62020CJ0563
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 24 de febrero de 2022 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Transportes por ferrocarril — Directiva 2001/14/CE — Artículo 4 — Fijación de los cánones de infraestructura por decisión del administrador — Artículo 30, apartado 2 — Derecho de las empresas ferroviarias a un recurso administrativo — Artículo 30, apartado 6 — Control jurisdiccional de las decisiones del organismo regulador»
En el asunto C‑563/20,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia, Polonia), mediante resolución de 6 de octubre de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de octubre de 2020, en el procedimiento entre
Orlen KolTrans sp. z o.o.
y
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. C. Lycourgos, Presidente de Sala, los Sres. S. Rodin y J.‑C. Bonichot (Ponente), y las Sras. L. S. Rossi y O. Spineanu-Matei, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de ORLEN KolTrans sp. z o.o., por el Sr. A. Salbert, radca prawny;
–
en nombre de Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, por el Sr. M. Trela, radca prawny;
–
en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente;
–
en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. B. Sasinowska y C. Vrignon y por el Sr. S. L. Kalėda, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 30, apartados 2, 5 y 6, de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización (DO 2001, L 75, p. 29), en su versión modificada por la Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 (DO 2007, L 315, p. 44) (en lo sucesivo, «Directiva 2001/14»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre ORLEN KolTrans sp. z o.o., empresa ferroviaria con domicilio social en Płock (Polonia), y el Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (presidente de la Oficina de Transportes Ferroviarios; en lo sucesivo, «presidente de la OTF») en relación con la determinación del nivel de los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria propiedad de PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. en Polonia (en lo sucesivo, «PKP PLK»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3
Los considerandos 5, 11, 12, 16 y 20 de la Directiva 2001/14 exponen:
«(5)
Para garantizar la transparencia y el acceso no discriminatorio a la infraestructura ferroviaria de todas las empresas ferroviarias, toda la información necesaria para la utilización de los derechos de acceso se publicará en una declaración sobre la red.
[…]
(11)
Los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben permitir igualdad de acceso sin discriminación a todas las empresas y procurar, en la medida de lo posible, atender las necesidades de todos los usuarios y tipos de tráfico de manera justa y no discriminatoria.
(12)
Dentro del marco establecido por los Estados miembros, los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben estimular a los administradores de infraestructuras ferroviarias para que optimen la utilización de estas últimas.
[…]
(16)
Los sistemas de tarifación y adjudicación de la capacidad deberían propiciar la competencia leal en la prestación de servicios ferroviarios.
[…]
(20)
Conviene otorgar cierto grado de flexibilidad a los administradores de infraestructuras, a fin de posibilitar un uso más eficiente de las mismas.»
4
A tenor del artículo 1, apartado 1, de esta Directiva:
«La presente Directiva establece los principios y procedimientos para la fijación y percepción de cánones por utilización de infraestructuras ferroviarias y para la adjudicación de capacidad de las mismas.
Los Estados miembros velarán por que los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad aplicados a la infraestructura ferroviaria se ajusten a los principios instaurados en la presente Directiva y por que permitan al administrador de infraestructuras comercializar la capacidad disponible y optimizar su uso.»
5
El artículo 2 de la citada Directiva contiene varias definiciones. Está redactado en los siguientes términos:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
[…]
b)
“Candidato”, la empresa ferroviaria con licencia […] [y otras personas físicas o jurídicas] interesadas comercialmente o por razones de servicio público en adquirir capacidad de infraestructura […] para la explotación de un servicio ferroviario en sus territorios respectivos […];
[…]
h)
“Administrador de infraestructuras”: cualquier organismo o empresa responsable, en particular, de la instalación y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria. Estas funciones podrán incluir asimismo la gestión de los sistemas de control y de seguridad de la infraestructura. Las funciones del administrador de infraestructuras de una red o parte de una red pueden asignarse a distintos organismos o empresas.
[…]
k)
“Empresa ferroviaria”: cualquier empresa pública o privada, titular de una licencia con arreglo a la legislación comunitaria aplicable, cuya actividad principal consista en la prestación de servicios de transporte de mercancías o viajeros por ferrocarril, y debiendo ser dicha empresa en todo caso quien aporte la tracción; se incluyen también en la definición las empresas que aportan exclusivamente tracción;
[…]».
6
El artículo 4 de la misma Directiva, titulado «Fijación, aplicación y cobro de cánones», que figura en el capítulo II de esta, relativo a los cánones por utilización de infraestructuras, establece:
«1.   Los Estados miembros crearán un marco de tarifación, sin perjuicio de la independencia de gestión establecida en el artículo 4 de la Directiva 91/440/CEE.
Con arreglo a dicha condición de independencia de la gestión, los Estados miembros crearán reglas específicas de fijación de cánones o delegarán esos poderes en el administrador de infraestructuras. El administrador de infraestructuras determinará el canon por el uso de infraestructuras y se encargará de su cobro.
