62000CC0087_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd krajowy przedkłada Trybunałowi pytanie dotyczące wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. Organizacja ta obejmuje ustalenie różnych cen cukru i buraków cukrowych, które są wyższe dla obszarów deficytowych niż dla obszarów objętych nadwyżką. Istota tej sprawy związana jest z pojęciem spożycia używanym w obliczeniach dokonywanych przez właściwe instytucje w celu ustalenia, czy dany obszar jest objęty nadwyżką, czy jest on deficytowy. Do Trybunału zwrócono się o rozstrzygnięcie, czy fakt, że cukru dodanego do produktów przetworzonych w Państwie Członkowskim i przeznaczonych do wywozu nie uznaje się za spożyty w tym państwie sprawia, że rozporządzenie, które nie zalicza Włoch do obszarów deficytowych Wspólnoty w roku gospodarczym 1998/1999, jest nieważne.
I – Ramy prawne, okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
2. Zgodnie z motywem trzecim mającego zastosowanie w niniejszym przypadku rozporządzenia Rady (EWG) nr 1785/81 z dnia 30 czerwca 1981 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (2) (zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”) organizacja ta ma na celu nie tylko funkcjonowanie i rozwój wspólnego rynku produktów rolnych, ale także „zapewnienie, aby wspólnotowi producenci buraków cukrowych i trzciny cukrowej nadal korzystali z niezbędnych gwarancji w odniesieniu do zatrudnienia i standardu życia” poprzez „środki służące stabilizacji rynku cukru” [tłumaczenie nieoficjalne]. Środki te obejmują reguły, które dotyczą w szczególności cen i kwot.
3. W odniesieniu do cen cukru białego art. 3 ust. 1 rozporządzenia podstawowego stanowi, że każdego roku ustalana jest cena interwencyjna dla obszarów nieobjętych deficytem oraz pochodna cena interwencyjna dla każdego z obszarów deficytowych. Zgodnie z art. 4 i 5 rozporządzenia podstawowego każdego roku ustalane są ceny minimalne buraka – podstawowego surowca w produkcji cukru – które dla obszarów deficytowych zostają powiększone o kwotę równą różnicy między pochodną ceną interwencyjną dla danego obszaru a ceną interwencyjną, przy czym kwota taka zostaje skorygowana o współczynnik 1,30.
4. Artykuły 24 i 25 rozporządzenia podstawowego przewidują, że każdemu Państwu Członkowskiemu przyznana zostaje kwota A i kwota B dla produkcji cukru i izoglukozy. Państwa Członkowskie przydzielają te kwoty przedsiębiorstwom w oparciu o kryteria ustalone w uregulowaniach wspólnotowych. Artykuł 9 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że agencje interwencyjne wyznaczone przez Państwa Członkowskie są zobowiązane do skupowania cukru wyprodukowanego w granicach kwot po cenie interwencyjnej lub pochodnej cenie interwencyjnej, co zapewnia gwarancje zbytu i ceny. Wreszcie zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia cukier wyprodukowany poza przyznaną kwotą (cukier C) nie korzysta z żadnej gwarancji i w zasadzie powinien zostać wywieziony bez prawa do refundacji lub wprowadzony na rynek wspólnotowy przy zastosowaniu ceł obowiązujących cukier przywożony.
5. Motyw trzeci rozporządzenia (WE) nr 1361/98 (3) ustalającego na rok gospodarczy 1998/1999 pochodne ceny interwencyjne (zwanego dalej „spornym rozporządzeniem”) przyjętego zgodnie z rozporządzeniem podstawowym stanowi, że „przewiduje się braki w zaopatrzeniu na obszarach produkcyjnych Irlandii, Zjednoczonego Królestwa, Portugalii i Finlandii” [tłumaczenie nieoficjalne]. Faktycznie art. 1 spornego rozporządzenia nie ustalił pochodnej ceny interwencyjnej dla Włoch.
6. W rozważanym przypadku Roberto Nicoli sprzedał Eridanii SpA (zwanej dalej „Eridanią”) swoją produkcję buraków obejmującą rok 1998/1999. W zamian za to Eridania wypłaciła skarżącemu kwotę niezawierającą dodatku, który miałby zastosowanie w sytuacji, gdyby Włochy zostały zaklasyfikowane jako obszar deficytowy. R. Nicoli wniósł powództwo do sądu przeciwko Eridanii o zapłatę tej dodatkowej kwoty.
