62023CJ0292
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 8 de abril de 2025 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Fiscalía Europea — Reglamento (UE) 2017/1939 — Artículo 42, apartado 1 — Actos procesales destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros — Control jurisdiccional por los órganos jurisdiccionales nacionales de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos en el Derecho nacional — Alcance — Citación de testigos — Derecho nacional que no permite el control jurisdiccional directo de tal medida — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Principios de equivalencia y de efectividad»
En el asunto C‑292/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Juzgado Central de Instrucción n.o 6 de Madrid, mediante auto de 26 de abril de 2023, recibido en el Tribunal de Justicia el 3 de mayo de 2023, en el proceso penal contra
I. R. O.,
F. J. L. R.,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. T. von Danwitz, Vicepresidente, la Sra. K. Jürimäe y los Sres. C. Lycourgos, I. Jarukaitis, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias (Ponente) y M. Gavalec, Presidentes de Sala, y el Sr. E. Regan, la Sra. I. Ziemele, los Sres. J. Passer y Z. Csehi y la Sra. O. Spineanu-Matei, Jueces;
Abogado General: Sr. A. M. Collins;
Secretaria: Sra. R. Stefanova-Kamisheva, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 10 de septiembre de 2024;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de la Fiscalía Europea, por los Sres. J. F. Castillo García y L. De Matteis, en calidad de agentes, y por el Sr. I. de Lucas Martín, Fiscal Europeo;
–
en nombre de I. R. O. y F. J. L. R., por el Sr. N.‑A. de Dorremochea Guiot, procurador, y el Sr. P. Soriano Mendiara, abogado;
–
en nombre del Gobierno español, por las Sras. A. Gavela Llopis y P. Pérez Zapico, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno francés, por el Sr. R. Bénard, la Sra. B. Dourthe y el Sr. B. Fodda, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. D. G. Pintus, avvocato dello Stato;
–
en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman y A. Hanje, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. J. Baquero Cruz, la Sra. F. Blanc y el Sr. H. Leupold, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 4 de octubre de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 42, apartado 1, del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (DO 2017, L 283, p. 1); del artículo 7 de la Directiva (UE) 2016/343 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por la que se refuerzan en el proceso penal determinados aspectos de la presunción de inocencia y el derecho a estar presente en el juicio (DO 2016, L 65, p. 1); de los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo; del artículo 86 TFUE, apartado 3, y de los artículos 6, 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un proceso penal incoado por la Fiscalía Europea contra I. R. O. y F. J. L. R., que están siendo investigados por dicho órgano por fraude de subvenciones y falsedad documental en relación con la financiación de un proyecto por la Unión Europea.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3
Los considerandos 12, 30, 32, 83 y 85 a 89 del Reglamento 2017/1939 tienen la siguiente redacción:
«(12)
De conformidad con el principio de subsidiariedad, las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, debido a su dimensión y efectos, se pueden combatir mejor a escala de la Unión. […] Dado que los objetivos del presente Reglamento, a saber, intensificar la lucha contra infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión mediante la creación de la Fiscalía Europea, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros de la Unión Europea, debido a la fragmentación de los procesos penales nacionales relativos a las infracciones contra dichos intereses, sino que pueden lograrse mejor a escala de la Unión, puesto que la Fiscalía Europea tendrá competencias para ejercer la acción penal por tales infracciones, la Unión puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 [TUE]. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos y garantiza que su repercusión en los sistemas jurídicos y estructuras institucionales de los Estados miembros sea lo menos intrusiva posible.
[…]
(30)
Por regla general, las investigaciones de la Fiscalía Europea deben ser efectuadas por los Fiscales Europeos Delegados en los Estados miembros. […]
[…]
(32)
Los Fiscales Europeos Delegados deben ser parte integrante de la Fiscalía Europea y, como tales, cuando investiguen y acusen por delitos que sean competencia de la Fiscalía Europea, deben actuar exclusivamente en nombre y por cuenta de la Fiscalía Europea en el territorio de sus respectivos Estados miembros. […]
[…]
(83)
El presente Reglamento requiere que la Fiscalía Europea respete, en particular, el derecho a un proceso judicial imparcial, los derechos de la defensa y la presunción de inocencia, consagrados en los artículos 47 y 48 de la Carta. […] La Fiscalía Europea debe, pues, ejercer sus actividades respetando plenamente esos derechos, y el presente Reglamento debe aplicarse e interpretarse de la misma forma.
[…]
(85)
Las actividades de la Fiscalía Europea deben respetar los derechos de la defensa reconocidos en el correspondiente Derecho de la Unión, como [la Directiva 2016/343], tal como se [ha] incorporado a la legislación nacional. Cualquier sospechoso o acusado que sea objeto de una investigación iniciada por la Fiscalía Europea debe disfrutar de estos derechos, así como de los derechos, establecidos en la legislación nacional, de solicitar que se nombren peritos o se oiga a testigos, o de que la prueba solicitada en nombre de la defensa sea generada por la Fiscalía Europea.
(86)
El artículo 86 [TFUE], apartado 3, […] permite que el legislador de la Unión determine las normas aplicables al control jurisdiccional de los actos procesales realizados por la Fiscalía Europea en el desempeño de sus funciones. Esa competencia otorgada al legislador de la Unión obedece a la naturaleza específica de la estructura y las funciones de la Fiscalía Europea, que difiere de la de todos los demás órganos y organismos de la Unión y requiere normas especiales en cuanto al control jurisdiccional.
(87)
De conformidad con el artículo 86 [TFUE], apartado 2, […] la Fiscalía Europea debe ejercer sus funciones en lo que respecta a la acción penal ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros. Los actos adoptados por la Fiscalía Europea durante sus investigaciones están estrechamente relacionados con la acusación a la que pueden dar lugar y por ende tienen efectos en el sistema jurídico de los Estados miembros. En muchos casos tales actos serán aplicados por las autoridades policiales nacionales, actuando conforme a las instrucciones de la Fiscalía Europea, en algunos casos tras haber obtenido autorización de un órgano jurisdiccional nacional.
Procede, por tanto, que los actos procesales de la Fiscalía Europea que estén destinados a producir efectos jurídicos ante terceros estén sujetos al control de los órganos jurisdiccionales nacionales competentes de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos en el Derecho nacional. Se garantizará así que los actos procesales de la Fiscalía Europea que sean adoptados antes de la acusación y destinados a producir efectos jurídicos ante terceros (incluidos el sospechoso, la víctima y otros interesados cuyos derechos puedan verse negativamente afectados por tales medidas) estén sujetos al control de los órganos jurisdiccionales nacionales. Los actos procesales relativos a la elección del Estado miembro cuyos órganos jurisdiccionales sean competentes para conocer del asunto, lo que se determinará sobre la base de los criterios establecidos en el presente Reglamento, están destinados a producir efectos jurídicos ante terceros y, por consiguiente, deben estar sujetos al control jurisdiccional de los órganos jurisdiccionales nacionales, a más tardar durante la fase del juicio.
[…] Cuando la legislación nacional establezca el control jurisdiccional de actos procesales que no estén destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros […], no debe interpretarse que el presente Reglamento afecta a dichas disposiciones legales. Además, los Estados miembros no deben estar obligados a prever un control jurisdiccional por los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en relación con actos procesales que no estén destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros, como el nombramiento de expertos o el reembolso de los costes relativos a los testigos.
Por último, el presente Reglamento no afecta a las potestades de los órganos jurisdiccionales nacionales.
