62011CJ0135_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C-135/11 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 16 maart 2011,
IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH,
gevestigd te Hamburg (Duitsland), vertegenwoordigd door S. Crosby en S. Santoro, advocaten,
rekwirante,
andere partijen in de procedure:
Europese Commissie,
vertegenwoordigd door C. O’Reilly en P. Costa de Oliveira als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster in eerste aanleg,
Koninkrijk Denemarken,
Republiek Finland,
Koninkrijk Zweden,
interveniënten in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, kamerpresident, J. Malenovský (rapporteur), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász en D. Šváby, rechters,
advocaat-generaal: P. Cruz Villalón,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 1 maart 2012,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Met haar hogere voorziening verzoekt IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (hierna: „IFAW”) het Hof om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 januari 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie (T-362/08, Jurispr. blz. II-11; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht heeft verworpen haar beroep strekkende tot nietigverklaring van de beschikking van de Europese Commissie van 19 juni 2008 (hierna: „litigieuze beschikking”), houdende weigering om haar toegang te verschaffen tot een document dat door de Duitse autoriteiten aan die instelling is overgelegd in het kader van een procedure tot ontneming van de beschermde status aan een gebied dat is beschermd krachtens richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7).
Toepasselijke bepalingen
2. Artikel 255, leden 1 en 2, EG bepaalt:
„1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig de leden 2 en 3 worden bepaald.
2. Binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam bepaalt de Raad volgens de procedure van artikel 251 de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht op toegang tot documenten.”
3. Verklaring nr. 35, ad artikel [255], lid 1, [EG], gehecht aan de Slotakte van het Verdrag van Amsterdam, luidt:
„De conferentie komt overeen dat de in artikel [255], lid 1, [EG] bedoelde beginselen en voorwaarden het een lidstaat mogelijk maken de Commissie of de Raad te verzoeken een uit die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming aan derden door te geven.”
4. Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43) is overeenkomstig artikel 19, tweede alinea, ervan van toepassing met ingang van 3 december 2001.
5. De punten 2, 4 en 10 van de considerans van verordening nr. 1049/2001 luiden als volgt:
„(2) Deze openheid maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Zij draagt bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[...]
(4) Deze verordening heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven en de voorwaarden en beperkingen van dat recht vast te leggen in overeenstemming met artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag.
[...]
(10) Teneinde de openheid van de werkzaamheden van de instellingen te verbeteren, dienen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie toegang te verlenen niet alleen tot documenten die zij zelf hebben opgesteld, maar ook tot documenten die zij ontvangen hebben. In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens verklaring nr. 35 een lidstaat de Commissie of de Raad erom kan verzoeken, een uit die lidstaat afkomstig document zonder diens voorafgaande instemming niet aan derden door te geven.”
6. Artikel 1 van verordening nr. 1049/2001, met het opschrift „Doel”, bepaalt sub a:
„Deze verordening beoogt:
a) de bepaling van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in artikel 255 van het EG-Verdrag neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: ‚de instellingen’), en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd”.
7. Artikel 2, leden 1 en 3, van deze verordening bepaalt het volgende:
„1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen [...] die in deze verordening worden bepaald.
[...]
3. Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.”
8. Artikel 3 van de verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a) ‚document’: iedere inhoud, ongeacht de drager ervan (op papier, in elektronische vorm, als geluids-, beeld- of audiovisuele opname), betreffende een materie die verband houdt met beleidsmaatregelen, acties en besluiten welke tot de bevoegdheid van de instelling behoren;
b) ‚derde’: natuurlijke of rechtspersonen en entiteiten buiten de betrokken instelling, met inbegrip van de lidstaten, andere communautaire of niet-communautaire instellingen en organen, alsmede derde landen.”
9. Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, waarin de uitzonderingen op het recht op toegang zijn opgesomd, bevat de volgende bepalingen:
„1. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
a) het openbaar belang, wat betreft:
– de openbare veiligheid,
– defensie en militaire aangelegenheden,
– de internationale betrekkingen,
– het financieel, monetair of economisch beleid van de Gemeenschap of van een lidstaat;
[...]
