62021CC0137
GENERALINIO ADVOKATO
JEAN RICHARD DE LA TOUR IŠVADA,
pateikta 2022 m. gruodžio 15 d. (
1
)
Byla C‑137/21
Europos Parlamentas
prieš
Europos Komisiją
„Ieškinys dėl neveikimo – Reglamentas (ES) 2018/1806 – Trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami valstybių narių išorines sienas, privalo turėti vizas, sąrašas – Trečiųjų šalių, kurių piliečiams netaikomas šis reikalavimas, sąrašas – Abipusiškumo principas – Pareiga priimti deleguotąjį aktą, kuriuo laikinai 12 mėnesių laikotarpiui sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas Jungtinių Amerikos Valstijų piliečiams“
I. Įvadas
1.
Šiuo ieškiniu dėl neveikimo Europos Parlamentas Teisingumo Teismo prašo konstatuoti, kad nepriėmusi Reglamento (ES) 2018/1806 (
2
) 7 straipsnio pirmos pastraipos f punkte nurodyto deleguotojo akto Europos Komisija neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV.
2.
Nustatęs, kad Komisija turi diskreciją priimti Parlamento prašomą aktą arba jo nepriimti, įrodysiu, kad jo ieškinys dėl neveikimo pareikštas per protingą terminą, bet Komisija apibrėžė savo poziciją, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnį, todėl ieškinys nepriimtinas. Subsidiariai išnagrinėsiu Komisijos neveikimo klausimą dėl esmės.
II. Teisinis pagrindas
A.
Reglamentas (EB) Nr. 539/2001
3.
Iki dalinio pakeitimo Reglamento (EB) Nr. 539/2001 (
3
) 1 straipsnio 4 dalyje buvo nustatyta:
„II priedo sąraše esančios šalies vizų reikalavimų įvedimas valstybės narės piliečiams suteikia galimybę taikyti šias priemones, nepažeidžiant sąlygų jokios sutarties, kurią [Sąjunga] galėjo būti pasirašiusi su ta trečiąja šalimi dėl vizų reikalavimų panaikinimo:
a)
valstybė narė gali raštu pranešti Komisijai ir Tarybai apie tą faktą, kad trečioji šalis įvedė vizų reikalavimą;
b)
tokio pranešimo atveju valstybių narių įsipareigojimas taikyti minėtos trečiosios šalies piliečiams vizų reikalavimus yra laikinai pradedamas vykdyti praėjus 30 dienų po pranešimo gavimo, nebent Taryba anksčiau to laiko kvalifikuota balsų dauguma nusprendžia kitaip;
c)
preliminarus vizų reikalavimo įvedimas prieš jam įsigaliojant yra Tarybos skelbiamas Europos [Sąjungos] oficialiajame leidinyje;
d)
Komisija išnagrinėja kiekvieną Tarybos arba valstybės narės prašymą, kuriame Tarybai pateikiamas pasiūlymas pakeisti šio reglamento priedus įtraukti atitinkamą trečiąją šalį į I priedą ir pašalinti ją iš II priedo;
e)
jeigu iki Tarybai priimant tokią šio reglamento priedo pataisą trečioji šalis atšaukia savo sprendimą įvesti vizų reikalavimą, susijusi valstybė narė tuoj pat raštu pranešta apie tai Komisijai ir Tarybai;
f)
toks pranešimas yra Tarybos spausdinamas Europos [Sąjungos] oficialiajame leidinyje. Preliminarus vizų reikalavimo įvedimas susijusios trečiosios šalies piliečiams yra atšaukiamas praėjus 7 dienoms po paskelbimo datos.“
4.
Nuo 2014 m. sausio 9 d. Reglamento (ES) Nr. 1289/2013 (
4
) 1 straipsnio 1 dalies a punktu buvo taip pakeista Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalis:
„Jeigu trečioji šalis, įtraukta į II priede pateiktą sąrašą, taiko vizos reikalavimą bent vienos valstybės narės piliečiams, taikomos šios nuostatos:
<…>
d)
Komisija, svarstydama, kokių tolesnių veiksmų imtis laikantis e, f arba h punkto, atsižvelgia į priemonių, kurių ėmėsi atitinkama valstybė narė, siekdama užtikrinti bevizį režimą susijusios trečiosios šalies atžvilgiu, rezultatus, į veiksmus, kurių imtasi laikantis b punkto, ir vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo pasekmes Sąjungos ir jos valstybių narių išorės santykiams su atitinkama trečiąja šalimi;
<…>
f)
jei per 24 mėnesių laikotarpį nuo a punkto trečioje pastraipoje nurodytos paskelbimo dienos atitinkama trečioji šalis nepanaikina vizos reikalavimo, Komisija pagal 4b straipsnį priima deleguotąjį aktą, kuriuo laikinai 12 mėnesių laikotarpiui sustabdomas II priedo taikymas tos trečiosios šalies piliečiams. Deleguotajame akte nustatoma data, ne vėliau kaip praėjus 90 dienų po jo įsigaliojimo, kurią įsigalioja II priedo taikymo sustabdymas, atsižvelgiant į valstybių narių konsulatų turimus išteklius, ir juo atitinkamai iš dalies keičiamas II priedas. Tas dalinis pakeitimas turi būti daromas prie atitinkamos trečiosios šalies pavadinimo įterpiant išnašą, kurioje nurodoma, kad vizos reikalavimo netaikymas sustabdomas tos trečiosios šalies atžvilgiu, ir nurodomas to sustabdymo laikotarpis.
Nuo II priedo taikymo atitinkamos trečiosios šalies piliečiams sustabdymo įsigaliojimo dienos arba tuo atveju, kai pagal 4b straipsnio 5 dalį pareiškiamas prieštaravimas dėl deleguotojo akto, bet kuris įgyvendinimo aktas, priimtas pagal e punktą dėl tos trečiosios šalies, nustoja galioti.
Tuo atveju, jei Komisija pateikia pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, kaip nurodyta h punkte, šio punkto pirmoje pastraipoje nurodytas sustabdymo laikotarpis pratęsiamas šešiais mėnesiais. Toje pastraipoje nurodyta išnaša atitinkamai iš dalies pakeičiama.
Nedarant poveikio 4 straipsnio taikymui, to sustabdymo laikotarpiais atitinkamos trečiosios šalies piliečiai, kurių atžvilgiu taikomas deleguotasis aktas, kirsdami valstybių narių išorines sienas, privalo turėti vizą;
<…>“
B.
Reglamentas 2018/1806
5.
Nuo 2018 m. gruodžio 18 d. Reglamentas Nr. 539/2001 buvo panaikintas ir pakeistas Reglamentu 2018/1806, nuorodos į Reglamentą Nr. 539/2001 laikomos nuorodomis į Reglamentą 2018/1806 ir skaitomos pagal pastarojo reglamento IV priede pateiktą atitikties lentelę (
5
).
6.
Reglamento 2018/1806 1 straipsnyje nustatyta:
„Šis reglamentas nustato trečiąsias šalis, kurių piliečiai privalo turėti vizas ir kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, kiekvieną šalį išnagrinėjus atskirai pagal įvairius kriterijus, susijusius, inter alia, su neteisėta imigracija, viešąja tvarka ir saugumu, ekonomine nauda, visų pirma turizmu ir užsienio prekyba, taip pat su Sąjungos užsienio ryšiais su atitinkamomis trečiosiomis šalimis, ypač atsižvelgiant į žmogaus teises ir pagrindines laisves, taip pat į poveikį regionų suderinamumui ir abipusiškumui.“
7.
Šio reglamento 7 straipsnis suformuluotas taip:
„Jeigu trečioji šalis, įtraukta į II priede pateiktą sąrašą, taiko vizos reikalavimą bent vienos valstybės narės piliečiams, taikomos šios nuostatos:
a)
per 30 dienų laikotarpį nuo dienos, kai trečioji šalis įgyvendina vizos reikalavimą, atitinkama valstybė narė apie tai raštu informuoja Europos Parlamentą, Tarybą ir Komisiją.
Tame pranešime:
i)
nurodoma vizos reikalavimo įgyvendinimo data ir atitinkamų kelionės dokumentų ir vizų tipai;
ii)
išsamiai paaiškinamos preliminarios priemonės, kurių atitinkama valstybė narė ėmėsi, siekdama užtikrinti bevizį režimą su atitinkama trečiąja šalimi, ir pateikiama visa susijusi informacija.
Informaciją apie tą pranešimą Komisija nedelsdama paskelbia Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje, įskaitant informaciją apie vizos reikalavimo įgyvendinimo datą ir atitinkamų kelionės dokumentų ir vizų tipus.