(88)
La legalidad de los actos procesales de la Fiscalía Europea que están destinados a producir efectos jurídicos ante terceros debe estar sujeta al control jurisdiccional de los órganos jurisdiccionales nacionales. A este respecto, se deben garantizar vías de recurso efectivas de conformidad con el artículo 19 [TUE], apartado 1, párrafo segundo […]. Además, como pone de relieve la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las normas procesales nacionales que rigen las acciones destinadas a la protección de derechos individuales otorgados por el Derecho de la Unión no deben ser menos favorables que las que rigen acciones similares en el Derecho nacional (principio de equivalencia) y no deben imposibilitar en la práctica o dificultar en exceso el ejercicio de derechos concedidos por el Derecho de la Unión (principio de eficacia).
A la hora de controlar la legalidad de tales actos, los órganos jurisdiccionales nacionales pueden basarse en el Derecho de la Unión, incluido el presente Reglamento, y también en las disposiciones del Derecho nacional aplicables, en la medida en que se trate de una cuestión no regulada por el presente Reglamento. […]
[…]
(89)
La disposición del presente Reglamento en materia de control jurisdiccional no modifica los poderes que asisten al Tribunal de Justicia para someter a control las decisiones administrativas de la Fiscalía Europea que estén destinadas a producir efectos jurídicos ante terceros, a saber, decisiones que no se adopten en el ejercicio de las funciones de la Fiscalía Europea de investigar, ejercer la acción penal o solicitar la apertura de juicio. El presente Reglamento se entiende asimismo sin perjuicio de la posibilidad de que un Estado miembro de la Unión Europea, el Parlamento Europeo, el Consejo [de la Unión Europea] o la Comisión [Europea] interpongan recursos de anulación con arreglo al artículo 263 [TFUE], párrafo segundo, y al artículo 265 [TFUE], párrafo primero […], y procedimientos por incumplimiento con arreglo a los artículos 258 [TFUE] y 259 [TFUE].»
4
El artículo 4 de este Reglamento, titulado «Funciones», tiene la siguiente redacción:
«La Fiscalía Europea será responsable de investigar los delitos que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión […], así como de ejercer la acción penal y solicitar la apertura de juicio contra sus autores y los cómplices de estos. A tal fin, la Fiscalía Europea efectuará las investigaciones y practicará los actos propios del ejercicio de la acción penal y ejercerá las funciones de acusación ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros, hasta que concluya definitivamente el caso de que se trate.»
5
A tenor del artículo 8 de dicho Reglamento, que lleva por título «Estructura de la Fiscalía Europea»:
«1.   La Fiscalía Europea será un órgano indivisible de la Unión, que funcionará como una fiscalía única con estructura descentralizada.
2.   La Fiscalía Europea estará organizada en un nivel central y un nivel descentralizado.
3.   El nivel central consistirá en una oficina central situada en la sede de la Fiscalía Europea. La oficina central estará integrada por el Colegio, las Salas Permanentes, el Fiscal General Europeo, los fiscales adjuntos al Fiscal General Europeo, los Fiscales Europeos y el Director Administrativo.
4.   El nivel descentralizado estará integrado por los Fiscales Europeos Delegados, que estarán establecidos en los Estados miembros.
[…]»
6
El artículo 13 del citado Reglamento, bajo el título «Los Fiscales Europeos Delegados», establece lo siguiente en su apartado 1:
«Los Fiscales Europeos Delegados actuarán en nombre de la Fiscalía Europea en sus respectivos Estados miembros y tendrán las mismas potestades que los fiscales nacionales en materia de investigación, ejercicio de la acción penal y apertura de juicios […]
Los Fiscales Europeos Delegados serán responsables de aquellas investigaciones y acciones penales que hayan emprendido, que se les hayan asignado o que hayan asumido haciendo uso de su derecho de avocación. […]
[…]»
7
El artículo 28 del Reglamento 2017/1939, titulado «Realización de la investigación», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«El Fiscal Europeo Delegado encargado de un caso podrá, de conformidad con el presente Reglamento y con el Derecho nacional, […] emprender medidas de investigación u otras medidas por iniciativa propia […]».
8
El artículo 30 de dicho Reglamento, que lleva por título «Medidas de investigación y otras medidas», establece lo siguiente en sus apartados 1, 4 y 5:
«1.   Al menos en los casos en que el delito objeto de la investigación sea punible con una pena máxima de al menos cuatro años de prisión, los Estados miembros garantizarán que los Fiscales Europeos Delegados estén facultados para ordenar o solicitar las siguientes medidas de investigación:
a)
inspeccionar […]
b)
conseguir la presentación de cualquier objeto o documento pertinente, […]
c)
conseguir la presentación de datos informáticos almacenados, […]
d)
inmovilizar los instrumentos o los productos del delito, […]
e)
interceptar las comunicaciones electrónicas […]
f)
seguir y localizar un objeto […]
[…]
4.   Los Fiscales Europeos Delegados estarán facultados para solicitar u ordenar cualesquiera otras medidas a las que puedan recurrir los fiscales en su respectivo Estado miembro en casos similares en virtud del Derecho nacional, además de las medidas indicadas en el apartado 1.
5.   Los Fiscales Europeos Delegados solo podrán ordenar las medidas a las que se refieren los apartados 1 y 4 cuando existan motivos razonables para creer que la medida específica de que se trate podría facilitar información o aportar pruebas útiles para la investigación, y cuando no quepa recurrir a medidas menos intrusivas que puedan lograr el mismo objetivo. La legislación nacional aplicable regirá los procedimientos y las modalidades para adoptar las medidas.»
9
El artículo 41 del citado Reglamento, titulado «Alcance de los derechos de los sospechosos y acusados», tiene la siguiente redacción:
«1.   Las actividades de la Fiscalía Europea se llevarán a cabo de plena conformidad con los derechos de los sospechosos o acusados consagrados en la Carta, incluidos el derecho a un proceso imparcial y los derechos de defensa.
2.   Cualquier sospechoso o acusado en un proceso penal de la Fiscalía Europea disfrutará, como mínimo, de los derechos procesales previstos en la legislación de la Unión, incluidas las directivas relativas a los derechos de los sospechosos y acusados en los procesos penales, tal como se hayan transpuesto por la legislación nacional, a saber:
[…]
b)
el derecho a la información y a acceder a los documentos del caso, […]
c)
el derecho de acceso a un abogado y a comunicarse con terceras personas e informarlas en caso de detención, […]
d)
el derecho a permanecer en silencio y a la presunción de inocencia […]
[…]
3.   Sin perjuicio de los derechos mencionados en el presente capítulo, los sospechosos y acusados, así como otras personas implicadas en los procesos de la Fiscalía Europea, disfrutarán de todos los derechos procesales que les proporcione la legislación nacional aplicable, incluida la posibilidad de presentar pruebas, de solicitar que se nombren peritos y se oiga a testigos, así como de solicitar que la Fiscalía Europea obtenga tales medidas en nombre de la defensa.»
10
A tenor del artículo 42 de este mismo Reglamento, titulado «Control jurisdiccional»:
«1.   Los actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros serán objeto de control jurisdiccional por los órganos jurisdiccionales nacionales competentes de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos en el Derecho nacional. Lo mismo se aplicará a los casos en que la Fiscalía Europea se abstenga de adoptar los actos procesales destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros que está jurídicamente obligada [a] adoptar en virtud del presente Reglamento.
