62007CJ0567
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)
1 octombrie 2009 (
*1
)
„Libera circulație a capitalurilor — Articolul 56 CE — Restricții — Justificări — Politica în domeniul locuințelor — Servicii de interes economic general”
În cauza C-567/07,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 234 CE de Raad van State (Țările de Jos), prin decizia din 19 decembrie 2007, primită de Curte la, în procedura
Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
împotriva
Woningstichting Sint Servatius,
CURTEA (Camera întâi),
compusă din domnul P. Jann, președinte de cameră, domnii A. Tizzano (raportor), A. Borg Barthet, E. Levits și J.-J. Kasel, judecători,
avocat general: domnul M. Poiares Maduro,
grefier: doamna M. Ferreira, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 19 martie 2009,
luând în considerare observațiile prezentate:
—
pentru Woningstichting Sint Servatius, de M. de Boer, J. de Pree și P. Slot, advocaten;
—
pentru guvernul olandez, de doamna C. Wissels și de domnul Y. de Vries, în calitate de agenți;
—
pentru guvernul german, de domnul M. Lumma, în calitate de agent;
—
pentru guvernul irlandez, de domnul D. O’Hagan, în calitate de agent, asistat de doamna M. Gray, barrister;
—
pentru guvernul ungar, de doamnele J. Fazekas, R. Somssich și K. Borvölgyi, în calitate de agenți;
—
pentru guvernul polonez, de domnii M. Dowgielewicz și P. Kucharski, precum și de doamna K. Majcher, în calitate de agenți;
—
pentru guvernul suedez, de doamna S. Johannesson, în calitate de agent;
—
pentru Comisia Comunităților Europene, de domnii E. Traversa, V. Di Bucci, H. van Vliet și A. Nijenhuis, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolelor 56 CE, 58 CE, a articolului 86 alineatul (2) CE și a articolelor 87 CE și 88 CE.
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (ministrul locuințelor, cartierelor și integrării, denumit în continuare „Minister”), pe de o parte, și Woningstichting Sint Servatius (denumită în continuare „Servatius”), pe de altă parte, având ca obiect refuzul din partea Minister de a acorda acesteia din urmă, organism autorizat activ în domeniul locuințelor sociale în Țările de Jos, autorizația de a investi într-un proiect imobiliar la Liège (Belgia).
Cadrul juridic național
3
Articolul 22 alineatul 2 din Constituția olandeză prevede că „este de competența autorităților să vegheze la promovarea ofertei în domeniul locuințelor”. Natura și întinderea acestei misiuni sunt definite în Legea privind locuințele (Woningwet) și în Decretul privind gestiunea sectorului locuințelor sociale (Besluit beheer sociale-huursector, denumit în continuare „BBSH”).
4
Articolul 70 alineatul 1 din Legea privind locuințele prevede:
„Asociațiile care au personalitate juridică deplină și fundațiile care au ca obiect desfășurarea unei activități în domeniul locuințelor și care nu au ca scop distribuirea dividendelor altfel decât în interes locativ pot fi autorizate prin decret regal în calitate de organisme care activează exclusiv în interesul domeniului locuințelor.”
5
Conform articolului 70 c din legea menționată:
„Organismele autorizate oferă cu prioritate locuințe persoanelor care, din cauza veniturilor sau din alte cauze, au dificultăți în găsirea unei locuințe corespunzătoare. […]”
6
Articolul 70 d din aceeași lege prevede:
„1.   Organismele autorizate se află sub controlul ministrului responsabil, conform articolului 71 a alineatul 1 initio și litera b).
2.   Prevederi suplimentare vor fi adoptate în materie de control prin regulamentul administrației publice sau în temeiul unui astfel de regulament. […]”
7
Articolul 120 a alineatul 1 din Legea privind locuințele are următorul cuprins:
„Prin regulamentul administrației publice sau în temeiul unui astfel de regulament, se poate prevedea că ministrul responsabil poate, cu titlu experimental, să deroge temporar sau să autorizeze o derogare de la dispozițiile prevăzute într-un regulament de administrare publică sau în temeiul unui astfel de regulament.”
8
Conform articolului 9 din BBSH, modificările statutului unui organism autorizat, inclusiv modificările privind zona geografică de activitate a acestuia, trebuie aprobate de ministrul competent.
9
Articolul 11 alineatul 1 din BBSH prevede că „[o]rganismul autorizat nu își desfășoară activitatea decât în domeniul locuințelor”.
