62023TJ0565
PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto prošireno vijeće)
19. studenoga 2025. (
*1
)
„Sredstva za zaštitu bilja – Aktivna tvar glifosat – Zahtjev za produljenje u pogledu aktivne tvari – Produljenje roka važenja odobrenja – Kašnjenje u odvijanju postupka produljenja – Razlozi za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva – Zahtjev za interno preispitivanje – Članak 10. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 – Odluka o odbijanju zahtjeva – Članak 17. Uredbe (EZ) br. 1107/2009”
U predmetu T‑565/23,
Aurelia Stiftung, sa sjedištem u Berlinu (Njemačka), koju zastupaju A. Willand i A. Mostler, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A. Becker, D. Milanowska i M. ter Haar, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire
Bayer Agriculture, sa sjedištem u Antwerpenu (Belgija), koji zastupaju H. Posser, F. Geber i T. Römhild, odvjetnici,
intervenijent,
OPĆI SUD (četvrto prošireno vijeće),
u sastavu, tijekom vijećanja: R. da Silva Passos, predsjednik, N. Półtorak, I. Reine, T. Pynnä (izvjestiteljica) i H. Cassagnabère, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 13. veljače 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj, Aurelia Stiftung, zahtijeva poništenje Odluke Komisije Ares(2023) 4611321 od 3. srpnja 2023. o odbijanju njezina zahtjeva za interno preispitivanje u pogledu Provedbene uredbe Komisije (EU) 2022/2364 оd 2. prosinca 2022. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka važenja odobrenja aktivne tvari glifosat (SL 2022., L 312, str. 99.) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Okolnosti spora i činjenice nastale nakon podnošenja tužbe
2
Tužitelj je neprofitna udruga sa sjedištem u Berlinu (Njemačka). Njezini ciljevi uključuju, među ostalim, zaštitu životinja, prirode i okoliša.
3
Glifosat je aktivna tvar koja se široko koristi u herbicidnim proizvodima.
4
Glifosat je prvi put odobren Direktivom Komisije 2001/99/EZ od 20. studenoga 2001. o izmjeni Priloga I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište radi uvrštavanja glifosata i tifensulfuron‑metila kao aktivnih tvari (SL 2001., L 304, str. 14.). U skladu s Prilogom I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ od 15. srpnja 1991. o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište (SL 1991., L 230, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 55., str. 32.), odobrenje za glifosat stupilo je na snagu 1. srpnja 2002. i trebalo je isteći 30. lipnja 2012.
5
Godine 2009. na snagu je stupila Uredba (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ (SL 2009., L 309, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.). Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 540/2011 od 25. svibnja 2011. o provedbi Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu popisa odobrenih aktivnih tvari (SL 2011., L 153, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 6., str. 133.) donesen je popis predviđen člankom 78. stavkom 3. Uredbe br. 1107/2009. Glifosat se nalazio na tom popisu, s istekom roka važenja odobrenja 31. prosinca 2015.
6
Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2015/1885 оd 20. listopada 2015. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka valjanosti odobrenja aktivnih tvari 2,4-D, acibenzolar‑s-metil, amitrol, bentazon, cihalofop butil, dikvat, esfenvalerat, famoksadon, flumioksazin, DPX KE 459 (flupirsulfuron‑metil), glifosat, iprovalikarb, izoproturon, lambda‑cihalotrin, metalaksil‑M, metsulfuron‑metil, pikolinafen, prosulfuron, pimetrozin, piraflufen‑etil, tiabendazol, tifensulfuron‑metil i triasulfuron (SL 2015., L 276, str. 48.), donesenom na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009, produljen je rok važenja odobrenja glifosata do 30. lipnja 2016., uz obrazloženje da je ocjenjivanje tvari bilo odgođeno zbog razloga za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva.
7
Dana 29. lipnja 2016., Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2016/1056 o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka valjanosti odobrenja aktivne tvari glifosat (SL 2016., L 173, str. 52.) drugi je put produljen rok važenja odobrenja glifosata na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009, uz navođenje da to odobrenje istječe po proteku „[šest] mjeseci od datuma na koji Komisija primi mišljenje Odbora za procjenu rizika [ECHA‑e] ili 31. prosinca 2017., ovisno o tome što nastupi ranije”.
8
Dana 12. prosinca 2017., odobrenje glifosata produljeno je do 15. prosinca 2022. Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2017/2324 o produljenju odobrenja aktivne tvari glifosat u skladu s Uredbom br. 1107/2009 i o izmjeni Priloga Provedbenoj uredbi Komisije br. 540/2011 (SL 2017., L 333, str. 10.).