[…]
4.   Salvo en los casos específicos previstos en el apartado 2 del artículo 8, los administradores de infraestructuras velarán por que el sistema de tarifación utilizado se ajuste a los mismos principios en toda la red.
5.   Los administradores de infraestructuras velarán por que el sistema de tarifación aplicado dé como resultado que las empresas ferroviarias que presten servicios de naturaleza semejante en una parte similar del mercado abonen cánones, equivalentes y no discriminatorios, y por que los cánones efectivamente aplicados sean conformes a las reglas establecidas en la declaración sobre la red.
[…]»
7
El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2001/14 dispone:
«Las empresas ferroviarias tendrán derecho a recibir de modo no discriminatorio el paquete de acceso mínimo y de acceso por la vía a la infraestructura de servicios descrito en el anexo II. La prestación de los servicios del punto 2 del anexo II se hará de modo no discriminatorio y solamente se podrán rechazar las demandas de empresas ferroviarias si existen alternativas viables en condiciones de mercado. Cuando no todos los servicios sean ofrecidos por un solo administrador de infraestructuras, el proveedor de la “infraestructura principal” hará todos los esfuerzos razonables para facilitar la prestación de dichos servicios.»
8
El artículo 6 de esta Directiva, relativo a los costes y contabilidad de la infraestructura, señala lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros establecerán las condiciones —incluido, si procede, el establecimiento de pagos anticipados— para que, en circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período de tiempo razonable, la contabilidad del administrador de infraestructuras refleje como mínimo una situación de equilibrio entre, por una parte, los cánones por utilización, los excedentes de otras actividades comerciales y la financiación estatal y, por otra, los gastos de infraestructura.
[…]
2.   […] se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso.
3.   Los Estados miembros velarán por la observancia de lo dispuesto en el apartado 2, bien mediante un acuerdo contractual entre la autoridad competente y el administrador de infraestructuras que abarque un período no inferior a tres años y que prevea la financiación estatal, bien estableciendo medidas adecuadas de reglamentación previendo las facultades necesarias.
[…]
5.   Se establecerá un método de prorrateo de costes. Los Estados miembros podrán exigir autorización previa. Dicho método debería actualizarse de cuando en cuando con arreglo a las habituales prácticas a escala internacional.»
9
A tenor del artículo 7 de la citada Directiva, relativo a los principios de tarifación:
«1.   Los cánones por utilización de infraestructura ferroviaria se abonarán al administrador de infraestructuras y se utilizarán para financiar su actividad.
[…]
3.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 o 5 y en el artículo 8, el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
[…]
7.   La prestación de los servicios previstos en el punto 2 del Anexo II no estará cubierta por el presente artículo. Sin perjuicio de lo que antecede, cuando se fijen los precios de los servicios a que se refiere el punto 2 del anexo II, se deberá tomar en consideración la situación de la competencia en el sector de los transportes ferroviarios.
[…]»
10
Los artículos 8 a 12 de la misma Directiva establecen, respectivamente, excepciones a los principios de tarifación, la posibilidad de aplicar descuentos sobre los cánones de infraestructura, un sistema de compensación por determinados costes, un sistema de incentivos y la posibilidad de percibir cánones por reserva de capacidad.
11
En el capítulo III de la Directiva 2001/14, relativo a la adjudicación de capacidad de infraestructura, figura el artículo 17, cuyo apartado 1 es del siguiente tenor:
«Sin perjuicio de los artículos 81, 82 y 86 del Tratado, se podrá concluir un acuerdo marco con un candidato. Dicho acuerdo marco establece las características de la capacidad de infraestructura solicitada y ofrecida al candidato […]. El acuerdo marco no especificará franjas ferroviarias en detalle, pero intentará satisfacer las legítimas necesidades comerciales del candidato. Los Estados miembros podrán exigir la aprobación previa de dicho acuerdo marco por el organismo regulador contemplado en el artículo 30 de la presente Directiva.»
12
El artículo 26 de esta Directiva, rubricado «Plan de aumento de la capacidad», dispone:
«1.   A los seis meses de la realización del análisis de capacidad, el administrador de infraestructuras presentará un plan de aumento de la capacidad de infraestructura.
2.   El plan de aumento de la capacidad de infraestructura se elaborará previa consulta con los usuarios de la infraestructura congestionada pertinente.
En él se establecerán:
[…]
d)
las opciones y costes del aumento de capacidad, incluidos los probables cambios en los cánones de acceso.
Asimismo sobre la base de un análisis de rentabilidad de las posibles medidas previstas, se determinarán las medidas que hayan de tomarse para aumentar la capacidad de infraestructura, incluyendo su calendario de aplicación.
El plan podrá estar supeditado a la aprobación previa del Estado miembro.
