61978C0230
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 28. JUNI 1979 (
1
)
Inhold
Indledning
Det første spørgsmål
Det andet spørgsmål
Det tredje spørgsmål
Det fjerde spørgsmål
Det femte spørgsmål
Det sjette spørgsmål
Det syvende spørgsmål
Konklusion
Høje Ret.
Indledning
Denne sag er forelagt Domstolen ved en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio.
Sagsøgerne i hovedsagen ved nævnte ret er de to største italienske sukkerproducenter, nemlig SpA Eridania — Zuccherifici Nazionali, Genova, og SpA Società Italiana per l'industria degli zuccheri, Rom. Under denne sag har de bestridt gyldigheden af et italiensk ministerielt dekret af 7. december 1977 (Gazzetta Ufficiale nr. 341 af 15. 12. 1977), hvorefter de »basiskvoter«, som var tildelt dem i henhold til bestemmelserne i den fælles markedsordning for sukker, blev nedsat eller skulle nedsættes, og hvorefter den »basiskvote«, som tilkom en anden italienske producent, nemlig SpA Zuccherifici Meridionali, Policoro i provinsen Matera, blev forhøjet (eller skulle forhøjes). De to første sagsøgte i sagen er de ministerier, som var ansvarlige for dekretet, nemlig land- og skovbrugsministeriet (»Ministro per l'aggricolktura e le foreste«) og ministeriet for industri, handel og håndværk (»Ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato«). Den tredje sagsøgte er SpA Zuccherifici Meridionali (herefter benævnt »ZM«).
Sagsøgerne, ZM, den italienske regering, Rådet og Kommissionen har afgivet indlæg for Domstolen.
Domstolen er bekendt med den fælles markedsordning for sukker, som blev indført ved Rådets forordning nr. 1009/ 67/EØF af 18. december 1967, og som nu er reguleret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3330/74 af 19. december 1974 (EFT L 359 af 31. 12. 1974), og især med de kvoteordninger, der er foreskrevet i sidstnævnte forordnings artikel 23 ff.
Ifølge artikel 23 finder disse ordninger anvendelse på sukkerproduktionsårene 1975/1976 til og med 1979/1980.
Ifølge artikel 24, stk. 1, tildeler medlemsstaterne en basiskvota til hver virksomhed, som i løbet af sukkerproduktionsåret 1974/1975 har udnyttet sin basiskvota.
Artikel 24, stk. 2, beskriver den måde, hvorpå medlemsstaterne skal foretage den i artikel 24, stk. 1, nævnte tildeling. Metoden er kort fortalt følgende. Ifølge fjerde (og sidste) afsnit i artikel 24, stk. 2, tildeles der hver medlemsstat en »basismængde«. For Italiens vedkommende er basismængden 1230000 tons. I artikel 24, stk. 2, første afsnit, fastsættes en formel, hvorefter hver medlemsstat skal fordele basismængden mellem virksomhederne i denne stat i forhold til hver virksomheds produktion i produktionsårene 1968/1969 — 1972/1973. Denne formel overlader ikke medlemsstaten noget skøn. Den skal dog anvendes med forbehold af visse andre bestemmelser, som er følgende:
For det første bestemmes det i artikel 24, stk. 2, andet afsnit, at når en virksomheds referenceproduktion er mindre end dens basiskvota for 1974/1975, træder sidstnævnte kvota i stedet for referenceproduktionen ved anvendelsen af formlen.
For det andet giver artikel 24, stk. 2, tredje afsnit, medlemsstaterne et begrænset skøn til at fravige formlen, hvis summen af referenceproduktionen i en medlemsstats virksomheder er mindre end den i forordning nr. 1009/67/EØF fastsatte basismængde (som for Italiens vedkommende var den samme, nemlig 1230000 tons). Under disse omstændigheder kan den pågældende medlemsstat tildele hver enkelt virksomhed en basiskvota, som er »berettiget af« udviklingen i den pågældende virksomheds produktion i løbet af årene 1968/1969 — 1974/1975, og ikke mindre end virksomhedens produktion i 1974/1975. Det blev anført, at disse omstændigheder forelå i Italien, og at Italien var den eneste medlemsstat, hvor dette var tilfældet.
Artikel 24, stk. 3 — som er af afgørende betydning i denne sag — bestemmer:
»Rådet fastsætter med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen de almindelige regler for anvendelse af denne artikel og de eventuelle afvigelser fra disse bestemmelser«.
Endelig bestemmer artikel 24, stk. 4, at de bestemmelser, der eventuelt er nødvendige til gennemførelse af artikel 24, kan fastsættes i overensstemmelse med forvaltningskomitéproceduren.
Jeg behøver næppe at minde Domstolen om, at sukker, som er produceret inden for en virksomheds basiskvota, almindeligvis benævnt »A-sukker«, er berettiget til den fulde fordel af de i forordningen fastsatte prisstøtteforanstaltninger, navnlig godtgørelse af lageromkostninger (artikel 8), interventionsopkøb (artikel 9) og eksportrestitutioner (artikel 19).
Ifølge artikel 25 kan enhver virksomhed, for hvilken der er fastsat en basiskvota, tildeles en »maksimalkvota«, som er lig med dens basiskvota, multipliceret med en koefficient, som fastsættes årligt af Rådet. Sukker, som en virksomhed producerer, ud over sin basiskvota, men inden for sin maksimalkvota, »B-sukker«, er også berettiget til den fulde fordel af prisstøtteforanstaltningerne, men er ifølge artikel 27 pålagt en produktionsafgift.
I henhold til artikel 26 er sukker, som en virksomhed producerer ud over sin maksimalkvota — »C-sukker« — ikke berettiget til prisstøtte og må ikke afsættes på det interne marked. Det skal udføres fra Fællesskabet, uden ydelse af restitutioner.
