62018CC0724
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MICHAL BOBEK
apresentadas em 2 de abril de 2020 (
1
)
Processos apensos C‑724/18 e C‑727/18
Cali Apartments SCI (C‑724/18)
HX (C‑727/18)
contra
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
Ville de Paris
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Cour de cassation (Tribunal de Cassação, França)]
«Pedido de decisão prejudicial — Liberdade de estabelecimento — Diretiva 2006/123/CE — Âmbito de aplicação — Locação de um imóvel mobilado destinado a habitação, de forma reiterada, por períodos curtos, a uma clientela em trânsito que aí não fixa domicílio — Legislação nacional e regras municipais que sujeitam essa locação a autorização prévia e a compensação — Justificação — Objetivo de assegurar a locação de longa duração suficiente e economicamente acessível — Proporcionalidade»
I. Introdução
1.
Foram aplicadas coimas à Cali Apartments e à HX (a seguir «recorrentes»), por terem arrendado, sem estarem autorizadas, os seus respetivos estúdios em Paris, França. Nos termos do direito francês, o arrendamento de um imóvel mobilado, de forma reiterada, por períodos curtos, a uma clientela em trânsito que aí não fixa o domicílio está sujeito a autorização. As recorrentes impugnaram esse requisito de autorização perante os tribunais nacionais, alegando que o mesmo é incompatível com a sua liberdade de prestação de serviços nos termos do direito da UE.
2.
No presente processo, o Tribunal de Justiça é convidado, uma vez mais, a considerar a questão de saber em que medida a legislação da UE em matéria de serviços deve ser aplicada a diversas atividades, no âmbito da economia entre pares, desenvolvidas através de plataformas digitais. No entanto, ao contrário dos processos anteriores que incidiam, principalmente, sobre a natureza das atividades oferecidas a montante pelas próprias plataformas (
2
), o presente processo diz respeito aos efeitos sociais desses serviços a jusante, nos seus respetivos «mercados», como o mercado de habitação de Paris.
3.
O presente processo coloca três amplas questões de princípio. A resposta às primeiras duas questões não é, em meu entender, demasiado difícil: uma legislação nacional que sujeita a uma autorização emitida pelo Presidente da Câmara competente a locação de imóveis mobilados para estadias curtas está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123/CE, relativa aos serviços no mercado interno (
3
) (a seguir «Diretiva Serviços»)? Em caso afirmativo, pode a implementação de um regime de autorização para este tipo de serviço ser justificada por razões imperiosas de interesse geral, em particular, pelo objetivo de assegurar a disponibilidade de habitação de longa duração economicamente acessível e pelo da proteção do ambiente urbano?
4.
A resposta afirmativa que proponho que o Tribunal de Justiça deveria dar a estas duas questões suscita, porém, o terceiro problema, verdadeiramente espinhoso, colocado pelo órgão jurisdicional de reenvio: que critérios ou medidas seriam proporcionados aos objetivos de interesse geral prosseguidos? No que diz respeito às regras aprovadas pelo Município de Paris, em que medida pode a concessão dessa autorização ser subordinada a um requisito de compensação sob a forma de uma concomitante conversão em habitação de locais não destinados a habitação?
II. Quadro jurídico
A.
Direito da UE
1. Diretiva Serviços
5.
O considerando 9 da Diretiva Serviços indica que:
«A presente diretiva apenas é aplicável aos requisitos que afetam o acesso a uma atividade de serviços ou o exercício dessa atividade. Por conseguinte, não é aplicável a requisitos como por exemplo o código da estrada, a regulamentação em matéria de gestão de utilização dos solos, o planeamento urbano e o ordenamento do território, as normas em matéria de construção, bem como as sanções administrativas aplicadas devido ao não cumprimento desses requisitos, que não regulamentam ou afetam especificamente atividades de serviços mas que têm de ser cumpridas pelos prestadores no decurso da sua atividade económica, da mesma forma que pelas pessoas que ajam a título privado.»
6.
O considerando 27 tem a seguinte redação:
«A presente diretiva não deverá abranger os serviços sociais no setor da habitação […]. Estes serviços são essenciais para garantir os direitos fundamentais da dignidade e da integridade humanas e são uma manifestação dos princípios da coesão e da solidariedade social, não devendo ser prejudicados pela presente diretiva.»
7.
O artigo 2.o define o âmbito de aplicação da Diretiva Serviços. Prevê que:
«1.   A presente diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro.
2.   A presente diretiva não se aplica às seguintes atividades:
a)
Serviços de interesse geral sem caráter económico;
[…]
j)
Serviços sociais no setor da habitação, da assistência à infância e serviços dispensados às famílias e às pessoas permanente ou temporariamente necessitadas, prestados pelo Estado, por prestadores mandatados pelo Estado ou por instituições de solidariedade social reconhecidas pelo Estado enquanto tais;
[…]»
8.
O artigo 4.o define vários termos utilizados na Diretiva Serviços:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1)
“Serviço”: qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo 50.o do Tratado;
2)
“Prestador”: qualquer pessoa singular nacional de um Estado‑Membro, ou qualquer pessoa coletiva na aceção do artigo 48.o do Tratado estabelecida num Estado‑Membro, que ofereça ou que preste um serviço;
[…]
6)
“Regime de autorização”: qualquer procedimento que tenha por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter uma decisão formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício;
7)
“Requisito”: qualquer obrigação, proibição, condição ou limite previsto nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros ou que decorra da jurisprudência, das práticas administrativas, das regras das ordens profissionais ou das regras coletivas de associações ou organismos profissionais aprovadas no exercício da sua autonomia jurídica; as normas constantes de convenções coletivas negociadas pelos parceiros sociais não são consideradas requisitos na aceção da presente diretiva;
8)
“Razões imperiosas de interesse geral”: razões reconhecidas como tal pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente pelos seguintes motivos: ordem pública; segurança pública e segurança das pessoas; saúde pública; preservação do equilíbrio financeiro do regime de segurança social; defesa dos consumidores, dos destinatários dos serviços e dos trabalhadores; lealdade das transações comerciais; combate à fraude; proteção do ambiente e do ambiente urbano; saúde animal; propriedade intelectual; conservação do património histórico e artístico nacional; objetivos de política social e de política cultural;
[…]»
9.
O artigo 9.o, que dá início ao Capítulo III da Diretiva Serviços, dedicado à liberdade de estabelecimento dos prestadores, estabelece regras relativas aos regimes de autorização:
«1.   Os Estados‑Membros só podem subordinar a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício se forem cumpridas as condições seguintes:
a)
O regime de autorização não ser discriminatório em relação ao prestador visado;
b)
A necessidade de um regime de autorização ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral;
c)
O objetivo pretendido não poder ser atingido através de uma medida menos restritiva, nomeadamente porque um controlo a posteriori significaria uma intervenção demasiado tardia para se poder obter uma real eficácia.
[…]»
10.
O artigo 10.o da Diretiva Serviços fixa as condições de concessão da autorização:
«1.   Os regimes de autorização devem basear‑se em critérios que obstem a que as autoridades competentes exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária.
2.   Os critérios referidos no n.o 1 devem ser:
a)
Não discriminatórios;
b)
Justificados por uma razão imperiosa de interesse geral;
c)
Proporcionados em relação a esse objetivo de interesse geral;
d)
Claros e inequívocos;
e)
Objetivos;
f)
Previamente publicados;
g)
Transparentes e acessíveis.
[…]
7.   O presente artigo não põe em causa a repartição das competências locais ou regionais das autoridades do Estado‑Membro que concedem as autorizações.»
11.
O artigo 11.o da Diretiva Serviços diz respeito à duração da autorização.
«1.   A autorização concedida ao prestador não deve ter uma duração limitada, exceto quando:
a)
For objeto de renovação automática ou estiver apenas sujeita ao cumprimento permanente dos requisitos;
b)
O número de autorizações disponíveis for limitado por uma razão imperiosa de interesse geral;
ou
c)
A duração limitada puder ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral.
[…]»
12.
O artigo 12.o da Diretiva Serviços, epigrafado “Seleção entre vários candidatos” diz respeito a situações em que o número de autorizações disponíveis para uma determinada atividade é limitado. O artigo 13.o estabelece regras relativas aos procedimentos de autorização. Por sua vez, os artigos 14.o e 15.o da Diretiva Serviços fixam requisitos proibidos e requisitos sujeitos a avaliação, respetivamente.
B.
Direito francês
1. Código do Turismo
13.
O artigo L. 324‑1‑1 do Code du tourisme (Código do Turismo) prevê que:
«Qualquer pessoa que anuncie para locação um imóvel mobilado para alojamento turístico, esteja este ou não classificado como tal na aceção do presente código, deve ter feito previamente a declaração desse imóvel junto do presidente do município onde está situado.»
2. Código da Construção e da Habitação
14.
O artigo L. 631‑7 do Code de la construction et de l’habitation (Código da Construção e da Habitação) prevê que, nos municípios com mais de 200000 habitantes, a alteração de finalidade de utilização dos locais destinados a habitação, nas condições previstas pelo artigo L. 631‑7‑1 do mesmo código, está sujeita a autorização prévia.
15.
A Loi n.o 2014‑366 du 24 mars 2004 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Lei n.o 2014‑366 de 24 de março de 2014, relativa ao acesso à habitação e à reforma do urbanismo) acrescentou um sexto e último parágrafo ao artigo L. 631‑7 do Código da Construção e da Habitação. Essa disposição especifica que «a locação de um imóvel mobilado destinado a habitação, de forma reiterada, por períodos curtos, a uma clientela em trânsito que aí não fixa o domicílio, constitui uma alteração da finalidade de utilização na aceção desta norma».
16.
O artigo L. 631‑7‑1 do Código da Construção e da Habitação estabelece as modalidades de obtenção da autorização prevista no artigo L. 631‑7:
«A autorização prévia para alteração da finalidade de utilização é emitida pelo Presidente do Município do local em que está situado o imóvel, […]. Esta autorização pode estar sujeita a uma compensação sob a forma da transformação simultânea em habitação de locais que tenham outra utilização.
A autorização de alteração da finalidade de utilização é concedida a título pessoal. A autorização deixa de produzir efeitos quando termina, a título definitivo, independentemente da razão, a atividade profissional do beneficiário. Todavia, quando a autorização está sujeita a uma compensação, o título é atribuído ao local e não à pessoa. Os locais oferecidos como compensação são mencionados na autorização que é publicada no arquivo imobiliário ou inscrita no Registo Predial.
[…]
Nos termos do artigo L. 631‑7, as condições em que são emitidas as autorizações e determinadas as compensações por bairro e, se necessário, por distrito, à luz dos objetivos de diversidade social, em função nomeadamente das características dos mercados locais da habitação e da necessidade de não agravar a escassez de habitações, são fixadas por deliberação do conselho municipal. […]»
17.
Pode igualmente ser definido um regime de autorização temporária pelo conselho municipal, nos termos do artigo L. 631‑7‑1 A do mesmo Código, que prevê que uma deliberação do conselho municipal pode definir um regime de autorização temporária de alteração da finalidade de utilização, permitindo a uma pessoa singular arrendar por períodos curtos imóveis destinados a habitação, a uma clientela em trânsito que aí não fixa domicílio. A deliberação determina as condições de emissão desta autorização temporária pelo Presidente do Município do local em que se situa o imóvel. Esta determina igualmente os critérios desta autorização temporária, que podem dizer respeito à duração dos contratos de arrendamento, às características do local, bem como à sua localização em função, nomeadamente, das características dos mercados locais da habitação e da necessidade de não agravar a escassez de habitações. Estes critérios podem ser ajustados em função do número de autorizações concedidas a um mesmo proprietário.
18.
Por outro lado, de acordo com o artigo L. 631‑7‑1A do Código da Construção e da Habitação, não é necessária nenhuma autorização de alteração de finalidade quando o local constitua a residência principal do locador na aceção do artigo 2.o da Lei de 6 de julho de 1989, ou seja, quando o imóvel está ocupado pelo menos oito meses por ano, salvo em caso de obrigação profissional, motivos de saúde ou motivo de força maior, seja pelo locador ou pelo seu cônjuge, seja por pessoa a seu cargo.
19.
O artigo L. 651‑2 do Código da Construção e da Habitação prevê sanções e medidas aplicáveis no caso de incumprimento:
«Qualquer pessoa que viole as disposições do artigo L. 631‑7 ou que não cumpra as condições e obrigações impostas nos termos do referido artigo, é condenada numa coima de 25000 euros.»
