61984C0181
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
G. FEDERICO MANCINI
της 18ης Ιουνίου 1985 (
*1
)
Κύριε πρόεόρε,
Κύριοι δικαονές,
1.
Είναι γνωστό ότι στο πλαίσιο των κοινών οργανώσεων των γεωργικών αγορών για τις κοινοτικές εξαγωγές και εισαγωγές απαιτείται η προσκόμιση πιστοποιητικών που εκδίδονται από τις αρμόδιες εθνικές αρχές, αφού συσταθεί ασφάλεια εκ μέρους του επιχειρηματία. Ο κύριος στόχος της εγγυοδοσίας αυτής είναι η τήρηση της υποχρέωσης εισαγωγής ή εξαγωγής του προϊόντος κατά τη διάρκεια της περιόδου ισχύος του πιστοποιητικού. Με αυτό το σύστημα εξάλλου, τα κοινοτικά όργανα έχουν συνεχώς τη δυνατότητα να παρακολουθούν την πορεία των εμπορικών συναλλαγών με τις τρίτες χώρες, ώστε να μπορούν να συνάγουν τα αναγκαία συμπεράσματα και να εφαρμόζουν ενδεχομένως τα μέτρα που επιβάλλονται.
Αυτό ισχύει εξάλλου και για την αγορά της ζάχαρης. Επειδή μάλιστα η παραγωγή του εμπορεύματος αυτού υπόκειται, για κλιματικούς κυρίως λόγους, σε συχνές αυξομειώσεις, τα όργανα της Κοινότητας ασκούν έναν ιδιαίτερα αυστηρό έλεγχο στον τομέα αυτό. Ο κύριος στόχος του ελέγχου αυτού είναι να εξασφαλίζεται ο κανονικός εφοδιασμός της αγοράς σε ζάχαρη, σε τιμές λογικές για τους καταναλωτές, και συγχρόνως να εμποδίζεται η κερδοσκοπία, όταν υπάρχουν μεγάλες διαφορές στην τιμή από τη μία αγορά στην άλλη. Στο πλαίσιο της πολιτικής αυτής, το πλεόνασμα ζάχαρης που ενδεχομένως υφίσταται στην κοινή αγορά, αντιμετωπίζεται με μέτρα που ευνοούν την εξαγωγή ζάχαρης προς τις τρίτες χώρες, με τη χορήγηση δηλαδή επιστροφών που αντισταθμίζουν τη διαφορά μεταξύ της τρέχουσας τιμής στην Κοινότητα και της τιμής της παγκόσμιας αγοράς, η οποία κανονικά είναι χαμηλότερη.
Η βασική ρύθμιση αυτής της οργάνωσης αγοράς περιέχεται στον κανονισμό 1785/81 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1981: οι διαδικαστικοί κανόνες αντίθετα, καθώς και αυτοί που καθορίζουν τις επιστροφές, προβλέπονται από τον κανονισμό 1880/83 της Επιτροπής, της 8ης Ιουλίου 1983. Το σύστημα βασίζεται, σε γενικές γραμμές, στην περιοδική προκήρυξη διαγωνισμών εκ μέρους της Επιτροπής. Δεν είναι απαραίτητο να το περιγράψουμε λεπτομερώς. Έτσι, θα περιοριστώ στη σύντομη περιγραφή των τριών φάσεων της διαδικασίας κατακυρώσεως:
α)
στην πρώτη φάση, ο ενδιαφερόμενος επιχειρηματίας υποβάλλει προσφορά στον αρμόδιο εθνικό οργανισμό. Στην προσφορά αναφέρονται η ποσότητα της ζάχαρης που επιθυμεί να εξαγάγει ο υποβάλλων την προσφορά και το ποσό της εξαγωγής που είναι διατεθειμένος να δεχτεί βάσει των τρεχουσών και μελλοντικών τιμών της παγκόσμιας αγοράς. Σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1880/83, ο επιχειρηματίας πρέπει, μαζί με την προσφορά του, να συστήσει ασφάλεια ίση με 9 ECU ανά 100 χιλιόγραμμα ζάχαρης προς εξαγωγή και, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 3, στοιχείο γ), του ίδιου κανονισμού, πρέπει να δηλώσει ότι, εφόσον γίνει δεκτή η προσφορά του, θα ζητήσει την άδεια εξαγωγής εντός ορισμένης προθεσμίας'
