62023CJ0092
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
26. februar 2026 (
*1
)
Indhold
I. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Tilladelsesdirektivet
2. Rammedirektivet
3. Konkurrencedirektivet
4. Direktiv 2018/1972
B. Ungarsk ret
II. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for traktatbrudssøgsmålet
III. Den administrative procedure og retsforhandlingerne ved Domstolen
IV. Søgsmålet
A. Anvendelse af EU-retten
1. Hvorvidt Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation og chartret finder anvendelse
a) Parternes argumenter
b) Domstolens bemærkninger
1) Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation
2) Chartret
2. Hvorvidt direktiv 2018/1972 finder anvendelse ratione temporis
a) Parternes argumenter
b) Domstolens bemærkninger
B. Formaliteten
1. Formaliteten med hensyn til klagepunkterne vedrørende de omtvistede afgørelser
a) Parternes argumenter
b) Domstolens bemærkninger
2. Formaliteten vedrørende klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde
C. Realiteten
1. Klagepunkterne vedrørende medielovens § 48, stk. 7, og afgørelsen om afslag
a) Klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Domstolens bemærkninger
i) Hvorvidt tilladelsesdirektivets artikel 10 finder anvendelse
ii) Rækkevidden af medielovens § 48, stk. 7, litra a)
iii) Hvorvidt medielovens § 48, stk. 7, tilsidesætter proportionalitetsprincippet
b) Klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om forbud for forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
2) Domstolens bemærkninger
c) Klagepunktet om den manglende rettidige vedtagelse af afgørelsen om ugyldighed
1) Parternes argumenter
2) Domstolens bemærkninger
d) Konklusion
2. Klagepunkterne vedrørende det omtvistede udbud og afgørelsen om ugyldighed
a) Klagepunktet om tilsidesættelse af gennemsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
2) Domstolens bemærkninger
i) De grunde til ugyldighed, der vedrører udsendelserne »Reggeli Gyors Ismétlés« og »Kovátsműhely«
ii) Den grund til ugyldighed, der vedrører Klubrádiós forretnings- og finansieringsplan
b) Klagepunktet om den manglende rettidige vedtagelse af afgørelsen om ugyldighed
1) Parternes argumenter
2) Domstolens bemærkninger
c) Konklusion
3. Klagepunkterne om medielovens § 65, stk. 11
a) Parternes argumenter
b) Domstolens bemærkninger
1) Klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om forbud for forskelsbehandling
2) Klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
3) Klagepunktet om tilsidesættelse af forpligtelsen til at sikre en effektiv forvaltning af radiofrekvenser
4) Konklusion
4. Klagepunkterne om tilsidesættelse af chartrets artikel 11
a) Parternes argumenter
b) Domstolens bemærkninger
Sagsomkostninger
»Traktatbrud – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – radiofrekvenser – direktiv 2002/20/EF, 2002/21/EF, 2002/77/EF og (EU) 2018/1972 – individuelle brugsrettigheder – national lovgivning og nationale administrative afgørelser, der fratager en kommerciel radiostation muligheden for at udsprede sit indhold på en analog jordbaseret FM-radiofrekvens – proportionalitetsprincippet, gennemsigtighedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om god forvaltning – artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ytrings- og informationsfrihed – mediefrihed«
I sag C-92/23,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 17. februar 2023,
Europa-Kommissionen ved A. de Gregorio Merino, U. Małecka, L. Malferrari og A. Tokár, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af:
Kongeriget Belgien først ved C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet, L. Van den Broeck og M. Van Regemorter, derefter ved C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet og M. Van Regemorter, som befuldmægtigede,
Kongeriget Danmark først ved D. Elkan, J.F. Kronborg og C.A.-S. Maertens, derefter ved D. Elkan og C.A.-S. Maertens og endelig ved C.A-S. Maertens og J. Sandvik Loft, som befuldmægtigede,
Kongeriget Nederlandene ved M.K. Bulterman og C.S. Schillemans, som befuldmægtigede,
intervenienter,
mod
Ungarn ved M.Z. Fehér og G. Koós, som befuldmægtigede, bistået af ügyvéd G. Trinn,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, T. von Danwitz, afdelingsformændene K. Jürimäe, C. Lycourgos, M.L. Arastey Sahún (refererende dommer) samt dommerne S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, D. Gratsias, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger og R. Frendo,
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: fuldmægtig I. Illéssy,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 2. december 2024,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 3. april 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn
–
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, 7 og 10 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (tilladelsesdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 21), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009 (EUT 2009, L 337, s. 37) (herefter »tilladelsesdirektivet«), artikel 4, nr. 2), i Kommissionens direktiv 2002/77/EF af 16. september 2002 om konkurrence på markederne for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (EFT 2002, L 249, s. 21, herefter »konkurrencedirektivet«), artikel 9 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 33), som ændret ved direktiv 2009/140 (herefter »rammedirektivet«), proportionalitetsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om loyalt samarbejde samt artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«)
–
ved at Médiatanács (medierådet, Ungarn) har vedtaget afgørelse nr. 830/2020 (IX. 8) af 8. september 2020, hvorved der blev givet afslag på forlængelse af Klubrádiós brugsret til radiofrekvenser
–
ved at have vedtaget § 48, stk. 7, i a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (lov CLXXXV af 2010 om medietjenester og massekommunikationsmidler (Magyar Közlöny 2010/202., herefter »medieloven«)), som i tilfælde af gentagen overtrædelse automatisk udelukker forlængelse af rettigheder til brug af radiofrekvenser med henblik på radiospredning, også selv om overtrædelsen ikke er særlig alvorlig og har en rent formel karakter, og
–
ved på denne uforholdsmæssige og diskriminerende måde at forhindre Klubrádió i at fortsætte dens virksomhed inden for sektoren for spredning af radiosignaler,
–
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til rammedirektivets artikel 8 og 9, tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, og princippet om god forvaltning
–
ved ikke inden for den frist på seks uger, som er fastsat i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, at have truffet en afgørelse om ansøgningen om forlængelse af Klubrádiós brugsret til radiofrekvenser og
–
ved ikke i forbindelse med den radiofrekvens, som Klubrádió tidligere brugte, at have gennemført en tilladelsesprocedure inden for tidsmæssige grænser, som ville have muliggjort, at Klubrádió modtog afgørelsen, inden dennes brugsret udløb,
–
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, artikel 45 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/1972 af 11. december 2018 om oprettelse af en europæisk kodeks for elektronisk kommunikation (EUT 2018, L 321, s. 36) og chartrets artikel 11, ved at medierådet i det udbud om udnyttelse af muligheden for at udbyde medietjenester på frekvens 92,9 MHz, som det offentliggjorde den 4. november 2020, og i afgørelse nr. 180/2021 (III. 10.), som det vedtog den 10. marts 2021, gjorde tildelingen af brugsrettighederne til radiofrekvensen betinget af uforholdsmæssige krav, ikke på forhånd havde fastsat kravene for tildeling af rettigheder til denne frekvens, ikke udøvede noget skøn ved bedømmelsen af grovheden og relevansen af de fejl i ansøgningerne, som kunne føre til, at ansøgerne blev udelukket, og heller ikke tog den ubetydelige karakter af disse fejl i betragtning
–
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972 og proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling ved at have vedtaget medielovens § 65, stk. 11, som ikke giver mulighed for ansøgning om en midlertidig brugsret, hvis medietjenesteudbyderens brugsret ikke på forhånd er blevet forlænget, mens loven gør dette muligt for tjenesteudbydere, som allerede én gang har fået deres brugsret forlænget, uden at der er angivet en begrundelse for denne forskelsbehandling, og idet de grunde, som udelukker forlængelse, ikke udelukker tildeling af en ny brugsret.
I. Retsforskrifter
A. EU-retten
2
De fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet samt tilhørende faciliteter og tjenester, der var gældende indtil den 21. december 2020, bestod af rammedirektivet og fire ledsagende særdirektiver, herunder tilladelsesdirektivet, som var suppleret af konkurrencedirektivet. Rammedirektivet og tilladelsesdirektivet blev ophævet ved direktiv 2018/1972 (herefter sammen med konkurrencedirektivet »Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation«).
1.
Tilladelsesdirektivet
3
Tilladelsesdirektivets artikel 5 bestemte følgende:
»[...]
2.   Hvor det er nødvendigt at tildele individuelle brugsrettigheder til radiofrekvenser og numre, tildeler medlemsstaterne efter anmodning sådanne rettigheder til enhver virksomhed med henblik på udbud af net eller tjenester i henhold til den generelle tilladelse, der er omhandlet i artikel 3, med forbehold af artikel 6 og 7 og artikel 11, stk. 1, litra c), i dette direktiv, og andre regler til sikring af en effektiv anvendelse af disse ressourcer i overensstemmelse med direktiv [2002/21].
Med forbehold af særlige kriterier og procedurer, som medlemsstaterne fastsætter for tildeling af brugsret til radiofrekvenser til udbydere af radio- eller [TV]-indholdstjenester med henblik på at forfølge almennyttige målsætninger under overholdelse af fællesskabsretten, tildeles brugsrettighederne til radiofrekvenser og numre gennem åbne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssigt afpassede procedurer, og, for så vidt angår radiofrekvenser, i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv [2002/21]. Der kan gøres undtagelse fra kravet om åbne procedurer, hvor det er nødvendigt, at en udbyder af radio- eller [TV]-indholdstjenester tildeles individuelle brugsrettigheder til radiofrekvenser, for at udbyderen kan opfylde en almennyttig målsætning, som medlemsstaterne har fastlagt i overensstemmelse med fællesskabsretten.
[...]
3.   Afgørelser vedrørende brugsret træffes, meddeles og offentliggøres hurtigst muligt, efter at den nationale tilsynsmyndighed har modtaget den fuldstændige ansøgning, og inden tre uger for så vidt angår nummerrettigheder, der er afsat til særlige formål i henhold til den nationale nummerplan, og inden seks uger for så vidt angår radiofrekvenser, der er tildelt til at blive brugt af elektroniske kommunikationstjenester i henhold til den nationale frekvensplan. Den sidstnævnte frist berører ikke gældende internationale aftaler om brug af radiofrekvenser eller satellitbanepositioner.
[...]«
4
Tilladelsesdirektivets artikel 7 havde følgende ordlyd:
»[...]
3.   Hvis det er nødvendigt at begrænse tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser, tildeler medlemsstaterne sådanne rettigheder på grundlag af udvælgelseskriterier, som skal være objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssigt afpassede. Alle udvælgelseskriterier af denne art skal i fornødent omfang tilgodese opfyldelsen af målene i artikel 8 i direktiv [2002/21] og af kravene i samme direktivs artikel 9.
4.   Hvis der bruges konkurrenceprægede eller sammenlignende udvælgelsesprocedurer, kan medlemsstaterne forlænge den i artikel 5, stk. 3 omhandlede maksimumperiode på seks uger så meget, som det måtte være nødvendigt for at sikre, at sådanne procedurer er retfærdige, rimelige, åbne og transparente for alle interesserede parter, dog højst med otte måneder.
[...]«
5
Tilladelsesdirektivets artikel 10 bestemte følgende:
»1.   Den nationale tilsynsmyndighed overvåger og kontrollerer i overensstemmelse med artikel 11, at vilkårene for den generelle tilladelse, vilkårene for brugsret og de særlige forpligtelser, jf. artikel 6, stk. 2, overholdes.
[...]
3.   Den relevante myndighed har beføjelse til at kræve, at overtrædelsen, jf. stk. 2, ophører øjeblikkeligt eller inden for en rimelig frist, og tager passende og forholdsmæssigt afpassede skridt for at sikre, at vilkårene overholdes.
[...]
5.   Ved alvorlige eller gentagne overtrædelser af den generelle tilladelses eller en brugsrets vilkår eller af særlige forpligtelser i artikel 6, stk. 2, kan de nationale tilsynsmyndigheder, hvis de i denne artikels stk. 3 omhandlede foranstaltninger til sikring af vilkårenes overholdelse har været virkningsløse, hindre en virksomhed i fortsat at udbyde elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester, eller suspendere eller tilbagekalde brugsretten. Der kan pålægges sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, for en periode svarende til overtrædelsens varighed, også selv om overtrædelsen efterfølgende er bragt til ophør.
[...]«
2.
Rammedirektivet
6
Femte betragtning til rammedirektivet var affattet således:
»Konvergensen mellem tele-, medie- og IT-sektoren betyder, at alle transmissionsnet og ‑tjenester bør være omfattet af fælles rammebestemmelser. Disse rammebestemmelser består af nærværende direktiv og fire særdirektiver: [...] direktiv 2002/20[...], Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet) [(EFT 2002, L 108, s. 7)], Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet) [(EFT 2002, L 108, s. 7)] og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/66/EF af 15. december 1997 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred inden for telesektoren [(EFT 1998, L 24, s. 1)] (i det følgende benævnt »særdirektiverne«). Det er nødvendigt at adskille regulering af transmission fra regulering af indhold. De nye rammebestemmelser omfatter derfor ikke indholdet i de tjenester, der leveres via elektroniske kommunikationsnet ved hjælp af elektroniske kommunikationstjenester, f.eks. radio- og [TV]-udsendelsers indhold, finansielle ydelser og visse informationssamfundsydelser, og berører således ikke foranstaltninger, der i henhold til fællesskabslovgivningen træffes på fællesskabsniveau eller på nationalt niveau for så vidt angår sådanne tjenester med henblik på at fremme kulturel og sproglig mangfoldighed og varetage forsvaret af mediepluralisme. Indholdet af [TV]-programmer er omfattet af Rådets direktiv 89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af [TV]-radiospredningsvirksomhed [(EFT 1989, L 298, s. 23)]. Adskillelsen mellem regulering af transmission og regulering af indhold hindrer ikke, at der tages hensyn til den forbindelse, der er mellem de to områder, navnlig med henblik på at garantere mediepluralisme, kulturel mangfoldighed og forbrugerbeskyttelse.«
7
Rammedirektivets artikel 1 bestemte følgende:
»1.   Dette direktiv fastlægger harmoniserede rammer for regulering af elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter og tjenester samt visse aspekter af terminaludstyr med sigte på at lette tilgængeligheden for handicappede brugere. Det fastsætter de nationale tilsynsmyndigheders opgaver og opstiller en række procedurer, der skal sikre, at rammebestemmelserne anvendes ensartet i hele Fællesskabet.
2.   Dette direktiv og særdirektiverne berører ikke forpligtelser, der er pålagt ved national ret i henhold til fællesskabslovgivning eller ved fællesskabslovgivningen, for så vidt angår ydelser, der leveres via elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester.
3.   Dette direktiv og særdirektiverne berører ikke foranstaltninger, der er truffet på fællesskabsplan og på nationalt plan i henhold til EF-lovgivning for at forfølge mål af almen interesse, navnlig for så vidt angår regulering af indhold og politikken på det audiovisuelle område.
[...]«
8
Dette direktivs artikel 2 fastsatte følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»elektronisk kommunikationsnet«: transmissionssystemer og, hvor det er relevant, koblings- og dirigeringsudstyr og andre ressourcer, herunder netelementer, der ikke er aktive, som gør det muligt at overføre signaler ved hjælp af trådforbindelse, radiobølger, lyslederteknik eller andre elektromagnetiske midler, herunder satellitnet, jordbaserede fastnet (kredsløbs- og pakkekoblede, herunder i internettet) og mobilnet, elkabelsystemer, i det omfang de anvendes til transmission af signaler, net, som anvendes til radio- og [TV]-spredning, samt kabel-[TV]-net, uanset hvilken type information der overføres
[...]
c)
»elektronisk kommunikationstjeneste«: en tjeneste, som normalt ydes mod betaling, og som udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet, herunder telekommunikationstjenester og transmissionstjenester på net, der anvendes til radio- og [TV]-spredning, men ikke tjenester, der består i tilrådighedsstillelse af eller udøvelse af redaktionel kontrol over indhold fremført via elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester; begrebet omfatter ikke informationssamfundets tjenester som defineret i artikel 1 i [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 98/34/EF [af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EFT 1998, L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998 (EFT 1998, L 217, s. 18)], og som ikke udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet
[...]«
9
Rammedirektivets artikel 8 bestemte følgende:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder under udførelsen af de i dette direktiv og særdirektiverne omhandlede tilsynsopgaver, træffer alle rimelige foranstaltninger med henblik på opfyldelse af målene i stk. 2, 3 og 4. Foranstaltningerne skal stå i et rimeligt forhold til disse mål.
[...]
De nationale tilsynsmyndigheder kan inden for deres beføjelser bidrage til at sikre, at der på forskellige områder gennemføres en politik, der tilsigter at fremme såvel kulturel og sproglig mangfoldighed som mediepluralisme.
2.   De nationale tilsynsmyndigheder fremmer konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester og dertil hørende faciliteter og tjenester ved bl.a. at:
a)
sikre, at brugerne, herunder handicappede brugere, ældre brugere og brugere med særlige sociale behov, får maksimalt udbytte for så vidt angår valgmuligheder, pris og kvalitet
[...]
d)
tilskynde til en effektiv udnyttelse og sikre en effektiv forvaltning af radiofrekvenser og nummerressourcer.
[...]«
10
Dette direktivs artikel 9, stk. 1, havde følgende ordlyd:
»Under behørig hensyntagen til det forhold, at radiofrekvenser er et offentligt gode, som har en vigtig social, kulturel og økonomisk værdi, sikrer medlemsstaterne, at radiofrekvenserne til elektroniske kommunikationstjenester forvaltes effektivt på deres område i overensstemmelse med artikel 8 og 8a. De sikrer, at de kompetente nationale myndigheders allokering af radiofrekvenser til brug for elektroniske kommunikationstjenester og udstedelse af generelle tilladelser eller individuelle rettigheder til at anvende sådanne radiofrekvenser bygger på objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige kriterier.
[...]«
3.
Konkurrencedirektivet
11
Konkurrencedirektivets artikel 4 bestemmer følgende:
»Uden at dette berører specifikke kriterier og procedurer, som medlemsstaterne har indført for at tildele udbydere af radio- eller [TV]-indholdstjenester brugsret til radiofrekvenser med henblik på at opfylde målsætninger af almen interesse i overensstemmelse med fællesskabsretten
1)
må medlemsstaterne ikke tildele særlige eller eksklusive rettigheder til brug af radiofrekvenser til udbud af elektroniske kommunikationstjenester
2)
skal tildelingen af radiofrekvenser til elektroniske kommunikationstjenester ske på grundlag af objektive, gennemsigtige, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige kriterier.«
4.
Direktiv 2018/1972
12
Første betragtning til direktiv 2018/1972 har følgende ordlyd:
»[Direktiv 2002/20 og 2002/21] er blevet væsentligt ændret. Da der skal foretages yderligere ændringer i disse direktiver, bør de af klarhedshensyn omarbejdes.«
13
Artikel 2, nr. 4), i direktiv 2018/1972 er affattet således:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
4)
»elektronisk kommunikationstjeneste«: en tjeneste, som normalt ydes mod betaling via elektroniske kommunikationsnet, og som med undtagelse af tjenester, der består i tilrådighedsstillelse af eller udøvelse af redaktionel kontrol over indhold fremført via elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester omfatter følgende typer tjenester:
a)
»internetadgangstjenester« [...]
b)
»interpersonelle kommunikationstjenester«, og
c)
tjenester, der udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler, som f.eks. transmissionstjenester, der anvendes til levering af maskine-til-maskine-tjenester og til radio- og [TV]-spredning.«
14
Dette direktivs artikel 45 bestemmer følgende:
»1.   Under behørig hensyntagen til det forhold, at radiofrekvenser er et offentligt gode, som har en vigtig social, kulturel og økonomisk værdi, sikrer medlemsstaterne, at radiofrekvenser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester forvaltes effektivt på deres område i overensstemmelse med artikel 3 og 4. De sikrer, at de kompetente myndigheders allokering af, udstedelse af generelle tilladelser til og tildeling af individuelle brugsrettigheder til brug for radiofrekvenser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester bygger på objektive, transparente, konkurrencefremmende, ikkediskriminerende og forholdsmæssige kriterier.
[...]
2.   Medlemsstaterne fremmer harmoniseringen af radiofrekvensanvendelsen til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester i Unionen på en måde, der tilgodeser behovet for en faktisk og effektiv udnyttelse, og som søger at sikre forbrugerne fordele, f.eks. konkurrence, stordriftsfordele og tjenesternes og nettenes interoperabilitet. I denne forbindelse handler de i overensstemmelse med artikel 4 i dette direktiv og med [Europa-Parlamentets og Rådets] beslutning nr. 676/2002/EF [af 7. marts 2002 om et frekvenspolitisk regelsæt i Det Europæiske Fællesskab (frekvenspolitikbeslutningen) (EFT 2002, L 108, s. 1)], bl.a. ved at:
[...]
c)
sikre forudsigelighed og sammenhæng i forbindelse med tildeling, fornyelse, ændring, begrænsning og tilbagekaldelse af brugsrettigheder til radiofrekvenser med henblik på at fremme langsigtede investeringer
[...]
g)
anvende regler for tildeling, overdragelse, fornyelse, ændring og tilbagekaldelse af brugsrettigheder til radiofrekvenser, som er klart og tydeligt fastlagt, for at sikre sikkerhed, sammenhæng og forudsigelighed i reguleringen
[...]«
15
Det nævnte direktivs artikel 48, stk. 3, fastsætter følgende:
»Der kan gøres undtagelse fra kravet om åbne procedurer, hvor det er nødvendigt, at en udbyder af radio- eller [TV]-indholdstjenester tildeles individuelle brugsrettigheder til radiofrekvenser, for at udbyderen kan opfylde en almennyttig målsætning, som medlemsstaterne har fastsat i overensstemmelse med EU-retten.«
16
Samme direktivs artikel 124, stk. 1, første afsnit, er affattet således:
»Medlemsstaterne vedtager og offentliggør senest den 21. december 2020 de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.«
17
Artikel 125 i direktiv 2018/1972 har følgende ordlyd:
»Direktiv [2002/20 og 2002/21] ophæves med virkning fra den 21. december 2020, uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til de i bilag XII, del B, angivne frister for gennemførelse i national ret og datoerne for anvendelse af direktiverne.
[...]
Henvisninger til de ophævede direktiver gælder som henvisninger til nærværende direktiv og læses efter sammenligningstabellen i bilag XII.«
B. Ungarsk ret
18
Medielovens § 22, stk. 8, i den version, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af medierådets afgørelse nr. 354/2017 (IV. 19.) (herefter »afgørelse nr. 354/2017«) og nr. 1224/2017 (XI. 14.) (herefter »afgørelse nr. 1224/2017«) bestemte:
»Medietjenesteudbydere er forpligtet til hver måned at fremlægge oplysninger for medierådet, der gør det muligt at efterprøve overholdelsen af spredningskvoterne [...].«
19
Medielovens § 22, stk. 8, i den nugældende affattelse fastsætter følgende:
»Det påhviler udbydere af lineære medietjenester hver måned senest på den sidste dag i den måned, der følger efter den pågældende måned, og udbydere af on-demand-medietjenester senest den 31. januar i året efter referenceåret at forelægge medierådet oplysninger, som gør det muligt at efterprøve overholdelsen af spredningskvoterne.«
20
Lovens § 48 er affattet på følgende måde:
»1.   Medmindre andet er fastsat i denne lov, kan en analog lineær medietjeneste, der udnytter begrænsede ressourcer, som tilhører staten, udbydes på grundlag af en administrativ kontrakt, der tildeles ved et udbud, som iværksættes og tilrettelægges af medierådet.
[...]
5.   Retten til at levere analoge lineære medietjenester ved udnyttelse af begrænsede ressourcer, der tilhører staten, har en varighed på maksimalt ti år for så vidt angår radiospredning og ti år for så vidt angår audiovisuelle medietjenester; når den udløber, kan den på medietjenesteudbyderens initiativ forlænges én gang uden udbud for en periode på maksimalt syv år, idet kontrakter om levering af audiovisuelle medietjenester udløber på den dato, der er fastsat i § 38, stk. 1, i a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény [(lov LXXIV af 2007 om regler for radiospredning og overgang til digitalisering) (Magyar Közlöny 2007/80.)].
[...] Ansøgninger om forlængelse skal indgives til medierådet 14 måneder før udløbsdatoen. I tilfælde af manglende overholdelse af denne frist gives der ikke tilladelse til forlængelse. I forbindelse med udøvelsen af ejendomsrettigheder på statens vegne oplyser medierådet medietjenesteudbyderen om forlængelsen af den pågældende ret eller om, at det ikke har til hensigt at forlænge den, tidligst 6 måneder og senest 4 måneder før udløbet af rettighederne. Medietjenesteudbyderen har ikke noget krav på forlængelse af retten til at levere medietjenester, og ansøgningen om en sådan forlængelse indebærer ikke nogen forpligtelse for medierådet til at indgå en kontrakt.
[...]
7.   Retten kan ikke forlænges
a)
hvis medietjenesteudbyderen ved en endelig afgørelse truffet af medierådet er fundet ansvarlig for gentagne eller alvorlige overtrædelser af kontrakten eller af bestemmelser i a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény [(lov CIV af 2010 om pressefrihed og grundlæggende regler om medieindhold) (Magyar Közlöny 2010/170., herefter »lov om pressefrihed«)] eller i denne lov, eller
b)
hvis medietjenesteudbyderen på tidspunktet for indgivelsen eller behandlingen af ansøgningen har ubetalte medietjenesteafgifter.
