62013FJ0028_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa F‑28/13,
avente ad oggetto un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA ai sensi del suo articolo 106 bis,
José Manuel López Cejudo, funzionario della Commissione europea, residente in Bruxelles (Belgio), rappresentato da É. Boigelot, avocat,
ricorrente,
contro
Commissionee europea,
rappresentata da J. Currall e C. Ehrbar, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Seconda Sezione),
composto da M. I. Rofes i Pujol, presidente, K. Bradley e J. Svenningsen (relatore), giudici,
cancelliere: X. Lopez Bancalari, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 30 gennaio 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con atto pervenuto nella cancelleria del Tribunale il 27 marzo 2013, il sig. López Cejudo ha proposto il presente ricorso diretto, in via principale, all’annullamento della nota del 6 luglio 2012, con cui l’autorità che ha il potere di nomina della Commissione europea (in prosieguo: l’«APN») ha informato il ricorrente della sua decisione di recuperare talune indennità giornaliere, maggiorate degli interessi, da lui percepite nel 1997 e nel 1998, e all’annullamento della decisione del 17 dicembre 2012, con cui l’APN, riguardo a tali indennità, ha respinto il reclamo proposto dal ricorrente (in prosieguo: la «decisione di rigetto del reclamo»).
Contesto normativo
2. Ai sensi dell’articolo 20 dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto»), «[il] funzionario deve risiedere nel luogo ove ha sede l’ufficio cui è destinato o a una distanza conciliabile con l’adempimento delle sue funzioni».
3. L’articolo 5, paragrafo 4, dell’allegato VII, dello Statuto così dispone:
«Al funzionario avente diritto all’assegno di famiglia che non si stabilisce con la famiglia nella sede di servizio, viene corrisposta soltanto la metà dell’indennità cui avrebbe normalmente diritto; la seconda metà gli viene corrisposta al momento della sistemazione della famiglia nella sede di servizio purché detta sistemazione avvenga nei termini di cui al successivo articolo 9, paragrafo 3 [dell’allegato VII] (…)».
4. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, dell’allegato VII, dello Statuto:
«Le spese sostenute per il trasloco del mobilio personale (…) sono rimborsate al funzionario che sia costretto a spostare la sua residenza per conformarsi alle disposizioni dell’articolo 20 dello statuto e che non abbia ottenuto da altra fonte un rimborso delle stesse spese. Tale rimborso è effettuato entro i limiti di un preventivo precedentemente approvato. (…)».
5. L’articolo 10 dell’allegato VII, dello Statuto, nella sua versione applicabile alla controversia, stabilisce quanto segue:
«1. Il funzionario che sia tenuto a cambiare residenza per adempiere agli obblighi di cui all’articolo 20 dello statuto ha diritto, per una durata stabilita al paragrafo 2 del presente articolo, a un’indennità per giorno di calendario (…)
2. La durata della concessione dell’indennità giornaliera è determinata nel modo seguente:
(…)
b) per il funzionario che abbia diritto all’assegno di famiglia: 180 giorni (…)
(…)
In nessun caso l’indennità giornaliera è concessa dopo la data alla quale il funzionario ha effettuato il trasloco per adempiere agli obblighi di cui all’articolo 20 dello statuto».
6. L’articolo 85 dello Statuto, nella sua versione applicabile all’epoca in cui il ricorrente ha percepito le indennità giornaliere controverse, disponeva quanto segue:
«Qualsiasi somma percepita indebitamente dà luogo a ripetizione se il beneficiario ha avuto conoscenza dell’irregolarità del pagamento o se tale irregolarità era così evidente che egli non poteva non accorgersene».
7. Tale articolo 85, nella sua versione applicabile al momento dell’adozione della nota del 6 luglio 2012, contiene un secondo comma, così redatto:
«La domanda di ripetizione deve essere presentata al più tardi entro un termine di cinque anni a decorrere dalla data in cui l’importo è stato versato. Tale termine non è opponibile all’[APN] quando questa è in grado di stabilire che l’interessato ha indotto deliberatamente in errore l’amministrazione al fine di ottenere il versamento dell’importo considerato».
Fatti
8. Il ricorrente, entrato in servizio presso la Commissione nel 1986, dal 1º settembre 1990 ha continuato a esercitare le sue funzioni al servizio delle Comunità europee presso la Corte dei conti a Lussemburgo (Lussemburgo). In seguito egli è stato trasferito, con efficacia a partire dal 1º settembre 1997, presso l’unità «Gestione delle entrate» della direzione generale (DG) «Bilancio» della Commissione a Bruxelles (Belgio). Successivamente il ricorrente è stato trasferito alla sezione «Finanze e contratti» della delegazione della Commissione presso la Repubblica federativa del Brasile nel 2002 e, dal 2007, ha di nuovo esercitato funzioni di amministratore (AD) di grado AD 13 presso la DG «Bilancio» a Bruxelles.
9. Il 9 luglio 1997, il ricorrente ha sottoscritto un contratto di locazione di un appartamento non ammobiliato, con cinque camere, e sito in Etterbeek (Belgio) (in prosieguo: l’«appartamento di Bruxelles»). La locazione era concessa per una durata di nove anni, a decorrere dal 1º agosto 1997. Risulta dai termini di tale contratto, in particolare dall’articolo 13 relativo alla «destinazione dei luoghi» e dall’articolo 14 relativo all’«elezione di domicilio – stato civile», che il locatario, nel caso di specie il ricorrente, aveva dichiarato di locare tale bene per uso di semplice abitazione privata, quale residenza principale, e di eleggere domicilio nell’appartamento locato per tutta la durata della locazione.
10. Il ricorrente ha peraltro concesso in locazione, dal 1º agosto 1997, la casa di sua proprietà a Schuttrange (Lussemburgo), che occupava precedentemente con la famiglia (in prosieguo: la «casa di Lussemburgo»), in particolare con contratto stipulato l’11 luglio 1997 con una coppia di locatari.
11. Il 1º settembre 1997, il ricorrente ha dichiarato, nel formulario generale relativo alla determinazione dei suoi diritti statutari, che il suo nuovo indirizzo presso la sua sede di servizio corrispondeva a quello del nuovo appartamento di Bruxelles. In tale formulario, egli aveva altresì dichiarato alla propria amministrazione che sua moglie e i suoi quattro figli erano sempre residenti in Lussemburgo, all’indirizzo della loro casa di Lussemburgo.
12. Tuttavia, nel formulario relativo all’indennità di prima sistemazione prevista all’articolo 5, dell’allegato VII, dello Statuto, all’epoca utilizzato dall’amministrazione anche per determinare il diritto alle indennità giornaliere, il ricorrente ha dichiarato, il 9 settembre 1997, di aver stabilito il proprio domicilio a Bruxelles assieme alla sua famiglia. Egli ha altresì dichiarato in tale contesto di aver preso conoscenza della normativa interessata, ossia l’articolo 5, dell’allegato VII, dello Statuto.
13. A sostegno di tale domanda, il ricorrente ha prodotto una copia del contratto di locazione del suo appartamento di Bruxelles, e non ha fornito una domanda di permesso di soggiorno per i membri della sua famiglia. Pertanto l’APN gli ha versato, in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 4, dell’allegato VII dello Statuto, soltanto la metà dell’indennità di prima sistemazione, pari a una mensilità retributiva.
14. A seguito di domanda presentata il 16 marzo 1998, cui aveva unito una copia della domanda di permesso di soggiorno presentata in Belgio per la moglie e per i figli, domanda attestante che la sua famiglia si era stabilita presso la sua nuova sede di servizio, era versata al ricorrente la seconda metà dell’indennità di prima sistemazione ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, dell’allegato VII, dello Statuto.
15. Peraltro, lo stesso 16 marzo 1998, il ricorrente ha chiesto ed ottenuto il rimborso dei costi del suo trasloco fornendo una fattura, emessa in data 15 marzo 1998 da un’impresa di traslochi lussemburghese. Secondo la dichiarazione di detta impresa, il trasloco del ricorrente da Lussemburgo a Bruxelles aveva avuto luogo il 2 marzo 1998. Al riguardo il ricorrente ha dichiarato, nel formulario riguardante il «[p]agamento delle spese di trasloco», di avere «trasferito il proprio domicilio, assieme ai suoi famigliari, da Lussemburgo al suo luogo di assegnazione (…) in data 2 marzo 1998».
