforordning var opfyldt (
27
). Støttemodtagerens forpligtelse til at forvisse sig om, at proceduren ifølge artikel 108, stk. 3, TEUF er blevet fulgt, kan i øvrigt ikke afhænge af den nationale myndigheds adfærd, og denne konklusion gælder, »selv om denne [myndighed] har et sådant ansvar for, at afgørelsen er ulovlig, at tilbagekaldelsen må fremstå som stridende mod redelig handlemåde« (
28
).
127.
Dette kan være tilfældet i den foreliggende sag, hvor Eesti Pagar er af den opfattelse, at selskabet ikke har fået en rimelig og retfærdig behandling, fordi den nationale myndighed opfordrede selskabet til at indgå kontrakten eller kontrakterne eller i det mindste var bevidst om eksistensen af den nævnte kontrakt eller de nævnte kontrakter i forbindelse med ansøgningen om støtte.
128.
Selv om den omstændighed, at EAS’ ansatte havde kendskab til de kontrakter, som dette selskab tidligere havde indgået, ikke i sig selv kan sidestilles med at give præcise løfter, kan det ikke uden videre udelukkes, at det ville forholde sig anderledes, såfremt EAS havde anbefalet Eesti Pagar at indgå de nævnte kontrakter. Hvis dette var tilfældet, ville dette imidlertid kun give anledning til et spørgsmål om statens ansvar og ikke om beskyttelse af en berettiget forventning, der ville give mulighed for at undgå tilbagesøgning af støtten.
129.
Det tredje præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares med, at en medlemsstats myndighed, der beslutter at yde en støtte ud fra den fejlagtige antagelse, at denne støtte opfylder betingelserne for gruppefritagelse, af denne grund tildeler en ulovlig støtte og ikke kan skabe en berettiget forventning hos modtageren af denne støtte. Den omstændighed, at denne myndighed på forhånd var bekendt med, at en af disse betingelser ikke var opfyldt, eller at den havde givet støttemodtageren dårlig rådgivning, er ikke relevant i denne forbindelse.
F.
Om det fjerde præjudicielle spørgsmål (den forældelsesfrist, der finder anvendelse) og det femte præjudicielle spørgsmål (forpligtelse til at opkræve renter)
130.
Disse to spørgsmål skal behandles samlet, idet de rejser det samme centrale spørgsmål (nemlig spørgsmålet om, hvilken regel der finder anvendelse i en situation som den i hovedsagen omhandlede) (
29
).
1. Sammenfatning af parternes bemærkninger
a) Det fjerde præjudicielle spørgsmål
131.
Eesti Pagar har nærmere bestemt anført, at den forældelsesfrist på ti år, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, kun gælder for Kommissionens handlinger, og at der ikke findes holdepunkter for at sidestille en national institution som EAS med Kommissionen. Til gengæld vil den frist på fire år, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, eller den relevante nationale lovgivning kunne finde anvendelse på en sådan handling om tilbagesøgning.
132.
Den græske regering er af den opfattelse, at den forældelsesfrist på ti år, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, finder anvendelse.
133.
Den estiske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at hvis en national myndighed eller ret ved en afgørelse om tilbagesøgning af støtte tillægger forbuddet mod gennemførelse i artikel 108, stk. 3, TEUF direkte virkning, skal de nationale processuelle regler finde anvendelse. Den nationale lovgivning skal imidlertid finde anvendelse under hensyn til princippet om EU-rettens effektivitet. Med henblik på at bevare den enekompetence, som Kommissionen råder over, i forhold til at godkende eller forbyde støtte, før denne støtte ydes, bør den nationale lovgivning i denne forbindelse give mulighed for tilbagesøgning af ulovlig støtte i en periode på mindst ti år fra tildelingen af en ulovlig støtte til støttemodtageren, idet denne frist er fastsat i artikel 15 i forordning nr. 659/1999.
134.
Hvad angår forældelsesfristen på fire år fra det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden fandt sted, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 i forhold til strukturstøtte, har denne regering og denne institution anført, at denne forordning ikke er relevant i den foreliggende sag, idet reglerne om statsstøtte udgør en særlig ordning, der følger direkte af en bestemmelse, som har en højere rang end denne forordning, nemlig artikel 108, stk. 3 TEUF. Denne analyse bekræftes i øvrigt af artikel 101 i forordning nr. 1083/2006, hvorefter artikel 14 i forordning nr. 659/1999 finder anvendelse på statsstøtte.
b) Det femte præjudicielle spørgsmål
135.
