61990C0024
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F.G. JACOBS
presentadas el 11 de julio de 1991 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
En los presentes asuntos, el Bundesfinanzhof solicita a este Tribunal que se pronuncie sobre la interpretación y la validez de tres Reglamentos de la Comisión que establecen medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas.
Antecedentes de los asuntos
2.
Las transacciones de que se trata en estos asuntos se remontan aproximadamente a diez años atrás. En el asunto C-24/90, la demandante, la sociedad Werner Faust OHG (en lo sucesivo, «Faust»), solicitó durante el período comprendido entre el 20 y el 25 de marzo de 1981 el despacho a libre práctica de una gran cantidad de mercancías declaradas como setas silvestres en lata. Presentó un certificado de importación para setas silvestres en lata. El Hauptzollamt, por consiguiente, determinó los derechos a la importación aplicando un tipo del 23 %. A continuación, reclamó un derecho adicional por un importe de 4.310.612,10 DM, calculado según un peso total de 895.135 kg. Alegó para ello que las mercancías importadas no eran en realidad setas silvestres sino setas cultivadas y que, por consiguiente, no se encontraban cubiertas por un certificado de importación válido. El Hauptzollamt fundamentó su decisión en el Reglamento (CEE) n° 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (DO L 197, p. 1 EE 02/06, p. 54), y en el Reglamento (CEE) n° 3429/80 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1980, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas (DO L 358, p. 66).
3.
En el asunto C-25/90, la demandante, la sociedad Wünsche Handelsgesellschaft KG (en lo sucesivo, «Wünsche»), compró 3.300 toneladas de setas en conserva a un organismo comercial chino en octubre de 1980. El mismo mes, revendió dichas mercancías a una empresa griega. Esta última las volvió a vender a la demandante, con una confirmación de venta y una factura fechadas el 2 de enero de 1981 (es decir, un día después de la adhesión de Grecia a la Comunidad). La factura de la venta contenía la mención: «Duty paid/free customs cleared in Greece». Según Wünsche, las mercancías se despacharon a libre práctica en Grecia, pero las autoridades aduaneras impugnan este extremo.
4.
La importación de las mercancías se llevó a cabo por lotes, a través de diversos despachos de aduana de Hamburgo, entre el 27 de enero y el 25 de marzo de 1981. Wünsche presentò un documento de trànsito cumplimentado por las autoridades aduaneras de El Pireo el 2 de enero de 1981. Las partes discrepan en cuanto a la autenticidad de este documento. Wünsche no presentò ningún certificado de importación. Las autoridades aduaneras percibieron primeramente un derecho correspondiente al tipo preferencial aplicado para Grecia, a saber, del 20,7 % del valor. A continuación decidieron recaudar un derecho al tipo aplicable a terceros países, a saber, del 23 %, y reclamaron el pago de un montante suplementario de 15.827.939,90 DM con arreglo al Reglamento n° 3429/80.
5.
En el asunto C-26/90, la demandante es nuevamente la sociedad Wünsche. Durante el período comprendido entre el 26 de junio y el 3 de julio de 1981, solicitó el despacho a libre práctica de ün total de 90.000 cajas de mercancías declaradas como setas silvestres en lata, de 896.400 kg de peso. Las declaraciones globales de aduanas llegaron al Hauptzollamt Hamburg-Jonas el 6 de julio y el 6 de agosto de 1981. Wünsche presentó en ambas ocasiones certificados de importación de setas silvestres, de los que el Hauptzollamt descontó las cantidades importadas. Determinó los derechos a la importación aplicando un tipo del 23 %, sin perjuicio de una ulterior verificación.
6.
Cuando Wünsche fue informada de que un perito había llegado a la conclusión de que las mercancías importadas eran setas cultivadas, envió al Hauptzollamt dos certificados de importación relativos a la importación de setas cultivadas. En un principio, el Hauptzollamt dedujo la cantidad total importada por Wünsche de dichos certificados. Seguidamente giró una liquidación en la que reclamaba a Wünsche el pago de un montante suplementario de 464,91 DM por cada 100 kg para las importaciones de junio de 1981 y el pago de un montante suplementario de 425,06 DM por cada 100 kg para las importaciones de julio de 1981. Los montantes suplementarios exigidos totalizaban más de 4 millones de DM. Como fundamento jurídico citaba el Reglamento n° 1697/79, así como —por lo que respecta a las importaciones efectuadas en junio de 1981— el Reglamento (CEE) n° 796/81 de la Comisión, de 27 de marzo de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas (DO L 82, p. 8), y —por lo que respecta a las importaciones de julio de 1981— el Reglamento (CEE) n° 1755/81 de la Comisión, de 30 de junio de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas cultivadas (DO L 175, p. 23). Los dos últimos Reglamentos se referían a la adopción de medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de setas en conserva. El Reglamento n° 796/81 estuvo vigente hasta el 30 de junio de 1981 y fue sustituido posteriormente por el Reglamento n° 1755/81.
