62008CJ0458_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑458/08,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 21. října 2008,
Evropská komise,
zastoupená E. Traversou a P. Guerra e Andradem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
podporovaná
Polskou republikou,
zastoupenou M. Dowgielewiczem, jako zmocněncem,
vedlejší účastnicí,
proti
Portugalské republice,
zastoupené L. Inez Fernandesem a F. Nunes dos Santosem, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Tizzano, předseda senátu, M. Ilešič (zpravodaj), E. Levits, M. Safjan a M. Berger, soudci,
generální advokát: J. Mazák,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 3. června 2010,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou navrhuje Evropská Komise Soudnímu dvoru, aby určil, že Portugalská republika tím, že uložila pro poskytování stavebních služeb v Portugalsku stejné podmínky jako pro usazení, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES.
Právní rámec
Právo Unie
2. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 7. září 2005 (6. července 2005) o uznávání odborných kvalifikací (Úř. věst. L 255, s. 22) stanoví pravidla, podle nichž členský stát, který podmiňuje přístup k regulovanému povolání nebo jeho výkon na svém území získáním určité odborné kvalifikace, uznává pro přístup k tomuto povolání a jeho výkon odborné kvalifikace nabyté v jednom nebo více jiných členských státech, které jejich držitele opravňují vykonávat v tomto členském státě stejné povolání.
3. Čtvrtý, šestý a dvacátý sedmý bod odůvodnění této směrnice znějí následovně:
„(4) Aby se usnadnilo volné poskytování služeb, měla by existovat zvláštní pravidla pro rozšíření možnosti vykonávat činnosti pod původním profesním označením. […]
[…]
(6) Snadnější poskytování služeb musí být zajištěno v souvislosti s přísným dodržováním požadavků na ochranu veřejného zdraví a bezpečnosti a ochrany spotřebitelů. Proto by se mělo počítat se zvláštními ustanoveními pro regulovaná povolání, která mají důsledky pro veřejné zdraví nebo bezpečnost a jejichž příslušníci dočasně nebo příležitostně poskytují přeshraniční služby.
[…]
(27) Architektura, kvalita staveb, jejich harmonické splynutí s okolním prostředím, ohled na přírodní a městské prostředí a na veřejné a individuální kulturní dědictví jsou předmětem veřejného zájmu. Vzájemné uznávání kvalifikací by proto mělo být založeno na kritériích kvality a kvantity, která zajistí, že držitelé uznaných kvalifikací jsou schopni porozumět a dát praktické vyjádření potřebám jednotlivců, sociálních skupin a úřadů v oblasti územního plánování, projektování, organizace a provádění staveb, uchování a zhodnocení architektonického dědictví a zachování přirozené rovnováhy.“
4. Hlava II uvedené směrnice obsahuje ustanovení týkající se volného poskytování služeb. Článek 5 odst. 1 téže směrnice v tomto ohledu uvádí:
„Aniž jsou dotčeny zvláštní právní předpisy Společenství a články 6 a 7 této směrnice, neomezí členské státy z žádného důvodu vztahujícího se k odborné kvalifikaci poskytování služeb v jiném členském státě:
a) je-li poskytovatel služby v souladu se zákonem usazen v členském státě za účelem výkonu stejného povolání (dále jen ‚členský stát usazení‘) a
b) pokud se poskytovatel služby přestěhuje, vykonával-li toto povolání v členském státě usazení po dobu nejméně dvou let během předcházejících deseti let a není-li povolání v tomto státě regulováno. Podmínka, která vyžaduje, aby poskytovatel služby vykonával povolání po dobu dvou let, se neuplatňuje, je-li povolání nebo vzdělávání a odborná příprava na toto povolání regulována.“
5. Článek 7 směrnice 2005/36, který se týká předběžného ohlášení v případě, že se poskytovatel služby přestěhuje, stanoví:
„1. Členské státy mohou požadovat, aby v případě, že se poskytovatel služeb poprvé přestěhuje z jednoho členského státu do druhého za účelem poskytování služeb, předem uvědomil příslušný orgán v hostitelském členském státě v písemném ohlášení, které zahrne rovněž údaje o pojistném krytí nebo jiných prostředcích osobní nebo kolektivní ochrany s ohledem na odpovědnost při výkonu povolání. Toto ohlášení se jednou ročně obnovuje, pokud poskytovatel služeb chce v daném roce dočasně nebo příležitostně poskytovat služby v tomto členském státě. Poskytovatel služeb může doručit ohlášení jakoukoli formou.
2. Pro první poskytnutí služby nebo v případě věcné změny oproti situaci doložené doklady mohou členské státy požadovat, aby k ohlášení byly připojeny tyto doklady:
a) doklad o státní příslušností poskytovatele služeb;
b) osvědčení potvrzující, že držitel je v souladu se zákonem usazen v členském státě za účelem výkonu dotyčných činností a že mu výkon těchto činností není v okamžiku vydání osvědčení zakázán, a to ani dočasně;
c) doklad o odborné kvalifikaci;
d) v případech uvedených v čl. 5 odst. 1 písm. b) jakýkoli důkaz o tom, že poskytovatel služeb vykonával dotyčnou činnost po dobu nejméně dvou let v předcházejících deseti letech;
e) pro povolání související s bezpečností, kde členský stát vyžaduje od svých vlastních státních příslušníků doklad o tom, že nebyli odsouzeni za spáchání trestného činu.
3. Služba se poskytuje pod profesním označením členského státu usazení, existuje-li v tomto státě pro dotyčnou odbornou činnost takové označení. […]
4. V případě prvního poskytnutí služeb u regulovaných povolání, která mají důsledky pro veřejné zdraví nebo bezpečnost a která nevyužívají automatického uznávání podle hlavy III kapitoly III, může příslušný orgán hostitelského členského státu zkontrolovat odbornou kvalifikaci poskytovatele služeb před tímto prvním poskytnutím. Tato předběžná kontrola je možná pouze tehdy, je-li jejím účelem předejít vážnému poškození zdraví nebo bezpečnosti příjemce služby kvůli nedostatečné odborné kvalifikaci poskytovatele služeb a pokud nepřesahuje to, co je za tímto účelem nezbytné.
[…]
Pokud existuje podstatný rozdíl mezi odbornou kvalifikací poskytovatele služeb a odbornou přípravou, která je vyžadována v tomto členském státě, a to v takovém rozsahu, že by tento rozdíl mohl poškodit veřejné zdraví nebo bezpečnost, poskytne hostitelský členský stát poskytovateli služby možnost, aby prokázal, zejména pomocí zkoušky způsobilosti, že nabyl chybějící znalosti nebo schopnosti. […]
[…]
V případech, kdy kvalifikace byla ověřena podle tohoto odstavce, poskytuje se služba pod profesním označením hostitelského členského státu.“
6. Podle článku 8 této směrnice, týkajícího se správní spolupráce, mohou příslušné orgány hostitelského členského státu pro každé poskytnutí služeb požádat příslušné orgány členského státu usazení, aby jim poskytly informace o usazení poskytovatele služeb v souladu s právními předpisy, jeho bezúhonnosti a o tom, že neexistují žádné disciplinární nebo trestněprávní sankce profesní povahy. Podle téhož článku příslušné orgány zajistí výměnu všech informací, které jsou nezbytné pro správné vyřízení stížnosti příjemce služby na poskytovatele služeb.
7. Článek 9 uvedené směrnice nazvaný „Informace poskytované příjemcům služeb“, stanoví:
„Je-li služba poskytována pod profesním označením členského státu usazení nebo pod dosaženou kvalifikací poskytovatele služby, mohou vedle ostatních informačních požadavků podle práva Společenství příslušné orgány hostitelského členského státu požadovat, aby poskytovatel služeb poskytl příjemcům služeb některou nebo všechny tyto informace:
a) je-li poskytovatel služeb zapsán v obchodním rejstříku nebo v obdobném veřejném rejstříku, rejstřík, v němž je zapsán, a jeho registrační číslo, nebo obdobný prostředek identifikace uvedený v rejstříku;
b) podléhá-li činnost povolovacímu režimu v členském státě usazení, název a adresa příslušného kontrolního orgánu;
c) profesní sdružení nebo podobný subjekt, u něhož je poskytovatel služeb zapsán;
d) profesní označení, nebo pokud takové označení neexistuje, dosažená kvalifikace poskytovatele služby a členský stát, ve kterém byla udělena;
e) vykonává-li poskytovatel služeb činnost podléhající dani z přidané hodnoty, identifikační číslo […];
f) údaje o pojistném krytí nebo jiných prostředcích osobní nebo kolektivní ochrany s ohledem na odpovědnost při výkonu povolání.“
8. V hlavě III, týkající se svobody usazování, stanoví směrnice 2005/36 pravidla pro uznávání dokladů o odborné kvalifikaci a odborné praxi. Za podmínek uvedených v hlavě III kapitole II uvedené směrnice jsou průmyslové, řemeslné a obchodní činnosti vyjmenované v příloze IV této směrnice předmětem automatického uznávání kvalifikací, které jsou prokázány odbornou praxí. Článek 16 této směrnice zejména stanoví, že pokud členský stát podmiňuje přístup k takové činnosti nebo její výkon získáním obecných, obchodních nebo odborných znalostí a schopností, musí uznat předchozí výkon dotyčné činnosti v jiném členském státě za dostatečný důkaz o těchto znalostech a schopnostech. V tomto ohledu musí být činnosti vyjmenované v seznamu I přílohy IV směrnice 2005/36, mezi kterými jsou v oddíle 40 uvedeny činnosti ve stavebním odvětví a inženýrství, zejména demolice, výstavba obytných nebo jiných budov, stavby silnic, mostů a železnic, vykonávány v souladu s článkem 17 této směrnice. Kapitola III této hlavy stanoví pravidla pro automatické uznávání dokladů o odborných kvalifikací pro určitá povolání, jako lékaři, farmaceuti a architekti na základě koordinace minimálních požadavků na odbornou přípravu.
9. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. L 376, s. 36), jejíž lhůta pro provedení uplynula dne 28. prosince 2009 a která se na projednávané řízení o nesplnění povinnosti nepoužije, stanoví obecná ustanovení k usnadnění výkonu svobody usazování pro poskytovatele služeb, jakož i volného pohybu služeb.
10. Článek 16 této směrnice nazvaný „Volný pohyb služeb“ stanoví:
„1. Členské státy respektují právo poskytovatelů poskytovat služby v jiném členském státě, než je stát, v němž jsou usazeni.
Členský stát, v němž je služba poskytována, zajistí volný přístup k činnosti poskytování služeb a volný výkon této činnosti na svém území.
Členské státy nesmějí podmiňovat přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území žádnými požadavky, které nedodržují tyto zásady:
a) nepřípustnost diskriminace: požadavky nesmějí být přímo nebo nepřímo diskriminační na základě státní příslušnosti nebo v případě právnických osob na základě členského státu, v němž jsou usazeny;
b) nezbytnost: požadavky musí být opodstatněny důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany životního prostředí;
c) přiměřenost: požadavky musí být vhodné pro dosažení sledovaného cíle a nesmějí překračovat rámec toho, co je pro dosažení daného cíle nezbytné.
2. Členské státy nesmějí omezovat volný pohyb služeb v případě poskytovatele usazeného v jiném členském státě stanovením kteréhokoliv z těchto požadavků:
a) povinnost poskytovatele být na jejich území usazen;
b) povinnost poskytovatele získat od jejich příslušných orgánů povolení, včetně zápisu do rejstříku nebo registrace u profesního subjektu nebo sdružení na jejich území, s výjimkou případů stanovených v této směrnici nebo v jiných nástrojích práva Společenství;
[…]
3. Členskému státu, do něhož se poskytovatel přemístí, nelze bránit ve stanovení požadavků pro poskytování služeb v případech opodstatněných důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví nebo ochrany životního prostředí a v souladu s odstavcem 1. […]
[…]“
11. Podle čl. 17 bodu 6 uvedené směrnice se její článek 19 nevztahuje na záležitosti, na něž se vztahuje hlava II směrnice 2005/36, a na požadavky v členském státě, v němž je služba poskytována, které vyhrazují činnost konkrétní profesi.
Vnitrostátní právo
12. Podle čl. 4 odst. 1 legislativního nařízení č. 12/2004 ze dne 9. ledna 2004 ( Diário da República
I, řada A, č. 7, ze dne 9. ledna 2004) podléhá výkon stavební činnosti vydání stavebního povolení Institutem pro veřejné a soukromé stavební zakázky a nemovitosti, který je součástí státní správy a který byl podle legislativního nařízení č. 144/2007 ze dne 27. dubna 2007 ( Diário da República
I, řada A, č. 82, ze dne 27. dubna 2007) nahrazen Institutem pro stavebnictví a nemovitosti.
13. Podle článku 6 legislativního nařízení č. 12/2004 je pro určité menší práce, jejichž hodnota nepřekračuje určitou hranici, toto povolení nahrazeno dokladem o registraci.
14. Stavební povolení a doklad o registraci jsou povolení konstitutivní povahy v tom smyslu, že před vydáním takového povolení není možné vykonávat stavební činnost. Stavební povolení a doklad o registraci povolují uskutečnění prací, která odpovídají oprávněním dotyčného podniku.
15. Podle čl. 4 odst. 3 a čl. 6 odst. 3 legislativního nařízení č. 12/2004 může každý individuální podnikatel a každá obchodní společnost, která podléhá portugalskému osobnímu statutu nebo jejíž sídlo se nachází ve státech Evropského hospodářského prostoru, požádat o vydání povolení nebo o registraci.
16. Nicméně z čl. 4 odst. 3 legislativního nařízení č. 12/2004, ve spojení s čl. 3 písm. a) tohoto legislativního nařízení vyplývá, že žádný podnik nemůže v Portugalsku provádět stavební práce, rekonstrukci, rozšíření, úpravu, opravu, údržbu, renovaci, úklid, restauraci a demolici stavby, a obecně jakékoliv práce související se stavebnictvím, bez toho, aniž by byl uvedený podnik předem portugalskými správními orgá ny klasifikován.
17. Klasifikace podniku, a sice kontrola portugalskými správními orgány jeho oprávnění pro účely přístupu k některé podskupině, skupině a třídě, se uskutečňuje podle postupu definovaného v kapitole III legislativního nařízení č. 12/2004 a vyhlášce č. 18/2004 ministra veřejných prací, dopravy a bydlení ze dne 10. ledna 2004 ( Diário da República
I, řada B, č. 8, ze dne 10. ledna 2004).
18. Podle čl. 3 písm. c), d) a g) legislativního nařízení č. 12/2004 podskupina označuje dílo nebo specializované práce v rámci určité skupiny a třída označuje hodnotu děl, které mohou podniky v rámci každého typu prací uskutečnit.
19. Podle článku 22 tohoto legislativního nařízení může správní orgán po podání žádosti o povolení nebo o doklad o registraci vyzvat ve lhůtě 30 dnů žadatele, aby mu poskytl informace nebo předložil důkazy, přičemž dotyčný žadatel disponuje zase lhůtou 22 dnů, aby předložil tyto informace nebo důkazy. Jestliže má správní orgán za to, že je spis úplný, zašle žadateli ve lhůtě 66 dní návrh rozhodnutí. Konečné rozhodnutí přijme ve lhůtě 10 dnů.
20. Z článků 7 a 11 legislativního nařízení č. 12/2004 vyplývá, že podniky musí, aby byly klasifikovány a získaly povolení, prokázat správnímu orgánu, že splňují podmínky obchodní schopnosti a technické, hospodářské a finanční kapacity. Podle článku 1 vyhlášky č. 14/2004 ministra veřejných prací, dopravy a bydlení ze dne 10. ledna 2004 ( Diário da República
I, řada B, č. 8, ze dne 10. ledna 2004) musí podniky pro účely získání registrace prokázat svou obchodní schopnost a způsobilost k provedení plánovaných prací.
21. Podle článku 8 legislativního nařízení č. 12/2004 a čl. 1 odst. 2 vyhlášky č. 18/2004 obchodní schopnost zahrnuje obchodní schopnost podniku a podnikatele nebo statutárních orgánů tohoto podniku. Je zejména prokazována výpisy z trestního rejstříku.
22. V souladu s článkem 9 legislativního nařízení č. 12/2004 a článkem 1 vyhlášky č. 16/2004 ministra veřejných prací, dopravy a bydlení ze dne 10. ledna 2004 ( Diário da República
I, řada B, č. 8, ze dne 10. ledna 2004) se technická kapacita posuzuje na základě organizační struktury podniku, a sice organizačního schématu a praxe při výkonu prací, na základě hodnocení jeho lidských zdrojů, a sice počtu techniků, odborníků, vedoucích prací a pracovníků, jakož i úrovně jejich znalostí, specializace a odborné praxe, na základě hodnocení jeho technických prostředků, a sice strojů a zařízení, a na základě jeho skutečné praxe v činnosti, a sice uskutečněných a probíhajících prací.
23. Podle článku 10 legislativního nařízení č. 12/2004 se hospodářská a finanční kapacita posuzují tak, že se hodnotí vlastní kapitál, celkový obrat, jakož i obrat odpovídající pracím a tak, že se posuzuje finanční rovnováha na základě ukazatelů obecné likvidity a finanční nezávislosti.
24. Podle článku 5 legislativního nařízení č. 12/2004 je doba platnosti povolení nanejvýš jeden rok a podle čl. 6 odst. 4 tohoto legislativního nařízení je doba platnosti dokladu o registraci pět let.
