62022CJ0220
SODBA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 29. junija 2023 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države – Okolje – Direktiva 2008/50/ES – Kakovost zunanjega zraka – Sistematično in trajno preseganje letne mejne vrednosti, določene za dušikov dioksid (ΝΟ2) – Ustrezni ukrepi – Čim krajše obdobje preseganja“
V zadevi C‑220/22,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 25. marca 2022,
Evropska komisija, ki jo zastopata I. Melo Sampaio in M. Noll-Ehlers, agenta,
tožeča stranka,
proti
Portugalski republiki, ki jo zastopajo H. Almeida, P. Barros da Costa in J. Reis Silva, agenti,
tožena stranka,
SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi P. G. Xuereb, predsednik senata, T. von Danwitz (poročevalec) in A. Kumin, sodnika,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska Komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da:
–
Portugalska republika s tem, da je od 1. januarja 2010 na območjih Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) sistematično in trajno presegala letno mejno vrednost, določeno za dušikov dioksid (ΝΟ2), ni izpolnila obveznosti iz člena 13(1) Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (UL 2008, L 152, str. 1) v povezavi z oddelkom B Priloge XI k tej direktivi; in
–
Portugalska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1) Direktive 2008/50, posamezno in v povezavi z oddelkom A Priloge XV k tej direktivi, v zvezi z vsemi navedenimi območji in, natančneje, obveznosti iz tega člena 23(1), drugi pododstavek, da sprejme ustrezne ukrepe, da bi bilo obdobje preseganja letne mejne vrednosti, določene za zadevno onesnaževalo, čim krajše.
Pravni okvir
2
V uvodnih izjavah 2, 17 in 18 Direktive 2008/50 je navedeno:
„(2)
Za varovanje zdravja ljudi in varstva okolja kot celote je še zlasti pomemben boj proti emisijam onesnaževal pri viru ter opredelitev in izvajanje najbolj učinkovitih ukrepov za zmanjšanje emisij na lokalni in nacionalni ravni ter na ravni Skupnosti. Zato bi se bilo treba emisijam škodljivih onesnaževal zraka izogibati, jih preprečevati ali zmanjšati ter določiti ustrezne cilje za kakovost zunanjega zraka, ob upoštevanju standardov, smernic in programov Svetovne zdravstvene organizacije [(SZO)].
[…]
(17)
Vse zadevne institucije morajo prednostno in natančno preučiti ukrepe Skupnosti, ki so potrebni za zmanjšanje emisij pri viru, zlasti ukrepe za izboljšanje učinkovitosti zakonodaje Skupnosti na področju industrijskih emisij, zmanjšanje emisij izpušnih plinov iz motorjev, vgrajenih v težka tovorna vozila, nadaljnje zmanjšanje dovoljenih nacionalnih emisij ključnih onesnaževal v državah članicah in emisij, povezanih z oskrbo vozil z bencinskim motorjem na bencinskih črpalkah, ter ukrepe za znižanje deleža žvepla v gorivih, vključno z ladijskimi gorivi.
(18)
Za območja in aglomeracije, znotraj katerih koncentracije onesnaževal v zunanjem zraku presegajo ustrezne ciljne vrednosti ali mejne vrednosti kakovosti zraka ali katera koli začasna sprejemljiva preseganja, bi bilo po potrebi treba oblikovati načrte za kakovost zraka. Onesnaževala zraka izhajajo iz različnih virov in dejavnosti. Za zagotovitev skladnosti med različnimi politikami bi morali biti takšni načrti za kakovost zraka po možnosti usklajeni ter povezani z načrti in programi, pripravljenimi v skladu z Direktivo 2001/80/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2001 o omejevanju emisij nekaterih onesnaževal v zrak iz velikih kurilnih naprav [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 22)], Direktivo 2001/81/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2001 o nacionalnih zgornjih mejah emisij za nekatera onesnaževala zraka (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 320)] in Direktivo 2002/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2002 o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 101)]. Pri izdaji dovoljenj za industrijske dejavnosti v skladu z Direktivo 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja [(UL 2008, L 24, str. 8)] bodo v celoti upoštevani tudi cilji glede kakovosti zunanjega zraka, predvideni v tej direktivi.“
3
Člen 1 Direktive 2008/50, naslovljen „Predmet urejanja“, v točkah od 1 do 3 določa:
„Ta direktiva določa ukrepe, katerih namen je:
1.
opredelitev in določitev ciljev glede kakovosti zunanjega zraka, da bi se izognili škodljivim učinkom na zdravje ljudi in okolje kot celoto, jih preprečili ali zmanjšali;
2.
ocenjevanje kakovosti zunanjega zraka v državah članicah na podlagi skupnih metod in meril;
3.
pridobivanje podatkov o kakovosti zunanjega zraka, ki bi bili v pomoč pri zmanjševanju onesnaževanja zraka in motečih vplivov ter podlaga za spremljanje dolgoročnih gibanj in izboljšanj, ki so posledica nacionalnih ukrepov in ukrepov Skupnosti“.
4
Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, v točkah 5, 7, 8, 16, 18 in 24 določa:
„V tej direktivi:
[…]
5.
‚mejna vrednost‘ pomeni raven, določeno na podlagi znanstvenih spoznanj, katere cilj je izogniti se škodljivim učinkom na zdravje ljudi in/ali okolje kot celoto, jih preprečiti ali zmanjšati, in ki jo je v določenem roku treba doseči, ko pa se ta doseže, se ne sme preseči;
[…]
7.
‚sprejemljivo preseganje‘ pomeni odstotek mejne vrednosti, za katerega se ta vrednost lahko preseže pod pogoji iz te direktive;
8.
‚načrti za kakovost zraka‘ pomenijo načrte, ki določajo ukrepe za doseganje mejnih vrednosti ali ciljnih vrednosti;
[…]
16.
‚območje‘ pomeni del ozemlja države članice, ki ga razmeji sama zaradi ocenjevanja in upravljanja kakovosti zraka;
[…]
18.
‚PM10‘ pomeni delce, ki preidejo skozi dovod, kakor je opredeljen v referenčni metodi za vzorčenje in merjenje PM10, EN 12341, s 50‑odstotno učinkovitostjo za odstranjevanje delcev z aerodinamskim premerom nad 10 μm;
[…]
24.
‚dušikovi oksidi‘ pomenijo vsoto mešalnega prostorninskega razmerja (ppbv) dušikovega monoksida (dušikovega oksida) in dušikovega dioksida, izraženo z enotami masne koncentracije dušikovega dioksida (μg/m3)“.
5
Člen 13 navedene direktive, naslovljen „Mejne vrednosti in alarmne vrednosti za varovanje zdravja ljudi“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da po vseh njihovih območjih in aglomeracijah ravni žveplovega dioksida, PM10, svinca in ogljikovega monoksida v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI.
Mejne vrednosti dušikovega dioksida in benzena, določene v Prilogi XI, ne smejo biti presežene po datumih, določenih v Prilogi XI.
Spoštovanje te zahteve se ocenjuje v skladu s Prilogo III.
Sprejemljivo preseganje iz Priloge XI se uporablja v skladu s členom 22(3) in členom 23(1).“
6
Člen 23 iste direktive, naslovljen „Načrti za kakovost zraka“, v odstavku 1 določa:
„Kadar na določenih območjih ali v aglomeracijah ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo katero koli mejno vrednost ali ciljno vrednost ter katero koli sprejemljivo preseganje, ki velja za posamični primer, države članice zagotovijo, da se pripravijo načrti za kakovost zraka na navedenih območjih ali aglomeracijah, da bi bila dosežena s tem povezana mejna vrednost ali ciljna vrednost iz prilog XI in XIV.