9
Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA) zatražila je 14. ožujka 2022. od podnositelja zahtjeva za produljenje odobrenja glifosata da dostavi dodatne informacije koje je on pravodobno dostavio.
10
EFSA i Europska agencija za kemikalije (ECHA) obavijestile su 10. svibnja 2022. Europsku komisiju da će donošenje zaključka o stručnom pregledu procjene rizika od glifosata kasniti.
11
Dana 2. prosinca 2022., odobrenje glifosata produljeno je Provedbenom uredbom 2022/2364 do 15. prosinca 2023.
12
Tužitelj je 30. siječnja 2023. podnio zahtjev za interno preispitivanje Provedbene uredbe br. 2022/2364 na temelju članka 10. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.).
13
Komisija je 3. srpnja 2023. pobijanom odlukom odbila zahtjev za interno preispitivanje.
14
Dana 28. studenoga 2023., odobrenje glifosata produljeno je do 15. prosinca 2033. Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2023/2660 o produljenju odobrenja aktivne tvari glifosat u skladu s Uredbom br. 1107/2009 i o izmjeni Provedbene uredbe Komisije br. 540/2011 (SL 2023./2660, L).
15
Tužitelj je 24. siječnja 2024. podnio zahtjev za interno preispitivanje Provedbene uredbe 2023/2660.
Zahtjevi stranaka
16
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
17
Komisija, koju podupire Bayer Agriculture, od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
tužitelju naloži snošenje troškova.
Pravo
18
Tužitelj u prilog svojoj tužbi ističe pet tužbenih razloga, od kojih se prvi u biti temelji na povredi članka 17. Uredbe br. 1107/2009 jer produljenje roka važenja odobrenja služi provedbi faze postupka čiji se rok ne može produljiti, drugi na pogrešnoj primjeni i tumačenju članka 17. Uredbe br. 1107/2009 u pogledu uloge podnositelja zahtjeva za produljenje, treći i četvrti na povredi načela opreznosti i nepravilnom odvagivanju interesa o kojima je riječ u okviru upravljanja rizicima te peti na povredi obveze obrazlaganja.
Daljnje postojanje pravnog interesa
19
Bayer Agriculture tvrdi da je tužiteljev pravni interes prestao postojati nakon donošenja Provedbene uredbe 2023/2660 kojom je produljeno odobrenje glifosata, protiv koje je tužitelj podnio zahtjev za interno preispitivanje na temelju slične argumentacije.
20
Opći sud podsjeća na to da tužiteljev pravni interes mora biti stvaran i postojeći. Taj interes u odnosu na predmet tužbe mora postojati u trenutku njezina podnošenja, inače će tužba biti nedopuštena, i mora nastaviti postojati sve do donošenja sudske odluke, inače će postupak biti obustavljen (vidjeti presudu od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 56. i 57. i navedenu sudsku praksu).
21
U ovom slučaju, kao što to tvrdi Bayer Agriculture, razdoblje produljenja odobrenja glifosata isteklo je 15. prosinca 2023., a odobrenje te aktivne tvari produljeno je Provedbenom uredbom 2023/2660.
22
Međutim, kao prvo, Komisija nije povukla pobijanu odluku, tako da i dalje postoji isti predmet spora (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 45. i navedenu sudsku praksu). Kao što to tvrdi tužitelj, pobijana odluka i zahtjev za interno preispitivanje Provedbene uredbe 2023/2660 imaju različite predmete.
23
Kao drugo, iz sudske prakse proizlazi da tužitelj zadržava pravni interes za zahtijevanje poništenja akta institucije Europske unije kako bi se izbjeglo da se njegova navodna nezakonitost ponovno pojavi u budućnosti. Takav pravni interes proizlazi iz članka 266. prvog stavka UFEU‑a na temelju kojeg je institucija čiji je akt proglašen ništavim dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda. Taj pravni interes može međutim postojati samo ako se navodna nezakonitost može ponovno pojaviti u budućnosti neovisno o okolnostima predmeta koji je dao povoda tužbi koju je tužitelj podnio (presude od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, t. 50. do 52. i od 27. rujna 2018., Mellifera/Komisija, T‑12/17, EU:T:2018:616, t. 28.).