Jei prieš pasibaigiant šio punkto pirmoje pastraipoje nurodytam terminui trečioji šalis nusprendžia panaikinti vizos reikalavimą, pranešimas neteikiamas arba atšaukiamas, o informacija neskelbiama;
b)
Komisija iš karto po a punkto trečioje pastraipoje nurodyto paskelbimo ir konsultuodamasi su atitinkama valstybe nare, imasi veiksmų su atitinkamos trečiosios šalies valdžios institucijomis, visų pirma politikos, ekonomikos ir prekybos srityse, kad vėl būtų vėl taikomas arba įvestas bevizis režimas, ir nedelsdama informuoja Europos Parlamentą ir Tarybą apie tuos veiksmus;
c)
jei per 90 dienų laikotarpį po a punkto trečioje pastraipoje nurodyto paskelbimo dienos ir nepaisant visų pagal b punktą atliktų veiksmų trečioji šalis nepanaikina vizos reikalavimo, atitinkama valstybė narė gali prašyti Komisijos sustabdyti vizos reikalavimo netaikymą tos trečiosios šalies tam tikrų kategorijų piliečiams. Kai valstybė narė pateikia tokį prašymą, ji apie tai informuoja Europos Parlamentą ir Tarybą;
d)
Komisija, svarstydama, kokių tolesnių veiksmų imtis laikantis e, f arba h punkto, atsižvelgia į priemonių, kurių ėmėsi atitinkama valstybė narė, siekdama užtikrinti bevizį režimą susijusios trečiosios šalies atžvilgiu, rezultatus, į veiksmus, kurių imtasi laikantis b punkto, ir vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo pasekmes Sąjungos ir jos valstybių narių išorės santykiams su atitinkama trečiąja šalimi;
e)
jei atitinkama trečioji šalis nepanaikina vizos reikalavimo, Komisija ne vėliau kaip per šešis mėnesius nuo a punkto trečioje pastraipoje nurodytos paskelbimo dienos ir vėliau kas laikotarpį, ne ilgesnį nei šeši mėnesiai per bendrą laikotarpį, kuris negali trukti ilgiau nei iki dienos, kurią įsigalioja f punkte nurodytas deleguotasis aktas arba dėl jo pateikiamas prieštaravimas:
i)
atitinkamos valstybės narės prašymu arba savo iniciatyva priima įgyvendinimo aktą, kuriuo laikinai sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas tam tikrų kategorijų atitinkamos trečiosios šalies piliečiams ne ilgesniam kaip šešių mėnesių laikotarpiui. Tame įgyvendinimo akte nustatoma data, ne vėliau kaip praėjus 90 dienų po jo įsigaliojimo, nuo kurios turi įsigalioti vizos reikalavimo netaikymo sustabdymas, atsižvelgiant į valstybių narių konsulatų turimus išteklius. Priimdama vėlesnius įgyvendinimo aktus, Komisija gali pratęsti to sustabdymo laikotarpį papildomiems ne ilgesniems kaip šešių mėnesių laikotarpiams ir gali keisti atitinkamos trečiosios šalies piliečių, kurių atžvilgiu sustabdytas vizos reikalavimo netaikymas, kategorijas.
Tie įgyvendinimo aktai priimami laikantis 11 straipsnio 2 dalyje nurodytos nagrinėjimo procedūros. Nedarant poveikio 6 straipsnio taikymui, sustabdymo laikotarpiais visi įgyvendinimo akte nurodytų atitinkamos trečiosios šalies kategorijų piliečiai, kirsdami valstybių narių išorines sienas, privalo turėti vizą; arba
ii)
11 straipsnio 1 dalyje nurodytam komitetui pateikia ataskaitą, kurioje įvertinama padėtis ir nurodomos priežastys, dėl kurių ji nusprendė nesustabdyti vizos reikalavimo netaikymo, ir apie tai informuoja Europos Parlamentą ir Tarybą.
Toje ataskaitoje atsižvelgiama į visus susijusius veiksnius – tokius, kaip nurodyti d punkte. Remdamiesi ta ataskaita, Taryba ir Europos Parlamentas gali rengti politines diskusijas;
f)
jei per 24 mėnesių laikotarpį nuo a punkto trečioje pastraipoje nurodytos paskelbimo dienos atitinkama trečioji šalis nepanaikina vizos reikalavimo, Komisija pagal 10 straipsnį priima deleguotąjį aktą, kuriuo laikinai 12 mėnesių laikotarpiui sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas tos trečiosios šalies piliečiams. Deleguotajame akte nustatoma data, ne vėliau kaip praėjus 90 dienų po jo įsigaliojimo, kurią įsigalioja vizos reikalavimo netaikymo sustabdymas, atsižvelgiant į valstybių narių konsulatų turimus išteklius, ir juo atitinkamai iš dalies keičiamas II priedas. Tas dalinis pakeitimas turi būti daromas prie atitinkamos trečiosios šalies pavadinimo įterpiant išnašą, kurioje nurodoma, kad vizos reikalavimo netaikymas sustabdomas tos trečiosios šalies atžvilgiu, ir nurodomas to sustabdymo laikotarpis.
<…>
h)
jei per šešių mėnesių laikotarpį nuo f punkte nurodyto deleguotojo akto įsigaliojimo dienos atitinkama trečioji šalis nepanaikina vizos reikalavimo, Komisija gali pateikti pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto iš dalies pakeisti šį reglamentą, kad nuoroda į trečiąją šalį iš II priedo būtų perkelta į I priedą;
<…>“
8.
Jungtinės Amerikos Valstijos nurodytos Reglamento 2018/1806 II priede „Trečiųjų šalių, kurių piliečiams netaikomas reikalavimas turėti vizą kertant valstybių narių išorines sienas, kai buvimo trukmė neviršija 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį“.
III. Ginčo aplinkybės
9.
2016 m. balandžio 12 d. Komisija pateikė komunikatą dėl abipusiškumo santykių su tam tikromis trečiosiomis šalimis trūkumo vizų politikos srityje padėties vertinimo (
6
). Tarp šalių, kurios įvardytos kaip nesilaikančios abipusiškumo principo vizų klausimu, nurodytos Jungtinės Amerikos Valstijos.
10.
Paskui Komisija pateikė šešis komunikatus dėl tolesnių veiksmų (
7
). Priėmus 2017 m. gruodžio mėn. komunikatą, vienintelis išliekantis abipusiškumo santykių nesilaikymo atvejis buvo susijęs su Jungtinėmis Amerikos Valstijomis, kurios be vizos nepriima Bulgarijos Respublikos, Kroatijos Respublikos, Kipro Respublikos ir Rumunijos piliečių.
11.
Atsižvelgdamas į Jungtinių Amerikos Valstijų šių valstybių narių piliečiams nustatytą reikalavimą Parlamentas 2017 m. kovo 2 d. rezoliucija (
8
) paragino Komisiją imtis atitinkamų veiksmų, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnį, ir priimti Reglamentu Nr. 1289/2013 iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalyje nurodytą deleguotąjį aktą, kuriuo dėl abipusiškumo reikalavimo nesilaikymo laikinai sustabdomas trumpalaikės vizos reikalavimo netaikymas Amerikos ir Kanados piliečiams.
12.
Atsakydama į šį raginimą imtis atitinkamų veiksmų Komisija 2017 m. gegužės 2 d. komunikate (
9
) apibrėžė poziciją dėl 2017 m. kovo 2 d. rezoliucijos ir nusprendė, kad deleguotojo akto, kuriuo laikinai sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas Amerikos ir Kanados piliečiams, priėmimas duotų priešingų rezultatų ir nepadėtų siekti bevizio režimo visiems ES piliečiams tikslo.
13.
2020 m. spalio 22 d. Parlamentas priėmė naują rezoliuciją (
10
) ir antrą kartą paragino Komisiją imtis atitinkamų veiksmų, kaip tai suprantama pagal 265 straipsnį, taip pat priimti Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punkte nurodytą deleguotąjį aktą, kuriuo laikinai sustabdomas trumpalaikės vizos reikalavimo netaikymas Jungtinių Amerikos Valstijų piliečiams atsižvelgiant į jų nustatytą vizos reikalavimą, taikomą Bulgarijos, Kipro, Kroatijos ir Rumunijos piliečiams.
14.
2020 m. gruodžio 22 d. komunikate (
11
) Komisija vėl nurodė priežastis, dėl kurių nemanė, kad tuo metu buvo būtina priimti deleguotąjį aktą, kaip tai suprantama pagal Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktą.
IV. Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
15.
