62011CC0267
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M ME JULIANE KOKOTT
présentées le 31 janvier 2013 (
1
)
Affaire C‑267/11 P
Commission européenne
contre
République de Lettonie
«Pourvoi — Directive 2003/87/CE — Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre — Plan national d’allocation de quotas pour la République de Lettonie pour la période allant de 2008 à 2012 — Nouveau plan — Silence de la Commission»
I – Introduction
1.
La directive 2003/87/CE (
2
), dans sa version pertinente pour le présent pourvoi, prévoyait que les États membres devaient élaborer et présenter à la Commission des plans nationaux d’allocation de droits d’émission. La Commission pouvait rejeter le plan intégralement ou partiellement dans un délai de trois mois. Selon une jurisprudence constante du Tribunal de l’Union européenne, lorsque la Commission ne se prononçait pas dans le délai, le plan devenait définitif et bénéficiait d’une présomption de légalité permettant à l’État membre de l’exécuter (
3
).
2.
En l’espèce, la Commission a tout d’abord rejeté en temps utile le plan de la République de Lettonie pour la période allant de 2008 à 2012. La République de Lettonie a notifié ultérieurement un nouveau plan qui prévoyait notamment l’allocation de droits d’émission beaucoup plus importants que ce que la Commission avait autorisé dans sa première décision.
3.
La Commission a rejeté ce plan non pas dans un délai de trois mois, mais nettement plus tard. Saisi d’un recours de la République de Lettonie, le Tribunal a constaté que le nouveau plan de cet État membre était devenu définitif à l’expiration du délai de trois mois et a annulé la deuxième décision de rejet de la Commission (
4
).
4.
C’est cet arrêt que critique la Commission. Il y a lieu de préciser si un deuxième projet de plan, tel celui en cause, devient définitif trois mois après sa notification lorsque la Commission ne le rejette pas.
II – Le cadre juridique
5.
La directive 2003/87 transpose des conventions internationales concernant la lutte contre le réchauffement climatique, à savoir la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques adoptée à New York le 9 mai 1992, approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 94/69/CE (
5
), et le protocole de Kyoto à cette convention-cadre, adopté le 11 décembre 1997 (décision 1/CP.3 «Adoption du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques»), qui a été approuvé par la décision 2002/358/CE (
6
).
6.
L’article 1er de la directive 2003/87 prévoit:
«La présente directive établit un système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté […] afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes.»
7.
L’article 9 de la directive 2003/87 se lit comme suit:
«1.   Pour chaque période visée à l’article 11, paragraphes 1 et 2, chaque État membre élabore un plan national précisant la quantité totale de quotas qu’il a l’intention d’allouer pour la période considérée et la manière dont il se propose de les attribuer. Ce plan est fondé sur des critères objectifs et transparents, incluant les critères énumérés à l’annexe III, en tenant dûment compte des observations formulées par le public. Sans préjudice des dispositions du traité, la Commission élabore des orientations pour la mise en œuvre des critères qui figurent à l’annexe III pour le 31 décembre 2003 au plus tard.
En ce qui concerne la période visée à l’article 11, paragraphe 1, le plan est publié et notifié à la Commission et aux autres États membres au plus tard le 31 mars 2004. Pour les périodes ultérieures, le plan est publié et notifié à la Commission et aux autres États membres au moins dix-huit mois avant le début de la période concernée.
[…]
3.   Dans les trois mois qui suivent la notification d’un plan national d’allocation de quotas par un État membre conformément au paragraphe 1, la Commission peut rejeter ce plan ou tout aspect de celui-ci en cas d’incompatibilité avec les critères énoncés à l’annexe III ou avec les dispositions de l’article 10. L’État membre ne prend une décision au titre de l’article 11, paragraphes 1 ou 2, que si les modifications proposées ont été acceptées par la Commission. Toute décision de rejet adoptée par la Commission est motivée.»
8.
Selon l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/87:
«Pour la période de cinq ans qui débute le 1er janvier 2008 et pour chaque période de cinq ans suivante, chaque État membre décide de la quantité totale de quotas qu’il allouera pour cette période et lance le processus d’attribution de ces quotas à l’exploitant de chaque installation. Il prend cette décision au moins douze mois avant le début de la période concernée, sur la base de son plan national d’allocation de quotas élaboré en application de l’article 9, et conformément à l’article 10, en tenant dûment compte des observations formulées par le public.»