V primeru preseganj teh mejnih vrednosti, za katere je rok za dosego skladnosti že potekel, se v načrtih za kakovost zraka predvidijo ustrezni ukrepi, tako da bo lahko obdobje preseganja čim krajše. Poleg tega lahko načrti za kakovost zraka vključujejo posebne ukrepe za zaščito občutljivih skupin prebivalstva, vključno z otroki.
Ti načrti za kakovost zraka vključujejo vsaj informacije iz oddelka A Priloge XV ter lahko obsegajo ukrepe v skladu s členom 24. Navedeni načrti se nemudoma sporočijo Komisiji, vendar ne pozneje kot dve leti po koncu leta, v katerem je bilo zabeleženo prvo preseganje.
Kadar se morajo načrti za kakovost zraka pripraviti ali izvesti ob upoštevanju več onesnaževal, države članice, kadar je to ustrezno, pripravijo in izvedejo celovite načrte za kakovost zraka, ki zajemajo vsa zadevna onesnaževala.“
7
Člen 27 Direktive 2008/50 vsebuje obveznosti v zvezi s predložitvijo letnih poročil o kakovosti zraka, ki jih zagotovijo nacionalni organi. Določa, da morajo države članice Komisiji zagotoviti podatke o kakovosti zunanjega zraka najpozneje devet mesecev po koncu vsakega leta, vključno z območji in aglomeracijami, kjer so ravni enega ali več onesnaževal višje od mejnih vrednosti iz te direktive, ki se jim po potrebi prišteje sprejemljivo preseganje.
8
Priloga XI k navedeni direktivi, naslovljena „Mejne vrednosti za varovanje zdravja ljudi“, v oddelku B določa te mejne vrednosti za ΝΟ2:
„[…]
Čas povprečenja
Mejna vrednost
Sprejemljivo preseganje
Datum, do katerega je treba doseči mejno vrednost
[…]
Dušikov dioksid
1 ura
200 μg/m3, ne sme biti presežena več kot 18-krat v koledarskem letu
[…] […] do 1. januarja 2010 […] 0 %
1. januar 2010
Koledarsko leto
40 μg/m3
[…] […] do 1. januarja 2010 […] 0 %
1. januar 2010
[…]“
9
V Prilogi XV k tej direktivi so našteti podatki, ki jih je treba vključiti v lokalne, regionalne ali nacionalne načrte za izboljšanje kakovosti zunanjega zraka. V skladu s točko 8 oddelka A te priloge se zahtevajo podrobnosti o ukrepih ali projektih, ki so bili sprejeti za zmanjšanje onesnaženosti, vključno s seznamom in opisom vseh ukrepov, navedenih v zadevnem projektu, časovnim razporedom izvedbe teh ukrepov ter oceno načrtovanega izboljšanja kakovosti zraka in pričakovanega časa, potrebnega za dosego teh ciljev.
Predhodni postopek
10
Komisija je 28. maja 2015 Portugalski republiki poslala uradni opomin v zvezi z neupoštevanjem letne mejne vrednosti, ki je bila z Direktivo 2008/50 določena za ΝΟ2 v zunanjem zraku, na območjih Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009), nekdanje območje Braga (PT‑1001). Komisija je v tem uradnem opominu poudarila, da trajno in sistematično nespoštovanje letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50, pomeni kršitev obveznosti iz člena 13(1) te direktive v povezavi z oddelkom B Priloge XI k tej direktivi, ki določa obveznost, da se ta mejna vrednost ne preseže. Poleg tega je Komisija opozorila, da Portugalska republika prav tako ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1) navedene direktive, posamezno in v povezavi z oddelkom A Priloge XV k tej direktivi, ki državam članicam nalaga, da sprejmejo ustrezne ukrepe, tako da bo obdobje preseganja letne mejne vrednosti, določene za zadevno onesnaževalo, čim krajše.
11
Portugalska republika je na navedeni uradni opomin odgovorila z dopisi z dne 17. julija 2015, 16. oktobra 2015 in 20. septembra 2017. V teh dopisih je Portugalska republika navedla nekaj ukrepov, ki so bili sprejeti in ki se še sprejemajo na vsakem od zadevnih območij, da bi se preseganje letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, končalo.
12
Komisija je še naprej spremljala razvoj dogodkov ter po analizi različnih odgovorov na isti uradni opomin in oceni letnih poročil o kakovosti zraka, ki so jih portugalski organi predložili v skladu s členom 27 Direktive 2008/50, ugotovila, da neizpolnitev obveznosti ni bila odpravljena.
13
V teh okoliščinah je Komisija 13. februarja 2020 Portugalski republiki poslala obrazloženo mnenje v zvezi z neizpolnitvijo njenih obveznosti iz Direktive 2008/50. Komisija je v tem mnenju ugotovila, da je Portugalska republika s tem, da od leta 2010 do vključno leta 2018 na zadevnih območjih ni zagotovila upoštevanja letne mejne vrednosti, ki je s to direktivo določena za ΝΟ2 v zunanjem zraku, trajno in sistematično kršila člen 13 navedene direktive v povezavi s Prilogo XI k tej direktivi. Komisija je poleg tega ugotovila, da Portugalska republika s tem, da ni sprejela primernih in zadostnih ukrepov za zagotovitev upoštevanja letne mejne vrednosti ΝΟ2 v zunanjem zraku, tako da bi bilo na teh območjih obdobje preseganja te mejne vrednosti, določene za zadevno onesnaževalo, čim krajše, v zvezi s to mejno vrednostjo ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1) iste direktive, posamezno in v povezavi z oddelkom A Priloge XV k tej direktivi, in natančneje, obveznosti, da zagotovi, da bo to obdobje preseganja čim krajše.
14
Rok, ki ga je Komisija določila Portugalski republiki za sprejetje ukrepov, potrebnih za uskladitev z obrazloženim mnenjem, je bil sprva dva meseca od datuma prejema tega mnenja. Vendar so bili zaradi izjemnih okoliščin, povezanih s pandemijo covida-19, vsi tekoči roki v postopkih za ugotavljanje kršitev podaljšani. Iztek roka, ki je bil tej državi članici določen za odgovor na navedeno mnenje, je bil tako preložen na 15. junij 2020.
15
Portugalska republika je na to mnenje odgovorila z dopisom z dne 24. junija 2020. Ta država članica v tem dopisu ni izpodbijala nespoštovanja zadevne letne mejne vrednosti, je pa ponovila in dopolnila informacije, ki jih je predložila v odgovorih na uradni opomin.
16
Komisija je 25. marca 2022 po preučitvi teh dopolnilnih informacij štela, da Portugalska republika ni izpolnila obveznosti iz Direktive 2008/50, in je na podlagi člena 258 PDEU vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.
Tožba
Prvi očitek: sistematična in trajna kršitev člena 13(1) Direktive 2008/50 in Priloge XI k tej direktivi
Trditve strank
17
Komisija v okviru prvega očitka trdi, da Portugalska republika s tem, da je od 1. januarja 2010 na območjih Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) sistematično in trajno presegala letno mejno vrednost, ki je bila z Direktivo 2008/50 določena za ΝΟ2 v zunanjem zraku, ni izpolnila obveznosti iz člena 13(1) te direktive v povezavi z oddelkom B Priloge XI k navedeni direktivi.
18
Komisija najprej poudarja, da v skladu z ustaljeno sodno prakso preseganje mejnih vrednosti, določenih za onesnaževala v zunanjem zraku, samo po sebi zadostuje za ugotovitev neizpolnitve obveznosti iz določb člena 13(1) Direktive 2008/50 v povezavi z določbami Priloge XI k tej direktivi. Komisija se sklicuje zlasti na sodbo z dne 3. junija 2021, Komisija/Nemčija (Mejne vrednosti – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, točka 78).
