62012CJ0028_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑28/12,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 17.1.2012,
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Valero Jordana, K. Simonsson ja S. Bartelt,
kantajana,
jota tukee
Euroopan parlamentti, asiamiehinään R. Passos ja A. Auersperger Matić,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M.-M. Joséphidès, E. Karlsson, F. Naert ja R. Szostak,
vastaajana,
jota tukevat
Tšekin tasavalta, asiamiehinään M. Smolek ja E. Ruffer,
Tanskan kuningaskunta, asiamiehinään U. Melgaard ja L. Volck Madsen,
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään T. Henze, N. Graf Vitzthum ja B. Beutler,
Helleenien tasavalta, asiamiehinään A. Samoni-Rantou ja S. Chala,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään G. de Bergues, F. Fize, D. Colas ja N. Rouam,
Italian tasavalta, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato P. Gentili,
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään C. Wissels ja J. Langer,
Puolan tasavalta, asiamiehinään B. Majczyna ja M. Szpunar,
Portugalin tasavalta, asiamiehinään L. Inez Fernandes ja M.-L. Duarte,
Suomen tasavalta, asiamiehenään J. Heliskoski,
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehenään A. Falk,
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehinään C. Murrell ja L. Christie, avustajanaan barrister R. Palmer,
väliintulijoina,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, varapresidentti K. Lenaerts, jaostojen puheenjohtajat R. Silva de Lapuerta, L. Bay Larsen ja K. Jürimäe sekä tuomarit A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský (esittelevä tuomari), C. Toader, M. Safjan, D. Šváby ja F. Biltgen,
julkisasiamies: P. Mengozzi,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 11.11.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 29.1.2015 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Euroopan komissio vaatii kanteellaan, että unionin tuomioistuin kumoaa Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta sekä Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen soveltamista koskevan Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin ja Norjan kuningaskunnan välisen lisäsopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta 16.6.2011 annetun neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksen 2011/708/EU (EUVL L 283, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös).
Asian tausta ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
2. Yhtäältä Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot ja toisaalta Amerikan yhdysvallat allekirjoittivat 25. ja 30.4.2007 lentoliikennesopimuksen (EUVL 2007, L 134, s. 4), jota muutettiin Luxemburgissa 24.6.2010 allekirjoitetulla pöytäkirjalla (EUVL 2010, L 223, s. 3).
3. Kolmansilla valtioilla on mahdollisuus liittyä tähän lentoliikennesopimukseen, ja Islannin tasavalta ja Norjan kuningaskunta esittivät vuonna 2007 liittymistä koskevan hakemuksen. Tätä liittymistä varten kyseiset kaksi valtiota tekivät mainitun sopimuksen sopimuspuolten kanssa Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen (EUVL 2011, L 283, s. 3; jäljempänä liittymissopimus). Viimeksi mainitulla ulotetaan alkuperäisen lentoliikennesopimuksen soveltamisala koskemaan soveltuvin osin kutakin sopimuspuolta.
4. Komissio neuvotteli myös Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lisäsopimuksen Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen soveltamisesta (EUVL 2011, L 283, s. 16; jäljempänä lisäsopimus). Lisäsopimus täydentää liittymissopimusta siten, että sillä pyritään erityisesti takaamaan alkuperäisen lentoliikennesopimuksen soveltamistoimenpiteiden antamismenettelyjen kahdenvälisyys siten, että siinä määrätään, että komissio edustaa lähtökohtaisesti Islannin tasavaltaa ja Norjan kuningaskuntaa näissä menettelyissä.
5. Komissio antoi 2.5.2011 ehdotuksen päätökseksi liittymissopimuksen ja lisäsopimuksen allekirjoittamisesta ja väliaikaisesta soveltamisesta. Kyseinen ehdotus perustui SEUT 100 artiklan 2 kohtaan, luettuna yhdessä SEUT 218 artiklan 5 kohdan kanssa, ja sen mukaan Euroopan unionin neuvosto oli yksin toimivaltainen tämän päätöksen antamiseen.
