62018TJ0308_RES
Mål T‑308/18
Hamas
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (första avdelningen) av den 4 september 2019
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av tillgångar – Huruvida en myndighet i tredjeland kan utgöra en behörig myndighet i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp – Faktiska omständigheter som ligger till grund för beslut om frysning av tillgångar – Motiveringsskyldighet – Felaktig bedömning – Principen om icke-inblandning – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Bestyrkande av rådets rättsakter”
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Ett sådant beslut har antagits eller bibehållits med stöd av ett nationellt beslut om frysning av tillgångar – Myndighet med behörighet att anta ett sådant nationellt beslut – Begrepp – Myndighet i tredje land – Omfattas
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
(se punkterna 54 och 55)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Ett sådant beslut har antagits eller bibehållits med stöd av ett nationellt beslut om frysning av tillgångar som antagits av en myndighet i tredje land – Tillåtet – Villkor – Det nationella beslutet har antagits med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd – Rådets kontrollskyldighet – Motiveringsskyldighet – Räckvidd
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
(se punkterna 58–61)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Ett sådant beslut har antagits eller bibehållits med stöd av ett nationellt beslut att inleda undersökningar eller rättsliga åtgärder – Myndighet med behörighet att anta ett sådant nationellt beslut – Begrepp – Administrativ myndighet – Omfattas – Villkor
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
(se punkterna 82–85)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Ett sådant beslut har antagits eller bibehållits med stöd av ett nationellt beslut att inleda undersökningar eller rättsliga åtgärder, alternativt en fällande dom – Inte nödvändigt att det nationella beslutet har fattats i ett straffrättsligt förfarande i egentlig mening – Villkor
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
(se punkterna 91 och 92)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Medlemsstaternas och unionsinstitutionernas skyldighet till lojalt samarbete – Beslut om frysning av tillgångar – Skäl – Iakttagande av grundläggande rättigheter – Domstolsprövning – Räckvidd
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
(se punkterna 101–105)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Medlemsstaternas och unionsinstitutionernas skyldighet till lojalt samarbete – Beslut om frysning av tillgångar – Ett sådant beslut har antagits eller bibehållits med stöd av ett nationellt beslut att inleda undersökningar eller rättsliga åtgärder, alternativt en fällande dom – Motiveringsskyldighet – Räckvidd – Nationell fällande dom – Skyldighet att uppge bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier som legat till grund för det nationella beslutet föreligger inte
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
(se punkterna 127–133, 136 och 207)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Ett sådant beslut har bibehållits med stöd av ett nationellt beslut om frysning av tillgångar – Endast det nationella beslutet gör det inte längre möjligt att avgöra huruvida risken för deltagande i terroristhandlingar kvarstår – Skyldighet för rådet att beakta nyare faktiska omständigheter som visar att en sådan risk kvarstår
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.6)
(se punkterna 138 och 139)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Ett sådant beslut har bibehållits med stöd av ett nationellt beslut om frysning av tillgångar – Prövningens omfattning – Prövningen ska omfatta samtliga bevis som anförts för att visa att risken för deltagande i terroristhandlingar kvarstår – Samtliga bevis framgår inte av ett nationellt beslut som antagits av en behörig myndighet – Saknar betydelse
(Artikel 296 FEUF)
(se punkterna 147, 148, 165, 168–171)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer, grupper och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av tillgångar – Förordning nr 2580/2001 – Tillämpningsområde – Väpnad konflikt i den mening som avses i internationell humanitär rätt – Omfattas
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931; rådets förordning nr 2580/2001)
(se punkterna 212 och 213)
Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Skyldighet att delge de omständigheter som läggs någon till last – Räckvidd – Den berörde underrättas genom offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning – Tillåtet – Rätt till tillgång till handlingar – Rätt som kräver att en begäran i detta hänseende har lämnats in till rådet
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931; rådets beslut (Gusp) 2018/475 och (Gusp) 2017/1084; rådets förordningar 2018/468 och 2018/1071)
(se punkterna 252, 257 och 258)
Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter – Åsidosättande av bestämmelser i rådets arbetsordning avseende bestyrkande av dess rättsakter – Krav på att åberopa en skada eller andra felaktigheter som avsaknaden av bestyrkande har medfört – Föreligger inte – Grund som kan åberopas av domstolen ex officio
(Artiklarna 263 och 297.2 FEUF; rådets arbetsordning, artikel 15)
(se punkterna 269, 272–277, 295–297, 299 och 304)
Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Beslut om frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som misstänks för terrorism – Beslutet och redogörelsen för skälen framgår av separata handlingar – Separat offentliggörande med anledning av tvingande skäl av allmänintresse – Presumtion för att en icke undertecknad redogörelse för skälen är bestyrkt – Föreligger inte – Skyldighet att bestyrka beslutet och redogörelse för skälen
(Artikel 296 FEUF; rådets beslut (Gusp) 2018/475 och (Gusp) 2018/1084; rådets förordningar 2018/468 och 2018/1071)
(se punkterna 281, 282 och 287)
Sammanfattning
Genom sin dom av den 4 september 2019, Hamas/Conseil (T‑308/18, EU:T:2019:557), ogillade tribunalen, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, fyra rättsakter som Europeiska unionens råd antagit under 2018 (
1
) (nedan kallade de angripna rättsakterna). Genom dessa rättsakter beslutades att sökanden, ”’Hamas’, inbegripet ’Hamas-Izz al-Din al-Qassem’”, skulle kvarstå i de förteckningar över personer, grupper och enheter som var föremål för frysning av tillgångar och ekonomiska resurser (nedan kallade de omtvistade förteckningarna), vilka hade bifogats de angripna rättsakterna. Rådet hade lagt fyra nationella beslut, antagna under 1995 till 2001 av en brittisk, respektive amerikanska myndigheter, till grund för sitt beslut att uppföra sökanden i de omtvistade förteckningarna.