Samme dag, som Rådet udstedte forordning nr. 3330/74, udstedte det også forordning (EØF) nr. 3331/74 »om tildeling og ændring af basiskvoterne for sukker« (EFT L 359 af 31. 12. 1974). Dette gjorde eller angav Rådet at gøre med hjemmel i artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 3330/74.
Artikel 2 i forordning nr. 3331/74 bestemmer følgende:
»1.   Uanset artikel 24, stk. 2, første, andet og tredje afsnit, i forordning (EØF) nr. 3330/74, kan medlemsstaterne nedsætte hver virksomheds basiskvota med en samlet mængde, der for hele perioden fra 1. juli 1975 til den 30. juni 1980 ikke overstiger 5 % af den basiskvota, der oprindeligt blev tildelt hver af dem for sukkerproduktionsåret 1975/1976.
Medlemsstaterne tildeler den fratrukne mængde til en eller flere andre virksomheder.
2.   Uanset artikel 24, stk. 2, første, andet og tredje afsnit, i forordning (EØF) nr. 3330/74 og nærværende artikels stykke 1 kan Den italienske Republik ændre basiskvoten til de virksomheder, der ligger på dens område, på grundlag af projekter for omstrukturering af sukkerroe- og sukkersektorerne i det omfang, det er nødvendigt for at muliggøre deres gennemførelse. Disse projekter forelægges Kommissionen til udtalelse inden den 1. juli 1978.«
Som det vil huskes, skulle Domstolen tage stilling til denne artikel — og især tilføjelsen til denne vedrørende de franske oversøiske departementer, som blev indsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 298/78 — i sagerne 103-109/78, Société des Usines de Beauport mod Rådet, Sml. 1979, s. 17.
De sagsøgte ministerier udstedte dekretet af 7. december 1977, hvis gyldighed anfægtes af sagsøgerne, under udøvelse eller angivelig udøvelse af det skøn, som er tillagt Italien ved artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74.
I Italien findes der en generel lovgivning for omstrukturering, reorganisering og omstilling af industrien. Den består i det væsentlige af fire love, nr. 1115 af 5. november 1968, nr. 1101 af 1. december 1971, nr. 464 af 8. august 1972 og nr. 230 af 7. juni 1975.
I henhold til disse bestemmelser forelagde ZM i februar 1976 et projekt for omstrukturering for ministeriet for industri, handel og håndværk. Der findes ingen kopi af dette projekt blandt de dokumenter, der foreligger for Domstolen. Det synes imidlertid kun at have vedrørt ZM's egen fabrik i Policoro.
Efter at være blevet gennemgået af det interministerielle udvalg for økonomisk planlægning (»Comitato interministeriale per la programmazione economica«) blev projektet endelig godkendt ved et ministerielt dekret af 13. december 1976. De ministerier, som i fællesskab udstedte dette dekret, var ikke helt de samme som dem, der er sagsøgte i denne sag. Det var ministeriet for industri, handel og håndværk, arbejds- og socialministeriet (»Ministro per il Lavoro e la Previdenza Sociale«) og ministeriet for statens finansielle anlægsvirksomhed (»Ministro per le Partecipazioni Statali«). En sammenfatning af de vigtigste elementer i projektet for omstrukturering (»prospetto reassuntivo degli elementi fondamentali del piano«) blev optaget som bilag til dekretet. Der findes heller ingen kopi af dette bilag blandt de dokumenter, der er forelagt Domstolen (men i den aktsamling, som er sendt til Domstolen af Tribunale, findes en skrivelse dateret den 9. december 1976 fra ZM til ministeriet for industri, handel og håndværk, som indeholder en sådan sammenfatning). Dekretet gav bemyndigelse til at yde 6800000 LIT fra italienske offentlige midler til de samlede omkostninger ved projektet, som skulle være 13500000 LIT: 8000000 LIT til tekniske investeringer (»investimenti tecnici«), 2500000 LIT til nedbringelse af gæld (»demissioni di passirità«) og 3000000 LIT til lager (»scorte«). Fristen for gennemførelsen af projektet blev sat til den 31. december 1977.
Den 1. august 1977 tilskrev land- og skovbrugsministeriet Kommissionen og forelagde den udkastet til det, der skulle blive til dekretet af 7. december 1977, »til udtalelse«. Ministeriets skrivelse bar overskriften »Projekt for omstrukturering af sukkerroe- og sukkersektorerne i henhold til artikel 2, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 3331/74« (»Progetto di restrutturazione bieticole-saccarifero ai sensi dell'articolo 2, par. 2 del reg. CEE del Consiglio n. 3331/74«). I skrivelsen forklaredes, at formålet med det foreslåede dekret var at forhøje ZM's basiskvota for at muliggøre en effektiv omstrukturering af sukkerroe- og sukkersektoren i Metapontino-området, hvor ZM's eneste fabrik var beliggende; at . der i sukkerproduktionsårene 1976/1977 og 1977/1978 var sket en mærkbar stigning i det areal, der anvendtes til sukkerroedyrkning i dette område, især fordi staten havde afsluttet overrislings-arbejder, således at jorden derved var blevet egnet til sukkerroedyrkning; at gennemførelsen af et projekt for industriel omstrukturering, som væsentligt havde forøget den pågældende fabriks kapacitet, bl.a. nødvendiggjorde offentlig indgriben for at konsolidere og bestyrke det, der var blevet opnået; en sådan konsolidering indgik sammen med andre elementer i de italienske myndigheders politik til fremme af en overflytning af sukkerroedyrkningen til områder, der var bedre egnet hertil. Af indledningen til udkastet til dekret fremgik det klart, at dette betød en flytning fra Norditalien til Syditalien.
Den 5. oktober 1977 skrev Gundelach på Kommissionens vegne til land- og skovbrugsministeriet, hvorved han henviste til ministeriets skrivelse af 1. august 1977 og anførte, at Kommissionen tog skrivelsens indhold til efterretning, og at det foreslåede dekret tilsyneladende var den eneste faktiske brug, der var blevet gjort af bestemmelserne i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74.