6. Neuvosto poikkesi komission ehdotuksesta ja antoi riidanalaisen päätöksen hybridipäätöksen muodossa; kyseinen päätös on samanaikaisesti neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätös.
7. Riidanalaisen päätöksen 1–3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1 artikla
Annetaan lupa [liittymissopimuksen] ja [lisäsopimuksen] allekirjoittamiseen unionin puolesta sillä varauksella, että mainitut sopimukset tehdään.
Liittymissopimuksen ja lisäsopimuksen tekstit on liitetty tähän päätökseen.
2 artikla
Neuvoston puheenjohtaja valtuutetaan nimeämään yksi tai useampi henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa liittymissopimus ja lisäsopimus unionin puolesta.
3 artikla
Unioni ja sen jäsenvaltiot, siinä määrin kuin se on mahdollista sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla, sekä muut sopimuspuolet soveltavat sopimusta ja lisäsopimusta sen tekemistä varten tarvittavien menettelyjen päätökseen saattamiseen asti väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lukien.”
8. Liittymissopimus allekirjoitettiin Luxemburgissa 16.6.2011 ja Oslossa 21.6.2011. Lisäsopimus allekirjoitettiin samoissa paikoissa samoina päivinä.
9. Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 18.6.2012 antamallaan määräyksellä Tšekin tasavallan, Tanskan kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Helleenien tasavallan, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Puolan tasavallan, Portugalin tasavallan, Suomen tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja Yhdistyneen kuningaskunnan väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia ja Euroopan parlamentin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.
Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
10. Neuvosto katsoo, että komission kanne on jätettävä tutkimatta kolmesta syystä. Ensiksikin kanne olisi pitänyt kohdistaa jäsenvaltioita eikä neuvostoa vastaan, koska komissio riitauttaa jäsenvaltioiden osallistumisen päätöksentekomenettelyyn, joka johti riidanalaisen päätöksen antamiseen. Tämän vuoksi komissio arvostelee tosiasiallisesti sääntöjenvastaisuutta, josta vastuussa ei voida katsoa olevan neuvoston vaan jäsenvaltioiden.
11. Tästä seuraa toiseksi, että komission kanne on jätettävä tutkimatta, koska jäsenvaltioiden edustajien antama toimi ei voi olla unionin tuomioistuimen kumoamiskanteen yhteydessä suorittaman valvonnan kohteena.
12. Kolmanneksi komissiolla ei ole todellista oikeussuojan tarvetta, koska sen vaatimalla kumoamisella ei olisi mitään oikeudellista seurausta. Neuvosto katsoo, että koska Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden on koordinoitava tiiviisti toimintansa niiden jaettuun toimivaltaan kuuluvilla aloilla, riidanalaisen päätöksen kumoaminen merkitsisi vain kyseisen päätöksen keinotekoista jakamista kahteen erilliseen päätökseen, jotka olisi joka tapauksessa annettava samanaikaisesti. Näin ollen komission kanne ei voi tuottaa mitään etua unionille eikä komissiolle.
13. Komissio ja parlamentti katsovat, että kanne on otettava tutkittavaksi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
14. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanteen kohteena voivat olla niiden luonteesta tai muodosta riippumatta kaikki toimielinten antamat määräykset ja säännökset, joilla on tarkoitus olla oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio parlamentti v. neuvosto ja komissio, C-181/91 ja C-248/91, EU:C:1993:271, 13 kohta ja tuomio komissio v. neuvosto, C-27/04, EU:C:2004:436, 44 kohta).
15. Käsiteltävässä asiassa on niin, että koska riidanalainen päätös koskee liittymissopimuksen ja lisäsopimuksen allekirjoittamista unionin puolesta sekä näiden sopimusten väliaikaista soveltamista yhtäältä unionin ja toisaalta jäsenvaltioiden toimesta, tästä seuraa, että neuvosto on osallistunut annettuihin päätöksiin näiltä kaikilta osin (ks. analogisesti tuomio komissio v. neuvosto, C-114/12, EU:C:2014:2151, 41 kohta).