16. Oltre alle due mensilità retributive ricevute a titolo d’indennità di prima sistemazione versata in due rate e il rimborso delle spese di trasloco, il ricorrente ha anche ottenuto il versamento di indennità giornaliere, ai sensi dell’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto, per il periodo massimo di 180 giorni a partire dall’assunzione delle nuove funzioni presso la Commissione (in prosieguo: le «indennità giornaliere controverse»), vale a dire dal 1º settembre 1997 al 1º marzo 1998, in quanto l’amministrazione aveva considerato al riguardo che la sua famiglia lo avesse raggiunto presso la sua nuova sede di servizio il 2 marzo 1998, data da lui indicata nel formulario relativo al «[p]agamento delle spese di trasloco».
17. Il 19 luglio 2007, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha ricevuto, tramite la DG «Relazioni esterne», una lettera inviata a tale direzione generale da un membro del Parlamento europeo. Questa lettera era accompagnata da dichiarazioni e diversi documenti forniti segnatamente dalla ex-moglie del ricorrente. L’OLAF ha quindi avviato un’indagine riguardo, in particolare, alle indennità giornaliere controverse nonché a talune spese mediche oggetto di rimborso da parte del regime comune di assicurazione malattia (in prosieguo: il «RCAM»).
18. L’indagine dell’OLAF riguardava anche altre accuse provenienti dalla ex-moglie del ricorrente, ma non controverse nella presente causa.
19. Il ricorrente è stato informato dall’OLAF dell’avvio di un’indagine interna e, in questo contesto, è stato sentito da detto Ufficio il 28 marzo 2008 e il 6 maggio 2010, con particolare riguardo alla data del suo effettivo trasloco da Lussemburgo a Bruxelles, all’istruzione scolastica dei figli a Bruxelles a partire dall’inizio dell’anno scolastico 1997, nonché alla fattura datata 15 marzo 1998 relativa al suo trasloco. In tali occasioni, il ricorrente ha in particolare dichiarato che il trasloco dei suoi mobili, che asserisce siano rimasti nel Lussemburgo, aveva avuto luogo soltanto nel marzo 1998 «per poter così beneficiare in buona fede (…) delle indennità giornaliere».
20. Il 30 marzo 2012, l’OLAF ha notificato al ricorrente la conclusione delle indagini. Peraltro, lo stesso giorno, tale Ufficio ha notificato alla Commissione talune raccomandazioni e la relazione finale della sua indagine interna (in prosieguo: la «relazione dell’OLAF»). Nella parte della relazione intitolata «Conclusioni e raccomandazioni» l’OLAF concludeva che il ricorrente aveva violato gli obblighi ad esso incombenti in qualità di funzionario, poiché era stato accertato che, al fine di percepire le indennità giornaliere previste all’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto, egli aveva artificiosamente indotto a ritenere che il suo trasloco da Lussemburgo a Bruxelles, risalente in realtà all’agosto 1997, fosse stato effettuato nel marzo 1998.
21. L’OLAF indicava al riguardo che era inoltre probabile che, per rendere più credibile la sua dichiarazione, il ricorrente avesse chiesto e ottenuto una fattura postdatata dall’impresa di traslochi. Date tali premesse, l’OLAF raccomandava all’APN di procedere al recupero dell’importo di EUR 7 902, comprendente, da un lato, le indennità giornaliere indebitamente percepite dal 1º settembre 1997 al 1º marzo 1998, pari all’importo, all’epoca, di 223 080 franchi belgi (EUR 5 530) e, dall’altro, la somma di EUR 2 372, corrispondente a rimborsi per montature di occhiali con lenti correttive. Tale raccomandazione suggeriva inoltre di provvedere a un controllo delle domande di rimborso delle spese mediche presentate dal ricorrente nel periodo 2002/2007, quando egli era in servizio presso la delegazione della Commissione in Brasile.
22. Con la nota del 6 luglio 2012 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha informato il ricorrente che, tenuto conto della raccomandazione dell’OLAF, essa doveva recuperare una somma di EUR 7 902. Un primo importo di EUR 5 530 doveva essere prelevato sulla sua retribuzione di giugno 2012, oltre a EUR 3 822,80 di interessi calcolati su tale importo, che sarebbero stati detratti dalla retribuzione di luglio 2012, ma sono stati infine imputati soltanto nell’ottobre successivo. Un secondo importo di EUR 2 372, corrispondente a rimborsi di spese mediche non dovuti, doveva essere trattenuto sulla sua retribuzione di agosto 2012, oltre a EUR 699,20 a titolo di interessi su tale importo.
23. Il 12 settembre 2012, il ricorrente, conformemente all’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, ha proposto un reclamo in cui chiedeva all’APN di annullare la nota del 6 luglio 2012 e le trattenute operate sulla sua retribuzione dei mesi da giugno a settembre 2012, nonché la nota del 10 luglio 2012 dell’Ufficio di gestione e liquidazione dei diritti individuali (PMO) in cui era chiesto il prelievo di EUR 3 071,20 sulla sua retribuzione di agosto 2012, e la nota del 20 luglio 2012 del PMO, in cui era previsto il prelievo di interessi pari a EUR 3 822,80 sulla retribuzione di ottobre 2012. Con riferimento, in particolare, alle indennità giornaliere controverse, il ricorrente sosteneva di aver agito in buona fede ritenendo che il diritto a tali indennità esistesse fintanto che il trasloco del suo mobilio non fosse stato concretamente e completamente realizzato. Inoltre, secondo il ricorrente, «nessun intento doloso può essergli contestato», dato che «la normativa in merito – che [gli era stata] esposta in un modo che egli non riusciva a intendere – era, a suo dire, molto tecnica e di difficile comprensione». Peraltro, il ricorrente rilevava che, poiché egli non aveva deliberatamente indotto in errore l’amministrazione, poteva essere opposto all’APN il termine di prescrizione di cinque anni previsto all’articolo 85 dello Statuto.
24. Con decisione del 17 dicembre 2012, l’APN ha constatato, con riferimento al motivo del reclamo relativo ai rimborsi di spese mediche, che essa non era in grado di dimostrare che il ricorrente l’avesse deliberatamente indotta in errore per beneficiare del rimborso di montature prive di lenti correttive. Pertanto, al riguardo, l’APN ha deciso, ai sensi dell’articolo 85, secondo comma, prima frase, dello Statuto, di rinunciare alla ripetizione dell’indebito per tali spese mediche. Con riferimento alle indennità giornaliere controverse, essa ha invece considerato che il ricorrente l’avesse deliberatamente indotta in errore cosicché, in applicazione della seconda fase dell’articolo 85, secondo comma, dello Statuto, il termine di prescrizione di cinque anni non poteva esserle eccepito. Considerando peraltro che il ricorrente aveva traslocato a Bruxelles con la famiglia dall’agosto 1997 e quindi non soddisfaceva più le condizioni per beneficiare di dette indennità, l’APN ha respinto il reclamo al riguardo.
Procedimento e conclusioni delle parti
25. Il ricorrente chiede sostanzialmente che il Tribunale voglia:
– annullare la nota del 6 luglio 2012;
– annullare le trattenute operate sulla sua retribuzione dei mesi di giugno 2012 (EUR 5 530), agosto 2012 (EUR 1 535,60), settembre (EUR 1 535,60) e ottobre 2012 (EUR 3 822,8) e le altre che possano eventualmente intervenire in esecuzione della decisione impugnata;
– annullare la nota del 10 luglio 2012 del PMO;
– annullare la nota del 20 luglio 2012 del PMO;
– annullare la decisione di rigetto del reclamo del ricorrente nella parte in cui lo respinge rispetto alle indennità giornaliere e agli interessi moratori controversi;
– condannare la convenuta al pagamento di interessi moratori calcolati a partire da giugno 2012 sull’importo di EUR 5 530, da agosto 2012 su un primo importo di EUR 1 535,60, da settembre 2012 sull’importo di ulteriori EUR 1 535,60 e da ottobre 2012 sulla somma di EUR 3 822,80, e ciò fino al momento in cui tali somme saranno state restituite, fermo restando che, a concorrenza del rimborso di EUR 3 071,20 effettuato sulla retribuzione di gennaio 2013, e da quel momento, gli interessi moratori non sono più dovuti;
– condannare la Commissione alla totalità delle spese.
26. La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
1. Sull’oggetto del ricorso
27. In via preliminare il Tribunale constata che, poiché l’APN ha parzialmente accolto il reclamo del ricorrente relativamente ai rimborsi di spese mediche e che quest’ultimo ha ottenuto, nel gennaio 2013, il rimborso delle trattenute relative a tali spese mediche effettuate sulla retribuzione dei mesi di agosto e settembre 2012, le conclusioni del ricorso riguardanti dette spese mediche sono prive di oggetto, come peraltro confermato dal ricorrente in udienza.