19
Komisija poleg tega opozarja, da se obstoj neizpolnitve obveznosti presoja glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in sicer v obravnavani zadevi 15. junija 2020.
20
V obravnavani zadevi pa naj bi bilo iz letnih poročil o kakovosti zraka, ki jih je predložila Portugalska republika, razvidno, da je bila letna mejna vrednost, določena z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, od leta 2010 na območjih Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) sistematično in trajno presežena. Poleg tega naj na teh treh območjih ne bi bilo doslednega trenda zmanjševanja koncentracij ΝΟ2 v zunanjem zraku.
21
Na območju Lisboa Norte (PT‑3001) naj bi bile letne vrednosti koncentracij ΝΟ2 v zunanjem zraku, izmerjene v μg/m3, naslednje: 65 leta 2010, 61 leta 2011, 58 leta 2012, 53 leta 2013, 53 leta 2014, 59 leta 2015, 57 leta 2016, 60 leta 2017, 61 leta 2018, 55 leta 2019 in 40 leta 2020. Tako naj bi bila vsako leto od leta 2010 do leta 2019 ugotovljena preseganja letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, s trendom naraščanja koncentracij ΝΟ2 v zunanjem zraku od leta 2016 do leta 2018. Raven, ki so jo te koncentracije dosegle leta 2019, to je 55 μg/m3, naj bi bila za 37 % višja od te letne mejne vrednosti. Navedena letna mejna vrednost naj bi bila spoštovana samo leta 2020.
22
Na območju Lisboa Norte (PT‑1004) naj bi bile letne vrednosti koncentracij ΝΟ2 v zunanjem zraku, izmerjene v μg/m3, naslednje: 51 leta 2010, 61 leta 2011, 47 leta 2012, manj kot 40 leta 2013, 47 leta 2014, 65 leta 2015, 75 leta 2016, 54 leta 2017, 62 leta 2018, 48 leta 2019 in 40 leta 2020. Tako naj bi bila vsako leto, razen leta 2013 in leta 2020, ugotovljena preseganja letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, pri čemer naj bi se koncentracije ΝΟ2 v zunanjem zraku od leta 2014 do leta 2016 močno povečale, leta 2017 znižale, leta 2018 ponovno zvišale, leta 2019 pa nazadnje rahlo znižale. Raven, ki so jo te koncentracije dosegle leta 2019, to je 48 μg/m3, naj bi bila za 20 % višja od te letne mejne vrednosti.
23
Na območju Lisboa Norte (PT‑1009) naj bi bile letne vrednosti koncentracij ΝΟ2 v zunanjem zraku, izmerjene v μg/m3, naslednje: 48 leta 2010, manj kot 40 leta 2011 in leta 2012, 50 leta 2013, 44 leta 2014, 46 leta 2015, 55 leta 2016, 55 leta 2017, 50 leta 2018, 57 leta 2019 in 32 leta 2020. Tako naj bi bila leta 2010 in od leta 2013 do leta 2019 ugotovljena preseganja letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku. Zabeležene koncentracije ΝΟ2 v zunanjem zraku naj bi se med letoma 2013 in 2014 rahlo zmanjšale, med letoma 2016 in 2017 povečale, leta 2018 spet rahlo zmanjšale, leta 2019 pa nazadnje ponovno povečale in dosegle raven 57 μg/m3, kar je za 42 % več od te letne mejne vrednosti.
24
V zvezi s podatki za leto 2020 Komisija ugotavlja, da so nanje močno vplivale omejitve, povezane s pandemijo covida-19, ki so se izvajale spomladi leta 2020, zato naj bi jih bilo treba oceniti glede na te zelo posebne okoliščine. Komisija navaja več znanstvenih študij, ki potrjujejo vzročno zvezo med temi omejitvami in njihovim vplivom na cestni promet na eni strani ter znatnim znižanjem ravni koncentracij ΝΟ2 v zunanjem zraku na drugi. Komisija iz tega sklepa, da ni verjetno, da bi se zmanjšanje po odpravi navedenih omejitev s časom ohranilo. Na podlagi dejstva, da je Portugalska republika navedla, da je leta 2020 spoštovala letno mejno vrednost, določeno z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2, naj torej nikakor ne bi bilo mogoče sklepati, da je bilo predhodno ugotovljeno sistematično in trajno preseganje odpravljeno.
25
Natančneje, glede območij Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) Komisija še pojasnjuje, da Portugalska republika za leto 2020 ni predložila nobenega podatka v zvezi z vzorčevalnimi mesti, na katerih so bila v prejšnjih letih ugotovljena preseganja letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, in sicer v zvezi z vzorčevalnim mestom João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) in vzorčevalnim mestom Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041).
26
Poudarja pa, da za ugotovitev, da je bila mejna vrednost iz Priloge XI k Direktivi 2008/50 v povprečju, izračunanem na koledarsko leto, presežena, zadostuje, da se raven onesnaženosti, ki je višja od te vrednosti, izmeri na enem samem vzorčevalnem mestu. Komisija se v zvezi s tem sklicuje na sodbo z dne 24. oktobra 2019, Komisija/Francija (Preseganje mejnih vrednosti dušikovega dioksida) (C‑636/18, EU:C:2019:900, točka 44). Pri tem naj bi neposredovanje podatkov v zvezi s kakovostjo zraka na vzorčevalnem mestu, na katerem so bila predhodno ugotovljena preseganja, ne da bi bila za to podana ustrezna obrazložitev, zbujalo dvom o upoštevanju letne mejne vrednosti na obeh zadevnih območjih.
27
Komisija nazadnje navaja, da Portugalska republika nikakor ni izpodbijala neupoštevanja letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, glede treh zadevnih območij, tako da naj bi ta država članica priznala obstoj neizpolnitve obveznosti v zvezi s tem.
28
Portugalska republika v odgovoru na tožbo trdi, da je bilo za območje Lisboa Norte (PT‑3001) trajno preseganje letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, ugotovljeno le na postaji za spremljanje kakovosti zraka Avenida da Liberdade, ki je v središču Lizbone (Portugalska) na gosto pozidanem območju v okolici ene od glavnih prometnih osi.
29
Glede območij Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) Portugalska republika sicer priznava, da je šlo za položaj trajnega neupoštevanja letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, do vključno leta 2019, vendar pojasnjuje, da je neobstoj podatkov leta 2020 za vzorčevalni mesti João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) in Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) mogoče pojasniti s funkcionalnimi težavami, ki so vplivale na analizatorje NO2, zaradi katerih so bili izvedeni ukrepi razveljavljeni, ti analizatorji pa nadomeščeni. Te težave naj bi bile ugotovljene že leta 2017, vendar naj bi bilo posebne ukrepe za njihovo odpravo mogoče sprejeti šele leta 2021.
30
Po mnenju Portugalske republike pa je glede na zelo posebne okoliščine leta 2020, ko so na vzorčenja vplivali zajezitveni ukrepi zaradi pandemije covida-19, in kljub dvomu glede upoštevanja letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, na teh dveh vzorčevalnih mestih verjetno, da je bila ta mejna vrednost spoštovana.
31
Portugalska republika poleg tega trdi, da je mogoče ugotovljena preseganja pojasniti z omejeno učinkovitostjo zakonodaj Evropske unije za zmanjšanje emisij izpušnih plinov, ki se je pokazala v okviru tako imenovane afere dieselgate leta 2015. Ukrepi, sprejeti na ravni Unije za izboljšanje te učinkovitosti, naj še ne bi prinesli pričakovanih učinkov.
