62000CJ0293_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-293/00,
Reino dos Países Baixos, representado por M. A. Fierstra, C. Wissels e J. G. M. van Bakel, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por T. van Rijn, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto a anulação da Decisão n.º 2000/362/CE da Comissão, de 25 de Maio de 2000, relativa ao montante total da contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica nos Países Baixos em 1997 (JO L 129, p. 33), na medida em que a contribuição financeira concedida aos Países Baixos pela Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica em 1997 comporta uma redução de 25% dos montantes pagos aos criadores a título de indemnização,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, D. A. O. Edward (relator) e S. von Bahr, juízes,
advogada-geral: C. Stix-Hackl,
secretário: M.-F. Contet, administradora principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 26 de Março de 2003,
ouvidas as conclusões da advogada-geral apresentadas na audiência de 26 de Junho de 2003,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 31 de Julho de 2000, o Reino dos Países Baixos pediu a anulação, nos termos do artigo 226.º CE, da Decisão n.º 2000/362/CE da Comissão, de 25 de Maio de 2000, relativa ao montante total da contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica nos Países Baixos em 1997 (JO L 129, p. 33, a seguir «decisão impugnada»), na medida em que a contribuição financeira concedida aos Países Baixos pela Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica em 1997 comporta uma redução de 25% dos montantes pagos aos criadores a título de indemnização.
A regulamentação comunitária
2 A decisão impugnada prevê:
«Artigo 1.º
O montante total da contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica de 1997 nos Países Baixos eleva-se a 109 937 795 euros.
Artigo 2.º
O saldo da contribuição financeira da Comunidade, de 35 507 928 euros, será pago à medida da disponibilidade de dotações.
Artigo 3.º
O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.»
3 Os considerandos da referida decisão têm a seguinte redacção:
«(1) Em 1997 foram declarados focos de peste suína clássica nos Países Baixos. A ocorrência dessa doença representou um perigo grave para o efectivo suíno comunitário. Para contribuir para a erradicação da doença com a maior brevidade possível, a Comunidade pode comparticipar financeiramente nas despesas suportadas pelo Estado-Membro.
(2) Em 22 de Junho de 1998, os Países Baixos apresentaram um pedido de reembolso da totalidade das despesas incorridas no seu território durante 1997. Esse pedido foi substituído por um outro introduzido em 2 de Junho de 1999.
(3) A Comissão adoptou as Decisões 98/25/CE e 1999/18/CE, relativas a uma contribuição financeira da Comunidade para a erradicação da peste suína clássica nos Países Baixos. Essas decisões permitiram que fossem pagos dois primeiros adiantamentos num montante de 74 429 868 euros.
(4) Neste momento, deve ser fixado o montante total da contribuição financeira da Comunidade.
(5) A Comissão procedeu à verificação da aplicação de todas as regras comunitárias em matéria veterinária e da observância de todas as condições relativas à contribuição financeira da Comunidade.
(6) Os resultados desses controlos não permitem que sejam reconhecidas como elegíveis a totalidade das despesas apresentadas. Tais verificações são confirmadas por um relatório do Tribunal de Contas.
(7) As observações iniciais da Comissão foram notificadas oficialmente às autoridades neerlandesas em 13 de Janeiro de 1998.
(8) Em 5 de Maio de 1999 e 29 de Outubro de 1999, foram notificadas oficialmente àquelas autoridades observações complementares, bem como o método de cálculo das despesas elegíveis.
(9) O Comité veterinário permanente não emitiu parecer. Por conseguinte, a Comissão propôs ao Conselho as referidas medidas em 17 de Fevereiro de 2000, por força do artigo 41.º da Decisão 90/424/CEE, estando o Conselho obrigado a agir num prazo de três meses.
(10) O Conselho não agiu dentro do prazo estabelecido. Essas medidas devem ser adoptadas pela Comissão.»
4 A decisão impugnada baseia-se no artigo 3.º, designadamente n.os 2 e 5, da Decisão 90/424/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa a determinadas despesas no domínio veterinário (JO L 224, p. 19), alterada pela Decisão 94/370/CE do Conselho, de 21 de Junho de 1994 (JO L 168, p. 31, a seguir «Decisão 90/424»).