2. Sulla domanda di annullamento
28. Con riferimento alla domanda di annullamento, si deve rilevare che essa riguarda sostanzialmente, con riferimento alle indennità giornaliere controverse, la nota del 6 luglio 2012, le trattenute effettuate a tale titolo sulla retribuzione dei mesi di giugno, agosto, settembre e ottobre 2012, nonché la decisione di rigetto del reclamo.
29. Al riguardo, conformemente al principio di economia processuale, il giudice può decidere di non pronunciarsi specificamente sulle conclusioni dirette avverso la decisione di rigetto del reclamo, qualora constati che sono prive di contenuto autonomo e si confondono, in realtà, con le conclusioni dirette avverso la decisione oggetto del reclamo. In particolare, ciò può accadere qualora il giudice constati che la decisione di rigetto del reclamo, eventualmente perché implicita, è meramente confermativa della decisione oggetto del reclamo e che, di conseguenza, l’annullamento della prima non potrebbe produrre sulla situazione giuridica della persona interessata un effetto diverso da quello derivante dall’annullamento di quest’ultima (sentenza Adjemian e a./Commissione, T‑325/09 P, EU:T:2011:506, punto 33, e giurisprudenza ivi citata).
30. Tuttavia, nel caso di specie, poiché, da un lato, le trattenute sulla retribuzione sono state effettuate in esecuzione della nota del 6 luglio 2012, e, dall’altro, la decisione di rigetto del reclamo contiene un riesame della situazione del ricorrente sulla base di elementi di diritto nuovi, si deve considerare che la domanda di annullamento riguardi la nota del 6 luglio 2012 e la decisione di rigetto del reclamo.
31. Il Tribunale considera che il ricorrente deduce in definitiva quattro motivi a sostegno della domanda di annullamento, basati rispettivamente sulla violazione dell’obbligo di motivazione previsto all’articolo 25, secondo comma, dello Statuto, sulla violazione dell’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto, sulla violazione dell’articolo 85 dello Statuto e del principio del termine ragionevole nell’azione di ripetizione dell’indebito, nonché sulla violazione dei principi di legittimo affidamento e di buona amministrazione.
Sul primo motivo, basato sulla violazione dell’obbligo di motivazione
32. Il ricorrente contesta alla Commissione di non avergli comunicato il contenuto della relazione dell’OLAF, né al momento dell’adozione della nota del 6 luglio 2012 né nella fase di reclamo. Essa si sarebbe limitata a rinviare al contenuto di tale relazione nella nota del 6 luglio 2012 e nella decisione di rigetto del reclamo, senza nemmeno fornire al ricorrente gli elementi di merito dedotti nei suoi confronti. Pertanto, poiché il ricorrente, secondo quanto afferma, non è stato in grado di acquisire utilmente conoscenza del contenuto di tale relazione, sul cui fondamento sono state adottate le decisioni di recupero delle indennità giornaliere controverse, la nota del 6 luglio 2012 e la decisione di rigetto del reclamo sarebbero inficiate da un vizio di motivazione.
33. La Commissione, pur ammettendo che la relazione dell’OLAF è stata comunicata al ricorrente soltanto il 1º febbraio 2013, rileva che la nota del 6 luglio 2012 intervenuta in un contesto ben noto al ricorrente, specificamente a seguito delle sue due audizioni dinanzi all’OLAF. Gli elementi giuridici dedotti dal ricorrente nel suo reclamo, in particolare la circostanza che egli avrebbe agito in buona fede e che l’indennità gli era dovuta fintantoché il trasloco del suo mobilio non fosse concretamente e completamente avvenuto, testimoniano la sua certa comprensione degli elementi dedotti a suo carico dall’APN. In ogni caso, la Commissione avrebbe fornito un’adeguata motivazione nella fase di risposta al reclamo, motivazione che dev’essere ora considerata coincidente con la motivazione della nota del 6 luglio 2012 contro cui tale reclamo è stato proposto.
34. Al riguardo, il Tribunale ricorda che la condizione posta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE, prevista anche nell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto, ha lo scopo di consentire al Tribunale di esercitare il suo controllo sulla legittimità delle decisioni recanti pregiudizio e di fornire agli interessati indicazioni sufficienti per stabilire se le decisioni siano fondate o se siano inficiate da un vizio che permetta di contestarne la legittimità. Ne risulta che, in linea di principio, la motivazione deve essere comunicata all’interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio (v. sentenze Michel/Parlamento, 195/80, EU:C:1981:284, punto 22; Neirinck/Commissione, C‑17/07 P, EU:C:2008:134, punto 50, e Tzirani/Commissione, F‑46/11, EU:F:2013:115, punti da 138 a 140).
35. Certamente, il Tribunale constata che la nota del 6 luglio 2012 fornisce pochi elementi di motivazione, dal momento che rinvia alle raccomandazioni dell’OLAF del 30 marzo 2012 per giustificare il recupero delle indennità giornaliere controverse e che, in mancanza di previa comunicazione al ricorrente del contenuto della relazione dell’OLAF, detta nota aveva una motivazione relativamente succinta.
36. Tuttavia, da un lato, l’APN ha fornito una motivazione adeguata nella decisione di rigetto del reclamo. Orbene, detta decisione conferma la nota del 6 luglio 2012 precisando i motivi a sostegno di quest’ultima. In una simile ipotesi, la legittimità dell’atto lesivo iniziale deve essere esaminata prendendo in considerazione la motivazione che figura nella decisione di rigetto del reclamo, presumendo che tale motivazione coincida con quella di tale atto (sentenza Infante Garcia‑Consuegra/Commissione, F‑10/12, EU:F:2013:38, punto 14, e giurisprudenza ivi citata).
37. D’altronde, in ogni caso, una decisione è sufficientemente motivata quando, come nella fattispecie, l’atto impugnato è intervenuto in un contesto noto al funzionario interessato, quale quello risultante dalle diverse audizioni del ricorrente dinanzi all’OLAF, e gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (sentenza Hecq/Commissione, C‑116/88 e C‑149/88, EU:C:1990:98, punto 26; ordinanza Marcuccio/Commissione, F‑118/11, EU:F:2014:23, punto 73).
38. Il Tribunale considera inoltre che il carattere elaborato del reclamo del ricorrente rifletteva la sua comprensione delle ragioni per cui la Commissione aveva deciso, con la nota del 6 luglio 2012, di procedere al recupero delle indennità giornaliere controverse. Pertanto, egli non può sostenere di non aver compreso i motivi sottostanti tale decisione dell’APN. Inoltre, la circostanza che egli abbia ricevuto la relazione dell’OLAF soltanto il 1° febbraio 2013 non è tale da rimettere in discussione il fatto che il ricorrente aveva compreso, nel prendere conoscenza della nota del 6 luglio 2012, i motivi per cui la sua istituzione procedeva ai recuperi controversi nel caso di specie.
39. Occorre quindi respingere in quanto infondato il primo motivo relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione.
Sul secondo motivo, basato sulla violazione dell’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto
40. A sostegno di tale motivo il ricorrente sostiene essenzialmente che le indennità giornaliere controverse gli erano dovute fintantoché non avesse proceduto al trasloco effettivo definitivo di tutti i suoi mobili da Lussemburgo verso la sua nuova sede di servizio. Pertanto, la circostanza che la moglie e i figli avessero traslocato nell’appartamento di Bruxelles, preso in locazione dal mese di agosto 1997, e il fatto che i figli frequentassero la scuola a Bruxelles dall’inizio dell’anno scolastico 1997/1998 non costituirebbero elementi sufficienti a far venir meno il suo diritto alle indennità giornaliere previste all’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto.
41. Infatti, non avendo proceduto al trasloco effettivo dei suoi mobili, il ricorrente ritiene che l’APN non possa presumere una sua volontà anticipata di conferire carattere definitivo alla sua residenza nell’appartamento di Bruxelles, poiché quest’ultimo costituiva al contrario, fino al 2 marzo 1998, un luogo di dimora provvisoria, poco confortevole, in quanto dotato soltanto di alcuni articoli di prima necessità come materassi, tavoli e sedie e, nel periodo coperto dalle indennità giornaliere, egli approfittava dei viaggi di andata e ritorno verso e dal Lussemburgo, motivati dalla gestione di problemi relativi alla locazione della sua casa di Lussemburgo, per trasportare in macchina, volta per volta, qualche scatola nel luogo della sua nuova sede di servizio. Peraltro, anche se gli sviluppi giurisprudenziali relativi all’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto sembrano condizionare la concessione di indennità giornaliere al riscontro della necessità del beneficiario di mantenere provvisoriamente due residenze, il ricorrente rileva che la circostanza che egli non avesse conservato la sua residenza precedente in Lussemburgo non ostava alla concessione, nel suo caso, delle indennità giornaliere controverse. Infine, l’APN avrebbe commesso errori manifesti di valutazione.
