61995CC0058_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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I - Introduzione
1 Il presente procedimento solleva questioni tanto di natura procedurale, in ordine all'atteggiamento che la Corte deve assumere nei confronti di questioni sollevate da un giudice nazionale sulla scorta di un'erronea interpretazione delle disposizioni di diritto comunitario rilevanti nella fattispecie, quanto di natura sostanziale, vertenti sugli obblighi degli Stati membri ai sensi delle disposizioni della direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, che modifica la direttiva 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (in prosieguo: la «direttiva del 1991 sui rifiuti» oppure la «direttiva», a seconda del contesto) (1).
II - Fatti e procedimento dinanzi al giudice nazionale
2 Le questioni sono sorte nell'ambito di una serie di procedimenti penali promossi in Italia in momenti diversi nei confronti di una serie di imputati per violazioni della normativa nazionale vigente in materia di gestione, trattamento e smaltimento dei rifiuti. Tuttavia, la Corte non è informata sulla sostanza, la natura o la data di commissione dei fatti illeciti allegati nei diversi procedimenti a quibus, fatto salvo quanto si può dedurre dal riferimento a talune disposizioni della normativa italiana sui rifiuti che comminano sanzioni penali.
3 Nel procedimento C-58/95, Gallotti, il Pretore della pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, ha sottoposto alla Corte due questioni pregiudiziali aventi il seguente tenore:
«A) Si domanda alla Corte di giustizia delle Comunità europee di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla rilevanza giuridica della mancata tempestiva emanazione da parte della Repubblica italiana degli atti normativi necessari a dare attuazione alla direttiva del Consiglio 91/156/CEE.
B) In particolare, si chiede di sapere se la sussistenza di una sanzione penale ed in particolare di quelle previste dagli artt. 25 e seguenti del DPR n. 915/82 per la inosservanza della normativa italiana, possa considerarsi in contrasto con la normativa comunitaria che vuole assicurare un trattamento omogeneo, anche dal punto di vista sanzionatorio, agli operatori del mercato unico».
4 Questioni pregiudiziali aventi identico tenore sono state sottoposte alla Corte dallo stesso giudice nelle cause C-75/95 Censi, C-112/95 Salmaggi, C-123/95 Zappone, C-135/95, Segna e altri, C-140/95 Cervetti, C-141/95 Gasbarri, C-154/95 Narducci e C-157/95 Smaldone, nonché dal Pretore della pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, nella causa C-119/95 Pasquire. Le cause sono state riunite con ordinanza del presidente della Corte 19 giugno 1995 (2).
III - La normativa nazionale
5 Il DPR 10 settembre 1982, n. 915 (in prosieguo: il «DPR n. 915/82») (3) è volto, tra l'altro, a trasporre la direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (in prosieguo: la «direttiva del 1975 sui rifiuti» (4) e la direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (in prosieguo: la «direttiva del 1978 sui rifiuti tossici e nocivi») (5). L'art. 1 del DPR n. 915/82 contiene una serie di principi generali, mentre l'art. 2 fornisce una classificazione dei tipi di rifiuti, distinguendo fra rifiuti urbani, rifiuti speciali e rifiuti tossici e nocivi. Ai sensi dell'art. 6, lett. d), è richiesta un'autorizzazione per talune attività connesse con lo smaltimento dei rifiuti nonché per l'installazione e la gestione di discariche e impianti di innocuizzazione e di eliminazione dei rifiuti speciali. L'art. 25, primo comma, commina la pena dell'arresto da 3 mesi a un anno e un'ammenda da 1 000 000 a 5 000 000 di LIT in caso di svolgimento, senza autorizzazione, di una delle seguenti attività:
- smaltimento di «rifiuti urbani e speciali» prodotti da terzi,
- installazione di impianti di innocuizzazione ed eliminazione di «rifiuti speciali»,
- gestione di tali impianti.
6 La legge 9 novembre 1988, n. 475 (6) (in prosieguo: la «legge n. 475/88») stabilisce talune disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti industriali. L'art. 3, n. 3, della legge n. 475/88 impone a chi produce taluni tipi di rifiuti, nonché ai titolari di impianti per lo smaltimento di tali rifiuti, di comunicare alla regione o alla provincia la quantità e la qualità dei rifiuti smaltiti in un determinato anno. L'art. 3, n. 5, estende l'obbligo di tenere registri di carico e scarico ai produttori di rifiuti speciali derivati da lavorazioni industriali e artigianali. L'art. 9 octies, n. 3, commina l'arresto fino a sei mesi, nonché l'ammenda fino a LIT 10 000 000, per la violazione dell'obbligo di comunicazione ai sensi dell'art. 3, n. 3, nonché dell'obbligo di tenere registri di carico e scarico ai sensi dell'art. 3, n. 5.
