Asunto T‑403/12
Intrasoft International SA
contra
Comisión Europea
«Contratos públicos de servicios — Procedimiento de licitación — Asistencia técnica a la administración aduanera de Serbia para apoyar la modernización del sistema aduanero — Conflicto de intereses — Desestimación de la oferta de un licitador por la Delegación de la Unión en la República de Serbia — Desestimación presunta de la reclamación presentada contra la desestimación de la oferta»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda)
de 13 de octubre de 2015
1.      Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Apreciación de dichos efectos de acuerdo con la naturaleza del acto
(Art. 263 TFUE, párr. 1)
2.      Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Escrito de una delegación de la Unión que informa a un licitador de su incapacidad para participar en la fase de adjudicación de un contrato por existir una situación de conflicto de intereses — Inclusión
(Art. 263 TFUE)
3.      Recurso de anulación — Legitimación pasiva — Delegación de la Unión — Inexistencia de la condición de órgano u organismo de la Unión — Actos adoptados por el jefe de una delegación de la Unión en un procedimiento de licitación — Actos imputables a la Comisión (Arts. 221 TFUE y 263 TFUE)
4.      Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Legitimación — Procedimiento de licitación — Decisión de la entidad adjudicadora dirigida a un consorcio licitador que carece de personalidad jurídica — Recurso de una sociedad miembro de dicho consorcio — Admisibilidad
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
5.      Recurso de anulación — Plazos — Caducidad de la acción — Recurso dirigido contra una resolución de una institución adoptada en un procedimiento de licitación que establece procedimientos facultativos de arreglo amistoso — Recurso del demandante a tal procedimiento de arreglo — Irrelevancia para la expiración del plazo para recurrir en anulación
(Art. 263 TFUE)
6.      Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción — Necesidad de un interés existente y efectivo — Recurso que puede reportar un beneficio al demandante
(Art. 263 TFUE)
7.      Recurso de anulación — Recurso dirigido contra una decisión confirmatoria de una decisión previa que ha adquirido firmeza — Inadmisibilidad — Concepto de decisión confirmatoria — Inexistencia de elemento nuevo con relación a la decisión anterior y de reconsideración de la situación del destinatario de la decisión
(Art. 263 TFUE)
8.      Contratos públicos de la Unión Europea — Procedimiento de licitación — Obligación de comunicar información complementaria sobre los motivos de la desestimación a los licitadores excluidos, previa petición por su parte — Cumplimiento de la obligación que no conlleva sustituir la resolución de desestimar la oferta
[Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo; Reglamento (CE, Euratom) nº 2342/2002 de la Comisión, art. 149, ap. 3, párr. 4]
9.      Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Abstención de una institución de responder a una reclamación presentada por un licitador eliminado en un procedimiento de licitación que establece procedimientos facultativos de arreglo amistoso — Exclusión
(Art. 263 TFUE)
10.    Contratos públicos de la Unión Europea — Procedimiento de licitación — Adjudicación de los contratos — Exclusión de los licitadores en situación de conflicto de intereses — Concepto de conflicto de intereses — Pertenencia de un licitador a un consorcio que redactó ciertos documentos en un procedimiento de licitación anterior que fueron usados luego como base para el procedimiento de licitación controvertido — No participación del licitador en los trabajos preparatorios del procedimiento de licitación anterior — Inexistencia de conflicto de intereses
[Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, art. 94, letra a)]
11.    Contratos públicos de la Unión Europea — Procedimiento de licitación — Adjudicación de los contratos — Exclusión de los licitadores en situación de conflicto de intereses — Requisitos — Valoración en concreto de la oferta y de la situación del licitador — Necesidad de apreciar un riesgo real y no posible
[Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, art. 94]
12.    Contratos públicos de la Unión Europea — Procedimiento de licitación — Obligación de observar los principios de igualdad de trato de los licitadores y de transparencia — Alcance
[Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, art. 89, ap. 1; Reglamento (CE, Euratom) nº 2342/2002 de la Comisión]
1.      Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 28 a 30)
2.      Los efectos jurídicos obligatorios de un acto deben apreciarse en función de criterios objetivos, tales como su contenido, teniendo en cuenta, en su caso, el contexto de su adopción y las facultades de la institución autora del acto.
