SENTENZA DEL TRIBUNALE (Decima Sezione)
5 giugno 2024 (*)
«Responsabilità extracontrattuale – Politica economica e monetaria – Vigilanza prudenziale sugli enti creditizi – Decisioni della BCE relative a Banca Carige – Articoli 4 e 16 del regolamento (UE) n. 1024/2013 – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti agli individui – Legittimo affidamento – Conflitto di interessi – Proporzionalità – Parità di trattamento – Diritto di proprietà – Eccezione di illegittimità»
Nella causa T‑134/21,
Malacalza Investimenti Srl, con sede in Genova (Italia),
Vittorio Malacalza, residente in Genova,
rappresentati da L. Boggio, S. Carbone e A. D’Angelo, avvocati,
ricorrenti,
contro
Banca centrale europea (BCE), rappresentata da R. Bax e A. Pizzolla, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Commissione europea, rappresentata da D. Triantafyllou, P. Messina e A. Steiblytė, in qualità di agenti,
interveniente,
IL TRIBUNALE (Decima Sezione),
composto da O. Porchia, presidente, M. Jaeger, L. Madise, P. Nihoul (relatore) e S. Verschuur, giudici,
cancelliere: P. Nuñez Ruiz, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 26 settembre 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        Con il loro ricorso fondato sull’articolo 268 TFUE, la Malacalza Investimenti Srl e Vittorio Malacalza, ricorrenti, chiedono il risarcimento del danno che essi avrebbero subito a causa del comportamento illecito della Banca centrale europea (BCE) nell’esercizio della sua funzione di vigilanza prudenziale su Banca Carige (in prosieguo: la «banca») tra il 2014 e il 2019.
Fatti
2        La banca è un ente creditizio di grandi dimensioni stabilito in Italia, quotato in Borsa e soggetto alla vigilanza prudenziale diretta della BCE dal 2014 in forza del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (GU 2013, L 287, pag. 63).
3        I ricorrenti sono azionisti della banca. Nel momento in cui è stato introdotto il presente ricorso la Malacalza Investimenti deteneva 15 288 774 azioni ordinarie, rappresentanti circa il 2,016% del capitale della banca, mentre Malacalza deteneva 121 017 azioni ordinarie, rappresentanti circa lo 0,011% del capitale della banca.
4        Malacalza era stato inoltre membro e vicepresidente del consiglio di amministrazione della banca, dal 31 marzo 2016 al 3 agosto 2018.
5        Il 23 aprile 2015, al fine di porre rimedio alla carenza di capitale constatata mediante la valutazione approfondita condotta dalla BCE nel 2014, l’assemblea straordinaria degli azionisti della banca ha approvato un aumento di capitale pari a EUR 850 milioni.
6        Con decisione del 9 dicembre 2016 la BCE ha adottato una misura di intervento precoce che consisteva nel chiedere alla banca di presentare, entro il 28 febbraio 2017, un piano strategico e un piano operativo per la riduzione delle emissioni di prestiti in sofferenza, con una chiara indicazione delle misure da adottare e del calendario da rispettare per raggiungere tale obiettivo (in prosieguo: la «misura di intervento precoce»).
7        Per conseguire gli obiettivi fissati nella misura di intervento precoce, nel settembre 2017 il consiglio di amministrazione della banca ha approvato un piano di ricapitalizzazione che comprendeva, in particolare, un aumento di capitale di EUR 560 milioni, da attuare entro la fine del 2017.
8        In seguito all’approvazione del prospetto da parte della Commissione nazionale per le società e la borsa, l’aumento di capitale è stato infine completato il 21 dicembre 2017, per un importo pari a EUR 544 milioni.
9        Il 28 dicembre 2017 la BCE ha notificato alla banca la sua decisione che stabiliva i requisiti prudenziali per il 2018.
10      Successivamente, la banca ha tentato invano di aumentare il capitale al fine di rispettare i requisiti applicabili. Difatti, un tentativo di emissione di strumenti di capitale è fallito tre volte nel 2018 (nei mesi di marzo, maggio e giugno) a causa dello scarso interesse degli investitori.
11      Tali fallimenti hanno accentuato, in seno al consiglio di amministrazione della banca, le tensioni circa le modalità con cui rimediare all’inosservanza dei requisiti patrimoniali e con cui attuare il piano di rafforzamento patrimoniale del 2017, menzionato nel precedente punto 7. Tali disaccordi hanno portato a un certo numero di dimissioni, inclusa quella di Malacalza, che hanno reso necessaria la nomina di un nuovo consiglio di amministrazione. È per questo motivo che gli azionisti della banca, in occasione dell’assemblea generale straordinaria del 20 settembre 2018, hanno nominato nuovi amministratori e designato Modiano alla carica di presidente e Innocenzi a quella di amministratore delegato.
12      Tenuto conto degli insuccessi della banca nel tentativo di collocare i suoi strumenti di capitale sul mercato, con decisione del 14 settembre 2018 (in prosieguo: la «decisione sul capitale»), la BCE ha rifiutato di approvare il piano di conservazione del capitale che era stato redatto dalla banca e le ha chiesto di presentare e far approvare dal suo consiglio di amministrazione, entro il 30 novembre 2018, un nuovo piano volto a ripristinare e garantire, in modo duraturo, il rispetto dei requisiti patrimoniali entro il 31 dicembre 2018.
13      Per ottemperare a tale richiesta il consiglio di amministrazione ha adottato, il 12 novembre 2018, un piano di rafforzamento patrimoniale in due fasi, ossia, anzitutto, l’emissione di un prestito subordinato di classe 2 e, successivamente, un aumento di capitale sottoposto all’approvazione degli azionisti.
14      La prima fase è stata realizzata mediante una sottoscrizione di obbligazioni per EUR 318,2 milioni da parte del Fondo interbancario di tutela dei depositi (in prosieguo: il «FITD») e per EUR 1,8 milioni da parte del Banco di Desio e della Brianza.
15      Nell’ambito della seconda fase, il 22 dicembre 2018 è stata convocata un’assemblea generale straordinaria per approvare un aumento di capitale mediante scambio di obbligazioni subordinate con azioni di nuova emissione, con l’obiettivo di rafforzare il capitale di classe 1.
16      Tuttavia quest’ultima proposta non veniva accolta a seguito dell’opposizione manifestata, in occasione di detta assemblea, da azionisti detentori di circa il 70% del capitale. Prima di pronunciarsi, tali azionisti chiedevano infatti che venissero loro comunicati, da un lato, il piano industriale e, dall’altro, il bilancio relativo alle attività esercitate nel 2018 dalla banca.
17      A seguito di tali eventi:
–        il 23 dicembre 2018 la banca ha dichiarato, tramite comunicato stampa, che, a seguito della bocciatura della proposta formulata dal consiglio di amministrazione, la vicepresidente e un altro membro di tale consiglio si erano dimessi con effetto immediato;
–        il 2 gennaio 2019, in un altro comunicato stampa, la banca ha annunciato le dimissioni, con efficacia a partire da tale data, di altri cinque membri del consiglio di amministrazione, fra cui il suo presidente, Modiano, e l’amministratore delegato, Innocenzi;
–        tali dimissioni hanno comportato la decadenza del consiglio di amministrazione in applicazione, da un lato, dell’articolo 18, comma 12, dello statuto della banca e, dall’altro, dell’articolo 2386 del codice civile italiano.
18      In osservanza dello statuto della banca, i quattro membri del consiglio di amministrazione non dimissionari sono rimasti in carica per l’ordinaria amministrazione.
19      Il 1º gennaio 2019 la BCE ha deciso di assoggettare la banca ad amministrazione straordinaria (in prosieguo: la «decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria»), in applicazione delle disposizioni del decreto legislativo del 1º settembre 1993, n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (GURI n. 230, del 30 settembre 1993, e supplemento ordinario alla GURI n. 92; in prosieguo: il «testo unico bancario»), che recepisce l’articolo 29 della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2014, L 173, pag. 190), con i seguenti effetti:
–        scioglimento del consiglio di amministrazione della banca e sostituzione degli ex membri con tre amministratori temporanei tra cui, in particolare, Modiano e Innocenzi;
–        scioglimento del collegio sindacale della banca e sostituzione degli ex membri con altre tre persone;
–        attribuzione ai nuovi organi del compito consistente nel dare corso alle azioni necessarie ad assicurare che la banca tornasse a rispettare i requisiti patrimoniali in modo sostenibile.
20      Il 2 gennaio 2019, l’adozione della decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria veniva annunciata tramite un comunicato stampa e la negoziazione dei titoli emessi o garantiti della banca veniva sospesa dalla Commissione nazionale italiana per le società e la borsa, fino alla vigenza della decisione ovvero fino a quando, anche in esito alle ulteriori iniziative delle competenti autorità per la vigilanza prudenziale, non fosse stato ripristinato un quadro informativo completo sui titoli emessi o garantiti dalla banca.
21      A seguito del riesame delle condizioni in base alle quali era stata adottata la decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria la misura è stata prorogata tre volte, il 29 marzo, il 30 settembre e il 20 dicembre 2019, per promuovere una stabilizzazione della situazione della banca e consentire il completamento del rafforzamento patrimoniale.
22      Il 9 agosto 2019 la banca, la Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano, il FITD e lo Schema volontario di intervento del FITD hanno sottoscritto un accordo quadro delineante le caratteristiche di un piano industriale che prefigurava, tra l’altro, un aumento di capitale pari a EUR 700 milioni e l’emissione di un nuovo prestito subordinato di classe 2.
23      Con lettera datata 18 settembre 2019 la BCE ha dichiarato, sulla base dell’articolo 56 del testo unico bancario, che l’aumento di capitale previsto non era contrario ad una sana e prudente gestione della banca.
24      Ciò posto, il 20 settembre 2019 è stata convocata un’assemblea generale straordinaria degli azionisti della banca al fine di approvare l’aumento di capitale pari a EUR 700 milioni. La proposta di aumento di capitale è stata approvata dall’assemblea degli azionisti. La Malacalza Investimenti non ha partecipato all’assemblea.
25      Il 31 gennaio 2020, dopo l’attuazione dell’aumento di capitale, in occasione dell’assemblea generale ordinaria degli azionisti della banca, sono stati eletti un nuovo consiglio di amministrazione e un nuovo collegio sindacale. A seguito di tali elezioni, i commissari straordinari e il comitato di sorveglianza hanno trasferito, in pari data, l’amministrazione della banca agli organi di nuova elezione, concludendo così l’amministrazione straordinaria di tale ente creditizio, durata in totale circa tredici mesi.