2021 m. kovo 4 d. Teisingumo Teismas gavo šį ieškinį dėl neveikimo, kurį pareiškė Parlamentas, manydamas, kad pagal Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktą Komisija negali nepriimti deleguotojo akto, jeigu tenkinamos tokio akto priėmimo sąlygos.
16.
Parlamentas Teisingumo Teismo prašo:
–
konstatuoti, kad nepriėmusi deleguotojo akto pagal Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktą Komisija pažeidė Sutartį, ir
–
priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
17.
Komisija prašo atmesti ieškinį ir priteisti iš Parlamento bylinėjimosi išlaidas.
18.
2021 m. gegužės 18 d. atskiru dokumentu Komisija pateikė nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą. 2021 m. birželio 28 d. Parlamentas pateikė pastabas dėl šio prieštaravimo.
19.
2021 m. rugsėjo 21 d. Teisingumo Teismas nusprendė nagrinėti Komisijos pateiktą nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą bylą nagrinėdamas iš esmės.
20.
Dėl priimtinumo Komisija nurodo, kad tinkamai apibrėžė savo poziciją, kai reaguodama į Parlamento pateiktą raginimą priėmė 2020 m. gruodžio 22 d. komunikatą, siekdama atsakyti į šį raginimą. Ji tvirtina, jog atsižvelgiant į tai, kad 2020 m. pateikdamas antrąjį raginimą imtis atitinkamų veiksmų, kurio turinys toks pat kaip pateiktojo 2017 m., Parlamentas nepaisė SESV 265 straipsnyje nustatyto termino, grindžiamo viešąja tvarka. Be to, ji teigia, kad, jeigu vadovaujantis Parlamento aiškinimu ji turėjo priimti deleguotąjį aktą jau 2017 m., negali būti teikiamas antras raginimas imtis atitinkamų veiksmų dėl diplomatinio būdo panaudojimo rezultatų ir nėra tęstinio neveikimo, galinčio pagrįsti tai, kad 2020 m. ieškinys pareikštas per protingą terminą.
21.
Vis dėlto Parlamentas mano, kad Komisija neapibrėžė pozicijos, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnio antrą pastraipą, nes ji tik pakartojo ankstesniuose komunikatuose nurodytas aplinkybes. Be to, jis patikslina, kad antrasis raginimas imtis atitinkamų veiksmų yra priimtinas dėl Komisijos tęstinio neveikimo ir kad antrojo raginimo turinys skiriasi nuo pirmojo turinio. Jis priduria, kad po rinkimų, įvykusių per laikotarpį tarp dviejų rezoliucijų, pasikeitė jo sudėtis.
22.
Dėl esmės Parlamentas teigia, kad pagal Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktą, jeigu tenkinamos šioje nuostatoje nustatytos sąlygos, Komisijai nesuteikta diskrecijos nei dėl galimybės priimti deleguotąjį aktą ar jo nepriimti, nei pasirinkti momento, kada turi būti priimtas deleguotasis aktas, kuriuo sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas Amerikos piliečiams. Pasak jo, vienintelė sąlyga, taikoma siekiant imtis atitinkamų veiksmų, yra objektyvi, t. y. 24 mėnesių terminas po Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos a punkte numatyto pranešimo paskelbimo pabaigos. Šios vienintelės sąlygos nepaneigia šio reglamento 7 straipsnio pirmos pastraipos d punktas, kuris negali būti nagrinėjamas kaip išankstinė deleguotojo akto įgyvendinimo sąlyga, antraip contra legem būtų paneigta Komisijos pareiga priimti deleguotąjį aktą pasibaigus 24 mėnesių terminui, o Parlamentas ir Taryba netektų savo vaidmens taikant abipusiškumo mechanizmą, nes jis būtų sustabdytas pirmajame etape. Parlamentas priduria, kad Komisija negali būti atleista nuo pareigos imtis atitinkamų veiksmų dėl to, kad nepateiktas atitinkamų valstybių narių prašymas priimti deleguotąjį aktą.
23.
Komisija mano, kad nėra besąlyginės pareigos imtis atitinkamų veiksmų, nes Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos d punkte nustatyta išankstinė sąlyga, pagal kurią svarstydama, kokių tolesnių veiksmų imtis laikantis e, f arba h punktų, ji turi atsižvelgti į priemonių, kurių ėmėsi atitinkama valstybė narė, rezultatus, į veiksmus, kurių ji pati ėmėsi politikos, ekonomikos ir prekybos srityse, kad vėl būtų taikomas arba įvestas bevizis režimas, ir šio reikalavimo netaikymo sustabdymo pasekmes Sąjungos ir jos valstybių narių išorės santykiams su atitinkama trečiąja šalimi. Šis aiškinimas atitinka reglamento 7 straipsnį ir priimant Reglamentą Nr. 1289/2013, kuriuo nustatytas abipusiškumo mechanizmas, 21 valstybės narės pareikštą ketinimą. Be to, ji teigia, kad diplomatiniai būdai davė rezultatų Lenkijos ir Kroatijos piliečiams ir kad nė viena iš atitinkamų valstybių narių, kurioms dar tai aktualu, neprašė priimti atitinkamo deleguotojo akto.
V. Analizė
A.
Pirminės pastabos
24.
Siekiant išnagrinėti šį ieškinį, manau, būtina aptarti klausimą dėl bendro Reglamento 2018/1806 aiškinimo, kiek tai susiję su Komisijos diskrecija taikant šio reglamento 7 straipsnio pirmos pastraipos f punkte numatytą abipusiškumo mechanizmą. Šis aiškinimas leis įvertinti Komisijos nurodytus nepriimtinumo motyvus, grindžiamus, pirma, pavėluotu ieškinio pareiškimu, nes yra ankstesnis 2017 m. Parlamento pateiktas raginimas imtis atitinkamų veiksmų, kurio turinys labai panašus į Teisingumo Teismui šiame ieškinyje nurodytojo turinį, ir, antra, tuo, kad Komisija apibrėžė savo poziciją, todėl procedūra dėl neveikimo baigta.
25.
Primenu, kad Reglamente 2018/1806, šiuo klausimu pakartojančiame Reglamentu Nr. 1289/2013 padarytus Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalies pakeitimus, numatyta atsakymų gradacija, jeigu trečioji šalis visų ar dalies valstybių narių piliečiams taiko vizos reikalavimą, nors jos pačios piliečiams vizos reikalavimo netaiko visos valstybės narės: kalbama apie abipusiškumo mechanizmą.
26.
Pirmoji galima priemonė – Komisija priima įgyvendinimo aktą, kuriuo 6 mėnesiams, kuriuos galima pratęsti, sustabdo vizos reikalavimo netaikymą tam tikroms atitinkamos trečiosios šalies piliečių kategorijoms (
12
).
27.
Antroji galima priemonė – Komisija priima deleguotąjį aktą, kuriuo 12 mėnesių sustabdo vizos reikalavimo netaikymą visiems šios trečiosios šalies piliečiams (
13
).
28.
Galiausiai, jeigu praėjus 6 mėnesiams po šio deleguotojo akto įsigaliojimo vis dar taikomas vizos reikalavimas, Komisija gali pateikti pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto iš dalies pakeisti Reglamentą 2018/1806, kad atitinkamos trečiosios šalies pavadinimas būtų perkeltas iš šio reglamento II priede pateikto šalių, kurioms netaikomas vizos reikalavimas, sąrašo į I priede pateiktą šalių, kurioms taikomas vizos reikalavimas, sąrašą (
14
).
29.
Komisijos diskreciją priimti deleguotąjį aktą, kuriuo 12 mėnesių sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas visiems trečiosios šalies piliečiams, lemia Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos d punktas, kuriame nurodyta, kad svarstydama, kokių tolesnių veiksmų imtis laikantis šio straipsnio e, f arba h punktų, Komisija atsižvelgia į:
–
priemonių, kurių ėmėsi atitinkama valstybė narė, siekdama užtikrinti bevizį režimą susijusios trečiosios šalies atžvilgiu, rezultatus,
–
veiksmus, kurių ėmėsi su atitinkamos trečiosios šalies valdžios institucijomis, visų pirma politikos, ekonomikos ir prekybos srityse, kad būtų vėl taikomas arba įvestas bevizis režimas (
15
), ir
–
vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo pasekmes Sąjungos ir jos valstybių narių išorės santykiams su atitinkama trečiąja šalimi.
30.
Komisija mano, kad iš Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos d punkto formuluotės matyti, kad ji turi diskreciją, nes turi atsižvelgti į šiuos tris elementus, kurie yra išankstinė sąlyga, siekiant priimti deleguotąjį aktą, kuriuo 12 mėnesių sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas visiems šios trečiosios šalies piliečiams.