10
În sfârșit, articolul 49 alineatul 1 din BBSH prevede:
„Ministrul responsabil poate deroga sau poate autoriza derogări de la prezentul decret în favoarea unor măsuri experimentale care, în opinia sa, sunt în interesul politicii locuințelor.”
Acțiunea principală și întrebările preliminare
11
Servatius este un organism autorizat în sensul articolului 70 alineatul 1 din Legea privind locuințele. Potrivit statutului său, obiectul său social constă exclusiv în desfășurarea activității în domeniul locuințelor, iar domeniul de activitate se limitează la anumite comune olandeze. Servatius este acționar unic și administrator unic al holdingului Servatius Holding Maastricht BV.
12
În vederea realizării de construcții de locuințe în orașul Liège, situat la 30 de kilometri de frontiera olandeză, Servatius a constituit, prin intermediul Servatius Holding Maastricht BV, două societăți de drept belgian și a solicitat ministrului olandez competent să îi acorde o autorizație cu titlu experimental, în temeiul articolului 120 a din Legea privind locuințele și al articolului 49 din BBSH. Acest proiect privea un ansamblu format din locuințe destinate vânzării și închirierii, din locuri de parcare și din spații comerciale.
13
Pentru a finanța acest proiect, Servatius a dat spre împrumut o sumă de bani, cu o dobândă de 1,5%, uneia dintre filialele sale belgiene, după ce ea însăși, în calitate de organism autorizat în Țările de Jos, a luat un împrumut în condiții deosebit de favorabile.
14
Prin decizia din 5 decembrie 2002, Minister a refuzat să autorizeze proiectul Servatius pentru motivul situării acestuia în Belgia. Conform Minister, Servatius nu a demonstrat că proiectul amintit ar fi util pieței olandeze a locuințelor și, în special, persoanelor care caută o locuință în regiunea Maastricht (Țările de Jos). Prin urmare, proiectul de construcții Servatius nu a obținut statutul de proiect experimental în sensul articolului 120 a din Legea privind locuințele și al articolului 49 din BBSH, care i-ar fi permis realizarea construcției respective în Belgia.
15
Prin decizia din 29 decembrie 2003, Minister a declarat neîntemeiată reclamația formulată de Servatius împotriva deciziei de respingere a autorizației proiectului de construcție al acesteia din urmă.
16
Prin hotărârea din 19 mai 2006, Rechtbank Maastricht (Tribunalul Districtual din Maastricht) a declarat întemeiată acțiunea formulată de Servatius împotriva deciziei de respingere și, după ce a anulat această decizie, a trimis cauza la Minister și a dispus ca acesta să adopte o nouă decizie în urma reclamației formulate de Servatius.
17
La 29 iunie 2006, Minister a atacat această hotărâre la instanța de trimitere.
18
Având îndoieli în legătură cu interpretarea articolelor 56 CE, 58 CE, a articolului 86 alineatul (2) CE și a articolelor 87 CE și 88 CE, Raad van State a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Reprezintă o restricție privind libera circulație a capitalurilor în sensul articolului 56 CE faptul că nu poate desfășura nicio activitate transfrontalieră în lipsa unei autorizări prealabile a ministrului o întreprindere care a fost autorizată prin lege să promoveze interesele legate de locuințele sociale din Țările de Jos, ce poate folosi în acest scop fonduri publice, întreprindere care, conform prevederilor legale, nu poate să își desfășoare activitatea decât în interesul acestora și a cărei activitate se realizează în principiu în Țările de Jos («organism autorizat»)?
2)
a)
Interesul unui stat membru în materia locuințelor sociale poate fi considerat motiv de ordine publică în sensul articolului 58 CE?
b)
Interesul unui stat membru în materia locuințelor sociale poate fi considerat motiv imperativ de interes general recunoscut în jurisprudența Curții?
c)
Mai precis, interesul pe care îl prezintă eficiența politicii unui stat membru în domeniul locuințelor sociale, precum și finanțarea acesteia poate fi considerat un motiv de ordine publică în sensul articolului 58 CE sau un motiv imperativ de interes general recunoscut în jurisprudența Curții?
