62020CC0331
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 7 aprilie 2022 (
1
)
Cauzele conexate C‑331/20 P și C‑343/20 P
Volotea, SA (C‑331/20 P)
easyJet Airline Company Ltd (C‑343/20 P)
împotriva
Comisiei Europene
„Recurs – Acțiune în anulare – Ajutor de stat – Imputabilitate – Beneficiari indirecți – Aplicabilitatea și aplicarea criteriului operatorului privat în economia de piață”
I. Introducere
1.
„L’inverno aveva rinfrescato anche il colore delle rocce” [„Iarna împrospătase chiar și culoarea rocilor”] (
2
).
2.
Prezentele cauze au survenit la multe anotimpuri după ce Grazia Deledda a descris în mod pitoresc sosirea primăverii pe insula Sardinia (
3
). Totuși, în esența lor, și ele se referă la frumusețea subapreciată a Sardiniei în timpul lunilor de iarnă.
3.
Tocmai pentru încurajarea turismului în acest anotimp, Regione Autonoma della Sardegna (regiunea autonomă Sardinia, Italia) (denumită în continuare „regiunea”) a instituit o schemă de atragere a zborurilor către aeroporturile situate pe insula Sardinia (denumită în continuare „schema de ajutor”).
4.
Comisia Europeană a considerat că decizia privind schema respectivă (denumită în continuare „decizia atacată”) constituie un ajutor incompatibil în favoarea mai multor companii aeriene (
4
). Printre companiile aeriene de la care trebuie recuperat ajutorul se aflau Volotea SA și easyJet Airline Company Ltd (denumite în continuare, împreună, „recurentele”). Aceste părți au atacat fără succes decizia Comisiei la Tribunal (
5
). Ambele societăți au formulat recurs împotriva hotărârilor Tribunalului.
5.
În prezentele cauze, se solicită Curții de Justiție să examineze o serie de constatări ale Tribunalului referitoare la calificarea schemei regiunii ca ajutor de stat. „Elefantul din sufragerie” este însă aplicabilitatea criteriului operatorului privat în economia de piață (denumit în continuare „OPEP”).
II. Situația de fapt și procedura
A.
Istoricul cauzelor
6.
Situația de fapt și cadrul juridic al prezentelor cauze sunt prezentate în detaliu în hotărârile atacate (
6
). În sensul prezentelor concluzii, acestea pot fi rezumate după cum urmează.
7.
Prin Legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Legea regională nr. 10 – Măsuri pentru dezvoltarea transportului aerian) (
7
) (denumită în continuare „Legea 10/2010”), regiunea a pus la dispoziția companiilor aeriene fonduri în vederea deschiderii de noi rute și a dezvoltării rutelor existente către și dinspre Sardinia, inclusiv în lunile de iarnă.
8.
Finanțarea a fost transferată către companiile aeriene prin intermediul a trei aeroporturi din Sardinia. Doar două dintre aceste aeroporturi prezintă interes pentru prezentele cauze: aeroporturile Cagliari‑Elmas și Olbia. Ele sunt exploatate de societăți care sunt deținute majoritar fie de Camera de Comerț din Cagliari‑Elmas, fie de acționari privați (denumiți în continuare, împreună, „operatorii aeroportuari”).
9.
Prin măsurile de punere în aplicare a Legii 10/2010, regiunea a stabilit activitățile pentru care se putea primi finanțare. Cele care prezintă interes pentru prezentele recursuri sunt creșterea traficului aerian de către companiile aeriene (activitatea 1) și promovarea Sardiniei ca destinație turistică de către companiile aeriene (activitatea 2).
10.
Finanțarea de la bugetul regiunii a fost asigurată sub formă de subvenții. Aceste subvenții au fost acordate operatorilor aeroportuari, care, la rândul lor, au distribuit fondurile către diferite companii aeriene. Regiunea a deblocat finanțarea numai după evaluarea și aprobarea unor „planuri de activități” detaliate pe care operatorii trebuiau să i le prezinte. De asemenea, regiunea a monitorizat punerea lor în aplicare.
11.
Recurentele sunt companii aeriene care au încheiat acorduri cu operatorii aeroportuari pentru desfășurarea activităților 1 și 2. Regiunea a aprobat planurile de activități ale fiecăreia, după care recurentele au primit o compensație din partea operatorilor aeroportuari, în cadrul schemei prezentate mai sus, pentru creșterea numărului de zboruri și de rute dinspre și către cele două aeroporturi și pentru promovarea Sardiniei ca destinație turistică.
12.
La 30 noiembrie 2011, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE, Republica Italiană a notificat schema Comisiei. La 29 iulie 2016, după inițierea unei proceduri oficiale de investigare, Comisia a adoptat decizia atacată.
13.
Această decizie precizează că schema de ajutor în cauză nu implică ajutoare de stat în înțelesul articolului 107 alineatul (1) TFUE în favoarea operatorilor aeroportuari [articolul 1 alineatul (1) din decizia atacată], că ea constituie ajutor de stat în favoarea companiilor aeriene implicate, inclusiv a recurentelor, în măsura în care se referă la operațiunile realizate de respectivele companii aeriene în aeroportul Cagliari‑Elmas și în aeroportul Olbia [articolul 1 alineatul (2) din decizia menționată], că ajutorul în discuție a fost pus în aplicare de Italia cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE și că este incompatibil cu piața internă [articolul 1 alineatele (3) și (4) din decizia atacată]. În sfârșit, ea impune ca ajutorul respectiv să fie recuperat de la companiile aeriene [articolul 2 alineatul (1) din aceeași decizie].
B.
Acțiunile în fața Tribunalului
14.
Prin intermediul cererilor introductive depuse la 6 septembrie 2017 și la 11 ianuarie 2018, recurentele au introdus acțiuni în anularea deciziei atacate.
15.
La 13 mai 2020, Tribunalul a pronunțat hotărârile atacate. Acesta a respins acțiunile recurentelor și le‑a obligat la plata cheltuielilor de judecată.
C.
Procedura în fața Curții de Justiție
16.
În recursul în fața Curții de Justiție formulat la 22 iulie 2020, Volotea solicită anularea punctelor 1 și 2 din dispozitivul Hotărârii pronunțate în cauza T‑607/17, anularea articolului 1 din decizia atacată și a ordinului de recuperare a ajutorului de către Italia în măsura în care privește Volotea și, cu titlu subsidiar, anularea punctelor 1 și 2 din dispozitivul Hotărârii pronunțate în cauza T‑607/17, trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
17.
În recursul în fața Curții formulat la 23 iulie 2020, easyJet solicită anularea Hotărârii pronunțate în cauza T‑8/18 și/sau anularea articolelor 1-4 din decizia atacată în măsura în care se referă la easyJet și, cu titlu subsidiar, anularea hotărârii atacate, trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
18.
La rândul său, Comisia solicită Curții respingerea recursurilor și obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecată.
19.
Prin decizia președintelui Camerei a treia a Curții din 22 februarie 2021, cele două cauze au fost conexate în vederea prezentării concluziilor și a pronunțării hotărârii.
20.
Părțile au răspuns la întrebările scrise care le‑au fost adresate de Curte.
III. Apreciere
21.
Deși tratatele nu conțin o definiție a noțiunii de ajutor de stat, Curtea a insistat asupra faptului că această noțiune necesită o interpretare pe baza unor elemente obiective (
8
). Interpretat în acest mod, articolul 107 alineatul (1) TFUE cuprinde patru condiții cumulative (principale): măsura în cauză trebuie să fie imputabilă statului respectiv sau să fie finanțată prin intermediul resurselor de stat, să se refere la o întreprindere căreia să îi acorde un avantaj și această măsură trebuie să fie selectivă. Se consideră, în general, că o măsură care îndeplinește criteriile menționate este susceptibilă să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale pe piața internă (
9
).
22.
Ca urmare a evoluției modului în care este înțeles scopul controlului ajutoarelor de stat (
10
) și ca o consecință a imaginației inepuizabile a statelor membre atunci când este vorba despre intervenția pe piață, Curtea se confruntă cu necesitatea constantă de a explica din nou criteriile care stau la baza articolului 107 alineatul (1) TFUE și de a le adapta pentru aplicarea lor la situații noi. Prezentele cauze nu constituie o excepție de la această regulă.
23.
Astfel, schema în discuție în prezentele cauze pare un efort de imaginație pentru aducerea mai multor turiști în Sardinia, inclusiv în lunile de iarnă, în vederea stimulării dezvoltării economice a acestei regiuni.
24.