7. W dniu 28 lutego 2000 r. sąd krajowy zadał trzy pytania prejudycjalne, które wpłynęły do Trybunału w dniu 7 marca 2000 r. We wniosku tym sąd krajowy podniósł między innymi następujący argument: Państwo Członkowskie, które dla zaspokojenia swych potrzeb musi sprowadzać cukier, powinno zostać uznane za obszar deficytowy i korzystać z ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej; jeśli cukier dodany we Włoszech do artykułów spożywczych wywożonych do innych Państw Członkowskich uznaje się za spożyty w tych państwach, ważność spornego rozporządzenia może budzi wątpliwości, zważywszy na założenia, które leżą u podstaw pojęcia sytuacji deficytowej, ponieważ Włochy mogą być zdane na przywóz cukru, nie korzystając przy tym z ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej; taka sytuacja powodowałaby nieważność spornego rozporządzenia.
8. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 13 kwietnia 2000 r. Trybunał zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sprawy Włochy przeciwko Radzie, która dotyczyła ważności spornego rozporządzenia w odniesieniu do zaklasyfikowania Włoch jako obszaru objętego nadwyżką. Po wydaniu w dniu 14 marca 2002 r. (4) wyroku w rzeczonej sprawie sekretariat Trybunału przesłał go do sądu krajowego z zapytaniem, czy w świetle tego wyroku podtrzymuje on swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Po wysłuchaniu przedstawicieli stron w postępowaniu przed sądem krajowym postanowieniem z dnia 30 lipca 2002 r. sąd ten zdecydował, że podtrzymuje pytania drugie i trzecie, zaś wycofuje pytanie pierwsze. Sąd krajowy uznał, że w rzeczonym wyroku Trybunał nie rozstrzygnął kwestii wykładni pojęcia „spożycie na danym obszarze” i z tego powodu podtrzymał on również pytanie dotyczące ważności, „nie tylko z uwagi na uzasadnienie, ale również i przede wszystkim dlatego, że [sporne] rozporządzenie nie ustaliło pochodnej ceny interwencyjnej dla wszystkich obszarów Włoch”).
9. Wobec powyższego pytania prejudycjalne przedłożone Trybunałowi brzmią następująco:
„[1)]	Czy rozporządzenie nr 1785/81 należy interpretować w ten sposób, że klasyfikacja obszaru jako deficytowego powinna być dokonana w oparciu o metodę obliczania, która przyjmuje za spożyty na tym obszarze cukier dodany do przetworzonego tam produktu, nawet jeśli produkt ten jest spożywany w innym państwie, czy też klasyfikacja obszaru jako deficytowego powinna być dokonana w oparciu o metodę obliczania, która nie zalicza do cukru spożytego na tym obszarze cukru dodanego na nim do przetworzonego produktu, ale spożywanego w innym państwie?
[2)] Czy rozporządzenie […] nr 1361/98 […] jest ważne, zważywszy, że nie ustala ono pochodnej ceny interwencyjnej dla wszystkich obszarów Włoch zgodnie z art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2 rozporządzenia […] nr 1785/81 i że nie zawiera ono żadnego uzasadnienia w tej kwestii?”.
II – Uwagi stron
10. Komisja, Rada oraz Eridania twierdzą, że odpowiedź na pytania prejudycjalne została już udzielona w ww. wyroku w sprawie Włochy przeciwko Radzie. Rada i Eridania proponują w związku z tym przyjęcie postanowienia na podstawie art. 104 § 3 regulaminu, ponieważ pytania są identyczne jak pytania, w kwestii których Trybunał już orzekał. Rada przypomina także o możliwości uznania wniosku za niedopuszczalny. Rząd włoski i R. Nicoli uważają jednak, że wspomniany wyrok nie rozstrzyga pytań prejudycjalnych.