IV - La normativa comunitaria
7 Tre direttive del Consiglio sui rifiuti sono potenzialmente pertinenti nel caso di specie: la direttiva sui rifiuti del 1975, la direttiva sui rifiuti tossici e nocivi del 1978 (entrambe citate supra, paragrafo 5), e, in special modo, la direttiva sui rifiuti del 1991. Il giudice a quo, comunque, non ha sollevato alcuna questione in ordine alla direttiva del 1978 sui rifiuti tossici e nocivi (7), e ritengo pertanto di non doverne trattare.
a) La direttiva del 1975 sui rifiuti
8 Questa direttiva si fonda sugli artt. 100 e 235 del Trattato CEE. Ai sensi del suo terzo `considerando', «ogni regolamento in materia di smaltimento dei rifiuti deve essenzialmente mirare alla protezione della salute umana e dell'ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell'ammasso e del deposito dei rifiuti». La sua norma centrale, l'art. 4, dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i rifiuti verranno smaltiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza recare pregiudizio all'ambiente e in particolare:
- senza creare rischi per l'acqua, l'aria, il suolo e per la fauna e la flora;
- senza causare inconvenienti da rumori od odori; - senza danneggiare la natura e il paesaggio».
9 L'art. 1 della direttiva del 1975 definisce le nozioni di «rifiuto» e di «smaltimento». L'art. 2, n. 1, consente agli Stati membri di adottare specifiche regolamentazioni per categorie particolari di rifiuti, mentre l'art. 2, n. 2, esclude i tipi di rifiuti ivi elencati dall'ambito di applicazione della direttiva. Gli Stati membri «adottano le misure atte a promuovere la prevenzione, il riciclo, la trasformazione dei rifiuti e l'estrazione dai medesimi di materie prime ed eventualmente di energia, nonché ogni alto metodo che consenta il riutilizzo dei rifiuti» (art. 3). Per quanto riguarda la gestione dei rifiuti, gli Stati membri «stabiliscono o designano l'autorità o le autorità competenti incaricate, in una determinata zona, di programmare, organizzare, autorizzare e controllare le operazioni di smaltimento dei rifiuti» (art. 5); le dette autorità devono poi elaborare piani di smaltimento dei rifiuti (art. 6).
10 Gli artt. 7-11 riguardano i provvedimenti che gli Stati membri devono adottare nei confronti di coloro che detengono o trattano i rifiuti. In particolare, i detentori di rifiuti debbono smaltirli senza recare pregiudizio alla salute dell'uomo o all'ambiente oppure farli trattare da un raccoglitore di rifiuti o da un'impresa di smaltimento (art. 7).
11 Gli stabilimenti e le imprese che provvedono al trattamento, all'ammasso o al deposito dei rifiuti per conto di terzi devono essere debitamente autorizzate, e sono sottoposte a controlli periodici (artt. 8 e 9). Le imprese che provvedono al trasporto, alla raccolta, all'ammasso, al deposito o al trattamento dei propri rifiuti nonché quelle che raccolgono o trasportano i rifiuti per conto di terzi, pur non necessitando di autorizzazione, sono «soggette alla vigilanza dell'autorità competente» (art. 10). Infine, «conformemente al principio "chi inquina paga", il costo dello smaltimento dei rifiuti, detratto l'importo della loro eventuale valorizzazione», deve essere sostenuto dal detentore o dal produttore dei rifiuti (art. 11).
b) La direttiva del 1991 sui rifiuti
12 L'art. 1 della direttiva del 1991 sui rifiuti ha sostituito gli artt. 1-12 della direttiva del 1975 (8). L'art. 1 (come modificato) fornisce la definizione di una serie di nozioni importanti, come «produttore», «detentore» e «gestione» (dei rifiuti), facendo riferimento agli allegati della direttiva per determinare la portata delle nozioni di «rifiuto», «smaltimento» e «ricupero». A parte gli effluenti gassosi, le altre categorie di rifiuti sono escluse solo «qualora già contemplate da altra normativa»; disposizioni specifiche per categorie particolari di rifiuti, che la direttiva del 1975 lasciava alla discrezionalità degli Stati membri, devono essere fissate da direttive particolari, e avrebbero pertanto rilevanza comunitaria (art. 2). Gli Stati membri devono privilegiare la «prevenzione o la riduzione della produzione e della nocività dei rifiuti», incoraggiando lo sviluppo di tecnologie pulite e di pratiche produttive meno inquinanti, dell'eliminazione delle sostanze pericolose contenute nei rifiuti destinati ad essere ricuperati, nonché la rimozione e il ricupero responsabili dei rifiuti (art. 3).
13 L'obbligo fondamentale di cui all'art. 4 è stato leggermente modificato. Laddove l'equivalente disposizione del 1975 si limitava allo smaltimento dei rifiuti, l'art. 4 obbliga adesso gli Stati membri ad assicurare che i rifiuti siano ricuperati o smaltiti. Il disegno è poi completato imponendo agli Stati membri di adottare «le misure necessarie per vietare l'abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti». La versione del 1991 di questa norma è certamente non meno ampia nei suoi intenti della versione del 1975.
14 L'art. 5 impone agli Stati membri, di concerto con altri Stati membri, «la creazione di una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento (...) [che] deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l'autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo (...)». Gli Stati membri stabiliscono o designano l'autorità competente per l'attuazione della direttiva, tenuta, in particolare, ad elaborare uno o più piani di gestione dei rifiuti (artt. 6 e 7). Inoltre, l'autorità così designata è responsabile - profilo questo di particolare rilevanza nel caso di specie - del rilascio delle autorizzazioni agli impianti e alle imprese che svolgono attività disciplinate dalla direttiva.
