62016TJ0682
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 26 de septiembre de 2018 (
*1
)
«FEAGA — Ayudas por superficie — Procedimiento de suspensión de los pagos mensuales a un Estado miembro — Artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 — Componentes clave del sistema de control nacional — Deficiencias observadas — Plan de acción que incluye indicadores de progreso claros, establecidos en consulta con la Comisión — Proporcionalidad»
En el asunto T‑682/16,
República Francesa, representada por los Sres. F. Alabrune, D. Colas y D. Segoin, la Sra. A.‑L. Desjonquères y el Sr. S. Horrenberger, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por
República Portuguesa, representada por los Sres. L. Inez Fernandes y M. Figueiredo, la Sra. P. Estêvão y el Sr. J. Saraiva de Almeida, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. A. Lewis y D. Triantafyllou, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE, por el que se solicita la anulación de la Decisión de Ejecución C(2016) 4287 final de la Comisión, de 12 de julio de 2016, por la que se suspenden los pagos mensuales a la República Francesa con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. S. Frimodt Nielsen (Ponente), Presidente, y el Sr. V. Kreuschitz y la Sra. N. Półtorak, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico y antecedentes del litigio
Disposiciones controvertidas
1
El artículo 41, titulado «Reducción y suspensión de los pagos mensuales e intermedios», del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 13), dispone:
«2.   La Comisión podrá adoptar actos de ejecución, para reducir o suspender los pagos mensuales o intermedios a un Estado miembro si uno o más de los componentes clave del sistema de control nacional en cuestión no existen o no son operativos debido a la gravedad o la persistencia de las deficiencias observadas o existen deficiencias graves similares en el sistema de recuperación de pagos irregulares y si se cumple una de las condiciones siguientes:
[...]
b)
la Comisión deduce que el Estado miembro en cuestión no está en condiciones de aplicar las medidas correctoras necesarias en un futuro inmediato, con arreglo a un plan de acción con indicadores de progreso claros, que se establecerá en consulta con la Comisión.
La reducción o la suspensión se aplicarán a los gastos pertinentes efectuados por el organismo pagador cuando existan deficiencias durante un periodo que deberá fijarse en los actos de ejecución a que se hace referencia en el párrafo primero, que no será superior a doce meses [...]
Los actos de ejecución previstos en el presente apartado se adoptarán de conformidad con el procedimiento consultivo a que se refiere el artículo 116, apartado 2.
Antes de adoptar los actos de ejecución a que se refiere este apartado, la Comisión informará al Estado miembro en cuestión de su intención y le pedirá que reaccione en un plazo que no podrá ser inferior a 30 días.
Los actos de ejecución que fijen los pagos mensuales a que se refiere el artículo 18, apartado 3, o los pagos intermedios contemplados en el artículo 36, tendrán en cuenta los actos de ejecución adoptados de conformidad con el presente apartado.»
2
Por su parte, el artículo 41, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013 establece lo siguiente:
«Las reducciones y suspensiones en virtud del presente artículo se aplicarán de conformidad con el principio de proporcionalidad y sin perjuicio de la aplicación de los artículos 51 [relativo a la liquidación de cuentas] y 52 [relativo a la liquidación de conformidad].»
Elaboración y aprobación del plan de acción
3
Mediante escrito de 14 de mayo de 2013, la Comisión Europea informó a las autoridades francesas de que varias auditorías llevadas a cabo por sus servicios mostraban problemas recurrentes en relación con las ayudas por superficie concedidas en el marco de la política agrícola común (PAC). Estos problemas afectaban, en particular, al sistema integrado de gestión y control (en lo sucesivo, «SIGC»), al sistema de identificación de las parcelas agrarias (en lo sucesivo, «SIPA»), asimismo denominado «registro parcelario gráfico» (en lo sucesivo, «RPG»), a los controles administrativos cruzados y a los controles sobre el terreno. Por consiguiente, la Comisión solicitó a las autoridades francesas que presentaran un «plan de acción en el que se detallaran las medidas necesarias para subsanar las debilidades detectadas».
4
Mediante escrito de 13 de noviembre de 2013, tras mantener varios contactos con la Comisión, las autoridades francesas presentaron su plan de acción. Mediante escrito de 28 de noviembre de 2013, la Comisión señaló que dicho plan de acción podía «considerarse definitivo» (en lo sucesivo, «plan de acción»), si bien afirmó que «en lo que respecta a las ayudas por superficie [...] las acciones propuestas todavía podrían completarse [y] detallarse durante su aplicación».
5
El primero de los cuatro componentes del plan de acción versaba sobre las ayudas por superficie. Este componente comprendía, en primer lugar, varias acciones destinadas a actualizar el SIPA; en segundo lugar, determinadas acciones relativas a los controles sobre el terreno y, en tercer lugar, diversas acciones relativas al cálculo de los pagos y las sanciones. En cuanto atañe a la actualización del SIPA, las acciones previstas consistían, en esencia, en interpretar los elementos fotográficos incluidos en una base de datos llamada BD TOPO (en lo sucesivo, «base de datos BD TOPO»), en la que se habían digitalizado diversos elementos del paisaje, como bosques, ríos o edificios. Esta labor de interpretación sistemática había de permitir volver a calcular las superficies subvencionables en que se basaban los pagos. Los otros tres componentes del plan de acción, que no constituyen el objeto del presente asunto, se referían a la condicionalidad de las ayudas, los derechos de ayuda y las primas animales.
Seguimiento, solicitud de revisión y nuevas modalidades del plan de acción
6
El plan de acción englobaba un dispositivo de seguimiento, con arreglo al cual tuvieron lugar numerosos contactos entre las autoridades francesas y la Comisión. Así, el plan de acción preveía que las autoridades francesas enviaran informes de situación sobre su aplicación. En 2014, dichas autoridades remitieron los informes el 4 de febrero, el 4 de abril, el 2 de julio y el 14 de octubre.
7
Mediante escrito de 22 de diciembre de 2014, la Comisión declaró, a raíz de una auditoría llevada a cabo en noviembre de 2014 para evaluar el avance del plan de acción, que la base de datos BD TOPO se había quedado obsoleta y había dejado de ser apta para actualizar el SIPA y que, en consecuencia, no podía confirmarse el éxito del plan de acción. No obstante, la Comisión señaló que había observado que las autoridades francesas desarrollaban un enfoque alternativo que debía resolver parcialmente los problemas observados. Así, en opinión de la Comisión, para evitar una posible suspensión o reducción de los pagos con arreglo al artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013, «[era] necesario adoptar un plan de acción revisado» y «resulta[ba] imperativo subsanar estas deficiencias antes de la ejecución de la campaña de 2015 (abril de 2015)».
8
Mediante escrito de 23 de diciembre de 2014, las autoridades francesas comunicaron a la Comisión «sus expectativas respecto de la aplicación del plan de acción [...] en 2014 y de la continuación de este en 2015». Estas expectativas fueron completadas por el quinto informe de situación, que las autoridades francesas trasladaron a la Comisión el 30 de enero de 2015.
9
Mediante escrito de 17 de febrero de 2015, la Comisión señaló, en particular, que era necesario aclarar varios aspectos relativos a la aplicación del plan de acción previstos por las autoridades francesas en el escrito mediante el que comunicaron su quinto informe de situación, de 30 de enero de 2015. Mediante escrito de 25 de febrero de 2015, la Comisión comunicó a las autoridades francesas varios elementos acerca de los resultados de una investigación relativa a los años de solicitud 2013 y 2014, de la que resultaba que el «sistema de control establecido en Francia era inadecuado debido a las deficiencias del SIPA [...], a problemas asociados a la definición de las superficies subvencionables, a la ineficacia de los controles sobre el terreno y al método de cálculo de la ayuda y las sanciones en ausencia de recuperaciones retroactivas». A continuación, se organizó una misión de la Comisión en Francia que tuvo lugar entre el 11 y el 13 de marzo de 2015, y las autoridades francesas actualizaron el plan de acción. Mediante una nueva nota de las autoridades francesas, de 30 de marzo de 2015, se informó a la Comisión de determinados elementos complementarios.
Aplicación del procedimiento de suspensión de pagos
10
Mediante escrito de 13 de abril de 2015, la Comisión trasladó a las autoridades francesas una comunicación, de conformidad con el artículo 41, apartado 2, cuarto párrafo, del Reglamento n.o 1306/2013 (en lo sucesivo, «comunicación de 13 de abril de 2015»).
11
En la primera parte de dicha comunicación, la Comisión recordó varios aspectos relativos al plan de acción y a la revisión de este.
12
En primer lugar, la Comisión indicó que el plan de acción se refería, en concreto, a la actualización del SIPA con el objetivo de que, respecto de cada parcela de referencia, la superficie máxima subvencionable se calculase conforme a las disposiciones reglamentarias, habida cuenta, en particular, de las ortofotografías más recientes, los resultados de los controles sobre el terreno y los elementos no subvencionables recogidos en las bases de datos existentes.
13
En segundo lugar, la Comisión expuso los motivos por los que, a raíz de la auditoría de noviembre de 2014, consideró que no se habían respetado los pasos previstos, que la calidad del trabajo era deficiente y que habían surgido problemas relativos a las superficies subvencionadas en el régimen de pago único, y, en consecuencia, solicitó a las autoridades francesas un «plan de acción revisado» mediante escrito de 22 de diciembre de 2014.
14
En tercer lugar, la Comisión añadió, a este respecto, que el «plan de acción revisado enviado por Francia [mediante escrito de 23] de diciembre de 2014» incluía elementos relativos a la interpretación de las imágenes con arreglo a ciertas reglas que garantizaban la subvencionabilidad de las superficies y su conformidad con la normativa, elementos relativos a la aplicación de un sistema de prorrateo en el sentido del artículo 10 del Reglamento Delegado (UE) n.o 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento n.o 1306/2013 en lo que respecta al SIGC y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad (DO 2014, L 181, p. 48) (en lo sucesivo, «sistema de prorrateo»), elementos relativos a la subvencionabilidad de determinados pastos permanentes, en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra h), del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la PAC y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 637/2008 y (CE) n.o 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608), en el marco de las prácticas locales establecidas (en lo sucesivo, «subvencionabilidad de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas») y elementos relativos a la «declaración de parcelas agrícolas de forma gráfica desde 2015». No obstante, la Comisión señaló que, mediante su escrito de 20 de enero de 2015, las autoridades francesas habían expuesto, en lo que respecta a la aplicación del plan de acción revisado, las dificultades observadas en la gestión de las solicitudes de ayuda de 2015, que habían sido el objeto de debates durante la misión organizada en Francia en el mes de marzo de 2015.
15
En la segunda parte de la comunicación, la Comisión incluyó un examen del estado del plan de acción en el que describió, con carácter general, la manera en que las autoridades francesas aplicaban el sistema de prorrateo y los riesgos que, en su opinión, seguía entrañando la definición de la subvencionabilidad de determinadas superficies en el marco de las prácticas locales establecidas. En conclusión, la Comisión afirmó a este respecto que se estaba «incumpliendo el plan de acción [...], dado que las superficies recopiladas en el RPG no [contaban] en todos los casos con la superficie máxima subvencionable exigible con arreglo a la normativa de la Unión Europea».