11. Co do istoty R. Nicoli i rząd włoski podzielają argument sądu krajowego przedstawiony w pkt 7 powyżej. Zdaniem R. Nicolego, jeśli pojęcie spożycia użyte w obliczeniach odnosiłoby się również do cukru dodanego do produktów przetworzonych w jednym Państwie Członkowskim, które są przeznaczone dla innego Państwa Członkowskiego, Włochy zostałyby uznane za obszar deficytowy. Zgodnie z danymi dostarczonymi przez włoskie ministerstwo zasobów rolnych i leśnych, a pochodzącymi od Komisji, między cukrem dodanym do produktów przetworzonych we Włoszech i następnie wywiezionym (326 210 ton) a cukrem dodanym do produktów przetworzonych w innych państwach i następnie przywiezionym do Włoch (190 860 ton) występuje różnica 135 360 ton. Gdyby tę różnicę (135 360 ton) dodano do ilości spożycia, Włochy zostałyby uznane w roku 1998/1999 za obszar deficytowy, ponieważ spożycie byłoby wyższe od produkcji. W związku z tym należałoby ustalić pochodną cenę interwencyjną dla Włoch. Następstwa zastosowanego pojęcia spożycia są istotne dla kraju, który – tak jak Włochy – jest znaczącym producentem i eksporterem produktów przetworzonych.
12. Co więcej, zdaniem R. Nicolego, dodawanie cukru do produktów przetworzonych stanowi rodzaj spożycia, którego nie można pominąć przy ocenie zdolności Państwa Członkowskiego w zaspokajaniu własnego zapotrzebowania na cukier, obejmującego potrzeby przemysłu przetwórczego. Rząd włoski podziela tę opinię. Uznaje on, że jedynym istotnym czynnikiem uznania państwa za deficytowe jest ewentualność, że będzie ono zmuszone do zakupu cukru białego w państwach objętych nadwyżką, co zależy od całościowego zapotrzebowania krajowego, w tym popytu przemysłu wywozowego. Jego zdaniem pojęcie spożycia użyte przez właściwe instytucje jest sprzeczne z celem założonym w rozporządzeniu podstawowym. Wybór takiego pojęcia spożycia stanowi oczywisty błąd w ocenie i powoduje nieważność spornego rozporządzenia.
13. Zdaniem Eridanii odpowiedź na pytanie prejudycjalne została udzielona w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 779/96 z dnia 29 kwietnia 1996 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1785/81 w odniesieniu do przekazywania informacji w sektorze cukru (5) . Zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia cukier spożyty w danym państwie nie obejmuje cukru zawartego w produktach przetworzonych w tym państwie, ale wywiezionych za granicę.
14. Co do istoty uwagi przedstawione przez Komisję i Radę są zbieżne. Komisja wyjaśnia, że celem ustalenia wyższej pochodnej ceny interwencyjnej dla obszarów deficytowych jest zapewnienie zaopatrzenia obszarów deficytowych w cukier z obszarów nieobjętych deficytem. Pochodna cena interwencyjna obejmuje częściowe wyrównanie kosztów transportu. Ustalenie pochodnej ceny zmierza również do uniknięcia spadku produkcji buraków, który doprowadziłby do jeszcze większego deficytu w następnych latach.
15. Komisja powołuje się na szeroki zakres swobodnego uznania, jaki przysługuje w tej dziedzinie instytucjom wspólnotowym. Dla dokonania oceny przewidywanego deficytu cukru na danym obszarze geograficznym istnieje wiele metod, z których każda ma pewne wady i zalety. Zdaniem Komisji fakt, że rozporządzenie (WE) nr 1260/2001 (6), które zastąpiło rozporządzenie podstawowe, nie zmieniło ani nie uściśliło pojęcia spożycia, potwierdza interpretację tego pojęcia przyjętą przez instytucje. Pojęcie to odpowiada pojęciu stosowanemu w ramach innych mechanizmów wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru, a w szczególności przy przekazywaniu informacji, o których mowa w ww. rozporządzeniu nr 779/96, służących do obliczania opłat produkcyjnych i zarządzania refundacjami wywozowymi. Rada i Komisja uznają wreszcie, że przyjęcie metody szacunkowej zalecanej przez R. Nicolego wykraczałoby poza zakres swobodnego uznania instytucji i stanowiłoby nadużycie władzy. Taka zmiana dokonana bez zmiany rozporządzenia podstawowego prowadziłaby do wykorzystania prawa ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej do celów innych niż cele zamierzone przez prawodawcę, wyłącznie z zamiarem powiększenia dochodów włoskich producentów buraków.
