62016CC0005
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 30 november 2017 (
1
)
Zaak C‑5/16
Republiek Polen
tegen
Europees Parlement,
Raad van de Europese Unie
„Beroep tot nietigverklaring – Besluit (EU) 2015/1814 – Vaststelling van de rechtsgrondslag – Inaanmerkingneming van de gevolgen van de handeling – Artikel 192, lid 1, onder c), VWEU – Artikel 192, lid 2, onder c), VWEU – Begrip ‚aanzienlijke invloed’ op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen – Begrip ‚aanzienlijke invloed’ op de algemene structuur van de energievoorziening van een lidstaat – Beginsel van loyale samenwerking – Artikel 15 VEU – Bevoegdheden van de Europese Raad – Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel – Evenredigheidsbeginsel – Effectbeoordeling”
Inleiding
1.
De Republiek Polen verzoekt het Hof om nietigverklaring van besluit (EU) 2015/1814 van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 2015 betreffende de instelling en de werking van een marktstabiliteitsreserve voor de EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten en tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG (hierna: „bestreden besluit”). (
2
)
2.
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (
3
) is vastgesteld op basis van artikel 175, lid 1, EG, teneinde ertoe bij te dragen dat de Unie en haar lidstaten doeltreffender voldoen aan de internationale verplichtingen tot vermindering van antropogene broeikasgasemissies. Zij is ingrijpend gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009. (
4
)
3.
De regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten (RHBE) is sinds 1 januari 2005 in werking en dekt 45 % van de broeikasgasemissies van de Unie. Richtlijn 2003/87 onderscheidde aanvankelijk drie perioden van handel in emissierechten: 2005‑2007, 2008‑2012 en 2013‑2020. Terwijl richtlijn 2003/87 het feit vermeldt dat de Unie gehouden is in de periode van 2008 tot en met 2012 8 % minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990 (
5
), vermeldt richtlijn 2009/29 de verbintenis van de Europese Raad om de algehele emissie van broeikasgassen door de Unie tegen 2020 „met ten minste 20 % ten opzichte van 1990 te verlagen en met 30 % mits de andere ontwikkelde landen zich vastleggen op een vergelijkbare emissiebeperking” (
6
).
4.
Ondanks de vaststelling van een aantal besluiten ter aanvulling van de uitvoeringsbepalingen van de RHBE of om deze te wijzigen (
7
), is de situatie op de koolstofmarkt verontrustend gebleven wegens een aanzienlijk overschot aan emissierechten op deze markt, dat heeft geleid tot een grote onevenwichtigheid tussen het aanbod en de vraag. Deze situatie, die volgens het Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot de toestand van de Europese koolstofmarkt in 2012 (hierna: „Verslag van de Commissie van 2012”) (
8
) van blijvende aard zou zijn in geval van stilzitten van de Uniewetgever, heeft deze wetgever aangezet tot handelen, hetgeen hij heeft gedaan door het bestreden besluit vast te stellen.
Toepasselijke bepalingen
5.
Het bestreden besluit is vastgesteld op 6 oktober 2015 op de grondslag van artikel 192, lid 1, VWEU. Artikel 1 ervan is gewijd aan de marktstabiliteitsreserve (hierna: „MSR”), die het beoogt in te stellen. Het luidt als volgt:
„1.   In 2018 wordt een [MSR] ingesteld en de opname van emissierechten in de reserve treedt met ingang van 1 januari 2019 in werking.
2.   De hoeveelheid van 900 miljoen emissierechten die gedurende de periode van 2014 tot 2016 op veilinghoeveelheden in mindering is gebracht, als bepaald bij verordening (EU) nr. 176/2014 krachtens artikel 10, lid 4, van richtlijn [2003/87], wordt niet aan de in 2019 en 2020 te veilen hoeveelheden toegevoegd, maar in de reserve opgenomen.
3.   Emissierechten die niet aan installaties zijn toegewezen krachtens artikel 10 bis, lid 7, van richtlijn [2003/87] en emissierechten die niet aan installaties zijn toegewezen wegens de toepassing van artikel 10 bis, leden 19 en 20, van die richtlijn, worden in 2020 in de reserve opgenomen. Met betrekking tot die niet-toegewezen emissierechten evalueert de Commissie richtlijn [2003/87] en dient zij zo nodig een voorstel in bij het Europees Parlement en de Raad.
[…]
5.   Elk jaar wordt een aantal emissierechten gelijk aan 12 % van het totale aantal in omloop zijnde rechten […] in mindering gebracht op de hoeveelheid overeenkomstig artikel 10, lid 2, van richtlijn [2003/87] door de lidstaten te veilen emissierechten, en wordt dit aantal gedurende een periode van twaalf maanden vanaf 1 september van dat jaar in de reserve opgenomen, tenzij het aantal in de reserve op te nemen emissierechten lager dan 100 miljoen is. […]
[…]
6.   Indien in een jaar in totaal minder dan 400 miljoen emissierechten in omloop zijn, worden 100 miljoen emissierechten uit de reserve vrijgegeven en toegevoegd aan de hoeveelheid overeenkomstig artikel 10, lid 2, van richtlijn [2003/87] door de lidstaten te veilen emissierechten. Indien zich minder dan 100 miljoen emissierechten in de reserve bevinden, worden uit hoofde van dit lid alle emissierechten in de reserve vrijgegeven.
[…]”.
Conclusies van partijen en procedure voor het Hof
6.
De Republiek Polen verzoekt het Hof om het bestreden besluit nietig te verklaren en om het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie te verwijzen in de kosten.
7.
Het Parlement en de Raad verzoeken beide het Hof om het beroep te verwerpen en om de Republiek Polen te verwijzen in de kosten.
8.
Op 1 juni 2016 zijn het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland (
9
), het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Europese Commissie toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement en van de Raad. Op dezelfde dag is het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.
9.
De Republiek Polen, het Parlement, de Raad, evenals het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Commissie zijn gehoord in hun pleidooien ter terechtzitting voor het Hof, die is gehouden op 11 juli 2017.
Beroep
10.
De Republiek Polen voert vijf middelen aan in het kader van de nietigverklaring van het bestreden besluit. Het eerste middel is ontleend aan schending van artikel 192, lid 2, onder c), VWEU op grond dat het bestreden besluit is vastgesteld overeenkomstig de gewone wetgevingsprocedure terwijl het van aanzienlijke invloed is op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening. Het tweede middel is ontleend aan schending van het beginsel van loyale samenwerking en aan schending van de bevoegdheden van de Raad die zijn beschreven in artikel 15 VEU als gevolg van de vaststelling van maatregelen die in strijd zijn met de conclusies van de Europese Raad van 23 en 24 oktober 2014. Het derde middel is ontleend aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel als gevolg van de vaststelling van maatregelen die tijdens de handelsperiode ingrijpen in het systeem van handel in emissierechten. Het vierde middel is ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel als gevolg van de vaststelling van maatregelen waardoor hogere emissiereducties worden verwezenlijkt dan volgt uit de internationale verplichtingen van de Unie en dan vereist is om te voldoen aan richtlijn 2003/87. Het vijfde middel is ontleend aan schending van de verplichting het effect van het bestreden besluit op de afzonderlijke lidstaten naar behoren te beoordelen en aan schending van de verplichting de gevolgen van de inwerkingtreding ervan voor de emissierechtenmarkt afdoende te evalueren.
Analyse
Eerste middel: schending van artikel 192, lid 2, onder c), VWEU
Argumenten van partijen
11.
De Republiek Polen herhaalt in wezen de tekst van artikel 192, lid 2, onder c), VWEU, om daaruit af te leiden dat het bestreden besluit op deze grondslag vastgesteld had moeten worden en dat derhalve de bijzondere wetgevingsprocedure gevolgd had moeten worden. Deze bepaling voorziet erin dat maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de lidstaten door de Raad met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld, waarmee dus aan genoemde staten een vetorecht wordt toegekend, hetgeen de Republiek Polen is ontnomen. Verzoekster stelt dat het bestreden besluit van aanzienlijke invloed zal zijn op haar keuze tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van haar energievoorziening. Zij herinnert eraan dat overeenkomstig de rechtspraak van het Hof inzake de vaststelling van de rechtsgrondslag en overeenkomstig de tekst van artikel 192, lid 2, onder c), VWEU, de gevolgen van het bestreden besluit zouden moeten worden onderzocht teneinde vast te stellen of de rechtsgrondslag ervan juist is. Om een aanzienlijke invloed te karakteriseren, voert verzoekster aan dat, hoewel het Verdrag dat begrip niet preciseert, de in een lidstaat bestaande algemene energetische context in aanmerking moet worden genomen. De Republiek Polen voert aan dat zij afhankelijk is van een hoog niveau van fossiele brandstoffen, dat 83 % van haar elektriciteitsproductie van steenkool en bruinkool afkomstig is en dat zij beschikt over aanzienlijke steenkoolvoorraden, hetgeen haar het perspectief biedt dat zij tegen lage kosten kan produceren en derhalve haar economische concurrentiepositie en de beschikbaarheid van energie voor haar burgers kan waarborgen. Uitgaande van de stelling dat de prijs van de emissierechten de keuze van de productietechniek voor toekomstige investeringen rechtstreeks zal beïnvloeden, stelt de Republiek Polen dat de prijs van de emissierechten gevolgen heeft voor de ontwikkeling van de nationale structuur voor de productie van elektriciteit. Tegen het jaar 2035 voorziet de Republiek Polen dat meer centrales op gas zullen zijn verwezenlijkt terwijl, zonder een marktstabiliteitsreserve, meer zal worden geïnvesteerd in hoogrenderende kolencentrales. De instelling van deze reserve zal de vraag naar brandstoffen derhalve aanzienlijk beïnvloeden, hetgeen zal leiden tot een toename van het gebruik van aardgas, dat dan zal moeten worden ingevoerd, hetgeen de energiezekerheid van verzoekster zal beïnvloeden. De Commissie heeft zelf erkend dat de verhoging van de prijs van de emissierechten is bedoeld om aan te sporen tot een wijziging van brandstof en tot het ontraden van investeringen in steenkoolcentrales. (
10
)
12.
