61989J0061
INFORME PARA LA VISTA
resentado en el asunto C-61/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
A. Marco normativo nacional
El artículo L 372 del Code de Ia santé publique establece que ejerce ilegalmente la medicina
«1)
la persona que participe habitualmente o por orden de otro, incluso en presencia de un médico, en la elaboración de un diagnóstico o en el tratamiento de enfermedades o de afecciones quirúrgicas [...] mediante actos personales, consultas verbales o escritas [...] o practique alguno de los actos profesionales previstos en una nomenclatura fijada por decreto del Ministre de la Santé publique [...] sin estar en posesión, de un diploma, certificado u otro título de los mencionados en el artículo L 356-2 y exigido para el ejercicio de la medicina, o sin ser beneficiario de las disposiciones especiales previstas en los artículos L 356, L 357, L 357-1, L 359 y L 360.»
Consta que ninguna de las disposiciones especiales contempladas en los artículos antes mencionados del Code se aplica al Sr. Bouchoucha.
Los «actos profesionales previstos en una nomenclatura» se fijaron mediante un decreto del Ministre de la Santé publique, de 6 de enero de 1962 (JORF de 1.2.1962, p. 1111), que indica, principalmente, en su artículo 2:
«De conformidad con el artículo L 372(lx) del Code de la santé publique, sólo las personas que se hallen en posesión de un título de medicina podrán practicar los actos médicos siguientes:
1)
las movilizaciones forzadas de las articulaciones y las reducciones de desplazamientos óseos, así como las manipulaciones de vértebras, y, en general, todos los tratamientos llamados “de osteopatia” [...]»
B. Marco normativo comunitario
El 16 de junio de 1975, el Consejo adoptó dos Directivas cuya base jurídica es el artículo 57 del Tratado: la Directiva 75/362/CEE, sobre reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de médico (DO L 167, p. 1; EE 06/01, p. 186), y la Directiva 75/363/CEE, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las actividades de los médicos (DO L 167, p. 14; EE 06/01, p. 197). Hay constancia de que ninguna de estas Directivas afecta expresamente a los osteópatas.
C. El procedimiento principal
Mediante emplazamiento de 24 de noviembre de 1987, efectuado a instancias del Ministère public, se siguió proceso penal contra el Sr. Marc Bouchoucha ante el Tribunal correctionnel de Niza bajo la acusación de haber ejercido ilegalmente la medicina en esta ciudad desde el mes de abril de 1981, al practicar la osteopatia sin poseer título de medicina, en infracción del artículo L 372 del Code de la santé publique y del artículo 2 del citado decreto de 6 de enero de 1962.
Mediante sentencia de 29 de abril de 1988, el Tribunal correctionnel de Niza declaró al Sr. Bouchoucha culpable del citado delito, le condenó a la pena de 5000 FF de multa con remisión condicional, y prohibió expresamente que esta condena figurara en el «B2» de sus antecedentes penales. Al haber admitido la constitución como partes civiles del Syndicat national des médecins ostéothérapeutes français (en lo sucesivo, «SNMOF»), del Syndicat national des médecins spécialisés en rééducation et réadaptation fonctionnelle (en lo sucesivo, «SNMSRRF») y del Conseil départemental de l'ordre des médecins des Alpes-Maritimes (en lo sucesivo, «Conseil de l'ordre»), el Tribunal condenó también al procesado a pagar a cada uno de ellos un franco simbólico en concepto de daños y perjuicios.
Las partes civiles antes mencionadas, a excepción del Conseil de l'ordre, así como el Ministère public, apelaron esta sentencia.
Por ello, la Cour d'appel de Aix-en-Pro-vence, al considerar que la suerte de la acción penal ejercida contra el procesado estaba directamente ligada a la interpretación que debía darse a las citadas disposiciones del Tratado, suspendió el procedimiento el 23 de enero de 1989 y solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre la siguiente cuestión:
«¿Es compatible con las disposiciones del Tratado de Roma, y principalmente con sus artículos 52 y siguientes sobre libertad de establecimiento, la prohibición impuesta a un nacional francés, titular de un diploma estatal de masajista kinesiterapeuta, y que posee un diploma de osteopatia expedido el 1 de octubre de 1979 por la Escuela Europea de Osteopatia de Maidstone (Reino Unido), de ejercer la osteopatia en Francia por carecer del título de medicina exigido para ello por el decreto ministerial de 6 de enero de 1962?»