42. Al riguardo, il Tribunale ricorda che, in applicazione dell’articolo 71 dello Statuto, il quale segnatamente prevede che il funzionario ha diritto al rimborso delle spese sostenute in occasione dell’entrata in servizio, di trasferimenti o della cessazione dal servizio, l’articolo 10, paragrafo 1, dell’allegato VII, dello Statuto prevede la concessione di una siffatta indennità giornaliera al «funzionario che sia tenuto a cambiare residenza per adempiere agli obblighi di cui all’articolo 20 dello statuto». Quest’ultimo articolo obbliga il funzionario a risiedere nel luogo della sede di servizio o a una distanza conciliabile con l’adempimento delle sue mansioni (sentenza Benzler/Commissione, T‑63/91, EU:T:1992:88, punto 19).
43. Orbene, in una situazione come quella del ricorrente, l’indennità giornaliera mira essenzialmente a compensare le spese e gli inconvenienti dovuti alla necessità di spostarsi e di stabilirsi provvisoriamente nel luogo della sua nuova sede di servizio. Tale finalità è stata costantemente evidenziata dalla giurisprudenza in vigore al momento dei fatti (v., in particolare, sentenza Mouzourakis/Parlamento, 280/85, EU:C:1987:66, punto 9; sentenza Benzler/Commissione, EU:T:1992:88, punto 20; sentenza Baniel-Kubinova e a./Parlamento, F‑131/07, EU:F:2008:159, punto 17).
44. Pertanto, la concessione delle indennità giornaliere è subordinata a due condizioni, ossia, da un lato, alla condizione che l’interessato abbia cambiato residenza per adempiere gli obblighi di cui all’articolo 20 dello Statuto e, dall’altro, alla condizione che abbia sostenuto spese o sopportato inconvenienti a causa della necessità di spostarsi o di stabilirsi provvisoriamente nel luogo della sede di servizio. Poiché tali due condizioni sono cumulative, l’indennità giornaliera non può, in particolare, essere concessa al funzionario che non dimostri di aver sostenuto tali spese o sopportato tali inconvenienti (v. sentenza Infante Garcia‑Consuegra/Commissione, EU:F:2013:38, punto 29, e giurisprudenza ivi citata).
45. Peraltro, è stato già dichiarato che la concessione delle indennità giornaliere è diretta in particolare a consentire ai beneficiari di trovare un alloggio conforme alle loro esigenze nel luogo della sede di servizio e a definire la situazione riguardante il loro alloggio precedente, per esempio locandolo o sublocandolo (ordinanza Collins/Comitato delle regioni, T‑132/97, EU:T:1998:193, punto 43).
46. Anche se il diritto all’indennità giornaliera certamente sorge prima ancora che l’interessato abbia spostato la sua residenza verso il luogo della sede di servizio o della nuova sede di servizio (sentenza Baniel‑Kubinova e a./Parlamento, EU:F:2008:159, punto 24), l’articolo 10, paragrafo 2, terzo comma, dell’allegato VII, dello Statuto prevede tuttavia che in nessun caso tale indennità è concessa dopo la data alla quale il funzionario ha compiuto il trasloco per adempiere agli obblighi di cui all’articolo 20 dello Statuto.
47. Pertanto, la data del trasloco costituisce una data limite alla quale è posto automaticamente termine alla concessione dell’indennità giornaliera. Tuttavia, questa causa del venir meno del diritto a tale indennità non incide sulla circostanza che, per poter beneficiare di detta indennità l’interessato deve soddisfare perlomeno le due condizioni richiamate al punto 44 della presente sentenza. In altri termini, anche se il legislatore ha considerato che, a partire dalla data del trasloco l’interessato non deve più sostenere spese o sopportare inconvenienti dovuti alla necessità di spostarsi o stabilirsi provvisoriamente nel luogo della sede di servizio, è pur vero che la seconda condizione ricordata al detto punto 44 può essere considerata come non soddisfatta o non più soddisfatta anche se non ha avuto luogo il trasloco effettivo di tutti i mobili dell’interessato.
48. Nel caso di specie, il Tribunale constata che il ricorrente aveva locato la sua casa di Lussemburgo dal 1° agosto 1997 senza dimostrare di aver mantenuto nessun’altra abitazione nel Lussemburgo. Inoltre, egli nemmeno sostiene di aver continuato a risiedere in questo Stato membro poiché indica, al contrario, in particolare nel suo ricorso e in udienza, di essersi stabilito a Bruxelles dal 1° settembre 1997 senza aver mantenuto la sua precedente residenza. La sola precisazione che egli fornisce in materia è che, da un lato, «egli stesso» non si sarebbe stabilito «definitivamente» a tale data e, dall’altro, che avrebbe ancora lasciato effetti personali e parte dei mobili nel garage della sua casa di Lussemburgo, portandoli via volta per volta in occasione dei suoi spostamenti verso il Lussemburgo dovuti a esigenze di gestione di problemi relativi alla locazione di detta casa, come problemi di riscaldamento.
49. Peraltro, riguardo ai suoi famigliari, egli riconosce che si sono stabiliti nell’appartamento di Bruxelles preso in locazione dal mese di agosto 1997 e che i suoi figli frequentavano la scuola a Bruxelles dall’inizio dell’anno scolastico 1997/1998. In udienza il ricorrente ha rilevato al riguardo che occorrerebbe distinguere tra il fatto di eleggere domicilio o risiedere a Bruxelles e il fatto di trasferire la propria residenza verso tale nuova sede di servizio. In realtà, egli avrebbe stabilito il suo domicilio a Bruxelles, con la sua famiglia, dal mese di agosto 1997. Tuttavia egli rileva che, non essendo avvenuto il trasloco effettivo di tutti i suoi mobili, si dovrebbe considerare che egli non avesse ancora trasferito la sua residenza.
50. Al riguardo, il Tribunale considera che, in base alla giurisprudenza (sentenza Ineichen/Commissione, T‑293/01, EU:T:2003:55, punto 64, e giurisprudenza ivi citata), tutti questi elementi indicano al contrario che il ricorrente, dal 1° settembre 1997, aveva spostato il centro dei suoi interessi verso il nuovo luogo di assegnazione e aveva inteso conferire a quest’ultimo un carattere stabile e permanente.
51. In tal senso, il ricorrente non ha mantenuto la sua precedente dimora e non ha dedotto altre spese connesse a una presunta situazione precaria. Di conseguenza, tenuto conto del testo dell’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto, nella sua versione applicabile ratione temporis quale interpretata dalla giurisprudenza, la concessione di indennità giornaliere al ricorrente risultava già per questo ingiustificata (v. sentenza Lozano Palacios/Commissione, T‑33/95, EU:T:1996:196, punto 55, e giurisprudenza ivi citata).
52. Il solo argomento invocato dal ricorrente volto a dimostrare che il trasferimento a Bruxelles dei suoi interessi personali e familiari non era stato ultimato alla data della sua entrata in servizio, ossia il 1° settembre 1997, è la circostanza che, a suo dire, i suoi mobili non erano stati ancora tutti trasportati nel luogo della nuova sede di servizio, e quindi non si poteva considerare che egli avesse trasferito la propria residenza.
53. Orbene, al riguardo, il ricorrente ammette che l’appartamento di Bruxelles, che ha cinque camere, era stato arredato con articoli di prima necessità, come tavoli, materassi e letti. Egli aveva quindi effettivamente trasferito la propria residenza verso il luogo della nuova sede di servizio dal 1º settembre 1997. Peraltro il ricorrente non indica quali altre suppellettili, che asserisce siano rimaste in Lussemburgo, sarebbero state necessarie a lui e alla sua famiglia per poter considerare che egli si fosse definitivamente stabilito nel luogo della nuova sede di servizio.
54. Il Tribunale considera che i soli elementi che sembrino confermare la veridicità del trasloco di una parte dei mobili del ricorrente da Lussemburgo a Bruxelles sono, in definitiva, un attestazione di ricezione in buono stato dei mobili e degli effetti personali, e una fattura, entrambe formalmente datate 15 marzo 1998, la prima indicante che un trasloco sarebbe stato organizzato il precedente 2 marzo dalla casa di Lussemburgo, di cui era precisato l’indirizzo, a Bruxelles, senza menzione di un indirizzo specifico.