16
En la tercera parte, la Comisión describió asimismo las modalidades de gestión de las solicitudes de ayuda de 2015 que habían presentado, por lo demás, las autoridades francesas.
17
A la luz de estas consideraciones, la Comisión señaló que «el efecto combinado de las deficiencias en la calidad intrínseca [que presentaba en ese momento] el sistema de gestión y control y de las excepciones a las reglas de presentación de las solicitudes de ayuda que Francia [tenía] la intención de aplicar a las solicitudes de 2015»«no ofrec[ía] las garantías razonablemente necesarias para asegurar la correcta gestión de las ayudas y, por consiguiente, la legalidad y regularidad de los gastos» y «exacerb[aba] las dudas que alberg[aba] la [Comisión] en relación con la posibilidad de efectuar los pagos correctos en los plazos [que se habían fijado] las autoridades francesas». Por consiguiente, la Comisión preveía suspender o reducir los pagos en un 5 % si las autoridades francesas no subsanaban, antes del 16 de octubre de 2015, las dificultades observadas en relación con el estado del plan de acción y las modalidades de gestión de las solicitudes de ayuda de 2015.
18
Las autoridades francesas respondieron a la comunicación de 13 de abril de 2015 con una nueva actualización del plan de acción de 24 de abril de 2015, titulada «Plan de acción [...] — Plazos previstos para la campaña PAC de 2015» y mediante un escrito de 7 de mayo de 2015 que tenía por objeto el «seguimiento del plan de acción [...]», en el que se resumía su posición.
19
A continuación, se produjeron varios contactos entre la Comisión y las autoridades francesas: el 10 de junio de 2015, se celebró una reunión bilateral, el 13 de julio de 2015, se envió a la Comisión un informe de situación intermedio, el 9 de octubre de 2015, se trasladó el sexto plan de situación y, el 1 de diciembre de 2015, los servicios de la Comisión organizaron una visita a Francia.
20
Mediante escrito de 22 de diciembre de 2015, la Comisión formuló observaciones complementarias en el marco del procedimiento de suspensión de pagos. Recordó que algunos informes de situación no se le habían enviado en el plazo establecido y que tanto la aplicación del sistema de prorrateo como la determinación de la subvencionabilidad de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas y los controles sobre el terreno habían sido objeto de observaciones por su parte.
21
Mediante escrito de 13 de enero de 2016, las autoridades francesas respondieron a las citadas observaciones complementarias. En primer lugar, resumieron el conjunto de los elementos trasladados a la Comisión. A continuación, detallaron la aplicación de los elementos comprendidos en el plan de acción y recordaron que, de conformidad con el plan de acción, tal como había sido aprobado en noviembre de 2013, dichas acciones debían finalizar en 2016. Por tanto, en su opinión, la Comisión no podía basar la adopción en 2015 de una medida de suspensión de los pagos en que no se hubiera concluido el plan de acción. Las autoridades francesas recordaron asimismo las nuevas modalidades de interpretación fotográfica que se aplicaban desde 2015. Por último, las autoridades francesas respondieron a varias observaciones de la Comisión relativas a la aplicación del sistema de prorrateo, a la subvencionabilidad de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas y a las críticas formuladas respecto de la realización de controles sobre el terreno. En conclusión, las autoridades francesas alegaron que habían observado o iban a observar en su totalidad los compromisos previstos en el plan de acción aprobado en 2013.
22
A raíz de estos contactos, remitió varios informes de situación a la Comisión el 28 de enero, el 26 de febrero y el 4 y 29 de abril de 2016. Además, se programó en Francia una nueva misión de la Comisión que tendría lugar entre el 11 y el 15 de abril de 2016.
23
Mediante escrito de 20 de mayo de 2016, la Comisión envió a las autoridades francesas una comunicación complementaria, de conformidad con el artículo 41, apartado 2, cuarto párrafo, del Reglamento n.o 1306/2013 (en lo sucesivo, «comunicación complementaria de 20 de mayo de 2016». En ella describía la necesidad de comprobar la calidad de los controles sobre el terreno y la correcta adjudicación de los derechos de pago. La Comisión destacaba asimismo la existencia de «deficiencias asociadas a la calidad de las visitas rápidas» y hacía mención de «un problema de compatibilidad con la definición de los “pastos permanentes” comprendidos en las prácticas locales establecidas» y de «problemas asociados al establecimiento de un [sistema de prorrateo]». Sobre esta base, la Comisión informó a las autoridades francesas de que tenía previsto suspender o reducir los pagos en un 3 %.
24
Mediante escrito de 16 de junio de 2016, las autoridades francesas respondieron a la comunicación complementaria de 20 de mayo de 2016. Indicaron que, en su opinión, habían aplicado el plan de acción respetando los compromisos que habían asumido y que las observaciones formuladas en relación con las nuevas modalidades de gestión de los pastos establecidas en el marco de la reforma de la PAC eran infundadas.
25
El 12 de julio de 2016, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución por la que se suspenden los pagos mensuales a la República Francesa con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). En esta Decisión, la Comisión resolvió suspender los pagos mensuales efectuados a la República Francesa con arreglo al artículo 18 del Reglamento n.o 1306/2013 por un importe máximo igual al resultado de aplicar un porcentaje de suspensión del 3 % a la cuantía de los pagos mensuales satisfechos en concepto de ayudas por superficie durante el año 2015 y extender la suspensión a los pagos mensuales que debían abonarse a la República Francesa en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013 respecto de los gastos mensuales efectuados por el organismo pagador, a saber, la Agence de services et de paiement (Agencia de Servicios y Pagos) entre julio de 2016 y junio de 2017, ambos inclusive. Esta Decisión fue notificada a las autoridades francesas el 13 de julio de 2016.
Procedimiento y pretensiones de las partes
26
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 23 de septiembre de 2016, la República Francesa interpuso el presente recurso.
27
El 22 de diciembre de 2016, la Comisión presentó su escrito de contestación. Los escritos de réplica y dúplica se presentaron dentro de los plazos establecidos al efecto.
28
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de diciembre de 2016, la República Portuguesa solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la República Francesa. Mediante resolución de 12 de enero de 2017, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió dicha intervención. La República Portuguesa presentó su escrito de formalización de la intervención y las otras partes presentaron sus observaciones a este dentro de los plazos señalados a tal efecto.
29
Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 26 de enero de 2018, adoptada en virtud del artículo 89, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, se instó a las partes a responder a varias preguntas. Las partes dieron respuesta a este requerimiento en el plazo impartido.
30
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió, al no haber solicitado las partes el señalamiento de una vista y conforme al artículo 106, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, resolver el recurso sin fase oral. El Tribunal considera, en efecto, que está suficientemente informado por los documentos que obran en autos para pronunciarse sin continuar el procedimiento.
31
La República Francesa solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
32
La República Portuguesa, que interviene en apoyo de la República Francesa, solicita al Tribunal que anule la Decisión impugnada.
33
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la República Francesa.
Fundamentos de Derecho
34
La República Francesa invoca dos motivos de recurso. El primer motivo, alegado con carácter principal, se basa en la infracción del artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013, en la medida en que, por un lado, las autoridades francesas ejecutaron íntegramente el plan de acción, que incluye indicadores de progreso claros, establecidos en consulta con la Comisión, y, por otro lado, la Decisión impugnada se basa en aspectos que no estaban previstos en el plan de acción. El segundo motivo, formulado con carácter subsidiario, se basa en la vulneración del principio de proporcionalidad.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013
35
Con carácter preliminar, la República Francesa recuerda que el procedimiento de liquidación de conformidad previsto en el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 (en lo sucesivo, «procedimiento de liquidación de conformidad») permite garantizar que los gastos agrícolas han sido efectuados con arreglo al Derecho de la Unión Europea. En su opinión, este procedimiento permite a los Estados miembros disponer de las garantías necesarias para presentar su punto de vista y se enmarca en las orientaciones de la Comisión en las que se precisa, en particular, el método de cálculo de las consecuencias financieras de las liquidaciones de conformidad. En cambio, el procedimiento de suspensión de pagos previsto en el artículo 41 del Reglamento n.o 1306/2013 (en lo sucesivo, «procedimiento de suspensión») no se ha aplicado prácticamente nunca y no se enmarca en las orientaciones de la Comisión.
36
Según la República Francesa, el procedimiento de suspensión no es aplicable cuando existe, como en el caso de autos, un desacuerdo relativo, por un lado, a la aplicación de un sistema de prorrateo y, por otro lado, a la determinación de la subvencionabilidad de determinadas superficies en el marco de las prácticas locales establecidas. A su parecer, aceptar la posibilidad de invocar tal desacuerdo en el marco de dos procedimientos distintos podría menoscabar las garantías procesales que asisten al Estado miembro en cuestión al amparo del procedimiento de liquidación de conformidad, podría asimismo obligar a dicho Estado a modificar sus prácticas relativas al procedimiento de suspensión, pese a no haberse establecido todavía la existencia de un incumplimiento, o incluso privar de efectividad al procedimiento de liquidación de conformidad. La República Francesa aduce que, al invocar tal desacuerdo en el contexto del procedimiento de suspensión, la Comisión obstaculizó el buen desarrollo de los contactos que habían de tener lugar en el marco del procedimiento de liquidación de conformidad.
37
Además, según la República Portuguesa, el artículo 41 del Reglamento n.o 1306/2013 no permite adoptar una decisión de suspensión de los pagos mensuales basada en cuestiones que no han sido propuestas por el Estado miembro de que se trate en su plan de acción. A su parecer, una decisión de estas características tiene unas consecuencias equiparables a una corrección financiera, sin que se respeten las garantías que ofrece el procedimiento de liquidación de conformidad. Según afirma, al modificar o revisar unilateralmente los términos estrictos de los compromisos que había asumido un Estado miembro, la Comisión utilizó un procedimiento que ofreció unas garantías significativamente menores. Considera que, ante la presencia de nuevos elementos, surgidos posteriormente, la Comisión debería haber iniciado un procedimiento de liquidación de conformidad.
38
Con carácter principal, la República Francesa alega que la Decisión impugnada es contraria al artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013, dado que la Comisión no podía concluir que el Estado miembro en cuestión no estaba «en condiciones de aplicar las medidas previstas en un plan de acción con indicadores de progreso claros establecidos en consulta con la Comisión». Estima que este requisito no se cumple, dado que, por un lado, el plan de acción se aplicó íntegramente y, por otro lado, la Decisión impugnada se basa en elementos que no estaban contemplados en el plan de acción.
39
En primer lugar, la República Francesa recuerda que se comprometió a aplicar el plan de acción validado en noviembre de 2013. Apunta asimismo que, dado que el procedimiento de actualización del SIPA inicialmente previsto no se consideró satisfactorio, propuso, mediante escrito de 23 de diciembre de 2014, un procedimiento alternativo que fue validado por la Comisión.
40
En segundo lugar, la República Francesa aduce que el plan de acción, validado en noviembre de 2013 y modificado en diciembre de 2014, ha sido aplicado en su totalidad.