3. [...]
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
4. Wanneer het gaat om documenten van derden, wordt de derde door de instelling geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
5. Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
6. Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
7. De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. De uitzonderingen gelden voor ten hoogste 30 jaar. In geval van documenten die vallen onder de uitzonderingen op grond van de persoonlijke levenssfeer of van commerciële belangen en in geval van gevoelige documenten, kunnen de uitzonderingen zo nodig na afloop van deze periode van toepassing blijven.”
Voorgeschiedenis van het geding
10. IFAW is een niet-gouvernementele organisatie die actief is op het gebied van de bescherming van het dierenwelzijn en de natuurbescherming. Aangezien zij tegen de verwezenlijking van een industrieel project in een beschermd gebied in Duitsland (hierna: „betrokken industrieel project”) was, heeft zij toegang gevraagd tot een aantal documenten die de Commissie in het kader van het onderzoek van dat industriële project had ontvangen, meer bepaald enkele documenten die afkomstig waren van diverse instanties van de Bondsrepubliek Duitsland.
Het eerste door IFAW ingediende verzoek om toegang tot documenten
11. Bij op 20 december 2001 aan de Commissie gerichte brief heeft IFAW verzocht om toegang tot een aantal documenten die deze instelling in het kader van het onderzoek van het betrokken industriële project had ontvangen, te weten bepaalde documenten die afkomstig waren van de Bondsrepubliek Duitsland en de stad Hamburg en een brief van 15 maart 2000 van de Duitse bondskanselier aan de voorzitter van de Commissie (hierna: „brief van de Duitse bondskanselier”).
12. Daar zij van oordeel was dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 haar bij gebreke van voorafgaande instemming van de betrokken lidstaat belette, de documenten waarvan inzage was gevraagd te onthullen, heeft de Commissie op 26 maart 2002 een beschikking gegeven waarbij IFAW de toegang tot de gevraagde documenten is geweigerd.
13. Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 juni 2002, heeft IFAW beroep tot nietigverklaring van die beschikking ingesteld.
14. In het arrest van 30 november 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie (T-168/02, Jurispr. blz. II-4135), heeft het Gerecht dat beroep verworpen.
15. Op 10 februari 2005 heeft het Koninkrijk Zweden, interveniënt in de zaak die tot voormeld arrest heeft geleid, daartegen bij het Hof hogere voorziening ingesteld.
16. In het arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie (C-64/05 P, Jurispr. blz. I-11389), heeft het Hof het arrest IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, reeds aangehaald, vernietigd en de beschikking van de Commissie van 26 maart 2002 nietig verklaard.
Het tweede door IFAW ingediende verzoek om toegang tot documenten
17. Na het arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, heeft IFAW bij brief van 13 februari 2008 de Commissie opnieuw verzocht om toegang tot de documenten die deze instelling in het kader van het betrokken industrieel project van de Duitse instanties had ontvangen.
18. Bij brief van 20 februari 2008 heeft de Commissie de ontvangst van de brief van rekwirante van 13 februari 2008 bevestigd.
19. Op 26 maart 2008 heeft rekwirante de Commissie verzocht haar verzoek van 13 februari 2008 te beantwoorden.
20. Bij brief van 7 april 2008 heeft de Commissie IFAW meegedeeld dat met de Duitse autoriteiten overleg werd gevoerd over de openbaarmaking van de gevraagde documenten.
21. Op 9 april 2008 heeft rekwirante de Commissie opnieuw verzocht te antwoorden op haar verzoek van 13 februari 2008, en wel vóór 22 april 2008.
22. Omdat de Commissie op die datum niet had geantwoord, heeft rekwirante bij brief van 29 april 2008 een confirmatief verzoek ingediend.
23. Op 19 mei 2008 heeft de Commissie rekwirante schriftelijk de ontvangst van het confirmatief verzoek bevestigd en haar meegedeeld dat zij daarop zou antwoorden binnen de in verordening nr. 1049/2001 gestelde termijn.
