Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 8 mei 2025 (1)
Zaak C‑698/23 P
Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS)
tegen
Europees Parlement
Raad van de Europese Unie,
in tegenwoordigheid van:
Bondsrepubliek Duitsland
Franse Republiek
Europese Commissie
„ Hogere voorziening – Institutioneel recht – Verwerking van persoonsgegevens door het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) – Verordening (EU) 2016/794 – Verordening (EU) 2022/991 – Institutionele prerogatieven van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) – Beroep tot nietigverklaring – Procesbevoegdheid – Artikel 263 VWEU ”
1.        Deze hogere voorziening betreft de beschikking van het Gerecht van 6 september 2023, EDPS/Parlement en Raad(2), waarbij het beroep van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS) tot nietigverklaring van de artikelen 74 bis en 74 ter van verordening (EU) 2016/794(3), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/991(4), niet-ontvankelijk is verklaard.
2.        In zijn beroep bij het Gerecht had de EDPS aangevoerd dat de bestreden bepalingen bepaalde gegevensbeschermingspraktijken van het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol), waartegen de EDPS zich in een besluit van 3 januari 2022 had gekeerd, met terugwerkende kracht legaliseren.
3.        Volgens de EDPS wordt de doeltreffendheid van zijn besluit van 3 januari 2022 tegen Europol de facto tenietgedaan door de herziening van verordening 2016/794 bij verordening 2022/991. Volgens de EDPS schenden de nieuwe bepalingen(5) zijn onafhankelijkheid en doen zij afbreuk aan zijn bevoegdheden als toezichthouder.
4.        In de bestreden beschikking heeft het Gerecht, samengevat, geoordeeld dat de EDPS:
–        niet de procesbevoegdheid geniet die artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU toekent aan de lidstaten en aan bepaalde instellingen van de Unie;
–        de geldigheid van de litigieuze overgangsbepalingen alleen kan betwisten indien hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU, hetgeen hier niet het geval is.
I.      Voorgeschiedenis van het geding
5.        De voorgeschiedenis van het geding wordt uiteengezet in de punten 2 tot en met 13 van de bestreden beschikking, waarvan ik hier de volgende weergeef:
„2      Na een onderzoek op eigen initiatief en een aanmaningsbesluit van 17 september 2020 heeft de EDPS op 3 januari 2022 krachtens artikel 43, lid 3, onder e), van de oorspronkelijke Europol-verordening een besluit vastgesteld ten aanzien van [Europol]. Daarin heeft de EDPS vastgesteld dat ,[h]et door Europol ingediende actieplan [...], doordat daarin was voorzien in de continue opslag van datasets zonder categorisering, niet [inging] op de in het aanmaningsbesluit van 17 september 2020 vastgestelde inbreuk’ en dat ,[d]e verwerking door Europol van datasets zonder categorisering [...] met als enig doel het opvragen van relevante informatie overeenkomstig artikel 18, leden 3 en 5, en bijlage II.B van de [oorspronkelijke] Europol-verordening[(6)], alsmede de beginselen van minimale gegevensverwerking en opslagbeperking van gegevens ([a]rtikel 28, lid 1, onder c) en e), van de [oorspronkelijke] Europol-verordening), niet langer [mocht] duren dan zes maanden vanaf de datum van ontvangst van de bijdrage’.
3      Ter ondersteuning van deze redenering heeft de EDPS met name aangevoerd dat ,[b]ij gebreke van een uitdrukkelijke wettelijke bepaling waarin de bewaringstermijn van de daartoe verwerkte persoonsgegevens wordt vastgesteld, [...] artikel 18, lid 6, van de [oorspronkelijke Europol-]verordening naar analogie [moest] worden uitgelegd’[(7)].
4      Uit het besluit van 3 januari 2022 volgt dus dat de EDPS Europol in wezen heeft gelast om voor elke bijdrage die vanaf 4 januari 2022 werd ontvangen binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum van ontvangst van die bijdrage en binnen een termijn van twaalf maanden voor de datasets die bestonden op 3 januari 2022, over te gaan tot de indeling van de betrokkenen in categorieën in de zin van artikel 18, lid 5, van de oorspronkelijke Europol-verordening. Na afloop van die termijnen moest Europol die gegevens wissen.
[...]
8      Op 8 juni 2022 hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie de gewijzigde Europol-verordening vastgesteld. De formulering van de artikelen 74 bis en 74 ter is in deze verordening bevestigd.
9      Deze bepalingen voorzien in wezen in de voorwaarden waaronder Europol binnen een bepaalde termijn de datasets waarover het op het tijdstip van inwerkingtreding van de gewijzigde Europol-verordening beschikte, dient te categoriseren, en zij regelen de voorwaarden en procedures waaronder de verwerking van persoonsgegevens die geen betrekking hebben op de in bijlage II bij de gewijzigde Europol-verordening vermelde categorieën betrokkenen en die vóór 28 juni 2022 aan Europol zijn doorgegeven, is toegestaan ter ondersteuning van een lopend strafrechtelijk onderzoek.
[...]
10      Aangezien de EDPS van mening was dat zijn besluit van 3 januari 2022 en de artikelen 74 bis en 74 ter van de gewijzigde Europol-verordening niet dezelfde strekking hadden, heeft hij op 15 juni 2022 het Parlement, de Raad en de Commissie verzocht om hem documenten te verstrekken over het bestaan van een verband tussen de bepalingen van de gewijzigde Europol-verordening en de eerdere uitoefening van zijn controlebevoegdheden. Het Parlement en de Raad hebben op dit verzoek geantwoord bij brieven van respectievelijk 12 juli en 25 juli 2022.
11      In document nr. 5370/22 van de Raad van 24 januari 2022 betreffende de voorbereiding van de trialoog wordt opgemerkt dat ,[h]et recente besluit van de [EDPS], dat operationele gevolgen kan hebben voor het optreden van Europol, bevestigt dat de verordening snel moet worden vastgesteld’, dat ,[h]et voorzitterschap de delegaties [heeft] voorgesteld een nieuw artikel 74 [bis] in te voeren dat tot doel heeft de situatie van de gegevens waarover Europol momenteel beschikt verder te verduidelijken, met name in de context van bovengenoemd besluit van de EDPS van 3 januari 2022’ en dat ‚een groot aantal delegaties tijdens de vergadering van 19 januari [2022] de beginselen van dit voorstel heeft verwelkomd, maar dat een goedkeuring door het comité is vereist gezien zijn recente presentatie en het belang van dit onderwerp na het besluit van de EDPS’.
12      Bij brief van 15 juli 2022 heeft de EDPS Europol gevraagd of, gelet op de artikelen 74 bis en 74 ter van de gewijzigde Europol-verordening, zijn besluit van 3 januari 2022 nog steeds werd uitgevoerd, dan wel of Europol van mening was dat die artikelen de strekking van dat besluit hadden vervangen of gewijzigd.
13      Bij brief van 22 augustus 2022 heeft Europol de EDPS in wezen geantwoord dat [het] bepaalde punten van het besluit van 3 januari 2022 bleef uitvoeren, maar dat [het] zich in dat stadium niet kon uitlaten over de situatie op 3 januari 2023 en over de indiening van nieuwe uitvoeringsverslagen in het kader van dat besluit. In deze brief wordt ook melding gemaakt van het feit dat de artikelen 74 bis en 74 ter van de gewijzigde Europol-verordening niet waren toegepast op bepaalde bijdragen die waren gewist.”