3. Regulamento Municipal do Município de Paris que fixa as condições em que são emitidas as autorizações e determina as compensações
20.
O artigo 2.o do Règlement municipal de la Ville de Paris fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre IV du Code de la construction et de l’habitation (Regulamento Municipal do Município de Paris que fixa as condições em que são emitidas as autorizações e determina as compensações) dispõe que:
«I — A compensação consiste na conversão em habitação de locais que tivessem uma utilização diferente da de habitação em 1 de janeiro de 1970 ou que tenham sido objeto de uma autorização de plano de alteração da finalidade da sua utilização após 1 de janeiro de 1970 e que não tenham sido previamente usados para efeitos de compensação.
Os locais propostos para efeitos de compensação devem, cumulativamente:
a)
constituir unidades de alojamento e ter uma qualidade e uma área de superfície equivalentes às dos locais que são objeto da alteração da finalidade de utilização, sendo os processos examinados com base na adequação dos locais para efeitos de habitação. Os locais propostos em compensação devem satisfazer as normas estabelecidas no Decreto de 30 de janeiro de 2002, relativo às características do alojamento apropriado;
b)
estar situados no mesmo arrondissement (distrito) que os imóveis destinados a habitação que são objeto da alteração da finalidade de utilização.
As áreas de superfície são calculadas em conformidade com o artigo R 111‑2 do Código da Construção e da Habitação.
II — Nas zonas abrangidas pela compensação reforçada definidas no Anexo n.o 1, em derrogação da alínea a) do parágrafo I, os locais propostos em compensação devem ter o dobro da área de superfície daqueles que são objeto do pedido de alteração da finalidade de utilização, exceto quando esses locais são convertidos em habitação de arrendamento social, que é objeto de um contrato celebrado nos termos do artigo L 351‑2 do Código da Construção e da Habitação, por um período mínimo de 20 anos.
Em derrogação da alínea b) do parágrafo I, a habitação de arrendamento social que compensar locais convertidos nas zonas abrangidas pela compensação reforçada pode estar situada em qualquer ponto dessas zonas. Todavia, se os locais convertidos estiverem situados nos 1.o, 2.o, 4.o, 5.o, 6.o, 7.o, 8.o ou 9.o distritos, nos quais a escassez de habitações, em comparação com o nível de atividade, é particularmente grave, poderá ser compensada fora do distrito no qual a conversão terá lugar um máximo de 50 % da área de superfície convertida.
Esses distritos caracterizam‑se por uma relação entre o número de postos de trabalho remunerados e o número de trabalhadores residentes, conforme medida pelo INSEE [Instituto Nacional de Estatística e Estudos Económicos francês], superior à média em Paris.
Nas zonas em que todas as unidades propostas em compensação podem estar situadas fora do distrito no qual a conversão terá lugar, o número de unidades de habitação propostas em compensação deve ser, no mínimo, idêntico ao número de unidades de habitação eliminadas.
Se os locais são convertidos e compensados pelo mesmo proprietário dentro da mesma unidade imobiliária, no quadro de uma racionalização do espaço de habitação dessa unidade imobiliária, a superfície mínima exigida, para efeitos de compensação, será a área de superfície dos locais convertidos.»
III. Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais
21.
Cada uma das recorrentes é proprietária de um estúdio situado em Paris.
22.
Em 2015, os serviços municipais do Município de Paris realizaram uma investigação com vista a determinar se as recorrentes estavam a anunciar os seus estúdios na plataforma Airbnb como imóveis mobilados para arrendamento de curta duração sem autorização. Na sequência dessa investigação, o Procureur de la République (Procurador da República) intentou um processo de medidas provisórias contra as recorrentes. O Tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primeira Instância de Paris, França) ordenou às recorrentes que pagassem uma coima e que o imóvel voltasse a ser destinado a habitação. O Município de Paris interveio na instância.
23.
Em sede de recurso, a Cour d’appel (Tribunal de recurso, Paris, França), por acórdãos de 19 de maio e 15 de junho de 2017 relativos a cada uma das recorrentes, confirmou que os estúdios em causa, que tinham sido anunciados para arrendamento na plataforma Airbnb, foram objeto, sem autorização prévia do Presidente da Câmara de Paris, de arrendamentos de curta duração para utilização de clientes em trânsito, violando o disposto no artigo L. 631‑7 do Código da Construção e da Habitação. A Cour d’appel (Tribunal de recurso) condenou as recorrentes, as sociedades Cali Apartments e HX, no pagamento de coimas de 15000 euros e de 25000 euros, respetivamente. O valor das coimas devia ser pago ao Município de Paris.
24.
As recorrentes interpuseram recursos sobre questões de direito perante a Cour de cassation (Tribunal de Cassação, França), o órgão jurisdicional de reenvio. Segundo as recorrentes, os acórdãos proferidos em segunda instância infringiram o princípio do primado do direito da União Europeia, na medida em que a Cour d’appel (Tribunal de recurso) não provou que uma razão imperiosa de interesse geral podia justificar a restrição à livre prestação de serviços que a legislação em causa representa. A Cour d’appel (Tribunal de recurso) também não demonstrou que o objetivo pretendido por essa legislação não podia ser atingido através de uma medida menos restritiva, como é exigido pelo artigo 9.o, alíneas b) e c), da Diretiva Serviços.
25.
Foi nesse contexto factual e jurídico que o órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça, para decisão prejudicial, as seguintes questões:
«1)
A [Diretiva Serviços], atendendo à definição do seu objeto e do seu âmbito de aplicação através dos artigos 1.o e 2.o, é aplicável à locação a título oneroso, mesmo não profissional, de forma reiterada e por períodos curtos, de um imóvel mobilado destinado a habitação, que não é a residência principal do locador, a uma clientela em trânsito, que aí não fixa domicílio, tendo designadamente em conta os conceitos de prestadores e de serviços?
2)
Em caso de resposta afirmativa à questão precedente, a legislação nacional, como a prevista no artigo L. 631‑7 do Código da Construção e da Habitação, constitui um regime de autorização da referida atividade, na aceção dos artigos 9.o a 13.o da [Diretiva Serviços], ou apenas um requisito sujeito às disposições dos artigos 14.o e 15.o?
No caso de os artigos 9.o a 13.o da [Diretiva Serviços] serem aplicáveis:
3)
O artigo 9.o, alínea b), desta diretiva deve ser interpretado no sentido de que o objetivo do combate contra a escassez de imóveis destinados a habitação constitui uma razão imperiosa de interesse geral que permite justificar uma medida nacional que sujeita a autorização, em determinadas zonas geográficas, a locação de um imóvel mobilado destinado a habitação, de forma reiterada, por períodos curtos, a uma clientela em trânsito que aí não fixa domicílio?
4)
Em caso afirmativo, essa medida é proporcionada ao objetivo prosseguido?
5)
O artigo 10.o, n.o 2, alíneas d) e e), da diretiva opõe‑se a uma medida nacional que sujeita a autorização o arrendamento de um imóvel mobilado destinado a habitação, “de forma reiterada”, por “períodos curtos”, a uma “clientela em trânsito que aí não fixa domicílio”?
6)
O artigo 10.o, n.o 2, alíneas d) a g), da diretiva opõe‑se a um regime de autorização que prevê que as condições de emissão da autorização são fixadas, por deliberação do Conselho Municipal, tendo em conta os objetivos de diversidade social, em função, em particular, das características dos mercados locais de habitação e da necessidade de não agravar a escassez de habitações?»
26.
Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 18 de dezembro de 2018, os processos C‑724/18 (relativo à Cali Apartments) e C‑727/18 (relativo à HX) foram apensados para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.
27.
Foram apresentadas observações escritas pelas recorrentes, pelo Município de Paris, pelos Governos checo e alemão, pela Irlanda, pelos Governos grego, espanhol, francês, neerlandês e polaco e pela Comissão Europeia. Todos, com exceção do Governo polaco, participaram na audiência que teve lugar em 19 de novembro de 2019.
IV. Apreciação
28.
As questões 1 e 2 suscitam o problema da aplicabilidade da Diretiva Serviços nos casos em apreço. A questão 1 diz respeito ao âmbito dessa diretiva, ao passo que a questão 2 procura determinar quais são as disposições específicas da diretiva, de entre as relativas aos «regimes de autorização» e aos «requisitos», constantes do capítulo III da Diretiva Serviços, aplicáveis aos casos em apreço.
29.
Considerando que as regras que exigem uma autorização para o arrendamento de um imóvel mobilado, por períodos curtos, a uma clientela em trânsito constituem um «regime de autorização», o órgão jurisdicional de reenvio pergunta em seguida, nas questões 3 a 6, se esse regime é conforme com as disposições dedicadas a esses regimes, estabelecidas nos artigos 9.o e 10.o da Diretiva Serviços. Em particular, as questões 3 e 4 dizem respeito à justificação e à proporcionalidade das regras em causa. Através das questões 5 e 6 pretende‑se saber se essas regras cumprem as outras condições de concessão da autorização que são estabelecidas no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços.
30.
A estrutura das presentes conclusões segue a lógica dos problemas jurídicos identificados pelo órgão jurisdicional de reenvio. Em primeiro lugar, tratarei de examinar a questão de saber se a Diretiva Serviços é aplicável aos casos em apreço (A) e identificar as disposições pertinentes (B). Em seguida, abordarei a questão da compatibilidade do regime de autorização controvertido, no que diz respeito, tanto à sua criação, como às condições específicas estabelecidas no mesmo, sendo que as diferentes condições decorrem dos artigos 9.o, n.o 1, e 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços (C).
31.
Antes de iniciar essa análise, é necessário clarificar o objeto da análise geral. Deve a mesma ser conduzida com referência às disposições nacionais (reproduzidas nos n.os 13 a 19, supra, das presentes conclusões), às disposições aprovadas pelo Município de Paris (n.o 20, supra) ou a ambas em conjugação?
32.
Na verdade, o órgão jurisdicional de reenvio formula as suas questões unicamente em relação às disposições nacionais que sujeitam a autorização da autoridade/Presidente da Câmara competente o arrendamento de um imóvel mobilado destinado a habitação, de forma reiterada, por períodos curtos (
4
). Contudo, as disposições nacionais apenas fixam o quadro geral dessas autorizações. Conferem poderes aos conselhos municipais para adotarem regras com vista a aprofundar esse quadro (
5
).
33.
No exercício desses poderes, o Município de Paris adotou regras específicas, estabelecidas em regulamentos municipais, que fixam as condições em que são emitidas as autorizações e determinam as compensações. Em certa medida, são as regras municipais que dão conteúdo concreto ao quadro nacional geral. As regras municipais também são relevantes em termos práticos no contexto francês, uma vez que o dinheiro gerado pelas coimas aplicadas em caso de arrendamento não autorizado de um imóvel mobilado para estadias de curta duração parece reverter, na sua totalidade, para o orçamento do município no qual o imóvel está situado.
34.
Através da Diretiva Serviços o legislador da União reconheceu importância ao facto de serem tomados em consideração os regimes locais, no que diz respeito às autoridades competentes para a concessão de autorizações, pelo menos, de duas formas. Em primeiro lugar, o próprio quadro de análise decorrente do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços exige o exame dos regimes específicos de autorização, por conseguinte, sendo caso disso, dos regimes conforme concretizados por disposições locais e nacionais (
6
). Em segundo lugar, o artigo 10.o, n.o 7, da Diretiva Serviços deixa claro que as condições da concessão de autorização não podem pôr em causa a repartição das competências locais ou regionais das autoridades do Estado‑Membro que concedem as autorizações.
35.
Em suma, o regime de autorização em causa no presente processo é um pacote de regras nacionais e municipais. Ao proceder à apreciação da compatibilidade desse pacote legislativo com o direito da UE, o seu conteúdo dever ser examinado no seu todo, e não apenas cada um dos seus níveis individualmente. Em fim de contas, qualquer potencial prestador de serviços em Paris, o veria a partir desse ponto de vista como se ele ou ela ficasse logicamente sujeito a ambos os níveis de regulação, e não apenas o nível nacional. É esta, também, a abordagem adotada nas presentes conclusões.
A.
Aplicabilidade da Diretiva Serviços
36.