De verwerende partijen, waarbij zich de interveniërende partijen voegen, stellen in wezen het volgende. De vaste rechtspraak van het Hof concentreert zich aangaande de vaststelling van de rechtsgrondslag op het doel en de inhoud van de handeling, en in het geval dat genoemde handeling een tweeledig doel heeft, moet de rechtsgrondslag de belangrijkste component weerspiegelen. De rechtspraak van het Hof heeft nooit de verplichting bekrachtigd om de gevolgen van de handeling in aanmerking te nemen, hetgeen volgens het Koninkrijk Spanje overigens problemen op zou leveren, omdat de rechtsgrondslag slechts naar behoren kan worden geanalyseerd wanneer de handeling in werking is getreden. De verwerende en interveniërende partijen baseren zich op de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Letland. (
11
) Zij merken eveneens op dat artikel 192, lid 2, VWEU is bedoeld als een uitzonderingsbepaling en dat deze derhalve restrictief moet worden uitgelegd. Een te herhaaldelijk beroep op de bijzondere wetgevingsprocedure zou tot gevolg hebben dat de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie op milieugebied moeilijker zou worden. Deze partijen leiden uit de bewoordingen van het bestreden besluit bovendien af dat het, met het oog op de vaststelling van de nagestreefde doelen, samen met richtlijn 2003/87 moet worden gelezen, omdat de MSR een structurele onevenwichtigheid van de RHBE moet rechtzetten. De RHBE is vanuit technologisch gezichtspunt zelf neutraal, en het ontbreken van een rechtstreekse invloed op de energiemix van de lidstaten weerspiegelt zich bovendien in de rechtsgrondslagen van de richtlijnen 2003/87 en 2009/29, die trouwens nooit zijn betwist. Op dezelfde wijze handhaaft de instelling van de MSR de neutraliteit van de RHBE en heeft zij geen duidelijke gevolgen voor de keuze van de lidstaten. Het gevolg op lange termijn van de MSR zal alleen een afname van de volatiliteit van de prijs van de emissierechten zijn en niet het nastreven van een systematische stijging van genoemde prijs. De effectbeoordeling voert overigens deze doelstelling tot stabilisatie van de prijzen op lange termijn aan. Dat stabiliserende gevolg wordt bovendien gewaarborgd door een logica in twee richtingen, dat wil zeggen dat de MSR zowel kan werken tegen een ondoordachte daling van het volume aan beschikbare emissierechten als tegen een onredelijke stijging van deze beschikbaarheid. De stijging van de prijs laat in elk geval altijd de keuze aan de lidstaten en de ondernemers. Indien de MSR van invloed zou zijn op de energiemix van de lidstaten, zou dat derhalve slechts secundair zijn. De MSR heeft niet tot gevolg dat de keuze van een lidstaat tussen verschillende bronnen wordt beïnvloed of de voorzieningsbron ervan wordt gewijzigd. De MSR stelt overigens geen individuele reductiedoelstellingen vast voor de lidstaten. Voor de verwerende en interveniërende partijen zijn de door de Republiek Polen aangevoerde gevolgen van de MSR slechts speculaties of veronderstellingen, met name gelet op het feit dat voorspellingen op dat gebied zeer moeilijk zijn. De Republiek Polen geeft een enigszins vertekend beeld van de gevolgen van de MSR, ten eerste door ze slechts voor te leggen als een stijging van de prijzen terwijl het gaat om een mechanisme dat eveneens als een daling van de prijzen van de emissierechten kan werken en ten tweede door niet het feit in aanmerking te nemen dat de werkingssfeer van de RHBE veel ruimer is dan alleen het terrein van de energie en dat de productiekosten hoe dan ook worden bepaald door een veelheid van factoren en niet alleen door de prijs van de emissierechten.
13.
De Republiek Polen repliceert dat, hoewel zij niet de rechtsgrondslag van richtlijn 2003/87 betwist, dat evenwel niet inhoudt dat artikel 192, lid 1, VWEU de juiste rechtsgrondslag vormt voor het bestreden besluit, aangezien genoemd besluit voorwerp moet zijn van een autonoom en onafhankelijk onderzoek van de richtlijn teneinde de juiste rechtsgrondslag ervan vast te stellen, en de voorafgaande wetgevingspraktijk onbelangrijk is op het moment van de toetsing van de rechtsgrondslag van een handeling. Verzoekster merkt op dat de rechtsgrondslag van richtlijn 2009/29 in elk geval niet is onderzocht door het Hof. Verzoekster stelt, zonder de door de verwerende en de interveniërende partijen aangevoerde rechtspraak te betwisten, dat het Hof de gevolgen van een handeling tijdens het onderzoek van de rechtsgrondslag reeds heeft onderzocht (
12
), juist omdat de vaststelling van de gevolgen een objectief gegeven is dat in aanmerking kan worden genomen. Verzoekster herhaalt bovendien haar argumenten met betrekking tot de effectbeoordeling, die haars inziens de invloed van de MSR op de energiemix juist bevestigen. Meerdere andere wetenschappelijke analyses of publicaties concluderen eveneens dat de prijs van de emissierechten zal stijgen op grond van de instelling van de MSR. Aangezien er sprake is van verschillen aangaande de uitlegging van de effectbeoordeling, beroept de Republiek Polen zich op de „Analyse van de invloed van het mechanisme inzake de marktstabiliteitsreserve op de ontwikkeling van de energiemix van Polen”, opgesteld door het Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (Nationaal centrum voor stabilisering en beheer van emissies) (hierna: „KOBiZE-studie”) (
13
), die zou aantonen dat de energiemix van de Republiek Polen aanzienlijk wordt beïnvloed door de toepassing van het bestreden besluit. Verzoekster herinnert eraan dat het deel van de emissies van brandstoffen binnen de totale emissies van het land in 2014 83,8 % heeft bedragen en leidt daaruit af dat, zelfs indien de werkingssfeer van de RHBE ruimer is, de MSR voornamelijk juist deze sector zal beïnvloeden.
14.
De Republiek Polen antwoordt de interveniërende partijen dat het onderscheid tussen artikel 192, lid 2, VWEU en artikel 194 VWEU relevant moet blijven, aangezien het eerste artikel betrekking heeft op het milieubeleid van de Unie, en het tweede op het energiebeleid van laatstgenoemde. Verzoekster herinnert eraan dat de Commissie in de effectbeoordeling zelf heeft toegegeven dat de omschakeling van de lidstaten naar duurzame energiebronnen de door de MSR nagestreefde doelstelling vormt. Zij voert eveneens aan dat de elektriciteitssector door richtlijn 2003/87 is uitgesloten van het systeem van kosteloze toewijzing. Omdat er een aankoopverplichting bestaat, heeft een stijging van de prijs van de emissierechten voor deze sector, waarvan de deelnemers worden gedwongen andere bronnen te zoeken en zo de energiemix te wijzigen, grotere gevolgen. De Republiek Polen weerlegt aldus het argument dat is ontleend aan de neutraliteit van de MSR vanuit het gezichtspunt van de structuur van genoemde mix. Ten slotte antwoordt verzoekster op de geuite kritiek door in afwijking van de analyse in de KOBiZE-studie op te merken dat de gevolgen tot en met 2030 zijn geanalyseerd, dat het gebruikte rekenmodel niet kan worden bekritiseerd en dat de beperking van de studie tot Polen objectief is gerechtvaardigd.
15.
De verwerende partijen constateren in dupliek dat verzoekster de vaste rechtspraak met betrekking tot de vaststelling van de rechtsgrondslag niet ter discussie stelt en voeren aan dat waar de gevolgen van een handeling zijn onderzocht, dat alleen is geschied in het kader van een analyse van het doel en de inhoud van genoemde handeling, maar niet in het kader van een afzonderlijke of autonome analyse. De MSR zal het aanvankelijke ambitieniveau van de RHBE niet wijzigen, maar vormt er alleen een bijkomende handeling van, die volledig binnen de RHBE past. Zij betwisten eveneens de relevantie en de conclusies van de KOBiZE-studie, omdat deze was verricht na de vaststelling van het bestreden besluit, slechts betrekking had op een gedeeltelijke beoordeling van de effecten op korte termijn, die vermeend door de MSR en uitsluitend in Polen zijn ontstaan, en, ten slotte, berust op een onjuist uitgangspunt en gebruikmaakt van een onjuiste methodologie. Subsidiair betwijfelen de verwerende partijen of de invloed op de algemene structuur van de energievoorziening van verzoekster „aanzienlijk” zal zijn, zoals artikel 192, lid 2, onder c), VWEU evenwel vereist.
Analyse
– Vaststelling van de toepasselijke toets
16.
Uit vaste rechtspraak van het Hof – die door partijen niet wordt betwist – blijkt dat in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Unie „de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling moet berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling. […] Indien na onderzoek van een [handeling] blijkt dat deze een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component.” (
14
)
17.
Hoewel het Hof het doel en de inhoud van de handeling noemt als elementen die „met name” als richtsnoer kunnen dienen voor de beoordeling van de rechtsgrondslag – waarbij de uitdrukking „met name” ruimte lijkt te laten voor andere criteria – moet worden vastgesteld dat het altijd deze twee elementen in aanmerking heeft genomen. Bovendien vallen de gevolgen van een handeling niet noodzakelijkerwijs of volledig samen met de beoordeling van het doel dat deze beoogt na te streven. Ten slotte, en zoals met name het Koninkrijk Spanje terecht heeft opgemerkt, zou het opnemen in de toets die de rechter van de Unie moet uitvoeren teneinde de juistheid te beoordelen van de rechtsgrondslag van een handeling, van een beoordeling van de daarvan te verwachten gevolgen, erop neerkomen dat van de wetgever van de Unie wordt verlangd dat deze overgaat tot toekomstvoorspellingen. Om deze reden zal ik mij voor de onderhavige analyse houden aan een onderzoek van het doel en de inhoud van het bestreden besluit, teneinde vast te stellen of genoemde wetgever zijn handeling rechtmatig kon baseren op artikel 192, lid 1, VWEU. (
15
)
– Doel en inhoud van het bestreden besluit
18.
