62023CJ0013
SODBA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 29. februarja 2024 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Varnost hrane – Krmni dodatki – Uredba (ES) št. 1831/2003 – Postopek za izdajo dovoljenja – Prepoved dajanja na trg brez dovoljenja – Status obstoječih proizvodov – Veljavnost glede na Listino Evropske unije o temeljnih pravicah – Svoboda gospodarske pobude – Lastninska pravica – Načelo sorazmernosti – Izvedbena uredba Komisije (EU) 2021/758 – Umik ekstrakta iz grenivke s trga – Krma, ki vsebuje ekstrakt iz semen in lupine grenivke“
V zadevi C‑13/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Osnabrück (upravno sodišče v Osnabrücku, Nemčija) z odločbo z dne 15. decembra 2022, ki je na Sodišče prispela 16. januarja 2023, v postopku
cdVet Naturprodukte GmbH
proti
Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES),
SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi F. Biltgen, predsednik senata, J. Passer, sodnik, in M. L. Arastey Sahún (poročevalka), sodnica,
generalni pravobranilec: A. M. Collins,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za cdVet Naturprodukte GmbH M. Immel, Rechtsanwalt,
–
za Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES) L. Berning, agentka,
–
za francosko vlado G. Bain in J.-L. Carré, agenta,
–
za finsko vlado H. Leppo, agentka,
–
za Evropski parlament G. C. Bartram, G. Mendola in L. Stefani, agenti,
–
za Svet Evropske unije N. Brzezinski, L. Hamtcheva in A. Jaume, agenti,
–
za Evropsko komisijo B. Hofstötter, B. Rechena in M. Zerwes, agenti,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se na eni strani nanaša na veljavnost Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1831/2003 z dne 22. septembra 2003 o dodatkih za uporabo v prehrani živali (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 238), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/1381 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 (UL 2019, L 231, str. 1) (v nadaljevanju: Uredba št. 1831/2003), glede na člene 16, 17 in 52 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), na drugi strani pa na razlago člena 2(3) Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2021/758 z dne 7. maja 2021 o statusu nekaterih proizvodov kot krmnih dodatkov, ki spadajo na področje uporabe Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1831/2003, in o umiku nekaterih krmnih dodatkov s trga (UL 2021, L 162, str. 5) v povezavi s Prilogo I, poglavje I.A, del 1, k tej izvedbeni uredbi.
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo cdVet Naturprodukte GmbH (v nadaljevanju: cdVet) in Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES) (deželni urad Spodnje Saške za varstvo potrošnikov in varnost hrane, Nemčija) v zvezi s prepovedjo dajanja na trg krme, ki kot dodatek vsebuje ekstrakt iz semen in lupine grenivke.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 1831/2003
3
V uvodnih izjavah 4, 6 in 11 Uredbe št. 1831/2003 je navedeno:
„(4)
Za varovanje zdravja ljudi in živali ter okolja, bi morali krmni dodatki prestati presojo varnosti po postopku Skupnosti, preden se dajo na trg, se uporabijo ali predelajo v Skupnosti. […]
[…]
(6)
Ukrepi Skupnosti, ki se nanašajo na zdravje ljudi in živali ter na okolje, morajo temeljiti na previdnostnem načelu.
[…]
(11)
Temeljno načelo na tem področju mora biti, da se samo tisti dodatki, ki so odobreni po postopku, predvidenem v tej uredbi, lahko dajo na trg, uporabijo ali predelajo za krmljenje živali pod pogoji, določenimi v dovoljenju.“
4
Člen 1(1) te uredbe določa:
„Namen te uredbe je vzpostaviti postopek Skupnosti za dovoljevanje dajanja na trg in uporabe krmnih dodatkov in določiti določbe za nadzor in označevanje krmnih dodatkov in premiksov, da bi zagotovila podlago za zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zdravja in dobrega počutja živali, okolja ter interesov uporabnikov in potrošnikov v zvezi s krmnimi dodatki ob hkratnem zagotavljanju učinkovitega delovanja notranjega trga.“
5
Člen 3(1)(a) navedene uredbe določa:
„Nihče ne sme dajati na trg, predelovati ali uporabljati krmnega dodatka, če:
(a)
ni zajet z dovoljenjem, izdanem v skladu s to uredbo“.
6
Člen 4(1) in (2) te uredbe določa:
„1.   Katera koli oseba, ki želi pridobiti dovoljenje za krmni dodatek ali za novo uporabo krmnega dodatka, predloži zahtevek v skladu s členom 7.