16. On lisäksi kiistatonta, että riidanalaisella päätöksellä on oikeusvaikutuksia.
17. Näin ollen riidanalaista päätöstä on pidettävä neuvoston toimena, joka voi olla SEUT 263 artiklaan perustuvan kumoamiskanteen kohteena, joten tutkimatta jättämistä koskevat ensimmäinen ja toinen peruste on hylättävä.
18. Kolmannesta tutkimatta jättämistä koskevasta perusteesta on todettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että komission kumoamiskanteiden tutkittavaksi ottaminen ei voi edellyttää sen oikeussuojan tarpeen osoittamista (ks. tuomio komissio v. neuvosto, 45/86, EU:C:1987:163, 3 kohta ja komissio v. neuvosto, C-370/07, EU:C:2009:590, 16 kohta).
19. Koska myös kolmas tutkittavaksi ottamisen peruste on hylättävä, komission kanne on otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Ensimmäinen kanneperuste
20. Komissio, jota parlamentti tukee, väittää, että antaessaan riidanalaisen päätöksen neuvosto rikkoi SEU 13 artiklan 2 kohtaa, kun sitä luetaan yhdessä SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan kanssa.
21. Yhtäältä viimeksi mainitusta artiklasta seuraa, että yksin neuvosto on nimetty toimielimeksi, jolla on toimivalta antaa lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta. Neuvoston olisi siten pitänyt antaa riidanalainen päätös yksin eikä neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden kanssa. Neuvosto ei näet voi poiketa yksipuolisesti SEUT 218 artiklassa määrätystä menettelystä siten, että se saattaa jäsenvaltiot osallistumaan tämän päätöksen antamiseen.
22. Tältä osin on tehtävä selvä ero unionin toimialojen ja niiden toimialojen välillä, joilla jäsenvaltiot voivat edelleen käyttää toimivaltaansa. Näin olen hallitustenvälistä toimea ja unionin toimea ei voida sulauttaa toisiinsa, koska tällainen sulautuminen vääristäisi SEUT 218 artiklan mukaisia unionin menettelyjä siten, että ne menettäisivät tarkoituksensa.
23. Toisaalta neuvosto on rikkonut SEU 13 artiklan 2 kohtaa, kun se luetaan yhdessä SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan kanssa, koska unionin toimielimet eivät voi jättää soveltamatta perussopimuksissa olevia sääntöjä ja turvautua vaihtoehtoisiin menettelyihin. Tilanne on tällainen käsiteltävässä asiassa, koska riidanalaisen päätöksen antamismenettely tapahtui SEUT 218 artiklassa vaadituista edellytyksistä poiketen. Sekamuotoisen päätöksen antamisesta ei näet määrätä tässä artiklassa.
24. Neuvoston ja väliintulijoina olevien hallitusten mukaan riidanalainen päätös on sekä SEU 13 artiklan 2 kohdan että SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan mukainen.
25. Tähän päätökseen ensiksikin sisältyy kaksi eri tointa. Ensimmäisen antoi neuvosto yksin SEUT 218 artiklan perusteella. Sillä neuvosto antoi luvan kyseessä olevien sopimusten allekirjoittamiseen unionin puolesta sekä niiden väliaikaiseen soveltamiseen unionin toimesta. Neuvostossa kokoontuneet jäsenvaltioiden hallitusten edustajat puolestaan antoivat vain riidanalaisen päätöksen 3 artiklassa tarkoitetun toimen. Kyseisellä toimella jäsenvaltiot antoivat luvan mainittujen sopimusten väliaikaiseen soveltamiseen niiden toimivaltaan kuuluvilla aloilla.
26. Tästä seuraa, että jäsenvaltiot eivät ole osallistuneet sen toimen antamismenettelyyn, jonka laatija neuvosto on SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdan perusteella.
27. Toiseksi perussopimuksiin ei sisälly nimenomaisia määräyksiä, joissa vahvistettaisiin jaetun toimivallan sopimuksista neuvottelemista ja niiden tekemistä koskevat menettelytavat. Neuvosto ja jäsenvaltiot voivat siis vapaasti määrittää niiden täsmällisen muodon. Se, esitetäänkö lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen yhdessä päätöksessä vai kahdessa erillisessä toimessa, ei vahingoita millään tavoin SEUT 218 artiklassa vahvistettuja menettelyllisiä vaatimuksia.