β)
η δεύτερη φάση αρχίζει όταν ο επιχειρηματίας πληροφορηθεί ότι η προσφορά του έγινε δεκτή. Από το χρονικό σημείο αυτό, ο επιχειρηματίας έχει την υποχρέωση να ζητήσει πιστοποιητικό εξαγωγής εντός προθεσμίας τεσσάρων ημερών. Αν δεν υποβάλει εμπρόθεσμα την αίτηση αυτή, καταπίπτει ολόκληρη η ασφάλεια, εκτός από την περίπτωση της ανωτέρας βίας. Αν υπάρχουν περισσότερες από μία προσφορές, το ποσό της ασφάλειας που καταπίπτει αντιστοιχεί στις ποσότητες της ζάχαρης για τις οποίες δεν ζητήθηκε εμπρόθεσμα το πιστοποιητικό·
γ)
αν το πιστοποιητικό ζητήθηκε νομότυπα, αρχίζει η τρίτη φάση της διαδικασίας και η καταβληθείσα ασφάλεια αποτελεί πλέον εγγύηση για την πραγματοποίηση της εξαγωγής. Η εξαγωγή πρέπει να πραγματοποιηθεί όχι αργότερα από το τέλος του πέμπτου μήνα μετά την ημερομηνία κατά την οποία έγινε δεκτή η προσφορά. Εφόσον η εξαγωγή δεν πραγματοποιηθεί εντός της προθεσμίας αυτής, καταπίπτει και πάλι η ασφάλεια, εκτός αν και στην περίπτωση αυτή ο επιχειρηματίας αποδείξει την ύπαρξη ανωτέρας βίας. Επιπλέον, το ποσό της ασφάλειας μπορεί να αυξηθεί, εφόσον οι τιμές στην παγκόσμια αγορά κυμαίνονται πέραν ορισμένων τιμών.
2.
Στις 27 Ιουλίου 1983, η Ε. D. & F. Man (Sugar) Ltd (στο εξής: Man Sugar), μεγάλη βρετανική επιχείρηση εμπορίας ζάχαρης, έστειλε με τηλετύπημα στο IBAP ( Intervention Board for Agricultural Produce) επτά προσφορές εξαγωγής, συνιστώντας ταυτόχρονα, υπό μορφή τραπεζικής εγγυήσεως, την απαιτούμενη ασφάλεια των 9 ECU ανά 100 χιλιόγραμμα. Την επόμενη ημέρα το ΙΒΑΡ πληροφόρησε τη Man Sugar ότι είχαν γίνει δεκτές πέντε προσφορές για συνολική ποσότητα 30 χιλιάδων τόνων ζάχαρης προς εξαγωγή. Οι αιτήσεις για τη χορήγηση των σχετικών πιστοποιητικών έπρεπε επομένως να υποβληθούν στον οργανισμό αυτό μέχρι την Τρίτη, 2 Αυγούστου 1983, ώρα 12.00. Ο οργανισμός όμως αυτός τις έλαβε μετά τις 15.00 της ίδιας ημέρας. Δηλαδή, μια καθυστέρηση λίγων ωρών: η οποία, όπως εξήγησε η Man Sugar στο Δικαστήριο, οφειλόταν σε « ασυνήθη και απρόβλεπτη συρροή περιστάσεων ». Τα τηλετυπήματα με τις αιτήσεις είχαν ετοιμαστεί έγκαιρα από τους υπαλλήλους της επιχείρησης, αλλ' εκείνη την Τρίτη η υπάλληλος που εργάζεται μόνιμα στο γραφείο με το τηλετυπικό μηχάνημα δεν εμφανίστηκε στην εργασία της για σοβαρούς και αποδειγμένους οικογενειακούς λόγους. Ο αντικαταστάτης της, ο οποίος βέβαια δεν είχε μεγάλη πείρα σε αυτές τις διαδικασίες, βρέθηκε σε ακόμη μεγαλύτερες δυσκολίες λόγω απρόβλεπτου φόρτου εργασίας και μάλιστα τις ώρες ακριβώς εκείνες κατά τις οποίες έπρεπε να σταλούν τα τηλετυπήματα. Το άγχος που τον κατέλαβε υπό τις περιστάσεις αυτές και ο καύσωνας ήσαν μοιραία για τον κατά τα άλλα επιμελή υπάλληλο, ο οποίος τελικά έστειλε τα τηλετυπήματα τις πρώτες απογευματινές ώρες.