Eesti Pagar har anført, at Riigikohus (øverste domstol) i dommen af 9. juni 2016, der er blevet endelig, fastslog, at den foreliggende sag ikke var omfattet af anvendelsesområdet for artikel 9 og 11 i forordning nr. 794/2004, og at den på dette grundlag havde ophævet afgørelsen om tilbagesøgning for så vidt angår renterne.
136.
Disse bestemmelser kan efter dette selskabs opfattelse heller ikke anvendes analogt i det foreliggende tilfælde, idet deres ordlyd kun omfatter de renter, der vedrører de afgørelser om tilbagesøgning, som Kommissionen træffer, og at denne forordning blev vedtaget med henblik på anvendelsen af forordning nr. 659/1999, som kun omhandler Kommissionens handlinger og ikke de handlinger, som medlemsstaternes myndigheder udfører. Det er af artikel 108, stk. 3, TEUF imidlertid ikke muligt at udlede hverken retsgrundlag, rettigheder eller forpligtelser, som er rettet til en institution i en medlemsstat med henblik på at opkræve renter i forbindelse med tilbagesøgning af støtte.
137.
Den græske regering er af den opfattelse, at den nationale lovgivning finder anvendelse i det tilfælde, hvor der sker tilbagesøgning af ulovlig støtte på grundlag af en afgørelse fra en national ret, navnlig hvad angår bestemmelserne om rentesatser for statens fordringer. For at sikre formålet med bestemmelserne om statsstøtte bør metoden til beregning af renter imidlertid ikke være mindre streng end den metode, der er fastsat i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 eller i artikel 9-11 i forordning nr. 794/2004. Den nationale lovgivning skal nemlig sikre gennemførelsen af formålet med EUF-traktatens bestemmelser om statsstøtte, nemlig fuldstændig fjernelse af den økonomiske fordel, som støttemodtageren har opnået, ved at foretage en fuldstændig tilbagesøgning af den modtagne støtte, hvilket omfatter lovbestemte renter.
138.
Den estiske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at de nationale retter og myndigheder først og fremmest skal anvende de nationale processuelle regler for så vidt angår den anvendelige rentesats, den metode, der skal anvendes, og fastlæggelsen af det tidspunkt, fra hvilket der skal betales renter.
139.
De nationale retter og myndigheder skal, når de opkræver renter, imidlertid tage hensyn til princippet om EU-rettens effektivitet. Der skal derfor ikke foretages en analog anvendelse af den metode, der er fastsat i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 og i artikel 9 og 11 i forordning nr. 794/2004, men den skal anvendes til at kontrollere, at den nationale lovgivning, der finder anvendelse i forbindelse med renteberegningen, er i overensstemmelse med effektivitetsprincippet.
2. Bedømmelse
a) Den forældelsesfrist, der finder anvendelse på en national myndigheds tilbagesøgning
140.
Kommissionen har i punkt 41 i meddelelsen om de nationale domstoles håndhævelse af statsstøttereglerne med hensyn til de renter, der skal opkræves, henvist til forordning nr. 659/1999 og har i det væsentlige anbefalet, at de nationale retter foretager en analog anvendelse af den nævnte forordning. Kommissionen har i den foreliggende sag endvidere henvist til effektivitetsprincippet for at argumentere for, at reglerne i denne forordning skal anvendes på såvel den forældelsesfrist, der gælder for en national myndigheds tilbagesøgning af støtte, som de renter, der skal opkræves i denne situation.
141.
Denne argumentation følger af Kommissionens bekymring for, dels at forældelsesfrister i den nationale lovgivning, som er kortere end de frister, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, gør indgreb i de beføjelser, som den er tillagt ved denne forordning, dels at nationale bestemmelser, der er mindre strenge end dem, der er fastsat i den nævnte forordning vedrørende renter, der skal opkræves, gør indgreb i muligheden for at foretage fuldstændig tilbagesøgning af den ulovlige tildelte støtte, således som det kræves i artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 108, stk. 3, TEUF.