La resolución de la Cour d'appel de Aix-en-Provence se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de marzo de 1989.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas el Sr. Marc Bouchoucha, representado por los Sres. Bureau y Deniniolle, Abogados de París; el SNMOF y el SNMSRRF (partes civiles), representados por la Sra. Marie-Monique Picard, Abogada de Lyon; la República Francesa, representada por la Sra. Edwige Belliard, Sous-directeur du droit économique del Ministère des Affaires étrangères, asistida por la Sra. Sylvie Grassi, en calidad de Agentes; la República Italiana, representada por el Sr. Oscar Fiumara, Avvocato dello Stato, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. E. Lasnet, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Jusicia decidió, el 15 de noviembre de 1989, iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba y atribuyó el asunto a la Sala Primera.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
El Sr. Marc Bouchoucha explica, en primer lugar, que, además de su diploma estatal de masajista kinesiterapeuta, es titular del diploma de osteopatia expedido por la «Escuela Europea de Osteopatia» de Maidstone así como del diploma y título de «Doctor of Naturopathy» del London College of Applied Science y que se dedica igualmente a la enseñanza universitaria en la universidad de medicina de Paris-Nord-Bobigny, enseñanza que se reserva a los titulares en medicina.
Seguidamente explica que en Francia no existe una formación específica ni un certificado especial de osteopatia dentro de los estudios de medicina, en tanto que, paradójicamente, el decreto ministerial de 6 de enero de 1962, ya mencionado, reserva únicamente a los médicos los tratamientos lia- ~ mados de «osteopatia». A su juicio, la propia naturaleza de la actividad de osteopatia es igualmente objeto de una «disputa esencial», ya que es dudoso que este acto deba ser calificado de acto médico clásico. Por ello, debe destacarse, entre otras cosas, que, en el plano fiscal, la actividad de los osteópatas no está considerada como actividad médica. En efecto, en virtud de una instrucción de 27 de marzo de 1986, publicada en el Bulletin officiel de la direction générale des impôts, de 3 de diciembre de 1986, «los osteópatas están sujetos al Impuesto sobre el Valor Añadido, por no figurar en la lista de facultativos y auxiliares médicos enumerados en el libro 4 del Code de la santé», siendo así que de ordinario las profesiones médicas y paramédicas están exentas del IVA, para no agravar los gastos sanitarios de los ciudadanos.
Para el Sr. Bouchoucha, la aplicabilidad del Derecho comunitario resulta del hecho de que es titular de un diploma inglés y que, deseoso de establecerse en su propio Estado como territorio de acogida de su actividad, se le impide y prohibe ejercerla en tanto que esta actividad es libre y lícita en otros Estados miembros, principalmente en el Reino Unido. Desgraciadamente, la Comisión no ha propuesto nada en materia de directivas que regulen las profesiones que pertenecen a las «medicinas alternativas». Si bien reconoce que, a falta de tales disposiciones, los Estados miembros conservan un determinado margen de apreciación para controlar, prohibir o autorizar el ejercicio de actividades profesionales determinadas, y que no cabe cuestionar la norma del trato nacional, tal como ha sido consagrada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 21 de junio de 1974 (Reyners, 2/74, Rec. 1974, p. 631), el Sr. Bouchoucha estima que, debido a la omisión del Consejo y de la Comisión, esta norma es insuficiente, por sí sola, para garantizar la plenitud y la eficacia del derecho de establecimiento. El control comunitario no se reduce únicamente a la detección de discriminaciones, sino que persigue igualmente el respeto del principio de proporcionalidad [véanse los motivos de la Comisión en la sentencia de 12 de febrero de 1987 (Comisión contra Bélgica, 221/85, Rec. 1987, p. 719)]. Según el Sr. Bouchoucha, el decreto de 6 de enero de 1962, ya mencionado, no responde a este criterio.
Por último, el Sr. Bouchoucha estima que la sentencia de 7 de febrero de 1979 (Knoors, 115/78, Rec. 1979, p. 399) basta para descartar la objeción de que el presente asunto se inscribe en un marco puramente interno del Estado miembro afectado y se remite a las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. Warner en el asunto Auer (sentencia de 7 de febrero de 1979, 136/78, Rec. 1979, pp. 437 y ss., especialmente pp. 452 y ss.) en lo concerniente a la interpretación de los apartados 2 y 3 del artículo 57 del Tratado.
Por consiguiente, el Sr. Bouchoucha propone al Tribunal de Justicia que responda como sigue a la cuestión prejudicial:
«El artículo 52 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que la prohibición impuesta a un nacional francés, titular de un diploma de osteopatia legalmente obtenido en el Reino Unido, de ejercer en Francia dicha actividad por carecer del título de medicina constituye una restricción injustificada a la libertad de establecimiento si se demuestra que los médicos no reciben ninguna formación en osteopatia para la obtención del título de medicina.