2.   Dovoljenje se ne izda, zavrne, podaljša, spremeni, začasno ukine ali prekliče, razen na podlagi in po postopkih, določenih v tej uredbi […].“
7
Člen 7(1) Uredbe št. 1831/2003 določa:
„Zahtevek za dovoljenje, kakor je določen v členu 4 te uredbe, se pošlje [Evropski k]omisiji […]. Komisija brez odlašanja obvesti države članice in posreduje zahtevek Evropski agenciji za varnost hrane [(EFSA)].“
8
Člen 8(1) in (3) te uredbe določa:
„1.   Urad da svoje mnenje v šestih mesecih po prejemu veljavnega zahtevka. […]
[…]
3.   Za pripravo svojega mnenja [EFSA]:
(a)
preveri, da so podatki in dokumenti, ki jih je predložil vložnik, skladni s členom 7 in začne izdelavo ocene, da bi ugotovil, ali je krmni dodatek v skladu s pogoji, določenimi v členu 5;
[…]“
9
Člen 9(1) navedene uredbe določa:
„Komisija v treh mescih po prejemu mnenja [EFSE] pripravi osnutek Uredbe za izdajo ali zavrnitev dovoljenja. Ta osnutek upošteva zahteve člena 5(2) in (3), pravo Skupnosti in druge zakonite dejavnike, povezane z zadevo in zlasti s koristmi za zdravje in dobro počutje živali ter za potrošnika živalskih proizvodov.
Kadar osnutek ni v skladu z mnenjem [EFSE], obrazloži razloge za razhajanja.
[…]“
10
Člen 10(1), (2) in (5) iste uredbe določa:
„1.   Z odstopanjem od člena 3 se sme krmni dodatek, ki je bil dan na trg v skladu z Direktivo [Sveta] 70/524/EGS [z dne 23. novembra 1970 o dodatkih v krmi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 1, str. 190)] […], dati na trg in uporabljati v skladu s pogoji, določenimi v [tej direktivi,] in nj[e]nimi izvedbenimi ukrepi[, zlasti vključno s posebnimi določbami o etiketiranju] glede krmnih mešanic in posamičnih krmil pod pogojem, da so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a)
v enem letu od začetka veljavnosti te uredbe, osebe, ki prve dajo krmni dodatek na trg ali katere koli druge zainteresirane stranke o tem dejstvu uradno obvestijo Komisijo. […];
[…]
2.   Vloga se predloži v skladu s členom 7 najpozneje eno leto pred datumom izteka veljavnosti dovoljenja, danega v skladu z [Direktivo 70/524] za dodatke z omejenim rokom veljavnosti dovoljenja ter v največ sedmih letih po začetku veljavnosti te uredbe za dodatke, dovoljene brez omejitve roka […]. Podroben časovni načrt, ki po prednostnem vrstnem redu navaja različne razrede dodatkov, ki jih je treba ponovno oceniti, se lahko sprejme v skladu s postopkom iz člena 22(2). […]
[…]
5.   Kadar uradno obvestilo in spremni podatki iz odstavka 1(a) niso predloženi v določenem roku ali se ugotovi, da niso pravilni, ali kadar vloga ni predložena v določenem roku, kakor zahteva odstavek 2, se sprejme Uredba v skladu s postopkom iz člena 22(2), ki zahteva, da se zadevni dodatki umaknejo s trga. Tak ukrep lahko določi omejeni rok, v katerem se lahko porabijo obstoječe zaloge proizvoda.“
11
Priloga I, točka 2(b), k Uredbi št. 1831/2003 določa:
„V kategorijo ‚senzoričnih dodatkov‘ so vključene naslednje funkcionalne skupine:
[…]
(b)
aromatične snovi: so snovi, katerih vključitev v krmo poveča vonj ali okusnost krme.“
Izvedbena uredba (EU) št. 230/2013
12
Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 230/2013 z dne 14. marca 2013 o umiku s trga nekaterih krmnih dodatkov, ki spadajo v skupino aromatičnih snovi in snovi za spodbujanje teka (UL 2013, L 80, str. 1) je bila med drugim sprejeta na podlagi člena 10(5) Uredbe št. 1831/2003 v prvotni različici.
13
Člen 1, prvi odstavek, Izvedbene uredbe št. 230/2013 določa:
„Krmni dodatki iz dela A Priloge, ki spadajo v skupino ‚aromatične snovi in snovi za spodbujanje teka‘, se umaknejo s trga.“
14
V delu A Priloge k tej izvedbeni uredbi so pod naslovom „Naravni proizvodi in ustrezni sintetični proizvodi“ med drugim navedeni ti dodatki:
„Citrus × paradisi Macfad.: koncentrat iz grenivke CoE 140/ekstrakt iz lupine citrusa CAS 94266-47-4 FEMA 2318 Einecs 304-454-3/olje iz grenivke brez terpenov CAS 90045-43-5 CoE 140/olje iz esence grenivke CoE 140/tinktura iz grenivke CoE 140/terpeni iz grenivke CoE 140“.