25. Z článku 18 odst. 1 a čl. 19 odst. 1 legislativního nařízení č. 12/2004 vyplývá, že k získání obnovení povolení musí podniky, které jsou jejich držiteli, splňovat „minimální podmínky stálosti“, a sice uchovat si technický personál, hodnotu nákladů na zaměstnance přinejmenším ve výši 7 % mezní hodnoty předchozí třídy, hodnotu vlastního kapitálu přinejmenším ve výši 10 % mezní hodnoty hlavní třídy, obrat z prací přinejmenším ve výši 50 % mezní hodnoty předchozí třídy a uchovat si určité hodnoty obecné likvidity a finanční nezávislosti.
26. Podle čl. 19 odst. 8, 9 a 11 legislativního nařízení č. 12/2004, pokud podnik nesplňuje tyto podmínky, jeho oprávnění jsou zrušena. V tomto případě může být nová žádost o klasifikaci podána až po prvním srpnu následujícího roku. Úplné nebo částečné zrušení oprávnění má za následek, že je dotyčnému podniku zakázáno dokončit probíhající práce, což s sebou nese okamžité zrušení jakékoliv smlouvy týkající se těchto prací z důvodu nemožnosti plnění zaviněné tímto podnikem.
27. Podle článků 37, 38 a 48 legislativního nařízení č. 12/2004 podléhá porušení pravidel použitelných na základě tohoto legislativního nařízení pokutě. Veškeré stavební činnosti vykonávané bez povolení nebo dokladu o registraci se považují za velmi závažné protiprávní jednání podléhající pokutě až do výše 44 800 eur. Krom toho se použijí dodatečné sankce podle závažnosti protiprávního jednání. Mezi tyto sankce patří zákaz výkonu činnosti, pozastavení registrace nebo povolení, jakož i odebrání práva účastnit se jednání nebo nabídkových řízení k zadání zakázek na veřejné práce a služby. Nedodržení dodatečné sankce vede k trestní odpovědnosti.
Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
28. Prostřednictvím výzvy dopisem ze dne 18. října 2006 Komise informovala Portugalskou republiku, že považuje pravidla tohoto členského státu týkající se přístupu ke stavební činnosti a jejího výkonu v Portugalsku za neslučitelná s článkem 49 ES v rozsahu, v němž tato pravidla ukládají stejné požadavky na dočasné poskytování služeb jako na usazení poskytovatele stavebních služeb. Komise v tomto ohledu zdůraznila zejména to, že skutečnost, že přezkum odborné schopnosti, na které závisí obdržení povolení nebo dokladu o registraci, nerozlišuje mezi poskytovateli služeb, jejichž kompetence a odborné, technické a hospodářské kvality podléhaly kontrole v členském státě usazení a poskytovateli služeb, kteří takové kontrole nepodléhali, omezuje volný pohyb služeb poskytovatelů usazených v jiných členských státech, ve kterých již splňují podmínky usazení a kde poskytují stejné nebo obdobné služby.
29. Portugalská republika odpověděla dopisem ze dne 24. ledna 2007, že stavební činnost je v Portugalsku činností výlučně vyhrazenou podnikům a osobám, které splňují určité podmínky. Stavební činnost se nemůže a nesmí vykonávat volně, protože to představuje riziko pro kvalitu architektonického dědictví a pro bezpečnost uživatelů. Podmínky přístupu k této činnosti stanovené portugalským právem se tak týkají ochrany veřejného zájmu a zejména ochrany spotřebitelů, bezpečnosti, boje proti podvodům a ochrany životního prostředí. V důsledku toho jsou omezení volného pohybu služeb vyplývající z těchto podmínek odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu.
30. Komise, která nesdílí tento závěr, zaslala dopisem ze dne 29. června 2007 Portugalské republice odůvodněné stanovisko, přičemž ji vyzvala, aby přijala opatření nezbytná k dosažení souladu s tímto stanoviskem ve lhůtě dvou měsíců.
31. Dopisy ze dne 17. srpna a 10. října 2007 Portugalská republika odpověděla na uvedené stanovisko tím, že více vysvětlila důvody, pro které se domnívá, že dotčená ustanovení její vnitrostátní právní úpravy jsou slučitelná s článkem 49 ES.
32. Jelikož Komise nebyla s touto odpovědí spokojená, podala tuto žalobu.
33. Usnesením ze dne 23. dubna 2009 předseda Soudního dvora povolil vedlejší účastenství Polské republiky na podporu návrhových žádání Komise.
K žalobě
K přípustnosti
– Argumentace účastníků řízení
34. Portugalská republika vznáší tři námitky nepřípustnosti.
35. Zaprvé uvádí, že téměř všechny důvody uplatněné v žalobě jsou nové a nebyly uvedeny ani v odůvodněném stanovisku ani ve fázi, která předcházela řízení o nesplnění povinnosti. Tyto žalobní důvody nemohly být ani odvozeny z analýzy tohoto stanoviska. Krom toho se nevztahují jednoznačně a vhodným způsobem ke skutečnostem uvedeným v odpovědi Portugalské republiky na uvedené stanovisko.
36. Zadruhé Komise žalobními důvody, které uplatňuje, jasně nevysvětlila, jaké podmínky a konkrétní ustanovení stanovené legislativním nařízením č. 12/2004 ovlivňují volný pohyb služeb a neupřesnila, proč je tento pohyb ovlivněn. Navíc neuvedla, které normy by měly být změněny nebo smysl požadovaných změn. Žaloba tak obsahuje nedostatečné odůvodnění s ohledem na návrhová žádání, kterých se domáhá. Krom toho Komise k žalobě nepřipojila žádný legislativní text.
37. Zatřetí Komise nepředkládá žádný důkaz na podporu návrhových žádání pokud jde o údajný omezující účinek podmínek stanovených legislativním nařízením č. 12/2004 nebo neodůvodněnost těchto podmínek. Přitom podle ustálené judikatury je věcí Komise, aby prokázala skutečnosti nebo situace, na které poukazuje ve své žalobě pro nesplnění povinnosti.
38. Komise navrhuje zamítnutí všech těchto tvrzení.
39. Zejména tvrdí, že nezměnila odůvodnění své žaloby, které je stejné jako odůvodnění uvedené ve výzvě dopisem a v odůvodněném stanovisku, a sice porušení článku 49 ES vyplývající ze skutečnosti, že systém vytvořený legislativním nařízením č. 12/2004 vyžaduje pro poskytování stavebních služeb dodržení podmínek pro usazení. Navíc Komise během celého řízení vycházela z jediného argumentu, který formulovala různým způsobem a který spočíval v prokázání, že celý uvedený systém je neslučitelný s volným pohybem služeb.
40. Komise vysvětluje, že nevytýká Portugalské republice nějaký zvláštní prvek tohoto systému, ale výsledek, ke kterému vede. Za těchto podmínek není nezbytné posuzovat zvlášť každou diskutovanou skutečnost. Jedná se tak nikoliv o otázku, jaká jsou konkrétně ustanovení vnitrostátní právní úpravy, která porušují právo Unie, ale spíše o otázku, zda Portugalská republika zajišťuje na svém území volný pohyb stavebních služeb či nikoliv. Komise se domnívá, že žaloba zcela jasně uvádí požadavky, které omezují volný pohyb služeb. Toto omezení totiž vyplývá z různých podmínek oprávnění, to znamená ze všech podmínek klasifikace, přeřazení a nepřetržité činnosti a tedy z celého dotčeného systému.
41. Konečně má Komise za to, že vzhledem k předmětu řízení o nesplnění povinnosti není vyžadováno, aby žaloba odkazovala na skutečnosti uvedené v odpovědi dotyčného členského státu na odůvodněné stanovisko. Dále v rozsahu, v němž je legislativní nařízení č. 12/2004 lehce přístupné, není nezbytné jej na základě zásady jura novit curia předložit Soudnímu dvoru. V každém případě byla v žalobě citována všechna vnitrostátní ustanovení, která jsou podle Komise neslučitelná s článkem 49 ES.
– Závěry Soudního dvora
42. Pokud jde o první námitku nepřípustnosti, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury má postup před zahájením soudního řízení za cíl dát dotčenému členskému státu příležitost jednak splnit povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Unie, a jednak užitečně uplatnit důvody na svou obranu proti výtkám Komise. Řádný průběh tohoto postupu představuje základní záruku požadovanou Smlouvou o ES nejen pro ochranu práv dotčeného členského státu, ale i k zajištění, že předmět sporu případného soudního řízení bude jasně vymezen (viz zejména rozsudek ze dne 11. září 2008, Komise v. Litva, C‑274/07, Sb. rozh. s. I‑7117, body 20 a 21, jakož i citovaná judikatura).