A Diretiva Serviços é aplicável ao arrendamento, mesmo não profissional, de forma reiterada e por períodos curtos, de um imóvel mobilado destinado a habitação, que não é a residência principal do locador, a uma clientela em trânsito e que aí não fixa domicílio, tendo como contrapartida o pagamento de um preço?
37.
Todos os intervenientes no processo, com exceção do Governo alemão e da Irlanda, entenderam que a Diretiva Serviços é aplicável nos presentes processos.
38.
Segundo o Governo alemão, o artigo L. 631‑7 do Código da Construção e da Habitação não regula um serviço, mas sim a alteração de finalidade de utilização dos locais destinados a habitação. Essa disposição é aplicável, não só a prestadores que pretendam arrendar os seus imóveis para estadias de curta duração a clientes em trânsito, mas a qualquer indivíduo que pretenda alterar a finalidade de utilização de locais destinados a habitação. Essa alteração da finalidade de utilização poderia consistir, por exemplo, na utilização dos locais como habitação para pessoas em situação de sem abrigo ou para refugiados. Essas atividades são expressamente excluídas do âmbito de aplicação da diretiva pelos considerandos 9 e 27 e pelo artigo 2.o, n.o 2, alínea j). O mesmo deveria ser aplicado quanto às regras relativas a alterações de utilização destinadas a assegurar a disponibilidade de habitação suficiente e economicamente acessível.
39.
Segundo a Irlanda, o Código da Construção e da Habitação contém regras em matéria de gestão de utilização dos solos, em particular, dos imóveis destinados a habitação. O artigo L. 631‑7 do Código da Construção e da Habitação estabelece regras detalhadas quanto à alteração da utilização e a utilização mista de imóveis destinados a habitação. À luz do considerando 9 da Diretiva Serviços, que indica que a mesma não é aplicável à «regulamentação em matéria de gestão de utilização dos solos, [ao] planeamento urbano e [ao] ordenamento do território, [ou] [às] normas em matéria de construção», essa diretiva não é aplicável ao artigo L. 631‑7 do Código da Construção e da Habitação. O objetivo da regulamentação francesa é o de combater a escassez de habitações destinadas ao arrendamento, que é um objetivo de política social importante, mediante uma regulação efetiva da utilização dos solos e do planeamento urbano, e não o de afetar o acesso ou o exercício de uma determinada atividade.
40.
Na minha opinião, a prestação de serviços de arrendamento de curta duração tendo como contrapartida uma remuneração é um serviço de natureza claramente económica. A obtenção de uma alteração da finalidade de utilização do imóvel destinado a habitação é simplesmente um requisito que afeta o acesso à prestação desse serviço específico.
41.
É bastante claro que, em relação à atividade em causa, nenhuma das exceções previstas no artigo 2.o, n.os 2 e 3, da Diretiva Serviços é aplicável.
42.
O artigo 2.o, n.o 2, alínea j), da Diretiva Serviços, que exclui os serviços sociais no setor da habitação, ao qual o Governo alemão fez referência, não é, claramente, aplicável ao caso em apreço. O argumento baseado no facto de as mesmas regras que um proprietário tem de cumprir para utilizar o imóvel para fins económicos poderem ser potencialmente aplicáveis a alterações de utilização de imóveis para outros fins sem caráter económico, como, por exemplo, habitação social, é, à luz dos factos claramente estabelecidos no presente processo, altamente especulativo e não necessita de ser analisado detalhadamente.
43.
Igualmente, tendo em conta a natureza lucrativa da remuneração do serviço (
7
), a atividade em questão não pode, claramente, ser qualificada como serviço de interesse geral sem caráter económico, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva Serviços. Por conseguinte, essa exceção também não é aplicável.
44.
Parece, antes, que a intenção foi abranger o arrendamento de alojamento, como qualquer outro serviço no domínio do turismo, pelo âmbito de aplicação da diretiva. Embora não haja qualquer referência expressa nesse sentido na Diretiva Serviços, o considerando 33 indica que são abrangidos ainda pela diretiva os serviços relativos à propriedade e os serviços aos consumidores, como os serviços no domínio do turismo. Além disso, embora, certamente, não seja vinculativo (
8
), o Manual de execução da Diretiva «Serviços», da Comissão Europeia, também confirma que as atividades de locação estão incluídas entre as atividades que podem ser consideradas serviços (
9
).
45.
O outro argumento apresentado pelo Governo alemão e, em especial, pela Irlanda, com referência ao considerando 9, merece uma reflexão mais aprofundada. Esse considerando indica que «[a] presente diretiva apenas é aplicável aos requisitos que afetam o acesso a uma atividade de serviços ou o exercício dessa atividade. Por conseguinte, não é aplicável a requisitos como por exemplo o código da estrada, a regulamentação em matéria de gestão de utilização dos solos, o planeamento urbano e o ordenamento do território, as normas em matéria de construção, bem como as sanções administrativas aplicadas devido ao não cumprimento desses requisitos, que não regulamentam ou afetam especificamente atividades de serviços mas que têm de ser cumpridas pelos prestadores no decurso da sua atividade económica, da mesma forma que pelas pessoas que ajam a título privado.»
46.
Considero útil reproduzir aqui, na íntegra, o considerando 9. Resulta claramente da leitura do texto do considerando no seu todo, incluindo o seu primeiro período, bem como a segunda parte do segundo período, a razão pela qual os argumentos apresentados pela Irlanda e pelo Governo alemão não são convincentes.
47.
Em primeiro lugar, deve recordar‑se que o considerando 9 é apenas um considerando (
10
). O mesmo não tem, na parte dispositiva da Diretiva Serviços, qualquer disposição correspondente que estabeleça uma exceção em bloco, similar às previstas no artigo 2.o, n.os 2 e 3, da diretiva. Em meu entender, um considerando não pode, por si só e sem qualquer disposição correspondente no articulado, criar uma nova exceção em bloco, que não consta de nenhum ponto da parte dispositiva da regulamentação jurídica da UE (
11
).
48.
Em segundo lugar, mesmo que a análise não devesse terminar aí, sendo certo que, em meu entender, deveria e poderia acrescentar‑se que, de qualquer modo, o considerando 9 diz respeito a um objeto diferente do de aditar uma exceção relativa ao âmbito de aplicação da diretiva.
49.
No seu primeiro período, o considerando 9 começa por confirmar a regra geral, segundo a qual a diretiva é aplicável aos requisitos que afetam o acesso a uma atividade de serviços. Assim, qualquer regra, em qualquer domínio, que estabeleça uma pré‑condição para o acesso a um serviço, incluindo requisitos relativos a uma alteração da utilização de um imóvel, está abrangida pelo âmbito de aplicação da diretiva. Mas existe uma limitação: a diretiva «apenas» é aplicável a esses requisitos.
50.
É por essa razão que o segundo período começa com a expressão «por conseguinte», acrescentando uma enumeração apresentada com um exemplificativo «como por exemplo». No entanto, longe de aditar exceções em bloco ao âmbito de aplicação da diretiva relacionadas com a matéria, essa parte do segundo período confirma simplesmente que potenciais prestadores de serviços não podem impugnar um regime regulamentar de aplicação geral com base em que o mesmo entrava a sua ilimitada liberdade de prestação de serviços. Portanto, esses prestadores não podem exigir um regime regulamentar especial, que diferisse daquele que é aplicável às «pessoas que ajam a título privado», como conclui o considerando.
51.
Simplificando, o considerando 9 apenas reafirma que as regras de aplicação geral, que não regulam especificamente os serviços e que são aplicáveis a todas as pessoas, tanto aos particulares como a prestadores de serviços, não devem ser afetadas pela Diretiva Serviços. Essa reafirmação aplica‑se de maneira geral a qualquer domínio do direito (regulamentar). É também por isso que, logicamente, a enumeração é apenas exemplificativa e é iniciada com a expressão «como por exemplo», e poderia incluir também outros domínios (
12
), como por exemplo as normas ambientais ou as regras de segurança alimentar. Por último, é também por essa razão que não existe qualquer disposição correspondente em nenhum dos artigos da parte dispositiva da diretiva, que reflita o conteúdo do considerando 9: esse considerando nunca pretendeu excluir do âmbito de aplicação da diretiva qualquer (ou quaisquer) domínio(s) específico(s). Pretendeu, simplesmente, reafirmar que as disposições da diretiva não podem ser usadas de uma forma que pudesse prejudicar ou esvaziar de sentido qualquer regime regulamentar de aplicação geral num Estado‑Membro.
52.
Na audiência, a Comissão Europeia referiu, como exemplo o objetivo do considerando 9, o caso hipotético de um condutor oriundo de um país no qual os veículos circulam pelo lado direito da estrada impugnar o código da estrada nacional num Estado‑Membro no qual os veículos circulam pela esquerda, alegando que o mesmo constitui um requisito que restringe o seu acesso à prestação de serviços noutro Estado‑Membro. Sem pretender entrar no debate, sem dúvida apaixonante, relativo à questão de saber se, e em que medida, o artigo 56.o TFUE ou a Diretiva Serviços poderiam realmente ser aplicáveis aos serviços de transporte, o exemplo dado é absolutamente ilustrativo. É possível pensar em vários outros exemplos: um potencial prestador de serviços impugnar planos municipais ou outras disposições em matéria de planeamento; ações intentadas contra a forma como as declarações fiscais são preenchidas; como os registos criminais são administrados e funcionam; ou como as normas ambientais sobre emissões e poluição são estabelecidas, e assim em diante. As regras nacionais constantes de qualquer destes regimes regulamentares de aplicação geral poderiam ser postas em causa sempre com o mesmo argumento, nomeadamente, o de que a própria existência dessas regras constitui uma restrição de uma liberdade de prestação de serviços.
53.
Conforme indicado no considerando 9, era isso precisamente o que era suposto estar excluído. Os denominadores comuns a todos esses exemplos são a natureza remota e a instrumentalização. As regras que regulam (o acesso aos) serviços estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da diretiva, ao passo que as regras de aplicação geral, que não fazem qualquer distinção entre os prestadores de serviços e as outras pessoas, não o estão. Como o primeiro período do considerando 9 confirma, os requisitos que constituem condições de acesso à prestação de um serviço estão claramente incluídos, independentemente do domínio do direito de que possam emanar.
54.
Essa lógica é muito diferente do argumento apresentado pela Irlanda e pelo Governo alemão, que propõem, essencialmente, que a passagem «a regulamentação em matéria de gestão de utilização dos solos, o planeamento urbano e o ordenamento do território» seja interpretada como outra exceção em bloco do âmbito de aplicação da diretiva. Desse modo, quaisquer regras nacionais que afetassem a utilização dos solos, o planeamento urbano ou o ordenamento do território nunca poderiam estar abrangidas pelo âmbito de aplicação da diretiva. Não é, nem pode ser, esse o caso.
55.
Em terceiro lugar, na mesma ordem de ideias, a distinção entre regras em matéria de propriedade, na qual o considerando 9 se baseia, dependendo da questão de saber se as mesmas, especificamente, regulam ou afetam o acesso a uma atividade de serviços ou o exercício dessa atividade, já foi examinada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Visser (
13
).
56.
O caso que deu origem ao Acórdão Visser dizia respeito a um regime contido num plano de urbanização de um município que proibia a atividade de venda a retalho de mercadorias não volumosas em zonas geográficas situadas fora do centro da cidade de um município neerlandês. Nesse contexto, no âmbito da apreciação do plano de urbanização, o Tribunal de Justiça concentrou‑se na atividade económica em causa, em vez de se concentrar na natureza do próprio plano como medida em matéria de planeamento urbano e utilização dos solos. O Tribunal de Justiça observou, em especial, que «as regras em causa no processo principal, embora visem […] preservar a viabilidade do centro da cidade [daquele] Município […] e evitar a existência de locais desocupados em zona urbana, no quadro de uma política comum de ordenamento do território, também têm por objetivo específico determinar as zonas geográficas em que certas atividades de venda a retalho se podem implantar» (
14
). Com base nisso, o Tribunal de Justiça concluiu que essas regras se dirigiam apenas às pessoas que planeiam desenvolver essas atividades nessas zonas geográficas, excluindo as pessoas que atuam a título privado.
57.