Tilsyneladende er der ikke nogen sinde blevet forelagt noget projekt for omstrukturering som sådant for Kommissionen til udtalelse. Kommissionen synes heller ikke nogen sinde at have fremsat nogen udtalelse om udkastet til dekretet.
I indledningen til dekretet af 7. december 1977 henvistes der til en række tidligere dekreter vedrørende tildeling af basiskvoter til sukkerproducerende virksomheder i Italien for sukkerproduktionsårene 1975/1976 — 1979/1980. Det er ikke nødvendigt herved at gå ind på detaljerne i disse tidligere dekreter. Det blev anført, at gyldigheden af hver enkelt af disse har været anfægtet på den ene eller den anden måde for Tribunale. Tribunale har imidlertid kun stillet Domstolen spørgsmål vedrørende det seneste i rækken (dekretet af 7. 12. 1977). Dette dekrets virkning var kort fortalt at nedsætte de basiskvoter, der tilkom sagsøgerne og to andre virksomheder i Norditalien, i hvert tilfælde med mindre end 1 %, og at forhøje ZM's basiskvota med 60000 tons, eller ca. 27 %.
Tribunale har forelagt Domstolen syv spørgsmål. Af disse spørgsmål vedrører fire, som er nævnt under punkt 2.1., 2.2, 2.3 og 2.4 i forelæggelseskendelsen, gyldigheden af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74. De øvrige tre, som er nævnt under punkterne 3.1, 3.2 og 3.3 i kendelsen, vedrører fortolkningen af denne bestemmelse under forudsætning af, at den er gyldig. Det første, tredje og fjerde spørgsmål blev foreslået Tribunale af sagsøgerne. Det andet spørgsmål og de tre spørgsmål vedrørende fortolkningen har Tribunale forelagt af egen drift.
Det første spørgsmål
Det første spørgsmål lyder:
»Er den i traktatens artikel 43, stk. 2, tredje afsnit, foreskrevne forudgående høring af Forsamlingen ulovligt undladt under proceduren til vedtagelsen af den omhandlede bestemmelse?«
For at forstå dette spørgsmål er det nødvendigt at gå tilbage til den »parlamentariske historie« for de forslag fra Kommissionen, som blev til forordning nr. 3330/74 og forordning nr. 3331/74. Men før jeg gør dette, må jeg henvise til de relevante bestemmelser i traktaten.
Artikel 43, stk. 2, sidste afsnit, bestemmer, at Rådet udsteder forordninger eller direktiver eller vedtager beslutninger »på forslag af Kommissionen og efter høring af Forsamlingen … med enstemmighed i de to første etaper og derefter med kvalificeret flertal«.
På ZM's vegne blev det gjort gældende, at når henses til ordlyden af artikel 43, stk. 2, første afsnit, må den procedure, der foreskrives i sidste afsnit, anses for kun at gælde forslag fra Kommissionen, der forelægges inden to år efter traktatens ikrafttræden. Dette kan efter min mening ikke være rigtigt, når henses til den udtrykkelige henvisning i sidste afsnit til vedtagelse af retsakter inden for de to første etaper i overgangsperioden og derefter. Såfremt ZM havde ret, ville Rådet desuden formentlig for længe siden have mistet enhver beføjelse til at lovgive for landbruget.
Artikel 149 lyder således:
»Når Rådet i medør af denne Traktat træffer afgørelse på forslag af Kommissionen, kan det kun ændre dette forslag ved enstemmig vedtagelse.
Så længe Rådet ikke har truffet afgørelse, kan Kommissionen ændre sit oprindelige forslag, især når det er blevet forelagt Forsamlingen til udtalelse.«
Endelig bestemmer artikel 155 følgende:
»For at sikre fællesmarkedets funktion og udvikling skal Kommissionen
…
—
udøve de beføjelser, som Rådet tildeler den med henblik på gennemførelse af de af dette udfærdigede forskrifter.«
De forslag fra Kommissionen, der blev til forordning nr. 3330/74, og forordning nr. 3331/74, blev sammen forelagt Rådet den 18. oktober 1974 (EFT C 145 af 22. 11. 1974, s. 38). Forslaget til forordning nr. 3330/74 bestemte, at basiskvoter til virksomhederne i Fællesskabet skulle fastsættes af Rådet. Det ville have været en afvigelse fra det system, der gjaldt i henhold til forordning nr. 1009/67, hvorefter medlemsstaterne fordelte basiskvoter fra en basismængde, som blev tildelt hver enkelt medlemsstat, hvilket var det system, Rådet bibeholdt i den endelige udgave af forordning nr. 3330/74. I forslaget til forordning nr. 3331/74 havde artikel 2 tre stykker. Ifølge det første stykke kunne virksomhedernes basiskvoter nedsættes med højst 10 % for hele perioden fra 1. juli 1975 til 30. juni 1980. Det andet og tredje stykke fastsatte visse grænser for udøvelsen af denne beføjelse. Især kunne beføjelsen kun udøves, hvis »der herved sker en forbedring af sukkerindustriens struktur i de pågældende egne«.
Rådet forelagde Europa-Parlamentet begge forslag til udtalelse. Rådet har for Domstolen anført, at dette for det forslags vedkommende, der blev til forordning nr. 3330/74, skete, fordi traktatens artikel 43, stk. 2, krævede det, men at det skete frivilligt, hvad angår forslaget til forordning nr. 3331/74. I dette forslag forudsås det allerede, at forordningen ikke ville blive udstedt i henhold til artikel 43, stk. 2, men i henhold til beføjelsen i den senere artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 3330/74.
Rådet drøftede første gang forslagene den 21. oktober 1974 uden at afvente Parlamentets udtalelse. Rådet har forklaret, at sagen hastede. De nye forordninger skulle træde i kraft i tide før produktionsåret 1975/1976, således at de efter den normale tidsplan skulle have været udstedt senest den 1. juli 1974. Kommissionens forslag hertil var imidlertid blevet forsinket af forhandlinger med AVS-staterne, som var nødvendige i henhold til en protokol til tiltrædelsesakten.