5 Nos termos do artigo 3.º da Decisão 90/424:
«1. O disposto no presente artigo é aplicável em caso de ocorrência, no território de um Estado-Membro, das seguintes doenças:
- [...]
- peste suína clássica,
- [...]
2. O Estado-Membro em causa deve beneficiar da participação financeira da Comunidade para a erradicação da doença, desde que as medidas imediatamente aplicadas incluam, pelo menos, o sequestro da exploração a partir do momento da suspeita e a partir da confirmação oficial da doença:
- o abate dos animais das espécies sensíveis, atingidos ou contaminados ou suspeitos de terem sido atingidos ou de estarem contaminados, e a sua destruição e, no caso da gripe aviária, a destruição dos ovos,
- a destruição dos alimentos contaminados ou dos materiais contaminados, na medida em que estes últimos não possam ser desinfectados nos termos do terceiro travessão,
- a limpeza, desinsectização e desinfecção da exploração e do material utilizado na exploração,
- a criação de zonas de protecção,
- a aplicação de disposições adequadas para prevenir o risco de disseminação de infecções,
- a fixação de um prazo pós-abate, a observar antes do repovoamento da exploração,
- a indemnização rápida e adequada dos criadores.
2 A. O Estado-Membro em causa deve beneficiar igualmente da participação financeira da Comunidade sempre que, quando surgir um foco de uma das doenças enumeradas no n.º 1 acima, dois ou vários Estados-Membros colaborarem estreitamente no controlo dessa epidemia, nomeadamente na execução do inquérito epidemiológico e das medidas de vigilância da doença. A participação financeira específica da Comunidade deve ser decidida, sem prejuízo das medidas previstas no âmbito das organizações comuns de mercado interessadas, segundo o procedimento previsto no artigo 41.º
3. O Estado-Membro em causa informará sem demora a Comissão e os outros Estados-Membros das medidas aplicadas de acordo com a legislação comunitária em matéria de notificação e erradicação, bem como dos seus resultados. Logo que possível, a situação será examinada no Comité Veterinário Permanente, instituído pela Decisão 68/361//CEE, a seguir denominado `comité'. A participação financeira específica da Comunidade será decidida de acordo com o processo previsto no artigo 41.º, sem prejuízo das medidas previstas no âmbito das organizações comuns de mercado abrangidas.
4. Se, devido à evolução da situação na Comunidade, se afigurar oportuno prosseguir a acção prevista no n.º 2, pode ser adoptada, de acordo com o processo previsto no artigo 40.º, uma nova decisão relativa à participação financeira da Comunidade, que poderá ser superior aos 50% previstos no primeiro travessão do n.º 5. Ao ser adoptada essa decisão, podem ser tomadas todas as medidas necessárias, a executar pelo Estado-Membro em causa, para assegurar o êxito da acção, designadamente medidas diferentes das referidas no n.º 2.
5. Sem prejuízo das medidas de apoio ao mercado a tomar no âmbito das organizações comuns de mercado, a participação financeira da Comunidade, repartida se necessário por várias fracções, deve ser de:
- 50% das despesas suportadas pelo Estado-Membro a título de indemnização dos proprietários pelo abate, a destruição dos animais e, eventualmente, dos seus produtos, a limpeza, desinsectização e desinfecção da exploração e do material e a destruição dos alimentos e materiais contaminados, referidos no segundo travessão do n.º 2,
- caso tenha sido decidida a vacinação nos termos do n.º 4, 100% dos fornecimentos de vacina e 50% das despesas suportadas com a execução da vacinação.»
6 O artigo 41.º da Decisão 90/424 prevê:
«1. Quando seja feita referência ao processo previsto no presente artigo, a questão em causa será submetida, sem demora, ao Comité Veterinário Permanente, instituído pela Decisão 68/361/CEE [...], a seguir denominado `Comité', pelo seu presidente, quer por sua própria iniciativa quer a pedido de um Estado-Membro.
2. O representante da Comissão submeterá ao comité um projecto das medidas a tomar. O comité emitirá o seu parecer sobre esse projecto num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência da questão em causa. O parecer será emitido por maioria, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 148.º do Tratado para a adopção das decisões que o Conselho é chamado a tomar sob proposta da Comissão. Nas votações no comité, os votos dos representantes dos Estados-Membros estão sujeitos à ponderação definida no mesmo artigo. O presidente não participa na votação.