Decorre desse acórdão que, face a regras em matéria de propriedade, quando a propriedade é utilizada para empreendimentos lucrativos, o Tribunal de Justiça distingue entre o objetivo específico e o objetivo geral das regras em causa. O facto de o objetivo (principal) estar relacionado, em primeiro lugar, com o planeamento urbano não impede que essas regras estejam abrangidas pela Diretiva Serviços, se o seu objetivo específico for uma atividade económica. Em conformidade com o considerando 9, a Diretiva Serviços é efetivamente aplicável a regras que regulam ou afetam especificamente o acesso a uma atividade de serviço ou o seu exercício (
15
).
58.
Assim, resulta claramente do Acórdão Visser que regras relativas à utilização de imóveis estão abrangidas pelo âmbito da Diretiva Serviços na medida em que afetem atividades económicas, tendo, desse modo, impacto sobre o acesso ao mercado dos serviços ou ao exercício de uma atividade de prestação de serviços (
16
).
59.
Nos presentes processos, como no processo Visser, as regras em causa também têm uma natureza dual. Fazem parte de um conjunto de regras que sujeitam a autorização «alterações da utilização» de imóveis destinados a habitação, o que indica uma estreita relação com a utilização dos solos ou com o planeamento urbano. No entanto, essas regras são também cruciais para o acesso a uma determinada atividade de serviços ou para o seu exercício.
60.
Em quarto e último lugar, existe, porém, uma particularidade no presente processo que o torna diferente do processo Visser e talvez reflita, embora de um modo diferente, as reservas que foram expressas pelo Governo alemão e pela Irlanda. No processo Visser, embora as regras fossem indistintamente aplicáveis, poder‑se‑ia dizer que, pela sua natureza, visavam um grupo especial de prestadores. A atividade económica que, realmente, era visada pelo plano de urbanização em causa só podia, razoavelmente, ter sido desenvolvida por um grupo específico de prestadores de serviços que se dedicavam profissionalmente à mesma.
61.
No presente processo, ao contrário do que ocorria no processo Visser, não existe qualquer grupo (profissional) de prestadores de serviços diferenciável. Também não há qualquer grupo de destinatários de serviços claramente definível. Ambas as partes são não profissionais.
62.
A este respeito, estou de acordo em que as regras relativas à alteração da utilização de um imóvel são, de certo modo, indistintamente aplicáveis a quaisquer alterações na utilização de um imóvel, não se limitando necessariamente ao arrendamento de curta duração de imóveis mobilados. Mas isso deve‑se, em parte, à própria natureza da economia entre pares, na qual a linha divisória entre prestadores profissionais e não profissionais desapareceu (
17
). Num tal ambiente, com frequência, só mediante regras de aplicação geral é que qualquer atividade desse tipo poderá ser, realmente, regulada. Por outras palavras, se todas as pessoas são prestadores de serviços, então, um critério que estabeleça que as únicas regras chamadas a intervir são as que visam especificamente uma atividade de prestação de serviços (e não as aplicáveis a todas as outras pessoas que ajam a título privado) perde grande parte da sua capacidade distintiva.
63.
Em suma, basta que as regras de aplicação geral, independentemente da sua natureza, regulem ou afetem o acesso à prestação de um serviço, voltando, desse modo, à afirmação básica constante do primeiro período do considerando 9. É claramente esse o caso no presente processo, no qual o legislador nacional optou por tornar a aprovação da alteração da utilização do imóvel a condição‑chave para o acesso a determinado tipo de serviço de natureza claramente económica: o arrendamento de curta duração de imóveis mobilados. Por conseguinte, em meu entender, qualquer dessas regras nacionais está claramente abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva Serviços.
B.
Disposições pertinentes da Diretiva Serviços
1. Regime de autorização ou requisito
64.
Com a questão 2, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, quais são as disposições da Diretiva Serviços que devem ser aplicadas no processo principal: das constantes o Capítulo III, é a Secção 1 (artigos 9.o a 13.o), relativa às autorizações, que trata dos regimes de autorização e das condições pertinentes, ou, a Secção 2 (artigos 14.o e 15.o), relativa aos requisitos proibidos ou os sujeitos a avaliação?
65.
O artigo 4.o, n.o 6, da Diretiva Serviços define regime de autorização como «qualquer procedimento que tenha por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter uma decisão formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício».
66.
O artigo 4.o, n.o 7, define requisito como «qualquer obrigação, proibição, condição ou limite previsto nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros ou que decorra da jurisprudência, das práticas administrativas, das regras das ordens profissionais ou das regras coletivas de associações ou organismos profissionais».
67.
Os regimes de autorização e os requisitos impostos pelos Estados‑Membros têm em comum o facto de serem, ambos, em princípio, proibidos pela Diretiva Serviços — ou pelos Tratados (
18
) —, desde que esses regimes ou requisitos sejam adotados para restringir o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício. Contudo, diferem quanto à natureza da restrição em causa.
68.
Um regime de autorização pode possivelmente implicar a adoção ex ante de uma decisão individual relativamente a um requerente, sob a forma, como o Tribunal de Justiça referiu no Acórdão Visser, de «um ato formal obtido no final de uma diligência que os prestadores [de serviços] tiveram de efetuar para o efeito», a fim de poderem desenvolver as suas atividades económicas (
19
). Pode tratar‑se, por exemplo, de uma autorização requerida por uma pessoa para exploração do transporte de passageiros por via navegável ou para exploração de uma empresa de prostituição de vitrina (
20
); de uma concessão adjudicada pelas autoridades públicas no domínio público, que vise o exercício de atividades turístico‑recreativas (
21
); de uma autorização para o armazenamento de artigos de pirotecnia destinados ao comércio a retalho (
22
); ou de uma autorização para conferir determinados graus universitários (
23
).
69.
Pelo contrário, a existência de um requisito não torna necessária uma decisão individual ex ante que confira um direito subjetivo. Um requisito é uma regra geral e impessoal, que existe e é aplicável a quaisquer prestadores, independentemente da prática de qualquer ato ou diligência com vista a obter o tipo de decisão individual que autorize a atividade pretendida. Pode ser, por exemplo, como no processo Visser, uma proibição da atividade de venda a retalho de mercadorias numa determinada zona de uma cidade, contida num plano de urbanização aprovado pelo conselho municipal dessa cidade, (
24
), bem como qualquer outra regra ou limitação geral aplicável ex lege a um certo tipo de atividade de prestação de serviços.
70.
Voltando aos casos em apreço, em primeiro lugar, deve sublinhar‑se que o capítulo III da Diretiva Serviços, que contém as disposições em matéria de regimes de autorização e de requisitos pertinentes, é aplicável às situações de facto que estão em causa no processo principal, apesar do facto de não existir qualquer elemento transfronteiriço. Com efeito, segundo o Tribunal de Justiça, as disposições do capítulo III são igualmente aplicáveis a situações puramente internas (
25
).
71.
No que diz respeito às disposições do capítulo III que são especificamente aplicáveis aos casos em apreço, é perfeitamente evidente que as regras em causa correspondem a um regime de autorização, e não a um requisito. Os proprietários de imóveis que pretendam arrendar os seus imóveis mobilados para estadias de curta duração têm de seguir um procedimento administrativo com vista a obterem, desde que cumpram as condições, do Presidente da Câmara uma autorização administrativa formal, assim designada. Essa autorização permite‑lhes colocarem os seus imóveis no mercado de arrendamento de curta duração de imóveis mobilados, ou seja, exercerem atividades de prestação de serviços.
72.
Por conseguinte, a legislação nacional, conjuntamente com os regulamentos municipais de execução em causa, constituem um regime de autorização, na aceção do artigo 4.o, n.o 6, da Diretiva Serviços. Daí decorre que os presentes casos devem ser examinados à luz da Secção 1 do Capítulo III, relativa a autorizações, e, em particular, dos artigos 9.o e 10.o
2. Artigos 9.o e 10.o como quadro da análise
73.
As questões 3 e 4 dizem respeito ao artigo 9.o, n.o 1, ao passo que as questões 5 e 6 têm por objeto o artigo 10.o, n.o 2. Para responder a essas questões, é necessário determinar o âmbito de aplicação dos artigos 9.o e 10.o e a relação existente entre ambos.
74.
O artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva Serviços proíbe que os Estados‑Membros subordinem a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício, exceto se a) o regime de autorização não for discriminatório em relação ao prestador visado; b) a necessidade de um regime de autorização for justificada por uma razão imperiosa de interesse geral; c) o objetivo pretendido não puder ser atingido através de uma medida menos restritiva.
75.
Por sua vez, o artigo 10.o, n.o 2, especifica os critérios em que devem basear‑se os regimes de autorização, de forma a obstarem a que as autoridades competentes exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária. Os critérios têm de ser a) não discriminatórios; b) justificados por uma razão imperiosa de interesse geral; c) proporcionados em relação a esse objetivo de interesse geral; d) claros e inequívocos; e) objetivos; f) previamente publicados; e g) transparentes e acessíveis.
76.
Entre os intervenientes no processo no Tribunal de Justiça que tomaram uma posição expressa quanto ao âmbito de aplicação do artigo 9.o, n.o 1, e do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços, os Governos alemão, espanhol e francês alegam, no essencial, que o artigo 10.o é aplicável ao nível municipal (à deliberação do conselho municipal), por oposição às disposições nacionais que autorizam a adoção de medidas a nível municipal. Portanto, só a primeira deve ser examinada à luz dos critérios estabelecidos no artigo 10.o, n.o 2.
77.
Segundo a Irlanda e a Comissão, o artigo 9.o diz respeito à legalidade dos regimes de autorização, enquanto o artigo 10.o se refere às condições que têm de ser cumpridas para a obtenção dessa autorização no âmbito de um regime de autorização que se justifica por ele próprio (portanto, à aplicação individual do regime). Dado que as recorrentes no processo principal não requereram autorização, o artigo 10.o é irrelevante para a solução dos presentes litígios.
78.
Por sua vez, o Governo neerlandês sustenta que o artigo 9.o é aplicável ao próprio regime de autorização, ao passo que o artigo 10.o diz respeito às condições de autorização concretas, normalmente locais. Contudo, uma vez que ambos estabelecem as condições de autorização, a legislação nacional e os regulamentos municipais devem ser apreciados tendo em conta o artigo 10.o
79.
Suponho que parte da incerteza quanto a estas questões é devida ao facto de, como já foi assinalado, supra, a origem das regras estar repartida entre dois níveis de governança, e de o tribunal nacional ter colocado as suas questões apenas no que diz respeito às regras de nível nacional (
26
), invocando várias disposições da Diretiva Serviços.
80.
Além disso, há realmente alguma sobreposição substantiva entre o artigo 9.o, n.o 1, e o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços. Admito que, embora seja possível identificar uma diferença abstrata e conceptual entre os dois artigos, a fronteira entre ambos se torne de algum modo pouco nítida, se nos concentrarmos nos pormenores e, sobretudo, quando se examinam os critérios separadamente ou as condições no âmbito de um regime de autorização, os limites entre ambos tornam‑se, de algum modo, turvos.
81.
No entanto, feitas essas observações, sou de opinião que o artigo 9.o e o artigo 10.o têm por objeto fases
diferentes do processo de autorização. O artigo 9.o trata da questão de saber se, de facto, pode existir, em absoluto, um regime de autorização para um determinado tipo de serviço (
27
). O artigo 10.o vai um passo mais adiante. Uma vez que o critério do artigo 9.o tenha sido respeitado, e estabelecida a necessidade de um regime de autorização, o artigo 10.o focaliza‑se nos critérios particulares que têm de ser cumpridos pelos regimes de autorização específicos. O artigo 10.o deixa claro que os regimes de autorização devem ser concebidos de forma a cumprir todos e cada um dos sete critérios estabelecidos no seu n.o 2 (
28
). O facto de «os regimes de autorização [deverem] basear‑se em critérios» confirma que o artigo 10.o diz respeito, em primeiro lugar, à conceção específica de regimes de autorização. Esses regimes têm de ser instituídos, a montante, de modo que obstem a que as autoridades competentes, quando decidem, a jusante, sobre pedidos de autorização individuais, exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária, como exige o artigo 10.o, n.o 1.
82.
Em resumo, a questão subjacente ao artigo 9.o é: «é necessário um regime de autorização para este tipo de atividade de prestação de serviços?» Ao passo que a questão subjacente ao artigo 10.o é «em que critérios e condições se pode basear o regime de autorização?»
83.