[...]«
21
Medielovens § 55, stk. 1, fastsætter følgende:
»Enhver virksomhed
a)
som ikke har toldskyld eller gæld i form af socialsikringsbidrag, der har været forfalden i mere end 60 dage, ikke har forfalden skattegæld, der er registreret i de centrale skattemyndigheders registre, eller ikke har en forfalden betalingsforpligtelse over for en specialiseret statslig fond, medmindre kreditor skriftligt har givet henstand med betalingen
b)
som ikke er under konkursbehandling, likvidation på grund af betalingsstandsning, frivillig likvidation eller nogen anden procedure med henblik på opløsning, og
c)
som i fem år forud for offentliggørelsen af udbuddet ikke har været genstand for
ca)
en endelig administrativ afgørelse, hvorved der er fastslået en alvorlig overtrædelse, der indebærer manglende overholdelse af den administrative kontrakt, eller
cb)
en opsigelse af virksomhedens administrative kontrakt fra medierådets side
d)
som ikke har nogen udestående gæld til medierådet kan deltage i udbudsproceduren.«
22
Denne lovs § 59 fastsætter følgende:
»1.   I forbindelse med vurderingen af et tilbuds materielle gyldighed undersøger medierådet det tilbud, der er afgivet af den ansøger, som er registreret i forbindelse med udbuddet, i sin helhed og med hensyn til hvert enkelt element og vurderer, om det opfylder betingelserne.
[...]
3.   Tilbuddet er behæftet med materiel ugyldighed
[...]
c)
hvis tilbuddet på grund af dets manglende grundlag ikke er egnet til at nå de mål, der er fastsat i denne lov eller i udbuddet, eller
[...]«
23
Den nævnte lovs § 63 er affattet således:
»1.   På det tidspunkt, hvor den i § 62, stk. 1, litra b), omhandlede afgørelse meddeles den ansøger, der har fået tildelt kontrakten, indleder medierådet af egen drift en administrativ procedure med henblik på indgåelse af en administrativ kontrakt med den pågældende. Fristen for gennemførelse af denne administrative procedure er 45 dage.
[...]
12.   Medietjenesteudbyderen har ret og pligt til at udsende programmer i overensstemmelse med betingelserne i den administrative kontrakt ved hjælp af sit eget net, sit eget udstyr og sine egne faciliteter eller ved at gøre brug af de (radiosprednings-)tjenester, som tilbydes af en udbyder af elektroniske kommunikationstjenester. En tilladelse til at udbyde telekommunikationstjenester er ikke nødvendig for radiosprednings- og distributionsaktiviteter, der udøves af medietjenesteudbyderen ved hjælp af dennes eget udstyr, uden at dette berører tilladelser, der skal indhentes i henhold til andre love eller administrative bestemmelser.
[...]«
24
Medielovens § 65 bestemmer følgende:
»1.   Medierådet kan på anmodning, og under hensyntagen til markedsmæssige og mediepolitiske betragtninger, indgå en midlertidig administrativ kontrakt af en varighed på maksimalt 180 dage om udnyttelse af en mulighed for at levere medietjenester:
[...]
c)
hvorom [Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (national myndighed for kommunikation og medier, Ungarn) (herefter »NMHH«)] godtgør, at det er muligt at levere medietjenesterne uden at gribe ind i andres rettigheder eller tilsidesætte folkeretlige bestemmelser.
[...]
11.   Hvis retten til at levere lineære radiomedietjenester udløber efter allerede at være blevet forlænget én gang af medierådet, og udbudsproceduren vedrørende muligheden for at levere medietjenesteydelser allerede er igangsat, kan medierådet, eventuelt flere gange, indgå en midlertidig administrativ kontrakt af en varighed på maksimalt 60 dage med den medietjenesteudbyder, der tidligere var indehaver af rettigheden, på dennes anmodning. En midlertidig administrativ kontrakt kan på grundlag af dette stykke kun indgås for perioden indtil afslutningen af udbudsproceduren eller, hvis afgørelsen om afslutning af udbudsproceduren har været genstand for en administrativ klage, indtil denne sag er blevet endeligt afgjort. Den midlertidige administrative kontrakt udløber på datoen for indgåelsen af den administrative kontrakt med den valgte tilbudsgiver.
[...]«
25
Denne lovs § 66, stk. 4, har følgende ordlyd:
»En lineær fællesskabsmedietjeneste skal
[...]
g)
udsende programmer, der opfylder mål af almen interesse som omhandlet i § 83 i mere end to tredjedele af den ugentlige sendetid, herunder informationsprogrammer om det relevante fællesskab, politiske informationsprogrammer, kulturprogrammer og andet lignende indhold, der ikke primært er rettet mod et bestemt fællesskab
h)
når der er tale om en radiomedietjeneste, anvende mindst 50% af den årlige sendetid, som anvendes på musikprogrammer, til at udsende ungarske musikprogrammer.«
26
Den nævnte lovs § 185 er affattet som følger:
»1.   Medierådet eller [NMHH’s kontor (herefter »kontoret«)] kan anvende foranstaltninger, der medfører retlige konsekvenser for personer, som overtræder reglerne om medieforvaltning, i overensstemmelse med §§ 186-189.
2.   Når medierådet og kontoret anvender foranstaltninger, der medfører retlige konsekvenser, handler de i overensstemmelse med princippet om ligebehandling og under hensyntagen til princippet om progressivitet og proportionalitetsprincippet; de anvender princippet om progressivitet i forhold til overtrædelsens grovhed og gentagne forekomst, og de vedtager en foranstaltning, som medfører retlige konsekvenser, der står i et rimeligt forhold til alle de særlige omstændigheder og det formål, der forfølges hermed.
[...]«
27
Samme lovs § 187 fastsætter følgende:
»1.   I tilfælde af gentagne overtrædelser pålægger medierådet og kontoret den ansvarlige for den enhed, der har begået overtrædelsen, en bøde på op til 2000000 [ungarske forint (HUF) (ca. 5240 EUR)] afhængigt af overtrædelsens grovhed og art samt de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde.
2.   Medierådet og kontoret fastsætter retsvirkningen under hensyntagen til – ud over de vurderingskriterier, der er fastsat i a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény [(lov CXXV af 2017 om sanktioner for administrative overtrædelser) (Magyar Közlöny 2017/171.)], og afhængigt af overtrædelsens art – overtrædelsens grovhed og varighed, krænkelsen af personlige interesser og rettigheder som følge af overtrædelsen og overtrædelsens indvirkning på markedet.
[...]
5.   Med henblik på stk. 1-4 betragtes en overtrædelse som gentagen, når lovovertræderen inden for en periode på 365 dage gentager den samme ulovlige adfærd – henhørende under samme retsgrundlag, samme retsforskrift og samme område – som den, der er blevet fastslået ved en endelig administrativ afgørelse, med undtagelse af mindre overtrædelser. I tilfælde af overtrædelse af §§ 20 og 21, § 22, stk. 2, § 22, stk. 3, § 22, stk. 5, og § 22, stk. 6, betragtes en overtrædelse som gentagen, når lovovertræderen inden for en periode på 3 år gentager den samme ulovlige adfærd – henhørende under samme retsgrundlag, samme retsforskrift og samme område – som den, der er blevet fastslået ved en endelig administrativ afgørelse, med undtagelse af mindre overtrædelser.
[...]«
28
Medielovens § 187, stk. 4, i den version, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af medierådets afgørelse nr. 354/2017 og nr. 1224/2017 bestemte:
»Med henblik på stk. 1-3 betragtes en overtrædelse som gentagen, når lovovertræderen inden for en periode på 365 dage gentager den samme ulovlige adfærd – henhørende under samme retsgrundlag, samme retsforskrift og samme område – som den, der er blevet fastslået ved en endelig administrativ afgørelse, med undtagelse af mindre overtrædelser. I tilfælde af overtrædelse af §§ 20 og 21, § 22, stk. 2, § 22, stk. 3, § 22, stk. 5, og § 22, stk. 6, betragtes en overtrædelse som gentagen, når lovovertræderen inden for en periode på 3 år gentager den samme ulovlige adfærd – henhørende under samme retsgrundlag, samme retsforskrift og samme område – som den, der er blevet fastslået ved en endelig administrativ afgørelse.«
II. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for traktatbrudssøgsmålet
29
Klubrádió er en ungarsk kommerciel radiostation, der siden 1999 har udspredt sine udsendelser på frekvens 95,3 MHz i radiospredningsområdet Budapest (Ungarn).
30
Den 13. februar 2014 bragte medierådet og Klubrádió kontrakten om radiospredning vedrørende denne frekvens til ophør og indgik en kontrakt om retten til at levere medietjenester på frekvensen 92,9 MHz i radiospredningsområdet Budapest (herefter »92,9 MHz-frekvensen«) for perioden fra den 14. februar 2014 til den 14. februar 2021 (herefter »Klubrádiós kontrakt om radiospredning«). Denne kontrakt kunne forlænges for en periode på fem år.
31
Den 8. november 2019 indgav Klubrádió en ansøgning om forlængelse i henhold til medielovens § 48, stk. 5.
32
Ved afgørelse nr. 830/2020 (IX. 8) af 8. september 2020 afslog medierådet at imødekomme denne ansøgning (herefter »afgørelsen om afslag«).
33
Medierådet henviste til, at det i sin afgørelse nr. 1224/2017 havde konstateret, at Klubrádió havde tilsidesat forpligtelsen til at indberette månedlige oplysninger om spredningskvoterne i henhold til medielovens § 22, stk. 8 (herefter »forpligtelsen til at indberette oplysninger om spredningskvoter«), at denne overtrædelse ikke var ubetydelig, og at der i henhold til samme lovs § 187, stk. 4, i den affattelse, der var gældende på datoen for denne afgørelse, var tale om en gentagelse af den nævnte overtrædelse, eftersom denne radiostation allerede havde tilsidesat denne forpligtelse inden for en periode på 365 dage, således som medierådet allerede havde konstateret i sin afgørelse nr. 354/2017. Medierådet konkluderede derfor, at Klubrádiós kontrakt om radiospredning ikke kunne forlænges i henhold til den nævnte lovs § 48, stk. 7.
34
Den 4. november 2020 offentliggjorde medierådet et nyt udbud vedrørende udnyttelse af muligheden for at levere medietjenester på 92,9 MHz-frekvensen (herefter »det omtvistede udbud«). Klubrádió og to andre medietjenesteudbydere, Közösségi Rádiózásért Egyesület og LBK Médiaszolgáltató 2020 Kft., ansøgte om at deltage i udbuddet.
35
Ved to afgørelser af 22. december 2020 fastslog medierådet, at disse to sidstnævnte udbyderes ansøgninger var behæftet med formel ugyldighed.
36
Ved afgørelse nr. 180/2021 (III. 10.) af 10. marts 2021 fandt medierådet i øvrigt, at Klubrádiós ansøgning var behæftet med materiel ugyldighed, og erklærede derfor det omtvistede udbud for resultatløst (herefter »afgørelsen om ugyldighed«).
37
Denne afgørelse var baseret på tre grunde, nemlig for det første det forhold, at der i punkt III.3 i den formular, som Klubrádió havde indsendt i forbindelse med sit tilbud, manglede en beskrivelse af en udsendelse, der indgik i den ugentlige programplan, som fremgik af denne formulars punkt III.2, for det andet det forhold, at der i angivelsen af en anden udsendelses varighed var en uoverensstemmelse på fem minutter mellem den varighed, der var angivet i den nævnte formulars punkt III.2, og den, der var angivet i samme formulars punkt III.3, og for det tredje det forhold, at der havde været en negativ egenkapital i Klubrádiós regnskaber i de fem år, der gik forud for datoen for afgivelsen af tilbuddet, og at det var umuligt for denne radiostation at dække sine udgifter alene ved hjælp af sin nettoomsætning.
38
Ifølge medierådet kunne manglerne i programplanen i henhold til medieloven og reglerne for det omtvistede udbud ikke udbedres efter den dato, hvorpå tilbuddet blev afgivet. Hvad angår eksistensen af negativ egenkapital ville en sådan omstændighed ikke gøre det muligt at nå det mål, der var omhandlet i det omtvistede udbuds punkt 1.2, nemlig at bidrage til, at der på markedet for radiospredning findes en radiostation, der drives på en stabil og forudsigelig måde.
39
Den 30. marts 2021 indgik medierådet og Közösségi Rádiózásért Egyesület en midlertidig administrativ kontrakt i henhold til medielovens § 65 om udnyttelse af 92,9 MHz-frekvensen i perioden fra den 3. maj til den 29. oktober 2021.
40
Klubrádió anlagde sag til prøvelse af såvel afgørelsen om afslag som afgørelsen om ugyldighed (herefter samlet »de omtvistede afgørelser«). Begge disse afgørelser blev stadfæstet først af Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn) og derefter af Kúria (øverste domstol, Ungarn). Klubrádió indgav også en indsigelse om forfatningsstridighed til Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol, Ungarn), som denne domstol forkastede.
III. Den administrative procedure og retsforhandlingerne ved Domstolen
41
Den 22. oktober 2020 sendte Kommissionen en skrivelse til de ungarske myndigheder for at få nærmere oplysninger om begrundelsen for afgørelsen om afslag og den gældende ungarske lovgivning.
42
Som svar på denne skrivelse anførte formanden for NMHH den 12. november 2020, at medielovens § 48, stk. 7, ikke giver medierådet nogen skønsmargen, der gør det muligt for det i forbindelse med vurderingen af en ansøgning om forlængelse af retten til at levere medietjenester at undersøge, om denne ret kan forlænges i tilfælde af en mindre alvorlig, men gentagen overtrædelse. Formanden præciserede, at når det ved en endelig afgørelse fra medierådet konstateres, at den pågældende udbyder har begået en gentagen overtrædelse eller en alvorlig overtrædelse, kan denne ret ikke forlænges i overensstemmelse med den nævnte lovs bestemmelser.
43
Den 12. februar 2021 sendte Kommissionen en ny skrivelse til de ungarske myndigheder, hvori den udtrykte bekymring over forsinkelserne i tildelingen af radiofrekvenser til radiospredning, og nævnte spørgsmålet om, hvorvidt afgørelsen om afslag var i overensstemmelse med EU-retten, sammenholdt med retten til ytrings- og informationsfrihed, der er fastsat i chartrets artikel 11.
44
Som svar på denne skrivelse anførte formanden for NMHH den 19. februar 2021, at Klubrádió i den omhandlede situation ikke havde nogen retlig mulighed for midlertidigt at udbyde medietjenester. Formanden gentog desuden de forklaringer, der var indeholdt i den pågældendes svar af 12. november 2020.
45
Den 9. juni 2021 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Ungarn, idet den var af den opfattelse, at de omtvistede afgørelser og de nationale regler, der lå til grund for vedtagelsen heraf, udgjorde en tilsidesættelse af flere bestemmelser i Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation og chartrets artikel 11.
46
Ungarn besvarede denne skrivelse ved skrivelse af 9. august 2021, hvori Ungarn gjorde gældende, at den omhandlede nationale lovgivning og udfaldet af de to administrative procedurer, der var indledt på grundlag af denne lovgivning, ikke var i strid med EU-retten.
47
Den 21. december 2021 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den i første række anførte, at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 5, 7 og 10, konkurrencedirektivets artikel 4, nr. 2), rammedirektivets artikel 5, stk. 2, og artikel 9, proportionalitetsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om loyalt samarbejde samt chartrets artikel 11. Disse tilsidesættelser fulgte for det første af medierådets vedtagelse af afgørelsen om afslag, for det andet, såfremt medierådets fortolkning af ungarsk ret var korrekt, af vedtagelsen af en lov, som indebar, at i tilfælde af gentagne overtrædelser ville forlængelse af brugsrettigheder til radiofrekvenser automatisk være udelukket, selv når den omhandlede overtrædelse ikke var særlig alvorlig og var af rent formel karakter, for det tredje den manglende fremsendelse af de oplysninger, som Kommissionen havde anmodet om, med henblik på at afgøre, om afslaget på den af Klubrádió indgivne ansøgning om forlængelse var i overensstemmelse med princippet om forbud mod forskelsbehandling, og for det fjerde det forhold, at denne radiostation som følge heraf på en diskriminerende og uforholdsmæssig måde var forhindret i at fortsætte sin virksomhed inden for sektoren for spredning af radiosignaler.
48
I anden række var Kommissionen af den opfattelse, at Ungarn havde tilsidesat rammedirektivets artikel 4, 8 og 9, tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, og princippet om god forvaltning ved for det første ikke inden for den frist på seks uger, som er fastsat i tilladelsesdirektivet, at have truffet afgørelse om Klubrádiós ansøgning om forlængelse af radiostationens brugsrettigheder til radiofrekvenser, for det andet ikke at have gennemført en procedure for tildeling af den radiofrekvens, som Klubrádió indtil da havde benyttet, inden for tidsmæssige grænser, som ville have muliggjort at træffe en afgørelse, før udløbet af Klubrádiós brugsrettigheder, og for det tredje at udsætte tildelingsproceduren med den begrundelse, at Klubrádió havde udøvet sin klageret.
49
I tredje række anførte Kommissionen, at Ungarn havde tilsidesat tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, artikel 45 i direktiv 2018/1972 og chartrets artikel 11 som følge af den omstændighed, at medierådet havde gjort tildelingen af brugsrettighederne til radiofrekvensen betinget af uforholdsmæssige krav, at det ikke på forhånd havde fastsat kriterier for tildeling af disse rettigheder, at det ikke havde fastsat nogen skønsmargen, der gjorde det muligt at vurdere grovheden og relevansen af de fejl, som de af ansøgerne indgivne ansøgninger kunne være behæftet med, og som kunne føre til, at de blev udelukket, og at det havde set bort fra den ubetydelige karakter af de fejl, som Klubrádiós tilbud var behæftet med.
50
I fjerde række gjorde Kommissionen gældende, at Ungarn havde tilsidesat artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972 samt proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling ved at udelukke muligheden for, at medietjenesteudbydere, hvis brugsrettigheder til radiofrekvenser ikke var blevet forlænget, kunne indgå en midlertidig administrativ kontrakt med henblik på udnyttelse af en radiofrekvens, samtidig med at denne mulighed blev givet til de tjenesteudbydere, hvis brugsrettigheder til radiofrekvenser allerede var blevet forlænget én gang, og ved ikke at begrunde denne forskelsbehandling.
51
Kommissionen opfordrede Ungarn til at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra modtagelsen heraf.
52
Den 2. februar 2022 besvarede Ungarn den begrundede udtalelse ved dels at anfægte anvendelsen i det foreliggende tilfælde af de EU-retlige bestemmelser og principper, som Kommissionen havde påberåbt sig, dels at gøre gældende, at hverken de gældende regler i ungarsk ret eller de omtvistede afgørelser var i strid med EU-retten.
53
Da Kommissionen ikke fandt Ungarns svar overbevisende, har den besluttet at anlægge nærværende sag.
54
Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 17. august 2023 har Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene fået tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
IV. Søgsmålet
A. Anvendelse af EU-retten
1.
Hvorvidt Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation og chartret finder anvendelse
a)
Parternes argumenter
55
Ungarn har i første række gjort gældende, at Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation hverken finder anvendelse på de omtvistede afgørelser eller på de procedurer, der gav anledning til vedtagelsen af disse afgørelser, med den begrundelse, at disse procedurer og afgørelser ikke vedrører tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser, men retten til at levere medietjenester.
56
I denne henseende har denne medlemsstat indledningsvis påberåbt sig femte betragtning til rammedirektivet samt artikel 1, stk. 2 og 3, og artikel 2, litra a) og c), heri, som afspejler sondringen mellem på den ene side retten til at udbyde medietjenester, som vedrører levering af indhold, og som henhører under medielovgivningen, og på den anden side retten til at anvende radiofrekvenser, som vedrører tildeling af radiofrekvenser i forbindelse med retten til at udbyde medietjenester, og som henhører under reglerne for elektronisk kommunikation. Det følger af disse bestemmelser, at levering af medietjenester og dermed tilladelser og de dertil knyttede procedurer er udelukket fra anvendelsesområdet for Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation.
57
I den forbindelse har Ungarn påpeget, at tilladelser til at levere medietjenester i henhold til ungarsk lov henhører under medierådets kompetenceområde og er reguleret af medieloven, mens tilladelser til at bruge radiofrekvenser hører under NMHH’s beføjelser og er reguleret af a nemzeti frekvenciafelosztásról, valamint a frekvenciasávok felhasználási szabályairól szóló 7/2015. (XI. 13.) NMHH rendelet (bekendtgørelse nr. 7/2015. (XI. 13.) fra den nationale myndighed for medier og telekommunikation, der fastsætter regler for tildeling af nationale frekvenser og brug af frekvenser) og a polgári frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 7/2012. (I. 26.) NMHH rendelet (bekendtgørelse nr. 7/2012. (I. 26.) fra den nationale myndighed for medier og telekommunikation om visse procedure for forvaltning af civile frekvenser).
58
De procedurer, der fører til disse to kategorier af tilladelser, er i øvrigt forskellige og selvstændige.
59
Hvad angår den procedure, der fører til tildeling af en tilladelse til at levere medietjenester i overensstemmelse med medieloven, iværksætter medierådet nemlig en udbudsprocedure, inden for rammerne af hvilken det udelukkende træffer afgørelse om de tilbud, der indgives med henblik på at opnå mulighed for at levere disse tjenester. Efter afslutningen af denne udbudsprocedure indleder medierådet en procedure med henblik på indgåelse af en administrativ kontrakt med den ansøger, der har fået tildelt kontrakten, og som opnår ret til at levere medietjenester, hvis denne kontrakt i sidste ende bliver indgået (herefter »kontrakten om radiospredning«). Den nævnte aftale indeholder ikke bestemmelser om brug af radiofrekvenser eller elektronisk kommunikation, idet dens anvendelsesområde kun omfatter de rettigheder og forpligtelser, der er knyttet til retten til at levere medietjenester.
60
Hvad desuden angår proceduren for tildeling af en tilladelse til brug af radiofrekvenser i forbindelse med muligheden for at levere medietjenester kan brugsrettighederne til frekvenser i de frekvensbånd, der er tildelt radiospredning i overensstemmelse med de bekendtgørelser, der er nævnt i denne doms præmis 57, kun erhverves af en medietjenesteudbyder, som har vundet et udbud iværksat af medierådet, og som ved indgåelse af en kontrakt om radiospredning er blevet tildelt en tilladelse til at levere medietjenester, eller af en radiovirksomhed, der har indgået en aftale med en sådan tjenesteudbyder. NMHH udsteder efter anmodning individuelle tilladelser til radiospredning, idet denne myndighed med henblik herpå kun undersøger, om de tekniske betingelser er opfyldt.
61
Ungarn har dernæst gjort gældende, at betingelserne for at opnå tilladelse til at levere radiomedietjenester og reglerne om de dertil knyttede procedurer er blevet fastsat på en sådan måde, at de forfølger mål af almen interesse, såsom fremme af retten til information og til oplysninger om offentlige anliggender samt fremme af kultur.
62
Det fremgår imidlertid af tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, andet afsnit, og af konkurrencedirektivets artikel 4, at sådanne procedurer er undtaget fra anvendelsen af Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation.
63
Endelig har Ungarn fremhævet, at betingelserne og procedurerne for tildeling af rettigheder til at levere radioindhold på EU-rettens nuværende udviklingstrin henhører under medlemsstaternes enekompetence.
64
Ungarn er således af den opfattelse, at Kommissionen med sit søgsmål forsøger at udvide anvendelsesområdet for EU-retten på området for elektronisk kommunikation til at omfatte spørgsmål vedrørende udformningen af mediesystemet i medlemsstaterne, som henhører under medlemsstaternes kompetence.
65
I anden række har Ungarn gjort gældende, at eftersom de omtvistede afgørelser og de procedurer, der gav anledning til vedtagelsen af disse afgørelser, ikke udgør en gennemførelse af EU-retten, finder chartret ikke anvendelse på disse afgørelser og procedurer. I duplikken har Ungarn præciseret, at spørgsmålet om, hvorvidt chartret kan påberåbes i en given sag, således som det fremgår af chartrets artikel 51, stk. 1, ikke afhænger af de særlige omstændigheder og den specifikke sammenhæng, hvori de omhandlede nationale foranstaltninger er blevet vedtaget, men af spørgsmålet om, hvorvidt EU-retten – i det foreliggende tilfælde Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation – finder anvendelse.
66
Selv om Kommissionen for det første har medgivet, at der skal sondres mellem lovgivningen om medietjenesters indhold og lovgivningen om transmission, har den imidlertid gjort gældende, at de omtvistede afgørelser og de nationale regler, der lå til grund for deres vedtagelse, omhandler procedurerne vedrørende Klubrádiós brug af 92,9 MHz-frekvensen, og er derfor omfattet af Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation.
67
Disse EU-retlige regler finder nemlig anvendelse på alle de procedurer, hvorved medlemsstaterne sikrer brugsrettigheder til radiofrekvenser til radiovirksomheder, der udsender lydligt eller visuelt indhold. Dom af 31. januar 2008, Centro Europa 7 (C-380/05, EU:C:2008:59), og af 26. juli 2017, Persidera (C-112/16, EU:C:2017:597), viser, at de nævnte regler finder anvendelse på udbydere af elektroniske kommunikationstjenester, som samtidig er medietjenesteudbydere.
68
Det følger imidlertid af medielovens § 48, stk. 7, at retten til at levere medietjenester omfatter retten til at anvende radiofrekvensbåndet, dvs. radiofrekvenser. Selv om tildelingen af radiofrekvenser ifølge Ungarn i henhold til ungarsk ret sker efter en anden procedure end proceduren vedrørende tildeling af retten til at levere medietjenester og i henhold til en anden national lovgivning end medieloven, er der desuden intet, der tyder på, at der i det foreliggende tilfælde er blevet iværksat en anden procedure end det omtvistede udbud med henblik på at udvælge den operatør, der har tilladelse til at anvende 92,9 MHz-frekvensen.
69
I øvrigt fastsætter tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, i lighed med artikel 48, stk. 3, i direktiv 2018/1972 kun én undtagelse – med henblik på opfylde en almennyttig målsætning – fra princippet om, at tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser skal ske gennem åbne procedurer. Følgelig skal proceduren for tildeling af individuelle brugsrettigheder til radiofrekvenser under alle omstændigheder være objektiv, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssigt afpasset, hvilket understøttes af dom af 26. juli 2017, Persidera (C-112/16, EU:C:2017:597).