142.
Denne argumentation viser, at der består en spænding mellem formålet med forordning nr. 659/1999, som er begrænset til kun at omfatte proceduren for Kommissionen, og den ved analogi udvidede anvendelse af denne forordning på nationale procedurer med henblik på at bevare de formål, der forfølges med de nævnte bestemmelser i den primære ret.
143.
Hvad angår forældelsen opstår endvidere et spørgsmål om sammenhængen mellem reglerne, idet den støtte, som Eesti Pagar er blevet tildelt, er omfattet af forordning nr. 1083/2006 og forordning nr. 2988/1995, som for den sidstnævnte forordnings vedkommende fastsætter en forældelsesfrist på fire år.
144.
Kommissionen har i sit skriftlige indlæg argumenteret for, at forordning nr. 659/1999 har forrang, ud fra den betragtning, at denne forordning er blevet vedtaget på grundlag af den primære ret. Som følge af en bemærkning fra Domstolen i retsmødet om, at det også forholder sig således for så vidt angår de to andre forordninger, anførte Kommissionen, at den ville »præcisere og tilpasse« sit skriftlige indlæg, idet den anerkendte, at de tre forordninger var instrumenter i den afledte ret, der har den samme plads i regelhierarkiet, og at finansieringsmetoden eller kilden ikke har nogen betydning i forhold til forældelsesreglerne.
145.
Selv om de tre forordninger umiddelbart finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, forfølger de imidlertid efter Kommissionens opfattelse forskellige formål og såvel den direkte anvendelighed af artikel 108, stk. 3, TEUF som nødvendigheden af at bevare Kommissionens beføjelser tilsiger en (selv »indirekte«) anvendelse af forordning nr. 659/1999, idet effektivitetsprincippet således er til hinder for en forældelsesfrist, der er lavere end ti år.
146.
Jeg er ikke enig i dette synspunkt.
147.
Jeg kan nemlig ikke se, hvorledes anvendelsen af en forældelsesfrist, der er lavere end ti år, og som er fastsat i en anden forordning eller national lovgivning, i en situation, hvor en national myndighed af egen drift tilbagesøger støtte, vil forhindre Kommissionen i at træffe en afgørelse om tilbagesøgning af denne støtte. Kommissionen kan i en periode på ti år »altid« iværksætte en undersøgelse af en mistænkelig støtte, og dette, selv om den forældelsesfrist, der gælder i den nationale procedure, er udløbet, hvilket Kommissionen anerkendte i retsmødet.
148.
Som Riigikohus (øverste domstol) har anført, skal forordning nr. 659/1999 i det foreliggende tilfælde derfor ikke anvendes »indirekte« eller analogt. Denne forordning gælder ifølge dens ordlyd kun Kommissionens handlinger, og de handlinger, som de nationale myndigheder udfører, kan ikke sidestilles med Kommissionens handlinger.
149.
I præmis 34 og 35 i dom af 5. oktober 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), præciserede Domstolen i denne forbindelse, at selv om forordning nr. 659/1999 indeholdt processuelle regler, der fandt anvendelse på alle administrative procedurer vedrørende statsstøtte, der verserede for Kommissionen, fremgik det imidlertid af anden betragtning til og af samtlige bestemmelser i denne forordning, at denne forordning ikke indeholdt nogen bestemmelser vedrørende de nationale retters beføjelser og forpligtelser, som fortsat er reguleret af traktatens bestemmelser som fortolket af Domstolen. Denne logik bør efter min opfattelse så meget desto mere finde anvendelse på de nationale administrative myndigheders beføjelser og forpligtelser.
150.
Den estiske regering og Kommissionen har imidlertid argumenteret for, at der i medfør af effektivitetsprincippet tages hensyn til artikel 14 i forordning nr. 659/1999 og artikel 9 og 11 i forordning nr. 794/2004.
151.
Eftersom forordning nr. 1083/2006 og nr. 2988/95 er umiddelbart anvendelige, er det imidlertid efter min opfattelse ikke muligt at tage hensyn til forordning nr. 659/1999 og nr. 794/2004.
152.