16. Przed rozprawą Trybunał zadał Radzie i Komisji pytanie, na które miały udzielić odpowiedzi pisemnej. Instytucje te miały dostarczyć Trybunałowi informacji, czy według ich przewidywań Włochy powinny były zostać uznane za obszar deficytowy w roku 1998/1999, gdyby spożycie zostało obliczone przy założeniu, że cukier dodany do produktu przetworzonego na danym obszarze i następnie wywiezionego, został spożyty na tym obszarze.
17. Obie te instytucje uznały, że przyjmując taką wykładnię pojęcia spożycia Włochy zostałyby uznane za obszar deficytowy w roku 1998/1999. Zgodnie z danymi dostarczonymi przez Komisję deficyt cukru przewidziany dla Włoch wyniósłby 47 800 ton, gdyby do spożycia został zaliczony cukier dodany do produktów przeznaczonych do wywozu i gdyby wykluczono cukier dodany do produktów przetworzonych na innych obszarach i przywiezionych do Włoch, co należałoby uczynić, przyjmując pojęcie spożycia proponowane przez R. Nicolego.
18. Uwagi przedłożone na piśmie przez R. Nicolego, Eridanię, rząd włoski, Radę i Komisję zostały uzupełnione przez ich uwagi przedstawione na rozprawie przeprowadzonej w dniu 25 marca 2004 r., które także zostaną uwzględnione przy ocenie tej sprawy.
III – Ocena
19. Na wstępie należy przeformułować pytania przedłożone przez sąd krajowy. Pozornie stawia on Trybunałowi dwa odrębne pytania, z których pierwsze dotyczy wykładni, a drugie – ważności. Pytanie pierwsze nie ma jednak samodzielnego znaczenia, jako że sąd krajowy nie zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni przepisu prawa wspólnotowego, który miałby zastosować w zawisłym przed nim postępowaniu. To pierwsze pytanie jest bowiem jedynie jednym z dwóch powodów, które mogłyby doprowadzić do nieważności spornego rozporządzenia. Przedłożone pytania należy zatem rozumieć jako jedno pytanie, w którym zwrócono się do Trybunału o orzeczenie w przedmiocie ważności spornego rozporządzenia w części dotyczącej braku ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej dla Włoch, mając na uwadze jego uzasadnienie i pojęcie spożycia użyte przy jego wydaniu.
20. Po przeformułowaniu pytań w ten sposób należy określić wpływ, jaki na kwestię ważności rozporządzenia może mieć ww. wyrok w sprawie Włochy przeciwko Radzie. W tym względzie argument Komisji, Rady oraz Eridanii, zgodnie z którym pytania zostały rozstrzygnięte w tym wyroku, wydaje mi się słuszny jedynie w odniesieniu do uzasadnienia spornego rozporządzenia. Z pkt 56–63 ww. wyroku w sprawie Włochy przeciwko Radzie wynika bowiem, że Trybunał uznał uzasadnienie rozporządzenia za zgodne z wymogami art. 253 WE. Wobec tego jego ważność nie może zostać podważona z powodu naruszenia wymogów uzasadnienia decyzji z uwagi na nieustalenie pochodnej ceny interwencyjnej dla Włoch. Ten aspekt niniejszego postępowania może zatem zostać rozstrzygnięty poprzez zwykłe odesłanie do rzeczonego wyroku.
21. Inaczej jest w przypadku powodu nieważności dotyczącego pojęcia spożycia, który nie był rozważany w ww. wyroku w sprawie Włochy przeciwko Radzie. Jak twierdzi sąd krajowy, wyrok ten nie odpowiada na pytanie, czy cukier dodany do przetworzonych produktów przeznaczonych do wywozu należy uznać za spożycie i czy sporne rozporządzenie należy uchylić ze względu na zastosowane pojęcie spożycia.