70
Kommissionen har desuden bestridt Ungarns argument om, at EU-retten på nuværende tidspunkt ikke finder anvendelse på de omtvistede afgørelser og på de nationale regler, der har tjent som grundlag for deres vedtagelse. Tildelingen af radiofrekvenser henhører nemlig ikke under medlemsstaternes enekompetence. Endvidere bevirker den omstændighed, at kriterier vedrørende medietjenesternes indhold, såsom programplanen, ligeledes er blevet vurderet i forbindelse med det omtvistede udbud, ikke, at Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation ikke finder anvendelse. I denne sammenhæng har Kommissionen under henvisning til dom af 3. september 2020, Vivendi (C-719/18, EU:C:2020:627), fremhævet, at de nationale kompetencer på området for medieregulering skal udøves under overholdelse af EU-retten.
71
Endelig er Ungarns argument om, at Kommissionen forsøger at udvide anvendelsesområdet for Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, ugrundet, eftersom denne institution kun har anfægtet de omtvistede afgørelser og de nationale regler, der har tjent som grundlag for deres vedtagelse, for så vidt som de vedrører elektroniske kommunikationsnet og brugsrettigheder til radiofrekvenser.
72
For det andet var medierådet ifølge Kommissionen, eftersom det ved vedtagelsen af de omtvistede afgørelser anvendte Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, forpligtet til at overholde chartret og navnlig retten til ytrings- og informationsfrihed, der er fastsat i chartrets artikel 11.
73
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation.
b)
Domstolens bemærkninger
1) Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation
74
Som det allerede fremgik af rammedirektivets artikel 1, stk. 1, indfører Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation en harmoniseret ordning for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester med henblik på at sikre oprettelsen af et indre marked på dette område. Med henblik herpå fastsætter disse regler bl.a. bestemmelser for tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser.
75
I denne henseende bestemmer tilladelsesdirektivets artikel 5 og 7, rammedirektivets artikel 9, konkurrencedirektivets artikel 4 og artikel 45 i direktiv 2018/1972, som ifølge Kommissionen er blevet tilsidesat, at disse rettigheder skal tildeles på grundlag af objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige kriterier. Som Domstolen allerede har præciseret, skal disse kriterier ikke blot overholdes ved den oprindelige tildeling af radiofrekvenser, men også i forbindelse med enhver efterfølgende tildeling (dom af 26.7.2017, Persidera, C-112/16, EU:C:2017:597, præmis 40). Følgelig skal de nævnte kriterier ligeledes overholdes i forbindelse med forlængelsen af de nævnte rettigheder.
76
Selv om de omtvistede afgørelser, de procedurer, der gav anledning til vedtagelsen af disse afgørelser, og de omtvistede nationale regler (herefter »de omtvistede nationale foranstaltninger«) i det foreliggende tilfælde vedrører levering af medietjenester, gør oplysningerne i de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, det imidlertid muligt, således som generaladvokaten har anført i punkt 31 i forslaget til afgørelse, at konstatere, at de omtvistede nationale foranstaltninger ligeledes vedrører tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser.
77
For det første fremgår det nemlig af ordlyden af indledningen til og begrundelsen for afgørelsen om afslag, der er vedlagt som bilag til Kommissionens stævning, at genstanden for denne afgørelse er den manglende forlængelse af retten til at levere medietjenester på »92,9 MHz-frekvensen«. Dernæst fremgår det af titlen på det omtvistede udbud, der ligeledes er vedlagt Kommissionens stævning, at dette udbud vedrørte anvendelsen af muligheden for at levere radiomedietjenester i dækningsområdet »Budapest 92,9 MHz«. Den informationstabel, der fremgår af det omtvistede udbud, nævner ligeledes denne radiofrekvens. Det fremgår i øvrigt af udbuddets punkt 1.2.1, at formålet med dette udbud er at sikre, »at medierådet sikrer en ansvarlig, passende og effektiv forvaltning af muligheden for at levere medietjenester for frekvensen Budapest 92 MHz, som er under statslig ejerskab«. Desuden omhandler medielovens § 48 »en analog lineær medietjeneste, der udnytter begrænsede ressourcer, som tilhører staten«, og »retten til at levere analoge lineære medietjenester ved udnyttelse af begrænsede ressourcer, der tilhører staten«. Endelig henvises i denne lovs § 65 til indgåelsen af en midlertidig administrativ kontrakt om udnyttelse af en mulighed for levering af medietjenester, for hvilken NMHH har godtgjort, at det er muligt at levere medietjenester, bl.a. »uden at gribe ind i andres rettigheder«.
78
Det følger således af selve ordlyden af afgørelsen om afslag, af det omtvistede udbud og af medielovens § 48, at denne afgørelse, dette udbud og denne bestemmelse ikke alene vedrører leveringen af medietjenester, men også tildelingen af brugsretten til en radiofrekvens, nemlig i det foreliggende tilfælde 92,9 MHz-frekvensen. Ordlyden af medielovens § 65 viser ligeledes, at den midlertidige administrative kontrakt, der kan indgås på grundlag af den sidstnævnte bestemmelse, ikke blot vedrører levering af medietjenester, men også anvendelsen af radiofrekvenser.
79
For det andet fremgår det af ordlyden af NMHH’s afgørelse af 13. februar 2014 om at give Klubrádió tilladelse til at anvende 92,9 MHz-frekvensen, der er vedlagt Ungarns duplik, at denne tilladelses gyldighedsperiode var den samme som gyldighedsperioden for Klubrádiós kontrakt om radiospredning, dvs. perioden fra den 14. februar 2014 til den 14. februar 2021. I denne afgørelse er det i øvrigt anført, at den nævnte tilladelse vil udløbe på datoen for udløbet af den frist, der er fastsat i kontrakten, eller, i tilfælde af at kontrakten blev opsagt efter fælles aftale eller af medierådet, på datoen for denne opsigelse, uden at der skal gennemføres en specifik administrativ procedure for den materielle tilbagekaldelse eller vedtages en administrativ afgørelse.
80
Det fremgår således af ordlyden af den nævnte afgørelse, at gyldigheden af den omhandlede tilladelse afhang af gyldigheden af retten til at levere medietjenester, således at fortabelsen af denne ret automatisk medførte fortabelse af retten til at anvende 92,9 MHz-frekvensen.
81
For det tredje viser de forklaringer, som Ungarn har afgivet såvel under den skriftlige forhandling som i retsmødet med hensyn til de nærmere regler for anvendelsen af procedurerne for tildeling af rettigheder til at levere medietjenester og brugsrettigheder til radiofrekvenser, ligeledes, at der i Ungarn er en direkte forbindelse mellem retten til at levere medietjenester og brugsretten til en radiofrekvens.
82
Det fremgår nemlig af disse forklaringer, at medierådet med henblik på tildeling af radiofrekvenser først skal iværksætte et udbud om levering af medietjenester på en given radiofrekvens. Den valgte tilbudsgiver opnår ret til at levere disse tjenester i henhold til en administrativ kontrakt, der indgås med medierådet, nemlig en kontrakt om radiospredning. Efter at have kontrolleret de tekniske krav giver NMHH efterfølgende tilladelse til, at den valgte tilbudsgiver eller den radiovirksomhed, med hvem den pågældende tilbudsgiver indgår en aftale med henblik på udsendelse af radioindhold, anvender den nævnte radiofrekvens.
83
Det følger heraf, at adgangen til radiofrekvenser med henblik på udsendelse af radioindhold i Ungarn i praksis er begrænset til alene at omfatte indehavere af retten til at levere medietjenester, uanset om disse selv udsender deres indhold på den omhandlede radiofrekvens, eller om en sådan udsendelse foretages af en radiovirksomhed, der med henblik herpå har indgået en aftale med disse rettighedshavere.
84
I denne medlemsstat vedrører de afgørelser, der i lighed med afgørelsen om ugyldighed træffes i forbindelse med et udbud som det omtvistede udbud, derfor i sidste ende tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser.
85
Henset til samtlige disse forhold fremgår det, at den ungarske ordning for tildeling af rettigheder til at levere radiomedietjenester og anvendelse af radiofrekvenser er udformet og indrettet på en sådan måde, at disse rettigheder er direkte forbundet. Det følger heraf, at enhver national foranstaltning vedrørende tildeling af retten til at levere sådanne tjenester, såsom de omtvistede nationale foranstaltninger, nødvendigvis har virkninger med hensyn til brugsrettighederne til radiofrekvenser og er således omfattet af det materielle anvendelsesområde for Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation.
86
Følgelig er de omtvistede nationale foranstaltninger omfattet af det materielle anvendelsesområde for Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation.
87
Denne konklusion drages ikke i tvivl af den omstændighed, at disse nationale foranstaltninger ligeledes vedrører levering af radiomedietjenester, og at lovgivningen vedrørende denne levering, således som Ungarn har gjort gældende, er udelukket fra anvendelsesområdet for Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, således som det fremgår bl.a. af rammedirektivets artikel 2, litra c), og artikel 2, nr. 4), i direktiv 2018/1972.
88
Det er nemlig tilstrækkeligt at fastslå, at når en medlemsstat som Ungarn under udøvelsen af den skønsmargen, som den har med hensyn til karakteren af og de nærmere regler for de procedurer for tildeling af radiofrekvenser, som den tilrettelægger, beslutter, at udvælgelsen af brugerne af radiofrekvenserne foretages under hensyntagen til kriterier, der er knyttet til levering af radioindholdstjenester, kan denne medlemsstat ikke se bort fra de krav, der er fastsat i Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, med henblik på tildeling af radiofrekvenser og navnlig princippet om tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser på grundlag af objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige kriterier (jf. analogt dom af 20.4.2023, DIGI Communications, C-329/21, EU:C:2023:303, præmis 31).
89
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 33 i forslaget til afgørelse, ville medlemsstaterne i modsat fald nemt kunne omgå reglerne i disse rammebestemmelser om tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser og således bringe de mål, der forfølges med disse bestemmelser, således som de er defineret i rammedirektivets artikel 8, stk. 2-4, i fare og navnlig målet om at fremme konkurrencen i forbindelse med levering af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester og dertil hørende faciliteter og tjenester samt en effektiv udnyttelse og forvaltning af radiofrekvenser. Disse rammebestemmelser ville således miste deres effektive virkning.
90
Eftersom Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation kun finder anvendelse på de omtvistede nationale foranstaltninger, for så vidt som disse vedrører tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser, kan det i øvrigt ikke gøres gældende, at medlemsstaternes kompetence på området for medieregulering er blevet tilsidesat.
91
Endelig kan Ungarns argument om, at de procedurer, der gav anledning til vedtagelsen af de omtvistede afgørelser, henhører under den undtagelse fra anvendelsen af Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, der er fastsat i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, andet afsnit, heller ikke tiltrædes.
92
Som Kommissionen har gjort gældende, fastsætter denne bestemmelse i lighed med artikel 48, stk. 3, i direktiv 2018/1972 nemlig kun muligheden for at fravige princippet om tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser gennem åbne procedurer, når tildelingen af individuelle brugsrettigheder til radiofrekvenser til udbydere af radio- eller TV-indholdstjenester er nødvendig for at opfylde en almennyttig målsætning, som medlemsstaterne har fastsat i overensstemmelse med EU-retten.
93
I det foreliggende tilfælde kan det, således som det fremgår bl.a. af denne doms præmis 34, imidlertid ikke lægges til grund, at den omtvistede udbudsprocedure ikke var »åben« som omhandlet i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, andet afsnit, og artikel 48, stk. 3, i direktiv 2018/1972.
94
Under alle omstændigheder indebærer den undtagelse, der er fastsat i disse bestemmelser, ikke, at Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation som helhed ikke finder anvendelse. Navnlig skal brugsrettigheder til radiofrekvenser, selv når denne undtagelse finder anvendelse, tildeles i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 9 på grundlag af objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige kriterier (jf. i denne retning dom af 31.1.2008, Centro Europa 7, C-380/05, EU:C:2008:59, præmis 125).
2) Chartret
95
Det skal bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes handlinger er defineret i dets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser er rettet til medlemsstaterne, »når de gennemfører EU-retten«, og denne bestemmelse bekræfter Domstolens faste praksis om, at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).
96
Eftersom de omtvistede nationale foranstaltninger i det foreliggende tilfælde udgør en gennemførelse af Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, skal det fastslås, at Ungarn med vedtagelsen af disse foranstaltninger var forpligtet til at overholde de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, og navnlig retten til ytrings- og informationsfrihed, der er fastsat i chartrets artikel 11, som Kommissionen har påberåbt sig.
97
Det følger heraf, at de omtvistede nationale foranstaltninger kan være genstand for prøvelse i lyset af såvel Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation som chartret.
98
Følgelig skal Ungarns argumentation om, at disse rammebestemmelser og chartret ikke finder anvendelse på disse foranstaltninger, forkastes.
2.
Hvorvidt direktiv 2018/1972 finder anvendelse ratione temporis
a)
Parternes argumenter
99
Kommissionen har på grundlag af princippet tempus regit actum anført, at tilladelsesdirektivet og rammedirektivet finder anvendelse på afgørelsen om afslag og på det omtvistede udbud, mens direktiv 2018/1972 finder anvendelse på afgørelsen om ugyldighed.
100
Ungarn har derimod gjort gældende, at dette princip ikke finder anvendelse på en allerede verserende administrativ procedure. Ifølge denne medlemsstat reguleres en sådan procedure af de regler, der var gældende på det tidspunkt, hvor den blev indledt. Eftersom det omtvistede udbud i det foreliggende tilfælde blev iværksat før datoen for ikrafttrædelsen af direktiv 2018/1972, er såvel dette udbud som afgørelsen om ugyldighed således omfattet af reglerne i tilladelsesdirektivet og rammedirektivet, selv om denne afgørelse blev vedtaget efter udløbet af fristen for gennemførelse af direktiv 2018/1972. For så vidt angår den nævnte afgørelse kan Kommissionen derfor ikke støtte sit søgsmål på en tilsidesættelse af direktiv 2018/1972.
101
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation.
b)
Domstolens bemærkninger
102
Det skal præciseres, at de forskellige opfattelser hos Kommissionen og Ungarn med hensyn til anvendelsen af direktiv 2018/1972 ratione temporis kun vedrører klagepunkterne om det omtvistede udbud og afgørelsen om ugyldighed. I denne henseende har Kommissionen navnlig gjort gældende, at Ungarn har tilsidesat den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne til at sikre, at tildelingen af individuelle brugsrettigheder til radiofrekvenser bl.a. er baseret på transparente og forholdsmæssige kriterier, idet denne forpligtelse følger af tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, andet afsnit, og fra datoen for anvendelsen af direktiv 2018/1972 af dette direktivs artikel 45, stk. 1.
103
Der skal i øvrigt tages hensyn til den omstændighed, at direktiv 2018/1972, således som det fremgår af første betragtning hertil, foretager en omarbejdning af flere direktiver, herunder bl.a. tilladelsesdirektivet og rammedirektivet. I denne henseende præciserer artikel 125 i direktiv 2018/1972 dels, at disse direktiver ophæves med virkning fra den 21. december 2020, dels at henvisninger til de ophævede direktiver gælder som henvisninger til direktiv 2018/1972. Artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972 svarer til rammedirektivets artikel 9, stk. 1, som bl.a. fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at tildelingen af radiofrekvenser til brug for elektroniske kommunikationstjenester er baseret på transparente og forholdsmæssige kriterier.
104
Denne forpligtelse, hvortil der er henvist i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, andet afsnit, svarer til forpligtelsen til at overholde gennemsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet ved tildelingen af radiofrekvenser, som artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972 pålægger medlemsstaterne.
105
Under disse omstændigheder skal Ungarns argumentation vedrørende anvendelsen af direktiv 2018/1972 ratione temporis under alle omstændigheder forkastes.
B. Formaliteten
1.
Formaliteten med hensyn til klagepunkterne vedrørende de omtvistede afgørelser
a)
Parternes argumenter
106
Ungarn har bestridt, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører de omtvistede afgørelser.
107
For det første har denne medlemsstat anført, at selv om Kommissionen formelt har påberåbt sig en tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser, har den reelt rejst tvivl om, hvorvidt disse afgørelser er forenelige med bestemmelserne i medieloven eller reglerne for det omtvistede udbud.
108
Spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelse fra medierådet er i overensstemmelse med visse bestemmelser i medieloven eller reglerne for det omtvistede udbud, går imidlertid langt videre end genstanden for traktatbrudssøgsmålet, hvis eneste formål er at gøre det muligt for Domstolen at fastslå, om en medlemsstat har tilsidesat en forpligtelse, der påhviler den i henhold til EU-retten, og at bringe denne tilsidesættelse til ophør.
109
For det andet har Ungarn gjort gældende, at det i overensstemmelse med Domstolens faste praksis kun er en fast, konsekvent og generel administrativ praksis, der kan være genstand for et traktatbrudssøgsmål, og bestridt, at det foreliggende søgsmål kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører to individuelle administrative afgørelser, der i øvrigt er blevet stadfæstet efter søgsmål anlagt ved de nationale domstole ved retsafgørelser, der er blevet endelige.
110
Ungarn har i duplikken præciseret, at de omtvistede afgørelser til forskel fra de afgørelser, der er omhandlet i de domme, som Kommissionen har henvist til, ikke er generelle afgørelser vedrørende en ikke præcist defineret gruppe af operatører, som er udtryk for en sammenhængende og ensartet praksis, men afgørelser, der vedrører en bestemt operatør.
111
Kommissionen har for det første gjort gældende, at den i sit søgsmål alene har påberåbt sig tilsidesættelse af EU-retten. I denne henseende har Kommissionen præciseret, at der i forbindelse med den administrative procedure blev overvejet to muligheder. Den første mulighed er baseret på Ungarns argument om, at medierådet i henhold til medieloven ikke havde nogen skønsmargen, da det vedtog de omtvistede afgørelser. I et sådant tilfælde er medieloven i strid med EU-retten, eftersom den pålægger medierådet at vedtage afgørelser, der er uforenelige med EU-retten. Den anden mulighed er baseret på den fortolkning, der ifølge Kommissionens opfattelse følger af medielovens ordlyd, hvorefter medierådet havde en skønsmargen, da det vedtog de omtvistede afgørelser. I et sådant tilfælde har medierådet med vedtagelsen af disse afgørelser udøvet denne skønsmargen på en måde, der er uforenelig med EU-retten.
112
Kommissionen har for det andet gjort gældende, at den ifølge fast retspraksis ikke blot kan indlede en traktatbrudsprocedure vedrørende en administrativ praksis, men også vedrørende individuelle tilfælde af ukorrekt anvendelse af EU-retten.
113
Den omstændighed, at en afgørelse har været genstand for et søgsmål på nationalt plan, er i øvrigt ikke til hinder for, at Kommissionen inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure kan påberåbe sig, at en sådan afgørelse er uforenelig med EU-retten, navnlig når de pågældende nationale retter som i det foreliggende tilfælde ikke har forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse.
114
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation.
b)
Domstolens bemærkninger
115
Hvad for det første angår den formalitetsindsigelse, der er nævnt i denne doms præmis 107 og 108, skal det bemærkes, at selv om det er korrekt, at Kommissionen i visse dele af stævningen har henvist til muligheden for en uoverensstemmelse mellem de omtvistede afgørelser og de nationale regler, der har tjent som grundlag for vedtagelsen heraf, navnlig for så vidt angår afgørelsen om afslag, fremgår det imidlertid klart af stævningen, at Kommissionen udelukkende tilsigter at få fastslået, at de omtvistede afgørelser eller disse regler er uforenelige med flere bestemmelser i Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation og med chartrets artikel 11.
116
Hvad for det andet angår formalitetsindsigelsen vedrørende den omstændighed, at individuelle afgørelser ikke kan gøres til genstand for et traktatbrudssøgsmål, bemærkes indledningsvis, at artikel 258 TEUF og 259 TEUF ikke begrænser den prøvelse, som Domstolen skal foretage i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål, til kun at omfatte almengyldige bestemmelser eller retsakter vedtaget af medlemsstaterne. Det kan således udledes heraf, at individuelle afgørelser og retsakter, som disse vedtager, ligeledes kan være genstand for et traktatbrudssøgsmål, når Kommissionen finder, at deres vedtagelse er sket i strid med EU-retten.
117
Endvidere har Domstolen fastslået, at Kommissionen i betragtning af sin rolle som traktatens vogter er enekompetent til at afgøre, hvorvidt det må anses for formålstjenligt at indlede en traktatbrudsprocedure, og til at fastlægge, på grundlag af hvilken handlemåde eller undladelse fra den pågældende medlemsstats side denne procedure bør iværksættes. I denne forbindelse har Domstolen præciseret, at Kommissionen kan nedlægge påstand bl.a. om, at det fastslås, at der foreligger et traktatbrud i form af, at det med et direktiv tilsigtede resultat i et bestemt tilfælde ikke er nået (dom af 10.4.2003, Kommissionen mod Tyskland, C-20/01 og C-28/01, EU:C:2003:220, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
118
Det skal i denne henseende bemærkes, at det bl.a. fremgår af rammedirektivets artikel 9, stk. 1, at medlemsstaterne har pligt til at sikre, at de kompetente myndigheders tildeling af radiofrekvenser er baseret på objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige kriterier. Denne bestemmelse præciserer, at denne forpligtelse finder anvendelse på udstedelse af såvel generelle tilladelser som individuelle rettigheder til at anvende sådanne radiofrekvenser.
119
Uden at dette berører Kommissionens forpligtelse til at løfte den bevisbyrde, der påhviler den, har Domstolen således allerede anerkendt, at et traktatbrudssøgsmål kan vedrøre en individuel retsakt eller en individuel afgørelse.
120
I øvrigt har Domstolen i sin praksis om muligheden for at anlægge et traktatbrudssøgsmål vedrørende en administrativ praksis begrænset sig til at fastsætte de betingelser, som en sådan praksis skal opfylde for at kunne være genstand for et traktatbrudssøgsmål, uden at tage stilling til, om det er muligt at anlægge et sådant søgsmål i forhold til en individuel retsakt eller afgørelse.
121
Endelig er der intet i artikel 258 TEUF og 259 TEUF eller i Domstolens praksis, der gør det muligt at antage, at forkastelsen af nationale søgsmål, der er anlagt til prøvelse af en individuel afgørelse, ved nationale retsafgørelser, der er blevet endelige, er til hinder for, at en sådan individuel afgørelse kan give anledning til et traktatbrudssøgsmål.
122
Henset til ovenstående betragtninger skal Ungarns formalitetsindsigelser for så vidt angår de klagepunkter, der er fremsat i forhold til de omtvistede afgørelser, forkastes.
2.
Formaliteten vedrørende klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde
123
Kommissionen har i sin første påstand i stævningen anført, at Ungarn har tilsidesat princippet om loyalt samarbejde.
124
Denne institution har imidlertid hverken nævnt dette princip i forbindelse med de klagepunkter, som nærværende søgsmål er baseret på, eller i forbindelse med redegørelsen for den argumentation, der er fremført til støtte for disse klagepunkter.
125
Søgsmålet kan derfor ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som det tilsigter, at det fastslås, at Ungarn har tilsidesat princippet om loyalt samarbejde.
C. Realiteten
126
Kommissionen har til støtte for søgsmålet fremsat fire rækker af klagepunkter.
127
Den første række klagepunkter, der omhandler medielovens § 48, stk. 7, og afgørelsen om afslag, vedrører tilsidesættelse af tilladelsesdirektivets artikel 5, 7 og 10, konkurrencedirektivets artikel 4 og rammedirektivets artikel 9 samt proportionalitetsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om god forvaltning. Den anden række klagepunkter, der omhandler det omtvistede udbud og afgørelsen om ugyldighed, vedrører tilsidesættelse af tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2 og 3, rammedirektivets artikel 8 og 9 og artikel 45 i direktiv 2018/1972. Den tredje række klagepunkter, der omhandler medielovens § 65, stk. 11, vedrører tilsidesættelse af artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972 samt proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling. Den fjerde række klagepunkter vedrører tilsidesættelse af chartrets artikel 11.
1.
Klagepunkterne vedrørende medielovens § 48, stk. 7, og afgørelsen om afslag
128
Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 5, 7 og 10, konkurrencedirektivets artikel 4 og rammedirektivets artikel 9 samt proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling. Disse tilsidesættelser følger for det første af medierådets vedtagelse af afgørelsen om afslag, for det andet af vedtagelsen af medielovens § 48, stk. 7, som automatisk udelukker forlængelse af brugsrettigheder til radiofrekvenser til FM-radiospredning, hvis indehaveren gentagne gange har tilsidesat sin forpligtelse til at indberette oplysninger om spredningskvoter, herunder når der er begået mindre overtrædelser, som er rent formelle, og som allerede er blevet sanktioneret med bøder, der efterfølgende har ført til, at reglerne overholdes fuldt ud, og for det tredje af den omstændighed, at dette på en diskriminerende og uforholdsmæssig måde har frataget Klubrádió muligheden for at fortsætte dens virksomhed inden for sektoren for spredning af radiosignaler.
129
Kommissionen har i øvrigt foreholdt Ungarn, at denne medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, og princippet om god forvaltning, idet Ungarn ikke inden for den frist på seks uger, der er fastsat i denne bestemmelse, har truffet afgørelse om Klubrádiós ansøgning om forlængelse af dennes brugsrettigheder til radiofrekvenser.
a)
Klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
130
Kommissionen har gjort gældende, at medielovens § 48, stk. 7, eller i det mindste den måde, hvorpå medierådet har anvendt denne bestemmelse på Klubrádió, ikke er i overensstemmelse med tilladelsesdirektivets artikel 5, 7 og 10, konkurrencedirektivets artikel 4 og rammedirektivets artikel 9 samt navnlig det i disse artikler omhandlede proportionalitetsprincip.
131
I første række har Kommissionen anført, at afgørelsen om afslag er i strid med proportionalitetsprincippet med den begrundelse, at afslaget på forlængelse af Klubrádiós ret til at levere medietjenester udelukkende er baseret på den omstændighed, at denne radiostation i de syv år, hvor Klubrádiós kontrakt om radiospredning var gyldig, to gange tilsidesatte sin forpligtelse til at indberette oplysninger om spredningskvoter.