31.
Vis dėlto Parlamentas mano, kad šio reglamento 7 straipsnio pirmos pastraipos f punkto taikymui nenustatyta jokios išankstinės sąlygos ir kad Komisija turi veiksmų laisvę tik dėl deleguotojo akto, kuriuo laikinai sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas, įsigaliojimo datos, kuria turi būti atsižvelgta į valstybių narių konsulatų turimus išteklius.
32.
Manau, kad, priešingai, nei tvirtina Parlamentas, iš kartu taikomų Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos d ir f punktų aiškiai matyti, kad Komisija turi dvejopą diskreciją, nors šio reglamento 7 straipsnio pirmos pastraipos f punkte nurodyta, kad „Komisija priima <…> deleguotąjį aktą“. Pirma, dėl paties deleguotojo akto naudojimo pažymėtina, kad prieš priimdama tokį aktą ji turi atsižvelgti į to 7 straipsnio pirmos pastraipos d punkte nurodytus elementus ir, antra, dėl deleguotojo akto įsigaliojimo pažymėtina, kad ji gali jį pavėlinti iki 90 dienų nuo jo priėmimo, kad atsižvelgtų į konsulatų turimus išteklius, kaip tai pripažįsta Parlamentas.
33.
Jeigu pirmajame abipusiškumo mechanizmo etape Komisija nusprendžia 6 mėnesiams nesustabdyti vizos reikalavimo netaikymo tam tikroms piliečių kategorijoms, kaip numatyta Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos e punkto ii papunktyje, ji šio reglamento 11 straipsnio 1 dalyje nurodytam komitetui pateikia ataskaitą, kurioje atsižvelgia į visus susijusius veiksnius, be kita ko, nurodytus to reglamento 7 straipsnio pirmos pastraipos d punkte.
34.
Be to, šio abipusiškumo mechanizmo, kai priimamas įgyvendinimo ar deleguotasis aktas, kuriuo tam tikram laikotarpiui sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas, rengimo sąlygos per 2011 m. pradėtą Reglamento Nr. 539/2001 peržiūros procedūrą (
16
) taip pat patvirtina, kad reikalavimo netaikymo sustabdymas nėra automatiškas.
35.
Iš tikrųjų šie deleguotieji aktai ar įgyvendinimo aktai, siejami su pirmuoju ar antruoju abipusiškumo mechanizmo etapu, 2011 m. pasiūlyme nebuvo numatyti, pasiūlymo pagrinde tik buvo nurodyta, kad „[p]radiniame Reglamentu <…> Nr. 539/2001 nustatytame abipusiškumo mechanizme jau buvo numatytas tam tikras automatizmas: pranešti apie abipusiškumo nesilaikymo atvejus nebuvo privaloma; atitinkama valstybė narė galėjo laisva valia nuspręsti pranešti ar nepranešti. Bet jei valstybės narės pranešdavo apie tokius atvejus, praėjus 30 dienų po pranešimo pateikimo privalėdavo laikinai ir automatiškai atitinkamos trečiosios šalies piliečiams taikyti vizų reikalavimą, nebent Taryba nuspręstų kitaip. Šis automatizmas laikytas pradinio abipusiškumo mechanizmo trūkumu, todėl 2005 m., siekiant išvengti priešingų rezultatų, jo atsisakyta. Nėra jokio pagrindo manyti, kad dabar jis būtų veiksmingesnis. Dabartinis abipusiškumo mechanizmas, iš dalies pakeistas 2005 m., apskritai laikomas veiksmingu, gerokai sumažėjo abipusiškumo principo nesilaikymo atvejų. Tebepasitaikantys abipusiškumo principo nesilaikymo atvejai dažniausiai susiję su situacijomis, kai, trečiųjų šalių nuomone, kai kurios valstybės narės nesilaiko objektyvių bevizio režimo taikymo kriterijų, nustatytų šių trečiųjų šalių nacionalinėje teisėje“ (
17
). Taigi per Reglamento Nr. 539/2001 peržiūros procedūrą Komisija aiškiai buvo už tai, kad ir toliau nebūtų automatizmo, ir siūlė pakeisti šio reglamento 1 straipsnio 4 dalies c punktą tik tiek, kad būtų atsižvelgta į Lisabonos sutarties sukeliamas pasekmes.
36.
Būtent per Taryboje vykusias diskusijas kilo idėja leisti Komisijai, gavus atitinkamos valstybės narės prašymą ar praėjus tam tikram terminui, savo iniciatyva priimti įgyvendinimo aktą, kuriuo sustabdomas vizos reikalavimo netaikymas dėl abipusiškumo principo nesilaikymo, atsižvelgiant į pasekmes Sąjungos išorės santykiams, o tai iš esmės atitinka galiausiai patvirtinto abipusiškumo mechanizmo pirmąjį etapą (
18
).
37.
Šiuo atžvilgiu Komisija dar kartą patvirtino, kad vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo automatizmas duotų priešingų rezultatų, ir tam tikros valstybės narės pateikė skirtingų nuomonių. Viena valstybė narė palankiai vertino šį kompromisinį pasiūlymą, nes jis suteikė galimybę išreikšti valstybių narių solidarumą išorės atžvilgiu. Kita tvirtino, kad Komisijos pranešimas negali būti pakankamas signalas trečiajai šaliai ir kad Komisija turėtų būti įpareigota rasti sprendimą arba vizų klausimu, arba kitoje, kaip antai prekybos ar transporto, srityje. Dar viena valstybė narė pasirinktą požiūrį kritiškai vertino dėl pernelyg ilgos trukmės ir sudėtingumo (
19
).
38.
Iš tikrųjų Reglamentu Nr. 1289/2013 iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalies d punktą, kuriame numatyta, kad prieš imdamasi tam tikrų priemonių Komisija turi atsižvelgti į tam tikrus elementus, taip pat abipusiškumo mechanizmas suskaidytas į tris etapus, iš esmės nulėmė Parlamente nagrinėjant 2011 m. pasiūlymą Piliečių laisvių, teisingumo ir vidaus reikalų komiteto padaryti pakeitimai (
20
), grindžiami pranešėjo analize, pagal kurią abipusiškumo veikimas nebuvo patenkinamas (
21
). Vis dėlto Parlamento užsienio reikalų komitetas, į kurį kreiptasi dėl nuomonės, 2011 m. lapkričio 24 d. pateikė nuomonę, kad nereikia nieko keisti dėl abipusiškumo mechanizmo raidos klausimo, ir laikėsi pradinės Komisijos pozicijos (
22
).
39.
Iš šių diskusijų matyti, kad labai skyrėsi pozicijos dėl abipusiškumo mechanizmo, jo automatizmo, etapų, aktų, kuriuos turi priimti Komisija, pobūdžio, jų priėmimo terminų ir galimybės pradėti derybas kitose srityje.
40.
Atsižvelgiant į šias aplinkybes svarbu nurodyti, pirma, Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalies d punkto redakcijos raidą nuo Parlamento dalinio pakeitimo, kuriame tik nurodyta, kad „Komisija, svarstydama, kokių tolesnių veiksmų reikia imtis, atsižvelgia į priemonių <…> rezultatus“, iki tokios galutinės formuluotės: „Komisija, svarstydama, kokių tolesnių veiksmų imtis laikantis e, f arba h punkto, atsižvelgia į priemonių <…> rezultatus“.
41.
Antra, reikia atsižvelgti į 21 valstybės narės pareiškimą, pateiktą priimant Reglamentą Nr. 1289/2013, kuriame jos nurodė, kad „Reglamento <…> Nr. 539/2001 pakeitimas, visų pirma dėl abipusiškumo mechanizmo (1 straipsnio 1 dalis) ir dėl nuostatos dėl sustabdymo (1 straipsnio 2 dalis), galėtų turėti svarbių pasekmių Sąjungos ir jos valstybių narių išorės santykiams. Todėl pabrėžiame, kad pagal atitinkamas nuostatas atitinkamos Sąjungos institucijos privalo, prieš priimant bet kokį pasiūlymą ar sprendimą, išsamiai patikrinti ir atsižvelgti į galimas neigiamas politines pasekmes tiek Sąjungos, tiek jos valstybių narių išorės santykiams, kuri[ų] gali kilti dėl tokių pasiūlymų ar sprendimų. Visų pirma tai taikoma išorės santykiams su strateginiais partneriais. Mūsų nuomone, Taryba turėtų savo ruožtu užtikrinti, kad ši jos prievolė būtų visapusiškai vykdoma“ (
23
).
42.
