61995CJ0168_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-168/95,
angaaende en anmodning, som Pretura circondariale di Vicenza (Italien) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende straffesag mod
Luciano Arcaro
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (EFT L 129, s. 23), og Raadets direktiv 83/513/EOEF af 26. september 1983 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af cadmium (EFT L 291, s. 1),
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.N. Kakouris (refererende dommer), og dommerne P.J.G. Kapteyn og H. Ragnemalm,
generaladvokat: M.B. Elmer
justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Laura Pignataro og Dominique Maidani, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 14. marts 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 22. april 1995, indgaaet til Domstolen den 30. maj 1995, har Pretura circondariale di Vicenza i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (EFT L 129, s. 23), og Raadets direktiv 83/513/EOEF af 26. september 1983 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af cadmium (EFT L 291, s. 1).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en straffesag mod Luciano Arcaro, der er sat under tiltale for overtraedelse af artikel 5, 7 og 18 i lovdekret nr. 133 af 27. januar 1992 vedroerende industriel udledning af farlige stoffer i vandmiljoeet (det almindelige tillaeg nr. 34 til GURI nr. 41 af 19.2.1992 og berigtigelse offentliggjort i GURI nr. 124 af 28.5.1992, herefter "dekretet").
3 Direktiv 76/464 bestemmer i artikel 3, at enhver udledning af stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget "forudsaetter meddelelse af forudgaaende tilladelse fra den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat". Listen omfatter stoffer, der er saerlig farlige for vandmiljoeet, herunder cadmium.
4 For denne kategori af stoffer stilles der krav om tilladelse til udledning i henhold til samme direktivs artikel 3 og 5. Ifoelge disse bestemmelser skal der i tilladelserne til udledning navnlig angives emissionsnormer, dvs. den stoerst tilladte koncentration og den stoerst tilladte maengde af et stof i udledningen, de betingelser, der er knyttet til tilladelsen, samt det tidsrum, hvori udledningen kan finde sted.
5 Det fremgaar af artikel 6, stk. 1, i direktiv 76/464, at emissionsnormerne ikke maa overskride de graensevaerdier, der fastsaettes af Raadet.
6 Med hensyn til cadmium anvender de nationale myndigheder de graensevaerdier, tidsfrister og overvaagningsprocedurer, der er angivet i bilagene til direktiv 83/513.
7 Det fremgaar imidlertid af bilag I (note 1 og 7) til direktivet, at graensevaerdierne for udledning af cadmium for saa vidt angaar de industrisektorer, der ikke er anfoert i bilaget, fastsaettes senere af Raadet. Indtil da fastsaetter medlemsstaterne emissionsnormerne autonomt og i overensstemmelse med direktiv 76/464, idet normerne dog ikke maa vaere mindre strenge end den graensevaerdi i bilaget, som de bedst kan sammenlignes med.
8 I Italien er dekretet udstedt til gennemfoerelse af en raekke faellesskabsdirektiver om udledning af farlige stoffer, herunder direktiv 76/464 og 83/513.
9 Det finder anvendelse paa udledning af farlige stoffer, som hoerer ind under de grupper af stoffer, der er naevnt i liste I og II i bilag A (artikel 1). Bilag B indeholder "graensevaerdierne for emissionsnormerne" for nogle af de farlige stoffer, der er omhandlet i liste I i bilag A.
10 Dekretet fastlaegger ordningen vedroerende de lokale myndigheders meddelelse af tilladelse til udledning af de stoffer, der er opfoert paa liste I i bilag A. Ordningen bygger paa en sondring mellem udledning fra nye industrianlaeg paa den ene side og udledning fra industrianlaeg, der bestod den 6. marts 1992, eller som var sat i drift inden den 6. marts 1993, paa den anden.