Στις 3 Αυγούστου 1983, ο ΙΒΑΡ πληροφόρησε τη Man Sugar ότι οι αιτήσεις για τα πιστοποιητικά είχαν φθάσει καθυστερημένα και ότι επρόκειτο να καταπέσει η ασφάλεια των 1670370 λιρών στερλινών — η οποία ήταν ίση με το κέρδος της επιχείρησης τριών περίπου ετών! Πράγματι, λίγο αργότερα πραγματοποιήθηκε και η είσπραξη της.
Κατά της απόφασης αυτής η Man Sugar προσέφυγε ενώπιον του Queen's Bench Division του High Court of Justice, ισχυριζόμενη ότι η κατάπτωση της ασφάλειας είναι κατάφωρα άδικη και ότι οι κανονισμοί που εισάγουν το σχετικό σύστημα αντίκεινται στην αρχή της αναλογικότητας. Ο δικαστής Glidewell, o οποίος επελήφθη της διαφοράς, αποφάσισε τότε να αναβάλει τη δίκη και να σας υποβάλει το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα: « Είναι το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού 1880/83 της Επιτροπής ανίσχυρο, για το λόγο ότι παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, εφόσον ορίζει ότι, αν δεν συντρέχει περίπτωση ανωτέρας βίας, καταπίπτει ολόκληρη η ασφάλεια σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες, λόγω μη ηθελημένης παραλείψεως του αιτούντος, η αίτηση εκδόσεως πιστοποιητικού εξαγωγής δεν περιέρχεται στον αρμόδιο οργανισμό παρεμβάσεως εντός της προθεσμίας που προβλέπει ο νόμος; »
Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου, υπέβαλαν παρατηρήσεις η Man Sugar, η βρετανική κυβέρνηση και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
3.
Η εταιρία Man Sugar θεωρεί καταρχάς ότι τα περιστατικά στα οποία οφείλεται η καθυστέρηση των αιτήσεων δεν αποτελούν ανωτέρα βία και στη συνέχεια προβάλλει δύο επιχειρήματα για να θεμελιώσει το ανίσχυρο της ρύθμισης. Το πρώτο επιχείρημα αφορά τη φύση της υποχρέωσης υποβολής αίτησης για τη χορήγηση πιστοποιητικού εξαγωγής. Κατά την προσφεύγουσα, η υποχρέωση αυτή ανήκει στις διοικητικές απλώς διατυπώσεις και έχει μικρή σημασία. Επομένως, η κύρωση που προβλέπεται για τη μη τήρηση της δεν μπορεί να είναι η ίδια με την κύρωση — την κατάπτωση ολόκληρης της ασφάλειας — που επιβάλλεται σε περίπτωση παραβάσεως της υποχρέωσης εξαγωγής του εμπορεύματος.
Πράγματι, η υποχρέωση αυτή και μόνο αποτελεί το λόγο υπάρξεως του συστήματος των πιστοποιητικών εξαγωγής. Αυτό αποδεικνύεται από το ιστορικό του συστήματος αυτού. Στις αρχές της κοινής γεωργικής πολιτικής, το ποσό που έπρεπε να κατατεθεί ως εγγύηση για την αίτηση χορηγήσεως πιστοποιητικού ήταν ίσο με μία λογιστική μονάδα ανά 100 χιλιόγραμμα ζάχαρης. Μετά την κατακύρωση όμως, το ποσό αυτό αντικαθίστατο αμέσως από μια διαφορετική ασφάλεια, ίση με 4 λογιστικές μονάδες, σκοπός της οποίας ήταν να εξασφαλιστεί ότι θα γίνει πράγματι η εξαγωγή της ζάχαρης πριν από τη λήξη της ισχύος της άδειας. Έτσι, αν η τιμή της ζάχαρης στην παγκόσμια αγορά μειωνόταν περισσότερο από μία λογιστική μονάδα κατά την εβδομάδα πριν από την υποβολή της αίτησης άδειας ή περισσότερο από 4 μονάδες κατά την περίοδο εντός της οποίας έπρεπε να πραγματοποιηθεί η εξαγωγή, ο εξαγωγέας μπορούσε να περιορίσει τις ζημίες του είτε με το να μη ζητήσει την άδεια την εβδομάδα μετά την προσφορά είτε, αν είχε ήδη ζητήσει την άδεια, με το να μην τη χρησιμοποιήσει. Και στις δύο περιπτώσεις, η ζημία περιοριζόταν στην ανάλογη ασφάλεια.