55. Tuttavia, sulla base di tutti gli elementi di prova figuranti nel fascicolo, risulta che, a prescindere dall’accertamento dell’avvenuto effettivo trasloco, in data 2 marzo 1998, di alcuni mobili che il ricorrente asserisce siano rimasti in Lussemburgo, la Commissione ha potuto validamente constatare che, alla data del 1° settembre 1997 il ricorrente aveva in ogni caso già trasferito il centro dei propri interessi in modo durevole e permanente verso il luogo della sua nuova sede di servizio e vi si era quindi stabilito in modo definitivo ai sensi dell’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto. Per tale ragione, egli non soddisfaceva più la seconda condizione ricordata al punto 44 della presente sentenza.
56. Da tutte le considerazioni che precedono risulta che il secondo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul terzo motivo, basato sulla violazione dell’articolo 85 dello Statuto
57. Il terzo motivo, alla luce degli scritti del ricorrente, è sostanzialmente composto da due parti relative, rispettivamente, all’insussistenza di un deliberato intento del ricorrente di indurre l’amministrazione in errore ai sensi dell’articolo 85 dello Statuto e a una violazione della nozione di termine ragionevole nell’azione di ripetizione dell’indebito.
Sulla prima parte, relativa all’insussistenza di un deliberato intento del ricorrente di indurre l’amministrazione in errore ai sensi dell’articolo 85 dello Statuto
58. Il ricorrente sostiene che, decidendo di procedere al recupero delle indennità giornaliere controverse, l’APN avrebbe violato l’articolo 85 dello Statuto. Infatti, egli sostiene di non avere deliberatamente indotto la sua amministrazione in errore né di aver avuto un simile intento. Di conseguenza, ai sensi dell’articolo 85, secondo comma, prima frase, dello Statuto, l’APN poteva procedere al recupero delle indennità giornaliere controverse solo nel periodo di cinque anni successivo al pagamento di tali indennità. Egli sottolinea in particolare che il semplice fatto di indurre accidentalmente in errore l’amministrazione non sarebbe sufficiente, essendo necessario un deliberato intento di ingannarla, che non sarebbe rinvenibile nella fattispecie.
59. La Commissione sostiene, da parte sua, che il ricorrente l’ha deliberatamente indotta in errore riguardo alla data in cui si è stabilito nel luogo della sua nuova sede di servizio. Infatti, scindendo artificialmente la sua domanda di indennità di prima sistemazione in due distinte domande, il ricorrente le avrebbe fatto credere che la sua famiglia non si era ancora stabilita nell’appartamento di Bruxelles al fine di percepire, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, dell’allegato VII, dello Statuto, la metà di tale indennità. In seguito, sollecitando, dopo il preteso trasloco, in data 2 marzo 1998, del suo mobilio da Lussemburgo a Bruxelles, il versamento della seconda metà di tale indennità, il ricorrente avrebbe indicato, fornendo a sostegno di tale richiesta una domanda di permessi di soggiorno per i membri della sua famiglia, che soltanto in tale data la famiglia l’aveva raggiunto sul luogo della nuova sede di servizio, affermazione contraddetta dal ricorrente stesso. La Commissione sottolinea inoltre che il ricorrente avrebbe prodotto la fattura postdatata al 15 marzo 1998 per regolarizzare, in apparenza, il versamento delle indennità giornaliere per la durata massima di 180 giorni prevista all’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto.
60. In via preliminare, il Tribunale rileva che il secondo comma dell’articolo 85 dello Statuto, introdotto successivamente all’epoca dei fatti, è applicabile nel caso di specie dal momento che il perseguimento dell’irregolarità di cui trattasi è avvenuto dopo l’entrata in vigore di questa nuova disposizione (v., per analogia, riguardo al perseguimento di irregolarità lesive degli interessi finanziari dell’Unione, sentenza Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., da C‑278/07 a C‑280/07, EU:C:2009:38, punti 29 e 34). D’altronde, nel caso di specie, la Commissione ha applicato questa nuova disposizione poiché ha accettato di rinunciare alla ripetizione dei rimborsi indebiti di spese mediche, per il motivo che, contrariamente a quanto esige tale disposizione, essa non era in grado di stabilire che il ricorrente l’avesse deliberatamente indotta in errore riguardo a tali spese.
61. Il Tribunale ricorda in seguito che, ai sensi dell’articolo 85, primo comma, dello Statuto, affinché una somma indebitamente versata possa essere ripetuta, è necessario fornire la prova che il beneficiario aveva una conoscenza effettiva dell’irregolarità del pagamento o che l’irregolarità era così evidente che il beneficiario non poteva non accorgersene (sentenza Berghmans/Commissione, 142/78, EU:C:1979:233, punto 9; sentenza Ritto/Commissione, F‑18/08, EU:F:2008:110, punto 29).
62. Al riguardo, risulta dalle precedenti constatazioni, secondo cui il ricorrente si era definitivamente stabilito dal 1° settembre 1997 nel luogo della sua nuova sede di servizio, che in una situazione simile, ai sensi dell’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto, non gli era dovuta nessuna indennità giornaliera, ciò che egli non poteva ignorare, poiché, secondo la giurisprudenza, si presume che ogni funzionario di normale diligenza conosca lo Statuto (sentenza Connolly/Commissione, T‑34/96 e T‑163/96, EU:T:1999:102, punto 168; sentenza CR/Parlamento, F‑128/12, EU:F:2014:38, punto 45; v., peraltro, riguardo a un’indennità di dislocazione, sentenza Gouvras/Commissione, T‑180/02 e T‑113/03, EU:T:2004:238, punto 111).
63. Con riferimento all’argomento del ricorrente diretto a dimostrare che le disposizioni dell’articolo 10, dell’allegato VII, dello Statuto sono di una complessità «manifesta», che l’irregolarità non era così evidente dal momento che è sfuggita all’amministrazione, e che egli stesso non è uno specialista del diritto statutario, il Tribunale non può fare a meno di constatare che, tenuto conto del gruppo di funzioni cui egli appartiene, del suo grado elevato, della sua rilevante anzianità di servizio e della sua esperienza sostanziale, sia in materia contabile sia riguardo ai trasferimenti di sede di servizio, il ricorrente, particolarmente avveduto in materia, non può ragionevolmente sostenere che una siffatta normativa gli apparisse complessa e che egli non fosse in grado di procedere alle necessarie verifiche. Peraltro, l’attività di un’amministrazione che ha il compito di assicurare il pagamento di migliaia di retribuzioni e indennità di vario tipo non può essere comparata a quella del funzionario, che ha un interesse personale a verificare i pagamenti che gli sono mensilmente versati (v., in tal senso, sentenza F/Commissione, T‑324/04, EU:T:2007:140, punti 144 e 145 e giurisprudenza ivi citata).
64. Le condizioni dell’articolo 85, primo comma, dello Statuto, alle quali è subordinata la ripetizione dell’indebito, erano quindi soddisfatte nel caso di specie.
65. Riguardo alle condizioni per procedere alla ripetizione dell’indebito, l’articolo 85, secondo comma, prima frase, dello Statuto, dispone che la domanda di ripetizione deve essere presentata, in linea di principio, al più tardi entro un termine di cinque anni a decorrere dalla data in cui l’importo è stato versato. Pertanto, nel caso delle indennità giornaliere controverse versate mensilmente, il loro recupero doveva in linea di principio intervenire entro i cinque anni successivi ai versamenti di cui trattasi. Risulta tuttavia dalla seconda frase di tale articolo 85, secondo comma, su cui in particolare si basa la Commissione, che detto termine di cinque anni non è opponibile all’APN quando questa è in grado di stabilire che l’interessato l’ha indotta deliberatamente in errore al fine di ottenere il versamento dell’importo considerato.
66. Al riguardo si deve ricordare che, in generale, l’obiettivo perseguito dall’articolo 85 dello Statuto è quello di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea nel contesto specifico dei rapporti tra le istituzioni dell’Unione e i loro agenti, vale a dire persone che sono vincolate a tali istituzioni dal dovere di lealtà specifico, ormai formalmente previsto dall’articolo 11 dello Statuto, il quale impone, in particolare, che il funzionario conformi la sua condotta al «dovere di servire esclusivamente l’Unione» e svolga gli incarichi affidatigli «nel rispetto del proprio dovere di lealtà verso l’Unione» (sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 61).