7.
En los fundamentos expuestos por el Hauptzollamt se afirmaba que las mercancías importadas eran setas cultivadas, en lata, para las que no se había presentado ningún certificado de importación válido. No podían deducirse regularmente de los certificados de importación presentados a posteriori, porque su aportación forma parte de la solicitud de despacho aduanero y, por consiguiente, su presentación extemporánea no estaba permitida.
8.
Así, en los tres asuntos, el Hauptzollamt percibió un montante suplementario porque, por una u otra razón, estimó que las mercancías de que se trataba no estaban cubiertas por un certificado de importación válido. Así lo estimó en el asunto C-24/90 porque el certificado presentado se refería a setas silvestres, mientras que las mercancías importadas eran, en su opinión, setas cultivadas. En el asunto C-25/90 el Hauptzollamt mantiene que las mercancías, que procedían de China, no fueron despachadas a libre práctica en Grecia y por lo tanto era preciso presentar un certificado de importación en el momento en que se llevó a cabo el despacho aduanero en Hamburgo. No se presentó ningún certificado de este tipo. En el asunto C-26/90, como en el asunto C-24/90, el certificado presentado inicialmente era para setas silvestres, mientras que los bienes importados resultaron ser setas cultivadas. Aunque el certificado para setas cultivadas se presentó posteriormente, el Hauptzollamt denegó su admisión ya que hubiera debido presentarse en la fecha de la solicitud del despacho aduanero.
9.
Faust y Wünsche impugnaron las decisiones que les imponían el pago de montantes suplementarios. El Finanzgericht anuló estas decisiones y el Hauptzollamt recurrió ante el Bundesfinanzhof. En los asuntos C-24/90 y C-25/90, el Bundesfinanzhof planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe percibirse un montante suplementario, con arreglo al artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 3429/80, también sobre las conservas de setas que se hayan despachado a libre práctica sin un certificado de importación válido?
2)
Si se responde afirmativamente a la primera cuestión, ¿es válido el Reglamento (CEE) n° 3429/80 en particular por lo que respecta a la determinación de la cuantía del montante suplementario?»
10.
En el asunto C-26/90 las cuestiones planteadas son las siguientes:
«1)
¿Debe percibirse un montante suplementario, con arreglo al artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 796/81 o, en su caso, con arreglo al artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1755/81, también sobre las conservas de setas que se hayan despachado a libre práctica sin un certificado de importación válido?
2)
Si se responde afirmativamente a la primera cuestión, ¿son válidos los Reglamentos (CEE) n° 796/81 y n° 1755/81, en particular por lo que respecta a la determinación de la cuantía del montante suplementario?»
La legislación aplicable
11.
La razón por la que se controvierten tres Reglamentos diferentes es simplemente que las importaciones de que se trata tuvieron lugar en fechas diferentes. En los asuntos C-24/90 y C-25/90, la disposición aplicable es el Reglamento n° 3429/80 vigente en el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 1981. En el asunto C-26/90, las importaciones se efectuaron en junio y en julio de 1981 y estaban sujetas a dos disposiciones diferentes: el Reglamento n° 796/81 referido al período comprendido entre el 1 de abril y el 30 de junio de 1981, mientras que el Reglamento n° 1755/81 se refería al período comprendido entre el 1 de julio y el 30 de septiembre de 1981.
12.
El contenido de los tres Reglamentos es muy similar. El objetivó de todos ellos era adoptar medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones de setas en conserva, como se desprende de sus títulos. Existe cierta confusión sobre si los Reglamentos se referían únicamente a las setas cultivadas o si también eran aplicables a las setas silvestres. A este respecto, hay divergencias entre las diferentes versiones lingüísticas. Algunas versiones dan la impresión de que los dos primeros Reglamentos se aplicaban tanto a las setas silvestres como a las cultivadas, mientras que el tercer Reglamento se aplicaba sólo a las setas cultivadas. Otras versiones sugieren que ninguno de estos tres Reglamentos era aplicable a las setas silvestres. Sin embargo, ya que el órgano jurisdiccional nacional no ha planteado ninguna cuestión a este respecto y que, en mi opinión, resulta irrelevante, no me referiré a ello en lo sucesivo.