Conclusioni delle parti
26      I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–        condannare la BCE al pagamento, a titolo di risarcimento del danno:
–        in favore di Malacalza Investimenti, dell’importo di EUR 870 525 670, o di qualunque altro, maggiore o minore, ritenuto di giustizia, con determinazione, occorrendo, in via equitativa;
–        in favore di Malacalza, di un importo pari a EUR 9 546 022 o di qualunque altro, maggiore o minore, ritenuto di giustizia, con determinazione, occorrendo, in via equitativa;
–        in favore di entrambi i ricorrenti, delle spese e onorari di giudizio;
–        accertare, ove ritenuto occorrente, l’illegittimità dei provvedimenti dei quali è affermata l’illegittimità;
–        ordinare alla BCE, a titolo di misure istruttorie:
–        di esibire numerosi rapporti ispettivi, bozze di decisione e decisioni;
–        di produrre, tra i documenti di vigilanza prudenziale, diversi verbali delle riunioni del consiglio di amministrazione della banca;
–        ordinare, a titolo di misure istruttorie:
–        la realizzazione di una perizia:
–        sulla ricognizione, a titolo degli esercizi dal 2015 al 2019, di dati relativi alla situazione di altre banche italiane e dell’Unione europea per quanto concerne, in particolare, gli elementi rilevanti dei conti economici e delle situazioni patrimoniali, i livelli di esposizione e di accantonamento dei crediti deteriorati, le situazioni di liquidità, i requisiti patrimoniali e di SREP (Supervisory Review and Evaluation Process – processo di vigilanza prudenziale e di valutazione) imposti ad ognuna di queste banche dalla BCE e dalle banche centrali nazionali competenti, nonché ogni eventuale disposizione di dismissione di crediti deteriorati e, inoltre, sul raffronto tra tali dati e i dati corrispondenti della banca, per gli stessi esercizi dal 2015 al 2019;
–        sulla valutazione dell’uniformità o meno del trattamento riservato alla banca e alle diverse banche dalle autorità di vigilanza dell’Unione e nazionali;
–        sulla valutazione dell’importo dei danni subiti dai ricorrenti.
27      Sostenuta dalla Commissione europea, la BCE chiede che il Tribunale voglia:
–        dichiarare il ricorso infondato;
–        respingere le domande relative ai mezzi istruttori;
–        condannare i ricorrenti a tutte le spese.
In diritto
Sulla domanda di risarcimento danni
28      Nel loro ricorso, i ricorrenti denunciano la responsabilità extracontrattuale dell’Unione per otto illeciti:
–        il primo, a causa della violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, della normativa italiana a causa del suo omesso intervento per rettificare dichiarazioni ingannevoli formulate sulla solidità della banca da amministratori di quest’ultima;
–        il secondo, a causa della violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, della normativa dell’Unione nei suoi rapporti con il consiglio di amministrazione della banca;
–        il terzo, a causa della violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, della normativa italiana per quanto riguarda l’approvazione, in data 18 settembre 2019, di un aumento di capitale contrario al diritto di prelazione previsto dallo statuto della banca;
–        il quarto, a causa della violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, della normativa italiana in relazione alla nomina di amministratori temporanei in conflitto di interessi;
–        il quinto, a causa della violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, al momento dell’adozione della misura di intervento precoce, di diverse norme e diversi principi;
–        il sesto, a causa della violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, nella decisione sul capitale, del principio di proporzionalità in ragione dell’imposizione alla banca di un termine troppo breve per consentirle di rispettare i requisiti ad essa imposti in materia di capitale;
–        il settimo, a causa della violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, del principio di tutela del legittimo affidamento a causa delle assicurazioni fornite agli azionisti sulla situazione della banca;
–        l’ottavo, a causa della violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, del diritto di proprietà riconosciuto agli azionisti a causa della riduzione significativa del valore delle loro partecipazioni nella banca.
29      In via preliminare occorre ricordare che l’Unione è un’unione di diritto in cui le sue istituzioni, organi e organismi sono soggetti al controllo della conformità dei loro atti, in particolare, al Trattato e ai principi generali del diritto (sentenza del 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, punto 23; v., altresì, sentenza del 26 giugno 2012, Polonia/Commissione, C‑336/09 P, EU:C:2012:386, punto 36 e giurisprudenza ivi citata).
30      Pertanto, gli individui che si ritengono lesi da atti adottati dalla BCE nell’ambito dei suoi compiti di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi possono mettere in discussione la validità di tali atti sulla base degli articoli 263, 267 o 277 TFUE, quando sono soddisfatte le condizioni previste per l’applicazione di tali disposizioni.
31      Inoltre, i privati che ritengono che la BCE abbia omesso di emanare nei loro confronti un atto diverso da una raccomandazione o da un parere possono denunciare la carenza di tale istituzione secondo le modalità previste dall’articolo 265 TFUE.
32      Peraltro, i soggetti dell’ordinamento possono chiedere che venga accertata la responsabilità extracontrattuale dell’Unione e chiedere un risarcimento ai sensi dell’articolo 340, terzo comma, TFUE quando ritengono di aver subito un danno a causa di un comportamento adottato dalla BCE nell’assolvimento dei suoi compiti di vigilanza prudenziale.
Sulle condizioni per la sussistenza di una responsabilità extracontrattuale dell’Unione nell’ambito della vigilanza prudenziale sugli enti creditizi da parte della BCE
33      A tal riguardo occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, dall’articolo 76 e dall’articolo 84, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale risulta che la controversia, in linea di principio, è determinata e circoscritta dalle parti e che il giudice dell’Unione non può statuire ultra petita (v. sentenza del 17 settembre 2020, Alfamicro/Commissione, C‑623/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:734, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
34      Affinché venga accertata la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, gli interessati devono dimostrare che tre condizioni sono soddisfatte cumulativamente: l’illiceità del comportamento imputabile all’istituzione o ai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni, la concretezza del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento dedotto e il danno lamentato (sentenza del 20 settembre 2016, Ledra Advertising e a./Commissione e BCE, da C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punto 64; v., altresì, sentenza del 7 ottobre 2015, Accorinti e a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
35      Nel caso di specie, il Tribunale ritiene opportuno esaminare se la prima di tali condizioni sia soddisfatta. Ciò avviene, secondo la giurisprudenza, quando il comportamento contestato implica una norma giuridica preordinata a conferire diritti agli individui e quando la violazione addebitata all’istituzione è sufficientemente qualificata (sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punto 42; del 7 ottobre 2015, Accorinti e a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, punto 67, e del 24 gennaio 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, non pubblicata, EU:T:2017:21, punto 69).
–       Sul primo requisito, relativo alla natura delle norme che possono far sussistere una responsabilità extracontrattuale dell’Unione
36      Sul primo requisito, la giurisprudenza precisa che una norma giuridica è preordinata a conferire diritti agli individui quando essa genera, a vantaggio di questi ultimi, un vantaggio qualificabile come diritto quesito, ha la funzione di tutelare i loro interessi o procede all’attribuzione, a favore degli individui, di diritti il cui contenuto può essere sufficientemente individuato (v. sentenze del 23 maggio 2019, Steinhoff e a./BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, punto 140 e giurisprudenza ivi citata, e del 9 febbraio 2022, QI e a./Commissione e BCE, T‑868/16, EU:T:2022:58, punto 90 e giurisprudenza ivi citata).
37      Affinché venga accertata la responsabilità dell’Unione, è necessario che la tutela offerta dalla norma invocata sia effettiva nei confronti dell’individuo che l’invoca. Una norma non può essere presa in considerazione se non conferisce nessun diritto all’individuo che l’invoca, anche se essa conferisce un diritto ad altre persone fisiche o giuridiche (sentenza del 23 maggio 2019, Steinhoff e a./BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, punto 77; v., altresì, sentenza del 9 febbraio 2022, QI e a./Commissione e BCE, T‑868/16, EU:T:2022:58, punto 90 e giurisprudenza ivi citata).
–       Sul secondo requisito, relativo al tipo di violazione richiesta perché sussista una responsabilità extracontrattuale dell’Unione
38      Sul secondo requisito, il criterio giudicato decisivo per stabilire se una violazione sia sufficientemente qualificata è la violazione grave e manifesta, da parte dell’istituzione, dei limiti posti al suo potere discrezionale (sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punto 43; del 7 ottobre 2015, Accorinti e a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, punto 67, e del 24 gennaio 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, non pubblicata, EU:T:2017:21, punto 69).
39      Pertanto, un elemento determinante per stabilire se ci si trovi in presenza di una violazione sufficientemente qualificata è l’ampiezza del potere discrezionale di cui dispone l’istituzione (sentenza del 12 luglio 2005, Commissione/CEVA e Pfizer, C‑198/03 P, EU:C:2005:445, punti 65 e 66).
40      A tal fine, spetta al giudice dell’Unione prendere in considerazione la complessità della situazione da disciplinare, le difficoltà di applicazione o interpretazione dei testi, il grado di chiarezza e precisione della norma violata e il carattere doloso o inescusabile dell’errore commesso (sentenza del 3 marzo 2010, Artegodan/Commissione, T‑429/05, EU:T:2010:60, punto 62).
41      Ciò premesso, semplici errori di valutazione non possono essere sufficienti, come tali, a qualificare una violazione come manifesta e grave (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2008, MyTravel/Commissione, T‑212/03, EU:T:2008:315, punto 85).
42      Nel caso di specie, occorre rilevare che i comportamenti censurati sono stati adottati dalla BCE nell’esercizio dei compiti di vigilanza prudenziale che le sono affidati per consentirle di garantire la sicurezza e la solidità degli enti creditizi.
43      Affinché essa possa assolvere tali compiti, l’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013 conferisce alla BCE il potere di effettuare operazioni quali l’autorizzazione e la revoca delle licenze bancarie, il controllo dell’applicazione dei requisiti prudenziali regolamentari vigenti e dei sistemi interni di valutazione dei rischi, la facoltà di imporre requisiti patrimoniali supplementari riguardo al capitale, nonché la facoltà di imporre regole di governo societario adeguate.
44      Nell’effettuare tali operazioni la BCE, come suggerito dal considerando 17 del regolamento n. 1024/13, deve valutare il profilo di rischio delle banche interessate e determinare, per ciascuna di esse, gli eventi che possono influenzarlo tenendo conto della diversità degli enti, delle loro dimensioni e del loro modello aziendale.
45      Siffatte analisi implicano la realizzazione di valutazioni che, a causa del loro carattere complesso, giustificano il riconoscimento alla BCE, secondo la giurisprudenza, di un ampio potere discrezionale (v., in tal senso, sentenze dell’8 maggio 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, punto 86; del 4 maggio 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punto 55, e del 13 dicembre 2017, Crédit mutuel Arkéa/BCE, T‑712/15, EU:T:2017:900, punto 181).
46      In conclusione dalla giurisprudenza ora esaminata risulta che nella presente causa i ricorrenti, se intendono dimostrare la responsabilità extracontrattuale della BCE, devono provare in modo giuridicamente adeguato che quest’ultima ha infranto in modo grave e manifesto, violando il potere discrezionale riconosciutole, una norma di diritto dell’Unione che conferisce diritti agli individui.
47      Per stabilire se una siffatta violazione sia stata commessa il giudice dell’Unione deve prendere in considerazione, alla luce degli elementi addotti dai ricorrenti, l’ampio potere discrezionale riconosciuto alla BCE nell’esercizio dei suoi compiti di vigilanza prudenziale.