24
To je slučaj u ovom predmetu, s obzirom na to da se nezakonitost na koju se poziva tužitelj temelji, među ostalim, na tumačenju članka 17. Uredbe br. 1107/2009 koje Komisija može ponoviti povodom drugog zahtjeva za interno preispitivanje koji se odnosi na produljenje roka važenja odobrenja aktivne tvari.
25
Iz toga slijedi da, unatoč donošenju Provedbene uredbe 2023/2660, protiv koje je tužitelj također podnio zahtjev za preispitivanje, tužitelj zadržava pravni interes u ovom slučaju.
Dopuštenost tužbe
26
Bayer Agriculture osporava tužiteljevu aktivnu procesnu legitimaciju. S jedne strane, tvrdi da tužitelj nije ovlašten podnijeti zahtjev za interno preispitivanje na temelju članka 10. Uredbe br. 1367/2006 jer njegov primarni deklarirani cilj nije promicanje zaštite okoliša. Naime, djeluje u sektorima pčelarstva i hortikulture, a te djelatnosti ne služe zaštiti okoliša. S druge strane, navodi da se promicanje posjedovanja pčela odnosi na životinje koje ne žive u divljini i nisu obuhvaćene zaštitom okoliša u okviru prava zaštite okoliša. Stoga tužbu valja odbaciti zbog nedopuštenosti.
27
Opći sud podsjeća na to da članak 10. Uredbe br. 1367/2006 predviđa da „[s]vaka nevladina organizacija […] koj[a] ispunjav[a] kriterije iz članka 11. [ima] pravo podnijeti zahtjev za interno preispitivanje instituciji ili tijelu Unije koje je donijelo upravni akt […] na osnovi toga da je takav akt […] u suprotnosti s pravom zaštite okoliša u smislu članka 2. stavka 1. točke (f)”.
28
Članak 11. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1367/2006 određuje da nevladina organizacija ima pravo podnijeti zahtjev za interno preispitivanje pod uvjetom da je primarni deklarirani cilj te organizacije promicanje zaštite okoliša u kontekstu prava zaštite okoliša.
29
Članak 2. Uredbe br. 1367/2006, naslovljen „Definicije”, u stavku 1. točki (f) određuje da, u smislu navedene uredbe, pravo zaštite okoliša znači „zakonodavstvo Unije, bez obzira na njegovu pravnu osnovu, koje doprinosi provođenju ciljeva politike zaštite okoliša”.
30
Članak 2. stavak 1. točka (f) Uredbe br. 1367/2006 propisuje da pitanje je li akt donesen u okviru prava zaštite okoliša ne ovisi o pravnom temelju na kojem je taj akt donesen. Pojam „pravo zaštite okoliša”, u smislu navedene uredbe, obuhvaća sve zakonodavne akte Unije kojima se pridonosi ostvarenju ciljeva politike Unije u području okoliša. Iz teksta tog članka proizlazi da je zakonodavac Unije, pozivajući se na ciljeve navedene u članku 191. stavku 1. UFEU‑a, želio pojmu „pravo zaštite okoliša” iz Uredbe br. 1367/2006 dati široko značenje, koje nije ograničeno na pitanja povezana sa zaštitom prirodnog okoliša u užem smislu. To se uostalom potvrđuje člankom 192. stavkom 2. UFEU‑a, prema kojem pravo zaštite okoliša, kao što je navedeno u glavi XX. UFEU‑a, također može sadržavati odredbe prvenstveno fiskalne prirode, mjere koje utječu na prostorno planiranje, kvantitativno gospodarenje vodnim resursima ili, neposredno ili posredno, na dostupnost tih resursa, uporabu zemljišta i mjere koje znatno utječu na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom. Usko tumačenje pojma „pravo zaštite okoliša” imalo bi za posljedicu da takvi propisi i mjere u velikoj mjeri ne bi bili obuhvaćeni tim područjem (presuda od 14. ožujka 2018., TestBioTech/Komisija, T‑33/16, EU:T:2018:135, t. 42. do 45.).
31
U tom je kontekstu Opći sud već implicitno priznao da neprofitna udruga koja djeluje u korist očuvanja i promicanja pčelarstva može podnijeti zahtjev za interno preispitivanje protiv produljenja razdoblja važenja odobrenja aktivne tvari (vidjeti u tom smislu presudu od 27. rujna 2018., Mellifera/Komisija, T‑12/17, EU:T:2018:616).