Jeg er i øvrigt (i lighed med Eesti Pagar) af den opfattelse, at det vil være i strid med princippet om god forvaltning, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (juridisk klarhed) og retssikkerhedsprincippet at foretage en analog anvendelse af den frist på ti år, der er fastsat i forordning nr. 659/1999, for tilbagesøgning af støtte, som er indledt af en national myndighed – uden at Kommissionen har truffet en tilsvarende afgørelse om tilbagesøgning. Forældelsesreglerne skal nemlig være klart fastlagt, og det er, når en national myndighed træffer afgørelse, ikke muligt at pålægge borgeren at overholde en forældelsesfrist, der er fastsat i en bestemmelse, som kun indeholder en henvisning til en afgørelse fra Kommissionen.
153.
I en sag som den i hovedsagen omhandlede – der vedrører tilbagesøgning af strukturstøtte, som er udbetalt af en medlemsstat – er det derfor fristen på fire år, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 om beskyttelse af [Unionens] finansielle interesser, der finder anvendelse.
154.
Den omhandlede støtte blev nemlig tildelt Eesti Pagar på grundlag af dekret nr. 44, der blev vedtaget i henhold til loven om strukturstøtte for 2007-2013 (STS). Det fremgår af STS’ § 1, stk. 2, at dette dekret finder anvendelse på tildeling og anvendelse af de midler, der er tildelt til strukturstøtte på grundlag af et operationelt program, som er godkendt af Kommissionen i henhold til artikel 32, stk. 5, i forordning nr. 1083/2006. Den støtte, som Eesti Pagar er blevet tildelt, er derfor støtte, der er finansieret med midler fra Unionens strukturfonde, i hvilken forbindelse forordning nr. 2988/95 regulerer de aspekter, der er forbundet hermed.
155.
I henhold til artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 betragtes »[s]om uregelmæssighed […] enhver overtrædelse af en [EU-retlig] bestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade [Unionens] almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af [Unionen], enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for [Unionens] regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift«.
156.
Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, at den forældelsesfrist, der finder anvendelse på medlemsstatens myndigheds tilbagesøgning af den omhandlede ulovlig støtte, er fire år, således som det er fastsat i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 (
30
).
b) Forrentning i forbindelse med en national myndigheds tilbagesøgning
157.
Domstolen har fastslået, »at anvendelsen af renters rente udgør et særligt egnet middel til at opnå en neutralisering af en konkurrencemæssig fordel, som ulovligt blev tildelt de virksomheder, der modtog den pågældende statsstøtte« (
31
). Formålet med tilbagesøgning af renterne er »[h]vad angår støttemodtageren [at fjerne] den utilbørlige fordel[, der vil] have bestået i dels, at den pågældende ikke betalte renter, der skulle have været erlagt af det omhandlede beløb svarende til den forenelige støtte, hvis han havde måttet låne beløbet på markedet i afventning af Kommissionens beslutning, dels en forbedring af den pågældendes konkurrencemæssige stilling over for andre erhvervsdrivende på markedet, så længe ulovligheden varer«. Dette er ifølge Domstolen forklaringen på, at »en foranstaltning, der udelukkende består af en forpligtelse til tilbagesøgning uden renter, i princippet ikke er egnet til at afhjælpe de ulovlige virkninger« (
32
).
158.
Eftersom jeg med hensyn til forældelsen foreslår at anvende forordning nr. 2988/95, opstår spørgsmålet, om det er muligt at opkræve renter på grundlag af den nævnte forordning.
159.
Det fremgår af denne forordnings artikel 4, stk. 1 og 2, at »[e]nhver uregelmæssighed [i almindelighed] medfører […]tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel […] ved forpligtelse til at […] tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb […] Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats« (min fremhævelse).
160.
Det fremgår af den nævnte forordnings artikel 5, stk. 1, litra b), at »[f]orsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner: […] b) betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb, eventuelt med tillæg af rente […]«.
161.
Forordning nr. 2988/95 foreskriver således ikke en ubetinget betaling af renter.
162.