II.    Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
6.        In zijn beroep bij het Gerecht heeft de EDPS verzocht om nietigverklaring van de litigieuze overgangsbepalingen.
7.        Het Parlement heeft het Gerecht in zijn verweerschrift verzocht het beroep te verwerpen.
8.        De Raad van zijn kant heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep opgeworpen, om „twee redenen. [...] [T]en eerste dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat de EDPS niet wordt genoemd in artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU of in het arrest van 22 mei 1990, Parlement/Raad[(8)], en ten tweede dat de EDPS niet rechtstreeks en individueel wordt geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU”(9).
9.        Tegen deze exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft de EDPS het volgende ingebracht:
–        „Wat de ontvankelijkheid van zijn beroep betreft [...] ten eerste in hoofdorde [...] dat zijn bevoegdheid om krachtens artikel 263 VWEU een beroep tot nietigverklaring in te stellen haar rechtvaardiging vindt in de noodzaak om over een rechtsmiddel te beschikken ter verdediging van zijn institutionele prerogatieven, meer bepaald zijn onafhankelijkheid als toezichthoudende autoriteit krachtens artikel 8, lid 3, van het Handvest [van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‚Handvest’)], en in het institutionele evenwicht tussen de rol van de toezichthoudende autoriteiten en die van de wetgever. In dit verband voert de EDPS aan dat hij procesbevoegdheid heeft op grond van de – in casu naar analogie toe te passen – rechtspraak die voortvloeit uit het arrest [Parlement/Raad], aangezien uit dat arrest blijkt dat de bescherming van de institutionele prerogatieven een instelling bij wijze van uitzondering in staat stelt deze prerogatieven te verdedigen zonder dat zij hoeft te voldoen aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden die krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU op natuurlijke of rechtspersonen van toepassing zijn.”(10)
–        „[I]n ondergeschikte orde [...] dat hij rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de bestreden bepalingen en dat hij een duidelijk en actueel belang heeft bij de nietigverklaring ervan”(11).
10.      Het Gerecht heeft het beroep van de EDPS niet-ontvankelijk verklaard op de volgende gronden:
–        In de eerste plaats is de EDPS – hoewel hij een orgaan van de Unie met een bijzondere status is – geen instelling van de Unie en behoort hij noch tot de in artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU bedoelde partijen die beroep kunnen instellen, noch tot de in artikel 13, lid 1, VEU vermelde instellingen.
–        In de tweede plaats wordt, wat betreft de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest Parlement/Raad waarop de EDPS zich beroept, de daarin erkende procesbevoegdheid van het Parlement verklaard door de noodzaak om de leemte op te vullen die indertijd bestond door het ontbreken van rechtsmiddelen om op te komen tegen handelingen van andere instellingen die afbreuk konden doen aan de prerogatieven van het Parlement. De EDPS kan evenwel, als een bij een handeling van afgeleid recht opgericht orgaan dat kan worden gelijkgesteld met een rechtspersoon, een beroep tot nietigverklaring instellen op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
–        In de derde plaats kan de EDPS, als orgaan van de Unie, worden gelijkgesteld met een rechtspersoon in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, zodat hij als zodanig een beroep tot nietigverklaring tegen de litigieuze overgangsbepalingen kan instellen voor zover deze hem rechtstreeks en individueel raken.
–        Wat dit laatste aangaat, wijzigen de litigieuze overgangsbepalingen weliswaar de wettelijke regeling voor de bescherming van gegevens waarop de EDPS toezicht houdt, maar doen zij geen afbreuk aan de aard of de omvang van de bevoegdheden die hem door het Unierecht zijn toegekend, zodat niet is voldaan aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid.
–        Aangezien de bestreden bepalingen niet rechtstreeks van invloed zijn op de rechtspositie van de EDPS en de voorwaarden van rechtstreekse geraaktheid en individuele geraaktheid cumulatief zijn, is het Gerecht tot de slotsom gekomen dat het beroep deels niet-ontvankelijk en deels kennelijk niet-ontvankelijk moest worden verklaard.
III. Hogere voorziening en procedure bij het Hof
11.      In zijn hogere voorziening vordert de EDPS:
–        vernietiging van de bestreden beschikking;
–        nietigverklaring van de litigieuze overgangsbepalingen;
–        verwijzing van de verwerende partijen in eerste aanleg in de kosten.
12.      De EDPS formuleert in zijn hogere voorziening een primair en een subsidiair middel:
–        In hoofdorde voert hij
aan dat inbreuk is gemaakt op het beginsel van institutioneel evenwicht in de zin van het arrest Parlement/Raad en op zijn recht op een doeltreffende voorziening in rechte ter bescherming van zijn prerogatief van onafhankelijkheid.
–        Subsidiair stelt hij dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat hij niet rechtstreeks wordt geraakt door de litigieuze overgangsbepalingen, zoals wordt vereist door artikel 263, vierde alinea, VWEU.
13.      Het Parlement concludeert tot:
–        afwijzing van de hogere voorziening;
–        verwijzing van de EDPS in de kosten.
14.      De Raad verzoekt:
–        de hogere voorziening kennelijk niet-ontvankelijk of, subsidiair, kennelijk ongegrond te verklaren;
–        de EDPS te verwijzen in de kosten.
15.      De Franse Republiek en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend ter ondersteuning van de standpunten van het Parlement en de Raad.
16.      Na de indiening van conclusies van repliek respectievelijk dupliek heeft op 11 maart 2025 een terechtzitting plaatsgevonden, waar de EDPS, het Parlement, de Raad en de Commissie zijn verschenen.
IV.    Beoordeling
A.      Primair middel van de hogere voorziening
1.      Argumenten van partijen
a)      Ontvankelijkheid
17.      De Raad betoogt dat dit middel niet-ontvankelijk is aangezien de EDPS slechts zijn argumenten in eerste aanleg herhaalt en te kennen geeft zich niet te kunnen vinden in de bestreden beschikking, zonder de aangevoerde onjuiste rechtsopvattingen duidelijk te identificeren.
18.      De EDPS repliceert dat hij de litigieuze punten in zijn hogere voorziening specifiek heeft geïdentificeerd en dat hij in deze aanleg opkomt tegen de uitlegging van het Unierecht door het Gerecht, waarvan de motivering volgens hem bovendien tekortschiet.
b)      Ten gronde
19.      De EDPS betoogt dat het Gerecht hem de bevoegdheid had moeten toekennen om de litigieuze overgangsbepalingen aan te vechten, ongeacht de vereisten van artikel 263, vierde alinea, VWEU, aangezien anders een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in de zin van artikel 8, lid 3, van het Handvest het recht wordt ontnomen om zich tot een rechterlijke instantie te wenden teneinde het institutionele evenwicht te bewaren.