67. Riguardo al secondo comma dell’articolo 85 dello Statuto, le due frasi che esso contiene si riferiscono a due situazioni distinte. Infatti, la prima frase riguarda l’ipotesi in cui l’agente ha indebitamente beneficiato di un pagamento pur avendo eventualmente fornito alla sua amministrazione gli elementi che le avrebbero consentito di accorgersi della natura indebita di tale pagamento. In una situazione del genere, nella quale l’APN è stata probabilmente indotta in errore fortuitamente, il legislatore dell’Unione ha considerato che, allo spirare di un termine di cinque anni successivi al pagamento l’APN non può più reclamare la ripetizione del vantaggio indebito. La seconda frase riguarda invece il caso in cui l’agente, agendo al fine di beneficiare di un pagamento indebito, induce deliberatamente in errore l’APN, segnatamente o omettendo di fornirle tutte le informazioni riguardanti la sua situazione personale, o omettendo di comunicarle cambiamenti intervenuti nella sua situazione personale, o ancora agendo in modo da rendere più difficile all’APN accorgersi del carattere indebito del pagamento di cui ha beneficiato, compresa la condotta consistente nel fornire informazioni errate o inesatte.
68. Alla luce di tali considerazioni occorre esaminare se, nella fattispecie, la Commissione sia stata in grado di stabilire che il ricorrente l’aveva deliberatamente indotta in errore, ai sensi dell’articolo 85, secondo comma, seconda frase, dello Statuto, al fine di ottenere le indennità giornaliere controverse.
69. Al riguardo si deve rilevare che l’indennità giornaliera è una prestazione che si ripete nel tempo. Di conseguenza l’interessato deve soddisfare le condizioni per la sua erogazione non solo al momento della domanda iniziale, ma altresì per tutto il periodo coperto da tali indennità. Pertanto egli ha l’obbligo, in particolare in forza del dovere di lealtà, d’informare la sua amministrazione di ogni cambiamento idoneo a incidere sul suo diritto alla prestazione di cui trattasi.
70. Nel caso di specie, dopo aver dato in locazione la sua casa di Lussemburgo e preso in locazione l’appartamento di Bruxelles, il ricorrente ha dichiarato, in un primo tempo, ossia il 1° settembre 1997, nel formulario generale relativo alla determinazione dei suoi diritti statutari, che la sua famiglia non l’aveva ancora raggiunto sul luogo della nuova sede di servizio, mentre successivamente, anche nel ricorso e in udienza, egli ha confermato che i suoi figli frequentavano effettivamente la scuola a Bruxelles dall’inizio dell’anno scolastico 1997/1998 e che già all’epoca egli si era stabilito, con sua moglie e i figli, in quest’appartamento, benché ammobiliato, a suo dire, in maniera spartana. Il Tribunale rileva peraltro che, nel completare detto formulario il ricorrente aveva inizialmente indicato Bruxelles come luogo di residenza dei figli, ma poi ha rettificato, menzionando, nello stesso punto, Lussemburgo.
71. È vero che egli successivamente ha dichiarato, in data 9 settembre 1997, nel formulario relativo a l’indennità di prima sistemazione, altresì utilizzato dall’amministrazione per la determinazione del diritto alle indennità giornaliere, di avere stabilito il proprio domicilio a Bruxelles, con la sua famiglia. Tuttavia il Tribunale rileva che, in questo stesso formulario egli ha dichiarato di «aver preso conoscenza della normativa sopra indicata», ossia l’articolo 20 dello Statuto e l’articolo 5 dell’allegato VII dello Statuto.
72. Orbene, il paragrafo 4 di detto articolo 5 stabilisce che «[a]l funzionario avente diritto all’assegno di famiglia che non si stabilisce con la famiglia nella sede di servizio, viene corrisposta soltanto la metà dell’indennità cui avrebbe normalmente diritto». Pertanto, proponendo due domande distinte relative all’indennità di prima sistemazione, la prima il 9 settembre 1997, che gli ha permesso di ottenere una mensilità retributiva producendo il contratto di locazione e la seconda, nel marzo 1998, che gli ha consentito di ottenere il versamento della seconda metà di tale indennità producendo la domanda di permesso di soggiorno relativa ai membri della famiglia, il ricorrente ha inteso far credere alla propria amministrazione, sulla scorta di quanto inizialmente dichiarato il 1º settembre 1997, che la sua famiglia non l’aveva ancora raggiunto nel luogo della nuova sede di servizio, dato errato, per raggiungerlo soltanto in data 2 marzo 1998, dato altrettanto errato. In tal modo egli ha deliberatamente indotto la propria amministrazione in errore, confermando a quest’ultima che egli continuava a soddisfare le condizioni per beneficiare delle indennità giornaliere controverse.
73. Dal momento che il ricorrente ha confermato, nel ricorso e in udienza, che la sua famiglia l’aveva raggiunto a Bruxelles il 1º settembre 1997, non ricorreva nel suo caso la fattispecie contemplata nell’articolo 5, paragrafo 4, dell’allegato VII, dello Statuto. Egli quindi, normalmente, avrebbe dovuto depositare una domanda unica per l’intera indennità di prima sistemazione, producendo il suo contratto di locazione e una domanda di permesso di soggiorno dal mese di settembre. In tale ipotesi, l’amministrazione gli avrebbe versato dette indennità con un solo pagamento, ma non gli avrebbe versato le indennità giornaliere. Pertanto, chiedendo ed ottenendo soltanto la metà dell’indennità di prima sistemazione in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 4, dell’allegato VII, dello Statuto, il ricorrente ha deliberatamente indotto la sua amministrazione in errore, per assicurarsi il versamento delle indennità giornaliere controverse, riguardo alla data in cui la sua famiglia l’aveva effettivamente raggiunto presso la sua nuova sede di servizio.
74. Sebbene, in udienza, il ricorrente abbia indicato di aver dichiarato alla propria amministrazione, in data 9 settembre 1997, che la sua famiglia lo aveva raggiunto presso la sua nuova sede di servizio, per cui non gli si può contestare di aver nascosto tale situazione di fatto, tuttavia, interrogato al riguardo, egli ha risposto di non aver contestato il versamento da parte dell’APN, nel settembre 1997, di una sola mensilità retributiva ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, dell’allegato VII, il che decisamente conferma che il ricorrente, scindendo la sua domanda d’indennità di prima sistemazione, aveva inteso conferire, a beneficio della sua amministrazione, un’apparenza di veridicità alle sue dichiarazioni attestanti che la sua famiglia era stabilita presso di lui solo a partire dal 2 marzo 1998, ossia dal giorno successivo alla data limite per il versamento delle indennità giornaliere previste nel suo caso.
75. Peraltro, come giustamente rileva la Commissione, nel dichiarare in data 16 marzo 1998 nel formulario di rimborso delle spese del suo trasloco, di aver «trasferito il proprio domicilio, assieme ai suoi famigliari, da Lussemburgo al suo luogo di assegnazione (…) in data 2 marzo 1998», il ricorrente ha nuovamente lasciato intendere alla sua amministrazione, che la sua famiglia l’aveva raggiunto soltanto in detta data, il che non corrispondeva a quanto dichiarato, anche in udienza. Egli ha inoltre fornito, al fine, dallo stesso riconosciuto, di «beneficiare in buona fede (…) delle indennità giornaliere», una fattura relativa a un trasloco che asserisce aver avuto luogo il 2 marzo 1998 e la cui autenticità è stata messa in dubbio sia dall’OLAF sia dalla Commissione.
76. Dalle considerazioni che precedono risulta che il ricorrente, sia nell’ambito delle sue due domande relative all’indennità di prima sistemazione, sia nell’ambito della domanda di rimborso delle spese di trasloco, ha deliberatamente fornito alla sua amministrazione informazioni errate quanto alla data in cui la sua famiglia si è stabilita nel luogo della sua nuova sede di servizio, e ha agito in modo tale che quest’ultima è stata indotta in errore dalle sue manovre, senza poter rilevare essa stessa il carattere indebito delle indennità giornaliere controverse.
77. Con riferimento alla buona fede del ricorrente, che egli avrebbe intenzionalmente tentato di consolidare procedendo all’effettivo trasloco solo in data 2 marzo 1998, ossia il giorno successivo alla fine del periodo coperto dalle indennità giornaliere controverse di cui egli voleva beneficiare, come afferma, in «buona fede», si deve ricordare che, in una situazione siffatta, il ricorrente avrebbe dovuto in ogni caso nutrire dubbi sulla fondatezza dei versamenti di cui trattasi. Egli aveva quindi necessariamente il dovere di manifestarsi presso la propria amministrazione affinché quest’ultima procedesse alle necessarie verifiche (v. sentenza Tsirimiagos/Comitato delle regioni, F‑100/07, EU:F:2009:21, punto 75).