Om te beginnen moet ik preciseren dat ik met de Republiek Polen van mening ben dat de analyse van de rechtsgrondslag van het bestreden besluit, ondanks een duidelijke samenhang, autonoom moet worden uitgevoerd ten opzichte van de analyse van de rechtsgrondslag van richtlijn 2003/87 of van richtlijn 2009/29, die richtlijn 2003/87 zodanig heeft gewijzigd dat betreffende het onderhavige geschil geen definitieve conclusie kan worden getrokken aangaande een mogelijk ontbreken van een vordering van verzoekster tegen de twee reeds aangehaalde richtlijnen.
19.
Het doel van het bestreden besluit is duidelijk nauw verbonden met het door richtlijn 2003/87 nagestreefde doel, waarover het Hof reeds heeft geoordeeld dat, „[h]oewel de [RHBE] als einddoel de bescherming van het milieu door een vermindering van de emissie van broeikasgassen heeft, […] deze regeling als zodanig niet [zorgt] voor terugdringing van die uitstoot, maar […] de mogelijkheden [bevordert] om een bepaalde emissiereductie tegen de laagste kosten te realiseren […]. Het voordeel voor het milieu spruit voort uit de begrenzing van de totale hoeveelheid van de toegewezen emissierechten, en zodoende van de totale uitstoot die deze regeling toestaat. Daaruit blijkt ook dat de economische logica van de [RHBE] is, ervoor te zorgen dat de voor het bereiken van vooraf bepaalde milieuwinst noodzakelijke reducties van broeikasgasemissies plaatsvinden tegen de laagste kostprijs. Met name door de mogelijkheid te bieden om de toegewezen emissierechten te verkopen, beoogt die regeling elke deelnemer ertoe aan te sporen minder broeikasgassen uit te stoten dan de emissierechten die hem aanvankelijk zijn toegewezen, teneinde het overschot te kunnen verkopen aan een andere deelnemer die meer heeft uitgestoten dan op basis van de hem toegewezen emissierechten mogelijk was. Voor een goede werking van de [RHBE] is dus vereist dat er bij de deelnemers aan die regeling vraag naar en aanbod van emissierechten is. Dit betekent ook dat het verminderingspotentieel voor de emissies die aan de onder die regeling vallende activiteiten zijn toe te rekenen, kan variëren, zelfs in aanzienlijke mate. Bovendien […] hoe groter de reikwijdte van het systeem, hoe groter de verschillen in kosten die de individuele bedrijven moeten maken om aan hun verplichtingen te voldoen, en des te groter dus het potentieel om de totale kosten te verlagen.” (
16
)
20.
Uit de rechtspraak blijkt eveneens dat „[richtlijn 2003/87] weliswaar als hoofddoel heeft de uitstoot van broeikasgassen aanzienlijk te verminderen”, maar dat dit hoofddoel moet worden verwezenlijkt met inachtneming van een reeks subdoelen, zoals „het behoud van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid en het bewaren van de eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden”. (
17
)
21.
Het bestreden besluit vermeldt in de preambule ervan het door richtlijn 2003/87 nagestreefde doel, dat erin bestaat „de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen” (
18
).
22.
Volgens de conclusies van de Europese Raad van 23 en 24 oktober 2014 inzake het beleidskader voor klimaat en energie 2030 (
19
) en teneinde het bindend streefcijfer van reductie van de in de Unie uitgestoten broeikasgassen van ten minste 40 % in 2030 ten opzichte van 1990 te verwezenlijken, heeft de Europese Raad opgeroepen de RHBE beter te laten functioneren door deze te hervormen, dat wil zeggen: te voorzien van „een instrument voor stabilisatie van de markt” (
20
). Het Verslag van de Commissie van 2012 had eerst een weinig enthousiasmerende balans opgemaakt van het functioneren van de RHBE, omdat laatstgenoemde werd gekenmerkt door een overschot van 955 miljoen emissierechten. (
21
) De toename van het aanbod van emissierechten viel onder andere samen met een geringe vraag, met als gevolg een scherpe daling van de prijs van de emissierechten. Op grond van de uitvoering van fase 3 van de RHBE, raamde het Verslag [van de Commissie] van 2012 het mogelijke overschot ruim hoger dan 1,5 miljard emissierechten. Vanaf 2014 is dat naar verwachting een „structureel overschot” (
22
) van 2 miljard emissierechten tijdens fase 3. De te grote beschikbaarheid van emissierechten en de lage kosten ervan bedreigden duidelijk het aansporingseffect dat de invoering van een functionerende RHBE geacht werd te hebben. Het bestreden besluit is derhalve vastgesteld als antwoord op deze vanaf 2012 geïdentificeerde „structurele onbalans” (
23
). Het door genoemd besluit nagestreefde belangrijkste – zij het niet enige – doel bestaat erin, zoals overweging 8 ervan vermeldt, „de structurele onevenwichtigheid tussen vraag en aanbod aan te pakken”.
23.
De inhoud van het bestreden besluit beperkt zich tot het verduidelijken dat de MSR met ingang van 1 januari 2019 werkt als een instrument voor de opname van emissierechten in de reserve (
24
), zoals met name blijkt uit het feit dat de hoeveelheid van 900 miljoen emissierechten die gedurende de periode van 2014 tot 2016 op veilinghoeveelheden in mindering is gebracht, niet aan de in 2019 en 2020 te veilen hoeveelheden wordt toegevoegd maar in de reserve wordt opgenomen. (
25
) Het doel om in het begin het blijvende overschot dat de RHBE kenmerkt, te verminderen wordt eveneens nagestreefd door erin te voorzien dat elk jaar een aantal emissierechten gelijk aan 12 % van het totale aantal in omloop zijnde rechten in de reserve wordt opgenomen, en deze 12 % derhalve in mindering wordt gebracht op de hoeveelheid te veilen emissierechten. (
26
) Tijdens het eerste jaar van de werking van de MSR wordt tussen 1 januari en 1 september van het betrokken jaar 8 % van het totale aantal in omloop zijnde emissierechtenrechten in de reserve opgenomen. (
27
) Het stabiliserende effect van de MSR wordt gewaarborgd door het feit dat, behalve de mogelijkheid om emissierechten op te nemen in de reserve, het bestreden besluit eveneens bepaalt dat de reserve kan worden gebruikt in geval van een tekort aan emissierechten op de markt. Aldus bepaalt artikel 1, lid 6, van het bestreden besluit dat onder een bepaalde drempel – 400 miljoen – de in de reserve opgenomen emissierechten weer op de markt kunnen worden gebracht. Ten slotte belast artikel 3 van het bestreden besluit de Commissie met de evaluatie van de toepassing van de MSR en de mogelijke effecten ervan op het concurrentievermogen en met de regelmatige evaluatie van de werking van de reserve.
– Conclusie aangaande de rechtsgrondslag van het bestreden besluit
24.
Zowel uit het doel als uit de inhoud van het bestreden besluit blijkt aldus dat dat besluit is bedacht als een instrument dat een antwoord moet geven op de verschillende bedreigingen die de RHBE verhinderden „het nodige signaal [te] geven aan investeerders om CO2-emissies op een kosteneffectieve manier terug te dringen, en [een] drijvende kracht [te] zijn achter koolstofarme innovatie die bijdraagt tot economische groei en werkgelegenheid” (
28
). De MSR moet de markt stabiliseren en er is voorzien in mechanismen om zowel de overschotten als de tekorten aan emissierechten te bestrijden. Het bestreden besluit verwijst nergens rechtstreeks naar een of andere vaststelling van de prijs van de emissierechten. Aangezien de MSR is bedacht, niet meer en niet minder, als een aanvulling en een verbetering van de RHBE, zonder er het oorspronkelijke streven van te wijzigen, heeft de wetgever van de Unie zijn handeling derhalve terecht gebaseerd op artikel 192, lid 1, VWEU. Anders gezegd, het bestreden besluit volgt enkel het door richtlijn 2003/87 uitgestippelde tracé, dat beoogt, onder doeltreffende en concurrerende economische omstandigheden, de vermindering van de uitstoot van broeikasgas te bevorderen en derhalve is gericht op behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. (
29
)
25.
Artikel 192, lid 2, onder c), VWEU bepaalt dat een besluit over „maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening” moet worden genomen volgens de bijzondere wetgevingsprocedure. Zoals ik zojuist heb aangetoond, kan noch de inhoud van het bestreden besluit, noch het doel dat het nastreeft, de conclusie wettigen dat de wetgever van de Unie met de vaststelling van het bestreden besluit beoogde een aanzienlijke wijziging te veroorzaken van de algemene structuur van de energievoorziening van verzoekster, of haar keuze tussen verschillende energiebronnen rechtstreeks te beïnvloeden. Als uitzonderingsbepaling moet artikel 192, lid 2, onder c), VWEU restrictief worden uitgelegd, en dit omdat een modern efficiënt milieubeleid de energieproblemen niet buiten beschouwing kan laten. Ik deel de door de verwerende en interveniërende partijen geuite vrees dat de door verzoekster voorgestelde uitlegging van artikel 192, lid 2, onder c), VWEU en de conclusies die zij daaruit trekt voor het onderzoek van de rechtsgrondslag van het bestreden besluit, juist tot gevolg zouden hebben – doordat aan de lidstaten een vetorecht wordt toegekend zodra de Unie maatregelen wil vast stellen waarbij hen wordt verzocht hun gebruik van CO2 te optimaliseren – dat elke poging tot wetgeving wordt geblokkeerd. Daarenboven zou door een dergelijke uitlegging de RHBE tot mislukken zijn gedoemd, omdat deze de wetgever van de Unie zou beletten de structurele tekortkomingen ervan te verbeteren. Bovendien kan, hoewel ik herhaal dat met de invoering van de MSR niet de vaststelling van de prijs van de emissierechten wordt nagestreefd, maar simpelweg de efficiëntie van de RHBE wordt gewaarborgd, in elk geval de keuze van een ondernemer voor deze of gene energiebron of productietechnologie niet enkel afhankelijk zijn van deze prijs, die op zichzelf niet de productiekosten omschrijft, die worden bepaald door een veelheid van factoren. De technologische keuze blijft altijd, zelfs met de invoering van de MSR, in handen van de ondernemers en wordt niet opgelegd door de Unie. Ten slotte zal ik niet meer ingaan op de discussie betreffende de aan de KOBiZE-studie ontleende conclusies, omdat deze later heeft geleid tot de vaststelling van het bestreden besluit.