43. Z toho vyplývá, že předmět žaloby podané na základě článku 226 ES je vymezen postupem před zahájením soudního řízení stanoveným v tomto ustanovení. Žaloba tedy musí být založena na stejném odůvodnění a žalobních důvodech jako odůvodněné stanovisko (viz rozsudky ze dne 20. června 2002, Komise v. Německo, C‑287/00, Recueil, s. I‑5811, bod 18; ze dne 9. února 2006, Komise v. Spojené království, C‑305/03, Sb. rozh. s. I‑1213, bod 22 a výše uvedený rozsudek Komise v. Litva, bod 22).
44. Tento požadavek nemůže nicméně vést až k vyžadování dokonalé shody mezi zněním vytýkaných skutečností ve výroku odůvodněného stanoviska a návrhovými žádáními v žalobě ve všech případech, pokud předmět sporu, tak jak byl vymezen v odůvodněném stanovisku, nebyl rozšířen nebo změněn (viz rozsudky ze dne 14. července 2005, Komise v. Německo, C‑433/03, Sb. rozh. s. I‑6985, bod 28; a ze dne 7. září 2006, Komise v. Spojené království, C‑484/04, Sb. rozh. s. I‑7471, bod 25 a ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko, C‑171/08, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 26).
45. Přitom je třeba konstatovat, že Komise v projednávaném případě ani nerozšířila ani nezměnila předmět sporu, jak je definován v odůvodněném stanovisku.
46. Jak totiž ostatně potvrzuje sama Portugalská republika v bodě 46 své žalobní odpovědi, Komise jasně uvedla jak ve výroku odůvodněného stanoviska tak v návrhových žádáních v žalobě, že vytýká Portugalské republice, že nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES z důvodu, že ukládá, zejména režimem stanoveným na základě legislativního nařízení č. 12/2004, pro poskytování stavebních služeb v Portugalsku stejné podmínky jako pro usazení.
47. Skutečnost, že Komise ve své žalobě podrobně uvedla argumenty na podporu návrhového žádání týkajícího se tvrzeného nesplnění povinnosti, na které již v obecnější rovině upozornila ve výzvě dopisem a v odůvodněném stanovisku, přičemž jen více vysvětluje důvody, pro které má za to, že uvedený režim je neslučitelný s volným pohybem služeb, tak nezměnila předmět tohoto nesplnění povinnosti, a neměla tedy vliv na rozsah sporu (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 27. listopadu 2003, Komise v. Finsko, C‑185/00, Recueil, s. I‑14189, body 84 až 87a výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, bod 29).
48. Za těchto podmínek a v rozsahu, v němž v rozporu s tím, co podle všeho prosazuje Portugalská republika, není vůbec vyžadováno, aby se argumentace Komise ve fázi žaloby týkala zvláště skutečností v odpovědích poskytnutých tímto členským státem ve fázi před zahájením soudního řízení, které krom toho Komise široce přebrala ve své žalobě, musí být první námitka nepřípustnosti odmítnuta.
49. Pokud jde o druhou námitku nepřípustnosti, je třeba připomenout, že čl. 38 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že každá žaloba musí obsahovat zejména předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů. V každé žalobě podané podle článku 226 ES proto přísluší Komisi dostatečně přesně a uceleně uvést uplatňované žalobní důvody, aby členskému státu umožnila připravit svou obranu a Soudnímu dvoru ověřit existenci tvrzeného nesplnění povinnosti (viz zejména rozsudky ze dne 4. května 2006, Komise v. Spojené království, C‑98/04, Sb. rozh. s. I‑4003, bod 18 a ze dne 19. listopadu 2009, Komise v. Itálie, C‑540/07, Sb. rozh. s. I‑10983, bod 17).
50. V projednávaném případě z odůvodnění, jakož i z návrhových žádání Komise v žalobě dostatečně jasně a přesně vyplývá, že se žaloba týká slučitelnosti celého režimu zavedeného na základě legislativního nařízení č. 12/2004 se zásadou volného pohybu služeb. Krom toho je zřejmé, že Portugalská republika skutečně pochopila, že jí Komise vytýká nedodržení uvedené zásady, protože na svém území podřídila jakýkoliv výkon stavební činnosti podmínkám stanoveným tímto režimem tak, že přiměla zejména stavební podniky již usazené v jiném členském státě, aby předem získaly od portugalských správních orgánů povolení podle stejných požadavků, jaké jsou stanoveny pro podniky, které se chtějí v Portugalsku usadit. Za těchto podmínek byla Portugalská republika zcela schopná užitečně uvést své důvody na obranu.
51. V rozsahu, v němž Portugalská republika kritizuje Komisi, že nenaznačila, jak by měl být uvedený režim dle jejího názoru změněn, stačí uvést, že podle ustálené judikatury není Komise povinna uvést v odůvodněném stanovisku nebo žalobě podané k Soudnímu dvoru opatření, která by umožnila odstranit vytýkané nesplnění povinnosti (viz rozsudky ze dne 11. července 1991, Komise v. Portugal, C‑247/89, Recueil s. I‑3659, bod 22, a ze dne 26. března 2009, Komise v. Řecko, C‑559/07, bod 23).
52. Konečně, i když je pravda, že Komise nepřipojila k žalobě úplné znění relevantní vnitrostátní právní úpravy, nic to nemění na tom, že jak v žalobě, tak ve svém odůvodněném stanovisku, které k ní bylo připojeno, Komise uvedla a vysvětlila obsah ustanovení této právní úpravy, o která opřela svou žalobu pro nesplnění povinnosti. Krom toho Portugalská republika nezpochybnila existenci těchto ustanovení, ale omezila se na zpochybnění jejich pojmového výkladu Komisí a na upřesnění, která považovala za nezbytná k tomu, aby Soudní dvůr mohl plně posoudit obsah uvedených ustanovení. Ostatně je třeba zdůraznit, že jelikož je uvedená právní úprava zveřejněná v Diário da República,
a tedy veřejně přístupná, Soudní dvůr je schopen ověřit pravdivost tvrzení Komise ohledně obsahu dotčených ustanovení.
53. V důsledku toho musí být druhá námitka nepřípustnosti vznesená Portugalskou republikou rovněž odmítnuta.
54. Pokud jde o třetí námitku nepřípustnosti, je třeba připomenout, že v rámci řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES Komisi přísluší prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti a předložit Soudnímu dvoru skutečnosti nezbytné k tomu, aby mohl ověřit existenci tohoto nesplnění povinnosti, aniž se může opírat o jakoukoli domněnku (viz zejména rozsudky ze dne 6. listopadu 2003, Komise v. Spojené království, C‑434/01, Recueil s. I‑13239, bod 21, a ze dne 14. června 2007, Komise v. Finsko, C‑342/05, Sb. rozh. s. I‑4713, bod 23).
55.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že v projednávané věci se Komise vůbec neopírala o pouhé domněnky, aniž poskytla důkazy nezbytné k tomu, aby umožnila Soudnímu dvoru posoudit nesplnění povinnosti vytýkané Portugalské republice. Jak již bylo uvedeno v bodě 52 tohoto rozsudku, Komise totiž ve své žalobě uvedla a vysvětlila obsah použitelných vnitrostátních ustanovení, ze kterých podle ní vyplývá tvrzené nesplnění povinnosti. Krom toho rozvinula podrobnou právní argumentaci, aby vysvětlila, že režim zavedený na základě legislativního nařízení č. 12/2004 vede k omezení volného pohybu služeb a že toto omezení není odůvodněno důvody obecného zájmu uplatněnými Portugalskou republikou. Navíc na jednání vysvětlila, že zahájila toto řízení v důsledku stížností stavebních podniků usazených v jiných členských státech, kterým nebylo dáno povolení k poskytování stavebních služeb v Portugalsku.
56. Pokud jde o otázku, zda Komise na základě těchto skutečností vskutku právně dostatečným způsobem prokázala existenci tvrzeného nesplnění povinnosti, nejedná se v jejím případě o otázku přípustnosti, ale o otázku opodstatněnosti žaloby.
57. Jelikož třetí námitka nepřípustnosti vznesená Portugalskou republikou musí být tedy rovněž odmítnuta, je třeba prohlásit žalobu Komise za přípustnou.
K věci samé
– Argumentace účastníků řízení
58. Komise uvádí, že portugalský systém a zejména legislativní nařízení č. 12/2004 spočívá na pravidle, podle kterého musí každý podnik k tomu, aby mohl poskytovat v Portugalsku stavební služby, nejprve získat přístup ke stavební činnosti v Portugalsku, který mu povoluje portugalská správa. Takové pravidlo je přitom neslučitelné s článkem 49 ES. Stavební podniky usazené v jiných členských státech již mají přístup k této činnosti a jejich oprávnění již byla kontrolována v členském státě usazení. Za těchto podmínek si Portugalská republika nemůže vyhradit právo povolovat podruhé přístup podniku usazeného v jiném členském státě ke stavební činnosti tím, že pravidla tohoto členského státu nahradí vlastními pravidly.