3)
a)
Presupunând că acea cerință a unei autorizări prealabile impuse unui organism autorizat în sensul întrebării 1) reprezintă o restricție pentru care există un motiv de justificare precum cele la care se referă întrebările 2a), 2b) și 2c), această cerință este necesară și proporțională?
b)
Un stat membru dispune, în cazul în care se prevalează de acest motiv de justificare, de o competență discreționară extinsă pentru a determina sfera interesului general în cauză și modalitatea în care acesta trebuie protejat? Pe de altă parte, este determinant în acest sens și faptul că, în ceea ce o privește, Comunitatea [Europeană] nu are decât o competență limitată sau nu are competență în domeniul locuințelor?
4)
a)
Poate un stat membru, pentru a justifica o restricție privind libera circulație a capitalurilor, să invoce, în afară de motivele imperative de interes general menționate la articolul 58 CE și recunoscute în jurisprudența Curții sau împreună cu aceste motive imperative, articolul 86 alineatul (2) CE, în cazul în care se acordă drepturi speciale întreprinderilor vizate și li se încredințează gestionarea unor servicii de interes economic general?
b)
Interesele generale menționate la articolul 58 CE și motivele imperative de interes general recunoscute în jurisprudența Curții au același conținut precum interesul economic general vizat de articolul 86 alineatul (2) CE?
c)
Invocarea articolului 86 alineatul (2) CE de către statul membru interesat, care susține că întreprinderile vizate, cărora le-au fost acordate drepturi speciale, desfășoară misiuni de interes economic general, reprezintă un avantaj în raport cu invocarea intereselor generale în sensul articolului 58 CE și a motivelor imperative de interes general recunoscute în jurisprudența Curții?
5)
a)
Întreprinderi precum organismele autorizate menționate la întrebarea 1), care, pe de o parte, trebuie să folosească tot capitalul lor în interesul domeniului locuințelor, dar care, pe de altă parte, desfășoară și activități comerciale în sprijinul acestuia, pot fi considerate, în privința unei părți sau a totalității activităților lor, întreprinderi care gestionează servicii de interes economic general în sensul articolului 86 alineatul (2) CE?
b)
Pentru a primi un răspuns afirmativ la întrebarea 5a), este necesar ca întreprinderile respective să aibă o contabilitate distinctă pe baza căreia să se poată stabili în mod indubitabil care sunt cheltuielile și veniturile care se raportează la activitățile lor sociale și care sunt cele care se raportează la activitățile comerciale și ca această obligație să fie consacrată într-o dispoziție legală națională? În această privință, trebuie să se garanteze faptul că mijloacele financiare provenite de la un stat membru sunt destinate în mod exclusiv activităților sociale și desfășurării acestora?
6)
a)
Dacă un organism autorizat menționat la întrebarea 1) poate fi considerat, în privința unei părți sau a totalității activității sale, o întreprindere care gestionează servicii de interes economic general în sensul articolului 86 alineatul (2) CE, gestionarea acestor servicii poate justifica faptul de a impune organismului autorizat o restricție privind libera circulație a capitalurilor în sensul articolului 56 CE?
b)
Un stat membru dispune, în cazul în care se prevalează de această justificare, de o largă putere de apreciere pentru a stabili sfera interesului economic general și modalitatea în care trebuie protejat acest interes? Faptul că, în domeniul locuințelor sociale, Comunitatea nu dispune decât o competență limitată sau nu are competență este un element determinant în această privință?
7)
a)
Faptul că un stat membru pune la dispoziția anumitor întreprinderi vizate de articolul 86 alineatul (2) CE mijloace financiare impune ca activitatea acestora să fie delimitată din punct de vedere teritorial pentru a evita ca aceste mijloace financiare să poată constitui un ajutor de stat ilegal, iar întreprinderile să aibă posibilitatea, utilizând aceste mijloace într-un alt stat membru, să concureze întreprinderi din acest alt stat membru, în condiții care nu sunt conforme pieței?
b)
Un stat membru, în speță Țările de Jos, poate impune organismelor autorizate menționate la întrebarea 1), care urmăresc să realizeze activități de natură socială și comercială în domeniul construcțiilor de locuințe într-un alt stat membru, cerința unei autorizări prealabile dacă, în primul stat membru, nu există încă o obligație legală de a stabili o distincție între aceste două tipuri de activități? În astfel de cazuri, cerința unei autorizări prealabile este o măsură necesară și proporțională pentru a se asigura respectarea articolelor 87 CE și 88 CE?”