26.
Gelet op het bovenstaande, moet het eerste middel worden afgewezen.
Tweede middel, ontleend aan schending van de bevoegdheden van de Europese Raad zoals omschreven in artikel 15 VEU, en aan schending van de verplichting tot loyale samenwerking
Argumenten van partijen
27.
De Republiek Polen stelt in wezen dat in de conclusies van de Europese Raad van 23 en 24 oktober 2014 (
30
) het jaar 2021 was vastgesteld als datum van toepassing van de MSR. Door deze datum te vervroegen naar 2019 hebben het Parlement en de Raad de bevoegdheden van de Europese Raad, zoals omschreven in artikel 15 VEU, geschonden en het beginsel van loyale samenwerking onjuist uitgelegd.
28.
Aangaande de gestelde schending van de bevoegdheden van de Europese Raad, verwijst verzoekster naar het beginsel van bevoegdheidstoedeling waarop de institutionele werking van de Unie berust, evenals naar de inhoud van artikel 15 VEU, om daaruit af te leiden dat de Europese Raad in de bovengenoemde conclusies duidelijk blijk heeft gegeven van de politieke wil om het begin van het functioneren van de MSR vast te stellen op 2021. Het besluit om de MSR in 2019 toe te passen legt aan de ondernemingen die actief zijn in de sectoren met een hoge koolstofintensiteit ongerechtvaardigde lasten op: door de instelling van de MSR vast te stellen op 2021 heeft de Europese Raad de spelers op de markt willen beschermen. Het niet-eerbiedigen van deze wil vormt een schending van de bevoegdheid van de Europese Raad om de politieke beleidslijnen te bepalen aangaande de toepassing van nieuwe wetgeving van de Unie op het terrein van de terugdringing van de uitstoot van broeikasgassen. Deze wijziging van de toepassingsdatum van de MSR schendt eveneens het beginsel van loyale samenwerking omdat het bestreden besluit een met de conclusies van de Europese Raad onverenigbaar wezenlijk element bevat. Het Parlement en de Raad hebben niet te goeder trouw gehandeld, gelet op het uitdrukkelijke standpunt van bepaalde lidstaten waarin deze signaleren dat het bestreden besluit strijdig is met alle eerder gesloten overeenkomsten. (
31
)
29.
In hoofdzaak betwisten de verwerende en interveniërende partijen de uitlegging van verzoekster van de conclusies van de Europese Raad. Volgens hen heeft laatstgenoemde geen standpunt ingenomen betreffende de datum van toepassing van de MSR, aangezien de verwijzing naar het jaar 2021 een ander onderwerp betrof. Er is derhalve geen sprake van tegenstrijdigheid tussen de conclusies en het bestreden besluit. Hoewel aangenomen kan worden dat de Europese Raad in zijn conclusies heeft verwezen naar het Commissievoorstel, dat op het moment van de vaststelling van genoemde conclusies het jaar 2021 noemde als startjaar voor de instelling van de MSR, zijn de verwerende en interveniërende partijen unaniem van mening dat het de bevoegdheden van de Europese Raad te buiten zou gaan wanneer deze aldus een wetgevingshandeling zou kunnen bevriezen en op deze manier zowel het Parlement als de Raad hun voorrechten in het wetgevingsproces zou kunnen ontnemen. Gelet op het juridische karakter van de conclusies van de Europese Raad, kan een middel dat is ontleend aan het ontbreken van overeenstemming van een wetgevingshandeling met deze conclusies, niet slagen.
Analyse
30.
Punt 2.3 van de conclusies van de Europese Raad van 23 en 24 oktober 2014 bevat de volgende verklaring: „[…] een goed functionerende, hervormde [RHBE], met een instrument voor stabilisatie van de markt overeenkomstig het Commissievoorstel, [zal] het belangrijkste [... ]instrument [van de Unie] zijn om dit doel te verwezenlijken; […] de factor waarmee het plafond van de maximaal toegestane emissies jaarlijks wordt verlaagd, [zal] per 2021 worden opgetrokken van 1,74 % naar 2,2 %”.
31.
Uit de tekst van dat punt 2.3 blijkt dat de daarin opgenomen expliciete verwijzing naar het jaar 2021, niet verwijst naar de datum van toepassing van het instrument dat de markt moet stabiliseren, maar naar de datum waarop de jaarlijkse verlagingsfactor zal worden gewijzigd. De Europese Raad heeft dus niet de datum voor de inwerkingtreding van de MSR vastgelegd.
32.
Verzoekster beroept zich evenwel op het feit dat de Europese Raad zou hebben gesteld dat de RHBE zou moeten samengaan met een instrument voor stabilisatie van de markt „overeenkomstig het Commissievoorstel”. (
32
) Op het moment dat de Europese Raad zich aldus heeft uitgedrukt, voorzag genoemd voorstel erin dat de MSR in 2021 in werking zou treden. (
33
)
33.
Dienaangaande zal ik mij beperken tot de opmerking dat artikel 15, lid 1, VEU de opdracht van de Europese Raad omschrijft als een opdracht om „de nodige impulsen [te geven] voor de ontwikkeling van de Unie en […] de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten [te bepalen]. Hij oefent geen wetgevingstaak uit.” (
34
) Het is aldus duidelijk dat de uitlegging van de verwijzing naar het Commissievoorstel in die zin dat dit een gebod behelst van de Europese Raad om de MSR pas vanaf 2021 toe te passen, in de eerste plaats zou leiden tot het reduceren van het Parlement en de Raad tot simpele registratiekamers van de conclusies van de Europese Raad en in de tweede plaats tot het toekennen aan laatstgenoemde van de bevoegdheid om rechtstreeks in te grijpen in de wetgevende sfeer. Derhalve kan niet worden geoordeeld dat de Europese Raad door deze verwijzing een politieke wil, die wet is geworden, tot uitdrukking heeft gebracht om het Commissievoorstel te concretiseren in de staat waarin het zich in oktober 2014 bevond, en aldus het Parlement en de Raad hun voorrechten heeft ontnomen in het wetgevingsproces. Hetzelfde geldt voor de door de Republiek Polen genoemde verklaring van bepaalde lidstaten, die noch kan gelden als standpuntbepaling van de Europese Raad betreffende de datum van toepassing van de MSR, noch de wetgevende macht kan binden.
34.
Ten slotte is het eerder het standpunt van verzoekster dat frontaal botst met artikel 15, lid 1, VEU en met het beginsel van bevoegdheidstoedeling in artikel 13, lid 2, VEU en kunnen het Parlement en de Raad geen aan schending van de verplichting tot loyale samenwerking ontleende grieven worden tegengeworpen. Derhalve kan het tweede middel niet slagen en moet het worden afgewezen.
Derde middel, ontleend aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel
Argumenten van partijen
35.
De Republiek Polen stelt in wezen dat de vaststelling van het bestreden besluit, dat voorziet in de toepassing van de MSR gedurende een in richtlijn 2003/87 omschreven handelsperiode, de voorzienbaarheid van de RHBE heeft aangetast. Het gewettigd vertrouwen van de ondernemingen is derhalve geschonden wegens de drastische beperking van het aantal beschikbare emissierechten gedurende een handelsperiode. Na te hebben herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof inzake de rechtszekerheid en de bescherming van het gewettigd vertrouwen, voert verzoekster aan dat de opname in de MSR van het overschot aan emissierechten tegen 2019 de economische activiteiten van de ondernemers raakt, een onverwachte wijziging vormt van de uitvoeringsvoorwaarden van genoemde activiteiten gedurende een handelsperiode, en derhalve in strijd is met de twee hierboven aangehaalde beginselen. Hoewel verzoekster erkent dat genoemde beginselen niet absoluut zijn en kunnen worden beperkt, is zij van mening dat aan de voorwaarden om deze beginselen te beperken in casu niet is voldaan. Bovendien berust het gewettigd vertrouwen van de ondernemers op verordening nr. 176/2014. Terwijl het Commissievoorstel van januari 2014 met betrekking tot de instelling van de MSR het begin van de werking van de MSR beoogde in 2021, vermeldde verordening nr. 176/2014, die de maand later werd vastgesteld, dat het aantal emissierechten, aanvankelijk verminderd voor de periode 2014‑2016, in 2019‑2020 diende te worden verhoogd. (
35
) Een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer had dus niet kunnen voorzien dat een besluit zou worden vastgesteld dat het in omloop brengen van 900 miljoen emissierechten zou beletten in een periode gedurende welke verordening nr. 176/2014 juist had beslist tot een verhoging van de hoeveelheid emissierechten. Ten slotte zou de inwerkingtreding van de MSR vanaf 2019 leiden tot een stijging van de kosten en derhalve van de financiële lasten. In een dergelijke context toont het Hof zich bijzonder waakzaam aangaande de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. In repliek stelt verzoekster dat de vaststelling in richtlijn 2003/87 van handelsperiodes niet alleen administratieve gevolgen nastreeft, maar het de ondernemingen vooral mogelijk maakt hun beleid nauwkeurig af te stemmen op de hoeveelheid beschikbare emissierechten voor de betrokken periode. Ten slotte voegt de Republiek Polen daaraan toe dat het bestreden besluit geen wijziging van artikel 10, lid 2, vijfde alinea, van verordening nr. 1031/2010, zoals gewijzigd bij verordening nr. 176/2014 (hierna: „verordening nr. 1031/2010”), met zich mee heeft gebracht, zodat het recht van de Unie voortaan zowel voorziet in opname in de MSR van emissierechten vanaf 2019 – volgens de bepalingen van het bestreden besluit – als in een veiling van de in 2019‑2020 bevroren emissierechten – volgens de bepalingen van verordening nr. 1031/2010. Een dergelijke tegenstrijdigheid zou niet alleen de ware bedoeling tonen van de wetgever van de Unie, te weten om de startdatum van de MSR op 2021 vast te stellen, maar ook het rechtszekerheidsbeginsel aantasten.