132
Kommissionen er af den opfattelse, at afslaget på forlængelse af retten til at levere medietjenester kan sidestilles med en sanktion. Den har i denne henseende støttet sig på alvoren af de konsekvenser, som en sådan nægtelse i henhold til ungarsk lovgivning har for en medietjenesteudbyder, nemlig dels den omstændighed, at den pågældende udbyder ikke længere kan levere sit indhold på en radiofrekvens, medmindre denne vinder et nyt udbud, dels den omstændighed, at det, i tilfælde af at dette udbud ikke lykkes, ikke er muligt at indgå en midlertidig administrativ kontrakt med henblik på fortsat at levere dette indhold på den omhandlede radiofrekvens indtil afslutningen af et andet nyt udbud.
133
I denne sammenhæng har Kommissionen henvist til Domstolens praksis, hvoraf det fremgår, at der med henblik på vurderingen af en sanktions forholdsmæssighed skal tages hensyn til arten og grovheden af den overtrædelse, som sanktionen tilsigter at straffe, og endvidere at sanktionen skal være tilstrækkeligt differentieret i forhold til overtrædelsens grovhed.
134
Kommissionen er af den opfattelse, at afslaget på forlængelse af retten til at levere medietjenester kan sidestilles med en tilbagekaldelse eller suspension af denne rettighed. En sådan tilbagekaldelse eller suspension udgør imidlertid en af de mest alvorlige sanktioner, som i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 10, stk. 5, kun kan pålægges, på betingelse af at proportionalitetsprincippet overholdes, og kun i tilfælde af alvorlige eller gentagne tilsidesættelser af bl.a. vilkårene for brugsrettigheder til radiofrekvenser.
135
I denne sammenhæng har Kommissionen fremhævet, at afslaget på forlængelse af Klubrádiós ret til at levere medietjenester ikke er en retlig konsekvens, der står i rimeligt forhold til grovheden af de overtrædelser, som denne radiostation har begået.
136
For det første fastsatte medielovens § 22, stk. 8, på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der udgjorde de omhandlede overtrædelser, nemlig ikke en frist for overholdelse af forpligtelsen til at indberette oplysninger om spredningskvoter. For det andet opfyldte Klubrádió i de to tilfælde, der er omhandlet i afgørelse nr. 354/2017 og nr. 1224/2017, denne forpligtelse under sanktionsproceduren. For det tredje har medierådet ikke på grundlag af de oplysninger, som Klubrádió fremlagde for at opfylde den nævnte forpligtelse, konstateret, at de udsendelser, som denne radiostation udsendte, ikke var i overensstemmelse med de forpligtelser med hensyn til spredningskvoter, der påhvilede denne radiostation. For det fjerde sanktionerede medierådet begge de overtrædelser, der blev konstateret i disse afgørelser, med en bøde på mellem 30000 HUF (ca. 75 EUR) og 36000 HUF (ca. 90 EUR), selv om den maksimale bøde, der var fastsat for gentagne overtrædelser, ifølge medielovens § 187, stk. 1, beløb sig til 2000000 HUF (5420 EUR), hvilket viser, at de nævnte overtrædelser udgør mindre overtrædelser. For det femte betalte Klubrádió de pålagte bøder, og den pålagte sanktion opfyldte sit formål, eftersom medierådet efter de nævnte afgørelser ikke længere konstaterede, at Klubrádió havde begået andre overtrædelser.
137
I anden række har Kommissionen gjort gældende, at hvis medielovens § 48, stk. 7, skal fortolkes således, at denne bestemmelse automatisk udelukker forlængelse af retten til at levere medietjenester i alle de tilfælde, hvor den pågældende udbyder har begået en gentagen overtrædelse, herunder når den pågældende gentagne gange for sent har opfyldt sin forpligtelse til at indberette oplysninger vedrørende spredningskvoter, er denne bestemmelse i strid med proportionalitetsprincippet.
138
En sådan fortolkning af den nævnte bestemmelse ville nemlig ikke give medierådet nogen margen til at vurdere, om den pågældende overtrædelse var ubetydelig eller ikke tilstrækkeligt alvorlig, og om afgørelser om forlængelse af retten til at levere medietjenester var forenelige med proportionalitetsprincippet, og ville således tvinge medierådet til at vedtage afgørelser, der er uforenelige med dette princip.
139
Hvis medielovens § 48, stk. 7, sammenholdt med denne lovs § 185, stk. 2, derimod skal fortolkes således, at medierådet har en skønsmargen i forbindelse med vedtagelsen af afgørelser om forlængelse af retten til at levere medietjenester, ville medierådet, henset til de forhold, der er anført i denne doms præmis 136, have udøvet sin skønsmargen på en måde, der er uforenelig med proportionalitetsprincippet, da det vedtog afgørelsen om afslag. I et sådant tilfælde er det kun denne afgørelse, der er i strid med dette princip.
140
Ungarn har heroverfor i første række gjort gældende, at afslaget på forlængelse af retten til at levere medietjenester ikke har til formål at sanktionere adfærden hos en udbyder, der har ansøgt om forlængelse af denne ret, men er en følge af denne udbyders manglende overholdelse af et på forhånd fastsat krav, der skal opfyldes for at have ret til en sådan forlængelse. Et sådant afslag kan navnlig ikke sidestilles med den sanktion i form af tilbagekaldelse, der er fastsat i tilladelsesdirektivets artikel 10, stk. 5, eftersom denne sanktion bringer den pågældende kontrakt om radiospredning til ophør inden udløbet af kontraktens løbetid. Afslaget på forlængelse af retten til at levere medietjenester har for sin del kun virkning for en periode, der ligger efter datoen for den nævnte kontrakts udløb.
141
Således er hverken de krav, der følger af tilladelsesdirektivets artikel 10, stk. 5, eller af retspraksis vedrørende proportionalitetsprincippet på området for sanktioner relevante i det foreliggende tilfælde.
142
Hvad i anden række angår den omstændighed, at medielovens § 48, stk. 7, angiveligt indebærer en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, har Ungarn gjort gældende, at EU-retten ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter betingelser for at udelukke muligheden for forlængelse af retten til at levere medietjenester, uden at der kan udøves nogen skønsbeføjelse, eftersom objektive betingelser, der er fastsat på forhånd i en lov, udelukker muligheden for, at denne ret anvendes på en vilkårlig og diskriminerende måde.
143
De kriterier for afslag på forlængelse af retten til at levere medietjenester, der er fastsat i medieloven, er imidlertid objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige, eftersom en sådan forlængelse kun er udelukket i tilfælde af alvorlige eller gentagne overtrædelser, der er konstateret ved endelige afgørelser.
144
Forholdsmæssigheden sikres ved den omstændighed, at mindre overtrædelser, således som det fremgår af medielovens § 187, stk. 5, ikke kan udgøre gentagne overtrædelser. På samme måde sikrer den retlige definition af de kumulative betingelser, der gør det muligt at kvalificere en overtrædelse som en »gentagen overtrædelse«, ved hjælp af progressivitetsprincippet, at afslaget på forlængelse af retten til at levere medietjenester kun kan finde sted i de alvorligste og mest åbenbare tilfælde.
145
Ungarn har i øvrigt præciseret, at grovheden af den pågældende overtrædelse ikke er genstand for en vurdering i forbindelse med proceduren for forlængelse af retten til at levere medietjenester, eftersom denne procedure ikke er en sanktionsprocedure. Medierådet vurderer i forbindelse med sidstnævnte procedure grovheden af en given overtrædelse, idet medierådet skal fastslå bl.a., om denne overtrædelse er alvorlig eller gentagen, hvilket indebærer, at det navnlig skal undersøge, om den nævnte overtrædelse er af mindre grov karakter.
146
Endelig har Ungarn tilføjet, at såfremt medierådet indrømmes en skønsmargen, vil det indebære, at det skal foretage en fornyet undersøgelse af overtrædelsernes grovhed eller gentagne karakter, som er fastslået ved en endelig afgørelse, når det træffer afgørelse om forlængelse af retten til at levere medietjenester, hvilket er i strid med retsstatsprincippet, retssikkerhedsprincippet og ligebehandlingsprincippet.
147
Hvad i tredje række angår tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet ved afgørelsen om afslag har Ungarn anført, at afslaget på forlængelse af Klubrádiós ret til at levere medietjenester ikke følger af anvendelsen af uforholdsmæssige bestemmelser i den ungarske lovgivning eller af en vilkårlig afgørelse fra medierådet, men udelukkende af den omstændighed, at medierådet i endelige afgørelser har konstateret, at Klubrádió har begået en række gentagne overtrædelser.
148
Ungarn har i denne forbindelse bestridt Kommissionens argument om, at de overtrædelser, der blev konstateret i afgørelse nr. 354/2017 og nr. 1224/2017, udgør mindre overtrædelser.
149
For det første viser den omstændighed, at de pålagte bøder har en beskeden størrelse, nemlig ikke, at der er tale om mindre overtrædelser. Størrelsen af disse bøder giver ingen indikation af de pågældende overtrædelsers grovhed, navnlig når der ikke foreligger sammenlignelige oplysninger. Endvidere tog medierådet ved fastsættelsen af dette beløb hensyn til Klubrádiós økonomiske situation for ikke at anvende en sanktion, der gjorde det umuligt eller vanskeligt at drive denne radiostation, i overensstemmelse med ikke blot proportionalitetsprincippet og progressivitetsprincippet, men ligeledes med den procesret, der fandt anvendelse på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelse nr. 354/2017 og nr. 1224/2017.
150
For det andet er Kommissionens argument om, at medielovens § 22, stk. 8, på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der udgjorde de omhandlede overtrædelser, ikke fastsatte en frist for overholdelse af forpligtelsen til at indberette oplysninger om spredningskvoter, fejlagtig. Den nationale lovgiver ændrede nemlig denne bestemmelse med virkning fra 3. august 2011, idet den fastsatte, at »[m]edietjenesteydere er forpligtet til hver måned at fremlægge oplysninger for medierådet, der gør det muligt at efterprøve overholdelsen af spredningskvoterne«. Den omstændighed, at Klubrádió i forbindelse med de procedurer, der gav anledning til vedtagelsen af afgørelse nr. 354/2017 og nr. 1224/2017, ikke fremsatte nogen erklæring eller indsigelse for så vidt angår den hævdede manglende frist for overholdelse af denne forpligtelse, og at radiostationen ikke anlagde sag til prøvelse af disse afgørelser, viser, at Klubrádió var bekendt med de forpligtelser, der påhvilede den med hensyn til at indberette oplysninger om spredningskvoter, og medierådets afgørelsespraksis i denne henseende.
151
For det tredje indebærer vigtigheden af forpligtelsen til at indberette oplysninger om spredningskvoter, at det er begrundet at fastslå, at de overtrædelser, som Klubrádió har begået, ikke er af mindre betydning. Ungarn har i denne henseende anført, at den manglende eller forsinkede indberetning af disse oplysninger hindrer medierådets kontrol med overholdelsen af de forpligtelser, der påhviler den pågældende udbyder med hensyn til spredningskvoter, og gør det således lettere for udbyderen at unddrage sig konstateringen af, at der eventuelt er begået andre overtrædelser.
152
For det fjerde er den omstændighed, at Klubrádió inden for rammerne af de procedurer, der gav anledning til vedtagelsen af afgørelse nr. 354/2017 og nr. 1224/2017, har overholdt den forpligtelse til at indberette oplysninger vedrørende spredningskvoter, der påhvilede radiostationen, ligesom den omstændighed, at Klubrádió efterfølgende har betalt de pålagte bøder, uden betydning for den omstændighed, at denne radiostation har tilsidesat denne forpligtelse.
153
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation.
2) Domstolens bemærkninger
i) Hvorvidt tilladelsesdirektivets artikel 10 finder anvendelse
154
Kommissionen har med sit klagepunkt om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet gjort gældende, at afgørelsen om afslag og eventuelt medielovens § 48, stk. 7, ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, således som dette kommer til udtryk ikke blot i tilladelsesdirektivets artikel 5 og 7, rammedirektivets artikel 9 og konkurrencedirektivets artikel 4, men også i tilladelsesdirektivets artikel 10.
155
Som anført i denne doms præmis 74 og 75 fastsætter tilladelsesdirektivets artikel 5 og 7, rammedirektivets artikel 9 og konkurrencedirektivets artikel 4 reglerne for tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser.
156
Tilladelsesdirektivets artikel 10 fastsætter for sin del regler vedrørende den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne, til at overvåge og kontrollere overholdelsen af de vilkår, der kan knyttes til brugsret til radiofrekvenser, og navnlig de foranstaltninger, som de kan vedtage med henblik på at sikre overholdelsen af disse vilkår.
157
Det fremgår imidlertid af den analyse, der blev foretaget i forbindelse med undersøgelsen af, hvorvidt Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation finder anvendelse på de omtvistede nationale foranstaltninger, og navnlig af denne doms præmis 76, at medielovens § 48, stk. 7, og afgørelsen om afslag udgør en gennemførelse af disse rammebestemmelser om tildeling af brugsret til radiofrekvenser.
158
Det er derfor udelukkende i forhold til proportionalitetsprincippet, således som dette kommer til udtryk i tilladelsesdirektivets artikel 5 og 7, rammedirektivets artikel 9 og konkurrencedirektivets artikel 4, at det skal vurderes, om afgørelsen om afslag og medielovens § 48, stk. 7, er i overensstemmelse med EU-retten.
ii) Rækkevidden af medielovens § 48, stk. 7, litra a)
159
Som det fremgår af denne doms præmis 137-139, er klagepunktet om Ungarns tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet baseret på en argumentation fra Kommissionen, der vedrører to alternative situationer. I den første situation er medierådet i henhold til medielovens § 48, stk. 7, i forbindelse med vedtagelsen af afgørelser om ansøgninger om forlængelse af retten til at levere medietjenester tillagt en skønsmargen med henblik på at vurdere grovheden og den gentagne karakter af de overtrædelser, som den pågældende udbyder har begået, hvilket indebærer, at alene afgørelsen om afslag er i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som medierådet, henset til de forhold, der er anført i denne doms præmis 136, tilsidesatte dette princip, da det udøvede sin skønsbeføjelse. I den anden situation tillægger denne bestemmelse ikke medierådet en sådan skønsmargen, således at den nævnte bestemmelse i sig selv tilsidesætter det nævnte princip, for så vidt som den giver anledning til vedtagelse af afgørelser, der er i strid med dette princip.
160
Henset til de oplysninger, der fremgår af de sagsakter, som er fremlagt for Domstolen, skal det derfor først afgøres, hvilken rækkevidde medielovens § 48, stk. 7, har i ungarsk ret.
161
Denne bestemmelse fastsætter, at retten til at levere medietjenester ikke kan forlænges, navnlig hvis den pågældende udbyder ved en endelig afgørelse truffet af medierådet er blevet fundet skyldig i gentagne eller alvorlige overtrædelser af den pågældende kontrakt eller af bestemmelserne i lov om pressefrihed eller medieloven.
162
I overensstemmelse med medielovens § 187, stk. 5, betragtes en overtrædelse som gentagen, når overtræderen inden for en periode på 365 dage gentager den samme ulovlige adfærd – henhørende under samme retsgrundlag, samme retsforskrift og samme område – som den, der er blevet fastslået ved en endelig administrativ afgørelse, med undtagelse af mindre overtrædelser.
163
Det fremgår af de forklaringer, som Ungarn afgav under retsforhandlingernes skriftlige del, at medielovens § 48, stk. 7, skal fortolkes således, at medierådet i forbindelse med vedtagelsen af afgørelser om ansøgninger om forlængelse af retten til at levere medietjenester, såsom afgørelsen om afslag, ikke har nogen mulighed for at vurdere grovheden af de overtrædelser, som den pågældende udbyder har begået, og den gentagne karakter af disse overtrædelser. Medierådet foretager alene en kontrol af, om det i løbet af gyldighedsperioden for den ret, der er ansøgt om forlængelse af, har vedtaget en endelig afgørelse i forhold til denne udbyder, hvori det fastslås, at der er begået en grov eller gentagen overtrædelse. I bekræftende fald er medierådet i henhold til denne bestemmelse forpligtet til at afslå forlængelsen af denne ret. Det fremgår ligeledes af disse forklaringer, at det er i forbindelse med vedtagelsen af afgørelser om sanktionsprocedurer, såsom afgørelse nr. 354/2017 og nr. 1224/2017, at medierådet vurderer og i givet fald fastslår, om de overtrædelser, som den pågældende udbyder har begået, er grove eller gentagne.
164
De dokumenter, som parterne har fremlagt, bekræfter, at medielovens § 48, stk. 7, fortolkes og anvendes i den forstand, der er anført i den foregående præmis.
165
Det bemærkes, at medierådet i afgørelsen om afslag har begrænset sig til at opregne de endelige afgørelser, der er vedtaget inden for rammerne af de sanktionsprocedurer, som er indledt over for Klubrádió, og anført, at det i afgørelse nr. 1224/2017 havde konstateret, at denne radiostation havde tilsidesat forpligtelsen til at indberette oplysninger om spredningskvoterne, og at denne overtrædelse havde gentagen karakter.
166
Dernæst fremgår det af den tabel vedrørende begrundelserne for medierådets afgørelser om afslag på forlængelse af retten til at levere medietjenester, som Ungarn fremlagde under den administrative procedure, og som er vedlagt som bilag til Kommissionens stævning (herefter »tabellen vedrørende begrundelserne for afslag«), at vurderingen af, om de overtrædelser, som de pågældende udbydere har begået, er alvorlige eller gentagne, ikke foretages i afgørelserne om afslag på forlængelse af denne ret, men i de endelige afgørelser, der vedtages inden for rammerne af sanktionsprocedurerne.
167
Endelig bekræfter afgørelse nr. 265/18 (III.29) af 27. marts 2018, der blev vedtaget inden for rammerne af en sanktionsprocedure indledt over for radiostationen Kun-Média, og som er vedlagt som bilag til Kommissionens replik, at det er i forbindelse med vedtagelsen af afgørelser vedrørende sanktionsprocedurerne, at medierådet vurderer en overtrædelses grovhed og – såfremt det følger af denne vurdering, at der ikke foreligger en mindre overtrædelse – om der er tale om en gentagen overtrædelse.
168
Henset til den omstændighed, at medierådet ikke er tillagt en skønsmargen ved medieloven, indebærer undersøgelsen af klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, at det i forbindelse med vurderingen af Kommissionens argument om tilsidesættelse af dette princip skal undersøges, om denne lovs § 48, stk. 7, medfører tilsidesættelse af dette princip, og ikke om medierådet har tilsidesat dette princip.
iii) Hvorvidt medielovens § 48, stk. 7, tilsidesætter proportionalitetsprincippet
169
Som det fremgår af rammedirektivets artikel 9, stk. 1, sikrer medlemsstaterne under behørig hensyntagen til det forhold, at radiofrekvenser er et offentligt gode, som har en vigtig social, kulturel og økonomisk værdi, at radiofrekvenserne til elektroniske kommunikationstjenester forvaltes effektivt på deres område i overensstemmelse med de tilsynsopgaver, der er nævnt i Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, og med henblik på opfyldelse af de mål, der er fastsat i bl.a. dette direktivs artikel 8.
170
I henhold til konkurrencedirektivets artikel 4, nr. 2), tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, andet afsnit, og artikel 7, stk. 3, samt rammedirektivets artikel 9, stk. 1, skal tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser ske på grundlag af objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige kriterier (dom af 26.7.2017, Persidera, C-112/16, EU:C:2017:597, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). Disse kriterier, der, som anført i denne doms præmis 75, finder anvendelse ved forlængelsen af disse rettigheder, skal i øvrigt anvendes under hensyntagen til de formål, der er fastsat i rammedirektivets artikel 8 (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Europa Way og Persidera, C-560/15, EU:C:2017:593, præmis 72).
171
Det følger af denne doms præmis 161-163, at medielovens § 48, stk. 7, automatisk fratager visse udbydere, nemlig dem, for hvem medierådet ved en endelig afgørelse har fastslået en alvorlig eller gentagen overtrædelse af den pågældende kontrakt om radiospredning eller af bestemmelserne i lov om pressefrihed eller medieloven, muligheden for at opnå forlængelse af deres ret til at levere medietjenester, der, således som det er blevet konstateret i forbindelse med analysen af, om Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation finder anvendelse på de omtvistede nationale foranstaltninger, ligeledes vedrører anvendelsen af en radiofrekvens.
172
Medielovens § 48, stk. 7, skal derfor anses for at bidrage til at definere de kriterier, der i ungarsk ret finder anvendelse på tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser, således at den skal overholde de krav, der er fastsat i de EU-retlige bestemmelser, som er nævnt i denne doms præmis 170, og navnlig kravet om, at sådanne kriterier skal være forholdsmæssige.
173
I denne henseende skal det bemærkes, at overholdelse af de vilkår, der er knyttet til brugsrettigheder til radiofrekvenser, er afgørende for at sikre en effektiv brug og forvaltning heraf. Følgelig kan en begrundelse for afslag på forlængelse af sådanne rettigheder, der er baseret på, at den pågældende udbyder i rettighedernes gyldighedsperiode ikke har overholdt sine forpligtelser, anses for at udgøre et kriterium for udvælgelse af brugere af radiofrekvenser, der hænger sammen med målet om at fremme konkurrencen ved at tilskynde til en effektiv udnyttelse og sikre en effektiv forvaltning af radiofrekvenser som nævnt i rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d).
174
Som det fremgår af Domstolens praksis, indebærer det krav om forholdsmæssighed, der er nævnt i denne doms præmis 170, imidlertid, at kriterierne for tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser er egnede til at sikre gennemførelsen af det mål, som de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (dom af 26.7.2017, Persidera, C-112/16, EU:C:2017:597, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
175
Selv om det korrekt, at hensyntagen til tidligere overtrædelser af kontrakten eller af de regler, der gælder for brug af radiofrekvenser, i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om forlængelse af brugsretten til radiofrekvenser, kan bidrage til målet om effektiv udnyttelse og forvaltning heraf, forholder det sig ikke desto mindre således, at omfanget af det indgreb, som disse overtrædelser kan medføre i forhold til dette mål, afhænger af overtrædelsernes grovhed. For at sikre, at der ikke tages mere hensyn til sådanne overtrædelser, end hvad der er nødvendigt for at nå det nævnte mål, skal der derfor bestå en balance mellem grovheden af den tidligere begåede overtrædelse og den afgørelse, der træffes om forlængelse af brugsrettighederne.
176
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at medielovens § 48, stk. 7, ikke fastsætter, at tidligere overtrædelser af den pågældende kontrakt om radiospredning, medieloven eller lov om pressefrihed udgør et af de kriterier, der skal tages hensyn til ved behandlingen af en ansøgning om forlængelse af retten til at levere medietjenester, men at en sådan forlængelse automatisk er udelukket for operatører, der gentagne gange har overtrådt denne kontrakt eller disse love, således at anvendelsen af denne bestemmelse, således som Kommissionen har anført, bevirker, at disse udbydere forhindres i fortsat at udsende deres indhold på en radiofrekvens.
177
Et afslag på at forlænge retten til at levere medietjenester for en udbyder, der har begået en gentagen overtrædelse, kan derfor kun være forholdsmæssig, for så vidt som det efterprøves, om et sådant afslag, henset til overtrædelsens grovhed, er nødvendig for at sikre opfyldelsen af målet om en effektiv udnyttelse og forvaltning af radiofrekvenser.
178
En sådan efterprøvelse skal derfor foretages fra sag til sag, idet der bl.a. skal tages hensyn til karakteren af den gentagne overtrædelse, som den pågældende udbyder har begået, og de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde, der i forbindelse med undersøgelsen af en ansøgning om forlængelse af retten til at levere medietjenester har betydning for fastlæggelsen af denne overtrædelses grovhed og de konsekvenser, som den nævnte overtrædelse har for den pågældende udbyders adgang til radiofrekvenser med henblik på udbredelse af indhold.
179
Det skal tilføjes, således som det fremgår af den foregående præmis, at den kontrol, som medierådet er forpligtet til at foretage i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om forlængelse af retten til at levere medietjenester, er forskellig fra den undersøgelse, som det skal foretage i forbindelse med sanktionsprocedurer, hvori det alene med henblik på disse procedurer bl.a. skal efterprøve, om der er overensstemmelse mellem den pågældende overtrædelses grovhed og den sanktion, der skal pålægges som straf herfor.
180
Ungarns argument om, at det ville være i strid med retsstatsprincippet, retssikkerhedsprincippet og ligebehandlingsprincippet at tillægge medierådet en skønsmargen i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om forlængelse af retten til at levere medietjenester, idet medierådet ville være nødt til at foretage en fornyet undersøgelse af overtrædelsernes grovhed eller gentagne karakter som fastslået ved en endelig afgørelse, kan således ikke tiltrædes.
181
Ved at pålægge medierådet automatisk og i alle tilfælde at meddele afslag på at forlænge retten til at levere medietjenester, når den pågældende udbyder har begået en gentagen overtrædelse, uden at tillægge medierådet nogen skønsmargen med henblik på i forbindelse med behandlingen af ansøgningerne om forlængelse af denne ret at efterprøve, om der er overensstemmelse mellem den omhandlede overtrædelses grovhed og de konsekvenser, som afslaget på denne forlængelse har for denne udbyders adgang til radiofrekvenser, tilsidesætter medielovens § 48, stk. 7, det krav, der følger af konkurrencedirektivets artikel 4, nr. 2), tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, andet afsnit, og artikel 7, stk. 3, samt rammedirektivets artikel 9, stk. 1, hvorefter forlængelsen af brugsrettigheder til radiofrekvenser skal være baseret på forholdsmæssige kriterier.
