61984C0125
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 26 giugno 1985
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Nel quadro di una causa fra la Continental Irish Meat Ltd. ed il Ministro dell'agricoltura, la Corte suprema d'Irlanda vi chiede d'interpretare l'articolo 2 bis regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974/71, relativo a misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di fluttuazione delle monete di alcuni Stati membri (GU L 106, pag. 1), e modificato dall'articolo 2 regolamento del Consiglio 30 aprile 1973, n. 1112/73 (GU L 114, pag. 4). Questa norma stabilisce che « quando un prodotto esportato da uno Stato membro è stato importato in uno Stato membro che deve concedere un importo compensativo all'importazione, lo Stato (...) esportatore può, d'accordo con lo Stato (...) importatore, versare l'importo compensativo che dovrebbe essere concesso da (quest'ultimo) (...) L'importo (...) è convertito sulla base del corso del cambio in contanti delle (rispettive) monete constatato durante un periodo da determinare. Gli Stati (...) esportatori che ricorrono a tale facoltà ne informano la Commissione ».
In particolare, dovrete stabilire se l'ente d'intervento di uno Stato membro, quando versa importi compensativi monetari dovuti all'importazione in altro Stato membro ai sensi dell'articolo 2 bis, agisce nella veste che gli è riconosciuta allorché percepisce gli ICM dovuti all'esportazione.
2.
Nel periodo ottobre 1976 — luglio 1977 la società Continental Irish Meat Ltd. (d'ora in avanti Irish Meat) esportò dall'Irlanda nel Regno Unito e in Italia carne bovina soggetta al regime degli ICM. Per le relative operazioni l'impresa divenne debitrice verso il Ministero dell'agricoltura (che in Irlanda è l'ente d'intervento) di ICM all'esportazione per un ammontare complessivo di 164337,40 sterline irlandesi; al contempo, essa divenne creditrice di ICM all'importazione nei confronti del Regno Unito per 192662,20 sterline britanniche e dell'Italia per 6293252 lire. Secondo gli accordi conclusi in virtù del citato articolo 2 bis, gli ICM concessi dal Regno Unito e dall'Italia, Stati importatori, dovevano essere versati dall'Irlanda, Stato esportatore. All'epoca esisteva parità di cambio fra le due sterline, onde la conversione venne effettuata solo per la divisa italiana. Il 24 gennaio 1978 il Ministero dell'agricoltura corrispose alla Irish Meat (dal 5 maggio 1977 in amministrazione controllata e in liquidazione volontaria) 32470,25 sterline irlandesi, pari alla differenza tra le somme che esso doveva, da un canto, pagare a titolo di ICM importazione e, dall'altro, percepire a titolo di ICM esportazione. Alle pretese creditorie della Irish Meat, in altri termini, l'ente d'intervento oppose un'eccezione di compensazione.
A questo punto, l'impresa ricorse in giudizio negando il fondamento di tale eccezione. A suo avviso, infatti, quando impone ICM esportazione dall'Irlanda, il Ministero dell'agricoltura agisce in qualità di ente d'intervento; opera invece come « agent » degli Stati importatori quando paga gli ICM importazione. Secondo il diritto irlandese, questa sua diversa veste giuridica rende la compensazione impossibile.
Investita della controversia, la Corte suprema d'Irlanda ritenne di non poterla risolvere senza una vostra interpretazione dell'articolo 2 bis regolamento 974/71. Con ordinanza 21 febbraio 1984 sospese quindi il procedimento e, ai sensi dell'articolo 177 trattato CEE, vi chiese di stabilire: « Se l'articolo 2 bis regolamento del Consiglio n. 974/71, modificato dall'articolo 2 regolamento del Consiglio n. 1112/73, debba interpretarsi nel senso che lo Stato membro esportatore, il quale abbia concluso un accordo con uno Stato importatore per il pagamento degli imponi compensativi dovuti da quest'ultimo, operi come suo “ agent ” quando esige o paga gli importi suddetti ».
3.