20.      Ter ondersteuning van deze vordering verwijst de EDPS naar het arrest Parlement/Raad, dat het Gerecht irrelevant heeft geacht om redenen die volgens de EDPS ongegrond zijn. Net als het Parlement in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, beschikt de EDPS momenteel over geen enkel rechtsmiddel waarmee hij zijn door artikel 8, lid 3, van het Handvest gewaarborgde onafhankelijkheid, die een essentiële voorwaarde voor de bescherming van persoonsgegevens is, kan verdedigen.
21.      Volgens de EDPS kan het feit dat hij rechtspersoonlijkheid heeft, anders dan het Parlement in het geval van het arrest Parlement/Raad, hem niet de mogelijkheid ontnemen om zijn onafhankelijkheid te verdedigen, waaraan onherroepelijk afbreuk wordt gedaan door de terugwerkende kracht van de litigieuze overgangsbepalingen.
22.      Doorslaggevend is volgens de EDPS dat, zoals het Hof heeft verklaard, de integriteit van het bij de Verdragen ingestelde systeem van bevoegdheidsverdeling wordt gewaarborgd. Dit postulaat vereist, vanwege het beginsel van evenwicht van bevoegdheden, dat naast de instellingen ook een orgaan als de EDPS de nodige rechtsmiddelen ter beschikking staan.
23.      Het feit dat het Gerecht de mogelijkheden van beroep in rechte waarover de EDPS kan beschikken, heeft gereduceerd tot de rechtsgang van artikel 263, vierde alinea, VWEU, heeft volgens hem een leemte gecreëerd in het rechtsstelsel dat door de Verdragen in het leven is geroepen. Alleen een algemene en autonome procesbevoegdheid kan de bescherming in rechte van de prerogatieven van de EDPS in alle omstandigheden waarborgen, zonder afhankelijk te zijn van de vervulling van voorwaarden zoals die van artikel 263, vierde alinea, VWEU, waaraan slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden is voldaan. De onafhankelijkheid van de EDPS kan worden aangetast door maatregelen die hem niet rechtstreeks en individueel raken, maar wel een risico van „geanticipeerde gehoorzaamheid” in de hand kunnen werken.
24.      De EDPS verwijt het Gerecht ook ervan te zijn uitgegaan dat hij aanspraak maakt op een „voorrecht” om iedere wetgeving inzake de verwerking van persoonsgegevens ter discussie te stellen. Het enige wat de EDPS nastreeft, is echter erkenning van zijn recht om het prerogatief van zijn onafhankelijkheid te verdedigen, in de zin van het arrest Parlement/Raad, en om in die strikte zin in zeer specifieke omstandigheden te kunnen opkomen tegen de inhoud van een bepaalde wetgevingshandeling.
25.      Het Parlement en de Raad, daarin gesteund door de Commissie en de Franse regering, betogen dat het primaire middel van de hogere voorziening moet worden afgewezen aangezien de EDPS geen beroep tot nietigverklaring kan instellen buiten de in artikel 263, vierde alinea, VWEU vastgestelde voorwaarden.
26.      Naar de mening van het Parlement en de Raad laten de bewoordingen van artikel 263 VWEU geen enkele ruimte voor twijfel: volgens de wil van de opstellers van de Verdragen behoort de EDPS niet tot de kring van degenen die bevoegd zijn om een beroep tot nietigverklaring in te stellen zonder aan de voorwaarden van de vierde alinea van dat artikel te hoeven voldoen.
27.      De Raad wijst het bestaan van de door de EDPS aangevoerde leemte van de hand en stelt dat toewijzing van de vordering van de EDPS deze in staat zou stellen om in potentie elke wetgevingshandeling op het gebied van gegevensbescherming aan te vechten, waardoor het moeilijker zou worden om wetgeving op dat gebied te wijzigen.
28.      Het Parlement, de Raad en de Commissie onderschrijven de uitlegging van het arrest Parlement/Raad door het Gerecht. Zij wijzen erop dat de Verdragen de EDPS (een orgaan van afgeleid recht dat is belast met een deel van het toezicht op de naleving van het Unierecht inzake gegevensbescherming) geen prerogatief verlenen dat vergelijkbaar is met het prerogatief dat in die zaak aan de orde was.
29.      De Commissie voert aan dat de door de EDPS voorgestane uitlegging zou kunnen worden toegepast op alle organen en instanties van de Unie, ten detrimente van de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Deze voorwaarden, uitgelegd in het licht van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, staan – ook zonder dat aan de EDPS een rechtstreekse en algemene procesbevoegdheid hoeft te worden toegekend – niet in de weg aan de behoorlijke bescherming van persoonsgegevens, die het uiteindelijke doel is van de aan de EDPS verleende onafhankelijkheid.
30.      Het Parlement stelt dat er überhaupt geen sprake is van aantasting van de onafhankelijkheid van de EDPS, maar van een rechtmatige uitoefening van de wetgevingsbevoegdheid om het regelgevingskader voor de bescherming van persoonsgegevens te wijzigen.
2.      Beoordeling
a)      Ontvankelijkheid
31.      Anders dan de Raad, ben ik niet van opvatting dat het primaire middel niet-ontvankelijk is.
32.      Het is juist dat een hogere voorziening die slechts een herhaling of een letterlijke weergave vormt van de voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten, niet voldoet aan de motiveringseisen van artikel 168, lid 1, onder d), en artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.(12)
33.      Volgens het arrest Duitsland/Commissie „[kunnen] [d]e in eerste aanleg onderzochte rechtspunten [...] in hogere voorziening evenwel opnieuw worden behandeld wanneer een rekwirant de uitlegging of toepassing van het Unierecht door het Gerecht betwist”(13).
34.      Dat is in casu het geval. De EDPS herhaalt weliswaar de argumenten die hij in eerste aanleg heeft aangevoerd om de ontvankelijkheid van zijn beroep tot nietigverklaring te rechtvaardigen, maar doet dat om nu de door het Gerecht gegeven uitlegging van artikel 263 VWEU te bekritiseren. De EDPS identificeert (en bekritiseert) de gronden van de bestreden beschikking en vermeldt nauwkeurig de juridische argumenten die zijn vordering ondersteunen.
b)      Ten gronde
35.      In de punten 26 tot en met 35 van de bestreden beschikking wordt uiteengezet waarom de EDPS volgens het Gerecht geen beroep kan instellen zonder aan de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU te voldoen.
36.      Het Gerecht benadrukt dat de EDPS niet behoort tot de instellingen die krachtens artikel 263 VWEU uitdrukkelijk bevoegd zijn om a) beroep in te stellen wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid (tweede alinea), en b) beroep in te stellen ter vrijwaring van hun prerogatieven (derde alinea, die alleen betrekking heeft op bepaalde instellingen).
37.      De aldus met procesbevoegdheid uitgeruste partijen zijn concreet:
–        de lidstaten, het Parlement, de Raad en de Commissie, waaraan artikel 263, tweede alinea, VWEU algemene procesbevoegdheid verleent;
–        de Rekenkamer, de Europese Centrale Bank en het Comité van de Regio’s, die krachtens artikel 263, derde alinea, VWEU beroep kunnen instellen ter vrijwaring van hun eigen prerogatieven.
38.      De EDPS is niet een van de in artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU genoemde partijen en is evenmin opgenomen in de lijst van instellingen van artikel 13, lid 1, VEU. Met uitzondering van het Comité van de Regio’s zijn dat dezelfde instellingen als die waaraan het VWEU de procesbevoegdheid heeft verleend die de EDPS, die op deze lijst ontbreekt, thans nastreeft.(14)
39.      De EDPS is een orgaan van de Unie dat is opgericht bij een handeling van afgeleid recht.(15) Als zodanig, en in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof, kan de EDPS niet worden geacht te vallen onder het begrip „instellingen”, dat volgens artikel 13, lid 1, VEU verwijst naar een specifieke lijst van entiteiten waarvan de organen en instanties van de Unie geen deel uitmaken.(16)
40.      Volgens artikel 263, eerste alinea, in fine, VWEU is „de wettigheid [...] van de handelingen van de organen of instanties van de Unie waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van derden worden beoogd” onderworpen aan toetsing door het Hof. Deze organen en instanties behoren echter niet tot de partijen die krachtens artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU bevoegd zijn om te procederen voor het Hof.
41.      Het betreft hier een doelbewuste uitsluiting, aangezien, zoals het Gerecht terecht opmerkt, uit het feit dat het Comité van de Regio’s is toegevoegd aan de in artikel 263, derde alinea, VWEU bedoelde verzoekende partijen, blijkt dat „de opstellers van het Verdrag weliswaar andere subjecten dan de instellingen hebben opgenomen in de lijst van personen die krachtens deze bepaling bevoegd zijn hun prerogatieven te verdedigen, maar ervoor hebben gekozen de EDPS niet op te nemen”(17).
42.      De EDPS is een onafhankelijke autoriteit die er volgens artikel 16, lid 2, VWEU op moet toezien dat de instellingen, organen en instanties van de Unie zelf de voorschriften van de Unie op dit gebied naleven.(18) Dit maakt de EDPS tot een onafhankelijk orgaan van de Unie, maar niet tot een instelling van de Unie.
43.      De EDPS heeft zich, om de nieuwe bepalingen aan te vechten, niet tot het Hof gewend, zoals hij had moeten doen indien hij een instelling van de Unie was geweest. Krachtens artikel 51, onder b), van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie is de bevoegdheid om kennis te nemen van de in artikel 263 VWEU bedoelde beroepen die tegen een wetgevingshandeling zijn ingesteld door een instelling van de Unie, voorbehouden aan het Hof. Uit die handelwijze blijkt dat de EDPS zichzelf niet als een instelling van de Unie beschouwt.
44.      Wat door de EDPS wordt betwist, zijn veeleer de argumenten waarmee het Gerecht de analoge toepassing van het arrest Parlement/Raad verwerpt, die worden uiteengezet in de punten 38 tot en met 55 van de bestreden beschikking.
45.      De EDPS lijkt derhalve, althans impliciet, te aanvaarden dat artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU uitmondt in de in de bestreden beschikking gegeven oplossing. Nochtans is de EDPS van mening dat, gelet op de letterlijke bewoordingen van die twee bepalingen, de overwegingen die het Hof er in het arrest Parlement/Raad toe hebben gebracht om de destijds ter discussie staande procesbevoegdheid van het Parlement te erkennen, moeten prevaleren.
46.      Ik deel evenwel het standpunt van het Gerecht op dit punt.
47.      Zijn lezing van het arrest Parlement/Raad heeft het Gerecht ertoe gebracht „eraan [te] herinner[en]”
dat in dat arrest „het Hof [...] heeft vastgesteld dat de tekst van artikel 173 EEG-Verdrag het Parlement geen enkele mogelijkheid bood om voor de Unierechter op te komen tegen handelingen van andere instellingen die afbreuk konden doen aan zijn eigen prerogatieven, en ervoor heeft gekozen om deze leemte in te vullen met een beroep op het algemene beginsel van institutioneel evenwicht”(19).
48.      In het arrest Parlement/Raad heeft het Hof verklaard dat:
–        De prerogatieven van het Parlement „vormen [...] een van de elementen van het door de Verdragen tot stand gebrachte institutionele evenwicht. De Verdragen hebben [...] een stelsel van verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende instellingen van de [Unie] ingevoerd, waarbij aan iedere instelling binnen de institutionele structuur van de [Unie] ter verwezenlijking van aan de [Unie] opgedragen doelstellingen haar eigen taak wordt toebedeeld.”(20)
–        Het Hof moest „de handhaving van het institutionele evenwicht en bijgevolg het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de prerogatieven van het Parlement kunnen verzekeren, wanneer het Parlement zich te dien einde tot het Hof wendt met een rechtsgang die is afgestemd op het nagestreefde doel”(21).
–        Met het oog op die verplichting diende het Hof zelf „de volledige toepassing van de bepalingen van de Verdragen, betreffende het institutionele evenwicht, te verzekeren en [...] ervoor te zorgen dat, evenals dit voor de andere instellingen geldt, de prerogatieven van het Parlement niet worden aangetast zonder dat het een van de in de Verdragen voorziene mogelijkheden van beroep in rechte tot zijn beschikking heeft, die zeker en doeltreffend kan worden aangewend”(22).
–        „De omstandigheid dat in de Verdragen een bepaling ontbreekt[] die het Parlement het recht verleent om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, kan een procedurele leemte vormen, maar kan niet afdoen aan het fundamentele belang van de handhaving en de eerbiediging van het in de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen neergelegde institutionele evenwicht.”(23)
49.      Daarom heeft het Hof erkend dat „een beroep dat het Parlement bij het Hof instelt tegen een handeling van de Raad of de Commissie, ontvankelijk [is], mits dit beroep slechts strekt tot eerbiediging van zijn prerogatieven en slechts berust op middelen die aan een schending van deze prerogatieven zijn ontleend”(24).
50.      De omstandigheden van de EDPS verschillen sterk van die van het Parlement ten tijde van het arrest Parlement/Raad.
51.      In de eerste plaats wordt in het arrest Parlement/Raad verwezen naar het institutionele evenwicht met betrekking tot de verdeling van de bevoegdheden „tussen de verschillende instellingen van de [Unie]”. De EDPS is geen instelling van de Unie, zoals ik reeds heb uiteengezet.
52.      In de tweede plaats kon het Parlement in het scenario van het arrest Parlement/Raad slechts beschikken over „ondoeltreffende of onzekere” rechtsgangen om zijn prerogatieven te verdedigen. In casu staat de EDPS daarentegen een doeltreffend en zeker rechtsmiddel ter beschikking. De EDPS verklaart(25) te kunnen aantonen dat hij voldoet aan de voorwaarden voor procesbevoegdheid van artikel 263, vierde alinea, VWEU.(26)
53.      Door die mogelijkheid juist in deze zaak te erkennen, ontkracht de EDPS grotendeels zijn eerste middel in hogere voorziening, voor zover het de toepassing van de uit het arrest Parlement/Raad voortvloeiende rechtspraak betreft. Dat arrest had, zoals uiteengezet, als uitgangspunt dat het Parlement doeltreffende en zekere rechtsmiddelen ontbeerde.