32
U ovom slučaju, iz članka 2. stavaka 2. i 3. tužiteljeva statuta proizlazi da je njegov cilj promicanje, među ostalim, zaštite prirode i očuvanja krajolika, zaštite okoliša, uzgoja životinja i uzgoja bilja. Ti se ciljevi, među ostalim, ostvaruju različitim akcijama u pogledu zaštite pčela.
33
Imajući u vidu široku koncepciju pojma „pravo zaštite okoliša” u okviru Uredbe br. 1367/2006 (vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 30. ove presude) koja, suprotno onomu što tvrdi Bayer Agriculture, nije ograničena na pitanja povezana sa zaštitom prirodnog okoliša u užem smislu, valja smatrati da tužitelj ispunjava uvjet predviđen u članku 11. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1367/2006, odnosno da je udruga čiji je primarni deklarirani cilj promicanje zaštite okoliša u okviru prava zaštite okoliša, što Komisija uostalom i ne osporava.
34
Argumente društva Bayer Agriculture u pogledu dopuštenosti tužbe stoga treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešnoj primjeni i tumačenju članka 17. Uredbe br. 1107/2009 u pogledu uloge podnositelja zahtjeva za produljenje
Dopuštenost drugog tužbenog razloga
35
Bez izričitog isticanja nedopuštenosti drugog žalbenog razloga, Komisija izražava sumnje u pogledu činjenice da navodne povrede članka 17. Uredbe br. 1107/2009 dovode do povrede prava zaštite okoliša u smislu članka 2. stavka 1. točke (f) Uredbe br. 1367/2006, kao što se to zahtijeva člankom 10. iste uredbe.
36
Opći sud smatra da je, s obzirom na široko tumačenje pojma „pravo zaštite okoliša” u okviru Uredbe br. 1367/2006 (vidjeti točku 30. ove presude), članak 17. Uredbe br. 1107/2009 – na čiju se povredu osobito odnosi drugi tužbeni razlog – odredba koja doprinosi ostvarivanju ciljeva politike Unije u području okoliša u smislu članka 10. Uredbe br. 1367/2006. Naime, ta odredba omogućuje produljenje roka važenja odobrenja za aktivne tvari kako bi se omogućio dovršetak postupka produljenja u kojem se moraju uzeti u obzir, među ostalim, rizici koje dotična tvar predstavlja za okoliš.
37
Stoga je tužiteljev drugi tužbeni razlog dopušten.
Meritum
38
Tužitelj u biti tvrdi da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava kada je u pobijanoj odluci smatrala da je ispunjen uvjet predviđen člankom 17. Uredbe br. 1107/2009, prema kojem razlozi kašnjenja moraju biti oni „za koje nije odgovoran” podnositelj zahtjeva za produljenje. Naime, kašnjenja prilikom produljenja odobrenja glifosata bila su posljedica potrebe da se od podnositelja zahtjeva zatraže dokumenti i informacije, a zatim da ih se ocijeni. Tužitelj ističe nedostatke u podacima koje je dostavio podnositelj zahtjeva kao i nepotpunost zahtjeva za produljenje i dodatne dokumentacije, koji proizlaze iz velikog broja dodatnih informacija koje je EFSA zatražila od podnositelja zahtjeva. Razloge kašnjenja trebalo bi konkretno razmotriti.
39
Opći sud napominje da članak 17. prvi stavak Uredbe br. 1107/2009 određuje da se odluka o produljenju donosi „[k]ad se pretpostavlja da će odobrenje prestati važiti prije donošenja odluke o produljenju zbog razloga za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva”.
40
Najprije valja utvrditi da postoje razlike između različitih jezičnih verzija članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009. Naime, iako se u nekim verzijama, uključujući francusku, koristi izraz „razlozi neovisni o volji podnositelja zahtjeva”, pojam „volja” ne nalazi se u drugim jezičnim verzijama. Naime, u nekim drugim jezičnim verzijama, uključujući englesku, upotrebljava se pojam „kontrola”. U drugim jezičnim verzijama, kao što je njemačka, upotrebljava se pojam „odgovornost” ili pak pojam utjecaja. U drugim se verzijama pak samo navode razlozi „neovisni u odnosu na podnositelja zahtjeva”.