24. Op 19 juni 2008 heeft de Commissie met betrekking tot het confirmatief verzoek van IFAW de litigieuze beschikking gegeven, die deze laatste dezelfde dag is meegedeeld. Bij die beschikking heeft de Commissie alle door rekwirante gevraagde documenten openbaar gemaakt, te weten acht van de stad Hamburg en de Bondsrepubliek Duitsland afkomstige documenten. Zij heeft echter geweigerd inzage te verlenen de brief van de Duitse bondskanselier, omdat de Duitse autoriteiten zich tegen openbaarmaking van dat document verzetten.
25. Volgens de litigieuze beschikking hadden de Duitse autoriteiten ten eerste verklaard dat openbaarmaking van de brief van de Duitse bondskanselier zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang wat de internationale betrekkingen en het economisch beleid van de Bondsrepubliek Duitsland betreft in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
26. Die brief bevatte namelijk een vertrouwelijke verklaring die uitsluitend voor intern gebruik was opgesteld, betreffende het economisch beleid van de Bondsrepubliek Duitsland en andere lidstaten. Openbaarmaking van dat document zou niet alleen de vertrouwelijkheid aantasten, ten nadele van de internationale betrekkingen tussen de Bondsrepubliek Duitsland, de instellingen van de Europese Unie en andere lidstaten, maar ook het economisch beleid van de Bondsrepubliek Duitsland en van andere lidstaten in gevaar brengen. De toegang tot de brief van de Duitse bondskanselier zou derhalve krachtens artikel 4, lid 1, sub a, derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 moeten worden geweigerd.
27. Ten tweede hadden de Duitse autoriteiten aangegeven dat openbaarmaking van de brief van de Duitse bondskanselier de bescherming van het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou ondermijnen in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001.
28. Die brief bevatte namelijk een aan de Commissie gerichte vertrouwelijke verklaring, die uitsluitend was opgesteld voor intern gebruik in het kader van de beraadslagingen van deze laatste inzake het onderzoek van het betrokken industrieel project. Openbaarmaking van dat document zou het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig ondermijnen. Derhalve was de uitzondering bedoeld in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing op de brief van de Duitse bondskanselier.
29. De Commissie heeft in de litigieuze beschikking de voornaamste inhoud van de door de Duitse autoriteiten ingeroepen redenen weergegeven. Voorts heeft zij onderzocht of een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 openbaarmaking van die brief rechtvaardigde. In casu heeft zij geoordeeld dat zij niet beschikte over gegevens waaruit zou kunnen blijken dat er sprake was van een eventueel hoger belang in de zin van die bepaling dat voorrang had boven het vereiste van bescherming van het besluitvormingsproces van de Commissie.
30. Wat de vraag van gedeeltelijke toegang tot het betrokken document betreft heeft de Commissie in de bestreden beschikking aangegeven dat zij op grond van het arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, de consequenties moest trekken uit het resultaat van het overleg en toegang tot de brief van de Duitse bondskanselier moest weigeren op grond van de door de Duitse autoriteiten aangevoerde uitzonderingen en de door hen genoemde redenen. Daar die autoriteiten zich verzetten tegen openbaarmaking van de volledige brief van de Duitse bondskanselier, kon geen gedeeltelijke toegang tot dat document worden verleend op grond van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001.
Procedure voor het Gerecht en bestreden arrest
31. IFAW heeft op 28 augustus 2008 beroep tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking ingesteld, dat in het bestreden arrest is verworpen.
32. Het Gerecht heeft in de punten 67 tot en met 88 van het bestreden arrest in hoofdzaak in herinnering gebracht dat volgens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 de voorafgaande instemming van de lidstaat een voorwaarde is voor openbaarmaking van een van hem afkomstig document.