2.   El Tribunal de Justicia será competente, de conformidad con el artículo 267 [TFUE], para pronunciarse con carácter prejudicial sobre:
a)
la validez de actos procesales de la Fiscalía Europea, en la medida en que dicha cuestión de la validez se plantee ante cualquier órgano jurisdiccional de un Estado miembro directamente sobre la base del Derecho de la Unión;
b)
la interpretación o la validez de las disposiciones del Derecho de la Unión, incluido el presente Reglamento;
c)
la interpretación de los artículos 22 y 25 del presente Reglamento en relación con cualquier conflicto de competencia entre la Fiscalía Europea y las autoridades nacionales competentes.
3.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1 del presente artículo, las decisiones de la Fiscalía Europea por las que se archive un caso, en la medida en que sean impugnadas directamente con arreglo al Derecho de la Unión, serán objeto de control jurisdiccional ante el Tribunal de Justicia de conformidad con el artículo 263 [TFUE], párrafo cuarto […].
4.   El Tribunal de Justicia será competente, de conformidad con el artículo 268 [TFUE], para conocer de cualquier litigio relativo a la indemnización por daños causados por la Fiscalía Europea.
5.   El Tribunal de Justicia será competente, de conformidad con el artículo 272 [TFUE], en relación con cualquier litigio relacionado con cláusulas compromisorias contenidas en contratos celebrados por la Fiscalía Europea.
6.   El Tribunal de Justicia será competente, de conformidad con el artículo 270 [TFUE], para pronunciarse sobre cualquier litigio relacionado con asuntos de personal.
7.   El Tribunal de Justicia será competente respecto de la destitución del Fiscal General Europeo o de los Fiscales Europeos, […]
8.   El presente artículo se entiende sin perjuicio del sometimiento a control jurisdiccional por parte del Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 263 [TFUE], párrafo cuarto […], de las decisiones de la Fiscalía Europea que afecten a los derechos sobre los datos de los interesados en virtud del capítulo VIII y de las decisiones de la Fiscalía Europea que no son actos procesales, como las decisiones de la Fiscalía Europea relativas al derecho de acceso público a los documentos, o las decisiones por las que se destituye a Fiscales Europeos Delegados adoptadas en virtud del artículo 17, apartado 3, del presente Reglamento, o cualesquiera otras decisiones administrativas.»
Derecho español
LO 9/2021
11
La Ley Orgánica 9/2021, de 1 de julio, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (BOE n.o 157, de 2 de julio de 2021, p. 78523; en lo sucesivo, «LO 9/2021»), establece que se constituirá, en cada órgano judicial competente, un Juez de garantías, que, según el preámbulo de dicha Ley Orgánica, es un órgano ajeno a la dirección del procedimiento, pero que asume las funciones de control jurisdiccional expresamente recogidas en esa misma Ley Orgánica.
12
El artículo 42 de la LO 9/2021 tiene la siguiente redacción:
«1.   Los Fiscales europeos delegados, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley orgánica, el Reglamento [2017/1939] y las normas establecidas en su reglamento interno, dirigirán la investigación ordenando la realización de todos los actos de investigación y aseguramiento contemplados en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, salvo los reservados a la autoridad judicial por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, que habrán de ser autorizados por el Juez de garantías.
[…]
3.   Las diligencias de investigación se ejecutarán conforme a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, salvo las especialidades expresamente establecidas en esta ley orgánica.»
13
El artículo 43 de la LO 9/2021 dispone lo siguiente:
«1.   El Fiscal europeo delegado podrá hacer comparecer y declarar como testigos a cuantas personas conozcan hechos o circunstancias relevantes para la averiguación del delito y la determinación del responsable o puedan aportar datos útiles para tal fin.
Salvo quien esté exento del deber de comparecer y declarar en el juicio oral, toda persona está obligada a atender el llamamiento del Fiscal europeo delegado para declarar como testigo cuanto sepa sobre lo que le sea preguntado.
2.   La declaración testifical se obtendrá en la forma establecida en la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
Las partes personadas, a través de sus abogados, podrán asistir a la declaración testifical, en cuyo caso, concluida la declaración, se les dará la oportunidad de preguntar al testigo para que realice las aclaraciones que consideren necesarias.»
14
El artículo 90 de la LO 9/2021 tiene la siguiente redacción:
«Los decretos dictados por el Fiscal europeo delegado durante el procedimiento de investigación solo podrán ser impugnados ante el Juez de garantías en los supuestos expresamente establecidos en esta ley orgánica.»
15
El artículo 91 de la LO 9/2021 regula el desarrollo del procedimiento de impugnación.
16
En virtud de la LO 9/2021, en relación con la defensa en el marco del procedimiento de investigación, podrán impugnarse los siguientes decretos del Fiscal europeo delegado:
–
el decreto de incoación;
–
el decreto por el que se deniega la nueva declaración del investigado que así lo hubiera solicitado;
–
el decreto por el que se deniegan las diligencias solicitadas ante el Fiscal europeo delegado;
–
el decreto por el que se deniega la incorporación al procedimiento de documentos e informes aportados;
–
el decreto por el que se deniega la concurrencia del perito designado por la defensa en la pericia que se ha acordado realizar;
–
el decreto por el que se deniega la recusación del perito;
–
el decreto sobre medidas cautelares patrimoniales;
–
el decreto del Fiscal europeo delegado por el que se acuerda la detención;
–
el decreto por el que se acuerda la reapertura de la investigación.
Ley de Enjuiciamiento Criminal
17
El artículo 311 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal está redactado en los siguientes términos:
«El Juez que instruya el sumario practicará las diligencias que le propusieran el Ministerio Fiscal o cualquiera de las partes personadas si no las considera inútiles o perjudiciales.
Contra el auto denegatorio de las diligencias pedidas podrá interponerse recurso de apelación, que será admitido en un solo efecto para ante la respectiva Audiencia o Tribunal competente.
[…]»
18
El artículo 766, apartado 1, de esa misma Ley establece lo siguiente:
«Contra los autos del Juez de Instrucción y del Juez de lo Penal que no estén exceptuados de recurso podrán ejercitarse el de reforma y el de apelación. Salvo que la Ley disponga otra cosa, los recursos de reforma y apelación no suspenderán el curso del procedimiento.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
19
I. R. O. y F. J. L. R. eran directores de una sociedad española que obtuvo una subvención para la realización de un proyecto financiado con fondos de la Unión. La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) informó a la Fiscalía de Área de Getafe-Leganés (Madrid) de que los costes directos de personal que dicha sociedad había reclamado por dos investigadores, Y. C. e I. M. B., que había empleado para la realización de ese proyecto no estaban suficientemente justificados.
20
La Fiscalía de Área de Getafe-Leganés presentó ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n.o 1 de Getafe (Madrid) una querella por fraude de subvenciones. El 20 de abril de 2021, dicho órgano jurisdiccional incoó diligencias previas contra I. R. O. En el marco de las citadas diligencias, I. R. O. fue interrogado el 21 de mayo de 2021 y se acogió a su derecho a no declarar. El 2 de julio de 2021, el referido órgano jurisdiccional recibió la declaración como testigo de Y. C.
21
Mediante decreto de 26 de julio de 2022, los fiscales europeos delegados encargados del asunto en España ejercieron su facultad de avocación e incoaron la investigación que está en el origen de la presente petición de decisión prejudicial.
22
Mediante decretos de 22 de agosto y de 25 de octubre de 2022, los citados fiscales europeos delegados, de conformidad con el artículo 27 de la LO 9/2021, citaron respectivamente a I. R. O. y a F. J. L. R. a una primera comparecencia a efectos de comunicar a cada uno de ellos que eran objeto de investigación por fraude de subvenciones y falsedad documental, sobre la base, respectivamente, del artículo 308 o, en su caso, del artículo 306 del Código Penal y de los artículos 390 y 392 de dicho Código.