59. Komise zdůrazňuje, že konkrétně Portugalské republice vytýká, že nezohledňuje kontroly a záruky, kterým podniky poskytující služby již podléhají v členském státě usazení. V této souvislosti tvrdí, že Portugalská republika neověřuje, zda úroveň ochrany v členském státě usazení je obdobná úrovni ochrany v Portugalsku ani zda činnost, kterou poskytovatel vykonává v jiných členských státech je rovnocenná činnosti, kterou zamýšlí vykonávat v Portugalsku.
60. Komise tvrdí, že podmínky přístupu ke stavební činnosti stanovené portugalským systémem jsou podmínky pro usazení. Uvedený systém zejména nerozlišuje mezi usazením a dočasným poskytováním služeb. Komise má za to, že povinnost uložená podnikům již usazeným v jiném členském státě, aby prokázaly portugalskému správnímu orgánu dodržení všech podmínek pro usazení stanovených portugalským právem k tomu, aby mohly získat přístup ke stavební činnosti, vylučuje z portugalského trhu veškeré poskytování stavebních služeb podniky usazenými v jiných členských státech a neusazenými v Portugalsku. V tomto ohledu odkazuje zejména na rozsudek ze dne 25. července 1991, Säger (C‑76/90, Recueil s. I‑4221, bod 13), ze kterého vyplývá, že členský stát nemůže podřídit poskytování služeb na svém území dodržování všech podmínek vyžadovaných pro usazení, a tím zbavit ustanovení Smlouvy určená k zajištění volného poskytování služeb veškerého užitečného účinku.
61. Komise krom toho tvrdí, že ve stavebním odvětví v Portugalsku existuje značný nedostatek právní jistoty. Vysvětluje, že aby mohl získat přístup ke stavební činnosti v Portugalsku, musí dotčený podnik prokázat, že jeho řídící pracovníci a jednatelé již realizovali práce v hodnotě a významu těch, které podnik zamýšlí provést, jakož i prokázat, že již uskutečnil díla odpovídající druhu prací, ke kterým chce mít přístup. Tyto požadavky si odporují, protože pokud podnik již uskutečnil díla odpovídající tomuto druhu prací, stalo se tak, protože již měl přístup ke stavební činnosti. Navíc portugalské právo nestanoví kritéria pro hodnocení skutečné praxe. Za těchto podmínek je pro podniky poskytující služby, které jsou usazené v jiných členských státech, velmi složité, aby v Portugalsku poskytovaly stavební služby.
62. Komise dále považuje skutečnost, že podle článku 19 legislativního nařízení č.12/2004 mají podniky poskytující stavební činnost nejen povinnost získat přístup k činnosti, ale rovněž povinnost splnit požadované podmínky k tomu, aby mohly pokračovat ve výkonu této činnosti, za neslučitelnou s článkem 49 ES. V této souvislosti zdůrazňuje, že povolení vykonávat stavební činnost se dotyčnému podniku poskytuje na velmi krátkou dobu a že tento podnik, pokud chce nadále poskytovat stavební služby, musí pravidelně obnovovat platnost svého povolení, což znamená, že musí neustále splňovat podmínky pro přístup ke stavební činnosti. Přitom poskytování dočasných služeb z definice znamená právě nesoustavnost činnosti.
63. Komise akceptuje, že Portugalská republika může regulovat stavební činnost. Poznamenává nicméně, že dotčený systém jednak nepředstavuje regulaci stavební činnosti, ale regulaci přístupu k této činnosti. Krom toho se domnívá, že tento systém může být nahrazen jinými méně omezujícími formami regulace a zejména lepší kontrolou výkonu stavební činnosti. Tvrdí v této souvislosti, že dodržování technických a právních pravidel, která musí výstavba budov respektovat, uplatňovaných Portugalskou republikou, může být zajištěno právními předpisy územního plánování a soukromým stavebním právem. Rovněž ochrana, jakož i zhodnocování historického architektonického dědictví může být zajištěna právem územního plánování a zlepšení zastavěného prostředí, jakož i kvalita staveb mohou být zajištěny právem životního prostředí. V každém případě Portugalská republika nemůže ani opravňovat ani kvalifikovat podnik v souladu se svým vnitrostátním právem tak, že naprosto nezohlední kvalifikace a schopnosti nabyté tímto podnikem v členském státě, ve kterém je usazen.
64. Komise konečně odkazuje na směrnici 2005/36, která ve své hlavě II zavedla zvláštní režim pro poskytování služeb. V této souvislosti si Portugalská republika zachovala možnost podmínit poskytování stavebních služeb jednoduchým předběžným ročním ohlášením v případě, že se poskytovatel služeb přestěhuje na její území, aniž stanovila jakékoliv jiné podmínky. V důsledku toho každá další dodatečná podmínka k předběžnému ročnímu ohlášení stanovenému v uvedené směrnici představuje neodůvodněné omezení volného pohybu služeb. Ve své replice Komise upřesňuje, že ve své žalobě netvrdila, že opatření, která má Portugalská republika přijmout, se týkají stanovením pouhého předběžného ročního ohlášení, ale že se omezila na upozornění tohoto členského státu na ustanovení směrnice 2005/36. I když předmětem této směrnice jsou regulovaná povolání, a nikoliv regulované hospodářské činnosti, podmínky pro přístup ke stavební činnosti stanovené dotčenou portugalskou právní úpravou, a zejména podmínka technické kapacity, zahrnují požadavky, které se týkají nejen podniku, ale rovněž jeho řídících pracovníků, jednatelů, techniků, odborníků, vedoucích prací a pracovníků. Krom toho je individuální podnik dotčen pravidly směrnice 2005/36 pokaždé, když relevantní hospodářská činnost může být přičtena osobě, pro kterou je tato činnost povoláním.
65. Portugalská republika vysvětluje, že legislativní nařízení č. 12/2004 stanoví právní režim pro výkon stavební činnosti, který stanoví, že přístup k této stavební činnosti je podmíněn udělením licence, čímž odpovídá právnímu režimu regulované hospodářské činnosti. Tvrdí, že tento režim nicméně nemůže být považován za překážku volnému pohybu služeb, protože dotčená ustanovení jsou odůvodněna důvody veřejného pořádku, zejména požadavkem zajistit strukturální pevnost a bezpečnost staveb, jakož i nezbytností chránit jednak životní prostředí a městské architektonické dědictví a jednak práva spotřebitelů a uživatelů staveb obecně, kterým by byla jinak způsobena nenahraditelná újma.
66. Portugalská republika se domnívá, že zejména podmínky zavedené uvedeným režimem jsou odůvodněny zvláštní situací stavební činnosti, která se vyznačuje škodlivými praktikami v běžném jednání podniků v tomto odvětví. V tomto ohledu odkazuje zejména na skutečnost, že stavební činnost a její řádný výkon jsou zásadní pro zajištění bezpečnosti a kvality života obyvatelstva, že se jedná o obzvláště komplexní činnost, která vykazuje zvýšený stupeň nebezpečí a vyznačuje se hromadným užíváním málo kvalifikované pracovní síly a že je tato činnost provázena fenoménem častého porušování zákonných povinností a podvody. Jednoduchost založení stavebního podniku by vedla k obecné praxi, podle které by podniky převzaly zisky z uzavřených obchodů a následně by zmizely bez vyplacení mezd pracovníkům či faktur dodavatelům, a tím by se vyhnuly povinnosti záruky za vykonané práce.
67. Portugalská republika má za to, že vzhledem k uvedeným vlastnostem stavební činnosti v Portugalsku a s ohledem na skutečnost, že čistě represivní prostředky nepostačují pro předcházení nenahraditelným škodám a újmám, je nezbytné regulovat tuto činnost. Jelikož jsou budovy věcmi s dlouhou životností, které mají významný dopad na územní plánování a život občanů, stavební činnost nemůže a nesmí být vykonávána volně, protože by to mohlo představovat riziko pro kvalitu architektonického dědictví, a v důsledku toho pro bezpečnost jeho uživatelů. Je tedy nezbytné stanovit minimální požadavky pro přístup k uvedené činnosti, aby se zajistilo, že všechny stavební podniky budou mít dostatečné kvalifikace a kapacity. Portugalská republika je krom toho vázána svou Ústavou, aby dbala na vhodnou úroveň ochrany práv a záruk, které stanoví pro občany a spotřebitele.
68. Portugalská republika uvádí, že je třeba zaručit minimální soulad mezi povinnostmi uloženými členským státům na základě článku 49 ES a jinými ustanoveními práva Unie. Odkazuje v této souvislosti zejména na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (Úř. věst. L 134, s. 1; Zvl. vyd. 06/07, s. 19) a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), které převážně sdílí stejný režim přístupu k dotyčným činnostem, jako je režim stanovený dotčenou právní úpravou. Krom toho se při soukromých stavbách konečný spotřebitel nachází ve slabším postavení než veřejná entita. Dotčený systém se týká právě ochrany spotřebitelů a soukromých entit vystupujících jako investoři a nacházejících se v zranitelné situaci. Ochrana spotřebitele přitom představuje základní politiku Unie, která je vyjádřena zejména v článku 153 ES.