11 For alle nye og bestaaende industrianlaeg skal der indhentes tilladelse, for at der kan foretages udledning (dekretets artikel 5). For begge kategorier meddeler den lokale myndighed tilladelse til udledning, idet den fastsaetter emissionsnormerne i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i bilag B. Hvis udledningen imidlertid vedroerer stoffer, for hvilke der endnu ikke er fastsat graensevaerdier i bilag B, sondres der paa foelgende maade.
12 Naar der er tale om nye anlaeg, stilles der krav om forudgaaende tilladelse til udledning, som meddeles i overensstemmelse med de tolerancegraenser, der er fastsat i lov nr. 319 af 10. maj 1976 (GURI nr. 141 af 29.5.1976) som aendret (dekretets artikel 6, stk. 3). Naar der derimod er tale om bestaaende anlaeg, foelger det af artikel 7, stk. 7, at dekretet, og dermed kravet om tilladelse, foerst er gaeldende, naar der er udstedt ministerielle dekreter i henhold til artikel 2, stk. 3, litra b).
13 Det fremgaar af sagens akter, at bilag B ikke angiver graensevaerdierne for de udledninger af cadmium, som er hovedsagens genstand. Foelgelig gaelder kravet om, at der skal indhentes tilladelse til udledning, ifoelge dekretet kun, hvis der er tale om udledninger fra nye anlaeg.
14 Dekretets artikel 18 indeholder regler om sanktioner i tilfaelde af overtraedelse af dekretets bestemmelser.
15 Det fremgaar af hovedsagens akter, at der er rejst tiltale mod Luciano Arcaro som ansvarlig for en virksomhed, hvis aktiviteter hovedsagelig bestaar i forarbejdning af aedle metaller, for overtraedelse af dekretets artikel 5, 7 og 18 ved at have gennemfoert udledning af cadmium i overfladevand (floden Bacchiglione) uden at have indgivet ansoegning om tilladelse hertil.
16 Luciano Arcaro har for Pretura circondariale di Vicenza, som anklagemyndigheden har indbragt sagen for, gjort gaeldende, dels at hans virksomhed er et bestaaende anlaeg i dekretets forstand dels, at ordningen med en tilladelse i henhold til dekretets artikel 7 i betragtning af virksomhedens produktion foerst finder anvendelse paa ham, naar der ved ministerielt dekret er fastsat graensevaerdier for denne type produktion.
17 Pretura har lagt til grund, at bestemmelserne i dekretets artikel 7, stk. 1 og 7, holder stoerstedelen af de bestaaende anlaeg uden for den tilladelsesordning, der er indfoert ved dekretet.
18 I punkt 8 i forelaeggelseskendelsen har Pretura imidlertid rejst tvivl om, hvorvidt disse bestemmelser er i overensstemmelse med de faellesskabsdirektiver, de er udstedt til gennemfoerelse af, idet der efter rettens opfattelse i henhold til direktiverne kraeves tilladelse til alle udledninger, der er omfattet af direktiverne, uden at der sondres mellem nye og bestaaende anlaeg. I denne forbindelse har Pretura eksempelvis henvist til artikel 1, stk. 2, litra d), og artikel 3 i direktiv 76/464 og til artikel 3 i direktiv 83/513.
19 Paa denne baggrund har Pretura besluttet at udsaette sagen og anmode Domstolen om i en praejudiciel afgoerelse at oplyse:
"a) om den fortolkning, der er omtalt i punkt 8 i forelaegggelseskendelsen, af de faellesskabsdirektiver, der har skullet gennemfoeres ved lovdekretet, er rigtig,
b) saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, om faellesskabsbestemmelserne paa grundlag af en rigtig fortolkning af faellesskabsretten kan anvendes umiddelbart, og samtidig de hermed uforenelige nationale bestemmelser lades uanvendt, selv om der herved kan ske en forringelse af borgerens retsstilling,
c) saafremt det andet spoergsmaal besvares benaegtende, hvilken anden fremgangsmaade der efter en korrekt fortolkning af faellesskabsretten kan anvendes for i den nationale lovgivning at faa fjernet de bestemmelser, der er i strid med faellesskabsbestemmelserne, naar den umiddelbare anvendelighed af disse sidste faar det resultat, at borgerens retsstilling forringes?"
Det foerste spoergsmaal
20 Indledningsvis bemaerkes, at dette spoergsmaal er vagt formuleret, idet det vedroerer en fortolkning af alle de faellesskabsdirektiver, som det er hensigten med dekretet at gennemfoere, og de bestemmelser i direktiv 76/464 og 83/513, som specielt er naevnt i forelaeggelseskendelsens punkt 8, kun naevnes eksempelvis.
21 Det bemaerkes imidlertid, at Domstolen efter fast praksis, saafremt den har faaet forelagt upraecist affattede spoergsmaal, i givet fald af det materiale, der er fremlagt af den nationale ret, og af akterne i hovedsagen kan udlede de faellesskabsretlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er noedvendigt at fortolke (dom af 13.12.1984, sag 251/83, Haug-Adrion, Sml. s. 4277, praemis 9).
22 I det foreliggende tilfaelde fremgaar det som anfoert i naervaerende doms praemis 15 og 16 af hovedsagens akter, at sagen vedroerer udledning af cadmium, som er foretaget uden tilladelse fra et bestaaende anlaeg i dekretets forstand.
23 I betragtning af, at de relevante bestemmelser i faellesskabsretten med hensyn til udledning af cadmium findes i direktiv 76/464 og 83/513, maa det foerste praejudicielle spoergsmaal forstaas saaledes, at det oenskes oplyst, om de relevante bestemmelser i disse direktiver skal fortolkes saaledes, at enhver udledning af cadmium forudsaetter meddelelse af forudgaaende tilladelse, uanset hvornaar det anlaeg, hvorfra udledningen finder sted, er sat i drift.
24 Det bemaerkes i denne forbindelse, at det i artikel 3 i direktiv 76/464 hedder:
"Med hensyn til stoffer, der tilhoerer de paa liste I opfoerte stoffer, familier og grupper af stoffer ...:
1. Enhver udledning i ... vandomraader, som kan indeholde et af disse stoffer, forudsaetter meddelelse af forudgaaende tilladelse fra den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat.
..."
Liste I, som findes i bilaget til direktivet, naevner i punkt 6 cadmium.
25 Heraf fremgaar, at enhver udledning af cadmium forudsaetter meddelelse af forudgaaende tilladelse, uden at der goeres undtagelse for saa vidt angaar udledninger fra anlaeg, der bestod foer et bestemt tidspunkt.
26 Denne fortolkning er ikke i modstrid med artikel 3, nr. 3, eller artikel 6, stk. 4, i direktiv 76/464.
27 Det hedder i den foerste af disse bestemmelser:
"Med hensyn til stoffer, der tilhoerer de paa liste I opfoerte stoffer, familier og grupper af stoffer ...:
3. For saa vidt angaar udledninger af disse stoffer, som for tiden finder sted i de foernaevnte vandomraader, skal de for udledningen ansvarlige inden for den i tilladelsen fastsatte tidsfrist efterkomme de deri fastsatte betingelser. Denne frist kan ikke overskride de i henhold til artikel 6, stk. 4, fastsatte begraensninger."
28 I artikel 6, stk. 4, bestemmes det:
"For de stoffer, som indgaar i de i stk. 1 omhandlede familier og grupper af stoffer, fastsaetter Raadet i overensstemmelse med artikel 12 begraensningerne for de i artikel 3, nr. 3, omhandlede frister under hensyn til de paagaeldende industrisektorers saerlige forhold og i givet fald til produkttyperne."
29 Selv om disse bestemmelser vedroerer "udledninger, som for tiden finder sted", af stoffer, der er opfoert paa liste I, indebaerer de ikke, at en virksomhed, som bestod foer et bestemt tidspunkt, undtages fra forpligtelsen til at indhente forudgaaende tilladelse; de henviser blot til de frister, som fastsaettes i tilladelsen for denne type udledninger.
30 Denne fortolkning modsiges heller ikke af direktiv 83/513, som i artikel 2, litra f) og g), definerer begreberne "bestaaende anlaeg" og "nyt anlaeg". Artikel 2 bestemmer saaledes:
"I dette direktiv forstaas ved
...
f) 'bestaaende anlaeg' :
industrianlaeg, der er i drift paa datoen for meddelelsen af dette direktiv;
g) 'nyt anlaeg'
° industrianlaeg, der saettes i drift efter datoen for meddelelsen af dette direktiv
° et bestaaende anlaeg, hvis kapacitet for saa vidt angaar behandling af cadmium er blevet betydeligt foroeget efter datoen for meddelelsen af dette direktiv."
Ikke desto mindre er denne sondring kun relevant for saa vidt angaar direktivets artikel 3, stk. 4, foerste afsnit, hvorefter "medlemsstaterne [kun] maa ... give tilladelse til nye anlaeg, saafremt disse anlaeg anvender normer svarende til de bedst mulige til raadighed staaende tekniske midler".
31 Heraf foelger, at denne bestemmelse for de paagaeldende anlaegs vedkommende ikke fritager for forpligtelsen til at indhente en tilladelse, men tvaertimod skaerper den.
32 Det foerste spoergsmaal maa derfor besvares med, at artikel 3 i direktiv 76/464 skal fortolkes saaledes, at enhver udledning af cadmium forudsaetter meddelelse af forudgaaende tilladelse, uanset hvornaar det anlaeg, hvorfra udledningen finder sted, er sat i drift.
Det andet spoergsmaal
33 Med dette spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige oplyst, om en offentlig myndighed i en medlemsstat, naar medlemsstaten ikke inden for den fastsatte frist har gennemfoert direktiv 76/464 ° og dermed dets artikel 3 ° og direktiv 85/513 fuldstaendigt, kan goere artikel 3 gaeldende over for en borger, selv om der herved kan ske en forringelse af borgerens retsstilling.
34 Kommissionen har anfoert, at bestemmelserne i direktiv 76/464 og 83/513 om, at der kraeves tilladelse til udledning, forudsaetter, at der udpeges nationale myndigheder, der har kompetence til at meddele saadanne tilladelser, og som har en reel skoensbefoejelse. Heraf slutter den, at bestemmelserne i disse direktiver ikke kan anses for ubetingede i den forstand, hvori udtrykket anvendes i Domstolens praksis, og at de derfor ikke har direkte virkning. Kommissionen har tilfoejet, at et direktiv under alle omstaendigheder ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for en borger og heller ikke som saadant kan goeres gaeldende over for en borger ved en national ret.
35 I en situation som den, der foreligger i hovedsagen, er det ikke noedvendigt at undersoege, om direktivets artikel 3 er ubetinget og tilstraekkelig praecis.
36 Domstolen har nemlig understreget, at muligheden for ved en national ret at paaberaabe sig en ubetinget og tilstraekkeligt praecis bestemmelse i et ikke gennemfoert direktiv kun gaelder for borgere og i forhold til "enhver medlemsstat, som det rettes til". Heraf foelger, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for borgerne, og at en direktivbestemmelse derfor ikke som saadan kan paaberaabes over for saadanne personer (dom af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, praemis 48, og af 8.10.1987, sag 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Sml. s. 3969, praemis 9). Domstolen har praeciseret, at denne praksis skal hindre, at en medlemsstat kan forbedre sin retsstilling ved ikke at efterkomme faellesskabsretten (dom af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, praemis 22, og af 7.3.1996, sag C-192/94, El Corte Inglés, Sml. I, s. 1281, praemis 16).
37 Paa linje med denne praksis har Domstolen ligeledes kendt for ret, at et direktiv ikke i sig selv og uden hensyn til national lovgivning i en medlemsstat til gennemfoerelse af direktivet kan vaere grundlag for at afgraense eller skaerpe strafansvaret for overtraedelse af direktivets bestemmelser (dom af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò, Sml. s. 2545).
38 Det andet spoergsmaal maa derfor besvares med, at en offentlig myndighed i en medlemsstat, naar medlemsstaten ikke inden for den fastsatte frist har gennemfoert direktiv 76/464 ° og dermed dets artikel 3 ° og direktiv 83/513 fuldstaendigt, ikke kan goere artikel 3 gaeldende over for en borger.
Det tredje spoergsmaal
39 Med dette spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige oplyst, om der efter en korrekt fortolkning af faellesskabsretten findes en fremgangsmaade, hvorefter den nationale ret kan fjerne nationale bestemmelser, der er i strid med en bestemmelse i et ikke gennemfoert direktiv, naar denne bestemmelse ikke kan goeres gaeldende for en national ret.
40 For det foerste bemaerkes, at der efter faellesskabsretten ikke findes en saadan fremgangsmaade.
41 Det maa tilfoejes, at den pligt for medlemsstaterne, der foelger af et direktiv, til at virkeliggoere dets maal, og pligten i medfoer af traktatens artikel 5 til at traeffe alle almindelige eller saerlige foranstaltninger til at sikre opfyldelsen af denne pligt, paahviler alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder ogsaa domstolene inden for deres kompetence. Heraf foelger, at den nationale ret ved anvendelsen af nationale retsforskrifter er forpligtet til, i videst muligt omfang, at fortolke dem i lyset af direktivets ordlyd og formaal og at fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat, og saaledes handle i overensstemmelse med traktatens artikel 189, stk. 3 (jf. dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, praemis 8, og af 16.12.1993, sag C-334-92, Wagner Miret, Sml. I, s. 6911, praemis 20).
42 Imidlertid begraenses den nationale rets forpligtelse til at henholde sig til direktivets indhold ved fortolkningen af de relevante bestemmelser i dens nationale ret, naar en saadan fortolkning foerer til, at en forpligtelse, der er fastsat i et ikke gennemfoert direktiv, goeres gaeldende over for en borger, eller saa meget mere, naar den foerer til, at der paa grundlag af direktivet og i mangel af en lov til gennemfoerelse af direktivet fastsaettes strafansvar, eller at strafansvaret skaerpes for personer, der handler i strid med dets bestemmelser (jf. dommen i Kolpinghuis Nijmegen-sagen, praemis 13 og 14).
43 Det tredje spoergsmaal maa derfor besvares med, at der efter faellesskabsretten ikke findes en fremgangsmaade, hvorefter den nationale ret kan fjerne nationale bestemmelser, der er i strid med en bestemmelse i et ikke gennemfoert direktiv, naar denne bestemmelse ikke kan goeres gaeldende for en national ret.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
44 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Vicenza ved kendelse af 22. april 1995, for ret:
1) Artikel 3 i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, skal fortolkes saaledes, at enhver udledning af cadmium forudsaetter meddelelse af forudgaaende tilladelse, uanset hvornaar det anlaeg, hvorfra udledningen finder sted, er sat i drift.
2) En offentlig myndighed i en medlemsstat kan, naar medlemsstaten ikke inden for den fastsatte frist har gennemfoert direktiv 76/464 ° og dermed dets artikel 3 ° og direktiv 83/513/EOEF af 26. september 1983 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af cadmium fuldstaendigt, ikke goere artikel 3 gaeldende over for en borger.
3) Efter faellesskabsretten findes der ikke en fremgangsmaade, hvorefter den nationale ret kan fjerne nationale bestemmelser, der er i strid med en bestemmelse i et ikke gennemfoert direktiv, naar denne bestemmelse ikke kan goeres gaeldende for en national ret.