23
Mediante decreto de 2 de febrero de 2023 (en lo sucesivo, «decreto de 2 de febrero de 2023»), adoptado con arreglo al artículo 43 de la LO 9/2021, los fiscales europeos delegados citaron a Y. C. y a I. M. B. para que prestaran declaración ante ellos en calidad de testigos. El 7 de febrero de 2023, basándose en el artículo 90 de la LO 9/2021, la representación procesal de I. R. O. y F. J. L. R. presentó un escrito ante la Fiscalía Europea por el que impugnaba dicho decreto en lo relativo a la citación de Y. C. como testigo, escrito en el que alegaba que la práctica de tal diligencia de investigación no era ni necesaria, ni pertinente, ni útil, puesto que Y. C. ya había prestado declaración en calidad de testigo ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n.o 1 de Getafe. El 8 de febrero de 2023, esta impugnación fue notificada al Juzgado Central de Instrucción n.o 6 de Madrid, que interviene en el procedimiento como Juez de garantías y que es el órgano jurisdiccional remitente.
24
El citado órgano jurisdiccional solicita al Tribunal de Justicia que le proporcione los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que le permitan apreciar los efectos del Reglamento 2017/1939 con respecto a la competencia del Juez de garantías para controlar determinados actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros. Observa que, con arreglo a los artículos 42 y 43 de la LO 9/2021, en relación con el artículo 90 de esta, el control jurisdiccional de los actos procesales de dicho órgano solo es posible si está expresamente autorizado por la citada Ley Orgánica. Dado que la citación de testigos no figura entre los actos respecto de los cuales la referida Ley Orgánica autoriza tal control, el decreto de 2 de febrero de 2023 no puede ser impugnado ante el Juez de garantías.
25
Ahora bien, el órgano jurisdiccional remitente destaca que el artículo 42 del Reglamento 2017/1939 autoriza el control jurisdiccional de los actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros y considera que así sucede con el decreto de 2 de febrero de 2023.
26
En primer lugar, estima que este decreto surte un efecto directo frente a las personas citadas a comparecer, en la medida en que afecta, por una parte, a su derecho fundamental a entrar y salir del territorio de la Unión y a circular libremente por él, protegido por el artículo 6 de la Carta, y, por otra parte, a su derecho de defensa, consagrado en el artículo 48 de la Carta, en la medida en que existe una expectativa razonable de que sus declaraciones puedan revelar algún tipo de participación en los hechos de que se trata y en que es posible que de tales declaraciones se desprendan indicios de criminalidad, sin que la Ley de Enjuiciamiento Criminal contemple que, durante su declaración, un testigo cuente con asistencia letrada.
27
En segundo lugar, según dicho órgano jurisdiccional, la citación para que Y. C. e I. M. B. comparezcan surte efectos frente a los investigados en el procedimiento de investigación en curso. Por una parte, considera que una citación de Y. C. como testigo, pese a que este ya había prestado declaración ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n.o 1 de Getafe en calidad de tal, podría producir efectos sobre el derecho de los investigados a un procedimiento sin dilaciones indebidas, puesto que esto implicaría repetir actuaciones procesales ya practicadas. Por otra parte, señala que de las declaraciones de Y. C. y de I. M. B. podrían obtenerse elementos de cargo que podrían perjudicar a los investigados.
28
En vista de estas consideraciones, el órgano jurisdiccional remitente estima que la imposibilidad de impugnar el decreto de 2 de febrero de 2023 podría suponer una restricción injustificada, a la luz de los principios de equivalencia y de efectividad, de un derecho subjetivo que emana del Derecho de la Unión.
29
Por lo que respecta al principio de equivalencia, el citado órgano jurisdiccional alega que, si los hechos de que se trata fueran investigados por un juez de instrucción español, equivalente al fiscal europeo delegado en el ámbito nacional, el procedimiento seguido sería el de diligencias previas, por las penas previstas para los delitos investigados, que no superan los cinco años de prisión. Pues bien, en virtud del artículo 766 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, las resoluciones dictadas por los jueces de instrucción en el procedimiento de diligencias previas por las que se acuerda la práctica de diligencias de investigación pueden recurrirse ante el mismo juez que las dicta y ante un órgano funcionalmente superior.
30
Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente señala que es cierto que, según una línea jurisprudencial nacional, en el procedimiento sumario ordinario (procedimiento para delitos sancionados con una pena superior a cinco años de prisión), el artículo 311 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal establece que contra el auto que admite diligencias de investigación pedidas por las partes no cabe recurso. Sin embargo, esta línea jurisprudencial que extiende al procedimiento de diligencias previas la aplicación de una previsión propia del procedimiento sumario ordinario no ha sido asumida por el Tribunal Supremo, no es unánime y no ha dado lugar a reforma legal alguna.
31
Por tanto, el órgano jurisdiccional remitente considera que existe una quiebra del principio de equivalencia, dado que la LO 9/2021 no permite impugnar los actos de citación de testigos, mientras que la Ley de Enjuiciamiento Criminal no establece ningún tipo de limitación en cuanto a la posibilidad de impugnar las resoluciones del juez de instrucción cuando estas se refieran a la práctica o denegación de diligencias de investigación.
32
En lo que atañe al principio de efectividad, el citado órgano jurisdiccional señala que la LO 9/2021 restringe el control jurisdiccional de los actos de los fiscales europeos delegados a supuestos tasados. Considera que el carácter restrictivo de las facultades de control del Juez de garantías resultante de dicha Ley, sobre todo de su artículo 90, dificulta el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho de defensa, reconocidos en el Reglamento 2017/1939 a los justiciables y que emanan de la Carta y de los valores inherentes al Estado de Derecho sobre los que se fundamenta la Unión. Además, afirma que la acción de impugnación prevista en el artículo 42, apartado 1, de dicho Reglamento se enmarca en un procedimiento cuyo objetivo esencial es la lucha contra el fraude y la evasión fiscal en la Unión. Por consiguiente, de conformidad con el principio de cooperación leal, existe un interés legítimo y una razón imperiosa de interés general en evitar que la regulación procesal de tal acción a nivel nacional tenga por efecto privar de sentido o restringir el ejercicio de esta, que emana del Derecho de la Unión.
33
En estas circunstancias, el Juzgado Central de Instrucción n.o 6 de Madrid decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el art. 42 apartado 1 del Reglamento 2017/1939 en el sentido que se opone a una norma nacional como el art. 90 de la LO 9/2021 […], que excluye de control jurisdiccional un acto procesal de la Fiscalía Europea que produce efectos jurídicos ante terceros (en el sentido expuesto) como es la decisión del Fiscal europeo delegado de citar a los testigos en el Decreto de 2/02/2023?
2)
¿Deben interpretarse los art. 6 y 48 de la [Carta] y el art. 7 de la Directiva [2016/343] en el sentido que se oponen a una norma nacional como el art. 90 en relación con el art. 42.1 y 3 y 43 de la LO 9/2021 […], que excluye de control jurisdiccional un acto procesal de la Fiscalía Europea como es la decisión del Fiscal europeo delegado de citar como testigo a un tercero respecto del que se aprecia una expectativa razonable de participación en los hechos delictivos investigados?