9.
L’annexe III de la directive 2003/87 énumère douze critères applicables aux plans nationaux d’allocation. Les critères 1 à 3 de ladite annexe prévoient ce qui suit:
«1.
La quantité totale de quotas à allouer pour la période considérée est compatible avec l’obligation, pour l’État membre, de limiter ses émissions conformément à la décision 2002/358/CE et au protocole de Kyoto, en tenant compte, d’une part, de la proportion des émissions globales que ces quotas représentent par rapport aux émissions provenant de sources non couvertes par la présente directive et, d’autre part, de sa politique énergétique nationale, et devrait être compatible avec le programme national en matière de changements climatiques. Elle n’est pas supérieure à celle nécessaire, selon toute vraisemblance, à l’application stricte des critères fixés dans la présente annexe. Elle est compatible, pour la période allant jusqu’à 2008, avec un scénario aboutissant à ce que chaque État membre puisse atteindre voire faire mieux que l’objectif qui [lui] a été assigné en vertu de la décision 2002/358/CE et du protocole de Kyoto.
2.
La quantité totale de quotas à allouer est compatible avec les évaluations des progrès réels et prévus dans la réalisation des contributions des États membres aux engagements de la Communauté, effectuées en application de la décision 93/389/CEE.
3.
Les quantités de quotas à allouer sont cohérentes avec le potentiel, y compris le potentiel technologique, de réduction des émissions des activités couvertes par le présent système. Les États membres peuvent fonder la répartition des quotas sur la moyenne des émissions de gaz à effet de serre par produit pour chaque activité et sur les progrès réalisables pour chaque activité.»
III – Les antécédents du litige
10.
Par lettre du 16 août 2006, la République de Lettonie a notifié à la Commission, en application de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2003/87, son plan national d’allocation (ci-après «PNA») pour la période allant de 2008 à 2012. Selon ce plan, la République de Lettonie entendait allouer à son industrie nationale couverte par l’annexe I de la directive 2003/87 une moyenne annuelle totale de 7,763883 millions de tonnes d’équivalent dioxyde de carbone (MteCO2).
11.
Le 29 novembre 2006, la Commission a rejeté ce plan et a demandé que la quantité totale de quotas à allouer aux fins du système communautaire soit réduite de 4,480580 MteCO2 et ne dépasse pas 3,283303 MteCO2.
12.
Par lettre du 29 décembre 2006, la République de Lettonie a notifié à la Commission un PNA révisé prévoyant l’allocation d’une moyenne annuelle totale de 6,253146 MteCO2.
13.
Par lettre du 30 mars 2007, rédigée en langue anglaise, la Commission a constaté que les informations contenues dans le PNA révisé étaient incomplètes et a demandé à la République de Lettonie de répondre à certaines questions et de lui fournir des informations supplémentaires. Après la réponse de la République de Lettonie, la Commission a adopté, le 13 juillet 2007, la décision C(2007) 3409, concernant la modification du plan national d’allocation de quotas d’émission de gaz à effet de serre notifié par la République de Lettonie conformément à la directive 2003/87 (ci-après la «décision attaquée»). Elle a constaté que l’allocation de quotas prévue dans ledit plan dépassait de 2,825030 MteCO2 le maximum autorisé.
IV – La procédure devant le Tribunal et les conclusions
14.
La République de Lettonie a formé un recours contre la décision attaquée et a été soutenue par la République de Lituanie et la République slovaque. Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est intervenu au soutien de la Commission.
15.
Le Tribunal n’a examiné que l’un des quatre moyens, à savoir celui tiré de ce que la Commission n’avait pas adopté de décision dans les délais. Il a constaté que le nouveau PNA de la République de Lettonie était devenu définitif à l’expiration du délai de trois mois suivant sa notification, étant donné que la Commission ne l’avait pas rejeté. Il a, par conséquent, annulé la décision attaquée par l’arrêt Lettonie/Commission, précité (ci-après l’«arrêt attaqué»).
16.
C’est contre cet arrêt qu’est dirigé le pourvoi de la Commission, laquelle conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
—
annuler l’arrêt attaqué;
—
condamner la République de Lettonie aux dépens.
17.
