62016CC0594
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 12. lipnja 2018. (
1
)
Predmet C‑594/16
Enzo Buccioni
protiv
Banca d’Italia
uz sudjelovanje:
Banca Network Investimenti SpA u postupku prisilne likvidacije
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Pristupanje djelatnosti kreditnih institucija i bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima – Poslovna tajna – Stečaj ili prisilna likvidacija kreditnih institucija – Priopćavanje povjerljivih informacija u građanskom ili trgovačkom postupku – Zahtjev za pristup dokumentima prije početka građanskog ili trgovačkog postupka – Tužba za naknadu štete”
I. Uvod
1.
Enzo Buccioni imao je otvoren tekući račun u banci Banca Network Investimenti SpA. Ta je banka 2012. bila podvrgnuta postupku prisilne likvidacije. E. Buccioni je na temelju talijanskog sustava osiguranja depozita dobio samo djelomičan povrat novca koji je imao na računu. On je zbog toga izgubio više od 81000 eura.
2.
E. Buccioni podnio je zahtjev za pristup dokumentima u vezi s nadzorom koji je Banca d’Italia (Banka Italije), talijanska institucija nadležna za nadzor nad bankama, provodila nad tom bankom. Želio je dobiti informacije na temelju kojih bi ocijenio gdje bi mogao pokrenuti eventualni postupak protiv Banca d’Italia zbog novčane štete koju je pretrpio. Potonja mu je odbila pristup nekima od traženih dokumenata, uz obrazloženje da su sadržavali povjerljive informacije.
3.
E. Buccioni je tu odluku pobijao pred talijanskim upravnim sudovima. Pozivajući se na nekoliko odredbi prava Unije, osobito na članak 53. Direktive 2013/36/EU (
2
), Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) upućuje Sudu pitanja. U bitnome pita može li se osobi u situaciji poput one E. Buccionija, koja razmišlja o tome da protiv nacionalne institucije nadležne za nadzor nad bankama podnese tužbu za naknadu novčane štete koju je navodno pretrpjela zbog manjkavog nadzora koji je rezultirao prisilnom likvidacijom banke, odobriti pristup dokumentima potrebnima za podnošenje takve tužbe.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Direktiva 2013/36
4.
Direktiva 2013/36 sadržava pravila o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i investicijskih društava. Predviđa i pravila o nadzornim ovlastima i alatima za bonitetni nadzor nad tim institucijama.
5.
Članak 53. direktive naslovljen je „Poslovna tajna”. Njegov stavak 1. glasi:
„Države članice osiguravaju da sve osobe koje rade ili su radile za nadležna tijela, kao i revizori ili stručnjaci koji djeluju u ime nadležnih tijela, podliježu obvezi čuvanja poslovne tajne.
Povjerljive informacije koje te osobe, revizori ili stručnjaci saznaju u obavljanju svojih dužnosti smiju se priopćiti samo u sažetom ili skupnom obliku tako da nije moguće prepoznati pojedinu kreditnu instituciju, ne dovodeći u pitanje slučajeve koji su obuhvaćeni kaznenim pravom.
Unatoč tomu, ako je nad kreditnom institucijom otvoren stečaj ili se provodi prisilna likvidacija, povjerljive informacije koje se ne odnose na treće strane uključene u pokušaj spašavanja te kreditne institucije smiju se priopćiti u građanskom ili trgovačkom postupku.”
B.
Talijansko pravo
6.
Pristup upravnim dokumentima u Italiji uređen je s Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (Zakon br. 241 od 7. kolovoza 1990. o novim odredbama o upravnom postupku i pravu na pristup upravnim dokumentima, kako je kasnije izmijenjen, u daljnjem tekstu: Zakon br. 241/1990).
7.
U skladu s člankom 22. stavcima 2. i 3. Zakona br. 241/1990:
„2.   S obzirom na njegove važne ciljeve od javnog interesa, pravo na pristup upravnim dokumentima opće je načelo na kojem počivaju djelatnosti upravnih tijela, a služi promicanju sudjelovanja i osiguravanju nepristranosti i transparentnosti takvih djelatnosti.
3.   Moguće je pristupiti svim upravnim dokumentima, osim onima koji su navedeni u članku 24. stavcima 1., 2., 3., 5. i 6.”
8.
U članku 24. Zakona br. 241/1990 predviđena su isključenja iz prava na pristup. Stavak 1. točka (a) te stavci 2. i 7. tog članka glase:
„1.   Pravo na pristup ne odobrava se:
(a)
u pogledu dokumenata koji sadržavaju informacije zaštićene državnom tajnom u smislu Zakona br. 801 od 24. listopada 1977., kako je kasnije izmijenjen, i dokumenata za koje zakon, uredba vlade u smislu stavka 6. ovog članka ili javna tijela, u skladu sa stavkom 2. ovog članka, izričito predviđaju da sadržavaju informacije koje su tajne ili se ne smiju objaviti.
[…]
2.   Pojedinačna javna tijela određuju kategorije dokumenata kojima se, bilo da ih sama sastavljaju ili njima raspolažu, ne može pristupiti u skladu sa stavkom 1.
[…]
7.   Međutim, pristup dokumentima se podnositeljima zahtjeva mora odobriti kada im je poznavanje sadržaja tih dokumenata nužno da bi osigurali ili zaštitili svoje pravne interese.”
9.
Članak 7. Decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Zakonodavna uredba br. 385 od 1. rujna 1993. o jedinstvenom Zakonu o bankama i kreditima, kako je kasnije izmijenjena), naslovljen je „Poslovna tajna i suradnja među tijelima”. Njegov stavak 1. glasi:
„Sve informacije i podaci koje Banca d’Italia prikupi u okviru svojih nadzornih djelatnosti službena su tajna, uključujući one u odnosu na javna tijela, uz iznimku Ministarstva gospodarstva i financija, koje upravlja s Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (Međuministarsko vijeće za kredite i štednju). Pristup tim informacijama i podacima ne može se odbiti sudskim tijelima kada su oni nužni za preliminarne istrage ili postupke u vezi s povredama zbog kojih je moguće izreći kaznene sankcije.”
10.
Članak 2. stavak 1. točka (a) odluke guvernera Banca d’Italia od 16. svibnja 1994. o pravilima o isključenju prava na pristup u skladu s člankom [24. stavkom 2.] Zakona br. 241/1990 (u daljnjem tekstu: odluka guvernera Banca d’Italia) predviđa:
„U skladu s člankom 24. stavkom 1. Zakona br. 241/1990, ne smiju se objaviti:
(a)
upravni dokumenti općeg ili konkretnog sadržaja koji sadržavaju informacije i podatke koje je Banca d’Italia prikupila u okviru svojih djelatnosti nadzora informacija, regulatornih i inspekcijskih djelatnosti te djelatnosti kriznog upravljanja u vezi s bankama, bankarskim grupama […], te u okviru svih drugih nadzornih djelatnosti povezanih s pružanjem bankarskih usluga ili usluga financijskog posredovanja i vršenjem takvih posredničkih djelatnosti, iz razloga što čine poslovnu tajnu u smislu članka 7. Zakonodavne uredbe br. 385 od 1. rujna 1993. [i nekoliko drugih nacionalnih propisa].”
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
11.
E. Buccioni (u daljnjem tekstu: žalitelj) je 2004. otvorio tekući račun u talijanskoj banci Banca Network Investimenti SpA (u daljnjem tekstu: BNI). Na tom je računu 5. kolovoza 2012. imao 181325,31 eura. Nakon što je banka BNI podvrgnuta postupku prisilne likvidacije, Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (Međubankovni fond za zaštitu depozita, talijanski sustav osiguranja depozita) isplatio mu je samo 100000 eura od ukupnog iznosa novca koji je imao na tom računu.
12.
Žalitelj je 3. travnja 2015. pri Banca d’Italia, talijanskoj instituciji nadležnoj za nadzor nad bankama, podnio zahtjev za pristup dokumentima koje je potonja posjedovala kao nadzornik banke BNI. Kako su stranke potvrdile na raspravi, žalitelj je želio pristupiti dokumentima na temelju kojih bi mogao ocijeniti raspolaže li informacijama relevantnima za pokretanje postupka protiv Banca d’Italia i dokazati njezinu odgovornost za novčanu štetu koju je pretrpio zbog prisilne likvidacije banke BNI.
13.
Banca d’Italia je odlukom od 20. svibnja 2015. žalitelju odobrila pristup nekima od dokumenata koje je zatražio, ali mu je u odnosu na ostale dokumente uskratila pristup. Navela je da su potonji sadržavali podatke koji su služili za nadzor nad bankama te im se stoga, u skladu s člankom 24. stavcima 1. i 2. Zakona br. 241/1990 i člankom 2. odluke guvernera Banca d’Italia, nije moglo pristupiti.
14.