Izvedbena uredba 2021/758
15
Izvedbena uredba 2021/758 je bila podobno kot Izvedbena uredba št. 230/2013 sprejeta zlasti na podlagi člena 10(5) Uredbe št. 1831/2003.
16
V uvodni izjavi 7 Izvedbene uredbe 2021/758 je navedeno:
„Umik proizvodov iz Priloge I s trga ne preprečuje izdajanja dovoljenj zanje ali ukrepanja v zvezi z njihovim statusom v skladu z Uredbo [št. 1831/2003].“
17
Člen 1 te izvedbene uredbe določa:
„Krmni dodatki, določeni v Prilogi I, se umaknejo s trga, kar zadeva živalske vrste ali kategorije živali, določene v navedeni prilogi.“
18
Člen 2(1) in (3) navedene izvedbene uredbe določa:
„1.   Obstoječe zaloge krmnih dodatkov iz poglavij I.A in I.C Priloge I se lahko še naprej dajejo na trg in uporabljajo do 30. maja 2022.
[…]
3.   Krmne mešanice in posamična krmila, proizvedeni z dodatki iz odstavka 1 […], se lahko še naprej dajejo na trg in se uporabljajo do 30. maja 2023.“
19
V Prilogi I k Izvedbeni uredbi 2021/758 so navedeni krmni dodatki, ki se umaknejo s trga, kot je navedeno v členu 1 navedene izvedbene uredbe. V delu 1 poglavja I.A te priloge so navedeni dodatki, ki se umaknejo s trga za vse vrste in kategorije živali, med katerimi so pod naslovom „Aromatične snovi in snovi za spodbujanje teka – Naravni proizvodi – botanično opredeljeni“, naslednji dodatki:
„Citrus × paradisi Macfad.: iztisnjeno olje iz grenivke CAS 8016-20-4 FEMA 2530 CoE 140 EINECS 289-904-6/ekstrakt iz grenivke CoE 140“.
Nemško pravo
20
Člen 21(3) Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (zakonik o živilih in krmi) določa:
„Če v drugem stavku ni določeno drugače, se krma, za katero je bil uporabljen:
1. med izdelavo ali obdelavo
[…]
(b)
krmni dodatek, ki spada v kategorijo, ki ni navedena v členu 6(1)(e) Uredbe [št. 1831/2003],
[…]
ne sme dati na trg ali uporabljati v prehrani živali. Prvi stavek, točka 1, se ne uporablja, če je uporabljeni krmni dodatek dovoljen s pravnim aktom Evropske skupnosti ali Evropske unije, ki se neposredno uporablja, uporabljeni krmni dodatek ali krma pa je v skladu z zahtevo, določeno v tem pravnem aktu, ki se neposredno uporablja, ali Uredbi [št. 1831/2003], če je tam določena taka zahteva. […]“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
21
Družba cdVet proizvaja in trži krmo, vključno s proizvodom „DarmRein Pulver/GutClean Powder“, ki je dopolnilna krmna mešanica za pse, mačke in druge hišne živali (v nadaljevanju: sporni proizvod). Ta proizvod vsebuje senzorični dodatek, ki je na oznaki tega proizvoda naveden z imenom „ekstrakt iz semen grenivke“ (v nadaljevanju: sporni dodatek).
22
Uradniki LA-VES so 24. februarja 2022 v tovarni družbe cdVet opravili uradni nadzor, ki se je med drugim nanašal na sporni izdelek. Na podlagi preučitve dokumenta predhodnega dobavitelja, v katerem so bile navedene značilnosti spornega dodatka (v nadaljevanju: specifikacijski list), ki je bila opravljena ob tej priložnosti, je bilo ugotovljeno, da je bil ta dodatek v tem dokumentu označen kot „ekstrakt iz semen grenivke S“ in da je v glavnem sestavljen iz glicerinskega ekstrakta, pridobljenega z ekstrakcijo z rastlinskim glicerinom iz semen in lupine grenivke.
23
LA-VES je po zaslišanju družbe cdVet tej družbi z odločbo z dne 30. marca 2022 prepovedal ponujanje spornega proizvoda za prodajo in njegovo dajanje na trg ter odredil takojšnjo izvršitev te odločbe. LA-VES je navedeno odločbo v bistvu obrazložil s tem, da je bil ekstrakt iz semen grenivke umaknjen s trga na podlagi člena 1 Izvedbene uredbe št. 230/2013 v povezavi z delom A Priloge k tej izvedbeni uredbi, ker zanj v zahtevanih rokih ni bil vložen zahtevek za dovoljenje iz člena 10(2) Uredbe št. 1831/2003. Zato je bilo treba po mnenju LA-VES ugotoviti, da dajanje spornega dodatka na trg pomeni kršitev člena 3(1) Uredbe št. 1831/2003 ali člena 21(3)(1)(b) zakonika o živilih in krmi.