[…]»
13
El artículo 30 de la Directiva 2001/14, titulado «Organismo regulador», establece:
«1.   Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 6 del artículo 21, los Estados miembros crearán un organismo regulador. Dicho organismo, que podrá ser el Ministerio encargado de transportes o cualquier otro organismo, será independiente de todo administrador de infraestructuras, organismo de tarifación, organismo adjudicador y candidato en el plano de la organización, de las decisiones financieras, de la estructura legal y de la toma de decisiones. Además, deberá ser funcionalmente independiente de toda autoridad competente que participe en la adjudicación de un contrato de servicio público. El citado organismo actuará de conformidad con los principios establecidos en el presente artículo, según los cuales las funciones de recurso y de control pueden asignarse a distintos órganos.
2.   Los candidatos podrán recurrir al organismo regulador si consideran haber sufrido injusticia, discriminación o cualquier otro perjuicio, en particular a causa de las decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras, o cuando proceda por la empresa ferroviaria, en relación con:
[…]
d)
el sistema de cánones;
e)
el nivel o estructura de los cánones que se les exigen o pueden exigírseles;
[…]
3.   El organismo regulador velará por que los cánones establecidos por el administrador de infraestructuras cumplan lo dispuesto en el capítulo II y no sean discriminatorios. Solo se permitirá la negociación entre candidatos y administradores de infraestructuras sobre el nivel de los cánones, si las negociaciones discurren bajo la supervisión del organismo regulador. El organismo regulador deberá intervenir si se prevé que el resultado de las negociaciones puede contravenir las disposiciones de la presente Directiva.
4.   El organismo regulador tendrá la facultad de pedir la información pertinente al administrador de infraestructuras, candidatos y cualquier tercero interesado de un Estado miembro, información que deberá serle facilitada sin dilación.
5.   El organismo regulador deberá resolver acerca de cualquier denuncia y tomar medidas para remediar la situación que la haya originado en el plazo de dos meses desde la recepción de toda la información.
No obstante lo dispuesto en el apartado 6, las decisiones del organismo regulador vincularán a todas las partes afectadas.
En caso de recurrirse una negativa a conceder capacidad de infraestructura, o las condiciones de una oferta de capacidad, el organismo regulador podrá optar por confirmar que no procede modificar la decisión del administrador de infraestructuras, o bien exigir que dicha decisión se modifique de conformidad con las directrices que haya establecido.
6.   Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las decisiones adoptadas por el organismo regulador puedan ser objeto de recurso judicial.»
14
El anexo II de esta Directiva, titulado «Servicios que deberán prestarse a las empresas ferroviarias», establece en sus puntos 1 y 2:
«1. El paquete de acceso mínimo comprende:
a) tramitación de las solicitudes de capacidad de infraestructura;
[…]
2. Los accesos de vía a las instalaciones y suministro de servicios comprenden:
a)
utilización de las instalaciones de electrificación para la tracción, cuando esté disponible;
[…]».
Derecho polaco
Código de Procedimiento Administrativo
15
La ustawa kodeks postępowania administracyjnego (Ley por la que se aprueba el Código de Procedimiento Administrativo), de 14 de junio de 1960 (Dz. U. de 2013, posición 267) (en lo sucesivo, «Código de Procedimiento Administrativo»), dispone lo siguiente en su artículo 28:
«Será parte cualquier persona que tenga un interés en ejercitar la acción o una obligación que sea objeto de un procedimiento o que, debido a su interés en ejercitar la acción o a su obligación, solicite a una autoridad que intervenga.»
16
Con arreglo al artículo 61 de esta Ley:
«El procedimiento administrativo se incoará a instancia de parte o de oficio.»
17
El artículo 61a, apartado 1, de la citada Ley es del siguiente tenor:
«Cuando la solicitud a que se refiere el artículo 61 sea presentada por una persona que no sea parte o cuando, por otras razones legítimas, no pueda iniciarse un procedimiento, la autoridad pública administrativa adoptará una resolución por la que denegará la incoación del procedimiento. […]»
18
El artículo 157, apartado 2, de la misma Ley establece:
«El procedimiento de anulación de la resolución se incoará a instancia de parte o de oficio.»
Ley sobre el Transporte por Ferrocarril
19
La ustawa o transporcie kolejowym (en lo sucesivo, Ley sobre el Transporte por Ferrocarril), de 28 de marzo de 2003 (Dz. U. de 2013, posición 1594), dispone en su artículo 13, apartados 1 y 6:
«1.   Corresponderá al presidente de [la Oficina de Transportes Ferroviarios (OTF)], […] en el ámbito de la regulación de los transportes por ferrocarril:
1)
aprobar y coordinar los cánones de uso de las franjas de la infraestructura ferroviaria concedidas, comprobando su conformidad con las normas de fijación de estas;
[…]
4)
supervisar si el administrador ha fijado correctamente los cánones de base por la utilización de la infraestructura ferroviaria y los cánones complementarios de prestaciones de servicios adicionales;
5)
examinar los recursos de los transportistas ferroviarios relativos:
[…]
b)
a la concesión de franjas y a los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria;
[…]
6.   Si se comprueba que se ha producido un incumplimiento de las disposiciones, resoluciones o decisiones en materia ferroviaria, el presidente de la OTF dictará una resolución en la que precisará el alcance del incumplimiento y el plazo de subsanación de la irregularidad.»