Under sit møde den 21. oktober 1974 besluttede Rådet at opretholde det eksisterende system for tildeling af basiskvoter og enedes om den basismængde, der skulle tildeles hver medlemsstat. I den pressemeddelelse, som blev udsendt af Rådet efter mødet (bilag I til Rådets indlæg) hedder det desuden:
»Rådet har desuden vedtaget til fordel for Italien at fastsætte særlige bestem melser inden for rammerne af de nye ordninger, som indeholder bemyndigelser til
—
at tilpasse de italienske virksomheders basiskvoter på grundlag af projekter for omstrukturering i sukkerroe- og sukkersektoren, som skal forelægges Kommissionen til udtalelse før den 1. juli 1978, og i det omfang, det er nødvendigt for at muliggøre gennemførelsen af disse projekter,
—
at yde national støtte i sukkerproduktionsårene 1975/1976 — 1979/1980.«
Parlamentet debatterede forslagene den 14. november 1974. Det fremgår af det, der blev anført under debatten, at medlemmerne af Parlamentet havde kendskab til Rådets møde den 21. oktober. Formodentlig kendte de indholdet af Rådets pressemeddelelse.
Rådet drøftede igen forslagene under et møde den 18.-20. oktober 1974.
Parlamentets udtalelse var indeholdt i en beslutning, som det vedtog den 9. december 1974. Denne beslutning gav udtryk for Parlamentets stærke modstand mod den kurs, som Rådet var slået ind på med at træffe beslutninger uden at afvente Parlamentets udtalelse. Udtalelsen gik meget i enkeltheder vedrørende forslagenes indhold, men den eneste betydningsfulde kommentar til de bestemmelser, som der er tale om i denne sag, var et forslag om, at den margen på 10 %, med hvilken en virksomheds basiskvota kunne nedsættes, skulle tages op til fornyet overvejelse.
Rådet drøftede atter forslagene den 10. december 1974, før det endelig udstedte forordningerne den 19. december 1974. På dette tidspunkt forelå der også en udtalelse fra Det økonomiske og sociale Udvalg for Rådet.
Sagsøgerne har gjort gældende, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74 var så betydningsfuld, at den ikke gyldigt kunne vedtages af Rådet, uden at Parlamentet formelt var blevet hørt herom. Denne bestemmelse berører selve kvotesystemets natur, fordi den afviger fra de strenge regler vedrørende tildelingen af kvoter i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 3330/74, for så vidt som den bemyndiger den italienske stat til at nedsætte de i henhold til disse regler tildelte kvoter uden nogen kvantitativ grænse. En bestemmelse af denne art kan ifølge sagsøgerne kun vedtages under iagttagelse af proceduren efter traktatens artikel 43, stk. 2. Den kan ikke vedtages i henhold til artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 3330/74. Subsidiært gøres det gældende, at artikel 24, stk. 3, må anses for ugyldig, i det omfang den hjemler vedtagelse af den nævnte bestemmelse.
Disse anbringender får efter min mening forøget vægt ved Domstolens afgørelse i sagen Société des Usines de Beauport mod Rådet (nævnt ovenfor), hvori det blev fastslået, at undtagelserne i artikel 2 i forordning nr. 3331/74 »[ikke] udgør almindelige eller særlige fravigelser fra reglerne for fordelingen af basiskvoterne, men er en bestanddel af disse bestemmelser, som tilsammen skal udgøre [en helhed af] bestemmelser«.
Disse anbringender fra sagsøgerne er efter min mening ikke blevet tilstrækkeligt imødegået ved Rådets argument, hvorefter den nødvendige høring faktisk fandt sted, da Parlamentet havde kendskab til de »beslutninger«, der blev truffet af Rådet under dets møde den 21. oktober 1974, som det fremgår af Parlamentets beslutning. Efter min mening kræver traktatens artikel 43, stk. 2, i det omfang, den finder anvendelse, at Parlamentet officielt skal underrettes om indholdet af de forslag, der er under overvejelse, og bestemmelsen forudser ikke, at Parlamentet skal debattere på grundlag af, hvad dets medlemmer eventuelt har læst i aviser eller erfaret gennem uformelle kontakter.
På den anden side er jeg enig i det, som den italienske regering har fremført vedrørende traktatens artikel 149. Den italienske regering har påpeget, at det forslag, som blev til forordning nr. 3331/74, faktisk blev forelagt Parlamentet, og at artikel 2 i dette forslag allerede gav mulighed for, at basiskvoterne kunne nedsættes af strukturelle grunde. Den ændring, som Rådet foretog i denne artikel, faldt altså ind under dets beføjelser i henhold til artikel 149. Garantien i denne artikel består i, at Rådet kun kan ændre et forslag fra Kommissionen ved enstemmig vedtagelse. Desuden behøver Rådet ikke at forelægge Parlamentet den af Rådet foreslåede ændring. En analyse af artikel 149, stk. 2, bekræfter denne fortolkning. Dette stykkes ordlyd er forenelig med den opfattelse, at såfremt Kommissionen ændrer sit oprindelige forslag, efter at Parlamentet har afgivet udtalelse herom, skal Kommissionens ændrede forslag atter forelægges Parlamentet, før Rådet kan handle.
Det forholder sig naturligvis anderledes, når en ændring til et af Kommissionen fremsat forslag, som ville berøre selve forslagets indhold betragtet under ét, er under debat — jf. sag 41/69 ACF Chemiefarma mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 107 (præmisserne 177 og 178).