Det tilkommer naturligvis ikke Domstolen at fortolke national ret, men som det fremgår af Riigikohus’ (øverste domstol) dom af 9. juni 2016 gør estisk ret det ikke muligt at kræve, at sagsøgeren betaler renter for perioden fra det tidspunkt, hvor støtten blev udbetalt, til tidspunktet for tilbagesøgningen.
163.
Når dette er sagt, er det min opfattelse, således som det er blevet fastslået i Domstolens praksis vedrørende statsstøtte, der er nævnt ovenfor, at renterne skal opkræves direkte i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF for at kunne opnå neutralisering af den konkurrencemæssige fordel, der ulovligt er givet de virksomheder, som har modtaget statsstøtte.
164.
Selv om de nationale retter og myndigheder for at beregne de skyldige renter først og fremmest anvender de nationale processuelle regler om den anvendelige rentesats på beregningsmetoden (af renter eller renters renter) og fastlæggelsen af det tidspunkt, fra hvilket der skal betales renter, er jeg (i lighed med Kommissionen) af den opfattelse, at de, når de opkræver renter i forbindelse med tilbagesøgningen af støtten, skal forfølge det samme formål som Kommissionen og overholde princippet om EU-rettens effektivitet. Anvendelsen af dette princip indebærer, at en national bestemmelse, der ikke sikrer statsstøttereglernes effektivitet, ikke skal anvendes (
33
).
165.
Såfremt Kommissionen måtte træffe denne afgørelse i en sag, som er indbragt for den, ville den anvende artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 og artikel 9 og 11 i forordning nr. 794/2004.
166.
Formålet med en national afgørelse om tilbagesøgning af ulovlig støtte er imidlertid det samme som formålet med en afgørelse om tilbagesøgning, som træffes af Kommissionen, nemlig fuldstændigt at fratage støttemodtageren den uberettigede fordel, herunder med tillæg af renter (
34
).
167.
Den metode, der er fastsat i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 og artikel 9 og 11 i forordning nr. 794/2004, skal derfor ikke anvendes analogt, således som Riigikohus (øverste domstol) har fastslået i præmis 41 i dommen af 9. juni 2016, idet denne metode skal anvendes til at kontrollere, at den nationale lovgivning, der finder anvendelse i forbindelse med renteberegningen, er i overensstemmelse med effektivitetsprincippet (
35
) ved på sin vis at opstille en formodning om, hvorledes Kommissionen ville handle i et sådant tilfælde.
168.
Medlemsstatens myndigheder skal derfor sikre, at rentesatsen, den metode, der anvendes, og den periode, der er omfattet, gør det muligt at fjerne en ulovlig konkurrencemæssig fordel.
169.
Når der foreligger ulovlig støtte, opstår den ulovlige konkurrencemæssige fordel imidlertid på det tidspunkt, hvor støtten tildeles. Såfremt renterne blev beregnet udelukkende fra tidspunktet for afgørelsen om tilbagesøgning, ville den ulovlige konkurrencemæssige fordel have bestået fra det tidspunkt, hvor støtten blev tildelt, og til det tidspunkt, hvor afgørelsen om tilbagesøgning blev truffet, idet støttemodtageren i denne periode ville have kunnet udnytte støtten i strid med forbuddet mod gennemførelse. Manglende handling fra en medlemsstats myndigheders side ville i en sådan situation kunne bringe anvendelsen af EU-retten og andre borgeres rettigheder i fare, og det ville ikke være muligt at sikre EU-rettens effektivitet.
170.
Riigikohus (øverste domstol) anerkendte i præmis 41 i dommen af 9. juni 2016, at formålet om at fjerne den konstaterede fordrejning af konkurrencen kunne begrunde, at renterne skulle beregnes fra tidspunktet for tildelingen af støtten, og at det eneste problem var, at der ikke var angivet et korrekt retsgrundlag i denne forbindelse. Retsgrundlaget for beregning af renter er efter min opfattelse artikel 108, stk. 3, TEUF, fortolket i sammenhæng med effektivitetsprincippet.
171.