41
Prema ustaljenoj praksi Suda, formulacija korištena u jednoj od jezičnih verzija neke odredbe prava Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe ili imati prednost u odnosu na ostale jezične verzije. Naime, odredbe prava Unije moraju se tumačiti i primjenjivati ujednačeno s obzirom na verzije sastavljene na svim jezicima Europske unije. U slučaju neslaganja između različitih jezičnih verzija određenog teksta prava Unije, dotičnu odredbu potrebno je tumačiti u odnosu na opću strukturu i krajnji cilj propisa kojih je ona dio (vidjeti presudu od 12. rujna 2019., A i dr., C‑347/17, EU:C:2019:720, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
42
Stoga članak 17. prvi stavak Uredbe br. 1107/2009 i, konkretnije, izraz „razlo[zi] za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva” treba tumačiti uzimajući u obzir svrhu te odredbe i kontekst u kojem se nalazi.
43
Što se tiče konteksta tog pravila, kao prvo, valja podsjetiti na to da je ono dio odjeljka Uredbe br. 1107/2009 koji se odnosi na odobrenje aktivnih tvari. Ta su odobrenja, kao i njihovo produljenje, predmet nekoliko odredbi kojima se uređuje odvijanje primjenjivog postupka.
44
Odobrenje se može izdati samo za razdoblje od najviše deset godina (članak 5. Uredbe br. 1107/2009). Kao što je objašnjeno u uvodnoj izjavi 15. navedene uredbe, u interesu sigurnosti, razdoblje odobrenja aktivnih tvari vremenski je ograničeno i mora biti razmjerno mogućim rizicima povezanima s uporabom tvari. Produljenje vrijedi za razdoblje od najviše petnaest godina (članak 14. stavak 2. Uredbe br. 1107/2009).
45
Iz toga slijedi da se zakonodavac pobrinuo predvidjeti ograničena razdoblja odobrenja odnosno produljenja kako bi se izbjeglo zadržavanje na tržištu aktivnih tvari za koje se pokaže da predstavljaju neprihvatljive rizike u smislu članka 4. Uredbe br. 1107/2009. Ostvarenje tog cilja, s obzirom na načelo opreznosti, zahtijeva da se ponovna ocjena tvari provodi periodično, kao što to pravilno ističe Komisija kada objašnjava periodični pristup iz Uredbe br. 1107/2009.
46
Kao drugo, valja ispitati ulogu podnositelja zahtjeva za produljenje u okviru članka 17. Uredbe br. 1107/2009.
47
Naime, i postupak odobravanja i postupak produljenja pokreću se na inicijativu proizvođača aktivne tvari, zatim, eventualno, podnositelja zahtjeva za produljenje, kao što to proizlazi iz članka 7. Uredbe br. 1107/2009 i članka 1. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 844/2012 od 18. rujna 2012. o određivanju odredaba potrebnih za provedbu postupka obnavljanja odobrenja za aktivne tvari, kako je predviđeno Uredbom br. 1107/2009 (SL 2012., L 252, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 69., str. 213.). Proizvođač aktivne tvari, zatim, eventualno, podnositelj zahtjeva za produljenje, središnji je sudionik tijekom cijelog postupka odobravanja i produljenja te glavni sugovornik tijelima uključenima u te postupke.
48
Konkretnije, kad je riječ o postupku produljenja, podnositelj zahtjeva za produljenje odgovoran je za sadržaj zahtjeva (članak 3. Provedbene uredbe br. 844/2012), za podnošenje dopunske dokumentacije (članci 6. i 7. Provedbene uredbe br. 844/2012) i za dostavu dodatnih informacija državi članici izvjestiteljici ili EFSA‑i (članak 11. stavak 5. i članak 13. stavak 3. Provedbene uredbe br. 844/2012) te može podnijeti primjedbe EFSA‑i na nacrt izvješća o ocjeni države članice izvjestiteljice ili izvješće o obnavljanju odobrenja (članak 12. stavak 3. i članak 14. stavak 1. Provedbene uredbe br. 844/2012). Sve takve interakcije s podnositeljem zahtjeva za produljenje podliježu točno određenim rokovima.
49
Iz toga slijedi da je podnositelj zahtjeva za produljenje sudionik koji sudjeluje u svim fazama postupka pružanjem podataka ili podnošenjem primjedbi, što mu omogućuje da utječe na odvijanje postupka. Tako je zakonodavac produljenje roka važenja odobrenja odlučio uvjetovati time da za eventualno kašnjenje ne bude „odgovoran podnositelj zahtjeva” za produljenje.
50
Nasuprot tomu, što se tiče produljenja roka važenja odobrenja, podnositelj zahtjeva za produljenje ne mora podnijeti zahtjev te postupak savjetovanja s njim nije predviđen. Postupak se pokreće po službenoj dužnosti, a Komisija mora provjeriti je li kašnjenje u odvijanju postupka produljenja uzrokovano razlozima „za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva”.