Såfremt man godtager dette argument, vil dette være tilstrækkeligt til i denne sag at afgøre spørgsmålet, om Parlamentet er blevet forskriftsmæssigt hørt. Det ville imidlertid ikke være rigtigt helt at gå uden om spørgsmålet, om artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 3330/74 er gyldig, for så vidt den bemyndiger Rådet til uden høring af Parlamentet at fastsætte afvigelser fra bestemmelserne i artikel 24, stk. 2. Svaret på dette spørgsmål kan være afgørende for gyldigheden af forordning nr. 298/78 — forslaget til denne forordning blev aldrig forelagt Parlamentet — og for gyldigheden af enhver anden forordning, som fastsætter afvigelser fra de bestemmelser, der kan fastsættes af Rådet i henhold til artikel 24, stk. 3. Dette spørgsmål blev ikke rejst i sagen Société des Usines de Beauport mod Rådet, hvor jeg (måske noget overilet) i forbigående gav udtryk for den opfattelse, at Rådet kunne have vedtaget forordning nr. 3331/74 alene på forslag af Kommissionen uden høring af Parlamentet.
Domstolen ved, at artikel 24, stk. 3, bemyndiger Rådet til med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen at gøre to forskellige ting. Den ene er at fastsætte »de almindelige regler for anvendelse af denne« artikel 24. Den anden er at fastsætte »de eventuelle afvigelser« herfra.
Hvad angår beføjelsen til at fastsætte almindelig regler for anvendelsen af artikel 24, opstår der intet problem. Traktatens artikel 155 giver udtrykkeligt Rådet mulighed 'for at tildele Kommissionen en sådan beføjelse, og der er ingen bestemmelser i traktaten, som kræver, at Kommissionen skal høre Parlamentet, før den udøver en beføjelse, der således er tildelt den. Så meget desto mere kan Rådet forbeholde sig selv en sådan beføjelse uden at skulle høre Parlamentet vedrørende dens udøvelse. Domstolen gav også udtryk for denne opfattelse i dommen i sag 25/70 EVst Getreide mod Koster, Sml. 1970, s. 259.
Der er imidlertid en klar forskel mellem en beføjelse til at fastsætte afledte bestemmelser til gennemførelse af en grundforordning og en beføjelse til at fastsætte bestemmelser, der afviger fra denne. I førstnævnte tilfælde må de bestemmelser, der er fastsat under udøvelse af denne beføjelse, hvor vidtgående beføjelsen end måtte være, være i overensstemmelse med bestemmelserne i grundforordningen. Hvad derimod angår beføjelsen til at fastsætte afvigende bestemmelser, kan de bestemmelser, der er fastsat i henhold til denne beføjelse, være i strid med grundforordningen. Hvad Domstolen fastslog i Koster-sagen om Rådets beføjelse til at delegere eller forbeholde sig selv beføjelse til at fastsætte afledte retsregler, var udtrykkeligt begrænset til gennemførelsesbestemmelser.
Det er derfor tvivlsomt om, og i givet fald i hvilket omfang, Rådet kan forbeholde sig selv en beføjelse til alene på forslag fra Kommissionen at afvige fra bestemmelserne i en grundforordning, som er vedtaget efter obligatorisk høring af Parlamentet. Der er ingen udtrykkelig bestemmelse i traktaten eller noget klart princip, som bemyndiger Rådet til at gøre dette. Alligevel tildeler hver af grundforordningerne om oprettelse af de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter eller angiver at tildele Rådet sådanne afvigelsesbeføjelser under bestemte omstændigheder. Artikel 24, stk. 3, er ikke den eneste bestemmelse i forordning nr. 3330/74, som gør dette, jf. artikel 21, stk. 2. Spørgsmålet er derfor af vidtrækkende betydning.
Jeg er efter lang tøven kommet til det resultat, at det ikke er et spørgsmål, som tillader et enkelt svar.
Svaret i det foreliggende tilfælde forekommer mig at være, at Rådet, i stedet for at fastsætte detaljerede regler for tildelingen af basiskvoterne ved medlemsstaterne i artikel 24, stk. 2, frit kunne have forbeholdt sig beføjelsen til at fastsætte sådanne regler ved en gennemførelsesforordning. Hvis Rådet havde gjort det, ville princippet i Koster-sagen have fundet anvendelse. Derfor kan Rådet ikke have overskredet sin beføjelse ved at have fastsat grundreglerne i artikel 24, stk 2, og forbeholdt sig beføjelse til at afvige fra dem.
Jeg mener derfor ikke, at proceduren, hvorefter artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74 blev vedtaget, var behæftet med nogen mangel.
Det andet spørgsmål
Det andet spørgsmål, som Tribunale har forelagt Domstolen, lyder:
»Er begrundelsespligten, særlig pligten til at give en tilstrækkelig begrundelse, i henhold til traktatens artikel 190 opfyldt?«
For at besvare dette spørgsmål er det nødvendigt at henvise til præamblen til forordning nr. 3331/74. Heri angives følgende begrundelse for artikel 2.
»For at kunne tage hensyn til mulige strukturændringer inden for sukkerindustrien og sukkerroeavlen, bør der være bestemmelser om, at en medlemsstat kan nedsætte en virksomheds basiskvota med en mængde, som ikke for hele tidsrummet 1. juli 1975 — 30. juni 1980 må overstige 5 % af den basiskvota, som oprindeligt var blevet tildelt; i øvrigt vil den italienske regering under hensyn til de i dette land gældende særlige forhold inden for denne sektor endvidere kunne ændre basiskvoten for virksomheder etableret på dens område på grundlag af omstruktureringsprojekter, der forelægges Kommissionen til udtalelse.«
Det er blevet gjort gældende, at der også må tages hensyn til præamblen til forordning nr. 3330/74, som (under gentagelse af betragtningerne til forordning nr. 1009/67) anfører følgende:
»Virkeliggørelsen af et enhedsmarked på grundlag af et fælles prissystem ville være truet ved ydelse af visse former for støtte; …
imidlertid er produktionen af sukkerroer og sukker i Italien forholdsmæssigt ringe stillet på grund af klimaet, og særlig for så vidt angår sukkerroeproduktionen endvidere på grund af vanskelighederne ved at gennemføre moderne produktionsmetoder; der bør derfor tilvejebringes hjemmel for, at Italien midlertidigt kan yde støtte til de pågældende producenters tilpasning.«
Der kan ikke være nogen tvivl om, at de sidstnævnte betragtninger skulle angive begrundelsen for artikel 38 i forordning nr. 3330/74, som bemyndiger Italien til, undtagelsesvis og inden for bestemte grænser, at yde »tilpasningsstøtte« til de italienske sukkerroedyrkere og forarbejdere. Det kan imidlertid ses, at disse betragtninger også er af en vis betydning i den foreliggende sag. Når henses til den snævre sammenhæng mellem forordning nr. 3330/74 og forordning nr. 3331/74 mener jeg, at de kan tages i betragtning, så langt de rækker.