Žalitelj je podnio tužbu Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud, Lazio, Italija), zahtijevajući poništenje odluke Banca d’Italia i posljedično priznavanje njegova prava na uvid i stjecanje primjeraka svih dokumenata navedenih u njegovu zahtjevu za pristup. Prvostupanjski sud je presudom od 2. prosinca 2015. odbio njegovu tužbu.
15.
Žalitelj je podnio žalbu sudu koji je uputio zahtjev, Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija). U žalbi navodi, među ostalim, da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio članak 53. Direktive 2013/36 (
3
). Žalitelj također tvrdi da dokumenti kojima je želio pristupiti nisu više bili zaštićeni poslovnom tajnom jer je banka BNI bila u postupku prisilne likvidacije te se zato više nije mogla baviti bankarskim djelatnostima.
16.
Banca d’Italia ističe da žalitelj još nije bio pokrenuo građanski postupak u vrijeme kada je podnio zahtjev za pristup dokumentima. Članak 53. Direktive 2013/36 stoga nije bio primjenjiv. Banca d’Italia naglašava i da je postupak prisilne likvidacije banke BNI još bio u tijeku, što znači da je i dalje postojala potreba za povjerljivošću.
17.
U tim okolnostima, Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„(a)
Protivi li se načelu transparentnosti – koje je izrijekom propisano u članku 15. [Ugovora o funkcioniranju Europske unije], s obzirom na njegov obvezujući opći cilj, ako se tumači tako da se (takvo načelo) može urediti podzakonskim ili ekvivalentnim aktima predviđenima u stavku 3. istog članka, čiji sadržaj može biti odraz pretjerane diskrecijske slobode koja se ne temelji na višoj pravnoj normi europskog prava u odnosu na potrebno prethodno utvrđenje minimalnih načela od kojih nije moguće odstupiti – slično ograničavanje u području europskog zakonodavstva o nadzoru nad kreditnim institucijama uslijed kojeg načelo transparentnosti postaje bespredmetno, čak i u slučaju kada proizlazi da se interes za pristup dokumentima temelji na bitnim interesima podnositelja zahtjeva koji su očito srodni interesima koji čine, njemu pogodne, iznimke od ograničenjâ u odnosnom području?
(b)
Treba li, slijedom toga, članak 22. stavak 2. i članak 27. stavak 1. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija tumačiti tako da se ne radi o redovnim slučajevima za koje vrijedi iznimka od zabrane pristupa dokumentima ili samo kao odredbe koje valja tumačiti u skladu sa širim ciljevima članka 15. [Ugovora o funkcioniranju Europske unije], koje se kao takve mogu pripisati općem normativnom načelu prava Unije prema kojem se pristup dokumentima ne može ograničiti na temelju razumnog i proporcionalnog odvagivanja potreba kreditnog sektora i temeljnih interesa štediše uključenog u podjelu tereta („burden sharing”), ovisno o relevantnim okolnostima koje je utvrdilo nadzorno tijelo koje ima organizacijske značajke i nadležnosti u sektoru koje su usporedive s onima Europske središnje banke?
(c)
S obzirom na to, treba li članak 53. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (Tekst značajan za EGP) kao i norme nacionalnog pravnog sustava koje ga odražavaju uskladiti s drugim normama i načelima europskog prava navedenima u prvom prethodnom pitanju, tako da pristup dokumentima, u slučaju da je zahtjev u tom smislu podnesen nakon što je nad bankovnom institucijom pokrenut upravni postupak prisilne likvidacije, može biti odobren ne samo kada je zahtjev za pristup dokumentima podnesen u već pokrenutom građanskom ili trgovačkom postupku radi zaštite imovinskih interesa koji su dovedeni u pitanje nakon što je nad bankovnom institucijom pokrenut postupak prisilne likvidacije, nego i u slučaju kada je takav zahtjev, s ciljem provjere stvarne mogućnosti pokretanja takvog građanskog ili trgovačkog postupka prije nego što je on zapravo pokrenut, upućen pravosudnom tijelu kojemu je država povjerila zadaću zaštite prava na pristup dokumentima i prava na transparentnost, kako bi se u potpunosti zaštitilo prava na obranu i na pokretanje postupaka, posebno u odnosu na zahtjev štediše na kojeg su već primijenjeni učinci podjele tereta („burden sharing”) u okviru postupka likvidacije kreditne institucije u kojoj je položio svoju ušteđevinu?”
18.
Pisana očitovanja podnijele su Banca d’Italia, talijanska i portugalska vlada i Komisija. E. Buccioni, Banca d’Italia, talijanska vlada i Europska komisija iznijeli su i usmena očitovanja na raspravi održanoj 21. ožujka 2018.
IV. Ocjena
19.
Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Započet ću s razmatranjem dopuštenosti predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku (A). Potom ću pokušati utvrditi koje su od odredbi prava Unije koje je istaknuo sud koji je uputio zahtjev primjenjive na ovaj predmet (B). Nakon toga ću iznijeti tumačenje članka 53. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2013/36 (C).
A.
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
20.
Talijanska vlada i Banca d’Italia su tijekom pisanog dijela postupka istaknule da predmetni zahtjev za prethodnu odluku treba proglasiti nedopuštenim. Prema njihovu mišljenju, žaliteljev zahtjev za pristup dokumentima je zadovoljen. Pred sudom koji je uputio zahtjev više dakle nema spora koji je u tijeku.
21.
Doista se čini da je žalitelj 10. ožujka 2017., nakon što je zahtjev za prethodnu odluku bio podnesen Sudu, obavijestio sud koji je taj zahtjev uputio da je od Banca d’Italia dobio sve dokumente navedene u njegovu prvotnom zahtjevu za pristup. Banca d’Italia je to potvrdila 14. ožujka 2017.
22.
Sud je dopisom od 18. srpnja 2017. upitao sud koji je uputio zahtjev želi li, s obzirom na navedene okolnosti, i dalje donošenje prethodne odluke. Sud koji je uputio zahtjev je u rješenju od 22. rujna 2017. istaknuo da i dalje želi donošenje prethodne odluke, potvrdivši da smatra da je nadležan za predmet i da je taj predmet još uvijek u tijeku. Osobito je istaknuo da je žalitelj naveo da želi nastaviti glavni postupak jer neki njegovi zahtjevi još nisu bili zadovoljeni.
23.
Načelno, valja podsjetiti da pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud uživaju presumpciju relevantnosti (
4
). Na pitanja kao što su je li, koliko dugo i do kada nacionalni sud nadležan za predmet te smatra li se stoga da je pred njim predmet u tijeku u smislu članka 267. UFEU‑a treba odgovoriti nacionalni sud, s obzirom na način na koji protumači činjenično stanje odnosnog predmeta i nacionalna postupovna pravila (
5
). Za Sud je bitno da je sud koji je uputio zahtjev nedvosmislenom izjavom potvrdio da se još uvijek smatra nadležnim na temelju nacionalnog prava (
6
).
24.
Stoga, s obzirom na tu potvrdu, smatram da bi Sud morao zaključiti da na predmetni zahtjev za prethodnu odluku treba odgovoriti.
B.
Primjenjiva pravila prava Unije
25.
Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem traži tumačenje članka 15. UFEU‑a. Drugim pitanjem traži tumačenje članka 22. stavka 2. i članka 27. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1024/2013 (
7
), u vezi s člankom 15. UFEU‑a. Treće pitanje tiče se članka 53. Direktive 2013/36, također tumačenog u vezi s člankom 15. UFEU‑a. Tim se pitanjima u biti želi utvrditi dopuštaju li gore navedene odredbe pristup dokumentima poput onih kojima je žalitelj zatražio pristup.
26.
Što se tiče prva dva pitanja, smatram da ni članak 15. UFEU‑a ni Uredba 1024/2013 zapravo nisu primjenjivi u ovom predmetu.
27.
U članku 15. stavku 1. UFEU‑a utvrđeno je načelo otvorenosti djelovanja institucija, tijela, ureda i agencija Unije. Slično tomu, članak 15. stavak 3. UFEU‑a jamči „pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije”. Tekst tih odredbi, kao i sudska praksa Suda, potvrđuje da se članak 15. UFEU‑a odnosi samo na institucije, tijela, urede i agencije Unije te na dokumente koje navedeni posjeduju, čak i ako su ih sastavile neke druge institucije ili država članica (
8
). Čak i ako članak 15. UFEU‑a tumačimo u vezi s ostalim odredbama primarnog prava koje se dotiču načela otvorenosti, kao što su prvi stavci članka 1. UEU‑a i članka 298. UFEU‑a ili članak 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (
9
), činjenica je da te odredbe, slično članku 15. UFEU‑a, predviđaju cilj otvorene europske – a ne nacionalne – uprave (
10
).
28.
Dakle, pristup dokumentima koji su u posjedu nacionalne uprave nije uređen člankom 15. UFEU‑a, nego nacionalnim pravilima o pristupu dokumentima. U kontekstu glavnog postupka to znači da je zahtjev podnesen pri Banca d’Italia za pristup dokumentima koje je ta institucija sastavila ili njima raspolaže načelno uređen talijanskim pravom.