La République de Lettonie conclut à ce qu’il plaise à la Cour de rejeter le pourvoi.
18.
Les conclusions de la République de Lettonie sont soutenues par la République tchèque, que le président de la Cour a autorisée à intervenir par ordonnance du 29 septembre 2011.
19.
Les parties ont présenté leurs arguments par écrit et, sauf pour ce qui concerne la République tchèque, oralement le 16 janvier 2013.
V – Appréciation juridique
A – Sur le pourvoi
20.
La directive 2003/87, dans sa version applicable en l’espèce, prévoit que les États membres élaborent des plans d’allocation de droits d’émission pour des périodes déterminées, en l’occurrence la période allant de 2008 à 2012. Ils notifient les plans à la Commission, qui, en vertu de l’article 9, paragraphe 3, première phrase, de la directive 2003/87, peut les rejeter dans un délai de trois mois lorsqu’ils ne sont pas compatibles avec certains critères. Si la Commission ne les rejette pas, ils servent de base à l’allocation de droits d’émission aux entreprises visées par ladite directive.
21.
Le présent pourvoi concerne le traitement d’un deuxième projet de PNA, notifié par la République de Lettonie après le rejet par la Commission d’un premier projet. Cette dernière critique notamment le fait que le Tribunal a examiné la décision attaquée concernant ce deuxième PNA à l’aune des mêmes critères que ceux s’appliquant pour la décision concernant un premier plan. Nous nous proposons, par conséquent, de présenter tout d’abord la jurisprudence du Tribunal rendue à propos de la décision concernant un premier projet de plan au titre de l’article 9, paragraphe 3, première phrase, de la directive 2003/87, puis d’examiner si cette jurisprudence peut aussi valoir pour la décision concernant un deuxième projet de plan.
1. Sur la décision concernant un premier projet de plan
22.
L’article 9, paragraphe 3, première phrase, de la directive 2003/87 ne régit pas expressément les conséquences du cas de figure dans lequel la Commission ne s’est pas exprimée dans un délai de trois mois sur un plan qui lui a été notifié.
23.
Néanmoins, au point 47 de l’arrêt attaqué, le Tribunal constate, sur la base de sa jurisprudence constante, que, à défaut de décision de rejet de la Commission dans ce délai, un premier plan notifié devient définitif et bénéficie d’une présomption de légalité qui permet à l’État membre de le mettre en œuvre.
24.
À première vue, ce résultat est étonnant. En droit de l’Union, de telles dispositions n’existent qu’à titre exceptionnel, dans le domaine des aides d’État et du contrôle des fusions. Dans ce cadre, il est explicitement prévu qu’une mesure notifiée, à savoir une aide ou une concentration entre entreprises, est considérée comme approuvée lorsque la Commission ne se prononce pas dans le délai imparti (
7
). En revanche, l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 ne contenait aucune disposition expresse de ce type. Néanmoins, à l’origine, la fiction d’approbation qui existait s’agissant de l’examen préliminaire de la Commission en matière d’aides d’État ne reposait pas non plus sur une disposition expresse, mais reposait sur la jurisprudence de la Cour, qui était fondée sur l’urgence de cet examen (
8
).
25.
En l’espèce, la jurisprudence du Tribunal sur l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87 est fondée sur la compétence restreinte de la Commission pour contrôler les PNA (
9
) ainsi que sur le caractère urgent que revêt le contrôle de la Commission (
10
).
26.
Les limites étroites auxquelles sont soumises les prérogatives de la Commission qui découlent de l’article 9, paragraphe 3, première phrase, de la directive 2003/87 ressortent notamment du fait que le libellé de cette disposition autorise uniquement la Commission à rejeter un plan dans le délai de trois mois, en se fondant à cet égard seulement sur des critères déterminés. En outre, un rejet au titre dudit article 9, paragraphe 3, troisième phrase, doit être motivé. En revanche, une approbation dudit plan n’est pas nécessaire.
27.
La nécessité de ce délai résulte du calendrier de la directive 2003/87, mis en exergue par la République de Lettonie et la République tchèque. En vertu de celui-ci, les plans sont notifiés à la Commission au moins dix-huit mois avant le début de la période considérée (
11
) et mis en œuvre au plus tard douze mois avant le début de cette période par une allocation de droits d’émission (
12
).
28.