Det femte spørgsmål skal derfor besvares med, at de renter, som en national myndighed i forbindelse med tilbagesøgning af ulovlig støtte beslutter at tillægge, skal beregnes i henhold til den gældende nationale lovgivning under overholdelse af princippet om EU-rettens effektivitet. Dette indebærer, at renteberegningen med henblik på at sikre fuldstændig fjernelse af den uberettigede fordel, der er opnået ved den omhandlede støtte, skal foretages i overensstemmelse med artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 659/1999, hvorefter renterne betales fra tidspunktet for tildelingen af støtten, og artikel 9 og 11 i forordning nr. 794/2004 hvorefter renterne skal beregnes med renters renter og den rentesats, der anvendes, ikke må være lavere end referencesatsen.
V. Forslag til afgørelse
172.
Jeg foreslår af disse grunde Domstolen at besvare de af Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»1)
Artikel 8, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med [det indre marked] i henhold til [EUF-]traktatens artikel [107 og [108] (generel gruppefritagelsesforordning) skal fortolkes således, at gennemførelsen af »projektet eller aktiviteten« i forbindelse med denne bestemmelse er blevet påbegyndt, når den aktivitet, hvortil støtten ydes, eksempelvis består i køb af et anlæg og købskontrakten vedrørende det pågældende anlæg er blevet indgået, idet indgåelsen af sådanne kontrakter udgør igangsætningen af de aktiviteter, der er forbundet med gennemførelsen af projektet.
For at besvare spørgsmålet, om en støtte, der er tildelt på grundlag af den nævnte forordning, har tilskyndelsesvirkning, skal der imidlertid foretages en detaljeret analyse af de kontraktbestemmelser og de faktiske omstændigheder, der kendetegner indgåelsen af de omhandlede kontrakter.
Medlemsstatens myndigheder har beføjelse til at vurdere en manglende overholdelse af det kriterium om tilskyndelsesvirkning, der er fastsat i denne forordnings artikel 8, stk. 2, navnlig på grundlag af de omkostninger, der er forbundet med en ophævelse af den pågældende kontrakt.
2)
Medlemsstatens myndighed er i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF forpligtet til at tilbagesøge ulovlig støtte, som denne har ydet i strid med forordning nr. 800/2008, når den konstaterer, at denne støtte er blevet tildelt ulovligt, uanset om Kommissionen har eller ikke har truffet afgørelse herom, og uanset om tilsidesættelsen af den nævnte forordning er åbenbar eller ikke. Når dette er sagt, er det i denne forbindelse ikke tilstrækkeligt, at der kun foreligger tvivl.
3)
En medlemsstats myndighed, der beslutter at yde støtte ud fra den fejlagtige antagelse, at denne støtte opfylder betingelserne for gruppefritagelse, tildeler af denne grund ulovlig støtte og kan ikke skabe en berettiget forventning hos modtageren af denne støtte. Den omstændighed, at denne myndighed på forhånd var bekendt med, at en af disse betingelser ikke var opfyldt, eller at den havde givet støttemodtageren dårlig rådgivning, er ikke relevant i denne forbindelse.
4)
Den forældelsesfrist, der finder anvendelse på medlemsstatens myndigheds tilbagesøgning af den omhandlede ulovlig støtte, er fire år, således som det er fastsat i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af [Den Europæiske Unions] finansielle interesser.
5)
De renter, som en national myndighed i forbindelse med tilbagesøgning af ulovlig støtte beslutter at tillægge, skal beregnes i henhold til den gældende nationale lovgivning under overholdelse af princippet om EU-rettens effektivitet. Dette indebærer, at renteberegningen med henblik på at sikre fuldstændig fjernelse af den uberettigede fordel, der er opnået ved den omhandlede støtte, skal foretages i overensstemmelse med artikel 14, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [EUF]-traktatens artikel [108], hvorefter renterne betales fra tidspunktet for tildelingen af støtten, og artikel 9 og 11 i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [EUF]-traktatens artikel [108], hvorefter renterne skal beregnes med renters renter, og den rentesats, der anvendes, ikke må være lavere end referencesatsen.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Kommissionens forordning af 6.8.2008 om visse former for støttes forenelighed med [det indre marked] i henhold til [EUF-]traktatens artikel [107] og [108] (generel gruppefritagelsesforordning (EUT 2008, L 214, s. 3, herefter »den generelle gruppefritagelsesforordning«).
(
3
) – Rådets forordning af 18.12.1995 om beskyttelse af [Den Europæiske Unions] finansielle interesser (EUT 1995, L 312, s. 1).