–       Sulla domanda, formulata dalla BCE con il sostegno della Commissione, diretta a fare richiamo ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri per definire il regime di responsabilità extracontrattuale applicabile all’Unione in materia di vigilanza prudenziale
48      La BCE, sostenuta dalla Commissione, ha invitato il Tribunale a definire, in funzione del diritto nazionale vigente negli Stati membri, il regime di responsabilità extracontrattuale al quale dovrebbe essere assoggettata l’Unione in materia di vigilanza prudenziale.
49      In primo luogo, la BCE ha suggerito di applicare a livello dell’Unione la giurisprudenza sviluppata con la sentenza del 12 ottobre 2004, Paul e a. (C‑222/02, EU:C:2004:606), nella quale la Corte ha considerato compatibile con il diritto dell’Unione una normativa nazionale, che escludeva la responsabilità extracontrattuale delle autorità nazionali di vigilanza prudenziale quando queste ultime agivano nell’ambito di norme adottate per servire l’interesse generale.
50      A tal riguardo occorre rilevare che la sentenza del 12 ottobre 2004, Paul e a. (C‑222/02, EU:C:2004:606), non può essere applicata direttamente alla presente controversia in quanto riguarda autorità nazionali, mentre il Tribunale è investito in questa sede di una causa vertente sulla responsabilità extracontrattuale di un’istituzione dell’Unione anche se, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013, tale istituzione può essere indotta ad esercitare, nelle circostanze ivi definite, i compiti attribuiti alle autorità nazionali nell’ambito della vigilanza prudenziale sugli enti creditizi.
51      Tuttavia occorre rilevare che la Corte ha stabilito, nella sentenza del 12 ottobre 2004, Paul e a. (C‑222/02, EU:C:2004:606), un rapporto tra, da un lato, l’oggetto perseguito dalla norma asseritamente violata e, dall’altro, la possibilità o, al contrario, l’impossibilità per gli individui di mettere in discussione la responsabilità extracontrattuale delle autorità di vigilanza. Infatti, in tale sentenza la Corte ha giudicato che, posto che i compiti dell’autorità nazionale di vigilanza erano svolti nell’interesse generale, il diritto dell’Unione non ostava a che il diritto nazionale, nella fattispecie il diritto tedesco, escludesse la responsabilità dell’autorità di vigilanza (sentenza del 12 ottobre 2004, Paul e a., C‑222/02, EU:C:2004:606, punto 32).
52      Analogamente, la responsabilità extracontrattuale delle istituzioni è stata riconosciuta a livello dell’Unione in casi che implicavano una norma che creava diritti a favore dei ricorrenti (v. punti 36 e 37 supra) ed è stata esclusa in ipotesi che non comportavano la creazione di diritti siffatti, in particolare in casi in cui le norme invocate perseguivano un obiettivo di interesse pubblico o presentavano un carattere istituzionale in quanto procedevano, in particolare, ad un’attribuzione o ad una ripartizione di competenze tra istituzioni (v., in tal senso, sentenze del 19 aprile 2012, Artegodan/Commissione, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, punto 81; dell’11 luglio 2007, Fédération des industries condimentaires de France e a./Commissione, T‑90/03, non pubblicata, EU:T:2007:208, punto 61; del 23 maggio 2019, Steinhoff e a./BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, punti da 136 a 141; del 9 febbraio 2022, QI e a./Commissione e BCE, T‑868/16, EU:T:2022:58, punti da 93 a 99).
53      In secondo luogo, la BCE ha affermato, con il sostegno della Commissione, che, secondo le analisi da essa effettuate, la maggioranza degli Stati membri limita ai casi di dolo o colpa grave la responsabilità delle autorità di vigilanza. A suo parere, tale approccio dovrebbe essere seguito a livello dell’Unione in applicazione dei principi generali comuni ai diritti degli Stati membri di cui all’articolo 340, terzo comma, TFUE. Un siffatto approccio sarebbe necessario per preservare l’azione della BCE consentendole di agire nell’interesse generale senza essere paralizzata dal timore di essere messa in discussione anche in caso di colpa lieve o di mera irregolarità.
54      A tal riguardo occorre rilevare che, nella sentenza del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79), la Corte ha considerato, per quanto riguarda la responsabilità di Stati membri per violazione del diritto dell’Unione, che l’obbligo di risarcire i danni causati ai privati non può essere subordinato ad una condizione derivante dalla nozione di «colpa che vada oltre la violazione manifesta e grave del diritto dell’Unione». Infatti, l’imposizione di una siffatta condizione supplementare equivarrebbe a rimettere in discussione il diritto al risarcimento che trova il suo fondamento nell’ordinamento giuridico dell’Unione (sentenza del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79, punto 79).
55      Nello stesso senso nella sentenza del 25 marzo 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), la Corte ha dichiarato che il diritto dell’Unione ostava a una normativa nazionale che subordinava il diritto dei privati a ottenere il risarcimento alla condizione supplementare, che andava oltre la violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione, basata sul carattere doloso di tale comportamento, come quella derivante dall’articolo 79, paragrafo 8, della legge sugli enti creditizi (v. sentenza del 25 marzo 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punto 121 e giurisprudenza ivi citata).
56      Orbene, il principio di equivalenza richiede che la disciplina complessiva dei ricorsi si applichi indistintamente ai ricorsi fondati sulla violazione del diritto dell’Unione e a quelli analoghi fondati sulla violazione del diritto interno (v. sentenza del 4 ottobre 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, punto 124 e giurisprudenza ivi citata).
57      Ne consegue che il diritto dell’Unione osta a che la responsabilità extracontrattuale di uno Stato membro e, sulla base del principio di equivalenza, quella di un’istituzione dell’Unione siano subordinate a condizioni che, come quelle relative all’esistenza del dolo o della colpa grave, eccedano la violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione.
58      È alla luce di tali principi che occorre esaminare gli otto illeciti denunciati dai ricorrenti.
Sul primo illecito, riguardo al fatto che la BCE avrebbe violato in maniera sufficientemente qualificata la normativa italiana, non intervenendo per rettificare dichiarazioni ingannevoli formulate, in merito alla solidità della banca, da amministratori di quest’ultima
59      Per quanto riguarda la prima illiceità del comportamento addebitato alla BCE i ricorrenti sostengono che, non rettificando dichiarazioni asseritamente ingannevoli formulate da amministratori della banca in merito alla solidità di quest’ultima, la BCE avrebbe violato in maniera sufficientemente qualificata tre disposizioni della normativa bancaria italiana, ossia l’articolo 53, comma 1, lettera d bis), l’articolo 53 bis, comma 1, lettera d), e l’articolo 67, comma 1, lettera e), del testo unico bancario.
60      La BCE, con il sostegno della Commissione, contesta l’argomento dei ricorrenti.
61      A tal riguardo, occorre ricordare che le omissioni imputabili alle istituzioni possono far sussistere la responsabilità dell’Unione quando queste ultime violano un obbligo legale di agire risultante da una disposizione del diritto dell’Unione (sentenze del 15 settembre 1994, KYDEP/Consiglio e Commissione, C‑146/91, EU:C:1994:329, punto 58; e del 26 febbraio 2016, Šumelj e a./Commissione, T‑546/13, T‑108/14 e T‑109/14, EU:T:2016:107, punto 42).
62      Occorre altresì ricordare che, conformemente alla giurisprudenza, perché sussista una responsabilità extracontrattuale dell’Unione, la disposizione di cui trattasi dev’essere preordinata a conferire ai ricorrenti un diritto che essi ritengono sia stato violato, e la violazione asseritamente avvenuta dev’essere sufficientemente qualificata (v. punto 35 supra).
63      Nella presente fattispecie, le disposizioni che sarebbero state violate in maniera sufficientemente qualificata si applicano alla BCE nella controversia ora pendente in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1024/2013, in forza del quale tale istituzione interviene in qualità di autorità competente in luogo dell’autorità nazionale quando, come nel caso di specie, gli enti da sorvegliare rientrano nella sua competenza ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013.
64      Per statuire, tali disposizioni devono essere esaminate secondo lo scopo da esse perseguito.
65      In primo luogo, l’articolo 53, comma 1, lettera d bis), e l’articolo 67, comma 1, lettera e), del testo unico bancario individuano informazioni che la BCE deve pubblicare sugli enti creditizi e, se del caso, sulla società madre di tali enti in modo da garantire la trasparenza dei mercati e quindi il loro regolare funzionamento nonché la stabilità del sistema finanziario nel suo complesso.
66      Infatti, l’articolo 53, comma 1, lettera d bis), del testo unico bancario affida all’autorità di vigilanza il compito di pubblicare informazioni relative agli enti creditizi, in particolare informazioni sull’adeguatezza patrimoniale, sulla limitazione del rischio, sulle partecipazioni che possono essere detenute, sul governo societario e sull’organizzazione amministrativa o contabile.
67      Peraltro l’articolo 67, comma 1, lettera e), del testo unico bancario prevede che, per l’esercizio della vigilanza su base consolidata, l’autorità di vigilanza fornisce alla società madre, mediante misure generali, informazioni vertenti sul gruppo bancario nel suo insieme o sulle sue componenti, riguardanti l’adeguatezza patrimoniale, la limitazione del rischio nelle sue diverse configurazioni, le partecipazioni, il governo societario, l’organizzazione amministrativa e contabile nonché i controlli interni e i sistemi di remunerazione e di incentivi.
68      Dal loro tenore letterale risulta che tali disposizioni impongono alla BCE un obbligo generale di pubblicità riguardante determinate categorie di informazioni per uno scopo di interesse pubblico, vale a dire garantire il buon funzionamento e la stabilità dei mercati. Viceversa esse non impongono, di per sé, alla BCE, direttamente o indirettamente, nessun obbligo di reagire in modo specifico, quando sul mercato vengono formulate, da parte di operatori, dichiarazioni a proposito della solidità di taluni enti, valutate come ingannevoli da altri. Pertanto da tali disposizioni non può dedursi nessun diritto, di una qualsivoglia natura, per gli investitori affinché la BCE intervenga, in ciascuno Stato membro, ogni volta che, in uno di essi, siano formulati commenti sugli enti soggetti alla sua vigilanza, i quali potrebbero essere giudicati dagli investitori come privi, in tutto o in parte, di fondamento.
69      Vero è che è possibile che dette dichiarazioni siano state formulate, nella fattispecie, da alcuni amministratori della banca. A causa delle loro funzioni, i mercati possono aver attribuito a tali dichiarazioni una sorta di credibilità. Pertanto, le suddette dichiarazioni possono aver inciso sul valore delle azioni che compongono il capitale della banca, causando possibilmente un danno ai ricorrenti.