32
Portugalska republika nazadnje navaja, da je bil negativni učinek pandemije covida-19 tudi povečanje uporabe individualnega zasebnega prevoza namesto javnega prevoza, čeprav se je uporaba javnega prevoza pred letom 2020 povečevala.
33
Komisija v repliki opozarja, da v zvezi z območjem Lisboa Norte (PT‑3001) trajno preseganje na enem samem vzorčevalnem mestu zadostuje za ugotovitev neupoštevanja mejnih vrednosti, določenih v Prilogi XI k Direktivi 2008/50. Tudi če je bilo preseganje ugotovljeno samo na eni postaji, to je na Avenida da Liberdade, to zadostuje za dokaz o neupoštevanju te priloge na območju Lisboa Norte.
34
Glede neobstoja podatkov v letu 2020 za vzorčevalna mesta João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) in Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) Komisija v bistvu ugotavlja, da se država članica ne more razbremeniti obveznosti zbiranja in posredovanja podatkov, ki ustrezajo zahtevam iz Direktive 2008/50, tako da se sklicuje na pomanjkljivosti, za katere je poleg tega odgovorna sama. Z ničimer naj ne bi bilo mogoče podpreti trditve Portugalske republike, da je verjetno, da je bila letna mejna vrednost na zadevnih vzorčevalnih mestih leta 2020 spoštovana kljub neobstoju zanesljivih podatkov.
35
Komisija v zvezi s trditvijo Portugalske republike o vplivu položaja v tako imenovani aferi dieselgate na uresničitev ciljev zmanjšanja ravni NO2 v zunanjem zraku poleg tega opozarja, da je Sodišče v sodbah z dne 24. oktobra 2019, Komisija/Francija (Preseganje mejnih vrednosti dušikovega dioksida) (C‑636/18, EU:C:2019:900, točka 48), in z dne 10. novembra 2020, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, točka 88), podobne trditve zavrnilo.
36
Komisija nazadnje ugotavlja, da trditev Portugalske republike o povečanju uporabe individualnega prevoza namesto javnega prevoza v letu 2020 ni dokazana in ne omogoča ugotovitve, da so bile emisije NO2 v zunanjem zraku leta 2020 neobičajno visoke.
37
Portugalska republika v dupliki odgovarja na trditev Komisije, da ta država članica ni zbrala in posredovala podatkov o vzročevalnih mestih PT 01030 in PT 01041 za leto 2020. Portugalska republika pojasnjuje, da je bil namen nadomestitve okvarjenih analizatorjev ravno zagotoviti spoštovanje zahtev glede kakovosti podatkov, določenih v Direktivi 2008/50, in da je bil javni razpis za pridobitev novih analizatorjev zaradi finančnih omejitev objavljen šele junija 2021. Ti analizatorji naj bi bili medtem nameščeni in naj bi zdaj delovali.
38
Portugalska republika nazadnje v utemeljitev svoje trditve o povečanju uporabe individualnega prevoza namesto javnega prevoza v letu 2020 navaja poročilo o oceni učinka, ki ga je pripravil Instituto da Mobilidade e dos Transportes (inštitut za mobilnost in promet, Portugalska). Pojasnjuje, da namen njene trditve ni upravičiti kakršno koli neobičajno povečanje emisij NO2 v zunanjem zraku za leto 2020, temveč pojasniti, da bi bilo treba za nadaljevanje trenda večje uporabe javnega prevoza, ki je prevladoval pred pandemijo covida-19, sprejeti dodatne ukrepe.
Presoja Sodišča
39
V skladu s členom 13(1), drugi pododstavek, Direktive 2008/50 mejne vrednosti iz Priloge XI k tej direktivi v zvezi z NO2 ne smejo biti presežene od datumov, navedenih v tej prilogi.
40
V oddelku B Priloge XI k tej direktivi je navedeno, da je s 1. januarjem 2010 mejna vrednost za NO2 na koledarsko leto določena na 40 μg/m3.
41
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba očitek, ki se nanaša na kršitev člena 13 navedene direktive, presojati ob upoštevanju ustaljene sodne prakse Sodišča, v skladu s katero postopek iz člena 258 PDEU temelji na objektivni ugotovitvi, da država članica ni izpolnila obveznosti, ki so ji naložene s Pogodbo DEU ali aktom sekundarne zakonodaje (sodba z dne 16. februarja 2023, Komisija/Grčija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, točka 34 in navedena sodna praksa).
42
V skladu z ustaljeno sodno prakso že samo preseganje mejnih vrednosti, določenih z Direktivo 2008/50 za onesnaževala v zunanjem zraku, zadostuje za ugotovitev neizpolnitve obveznosti iz določb člena 13(1) te direktive v povezavi z določbami Priloge XI k tej direktivi (sodba z dne 16. februarja 2023, Komisija/Grčija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, točka 35 in navedena sodna praksa).
43
V tem okviru se kršitev teh določb preizkusi na ravni območij in aglomeracij, pri čemer je treba zadevno preseganje za vsako območje ali aglomeracijo analizirati na podlagi podatkov, ki so bili zbrani na vsaki posamezni merilni postaji. Za ugotovitev, da je bila mejna vrednost iz Priloge XI k navedeni direktivi v povprečju, izračunanem na koledarsko leto, presežena, zadostuje, da se raven onesnaženosti, ki je višja od te mejne vrednosti, izmeri na enem samem vzorčevalnem mestu. Zato ni praga „de minimis“ za število območij, na katerih je mogoče ugotoviti preseganje (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Komisija/Nemčija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑635/18, EU:C:2021:437, točki 86 in 87 ter navedena sodna praksa).
44
V zvezi s tem za to, da bi se preprečila ugotovitev sistematične in trajne kršitve določb člena 13 Direktive 2008/50 v povezavi z določbami Priloge XI k tej direktivi, ne zadošča, da mejne vrednosti iz teh določb v nekaterih letih v obdobju, na katero se nanaša tožba, niso bile presežene. Kot namreč izhaja iz same opredelitve „mejne vrednosti“ iz člena 2, točka 5, Direktive 2008/50, mora biti ta, da bi se izognili škodljivim učinkom na zdravje ljudi in/ali okolje kot celoto, da bi jih preprečili ali zmanjšali, v določenem roku dosežena in se, ko se doseže, ne sme več preseči (sodba z dne 10. novembra 2020, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, točka 75).
45
V obravnavani zadevi je iz trditev Komisije razvidno, da se njen prvi očitek nanaša na obdobje od 1. januarja 2010 do vključno leta 2020, medtem ko se je obrazloženo mnenje z dne 13. februarja 2020, navedeno v točki 13 te sodbe, nanašalo le na obdobje od leta 2010 do vključno leta 2018.
46
V tem okviru je treba opozoriti, da je predmet tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU sicer določen z obrazloženim mnenjem Komisije, tako da mora tožba temeljiti na istih razlogih in trditvah kot to obrazloženo mnenje, vendar je Sodišče razsodilo, da v primeru, v katerem je – kot v obravnavani zadevi – namen take tožbe ugotoviti sistematično in trajno neizpolnitev obveznosti iz člena 13(1) v povezavi s Prilogo XI k Direktivi 2008/50, predložitev dodatnih dokazov, katerih namen je v postopku pred Sodiščem izkazati splošnost in ustaljenost tako zatrjevane neizpolnitve obveznosti, načeloma ni izključena. Tako se predmet tožbe zaradi domnevne trajne neizpolnitve obveznosti lahko razširi na dejstva, ki so nastala po obrazloženem mnenju, če so ta enake vrste in pomenijo enako ravnanje kot dejstva, na katera se nanaša to mnenje (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Komisija/Nemčija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑635/18, EU:C:2021:437, točke 47, 54 in 55 ter navedena sodna praksa).