Det er fastslået i Domstolens praksis, at kravet i traktatens artikel 190 om, at Rådets og Kommissionens forordninger, direktiver og beslutninger skal begrundes, ikke blot er en formalitet. Ifølge denne retspraksis er hovedformålet med dette krav at gøre det muligt for personer, som er berørt af en sådan retsakt i en bestemt sag, at anfægte begrundelsens lovlighed og dermed selve retsaktens gyldighed, og endvidere at gøre det muligt for Domstolen at udøve sin beføjelse til at prøve retsaktens lovlighed. Der findes visse afgørelser (se f.eks. dommen i sag 24/62, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 407), hvorefter et yderligere formål er at give andre interesserede, f.eks. medlemsstater, kendskab til de omstændigheder, hvorunder den pågældende fællesskabsinstitution har udøvet sin beføjelse.
I overensstemmelse med disse principper er det blevet fastslået, at begrundelseskravets omfang afhænger af den pågældende retsakts art. For en forordnings vedkommende kan begrundelsen begrænses til en angivelse af den generelle situation, der har ført til forordningens vedtagelse, og de generelle mål, som den ifølge sit indhold skal realisere (se især sag 5/67, Beus mod HZA München, Sml. 1965-1968, s. 469).
Tribunale har imidlertid rejst et nyt og væsentligt problem i den redegørelse, som den har givet i forelæggelseskendelsen, vedrørende det andet spørgsmål. Problemet er, om den utilstrækkelige begrundelse for artikel 2, stk. 2, umuliggør en behørig domstolskontrol med de italienske myndigheders udøvelse af den herved tildelte beføjelse med henblik på de formål, af hensyn til hvilke denne beføjelse blev tildelt.
Efter min mening må svaret være, at Rådet åbenbart havde til hensigt at tildele de italienske myndigheder et vidt skøn, alene med den begrænsning, at det kun skulle udøves i det omfang, det var nødvendigt for gennemførelsen af de projekter for omstrukturering af sukkerroe- og sukkersektoren, som var blevet forelagt Kommissionen til udtalelse inden den 1. juli 1978. Rådets kortfattethed giver afgjort anledning til fortolkningsvanskeligheder — som det fremgår af nogle af Tribunale's senere spørgsmål — men jeg mener ikke, at man kan gå så vidt som at sige, at den medfører, at artikel 2, stk. 2, er ugyldig.
Det tredje spørgsmål
Tribunale's tredje spørgsmål lyder:
»Er det forhold, at kun den italienske forarbejdningsindustri underkastes nævnte beføjelse, i strid med forbudet mod forskelsbehandling af Fællesskabets producenter i traktatens artikel 40, stk. 3, om de fælles markedsordninger?«
Vedrørende dette punkt minder de argumenter, som sagsøgerne har fremført, om et argument, som blev fremført af sagsøgerne i sagen Société des Usines de
Beauport mod Rådet. Sagsøgerne i denne sag gjorde gældende, at forordning nr. 298/78 var uforenelig med traktatens artikel 40, stk. 3, fordi den udvalgte dem som de eneste sukkerproducenter inden for Fællesskabet, der — bortset fra de italienske producenters særlige situation — kunne få deres basiskvoter nedsat med mere end 5 %. I denne sag har sagsøgerne hævdet, at forskelsbehandlingen af de italienske producenter er endnu mere åbenbar. De kan ikke som alle producenter i de øvrige medlemsstater planlægge forud på det grundlag, at deres basiskvoter ikke vil blive nedsat med mere end en bestemt procentsats.
Ulige behandling kan imidlertid ikke betragtes som ulovlig forskelsbehandling i henhold til artikel 40, stk. 3, medmindre den er vilkårlig (se f.eks. sag 11/74, Union des Minotiers de la Champagne mod Frankrig, Sml. 1974, s. 877, præmisserne 21 og 22). Det er klart, at Rådet udstedte artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74, fordi det mente, at den italienske sukkerroe- og sukkersektor havde et særligt behov for omstrukturering. Som det er blevet påpeget, har Italien altid fået særbehandling i en række henseender inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker: højere interventionspriser, bemyndigelse til at yde tilpasningsstøtte til sukkerroedyrkere og forarbejdere og fastsættelse af en »basismængde«, som er højere end den samlede »referenceproduktion« for virksomhederne på italiensk område. Dette skyldes, at sukkerroe- og sukkersektoren i Italien har problemer, som de tilsvarende sektorer i andre medlemsstater ikke har. Under disse omstændigheder forekommer det mig umuligt at antage, at Rådet har overtrådt artikel 40, stk. 3, ved at udstede artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74.