20
A tenor del artículo 29, apartados 3 y 4, de esta Ley:
«3.   El transportista ferroviario adquirirá el derecho a utilizar las franjas adjudicadas y fijadas en el horario de servicio tras la celebración de un acuerdo a tal efecto con el administrador.
4.   Por la puesta a disposición de la infraestructura ferroviaria, el administrador de esta cobrará los cánones contemplados en el artículo 33.»
21
A tenor del artículo 33 de la citada Ley:
«1.   El administrador fijará la cuantía de los cánones exigibles por el uso de la infraestructura por los transportistas ferroviarios.
[…]
6.   El administrador estará obligado a hacer públicos […] el importe y los tipos de las tasas del canon básico y de los cánones complementarios.
7.   Las tasas unitarias del canon de base y de los cánones complementarios, salvo los cánones de uso de la electricidad de tracción, se comunicarán junto con el cálculo de su importe al presidente de la OTF.
8.   El presidente de la OTF aprobará las tasas previstas en el apartado 7 en el plazo de 30 días a partir de su recepción, o denegará su aprobación si comprueba la existencia de infracciones de las normas establecidas en los apartados 2 a 6, en el artículo 34 o en las disposiciones aprobadas en virtud del artículo 35.»
Reglamento sobre los Requisitos de Acceso y Utilización de la Infraestructura Ferroviaria
22
El rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Reglamento del Ministro de Infraestructuras sobre los Requisitos de Acceso y Utilización de la Infraestructura Ferroviaria), de 27 de febrero de 2009 (Dz. U. de 2009, n.o 35, posición 274), establece en su artículo 16:
«1.   El administrador, a más tardar 9 meses antes de la fecha de entrada en vigor del horario de servicio de los trenes, presentará al presidente de la OTF un proyecto para la aprobación:
1)
de las tasas unitarias del canon de base;
2)
de las tasas de los cánones por los servicios mencionados en la parte II del anexo de la Ley.
[…]
3.   A petición del transportista, el gestor deberá permitir a este tomar conocimiento del proyecto mencionado en el apartado 1, así como de la lista mencionada en el apartado 2.
[…]»
23
El artículo 17, apartado 1, del citado Reglamento está redactado en los siguientes términos:
«El presidente de la OTF solo denegará la aprobación del proyecto presentado, mencionado en el artículo 16, apartado 1, si ha sido elaborado infringiendo lo dispuesto en el artículo 33, apartado 8, de la Ley [sobre el Transporte por Ferrocarril].»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
24
Orlen KolTrans es una empresa con domicilio social en Polonia y que efectúa, en particular, transportes de mercancías por vía férrea. Para ello, utiliza la infraestructura ferroviaria que pertenece al administrador de esta, PKP PLK.
25
PKP PLK transmitió al organismo regulador polaco, esto es, la OTF, creado en virtud del artículo 30 de la Directiva 2001/14, un proyecto de modificación de las tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a su infraestructura. Estas tasas constituyen una de las variables que permiten al administrador de infraestructuras determinar el importe de los cánones adeudados por una empresa ferroviaria por la utilización de la infraestructura ferroviaria. Mediante resolución de 29 de septiembre de 2010 (en lo sucesivo, «resolución de aprobación de 2010»), el presidente de la OTF aprobó el citado proyecto.
26
Basándose en esta resolución, PKP PLK aplicó las nuevas tasas unitarias para determinar el importe de los cánones de infraestructura que debía pagar ORLEN KolTrans, de conformidad con el contrato celebrado por estas dos empresas.
27
En su sentencia de 30 de mayo de 2013, Comisión/Polonia (C‑512/10, EU:C:2013:338), el Tribunal de Justicia declaró, en particular, que la República de Polonia había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud, respectivamente, de los artículos 6, apartado 2, y 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, al permitir que se incluyeran en el cálculo de los cánones percibidos por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio ferroviario costes que no se pueden considerar directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario.
28
Tras dictarse dicha sentencia, ORLEN KolTrans volvió a examinar los cánones que abonaba a PKP PLK. Al considerar que su método de cálculo era contrario a la Directiva 2001/14, solicitó al presidente de la OTF, mediante escrito de 7 de abril de 2014, que incoara un procedimiento administrativo, con arreglo al Código de Procedimiento Administrativo, destinado a anular la resolución de aprobación de 2010.
29
Mediante su decisión de 11 de junio de 2014, el presidente de la OTF denegó dicha solicitud debido a que, con arreglo al Código de Procedimiento Administrativo, ORLEN KolTrans no tenía la condición de «parte» en el procedimiento de aprobación de las tasas unitarias del canon de base y, por consiguiente, no podía solicitar la anulación de la resolución de aprobación de 2010, ni siquiera en caso de que esta resolución fuera contraria al Derecho de la Unión.