Tendo em conta essa divisão de funções entre os dois artigos, a questão de saber de que nível (nacional, regional ou local) as regras são emanadas é pouco importante. É provável que, na prática, no que diz respeito às regras nos Estados‑Membros, o nível de governança superior estabeleça o quadro geral (incluindo, em primeiro lugar, a decisão quanto à necessidade de um regime de autorização), sendo os níveis de governança inferiores ou locais incumbidos de concretizar ou adaptar localmente os pormenores (incluindo as condições pormenorizadas ou adicionais dos regimes de autorização).
84.
Essa divisão de funções é lógica. No entanto, é também inteiramente circunstancial. Não se pode excluir totalmente que o artigo 9.o possa ser aplicável a regras de origem local e que o artigo 10.o possa ser aplicável a regras de origem nacional (
29
). O aspeto‑chave é o conteúdo da regulamentação, e não a sua origem.
85.
No contexto do presente processo, a questão de saber se, antes de mais, existe alguma necessidade de um regime de autorização deve ser examinada com referência às três condições enumeradas no artigo 9.o, n.o 1. No entanto, as condições específicas de emissão dessa autorização, incluindo, em particular, o requisito da compensação, conforme concebido pelo Município de Paris, devem ser apreciadas à luz das condições estabelecidas no artigo 10.o, n.o 2.
C.
Compatibilidade do regime de autorização com a Diretiva Serviços
86.
Nesta parte das presentes conclusões, abordarei as razões imperiosas de interesse geral que foram apresentadas para justificar o regime de autorização (1), antes de analisar o aspeto‑chave da proporcionalidade (2). Concluirei com alguns comentários a respeito das outras condições que os regimes de autorização devem preencher, por força do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços (3).
87.
No entanto, antes de o fazer, é útil recordar o contexto geral dos presentes casos. Neste contexto, são particularmente relevantes dois direitos consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»): o artigo 16.o (liberdade de empresa) e o artigo 17.o (direito de propriedade).
88.
Segundo jurisprudência assente, a proteção conferida pelo referido artigo 16.o abrange a liberdade de exercer uma atividade económica ou comercial (
30
). A liberdade de empresa não constitui uma prerrogativa absoluta, mas deve ser tomada em consideração em relação à sua função na sociedade (
31
). Assim, a liberdade de empresa pode ser sujeita a um amplo leque de intervenções do poder público suscetíveis de estabelecer, no interesse geral, limitações ao exercício da atividade económica. Em geral, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta, qualquer limitação do exercício dos direitos e das liberdades consagrados na Carta deve estar prevista na lei, respeitar o seu conteúdo essencial e deve, no respeito do princípio da proporcionalidade, ser necessária e responder efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou, caso seja necessário, de proteção dos direitos e das liberdades de terceiros (
32
).
89.
O artigo 17.o da Carta constitui uma norma que tem por objeto conferir direitos aos particulares (
33
). Contudo, o direito de propriedade consagrado nesta disposição também não é uma prerrogativa absoluta e o seu exercício pode ser objeto de restrições justificadas por objetivos de interesse geral prosseguidos pela União (
34
).
90.
Em conformidade com o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, para efeitos da interpretação do artigo 17.o, há que ter em conta a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») relativa ao artigo 1.o do Protocolo Adicional n.o 1 à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH»), como limiar de proteção mínima (
35
).
91.
A esse respeito, o segundo parágrafo do artigo 1.o do Protocolo adicional à CEDH habilita os Estados a regulamentarem o uso dos bens, de acordo com o interesse geral. É esse especialmente o caso no domínio da habitação, enquanto preocupação central das políticas sociais e económicas. Segundo o TEDH, para implementar essas políticas, o legislador tem de dispor de uma ampla margem de apreciação, tanto no que diz respeito à existência de um problema de interesse público que justifique medidas de controlo, como quanto à escolha das regras específicas para a implementação das mesmas. Contudo, uma ingerência tem de conseguir um justo equilíbrio entre as exigências do interesse geral da comunidade e as da proteção dos direitos fundamentais dos indivíduos. A possível existência de soluções alternativas, por si só, não torna injustificada a legislação controvertida. Todavia, essa legislação não pode impor aos proprietários um encargo desproporcionado e excessivo, que vá para além da margem de apreciação do Estado (
36
).
92.
Gostaria de sublinhar três aspetos que, em meu entender, são cruciais para toda a análise da compatibilidade a que procederei em seguida, tanto em termos da identificação de uma razão imperiosa de interesse geral, como (em particular) no que diz respeito ao exame da proporcionalidade.
93.
Em primeiro lugar, tendo em conta a estrutura dos casos ora submetidos ao Tribunal de Justiça, do ponto de vista da Diretiva Serviços e da liberdade de estabelecimento, nem a liberdade de empresa, nem o direito de propriedade são direitos absolutos, embora sejam ponderados. Longe disso: ambos podem ser restringidos. Em particular, a jurisprudência de Estrasburgo já referida demonstra um elevado grau de prudência ao adotar uma especial suavidade no que diz respeito a medidas nacionais exclusivamente respeitantes à regulamentação do uso dos bens (imobiliários). Por outras palavras, desde que a regulamentação do uso não seja uma restrição tão grave que equivalha, de facto, a uma expropriação ou a uma desvalorização encoberta do bem, são permitidas restrições, mesmo que consideráveis, a esses direitos.
94.
Em segundo lugar, isso traduz‑se na intensidade da fiscalização judicial. Em meu entender, em ambas as fases — na da identificação de uma razão imperiosa de ordem pública e, em particular, na do exame da proporcionalidade — são concebíveis várias soluções. Não se trata de que a única solução proporcionada seja, necessariamente, a que é menos onerosa para o proprietário individual do imóvel; esse é apenas um dos fatores que deve ser tido em conta numa equação muito complexa. Em vez de apenas uma única solução, existe uma gama de soluções concebíveis que passariam o teste da proporcionalidade: não apenas um resultado inevitável, mas mais uma espécie de corredor, uma zona de soluções concebíveis, que contém uma gama de resultados que podem, todos eles, ser julgados proporcionados.
95.
Em terceiro lugar, existe um outro grau de complexidade em termos da ponderação geral que deve ser efetuada nos casos em que a liberdade de empresa não é restringida da mesma forma em relação a todas as pessoas, em nome de um interesse social ou comunitário. Nesse cenário, a alguns indivíduos é permitido desenvolverem livremente as atividades empresariais que pretendem, ao passo que a outros não o é. Os direitos e interesses de potenciais prestadores de determinados serviços são ponderados com (e potencialmente restringidos por), não só os interesses sociais da comunidade, mas também horizontalmente, com, exatamente, os mesmos direitos de outros indivíduos. Desse modo, a liberdade de prestação de serviços de uma pessoa concorre com o interesse de outras que queiram prestar exatamente do mesmo serviço. Num mundo de escassez de recursos, capacidades e autorizações, o preço da concessão de acesso a uma pessoa pode, muitas vezes, ser a recusa da mesma ao seu vizinho.
1. Razão imperiosa de interesse geral
96.
O artigo 9.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva Serviços exige que a necessidade de um regime de autorização seja justificada por uma razão imperiosa de interesse geral. O artigo 10.o, n.o 2, alínea b), exige que os próprios critérios nos quais os regimes de autorização se baseiem sejam justificados por uma razão imperiosa dessa natureza. Tendo em conta o facto de, especificamente a este respeito, ser utilizada exatamente a mesma redação nas duas disposições, penso que a existência de um interesse geral admissível pode ser examinada conjuntamente para ambos os efeitos: a necessidade de estabelecer um regime de autorização, à luz do artigo 9.o, e os critérios constantes no mesmo, à luz do artigo 10.o
97.
As recorrentes consideram que não existe qualquer razão imperiosa de interesse geral que pudesse justificar as disposições em causa. Os restantes intervenientes no processo no Tribunal de Justiça mencionaram vários motivos justificativos possíveis, nomeadamente, combater a escassez de habitações; disponibilizar habitações suficientes e economicamente acessíveis; a política de habitação social; a proteção do ambiente urbano; lutar contra as pressões fundiárias; a defesa dos consumidores; a eficiência das inspeções tributárias; a lealdade das práticas comerciais e a proteção dos destinatários de serviços no domínio da habitação.
98.
Segundo o Município de Paris e o Governo francês, o objetivo das disposições em causa é, em primeiro lugar, combater a escassez de habitações (e o aumento dos preços associado) em determinadas localizações (normalmente, nos pontos mais turísticos), que se deve, pelo menos em parte, ao facto de os proprietários tenderem a preferir o arrendamento dos seus imóveis destinados a habitação por períodos curtos ao arrendamento de longa duração (
37
).
99.
Sem pretender criticar ou desvalorizar de qualquer modo os outros objetivos propostos no decurso do presente processo, não tenho qualquer hesitação em aceitar que o combate a uma escassez estrutural de habitações, por um lado, e a proteção do ambiente urbano, por outro, podem, efetivamente, ser invocados para justificar, conjunta ou separadamente, tanto a criação do regime de autorização — ao abrigo do artigo 9.o, n.o 1, alínea b) — como a sua forma concreta e as condições nele contidas — ao abrigo do artigo 10.o, n.o 2, alínea b).
100.
O artigo 4.o, n.o 8, da Diretiva Serviços reconhece expressamente como razões imperiosas de interesse geral a proteção do ambiente urbano e os objetivos de política social. Esses objetivos estão formulados, já, de forma tão ampla que podem, seguramente, incluir objetivos mais específicos, que estejam por si abrangidos.
101.
Além disso, o considerando 40 da Diretiva Serviços esclarece que a noção de «razões imperiosas de interesse geral» foi desenvolvida pelo Tribunal de Justiça e «pode continuar a evoluir». A esse respeito, embora no contexto da livre circulação de capitais, o Tribunal de Justiça tem admitido vários motivos justificativos possíveis que são relevantes para os presentes litígios. Em particular, admitiu expressamente motivos relacionados com a política da habitação, que visavam lutar contra diferentes tipos de pressão fundiária (
38
). O Tribunal de Justiça admitiu, também, requisitos que visavam garantir uma oferta de habitação suficiente a determinadas categorias da população local ou a pessoas com baixos rendimentos (
39
) e disposições nacionais que visavam preservar a viabilidade do centro da cidade de um município, no interesse do bom ordenamento do território (
40
). O Tribunal de Justiça já tomou em consideração, igualmente, «certas especificidades que caracterizam a situação do mercado nacional em causa no processo principal, como uma penúria estrutural de habitações e uma densidade populacional especialmente elevada» (
41
).
102.
O facto de já existir, na jurisprudência do Tribunal de Justiça, apoio bastante para aceitar que os objetivos do combate a uma escassez estrutural de habitações e da proteção do ambiente urbano não deveria desvalorizar o facto de ambos serem também autorizados independentemente da existência dessa jurisprudência. Como já foi afirmado, a categoria das «razões imperiosas de interesse geral», como qualquer outra categoria de «objetivos legítimos», não é uma lista fechada e estática. No contexto da Diretiva Serviços, é evidente que o artigo 4.o, n.o 8, contém apenas uma amostra, precedida do termo «nomeadamente».
103.
Em suma, combater a escassez de habitações e pretender assegurar a disponibilidade de habitação (de longa duração) suficiente e economicamente acessível (em especial, em grandes cidades), bem como a proteção do ambiente urbano, são justificações válidas para a criação de regimes de autorização fundamentados, de forma ampla, em objetivos de política social. Essas razões podem ser invocadas, igualmente, para justificar os critérios de um regime de autorização.
104.
No entanto, dado que, tanto o Governo francês, como o Município de Paris invocaram, em primeiro lugar, o objetivo de combater a escassez de habitações (de longa duração) em determinadas zonas, tanto para a necessidade de introduzir o regime de autorização como tal, como para as suas condições concretas, em particular, para a compensação controvertida no Município de Paris, passarei agora ao exame da proporcionalidade dos meios escolhidos, à luz desse objetivo concreto.
2. Proporcionalidade
105.
Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva Serviços, a criação de um regime de autorização é legal, desde que o objetivo pretendido não possa ser atingido através de uma medida menos restritiva, nomeadamente porque um controlo a posteriori significaria uma intervenção demasiado tardia para se poder obter uma real eficácia. Segundo o artigo 10.o, n.o 2, alínea c), as condições ou critérios de concessão da autorização têm de ser proporcionados em relação ao objetivo de interesse geral prosseguido.