47
V zvezi z neizpolnitvijo obveznosti, zatrjevano v obravnavani zadevi, je treba ugotoviti, da so podatki za leti 2019 in 2020 dejstva, ki so nastala po obrazloženem mnenju z dne 13. februarja 2020, vendar so enake vrste kot dejstva, na katera se je nanašalo navedeno obrazloženo mnenje, in pomenijo enako ravnanje, tako da je predmet tožbe mogoče razširiti nanje (glej po analogiji sodbo z dne 3. junija 2021, Komisija/Nemčija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑635/18, EU:C:2021:437, točka 57 in navedena sodna praksa).
48
V zvezi s tem je iz podatkov, navedenih v točkah od 20 do 23 te sodbe, razvidno, da so koncentracije NO2 v zunanjem zraku na treh zadevnih območjih med 1. januarjem 2010 in vključno letom 2019 znatno in redno presegale letno mejno vrednost 40 μg/m3. Opozoriti je treba, da so te podatke posredovali portugalski organi sami in se torej ne izpodbijajo.
49
Na območju Lisboa Norte (PT‑3001) v tem obdobju nikoli ni bila spoštovana letna mejna vrednost, ki je z Direktivo 2008/50 določena za ΝΟ2 v zunanjem zraku. Povedano drugače, preseganje te letne mejne vrednosti je bilo od leta 2010 do leta 2019 trajno. Na območju Porto Litoral (PT‑1004) je bila navedena letna mejna vrednost v navedenem obdobju spoštovana samo leta 2013 in leta 2020. Povedano drugače, to preseganje je trajalo od leta 2010 do leta 2012 in od leta 2014 do leta 2019. Nazadnje, na območju Entre Douro e Minho (PT‑1009) je bila ista letna mejna vrednost v istem obdobju spoštovana samo leta 2011 in leta 2012. Povedano drugače, navedeno preseganje je bilo ugotovljeno leta 2010 in je bilo od leta 2013 do leta 2019 neprekinjeno.
50
Iz tega izhaja, da je treba ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 44 te sodbe, za obdobje od 1. januarja 2010 do vključno leta 2019 ugotovljena preseganja šteti za trajna in sistematična, ne da bi morala Komisija v zvezi s tem predložiti dodatne dokaze (glej po analogiji sodbo z dne 3. junija 2021, Komisija/Nemčija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑635/18, EU:C:2021:437, točka 82 in navedena sodna praksa).
51
Okoliščina, da je bilo letno mejno vrednost, ki je bila z Direktivo 2008/50 določena za ΝΟ2 v zunanjem zraku, na teh območjih leta 2020 mogoče spoštovati ločeno, ne pomeni, da so ta trajna in sistematična preseganja v tem letu prenehala.
52
Prvič, v zvezi z območjem Lisboa Norte (PT‑3001) Portugalska republika trdi, da je preseganje omejeno na le eno vzorčevalno mesto. Glede na sodno prakso, navedeno v točki 43 te sodbe, pa za ugotovitev neizpolnitve obveznosti iz Direktive 2008/50 zadostuje, da se raven onesnaženosti, ki je višja od zadevne mejne vrednosti, izmeri na enem samem vzorčevalnem mestu. Dejstvo, da je to vzorčevalno mesto na kraju, ki je zelo gosto pozidan in na katerem je zelo gost cestni promet, pri tem ni pomembno.
53
Drugič, na območjih Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) podatki, ki so jih posredovali portugalski organi, sicer niso pokazali preseganj v letu 2020, vendar je treba na eni strani poudariti, da je šlo, kot je priznala Portugalska republika, za netipično leto, zaznamovano z vplivom zajezitvenih ukrepov zaradi pandemije covida-19, tako da je bilo ugotovljeno zmanjšanje ravni koncentracije NO2 v zunanjem zraku konjunkturne narave in da – glede na sodno prakso Sodišča, na katero je bilo opozorjeno v točki 44 te sodbe – za preprečitev ugotovitve sistematične in trajne neizpolnitve obveznosti iz določb člena 13 Direktive 2008/50 v povezavi z določbami Priloge XI k tej direktivi ne zadostuje, da mejne vrednosti iz teh določb v tako netipičnem letu niso bile presežene.
54
Na drugi strani, ti podatki za leto 2020 ne vključujejo nobenega rezultata glede dveh vzorčevalnih mest, na katerih so bila v prejšnjih letih ugotovljena preseganja te mejne vrednosti zaradi funkcionalnih težav, ki so vplivale na analizatorje NO2 na teh območjih. Ker je Portugalska republika v takih okoliščinah priznala, da so bile te težave ugotovljene že leta 2017, ne da bi bili pravočasno sprejeti ukrepi za njihovo odpravo, ni na podlagi ničesar mogoče podpreti njene trditve, da je bila letna mejna vrednost na teh dveh vzorčevalnih mestih leta 2020 verjetno spoštovana.
55
Nazadnje, v zvezi s trditvijo Portugalske republike o domnevni neučinkovitosti zakonodaje Unije na področju zmanjšanja emisij izpušnih plinov, ki naj bi bila razkrita v okviru tako imenovane afere dieselgate leta 2015, je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča ureditev Unije, ki se uporablja za homologacijo motornih vozil, držav članic ne more razbremeniti njihove obveznosti spoštovanja mejnih vrednosti, ki so bile z Direktivo 2008/50 določene na podlagi znanstvenih spoznanj in izkušenj držav članic, tako da odražajo raven, ki jo Unija in države članice štejejo za ustrezno, da se preprečijo, odvrnejo ali zmanjšajo škodljivi učinki onesnaževal zraka na zdravje ljudi in okolje kot celoto (glej zlasti sodbo z dne 12. maja 2022, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, točka 106 in navedena sodna praksa).
56
Prvi očitek je treba zato sprejeti.
Drugi očitek: kršitev člena 23(1) Direktive 2008/50 in Priloge XV k tej direktivi
Trditve strank
57
Komisija v okviru drugega očitka trdi, da Portugalska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1) Direktive 2008/50, posamezno in v povezavi z oddelkom A Priloge XV k tej direktivi, v zvezi z območji Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) ter zlasti obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, te direktive, da sprejme ustrezne ukrepe, tako da bo obdobje preseganja letnih mejnih vrednosti, določenih za zadevno onesnaževalo, čim krajše.
58
Komisija opozarja, da morajo države članice v skladu s členom 23(1), drugi pododstavek, Direktive 2008/50 v primeru preseganja mejnih vrednosti iz Priloge XI k tej direktivi sprejeti načrte za kakovost zraka. Navaja tudi, da imajo države članice v skladu s sodno prakso Sodišča sicer nekaj polja proste presoje pri določanju ukrepov, ki jih je treba sprejeti, vendar morajo vsekakor zagotoviti, da je obdobje preseganja mejnih vrednosti, določenih za zadevno onesnaževalo, čim krajše. Komisija se v zvezi s tem sklicuje na sodbo z dne 3. junija 2021, Komisija/Nemčija (Mejne vrednosti – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, točka 142).
59
Po mnenju Komisije bi morala Portugalska republika torej čim prej sprejeti in izvesti ustrezne ukrepe za to. Glede na znatna sistematična in trajna preseganja, zabeležena v zadevnem obdobju, pa naj ta država članica te obveznosti očitno ne bi izpolnila.
60
Kar zadeva območje Lisboa Norte (PT‑3001), naj načrt za kakovost zraka za regijo Lisboa e Vale do Tejo, ki je bil odobren februarja 2019 in je veljal ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, to je 15. junija 2020, ne bi izpolnjeval zahtev iz točke 8(b) in (c) oddelka A Priloge XV k Direktivi 2008/50.