54.      Daarbij doet het er niet toe of er al dan niet andere situaties zijn waarin de EDPS, ook indien afbreuk aan zijn prerogatieven wordt gedaan, geen recht op toegang tot het Hof op de voet van artikel 263, vierde alinea, VWEU zou hebben.(27) Ongeacht of situaties zoals die waarop de EDPS wijst zich al dan niet kunnen voordoen, is hier enkel het concrete en reële geval dat voor het Gerecht is gebracht van belang. Alleen met betrekking tot deze zaak moet worden vastgesteld of de EDPS voldoet aan de voorwaarden om de litigieuze overgangsbepalingen te kunnen aanvechten.
55.      Kort gezegd heeft de EDPS in mijn opvatting geen procesbevoegdheid op de voet van artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU en dient zijn primaire middel in hogere voorziening derhalve te worden afgewezen.
B.      Subsidiair middel in hogere voorziening
1.      Argumenten van partijen
a)      Ontvankelijkheid
56.      De Raad stelt dat dit middel eveneens niet-ontvankelijk is, om dezelfde redenen die ertoe zouden moeten leiden dat het primaire middel niet-ontvankelijk wordt verklaard.
b)      Ten gronde
57.      De EDPS bekritiseert om te beginnen het gebrek aan duidelijkheid van de punten 76 en 77 van de bestreden beschikking, waarin wordt verklaard dat het besluit van 3 januari 2022 „een administratief besluit [is] dat geen invloed kan hebben op wetgevingshandelingen zoals de [GEV], en de inhoud ervan niet kan aantasten” en dat, „[h]oewel de bestreden bepalingen een wijziging aanbrengen in het toepasselijke rechtskader waarop de EDPS toezicht moet houden, en zij niet volledig dezelfde strekking hebben als het besluit van 3 januari 2022, [...] zij [...] als zodanig zijn rechtspositie niet [aantasten]”.
58.      Volgens de EDPS geeft het Gerecht hiermee op twee punten blijk van een onjuiste rechtsopvatting. In de eerste plaats gaat het Gerecht eraan voorbij dat de uitoefening van de bevoegdheden van de EDPS rechtszekerheid vereist en dat die bevoegdheden zijn geschaad door de vaststelling van maatregelen met terugwerkende kracht. In de tweede plaats laat het Gerecht na te erkennen dat de litigieuze overgangsbepalingen beogen de bestaande gevolgen van een specifiek besluit te neutraliseren en derhalve gericht zijn aan de EDPS en Europol.
59.      Volgens de EDPS is het precies de terugwerkende kracht van de litigieuze overgangsbepalingen die afbreuk doet aan zijn onafhankelijkheid, die op generlei wijze zou worden aangetast indien de wetswijziging pro futuro van toepassing zou zijn.
60.      De EDPS voegt daaraan toe dat die bepalingen hem ook op een specifieke wijze raken bij de uitoefening van zijn toezichthoudende taken op het gebied van gegevensbescherming. Het gaat hier om persoonsgegevens waarvan de bescherming in het gedrang wordt gebracht door overgangsbepalingen die, juist om die reden, noodzakelijkerwijs de EDPS zelf aangaan.
61.      Het Parlement en de Raad, gesteund door de Commissie en de Franse regering, onderschrijven in wezen de argumenten van het Gerecht.
62.      Specifiek betoogt het Parlement dat aan de EDPS in strijd met artikel 263 VWEU de status van bevoorrechte verzoeker zou worden toegekend indien zou worden aanvaard dat hij rechtstreeks wordt geraakt door een wijziging van bepalingen die reeds door hem
zijn toegepast. In dezelfde geest waarschuwt de Franse regering dat dit het criterium van rechtstreekse geraaktheid zou uithollen.
2.      Beoordeling
a)      Ontvankelijkheid
63.      De gronden die ik heb aangevoerd om de door de Raad verdedigde niet-ontvankelijkheid van het primaire middel in hogere voorziening te verwerpen, kunnen worden uitgebreid naar het subsidiaire middel.
b)      Ten gronde
64.      Het Gerecht en de in deze procedure interveniërende instellingen zijn het erover eens dat de EDPS niet beschikt over de procesbevoegdheid waarin artikel 263, tweede en derde alinea, VWEU voorziet (bevoorrechte procesbevoegdheid). Ook zijn zij het erover eens dat de procesbevoegdheid van de EDPS is onderworpen aan de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Tot zover kan ik mij vinden in hun redenering.
65.      Waar ik mij echter niet in kan vinden, is dat de EDPS in casu niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
66.      De door de EDPS nagestreefde bevoorrechte procesbevoegdheid is weliswaar uitgesloten, maar de aard van de toezichthoudende taken ten aanzien van de gegevensbeschermingswetgeving die aan dit orgaan zijn toevertrouwd, lijkt er mijns inziens voor te pleiten om zijn gewone procesbevoegdheid niet al te strikt uit te leggen.
67.      Waar ik eerder heb verklaard dat de EDPS niet de hoedanigheid van instelling van de Unie heeft, moet ik nu onderstrepen dat hij een belangrijke, in het VWEU verankerde taak uitoefent, die erin bestaat om ervoor te zorgen dat de instellingen, organen en instanties van de Unie de voorschriften inzake de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens naleven. De uitoefening van deze taak, in de vorm van het instellen van beroep bij de rechterlijke instanties van de Unie, zou niet zonder zeer gegronde redenen mogen worden belemmerd.
68.      Om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten, zou zelfs een restrictieve uitlegging van de vereisten van artikel 263, vierde alinea, VWEU het in mijn optiek mogelijk maken om de EDPS de procesbevoegdheid toe te kennen die hem in de bestreden beschikking is ontzegd.
69.      De oplossing die ik bepleit, impliceert niet dat ik de grond van het beroep tot nietigverklaring prejudicieer. In het stadium van het onderzoek van de ontvankelijkheid van een beroep hoeft niet te worden vooruitgelopen op de oplossing ten gronde: het volstaat om na te gaan of de verzoeker afdoende heeft uiteengezet waarom de litigieuze bepaling gevolgen kan hebben voor zijn rechtspositie.(28)
70.      Het Gerecht heeft van de hand gewezen dat de litigieuze overgangsbepalingen de EDPS rechtstreeks raken, zoals door artikel 263, vierde alinea, VWEU wordt vereist, enerzijds omdat die bepalingen weliswaar de regeling waarop de EDPS toezicht moet houden hebben gewijzigd, maar niet de eigen bevoegdheden van de EDPS(29), en anderzijds omdat deze bepalingen Europol „een zekere beoordelingsmarge” laten.(30)
71.      De benadering die het Gerecht heeft gekozen bij het uiteenzetten van de criteria om te bepalen of er sprake is van „rechtstreekse geraaktheid”, is in beginsel juist. Het Hof heeft herhaaldelijk verklaard dat voor het aanvechten van een specifieke maatregel aan twee cumulatieve voorwaarden moet zijn voldaan: „Ten eerste moet de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van de particulier, en ten tweede moet hij aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laten, omdat de uitvoering zuiver automatisch geschiedt en alleen uit de regelgeving van de Unie voortvloeit zonder de toepassing van andere uitvoeringsbepalingen”.(31)
72.      Bij de beoordeling van de vraag of de litigieuze overgangsbepalingen in casu gevolgen hebben voor de rechtspositie van de EDPS, meen ik echter dat het Gerecht zich in feite niet uitspreekt over de ontvankelijkheid, maar over het beroep ten gronde: de voornaamste overwegingen van het Gerecht hebben betrekking op de mogelijke gevolgen van de litigieuze overgangsbepalingen voor de onafhankelijkheid van de EDPS. Met name heeft het Gerecht verworpen dat de (veronderstelde) terugwerkende kracht van de litigieuze overgangsbepalingen afbreuk kan doen aan de onafhankelijkheid van de EDPS.