22. Sama lektura pkt 71–78 wspomnianego wyroku wystarcza, aby to wykazać. Zdaniem rządu włoskiego ocena sytuacji powinna być dokonana w oparciu o ilość nieprzetworzonego przywiezionego cukru po odliczeniu wywozu (metoda zwana „włoską”), a nie w oparciu o metodę, według której porównywane są produkcja i spożycie na każdym obszarze (metoda zwana „wspólnotową”). Właściwe instytucje stosowały metodę wspólnotową od roku gospodarczego 1998/1999, przy czym zmiana metody nie była uzasadniona. W odniesieniu do tego Trybunał uznał, że „rząd włoski nie wykazał w wystarczający sposób, że dokonano [...] zmiany metody” (pkt 72). Stwierdził on następnie, że Komisja i Rada zastosowały do dwóch lat gospodarczych poprzedzających rok gospodarczy 1998/1999 tę samą metodę jak ta zastosowana dla roku gospodarczego rozważanego w tym przypadku, „dokonując powiązania między szacunkową produkcją a szacunkowym spożyciem w nadchodzącym roku” (pkt 76). W rezultacie Trybunał odrzucił „zarzut oparty na braku uzasadnienia podnoszonej zmiany metody szacowania” (pkt 78). Wydaje się zatem jasne, że wyrok ten nie porusza kwestii wykładni pojęcia spożycia. Sąd krajowy słusznie zatem podtrzymał pytanie dotyczące tej kwestii, które należy obecnie rozważyć.
23. Należy przede wszystkim przypomnieć, że rozporządzenie podstawowe nie definiuje pojęcia spożycia. W rzeczywistości nie definiuje ono nawet tego, co należy rozumieć przez „obszary deficytowe” i „obszary objęte nadwyżką”, gdyż prawodawca pozostawił określenie tych szczegółów praktyce administracyjnej. Jedynie załącznik II do rozporządzenia dotyczący przekazywania informacji w sektorze cukru (7), który miał zastosowanie w czasie powstania zdarzeń będących podstawą sporu przed sądem krajowym, zdaje się wskazywać, że cukier dodany do przetworzonych produktów wywiezionych następnie do innych Państw Członkowskich lub państw trzecich nie jest zaliczany do spożycia na danym obszarze. Tymczasem załącznik II do rzeczonego rozporządzenia nie podaje definicji pojęcia spożycia, które należy stosować dla określenia, czy dany obszar jest deficytowy lub czy jest on objęty nadwyżką, ale zawiera jedynie jednolity wzór formularza do przekazywania danych wykorzystywanych w poszczególnych mechanizmach wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. Pozostaje on zatem bez znaczenia dla przedłożonego pytania.
24. Wobec braku uregulowań można by uznać, jak to zasugerowała Rada na rozprawie, że kontrola sądowa takiej praktyki administracyjnej jest bardzo ograniczona czy wręcz niemożliwa. Sądzę jednak, że skoro na podstawie danego rozporz ądzenia dokonano pewnego wyboru, wybór ten powinien uwzględniać cele rozporządzenia. W niniejszej sprawie właściwe instytucje, wybierając pojęcie spożycia przy dokonywaniu obliczeń w celu przyjęcia spornego rozporządzenia, powinny zatem wziąć pod uwagę cele rozporządzenia podstawowego. Do Trybunału należy dokonanie kontroli, czy miało to miejsce.
25. W związku z tym należy określić stosowny zakres kontroli sądowej. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, zważywszy, że realizacja przez instytucje Wspólnoty polityki rolnej, w szczególności w sektorze cukru, wymaga dokonania oceny złożonej sytuacji gospodarczej, przysługujące im swobodne uznanie znajduje zastosowanie nie tylko do rodzaju i zakresu przepisów, które należy przyjąć, ale także w pewnym stopniu do stwierdzenia podstawowych danych. Dokonując kontroli tego uprawnienia, sąd powinien ograniczyć się do zbadania, czy zaskarżony akt prawny nie jest obarczony oczywistym błędem w ocenie lub nadużyciem prawa (8) .
26. Orzecznictwo to jest właściwe w rozważanym przypadku, ponieważ pojęcie spożycia stosowane dla dokonania oceny, czy dany obszar Wspólnoty jest deficytowy, czy jest on objęty nadwyżką, jest jednym z elementów składających się na złożoną ocenę gospodarczą. Trybunał powinien zatem uszanować wybór ekonomiczny dokonany przez właściwe instytucje, nie zastępować ich oceny swoją własną oceną oraz ograniczyć swoją kontrolę do kwestii przywołanych w poprzednim punkcie.