Det fjerde spørgsmål
Tribunale's fjerde spørgsmål er noget omstændeligt formuleret, men går i det væsentlige ud på, om artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74, som sagsøgerne hævder, krænker grundrettigheden til erhvervsudøvelse, som blev anerkendt af Domstolen i sag 4/73, Nold mod Kommissionen, Sml. 1974, s. 491, og som også anerkendes i den italienske forfatning. Sagsøgerne har indrømmet, som Domstolen fastslog i Nold-sagen, at beskyttelsen af grundrettigheder af økonomisk art aldrig kan være absolut. I denne forbindelse har de citeret artiklerne 41-44 i den italienske forfatning, som tilstræber en afbalancering mellem private økonomiske rettigheder og den offentlige interesse. F.eks. indeholder artikel 41, som indledes med ordene »Privat erhvervsvirksomhed er fri«, to forbehold, hvoraf det ene går ud på, at der ved lov kan fastsættes »sådan planlægning og kontrol, som kan være nødvendig med henblik på styring og koordinering af offentlig og privat erhvervsvirksomhed med sociale formål for øje«. Sagsøgerne har gjort gældende, at hvis den pågældende grundrettighed overhovedet skal have noget indhold, må to betingelser ikke desto mindre være opfyldt. For det første må denne rettighed sikres et vist minimumsindhold, og for det andet må enhver begrænsning af denne rettighed, selv hvis den sker i offentlighedens interesse, kun ske ved en lovgivning, som definerer og afgrænser de udøvende myndigheders skøn tilstrækkeligt præcist til, at der kan ske en effektiv retslig prøvelse af enhver udøvelse af disse beføjelser. Ifølge sagsøgerne opfylder artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74 ikke disse betingelser, fordi den tildeler de italienske myndigheder et ubegrænset skøn til at ændre de sukkerproducerende virksomheders basiskvoter.
For det første anser jeg dét ikke for korrekt at antage, at artikel 2, stk. 2, tildeler de italienske myndigheder et fuldstændigt ubegrænset skøn. Rådet har gjort gældende, at beslutninger truffet af de italienske myndigheder i henhold til denne bestemmelse om ændring af basiskvoterne blev prøvet af Kommissionen, eftersom de projekter for omstrukturering, som de vedrørte, skulle forelægges Kommissionen til udtalelse inden den 1. juli 1978. Dette er efter min mening for vidtgående, fordi en udtalelse fra Kommissionen ikke er bindende: jf. traktatens artikel 189. Men der må i hvert tilfælde foreligge et ægte projekt for omstrukturering, og ved udformningen af dette projekt må forfatterne overholde de almindelige fællesskabsretlige principper, især princippet om forholdet mellem mål og midler.
For det andet mener jeg ikke, at retten til privat erhvervsudøvelse med rette kan påberåbes af sagsøgerne i denne sammenhæng. Kvotaordningerne i henhold til forordning nr. 3330/74 begrænser kun sukkerproduktionen, for så vidt som de kræver, at »C-sukker« skal afsættes uden for Fællesskabet. Deres formål og virkning er i hovedsagen at begrænse det omfang, i hvilket producenterne kan profitere af prisstøttemekanismerne i den fælles markedsordning for sukker. Med andre ord, de italienske sukkerproducenter' kan ikke finde deres interesser krænket af artikel 2, stk. 2, som deltagere i et frit marked, men som adressater for beskyttelsesforanstaltninger på et kontrolleret marked.
Jeg mener derfor, at udstedelsen af artikel 2, stk. 2, ikke har krænket nogens grundrettigheder.
Det femte spørgsmål
Såfremt artikel 2, stk. 2, er gyldig, har Tribunale stillet følgende femte spørgsmål:
»Kan der af forordning nr. 3331/74 eller i hvert fald af fællesskabsretten udledes særlige kriterier, som de italienske statsorganer skal overholde ved deres afgørelse af, om de 'projekter for omstrukturering', som de vil vedtage eller fremme, er i overensstemmelse med de kriterier, som er anført i forordningen (således som disse meget kort og uden nærmere oplysninger er angivet i artikel 2, stk. 2)?«
Det vigtigste stridsspørgsmål mellem parterne var, om »projekter for omstrukturering« i den i artikel 2, stk. 2, forudsatte betydning (som sagsøgerne har hævdet) skal være et projekt for hele sukkerroe- og sukkersektoren, og ikke blot et projekt for en enkelt virksomhed, eller (som de øvrige parter har hævdet) om udtrykket også kan omfatte et projekt for en bestemt virksomhed.
Jeg mener, at den sidste fortolkning er rigtig af tre grunde:
i)
Jeg kan ikke se, at der er noget i ordlyden af forordning nr. 3331/74, som kræver, at det pågældende udtryk skal underkastes den snævre fortolkning, som er foreslået af sagsøgerne, eller nogen anden snæver fortolkning.
ii)
Hvis der mentes et projekt for hele sukkerroe- og sukkersektoren, måtte det forventes, at udtrykket var holdt i ental snarere end i flertal.
iii)
Det fremgår, at den på dette tidspunkt gældende italienske lovgivning især tog sigte på omstrukturering af bestemte virksomheder og ikke på omstrukturering af hele sektorer i landbruget eller i industrien.
Jeg mener heller ikke, at et projekt for omstrukturering for at være omfattet af artikel 2, stk. 2, skal opfylde andre specielle kriterier. Det pågældende udtryk skal efter min mening fortolkes i overensstemmelse med almindelig sprogbrug.
Det sjette spørgsmål
Tribunale's sjette spørgsmål lyder:
»Er beføjelsen til at ændre forarbejdningsindustriens basiskvoter alene begrænset af nødvendigheden af at gennemføre de nævnte projekter, eller gælder der andre begrænsninger (f.eks. dem, der følger af beskyttelsen af erhvervsvirksomhedernes ret til at udøve deres virksomhed, eller dem, der måtte følge af, at kvoter, der i tidligere produktionsår er blevet fuldt udnyttet, ikke kan ændres, således at nedsættelsesbeføjelsen kun gælder for den del af kvoterne, som forskellige virksomheder ikke har udnyttet til produktion osv.)?«
Jeg har allerede i et vist omfang besvaret dette spørgsmål, da jeg behandlede sagsøgernes argument, hvorefter artikel 2, stk. 2, tildeler den italienske regering et ubegrænset skøn og krænker sagsøgernes grundrettighed til at udøve erhvervsvirksomhed.