15 L'art. 8 impone agli Stati membri di adottare «le disposizioni necessarie affinché ogni detentore di rifiuti:
- li consegni ad un raccoglitore privato o pubblico, o ad un'impresa che effettua le operazioni previste nell'allegato II A o II B, oppure
- provveda egli stesso al ricupero o allo smaltimento, conformandosi alle disposizioni della presente direttiva».
La portata degli obblighi imposti agli Stati membri da questa norma si estende a tutti i rifiuti prodotti, sia che il detentore li trasferisca ad un raccoglitore, sia che li mandi direttamente ad un'impresa che li ricupera o li smaltisce, sia infine che provveda egli stesso allo smaltimento.
16 Gli artt. 9-14, perlomeno nella versione emendata, sono fondamentali nell'economia delle ordinanze di rinvio, in particolare per quanto riguarda la prima questione pregiudiziale. Gli artt. 9-11 riguardano il contenuto dell'autorizzazione, e saranno dettagliatamente esaminati più avanti (9). L'art. 12 riguarda le fasi del trattamento dei rifiuti precedenti lo smaltimento o il ricupero, nonché talune attività sussidiarie. Dispone che «gli stabilimenti o le imprese che provvedono alla raccolta o al trasporto di rifiuti a titolo professionale, o che provvedono allo smaltimento o al ricupero di rifiuti per conto di terzi (commercianti o intermediari), devono essere iscritti presso le competenti autorità qualora non siano soggetti ad autorizzazione». In conformità all'art. 13, tutti gli stabilimenti o le imprese che effettuano le operazioni di raccolta, trasporto, smaltimento o ricupero dei rifiuti, inclusi i commercianti e gli intermediari, sono sottoposti a controlli periodici. Chi effettua operazioni di smaltimento o di ricupero deve anche tenere alcuni registri relativi ai rifiuti trattati, e fornirli dietro richiesta alle autorità competenti; gli Stati membri hanno la facoltà di esigere che anche i produttori adempiano tali obblighi (art. 14). Conformemente al principio «chi inquina paga», l'art. 15 dispone che il costo dello smaltimento dei rifiuti deve essere sostenuto dal detentore e/o dai precedenti detentori o dal produttore del prodotto causa dei rifiuti.
V - Esame delle questioni sollevate dal giudice a quo
17 Osservazioni scritte sono state presentate soltanto dal governo francese e dalla Commissione, ma non dal governo italiano, né da alcuno dei vari imputati nelle cause principali. In conformità all'art. 104, n. 4, del regolamento di procedura, la Corte ha deciso di non procedere alla fase orale.
18 Tanto il governo francese quanto la Commissione hanno sottolineato la carenza di informazioni, nelle ordinanze di rinvio, in merito al contesto di fatto dei procedimenti principali. Il primo ritiene che taluni dettagli siano essenziali per una corretta comprensione del problema giuridico sottoposto alla Corte, ma deduce dalle ordinanze di rinvio che il giudice nazionale chiede di accertare l'eventuale incompatibilità della normativa italiana con la direttiva del 1991 sui rifiuti. La Commissione deduce dalle disposizioni italiane citate che la maggior parte dei reati di cui trattasi riguarda la mancanza di autorizzazione per lo smaltimento e il trasporto di rifiuti, oppure la violazione dell'obbligo di tenere i registri, ipotesi queste che determinano entrambe l'applicazione di sanzioni penali ai sensi delle relative disposizioni del DPR n. 915/82 e della legge n. 475/88 (10). Al fine di fornire al giudice nazionale un'interpretazione utile delle disposizioni comunitarie, essa propone alla Corte di chiarire se la direttiva sui rifiuti del 1991 abbia sostanzialmente modificato il regime istituito dalla direttiva sui rifiuti del 1975, nel senso che gli Stati membri non sarebbero più obbligati ad imporre un'autorizzazione per la discarica, lo smaltimento e il ricupero dei rifiuti, e quindi ad applicare sanzioni allorché tale autorizzazione non sia stata ottenuta. Concordo nel ritenere che questo profilo sia fondamentale nell'iter logico del giudice nazionale.
19 Poiché le ordinanze di rinvio hanno fornito poche informazioni sulle disposizioni nazionali in materia, e nessuna sugli antefatti, è opportuno anzitutto interpretare le questioni alla luce del contesto nel quale sono sorte. Come risulta da una giurisprudenza costante, la Corte è, in via di principio, tenuta a statuire «qualora le questioni sollevate dal giudice nazionale vertano sull'interpretazione di una norma comunitaria» (11). Spetta tuttavia alla Corte esaminare le condizioni in cui essa viene adita dal giudice nazionale al fine di verificare se, e in che misura, essa sia competente (12). In particolare, la Corte non è competente, ai sensi dell'art. 177 del Trattato, a fornire pareri su questioni generali o ipotetiche, o che comunque non aiutino il giudice nazionale a risolvere la controversia dinanzi a lui pendente (13). Per questa ragione, la Corte deve prendere in considerazione ogni assunto, relativo all'interpretazione del diritto comunitario, che emerga dalle ordinanze di rinvio.