Cu privire la prima, la a doua și la a treia întrebare
19
Prin intermediul primelor trei întrebări preliminare, care trebuie să fie examinate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă faptul că un stat membru impune ca un organism precum Servatius, care este autorizat în sensul articolului 70 alineatul 1 din Legea privind locuințele, în calitate de organism care exercită o activitate în domeniul locuințelor, să obțină o autorizație prealabilă pentru realizarea unor investiții în domeniul construcțiilor într-un alt stat membru constituie o restricție privind libera circulație a capitalurilor în sensul articolului 56 CE. În cazul unui răspuns afirmativ la această întrebare, instanța menționată dorește să se stabilească, pe de o parte, dacă acest tip de restricție poate fi justificată prin motive ce țin de interesele politicii locuințelor în statul membru respectiv, precum și de finanțarea unei astfel de politici, pe baza unei derogări exprese permise de articolul 58 CE sau a unui motiv imperativ de interes general admis în jurisprudența Curții și, pe de altă parte, dacă o asemenea restricție este o măsură necesară și proporțională cu realizarea scopului urmărit.
20
Pentru a răspunde la aceste întrebări, trebuie reamintit cu titlu introductiv că, potrivit unei jurisprudențe constante, mișcările de capital cuprind operațiunile prin care nerezidenții efectuează investiții imobiliare pe teritoriul unui stat membru, astfel cum rezultă din nomenclatorul mișcărilor de capital ce figurează în anexa I la Directiva 88/361/CEE a Consiliului din 24 iunie 1988 pentru punerea în aplicare a articolului 67 din Tratat[ul CE, articol abrogat prin Tratatul de la Amsterdam] (JO L 178, p. 5, Ediție specială, 10/vol. 1, p. 10). Acest nomenclator își păstrează valoarea explicativă pentru a defini noțiunea de mișcări de capital (a se vedea Hotărârea din, Festersen, C-370/05, Rec., p. I-1129, punctul 23 și jurisprudența citată). Cu alte cuvinte, dreptul de a dobândi, de a exploata și de a înstrăina bunuri imobiliare pe teritoriul unui alt stat membru generează, atunci când este exercitat, mișcări de capital (a se vedea printre altele Hotărârea din, Reisch și alții, C-515/99, C-519/99-C-524/99 și C-526/99-C-540/99, Rec., p. I-2157, punctul 29, precum și Hotărârea Festersen, citată anterior, punctul 22).
21
În consecință, după cum a stabilit anterior Curtea, măsurile interzise prin articolul 56 alineatul (1) CE, fiind restricții privind libera circulație a capitalurilor, le includ pe cele de natură să descurajeze rezidenții statului membru respectiv să facă investiții în alte state (a se vedea în acest sens Hotărârea Festersen, citată anterior, punctul 24).
22
Aceasta este situația, inclusiv a măsurilor naționale care condiționează investițiile imobiliare de o procedură de autorizare prealabilă care afectează astfel, prin chiar obiectul lor, libera circulație a capitalurilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iunie 1999, Konle, C-302/97, Rec., p. I-3099, punctul 39, precum și Hotărârea Reisch și alții, citată anterior, punctul 32).
23
În acțiunea principală, este cert că, în temeiul dispozițiilor naționale în cauză, organismele autorizate olandeze trebuie să supună proiectele lor de investiții imobiliare transfrontaliere unei proceduri administrative de autorizare prealabilă, în cadrul căreia le revine sarcina de a demonstra că investițiile respective sunt realizate în interesul politicii locuințelor în Țările de Jos.
24
În aceste condiții, trebuie să se concluzioneze că obligația unor astfel de organisme de a obține o autorizație prealabilă de la ministrul competent pentru a proceda la investiții imobiliare în alte state membre decât cel în care își au sediul constituie o restricție privind libera circulație a capitalurilor.
25
Cu toate acestea, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, măsuri naționale care restricționează libera circulație a capitalurilor pot fi justificate prin motivele menționate la articolul 58 CE sau prin motive imperative ce țin de interesul general, cu condiția ca acestea să poată garanta realizarea obiectivului urmărit de statele membre și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (a se vedea Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, C-112/05, Rec., p. I-8995, punctele 72, precum și 73 și jurisprudența citată).
26
În cauza principală, guvernul olandez susține că regimul autorizației prealabile în cauză ar fi justificat prin cerințe legate de politica locuințelor a acestui stat membru și de finanțarea acesteia, prin motive de ordine publică în sensul articolului 58 CE, precum și printr-un motiv imperativ de interes general admis în jurisprudența Curții.