24
Družba cdVet je 11. oktobra 2022 pri Verwaltungsgericht Osnabrück (upravno sodišče v Osnabrücku, Nemčija), ki je predložitveno sodišče, zoper to odločbo vložila tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe, pri čemer je trdila, da sporni dodatek glede na svojo sestavo ne bi smel biti opredeljen kot ekstrakt iz semen grenivke, ampak kot ekstrakt iz grenivke.
25
Iz specifikacijskega lista naj bi bilo namreč jasno razvidno, da ta sporni dodatek ni pridobljen le iz semen grenivke, s čimer se je lahko upravičilo, da je dobavitelj na tem listu ohranil ime „ekstrakt iz semen grenivke“, ampak tudi iz lupine grenivke.
26
Po mnenju družbe cdVet je bil s členom 1 Izvedbene uredbe 2021/758 v povezavi s Prilogo I, poglavje I.A, del 1, k tej izvedbeni uredbi dodatek „ekstrakt iz grenivke CoE 140“ sicer načeloma umaknjen s trga. Vendar naj bi ji prehodna določba iz člena 2(3) navedene izvedbene uredbe omogočala, da sporni izdelek, proizveden s tem dodatkom, še naprej trži do 30. maja 2023.
27
Družba cdVet poleg tega dvomi o združljivosti določb Uredbe št. 1831/2003, ki jih je uporabil LA-VES, s pravom Unije, ker naj bi ta uredba vsebovala splošno prepoved trženja in uporabe vseh krmnih dodatkov, ne da bi se upoštevale okoliščine vsakega posameznega primera.
28
LA-VES pred predložitvenim sodiščem odgovarja, da ekstrakt iz semen grenivke, uporabljen kot dodatek k spornemu proizvodu, in ekstrakt iz grenivke nista identični snovi, tako da se družba cdVet ne more veljavno sklicevati na prehodno ureditev iz člena 2(3) Izvedbene uredbe 2021/758, ki se nanaša le na „ekstrakt iz grenivke“.
29
Nazadnje, po mnenju LA-VES ni resnih dvomov o sorazmernosti Uredbe št. 1831/2003 s pravom Unije, saj cilj te uredbe, naveden v njeni uvodni izjavi 4, in sicer zagotavljanje visoke ravni varstva zdravja ljudi in živali ter okolja, nujno zahteva postopek za izdajo dovoljenja, ki omogoča oceno varnosti krmnih dodatkov v skladu s previdnostnim načelom.
30
Predložitveno sodišče je zaradi dvomov o veljavnosti in razlagi zadevnega predpisa prava Unije ugodilo predlogu družbe cdVet za izdajo začasne odredbe in ponovno vzpostavilo odložilni učinek njene tožbe.
31
Namreč, na prvem mestu, navedeno sodišče ni prepričano, ali je v obravnavani zadevi v skladu z načelom sorazmernosti v smislu člena 52(1) Listine spoštovano pravično ravnotežje med svobodo gospodarske pobude iz člena 16 Listine in lastninsko pravico iz člena 17(1) Listine na eni strani ter varstvom pravnih interesov, ki jih predstavlja zdravje ljudi in živali ter okolja, na katere se nanaša Uredba št. 1831/2003, na drugi strani. Poudarja, da ta uredba določa splošno prepoved dajanja na trg, uporabe in predelave krmnih dodatkov, ki niso bili dovoljeni, ne da bi se pri tem upoštevale okoliščine vsakega posameznega primera, kot je vprašanje absolutne količine ali koncentracije dodatka za živila v zadevni krmi ali to, ali je ta dodatek rastlinska snov, ki obstaja tudi v naravi, ali pa sintetična snov. V zvezi s tem navedeno sodišče poudarja, da so sestavine spornega dodatka, katerega koncentracija naj bi bila poleg tega pod pragom zaznavnosti, izključno naravnega izvora, tako da naj ne bi bilo očitno, da bi lahko pomenile nevarnost za zdravje ljudi ali živali.
32
Drugič, predložitveno sodišče se sprašuje, ali sporni dodatek ustreza snovi „ekstrakt iz grenivke COE 140“ iz Priloge I, poglavje I.A, del 1, k Izvedbeni uredbi 2021/758. Meni, da če bi bilo tako, bi imela družba cdVet na podlagi prehodne določbe iz člena 2(3) te izvedbene uredbe možnost, da sporni izdelek še naprej trži do 30. maja 2023. LA-VES torej na dan sprejetja svoje odločbe, 30. marca 2022, ne bi mogel ugotoviti obstoja kršitve določb zakonodaje o krmi.