41
En cuanto atañe a la actualización del SIPA, la República Francesa recuerda que inicialmente estaba previsto actualizar las fotografías y utilizar las bases de datos existentes, en particular, la base de datos BD TOPO, para facilitar su interpretación, y que el procedimiento revisado propuesto en diciembre de 2014 tenía el objetivo de superar las dificultades surgidas al constatar que la base de datos BD TOPO no era suficientemente fiable. Según afirma, esta actualización se realizó dentro del plazo máximo previsto. Añade que el problema que planteaba la antigüedad de las fotografías se resolvió a finales de 2014, como se señala en el escrito emitido por las autoridades francesas el 23 de diciembre de 2014, y que la labor de interpretación de las fotografías concluyó en 2016, como se indica en el decimocuarto informe de situación, de 1 de septiembre de 2016.
42
En lo que respecta a los controles sobre el terreno, la República Francesa señala que se le reprochó haber incluido elementos y zonas que no eran subvencionables. Sostiene que, para solucionar este problema, el plan de acción preveía aplicar un procedimiento de gradación ascendente en el ámbito de la administración central de las órdenes gubernativas en la materia previo a la adopción de tales órdenes y que esta acción se aplicó en el plazo previsto, esto es, en la campaña de 2014.
43
En lo tocante al cálculo de los pagos y de las sanciones, la República Francesa afirma que se le reprochó haber efectuado unos cálculos incorrectos, no haber previsto el seguimiento de las recuperaciones retroactivas y no haber recuperado los pagos indebidos. Aduce que, para solucionar este problema, se había previsto, para las campañas de 2013 y 2014, reforzar las instrucciones a los servicios competentes y mejorar la supervisión, así como, a partir de la campaña de 2015, revisar el algoritmo de cálculo de las penalizaciones respecto de las ayudas disociadas, pues esta fecha más tardía permitía integrar las modificaciones del algoritmo necesarias a raíz de la reforma de la PAC. Según afirma, estas medidas fueron adoptadas dentro de los plazos establecidos. En particular, si bien no fue posible confirmar la buena ejecución de la revisión del algoritmo hasta agosto de 2016, con la liquidación efectiva de los pagos correspondientes a la campaña de 2015, en ese caso se trataba únicamente de comprobar los efectos del nuevo algoritmo lo antes posible. A su parecer, el compromiso previsto en el plan de acción, consistente en revisar el algoritmo en 2015, se cumplió en el plazo previsto.
44
A este respecto, la República Francesa añade que, aun cuando la aplicación de las medidas previstas en el plan de acción, como la actualización del SIPA o la revisión del algoritmo, causó retrasos a la hora de efectuar los pagos correspondientes a la campaña de 2015, esta cuestión no estaba comprendida en el plan de acción propiamente dicho, que no hacía referencia al calendario de aplicación de esta campaña ni de ninguna otra.
45
En tercer lugar, la República Francesa sostiene que la Comisión no puede basarse en elementos ajenos al plan de acción para adoptar una decisión de suspensión de pagos. A su parecer, solo el incumplimiento de las medidas previstas por el plan de acción, tal como fue aprobado en noviembre de 2013 y revisado en diciembre de 2014, permite adoptar tal decisión.
46
A este respecto, la República Francesa reconoce, para empezar, que, durante los contactos que tuvieron lugar con la Comisión acerca de la aplicación del plan de acción, se debatió sobre la aplicación del sistema de prorrateo o sobre la determinación de la subvencionabilidad de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas. La República Francesa observa que, en efecto, la aplicación de las nuevas posibilidades previstas por el Derecho de la Unión a partir de la campaña de 2015 podía implicar que, para actualizar el SIPA, se añadiese a la labor de interpretación fotográfica prevista por el plan de acción la realización de determinadas visitas sobre el terreno a un número bastante limitado de superficies. Aduce que, sin embargo, la aplicación del sistema de prorrateo y la determinación de la subvencionabilidad de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas nunca fueron incluidos por las autoridades francesas, como tales, entre los indicadores de progreso del plan de acción, y la Comisión carecía de competencia para modificar unilateralmente dicho plan al objeto de incluirlos. Según dicho Estado miembro, ninguno de los indicadores de progreso aludía a estas cuestiones en ninguno de los informes de situación trasladados a la Comisión ni en las actualizaciones del plan de acción, como las de 12 de marzo y 24 de abril de 2015.
47
A continuación, la República Francesa señala que, en la Decisión impugnada, la Comisión subrayó que siempre se producían retrasos considerables en la tramitación de las solicitudes de ayuda, en particular, en los expedientes relativos a los pastos permanentes. De ello, la Comisión dedujo que los objetivos del plan de acción no podían alcanzarse en un futuro inmediato. La República Francesa observa que, no obstante, el plan de acción que la vinculaba se ejecutó en el plazo establecido. Afirma que los retrasos a la hora de proceder a los pagos correspondientes a la campaña de 2015 no estaban comprendidos en el plan de acción, que no incluía el calendario de aplicación de dicha campaña ni de ninguna otra. A su parecer, si la Comisión consideró que no era posible aplicar el plan de acción en el plazo establecido y que, por consiguiente, podía adoptar la Decisión impugnada, ello fue porque incluyó en el plan de acción la aplicación del sistema de prorrateo y la determinación de la subvencionabilidad de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas, dos cuestiones para las que el plan de acción no preveía indicadores de progreso.
48
En efecto, en primer término, según la República Francesa, en su escrito de 17 de febrero de 2015, la Comisión señaló la existencia de una «estrecha relación entre la correcta aplicación del plan de acción y la propuesta de reforma de la PAC, en particular, en lo tocante a las cuestiones relativas a la subvencionabilidad de las superficies y de determinados elementos paisajísticos». Sin embargo, en su opinión, esta relación no permite considerar que el plan de acción se ha ampliado ipso facto hasta el punto de cubrir dichos elementos. A su entender, el plan de acción y la reforma de la PAC son dos cuestiones diferentes. Añade que, en ese mismo escrito, la Comisión incluyó igualmente, de forma unilateral, en lo que ella denomina «plan de acción revisado», ciertas medidas sobre la conformidad del sistema de prorrateo y la determinación de la subvencionabilidad de algunos tipos de superficie. Ahora bien, según la República Francesa, la Comisión no estaba facultada para llevar a cabo tal modificación unilateral del plan de acción.
49
En segundo término, dicho Estado miembro aduce que, en su comunicación de 13 de abril de 2015, la Comisión siguió incluyendo, como elemento clave del plan de acción revisado, algunas cuestiones relativas al sistema de prorrateo y a la inclusión de los pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas que, sin embargo, no estaban comprendidas en el plan de acción en su versión aprobada en noviembre de 2013 ni en el plan de acción revisado de diciembre de 2014. Pues bien, según la República Francesa, la Comisión se basó en el «efecto combinado» de estas supuestas deficiencias para decidir que la aplicación del plan de acción «no ofrec[ía] las garantías razonablemente necesarias para asegurar la correcta gestión de las ayudas».
50
En tercer término, la República Francesa afirma que, en el escrito de la Comisión de 22 de diciembre de 2015, la discrepancia relativa a la aplicación del sistema de prorrateo y a la inclusión como superficie subvencionable de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas constituye un factor determinante del razonamiento de la Comisión.
51
En cuarto término, aduce que, si bien es cierto que, en la Decisión impugnada, la Comisión se basa en el supuesto retraso considerable con el que se tramitaban las solicitudes de ayuda, lo hace tras haber descrito con detalle la discrepancia relativa a la aplicación del sistema de prorrateo y a la inclusión como superficie subvencionable de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas. En la Decisión impugnada, la Comisión se refiere asimismo al plan de acción «revisado» de marzo de 2015, si bien la última revisión data de diciembre de 2014. Así pues, considera que la Comisión se basó en la persistencia de esta discrepancia para concluir que las autoridades francesas no estaban en condiciones de aplicar el plan de acción.
52
En conclusión, la República Francesa aduce que la discrepancia de índole jurídica relativa a la aplicación del sistema de prorrateo y la determinación de la subvencionabilidad de determinados tipos de superficie difiere completamente de la controversia relativa a las deficiencias del sistema de control que había motivado el plan de acción. Afirma que, por un lado, el plan de acción corresponde, en esencia, a un trabajo técnico de renovación en lo que respecta a los elementos geográficos que se tuvieron en cuenta para elaborar el SIPA. Por otro lado, la reforma de la PAC hizo posible prever la subvencionabilidad de las ayudas agrícolas para un porcentaje concreto de la superficie en cuestión y considerar subvencionables algunas superficies aptas para actividades ganaderas, aun cuando no predominasen las superficies herbáceas, en la medida en que, con arreglo a las prácticas locales establecidas, tales superficies se considerasen aptas para la ganadería.
53
Además, por una parte, la República Francesa recuerda que de la disposición controvertida resulta que la Decisión impugnada únicamente puede basarse en la prueba de que las autoridades francesas no estaban en condiciones de aplicar las medidas previstas por el plan de acción. Considera que la Comisión debería haberse basado en deficiencias relativas a la aplicación de las medidas contenidas en el plan de acción y no en un «conjunto de debilidades y deficiencias», invocado con carácter general. Por otra parte, aduce que ningún elemento mencionado por la Comisión demuestra la existencia de deficiencias en la aplicación de las medidas recogidas en el plan de acción. Así, en cuanto atañe a la actualización del SIPA, que, según el plan de acción, debía ser operativa en 2016, o a los controles sobre el terreno y el cálculo de las ayudas, la República Francesa afirma que la Comisión no alegó que estas medidas no se hubieran aplicado, sino que se limitó a afirmar que los retrasos observados constituían una vulneración de los compromisos asumidos con arreglo al plan de acción.
54
Por último, la República Francesa aduce que, si bien es cierto que su elección de aplicar el sistema de prorrateo implicaba revisar el sistema de pagos y, en particular, el SIPA, ello no implica que el sistema de prorrateo sea indisociable de la aplicación del plan de acción o que el plan de acción pueda considerarse evolutivo. Considera que la modernización de la herramienta que permite determinar las superficies subvencionables al objeto de actualizar las bases de datos consideradas obsoletas debería diferenciarse de su revisión para integrar un nuevo parámetro exigido por la normativa. A su parecer, estas dos acciones son disociables. Concluye que no es el plan de acción el que tiene un carácter dinámico y evolutivo, sino la herramienta de determinación de las superficies subvencionables.
55
La República Portuguesa, por su parte, alega que la Decisión impugnada se fundamenta en un «plan de acción revisado», como lo denomina la Comisión, cuyos términos fueron establecidos de manera unilateral por esta última a raíz de la introducción del sistema de prorrateo instaurado por las autoridades francesas con arreglo al artículo 10 del Reglamento Delegado n.o 640/2014. Pues bien, en su opinión, la aplicación de disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la aplicación de un sistema de prorrateo o a la determinación de la subvencionabilidad de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas no guarda ninguna relación con las deficiencias de los sistemas de control que dieron lugar al plan de acción. Según afirma, la Decisión impugnada infringe el artículo 41, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013, dado que la necesidad de eventuales modificaciones del SIPA, motivadas por la introducción del sistema de prorrateo, se mencionó tras la adopción del plan de acción y no se sometió al procedimiento de liquidación de conformidad con el objetivo de comprobar que los componentes clave del sistema de control nacional no existían o no eran operativos debido a la gravedad o la persistencia de las deficiencias observadas. Considera que la Decisión impugnada es contraria, además, a la disposición controvertida, dado que no se basa específicamente en los compromisos previstos en el plan de acción que el Estado miembro en cuestión aceptó, sino en otros elementos ajenos a tales compromisos, como la introducción del sistema de prorrateo.