70      Tuttavia occorre ricordare che l’esistenza di un presunto danno finanziario non è sufficiente, di per sé, a far sussistere una responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Affinché tale responsabilità possa essere messa in questione i ricorrenti devono dimostrare un comportamento illecito. A tal fine questi ultimi devono dimostrare, secondo la giurisprudenza, che una norma che conferisce diritti agli individui sia stata violata in maniera sufficientemente qualificata. Orbene i ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di una siffatta norma, e ancor meno quella di una siffatta violazione.
71      Nel caso di specie risulta che, se essi ritenevano di aver subito un danno a causa di tali dichiarazioni, spettava agli stessi ricorrenti reagire rettificando le dichiarazioni e perseguendo, se del caso, i loro autori dinanzi ai giudici competenti.
72      In secondo luogo, l’articolo 53 bis, comma 1, lettera d), del testo unico bancario prevede che, quando la situazione lo richiede, l’autorità di vigilanza può adottare misure specifiche nei confronti di una o più banche o dell’intero sistema bancario.
73      Secondo tale disposizione dette misure possono comportare la limitazione delle attività o della struttura territoriale della banca; il divieto per quest’ultima di effettuare determinate operazioni, anche di natura societaria, e di distribuire utili o altri elementi del capitale nonché, per gli strumenti finanziari che possono essere inclusi nel capitale a fini di vigilanza, il divieto di versare gli interessi; la fissazione di limiti all’importo totale della parte variabile della remunerazione nella banca, ove necessario per il mantenimento di una base di capitale sana; e, per le banche che beneficiano di interventi eccezionali di sostegno pubblico, la fissazione di limiti alla remunerazione totale degli esponenti aziendali.
74      Alla luce del suo tenore letterale risulta che l’articolo 53 bis, comma 1, lettera d), del testo unico bancario, come tale, è irrilevante quando si tratta di stabilire se alla BCE sia stato imposto un obbligo per costringerla a rettificare dichiarazioni attribuite a taluni operatori, e giudicate errate da altri, riguardo alla stabilità finanziaria della banca. Nessun obbligo di tale natura è ivi imposto in tal senso alla BCE, direttamente o indirettamente. A meno di non estendere indebitamente la sua portata, tale disposizione non può essere interpretata in modo da far aggiungere, a carico della BCE, un obbligo che, non essendo stato introdotto nel testo, non è stato sancito dal legislatore dell’Unione.
75      Ne consegue che l’argomento dei ricorrenti relativo alla prima illiceità del comportamento addebitato alla BCE dev’essere respinto.
Sul secondo illecito, riguardo al fatto che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, la normativa dell’Unione nei suoi rapporti con il consiglio di amministrazione della banca
76      Per quanto riguarda la seconda illiceità del comportamento addebitato alla BCE i ricorrenti affermano che essa avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, gli articoli 4 e 16 del regolamento n. 1024/2013:
–        accordandosi con Modiano e Innocenzi affinché essi si dimettessero, il 2 gennaio 2019, provocando la decadenza del consiglio d’amministrazione della banca e aprendo così la strada all’assoggettamento ad amministrazione straordinaria di tale istituto;
–        tentando di limitare i poteri del consiglio di amministrazione ad una mera ratifica delle decisioni prese dall’amministratore delegato, in occasione della riunione del 16 febbraio 2018 e nel corso di scambi successivi tra Malacalza, Nouy (presidente del comitato di sorveglianza della BCE) e Quintana (membro della direzione generale per la vigilanza microprudenziale della BCE);
–        celando al consiglio di amministrazione, per diversi mesi, la portata delle difficoltà della banca in materia di capitale, informando quest’ultimo soltanto il 21 giugno 2018 del contenuto di una lettera, che la BCE avrebbe tuttavia inviato, il 4 giugno 2018, al direttore generale.
77      La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tale argomento.
78      Per statuire occorre esaminare, in ordine successivo, le due disposizioni invocate dai ricorrenti.
79      In primo luogo, l’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013 prevede che la BCE abbia competenza esclusiva ad esercitare, a fini di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi stabiliti negli Stati membri, i compiti consistenti, in particolare, nell’autorizzare gli enti creditizi, nel valutare le notificazioni di acquisizioni e cessioni di partecipazioni qualificate negli enti creditizi e nel garantire il rispetto degli atti che impongono agli enti creditizi requisiti prudenziali in materia di requisiti patrimoniali, limiti alle grandi esposizioni, liquidità e governo societario, compresi i requisiti di onorabilità, competenza ed esperienza delle persone incaricate della gestione di detti enti.
80      A tal riguardo, occorre rilevare che i comportamenti addebitati alla BCE non hanno nessun rapporto con l’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013. Tale disposizione attribuisce, infatti, alla BCE competenze in materia prudenziale e prevede, per la precisione, che la BCE abbia «competenza esclusiva» nell’esercitare un certo numero di esse, ripartendo così tra tale istituzione e le autorità nazionali i compiti che possono essere previsti in questo tipo di settore.
81      Pertanto tale disposizione, in quanto attribuisce competenze alle istituzioni e le ripartisce tra loro, mira a realizzare l’obiettivo generale di organizzare un sistema normativo vertente su un settore di attività a vantaggio dell’interesse pubblico senza concedere, di per sé, ai privati diritti che possano fondare un ricorso dinanzi al Tribunale.
82      In secondo luogo, l’articolo 16, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1024/2013 autorizza la BCE, ai fini dell’assolvimento dei compiti attribuitile, a imporre agli enti creditizi di adottare, in una fase precoce, una serie di misure quando tali enti non rispettano i requisiti prudenziali o rischiano di non rispettarli, o ancora quando altre carenze non permettono di assicurare, all’interno di tali enti, una sana gestione o una copertura soddisfacente dei rischi.
83      Le misure di cui trattasi in tale disposizione possono consistere, in particolare, nell’esigere il rafforzamento del capitale, nel restringere o limitare l’attività dell’ente creditizio, nel chiedere la cessazione delle attività che comportano rischi eccessivi per la solidità dell’ente o nel rimuovere i membri dell’organo di gestione degli enti che non rispettano gli obblighi loro imposti.
84      Ancora una volta una siffatta disposizione, posto che si limita a procedere ad un’autorizzazione, non contiene di per sé norme preordinate a conferire diritti ai privati, ma organizza il funzionamento del sistema di vigilanza bancaria nell’interesse pubblico e non è idonea, a tale titolo, a far sussistere una responsabilità extracontrattuale dell’Unione.
85      Alla luce di tutto ciò si deve giudicare che, non essendo preordinati a conferire diritti ai privati, l’articolo 4 e l’articolo 16, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1024/2013 non possono fondare un’illiceità del comportamento addebitato alla BCE nell’ambito della vigilanza prudenziale da essa esercitata sulla banca tale da far sussistere una responsabilità dell’Unione per detto comportamento.
86      L’argomento dei ricorrenti relativo alla seconda illiceità del comportamento addebitato alla BCE dev’essere quindi respinto.
Sul terzo illecito, riguardo al fatto che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, la normativa italiana approvando, il 18 settembre 2019, un aumento di capitale contrario al diritto di prelazione previsto dallo statuto della banca
87      Per quanto riguarda la terza illiceità del comportamento addebitato alla BCE, i ricorrenti sostengono che quest’ultima avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, l’articolo 56 del testo unico bancario approvando, il 18 settembre 2019, un aumento di capitale contrario al diritto di prelazione riconosciuto agli azionisti dallo statuto della banca.
88      La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tale argomento.
89      L’articolo 56 del testo unico bancario è del seguente tenore:
«1. La Banca d’Italia accerta che le modificazioni degli statuti delle banche non contrastino con una sana e prudente gestione.
«2. Non si può dare corso al procedimento per l’iscrizione nel registro delle imprese se non consti l’accertamento previsto dal comma 1».
90      Nella presente fattispecie l’articolo 56 del testo unico bancario si applica alla BCE in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1024/2013, secondo il quale tale istituzione interviene in qualità di autorità competente in luogo dell’autorità nazionale quando, come nel caso di specie, gli enti da sorvegliare rientrano nella sua competenza in forza dell’articolo 4 di detto regolamento.
91      Dall’articolo 56 del testo unico bancario risulta che, nell’esercizio dei compiti ad essa affidati, l’autorità di vigilanza deve verificare la compatibilità, con i vincoli derivanti da una sana e prudente gestione, delle modificazioni apportate agli statuti degli enti creditizi, prima che dette modificazioni possano essere iscritte nel registro delle imprese.
92      Orbene, tale verifica non deve vertere sulla compatibilità della prevista modificazione statutaria con i diritti di prelazione degli azionisti, ma sulla compatibilità di detta modificazione con il dovere imperativo di una sana e prudente gestione, ex articolo 56 del testo unico bancario.
93      Pertanto il dovere di una sana e prudente gestione dimostra che, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, l’obiettivo da prendere in considerazione, nell’ambito della valutazione realizzata dall’autorità di vigilanza sulla base dell’articolo 56 del testo unico bancario, è la stabilità dell’ente creditizio e, più in generale, del sistema finanziario nel suo insieme.
94      Alla luce di ciò si deve giudicare che l’articolo 56 del testo unico bancario non conferisce, di per sé, diritti ai privati nel senso di cui ai precedenti punti 36 e 37. Pertanto l’argomento riguardante la terza illiceità del comportamento addebitato alla BCE dev’essere respinto.
Sul quarto illecito, riguardo al fatto che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, la normativa italiana nominando amministratori temporanei in conflitto di interessi
95      Per quanto riguarda la quarta illiceità del comportamento addebitato alla BCE, i ricorrenti sostengono che quest’ultima avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, l’articolo 71, comma 6, del testo unico bancario nominando, quali amministratori temporanei, l’ex presidente del consiglio di amministrazione, Modiano, e l’ex amministratore delegato della banca, Innocenzi. Una volta divenuti amministratori temporanei, sarebbe divenuto difficile per loro esercitare l’azione sociale nei confronti degli organi di amministrazione e di controllo (o di alcuni dei loro membri) nel frattempo sciolti. Pertanto queste due persone si sarebbero trovate al riparo, a causa della loro nomina come amministratori temporanei, da un’azione di responsabilità che avrebbe potuto essere proposta nei loro confronti per le decisioni adottate quando erano, rispettivamente, presidente del consiglio di amministrazione e amministratore delegato della banca.
96      La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tale argomento.
97      In via preliminare occorre rilevare che la decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria è stata annullata dal Tribunale con la sentenza del 12 ottobre 2022, Corneli/BCE (T‑502/19, con impugnazione pendente, EU:T:2022:627), senza che tale circostanza debba ostare al suo esame nel presente procedimento.
98      Da un lato, l’annullamento non è avvenuto a titolo di violazione per conflitto di interessi, contrariamente a quanto i ricorrenti chiedono nell’ambito della presente causa, bensì perché è stato commesso un errore nella determinazione della base giuridica utilizzata dalla BCE per adottare detta decisione (sentenza del 12 ottobre 2022, Corneli/BCE, T‑502/19, con impugnazione pendente, EU:T:2022:627, punti 113 e 114).