30
ORLEN KolTrans interpuso un recurso contra la citada decisión de 11 de junio de 2014 ante el órgano jurisdiccional remitente, esto es, el Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia, Polonia). Mediante este recurso, pretende que se revise la validez de la resolución de aprobación de 2010, la cual, a su entender, habida cuenta de la sentencia de 30 de mayo de 2013, Comisión/Polonia (C‑512/10, EU:C:2013:338), fue adoptada infringiendo la Directiva 2001/14.
31
Al mismo tiempo, esta empresa presentó una demanda de indemnización contra el Estado polaco, alegando que la transposición incorrecta de la Directiva 2001/14 ha ocasionado un perjuicio derivado del pago de cánones de infraestructura excesivos. Otras empresas ferroviarias presentaron asimismo demandas similares. El Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia), que conoce de uno de estos asuntos, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, el 3 de marzo de 2020, varias cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, en particular, con el fin de determinar si una empresa ferroviaria puede, sin control de la resolución del organismo regulador por el tribunal competente, reclamar una indemnización por daños y perjuicios a un Estado miembro por transposición incorrecta de la Directiva 2001/14. El Tribunal de Justicia respondió a estas cuestiones mediante su sentencia de 8 de julio de 2021, Koleje Mazowieckie (C‑120/20, EU:C:2021:553).
32
El órgano jurisdiccional remitente recuerda además que, mediante su sentencia de 9 de noviembre de 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834), el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 2001/14 se opone a la revisión con arreglo a criterios de equidad de los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria, caso por caso, por parte de los tribunales del orden civil y a la posibilidad de modificar el importe de dichos cánones, con independencia de la supervisión llevada a cabo por el organismo regulador establecido en el artículo 30 de esta Directiva.
33
En este contexto, pone de relieve que, en virtud del Derecho polaco, le incumbe conocer de los recursos contra las resoluciones del organismo regulador.
34
Por cuanto se refiere a la aplicación de la Directiva 2001/14, el órgano jurisdiccional remitente señala que, en Polonia, el administrador de infraestructuras ferroviarias somete a la aprobación del organismo regulador las tasas unitarias del canon de base. Las empresas ferroviarias no son parte en este procedimiento y no pueden impugnar las resoluciones de aprobación adoptadas por el presidente de la OTF.
35
Es cierto que el artículo 13, apartado 1, punto 5, letra b), de la Ley sobre el Transporte por Ferrocarril permite presentar una reclamación ante la autoridad reguladora en relación con los cánones de infraestructura exigidos por el administrador de infraestructuras. Además, en virtud del apartado 6 de ese artículo, en caso de infracción de las disposiciones, resoluciones o decisiones en materia ferroviaria, el presidente de la OTF dictará una resolución en la que determinará el alcance del incumplimiento y el plazo de subsanación. Sin embargo, la aplicación de estas disposiciones del Derecho polaco no puede tener por efecto reconsiderar las tasas unitarias del canon de base que el organismo regulador aprobó.
36
Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente afirma que, en virtud del Código de Procedimiento Administrativo, solo las personas que tienen la condición de parte pueden solicitar la anulación de una resolución. Dado que las empresas ferroviarias no son parte en el procedimiento de aprobación de las tasas unitarias del canon de base, no disponen —según ese órgano jurisdiccional— de una vía de recurso eficaz para impugnar la cuantía de esas tasas.
37
Habida cuenta de estas consideraciones, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 30 de la Directiva 2001/14 reconoce a las empresas ferroviarias el derecho a impugnar las resoluciones de aprobación de las tasas unitarias del canon de base adoptadas por el presidente de la OTF. Estima que tal derecho podría deducirse, por una parte, del apartado 2, letra e), del citado artículo, en el supuesto de que esta disposición deba interpretarse en el sentido de que exige la admisión de las empresas ferroviarias como partes en el procedimiento de aprobación de las tasas unitarias del canon de base. Por otra parte, si se comprobara que la decisión de aprobación podía vulnerar los derechos de las empresas ferroviarias, podría derivarse un derecho de recurso de lo dispuesto en los apartados 5 y 6 del mismo artículo.
38
En estas circunstancias, el Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal Regional de Varsovia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva [2001/14] en el sentido de que concede a una empresa ferroviaria que utiliza o pretende utilizar la infraestructura ferroviaria el derecho a participar en el procedimiento tramitado por el organismo regulador para que el administrador de infraestructuras ferroviarias determine la cuantía de los cánones de acceso a la misma?
2)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿debe interpretarse el artículo 30, apartados 5 y 6, de la Directiva [2001/14] en el sentido de que concede a una empresa ferroviaria que utiliza o pretende utilizar la infraestructura ferroviaria el derecho a impugnar la decisión del organismo regulador por la que se aprueba la cuantía de los cánones de acceso a la infraestructura ferroviaria establecidos por el administrador de dicha infraestructura?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
39
Procede señalar que de la resolución de remisión se desprende que la Ley sobre el Transporte por Ferrocarril establece, en particular, que una de las variables que permiten al administrador de infraestructuras determinar el importe de los cánones de infraestructura adeudados por una empresa ferroviaria, esto es, las tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria, debe ser aprobada por el presidente de la OTF.