Por lo que se refiere a un escrito de una delegación de la Unión que actuaba en condición de entidad adjudicadora subdelegada de la Comisión mediante el que el autor se pronunció sobre la capacidad de un licitador para participar en la fase de adjudicación de un contrato, indicó también que el licitador se hallaba en una situación de conflicto de intereses y, en consecuencia, declaró que el contrato no podía adjudicarse al consorcio del que formaba parte el interesado, dicho escrito constituye, con arreglo a su contenido, al contexto jurídico y fáctico en el que se inscribe y a las facultades de la autoridad que lo adoptó, un acto lesivo a dicho licitador, recurrible en anulación ante el juez de la Unión.
(véanse los apartados 32 y 43 a 45)
3.      Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 34)
4.      Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 35)
5.      Por lo que se refiere a un escrito de una delegación de la Unión que informa a un licitador de su decisión de no adjudicarle el contrato, la mención en ese escrito de la posibilidad de presentar una reclamación, de conformidad con lo dispuesto en el punto 2.4.15.3 de la Guía Práctica de los procedimientos contractuales para las acciones exteriores de la Comisión, no prejuzga el derecho del destinatario del acto a acudir al Tribunal en los plazos expresamente mencionados por el Derecho de la Unión. De ello resulta que tal posibilidad no exime al interesado de la obligación de observar dichos plazos para interponer un recurso de anulación ante el Tribunal. A este respecto, el interesado no debe esperar una respuesta a su reclamación para interponer el recurso.
(véanse los apartados 38, 39 y 46)
6.      Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 47)
7.      Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 48, 50, 52 y 54)
8.      Aunque según el artículo 149, apartado 3, párrafo cuarto, del Reglamento nº 2342/2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento nº 1605/2002, los licitadores eliminados podrán solicitar por escrito a la entidad adjudicadora que les comunique información complementaria sobre los motivos de la desestimación, la comunicación de tal información complementaria no conlleva sustituir la decisión por la que se desestima la oferta del licitador en cuestión ya que la motivación de tal decisión puede realizarse en varias fases.
(véase el apartado 51)
9.      El silencio opuesto por una institución cuando haya sido requerida para definir su postura no puede producir, por sí solo como tal, efectos jurídicos, salvo que esa consecuencia esté expresamente prevista por una disposición del Derecho de la Unión. A falta de disposiciones expresas del Derecho de la Unión que fijen un plazo tras cuya expiración se considera que ha tenido lugar una decisión presunta y que definan el contenido de dicha decisión, la inacción de una institución no puede equipararse a una decisión sin comprometer el sistema de los medios de impugnación establecido por el Tratado.
En consecuencia, la inercia de la entidad adjudicadora al expirar el plazo fijado en el punto 2.4.15.1 de la Guía Práctica de los procedimientos contractuales para las acciones exteriores de la Comisión no puede calificarse de resolución desestimatoria presunta de una reclamación de un licitador eliminado. En efecto, dicha Guía es una simple herramienta de trabajo que explica los procedimientos aplicables en un determinado ámbito y, como tal, no puede constituir un fundamento jurídico para presentar una reclamación administrativa previa obligatoria. Del mismo modo, dicha Guía no puede constituir tampoco la base jurídica para la introducción de un plazo de caducidad en favor de la autoridad encargada de responder a una reclamación.
