Rechtssache T‑392/13
Leone La Ferla SpA
gegen
Europäische Kommission
und
Europäische Chemikalienagentur
„REACH – Gebühr für die Registrierung eines Stoffes – Ermäßigung für Kleinstunternehmen sowie kleine und mittlere Unternehmen – Fehler bei der Angabe der Unternehmensgröße – Empfehlung 2003/361/EG – Entscheidung, mit der ein Verwaltungsentgelt erhoben wird – Auskunftsersuchen – Befugnis der ECHA – Verhältnismäßigkeit“
Leitsätze – Urteil des Gerichts (Sechste Kammer) vom 15. September 2016
1.      Gerichtliches Verfahren – Klageschrift – Formerfordernisse – Ermittlung des Streitgegenstands – Kurze Darstellung der Klagegründe
(Satzung des Gerichtshofs, Art. 21 Abs. 1 und 53 Abs. 1; Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 44 § 1 Buchst. c)
2.      Gerichtliches Verfahren – Rechtsgrundlage einer Klage – Wahl durch den Kläger und nicht durch den Unionsrichter
3.      Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Handlungen, die sie unmittelbar und individuell betreffen – Verordnungen der Kommission über die an die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtenden Gebühren und Abgaben – Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehende Rechtsakte im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV – Keine unmittelbare und individuelle Betroffenheit – Unzulässigkeit
(Art. 263 Abs. 4 AEUV; Verordnungen der Kommission Nr. 340/2008 und Nr. 254/2013)
4.      Einrede der Rechtswidrigkeit – Inzidentcharakter – Einrede, die nicht in der Klageschrift erhoben wurde – Unzulässigkeit
(Art. 277 AEUV)
5.      Gerichtliches Verfahren – Klageschrift – Formerfordernisse – Kurze Darstellung der Klagegründe – Zur Stützung der Einrede der Rechtswidrigkeit geltend gemachte Klagegründe, die nicht in der Klageschrift angegeben sind – Unzulässigkeit der Einrede
(Art. 263 AEUV und 277 AEUV; Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 44 § 1 Buchst. c)
6.      Gerichtliches Verfahren – Fehlen unverzichtbarer Prozessvoraussetzungen – Gerichtliche Prüfung von Amts wegen
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 113)
7.      Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Begriff – Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen – Beurteilung dieser Wirkung nach dem Sachgehalt der Handlung
(Art. 263 AEUV)
8.      Nichtigkeitsklage – Klage gegen eine Entscheidung, durch die eine frühere Entscheidung lediglich bestätigt wird – Unzulässigkeit – Begriff der bestätigenden Entscheidung
(Art. 263 AEUV)
9.      Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Begriff – Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen – Schreiben der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA), mit dem auf den für eine Entscheidung, mit der gegen ein registrierendes Unternehmen eine Gebühr verhängt wird, geltenden Rechtsrahmen hingewiesen wird – Ausschluss
(Art. 263 AEUV; Verordnung Nr. 340/2008 der Kommission, Art. 13 Abs. 4)
10.    Nichtigkeitsklage – Zulässigkeitsvoraussetzungen – Klage gegen den Urheber der angefochtenen Handlung – Gegen die Kommission erhobene Klage auf Nichtigerklärung einer Handlung der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA) – Unzulässigkeit
(Art. 263 AEUV)
11.    Nichtigkeitsklage – Gründe – Verletzung wesentlicher Formvorschriften – Unzureichende Begründung – Gerichtliche Prüfung von Amts wegen
(Art. 263 AEUV und 296 AEUV)
12.    Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Beurteilung der Begründungspflicht anhand der Umstände des Einzelfalls – Notwendigkeit, sämtliche tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte anzuführen – Fehlen
(Art. 296 AEUV)
13.    Rechtsangleichung – Registrierung, Bewertung und Zulassung chemischer Stoffe – REACH-Verordnung – An die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtende Gebühren und Entgelte – Befugnis der ECHA, Belege dafür zu verlangen, dass die Voraussetzungen für die Gewährung einer Gebührenermäßigung oder eines Gebührenerlasses erfüllt sind
(Verordnung Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 20 Abs. 2; Verordnung Nr. 340/2008 der Kommission, Art. 13 Abs. 3 und 4)
14.    Nichtigkeitsklage – Gründe –Ermessensmissbrauch – Begriff
(Art. 263 AEUV)
15.    Handlungen der Organe – Empfehlungen – Geltung über eine in einer Verordnung enthaltenen Verweisung – Zulässigkeit – Voraussetzung – Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit – Auslegung des in den Verordnungen Nr. 1907/2006 und Nr. 340/2008 enthaltenen Verweises auf die Empfehlung 2003/361 dahin, dass bestimmte der darin genannten Kriterien ausgeschlossen werden – Ausschluss
(Art. 288 Abs. 5 AEUV; Verordnung Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 3 Nr. 36; Verordnung Nr. 340/2008 der Kommission; Empfehlung 2003/361 der Kommission, Anhang, Titel I)
16.    Gerichtliches Verfahren – Vorbringen neuer Angriffs- und Verteidigungsmittel im Laufe des Verfahrens – Voraussetzungen – Erweiterung eines bereits vorgetragenen Angriffs- oder Verteidigungsmittels – Zulässigkeit
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 48 Abs. 2)
17.    Rechtsangleichung – Registrierung, Bewertung und Zulassung chemischer Stoffe – REACH-Verordnung – An die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtende Gebühren und Entgelte – Entgelte für die von der ECHA erbrachten administrativen und fachlichen Leistungen – Befugnis der ECHA, deren Höhe festzulegen
(Verordnungen der Kommission Nr. 2343/2002, Art. 59, und Nr. 340/2008, Art. 11 Abs. 5 und 13 Abs. 4)
18.    Rechtsangleichung – Registrierung, Bewertung und Zulassung chemischer Stoffe – REACH-Verordnung – An die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtende Gebühren und Entgelte – Gebührenermäßigung für Kleinstunternehmen sowie kleine und mittlere Unternehmen – Ermittlung der Größe eines Unternehmens – Berücksichtigung der Beziehungen, die das Unternehmen mit anderen auf unterschiedlichen Märkten oder Sektoren tätigen Unternehmen unterhält – Zulässigkeit
(Verordnung Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates; Verordnung Nr. 340/2008 der Kommission, Art. 2 Abs. 1; Empfehlung 2003/361 der Kommission, 9. Erwägungsgrund und Anhang, Titel I)
19.    Rechtsangleichung – Registrierung, Bewertung und Zulassung chemischer Stoffe – REACH-Verordnung – An die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtende Gebühren und Entgelte – Ermäßigung der Gebühr für Kleinstunternehmen sowie kleine und mittlere Unternehmen – Ermittlung der Größe eines Unternehmens – Berücksichtigung der Unternehmen, an denen dieses einen Teil des Kapitals hält – Voraussetzungen
(Verordnung Nr. 340/2008 der Kommission, Art. 2 Abs. 1; Empfehlung 2003/361 der Kommission, Anhang, Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis d)
20.    Rechtsangleichung – Registrierung, Bewertung und Zulassung chemischer Stoffe – REACH-Verordnung – An die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtende Gebühren und Entgelte – Berechnung – Berücksichtigung der von der ECHA aufgrund fehlerhafter Auskünfte des registrierenden Unternehmens zu tragender Kosten – Zulässigkeit
(Verordnung Nr. 340/2008 der Kommission, 11. Erwägungsgrund und Art. 13 Abs. 4)
21.    Rechtsangleichung – Registrierung, Bewertung und Zulassung chemischer Stoffe – REACH-Verordnung – An die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtende Gebühren und Entgelte – Verwaltungsentgelt, das von einem Unternehmen erhoben wurde, das vergeblich die Gewährung einer Ermäßigung oder eines Verzichts beantragt hat – Zweck
(Verordnung Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates, 8. Erwägungsgrund und Art. 74; Verordnung Nr. 340/2008 der Kommission, 9. Erwägungsgrund und Art. 13 Abs. 4)
1.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 21-23, 59)
2.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 24)
3.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 38)
4.      Die Möglichkeit, sich auf die Unanwendbarkeit einer Maßnahme mit allgemeiner Geltung nach Art. 277 AEUV zu berufen, stellt kein selbständiges Klagerecht dar und von ihr kann nur inzident Gebrauch gemacht werden. Die bloße Berufung auf eine Unzulässigkeitseinrede in Bezug auf eine von einem Organ erlassene Regelung erlaubt daher nicht, dieses Organ vor dem Unionsrichter zu verklagen. Jede andere Auslegung würde den Umstand in Frage stellen, dass die Möglichkeit, die Unanwendbarkeit einer Maßnahme mit allgemeiner Geltung nach Art. 277 AEUV geltend zu machen, kein eigenständiges Klagerecht darstellt.
Da außerdem der Rechtsstreit von der Klageschrift bestimmt wird, ist eine Einrede der Rechtswidrigkeit unzulässig, wenn sie zu einem späteren Zeitpunkt des Verfahrens erhoben wird. Insoweit ist eine von einem Kläger im Stadium seiner Stellungnahme zur Unzulässigkeitseinrede erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit unzulässig, da Art. 277 AEUV nicht zu den Bestimmungen gehört, die in der Klageschrift zur Stützung der Klage angeführt werden, und da sie auf keinen erst während des Verfahrens zutage getretenen rechtlichen oder tatsächlichen Grund gestützt wird.
(vgl. Rn. 40, 41)
5.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 42)
6.      Da es sich bei den Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Klage um zwingendes Recht handelt, hat der Unionsrichter sie von Amts wegen zu prüfen und ist dabei nicht auf die Prüfung der von den Parteien erhobenen Unzulässigkeitseinreden beschränkt.
(vgl. Rn. 44)
7.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 52, 53)
8.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 54, 55)
9.      Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 58)
10.    Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 60)
11.    Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 65)
12.    Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 66)
13.    Der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA) obliegt es, im Rahmen der ihr zugewiesenen Haushaltsvollzugsbefugnisse den Eingang aller ihr zukommenden Einnahmen zu überwachen, darunter die von den Unternehmen entrichteten Gebühren. Insoweit geht aus Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 340/2008 über die an die ECHA zu entrichtenden Gebühren und Entgelte gemäß der Verordnung Nr. 1907/2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe ausdrücklich hervor, dass die ECHA jederzeit einen Nachweis darüber verlangen kann, dass die Voraussetzungen für eine Ermäßigung der Gebühren oder Entgelte beziehungsweise für einen Gebührenverzicht vorliegen. Ferner wird gemäß Art. 13 Abs. 4 der Verordnung Nr. 340/2008 die Gebühr oder das Entgelt in voller Höhe sowie ein Verwaltungsentgelt von der ECHA erhoben, wenn eine natürliche oder juristische Person, die eine Ermäßigung oder einen Gebührenverzicht beanspruchen kann, diesen Anspruch nicht belegen kann. Daraus folgt, dass die ECHA über die erforderliche Befugnis verfügt, um zu prüfen, ob alle Voraussetzungen vorliegen, dass ein registrierendes Unternehmen eine Ermäßigung der Gebühren oder Entgelte bzw. einen Gebührenverzicht beanspruchen kann.
Art. 20 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1907/2006 kann nichts an diesem Ergebnis ändern, da diese Bestimmung ein anderes Ziel verfolgt, nämlich sicherzustellen, dass die von den registrierenden Unternehmen vorgelegten Registrierungsdossiers vollständig sind.
(vgl. Rn. 74, 75)
14.    Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 78)
15.    Es lässt sich nicht grundsätzlich ausschließen, dass die Bestimmungen einer Empfehlung durch ausdrückliche Verweisung einer Verordnung auf deren Bestimmungen – vorbehaltlich der Einhaltung der allgemeinen Rechtsgrundsätze und insbesondere des Grundsatzes der Rechtssicherheit – Anwendung finden können.
Was die Empfehlung 2003/361 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen angeht, gibt es insoweit mangels eines entsprechenden Hinweises keine Anhaltspunkte dafür, dass sich der in den Verordnungen Nr. 1907/2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe und Nr. 340/2008 über die an die Europäische Chemikalienagentur zu entrichtenden Gebühren und Entgelte gemäß der Verordnung Nr. 1907/2006 enthaltene ausdrückliche Verweis auf diese Empfehlung nur auf einen Teil dieser Definition bezieht und bestimmte im Anhang dieser Empfehlung genannte Kriterien ausschließt. Art. 3 Nr. 36 der Verordnung Nr. 1907/2006 verweist nämlich gerade auf die Definition der kleinen und mittleren Unternehmen in der Empfehlung 2003/361. Diese Definition, wie sie in Titel I des Anhangs dieser Empfehlung vorgesehen ist, umfasst nicht nur die Mitarbeiterzahlen und die finanziellen Schwellenwerte, aufgrund derer die Unternehmensklassen festlegt werden können, sondern auch insbesondere die bei der Berechnung der Mitarbeiterzahlen und der finanziellen Schwellenwerte berücksichtigten Unternehmenstypen. Es ist darauf zu achten, dass diese Definition nicht durch eine rein formale Erfüllung der Kriterien umgangen wird.
(vgl. Rn. 80, 81)
16.    Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 91)
17.    Art. 11 der Verordnung Nr. 340/2008 über die an die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtenden Gebühren und Entgelte gemäß der Verordnung Nr. 1907/2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe hat zum Ziel, der ECHA unter bestimmten Voraussetzungen die Erhebung eines Entgelts für Dienstleistungen zu ermöglichen, die nicht durch eine andere Gebühr oder ein anderes in dieser Verordnung vorgesehenes Entgelt abgedeckt sind. Zu der vom Verwaltungsrat der ECHA vorgenommenen Klassifikation gehört daher notwendigerweise die Festsetzung des Betrags der betreffenden Entgelte, vorbehaltlich einer befürwortenden Stellungnahme der Kommission, soll nicht Art. 11 seine praktische Wirksamkeit genommen werden. Da Art. 13 Abs. 4 der Verordnung Nr. 340/2008, der speziell das Verwaltungsentgelt betrifft, auf das Verfahren nach Art. 11 Abs. 5 dieser Verordnung verweist, besteht kein Grund für die Annahme, dass die ECHA nicht über die notwendige Befugnis verfügt, um den Betrag dieses Entgelts festzusetzen.
Insoweit kann aus Art. 59 der Verordnung Nr. 2343/2002 betreffend die Rahmenfinanzregelung für Einrichtungen gemäß Artikel 185 der Verordnung Nr. 1605/2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften nicht gefolgert werden, dass die Verwaltungsräte der Einrichtungen der Union gegebenenfalls nicht über die erforderliche Befugnis zur Festlegung der Gebühren oder Abgaben verfügen könnten.
Da die ECHA im Übrigen über die erforderliche Befugnis verfügt, die Größe der registrierenden Unternehmen zu prüfen, und folglich die Zahlung der geschuldeten Gebühren und Verwaltungsentgelte zu verlangen, war die Unterzeichnung einer Entscheidung, die die Größe eines Unternehmens betrifft, mit der die Gebühr in voller Höhe angewendet und ein Verwaltungsentgelt erhoben wird, durch den Direktor der ECHA in keiner Hinsicht rechtswidrig.
(vgl. Rn. 93, 94, 104)
18.    Wie sich aus dem neunten Erwägungsgrund der Empfehlung 2003/361 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen ergibt, auf den die Verordnung Nr. 340/2008 über die an die Europäische Chemikalienagentur zu entrichtenden Gebühren und Entgelte gemäß der Verordnung Nr. 1907/2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe verweist, dient die Prüfung der möglichen Beziehungen zwischen verschiedenen Unternehmen dazu, aus der Kategorie der kleinen und mittleren Unternehmen die Unternehmensgruppen auszuklammern, die über eine stärkere Wirtschaftskraft als ein kleines oder mittleres Unternehmen verfügen. Diese Wirtschaftskraft kann, mangels anderer Angaben, nicht auf Unternehmensgruppen beschränkt werden, die auf denselben Märkten und sogar in Sektoren tätig sind, die in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1907/2006 fallen. Jede andere Auslegung würde die in der Empfehlung 2003/361 enthaltene und aufgrund des ausdrücklichen Verweises im Rahmen der Verordnung Nr. 1907/2006 anwendbare Definition der kleinen und mittleren Unternehmen ihres Sinns entleeren.
