62023CJ0679_RES
Zaak C‑679/23 P
WSenWTenWYenWZenYAenYB
tegen
Europees Grens- en kustwachtagentschap
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 18 december 2025
„Hogere voorziening – Gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid – Verordening (EU) 2016/1624 – Geïntegreerd Europees beheer van de buitengrenzen van de Europese Unie – Europese grens- en kustwacht – Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) – Verplichtingen van Frontex inzake de bescherming van de grondrechten – Door Frontex gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperatie – Buitencontractuele aansprakelijkheid van Frontex – Oorzakelijk verband tussen de schending van dergelijke verplichtingen en de geleden schade”
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de Unie – Verordening 2016/1624 – Verplichtingen van het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) in het kader van de coördinatie van gezamenlijke terugkeeroperaties – Reikwijdte – Verificatie van het bestaan van uitvoerbare individuele terugkeerbesluiten met betrekking tot personen die in een terugkeeroperatie zijn opgenomen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 51, lid 1; verordening 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, punten 12 en 14, art. 3, art. 16, leden 2 en 3, art. 22, lid 1 en lid 3, onder b), art. 27, leden 1 en 2, art. 28, lid 1, en art. 34, leden 1 en 2; richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 6, lid 1, en art. 12, lid 1]
(zie punten 95‑103)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Oorzakelijk verband – Schade geleden als gevolg van de niet-nakoming door het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) van de verplichtingen krachtens verordening 2016/1624 – Oorzakelijk verband tussen de schending van deze verplichtingen en de geleden schade – Beoordelingscriteria
(Verordening 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 110‑112, 149‑153)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de Unie – Verordening 2016/1624 – Verplichtingen van het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) in het kader van de coördinatie van gezamenlijke terugkeeroperaties – Verplichtingen inzake de bescherming van de grondrechten – Reikwijdte
(Verordening 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad, art. 16, art. 20, lid 1, art. 21, lid 2, art. 28, lid 1, en art. 29, lid 4; richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, lid 6)
(zie punten 130‑133)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Oorzakelijk verband – Schade geleden als gevolg van de niet-nakoming door het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) van de verplichtingen krachtens verordening 2016/1624 – Verbreking van het rechtstreeks oorzakelijk verband als gevolg van de eigen keuze van verzoeker – Beoordeling in concreto – Criteria
(Art. 340, alinea 2, VWEU)
(zie punten 148‑161)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Oorzakelijk verband – Schade bestaande in de kosten van de precontentieuze procedure bij de functionaris van het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) – Kosten die voortvloeien uit de vrije keuze van verzoeker – Oorzakelijk verband tussen de schade en het gedrag van het personeel van Frontex – Beoordelingscriteria – Kenmerken van de betrokken procedure
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47, alinea 2; verordening 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 50 en art. 72)
(zie punten 168‑173)
Samenvatting
Met zijn arrest beslist het Hof (Grote kamer) tot gedeeltelijke toewijzing van de hogere voorziening van WS e.a. (hierna: „verzoekers”) tegen het arrest van het Gerecht in de zaak WS e.a./Frontex (
1
), waarbij het Gerecht hun beroep heeft verworpen dat strekte tot vergoeding van de schade die zij beweerdelijk hadden geleden doordat het Europees Grens- en kustwachtagentschap (hierna: „Frontex”) de verplichtingen die op dit agentschap rusten krachtens met name verordening 2016/1624, niet was nagekomen (
2
). Bij deze gelegenheid geeft het Hof nadere toelichting over de verplichtingen die door deze verordening aan Frontex worden opgelegd in het kader van de coördinatie van gezamenlijke terugkeeroperaties, en over de gevolgen, voor de buitencontractuele aansprakelijkheid van dit agentschap, van het niet nakomen van deze verplichtingen en van eventuele daaruit voortvloeiende schendingen van de grondrechten tijdens dergelijke terugkeeroperaties.