29.
Što se tiče drugog pitanja, prvi stavak članka 1. Uredbe br. 1024/2013, naslovljen „Predmet i područje primjene”, predviđa da „[o]va Uredba dodjeljuje [Europskoj središnjoj banci (u daljnjem tekstu: ESB)] posebne zadaće koje se odnose na politike bonitetnog nadzora kreditnih institucija […]”. Stoga je jasno da se Uredba br. 1024/2013 primjenjuje samo na ESB, a ne na nadležna nacionalna tijela kojima je povjeren bonitetni nadzor kreditnih institucija, kao što je Banca d’Italia. To dodatno potvrđuje peti stavak tog istog članka, koji predviđa da „[o]va Uredba ne dovodi u pitanje odgovornosti i povezane ovlasti nadležnih tijela država članica sudionica u provođenju nadzornih zadaća koje ova Uredba ne dodjeljuje ESB‑u”. Dakle, čini se da činjenično stanje ovog predmeta, koje uključuje ocjenu obveza nacionalnog nadzornog tijela u pogledu otkrivanja povjerljivih informacija, nije obuhvaćeno područjem primjene Uredbe br. 1024/2013.
30.
Stoga se čini da je jedina odredba prava Unije koja je izravno relevantna za ovaj predmet ona na koju se sud koji je uputio zahtjev pozvao u svojem trećem pitanju: članak 53. stavak 1. Direktive 2013/36. Međutim, prije nego što se okrenem tumačenju te odredbe želio bih pojasniti dvije stvari.
31.
Kao prvo, budući da članak 15. UFEU‑a nije primjenjiv na zahtjeve za pristup dokumentima podnesene nacionalnim tijelima, smatram da članak 53. stavak 1. Direktive 2013/36 nije moguće tumačiti s obzirom na članak 15. UFEU‑a ili, općenitije, načelo otvorenosti ili transparentnosti iz prava Unije. Time bi se opasno približili izbjegavanju područja primjene prava Unije i njegovu proširenju na područja i pitanja čijem uređenju očito nije namijenjeno.
32.
Međutim, kao drugo, kako sam već spomenuo u točki 28. ovog mišljenja, zahtjev (poput žaliteljevog) podnesen nacionalnom nadzornom tijelu (kao što je Banca d’Italia) za pristup dokumentima koje ono posjeduje za potrebe nadzora nad bankama podliježe relevantnim nacionalnim pravilima o pristupu dokumentima. Stoga prvu razinu pravila koja u ovom predmetu treba primijeniti čine nacionalna pravila o pristupu dokumentima. Druga razina pravila sastoji se od opće odredbe o poslovnoj tajni predviđenoj u članku 53. stavku 1. prvom podstavku Direktive 2013/36. Ta odredba čini pravom Unije predviđenu iznimku od općeg načela pristupa dokumentima koje je očito utvrđeno nacionalnim pravom. Naposljetku, pravilo treće razine je članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36, koji predviđa iznimku od pravila druge razine. Stoga, u ovom predmetu, a u biti i u svakom predmetu slične naravi u kojem podnositelj zahtjeva želi pristupiti dokumentima u posjedu nacionalnog tijela, odredba članka 53. stavka 1. trećeg podstavka direktive u praksi nas vraća na načelo pravila prve razine: opće načelo pristupa dokumentima.
33.
Drugim riječima, ako nacionalno pravo kao opće pravilo nalaže da pristup treba odobriti, tada opće načelo iz članka 53. stavka 1. (prvog podstavka) Direktive 2013/36 (i nacionalna pravila kojima se ta odredba provodi) u biti čini iznimku od tog pravila.
C.
Članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36
1. Nastanak pravila
34.
Sud prije ovog predmeta nije imao priliku tumačiti članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36 ili ekvivalentne odredbe koje su mu prethodile, to jest članak 44. stavak 1. Direktive 2006/48 i članak 30. stavak 1. Direktive 2000/12/EZ (
11
).
35.
Prije toga je ekvivalentna odredba postojala i u članku 12. stavku 1. Prve direktive Vijeća 77/780/EEZ (
12
) (u daljnjem tekstu: Prva direktiva Vijeća). Međutim, te odredbe nije bilo u prvotnoj verziji Prve direktive Vijeća. Ta je verzija sadržavala samo odredbu koja je bila uvelike slična onoj koja se sada nalazi u članku 53. stavku 1. prvom podstavku Direktive 2013/36. Njome je bila predviđena opća obveza čuvanja poslovne tajne, koja je zabranjivala da se povjerljive informacije „priopće bilo kojoj osobi ili tijelu, osim ako je zakonom drukčije predviđeno”.
36.
Godine 1989. Drugom direktivom Vijeća 89/646/EEZ (
13
) (u daljnjem tekstu: Druga direktiva Vijeća) izmijenjena je Prva direktiva Vijeća, pri čemu je njezin članak 12. stavak 1. bio zamijenjen novim tekstom koji je sadržavao pravila koja se sada nalaze u članku 53. stavku 1. drugim i trećim podstavcima Direktive 2013/36.
37.
Izmjena uvedena Drugom direktivom Vijeća usvojena je nakon odluke Suda u predmetu Hillenius (
14
). Tužitelj u tom predmetu bila je općina Hillegom, u Nizozemskoj. Ona je položila novac u nizozemskoj banci koja je kasnije proglašena insolventnom. Tužitelj je zatražio i ishodovao nalog o privremenom ispitivanju svjedoka, što je postupak koji je prema nizozemskom pravu bio dostupan prije pokretanja postupka o meritumu. Tuženik, C. Hillenius, radio je za De Nederlandsche Bank (nizozemska središnja banka), koja je bila nadzorno tijelo u smislu Prve direktive Vijeća. On je bio jedan od svjedoka pozvanih da pruže dokaze o insolventnosti. Svrha postavljenih mu pitanja bila je potkrijepiti tužiteljevo uvjerenje da središnja banka nije pravilno nadzirala djelatnosti subjekta u stečaju. Na neka je pitanja, s obzirom na to da su se odnosila na način na koji je nizozemska središnja banka vršila nadzor, odbio odgovoriti pozivajući se na bankarsku tajnu.
38.
Sud je u presudi utvrdio da se obveza čuvanja poslovne tajne predviđena člankom 12. stavkom 1. Prve direktive Vijeća odnosila i na izjave koje zaposlenici nadzornog tijela daju kao svjedoci u građanskom postupku (
15
). Sud je u pogledu tom odredbom predviđene iznimke od zabrane priopćavanja povjerljivih informacija – „osim ako je zakonom drukčije predviđeno” – utvrdio da je, u nedostatku jasnih smjernica u nacionalnom pravu, na nacionalnom sudu da pronađe ravnotežu „između interesa za utvrđivanje istine, koji je od temeljne važnosti za dobro sudovanje, i interesa za očuvanje povjerljivosti određenih vrsta informacija […] Nacionalni sud pri odvagivanju tih interesa osobito mora odlučiti, ako je to potrebno u danom predmetu, koliku važnost treba pridati činjenici da su informacije u pitanju dobivene od nadležnih tijela drugih država članica u skladu s člankom 12. stavkom 2. direktive” (
16
).
39.
Članak 12. stavak 1. je četiri godine nakon presude Hillenius bitno izmijenjen Drugom direktivom Vijeća. Izraz „osim ako je zakonom drukčije predviđeno” zamijenjen je zabranom priopćavanja informacija „osim u sažetom ili skupnom obliku tako da nije moguće prepoznati pojedinu kreditnu instituciju, ne dovodeći u pitanje slučajeve koji su obuhvaćeni kaznenim pravom” [neslužbeni prijevod]. Dakle, ta je formulacija bila veoma slična trenutno važećem članku 53. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2013/36. Osim toga, dodano je i pravilo koje se trenutno nalazi u članku 53. stavku 1. trećem podstavku, koje se do danas praktično nije mijenjalo.
40.
Povijest i kontekst članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36 pokazuju dvije stvari.
41.
Kao prvo, povijest članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36 pokazuje da zakonodavac Unije u početku nije smatrao potrebnim predvidjeti konkretne, na pravu Unije utemeljene, iznimke od načela zaštite poslovne tajne. Jednostavno je upućivao na iznimke predviđene nacionalnim pravom. Tek su kasnije i same iznimke postale „europeizirane”.
42.
Kao drugo, tekst članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36 (promatran zajedno s njegovim ranijim verzijama) znatno se razvio, osobito u pogledu iznimki koje predviđa. Dakle, formulacija tih iznimki zasigurno nije uklesana u kamen.
43.