(
4
) – Rådets forordning af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af E[U]F-traktatens artikel [108] (EFT 1999, L 83, s. 1).
(
5
) – Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21.4.2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [EUF]-traktatens artikel [108] (EUT 2004, L 140, s. 1).
(
6
) – Rådets forordning af 11.7.2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT 2006, L 210, s. 25).
(
7
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.12.2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320).
(
8
) – Kommissionens forordning af 17.6.2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til [EUF-]traktatens artikel 107 og 108 (EUT 2014, L 187, s. 1).
(
9
) – Rådets forordning af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions (EUT 2015, L 248, s. 9).
(
10
) – Vedtaget den 7.12.2006 og trådt i kraft den 1.1.2007 (RT I 2006, 59, 440, RT I, 3.2.2011, 3) i den affattelse, der var gældende fra den 1.1.2012 til den 30.6.2014.
(
11
) – Trådt i kraft den 1.1.2007 (RT I 2006, 61, 463, RT I, 5.7.2011, 20) og vedtaget bl.a. på grundlag af § 26, stk. 6, i STS, i den affattelse, der var gældende fra den 1.1.2012 til den 28.8.2014.
(
12
) – Det fremgår af præmis 20 i Riigikohus’ (øverste domstol) dom, at »[r]etterne har givet en tilstrækkelig begrundelse for deres opfattelse, hvorefter sagsøgeren før indgivelsen af en ansøgning om støtte den 24.10.2008 modtog et bindende tilsagn om køb af udstyr. Selv om det antages, at den bilaterale købskontrakt af 28.8.2008 var betinget som følge af den forudgående korrespondance mellem parterne [henvisning til sagsakterne], indeholder den trepartskontrakt om køb, der blev indgået den 13.10.2008 med deltagelse af långiveren, ikke en henvisning til nogen form for betingelse«.
(
13
) – Den forelæggende ret hørte vidner i retsmødet den 11.4.2017, men den tog ikke endelig stilling til dette spørgsmål (jf. retsmøderapporten af 11.4.2017).
(
14
) – Jf. dom af 10.3.1081, Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl. (36/80 og 71/80, EU:C:1981:62, præmis 6), og af 16.7.1992, Meilicke (C-83/91, EU:C:1992:332, præmis 26). Jf. ligeledes dom af 30.3.2000, JämO (C-236/98, EU:C:2000:173, præmis 31).
(
15
) – Jf. i denne retning dom af 5.10.2010, Elchinov (C-173/09, EU:C:2010:581, præmis 25-32).
(
16
) – Det blev i retsmødet bekræftet, at de i det foreliggende tilfælde omhandlede midler hidrørte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling. Der er tale om en europæisk strukturfond, der har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Unionen ved at udligne de regionale skævheder.
(
17
) – Dokumentet, der er affattet på engelsk og har overskriften »General Block Exemption Regulation (GBER) – Frequently Asked Questions« er tilgængeligt på Kommissionens websted via linket »http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/gber_practical_faq_en.pdf« og besvarer spørgsmålet »Is it contrary to the incentive effect requirement of Art. 8 to conclude agreements and make payments based on them, in particular preliminary contracts for purchase options and pre-contracts of sale, before the aid application is submitted?« på følgende måde: »Footnote 40 of the Regional Aid Guidelines defines »start of work« as either the start of construction work or the first firm commitment to order equipment, excluding preliminary feasibility studies. Whether the agreements and payments made on the basis of these agreements can be considered a »first firm commitment« to start the project does not necessarily depend on the formal classification of the agreements in question, but on the terms of those agreements. If contractual obligations make it difficult from an economic standpoint to abandon the project in a given case, particularly because a considerable sum of money would be lost, work will be deemed to have started within the meaning of Art. 8. A more detailed examination of the specific circumstances of the case would be needed to see if this is indeed the case.«
(
18
) – Dom af 13.6.2013, HGA m.fl. mod Kommissionen (C-630/11 P, EU:C:2013:387, præmis 106-109).
(
19
) – Dom af 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna m.fl. mod Kommissionen (T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08, EU:T:2011:493).