Per meglio comprendere il quesito è opportuno richiamare la disciplina degli ICM a cui esso si riferisce. Lo farò per sommi capi dal momento che essa è stata da voi già esaminata, proprio rispetto al disposto sul quale il giudice a quo vi interroga (v. sentenze 18 settembre 1980, causa 795/79, Pesch/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Raccolta 1980, pag. 2705; 1o ottobre 1981, causa 196/80, Anglo-Irish Meat Company Ltd/Ministro dell'agricoltura, Raccolta 1981, pag. 2263).
Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 1, regolamento del Consiglio 974/71, come modificato dal regolamento 509/73 (GU L 50, pag. 1), « Se uno Stato membro ammette per la propria moneta, nelle transazioni commerciali, un tasso di cambio superiore o inferiore al limite della fluttuazione autorizzato dalla regolamentazione internazionale vigente il 12 maggio 1971:
a)
lo Stato membro la cui moneta si apprezza oltre il limite di fluttuazione riscuote all'esportazione ed accorda all'importazione,
b)
lo Stato membro la cui moneta si deprezza oltre il (detto) limite (...) riscuote all'importazione ed accorda all'esportazione, importi di compensazione per i prodotti di cui al paragrafo 2 negli scambi con gli Stati membri e i paesi terzi ».
Per quanto riguarda l'ipotesi sub b), è di regola lo Stato di esportazione che percepisce i relativi ICM, allorché siano state compiute le formalità doganali e il prodotto abbia lasciato il suo territorio (cfr. articolo 10, paragrafo 1, regolamento della Commissione 29 maggio 1975, n. 1380/75, vigente all'epoca dei fatti di causa, GU L 139, pag. 37). Gli ICM concessi all'importazione debbono essere invece pagati quando le formalità doganali siano state esperite e siano stati riscossi i dazi e le tasse di effetto equivalente eventualmente dovuti nello Stato d'importazione (articolo 10, paragrafo 2, regolamento 1380/75). Di regola, il pagamento degli ICM è effettuato direttamente da quest'ultimo. Come ho detto, peraltro, l'articolo 2 bis regolamento 974/71 abilita gli Stati esportatore ed importatore ad accordarsi nel senso che il versamento degli ICM dovuti dal secondo sia effettuato dal primo.
Questa facoltà ha consentito di risolvere in parte un difficile problema derivante dal ricorso a differenti tassi di conversione (agricola o di bilancio) nel calcolo degli ICM. Per tale operazione, infatti, gli Stati membri utilizzavano il tasso di conversione agricola. Ma, imputati al bilancio comunitario, gli ICM venivano poi calcolati col sistema della parità oro delle monete degli Stati membri. Ne risultava un onere accresciuto per la Comunità quando gli ICM erano concessi da uno Stato la cui moneta si deprezzava e il tasso di conversione agricola era inferiore a quello di conversione di bilancio. È proprio per limitare questa perdita che la Comunità chiese a certi Stati esportatori di pagare gli ICM dovuti dallo Stato importatore nei casi in cui la moneta di quest'ultimo sia più debole della loro.
4.
Come hanno rilevato la Commissione delle Comunità e il governo del Regno Unito, il quesito del giudice a quo è formulato in modo da dar l'impressione che egli vi chieda di precisare il concetto di « agency » nel diritto irlandese. Com'è ovvio, a una domanda del genere l'articolo 177 non vi consente di rispondere. Vi è lecito invece riformularla mettendone in luce i profili che comportano un'interpretazione del diritto comunitario (v., fra le altre, sentenza 12 luglio 1973, causa 11/73, Getreide Import/Einführ- und Vorratsstelle Getreide, Raccolta 1973, pag. 919).
Ora, a me sembra pacifico, anche sulla base di quanto è emerso durante la procedura orale, che il giudice del rinvio voglia in realtà sapere se l'ente d'intervento di uno Stato, quando paga gli ICM dovuti all'importazione in un altro Stato secondo l'articolo 2 bis, agisce nella veste giuridica che gli è propria all'atto di riscuotere gli ICM esportazione e, dunque, se le relative somme siano compensabili. In questi termini il problema è posto correttamente e risolverlo è doveroso.
5.