28. Kolmanneksi jäsenvaltioiden ja unionin on tehtävä tiivistä yhteistyötä jaetun toimivallan sopimusten alalla ja noudatettava yhteistä lähestymistapaa, jotta varmistetaan unionin edustuksen yhtenäisyys kansainvälisissä suhteissa. Sekamuotoisen päätöksen antaminen on näin edellytetyn yhteistyön ilmaus.
Toinen kanneperuste
29. Komissio, jota parlamentti tukee, väittää, että riidanalainen päätös on vastoin sääntöä, josta määrätään SEUT 218 artiklan 8 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, kun sitä luetaan yhdessä SEUT 100 artiklan 2 kohdan kanssa, ja jonka mukaan neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä. Koska riidanalainen päätös on lähtöisin myös neuvostossa kokoontuneilt a jäsenvaltioiden hallitusten edustajilta, se on annettu yksimielisesti. Tämä yksimielisyys on tehnyt tyhjäksi SEUT 218 artiklan 8 kohdassa määrätyn äänestysmenettelyn olennaisen sisällön.
30. Riidanalaisen päätöksen antamismenettely on komission mukaan myös vastoin oikeusvarmuuden periaatetta, joka edellyttää, että jokaisen oikeudellisen toimen oikeudellisena perustana oleva normi on ilmoitettava. Ilmoittaminen määrittää asianomaisen toimen antamismenettelyn ja siis neuvostossa käytettävän äänestysmenettelyn. Riidanalaisessa päätöksessä ilmoitettu oikeudellinen perusta eli SEUT 100 artiklan 2 kohta, luettuna yhdessä SEUT 218 artiklan 5 ja 8 kohdan kanssa, ei mahdollista neuvostossa sovellettavien äänestyssääntöjen määrittämistä, koska näissä määräyksissä vahvistettu äänestyssääntö eli määräenemmistö on tosiasiallisesti korvattu yksimielisyyttä koskevalla säännöllä.
31. Neuvosto, jota väliintulijoina olevat hallitukset tukevat, katsoo noudattaneensa perussopimuksissa esitettyjä äänestyssääntöjä. Se, ettei yksikään neuvoston jäsen vastustanut riidanalaista päätöstä, ei tarkoita sitä, ettei päätöksentekoa määräenemmistöllä olisi tässä tapauksessa noudatettu, koska kaikki yksimielisesti tehdyt päätökset täyttävät väistämättä määräenemmistövaatimuksen.
32. Kun on kyse kansainvälisistä sopimuksista, useiden äänestyssääntöjen päällekkäisyys on yleistä. Tällainen käytäntö heijastaa tarvetta saavuttaa yksimielisyys jäsenvaltioiden välillä, mikä voi joko ilmetä sekamuotoisena päätöksenä tai johtaa kunkin jäsenvaltion erikseen antamiin päätöksiin.
Kolmas kanneperuste
33. Komissio, jota parlamentti tukee, moittii neuvostoa siitä, että tämä on toiminut vastoin perussopimusten tavoitteita ja loukannut SEU 13 artiklan 2 kohdassa ilmaistua vilpittömän yhteistyön periaatetta.
34. Salliessaan jäsenvaltioiden osallistua unionin toimivaltaan neuvosto on sen mukaan ensinnäkin pitänyt yllä sekaannusta siitä, mikä on unionin oikeuskelpoisuus kansainvälisissä suhteissa ja millainen toimivalta sillä on yksin antaa päätös tällä alalla. Toisaalta se on jättänyt noudattamatta toimielinten välisen vilpittömän yhteistyön periaatetta, jonka nojalla sen olisi täytynyt käyttää toimivaltaansa siten, ettei unionin toimielinjärjestelmää heikennetä, koska se salli jäsenvaltioiden osallistua yksinomaan neuvostoa koskevan menettelyn kulkuun.