(
20
) – Forslag til afgørelse HGA, C-630/11 P (EU:C:2013:194, punkt 66).
(
21
) – Jf. P. Werner og V. Verouden (red.), EU State Aid Control: Law and Economics, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2017, s. 208.
(
22
) – Kommissionen har anført, at den generelle gruppefritagelsesforordning obligatorisk finder anvendelse.
(
23
) – EAS anførte i retsmødet, at der snarere var tale om tre særskilte kontrakter, der skulle vurderes hver for sig, og ikke som en helhed.
(
24
) – Forpligtelsen til at foretage tilbagesøgning påhviler i øvrigt samtlige nationale myndigheder, såvel retterne som de administrative myndigheder, hvilket fremgår af Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 22.6.1989, Fratelli Costanzo mod Comune di Milano, 103/88, EU:C:1989:256, præmis 30 og 31).
(
25
) – I det tilfælde, hvor Kommissionen ikke har truffet en afgørelse om at indlede en undersøgelse af foreneligheden.
(
26
) – Dom af 1.3.2017, SNCM mod Kommissionen (T-454/13, EU:T:2017:134, præmis 299); jf. ligeledes på dette punkt dom af 16.7.2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung mod Kommissionen (T-309/12, EU:T:2014:676, præmis 237-241), og af 16.5.2000, Frankrig mod Ladbroke Racing og Kommissionen (C-83/98 P, EU:C:2000:248, præmis 58-61), samt generaladvokat Cosmas’ forslag til afgørelse fremsat den 23.11.1999 (EU:C:1999:577, punkt 53-98).
(
27
) – Støttemodtageren skal især i forbindelse med en gruppefritagelse være klar over, at den pågældende løber en risiko, idet der ikke er givet underretning om støtten til Kommissionen.
(
28
) – Dom af 20.3.1997, Land Rheinland-Pfalz mod Alcan Deutschland (C-24/95, EU:C:1997:163, præmis 41).
(
29
) – Et potentielt tilsvarende spørgsmål synes at foreligge i sag C-387/17, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (der ligeledes verserer for Domstolen), i forbindelse med et søgsmål om erstatning anlagt af en konkurrent til en støttemodtager mod den italienske stat som følge af det tab, der hævdes at være lidt på grund af, at støtten blev udbetalt for tidligt.
(
30
) – Når dette er sagt, finder den nationale lovgivning anvendelse, såfremt den foreskriver en længere frist (jf., nedenfor i fodnote 36 i dette forslag til afgørelse, det samme princip for renteberegning).
(
31
) – Dom af 3.9.2015, A2A SpA mod Agenzia delle Entrate (C-89/14, EU:C:2015:537, præmis 42).
(
32
) – Dom af 22.2.2008, Centre d’exportation du livre français (CELF) og ministre de la Culture et de la Communication mod Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE) (C-199/06, EU:C:2008:79, præmis 50-54).
(
33
) – Dom af 5.10.2006, Kommissionen mod Frankrig (C-232/05, EU:C:2006:651, præmis 53).
(
34
) – Dette skyldes, at den for tidlige gennemførelse af ulovlig støtte i givet fald vil undergive konkurrenterne virkningerne af støtten på et tidligere tidspunkt. Støttemodtageren har derfor opnået en utilbørlig fordel (dom af 22.2.2008, CELF og ministre de la Culture et de la Communication, C-199/06, EU:C:2008:79, præmis 50-52 og 55). Domstolen fastslog, at den nationale ret skulle træffe afgørelse om betaling af renter, også selv om Kommissionen havde truffet en positiv afgørelse (den nævnte CELF-dom, præmis 52 og 55). I dette tilfælde vedrører renterne udelukkende den periode, hvori den konkurrencemæssige fordel har bestået, i hvilken forbindelse støttemodtageren har rådet over støtten på et for tidligt tidspunkt (dvs. før Kommissionens positive afgørelse).
(
35
) – Selv om den nationale lovgivning foreskriver højere renter end de renter, der er sikret i henhold til EU-retten, skal disse strengere bestemmelser finde anvendelse. Jf. dom af 11.11.2015, Klausner Holz Niedersachsen GmbH mod Land Nordrhein-Westfalen (C-505/14, EU:C:2015:742, præmis 40).