36.
De verwerende en interveniërende partijen voeren in wezen aan dat de Republiek Polen in feite niet de duidelijkheid en de voorzienbaarheid van de bij het bestreden besluit vastgestelde regels betwist, zodat haar derde middel aldus moet worden opgevat dat het in wezen betrekking heeft op een vermeende schending van het gewettigd vertrouwen. Zij wijzen erop dat het Hof op technisch ingewikkelde gebieden een ruime beoordelingsbevoegdheid aan de wetgever toekent. Zij weerleggen voorts het argument dat de door richtlijn 2003/87 omschreven handelsperiodes perioden zouden zijn gedurende welke door de wetgever van de Unie geen wijzigingen kunnen worden aangebracht, waarbij zij zich baseren op de bepalingen van genoemde richtlijn die het mogelijk maken de uitvoeringsbepalingen van de RHBE, in voorkomend geval gedurende een handelsperiode, aan te passen. Bovendien heeft een dergelijke periode een louter administratief karakter. Bovendien zijn ook het Verslag van de Commissie van 2012 en de gerichte maatregelen om te pogen de goede werking van de RHBE te handhaven, aanwijzingen van het slecht functioneren van de RHBE die de marktdeelnemers ter kennis zijn gekomen, zodat zij logischerwijze hadden kunnen verwachten dat de RHBE zou worden gewijzigd om de doeltreffendheid ervan te waarborgen. Op verordening nr. 176/2014, die in elk geval slechts een uitvoeringsmaatregel vormt die de wetgevende macht zelf niet bindt, kan geen gewettigd vertrouwen worden gebaseerd. Ook op het Commissievoorstel, dat erin voorzag dat de MSR in 2021 in werking zou treden, kan geen gewettigd vertrouwen worden gebaseerd, in de eerste plaats omdat dit gepaard ging met een effectbeoordeling die voorzag in meerdere keuzemogelijkheden en in de tweede plaats omdat het slechts gaat om een voorbereidende handeling, die in de loop van de wetgevingsberaadslagingen noodzakelijkerwijs aan wijzigingen onderhevig is. De verwerende en interveniërende partijen benadrukken nog het tweerichtingenkarakter van de MSR, door te stellen dat met de opname van emissierechten in de reserve deze rechten niet ongeldig worden, zodat het bestreden besluit niet de door verzoekster beschreven ingrijpende gevolgen met zich meebrengt voor wat betreft het aantal beschikbare emissierechten. De RHBE heeft bovendien nooit de prijs van de emissierechten aan de ondernemers gegarandeerd, omdat het slechts een kwantitatief instrument is dat gedeeltelijk berust op het principe van een veiling. Ten slotte betwisten zij de conclusies die verzoekster heeft getrokken uit de mogelijke strijdigheid tussen het bestreden besluit en de gewijzigde verordening nr. 1031/2010, aangezien het bestreden besluit een wetgevingshandeling vormt die is vastgesteld na genoemde verordening.
Analyse
37.
Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat het rechtszekerheidsbeginsel met name vereist dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen. (
36
) Dat beginsel vereist echter niet dat zich geen wetswijziging voordoet. (
37
)
38.
Uit het dossier blijkt dat de Republiek Polen niet betwist dat de bij het bestreden besluit vastgestelde regels duidelijk en nauwkeurig zijn. Aangaande de voorzienbaarheid ervan stel ik met de verwerende en interveniërende partijen vast dat genoemd besluit op 6 oktober 2015 is vastgesteld en erin voorzag dat de reserve, teneinde vanaf 1 januari 2019 operationeel te kunnen zijn – dat wil zeggen: emissierechten te kunnen opnemen –, in 2018 zou worden ingesteld. (
38
) In deze omstandigheden kan geen inbreuk op het rechtszekerheidsbeginsel worden vastgesteld.
39.
Aangaande het gewettigd vertrouwen heeft het Hof geoordeeld dat dat beginsel, dat deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie en het rechtstreeks uitvloeisel vormt van het rechtszekerheidsbeginsel, slechts tegen een regeling van de Unie kan worden aangevoerd voor zover laatstgenoemde zelf in eerste instantie een situatie in het leven heeft geroepen die een gewettigd vertrouwen kan doen ontstaan. Dat beginsel strekt zich uit tot iedere marktdeelnemer bij wie een instelling van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt en niemand kan schending van dat beginsel aanvoeren wanneer nauwkeurige toezeggingen ontbreken, die hem door de administratie zouden zijn gedaan. Wanneer daarenboven een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige communautaire maatregel kon voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. Bovendien is het vertrouwensbeginsel weliswaar één van de fundamentele beginselen van de Unie, doch mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op handhaving van een bestaande situatie die de gemeenschapsinstellingen in het kader van hun beoordelingsvrijheid kunnen wijzigen. (
39
) Anders gezegd: genoemde marktdeelnemers mogen er niet op vertrouwen dat zich in het geheel geen wetswijziging zal voordoen. (
40
)
40.
Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat „de door richtlijn 2003/87 ingevoerde [RHBE] een nieuwe en ingewikkelde regeling is” (
41
). Door richtlijn 2003/87 vast te stellen heeft de wetgever van de Unie gebruikgemaakt van de ruime beoordelingsbevoegdheid die hem van oudsher toekomt wanneer van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en wanneer hij een ingewikkelde regeling moet opzetten, in welk geval hij in etappen te werk kan gaan en kan uitgaan van de opgedane ervaring. (
42
) Het Hof heeft eraan herinnerd dat de wetgever in deze context de ingevoerde maatregelen met redelijke tussenpozen moet evalueren. (
43
) Het heeft zodoende duidelijk het sein op groen gezet om, indien nodig, de werking van de RHBE te wijzigen, aangezien de wetgevende macht van de Unie slechts correct kan worden uitgeoefend wanneer een regelmatige evaluatie plaatsvindt van de doeltreffendheid van de ingewikkelde en nieuwe regeling die door richtlijn 2003/87 tot stand is gekomen.
41.
Derhalve moet de aan schending van het vertrouwensbeginsel ontleende grief worden onderzocht aan de hand van deze verduidelijkingen uit de rechtspraak.
42.
Verzoekster stelt dienaangaande in de eerste plaats dat de beginselen die de werking van de RHBE beheersen niet kunnen worden gewijzigd tijdens een handelsperiode en dat de wijziging ten gevolge van de vaststelling van het bestreden besluit tot gevolg heeft gehad dat het gewettigd vertrouwen dat de marktdeelnemers in richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29, hebben gesteld, is geschonden. Gesteld al dat verzoekster het gewettigd vertrouwen kan aanvoeren ten gunste van de marktdeelnemers die zijn geraakt door het bestreden besluit, dan nog moet worden vastgesteld dat richtlijn 2003/87 niet voorziet in een beperking van de soort die zij heeft aangevoerd. Op een dermate veranderlijk en onvoorzienbaar terrein was de wetgever van de Unie zich integendeel juist bewust van de noodzakelijkheid om de regels inzake de werking van deze nieuwe en ingewikkelde regeling te evalueren. Overweging 22 van richtlijn 2003/87 stelt juist dat deze richtlijn „zal worden geëvalueerd in het licht van de ontwikkelingen op dit gebied en om rekening te houden met de bĳ de uitvoering opgedane ervaring”. Artikel 10, lid 5, van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29, vertrouwt het toezicht op de werking van de koolstofmarkt van de Unie toe aan de Commissie. Artikel 29 van dezelfde gewijzigde richtlijn vermeldt uitdrukkelijk het geval dat de koolstofmarkt niet naar behoren werkt, hetgeen door de Commissie wordt vastgesteld in een verslag aan het Europees Parlement en aan de Raad en zo nodig vergezeld kan gaan van voorstellen voor de verbetering ervan. Er is aldus geen garantie gegeven, noch bij de vaststelling van richtlijn 2003/87, noch bij de vaststelling van richtlijn 2009/29, die eerstgenoemde heeft gewijzigd, dat de werking van de RHBE, zoals aanvankelijk beschreven, in marmer was gebeiteld of dat die slechts kon worden gewijzigd tegen het einde van een tijdvak, zoals artikel 9 van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29, dat de jaarlijkse lineaire afname van de emissierechten „halverwege de periode van 2008 tot 2012” laat beginnen, overigens lijkt te bevestigen. (
44
)
43.
In de tweede plaats voert de Republiek Polen aan dat het gewettigd vertrouwen van de marktdeelnemers op de koolstofmarkt is gebaseerd op verordening nr. 176/2014 en op het Commissievoorstel (
45
), dat erin voorzag dat de MSR pas in 2021 in werking zou treden. Het Commissievoorstel vormt een voorbereidende handeling, die per definitie niet definitief is, geen gerechtvaardigde verwachtingen kon wekken en op grond waarvan geen nauwkeurige toezeggingen konden worden gedaan, in de zin van de in punt 39 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak. Aangaande verordening nr. 176/2014 moet eraan worden herinnerd dat, behalve dat zij een uitstekend voorbeeld is van een wijziging van de RHBE gedurende een handelsperiode (
46
) en hoewel deze inderdaad bepaalde dat in 2019‑2020 de hoeveelheid te veilen emissierechten zou moeten worden verhoogd met 300 miljoen in 2019 en met 600 miljoen in 2020, deze is vastgesteld in het kader van de uitvoerende macht waarover de Commissie op dit terrein beschikt, en niet kan worden uitgelegd als een garantie dat er geen wetswijziging zou plaatsvinden waardoor de inhoud ervan zou komen te vervallen.