35. Neuvosto, jota väliintulijoina olevat hallitukset tukevat, katsoo, ettei se ole aiheuttanut kolmansille valtioille mitään sekaannusta siltä osin, mikä on unionin oikeuskelpoisuus. Jaetun toimivallan sopimusten osalta sen sijaan tällaista sekaannusta aiheuttaisi se, että neuvosto antaisi näitä sopimuksia koskevan päätöksen sisällyttämättä siihen myös jäsenvaltioiden vastaavaa päätöstä.
36. Riidanalainen päätös on sitä paitsi unionin kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyttä koskevan tavoitteen mukainen, minkä lisäksi sillä sekä taataan kyseinen tavoite että edistetään ja lujitetaan sitä, kun siinä tuodaan esiin unionin ja sen jäsenvaltioiden yhteinen kanta. Tällaisen päätöksen antaminen on nimenomaan ilmaus perussopimuksissa edellytetystä tiivistä yhteistyötä koskevasta velvollisuudesta.
37. On toki niin, että unionin toimet jaetun toimivallan sopimuksen antamiseksi ja vastaava jäsenvaltioiden toimi voidaan antaa kahden erilaisen menettelyn mukaisesti. Samanaikaisten menettelyjen käymisen vaarana on kuitenkin, että jäsenvaltioiden välillä esiintyy hajaantumista ja että aiheutuu viivästyksiä siten, että ei voida varmistaa riittävän tiivistä unionin ja jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
38. Komissio väittää ensimmäisessä ja toisessa kanneperusteessaan, että riidanalainen päätös ei ole SEU 13 artiklan 2 kohdan mukainen, kun se luetaan yhdessä SEUT 218 artiklan 2, 5 ja 8 kohdan kanssa, koska sitä ei ole antanut neuvosto yksin ja SEUT 218 artiklan mukaisia menettelyä ja äänestysmenettelyjä soveltaen.
39. On palautettava mieleen, että toisin kuin tavanomaisilla kansainvälisillä sopimuksilla unionin perussopimuksilla on perustettu uusi oikeusjärjestys, jolla on omat toimielimet, jonka hyväksi sen jäseninä olevat valtiot ovat rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan yhä laajemmilla aloilla ja jonka oikeussubjekteja ovat sekä nämä valtiot että niiden kansalaiset (ks. erityisesti lausunto 1/09, EU:C:2011:123, 65 kohta ja lausunto 2/13, EU:C:2014:2454, 157 kohta).
40. Lisäksi jäsenvaltiot ovat unioniin kuulumisensa vuoksi hyväksyneet sen, että niiden välisiä suhteita säännellään aloilla, joilla toimivalta on siirretty jäsenvaltioilta unionille, unionin oikeudessa eikä missään muussa oikeudessa, jos siinä näin vaadittaisiin (lausunto 2/13, EU:C:2014:2454, 193 kohta).
41. SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätään, että kukin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti.
42. Tältä osin on muistettava, että unionin toimielinten päätöksentekoa koskevat säännöt vahvistetaan perussopimuksissa, eivätkä ne ole jäsenvaltioiden eivätkä toimielinten itsensä määrättävissä (tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, 68/86, EU:C:1988:85, 38 kohta ja tuomio parlamentti v. neuvosto, C-133/06, EU:C:2008:257, 54 kohta).
43. Käsiteltävässä asiassa SEUT 218 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että unionin ja kolmansien valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen väliset sopimukset neuvotellaan ja tehdään kyseisen artiklan 2–11 kohdassa määrätyn menettelyn mukaan, kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioita unionin oikeussubjekteina sitovat kaikki kyseisen artiklan määräykset.
44. Lisäksi SEUT 218 artiklan 5 kohdan mukaan päätöksen, jolla annetaan lupa tällaisten sopimusten allekirjoittamiseen ja tarvittaessa unionille lupa niiden väliaikaiseen soveltamiseen, tekee neuvosto. Jäsenvaltioille ei tunnusteta lainkaan toimivaltaa tällaisen päätöksen antamiseen.
45. SEUT 218 artiklan 8 kohdasta käy lisäksi ilmi, että edellisessä kohdassa mainitun kaltaisen päätöksen osalta neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä.
46. Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että liittymissopimus ja lisäsopimus ovat jaetun toimivallan sopimuksia.
47. Kolmannen valtion kanssa tehdyn jaetun toimivallan sopimuksen sopimuspuolet ovat yhtäältä unioni ja toisaalta jäsenvaltiot. Tällaista sopimusta koskevien sopimusneuvottelujen aikana ja sopimusta tehtäessä kunkin näistä osapuolista on toimittava käytettävissään olevan toimivallan puitteissa ja kunnioittaen kunkin muun sopimuspuolen toimivaltaa.
48. Kuten riidanalaisen päätöksen sanamuodosta käy ilmi, siinä annetaan lupa kyseessä olevien sopimusten allekirjoittamiseen unionin puolesta ja määrätään niiden väliaikaisesta soveltamisesta.
49. On ensiksi todettava, että tässä päätöksessä sulautetaan tosiasiallisesti yhteen kaksi eri toimea eli yhtäältä kyseessä olevien sopimusten allekirjoittamista unionin puolesta ja sopimusten väliaikaista soveltamista unionin toimesta koskeva toimi ja toisaalta näiden sopimusten väliaikaista soveltamista jäsenvaltioiden toimesta koskeva toimi, eikä ole mahdollista tehdä eroa sen mukaan, mikä toimi heijastaa neuvoston tahtoa ja mikä puolestaan ilmentää jäsenvaltioiden tahtoa.
50. Tästä seuraa, että jäsenvaltiot ovat osallistuneet kyseessä olevien sopimusten allekirjoittamista unionin puolesta ja niiden väliaikaista soveltamista unionin toimesta koskevan toimen antamiseen, vaikka SEUT 218 artiklan 5 kohdan mukaan yksin neuvoston on annettava tällainen toimi. Neuvosto on lisäksi unionin toimielimenä ollut mukana sen toimen antamisessa, joka koskee näiden sopimusten väliaikaista soveltamista jäsenvaltioiden toimesta, vaikka tällainen toimi kuuluu ensiksikin kunkin näistä valtioista kansallisen oikeuden ja sitten kansainvälisen oikeuden alaan.
51. Toiseksi riidanalainen päätös annettiin menettelyssä, johon sisältyy erotuksetta neuvoston omaan päätöksentekomenettelyyn kuuluvia seikkoja ja hallitustenvälisiä seikkoja.
52. Kuten neuvosto vahvisti istunnossa, riidanalainen päätös annettiin yhdessä menettelyssä, jota sovellettiin edellä 49 kohdassa mainittuihin kahteen toimeen. Toimi, joka koskee näiden sopimusten väliaikaista soveltamista jäsenvaltioiden toimesta, merkitsee, että näiden valtioiden edustajien välillä vallitsee yksimielisyys, ja siis heidän yksimielistä sopimustaan, vaikka SEUT 218 artiklan 8 kohdassa määrätään, että neuvosto tekee ratkaisunsa unionin puolesta määräenemmistöllä. Näitä kahta eri toimea, jotka on koottu yhteen riidanalaisessa päätöksessä, ei voida siis pätevästi antaa yhdessä menettelyssä (ks. analogisesti tuomio komissio v. neuvosto, C-338/01, EU:C:2004:253).
53. Näin ollen riidanalainen päätös ei ole SEUT 218 artiklan 2, 5 ja 8 kohdan eikä siis SEU 13 artiklan 2 kohdan mukainen.
54. On todettava neuvoston väitteestä, jonka mukaan riidanalainen päätös vastaa unionilla ja jäsenvaltioilla jaetun toimivallan sopimusten alalla olevaan yhteistyövelvoitteeseen, että unionin tuomioistuin on tosin katsonut, että silloin, kun sopimuksessa pyritään sopimaan asiasta, joka osittain kuuluu unionin ja osittain jäsenvaltioiden toimivaltaan, on tärkeää taata tiivis yhteistyö viimeksi mainittujen ja unionin toimielinten välillä niin sopimusneuvottelujen aikana ja sopimusta tehtäessä kuin pantaessa sopimuksella asetettuja velvoitteita täytäntöön (lausunto 1/94, EU:C:1994:348, 108 kohta ja tuomio komissio v. Ruotsi, C-246/07, EU:C:2010:203, 73 kohta).