33. Het Gerecht heeft er echter ook aan herinnerd dat, zoals het Hof heeft geoordeeld in het arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, de betrokken lidstaat aan verordening nr. 1049/2001 geen algemeen en onvoorwaardelijk vetorecht ontleent waarmee hij zich louter discretionair en zonder zijn besluit te hoeven motiveren tegen de openbaarmaking van elk bij een instelling berustend document kan verzetten, op de enkele grond dat dit document van die lidstaat afkomstig is. Volgens artikel 4, lid 5, van die verordening kan de betrokken lidstaat zich slechts tegen de openbaarmaking van documenten die van hem afkomstig zijn verzetten op grond van de in de leden 1 tot en met 3 van dat artikel voorziene materiële uitzonderingen en dient hij zijn standpunt ter zake naar behoren te motiveren.
34. Volgens het Gerecht dient de Commissie dus, alvorens de toegang tot een van een lidstaat afkomstig document te weigeren, te onderzoeken of die lidstaat zijn verzet heeft gebaseerd op de in voormeld artikel 4, leden 1 tot en met 3, neergelegde materiële uitzonderingen en of hij zijn standpunt ter zake naar behoren heeft gemotiveerd.
35. Tot slot heeft het Gerecht in de punten 84 tot en met 88 van het bestreden arrest geoordeeld dat nu het ging om de weigering om toegang te verlenen tot een van een lidstaat afkomstig document die was gebaseerd op de door deze lidstaat aangevoerde redenen voor verzet, niet hoefde te worden onderzocht of de Commissie verplicht was om naast een eenvoudige formele controle of de weigering van de toegang door de lidstaat was gemotiveerd en verwees naar de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001, een beperkte toetsing of een volledige toetsing van de door de lidstaat aangevoerde redenen voor zijn verzet te verrichten.
36. Het Gerecht heeft in dit verband verklaard dat wanneer de beschikking van de Commissie over de openbaarmaking van een document dat afkomstig is van een lidstaat strookt met het standpunt van deze laatste op basis van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, de enige controle die moet worden verricht de controle is waartoe de rechter van de Unie bevoegd is ten aanzien van de beschikking van de Commissie tot weigering van de toegang tot het betrokken document.
37. Vervolgens heeft het Gerecht in de punten 101 tot en met 127 van het bestreden arrest beoordeeld of de weigering van de Commissie, toegang te verlenen tot de brief van de Duitse bondskanselier, gegrond was.
38. Om te beginnen heeft het in punt 103 van het bestreden arrest in herinnering gebracht dat in het geval van de hier aan de orde zijnde weigering van de Commissie op grond van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, toegang te verlenen tot een van een lidstaat afkomstig document, de toepassing van de uitzonderingen betreffende het openbaar belang bedoeld in artikel 4, lid 1, sub a, van die verordening, op de materiële beoordeling van de lidstaat en niet van de Commissie berustte.
39. Vervolgens heeft het in de punten 105 en 106 van het bestreden arrest aangaande de omvang van de rechtmatigheidstoetsing van een dergelijke beslissing door de rechter van de Unie verklaard dat in het kader van de toepassing van een van de materiële uitzonderingen van artikel 4, lid 1, sub a, aan de Bondsrepubliek Duitsland een ruime beoordelingsbevoegdheid moest worden ingeruimd bij de bepaling of de bekendmaking van documenten betreffende gebieden die onder die uitzonderingen vielen, het openbaar belang kon schaden.
40. In punt 107 van het bestreden arrest heeft het Gerecht daaruit afgeleid dat de rechter van de Unie bij zijn toetsing derhalve enkel kon controleren of de procedure- en motiveringsvoorschriften waren nageleefd, de feiten materieel juist waren, de feiten niet kennelijk verkeerd waren beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid was gemaakt.
41. Op basis van die toetsing is het Gerecht tot de conclusie gekomen dat de beslissing dat openbaarmaking van de brief van de Duitse bondskanselier kon leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang wat het economisch beleid van de Bondsrepubliek Duitsland betreft, niet op een kennelijke vergissing van de Duitse autoriteiten berustte. In punt 138 van het bestreden arrest heeft het dan ook geconstateerd dat de Commissie na het verzet van de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 openbaarmaking van de brief van de Duitse bondskanselier terecht had geweigerd op grond van de in artikel 4, lid 1, sub a, vierde streepje, van de verordening bedoelde uitzondering inzake bescherming van het openbaar belang wat het economisch beleid van een lidstaat betreft.