Nella nostra causa, la Irish Meat ha ribadito l'argomento che già avanzò in sede di giudizio principale: quando riscuote ICM esportazione l'ente d'intervento opera iure proprio; quando paga ICM importazione, agisce per conto dello Stato importatore. In altre parole, il soggetto del credito e del debito è lo stesso, ma è diverso il titolo a cui l'uno e l'altro gli vanno imputati: la loro compensazione non è dunque ammissible.
A sostegno di questa tesi la ricorrente richiama le vostre sentenze nelle cause Pesch e Anglo-Irish Meat. In entrambe si trattava di risolvere problemi relativi alla classificazione doganale di determinate merci e a certe modalità di applicazione degli ICM. Nella prima pronuncia, la Corte ritenne che l'articolo 2 bis « non ha inteso trasferire allo Stato (...) esportatore la competenza a “ concedere ” gli (ICM importazione) in un altro Stato membro ma (gli) ha solo offerto la possibilità di “ versare ” col consenso (...) e per conto di questo, l'(ICM importazione) che (esso) stesso è tenuto a corrispondere » (punto 8). La seconda sentenza, poi, precisa che, nel pagare gli ICM dovuti dallo Stato importatore in forza del citato articolo 2 bis, lo Stato esportatore « è vincolato dalla classificazione doganale adottata dal (primo) Stato e può versare gli ICM (da esso) dovuti (...) solo in base all'aliquota corrispondente alla (detta) classificazione » (punto 32). Né questo è tutto. Sempre in
causa Anglo-Irish Meat, fu la stessa Commissione ad affermare che, alla luce dell'articolo 2 bis, « lo Stato membro esportatore non rappresenta altro che l'agente pagatore » del paese d'importazione; e nello stesso senso si pronunciò l'avvocato generale Sir Gordon Slynn.
Per la tesi opposta — lo Stato esportatore non è « agent » dell'importatore; la compensazione è dunque possibile — si schierano il convenuto nel giudizio principale, il governo britannico e la Commissione. Diversi tuttavia sono gli argomenti con cui essi la sostengono. Il Ministero irlandese ritiene che secondo le norme vigenti esso è direttamente e principalmente debitore nei confronti della Irish Meat per gli ICM importazione e responsabile verso il FEAOG. Questa situazione impedisce di configurare come « agency » il rapporto che si stabilisce fra Stato esportatore e Stato importatore. Del resto, nella sentenza DEKA (1o marzo 1983, causa 250/78, Raccolta 1983, pag. 421) la Cone affermò che la disciplina comunitaria « può far nascere fra le autorità e gli operatori economici crediti reciproci o addirittura connessi che si prestano a compensazione »; e aggiunse che « nel caso di un operatore insolvibile siffatta compensazione può (...) costituire per le autorità l'unico modo (di) recuperare somme indebitamente versate » (punti 13 e 14).
Secondo il governo del Regno Unito, nella disciplina comunitaria non v'è nulla da cui possa inferirsi che lo Stato esportatore agisce per conto dello Stato importatore quando paga gli ICM da esso dovuti. Quella prevista dall'articolo 2 bis, infatti, è solo un'intesa di carattere amministrativo che non incide sugli scambi intracomunitari e non ha conseguenze sul bilancio della Comunità. Chiedersi quale sia la natura giuridica del rapporto che corre tra l'ente d'intervento dello Stato esportatore e lo Stato d'importazione è allora inutile. Esso è comunque irriducibile al concetto di « agency » perché gli mancano gli elementi (compenso, controllo, potere di porre le regole di esecuzione) che si ritengono caratteristici di tale figura. Per l'ente, il diritto di percepire gli ICM esportazione e l'obbligo di pagare gli ICM importazione nascono dalla medesima fonte comunitaria, com'è dimostrato dal fatto che la giustificazione contabile si effettua sui fondi comunitari ed è riferita ai conti dello Stato esportatore anche rispetto agli ICM importazione ex articolo 2 bis (vedasi articolo 5, paragrafo 1, regolamento n. 729/70). La compensazione, d'altro canto, è pienamente legittima, proprio perché mira a garantire la corretta gestione dei fondi comunitari secondo l'insegnamento della sentenza DEKA.