Den ved artikel 2, stk. 2, tildelte beføjelse til at ændre basiskvoterne er efter min mening undergivet følgende begrænsninger:
i)
Før den overhovedet kan udøves, må der foreligge et egnet projekt for omstrukturering, og dette projekt skal have været forelagt Kommissionen til udtalelse inden den 1. juli 1978.
ii)
Beføjelsen kan kun udøves i det omfang, det er nødvendigt for gennemførelsen af projektet.
iii)
Ifølge artikel 3 i forordning nr. 3331/74 skal medlemsstaterne tage hensyn til sukkerroeproducenternes interesser i tilfælde af tildeling af basiskvoten til en virksomhed med flere fabrikker. Af en betragtning i præamblen til forordningen fremgår det, at dette også skal gælde, når basiskvoterne ændres.
iv)
De kompetente myndigheder skal overholde fællesskabsrettens almindelige principper, især princippet om forholdet mellem mål og midler, hvilket betyder, at de ikke blot skal tage hensyn til producenternes berettigede interesser, men også til forarbejdernes.
v)
Som Rådet har påpeget, har disse myndigheder også en generel forpligtelse til at overholde traktatens bestemmelser, især den fælles landbrugspolitiks formål og principper, som er nævnt i artikel 39.
Tribunale har specielt spurgt, om beføjelsen i artikel 2, stk. 2, er underlagt den begrænsning, at den ikke kan udøves til at nedsætte en kvota, som er fuldt udnyttet ved den pågældende virksomheds produktion i de foregående produktionsår. Efter min mening må dette spørgsmål besvares benægtende. Jeg er enig med den italienske regering i, at en sådan begrænsning ville forpurre bestemmelsens formål, nemlig at nedsætte produktionsomkostningerne ved anvendelse af moderne produktionsmetoder. Det ville betyde, at kvoter, som i tidligere produktionsår var blevet fuldt udnyttet, ville være uantastelige, uanset hvor ineffektive og bekostelige den pågældende virksomheds produktionsmetoder måtte være.
Domstolen har opfordret parterne til før den mundtlige forhandling at indgive skriftlige indlæg vedrørende spørgsmålet, om artikel 8 i forordning nr. 3331/74 skal anvendes analogt på ændringer af basiskvoterne, som agtes foretaget i henhold til artikel 2, stk. 2. Artikel 8 foreskriver en procedure, hvorefter der skal ske høring af Kommissionen, når sådanne ændringer agtes foretaget i henhold til artikel 2, stk. 1, eller artikel 4 (som gælder for sammenslutninger og afhændelser af virksomheder og lignende), og hvorefter den pågældende medlemsstat efter forvaltningskomitéproceduren kan tvinges til at ændre eller ophæve sine forslag. Vedrørende dette spørgsmål mener jeg kun, at jeg behøver at anføre, at jeg finder Kommissionens omhyggeligt begrundede benægtende svar overbevisende. Ingen har foreslået, at spørgsmålet skal besvares bekræftende.
Det syvende spørgsmål
Tribunale's syvende og sidste spørgsmål lyder:
»Er forordningens umiddelbare gyldighed i den italienske retsorden (traktatens artikel 189, stk. 2) forenelig med udstedelse af bestemmelser om dens gennemførelse?«
I forelæggelseskendelsen forklares videre, at det ved artikel 2, stk. 2, overlades den italienske stat at fastlægge indholdet af og grænserne for projekter for omstrukturering. Dette kan resultere i handlinger fra statens side, som griber ind i områder, som ifølge forfatningsmæssige principper udelukkende er forbeholdt den lovgivende magt. Det kan således være nødvendigt at regulere de foranstaltninger, der er truffet af de italienske myndigheder til gennemførelse af artikel 2, stk. 2, ved national lovgivning.
Jeg formoder, at Tribunale her tænker på de afgørelser fra Domstolen, hvorefter en medlemsstat ikke i sin nationale lovgivning må gengive eller ændre umiddelbart gældende fællesskabsbestemmelser. Men når en bestemmelse i fællesskabsretten tildeler en medlemsstat et skøn, kan denne medlemsstat udstede retsforskrifter til gennemførelse af denne bestemmelse. Hvorvidt en sådan lovgivning er nødvendig, eller om administrative foranstaltninger er tilstrækkelige, er et spørgsmål, der må afgøres i henhold til denne medlemsstats ret, herunder i givet fald dens forfatningsret.
Konklusion
Jeg foreslår, at Domstolen som svar på de spørgsmål, der er forelagt den af Tribunale, kender for ret:
1.
Gennemgangen af disse spørgsmål har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3331/74.
2.
Udtrykket »projekter for omstrukturering« i denne artikel skal fortolkes i overensstemmelse med almindelig sprogbrug og uden hensyntagen til noget specielt kriterium udledt af fællesskabsretten. Det udelukker ikke et projekt for en enkelt virksomhed.
3.
Den ved artikel 2, stk. 2, tildelte beføjelse til at ændre basiskvoterne er undergivet følgende begrænsninger:
i)
Før beføjelsen overhovedet kan udøves, skal der foreligge et projekt for omstrukturering vedrørende sukkerroe- eller sukkersektoren (eller begge), og projektet skal have været forelagt Kommissionen til udtalelse inden den 1. juli 1978;
ii)
beføjelsen kan kun udøves i det omfang, det er nødvendigt for projektets gennemførelse;
iii)
under udøvelsen af denne beføjelse skal der tages hensyn til sukkerroeproducenternes interesser;
iv)
de kompetente myndigheder skal fuldt ud overholde fællesskabsrettens almindelige principper, især princippet om forholdet mellem mål og midler;
v)
disse myndigheder skal også respektere EØF-traktatens udtrykkelige bestemmelser, især den fælles landbrugspolitiks formål og principper, som er anført i artikel 39.
4.
Forordningens umiddelbare gyldighed udelukker ikke, at Den italienske Republik udsteder bestemmelser til gennemførelse af artikel 2, stk. 2.
(
1
) – Oversat fra engelsk.