56
Por lo demás, la República Portuguesa invoca el principio de protección de la confianza legítima. Cita a este respecto los apartados 71, 161 y 167 de la sentencia de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión (C‑182/03 y C‑217/03, EU:C:2006:416) para alegar que, en el supuesto de que la Comisión cambiase su apreciación basándose exclusivamente en una aplicación más rigurosa de las normas jurídicas o, como sucede en el caso de autos, extra legem, sin conceder el tiempo necesario para tener efectivamente en cuenta ese cambio de apreciación, se menoscabaría dicho principio. La República Portuguesa recuerda asimismo que la legislación de la Unión debe ser precisa y su aplicación previsible para los justiciables. Afirma que el principio de seguridad jurídica exige que todo acto de las instituciones que produzca efectos jurídicos sea claro y preciso y sea notificado al interesado de forma que este pueda conocer con certeza el momento a partir del cual el citado acto existe y comienza a surtir efectos jurídicos. Con base en el apartado 124 de la sentencia de 22 de enero de 1997, Opel Austria/Consejo (T‑115/94, EU:T:1997:3), la República Portuguesa considera que este imperativo de seguridad jurídica se impone con rigor cuando se trata de un acto que, como en el presente asunto, puede implicar consecuencias financieras a fin de permitir que los interesados conozcan con exactitud el alcance de las obligaciones que se les imponen.
57
La Comisión se opone a estas alegaciones remitiéndose a los antecedentes del litigio. En esencia, aduce que, pese a que la República Francesa afirme haber adoptado medidas para aplicar el plan de acción, tal aplicación se produjo con retraso y adolecía de deficiencias que justificaban la adopción de la Decisión impugnada.
58
En el caso de autos, ha de observarse que, en la Decisión impugnada, la Comisión suspendió los pagos mensuales a la República Francesa con cargo al FEAGA en aplicación del artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013.
59
En el considerando 1 de la Decisión impugnada, la Comisión recordó que dicha disposición le permite suspender los pagos mensuales a un Estado miembro en el caso de que, por un lado, «uno o más de los componentes clave del sistema de control nacional en cuestión no exist[a]n o no s[ea]n operativos debido a la gravedad o la persistencia de las deficiencias observadas» y de que, por otro lado, esta institución «[deduzca] que el Estado miembro en cuestión no está en condiciones de aplicar las medidas correctoras necesarias en un futuro inmediato, con arreglo a un plan de acción con indicadores de progreso claros, que se establecerá en consulta con la Comisión».
60
A este respecto, ha de recordarse que el procedimiento de suspensión no tiene el mismo objeto que el procedimiento de liquidación de conformidad. En efecto, el procedimiento de suspensión permite a la Comisión suspender temporalmente los pagos mensuales a un Estado miembro en aplicación del FEAGA o del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en particular, en caso de deficiencias graves de los sistemas de control nacional o de recuperación de pagos irregulares. En cambio, el procedimiento de liquidación de conformidad permite a la Comisión determinar los montantes que deben excluirse definitivamente de la financiación de la Unión si los gastos en el marco del FEAGA o del Feader no se efectúan de conformidad con el Derecho de la Unión. A diferencia de lo que alegan la República Francesa y la República Portuguesa, de la existencia de un procedimiento de liquidación que permite determinar los importes que deben excluirse de la financiación de la Unión no puede deducirse que la Comisión no pueda, por ese motivo utilizar, con anterioridad o simultáneamente, el procedimiento de suspensión en relación con los pagos mensuales de tales importes. En efecto, el artículo 41, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013 prevé expresamente que las suspensiones previstas por dicho artículo se aplicarán sin perjuicio de la aplicación de los artículos 51 y 52 del citado Reglamento, relativos, respectivamente, a la liquidación de cuentas y a la liquidación de conformidad.
61
Además, es preciso señalar que, al igual que el procedimiento de liquidación de conformidad, el procedimiento de suspensión de los pagos mensuales ofrece garantías procesales al Estado en cuestión al objeto de permitirle formular sus observaciones antes de que se adopte una decisión de suspensión de pagos. En el presente asunto, la República Francesa fue informada en dos ocasiones, mediante la comunicación de 13 de abril de 2015 y mediante la comunicación complementaria de 20 de mayo de 2016, de la intención de la Comisión de adoptar una decisión de suspensión de los pagos mensuales por los motivos expuestos en dichas comunicaciones. Además, la República Francesa pudo formular observaciones a este respecto el 24 de abril de 2015 y el 16 de junio de 2016.
62
Asimismo, en lo que respecta a las alegaciones de la República Francesa relativas al riesgo de menoscabo de las garantías procesales que asisten al Estado en cuestión en el marco del procedimiento de liquidación de conformidad o al hecho de que los motivos expuestos por la Comisión a efectos del procedimiento de suspensión impidieron el buen desarrollo de los contactos mantenidos en el contexto del procedimiento de liquidación de conformidad, ha de observarse que tales afirmaciones, por lo demás no documentadas, se refieren a un procedimiento diferente, que no es objeto del presente asunto. Sucede lo mismo con la cuestión del pago de los importes mensuales suspendidos en virtud de la Decisión impugnada, planteada por el Tribunal en la diligencia de ordenación del procedimiento de 26 de enero de 2018 que, como señala la Comisión, es objeto del procedimiento de liquidación de conformidad.
63
Sin embargo, en primer lugar, de las consideraciones anteriores resulta que la Decisión impugnada no tiene por objeto excluir definitivamente los importes de la financiación de la Unión y eludir así el procedimiento de liquidación de conformidad, como alegan, en esencia, la República Francesa y la República Portuguesa, sino simplemente suspender los pagos mensuales con arreglo al procedimiento previsto a tal efecto.
64
Para poder adoptar una decisión de suspensión de los pagos mensuales, la Comisión debe, por tanto, cerciorarse de que se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013.
65
En el caso de autos, el primer requisito que se exige para permitir la suspensión de los pagos mensuales es que «uno o más de los componentes clave del sistema de control nacional en cuestión no exist[a]n o no s[ea]n operativos debido a la gravedad o la persistencia de las deficiencias observadas».
66
A este respecto, en el considerando 2 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que «varias de las auditorías llevadas a cabo por la Comisión habían revelado problemas asociados, en particular, al [SIGC], al [SIPA], a los controles administrativos cruzados y a los controles sobre el terreno» y que «las autoridades francesas crearon un plan de acción en noviembre de 2013 para subsanar las deficiencias del sistema de gestión y de los controles de las ayudas por superficie con cargo al [FEAGA][, que] implicaba, en particular, la actualización y la mejora de la calidad de la información del SIPA en Francia».
67
Así, en el escrito de 14 de mayo de 2013 (véase el apartado 3 anterior), la Comisión ya hizo mención de los problemas recurrentes asociados, en particular, a las ayudas por superficie. Las tres deficiencias principales que se detectaron a este respecto eran las siguientes:
–
en primer término, en cuanto al SIPA, la superficie máxima no subvencionable no estaba actualizada debido a la antigüedad de las fotografías utilizadas y a la interpretación incorrecta de las disposiciones reglamentarias relativas a los elementos paisajísticos (arboledas apropiadas para pastos, charcas, peñascos);
–
en segundo término, en lo tocante a los controles sobre el terreno, determinados elementos paisajísticos y zonas no subvencionables estaban considerados como superficies subvencionables (arboledas apropiadas para pastos, charcas, peñascos, jardines, parques, zonas de aparcamiento, zonas boscosas como los senderos exclusivamente leñosos);
–
en tercer término, a propósito del cálculo de los pagos y las sanciones, se observó un error de cálculo en los primeros, la falta de seguimiento de las recuperaciones retroactivas y, en algunos casos, la ausencia de recuperación de los pagos indebidos.
68
Por consiguiente, y en segundo lugar, ha de señalarse que en el presente asunto la República Francesa no niega que, respecto de varios componentes clave, carecía de un sistema de control debido a la gravedad o a la persistencia de las deficiencias observadas durante los años previos a la adopción del plan de acción en cuanto concierne, en particular, a «la actualización y la mejora de la calidad de la información del SIPA en Francia». Como consecuencia de estas deficiencias se tomaron en cuenta determinados elementos que, sin embargo, no cumplían los requisitos para obtener ayudas por superficie y deberían haberse excluido tanto en un primer momento, sobre la base del SIPA, como más adelante, a raíz de los controles sobre el terreno o del cálculo de las ayudas y las sanciones. Esto significa, en concreto, que algunas superficies declaradas por los beneficiarios de las ayudas incluían elementos que deberían haber sido excluidos desde la fase de solicitud de la ayuda, una vez dichos elementos hubieran sido identificados gracias a la interpretación fotográfica de dicha superficie, o desde la posterior identificación de la imposibilidad de subvencionar tales elementos.
69
El segundo requisito establecido por el artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013 para permitir la suspensión de los pagos mensuales es que la Comisión pueda deducir que «el Estado miembro en cuestión no está en condiciones de aplicar las medidas correctoras necesarias en un futuro inmediato, con arreglo a un plan de acción con indicadores de progreso claros, que se establecerá en consulta con la Comisión».
70
En el caso de autos, para subsanar la situación descrita por la Comisión, la República Francesa definió el plan de acción y se lo comunicó a la Comisión mediante escrito de 13 de noviembre de 2013. El plan de acción preveía las medidas y las fases siguientes.
71
En primer término, en relación con el SIPA, las autoridades francesas preveían solucionar el problema de la antigüedad de las fotografías garantizando el respeto a su antigüedad máxima y renovando con mayor rapidez la toma de imágenes. Las autoridades francesas señalaron a este respecto que, en 2013, el 100 % de las fotografías tenía menos de cinco años. En diciembre de 2013 debía establecerse un indicador de seguimiento que se pretendía estuviera operativo en 2016.
72
En lo que respecta a la interpretación incorrecta de las disposiciones reglamentarias relativas a los elementos paisajísticos, las autoridades francesas declararon que ya habían reforzado las instrucciones para tener en cuenta los resultados de los controles efectuados durante la campaña de 2012. Tenían asimismo previsto incorporar sistemáticamente los resultados de los controles sobre el terreno llevados a cabo a partir de la campaña de 2013, pues era el objetivo que los agricultores pudieran presentar sus declaraciones de 2014 con un RPG completamente actualizado con los resultados de estos controles.