(véanse los apartados 57 y 58)
10.    Por lo que respecta a la existencia de un conflicto de intereses en un licitador de un procedimiento de licitación en el sentido del artículo 94, letra a), del Reglamento nº 1605/2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, el concepto de conflicto de intereses tiene un carácter objetivo que requiere hacer abstracción de las intenciones del interesado y la mera posibilidad de un conflicto de intereses resulta insuficiente para excluir a un licitador del procedimiento, pues es preciso que dicho riesgo sea efectivamente constatado en el caso de autos.
Al respecto, no puede aceptarse que el riesgo de conflicto de intereses pueda basarse en el mero hecho de que el licitador interesado haya tenido acceso, antes que los demás licitadores, a documentos propios de otro procedimiento de licitación, como consecuencia de su pertenencia al consorcio que redactó esos documentos, que se conservaron luego para ser usados como referencia para actividades vinculadas a la licitación controvertida. Pues bien, el riesgo de conflicto de intereses no puede basarse en la mera presunción de que, en el momento de redactar los documentos en el otro procedimiento de licitación, dicho licitador conociese la intención de la entidad adjudicadora de publicar un nuevo anuncio de licitación y su intención de elegir los documentos redactados por el consorcio del que formaba parte como base para determinadas actividades afectadas por el contrato público objeto de la nueva licitación.
Por consiguiente, el posible conflicto de intereses existe para la persona que, encargada de los trabajos preparatorios en un contrato público, participa en ese mismo contrato. Pues bien, dado que, mediante la expresión «trabajos preparatorios», se refiere a los realizados en un único e idéntico procedimiento de licitación, la entidad adjudicadora no puede asimilar la redacción de documentos elaborados en otro procedimiento de licitación al supuesto de trabajos preparatorios incluidos en el procedimiento de licitación controvertido, salvo que demostrara objetiva y concretamente, por una parte, que dichos documentos se habían preparado con vistas al procedimiento de licitación controvertido y, por otra, que habían dado al licitador interesado una ventaja real. Así pues, a falta de tal demostración, los documentos redactados en otro procedimiento de licitación elegidos posteriormente por la entidad adjudicadora como referencia para parte de las actividades de un procedimiento de licitación distinto no pueden considerarse trabajos preparatorios en el sentido del punto 2.3.6 de la Guía Práctica de los procedimientos contractuales para las acciones exteriores de la Comisión, que identifica, en particular, como trabajos preparatorios los relativos a la preparación del proyecto, tales como la redacción del pliego de condiciones.
(véanse los apartados 74, 75 y 82 a 85)
11.    El artículo 94 del Reglamento nº 1605/2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, sólo permite excluir a un licitador de un procedimiento de adjudicación de un contrato público si la situación de conflicto de intereses a que se refiere es real y no hipotética. No obstante, esto no significa que un riesgo de conflicto de intereses sea insuficiente para excluir una oferta. Efectivamente, en principio, un conflicto de intereses, antes de la conclusión del contrato, sólo puede ser potencial y dicha disposición del Reglamento financiero implica, pues, un razonamiento en términos de riesgo. A este respecto, el razonamiento en términos de riesgo de conflicto de intereses obliga a una valoración en concreto, por una parte, de la oferta y, por otra parte, de la situación del licitador de que se trate, y la exclusión de ese licitador es un remedio que pretende garantizar la observancia de los principios de transparencia y de igualdad de oportunidades de los licitadores.
A este respecto, no existe una obligación absoluta de los poderes adjudicadores de excluir sistemáticamente a los licitadores en situación de conflicto de intereses, dado que tal exclusión no se justifica en aquellos casos en que puede probarse que tal situación no ha tenido ninguna incidencia en su comportamiento en el marco del procedimiento de licitación y que no supone un riesgo real de que surjan prácticas que puedan falsear la competencia entre los licitadores. En cambio, la exclusión de un licitador en situación de conflicto de intereses resulta indispensable cuando no se dispone de un remedio más adecuado para evitar cualquier vulneración de los principios de igualdad de trato ente los licitadores y de transparencia.
(véanse los apartados 74, 76 y 79)
12.    Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 77 y 78)