44.
Ik sluit de analyse van dit derde middel af met enkele algemene opmerkingen. Omdat de RHBE een kwantitatief instrument is, geeft deze de betrokken marktdeelnemers niet het recht om de emissierechten tegen een bepaalde prijs te kopen of te verkopen. Bovendien moet het aantal emissierechten voor een handelsperiode worden onderscheiden van het aantal voor een koper gedurende deze periode beschikbare emissierechten, dat afhankelijk zal zijn van een veelheid aan factoren. Deze strategieën, die niet voorbij gaan aan het feit dat de wijziging van het aantal emissierechten gevolgen kan hebben voor de door de „consumenten” van deze emissierechten ontwikkelde strategieën, worden evenwel niet uitsluitend op basis van het element „hoeveelheid” bepaald. Ik herinner er in elk geval aan dat de MSR in wezen een instrument is om emissierechten in de reserve te kunnen opnemen en niet om ze in te trekken. Stellen dat het gewettigd vertrouwen in casu is geschonden, zou, zoals de Commissie heeft opgemerkt, neerkomen op het bekrachtigen van het recht op het voortbestaan van de, voor de RHBE kenmerkende, blijvende onevenwichtigheid, in een context waar deze algemeen bekend was en door de betrokken marktdeelnemers, op grond van een reeks van wetgevingswerkzaamheden met betrekking tot het onderwerp (
47
) maar eveneens omdat die marktdeelnemers er in zekere mate juist van profiteerden, niet kon worden genegeerd.
45.
Derhalve ben ik van mening dat het derde middel moet worden afgewezen.
Vierde en vijfde middel, respectievelijk ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel en aan schending van de verplichting de effecten van het bestreden besluit naar behoren te beoordelen
Argumenten van partijen
– Vierde middel
46.
Met haar vierde middel betoogt de Republiek Polen in wezen dat het bestreden besluit afbreuk doet aan het evenredigheidsbeginsel, daar het leidt tot de verwezenlijking van hogere emissiereducties dan die welke voortvloeien uit zowel de internationale verplichtingen van de Unie als uit richtlijn 2003/87. Voor zover het bestreden besluit beoogt de samenhang en de goede werking van de RHBE te behouden, is dat volgens verzoekster om de RHBE te ondersteunen bij het bereiken van de eigen doelstellingen. De instelling van de MSR onder de door het bestreden besluit omschreven voorwaarden, lijkt geen noodzakelijke maatregel om tegen 2020 de emissiereductie van 20 % te bereiken, die met name voortvloeit uit het amendement van Doha en richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29. De aan de ondernemingen opgelegde lasten zijn bovenmatig in verhouding tot de nagestreefde doelstelling, zodat het bestreden besluit niet voldoet aan het noodzakelijkheidscriterium en het evenredigheidsbeginsel schendt. Het aantal in omloop zijnde emissierechten voor de tweede termijn van het Protocol van Kyoto, dat wil zeggen 2013‑2020, is bepaald naargelang de te bereiken reductie, zodat de door het bestreden besluit teweeggebrachte vermindering van het aantal emissierechten, die derhalve niet neutraal zou zijn vanuit deze invalshoek, een aanvullende inspanning zou opleggen aan de marktdeelnemers op de koolstofmarkt, die niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling. Het feit dat de MSR het mogelijk maakt om tijdelijk in de reserve opgenomen emissierechten weer op de markt te brengen, kan niet verhullen dat het niet erg waarschijnlijk is dat een dergelijk op de markt brengen tegen 2020 zal plaatsvinden. Bovendien betekent het feit dat de wetgever had kunnen kiezen voor een strengere regeling niet noodzakelijkerwijs dat het bestreden besluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
47.
De verwerende en interveniërende partijen stellen in wezen dat de doelstelling aan de hand waarvan de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel moet worden onderzocht, niet de door verzoekster beschreven doelstelling is. Genoemde doelstelling valt niet te reduceren tot enkel de verlaging van de emissies met 20 % tegen 2020. Integendeel, uit de bepalingen van het bestreden besluit, gelezen in samenhang met die van richtlijn 2003/87 en richtlijn 2009/29, blijkt dat de aanvankelijke doelstelling de correcte werking van de RHBE, zonder beperking in de tijd, was. Derhalve is de werkelijk nagestreefde doelstelling het waarborgen van de goede werking van de RHBE op lange termijn. Bovendien wordt deze doelstelling nagestreefd door middel van het bestreden besluit, dat is vastgesteld binnen een context waarin de slechte werking van de RHBE met een overschot van meer dan 2 miljard emissierechten algemeen bekend was. De wetgever van de Unie heeft afgezien van strengere maatregelen, zoals de intrekking van de emissierechten of het eerder dan 2019 toepassen van de MSR. Verzoekster heeft niet aangetoond dat de marktdeelnemers op de koolstofmarkt na de opname van de emissierechten in de MSR zouden worden blootgesteld aan onredelijke prijzen. De door de wetgever van de Unie gemaakte keuzes, die zijn herhaald in het bestreden besluit, vallen derhalve onder de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover laatstgenoemde van oudsher beschikt op de terreinen die ingewikkelde beoordelingen vereisen, en gaan niet verder dan hetgeen voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling noodzakelijk is.
– Vijfde middel
48.
Met haar vijfde middel verwijt de Republiek Polen de Commissie, als auteur van het voorstel voor het besluit, en de verwerende instellingen, als auteurs van het bestreden besluit, in wezen niet op de juiste wijze een effectbeoordeling te hebben uitgevoerd. De bij het voorstel van de Commissie bijgevoegde effectbeoordeling was op subjectieve wijze gericht op de positieve aspecten van dat voorstel, door de aspecten te verhullen die zijn verbonden met de verlaging van het concurrentievermogen, de stijging van de productiekosten, de stijging van de kosten van stadsverwarming en van elektriciteit en van de consumentenprijzen, evenals met het verlies van werkgelegenheid in de sectoren die geen duurzame energiebronnen gebruiken. De Commissie en/of de verwerende instellingen hadden ook de concrete gevolgen van een dergelijk voorstel moeten onderzoeken voor elk van de lidstaten en het gevolg ervan voor de markt van emissierechten. Zij hadden een concrete en cijfermatige beoordeling moeten verschaffen, met name betreffende de ontwikkeling van de stijging van de prijs van de emissierechten, de prijs van de elektriciteit en die van de energie. Ten slotte heeft geen van deze instellingen het effect beoordeeld van een vervroegde toepassing van de MSR vanaf 2019, noch het effect van de uiteindelijk vastgestelde grenswaarden. Er heeft geen openbare raadpleging plaatsgevonden aangaande de definitieve versie van het bestreden besluit. Een dergelijke houding van de instellingen is in strijd met het interinstitutioneel akkoord „Beter wetgeven” (
48
), en met de richtsnoeren voor een betere wetgeving. (
49
) In repliek verwijt verzoekster het Parlement en de Raad hun wetgevende werkzaamheden niet voldoende onder de aandacht van het publiek te hebben gebracht en in de loop van het wetgevingsproces geen openbare raadplegingen te hebben georganiseerd.
49.
De verwerende en interveniërende partijen stellen in wezen dat de door verzoekster in het kader van dit vijfde middel ontwikkelde argumenten moeten worden gezien als logisch uitvloeisel van de beoordeling met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel. Er bestaat geen formeel vereiste, als voorwaarde voor de rechtmatigheid van een handeling, om een effectbeoordeling uit te voeren. Van de wetgever wordt alleen vereist dat hij kan aantonen te hebben gehandeld met kennis van alle voor zijn besluitvorming noodzakelijke basisgegevens, en de rechterlijke toetsing is ook hier beperkt tot kennelijke fouten. Deze partijen stellen dat de effectbeoordeling niet de enige informatiebron was van de wetgever van de Unie in de loop van de procedure tot vaststelling van het bestreden besluit en dat de verschillende punten die volgens verzoekster niet zijn beoordeeld (namelijk de vervroegde toepassing van de MSR ten opzichte van de door de Commissie voorgestelde datum en de vaststelling van de drempelwaarden) daarentegen voorwerp zijn geweest van, in voorkomend geval openbare, besprekingen en raadplegingen. Ten slotte kan overeenkomstig de rechtspraak de wetgever van de Unie niet worden verweten dat hij de bijzondere situatie van een lidstaat niet in aanmerking heeft genomen.
Analyse
50.
De verplichting om een effectbeoordeling te verrichten vormt geen criterium aan de hand waarvan de rechtmatigheid van een handeling kan worden beoordeeld. Dienaangaande is het enige vereiste dat de instellingen de elementen aangeven die zij in aanmerking hebben genomen en waarvan de rechtmatige uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing, waarbij de wetgever in staat moet zijn geweest alle relevante feiten en omstandigheden te beoordelen van de situatie welke die handeling wil regelen. (
50
) Het Hof heeft regelmatig in zijn beoordeling betreffende de evenredigheid grieven beoordeeld die waren aangevoerd in verband met het ontbreken van, een leemte in of een strijdigheid met een effectbeoordeling, als een soort logisch uitvloeisel van het onderzoek van de evenredigheid. Ik stel voor deze benadering in casu eveneens te volgen, zodat ik beide laatste middelen van het verzoekschrift samen bespreek.
51.
Met betrekking tot het vijfde middel verwijt de Republiek Polen in de eerste plaats de Commissie dat deze een subjectieve en onvolledige effectbeoordeling heeft verricht, en in de tweede plaats het Parlement en de Raad dat deze niet de gevolgen hebben beoordeeld van de door hen voorgenomen maatregelen, die afweken van de voorstellen waarvan het effect door de Commissie was beoordeeld.