27
Astfel, un asemenea sistem ar viza să garanteze că organismele autorizate investesc, conform statutului lor, în proiecte ce țin de sectorul locuințelor sociale în Țările de Jos, în special în vederea asigurării unei oferte de locuințe suficiente unor persoane cu un venit redus sau altor categorii defavorizate ale populației. S-ar viza de asemenea evitarea faptului ca facilitățile financiare de care beneficiază aceste organisme pe baza misiunii lor statutare să fie deturnate spre alte activități economice, punând astfel în pericol eficacitatea și finanțarea politicii menționate a locuințelor.
28
Or, în ceea ce privește în primul rând derogările permise de articolul 58 CE, este suficient să se constate că, admițând chiar că necesitatea ca un stat membru să promoveze locuințele sociale poate constitui un interes fundamental al societății, ordinea publică nu ar putea fi invocată în speță, în măsura în care ipotetica nerespectare a obligațiilor statutare care incumbă organismelor autorizate, precum și eventuala deturnare a fondurilor pe care le primesc către activități nesociale nu ar reprezenta totuși o atingere reală și suficient de gravă care afectează un interes fundamental (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 martie 2000, Église de scientologie, C-54/99, Rec., p. I-1335, punctul 17 și jurisprudența citată).
29
În continuare, în ceea ce privește justificările întemeiate pe motive imperative de interes general, trebuie reamintit că anterior Curtea a admis că reglementările naționale pot restrânge libertatea de circulație a capitalurilor în considerarea unor obiective ce țin de lupta împotriva presiunii funciare sau de menținerea în scopul amenajării teritoriului a unei populații permanente în mediul rural (a se vedea în acest sens Hotărârile citate anterior Konle, punctul 40, Reisch și alții, punctul 34, precum și Festersen, punctele 27 și 28).
30
În consecință, trebuie să se considere, prin analogie, că acele cerințe legate de politica de locuințe sociale a unui stat membru și de finanțarea acesteia pot de asemenea să constituie motive imperative de interes general și, prin urmare, pot justifica restricții precum cele stabilite în reglementarea națională în cauză în acțiunea principală. După cum a arătat în mod just guvernul olandez, astfel de considerații nu pot fi decât consolidate de anumite aspecte specifice ale situației de pe piața națională în cauză în litigiul principal, precum o penurie structurală a locuințelor și o densitate a populației deosebit de ridicată.
31
Pe de altă parte, după cum susține în mod just guvernul menționat, Curtea a avut anterior ocazia să admită că riscul de a aduce o atingere gravă echilibrului financiar ar putea constitui de asemenea un motiv imperativ de interes general de natură să justifice restricții privind libera circulație (a se vedea, prin analogie, în legătură cu sistemul de asigurări sociale, Hotărârea din 16 mai 2006, Watts, C-372/04, Rec., p. I-4325, punctul 103 și jurisprudența citată).
32
Așadar, este important să se verifice dacă obligația unui organism autorizat de a se supune unei proceduri administrative de autorizare prealabilă înainte de a putea realiza un proiect imobiliar într-un alt stat membru decât cel în care își are sediul acest organism constituie o măsură necesară și corespunzătoare pentru realizarea obiectivelor vizate la punctele 26 și 27 din prezenta hotărâre.
33
În această privință, trebuie amintit că un regim de autorizare prealabilă poate, în anumite cazuri, să fie necesar și proporțional cu scopul urmărit dacă acesta nu poate fi atins prin măsuri mai puțin restrictive, și anume printr-un sistem de declarare corespunzător (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 decembrie 1995, Sanz de Lera și alții, C-163/94, C-165/94 și C-250/94, Rec., p. I-4821, punctele 23-28, Hotărârea Konle, citată anterior, punctul 44, precum și Hotărârea din, Analir și alții, C-205/99, Rec., p. I-1271, punctul 35).
34
Or, nu ar fi exclus ca situația să fie similară în cadrul unei politici a locuințelor ce urmărește obiective precum cele stabilite în Legea privind locuințele și în BBSH. Astfel, un control prealabil exercitat de administrația competentă ar putea părea un mijloc mai bun chiar pentru a garanta că resursele organismelor autorizate sunt destinate să răspundă priorității nevoilor de locuințe în Țările de Jos ale anumitor categorii de populație, în timp ce sistemul de verificare a posteriori ar risca să intervină tardiv, în special atunci când cheltuielile importante au fost deja efectuate și sunt greu de recuperat.