40
También se desprende de la citada resolución que, de acuerdo con el Derecho polaco, el derecho a solicitar la anulación de una resolución de aprobación de esas tasas está reservado únicamente a las personas a las que, en virtud del Código de Procedimiento Administrativo, se les reconozca la condición de parte en el procedimiento de aprobación.
41
De ello se desprende que las empresas ferroviarias que, como la demandante en el litigio principal, utilizan o pretenden utilizar las infraestructuras ferroviarias no pueden impugnar las tasas unitarias del canon de base fijadas por el organismo regulador, al no tener la condición de «parte», exigida por el Derecho polaco para poder interponer un recurso judicial a tal fin. Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si el artículo 30 de la Directiva 2001/14 debe interpretarse en el sentido de que debe reconocérseles la condición de «parte» o si debe reconocérseles la posibilidad de interponer tal recurso aun cuando no se les reconozca esa condición.
Primera cuestión prejudicial
42
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva 2001/14 debe interpretarse en el sentido de que una empresa ferroviaria que utiliza o pretende utilizar la infraestructura ferroviaria debe estar legitimada para participar en un procedimiento tramitado por el organismo regulador para adoptar una decisión por la que se aprueba o deniega un proyecto de tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura presentado por un administrador de infraestructuras, lo que le atribuiría la condición de parte en tal procedimiento.
43
A este respecto, procede señalar que ni el artículo 30 de la Directiva 2001/14 ni ninguna otra de sus disposiciones establecen un procedimiento de aprobación de los cánones de infraestructura o de las variables que permiten determinarlos.
44
En particular, ninguna disposición del capítulo II de la Directiva 2001/14, relativo a los cánones por utilización de infraestructuras, establece tal procedimiento de aprobación.
45
Ciertamente, el artículo 6, apartado 5, de esta Directiva establece que los Estados miembros podrán supeditar el «método de prorrateo de costes» a una autorización previa. No obstante, como resulta de los otros apartados de este artículo, el método en cuestión se establece a efectos contables en el ámbito de la financiación que los Estados miembros pueden conceder a los administradores de infraestructuras. No se refiere a los cánones de infraestructura.
46
Asimismo, el procedimiento de aprobación que puede establecerse con arreglo al artículo 17 de la Directiva 2001/14, que figura en el capítulo III de esta, relativo a la adjudicación de capacidad de infraestructura, no se refiere a la determinación de los cánones de infraestructura, sino a los acuerdos marco celebrados por los administradores de infraestructuras para precisar, respecto a un candidato, las características de la capacidad de infraestructura ferroviaria exigidas.
47
Lo mismo sucede con la aprobación previa del plan de aumento de la capacidad, mencionada en el artículo 26 de esta Directiva, que figura en el mismo capítulo III. Aun cuando este plan contiene previsiones referentes al coste del aumento de la capacidad de infraestructura y su probable repercusión en los cánones de infraestructura, no puede deducirse de ello que predetermine la fijación de esos cánones.
48
Por lo que respecta al artículo 30 de la Directiva 2001/14, este regula, por una parte, las competencias que deben atribuirse al organismo regulador, creado en virtud del apartado 1 de este artículo, y establece, por otra parte, como se desprende de su apartado 6, que debe garantizarse que las decisiones adoptadas por ese organismo puedan ser objeto de recurso judicial.
49
En cuanto a las competencias del organismo regulador, de conformidad con el artículo 30, apartado 2, de la Directiva 2001/14, pueden recurrirse ante este organismo las decisiones de los administradores de infraestructuras, entre otras, las relativas al sistema de cánones o al nivel y estructura de los cánones de infraestructura. El apartado 5 de este artículo precisa que el organismo regulador deberá resolver acerca de cualquier denuncia que se le presente. Además, del apartado 3 del citado artículo se desprende que ese organismo velará por que los cánones establecidos por el administrador de infraestructuras cumplan lo dispuesto en esa Directiva y supervisará las negociaciones entre los administradores y las empresas ferroviarias. Para cumplir estas funciones, el organismo regulador está facultado, en virtud del artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14, para pedir información, entre otros, al administrador de infraestructuras.
50
De lo anterior resulta que el artículo 30 de la Directiva 2001/14 no establece un procedimiento de aprobación de los cánones de infraestructura. En particular, los apartados 2 a 5 de ese artículo no exigen que los administradores de infraestructuras sometan al organismo regulador para su aprobación los cánones por la utilización de infraestructuras que esperan percibir o las variables que permitan calcularlos. Por el contrario, estas disposiciones se limitan a prever el control de los cánones ya establecidos, lo que se desprende, en particular, del apartado 2 y del apartado 3, primera frase, del citado artículo. Dicho control incumbe al organismo regulador, que resuelve, o bien tras la presentación de un recurso, o bien de oficio.