42. Tot slot heeft het Gerecht naar aanleiding van het verzoek van IFAW, de Commissie via maatregelen van instructie te gelasten de brief van de Duitse bondskanselier over te leggen, geoordeeld dat het in staat was op het beroep te beslissen op basis van de in de loop van het geding door partijen uiteengezette conclusies, middelen en argumenten en geweigerd, de overlegging van dat document te gelasten.
Conclusies van partijen
43. IFAW verzoekt het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen en de litigieuze beschikking nietig te verklaren, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en in hogere voorziening.
44. De Commissie verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen en
– IFAW in de kosten te verwijzen.
Hogere voorziening
45. Tot staving van haar vordering tot vernietiging van het bestreden arrest voert rekwirante twee middelen aan, ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen van het Gerecht betreffende — in de eerste plaats — de uitlegging van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 en — in de tweede plaats — het achterwege laten van een volledig onderzoek van de brief van de Duitse bondskanselier om de gegrondheid na te gaan van de redenen om toegang tot dat document te weigeren.
Het eerste middel
46. Met haar eerste middel betoogt IFAW in hoofdzaak dat het Gerecht zich schuldig heeft gemaakt aan een onjuiste rechtsopvatting door niet te erkennen dat de Commissie, gelet op het document waarvan inzage door de betrokken lidstaat wordt geweigerd, de door deze laatste op basis van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 aangevoerde redenen voor zijn verzet in volle omvang moest beoordelen.
Argumenten van partijen
47. IFAW betoogt dat het Gerecht zich schuldig heeft gemaakt aan een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het niet noodzakelijk was en evenmin relevant dat de Commissie de door de betrokken lidstaat aangevoerde weigeringsgronden diepgaand onderzocht, en daarmee artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 zoals uitgelegd door het Hof heeft geschonden. Zo diende de Commissie volgens rekwirante niet alleen na te gaan of die lidstaat zijn weigering had gemotiveerd, maar moest zij ook onderzoeken of die motivering op de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 berustte en voorts in concreto beoordelen of de aangevoerde uitzonderingen en redenen op het betrokken document van toepassing waren.
48. In haar verweerschrift geeft de Commissie te kennen dat zij heeft onderzocht of de uitzonderingen en weigeringsgronden gelet op de omstandigheden op het eerste gezicht terecht waren ingeroepen en, toen dat het geval bleek te zijn, de gronden voor haar beslissing tot weigering van toegang aangegeven.
Beoordeling door het Hof
49. Om te beginnen zij in herinnering gebracht dat verordening nr. 1049/2001 blijkens punt 4 van de considerans en artikel 1 ervan tot doel heeft het recht van toegang van het publiek tot bij een instelling berustende documenten een zo ruim mogelijke werking te geven. Krachtens artikel 2, lid 3, van die verordening omvat dit recht niet alleen de door een instelling opgestelde documenten, maar ook die welke zijn ontvangen van derden, waartoe de lidstaten behoren, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 3, sub b, van die verordening.
50. Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 voorziet echter in uitzonderingen op het recht van toegang tot een document. Volgens lid 5 van dit artikel kan een lidstaat een instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
51. In casu heeft de Bondsrepubliek Duitsland gebruikgemaakt van de haar door bedoeld artikel 4, lid 5, geboden mogelijkheid en de Commissie gevraagd, de brief van de Duitse bondskanselier niet openbaar te maken. Die lidstaat heeft zijn verzet gebaseerd op de uitzonderingen betreffende de bescherming van het openbaar belang wat de internationale betrekkingen en het economisch beleid van een lidstaat betreft, bedoeld in artikel 4, lid 1, sub a, derde en vierde streepje, van die verordening, en op de uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces van de Commissie, bedoeld in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van dezelfde verordening. De Commissie heeft vervolgens in de litigieuze beschikking de weigering van toegang tot de brief van de Duitse bondskanselier gebaseerd op het verzet dat de Duitse autoriteiten op grond van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 hadden geuit.
52. Het Hof heeft in het reeds aangehaalde arrest Zweden/Commissie reeds de draagwijdte van het verzet van een lidstaat op basis van die bepaling gepreciseerd.
53. Het Hof heeft aangegeven dat het hier gaat om een procedurele bepaling, daar zij enkel voorschrijft dat voorafgaande instemming van de betrokken lidstaat vereist is wanneer deze lidstaat daartoe uitdrukkelijk een verzoek heeft ingediend en zij betrekking heeft op het besluitvormingsproces van de Unie (arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, punten 78 en 81).
54. Anders dan op grond van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001, dat derden in het geval van documenten die van hen afkomstig zijn slechts het recht geeft door de instelling te worden geraadpleegd over de toepassing van een van de uitzonderingen van lid 1 of 2 van dit artikel 4, is volgens lid 5 de voorafgaande instemming van de lidstaat een conditio sine qua non voor onthulling van een van deze laatste afkomstig document indien die lidstaat daarom verzoekt.
55. Zo heeft het Hof geoordeeld dat wanneer een lidstaat gebruik heeft gemaakt van de hem door artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 geboden mogelijkheid om te verzoeken dat een bepaald document dat van hem afkomstig is, niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar zal worden gemaakt, voor de eventuele openbaarmaking van dit document door de instelling vooraf toestemming van deze lidstaat moet worden verkregen (arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, punt 50).
56. Hieruit volgt a contrario dat de instelling die niet de voorafgaande instemming van de betrokken lidstaat heeft gekregen, het betrokken document niet mag onthullen (arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, punt 44). In casu was de beslissing van de Commissie op het verzoek om toegang tot de brief van de Duitse bondskanselier dus afhankelijk van de door de Duitse autoriteiten in het kader van de totstandkoming van de litigieuze beschikking genomen beslissing.
57. Volgens punt 58 van het reeds aangehaalde arrest Zweden/Commissie verleent artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 de betrokken lidstaat echter geen algemeen en onvoorwaardelijk vetorecht waarmee hij zich louter discretionair en zonder zijn besluit te hoeven motiveren tegen de openbaarmaking van elk bij een gemeenschapsinstelling berustend document kan verzetten, op de enkele grond dat dit document van die staat afkomstig is.
58. Volgens punt 76 van het reeds aangehaalde arrest Zweden/Commissie wordt de uitoefening van de bevoegdheid die artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 de betrokken lidstaat verleent, afgebakend door de materiële uitzonderingen die in de leden 1 tot en met 3 van ditzelfde artikel zijn opgesomd, en beschikt de lidstaat ter zake enkel over een bevoegdheid tot deelneming aan de besluitvorming van de instelling. De voorafgaande instemming van de betrokken lidstaat waarnaar dit artikel 4, lid 5, verwijst, is aldus niet te beschouwen als een discretionair vetorecht, maar als een vorm van conform advies aangaande het ontbreken van aan de leden 1 tot en met 3 van bedoeld artikel ontleende uitzonderingsgronden. Volgens het aldus bij dit artikel 4, lid 5, ingevoerde besluitvormingsproces hebben de betrokken instelling en de betrokken lidstaat zich dus te houden aan de in bedoelde leden 1 tot en met 3 neergelegde materiële uitzonderingen (arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, punt 83).
59. Hieruit volgt dat de betrokken lidstaat zich op grond van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 slechts tegen de openbaarmaking van documenten die van hem afkomstig zijn kan verzetten op grond van de in de leden 1 tot en met 3 van dat artikel voorziene materiële uitzonderingen en dat hij zijn standpunt ter zake naar behoren dient te motiveren (arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, punt 99).
60. Wat in casu de draagwijdte van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 ten aanzien van de aangezochte instelling betreft zij eraan herinnerd dat het Hof in punt 94 van het arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, heeft geoordeeld dat jegens de indiener van het verzoek de tussenkomst van de betrokken lidstaat er niet aan afdoet dat de beslissing die de instelling nadien tot hem richt in antwoord op het door hem bij haar ingediende verzoek om toegang tot een document dat in haar bezit is, een handeling van de Unie is.
61. De instelling waartoe het verzoek is gericht is als auteur van een beslissing tot weigering van toegang tot documenten dus verantwoordelijk voor de rechtmatigheid daarvan. Zo heeft het Hof geoordeeld dat deze instelling geen gevolg kan geven aan het verzet van een lidstaat tegen openbaarmaking van een van hem afkomstig document, indien dit verzet geenszins is gemotiveerd of indien de redenen die door die staat worden aangevoerd om toegang tot het betrokken document te weigeren niet verwijzen naar de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen (arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, punt 88).
62. Hieruit volgt dat de betrokken instelling, alvorens de toegang tot een van een lidstaat afkomstig document te weigeren, moet onderzoeken of die lidstaat zijn verzet heeft gebaseerd op de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde materiële uitzonderingen en of hij zijn standpunt ter zake naar behoren heeft gemotiveerd. In de procedure van de totstandkoming van een beslissing waarbij toegang wordt geweigerd moet de Commissie dus verifiëren dat bedoelde motivering is verstrekt en daarvan melding maken in de beslissing die zij geeft aan het einde van die procedure (arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, punt 99).
63. Anders dan IFAW betoogt is het daarentegen niet aan de instelling waarbij het verzoek is ingediend om het besluit tot verzet van de betrokken lidstaat in volle omvang te beoordelen door over te gaan tot een toetsing die verder zou gaan dan de loutere verificatie of sprake is van een motivering die verwijst naar de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen.
64. Het vereiste van een dergelijke beoordeling in volle omvang zou ertoe kunnen leiden dat de instelling waarbij het verzoek is ingediend na afloop van die beoordeling het betrokken document ten onrechte meedeelt aan de verzoeker, ondanks het in de zin van de punten 61 en 62 van het onderhavige arrest naar behoren gemotiveerde verzet van de lidstaat waarvan het document afkomstig is.
65. IFAW kan bijgevolg niet betogen dat het Gerecht zich schuldig heeft gemaakt aan een onjuiste rechtsopvatting door niet te erkennen dat de Commissie, gelet op het document waarvan inzage wordt geweigerd, de door de lidstaat op basis van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 aangevoerde redenen voor zijn verzet in volle omvang moest beoordelen.
66. Het eerste middel van IFAW in hogere voorziening kan derhalve niet slagen.
Het tweede middel
67. Met haar tweede middel geeft IFAW in hoofdzaak te kennen dat het Gerecht zich schuldig heeft gemaakt aan een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het de door hem te verrichten toetsing kon uitvoeren zonder het document waarvan de Commissie de onthulling heeft geweigerd zelf te raadplegen.
Argumenten van partijen
68. Rekwirante betoogt dat het Gerecht ten onrechte heeft geweigerd, de overlegging van de brief van de Duitse bondskanselier die de Commissie in haar bezit had te gelasten, nu het Gerecht zonder dat document niet zelf aan de hand van de feiten kon beoordelen of de uitzonderingen die deze instelling had ingeroepen ter rechtvaardiging van haar weigering die brief mee te delen — en die oorspronkelijk door de Bondsrepubliek Duitsland zijn aangevoerd — bestonden en bijgevolg toepasselijk waren. Dienaangaande heeft zij te kennen gegeven dat het Gerecht zijn taak niet kon verrichten zonder het betrokken document te hebben gezien en te hebben geanalyseerd.
69. De Commissie antwoordt hierop dat het Gerecht over een discretionaire bevoegdheid beschikt bij de beslissing over de maatregelen van instructie, de overlegging van documenten daaronder begrepen.
Beoordeling door het Hof
70. Uit punt 87 van het bestreden arrest blijkt dat volgens het Gerecht toepassing van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 hem niet belet, tot een toetsing van de weigering van de Commissie over te gaan die verder gaat dan een prima-facietoetsing en impliceert dat materieel wordt beoordeeld of op het onderhavige geval de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing zijn.
71. Dit oordeel berust niet op een onjuiste rechtsopvatting.
72. Ingeval de lidstaat gemotiveerd weigert toestemming te verlenen voor toegang tot het betrokken document en de instelling zich bijgevolg verplicht ziet, het verzoek om toegang af te wijzen, geniet de indiener van dit verzoek immers rechterlijke bescherming. Het behoort tot de bevoegdheid van de rechter van de Unie om op verzoek van de belanghebbende aan wie de toegang tot een document door de aangezochte instelling is geweigerd, te toetsen of die weigering op bedoelde uitzonderingen kon worden gebaseerd, ongeacht of die weigering voortvloeit uit de beoordeling van die uitzonderingen door de instelling zelf dan wel door de betrokken lidstaat (zie in die zin arrest Zweden/Commissie, reeds aangehaald, punten 90 en 94).
73. Het waarborgen van die rechterlijke bescherming aan de verzoeker aan wie de instelling de toegang tot een of meer van een lidstaat afkomstige documenten weigert omdat deze laatste zich tegen die toegang verzet, impliceert dat de rechter van de Unie de rechtmatigheid van de weigering om toegang te verlenen concreet beoordeelt (zie in die zin arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad, C-266/05 P, Jurispr. blz. I-1233, punten 33-39) aan de hand van alle nuttige gegevens, waaronder in de eerste plaats de documenten waarvan inzage is geweigerd. Ter eerbiediging van het verbod, inzage in de betrokken documenten te verlenen zonder voorafgaande instemming van de betrokken lidstaat, dient het Gerecht die documenten in besloten kring in te zien zodat partijen zelf geen toegang tot de betrokken documenten hebben zoals bepaald in artikel 67, lid 3, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
74. Blijkens de punten 152 en 153 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het niet noodzakelijk geacht, de overlegging te gelasten van het document waarvan inzage in casu is geweigerd, te weten de brief van de Duitse bondskanselier.
75. Nu het Gerecht bedoelde brief niet zelf had ingezien, was het dan ook — in strijd met het in punt 73 van het onderhavige arrest bedoelde vereiste — niet in staat, concreet te beoordelen of toegang tot dat document inderdaad mocht worden geweigerd op basis van de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 en, bijgevolg, de rechtmatigheid van de litigieuze beschikking te beoordelen.
76. Blijkens het voorgaande betoogt verzoeker op goede gronden dat het Gerecht, door te oordelen dat het de door hem te verrichten toetsing kon uitvoeren zonder het document waarvan de Commissie inzage heeft geweigerd zelf in te zien, zich schuldig heeft gemaakt aan een onjuiste rechtsopvatting.
77. Bijgevolg is het tweede middel gegrond en moet het bestreden arrest dan ook in zijn geheel worden vernietigd.
Beroep
78. Volgens artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie vernietigt het Hof de beslissing van het Gerecht in geval van gegrondheid van het verzoek om hogere voorziening. Het kan dan zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.
79. In casu is de zaak niet in staat van wijzen en moet zij dus voor afdoening worden verwezen naar het Gerecht, dat, gelet op de brief van de Duitse bondskanselier, zal beslissen op het bij hem door IFAW ingestelde beroep strekkende tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking.
Dictum
Het Hof (Derde kamer) verklaart:
1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 januari 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie (T-362/08), wordt vernietigd.
2) De zaak wordt verwezen naar het Gerecht van de Europese Unie voor een beslissing op het door IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH ingestelde beroep strekkende tot nietigverklaring van de beschikking van de Europese Commissie van 19 juni 2008 houdende weigering om haar toegang te verschaffen tot een document dat door de Duitse autoriteiten aan de Europese Commissie is overgelegd in het kader van een procedure tot ontneming van de beschermde status aan een gebied dat is beschermd krachtens richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.
3) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.