106.
As recorrentes alegam que o regime de autorização em causa não é adequado para atingir o objetivo de combater a escassez de habitações, na medida em que o mesmo não dissuade, necessariamente, os proprietários de proporem os seus locais como imóveis mobilados para arrendamento de curta duração. As recorrentes entendem que, em Paris, o requisito da compensação é excessivamente restritivo e torna difícil, ou mesmo impossível, arrendar imóveis mobilados a turistas. Poderiam ter sido contemplados mecanismos legais menos restritivos, como a fixação de uma taxa. O Município de Paris entende que nenhuma medida menos onerosa podia atingir o objetivo prosseguido, quer se tratasse de um regime declarativo ou de uma limitação do número de noites durante as quais podem ser arrendados os imóveis mobilados para estadias curtas.
107.
Os governos dos Estados‑Membros que tomaram posição a respeito da proporcionalidade entendem que as disposições em causa são adequadas e proporcionadas.
108.
A Comissão considera que o órgão jurisdicional de reenvio não forneceu informação suficiente para determinar se as regras (nacionais) em causa são proporcionadas. Contudo, alguns elementos, como, por exemplo, a exclusão do seu âmbito de aplicação da residência principal dos proprietários, o mecanismo da compensação, a implementação a nível municipal e a opção de prever autorizações temporárias, sugerem que essas disposições podem, realmente, ser proporcionadas.
109.
A proporcionalidade implica que as medidas em causa sejam adequadas para garantir a consecução do objetivo prosseguido e não vão além do necessário para atingir este objetivo e que não possa ser possível obter o mesmo resultado através de outras medidas menos restritivas (
42
).
110.
Na minha opinião, embora a criação do regime de autorização nos termos do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva Serviços seja proporcionada, a proporcionalidade do requisito da compensação, sendo a condição principal da concessão da autorização, é um tanto mais questionável à luz do artigo 10.o, n.o 2.
a) Proporcionalidade da necessidade de autorização à luz do artigo 9.o, n.o 1, alínea c)
111.
Em primeiro lugar, como o artigo 9.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva Serviços prevê expressamente, um regime de autorização será proporcionado, tipicamente, nos casos em que controlos ex post não bastarem para atingir o objetivo prosseguido.
112.
Em segundo lugar, para ser proporcionada, a determinação da questão de saber se existe necessidade de um regime de autorização deve basear‑se em dados específicos relativos aos mercados de habitação das cidades onde a criação desse regime de autorização é ponderada. Na audiência, a Comissão referiu que os regimes nacionais devem ser baseados em elementos verificados e específicos relativos à situação do mercado de habitação. Estou de acordo. No entanto, não querendo desvalorizar a relevância desses elementos para o regime nacional, esses elementos são de suprema importância a nível local, precisamente para o efeito de encontrar uma solução proporcionada tendo em conta as circunstâncias locais específicas.
113.
Em terceiro lugar, os regimes de autorização têm de ser justos e abertos a todos, em termos de acesso ao mercado de habitação de curta duração. Como exige o artigo 9.o, n.o 1, alínea a), os regimes de autorização não podem ser discriminatórios. A discriminação em razão da nacionalidade (
43
) não é a única forma de discriminação que é excluída. O facto de a diretiva ser aplicável a situações puramente internas (no âmbito do Capítulo III) sugere que os critérios de não discriminação são aplicáveis, de forma mais ampla, a outras razões de discriminação, como as referidas no artigo 21.o, n.o 1, da Carta.
114.
Neste contexto, não encontro nada que pudesse lançar dúvidas sobre a própria necessidade de criar um regime de autorização, tendo em conta o alegado objetivo de combater a escassez de habitações e de preservar o mercado de habitação de longa duração.
115.
Em primeiro lugar, se o objetivo é manter a disponibilidade de certos bens ou serviços num mercado concreto (o de habitação de longa duração), então os controlos ex post, em cujo momento se concluirá, inevitavelmente, que esses bens ou serviços saíram desse mercado para serem transferidos para outro mercado aparentemente mais lucrativo (o de habitação de curta duração), estariam, seguramente, longe de serem eficazes. Portanto, se o objetivo é regular ou evitar a saída do mercado, então são inevitáveis autorizações ex ante para a saída.
116.
Em segundo lugar, embora possa existir desacordo quanto às conclusões que devem ser retiradas dos dados coligidos pelo Governo francês e pelo Município de Paris, é inegável a existência de um problema. A República Francesa concebeu uma solução para esse problema, a qual, no que diz respeito à necessidade de sujeitar os proprietários de imóveis a um regime de autorização, incluiu proporcionalidade na sua formulação. Contém vários mecanismos de flexibilidade. Em particular, o seu âmbito de aplicação territorial é limitado a cidades com mais de 200000 habitantes (
44
) e não é necessária autorização para o arrendamento de uma residência principal (
45
). Além disso, ao que parece, as cidades também podem definir um regime de autorização temporária, a qual não pode ser sujeita a uma compensação, permitindo a uma pessoa singular arrendar por períodos curtos imóveis destinados a habitação, a uma clientela em trânsito que aí não fixa domicílio.
117.
Em terceiro lugar, de nenhum modo foi afirmado que só certos proprietários de imóveis estariam sujeitos ao regime de autorização, tornando, desse modo, discriminatório. O regime de autorização é aplicável qualquer pessoa que pretenda arrendar por períodos curtos em Paris.
118.
É verdade que, para além da criação de um regime de autorização, um leque de outras medidas poderia, seguramente, ajudar também a atingir o objetivo prosseguido pela legislação nacional. Uma cidade confrontada com uma escassez de habitação de longa duração devida ao arrendamento de imóveis mobilados para estadias curtas poderia decidir aplicar aos proprietários ou possuidores uma taxa por imóveis que são arrendados por alguns dias ou semanas; ou fixar um limite máximo sobre o número de pernoitas por ano; ou uma proporção máxima de imóveis que podem ser arrendados para estadias curtas, e assim em diante.
119.
No entanto, não estou seguro de que qualquer dessas soluções fosse, por definição, mais eficaz do que a crua simplicidade de um regime de autorização ex ante. Se o objetivo é, realmente, limitar (ou redirigir) a oferta e, mediante a recusa de autorizações de arrendamento de curta duração, reservar uma determinada quantidade essencial de habitações para o mercado de arrendamento de longa duração, então o que poderia ser mais eficaz do que um regime de autorização? Tributar (presumivelmente, de forma elevada) o serviço indesejado? É provável que essa taxa fosse imediatamente impugnada por constituir, por si só, uma restrição (desproporcionada). Além disso, é provável que introduzisse outras distorções noutros mercados, não resolvendo, simplesmente, o problema inicial: uma escassez imediata de habitação de longa duração.
120.
Em suma, os regimes de autorização são, claramente, um meio permitido pela Diretiva Serviços (
46
). No contexto específico do presente processo, não encontro nada que pudesse tornar desproporcionado um regime de autorização, por si mesmo. Por último, em termos gerais, a não ser que não seja, simplesmente, possível explicar racionalmente por que razão foi criado um regime de autorização, ou que o mesmo seja claramente discriminatório, é provável que esses regimes, em particular no domínio especial das opções sociais relacionadas com a política da habitação, se encontrem firmemente dentro do conjunto de resultados proporcionados permissível (
47
).
b) Proporcionalidade do requisito da compensação à luz do artigo 10.o, n.o 2
121.
Antes de mais, deve notar‑se que, em termos estruturais, as disposições nacionais em matéria de regimes de autorização permitem a criação de regimes de autorização proporcionados pelas cidades francesas de grande dimensão. O facto de as «as condições em que são emitidas as autorizações» serem «fixadas por deliberação do conselho municipal», «à luz dos objetivos de diversidade social, em função nomeadamente das características dos mercados locais da habitação e da necessidade de não agravar a escassez de habitações» (
48
) salienta o empowerment (atribuição de poderes) do nível local. A exigência segundo a qual devem ser tomadas em consideração as características específicas do mercado local da habitação, provavelmente garantirá que cada regime de autorização seja concebido à medida das circunstâncias locais, de forma que, em teoria, não vá além do necessário para combater a escassez de habitações.
122.
Nestas condições, é difícil avaliar a real proporcionalidade do regime de autorização específico ora em causa, e, em particular, dos critérios e condições nos quais esse regime se baseia, à luz do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços.
123.
No seu despacho de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio concentra‑se nas disposições nacionais, deixando fora de foco o nível municipal. Além disso, o despacho de reenvio, no seu todo, é um tanto económico quanto à quantidade de informação e ao grau de pormenor fornecidos. O Tribunal de Justiça dispõe de pouca informação a respeito do funcionamento das regras específicas do Município de Paris. Em consequência, o Tribunal de Justiça não está devidamente equipado para determinar se os critérios estabelecidos no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços estão satisfeitos.
124.
Por conseguinte, cabe, fundamentalmente, ao órgão jurisdicional de reenvio, tendo em conta a repartição de competências entre o Tribunal de Justiça e os tribunais nacionais, apreciar a compatibilidade com o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços das condições de autorização nos termos do direito nacional (
49
). As indicações gerais que podem ser úteis ao órgão jurisdicional de reenvio e que o Tribunal de Justiça pode fornecer, baseadas nos autos do processo principal e nas observações escritas e orais que lhe foram apresentadas (
50
), serão necessariamente proporcionais ao grau de informação que o órgão jurisdicional de reenvio tenha fornecido.
125.
Das condições e critérios que integram o regime de autorização e são potencialmente relevantes, há uma que sobressai de forma relativamente evidente das regras aprovadas pelo Município de Paris: o requisito da compensação. A compatibilidade desse requisito, conforme foi especificamente estabelecido pelo Município de Paris, com a Diretiva Serviços, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar. Com base nos argumentos apresentados perante o Tribunal de Justiça, afigura‑se‑me que deve ser prestada particular atenção à conformidade do requisito da compensação com o artigo 10.o, n.o 2, alínea c) (proporcionalidade), mas também com o artigo 10.o, n.o 2, alínea a) (proibição de discriminação).
126.
Tendo em conta os articulados apresentados pelas recorrentes e pelo Município de Paris e o debate havido na audiência, aparentemente, em Paris, a compensação é obrigatória a fim de obter a autorização para arrendar imóveis mobilados para estadias curtas. Sem prejuízo da comprovação que deve ser efetuada pelo órgão jurisdicional de reenvio, na prática, uma pessoa que pretenda arrendar o seu apartamento mobilado por um período curto, por exemplo, a um Americano em Paris, tem de comprar espaços comerciais [não apenas em qualquer ponto de Paris, mas no mesmo arrondissement (distrito) ou, até, no mesmo bairro] com o mesmo tamanho que o apartamento (ou, até, com o dobro do seu tamanho, em certas zonas sob pressão habitacional) e depois transformá‑los em imóveis destinados a habitação.
127.
Prima facie, a forma como essa compensação obrigatória está concebida é muito eficaz para atingir o objetivo prosseguido: reservar aproximadamente a mesma quantidade de espaços habitacionais para o mercado de habitação de longa duração. Mas talvez seja tão eficaz que começa, de certo modo, logo à partida, por frustrar completamente a intenção de solicitar uma autorização. Se um proprietário é obrigado a substituir o apartamento que pretende retirar do mercado de habitação de longa duração fornecendo e disponibilizando para o mesmo mercado a mesma quantidade de metros quadrados, ou, aparentemente, uma quantidade ainda maior, logo à partida, por que razão haveria de se incomodar a retirar desse mercado o primeiro apartamento? Pode uma condição como esta ser considerada proporcionada?
128.
Como o Município de Paris afirmou na audiência, para um proprietário de vários imóveis ou para um promotor imobiliário, não deve ser demasiado difícil cumprir o requisito da compensação. Portanto, no que a estes diz respeito, é provável que esse requisito não torne o regime de autorização do Município de Paris desproporcionado.
129.
No entanto, essa observação suscita outro problema: o requisito da compensação concebido pelo Município de Paris também é proporcionado no que diz respeito aos «proprietários não profissionais», tipicamente, pessoas singulares que possuem apenas um apartamento excedente, e às suas condições de acesso ao mercado de arrendamento de curta duração de imóveis mobilados?
130.