Be to, manau, kad šiam ieškiniui neturi lemiamos reikšmės Komisijos palaikoma pozicija, pateikta nagrinėjant jos ieškinį dėl panaikinimo, pareikštą, be kita ko, dėl Reglamento Nr. 1289/2013 1 straipsnio 1 dalies a punkto, kuriuo, be kita ko, iš dalies keičiamas Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalies f punktas (
24
), t. y. kad ji beveik visiškai neturi diskrecijos priimti deleguotąjį aktą, todėl Sąjungos teisės aktų leidėjas turėjo pasirinkti įgyvendinimo aktą.
43.
Viena vertus, Teisingumo Teismas nusprendė, kad šis klausimas nereikšmingas, siekiant nustatyti, ar Komisija turėjo priimti aktą, remdamasi SESV 290 straipsniu, ar SESV 291 straipsniu (
25
).
44.
Kita vertus, nuo tada, kai Teisingumo Teismas patvirtino, kad pagal Reglamentu Nr. 1289/2013 iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalies f punktą (dabar Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktas) priimtas aktas yra deleguotasis aktas, Komisija gali naudotis Sąjungos teisės aktų leidėjo suteikta diskrecija.
45.
Taigi atsižvelgiant būtent į šią Komisijos diskreciją reikia nagrinėti nepriimtinumo pagrindus.
B.
Dėl priimtinumo
46.
Komisija pateikė du nepriimtinumu grindžiamus pagrindus, kurių vienas susijęs su galimybe inicijuoti antrą procedūrą dėl neveikimo, nors dėl pirmojo raginimo imtis atitinkamų veiksmų nesikreipta į Teisingumo Teismą, o kitas su tuo, kad buvo apibrėžta pozicija, todėl procedūra baigta.
1. Galimybė pateikti naują raginimą imtis atitinkamų veiksmų po pirmojo raginimo, po kurio nesikreipta į Teisingumo Teismą
47.
Iš pradžių negalima paneigti, kad 2017 m. kovo 2 d. ir 2020 m. spalio 22 d. rezoliucijos, išskyrus į antrąją įterptus du punktus (
26
), yra tapačios. Į pastarąją įterptame pirmame punkte (J punktas), kuriame tik akcentuojami likusioje rezoliucijos dalyje pateikti argumentai (valstybių narių solidarumas (
27
), teisės, kurių netenka Parlamentas ir Taryba (
28
)), bet nepateikiama naujų argumentų. Antrame įterptame punkte (K punktas) tik priminta Komisijos, kaip Sutarčių sergėtojos, užduotis ir grėsmė, kad jos neveikimas susilpnins šios užduoties vykdymą. Nemanau, kad šis bendras priminimas gali būti laikomas papildomu argumentu. Taigi išties abiejose rezoliucijose Parlamentas priekaištauja Komisijai dėl to paties neveikimo, remdamasis tais pačiais motyvais.
48.
Šiuo atžvilgiu vertinant ieškinio dėl neveikimo priimtinumą nesvarbu tai, kad per laikotarpį nuo vieno iki kito raginimo imtis atitinkamų veiksmų pasikeitė Parlamento sudėtis, nes tai yra institucijos pareikštas ieškinys, kuris, kaip būtent toks ieškinys, priskiriamas kiekvienai atitinkamai institucijai.
49.
Be to, tai, kad, kaip jau nurodžiau, Komisija turi diskreciją, neleidžia pagal analogiją taikyti Bendrojo Teismo jurisprudencijos, kurioje konstatuojamas Komisijos neveikimas dėl nepriimto deleguotojo akto, nors pareiga priimti tokį aktą vėliausiai teisėkūros procedūra priimtame akte nurodytą dieną buvo aiški, tiksli ir besąlyginė (
29
).
50.
2015 m. gruodžio 16 d. Sprendime Švedija / Komisija (
30
) Bendrasis Teismas, remdamasis Reglamento (ES) Nr. 528/2012 5 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos redakcija (
31
), kurioje nurodyta, kad „[n]e vėliau kaip 2013 m. gruodžio 13 d. Komisija <…> priima deleguotuosius aktus, nustatančius mokslinius kriterijus, kuriais vadovaujantis nustatomos endokrininės sistemos ardymo savybės“, nusprendė: „reikia konstatuoti, kad iš šios nuostatos aiškia matyti, kad Komisija turi aiškią, tikslią ir besąlyginę pareigą priimti deleguotuosius aktus, nustatančius mokslinius kriterijus, kuriais vadovaujantis nustatomos endokrininės sistemos ardymo savybės, ir tai turi padaryti vėliausiai 2013 m. gruodžio 13 d.“ (
32
).
51.
Šiuo atveju paradoksalu, bet Parlamentas remiasi šia jurisprudencija, kaltindamas Komisiją dėl neveikimo, bet neatsižvelgia į tai, ar atsisakyta pirmos procedūros dėl neveikimo, pradėtos gavus Komisijos atsakymą į jo raginimą imtis tam tikrų veiksmų. Taigi, nors Komisija turėjo pareigą imtis atitinkamų veiksmų, nes ji buvo aiški, tiksli ir besąlyginė, Parlamentas turėjo tęsti procedūrą dėl neveikimo ir per SESV 265 straipsnio antroje pastraipoje numatytą terminą kreiptis į Teisingumo Teismą, antraip naujas jo raginimas imtis atitinkamų veiksmų gali būti kvalifikuojamas kaip šio termino pažeidimas.
52.
Kadangi šiuo atveju dėl jau nurodytų priežasčių pareiga imtis atitinkamų veiksmų nėra aiški, tiksli ir besąlyginė, reikia išsiaiškinti, pirma, ar terminas tarp dviejų raginimų imtis atitinkamų veiksmų yra reikšmingas ieškinio priimtinumui, ir, antra, ar buvo galimas į pirmesnį panašus naujas raginimas imtis atitinkamų veiksmų.
53.
Pirmiausia dėl raginimo imtis atitinkamų veiksmų būtinai reikia priminti keletą chronologinių aspektų.
54.
Reglamentu Nr. 1289/2013 iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalies a punkto trečioje pastraipoje (dabar Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos a punkto trečia pastraipa) numatytas paskelbimas įvyko 2014 m. balandžio 12 d. (
33
). Taigi būtent nuo šios datos turi būti skaičiuojamas dvejų metų terminas, kuriam pasibaigus Komisija gali priimti deleguotąjį aktą pagal Reglamento Nr. 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktą. Todėl Komisija deleguotąjį aktą galėjo priimti nuo 2016 m. balandžio 11 d.
55.
Taigi 2016 m. balandžio 12 d. komunikato išvadoje Komisija paragino Parlamentą ir Tarybą „kuo skubiau pradėti diskusijas ir nustatyti poziciją dėl tinkamiausio veikimo būdo <…>, atsižvelgiant į šiame Komunikate pateiktą vertinimą. <…> Parlamentas ir Taryba kviečiami ne vėliau kaip iki 2016 m. liepos 12 d. informuoti Komisiją apie savo pozicijas“.
56.
Taigi, pasibaigus 24 mėnesių terminui, Komisija aiškiai pranešė, kad artimiausiu metu neketina priimti deleguotojo akto, tačiau laukia Parlamento ir Tarybos pozicijos šiuo klausimu iki konkrečios datos.
57.
Po 2016 m. balandžio 12 d. komunikato Komisija priėmė du naujus 2016 m. liepos 13 d. ir 2016 m. gruodžio 21 d. tolesnių veiksmų komunikatus (
34
), kuriuose nurodė diplomatines pastangas, siekiant vizos reikalavimo netaikymo atitinkamų valstybių narių piliečiams, pageidaujantiems vykti į Jungtines Valstijas.
58.
Tik 2017 m. kovo 2 d. Parlamentas balsavo dėl pirmos rezoliucijos, kuria Komisija raginama imtis atitinkamų veiksmų, kad būtų priimtas deleguotasis aktas.
59.
Primenu, kad SESV 265 straipsnyje nenustatyta jokio termino nuo neveikimo konstatavimo iki raginimo imtis atitinkamų veiksmų, siekiant pareikšti ieškinį dėl neveikimo. Vis dėlto pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją raginimas imtis atitinkamų veiksmų kompetentingai institucijai turi būti pateiktas per protingą terminą nuo konstatuoto neveikimo, antraip sueina senaties terminas (
35
).
60.