I huvudsak upprepade tribunalen sitt resonemang från domen av den 10 april 2019, Gamaa Islamya Égypte/rådet (T‑643/16, EU:T:2019:238), och domen av den 6 mars 2019, Hamas/rådet (T‑289/15, EU:T:2019:138). Således fann tribunalen inledningsvis att de skäl som anförts beträffande de amerikanska besluten var otillräckliga, varför dessa beslut inte kunde ligga till grund för de angripna rättsakterna. Likväl påpekade tribunalen att dessa rättsakter, med avseende på beslutet att uppföra sökanden i de omtvistade förteckningarna, kunde grundas enbart på den brittiska myndighetens beslut. Följaktligen begränsade tribunalen den fortsatta prövningen av talan på så sätt att den skulle ske med utgångspunkt i att de angripna rättsakterna grundades på den brittiska myndighetens beslut.
Därefter ogillade tribunalen sju av de åtta grunder som sökanden åberopat till stöd för talan, avseende ett åsidosättande av artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, (
2
) ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten, en ”oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna”, ett åsidosättande av principen om icke-inblandning, ett otillräckligt hänsynstagande till hur situationen utvecklats med beaktande av den tid som förflutit, samt ett åsidosättande av principen om iakttagande av rätten till försvar och om rätt till ett effektivt domstolsskydd. Beträffande omfattningen av rådets motiveringsskyldighet, framhöll tribunalen – med hänvisning till domstolens praxis – att rådet inte var skyldigt att i redogörelsen för skälen för de angripna rättsakterna ange källan till de omständigheter som åberopats för att låta en person eller enhet kvarstå i en förteckning avseende frysning av tillgångar. Tribunalen påpekade även att för det fall att omständigheten kom från ett nationellt beslut måste rådet inte styrka att beslutet har antagits av en behörig myndighet i den mening som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931. (
3
)
Slutligen ogiltigförklarade tribunalen de angripna rättsakterna i en del avsåg sökanden, av det skälet att redogörelserna för skälen till dessa rättsakter inte var bestyrkta i enlighet med artikel 297.2 första stycket FEUF och artikel 15 i rådets arbetsordning. (
4
)
I detta avseende påpekade tribunalen inledningsvis att grunden avseende avsaknaden av bestyrkande hade åberopats inom ramen för ett svar på en fråga från tribunalen, trots att sökanden hade kunnat åberopa denna grund redan i ansökan. Således skulle denna grund i princip avvisas. Avsaknaden av bestyrkande utgjorde emellertid ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift, vilket innebar att denna grund avsåg tvingande rätt och därmed kunde den när som helst prövas ex officio av tribunalen. Tribunalen erinrade därefter om domstolens praxis om att det krav på bestyrkande som uppställs i Europeiska kommissionens arbetsordning utgör en väsentlig formföreskrift i den mening som avses i artikel 263 FEUF och att en överträdelse av denna kan ge anledning till en talan om ogiltigförklaring. Med stöd av rättssäkerhetsprincipen överförde således tribunalen denna praxis på rådets rättsakter.
Därefter framhöll tribunalen att själva beslutet och motiveringen utgör en odelbar helhet, och därför får ingen åtskillnad göras mellan motiveringen och artikeldelen i en rättsakt vad avser tillämpningen av de bestämmelser som kräver ett bestyrkande. Härav drog tribunalen slutsatsen att om, som i förevarande fall, rättsakten och redogörelsen för skälen föreligger i separata handlingar ska båda bestyrkas, såsom krävs enligt dessa bestämmelser, och ett undertecknande av den ena får inte ge upphov till en presumtion för att också den andra har bestyrkts. Avslutningsvis påpekade tribunalen att denna formalitet inte kan ersättas med en beskrivning av det förfarande som har följts inom rådet vid antagandet av dessa rättsakter. Framför allt kan rådet inte undgå denna formalitet med motiveringen att de förfaranderegler som föreskrivs i arbetsordningen har iakttagits.
(
1
)	Rådets beslut (Gusp) 2018/475 av den 21 mars 2018 om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, och om upphävande av beslut (Gusp) 2017/1426 (EUT L 79, 2018, s. 26), rådets genomförandeförordning (EU) 2018/468 av den 21 mars 2018 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism samt om upphävande av genomförandeförordning (EU) 2017/1420 (EUT L 79, 2018, s. 7), rådets beslut (Gusp) 2018/1084 av den 30 juli 2018 om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism och om upphävande av beslut (Gusp) 2018/475 (EUT L 194, 2018, s. 144), och rådets genomförandeförordning (EU) 2018/1071 av den 30 juli 2018 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och om upphävande av genomförandeförordning (EU) 2018/468 (EUT L 194, 2018, s. 23).
(
2
)	Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/Gusp av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, 2001, s. 93).
(
3
)	I enlighet med denna bestämmelse ska förteckningar avseende frysning av tillgångar upprättas på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet, som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses, oavsett om det gäller inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling, eller försök att begå, delta i eller underlätta en sådan handling, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier, eller på en dom om ansvar för sådana handlingar.
(
4
)	Rådets beslut 2009/937/EU av den 1 december 2009 om antagande av rådets arbetsordning (EUT L 325, 2009, s.35).