99      Dall’altro, il ricorso per risarcimento, per sua natura, costituisce un rimedio giurisdizionale autonomo che esercita una particolare funzione nell’ambito del regime dei mezzi di ricorso previsti dai Trattati ed è subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto (sentenza del 28 aprile 1971, Lütticke/Commissione, 4/69, EU:C:1971:40, punto 6, e ordinanza del 21 giugno 1993, Van Parijs e a./Consiglio e Commissione, C‑257/93, EU:C:1993:249, punto 14).
100    Pertanto si ammette che il Tribunale possa esaminare autonomamente, ai fini di un ricorso per risarcimento danni, la legittimità di un atto oggetto di un ricorso di annullamento. Tuttavia, mentre il ricorso di annullamento mira a sanzionare l’illegittimità di un atto giuridicamente vincolante, l’azione risarcitoria ha ad oggetto la domanda di risarcimento di un danno derivante da un atto oppure da un comportamento illecito, imputabile ad un’istituzione o ad un organo dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 7 ottobre 2015, Accorinti e a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, punti 61 e 62).
101    Fatta questa precisazione, risulta dall’articolo 71, comma 6, del testo unico bancario che, per poter esercitare le loro funzioni, gli amministratori temporanei devono presentare diverse caratteristiche, tra le quali figura il fatto di essere esenti da conflitti di interesse. Un siffatto requisito implica, da parte della BCE, che, quando procede alla nomina di amministratori temporanei, essa deve verificare l’assenza di conflitti di interessi tra gli interessati. In mancanza di una siffatta verifica tali persone non potrebbero infatti esercitare le loro funzioni anche se nominate, quando non rispettino tale requisito.
102    Orbene, il requisito dell’assenza di conflitto di interessi rientra, in generale, nel principio di imparzialità che mira a tutelare, secondo la giurisprudenza, da un lato, l’interesse generale e, dall’altro, l’interesse degli individui che potrebbero essere lesi a seguito della presenza di un tale conflitto di interessi (v., per analogia, sentenze del 6 aprile 2006, Camós Grau/Commissione, T‑309/03, EU:T:2006:110, punto 102, e del 6 giugno 2019, Dalli/Commissione, T‑399/17, non pubblicata, EU:T:2019:384, punto 100).
103    Pertanto il principio di imparzialità crea, secondo la giurisprudenza, nei confronti degli individui che possono essere danneggiati, un diritto soggettivo che, se violato in maniera sufficientemente qualificata, può far sussistere una responsabilità extracontrattuale dell’Unione per il danno eventualmente causato da un’istituzione nell’esercizio dei compiti ad essa affidati.
104    Ciò premesso occorre giudicare che l’articolo 71, comma 6, del testo unico bancario è preordinato a conferire diritti agli individui ai sensi dei precedenti punti 36 e 37.
105    Per quanto riguarda il fatto di accertare se la BCE abbia commesso una violazione sufficientemente qualificata dell’articolo 71, comma 6, del testo unico bancario occorre osservare che, per motivare l’adozione della decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria, detta istituzione non ha dichiarato che quest’ultima fosse giustificata dall’esistenza di «gravi irregolarità nell’amministrazione» della banca, ai sensi dell’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera b), del testo unico bancario, in combinato disposto con l’articolo 70 di detto testo.
106    A tal riguardo occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera b), e dell’articolo 70 del testo unico bancario l’autorità di vigilanza può sottoporre un ente ad amministrazione straordinaria in caso di gravi violazioni delle disposizioni legislative o regolamentari, gravi irregolarità nella gestione dell’ente creditizio, quando il deterioramento della situazione della banca o del gruppo bancario è particolarmente rilevante, quando è prevedibile una grave perdita di attivo o quando l’amministrazione temporanea è sollecitata mediante richiesta motivata degli organi amministrativi o dell’assemblea generale straordinaria dell’ente creditizio.
107    Nel caso di specie, se fossero state commesse irregolarità nella gestione della banca sarebbe stato necessario garantire, a tutela degli azionisti, che un procedimento potesse essere avviato nei confronti dei responsabili. Solo un’azione di responsabilità nei confronti degli ex membri degli organi di amministrazione sarebbe stata infatti tale da consentire l’indennizzo, da parte di detti responsabili, dei danni subiti dagli azionisti. In un’ipotesi del genere, poteva essere inappropriato nominare come amministratori temporanei persone che, in passato, avessero esercitato funzioni amministrative in seno alla banca. Infatti una nomina siffatta, come sostengono i ricorrenti, avrebbe reso poco realistica la prospettiva di un’azione di tale natura, in quanto gli amministratori temporanei non avrebbero avuto nessun interesse a mettere in discussione la propria responsabilità.
108    Tuttavia la situazione era diversa nel caso di specie in quanto, secondo i termini ivi utilizzati, la decisione di assoggettamento ad amministrazione straordinaria non è stata fondata su «gravi irregolarità», che sarebbero state commesse dai precedenti organi amministrativi della banca, bensì sul «deterioramento della situazione della banca (…) particolarmente significativo», ai sensi degli articoli 69 octiesdecies e 70 del testo unico bancario.
109    Peraltro, le difficoltà finanziarie della banca hanno preceduto la nomina di Modiano e di Innocenzi in qualità, rispettivamente, di presidente del consiglio di amministrazione della banca e di amministratore delegato, come risulta dall’esposizione dei fatti precedentemente riportata (punti da 5 a 10 supra).
110    Del resto occorre ricordare che, nell’esercizio della sua funzione prudenziale, la BCE gode di un ampio potere discrezionale, senza che il giudice possa sostituire la propria valutazione a quella effettuata dall’istituzione (v. punto 45 supra).
111    Orbene la BCE ha potuto ritenere, nell’esercizio di tale potere, senza violarne i limiti, che fosse opportuno affidare la gestione dell’amministrazione straordinaria a persone che avevano familiarità con l’ente creditizio interessato dalla misura in questione, dato che una siffatta familiarità era tale da consentire loro di reagire più rapidamente in un contesto di crisi di fronte alle difficoltà che si presentavano l’una dopo l’altra.
112    Su tale base si può giudicare che la BCE ha utilizzato il suo potere discrezionale in modo ragionevole, nominando a titolo di amministrazione straordinaria Modiano e Innocenzi, che erano tanto a conoscenza degli affari della banca da poter agire rapidamente di fronte alla situazione di crisi in cui quest’ultima versava.
113    Vero è che, come osservano i ricorrenti, l’azione sociale di responsabilità nei confronti dei membri degli organi amministrativi e di controllo che vengono sciolti è esercitata, per la durata dell’amministrazione straordinaria, dai commissari temporanei, conformemente all’articolo 72, comma 5, del testo unico bancario italiano.
114    Tuttavia l’assemblea degli azionisti, nonché gli azionisti che individualmente o congiuntamente detengono un quinto del capitale sociale o il diverso ammontare previsto nello statuto di un ente creditizio, sin dalla ripresa dell’amministrazione ordinaria di un ente creditizio possono proporre un’azione di responsabilità nei confronti dei membri degli organi di amministrazione e di vigilanza entro un periodo di cinque anni successivo alla cessazione dalle loro funzioni, conformemente agli articoli 2393 e 2393 bis del codice civile italiano.
115    Pertanto, a partire dalla ripresa della gestione ordinaria della banca l’assemblea degli azionisti e gli azionisti che detenevano, individualmente o congiuntamente, un quinto del capitale sociale o il diverso importo previsto nello statuto della banca avevano la facoltà di intentare un’azione di responsabilità nei confronti di Modiano e Innocenzi, nella loro qualità di ex membri del consiglio di amministrazione, entro un periodo di cinque anni decorrente dalla data di cessazione dalle loro funzioni.
116    A fortiori, alla luce di ciò si deve giudicare che, nominando Modiano e Innocenzi quali amministratori temporanei, la BCE si è mantenuta entro i limiti del ragionevole nell’esercizio del suo potere discrezionale.
117    Pertanto, poiché non è stata dimostrata nessuna violazione sufficientemente qualificata, l’argomento riguardante la quarta illiceità del comportamento addebitato alla BCE dev’essere respinto.
Sul quinto illecito, riguardo al fatto che, in sede di adozione di una misura di intervento precoce, la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, diverse norme e diversi principi
118    Per quanto riguarda il quinto illecito del comportamento addebitato alla BCE i ricorrenti formulano, avverso l’adozione della misura di intervento precoce, sei censure, contestate dalla BCE, con il sostegno della Commissione.
–       Sulla prima censura, relativa all’adozione della misura di intervento precoce sulla base di un semplice rischio di violazione del quadro normativo
119    Con la prima censura, i ricorrenti sostengono che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, l’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del testo unico bancario, avendo adottato la misura di intervento precoce in presenza di un semplice rischio di violazione del quadro normativo applicabile, laddove a loro avviso, in applicazione di tale disposizione, sarebbe stato doveroso fornire la prova di una violazione prevedibile.
120    A tal riguardo occorre rilevare che, ai sensi dell’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del testo unico bancario, la Banca d’Italia può adottare le misure di intervento precoce ivi menzionate quando, a seguito di un rapido deterioramento della situazione della banca interessata o del suo gruppo, essa rileva o prevede, in particolare, una violazione del regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 (GU 2013, L 176, pag. 337), e del titolo II della direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica la direttiva 2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE (GU 2014, L 173, pag. 349).
121    Nel caso di specie l’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del testo unico bancario si applica alla BCE in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1024/2013, ai sensi del quale tale istituzione interviene in qualità di autorità competente in luogo dell’autorità nazionale quando, come nel caso di specie, gli enti da sorvegliare rientrano nella sua competenza in forza dell’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013.
122    Ne consegue che, poiché l’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del testo unico bancario si limita a conferire all’autorità di vigilanza il potere di adottare una misura di intervento precoce quando, al termine della valutazione che spetta ad essa effettuare, le condizioni da esso previste sono soddisfatte, detta disposizione non conferisce, di per sé, agli individui diritti di cui essi potrebbero chiedere al giudice dell’Unione di garantire il rispetto.
123    Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento dei ricorrenti, secondo cui i diritti e gli interessi di cui essi dispongono in quanto azionisti sarebbero stati lesi in quanto essi sarebbero stati privati di un qualsiasi possibile coinvolgimento nella gestione della banca a seguito dell’adozione, da parte della BCE, della misura di intervento precoce.
124    A tal riguardo occorre considerare che l’effetto eventualmente prodotto da un intervento, da parte della BCE, sugli interessi degli azionisti di un ente creditizio non può essere preso in considerazione per accertare una responsabilità extracontrattuale di tale istituzione qualora la norma alla base di tale intervento non abbia lo scopo di creare o proteggere, in modo specifico, un diritto conferito loro in modo sufficientemente definito.
125    Orbene, come precisato nel precedente punto 122, l’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del testo unico bancario non mira a creare diritti a favore degli individui, anche se azionisti.