51
Stoga ponašanje podnositelja zahtjeva treba ocijeniti s obzirom na različite faze postupka produljenja koje prethode eventualnom produljenju roka važenja odobrenja, u kojima je imao participativnu ulogu.
52
U tom pogledu članak 17. Uredbe br. 1107/2009 izražava odvagivanje različitih interesa o kojima je riječ, koje je u skladu s ciljevima navedene uredbe i načelom opreznosti.
53
Kad je riječ o ciljevima iz članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009, valja istaknuti da je, na temelju njezina članka 1. stavka 3., svrha Uredbe br. 1107/2009 osigurati visoku razinu zaštite zdravlja kako ljudi i životinja tako i okoliša te poboljšati funkcioniranje unutarnjeg tržišta usklađivanjem pravila o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja poboljšavajući time poljoprivrednu proizvodnju. Stoga Komisija pravilno tvrdi da je cilj Uredbe br. 1107/2009 višestruk.
54
Nalažući održavanje visoke razine zaštite okoliša, Uredba br. 1107/2009 primjenjuje članak 11. UFEU‑a, kojim se predviđa da se zahtjevi zaštite okoliša moraju uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Unije, posebice s ciljem promicanja održivog razvoja, i članak 114. stavak 3. UFEU‑a kojim se ta obveza konkretizira. Potonjim se određuje da će Komisija u svojim prijedlozima, među ostalim, o zaštiti okoliša, iznesenima u okviru približavanja zakonodavstava čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta, polaziti od visoke razine zaštite, posebice vodeći računa o svakom novom razvoju utemeljenom na znanstvenim činjenicama, pri čemu će, u okviru svojih ovlasti, Europski parlament i Vijeće Europske unije također težiti ostvarivanju tog cilja. Ta zaštita ima prednost u odnosu na ekonomska razmatranja, tako da može opravdati čak i znatne negativne ekonomske posljedice za određene gospodarske subjekte (vidjeti presudu od 17. ožujka 2021., FMC/Komisija, T‑719/17, EU:T:2021:143, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
55
Iz toga slijedi da, među različitim ciljevima Uredbe br. 1107/2009, Komisija mora pridati osobitu važnost cilju osiguravanja visoke razine zaštite zdravlja ljudi i životinja te okoliša prilikom vođenja postupka produljenja odobrenja aktivne tvari, to više kada taj postupak prelazi vremenski okvir predviđen za njegovo odvijanje i kada odobrava produljenje roka važenja odobrenja na temelju članka 17. navedene uredbe.
56
Komisija se prilikom ispitivanja uloge podnositelja zahtjeva za produljenje u kašnjenjima uočenima tijekom postupka produljenja mora uvjeriti ne samo da je taj podnositelj zahtjeva postupao u skladu s rokovima, nego i da kašnjenje u provedbi postupka produljenja ne ovisi o njegovim postupanjima, odnosno da nije djelovao na način da uzrokuje kašnjenja ili da im pridonosi.
57
Iz toga slijedi da je pristup koji zahtijeva element namjere podnositelja zahtjeva u pogledu kašnjenja u provedbi postupka previše restriktivan i da može narušiti ravnotežu koju je zakonodavac postigao, u prilog interesima podnositelja zahtjeva za produljenje. Takav restriktivni pristup, koji ide u prilog podnositelju zahtjeva za produljenje, također je protivan sudskoj praksi, kojom se zahtijeva da visoka razina zaštite zdravlja ljudi i okoliša ima prednost u odnosu na ekonomska razmatranja (vidjeti u tom smislu presudu od 17. ožujka 2021., FMC/Komisija, T‑719/17, EU:T:2021:143, t. 59. i navedenu sudsku praksu), kao i kontekstu pravila predviđenog u članku 17. prvom stavku Uredbe br. 1107/2009, a koji se sastoji od regulatornog okvira koji detaljno uređuje sudjelovanje podnositelja zahtjeva za produljenje u postupku.