3. a) A Comissão adoptará as medidas projectadas desde que sejam conformes com o parecer do comité.
b) Se as medidas projectadas não forem conformes com o parecer do comité ou na ausência de parecer, a Comissão submeterá sem demora ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar. O Conselho deliberará por maioria qualificada.
Se, no termo de um prazo de três meses a contar da data em que a proposta lhe foi submetida, o Conselho não tiver adoptado medidas, a Comissão adoptará as medidas propostas, que serão imediatamente postas em aplicação.»
7 A Directiva 80/217/CEE do Conselho, de 22 de Janeiro de 1980, que estabelece as medidas comunitárias de luta contra a peste suína clássica (JO L 47, p. 11; EE 03 F17 p. 123), na versão que resulta da Directiva 91/685/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1991 (JO L 377, p. 1, a seguir «Directiva 80/217»), dispõe no seu artigo 9.º:
«1. Logo que o diagnóstico da peste suína clássica tenha sido oficialmente confirmado em suínos de uma exploração, as autoridades competentes delimitarão uma zona de protecção com um raio mínimo de três quilómetros em torno do local do foco, que será incluída numa zona de vigilância com um raio de pelo menos dez quilómetros.
[...]
4. Nas zonas de protecção devem ser aplicadas as seguintes medidas:
a) O recenseamento de todas as explorações, tão rapidamente quanto possível; após a delimitação da zona, estas explorações devem ser visitadas por um veterinário oficial, no prazo máximo de sete dias;
b) A proibição de circulação e do transporte de suínos em vias públicas ou privadas. Esta proibição não é aplicada ao transporte de suínos por estrada ou por caminho-de-ferro, sem descarregamento nem paragem. No entanto, de acordo com o procedimento previsto no artigo 16.º, poderá haver derrogações às disposições anteriores no que diz respeito aos porcos para abate provenientes do exterior da zona de protecção e dirigidos para um matadouro situado nessa zona;
c) A proibição de os camiões, outros veículos e equipamento utilizados no transporte de suínos ou outro gado e de material que possa estar contaminado (por exemplo, alimentos para animais, estrume, chorume, etc.) e usados na zona de protecção abandonarem:
i) uma exploração situada na zona de protecção;
ii) a zona de protecção,
iii) um matadouro,
sem que tenham sido limpos e desinfectados em conformidade com os processos definidos pela autoridade competente. Os processos devem incluir a proibição de os camiões ou veículos utilizados no transporte de suínos deixarem a zona sem que sejam submetidos a inspecção pela autoridade competente;
d) A proibição de qualquer outra espécie de animais entrar ou sair de uma exploração sem autorização da autoridade competente;
e) A comunicação dos casos de todos os suínos mortos ou doentes numa exploração à autoridade competente, que efectuará as investigações necessárias para detectar a presença de peste suína clássica;
f) A proibição de os suínos serem retirados de uma exploração em que são mantidos até vinte e um dias após a conclusão das operações preliminares de limpeza e desinfecção da exploração infectada, como previsto no artigo 10.º; após vinte e um dias, pode ser dada autorização para retirar os suínos da referida exploração:
i) directamente para o matadouro designado pela autoridade competente, de preferência na zona de protecção ou de vigilância, nas seguintes condições:
- realização de uma inspecção de todos os suínos da exploração,
- exame clínico dos suínos a retirar para abate, incluindo a medição da temperatura corporal de um certo número de animais,
- marcação de cada suíno com um brinco de marcação,
- transporte em veículos selados pela autoridade competente.
A autoridade competente responsável pelo matadouro deve ser informada da intenção de envio dos suínos.
À chegada ao matadouro, estes suínos devem ser mantidos e abatidos separadamente dos outros animais. O veículo e equipamento utilizados no transporte dos suínos devem ser imediatamente limpos e desinfectados.
[...]
8. Em derrogação das disposições da alínea f) do n.º 4 e da alínea f) do n.º 6, a autoridade competente pode autorizar que os suínos sejam transportados da exploração para instalações de extracção de gorduras ou para um local onde sejam abatidos com vista à queima ou ao enterramento. Estes animais devem ser testados aleatoriamente no que diz respeito à presença do vírus da peste suína clássica, sendo adoptados os critérios de colheita de amostras de sangue do anexo IV.