35
Cu toate acestea, Curtea a stabilit de asemenea, în numeroase rânduri, că un regim de autorizare administrativă prealabilă nu poate legitima un comportament discreționar din partea autorităților naționale, de natură să priveze de efectul lor util dispozițiile comunitare, în special pe cele referitoare la o libertate fundamentală precum cea în cauză în acțiunea principală. Așadar, pentru ca regimul autorizației administrative prealabile să se justifice chiar și atunci când derogă de la o astfel de libertate fundamentală, acesta trebuie să fie întemeiat pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în mod anticipat, care să asigure că regimul respectiv poate să circumscrie suficient exercitarea puterii de apreciere a autorităților naționale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 martie 2009, Hartlauer, C-169/07, Rep., p. I-1721, punctul 64 și jurisprudența citată).
36
Or, nu se poate exclude, în lumina elementelor conținute în dosarul supus Curții, că dispozițiile Legii privind locuințele și ale BBSH în cauză în acțiunea principală nu răspund pe deplin unor astfel de cerințe.
37
În această privință, pe de o parte, în special din răspunsul guvernului olandez la întrebările scrise adresate de Curte rezultă că dispozițiile naționale menționate supun eliberarea autorizației prealabile de către ministrul competent unei singure condiții, și anume cea potrivit căreia proiectul avut în vedere trebuie realizat în interesul politicii locuințelor sociale în Țările de Jos, după cum impune articolul 49 alineatul 1 din BBSH. Pe de altă parte, în ceea ce privește problema dacă o asemenea condiție este îndeplinită, se pare că o astfel de verificare a fost efectuată de la caz la caz, fără ca aceasta să fie reglementată într-un text normativ și în lipsa oricărui criteriu specific și obiectiv care să permită organismelor implicate să ia cunoștință în prealabil de împrejurările în care se admite cererea lor de autorizare și instanțelor care au fost eventual sesizate cu o acțiune împotriva refuzului de acordare a autorizației să exercite pe deplin controlul jurisdicțional.
38
În aceste condiții, sub rezerva unei verificări care trebuie efectuată de instanța de trimitere a unor astfel de elemente în lumina unor criterii identificate în jurisprudența amintită la punctul 35 din prezenta hotărâre, ar putea să se considere că regimul autorizației administrative prealabile în cauză în acțiunea principală nu se întemeiază pe condiții care ar putea să circumscrie suficient exercitarea de către autoritățile naționale a puterii lor de apreciere și, prin urmare, să justifice o derogare de la libera circulație a capitalurilor.
39
Având în vedere considerațiile de mai sus, trebuie să se răspundă la primele trei întrebări că articolul 56 CE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care condiționează exercitarea activităților transfrontaliere ale organismelor autorizate în domeniul locuințelor, în sensul articolului 70 alineatul 1 din Legea privind locuințele, de obținerea unei autorizații administrative prealabile, în măsura în care o astfel de reglementare nu se întemeiază pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în prealabil care pot circumscrie suficient exercitarea de către autoritățile naționale a puterii lor de apreciere, aspect care trebuie verificat de instanța de trimitere.
Cu privire la a patra și la a șasea întrebare preliminară
40
Prin intermediul celei de a patra și al celei de a șasea întrebări formulate, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, pentru a justifica o măsură de restrângere a liberei circulații a capitalurilor impusă întreprinderilor care gestionează servicii de interes economic general și cărora le-au fost acordate drepturi speciale, un stat membru poate invoca articolul 86 alineatul (2) CE.
41
În cadrul acestei problematici, instanța respectivă solicită să se stabilească, pe de o parte, dacă, întrucât exercită și activități comerciale în domeniul locuințelor, întreprinderi precum Servatius pot fi considerate, în privința unei părți sau a totalității activităților lor, întreprinderi care gestionează servicii de interes economic general în sensul articolului 86 alineatul (2) CE și dacă, în acest scop, este necesar ca întreprinderea implicată să țină o contabilitate distinctă pe baza căreia să se poată stabili în mod indubitabil care sunt cheltuielile și veniturile care se raportează la activitățile lor sociale și care sunt cele care se raportează la activitățile comerciale. Pe de altă parte, instanța de trimitere solicită să se stabilească întinderea puterii de apreciere de care dispun statele membre pentru a determina sfera interesului economic general în sensul dispoziției menționate și în legătură cu modalitățile de apărare a unui astfel de interes.
42
În această privință, trebuie amintit de la bun început că, ținând cont de repartizarea competențelor în cadrul procedurii preliminare, deși instanța națională este singura competentă să definească obiectul întrebărilor pe care înțelege să le adreseze Curții, este totuși de competența acesteia din urmă, în circumstanțe excepționale, să examineze condițiile în care a fost sesizată de instanța națională în vederea verificării propriei competențe.
43
Aceasta este situația în special atunci când problema ridicată este pur ipotetică sau când interpretarea unei norme comunitare, solicitată de instanța națională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acțiunii principale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 decembrie 1995, Bosman, C-415/93, Rec., p. I-4921, punctul 61, Hotărârea din, Acereda Herrera, C-466/04, Rec., p. I-5341, punctul 48, și Hotărârea din, Centro Europa 7, C-380/05, Rec., p. I-349, punctul 53). Astfel, Curtea a exclus competența sa atunci când este evident că dispoziția de drept comunitar supusă interpretării Curții nu poate fi aplicată (Hotărârea din, Reisdorf, C-85/95, Rec., p. I-6257, punctul 16 și jurisprudența citată).
44
Or, trebuie subliniat că rezultă din coroborarea alineatelor (1) și (2) ale articolului 86 CE că alineatul (2) al acestuia poate fi invocat pentru a justifica acordarea de către un stat membru a anumitor drepturi speciale sau exclusive contrare dispozițiilor tratatului unei întreprinderi însărcinate cu administrarea serviciilor de interes economic general, în măsura în care îndeplinirea misiunii specifice care i-a fost încredințată acesteia nu poate fi asigurată decât prin acordarea unor astfel de drepturi și atât timp cât dezvoltarea schimburilor nu este afectată într-o măsură contrară interesului Comunității (Hotărârea din 17 mai 2001, TNT Traco, C-340/99, Rec., p. I-4109, punctul 52, și Hotărârea din, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C-220/06, Rec., p. I-12175, punctul 78).
45
În speță, trebuie să se constate totuși că nu acesta este obiectul regimului de autorizare prealabilă prevăzut de reglementarea națională în cauză în acțiunea principală.
46
Astfel, litigiul menționat nu are ca obiect acordarea de drepturi speciale sau exclusive către Servatius și nici calificarea activităților acesteia din urmă drept servicii de interes economic general, ci privește numai legalitatea unei limitări impuse de acest organism, sub forma unei obligații de a se supune unei proceduri administrative de autorizare prealabilă.
47
În consecință, nu trebuie să se răspundă la a patra și la a șasea întrebare adresate de instanța de trimitere, privind interpretarea articolului 86 alineatul (2) CE, nefiind posibilă aplicarea acestei dispoziții într-o situație precum cea din acțiunea principală.
Cu privire la a șaptea întrebare
48
Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească, pe de o parte, dacă, atunci când un stat membru furnizează mijloace financiare unor întreprinderi care gestionează servicii de interes economic general, este necesară delimitarea din punct de vedere teritorial a activităților acestor întreprinderi pentru a evita ca aceste mijloace financiare să poată constitui un ajutor de stat ilegal, cu încălcarea articolului 87 CE, și ca întreprinderile respective să afecteze condițiile concurenței utilizând aceste fonduri într-un alt stat membru. Pe de altă parte, instanța menționată solicită să se stabilească dacă faptul că un stat membru, în care nu există încă o obligație legală de a stabili o distincție între activitățile de natură comercială și cele de natură socială, impune ca organismele autorizate care urmăresc să își desfășoare activitatea în alt stat membru să obțină o autorizație prealabilă constituie o măsură necesară și proporțională pentru a se asigura respectarea articolelor 87 CE și 88 CE.
49
După cum s-a amintit la punctele 42 și 43 din prezenta hotărâre, prezumția de pertinență a întrebărilor adresate cu titlu preliminar de instanțele naționale nu poate fi înlăturată decât în cazuri excepționale. Astfel, întrucât întrebările adresate se referă la interpretarea dreptului comunitar, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe.