58
Kako bi se poštovalo odvagivanje koje je proveo zakonodavac, članak 17. prvi stavak Uredbe br. 1107/2009 treba tumačiti na način da se njime zahtijeva objektivna i in concreto analiza razloga kašnjenja kako bi se utvrdilo da je to kašnjenje neovisno o volji podnositelja zahtjeva, koji je trebao s dužnom pažnjom poštovati sva pravila koja se primjenjuju na produljenje. U tom pogledu, činjenica da je do kašnjenja barem djelomično došlo zbog toga što su jedno ili više tijela uključenih u postupak produljenja nepravodobno podnijeli izvješće ili zaključke nije dovoljna da se isključi svaka uloga podnositelja zahtjeva, s obzirom na to da je on sam mogao uzrokovati takvo kašnjenje, čak i ako je poštovao rokove koji su mu propisani Uredbom br. 1107/2009. To osobito može biti slučaj ako se pokaže da je kvaliteta podataka dostavljenih tijekom postupka nedovoljna.
59
U ovom je slučaju Komisija u točki 61. pobijane odluke ispitala tužiteljeve argumente prema kojima podnositelj zahtjeva za produljenje nije podnio potpunu dokumentaciju na početku postupka produljenja, odgovoran je za nedostatke u podacima i nije podnio sve relevantne znanstvene informacije dostupne u trenutku podnošenja zahtjeva za produljenje. Komisija objašnjava da, ako država članica izvjestiteljica smatra da su zahtjev i dodatna dokumentacija dopušteni, to znači da je zahtjev potpun i podnesen u zadanim rokovima. Daljnja kašnjenja zbog drugih razloga ne mogu se pripisati dopuštenom zahtjevu. Zahtjevi za dodatne informacije uobičajeni su dio postupka produljenja, osobito tijekom procjene rizika, i ne znače da je zahtjev nepotpun ili da ga nije trebalo prihvatiti.
60
U točki 62. pobijane odluke Komisija ispituje tužiteljev argument prema kojem je podnositelj zahtjeva za produljenje podnio velik broj informacija koje su od tijelâ zahtijevale mnogo vremena i osoblja. Objašnjava da to ne predstavlja okolnost koja ovisi o volji podnositelja zahtjeva za produljenje, koji je samo dostavio informacije koje se zahtijevaju primjenjivim pravnim okvirom. Komisija ističe da je, u slučaju glifosata, obujam literature bez presedana. Međutim, činjenica da je podnositelj zahtjeva dostavio mnogo podataka pokazuje da je postupao s dužnom pažnjom i u skladu s pravnim zahtjevima. Kašnjenja koja proizlaze iz složenosti procjene koju trebaju provesti država članica izvjestiteljica ili EFSA jedna su od najčešćih situacija kašnjenja koje ne ovise o volji podnositelja zahtjeva za produljenje.
61
Komisija u točkama 30. do 33. pobijane odluke objašnjava da je, s obzirom na količinu novih informacija primljenih tijekom javnog savjetovanja, na broj točaka koje je utvrdila skupina za procjenu glifosata i na potrebu da se ocijene nove informacije koje je EFSA zatražila od podnositelja zahtjeva za produljenje, skupina za procjenu glifosata navela da je potreban dodatni rok za podnošenje nacrta izvješća. Komisija nadalje navodi da su EFSA i ECHA najavile da će, zbog kašnjenja predviđenog za podnošenje nacrta izvješća skupine za procjenu glifosata i radi dopune postupka stručnog pregleda, EFSA‑ino iznošenje zaključaka kasniti i da će se ono provesti u srpnju 2023. S obzirom na tu najavu, Komisija je odlučila produljiti rok važenja odobrenja glifosata, koji je trebao isteći 15. prosinca 2022.
62
U odgovoru na tužiteljeve argumente koji se odnose na navodne nedostatke u podacima, Komisija u točkama 65. do 68. pobijane odluke objašnjava da, s jedne strane, ti nedostaci nisu odgovornost podnositelja zahtjeva jer je on podnio zahtjev koji je potpun i unutar rokova i jer su zahtjevi za dodatne informacije uobičajeni dio svakog postupka produljenja. S druge strane, postojanje nedostataka u podacima nije relevantno za primjenu članka 17. Uredbe br. 1107/2009 kada su ispunjeni uvjeti za primjenu tog članka, odnosno činjenica da je razvidno da će odobrenje isteći prije nego što se može donijeti odluka o produljenju i da razlozi tog kašnjenja ne ovise o volji podnositelja zahtjeva. Komisija dodaje da su razmatranja o nedostacima u podacima i u procjeni rizika, kao i novi podaci koje je dostavio podnositelj zahtjeva, eventualno relevantni za ocjenu zakonitosti odluke o produljenju, ali ne i u okviru postupka koji se odnosi na zakonitost produljenja roka važenja odobrenja.