Par conséquent, si la Commission ne tient pas son délai de décision, il est à craindre que l’État membre considéré ne puisse pas respecter le délai auquel il est soumis pour la mise en œuvre du plan en question. Si, comme en l’espèce, l’élaboration de ce plan prend un retard notable, on peut même craindre que la période d’allocation commence avant qu’il n’existe de plan définitif. La directive 2003/87 ne contient pas de disposition expresse pour cette situation. Elle pourrait être interprétée, le cas échéant, en ce sens que les secteurs industriels concernés de l’État membre ne pourraient plus du tout émettre de gaz à effet de serre jusqu’à l’acceptation et la mise en œuvre d’un plan.
29.
Par conséquent, la fiction d’approbation d’un premier plan après l’expiration du délai, qui résulte de la jurisprudence du Tribunal, est logique. Néanmoins, en l’espèce, il n’y a pas lieu de décider si elle doit être maintenue. En effet, la Commission ne la remet pas en question.
2. Sur la base juridique de la décision relative à un deuxième projet de plan
30.
En revanche, la Commission critique le fait que le Tribunal a constaté, aux points 52 à 57 de l’arrêt attaqué, que la République de Lettonie avait présenté un nouveau plan qui devait à nouveau être examiné par la Commission, conformément à l’article 9, paragraphe 3, première phrase, de la directive 2003/87, au même titre que le premier plan qui avait été notifié.
31.
Ainsi, le Tribunal, approuvé par la République de Lettonie et la République tchèque, part du principe que la notification d’un deuxième plan, révisé, n’est pas fondamentalement différente de la notification d’un premier plan. Par conséquent, le délai de l’article 9, paragraphe 3, première phrase, de la directive 2003/87 vaudrait de la même façon pour la notification des deux plans.
32.
En revanche, la Commission soutient que la décision qu’elle a adoptée au titre de l’article 9, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive 2003/87 n’est soumise à aucun délai.
33.
La teneur de cette disposition n’est pas dépourvue d’ambiguïté. Elle prévoit que l’État membre n’adopte de décision au titre de l’article 11, paragraphe 1 ou 2, que lorsque la Commission accepte les modifications proposées. Les décisions de l’État membre qui sont visées sont celles qui consistent à mettre en œuvre le plan.
34.
En considérant isolément le libellé de l’article 9, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive 2003/87, on pourrait penser qu’un plan ne peut être mis en œuvre que lorsque, premièrement, des modifications sont proposées et, deuxièmement, la Commission les accepte. Néanmoins, cette interprétation n’aurait pas de sens. Pourquoi chaque plan devrait-il être modifié obligatoirement et avec l’accord de la Commission pour être mis en œuvre? Il est évident qu’un plan qui ne nécessite pas de modification peut être mis en œuvre directement.
35.
C’est le contexte de ladite disposition, en particulier son lien avec l’article 9, paragraphe 3, première phrase, de la directive 2003/87, qui permet d’en comprendre le sens. Il ne peut s’agir que de la modification de plans au sens de cette disposition. Par conséquent, deux cas de figure sont envisageables, à savoir la modification de plans que la Commission a rejetés et la modification de plans qu’elle n’a pas rejetés.
36.
Le dernier cas de figure est simple. Il est évident que les États membres ne sont pas autorisés à modifier des plans que la Commission n’a pas rejetés sans que celle-ci soit impliquée. Ils pourraient sinon contourner l’article 9, paragraphe 3, première phrase, de la directive 2003/87. Par conséquent, des modifications ne peuvent être mises en œuvre qu’après avoir été acceptées par la Commission.
37.
Dans ce cas de figure, le fait que l’article 9, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive 2003/87 ne prévoit pas de délai est assez peu problématique, dans la mesure où la Commission et l’État membre se sont en principe déjà mis d’accord sur un plan. Le cas échéant, l’État membre peut tout d’abord mettre ce plan en œuvre, puis prendre en compte à titre complémentaire d’éventuelles modifications, après approbation de la Commission. Il devrait donc suffire que la Commission conduise la procédure sans retards inutiles.
38.
En revanche, la modification d’un plan que la Commission a rejeté est d’une autre nature. Elle est nécessaire pour surmonter les objections de la Commission. Il existe néanmoins une urgence considérable, accrue par rapport au cas où la décision porte sur le projet de plan initial. En effet, la Commission a déjà rejeté le plan initial. Il est donc exclu de le mettre en œuvre provisoirement, et le temps qui reste avant le début de l’application du plan est même nettement plus réduit que lorsque le premier plan a été notifié.