Verzoekers zijn een gezin van zes Syrische onderdanen, etnische Koerden, die op 9 oktober 2016 midden een groep vluchtelingen op het eiland Milos (Griekenland) zijn aangekomen. Op 20 oktober werden zij, na een gezamenlijke terugkeeroperatie die werd uitgevoerd door de Helleense Republiek en gecoördineerd door Frontex, overgebracht naar een centrum voor tijdelijke opvang in Turkije. In november 2016 hebben de Turkse autoriteiten hun documenten voor tijdelijke bescherming en een tijdelijke reisvergunning verstrekt. Verzoekers hebben zich in Saruj (Turkije) gevestigd, waarna zij naar Irak zijn verhuisd om zich daar in Erbil te vestigen, uit vrees door de Turkse autoriteiten naar Syrië te worden teruggestuurd.
In 2017 hebben verzoekers bij de grondrechtenfunctionaris van Frontex een eerste klacht ingediend, waarin zij aanvoerden dat zij als gevolg van de door Frontex uitgevoerde terugkeeroperatie uit Griekenland naar Turkije waren overgebracht, en in 2018 een tweede klacht over de behandeling van de eerste klacht. Deze klachten zijn ontvankelijk verklaard en doorgestuurd naar de Griekse politieautoriteiten. In 2019 heeft de functionaris verzoekers meegedeeld dat deze autoriteiten het interne onderzoek betreffende de eerste klacht hadden afgesloten en heeft hij hun zijn eindverslag over de klachten toegestuurd, waarop hij de behandeling van deze klachten heeft beëindigd.
Op 20 september 2021 hebben verzoekers bij het Gerecht een beroep tot schadevergoeding ingesteld waarbij zij vergoeding vorderden voor de materiële en immateriële schade die zij meenden te hebben geleden als gevolg van gesteld onrechtmatig gedrag van Frontex vóór, tijdens en na de gezamenlijke terugkeeroperatie.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht om te beginnen geoordeeld dat bepaalde door verzoekers overgelegde stukken niet ontvankelijk waren omdat zij zonder geldige reden te laat waren ingediend. Wat de grond van de zaak betreft, heeft het, na te hebben opgemerkt dat de voorwaarden voor het ontstaan van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie (
3
) cumulatief zijn, besloten om allereerst de voorwaarde te onderzoeken dat er een oorzakelijk verband moet bestaan tussen het aan Frontex verweten gedrag en de gestelde schade. Zo is het tot de conclusie gekomen dat de kosten die verzoekers hadden gemaakt om naar Griekenland te reizen, niet rechtstreeks uit het aan Frontex verweten gedrag konden voortvloeien, aangezien zij dateerden van vóór de litigieuze terugkeeroperatie. Vervolgens heeft het vastgesteld dat de taak van Frontex in het kader van de litigieuze terugkeeroperatie alleen bestond in het bieden van technische en operationele ondersteuning aan de lidstaten, en niet in het onderzoeken van de gegrondheid van de terugkeerbesluiten van de in deze operatie opgenomen personen, aangezien dergelijke besluiten, net als besluiten betreffende de toekenning van internationale bescherming, voortvloeien uit een beoordeling die uitsluitend onder de bevoegdheid van de lidstaten valt. Ten slotte heeft het Gerecht, na de argumenten te hebben onderzocht met betrekking tot de materiële en immateriële schade die verzoekers tijdens en na de litigieuze terugkeeroperatie zouden hebben geleden, geoordeeld dat laatstgenoemden geen voldoende rechtstreeks oorzakelijk verband hadden aangetoond tussen de aan Frontex ten laste gelegde feiten en de gestelde schade. Bijgevolg heeft het Gerecht het beroep tot schadevergoeding in zijn geheel verworpen.
Ter ondersteuning van de tegen dit arrest ingestelde hogere voorziening voeren verzoekers met name aan dat het Gerecht ten onrechte van oordeel was dat, ten eerste, Frontex niet verplicht was zich te vergewissen van het bestaan van een schriftelijk terugkeerbesluit, en, ten tweede, er geen oorzakelijk verband bestond tussen het aan Frontex verweten gedrag en de gestelde schade en dat dit verband door hun eigen „keuzen” was verbroken.
Beoordeling door het Hof
Wat om te beginnen de specifieke verplichtingen betreft die bij verordening 2016/1624 aan Frontex worden opgelegd, merkt het Hof op dat dit agentschap krachtens deze verordening een aantal verplichtingen heeft om de eerbiediging van de grondrechten te waarborgen in het kader van door haar gecoördineerde terugkeeroperaties. Deze verplichtingen vloeien voort uit de algemene verplichting van de Europese grens- en kustwacht, waarvan Frontex deel uitmaakt, om de bescherming van de grondrechten te waarborgen bij de uitvoering van de taken van die grens- en kustwacht krachtens genoemde verordening, en uit de verplichting van Frontex om op doeltreffende wijze toe te zien op de eerbiediging van de grondrechten bij al zijn activiteiten.