61
Po mnenju Komisije je ta načrt, ki je vključeval politike in ukrepe, ki naj bi se izvajali do leta 2020 in ki so bili osredotočeni predvsem na prometni sektor, temeljil na podatkih iz leta 2014 in na nerealnem sistemu modeliranja, ki naj ne bi bil nikoli posodobljen kljub povečanju ravni koncentracij NO2 v zunanjem zraku, ugotovljenem po letu 2014. Poleg tega naj bi morala navedenemu načrtu slediti odobritev programa izvajanja, ki 15. junija 2020 še ni bil odobren. Komisija še navaja, da ta načrt ni jasen glede konkretne vsebine nekaterih ukrepov in glede časovnega razporeda izvajanja teh ukrepov.
62
Poleg nezadostnosti načrta o kakovosti zraka za regijo Lisboa e Vale do Tejo kot takega Komisija navaja tudi kršitve pri dejanskem izvajanju ukrepov, določenih v tem načrtu. Ugotavlja pa, da mora v skladu s sodno prakso Sodišča zadevna država članica, kadar se ugotovi preseganje mejnih vrednosti, ne le čim prej sprejeti, ampak tudi začeti izvajati ustrezne ukrepe iz načrta za kakovost zraka, zato je polje proste presoje, ki ga ima država članica v primeru preseganja teh mejnih vrednosti, v tem okviru omejeno s to zahtevo. Komisija se v zvezi s tem sklicuje na sodbo z dne 10. novembra 2020, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, točka 150).
63
V obravnavani zadevi naj Portugalska republika ne bi izpolnila svojih obveznosti, ker naj ta rok v številnih primerih ne bi bil spoštovan, tudi če je bil v tem načrtu natančno določen rok za izvedbo ukrepa. Komisija zato navaja več primerov ukrepov, ki niso bili izvedeni oziroma so bili izvedeni le delno.
64
V zvezi z ukrepi, ki naj ne bi bili izvedeni, Komisija tako navaja zlasti primer ukrepa E 2 (Pravilnik o prometu vozil, ki se uporabljajo za turistične dejavnosti v mestu Lizbona), ki je določal 180-dnevni rok za sprejetje občinskega izvedbenega odloka. Ta občinski odlok naj 15. junija 2020 še vedno ne bi bil sprejet. Komisija navaja tudi primer ukrepa E 3.5 (Vozni pasovi, namenjeni za avtobuse), s katerim je bila predvidena gradnja dodatnih 8 kilometrov (km) voznih pasov, namenjenih za javni prevoz, in ki naj ne bi bil izveden. Komisija poroča tudi o neučinkovitem izvajanju ukrepov P 1 (Okrepitev zahteve v zvezi z območjem z zmanjšanimi emisijami – OZE – mesta Lizbona) in E 1 (Okrepitev nadzora v zvezi z OZE mesta Lizbona), glede katerih naj bi portugalski organi sami priznali, da sta bistvena za zagotovitev spoštovanja mejnih vrednosti NO2. V zvezi z delno izvedenimi ukrepi Komisija navaja zlasti primer ukrepa E 3.3 (Razširitev mreže kolesarskih poti), s katerim je bila predvidena razširitev mreže kolesarskih poti s 60 km na 200 km in ki naj bi bil izveden le v manjšem delu (106 km leta 2020).
65
Komisija glede območij Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) ugotavlja, da je zadnji načrt za kakovost zraka za regijo Norte, ki je bil odobren junija 2014 in mu je bil priložen program izvajanja, odobren septembra 2015, zajemal obdobje 2015–2017 in od leta 2018 ne velja več. Zgoraj navedena območja naj torej trenutno ne bi bila zajeta v nobenem načrtu za kakovost zraka. Tak položaj naj bi že sam po sebi pomenil kršitev člena 23(1) Direktive 2008/50.
66
Poleg tega naj načrt za kakovost zraka za obdobje 2015–2017, kot so ga izvajali portugalski organi, ne bi bil v skladu z zahtevami iz člena 23(1) te direktive v povezavi z oddelkom A, točka 8, Priloge XV k navedeni direktivi.
67
Na eni strani naj ukrepi, ki so bili predvideni s tem načrtom, ne bi bili zadostni, ker naj bi po ocenah portugalskih organov samih lahko pripeljali zgolj do zmanjšanja letnega povprečja koncentracij NO2 v zunanjem zraku za od 4 μg/m do 5 μg/m3. Glede na zabeležena preseganja na zadevnih območjih naj tako zmanjšanje ne bi bilo dovolj za spoštovanje letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku. Poleg tega so bili po mnenju Komisije mnogi predvideni ukrepi splošni in naj ne bi bili predmet zanesljive količinske opredelitve z vidika načrtovanega učinka. Komisija omenja primer ukrepa M 3 (Souporaba avtomobilov/car pooling), katerega vsebina ni bila natančno pojasnjena in katerega vpliv ni bil količinsko opredeljen. Ena od dejavnosti, ki naj bi se domnevno izvajala v okviru tega ukrepa, naj bi bila zgolj ozaveščanje javnosti, izvedeno z eno samo objavo na družbenem omrežju Facebook.
68
Na drugi strani naj navedeni ukrepi ne bi bili pravilno izvedeni. Po mnenju Komisije je namreč Portugalska republika priznala delno izvedbo teh ukrepov, in sicer v obsegu 59 %. Komisija navaja številne ukrepe, ki niso bili izvedeni oziroma pri izvajanju katerih je prišlo do velike zamude.
69
Tako Komisija glede ukrepov, ki naj ne bi bili izvedeni, navaja zlasti primer ukrepa M 8 (Območje z zmanjšanimi emisijami), ki bi moral zajemati del Matosinhosa, Leçe da Palmeira, Senhore da Hora in S. Mamede De Infesta in ki naj 15. junija 2020 nikakor ne bi bil izveden. Glede ukrepov, pri izvajanju katerih naj bi prišlo do velike zamude, Komisija navaja zlasti ukrep M 2 (Izboljšanje mreže javnega prevoza), v zvezi s katerim naj Portugalska republika poleg tega ne bi podala nobenega pojasnila o posebnih ciljih in doseženih rezultatih.
70
Komisija je podredno predložila analizo drugih ukrepov, ki jih je Portugalska republika, ne da bi šlo za načrte za kakovost zraka v smislu člena 23(1) Direktive 2008/50, kljub temu predložila kot ukrepe, ki prispevajo k zmanjšanju koncentracij NO2 v zunanjem zraku.
71
Komisija poudarja, da gre za ukrepe nacionalnega obsega, katerih cilj torej ni posebej zmanjšati koncentracije NO2 na območjih, na katera se nanaša ta tožba zaradi neizpolnitve obveznosti.
72
V zvezi z Estratégia Nacional do Ar 2020 (nacionalna strategija za zrak 2020, v nadaljevanju: ENAR 2020) Komisija trdi, da gre za splošni seznam ukrepov, ki jih ni mogoče neposredno izvesti in ki poleg tega ne vsebujejo roka za izvedbo. ENAR 2020 naj od svojega sprejetja leta 2016 tudi ne bi bila revidirana, in če bi pripeljala do sprejetja ambicioznejših načrtov za kakovost zraka za zadevna območja, naj bi bili ti vsekakor prepozni glede na preseganja letne mejne vrednosti iz Direktive 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, ki so bila redno ugotovljena od leta 2010.