39.
Par conséquent, aux points 52 à 57 de l’arrêt attaqué, le Tribunal fait application, à la décision prise au titre de l’article 9, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive 2003/87, du délai dudit article 9, paragraphe 3, première phrase, et de la conséquence juridique de son non-respect, à savoir que toute notification, qu’elle concerne un projet de plan ou des modifications, fait courir le délai. Selon le Tribunal, si la Commission ne prend pas position dans le délai, les modifications deviennent elles aussi définitives.
40.
Néanmoins, aux points 52 et 53 de l’arrêt attaqué, le Tribunal méconnaît le fait que, en vertu du libellé des deux premières phrases de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87, la notification de plans et la notification de modifications ont des conséquences juridiques différentes. Un plan ne peut que faire l’objet d’un rejet de la Commission, mais une modification doit être approuvée par celle-ci avant de pouvoir être mise en œuvre.
41.
Ces différences de régime sont fondées sur une différence essentielle entre la première notification d’un plan et la notification de modifications, différence qui réside dans l’adoption, par la Commission, d’une décision sur le premier projet de plan.
42.
Dans cette décision, la Commission a déjà fait connaître sa position. En l’espèce, elle avait notamment demandé que la quantité totale de quotas à allouer aux fins du système communautaire, fixée dans le premier projet de plan à 7,763883 MteCO2, soit réduite de 4,480580 MteCO2 par an et que la quantité totale moyenne de quotas à allouer ne dépasse pas 3,283303 MteCO2 par an.
43.
Aux articles 2 et 3, paragraphe 2, de sa première décision, la Commission avait déjà annoncé qu’elle ne s’opposerait pas à des modifications allant dans ce sens. Néanmoins, à l’article 3, paragraphe 3, de cette décision, elle a rappelé que, si d’autres modifications étaient proposées, elles seraient soumises à approbation.
44.
Le plan révisé prévoyait d’allouer presque deux fois plus de quotas que ce que la Commission avait autorisé, à savoir en moyenne 6,253146 MteCO2 par an. Il est donc difficile de supposer que la Commission approuverait d’emblée ce plan.
45.
Contrairement à ce qu’estime le Tribunal aux points 54 et 55 de l’arrêt attaqué, la notion de sécurité juridique ne conduit pas à un résultat différent. Au contraire, la sécurité juridique implique de suivre les constatations de la première décision de la Commission, qui n’a pas été contestée par la République de Lettonie.
46.
L’urgence qu’il y aurait à prendre une décision sur le deuxième plan ne peut pas non plus justifier la fiction d’une approbation qui serait contraire à une décision antérieure. Certes, aux points 54 et 55 de l’arrêt attaqué, le Tribunal souligne à juste titre l’intérêt qu’ont les États membres à ce que la Commission adopte rapidement une décision. Néanmoins, lorsqu’un État membre renonce à contester une première décision de rejet et présente ensuite un nouveau projet de plan qui est, lui aussi, manifestement incompatible avec cette décision, il ne peut pas s’attendre de bonne foi à ce que la Commission approuve ce projet sans objections.
47.
En outre, le délai de trois mois peut même s’avérer trop bref dans certaines situations. Lorsque l’État membre et la Commission ne parviennent pas à trouver un accord pendant une longue période, il peut même s’avérer nécessaire de réagir dans des délais nettement plus courts.
48.
Il semble très douteux que la Commission ait agi avec la célérité requise en l’espèce. Cela n’autorise toutefois pas à présumer une approbation qui serait en contrariété avec la décision antérieure de la Commission. En revanche, la République de Lettonie aurait pu utiliser le recours en carence de l’article 265 TFUE, le cas échéant en agissant également en référé.
49.
Par conséquent, l’arrêt attaqué est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il considère, au point 60, que le deuxième plan notifié par la République de Lettonie est devenu définitif à l’expiration du délai de trois mois.
50.
Dès lors, le Tribunal ne pouvait accueillir ce moyen de la République de Lettonie et il y a lieu d’annuler l’arrêt attaqué.
B – Sur le recours devant le Tribunal
51.