69. Portugalská republika se domnívá, že zájmy, které se legislativní nařízení č. 12/2004 snaží chránit, spadají částečně pod veřejný pořádek a ve zbývající části představují naléhavé důvody obecného zájmu. Podmínky pro získání povolení k výkonu stavební činnosti stanovené uvedeným legislativním nařízením odpovídají všem požadavkům, které stanoví Soudní dvůr k tomu, aby mohly být považovány za odůvodněné. Používají se zejména nediskriminačním způsobem a jsou nezbytné a přiměřené ve vztahu k sledovaným cílům.
70. V této souvislosti Portugalská republika vysvětluje, že požadavek obchodní schopnosti má zejména za cíl zajistit poctivost podniku a jeho připravenost k výkonu stavební činnosti s ohledem na množství právních, smluvních a etických norem, které tato činnost zahrnuje, a zajistit zachování přípustného a obchodně poctivého jednání. Požadavek technické kapacity má zajistit, že stavební podniky budou zejména na technické a personální úrovni vybaveny lidskými zdroji, které budou mít vhodné kvalifikace pro práce, jež hodlají uskutečnit. Požadavek hospodářské a finanční kapacity má zejména zaručit solventnost podniků, jejich schopnost dodržet přijaté závazky a jejich řádnou a poctivou správu majetku a zájmů, jež jsou jim svěřeny, jakož i zabránit opuštění děl a kriminálním činům, ke kterým by mohlo dojít při výkonu činnosti.
71. Portugalská republika tvrdí, že s ohledem na důvody, které jsou podkladem pro normy stanovené legislativním nařízením č. 12/2004 a skutečnost, že stavebnictví je hospodářskou činností trvalé a dlouhodobé povahy, si není možné představit, že bude podnik zproštěn dodržování těchto norem, protože by to zničilo systém zavedený uvedeným legislativním nařízením a narušilo cíle, kterých se snaží dosáhnout. Pro ochranu spotřebitele je zejména nezbytné, aby podniky podléhaly jednotnému režimu, bez ohledu na intenzitu činnosti vykonávané hospodářskými subjekty, ať již tuzemskými nebo z jiného členského státu, protože jinak bude spotřebitel zatížen tím, že se bude střetávat s mnoha právními řády, jejichž právní úpravu nemůže znát.
72. Krom toho není možné mít za to, že legislativní nařízení č. 12/2004 porušuje článek 49 ES z toho pouhého důvodu, že nerozlišuje mezi poskytováním služeb a usazením. Výklad v tomto smyslu by byl ve zjevném rozporu s čl. 50 odst. 2 ES a nemůže být odvozen z judikatury Soudního dvora, a zejména výše uvedeného rozsudku Säger uplatněného Komisí.
73. Portugalská republika zpochybňuje, že její vnitrostátní právní předpisy nerozlišují mezi usazením stavebního podniku a poskytováním služeb takovým podnikem. Vysvětluje v tomto ohledu, že v souladu s portugalským zákoníkem obchodních společností musí obchodní společnost, která chce vykonávat stavební činnost pro dobu delší než rok, mít zastoupení a určit svého zástupce. Stavební podniky, které poskytují služby příležitostně po období nepřekračující rok, nejsou povinny mít zastoupení, ale musí pouze získat povolení vykonávat stavební činnost. Ve vnitrostátní právní úpravě tak došlo ke snahám, jež mají stanovit mechanismy pro přizpůsobení a ulehčení dodržení podmínek přístupu ke stavební činnosti podniky, které mají sídlo v jiném členském státě.
74. Dále v rozsahu, v němž má poskytovatel služeb možnost rozhodnout se nenechat si obnovit platnost povolení k výkonu stavební činnosti nebo je dokonce nechat zrušit, což by mělo za následek, že tento poskytovatel již nebude povinen dodržovat požadavky uložené legislativním nařízením č. 12/2004, jistě existuje skutečný rozdíl mezi poskytováním služeb a usazením.
75. Krom toho, pokud poskytovatel služeb podléhá v členském státě, kde je usazen, stejným podmínkám, jaké jsou stanoveny portugalskou právní úpravou, může to prokázat pro účely získání povolení k výkonu stavební činnosti v Portugalsku. V takovém případě získá toto povolení téměř automaticky, protože splňuje všechny požadované podmínky.
76. Nicméně s ohledem na rozdílnost právních řádů v Unii není možné mít za to, že pouhá skutečnost, že v členském státě existuje povolení, stačí k tomu, aby se bez splnění jakýchkoliv podmínek umožnilo poskytování služeb v jiných členských státech. Rovněž s ohledem na množství těchto právních řádů není možné od portugalských správních orgánů žádat, aby kontrolovaly úroveň ochrany poskytnutou v jiném členském státě, protože taková kontrola by se uskutečňovala příliš obtížně. Krom toho některé členské státy nemají v případě soukromých prací právní úpravu týkající se přístupu ke stavební činnosti.
77. Portugalská republika považuje za irelevantní odkaz Komise na směrnici 2005/36. Tato směrnice se totiž na toto řízení nepoužije, protože toto řízení zpochybňuje výkon regulované hospodářské činnosti, podléhající právnímu režimu přístupu z důvodů obecného zájmu, a nikoliv „povolání“ ve smyslu uvedené směrnice. Odborná kvalifikace představuje jen jeden z aspektů mezi mnoha dalšími podmínkami, kterým stavební podniky podléhají.
78. V téže souvislosti Portugalská republika tvrdí, že právní úprava výkonu stavební činnosti nebyla až do přijetí směrnice 2006/123 předmětem harmonizace na úrovni Unie. Domnívá se, že s ohledem na povinnosti zavedené touto směrnicí, jejíž lhůta pro provedení uplynula teprve dne 28. prosince 2009, není možné tvrdit, že tyto povinnosti vyplývají přímo ze Smlouvy. Konečně z důvodu provedení uvedené směrnice se v současné době posuzuje veškerá relevantní portugalská právní úprava týkající se téměř stovky regulovaných hospodářských činností, včetně stavební činnosti. Jelikož celá portugalská právní úprava bude tedy v nejbližší době změněná, toto řízení o nesplnění povinnosti bude mít v praxi malý účinek a mělo by být zastaveno.
79. Polská republika uvádí, že systém předchozího povolení k poskytování služeb udělovaného poskytovatelům z jiných členských států může být odůvodněn pouze výjimečně, jestliže je prokázáno, že kontrola prováděná v průběhu činnosti nebo následná kontrola nejsou dostatečně účinné. Přitom Portugalská republika ani neprokázala, že její systém povolení účinně přispívá ke zvýšení bezpečnosti ve stavebním odvětví ani nedoložila, že tento systém je nezbytný pro uskutečnění sledovaných cílů. Dosažení těchto cílů totiž může být zajištěno opatřeními, která by povolení podřizovala spíše konkrétní stavbu než samotnou stavební činnost. Taková opatření, provázená kontrolami stavebního postupu, by byla jednoznačně účinnější k zajištění kvality, dlouhé životnosti a bezpečnosti staveb, jakož i dodržení vnitrostátních právních a technických norem.
80. Podle Polské republiky dále z judikatury Soudního dvora vyplývá, že orgány hostitelského členského státu musí zohlednit požadavky, které hospodářské subjekty nebo jejich zaměstnanci již splňují ve svém členském státě původu. Nicméně Portugalská republika tím, že používá stejná ustanovení na vnitrostátní podniky a na podniky usazené v jiných členských státech, nezohledňuje podmínky, které poskytovatelé již splňují v členském státě usazení. Krom toho se Portugalská republika nemůže dovolávat neznalosti ustanovení jiných členských států a rozdílných platných právních úprav, aby odůvodnila omezení volného pohybu služeb.
– Závěry Soudního dvora
81. Úvodem je třeba připomenout, že z ustálené judikatury vyplývá, že existence nesplnění povinnosti se musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu (viz zejména rozsudky ze dne 14. července 2005, Komise v. Německo, C‑433/03, Sb. rozh. s. I‑6985, bod 32, a ze dne 26. listopadu 2009, Komise v. Itálie, C‑13/09, bod 9). Dále podle stejně tak ustálené judikatury je Komise jako jediná příslušná k rozhodnutí o tom, zda je účelné zahájit řízení o nesplnění povinnosti a na základě jakého konání či opomenutí přičitatelného dotyčnému členskému státu má být toto řízení zahájeno (viz zejména rozsudky ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Belgie, C‑471/98, Recueil s. I‑9681, bod 39, a ze dne 12. listopadu 2009, Komise v. Řecko, C‑199/07, Sb. rozh. s. I‑10669, bod 23).