Devem ser tomadas todas as precauções necessárias para evitar o risco de propagação do vírus devido a este transporte, como a limpeza e desinfecção do camião após o transporte.
9. Quando as proibições previstas na alínea f) do n.º 4 e alínea f) do n.º 6 sejam mantidas para além de trinta dias devido à ocorrência de outros casos de doença e na sequência de problemas levantados na manutenção dos suínos, a autoridade competente pode, na sequência de um pedido do proprietário que explique o fundamento do mesmo, autorizar a retirada dos suínos de uma exploração na zona de protecção, nomeadamente na zona de vigilância desde que:
a) O veterinário oficial tenha verificado os factos;
b) Tenha sido efectuada uma inspecção de todos os suínos da exploração;
c) Os suínos a retirar tenham sido submetidos a um exame clínico, incluindo a medição da temperatura corporal de um certo número de animais;
d) Cada suíno tenha sido marcado com um brinco de marcação;
e) A exploração de destino se situe na zona de protecção ou na zona de vigilância.
Devem ser adoptadas todas as precauções necessárias para evitar o risco de propagação do vírus devido a este transporte, como a limpeza e desinfecção do camião após o transporte.»
8 O artigo 14.º-B da Directiva 80/217 prevê que cada Estado-Membro estabelece um plano de emergência segundo determinados critérios e especifica as medidas nacionais a aplicar em caso de surto de peste suína clássica. Estes planos são submetidos à Comissão, o mais tardar até 1 de Janeiro de 1993, que analisa e, depois de eventuais alterações, os aprova.
9 Entretanto, a Directiva 80/217 foi substituída pela Directiva 2001/89/CE do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, relativa a medidas comunitárias de luta contra a peste suína clássica (JO L 316, p. 5).
Enquadramento factual
10 O surto de peste suína clássica nos Países Baixos verificou-se em 4 de Fevereiro de 1997 em Venhorst (província do Brabant-Setentrional), numa região em que se verifica a maior concentração de criação de suínos (90% da produção de suínos dos Países Baixos é efectuada nas regiões meridional e oriental do país). A doença propagou-se rapidamente e teve uma grande amplitude, de forma que, no total, foram evacuadas 429 explorações contaminadas e foram eliminados 629 388 suínos contaminados. A título preventivo, foram evacuadas 1 250 explorações (1 013 697 suínos).
11 O Governo neerlandês precisa que o número de suínos eliminados é quase equivalente à produção normal de um ano inteiro. A epizootia declarou-se numa região em que estavam localizadas as criações de suínos de diferentes estruturas (criações de base e também de qualidade superior, explorações que produziam animais para engorda e explorações de engorda, explorações de criação de reprodutores e explorações que produziam suínos para carne).
12 Acrescenta que, nos Países Baixos, a estrutura da criação de suínos resulta da especialização do sector. Aí a produção tem uma forma de pirâmide em cujo cume estão as explorações muito especializadas, que realizam o progresso genético. A base da pirâmide é constituída por criação de suínos para abate, destinados à produção de carne para consumo. Nos níveis intermédios, encontram-se explorações que se dedicam aos cruzamentos, bem como à criação de leitões, destinados às explorações dependentes da carne de porco.
O processo no Tribunal de Justiça
13 Considerando que a decisão impugnada estava ferida de erros jurídicos, o Reino dos Países Baixos interpôs o presente recurso no âmbito do qual conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1. anular a decisão impugnada, na medida em que a participação financeira concedida aos Países Baixos pela Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica em 1997 comporta uma redução de 25% dos montantes pagos aos criadores a título de indemnização;
2. condenar a Comissão nas despesas.
14 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne negar provimento ao recurso do Reino dos Países Baixos e condená-lo nas despesas.