78. D’altronde, nel dubbio, egli avrebbe potuto interrogare la propria amministrazione e sottoporle l’interpretazione da lui autonomamente condotta di tale testo al fine di garantirsi, nonostante la contraria giurisprudenza, il versamento di parte sostanziale delle indennità previste in applicazione dell’articolo 71 dello Statuto. Tuttavia, i comportamenti posti in essere dal ricorrente dimostrano al contrario che egli era perfettamente al corrente del significato delle disposizioni disciplinanti il diritto all’indennità di prima sistemazione e che era pienamente a conoscenza dell’obbligo a lui incombente di indicare e stabilire il momento in cui la sua famiglia si era stabilita a Bruxelles (v., in questo senso, sentenza Thommes/Commissione, T‑195/03, EU:T:2005:344, punto 126).
79. Infine, dev’essere altresì respinto in quanto infondato l’argomento del ricorrente secondo cui in sostanza l’amministrazione, al fine di applicare l’articolo 85, secondo comma, seconda frase, dello Statuto, dovrebbe essere in grado di dimostrare, entro cinque anni dalla data in cui l’irregolarità è stata commessa, di essere stata indotta in errore con l’intento deliberato dell’interessato e che, in mancanza di tale prova, si dovrebbe considerare intervenuta la prescrizione. Tale argomento è infatti in contrasto con la lettera stessa di detta disposizione e, se accolto, priverebbe quest’ultima di ogni effetto utile.
80. Da quanto precede risulta che il primo capo del motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo capo, relativo alla violazione della nozione di termine ragionevole nell’azione di ripetizione d’indebito
81. Il ricorrente rileva che, procedendo al recupero delle indennità giornaliere controverse quattordici anni dopo il loro versamento, la Commissione sarebbe venuta meno all’obbligo di agire entro un termine ragionevole, in violazione altresì del principio della certezza del diritto. Egli addebita in particolare all’OLAF di aver avviato la propria indagine soltanto nel 2007, ossia dieci anni dopo i fatti a lui contestati.
– Sulla ricevibilità
82. La Commissione considera che tale capo debba essere respinto in quanto irricevibile. Infatti, come ormai risulta dalla sentenza del Tribunale dell’Unione europea Commissione/Moschonaki (T‑476/11 P, EU:T:2013:557), poiché il ricorrente non ha sollevato un argomento del genere nel suo reclamo, egli rimarrebbe privato della possibilità di sollevarlo per la prima volta in fase contenziosa.
83. Il Tribunale considera però che tale eccezione d’irricevibilità debba essere senz’altro respinta. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, sebbene, certamente, nei ricorsi proposti da funzionari le domande presentate dinanzi al giudice dell’Unione possono contenere soltanto censure basate sulla stessa causa su cui si fondano le censure fatte valere nel reclamo, tuttavia, dinanzi a tale giudice dette censure possono essere sviluppate mediante la deduzione di motivi e argomenti che, pur non figurando necessariamente nel reclamo, vi si ricolleghino tuttavia strettamente. Inoltre, da un lato, poiché il procedimento precontenzioso ha un carattere informale e gli interessati agiscono generalmente, in tale fase, senza l’assistenza di un avvocato, l’amministrazione non deve interpretare i reclami in modo restrittivo, ma, al contrario, deve esaminarli con spirito di apertura. Dall’altro, l’articolo 91 dello Statuto non mira a vincolare, in modo rigoroso e definitivo, l’eventuale fase contenziosa, dal momento che il ricorso giurisdizionale non modifica né la causa né l’oggetto del reclamo (sentenza Commissione/Moschonaki, EU:T:2013:557, punti 73 e 76).
84. Orbene, nella fattispecie, il ricorrente ha eccepito nel suo reclamo l’intervenuta prescrizione, a suo parere, ai sensi dell’articolo 85 dello Statuto, che osterebbe alla ripetizione delle indennità giornaliere controverse, e ha indicato l’epoca del verificarsi della pretesa irregolarità. L’APN ha quindi potuto conoscere in modo sufficientemente preciso la censura mossa dal ricorrente avverso la decisione impugnata e secondo cui tale decisione sarebbe stata adottata tardivamente e in violazione dei termini di prescrizione applicabili.
– Nel merito
85. In via preliminare il Tribunale constata che, tenuto conto dell’applicazione nel caso di specie dell’articolo 85, secondo comma, seconda frase, dello Statuto, il termine di cinque anni previsto dalla prima frase di tale disposizione non è applicabile. Pertanto la fattispecie è disciplinata come quelle, analoghe, cui era applicata la versione dell’articolo 85 dello Statuto precedente al 1° maggio 2004, vale a dire che nessun termine di prescrizione predeterminato è applicabile all’azione di ripetizione d’indebito avviata dall’APN.
86. A questo proposito occorre ricordare che non spetta al giudice dell’Unione fissare i termini, la portata o le modalità di applicazione della prescrizione in relazione a un comportamento costituente infrazione, né in generale né con riferimento al caso di specie che gli è sottoposto. Tuttavia, l’assenza di prescrizione fissata dal legislatore non esclude che l’azione della Commissione, in un caso concreto, possa essere censurata alla luce del principio della certezza del diritto. Infatti, in assenza di una previsione espressa di un termine di prescrizione, la fondamentale esigenza della certezza del diritto osta a che la Commissione possa ritardare indefinitamente l’esercizio dei suoi poteri (sentenza Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Commissione, T‑22/02 e T‑23/0 2, EU:T:2005:349, punto 87, e giurisprudenza ivi citata).
87. Pertanto il giudice dell’Unione, nell’esaminare una censura basata sull’azione tardiva della Commissione non può limitarsi a constatare che non esiste alcune termine di prescrizione, ma deve verificare se la Commissione non abbia agito con eccessivo ritardo (sentenza Sumitomo Chemical et Sumika Fine Chemicals/Commissione, EU:T:2005:349, punto 88, e, per analogia, sentenza François/Commissione, T‑307/01, EU:T:2004:180, punto 46).
88. In generale, quando la durata del procedimento non è stabilita da una disposizione di diritto dell’Unione, il carattere «ragionevole» del lasso di tempo impiegato dalla Commissione per adottare l’atto di cui trattasi dev’essere valutato in funzione della rilevanza della causa per l’interessato, della complessità del caso e del comportamento delle parti coinvolte (sentenza Réexamen Arango Jaramillo e a./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punto 28, e giurisprudenza ivi citata).
89. Nel particolare contesto della ripetizione dell’indebito di cui all’articolo 85 dello Statuto, la ragionevolezza o meno del termine è valutata con particolare riguardo al grado di evidenza dell’irregolarità dei versamenti controversi e all’occasionalità o continuità dei versamenti indebiti. Pertanto il tempo interviene solo come un elemento di valutazione della fondatezza dell’esercizio del diritto alla ripetizione, tenuto conto in particolare, da un lato, del grado di evidenza dell’irregolarità commessa dall’amministrazione e, dall’altro, di tutte le circostanze di cui si può tener conto, come l’importo delle somme richieste, il comportamento scorretto dell’amministrazione, la buona fede del funzionario e la diligenza che da lui ci si può normalmente attendere, considerata la sua formazione, il suo grado e la sua esperienza professionale (v., in tal senso, sentenze Acton e a./Commissione, 44/74, 46/74 e 49/74, EU:C:1975:42, punto 29; White/Commissione, T‑107/92, EU:T:1994:17, punto 47, e Ronsse/Commissione, T‑205/01, EU:T:2002:269, punto 52).
90. Tuttavia, la pretesa tardività dell’azione della Commissione non dev’essere valutata unicamente in funzione del tempo trascorso tra i fatti controversi e l’avvio di tale azione. Al contrario, l’azione della Commissione non può essere qualificata come eccessivamente tardiva in assenza di un ritardo o altra negligenza imputabile all’istituzione e, al riguardo, si deve tenere conto in particolare del momento in cui l’istituzione è venuta a conoscenza dell’esistenza dei fatti integranti l’infrazione e della ragionevolezza della durata dell’azione amministrativa (sentenze Ronsse/Commissione, EU:T:2002:269, punto 53, e Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Commissione, EU:T:2005:349, punto 89; inoltre, in tal senso, sentenza Nencini/Parlamento, T‑431/10 e T‑560/10, EU:T:2013:290, punti da 48 a 50, oggetto d’impugnazione dinanzi alla Corte, causa C‑447/13 P). In particolare, riguardo all’avvio di un procedimento d’indagine, il rispetto di un termine ragionevole si valuta nel caso e a partire dal momento in cui l’amministrazione è venuta a conoscenza dei fatti e delle condotte che possono costituire violazioni degli obblighi statutari di un funzionario (v. sentenza François/Commissione, EU:T:2004:180, punto 48).