51
Por otra parte, el sistema establecido por la Directiva 2001/14 pretende garantizar la independencia de gestión del administrador de infraestructuras. Este último debe utilizar el sistema de tarifación como un instrumento de gestión. Se desprende en este sentido del duodécimo considerando de esa Directiva que, dentro del marco establecido por los Estados miembros, los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben estimular a los administradores de infraestructuras ferroviarias para que optimen la utilización de estas últimas. Para hacer posible dicha optimización, esos administradores tienen que disponer de cierto margen de actuación, como manifiesta el vigésimo considerando de la misma Directiva (sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/Alemania, C‑556/10, EU:C:2013:116, apartado 82).
52
A este respecto, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14 establece un reparto de competencias entre los Estados miembros y el administrador de infraestructuras en relación con los sistemas de tarifación. En efecto, corresponde a los Estados miembros establecer un marco de tarifación, mientras que la determinación del canon y su cobro incumben a los administradores de infraestructuras, que están obligados a velar por la aplicación de principios uniformes, como establecen, concretamente, los apartados 4 y 5 del artículo 4 de esta Directiva (sentencias de 9 de noviembre de 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, apartado 49, y de 28 de febrero de 2013, Comisión/Alemania, C‑556/10, EU:C:2013:116, apartado 84).
53
Por lo tanto, los administradores de la infraestructura, que están obligados a establecer los cánones y recaudarlos de manera no discriminatoria, no solo deben aplicar los requisitos de utilización de la red ferroviaria de la misma forma a todos los usuarios de la red, sino también velar por que los cánones efectivamente recaudados cumplan dichos requisitos (sentencias de 9 de noviembre de 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, apartado 50, y de 8 de julio de 2021, Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, apartado 43).
54
Dado que, como se desprende de las consideraciones anteriores, la Directiva 2001/14 no establece un procedimiento de aprobación de los cánones de infraestructura o de las variables que permitan determinarlos, tampoco puede establecer si una u otra persona jurídica o física tiene la condición de «parte» en tal procedimiento.
55
Por otro lado, el concepto de «parte» utilizado por el Código de Procedimiento Administrativo es ajeno a esta Directiva. En particular, la posibilidad de recurrir contra las decisiones adoptadas por los administradores de infraestructuras, con arreglo a lo dispuesto en su artículo 30, apartado 2, se atribuye a los «candidatos». Este último concepto, definido en el artículo 2, letra b), de la Directiva 2001/14, incluye, concretamente, a cualquier empresa ferroviaria con licencia.
56
Además, es preciso señalar que, a efectos de responder a la primera cuestión prejudicial, no procede examinar si el artículo 30 de la Directiva 2001/14 —en particular, sus apartados 2 y 3— se opone a un procedimiento de aprobación como el establecido por el Derecho polaco. En especial, no resulta necesario determinar si, concretamente a la luz de los objetivos perseguidos por esta Directiva y del principio de efectividad, estas disposiciones son contrarias a la aprobación por el presidente de la OTF de una de las variables que permiten al administrador de infraestructuras determinar el importe de los cánones de infraestructura adeudados por una empresa ferroviaria, esto es, las tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura ferroviaria.
57
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva 2001/14 debe interpretarse en el sentido de que no regula el derecho de una empresa ferroviaria que utiliza o pretende utilizar la infraestructura ferroviaria a participar en un posible procedimiento tramitado por el organismo regulador para la adopción de una decisión por la que se apruebe o deniegue un proyecto de tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura presentado por un administrador de infraestructuras.
Segunda cuestión prejudicial
58
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 30, apartados 5 y 6, de la Directiva 2001/14 debe interpretarse en el sentido de que una empresa ferroviaria que utiliza o pretende utilizar la infraestructura ferroviaria debe estar legitimada para impugnar ante el órgano jurisdiccional competente la decisión del organismo regulador por la que se aprueban las tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura, establecidas por el administrador de dicha infraestructura.
59
Como se desprende de los apartados 48 y 49 de la presente sentencia, el apartado 5 del artículo 30 de la Directiva 2001/14, al que se refiere expresamente el órgano jurisdiccional remitente, no es pertinente para responder a la segunda cuestión prejudicial, toda vez que solo se refiere a las competencias del organismo regulador. Solo el apartado 6 de ese artículo se refiere al recurso judicial contra las decisiones adoptadas por este organismo.
60
A este respecto, procede señalar que el artículo 30, apartado 6, de la Directiva 2001/14 obliga a los Estados miembros a establecer un recurso judicial contra las decisiones del organismo regulador en general y no determina a quién debe reconocerse legitimación activa.
61
Aunque, en principio, incumbe al Derecho nacional establecer la legitimación de un justiciable para ejercitar una acción judicial, el Derecho de la Unión exige, no obstante, que la normativa nacional no vulnere el derecho a una tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo (sentencia de 21 de noviembre de 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, apartado 60 y jurisprudencia citada).
62
Por lo tanto, corresponde a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros garantizar la tutela judicial de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables, en este caso, la Directiva 2001/14 (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de marzo de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, apartado 38, y de 21 de noviembre de 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, apartado 59).