33
V teh okoliščinah je Verwaltungsgericht Osnabrück (upravno sodišče v Osnabrücku) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je [Uredba št. 1831/2003], zlasti člen 3(1)(a), člen 4(1), člen 7(1) ter člen 10(1)(a), (2) in (5) te uredbe, ki v primeru neobstoječega dovoljenja določa splošno prepoved dajanja na trg, uporabe in predelave krmnih dodatkov brez upoštevanja okoliščin posameznega primera, glede na svobodo gospodarske pobude, ki jo varuje člen 16 [Listine], in lastninsko pravico iz člena 17(1) [Listine] združljiva z načelom sorazmernosti iz člena 52(1) [Listine]?
2.
Če bi Sodišče na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovorilo pritrdilno in bi bilo posledično treba [Uredbo št. 1831/2003], zlasti člen 3(1)(a), člen 4(1), člen 7(1) ter člen 10(1)(a), (2) in (5) te uredbe, uporabljati brez omejitev: ali gre pri ekstraktu, ki ga tožeča stranka uporablja kot krmni dodatek ter ki se v skladu [s specifikacijskim listom] proizvaja iz semen in lupine grenivke ter je v njem označen kot ekstrakt iz semen grenivke (natančno: ekstrakt iz semen grenivke S), (v vsakem primeru tudi) za snov ‚ekstrakt iz grenivke CoE 140‘ iz člena 2, točka 3, Izvedbene uredbe (EU) št. 2021/758 v povezavi z delom 1 poglavja I.A Priloge I k tej uredbi?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
34
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje o veljavnosti Uredbe št. 1831/2003, zlasti člena 3(1)(a), člena 4(1), člena 7(1) ter člena 10(1)(a), (2) in (5) te uredbe, ker naj bi ta uredba določala splošno prepoved dajanja na trg, predelave ali uporabe krmnih dodatkov, za katere ni bilo izdano dovoljenje, in to neodvisno od okoliščin vsakega posameznega primera. Navedeno sodišče Sodišču predlaga, naj presodi veljavnost teh določb glede na svobodo gospodarske pobude in lastninsko pravico, ki sta določeni v členu 16 oziroma členu 17(1) Listine, ter glede na načelo sorazmernosti iz člena 52(1) Listine.
35
Najprej, treba je ugotoviti, na eni strani, da je prepoved, na katero se sklicuje predložitveno sodišče v svojem vprašanju, določena v členu 3(1)(a) Uredbe št. 1831/2003. Na drugi strani, člen 10 te uredbe določa status obstoječih proizvodov, in sicer krmnih dodatkov, ki so bili dani na trg med drugim v skladu z Direktivo 70/524, kar velja za sporni dodatek.
36
Člen 4(1) in člen 7(1) Uredbe št. 1831/2003 pa v bistvu določata le, da mora katera koli oseba, ki želi pridobiti dovoljenje v skladu s to uredbo, predložiti zahtevek Komisiji. Te določbe torej glede na okoliščine spora o glavni stvari ne vplivajo na presojo veljavnosti Uredbe št. 1831/2003. Ta spor se namreč nanaša na prepoved dajanja na trg dodatka, za katerega ni bil vložen noben zahtevek za dovoljenje na podlagi te uredbe, tako da podrobna pravila za vložitev takega zahtevka v obravnavanem primeru niso upoštevna.
37
Zato je treba v obravnavani zadevi glede na člene 16, 17(1) in 52(1) Listine preučiti le veljavnost členov 3(1)(a) ter 10(1)(a), (2) in (5) Uredbe št. 1831/2003.
38
V zvezi s tem je treba najprej navesti, da svoboda gospodarske pobude in lastninska pravica, ki sta določeni v členu 16 oziroma členu 17(1) Listine, nista absolutni pravici, temveč ju je treba upoštevati glede na njuno funkcijo v družbi (sodba z dne 2. septembra 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, točka 170 in navedena sodna praksa).
39
Dalje, člen 52(1) Listine določa, da je uresničevanje pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, lahko omejeno, če so te omejitve predpisane z zakonom, če spoštujejo bistveno vsebino teh pravic in svoboščin, če so ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
40
Nazadnje, kadar si konkurira več pravic, ki jih varuje pravni red Unije, je treba presojo teh omejitev opraviti ob spoštovanju potrebne uskladitve zahtev, povezanih z varstvom teh različnih pravic, in pravilnega ravnotežja med njimi (sodba z dne 2. septembra 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, točka 172 in navedena sodna praksa).