182
Uden at det er nødvendigt at undersøge de af Kommissionens argumenter, der er anført i denne doms præmis 136, skal det følgelig fastslås, at afgørelsen om afslag, for så vidt som den blev vedtaget i henhold til medielovens § 48, stk. 7, og dermed på grundlag af en national ordning vedrørende tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser, som ikke overholder det krav om proportionalitet, der er fastsat i de EU-retlige bestemmelser, som er nævnt i den foregående præmis, ligeledes tilsidesætter dette krav.
183
Klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, således som dette kommer til udtryk i tilladelsesdirektivets artikel 5 og 7, konkurrencedirektivets artikel 4 og rammedirektivets artikel 9, skal derfor tages til følge.
b)
Klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om forbud for forskelsbehandling
1) Parternes argumenter
184
Kommissionen har gjort gældende, at medielovens § 48, stk. 7, eller i det mindste den måde, hvorpå medierådet har anvendt denne bestemmelse på Klubrádió, er i strid med tilladelsesdirektivets artikel 5 og 7, konkurrencedirektivets artikel 4 og rammedirektivets artikel 9 samt navnlig det i disse artikler omhandlede princip om forbud mod forskelsbehandling.
185
Kommissionen har henvist til oplysningerne i tabellen vedrørende begrundelserne for afslag, hvoraf det fremgår, at medierådet med undtagelse af Klubrádiós tilfælde ikke på noget tidspunkt har afslået at forlænge retten til at levere medietjenester udelukkende med den begrundelse, at den pågældende udbyder ikke havde opfyldt sin forpligtelse til at indberette oplysninger vedrørende spredningskvoter.
186
Kommissionen har i øvrigt gjort gældende, at visse radiostationer, nemlig Inforádió, Rádió Smile og Kun-Média, har fået forlænget deres ret til at levere medietjenester på trods af den omstændighed, at de har begået overtrædelser, der kan sammenlignes med dem, der er begået af Klubrádió, eller endog alvorlige overtrædelser.
187
Ungarn har gjort gældende, at de ungarske bestemmelser sikrer gennemsigtighed, objektivitet og ikke-diskrimination ved at fastsætte objektive kriterier, der finder anvendelse på alle medietjenesteudbydere, som ønsker at opnå forlængelse af deres ret til at levere medietjenester.
188
I denne forbindelse har Ungarn navnlig anfægtet Kommissionens argument om, at medierådet med undtagelse af Klubrádió ikke på noget tidspunktet har afslået at forlænge retten til at levere medietjenester alene med den begrundelse, at den pågældende udbyder ikke havde opfyldt forpligtelsen til at indberette oplysninger om spredningskvoter. Tabellen vedrørende begrundelserne for afslag viser nemlig, at medierådet ikke forlængede Fehérvár Médiacentrum Kft.s ret til at levere medietjenester med den begrundelse, at det tidligere i en endelig afgørelse havde fastslået, at denne udbyder gentagne gange havde tilsidesat denne forpligtelse.
189
Hvad angår afgørelserne vedrørende Inforádió, Rádió Smile og Kun-Média har Ungarn gjort gældende, at de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for disse afgørelser, adskiller sig fra dem, der vedrører Klubrádió, og at de procedurer, der gav anledning til vedtagelsen af de nævnte afgørelser, fandt sted i en anden retlig sammenhæng, hvilket indebærer, at de ikke kan sammenlignes med den procedure, der blev fulgt i forbindelse med forlængelsen af Klubrádiós ret til at levere medietjenester. Da Kommissionen i øvrigt ikke har præciseret, om den har foretaget en vurdering af alle de afgørelser, der kan tages i betragtning med henblik på at fastslå forskelsbehandling, eller om det kun er de afgørelser, den har nævnt, der kan tages i betragtning med henblik herpå, udgør afgørelserne vedrørende Inforádió, Rádió Smile og Kun-Média kun eksempler. Henset til den omstændighed, at Kommissionen kun har vedlagt stævningen en enkelt af de sidstnævnte afgørelser, nemlig afgørelsen vedrørende Kun-Média, er Domstolen desuden ikke i stand til at efterprøve, om de omhandlede situationer er sammenlignelige. Kommissionen har således under alle omstændigheder ikke godtgjort, at medierådets afgørelsespraksis faktisk var udtryk for forskelsbehandling.
190
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation.
2) Domstolens bemærkninger
191
I henhold til konkurrencedirektivets artikel 4, nr. 2), tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, andet afsnit, og artikel 7, stk. 3, samt rammedirektivets artikel 9, stk. 1, skal kriterierne for tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser overholde princippet om forbud mod forskelsbehandling.
192
I overensstemmelse med Domstolens praksis kræver ligebehandlingsprincippet, som princippet om forbud mod forskelsbehandling udgør et særligt udtryk for, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet. Kravet om, at der skal foreligge tilsvarende situationer med henblik på at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, skal vurderes på grundlag af alle de omstændigheder, som kendetegner disse situationer, og navnlig i lyset af indholdet af og formålet med den retsakt, der indfører den forskellige behandling, idet det bemærkes, at der med henblik herpå skal tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som retsakten henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Europa Way og Persidera, C-560/15, EU:C:2017:593, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
193
I det foreliggende tilfælde fremgår det af tabellen vedrørende begrundelserne for afslag, at medierådet ved afgørelse nr. 1203/2019 (X.8) afslog at forlænge Mediacentrums ret til at levere medietjenester alene med den begrundelse, at det i afgørelse nr. 1115/2016 havde konstateret, at denne udbyder mellem den 23. og den 31. maj 2016 ikke havde opfyldt forpligtelsen til at indberette oplysninger om spredningskvoter, og at denne overtrædelse havde karakter af gentagelse.
194
I øvrigt blev de afgørelser, der blev truffet med hensyn til radiostationerne Inforádio, Radio Smile og Kun-Média, vedtaget i en anden retlig og faktisk sammenhæng end den, der lå til grund for vedtagelsen af afgørelsen om afslag.
195
Som generaladvokaten har konstateret i punkt 65 i forslaget til afgørelse, gør de af Kommissionen fremlagte beviser det derfor ikke muligt at fastslå, at afgørelsen om afslag medførte en forskelsbehandling til skade for Klubrádió.
196
Klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, således som dette kommer til udtryk i tilladelsesdirektivets artikel 5 og 7, konkurrencedirektivets artikel 4 og rammedirektivets artikel 9, skal derfor forkastes.
c)
Klagepunktet om den manglende rettidige vedtagelse af afgørelsen om ugyldighed
1) Parternes argumenter
197
Kommissionen har anført, at den procedure, der gav anledning til vedtagelsen af afgørelsen om afslag, blev indledt den 8. november 2019, hvor Klubrádió indgav sin ansøgning om forlængelse, og blev afsluttet den 8. september 2020, hvor afgørelsen om afslag blev truffet, dvs. en varighed på ti måneder.
198
I forbindelse med vedtagelsen af afgørelsen om afslag tilsidesatte medierådet således tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, som fastsætter en frist på seks uger for vedtagelse af afgørelser om tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser, der er tildelt til at blive brugt af elektroniske kommunikationstjenester i henhold til den nationale frekvensplan, medmindre disse rettigheder tildeles gennem konkurrenceprægede eller sammenlignende udvælgelsesprocedurer, hvilket ifølge Kommissionen ikke var tilfældet for så vidt angår afgørelsen om afslag.
199
Medierådet har i øvrigt ligeledes tilsidesat princippet om god forvaltning, eftersom overholdelsen af fristerne er et udtryk for dette princip.
200
Ungarn har gjort gældende, at den procedure, der gav anledning til vedtagelsen af afgørelsen om afslag, ikke var en procedure for tildeling af radiofrekvenser, men en procedure for forlængelse af retten til at levere medietjenester. Der er imidlertid ingen EU-retlig bestemmelse, der fastsætter en frist for forlængelse af denne ret.
201
Ungarn har for fuldstændighedens skyld præciseret, at medielovens § 48, stk. 5, fastsætter præcise frister for såvel ansøgninger om forlængelse af den nævnte ret som for vedtagelsen af afgørelser vedrørende en sådan ansøgning. Disse frister gør det muligt at sikre ikke blot, at disse afgørelser træffes rettidigt, men ligeledes, at der ikke kan være nogen situation, hvor medierådet imødekommer denne ansøgning inden datoen for udløbet af den omhandlede kontrakt om radiospredning, og at det efterfølgende fastslås, at den pågældende medietjenesteudbyder har begået en overtrædelse, der udelukker en sådan forlængelse.
202
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation.
2) Domstolens bemærkninger
203
For så vidt som den procedure, der gav anledning til vedtagelsen af afgørelsen om afslag, således som det fremgår af denne doms præmis 74-94, vedrører tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser, skal det fastslås, at denne procedure er underlagt bestemmelser, der udgør en del af Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, herunder bl.a. bestemmelsen om fristerne for vedtagelse af afgørelser om tildeling af disse rettigheder, dvs. tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3.
204
I henhold til denne bestemmelse skulle afgørelsen om afslag have været vedtaget inden for en frist på seks uger fra datoen for modtagelsen af Klubrádiós fuldstændige ansøgning om forlængelse af radiostationens ret til at levere medietjenester.
205
Eftersom Klubrádió, således som det er anført i denne doms præmis 31, indgav denne ansøgning den 8. november 2019, og afgørelsen om afslag er dateret den 8. september 2020, må det konstateres, at denne afgørelse blev vedtaget ti måneder efter indgivelsen af den nævnte ansøgning og derfor længe efter udløbet af den frist, der er fastsat i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3.
206
Henset til rækkevidden af medielovens § 48, stk. 7, og den måde, hvorpå denne bestemmelse anvendes i Ungarn, skal det tilføjes, at medierådet i forbindelse med vedtagelsen af afgørelsen om afslag udelukkende skulle efterprøve, om det i løbet af varigheden af Klubrádiós kontrakt om radiospredning havde vedtaget en endelig afgørelse vedrørende denne radiostation, hvorved det blev fastslået, at der var begået en alvorlig overtrædelse eller en gentagen overtrædelse. Under disse omstændigheder er der ikke nogen rimelig forklaring, der kan begrunde en forsinkelse på ca. otte og en halv måned med vedtagelsen af afgørelsen om afslag.
207
I denne sammenhæng bemærkes, således som Domstolen allerede har fastslået, at når en medlemsstat gennemfører EU-retten, finder de krav, der følger af retten til god forvaltning i dens egenskab af et generelt EU-retligt princip, bl.a. enhver persons ret til at få sin sag behandlet inden for en rimelig frist, anvendelse i forbindelse med en af den kompetente nationale myndighed foretaget procedure (dom af 6.3.2025, Obshtina Veliko Tarnovo og Obshtina Belovo, C-471/23 og C-477/23, EU:C:2025:155, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
208
Medierådet tilsidesatte følgelig tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, og princippet om god forvaltning ved at vedtage afgørelsen om afslag længe efter udløbet af fristen på seks uger fra datoen for modtagelsen af Klubrádiós fuldstændige ansøgning om forlængelse af radiostationens ret til at levere medietjenester.
d)
Konklusion
209
Henset til ovenstående betragtninger skal klagepunkterne vedrørende medielovens § 48, stk. 7, og afgørelsen om afslag delvist tages til følge, og det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser
–
i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 5 og 7, konkurrencedirektivets artikel 4 og rammedirektivets artikel 9 samt proportionalitetsprincippet, for det første ved at medierådet har vedtaget afgørelsen om afslag, hvorved det afslog at forlænge Klubrádiós rettigheder til at anvende radiofrekvenser, for det andet ved at have vedtaget medielovens § 48, stk. 7, som automatisk udelukker forlængelse af brugsrettigheder til radiofrekvenser til FM-radiospredning, hvis indehaveren gentagne gange har tilsidesat sin forpligtelse til at indberette oplysninger om spredningskvoter, herunder når der er begået mindre overtrædelser, som er rent formelle, og som allerede er blevet sanktioneret med bøder, der efterfølgende har ført til, at reglerne overholdes fuldt ud, og for det tredje ved den omstændighed, at dette på en diskriminerende og uforholdsmæssig måde har frataget Klubrádió muligheden for at fortsætte dens virksomhed inden for sektoren for spredning af radiosignaler, og
–
i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, og princippet om god forvaltning, idet denne afgørelse blev truffet længe efter udløbet af den frist på seks uger, der er fastsat i denne bestemmelse.
2.
Klagepunkterne vedrørende det omtvistede udbud og afgørelsen om ugyldighed
210
Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, og artikel 45 i direktiv 2018/1972, idet medierådet i det omtvistede udbud og i afgørelsen om ugyldighed gjorde tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser betinget af uforholdsmæssige krav, ikke på forhånd havde fastsat kriterier for tildeling af disse rettigheder, ikke havde fastsat nogen skønsmargen, der gjorde det muligt at vurdere grovheden og relevansen af de fejl, som de af ansøgerne indgivne ansøgninger kunne være behæftet med, og som kunne føre til, at de blev udelukket, og idet det havde set bort fra den ubetydelige karakter af de fejl, som Klubrádiós tilbud var behæftet med.
211
Kommissionen har i øvrigt foreholdt Ungarn, at denne medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til rammedirektivets artikel 8 og 9 samt princippet om god forvaltning ved ikke at have gennemført en procedure for tildeling af 92,9 MHz-frekvensen inden for tidsmæssige grænser, som ville have gjort det muligt at træffe en afgørelse, inden Klubrádiós brugsret til denne frekvens udløb.
a)
Klagepunktet om tilsidesættelse af gennemsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet
1) Parternes argumenter
212
Kommissionen har gjort gældende, at afgørelsen om ugyldighed, der er støttet på tre grunde, er i strid med gennemsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, som er omhandlet i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, og i artikel 45 i direktiv 2018/1972.
213
Hvad angår den første grund til ugyldighed har Kommissionen anført, at ansøgerne i overensstemmelse med det omtvistede udbud i forbindelse med deres tilbud skulle vedlægge en formular, der i punkt III.2 skulle indeholde den påtænkte ugentlige programplan, som præciserede varigheden af hver udsendelse, og som i punkt III.3 for hver udsendelse skulle angive titlen, en kortfattet beskrivelse og varigheden heraf.
214
Det fremgår af afgørelsen om ugyldighed, at den ugentlige programplan, der er omhandlet i formularens punkt III.2, som Klubrádió havde fremlagt, dels nævnte udsendelsen »Reggeli Gyors«, som skulle sendes alle ugens dage mellem kl. 6.10 og kl. 10.00, dels en udsendelse med en varighed på 55 minutter med titlen »Reggeli Gyors ismétlés«, som skulle sendes i weekenden. Hvad angår den sidstnævnte udsendelse, som består i et udvalg af relevante og interessante øjeblikke fra de »Reggeli Gyors«-udsendelser, der var blevet sendt i løbet af ugen, havde Klubrádió imidlertid ikke udfyldt den nævnte formulars punkt III.3.
215
I afgørelsen om ugyldighed konstaterede medierådet, at når en udsendelse er genstand for et teknisk indgreb, eller når dele af denne udsendelse er redigeret, er den udsendelse, der følger heraf, en ny »udsendelse« som omhandlet i det omtvistede udbud og skal derfor beskrives i formularens punkt III.3. Med henvisning til det omtvistede udbuds punkt 1.11.10.3, som udelukker muligheden for at supplere elementer i de tilbud, der skal evalueres, såsom programplanen, anmodede medierådet ikke om oplysninger vedrørende udsendelsen »Reggeli Gyors ismétlés« med henblik på at udfylde punkt III.3 i den af den af Klubrádió fremlagte formular.
216
Efter Kommissionens opfattelse kunne Klubrádió, eftersom begrebet »genudsendelse« i det omtvistede udbud vedrører genudsendelsen af »optaget lydmateriale«, med føje antage, at udsendelsen »Reggeli Gyors ismétlés« var omfattet af dette begreb, for så vidt som den udgjorde en genudsendelse af lydmateriale – udvalgte uddrag – af en udsendelse, der allerede var blevet sendt, og at der derfor ikke var grund til at beskrive denne genudsendelse i formularens punkt III.3.
217
Selv hvis det antages, at udsendelsen »Reggeli Gyors ismétlés« ikke kan sidestilles med en genudsendelse, kunne medierådet i øvrigt have anmodet Klubrádió om at supplere den manglende beskrivelse. Den manglende mulighed for at supplere oplysningerne om programplanen, som ifølge medierådet fremgår af det omtvistede udbuds punkt 1.11.10.3, tilsidesætter proportionalitetsprincippet, for så vidt som en sådan umulighed ikke gør det muligt for ansøgerne at rette selv mindre unøjagtigheder af rent formel karakter eller at fjerne medierådets tvivl.
218
Hvad angår den anden grund til ugyldighed fremgår det af afgørelsen om ugyldighed, at der i den ugentlige programplan, som er omhandlet i punkt III.2 i den formular, som Klubrádió havde indsendt, fandtes en udsendelse med titlen »Kovátsműhely« med en varighed på 45 minutter, mens det af denne formulars punkt III.3 fremgik, at denne udsendelse havde en varighed på 50 minutter. Medierådet konstaterede, at denne uoverensstemmelse i henhold til det omtvistede udbuds punkt 1.11.10.3 ikke kunne afhjælpes.
219
Efter Kommissionens opfattelse svarer angivelsen af disse to forskellige varigheder til en simpel administrativ fejl, hvis rettelse ikke ville have haft nogen indflydelse på indholdet af Klubrádiós ansøgning. Den omstændighed, at en ansøgning erklæres ugyldig på grundlag af en sådan fejl, i stedet for at anmode ansøgeren om præciseringer, er imidlertid i strid med proportionalitetsprincippet.
220
Hvad angår den tredje grund til ugyldighed, som vedrører Klubrádiós forretnings- og finansieringsplan, er den baseret på medierådets konstatering af, at Klubrádió, hvis egenkapital var negativ i årene forud for indgivelsen af ansøgningen, var ude af stand til at dække sine udgifter alene med sin nettoomsætning.
221
Kommissionen har fremhævet, at medierådet ikke havde anført, at der var sket tilsidesættelse af de betingelser vedrørende ansøgerens økonomiske levedygtighed, som er fastsat i det omtvistede udbuds punkt 1.8.2, således at det er ubestridt, at Klubrádió opfyldte disse betingelser.
222
Afgørelsen om ugyldighed er støttet på det omtvistede udbuds punkt 1.11.9.2, litra c), hvorefter ansøgningen er materielt ugyldig, hvis tilbuddet, som følge af at det savner grundlag, ikke er egnet til at nå de mål, der er fastsat i medieloven eller i udbuddet. Ifølge medierådet ville Klubrádiós ansøgning ikke gøre det muligt at nå det mål, der var omhandlet i det omtvistede udbuds punkt 1.2, nemlig at bidrage til, at der på markedet for radiospredning findes en radiostation, der drives på en stabil og forudsigelig måde.
223
Efter Kommissionens opfattelse har medierådet ved at vedtage afgørelsen om ugyldighed af den grund, der er nævnt i denne doms præmis 220, i første række tilsidesat det krav om gennemsigtighed, der er fastsat i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, og i artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972, idet det har støttet sig på kriterier for vurdering af indholdet af ansøgningerne, som ikke fremgik af det omtvistede udbud. I ansøgningsbetingelserne henvises nemlig ikke til et specifikt krav om økonomisk levedygtighed, der vedrører den pågældende virksomheds samlede egenkapital.
224
I anden række er afslaget på Klubrádiós ansøgning uforholdsmæssigt, eftersom det er baseret på hypotetiske argumenter. Medierådet var nemlig af den opfattelse, at Klubrádió ikke kunne sikre en stabil drift, idet et selskab med negativ egenkapital i henhold til gældende ungarsk lovgivning ex officio kan slettes af selskabsregistret. Ifølge Kommissionen medfører Klubrádiós underskudsdrift i de fem år, der går forud for datoen for indgivelsen af ansøgningen, ikke i sig selv, at denne ansøger ikke er økonomisk levedygtig i fremtiden, eftersom denne ikke har været nødsaget til at afbryde sine programmer og ikke er blevet slettet af selskabsregistret.
225
I øvrigt tog medierådet ikke hensyn til de foranstaltninger, som Klubrádió havde truffet for at rette op på selskabets egenkapital. Medierådet afviste i denne forbindelse den ordning for dækning af Klubrádiós omkostninger, som ejeren af radiostationen og dens sponsorer havde opstillet, idet det gjorde gældende, at Klubrádió tidligere ikke havde været i stand til at dække sine driftsomkostninger med sin egen nettoomsætning.
226
Kommissionen har anført, at anvendelsen af sponsorer eller eksterne deltagere (crowdfunding) er et legitimt middel til finansiering af medierne. Ifølge denne institution er afgørelsen om ugyldighed følgelig ikke knyttet til det tilstræbte almene mål, er ikke passende og går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
227
Henset til det ovenstående kan kriteriet om, at Klubrádió skulle have været i stand til at dække sine driftsomkostninger alene med sin nettoomsætning, ikke anses for at være et objektivt, transparent og forholdsmæssigt krav i henhold til EU-retten.
228
Hvad i første række angår de grunde til ugyldighed, som vedrører udsendelserne »Reggeli Gyors ismétlés« og »Kovátsműhely« har Ungarn heroverfor anført, at såvel medieloven som det omtvistede udbud med henblik på at sikre, at en udbudsprocedure er retfærdig og ikke-diskriminerende, hviler på princippet om, at det pågældende tilbud kun kan ændres, korrigeres eller suppleres, når der er tale om fejl, der kan afhjælpes eller ikke er væsentlige, eller når en sådan berigtigelse ikke er i strid med kravet om en retfærdig, gennemsigtig og ikke-diskriminerende procedure. Ungarn har i denne forbindelse henvist til bestemmelserne i medieloven og reglerne for det omtvistede udbud, som nævner de fejl eller mangler, der ikke kan korrigeres efter datoen for indgivelsen af en ansøgning, og som medfører, at det pågældende tilbud er ugyldigt, herunder de konstaterede uregelmæssigheder for så vidt angår de ovenfor nævnte udsendelser.
229
Hvad angår en fejl, hvoraf der på forhånd er givet en bindende definition, og som indebærer, at det pågældende tilbud er ugyldigt, ville det ifølge Ungarn være i strid med retsstatsprincippet og retssikkerhedsprincippet samt med kravet om, at der skal anlægges en transparent, objektiv og ikke-diskriminerende vurdering, at anerkende muligheden for, at medierådet afhængigt af fejlens art og på grundlag af sin egen subjektive vurdering kan beslutte, om der skal pålægges retsvirkninger i form af ugyldighed.
230
Ungarn har i øvrigt bestridt Kommissionens argumentation om, at fejlene vedrørende udsendelserne »Reggeli Gyors ismétlés« og »Kovátsműhely« var af ringe betydning samt af formel og administrativ karakter.
231
Hvad angår udsendelsen »Reggeli Gyors ismétlés« har Klubrádió nemlig ikke overholdt den gyldighedsbetingelse, der er omhandlet i det omtvistede udbuds punkt 2.5.5.2, og som fastsætter en forpligtelse til at beskrive alle de programmer, der fremgår af den ugentlige programplan. Ungarn har i denne henseende fremhævet, at denne udsendelse ikke skal anses for en genudsendelse af udsendelsen »Reggeli Gyors«, men for en anden udsendelse i det omtvistede udbuds forstand, eftersom der er en samlet forskel på 825 minutter mellem de to udsendelser, og at en udsendelse i tilfælde af en simpel genudsendelse skal være fuldstændig identisk med den oprindelige udsendelse. Da der ikke er givet en præcisering af, hvad der udgør en udsendelse, som ikke kan kvalificeres som »genudsendelse«, kan der imidlertid ikke foretages en materiel vurdering af det pågældende tilbud, da det ikke gør det muligt at kontrollere overholdelsen af forpligtelserne vedrørende spredningskvoter.
232
Hvad endvidere angår udsendelsen »Kovátsműhely« udgør forskellen med hensyn til den varighed, der er angivet i punkt III.2 og III.3 i den formular, som Klubrádió havde indsendt, ifølge Ungarn en uoverstigelig selvmodsigelse, som gør det umuligt at forene dette punkt III.2, der indeholder den ugentlige programplan, og dette punkt III.3 vedrørende beskrivelsen af denne udsendelse. Det af Klubrádió afgivne tilbud opfyldte således ikke gyldighedsbetingelsen i det omtvistede udbuds punkt 2.5.5.6. En berigtigelse af programmernes varighed ville nødvendigvis have medført en ændring af de forpligtelser og væsentlige erklæringer, der var indeholdt i det af Klubrádió afgivne tilbud, hvilket ville være i strid med det omtvistede udbud.
233
Hvad i anden række angår den grund til ugyldighed, der vedrører Klubrádiós forretnings- og finansieringsplan, har Ungarn for det første fremhævet, at de formelle og materielle krav, som tilbuddene er underlagt, er fastsat i såvel medieloven som i de tilsvarende udbud, i det foreliggende tilfælde i det omtvistede udbuds punkt 1.11.7 og 1.11.9.2.
234
Ifølge Ungarn kræver undersøgelsen af et tilbuds materielle gyldighed, at der foretages en kompleks analyse af indholdet af dette tilbud i sin helhed, inden for rammerne af hvilken medierådet i overensstemmelse med medielovens § 59 navnlig skal efterprøve, om det nævnte tilbud gør det muligt at sikre opfyldelsen af det mål af almen interesse, der er omhandlet i det pågældende udbud, og som i det foreliggende tilfælde består i at bidrage til, at der på markedet for radiospredning findes en radiostation, der drives på en stabil og forudsigelig måde.
235
En beskrivelse af ansøgerens finansielle og økonomiske situation og fremlæggelse af dennes finansielle og økonomiske plan samt fremtidsplan er krav, der er pålagt med henblik herpå i det omtvistede udbud. Det kan således ikke lægges til grund, at den grund til ugyldighed, der vedrører Klubrádiós forretnings- og finansieringsplan og kriterierne for vurderingen af denne grund ikke er gennemsigtige.
236
For det andet savner Kommissionens argument om, at medierådet tog hensyn til vurderingskriterier, der ikke fremgik af det omtvistede udbud, ethvert grundlag, eftersom dette udbud, der ordret gengiver bestemmelserne i medieloven, fastsætter kriterierne for undersøgelse af tilbuddene, reglerne om disses materielle ugyldighed, egnethedskriterierne for tilbuddene, betingelserne for efterprøvelse af deres formelle ugyldighed, kravene til forretnings- og finansieringsplanen samt kravene til tilbudsgivernes erklæringer i henholdsvis punkt 1.11.6, 1.11.9, 2.1.4-2.1.6, 2.2, 2.5.4 og 2.5.8.
237
For det tredje er det ifølge Ungarn med urette, at Kommissionen har gjort gældende, at de vurderinger, som medierådet foretog i afgørelsen om ugyldighed for så vidt angår Klubrádiós økonomiske situation, er uforholdsmæssige.
238
Ungarn har indledningsvis præciseret, at medierådet, i modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, ikke erklærede det af denne radiostation afgivne tilbud ugyldigt, fordi Klubrádiós samlede egenkapital havde været negativ i flere år, men fordi denne negative egenkapital nødvendigvis ville have påvirket radiostationens fremtidige stabilitet. De erklæringer, der er indeholdt i tilbuddet vedrørende afhjælpning af denne situation, er i øvrigt divergerende og selvmodsigende, og ingen af de indgåede forpligtelser er blevet overholdt.
239
Endvidere er det ikke uforholdsmæssigt at kræve, at den radiostation, der får tilladelse til at levere medietjenester, er økonomisk levedygtig, da der består en grundlæggende offentlig interesse i, at denne radiostation, der gratis og i ti år anvender en eksklusiv frekvens, der tilhører staten, drives på en stabil og forudsigelig måde.
240
En radiostation, der ikke opfylder de mest grundlæggende juridiske krav vedrørende selskabsform og drift, opfylder ikke de betingelser for stabilitet og forudsigelighed, som vil gøre det muligt for den at nå de mål, der forfølges med det omtvistede udbud, idet en langvarig uregelmæssig drift vil have klare konsekvenser for den fremtidige drift af radiostationen eller i det mindste potentielle virkninger på radiostationens drift, dens mulighed for at videreføre sine aktiviteter og forretningskontinuiteten (going concern). Efter Ungarns opfattelse var dette tilfældet med Klubrádió, idet radiostationens egenkapital klart udgjorde en overtrædelse, der kunne føre til dens tvangsopløsning og eventuelt dens automatiske slettelse af selskabsregistret.
241
Desuden er en virksomheds egenkapital ikke et spørgsmål om en subjektiv vurdering, men et objektivt spørgsmål, og i den forbindelse kan det godtgøres, at Klubrádió i flere år bevidst har begået overtrædelser, der kun kan tilregnes radiostationen, således som det fremgår af den revisionserklæring, der er vedlagt Klubrádiós årsregnskaber. Den forretningsplan, den finansieringsplan og det regnskab, som denne radiostation var forpligtet til at fremlægge i overensstemmelse med det omtvistede udbud, godtgør imidlertid ikke, at Klubrádió afhjalp denne situation inden for en rimelig frist.
242
Endelig har Ungarn gjort gældende, at Kommissionens argument om, at ejerne af Klubrádió havde truffet passende foranstaltninger for at afhjælpe denne radiostations negative egenkapital, er ugrundet. De erklæringer om egenkapital, finansiering og inddrivelse af fordringer, der er afgivet af den fysiske person, som har udtrykt sig på den nævnte radiostations vegne, er nemlig selvmodsigende, hypotetiske og betingede, således at de ikke er i overensstemmelse med de lovbestemte krav og de vurderingskriterier, der er fastsat i reglerne for det omtvistede udbud.
243
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation.
2) Domstolens bemærkninger
244
Det bemærkes, at i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, andet afsnit, tildeles brugsrettigheder til radiofrekvenser gennem åbne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssigt afpassede procedurer i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 9. Denne artikel 9, stk. 1, der, således som det er anført i denne doms præmis 103, svarer til artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972, bestemmer ligeledes, at disse rettigheder tildeles på grundlag af objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige kriterier.
245
Det skal ligeledes bemærkes, at proportionalitetsprincippet kræver, at de regler, som medlemsstaterne eller de ordregivende myndigheder fastsætter i forbindelse med gennemførelsen af disse bestemmelser, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, der forfølges med de direktiver, som de er en del af (jf. analogt dom af 26.9.2024, Luxone og Sofein, C-403/23 og C-404/23, EU:C:2024:805, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
246
Inden for rammerne af en udbudsprocedure giver princippet om ligebehandling i øvrigt tilbudsgiverne lige chancer i forbindelse med udformningen af deres tilbud, hvilket indebærer, at de samme betingelser gælder for alle tilbudsgivere. Gennemsigtighedsforpligtelsen, som er en logisk følge heraf, har til formål at sikre, at der ikke er risiko for favorisering og vilkårlighed fra myndighedens side. Denne forpligtelse indebærer, at alle betingelser og nærmere bestemmelser i forbindelse med tildelingsproceduren skal formuleres klart, præcist og utvetydigt i udbuddet, for det første således at alle rimeligt velinformerede og normalt omhyggelige ansøgere kan forstå deres nøjagtige indhold og fortolke dem på samme måde, og for det andet således, at den kompetente myndighed behørigt kan kontrollere, om de tilbud, som den får forelagt, opfylder kriterierne for tildeling af sådanne rettigheder (jf. i denne retning dom af 26.9.2024, Luxone og Sofein, C-403/23 og C-404/23, EU:C:2024:805, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
247
Endelig kræver gennemsigtighedsprincippet og ligebehandlingsprincippet, som finder anvendelse på procedurer for tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser, at de materielle og proceduremæssige betingelser vedrørende deltagelse i sådanne procedurer skal være klart definerede på forhånd og offentliggjort, navnlig de forpligtelser, der påhviler de ansøgende virksomheder, for at disse kan have et nøjagtigt kendskab til den pågældende procedures krav og være sikre på, at samme krav gælder for alle ansøgere (jf. analogt dom af 26.9.2024, Luxone og Sofein, C-403/23 og C-404/23, EU:C:2024:805, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
248
Det er i lyset af denne retspraksis, at det skal efterprøves, om de tre grunde til ugyldighed, på grundlag af hvilke Klubrádiós ansøgning blev afslået, således som Kommissionen har gjort gældende, er i strid med proportionalitetsprincippet og gennemsigtighedsprincippet i den af Kommissionen anførte betydning, således at både afgørelsen om ugyldighed og i givet fald de regler for det omtvistede udbud, som lå til grund for dens vedtagelse, ligeledes er i strid med disse principper.
i) De grunde til ugyldighed, der vedrører udsendelserne »Reggeli Gyors ismétlés« og »Kovátsműhely«
249
Som det fremgår af ordlyden af det omtvistede udbuds punkt 1.11.10.3 og af afgørelsen om ugyldighed, der er vedlagt som bilag til Kommissionens stævning, er det ikke muligt at foretage berigtigelse for så vidt angår elementerne i det tilbud, der er afgivet. Blandt disse elementer fremgår i overensstemmelse med dette udbuds punkt 1.12.2.1 ansøgerens programplan, således som den er beskrevet i punkt III.2 og III.3 i den formular, som sidstnævnte indsendte.
250
I det tilfælde, hvor en ansøger for så vidt angår de nævnte elementer har begået mindre fejl, hvis berigtigelse ikke ville have haft nogen indvirkning på de materielle elementer i den pågældendes ansøgning, og som derfor heller ikke ville have tilsidesat kravet om en retfærdig og ikke-diskriminerende vurdering af ansøgerne, forekommer medierådets manglende mulighed for i henhold til reglerne for det omtvistede udbud at opfordre den pågældende ansøger til at berigtige sådanne fejl imidlertid uforholdsmæssig.
251
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at punkt III.2 og III.3 i den formular, som Klubrádió indsendte, var behæftet med to uregelmæssigheder for så vidt angår udsendelserne »Reggeli Gyors ismétlés« og »Kovátsműhely«.
252
Hvad i første række angår udsendelsen »Reggeli Gyors ismétlés« skyldtes den konstaterede uregelmæssighed den omstændighed, at Klubrádió, der var af den opfattelse, at denne udsendelse udgjorde en »genudsendelse« i det omtvistede udbuds forstand af udsendelsen »Reggeli Gyors«, ikke for så vidt angår den første udsendelse havde udfyldt formularens punkt III.3, der bl.a. indeholdt en beskrivelse af udsendelsen og en angivelse af dens varighed. Efter i det væsentlige at have konstateret, at udsendelsen »Reggeli Gyors ismétlés« ikke kunne anses for at være en »genudsendelse« i det omtvistede udbuds forstand af udsendelsen »Reggeli Gyors«, og at den derfor skulle beskrives i denne formulars punkt III.3, og at fraværet af en sådan beskrivelse, for så vidt som den vedrørte et af de elementer, der var genstand for vurdering, og som fremgik af det omtvistede udbuds punkt 1.12.2.1, i overensstemmelse med kravene i det omtvistede udbuds punkt 1.11.10.3 ikke kunne korrigeres eller berigtiges, konkluderede medierådet, at denne uregelmæssighed skulle medføre, at Klubrádiós tilbud blev anset for ugyldigt.
253
Det skal imidlertid bemærkes, således som det fremgår af afgørelsen om ugyldighed, at begrebet »genudsendelse« i overensstemmelse med reglerne for det omtvistede udbud er defineret som omfattende »registreret lydmateriale, der tidligere er blevet bragt i forbindelse med en udsendelse, og som kan genudsendes uden en særlig teknisk indsats«, mens begrebet »udsendelse« defineres som »en række lyde, levende billeder med eller uden lyd eller stillbilleder, der udgør en selvstændig enhed, uanset dens længde, i en plan eller et programtilbud udarbejdet af en medietjenesteudbyder«.
254
Henset til disse definitioner og i mangel af andre fortolkningsregler vedrørende disse begreber i det omtvistede udbud kan det ikke lægges til grund, at den fortolkning af begrebet »genudsendelse«, som medierådet har argumenteret for, hvorefter en udsendelse anses for at udgøre en genudsendelse, hvis den genudsendes i sin helhed og i hele sin længde uden en særlig teknisk indsats, fremgår klart, præcist og utvetydigt af dette udbud, således at alle rimeligt velinformerede og normalt omhyggelige tilbudsgivere ville give dette begreb en sådan fortolkning.
255
Tværtimod kunne Klubrádió, henset til den omstændighed, at det nævnte begreb ikke er baseret på en tidligere »udsendelse«, men på et »registreret lydmateriale« der tidligere var blevet udsendt »i forbindelse med udsendelsen«, således som Kommissionen har anført, med rimelighed antage, at udsendelsen »Reggeli Gyors ismétlés«, for så vidt som den bestod i udsendelse af uddrag af en tidligere udsendt udsendelse, nemlig »Reggeli Gyors«, udgjorde en »genudsendelse« af sidstnævnte udsendelse som omhandlet i det omtvistede udbud. Under disse omstændigheder er den af Ungarn påberåbte omstændighed, at der var en forskel på i alt 825 minutter mellem disse to udsendelser, uden betydning.
256
Hvad i anden række angår udsendelsen »Kovátsműhely« skyldtes den uregelmæssighed, som punkt III.2 og III.3 i den af Klubrádió indsendte formular var behæftet med, den omstændighed, at denne radiostation i den programplan, der var omhandlet i formularens punkt III.2, havde anført, at denne udsendelse var programsat til søndage mellem kl. 17.05 og kl. 17.50, således at programmet ifølge dette punkt havde en varighed på 45 minutter, mens den angivne varighed for den samme udsendelse i den nævnte formulars punkt III.3 derimod var angivet til 50 minutter.
257
Der skal imidlertid tages hensyn til den omstændighed, at Klubrádió, således som medierådet anførte i afgørelsen om ugyldighed, ikke har begået nogen fejl for så vidt angår de andre udsendelser, der fremgår af formularens punkt III.2 og III.3, som denne radiostation indsendte, navnlig for så vidt angår deres varighed. Den forskel på fem minutter vedrørende varigheden af udsendelsen »Kovátsműhely«, der fremgår af disse punkter, synes således ikke at have nogen indvirkning på de øvrige udsendelser i den programplan, som Klubrádió fremlagde.
258
Det må derfor fastslås, at en sådan forskel svarer til en skrivefejl, der således er omfattet af de fejl, der kan afhjælpes, eller som ikke anses for væsentlige, og som er nævnt i denne doms præmis 228.
259
Henset til vurderingen i denne doms præmis 250 skal det følgelig fastslås, at det burde have været muligt at foretage berigtigelse af de uregelmæssigheder, der vedrører udsendelserne »Reggeli Gyors ismétlés« og »Kovátsműhely«.
260
Under disse omstændigheder er afgørelsen om ugyldighed, hvorved det på grundlag af reglerne for det omtvistede udbud blev fastslået, at Klubrádiós tilbud var ugyldigt på grund af disse uregelmæssigheder, uforholdsmæssigt.
ii) Den grund til ugyldighed, der vedrører Klubrádiós forretnings- og finansieringsplan
261
Det bemærkes, således som det fremgår af afgørelsen om ugyldighed, at den grund til ugyldighed, der vedrører Klubrádiós forretnings- og finansieringsplan, er baseret på det forhold, at denne radiostation havde en negativ egenkapital i de fem år, der gik forud for det tidspunkt, hvor radiostationen indgav sin ansøgning, og på det forhold, at den ikke var i stand til at dække sine udgifter alene med sin nettoomsætning. Henset til disse forhold, der bl.a. blev konstateret ved hjælp af oplysningerne i Klubrádiós årsregnskaber for de regnskabsår, der lå forud for det år, hvor denne radiostation afgav sit tilbud, fandt medierådet, at dette tilbud, henset til, at det »savnede grundlag«, ikke var i stand til at nå det mål, der var fastsat i det omtvistede udbuds punkt 1.2, nemlig at bidrage til, at der på markedet for radiospredning findes en radiostation, der drives på en stabil og forudsigelig måde. Medierådet konkluderede derfor, at det af Klubrádió afgivne tilbud var behæftet med materiel ugyldighed i henhold til medielovens § 59, stk. 3, litra c), og det omtvistede udbuds punkt 1.11.9.2, litra c), hvorefter »tilbuddet er behæftet med materiel ugyldighed [...], hvis [det] på grund af manglende grundlag ikke er egnet til at nå det mål, der er fastsat i medieloven og i udbuddet«.
262
Det bemærkes, at såvel den samlede egenkapital som oplysningerne om nettoomsætningen udgør forhold, der er forbundet med en virksomheds økonomiske levedygtighed.
263
Det skal i denne henseende fremhæves, at det omtvistede udbud ganske vist i punkt 1.8.2 fastsatte reglerne om betingelserne vedrørende ansøgernes økonomiske levedygtighed, hvis manglende overholdelse under en af faserne i udbudsproceduren ville medføre, at tilbuddet blev erklæret ugyldigt i henhold til det nævnte udbuds punkt 1.11.7, litra a).
264
I henhold til dette punkt 1.8.2 måtte ansøgerne imidlertid for det første ikke have toldskyld eller gæld i form af socialsikringsbidrag, der har været forfalden i mere end 60 dage, ikke have forfalden skattegæld, der er registreret i de centrale skattemyndigheders registre, eller ikke have en forfalden betalingsforpligtelse over for en specialiseret statslig fond, for det andet ikke have været genstand for konkursbehandling, likvidation eller nogen anden procedure med henblik på deres opløsning, for det tredje ikke i fem år forud for offentliggørelsen af udbuddet have været genstand for en endelig administrativ afgørelse, hvorved der er fastslået en alvorlig overtrædelse, der indebærer manglende overholdelse af den administrative kontrakt, eller en opsigelse af virksomhedens administrative kontrakt fra medierådets side, og for det fjerde ikke have nogen udestående gæld til medierådet.
265
Det skal derfor konstateres, at de betingelser vedrørende økonomisk levedygtighed, som ansøgerne skulle opfylde i forbindelse med det omtvistede udbud, ikke omfattede noget krav med hensyn til disse ansøgeres egenkapital eller med hensyn til, at ansøgernes udgifter skulle kunne dækkes udelukkende ved hjælp af deres nettoomsætning.
266
Det er korrekt, således som Ungarn har anført, at det af udbuddet fremgik, at ansøgerne skulle fremlægge en forretnings- og finansieringsplan for perioden frem til den 31. december 2024 med angivelse af de elementer, der fremgik af det nævnte udbuds punkt 2.5.4. Det fremgår imidlertid på ingen måde af disse oplysninger, at det af denne plan skulle fremgå at ansøgeren i årene forud for datoen for indgivelsen af ansøgningen havde haft en positiv egenkapital og en nettoomsætning, der i sig selv gjorde det muligt at dække udgifterne i løbet af disse år, og at det berørte tilbud i modsat fald ville være ugyldigt.
267
Med hensyn til de finansielle og historiske oplysninger, der skulle fremlægges som en del af forretnings- og finansieringsplanen, skulle ansøgerne i overensstemmelse med det omtvistede udbuds punkt 2.5.4.3.5 kun indsende deres »seneste afsluttede årsregnskab (balance, resultatopgørelse og bilag [...])«, dvs., således som det fremgår af en samlet læsning af dette punkt, årsregnskabet for det regnskabsår, der ligger forud for det regnskabsår, hvor det pågældende tilbud fremsættes.
268
Under disse omstændigheder, og således som generaladvokaten har anført i punkt 79 i forslaget til afgørelse, er anvendelsen af et kriterium vedrørende ansøgernes økonomiske levedygtighed som grundlag for at fastslå ugyldighed som følge af ansøgerens manglende evne til at opfylde det mål, der forfølges med det omtvistede udbud, når dette kriterium ikke er en del af de kriterier vedrørende denne levedygtighed, som er fastsat i udbuddet, og ikke med rimelighed kan udledes af nogen regel heri, ikke egnet til at opfylde de krav, der følger af gennemsigtighedsprincippet, og som er præciseret i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 246 og 247.
269
Uafhængigt af det ovenstående er vedtagelsen af en regel, der gør det muligt for medierådet at erklære en ansøgers tilbud ugyldigt på grund af, at ansøgeren har en negativ egenkapital, og den omstændighed, at ansøgeren ikke er stand til at dække sine udgifter alene med sin nettoomsætning, under omstændigheder, hvor den pågældende operatørs levedygtighed ikke drages i tvivl, desuden i strid med proportionalitetsprincippet. I betragtning af de forskellige finansieringskilder, som en radiostation vil kunne benytte sig af, går denne regel nemlig ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre, at der på markedet for radiospredning findes en radiostation, der drives på en stabil og forudsigelig måde.
270
Henset til den omstændighed, at Klubrádió driver virksomhed på området for elektronisk kommunikation, at Klubrádió siden 1999 har udsendt sit indhold på radiofrekvenser, og at den nævnte radiostation på trods af den negative egenkapital, der blev fastslået i afgørelsen om ugyldighed, aldrig har været tvunget til at afbryde sin virksomhed, kan det i det foreliggende tilfælde ikke med rimelighed lægges til grund, at afvisningen af Klubrádiós tilbud på grund af radiostationens negative egenkapital var nødvendig for at sikre, at der på markedet for radiospredning findes en radiostation, der drives på en stabil og forudsigelig måde.
271
I denne sammenhæng kan Ungarns argumentation om, at Klubrádiós samlede egenkapital ikke gør det muligt at nå dette mål, eftersom denne situation kunne føre til tvangslikvidation af denne radiostation og til, at den ex officio blev slettet af selskabsregistret, ikke tiltrædes.
272
Den nævnte radiostation var nemlig ikke blot på tidspunktet for afgivelsen af tilbuddet og på tidspunktet for undersøgelsen af radiostationens ansøgning ikke genstand for sådanne procedurer om likvidation eller sletning, hvilket i øvrigt, således som det er anført i denne doms præmis 263 og 264, ville have medført, at dens tilbud var ugyldigt, men selv efter disse tidspunkter har Klubrádió ikke været genstand for sådanne procedurer, og radiostationen er fortsat aktiv.
273
Det kan heller ikke med rimelighed lægges til grund, at den omstændighed, at Klubrádió ikke kunne dække sine udgifter alene med sin nettoomsætning og var nødt til at gøre brug af sponsormidler og tilskud, var til hinder for gennemførelsen af det mål, der er omhandlet i det omtvistede udbuds punkt 1.2, og som bl.a. er nævnt i denne doms præmis 261 og 270. Som Kommissionen har anført uden at blive modsagt af Ungarn, var Klubrádiós forretningsmodel baseret på sådanne finansieringsmidler, som tidligere har gjort det muligt for radiostationen at afhjælpe en negativ økonomisk situation, uden at denne omstændighed har forhindret Klubrádió i at udøve sin virksomhed på stabil vis og i at overholde de betingelser, der er knyttet til de brugsrettigheder til radiofrekvenser, som det var underlagt.
274
Uden at det er nødvendigt at undersøge Kommissionens øvrige argumenter, herunder navnlig argumentet om, at den omhandlede grund til ugyldighed og afgørelsen om ugyldighed angiveligt har vilkårlig karakter i lyset af de afgørelser, der tidligere er blevet vedtaget i forhold til andre ansøgere, må det derfor fastslås, at det omtvistede udbud, for så vidt som det gør det muligt for medierådet på grundlag af dets punkt 1.11.9.2, litra c), at fastslå, at en ansøgers tilbud er ugyldigt, som følge af at ansøgeren har en negativ egenkapital, og den omstændighed, at ansøgeren ikke er i stand til at dække sine udgifter med sin egen nettoomsætning, er i strid med gennemsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Det samme gør sig gældende for afgørelsen om ugyldighed, navnlig henset til de ovenfor anførte forhold, der vedrører Klubrádiós situation.
275
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at klagepunktet om tilsidesættelse af gennemsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, således som dette kommer til udtryk i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, og artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972, skal tages til følge.
b)
Klagepunktet om den manglende rettidige vedtagelse af afgørelsen om ugyldighed
1) Parternes argumenter
276
Kommissionen har anført, at da afgørelsen om afslag blev truffet den 8. september 2020 efter afslutningen en procedure på 10 måneder, hvilket var i strid med tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, iværksatte medierådet først det omtvistede udbud den 4. november 2020 og gav således kun kort tid til at afslutte dette udbud inden den 14. februar 2021, hvor Klubrádiós kontrakt om radiospredning udløb. Henset til den omstændighed, at fristen for afgivelse af tilbud ifølge det omtvistede udbuds punkt 1.11.3.1 var 40 dage fra datoen for offentliggørelsen af dette udbud, således at denne frist udløb den 14. december 2020, havde medierådet således kun 2 måneder til at vurdere tilbuddene og indgå en ny kontrakt om radiospredning. Endelig konkluderede medierådet den 10. marts 2021 ved afgørelsen om ugyldighed, at udbuddet var resultatløst, og den 30. marts 2021 indgik det en midlertidig administrativ kontrakt om brug af 92,9 MHz-frekvensen i perioden fra den 3. maj til den 29. oktober 2021.
277
Kommissionen er af den opfattelse, at medierådet ved denne fremgangsmåde ikke sikrede en effektiv forvaltning af radiofrekvenser i strid med rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d), og at det heller ikke tilskyndede til en effektiv udnyttelse af radiofrekvenserne i strid med dette direktivs artikel 9, stk. 1. Medierådet sikrede i øvrigt heller ikke Klubrádiós ret til en retfærdig og hurtig behandling i overensstemmelse med det almindelige princip om god forvaltning. Desuden sikrede medierådet ikke, at behovene hos handicappede personer, ældre personer og personer med særlige sociale behov kunne opfyldes, således som det kræves i henhold til det nævnte direktivs artikel 8, stk. 2, litra a), eftersom de slutbrugere, der tilhører disse kategorier, var mere tilbøjelige end andre til at være afhængige af den jordbaserede udsendelse af Klubrádiós programmer og kunne have særlig vanskeligt ved at gå over til at lytte til disse programmer online.
278
Ungarn har heroverfor indledningsvis gjort gældende, at selv hvis det antages, at det omtvistede udbud er omfattet af Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, er Kommissionens argumentation ugrundet, eftersom den frist på seks uger, der er fastsat i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, i henhold til dette direktivs artikel 7, stk. 4, kan forlænges til otte måneder i forbindelse med konkurrenceprægede eller sammenlignende udvælgelsesprocedurer.
279
Ungarn har dernæst fremhævet, at medierådet gennemførte den omtvistede udbudsprocedure i perioden fra den 4. november 2020 til den 10. marts 2021, dvs. på lidt mere end fire måneder, til trods for at der blev foretaget en berigtigelse og udsættelse af proceduren, hvilket udgør en varighed svarende til halvdelen af varigheden af den udbudsprocedure, der er fastsat i direktiv 2018/1972.
280
Endvidere har Ungarn anført, at den omtvistede udbudsprocedure vedrørte en rettighed, for hvilken Klubrádió havde indgivet en ansøgning om forlængelse, således at det ikke var muligt at afholde en udbudsprocedure med henblik på tildeling af denne rettighed, før denne ansøgning var blevet behandlet, og afgørelsen herom var blevet vedtaget. Medierådet begyndte imidlertid at forberede det omtvistede udbud umiddelbart efter at have truffet afgørelsen om afslag.
281
Endelig er der ikke sket noget indgreb i rettighederne for slutbrugere med handicap, ældre slutbrugere eller slutbrugere, der befinder sig i en særlig social situation, eftersom Klubrádió fra udløbet af sin ret til at levere medietjenester havde haft mere end fem måneder til at skifte til digital udsendelse, hvilket ikke kan anses for at være en kort periode.
282
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation.
2) Domstolens bemærkninger
283
Hvad i første række angår argumentet om en effektiv forvaltning og udnyttelse af radiofrekvenser skal det præciseres, at det, i modsætning til hvad Ungarn har gjort gældende, fremgår af Kommissionens stævning, at denne institution ikke har foreholdt denne medlemsstat at have vedtaget afgørelsen om ugyldighed inden for en frist, der overskrider den frist, der er fastsat i Unionens rammebestemmelser for elektronisk kommunikation, dvs. otte måneder, i overensstemmelse med tilladelsesdirektivets artikel 7, stk. 4.
284
Kommissionen har nemlig i det væsentlige gjort gældende, at medierådet på grund af forsinkelsen i forbindelse med vedtagelsen af afgørelsen om afslag først offentliggjorde det omtvistede udbud den 4. november 2020, således at det havde kort tid til at afslutte dette udbud inden udløbet af Klubrádiós kontrakt om radiospredning, dvs. den 14. februar 2021. Det følger heraf, at Ungarn hverken har tilskyndet en effektiv udnyttelse af radiofrekvenser eller sikret en effektiv forvaltning af radiofrekvenser i strid med rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d), og artikel 9, stk. 1, samt princippet om god forvaltning.
285
Kommissionens argument vedrører i det væsentlige de nationale myndigheders manglende omhu i forbindelse med forvaltningen af 92,9 MHz-frekvensen, hvilket er i strid med de forpligtelser, som følger af de bestemmelser og det princip, der er nævnt i denne doms foregående præmis.
286
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d), pålægger de nationale tilsynsmyndigheder at fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester og dertil hørende faciliteter og tjenester ved at tilskynde til en effektiv udnyttelse og sikre en effektiv forvaltning af radiofrekvenser og nummerressourcer.
287
Det fremgår desuden af dette direktivs artikel 9, stk. 1, at under hensyntagen til det forhold, at radiofrekvenser er et offentligt gode, som har en vigtig social, kulturel og økonomisk værdi, sikrer medlemsstaterne, at radiofrekvenserne til elektroniske kommunikationstjenester forvaltes effektivt på deres område i overensstemmelse med bl.a. det nævnte direktivs artikel 8.
288
Forpligtelsen til at sikre en effektiv forvaltning og udnyttelse af radiofrekvenser som et offentligt gode, der har en vigtig social, kulturel og økonomisk værdi, udgør således et af de generelle mål med Unionens rammebestemmelser, som de kompetente nationale myndigheder skal sikre overholdelsen af i overensstemmelse med princippet om god forvaltning.
289
Manglende handling eller langsommelighed med hensyn til tilrettelæggelsen af procedurerne for tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser kan imidlertid bringe effektiviteten af forvaltningen og udnyttelsen af radiofrekvenserne i fare.
290
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at Klubrádió den 8. november 2019 indgav en ansøgning om forlængelse af sin kontrakt om radiospredning, at afgørelsen om afslag blev truffet den 8. september 2020, at det omtvistede udbud blev iværksat den 4. november 2020, at Klubrádiós kontrakt om radiospredning udløb den 14. februar 2021, at afgørelsen om ugyldighed, hvorved det omtvistede udbud blev erklæret resultatløs, blev vedtaget den 10. marts 2021, og at der blev indgået midlertidige administrative kontrakter den 30. marts 2021 med Közösségi Rádiózásért Egyesület om levering af medietjenester på 92,9 MHz-frekvensen i perioden fra den 3. maj til den 29. oktober 2021. Denne frekvens kunne således ikke anvendes i perioden fra den 15. februar til den 3. maj 2021.
291
Som det er fastslået i denne doms præmis 205, forløb der ti måneder før afgørelsen om afslag blev truffet, selv om denne afgørelse i overensstemmelse med tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, burde have været truffet inden for en frist på seks uger fra medierådets modtagelse af denne ansøgning. Det følger heraf, at denne afgørelse blev truffet med ca. otte og en halv måneders forsinkelse, uden at der foreligger nogen rimelig forklaring, der kan begrunde en sådan forsinkelse, således som det ligeledes er fastslået i denne doms præmis 206.
292
Hvis afgørelsen om afslag var blevet truffet inden for den frist på seks uger, der er fastsat i Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, kunne medierådet have iværksat en udbudsprocedure vedrørende retten til at levere medietjenester på 92,9 MHz-frekvensen otte måneder før den dato, hvor den endelig blev iværksat, og have afsluttet denne procedure inden udløbet af Klubrádiós kontrakt om radiospredning og således have sikret den fortsatte udnyttelse af denne radiofrekvens.
293
Ved at vedtage afgørelsen om afslag otte og en halv måned efter udløbet af den frist, der er fastsat i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, forsinkede medierådet derfor på uberettiget vis – og tilsidesatte dermed princippet om god forvaltning – tilrettelæggelsen og iværksættelsen af det omtvistede udbud med den konsekvens, at en radiofrekvens, nemlig 92,9 MHz-frekvensen, forblev uudnyttet i mere end to måneder.
294
Medierådets manglende omhu i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger vedrørende tildeling af 92,9 MHz-frekvensen har således bragt effektiviteten af den forvaltning og udnyttelse af radiofrekvenser, som det var forpligtet til at overvåge, i fare.
295
Kommissionens argument om tilsidesættelse af rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d), og artikel 9, stk. 1, samt af princippet om god forvaltning skal derfor tiltrædes.
296
Hvad i anden række angår argumentet vedrørende behovene hos handicappede personer, ældre personer og personer med særlige sociale behov bemærkes, at rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra a), pålægger de nationale tilsynsmyndigheder at fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester og dertil hørende faciliteter og tjenester ved at sikre, at brugerne, herunder handicappede brugere, ældre brugere og brugere med særlige sociale behov, får maksimalt udbytte for så vidt angår valgmuligheder, pris og kvalitet.
297
Ifølge Kommissionen har medierådet ikke opfyldt behovene hos handicappede personer, ældre personer og personer med særlige sociale behov, idet det unødigt forsinkede iværksættelsen af det omtvistede udbud som følge af den ubegrundede overskridelse af den frist, der er fastsat i tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 3, for vedtagelsen af afgørelser om tildeling af brugsrettigheder til radiofrekvenser, således at dette udbud ikke kunne afsluttes inden datoen for udløbet af Klubrádiós kontrakt.
298
Kommissionen har imidlertid ikke fremlagt nogen oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at medierådets forsinkelse i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltningerne vedrørende tildelingen af 92,9 MHz-frekvensen har haft en negativ indvirkning, navnlig henset til behovene hos de kategorier af personer, der er nævnt i rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra a).
299
Det argument, som Kommissionen i denne henseende har fremsat om tilsidesættelse af rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d), skal derfor ikke tages til følge.
300
Klagepunktet om den manglende rettidige vedtagelse af afgørelsen om ugyldighed skal derfor tages til følge, for så vidt som det vedrører tilsidesættelse af rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d), og artikel 9, stk. 1, samt af princippet om god forvaltning.
c)
Konklusion
301
Henset til ovenstående betragtninger skal den anden række klagepunkter vedrørende det omtvistede udbud og afgørelsen om ugyldighed delvist tages til følge, og det skal fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser
–
i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 5, stk. 2, og artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972, idet medierådet i det omtvistede udbud og i afgørelsen om ugyldighed gjorde tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser betinget af uforholdsmæssige krav, ikke på forhånd havde fastsat kriterier for tildeling af disse rettigheder, ikke havde fastsat nogen skønsmargen, der gjorde det muligt at vurdere grovheden og relevansen af de fejl, som de af ansøgerne indgivne ansøgninger kunne være behæftet med, og som kunne føre til, at de blev udelukket, og idet det havde set bort fra den ubetydelige karakter af de fejl, som Klubrádiós tilbud var behæftet med, og
–
i henhold til rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d), og artikel 9, stk. 1, samt princippet om god forvaltning ved ikke at have gennemført en procedure for tildeling af 92,9 MHz-frekvensen inden for tidsmæssige grænser, som ville have gjort det muligt at træffe en afgørelse, inden Klubrádiós brugsret til denne radiofrekvens udløb.
3.
Klagepunkterne om medielovens § 65, stk. 11
302
Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972 samt proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet denne medlemsstat har vedtaget medielovens § 65, stk. 11, som ikke giver mulighed for, at medietjenesteudbydere, hvis brugsret til radiofrekvenser ikke er blevet forlænget, kan ansøge om midlertidige brugsrettigheder, selv om denne bestemmelse indrømmer udbydere af sådanne tjenester, hvis brugsret til radiofrekvenser er blevet forlænget én gang, denne mulighed, og selv om grundene til, at en sådan forlængelse ikke er blevet givet, ikke er til hinder for tildelingen af en ny brugsret til radiofrekvenser.
a)
Parternes argumenter
303
Kommissionen har anført, at medielovens § 65, stk. 11, ikke giver medierådet mulighed for at indgå en midlertidig administrativ kontrakt med virksomheder, der som følge af mindre, men gentagne overtrædelser er blevet frataget muligheden for at forlænge deres brugsret til radiofrekvenser. Derimod forbyder denne lovs § 55, stk. 1, litra c), kun virksomheder, der i løbet af de fem år, der går forud for offentliggørelsen af dette udbud, har begået en alvorlig overtrædelse i forbindelse med opfyldelsen af deres kontrakt om radiospredning, eller hvis kontrakt om radiospredning er blevet opsagt af medierådet, at deltage i en ny udbudsprocedure. Gentagne overtrædelser er således ikke relevante for deltagelsen i en sådan procedure.
304
Kommissionen af den opfattelse, at den ulige behandling, der er indført ved medielovens § 65, stk. 11, og § 55, stk. 1, litra c), med hensyn til medietjenesteudbydere, afhængigt af om deres ret til at levere medietjenester tidligere er blevet forlænget, ikke er begrundet i objektive faktorer og derfor udgør forskelsbehandling.
305
Kommissionen har dernæst anført, at selv hvis det antages, at medielovens § 65, stk. 11, har til formål at forhindre, at en medietjenesteudbyder tildeles en radiofrekvens, der indebærer en risiko for efterfølgende overtrædelser, er denne bestemmelse, sammenholdt med denne lovs § 48, stk. 7 – som i tilfælde af mindre, men gentagne overtrædelser automatisk medfører afslag på ansøgninger om forlængelse – uforholdsmæssig, idet den går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte mål.
306
Den kombinerede virkning af disse to bestemmelser medfører nemlig, at virksomheder, der tidligere har begået mindre overtrædelser, og som fortsat er i stand til at levere medietjenester uden problemer, og virksomheder, der har begået alvorlige overtrædelser, hvis evne til fortsat at levere medietjenester, der er i overensstemmelse med lovgivningen og bestemmelserne i kontrakten om radiospredning, med rimelighed kan drages i tvivl, behandles ens.
307
Medieloven forfølger i øvrigt ikke det formål, der er nævnt i denne doms præmis 305, på en sammenhængende måde, eftersom betingelserne for indgåelse af en midlertidig administrativ kontrakt er strengere end betingelserne for at deltage i et nyt udbud, selv om de to procedurer fører til et tilsvarende resultat, nemlig udnyttelse af en radiofrekvens.
308
Endelig har Kommissionen fremhævet, at Klubrádió som følge af den omtvistede nationale lovgivning ikke kunne indgå en midlertidig administrativ kontrakt, og at frekvensen forblev uudnyttet fra den 15. februar til den 3. maj 2021. Tildelingen af en midlertidig brugsret ville imidlertid have været i overensstemmelse med forpligtelsen til at sikre en effektiv forvaltning af radiofrekvenser og med de krav om forudsigelighed og sammenhæng i forbindelse med forlængelse og ændring af brugsrettigheder til radiofrekvenser samt med kravene om sikkerhed, sammenhæng og forudsigelighed i reguleringen, der er fastsat i artikel 45, stk. 1, og artikel 45, stk. 2, litra c) og g), i direktiv 2018/1972.
309
Ungarn har indledningsvis anført, at for så vidt som medierådet ikke havde modtaget en ansøgning fra Klubrádió om indgåelse af en midlertidig administrativ kontrakt, har Klubrádió ikke lidt nogen skade. Der kan således ikke påvises nogen forskelsbehandling.
310
Ungarn er endvidere af den opfattelse, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger forskelsbehandling, kun kan undersøges i forhold til retssubjekter, retlige situationer og faktiske omstændigheder, som er sammenlignelige. Dette er imidlertid ikke tilfældet for de situationer, der er omhandlet i medielovens § 65, stk. 11, og § 55, stk. 1, litra c).
311
Medielovens § 65, stk. 11, giver nemlig den tidligere indehaver af retten til at levere medietjenester en midlertidig ret til at levere sådanne tjenester senest indtil afslutningen af udbudsproceduren. Den ret til at levere medietjenester, der tildeles inden for rammerne af udbudsproceduren, har derimod en varighed på ti år. Den situation, der vedrører opnåelsen af en midlertidig administrativ kontrakt om levering af medietjenester som omhandlet i denne lovs § 65, stk. 11, og den situation, som vedrører betingelserne for opnåelse af retten til at levere sådanne tjenester inden for rammerne af et udbud i henhold til den nævnte lovs § 55, stk. 1, litra c), er således ikke sammenlignelige.
312
Medielovens § 65, stk. 11, kan i øvrigt ikke anses for at være uforholdsmæssig, hverken isoleret set eller sammenholdt med denne lovs § 48, stk. 7. Denne § 65, stk. 11, vedrører nemlig en igangværende udbudsprocedure, og den ret eller fordel, der er fastsat i sidstnævnte bestemmelse, finder kun anvendelse, hvis retten til at levere medietjenester allerede er blevet forlænget én gang.
313
Ungarn har i denne forbindelse anført, at mindre overtrædelser i henhold til medielovens § 187, stk. 5, ikke tages i betragtning med henblik på at fastslå, om der foreligger gentagne overtrædelser, og at disse mindre overtrædelser derfor hverken udelukker forlængelse og dermed heller ikke muligheden for at kunne drage fordel af en midlertidig ret. Kommissionens argument om, at virksomheder, der tidligere har begået mindre overtrædelser, og som fortsat er i stand til at levere medietjenester uden problemer, og virksomheder, der har begået alvorlige overtrædelser, behandles ens, er således ugrundet.
314
Ungarn har desuden anført, at det ikke er muligt at sammenligne eller anlægge en samlet fortolkning af betingelserne for at forlænge en ret til at levere medietjenester og betingelserne for at indrømme en midlertidig rettighed, fordi det tilfælde, der er omhandlet i medielovens § 65, stk. 11, kun kan opstå, hvis retten allerede er blevet forlænget. Hvis en medietjenesteudbyder handler på en måde, der udelukker forlængelse af dennes ret til at levere medietjenester, ophører denne ret, og udbyderen kan på ny opnå en sådan ret gennem en udbudsprocedure. Denne regel finder anvendelse på samme måde på alle medietjenesteudbydere, hvilket indebærer, at der ikke er tale om forskelsbehandling, og at den nævnte regel ikke er uforholdsmæssig.
315
Hvad endelig angår Kommissionens argument om, at 92,9 MHz-frekvensen som følge af den omtvistede nationale lovgivning ikke blev anvendt, har Ungarn anført, at der kan indrømmes en midlertidig ret indtil afslutningen af udbudsproceduren. Det var således, som følge af at den omtvistede udbudsprocedure ikke førte til resultater, og Klubrádiós manglende anmodning om indgåelse af en midlertidig administrativ kontrakt, at denne frekvens ikke blev anvendt mellem den 15. februar og den 3. maj 2021.
316
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation.
b)
Domstolens bemærkninger
317
Hvis retten til at levere lineære radiomedietjenester i overensstemmelse med medielovens § 65, stk. 11, udløber efter allerede at være blevet forlænget én gang af medierådet, og udbudsproceduren vedrørende muligheden for at levere medietjenesteydelser allerede er igangsat, kan medierådet indgå en midlertidig administrativ kontrakt af en varighed på maksimalt 60 dage med den medietjenesteudbyder, der tidligere var indehaver af rettigheden, på dennes anmodning.
318
Denne bestemmelse bevirker således, at udbydere såsom Klubrádió, hvis ret til at levere medietjenester ikke er blevet forlænget i henhold til medielovens § 48, stk. 7, på grund af en endelig afgørelse fra medierådet, hvorved det fastslås, at der er begået en gentagen overtrædelse, fratages muligheden for at indgå en midlertidig administrativ kontrakt, når – som i det foreliggende tilfælde – den ret, der ikke er blevet forlænget, udløber på et tidspunkt, hvor udbudsproceduren vedrørende muligheden for at levere sådanne tjenester allerede er blevet iværksat, men ikke er blevet afsluttet.
1) Klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om forbud for forskelsbehandling
319
Som anført i denne doms præmis 192 kræver ligebehandlingsprincippet, som princippet om forbud mod forskelsbehandling udgør et særligt udtryk for, i overensstemmelse med Domstolens faste praksis bl.a., at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt.
320
Ifølge de forklaringer, som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, følger den påberåbte tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling af den omstændighed, at medielovens § 65, stk. 11, fratager medietjenesteudbydere som Klubrádió, hvis ret til at levere medietjenester ikke er blevet forlænget på grund af en gentagen overtrædelse, muligheden for at indgå en midlertidig administrativ kontrakt med henblik på tildeling af en sådan ret for en periode på højst 60 dage, mens denne lovs § 55, stk. 1, giver disse udbydere mulighed for at deltage i en udbudsprocedure med henblik på tildeling af denne ret i en periode på ti år.
321
I øvrigt har Kommissionen som svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet gjort gældende, at tilsidesættelsen af princippet om forbud mod forskelsbehandling følger af den omstændighed, at medieloven behandler virksomheder, der allerede tidligere har leveret medietjenester, og virksomheder, der ikke tidligere har leveret disse tjenester, forskelligt, for så vidt som det i henhold til denne lovs § 65, stk. 11, kun er de tjenesteudbydere, der har indgået en kontrakt om radiospredning, og som drager fordel af forlængelsen af denne kontrakt, der kan indgå en midlertidig administrativ kontrakt, mens den nævnte lovs § 65, stk. 1, for så vidt angår medietjenesteudbydere, der ikke tidligere har leveret disse tjenester, giver medierådet mulighed for at indgå en midlertidig administrativ kontrakt under hensyntagen til betragtninger vedrørende mediemarkedet.
322
Endvidere behandler medieloven medietjenesteudbydere som Klubrádió, hvis ret til at levere disse tjenester ikke er blevet forlænget, idet udbyderen har begået en gentagen overtrædelse, på en anden måde end udbydere, der efter at have opnået forlængelsen af deres ret til at levere de nævnte tjenester begår en gentagen overtrædelse, eftersom de førstnævnte i henhold til denne lovs § 65, stk. 11, fratages muligheden for at indgå en midlertidig administrativ kontrakt, mens de sidstnævnte har denne mulighed, eftersom deres kontrakter allerede er blevet forlænget.
323
Hvad for det første angår Kommissionens argument, der er anført i denne doms præmis 320, er dette argument baseret på den forudsætning, at ordningen vedrørende tildeling af retten til at levere medietjenester på grundlag af en midlertidig administrativ kontrakt og ordningen vedrørende tildeling af denne ret på grundlag af en kontrakt om radiospredning, der er indgået efter et udbud, er sammenlignelige, således at pålæggelsen af strengere betingelser for midlertidig tildeling af den nævnte ret tilsidesætter ligebehandlingsprincippet.
324
Der skal imidlertid tages hensyn til den omstændighed – således som det følger af medielovens § 65, stk. 11 – at indgåelsen af en midlertidig administrativ kontrakt i henhold til denne bestemmelse, er begrænset til en helt særlig situation, hvor retten til at levere medietjenester på en radiofrekvens er udløbet, på et tidspunkt, hvor udbudsproceduren med henblik på tildeling af en ny ret til at levere medietjenester på denne radiofrekvens endnu ikke er afsluttet. I en sådan situation har denne § 65, stk. 11, til formål at sikre en uafbrudt udnyttelse af den nævnte radiofrekvens, indtil denne udbudsprocedure er afsluttet, og brugsretten til den samme radiofrekvens tildeles den udbyder, der har vundet dette udbud. En sådan situation, der har en midlertidig og hastende karakter, adskiller sig således fra den situation, hvor en ret til at levere medietjenester tildeles inden for rammerne af et udbud, som ikke har en sådan karakter.
325
Eftersom medielovens § 65, stk. 11, og denne lovs § 55, stk. 1, ikke omhandler sammenlignelige situationer, kan Kommissionens argument om, at disse bestemmelser tilsidesætter princippet om forbud mod forskelsbehandling, derfor ikke tiltrædes.
326
Hvad for det andet angår de argumenter, der er anført i denne doms præmis 321 og 322, fremgår disse argumenter ikke af Kommissionens skriftlige indlæg og er først blevet fremført i retsmødet, hvorfor de skal afvises.
327
Klagepunktet om, at medielovens § 65, stk. 11, tilsidesætter princippet om forbud mod forskelsbehandling, således som dette kommer til udtryk i artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972, kan derfor ikke tiltrædes.
2) Klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
328
Som det er blevet fastslået i forbindelse med analysen af den første række klagepunkter, er medielovens § 48, stk. 7, i strid med proportionalitetsprincippet, således som dette kommer til udtryk bl.a. i rammedirektivets artikel 9, stk. 1, eftersom denne bestemmelse automatisk og i alle tilfælde fratager de udbydere, der har begået en gentagen overtrædelse, muligheden for at opnå forlængelse af deres ret til at levere medietjenester.
329
Som Kommissionen har gjort gældende, tilsidesætter denne lovs § 65, stk. 11, dermed ligeledes proportionalitetsprincippet, for så vidt som denne bestemmelse fratager de udbydere, hvis ret til at levere medietjenester ikke er blevet forlænget i medfør af medielovens § 48, stk. 7, på grund af gentagne overtrædelser, muligheden for at indgå en midlertidig administrativ kontrakt.
330
Klagepunktet om, at medielovens § 65, stk. 11, tilsidesætter proportionalitetsprincippet, således som dette kommer til udtryk i artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972, skal derfor tages til følge.
3) Klagepunktet om tilsidesættelse af forpligtelsen til at sikre en effektiv forvaltning af radiofrekvenser
331
Kommissionen har i det væsentlige foreholdt Ungarn at have tilsidesat den forpligtelse til at sikre en effektiv forvaltning af radiofrekvenser, som påhviler denne medlemsstat i henhold til artikel 45, stk. 1, og artikel 45, stk. 2, litra c) og g), i direktiv 2018/1972, for så vidt som Klubrádió som følge af den omtvistede nationale lovgivning ikke kunne indgå en midlertidig administrativ kontrakt, således at 92,9 MHz-frekvensen forblev uudnyttet fra den 15. februar til den 3. maj 2021.
332
Eftersom dette klagepunkt dels er baseret på den omstændighed, at Klubrádió ikke har kunnet indgå en midlertidig administrativ kontrakt, og det er ubestridt, at denne radiostation hverken har anmodet om indgåelse af en sådan kontrakt eller som følge heraf er blevet nægtet at tegne denne kontrakt, dels på ingen måde fremgår af den fjerde påstand i Kommissionens stævning, skal dette klagepunkt forkastes.
4) Konklusion
333
Henset til ovenstående betragtninger skal den tredje række klagepunkter vedrørende medielovens § 65, stk. 11, delvist tages til følge, og det skal fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972 og proportionalitetsprincippet ved at have vedtaget medielovens § 65, stk. 11, som udelukker muligheden for, at medietjenesteudbydere, hvis brugsret til radiofrekvenser ikke er blevet forlænget på grund af en gentagen overtrædelse, kan ansøge om midlertidige brugsrettigheder.
4.
Klagepunkterne om tilsidesættelse af chartrets artikel 11
a)
Parternes argumenter
334
Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til chartrets artikel 11 dels som følge af vedtagelsen af afgørelsen om afslag og medielovens § 48, stk. 7, dels som følge af vedtagelsen af afgørelsen om ugyldighed og det omtvistede udbud.
335
Kommissionen har i første række gjort gældende, at afgørelsen om afslag og de nationale regler, der lå til grund for dens vedtagelse, forhindrede Klubrádió i at udsende sine programmer på en analog frekvens. Efter Kommissionens opfattelse er der tale om det mest alvorlige indgreb i ytringsfriheden og mediefriheden, idet dette indgreb kan sidestilles med de nationale myndigheders lukning af et medie. Henset til radioens betydning og navnlig til den indvirkning, som dette medie kan have på befolkningen i forhold til andre medier, således som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har anerkendt, er Kommissionen af den opfattelse, at den omstændighed, at Klubrádió ikke kan udsende sit program på analoge radiofrekvenser, udgør et klart indgreb i ytringsfriheden, selv om radiostationens program er tilgængeligt på internettet.
336
Kommissionen har gjort gældende, at det for at sikre mediefrihed og ‑pluralismen er absolut nødvendigt, at tildelingen af de radiofrekvenser, der anvendes til radiospredning, sker på grundlag af ikke-diskriminerende og forholdsmæssige kriterier.
337
Kommissionen har medgivet, at ytringsfriheden og mediefriheden ikke er absolutte rettigheder, men har samtidig påpeget, at enhver begrænsning af disse friheder skal overholde kravene i chartrets artikel 52.
338
Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at de mål, der forfølges med medieloven, nemlig at styrke den nationale og kulturelle identitet under hensyntagen til den teknologiske udvikling ved at beskytte tale- og ytringsfriheden samt pressefriheden og ved at anerkende medietjenesternes kulturelle, sociale og økonomiske betydning og betydningen af at sikre konkurrence på mediemarkedet, udgør mål af almen interesse, der kan begrunde en begrænsning af de rettigheder og friheder, som er sikret ved chartrets artikel 11. Ifølge denne institution går afgørelsen om afslag imidlertid ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål.
339
Denne afgørelse blev nemlig vedtaget af medierådet, ikke på grund af den manglende overholdelse af sendetiden for ungarske musikværker, men udelukkende på grund af tilsidesættelsen af forpligtelsen til at indberette oplysninger om spredningskvoter, hvilken overtrædelse allerede er blevet sanktioneret med en bøde, og der er ikke sket gentagelse efter betalingen af bøden. I replikken har Kommissionen under henvisning til de oplysninger, der er fremført for at beskrive den sammenhæng, som de omtvistede afgørelser indgår i, anført, at i en situation, hvor en uafhængig medietjenesteudbyder, der er kritisk over for regeringen, såsom Klubrádió, nægtes retten til at anvende radiofrekvenser af rent formelle grunde, hvilket gør det vanskeligere for udbyderen at få adgang til markedet, skal domstolsprøvelsen være meget grundig. Risikoen for vilkårlighed og forskelsbehandling i en sådan situation er nemlig særlig høj.
340
I anden række har Kommissionen gjort gældende, at afgørelsen om ugyldighed ligeledes udgør et uforholdsmæssigt indgreb i mediefriheden og ‑pluralismen, for så vidt som denne afgørelse ikke er egnet til at nå de forfulgte mål og går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik herpå. De betingelser, der gør det muligt at begrunde et sådant indgreb, og som er fastsat i chartrets artikel 52, er derfor ikke opfyldt.
341
Hvad angår de to grunde til ugyldighed, som vedrører de unøjagtigheder, som Klubrádiós tilbud er behæftet med for så vidt angår radiostations programplan, har denne institution anført, at disse vedrørte formelle unøjagtigheder af mindre betydning, som let kunne være blevet afklaret, og som ikke vedrørte væsentlige elementer i Klubrádiós ansøgning og dermed ikke bragte den fair konkurrence i fare.
342
Hvad endvidere angår den grund til ugyldighed, der vedrører Klubrádiós forretnings- og finansieringsplan, har Kommissionen gjort gældende, at medierådet ved at finde, at den pågældende radiostations nettoomsætning udgjorde den eneste legitime indikator for dens økonomiske levedygtighed, ikke alene udøvede forskelsbehandling i forhold til de radiostationer, der bevidst vælger at støtte sig på andre finansieringsmodeller, men ligeledes så bort fra en fuldt lovlig forretningsmodel.
343
Kommissionen er desuden af den opfattelse, at de forfulgte mål kunne være nået ved mindre indgribende midler. Medierådet kunne nemlig bl.a. i de situationer, hvor beskrivelsen af et bestemt program manglede, have anmodet om nærmere oplysninger herom og i de tilfælde, hvor midlerne ikke var tilstrækkelige, have tilbagekaldt brugsrettighederne til radiofrekvenser, såfremt den pågældende virksomhed måtte træde i betalingsstandsning eller gå konkurs.
344
Kommissionen har således gjort gældende, at såvel afgørelsen om ugyldighed som reglerne for det omtvistede udbud, der dannede grundlag for vedtagelsen heraf, skal anses for at være ubegrundede og uforholdsmæssige som følge af de konsekvenser, som de har for retten til ytringsfrihed, eftersom deres anvendelse svarer til at udelukke Klubrádió fra sektoren for radiotransmission og til at bringe denne radiostation til tavshed i det ungarske mediemiljø, selv om mindre restriktive foranstaltninger, der ville gøre det muligt for Klubrádió at fortsætte sin virksomhed, ville have været tilstrækkelige.
345
Ungarn har i første række gjort gældende, at afgørelsen om afslag og de nationale regler, der lå til grund for vedtagelsen heraf, ikke er i strid med chartrets artikel 11.
346
Denne medlemsstat har fremhævet, at medierådet ikke har frataget Klubrádió sine senderettigheder og ikke har udelukket den fra sektoren for radiotransmission, eftersom denne radiostation dels havde mulighed for at udsende sit program på en radiofrekvens kontinuerligt og uden afbrydelse i hele den periode, hvor radiostationens kontrakt om radiospredning var gældende, dels til enhver tid har mulighed for at levere sine radiomedietjenester ved hjælp af andre transmissionssystemer. Ungarn har i denne forbindelse anført, at Klubrádió i øjeblikket udbyder disse tjenester på internettet, hvilket viser, at afgørelsen om afslag ikke gjorde det umuligt for Klubrádió at levere sådanne tjenester.
347
Ifølge Ungarn udgør den omstændighed, at medieloven fastsætter objektive betingelser for forlængelse af retten til at levere medietjenester, og at medierådet nægter en sådan forlængelse i tilfælde af manglende overholdelse af disse betingelser, ikke et uforholdsmæssigt og ubegrundet indgreb i pressefriheden og retten til informationsformidling.
348
I tilfælde af manglende overholdelse af de krav, der er fastsat i denne lov, fratager denne medlemsstat nemlig ikke den pågældende medietjenesteudbyder retten til at udsende programmer eller muligheden for at levere medietjenester, men begrænser sig til at anvende betingelserne i tilladelsesordningen. Afslaget på forlængelse af en ret til at levere medietjenester kan således ikke sidestilles med lukning af et medieorgan, eftersom dette afslag ikke giver anledning til en tilbagekaldelse af denne ret til at levere medietjenester, idet tilladelsen til at udøve denne ret udløber på den dato og på den måde, der er fastsat i lovgivningen eller i kontrakten om radiospredning.
349
Ungarn har i denne forbindelse anført, at den blotte omstændighed, at en operatør ikke indrømmes ret til at udbyde medietjenester på en given spredningsplatform, ikke nødvendigvis indebærer tilsidesættelse af de rettigheder og friheder, der er fastsat i chartrets artikel 11. Spørgsmålet om, hvorvidt afgørelsen om afslag og de nationale regler, der lå til grund for vedtagelsen heraf, krænker disse rettigheder og friheder, afhænger ikke af, om Klubrádió er kritisk over for den ungarske regering, eller af de konklusioner, som Kommissionen kan drage af den sammenhæng, hvori denne afgørelse indgår, men af, om denne afgørelse er forholdsmæssig i forhold til det tilsigtede mål.
350
I anden række har Ungarn gjort gældende, at hverken den foreliggende sag eller den lovgivningsmæssige sammenhæng, som den indgår i, tilsidesætter kravene om afbalanceret informationsformidling samt princippet om pressefrihed og mediepluralisme. Den ungarske tilladelsesordning sikrer lige muligheder i adgangen til at levere medietjenester for alle ansøgere inden for rammerne af en udbudsprocedure og sikrer tildeling af frekvenser til alle udvalgte medietjenesteudbydere i fuld overensstemmelse med principperne i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), og chartret.
351
Hvad navnlig angår den grund til ugyldighed, som vedrører Klubrádiós forretnings- og finansieringsplan, har denne medlemsstat gjort gældende, at både vurderingen af, om Klubrádiós tilbud var passende i forhold til det omtvistede udbud, herunder vurderingen af denne radiostations finansielle og økonomiske situation, og det eventuelle indgreb i ytrings- og informationsfriheden, der måtte være resultatet af, at dette tilbud blev anset for ugyldigt på grund af en negativ vurdering, følger af medieloven.
352
Denne vurdering blev imidlertid foretaget på en gennemsigtig og objektiv måde og på grundlag af de ikke-diskriminerende krav, der er indeholdt i denne lov og i det omtvistede udbud, således at den retsvirkning, der fulgte heraf, nemlig at det nævnte tilbud var ugyldigt, var forholdsmæssig og begrundet.
353
Endelig har Ungarn fremhævet, at Klubrádió i øjeblikket udbyder en radiomedietjeneste på internettet, således at afgørelsen om ugyldighed ikke har haft den virkning, at denne radiostation er blevet bragt til tavshed.
354
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene har støttet Kommissionens argumentation, idet de bl.a. har fremhævet betydningen af retten til ytrings- og informationsfrihed i et demokratisk og pluralistisk samfund samt nødvendigheden af ved vurderingen af Ungarns angivelige tilsidesættelse af chartrets artikel 11 at tage hensyn til den sammenhæng, hvori de omtvistede nationale foranstaltninger indgår. I denne henseende har Kongeriget Belgien på grundlag af forskellige rapporter om mediefrihed og ‑pluralisme i Ungarn, der blev vedtaget mellem 2019 og 2023 af Centret for Mediepluralisme og Mediefrihed, Det Europæiske Audiovisuelle Observatorium, Europarådets menneskerettighedskommissær og FN’s særlige rapportør om fremme og beskyttelse af retten til menings- og ytringsfrihed, henvist til flere problemstillinger i forbindelse med den foreliggende sag og til negative udtalelser fra disse internationale organisationer for så vidt angår mediefriheden i Ungarn.
b)
Domstolens bemærkninger
355
I henhold til chartrets artikel 11, stk. 1, har »enhver [...] ret til ytringsfrihed«, hvilket omfatter »meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser«. I overensstemmelse med chartrets artikel 11, stk. 2 skal »[m]ediefrihed og mediernes pluralisme respekteres«.
356
Hvad angår radiospredningsforetagender som radiostationer tager indgrebet i ytrings- og informationsfriheden særligt form af et indgreb i mediefriheden eller udsendelsesfriheden, som specifikt er beskyttet i chartrets artikel 11, stk. 2 (jf. i denne retning dom af 3.2.2021, Fussl Modestraße Mayr, C-555/19, EU:C:2021:89, præmis 83).
357
Mediefriheden, der er forbundet med udsendelsesfriheden, omfatter imidlertid ikke blot retten til at videregive oplysninger, men også den hermed uadskilleligt forbundne ret til at anvende ethvert passende middel til at formidle information og videregive den til det størst mulige antal modtagere.
358
Disse formidlingsmidler omfatter radiofrekvenser, som i betragtning af den afgørende rolle, som audiovisuelle medier som radio og TV spiller for den offentlige meningsdannelse, udgør en vigtig kanal for udøvelsen af retten til ytrings- og informationsfrihed.
359
Tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser har således en direkte indvirkning på retten til mediefrihed, der er forbundet med udsendelsesfriheden, for så vidt angår de to aspekter, som den består af, nemlig retten til frit at udbrede oplysninger og retten til at modtage oplysninger.
360
Hvad således angår EMRK’s artikel 10, som svarer til chartrets artikel 11, og i hvilken forbindelse den fortolkning, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har anlagt heraf, i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, skal tages i betragtning ved fortolkningen af denne artikel 11, har den nævnte domstol anført, at denne artikel 10 sikrer ytrings- og informationsfriheden for enhver og ikke blot vedrører indholdet af informationen, men også midlerne til udbredelse heraf, idet enhver begrænsning af disse midler berører retten til at modtage og udbrede oplysninger (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 28.9.1999, Öztürk mod Tyrkiet, CE:ECHR:1999:0928JUD002247993, § 49 og den deri nævnte retspraksis).
361
Som det fremgår af forklaringerne til chartrets artikel 11, hvortil der skal tages hensyn ved fortolkningen af denne artikel, må de begrænsninger, der kan indføres for retten til ytringsfrihed, således ikke overstige de begrænsninger, der er fastsat i EMRK’s artikel 10, stk. 2. De legitime grunde til at foretage indgreb i retten til ytringsfrihed er opregnet i denne artikel 10, stk. 2, og vedrører national sikkerhed, territorial integritet eller offentlig tryghed, forebyggelse af uorden eller forbrydelse, beskyttelse af sundheden eller sædeligheden, beskyttelse af andres gode navn og rygte eller rettigheder, nødvendigheden af at forhindre udspredelse af fortrolige oplysninger eller sikring af domsmagtens autoritet og upartiskhed. Denne opregning er udtømmende (Menneskerettighedsdomstolen, 15.3.2022, OOO Memo mod Rusland, CE:ECHR:2022:0315JUD000284010, § 37). De begrænsninger af retten til ytringsfrihed, som medlemsstaterne kan indføre, berører desuden ikke de begrænsninger, som den EU-retlige konkurrenceret kan lægge på medlemsstaternes mulighed for at indføre de bevillingsordninger, der er omhandlet i den nævnte artikel 10, stk. 1, tredje punktum.
362
Enhver national foranstaltning, der begrænser eller indskrænker radioselskabernes adgang til radiofrekvenser, kan derfor indebære et indgreb i deres ret til mediefrihed, der er forbundet med udsendelsesfriheden, og er således omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 11.
363
I det foreliggende tilfælde indebærer medielovens § 48, stk. 7, for så vidt som denne bestemmelse bevirker, at radioselskabernes – i det foreliggende tilfælde Klubrádió – adgang til radiofrekvenser begrænses ved, at de således forhindres i fortsat at udsende deres radioindhold på en radiofrekvens, et indgreb i de berørte operatørers ret til at udøve deres udsendelsesfrihed, som udgør en del af mediefriheden, der er sikret ved chartrets artikel 11.
364
I modsætning til hvad Ungarn har gjort gældende, kan den omstændighed, at disse operatører kan udsende deres indhold på internettet, ikke rejse tvivl om realiteten af dette indgreb. Uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt radioudsendelse via internettet udgør et kommunikationsmiddel, der svarer til udsendelse på analoge frekvenser, er de nævnte operatører således forhindret i at benytte gennemprøvede operationelle og kommercielle strategier og skal under alle omstændigheder skabe et nyt publikum.
365
De rettigheder og friheder, der er sikret ved chartrets artikel 11, er ganske vist ikke absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet (dom af 4.10.2024, Real Madrid Club de Fútbol, C-633/22, EU:C:2024:843, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
366
For så vidt som Unionens rammebestemmelser for elektronisk kommunikation gør det muligt at begrænse tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser med henblik på at sikre en effektiv forvaltning af radiofrekvenser, er dette netop udtryk for, at de rettigheder og friheder, der er anerkendt i den nævnte artikel 11, ikke har absolut karakter for så vidt angår vilkårene for brug af radiofrekvenser.
367
I henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, skal enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved chartret, imidlertid være fastlagt i lovgivningen, respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold og skal under iagttagelse af proportionalitetsprincippet være nødvendige og faktisk svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
368
Som det fremgår af denne doms præmis 361, kan de begrænsninger, som indføres i retten til ytringsfrihed, ikke gå videre end dem, der er fastsat i EMRK’s artikel 10, stk. 2, uden at dette berører de begrænsninger, som den EU-retlige konkurrenceret kan lægge på medlemsstaternes mulighed for at indføre de bevillingsordninger, der er omhandlet i denne artikel 10, stk. 1, tredje punktum.
369
I denne henseende bemærkes, at chartrets artikel 11 udgør en af grundpillerne i et demokratisk og pluralistisk samfund, der er en del af de værdier, som Unionen i overensstemmelse med artikel 2 TEU er baseret på. Indgrebene i de rettigheder og friheder, der er sikret ved denne artikel 11, skal derfor i en sådan sammenhæng begrænses til det strengt nødvendige (dom af 4.10.2024, Real Madrid Club de Fútbol, C-633/22, EU:C:2024:843, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis), hvilket indebærer, at det forfulgte mål ikke med rimelighed kan nås lige så effektivt med andre midler, der er mindre indgribende i disse rettigheder og friheder (jf. i denne retning dom af 5.12.2023, Nordic Info, C-128/22, EU:C:2023:951, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
370
I denne forbindelse fastsætter medielovens § 48, stk. 7, således som det er fastslået i denne doms præmis 173, en grund til at nægte forlængelse af brugsrettighederne til radiofrekvenser, som udgør et kriterium for udvælgelse af brugere af radiofrekvenser, der hænger sammen med målet om at fremme konkurrencen ved at tilskynde til en effektiv udnyttelse og forvaltning af radiofrekvenser som omhandlet i rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d). For så vidt som afslaget på forlængelse af brugsrettighederne til radiofrekvenser udgør et indgreb i de pågældende udbyderes ret til mediefrihed, kan et sådant indgreb kun begrundes, navnlig for så vidt som dette afslag ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det mål af almen interesse, der forfølges med denne bestemmelse i medieloven, og er begrænset til det strengt nødvendige.
371
Eftersom medielovens § 48, stk. 7, således som det fremgår af betragtningerne i denne doms præmis 177 og 181, går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det mål af almen interesse, som denne bestemmelse forfølger, henset til kravene i de gældende direktiver, kan det indgreb, som den indebærer i de berørte operatørers ret til at udøve deres udsendelsesfrihed, ikke anses for at være forholdsmæssigt i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1.
372
Ved ikke at give medierådet nogen margen til i forbindelse med behandlingen af de ansøgninger om forlængelse af retten til at levere medietjenester, der er indgivet af de udbydere, som har begået en gentagen overtrædelse, at vurdere denne overtrædelses grovhed og dens relevans for det indgreb, som afslaget på forlængelse af denne ret indebærer, i de rettigheder og friheder, som er sikret ved chartrets artikel 11, kan medielovens § 48, stk. 7, følgelig føre til vedtagelse af afgørelser, der er i strid med denne artikel 11, hvilket afgørelsen om afslag er udtryk for.
373
For det første skyldes den gentagne overtrædelse, der ligger til grund for afgørelsen, nemlig ikke, at Klubrádió har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler radiostationen så vidt angår de spredningskvoter, der er fastsat i ungarsk ret, men alene at forpligtelsen til at indberette oplysninger vedrørende disse kvoter er blevet tilsidesat. For det andet opfyldte Klubrádió under de sanktionsprocedurer, der gav anledning til vedtagelsen af afgørelse nr. 354/2017 og nr. 1224/2017, denne forpligtelse ved at give medierådet alle relevante oplysninger og havde dermed opfyldt forpligtelsen inden vedtagelsen af disse sidstnævnte afgørelser. For det tredje afslørede disse oplysninger ikke Klubrádiós manglende overholdelse af de nævnte kvoter. For det fjerde betalte denne radiostation de bøder, der blev pålagt i afgørelse nr. 354/2017 og nr. 1224/2017. For det femte har Klubrádió fra den 31. maj 2017, hvor den gentagne overtrædelse, der førte til afslaget på forlængelse af Klubrádiós ret til at levere medietjenester, blev begået, indtil datoen for afgørelsen om afslag, dvs. den 8. september 2020, hverken tilsidesat den nævnte forpligtelse eller de forpligtelser vedrørende spredningskvoter, der er fastsat i ungarsk ret. Det fremgår i øvrigt ikke af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at Klubrádió efter den 31. maj 2017 har begået nogen form for overtrædelse.
374
Under sådanne omstændigheder kan det ikke med rimelighed antages, at den overtrædelse, der er fastslået i afgørelse nr. 1224/2017, er så alvorlig, at afslaget på forlængelse af Klubrádiós ret til at levere medietjenester er nødvendig for at sikre virkeliggørelsen af det mål, der er identificeret i denne doms præmis 370.
375
Som Kommissionen har gjort gældende, er afgørelsen om afslag følgelig uforholdsmæssig i forhold til det forfulgte mål og alvoren af det indgreb, som den indebærer i Klubrádiós ret til mediefrihed, således at den – uafhængigt af den sammenhæng, hvori denne afgørelse indgår – tilsidesætter chartrets artikel 11.
376
Denne konstatering gør sig ligeledes gældende for så vidt angår afgørelsen om ugyldighed, som bevirkede, at Klubrádió blev frataget muligheden for at få tildelt brugsrettigheder til 92,9 MHz-frekvensen, og dermed begrænsede radiostationens adgang til radiofrekvenser, hvorved radiostationen blev forhindret i fortsat at udsende sit indhold på en radiofrekvens.
377
De tre grunde til ugyldighed, som denne afgørelse er støttet på, kan ganske vist begrundes i målet om at fremme konkurrencen ved at tilskynde til en effektiv udnyttelse og forvaltning af radiofrekvenser i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 8, stk. 2, litra d). De to grunde, der vedrører de uregelmæssigheder, som punkt III.2 og III.3 i den af Klubrádió indsendte formular er behæftet med, har nemlig til formål at sikre fair konkurrence, og den grund til ugyldighed, der vedrører radiostationens forretnings- og finansieringsplan, har til formål at bidrage til, at der på markedet for radiospredning findes en radiostation, der drives på en stabil og forudsigelig måde.
378
Henset til de konstateringer, der er foretaget i forbindelse med klagepunktet om, at afgørelsen om ugyldighed og de udbudsregler, der lå til grund for vedtagelsen af afgørelsen, indebærer tilsidesættelse af gennemsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet, skal det imidlertid fastslås, således som Kommissionen har gjort gældende, at de betingelser, der følger af chartrets artikel 52, stk. 1, ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
379
Såvel de grunde til ugyldighed, der vedrører de uregelmæssigheder, som den af Klubrádió fremlagte formulars punkt III.2 og III.3 er behæftet med, som den grund til ugyldighed, der vedrører denne radiostations forretnings- og finansieringsplan, er uforholdsmæssige i forhold til det forfulgte mål og kan derfor ikke begrunde det indgreb, som afgørelsen om ugyldighed medførte i Klubrádiós ret til mediefrihed.
380
Det må ligeledes fastslås, at de overtrædelser og de mangler, som Klubrádió kritiseres for i den foreliggende sag, og som ligger til grund for såvel afgørelsen om afslag som afgørelsen om ugyldighed, og som konkret har forhindret denne radiostation i at fortsætte sin virksomhed inden for sektoren for spredning af radiosignaler, enten vedrører mindre unøjagtigheder af formel karakter eller aspekter, der som sådan ikke bør indebære, at det er umuligt for en radiostation at fortsætte sin virksomhed.
381
Klagepunkterne om tilsidesættelse af chartrets artikel 11 skal derfor tiltrædes.
382
Henset til de ovenfor anførte betragtninger skal disse klagepunkter derfor tages til følge, og det skal fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til chartrets artikel 11 dels ved at have vedtaget afgørelsen om afslag og medielovens § 48, stk. 7, dels ved at have vedtaget afgørelsen om ugyldighed og det omtvistede udbud.
Sagsomkostninger
383
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, medmindre Domstolen, henset til omstændighederne i det konkrete tilfælde, finder det begrundet, at en part foruden sine egne omkostninger også betaler en del af modpartens omkostninger.
384
Da Kommissionen i den foreliggende sag har nedlagt påstand om, at Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Ungarn i det væsentlige har tabt sagen, bør det, henset til omstændighederne i den foreliggende sag, pålægges denne medlemsstat at bære sine egne omkostninger og betale fire femtedele af Kommissionens omkostninger. Kommissionen bærer en femtedel af sine egne omkostninger.
385
I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, hvorefter de medlemsstater, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, bør det pålægges Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene at bære deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)
Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser
–
i henhold til artikel 5 og 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (tilladelsesdirektivet), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009, artikel 4, nr. 2), i Kommissionens direktiv 2002/77/EF af 16. september 2002 om konkurrence på markederne for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, artikel 9 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet), som ændret ved direktiv 2009/140, samt proportionalitetsprincippet, for det første ved at Médiatanács (medierådet, Ungarn) har vedtaget afgørelse nr. 830/2020 (IX. 8) af 8. september 2020, hvorved medierådet afslog at forlænge Klubrádiós rettigheder til at anvende radiofrekvenser, for det andet ved at have vedtaget § 48, stk. 7, i a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (lov CLXXXV af 2010 om medietjenester og massekommunikationsmidler), som automatisk udelukker forlængelse af brugsrettigheder til radiofrekvenser til FM-radiospredning, hvis indehaveren gentagne gange har tilsidesat sin forpligtelse til at indberette oplysninger om spredningskvoter, herunder når der er begået mindre overtrædelser, som er rent formelle, og som allerede er blevet sanktioneret med bøder, der efterfølgende har ført til, at reglerne overholdes fuldt ud, og for det tredje ved den omstændighed, at dette på en diskriminerende og uforholdsmæssig måde har frataget Klubrádió muligheden for at fortsætte dens virksomhed inden for sektoren for spredning af radiosignaler
–
i henhold til artikel 5, stk. 3, i direktiv 2002/20, som ændret ved direktiv 2009/140, og princippet om god forvaltning, idet denne afgørelse blev truffet længe efter udløbet af den frist på seks uger, der er fastsat i denne bestemmelse
–
i henhold til artikel 5, stk. 2, i direktiv 2002/20, som ændret ved direktiv 2009/140, og artikel 45, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/1972 af 11. december 2018 om oprettelse af en europæisk kodeks for elektronisk kommunikation, ved at Médiatanács (medierådet, Ungarn) i det udbud om udnyttelse af muligheden for at levere medietjenester på 92,9 MHz-frekvensen, som det offentliggjorde den 4. november 2020, og i afgørelse nr. 180/2021 (III. 10.), som det traf den 10. marts 2021, gjorde tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser betinget af uforholdsmæssige krav, ikke på forhånd havde fastsat kriterier for tildeling af disse rettigheder, ikke havde fastsat nogen skønsmargen, der gjorde det muligt at vurdere grovheden og relevansen af de fejl, som de af ansøgerne indgivne ansøgninger kunne være behæftet med, og som kunne føre til, at de blev udelukket, og idet det havde set bort fra den ubetydelige karakter af de fejl, som Klubrádiós tilbud var behæftet med
–
i henhold til artikel 8, stk. 2, litra d), og artikel 9, stk. 1, i direktiv 2002/21, som ændret ved direktiv 2009/140, samt princippet om god forvaltning ved ikke at have gennemført en procedure for tildeling af 92,9 MHz-frekvensen inden for tidsmæssige grænser, som ville have gjort det muligt at træffe en afgørelse, inden Klubrádiós brugsret til denne frekvens udløb
–
i henhold til artikel 45, stk. 1, i direktiv 2018/1972 og proportionalitetsprincippet ved at have vedtaget § 65, stk. 11, i a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (lov CLXXXV af 2010 om medietjenester og massekommunikationsmidler), som udelukker muligheden for, at medietjenesteudbydere, hvis brugsret til radiofrekvenser ikke er blevet forlænget på grund af en gentagen overtrædelse, kan ansøge om midlertidige brugsrettigheder, og
–
i henhold til artikel 11 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder dels ved at have vedtaget afgørelse nr. 830/2020 (IX. 8) og § 48, stk. 7, i a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (lov CLXXXV af 2010 om medietjenester og massekommunikationsmidler), dels ved at have vedtaget afgørelse nr. 180/2021 (III. 10.) og det udbud om udnyttelse af muligheden for at levere medietjenester på 92,9 MHz-frekvensen, som blev offentliggjort den 4. november 2020.
2)
I øvrigt frifindes Ungarn.
3)
Ungarn bærer sine egne omkostninger og betaler fire femtedele af de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.
4)
Kommissionen bærer en femtedel af sine egne omkostninger.
5)
Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark og Kongeriget Nederlandene bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.