(vgl. Rn. 98)
19.    Gemäß Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 4 des Anhangs der Empfehlung 2003/361 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen gelten Unternehmen, die durch eine natürliche Person oder eine gemeinsam handelnde Gruppe natürlicher Personen miteinander in einer der in Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis d dieses Anhangs genannten Beziehungen stehen, gleichermaßen als verbundene Unternehmen, sofern diese Unternehmen ganz oder teilweise in demselben Markt oder in benachbarten Märkten tätig sind. Insoweit unterhält ein Unternehmen unmittelbar Beziehungen wie die in dieser Bestimmung genannten zu anderen Unternehmen, da es mehr als 50 % des Kapitals dieser Unternehmen besitzt und damit die Vermutung besteht, dass sie die Mehrheit der Stimmrechte in diesen Unternehmen hält. Der Umstand, dass die Geschäftsanteile des Unternehmens, das diese hält, von natürlichen Personen gehalten werden, kann nichts an diesem Ergebnis ändern.
(vgl. Rn. 99)
20.    Dem elften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 340/2008 über die an die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtenden Gebühren und Entgelte gemäß der Verordnung Nr. 1907/2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe ist zu entnehmen, dass die Verhängung eines Verwaltungsentgelts durch die ECHA zur Erreichung des Ziels beitragen soll, der Erteilung falscher Auskünfte durch die registrierenden Unternehmen entgegenzuwirken. Ebenfalls ist diesem Erwägungsgrund zu entnehmen, dass das Verwaltungsentgelt nicht einem Bußgeld gleichkommen darf. Was den Umstand betrifft, dass der Betrag des Verwaltungsentgelts auf der Grundlage der der ECHA entstandenen Überprüfungskosten berechnet worden ist, einschließlich der Kosten, die letztendlich nicht von den Unternehmen getragen werden, die Angaben zu ihrer Größe korrekt mitgeteilt haben, lässt dieser Umstand insoweit als solcher nicht den Schluss zu, dass der Betrag des Verwaltungsentgelts einem Bußgeld gleichkommt, da das Verwaltungsentgelt auch zur Erreichung des Ziels beiträgt, der Erteilung falscher Auskünfte durch die Unternehmen entgegenzuwirken.
(vgl. Rn. 112)
21.    Die Verwendung des Begriffs „Verwaltungsentgelt“ im Singular im Kontext von Art. 13 Abs. 4 der Verordnung Nr. 340/2008 über die an die Europäische Chemikalienagentur (ECHA) zu entrichtenden Gebühren und Entgelte gemäß der Verordnung Nr. 1907/2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe bedeutet nämlich, dass, wenn eine natürliche oder juristische Person nicht belegen kann, dass sie einen Anspruch auf die beantragte Ermäßigung hat, die ECHA ihr ein Verwaltungsentgelt auferlegt. Dies kann jedoch nicht bedeuten, dass der Betrag dieses Verwaltungsentgelts für alle registrierenden Unternehmen unabhängig von ihrer Größe gleich sein muss. Insbesondere besteht eines der Ziele der Verordnung Nr. 1907/2006 darin, dass die besondere Situation der kleinen und mittleren Unternehmen Berücksichtigung findet, wie dies vor allem aus dem achten Erwägungsgrund und aus Art. 74 Abs. 3 dieser Verordnung hervorgeht. Im Übrigen heißt es im neunten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 340/2008 insbesondere, dass ermäßigte Gebühren und Entgelte für kleine und mittlere Unternehmen vorgesehen werden sollten. Außerdem trägt das Verwaltungsentgelt zur Erreichung des Ziels bei, der Erteilung falscher Auskünfte durch die Unternehmen entgegenzuwirken. Die Verfolgung dieses Ziels kann gegebenenfalls mit sich bringen, dass die tatsächliche Größe der registrierenden Unternehmen berücksichtigt wird.
(vgl. Rn. 113)