41
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da iz uvodne izjave 4 in člena 1(1) Uredbe št. 1831/2003 izhaja, da je namen te uredbe med drugim vzpostaviti postopek Unije za dovoljevanje dajanja na trg in uporabe krmnih dodatkov, da bi se zagotovila podlaga za zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zdravja in dobrega počutja živali, okolja ter interesov uporabnikov in potrošnikov v zvezi s temi dodatki ob hkratnem zagotavljanju učinkovitega delovanja notranjega trga.
42
V ta namen je zakonodajalec Unije, kot je razvidno iz uvodne izjave 11 Uredbe št. 1831/2003, določil, da se lahko dajo na trg, uporabijo ali predelajo za krmljenje živali samo tisti dodatki, ki so odobreni po postopku, predvidenem v tej uredbi. Ta postopek za izdajo dovoljenja je določen v poglavju II navedene uredbe, v katerem so členi od 3 do 15 te uredbe. Člen 3(1)(a) iste uredbe določa prepoved dajanja na trg, predelave in uporabe krmnih dodatkov, za katere dovoljenje ni bilo izdano.
43
Iz člena 4(1) in (2) v povezavi s členom 8(1) in (3) ter členom 9(1) Uredbe št. 1831/2003 je razvidno, prvič, da je treba glede zahtevka za dovoljenje pridobiti mnenje EFSE, za izdelavo katerega ta organ opravi oceno tveganja, da bi ugotovil, ali je zadevni dodatek v skladu s pogoji za dovoljenje, določenimi v tej uredbi. Nato se dovoljenje podeli ali zavrne z uredbo, ki jo sprejme Komisija v okviru izvajanja svojih izvedbenih pooblastil. Pri pripravi osnutka uredbe za izdajo ali zavrnitev dovoljenja Komisija upošteva zlasti te pogoje za dovoljenje in druge zakonite dejavnike, povezane z zadevo in zlasti s koristmi za zdravje in dobro počutje živali ter za potrošnika živalskih proizvodov.
44
Člen 10 Uredbe št. 1831/2003 določa, da se lahko z odstopanjem od člena 3 dodatki, ki so bili dani na trg, med drugim – v skladu z Direktivo 70/524 – še naprej dajejo na trg, zlasti pod pogojem, da je bil zahtevek za dovoljenje vložen v največ sedmih letih po začetku veljavnosti te uredbe.
45
Tako je treba ugotoviti, prvič, da je sistem dovoljenj, vzpostavljen z Uredbo št. 1831/2003, določen z zakonom v smislu člena 52(1) Listine.
46
Drugič, ta sistem dovoljenj spoštuje bistveno vsebino svobode gospodarske pobude in lastninske pravice, ki sta določeni v členu 16 oziroma členu 17(1) Listine. Na eni strani namreč ne preprečuje opravljanja dejavnosti proizvodnje in trženja krme, ampak za to dejavnost določa nekatere pogoje v interesu zdravja ljudi in živali ter okolja (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2015, Neptune Distribution, C‑157/14, EU:C:2015:823, točka 71). Na drugi strani se z navedenim sistemom dovoljenj ne povzroči odvzem lastnine in torej pri njem ne gre za poseg, ki bi ogrožal samo bistvo lastninske pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2020, Adusbef in drugi, C‑686/18, EU:C:2020:567, točka 89).
47
Tretjič, v zvezi s spoštovanjem načela sorazmernosti je treba opozoriti, da je Sodišče v zvezi s sodnim nadzorom tega načela zakonodajalcu Unije priznalo široko diskrecijsko pravico na področjih, kjer je treba sprejeti odločitve, ki so politične, gospodarske in socialne ter pri katerih mora ta opraviti kompleksno presojo. Zato lahko na zakonitost takega ukrepa vpliva le to, da je ukrep, ki je sprejet na tem področju, glede na cilj, ki ga pristojna institucija želi doseči, očitno neprimeren (sodba z dne 2. septembra 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, točka 151 in navedena sodna praksa). To velja zlasti na veterinarskem in fitosanitarnem področju (glej v tem smislu sodbo z dne 6. decembra 2005, ABNA in drugi, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 in C‑194/04, EU:C:2005:741, točka 69).
48
V zvezi s tem in po zgledu sistemov dovoljenj, ki so, kot v pisnih stališčih opozarjajo Evropski parlament, Svet Evropske unije in Komisija, določeni s številnimi akti Unije na področju varnosti hrane, je treba ugotoviti, da sistem dovoljenj iz Uredbe št. 1831/2003, kot je opisan v točkah od 42 do 44 te sodbe, ni očitno neprimeren glede na cilj te uredbe, ki je zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zdravja in dobrega počutja živali, okolja ter interesov uporabnikov in potrošnikov.