Observações preliminares
15 O Governo neerlandês invoca cinco fundamentos em apoio do seu recurso. Em primeiro lugar, alega que a decisão impugnada se baseia em errados elementos de facto (primeiro fundamento). Em segundo lugar, alega que a Comissão violou o direito ao adoptá-la. Com efeito, por um lado, a Decisão 90/424 não dá a possibilidade de aplicar uma correcção à participação financeira da Comunidade, em qualquer caso nunca como o fez a Comissão (primeira parte do segundo fundamento). Por outro lado, a Comissão interpretou os elementos factuais de maneira juridicamente incorrecta (segunda parte do segundo fundamento). Em seguida, o Governo neerlandês sustenta que a decisão impugnada é desproporcionada (terceiro fundamento). A inexistência de base jurídica expressa e formulada em termos jurídicos suficientemente precisos para a aplicação de uma correcção financeira levou, além disso, à violação do princípio da segurança jurídica (quarto fundamento). Por último, o Governo neerlandês entende que a decisão impugnada está insuficientemente fundamentada à luz do artigo 253.º CE (quinto fundamento).
16 A primeira parte do segundo fundamento e o quarto fundamento põem em causa o próprio princípio da possibilidade de aplicar uma correcção de montante fixo ou qualquer outra correcção à participação financeira da Comunidade nos termos do artigo 3.º, n.os 2 e 5, da Decisão 90/424. Uma vez que a existência desta possibilidade constitui um aspecto prévio ao exame dos outros fundamentos, há que a verificar em primeiro lugar.
Quanto à primeira parte do segundo fundamento e quanto ao quarto fundamento
Argumentos das partes
17 No seu recurso, o Governo neerlandês é da opinião de que a Decisão 90/424 não permite a aplicação de uma correcção financeira de montante fixo. A execução das medidas previstas no artigo 3.º, n.º 5, desta decisão, reconhece, sem outras condições, a cada Estado-Membro um direito de receber uma participação financeira da Comunidade no montante de 50% das despesas suportadas. Perante a gravidade da crise no caso concreto e a complexidade da situação dela decorrente, o Governo neerlandês considera que era inevitável a verificação ulterior de lacunas técnicas e administrativas, não podendo estas últimas desencadear a aplicação de correcções financeiras. Segundo este governo, a aplicação desta correcção financeira de montante fixo viola o princípio da segurança jurídica.
18 A Comissão salienta que a participação financeira da Comunidade pressupõe o cumprimento das condições previstas, nomeadamente, no artigo 3.º, n.º 2, da Decisão 90/424. Uma vez que estas condições não foram cumpridas, ou só o foram parcialmente, a Comissão sustenta que tem a faculdade de reduzir a essa participação os montantes relativos às condições não cumpridas.
19 Na audiência, o Governo neerlandês referiu que a Comissão tem o direito de reduzir a participação comunitária, na condição, contudo, de existir uma conexão clara e proporcionada entre os erros cometidos e a redução aplicada.
Apreciação do Tribunal de Justiça
20 Segundo o artigo 3.º, n.º 5, primeiro travessão, da Decisão 90/424, a participação financeira da Comunidade é de «50% das despesas suportadas pelo Estado-Membro a título de indemnização dos proprietários pelo abate, a destruição dos animais e, eventualmente, dos seus produtos, a limpeza, desinsectização e desinfecção da exploração e do material e a destruição dos alimentos e materiais contaminados, referidos no segundo travessão do n.º 2».
21 O artigo 3.º, n.º 2, da Decisão 90/424, estabelece as condições a que está sujeita a referida participação. Estas condições compreendem, designadamente, o abate de determinadas categorias de animais, a limpeza da exploração, a destruição das carcaças, bem como dos alimentos e materiais contaminados que não possam ser desinfectados, a criação de zonas de protecção, a prevenção do risco de disseminação de infecções e a indemnização rápida e adequada dos criadores.
22 De acordo com a própria redacção desta disposição, só quando todas as condições enumeradas na regulamentação comunitária aplicável estiverem preenchidas é que nasce o direito à participação financeira. Basta, portanto, que apenas uma destas condições não seja cumprida para que o Estado-Membro em causa não tenha direito à participação financeira da Comunidade. Também não existe um rateamento se as medidas exigidas pela regulamentação comunitária apenas forem tomadas parcialmente.
23 Este regime explica-se pelo facto de a inexistência de uma só das condições poder pôr seriamente em causa o êxito da luta contra a peste suína clássica.