126    Infatti, è per tutelare la stabilità del sistema finanziario e quindi per realizzare un obiettivo di interesse pubblico che è stata adottata la misura di intervento precoce sul fondamento dell’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del testo unico bancario.
127    Difatti, la BCE ha motivato l’adozione della misura di intervento precoce con il rischio di violazione dei requisiti stabiliti dal quadro normativo applicabile. In tale misura il rischio preso in considerazione è stato suffragato in modo specifico e concreto alla luce dei criteri previsti dall’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del testo unico bancario, il quale fa riferimento all’esistenza di un rapido deterioramento della situazione dell’ente sottoposto a vigilanza come uno degli indizi di una possibile violazione, da parte di quest’ultimo, dei requisiti in materia di capitale.
128    A tale riguardo, la BCE ha precisato, nella misura di intervento precoce, che:
–        nel giugno 2016 il coefficiente di capitale primario di classe 1 (CET 1) e il coefficiente di capitale di classe 2 (TCR) della banca erano rispettivamente del 12,29% e del 14,37%. Tuttavia, l’evoluzione prevista di questi due rapporti nel 2017 li avrebbe portati a valori inferiori rispetto a quelli dell’anno precedente, vale a dire al 10,35% per il CET 1 e al 12,19% per il TCR, in violazione del requisito complessivo di capitale del 12,50% (v. punto 1.1.1 della misura di intervento precoce);
–        era probabile che i coefficienti patrimoniali si riducessero anche oltre i valori ora indicati, con perdite patrimoniali ancora più significative, tenuto conto dei risultati costanti e insufficienti in termini di redditività della banca negli ultimi anni, dell’elevato rischio di credito derivante dal livello dei prestiti in sofferenza, che metteva a rischio la capacità dell’ente sottoposto a vigilanza di generare utili, nonché delle incertezze connesse alle misure di risparmio dei costi previste nel piano strategico adottato dalla banca (v. punti 1.1.2 e 1.1.3 della misura di intervento precoce).
129    Alla luce di ciò si deve giudicare che, perseguendo un obiettivo di interesse pubblico, l’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del testo unico bancario non è preordinato a conferire diritti agli individui e che è proprio per conseguire tale obiettivo che esso è stato applicato nel caso di specie mediante l’adozione della misura di intervento precoce, con la conseguenza che la prima censura dev’essere respinta.
–       Sulla seconda censura, relativa all’obbligo previsto dalla misura di intervento precoce di cedere, a condizioni poco vantaggiose, prestiti asseritamente in sofferenza
130    Con la seconda censura i ricorrenti sostengono che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, l’articolo 69 noviesdecies del testo unico bancario imponendo alla banca, nella misura di intervento precoce, l’obbligo di cedere, a condizioni poco vantaggiose, prestiti asseritamente in sofferenza. Orbene, secondo i ricorrenti tale disposizione non consentirebbe l’imposizione di questo tipo di obbligo, ma prevederebbe soltanto la possibilità di attuare un piano di risanamento o di preparare un piano destinato a negoziare una ristrutturazione del debito con i creditori.
131    Ai sensi dell’articolo 69 noviesdecies del testo unico bancario, la Banca d’Italia può chiedere ad un ente creditizio o alla società madre di un gruppo bancario, quando sono soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 69 octiesdecies, comma 1, lettera a), del testo unico bancario, di attuare anche parzialmente il piano di risanamento adottato, di preparare un piano per negoziare la ristrutturazione del debito con tutti o alcuni creditori o, se del caso, di modificare la propria forma sociale.
132    Nell’esercizio di tale potere la Banca d’Italia può esigere l’aggiornamento del piano di risanamento quando le condizioni che hanno portato all’adozione della misura di intervento precoce differiscono dalle ipotesi previste nel piano. Inoltre, essa può fissare un termine per l’attuazione del piano e per l’eliminazione delle cause che hanno portato all’adozione della misura di intervento precoce.
133    Nella presente fattispecie l’articolo 69 noviesdecies del testo unico bancario si applica alla BCE in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1024/2013, secondo il quale tale istituzione interviene in qualità di autorità competente in luogo dell’autorità nazionale quando, come nel caso di specie, gli enti da sorvegliare rientrano nella sua competenza in forza dell’articolo 4 del regolamento n. 1024/2013.
134    Occorre considerare che, poiché l’articolo 69 noviesdecies del testo unico bancario si limita a conferire all’autorità di vigilanza il potere di chiedere agli enti creditizi di preparare o attuare un piano per negoziare una ristrutturazione del debito, quando le condizioni da esso previste sono soddisfatte, esso non conferisce, di per sé, diritti agli individui.
135    Pertanto, nel caso di specie è per conseguire un obiettivo di interesse pubblico che la BCE ha chiesto alla banca, nella misura di intervento precoce, di presentare, entro il 28 febbraio 2017, un piano strategico e un piano operativo che dovevano, almeno:
–        indicare le misure che la banca intendeva adottare per ridurre il livello dei crediti deteriorati;
–        includere obiettivi quantitativi per la riduzione dei prestiti in sofferenza;
–        indicare il calendario per l’attuazione di tali misure;
–        tenere conto degli obiettivi minimi stabiliti dalla BCE nella scelta delle misure da adottare per ridurre i prestiti in sofferenza, vale a dire al massimo EUR 5,5 miliardi di prestiti in sofferenza al 31 dicembre 2017, EUR 4,6 miliardi al 31 dicembre 2018 e EUR 3,7 miliardi al 31 dicembre 2019; e
–        essere approvati dall’organo di amministrazione della banca.
136    Pertanto, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti la misura di intervento precoce non ha imposto che la banca cedesse prestiti in sofferenza, e ancor meno che lo facesse a prezzi definiti nel corso di un periodo determinato. Conformemente all’articolo 69 noviesdecies del testo unico bancario, nella misura di intervento precoce la BCE si è limitata a chiedere alla banca di presentare un piano strategico e un piano operativo per ridurre la percentuale dei prestiti deteriorati presenti nel suo bilancio. Tuttavia, tali piani dovevano essere preparati e approvati dalla banca. Sarebbe spettato infatti ad essa individuare e attuare adeguate misure, indicando ad esempio quali crediti deteriorati cedere, secondo quali modalità, a quale controparte e a quale prezzo.
137    Inoltre, l’articolo 69 noviesdecies del testo unico bancario non osta a che la misura di intervento precoce indichi obiettivi minimi e fissi termini per la riduzione dei prestiti in sofferenza. Infatti, tale disposizione attribuisce espressamente alla BCE il potere di fissare un termine per l’attuazione del piano e per l’eliminazione delle cause all’origine dell’intervento precoce.
138    Alla luce di ciò si deve giudicare che l’articolo 69 noviesdecies del testo unico bancario persegue un obiettivo di interesse pubblico, senza essere preordinato a conferire diritti agli individui, e che è proprio per realizzare tale obiettivo che è stato applicato nel caso di specie dalla BCE quando quest’ultima ha adottato la misura di intervento precoce di cui alla seconda censura.
139    La seconda censura dev’essere dunque respinta.
–       Sulla terza censura, relativa al rispetto, entro un periodo determinato, dei requisiti imposti in materia di capitale
140    Con la terza censura, i ricorrenti sostengono che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, l’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1024/2013 dal momento che, nella misura di intervento precoce, essa ha ritenuto che la violazione, da parte della banca, dei requisiti in materia di capitale avrebbe potuto concretizzarsi in un orizzonte cronologico di oltre dodici mesi dopo l’adozione di tale misura.
141    Orbene, secondo i ricorrenti l’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1024/2013 limiterebbe il potere della BCE di adottare una misura nei confronti di un ente creditizio alle sole ipotesi in cui il rischio di violazione, da parte di tale ente, del quadro normativo applicabile si verifichi, al più tardi, entro i dodici mesi successivi all’intervento della BCE.
142    A tal riguardo occorre ricordare che, come precisato nei precedenti punti 82 e seguenti, l’articolo 16 del regolamento n. 1024/2013 attribuisce poteri alla BCE in materia di vigilanza prudenziale perseguendo un obiettivo di interesse pubblico senza conferire diritti agli individui.
143    Occorre pertanto respingere la terza censura.
–       Sulla quarta censura, relativa alla violazione del principio di parità di trattamento
144    Con la quarta censura, i ricorrenti fanno valere che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, il principio di parità di trattamento imponendo alla banca, nell’ambito della misura di intervento precoce, misure più esigenti di quelle adottate nei confronti di altri enti creditizi che, tuttavia, si sarebbero trovati in una situazione simile.
145    A tal riguardo occorre ricordare che il principio di parità di trattamento è sancito dagli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») ed esige che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa o che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (v. sentenza del 7 marzo 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, punto 41 e giurisprudenza ivi citata).
146    A questo titolo, il principio di parità di trattamento è tale, secondo la giurisprudenza, da conferire diritti agli individui (v., in tal senso, sentenze del 7 ottobre 2015, Accorinti e a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, punto 87, e del 24 gennaio 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, non pubblicata, EU:T:2017:21, punto 110).
147    Alla luce di ciò occorre verificare se, adottando la misura di intervento precoce, la BCE abbia violato il principio di parità di trattamento in modo grave e manifesto, violando i limiti dell’ampio potere discrezionale riconosciutole.
148    A tal riguardo occorre rilevare che, nell’esercizio della sua funzione prudenziale, la BCE deve effettuare valutazioni tecniche che tengano conto di un’ampia gamma di variabili, in particolare i livelli di capitale e di liquidità, i modelli aziendali, il governo societario, i rischi, l’impatto sistemico e gli scenari macroeconomici. Pertanto la vigilanza prudenziale sugli enti creditizi non si riduce a un confronto quantitativo e meccanico di cifre isolate ed estrapolate, ma esige un giudizio prudenziale globale sulla situazione dell’ente creditizio che va di pari passo con un ampio potere discrezionale.
149    Nella misura di intervento, per dimostrare il verificarsi di un rapido deterioramento della banca la BCE non si è limitata a constatare la violazione dei requisiti patrimoniali connessi al livello dei prestiti in sofferenza ma ha anche fatto riferimento a diversi elementi che, a suo avviso, dimostravano la fragilità di tale ente: il rischio di credito (pagina 2, punto 1.1.1), la bassa redditività (pagina 2, punto 1.1.1), le perdite subite negli anni precedenti [pagina 3, punto 1.12 (i)], i modesti risultati nella generazione di redditi di esercizio [pagina 3, punto 1.1.2 (i)], il rapporto costi-ricavi molto elevato [pagina 4, punto 1.1.2 (i)], le incertezze relative alle misure di risparmio dei costi [pagina 4, punto 1.1.2 (iii)] e la debolezza della situazione di liquidità (pag. 7, punto 2.4).
150    Secondo la giurisprudenza, quando il ricorrente sostiene che il principio di parità di trattamento è stato violato, spetta a lui individuare con precisione le situazioni analoghe che ritiene siano state trattate in maniera diversa o le situazioni diverse che ritiene siano state trattate in maniera identica (v., in tal senso, sentenza del 13 luglio 2018, K. Chrysostomides & Co. e a./Consiglio e a., T‑680/13, EU:T:2018:486, punto 442 e giurisprudenza ivi citata).