3)
¿Debe interpretarse el art. 19,1 párrafo 2o del TUE y el 86,3 TFUE en el sentido que se oponen a un sistema de control jurisdiccional como el previsto en los art. 90 y 91 de la LO 9/2021 en relación con los actos de los Fiscales europeos delegados dictados al amparo del art. 42,1 y 43 de la LO 9/2021, excluyendo del control jurisdiccional una diligencia acordada por el Fiscal europeo delegado en el ejercicio de su facultad investigadora, y que carece de cualquier relación de equivalencia con las normas procesales nacionales que rigen la impugnación de las resoluciones dictadas por los Jueces de instrucción en el ejercicio de su facultad investigadora?
4)
¿Debe interpretarse art. 2 del TUE que proclama los valores inherentes al Estado de Derecho sobre los que se fundamenta la Unión, en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a un proceso [equitativo] con todas las garantías del art. 47 de la [Carta] y el principio de efectividad previsto en el 19,1 párrafo 2o del TUE, en el sentido que se opone a un sistema de control jurisdiccional de los actos de los Fiscales europeos delegados que limita los supuestos de impugnación a un número cerrado de supuestos como el previsto en la legislación española en los art. 90 y 91 de la LO 9/2021?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
34
La Fiscalía Europea, los Gobiernos español, francés y neerlandés y la Comisión sostienen que la segunda cuestión prejudicial es inadmisible por ser meramente hipotética. Señalan que el litigio principal se refiere a la impugnación, por parte de las personas investigadas por la Fiscalía Europea, del decreto de esta por el que se cita a terceros como testigos, mientras que dicha cuestión versa sobre la posibilidad de que los propios testigos impugnen ese decreto.
35
Además, la Fiscalía Europea alega que las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta tienen también carácter hipotético, dado que, a su juicio, el artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939 no confiere automáticamente un derecho a que los actos procesales de dicho órgano sean objeto de control jurisdiccional si no hay base jurídica para ello en Derecho nacional.
36
Según reiterada jurisprudencia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad, cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia, disfrutan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado (sentencia de 24 de octubre de 2018, XC y otros, C‑234/17, EU:C:2018:853, apartado 16 y jurisprudencia citada).
37
En el presente asunto, por una parte, mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 6 y 48 de la Carta y el artículo 7 de la Directiva 2016/343 se oponen a una norma de Derecho nacional que no contempla la posibilidad de que terceros impugnen una decisión de la Fiscalía Europea por la que se les cita como testigos, teniendo en cuenta la vulneración de los derechos fundamentales que puede derivarse de dicha decisión.
38
Pues bien, debe señalarse que, si bien el litigio principal se refiere efectivamente a la impugnación del decreto de 2 de febrero de 2023, por el cual los fiscales europeos delegados encargados del asunto principal citaron a Y. C. y a I. M. B. para que comparecieran ante ellos como testigos, no fueron estas personas quienes lo impugnaron, sino I. R. O. y F. J. L. R., que estaban siendo investigados por los fiscales europeos delegados, investigación en cuyo marco se dictó el citado decreto. Por consiguiente, dado que el órgano jurisdiccional remitente no expone las razones por las cuales, a pesar de este contexto, es necesario que el Tribunal de Justicia responda, no obstante, a la segunda cuestión prejudicial, esta cuestión prejudicial es inadmisible.
39
Por otra parte, las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta tienen por objeto, en esencia, determinar si los principios de equivalencia y de efectividad se oponen a una normativa nacional que limita las posibilidades de impugnar los actos procesales de la Fiscalía Europea a una serie de casos enumerados taxativamente y que, por ello, no ofrece una protección equivalente a la que ofrecen las normas procesales nacionales aplicables a los recursos contra las resoluciones adoptadas en el ejercicio de sus facultades de investigación por los jueces de instrucción, que son los equivalentes, a nivel nacional, a los fiscales europeos delegados.
40
A este respecto, como se desprende de la petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente considera que, en el estado actual del Derecho nacional, el decreto de la Fiscalía Europea por el que se cita a Y. C. y a I. M. B. para que comparezcan en calidad de testigos, que constituye el objeto del litigio principal, no puede ser impugnado. Además, estima que, contrariamente a lo que sostiene la Fiscalía Europea, el Derecho nacional debe interpretarse en el sentido de que cabe recurso contra las resoluciones por las que un juez de instrucción ordena la práctica de diligencias de investigación en el marco de una investigación penal.
41
En vista de estas consideraciones, cuya exactitud no corresponde al Tribunal de Justicia poner en duda, las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta resultan pertinentes para la resolución del litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente, ya que la admisibilidad de la impugnación en el asunto principal puede depender de la respuesta que el Tribunal de Justicia dé a dichas cuestiones. Por lo demás, la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Fiscalía Europea se refiere a la interpretación del artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939 y, por tanto, al fondo de las citadas cuestiones y no a su admisibilidad.
42
Por consiguiente, las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta son admisibles.
Cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta
43
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939, a la luz del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, de los artículos 47 y 48 de la Carta y de los principios de equivalencia y de efectividad, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que no permite a las personas que estén siendo investigadas por la Fiscalía Europea impugnar directamente ante el órgano jurisdiccional nacional competente una decisión por la cual, en el contexto de tal investigación, el fiscal europeo delegado encargado del asunto de que se trate cita a testigos.
44
A tenor del artículo 4 del Reglamento 2017/1939, «la Fiscalía Europea será responsable de investigar los delitos que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión […], así como de ejercer la acción penal y solicitar la apertura de juicio contra sus autores y los cómplices de estos». A tal fin, la Fiscalía Europea efectúa las investigaciones y practica los actos propios del ejercicio de la acción penal y ejerce las funciones de acusación ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros, hasta que concluya definitivamente el caso de que se trate.
45
El artículo 8, apartado 1, del referido Reglamento establece que la Fiscalía Europea es un órgano indivisible de la Unión, que funciona como una fiscalía única con estructura descentralizada. Según los apartados 2 a 4 de ese mismo artículo, la Fiscalía Europea está organizada en un nivel central, que consiste en una oficina central situada en la sede de la Fiscalía Europea, y en un nivel descentralizado, integrado por los fiscales europeos delegados, que están establecidos en los Estados miembros.
46
Según el artículo 13, apartado 1, del citado Reglamento, interpretado a la luz de sus considerandos 30 y 32, por regla general, las investigaciones de la Fiscalía Europea deben ser efectuadas por los fiscales europeos delegados, que actúan en nombre de la Fiscalía Europea en sus respectivos Estados miembros [sentencia de 21 de diciembre de 2023, G. K. y otros (Fiscalía Europea), C‑281/22, EU:C:2023:1018, apartado 42].
47
En virtud del artículo 28, apartado 1, del Reglamento 2017/1939, el fiscal europeo delegado encargado de un caso puede, de conformidad con dicho Reglamento y con el Derecho nacional, emprender medidas de investigación u otras medidas por iniciativa propia. Más concretamente, los fiscales europeos delegados están facultados para adoptar no solo las medidas de investigación a las que se refiere el artículo 30, apartado 1, de dicho Reglamento, al menos en los casos en que el delito objeto de la investigación sea punible con una pena máxima de al menos cuatro años de prisión, sino también, de conformidad con dicho artículo 30, apartado 4, para solicitar u ordenar cualesquiera otras medidas a las que puedan recurrir los fiscales en su respectivo Estado miembro en casos similares en virtud del Derecho nacional. Además, como establece el citado artículo 30, apartado 5, la legislación nacional aplicable rige los procedimientos y las modalidades para adoptar las medidas.
48
En este contexto, como expone el considerando 86 del Reglamento 2017/1939, para tener en cuenta la naturaleza específica de la estructura y de las funciones de la Fiscalía Europea, que difiere de la de todos los demás órganos y organismos de la Unión, el artículo 86 TFUE, apartado 3, permite que el legislador de la Unión establezca normas especiales aplicables al control jurisdiccional de los actos procesales realizados por la Fiscalía Europea en el desempeño de sus funciones.