Nors akivaizdu, kad pirmasis raginimas pateiktas per protingą terminą, vis dėlto po jo Parlamentas nepriėmė jokio akto, tik pasitenkino 2017 m. gegužės 2 d. Komisijos komunikatu (
36
), kuriame primintos įdėtos diplomatinės pastangos bei jų rezultatai ir nurodyta, kad deleguotojo akto priėmimas „šiuo metu duotų priešingų rezultatų ir nepadėtų siekti bevizio režimo visiems [Sąjungos] piliečiams tikslo“. Todėl Parlamentas (bent netiesiogiai) patvirtino diplomatinio būdo pasirinkimą kilusiai problemai išspręsti. Bet ar šis pritarimas diplomatiniam būdui nepriimant deleguotojo akto yra galutinis?
61.
Jeigu kelsime tik termino klausimą, manau, šiuo atveju atsakymą galima rasti Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, pagal kurią negalima priekaištauti ieškovui, kad nesiėmė veiksmų per protingą terminą, jeigu per visą atitinkamą laikotarpį šalys dažnai bendravo, todėl buvo galima pagrįstai galvoti, kad problema bus tinkamai išspręsta (
37
).
62.
Taip pat Pirmosios instancijos teismas (dabar Bendrasis Teismas) patvirtino raginimus imtis atitinkamų veiksmų, pateiktus praėjus 26 ar 47 mėnesiams po skundų pateikimo valstybės pagalbos srityje, ir nusprendė, kad tai, jog Komisija ilgai nagrinėjo šiuos skundus, ieškovėms negalėjo pakenkti, kiek tai susiję su terminu (
38
).
63.
Jeigu argumentuose neatsižvelgsime į pirmąjį 2017 m. kovo 2 d. raginimą imtis atitinkamų veiksmų, nuo Parlamento ieškinyje nurodyto 2016 m. balandžio 12 d. komunikato iki 2020 m. spalio 22 d. rezoliucijos praėjęs daugiau nei ketverių su puse metų terminas, turint omenyje labai ypatingas bylos aplinkybes, gali būti laikomas dar tinkamu ieškiniui dėl neveikimo pareikšti. Šios labai ypatingos aplinkybės šiuo atveju yra: Komisijos pasirinktas diplomatinis būdas, kurio poveikis gali būti įvertintas tik praėjus pakankamai ilgam laikotarpiui; tai, kad Parlamentas patvirtino šį būdą, nes nepareiškė ieškinio dėl neveikimo 2017 m.; nuolatinių trišalių darbinių susirinkimų, dariusių teigiamą poveikį tam tikriems Sąjungos piliečiams, buvimas; nuolatinių Komisijos komunikatų Parlamentui ir Tarybai apie darbų eigą buvimas, taip pat 2020 m. kilusi COVID‑19 pandemija, dėl kurios nebuvo galimas transatlantinis judėjimas.
64.
Antra, esu linkęs laikytis požiūrio, kad ieškinio dėl neveikimo senaties terminas nesuėjo, juo labiau atsižvelgiant į tai, kad raginimas imtis atitinkamų veiksmų buvo pateiktas po pirmojo raginimo, po kurio daugiau nei trejus su puse metų nebuvo pareikštas ieškinys esant šiam konkrečiam ankstesniam kontekstui.
65.
Pirmas Parlamento mėginimas negali būti laikomas netiesioginiu atsisakymu vėliau pareikšti ieškinį dėl neveikimo atsižvelgiant į konkretų bylos kontekstą, nes, kaip jau nurodžiau, diplomatinis klausimo dėl vizos reikalavimo netaikymo sprendimo būdas ilgai trunka.
66.
Iš tikrųjų galima žengti dar toliau ir vertinat, ar raginimas imtis atitinkamų veiksmų pateiktas per protingą terminą, atspirties tašku laikyti kiekvieną naują komunikatą, kuriame Komisija Parlamentui ir Tarybai nurodo, kad ji deleguotojo akto priėmimo nelaiko veiksmingu ir pirmenybę teikia diplomatinei alternatyvai.
67.
Taigi manau, kad antrasis raginimas imtis atitinkamų veiksmų priimtas per protingą terminą, turint omenyje šios išvados 63 punkte primintus šios bylos ypatumus, nepaisant to, ar šis terminas laikomas laikotarpiu nuo pirmojo raginimo imtis atitinkamų veiksmų, ar nuo paskutinio 2020 m. kovo 23 d. Komisijos komunikato (
39
) iki šio antrojo raginimo imtis atitinkamų veiksmų pateikimo.
2. Dėl pozicijos apibrėžimo buvimo
68.
Toliau kyla klausimas, ar 2020 m. gruodžio 22 d. Komisijos komunikatas yra pozicijos apibrėžimas, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnio antrą pastraipą.
69.
Pagal suformuotą jurisprudenciją tai, kad paraginta imtis atitinkamų veiksmų institucija priima kitokį nei ieškovas būtų norėjęs aktą, nėra neveikimas (
40
).
70.
Šiuo atveju tai, kad Komisija priėmė komunikatą, patvirtinantį, kad naudosis diplomatiniu būdu, užuot priėmusi deleguotąjį aktą, prilygsta pozicijos apibrėžimui, dėl kurio šis ieškinys nepriimtinas.
71.
Teisingumo Teismas pripažino, kad paraginta imtis atitinkamų veiksmų institucija neprivalo priimti Sąjungos akto, kaip tai suprantama pagal SESV 288 straipsnį, tam, kad galiotų pozicijos apibrėžimas ir ieškinys dėl neveikimo būtų nepriimtinas (
41
). Šiuo tikslu bet kokia šios institucijos patvirtinta priemonė prireikus gali būti prilyginta pozicijos apibrėžimui. Šiuo atveju, jeigu 2020 m. gruodžio 22 d. komunikatas atitinka esmines sąlygas, keliamas pozicijos apibrėžimui, to, kad šis komunikatas nėra pirminėje teisėje nustatytas aktas, kiek tai susiję su forma, nepakanka, kad būtų tenkinamos ieškiniui dėl neveikimo keliamos sąlygos (
42
).
72.
Kiek tai susiję su esminėmis sąlygomis, taikomomis kvalifikavimui kaip „pozicijos apibrėžimas“, Teisingumo Teismas ypač plačiai aiškina tai, kas yra pozicijos apibrėžimas, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnio antrą pastraipą. Šiuo klausimu reikia pateikti dvi pastabas.
73.
Pirma, tai, kad paraginta imtis atitinkamų veiksmų institucija pradeda sprendimo priėmimo procesą, nors nebūtinai jį užbaigia, vis dėlto yra pozicijos apibrėžimas ir lemia ieškinio dėl neveikimo nepriimtinumą (
43
). Šiuo atveju tai, kad Komisija priėmė 2020 m. gruodžio 22 d. komunikatą, prieš galimai priimdama deleguotąjį aktą, gali būti laikoma viso pozicijos apibrėžimo proceso dalimi ir prireikus, atsižvelgiant į šio komunikato turinį, pozicijos apibrėžimu, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnio antrą pastraipą.
74.
Antra, net ir dalinis ar netiesioginis pozicijos apibrėžimas prilygsta pozicijos apibrėžimui, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnio antrą pastraipą (
44
). Kitaip tariant, jeigu priimti aktą turinti institucija tik iš dalies ar netiesiogiai sureglamentuoja situaciją, nepateikdama išsamaus sprendimo, vis viena tai yra pozicijos apibrėžimas, nes atitinkamas aktas gali būti papildytas vėlesniame etape. Šiuo atveju atsižvelgiant į 2020 m. gruodžio 22 d. komunikato turinio aiškinimą, kuris bus pateiktas, gali būti taip, kad, nors jame tik netiesiogiai ar iš dalies reglamentuojamas vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo klausimas, nepateikiant konkretaus sprendimo, ieškinys dėl neveikimo nepriimtinas.
75.
Šiuo atveju nurodau dar du elementus, kurie man atrodo reikšmingi.
76.
Pirma, po pirmojo 2017 m. kovo 2 d. raginimo Parlamentas pasitenkino 2017 m. gegužės 2 d. Komisijos komunikatu (
45
) ir nepareiškė ieškinio dėl neveikimo Teisingumo Teisme. Taigi jis bent netiesiogiai pripažino, kad šis komunikatas prilygo pozicijos apibrėžimui.
77.
Antra, yra vienas precedentas, kai ieškovas Komisijai pareiškė ieškinį dėl neveikimo, nes ji nepriėmė Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalyje nurodyto deleguotojo akto.
78.