Volgens het Hof heeft het Gerecht dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat op Frontex geen enkele verplichting rustte om na te gaan of er uitvoerbare individuele terugkeerbesluiten waren vastgesteld ten aanzien van personen op wie een door dit agentschap gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperatie betrekking had, op grond dat zijn taak uitsluitend zou bestaan in het bieden van technische en operationele ondersteuning aan de lidstaten, zonder dat het de gegrondheid van deze terugkeerbesluiten kon onderzoeken. Het Hof verduidelijkt in dit verband dat de verificatie van het bestaan van dergelijke besluiten losstaat van enig onderzoek naar de gegrondheid ervan en dus geen afbreuk doet aan de exclusieve bevoegdheid waarover de lidstaten op dit gebied beschikken krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115. Frontex is dus verplicht om na te gaan of er uitvoerbare individuele terugkeerbesluiten bestaan, die overeenkomstig artikel 12, lid 1, van richtlijn 2008/115 schriftelijk moeten worden uitgevaardigd, voor alle personen die een lidstaat in dergelijke operaties wil opnemen, teneinde de naleving van de vereisten van verordening 2016/1624 en de grondrechten van de betrokken personen, met name het beginsel van non-refoulement, te waarborgen.
In deze omstandigheden en in het licht van het beginsel van loyale samenwerking (
4
) is er eveneens sprake van een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling door het Gerecht dat elk oorzakelijk verband tussen het aan Frontex verweten gedrag en de gestelde schade van verzoekers moet worden afgewezen op grond dat op dit agentschap geen enkele verplichting rust om na te gaan of er een terugkeerbesluit bestaat ten aanzien van alle personen die zijn opgenomen in een door dit agentschap gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperatie.
Anders dan verzoekers aanvoeren, betekent het feit dat Frontex in dit verband een verificatieverplichting heeft, echter niet dat er noodzakelijkerwijs een oorzakelijk verband bestaat tussen een eventuele schending van deze verplichting en alle of een deel van de door verzoekers gestelde schade. Het is juist dat het bestaan van een dergelijk oorzakelijk verband moet worden onderzocht met inachtneming van deze verificatieverplichting en de andere verplichtingen die aan Frontex zijn opgelegd om te waarborgen dat de vereisten van verordening 2016/1624 en de grondrechten van de betrokken personen worden geëerbiedigd. Dit onderzoek moet echter worden uitgevoerd met inachtneming van alle relevante feiten (
5
) en de vereiste juridische beoordelingen.
Wat vervolgens de aansprakelijkheid voor eventuele schendingen van de grondrechten tijdens een terugvlucht betreft, stelt het Hof vast dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat dergelijke schendingen uitsluitend onder de aansprakelijkheid van de ontvangende lidstaat vallen, waarbij alle aansprakelijkheid van Frontex wordt uitgesloten. Rekening houdend met de verplichtingen van Frontex krachtens verordening 2016/1624, kan niet a priori worden uitgesloten dat een schending van deze verplichtingen door de afdelingen of het personeel van dit agentschap in het kader van een bepaalde operatie heeft bijgedragen tot schendingen van de grondrechten van de verwijderde personen tijdens een terugvlucht. In dit verband doet het niet ter zake dat, overeenkomstig richtlijn 2008/115 (
6
) en zoals in verordening 2016/1624 in herinnering wordt gebracht (
7
), het toezicht op de verplichte terugkeer onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten valt. Krachtens deze verordening moeten de door Frontex verleende bijstand en de door dit agentschap verzorgde coördinatie of organisatie van gezamenlijke terugkeeroperaties in overeenstemming zijn met deze richtlijn, en rusten op Frontex toezichtsverplichtingen in aanvulling op die van de lidstaten.
Aangezien Frontex-functionarissen aan dergelijke operaties deelnemen of kunnen deelnemen, hetzij als coördinerend functionaris, hetzij als deskundige die in het kader van deze operaties wordt ingezet, kan bovendien niet a priori worden uitgesloten dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen verwijtbare handelingen of nalatigheden van deze functionarissen en het optreden van dergelijke schendingen.