49
El legislador de la Unión hizo uso de esta competencia al adoptar el artículo 42 del citado Reglamento, cuyo apartado 1 dispone que los actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros sean objeto de control jurisdiccional por los órganos jurisdiccionales nacionales competentes de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos en el Derecho nacional.
50
Para determinar si este artículo 42, apartado 1, se opone a una normativa nacional que no permite a las personas que están siendo investigadas por la Fiscalía Europea impugnar directamente ante el órgano jurisdiccional nacional competente una decisión por la que el fiscal europeo delegado encargado del asunto en cuestión cita a testigos, es preciso comprobar si tal decisión está comprendida en el concepto de «actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros», en el sentido de dicha disposición.
51
Según reiterada jurisprudencia, tanto de las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que una disposición del Derecho de la Unión que no incluya una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme que tenga en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte [sentencia de 30 de abril de 2024, M. N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, apartado 109 y jurisprudencia citada].
52
En primer lugar, es cierto que, según el tenor del artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939, los órganos jurisdiccionales nacionales competentes llevan a cabo el control jurisdiccional de los actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros «de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos en el Derecho nacional».
53
Ahora bien, de la propia redacción de dicho artículo 42, apartado 1, se desprende que esta referencia a «los requisitos y procedimientos establecidos en el Derecho nacional» concierne únicamente al modo en que los órganos jurisdiccionales nacionales competentes llevan a cabo el control jurisdiccional de los actos de que se trate, y no al alcance del concepto de «actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros», para el que esta disposición no remite al Derecho de los Estados miembros, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 51 de la presente sentencia.
54
Además, como ha señalado el Abogado General en los puntos 39 a 43 de sus conclusiones, del tenor y de la estructura del artículo 42 del Reglamento 2017/1939, interpretado a la luz de sus considerandos 86, 87 y 89, así como del contexto en el que se enmarca esta disposición, se desprende que esta tiene por objeto, en particular, establecer un reparto de competencias entre los órganos jurisdiccionales nacionales y los tribunales de la Unión en el ejercicio del control jurisdiccional de la actividad de la Fiscalía Europea.
55
Así, mientras que, como se ha recordado en los apartados 49 y 52 de la presente sentencia, el citado artículo 42, apartado 1, atribuye a los órganos jurisdiccionales nacionales la competencia para controlar los actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros, los apartados 2 a 8 de dicho artículo 42 enumeran los supuestos en los que el control jurisdiccional de la actividad de la Fiscalía Europea es, en cambio, competencia de los tribunales de la Unión.
56
Concretamente, el artículo 42, apartado 3, del Reglamento 2017/1939 confiere competencia a los tribunales de la Unión para controlar, de conformidad con el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, las decisiones de la Fiscalía Europea por las que se archive un caso, en la medida en que sean impugnadas directamente con arreglo al Derecho de la Unión. Además, en virtud del apartado 8 del citado artículo 42, los tribunales de la Unión también controlan, de conformidad con el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tanto las decisiones de la Fiscalía Europea que afecten a los derechos sobre los datos de los interesados en virtud del capítulo VIII de dicho Reglamento como las decisiones de la Fiscalía Europea que no son actos procesales, como las decisiones relativas al derecho de acceso público a los documentos, las eventuales decisiones por las que se destituya a fiscales europeos delegados adoptadas en virtud del artículo 17, apartado 3, de dicho Reglamento o cualesquiera otras decisiones administrativas.
57
Por tanto, los «actos procesales», en el sentido del artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939, son aquellos cuya legalidad es controlada, en principio, por los órganos jurisdiccionales nacionales, excepto los contemplados en dicho artículo 42, apartado 3, por oposición a las decisiones relativas a la protección de datos personales y a las «decisiones administrativas» de la Fiscalía Europea, en el sentido del citado artículo 42, apartado 8, que están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 263 TFUE.
58
De lo anterior resulta que el concepto de «actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros», en el sentido del artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939, constituye un concepto autónomo del Derecho de la Unión que debe interpretarse sobre la base de criterios uniformes. En efecto, solo tal interpretación puede garantizar, en toda la Unión, el reparto coherente de competencias entre los órganos jurisdiccionales nacionales y los tribunales de la Unión a efectos de ejercer el control jurisdiccional de la actividad de la Fiscalía Europea.
59
En segundo lugar, es preciso examinar si una decisión de citación de testigos adoptada por la Fiscalía Europea está comprendida en este concepto, que no se define en el Reglamento 2017/1939.
60
A este respecto, en primer término, del considerando 87 de dicho Reglamento resulta que la expresión «actos procesales» incluye, entre otros, los adoptados por la Fiscalía Europea durante sus investigaciones. Pues bien, consta que el decreto controvertido en el litigio principal constituye un «acto procesal» conforme al sentido habitual que debe darse a esta expresión y que dicho acto fue adoptado durante una investigación de la Fiscalía Europea.
61
En segundo término, en lo que atañe a la cuestión de si tal decreto debe considerarse un acto procesal «destinado a surtir efectos jurídicos frente a terceros», ha de señalarse, antes de nada, que esta expresión corresponde al criterio utilizado en el artículo 263 TFUE, párrafo primero, para definir el ámbito de los actos impugnables ante los tribunales de la Unión en el marco del recurso de anulación al que se refiere dicho artículo.
62
A este respecto, debe recordarse que, según una jurisprudencia reiterada, puede interponerse un recurso de anulación, sobre la base del artículo 263 TFUE, párrafo primero, contra cualquier disposición o medida adoptada por las instituciones, órganos u organismos de la Unión, cualquiera que sea su forma, destinada a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de una persona física o jurídica, modificando sustancialmente su situación jurídica (sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión, C‑619/20 P y C‑620/20 P, EU:C:2022:722, apartado 98 y jurisprudencia citada).
63
Por tanto, del tenor del artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939, interpretado a la luz de la estructura general de este Reglamento y de la finalidad de ese mismo artículo, cabe deducir que, al recurrir a un criterio análogo al que establece el artículo 263 TFUE, párrafo primero, el legislador de la Unión no pretendía limitar el control jurisdiccional obligatorio de los actos procesales de la Fiscalía Europea a ciertas categorías específicas de actos procesales, sino extender ese control a cualquier acto de carácter procesal destinado a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de terceros, modificando sustancialmente su situación jurídica, en particular a los adoptados durante un procedimiento de investigación penal.
64
En este contexto, por una parte, es preciso señalar que, según el considerando 87 del Reglamento 2017/1939, el término «tercero», mencionado en el artículo 42 de dicho Reglamento, designa a una categoría de personas que incluye no solo al «sospechoso» y a la «víctima», sino también a «otros interesados cuyos derechos puedan verse negativamente afectados por tales medidas».
65
Por lo demás, en el párrafo tercero del considerando 87, para ilustrar el concepto de «actos procesales que no estén destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros», el legislador de la Unión solo se ha referido expresamente al nombramiento de expertos y al reembolso de los costes relativos a los testigos. En vista del carácter no taxativo de esta enumeración, no cabe excluir, de entrada, que pueda considerarse que una decisión de citación de testigos, que no figura entre los actos procesales mencionados en dicho considerando, produce efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la persona interesada, modificando sustancialmente su situación jurídica.
