61983C0228
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. FEDERICO MANCINI
fremsat den 13. december 1984 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Ordet »tvist« er vist aldrig før her ved Domstolen blevet brugt fuldstændig i de to betydninger, det har, som i nærværende sag. I juridisk sprogbrug betyder det jo en retssag, mens det i dagligsproget betyder håndgemæng eller slagsmål. Og Domstolen skal i denne sag tage stilling til en administrativ beslutning, som medlem af Kommissionen, Richard Burke, med ansvar for personalet traf den 7. april 1983, og ved hvilken sagsøgeren i nærværende sag hr. F., der har været ekspeditionssekretær i Kommissionen, blev fjernet fra tjenesten, efter at han — jeg tillader mig her at citere beslutningen — »havde overfaldet direktøren for personale og administration og tilføjet ham skade«.
I tjenesteretlig sammenhæng er tvisten i betydningen slagsmål afgjort et meget groft retstridigt forhold. For så vidt angår tvisten i betydningen retstvist, er der i nærværende sag tale om et helt uforholdsmæssigt stort sagskompleks omfattende alle mulige af parterne fremlagte og fremførte dokumenter og betragtninger dels til godtgørelse af deres fremstilling af hændelsen og dels til støtte for deres retlige argumentation. Jeg må dog fastslå, at dette righoldige materiale ikke har skabt større klarhed i sagen, men tværtimod har forplumret den yderligere, hvilket må beklages så meget mere, som der her er tale om tjensteretlige spørgsmål, i forbindelse med hvilke faktiske forhold og omstændigheder har større betydning end det ellers er tilfældet.
For klarhedens skyld og desuden for kun at opholde mig ved det væsentlige omtaler jeg i det følgende kun de faktiske og retlige omstændigheder, som synes absolut nødvendige for en korrekt bedømmelse af lovligheden af den retsakt, Domstolen skal efterprøve.
2.
Hr. F. blev ansat i Kommissionen i 1975 først som midlertidig ansat og senere som tjenestemand og blev med virkning fra den 1. juli 1982 for et tidsrum af to år udstationeret i det franske ministerium for samarbejder og udvikling. Beslutningen herom blev truffet som et led i en ordning om udveksling af tjenestemænd mellem Kommissionen og medlemsstaternes forvaltninger, som fællesskabsinstitutionen havde iværksat fra udgangen af 1976.
Kommissionens præsident Thorn havde, før der blev truffet beslutning om udstationering af sagsøgeren, meddelt den franske minister, at Kommissionen ønskede at undgå, at udvekslingsordningen, der først og fremmest var blevet udformet med uddannelsesformål for øje, skulle kunne blive afsporet af »politiske grunde«. Ministeren afgav alle mulige garantier vedrørende hr. F.'s tjeneste, og der var derefter intet til hinder for hans udstationering.
Men få dage efter at sagsøgeren havde påbegyndt tjenesten i Frankrig, ansøgte han om og fik af ministeriet bevilget en valgorlov (fra den 1. til den 10. august) med henblik på opstilling til valget af Korsikas regionalforsamling. Han gav ikke Kommissionen meddelelse om sin deltagelse i disse valg. Hr. F. blev valgt og heller ikke dette meddelte han Kommissionen. Derimod ansøgte han en måned efter at være blevet valgt, dvs. den 8. september 1982 ved skrivelse stilet til generaldirektøren for administrationen, Morel, om samtykke i medfør af artikel 12, stk. 3, i vedtægten, til udøvelse af det hverv, de korsikanske vælgere havde givet ham.
Ugerne gik uden at der kom svar fra direktøren for personalet. Kommissionens tjenestegrene havde imidlertid helt glemt hr. F. og allerede den 8. september havde direktøren, der naturligvis var blevet bekendt med valget af hr. F., pålagt dem at undersøge, hvilke foranstaltninger, der skulle træffes vedrørende ham. Sagsøgeren besluttede så, da han ikke hørte nyt fra administrationen og måske havde fået at vide, at de foranstaltninger, der var under forberedelse ikke imødekom hans ønsker, personligt at tage til Bruxelles. Den 6. oktober 1982 anmodede han direktøren for personalet om en samtale, der fandt sted samme dags eftermiddag på sidstnævntes kontor.
Parternes fremstilling af hvad der herefter skete under samtalen er meget forskellig, og sandheden herom er gemt bag et slør af gensidig mistænksomhed og gensidige beskyldninger. Og vi får formentlig aldrig virkelig at vide, hvad de foretog sig eller sagde. Jeg foretrækker derfor at holde mig til den »sandhed«, som disciplinærrådet nåede til i den begrundede udtalelse, det afgav under den disciplinærsag, som Burke medlem af Kommissionen havde iværksat mod hr. F. De i den forbindelse afgørende afsnit i udtalelsen lyder således:
»Parterne havde meget divergerende synspunkter, men samtalen, (der naturligvis drejede sig om de administrative følger af valget af hr. F.) havde dog et roligt og meget sagligt forløb. Først ved slutningen af saratalen, da det blev klart, at der ikke kunne opnås enighed, og efter Morel's svar til hr. F. da denne havde tilkendegivet, at han ville anlægge sag ved Domstolen, gik det galt.
Hr. F. gik pludselig korporligt løs på Morel. Han gav ham flere knytnæveslag i ansigtet og greb fat i hans skjorte, der blev revet i stykker. Ved angrebets voldsomhed faldt Morel ned fra den lænestol, han sad i. Hans hånd blev kvæstet, da han forsøgte at undgå faldet ved at holde fast i det glassofabord, som de tre tilstedeværende sad omkring.«
Håndgemænget var endnu ikke slut, men ikke engang en inspektion på direktørens kontor kunne skaffe disciplinærrådet nogen vished om, hvad der derefter skete. Alligevel hedder det i slutningen af rådets udtalelse: »det er i alt fald godtgjort, at hr. F forgreb sig voldeligt på hr. Morel...«. Og det er det eneste, Kommissionen lægger sagsøgeren til last. Det er desuden det eneste forhold, parterne er enige om uden forbehold af nogen art.
Sandt at sige dvæler sagsøgeren og sagsøgte i sagens akter yderligere ved en lang række hændelser og et stort antal følger navnlig af psykologisk art, som disse skulle have givet anledning til. Men disse hændelser har overhovedet ingen betydning for en virkelig afklaring af det spørgsmål, nærværende sag rejser, eller for dets løsning. Der har navnlig været talt meget om en svarskrivelse — eller rettere sagt et udkast til skrivelse — der skulle være blevet tilstillet hr. F. og hvis indhold, der var blevet forelagt Kommissionens interne tjenestegrene (som senere omtalte skrivelsen over for direktøren for personalet) i alt væsentligt handlede om hr. F.'s tjenesteretlige stilling ifølge vedtægten efter hans valg til den korsikanske regionalforsamling. Det står fast, at denne skrivelse aldrig er blevet afsendt, og således ikke har kunnet påvirke sagsøgerens optræden.
Begivenhederne i tiden efter episoden den 6. oktober var navnlig af administrativ art. Hr. F. blev suspenderet den 20. oktober, ansættelsesmyndigheden indledte straks disciplinærforfølgning imod ham i henhold til bestemmelserne i bilag IX til vedtægten. Disciplinærrådet afgav efter en indgående og omhyggelig undersøgelse en begrundet udtalelse den 18. marts 1983, hvori det henstillede til ansættelsesmyndigheden i hr. F.'s tilfælde at anvende den i artikel 86, stk. 2, litra a), i vedtægten omhandlede sanktion, dvs. degradering fra lønklasse A5, fjerde løntrin, til lønklasse A6, ottende løntrin. Den 7. april 1983 pålagde kommissionsmedlem Burke, der herved satte sig ud over denne henstilling, tjenestemanden sanktionen fjernelse fra tjenesten, uden reduktion eller frakendelse af retten til alderspension. Sagsøgeren klagede over denne beslutning, og da denne var blevet afvist af Kommissionen, anlagde han nærværende sag.
3.
Efter denne sammenfatning fremtræder sagen ligetil, og dens løsning synes uproblematisk. I virkeligheden er det desværre ikke sådan. I artikel 1, stk. 1, i bilag IX til vedtægten er det bestemt, at »der rejses sag for disciplinærrådet ved indgivelse af en indberetning fra ansættelsesmyndigheden, i hvilken de forhold, der påklages, og eventuelt de omstændigheder, under hvilke de er begået, klart angives«. Forhold og omstændigheder tales der altså om. De første har jeg allerede været inde på, men de sidste har jeg ikke omtalt, og det er dem, der er centrale for afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede retsakt er lovlig.
Om omstændighederne som accessorisk element ved den tjenestlige forseelse i Fællesskabets tjenestemandsret og navnlig om deres formål og virkninger er vi i videnskabelig henseende dårligt underrettet, om ikke for andet, så fordi Domstolen sjældent har haft lejlighed til at beskæftige sig med dem. Der bliver efter min mening ikke her lejlighed til at udfylde denne lakune, og jeg må derfor nøjes med generelt at omtale to punkter, som er meget relevante for os, og som ikke skulle kunne give anledning til større usikkerhed:
a)
lovgiveren har ikke nærmere angivet omstændighedernes indhold og omfang, og har herved naturligvis ønsket at give administrationen så frie hænder som muligt;
b)
såfremt ansættelsesmyndigheden i overensstemmelse med artikel 1 også vil lægge vægt på »de omstændigheder, under hvilke [forholdene] er begået«, må disse omstændigheder også klart være angivet.
Ser man så på den foreliggende tvist må man konstatere, at netop om de omstændigheder, hvorunder Morel blev forulempet, hersker der forvirring og uenighed, ikke blot mellem parterne men endog mellem de forskellige organer, hvem det påhviler at gennemføre disciplinærsagen. Dette følger nemlig
a)
af den rapport, der blev sendt til disciplincerrådet, hvori kommissionsmedlem Burke under en fravigelse af ordlyden af bilag IX, hvori der tales om de omstændigheder, under hvilke forholdene er begået, foretrækker en angivelse af de omstændigheder, under hvilke de forhold, der påklages, »har fundet sted«. Det siger sig selv, at den forskellige formulering ikke blot er et spørgsmål om stil, og de omstændigheder, der lægges vægt på i rapportens side 6 omfatter forskellige kendsgerninger og aspekter, der slet ikke har med de omstændigheder, hvorunder overfaldet fandt sted, at gøre. Således omtales f.eks. valget af hr. F. som en for hans tjenesteretlige stilling helt ny kendsgerning; der tales vidt og bredt om tjenestemændenes mulighed for frit at vælge politisk standpunkt; der hentydes til forskellige retningslinjer for korrekt optræden. Jeg skal ikke afvise, at alle disse ting har betydning, og de må bestemt med i billedet, når begivenhederne bar fundet sted; alligevel er de ikke til nogen nytte for den, der gerne vil forstå, hvorledes og hvorfor dette voldelige forhold blev begået;
b)
i disciplincerrådets begrundede udtalelse siges der omvendt intet som helst om de »omstændigheder«, kommissionsmedlem Burke omtalte, men udtalelsen beskæftiger sig — med god grund, tilføjer jeg — med de subjektive og objektive omstændigheder i forbindelse med den retsstridige handling. Særskilt omtales således såvel »de omstændigheder, hvorunder mødet kom i stand« (side 4, nr. 2, afsnit a) som »de omstændigheder, hvorunder den voldelige adfærd fandt sted« (side 5, afsnit c). Dernæst hedder det, at visse af de nævnte omstændigheder må anses for formildende (side 7, afsnit 3), hvorefter de lægges til grund for anvendelsen af en mindre streng sanktion over for tjenestemanden, hvis adfærd efter disciplinærrådets egen udtalelse i og for sig fortjener at blive sanktioneret på den strengeste måde (jfr. nedenfor, i afsnit 7);
c)
i beslutningen om pålæggelse af en sanktion omtaler kommissionsmedlem Burke endelig ikke mere de forhold, som vægten var lagt på i hans rapport. Derimod omtaler han de omstændigheder, der var fremdraget i disciplinærrådets udtalelse, som han dog ikke anser for formildende.
Tvistens parter har på deres side givet udtryk for modstående opfattelser, som imidlertid beskæftiger sig med det samme spørgsmål, hvilket man har grund til at være ikke så lidt tilfreds med; nemlig med spørgsmålet om, hvorvidt der, som antaget af disciplinærrådet, har foreligget »formildende omstændigheder«.
Det er formentlig umuligt at afgøre, i hvilken af de i denne sag fremlagte redegørelser man finder en klar og navnlig sandfærdig fremstilling af de omstændigheder, hvorunder den voldelige adfærd blev begået, og en afgørelse på dette punkt er i alt fald helt overflødig. Det vil efter min mening være tilstrækkeligt at fastslå én ting: forfatterne af de aktstykker, der har betydning i denne sag, og det vil ud over disciplinærrådets udtalelse sige kommissær Burke's beslutning og parternes skriftsstykker, er hver især nået til en overensstemmende beskrivelse af de omstændigheder, der af disciplinærrådet er blevet anset for formildende, mens deres retlige vurdering af dem divergerer. Lad os således se på disciplinærrådets udtalelse om dette spørgsmål; på side 7 i den begrundede udtalelse står det at læse, at der har foreligget formildende omstændigheder
»—
dels fordi hr. F. er neurotisk anlagt og derfor har en lavere frustrationstærskel, og
—
dels fordi hr. F. kom ud for en usikkerheds- og angstfornemmelse, der var ensbetydende med store frustrationer, fordi de beslutninger, der kunne blive truffet i hans tilfælde var alvorlige, og fordi de forhold, hvorunder samtalen blev arrangeret og forløb, var som de var, og
—
endelig fordi sagsøgeren klart handlede uden overlæg«.
Det fremgår heraf ganske klart, at disciplinærrådet har lagt hovedvægten såvel på den skyldiges psykofysiske forhold eller egenskaber som på forholdet mellem ham og den krænkede part på overfaldets tidspunkt. Det har disciplinærrådet i vidt omfang gjort på grundlag af en lægeerklæring af 27. oktober 1982 fra lægerne J. De Geyter og E. Dumont, der den 13. samme måned havde en samtale med hr. F. på Fond Roy-instituttet, hvortil kolleger til hr. F. straks efter hændelsen havde bragt hr. F. Det må fremhæves, at denne erklæring ikke på noget tidspunkt under disciplinærsagen eller under denne sag er blevet bestridt, selv om der dog processuelt kun er tale om et af sagsøgte fremlagt aktstykke. Beslutningen af 7. april har desuden i væsentligt omfang sit grundlag i den. Den må altså anses for en slags sagkyndig erklæring pro ventate. Den har i det væsentlige følgende indhold:
»Hr. F. må antages at have været tilregnelig på det tidspunkt, begivenhederne fandt sted. Der må imidlertid tages hensyn til hans udtalt neurotiske personlighed, der navnlig kommer til udtryk i en lav frustrationstærskel.«
4.
Hr. F. har i nærværende sag nedlagt påstand principalt om annullation af Kommissionens afvisning af 11. juli 1983 af hans klage over beslutningen af 7. april 1983 (om fjernelse fra tjenesten) og om fornødent af disciplinærrådets begrundede udtalelse. Subsidiært har han nedlagt påstand om erstatning for det tab, han har lidt, svarende til tre års løn med alle andre former for godtgørelser og nederlag, der er knyttet til hans stilling som tjenestemand.
Kommissionen har nedlagt påstand om afvisning af sagen i det omfang, den er rettet mod disciplinærrådets udtalelse, og i øvrigt om frifindelse.
5.
Kommissionen har til støtte for afvisningspåstanden gjort gældende, at disciphnærrådets udtalelse udelukkende har forberedende karakter og ikke er en bindende retsakt, selv om Domstolen tidligere er gået ud fra en forudsætning om det modsatte O'fr. dom af 11. juli 1968 i sag 35/67, Van Eick mod Kommissionen, Sml. 1968, s. 432). Det er derfor udelukket at påstå denne udtalelse annulleret under et annullationssøgsmål. Dette er ikke ensbetydende med, at vedkommende tjenestemand står uden beskyttelse, såfremt disciplinærrådet har afgivet sin udtalelse i strid med vedtægtens bestemmelser. Der er jo intet til hinder for, at han anfægter den egentlige beslutning og herved gør gældende, at både udtalelsen og disciplinærsagen er behæftet med væsentlige mangler.
Sagsøgeren har givet udtryk for den stik modsatte opfattelse. Han har anført, at udtalelsen udgør afslutningen på en »speciel særskilt procedure«, ved hjælp af hvilken ansættelsesmyndigheden bliver i stand til at træffe en disciplinærforanstaltning, og mener, at udtalelsen kan anfægtes særskilt. Han har givet udtryk for den opfattelse, at Domstolens nyere praksis i sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. 1981, s. 2639, har et indhold på linje hermed.
Der er efter min mening ikke grundlag for dette synspunkt. Det er velkendt, at Domstolen ifølge vedtægtens artikel 91, stk. 1 og stk. 2, har kompetence til at afgøre enhver tvist mellem Fællesskaberne og de ansatte om lovligheden af en akt, »der indeholder et klagepunkt [mod den ansatte]«.
Endvidere kan en klage kun antages til påkendelse ved Domstolen, når der er indbragt klage for ansættelsesmyndigheden efter artikel 90, stk. 2, inden for den deri fastsatte frist. Men det står fast, at sagsøgeren i nærværende sag udelukkende har indgivet klage som nævnt mod kommissionsmedlem Burke's beslutning. Dertil kommer, at hr. F. i den gjorde gældende, at denne beslutning var ulovlig, idet den i modsætning til disciplinærrådets udtalelse ikke indeholdt en anerkendelse af, at der forelå formildende omstændigheder. Der er altså slet ikke tale om, at sagsøgeren, som tilfældet i dag er, har haft kritik at fremføre mod den omhandlede udtalelse; tværtimod påberåbte han sig den og ønskede at anfægte kommissionsmedlemmets beslutning på grundlag af den.
Må konstateringen af, at det forholder sig således, nu nødvendigvis medføre, at sagen skal afvises? Efter min mening udgør den en fyldestgørende afvisningsgrund. Men hvis Pomstolen ser bort herfra ud fra en antagelse om, at klagen og udtalelsen forelå i og med klagen over beslutningen om den disciplinære foranstaltning, må sagsøgeren ikke desto mindre godtgøre, at udtalelsen er en beslutning, altså en akt, der har retsvirkninger af betydning for den anfægtende persons retsstilling.
Det er netop på dette punkt, sagsøgeren har påberåbt sig IBM-dommen, der drejer sig om arten af forskellige forberedende akter i forbindelse med en antitrustprocedure. De afsnit der her har betydning findes i præmisserne 10 og 11. Domstolen udtaler heri, at retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne som afslutter en intern procedure, principielt kun kan anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlægger Kommissionens eller Rådets standpunkt som afslutning på denne procedure, modsat foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning, og at der kun kan anlægges en anden bedømmelse, hvis akterne eller beslutningerne under den forberedende sagsbehandling sagsbehandling ikke alene opfylder de nævnte retlige betingelser, men selv danner afslutningen på en særlig procedure, der adskiller sig fra den, som skal sætte Kommissionen eller Rådet i stand til at træffe den endelige afgørelse i sagen.
Sagsøgerens opfattelse støttes klart nok på dette sidste obiter dictum. Men selv om det anerkendes, at antitrustproceduren og disciplinærforfølgningen er sammenlignelige, og at de bestemmelser, der gælder for den første, også gælder for den anden, hvilket efter min mening er mere end tvivlsomt, kan det bestemt udelukkes, at disciplinærrådets udtalelse
a)
danner afslutningen på en »særlig procedure«, eller
b)
at der er tale om en endelig eller foreløbig foranstaltning. Jeg skal forklare, hvorfor det efter min mening på grundlag af vedtægten og forvaltningsretlige principper forholder sig således.
Punkt a). Ifølge artikel 87, stk. 2, i vedtægten, anvendes sanktionerne degradering og fjernelse fra tjenesten »af ansættelsesmyndigheden, efter at [den i bilag IX fastsatte disciplinære forfølgning] er gennemført«. Jeg skal herved bemærke, at anvendelsen af de strengeste sanktioner ifølge bestemmelsen er betinget ikke af disciplinærrådets udtalelse — altså af vedtagelsen af en retsakt — men af gennemførelsen af en fuldstændig og omfattende procedure, for hvilken der gælder en lang række regler, der findes i vedtægten og i et særligt bilag til denne. Hvor i disse bestemmelser finder man så en stillingtagen til de spørgsmål, der har størst betydning for løsningen i denne sag. Og hvilket organ er det navnlig, der indleder og afslutter proceduren, og ved hvilke akter?
Proceduren indledes af ansættelsesmyndigheden »på eget initiativ« hedder det endvidere i artikel 87, og man kan heraf forstå, at det alene er ansættelsesmyndigheden, der har kompetencen (selv om den ved udøvelsen heraf rigtignok er forpligtet til at høre tjenestemanden). I artikel 1 i bilag IX siges det dernæst, at sag rejses for disciplinærrådet ved indgivelse af en indberetning fra ansættelsesmyndigheden. Med denne bestemmelse er der således skabt sammenhæng mellem vedtægtens og bilagets regler, og netop derfor må det være rimeligt at vurdere begge regelsæt under ét. Endelig indeholder artikel 7, sidste stykke i samme bilag en angivelse af, hvorledes og af hvem proceduren afsluttes. Det hedder herom, at ansættelsesmyndigheden »træffer sin afgørelse inden for en frist på højst en måned (fra afgivelsen af udtalelsen)«. Også i denne fase er ansættelsesmyndigheden imidlertid forpligtet til at høre tjenestemanden.
Hermed er billedet afsluttet, og det rummer så vidt jeg kan se ikke uklarheder. Disciplinærforfølgning indledes og afsluttes af samme organ på grundlag af samme akt og på én og samme betingelse; ansættelsesmyndigheden skal vedtage en beslutning efter høring af vedkommende tjenestemand. Det er altså ukorrekt, at proceduren kan deles op i et »særligt« afsnit, der indeholder særlige »slutfaser«. Der er tale om en sammenhængende leddelt procedure og ansættelsesmyndigheden bestemmer fra først til sidst, hvad der skal ske.
Punkt b). Indlysende materielretlige grunde taler imod antagelsen om, at udtalelsen er en beslutning, i alt fald såfremt man herved forstår en retsakt, der har bindende retsvirkninger. Der er ganske vist nærmest tale om en forvaltningsakt, men den er kendetegnet ved en række meget fremtrædende særegenheder. Den er således slet ikke en tilkendegivelse af administrationens vilje, men en meningstilkendegivelse (om »den sanktion... /som bør anvendes i anledning af de påklagede forhold«; jfr. artikel 7, stk. 1, i bilag I) og eventuelt også en konstatering af, hvad der vides om de faktiske omstændigheder i sagen (i det omfang udtalelsen gør rede for en eventuel gennemført undersøgelse; jfr. artikel 6 i samme bilag).
Således anskuet kan akten efter min mening typisk betegnes som en rådgivningsakt, ved hvilken vedkommende organ skal give en teknisk vurdering af et forhold, det har fået forelagt af det beslutningsdygtige organ. Det er jo sidstnævnte organ, der har de forvaltningsretlige skønsmæssige beføjelser, for selv om udtalelsen skal indhentes i tilfælde, hvor der kan blive tale om at anvende de strengeste sanktioner, er den ikke bindende og ansættelsesmyndigheden har jo adgang til at erklære, at den har en anden opfattelse, når blot den begrunder denne uoverensstemmelse. Resultatet må således være, at udtalelsen udgør en intern forberedende akt. Den kan ikke anfægtes, og et mod den rettet annullationssøgsmål må afvises.
Jeg finder det herefter på sin plads at fremhæve, hvad jeg allerede har sagt i min sammenfatning af den sagsøgte institutions synspunkter; de mangler, den begrundede udtalelse eventuelt er behæftet med, er ikke unddraget judiciel kontrol. Udtalelsen er som beskrevet en intern akt, men det betyder ikke, at den ikke kan få betydning udadtil, såfremt og når den procedure, den er et led i, fører til vedtagelsen af en beslutning. I så fald kan dens eventuelle mangler (ligesom mere i almindelighed alle de proceduremangler, der eventuelt måtte foreligge) have betydning for spørgsmålet, om den endelige retsakt er lovlig og gyldig, således at der altså bliver tale om en efterprøvelse under en mod sidstnævnte akt anlagte sag. Naturligvis er mulighederne i så henseende ikke ubegrænsede. For det er naturligvis en konkret betydning, jeg har i tankerne; mangler ved udtalelsen må rent faktisk have været af betydning for beslutningens form eller indhold.
Hvad dette betyder, kan man give et eksempel på, som netop hidrører fra nærværende sag. Sagsøgeren har bl.a. anfægtet beslutningen med den begrundelse, at der foreligger en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, og det sidste af de mange klagepunkter, der hverved er blevet fremført er, at den den frist på tre måneder, inden for hvilken disciplinærrådet skal afgive sin udtalelse, er blevet overskredet. Men fristen gælder i en intern procedure, ved hvilken tilvejebringelsen af en retlig garanti ganske vist spiller en rolle, men som dog ikke kan anses for en egentlig retslig eller domstolslignende procedure. Heraf kan det udledes, aţ formålet alene er en tilrettelæggelse af disciplinærsagen i tiden, og altså at fristoverskridelsen i det højeste kan medføre et ansvar for administrationen (jfr. dom af 4. februar 1970 i sag 16/69, Van Eick/Kommissionen, Sml. 1970, s. 3), hvorimod der ikke kan blive tale om at anse den endelige foranstaltning for ugyldig. Den foreliggende sag udgør netop det klareste bevis på, at det forholder sig således. Afgivelsen af udtalelsen efter tre måneders fristens udløb har ikke haft nogen som helst betydning for kommissionsmedlemmets beslutning, der formelt er helt i orden og fristmæssig.
Jeg tillader mig herefter at sammenfatte de resultater, jeg er nået til i ovenstående gennemgang:
a)
disciplinærrådets begrundede udtalelse og disciplinærsagens akter, der ikke udgør egentlige beslutninger, er akter, der i og for sig ikke kan anfægtes under et søgsmål i medfør af artiklerne 90 og 91 i vedtægten;
b)
de formelle eller materielle mangler, hvormed disciplinærsagen eller udtalelsen måtte være behæftet kan påberåbes under den mod den endelige beslutning anlagte sag i det omfang, de konkret har haft betydning for denne retsakts lovlighed eller gyldighed både for så vidt angår proceduren og retsanvendelsen.
Det hermed anførte må danne rammen for den efterfølgende gennemgang af de klagepunkter, sagsøgeren har fremført mod disciplinærsagen og den begrundede udtalelse.
6.
Sagsøgeren har i stævningen fremført fem søgsmålsgrunde, nemlig:
1)
væsentlige formmangler;
2)
tilsidesættelse af retten til forsvar;
3)
åbenbare faktiske vildfarelser;
4)
retsvildfarelse;
5)
fejlagtig, ufuldstændig og tilstrækkelig begrundelse.
Jeg må med det samme anføre, at der efter min mening ikke er holdepunkter for de to første søgsmålsgrunde, mens den tredje og den fjerde søgsmålsgrund intet indeholder, ved hjælp af hvilket Domstolen kan vurdere administrationens skønsanvendelse, og endelig at den sidste søgsmålsgrund for en del er holdbar. Og lad mig herefter i den angivne rækkefølge fremstille de argumenter, der taler for det resultat, jeg er nået til.
Sagsøgerens første søgsmålsgrund — væsentlige formmangler — anfægter beslutningen på fem punkter:
a)
det for den disciplinære forfølgning gældende kontradiktionsprincip er blevet tilsidesat;
b)
protokollerne angående vidneafhøringerne er blevet udfærdiget for sent, nemlig efter afgivelsen af den begrundede udtalelse;
c)
disse protokoller er endvidere ikke blevet underskrevet af vidnerne;
d)
protokollerne over disciplinærrådets møde er ikke blevet tilstillet sagsøgeren:
e)
disciplinærrådet har ikke overholdt fristen på tre måneder for fremsættelsen af udtalelsen.
Jeg har allerede forklaret, hvorfor det sidste klagepunkt må forkastes (afsnit 5 in fine). Og for så vidt angår det tredje klagepunkt kan det fastslås, at sagsøgeren efter Kommissionens fremlæggelse af svarskrift har erkendt, at det er grundløst. Tilbage bliver så det andet, fjerde og første klagepunkt, men det er i realiteten kun det sidste der får betydning, idet de to andre kun er en gentagelse ud fra to forskellige synsvinkler heraf, og derfor kan siges at være af underordnet betydning.
Altså kontradiktionsprincippet. Endnu før den nugældende vedtægt for tjenestemænd var trådt i kraft, havde Domstolen fastslået, at dette princip skulle iagttages, af disciplinærrådet, selv om dette for ansættelsesmyndigheden kun har en rådgivende funktion (jfr. herved desuden Domstolens dom af 11. juli 1968 i sagen Van Eick/Kommissionen). Nuvel, er der da grund til at antage, at rådet har tilsidesat dette princip i nærværende sag? Det vil jeg afvise. Det må siges, at det først og fremmest er sagsøgeren selv, der har skabt tvivl med hensyn til, hvad han selv har anført på dette punkt. F., der har beklaget sig over, at han modtog båndoptagelserne fra visse møder i rådet for sent, har nemlig ikke bestridt, at han selv afviste at være tilstede i disse møder (af hvilke han dog i alt fald straks modtog optagelser). Større betydning har det imidlertid, at han i et næsten lyrisk ordvalg har rost den omhyggelige og upåklagelige måde, Rådet gennemførte undersøgelsen på (Rådets udtalelse hedder det side 23 i replikken er »absolut fuldstændigt og omhyggeligt begrundet... og afgivet efter afslutningen af en procedure, der har omfattet et stort antal vidneforklaringer og udtalelser og indlæg fra flere advokater«!).
Hermed har jeg dog ikke omtalt det punkt, jeg finder vigtigst. Lad os engang se på, hvilket indhold, der kan gives princippet om kontradiktion i Fællesskabets tjenestemandsrets disciplinærprocedure. Da Domstolen ikke har taget stilling hertil, må svaret efter min mening klart nok findes ad fornuftens og erfaringens vej; det resultat, man herved når til, går ud på, at når man ønsker at kende sandheden om forhold, som i en vis forstand lader sig forfølge af rettens vej, er det mest effektive og enkleste middel til at skelne mellem virkelighed og fantasi, mellem væsentligt og uvæsentligt og mellem det forsætlige og det uforsætlige en direkte konfrontation mellem parterne. Det bedst kendte eksempel på denne metode er den engelske strafferets cross examination, som jeg ikke skal komme ind på; også kontinentets undersøgelsesdommer er vel vidende om, at en vidneforklaring, der afgives i tiltaltes fravær har mindre betydning end en forklaring i hans nærværelse.
På grundlag af det anførte kan det fastslås, at princippet om kontradiktion er overholdt, når de forhold og omstændigheder, der lægges tjenestemanden til last eller taler til hans fordel, meddeles disciplinærrådet i tjenestemandens ncewcer. Hr. F. stiller imidlertid mere vidtgående krav. Når han således f.eks. stiller krav om, at disciplinærrådet tilstiller hans advokater protokollater over de vidneafhøringer, som tian har overværet, er der ikke tale om et krav om iagttagelse af princippet af kontradiktion, men om et forsøg på at gøre en i det væsentlige mundtlige procedure, der desuden er subsidiær i forhold til ansættelsesmyndighedens rapport, til en proces, der hviler på papirstykker. Og når han f.eks. hvert andet øjeblik henviser til artikel 9, i bilag IX, hvorefter disciplinærrådets møder og vidneafhøringerne skal protokolleres, gør han et simpelt krav om dokumentation til en procedureregel, som der ikke i det foreliggende tilfælde kan gives nogen begrundelse for.
Det anførte har naturligvis også relevans for retten til forsvar, som i øvrigt er grundlaget for princippet om kontradiktion. Hr. F. har gjort gældende, at han ikke på passende måde har kunnet forsvare sig på det sidste møde, han havde med ansættelsesmyndigheden, idet han ikke var i besiddelse af ae skriftlige referater af visse indlæg og af protokollaterne fra disciplinærrådets møde. Men da sagsøgeren har anerkendt det beviste, ubestridte forhold, at han og hans advokater har kunnet
a)
fremføre deres synspunkter under fremsættelse af såvel skriftlige som mundtlige bemærkninger som ved indkaldelse af et stort antal vidner (jfr. bilag IX, artikel 4, stk. 2), og
b)
overvære samtlige vidneafhøringer og i god tid gøre sig bekendt med deres skriftlige og mundtlige bemærkninger (jfr. bilag IX, artikel 6, stk. 1), må efter min mening ganske klart også den anden søgsmålsgrund afvises som grundløs.
7.
Hr. F. har endvidere med den tredje og den fjerde søgsmålsgrund anfægtet den over for ham trufne beslutning under henvisning til, at der foreligger åbenbar vildfarelse ved vurderingen af flere faktiske omstændigheder samt retsvildfarelse. Ansættelsesmyndigheden har nemlig efter hans opfattelse undladt at tage hensyn til en lang række omstændigheder, for hvilke disciplinærrådet har redegjort i sin udtalelse. Og ved ikke som anbefalet af det rådgivende organ at anse dem for formildnende, har det pålagt ham en sanktion, der står i et misforhold til grovheden af den adfærd, der lægges ham til last.
I førstnævnte henseende er der ikke meget at sige. Som nærmere anført i afsnit 3 har kommissionsmedlem Burke i rapporten af 20. oktober faktisk undersøgt forskellige forhold, der ikke havde noget at gøre med hr. F.'s voldelige adfærd. Der kan imidlertid ikke herske tvivl om, at han i alt fald for så vidt angår bestridelsen af disse omstændigheders formildnende karakter i beslutningen har henholdt sig alene til de forhold, disciplinærrådet havde beskæftiget sig med. Jeg skal tilføje, at ansættelsesmyndigheden ved formuleringen af den endelige beslutning ikke altid er forpligtet til på ny at opregne alle forhold i den sag, der skal afgøres. Den kan med andre ord fremstille dem og vurdere dem per relationem, dvs. under henvisning til den begrundede udtalelses indhold. Når henses hertil, har sagsøgeren intet anført, på grundlag af hvilket man kan udelukke, at ansættelsesmyndigheden i fuldt omfang har undersøgt og korrekt har vurderet hver enkelt forhold og hver enkelt omstændighed i forbindelse med episoden den 6. oktober. Anbringendet om, at der har foreligget åbenbar faktisk vildfarelse må derfor forkastes.
Den anden problemstilling er mere indviklet, idet den vedrører den retlige vurdering af forholdet på baggrund af den for sanktionsanvendelsen relevante regel. Her er vi inde på området for administrationens »skønsbeføjelser« i forbindelse med disciplinærforfølgningen, dvs. et område, hvor Domstolens beføjelser til at efterprøve retsakters lovlighed med god grund er meget begrænsede. Jfr. herved nævnte dom af 4. februar 1979 i sag 13/69, Van Eick/Kommissionen, samt dom af 30. maj 1973 i sag 46/72, De Greef/Kommissionen, Sml. 1979, s. 543. Domstolen har fastslået, at når de faktiske forhold er bevist, »... [henhører] vurderingen af grovheden af de forseelser, som disciplinærrådet tilregner tjenestemanden, og valget af den sanktion, som med hensyn til disse forseelser forekommer mest egnet, ... under ansættelsesmyndighedens skønsbeføjelse«. Og »... Domstolen [kan] ikke sætte sin vurdering i stedet for den nævnte myndigheds undtagen i tilfælde af klar overskridelse af skønnets grænser eller magtfordrejning«.
Efter min mening er den anfægtede beslutning ikke behæftet med nogen af disse mangler. Lad mig først omtale den voldelige adfærd i og for sig, dvs. anskuet uden sammenhæng med de omstændigheder, hvorunder den fandt sted. I den forbindelse har det afgørende betydning, at disciplinærrådet og ansættelsesmyndigheden, dvs. henholdsvis det organ, der udøvede det tekniske skøn, og det organ der udøvede det forvaltningsretlige skøn er nået til samme resultat. Det resultat, ansættelsesmyndigheden nåede til, er kendt. Disciplinærrådets ordvalg er ikke mindre udtrykkeligt. Lægeerklæringen — således står der i den begrundede udtalelse — viser, at den af hr. F. begåede handling var absolut forsætlig, derfor må den bedømmes så meget strengere, som den blev begået af en tjenestemand, med rang af ekspeditionssekretær«. Fremdeles hedder det: »en tjenestemand der bærer sig ad som beskrevet, bør pålægges den strengeste sanktion«.
Med vurderinger, der i den grad falder sammen, vil det naturligvis være helt umuligt at gøre gældende, at princippet om forholdsmæssighed med den kritiserede adfærd og den pålagte sanktion er overtrådt. Herefter må det spørges, om kommissionsmedlem Burke med sin afvisning af, at de omstændigheder, hvorunder den voldelige adfærd blev begået, er formildende, har gjort sig skyldig i en så åbenbar vildfarelse, at det må være usikkert, om den af ham udstedte retsakt har været lovlig. Men også denne mulighed må være udelukket.
Ifølge vedtægtens artikel 86 kan nemlig en sanktion pålægges på grundlag af en konstatering af to forhold, nemlig for det første det objektive forhold, at der er begået en retsstridig handling af en vis grovhed, og for det andet det subjektive forhold, at dette kan tilregnes tjenestemanden som forsætligt eller uagtsomt. Ansættelsesmyndighedens opgave består altså i blot at pålægge sanktionen efter at have forvisset sig om vedkommende tjenestemands tilregnelighed og vurderet hans adfærds grovhed. Under det logiske forløb, der fører frem til valget af sanktion, er ansættelsesmyndigheden ikke forpligtet til at hense til forhold som f.eks. forsættets eller uagtsomhedens grad eller forekomsten af formildende eller skærpende omstændigheder (som f.eks. gentagelse). Såfremt ansættelsesmyndigheden mener at burde tillægge sådanne forhold betydning, begrænses dens frie skøn alene og — tilføjer jeg — naturligvis af, hvad der må anses for rimeligt. Med andre ord skønnet kan ikke være vilkårligt.
På baggrund af denne klarlæggelse af problemets forskellige led fremtræder beslutningen af 7. april uden åbenbare vildfarelser. Ansættelsesmyndigheden når efter en konstatering af, at sagsøgeren er tilregnelig, og at de af ham påberåbte omstændigheder ikke på baggrund af hans forseelses grovhed har formildende karakter til det resultat, at »der herefter ikke består ikke består et passende forhold mellem den af disciplinærrådet anbefaldede sanktion og den begåede forseelse«. Der er intet ufornuftigt eller vilkårligt ved dette ræsonnement, det er tværtimod sammenhængende og i overensstemmelse med de kriterier, der må gælde for en god forvaltningspraksis i disciplinærsager. Sagsøgerens fjerde søgsmålsgrund må derfor forkastes.
8.
Af de tre mangler, sagsøgeren har omtalt i den sidste søgsmålsgrund, dvs. fejlagtig, ufuldstændig og utilstrækkelig begrundelse, vil jeg kun omtale den sidste. Den er nemlig berettiget.
Jeg agter ikke at foretage en kritisk gennemgang i detaljer af de argumenter, parterne har fremført på dette punkt. Hr. F. har gjort gældende, at ansættelsesmyndigheden bør give en mere »nøjagtig« og mere »udtømmende« begrundelse, når den undlader at følge disciplinærrådets henstilling og pålægger en alvorligere sanktion. Den sagsøgte institution har anerkendt dette, men den har afvist, at sagsøgerens krav herom ikke kan betyde, at begrundelsen også skal være »meget detaljeret«. Begge opfattelser er i øvrigt uigendrivelige, og i alt fald findes der ikke nogen hjemmel for dem. De grunde, hvorefter jeg er nået til det resultat, at den af kommissionsmedlem Burke trufne beslutnings begrundelse er utilstrækkelig, findes andetsteds og vedrører udelukkende ansættelsesmyndighedens divergerende opfattelse for så vidt angår spørgsmålet, om de omstændigheder, hvorunder den voldelige handling blev begået, har haft en formildnende karakter.
Tidligere i tredje afsnit har jeg omtalt de omhandlede omstændigheder, nemlig sagsøgerens neurotiske karakter, hans usikkerheds- og angsttilstand under samtalen med direktøren, det manglende overlæg. Disse forholds eller andre lignende forholds formildende karakter er en given sag i vor retstradition, idet de uden forbehold anerkendes i alle straffelove og administrative regler om disciplinær forfølgning i vor lande. Når det i beslutningen hedder »på baggrund af det ovenfor anførte har de af disciplinærrådet omtalte omstændigheder ikke den formildende karakter, Rådet tillægger dem, og kan ikke mindske grovheden af hr. F.'s adfærd eller lempe hans ansvar« mener jeg derfor — lad det være sagt endnu en gang — at kommissionsmedlem Burke, da han affattede denne sætning (jfr. sidste betragtning til beslutningen) ikke principielt har villet afvise, at omstændighederne havde denne karakter, men blot har villet angive, at de af disciplinærrådets som formildnende anerkendte omstændigheder ikke var tilstrækkelige til at kunne få betydning for sanktionens strenghed.
Men kan man hævde, at beslutningen af 7. april i denne omformulering forklarer, hvorfor de ikke har været tilstrækkelige? Dette er det centrale punkt, for efter min mening er det altid og særlig når det gælder begrundelsen af en fra et rådgivende organs udtalelse afvigende opfattelse absolut nødvendigt at redegøre for samtlige valgmuligheder og at gøre det omhyggeligt. I en nyere dom af 21. juni 1984 i sag 69/83, Lux/Revisionsretten, har Domstolen fastslået, at begrundelsespligten må ses på baggrund såvel af »den skønsmargen, ansættelsesmyndigheden har på det pågældende område som på baggrund af den karakter... en foranstaltning af denne art kan have for vedkommende tjenestemand«. Men det kan vanskeligt afvises, at ansættelsesmyndighedens anerkendelse eller afvisning af, at der har foreligget formildnende omstændigheder, har haft den alier største betydning. Det kan ikke hævdes, at en hvilken som helst beslutning og herunder også den for vedkommende tjenestemand mest ugunstige beslutning kan begrundes kortfattet. Det kan den utvivlsomt; men det kan den så kun som Domstolen har udtalt i sagen Picciolo/Parlamentet (sag 111/83, dom af 30. maj 1984), såfremt »de af [administrationen] fremlagte oplysninger... har gjort det muligt for Domstolen at udøve sin legalitetskontrol og kontrollere begrundelsens rigtighed«.
Det er ordet »oplysninger«, der er det centrale. Får vi da oplysninger i den retsakt, ved hvilken sanktionen er blevet pålagt? På dette punkt må selv Kommissionen kunne nære berettiget tvivl. Den har jo lagt vægt på at fremhæve, at de just citerede ord »på baggrund af det ovenfor anførte« ikke skal tillægges betydningen »det ovenfor umiddelbart anførte«, men betydningen »alt det ovenfor anførte« (side 26 i svarskriftet). Jeg går ud fra, at dette er den rette fortolkning, og prøver på et eller andet sted i retsakten at finde en sætning, der kan forklare, hvorfor kommissionsmedlem Burke ikke var enig. Den eneste sætning, der kan antages at have haft dette formål, findes side 2, hvor det hedder: »hvilket indtryk hr. F. end kan have fået under samtalen med generaldirektøren..., og hvilken subjektiv frustrationsfølelse, han end har været ude for, forholder det sig således, at en tjenestemand i løbet af sin karriere kan komme ud for ændringer i sin tjenesteretlige stilling, samt at vedtægten og de administrative bestemmelser i alt fald giver vide muligheder for at klage på forskellige niveauer«.
Efter min mening er disse betragtninger korrekte, selv om man måske har gjort lovlig meget ud af at gentage dem flere gange. Jeg har i alt fald mine tvivl med hensyn til, om de tjener det formål, den sagsøgte institution har ønsket at opnå med den. Det er således muligt at genfinde dem ord til andet i disciplinærrådets udtalelse, og man kommer desuden ud for skarpere ord som f.eks. de følgende: »det må forventes, at europæiske tjenestemænd, der i tilslutning til deres opgaver og stilling nyder godt af fordele og privilegier, optræder med en særlig korrekthed i tjenesten også i situationer, hvor de føler sig frustreret. En administration, der består af tjenestemænd fra mange forskellige lande med stærkt afvigende mentalitetsforskelle, ville ellers ikke mere kunne fungere på passende måde«. Disciplinærrådet har imidlertid efter at være nået til denne strenge morale ment, at de omhandlede formildende omstændigheder gjorde en lempelse af sanktionen berettiget.
Der er naturligvis intet, der har kunnet hindre kommissionsmedlem Burke i at mene, at der her var tale om et fejlagtigt resultat. For det har kunnet ses, at det i alt fald er et partisk resultat, idet der ikke sammen med de formildnende omstændigheder tages noget hensyn til de skærpende omstændigheder. Sådanne foreligger imidlertid også, eftersom — lad det være mit eneste eksempel — hr. F. handlede med viden om, at han ikke før og efter det korsikanske valg havde opfyldt de forpligtelser, der påhvilede ham i medfør af vedtægtens artikel 15. Men det står fast
a)
at beslutningen af 7. april ikke beskæftiger sig med denne side af sagen (ganske som den omvendt ikke nævner, at der ikke har været tale om overlæg, der er noget helt andet end forsæt) og
b)
at Kommissionens repræsentant bestemt ikke har rådet bod på tavsheden herom under den mundtlige forhandling.
Domstolen skal altså tage stilling til beslutningen som den er blevet skrevet, og når det er tilfældet, kan der ikke herske tvivl om, at beslutningen er retsstridig på grund af manglende begrundelse, også selv om der herved kun bliver tale fom et enkelt punkt, nemlig de formildende omstændigheders manglende betydning.
Såfremt det ikke forholdt sig således, såfremt Domstolen altså skulle nå til det resultat, at kommissionsmedlem Burke's foranstaltning selv på dette punkt er ulastelig, ville en jurist kun have tilbage at søge at afgøre, med hvilket formål vedtægtens forfattere har pålagt ansættelsesmyndigheden at indhente en udtalelse fra særligt organ, der har til opgave, at stille forslag til den besluttende myndighed om »den sanktion, som den påklagede adfærd efter dens opfattelse (på italiensk) : »a suo giudizio»; på tysk: »seiner Auffassung nach«) bør medføre«. Jeg frygter, at der her ville være tale om et spørgsmål, der ikke ville blive besvaret.
9.
Efter min mening er der endelig ikke noget grundlag for sagsøgerens subsidiære påstand om erstatning. Hr. F.'s tjenstlige ansvar er jo fuldstændig godtgjort og anerkendt af ham selv, og den mangel, som den beslutning, han haranlagt sag mod, er behæftet med, bevirker ikke, at beslutningen er mindre adækvat eller rettere sagt om jeg tør anvende dette ord, mindre retfærdig. Efter min mening kan denne mangel således ikke medføre noget ansvar for administrationen. »Loven — hedder det i generaladvokat Trabucchi's forslag til afgørelse i nævnte sag 46/72 [må] ikke blot... være et formelt middel til at anfægte indholdet af den gengældende retsudøvelse«.
Sagsøgte bør derfor frifindes for sagsøgerens erstatningspåstand.
10.
På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen at give hr. F. delvis medhold i det af ham ved stævning af 6. oktober 1983 mod Kommissionen anlagte søgsmål, og at annullere beslutningen af 7. april 1983, idet beslutningen ikke i forbindelse med fastlæggelsen af sanktionen indeholder nogen begrundelse for, at ansættelsesmyndigheden var uenig med hensyn til vurderingen af de formildende omstændigheder, der er omtalt i disciplinærrådets begrundede udtalelse. I øvrigt frifindes sagsøgte.
Jeg skal endvidere foreslå Domstolen at pålægge parterne at afholde sagens omkostninger i medfør af artikel 70 i procesreglementet.
(
*1
) – Oversat fra italiensk.