73
Además, las autoridades francesas necesitaban valorar la posibilidad de realizar sistemáticamente la interpretación fotográfica de las nuevas ortofotografías que debían utilizarse progresivamente en las campañas de 2012 a 2015 y, a más tardar, en 2016. Proponían utilizar la base de datos BD TOPO para alcanzar distintos resultados:
–
la incorporación de la base de datos BD TOPO en el sistema de gestión debía permitir desarrollar un sistema de control cruzado de los elementos artificializados para las campañas de 2012 (umbral fijado en 5 áreas) y 2013 (reducción del umbral a 2 áreas), debiéndose integrar estos elementos artificializados en la categoría de superficies no subvencionables del RPG;
–
por su parte, la incorporación de la base de datos BD TOPO respecto de todos los elementos artificializados del territorio sin límite de superficie podía comunicarse en 2015, habida cuenta de la poca superficie que presentaba solapamientos, inferior a 2 áreas (menos de 800 hectáreas en total), debiéndose adoptar una decisión a este respecto en noviembre o diciembre de 2013;
–
se preveía incorporar en el SIGC la categoría «bosque» de la base de datos BD TOPO, con miras a desarrollar un control cruzado a partir de octubre o noviembre de 2013 respecto de trabajos que debían comenzar en la campaña de 2014 y que podían realizarse, según el número de solapamientos, en 2015 y, a más tardar, en 2016;
–
se preveía incorporar en el SIGC la categoría «superficie de agua» y los peñascos incluidos en la base de datos BD TOPO, con miras a desarrollar un control cruzado a partir de diciembre de 2013 o enero de 2014, pues la campaña de explotación de estas categorías debía establecerse en función de los resultados del análisis técnico y del recuento de solapamientos.
74
Además, las autoridades francesas se comprometieron a mejorar la calidad de las ortofotografías, labor que debía estar concluida para la campaña de 2013 o en abril de 2014 para el comienzo del período de declaración; a evaluar la calidad del RPG, incluidas las nuevas categorías gráficas, con ocasión de un primer informe anual preparado en el primer semestre de 2014 sobre la campaña de 2013, y a aplicar en 2014 un programa de información y acompañamiento a los agricultores en materia de calidad de las declaraciones.
75
En segundo término, en lo que respecta a los controles sobre el terreno, las autoridades francesas indicaron que iban a aplicar un procedimiento de gradación ascendente y de validación de las órdenes gubernativas antes de su firma y se remitieron para lo demás al control cruzado con la base de datos BD TOPO que iba a utilizarse progresivamente para los elementos artificializados y perennes.
76
En tercer término, en lo que respecta al cálculo de los pagos y las sanciones, las autoridades francesas señalaron que el algoritmo de cálculo de las penalizaciones respecto de las ayudas disociadas en caso de discrepancia se revisaría durante la implementación de la reforma de la PAC en 2015 y que durante la campaña de 2015 se adoptarían otras medidas para resolver las demás dificultades que pudieran surgir durante las campañas de 2013 y de 2014, cuya aplicación estaba prevista para otoño de 2015.
77
Mediante escrito de 28 de noviembre de 2013 (véase el apartado 4 anterior), la Comisión señaló a las autoridades francesas que el plan de acción podía «considerarse definitivo», si bien indicó que, «en lo que respecta a las ayudas por superficie, las acciones propuestas todavía podrían completarse [y] detallarse durante su aplicación».
78
Por tanto, ha de subrayarse que el plan de acción podía completarse o detallarse durante su aplicación. En este contexto, en el considerando 3 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró:
«Los informes [de situación] presentados por las autoridades francesas y la auditoría realizada por la Comisión en noviembre de 2014 muestran que se habían producido retrasos considerables en la aplicación de los aspectos esenciales del plan de acción, que podían entrañar consecuencias para la gestión del año 2015. Por consiguiente, el plan de acción inicial se revisó en marzo de 2015.»
79
En efecto, mediante escrito de 22 de diciembre de 2014 (véase el apartado 7 anterior), la Comisión comunicó a las autoridades francesas sus comprobaciones acerca del avance del plan de acción. Subrayó lo siguiente:
–
«el avance del plan de acción [...] no se corresponde completamente con la realidad. Por ejemplo, como han aclarado las autoridades francesas, a la antigüedad media de la categoría “edificación” han de añadirse dos años por departamento (la categoría está integrada desde 2012), lo que significa que, en 2014, las ortofotografías utilizadas para actualizar el RPG tienen más de [cinco] años»;
–
«la estimación, en todo el territorio, del volumen de anomalías generadas por el cruce del RPG con las categorías “edificación” y “vegetación” con un umbral de 0 áreas no se ha facilitado hasta la fecha (labor esta que, según el plan de acción, debería haber concluido en 2013 en lo que respecta a la categoría “edificación” y en 2014 en lo tocante a la categoría “vegetación”)»;
–
«en la [base de datos] BD TOPO, se han detectado deficiencias y se ha observado que faltan elementos (en la delineación de los elementos pertenecientes a las categorías “edificación” y “vegetación”), lo que da lugar a que no salten las alertas para tratar los posibles solapamientos, en particular, en el caso de superficies edificadas de más de 2 áreas y de vegetación de más de 50 áreas (según los umbrales fijados por las autoridades francesas)»;
–
«las autoridades francesas aún no han calculado el impacto financiero de los solapamientos confirmados, dentro de los umbrales descritos. Según las explicaciones aportadas, teniendo en cuenta los umbrales aplicables, los pagos se interrumpen en caso de solapamiento»;
–
«es necesario realizar asimismo el tratamiento de las categorías “edificación” y “vegetación” de menos de 2 y 50 áreas, respectivamente, y calcular el impacto financiero. A esto se añade el aplazamiento de la integración de las categorías “agua” y “elementos lineares” hasta 2015 respecto del plazo inicialmente previsto (verano de 2014 para los elementos lineares y finales de 2014 para las superficies de agua)»;
–
«las visitas sobre el terreno han mostrado que las superficies consideradas subvencionables en apoyo directo del primer pilar no observaban las disposiciones reglamentarias de la Unión Europea. Este es el caso, en particular, de los pastos permanentes, las landas y los senderos [...] Por extensión, las órdenes gubernativas y/o su aplicación no es compatible con la normativa de la Unión Europea».
80
En este escrito, la Comisión señaló asimismo que, habida cuenta de las citadas comprobaciones, no cabía confirmar el avance efectivo del plan de acción ni el éxito de este. No obstante, la Comisión declaró que sus servicios habían observado que las autoridades francesas desarrollaban un enfoque alternativo que debía resolver parcialmente los problemas observados. Así, en opinión de la Comisión, «[era] necesario adoptar un plan de acción revisado».
81
En consecuencia, la Comisión instó a las autoridades francesas a que le comunicasen dicho plan, que, como mínimo, debía recoger los siguientes elementos: «una indicación precisa de los plazos (mes y año); la integración directa en [la herramienta de gestión] ISIS de la información recibida del IGN [y] el nuevo diseño de los islotes; la correcta interpretación fotográfica del terreno agrícola, conforme a las disposiciones reglamentarias aplicables a partir de 2015, [bien entendido que,] habida cuenta de los resultados de las visitas sobre el terreno obtenidos a raíz de la misión, las autoridades francesas habrán de valorar la aplicación de un prorrateo respecto de cada parcela ubicada en pastos/landas y senderos».
82
En conclusión, la Comisión observó que «[era] indispensable subsanar estas deficiencias antes de poner en marcha la campaña de 2015 (abril de 2015), sobre todo las referentes a los problemas sistémicos de interpretación normativa». La Comisión precisó a este respecto que la «inobservancia [de esta exigencia] se apreciar[ía] a la luz del artículo 41[, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o ]1306/2013, según el cual la falta de aplicación de un plan de acción puede conllevar una reducción/suspensión de pagos». En consecuencia, la Comisión precisó que el «próximo informe de situación que [debía remitírsele] [...] a finales de enero de 2015 [debía] recoger las modificaciones oportunas».
83
Mediante escrito de 23 de diciembre de 2014 (véase el apartado 8 anterior), las autoridades francesas comunicaron a la Comisión «sus expectativas respecto de la aplicación del [plan de acción] en 2014 y de la continuación de este en 2015».
84
Con carácter preliminar, las autoridades francesas recordaban que el plan de acción tenía por objeto las campañas de 2014 y 2015, de modo que concluiría con los pagos efectuados en el marco de la campaña de 2015.
85
En lo que respecta a la actualización del RPG, las autoridades francesas observaron que se estaba trabajando para garantizar, mediante la interpretación fotográfica y el cruce con las bases de datos de superficies del Institut national de l’information géographique et forestière [Instituto Nacional de Información Geográfica y Forestal (IGN)], que todas las superficies no subvencionables fueran eliminadas de la base de las superficies que podían recibir ayudas. Se detallaron las modalidades de ejecución de esta labor, la cual debía permitir definir las superficies que cumplían los requisitos para obtener ayudas con cargo a la PAC, así como las «superficies de interés ecológico (SIE)» en el marco de los futuros pagos en favor de la ecologización. Las autoridades francesas señalaron que el calendario era «extremadamente constreñido», pues la labor debía realizarse en un plazo compatible con la campaña de 2015. Además, en su opinión, esta labor era de una «magnitud colosal, dado el número de expedientes PAC que [había que] comprobar[, en concreto,] el 80 % de los expedientes PAC presentados en 2014, esto es, más de 300000 de 372000». Como objetivos provisionales de elaboración de categorías gráficas, las autoridades francesas anunciaron las fechas siguientes: enero de 2015, respecto de los contornos de los islotes; marzo de 2015, para las superficies no agrícolas de los islotes, y junio de 2015 en relación con las superficies no agrícolas adyacentes a los islotes. Además, las autoridades francesas señalaron que «una de las dificultades de aplicación de esta tarea en dos años [resultaba] del hecho de que, a raíz de las resoluciones relativas a la reforma de la PAC, las normas sobre la subvencionabilidad de las superficies mediante ayudas directas [iban a tener] que evolucionar».
86
Por estos motivos, las autoridades francesas comunicaron asimismo a la Comisión que habían decidido iniciar la renovación total del RPG en 2015. Precisaron, a este respecto, que, al tiempo que integraba los resultados del plan de acción, el dispositivo que iban a poner en práctica en 2015 ya no utilizaría las categorías de la base de datos BD TOPO, sino las categorías gráficas específicas elaboradas por el IGN a efectos de la PAC. Las autoridades francesas concluyeron lo siguiente: «En otras palabras, el plan [de acción, cuya aplicación tendrá lugar en] 2015[,] no consistirá en la mera renovación del plan [de acción que se aplicó en] 2014 (mediante la reducción de los umbrales), sino en un ejercicio nuevo y exhaustivo de interpretación fotográfica que permita la elaboración de dichas categorías gráficas».
87
Los elementos recogidos en el escrito de 23 de diciembre de 2014 fueron completados por el quinto informe de situación, que las autoridades francesas trasladaron a la Comisión el 30 de enero de 2015 (véase el apartado 8 anterior). Con este informe, las autoridades francesas pretendían contestar al escrito de la Comisión de 22 de diciembre de 2014 y comunicar algunos elementos nuevos.
88
En cuanto concierne a la aplicación del plan de acción de 2014, las autoridades francesas recordaron que se habían comprometido a concluir la parte relativa al RPG de dicho plan en «dos años (o tres): las campañas de 2014 y 2015 (e incluso la de 2016)». Así, en 2014, decidieron dar prioridad al que, posiblemente, fuera el riesgo financiero más importante para el FEAGA: la categoría «edificación» de más de 2 áreas y la categoría «vegetación» de más de 50 áreas. Los elementos que no fueron tratados en 2014 se integrarían en el plan de acción que iba a aplicarse en 2015.
89
En lo tocante a la aplicación «de un plan de acción revisado para el año 2015», las autoridades francesas, por un lado, afirmaron tomar nota «de la validación de principio de los servicios de la Comisión» y, por otro lado, recordaron «los elementos ya comunicados a este respecto (el 23 de diciembre [de 2014])». En lo que concierne a la interpretación de las disposiciones reglamentarias relativas a los elementos paisajísticos y a la subvencionabilidad de determinadas superficies, las autoridades francesas informaron asimismo a la Comisión de su «elección, con arreglo al artículo 10 del Reglamento Delegado n.o 640/2014, de aplicar un sistema de prorrateo para determinar la superficie subvencionable de pastos permanentes», así como el método previsto a tal efecto, que comprendía, en particular, una tabla de prorrateos nacionales compuesta por cinco categorías.
90
Por último, las autoridades francesas recordaron su propuesta de organizar en París (Francia) una reunión técnica con los representantes de los servicios de la Comisión con miras a presentar «las nuevas modalidades del plan de acción [...] que [iban] a aplicarse en 2015».
91
Mediante escrito de 17 de febrero de 2015 (véase el apartado 9 anterior), la Comisión pidió aclaraciones sobre varios de los aspectos relativos a la aplicación del plan de acción mencionados por las autoridades francesas en el escrito mediante el que comunicaron su quinto informe de situación, de 30 de enero de 2015. En este sentido, la Comisión afirmó que debía conocer el impacto financiero y la fecha en la que finalizaría el recuento relativo a la categoría «edificación» de menos de 2 áreas, a la categoría «vegetación» de menos de 50 áreas y a los elementos de «agua» y «lineares».
92
Mediante su escrito de 17 de febrero de 2015, la Comisión expuso asimismo su opinión según la cual, a la luz de los datos obtenidos en el marco de la auditoría realizada en noviembre de 2014, la técnica de interpretación fotográfica no era compatible con la normativa respecto de los elementos paisajísticos y de la subvencionabilidad de determinadas superficies. La Comisión subrayó asimismo que se precisaban aclaraciones sobre la tabla de prorrateos nacionales compuesta de cinco categorías y sobre la cuestión de la subvencionabilidad de superficies como las arboledas o las charcas, que debían realizarse visitas sobre el terreno para disipar cualquier duda y que había de transmitirse sin demora un «plan de acción revisado» que detallase los objetivos y los pasos que tenían que darse.
93
Mediante escrito de 25 de febrero de 2015 (véase el apartado 9 anterior), la Comisión comunicó a las autoridades francesas determinada información sobre los resultados de una investigación realizada en Francia correspondiente a los años 2013 y 2014, de la que resultaba que el SIPA presentaba lagunas asociadas a la antigüedad de las ortofotografías y a las deficiencias del mecanismo de interpretación fotográfica. La Comisión destacó asimismo algunos problemas ligados a la definición de las superficies subvencionables en lo que respecta a los elementos paisajísticos, las particularidades topográficas y las «landas y senderos», y observó que los controles sobre el terreno no eran suficientemente eficaces y que había problemas relativos al cálculo de los pagos y las sanciones y a la recuperación retroactiva.
94
Mediante escrito de 12 de marzo de 2015 (véase el apartado 9 anterior), las autoridades francesas trasladaron a la Comisión el plan de acción en el que se recogían «diversas actualizaciones». Este documento, titulado «Plan de acción [...] — Plazos previstos para la campaña PAC 2015» se componía de tres rúbricas, a saber, «SIPA/RPG — Reducir la antigüedad de las ortofotografías», «SIPA/RPG — Evaluar la calidad del RPG» y «Modificación de la gestión del RPG y articulación con los controles sobre el terreno». Mediante una nueva nota de las autoridades francesas, de 30 de marzo de 2015 (véase el apartado 9 anterior), se informó a la Comisión de determinados elementos complementarios.
95
El examen de las modificaciones introducidas en el plan de acción permite constatar que el plazo establecido para las distintas acciones previstas iba desde el 15 de enero de 2015, en lo que respecta a la presentación de nuevas ortofotografías para la creación del RPG 2015, hasta finales de 2015, en relación con la realización de los pagos.
96
Por tanto, en tercer lugar, de lo anterior se deduce que las acciones inicialmente previstas en el plan de acción aprobado en noviembre de 2013 fueron revisadas posteriormente durante su aplicación al objeto de tener en cuenta, en particular, las dificultades detectadas por las autoridades francesas relativas al uso de la base de datos BD TOPO. En particular, al no haber podido aplicar las medidas necesarias para subsanar las deficiencias detectadas a propósito de la actualización de la mejora del SIPA durante las campañas de 2013 o 2014, las autoridades francesas se obligaron a hacerlo durante la campaña de 2015.
97
En este contexto, la alegación de la República Francesa según la cual lo importante es que el compromiso asumido por ella con arreglo al plan de acción era finalizarlo en 2016 no puede acogerse. Como se deduce de las consideraciones que preceden, varios indicadores mencionados por el plan de acción preveían una aplicación escalonada en el tiempo que tomase en cuenta los objetivos que debían alcanzarse al término de cada campaña. La aplicación era, pues, progresiva y no se limitaba únicamente al cumplimiento de los objetivos en 2016.
98
En particular, en lo que respecta a las modificaciones introducidas en el plan de acción en virtud de las revisiones asociadas, por un lado, a las dificultades detectadas por las autoridades francesas en relación con la utilización de la base de datos BD TOPO y, por otro lado, a las posibilidades que brindó la entrada en vigor de las disposiciones relativas a la aplicación del sistema de prorrateo y a la inclusión como superficies subvencionables de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas, ha de observarse que se hizo hincapié en la aplicación de estas medidas con ocasión de la campaña de 2015.
99
Para demostrar que la aplicación del plan de acción había resultado insuficiente, la Comisión puso de relieve, en los considerandos 3 a 7 de la Decisión impugnada, lo siguiente:
«(3)
[...] Una auditoría llevada a cabo por la Comisión en marzo de 2015 confirmó que subsistían deficiencias considerables relativas a la aplicación del plan de acción.
(4)
En consecuencia, de conformidad con el artículo 41, apartado 2, cuarto párrafo, del Reglamento [...] n.o 1306/2013, la Comisión comunicó a Francia, mediante escrito de 13 de abril de 2015, su intención de reducir o suspender los pagos mensuales, por no haber recibido información complementaria o por el carácter insuficiente de esta. Francia respondió mediante escrito de 7 de mayo de 2015 en el que señaló que se habían adoptado medidas correctoras destinadas a concluir el plan de acción en 2015.
(5)
Las deficiencias mencionadas en el escrito de 13 de abril de 2015 afectaban, entre otras cosas, a la manera en que Francia había establecido el sistema de prorrateo para evaluar la superficie máxima subvencionable respecto de los pastos permanentes, en aplicación del artículo 10 del Reglamento Delegado [...] n.o 640/2014 [...], que no era conforme a las recomendaciones recogidas en las Directrices de la Comisión y que entrañaba riesgos importantes en materia de gestión y control; a la determinación de la subvencionabilidad de algunos tipos de superficie, en particular, de aquellas con una alta densidad de árboles y/o con pocos prados, tales como castañares, helechos o parcelas con un prorrateo inferior al 50 %, y a la manera en que Francia iba a poder gestionar las anomalías vinculadas, por ejemplo, a la determinación del prorrateo para la subvencionabilidad de los pastos permanentes y a la determinación de las superficie de interés ecológico (SIE) en favor de la ecologización. Con carácter general, se puso de manifiesto que el plan de acción no siempre se había aplicado debido a que las superficies recopiladas en el SIPA no contaban en todos los casos con la superficie máxima subvencionable exigida por las disposiciones reglamentarias. Se solicitó a las autoridades francesas que subsanasen todas las cuestiones a las que se refería el escrito antes del 16 de octubre de 2015.
(6)
Todas estas cuestiones, en particular, los retrasos y las insuficiencias en la actualización y mejora del SIPA en Francia entrañaron, de hecho, importantes consecuencias negativas en la gestión de las solicitudes de ayuda en el año 2015, sobre todo en cuanto concierne a la puesta a disposición del beneficiario de la información necesaria en relación con la superficie máxima subvencionable y las superficies no agrícolas, incluidas las SIE.
(7)
El informe de situación enviado por Francia el 9 de octubre de 2015 y una nueva auditoría llevada a cabo por la Comisión durante la semana del 30 de noviembre de 2015 permitieron concluir que seguía existiendo un retraso considerable en la tramitación administrativa de los expedientes de solicitud de ayuda, en la notificación a los agricultores de los datos derivados de sus declaraciones, en el cálculo de las superficies subvencionables y de las SIE, en el tratamiento de las anomalías resultantes de los controles administrativos y de los controles sobre el terreno, en las visitas rápidas sobre el terreno destinadas a evaluar la subvencionabilidad de los pastos permanentes y en los controles sobre el terreno. Estos retrasos fueron confirmados posteriormente por una auditoría realizada por la Comisión entre el 11 y el 15 de abril de 2016. Así, los controles sobre el terreno no finalizarían, como pronto, hasta julio de 2016, lo que incide en su eficacia y, por consiguiente, en su efecto útil, en particular en caso de duda respecto de la subvencionabilidad de las superficies o del cumplimiento de las exigencias asociadas a la diversificación de los cultivos en el marco de la ecologización. Esto confirma que los objetivos del plan de acción no podrán haberse alcanzado en un futuro inmediato, hecho este que no ofrece las garantías razonables necesarias respecto de la buena gestión y de la legalidad y regularidad de las ayudas en el año 2015. Además, estos retrasos inciden asimismo en la determinación definitiva del valor de los derechos de pago, que se debería haber efectuado el 1 de abril de 2016 a más tardar con arreglo al Reglamento Delegado [...] n.o 639/2014 [...], y en la ejecución de los propios pagos. En consecuencia, la suspensión de pagos resulta procedente.»
100
El examen de los distintos documentos citados en la Decisión impugnada que se han mencionado en los apartados 69 a 98 anteriores permite constatar la insuficiente aplicación del plan de acción a la que se hace referencia en ellos. En efecto, de estos documentos se deduce que, como alega la Comisión, los retrasos y las insuficiencias detectados en la actualización y mejora del SIPA entrañaron importantes consecuencias negativas en la gestión de las solicitudes de ayuda en el año 2015, sobre todo en cuanto atañe a la puesta a disposición del beneficiario de la información necesaria en relación con la superficie máxima subvencionable y las superficies no agrícolas.
101
Así, pese a los compromisos que se asumieron por primera vez en el plan de acción aprobado en noviembre de 2013 y que fueron renovados posteriormente con motivo de las adaptaciones introducidas en dicho plan debido a las dificultades detectadas por las autoridades francesas en relación con la utilización de la base de datos BD TOPO y a las posibilidades que brindó la entrada en vigor de las disposiciones previstas en la reforma de la PAC, las autoridades francesas no estaban en condiciones de atender satisfactoriamente a tales compromisos en la campaña de 2015.
102
Por los motivos señalados en los distintos documentos mencionados en la Decisión impugnada y a los que se ha hecho referencia en los apartados 69 a 98 anteriores, la Comisión estaba legitimada para considerar que las deficiencias observadas entrañaban retrasos y dificultades en la buena gestión de la campaña de 2015, a pesar de los compromisos asumidos a este respecto por las autoridades francesas.
103
Por tanto, de las afirmaciones realizadas por la Comisión en su comunicación de 13 de abril de 2015 resulta que seguían albergándose dudas sobre la aplicación del plan de acción, especialmente en lo que respecta a las «modalidades de gestión de las solicitudes de ayuda de 2015». La Comisión señaló a este respecto que «[seguía] habiendo gran incertidumbre respecto de la superficie sobre la que vers[aba] la solicitud de ayuda y sobre la que el agricultor asum[ía] compromisos», y ello debido a la calidad y cantidad de información que el beneficiario recibía de la Administración para poder presentar su solicitud de ayuda. La Comisión declaró asimismo que, en consecuencia, era difícil saber «la medida en que el organismo pagador [iba] a poder gestionar las múltiples anomalías que [iban] a producirse tras la tramitación administrativa de los expedientes» y que «la distribución y atribución de los derechos de pago pod[ían] verse afectadas, con posibles consecuencias para las campañas ulteriores».
104
Asimismo, mediante su escrito de 22 de diciembre de 2015 (véase el apartado 20 anterior), la Comisión recordó que las autoridades francesas se habían comprometido a aplicar las acciones definidas en el plan de acción revisado antes del final de 2015. La Comisión alegó a este respecto que, al indicar, con ocasión de la misión celebrada en Francia el 1 de diciembre de 2015, que tales acciones no podrían llevarse a cabo hasta abril o mayo de 2016, las autoridades francesas aplazaron por segunda vez la aplicación del plan de acción. Pues bien, según la Comisión, a consecuencia de estos retrasos persistieron las deficiencias en la actualización del SIPA y un número elevado de anomalías que estaban pendientes de solucionar.
105
Por último, en la comunicación complementaria de 20 de mayo de 2016 realizada tras una misión de auditoría desarrollada en Francia en abril de 2016, la Comisión señaló que se habían producido «nuevos retrasos», especialmente en la «determinación definitiva del valor y del número de derechos de pago [...] y la realización de visitas rápidas y controles sobre el terreno, por lo que no se prev[eía] efectuar los pagos correspondientes a la campaña de 2015 hasta después de junio de 2016». Asimismo, la Comisión temía que «los retrasos incurridos afect[asen] también a la correcta realización de los controles sobre el terreno y los pagos de la campaña de 2016».
106
Ninguna de las alegaciones formuladas por la República Francesa permite rebatir esta conclusión. En efecto, salvo por el hecho de que la República Francesa aduce haber satisfecho en última instancia sus compromisos, circunstancia esta que, sin embargo, no puede impedir que la Comisión constate los retrasos producidos respecto de los plazos previstos y las consecuencias derivadas de ellos a efectos de la Decisión impugnada, dicho Estado miembro se limita en esencia a alegar que la Decisión impugnada se basa en una discrepancia de índole jurídica que lo enfrentaba a la Comisión en lo que concierne a la aplicación del sistema de prorrateo y la determinación de la subvencionabilidad de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas.
107
Pues bien, aunque es cierto que, como ha observado la República Francesa, la aplicación del sistema de prorrateo y la determinación de la subvencionabilidad de determinados pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas no figuran en la lista de los indicadores de progreso recogidos en el plan de acción, ni en su versión inicial ni en su versión revisada, las observaciones formuladas por la Comisión en relación con estas dos cuestiones únicamente se mencionan en la Decisión impugnada de manera incidental, como parte de una enumeración de las distintas deficiencias detectadas (véase el considerando 5 de la Decisión impugnada).
108
Como se deduce de la Decisión impugnada y, en particular, de sus considerandos 6 y 7, y de los documentos mencionados en dicha Decisión, la Comisión podía considerar que en 2015 el plan de acción no se había aplicado debido a los retrasos y las insuficiencias en la actualización y la mejora del SIPA y que dicha deficiencia había entrañado importantes consecuencias negativas en la gestión de las solicitudes de ayuda durante ese año. Por consiguiente, la Comisión podía concluir válidamente que la República Francesa no estaba en condiciones de aplicar las medidas correctoras necesarias en un futuro inmediato.
109
En lo que respecta a las alegaciones formuladas por la República Portuguesa en apoyo de los motivos basados en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, ha de observarse que dichos motivos no fueron invocados por la República Francesa en su recurso, que se basa, con carácter principal, en la infracción del artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013 y, con carácter subsidiario, en la vulneración del principio de proporcionalidad. Por tanto, no procede examinar tales motivos, que son inadmisibles, pues una parte coadyuvante no puede invocar un motivo que no haya sido invocado por la parte demandante (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 1998, British Airways y otros/Comisión, T‑371/94 y T‑394/94, EU:T:1998:140, apartado 75).
110
De lo anterior se deduce que la República Francesa, apoyada por la República Portuguesa, no puede sostener que la Decisión impugnada es contraria al artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013.
111
Por tanto, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
112
Con carácter subsidiario, la República Francesa solicita la anulación de la Decisión impugnada por ser contraria al principio de proporcionalidad. Recuerda, antes de nada, que, mediante la Decisión impugnada, la Comisión suspendió los pagos a la República Francesa «por importe del 3 % del total de los pagos mensuales relativos a las ayudas disociadas por superficie en el año 2015, correspondiente a los gastos efectuados cada mes por la República Francesa entre julio de 2016 y junio de 2017, ambos inclusive». La República Francesa aduce asimismo que, para justificar este tipo del 3 %, la Comisión señaló, por un lado, que una corrección del 5 % se correspondía con la corrección aplicable en el marco del procedimiento de liquidación de conformidad en caso de deficiencia en los controles clave y, por otro lado, que era conveniente tener en cuenta asimismo ciertas medidas adoptadas por la República Francesa para poner remedio a la situación.
113
En este contexto, la República Francesa subraya que no se opone a los procedimientos seguidos para fijar el tipo de suspensión de los pagos mensuales aplicado por la Comisión sino a la «base de la suspensión», «esto es, el conjunto de los pagos mensuales relativos a las ayudas vinculadas a la superficie del año 2015». En efecto, en su opinión, la Decisión impugnada se basa, en esencia, en la persistencia de la discrepancia surgida entre la Comisión y las autoridades francesas a propósito de la aplicación de la normativa relativa al prorrateo y a la inclusión de determinadas superficies como pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas. No obstante, afirma que, por un lado, se calcula que el conjunto de las superficies incluidas en el RPG abarca unos 27 millones de hectáreas y que los pastos permanentes a los que podría aplicarse el sistema de prorrateo o que podrían declararse subvencionables con arreglo a las prácticas locales establecidas únicamente representan una pequeña parte del total de las superficies que cumplen los requisitos para obtener ayudas agrícolas. Por otro lado, se calcula que el conjunto de los pastos permanentes abarca 8,6 millones de hectáreas y cubre realidades dispares. Aduce que, en esencia, dicho conjunto está constituido por pastos cubiertos de hierba que, por tanto, son manifiestamente subvencionables, sin que sea necesario aplicar el sistema de prorrateo ni comprobar si existe una práctica local establecida de pastoreo, a pesar de la escasez de recursos herbáceos. Por tanto, según la República Francesa, en 2015, las superficies afectadas por el sistema de prorrateo o por una declaración de subvencionabilidad con arreglo a las prácticas locales establecidas representaban, como máximo, cerca de 520000 hectáreas, es decir, alrededor del 2 % del conjunto de las superficies incluidas en el RPG, habiendo de señalar no obstante que, en 2015, 500283 hectáreas fueron declaradas superficie de pastoreo leñosa y 20852 hectáreas fueron declaradas robredales y castañares destinados a animales de la especie porcina o a pequeños rumiantes. En consecuencia, considera que la Decisión impugnada únicamente debería aplicar el tipo del 3 % a una base correspondiente al 2 % del total de los pagos mensuales relativos a los gastos efectuados cada mes por la República Francesa entre julio de 2016 y junio de 2017, ambos inclusive.
114
Además, en respuesta a la alegación según la cual la Comisión podía invocar deficiencias no solo en la aplicación del plan de acción, sino también en el sistema de pago en su conjunto, la República Francesa aduce que tal alegación no se ajusta a los hechos. Asimismo, en respuesta a la Comisión, que sostiene que las autoridades francesas debieron haber planteado la cuestión de la vulneración del principio de proporcionalidad en su contestación a la comunicación complementaria de 20 de mayo de 2016, la República Francesa señala que ninguna norma establece tal obligación.
115
La República Portuguesa alega igualmente que la Decisión impugnada vulnera el principio de proporcionalidad por cuanto tiene por objeto el conjunto de los pagos mensuales y no solo los relativos a las superficies a las que se aplica el sistema de prorrateo. Añade que, en efecto, las decisiones de suspensión de los pagos mensuales tienen el objetivo de evitar un riesgo respecto de los pagos futuros y, por tanto, deben corresponder aproximadamente al importe de los gastos considerados irregulares. De lo contrario, la suspensión podría extenderse a pagos que no guardasen ninguna relación con las irregularidades, lo que pondría en entredicho la financiación de los gastos de la PAC. Pues bien, según dicho Estado miembro, en la Decisión impugnada, la Comisión se limitó a aplicar una suspensión de los pagos por un tipo a tanto alzado del 3 %, sin calcular el importe de los gastos considerados irregulares. Sin embargo, basándose en el informe especial titulado «Auditoría del procedimiento de liquidación de cuentas», elaborado en 2010 por el Tribunal de Cuentas Europeo, la República Portuguesa considera que las correcciones a tanto alzado deberían basarse por analogía en una estimación precisa del perjuicio financiero efectivamente provocado.
116
Con carácter preliminar, la Comisión observa que la Decisión impugnada no se basa exclusivamente en el hecho de que no se tuviera en cuenta el sistema del prorrateo. Los motivos mencionados en dicha Decisión son más profusos. Según esta institución, las deficiencias constatadas afectaban a todas las superficies y no solo a los pastos permanentes. Así pues, considera que los pagos afectados no eran únicamente los relativos a la determinación de las superficies subvencionables mediante el sistema del prorrateo, sino «todas las superficies, es decir, los 8,6 millones de hectáreas de pastos permanentes». Estima, además, que el riesgo en cuestión no afectaba de la misma manera a todas las superficies, por lo que se estableció un tipo del 3 % y no del 5 % principalmente por este motivo. La Comisión aduce asimismo que la República Francesa podía y debía haber planteado la cuestión de la vulneración del principio de proporcionalidad durante el procedimiento administrativo. Pues bien, tras la comunicación complementaria de 20 de mayo de 2016, que indicaba claramente cuál iba a ser la base de la suspensión de pagos y el tipo aplicable, es decir, el 3 %, la República Francesa no mencionó esta cuestión en su contestación de 16 de junio de 2016.
117
La Comisión recuerda asimismo que la dificultad a la que se enfrentó era la de identificar las superficies subvencionables. Sostiene que el SIPA adolecía de deficiencias tales que no era posible precisar las superficies subvencionables, lo que entrañaba un importante riesgo financiero para el FEAGA. Observa asimismo que debido a las deficiencias detectadas, no estaba en condiciones de calcular las superficies en cuestión y la República Francesa no le facilitó información a este respecto en su contestación de 16 de junio de 2016. Además, la base de la suspensión y el tipo de suspensión aplicado se calcularon tomando en cuenta la metodología descrita en la Comunicación C(2015) 3675 final de la Comisión, que contiene las Directrices para calcular las correcciones financieras en el marco de los procedimientos de liquidación de conformidad y de liquidación financiera de cuentas. A su parecer, al igual que en el marco de un procedimiento de liquidación de conformidad, las autoridades francesas podían haber presentado elementos objetivos que permitiesen demostrar que la pérdida máxima a efectos del FEOGA se limitaba a un importe inferior al resultante de la aplicación de un tipo a tanto alzado más reducido que el que se proponía; sin embargo, no lo hicieron.
118
Ha de observarse que, según jurisprudencia reiterada, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulte adecuado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate. Así pues, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y las desventajas ocasionadas no deberán ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2014, Grecia/Comisión, T‑632/11, no publicada, EU:T:2014:934, apartado 59 y jurisprudencia citada).
119
A este respecto, del artículo 41, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1306/2013 se deduce que, para suspender los pagos mensuales a un Estado miembro, la Comisión adoptará un acto de ejecución relativo «a los gastos pertinentes efectuados por el organismo pagador cuando existan deficiencias durante un periodo [...] que no será superior a doce meses». Asimismo, el artículo 41, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013 precisa expresamente que tales actos de ejecución se adoptarán «de conformidad con el principio de proporcionalidad».
120
En este contexto, en contra de lo que aduce la Comisión, para que un Estado miembro pueda invocar ante el juez de la Unión una vulneración del principio de proporcionalidad no se exige que este alegue dicho motivo ante la Comisión durante el procedimiento administrativo previo a la adopción de un acto de ejecución que tiene por objeto la suspensión de los pagos mensuales. En efecto, en el Derecho de la Unión no existe ninguna regla que obligue a la empresa, so pena de caducidad, a plantear cuestiones de Derecho en el curso del procedimiento administrativo ante la Comisión (véanse, por analogía, las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Archer Daniels Midland/Comisión, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, punto 123). Como se desprende del artículo 41, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013, incumbe a la Comisión observar el principio de proporcionalidad, y el juez de la Unión deberá comprobar que lo ha hecho cuando, como en el presente asunto, así se le solicite. La Comisión está obligada a adoptar una decisión final conforme a Derecho, con independencia del efectivo ejercicio por parte del destinatario de dicha decisión del derecho de defensa en el procedimiento administrativo y del alcance de tal ejercicio (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Archer Daniels Midland/Comisión, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, punto 123).
121
El hecho de que la República Francesa no plantease, como podría haber hecho, la cuestión de la vulneración del principio de proporcionalidad durante el procedimiento administrativo previo no podía, por tanto, privarla del derecho a oponerse a la Decisión impugnada a este respecto una vez que la Comisión se hubo pronunciado sobre esta cuestión en cumplimiento de las obligaciones que le incumben con arreglo a las disposiciones antes citadas.
122
En el caso de autos, mediante la Decisión impugnada la Comisión resolvió «suspender los pagos mensuales efectuados a la República Francesa con arreglo al artículo 18 del Reglamento n.o 1306/2013 por un importe máximo igual al resultado de aplicar un porcentaje de suspensión del 3 % a la cuantía de los pagos mensuales satisfechos en concepto de ayudas por superficie durante el año 2015 que se especifican en el anexo de la presente Decisión» (artículo 1, párrafo primero, de la Decisión impugnada). Asimismo, la Comisión decidió «extender la suspensión a los pagos mensuales que debían abonarse a la República Francesa en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento n.o 1306/2013 respecto de los gastos mensuales efectuados por el organismo pagador, a saber, la Agencia de Servicios y Pagos, entre julio de 2016 y junio de 2017, ambos inclusive» (considerando 8 y artículo 1, párrafo segundo, de la Decisión impugnada).
123
Respecto de la compatibilidad de la medida con el principio de proporcionalidad, la Comisión señaló, en el considerando 9 de la Decisión impugnada, lo siguiente:
«De conformidad con el principio de proporcionalidad, a la luz de la gravedad y la persistencia de las deficiencias observadas y de las conclusiones alcanzadas durante las auditorías, la Comisión considera que resulta apropiado fijar un porcentaje de suspensión del 3 % del total de los gastos afectados. Pese a que las deficiencias afectan a los controles clave y a los controles secundarios para los que las [Directrices para calcular las correcciones financieras en el marco de los procedimientos de liquidación de conformidad] prevén una corrección a tanto alzado del 5 %, está justificado fijar el tipo de suspensión en el 3 %. En efecto, aunque la aplicación del plan de acción adolece de retrasos y carencias, desde principios de 2015 la República Francesa viene adoptando medidas complementarias para paliar la situación, que afectarán de manera positiva a los controles cruzados que se lleven a cabo en el momento del pago, principalmente gracias a la entrega de nuevas ortofotografías para la creación del registro parcelario gráfico. Se considera que el hecho de que las autoridades francesas hayan decidido no pagar hasta que se hayan llevado a cabo todos los controles (administrativos y sobre el terreno) atenúa asimismo el riesgo.»
124
En este contexto, la República Francesa no se opone a los procedimientos seguidos para fijar el tipo de suspensión aplicado por la Comisión en el 3 % del importe de los gastos afectados. La República Francesa únicamente censura que la «base de suspensión» decidida por la Comisión comprenda el «conjunto de los pagos mensuales relativos a las ayudas por superficie en el año 2015», siendo así que la Decisión impugnada se basa en esencia en la aplicación de la normativa relativa al prorrateo y la inclusión de determinadas superficies como pastos permanentes en el marco de las prácticas locales establecidas, pero no de todas las superficies incluidas en el RPG.
125
En particular, la República Francesa señala, en primer término, que, en la Francia metropolitana, las superficies incluidas en el RPG representan un total de 27272 millones de hectáreas. Según la República Francesa, son superficies que cumplían los requisitos para la obtención de ayudas agrícolas en el año 2015.
126
En segundo término, la República Francesa alega que los pastos permanentes, que representan un total de 8,6 millones de hectáreas, corresponden tan solo a una pequeña parte del total de las superficies que cumplen los requisitos para obtener ayudas agrícolas. La República Francesa ha precisado que, en lo sustancial, estos pastos permanentes son pastos cubiertos de hierba que cumplen manifiestamente los requisitos para obtener ayudas agrícolas, sin necesidad de aplicar el sistema de prorrateo ni de comprobar si existe una práctica local establecida de pastoreo, a pesar de la escasez de recursos herbáceos.
127
En tercer término, la República Francesa aduce asimismo que, entre las superficies que cumplían los requisitos para obtener de ayudas agrícolas en el año 2015, las superficies realmente afectadas por el sistema de prorrateo o por una declaración de subvencionabilidad en el marco de las prácticas locales establecidas representaban, como máximo, alrededor de 520000 hectáreas en 2015, es decir, cerca del 2 % del conjunto de las superficies incluidas en el RPG. Según la República Francesa, se trata, por un lado, de 500283 hectáreas, que fueron declaradas superficie de pastoreo leñosa, y, por el otro, de 20852 hectáreas, que fueron declaradas robredales y castañares destinados a animales de la especie porcina o a pequeños rumiantes.
128
No obstante, en contra de lo que afirma la República Francesa, que alega que las únicas deficiencias detectadas y, en consecuencia, los gastos afectados, eran los relativos a las superficies realmente afectadas por el sistema de prorrateo o por una declaración de subvencionabilidad en el marco de las prácticas locales establecidas, de la Decisión impugnada se deduce claramente que las deficiencias observadas por la Comisión son más importantes.
129
Así, tal como se indica en los considerandos 5 y 6 de la Decisión impugnada, las deficiencias mencionadas por la Comisión se referían, «en particular», a «la manera en la que la República Francesa había establecido el sistema de prorrateo para calcular la superficie máxima subvencionable de pastos permanentes». Además, la Comisión declaró, con carácter general, que el plan de acción no siempre se había aplicado debido a que las superficies recopiladas en el SIPA no contaban en todos los casos con la superficie máxima subvencionable exigida por las disposiciones reglamentarias. Según la Comisión, estos elementos y, en particular, los retrasos y las insuficiencias en la actualización y mejora del SIPA entrañaron de hecho importantes consecuencias negativas en la gestión de las solicitudes de ayuda del año 2015, sobre todo en cuanto concierne a la puesta a disposición del beneficiario de la información necesaria relativa a la superficie máxima subvencionable y las superficies no agrícolas, incluidas las superficies de interés ecológico. Asimismo, como se señala en el considerando 7 de la Decisión impugnada, por un lado, en la medida en que los objetivos del plan de acción no podían alcanzarse en un futuro inmediato, estas deficiencias producían el efecto de no permitir ofrecer «las garantías razonables necesarias respecto de la buena gestión de las ayudas y de la legalidad y regularidad de los pagos correspondientes al año 2015». Por otro lado, como señaló la Comisión, estos retrasos produjeron igualmente el efecto de «incidi[r] asimismo en la determinación definitiva del valor de los derechos de pago, que se debería haber efectuado el 1 de abril de 2016 a más tardar [...], y en la ejecución de los propios pagos». Pues bien, por los motivos expuestos en los apartados 100 a 105 anteriores, la Comisión denunció durante todo el procedimiento administrativo previo las deficiencias en la actualización del SIPA y sus consecuencias en la gestión y el control de las ayudas por superficie financiadas con cargo al FEAGA, sin que las autoridades francesas aportaran respuesta satisfactoria alguna al respecto.
130
Por tanto, no cabe acoger la alegación de la República Francesa según la cual la Comisión no estaba en condiciones de invocar en el presente asunto una deficiencia del sistema de ayuda en su conjunto.
131
En consecuencia, la Comisión podía legítimamente considerar que el conjunto de los pagos en concepto de ayudas por superficie en el año 2015 podía tomarse como base para la aplicación del porcentaje de suspensión, cuya cuantía, del 3 %, no ha rebatido la República Francesa.
132
En la medida en que solo la República Portuguesa cuestiona la metodología utilizada por la Comisión para fijar un porcentaje de suspensión del 3 %, a saber, la aplicación por analogía de sus Directrices para calcular las correcciones financieras en el marco de los procedimientos de liquidación de conformidad, es preciso subrayar que la aplicación por analogía de dichas Directrices no permite, por sí sola, demostrar el carácter desproporcionado del importe que, en el presente asunto, es objeto de la suspensión. Además, dado que en el expediente no figuran más datos pertinentes en lo que concierne a las superficies declaradas efectivamente problemáticas debido a las deficiencias observadas, cabe concluir que la utilización por la Comisión de un valor a tanto alzado no es por sí sola desproporcionada desde el punto de vista metodológico.
133
De lo anterior se deduce que carece de fundamento la alegación de la República Francesa, apoyada por la República Portuguesa, según la cual la Decisión impugnada vulnera el principio de proporcionalidad.
134
Así pues, procede desestimar el segundo motivo y, por consiguiente, el recurso en su totalidad.
Costas
135
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la República Francesa, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
136
Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, la República Portuguesa cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
La República Francesa cargará, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
3)
La República Portuguesa cargará con sus propias costas.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de septiembre de 2018.
Firmas
Índice
Marco jurídico y antecedentes del litigio
Disposiciones controvertidas
Elaboración y aprobación del plan de acción
Seguimiento, solicitud de revisión y nuevas modalidades del plan de acción
Aplicación del procedimiento de suspensión de pagos
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 41, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.