73.      Naar mijn mening bestond de taak van het Gerecht er in deze fase van de procedure enkel in om na te gaan of de EDPS afdoende (dat wil zeggen op redelijkerwijs aannemelijke wijze) had uiteengezet waarom die bepalingen dat gevolg konden hebben.
74.      Iets vergelijkbaars kan worden opgemerkt met betrekking tot de tweede van de genoemde voorwaarden: het Gerecht stelt vast dat de litigieuze overgangsbepalingen Europol een beoordelingsmarge laten om te beslissen „of de verwerking van bepaalde gegevens al dan niet wordt voortgezet”, waaruit het Gerecht afleidt dat „[d]e uitvoering ervan [...] niet zuiver automatisch [gebeurt]”(32).
75.      Het Gerecht verwerpt het argument van de EDPS (betreffende de gevolgen van de uitoefening van die beoordelingsmarge in verband met zijn besluit van 3 januari 2022) en verklaart dat „de bestreden bepalingen de EDPS niet beletten om naar eigen goeddunken zijn eigen bevoegdheden uit te oefenen”(33).
76.      Deze laatste vaststelling stuit echter op twee bezwaren:
–        Enerzijds wordt hiermee nogmaals het debat ten gronde beslecht aangezien in de fase van de ontvankelijkheidsbeoordeling wordt vooruitgelopen op de rechtsgevolgen die de litigieuze overgangsbepalingen sorteren voor de positie van degene die die bepalingen wil aanvechten.(34) Het Gerecht beslecht dat debat ook door ruimte te laten voor de theoretische mogelijkheid dat Europol op een bepaalde manier handelt, terwijl uit het antwoord dat Europol op 22 augustus 2022(35) aan de EDPS heeft gegeven, feitelijk kan worden opgemaakt dat Europol niet langer uitvoering gaf aan althans een deel van het besluit van de EDPS van 3 januari 2022.
–        Anderzijds verschuift het Gerecht het probleem naar de eventuele respons van de EDPS op (toekomstige) besluiten van Europol, terwijl de doorslaggevende vraag voor de beslechting van het geschil was of de litigieuze overgangsbepalingen op zichzelf en ad hoc prevaleerden boven eerder door de EDPS genomen individuele besluiten die waren gericht tegen bepaalde gedragingen, ook in het verleden, van Europol. Onder die omstandigheden was het verdedigbaar dat de toegekende „beoordelingsmarge” Europol eo ipso toestond om het besluit van de EDPS van 3 januari 2022 niet na te leven.
77.      Niettegenstaande het voorgaande ben ik er niet heel zeker van dat het vereiste van de beoordelingsmarge in de omstandigheden van deze zaak moet worden betrokken op het gedrag van Europol. Indien, zoals ik het zie, de litigieuze overgangsbepalingen de EDPS rechtstreeks en, zoals we zullen zien, ook individueel raken, is dat omdat zij rechtsgevolgen sorteren in een specifiek besluit van de EDPS en in die zin aan hem zijn gericht. De EDPS beschikte over geen enkele manoeuvreerruimte met betrekking tot het voorwerp van dat besluit aangezien zijn gedrag krachtens de litigieuze overgangsbepalingen dwingend in overeenstemming moest zijn met wat uit die bepalingen voortvloeide.
78.      In mijn ogen volgt uit de uiteenzetting van de feiten door de EDPS en uit het feitenrelaas in de bestreden beschikking dat de litigieuze overgangsbepalingen de EDPS rechtstreeks raakten. Of zij hem raakten door inbreuk te maken op zijn bevoegdheden dan wel door afbreuk te doen aan zijn onafhankelijkheid vormt, zoals gezegd, de vraag ten gronde die de EDPS voor het Gerecht heeft opgeworpen.
79.      De tegenspraak tussen de inhoud van het besluit van de EDPS van 3 januari 2022 en die van de litigieuze overgangsbepalingen toont aan dat het op zijn minst legitiem was om te verdedigen dat de wetgever bij de gewijzigde Europol-verordening een besluit van de EDPS, dat definitief was geworden – Europol had er geen beroep tegen aangetekend –, wilde „corrigeren”.
80.      Dat blijkt immers uit het volgende:
–        De EDPS had Europol gelast om binnen een termijn van twaalf maanden over te gaan tot de categorisering van de datasets die op 3 januari 2022 in zijn bezit waren.
–        De litigieuze overgangsbepalingen a) verlengden de termijn waarbinnen Europol de gegevens die op de datum van inwerkingtreding ervan (28 juni 2022) in zijn bezit waren, diende te categoriseren, tot 18 maanden, welke termijn ook weer verlengbaar was, en b) regelden de voorwaarden en procedures waaronder de verwerking van persoonsgegevens die geen betrekking hebben op de in bijlage II bij de OEV vermelde categorieën betrokkenen en die vóór 28 juni 2022 aan Europol zijn doorgegeven, is toegestaan ter ondersteuning van een lopend strafrechtelijk onderzoek.
81.      De EDPS verzekert met klem dat hij niet pretendeert de bevoegdheid te hebben om op te komen tegen elke wijziging van het wetgevingskader dat de inhoud van zijn taken regelt. Sterker nog, de EDPS geeft zonder meer toe, zoals hij ter terechtzitting heeft gedaan, dat hij geen enkel bezwaar tegen de nieuwe regeling zou hebben indien deze enkel pro futuro van toepassing zou zijn.
82.      Volgens de EDPS raakt de wijziging hem in casu echter in zoverre dat daarbij de inhoud wordt gewijzigd van een besluit dat eerder door hem overeenkomstig de geldende regeling is vastgesteld en dat al definitief is, waardoor een risico van geanticipeerde gehoorzaamheid ontstaat, dat afbreuk kan doen aan zijn onafhankelijkheid.
83.      Er kan worden betwist, zoals het Parlement doet, dat de litigieuze overgangsbepalingen terugwerkende kracht hebben. Tevens kan de vraag worden opgeworpen of die bepalingen, ook indien wordt aanvaard dat zij terugwerkende kracht hebben, een nadelig effect op de onafhankelijkheid van de EDPS hebben. In algemene zin ben ik van mening dat wanneer de wetgever de materiële inhoud wijzigt van bepalingen die door een bestuursorgaan moeten worden toegepast, dit op zichzelf geen afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van dat orgaan.(36)
84.      Ik blijf er echter bij dat dit de vraag ten gronde is die de EDPS aan de orde heeft gesteld met zijn beroep tot nietigverklaring en die niet uit de weg mag worden gegaan door deze op voorhand negatief te beantwoorden. Het Gerecht loopt vooruit op zijn inhoudelijke motivering betreffende de vordering ten gronde van de EDPS, als fundament voor de beslissing om het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk te verklaren.
85.      Het ad-hockarakter van de litigieuze overgangsbepalingen brengt mee dat ook de voorwaarde van individuele geraaktheid kan worden geacht te zijn vervuld, een aspect waarover het Gerecht zich weliswaar niet heeft uitgesproken, maar dat in deze aanleg niet kan worden genegeerd.(37)
86.      De individuele geraaktheid blijkt mijns inziens louter al uit de beschrijving van de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van de litigieuze overgangsbepalingen heeft geleid. Het Gerecht heeft deze procedure gedetailleerd uiteengezet in de punten 5 tot en met 11 van de bestreden beschikking.
87.      In die punten kan worden gelezen dat de wetgevingsprocedure is aangevangen vóór de vaststelling van het besluit van de EDPS van 3 januari 2022, te weten op 9 december 2020 met de indiening door de Commissie van een voorstel tot wijziging van de OEV. In advies 4/2021(38) heeft de EDPS zelf, met enkele voorbehouden, zijn steun uitgesproken voor dat voorstel.
88.      Het is niet zonder betekenis dat de litigieuze overgangsbepalingen zijn toegevoegd kort na de vaststelling van het besluit van de EDPS van 3 januari 2022, namelijk op 1 februari 2022, na de laatste trialoogonderhandeling. Alles wijst erop dat de oorsprong van deze opneming is te vinden in document nr. 5370/22 van de Raad van 24 januari 2022 betreffende de voorbereiding van de trialoog.(39) Daarin wordt opgemerkt dat:
–        „[h]et recente besluit van de [EDPS], dat operationele gevolgen kan hebben voor het optreden van Europol, bevestigt dat de verordening snel moet worden vastgesteld”;
–        „[h]et voorzitterschap de delegaties [heeft] voorgesteld een nieuw artikel 74 [bis] in te voeren dat tot doel heeft de situatie van de gegevens waarover Europol momenteel beschikt verder te verduidelijken, met name in de context van bovengenoemd besluit van de EDPS van 3 januari 2022”, en
–        „een groot aantal delegaties tijdens de vergadering van 19 januari [2022] de beginselen van dit voorstel heeft verwelkomd, maar dat een goedkeuring door het comité is vereist gezien zijn recente presentatie en het belang van dit onderwerp na het besluit van de EDPS”(40).
89.      Het valt moeilijk te ontkennen dat de litigieuze overgangsbepalingen een respons vormen op de maatregel in het besluit van de EDPS van 3 januari 2022 en bijgevolg individueel aan de EDPS zijn gericht. Het betreft regels die, gegeven de uitdaging die voortvloeide uit dat besluit van de EDPS, dat niet meer aanvechtbaar was omdat het definitief was geworden, de inhoud en de gevolgen ervan proberen te ondervangen.
90.      Ik zie niet hoe in deze omstandigheden kan worden aanvaard dat de EDPS niet rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de litigieuze overgangsbepalingen, wanneer daarmee specifiek wordt beoogd een individueel besluit van de EDPS zelf, dat reeds definitief is, te dwarsbomen.
91.      De EDPS is belast met het toezien op en het verzekeren van de toepassing van de bepalingen van verordening (EU) 2018/1725(41) „en van elk ander besluit van de Unie betreffende de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door een instelling of orgaan van de Unie”(42).
92.      Indien de EDPS bij het uitoefenen van die bevoegdheid een bepaalde handelwijze oplegt aan een orgaan van de Unie en er vervolgens, in reactie op dat besluit (dat definitief is geworden), een regel wordt vastgesteld die er specifiek op is gericht om dat besluit te neutraliseren, meen ik dat de EDPS de mogelijkheid moet hebben om zich tot de rechterlijke instanties van de Unie te wenden voor een toetsing van de geldigheid van de (nieuwe) regel.
93.      Zonder vooruit te lopen op de door EDPS voor het Gerecht opgeworpen vraag ten gronde inzake de geldigheid van de litigieuze overgangsbepalingen, ben ik al met al van mening dat die bepalingen de EDPS in voldoende mate raken om hem de procesbevoegdheid toe te kennen die hem in de bestreden beschikking is ontzegd.
C.      Afdoening van de zaak
94.      Volgens artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie moet, indien de hogere voorziening gegrond wordt verklaard, de beslissing van het Gerecht worden vernietigd en kan het Hof zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.
95.      De EDPS verzoekt het Hof zich definitief uit te spreken over de in eerste aanleg opgeworpen vraag ten gronde.
96.      Mijns inziens is de stand van het geding niet zodanig dat het Hof het kan afdoen. Dit wordt in feite erkend door de EDPS zelf, die verzoekt dat er „een onherroepelijk arrest wordt gewezen nadat alle partijen in de gelegenheid zijn gesteld opmerkingen te maken over elk aspect van de zaak”(43).
97.      Het debat in eerste aanleg heeft zich toegespitst op de ontvankelijkheid van het door de EDPS ingestelde beroep tegen de litigieuze overgangsbepalingen. Hoewel deze kwestie, zoals ik hierboven heb uiteengezet, is opgelost in die zin dat er is vooruitgelopen op de beoordeling van bepaalde elementen van de vraag ten gronde, is er over deze vraag niet omstandig
gedebatteerd, maar slechts met het oog op een beslissing over de door het Parlement en de Raad betwiste procesbevoegdheid van de EDPS. Bijgevolg moet de zaak naar het Gerecht worden terugverwezen voor afdoening na een passend contradictoir debat.
D.      Kosten
98.      Ingevolge artikel 184 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dienen het Parlement en de Raad op vordering van de EDPS te worden verwezen in de kosten van de procedure, terwijl de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek hun eigen kosten moeten dragen.
V.      Conclusie
99.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om:
–        de hogere voorziening toe te wijzen;
–        de beschikking van het Gerecht van 6 september 2023, EDPS/Parlement en Raad (T‑578/22, EU:T:2023:522), te vernietigen;
–        overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, de zaak voor afdoening terug te verwijzen naar het Gerecht;
–        het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie te verwijzen in de kosten, en
–        de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek te verwijzen in hun eigen kosten.
1      Oorspronkelijke taal: Spaans.
2      Zaak T‑578/22, EU:C:2023:522 (hierna: „bestreden beschikking”).
3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en tot vervanging en intrekking van de besluiten 2009/371/JBZ, 2009/934/JBZ, 2009/935/JBZ, 2009/936/JBZ en 2009/968/JBZ van de Raad (PB 2016, L 135, blz. 53) (hierna: „oorspronkelijke Europol-verordening” of „OEV”).
4      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2022 wat betreft de samenwerking van Europol met particuliere partijen, de verwerking van persoonsgegevens door Europol ter ondersteuning van strafrechtelijke onderzoeken, en de rol van Europol bij onderzoek en innovatie (PB 2022, L 169, blz. 1).
Hierna noem ik de versie van de OEV die uit deze wijziging voortvloeit „gewijzigde Europol-verordening” of „GEV”.
5      Het gaat om twee overgangsbepalingen (artikel 74 bis en artikel 74 ter; hierna: „litigieuze overgangsbepalingen”) die, voor zover hier van belang, betrekking hebben op respectievelijk de verwerking van persoonsgegevens ter ondersteuning van een lopend strafrechtelijk onderzoek en de verwerking van persoonsgegevens die in het bezit van Europol zijn.
6      In artikel 18 („Doeleinden van gegevensverwerking”), leden 3 en 5, OEV werd bepaald:
„3. Verwerking met het oog op de in lid 2, onder c), bedoelde operationele analyses vindt plaats door middel van operationele-analyseprojecten, waarvoor de volgende specifieke voorzorgsmaatregelen gelden:
a)      voor elk operationele-analyseproject omschrijft de uitvoerend directeur het specifieke doel, de categorieën van persoonsgegevens en de categorieën van betrokkenen, de deelnemers, de duur van de opslag en de voorwaarden voor toegang, overdracht en gebruik van de betrokken gegevens en stelt de raad van bestuur en de EDPS daarvan in kennis;
b)      persoonsgegevens kunnen alleen worden verzameld met het oog op het verwezenlijken van het doel van het vermelde operationele-analyseproject. Wanneer duidelijk wordt dat persoonsgegevens relevant kunnen zijn voor een ander operationele-analyseproject, kunnen die persoonsgegevens alleen verder worden verwerkt voor zover die verdere verwerking noodzakelijk en evenredig is en de persoonsgegevens verenigbaar zijn met de bepalingen van punt a) die op het andere operationele-analyseproject van toepassing zijn;
c)      alleen bevoegd personeel kan de gegevens van het betrokken project raadplegen en verwerken.
[...]
5. De categorieën persoonsgegevens en de categorieën betrokkenen wier gegevens voor elk van de in lid 2 bedoelde doeleinden mogen worden verzameld en verwerkt, zijn opgenomen in bijlage II.”
7      Artikel 18, lid 6, OEV luidde als volgt: „Europol kan gegevens tijdelijk verwerken om te bepalen of zij relevant zijn voor zijn taken en voor de in lid 2 bedoelde doeleinden. De raad van bestuur, op voorstel van de uitvoerend directeur en na raadpleging van de EDPS, geeft een nadere omschrijving van de voorwaarden voor de verwerking van die gegevens, met name met betrekking tot de toegang tot en het gebruik van de gegevens, alsmede tot de termijnen voor het bewaren en verwijderen van de gegevens, die ten hoogste zes maanden [mogen] bedragen, met inachtneming van de in artikel 28 bedoelde beginselen.”
8      Tussenarrest van 22 mei 1990, Parlement/Raad (C‑70/88, EU:C:1990:217; hierna: „arrest Parlement/Raad”).
9      Punt 23 van de bestreden beschikking.
10      Punt 21 van de bestreden beschikking.
11      Punt 22 van de bestreden beschikking.
12      Arrest van 17 december 2020, Duitsland/Commissie (C‑475/19 P en C‑688/19 P, EU:C:2020:1036, punt 33; hierna: „arrest Duitsland/Commissie”), ingeroepen door de Raad.
13      Loc. ult. cit. en aldaar aangehaalde rechtspraak.
14      Zoals het Gerecht opmerkt in punt 27 van de bestreden beschikking.
15      Artikel 41, lid 1, van verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 2001, L 8, blz. 1).
16      Punt 29 van de bestreden beschikking, onder verwijzing naar het arrest van 14 juli 2022, Italië en Comune di Milano/Raad en Parlement (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau) (C‑106/19 en C‑232/19, EU:C:2022:568, punten 113 en 116).
17      Punt 32 van de bestreden beschikking.
18      In punt 33 van de bestreden beschikking wordt het als volgt verwoord: „[D]e status van de EDPS als onafhankelijke toezichthoudende autoriteit wordt vermeld in artikel 16, lid 2, VWEU, waarin wordt bepaald dat op de naleving van de regels inzake de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie toezicht wordt uitgeoefend door onafhankelijke autoriteiten, alsook in artikel 8, lid 3, van het Handvest, waarin wordt bepaald dat een onafhankelijke autoriteit erop toeziet dat de regels inzake de bescherming van persoonsgegevens worden nageleefd”.
19      Punt 41 van de bestreden beschikking. In het arrest Parlement/Raad (punt 16) werd erkend dat de verschillende rechtsgangen die in het arrest Parlement/Raad (302/87, EU:C:1988:461) van 27 september 1988 waren aangemerkt als toereikend om door de Raad of de Commissie verrichte handelingen die inbreuk maken op de prerogatieven van het Parlement te laten toetsen door het Hof, „ondoeltreffend of onzeker” konden blijken.
20      Arrest Parlement/Raad, punt 21.
21      Arrest Parlement/Raad, punt 23.
22      Arrest Parlement/Raad, punt 25.
23      Arrest Parlement/Raad, punt 26.
24      Arrest Parlement/Raad, punt 27. Cursivering van mij.
25      Punt 30 van zijn verzoekschrift in hogere voorziening.
26      Vanuit dit oogpunt is het irrelevant dat, zoals de EDPS stelt, de vervulling van deze voorwaarden een gevolg is van de „zeer uitzonderlijke” omstandigheden van de onderhavige zaak.
27      Punten 32 en 33 van zijn verzoekschrift in hogere voorziening.
28      Arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 47): „Voor zover de voorwaarde inzake rechtstreekse geraaktheid vereist dat de bestreden handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoeker, moet de Unierechter immers nagaan of de verzoeker afdoende heeft uiteengezet waarom het besluit van de Commissie hem in een nadelige concurrentiepositie kan brengen en bijgevolg gevolgen kan hebben voor zijn rechtspositie.” Cursivering van mij.
29      Punt 74 van de bestreden beschikking.
30      Punt 78 van de bestreden beschikking.
31      Onder meer arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punten 43 en 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32      Punten 80 en 82 van de bestreden beschikking.
33      Punt 83 van de bestreden beschikking.
34      Arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35      Punt 13 van de bestreden beschikking.
36      Ter terechtzitting heeft een uitgebreide discussie plaatsgevonden over deze vraag, die mijns inziens tot het materiële onderzoek van de vorderingen van de EDPS behoort en niet tot de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep.
37      Ook wanneer het Gerecht het bestaan van rechtstreekse geraaktheid van de hand heeft gewezen, kan zijn beslissing om het beroep van de EDPS niet-ontvankelijk te verklaren uiteindelijk gerechtvaardigd zijn op andere rechtsgronden, met name als niet is voldaan aan het vereiste van individuele geraaktheid. Onder meer arresten van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punten 86 en 87).
38      Advies van de EDPS van 8 maart 2021 over het voorstel tot wijziging van de Europol-verordening, beschikbaar op https://www.edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/opinions/edps-opinion-proposal-amendment-europol-regulation_en.
39      Beschikbaar op https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑5370‑2022-INIT/fr/pdf.
40      Punt 11 van de bestreden beschikking.
41      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, en tot intrekking van verordening [nr. 45/2001] en besluit nr. 1247/2002/EG (PB 2018, L 295, blz. 39).
42      Artikel 52, lid 3, van verordening 2018/1725.
43      Punt 68, in fine, van zijn verzoekschrift in hogere voorziening.