82. Z toho vyplývá, že musí být odmítnut argument Portugalské republiky, podle kterého má toto řízení o nesplnění povinnosti v praxi malý užitek a mělo by být zastaveno z důvodu, že portugalská právní úprava bude v blízké době změněna za účelem provedení směrnice 2006/123.
83. Pokud jde o slučitelnost dotčeného vnitrostátního režimu s článkem 49 ES, podle ustálené judikatury vyžaduje tento článek nejen odstranění jakékoli diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoli omezení, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li toto omezení takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními (viz zejména rozsudek ze dne 5. března 2009, Kattner Stahlbau, C‑350/07, Sb. rozh. s. I‑1513, bod 78 a citovaná judikatura).
84. Soudní dvůr tak opakovaně rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, podle které poskytování určitých služeb na tuzemském území podnikem se sídlem v jiném členském státě podléhá vydání správního povolení, představuje omezení volného pohybu služeb (viz zejména výše uvedený rozsudek Säger, bod 14; rozsudky ze dne 9. srpna 1994, Vander Elst, C‑43/93, Recueil, s. I‑3803, bod 15; ze dne 9. března 2000, Komise v. Belgie, C‑355/98, Recueil s. I‑1221, bod 35, a ze dne 29. dubna 2004, Komise v. Portugalsko, C‑171/02, Recueil s. I‑5645, bod 60).
85. Krom toho skutečnost, na kterou poukázala Portugalská republika, že dokončení poskytování stavebních služeb potřebuje obecně určitý čas a z toho důvodu se může ukázat jako složité rozlišovat mezi těmito službami a situací, ve které je poskytovatel skutečně usazen v hostitelském členském státě, nemá v žádném případě za důsledek nutné vyloučení uvedených služeb z působnosti článku 49 ES. Soudní dvůr tak již konstatoval, že tento článek za hrnuje rovněž služby, jejichž poskytování trvá po značně dlouhé období, dokonce i několik let, přičemž uvedl jako příklad zejména služby poskytované v rámci stavby velké budovy (viz rozsudek ze dne 11. prosince 2003, Schnitzer, C‑215/01, Recueil s. I‑14847, bod 30).
86. Z výše uvedené judikatury jednoznačně vyplývá, že režim, který zavádí legislativní nařízení č. 12/2004 a na základě kterého musí i podniky, jež jsou již legálně usazeny v jiném členském státě, získat předtím, než mohou v Portugalsku dočasně poskytovat stavební služby, od portugalských správních orgánů povolení osvědčující jejich oprávnění pro druh služeb, jež chtějí vykonávat, představuje omezení volného pohybu služeb.
87. Pokud jde o argument uplatněný Portugalskou republikou a vycházející ze skutečnosti, že ustanovení týkající se volného pohybu služeb stanovená směrnicí 2006/123 se ještě nepoužijí na toto řízení, stačí uvést, že podle ustálené judikatury může být omezení článku 49 ES i v případě neexistence harmonizačních opatření odůvodněno pouze právní úpravou, která se zakládá na naléhavých důvodech obecného zájmu a vztahuje se na všechny osoby nebo podniky vykonávající svoji činnost na území hostitelského členského státu, a to v rozsahu, v němž tento zájem není chráněn pravidly, kterým poskytovatel podléhá v členském státě usazení, a pokud je tato právní úprava způsobilá k tomu, aby zajistila dosažení sledovaného cíle, a nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro jeho dosažení (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 3. října 2000, Corsten, C‑58/98, Recueil s. I‑7919, bod 35; ze dne 9. listopadu 2006, Komise v. Belgie, C‑433/04, Sb. rozh. s. I‑10653, bod 33, a ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo, C‑490/04, Sb. rozh. s. I‑6095, bod 64, jakož i citovaná judikatura).
88. Dále je třeba uvést, že zejména obecná povinnost uvedená v čl.16 odst. 1 této směrnice, na základě které členské státy zajistí přístup k činnosti poskytování služeb a výkon této činnosti na svém území tím, že podřídí tento přístup nebo výkon pouze nediskriminačním a objektivně odůvodněným požadavkům, vyplývá přímo z článku 49 ES.
89. Pokud jde o otázku, zda je omezení volného pohybu služeb vyplývající z dotčeného vnitrostátního režimu, který se bez rozdílu použije na všechny stavební podniky činné na portugalském území, objektivně odůvodněné naléhavými důvody obecného zájmu, je třeba nejprve konstatovat, že důvody uplatněné v tomto ohledu Portugalskou republikou, a sice požadavek zajistit strukturální pevnost a bezpečnost staveb a chránit životní prostředí, městské architektonické dědictví, jakož i spotřebitele a uživatele budov, představují skutečně takové důvody (viz rovněž výše uvedené rozsudky Corsten, bod 38, a Schnitzer, bod 35), aniž by bylo nezbytné pro potřeby této věci určit, zda některé z těchto důvodů spadají, jak to tvrdí Portugalská republika, pod pojem veřejného pořádku.
90. Nicméně jak vyplývá zejména z šestého a dvacátého sedmého bodu odůvodnění směrnice 2005/36 zákonodárce Unie při jejím přijetí již zohlednil uvedené požadavky, které tak ustanovení této směrnice odrážejí.
91. Podle čl. 5 odst. 1 této směrnice přitom členské státy nemohou z žádného důvodu vztahujícího se k odborné kvalifikaci omezit volné poskytování služeb, je-li poskytovatel služby v souladu se zákonem usazen v členském státě, ve kterém je povolání regulováno. Takový poskytovatel může tedy poskytovat své služby v jiném členském státě pod svým původním profesním označením a nemusí žádat o uznání své kvalifikace. Jestliže dotčené povolání není v členském státě usazení regulováno, poskytovatel musí prokázat dva roky odborné praxe.
92. Podle čl. 7 odst. 1 a 2 uvedené směrnice může hostitelský členský stát od poskytovatele vyžadovat, aby před prvním poskytnutím služeb na jeho území učinil předběžné ohlášení a připojil k němu zejména informace týkající se pojistného krytí s ohledem na odpovědnost při výkonu povolání a jiné dokumenty, jako je doklad o jeho státní příslušností, o jeho usazení v souladu se zákonem a o jeho odborné kvalifikaci. Nicméně doklad o neexistenci odsouzení za spáchání trestného činu může být vyžadován pouze pro povolání související s bezpečností, tam kde je to vyžadováno od státních příslušníků hostitelského členského státu.
93. Článek 7 odst. 4 stanoví omezenou výjimku z těchto zásad pro regulovaná povolání, která mají důsledky pro veřejné zdraví nebo bezpečnost a na která se nevztahuje automatické uznávání podle hlavy III kapitoly III směrnice 2005/36. Pouze pro tato povolání může příslušný orgán hostitelského členského státu zkontrolovat odbornou kvalifikaci poskytovatele služeb, je-li účelem tohoto ověření předejít vážnému poškození zdraví nebo bezpečnosti příjemce služby a pokud toto ověření nepřekračuje meze toho, co je za tímto účelem nezbytné.
94. Dále směrnice 2005/36 zavedla ve svém článku 8 správní spolupráci, podle které mohou příslušné orgány hostitelského členského státu pro každé poskytnutí služeb požádat příslušné orgány členského státu usazení, aby jim poskytly informace o usazení poskytovatele služeb v souladu s právními předpisy, o jeho bezúhonnosti a o tom, že neexistují žádné disciplinární nebo trestněprávní sankce profesní povahy. Konečně, aby byly více chráněny zájmy příjemce služby, článek 9 této směrnice umožňuje hostitelskému členskému státu od poskytovatele požadovat, aby příjemci poskytl určité informace, mezi než patří zejména informace týkající se pojistného krytí s ohledem na odpovědnost při výkonu povolání.
95. Portugalská republika nezpochybňuje, že požadavky vyplývající z režimu zavedeného legislativním nařízením č. 12/2004 překračují to, co je stanoveno v hlavě II směrnice 2005/36. Nicméně tento členský stát zpochybňuje použitelnost této směrnice na uvedený režim z důvodu, že tento režim se netýká regulovaného povolání, ale regulované hospodářské činnosti.
96. V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že existuje přímý vztah, ba dokonce určité překrývání, mezi výkonem činnosti ve stavebním odvětví a výkonem povolání vztahujících se k tomuto odvětví a že regulace těchto povolání může být považována za součást regulace uvedené činnosti.