50
Cu toate acestea, dintr-o jurisprudență constantă reiese că necesitatea de a ajunge la o interpretare a dreptului comunitar care să fie utilă instanței naționale impune definirea de către aceasta din urmă a cadrului factual și normativ în care se încadrează întrebările adresate sau cel puțin explicarea ipotezelor de fapt pe care se întemeiază aceste întrebări (Hotărârea din 26 ianuarie 1993, Telemarsicabruzzo și alții, C-320/90-C-322/90, Rec., p. I-393, punctul 6, și Hotărârea din, N, C-470/04, Rec., p. I-7409, punctul 69, precum și Ordonanța din, RAI, C-305/07, Rec., p. I-55, punctul 16).
51
Este de asemenea important să se indice motivele exacte care au determinat instanța națională să reflecteze asupra interpretării dreptului comunitar și să aprecieze ca necesar să adreseze întrebări preliminare Curții. În acest context, este indispensabil ca instanța națională să ofere un minim de explicații cu privire la motivele care au stat la baza alegerii prevederilor comunitare a căror interpretare o solicită și cu privire la legătura pe care o stabilește între aceste prevederi și legislația națională aplicabilă litigiului (Hotărârea din 6 decembrie 2005, ABNA și alții, C-453/03, C-11/04, C-12/04 și C-194/04, Rec., p. I-10423, punctul 46, Hotărârea din, Placanica și alții, C-338/04, C-359/04 și C-360/04, Rec., p. I-1891, punctul 34, precum și Hotărârea Centro Europa 7, citată anterior, punctul 54).
52
Astfel, informațiile furnizate în deciziile de trimitere sunt destinate nu numai să permită Curții să dea răspunsuri utile, ci și să ofere guvernelor statelor membre, precum și celorlalte părți interesate posibilitatea de a prezenta observații, conform articolului 23 din Statutul Curții de Justiție. Revine Curții obligația de a veghea ca această posibilitate să fie asigurată, ținând cont de faptul că, în temeiul dispoziției sus-menționate, numai deciziile de trimitere sunt notificate părților interesate (a se vedea Hotărârea din 1 aprilie 1982, Holdijk și alții, 141/81-143/81, Rec., p. 1299, punctul 6, precum și Ordonanța din, Laguillaumie, C-116/00, Rec., p. I-4979, punctul 14).
53
În plus, trebuie adăugat că cerința preciziei în expunerea contextului factual și normativ din acțiunea principală există în special în domeniul concurenței, care este caracterizat prin situații complexe de fapt și de drept (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 noiembrie 2006, Asnef-Équifax și Administración del Estado, C-238/05, Rec., p. I-11125, punctul 23, precum și Ordonanța RAI, citată anterior, punctul 18).
54
Or, în speță, trebuie să se constate că a șaptea întrebare se bazează pe premisa, potrivit căreia, în acțiunea principală, un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE ar putea fi acordat în beneficiul Servatius în ipoteza în care aceasta din urmă ar utiliza aceste resurse publice pentru realizarea unui proiect viitor. Totuși, nici decizia de trimitere, nici observațiile părților din acțiunea principală nu conțin elemente care, eventual, să permită să se stabilească că un astfel de avantaj ar fi fost acordat efectiv în cadrul operațiunii imobiliare în cauză în acțiunea principală, care nu a fost, de altfel, realizată din cauză că Servatius nu a obținut autorizația prealabilă necesară.
55
În plus, trebuie subliniat că acțiunea principală nu are ca obiect condițiile în care un astfel de ajutor ar fi fost sau ar fi putut fi acordat în beneficiul Servatius, ci numai o problemă total distinctă și independentă, și anume contestarea de către acest organism a legalității respingerii cererii sale de autorizare prealabilă formulate în vederea realizării unui proiect imobiliar în afara teritoriului olandez.
56
În consecință, trebuie să se considere că a șaptea întrebare adresată de instanța de trimitere este inadmisibilă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
57
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară:
Articolul 56 CE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care condiționează exercitarea activităților transfrontaliere ale organismelor autorizate în domeniul locuințelor, în sensul articolului 70 alineatul 1 din Legea privind locuințele (Woningwet) de obținerea autorizației administrative prealabile, în măsura în care o astfel de reglementare nu se întemeiază pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în prealabil care pot circumscrie suficient exercitarea de către autoritățile naționale a puterii lor de apreciere, aspect care trebuie verificat de instanța de trimitere.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: olandeza.