Με τον κανονισμό 3274/80 ( ο οποίος σήμερα αποτελεί τον κανονισμό 1880/83), η Επιτροπή προσπάθησε να απλοποιήσει τη διαδικασία αυτή με δύο τρόπους: καταρχάς όρισε ότι η υποχρέωση εξαγωγής γεννάται μόλις γίνει δεκτή η προσφορά' αύξησε επίσης το ποσό της ασφάλειας που πρέπει να συσταθεί κατά το χρόνο της υποβολής της προσφοράς σε 9 ECU ανά 100 χιλιόγραμμα, ενώ έχει ταυτόχρονα τη δυνατότητα να το αυξήσει αν κατά τη διάρκεια της περιόδου της ισχύος της άδειας η τιμή στην παγκόσμια αγορά μειωθεί περισσότερο από 9 ECU. Σκοπός αυτών των μεταρρυθμίσεων ήταν επομένως να έχει ο υποβάλλων την προσφορά πλήρως την ευθύνη της εξαγωγής από τη στιγμή κατά την οποία γίνει δεκτή η προσφορά του. Και το αποτέλεσμα — παρατηρεί η Man Sugar — είναι αναμφίβολα θετικό, αφού πριν από την παρούσα περίπτωση δεν είχε εισπραχθεί η ασφάλεια ούτε μια φορά.
Όμως — συνεχίζει η βρετανική επιχείρηση — αφού βάσει της νέας ρυθμίσεως η υποχρέωση εξαγωγής ή καταθέσεως του πλήρους ποσού της ασφάλειας γεννάται μόλις γίνει δεκτή η προσφορά και δεν μεταβάλλεται από τη μεταγενέστερη αίτηση για το πιστοποιητικό, η σημασία της αίτησης αυτής σήμερα έχει μειωθεί κατά πολύ. Το γιατί είναι προφανές. Καταρχάς, η αίτηση δεν έχει σκοπό να εξασφαλιστεί η τήρηση της υποχρέωσης εξαγωγής, για την τήρηση της οποίας αποτελεί εγγύηση η κατάθεση της ασφάλειας, η οποία, σύμφωνα με το προαναφερθέν άρθρο 6, πρέπει να συσταθεί κατά το χρονικό σημείο της κατακυρώσεως και δεν ελευθερώνεται πριν πραγματοποιηθεί η εξαγωγή. Επιπλέον, η ασφάλεια δεν χρησιμεύει για την αποφυγή κερδοσκοπικών κινήσεων εκ μέρους των ενδιαφερόμενων επιχειρηματιών, αφού ο υπέρ ου η κατακύρωση που δεν εξάγει το εμπόρευμα χάνει την ασφάλεια και ενδεχομένως πρέπει να πληρώσει επιπροσθέτως ορισμένο ποσό. Τέλος, η υποχρέωση υποβολής αίτησης για πιστοποιητικό εξαγωγής δεν προσθέτει τίποτε το σημαντικό στα στοιχεία που έχει η Επιτροπή κατά το χρόνο της υποβολής της προσφοράς. Πράγματι, η αίτηση επιβεβαιώνει το όνομα του εξαγωγέα, την υποχρέωση εξαγωγής και την υποχρέωση συστάσεως ασφάλειας, περιέχει όμως ένα μόνο νέο στοιχείο σε σχέση με αυτά που αναφέρονται ήδη στην προσφορά: ο αιτών δηλαδή διευκρινίζει αν επιθυμεί να καθοριστούν τα νομισματικά εξισωτικά ποσά σε σχέση με την ημέρα της υποβολής της αίτησης για την άδεια (οπότε πρέπει να αναφέρεται η χώρα εξαγωγής ) ή αν προτιμά το ποσό που θα ισχύει κατά την ημέρα της εξαγωγής στη χώρα εξαγωγής. Η απόφαση όμως αυτή είναι εμπορικής φύσης και μόνο και δεν επηρεάζει την ποσότητα ζάχαρης που θα εξαχθεί, δηλαδή δεν έχει καμία σημασία για τον έλεγχο της σχετικής αγοράς.