Conformément à l’article 61, premier alinéa, seconde phrase, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, cette dernière peut, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, statuer définitivement sur le litige lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
52.
Il ne fait pas de doute que tel serait le cas si, pour fonder son recours, la République de Lettonie avait soutenu que la Commission a outrepassé ses prérogatives au titre de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87. En effet, la Cour a déjà décidé, s’agissant de la République d’Estonie et de la République de Pologne, que la Commission n’est pas autorisée à fixer, comme en l’espèce, un niveau maximum d’émissions sur la base de ses propres techniques de modélisation (
13
). Néanmoins, étant donné que la République de Lettonie a omis de soulever ce grief, elle se trouve à cet égard dans la même situation que les 24 autres États membres qui n’ont pas contesté les décisions de la Commission sur leur PNA pour les années 2008 à 2012, bien qu’il soit probable que ces décisions étaient entachées des mêmes vices juridiques.
53.
En revanche, la République de Lettonie a avancé au soutien de son recours devant le Tribunal quatre autres moyens tirés, en premier lieu, de la violation des compétences fixées par le traité CE en matière de politique de l’énergie, en deuxième lieu, de la violation du principe de non-discrimination, en troisième lieu, de la méconnaissance des obligations découlant du protocole de Kyoto et, en quatrième lieu, du non-respect du délai de trois mois prévu à l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
54.
Compte tenu des considérations qui précèdent, le quatrième moyen ne saurait prospérer. Les autres moyens n’ont été examinés ni par le Tribunal ni devant la Cour. Nous estimons que le troisième moyen peut être rejeté, mais que les deux premiers moyens ne sont pas en état d’être jugés, ainsi que cela sera exposé plus précisément ci-dessous.
1. Sur le premier moyen
55.
Par le premier moyen, la République de Lettonie soutient que la décision de la Commission empiète sur les compétences dévolues aux États membres en matière de politique de l’énergie en vertu de l’article 175, paragraphe 2, sous c), CE [devenu article 192, paragraphe 2, sous c), TFUE]. En vertu de cette disposition, les mesures de politique environnementale affectant sensiblement le choix d’un État membre entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique nécessitent une décision du Conseil de l’Union européenne prise à l’unanimité, après consultation du Parlement européen. En revanche, la base juridique de la directive 2003/87, à savoir l’article 175, paragraphe 1, CE (devenu article 192, paragraphe 1, TFUE), prévoit la procédure de codécision, qui correspond à l’actuelle procédure législative ordinaire.
56.
La Commission oppose à juste titre à cet argument que sa décision repose uniquement sur la directive 2003/87. Néanmoins, l’argument de la République de Lettonie doit être compris en ce sens que la Commission a interprété et appliqué ladite directive de telle sorte qu’elle aurait dû être fondée sur une autre base juridique, à savoir l’article 192, paragraphe 2, sous c), TFUE.
57.
Selon une jurisprudence constante, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte. Si l’examen d’une mesure démontre qu’elle poursuit deux finalités ou qu’elle a deux composantes et si l’une de ces finalités ou de ces composantes est identifiable comme étant principale tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante (
14
).
58.
Par conséquent, en adoptant la décision attaquée, la Commission ne pouvait pas interpréter ou appliquer la directive 2003/87 de manière à ce que, pour l’essentiel, elle affecte sensiblement le choix d’un État membre entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique. La base juridique de cette directive ne serait cependant pas remise en cause si ladite directive affectait, même sensiblement, seulement une composante ou une finalité de second ordre, en quelque sorte à titre d’effet secondaire.
59.
Il n’est pas possible de déterminer indépendamment du deuxième argument de défense de la Commission si celle-ci, pour adopter la décision attaquée, s’est fondée sur une interprétation de la directive 2003/87 incompatible avec sa base juridique. En effet, la Commission soutient que la décision attaquée n’affecte pas sensiblement le choix de la République de Lettonie entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique.
60.
Pour analyser cet argument, la Cour devrait examiner les arguments de fait des parties. Dans la mesure où cela incombe au Tribunal, ce moyen n’est pas en état d’être jugé (
15
).
2. Sur le deuxième moyen
61.
Dans le cadre du deuxième moyen, la République de Lettonie soutient que la méthode d’évaluation de la Commission pénalise les États membres dont les émissions sont faibles. La Commission conteste cet argument.