52.
Ik merk om te beginnen op dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de effectbeoordeling bij een voorstel voor een wetgevingshandeling „niet bindend is voor het Parlement of de Raad […]. De wetgever van de Unie blijft derhalve vrij om andere maatregelen vast te stellen dan die welke aan bod zijn gekomen in deze effectbeoordeling. Het loutere feit dat hij heeft gekozen voor een andere en in het voorkomende geval strengere maatregel dan die welke door de Commissie in de […] effectbeoordeling [van de Commissie] waren overwogen, kan dan ook niet aantonen dat hij de grenzen van hetgeen noodzakelijk was ter bereiking van de beoogde doelstelling kennelijk heeft overschreden.” (
51
) Nog altijd is vereist dat de instellingen tijdens het wetgevingsproces rekening houden met de beschikbare wetenschappelijke gegevens en de mening van de belanghebbende kringen. (
52
)
53.
Derhalve kan van de effectbeoordeling niet worden verlangd dat deze uitputtend alle gevolgen van de voorgestelde handeling onderzoekt. In elk geval blijkt uit de door verzoekster bekritiseerde effectbeoordeling dat deze de mogelijke gevolgen in aanmerking heeft genomen van de verschillende in het voorstel opgenomen keuzemogelijkheden aangaande de vaststelling van de prijs van de emissierechten, het concurrentievermogen van de Unie, de kosten waaraan de energieverslindende sectoren zullen worden blootgesteld, evenals de voorzienbare sociale consequenties. (
53
) Gelet op de rechtspraak van het Hof lijkt mij deze effectbeoordeling de wetgever van de Unie in staat te hebben gesteld kennis te nemen van de cruciale aspecten van de in aanmerking genomen keuzemogelijkheden.
54.
Bovendien blijkt uit de stukken in het dossier dat er, in aanvulling op het Verslag van de Commissie van 2012 en de effectbeoordeling van januari 2014, op 25 juni 2014 een door de Commissie georganiseerde bijeenkomst van deskundigen heeft plaatsgevonden en dat meerdere afvaardigingen van de Raad tijdens bijeenkomsten van de Groep milieu hun eigen evaluatie hebben voorgelegd van de gevolgen van de verschillende keuzemogelijkheden welke door de Commissie in haar effectbeoordeling zijn voorgelegd (
54
), dat er op 8 september 2014 een discussie was georganiseerd tussen bepaalde marktdeelnemers en nationale deskundigen en dat er op 5 november 2014 door het Parlement een discussie was georganiseerd. Van het merendeel van deze bijeenkomsten is een online beschikbare samenvatting of een mededeling aan het publiek gemaakt. Uit de aan het Hof ter beschikking staande stukken blijkt eveneens dat de vragen met betrekking tot de vaststelling van de drempelwaarden of van de startdatum van de MSR, zijn besproken. De instellingen die het bestreden besluit hebben vastgesteld, lijken mij aldus voldoende te hebben aangetoond dat zij bij de vaststelling van genoemd besluit hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend, wat veronderstelt dat rekening is gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie welke die handeling heeft willen regelen. (
55
) Dienaangaande merk ik ten slotte op dat het Parlement, de Commissie, of de Raad niet kan worden verweten dat zij de vermeend specifieke situatie van verzoekster met betrekking tot de koolstofmarkt niet in aanmerking hebben genomen. Het Hof heeft immers reeds een soortgelijk argument afgewezen op grond van het feit dat de litigieuze handeling „gevolgen heeft voor alle lidstaten, en berust op het uitgangspunt dat er, rekening houdend met de met [genoemde handeling] nagestreefde doelstellingen, een evenwicht moet worden gewaarborgd tussen de verschillende betrokken belangen. Derhalve kan niet worden geoordeeld dat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel om bij het streven naar een dergelijk evenwicht niet zozeer de specifieke situatie van een enkele lidstaat, maar die van alle lidstaten van de Unie in aanmerking te nemen.” (
56
)
55.
Aangaande de aan schending van het evenredigheidsbeginsel ontleende grief moet eraan worden herinnerd dat dit beginsel, dat „deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, vereist dat de middelen waarmee een Unierechtelijke bepaling de door de betrokken regelgeving nagestreefde legitieme doelstellingen beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daartoe noodzakelijk is” (
57
). Het Hof heeft eveneens gepreciseerd dat „[w]at het rechterlijk toezicht op deze voorwaarden betreft, […] evenwel [moet] worden erkend dat de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij complexe afwegingen moet maken. Bij zijn rechterlijk toezicht op de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid mag het Hof zijn beoordeling dan ook niet in de plaats stellen van die van de Uniewetgever. Het kan diens normatieve keuze hooguit afkeuren indien deze kennelijk onjuist is of indien de voordelen van die keuze niet in verhouding staan tot de nadelen die zij voor bepaalde marktdeelnemers meebrengt” (
58
). Het heeft vervolgens erkend dat „de invoering op Unieniveau van een regeling inzake de registratie en de handel in emissierechten voor het kooldioxide-equivalent een normatieve keuze was die voortvloeide uit een beleidslijn in een context waarin ernstige milieuproblemen dringend moesten worden aangepakt […]. Deze normatieve keuze berustte bovendien op zeer ingewikkelde en uitvoerig besproken economische en technische overwegingen […]. Om bij te dragen aan de verwezenlijking van de verplichtingen van de Europese Unie en haar lidstaten uit hoofde van het Protocol van Kyoto, is de Uniewetgever dus ertoe gebracht om zelf de toekomstige en onzekere gevolgen van zijn optreden te beoordelen” (
59
). Zoals ik hierboven in herinnering heb gebracht (
60
), heeft het Hof reeds gelegenheid gehad de ingewikkeldheid van de RHBE vast te stellen.
56.
Het komt mij derhalve voor dat het onevenredige karakter van het bestreden besluit door het Hof slechts kan worden veroordeeld voor zover duidelijk blijkt dat de wetgever van de Unie zich heeft vergist. Dat is in casu niet het geval. Wanneer het werkelijk nagestreefde doel eenmaal is vastgesteld – hetgeen reeds in ruime mate is geschied in het kader van de bespreking van het eerste middel – zal ik constateren dat het bestreden besluit een voor de verwezenlijking van dat doel passende maatregel lijkt, die niet verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is en die de betrokken marktdeelnemers niet onderwerpt aan buitensporige nadelen ten opzichte van de aan genoemd besluit ontleende voordelen.
57.
Verzoekster heeft aangaande het nagestreefde doel haar betoog toegespitst op een onjuiste beoordeling. Het zou immers bijzonder kortzichtig zijn om te stellen dat het bestreden besluit geen ander doel heeft dan er zorg voor te dragen dat de Unie de emissiereducties bereikt die zijn vastgesteld door de internationale verplichtingen, met name door de reducties tegen 2020. De Unie heeft haar bedoeling om verder te gaan dan de vastgestelde internationale doelstellingen – welke bedoeling onder andere in richtlijn 2009/29 duidelijk tot uitdrukking komt (
61
) – nooit verheimelijkt. In elk geval kan het door de wetgever nagestreefde doel, dat is geïdentificeerd op het moment van de vaststelling van de rechtsgrondslag van de aan de orde zijnde handeling, niet verschillen van het doel op basis waarvan het onderzoek van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel moet worden uitgevoerd. Ik herhaal (
62
) derhalve dat mijns inziens het bestreden besluit is uitgedacht als een instrument dat de koolstofmarkt, die onmiskenbaar kampt met een overschot aan emissierechten, moet stabiliseren en als een instrument dat moet reageren op de verschillende bedreigingen die verhinderen dat de RHBE op lange termijn doeltreffend werkt. (
63
)
58.
In het licht van dat doel, en rekening houdend met de gegevens waarover instellingen beschikten op het moment dat zij ingrepen, kan ik geen kennelijke beoordelingsfout ontdekken die op zichzelf vatbaar zou kunnen zijn voor kritiek.
59.
Het Verslag van de Commissie van 2012 (
64
) vestigde immers de aandacht op de structurele onevenwichtigheid waardoor de RHBE werd geraakt en die, met het oog op het herstel van de goede werking ervan, een ingrijpen van de wetgever noodzakelijk maakte. Deze ingreep heeft geleid, zoals ik heb uiteengezet, tot de instelling van een reserve waarin de overtollige emissierechten tijdelijk worden opgenomen totdat de markt van emissierechten zijn evenwicht hervindt. In het geval dat dat evenwicht niet meer wordt bedreigd door een overschot, maar door een tekort aan emissierechten, zal de reserve de emissierechten die er tijdelijk in zijn opgenomen weer op de markt brengen. Een dergelijk mechanisme blijkt derhalve volledig passend met het oog op het nagestreefde doel om de volatiliteit van de markt van emissierechten te verminderen. Bovendien moet worden opgemerkt dat het opnemen van de emissierechten tijdelijk is en dat de MSR pas in 2019 zal gaan werken. De wetgever heeft de marktdeelnemers zodoende meer dan drie jaar de tijd gegeven om zich voor te bereiden.
60.
De door de wetgever gemaakte normatieve keuze lijkt aldus niet kennelijk onjuist. Bovendien heeft de Republiek Polen niet aangetoond dat de nadelen die er voor bepaalde marktdeelnemers uit voortvloeien onevenredig zijn in verhouding tot de voordelen die deze keuze voor het overige oplevert, in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak (
65
), en wel wegens, in de eerste plaats, het ontbreken van een rechtstreekse band tussen de MSR en de vaststelling van de prijs van de emissierechten en, in de tweede plaats, het feit dat het voornaamste doel – ik herhaal – het stabiliseren van de prijs van de emissierechten is.
61.
Om deze redenen moeten het vierde en het vijfde middel worden afgewezen.
Conclusie van de analyse
62.