Sardinia fiind o insulă, este evident că turiștii pot ajunge acolo pe calea aerului. Companiile aeriene operează cu aeroporturi. Schema avută în vedere de regiune presupunea, așadar, ca aeroporturile să elaboreze planuri și să colaboreze cu companiile aeriene pentru a aduce mai multe zboruri pe insulă. Dacă planurile respective ar fi aprobate de regiune, aceasta din urmă ar acorda finanțare operatorilor aeroportuari, care ar distribui fondurile menționate companiilor aeriene în cauză. Prin urmare, schema implica o interacțiune între actori atât publici (regiunea), cât și privați (aeroporturile și companiile aeriene).
25.
În ceea ce privește noțiunea de ajutor de stat, configurația acestei scheme ridică mai multe probleme. De exemplu, direcționarea fondurilor printr‑un intermediar privat dispensează fondurile menționate de proveniența lor publică? Care dintre părțile private implicate, dacă nu ambele, trebuie să fie considerată beneficiara schemei în discuție? În sfârșit, schema respectivă oferă un avantaj care altfel nu ar fi fost disponibil pe piață?
26.
Curtea a solicitat ca analiza noastră să se concentreze pe furnizarea răspunsurilor la aceste întrebări. Prin urmare, ne vom limita în concluziile noastre la analiza noțiunilor de imputabilitate (IV), de beneficiari secundari ai ajutorului (V) și de metodologie pentru determinarea sau excluderea existenței unui avantaj (VI).
IV. Imputabilitatea
27.
Finanțarea de către stat sau prin intermediul resurselor de stat este un element constitutiv al noțiunii de ajutor de stat (
11
). Aceasta înseamnă că resursele utilizate în cadrul unei măsuri trebuie să fie imputabile statului (
12
). În recursurile lor, recurentele contestă tocmai aprecierea respectivă: ele susțin că fondurile primite de la operatorii aeroportuari nu puteau fi imputate regiunii (
13
).
28.
Argumentele acestora cuprind în esență trei aspecte (
14
). În primul rând, ele afirmă că, în hotărârile atacate, Tribunalul nu a examinat în mod adecvat criteriile care decurg din Hotărârea Franța/Comisia. În special, se susține că existența unui mecanism de supraveghere pentru monitorizarea distribuirii și a utilizării fondurilor în cauză pe care s‑a întemeiat Tribunalul a fost insuficientă pentru demonstrarea imputabilității. În al doilea rând, recurentele arată că Tribunalul a aplicat în mod eronat Hotărârea Belgia și Magnetrol International/Comisia (
15
), în măsura în care nu a verificat dacă operatorii aeroportuari dispuneau de o marjă de apreciere pentru definirea elementelor esențiale ale schemei de ajutor în cauză. În al treilea rând, ele susțin că prezența resurselor de stat poate fi confirmată numai atunci când statul exercită controlul asupra fondurilor, precum și asupra administratorilor acestor fonduri (în acest caz, operatorii aeroportuari). O astfel de cerință ar decurge din Hotărârea Curții Germania/Comisia (
16
).
29.
Nu suntem de acord cu niciunul dintre cele trei argumente.
30.
În ceea ce privește primul argument, în Hotărârea Franța/Comisia, Curtea a stabilit o serie de indicii care pot demonstra, împreună, că măsurile luate de anumite întreprinderi sunt de fapt imputabile statului (
17
). Prin intermediul acestei aprecieri, Comisia poate stabili apoi dacă împrejurările unei cauze indică prezența unor instrucțiuni din partea statului (
18
). Altfel spus, se poate concluziona că statul a
fost implicat în adoptarea unei măsuri sau, cel puțin, că este improbabil să nu fi fost implicat în influențarea adoptării sale (
19
).
31.
Hotărârea Franța/Comisia se referă însă la întreprinderi publice. Atunci când s‑a confruntat cu problema pragului probatoriu în ceea ce privește întreprinderile private, în Hotărârea Comisia/Italia și alții, Curtea a precizat că Comisia trebuie să furnizeze mai mult decât indicii circumstanțiale: ceea ce se cere este ca acesta să stabilească un lanț de evenimente complet și, astfel, să prezinte o dovadă decisivă a imputabilității (
20
).
32.
Având în vedere data pronunțării Hotărârii Comisia/Italia și alții, este regretabil că părțile din prezentele recursuri nu au putut lua poziție cu privire la aspectul dacă această îndepărtare de aforismul „împrejurările nu pot minți” ar fi trebuit să determine modificări în analiza Tribunalului.
33.
Totuși, interpretăm hotărârile atacate în sensul că arată faptul că Tribunalul s‑a arătat convins că investigația Comisiei a evidențiat dovezi decisive ale imputabilității.
34.
Astfel, la punctele 70 și, respectiv, 94 din hotărârile atacate menționate, Tribunalul a observat că „reiese […] din punerea sa în aplicare în practică că fondurile plătite de regiunea menționată operatorilor aeroportuari au fost cele utilizate de aceștia din urmă pentru a remunera companiile cocontractante”. În mod similar, potrivit precizărilor Tribunalului de la punctele 86 și 118 din hotărârile respective, „Comisia a reținut, în decizia atacată, că fondurile puse la dispoziția operatorilor aeroportuari de regiunea autonomă trebuiau să fie și au fost utilizate în fapt potrivit instrucțiunilor adoptate de regiunea menționată, în speță pentru remunerarea serviciilor prestate de companiile aeriene” (
21
). În sfârșit, la mai multe puncte din hotărârile atacate, Tribunalul a amintit că operatorii aeroportuari înșiși au recunoscut că au acționat sub controlul și conducerea regiunii și că ei doar au transferat fondurile în discuție cu încrederea că aceste sume urmau să fie rambursate de autoritatea publică respectivă (
22
).
35.
În opinia noastră, rezultă că Tribunalul a considerat că dovezile aflate la dispoziția sa furnizau, la nivelul standardelor aplicabile în materie de probațiune, indicii ale elementelor enunțate de Curtea de Justiție în Hotărârea Franța/Comisia, astfel cum s‑au aplicat în cazul întreprinderilor private în Hotărârea Comisia/Italia și alții.
36.
În ceea ce privește al doilea argument, de asemenea nu avem convingerea că Tribunalul a aplicat în mod eronat Hotărârea Belgia și Magnetrol International/Comisia (
23
).
37.
Această cauză a vizat, printre altele, chestiunea dacă practicile administrative sistematice de aprobare a cererilor de scutire aplicabilă profitului excedentar formulate de societăți multinaționale puteau constitui un element pertinent în aprecierea existenței de facto a unei scheme de ajutor (
24
).
38.
În primul rând, după cum subliniază în mod corect Comisia, cererile de recurs nu precizează în ce mod hotărârea respectivă ar fi relevantă în contextul prezentelor cauze. În cazul schemei în discuție în prezentele cauze, nu ne confruntăm cu o practică administrativă sistemică și nescrisă. De fapt, chiar dimpotrivă: Tribunalul a constatat că existau obiective și criterii exprese prevăzute de regiune în Legea 10/2010, care erau puse în aplicare de operatori (
25
).
39.
În al doilea rând, chiar dacă această hotărâre ar fi relevantă, trebuie observat că, în hotărârile atacate, Tribunalul a examinat întinderea puterii de apreciere a operatorilor aeroportuari în ceea ce privește definirea elementelor esențiale ale schemei de ajutor în discuție (
26
). Acesta a constatat că nu existau indicii în sensul că operatorii aeroportuari ar putea depăși marjele stabilite prin Legea 10/2010. Astfel, potrivit Tribunalului, puterea de apreciere a operatorilor a fost limitată de regiune în măsura în care aceasta din urmă putea controla atât valoarea ajutorului acordat operatorilor aeroportuari, cât și redirecționarea acestor sume (în totalitate) către recurente (
27
).
40.
În sfârșit, în ceea ce privește al treilea argument, în opinia noastră, din Hotărârea Germania/Comisia nu reiese că resursele de stat pot fi considerate prezente numai atunci când administratorul fondurilor de stat este supus unui control constant din partea statului. Ceea ce confirmă cauza respectivă este faptul că statul deține o putere de dispoziție asupra fondurilor, precum și asupra gestionării lor (
28
). Această cerință este departe de a fi nouă (
29
).
41.
Situația inversă ar permite, în opinia noastră, eludarea normelor privind ajutoarele de stat prin crearea unor instituții responsabile de gestionarea ajutoarelor, dar care, precum în cazul operatorilor aeroportuari, nu sunt ele însele controlate de stat (
30
).
42.
De altfel, tocmai pentru acest motiv, Curtea a respins în mod constant necesitatea stabilirii unei distincții în funcție de aspectul dacă ajutoarele sunt acordate direct de stat sau de organisme publice sau private care au fost înființate sau desemnate în vederea punerii în aplicare a schemei statului (
31
).
43.
Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să respingă argumentația recurentelor împotriva constatării imputabilității ca nefondată (
32
).
V. Beneficiarii
44.
În decizia atacată, Comisia a constatat că o serie de companii aeriene, inclusiv recurentele, erau beneficiare ale unui ajutor de stat [articolul 1 alineatul (2) din decizia menționată]. Totodată, Comisia a constatat că operatorii aeroportuari nu au primit un astfel de ajutor și, prin urmare, nu pot fi considerați beneficiari ai schemei de ajutor [articolul 1 alineatul (1) din decizia atacată].
45.
Recurentele contestă această din urmă constatare. În esență, ele susțin că operatorii aeroportuari au beneficiat de un avantaj în temeiul schemei respective.
46.
Deși contestarea articolului 1 alineatul (1) din decizie nu face obiectul prezentelor recursuri, aceste argumente sunt relevante și pentru contestarea articolului 1 alineatul (2) din decizia menționată și, eventual, și pentru efectele care decurg din articolul 2 din decizia atacată, întrucât constatarea rezultată ar putea avea un impact asupra valorii ajutorului care trebuie restituit de companiile aeriene (
33
).
47.
Prin urmare, vom aborda cele două argumente pe baza cărora Tribunalul a concluzionat că operatorii aeroportuari nu sunt beneficiari (secundari) în cadrul schemei de ajutor.
48.
Primul (și principalul) argument pe care s‑a întemeiat Tribunalul este acela că operatorii aeroportuari au transferat companiilor aeriene toate fondurile primite de la regiune.
49.
Acesta este argumentul relevant? În opinia noastră, răspunsul este negativ (
34
).
50.
Există posibilitatea de a conferi un avantaj altor întreprinderi decât celor cărora le sunt transferate resursele de stat în mod direct (aceasta este ceea ce se mai numește „avantaj indirect”) (
35
). Un astfel de avantaj trebuie distins de simplele efecte economice secundare ce apar și sunt inerente în cazul majorității măsurilor de ajutor de stat și care sunt exceptate de la controlul ajutoarelor de stat (
36
).
51.
Acest lucru ridică problema modului în care trebuie să se facă distincție între efectele economice care se produc în mod incidental, ca un efect secundar al unei scheme de ajutor, și avantajele indirecte „reale” direcționate către anumiți beneficiari „ascunși”.
52.
În Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat, Comisia precizează că „efectele previzibile ale măsurii ar trebui examinate din perspectivă ex ante” (
37
). Astfel, un avantaj indirect ar fi prezent doar „în cazul în care măsura este concepută astfel încât să își direcționeze efectele secundare către întreprinderi sau grupuri de întreprinderi identificabile” (
38
).
53.
Prin urmare, considerăm că, pentru a verifica dacă un avantaj indirect nu este „deghizat” în efect accesoriu al unei scheme, Comisia era obligată să examineze dacă configurația schemei avea în vedere ex ante anumite avantaje pentru operatorii aeroportuari care erau mai mult decât caracteristici inerente ale schemei de ajutor în cauză (
39
). În fond, operatorii aeroportuari au avut un rol activ în această configurare și au avut, așadar, un interes economic ca schema respectivă să funcționeze la un anumit nivel de capacitate (iar aceasta în pofida necesității aprobării planurilor lor de către regiune și în pofida faptului că aceasta din urmă supraveghea punerea în aplicare a acelor planuri).
54.
Astfel, ne putem imagina o situație în care, de exemplu, la stabilirea orarului de zbor pentru un anumit aeroport, adăugarea unui zbor în plus față de ceea ce ar fi necesar pentru acoperirea costurilor sale de exploatare ar fi putut asigura un avantaj aeroportului respectiv (și astfel operatorului său) (
40
).
55.
Tocmai pentru acest motiv am spune că este pe deplin logic ca, în situația în care, precum în prezentele cauze, o parte susține în mod suficient de fundamentat că există, în fapt, un beneficiar „ascuns” sau „suplimentar”, Tribunalul să fie ținut să aprecieze, pe baza tuturor împrejurărilor de care dispune, dacă Comisia a realizat o evaluare suficient de completă pentru a identifica de asemenea prezența oricăror beneficiari indirecți în cadrul schemei de ajutor în discuție.
56.
Întrucât Tribunalul nu a procedat astfel în prezentele cauze, suntem de părere că a săvârșit o eroare atunci când a considerat că Comisia a apreciat în mod corect că nu este pertinentă analiza ex ante privind rentabilitatea economică a contractelor de prestări servicii încheiate între operatorii aeroportuari și companiile aeriene, astfel cum a fost acceptată de regiune (
41
).
57.
Al doilea argument pe care s‑a întemeiat Tribunalul este acela că operatorii aeroportuari nu ar fi încheiat contractele cu companiile aeriene în lipsa finanțării din partea regiunii în temeiul schemei în cauză (
42
).
58.
Nu vedem cum acest fapt (dacă este efectiv o constatare de fapt) ar contribui în sine la concluzia că participarea la schema de ajutor în discuție nu a creat un avantaj și pentru operatorii aeroportuari.
59.
Dimpotrivă, el conduce la concluzia contrară: aceea că operatorii aeroportuari au ales să participe la schemă exclusiv deoarece erau beneficiarii unui avantaj care nu le‑ar fi revenit în condiții normale de piață.
60.
Acest avantaj este însă tocmai elementul care nu a fost investigat în mod mai detaliat. În opinia noastră, pentru a înlătura orice îndoială, ar fi fost necesară o analiză mai aprofundată cu privire la eventualele beneficii ale operatorilor aeroportuari.
61.
Pe acest temei, propunem Curții de Justiție să constate că Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a considerat că analiza ex ante privind rentabilitatea economică a contractelor de prestări servicii încheiate între operatorii aeroportuari și companiile aeriene nu era pertinentă pentru determinarea beneficiarilor în temeiul schemei de ajutor în cauză.
VI. Avantajul
62.
În recursurile lor, recurentele critică faptul că Tribunalul a confirmat constatarea Comisiei potrivit căreia criteriul OPEP nu era aplicabil schemei de ajutor în cauză în vederea excluderii existenței unui avantaj (
43
).
63.
Criteriul OPEP este un instrument analitic utilizat de Comisie pentru a exclude existența unui avantaj pentru o întreprindere ca urmare a intervenției statului pe o anumită piață. Acest criteriu impune o analiză economică complexă pentru a aprecia dacă un operator privat ipotetic de pe o anumită piață s‑ar implica într‑o intervenție comparabilă și în aceleași condiții ca statul.
64.
După cum au menționat în mod întemeiat recurentele, Curtea a statuat că Comisia are obligația de a utiliza criteriul OPEP în toate situațiile în care acesta este aplicabil (
44
).
65.
Tocmai această problemă a aplicabilității criteriului OPEP nu a fost, până în prezent, suficient lămurită de jurisprudență. În special, rămâne neclar în ce situații intervenția statului pe piață este comparabilă în mod rezonabil cu comportamentul potențial al unui operator de pe piață.
66.
Pentru a oferi câteva idei cu privire la modul de soluționare a problemei menționate, este util să reflectăm asupra scopului în care a fost elaborat criteriul OPEP și asupra modului în care acest scop a evoluat odată cu jurisprudența.
A.
Scopul și evoluția criteriului OPEP
67.
Introdus în paralel cu Directiva privind transparența din 1980 (
45
), criteriul OPEP a vizat inițial aprecierea comportamentul întreprinderilor publice (și anume, al celor asupra cărora statul deținea dreptul de proprietate) atunci când concurează pe aceeași piață cu întreprinderile private (
46
).
68.
De asemenea, acest lucru este punctul de plecare pentru ideea de stat care acționează în calitate de „acționar” (demers care, în limbajul vremii, era denumit „achiziția de participații ale autorităților publice în capitalul societăților comerciale”) (
47
).
69.
Rațiunea criteriului OPEP era astfel înrădăcinată în necesitatea de a găsi un mijloc care să permită statului să fie un participant pe piață fără a aduce atingere efectivității disciplinei în domeniul ajutoarelor de stat (
48
). Mai precis, criteriul respectiv a servit excluderii din noțiunea de ajutor de stat a acelor acțiuni ale statului prin care acesta din urmă „coboară pe piață” pentru a concura cu alte întreprinderi în condiții similare. S‑a considerat că există astfel de condiții similare atunci când investiția statului în propria întreprindere sau prin propriile întreprinderi era de așa natură încât putea fi avută în vedere de un investitor privat (
49
).
70.
Tocmai având în vedere această rațiune, criteriul OPEP este frecvent prezentat în legătură cu posibilitatea statelor membre de a opta pentru o economie mixtă, înțeleasă ca una în care statul este prezent de asemenea pe piață alături de întreprinderile private (
50
). De aici și referirea deseori repetată la neutralitatea privind dreptul de proprietate a articolului 345 TFUE și la principiul egalității de tratament care este legat de aceasta (
51
).
71.
Totuși, jurisprudența mai recentă a Curții pare să indice necesitatea aplicării criteriului OPEP și în afara limitelor tradiționale ale proprietății și acționariatului de stat (
52
).
72.
Rezultă de aici două moduri în care ar putea fi concepută aplicabilitatea criteriului OPEP.
73.
Pe de o parte, privită în raport cu aplicarea sa istorică, aplicabilitatea criteriului OPEP ar putea fi limitată doar la situațiile în care statul acționează în calitate de acționar pe o anumită piață. Pe de altă parte, dat fiind că statul poate interveni pe piață și prin alte mijloace decât dreptul de proprietate sau participațiile, limitarea criteriului OPEP la aceste situații pare o interpretare prea restrictivă a utilității criteriului menționat.
74.
Astfel, în opinia noastră, criteriul OPEP se poate dovedi util și, prin urmare, aplicabil în toate situațiile în care intervenția unui stat pe piață poate fi asimilată acțiunii unui participant privat pe piața respectivă. Această apreciere a „echivalenței” depășește limitele tradiționale ale participațiilor și ale dreptului de proprietate. Altfel spus, dacă se poate considera că un operator privat de pe piață ar acționa în același mod ca statul, criteriul OPEP poate arăta dacă acțiunea statului a fost conformă cu condițiile de piață. Acest lucru ar contribui, la rândul său, la excluderea existenței unui avantaj (și astfel a unui beneficiu care să constituie ajutor de stat).
B.
Dihotomia între „autoritate publică” și „agent economic”
75.
Aparent desprinsă de rațiunea sa inițială, aplicabilitatea criteriului OPEP pare să fi evoluat astfel încât a ajuns să fie guvernată de o dihotomie derutantă (și, la drept vorbind, înșelătoare).
76.
A se vedea de exemplu Hotărârea Comisia/EDF (
53
). În cuprinsul său, Curtea a statuat că „[a]plicabilitatea criteriului investitorului privat depinde […] de faptul că statul membru în cauză acordă, în calitatea sa de acționar, iar nu în calitatea sa de putere publică, un avantaj economic unei întreprinderi pe care o deține” (
54
). În aceeași ordine de idei, în Hotărârea Ryanair/Comisia, Tribunalul a observat că, „[d]eși, în cazul în care statul acționează în calitate de întreprindere care operează ca un investitor privat, pare necesară analizarea comportamentului acestuia în lumina principiului investitorului privat în economia de piață, aplicarea acestui principiu trebuie exclusă în situația în care acesta acționează în calitate de putere publică” (
55
). În sfârșit, o formulare similară este redată și în Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat (
56
).
77.
Judecând după aceste exemple și după limbajul utilizat în cuprinsul lor, problema aplicabilității criteriului OPEP pare să fie legată de acțiunea statului în calitate de operator economic (prin intermediul unei participații). Activitățile respective ar trebui să fie diferențiate de cele îndeplinite de stat în calitate de autoritate publică. În prima situație, potrivit logicii jurisprudenței, se aplică criteriul OPEP. În ultima situație, criteriul menționat nu s‑ar aplica.
78.
Considerăm că această distincție nu stă în picioare (
57
).
79.
Există două interpretări posibile ale expresiei „stat care acționează în calitate de autoritate publică”. Pe de o parte, această expresie ar putea desemna un stat care acționează în interes public (de exemplu, pentru a spori dezvoltarea economică, pentru a salva locuri de muncă sau pentru a proteja mediul). Pe de altă parte, expresia respectivă poate fi înțeleasă în sensul că statul acționează prin intermediul unor instrumente de ordine publică (și anume legislație, reglementări sau chiar impozite). Totuși, niciuna dintre cele două interpretări nu susține cu adevărat concluziile reținute de jurisprudență (sau de Comisie) în ceea ce privește motivele pentru care criteriul OPEP era sau nu era aplicabil.
80.
În legătură cu prima interpretare a expresiei „stat care acționează în calitate de autoritate publică”, jurisprudența consideră că motivele care determină un stat să intervină pe piață sunt irelevante (
58
). Astfel, aspectul dacă un stat acționează pentru menținerea locurilor de muncă, protejarea mediului, îmbunătățirea turismului sau pur și simplu pentru administrarea propriei societăți comerciale nu are nicio legătură cu chestiunea dacă întreprinderea beneficiară a dobândit un avantaj rezultat din această intervenție care ar fi putut fi furnizat de piață în aceleași condiții. Prin urmare, aplicabilitatea criteriului OPEP nu poate fi exclusă numai din aceste motive.
81.
În ceea ce privește a doua interpretare, trebuie observat că, de fapt, criteriul OPEP a fost aplicat în diferite situații în care statul a acționat prin utilizarea instrumentelor de putere publică, altfel spus, a instrumentelor de care nu dispune un operator privat de pe piață. De exemplu, în mai multe cauze, statul a intervenit pe piață pentru a amâna sau a ierta de la plata datoriilor fiscale și a altor obligații financiare publice datorate statului de întreprinderile private (
59
). În mod similar, în cauza Comisia/EDF (
60
), statul a intervenit prin intermediul competențelor fiscale și de reglementare, iar în cauza Ryanair/Comisia (
61
), intervenția a avut loc prin intermediul competențelor legislative și de reglementare. Totuși, în toate aceste cauze, s‑a aplicat o anumită formă a criteriului OPEP. Aceasta înseamnă că aplicabilitatea sa nu poate fi exclusă doar pentru motivul că statul acționează prin intermediul instrumentelor de putere publică.
82.
Dezlegând această dihotomie, nu este util faptul că jurisprudența face uneori distincție între statul care acționează ca „agent economic” și statul care acționează ca „autoritate publică” nu pentru a decide asupra aplicabilității criteriului OPEP, ci mai curând în cursul aplicării sale (
62
). Acest lucru este valabil în special atunci când Curtea dorește să sublinieze că, la aplicarea criteriului în discuție, nu trebuie să se țină seama de costurile și beneficiile statului, în calitate de autoritate publică, ce privesc, de exemplu, rata de ocupare a forței de muncă sau creșterea veniturilor bugetare. Pe plan conceptual, această distincție este logică, întrucât un operator ipotetic de pe piață, care servește în fond drept termen de comparație, nu ar lua în considerare astfel de preocupări atunci când decide asupra operațiunilor sale pe piața respectivă (
63
). Totuși, aceste considerații intră în discuție numai după ce se confirmă aplicabilitatea criteriului OPEP, dar nu în vreun moment anterior unei asemenea confirmări.
83.
Pe scurt, considerăm că este eronat să se traseze o linie de demarcație pentru aplicabilitatea criteriului OPEP pe baza dihotomiei între „autoritate publică” și „operator economic”. Criteriul OPEP urmărește să determine sau să înlăture existența unui avantaj creat pentru o întreprindere în funcție de conformitatea unui anumit comportament al statului cu cerințele economice ale pieței. Ca atare, acesta este în mod realist aplicabil tuturor situațiilor în care statul desfășoară activități comparabile cu „activitățile de pe piață”, inclusiv atunci când „statul în calitate de autoritate publică” acționează în mod comparabil cu un operator de pe piață. Aceasta implică faptul că aplicabilitatea criteriului OPEP trebuie decisă printr‑o analiză obiectivă a modului în care statul interacționează cu întreprinderile pe o anumită piață, indiferent de forma și de motivele interacțiunii respective.
C.
Cum să se decidă dacă este aplicabil criteriul OPEP?
84.
Pe baza celor de mai sus, considerăm că aplicabilitatea criteriului OPEP este guvernată de natura activităților statului. Aceasta înseamnă că aplicabilitatea criteriului OPEP presupune ca statul să intervină printr‑o activitate comparabilă cu cea care ar putea fi avută în vedere pe piață.
85.
Dar cum se poate aprecia dacă o activitate echivalentă este posibilă pe piață?
86.
În opinia noastră, Comisia trebuie să se plaseze în situația întreprinderii beneficiare și să aprecieze, din punctul său de vedere, dacă beneficiul primit (de exemplu, acordarea unei garanții pentru un credit, o injecție de capital sau o remitere de datorie) ar fi putut de asemenea să fie oferit de alte întreprinderi de pe piața respectivă. În cazul în care răspunsul la această întrebare este afirmativ, atunci criteriul OPEP este aplicabil.
87.
Câteva exemple ar putea clarifica propunerea noastră. Pe piață, o întreprindere poate primi o amânare a plății unui împrumut din partea unui creditor. Această activitate poate fi realizată și de stat: el poate, de exemplu, să aprobe o amânare a plății impozitului pentru o întreprindere. Ca atare, din punctul de vedere al întreprinderii beneficiare, statul acordă un beneficiu de aceeași natură la fel ca un creditor (privat). Prin urmare, întrucât o astfel de acțiune a statului își găsește un echivalent pe piață, intervenția sa trebuie să poată fi apreciată pe baza criteriului OPEP cu toate că statul a acționat în calitate de autoritate publică (
64
).
88.
Să luăm un al doilea exemplu: în cazul în care statul achiziționează servicii de publicitate pe piață, acest lucru este în beneficiul întreprinderii de la care achiziționează serviciile respective. Achiziționarea unor astfel de servicii de marketing nu este o activitate pe care numai un stat o poate desfășura. Este vorba despre o simplă operațiune de cumpărare. Altfel spus, întrucât statul desfășoară o activitate comparabilă cu cea a oricărei alte întreprinderi private, criteriul OPEP trebuie să fie aplicabil pentru a verifica natura conformității cu piața a achiziționării (de servicii) în cauză.
89.
Să luăm, în sfârșit, în discuție un al treilea exemplu: dacă un stat acordă gratuit unei întreprinderi o autorizație de funcționare pentru care în mod normal se plătește o taxă, statul intervine pe piață prin realizarea unei activități pe care numai el o poate îndeplini în calitate de supraveghetor al acestei piețe. O întreprindere privată nu ar putea niciodată să reproducă activitatea respectivă. Prin urmare, atunci când se apreciază dacă această autorizație de funcționare gratuită constituie un ajutor de stat, nu este posibilă aplicarea criteriului OPEP. Termenul de comparație nu poate fi niciodată un operator economic privat.
90.
Prin exemplele date dorim să arătăm că criteriul OPEP este aplicabil ori de câte ori un stat desfășoară o activitate care poate fi reprodusă pe piață de operatorii privați. În mod evident, acest lucru se poate întâmpla nu doar atunci când statul acționează în calitate de acționar, ci și când acționează în calitate de autoritate publică (indiferent dacă urmărește obiective de politică economică, socială, de mediu sau de altă natură). Chestiunea determinantă este aceea dacă tipul de activitate economică în cauză, prin natura sa, poate fi avut în vedere pe piață. În cazul în care răspunsul la această întrebare este afirmativ, atunci criteriul OPEP este aplicabil.
91.
Am dori să subliniem că aplicabilitatea criteriului OPEP nu aduce atingere nicicum rezultatului aplicării sale. Aspectul dacă o activitate poate sau nu să fie reprodusă pe piață (astfel încât să fie aplicabil criteriul OPEP) nu este determinant pentru chestiunea dacă un anumit beneficiu constituie un avantaj. Această din urmă chestiune depinde de aplicarea criteriului OPEP, care se întemeiază pe o analiză economică prin care se examinează dacă un operator (ipotetic) de pe piață ar acorda același beneficiu în condiții similare celor acordate de stat (
65
).
D.
Aplicarea în prezentele cauze
92.
În hotărârile atacate, Tribunalul a menținut respingerea de către Comisie a aplicabilității criteriului OPEP pe baza a două argumente. În primul rând, acesta a considerat că regiunea nu a acționat în calitate de acționar, întrucât nu era proprietara operatorilor aeroportuari implicați (
66
). În al doilea rând, s‑a întemeiat pe faptul că, prin adoptarea schemei de ajutor, regiunea a acționat „în cadrul unei politici economice generale”, așadar, „exclusiv în calitate de autoritate publică” (
67
).
93.
Având în vedere considerațiile precedente, apreciem că argumentele formulate de Tribunal sunt insuficiente pentru a exclude aplicabilitatea criteriului OPEP.
94.
După cum am arătat la punctele 71, 74 și 83 din prezentele concluzii, jurisprudența mai recentă a Curții, precum și întregul raționament care stă la baza criteriului OPEP nu limitează aplicabilitatea sa doar la situațiile în care un stat devine parte a pieței prin obținerea dreptului de proprietate asupra unei întreprinderi. Prin urmare, faptul că regiunea nu deține în proprietate operatorii aeroportuari prin intermediul cărora și‑a pus în aplicare schema este, în sine, insuficient pentru a exclude aplicarea criteriului OPEP.
95.
De asemenea, pentru o apreciere referitoare la aplicabilitatea criteriului OPEP nu este determinant dacă regiunea a acționat „în cadrul unei politici economice generale” sau în calitate de „autoritate publică”. După cum am arătat la punctul 80 din prezentele concluzii, intenția care stă la baza intervenției statului pur și simplu nu este un element care trebuie luat în considerare în această etapă a analizei.
96.
Astfel, după cum am precizat în secțiunea anterioară a prezentelor concluzii, Tribunalul ar fi trebuit, atunci când a examinat caracterul adecvat al excluderii de către Comisie a aplicabilității criteriului OPEP, să verifice dacă această instituție a apreciat, din punctul de vedere al recurentelor, dacă fondurile primite din partea regiunii au fost acordate prin intermediul unei activități care ar fi putut fi reprodusă pe piață.
97.
Rezultă că, în opinia noastră, Tribunalul a săvârșit o eroare prin modul în care a justificat inaplicabilitatea criteriului OPEP în prezentele cauze.
98.
În continuare, după ce a constatat inaplicabilitatea criteriului OPEP, Tribunalul a analizat existența unui avantaj pentru recurente prin luarea în considerare a activităților regiunii din perspectiva unui cumpărător de servicii.
99.
Chiar dacă avem îndoieli că acordarea de subvenții pentru introducerea de noi zboruri poate constitui o achiziție de servicii, suntem de acord că, în principiu, criteriul privind „cumpărătorul de servicii” ar putea într‑adevăr servi la stabilirea existenței sau a inexistenței unui avantaj. Totuși, dat fiind că această abordare presupune că statul a acționat în calitate de operator economic pentru a achiziționa servicii pe o piață, aprecierea respectivă nu constituie, prin natura sa, nimic altceva decât una dintre iterațiile criteriului OPEP. Or, tocmai acesta este criteriul pe care Tribunalul l‑a respins ca inaplicabil întrucât a considerat că regiunea nu a acționat în calitate de operator economic.
100.
În orice caz, există două aspecte legate de aprecierea alternativă a Tribunalului (întemeiată pe criteriul privind „cumpărătorul de servicii”) care merită o analiză mai aprofundată. Primul aspect se referă la argumentul recurentelor potrivit căruia Tribunalul și‑a depășit competența atunci când a menținut decizia atacată pe baza unei motivări alternative. Al doilea aspect vizează etapele analizei în cadrul criteriului privind cumpărătorul de servicii, astfel cum a fost propus de Tribunal.
101.
În primul rând, în ceea ce privește competența Tribunalului, este adevărat că, având în vedere caracterul administrativ al procedurii privind ajutoarele de stat, Tribunalul are doar o competență limitată. Ca atare, nu poate substitui aprecierea Comisiei cu propria apreciere economică (
68
).
102.
În esență, aceasta impune Tribunalului să aprecieze dacă motivarea deciziei atacate conține toate datele pertinente care să fie de natură să susțină concluziile deduse din aceasta (
69
). Motivul este în special acela că, în domeniul ajutoarelor de stat, Comisia încheie procedura sa de investigare prin intermediul unei decizii (
70
).
103.
Totuși, Curtea de Justiție a precizat că, în afara cazului în care niciun element material nu justifică aceasta, Tribunalul, în cadrul unei acțiuni în anulare, poate fi pus în situația de a interpreta motivarea actului atacat în mod diferit față de autorul său sau chiar, în anumite împrejurări, de a respinge motivarea oficială reținută de acesta (
71
).
104.
Tocmai această marjă de manevră a fost utilizată de Tribunal în prezentele cauze. Astfel, în hotărârile atacate, instanța respectivă a completat motivarea (într‑adevăr scurtă și, în sine, insuficientă) cuprinsă deja în considerentul (386) al deciziei atacate (
72
) cu argumente schimbate între părți și cu informații obținute în cursul procedurilor scrise și orale desfășurate în fața sa (
73
).
105.
Prin urmare, acest tip de situație nu intră în categoria unei motivări substituite în contextul competenței de control a Tribunalului, întrucât acesta s‑a întemeiat pe un raționament existent în decizie fără a‑i schimba conținutul.
106.
În al doilea rând, în ceea ce privește elementele constitutive ale criteriului privind „cumpărătorul de servicii”, Tribunalul a considerat că existența unui avantaj putea fi exclusă numai dacă, în primul rând, achiziționarea serviciilor în cauză a avut loc prin intermediul unei proceduri de licitație deschisă, transparentă și nediscriminatorie și, în al doilea rând, regiunea avea efectiv nevoie de serviciile achiziționate.
107.
În ceea ce privește cerința legată de o procedură de selecție deschisă și competitivă, putem face o analiză succintă. Raționalitatea economică a achizițiilor de bunuri și servicii poate fi într‑adevăr demonstrată prin însuși faptul că ele au fost efectuate prin intermediul unei asemenea proceduri. Acesta este motivul pentru care, de regulă, astfel de achiziții efectuate de autoritățile publice pentru asigurarea propriei funcționări fac obiectul directivelor privind achizițiile publice (
74
). Totuși, nu avem convingerea că, într‑o situație precum cea din prezentele cauze, în care regiunea a acționat prin intermediul unor operatori privați pe piață, insistența legată de utilizarea unei proceduri similare celei impuse de directivele privind achizițiile publice ar fi singura cale de a garanta că prețul serviciilor în cauză este stabilit în condițiile pieței.
108.
În ceea ce privește cerința referitoare la nevoile autentice, logica aparentă care stă la baza acestei aprecieri pare a fi următoarea: chiar dacă achizițiile efectuate de o autoritate publică au avut loc în condițiile pieței, există condiția suplimentară ca achizițiile respective să fie proporționale cu „nevoile autentice” ale autorității în cauză (
75
).
109.
Este adevărat că, prezumtiv, un operator de pe piață, rațional din punct de vedere economic, achiziționează numai acele servicii (sau bunuri) de care are efectiv nevoie pentru desfășurarea activităților sale (sau pentru realizarea scopului pe care îl urmărește) (
76
). Tribunalul a considerat că regiunea ar putea avea o nevoie autentică de a achiziționa serviciile în discuție (legate de zboruri și de marketing) pentru promovarea insulei Sardinia ca destinație turistică.
110.
Totuși, cum trebuie cuantificată această nevoie?
111.
În prezentele cauze, regiunea nu a „achiziționat” zboruri și servicii de publicitate pentru satisfacerea propriilor nevoi (ca atunci când, de exemplu, un stat cumpără scaune de birou pentru birourile guvernului). În consecință, nu exista un criteriu de referință intern în raport cu care să poată fi evaluat numărul serviciilor achiziționate. Ceea ce a urmărit regiunea prin achiziționarea acestor servicii (dacă, într‑adevăr, ambele pot fi considerate servicii) a fost crearea, cel puțin în parte, a unei noi oferte (prin zboruri) și a unei noi cereri (prin serviciile de publicitate) pentru piața Sardiniei. Pentru acest tip de activitate, un operator de pe piață ar fi realizat o analiză cost‑beneficiu ținând seama de fondurile necesare și de rentabilitatea estimată. Din decizia atacată nu reiese clar dacă regiunea a efectuat o astfel de evaluare sau dacă a acționat în conformitate cu așteptările legate, de exemplu, de numărul de turiști pe care urmărea să îi atragă prin intermediul schemei. Din decizia atacată nu reiese nici că Comisia a încercat să investigheze dacă s‑a efectuat o asemenea analiză.
112.
În astfel de împrejurări, nu înțelegem pe ce bază ar putea susține Tribunalul în mod legitim că achiziționarea serviciilor de publicitate în discuție a depășit „nevoile autentice” (
77
). Prin urmare, considerăm că Tribunalul a săvârșit o eroare și la aplicarea elementelor constitutive ale criteriului său privind „cumpărătorul de servicii”.
113.
Prin urmare, propunem Curții de Justiție să admită argumentele recurentelor potrivit cărora Tribunalul a săvârșit o eroare prin modul în care a aplicat criteriul privind „cumpărătorul de servicii”.
VII. Concluzie
114.
Pe baza concluziilor precedente, propunem Curții de Justiție să admită argumentele recurentelor referitoare la modul în care Tribunalul:
–
a menținut constatarea Comisiei Europene potrivit căreia analiza ex ante privind rentabilitatea economică a contractelor de prestări servicii încheiate între operatorii aeroportuari și companiile aeriene nu era relevantă pentru stabilirea beneficiarilor în temeiul schemei de ajutor în cauză;
–
a justificat inaplicabilitatea criteriului operatorului privat în economia de piață și
–
a aplicat criteriul privind „cumpărătorul de servicii”.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Din poemul „La primavera” de Grazia Deledda.
(
3
)	În 1926, Deledda (1871-1936) a devenit prima femeie italiană care a câștigat Premiul Nobel pentru Literatură.
(
4
)	Decizia (UE) 2017/1861 a Comisiei din 29 iulie 2016 privind ajutorul de stat SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italia – Compensație pentru aeroporturile din Sardinia privind obligațiile de serviciu public (SIEG) (JO 2017, L 268, p. 1).
(
5
)	Hotărârea din 13 mai 2020, Volotea/Comisia (T‑607/17, EU:T:2020:180), și Hotărârea din 13 mai 2020, easyJet Airline/Comisia (T‑8/18, EU:T:2020:182) (denumite în continuare „hotărârile atacate”).
(
6
)	Ibidem, punctele 1-41 și, respectiv, 1-45.
(
7
)	Bolletino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr. 12 din 16 aprilie 2010.
(
8
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 1 iulie 2008, Chronopost/UFEX și alții (C‑341/06 P și C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punctul 141 și jurisprudența citată).
(
9
)	A se vedea Hotărârea din 17 septembrie 1980, Philip Morris Holland/Comisia (730/79, EU:C:1980:209, punctul 11) (potrivit căreia concurența este considerată denaturată dacă o măsură reduce sarcinile impuse unei întreprinderi beneficiare și consolidează astfel poziția acesteia în raport cu întreprinderile concurente). În legătură cu rolul minor jucat în practică de criteriile referitoare la denaturarea concurenței și afectarea pieței interne, inclusiv abordarea diferențiată adoptată în ceea ce privește articolul 101 TFUE, a se vedea Soltész, U., „Part II: Article 107 TFEU”, în Säcker, F. J, Montag, F. (eds.), European State Aid Law: A Commentary, Bloomsbury Publishing, Londra, 2016, punctele 454, 489 și 490.
(
10
)	A se vedea în acest sens Merola, M., și Caliento F., „Is the notion of aid broadening or shrinking over time, and if so, why? A subjective view on the rationale of the case law”, în Parcu, L., Monti, G., și Botta, M., EU State Aid Law. Emerging Trends at the National and EU Level, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2020, p. 46-48 (în care se arată că controlul ajutoarelor de stat a devenit un instrument de guvernanță pentru supravegherea politicilor economice ale statelor membre).
(
11
)	După cum a arătat avocatul general Jacobs în Concluziile prezentate în cauza PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2000:585, punctele 114-133).
(
12
)	Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, denumită în continuare „Hotărârea Franța/Comisia”, punctele 51-57).
(
13
)	În această privință, observăm că primul și al doilea aspect ale celei de a doua părți a primului motiv de recurs în cauza C‑331/20 P sunt îndreptate împotriva punctelor 69-98 din Hotărârea pronunțată în cauza T‑607/17, în timp ce al treilea motiv de recurs în cauza C‑343/20 P este îndreptat în mod special împotriva punctelor 126, 127, 160 și 161 din Hotărârea pronunțată în cauza T‑8/18.
(
14
)	Cu diferite ocazii, în cadrul primului și al celui de al doilea aspect ale celei de a doua părți a primului motiv de recurs în cauza C‑331/20 P și al celui de al treilea motiv de recurs în cauza C‑343/20 P, recurentele critică totodată, în termeni generali, diferite aprecieri de fapt ale Tribunalului. Având în vedere competența Curții de Justiție în recurs, aceste argumente sunt inadmisibile.
(
15
)	Hotărârea din 14 februarie 2019 (T‑131/16 și T‑263/16, EU:T:2019:91, denumită în continuare „Hotărârea Belgia și Magnetrol International/Comisia”).
(
16
)	Hotărârea din 28 martie 2019 (C‑405/16 P, EU:C:2019:268).
(
17
)	Punctele 52-56 din Hotărârea Franța/Comisia. După cum s‑a amintit, mai recent, în Hotărârea din 2 martie 2021, Comisia/Italia și alții (C‑425/19 P, EU:C:2021:154, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Italia și alții”, punctele 61 și 62), acestea includ, mai precis, „orice indiciu care evidențiază, în cazul concret, fie o implicare a autorităților publice sau improbabilitatea neimplicării în adoptarea unei măsuri, având în vedere și amploarea acesteia, conținutul său sau condițiile pe care le presupune, fie neimplicarea autorităților respective în adoptarea măsurii menționate […]”. Această concluzie poate fi susținută de indicii în sensul că „întreprinderea publică în discuție nu putea lua decizia contestată fără a ține seama de cerințele autorităților publice sau de directivele care provin de la autoritățile publice, integrarea întreprinderii publice în structurile administrației publice, natura activităților sale și exercitarea acestora pe piață în condiții normale de concurență cu operatori privați, statutul juridic al întreprinderii sau intensitatea tutelei exercitate de autoritățile publice”.
(
18
)	Sau, după cum s‑au exprimat Maxian Rusche, T., Micheau, C., Piffaut, H., și Van de Casteele, K., prezența unui „pistol fumegând”. A se vedea Faull, J., și Nikpay, A., (eds.), The EU Law of Competition, ediția a 3‑a, Oxford University Press, Oxford, 2014, punctul 17.33.
(
19
)	A se vedea de asemenea Hotărârea din 17 septembrie 2014, Commerz Nederland (C‑242/13, EU:C:2014:2224, punctele 31-33), Hotărârea din 18 mai 2017, Fondul Proprietatea (C‑150/16, EU:C:2017:388, punctele 18-20), și Hotărârea din 23 noiembrie 2017, SACE și Sace BT/Comisia (C‑472/15 P, nepublicată, EU:C:2017:885, punctele 34-36).
(
20
)	A se vedea în acest sens punctele 67, 69 și 72 din Hotărârea Comisia/Italia și alții.
(
21
)	Sublinierea noastră.
(
22
)	Hotărârea din 13 mai 2020, Volotea/Comisia (T‑607/17, EU:T:2020:180, punctele 72, 75, 91 și 104), și Hotărârea din 13 mai 2020, easyJet Airline/Comisia (T‑8/18, EU:T:2020:182, punctele 96, 99 și 125).
(
23
)	Punctul 120 din Hotărârea Belgia și Magnetrol International/Comisia.
(
24
)	Observăm că hotărârea a fost infirmată în recurs, dat fiind că tocmai astfel de practici au fost considerate de Curte ca fiind un indiciu relevant pentru constatarea lipsei oricăror „măsuri suplimentare de punere în aplicare”, în sensul articolului 1 litera (d) din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2015, L 248, p. 9). A se vedea punctul 112 din Hotărârea Comisia/Belgia și Magnetrol International.
(
25
)	Hotărârea din 13 mai 2020, Volotea/Comisia (T‑607/17, EU:T:2020:180, punctele 88-92), și Hotărârea din 13 mai 2020, easyJet Airline/Comisia (T‑8/18, EU:T:2020:182, punctele 121-125).
(
26
)	Ibidem, punctele 71 și 72 și, respectiv, 95 și 96.
(
27
)	Ibidem, punctele 94 și 98 și, respectiv, 129-132.
(
28
)	Hotărârea din 28 martie 2019, Germania/Comisia (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punctul 73). A se vedea de asemenea în acest sens Concluziile avocatului general Campos Sánchez‑Bordona prezentate în cauza Georgsmarienhütte și alții (C‑135/16, EU:C:2018:120, punctul 112).
(
29
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 17 iulie 2008, Essent Netwerk Noord și alții (C‑206/06, EU:C:2008:413, punctul 70), Hotărârea din 19 decembrie 2013, Association Vent De Colère! și alții (C‑262/12, EU:C:2013:851, punctul 21), și Hotărârea din 13 septembrie 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, punctul 25).
(
30
)	A se vedea în special Hotărârea din 2 februarie 1988, Kwekerij van der Kooy și alții/Comisia (67/85, 68/85 și 70/85, EU:C:1988:38, punctul 35), astfel cum a fost amintită mai recent în Hotărârea din 9 noiembrie 2017, Comisia/TV2/Danmark (C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punctul 45).
(
31
)	A se vedea în special Hotărârea din 13 martie 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, punctul 58), și Hotărârea din 30 mai 2013, Doux Élevage și Coopérative agricole UKL‑ARREE (C‑677/11, EU:C:2013:348, punctul 26).
(
32
)	Această constatare se referă la părțile admisibile din primul și al doilea aspect ale celei de a doua părți a primului motiv de recurs în cauza C‑331/20 P și din al treilea motiv de recurs în cauza C‑343/20 P.
(
33
)	Aspect în mod corect subliniat de Tribunal în Hotărârea din 13 mai 2020, Volotea/Comisia (T‑607/17, EU:T:2020:180, punctul 58).
(
34
)	Deși are la origine împrejurări diferite și a fost invocată de recurente, este semnificativă în această privință Hotărârea din 25 iulie 2018, Comisia/Spania și alții (C‑128/16 P, EU:C:2018:591). În cuprinsul său, Curtea a constatat că simplul fapt că un avantaj, acordat unui grup de interese economice, este transferat în totalitate membrilor grupului respectiv nu înseamnă în mod automat că cel dintâi nu este un beneficiar în cadrul schemei de ajutor în cauză (ibidem, punctele 45 și 46).
(
35
)	A se vedea Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat astfel cum este menționată la articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2016, C 262, p. 1, punctul 115).
(
36
)	A se vedea în special Hotărârea din 13 martie 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, punctul 62) (în care se constată că diminuarea încasărilor fiscale ale statului este o „caracteristică inerentă” a dispoziției legislative în cauză). A se vedea de asemenea Hotărârea din 17 martie 1993, Sloman Neptun (C‑72/91 și C‑73/91, EU:C:1993:97, punctul 21), Hotărârea din 1 decembrie 1998, Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579, punctul 36), Hotărârea din 17 iunie 1999, Piaggio (C‑295/97, EU:C:1999:313, punctul 42), și Hotărârea din 15 iulie 2004, Pearle și alții (C‑345/02, EU:C:2004:448, punctul 36).
(
37
)	Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat astfel cum este menționată la articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2016, C 262, p. 1, punctul 116).
(
38
)	Ibidem.
(
39
)	Astfel de efecte accesorii reale există numai ca urmare a unei legături funcționale sau automate cu măsura în cauză, astfel încât ele decurg în mod natural din această schemă sau pentru că efectele accesorii menționate sunt necesare pentru buna desfășurare a activității sprijinite prin intermediul său.
(
40
)	A se vedea în acest sens Nicolaides, P., State Aid Uncovered, Critical Analysis of Development in State Aid 2020, Lexxion, Berlin, 2021, p. 86 și 87.
(
41
)	Hotărârea din 13 mai 2020, Volotea/Comisia (T‑607/17, EU:T:2020:180, punctul 125), și Hotărârea din 13 mai 2020, easyJet Airline/Comisia (T‑8/18, EU:T:2020:182, punctul 191).
(
42
)	A se vedea Hotărârea din 13 mai 2020, easyJet Airline/Comisia (T‑8/18, EU:T:2020:182, punctul 225).
(
43
)	Aceste argumente sunt prezentate în primul și al treilea aspect ale primei părți a primului motiv de recurs în cauza C‑331/20 P și în primele două motive de recurs în cauza C‑343/20 P și sunt îndreptate împotriva punctelor 122-145 din Hotărârea pronunțată în cauza T‑607/17 și, respectiv, împotriva punctelor 175-177 și 189-191 din Hotărârea pronunțată în cauza T‑8/18.
(
44
)	A se vedea Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctul 103) („criteriul investitorului privat nu constituie o excepție care se aplică numai la cererea unui stat membru […] Astfel, rezultă […] că acest criteriu, atunci când este aplicabil, figurează printre elementele pe care Comisia este obligată să le ia în considerare pentru a dovedi existența unui astfel de ajutor”). A se vedea de asemenea Hotărârea din 20 septembrie 2017, Comisia/Frucona Košice (C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punctele 23-25 și 29).
(
45
)	Directiva 80/723/CEE a Comisiei din 25 iunie 1980 privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice (JO 1980, L 195, p. 35), în prezent codificată în Directiva 2006/111/CE a Comisiei din 16 noiembrie 2006 privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice, precum și transparența relațiilor financiare din cadrul anumitor întreprinderi (JO 2006, L 318, p. 17, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 66).
(
46
)	Piernas López, J. J., The Concept of State Aid Under EU Law: From Internal market to competition and beyond, Oxford University Press, Oxford, 2015, p. 78.
(
47
)	A se vedea Aplicarea articolelor 92 și 93 în cazul participațiilor autorităților publice la capitalul societăților comerciale (Buletinul Comunităților Europene, 9-1984), p. 28 și 93-95.
(
48
)	A se vedea în acest sens argumentația Belgiei din Hotărârea din 10 iulie 1986, Belgia/Comisia (40/85, EU:C:1986:305, la punctul 9), potrivit căreia, dacă s‑ar interzice regiunii Valonia să participe la majorarea capitalului unei întreprinderi, aceasta ar conduce la discriminarea statului în raport cu acționarii privați ai aceleiași societăți.
(
49
)	După cum reiese din primele hotărâri ale Curții cu privire la norma similară cuprinsă în articolul 4 litera (c) din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO), existența unui avantaj nu poate fi exclusă decât dacă randamentul este „în orice moment echivalent cu valoarea cheltuielilor”. A se vedea de exemplu Hotărârea din 23 februarie 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/High Authority (30/59, EU:C:1961:2, p. 31).
(
50
)	A se vedea, de pildă, Al doilea raport privind politica în domeniul concurenței, anexat la Al șaselea raport general privind activitățile Comunităților (Oficiul pentru Publicații Oficiale al Comunităților Europene, 1973, punctul 124), care utilizează noțiunea de „capitalism de stat”.
(
51
)	A se vedea de exemplu Comunicare a Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat astfel cum este menționată la articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2016, C 262, p. 1, punctul 73): „Ordinea juridică a Uniunii este neutră în ceea ce privește regimul proprietății […] și nu aduce în niciun fel atingere dreptului statelor membre de a acționa ca operatori economici.” A se vedea și Hancher, L., Ottervanger, T., și Slot, P. J., EU State Aids, Sweet and Maxwell, Londra, 2021, p. 96, și Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Comisia/FIH Holding și FIH Erhvervsbank (C‑579/16 P, EU:C:2017:911, punctul 34).
(
52
)	A se vedea Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punctul 71), și Hotărârea din 6 martie 2018, Comisia/FIH Holding și FIH Erhvervsbank (C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punctul 46 și jurisprudența citată).
(
53
)	Hotărârea din 5 iunie 2012 (C‑124/10 P, EU:C:2012:318).
(
54
)	Ibidem, punctul 81 (sublinierea noastră). Totuși, cauza respectivă trebuie privită în propriul context, în care statul francez era într‑adevăr proprietarul Électricité de France (EDF). Prin urmare, afirmația Curții potrivit căreia, „pentru întreprinderile publice”, aprecierea privind existența unui avantaj se realizează cu aplicarea „criteriului investitorului privat” (ibidem, punctul 78) nu poate fi înțeleasă în sensul că acest criteriu este aplicabil numai în astfel de situații.
(
55
)	Hotărârea din 17 decembrie 2008 (T‑196/04, EU:T:2008:585, punctul 85) (sublinierea noastră). Totuși, în acea cauză, în mod similar cu situația din Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318), statul era proprietarul aeroportului beneficiar. În același sens, a se vedea de asemenea Hotărârea din 11 septembrie 2012, Corsica Ferries France/Comisia (T‑565/08, EU:T:2012:415, punctul 79), menținută în recurs prin Hotărârea din 4 septembrie 2014, SNCM și Franța/Corsica Ferries France (C‑533/12 P și C‑536/12 P, EU:C:2014:2142).
(
56
)	Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat, astfel cum este menționată în articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2016, C 262, p. 1, punctul 77).
(
57
)	A se vedea în același sens Kohler, M., „New Trends Concerning the Application of the Private Investor Test”, în European State Aid Law Quarterly, 2011, vol. 10(1), p. 21-33.
(
58
)	A se vedea Hotărârea din 2 iulie 1974, Italia/Comisia (173/73, EU:C:1974:71, punctul 13), Hotărârea din 29 februarie 1996, Belgia/Comisia (C‑56/93, EU:C:1996:64, punctul 79), și Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctul 77).
(
59
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 22 noiembrie 2007, Spania/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, punctul 2, în care se citează punctul 27 din hotărârea atacată în această cauză) (amânarea plății cotizațiilor de securitate socială), Hotărârea din 14 septembrie 2004, Spania/Comisia (C‑276/02, EU:C:2004:521, punctul 13) (neplata impozitelor și a contribuțiilor la asigurările sociale), Hotărârea din 21 martie 2013, Comisia/Buczek Automotive (C‑405/11 P, nepublicată, EU:C:2013:186, punctul 2, în care se citează punctul 14 din hotărârea atacată în această cauză) (renunțare la datoria publică), Hotărârea din 20 septembrie 2017, Comisia/Frucona Košice (C-300/16 P, EU:C:2017:706, punctul 2, în care se citează punctul 25 din hotărârea atacată în această cauză) (remitere de datorii fiscale), și Hotărârea din 11 iulie 2002, HAMSA/Comisia (T‑152/99, EU:T:2002:188, punctul 10) (remitere de datorie publică).
(
60
)	Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctele 17 și 21).
(
61
)	Hotărârea din 17 decembrie 2008, Ryanair/Comisia (T‑196/04, EU:T:2008:585, punctul 15).
(
62
)	A se vedea Hotărârea din 14 septembrie 1994, Spania/Comisia (C‑278/92-C‑280/92, EU:C:1994:325, punctul 22), și Hotărârea din 28 ianuarie 2003, Germania/Comisia (C‑334/99, EU:C:2003:55, punctul 134). A se vedea de asemenea Kohler, M., „New Trends Concerning the Application of the Private Investor Test”, în European State Aid Law Quarterly, 2011, vol. 10(1), p. 21-33, la p. 26.
(
63
)	Ideea este că numai costurile și beneficiile care pot fi considerate relevante pentru un operator de pe piață pot fi luate în considerare atunci când se apreciază dacă un astfel de operator ipotetic ar acționa în același mod în care a acționat statul.
(
64
)	Chestiunea dacă întreprinderea în discuție ar fi într‑adevăr în măsură să negocieze o amânare a plății unui împrumut în condiții identice sau similare cu cele ale amânării acordate de stat ține atunci de aplicarea criteriului OPEP. Ea nu este legată de aplicabilitatea acestui criteriu.
(
65
)	A se vedea, cu privire la metodele de stabilire a respectării criteriului OPEP, Robins, N., și Puglisi, L., „The market economy operator principle: an economic role model for assessing economic advantage”, în Hancher, L., și Piernas Lopez, J.J., (eds.) Research handbook on European State Aid Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2021, p. 15-39, la p. 21 și următoarele.
(
66
)	Hotărârea din 13 mai 2020, Volotea/Comisia (T‑607/17, EU:T:2020:180, punctele 118, 119 și 127), și Hotărârea din 13 mai 2020, easyJet Airline/Comisia (T‑8/18, EU:T:2020:182, punctele 176, 177 și 193).
(
67
)	Ibidem, punctele 125 și, respectiv, 191.
(
68
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 10 decembrie 2020, Comune di Milano/Comisia (C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punctul 100 și jurisprudența citată).
(
69
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 11 noiembrie 2021, Autostrada Wielkopolska/Comisia și Polonia (C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punctul 117).
(
70
)	Ceea ce înseamnă că este necesară o motivare mai aprofundată din partea Comisiei decât în cazul actelor cu aplicabilitate generală precum regulamentele. A se vedea de exemplu Hotărârea din 15 aprilie 2008, Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, punctul 79 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 10 septembrie 2015, Fliesen‑Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, punctele 76-78 și jurisprudența citată).
(
71
)	Hotărârea din 6 octombrie 2021, World Duty Free Group și Spania/Comisia (C‑51/19 P și C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punctul 71 și jurisprudența citată).
(
72
)	Partea relevantă a acestui considerent are următorul cuprins: „În plus, în pofida dispozițiilor Legii 10/2010, nu a fost organizată nicio procedură de licitație în vederea selectării companiilor aeriene și finanțarea planurilor activităților. Operatorii aeroportuari au publicat anunțuri pe site‑urile lor web și au ales cea mai bună ofertă, ceea ce înseamnă că sprijinul financiar acordat companiilor aeriene nu a respectat o procedură de licitație deschisă și transparentă […] În consecință, chiar dacă ar fi fost urmate procedurile de licitație corespunzătoare pentru selectarea companiilor aeriene, acest lucru nu ar fi putut exclude existența unui avantaj.”
(
73
)	Hotărârea din 13 mai 2020, Volotea/Comisia (T‑607/17, EU:T:2020:180, punctele 131-145), și Hotărârea din 13 mai 2020, easyJet Airline/Comisia (T‑8/18, EU:T:2020:182, punctele 198-211).
(
74
)	Deși o procedură de cerere de ofertă nu este întotdeauna necesară pentru a exclude existența unui ajutor. A se vedea Hotărârea din 24 octombrie 2013, Land Burgenland și alții/Comisia (C‑214/12 P, C‑215/12 P și C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punctul 93 și jurisprudența citată), precum și, în mod similar, Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat astfel cum este menționată la articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2016, C 262, p. 1, punctul 97 și următoarele).
(
75
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 13 mai 2020, Volotea/Comisia (T‑607/17, EU:T:2020:180, punctul 136), și Hotărârea din 13 mai 2020, easyJet Airline/Comisia (T‑8/18, EU:T:2020:182, punctul 203). În același sens, Hotărârea din 5 august 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) și Diputación Foral de Vizcaya/Comisia (T‑116/01 și T‑118/01, EU:T:2003:217, punctul 121).
(
76
)	Aceasta fiind, în opinia noastră, ceea ce a încercat să stabilească Tribunalul în Hotărârea din 28 ianuarie 1999, BAI/Comisia (T‑14/96, EU:T:1999:12, punctele 73, 76 și 79).
(
77
)	Hotărârea din 13 mai 2020, Volotea/Comisia (T‑607/17, EU:T:2020:180, punctul 139), și Hotărârea din 13 mai 2020, easyJet Airline/Comisia (T‑8/18, EU:T:2020:182, punctul 206).