63
A falta de normativa del Derecho de la Unión, incumbe a los Estados miembros designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables (sentencias de 13 de marzo de 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, apartado 39, y de 14 de septiembre de 2017, Petrea, C‑184/16, EU:C:2017:684, apartado 58).
64
Pues bien, es preciso señalar que la Directiva 2001/14 reconoce algunos derechos a las empresas ferroviarias.
65
En efecto, entre los objetivos perseguidos por la Directiva 2001/14 figura, en particular, el de garantizar el acceso no discriminatorio a la infraestructura, como se expone, en particular, en los considerandos 5 y 11 de la citada Directiva. Además, la Directiva 2001/14 pretende garantizar una competencia leal. Su considerando 16 señala, a este respecto, que los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben propiciar la competencia leal en la prestación de servicios ferroviarios (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, apartados 36 y 37).
66
De ello resulta que el administrador de infraestructuras debe velar, con arreglo al artículo 4, apartado 5, de la Directiva 2001/14, por que el sistema de tarifación aplicado dé como resultado que las distintas empresas ferroviarias que presten servicios de naturaleza semejante en una parte similar del mercado abonen cánones equivalentes y no discriminatorios y por que los cánones efectivamente aplicados sean conformes a las reglas establecidas en la declaración sobre la red (sentencia de 9 de noviembre de 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, apartado 45).
67
En contrapartida, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2001/14, las empresas ferroviarias tendrán derecho a recibir de modo no discriminatorio el paquete de acceso mínimo y de acceso por la vía a la infraestructura de servicios descrito en el anexo II de esta Directiva. El acceso a los servicios mencionados en el punto 2 del mismo anexo también se hará de modo no discriminatorio, pero podrá denegarse si existen alternativas viables en condiciones de mercado.
68
Procede señalar que este derecho de acceso a las infraestructuras ferroviarias se completa con las normas de tarifación que contiene el capítulo II de la Directiva 2001/14, relativo a los cánones por utilización de infraestructuras, debiendo destacarse lo dispuesto en su artículo 7. El apartado 3 de este artículo establece que, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 o 5 y en el artículo 8, el canon por utilización de acceso mínimo —que se detalla en el anexo II, punto 1, de la citada Directiva— y acceso por la vía a instalaciones de servicio será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario. Además, por lo que se refiere al acceso a los servicios contemplados en el punto 2 de este anexo, el artículo 7, apartado 7, de la Directiva 2001/14 exige que se tome en consideración la situación de la competencia en el sector de los transportes ferroviarios.
69
De las anteriores consideraciones se desprende que la Directiva 2001/14 —en particular, su artículo 5, apartado 1, en relación con su artículo 7, apartados 3 y 7— reconoce a las empresas ferroviarias que utilizan o pretenden utilizar la infraestructura ferroviaria, como la demandante en el litigio principal, derechos que deben ser objeto de tutela judicial.
70
Una normativa nacional que no establezca recurso judicial alguno que permita a esas empresas impugnar una decisión del organismo regulador que pueda lesionar los derechos que les reconoce el Derecho de la Unión puede hacer imposible el ejercicio de esos derechos.
71
A todos los efectos, procede recordar además que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que las disposiciones del artículo 30, apartados 2 y 6, de la Directiva 2001/14 son de contenido incondicional y suficientemente preciso y que, por lo tanto, tienen efecto directo. Por consiguiente, estas disposiciones se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros, esto es, no solo a los órganos jurisdiccionales nacionales, sino también a todos los órganos de la Administración, incluidas las autoridades descentralizadas, por lo que estas autoridades quedan obligadas a aplicar tales disposiciones (sentencia de 8 de julio de 2021, Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, apartado 58).
72
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 30, apartado 6, de la Directiva 2001/14 debe interpretarse en el sentido de que una empresa ferroviaria que utiliza o pretende utilizar la infraestructura ferroviaria debe estar legitimada para impugnar, ante el órgano jurisdiccional competente, la decisión del organismo regulador por la que se aprueban las tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura, establecidas por el administrador de dicha infraestructura.
Costas
73
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
1)
El artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, en su versión modificada por la Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, debe interpretarse en el sentido de que no regula el derecho de una empresa ferroviaria que utiliza o pretende utilizar la infraestructura ferroviaria a participar en un posible procedimiento tramitado por el organismo regulador para la adopción de una decisión por la que se apruebe o deniegue un proyecto de tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura presentado por un administrador de infraestructuras.
2)
El artículo 30, apartado 6, de la Directiva 2001/14, en su versión modificada por la Directiva 2007/58, debe interpretarse en el sentido de que una empresa ferroviaria que utiliza o pretende utilizar la infraestructura ferroviaria debe estar legitimada para impugnar, ante el órgano jurisdiccional competente, la decisión del organismo regulador por la que se aprueban las tasas unitarias del canon de base por el acceso mínimo a la infraestructura, establecidas por el administrador de dicha infraestructura.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.