55. Tällä periaatteella ei voida kuitenkaan oikeuttaa sitä, että neuvosto vapauttaisi itsensä SEUT 218 artiklassa määrättyjen menettelysääntöjen ja äänestysmenettelyn noudattamisesta.
56. Näin ollen on todettava, että ensimmäinen ja toinen kanneperuste ovat perusteltuja.
57. Riidanalainen päätös on siis kumottava ilman että olisi tarpeen tutkia komission kanteensa tueksi esittämää kolmatta kanneperustetta.
Vaatimus riidanalaisen päätöksen vaikutusten ajallisesta pysyttämisestä
58. Neuvosto ja komissio, joita parlamentti sekä Tšekin, Saksan, Ranskan, Portugalin ja Suomen hallitukset tukevat, vaativat, että unionin tuomioistuin pysyttää, mikäli se kumoaa riidanalaisen päätöksen, tämän päätöksen vaikutukset uuden päätöksen antamiseen asti.
59. SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi tarpeelliseksi katsoessaan todeta, miltä osin kumotun toimen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.
60. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy tältä osin ilmi, että riidanalaisen toimen vaikutukset voidaan pysyttää oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä erityisesti silloin, kun sen kumoamisen välittömät vaikutukset aiheuttaisivat vakavia kielteisiä seurauksia ja kun tällaisen toimen lainmukaisuutta ei riitauteta sen tarkoituksen tai kohteen perusteella vaan sen laatijan toimivallan puuttumiseen tai olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen liittyvistä syistä (ks. tuomio parlamentti ja komissio v. neuvosto, C-103/12 ja C-165/12, EU:C:2014:2400, 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61. Käsiteltävässä asiassa on erityisesti todettava, että riidanalainen päätös mahdollisti sen, että unioni saattoi soveltaa väliaikaisesti liittymissopimusta ja lisäsopimusta. Tällaisen päätöksen kumoaminen välittömin vaikutuksin aiheuttaisi vakavia seurauksia unionin ja asianomaisten kolmansien valtioiden välisille suhteille sekä niille taloudellisille toimijoille, jotka harjoittavat toimintaansa lentoliikenteen markkinoilla ja jotka ovat voineet hyötyä näiden sopimusten väliaikaisesta soveltamisesta.
62. On siis olemassa tärkeitä oikeusvarmuuteen liittyviä syitä, jotka oikeuttavat sen, että unionin tuomioistuin hyväksyy vaatimuksen riidanalaisen päätöksen, jonka tarkoitusta tai sisältöä ei ole riitautettu, vaikutusten pysyttämisestä.
63. Niinpä riidanalaisen päätöksen vaikutukset on pysytettävä siihen saakka, kunnes kohtuullisessa ajassa tämän tuomion julistamispäivästä tulee voimaan uusi päätös, joka neuvoston on annettava SEUT 218 artiklan 5 ja 8 kohdan nojalla.
Oikeudenkäyntikulut
64. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut neuvoston velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
65. Saman työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan nojalla tässä asiassa väliintulijoina olleet Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Portugalin tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta, Yhdistynyt kuningaskunta ja parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta sekä Amerikan yhdysvaltojen, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin sekä Norjan kuningaskunnan välisen lentoliikennesopimuksen soveltamista koskevan Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden, Islannin ja Norjan kuningaskunnan välisen lisäsopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta ja sen väliaikaisesta soveltamisesta 16.6.2011 annettu neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätös 2011/708/EU kumotaan.
2) Päätöksen 2011/708 vaikutukset pysytetään siihen saakka, kunnes kohtuullisessa ajassa tämän tuomion julistamispäivästä tulee voimaan uusi päätös, joka Euroopan unionin neuvoston on annettava SEUT 218 artiklan 5 ja 8 kohdan nojalla.
3) Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4) Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Portugalin tasavalta, Suomen tasavalta, Ruotsin kuningaskunta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ja Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.