49
V zvezi s tem ciljem je treba poudariti, da čeprav se predložitveno sodišče sklicuje na člen 16 in člen 17(1) Listine, je treba upoštevati tudi njene člene 35, 37 in 38, katerih namen je zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi, okolja in potrošnikov. Poleg tega tako iz sodne prakse Sodišča kot iz člena 13 PDEU izhaja, da je zaščita dobrega počutja živali cilj v splošnem interesu, ki ga Unija priznava (sodba z dne 17. decembra 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België in drugi, C‑336/19, EU:C:2020:1031, točka 63).
50
Dalje, sistem dovoljenj, kot je vzpostavljen z Uredbo št. 1831/2003, je sredstvo, s katerim se lahko zagotovi spoštovanje previdnostnega načela, ki se, kot je razvidno iz uvodne izjave 6 te uredbe, uporablja na zadevnem področju.
51
Poleg tega je treba poudariti, da Uredba št. 1831/2003 vsebuje več določb, katerih namen je v skladu z načelom sorazmernosti najti pravično ravnotežje med ciljem te uredbe in interesi podjetij, ki uporabljajo krmne dodatke. Kar natančneje zadeva postopek za ponovno oceno proizvodov, ki so bili dani na trg na podlagi Direktive 70/524, kot je sporni dodatek, to velja za prehodno obdobje največ sedmih let, določeno v členu 10(2) te uredbe, v katerem se ti proizvodi lahko še naprej dajejo na trg, ne da bi bil vložen zahtevek za dovoljenje iz člena 7 navedene uredbe, ali za možnost Komisije, da – kadar zahteva umik dodatkov s trga v skladu s členom 10(5) te uredbe – določi omejen rok, v katerem se lahko porabijo obstoječe zaloge proizvoda. V obravnavanem primeru pa je Komisija tak rok določila v členu 2(3) Izvedbene uredbe 2021/758, na katerega se družba cdVet sklicuje v sporu o glavni stvari.
52
Poleg tega se predložitveno sodišče nagiba k mnenju, da sistem dovoljenj, vzpostavljen z Uredbo št. 1831/2003, ne omogoča upoštevanja „okoliščin vsakega posameznega primera“, in se zlasti sprašuje o vplivu okoliščin, kot sta absolutna količina ali koncentracija dodatka za živila v zadevni krmi ali to, da je ta dodatek naravna ali sintetična snov. V zvezi s tem je dovolj spomniti, da izvedbeni uredbi št. 230/2013 in 2021/758 prepovedujeta trženje velikega števila dodatkov, ki so v njunih prilogah opisani kot naravni proizvodi. Poleg tega je določitev abstraktnih pragov absolutne količine ali koncentracije dodatka brez ocene tveganja tega dodatka težko združljiva z zahtevami varovanja zdravja ljudi in živali, zlasti ob upoštevanju previdnostnega načela.
53
Nazadnje, kot je razvidno iz uvodne izjave 7 Izvedbene uredbe 2021/758, umik dodatkov iz Priloge I k tej uredbi s trga ne preprečuje izdajanja dovoljenj zanje v skladu z Uredbo št. 1831/2003. Tako bi se družba cdVet v okviru morebitnega zahtevka za dovoljenja za sporni dodatek lahko sklicevala na morebitne posebne okoliščine spora o glavni stvari.
54
Glede na vse zgornje preudarke je treba ugotoviti, da pri preučitvi prvega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 3(1)(a) ter člena 10(1)(a), (2) in (5) Uredbe št. 1831/2003 glede na člene 16, 17(1) in 52(1) Listine.
Drugo vprašanje
55
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba pojem „ekstrakt iz grenivke“ iz Priloge I, poglavje I.A, del 1, k Izvedbeni uredbi 2021/758 razlagati tako, da je ekstrakt, proizveden iz semen in lupine grenivke, zajet s tem pojmom.
56
Najprej, treba je ugotoviti, na eni strani, da sta v Prilogi k Izvedbeni uredbi št. 230/2013 in Prilogi I k Izvedbeni uredbi 2021/758 v nekaterih jezikovnih različicah za isto sadje, katerega znanstveno ime je „Citrus × paradisi“, uporabljeni dve domači imeni. To velja med drugim za francosko različico teh dveh prilog, v katerih sta uporabljena izraza „pamplemousse (grapefruit)“ in „pomélo (grapefruit)“.
57
Na drugi strani, kot francoska vlada navaja v pisnem stališču, je „ekstrakt iz grenivke“ v Prilogi I, poglavje I.A, del 1, k Izvedbeni uredbi 2021/758 naveden kot „aromatična snov in snov za spodbujanje teka“.