20 Nella fattispecie, le ordinanze di rinvio contengono una serie di assunti sull'interpretazione della direttiva sui rifiuti del 1991, i quali, a loro volta, delimitano il significato da attribuirsi alle questioni sottoposte alla Corte, e le risposte che la Corte può fornire e che possono essere d'aiuto al giudice di rinvio nell'applicare le disposizioni nazionali di attuazione del diritto comunitario. Propongo pertanto di esaminare gli assunti sottesi a ciascuna delle questioni prima di proporre la soluzione da fornire alle stesse.
21 Questo approccio corrisponde all'atteggiamento assunto dalla Corte nella sentenza Delavant (14). In quel caso, la questione sollevata dal giudice nazionale muoveva da un assunto particolare riguardante l'interpretazione di talune disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1408/71 in ordine alla scelta della normativa previdenziale nazionale applicabile al caso di specie; anziché risolvere la questione come sottopostale, la Corte ha esaminato la correttezza dell'interpretazione del regolamento n. 1408/71 accolta dal giudice nazionale, rispondendo di conseguenza (15).
a) Sulla prima questione
22 Le ordinanze di rinvio si fondano sul presupposto che, secondo la direttiva sui rifiuti del 1991, uno Stato membro non possa imporre un'autorizzazione per lo svolgimento di operazioni di ricupero o di smaltimento. Da tale presupposto si desume che, poiché la normativa nazionale sul punto impone invece che sia ottenuta un'autorizzazione, l'Italia è venuta meno all'obbligo di trasporre la direttiva. Alla luce di questa conclusione, si chiede alla Corte «di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla rilevanza giuridica della mancata tempestiva emanazione da parte della Repubblica italiana degli atti normativi necessari a dare attuazione alla direttiva del Consiglio 91/156/CEE».
23 L'interpretazione della direttiva sui rifiuti del 1991 adottata dal giudice nazionale trascura la lettera della direttiva, ed in particolare gli artt. 9-11. L'art. 9, n. 1, della direttiva dispone quanto segue:
«Ai fini dell'applicazione degli artt. 4, 5 e 7, tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni elencate nell'allegato II A debbono ottenere l'autorizzazione dall'autorità competente di cui all'articolo 6 (...)» (il corsivo è mio).
Analogamente, ai sensi dell'art. 10:
«Ai fini dell'applicazione dell'art. 4, tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni elencate nell'allegato II B devono ottenere un'autorizzazione a tal fine» (il corsivo è mio).
24 Evidentemente, il giudice nazionale ritiene che queste disposizioni non si applichino alle «fasi preliminari come la raccolta, lo stoccaggio, il deposito temporaneo, il trasporto del rifiuto». Egli osserva altresì:
«[la direttiva del 1991 sui rifiuti] rende meno rigido nei contenuti il regime autorizzatorio diretto al ricupero di quello diretto allo smaltimento, prevedendo la possibilità di non far richiedere l'autorizzazione a colui che effettua il recupero o al produttore che provvede direttamente allo smaltimento».
25 Questo assunto sembra fondarsi sul fatto che gli artt. 9 e 10 impongono che sia ottenuta un'autorizzazione per le operazioni rispettivamente descritte negli allegati II A e II B, e cioè per le «operazioni di smaltimento» e le «operazioni che comportano una possibilità di ricupero».
26 Questa impostazione trascura non soltanto una serie di fattori chiave della direttiva del 1991 sui rifiuti, ma soprattutto la sua natura giuridica di direttiva, cioè di atto che lascia agli Stati membri una certa libertà di scelta in merito alla forma e ai mezzi di attuazione, in conformità all'art. 189 del Trattato. Inoltre, la direttiva stessa contiene diverse indicazioni della volontà che gli Stati membri garantiscano il controllo di tutte le forme di attività che implicano gestione dei rifiuti. In particolare, dal dodicesimo `considerando' della direttiva emerge che, secondo il Consiglio,
«per assicurare il controllo continuo dei rifiuti, dalla produzione allo smaltimento definitivo, occorre anche sottoporre ad autorizzazione o iscrizione e a un adeguato controllo altre imprese [diverse da quelle esonerate dall'obbligo di autorizzazione] che si occupano di rifiuti, come gli operatori intermedi addetti alla raccolta, al trasporto e alla mediazione».
Nessuno degli obblighi generali sanciti dagli artt. 3, 4 o 7 vieta agli Stati membri di richiedere autorizzazioni per attività diverse da quelle specificamente elencate negli allegati II A e II B, mentre l'art. 12 ammette espressamente la possibilità che gli Stati membri subordinino ad autorizzazione la raccolta e il trasporto di rifiuti a titolo professionale, nonché lo smaltimento o il ricupero di rifiuti per conto di terzi.