66
Por otra parte, la interpretación expuesta en el apartado 63 de la presente sentencia es la única que puede garantizar el respeto del principio según el cual la Unión es una unión de Derecho cuyas instituciones, órganos y organismos están sujetos al control de la conformidad de sus actos, en particular, con los Tratados, con los principios generales del Derecho y con los derechos fundamentales (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 91 y jurisprudencia citada).
67
Ahora bien, debe recordarse también que, para determinar, en un caso concreto, si el acto impugnado está destinado a producir efectos jurídicos obligatorios, es preciso atenerse a su esencia y apreciar sus efectos atendiendo a criterios objetivos, como el contenido del acto en cuestión, tomando en consideración, en su caso, el contexto en el que se adoptó y las facultades de la institución, del órgano o del organismo de la Unión autor del acto. Tales facultades han de entenderse, no de manera abstracta, sino como elementos capaces de aportar luz al análisis concreto del contenido del acto, análisis que reviste un carácter central e indispensable (véase, por analogía, la sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión, C‑619/20 P y C‑620/20 P, EU:C:2022:722, apartado 99 y jurisprudencia citada).
68
Habida cuenta de los criterios enunciados en los apartados 62 a 67 de la presente sentencia, la cuestión de si una decisión de citación de testigos adoptada por un fiscal europeo delegado está destinada a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los derechos de las personas investigadas, como las personas que han impugnado el decreto de que se trata en el litigio principal, modificando sustancialmente su situación jurídica, no puede resolverse de forma abstracta y general.
69
En efecto, estos criterios exigen realizar una valoración concreta del acto de que se trate, tomando en consideración, en particular, la condición del «tercero» que impugna dicho acto, el contenido de este, el contexto en el que se adoptó y las facultades del órgano autor del mismo.
70
A este respecto, debe señalarse que, como se desprende de los considerandos 83 y 85 a 87 del Reglamento 2017/1939, el artículo 42, apartado 1, de dicho Reglamento, en relación con su artículo 41, debe interpretarse en el sentido de que el control jurisdiccional de los actos procesales destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros permite garantizar el respeto, por parte de la Fiscalía Europea, de los derechos fundamentales de las personas frente a las cuales esos actos procesales producen tales efectos y, en particular, controlar que dicho órgano respeta la equidad en el proceso y el derecho de defensa de los sospechosos y acusados, de conformidad con los artículos 47 y 48 de la Carta.
71
Concretamente, tal control implica, entre otros aspectos, que se compruebe que se respetan no solo los derechos procesales de los sospechosos y acusados previstos en la legislación de la Unión, a los que se refiere el artículo 41, apartado 1, de dicho Reglamento, sino también, con arreglo al artículo 41, apartado 3, de este, todos los derechos procesales conferidos a esas personas y a otras personas implicadas en los procesos de la Fiscalía Europea por la legislación nacional aplicable.
72
Dado que, conforme a lo anterior, el alcance de las garantías procesales conferidas a las diferentes categorías de personas puede variar en función de las normas procesales nacionales del Estado miembro de que se trate, el alcance de los actos procesales que esas personas están facultadas para impugnar ante los órganos jurisdiccionales nacionales también puede, en consecuencia, variar según el Derecho nacional aplicable.
73
Por tanto, la apreciación de los efectos de una decisión de citación de testigos en los derechos de las personas investigadas depende, en cierta medida, de las normas procesales nacionales y del contexto específico de la investigación penal en el marco de la cual la Fiscalía Europea haya adoptado dicha decisión, de modo que los órganos jurisdiccionales nacionales competentes para llevar a cabo el control jurisdiccional previsto en el artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939 son los que se encuentran en mejor situación para realizar este control.
74
Corroboran esta interpretación los considerandos 12 y 87 de dicho Reglamento. Por una parte, de ese considerando 12 se desprende que el legislador de la Unión pretendía limitar, de conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, enunciados en el artículo 5 TUE, apartados 3 y 4, el grado de armonización del control jurisdiccional de los actos procesales de la Fiscalía Europea a lo estrictamente necesario para garantizar, respecto de estos, un nivel uniforme de tutela judicial efectiva que fuese conforme con el Derecho primario de la Unión. Por otra parte, también es coherente con el notable grado de integración de ese órgano de la Unión en los sistemas procesales penales de los Estados miembros en el marco de los cuales ejerce sus competencias, que justifica, como se desprende del considerando 87, párrafo primero, de dicho Reglamento, la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales respecto de los actos procesales a los que se refiere el artículo 42, apartado 1, del mismo Reglamento.
75
De ello resulta que corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales competentes apreciar, a la luz, en particular, de las normas procesales nacionales y del contexto específico de la investigación penal en el marco de la cual se recurre a ellos, si una decisión de citación de testigos adoptada por un fiscal europeo delegado está destinada a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de las personas que impugnan tal decisión —como, en el presente asunto, las personas investigadas—, modificando sustancialmente su situación jurídica, en particular al afectar a sus derechos procesales. De ser así, dicha decisión estará sujeta al control de los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en virtud del artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939.
76
En tercer lugar, en lo que atañe a la cuestión de si ese control jurisdiccional debe efectuarse, en su caso, en el marco de un recurso directo contra tal decisión, es preciso señalar que el tenor de la citada disposición no precisa si los Estados miembros deben establecer una vía de recurso específica que permita impugnar directamente un acto procesal de la Fiscalía Europea y si ese control debe ir necesariamente dirigido a anular el acto impugnado.
77
En cambio, la referida disposición preceptúa que ese control jurisdiccional debe efectuarse «de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos en el Derecho nacional». De ello se deduce que, siempre que estén plenamente garantizados los derechos consagrados en los artículos 47 y 48 de la Carta, el artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939 no excluye que, en los Estados miembros en los que las normas procesales penales no prevean tal vía de recurso específica para la impugnación de los actos realizados durante ese procedimiento, tal control jurisdiccional pueda efectuarse de manera incidental.
78
Corrobora esta interpretación el considerando 88 del Reglamento 2017/1939, que señala que, por lo que respecta al control de legalidad llevado a cabo por los órganos jurisdiccionales nacionales en lo que respecta a los actos procesales destinados a producir efectos jurídicos ante terceros, se deben garantizar vías de recurso efectivas de conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
79
Dicha disposición del Tratado UE impone a los Estados miembros la obligación de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esta obligación se corresponde con el derecho a la tutela judicial efectiva de toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados, consagrado en el artículo 47, párrafo primero, de la Carta. Pues bien, la citada obligación solo implica que se reconozca a toda persona el derecho a impugnar en vía judicial un acto lesivo que pueda menoscabar tales derechos y libertades, y no necesariamente que el titular de ese derecho a la tutela judicial efectiva disponga de una vía de recurso directo que tenga por objeto, con carácter principal, impugnar una medida determinada, siempre que existan una o varias vías de recurso que le permitan obtener, con carácter incidental, ante los diferentes órganos jurisdiccionales nacionales competentes, un control jurisdiccional de dicha medida que garantice la observancia de los derechos y libertades que el Derecho de la Unión le reconoce, sin tener que exponerse para ello al riesgo de ser sancionado por el incumplimiento de la medida en cuestión [véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2020, État luxembourgeois (Derecho de recurso contra una solicitud de información en materia fiscal), C‑245/19 y C‑246/19, EU:C:2020:795, apartados 47, 58 y 79 y jurisprudencia citada].