Taj navod dodatno podupire činjenica da su usporedni instrumenti prava Unije koji sadržavaju odredbe slične naravi drukčije sročeni. Primjerice, stavci 1. i 2. članka 76. Direktive (
17
) (koji su zamijenili jednake odredbe stavaka 1. i 2. članka 54. Direktive 2004/39/EC (
18
)) sročeni su slično članku 53. stavku 1. Direktive 2013/36. Konkretnije, odredba koja je slična – ali ne jednaka – članku 53. stavku 1. trećem podstavku Direktive 2013/36 jest članak 76. stavak 2. Direktive 2014/65 (
19
). Još jedna slična – ali ne jednaka – odredba jest članak 102. stavak 1. Direktive 2009/65/EZ (
20
). To je u oštroj suprotnosti s pristupom u članku 25. stavku 1. Direktive 2004/109/EZ (
21
), koji, slijedeći logiku izvorne verzije Prve direktive Vijeća, jednostavno upućuje na moguće iznimke predviđene nacionalnim pravom. Što se tiče otkrivanja informacija od strane europskih nadzornih tijela, i članak 70. Uredbe (EU) br. 1093/2010 (
22
) i članak 70. Uredbe (EU) br. 1095/2010 (
23
) sadržavaju opće pravilo o obvezi čuvanja poslovne tajne i odstupanje u pogledu kaznenog prava i otkrivanja informacija u sažetom ili skupnom obliku, ali ne dopuštaju odstupanje u pogledu građanskih ili trgovačkih postupaka.
44.
Ukratko, s obzirom na takvu povijesnu i kontekstualnu raznolikost, ne samo u pogledu konkretnih formulacija, nego i u pogledu pristupa, mislim da je pametno biti u određenoj mjeri sumnjičav prema argumentima kojima se tvrdi da bi djelotvoran nadzor nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima bio kobno ugrožen ako se članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36, kako je danas sročen, ne bi tumačio što je restriktivnije moguće. Čini se da su i u prošlosti i u usporednim propisima (koji zasigurno nisu manje osjetljivi) pravila bila ili jesu različito sročena, katkad manje restriktivno, a da se čitav sustav očito nije odmah raspao.
2. Tumačenje izraza „u građanskom ili trgovačkom postupku”: presuda Altmann
45.
Sud koji je uputio zahtjev čvrsto se vodi pretpostavkom da su informacije kojima žalitelj želi pristupiti povjerljive te da se ne odnose na treće strane uključene u pokušaj spašavanja banke BNI. Sud koji je uputio zahtjev također ističe (a to je potvrđeno na raspravi) da se nad bankom BNI (još uvijek) provodi postupak prisilne likvidacije. Stoga se jedino preostalo pitanje u pogledu tumačenja članka 53. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2013/36 (
24
) u ovom predmetu tiče opsega izraza „u građanskom ili trgovačkom postupku”.
46.
Žalitelj u tom pogledu smatra da ima pravo na pristup dokumentima koje je zatražio od Banca d’Italia jer ih namjerava upotrijebiti u svrhu (mogućeg) građanskog ili trgovačkog postupka. Banca d’Italia pak smatra da je pristup tim dokumentima moguće odobriti samo tijekom građanskog ili trgovačkog postupka (koji je u tijeku).
47.
Ovaj predmet pruža Sudu prvu priliku da protumači izraz „u građanskom ili trgovačkom postupku” iz članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36. Međutim, Sud je, u presudi Altmann i dr. (
25
), već tumačio usporedan pojam u kontekstu slične odredbe sadržane u članku 54. stavcima 1. i 2. Direktive 2004/39.
48.
A. i T. Altmann i drugi ulagatelji zatražili su pristup dokumentima i informacijama u posjedu Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (njemačko savezno tijelo za financijski nadzor, u daljnjem tekstu: BaFin), u pogledu Phoenix Kapitaldienst GmbH (Phoenix), investicijskog društva čijim se poslovnim modelom prije svega željelo prevariti ulagatelje u velikim razmjerima. Društvo Phoenix je prestalo poslovati te je kasnije podvrgnuto postupku prisilne likvidacije. Prvo se protiv dviju odgovornih osoba društva Phoenix vodio kazneni postupak. Nakon toga su A. i T. Altmann i drugi ulagatelji podnijeli zahtjev za pristup dokumentima, koji je BaFin samo djelomično odobrio. Pristup nekim dokumentima je odbijen uz obrazloženje da su podlijegali obvezi čuvanja poslovne tajne predviđenoj u njemačkim propisima kojima se provodila Direktiva 2004/39. Tužitelji su potom protiv BaFina pokrenuli postupak pred njemačkim sudom. Taj je sud uputio Sudu pitanje nastojeći doznati može li, s obzirom na to da su se traženi podaci odnosili na kaznena djela ili druge ozbiljne povrede prava, iznimno odstupiti od obveza povjerljivosti predviđenih direktivom.
49.
Pozivajući se na presudu Hillenius, Sud je istaknuo da „[u]činkovito funkcioniranje sustava nadzora djelovanja investicijskih društava […] zahtijeva da kako nadzirana društva tako i nadležna tijela imaju sigurnost da će dani povjerljivi podaci ostati povjerljivi” (
26
), dodavši da bi nepostojanje takve povjerljivosti „moglo ugroziti nesmetani prijenos povjerljivih podataka potrebnih za obavljanje djelatnosti nadzora” (
27
).
50.
Međutim, člankom 54. Direktive 2004/39 bile su predviđene i iznimke od opće zabrane otkrivanja povjerljivih informacija. Ispitujući te iznimke Sud je promotrio iznimku odraženu u izrazu „ne dovodeći u pitanje slučajeve iz kaznenog prava” iz članka 54. stavka 1. (
28
), kao i iznimku odraženu u izrazu „u građanskom ili trgovačkom postupku” iz članka 54. stavka 2. te direktive. Sud je u pogledu potonje utvrdio da se „obveza čuvanja poslovne tajne može […] isključiti, ne dovodeći u pitanje slučajeve koji spadaju u kazneno pravo, samo kad su ispunjena tri uvjeta [predviđena člankom 54. stavkom 2.], odnosno kad se povjerljivi podaci ne odnose na treće osobe, kad do otkrivanja tih podataka dolazi u građanskom ili trgovačkom postupku te kad su oni potrebni za odvijanje tih postupaka” (
29
). Sud je zaključio sljedeće: „iz odluke o upućivanju prethodnog pitanja ne proizlazi da [je] spor o glavnoj stvari, u kojem je riječ o upravnom postupku povodom zahtjeva, na temelju [relevantnog njemačkog zakonodavstva], za pristup podacima i dokumentima koje drži nacionalno nadzorno tijelo, […] građansk[i] ili trgovačk[i] postup[ak] [pokrenut] od strane tužiteljâ iz glavnog postupka” (
30
).
51.
Zanimljivo je istaknuti da izraz „in the course of” („tijekom”), upotrijebljen u engleskoj verziji presude, ne postoji u članku 54. stavku 2. Direktive 2004/39 (
31
). Osim toga, Sud je dodao da zahtjev u tom predmetu nije podnesen u postupku „pokrenutom od strane tužiteljâ”, čime se možda željelo reći da je postupak već trebao biti pokrenut da bi se odnosno pravilo primjenjivalo.
52.
Međutim, Sud nije izričito naveo da građanski ili trgovački postupak mora već biti u tijeku da bi se članak 54. stavak 2. Direktive 2004/39 mogao primijeniti. To je u suprotnosti s mišljenjem nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u tom predmetu, koji je naglasio potrebu za uskim tumačenjem odnosnog pravila. Istaknuo je da je „zakonodavac Unije omogućio otkrivanje u građanskim ili trgovačkim postupcima, a ne u svrhu tih postupaka. Prema tome, sukladno tekstu iznimke koji valja usko tumačiti, uvijek je potrebno da je riječ o građanskom ili trgovačkom postupku koji je u tijeku kako bi se mogao primijeniti članak 54. stavak 2. Direktive 2004/39” (
32
). Prema njegovu stajalištu, „navedenom iznimkom nije obuhvaćen zahtjev čiji bi cilj bio dobiti uvid u povjerljive podatke koje drži nadležno nadzorno tijelo, kako bi se saznalo mogu li neki od tih podataka biti korisni za naknadno podnošenje samostalne tužbe, odnosno tužbe koja nije sastavni dio postojećeg građanskog ili trgovačkog postupka” (
33
).
3. Razlozi zbog kojih presudu Altmannn ne treba primijeniti na ovaj predmet
53.
Članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36 i članak 54. stavak 2. Direktive 2004/39 uvelike su slično sročeni. Stoga bi se moglo tvrditi da pristup iz presude Altmann treba primijeniti na ovaj predmet, kako predlažu Banca d’Italia, talijanska i portugalska vlada i Komisija. Sve te stranke smatraju da presudu Altmann treba tumačiti na način da zahtijeva, kako bi se članak 54. stavak 2. Direktive 2004/39 mogao primijeniti, da građanski ili trgovački postupak mora već biti u tijeku.
54.
Ako bi takvo tumačenje po analogiji primijenili na ovaj predmet, to bi značilo da člankom 53. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2013/36 predviđena iznimka od (opće zabrane) priopćavanja informacija ne bi bila primjenjiva. Zahtjev za pristup dokumentima u ovom predmetu nije podnesen tijekom građanskog ili trgovačkog postupka, nego u svrhu građanskog ili trgovačkog postupka. Žalitelj stoga ne bi mogao pristupiti nijednom dokumentu ili informaciji.
55.
Ponovno bih želio naglasiti činjenicu da Sud u presudi Altmann – u suprotnosti s mišljenjem nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena – nije izričito naveo da postupak mora biti u tijeku da bi se ta odredba mogla primijeniti. Međutim, čak i pod pretpostavkom da je Sud prešutno odredio takav uvjet, vidim nekoliko razloga zbog kojih bi primjena takvog pravila po analogiji na ovaj predmet bila problematična, što bi imalo izrazito dvojbene rezultate. Prije nego što opišem nekoliko takvih problema (c), izložit ću pravne (a) i činjenične razlike (b) između predmeta Altmann i ovog predmeta.
a) Pravne razlike
56.
Iako se doista radi o uvelike sličnim odredbama, članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36 i članak 54. stavak 2. Direktive 2004/39 ipak nisu potpuno jednako sročeni.
57.
Kao prvo, dok članak 54. stavak 2. Direktive 2004/39 otkrivanje povjerljivih informacija dopušta samo ako se „ne odnose na treće osobe”, članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36 priopćavanje povjerljivih informacija dopušta samo ako se „ne odnose na treće strane uključene u pokušaj spašavanja te kreditne institucije” (moje isticanje). Dakle, potonja odredba opseg zabrane sužava na priopćavanje informacija koje se odnose na treće strane: ta zabrana ne obuhvaća povjerljive informacije koje se odnose na bilo koje treće strane (kao što je slučaj sa zabranom iz Direktive 2004/39), nego samo povjerljive informacije koje se odnose na treće strane uključene u pokušaj spašavanja kreditne institucije koja je u stečaju ili se nad njom provodi prisilna likvidacija. Drugim riječima, to znači da Direktiva 2013/36 pruža širu mogućnost otkrivanja informacija nego Direktiva 2004/39.
58.
Kao drugo, dok članak 54. stavak 2. Direktive 2004/39 otkrivanje povjerljivih informacija u građanskom ili trgovačkom postupku dopušta „ako je to potrebno za provođenje postupka” (
34
), važno je istaknuti da Direktiva 2013/36 ne sadržava nijedno takvo ograničenje. Tekst Direktive 2004/39 je stoga uži od teksta Direktive 2013/36. Nepostojanje takvog zahtjeva u članku 53. stavku 1. trećem podstavku Direktive 2013/36 također pruža veću slobodu u pogledu otkrivanja informacija od slobode koju u tom pogledu pruža Direktiva 2004/39.
59.
Kao treće, usputno valja istaknuti da, u nekim jezičnim verzijama, ni sâm izraz „u građanskom ili trgovačkom postupku” nije identičan u objema direktivama. To osobito vrijedi za talijanske verzije direktiva, kako je žalitelj istaknuo na raspravi, kao i za neke druge (
35
). Međutim, u ostalim jezičnim verzijama direktiva koristi se isti izraz (
36
).
60.
Ukratko, članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36 šira je odredba od članka 54. stavka 2. Direktive 2004/39. Ili, ako promatramo iz suprotne perspektive, prvonavedena odredba predviđa užu mogućnost odbijanja pristupa informacijama u slučajevima stečaja ili prisilne likvidacije kreditne institucije. Ta razlika, promatrana u kontekstu povijesnog razvoja te odredbe i ostalih usporednih instrumenata koji uređuju isto pitanje (
37
), pobuđuje sumnju u vezi s tim je li zakonodavac Unije, ako je takvo zakonodavno usklađivanje uopće postojalo, namjeravao da obje odredbe imaju isto područje primjene.
b) Činjenične i kontekstualne razlike
61.
Osim pravnih razlika između ovog predmeta i predmeta Altmann, želio bih naglasiti i dvojaku činjeničnu i kontekstualnu razliku između tih predmeta na nacionalnoj razini.
62.
Kao prvo, u postupovnom smislu, ovaj se predmet odnosi na tipičan scenarij pristupa dokumentima, uvelike odvojen od postupka likvidacije kao takvog. Tijekom rasprave je potvrđeno da je postupak likvidacije banke BNI bio još u tijeku te da je žalitelj u tom postupku sudjelovao kao neosigurani vjerovnik. Međutim, čini se da mu se pristup dokumentima poput onih koje je zatražio od Banca d’Italia nije mogao odobriti u okviru postupka likvidacije na temelju zahtjeva likvidatorima. Razlog tomu je jednostavno taj što likvidatori ne posjeduju odnosnu vrstu dokumenata. Stoga je rasprava o tome može li se sâm postupak likvidacije smatrati „građanskim ili trgovačkim postupkom” u smislu članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36, te je li se zahtjev za pristup dokumentima poput onih koje je žalitelj zatražio mogao podnijeti u okviru tog postupka, prilično besmislena jer žalitelj u okviru tog postupka jednostavno nije mogao dobiti onu vrstu dokumenata kojima je želio pristupiti.
63.
Kao drugo, što se tiče naravi traženih dokumenata, i žalitelj i Banca d’Italia su na raspravi potvrdili da se žaliteljev zahtjev za pristup dokumentima odnosio samo i isključivo na dokumente koje je Banca d’Italia sastavila u okviru svojeg nadzora nad bankom BNI. Žalitelj stoga zahtijeva pristup dokumentima koje je sastavilo javno tijelo u okviru svojih nadzornih zadaća kako bi utvrdio postoji li materijalna osnova za to da protiv tog tijela podnese tužbu za utvrđenje odgovornosti države.
64.
Nasuprot tomu, dokumenti kojima su tužitelji nastojali pristupiti u predmetu Altmann bili su revizijska izvješća i interna mišljenja, izvješća, prepiske, dokumenti, sporazumi, ugovori, bilješke u spisu i dopisi u pogledu unutarnjeg stanja društva koje je podvrgnuto postupku prisilne likvidacije (
38
). Dakle, u pitanju su bili privatni dokumenti ili interni dokumenti društva koji su bili u posjedu njemačkog nadzornog tijela, BaFina.
65.
Te razlike jasno ukazuju na temeljno i šire pitanje na koje se ovaj predmet odnosi: je li zakonodavac Unije prilikom usvajanja članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36 namjeravao, ne uredivši to pitanje, potpuno isključiti mogućnost odobravanja ikakvog upravnog pristupa svim dokumentima koji se dotiču poslovnih tajni na nacionalnoj razini te, istovremeno, isključiti mogućnost da pristup takvim dokumentima dobiju upravni sudovi tijekom preispitivanja upravnih odluka kojima je odbijen pristup takvim dokumentima? Ili je to pak posljedica jednostavnog zakonodavnog propusta da se predvidi takva vrsta pristupa, što, zajedno s vrlo uskim tekstualnim tumačenjem članka 53. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2013/36, dovodi do pomalo apsurdnih rezultata?
c) Praktični problemi primjene presude Altmann na ovaj predmet
66.
Naposljetku ili, prema mojemu mišljenju, najvažnije od svega, primjena pristupa iz presude Altmann na ovaj predmet, ponovno pod pretpostavkom da tu presudu treba tumačiti na način da građanski ili trgovački postupak mora biti u tijeku, uzrokovala bi nekoliko praktičnih problema.
67.
Kao prvo, taj se pristup doima kao začarani krug: da bi saznala ima li ikakvog smisla podnijeti tužbu, osoba prvo mora podnijeti tužbu. Cinik (ili realist, ovisno o gledištu) bi možda primijetio da je nesigurnost svojstvena pokretanju sudskog postupka. Međutim, možda bi, u suprotnosti s nužnim granicama mogućnosti točnog određivanja položaja subatomskih čestica u danom trenutku, primjena (Heisenbergova) načela neodređenosti (
39
) na sudski postupak trebala ostati iznimka. To osobito vrijedi u pogledu tužitelja koji su već pretrpjeli znatnu štetu i koji se moraju, kako bi saznali je li tu štetu moguće popraviti, upustiti u nesigurnu sudsku „ribolovnu ekspediciju” koja iziskuje znatne dodatne troškove. Ne samo da se takav ishod čini prilično problematičnim za pojedinačnog tužitelja, nego i nije osobito smislen iz perspektive dobrog sudovanja na nacionalnoj razini.
68.
S tim je povezano još jedno pitanje: otkrivanje informacija prije pokretanja sudskog postupka u sličnim vrstama slučajeva nije predviđeno u nacionalnim pravima mnogih država članica. Stoga bi pojedinac, kako bi mogao podnijeti zahtjev sudu da naloži otkrivanje informacija, morao uložiti punu tužbu za naknadu štetu. Pod pretpostavkom da nacionalni sud takvu tužbu odmah ne odbije kao očito neosnovanu ili čak neozbiljnu, tužitelj se tada samo može nadati da će sud utvrditi postojanje povrede (nezakonitosti) i uzročno‑posljedične veze između povrede i navodne štete (koja će vjerojatno biti jedini element u tužbi za naknadu štete koji će tužitelj moći dokazati).
69.
Kako je talijanska vlada potvrdila na raspravi, u Italiji ne postoji mogućnost otkrivanja informacija prije pokretanja sudskog postupka. Naravno, moguće je tvrditi da država članica, u interesu djelotvorne provedbe prava koja se temelje na pravu Unije, treba dopustiti takvo otkrivanje informacija kako bi omogućila člankom 47. Povelje zajamčen pristup djelotvornom pravnom lijeku i/ili poštenom suđenju.
70.
Smatram da to ne bi bio osobito razborit pristup. On bi zapravo značio da bi izvorni problem, koji se sastoji u upitnoj formulaciji članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36, umjesto da ga se prouči i riješi u korijenu, postao interpretativno zamrznut i potom u biti prebačen na sudske sustave država članica. Činjenica da otkrivanje informacija prije pokretanja sudskog postupka u većini sustava građanskog postupka nije sasvim jednostavno upravo je bila razlog zbog kojeg je zakonodavac Unije, u području postupaka za naknadu štete zbog povreda odredbi prava tržišnog natjecanja, u Direktivu 2014/104/EU (
40
) uvrstio pravila o otkrivanju dokaza.
71.
Nasuprot tomu, u području nadzora nad bankama ne postoje slična Unijina pravila. Osobe poput žalitelja u glavnom postupku stoga nemaju velike šanse ostvariti pristup dokumentima koji se odnose na zadaće koje je nadzorno tijelo vršilo, osim ako je to moguće na temelju pravila o pristupu dokumentima. To osobito vrijedi u ovom predmetu jer, kako sam istaknuo u točki 62. ovog mišljenja, žalitelj pristup tim dokumentima nije mogao ostvariti u okviru postupka likvidacije podnošenjem zahtjeva likvidatorima banke BNI.
72.
Kao drugo, valja naglasiti da se pojam „povjerljive informacije” potencijalno može široko tumačiti (
41
). Primjena tog širokog pristupa na tumačenje članka 53. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2013/36 mogla bi rezultirati pretjeranim sužavanjem iznimke koju ta odredba predviđa. Sve informacije o kreditnim institucijama tada bi zapravo bile povjerljive.
73.
Kao treće, iz sistemske perspektive, ne vidim zašto bi članak 53. stavak 1. Direktive 2013/36 trebalo tumačiti na način da isključuje mogućnost da upravni sudovi koji preispituju upravne odluke (
42
) imaju pristup povjerljivim informacijama kreditnih institucija nad kojima je otvoren stečaj ili se provodi prisilna likvidacija ako oni takve informacije trebaju za vođenje postupka. Jedini slučajevi koji su izričito predviđeni tom odredbom su oni „obuhvaćeni kaznenim pravom” i „građanski ili trgovački postupci”. Treba li to tumačiti na način da su upravni sudovi koji preispituju upravne odluke kategorički isključeni iz mogućnosti pristupanja povjerljivim informacijama?
74.
Da bismo odgovorili na to pitanje, važno je imati na umu potencijalni smisao člankom 53. stavkom 1. predviđenih iznimaka od zabrane priopćavanja povjerljivih informacija. Ako su se te iznimke, s jedne strane, temeljile na ideji da se pristup povjerljivim informacijama može odobriti samo kada sudac nadzire taj pristup, ne vidim razloga da se isključi mogućnost pristupa pod nadzorom upravnog suda. Na pamet mi padaju razni postupci (
43
) u kojima je upravnim sudovima potreban pristup takvim povjerljivim informacijama.
75.
Ako su se, s druge strane, navedene iznimke temeljile na ideji da stručnjak mora odlučiti o tome koje se informacije mogu priopćiti, a koje moraju ostati povjerljive, tada smatram da su zapravo nadzorna tijela (u predmetnom slučaju je to Banca d’Italia) u najboljem položaju da provedu takvu ocjenu, s obzirom na njihovu stručnost i znanje. Stoga se čini pomalo neobičnim u nacionalnom zakonodavstvu o pristupu dokumentima isključiti svaku mogućnost priopćavanja informacija, a pritom neizravno sugerirati da je svaki prvostupanjski građanski sud u boljem položaju da naloži takvo priopćavanje u bilo kojem građanskom ili trgovačkom postupku koji se pred njim vodi. U svakom slučaju, upravni sud bi uvijek mogao preispitati odluke nadzornih tijela u tom pogledu.
76.
Ukratko, moram priznati da me razum sprječava u prihvaćanju tumačenja članka 53. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2013/36 koje su predložili Banca d’Italia, talijanska i portugalska vlada i Komisija.
4. (Podredno) tumačenje članka 53. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2013/36
77.
S obzirom na izložene pravne i činjenične razlike između ovog predmeta i predmeta Altmann, a osobito s obzirom na praktične probleme koje izaziva usko tumačenje te odredbe, predlažem slojevitije tumačenje članka 53. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2013/36. Prema mojemu mišljenju, mogućnost priopćavanja povjerljivih informacija „u građanskom ili trgovačkom postupku” u smislu te odredbe treba tumačiti tako da podrazumijeva priopćavanje „u svrhu građanskog ili trgovačkog postupka”.
78.
Odmah želim iznijeti tri pojašnjenja.
79.
Kao prvo, čak ako izraz „u građanskom ili trgovačkom postupku” tako i tumačimo, jasno je da bi se ostali uvjeti iz članka 53. stavka 1. trećeg podstavka i dalje primjenjivali. To znači da bi se na tu odredbu moglo pozivati, kao prvo, kada je nad kreditnom institucijom otvoren stečaj ili se provodi prisilna likvidacija i, kao drugo i još važnije, radi pristupa povjerljivim informacijama koje se ne odnose na treće strane uključene u pokušaj spašavanja te kreditne institucije.
80.
Kao drugo, također je prilično jasno da takvo tumačenje zasigurno ne znači da bi svaka osoba koja tvrdi da, možda jednog dana, namjerava pokrenuti građanski ili trgovački postupak imala neograničen pristup povjerljivim informacijama o kreditnoj instituciji koja je u stečaju ili nad kojom se provodi prisilna likvidacija. U tom pogledu, izraz „u svrhu građanskog ili trgovačkog postupka” u biti znači u svrhu mogućnosti pokretanja građanskog ili trgovačkog postupka. Logično, to bi značilo da pristup dokumentima mogu dobiti samo osobe na koje se stečaj ili prisilna likvidacija kreditne institucije izravno odnosi, kao što su ulagatelji, klijenti ili zaposlenici. Krug osoba kojima bi se pristup mogao odobriti stoga bi bio ograničen samo na osobe koje mogu prima facie razumno tvrditi da su zbog stečaja ili likvidacije pretrpjele štetu.
81.
Kao treće, prilično je važno naglasiti da nadzorna tijela na temelju takvog tumačenja imaju potpunu kontrolu nad informacijama koje je doista moguće priopćiti. Naime, tijela nadležna za pristup dokumentima na nacionalnoj razini kontrolirala bi i tko može pristupiti povjerljivim informacijama i kojim se povjerljivim informacijama može pristupiti. Zahtjev za priopćavanje informacija bi se u predmetu poput ovog prvo uputio nacionalnom nadzornom tijelu. Potom bi odluku tog tijela, logično, mogao preispitati upravni sud. Smisao kontroliranog priopćavanja povjerljivih informacija, za što bi se moglo tvrditi da čini ideju na kojoj počiva članak 53. stavak 1. Direktive, tako bi bio u potpunosti očuvan. Kod takve dvojne kontrole ne postoji velika opasnost od dalekosežnih posljedica: odluku o tome tko može dobiti pristup i čemu se može pristupiti uvijek bi donosilo nadzorno tijelo pod kontrolom nadležnog nacionalnog suda.
82.
Potrebno je iznijeti tri zaključne napomene o širem kontekstu u kojem se od Suda traži da pruži tumačenje jedne konkretne odredbe Direktive 2013/36.
83.
Kao prvo, postoji potreba za razumnom ravnotežom između pojedinačnih uključenih interesa. To je već potvrđeno u presudi Hillenius (
44
), u kojoj je Sud istaknuo da nacionalni sudovi moraju pronaći razumnu ravnotežu između različitih interesa koji postoje kada dođe do primjene (prethodnika) članka 53. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2013/36.
84.