27 Significativamente, l'art. 11 consente agli Stati membri di dispensare dall'autorizzazione gli stabilimenti o le imprese che provvedono essi stessi allo smaltimento dei propri rifiuti nei luoghi di produzione [art. 11, n. 1, lett. a)], e gli stabilimenti o le imprese che recuperano rifiuti [art. 11, n. 1, lett. b)]. Si tratta comunque di una semplice facoltà per gli Stati membri, e per di più subordinata ai tre presupposti sanciti dall'art. 11, n. 1:
- ogni esenzione può essere concessa «fatto salvo» il disposto della direttiva del 1978 sui rifiuti tossici e nocivi;
- le autorità competenti dello Stato membro interessato devono aver «adottato per ciascun tipo di attività norme generali che fissano i tipi e le quantità di rifiuti e le condizioni alle quali l'attività può essere dispensata dall'autorizzazione»; e
- i tipi o le quantità di rifiuti ed i metodi di smaltimento o di recupero devono essere «tali da rispettare le condizioni imposte all'art. 4».
28 Dal combinato disposto dell'articolo citato e del dodicesimo `considerando' emerge che la portata dell'obbligo di ottenere un'autorizzazione non è affatto limitata nel senso ritenuto dal giudice nazionale. In ogni caso, non v'è disposizione che impedisca agli Stati membri di imporre tale requisito.
29 Il giudice a quo non ha precisato se ricorressero le condizioni necessarie affinché le autorità italiane competenti concedessero esenzioni. Occorre sottolineare in proposito che, ai sensi della direttiva, gli Stati membri godono di un margine di discrezionalità nel decidere se avvalersi o meno della facoltà di concedere esenzioni; né si potrebbe addebitare ad un determinato Stato membro alcuna violazione dei suoi obblighi allorché esso non dovesse garantire un'esenzione del genere. Si potrebbe dire perfino che, se la concessione di esenzioni in un determinato Stato membro dovesse compromettere il livello di tutela della salute umana e dell'ambiente perseguito dall'art. 4 della direttiva, tale Stato membro non sarebbe legittimato ad avvalersi della facoltà di cui all'art. 11; ovviamente questa prospettiva non necessita ulteriori approfondimenti in questa sede. Considerate la natura condizionata dell'esenzione dall'autorizzazione, nonché la discrezionalità di cui gli Stati membri godono in proposito, non v'è spazio per invocare un eventuale effetto diretto dell'art. 11, n. 1, né, d'altronde, il giudice nazionale si è espresso in tal senso.
30 Pertanto, la prima questione deve essere a mio parere risolta nel senso che la direttiva del 1991 sui rifiuti impone agli Stati membri di provvedere affinché gli stabilimenti e le imprese che effettuano operazioni di ricupero o che procedono essi stessi allo smaltimento dei propri rifiuti nel luogo di produzione ottengano all'uopo un'autorizzazione, e che le dette attività possono essere compiute senza autorizzazione solo allorché gli Stati membri abbiano optato per la concessione di un'esenzione, nel rispetto dei presupposti sanciti dall'art. 11, n. 1, della direttiva del 1991 sui rifiuti. Non v'è norma della direttiva che vieti a uno Stato membro di imporre un'autorizzazione anche per lo svolgimento di altre attività connesse al ricupero e allo smaltimento dei rifiuti che rientrano nell'ambito della direttiva.
31 Qualora la Corte decidesse di non accogliere l'interpretazione della prima questione come proposta innanzi, occorrerebbe valutare se le ordinanze di rinvio, per quanto riguarda la detta questione, si siano conformate ai principi fondamentali sottesi all'art. 177 per quanto riguarda la definizione da parte del giudice a quo dell'«ambito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate o (...) almeno le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate» (16). Naturalmente, le informazioni fornite dalle decisioni di rinvio non sono fini a se stesse, ma «servono (...) a consentire alla Corte di risolvere in modo utile le questioni [e] anche a dare ai governi degli Stati membri e alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell'art. 20 dello Statuto della Corte» (17). Benché non si possano trarre conclusioni dal fatto che soltanto un governo - e non quello più direttamente coinvolto - e la Commissione abbiano presentato osservazioni alla Corte, è a mio parere significativo che il governo francese abbia proposto una soluzione in termini altamente generici, mentre la Commissione ha suggerito alla Corte di non risolvere la prima questione sollevata dal giudice a quo.
32 Le ordinanze di rinvio non contengono alcuna informazione sulle attività contestate agli imputati nei procedimenti principali, a parte la menzione che, in ciascun procedimento, sono imputati di reati contro determinate disposizioni del DPR n. 915/82 e/o della legge n. 475/88. Né le ordinanze di rinvio indicano le date in cui sono stati commessi i fatti che hanno dato luogo ai procedimenti penali, che potrebbero essere importati, ad esempio, per individuare le conseguenze giuridiche di un eventuale inadempimento dell'Italia nel trasporre correttamente le norme della direttiva. Non chiariscono nemmeno quali disposizioni della direttiva siano pertinenti al caso di specie; ovviamente, la «rilevanza giuridica» di qualunque eventuale inadempimento dipende dal testo e dal contesto della particolare disposizione della direttiva.