73
Nazadnje, glede programov, ki se financirajo iz Fundo Ambiental (okoljski sklad, Portugalska), in sicer programa podpore za znižanje cen javnega prevoza, programa za spodbujanje nakupa nizkoemisijskih vozil in programa za podporo električni mobilnosti v javnih upravah, Komisija ugotavlja, da obseg teh programov ni bil količinsko opredeljen in da to niso podporni ukrepi. Po mnenju Komisije enako velja za program za gospodarsko in socialno stabilizacijo, ki je bil sprejet junija 2020 in katerega namen je spodbujanje dela na daljavo brez količinske opredelitve njegovega učinka, in za nacionalno kampanjo „Por um pais com bom ar“ (Za državo s čistim zrakom), katere namen je vzgoja in ozaveščanje državljanov in podjetij o dobrih okoljskih praksah.
74
Portugalska republika v odgovoru na tožbo izpodbija obstoj neizpolnitve obveznosti iz člena 23(1) Direktive 2008/50. Med drugim trdi, da so bili tako na ravni zadevnih območij kot na nacionalni ravni izvedeni različni ukrepi. Pojasnjuje tudi, da se zatrjevane neizpolnitve obveznosti nanašajo na zelo gosto poseljena območja z emisijami NO2 v zunanjem zraku, ki so povezane s cestnim prometom in vzorci mobilnosti.
75
Portugalska republika v zvezi z območjem Lisboa Norte (PT‑3001) navaja, da načrt za kakovost zraka za regijo Lisboa e Vale do Tejo vsebuje različne ukrepe, razvrščene v osem vrst politik in strukturirane glede na dva scenarija, in sicer „osnovni scenarij“, ki vključuje ukrepe v teku izvajanja do leta 2023, in „predvideni scenarij“, ki vključuje ukrepe, ki bi lahko bili dodani ukrepom iz osnovnega scenarija in ki še niso bili odobreni.
76
Portugalska republika meni, da neodobritev programa izvajanja ukrepov ne preprečuje, da bi se nekateri od njih že uporabljali.
77
V teh okoliščinah Portugalska republika ugotavlja, da bi ukrepi osnovnega scenarija lahko pripeljali do 19‑odstotnega zmanjšanja emisij NO2 v zunanjem zraku za celotno mesto Lizbona. Če bi se jim dodali ukrepi predvidenega scenarija, naj bi bilo mogoče te emisije zmanjšati za približno 23 % za to celotno mesto. Najpomembnejši ukrep naj bi bil ukrep, povezan z obnovo flote družbe za javni prevoz Carris. Portugalska republika meni, da bi bilo leta 2023, če bi bili vsi ti ukrepi izvedeni, mogoče spoštovati letno mejno vrednost, določeno z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku.
78
Glede območij Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) Portugalska republika priznava, da zanju trenutno ni nobenega novega načrta za kakovost zraka. Ta država članica tudi priznava, da načrt za kakovost zraka za obdobje 2015–2017 ni imel načrtovanega učinka glede zmanjšanja koncentracij NO2 v zunanjem zraku.
79
Portugalska republika trdi, da skušajo regionalni organi opredeliti dodatne ukrepe, ki bi lahko prispevali k takemu zmanjšanju, in se usklajevati z lokalnimi oblastmi v Portu, Matosinhosu in Bragi, da bi ocenili njihovo zmožnost izvajanja takih ukrepov. Po mnenju Portugalske republike je treba še upoštevati, da je pandemija covida-19 upočasnila prizadevanja za zmanjšanje ugotovljenih preseganj.
80
Komisija v repliki na splošno navaja, da Portugalska republika v utemeljitev svojega stališča ne navaja novih elementov.
81
V zvezi z območjem Lisboa Norte (PT‑3001) Komisija trdi, da zlasti glede na to, da zadevni organi še vedno niso sprejeli programa za izvajanje načrta za kakovost zraka, odobrenega leta 2019, in glede na ritem izvajanja, ki je bil do zdaj zelo počasen, z ukrepi, ki jih je sprejela in izvedla Portugalska republika, ni mogoče zagotoviti, da bi bilo obdobje preseganja mejnih vrednosti, določenih za zadevno onesnaževalo, čim krajše, tako da naj bi bila neizpolnitev obveznosti iz člena 23(1) Direktive 2008/50 dokazana.
82
Komisija glede območij Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) ob upoštevanju neobstoja veljavnih načrtov za kakovost zraka in glede na dosedanji zelo počasen ritem izvajanja prav tako ugotavlja, da gre za neizpolnitev obveznosti iz te določbe.
83
Komisija nazadnje navaja, da nezadostnosti ukrepov, ki jih je Portugalska republika sprejela in izvajala od leta 2010, da bi zagotovila, da bi bilo obdobje preseganja mejnih vrednosti, določenih za zadevno onesnaževalo, čim krajše, ni mogoče upravičiti s pandemijo, ki je izbruhnila leta 2020.
84
Portugalska republika v dupliki v zvezi z območjem Lisboa Norte (PT‑3001) ponavlja svojo trditev, da neobstoj uradne odobritve programa izvajanja načrta za kakovost zraka ni preprečil izvajanja ukrepov, predvidenih v osnovnem scenariju. Nekateri od teh ukrepov naj bi se izvajali prek okoljskega sklada oziroma programov financiranja lokalnih skupnosti.
85
To naj bi veljalo zlasti za ukrep za obnovo avtobusne flote družbe za javni prevoz Carris, ki naj bi do leta 2023 lahko prispeval k zmanjšanju emisij NO2 v zunanjem zraku v mestu Lizbona za 8 %. Navedeni ukrepi, ki se že izvajajo, naj bi bili dopolnjeni z dodatnim ukrepom, v okviru katerega bi se osebam, mlajšim od 23 let in starejšim od 65 let, ponudile brezplačne vozovnice za javni prevoz.
86
Portugalska republika nazadnje navaja pobude, sprejete na nacionalni ravni v okviru ENAR 2020 in okoljskega sklada, in sicer program za spodbujanje nakupa nizkoemisijskih vozil in program za podporo električni mobilnosti v javnih upravah. Te pobude iz leta 2017 naj bi med drugim koristile območjem Lisboa Norte (PT 3001), Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Presoja Sodišča
87
Člen 23(1), od prvega do tretjega pododstavka, Direktive 2008/50 določa, da če ravni onesnaževal v zunanjem zraku na določenem območju presegajo katero koli mejno vrednost, države članice zagotovijo, da se pripravijo načrti za kakovost zraka za to območje, da bi bila dosežena ustrezna mejna vrednost iz Priloge XI k tej direktivi. V primeru preseganj teh mejnih vrednosti, za katere je rok za dosego skladnosti že potekel, se v teh načrtih predvidijo ustrezni ukrepi, tako da bo lahko obdobje preseganja čim krajše.
88
Navedeni načrti vsebujejo vsaj informacije, navedene v oddelku A Priloge XV k navedeni direktivi. V skladu s točko 8 oddelka A te priloge se zahtevajo podrobnosti o ukrepih, ki so bili sprejeti za zmanjšanje onesnaženosti, vključno s seznamom in opisom vseh ukrepov, navedenih v zadevnem projektu, časovnim razporedom izvedbe teh ukrepov ter oceno načrtovanega izboljšanja kakovosti zraka in pričakovanega časa, potrebnega za dosego teh ciljev.
89
V skladu z ustaljeno sodno prakso se člen 23(1) Direktive 2008/50 splošno uporablja, saj velja brez kakršne koli časovne omejitve za preseganja katere koli mejne vrednosti onesnaževala, določene s to direktivo, po preteku roka za dosego skladnosti z njo, ki je določen bodisi z navedeno direktivo bodisi ga v skladu z njenim členom 22 določi Komisija (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, točka 152 in navedena sodna praksa).
90
Navesti je tudi treba, da člen 23 Direktive 2008/50 vzpostavlja neposredno povezavo med preseganjem mejnih vrednosti za NO2 iz določb člena 13(1) te direktive v povezavi z določbami Priloge XI k tej direktivi na eni strani in pripravo načrtov za kakovost zraka na drugi (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, točka 153 in navedena sodna praksa).