91. In una situazione in cui l’irregolarità commessa risultava o doveva risultare evidente al funzionario interessato, è stato già dichiarato che un periodo di quasi sette anni tra l’inizio dei versamenti indebiti e la data in cui l’amministrazione ha avviato l’azione di ripetizione dell’indebito non appariva irragionevole (v. sentenza Ronsse/Commissione, EU:T:2002:269, punto 53; v. altresì, riguardo a un errore scoperto sette anni dopo il versamento dell’indebito, sentenza Ritto/Commissione, EU:F:2008:110).
92. Peraltro, come ha giustamente rilevato la Commissione, nel caso di un funzionario comportatosi in modo soltanto negligente, senza mostrare un intento deliberato d’indurre l’amministrazione in errore, diversamente dal caso di specie, il Tribunale dell’Unione europea ha già dichiarato che l’avvio di un’azione di recupero di benefici indebitamente percepiti da un funzionario dopo più di dieci anni dai versamenti controversi, pur se intervenuto dopo un lasso di tempo assai lungo, non appariva tuttavia inadeguato, considerate le circostanze del caso di specie, al punto di compromettere lo stesso esercizio del diritto a ripetizione d’indebito (v. sentenza White/Commissione, EU:T:1994:17, punto 48).
93. Il Tribunale considera che la soluzione adottata al punto 48 della sentenza White/Commissione (EU:T:1994:17) s’impone a fortiori nel caso di specie tenuto conto delle circostanze della presente causa, in particolare dell’intento del ricorrente d’indurre in errore l’amministrazione. Pertanto, anche se l’APN ha avviato il procedimento di verifica della regolarità dei pagamenti delle indennità giornaliere controverse più di dieci anni dopo che gli stessi erano stati effettuati ed ha potuto stabilirne l’irregolarità e quindi esigerne il rimborso soltanto dopo quattordici anni dalla loro erogazione, siffatti tempi, benché assai lunghi, non sono stati a tal punto inadeguati da compromettere lo stesso esercizio del diritto a ripetizione d’indebito.
94. Infatti, nel caso di specie, mentre le indennità controverse sono state versate al ricorrente per il periodo di 180 giorni compreso tra il 1º settembre 1997 e il 1º marzo 1998, le indagini volte a stabilire la veridicità degli elementi dichiarati del ricorrente al fine di ottenere tali indennità e altri vantaggi pecuniari sono state avviate dall’OLAF a seguito di una denuncia ricevuta il 19 luglio 2007. Il ricorrente è stato informato dell’avvio di tali indagini il 13 marzo 2008 e, dopo averlo sentito due volte, l’OLAF, il 30 marzo 2012, ha raccomandato alla Commissione di procedere al recupero, cui quest’ultima ha dato inizio il successivo 6 luglio.
95. Al riguardo, il Tribunale considera che l’amministrazione sia potuta venire a conoscenza dell’irregolarità di cui trattasi nel caso di specie soltanto grazie a una delazione, nel caso specifico con l’intermediazione dell’OLAF. Orbene, dal momento in cui ha disposto di tale informazione, l’OLAF l’ha immediatamente trasmessa all’APN e ha avviato un procedimento volto a consentire a quest’ultima di perseguire tale irregolarità, rispondendo all’esigenza ricordata al punto 90 della presente sentenza.
96. Il Tribunale rileva poi che, per verificare l’apparente legittimità dei documenti e delle domande presentati dal ricorrente l’amministrazione aveva necessariamente bisogno di tempo, al fine di procedere alle indagini richieste. Orbene, queste ultime erano particolarmente complesse, dato l’elevato numero di documenti e di accuse portati a conoscenza dell’amministrazione dalla ex‑moglie del ricorrente. Inoltre l’OLAF doveva sentire diverse persone e interrogare diversi servizi del PMO coinvolti nei pagamenti effettuati a favore del ricorrente, non solo nel periodo 1997/1998, ma anche successivamente.
97. Tenuto conto di tali circostanze, l’intervenuta relazione dell’OLAF quattro anni dopo l’avvio delle indagini non appare irragionevole. Si deve inoltre sottolineare che, da un lato non si può contestare all’APN di aver atteso i risultati dell’indagine dell’OLAF e che, dall’altro, dopo che la relazione dell’OLAF è stata completata e le è stata trasmessa, essa ha ordinato la restituzione delle indennità giornaliere controverse nei tre mesi successivi.
98. Sulla base di tutte la precedenti considerazioni, occorre respingere il secondo capo basato sulla violazione del termine ragionevole e, pertanto, si deve respingere il terzo motivo in quanto infondato.
Sul quarto motivo, basato sulla violazione dei principi di legittimo affidamento e di buona amministrazione
99. Nel contesto di tale motivo, il ricorrente rileva che, procedendo al recupero delle indennità giornaliere controverse l’APN ha violato il principio di legittimo affidamento poiché, avendo all’epoca correttamente fornito le informazioni richiestegli, egli poteva ragionevolmente presumere che non potesse più essergli chiesta la restituzione di importi erogati tra il 1997 e il 1998. Per gli stessi motivi, agendo in tal modo, tardivo e intempestivo, l’APN avrebbe violato il principio di buona amministrazione e il principio di certezza del diritto.
100. Al riguardo il Tribunale ricorda che, poiché lo stesso articolo 85 dello Statuto costituisce una manifestazione del principio di legittimo affidamento, il mancato riscontro di una violazione di tale articolo, come precedentemente constatato, comporta altresì il rigetto della censura basata su una violazione di tale principio (sentenza F/Commissione, EU:T:2007:140, punto 167).
101. Si deve inoltre ricordare che l’articolo 85, secondo comma, seconda frase, dello Statuto, obbliga l’amministrazione all’integrale recupero delle somme indebitamente versate nella particolare situazione in cui essa sia in grado di stabilire che l’interessato l’ha indotta deliberatamente in errore, violando lo specifico dovere di lealtà a lui incombente (v. sentenza CR/Parlamento, EU:F:2014:38, punto 62).
102. Quanto agli argomenti sollevati dal ricorrente per sostenere la violazione del principio di buona amministrazione, essi si confondono in gran parte con quelli invocati a sostegno di una violazione del principio della certezza del diritto, già esaminati e respinti in quanto infondati nel contesto dell’esame del terzo motivo.
103. Rispetto all’affermazione del ricorrente secondo cui egli sarebbe stato oggetto di un trattamento discriminatorio, oltre al fatto che a sostegno della stessa non è dedotto nessun elemento di prova, si deve sottolineare che, pur presumendola fondata, il fatto che l’amministrazione abbia potuto erogare irregolarmente talune prestazioni ad altri funzionari, non consente al ricorrente di ottenere il beneficio di prestazioni statutarie senza soddisfarne i presupposti di attribuzione. Parallelamente, tenuto conto dell’intento del ricorrente di indurre in errore l’APN, egli non può contestare a quest’ultima una violazione del dovere di sollecitudine nel momento in cui proprio il funzionario ha violato il suo dovere di lealtà, quale ora formalmente richiamato all’articolo 11 dello Statuto.
104. Pertanto, il quarto motivo dev’essere ugualmente respinto in quanto infondato.
3. Sulla domanda di risarcimento del danno
105. Con riferimento alla domanda di risarcimento del danno, è sufficiente ricordare che la domanda diretta a ottenere il risarcimento di un danno materiale o morale dev’essere respinta quando presenti, come nel caso di specie, uno stretto collegamento con la domanda di annullamento che sia stata, essa stessa, respinta in quanto infondata (sentenza A/Commissione, F‑12/09, EU:F:2011:136, punto 232, e giurisprudenza ivi citata).
106. Poiché tutti i motivi di annullamento sono stati respinti, occorre, allo stesso modo, respingere la domanda di risarcimento in quanto infondata.
Sulle spese
107. Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del regolamento di procedura, fatte salve le altre disposizioni del capo VIII del titolo II del regolamento medesimo, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi del paragrafo 2 dell’articolo sopra citato, il Tribunale può decidere, per ragioni di equità, che una parte soccombente sia condannata solo parzialmente alle spese, o addirittura che non debba essere condannata a tale titolo.
108. Dalla suesposta motivazione della presente sentenza risulta che il ricorrente è rimasto soccombente. Inoltre, la Commissione, nelle sue conclusioni, ha espressamente chiesto la condanna del ricorrente alle spese. Poiché le circostanze della presente fattispecie non giustificano l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, il ricorrente deve sopportare le proprie spese e va condannato a sopportare le spese sostenute dalla Commissione.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il sig. López Cejudo sopporterà le proprie spese ed è condannato a sopportare le spese della Commissione europea.