24 Contudo, há que admitir que, em vez de não conceder qualquer participação financeira quando um Estado-Membro não cumpre a totalidade das condições enumeradas na regulamentação comunitária, a Comissão pode, em aplicação do princípio da proporcionalidade, deduzir do montante das despesas para as quais o Estado-Membro pede a participação financeira da Comunidade as despesas causadas pelo não cumprimento das condições e apenas considerar a participação financeira para o restante montante.
25 Além disso, há igualmente que admitir que a luta contra uma epizootia de grande amplitude não se faz sem cometer erros e que, em princípio, a existência de determinados erros não deve impedir a participação financeira da Comunidade. Contudo, no caso de estes erros ultrapassarem o limite do que pode razoavelmente ser considerado inevitável e, portanto, desculpável numa situação complexa e por vezes complicada, as suas consequências financeiras não podem ser suportadas, ainda que parcialmente, pela Comunidade e devem ser assumidas pelo Estado-Membro de que dependem as autoridades responsáveis por esses erros.
26 Contrariamente ao que alega o Governo neerlandês no recurso, a participação do Estado-Membro até 50% das despesas não constitui uma medida de precaução suficiente para que as autoridades deste Estado-Membro não ultrapassem os limites do que é necessário e adequado para lutar contra uma epizootia. Embora seja verdade que esta maneira de partilhar as despesas motive a mantê-las tão baixas quanto possível, a regulamentação comunitária não obriga a Comunidade a participar até 50% das despesas, independentemente da justificação do seu montante.
27 Com efeito, a participação financeira da Comunidade é limitada às medidas tomadas em conformidade com o disposto no artigo 3.º, n.º 2, da Decisão 90/424. As despesas suportadas pelo Estado-Membro na acepção do n.º 5 do mesmo artigo devem, portanto, ser limitadas às que são necessárias e adequadas para a execução dessas medidas.
28 Consequentemente, a Comissão pode, quando as autoridades de um Estado-Membro cometeram erros na luta contra uma epizootia que ocasionaram despesas, cuja responsabilidade o Estado-Membro deve assumir (v. n.º 25 do presente acórdão), reduzir a participação comunitária do montante correspondente a estes erros.
29 Quanto à possibilidade de a Comissão se basear em estimativas e aplicar correcções de montante fixo, não se pode exigir que a Comissão proceda a uma verificação minuciosa de cada animal abatido e de cada caso de destruição de alimentos ou de materiais contaminados. Quer no caso em que o Estado-Membro não cumpriu a totalidade das condições previstas na regulamentação comunitária quer no caso em que tiverem sido cometidos erros pelos quais o Estado-Membro deve assumir a responsabilidade financeira, é admissível que a Comissão se baseie em estimativas ou que aplique correcções de montante fixo, na condição de essas estimativas e correcções se basearem com razoabilidade nos dados de que ela dispõe.
30 A primeira parte do segundo fundamento e o quarto fundamento são, portanto, improcedentes.
Quanto ao primeiro fundamento e à segunda parte do segundo fundamento
31 No primeiro fundamento e na segunda parte do segundo fundamento, o Governo neerlandês alega que a Comissão demonstrou e interpretou mal os factos que, segundo esta última, justificam a correcção financeira. Antes de examinar estes fundamentos, há que precisar a amplitude da fiscalização jurisdicional e a repartição do ónus da prova.
Quanto à amplitude da fiscalização jurisdicional e à repartição do ónus da prova
32 A Decisão 90/424 exige que o Estado-Membro em causa execute um determinado número de medidas com vista a beneficiar da participação financeira da Comunidade para a luta contra a peste suína clássica. Uma vez que a multiplicidade das situações preconizadas não permite que a regulamentação comunitária determine com exactidão quais são essas medidas em cada caso concreto, a Comissão deve, quando avalia as medidas tomadas pelos Estados-Membros, ter em conta o facto de estes disporem de uma margem de manobra quanto à escolha das medidas a tomar e quanto ao modo de as executar e de ela não poder substituir, a este respeito, a apreciação do Estado-Membro em causa pela sua própria apreciação.
33 Isto é tanto mais verdade quanto a regulamentação comunitária aplicável comporta disposições que utilizam termos amplos e gerais, como o conceito de «indemnização rápida e adequada», que se prestam a interpretações divergentes.