U skladu s Direktivom 2013/36, zaštita poslovnih tajni i povjerljivih informacija od izrazite je važnosti tijekom „redovnog” poslovanja kreditne institucije. Tajnost i povjerljivost opće su pravilo te direktive. Međutim, kako je predviđeno samim člankom 53. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2013/36, to se opće pravilo počinje mijenjati nakon što je nad kreditnom institucijom „otvoren stečaj ili se provodi prisilna likvidacija”.
85.
Nipošto ne želim reći da potreba za zaštitom povjerljivih informacija jednostavno nestaje nakon što se nad kreditnom institucijom otvori stečaj ili pokrene likvidacija. I dalje će postojati potreba za zaštitom određenih povjerljivih informacija (primjerice informacija o znanju i iskustvima društva, njegovim poslovnim praksama i tako dalje) utoliko što će one možda i u okviru likvidacije subjekta imati određenu vrijednost (
45
). Nadalje, što se tiče informacija koje se odnose na treće strane uključene u pokušaj spašavanja te kreditne institucije, povjerljivost je člankom 53. stavkom 1. u svakom slučaju zajamčena. Naposljetku, postojat će i potreba za zaštitom javnog interesa u pogledu nesmetanog funkcioniranja sustava bonitetnog nadzora.
86.
Iako potpuno stojim uz te napomene, ono što zapravo želim reći jest da se ukupna ravnoteža interesa počinje mijenjati nakon što kreditna institucija ode u stečaj. (Postojeću) nužnost zaštite interesa navedenih u prethodnoj točki morat će se odvagnuti u odnosu na dva dodatna i novonastala interesa: kao prvo, tu su (privatni) interesi onih koji su zbog likvidacije kreditne institucije pretrpjeli štetu, koji se osobito sastoje u mogućnosti ostvarivanja naknade štete. Kao drugo, tu je i legitiman (javni) interes da se zna što je pošlo po zlu, kako bi se moglo utvrditi je li kreditna institucija otišla u stečaj samo zbog vlastitih radnji ili je nadzorno tijelo barem djelomično to uzrokovalo.
87.
Činjenica da je sve te legitimne interese potrebno uzeti u obzir nakon što je nad kreditnom institucijom otvoren stečaj također ide u prilog slojevitijem tumačenju članka 53. stavka 1. Direktive 2013/36.
88.
Kao drugo, velika je vjerojatnost da će se dva nova interesa koja nastaju nakon što je nad kreditnom institucijom otvoren stečaj međusobno nadopunjavati. Omogućavanje pristupa dokumentima za one osobe koje namjeravaju pokrenuti postupak kako bi zaštitile svoje privatne interese neizravno će pomoći, ako i kada se takav postupak pokrene, zaštiti javnog interesa u pogledu nadzora djelatnosti nadzornih tijela. Osim toga, ono može ići u prilog i javnom interesu u pogledu općeg nesmetanog funkcioniranja sustava bonitetnog nadzora. Naime, osiguravanje veće razine kontrole nad nadzornim tijelima vjerojatno će – makar neizravno, na temelju postupaka koje privatne stranke pokrenu pred nacionalnim sudovima – rezultirati odgovornijim ponašanjem tih tijela, kao i boljom kvalitetom njihova rada (
46
).
89.
Potrebna je treća i zaključna napomena, koja se tiče same predodžbe bonitetnog nadzora. Sud je načelno potvrdio potrebu za očuvanjem povjerljivosti određenih informacija, kako se ne bi ugrozio prijenos informacija između nadziranih subjekata i nadzornih tijela, s krajnjim ciljem zaštite nesmetanog funkcioniranja sustava bonitetnog nadzora nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima (
47
).
90.
Ponovno priznajem izrazitu važnost nesmetanog funkcioniranja sustava bonitetnog nadzora uspostavljenog Direktivom 2013/36. Međutim, problem s tim argumentom, kako je pokazao i predmetni postupak, jest da ga se vrlo apstraktno iznosi, u smislu da se navodi vrlo malo pojedinosti o načinu na koji bi taj nadzor stvarno bio ugrožen. Ne vidim zašto bi u konkretnom slučaju, poput predmetnog, taj argument trebao ići u prilog imunitetu kreditnih institucija te možebitno i samih nadzornih tijela od tužbi oštećene stranke koja tvrdi da je pretrpjela štetu zbog navodnih manjkavosti u upravljanju kreditnom institucijom i/ili lošeg funkcioniranja sustava bonitetnog nadzora (
48
). Stoga nema razloga tvrditi da bi mehanizam ograničenog priopćavanja informacija, dostupan samo u slučaju stečaja ili likvidacije te pod kontrolom nadzornog tijela i nadležnih sudova, nužno doveo u opasnost nesmetano funkcioniranje sustava bonitetnog nadzora, u smislu da bi ugrozio prijenos povjerljivih informacija s nadziranih subjekata na nadzorno tijelo.
91.
Zaključno, unatoč retorici o važnosti pouzdanja i uzajamnog povjerenja, koja ponekad više nalikuje na komunikaciju među jednakima, možda valja podsjetiti da prijenos povjerljivih informacija s kreditnih institucija ili investicijskih društava na nadzorna tijela u skladu s Direktivom 2013/36 nije stvar dobre volje, nego je javnopravna obveza poduzetnika koji posluju na određenim tržištima. Stoga, iako su pouzdanje i uzajamno povjerenje dobrodošli i treba ih poticati, na njih se ne treba oslanjati toliko da se iz vida izgubi činjenica da ono što se treba provesti nije ni bonitetno pouzdanje ni bonitetno povjerenje, nego bonitetni nadzor.
V. Zaključak
92.
S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da na sljedeći način odgovori na pitanja koja mu je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija):
Članak 53. stavak 1. treći podstavak Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ treba tumačiti na način da se mogućnost priopćavanja povjerljivih informacija „u građanskom ili trgovačkom postupku” primjenjuje na slučaj u kojem osoba, na temelju nacionalnih pravila o pristupu dokumentima, nastoji ostvariti pristup dokumentima u vezi s nadzorom nad kreditnom institucijom kako bi ocijenila mogućnost da protiv nadležnog nadzornog tijela podnese tužbu za naknadu štete koju je navodno pretrpjela zbog stečaja ili likvidacije te kreditne institucije.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL 2013., L 176, str. 338.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. i ispravak SL 2017., L 20, str. 1.)
(
3
)	Odnosno odredbu koja je prethodila tom članku, na koju se žalitelj prvotno pozivao – članak 44. Direktive 2006/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o osnivanju i obavljanju djelatnosti kreditnih institucija (SL 2006., L 177, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 8., str. 58.). Međutim, Direktiva 2006/48 u međuvremenu je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2013/36. U ovom je predmetu stoga primjenjiva potonja direktiva i treće pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi se na nju.
(
4
)	Presuda od 23. siječnja 2018., F. Hoffmann‑La Roche i dr. (C‑179/16, EU:C:2018:25, t. 45.)
(
5
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 27. veljače 2014., Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, t. 30.). Također vidjeti presudu od 26. veljače 2015., Matei (C‑143/13, EU:C:2015:127, t. 39. do 41.), ili od 13. rujna 2016., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, t. 29. do 31.).
(
6
)	Neovisno o tome je li to posljedica činjenice da žalitelj možda još ima pravni interes za donošenje deklaratorne presude ili, kao što su stranke tvrdile na raspravi, činjenice da je žalitelj, nakon što je sud koji je uputio zahtjev uputio predmetni zahtjev za prethodnu odluku, zatražio pristup dodatnim dokumentima koji Banca d’Italia još nije odobrila.
(
7
)	Uredba Vijeća od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.)
(
8
)	Presuda od 18. srpnja 2017., Komisija/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, t. 49.). Usvajanjem Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) ukinuto je takozvano „pravilo autorstva” (vidjeti presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, t. 56.)), što znači da je presudan element o kojem ovisi primjenjivost Uredbe br. 1049/2001 činjenica posjeduje li institucija određeni dokument, bez obzira na identitet autora.
(
9
)	Koji jamči „pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije”.
(
10
)	U tom pogledu, vidjeti presudu od 18. srpnja 2017., Komisija/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, t. 52.).
(
11
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 20. ožujka 2000. o osnivanju i obavljanju djelatnosti kreditnih institucija (SL 2000., L 126, str. 1.) [neslužbeni prijevod]
(
12
)	Prva direktiva Vijeća od 12. prosinca 1977. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na osnivanje i obavljanje djelatnosti kreditnih institucija (SL 1977., L 322, str. 30.) [neslužbeni prijevod]
(
13
)	Druga direktiva Vijeća od 15. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na osnivanje i obavljanje djelatnosti kreditnih institucija i o izmjeni Direktive 77/780/EEZ (SL 1989., L 386, str. 1.) [neslužbeni prijevod]
(
14
)	Presuda od 11. prosinca 1985., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495)
(
15
)	Presuda od 11. prosinca 1985., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, t. 28. i 29.)
(
16
)	Presuda od 11. prosinca 1985., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, t. 33.)