A parere della Commissione, infine, rispondere al quesito della Corte irlandese si può solo inquadrando l'attività di pagamento e di percezione degli ICM nell'ambito della politica agricola comune. Com'è noto, gli Stati membri attuano tale politica per il tramite di enti d'intervento. Questi organismi, d'altra parte, versano o riscuotono gli ICM importazione o esportazione sulla base della normativa europea valendosi di fondi comunitari quali il FEAOG. Essi sono dunque agenti della Comunità. A sostegno della sua tesi, l'istituzione richiama l'articolo 7, paragrafo 2, regolamento 974/71, come modificato dal regolamento 2746/72 del 19 dicembre 1972 (GU L 291, pag. 148) secondo cui: «Con effetto dal 1o gennaio 1973, gli importi (...) riscossi o concessi negli scambi fra gli Stati membri sono considerati, per quanto concerne il finanziamento della politica agricola comune, come facenti parte degli interventi destinati alla regolarizzazione dei mercati agricoli ». Nello stesso senso milita poi il sistema di contabilizzazione degli ICM. Le somme pagate ai sensi dell'articolo 2 bis dallo Stato esportatore (come quelle percepite sulle importazioni) sono infatti iscritte sul conto che esso presenta annualmente alla Comunità e non figurano sui conti degli Stati d'importazione. L'ente d'intervento, insomma, opera come agente della Comunità su entrambi i piani: esso è pertanto legittimato a effettuare la compensazione.
6.
Secondo gli ordinamenti di gran parte degli Stati membri, la compensazione in tanto è possibile in quanto a) le parti rappresentino due separati centri di interesse economico nei quali, a seconda dell'angolo visuale, ciascuna di esse possa definirsi debitrice o creditrice; b) in entrambi i centri credito e debito si ricolleghino a un soggetto nella sua identica veste giuridica. Regole diverse, per contro, disciplinano la compensazione fra lo Stato e gli operatori economici. Così, in alcuni sistemi (Francia, Italia, Paesi Bassi, Belgio) essa non può essere eccepita che dai pubblici poteri; mentre nel diritto tedesco e in quello inglese legittimati ad eccepirla sono anche i privati, ma a condizione che il debito e il credito vengano fatti valere nei confronti della medesima cassa (paragrafo 395 BGB e articolo 35, paragrafo 2, Crown Proceedings Act 1947).
Ciò premesso, esaminiamo il disposto su cui v'interroga il giudice del rinvio. A mio parere, rispetto al nostro problema esso è « neutro »; abilita cioè gli Stati ad accordarsi perché il pagamento degli ICM dovuti dallo Stato importatore sia effettuato dallo Stato d'esportazione, ma non qualifica la posizione giuridica di quest'ultimo o del suo ente d'intervento agricolo. Interpretandolo nella sentenza Pesch, tuttavia, la Corte ha affermato che il meccanismo da esso previsto offre allo Stato esportatore la possibilità di pagare gli ICM importazione «per conto dello Stato importatore ». Se ne può dedurre, come ritiene la Irish Meat, che con questa formula avete inteso prospettare i rapporti fra i due Stati sul modello della « agency » ?
Io credo di no; penso cioè che quelle parole non siano state usate in senso tecnico. Abbiamo già visto, infatti, che nella successiva causa Anglo-Irish Meat la Commissione le esplicito profilando lo Stato d'esportazione come « agente pagatore » dello Stato d'importazione, mentre ricorrente e convenuto configurarono gli enti nazionali d'intervento a stregua di agenti del FEAOG. Dinanzi a questo conflitto avreste potuto ribadire e magari precisare la formula di Pesch. Vi asteneste invece dal riprenderla, proprio — io presumo — perché le tesi degli intervenuti vi resero consapevoli dei pericoli ermeneutici a cui essa poteva mettere capo. Del resto, la lettura che ne dette allora la Commissione e ne dà oggi la Irish Meat è insostenibile. Per escluderla, oltre agli argomenti del governo britannico, vale il fatto che, una volta concluso l'accordo di cui all'articolo 2 bis e fissate dalle autorità doganali dello Stato importatore la classificazione tariffaria e la misura degli ICM, fra l'ente d'intervento dello Stato esportatore e lo Stato importatore non esiste alcun rapporto.
La soluzione del nostro problema va dunque cercata altrove; precisamente nel quadro della normativa che governa la politica agricola comune e il finanziamento del relativo sistema. A me sembra cioè che l'odierna tesi della Commissione, per cui, quando pagano e riscuotono ICM importazione ed esportazione, gli enti d'intervento operano come « agenti della Comunità », sia sostanzialmente esatta. Occorre, tuttavia, farla oggetto di qualche approfondimento. In particolare, occorre chiedersi se essa contrasti con la vostra costante giurisprudenza secondo cui l'amministrazione nazionale gode, rispetto all'autorità comunitaria, di una completa autonomia.
Dico subito che, a mio avviso, contrasto non c'è. Nella recente sentenza Eurico (18 ottobre 1984, causa 109/83) e in quelle che la precedono (22 gennaio 1976, causa 60/75, Russo, Raccolta 1976, pag. 45; 13 febbraio 1979, causa 101/78, Granaria, Raccolta 1979, pag. 623; 27 marzo 1980, causa 133/79, Sucrimex, Raccolta 1980, pag. 1299; 10 giugno 1982, causa 217/81, Interagra, Raccolta 1982, pag. 2233), la Corte ha affermato, rispetto a una serie di pregiudizi sofferti da privati nell'esecuzione della politica agricola comune, che, qualunque ruolo abbia svolto la Commissione, responsabili sono gli enti d'intervento dello Stato interessato. Ora, io comprendo le ragioni che vi hanno indotto a sancire tale regola; non mi sembra però che essa possa scardinare o snaturare il fondamento comunitario della politica agricola. Quella politica è infatti decisa dalla Comunità; è la Comunità che detta la sua disciplina. Lo spazio riservato agli Stati membri, dunque, è quello di semplici esecutori.
Si aggiunga che, in relazione al finanziamento della detta politica, gli ICM sono considerati come interventi destinati alla regolamentazione dei mercati agricoli (articolo 7, paragrafo 2, regolamento 974/71, modificato dal regolamento 2746/72 citato) e che vengono perciò presi a carico dal bilancio comunitario (poste relative al FEAOG). Agli Stati membri compete solo designare i servizi e gli organismi che provvederanno ai pagamenti per cui la Commissione mette a disposizione i fondi (articoli 4 e 5 regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729/70). Tanto — mi sembra — è sufficiente per concludere che, amministrando gli ICM (e così anche quando versino gli ICM importazione a un'impresa debitrice di ICM esportazione), questi Stati svolgono la funzione di agenti pagatori a cui la Comunità anticipa i mezzi finanziari.
Deriva da tutto ciò che, almeno nei paesi i cui ordinamenti disciplinano l'istituto secondo il modello più sopra delineato, la compensazione è possibile. Essa è anzi particolarmente utile — e funzionale all'esigenza di garantire la migliore utilizzazione dei fondi comunitari — allorché ci si trovi, come avviene nel caso di specie, dinanzi ad un operatore insolvibile. Solo per suo mezzo — dirò con un ragionamento simile a quello della sentenza Deka — è infatti possibile evitare che il creditore-debitore in bonis sia tenuto alla sua prestazione quando il fallimento dell'altra parte gli impedisce di soddisfare il proprio credito.
7.
Per tutte le considerazioni che precedono, concludo suggerendovi di rispondere alla domanda pregiudiziale posta dalla Corte suprema d'Irlanda con ordinanza 21 febbraio 1984 nella causa fra Continental Irish Meat Ltd e Ministro dell'agricoltura nel modo seguente:
« L'ente d'intervento di uno Stato membro esportatore, quando paga gli ICM dovuti all'importazione in un altro Stato membro ai sensi dell'articolo 2 bis regolamento 974/71, modificato dall'articolo 2 regolamento 1112/73, e quando percepisce ICM all'esportazione nei confronti della medesima impresa, agisce per conto della Comunità e può, se del caso, eccepire a tale impresa la compensazione dei reciproci debiti ».