62023CJ0588
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (desátého senátu)
16. ledna 2025 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Navrácení protiprávní a neslučitelné podpory – Nařízení (EU) 2015/1589 – Článek 16 – Příjemce jednotlivé podpory určený v rozhodnutí Evropské komise o navrácení podpory – Výkon rozhodnutí o navrácení podpory – Převod podpory na jiný podnik po přijetí rozhodnutí o navrácení podpory – Hospodářská kontinuita – Posouzení – Příslušný orgán – Rozšíření povinnosti navrácení na skutečného příjemce podpory – Zásada kontradiktornosti – Články 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie“
Ve věci C‑588/23,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Správní soud pro region Kampánie, Itálie) ze dne 18. září 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 25. září 2023, v řízení
Scai Srl
proti
Regionne Campania
SOUDNÍ DVŮR (desátý senát),
ve složení: D. Gratsias, předseda senátu, I. Jarukaitis, předseda čtvrtého senátu, a Z. Csehi (zpravodaj), soudce,
generální advokát: A. Rantos,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za Scai Srl: A. Raviele a L. Visone, avvocati,
–
za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyně, ve spolupráci s S. Fiorentinem, avvocato dello Stato,
–
za Evropskou komisi: A. Steiblytė, B. Stromsky a F. Tomat, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 108, 263 a 288 SFEU, článků 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i článků 16 a 31 nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Scai Srl a Regione Campania (region Kampánie, Itálie) ve věci povinnosti uložené společnosti Scai vrátit částku odpovídající protiprávní podpoře neslučitelné s vnitřním trhem, kterou původně obdržela jiná společnost.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení 2015/1589
3
Bod 25 odůvodnění nařízení 2015/1589 zní:
„V případech protiprávní podpory, která není slučitelná s vnitřním trhem, měla být obnovena účinná hospodářská soutěž. Za tímto účelem je nutné, aby byla podpora bez odkladu navrácena včetně úroků. Je vhodné, aby navrácení podpory bylo uskutečňováno v souladu s postupy vnitrostátního práva. Použití těchto postupů by nemělo být překážkou obnovení účinné hospodářské soutěže tím, že by bránilo okamžitému a účinnému výkonu rozhodnutí [Evropské] Komise. K dosažení tohoto výsledku by měly členské státy učinit všechna nezbytná opatření zajišťující účinnost rozhodnutí Komise.“
4
V kapitole II tohoto nařízení, nadepsané „Řízení týkající se oznámené podpory“, článek 9, nadepsaný „Rozhodnutí Komise ukončit formální vyšetřovací řízení“, v odstavci 5 stanoví:
„Shledá-li Komise, že oznámená podpora není slučitelná s vnitřním trhem, rozhodne, že podpora nemůže být uskutečněna (dále jen ‚záporné rozhodnutí‘).“
5
Kapitola III uvedeného nařízení, která se vztahuje na řízení týkající se protiprávní podpory, obsahuje mimo jiné články 16 a 17.
6
Článek 16 téhož nařízení, nadepsaný „Navrácení podpory“, stanoví:
„1.   Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil (dále jen ‚rozhodnutí o navrácení‘). Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Unie.
[…]
3.   Aniž je dotčen příkaz Soudního dvora Evropské unie podle článku 278 [SFEU], navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise. Aniž je dotčeno právo Unie, učiní za tímto účelem a v případě řízení před vnitrostátními soudy dotyčné členské státy všechny nezbytné kroky v rámci jejich právních řádů, včetně dočasných opatření.“
7
Článek 31 nařízení 2015/1589 nadepsaný „Příjemce rozhodnutí“ stanoví:
„1.   Rozhodnutí přijatá podle čl. 7 odst. 7, čl. 8 odst. 1 a 2 a čl. 9 odst. 9 jsou určena dotyčnému podniku či sdružení podniků. Komise toto rozhodnutí bezodkladně oznámí příjemci a poskytne mu příležitost, aby jí oznámil, které informace považuje za předmět profesního tajemství.
2.   Veškerá další rozhodnutí Komise přijatá podle kapitol II, III, V, VI a IX jsou určena dotyčnému členskému státu. […]“
8
Ustanovení nařízení 2015/1589 uvedená v bodech 4 až 7 tohoto rozsudku byla převzata z ustanovení obsažených v nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), ve znění nařízení Rady (EU) č. 734/2013 ze dne 22. července 2013 (Úř. věst. 2013, L 204, s. 15), které bylo zrušeno nařízením 2015/1589.
Sdělení o navracení
9
Oddíl 4.3 sdělení Komise ze dne 23. července 2019 o navracení protiprávních a neslučitelných státních podpor (Úř. věst. 2019, C 247, s. 1, dále jen „sdělení o navracení“), který se týká „určení příjemců, kteří musí podporu vrátit“, v bodě 83 uvádí:
„Protiprávní podporu, v jejímž případě bylo zjištěno, že není slučitelná s vnitřním trhem, musí vrátit příjemci, kteří z ní měli skutečně prospěch […]. Nejsou-li příjemci podpory určeni v rozhodnutí o navrácení, musí dotyčný členský stát posoudit individuální situaci každého dotčeného podniku […]“
10
Oddíl 4.3.2 sdělení o navrácení, nadepsaný „Rozšíření inkasního příkazu; hospodářská kontinuita“ obsahuje následující pasáž:
„89.
Pokud ve fázi provádění rozhodnutí o navrácení nelze podporu získat zpět od původního příjemce a podpora byla převedena na jiný podnik, měl by členský stát navrácení rozšířit na podnik, který této výhody po převodu činností fakticky požívá, a zajistit, aby povinnost navrácení podpory nebyla obcházena […]
90.
Soudní dvůr rozlišuje dva způsoby převedení činností podniku. Jedná se o i) prodej veškerého majetku nebo jeho části, kdy již činnost není nadále vykonávána týmž právním subjektem (‚převod aktiv‘), a ii) prodej akcií, kdy si podnik, který měl z podpory prospěch, ponechává svou právní subjektivitu a vykonává i nadále svou činnost (‚převod akcií‘) […]
4.3.2.1 Převod aktiv
91.
Pokud příjemce neslučitelné podpory založí novou společnost nebo převede svá aktiva na jiný podnik, aby pokračoval v některých či veškerých jeho činnostech, může pokračování těchto činností vést k prodloužení narušení hospodářské soutěže způsobeného podporou. Nově založená společnost nebo kupující těchto aktiv musí proto případně dotyčnou podporu vrátit, pokud si výhodu ponechá.
92.
Ve scénáři založeném na převodu aktiv posuzuje Komise existenci hospodářské kontinuity mezi podniky případ od případu, přičemž používá otevřený soubor nekumulativních kritérií. Komise může vzít v úvahu zejména tato kritéria […]: i) rozsah převodu (aktiva […] a závazky, zachování pracovních sil a/nebo vedení); ii) cenu převodu […] iii) totožnost akcionářů nebo vlastníků společnosti prodávajícího a kupujícího; iv) okamžik, kdy k převodu dojde (během předběžného šetření podle článku 4 procesního nařízení nebo formálního vyšetřovacího řízení podle článku 6 zmíněného nařízení, či po přijetí rozhodnutí o navrácení); v) ekonomickou logiku transakce […]“
Italské právo
11
Článek 48 legge n. 234 – Norma generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa delle politiche dell’Unione europea (zákon č. 234 o obecných pravidlech pro účast Itálie na tvorbě a provádění právních předpisů a politik Evropské unie) ze dne 24. prosince 2012 (GURI č. 3 ze dne 4. ledna 2013), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení (dále jen „zákon č. 234/2012“), nadepsaný „Postupy pro navrácení podpory“, v odstavcích 1 až 3 stanoví:
„1.   Společnost Equitalia SpA vybírá částky splatné na základě rozhodnutí o navrácení uvedených v článku 16 nařízení [2015/1589] bez ohledu na formu podpory a subjekt, který ji poskytl.
2.   Po oznámení rozhodnutí o navrácení uvedeného v odstavci 1 nařízením, které je přijato ve lhůtě 45 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, ministr příslušný v této oblasti případně určí osoby povinné vrátit podporu, stanoví splatné částky a stanoví podmínky a lhůty pro platbu. V případě existence několika příslušných správních orgánů jmenuje předseda Rady ministrů nařízením ve lhůtě patnácti dnů ode dne oznámení rozhodnutí o navrácení mimořádného správce, který je určen v rámci správních orgánů, které poskytly podporu, jež je předmětem rozhodnutí o navrácení, nebo správních orgánů, které jsou územně dotčeny opatřeními podpory, a stanoví podmínky provedení rozhodnutí o navrácení uvedeného v odstavci 1. Mimořádný správce určí, na základě vlastního rozhodnutí do 45 dnů od přijetí nařízení o jmenování, osoby povinné vrátit podporu, stanoví dlužné částky a stanoví podmínky a lhůty pro platbu. Správní orgány, které poskytly podporu, která je předmětem řízení o navrácení, poskytnou mimořádnému správci na jeho žádost neprodleně údaje a veškeré další skutečnosti nezbytné k řádnému provedení rozhodnutí o navrácení uvedeného v odstavci 1. Mimořádný správce nemá nárok na žádnou odměnu. Mimořádný správce vykonává činnosti související s úkoly, které mu byly svěřeny, s lidskými, finančními a materiálními zdroji příslušných správních orgánů, jak jsou stanoveny v platných právních předpisech. Nařízení příslušného ministra, rozhodnutí mimořádného správce a rozhodnutí uvedené v odstavci 3 představují exekuční tituly vůči osobám, kterým jsou určeny.
3.   V případech, kdy příslušným orgánem není stát, přijme region, autonomní provincie nebo příslušný územní orgán rozhodnutí určující osoby povinné vrátit podporu, stanovící splatné částky a způsoby a lhůty pro platbu. Činnosti uvedené v odstavci 1 provádí koncesionář pro výběr příjmů dotčeného územního celku.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
12
Společnost Buonotourist je soukromá společnost, jež provozuje místní veřejnou dopravu na základě koncesí udělených na regionální a obecní úrovni.
13
Rozhodnutím ze dne 7. listopadu 2012 Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) uznala právo společnosti Buonotourist obdržet dodatečnou vyrovnávací platbu za veřejnou službu provozování osobní autobusové dopravy na základě koncesí udělených regionem Kampánie pro roky 1996 až 2002, vyčíslenou na 1111572,00 euro spolu s úroky.
14
Dne 5. prosince 2012 oznámily italské orgány Komisi v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU státní podporu spočívající v poskytnutí dodatečné vyrovnávací platby uvedené v předchozím bodě společnosti Buonotourist na základě rozhodnutí Consiglio di Stato (Státní rada) ze dne 7. listopadu 2012. Podpora byla společností Buonotourist vyplacena regionem Kampánie dne 21. prosince 2012.
15
Dopisem ze dne 20. února 2014 informovala Komise Italskou republiku o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU.
16
Dne 19. ledna 2015 přijala Komise rozhodnutí (EU) 2015/1075 o státní podpoře SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN), kterou poskytla Itálie – Dodatečná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby pro společnost Buonotourist (Úř. věst. 2015, L 179, s. 128), ve kterém konstatovala, že dodatečná vyrovnávací platba poskytnutá společnosti Buonotourist na základě rozhodnutí Consiglio di Stato (Státní rada) ze dne 7. listopadu 2012 představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, která je neslučitelná s vnitřním trhem, a která byla poskytnuta této společnosti v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, a nařídila italským orgánům, aby zajistily její navrácení od této společnosti (dále jen „rozhodnutí Komise ze dne 19. ledna 2015“).
17
Společnost Buonotourist podala k Tribunálu Evropské unie žalobu na neplatnost rozhodnutí Komise ze dne 19. ledna 2015. Tato žaloba byla zamítnuta rozsudkem ze dne 11. července 2018, Buonotourist v. Komise (T‑185/15, EU:T:2018:430). Kasační opravný prostředek podaný společností Buonotourist byl zamítnut rozsudkem Soudního dvora ze dne 4. března 2020, Buonotourist v. Komise (C‑586/18 P, EU:C:2020:152).
18
Na základě částečného rozdělení podniku, k němuž došlo dne 21. července 2011, nahradila společnost Buonotourist TPL společnost Buonotourist v rámci smlouvy o dočasném zadání zakázky týkající se regionální autobusové dopravy. Na základě dalšího úkonu rozdělení podniku, k němuž došlo dne 21. října 2013, nahradila společnost Buonotourist TPL Srl společnost Buonotourist TPL v rámci této smlouvy o dočasném zadání zakázky. Na základě nájemní smlouvy uzavřené dne 10. května 2019, která skončila dne 1. července 2021, společnost Autolinee Buonotourist TPL pronajala společnosti Scai odvětví činnosti zahrnující mimo jiné smlouvy o poskytování služeb, zaměstnance a autobusy za účelem provozování minimálních služeb místní veřejné dopravy. Za účelem pokračování v poskytování služby místní veřejné dopravy pověřil region Kampánie výkonem této služby společnost AIR Campania, kterou částečně vlastní. Tato společnost nabyla od společnosti Scai prostředky nezbytné k výkonu služby.
19
Na společnosti Buonotourist, Buonotourist TPL a Autolinee Buonotourist TPL byl v období 2018–2020 prohlášen konkurs.
20
Po marném pokusu o vymáhání navrácení státní podpory uvedené v rozhodnutí Komise ze dne 19. ledna 2015 společnostmi Buonotourist, Buonotourist TPL a Autolinee Buonotourist TPL nařídil region Kampánie společnosti Scai nařízením ze dne 7. února 2023, aby tuto podporu vrátila, přičemž vycházel z existence hospodářské kontinuity mezi společností Buonotourist a posledně uvedenou společností (dále jen „příkaz k navrácení“).
21
Společnost Scai podala proti příkazu k navrácení podpory žalobu k Tribunale amministrativo regionale della Campania (Správní soud pro region Kampánie, Itálie), který je předkládajícím soudem, přičemž se dovolávala zejména porušení článků 108, 109 a 288 SFEU, porušení článku 48 zákona č. 234/2012, překročení pravomoci a porušení sdělení o navracení.
22
Na podporu své žaloby Scai nejprve tvrdila, že region Kampánie tím, že vydal příkaz k navrácení podpory, protiprávně vykonal pravomoci svěřené Komisi. Zatímco totiž rozhodnutí Komise ze dne 19. ledna 2015 bylo podle společnosti Scai určeno konkrétním adresátům, a sice Italské republice a společnosti Buonotourist, region Kampánie rozšířil jeho působnost, čímž porušil článek 288 SFEU a sdělení o navrácení.
23
Společnost Scai dodala, že příkaz k navrácení podpory byl takto přijat s odkazem na řízení, které proběhlo před Komisí a kterého se neúčastnila. Dále se domnívala, že byla zbavena práva na účinnou soudní ochranu, protože nebyla legitimována podat k Tribunálu žalobu proti rozhodnutí Komise ze dne 19. ledna 2015, které jí nebylo určeno. Zdůrazňuje, že se nemohla vyjádřit ani k existenci podpory dotčené v původním řízení, ani ke slučitelnosti této podpory s vnitřním trhem, ani k legalitě rozšíření příkazu k navrácení.
24
Společnost Scai dále odmítla existenci hospodářské kontinuity mezi ní a společností Autolinee Buonotourist TPL, přičemž takovou kontinuitu podle ní nelze vyvodit z okolnosti, že jí posledně uvedená společnost pronajala odvětví činnosti.
25
Společnost Scai rovněž zpochybnila myšlenku, že na základě nájemní smlouvy získala protisoutěžní výhodu, neboť nebylo možné konstatovat žádný nákup zboží nebo služeb za výhodnějších podmínek, než jsou tržní podmínky. Konkrétně pronájem odvětví činnosti společnosti Autolinee Buonotourist TPL, který skončil již v průběhu roku 2021, byl s ohledem na omezený předmět nájemní smlouvy uzavřen za přiměřené nájemné a společnost Scai si po skončení smlouvy neponechala žádný hmotný nebo nehmotný majetek pronajímatele.
26
Region Kampánie na svou obranu před předkládajícím soudem tvrdí, že měl pravomoc vydat vůči žalobkyni v původním řízení příkaz k navrácení, neboť existovaly objektivní i subjektivní indicie prokazující existenci hospodářské kontinuity mezi dříve dotčenými společnostmi a společností Scai, jak vyplývá z jeho korespondence s Komisí. Společnost Scai totiž na základě nájemní smlouvy získala právo užívat veškerá hmotná a nehmotná aktiva nezbytná k výkonu činnosti společnosti, která byla původně příjemcem podpory, jakož i právo opce a předkupní právo, které jí za určitých podmínek zajišťuje, aby měla v případě prodeje společnosti Autolinee Buonotourist TPL přednost.
27
Region Kampánie upřesnil, že je oprávněn rozšířit osobní působnost rozhodnutí Komise ze dne 19. ledna 2015, neboť z čl. 48 odst. 2 a 3 zákona č. 234/2012 vyplývá, že v návaznosti na rozhodnutí Komise o navrácení, ministr příslušný v dané oblasti nebo příslušný územní orgán případně určí osoby, které jsou povinny podporu vrátit.
28
Předkládající soud si zaprvé klade otázku, zda je s články 108 a 288 SFEU, jakož i s nařízením 2015/1589 slučitelná taková vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která umožňuje příslušným vnitrostátním orgánům, aby v případě, že Komise ve svém rozhodnutí o navrácení určila podnik, který má vrátit dotčenou podporu, rozšířily postavení příjemce podpory z důvodu, že mezi tímto podnikem určeným v rozhodnutí o navrácení a podnikem, ve vztahu k němuž je toto rozšíření provedeno, existuje hospodářská návaznost. Taková vnitrostátní právní úprava by totiž mohla zasahovat do pravomocí Komise, jak jsou stanoveny unijním právem, neboť v případě, že tento orgán určil rozhodnutí o navrácení určité osobě, mohl by pouze uvedený orgán rozhodnout o případném rozšíření odůvodněném hospodářskou kontinuitou.
29
Předkládající soud dodává, že pokud by přijetí rozhodnutí o rozšíření řízení bylo ponecháno na pravomoci vnitrostátních orgánů v případě, že Komise adresáta rozhodnutí o navrácení přesně určila, šla by tato možnost nad rámec pouhého výkonu rozhodnutí Komise, takže by vnitrostátní soud, který je pověřen přezkumem legality vnitrostátního aktu o navrácení, nepřímo přezkoumával otázky spadající do výlučné pravomoci Komise.
30
Podle předkládajícího soudu se rozsudky Soudního dvora doposud týkaly zásady hospodářské kontinuity, nikoli však otázky, který orgán je příslušný k posouzení existence takové hospodářské kontinuity. Odkazuje však na některá rozhodnutí přijatá Komisí, která rozšiřují rozsah příjemců z důvodu převodu aktiv, a v tomto ohledu uvádí, že tato rozhodnutí ukazují, že pokud je z dohody o převodu aktiv odvozena hospodářská kontinuita, jako je tomu v projednávaném případě, bylo odpovídající rozhodnutí o rozšíření vždy přijato Komisí. Kromě toho předkládající soud upřesňuje, že se netáže na to, zda je v projednávaném případě splněna podmínka hospodářské kontinuity.
31
Předkládající soud poznamenává, že v projednávaném případě skutečnost, že došlo ke komunikaci mezi příslušným vnitrostátním orgánem a Komisí, neznamená, že Komise vykonala svou posuzovací pravomoc, neboť tato komunikace neměla podobu závazných aktů, ale pouhých poznámek, které byly navíc sepsány v pochybovačném duchu a odkazovaly na nutnost důkladnějšího faktického vyšetřování.
32
Zadruhé se předkládající soud táže, zda jsou takové vnitrostátní právní předpisy, jaké jsou dotčeny ve věci v původním řízení, v souladu s procesními zárukami stanovenými unijním právem, zejména se zásadou kontradiktornosti a dodržováním práva na obhajobu, zakotvenými podle něj v článku 41 Listiny, jakož i s právem na účinnou soudní ochranu zakotveným v článku 47 Listiny. Uvádí, že společnost Scai před ním tvrdila, že z důvodu nedodržení pravomocí Komise byla zbavena procesních záruk, pokud jde jak o původní rozhodnutí Komise, tak v případě, kdy se na ní samotnou vztáhla povinnost vrácení podpory, jelikož jejím jediným partnerem byl vnitrostátní orgán. Předkládající soud je toho názoru, že možnost účastníka řízení v situaci společnosti Scai napadnout před vnitrostátním soudem akty vnitrostátního orgánu nestačí k tomu, aby bylo dotčené osobě zajištěno dodržení procesních záruk zakotvených unijním právem, jakož i účinná soudní ochrana, jelikož by to znamenalo rozhodnout o existenci hospodářské kontinuity, což spadá pouze do posuzovací pravomoci Komise.
33
V této souvislosti se Tribunale amministrativo regionale della Campania (Správní soud pro region Kampánie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání články 108 SFEU a 288 SFEU, jakož i články 16 a 31 nařízení 2015/1589 takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek 48 [zákona č. 234/2012], který umožňuje vnitrostátnímu orgánu ve fázi provádění rozhodnutí o navrácení podpory rozšířit okruh osob povinných vrátit protiprávní podporu prostřednictvím posouzení hospodářské kontinuity mezi podniky, aniž je tato pravomoc vyloučena v případě, že Komise již určila přímé příjemce podpory, čímž je vyloučena pravomoc Komise ve věcech státní podpory?
2)
Brání články 263 SFEU a 288 SFEU, články 41 a 47 Listiny a články 16 a 31 nařízení 2015/1589 takové vnitrostátní právní úpravě, jako je článek 48 zákona [č. 234/2012] v oblasti státní podpory v rozsahu, v němž – tím, že stanoví, že stát při provádění rozhodnutí o navrácení podpory případně určí osoby povinné k vrácení podpory – umožňuje, aby bylo rozhodnutí provedeno i ve vztahu k jiné osobě, než jsou příjemci rozhodnutí, která je nadána autonomií, neúčastnila se řízení před Komisí, nebyly jí poskytnuty záruky práva být vyslechnuta, a není tudíž aktivně legitimována k podání žaloby proti tomuto rozhodnutí u Tribunálu Evropské unie?“
K předběžným otázkám
34
Podstatou obou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda musí být článek 108 a čl. 288 čtvrtý pododstavec SFEU, články 16 a 31 nařízení 2015/1589, jakož i články 41 a 47 Listiny vykládány v tom smyslu, že v situaci, kdy rozhodnutí Komise nařizuje navrácení státní podpory od příjemce, kterého určí, brání vnitrostátní právní úpravě, podle které mohou příslušné vnitrostátní orgány v rámci výkonu tohoto rozhodnutí nařídit navrácení této podpory jiným podnikem z důvodu existence hospodářské kontinuity mezi tímto podnikem a příjemcem podpory určeným v uvedeném rozhodnutí.
35
Zaprvé je třeba uvést, že čl. 288 čtvrtý pododstavec SFEU stanoví, že rozhodnutí „je závazné v celém rozsahu“ a pokud „jsou v něm uvedeni ti, jimž je určeno“, je závazné pouze pro ně.
36
Kromě toho z článku 31 nařízení 2015/1589 vyplývá, že rozhodnutí konstatující neslučitelnost oznámené podpory s vnitřním trhem („záporná rozhodnutí“), přijatá na základě čl. 9 odst. 5 tohoto nařízení, jakož i rozhodnutí nařizující navrácení podpory přijatá na základě článku 16 uvedeného nařízení jsou určena dotyčnému členskému státu, což vyplývá rovněž z judikatury Soudního dvora (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise, C‑74/00 P a C‑75/00 P, EU:C:2002:524, body 81 až 83).
37
Z výše uvedených úvah vyplývá, že v projednávaném případě je rozhodnutí Komise ze dne 19. ledna 2015 určeno výhradně Italské republice a společnosti Buonotourist, označené v tomto rozhodnutí jako příjemce dotčené státní podpory, není toto rozhodnutí určeno.
38
Zadruhé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je členský stát, kterému je určeno rozhodnutí zavazující jej k zajištění navrácení protiprávních podpor, povinen podle článku 288 SFEU přijmout veškerá opatření k zajištění výkonu tohoto rozhodnutí [rozsudek ze dne 15. září 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, bod 39 a citovaná judikatura].
39
V tomto ohledu z bodu 25 odůvodnění a z čl. 16 odst. 3 první věty nařízení 2015/1589 vyplývá, že navrácení podpory se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise. Aniž je dotčeno unijní právo, dotyčné členské státy za tímto účelem podle čl. 16 odst. 3 poslední věty tohoto nařízení učiní všechny nezbytné kroky v rámci svých právních řádů, včetně předběžných opatření (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. května 2010, Scott a Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, bod 28, jakož i ze dne 11. září 2014, Komise v. Německo, C‑527/12, EU:C:2014:2193, bod 38). Členský stát musí dosáhnout skutečného navrácení dlužných částek (rozsudek ze dne 5. května 2011, Komise v. Itálie, C‑305/09, EU:C:2011:274, bod 27).
40
Kromě toho podle judikatury Soudního dvora platí, že vzhledem k tomu, že hlavním cílem navrácení protiprávně poskytnuté státní podpory je odstranění narušení hospodářské soutěže způsobené soutěžní výhodou plynoucí z protiprávní podpory, musí být taková podpora navrácena společností, která pokračuje v hospodářské činnosti podniku, který byl příjemcem této podpory, je-li prokázáno, že tato společnost nadále skutečně využívá konkurenční výhodu spojenou se získáním uvedené podpory (rozsudek ze dne 7. března 2018, SNCF Mobilités v. Komise, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, body 104 a 106, jakož i citovaná judikatura). To ostatně připomíná bod 83 první věta sdělení o navracení.
41
Úvahy uvedené v bodech 38 až 40 tohoto rozsudku tak brání výkladu článku 288 SFEU v tom smyslu, že členské státy jsou povinny zajistit navrácení státní podpory, která byla rozhodnutím Komise prohlášena za protiprávní a neslučitelnou, pouze od příjemce dotčené podpory určeného v tomto rozhodnutí.
42
Pokud jde totiž o rozhodnutí o navrácení, které jako v projednávaném případě přesně určuje příjemce jednotlivé podpory, je třeba uvést, že toto určení odpovídá, jak zdůrazňuje Komise ve svém vyjádření, pouze hodnocení situace provedenému při přijetí tohoto rozhodnutí v závislosti na informacích, které má tento orgán v tomto konkrétním okamžiku k dispozici.
43
Uvedené určení je tudíž součástí identifikace podpory, která je předmětem rozhodnutí Komise. Posledně uvedené rozhodnutí tedy nemůže být vykládáno v tom smyslu, že brání dotyčnému členskému státu, aby zajistil vrácení dotčené podpory od jiného podniku, pokud v souladu s judikaturou citovanou v bodě 40 tohoto rozsudku tento jiný podnik pokračuje v hospodářské činnosti příjemce podpory a nadále skutečně využívá konkurenční výhodu spojenou se získáním podpory.
44
Může totiž dojít k tomu, že konkurenční výhoda spojená se získáním jednotlivé podpory bude převedena na jiný podnik poté, co Komise přijala rozhodnutí o navrácení, například při příležitosti převodu aktiv, jak připomínají body 89 až 92 sdělení o navracení.
45
Pokud jde o případ převodu aktiv, hospodářská kontinuita mezi společnostmi, které byly stranami tohoto převodu, se posuzuje podle předmětu převodu, tj. posuzují se aktiva a pasiva, zachování pracovní síly a seskupená aktiva, dále podle ceny převodu, totožnosti akcionářů nebo majitelů nástupnického podniku nebo původního podniku, a podle okamžiku, kdy k převodu došlo, a sice po zahájení vyšetřování, zahájení řízení nebo konečném rozhodnutí, nebo dále podle hospodářské logiky operace (rozsudek ze dne 7. března 2018, SNCF Mobilités v. Komise, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, bod 108 a citovaná judikatura).
46
Proto jsou vnitrostátní orgány a soudy v rámci svého poslání spočívajícího v zajištění navrácení podpory a za účelem zajištění plné účinnosti rozhodnutí Komise o navrácení, které přesně určuje příjemce podpory, jakož i za účelem účinného odstranění narušení hospodářské soutěže způsobené konkurenční výhodou spojenou s obdržením podpory, povinny určit jiný podnik než ten, který byl určen v tomto rozhodnutí o navrácení, v případě, že výhoda související s dotčenou podporou byla po přijetí uvedeného rozhodnutí o navrácení skutečně převedena na tento jiný podnik.
47
Existence takové povinnosti vnitrostátních orgánů je potvrzena ustálenou judikaturou Soudního dvora, která připomíná, že vnitrostátní soudy a Komise plní odlišné úlohy, které se vzájemně doplňují (rozsudek ze dne 7. prosince 2023, RegioJet a STUDENT AGENCY, C700/22, -EU:C:2023:960, bod 13) a podle níž mohou být vnitrostátním soudům předkládány v oblasti státních podpor spory, ve kterých musí vykládat a používat pojem „podpora“ uvedený v čl. 107 odst. 1 SFEU, ale nemají pravomoc rozhodovat o slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem, neboť posledně uvedené posouzení spadá do výlučné pravomoci Komise, jejíž jednání podléhá přezkumu unijním soudem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. března 2020, Buonotourist v. Komise, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, bod 90 a citovaná judikatura).
48
Pokud jde o pochybnosti předkládajícího soudu o tom, zda mají sdělení a neformální pokyny poskytnuté útvary Komise vnitrostátním orgánům za účelem provedení analýzy hospodářské kontinuity povahu rozhodnutí, či nikoli, Soudní dvůr rozhodl, že takové informativní nástroje nepatří mezi akty, které mohou být přijaty na základě nařízení 2015/1589, a nelze je považovat za závazné pro vnitrostátní soud. Upřesnil nicméně, že vzhledem k tomu, že cílem informací obsažených v informativních nástrojích této povahy, jakož i ve stanoviscích Komise případně vyžádaných vnitrostátním soudem, je usnadnit splnění úkolu vnitrostátních orgánů v rámci okamžitého a účinného výkonu rozhodnutí o navrácení, a s ohledem na zásadu loajální spolupráce uvedenou v čl. 4 odst. 3 SEU, musí je vnitrostátní soud zohlednit coby prvek posouzení v rámci sporu, kterým se zabývá, a odůvodnit své rozhodnutí na základě veškerých písemností ve spise, který mu byl předložen (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. února 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, body 26, 28 a 31).
49
Zatřetí s ohledem na údaje předkládajícího soudu shrnuté v bodě 32 tohoto rozsudku je třeba, pokud jde o články 41 a 47 Listiny, rozlišovat mezi zaprvé možností podniku nacházejícího se v takové situaci, jako je situace žalobkyně v původním řízení, účastnit se řízení o přezkumu státní podpory ze strany Komise a případně napadnout rozhodnutí Komise prohlašující tuto podporu za protiprávní a neslučitelnou, a zadruhé možností tohoto podniku účastnit se řízení před vnitrostátním orgánem, které může vést k rozhodnutí konstatujícímu existenci hospodářské kontinuity mezi uvedeným podnikem a příjemcem podpory určeným v rozhodnutí Komise a ukládajícímu témuž podniku povinnost vrátit dotčenou podporu, jakož i případně možností toto vnitrostátní rozhodnutí zpochybnit.
50
Zaprvé, pokud jde o řízení před Komisí, je třeba poznamenat, že řízení o kontrole státních podpor je s ohledem na svou obecnou systematiku řízením zahájeným vůči členskému státu, který je s ohledem na své povinnosti vyplývající z unijního práva odpovědný za poskytnutí podpory. V tomto řízení se jiné zúčastněné strany než dotyčný členský stát nemohou samy zúčastnit kontradiktorní diskuse s Komisí, obdobné té, která je zahájena ve prospěch tohoto členského státu. Uvedené řízení není řízením zahájeným proti příjemci nebo příjemcům podpor, což by znamenalo, že by příjemce nebo příjemci podpor mohli uplatnit práva takového rozsahu, jako je právo na obhajobu jako takové (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. března 2020, Komise v. Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, body 73 až 75).
51
Pokud jde o případ, kdy by skutečný příjemce podpory, označovaný jako takový ve vnitrostátním aktu o navrácení podpory z důvodu existence hospodářské návaznosti s předchozím příjemcem, nebyl aktivně legitimován k podání žaloby na neplatnost na základě článku 263 SFEU proti rozhodnutí Komise, kterým se tato podpora prohlašuje za protiprávní a neslučitelnou a nařizuje se její navrácení, je třeba poznamenat, že takovému skutečnému příjemci je nicméně zaručena soudní ochrana na základě unijního práva.
52
Z judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že přezkum vnitrostátního aktu směřujícího k navrácení protiprávní a neslučitelné státní podpory vnitrostátním soudem musí být považován za pouhé vyjádření práva na účinnou soudní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. května 2010, Scott a Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, bod 25 a citovaná judikatura).
53
V této souvislosti může skutečný příjemce před vnitrostátním soudem zpochybnit rovněž platnost rozhodnutí Komise, kterým byla podpora prohlášena za protiprávní a neslučitelnou, pokud by tento skutečný příjemce bez jakékoliv pochybnosti nebyl aktivně legitimován k podání přímé žaloby na základě článku 263 SFEU proti tomuto rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. února 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, body 22 a 23, jakož i citovaná judikatura, a ze dne 25. července 2018, Georgsmarienhütte a další, C‑135/16, EU:C:2018:582, bod 17, jakož i citovaná judikatura). Je pravda, že vnitrostátní soud nemá pravomoc sám konstatovat neplatnost takového rozhodnutí, protože jedině Soudní dvůr je oprávněn konstatovat neplatnost unijních aktů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. července 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, bod 53 a citovaná judikatura). Má-li však vnitrostátní soud za to, že jeden nebo více důvodů neplatnosti unijního aktu uplatněných účastníky řízení nebo případně uplatněných i bez návrhu jsou opodstatněné, musí přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce směřující k posouzení platnosti, neboť pouze Soudní dvůr má pravomoc určit, že unijní akt je neplatný (rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625 a bod 96, jakož i citovaná judikatura).
54
Zadruhé, pokud jde o dodržování práv skutečného příjemce podpory v rámci řízení před vnitrostátním orgánem, které může vést k rozhodnutí konstatujícímu existenci hospodářské kontinuity a nařizujícímu navrácení podpory od tohoto skutečného příjemce, je třeba bez dalšího poznamenat, že jak vyplývá z bodu 32 tohoto rozsudku, předkládající soud vychází z předpokladu, že konstatování existence hospodářské kontinuity spadá pouze do posuzovací pravomoci Komise. Z bodů 41 a 43 tohoto rozsudku přitom vyplývá, že tento předpoklad je nesprávný.
55
V každém případě, i když ze znění článku 41 Listiny vyplývá, že tento článek není určen členským státům (rozsudek ze dne 17. července 2014, YS a další, C‑141/12 a C‑372/12, EU:C:2014:2081, bod 67), nic to nemění na tom, že podle judikatury Soudního dvora mají povinnost dodržovat právo na obhajobu osob, kterým jsou určena rozhodnutí, která významně ovlivňují jejich zájmy, v zásadě rovněž správní orgány členských států při přijímání opatření spadajících do působnosti unijního práva (rozsudek ze dne 10. září 2013, G. a R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, bod 35). Je tedy na vnitrostátním orgánu, který hodlá přijmout rozhodnutí o navrácení podpory prohlášené za protiprávní od skutečného příjemce této podpory, aby zajistil dodržování jeho práva na obhajobu.
56
Kromě toho z bodu 52 tohoto rozsudku vyplývá, že skutečný příjemce podpory musí mít možnost nechat takové rozhodnutí přezkoumat vnitrostátním soudem, který, má-li pochybnosti o výkladu unijního práva, se může nebo případně musí obrátit na Soudní dvůr v řízení o předběžné otázce v souladu s článkem 267 SFEU.
57
S ohledem na výše uvedené je třeba odpovědět na položené otázky, že článek 108 a čl. 288 čtvrtý pododstavec SFEU, články 16 a 31 nařízení 2015/1589, jakož i články 41 a 47 Listiny musí být vykládány v tom smyslu, že v situaci, kdy rozhodnutí Komise nařizuje navrácení státní podpory od příjemce, kterého určí, nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které mohou příslušné vnitrostátní orgány v rámci jejich výkonu tohoto rozhodnutí nařídit navrácení této podpory jiným podnikem z důvodu existence hospodářské kontinuity mezi tímto podnikem a příjemcem podpory určeným v uvedeném rozhodnutí.
K nákladům řízení
58
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:
Článek 108 a čl. 288 čtvrtý pododstavec SFEU, články 16 a 31 nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU], jakož i články 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie
musí být vykládány v tom smyslu, že
v situaci, kdy rozhodnutí Evropské komise nařizuje navrácení státní podpory od příjemce, kterého určí, nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které mohou příslušné vnitrostátní orgány v rámci jejich výkonu tohoto rozhodnutí nařídit navrácení této podpory jiným podnikem z důvodu existence hospodářské kontinuity mezi tímto podnikem a příjemcem podpory určeným v uvedeném rozhodnutí.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.