Η Man Sugar δηλαδή υποστηρίζει τελικά με το πρώτο επιχείρημα της ότι το σύστημα των αιτήσεων άδειας αποτελεί μια κάτι παραπάνω από περιττή επιβίωση του παρελθόντος. Πρέπει πάντως να γίνει δεκτό — παρατηρεί η επιχείρηση στην αρχή του δεύτερου επιχειρήματος της — ότι το σύστημα αυτό είναι ακόμα κάπως δικαιολογημένο: η κατάπτωση πάντως ολόκληρου του ποσού της ασφάλειας λόγω της μη τηρήσεως της υποχρέωσης υποβολής αιτήσεως πιστοποιητικού είναι, κατά τη βρετανική επιχείρηση, οπωσδήποτε ασυμβίβαστη με την αρχή της αναλογικότητας.
Πράγματι, η κατάπτωση αυτή δεν έχει καταρχάς σκοπό να αποκαταστήσει τη ζημία που ενδεχομένως υφίσταται η Κοινότητα ή ο εθνικός οργανισμός, αλλά σαφώς αποτελεί μια πραγματική ποινή, που ενδείκνυται μάλιστα για κάθε χρήση. Σύμφωνα με το άρθρο 6 δηλαδή, η ποινή αυτή επιβάλλεται τόσο για τη μη τήρηση της κύριας υποχρέωσης (εξαγωγή της πλεονάζουσας ζάχαρης από την κοινή αγορά ), όσο και για την παράβαση της δευτερεύουσας υποχρέωσης (υποβολή αίτησης για την αντίστοιχη άδεια ). Όπως όμως δέχτηκε το Δικαστήριο με την απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979 στην υπόθεση 122/78, Buitoni κατά FORMA (Race. 1979, σ. 677), η κατάσταση αυτή αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας. Ας προστεθεί ότι η ποινή είναι υπερβολική σε σχέση με την παράβαση, για την οποία δεν υπάρχουν αμφιβολίες ότι είναι συγγνωστή. Όπως όμως όλοι γνωρίζουμε, οι κοινοτικοί κανονισμοί πρέπει να προβλέπουν τη δυνατότητα προσαρμογής της ποινής στη βαρύτητα της παράβασης για την οποία επιβάλλεται (πρβλ. την απόφαση της 21ης Ιουνίου 1979 στην υπόθεση 240/78, Atalanta κατά Produktschap voor Vee en Vlees, Race. 1979, σ. 2137).
Άλλωστε όλα αυτά τα έχει αναγνωρίσει, κατά τη βρετανική επιχείρηση, και η ίδια η Επιτροπή. Πράγματι, τον Ιούλιο του 1984, η Επιτροπή πρότεινε την τροποποίηση του κανονισμού 1880/83 και τον περιορισμό της κατάπτωσης της αρχικής ασφάλειας σε 3 ECU ανά 100 χιλιόγραμμα, σε περίπτωση μη τηρήσεως της προθεσμίας που προβλέπεται για την υποβολή των αιτήσεων για τη χορήγηση πιστοποιητικού. Η πρόταση αυτή εγκαταλείφθηκε μετά την υποβολή του προδικαστικού ερωτήματος από το δικαστή Glidewell. 'Ετσι όμως αποδεικνύεται ότι η τήρηση της υποχρέωσης υποβολής αίτησης για πιστοποιητικό μπορεί να εξασφαλιστεί επαρκώς με λιγότερο αυστηρές κυρώσεις, ιδιαίτερα όταν, όπως συμβαίνει και στην προκειμένη περίπτωση, η μη τήρηση δεν έχει γίνει εκ προθέσεως και η καθυστέρηση στην υποβολή της αίτησης είναι μηδαμινή.
4.