151    Pertanto, nel caso di specie i ricorrenti avrebbero dovuto dimostrare, se tale era la loro intenzione, alla luce dei parametri indicati nel precedente punto 149, che altri istituti di credito italiani che si trovavano in una situazione analoga fossero stati trattati in modo diverso.
152    Vero è che i ricorrenti hanno prodotto, nelle loro memorie, un rapporto che confronta la quantità di prestiti in sofferenza detenuti dalla banca con quelli detenuti da altri istituti di credito italiani. Tuttavia, essi non hanno messo in relazione questa situazione particolare con le decisioni adottate dalla BCE in modo da dimostrare l’esistenza di una vera e propria disparità di trattamento tra la banca e altri istituti di credito italiani.
153    Occorre quindi respingere la quarta censura.
–       Sulla quinta censura, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
154    Con la quinta censura, i ricorrenti sostengono che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, il principio di proporzionalità imponendo alla banca, pur essendo ipotizzabili misure meno radicali, un obbligo tale da provocare immediatamente una svalutazione immediata dei prestiti della banca nonché perdite considerevoli per quest’ultima.
155    A tal riguardo occorre rilevare che, quale principio generale del diritto, il principio di proporzionalità è sancito dall’articolo 5, paragrafo 4, TUE ed è idoneo, secondo la giurisprudenza, a conferire diritti agli individui (sentenze del 6 dicembre 2001, Emesa Sugar/Consiglio, T‑43/98, EU:T:2001:279, punto 64, e del 29 novembre 2016, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Commissione, T‑279/11, non pubblicata, EU:T:2016:683, punto 58).
156    Pertanto, i soggetti dell’ordinamento hanno la facoltà di far accertare una responsabilità extracontrattuale dell’Unione dimostrando che la BCE ha causato loro un danno adottando un comportamento contrario al principio di proporzionalità, se dimostrano che tale principio è stato violato dall’istituzione in modo grave e manifesto.
157    Secondo la giurisprudenza, il principio di proporzionalità esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione siano tali da consentire che siano raggiunti i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, senza che siano violati i limiti di quanto è necessario per il conseguimento di tali obiettivi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenza dell’8 luglio 2020, VQ/BCE, T‑203/18, EU:T:2020:313, punto 61; v., altresì, sentenza del 20 gennaio 2021, ABLV Bank/CRU, T‑758/18, EU:T:2021:28, punto 142 e giurisprudenza ivi citata).
158    Quando è investito di una domanda diretta a controllare il rispetto del principio di proporzionalità il giudice deve rispettare il margine di discrezionalità riconosciuto alle istituzioni dell’Unione (sentenza del 16 maggio 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, T‑122/15, EU:T:2017:337, punto 68).
159    A tal riguardo occorre ricordare che, come precisato nel precedente punto 45, la BCE gode di un ampio margine di discrezionalità nell’esercizio dei suoi compiti di vigilanza prudenziale.
160    Secondo i termini utilizzati per giustificare l’adozione della misura di intervento precoce, la BCE ha analizzato nel modo seguente la proporzionalità dell’obbligo che essa intendeva adottare nei confronti dei prestiti che figuravano nel patrimonio della banca, senza presentare l’efficienza che riteneva necessaria affinché fossero rispettati i requisiti relativi al capitale derivanti dalla normativa dell’Unione.
161    All’inizio della sua analisi la BCE ha valutato come probabile il rischio di una violazione, da parte della banca, dei requisiti patrimoniali connessi alla detenzione di prestiti in sofferenza (punto 1.1.1 della misura di intervento precoce).
162    Essa ha poi preso atto dell’inadeguatezza del piano strategico presentato dalla banca, il 14 giugno 2016, per conformarsi agli obiettivi da essa formulati in termini di riduzione del rapporto costi-ricavi e di riduzione dei prestiti in sofferenza (punto 1.1.5 della misura di intervento precoce).
163    Inoltre essa ha rilevato che la banca aveva subito un grave deterioramento della sua situazione finanziaria, con un aumento significativo del rischio di credito nel periodo 2013-2016 e una grave debolezza in termini di liquidità disponibili (punti 2.3 e 2.4 della misura di intervento precoce).
164    Su tale base la BCE ha concluso che la misura consistente nel chiedere alla banca di presentare un piano strategico e un piano operativo per la riduzione dei prestiti in sofferenza era:
–        proporzionata alla situazione della banca;
–        appropriata al fine di migliorare la situazione prudenziale dell’ente vigilato, considerato che il livello elevato dei crediti deteriorati era uno dei principali fattori di rischio cui la banca era esposta;
–        indispensabile per raggiungere l’obiettivo perseguito, vale a dire il risanamento della situazione patrimoniale della banca, in quanto nessun’altra misura sembrava attuabile al fine di raggiungere il risultato perseguito (punto 1.1.5 della misura di intervento precoce).
165    Sulla base di tale analisi la BCE ha potuto ritenere, tenuto conto del rischio gravante sulla banca, che fosse appropriato e necessario adottare la misura di intervento precoce senza che esistessero soluzioni alternative che consentissero di porre fine, in modo soddisfacente, alle difficoltà in cui versava all’epoca la banca.
166    Alla luce delle considerazioni che precedono si deve giudicare che i ricorrenti non hanno evidenziato elementi che consentano di ritenere che, adottando la misura di intervento precoce, la BCE abbia violato in modo grave e manifesto il principio di proporzionalità.
167    La quinta censura dev’essere quindi respinta e, con essa, l’argomento riguardante la quinta illiceità del comportamento contestato alla BCE nel suo insieme.
–       Sulla sesta censura, relativa all’eccezione di illegittimità sollevata dai ricorrenti nei confronti della misura di intervento precoce
168    I ricorrenti chiedono al Tribunale di pronunciare in via incidentale, sul fondamento dell’articolo 277 TFUE, l’inapplicabilità della misura di intervento precoce a causa della sua illegittimità per i motivi indicati nei precedenti punti da 119 a 167.
169    A tal riguardo occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, nell’eventualità di una controversia che metta in causa un atto di portata generale adottato da un’istituzione, organo o organismo dell’Unione, ciascuna parte può valersi dei motivi previsti dall’articolo 263, secondo comma, TFUE per invocare, dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea, l’inapplicabilità di tale atto nonostante lo spirare del termine previsto all’articolo 263, sesto comma, TFUE.
170    Secondo la giurisprudenza l’eccezione di illegittimità si applica, a pena di irricevibilità, ai soli atti di portata generale (sentenza del 26 ottobre 1993, Reinarz/Commissione, T‑6/92 e T‑52/92, EU:T:1993:89, punto 56).
171    Un atto ha portata generale, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, se riguarda situazioni determinate obiettivamente e produce effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo astratto (sentenze del 28 febbraio 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, non pubblicata, EU:T:2018:101, punto 32, e del 5 maggio 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA, T‑611/18, EU:T:2021:241, punto 90).
172    Ciò non si verifica nel caso di specie poiché la misura di intervento precoce è stata indirizzata in modo specifico dalla BCE alla banca, imponendo a quest’ultima, tenuto conto delle difficoltà patrimoniali alle quali essa era esposta, di presentare un piano strategico e un piano operativo per la riduzione delle emissioni di prestiti in sofferenza.
173    Ne consegue che la misura di intervento precoce non costituisce un atto di portata generale ai sensi della giurisprudenza di cui al precedente punto 171.
174    Pertanto, l’eccezione di illegittimità dev’essere respinta in quanto irricevibile.
Sul sesto illecito, riguardo al fatto che, nella decisione sul capitale, la BCE avrebbe imposto alla banca un termine troppo breve per consentirle di rispettare i requisiti che le erano imposti in materia di capitale
175    Per quanto riguarda la sesta illiceità del comportamento addebitato alla BCE i ricorrenti sostengono che, nella decisione sul capitale, quest’ultima avrebbe imposto alla banca un termine troppo breve per consentirle di rispettare i requisiti che le erano imposti in materia di capitale. Per l’esattezza, secondo i ricorrenti non sarebbe stato ragionevole chiedere alla banca di conformarsi a tali requisiti entro il 31 dicembre 2018, vale a dire solo 19 giorni lavorativi dopo la data fissata dalla BCE per la presentazione e l’approvazione, da parte del consiglio di amministrazione della banca, di un piano per la conservazione del capitale.
176    La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tale argomento.
177    A tal riguardo occorre ricordare che la valutazione, da parte della BCE, delle misure da adottare per porre fine ad una situazione problematica fa parte della valutazione da effettuare in base al principio di proporzionalità. Quest’ultimo è stato esaminato per quanto riguarda la quinta illiceità del comportamento addebitato alla BCE, in relazione alla misura di intervento precoce (quinta censura). In questa sede si invoca il principio di proporzionalità per quanto riguarda la sesta illiceità del comportamento addebitato alla BCE, a proposito della decisione sul capitale, che è messa in discussione anche a titolo di violazione di detto principio.
178    Come illustrato nei precedenti punti 155 e 156, secondo la giurisprudenza il principio di proporzionalità è idoneo a conferire diritti agli individui. Tale principio dà loro, infatti, la facoltà di contestare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, dimostrando che la BCE ha causato loro un danno adottando un comportamento contrario al principio di proporzionalità, qualora dimostrino che tale principio è stato violato dall’istituzione in modo grave e manifesto.
179    Nel caso di specie occorre verificare se, adottando la decisione sul capitale, la BCE abbia rispettato il principio di proporzionalità.
180    A tal riguardo si deve giudicare che la BCE ha valutato in modo preciso, nel testo della decisione sul capitale, la sua proporzionalità.
181    Anzitutto essa ha rilevato che, nel 2018, la banca era andata incontro a tre insuccessi (nei mesi di marzo, maggio e giugno) nel suo tentativo di emissione di titoli sul mercato del capitale e che tali fallimenti avevano portato a un certo numero di dimissioni in seno al consiglio di amministrazione, tra cui quella di Malacalza, il che aveva reso necessaria la nomina di un nuovo consiglio di amministrazione. La banca presentava quindi, secondo la BCE, profili di rischio e incertezza per quanto riguardava la sua solidità patrimoniale e il suo governo societario (punto 1.1 della decisione sul capitale).
182    La BCE ha poi sostenuto che il piano per la conservazione del capitale presentato dalla banca, il 22 giugno 2018, non consentiva di soddisfare il requisito complessivo in materia di capitale entro un termine adeguato dato che la fattibilità, la tempistica e l’efficacia delle misure proposte dipendevano fortemente dalle condizioni del mercato e dall’interesse degli investitori che, all’epoca, non erano favorevoli alla banca (punto 2.1.1 della decisione sul capitale).