62.
Étant donné que ce moyen nécessite également d’apprécier les arguments de fait des parties, il n’est pas non plus en état d’être jugé.
3. Sur le troisième moyen
63.
Enfin, la République de Lettonie fait valoir qu’elle a rempli ses obligations découlant du protocole de Kyoto. La Commission exigerait une réduction plus importante des émissions de gaz à effet de serre. Or, cela serait incompatible avec l’annexe III, point 1, de la directive 2003/87, qui prévoit que le PNA doit être conforme aux obligations de ce protocole.
64.
Néanmoins, la Commission lui oppose à juste titre que l’annexe III de la directive 2003/87 contient des exigences relatives aux PNA qui vont au-delà de celles dudit protocole. Les points 2 et 3 de cette annexe III exigent notamment que les progrès réalisables en matière de réduction des émissions soient pris pour base pour allouer les droits. Cette réduction n’est donc pas limitée par les obligations qui découlent du protocole de Kyoto.
65.
Il s’ensuit que ce moyen ne saurait prospérer et doit être rejeté.
4. Conclusion
66.
Il y a dès lors lieu de renvoyer l’affaire devant le Tribunal afin qu’il statue sur les deux premiers moyens de la République de Lettonie.
VI – Sur les dépens
67.
Les affaires étant renvoyées devant le Tribunal, il convient de réserver les dépens afférents à la présente procédure de pourvoi (
16
).
VII – Conclusion
68.
Nous proposons par conséquent à la Cour de statuer comme suit:
—
L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 22 mars 2011, Lettonie/Commission (T‑369/07), est annulé.
—
L’affaire est renvoyée devant le Tribunal de l’Union européenne afin qu’il statue sur les deux premiers moyens de la République de Lettonie.
—
Les dépens sont réservés.
(
1
)	Langue originale: l’allemand.
(
2
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275, p. 32), dans sa version modifiée par la directive 2004/101/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 octobre 2004 (JO L 338, p. 18, ci-après la «directive 2003/87»). La directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, modifiant la directive 2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (JO L 140, p. 63), a aboli la procédure examinée en l’espèce et a accordé à la Commission des Communautés européennes des prérogatives plus vastes.
(
3
)	Arrêt du Tribunal du 23 novembre 2005, Royaume-Uni/Commission (T-178/05, Rec. p. II-4807, point 55); ordonnance du Tribunal du 30 avril 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commission (T-387/04, Rec. p. II-1195, point 115), et arrêt du Tribunal du 22 mars 2011, Lettonie/Commission (T-369/07, Rec. p. II-1039, point 47).
(
4
)	Arrêt Lettonie/Commission (précité à la note 3).
(
5
)	Décision du Conseil du 15 décembre 1993 concernant la conclusion de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (JO 1994, L 33, p. 11).
(
6
)	Décision du Conseil du 25 avril 2002 relative à l’approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent (JO L 130, p. 1).
(
7
)	Voir article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO L 83, p. 1), et article 10, paragraphe 6, du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil, du 20 janvier 2004, relatif au contrôle des concentrations entre entreprises («le règlement CE sur les concentrations») (JO L 24, p. 1).
(
8
)	Arrêt du 11 décembre 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471, point 4).
(
9
)	Les limites des prérogatives de contrôle de la Commission qui ont été constatées par le Tribunal ont été confirmées dans leur principe dans les arrêts du 29 mars 2012, Commission/Pologne (C‑504/09 P), et Commission/Estonie (C‑505/09 P).
(
10
)	Arrêt attaqué, point 54.
(
11
)	Article 9, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
(
12
)	Article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/87.
(
13
)	Voir arrêts Commission/Pologne (précité à la note 9, points 76 et suiv.), ainsi que Commission/Estonie (précité à la note 9, points 78 et suiv.).
(
14
)	Arrêts du 30 janvier 2001, Espagne/Conseil (C-36/98, Rec. p. I-779, points 58 et suiv.), ainsi que du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil (C‑130/10, points 42 et suiv.).
(
15
)	Arrêt du 24 mai 2012, Formula One Licensing/OHMI (C‑196/11 P, point 57).
(
16
)	Arrêt du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission (C-463/10 P et C-475/10 P, Rec. p. I-9639, point 83).