63
Iz pobijane odluke proizlazi da Komisija nije provela nikakvu konkretnu, pa čak ni sažetu provjeru uloge podnositelja zahtjeva za produljenje u pogledu činjenice da odluka o produljenju nije mogla biti donesena u predviđenim rokovima. Samo je identificirala druge čimbenike kašnjenja, kao što su složenost procjene koju treba provesti država članica izvjestiteljica ili EFSA ili obujam novih informacija zaprimljenih posredstvom javnog savjetovanja, te je zaključila da do kašnjenja nije došlo zbog podnositelja zahtjeva.
64
Komisijina objašnjenja o činjenici da je zahtjev za produljenje dopušten i da zahtjevi za dodatne informacije nisu značili da zahtjev za produljenje nije bio potpun, ili pak da je obujam dostavljenih informacija značio da je podnositelj zahtjeva postupao s dužnom pažnjom i da je poštovao svoje obveze, upućuju na to da ona nije ispitala ni prirodu informacija koje nedostaju ni relevantnost informacija dostavljenih u ovom slučaju. Usto, Komisijina objašnjenja iznesena u točki 62. ove presude pokazuju da ona nije provela nikakvu analizu prirode i učinka, na trajanje postupka, nedostataka u podacima na koje se poziva tužitelj, čime nije ispunila svoju dužnost da provjeri jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 17. Uredbe br. 1107/2009.
65
Osim toga, Komisija u svojim pismenima tvrdi da se člankom 17. Uredbe br. 1107/2009 uopće ne zahtijeva da se utvrdi može li, i u kojoj mjeri, podnositelj zahtjeva biti odgovoran za rizik da odobrenje koje je predmet zahtjeva za produljenje istekne prije donošenja odluke o produljenju ili temelji li se kašnjenje postupka produljenja isključivo na razlozima za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva. Prema Komisijinu mišljenju, tom se odredbom ne zahtijeva ni ispitivanje mogućeg doprinosa podnositelja zahtjeva kašnjenju koje su uzrokovali drugi sudionici.
66
Međutim, time što nije provela in concreto analizu uloge podnositelja zahtjeva, time što je primijenila restriktivan pristup ulozi podnositelja zahtjeva za produljenje u eventualnim kašnjenjima u postupku produljenja i time što ga je oslobodila kada je drugi sudionik, čak i djelomično, pridonio kašnjenju, Komisija je počinila pogrešku koja se tiče prava u tumačenju članka 17. Uredbe br. 1107/2009 i nije poštovala odvagivanje koje je proveo zakonodavac (vidjeti točke 52. i 57. ove presude). Činjenica da, kao što to tvrdi Bayer Agriculture, brojne stranke sudjeluju u postupku produljenja ni na koji način ne oslobađa Komisiju od toga da ispita sve čimbenike kašnjenja, uključujući one povezane s podnositeljem zahtjeva za produljenje.
67
Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje ni argumentom društva Bayer Agriculture prema kojem tužitelj nije dokazao da bi se postupak brže odvijao da je podnositelj zahtjeva za produljenje dostavio dokumente u ranijoj fazi.
68
Naime, Komisija je počinila pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja uvjeta primjene članka 17. Uredbe br. 1107/2009, koji se odnosi na ulogu podnositelja zahtjeva u kašnjenju u postupku produljenja, neovisno o istinitosti činjenica na koje se poziva tužitelj.
69
Iz toga proizlazi da valja prihvatiti drugi tužbeni razlog.
70
Prema tome, valja poništiti pobijanu odluku, pri čemu nije potrebno ispitati druge tužbene razloge koje je istaknuo tužitelj.
Troškovi
71
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje vlastitih troškova, kao i tužiteljevih troškova, u skladu s njegovim zahtjevom.
72
U skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika, Bayer Agriculture će snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (četvrto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Poništava se Odluka Komisije Ares(2023) 4611321 od 3. srpnja 2023. o odbijanju zahtjeva za interno preispitivanje koji je podnijela Aurelia Stiftung u pogledu Provedbene uredbe Komisije (EU) 2022/2364 оd 2. prosinca 2022. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka važenja odobrenja aktivne tvari glifosat.
2.
Europska komisija snosit će, osim vlastitih troškova, i troškove udruge Aurelia Stiftung.
3.
Bayer Agriculture snosit će vlastite troškove.
da Silva Passos
Półtorak
Reine
Pynnä
Cassagnabère
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 19. studenoga 2025.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački