62002CJ0249_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-249/02,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 1 juli 2002,
Republiken Portugal,
företrädd av L. Fernandes, i egenskap av ombud, biträdd av C. Botelho Moniz och E. Maia Cadete, advogados, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädd av L. Visaggio, i egenskap av ombud, biträdd av N. Castro Marques, advogado, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna C. Gulmann, J.-P. Puissochet (referent),
R. Schintgen och J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Múgica Arzamendi,
med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 1 juli 2004,
och efter att den
7 september 2004
ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Republiken Portugal har i sin ansökan yrkat ogiltigförklaring av skrivelsen av den 18 april 2002 från generaldirektören för generaldirektoratet för jordbruk vid Europeiska gemenskapernas kommission (nedan kallad det omtvistade beslutet), genom vilken finansiella förskott utbetalade under budgetåret 2002 sattes ned enligt artikel 39.3 i kommissionens förordning (EG) nr 1750/1999 av den 23 juli 1999 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden (EGT L 214, s. 31), i dess senaste lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1763/2001 av den 6 september 2001 (EGT L 239, s. 10) (nedan kallad förordning nr 1750/1999).
Tillämpliga bestämmelser
2. I rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, s. 80) föreskrivs att medlemsstaterna skall upprätta planer för utveckling av landsbygden som skall omfatta en period på sju år från och med den 1 januari 2000. Planerna skall ges in till kommissionen som, på grundval av dessa planer, godkänner programplaneringsdokumenten för utveckling av landsbygden.
3. I artikel 46 i förordning nr 1257/1999 föreskrivs följande:
”1. För gemenskapens stöd till landsbygdsutveckling genom EUGFJ:s garantisektion skall en finansieringsplan utarbetas och redovisningen skall ske på årsbasis. …
2. Kommissionen skall fastställa ursprungliga anslag till medlemsstaterna uppdelade årsvis utifrån objektiva kriterier … .
3. De ursprungliga anslagen skall justeras på grundval av verkliga utgifter och de reviderade utgiftsprognoser som medlemsstaterna överlämnar, varvid hänsyn skall tas till programmens mål [och] till de medel som står till förfogande … .”
4. I artikel 47.3 i samma förordning föreskrivs följande:
”Utbetalningar av finansiellt stöd från EUGFJ:s garantisektion kan ske i form av förskott för att genomföra program och i form av utbetalningar för uppkomna utgifter.”
5. I artikel 56 andra stycket i förordning nr 1257/1999 föreskrivs följande:
”[Denna förordning] skall tillämpas på gemenskapens stöd från och med den 1 januari 2000.
6. I artikel 7.1–7.3 i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103) föreskrivs följande:
”1. Efter att ha hört [kommittén för EUGFJ] skall kommissionen fatta de beslut som anges i punkterna 2, 3 och 4.
2. Kommissionen skall besluta om månatliga förskott på verkställda utgifter som betalas av de ackrediterade utbetalningsställena.
…
3. Kommissionen skall före den 30 april året efter det aktuella budgetåret … granska och godkänna räkenskaperna för utbetalningsställena.
…”
7. I artikel 12 i samma förordning anges att kommittén för EUGFJ skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och för kommissionen och att dess ordförande skall vara en företrädare för kommissionen.
8. I kommissionens förordning (EG) nr 296/96 av den 16 februari 1996 om de uppgifter som medlemsstaterna skall sända in för månatlig bokföring av de utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och upphävande av förordning (EEG) nr 2776/88 (EGT L 39, s. 5) anges på vilka villkor garantisektionen vid EUGFJ finansierar utgifter som medlemsstaterna har haft.
9. Enligt artikel 4.1 i förordning nr 296/96 skall kommissionen ”[p]å grundval av de uppgifter som insänts [av medlemsstaterna] … besluta om och göra månatliga utbetalningar av förskott för bokförda utgifter …”.
10. I artikel 7.1 andra stycket i samma förordning föreskrivs följande:
”För räkenskapsåret ’n’ skall de utbetalningar som verkställts av medlemsstaterna från och med den 16 oktober år ’n-1’ till och med den 15 oktober år ’n’ beaktas.”
11. I artikel 37.1 i förordning nr 1750/1999 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall senast den 30 september varje år till kommissionen översända följande uppgifter om varje programplaneringsdokument för landsbygdens utveckling … :
a) En redogörelse för de faktiska utgifterna under pågående budgetår samt för de utgifter som förväntas fram till budgetårets slut och som omfattas av gemenskapsstöd …, och
b) [e]n uppskattning av de reviderade utgifterna för de kommande budgetåren fram till slutet av den berörda programperioden i enlighet med varje medlemsstats anslag.
…”
12. I artikel 38 första stycket i förordning nr 1750/1999 föreskrivs följande:
”För den månad under vilken beslut fattas om att godkänna ett programplaneringsdokument för utveckling av landsbygden … får de utbetalande organen som utgift bokföra ett förskott på högst 12,5 [procent] av de årliga genomsnittliga medel från EUGFJ som förutses i det berörda programplaneringsdokumentet … .”
13. I artikel 39.3 och 39.4 i förordning nr 1750/1999 föreskrivs följande:
”3. När en medlemsstats verkliga utgifter för ett givet budgetår är lägre än taket på 75 [procent] av de belopp som anges i punkt 1, skall de utgifter som skall godkännas för nästa budgetår minskas med en tredjedel av den skillnad som fastställts mellan taket … och de verkliga utgifter som fastställs under det budgetåret.
När de faktiska utgifterna för det följande budgetåret fastställs skall det inte tas någon hänsyn till denna nedsättning.
4. Punkt 3 gäller inte med avseende på den första utgiftsdeklarationen i programplaneringsdokumentet för utvecklingen av landsbygden … .”
14. Förordning nr 1750/1999 skall, enligt artikel 50 i nämnda förordning, tillämpas i fråga om gemenskapsstöd från och med den 1 januari 2000.
15. Kommissionens förordning (EG) nr 445/2002 av den 26 februari 2002 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 1257/1999 (EGT L 74, s. 1) har, sedan den trädde i kraft den 22 mars 2002, upphävt och ersatt förordning nr 1750/1999.
16. I artikel 47.1 i förordning nr 445/2002 återges bestämmelserna i artikel 37.1 i förordning nr 1750/1999.
17. I artikel 48.1 i förordning nr 445/2002 återges bestämmelserna i artikel 38 första stycket i förordning nr 1750/1999.
18. I artikel 49.1 och 49.4 i förordning nr 445/2002 återges bestämmelserna i artikel 39.3 i förordning nr 1750/1999.
19. I artikel 49.5 i förordning nr 445/2002 återges slutligen bestämmelserna i artikel 39.4 i förordning nr 1750/1999, men med det klargörande tillägget att första utgiftsdeklarationen avser ”budgetåret 2000”.
Bakgrund
20. Genom beslut av den 22 november 2000 samt av den 1 mars och den 30 april 2001, godkände kommissionen, avseende programperioden 2000–2006, i nämnd ordning planerna för landsbygdsutveckling för det portugisiska fastlandet, den autonoma regionen Azorerna och den autonoma regionen Madeira. Till besluten hade en vägledande finansiell översikt över offentliga nationella utgifter för genomförande av de aktuella planerna för landbygdsutveckling och stöd från garantisektionen vid EUGFJ bilagts. I artikel 2.2 i vart och ett av dessa beslut föreskrivs att de utbetalningar som utbetalningsställena gör efter den 16 oktober 1999 är hänförliga till budgetåret 2000. Enligt artikel 3.1 i nämnda beslut är utgifterna ersättningsgilla från och med det datum då de aktuella planerna för landsbygdsutveckling översändes till kommissionen, det vill säga den 6 januari, den 4 februari och den 22 februari år 2000.
21. Genom skrivelse av den 30 september 2000 tillställde Republiken Portugal kommissionen – för varje programplaneringsdokument för utveckling av landsbygden – en uppskattning av utgifterna för de kommande budgetåren under programperioden enligt artikel 37.1 b i förordning nr 1750/1999. I skrivelsen angavs att utgifterna för budgetåret 2001, det vill säga från den 16 oktober 2000 till den 15 oktober 2001, förväntades uppgå till 281 430 000 euro.
22. Kommissionen anförde emellertid mot bakgrund av de månatliga uppgifter som de portugisiska myndigheterna hade insänt under budgetåret 2001, att Republiken Portugals faktiska utgifter inte hade uppgått till mer än 197 323 332,52 euro, vilket motsvarade 70,11 procent av de uppskattade utgifterna för budgetåret i fråga.
23. De faktiska utgifterna för såväl Republiken Portugal som för andra medlemsstater var lägre än det tak på 75 procent av de uppskattade utgifterna som avses i artikel 39.3 i förordning nr 1750/1999. Under de möten som kommittén för EUGFJ höll den 22 januari och den 19 februari år 2002 diskuterades därför frågan huruvida det var aktuellt med en nedsättning enligt dessa bestämmelser. Av punkt 6 i protokollet från sistnämnda möte framgår att ”de [sex] medlemsstater som [berördes av nedsättningarna] skriftligen skulle upplysas om när sanktionsbeloppen skulle dras från de månatliga förskotten …”.
24. Genom det omtvistade beslutet upplyste generaldirektören vid kommissionens generaldirektorat för jordbruk, Instituto Nacional de Garantia Agrícola (nedan kallat INGA), det portugisiska organ som ansvarar för samordningen av de utgifter garantisektionen vid EUGFJ finansierar, om följande:
”Under EUGFJ-räkenskapsåret 2001 uppgick Portugals totala utgifter, under rubriken 1 b (Landsbygdsutveckling), till 197 323 332,52 euro.
Enligt uppskattningarna för år 2001, som översändes till kommissionen den 30 september 2000 enligt artikel 37 i förordning (EG) nr 1750/1999, skulle utgifterna ha uppgått till 281 430 000 euro.
Eftersom det totala utgiftsbeloppet är lägre än taket på 75 procent av de uppskattade utgifterna skall artikel 39.3 i förordning (EG) nr 1750/1999 tillämpas. Av bifogat dokument, AGRI/46059/2001 – Rev. 2, som kommittén för EUGFJ diskuterade den 19 februari 2002, framgår beräkningen i detalj.
Enligt ovannämnda artikel skall förskotten för år 2002 sättas ned med 4 583 055,83 euro.
Det skall tilläggas att denna nedsättning med 4 583 055,83 euro på förskotten kommer att hänföras till kapitel B01-41 (avslut av räkenskaperna och nedsättningar/rättelser av förskott) …”
25. Vid mötet den 19 april 2002 rådfrågades kommittén för EUGFJ om de förskott som skulle utbetalas till medlemsstaterna i maj år 2002 för bokföringen av de utgifter som medlemsstaterna hade haft i mars år 2002. Därmed uppkom återigen frågan huruvida det var aktuellt med en nedsättning enligt artikel 39.3 i förordning nr 1750/1999 (nu artikel 49.4 i förordning nr 445/2002). I punkt 7.5.3 i protokollet från detta möte, som har rubriken ”Nedsättning enligt artikel 39.3 i förordning nr 1750/1999”, anges följande:
”På den danska delegationens begäran upplyste ordföranden om att kommissionens rättstjänst bekräftat att ovannämnda nedsättning var att betrakta som en normal finansiell korrigering, som vidtas genom nedsättning av förskotten till berörda medlemsstater, i antingen juni eller augusti år 2002 … ”
26. Under möten den 22 maj och den 19 juni 2002 rådfrågades kommittén för EUGFJ om de förskott som skulle utbetalas till medlemsstaterna i juni och juli år 2002 för bokföringen av de utgifter som medlemsstaterna hade haft i april och maj år 2002. Av protokollen från dessa möten framgår att storleken på förskotten ”avspeglar såväl de positiva som negativa korrigeringarna av de utgiftsdeklarationer som flera medlemsstater inkommit med”.
27. Genom beslut av den 27 maj och den 24 juni 2002, som undertecknades av kommissionsledamoten med ansvar för jordbruk, fastställde kommissionen storleken på de förskott som skulle utbetalas till medlemsstaterna i april och maj år 2002.
28. Genom beslut 2002/461/CE av den 12 juni 2002 om granskning och godkännande av räkenskaperna för de av medlemsstaternas utgifter, vilka finansierats av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) avseende räkenskapsåret 2001 (EGT L 160, s. 28), som fattats med stöd av artikel 7.3 i förordning nr 1258/1999, godkände kommissionen nämnda räkenskaper.
Parternas yrkanden
29. Ansökan inkom till domstolens kansli den 1 juli 2002.
30. Republiken Portugal har yrkat att domstolen skall
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
31. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
– avvisa talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
32. Parterna har inkommit med en replik respektive en duplik, i vilka samma yrkanden anförts.
Talan
Upptagande till sakprövning
33. Kommissionen har gjort gällande att talan har väckts mot en rättsakt som saknar tvingande rättsverkningar och att den därför inte kan tas upp till sakprövning. Kommissionen har anfört att nedsättningen av de månatliga förskotten till Republiken Portugal föregicks av ett nära samarbete mellan kommissionen och sökanden – och alla andra medlemsstater – i kommittén för EUGFJ, i vilken frågan hade diskuterats vid möten den 22 januari och den 19 februari 2002. Under det senaste mötet upplyste företrädaren för kommissionen företrädarna för de medlemsstater som berördes av nedsättningarna om att de skriftligen skulle informeras om datumen för dessa nedsättningar. Frågan hade även diskuterats under de möten som kommittén för EUGFJ höll den 19 april och den 22 maj 2002. Det omtvistade beslutet utgörs enbart av den skrivelse som utlovades på mötet den 19 februari 2002. Denna skrivelse består bara av ett meddelande från kommissionen till myndigheterna i Republiken Portugal. Den är endast av informativ art och saknar således tvingande rättsverkningar.
34. Kommissionen har anfört att de enda beslut som har tvingande rättsverkningar och som kan anses påverka Republiken Portugals intressen, är besluten av den 27 maj och den 24 juni 2002 avseende förskotten för april och maj år 2002. Genom dessa beslut vidtog kommissionsledamoten med ansvar för jordbruk, genom delegering från kommissionen, rättsenligt de omtvistade korrigeringarna av förskotten.
35. För att avgöra huruvida en åtgärd utgör en rättsakt i den mening som avses i artikel 230 EG, är det innehållet som är avgörande, medan dess form i princip saknar betydelse i det avseendet. Åtgärder som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning utgör rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 230 EG (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981 i mål IBM mot kommissionen, REG 1981, s. 2639, punkt 9, svensk specialutgåva, volym 6, s. 225, och av den 5 oktober 1999 i mål C‑308/95, Nederländerna mot kommissionen, REG 1999, s. I‑6513, punkt 26).
36. Det framgår inledningsvis av punkt 6 i protokollet från det 583:e mötet den 19 februari 2002 i kommittén för EUGFJ, som har rubriken ”Information om sanktionsåtgärder mot vissa medlemsstater som har frångått de beräknade utgifterna för EUGFJ-räkenskapsåret 2001 [enligt artikel 39.3 i förordning (EG) nr 1750/1999]”, att kommissionens företrädare, under detta möte, hade låtit företrädarna för de sex berörda medlemsstaterna yttra sig över kommissionens avsikt att tillämpa de finansiella korrigeringar som avses i nämnda artikel 39.
37. I slutet av första stycket i punkt 6 i nämnda protokoll anges att ”ovannämnda medlemsstater skriftligen kommer att upplysas om vid vilket datum sanktionsbeloppen kommer att dras från de månatliga förskotten”. Punkten avslutas med ett uttalande av den luxemburgska delegationen, som ”beklagar” att kommissionen ”valt att inte utnyttja möjligheten att förlänga den övergångsperiod som avses i artikel 39 i förordning (EG) nr 1750/1999 … i synnerhet som kommissionen godkände de luxemburgska planerna för landsbygdsutveckling väldigt sent år 2000 … ”.
38. Det framgår av punkt 6 i nämnda protokoll att finansiella korrigeringar skulle genomföras i form av nedsättning av vissa medlemsstaters förskott och att dessa stater senare skulle få ett skriftlig meddelande därom.
39. Det framgår vidare av ordalydelsen i det omtvistade beslutet, som utgörs av just den skrivelse som aviserades vid mötet i kommittén för EUGFJ den 19 februari 2002, att det har rättsverkningar. I beslutet anges att det avser ”tillämpning av artikel 39.3 i förordning (EG) nr 1750/1999 – korrigering av förskott”. I nästa punkt, som uppenbarligen har karaktären av beslut, föreskrivs följande: ”Eftersom det totala utgiftsbeloppet är lägre än taket på 75 procent av de uppskattade utgifterna skall artikel 39.3 i förordning (EG) nr 1750/1999 tillämpas. Av bifogat dokument, AGRI/46059/2001 – Rev. 2, som kommittén för EUGFJ diskuterade den 19 februari 2002, framgår beräkningen i detalj.”
40. Det omtvistade beslutet är slutligen, såsom sökanden med fog har hävdat, den enda rättsakt i vilken det anges att Republiken Portugals utgifter för budgetåret 2002 sätts ned med 4 583 055,83 euro, den enda rättsakt genom vilken sökanden upplystes om att de faktiska utgifterna var lägre än taket på 75 procent av de uppskattade utgifterna och den enda rättsakt i vilken det fastställs till vilket budgetkapitel nämnda belopp skall hänföras.
41. Besluten av den 27 maj och den 24 juni 2002 avseende de förskott som skulle utbetalas till medlemsstaterna i april och maj år 2002 berör, till skillnad från det omtvistade beslutet, samtliga medlemsstater. I förstnämnda beslut fastställs endast de totalbelopp som skall utbetalas i form av månatliga förskott till respektive medlemsstat, men de innehåller inga uppgifter om huruvida korrigeringar skulle tillämpas gentemot dem till vilka de var riktade. Kommissionen har inte heller, i dessa två beslut, fastställt vilka korrigeringar som skulle tillämpas på Republiken Portugal.
42. Det omtvistade beslutet utgör således den enda rättsakten i vilken innehållet och omfattningen av de omtvistade korrigeringarna uttryckligen fastställs. Sökanden har således fog för sitt påstående att besluten av den 27 maj och den 24 juni 2002 endast utgör åtgärder genom vilka det omtvistade beslutet genomförs. Det framgår för övrigt av ordalydelsen i nämnda beslut att dessa åtgärder skulle komma att vidtas.
43. Det framgår av övervägandena ovan att det omtvistade beslutet utgör det beslut genom vilket den omtvistade finansiella korrigeringen vidtogs och genom vilket de portugisiska myndigheterna delgavs nämnda korrigering. Rättsakten i fråga har således tvingande rättsverkningar, och sökandens talan om ogiltigförklaring av den skall därför tas upp till sakprövning. Kommissionens invändning om rättegångshinder kan således inte godtas.
Prövning i sak
44. Sökanden har genom den första grundens första del om bristande behörighet hos den som fattade det omtvistade beslutet gjort gällande att delegering eller vidaredelegering av befogenheter enligt allmänna offentlighetsrättsliga principer inte kan presumeras, utan att det uttryckligen skall anges att beslutsfattaren inte agerar inom ramen för sin egen behörighet. I förevarande fall saknade den undertecknande generaldirektören behörighet att fatta det omtvistade beslutet. Han har inte heller åberopat något beslut om delegering eller vidaredelegering av befogenheter enligt artiklarna 13 eller 14 i kommissionens interna föreskrifter.
45. Kommissionen har, som motargument, nöjt sig med att i punkt 38 i sitt svaromål och i punkt 88 i sin duplik hävda att den omtvistade korrigeringen inte vidtogs genom det omtvistade beslutet, utan genom de beslut av den 27 maj och den 24 juni 2002 som kommissionsledamoten med ansvar för jordbruk fattade med stöd av delegering av befogenheter från kommissionen.
46. Kommissionen har således inte bestritt påståendet att generaldirektören inte hade bemyndigats att vidta den omtvistade finansiella korrigeringen genom delegering.
47. Eftersom det omtvistade beslutet, som enligt vad som klargjorts ovan utgörs av den rättsakt genom vilken den finansiella korrigeringen vidtogs och delgavs de portugisiska myndigheterna, har fattats utan behörighet skall det, utan att de övriga sex grunderna i ansökan behöver prövas, ogiltigförklaras.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
48. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Portugal har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall yrkandet bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom
1) Beslutet i skrivelsen från generaldirektören vid generaldirektoratet för jordbruk vid Europeiska gemenskapernas kommission av den 18 april 2002, om nedsättning av de finansiella förskotten för budgetåret 2002 enligt artikel 39.3 i kommissionens förordning (EG) nr 1750/1999 av den 23 juli 1999 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden, i dess senaste lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1763/2001 av den 6 september 2001, ogiltigförklaras.
2) Europeiska gemenskapernas kommission förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.