58
V zvezi s tem je iz predložitvene odločbe razvidno, da je sporni dodatek na etiketi spornega proizvoda opisan kot „senzorični dodatek“. V Prilogi I, točka 2, k Uredbi št. 1831/2003 pa je navedeno, da so aromatične snovi vključene v kategorijo senzoričnih dodatkov. Tako se zdi – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da se sporni dodatek v spornem izdelku dejansko uporablja kot aromatična snov in snov za spodbujanje teka.
59
V zvezi s pojmom „ekstrakt iz grenivke“ iz Priloge I, poglavje I.A, del 1, k Izvedbeni uredbi 2021/758 je treba poudariti, da ta pojem ni opredeljen niti v tej izvedbeni uredbi niti v Izvedbeni uredbi št. 230/2013.
60
V teh okoliščinah je treba navesti, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le izraze iz te določbe glede na njihov običajen pomen v vsakdanjem jeziku, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je. Poleg tega je treba izvedbeno uredbo, če je mogoče, razlagati v skladu z določbami osnovne uredbe (sodba z dne 7. decembra 2023, Syngenta Agro, C‑830/21, EU:C:2023:959, točki 31 in 32 ter navedena sodna praksa).
61
Tako je treba pojem „ekstrakt iz grenivke“ v skladu z njegovim običajnim pomenom v vsakdanjem jeziku razlagati tako, da so z njim zajeti vsi ekstrakti, pridobljeni iz grenivke, ne glede na to, ali je bil določen ekstrakt pridobljen iz nekaterih delov tega sadeža ali pa iz sadeža kot celote.
62
Ta razlaga pojma „ekstrakt iz grenivke“ je potrjena s cilji ureditve, katere del je. Namen Izvedbene uredbe 2021/758 je namreč izvajanje določb člena 10(5) Uredbe št. 1831/2003. Zadnjenavedena uredba pa, kot je razvidno iz točke 42 te sodbe, uvaja načelo prepovedi dajanja na trg, predelave in uporabe krmnih dodatkov, za katere dovoljenje ni bilo izdano. S členom 10 Uredbe št. 1831/2003 se to načelo izvaja v zvezi z dodatki, ki so bili predhodno dani na trg v skladu z Direktivo 70/524, vendar glede njih ni bil predložen nov zahtevek za dovoljenje v skladu s to uredbo, tako da ta člen med drugim določa prehodno obdobje največ sedmih let, po izteku katerega je treba te dodatke umakniti s trga.
63
Ker je ta prepoved splošno pravilo, na katerem temelji Uredba št. 1831/2003, jo je treba razlagati široko, v smislu, da je vsak dodatek, ki ni izrecno dovoljen, prepovedan, tudi če je bil pred tem dan na trg v skladu z Direktivo 70/524.
64
Ker Izvedbena uredba 2021/758 pri določitvi umika dodatka „ekstrakt iz grenivke“ s trga ne razlikuje med različnimi deli grenivke, je treba šteti, da se ta izvedbena uredba nanaša na ekstrakte, pridobljene iz katerega koli dela sadeža ali celo iz sadeža kot celote.
65
Razlaga, navedena v točki 61 te sodbe, je podprta tudi s Prilogo k Izvedbeni uredbi št. 230/2013, ki med dodatki na osnovi „Citrus × paradisi“ med drugim vključuje ekstrakt iz lupine citrusov, s čimer se nedvomno nanaša na ekstrakt iz lupine grenivke. Če bi torej zakonodajalec Unije želel razlikovati med ekstrakti, pridobljenimi iz različnih delov tega sadeža, bi to pojasnil, kot je to storil v zvezi z ekstraktom iz lupine citrusov.
66
Glede na vse zgornje preudarke je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba Prilogo I, poglavje I.A, del 1, k Izvedbeni uredbi 2021/758 razlagati tako, da je ekstrakt, proizveden iz semen in lupine grenivke, zajet s pojmom „ekstrakt iz grenivke“ v smislu te določbe.
Stroški
67
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (sedmi senat) razsodilo:
1.
Pri preučitvi prvega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 3(1)(a) ter člena 10(1)(a), (2) in (5) Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1831/2003 z dne 22. septembra 2003 o dodatkih za uporabo v prehrani živali, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/1381 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019, glede na člene 16, 17(1) in 52(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
2.
Prilogo I, poglavje I.A, del 1, k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) 2021/758 z dne 7. maja 2021 o statusu nekaterih proizvodov kot krmnih dodatkov, ki spadajo na področje uporabe Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1831/2003, in o umiku nekaterih krmnih dodatkov s trga
je treba razlagati tako, da
je ekstrakt, proizveden iz semen in lupine grenivke, zajet s pojmom „ekstrakt iz grenivke“ v smislu te določbe.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.