Ten slotte benadrukt het Hof, op basis van zijn rechtspraak betreffende het rechtstreeks oorzakelijk verband tussen het verweten gedrag en de gestelde schade, dat noodzakelijk is om de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie te doen ontstaan, dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het feit dat het verweten gedrag een noodzakelijke voorwaarde was voor het ontstaan van schade, waarvan zonder dit gedrag geen sprake zou zijn, niet volstaat om een oorzakelijk verband vast te stellen, en door in het onderhavige geval de mogelijkheid te onderzoeken dat het oorzakelijk verband tussen het aan Frontex verweten gedrag en de betrokken schade door bepaalde handelingen van verzoekers was verbroken.
Het Hof benadrukt echter dat een dergelijk onderzoek noodzakelijkerwijs in concreto moet worden verricht, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante omstandigheden die de situatie van de benadeelde persoon kenmerken. Aangezien het met name gaat om leden van een gezin die hun land van herkomst zijn ontvlucht om internationale bescherming aan te vragen en die met uitzonderlijke omstandigheden en onvoorspelbare risico’s worden geconfronteerd, moet er rekening mee worden gehouden dat asielzoekers bijzonder kwetsbaar kunnen zijn vanwege hun migratietraject en de traumatische ervaringen die zij mogelijk hebben meegemaakt, waardoor hun beoordelingsvermogen kan zijn aangetast. In een dergelijke uitzonderlijke situatie kan er nog steeds een oorzakelijk verband bestaan tussen het verweten gedrag en de gestelde schade, zelfs indien tussen dit gedrag en deze schade een beslissing van de benadeelde partij is gekomen. Deze beslissing kan als redelijk worden beschouwd, gelet op alle kenmerkende omstandigheden van deze situatie.
Derhalve heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat verzoekers’ keuzen met betrekking tot hun tijdelijke vestiging in Turkije, hun vlucht naar Irak en hun vestiging in dit laatste land, elk voldoende rechtstreeks oorzakelijk verband tussen het aan Frontex verweten gedrag en de gestelde schade hadden verbroken, zonder dat een concrete beoordeling is verricht van de redelijkheid van deze keuzen in het licht van alle kenmerkende omstandigheden van de context waarin zij waren gemaakt.
In deze omstandigheden beslist het Hof tot gedeeltelijke vernietiging van het bestreden arrest (
8
) en, omdat het niet in staat is ten gronde te beslissen aangezien het Gerecht zich over de meeste middelen van verzoekers niet heeft uitgesproken, verwijst het de zaak terug naar het Gerecht.
(
1
)	Arrest van 6 september 2023, WS e.a./Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492; hierna: „bestreden arrest”).
(
2
)	Verordening (EU) 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht, tot wijziging van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van verordening (EG) nr. 863/2007 van het Europees Parlement en de Raad, verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad en besluit 2005/267/EG van de Raad (PB 2016, L 251, blz. 1).
(
3
)	Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet voor het ontstaan van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU zijn voldaan aan een aantal voorwaarden, te weten dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, dat er werkelijk schade is geleden en dat er een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat tussen de schending van de op de auteur van de handeling rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade. Wanneer aan een van deze voorwaarden niet is voldaan, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen, zonder dat hoeft te worden onderzocht of de overige voorwaarden voor het ontstaan van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie zijn vervuld. De Unierechter is ook niet verplicht om genoemde voorwaarden in een bepaalde volgorde te onderzoeken.
(
4
)	Neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU en herhaald in artikel 9 van verordening 2016/1624.
(
5
)	De vaststelling hiervan is de verantwoordelijkheid van het Gerecht.
(
6
)	Overeenkomstig, in casu, artikel 8, lid 6, van richtlijn 2008/115.
(
7
)	In artikel 29, lid 4, van deze verordening.
(
8
)	Het bestreden arrest wordt vernietigd, behalve voor zover het een aantal door verzoekers overgelegde stukken als niet ontvankelijk afwijst en vaststelt dat er geen oorzakelijk verband bestaat tussen het aan Frontex verweten gedrag en de door verzoekers gestelde schade wat betreft de kosten die zij hebben gemaakt om naar Griekenland te reizen.