Komisijos atsakymas, kuris ieškovo nepatenkino, buvo grindžiamas trimis elementais. Pirmiausia Komisija tvirtino, kad ji priėmė kelias ataskaitas ir komunikatus dėl vizos reikalavimo netaikymo valstybių narių piliečiams daugybėje trečiųjų šalių, remiantis abipusiškumo pagrindu, taip pat aktyviai siekė užtikrinti šį abipusiškumą ne vien su Jungtinėmis Amerikos Valstijomis. Paskui ji nurodė, kad neatsako už ieškovui taikomus atvykimo į Jungtines Amerikos Valstijas ribojimus ir jo padėtis nepagerėtų, jeigu būtų panaikintas vizos reikalavimo netaikymas Amerikos piliečiams. Galiausiai Komisija prašė pripažinti nepriimtinu ieškinį dėl neveikimo, kuris ateityje gali būti pareikštas, nes prašytas deleguotasis aktas tiesiogiai ir konkrečiai nesusijęs su ieškovu. Bendrasis Teismas nusprendė, kad Komisija taip apibrėžė poziciją, todėl ieškovo ieškinys dėl neveikimo nepriimtinas (
46
).
79.
Taigi, manau, aišku, kad šiuo atveju Komisija apibrėžė poziciją, kaip tai suprantama pagal SESV 265 straipsnį, priimdama 2020 m. gruodžio 22 d. komunikatą, pagal kurį ir toliau teikė pirmenybę abipusiškumą su Jungtinėmis Amerikos Valstijomis pasiekti diplomatiniu būdu, o prašomo deleguotojo akto priėmimas duotų priešingų rezultatų, siekiant bevizio režimo visiems pageidaujantiems į šią šalį vykti Sąjungos piliečiams tikslo.
80.
Dėl šių priežasčių manau, kad Parlamento ieškinys dėl neveikimo nepriimtinas.
C.
Dėl neveikimo buvimo
81.
Vis dėlto manau, kad subsidiariai būtina išnagrinėti Komisijos neveikimo buvimo ar jo nebuvimo klausimą dėl esmės.
82.
Kaip nurodžiau šios išvados 32–45 punktuose, manau, kad Komisija turi diskreciją priimti Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktu grindžiamą deleguotąjį aktą arba jo nepriimti. Šiai diskrecijai taikomi šio straipsnio d punkte nustatyti trys kriterijai.
83.
Taigi atsižvelgiant būtent į šiuos tris kriterijus reikia nagrinėti, ar Komisija neveikė.
84.
Pirmasis kriterijus yra Komisijos pareiga atsižvelgti į priemonių, kurių ėmėsi atitinkama valstybė narė, siekdama užtikrinti bevizį režimą susijusios trečiosios šalies atžvilgiu, rezultatus.
85.
2020 m. gruodžio 22 d. komunikate Komisija skiria ypatingą dėmesį šiam klausimui ir nurodo, kad dėl keturių atitinkamų valstybių narių piliečiams dar taikomo vizos reikalavimo vykstant į Jungtines Valstijas dabar parengti darbo planai, skirti nuostatoms, kurios kiekviename iš jų turi būti priimtos, kad atitiktų amerikiečių bevizio režimo programą.
86.
Be to, Komisija nurodo atmestų prašymų išduoti vizą rodiklių raidą kiekvienoje iš šių valstybių narių ir saugumo reikalavimus, kuriems Jungtinės Amerikos Valstijos teikia didžiausią reikšmę.
87.
Antrasis kriterijus – pareiga atsižvelgti į veiksmus, kurių imtasi dėl Jungtinių Amerikos Valstijų, visų pirma politikos, ekonomikos ir prekybos srityse, kad būtų vėl taikomas arba įvestas bevizis režimas.
88.
Pirmiausia Komisija išsamiai nurodo 2020 m. vykusius tris dvišalius ar trišalius darbo susirinkimus, patikslindama, kad 2020 m. gegužės mėn. dvišalis susirinkimas vyko ministerijos lygiu.
89.
Be to, 2020 m. gruodžio 22 d. komunikate Komisija nurodo, kad dėl pereinamojo laikotarpio po Jungtinėse Valstijose įvykusių rinkimų ir laukiant kol, kaip numatyta, 2021 m. sausio 20 d. inauguravus naująjį prezidentą bus suformuota nauja administracija, ji tik galėjo su Europos išorės veiksmų tarnyba (EIVT) parengti pasiūlymą dėl naujos transatlantinės darbotvarkės, kurioje priminta transatlantinių ryšių svarba.
90.
Taip Komisija pateisina veiksmus, kurių ėmėsi politiniu lygiu, siekdama vizos reikalavimo netaikymo visoms atitinkamoms keturioms likusioms valstybėms narėms. Tačiau Teisingumo Teismui Komisijos pateiktuose rašytiniuose dokumentuose nurodyti argumentai šiuo klausimu neturi reikšmės vertinant neveikimą ar jo nebuvimą, nes jie yra vėlesni nei po Parlamento raginimo imtis atitinkamų veiksmų jos apibrėžta pozicija.
91.
Trečiasis kriterijus susijęs su vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo pasekmėmis Sąjungos ir jos valstybių narių išorės santykiams su Jungtinėmis Amerikos Valstijomis.
92.
Skirtingai, nei 2016 m. balandžio 12 d. komunikate, kuriame labai išsamiai nagrinėti vizos reikalavimo netaikymo sustabdymo pasekmės ir poveikis Sąjungos piliečiams ir įmonėms, 2020 m. gruodžio 22 d. komunikato pagrindiniams faktams skirtoje dalyje tik padaryta nuoroda į šį pirmąjį komunikatą. Paskui išvadose Komisija nurodo, kad ji atsižvelgia į tai, kad vizos reikalavimo netaikymo Amerikos piliečiams sustabdymas „turėtų didelį neigiamą poveikį įvairiose politikos srityse ir sektoriuose, taip pat neigiamai paveiktų transatlantinį bendradarbiavimą ir <…> išorės santykius su strateginiu partneriu. Toks sustabdymas taip pat gali kelti pavojų visų kitų [Sąjungos] piliečių kelionių į Jungtines Valstijas beviziam režimui, jei Jungtinės Valstijos nuspręstų laikytis kelis kartus išsakytos pozicijos, kad vien dėl to, jog Komisija priims deleguotąjį aktą dėl bevizio režimo taikymo Jungtinių Valstijų piliečiams sustabdymo, Jungtinės Valstijos nedelsdamos priimtų atsakomąsias priemones ir vėl nustatytų vizos reikalavimą visiems [Sąjungos] piliečiams“. Pažymėtina, kad ši vizos reikalavimo sugrąžinimo grėsmė susijusi tik su Komisijos priimamu deleguotuoju aktu, o ne jo įsigaliojimu, kuris vis dėlto siejamas su Parlamento ir Tarybos prieštaravimo nebuvimu (
47
).
93.
Taigi manau, kad Komisija tinkamai įrodė, kad laikėsi Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punkto nuostatų. Vadinasi, jeigu Teisingumo Teismas nuspręs, kad ieškinys dėl neveikimo priimtinas, jį reikės atmesti dėl esmės.
VI. Išvada
94.
Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti taip:
–
Pirma, ieškinys nepriimtinas.
–
Subsidiariai – atmesti ieškinį.
–
Priteisti iš Europos Parlamento bylinėjimosi išlaidas.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	2018 m. lapkričio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas, nustatantis trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams tas reikalavimas netaikomas, sąrašus (OL L 303, 2018, p. 39).
(
3
)	2001 m. kovo 15 d. Tarybos reglamentas, nustatantis trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus (OL L 81, 2001, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k. 19 sk., 4 t., p. 65; klaidų ištaisymas OL L 29, 2007 2 3, p. 10; OL L 258, 2018 10 15, p. 7; OL L 258, 2018 10 15, p. 8).
(
4
)	2013 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas, kuriuo iš dalies keičiamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 539/2001, nustatantis trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus (OL L 347, 2013, p. 74).
(
5
)	Žr. šio reglamento 14 straipsnį.
(
6
)	Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai „Abipusiškumo santykių su tam tikromis trečiosiomis šalimis trūkumas vizų politikos srityje. Dabartinė padėtis ir galimi veiksmai“ (COM(2016) 221 final), toliau – 2016 m. balandžio 12 d. komunikatas.
(
7
)	2016 m. liepos 13 d. Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai dėl situacijos, susijusios su abipusiškumo santykių trūkumu (COM(2016) 481 final); 2016 m. gruodžio 21 d. Komunikatas (COM(2016) 816 final); 2017 m. gegužės 2 d. Komunikatas (COM(2017) 227 final); 2017 m. gruodžio 20 d. Komunikatas (COM(2017) 813 final); 2018 m. gruodžio 19 d. Komunikatas (COM(2018) 855 final) ir 2020 m. kovo 23 d. Komunikatas (COM(2020) 119 final).