El hecho de que no se hayan adoptado directivas en aplicación del apartado 3 del artículo 57, a fin de coordinar el ejercicio de la profesión de osteópata dentro de la Comunidad, no autoriza a un Estado miembro a prohibir el ejercicio de esta profesión en su territorio nacional a osteópatas debidamente diplomados con arreglo a la legislación vigente en otro Estado miembro.»
El SNMOF y el SNMSRRF exponen, con carácter previo, la normativa nacional discutida relativa a los médicos, por una parte, y a los masajistas kinesiterapeutas, por otra, las consecuencias que, a su juicio, se desprenden de ella, la jurisprudencia francesa y la posición del Ministre de la Santé publique. Seguidamente recuerdan que, basándose en el apartado 3 del artículo 57 del Tratado, el Consejo adoptó dos medidas el 16 de junio de 1975, la Directiva 75/362 (DO L 167, p. 1; EE 06/01, p. 186), sobre reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de médico, y la Directiva 75/363 (DO L 167, p. 14; EE 06/01, p. 197), sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las actividades de los médicos. La República Francesa reconoció entonces, por decreto interministerial de 16 de febrero de 1977 (JORF de 13.3.1977, p. 1409), la equivalencia de títulos entre los títulos de medicina franceses y los títulos extranjeros expedidos por las escuelas o universidades europeas. Por lo que respecta al Reino Unido, país en el que el Sr. Bouchoucha obtuvo su diploma de osteópata, se reconoce únicamente el «certifícate of completion of specialist training» (título de especialista expedido por la autoridad competente autorizada a tal fin), la Escuela Europea de Osteopatia de Maidstone no figura en el decreto antes mencionado y los diplomas que ésta expide no son reconocidos como títulos equivalentes con arreglo a la Directiva.
El SNMOF y el SNMSRRF estiman que las disposiciones del Tratado en materia de libertad de establecimiento no impiden la aplicación de la normativa interna de un Estado miembro sin perjuicio de una eventual armonización de las legislaciones y del reconocimiento de la equivalencia. Como el Sr. Bouchoucha es nacional francés, está sometido, en el territorio francés, al Derecho interno de este Estado. El artículo 52 del Tratado no autoriza, en modo alguno, a los nacionales de un Estado miembro a ejercer una profesión en otro Estado miembro sin respetar las normas de orden público de este último. A fortiori, tampoco permite a un ciudadano de un Estado miembro infringir, en su país y en el ejercicio de su profesión, las leyes penales de dicho país. Como el diploma del Sr. Bouchoucha no se contempla en la Directiva 75/362 como equivalente al título de medicina francés, consideran que debe aplicarse a este último el Derecho interno. Por último, estiman que la alegación relativa al Acta Única Europea, expuesta en el marco del procedimiento nacional, es impertinente, habida cuenta que el apartado 2 del artículo 16 de esta Acta sustituye la segunda frase del apartado 2 del artículo 57 del Tratado por disposiciones que exigen la unanimidad en el seno del Consejo «para aquellas directivas cuya ejecución en un Estado miembro al menos implique una modificación de los principios legales vigentes relativos al régimen de las profesiones en lo que se refiere a la formación y a las condiciones de acceso a las mismas de las personas físicas», como ocurre con Francia en el presente caso.
La República Francesa alega que en materia médica el ordenamiento jurídico comunitario reposa, hoy por hoy, sobre el pricipio de libertad de establecimiento, aplicado no mediante la armonización general de los estudios de medicina, sino mediante el reconocimiento mutuo de los títulos, caso por caso, con arreglo a las directivas. Destaca que la Directiva 75/362 se aplica, según su artículo 1, «a las actividades de los médicos» y que el artículo 1 de la Directiva 75/363 subordina el acceso a las actividades de la profesión médica y el ejercicio! dé las mismas a la posesión de un diploma, certificado u otro título de médico mencionado en el artículo 3 de la Directiva 75/362, que garantice que el interesado ha adquirido los conocimientos adecuados. Si bien los Estados miembros han establecido así el marco del contenido de la formación médica, no han dado, sin embargo, una definición comunitaria precisa de las «actividades de los médicos».