183    Infine la BCE ha ritenuto che, anche supponendo che le misure previste dalla banca nel piano per la conservazione del capitale del 22 giugno 2018 fossero state attuate, esse non avrebbero costituito una base credibile per garantire in modo duraturo il rispetto dei requisiti in materia di capitale (punto 2.1.2 della decisione sul capitale).
184    Sulla base di tale analisi la BCE ha potuto ritenere, tenuto conto del rischio reale che la banca non riuscisse a ripristinare immediatamente il proprio capitale, che fosse opportuno e necessario chiederle di presentare e far approvare dal suo consiglio di amministrazione, entro il 30 novembre 2018, un nuovo piano volto a ripristinare e a garantire in modo duraturo il rispetto dei requisiti patrimoniali entro il 31 dicembre 2018. Tale decisione era, secondo la BCE, l’unica che consentisse di raggiungere l’obiettivo perseguito, ossia il risanamento della situazione patrimoniale della banca (punto 2.1.2 della decisione sul capitale).
185    Alla luce delle considerazioni che precedono si deve giudicare che i ricorrenti non hanno evidenziato elementi che consentano di ritenere che, adottando la decisione sul capitale, la BCE abbia violato in maniera sufficientemente qualificata il principio di proporzionalità.
186    L’argomento relativo alla sesta illiceità del comportamento addebitato alla BCE dev’essere quindi respinto.
Sul settimo illecito, riguardo al fatto che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, il principio di tutela del legittimo affidamento a causa delle assicurazioni fornite agli azionisti sulla situazione della banca
187    Per quanto riguarda la settima illiceità i ricorrenti sollevano tre censure, che si riferiscono all’asserita violazione sufficientemente qualificata, da parte della BCE, del principio di tutela del legittimo affidamento.
188    Le tre censure sono contestate dalla BCE, con il sostegno della Commissione.
189    In via preliminare occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, il principio di tutela del legittimo affidamento è un principio generale del diritto dell’Unione, diretto a conferire diritti agli individui (sentenze del 19 maggio 1992, Mulder e a./Consiglio e Commissione, C‑104/89 e C‑37/90, EU:C:1992:217, punto 15, e del 6 dicembre 2001, Emesa Sugar/Consiglio, T‑43/98, EU:T:2001:279, punto 64).
190    Secondo la giurisprudenza la facoltà di avvalersi del principio di tutela del legittimo affidamento è subordinata a tre condizioni, che presentano carattere cumulativo: gli organi amministrativi dell’Unione devono aver fornito all’interessato assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, promananti da fonti autorizzate ed affidabili; tali assicurazioni devono essere idonee a generare fondate aspettative in capo al soggetto cui si rivolgono; e le assicurazioni fornite devono essere conformi alle norme applicabili (sentenze del 7 ottobre 2015, Accorinti e a./BCE, T‑79/13, EU:T:2015:756, punto 75, e del 24 gennaio 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, non pubblicata, EU:T:2017:21, punto 81).
191    La giurisprudenza precisa che la facoltà di avvalersi del principio di tutela del legittimo affidamento è prevista per qualsiasi operatore economico in capo al quale un’autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, quando un operatore economico prudente e avveduto è in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato. Inoltre, gli operatori economici non possono riporre il loro legittimo affidamento quanto al mantenimento di una situazione esistente che può essere modificata nell’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2022, Admiral Gaming Network e a., da C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, punto 62 e giurisprudenza ivi citata).
192    È in tale contesto che occorre valutare le tre censure sollevate dai ricorrenti.
–       Sulla prima censura, relativa all’assenza di intervento della BCE nei confronti di dichiarazioni ingannevoli formulate da amministratori della banca
193    Con la prima censura, i ricorrenti sostengono che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, il principio di tutela del legittimo affidamento non intervenendo per rettificare dichiarazioni ingannevoli che sarebbero state formulate da amministratori a proposito della solidità finanziaria della banca.
194    A tal riguardo occorre ricordare che tale comportamento attribuito alla BCE è stato criticato anche nell’ambito dell’argomento riguardante il primo illecito, nel quale i ricorrenti hanno sostenuto, invano, che tale istituzione sarebbe dovuta intervenire, in forza del diritto italiano, per correggere le dichiarazioni ingannevoli formulate da amministratori della banca (punti 59 e seguenti supra).
195    Per quanto riguarda la settima illiceità del comportamento addebitato alla BCE, lo stesso comportamento è messo in discussione alla luce del principio di tutela del legittimo affidamento, in quanto i ricorrenti sostengono che il mancato intervento ai fini di una rettifica da parte della BCE avrebbe fatto sorgere in loro una legittima aspettativa quanto alla solidità finanziaria della banca.
196    Senza contestare la possibilità che i ricorrenti abbiano potuto sperare che la situazione della banca migliorasse occorre rilevare, in primo luogo, che il mancato intervento da parte della BCE per correggere dichiarazioni asseritamente ingannevoli non può essere considerato come la fornitura, da parte della BCE, di assicurazioni quanto al comportamento che essa intendeva adottare nei confronti della banca e, in secondo luogo e in ogni caso, per quanto riguarda la sua forma, che una siffatta astensione non risponde manifestamente al requisito secondo cui le assicurazioni devono essere precise, incondizionate e concordanti per poter suscitare un legittimo affidamento, come ricordato nel precedente punto 190.
197    La prima censura va dunque respinta.
–       Sulla seconda censura, relativa alle valutazioni positive formulate dalla BCE a proposito degli aumenti di capitale realizzati dalla banca prima del 2019
198    Con la seconda censura, i ricorrenti sostengono che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, il principio di tutela del legittimo affidamento, formulando valutazioni positive a proposito degli aumenti di capitale realizzati dalla banca prima del 2019.
199    A tal riguardo occorre rilevare che, nelle loro memorie, i ricorrenti si sono riferiti genericamente agli aumenti di capitale effettuati dalla banca nel 2015, 2016, 2017 e 2018, senza individuare con precisione quelli specificamente interessati dalla censura.
200    Inoltre, i ricorrenti non hanno fornito nessun elemento che consenta di ritenere che fossero state formulate valutazioni positive dalla BCE a proposito degli aumenti di capitale realizzati dalla banca prima del 2019, e che tali valutazioni soddisfacessero i requisiti di cui al precedente punto 190 per poter legittimamente ingenerare, nella loro mente, una determinata aspettativa quanto al comportamento che essa avrebbe adottato.
201    Orbene, affinché una censura sia ricevibile è necessario che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali essa si fonda emergano, anche solo sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dagli scritti prodotti dal ricorrente. Tali indicazioni sono indispensabili per consentire al convenuto di predisporre la sua difesa e al Tribunale di statuire sugli argomenti dedotti (v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2015, Corporación Empresarial de Materiales de Construcción/Commissione, T‑250/12, EU:T:2015:749, punto 101 e giurisprudenza ivi citata).
202    La seconda censura dev’essere pertanto respinta in quanto irricevibile.
–       Sulla terza censura, relativa alle assicurazioni fornite dalla BCE sulla solidità della banca
203    Con la terza censura, i ricorrenti sostengono che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, il principio di tutela del legittimo affidamento fornendo agli azionisti della banca assicurazioni in merito alla solidità di quest’ultima, che li avrebbero indotti ad effettuare importanti investimenti.
204    A tal riguardo occorre rilevare che i ricorrenti non hanno fornito, a sostegno della loro asserzione, nessun elemento che consenta di individuare le assicurazioni che la BCE avrebbe fornito riguardo alla solidità finanziaria della banca, né le circostanze in cui tali assicurazioni sarebbero state fornite.
205    Orbene, conformemente alla giurisprudenza citata nel precedente punto 201, affinché una censura sia ricevibile è necessario che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali essa si fonda emergano, anche solo sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dagli scritti prodotti dal ricorrente.
206    Considerate le circostanze, la terza censura dev’essere respinta in quanto irricevibile.
207    Poiché tutte le censure sono state respinte, occorre respingere l’argomento relativo al settimo illecito nel suo complesso.
Sull’ottavo illecito, riguardo al fatto che la BCE avrebbe violato, in maniera sufficientemente qualificata, il diritto di proprietà riconosciuto agli azionisti provocando, con i suoi atti e le sue omissioni, una diminuzione significativa del valore delle loro partecipazioni nella banca
208    Per quanto riguarda l’ottava illiceità del comportamento addebitato alla BCE, i ricorrenti sostengono che quest’ultima avrebbe violato il loro diritto di proprietà provocando, con i suoi atti e le sue omissioni, una diminuzione significativa del valore delle loro partecipazioni nella banca.
209    La BCE, sostenuta dalla Commissione, contesta tale argomento.
210    A questo proposito occorre ricordare che, in forza dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, ogni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale.
211    La giurisprudenza considera che il diritto di proprietà, quale enunciato dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, costituisca una norma giuridica che conferisce diritti agli individui (v., in tal senso, sentenze del 20 settembre 2016, Ledra Advertising e a./Commissione e BCE, da C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punto 66, e del 23 maggio 2019, Steinhoff e a./BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, punto 96).
212    Pertanto, occorre esaminare se il diritto di proprietà di cui dispongono i ricorrenti sia stato violato dalla BCE in modo grave e manifesto.
213    A tal riguardo occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza citata nel precedente punto 201, affinché un ricorso sia ricevibile è necessario che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso si fonda emergano, anche solo sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dalle memorie presentate dai ricorrenti.
214    Orbene, nel caso di specie i ricorrenti hanno dichiarato che il valore delle loro partecipazioni sarebbe diminuito e hanno imputato tale evoluzione alle decisioni adottate dalla banca a seguito delle misure adottate dalla BCE, senza tuttavia dimostrare che tali misure abbiano causato un tale risultato e senza aver presentato un’analisi che consenta di ritenere che quest’ultimo non sia stato causato, direttamente o indirettamente, in tutto o in parte, da altri fatti o da altre circostanze.
215    Ciò posto, l’argomento riguardante l’ottava illiceità del comportamento addebitato alla BCE dev’essere respinto in quanto irricevibile.
216    Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, si deve concludere che nessuno degli illeciti addebitati alla BCE, lamentati dai ricorrenti, può far constatare una responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, terzo comma, TFUE.
217    Per tale motivo occorre respingere il ricorso, senza che sia necessario valutare se siano soddisfatte le altre condizioni la cui osservanza è richiesta dalla giurisprudenza perché si possa constatare la responsabilità di un’istituzione dell’Unione, vale a dire l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento denunciato e il danno lamentato, né pronunciarsi sui provvedimenti istruttori domandati dai ricorrenti.
Sulle spese
218    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
219    Poiché i ricorrenti sono rimasti soccombenti, essi vanno condannati alle spese, conformemente alla domanda della BCE e della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Decima Sezione)
dichiara e statuisce:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      La Malacalza Investimenti Srl e Vittorio Malacalza sono condannati alle spese.
Porchia
Jaeger
Madise
Nihoul
Verschuur
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 5 giugno 2024.
Il cancelliere
Il presidente
T. Henze, cancelliere aggiunto
M. van der Woude
*      Lingua processuale: l’italiano.