33 La Corte ha dichiarato che l'esigenza che il giudice a quo definisca l'ambito di fatto e di diritto «è meno imperativa nell'ipotesi in cui le questioni si riferiscano ad aspetti tecnici precisi e consentano alla Corte di dare una soluzione utile, anche se il giudice nazionale non ha fornito una presentazione esauriente della situazione di diritto e di fatto» (18). La generica questione sollevata con riferimento alla «rilevanza giuridica» delle disposizioni della direttiva del 1991 sui rifiuti non mi pare né specifica né tecnica; al contrario, l'esame della questione da parte della Corte non può a mio parere prescindere completamente da quello dell'eventuale responsabilità, sotto il profilo del diritto comunitario, degli Stati membri per aver omesso di adottare provvedimenti in materia ambientale e, più in generale, della questione dell'effettività del diritto dell'ambiente.
34 Il governo francese, nonostante quella che indica come assoluta genericità della prima questione, l'ha interpretata nel senso che, con la stessa, si chiederebbe conferma della giurisprudenza della Corte secondo la quale ci si può fondare sulle disposizioni di una direttiva che non sia stata trasposta nel diritto nazionale per disapplicare una disposizione nazionale incompatibile con la stessa, e ha proposto una soluzione in linea con questa interpretazione. Per le ragioni già accennate, non sono convinto che nel caso di specie una risposta in questi termini sarebbe utile al giudice a quo, posto che l'allegazione secondo la quale l'Italia sarebbe venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della direttiva si fonda su un'erronea interpretazione delle disposizioni della direttiva stessa.
35 Alla luce di quanto sopra, qualora la Corte non ritenesse di risolvere la prima questione fornendo un'interpretazione degli artt. 9-11 della direttiva, suggerisco che la questione sia dichiarata inammissibile.
b) Sulla seconda questione
36 La seconda questione sollevata dal giudice a quo, con la quale si chiede in sostanza se l'Italia possa mantenere sanzioni penali nel caso di violazioni della normativa vigente in materia di rifiuti, è anch'essa fondata su un'interpretazione della direttiva del 1991 sui rifiuti che ritengo opinabile. Secondo le ordinanze di rinvio, la direttiva costituisce una «normativa comunitaria che vuole assicurare un trattamento omogeneo, anche dal punto di vista sanzionatorio, agli operatori del mercato unico». Il giudice a quo ritiene che il sistema sanzionatorio italiano sia stato «inutilmente esacerbato col privilegio dello strumento penalistico, ponendo così l'operatore italiano disomogeneo rispetto agli operatori europei». Sottolinea poi la correlazione esistente tra «l'esigenza di dar luogo a sistemi di normazione omogenea della presente materia tra gli Stati membri» e «l'esigenza di assicurare il buon funzionamento del mercato interno», e ne desume che la direttiva ha inteso «assoggettare al regime amministrativo la materia dei rifiuti, in quanto la più idonea ad assicurarne l'efficace regolamentazione, relegando a casi estremi il controllo per via repressiva penale, in quanto inadeguata per gli scopi sopra precisati, ovverosia l'ottimale livello di salvaguardia ambientale e il buon andamento del mercato».
37 La seconda questione si fonda espressamente sul presupposto che la direttiva del 1991 sui rifiuti intenda garantire l'uniformità di trattamento, dal punto di vista sanzionatorio, degli operatori nel mercato interno per quanto riguarda la violazione delle disposizioni nazionali di attuazione in materia di rifiuti. Nell'ambito di questa ipotesi, ci si chiede se la sanzioni penali previste dalle disposizioni nazionali pertinenti siano compatibili con la direttiva. A mio parere, l'impostazione seguita dal giudice a quo sul punto è frutto di un fraintendimento.
38 Nulla nel testo della direttiva suggerisce che essa intenda «eliminare disparità di trattamento fra gli operatori del mercato unico» per quanto riguarda la sanzione delle infrazioni alle norme nazionali di attuazione, come asserisce il giudice nazionale. Ciò sarebbe in contrasto con il potere discrezionale riconosciuto agli Stati membri dalla direttiva nella scelta dei provvedimenti di attuazione. Inoltre, la direttiva si fondava sull'art. 130 S del Trattato (19) che, all'epoca dei fatti (20), costituiva il fondamento giuridico per un'azione della Comunità in materia ambientale con l'obiettivo: «(...) di salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità dell'ambiente; di contribuire alla protezione della salute umana; di garantire un'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali (...)». Essendo la direttiva fondata sull'art. 130 S, gli Stati membri avevano il diritto, in conformità all'art. 130 T del Trattato, di mantenere in vigore o di introdurre «provvedimenti per una protezione ancora maggiore [rispetto a quelli previsti dalla direttiva] compatibili con il presente Trattato»: sono pertanto ammesse tanto le disparità già esistenti quanto nuove disparità tra gli operatori dei diversi Stati membri. E' dubbio che questa disposizione possa fornire un adeguato fondamento giuridico per un provvedimento volto in realtà a conseguire gli obiettivi del mercato interno attribuitigli dal giudice nazionale, benché la questione non si ponga nella presente causa.