Η Επιτροπή απορρίπτει τα επιχειρήματα αυτά. Υποστηρίζει καταρχάς ότι η υποχρέωση υποβολής αίτησης για την άδεια όχι μόνο δεν αποτελεί έναν απλό τύπο που χρησιμεύει ως απόδειξη ότι αναλήφθηκε η σχετική υποχρέωση, αλλ' ότι η υποχρέωση αυτή παίζει πρωταρχικό ρόλο στο ισχύον σύστημα. Η παλιά ρύθμιση δηλαδή είχε αποδειχθεί ανίκανη να εξασφαλίσει μια υγιή και διάφανη λειτουργία της αγοράς της ζάχαρης προς εξαγωγή: για παράδειγμα, στα τέλη περίπου του 1980 παρέμειναν αχρησιμοποίητες αρκετές άδειες που αφορούσαν σημαντικές ποσότητες ζάχαρης, πράγμα που προκάλεσε ζημίες στις εισφορές και υποχρέωσε την Κοινότητα να εξαγάγει το προϊόν με μεγαλύτερο κόστος. Με σκοπό ακριβώς να αποφευχθούν αυτές ή παρόμοιες δυσλειτουργίες, το νέο σύστημα προβλέπει ότι η υποχρέωση του εξαγωγέα διαμορφώνεται σε δύο συμπληρωματικά χρονικά σημεία: κατά το χρονικό σημείο της αίτησης για την άδεια και κατά το χρονικό σημείο της καθαυτό εξαγωγής. Το πρώτο δεν είναι λιγότερο σημαντικό από το δεύτερο. Πράγματι, αν μετά την προσφορά ο επιχειρηματίας δεν ζητήσει το πιστοποιητικό, οι υπηρεσίες της Επιτροπής γνωρίζουν αμέσως ότι η ποσότητα της ζάχαρης στην οποία αναφέρεται η κατακύρωση δεν θα εξαχθεί και επομένως είναι σε θέση να λάβουν τα κατάλληλα δημοσιονομικά και διοικητικά μέτρα για να προλάβουν τη ζημία που τυχόν θα προέκυπτε.
Για τους ίδιους λόγους — επιμένει η Επιτροπή — είναι αδύνατο να γίνει διάκριση μεταξύ των περιπτώσεων στις οποίες τα πιστοποιητικά δεν ζητήθηκαν εκ προθέσεως και των περιπτώσεων στις οποίες η παράλειψη οφείλεται σε λάθος ή σε ελαφρά αμέλεια του επιχειρηματία. Το γεγονός βέβαια ότι δεν υπάρχει αυτή η δυνατότητα μπορεί να οδηγήσει σε δυσάρεστες καταστάσεις. Εντούτοις, μέχρι την περίπτωση Man Sugar δεν είχαν εμφανιστεί τέτοιου είδους καταστάσεις. Και μία και μοναδική περίπτωση, όση αναστάτωση και αν προκαλεί, δεν μπορεί να δικαιολογήσει την ακύρωση ενός συστήματος που εξαφάνισε πολύ σοβαρότερες καταχρήσεις.
Η βρετανική κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι το νέο σύστημα έχει αποδείξει τη χρησιμότητα του, αφού έχει καταστήσει δυνατή την ορθή και αποτελεσματική λειτουργία της αγοράς ζάχαρης. Θεωρεί όμως ότι, λόγω ακριβώς των σημαντικότερων κανόνων του συστήματος αυτού, η βραχύτατη προθεσμία που έχουν στη διάθεση τους οι υπέρ ων η κατακύρωση για να ζητήσουν την άδεια έχει χάσει τη σημασία που είχε κάποτε. Πράγματι, η αύξηση του ποσού της ασφάλειας και οι αυστηρές προϋποθέσεις για την αποδέσμευση της έχουν ως αποτέλεσμα ότι δεν μπορούν να υπάρχουν αμφιβολίες ως προς την πρόθεση του επιχειρηματία να εξαγάγει το κατακυρωθέν εμπόρευμα. Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, το να του χορηγούνται τέσσερις μόνο ημέρες για να καταθέσει την αίτηση και το να καταπίπτει η ασφάλεια αν δεν τηρήσει την προθεσμία αυτή, ενδεχομένως λόγω λάθους ή χωρίς πρόθεση, δεν είναι ούτε χρήσιμο ούτε δίκαιο.
Εξάλλου — συνεχίζει η κυβέρνηση του Λονδίνου — δεν είναι καθόλου αδύνατο να εξασφαλιστεί με τις κατάλληλες κυρώσεις η πραγματοποίηση της εξαγωγής, η οποία αποτελεί και τον κύριο σκοπό της νέας ρύθμισης. Το πρόβλημα για παράδειγμα θα λυνόταν ριζικά αν απλώς και μόνο καταργούνταν η φάση της αίτησης για άδεια. Στη θέση της θα μπορούσε να θεωρηθεί η αρχική προσφορά του επιχειρηματία ως αίτηση εξαρτώμενη από τη χορήγηση του πιστοποιητικού εξαγωγής, το οποίο θα χορηγούνταν μαζί με την έγκριση της προσφοράς. Έτσι, η ασφάλεια θα χρησίμευε για να εξασφαλιστεί ότι θα τηρηθεί η υποχρέωση εξαγωγής και θα κατέπιπτε μόνο εφόσον δεν εκπληρωνόταν η υποχρέωση αυτή. Ορισμένες άλλες διατάξεις θα έπρεπε στη συνέχεια να καθορίσουν τα νομισματικά εξισωτικά ποσά.