91
Te načrte je mogoče pripraviti le na podlagi ravnovesja med ciljem zmanjšanja tveganja onesnaženja ter različnimi javnimi in zasebnimi interesi, ki so prisotni (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, točka 154 in navedena sodna praksa).
92
Zato samo to, da država članica presega mejne vrednosti, določene za NO2, ne zadostuje za ugotovitev, da ta država članica ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive 2008/50 (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, točka 155 in navedena sodna praksa).
93
Vendar iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive 2008/50 izhaja, da čeprav imajo države članice nekaj polja proste presoje pri določanju ukrepov, ki jih je treba sprejeti, morajo vsekakor zagotoviti, da je obdobje preseganja mejnih vrednosti, določenih za zadevno onesnaževalo, čim krajše (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, točka 156 in navedena sodna praksa).
94
V teh okoliščinah je treba z analizo vsakega posameznega primera preveriti, ali so načrti, ki jih je pripravila zadevna država članica, v skladu s členom 23(1), drugi pododstavek, Direktive 2008/50 (sodba z dne 12. maja 2022, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – ΝΟ2), C‑573/19, EU:C:2022:380, točka 157 in navedena sodna praksa).
95
Taka analiza vsakega posameznega primera se mora nanašati tudi na vprašanje, ali so bili sprejeti ukrepi dejansko izvedeni. Namreč, v skladu s sodno prakso Sodišča mora zadevna država članica, kadar se ugotovi preseganje mejnih vrednosti, ne le čim prej sprejeti, ampak tudi začeti izvajati ustrezne ukrepe iz načrta za kakovost zraka, zato je polje proste presoje, ki ga ima država članica v primeru preseganja teh mejnih vrednosti, v tem okviru omejeno s to zahtevo (glej v tem smislu sodbo z dne 10. novembra 2020, Komisija/Italija (Mejne vrednosti – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, točka 150).
96
V obravnavani zadevi je v zvezi z območjem Lisboa Norte (PT‑3001) očitno, da je bil načrt za kakovost zraka, ki je veljal 15. junija 2020, pomanjkljiv, ker je temeljil na neposodobljenih podatkih iz leta 2014 ter ker je vseboval vrzeli glede konkretne vsebine nekaterih ukrepov in časovnega razporeda izvajanja teh ukrepov.
97
Poleg tega bi moral biti temu načrtu priložen program izvajanja, ki 15. junija 2020 ni bil uradno odobren. Čeprav ta neobstoj odobritve, kot trdi Portugalska republika, ni preprečil sprejetja niza ukrepov, je iz informacij, ki jih je predložila Komisija in jih Portugalska republika ne izpodbija, razvidno, da je bila izvedba teh ukrepov prepozna in delna. Poleg tega je iz navedb Portugalske republike razvidno, da sprejetje in izvajanje vseh predvidenih ukrepov ne bi moglo pripeljati do spoštovanja letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, pred letom 2023.
98
Ker je preseganje letne mejne vrednosti, določene z Direktivo 2008/50 za ΝΟ2 v zunanjem zraku, od leta 2010 do vključno leta 2020 še vedno obstajalo, je treba vsekakor ugotoviti, da z ukrepi, ki so jih sprejeli in izvajali portugalski organi, očitno ni bilo mogoče zagotoviti, da bi bilo obdobje preseganja mejnih vrednosti, določenih za zadevno onesnaževalo, čim krajše, tako da je nespoštovanje člena 23(1) te direktive, posamezno in v povezavi z oddelkom A Priloge XV k navedeni direktivi, dokazano.
99
Glede območij Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) je treba navesti, da Portugalska republika priznava neobstoj vsakršnega načrta za kakovost zraka od leta 2017. Kot je pravilno navedla Komisija, tak položaj glede na preseganja, ugotovljena na teh območjih, sam po sebi pomeni neizpolnitev obveznosti iz člena 23(1) Direktive 2008/50.
100
V zvezi z načrtom za kakovost zraka za obdobje 2015–2017 je treba ugotoviti, da sprejeti ukrepi ob upoštevanju ocen samih portugalskih organov že kot taki niso bili zadostni. Poleg tega se je glede na informacije, ki jih je predložila Komisija in ki jih Portugalska republika ne izpodbija, njihovo izvajanje izkazalo za prepozno in delno. Portugalska republika sama priznava, da ta načrt ni imel načrtovanega učinka z vidika zmanjšanja koncentracij NO2 v zunanjem zraku in da kljub tej ugotovitvi po letu 2017 ni bil sprejet noben nov načrt.
101
V zvezi s tem trditve Portugalske republike, ki temelji na vplivu pandemije covida-19 na sprejetje in izvajanje ustreznih ukrepov, ni mogoče sprejeti. Kot je namreč navedla Komisija, nezadostnosti ukrepov, ki bi morali biti sprejeti in izvedeni od leta 2010 za zagotovitev, da bi bilo obdobje preseganja mejnih vrednosti, določenih za zadevno onesnaževalo, čim krajše, ni mogoče upravičiti s pandemijo, ki je izbruhnila leta 2020.
102
Nazadnje, obstoj pobud na nacionalni ravni, s katerimi bi se lahko posredno izboljšala kakovost zraka na zadevnih območjih, ne more odpraviti pomanjkljivosti, še manj pa neobstoja načrtov za kakovost zraka za ta območja. Iz člena 23 Direktive 2008/50 in Priloge XV k tej direktivi namreč jasno izhaja, da mora zadevna država članica za vsako zadevno območje pripraviti načrt za kakovost zraka, ki vsebuje ustrezne ukrepe. V teh okoliščinah trditve Portugalske republike v zvezi s pobudami, sprejetimi v okviru strategije ENAR 2020 in okoljskega sklada, ter njihovim vplivom na koncentracije NO2 v zunanjem zraku na navedenih območjih ni mogoče sprejeti.
103
Neizpolnitev zahtev iz člena 23(1) Direktive 2008/50 in Priloge XV k tej direktivi je torej ugotovljena tudi za območji Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009).
104
Zato je treba drugi očitek sprejeti.
105
Glede na vse navedene preudarke je treba ugotoviti, da Portugalska republika
–
s tem, da je od 1. januarja 2010 do vključno leta 2020 na območjih Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) sistematično in trajno presegala letno mejno vrednost, določeno za dušikov dioksid (NO2), ni izpolnila obveznosti iz člena 13(1) Direktive 2008/50 v povezavi z oddelkom B Priloge XI k tej direktivi;
–
ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1) Direktive 2008/50, posamezno in v povezavi z oddelkom A Priloge XV k tej direktivi, v zvezi z vsemi navedenimi območji in, natančneje, obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, navedene direktive, da sprejme ustrezne ukrepe, da bi bilo obdobje preseganja čim krajše.
Stroški
106
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija je predlagala, naj se Portugalski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:
1.
Portugalska republika
–
s tem, da je od 1. januarja 2010 do vključno leta 2020 na območjih Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) in Entre Douro e Minho (PT‑1009) sistematično in trajno presegala letno mejno vrednost, določeno za dušikov dioksid (ΝΟ2), ni izpolnila obveznosti iz člena 13(1) Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo v povezavi z oddelkom B Priloge XI k tej direktivi;
–
ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1) Direktive 2008/50, posamezno in v povezavi z oddelkom A Priloge XV k tej direktivi, v zvezi z vsemi navedenimi območji in, natančneje, obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, navedene direktive, da sprejme ustrezne ukrepe, da bi bilo obdobje preseganja čim krajše.
2.
Portugalski republiki se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: portugalščina.