34 Em contrapartida, tendo a Comissão demonstrado, ao respeitar a margem de manobra do Estado-Membro em causa, que este último lutou de maneira insuficiente contra a doença e que se impõe a aplicação de uma correcção financeira, compete a esse Estado-Membro, como referiu a advogada-geral no n.º 66 das suas conclusões, provar que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação. Na medida em que o Estado-Membro não está em condições de apresentar esta prova, não pode, com êxito, interpor um recurso contra a correcção financeira aplicada pela Comissão.
35 Esta abordagem está, aliás, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), segundo a qual é o Estado-Membro que está mais bem colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e incumbe-lhe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da realidade dos seus controlos ou dos seus números e, tal sendo o caso, da inexactidão das afirmações da Comissão (v., designadamente, acórdão de 9 de Janeiro de 2003, Grécia/Comissão, C-157/00, Colect., p. I-153, n.º 17).
As acusações feitas pela Comissão
36 A Comissão baseou a sua correcção financeira quer em acusações de carácter técnico quer em acusações de carácter administrativo e financeiro. As acusações de carácter técnico referem-se às modalidades segundo as quais os Países Baixos executaram as medidas de erradicação. Considerando que a Directiva 80/217 não tinha sido integralmente aplicada, a Comissão referiu as seguintes insuficiências: inexistência de um plano de emergência, diagnóstico tardio da contaminação pela peste suína clássica, movimentos de animais demasiado frequentes nas zonas de protecção, abrangidos por garantias de higiene insuficientes, suspensão da evacuação preventiva e inexistência da criação de uma zona de protecção num caso. Sem estas insuficiências, a duração da epizootia teria sido mais curta e, portanto, menos onerosa.
37 As acusações de carácter administrativo e financeiro estão ligadas à organização da indemnização, na sequência da qual foi aplicado um nível de preços demasiado elevado. Com estas acusações, a Comissão sustenta que a organização da avaliação dos suínos se revelou deficiente, que o valor dos animais foi sobreavaliado, que os animais mudaram de categoria durante o período de avaliação, que o peso dos alimentos para animais foi sobre-estimado e que determinados animais foram objecto de um duplo pagamento. Além disso, a Comissão põe em causa o sistema de reavaliação aplicado pelas autoridades neerlandesas que teve por consequência o aumento em montante fixo quase sistemático da indemnização.
38 A advogada-geral expôs, a partir do n.º 71 das suas conclusões, as razões pelas quais considera que as acusações tanto de carácter técnico (n.os 71 a 136) como de carácter administrativo e financeiro (n.os 137 a 183) feitas pela Comissão não demonstram qualquer erro de apreciação manifesto da sua parte.
39 O Tribunal de Justiça faz suas estas razões.
40 Há, portanto, que considerar improcedentes o primeiro fundamento e a segunda parte do segundo fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento
41 No terceiro fundamento, o Governo neerlandês alega que a Comissão na decisão impugnada violou o princípio da proporcionalidade.
Argumentos das partes
42 Segundo o Governo neerlandês, existe uma grande desproporção entre, por um lado, as lacunas que a Comissão detectou (ou que qualificou como tal) e, por outro, a correcção financeira aplicada. A Comissão não teve em conta a complexidade particular da situação nos Países Baixos e extrapolou os dados que recolheu com base numa amostragem reduzida e não representativa.
43 Por outro lado, mesmo no âmbito do apuramento das contas do FEOGA, uma correcção de 25% apenas é aplicável se o Estado-Membro não aplica qualquer sistema de controlo ou apenas o aplica de forma muito lacunar e quando existem indícios de irregularidades em grande escala e negligências na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas.
44 A Comissão sublinha que os custos suplementares a cargo do orçamento comunitário decorrem de dois dos dez incumprimentos verificados e, no mínimo, são de 79 milhões de euros. A correcção financeira de 25% apenas representa 42% desses custos suplementares, sendo os restantes 58% suportados pelo orçamento comunitário. Na opinião da Comissão, resulta claramente destes números que a mesma não procurou explorar o caso ao máximo e que teve em conta a natureza e as circunstâncias da epizootia que surgiu nos Países Baixos.
45 Acrescenta que a referência ao sistema do FEOGA não beneficia os Países Baixos. Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou várias vezes que a Comissão tem o direito de recusar integralmente as despesas não justificadas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
46 As acusações feitas pela Comissão, e em relação às quais o Governo neerlandês não provou que assentam em erros de apreciação manifestos, justificam uma correcção financeira de 25%.