27. W tym przypadku ustalenie pochodnej ceny interwencyjnej wyższej dla obszarów deficytowych ma wprawdzie na celu, jak twierdzi Komisja w swoich uwagach, po pierwsze, zaopatrzenie tych obszarów w cukier z obszarów nieobjętych deficytem, uwzględniając między innymi koszty transportu, i po drugie, powstrzymanie spadku produkcji buraków, który prowadziłby do jeszcze większego deficytu w następnych latach, jednakże należy przyznać, że pojęcie spożycia stosowane przez właściwe instytucje zdaje się z pozoru zaprzeczać wspomnianemu celowi.
28. Stosowane pojęcie spożycia powoduje bowiem, że dany obszar może zostać uznany za obszar objęty nadwyżką, nawet jeśli faktycznie musi on zaopatrywać się w cukier z innych obszarów Wspólnoty. W takiej sytuacji obszar ten nie korzysta z ustalenia wyższej pochodnej ceny interwencyjnej, co pozostaje w sprzeczności z jej celem. Tak oczywista rozbieżność między celami tego elementu wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru i środkami przyjętymi dla jej realizacji stanowi oczywisty błąd w ocenie, chyba że właściwe instytucje zdołają uzasadnić dokonany przez nie wybór.
29. W swoich uwagach Komisja wskazała, że pojęcie spożycia stosowane przy określeniu danego obszaru jako deficytowego lub obszaru objętego nadwyżką stanowi pojęcie, które używane jest do obliczania opłat produkcyjnych i zarządzania refundacjami wywozowymi, nie podając przy tym innych powodów dokonanego wyboru i nie wyjaśniając, dlaczego należy posługiwać się tym samym pojęciem spożycia w rozważanym w tym przypadku mechanizmie. Na rozprawie Komisja dodała, że stosowanie pojęcia spożycia, które zaproponował R. Nicoli dla określenia, czy dany obszar jest deficytowy lub objęty nadwyżką, mogłoby mieć negatywne skutki dla mechanizmu refundacji wywozowych, który jest finansowany z opłat uiszczanych przez producentów cukru. Zdaniem Komisji gdyby Włochom przysługiwał status obszaru deficytowego, w mniejszym stopniu brałyby one udział w finansowaniu rzeczonych refundacji, zaś otrzymywałyby więcej refundacji wywozowych.
30. Tymczasem takie argumenty nie wystarczają dla uzasadnienia tak dużej rozbieżności między celami a realizacją rozporządzenia podstawowego. Okoliczność, że pojęcie spożycia jest stosowane do innych aspektów wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru, nie może prowadzić automatycznie do tego, że do ustalania pochodnej ceny interwencyjnej stosuje się pojęcie, które jest sprzeczne z jej celem. Pojęcie spożycia, które jest odpowiednie w tym przypadku, nie jest koniecznie tym samym pojęciem, którym należy się posłużyć w stosowaniu innych przepisów rozporządzenia podstawowego. Brak spójności między różnymi mechanizmami wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru, który zdaniem Komisji wynika z posłużenia się pojęciem spożycia zalecanym przez R. Nicolego, jest jedynie pozorny.
31. Podobne pojęcie, które jest bardziej stosowne do celu ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej dla obszarów deficytowych, nie wydaje się wywoływać przytoczonych przez Komisję negatywnych skutków dla mechanizmu opłat produkcyjnych i refundacji wywozowych. Nie przekonuje mnie wysoce techniczny i mało jasny argument Komisji. Nie wykazała ona bowiem, że występuje bezpośredni związek między celem ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej dla obszarów deficytowych a celami tych innych wspomnianych mechanizmów. Komisja nie wyjaśniła ponadto w zadowalający sposób, dlaczego stosowanie pojęcia spożycia bardziej odpowiedniego dla określenia, czy dany obszar jest deficytowy, czy też jest on objęty nadwyżką, jest niezgodne z innymi mechanizmami wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. Rada i Komisja przyznały wreszcie, że byłoby całkowicie dopuszczalne przyjęcie pojęcia zaproponowanego przez R. Nicolego, powołując się przy tym na szeroki zakres swobodnego uznania, który przysługuje tym instytucjom w tej dziedzinie.