La definición de estas actividades figura, en Francia, en el artículo L 372 del Code de la santé publique, en tanto que el artículo 2 del decreto ministerial de 6 de enero de 1962 califica la osteopatia y las manipulaciones de vértebras como actividades reservadas a los médicos. Aquella persona que carezca de un título de medicina francés y posea simplemente un diploma expedido en otro Estado miembro sin que éste figure en las listas de equivalencia elaboradas por la Directiva 75/362 no puede ejercer actividades consideradas como médicas en el Derecho interno francés. A su juicio, esta interpretación es confirmada por la sentencia de 7 de febrero de 1979 (Knoors, 115/78, Rec. 1979, p. 399), que demuestra que los propios nacionales de un Estado miembro sólo pueden beneficiarse de las disposiciones del artículo 52 del Tratado cuando la formación profesional que hayan adquirido en otro Estado miembro esté «reconocida por el Derecho comunitario».
La República Francesa subraya, además, el carácter médico de los tratamientos osteopáticos y los posibles peligros que implica la utilización de estas terapias. Por último, plantea dudas en cuanto a la validez del diploma obtenido por el Sr. Bouchoucha en la Escuela Europea de Osteopatia de Maidstone, ya que, en el Reino Unido, la enseñanza y las posibilidades de establecimiento como «terapeuta» son libres y no están reguladas, lo que hace que cualquier individuo pueda legalmente crear una escuela y desarrollar una labor docente concediendo diplomas sin ningún valor universitario, pero cuyos titulares son «doctores», entre otros, en osteopatia. En cambio, en cuanto a los conocimientos, estos osteópatas no tienen nada en común con los osteópatas médicos.
La República Italiana estima que la cuestión planteada es esencialmente equivalente a las planteadas por los órganos jurisdiccionales italianos en los asuntos acumulados C-54/88 (Nino), C-91/88 (Prandini y Goti) y C-14/89 (Pierini) a propósito de las actividades de pranoterapeutas y de bioterapeutas ejercidas en Italia por nacionales italianos que no poseen título que les permita ejercer la profesión médica. Recordando la sentencia de 20 de abril de 1988 (Bekaert, 204/87, Rec. 1988, p. 2029), el Gobierno italiano sostiene que no se plantea ninguna cuestión de Derecho comunitario, ya que no ha aparecido elemento alguno que exceda del marco puramente nacional.
Con carácter complementario, alega que el artículo 52 del Tratado, en relación con el artículo 57, no obliga a los Estados miembros a regular el ejercicio de todas las actividades de carácter profesional. Con arreglo a la disposición general del artículo 7 del Tratado, los Estados miembros están obligados a suprimir toda disposición discriminatoria para garantizar la igualdad de trato (fuera de las excepciones indicadas en los artículos 55 y 56) y a aplicar las directivas que se adoptan en el marco comunitario. A falta de tales directivas, un Estado miembro tampoco está obligado a regular una actividad determinada (aunque exista una regulación específica en otros Estados miembros). Por consiguiente, el Estado miembro queda en libertad de establecer sanciones contra aquel que ejerza dicha actividad, siempre que no exista ninguna discriminación en razón de la nacionalidad, como ocurrió en Francia en relación con los osteópatas.
La Comisión destaca, con carácter previo, que la cuestión planteada parece referirse directamente a la compatibilidad de una normativa nacional con el Derecho comunitario. Ahora bien, la competencia del Tribunal de Justicia en el marco del artículo 177 del Tratado consiste, no en pronunciarse sobre la compatibilidad de las disposiciones de una norma nacional con el Tratado, sino en facilitar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación aplicables del Derecho comunitario que puedan permitirle juzgar acerca de dicha compatibilidad (sentencia de 30 de noviembre de 1983, Van Bennekom, 227/82, Rec. 1983, p. 3883). A su juicio, la cuestión plantea, por consiguiente, si el principio del derecho de establecimiento prohibe a un Estado miembro reservar el ejercicio de una actividad profesional como la osteopatia exclusivamente a quienes posean un título de medicina e imponer sanciones penales a tal fin, incluido el caso de los titulares de diplomas de osteopatia concedidos en otros Estados miembros.
La Comisión, habida cuenta de la falta de una normativa comunitaria en la materia (como por otra parte en materia de acupuntura, de homeopatía y de quiropráctica), estima que el sector de que se trata es competencia del Derecho de cada Estado miembro. Este último es, pues, libre de reservar la actividad de que se trata a los médicos e incluso de prohibirla bajo pena de sanción. En el presente caso, esta prohibición no reviste un carácter discriminatorio, en la medida en que se aplica tanto a los nacionales como a los extranjeros. Por lo demás, aunque el Sr. Bouchoucha posea un diploma de osteópata concedido por otro Estado miembro, es nacional francés.
Gordon Slynn
Juez Ponente
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*1
)	Lengua de procedimiento: francés.