39 La mancanza, nella direttiva, di qualunque rilevante finalità inerente al mercato interno è confermata da un attento esame dei suoi `considerando', il quinto soltanto dei quali reca un accenno al mercato interno; mentre i primi `considerando' sottolineano la necessità di «rendere più efficace la gestione dei rifiuti nell'ambito della Comunità» e di ottenere «un'elevata protezione dell'ambiente», nel quinto ci si limita a considerare «inoltre, che una disparità tra le legislazioni degli Stati membri in materia di smaltimento e di recupero dei rifiuti può incidere sulla qualità dell'ambiente e il buon funzionamento del mercato interno». Il citato `considerando' osserva semplicemente che tali disparità possono incidere sul conseguimento di entrambi questi obiettivi comunitari; non precisa, tuttavia, che la direttiva sia volta a tutelare il mercato interno da tali effetti, in particolare sotto il profilo sanzionatorio. Condivido l'analisi di questa disposizione condotta dall'avvocato generale Tesauro nelle conclusioni presentate nella causa sulla «direttiva rifiuti»:
«[Il quinto] `considerando' precisa semplicemente che la previsione di un sistema comunitario di gestione dei rifiuti potrà avere degli effetti positivi sul funzionamento del mercato, ma non vale a indicare che specifiche ragioni, attinenti alla concorrenza e agli scambi, siano state uno dei motivi che hanno indotto le istituzioni ad adottare le norme di cui trattasi» (21).
40 Il decimo `considerando' dimostra d'altronde che l'inclusione nella direttiva di obblighi di autorizzazione e di registrazione (22) non era volta principalmente a garantire la parità di trattamento tra gli operatori economici nel settore del ricupero e dello smaltimento dei rifiuti; vi si dispone infatti che «per assicurare un alto livello di protezione [ambientale] e un controllo efficace, occorre rilasciare le autorizzazioni e procedere ai controlli delle imprese che provvedono allo smaltimento e al ricupero dei rifiuti».
41 Questa interpretazione della direttiva è suffragata dal contenuto sostanziale delle sue norme. Non v'è alcun punto della direttiva che faccia il minimo accenno alla questione delle sanzioni che gli Stati membri debbono imporre per garantire l'esecuzione dei provvedimenti di trasposizione adottati. La materia è disciplinata dall'art. 2 della direttiva (23), secondo il quale, semplicemente, «gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro e non oltre il 1, aprile 1993».
42 L'argomento secondo il quale la direttiva tendeva, in via di principio, ad uniformare per il futuro gli oneri gravanti sugli operatori economici, argomento sul quale si fonda la seconda questione sollevata dal giudice a quo, è stato già respinto, d'altronde, nella sentenza sulla «direttiva rifiuti». In tale sentenza, la Corte ha dichiarato che, benché «talune disposizioni della direttiva, ed in ispecie le definizioni contenute nell'art. 1, incidano sul funzionamento del mercato interno», «l'armonizzazione di cui all'art. 1 della direttiva mira principalmente a garantire, allo scopo di salvaguardare l'ambiente, l'efficacia della gestione dei rifiuti nella Comunità, quale che ne sia l'origine, e solo in subordine ha effetti sulle condizioni della concorrenza e degli scambi» (24).
43 Alla luce di quanto sopra, ritengo che la seconda questione debba essere risolta nel senso che la direttiva sui rifiuti del 1991 non intende garantire la parità di trattamento tra gli operatori nel mercato interno sotto il profilo delle sanzioni che possono essere comminate in caso di violazioni della normativa nazionale di attuazione in materia di rifiuti. Stando così le cose, la questione - così come formulata dal giudice nazionale - a mio parere non deve affatto essere risolta, essendo fondata su un'erronea interpretazione della direttiva del 1991 sui rifiuti.
44 Qualora la Corte dovesse respingere l'interpretazione da me proposta della seconda questione, si renderebbe necessario accertare se si possa utilmente risolvere la questione sollevata dal giudice a quo. La carenza di informazioni sul contesto di fatto e di diritto nelle ordinanze di rinvio non sarebbe d'ostacolo all'ammissibilità della questione quanto lo era per la prima questione, dato il carattere più specifico. La questione dovrebbe comunque essere interpretata nel senso che, con la stessa, si chiede di accertare se l'applicazione di sanzioni penali, anziché di altre forme di sanzione, in caso di violazione di norme nazionali sulla gestione dei rifiuti sia in contrasto con la direttiva sui rifiuti del 1991 (25).
45 Come già rilevato, la direttiva non contiene alcuna disposizione in materia di sanzioni, che incombe pertanto agli Stati membri, ai sensi dell'art. 5 del Trattato, disciplinare; questi ultimi hanno «la facoltà di scegliere provvedimenti idonei, ivi comprese le sanzioni, anche penali» (26). Nella sentenza Carciati, la Corte ha dichiarato che «una volta riconosciuto (...) che disposizioni quali quelle della legislazione nazionale di cui trattasi nella fattispecie sono compatibili con le norme dell'ordine giuridico comunitario, non vi sono argomenti che consentano di mettere in dubbio il potere di uno Stato membro di sanzionare penalmente l'inosservanza della disciplina nazionale» (27). Nella fattispecie, non è stato dedotto che le disposizioni nazionali di cui trattasi siano incompatibili con disposizioni o principi di diritto comunitario diversi dalla direttiva del 1991 sui rifiuti.