47 Com efeito, para calcular as consequências financeiras das acusações feitas, a Comissão baseou-se, por um lado, num estudo da Universidade de Wageningen (Países Baixos) e, por outro, relativamente às acusações de carácter administrativo e financeiro, nas suas próprias avaliações.
48 O estudo da Universidade de Wageningen sobre as consequências financeiras das acusações de carácter técnico dá indicações úteis para determinar o montante da correcção financeira. Uma vez que as avaliações da Comissão quanto às acusações de carácter administrativo e financeiro não se afastam essencialmente dos números fornecidos pelo Governo neerlandês na fase escrita do processo, essas acusações têm fundamento.
49 Acresce que, as consequências financeiras calculadas pela Comissão ficam claramente acima do montante da correcção, de onde se conclui que a Comissão teve devidamente em conta os inevitáveis erros decorrentes do exercício da margem de manobra reconhecida a cada Estado-Membro, bem como a especial complexidade da epizootia de peste suína clássica em causa.
50 Consequentemente, não há violação do princípio da proporcionalidade e o terceiro fundamento é igualmente improcedente.
Quanto ao quinto fundamento
51 Segundo o Governo neerlandês, a decisão impugnada não está devidamente fundamentada e viola, por esta razão, o dever de fundamentação previsto no artigo 253.º CE.
Argumentos das partes
52 O Governo neerlandês considera que a Comissão não precisou, designadamente, a base jurídica na qual se baseou para aplicar a correcção financeira de 25%. Também não referiu por que razão foi levada a aplicar uma correcção à declaração de despesas relativa ao pagamento de uma indemnização aos criadores. Uma fundamentação detalhada era tanto mais exigível quanto a Comissão não tinha anteriormente levantado objecções ao sistema de reavaliação aplicado nos Países Baixos.
53 A Comissão contesta ter violado a exigência de fundamentação. Sublinha que a amplitude do dever de fundamentar é, designadamente, determinada pelo modo como os destinatários da decisão foram associados ao seu processo de elaboração. A este respeito, recorda que teve lugar uma troca de correspondência aprofundada entre a Comissão e as autoridades neerlandesas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
54 Embora a fundamentação exigida pelo artigo 253.º CE deva revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela autoridade comunitária de que emana o acto impugnado, de modo a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adoptada e possibilitar ao Tribunal de Justiça o exercício da sua fiscalização, não se exige, porém, que essa fundamentação especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes [v., nomeadamente, acórdão de 10 de Dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, C-491/01, Colect., p. I-11453, n.º 165].
55 O respeito do dever de fundamentação deve, por outro lado, ser apreciado em razão não apenas do texto do acto impugnado, mas também do seu contexto, bem como do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa [acórdão British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, já referido, n.º 166].
56 É tanto mais assim quanto o Estado-Membro em causa foi estreitamente associado ao processo de elaboração do acto em litígio e conhece, portanto, as razões que estão na base desse acto (v., no que respeita ao apuramento das contas do [FEOGA], acórdão de 1 de Outubro de 1998, Países Baixos/Comissão, C-27/94, Colect., p. I-5581, n.º 36, e, no que respeita ao total admissível das capturas de peixes, acórdão de 25 de Outubro de 2001, Itália/Conselho, C-120/99, Colect., p. I-7997, n.º 29).
57 Ora, no caso em apreço, a Comissão comunicou às autoridades neerlandesas os resultados das suas visitas de controlo e colheu a sua opinião. Por outro lado, é igualmente indiscutível que, antes de adoptar a decisão impugnada, a Comissão fundamentou correcção planeada. O Reino dos Países Baixos participou estreitamente no processo de elaboração da primeira decisão recorrida e conhecia os fundamentos que levavam a Comissão a considerar que podia reduzir as despesas em causa.
58 Face à inexistência de falta de fundamentação, há que considerar improcedente o quinto fundamento.
59 Tendo sido julgados improcedentes todos os fundamentos, há que negar provimento ao recurso no seu todo.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
60 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino dos Países Baixos e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção)
decide:
61 É negado provimento ao recurso.
62 O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.