32. Jeśli przyjmie się wspomniany powyżej cel ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej dla obszarów deficytowych i jeśli dany obszar należy uznać za deficytowy lub za obszar objęty nadwyżką, „dokonując powiązania między szacunkową produkcją a szacunkowym spożyciem w nadchodzącym roku” (9), nie jest logiczne, by cukier, który zostaje dodany do przetworzonych na danym obszarze produktów przeznaczonych do wywozu, nie był uznawany za spożyty na danym obszarze. Takiemu wyborowi sprzeciwiają się założenia systemu, a w szczególności to dotyczące ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej, które dąży do ustabilizowania rynków cukru (10) . W świetle wyjaśnień przedstawionych przed Trybunałem sądzę, że słuszna jest teza R. Nicolego. Przy określaniu danego obszaru jako deficytowego lub obszaru objętego nadwyżką pojęcie spożycia powinno zatem obejmować cukier dodany do produktów przetworzonych na tym obszarze i przeznaczonych do wywozu, z wyłączeniem cukru dodanego do produktów przetworzonych w innych Państwach Członkowskich oraz przywiezionych i spożytych na powyższym obszarze.
33. Działania podjęte przez Komisję przy okazji udzielania odpowiedzi na pytanie wspomniane w pkt 16 i 17 wskazują, że takie obliczenia mogą być dokonane w oparciu o dane przekazane przez Państwa Członkowskie na mocy ww. rozporządzenia nr 779/96 w sprawie przekazywania informacji w sektorze cukru. Dane dostarczone przez Komisję w odpowiedzi na pytanie Trybunału wskazują, że należy stwierdzić nieważność spornego rozporządzenia, jeśli Trybunał zdecyduje się przychylić do stanowiska przedstawionego w niniejszej opinii. Wreszcie Eridania podważyła na rozprawie dane dostarczone przez Komisję w odpowiedzi na pytanie Trybunału, lecz Komisja wyjaśniła, że te dane zostałyby użyte do przyjęcia spornego rozporządzenia, gdyby zdecydowano się wybrać pojęcie spożycia zaproponowane przez R. Nicolego.
34. Rada i Komisja podkreślały na rozprawie, że zakwestionowane przez R. Nicolego pojęcie spożycia było stosowane w przeszłości, bez sprzeciwu ze strony Republiki Włoskiej. Zarzut ten uważam za nieuzasadniony. Nawet jeśli miało to miejsce, nie powinno to stanowić przeszkody do zaskarżenia przez R. Nicolego środka, który wywiera wobec niego negatywne skutki i który uznaje on za sprzeczny z rozporządzeniem podstawowym. W niniejszym przypadku Trybunał nie rozstrzyga sporu między Państwem Członkowskim a instytucją. W każdym razie prawa podmiotów prywatnych nie mogą zostać naruszone w wyniku ewentualnej zgody udzielonej przez Państwo Członkowskie na określone rozwiązanie polityczne. Należy również przypomnieć, że w wyroku w sprawie Van Gend & Loos Trybunał uznał, że „czujność zainteresowanych podmiotów prywatnych w kwestii strzeżenia ich praw stanowi skuteczną kontrolę, która uzupełnia kontrolę sprawowaną przez Komisję i Państwa Członkowskie zgodnie z art. 169 i 170 [Traktatu WE, obecnie art. 226 WE i art. 227 WE]” (11) .
35. Chciałbym dodać, że stwierdzając nieważność spornego rozporządzenia ze względów przedstawionych powyżej, Trybunał nie zastępuje własną oceną oceny właściwych instytucji. Mimo iż instytucjom tym przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania w tej dziedzinie, dokonana w tym przypadku ocena jest obarczona oczywistym błędem. Trybunał nie wykracza poza powierzone mu zadanie, ponieważ stosowane pojęcie spożycia mogłoby zostać zachowane, gdyby rozporządzenie podstawowe zostało zmienione, tak aby usunąć wspomniane sprzeczności. Nawet jeśli prawdą jest, że uregulowanie w tej kwestii nie jest ani szczególnie przejrzyste, ani jasne, Trybunał powinien jednak dokonać kontroli ważności aktów wspólnotowych przy użyciu środków oddanych do jego dyspozycji. W tym przypadku pojęcie spożycia przyjęte przy wydaniu spornego rozporządzenia nie odpowiada celowi ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej. Brak jest racjonalnego związku między celem i środkiem, a sprzeczność ta nie jest uzasadniona jakimikolwiek innymi przekonywającymi względami. Proponowane rozwiązanie ogranicza się zatem do stwierdzenia, że zastosowane pojęcie spożycia jest niezgodne z celem ustalenia pochodnej ceny interwencyjnej, jaki wynika z rozporządzenia podstawowego.
36. Nieodzownym warunkiem ważności jest wymóg racjonalnego związku między celem rozporządzenia podstawowego i środkami wybranymi do jego realizacji. Wymóg ten umożliwia Trybunałowi dokonanie kontroli, czy istnieje wystarczający związek między przytoczonymi celami a wybranymi środkami. Gdyby ustalenie takiego związku nie było konieczne, podmioty prywatne byłyby bezbronne wobec decyzji tego rodzaju, ponieważ nie byłyby one w stanie kontrolować powiązania między wybranymi środkami a zamierzonymi celami. Zadanie Trybunału w tym zakresie polega również na zapewnieniu, aby decyzje polityczne instytucji były jasne i przejrzyste oraz aby mogły one zostać zaskarżone przez podmioty prywatne i poddane kontroli na ich wniosek. W takich okolicznościach prawodawca może zresztą przyjąć nowe uregulowanie, w którym wybrane przez niego rozwiązania i środki ich realizacji będą bardziej jednoznaczne. Swoją interwencją Trybunał sprzyja pośrednio większej przejrzystości przepisów prawnych dotyczących wspólnej polityki rolnej, która jest niezbędna dla przemysłu i dla rolników, jak również dla konsumentów i obywateli. W tej i w innych dziedzinach interwencja ta ma istotne znaczenie dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania mechanizmów odpowiedzialności politycznej w systemie demokratycznym.
IV – Wnioski
37. Mając powyższe na uwadze, proponuję, aby Trybunał udzielił Giudice di Pace di Genova następującej odpowiedzi:
„Rozporządzenie Rady (WE) nr 1361/98 z dnia 26 czerwca 1998 r. ustalające na rok gospodarczy 1998/1999 pochodne ceny interwencyjne cukru białego, cenę interwencyjną cukru surowego, ceny minimalne za buraki A i buraki B, a także kwotę zwrotu z tytułu wyrównania kosztów składowania jest nieważne z uwagi na to, że nie ustala ono pochodnej ceny interwencyjnej dla wszystkich obszarów Włoch”.
(1) .
(2)
–	Dz.U. L 177, str. 4.
(3)
– 	Rozporządzenie Rady z dnia 26 czerwca 1998 r. ustalające na rok gospodarczy 1998/1999 pochodne ceny interwencyjne cukru białego, cenę interwencyjną cukru surowego, ceny minimalne za buraki A i buraki B, a także kwotę zwrotu z tytułu wyrównania kosztów składowania (Dz.U. L 185, str. 3).
(4)
–	C-340/98, Rec. str. I-2663.
(5)
–	Dz.U. L 106, str. 9.
(6)
–	Rozporządzenie Rady z dnia 19 czerwca 2001 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.U. L 178, str. 1).
(7)
–	Rozporządzenie nr 779/96.
(8)
–	Zobacz w szczególności wyroki z dnia 6 lipca 2000 r. w sprawie C-289/97 Eridania, Rec. str. I-5409, pkt 48, oraz z dnia 29 października 1980 r. w sprawie 138/79 Roquette Frères przeciwko Radzie, Rec. str. 3333, pkt 25.
(9)
–	Wyżej wymieniony wyrok z dnia 14 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Radzie, pkt 76.
(10)
–	Zobacz motyw trzeci rozporządzenia podstawowego, powtórzony w pkt 2 niniejszej opinii.
(11)
–	Wyrok z dnia 5 lutego 1963 r. w sprawie 26/62, Rec. str. 1, pkt 25.