(
17
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o tržištu financijskih instrumenata i izmjeni Direktive 2002/92/EZ i Direktive 2011/61/EU (SL 2014., L 173, str. 349.)
(
18
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o tržištima financijskih instrumenata te o izmjeni direktiva Vijeća 85/611/EEZ i 93/6/EEZ i Direktive 2000/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 93/22/EEZ (SL 2004., L 145, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 4., str. 29.)
(
19
)	Koji glasi: „U slučaju stečaja ili prisilne likvidacije investicijskog društva, tržišnog operatera ili uređenog tržišta, povjerljive informacije koje se ne odnose na treće stranke mogu se otkriti u građanskom ili trgovačkom sudskom postupku, ako je to potrebno za provođenje postupka.” Moje isticanje
(
20
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na subjekte za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (UCITS) (SL 2009., L 302, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 3., str. 213. i ispravci SL 2016., L 273, str. 35., SL 2017., L 64, str. 116.). Članak 102. stavak 1. drugi podstavak glasi: „Međutim, u slučaju kad UCITS ili društvo koje doprinosi njegovom poslovanju objavi stečaj ili se prisilno likvidira, povjerljive informacije koje se ne odnose na treće osobe uključene u pokušaj spašavanja mogu se otkriti u sudskim postupcima koji se bave građanskim ili trgovinskim pitanjima.” Moje isticanje
(
21
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 2004. o usklađivanju zahtjeva za transparentnošću u vezi s informacijama o izdavateljima čiji su vrijednosni papiri uvršteni za trgovanje na uređenom tržištu i o izmjeni Direktive 2001/34/EZ (SL 2004., L 390, str. 38.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 4., str. 73.). Druga rečenica stavka 1. članka 25. glasi: „Informacije obuhvaćene poslovnom tajnom ne smiju se otkriti niti jednoj osobi ili tijelu, osim ako je drukčije predviđeno zakonima i drugim propisima države članice.” Moje isticanje
(
22
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za bankarstvo), kojom se izmjenjuje Odluka br. 716/2009/EZ i stavlja izvan snage Odluka Komisije 2009/78/EZ (SL 2010., L331, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 12., str. 80.)
(
23
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala), izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/77/EZ (SL 2010., L331, str. 84.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 4., str. 241.)
(
24
)	Citiran u točki 5. ovog mišljenja
(
25
)	Presuda od 12. studenoga 2014. (C‑140/13, EU:C:2014:2362)
(
26
)	Presuda od 12. studenoga 2014., Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, t. 31.)
(
27
)	Presuda od 12. studenoga 2014., Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, t. 32.)
(
28
)	U pogledu te iznimke, vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu UBS Europe i dr. (C‑358/16, EU:C:2017:606).
(
29
)	Presuda od 12. studenoga 2014., Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, t. 38.)
(
30
)	Presuda od 12. studenoga 2014., Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, t. 39.)
(
31
)	Francuska verzija presude sadržava neutralniju formulaciju iz članka 54. stavka 2. („dans le cadre de”), a pritom je ne precizira. U verziji presude na njemačkom jeziku, na kojem se predmet i vodio, spominje se da upravni postupak nije „dio građanskog ili trgovačkog postupka” („Teil zivil- oder handelsrechtlicher Verfahren”).
(
32
)	Mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, t. 52.)
(
33
)	Mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, t. 56.)
(
34
)	Sud je istaknuo da je to jedan od triju uvjeta primjene članka 54. stavka 2. Direktive 2004/39: vidjeti presudu od 12. studenoga 2014., Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, t. 38.).
(
35
)	U talijanskoj verziji Direktive 2013/36 koristi se izraz „nell’ambito di procedimenti civili o commerciali”, dok se u talijanskoj verziji Direktive 2004/39 koristio izraz „nel quadro di procedimenti civili o commerciali”; isto vrijedi, primjerice, u pogledu poljskih („w postępowaniach cywilnych” odnosno „w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego”), portugalskih („no âmbito de processos do foro cível ou comercial” odnosno „em processos de direito civil ou comercial”), rumunjskih („în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale” odnosno „în cadrul unor proceduri civile sau comerciale”) i španjolskih („en el marco de procedimientos civiles o mercantiles” odnosno „en el curso de procedimientos civiles o mercantiles”) verzija predmetnih direktiva.
(
36
)	Osim za engleske verzije, to vrijedi, primjerice, i za češke („v občanském soudním řízení”), nizozemske („in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures”), francuske („dans le cadre de procédures civiles ou comerciales”) i njemačke verzije („in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren”) predmetnih direktiva.
(
37
)	Vidjeti točke 34. do 44. ovog mišljenja.
(
38
)	Presuda od 12. studenoga 2014., Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, t. 14. i 15.)
(
39
)	Vidjeti Heisenberg, W., „Über den anschaulichen Inhalt der quantentheoretischen Kinematik und Mechanik”, Zeitschrift für Physik, sv. 43. (3-4), 1927., str. 172.
(
40
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. studenoga 2014. o određenim pravilima kojima se uređuju postupci za naknadu štete prema nacionalnom pravu za kršenje odredaba prava tržišnog natjecanja država članica i Europske unije (SL 2014., L 349, str. 1.)
(
41
)	Vidjeti novije mišljenje Y. Bota u predmetu Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (C‑15/16, EU:C:2017:958, t. 64. i 65.). Nezavisni odvjetnik Y. Bot u tom je mišljenju pojam „povjerljive informacije” tumačio u kontekstu članka 54. Direktive 2004/39. Međutim, i dalje nema dovoljno razloga za vjerovati da bi tumačenje tog pojma u kontekstu Direktive 2013/36 bilo mnogo drukčije.
(
42
)	Kao što je sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu, koji preispituje upravne odluke Banca d’Italia kojima je žalitelju odbijen pristup dokumentima. Ovom (pomalo nespretnom) formulacijom želim pozornost usmjeriti na područje funkcionalno definiranog upravnog sudovanja, to jest želim isključiti slučajeve u kojima se, u nekim državama članicama, od upravnih sudova traži da odluče u građanskim ili trgovačkim predmetima.
(
43
)	Kao što su postupci za utvrđenje odgovornosti države pokrenuti protiv nadzornih tijela u sustavima u kojima su za takve predmete nadležni upravni sudovi, postupci preispitivanja upravnih odluka ili sankcija povezanih s prisilnom likvidacijom, kao što je, primjerice, sudsko osporavanje naloga o diskvalifikaciji direktora takvih kreditnih institucija, i tako dalje.
(
44
)	Presuda od 11. prosinca 1985., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, t. 33.)
(
45
)	Mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, t. 43. do 45.)
(
46
)	Javni interes u tom pogledu može biti još i veći ako su u pokušajima spašavanja kreditnih institucija ili investicijskih društava koja su sada u stečaju potrošene velike količine novca.
(
47
)	U pogledu odredbe koja je prethodila članku 53. stavku 1., to jest članka 12. stavka 1. Prve direktive Vijeća, vidjeti presudu od 11. prosinca 1985., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, t. 27.); u pogledu članka 54. stavka 1. Direktive 2004/39, vidjeti presudu od 12. studenoga 2014., Altmann i dr. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, t. 31. do 33.).
(
48
)	Želim naglasiti da taj opći navod ne sadržava nikakvo stajalište o utemeljenosti takve možebitne tužbe zbog odgovornosti države, niti o pitanju koja bi točno bila pravna osnova takve tužbe, ako bi uopće postojala. Ovaj predmet nema nikakve veze s takvim pitanjima. Osim toga, i još važnije, svaka takva tužba bi načelno bila uređena nacionalnim pravom, a ne, a zasigurno ne prvenstveno, pravom Unije. S tim treba usporediti potpuno različit scenarij iz presude od 12. listopada 2004., Paul i dr. (C‑222/02, EU:C:2004:606), koja se odnosila na pitanje je li dotičnim direktivama, uključujući Prvoj direktivi Vijeća, bilo protivno nacionalno pravilo koje je pojedince sprječavalo da zahtijevaju naknadu štete nastale zbog manjkavog nadzora od strane nadzornog tijela. Sud je istaknuo da je, od triju direktiva koje su u tom predmetu bile u pitanju, jedino izričito pravo koje je pruženo pojedincima bilo ono iz članka 7. stavka 1. Direktive 94/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o sustavima osiguranja depozita (SL 1994., L 135, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 12., str. 33.) (sustav osiguranja depozita do iznosa od 20000 europskih obračunskih jedinica), u vezi s kojim je na temelju odluke nacionalnih sudova već isplaćena naknada štete. Sud je potom potvrdio da tri direktive koje su u to vrijeme bile na snazi pored toga nisu deponentima davale nikakva druga konkretna prava kojima bi u takvim okolnostima mogli navesti nadležna nacionalna tijela na poduzimanje nadzornih mjera u njihovu interesu (točke 30., 41. i 46.) te da odnosno nacionalno pravilo stoga nije bilo protivno pravu Unije.