80
A este respecto, si bien el artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939 debe interpretarse a la luz del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y de los artículos 47 y 48 de la Carta, no prejuzga la regulación procesal del control jurisdiccional llevado a cabo por los órganos jurisdiccionales nacionales. Así pues, este también puede adoptar la forma de un control incidental, en particular por parte del órgano jurisdiccional penal encargado de enjuiciar el asunto, siempre que dicha regulación procesal garantice el derecho a la tutela judicial efectiva, lo que supone que el tribunal que conoce del litigio sea competente para examinar todas las cuestiones de hecho y de Derecho pertinentes para resolver el litigio. En particular, ese tribunal debe ser competente para verificar que las pruebas en las que se funda el acto de que se trate no se han obtenido ni se han utilizado conculcando derechos y libertades garantizados al interesado por el Derecho de la Unión [véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2020, État luxembourgeois (Derecho de recurso contra una solicitud de información en materia fiscal), C‑245/19 y C‑246/19, EU:C:2020:795, apartado 82 y jurisprudencia citada].
81
En cuarto y último lugar, como da a entender el tenor del considerando 88 del Reglamento 2017/1939, el artículo 42, apartado 1, de este debe interpretarse a la luz del principio de autonomía procesal de los Estados miembros.
82
En virtud de este principio, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación procesal de las vías de recurso necesarias para garantizar a los justiciables, en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, el respeto de su derecho a la tutela judicial efectiva, a condición, sin embargo, de que dicha regulación no sea menos favorable en las situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión que en situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, apartados 56 y 58 y jurisprudencia citada).
83
Por lo que respecta al principio de equivalencia, el órgano jurisdiccional remitente ha expresado sus dudas de que sea respetado por las normas procesales nacionales aplicables.
84
Para verificar que se respeta el principio de equivalencia, por un lado, deben identificarse los procedimientos o los recursos comparables y, por otro lado, ha de determinarse si la tramitación de los recursos basados en el Derecho nacional es más favorable que la de los recursos que tienen por objeto la protección de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión a los particulares [sentencia de 26 de septiembre de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Efecto suspensivo del recurso de apelación), C‑180/17, EU:C:2018:775, apartado 38 y jurisprudencia citada].
85
En lo que respecta a la comparabilidad de los recursos, corresponde al órgano jurisdiccional nacional, que conoce directamente la regulación procesal aplicable, comprobar la similitud de los recursos de que se trate desde el punto de vista de su objeto, de su causa y de sus elementos esenciales [sentencia de 26 de septiembre de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Efecto suspensivo del recurso de apelación), C‑180/17, EU:C:2018:775, apartado 39 y jurisprudencia citada].
86
En el presente asunto, como se ha expuesto en los apartados 29 y 40 de la presente sentencia, de la petición de decisión prejudicial se desprende que las vías de recurso contra los actos procesales de los fiscales europeos delegados destinados en España deben compararse con las existentes, en Derecho interno, contra actos análogos realizados por un juez de instrucción, que es el equivalente, a nivel nacional, a un fiscal europeo delegado.
87
En lo que atañe a la tramitación similar de los recursos, ha de recordarse que el órgano jurisdiccional nacional debe analizar cada caso en el que se plantee si una disposición procesal nacional relativa a los recursos basados en el Derecho de la Unión es menos favorable que las relativas a recursos similares de carácter interno teniendo en cuenta el lugar que ocupan las normas de que se trate en el conjunto del procedimiento, el desarrollo de este y las particularidades de dichas normas ante las distintas instancias nacionales [sentencia de 26 de septiembre de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Efecto suspensivo del recurso de apelación), C‑180/17, EU:C:2018:775, apartado 40 y jurisprudencia citada].
88
A este respecto, como ha señalado el Abogado General, en esencia, en el punto 61 de sus conclusiones, de la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente parece deducirse que las personas que están siendo investigadas por un fiscal europeo delegado destinado en España se encuentran en una situación menos favorable que las personas investigadas por un juez de instrucción, dado que la normativa nacional aplicable al control jurisdiccional de los actos procesales de la Fiscalía Europea excluye la posibilidad de impugnar de forma directa un decreto de citación de testigos, mientras que la aplicable al control jurisdiccional de un acto análogo de un juez de instrucción prevé la posibilidad de interponer un recurso ante este o ante un órgano jurisdiccional superior.
89
No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si este es el caso, a la luz de los criterios enunciados en el apartado 87 de la presente sentencia, y, en particular, si debe descartarse la interpretación del Derecho nacional defendida por el Gobierno español y por la Fiscalía Europea en sus observaciones escritas, según la cual, en una situación puramente interna, cabe que se apliquen disposiciones procesales que no prevén tal recurso directo.
90
En cuanto al principio de efectividad, debe considerarse que este no implica, en el presente asunto, más exigencias que las que se derivan del derecho a la tutela judicial efectiva, tal como se garantiza en el artículo 47, párrafo primero, de la Carta y en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo [véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Efecto suspensivo del recurso de apelación), C‑180/17, EU:C:2018:775, apartado 43 y jurisprudencia citada]. Pues bien, del apartado 79 de la presente sentencia se desprende que estas disposiciones del Derecho primario de la Unión no se oponen al hecho de que no exista una vía de recurso directo contra un acto procesal de citación de testigos adoptado por la Fiscalía Europea, siempre que se cumplan las exigencias recordadas, en particular, en los apartados 79 y 80 de esta sentencia.
91
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta que el artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939, a la luz del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, de los artículos 47 y 48 de la Carta y de los principios de equivalencia y de efectividad, debe interpretarse en el sentido de que una decisión por la cual, en el marco de una investigación, el fiscal europeo delegado encargado del asunto de que se trate cita a testigos está sujeta al control del órgano jurisdiccional nacional competente, en virtud de dicho artículo 42, apartado 1, cuando esa decisión esté destinada a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de las personas que impugnan esa misma decisión, como las personas investigadas, modificando sustancialmente su situación jurídica. De ser así, el Derecho nacional debe garantizar a esas personas el control jurisdiccional efectivo de dicha decisión, al menos con carácter incidental, en su caso, por parte del órgano jurisdiccional penal encargado de enjuiciar el asunto. Ahora bien, con arreglo al principio de equivalencia, cuando las disposiciones procesales nacionales relativas a recursos similares de carácter interno prevean la posibilidad de impugnar directamente una decisión análoga, también debe ofrecerse a dichas personas tal posibilidad.
Costas
92
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
El artículo 42, apartado 1, del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, a la luz del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, de los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y de los principios de equivalencia y de efectividad,
debe interpretarse en el sentido de que
una decisión por la cual, en el marco de una investigación, el fiscal europeo delegado encargado del asunto de que se trate cita a testigos está sujeta al control del órgano jurisdiccional nacional competente, en virtud de dicho artículo 42, apartado 1, cuando esa decisión esté destinada a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de las personas que impugnan esa misma decisión, como las personas investigadas, modificando sustancialmente su situación jurídica.
De ser así, el Derecho nacional debe garantizar a esas personas el control jurisdiccional efectivo de dicha decisión, al menos con carácter incidental, en su caso, por parte del órgano jurisdiccional penal encargado de enjuiciar el asunto.
Ahora bien, con arreglo al principio de equivalencia, cuando las disposiciones procesales nacionales relativas a recursos similares de carácter interno prevean la posibilidad de impugnar directamente una decisión análoga, también debe ofrecerse a dichas personas tal posibilidad.
Lenaerts
von Danwitz
Jürimäe
Lycourgos
Jarukaitis
Rodin
Kumin
Jääskinen
Gratsias
Gavalec
Regan
Ziemele
Passer
Csehi
Spineanu-Matei
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 8 de abril de 2025.
El Secretario
A. Calot Escobar
El Presidente
K. Lenaerts
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.