VI - Conclusione
46 Alla luce di quanto sin qui esposto, propongo alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali sottopostele dai pretori della Pretura circondariale di Roma, sezioni distaccate di Tivoli e di Castelnuovo di Porto, nel modo seguente:
«1) La direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti, impone agli Stati membri di provvedere affinché gli stabilimenti e le imprese che effettuano operazioni di ricupero o che procedono essi stessi allo smaltimento dei propri rifiuti nel luogo di produzione ottengano all'uopo un'autorizzazione; le dette attività possono essere compiute senza autorizzazione solo allorché lo Stato membro abbia optato per la concessione di un'esenzione da tale autorizzazione, e soltanto nel rispetto dei presupposti sanciti dall'art. 11, n. 1, della direttiva. Non v'è norma della direttiva che vieti a uno Stato membro di imporre un'autorizzazione per lo svolgimento di altre attività connesse al ricupero e allo smaltimento dei rifiuti che rientrano nell'ambito della direttiva.
2) La direttiva del Consiglio 91/156/CEE non persegue la parità di trattamento tra gli operatori nel mercato interno sotto il profilo delle sanzioni che possono essere comminate in caso di violazioni della normativa nazionale di attuazione in materia di rifiuti».
(1) - GU L 78, pag. 32.
(2) - Un'altra serie di ordinanze aventi identico tenore è stata sottoposta alla Corte; la loro trattazione è stata sospesa in pendenza del presente procedimento.
(3) - GURI n. 343 del 15 dicembre 1982, pag. 9071.
(4) - GU L 194, pag. 39.
(5) - GU L 84, pag. 43.
(6) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, 10.11.1988, n. 264, pag. 3.
(7) - La direttiva del 1978 sui rifiuti tossici e nocivi è stata sostituita dalla direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi (GU L 377, pag. 20) applicabile dal 27 giugno 1995 (direttiva del Consiglio 94/31/CE, GU L 168, pag. 28).
(8) - Per praticità, i riferimenti agli articoli della direttiva del 1991 nel prosieguo delle presenti conclusioni debbono considerarsi in ciascun caso riferiti all'articolo emendato dalla direttiva del 1975, salvo indicazione contraria.
(9) - V. infra, paragrafi 23 e 27.
(10) - V. supra, paragrafi 5 e 6.
(11) - Sentenza 9 febbraio 1995, causa C-412/93, Leclerc-Siplec/TF1 Publicité e M6 Publicité (Racc. pag. I-79, punto 11).
(12) - Sentenza 15 giugno 1995, cause riunite C-422/93, C-423/93 e C-424/93, Zabala Erasun e a. (Racc. pag. I-1567, punti 16 e 17).
(13) - Sentenze 16 luglio 1992, causa C-343/90, Lourenço Dias (Racc. pag. I-4673, punto 17) e causa C-83/91, Meilicke (Racc. pag. I-4871, punto 25); sentenza Leclerc-Siplec, citata (nota 11), punto 12.
(14) - Sentenza 8 giugno 1995, causa C-451/93 (Racc. pag. I-1545).
(15) - Punti 12-19 della citata sentenza.
(16) - Ordinanza 7 aprile 1995, causa C-167/94, Grau Gomis e a. (Racc. pag. I-1023, punto 8); v. anche ordinanza 21 dicembre 1995, causa C-307/95, Max Mara Fashion Group srl (Racc. pag. I-0000, punti 6-9) e ordinanza 2 febbraio 1996, causa C-257/95, Bresle (Racc. pag. I-0000, punto 16).
(17) - Sentenza 1, aprile 1982, cause riunite 141/81, 142/81 e 143/81, Holdijk (Racc. pag. 1299, punto 6).
(18) - Sentenza 3 marzo 1994, causa C-316/93, Vaneetveld (Racc. pag. I-763, punto 13).
(19) - La versione inglese della direttiva fa riferimento all'«art. 103 S», ma si tratta di uno dei tanti errori tipografici che si rinvengono nel testo della direttiva pubblicato sull'Official Journal.
(20) - L'articolo è stato successivamente emendato in modo da disciplinare una «politica», piuttosto che un'«azione» della Comunità, ed in particolare per consentire alla Comunità di farsi promotrice di provvedimenti a livello internazionale.
(21) - Conclusioni 1, dicembre 1992, causa C-155/91, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-939, paragrafo 7).
(22) - Talune delle disposizioni nazionali citate nelle ordinanze di rinvio fanno riferimento a tali obblighi.
(23) - Si fa qui riferimento al secondo articolo della direttiva del 1991, non all'art. 2 della direttiva del 1975, come modificato.
(24) - Sentenza 17 marzo 1993, causa C-155/91, citata (nota 21), punti 18 e 20.
(25) - Secondo il governo francese, questa questione potrebbe anche essere intesa come riferita all'applicazione di sanzioni penali sia in caso di violazione di obblighi incompatibili con la direttiva sia in caso di violazione di una direttiva non ancora trasposta. Nessuna di queste due interpretazioni è avvalorata dalle ordinanze di rinvio.
(26) - Sentenza 2 febbraio 1977, causa 50/76, Amsterdam Bulb (Racc. pag. 137, punto 32).
(27) - Sentenza 9 ottobre 1980, causa 823/79, Carciati (Racc. pag. 2773, punto 11).