Aangezien ik tot de conclusie ben gekomen dat alle door verzoekster aangevoerde middelen moeten worden afgewezen, geef ik het Hof in overweging het beroep in zijn geheel te verwerpen.
Kosten
63.
Krachtens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Parlement en de Raad dit hebben gevorderd, dient de Republiek Polen te worden verwezen in de kosten van deze twee instellingen.
64.
Het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Koninkrijk Zweden en de Europese Commissie dragen, als interveniërende partijen, overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, hun eigen kosten.
Conclusie
65.
Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging te oordelen als volgt:
„1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
De Republiek Polen wordt verwezen in de kosten van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie.
3)
Het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Koninkrijk Zweden en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB 2015, L 264, blz. 1.
(
3
)	PB 2003, L 275, blz. 32. Behoudens andersluidende precisering bedoel ik elke keer dat ik in deze conclusie verwijs naar richtlijn 2003/87 derhalve de oorspronkelijke, niet gewijzigde versie van genoemde richtlijn.
(
4
)	PB 2009, L 140, blz. 63.
(
5
)	Zie met name overweging 2 van richtlijn 2003/87.
(
6
)	Overweging 3 van richtlijn 2009/29.
(
7
)	Zie verordening (EU) nr. 1031/2010 van de Commissie van 12 november 2010 inzake de tijdstippen, het beheer en andere aspecten van de veiling van broeikasgasemissierechten overeenkomstig richtlijn 2003/87 (PB 2010, L 302, blz. 1), besluit nr. 377/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2013 tot tijdelijke afwijking van richtlijn 2003/87 (PB 2013, L 113, blz. 1), en verordening (EU) nr. 176/2014 van de Commissie van 25 februari 2014 tot wijziging van verordening (EU) nr. 1031/2010 met name met het oog op de vaststelling van de hoeveelheden in 2013‑2020 te veilen broeikasgasemissierechten (PB 2014, L 56, blz. 11).
(
8
)	COM/2012/652/final van 14 november 2012.
(
9
)	De Bondsrepubliek dient uiteindelijk geen memorie in interventie in, noch intervenieert zij tijdens de mondelinge fase van de onderhavige procedure.
(
10
)	Verzoekster verwijst met name naar het werkdocument van de diensten van de Commissie „Effectbeoordeling bij het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling en de werking van een marktstabiliteitsreserve voor de EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten en tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG” (hierna: „effectbeoordeling”) (SWD/2014/017 final, blz. 53).
(
11
)	Arrest van 3 oktober 2013, Commissie/Letland (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, punt 58).
(
12
)	Verzoekster verwijst hier naar de arresten van 23 februari 1999, Parlement/Raad (C‑42/97, EU:C:1999:81), en 12 december 2002, Commissie/Raad (C‑281/01, EU:C:2002:761), alsook naar de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Letland (C‑267/11 P, EU:C:2013:46).
(
13
)	Zie bijlage C1 bij de repliek van de Republiek Polen.
(
14
)	Zie, uit een overvloedige rechtspraak, arresten van 30 januari 2001, Spanje/Raad (C‑36/98, EU:C:2001:64, punten 58 en 59); 6 september 2012, Parlement/Raad (C‑490/10, EU:C:2012:525, punten 44 en 45), en 11 juni 2014, Commissie/Raad (C‑377/12, EU:C:2014:1903, punt 34).
(
15
)	De conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Letland (C‑267/11 P, EU:C:2013:46), en met name punt 58 ervan, die partijen hebben aangevoerd, lijkt mij geen andere analyse te bevatten dan die van het doel en de inhoud van de handeling. Dat punt beperkt zich er aangaande de rechtsgrondslag van richtlijn 2003/87 immers toe er nogmaals op te wijzen dat „de Commissie bij de vaststelling van het litigieuze besluit richtlijn 2003/87 niet aldus [mocht] uitleggen of toepassen dat deze richtlijn in hoofdzaak van aanzienlijke invloed is op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening. Haar rechtsgrondslag kan daarentegen niet ter discussie worden gesteld, indien een dergelijke invloed – ofschoon aanzienlijk – slechts een ondergeschikte component daarvan vormt of een doel van secundair belang dient, en dus in zekere zin een neveneffect van de richtlijn is” (cursivering van mij).
(
16
)	Arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punten 31‑33). Zie eveneens arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 26).
(
17
)	Zie arrest van 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Commissie (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punt 49en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
18
)	Overweging 1 van het bestreden besluit.
(
19
)	EUCO/69/14 van 24 december 2014.
(
20
)	Punt 2.3 van de conclusies van de Europese Raad, in herinnering gebracht in overweging 2 van het bestreden besluit.
(
21
)	Zie blz. 5 van het Verslag van de Commissie van 2012.
(
22
)	Blz. 6 van het Verslag van de Commissie van 2012.
(
23
)	Zie blz. 7 van het Verslag van de Commissie van 2012.
(
24
)	Artikel 1, lid 1, van het bestreden besluit.
(
25
)	Artikel 1, lid 2, van het bestreden besluit.
(
26
)	Artikel 1, lid 5, van het bestreden besluit.
(
27
)	Zie tevens artikel 1, lid 5, van het bestreden besluit.
(
28
)	Overweging 4 van het bestreden besluit.
(
29
)	Volgens de bewoordingen van artikel 191, lid 1, eerste streepje, VWEU.
(
30
)	Zie voetnoot 19 van deze conclusie.
(
31
)	Verzoekster verwijst hier naar een verklaring van haarzelf, de Republiek Bulgarije, de Republiek Kroatië, Hongarije en Roemenië tijdens een vergadering van de Milieuraad van 18 september 2015.
(
32
)	Zie punt 2.3 van de conclusies van de Europese Raad van 23 en 24 oktober 2014.
(
33
)	Zie het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling en de werking van een MSR voor de [RHBE] en tot wijziging van richtlijn 2003/87 [COM/2014/020 final van 22 januari 2014].
(
34
)	Hij kan hoogstens interveniëren wanneer het Verdrag daarin voorziet, teneinde het wetgevingsproces vlot te trekken: zie met name artikel 48, artikel 82, lid 3, artikel 86, lid 1, en artikel 87, lid 3, VWEU.
(
35
)	Zie artikel 1 van verordening nr. 176/2014.
(
36
)	Zie, uit een overvloedige rechtspraak, arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 77en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
37
)	Zie arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 79).
(
38
)	Zie artikel 1 van het bestreden besluit.
(
39
)	Zie, uit een overvloedige rechtspraak, arrest van 15 juli 2004, Di Lenardo en Dilexport (C‑37/02 en C‑38/02, EU:C:2004:443, punt 70), en beschikking van 4 juli 2013, Menidzherski biznes reshenia (C‑572/11, niet gepubliceerd, EU:C:2013:456, punt 29).
(
40
)	Arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punt 78en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
41
)	Arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 60). Zie aangaande de complexiteit van het beleidsterrein, tevens arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 36).
(
42
)	Zie arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 57).
(
43
)	Zie arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 62).
(
44
)	Eveneens kan worden opgemerkt dat de lineaire factor zelf kan worden gewijzigd: zie artikel 9 van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29.
(
45
)	Zie voetnoot 33 van deze conclusie.
(
46
)	Het opschrift van verordening nr. 176/2014 verwijst naar de periode 2013‑2020. Vervolgens vermeldt het corpus van genoemde verordening de periode 2014‑2020 (zie overweging 3 van verordening nr. 176/2014), en daarna 2014‑2016 (zie artikel 1 van verordening nr. 176/2014). Indien de relevante in aanmerking te nemen periode de periode 2013‑2020 is, moet worden vastgesteld dat verordening nr. 176/2014 onverwijld in werking is getreden (zie overweging 7 en artikel 2 van verordening nr. 176/2014) en gedurende deze periode tot stand is gekomen om de uitvoeringsregels ervan te wijzigen.
(
47
)	Ik denk hier met name aan het Verslag van de Commissie van 2012, aan de verschillende wijzigingen van richtlijn 2003/87 door de wetgever zelf en aan de meer gerichte bemoeienis van de Commissie in het kader van haar uitvoerende macht.
(
48
)	PB 2003, C 321, blz. 1. Verzoekster voert eveneens het interinstitutioneel akkoord aan betreffende de effectbeoordeling van regelgeving [Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – Betere regelgeving voor betere resultaten – Een EU-agenda, COM(2015) 215 final].
(
49
)	Werkdocument van de Commissie „Better Regulation Guidelines” [SWD(2015) 111 final van 19 mei 2015].
(
50
)	Zie arrest van 7 september 2006, Spanje/Raad (C‑310/04, EU:C:2006:521, punt 122).
(
51
)	Arrest van 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 65en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
52
)	Arrest van 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 66).
(
53
)	Zie punten 7.2, 7.4, 7.4.1, 7.4.2 en 7.5 van de effectbeoordeling.
(
54
)	De door de vertegenwoordiging van het Verenigd Koninkrijk verrichte beoordeling is gepubliceerd.
(
55
)	Zie naar analogie arrest van 7 september 2006, Spanje/Raad (C‑310/04, EU:C:2006:521, punt 122).
(
56
)	Arrest van 18 juni 2015, Estland/Parlement en Raad (C‑508/13, EU:C:2015:403, punt 39).
(
57
)	Arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 34en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
58
)	Arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 35en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
59
)	Arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 36).
(
60
)	Zie punt 40 van deze conclusie.
(
61
)	Zie met name overwegingen 4, 5 en 6 van richtlijn 2009/29. De op internationaal niveau vastgestelde reductiedoelstellingen worden door de Europese Raad niet meer als niet te overschrijden beschouwd: zie de conclusies van de Europese Raad 23 en 24 oktober 2014, aangehaald in punt 22 van deze conclusie.
(
62
)	Zie punt 19 e.v. van deze conclusie.
(
63
)	Zie wederom overweging 5 van het bestreden besluit.
(
64
)	Zie punt 22 van deze conclusie.
(
65
)	Zie punt 55 van deze conclusie.