Όμως, εφαρμόσιμη είναι και μια άλλη λύση, που δεν θα καταργούσε την υποχρέωση αιτήσεως άδειας, ενώ θα λάμβανε υπόψη τον παρεπόμενο χαρακτήρα της και θα εξάλειφε τις δυσκολίες που παρουσιάζονται στην υπόθεση Man Sugar. Εφόσον ο επιχειρηματίας αμελούσε να τηρήσει την προθεσμία χωρίς πρόθεση και επομένως επρόκειτο για ελαφρά αμέλεια, η ασφάλεια θα μπορούσε να καταπίπτει μόνο εν μέρει. Συγχρόνως, ο εθνικός οργανισμός θα έπρεπε να τον προειδοποιήσει ότι, αν δεν υποβάλει εντός μιας νέας βραχείας προθεσμίας την αναγκαία αίτηση για άδεια, θα χάσει και το υπόλοιπο του ποσού. Το σύστημα αυτό θα είχε μεταξύ άλλων το πλεονέκτημα ότι θα ήταν σύμφωνο με την πρακτική που ακολουθείται σε διάφορους τομείς της κοινής γεωργικής πολιτικής.
5.
Στο σημείο αυτό ενδείκνυται να υπενθυμιστεί ότι ο δικαστής Glidewell ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του κύρους του άρθρου 6 του κανονισμού 1880/83 από μία μόνο και πολύ συγκεκριμένη άποψη: την ενδεχόμενη αντίθεση μεταξύ της κύρωσης που προβλέπεται για τη μη τήρηση της προθεσμίας εντός της οποίας πρέπει να υποβληθεί η αίτηση πιστοποιητικού και της αρχής της αναλογικότητας. Η Man Sugar και η βρετανική κυβέρνηση αντίθετα εκμεταλλεύτηκαν την ευκαιρία για να επικρίνουν το σημερινό σύστημα χορηγήσεως των πιστοποιητικών εξαγωγής και να υποστηρίξουν ότι στη λογική του συστήματος η υποχρέωση υποβολής αίτησης για άδεια δεν έχει πλέον κανένα λόγο υπάρξεως.
Κατά τη γνώμη μου, δεν πρέπει να συμφωνήσουμε με την κριτική αυτή. Όπως παρατήρησε η Επιτροπή, σκοπός του εν λόγω συστήματος είναι η κανονική και ελεγχόμενη πραγματοποίηση εξαγωγών ζάχαρης από την Κοινότητα προς τις τρίτες χώρες καθ' όλη τη διάρκεια του έτους. Με άλλα λόγια, αποβλέπει στην αποφυγή των καταστρεπτικών οικονομικών και εμπορικών αποτελεσμάτων που θα προέκυπταν αν οι εξαγωγές πραγματοποιούνταν όλες αμέσως μετά την παραγωγή. Για την καλή λειτουργία αυτού του τομέα της αγοράς και προς το συμφέρον των κοινοτικών καταναλωτών, είναι άλλωστε βασικό να γνωρίζει η Επιτροπή αμέσως πόση ζάχαρη είναι διαθέσιμη για την εσωτερική αγορά και πόση μπορεί να εξαχθεί. Τέλος, οι υπηρεσίες της πρέπει πάντοτε να είναι σε θέση να αξιολογούν τις τιμές και τις δυνατότητες απορροφήσεως του προϊόντος στην παγκόσμια αγορά.
Αν ληφθούν υπόψη αυτές οι επιτακτικές ανάγκες, προκύπτει σαφέστατα η χρησιμότητα του επίμαχου συστήματος. Πράγματι, αν έλειπε αυτό το σύστημα, η Επιτροπή θα έπρεπε, για να γνωρίζει πόση ζάχαρη δεν θα εξαχθεί, να περιμένει τη λήξη της τελευταίας προθεσμίας εντός της οποίας μπορεί να πραγματοποιηθεί η εξαγωγή, δηλαδή τον πέμπτο μήνα μετά την αποδοχή της προσφοράς: και από αυτή την καθυστέρηση θα βλάπτονταν τόσο οι καταναλωτές, όσο και οι επιχειρηματίες, που σαφώς ενδιαφέρονται για τη σωστή λειτουργία της αγοράς. Δεν είναι άλλωστε τυχαίο ότι, όπως τονίζουν και οι τρεις που κατέθεσαν παρατηρήσεις στη δίκη, οι επιχειρηματίες τηρούσαν πάντοτε μέχρι σήμερα τη διάταξη του άρθρου 6.