97. Dále je třeba uvést, že stavební podnik, který chce poskytovat své služby v Portugalsku, musí na základě dotčeného vnitrostátního režimu k tomu, aby byl zařazen a obdržel povolení, splňovat podmínky, které se vztahují nejen k samotnému podniku, ale rovněž k jeho řídícím pracovníkům a jeho zaměstnancům obecně. Technická kapacita podniku tak není hodnocena jen na základě jeho organizační struktury, počtu zaměstnanců, vlastnictví nezbytných technických prostředků a jeho vlastní skutečné praxe, ale i v závislosti na úrovni znalostí, specializace a praxe jeho zaměstnanců. Krom toho obchodní schopnost podniku musí být zejména prokázána výpisem z trestního rejstříku podnikatele a statutárních orgánů společnosti.
98. Konečně je třeba poznamenat, že články 16 a 17 směrnice 2005/36 ve spojení se seznamem I v její příloze IV, a zejména oddíl 40 uvedený v tomto seznamu, odkazují na „činnosti“ v odvětví stavebnictví a inženýrství.
99. Nicméně, i když není třeba pro účely tohoto řízení o nesplnění povinnosti určit, v jaké míře se směrnice 2005/36 použije na dotčený vnitrostátní režim a zda je tento režim slučitelný s uvedenou směrnicí, jelikož Komise v tomto ohledu neslučitelnost neuplatnila, je nutno konstatovat, že tento režim v každém případě překračuje meze toho, co je nezbytné pro dosažení uvedených cílů.
100. Jak již bylo připomenuto v bodě 87 tohoto rozsudku, omezení článku 49 ES je možné odůvodnit pouze v rozsahu, v němž obecný zájem, který se vnitrostátní předpisy snaží chránit, není chráněn pravidly, kterým poskytovatel podléhá v členském státě usazení. Soudní dvůr tak zejména rozhodl, že vnitrostátní povolovací režim překračuje meze toho, co je nezbytné, pokud požadavky, kterými je vydání povolení podmíněné, zdvojují rovnocenné doklady a záruky vyžadované v členském státě usazení, přičemž z toho zejména vyvodil povinnost hostitelského členského státu zohlednit kontroly a ověření, které se již uskutečnily v členském státě usazení (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 17. prosince 1981, Webb, 279/80, Recueil s. 3305, bod 20; ze dne 4. prosince 1986, Komise v. Německo, 205/84, Recueil s. 3755, bod 47; výše uvedený rozsudek Komise v. Belgie, bod 38, jakož i výše uvedený rozsudek Komise v. Portugalsko, body 60 a 66).
101. Tím, že daný vnitrostátní režim, a zejména legislativní nařízení č. 12/2004, požaduje od stavebních podniků usazených v jiném členském státě, aby splnily všechny podmínky, které ukládá pro získání povolení k výkonu činnosti ve stavebním odvětví v Portugalsku, přitom tento režim vylučuje, aby byly náležitě zohledněny rovnocenné povinnosti, kterým takový podnik podléhá v členském státě usazení a kontroly již v tomto ohledu uskutečněné orgány tohoto členského státu.
102. Toto zjištění není vyvráceno skutečností, že portugalský zákoník obchodních společností ukládá povinnost zřídit zastoupení a stanovit zástupce jen obchodním společnostem, které chtějí vykonávat své činnosti v Portugalsku po dobu delší než rok. Taková povinnost se pouze připojuje k povinnosti získat předchozí povolení podle všech podmínek uložených legislativním nařízením č. 12/2004 a vynětí z této povinnosti tedy vůbec nevede k tomu, že se pro účely udělení tohoto povolení zohlední rovnocenné povinnosti, které jsou vyžadovány a kontrolovány členským státem usazení.
103. Stejně tak nemá význam ani skutečnost, kterou rovněž uplatnila Portugalská republika, že poskytovatel služeb má možnost nenechat si obnovit platnost povolení či registrace nebo je nechat zrušit a osvobodit se tak od povinnosti dodržovat požadavky uložené uvedeným legislativním nařízením. I když má poskytovatel služeb zjevně vždy možnost ukončit své činnosti na portugalském území, výklad článku 49 ES ve smyslu, že pouhá existence této možnosti stačí k tomu, aby se překážka volného pohybu služeb považovala za přiměřenou, by zbavil toto ustanovení jakéhokoliv užitečného účinku.
104. V rozsahu, v němž Portugalská republika uvádí, že v praxi omezeně hodnotí oprávnění, která podnik získal v jiném členském státě, je třeba nejprve konstatovat, že z vysvětlení poskytnutých v této souvislosti Portugalskou republikou v jejích spisech účastníka řízení a na jednání vyplývá, že skutečnosti, které již byly kontrolovány v členském státě usazení, uznává jako důkaz pouze v rozsahu, v němž portugalské orgány dospějí po úplné věcné kontrole těchto skutečností k závěru, že uvedený podnik zcela splňuje podmínky uložené legislativním nařízením č. 12/2004. Přitom tímto postupem Portugalská republika nezohledňuje rovnocenné důkazy a záruky vyžadované a kontrolované v členském státě usazení, ale omezuje se na to, že podnikům poskytuje možnost znovu předložit při podání žádosti o získání povolení nebo registrace skutečnosti, které již předložily orgánům členského státu usazení.
105. Dále je třeba uvést, že na jednání se Portugalská republika odvolávala na obtíže svých správních orgánů kontrolovat vlastnosti osvědčení a povolení vydaných jinými členskými státy, které vyplývají z množství a různorodosti režimů existujících v různých členských státech, a v této souvislosti výslovně prohlásila, že akceptuje pouze skutečnosti, které mohou prokázat praxi a technickou kapacitu pokud jde o konkrétní práce. Z judikatury připomenuté v bodě 100 tohoto rozsudku nicméně vyplývá, že tyto obtíže, které v určitém stupni existují ve všech odvětvích činnosti, pro která nebyly podmínky přístupu harmonizovány na úrovni Unie, nemohou členský stát zprostit povinnosti zabránit tomu, aby vydání povolení pro poskytovatele již usazeného v jiném členském státě podléhalo požadavkům, které zdvojují rovnocenné doklady a záruky požadované v členském státě usazení.
106. Konečně v odpovědi na otázku Soudního dvora na jednání, která se týkala toho, zda je praxe omezeného hodnocení osvědčení a oprávnění nabytých v jiných členských státech, jak ji uskutečňují portugalské orgány, zakotvena v právní úpravě, Portugalská republika vysvětlila, že legislativní nařízení č. 12/2004 v tomto ohledu neobsahuje zvláštní ustanovení, ale vnitrostátní správní řád stanoví pravidla, která ukládají správním orgánům povinnost splnit určité kroky a hodnotit všechny skutečnosti a doklady předložené žadatelem.
107. V tomto ohledu je třeba připomenout, že k tomu, aby byl režim předchozího udělení správního povolení oprávněný, přestože se odchyluje od základní svobody, musí se podle ustálené judikatury zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která zajišťují, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány stanoveny dostatečné meze (viz zejména rozsudek ze dne 10. března 2009, Hartlauer, C‑169/07, Sb. rozh. s. I‑1721, bod 64 a citovaná judikatura). Ve zvláštním kontextu řízení o vydání povolení nebo dokladu o registraci, které závisí na hodnocení řady velmi specifických kritérií zahrnujícím provádění posudků a pro které legislativní nařízení č. 12/2004 krom toho stanoví zvláštní ustanovení, přitom nemůže tak obecné pravidlo, jako je to, na které odkazuje Portugalská republika, stanovit dostatečné meze pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány.
108. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba určit, že Portugalská republika tím, že vyžadovala od poskytovatelů stavebních služeb usazených v jiném členském státě splnění všech podmínek, které dotčený vnitrostátní režim, a zejména legislativní nařízení č. 12/2004, ukládá pro získání povolení vykonávat činnost ve stavebním odvětví v Portugalsku a tím, že tak vyloučila, aby byly náležitě zohledněny rovnocenné povinnosti, kterým tito poskytovatelé podléhají v členském státě, ve kterém jsou usazeni, jakož i kontroly již v tomto ohledu uskutečněné orgány uvedeného členského státu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES.
K nákladům řízení
109. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala po Portugalské republice náhradu nákladů řízení a posledně uvedená neměla ve věci úspěch, je důvodné jí uložit náhradu nákladů řízení.
110. V souladu s čl. 69 odst. 4 jednacího řádu ponese Polská republika vlastní náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Portugalská republika tím, že vyžadovala od poskytovatelů stavebních služeb usazených v jiném členském státě splnění všech podmínek, které dotčený vnitrostátní režim, a zejména legislativní nařízení č. 12/2004, ukládá pro získání povolení vykonávat činnost ve stavebním odvětví v Portugalsku, a tím, že tak vyloučila, aby byly náležitě zohledněny rovnocenné povinnosti, kterým tito poskytovatelé podléhají v členském státě, ve kterém jsou usazeni, jakož i kontroly již v tomto ohledu uskutečněné orgány uvedeného členského státu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES.
2) Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
3) Polská republika ponese vlastní náklady řízení.