O exemplo que vem à mente é o de um proprietário não profissional que, por acaso, possui um estúdio de 20 metros quadrados no centro de Paris, que não é a sua residência principal, uma vez que esse indivíduo vive nos arredores da cidade. Dado que o regime de autorização e a sua condição‑chave da compensação são aplicáveis a todos os proprietários, esses proprietários têm de comprar, também, um espaço comercial no mesmo bairro, com o mesmo tamanho, ou o dobro, e transformá‑lo em imóvel de habitação (de longa duração) para poderem arrendar o pequeno estúdio no mercado em que pretendem fazê‑lo. Esse requisito também é proporcionado no que diz respeito a esta categoria de proprietários de imóveis?
131.
Esta última questão faz alusão ao problema que as condições que integram o regime de autorização realmente parecem suscitar. Esse problema pode ser enquadrado, quer em termos da proporcionalidade do requisito da compensação em relação a certos grupos sociais [à luz do artigo 10.o, n.o 2, alínea c)], quer como um problema de discriminação [à luz do artigo 10.o, n.o 2, alínea a)]. Como já foi referido (
51
), não há qualquer motivo para que a proibição de discriminação constante do artigo 10.o, n.o 2, alínea a), seja interpretada no sentido de que abrange apenas a discriminação em razão da nacionalidade do prestador de serviços. Pode abranger também discriminação com base noutras razões, em particular as já enumeradas no artigo 21.o, n.o 1, da Carta. A riqueza é uma das razões já enumeradas.
132.
Tudo isto, incluindo o real funcionamento do requisito da compensação, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Todavia, em meu entender, seria um tanto difícil explicar por que motivo o acesso a um mercado de um determinado tipo de serviços, aparentemente bastante lucrativo, deveria, na realidade, ser reservado apenas às pessoas que estão em melhores condições económicas, capazes de satisfazer o requisito da compensação, as quais seriam, tipicamente, pessoas coletivas ou promotores imobiliários, como foi afirmado pelo Município de Paris. A não ser que fosse essa, de facto, a intenção subjacente à redação dessas regras (
52
), por que motivo deveria o acesso efetivo a esses serviços (
53
) ser reservado, falando metaforicamente, aos que já estão a jogar Monopólio (grandeur nature)?
133.
Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio analisar, em definitivo, todos estes elementos à luz do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços. No entanto, ao concluir esta parte, gostaria de fazer uma observação de caráter geral. Enquanto que as recorrentes, na audiência, sustentaram que o requisito da compensação poderia estar desatualizado e ser desadequado numa economia digital, eu não partilho dessa opinião. Um requisito de compensação, em geral e por si só, poderia ser, realmente, uma forma de responder ao problema da escassez de habitações. Não se pode afirmar que esse requisito seja, em si e por si só, incompatível com o artigo 10.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva Serviços.
134.
É possível imaginar vários cenários em que esse requisito pode ser proporcionado num contexto municipal, em especial mediante a previsão de algumas exceções ao mesmo, como, por exemplo, limitar o requisito da compensação a imóveis acima de determinado tamanho; ou limitá‑lo a proprietários com mais imóveis de habitação; ou emitindo autorizações temporárias não sujeitas a compensação, que fossem revistas e, eventualmente, redistribuídas periodicamente.
135.
Por último, a lógica geral da gama de resultados proporcionados (
54
) deveria ser aplicada também neste caso, em particular ao examinar a proporcionalidade das condições individuais. Se não for permitida margem suficiente para opções adaptadas localmente, qualquer dessas condições poderia vir a ser impugnada, porque qualquer condição irá, inevitavelmente, menosprezar os interesses de alguém. O essencial é a justiça social em geral e a adoção de medidas não discriminatórias, na sequência de uma tomada de decisão baseada em dados verificados e de um processo legislativo e decisório transparente realizado no seio da comunidade afetada.
136.
Nesse quadro, a diversidade local quanto às condições específicas de autorização não é só permissível; é mesmo desejável. Se se aceitar que o nível local está habilitado para adotar regras e concretizar as condições relativas aos regimes de autorização (
55
), então é provável que a proporcionalidade dessas regras dependa da tomada em consideração das circunstâncias e especificidades locais. É certamente verdade que essas diversidades a nível local irão gerar diferenças dentro de um Estado‑Membro, em termos de acesso e dos regimes localmente aplicáveis, uma ideia em relação à qual a Comissão, em particular, manifestou, na audiência, alguma inquietude intelectual (
56
). Esse é, porém, o preço a pagar, necessariamente, por ter uma União que respeita a autonomia local e regional nos seus Estados‑Membros, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, TUE.
3. Conformidade com outros critérios nos termos do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços
137.
Com as questões 5 e 6, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, no essencial, que se determine se as duas disposições nacionais relativas aos regimes de autorização em causa são conformes com os deveres específicos constantes do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva Serviços.
138.
Em particular, na questão 5, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o conceito de arrendamento de um imóvel mobilado destinado a habitação, de forma reiterada, por períodos curtos, a uma clientela em trânsito que aí não fixa domicílio (
57
) se baseia em critérios claros, inequívocos e objetivos [artigo 10.o, n.o 2, alíneas d) e e), da Diretiva Serviços]. Para além do aspeto relativo à proporcionalidade que acabo de analisar, do enunciado da questão 6 entendo que o órgão jurisdicional de reenvio pretende determinar se a disposição nacional que confere poderes aos conselhos municipais para fixarem as condições específicas para a concessão das autorizações (
58
) se baseia em critérios que são, eles próprios, claros e inequívocos, objetivos, previamente publicados, e, transparentes e acessíveis [artigo 10.o, n.o 2, alíneas d) a g), da Diretiva Serviços].
139.
As recorrentes alegam que os termos utilizados na legislação em causa são demasiado imprecisos, como, por exemplo, os conceitos de «período curto» e de «clientela em trânsito que não fixa o domicílio». Além disso, as condições de obtenção da autorização não são suficientemente claras. Ao basear‑se no objetivo da diversidade social ou na necessidade de não exacerbar a escassez de habitações, a legislação em causa habilita os municípios a decidirem, de forma discricionária, as condições em que devem ser emitidas as autorizações. As recorrentes alegam também que é difícil, na prática, aceder às deliberações do conselho municipal, ainda que as mesmas sejam publicadas na sede da Câmara Municipal e online. No primeiro caso, isso implica uma deslocação à Câmara Municipal, ao passo que, no segundo, isso não é suficiente porque a página da internet nem sempre está atualizada e não é fácil de utilizar.
140.
Segundo o Município de Paris e o Governo francês, as condições são objetivas, previamente conhecidas e plenamente acessíveis por diversos meios. O Governo francês faz alusão, em particular, ao facto de, à data dos factos pertinentes, o conceito de «clientela em trânsito que não fixa o domicílio» ter sido definido, no artigo D. 324‑1 do Código do Turismo, como clientela que arrenda alojamento por um dia, por uma semana ou por um mês.
141.
A Comissão considera que os conceitos utilizados na legislação francesa não são suficientemente precisos e transparentes no que diz respeito ao incómodo procedimento administrativo previsto para o efeito.
142.
Se a informação e os pormenores fornecidos pelo órgão jurisdicional de reenvio a respeito dos aspetos anteriormente analisados nas presentes conclusões são escassos, tenho de reconhecer que, no que diz respeito a estas questões do órgão jurisdicional de reenvio, em particular, não existe, no despacho de reenvio, virtualmente, nada com que prosseguir. Também resulta claramente dos argumentos das várias partes neste processo que apresentaram alegações quanto a estes aspetos, que as mesmas divergem quanto às regras (nacionais ou municipais) que são relevantes para a apreciação da conformidade com os deveres específicos estabelecidos no artigo 10.o, n.o 2, alíneas d) a g), da Diretiva Serviços. Enquanto algumas das partes se concentram na alegada indeterminação dos conceitos constantes da legislação nacional, outras contestam a forma como os regulamentos locais são publicados.
143.
Nestas circunstâncias, só posso fornecer algumas observações relativamente vagas e abstratas. Entendo que o conceito de clareza, constante do artigo 10.o, n.o 2, se refere à necessidade de tornar os critérios facilmente compreensíveis por todos, evitando uma linguagem ambígua. Os critérios objetivos visam garantir que todos os operadores são tratados de forma justa e imparcial, e que os pedidos são avaliados com base nos próprios méritos. A transparência, a acessibilidade e a publicidade garantem que o regime de autorização é compreensível para todos os potenciais requerentes e que as diferentes etapas do processo são conhecidas de antemão (
59
).
144.
É verdade que o artigo L. 631‑7, sexto parágrafo, do Código da Construção e da Habitação (o arrendamento um imóvel mobilado destinado a habitação, «de forma reiterada», por «períodos curtos», a uma «clientela em trânsito que aí não fixa domicílio») inclui conceitos um tanto vagos. Mas isso é inteiramente compreensível, tendo em conta o facto de ser suposto deixar alguma margem aos conselhos municipais para determinarem mais especificamente o significado desses conceitos.
145.
Penso que o Tribunal de Justiça não se deveria envolver em análises abstratas sobre a questão de saber o que poderia, razoavelmente, estar abrangido pelo conceito de «períodos curtos» (
60
), que é um conceito‑chave para efeitos do tratamento de casos respeitantes a arrendamento de curta duração de imóveis mobilados. Apenas é possível afirmar que, se alguns dias ou algumas semanas estão obviamente abrangidos no significado corrente de «períodos curtos», esse não seria, provavelmente, o caso em relação a períodos que se estendam para além de alguns meses, nem, a fortiori, em relação a um ano inteiro. Presumivelmente, quanto maior for o período, menos adequado é o regime de autorização. Para além de um certo período, é duvidoso que esse regime continue a ser adequado para atingir o objetivo de combater a escassez de habitação de longa duração. Contudo, é evidente que várias soluções (diferentes) são inteiramente permissíveis no domínio do razoável e, portanto, proporcionado.
146.
Por último, no que diz respeito à acessibilidade e à publicidade, não consigo ver o sentido da observação das recorrentes quanto aos motivos pelos quais não é suficiente as regras municipais estarem publicadas na sede da Câmara Municipal e online, na página da internet do Município de Paris. Mais além dessa afirmação geral, não cabe no papel do Tribunal de Justiça tornar‑se um administrador de sítio Web (ou arbiter webelegantiae) substituto da página da internet do Município de Paris, envolvendo‑se num debate acerca da questão de saber se essa interface se encontra, ou não, suficientemente atualizada e acessível a todas as pessoas, em particular, a potenciais requerentes de autorização.
V. Conclusão
147.
Proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pela Cour de cassation (Tribunal de Cassação, França) do seguinte modo:
–
A Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno é aplicável a disposições nacionais e municipais que regulem o acesso ao serviço que consiste na locação a título oneroso, mesmo não profissional, de forma reiterada e por períodos curtos, para habitação a uma clientela em trânsito, que aí não fixa domicílio;
–
Caso essas disposições nacionais e municipais estabeleçam um procedimento para a obtenção de uma decisão que permita o acesso à prestação desses serviços, essas disposições constituem um regime de autorização, na aceção dos artigos 9.o a 13.o da Diretiva 2006/123;
–
O artigo 9.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2006/123 deve ser interpretado no sentido de que o objetivo do combate contra uma escassez de habitação de longa duração constitui uma razão imperiosa de interesse geral que permite justificar uma medida nacional que sujeita a autorização, em determinadas zonas geográficas, a locação de um imóvel destinado a habitação, de forma reiterada, por períodos curtos, a uma clientela em trânsito que aí não fixa domicílio;
–
A Diretiva 2006/123 deve ser interpretada no sentido de que autoriza disposições nacionais e municipais que sujeitam a autorização o arrendamento de um imóvel mobilado destinado a habitação, de forma reiterada, por períodos curtos, a uma clientela em trânsito que aí não fixa domicílio, desde que essas disposições sejam conformes com os requisitos estabelecidos no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2206/123 e, em particular, com as condições relativas à proporcionalidade e à não discriminação, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
(
1
)	Língua original: inglês.
(
2
)	V., em especial, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Airbnb Irland (C‑390/18, EU:C:2019:1112), relativo à Arbnb; e Acórdãos de 20 de dezembro de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981), e de 10 de abril de 2018, Uber France (C‑320/16, EU:C:2018:221), relativos à Uber.
(
3
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006 (JO 2006 L 376, p. 36).
(
4
)	Artigos L. 631‑7 e L. 631‑7‑1 do Código da Construção e da Habitação.
(
5
)	Enquanto a legislação nacional estabelece a condição geral da autorização prévia do arrendamento de um imóvel mobilado para estadias de curta duração, as regras municipais visam a sua concretização em conformidade com o artigo L. 631‑7‑1, quarto parágrafo, do Código da Construção e da Habitação. Esse artigo confere poderes ao conselho municipal para fixar as condições em que são emitidas as autorizações e determinadas as compensações por bairro e, se necessário, por distrito.
(
6
)	V. n.os 81 a 85, infra, das presentes conclusões.
(
7
)	Na audiência, o Governo francês fez notar, sem que qualquer das partes o contestasse, que o arrendamento de curta duração de imóveis mobilados era, em média, 1.8 vezes mais lucrativo do que o arrendamento de longa duração de imóveis mobilados.
(
8
)	Tem, contudo, valor interpretativo. V., nesse sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, n.o 32).
(
9
)	«[…] os Estados‑Membros terão de assegurar que as regras previstas na Diretiva “Serviços” são aplicáveis a um amplo leque de atividades, independentemente de os serviços serem fornecidos às empresas ou aos consumidores […], [como, por exemplo,] […] aluguer […] e serviços de locação […], etc.», Comissão Europeia (Direção‑Geral do Mercado Interno e Serviços), Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2007, p. 10.
(
10
)	V. Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar nos processos apensos X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2017:397, n.os 130 a 139).
(
11
)	V., para o efeito, Acórdão de 12 de julho de 2005, Alliance for Natural Health e o. (C‑154/04 e C‑155/04, EU:C:2005:449, n.os 91), e de 21 de dezembro de 2011, Ziolkowski e Szeja (C‑424/10 e C‑425/10, EU:C:2011:866, n.os 42 e 43). Mas, para uma abordagem que teve em maior consideração o peso normativo de um considerando, v. Acórdão de 25 de julho de 2018, Confédération paysanne e o. (C‑528/16, EU:C:2018:583, n.os 44 a 46 e 51).
(
12
)	Caso contrário, se essa enumeração devesse ser interpretada como uma enumeração de exceções (em bloco) ao âmbito de aplicação da diretiva, que pudesse ser acrescentada livremente e sem quaisquer critérios de orientação gerais quanto à natureza das mesmas, tratar‑se‑ia realmente, no mínimo, de uma técnica de redação um tanto particular.
(
13
)	Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44) (a seguir «Acórdão Visser»).
(
14
)	Ibid., n.o 124.
(
15
)	Ibid., n.os 123 a 124.
(
16
)	Para além do considerando 9, primeiro período, v. artigos 4.o, n.o 6, e 9.o, n.o 1, da Diretiva Serviços, também insistindo no acesso a uma atividade de serviços ou no exercício dessa atividade.
(
17
)	Sobre os desafios colocados pela economia entre pares no que respeita à regulamentação legal em geral, v., por exemplo, Conseil d’État, Puissance publique et plateformes numériques: accompagner l’ubérisation, Étude annuelle 2017, La Documentation Française, 2017.
(
18
)	No que diz respeito, em particular, a regimes de autorização em aplicação de disposições dos Tratados, v., por exemplo, Acórdãos de 24 de março de 2011, Comissão/Espanha (C‑400/08, EU:C:2011:172, n.os 65 a 70), e de 22 de junho de 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, n.o 33 e jurisprudência referida).
(
19
)	V. Acórdão Visser, n.o 115.
(
20
)	Acórdão de 1 de outubro de 2015, Trijber e Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641), no qual se considerou que os dois conjuntos de regras em causa constituíam regimes de autorização.
(
21
)	V. Acórdão de 14 de julho de 2016, Promoimpresa e o. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558, n.o 41).
(
22
)	V. Acórdão de 26 de setembro de 2018, Van Gennip e o. (C‑137/17, EU:C:2018:771).
(
23
)	V. Acórdão de 4 de julho de 2019, Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, n.o 64).
(
24
)	V. Acórdão Visser, n.os 119 a 120.
(
25
)	V. Acórdão Visser, n.o 110.
(
26
)	N.os 31 a 35, supra.
(
27
)	Refletindo também, desse modo, o princípio geral segundo o qual, exceto nos casos em que seja absolutamente necessário, o acesso à prestação de serviços não deve ser sujeito a qualquer regime de autorização (v. n.o 67, supra).
(
28
)	Alguns desses critérios também têm sido referidos pelo Tribunal de Justiça no contexto das disposições de direito primário relativas à livre prestação de serviços e à liberdade de estabelecimento. V., nesse sentido, por exemplo, Acórdãos de 3 de junho de 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, n.o 50 e jurisprudência referida), e de 13 de fevereiro de 2014, Sokoll‑Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, n.o 27), nos quais o Tribunal de Justiça exigiu que os regimes de autorização prévia se baseiem em critérios objetivos, não discriminatórios e que sejam conhecidos antecipadamente pelas empresas afetadas.
(
29
)	Como é confirmado, também, pelo Manual de execução da Diretiva «Serviços», da Comissão, p. 27: «Os critérios estabelecidos no n.o 2 do artigo 10.o devem aplicar‑se aos regimes de autorização que regem o acesso às atividades de serviços e ao seu exercício a todos os níveis». O sublinhado é meu.
(
30
)	V., por exemplo, Acórdãos de 22 de janeiro de 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, n.o 42); de 17 de outubro de 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, n.o 25); e de 4 de maio de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, n.o 155).
(
31
)	V. Acórdãos de 22 de janeiro de 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, n.o 45 e jurisprudência referida); de 17 de outubro de 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, n.o 28); e de 21 de dezembro de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, n.o 85).
(
32
)	V., por exemplo, Acórdãos de 22 de janeiro de 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, n.os 46 a 48), e de 20 de dezembro de 2017, Polkomtel (C‑277/16, EU:C:2017:989, n.o 51).
(
33
)	V., por exemplo, Acórdão de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas) (C‑235/17, EU:C:2019:432, n.o 68 e jurisprudência referida).
(
34
)	V., por exemplo, Acórdão de 13 de junho de 2017, Florescu e o. (C‑258/14, EU:C:2017:448, n.o 51 e jurisprudência referida).
(
35
)	V., por exemplo, Acórdãos de 15 de março de 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, n.o 37); de 13 de junho de 2017, Florescu e o. (C‑258/14, EU:C:2017:448, n.o 49); e de 12 de fevereiro de 2019, TC (C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, n.o 57).
(
36
)	V., por exemplo, TEDH, Acórdãos Mellacher e o. c. Áustria de 19 de dezembro de 1989 (CE:CEDH:1989:1219JUD001052283, §§ 45, 48, 53 e 55), relativo a reduções de rendas impostas aos proprietários pelo Estado, com objetivos sociais, que conduziam a uma perda de parte seus rendimentos decorrentes do imóvel; Hutten‑Czapska c. Polónia de 19 de junho de 2006 (CE:CEDH:2006:0619JUD003501497, §§ 167, 224 e 225), que declarou desproporcionado o encargo imposto aos senhorios através de um regime estatal de controlo de rendas, que visava, nomeadamente, combater a escassez de apartamentos disponíveis para arrendamento com níveis de renda acessíveis na Polónia; Fleri Soler e Camilleri c. Malta de 26 de setembro de 2006 (CE:CEDH:2006:0926JUD003534905, §§ 60, 68 e 75), relativo a uma medida estatal que sujeitava o imóvel do requerente a uma locação de forma continuada; e Lindheim e o. c. Noruega de 12 de junho de 2012 (CE:CEDH:2012:0612JUD001322108, §§ 134 a 135), pelo qual foi decidido que, do facto de os arrendatários poderem optar por solicitar uma prorrogação indefinida dos contratos de arrendamento de terrenos sem alteração de condições, em vez da caducidade do contrato no termo previsto, resultava um encargo social e económico desproporcionado para o senhorio.
(
37
)	Cabe recordar que, na audiência, o Governo francês afirmou que o arrendamento de curta duração de imóveis mobilados era significativamente mais lucrativo do que o arrendamento de longa duração (v. nota 7, supra).
(
38
)	V., por exemplo, Acórdãos de 23 de setembro de 2003, Ospelt e Schlössle Weissenberg (C‑452/01, EU:C:2003:493, n.o 39), no qual o Tribunal de Justiça declarou que favorecer uma utilização razoável das terras disponíveis, lutando contra a pressão fundiária, é um objetivo social válido, e de 1 de outubro de 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, n.os 29 a 30 e jurisprudência referida), no qual o Tribunal de Justiça recordou que legislações nacionais podem restringir a livre circulação em nome de objetivos baseados na luta contra a pressão fundiária ou na manutenção de uma população permanente no meio rural, para efeitos de ordenamento do território.
(
39
)	V., por exemplo, Acórdão de 8 de maio de 2013, Libert e o. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288, n.os 49 a 52).
(
40
)	V. Acórdão Visser, n.os 134 a 135.
(
41
)	V. Acórdão de 1 de outubro de 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, n.o 30), relativo a um pedido de autorização prévia para investir num projeto de construção. V., também, nesse sentido, Acórdão de 15 de outubro de 2009, Busley e Cibrian Fernandez (C‑35/08, EU:C:2009:625, n.o 32).
(
42
)	V., recentemente, por exemplo, Acórdão de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria (C‑171/17, EU:C:2018:881, n.o 80).
(
43
)	Portanto, entre prestadores de serviços nacionais e estrangeiros. V., por exemplo, Acórdão de 20 de fevereiro de 2001, Analir e o. (C‑205/99, EU:C:2001:107, n.o 25 e jurisprudência referida).
(
44
)	Artigo L. 631‑7, primeiro parágrafo, do Código da Construção e da Habitação. Enquanto que a obtenção de uma autorização é obrigatória nessas cidades, aparentemente a legislação não impede que as cidades mais pequenas adotem um regime de autorização, caso as características do seu mercado de habitação o exijam.
(
45
)	Artigo L. 631‑7‑1‑A, quinto parágrafo, do Código da Construção e da Habitação. Para ser qualificado como residência principal do locador, o imóvel tem de estar ocupado pelo menos oito meses por ano, salvo em caso de obrigação profissional, motivos de saúde ou motivo de força maior, seja pelo locador ou pelo seu cônjuge, seja por pessoa a seu cargo.
(
46
)	V. exemplos fornecidos no n.o 68 das presentes conclusões.
(
47
)	N.os 92 a 95, supra.
(
48
)	Artigo L. 631‑7‑1, quarto parágrafo, do Código da Construção e da Habitação.
(
49
)	V., por exemplo, Acórdão de 4 de julho de 2019, Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, n.os 66 a 82).
(
50
)	V., por exemplo, Acórdão de 26 de setembro de 2018, Van Gennip e o. (C‑137/17, EU:C:2018:771, n.os 79 a 81 e jurisprudência referida).
(
51
)	N.o 113, supra, das presentes conclusões.
(
52
)	Num cenário tão improvável, embora pudesse, realmente, ser afirmado, de forma um tanto cínica, que essa condição é, de facto, proporcionada a esse objetivo específico, é provável que essa afirmação suscitasse uma avalanche de outras questões.
(
53
)	Quando não existe qualquer requisito razoável relativo a uma titularidade de capital ou de propriedade inerente à natureza do serviço sujeito a autorização, poder‑se‑ia acrescentar. Existem, evidentemente, outros tipos de atividades de prestação de serviços em relação aos quais requisitos relativos a uma titularidade de capital, de estatuto ou de propriedade seriam inteiramente adequados.
(
54
)	N.os 92 a 95, supra.
(
55
)	V. artigo 10.o, n.o 2, em conjugação com o artigo 10.o, n.o 7.
(
56
)	Embora não tenha ficado inteiramente claro se a respeito da proporcionalidade ou se, antes, a respeito da clareza e do caráter inequívoco dessa legislação local.
(
57
)	Artigo L. 631‑7, sexto parágrafo, do Código da Construção e da Habitação.
(
58
)	Artigo L. 631‑7, quarto parágrafo, do Código da Construção e da Habitação.
(
59
)	V., também, nesse sentido, Manual de execução da Diretiva «Serviços», da Comissão Europeia, p. 27.
(
60
)	Na audiência, as recorrentes afirmaram que o conceito de «períodos curto» tem sido definido de formas diferentes pelos municípios franceses, estendendo‑se, aparentemente, de três ou oito meses consecutivos a quase um ano.