13.
El artículo 1 del Reglamento n° 3429/80, en la medida en que es relevante para el caso de autos dice así:
«Todo despacho a libre práctica en la Comunidad de conservas de setas de la subpartida 20.02 A del Arancel Aduanero Común [...] que sobrepase las cantidades fijadas con arreglo a los apartados 1 y 3 del artículo 2, estará sujeto, durante el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 1981, a la recaudación de un montante suplementario de 175 ECU por 100 kg netos»(traducción no oficial).
14.
El artículo 1 del Reglamento n° 796/81, en la medida en que es relevante para el caso de autos, dice así:
«Todo despacho a libre práctica en la Comunidad de conservas dé setas de la śubpar-tida 20.02 A del Arancel Aduanero Común [...] que sobrepase las cantidades fijadas con arreglo a los apartados 1 y 3 del artículo 2, estará sujeto durante el período comprendido entre el 1 de abril y el 30 de junio de 1981, a la recaudación de un montante suplementario de 175 ECU por 100 kg netos»(traducción no oficial).
15.
El artículo 1 del Reglamento n° 1755/81, en la medida en que es relevante para el caso de autos, dice así:
«Todo despacho a libre práctica en la Comunidad de conservas de setas cultivadas de la subpartida 20.02 A del Arancel Aduanero Común.[...] que sobrepase las cantidades fijadas en los apartados 1 y 3 del artículo 2, estará sujeto, durante el período comprendido entre el 1 de julio y el 30 de septiembre de 1981, a la recaudación de un montante suplementario de 160 ECU por 100 kg netos»(traducción no oficial).
16.
El artículo 2 de cada uno de los tres Reglamentos dispone que se dará curso a la solicitudes de certificados de importación para las conservas de setas dentro de determinados límites cuantitativos.
17.
A tenor del artículo 3 del Reglamento n° 3429/80 (y del artículo 4 de los otros dos Reglamentos), los certificados de importación expedidos para las cantidades que sobrepasan las enunciadas en el artículo 2 deben contener la mención «montante suplementario que debe percibirse».
18.
Los tres Reglamentos controvertidos mencionan como base legal el apartado 2 del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 1; EE 03/12, p. 46). El artículo 14 de dicho Reglamento dispone lo siguiente:
«1.
Si en la Comunidad el mercado de uno o varios de los productos mencionados en el artículo 1 sufriere o estuviere amenazado con sufrir, debido a importaciones o exportaciones, graves perturbaciones capaces de poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado, se podrán aplicar medidas adecuadas en los intercambios con terceros países hasta que haya desaparecido la perturbación o la amenaza de perturbación.
El Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión y por mayoría cualificada, las modalidades de aplicación del presente apartado y definirá los casos y los límites en los que los Estados miembros podrán tomar medidas cautelares.
2.
Cuando se presente la situación mencionada en el apartado 1, la Comisión decidirá, a instancia de un Estado miembro o por propia iniciativa, las medidas necesarias, que se comunicarán a los Estados miembros y serán aplicables inmediatamente.»
19.
El artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 521/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se definen las modalidades de aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 28; EE 03/12, p. 71), dispone lo siguiente:
«1.
Cuando se presentare la situación contemplada en el apartado 1 del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 516/77, las medidas que podrán adoptarse en aplicación de los apartados 2 y 3 de dicho artículo serán las siguientes:
a)
para los productos sujetos al régimen de certificados de importación:
—
el cese total o parcial de la expedición de certificados, lo que implica la inadmisibilidad de nuevas solicitudes,
—
la denegación total o parcial de las solicitudes de expedición de certificados, que estén en tramitación,
b)
para los productos no sujetos al régimen de certificados de importación, la suspensión total o parcial de las importaciones;
c)
para todos los productos:
—
un sistema de precios mínimos, por encima de los cuales las importaciones podrán condicionarse a que se realicen a un precio por lo menos igual al precio mínimo fijado para el producto de que se trate;
—
la suspensión total o parcial de las exportaciones.
2.
Las medidas contempladas en el apartado 1 sólo podrán tomarse en la medida y para el período estrictamente necesarios. Tendrán en cuenta la situación especial de los productos en tránsito hacia la Comunidad. Sólo podrán referirse a productos procedentes o con destino a terceros países. Podrán limitarse a determinadas procedencias, orígenes, destinos, calidades o presentaciones. Podrán limitarse a las importaciones con destino a determinadas regiones de la Comunidad o a las exportaciones procedentes de dichas regiones.»
20.
Cabe señalar que, al término de la vigencia del Reglamento n° 1755/81 de la Comisión, entró en vigor un Reglamento del Consejo, el Reglamento (CEE) n° 1796/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, relativo a las medidas aplicables en la importación de conservas dé setas (DO L 183, p. 1; EE 03/22, p. 115). Este Reglamento se basa expresamente en el Reglamento n° 516/77 y, en particular, en el apartado 2 de su artículo 13. Mantuvo el régimen adoptado por los tres Reglamentos de la Comisión y fijó el mismo montante suplementario que el Reglamento n° 1755/81, a saber: 160 ECU por 100 kg. Aún es aplicable en la actualidad.
21.
En último lugar, hay que mencionar el Reglamento (CEE) n° 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (DO L 197, p. 1; EE 02/06, p. 54). El apartado 1 de su artículo 2 dispone lo siguiente:
«Cuando las autoridades competentes comprueben que el total o parte de los derechos de importación o de los derechos de exportación, legalmente debidos por una mercancía declarada en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos, no haya sido exigido del deudor, iniciarán una acción para la recaudación de los derechos no percibidos.»
La expresión «derechos de importación» se define en la letra a) del apartado 2 del artículo 1 del mismo Reglamento como «tanto los derechos de aduana y las exacciones de efecto equivalente como las exacciones reguladoras agrícolas y demás gravámenes a la importación previstos en el marco de la política agrícola común».
Primera cuestión
22.
La primera cuestión es esencialmente la misma en los tres asuntos. Pretende saber si, con arreglo a los Reglamentos respectivos, el montante suplementario debe también percibirse sobre las mercancías que se han despachado a libre práctica sin un certificado de importación válido. La cuestión se plantea porque en los tres asuntos el Finanzgericht consideró que el Reglamento no se aplicaba a las importaciones irregulares. En otras palabras, parece que el Finanzgericht considera que los respectivos artículos 1 de los Reglamentos controvertidos imponían la percepción de un montante suplementario cuando la cantidad de setas en conserva importadas sobrepasara la cantidad indicada en el certificado de importación, pero que no era necesario percibir dicho importe cuando las setas en conserva se hubieran importado sin certificado válido.
23.
Coincido con el Bundesfinanzhof en que el criterio jurídico adoptado por el Finanzgericht no puede acogerse. Parece ignorar el sistema y el objetivo de los Reglamentos, que parten de la base de que, si se superan determinados límites cuantitativos, sólo pueden importarse setas en conserva si se sujetan a la recaudación de un montante suplementario. Obviamente, el objetivo de los Reglamentos se vería frustrado si el montante suplementario se percibiera sólo cuando el poseedor de un certificado de importación válido importara una cantidad superior a la indicada en el certificado de que se trata y si no se percibiera ningún montante suplementario cuando las setas se importaran sin certificado válido.
24.
En la resolución que anulaba las decisiones controvertidas, el Finanzgericht declaró que, en caso de un despacho a libre práctica irregular, era innecesario percibir el montante suplementario, porque ello ya no podía contribuir a proteger a los productores comunitarios, por ser el despacho de las mercancías irreversible. A este respecto, lo mejor que puedo hacer es citar la resolución de remisión del Bundesfinanzhof:
«Si esta argumentación fuera cierta tendría que aplicarse a todo derecho de importación que sirviera para proteger la economía comunitaria, y, por consiguiente, también a los derechos de aduana..Sin embargo, el Derecho comunitario parte del principio de la recaudación a posteriori de los derechos de importación que se hayan dejado de percibir indebidamente [véase el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1697/79]. Este principio también es consecuencia del principio de igualdad; el gravamen que constituyen los derechos de importación debe ser esencialmente el mismo con independencia del momento en que se haya fijado su importe correcto. Por ello esta recaudación a posteriori no puede ser considerada como una sanción improcedente, como supone el Finanzgericht. Si no existiera la obligación fundamental de recaudar a posteriori los derechos de importación que no se hayan percibido, sería posible burlar las medidas de salvaguardia.»
25.
La opinión expresada en el pasaje antes citado es evidentemente correcta y de ello se desprende que, en los tres asuntos, la respuesta a la primera cuestión debe ser que el artículo 1 del Reglamento correspondiente debe interpretarse en el sentido de que el montante suplementario también debe percibirse cuando las setas en conserva se hayan despachado a libre práctica sin un certificado de importación válido.
Segunda cuestión
26.
El Bundesfinanzhof se inclina a pensar que los Reglamentos controvertidos son inválidos en la medida en que fijan el montante suplementario a un nivel superior al necesario para garantizar la eficacia de las medidas de salvaguardia. Cita la sentencia de 11 de febrero de 1988, National Dried Fruit Trade Association (77/86, Rec. p. 757). Señala que el montante suplementario debería corresponder aproximadamente a los costes de producción de las conservas de setas en la Comunidad: véase el quinto considerando de la exposición de motivos del Reglamento n° 1796/81 que, como he mencionado, sustituye al Reglamento n° 1755/81. Según el Bundesfinanzhof, un montante suplementario correspondiente a la diferencia entre el precio de coste en la Comunidad y el precio de las importaciones procedentes de terceros países hubiera sido suficiente para conseguir el objetivo de proteger a los productores comunitarios.
27.
La Comisión señala que el montante suplementario percibido de conformidad con los Reglamentos controvertidos no era contrario al principio de proporcionalidad, ya que constituía una medida menos restrictiva que una prohibición total de las importaciones, por la que hubiera podido optar de haberlo estimado necesario. A este respecto, cita la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de abril de 1984, Wünsche (345/82, Rec. p. 1995).
28.
Ninguno de los asuntos antes citados es decisivo para los problemas suscitados en los presentes asuntos. En la mencionada sentencia National Dried Fruit Trade Association, el Tribunal de Justicia declaró la invalidez de un Reglamento que establecía un gravamen compensatorio a un tipo fijo igual a la diferencia entre el precio mínimo fijado por la normativa comunitaria y el precio más bajo aplicado en el mercado mundial. El Tribunal de Justicia declaró:
«[...] el objetivo del gravamen compensatorio es hacer que se respete el precio mínimo, para asegurar la preferencia comunitaria en el comercio de pasas distintas de las de Corinto y no penalizar económicamente al operador que ha efectuado una importación a un precio inferior al precio mínimo. Ahora bien, el establecimiento de un gravamen compensatorio único de tipo fijo, exigido incluso en el caso de una diferencia mínima del precio de importación en comparación con el precio mínimo, constituye una penalización económica, y la Comisión no ha demostrado que tal sistema fuera necesario para asegurar la consecución del objetivo del Reglamento (CEE) n° 521/77.»
29.
Como señala la Comisión, existe una diferencia entre el asunto citado y el presente. En el asunto citado, el objetivo era que se respetara el precio mínimo comunitario a la importación y el gravamen compensatorio se aplicaba a todas las mercancías importadas a un precio inferior. En los Reglamentos que se controvierten en el presente asunto, se había decidido admitir determinadas cantidades sin percibir sobre las mismas exacciones adicionales y obstaculizar las importaciones que sobrepasaran dichas cantidades.
30.
El asunto 345/82, en el que la Comisión se basa, trataba de la validez de uno de los Reglamentos controvertidos en el presente asunto. En dicho asunto, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main había solicitado al Tribunal de Justicia que se pronunciara con carácter prejudicial sobre la cuestión de si el Reglamento n° 3429/80 era válido. En su resolución de remisión, el Juez nacional había expresado dudas sobre la validez de este Reglamento porque: a) los requisitos exigidos para adoptar medidas de salvaguardia no se reunían, ya que no existía, ni amenazaba, una perturbación del mercado comunitario, y b) la Comisión no estaba facultada para establecer una exacción adicional ya que dicha medida no figuraba entre las previstas por el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77.
31.
El Tribunal de Justicia estimó que el examen de la cuestión planteada no había puesto de manifiesto ningún elemento que pudiera afectar a la validez del Reglamento n° 3429/80. Por lo que respecta al primer motivo de anulación, el Tribunal de Justicia estimó que la Comisión no había cometido error manifiesto al considerar que el mercado podía sufrir una grave perturbación. En cuanto al segundo motivo de anulación, el Tribunal de Justicia afirmó que si la Comisión estaba expresamente habilitada para adoptar medidas de salvaguardia que provocaran el cese total de las importaciones procedentes de terceros países, estaba facultada_a fortiori, para aplicar medidas de caracter menos restrictivo, como la percepción de un montante suplementario.
32.
En realidad Wünsche alegó más motivos de anulación en el asunto 345/82; en particular, alegó que el Reglamento n° 3429/80 violaba el principio de proporcionalidad al fijar el montante suplementario a un nivel superior al necesario para conseguir el objetivo de proteger el mercado comunitario contra graves perturbaciones o la amenaza de dichas perturbaciones (véase Rec. p. 2001).
33.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia no trató el problema de la proporcionalidad en su sentencia, estimando quizá que sería inapropiado revisar la validez del Reglamento basándose en motivos que el órgano jurisdiccional nacional no le había expuesto. En lugar de esto, se limitó a examinar los dos motivos de anulación alegados en la resolución de remisión. Por consiguiente, la mencionada sentencia 345/82 no declara que el Reglamento n° 3429/80 respetaba necesariamente el principio de proporcionalidad. Aunque la cuestión de la proporcionalidad se suscitó en aquel asunto, el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre el mismo. Procede observar que el Abogado General Sra. Rozès, para quien el Reglamento era inválido porque la Comisión no estaba facultada para acordar la recaudación de un montante suplementario, tampoco trató esta cuestión.
34.
En todo caso, no cabe la menor duda de que el Tribunal de Justicia es libre de reexaminar la cuestión de la validez del Reglamento n° 3429/80, ya que se trata de un motivo de impugnación que no se trató en la sentencia precedente. Esto se confirma en el auto de 5 de marzo de 1986, Wünsche/Alemania (69/85, Rec. p. 947), en el que el Tribunal de Justicia denegó la admisión a una nueva resolución de remisión del Verwaltungsgericht Frankfurt am Main que cuestionaba la validez de la sentencia del Tribunal de Justicia 345/82, antes citada. En el apartado 15 de dicho auto el Tribunal de Justicia observa expresamente que la autoridad de que está revestida una sentencia dictada con carácter prejudicial no obsta, sin embargo, a que el Juez nacional que es su destinatario pueda estimar necesario volver a someter la cuestión al Tribunal de Justicia en el mismo asunto, en particular «cuando le somete nuevos elementos de apreciación que puedan conducir al Tribunal a responder de manera diferente a una cuestión ya planteada». Con más razón podrá un órgano jurisdiccional nacional diferente someter al Tribunal de Justicia una nueva cuestión prejudicial, sobre todo si dicho órgano jurisdiccional plantea «nuevos elementos de apreciación».
35.
Para determinar si la cuantía que se ha fijado para el montante suplementario infringe el principio de proporcionalidad, es necesario considerar si la percepción de dicho importe era un medio apropiado para alcanzar el objetivo de que se trata y si dicho objetivo hubiera podido conseguirse de un modo igualmente eficaz con medios menos gravosos para los operadores económicos.
36.
El objetivo de los Reglamentos controvertidos era proteger la industria comunitaria de las setas que estaba amenazada por graves perturbaciones debido a las importaciones procedentes de terceros países a precios muy inferiores a los precios de coste de la industria comunitaria (véanse los considerandos primero y segundo de la exposición de motivos del Reglamento n° 3429/80). Dicho objetivo era en principio compatible con el artículo 39 del Tratado. La percepción del montante suplementario sobre las setas importadas de terceros países era, en principio, un método adecuado para conseguir dicho objetivo, ya que debía anular las ventajas de precio de que gozaban las setas importadas, combatiendo de este modo la causa de la amenaza de perturbación. Al examinar la cuestión de si el objetivo controvertido hubiera podido conseguirse de modo igualmente eficaz a través de otros medios menos gravosos para los operadores economicoSį procede recordar que los Reglamentos que se impugnan no sólo están sujetos al principio general de proporcionalidad, sino también a un criterio de proporcionalidad particularmente estricto previsto en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77. Según esta disposición, sólo podrán adoptarse medidas «en la medida y para el período estrictamente necesarios». Por lo tanto, se trata de saber si era estrictamente necesario percibir un montante suplementario de 175 ECU por 100 kg del 1 de enero de 1981 al 30 de junio de 1981 y de 160 ECU por 100 kg del 1 de julio de 1981 al 30 de septiembre de 1981.
37.
Las exposiciones de motivos de los Reglamentos que se controvierten no indican la base sobre la cual se calculó el montante suplementario. En sus observaciones, la Comisión afirma que la cifra de 175 ECU por 100 kg corresponde al coste de producción de las conservas de setas de primera calidad producidas en Francia y vendidas en Alemania. Se eligieron las setas de primera calidad porque representaban la categoría más frecuente en el mercado. Se eligió el coste de producción en Francia porque Francia es el principal productor de la Comunidad. Se consideró el coste de distribución en el mercado alemán porque Alemania era el principal consumidor de setas en conserva. Cabe señalar igualmente que el quinto considerando de la exposición de motivos del Reglamento n° 1796/81 (que, como el Reglamento n° 1755/81 al que sustituyó, fijó el montante suplementario en 160 ECU por 100 kg) indicaba que dicho importe correspondía aproximadamente al del coste de producción en la Comunidad.
38.
Faust y Wünsche mantienen que el montante suplementario correspondiente al coste de producción en la Comunidad era excesivo y que la industria comunitaria hubiera podido protegerse de modo igualmente efectivo percibiendo un montante suplementario equivalente a la diferencia entre los costes de producción de la Comunidad y el precio de las mercancías importadas de terceros países.
39.
La Comisión mantiene que respetó el principio de proporcionalidad al imponer una exacción habiendo podido optar por una medida más severa, a saber, la prohibición total de las importaciones. Afirma que no deseaba recurrir a una contingentación rigurosa, habida cuenta de la inminencia de las negociaciones con los principales países exportadores. Seguirían siendo posibles algunas importaciones adicionales para objetivos especiales, aunque la exacción las mantendría en un nivel mínimo. La Comisión admite abiertamente que las medidas de salvaguardia tenían un efecto prohibitivo intencionado; se pretendía que las importaciones que sobrepasaran determinadas cantidades resultaran poco atractivas económicamente. Según la Comisión, dicho objetivo no hubiera podido conseguirse mediante un montante suplementario que correspondiera a là diferencia entre los costes de producción de la Comunidad y los precios del mercado mundial.
40.
A pesar de este argumento, no veo cómo podría justificarse que la Comisión impusiera un montante suplementario igual al coste total de la producción de setas de la Comunidad. Exigir a un importador el pago de un impuesto correspondiente al coste total del producto nacional me parece manifiestamente exorbitante cuando no existe una justificación extremadamente urgente. Además, hay que tener presente el hecho de que las setas importadas ya estaban sujetas a un derecho de aduana del 23 %.
41.
La conclusión precedente se ve corroborada por las informaciones anexas a las observaciones de la Comisión. Estas informaciones, que en un principio se comunicaron al Tribunal de Justicia en el marco del asunto 345/82, contienen cifras relativas a los costes de producción de la Comunidad, al precio del producto importado y a las consecuencias de la percepción del montante suplementario sobre el precio de dicho producto. Resulta que producir una lata de 425 g de setas en conserva de primera calidad procedentes de Francia costaba en aquella época 2,02 DM. Un producto similar procedente de China tenía un precio de coste franco frontera comunitaria de 1,43 DM. Los derechos de aduana al tipo del 23 % añadían 0,32 DM al precio. El montante suplementario percibido con arreglo al Reglamento n° 3429/80 se elevaba a 2,05 DM (cifra ligeramente diferente, por razones que no han sido explicadas, del mencionado coste de producción), lo que hacía que el coste total del producto importado chino ascendiera a 3,80 DM. De hecho, el coste de las setas chinas hubiera sobrepasado al de las setas francesas en un 88 %. Las consecuencias de la aplicación del montante suplementario eran aún más dramáticas para las setas de tercera calidad, ya que se basaba en el coste de producción de las setas de primera calidad. El coste de producción de esta mercancía en Francia era de 1 DM la lata de 315 g. Para los productos chinos, la cifra correspondiente era de 0,80 DM, a la que se añadían 0,19 DM (derechos de aduana) y 1,51 DM (montante suplementario), lo que arrojaba un total de 2,51 DM. El coste de las setas chinas sobrepasaba en un 151 % el de las setas francesas.
42.
Si bien el mercado comunitario de conservas de setas se veía amenazado por perturbaciones serias debido a las importaciones baratas de terceros países, no veo que fuera «estrictamente necesario», para combatir dicha amenaza, imponer una exacción que diera lugar a que el coste de los productos importados sobrepasara tan ampliamente el coste de los productos comunitarios. Hubiera podido combatirse dicha amenaza imponiendo una exacción mucho menos elevada.
43.
No comparto necesariamente las alegaciones de Faust y Wünsche según las cuales la exacción no hubiera debido sobrepasar la diferencia entre el precio de coste de la Comunidad y el precio de las setas importadas. En mi opinión, la Comisión estaba facultada para imponer una exacción que encareciera sensiblemente el producto importado en relación al producto comunitario, especialmente si tenemos en cuenta que determinadas cantidades, reflejo de las «corrientes de intercambio tradicionales» debían admitirse exentas de la exacción. Pero, en mi opinión, la Comisión no estaba facultada para percibir un montante suplementario que diera lugar a que el precio del producto importado sobrepasara el precio del producto comunitario en una cuantía tan notable como la indicada anteriormente.
44.
Aunque los cálculos antes efectuados (en el apartado 41) se refieren al montante suplementario de 175 ECU por 100 kg impuesto por los Reglamentos n° 3429/80 y n° 796/81, no cabe la menor duda, en mi opinión, de que las conclusiones a las que he llegado se aplican igualmente en lo referido al Reglamento n° 1755/81, que prevé la percepción del montante suplementario de 160 ECU por 100 kg. Este montante también excedía en mucho de lo que era estrictamente necesario para hacer frente a la amenaza de perturbación.
45.
Además, la Comisión no ha hecho ningún intento serio para justificar la cuantía de la exacción adicional. Habida cuenta de que las medidas controvertidas debían ser «estrictamente necesarias» cabría esperar que la entidad del importe. mencionado en los Reglamentos que se controvierten se justificara de un modo u otro. Sin embargo, las exposiciones de motivos de los Reglamentos de que se trata no contienen ningún elemento que indique la base sobre la que se ha calculado el montante suplementario ni los motivos que justifican su cuantía. Tampoco se ha expuesto ninguna otra justificación de este tipo en los presentes procedimientos. En lugar de ello, la Comisión ha intentado basarse esencialmente en el argumento según el cual estaba facultada para imponer una exacción tan elevada, ya que hubiera podido adoptar otra medida más severa consistente en prohibir totalmente las importaciones. Acerca de este último argumento, procede señalar lo siguiente.
46.
En primer lugar, el principio de proporcionalidad no se respeta meramente por el hecho de que la Administración se abstenga de utilizar el arma más drástica de su arsenal; este principio requiere que la Administración elija, entre las medidas disponibles que puedan conseguir el objetivo de que se trata, la menos gravosa para los individuos a quienes afecta. No puede defenderse el uso de un cañón para matar una mosca alegando que podría haberse utilizado en su lugar un misil nuclear.
47.
En segundo lugar, cabe en cualquier caso cuestionarse si la percepción del montante suplementario en, los presentes asuntos era una medida menos severa que la prohibición total de las importaciones, ya que la Comisión admite abiertamente que se buscaba que el efecto del montante suplementario fuera prohibitivo. Además, es posible que los montantes suplementarios exigidos a las empresas Faust y Wünsche sean superiores a las sanciones que habrían podido imponérseles si hubieran importado setas infringiendo la prohibición.
48.
Por último, la Comisión parece haber mantenido durante la vista la tesis según la cual, dentro de ciertos límites, las cifras exactas que había elegido para fijar el montante suplementario no eran pertinentes en lo referente al problema de la proporcionalidad. Sin embargo, esta opinión parece presuponer que el montante suplementario, ya que equivale por su finalidad y sus efectos á una prohibición, no se percibirá nunca. Puede que sea cierto que si no se hubiera efectuado ninguna importación sujeta a la percepción de montantes suplementarios, la cifra exacta hubiera carecido de relevancia. Pero, tal como ponen de manifiesto los presentes asuntos, cuando por cualquier razón se efectúan importaciones sujetas al montante suplementario, se plantea efectivamente el problema de la proporcionalidad y las sumas exigidas en el presente asunto, que sobrepasan en total los 24 millones de DM, demuestran por sí mismas la falta de proporcionalidad. El montante suplementario no puede fijarse basándose en la hipótesis de que nunca se percibirá; debe fijarse partiendo de la hipótesis de que los operadores económicos pueden, por una u otra razón, verse sujetos al mismo.
49.
Por consiguiente, concluyo que los Reglamentos controvertidos son inválidos en la medida en que establecen la percepción de un montante suplementario. Esta conclusión se limita a los Reglamentos de la Comisión que se impugnan en los presentes asuntos; no es necesario resolver acerca de la validez del Reglamento n° 1796/81, que no se controvierte en este asunto y que, como he indicado (en el apartado 20), no estaba basado en el apartado 2 del artículo 14 del Reglamento n° 516/77 y, por lo tanto, no debía cumplir el requisito con arreglo al cual estas medidas sólo deben adoptarse «en la medida [...] estrictamente necesaria».
Conclusión
50.
Habida cuenta de la conclusión a la que he llegado acerca de la segunda cuestión, no será necesario incluir en el fallo una respuesta a la primera cuestión.
51.
Por consiguiente, propongo que las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia por el Bundesfinanzhof se respondan del modo siguiente:
En los asuntos C-24/90 y C-25/90
El artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 3429/80 es inválido en la medida en que prevé la percepción de un montante suplementario de 175 ECU por 100 kg.
En el asunto C-26/90
El artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 796/81 y el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1755/81 son inválidos en la medida en que prevén la percepción de un montante suplementario de 175 y 160 ECU por 100 kg.
(
*1
)	Lengua original: ingles.