(
8
)	Europos Parlamento rezoliucija dėl Komisijos įsipareigojimų taikyti abipusiškumo principą vizų klausimu pagal Reglamento (EB) Nr. 593/2001 1 straipsnio 4 dalį (2016/2986(RSP)), toliau – 2017 m. kovo 2 d. rezoliucija.
(
9
)	Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai, kuriuo nustatoma Komisijos pozicija Europos Parlamentui 2017 m. kovo 2 d. priėmus rezoliuciją dėl Komisijos įsipareigojimų taikyti abipusiškumo principą vizų klausimu ir kuriuo apžvelgiama padaryta pažanga (COM(2017) 227 final).
(
10
)	Europos Parlamento rezoliucija dėl Komisijos įsipareigojimų taikyti abipusiškumo principą vizų klausimu pagal Reglamento (ES) 2018/1806 7 straipsnį (2020/2605(RSP)), toliau – 2020 m. spalio 22 d. rezoliucija.
(
11
)	Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai, kuriuo nustatoma Komisijos pozicija Europos Parlamentui 2020 m. spalio 22 d. priėmus rezoliuciją dėl Komisijos įsipareigojimų taikyti abipusiškumo principą vizų klausimu ir kuriuo apžvelgiama padaryta pažanga (COM(2020) 851 final), toliau – 2020 m. gruodžio 22 d. komunikatas.
(
12
)	Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos e punktas.
(
13
)	Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos f punktas.
(
14
)	Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos h punktas.
(
15
)	Daroma nuoroda į Reglamento 2018/1806 7 straipsnio pirmos pastraipos b punktą.
(
16
)	Žr. 2011 m. gegužės 24 d. pateiktą Pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo iš dalies keičiamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 539/2001, nustatantis trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus (COM(2011) 290 final), toliau – 2011 m. pasiūlymas.
(
17
)	2011 m. pasiūlymo p. 6.
(
18
)	Žr. 2012 m. vasario 7 d. Vizų grupės / Jungtinio komiteto (ES‑Islandija / Norvegija ir Šveicarija / Lichtenšteinas) darbinio susirinkimo vizų klausimais ataskaitą, Dokumentas Nr. 6807/12, prieinamas šiuo interneto adresu: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6807-2012-INIT/en/pdf, visų pirma dėl siūlyto Reglamento Nr. 539/2001 1 straipsnio 4 dalies c punkto pakeitimo (p. 9).
(
19
)	Žr. pirmesnėje šios išvados išnašoje nurodytą ataskaitą, ypač jos 1 išnašą (p. 8).
(
20
)	Žr. Pranešimą dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo iš dalies keičiamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 539/2001, nustatantis trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorines sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus (A7-0139/2013), prieinamą šiuo interneto adresu: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2013-0139_LT.html#_section1
(
21
)	Žr. Parlamento teisėkūros rezoliucijos projekto, įtraukto į šios išvados pirmesnėje išnašoje nurodytą pranešimą, aiškinamąją dalį: „Kalbant apie abipusiškumą apskritai, akivaizdu, kad dabartinė sistema, kuri buvo iš dalies pakeista Reglamentu Nr. 851/2005, neveiksminga, nors Komisija teigia kitaip. Net jeigu nereikia vėl pradėti taikyti Reglamente Nr. 539/2001 numatyto automatizmo principo, reikia iš esmės persvarstyti dabartinį mechanizmą siekiant užtikrinti, kad valstybės narės veiktų vienodai ir būtų solidarios. Pagrindiniams bendros vizų politikos ramsčiams neturėtų kilti pavojus dėl kitų sumetimų, pvz., Europos Sąjungos prekybos santykių“.
(
22
)	Žr. Užsienio reikalų komiteto nuomonę dėl 2011 m. pasiūlymo, pateiktą šios išvados 20 išnašoje nurodytame pranešime.
(
23
)	Pareiškimas prieinamas šiuo interneto adresu: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16088-2013-ADD-1-REV-1/lt/pdf
(
24
)	Žr. bylą, kurioje priimtas 2015 m. liepos 16 d. Sprendimas Komisija / Parlamentas ir Taryba (C‑88/14, EU:C:2015:499).
(
25
)	Žr. 2015 m. liepos 16 d. Sprendimą Komisija / Parlamentas ir Taryba ((C‑88/14, EU:C:2015:499, 32 punktas).
(
26
)	J ir K punktai, kuriuose priminti Komisijos neveikimo lemiami solidarumo ir instituciniai iššūkiai.
(
27
)	Žr. 2017 m. kovo 2 d. ir 2020 m. spalio 22 d. rezoliucijų C punktus.
(
28
)	Žr. 2017 m. kovo 2 d. ir 2020 m. spalio 22 d. rezoliucijų E–G punktus.
(
29
)	Žr. 2015 m. gruodžio 16 d. Sprendimą Švedija / Komisija (T‑521/14, nepaskelbtas Rink, EU:T:2015:976, 53 punktas).
(
30
)	T-521/14, nepaskelbtas Rink., EU:T:2015:976.
(
31
)	2012 m. gegužės 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl biocidinių produktų tiekimo rinkai ir jų naudojimo (OL L 167, 2012, p. 1; klaidų ištaisymas OL L 154, 2016 6 11, p. 27 ir OL L 280, 2017 10 28, p. 57).
(
32
)	2015 m. gruodžio 16 d. Sprendimas Švedija / Komisija (T-521/14, nepaskelbtas Rink., EU:T:2015:976, 53 punktas).
(
33
)	Komisijos informacija apie valstybių narių pagal Tarybos reglamento (EB) Nr. 539/2001, kuris iš dalies pakeistas Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 1289/2013, 1 straipsnio 4 dalies a punkt[ą] teikiamus pranešimus apie abipusiškumo principo nesilaikymo atvejus (OL C 111, 2014, p. 1).
(
34
)	Žr. šios išvados 7 išnašą.
(
35
)	Žr. 1971 m. liepos 6 d. Sprendimą Nyderlandai / Komisija (59/70, EU:C:1971:77, 19 punktas).
(
36
)	Žr. šios išvados 9 išnašą.
(
37
)	Žr. 1993 m. vasario 16 d. Sprendimą ENU / Komisija (C-107/91, EU:C:1993:56, 24 punktas). Byloje, kurioje priimtas šis sprendimas, buvo nustatytas 16 mėnesių terminas.
(
38
)	Žr. 1998 m. rugsėjo 15 d. Sprendimą Gestevisión Telecinco / Komisija (T‑95/96, EU:T:1998:206, 80 punktas).
(
39
)	Žr. šios išvados 7 išnašą.
(
40
)	Žr. 1993 m. balandžio 1 d. Sprendimą Pesqueras Echebastar / Komisija (C‑25/91, EU:C:1993:131, 12 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija), taip pat 2009 m. spalio 7 d. Sprendimą Vischim / Komisija (T-420/05, EU:T:2009:391, 255 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
41
)	Žr. 1979 m. spalio 18 d. Sprendimą GEMA / Komisija (125/78, EU:C:1979:237, 17 ir 18 punktai).
(
42
)	Cazet, S., Le recours en carence en droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2012, 101 ir 102 punktai, p. 76–78.
(
43
)	Žr. 2003 m. vasario 26 d. Sprendimą CEVA / Komisija (T‑344/00 ir T‑345/00, EU:T:2003:40, 82–84 punktai).
(
44
)	Žr. 1962 m. gruodžio 14 d. Sprendimą Acciaierie San Michele ir kt. / Vyriausioji valdyba (5/62–11/62 ir 13/62–15/62, EU:C:1962:46, p. 881).
(
45
)	Žr. šios išvados 9 išnašą.
(
46
)	2017 m. spalio 16 d. Nutartis Salehi / Komisija (T‑773/16, nepaskelbta Rink., EU:T:2017:739, 5, 15–18 punktai).
(
47
)	Žr. Reglamento 2018/1806 10 straipsnio 7 dalį: „Pagal 7 straipsnio [pirmos pastraipos f punktą] priimtas deleguotasis aktas įsigalioja tik tuo atveju, jeigu per keturis mėnesius nuo pranešimo Europos Parlamentui ir Tarybai apie šį aktą dienos nei Europos Parlamentas, nei Taryba nepareiškia prieštaravimų arba jeigu dar nepasibaigus šiam laikotarpiui ir Europos Parlamentas, ir Taryba praneša Komisijai, kad prieštaravimų nereikš. Europos Parlamento arba Tarybos iniciatyva šis laikotarpis pratęsiamas dviem mėnesiais“.