Αυτό όμως δεν αποκλείει το να πάσχει ελάττωμα ο κανονισμός. Αυτό που δεν στέκει στον κανονισμό είναι το γεγονός ότι τιμωρεί με την ίδια αυστηρότητα όποιον δεν εκπληρώνει την υποχρέωση εξαγωγής, αν και έχει στην κατοχή του το σχετικό πιστοποιητικό, και όποιον δεν τηρεί, για λίγες έστω ώρες και λόγω μιας ελαφρας αμέλειας, την προθεσμία εντός της οποίας έχει την υποχρέωση να ζητήσει το πιστοποιητικό, μολονότι προτίθεται να εξαγάγει το εμπόρευμα που του έχει κατακυρωθεί. Η επιβολή της κύρωσης « προς πάσα κατεύθυνση », το γεγονός ότι ο νομοθέτης δεν βλέπει καμία διαφορά μεταξύ της μη τηρήσεως μιας διοικητικής προθεσμίας και της μη εκπληρώσεως της υποχρέωσης για την οποία έχει καθιερωθεί ολόκληρη διαδικασία, είναι πραγματικά υπερβολική: ακόμη και σε σχέση με τις επιτακτικές ανάγκες του ελέγχου από τις οποίες δικαιολογείται η ύπαρξη του συστήματος των πιστοποιητικών.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι είναι αδύνατο να γίνει διάκριση μεταξύ των περιπτώσεων στις οποίες τα πιστοποιητικά ηθελημένα δεν ζητήθηκαν και των περιπτώσεων εκείνων στις οποίες η μη υποβολή της αίτησης οφείλεται σε απλή αμέλεια. Η δεύτερη λύση που προτείνει η βρετανική κυβέρνηση αποδεικνύει ότι η απαισιοδοξία της δεν είναι δικαιολογημένη. Είναι δηλαδή δυνατό να καθιερωθεί ένα σύστημα στο οποίο να κλιμακώνεται η ποινή — όπως η προοδευτική απώλεια (και ενδεχομένως η αύξηση ) της ασφάλειας — το οποίο όμως ταυτόχρονα θα αποθαρρύνει τον επιχειρηματία από κερδοσκοπικούς ελιγμούς και θα εξασφαλίζει τη συνδρομή των αναγκαίων προϋποθέσεων για τον έλεγχο της καλής λειτουργίας της αγοράς εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων.
Ο μηχανισμός της αυτόματης κατάπτωσης της ασφάλειας, που δεν επιτρέπει την προσαρμογή της κύρωσης στη μεγαλύτερη ή μικρότερη βαρύτητα της καθυστέρησης με την οποία ο επιχειρηματίας υποβάλλει την αίτηση για την άδεια, καθώς και το γεγονός ότι η κύρωση επιβάλλεται τόσο για τη μη τήρηση της προθεσμίας όσο και για την ηθελημένη άρνηση εξαγωγής, καθιστούν επομένως την επίμαχη διάταξη ασυμβίβαστη με την αρχή της αναλογικότητας. Με αυτό το συμπέρασμα φαίνεται να συμφωνεί και η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την αρχή αυτή και με τα κριτήρια που πρέπει να διέπουν την εφαρμογή της, ιδιαίτερα όταν πρόκειται να κριθεί αν η κύρωση είναι πρόσφορη για την επίτευξη των σκοπών της διάταξης που την προβλέπει ( πρβλ. ιδίως την απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979 στην υπόθεση 122/78 και την απόφαση της 21ης Ιουνίου 1979 στην υπόθεση 240/78, που ανέφερα παραπάνω ).
6.
Με βάση τους προηγούμενους συλλογισμούς προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο ερώτημα που του απηύθυνε με Διάταξη της 18ης Ιουνίου 1984 ο δικαστής Glidewell του High Court of Justice, Queen's Bench Division, την απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού 1880/83 της Επιτροπής, της 8ης Ιουλίου 1983, είναι άκυρο.
(
*1
)	Μετάφραση από τα ιταλικά: