62004CC0161_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 230 CE, la República de Austria solicita que se anule el Reglamento (CE) nº 2327/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de diciembre de 2003, por el que se instaura un sistema provisional de puntos aplicable a los camiones que transiten por Austria para 2004 en el marco de una política de transporte sostenible. (2) Dicho Reglamento, al que Austria se opuso, fue adoptado sobre la base del artículo 71 CE, apartado 1, tras la expiración del sistema de ecopuntos establecido en el artículo 11 del Protocolo nº 9 sobre el transporte por carretera, por ferrocarril y combinado en Austria (en lo sucesivo, «Protocolo») relativo a las condiciones de adhesión de la Republica de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea. (3) El Reglamento entró en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial, es decir, el 31 de diciembre de 2003.
2. Cabe señalar que este asunto es el quinto recurso interpuesto ante el Tribunal de Justicia desde el año 2000 por la Republica de Austria en relación con distintos aspectos del sistema de ecopuntos. En el primer asunto, (4) impugnó con éxito el método empleado para escalonar la reducción del número de ecopuntos disponibles durante los últimos años de aplicación del sistema de ecopuntos. El resto de los asuntos versaban sobre las negativas de la Comisión a reducir el número de ecopuntos correspondientes a los años 2001, 2002 y 2003. (5) Después de que el Tribunal de Justicia desestimara su recurso en el asunto correspondiente al año 2001, (6) Austria desistió de sus recursos en los otros dos asuntos, que fueron por tanto archivados. (7)
3. Asimismo, procede señalar que otro recurso interpuesto por Austria contra el sistema de ecopuntos está actualmente pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia. (8) En ese asunto, que está relacionado con el presente recurso, Austria, presuponiendo que se estimará su solicitud de anulación del Reglamento nº 2327/2003, solicita la anulación de una Decisión de la Comisión por la que se rechaza presentar una propuesta de una normativa que sustituya al sistema de ecopuntos y establezca un sistema más estricto que el previsto en el Reglamento nº 2327/2003. El procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia ha sido suspendido hasta que se resuelva el presente litigio ante el Tribunal de Justicia.
4. Este breve resumen del litigio suscitado por el sistema de ecopuntos ilustra la delicadeza del problema de conciliar la necesidad de garantizar el tráfico de tránsito a través de Austria, como exige el funcionamiento del mercado interior, con la necesidad de proteger el medio ambiente, en especial en la región alpina, frente a los efectos perjudiciales de las emisiones de los camiones que integran dicho tráfico. El Tribunal de Justicia tuvo que abordar directamente este problema en un reciente asunto relativo a una prohibición sectorial de transporte de determinadas mercancías en un tramo de la autopista A 12 en el Valle del Inn, establecida por las autoridades regionales del Tirol. (9)
II. Disposiciones pertinentes
5. Con el fin de analizar la cuestión jurídica planteada por el Gobierno austriaco en el presente asunto, es necesario recordar los elementos esenciales de los sistemas de ecopuntos establecidos tanto en el Protocolo como en el Reglamento nº 2327/2003.
6. Los elementos básicos del sistema de ecopuntos establecido por el Protocolo figuran en el artículo 11, apartado 2, de dicho instrumento:
«2. Hasta el 1 de enero de 1998 se aplicarán las siguientes disposiciones:
a) Las emisiones totales de NO x
producidas por camiones que transiten por Austria se reducirán en un 60 % en el período comprendido entre el 1 de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 2003, de conformidad con el cuadro que figura en el Anexo 4.
b) La reducción de las emisiones totales de NO x
de estos camiones se gestionará con arreglo a un sistema de ecopuntos. En dicho sistema, cualquier camión que transite por Austria necesitará un número de ecopuntos equivalente a sus emisiones de NO x
[autorizadas de acuerdo con la “Conformity of Production” valor (COP) o valor de la licencia por tipos]. El cálculo y gestión de estos puntos se describe en el Anexo 5.
c) Si el número de desplazamientos de tránsito realizados en cualquiera de estos años superase en más de un 8 % la cifra de referencia establecida para el año 1991, la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 16, adoptará las medidas apropiadas, de conformidad con el punto 3 del Anexo 5.
d) Austria expedirá y pondrá a disposición a su debido tiempo las tarjetas de ecopuntos necesarias para la gestión de dicho sistema, de conformidad con el Anexo 5, para los camiones en tránsito por Austria.
e) La Comisión repartirá los ecopuntos entre los Estados miembros de conformidad con las disposiciones que se establezcan con arreglo al apartado 6.»
7. La aplicación en el tiempo del sistema de ecopuntos se regula en el artículo 11, apartados 3 a 5, del Protocolo:
«3. Antes del 1 de enero de 1998, el Consejo, sobre la base de un informe de la Comisión, revisará la aplicación de las disposiciones relativas al tránsito de mercancías por carretera a través de Austria. La revisión se llevará a cabo de conformidad con principios básicos de la legislación comunitaria, tales como el correcto funcionamiento del mercado interior, en particular, la libre circulación de mercancías y servicios, la protección del medio ambiente en interés de la Comunidad en su conjunto y la seguridad vial. Salvo que el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, decida lo contrario, se ampliará, hasta el 1 de enero de 2001, el período transitorio, durante el cual serán de aplicación las disposiciones del apartado 2.
4. Antes del 1 de enero de 2001, la Comisión, en cooperación con la Agencia Europea del Medio Ambiente, efectuará un estudio científico sobre el grado de consecución del objetivo de reducción de la contaminación establecido en la letra a) del apartado 2. Si la Comisión considera que se ha conseguido este objetivo con carácter permanente, dejará de aplicarse lo dispuesto en el apartado 2 el 1 de enero de 2001. Si la Comisión considera que no se ha alcanzado dicho objetivo con carácter permanente, el Consejo, de conformidad con el artículo 75 del Tratado CE, podrá adoptar medidas en el marco comunitario que garanticen una protección equivalente del medio ambiente, en particular, una reducción de la contaminación del 60 %. En caso de que el Consejo no adoptase dichas medidas, se ampliará automáticamente el período transitorio por un período final de tres años durante el cual serán de aplicación las disposiciones del apartado 2.
5. Al final del período transitorio será aplicable la totalidad del acervo comunitario.»
8. El Reglamento nº 2327/2003 se basa en el artículo 71 CE, apartado 1, que dispone:
«Para la aplicación del artículo 70, y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de los transportes, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, establecerá:
a) normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros;
b) condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro;
c) medidas que permitan mejorar la seguridad en los transportes;
d) cualesquiera otras disposiciones oportunas.»
9. La esencia del sistema de puntos establecido por el Reglamento nº 2327/2003 se recoge en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento:
«Del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, para fomentar el uso de camiones respetuosos con el medio ambiente en el tráfico en tránsito a través de Austria, se aplicarán las disposiciones siguientes:
a) el tránsito de camiones que en otras condiciones utilizarían 5 puntos o menos no estará sometido al sistema provisional de puntos;
b) el tránsito de camiones que utilicen 6, 7 u 8 puntos estará sometido al sistema provisional de puntos;
c) el tránsito de camiones que utilicen más de 8 puntos estará prohibido, salvo aquellos matriculados en Grecia y el tránsito de determinados vehículos altamente especializados de alto coste con una larga vida económica útil;
d) las emisiones totales de NO x
producidas por camiones que transiten por Austria se fijarán con arreglo a los valores que figuran para el año correspondiente en el anexo I;
e) el valor de las emisiones totales de NO x
atribuibles a los camiones se determinará sobre la base del antiguo sistema de ecopuntos establecido en el Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de 1994. En virtud de dicho sistema, cualquier camión que transite por Austria necesitará un número de puntos equivalente a sus emisiones de NO x
[autorizadas de acuerdo con el valor COP (conformidad de la producción) o el valor homologado]. El método de cálculo y gestión de estos puntos se describe en el anexo II;
f) Austria expedirá y pondrá a disposición en tiempo útil los puntos necesarios para la gestión del sistema provisional de puntos, de conformidad con el anexo II, para los camiones en tránsito por Austria;
g) la cuota total anual de emisiones de NO x
figura en el anexo I y la Comisión la gestionará y repartirá entre los Estados miembros de conformidad con los mismos principios que los aplicables al sistema de ecopuntos en 2003, de conformidad con el Reglamento (CE) nº 3298/94 de la Comisión;
h) la reasignación de puntos de la reserva comunitaria se ponderará de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CE) nº 3298/94 y, más concretamente, de acuerdo con la utilización efectiva de los puntos asignados a los Estados miembros, así como con las necesidades concretas de los transportistas que atraviesen Austria por la ruta Lindau‑Bregrenz‑St. Margarethen (“Hörbranz‑Transit”).»
10. El artículo 3, apartado 3, del Reglamento nº 2327/2003 determina las modalidades de aplicación en el tiempo del Reglamento.
«En caso de que a más tardar el 31 de diciembre de 2004 no se hubiera adoptado la propuesta relativa al eurodistintivo sobre tarifación del uso de infraestructuras, se prorrogarán durante un año todas las disposiciones previstas en el apartado 2 y, si a más tardar el 31 de diciembre de 2005 no se hubiera adoptado la propuesta, dichas disposiciones se prorrogarán durante un segundo año como máximo. Después de 2006 no se aplicará el sistema provisional de puntos.»
III. Antecedentes
11. Como ya se ha señalado en la introducción, el Reglamento nº 2327/2003 fue adoptado tras la expiración del sistema de ecopuntos establecido en el Protocolo. En la exposición de motivos del Reglamento se indica que éste fue adoptado a raíz de las peticiones del Consejo Europeo de Laeken de 14 y 15 de diciembre de 2001, donde se solicitó que se prorrogara el sistema de ecopuntos como solución provisional, en primer lugar, y, del Consejo Europeo de Copenhague de 12 y 13 de diciembre de 2002, donde se solicitó que se adoptara un reglamento sobre la solución provisional para el tránsito de camiones a través de Austria en el período 2004‑2006, en segundo lugar. (10)
12. El carácter provisional del sistema de puntos establecido por el Reglamento se explica por el hecho de que está previsto sustituir dicho Reglamento por la Directiva «euroviñeta», relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras, en su versión modificada. (11) Del artículo 3, apartado 3, del Reglamento nº 2327/2003 se desprende que la prórroga del sistema de puntos depende de si dicha propuesta es adoptada o no por el legislador comunitario. De hecho, la posición común adoptada por el Consejo el 6 de septiembre de 2005 fue aprobada por el Parlamento Europeo en su sesión plenaria de 15 de diciembre de 2005, de modo que el sistema de puntos ya no será prorrogado.
13. El sistema de puntos establecido por el Reglamento nº 2327/2003 difiere en una serie de aspectos del establecido en el Protocolo y, sin duda, puede considerarse menos estricto.
14. En primer lugar, no recoge objetivos de reducción de las emisiones de NO x
en un determinado porcentaje, como lo hace el Protocolo en el artículo 11, apartado 2, letra a).
15. En segundo lugar, no establece ninguna restricción del número de desplazamientos de tránsito, como prevé el Protocolo en el artículo 11, apartado 2, letra c). Por el contrario, dispone expresamente en el artículo 2 que el sistema no supone una limitación directa del número de tránsitos a través de Austria.
16. En tercer lugar, el sistema de puntos del Reglamento nº 2327/2003 se aplica sólo a los camiones que utilicen 6, 7 u 8 puntos [artículo 3, apartado 2, letra b), del Reglamento]. Los que utilicen más de ocho puntos están prohibidos, con una serie de excepciones, mientras los que utilicen 5 puntos o menos no están sujetos al sistema de puntos [artículo 3, apartado 2, letras a) y c) del Reglamento]. En cambio, el sistema de ecopuntos del Protocolo se aplicaba a todos los camiones [artículo 11, apartado 2, letra d), del Protocolo].
17. El número de puntos disponible sigue disminuyendo, pese a que, con arreglo al Reglamento, se aplican a una categoría limitada de camiones. Mientras que el número de puntos disponible en el último año de aplicación del sistema del Protocolo (2003) era de 9.322.632 para los quince Estados miembros, el Reglamento fijaba las siguientes cifras para los quince Estados miembros: para 2004, 6.593.487; para 2005, 6.246.462; y para 2006, 5.899.436. (12)
18. Estas diferencias entre los dos sistemas son la razón fundamental por la que la Republica de Austria ha interpuesto su recurso de anulación del Reglamento nº 2327/2003, al amparo del artículo 230 CE. Los argumentos jurídicos que sustentan su recurso se expondrán más adelante. Entre tanto, la Republica de Austria se ha negado a aplicar el Reglamento, lo que ha llevado a la Comisión a iniciar la fase administrativa del procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
19. La República de Austria presentó su recurso mediante fax el 24 de marzo de 2004. El original fue recibido el 30 de marzo de 2004.
20. Mediante auto del Presidente de 22 de julio de 2004, se admitió la intervención de la Comisión como coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Parlamento Europeo y el Consejo.
21. El 17 de noviembre de 2005 se celebró una vista, en la que la demandante, las partes demandadas y la Comisión presentaron observaciones orales.
V. Pretensiones
22. La República de Austria solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el Reglamento nº 2327/2003.
– Condene en costas a las partes demandadas.
23. El Parlamento Europeo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
24. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Con carácter principal, declare la inadmisibilidad del recurso.
– Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia declare la admisibilidad del recurso, desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
VI. Admisibilidad
25. El Consejo alega que el recurso es inadmisible porque el objeto del procedimiento y los motivos en los que se basa el recurso no son lo suficientemente claros, como exige el artículo 38, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. Más concretamente, el Consejo afirma que las pretensiones de la Republica de Austria y las alegaciones que formula en su apoyo son incoherentes. A este respecto, señala que, aunque la consecuencia lógica de la anulación del Reglamento consistiría en que las disposiciones del Tratado sobre la libertad de prestación de servicios y la libre circulación de mercancías serían plenamente aplicables al tráfico en tránsito a través de Austria, el Gobierno austriaco basa, no obstante, sus alegaciones en una supuesta continuación del régimen provisional establecido en el Protocolo después de la fecha fijada para su expiración.
26. Sin plantear la cuestión de la admisibilidad, también el Parlamento Europeo considera que la finalidad de la demandante, o sea, establecer un sistema de puntos más restrictivo de las libertades fundamentales, es difícil de conciliar con el objeto de su pretensión, a saber, la anulación del Reglamento nº 2327/2003.
27. Austria responde que no existe ninguna contradicción entre su objetivo último y el recurso por el que se solicita la anulación del Reglamento nº 2327/2003. Señala que, en paralelo al presente procedimiento, mediante escrito de 31 de marzo de 2004, solicitó a la Comisión, conforme al artículo 232 CE, que presentara una nueva propuesta para un sistema de puntos provisional que fuera compatible con el Derecho comunitario y que se ajustara a las exigencias del Protocolo, que a su juicio siguen siendo vinculantes. Entre tanto, ha interpuesto un recurso contra la denegación de su solicitud por parte de la Comisión en escrito de 22 de junio de 2004. (13)
28. Tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, el artículo 38, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento exige que la demanda contenga la cuestión objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados, y que esta indicación sea suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia ejercer su control. Por tanto, es necesario, como el Tribunal de Justicia ha señalado, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa un recurso se indiquen de modo coherente y comprensible en el propio texto del escrito de interposición del recurso. (14)
29. En el presente asunto, no cabe duda de que el recurso de la República de Austria cumple estos criterios, dado que es evidente que impugna la compatibilidad con el Derecho primario comunitario del Reglamento nº 2327/2003, por el que se instaura un nuevo sistema de puntos provisional para el tráfico en tránsito a través de su territorio, y las alegaciones formuladas por la demandante en apoyo de su pretensión son plenamente comprensibles. (15) El que tales alegaciones sean o no sólidas o suficientemente coherentes es una cuestión que deberá examinarse al resolver sobre el fondo del recurso.
30. En la medida en que el Consejo da a entender que la Republica de Austria trata de obtener un resultado contrario a su interés declarado y, por tanto, intrínsecamente paradójico, procede señalar que el artículo 230 CE no exige a los Estados miembros que demuestren su interés en interponer un recurso de anulación de un acto comunitario. En cualquier caso, Austria afirma haber interpuesto también un recurso al amparo del artículo 232 CE en paralelo al presente recurso, con el fin de instar a las instituciones comunitarias a que adopten un reglamento que se ajuste mejor a sus intereses.
31. En estas circunstancias, procede reconocer que el recurso interpuesto por la Republica de Austria cumple los requisitos del artículo 38, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento. Dado que también respeta los plazos previstos en el artículo 230 CE, no hay motivos para declarar su inadmisibilidad.
VII. Sobre el fondo del asunto
32. En apoyo de su recurso de anulación del Reglamento nº 2327/2003, la República de Austria formula cuatro motivos de ilegalidad. Sostiene que el Reglamento vulnera:
– el principio de proporcionalidad;
– los objetivos de la disposición transversal de protección del medioambiente, el artículo 6 CE;
– los objetivos que constituyen la base del artículo 11 del Protocolo;
– el principio de «precisión» (Bestimmtheitsgrundsatz).
A. Vulneración del principio de proporcionalidad
1. Alegaciones de las partes
33. La República de Austria afirma, en primer lugar, que el Reglamento nº 2327/2003 vulnera el principio de proporcionalidad, que exige que las medidas adoptadas sean adecuadas y necesarias para conseguir el objetivo de que se trate. En su opinión, el sistema de puntos establecido por el Reglamento no es adecuado para alcanzar el objetivo fijado en su exposición de motivos, que consiste en reducir las emisiones de los camiones con vistas a conseguir una protección sostenible del medio ambiente. Remitiéndose a un informe de 1 de marzo de 2004 encargado por el Ministerio Federal austriaco de Transporte, Innovación y Tecnología, «LKW Transitverkehr durch Österreich: Bilanz und Ausblick» («Tránsito de vehículos pesados por Austria: balance y perspectivas»), Austria concluye que la entrada en vigor del Reglamento nº 2327/2003 dará lugar a un aumento considerable del volumen de las emisiones. Por una parte, a partir del 1 de enero de 2004, el 80 % del tráfico en tránsito quedaría liberalizado. Por otra, el número de puntos disponible para los vehículos que todavía necesitan puntos con arreglo al Reglamento es superior al necesario. El incremento de las emisiones podría llegar al 133 % o incluso al 260 % en 2006.
34. Además, con arreglo a las estimaciones de Kapsch TraffiCom Ag, la sociedad que gestionaba el antiguo sistema de ecopuntos, la aplicación del Reglamento impondría una carga financiera de unos 9 millones de euros, lo que resulta completamente desproporcionado en relación con los medios utilizados para conseguir los objetivos del Reglamento.
35. En cambio, el Parlamento Europeo y el Consejo señalan que el Reglamento es un instrumento de la política común de transportes, basado en el artículo 71 CE, apartado 1, y no en el Protocolo. Pese a que el Reglamento tiene por objeto proteger el medio ambiente en la región alpina, el Gobierno austriaco no tiene suficientemente en cuenta que, como tal, constituye una excepción a la libertad de prestación de servicios y a la libre circulación de mercancías. Si bien es necesario equilibrar estos intereses, el Reglamento no puede sobrepasar los límites de su base jurídica. Según el Consejo, la validez del Reglamento debe examinarse con arreglo al Tratado CE y a los principios generales del Derecho comunitario y no con arreglo a disposiciones que establecen excepciones al régimen del Tratado y que, según sus propios términos, han dejado de estar en vigor.
36. Las instituciones demandadas afirman que, al adoptar el Reglamento impugnado, el legislador comunitario ejerció adecuadamente sus facultades en el ámbito de la política de transportes y respetó el principio de proporcionalidad. Dado que legislador goza de una amplia discrecionalidad, sólo una excepción permanente a las libertades básicas podría considerarse desproporcionada. Señalan además que el Reglamento se aplica a la totalidad del territorio austriaco, y no sólo a los Alpes, de modo que no cabe alegar que su efecto de protección del medio ambiente no es satisfactorio. Debiendo elegir entre dos posibilidades, el legislador comunitario prefirió la solución que protege el medio ambiente en Austria, frente a la que habría permitido que prevalecieran las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado CE.
37. La Comisión señala que el cálculo del número de puntos que el Reglamento controvertido pone a disposición de los transportistas se basó en cifras relativas al tráfico en tránsito de 2002 (y no de 2003), ya que en la fecha de adopción del Reglamento las autoridades austriacas sólo habían presentado estadísticas correspondientes a dicho año. El mero hecho de que el artículo 3, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 2327/2003 prohíba el uso de vehículos altamente contaminantes demuestra que la medida respeta el principio de proporcionalidad.
38. En su respuesta a las observaciones de la Comisión, el Gobierno austriaco replica que Austria no estaba obligada a presentar las estadísticas definitivas sobre los ecopuntos de 2003 antes incluso de que finalizara el año. En cualquier caso, las cifras pertinentes no podían utilizarse como base para determinar el número de puntos disponible para el período comprendido entre 2004 y 2006. En cuanto al segundo punto, afirma que el Reglamento liberaliza de hecho el transporte de tránsito a través de Austria y que ello no contribuye al objetivo de proteger el medio ambiente.
2. Apreciación
39. Es jurisprudencia reiterada que el principio de proporcionalidad forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, reconocido en el artículo 5 CE, párrafo tercero, como un criterio que deben observar las instituciones comunitarias al adoptar cualquier tipo de medida (legislativa). El principio exige que los medios que aplica una disposición comunitaria sean aptos para alcanzar el objetivo propuesto y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. (16) Sin embargo, al aplicar este principio como criterio para el control judicial sustantivo de los actos legislativos, debe tenerse en cuenta que en ámbitos de actuación tales como el de la política común de transportes, (17) el legislador comunitario goza necesariamente de una amplia discrecionalidad, ya que debe llevar a cabo complejas apreciaciones que se traducen en una expresión de preferencias de carácter político, económico y social. El Tribunal de Justicia ha deducido de ello que sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, en relación con el objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida. (18)
40. Como ya he tenido ocasión de señalar con anterioridad, el principio del equilibrio institucional y la separación de poderes obligan también al Tribunal de Justicia a ser particularmente prudente al controlar la legalidad de un acto normativo. Así sucede especialmente cuando el acto de que se trata, como el Reglamento impugnado, ha sido adoptado conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo en el marco del procedimiento de codecisión. (19)
41. Teniendo presentes las escasas posibilidades de llegar a estimar desproporcionado un acto legislativo, adoptado con arreglo al procedimiento de codecisión, la aplicación del criterio de proporcionalidad requiere una valoración de tres aspectos diferentes de la medida controvertida. En primer lugar, es necesario determinar los objetivos de la medida; a continuación, debe examinarse si la medida es adecuada para alcanzar dichos objetivos y, por último, es preciso analizar si la medida va más allá de lo necesario para alcanzar sus objetivos. (20)
42. La República de Austria y las instituciones demandadas discrepan acerca de la finalidad concreta del Reglamento nº 2327/2003, lo que no resulta sorprendente, ya que ello constituye el punto de referencia para examinar los otros dos aspectos de la aplicación del criterio de proporcionalidad.
43. La finalidad del Reglamento nº 2327/2003 debe examinarse en el contexto de la modificación del régimen jurídico aplicable al tráfico en tránsito a través de Austria. Cuando el artículo 11, apartado 5, del Protocolo determinó que, al expirar el sistema de ecopuntos provisional, sería aplicable la totalidad del acervo comunitario, ello implicaba que las disposiciones del Tratado CE y del Derecho secundario relativas a los servicios de transporte en la Comunidad, consideradas en conjunto, también se aplicarían al transporte a través del territorio austriaco.
44. El Reglamento fue adoptado tomando como base el artículo 71 CE, apartado 1, lo que indica que se trata principalmente de un instrumento de la política común de transportes. Como tal, está destinado a establecer normas comunes para el transporte internacional realizado a través del territorio de un Estado miembro, con arreglo a la letra a) de dicho apartado. Al legislar en este contexto, la Comunidad puede tener en cuenta las exigencias de la protección medioambiental y, de hecho, el artículo 6 CE la obliga incluso a hacerlo. (21) En consecuencia, la exposición de motivos del Reglamento hace referencia a la necesidad de adoptar medidas tras la expiración del sistema de ecopuntos del Protocolo, en especial a la vista del incremento previsto en el volumen del tráfico de tránsito tras la ampliación de la Comunidad de 1 de mayo de 2004. Sin embargo, dicha exposición de motivos también pone de relieve, en su octavo considerando, que «resulta imperativo encontrar soluciones no discriminatorias que concilien las obligaciones derivadas del Tratado (entre otros, el artículo 6, el apartado 1 del artículo 51 y el artículo 71), por ejemplo en lo referente a la libre circulación de servicios y mercancías y a la protección del medio ambiente».
45. Por consiguiente, se deduce de la base jurídica del Reglamento, por un lado, y de la exposición de motivos, por otro, que el legislador comunitario pretendía reducir las repercusiones negativas para el medio ambiente en Austria que provocaría la plena efectividad del acervo comunitario en el ámbito de los servicios de transporte, pero que también trataba de introducir un grado de liberalización del tráfico de tránsito mayor que el establecido en el Protocolo. Por tanto, no cabe sostener que el Reglamento nº 2327/2003 sólo persigue objetivos medioambientales. Es evidente que el legislador comunitario logró un equilibrio entre ambos intereses. Por lo tanto, la tesis de la República de Austria de que Reglamento tenía por objeto ampliar la vigencia de los objetivos medioambientales del Protocolo es insostenible.
46. El siguiente paso en el examen de la proporcionalidad del Reglamento consiste en determinar si el sistema de puntos que establece constituye una medida adecuada para alcanzar esos objetivos. Como se ha explicado en el punto 16, básicamente el sistema de puntos sólo se aplica a los camiones que utilizan de 6 a 8 puntos. Los vehículos que producen altos niveles de emisiones de NO x
y, por tanto, requieren más de 8 puntos, tienen prohibido el tránsito a través de Austria, excepto en el caso de dos categorías de vehículos. Los vehículos que producen niveles bajos de NO x, a los que correspondería utilizar 5 puntos o menos, quedan totalmente exentos del sistema de puntos.
47. Al prohibir el uso de los vehículos más contaminantes, el Reglamento elimina una fuente importante de contaminación medioambiental, de modo que cabe afirmar que ello tiene un efecto beneficioso inmediato en el medio ambiente. Este efecto puede ser (parcialmente) neutralizado por el eventual incremento del volumen de transporte llevado a cabo por vehículos de las otras dos categorías, una de las cuales no está sujeta a ninguna restricción cuantitativa. No obstante, es evidente que el sistema tiende a fomentar el uso de vehículos más limpios para el tráfico en tránsito a través de Austria. Cabe considerar que se trata de un método adecuado para conciliar los intereses del mercado interior con el interés de reducir la carga que el incremento del tráfico motorizado supone para el medio ambiente.
48. Dicho esto, hay que reconocer también que el nivel de protección medioambiental conseguido por este sistema depende, en última instancia, del número de puntos disponibles para los vehículos de la clase intermedia. Como se indicó en el punto 17, este número disminuye durante el período provisional. El Gobierno austriaco sostiene que el número de puntos se ha fijado un nivel tan alto que existen más puntos disponibles de los que se necesitan en la práctica para los vehículos de que se trata. A su juicio, el Reglamento tiene, por tanto, el efecto de liberalizar completamente el tráfico en tránsito a través de su territorio. A este respecto, procede señalar que el número de ecopuntos existente ha disminuido constantemente durante la vigencia del sistema establecido por el Protocolo y que esta tendencia se mantiene en el Reglamento, concretamente para los camiones que utilizan 6, 7 u 8 puntos. Si el legislador comunitario, al buscar un equilibrio entre la libre circulación y la protección del medio ambiente, ha fijado un número de puntos disponibles superior a lo que se necesita en la práctica, ello no significa necesariamente que la medida sea desproporcionada. Simplemente indica que los resultados del sistema en cuanto al fomento del uso de unos camiones más limpios han sido mejores de lo que se esperaba al adoptar la medida. Esta alegación, formulada por el Gobierno austriaco, no afecta, pues, a la conclusión de que el sistema de puntos establecido en el Reglamento nº 2327/2003 es, como tal, un método adecuado para alcanzar, no sólo el objetivo de protección medioambiental, sino también, paralelamente, el objetivo de garantizar la libre prestación de servicios de transporte y la libre circulación de mercancías.
49. Por último, en lo que respecta a la proporcionalidad, debe examinarse si la medida va más allá de lo que es necesario para conseguir sus objetivos. Dado que el Reglamento nº 2327/2003 trata de conciliar intereses contrapuestos, este aspecto de la aplicación del criterio de proporcionalidad opera en dos direcciones. Por lo que se refiere al objetivo de protección medioambiental, la cuestión consiste en determinar si la restricción de los servicios de transporte impuesta por el sistema de puntos es o no excesiva. En lo que atañe al objetivo de una mayor liberalización del tráfico de tránsito a través de Austria, la cuestión sería si el Reglamento atribuye suficiente importancia a la protección del medio ambiente.
50. En una situación como ésta, con dos intereses contrapuestos, cabe adoptar una gran variedad de medidas que darían prioridad a un objetivo o al otro. Encontrar un equilibrio entre ambos es una cuestión reservada a la apreciación política del legislador comunitario, y no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la oportunidad del resultado de dicho proceso, a menos que sea evidente que el legislador ha sobrepasado los límites de su discrecionalidad. Como se ha indicado antes, dicha afirmación resulta especialmente cierto cuando las decisiones se han adoptado en el marco del procedimiento de codecisión, en el que participan el Parlamento Europeo y el Consejo.
51. En cualquier caso, es evidente que el Reglamento, al prohibir utilizar en el tránsito por Austria la clase de camiones más contaminante y al establecer un sistema de ecopuntos decreciente, ha otorgado al medio ambiente una protección mayor que la que habría existido si el acervo comunitario hubiera pasado a ser plenamente aplicable. Al mismo tiempo, ha aumentado el grado de libertad en la prestación de servicios de transporte durante un período transitorio de tres años, aunque sin ofrecer una libertad ilimitada. Por consiguiente, no procede considerarlo excesivamente restrictivo, desde el punto de vista del mercado interior, ni manifiestamente insuficiente, desde el punto de vista de la protección del medio ambiente.
52. La República de Austria sostiene asimismo, basándose en las estimaciones efectuadas por la sociedad que gestionaba anteriormente el sistema de ecopuntos, que el coste de aplicar el sistema de puntos sería excesivamente alto. Sin embargo, como el sistema de puntos establecido en el Reglamento tiene un alcance más limitado que el sistema de ecopuntos establecido en el Protocolo, pues sólo se aplica a los vehículos que utilizan de 6 a 8 puntos, y ya se ha implantado un sistema para gestionar el sistema de ecopuntos, no cabe aceptar esta alegación.
53. A la vista de las consideraciones precedentes, no cabe afirmar que el Reglamento nº 2327/2003 vulnere el principio de proporcionalidad, por lo que procede desestimar el primer motivo de ilegalidad formulado por la República de Austria.
B. Vulneración de los objetivos de la disposición transversal de protección del medioambiente, el artículo 6 CE
1. Alegaciones de las partes
54. El Gobierno austriaco sostiene que el Reglamento nº 2327/2003 da lugar a un incremento de las emisiones, y de ello deduce que vulnera el objetivo de promoción del desarrollo sostenible establecido en el artículo 6 CE, considerado norma vinculante por dicho Gobierno, así como el objetivo de alcanzar el máximo nivel posible de protección medioambiental.
55. El Parlamento Europeo y el Consejo afirman que el Reglamento contribuye a la protección del medio ambiente en los Alpes y que fomenta el uso de camiones menos contaminantes en el tráfico de tránsito a través de Austria. Subrayan que su base jurídica es el artículo 71 CE, sobre la política común de transportes, que no renuncia a tomar en consideración las cuestiones económicas, sociales y ecológicas. En su opinión, las libertades fundamentales se han restringido todo lo posible en beneficio de Austria.
56. La Comisión señala que es incorrecto alegar que el Reglamento contribuye a un incremento de las emisiones de NO x, dado que, si no existiera, a partir de la fecha de expiración de las excepciones del Protocolo se aplicaría el régimen general del Tratado y no se aplicaría ninguna restricción específica al tráfico a través de Austria. El Reglamento busca un equilibrio entre intereses contrapuestos y, aunque la República de Austria hubiera preferido un resultado diferente, dicho equilibrio será evaluado de nuevo cuando expire el régimen establecido en el Reglamento.
2. Apreciación
57. El artículo 6 CE dispone que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3 (entre las que se incluye la política común de transportes), en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.
58. El Tribunal de Justicia ha descrito la función de esta disposición indicando que subraya el carácter fundamental del objetivo de protección del medio ambiente y su importancia para todas las políticas y acciones de la Comunidad. (22)
59. Pese a que esta disposición se formula en términos imperativos, no cabe considerar, en contra de lo afirmado por la República de Austria, que en ella se establezca el criterio de que, al determinar las políticas comunitarias, la protección medioambiental debe considerarse siempre el interés predominante. Tal interpretación restringiría de manera inaceptable las facultades discrecionales de las instituciones comunitarias y del legislador comunitario. Como máximo, dicha disposición debe entenderse en el sentido de que las instituciones comunitarias están obligadas a tener en cuenta los intereses ecológicos en ámbitos de actuación distintos de la protección medioambiental en sentido estricto. El artículo 6 CE sólo puede servir como criterio para apreciar la validez de la legislación comunitaria cuando resulte evidente que los intereses ecológicos no han sido tenidos en cuenta o cuando hayan sido completamente soslayados.
60. Además, dado el carácter claramente transversal del artículo 6 CE, a la hora de examinar si una determinada medida contribuye lo bastante a la protección medioambiental, dicha medida no debe analizarse aislándola de otras medidas comunitarias adoptadas al efecto en relación con la actividad de que se trate. Son la totalidad de las medidas adoptadas por la Comisión en este ámbito las que constituyen el marco adecuado para la apreciación. Por ello, en el presente asunto también deben tenerse en cuenta las Directivas sobre la calidad del aire y el margen que conceden a los Estados miembros para adoptar medidas en el marco de sus planes y programas. (23)
61. Por tanto, como el Reglamento nº 2327/2003 no puede ser declarado nulo por infringir el artículo 6 CE, procede desestimar también el segundo motivo de ilegalidad formulado por la República de Austria.
C. Vulneración de los objetivos que constituyen la base del artículo 11 del Protocolo
1. Alegaciones de las partes
62. En este motivo, la República de Austria alega que el Reglamento nº 2327/2003 es nulo porque el régimen de tránsito que establece no alcanza los objetivos del Derecho comunitario primario de proteger el medio ambiente y la salud pública. Sostiene que, pese a que el sistema de ecopuntos establecido en el Protocolo puede haber expirado el 31 de diciembre de 2003, la finalidad perseguida por el artículo 11 del Protocolo de garantizar la reducción de la contaminación ocasionada por el tráfico de tránsito con carácter permanente (24) continúa aplicándose como parte integrante del Derecho comunitario. En su opinión, la expiración anticipada del régimen de tránsito sólo afecta a las disposiciones del artículo 11, apartado 2, del Protocolo. Sería inconcebible que dichas normas fueron sustituidas por un sistema comunitario obligatorio que establece un nivel de protección inferior. Ello no sólo iría en contra de la voluntad de los Estados miembros en el momento de concluir el Protocolo, sino que también menoscabaría el efecto útil del régimen provisional. Dado que los objetivos generales y específicos del régimen provisional permanecen invariables en la fecha de expiración, la Comunidad está obligada a respetarlos al adoptar las normas que lo sustituyan. La Republica de Austria añade que el Reglamento no puede conseguir su objetivo, puesto que el método utilizado por la Comisión para calcular la cuota de ecopuntos se basa en presunciones incorrectas que le han llevado a una concepción distorsionada de la realidad y a un incremento arbitrario del número de ecopuntos para los años 2004 a 2006.
63. El Parlamento Europeo y el Consejo hacen referencia al tenor expreso y claro del artículo 11, apartados 4 y 5, del Protocolo en lo relativo a la expiración del régimen provisional, que fue también puesto de relieve por el Tribunal de Justicia en su sentencia dictada en el asunto Austria/Consejo. (25) Según ellos, el artículo 11 del Protocolo no constituye el punto de referencia correcto para apreciar la validez del Reglamento nº 2327/2003. Su validez debe apreciarse, en cambio, a la luz de las disposiciones del Derecho comunitario primario que eran aplicables en el momento de su entrada en vigor. En ese momento, el régimen establecido en el Protocolo había expirado. El Reglamento establece un nuevo régimen de tránsito basado en el artículo 71 CE, apartado 1.
64. La Comisión está de acuerdo con las instituciones demandadas y señala que los objetivos de un instrumento jurídico que ha expirado no pueden tener ningún efecto jurídico sobre un acto adoptado posteriormente. Además, la medida impugnada formula expresamente sus propios objetivos y las razones de su adopción, que son compatibles con el Derecho comunitario. La Comisión también señala que el método que utilizó para calcular el número de ecopuntos no fue impugnado por el Gobierno austriaco durante la preparación del Reglamento.
65. En respuesta a las observaciones de la Comisión, el Gobierno austriaco contesta que es legítimo examinar la validez del Reglamento a la luz del régimen anterior, por cuanto el propio Reglamento hace referencia a dicho régimen. Además, señala que sí que se opuso al método de cálculo utilizado por la Comisión durante la reunión del COREPER de 19 de noviembre de 2003, durante el procedimiento de conciliación y en el marco de numerosos contactos directos con la Comisión a nivel de especialistas.
2. Apreciación
66. Mediante este motivo de ilegalidad, la República de Austria trata de establecer un criterio para apreciar la validez del Reglamento nº 2327/2003 a partir del objetivo del Protocolo de reducir en un 60 % las emisiones de NO x
producidas por los camiones, prorrogando de ese modo los efectos del Protocolo después de la expiración del sistema de ecopuntos a 31 de diciembre de 2003. Pretende reforzar el rango de este criterio subrayando el hecho de que se ha plasmado en un instrumento de Derecho comunitario primario.
67. No cabe acoger esta alegación por las siguientes razones.
68. En primer lugar, el objetivo de reducir en un 60 % las emisiones de NO x
producidas por los camiones que circulan a través de Austria antes de que acabe el año 2003 forma parte de un régimen provisional que establece excepciones a las normas generales del Derecho comunitario del transporte de mercancías por carretera. (26) Así pues, resulta adecuado adoptar un enfoque restrictivo para determinar su ámbito de aplicación ratione temporis. A este respecto, cabe señalar que el propio Protocolo demuestra la necesidad de limitar la aplicación en el tiempo de la excepción, inicialmente aplicable hasta el 1 de enero de 1998 (artículo 11, apartado 2), al fijar dos fechas para valorarla, el 1 de enero de 1998 y el 1 de enero de 2001, antes de prorrogarla durante otros dos períodos de tres años cada uno (artículo 11, apartados 3 y 4, del Protocolo).
69. En segundo lugar, el artículo 11, apartado 5, del Protocolo dispone expresamente que «al final del periodo transitorio será aplicable la totalidad del acervo comunitario». Esta disposición no sólo es enfática en lo que respecta a su alcance sustantivo («la totalidad»), sino que además se aplica incondicionalmente, pues su eficacia no depende de ninguna decisión previa y no existe posibilidad alguna de prorrogar de nuevo el régimen provisional por el motivo que sea. La plena aplicación del acervo comunitario al tráfico de tránsito a través del territorio de Austria a partir del 31 de diciembre de 2003 implica que dicho tráfico quedará sujeto a las normas generales de Derecho primario y secundario que regulan los servicios de transportes por carretera. Los objetivos de protección medioambiental relacionados con este tráfico deben tratar de alcanzarse mediante medidas comunitarias adoptadas a tal efecto, como las Directivas sobre calidad del aire, (27) y medidas nacionales compatibles con las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías y a la libre prestación de servicios, excepto cuando el legislador comunitario disponga otra cosa.
70. En tercer lugar, con carácter más general, pese a que el objetivo expreso indicado en el Protocolo es la reducción en un 60 % de las emisiones de NO x, parece que implícitamente, a través de la reducción permanente del número de ecopuntos disponibles al año, se trataba de fomentar una transición gradual hacia el uso de camiones menos perjudiciales para el medio ambiente en los trayectos de tránsito a través de Austria. Además, como señaló la Comisión, considerado en el contexto del Protocolo en su conjunto, que insta a la Comunidad y a los Estados miembros a adoptar medidas para la mejora de los servicios de ferrocarril, el período provisional tenía también por objeto dejar tiempo suficiente para la adopción de medidas que permitieran pasar de transportar las mercancías por carretera a transportarlas por ferrocarril. Cabe suponer que tales mejoras contribuirían a una solución más estructural de los problemas medioambientales derivados del tráfico de tránsito a través de Austria y allanarían el camino para la plena aplicación del acervo comunitario. En cualquier caso, es poco realista suponer que un objetivo tan concreto pueda mantenerse en todo momento, ya que es imposible controlar todos los factores que influyen en él.
71. En cuarto lugar, y como consideración principal, procede subrayar que el objetivo de reducir en un 60 % la contaminación procedente de las emisiones de NO x
producidas por camiones constituye el objetivo de una política aplicada en el contexto del Protocolo, por la que se supedita el tráfico de tránsito de camiones a través de Austria a la posesión de un número de ecopuntos equivalente a la emisión de NO x
producida por dichos vehículos. En este sistema, lo legalmente vinculante era el instrumento de los ecopuntos, y no el objetivo en sí. Dicho objetivo sólo puede tener efectos jurídicos, como máximo, cuando es utilizado como criterio interpretativo para determinar el alcance y contenido del instrumento seleccionado para alcanzarlo. Afirmar que un objetivo puede seguir aplicándose después de la fecha fijada para su realización, constituyendo un criterio para apreciar la validez de las normas adoptadas después de que expirasen las medidas utilizadas para alcanzarlo, supondría una interferencia inaceptable en las prerrogativas de los órganos legislativos comunitarios a la hora de determinar si en tal situación procede o no adoptar medidas posteriores, y en caso afirmativo, cuáles. Como la Comisión señala acertadamente, la conveniencia política de un objetivo no debe confundirse con la posibilidad de que éste sea legalmente vinculante.
72. El Gobierno austriaco alega que cuando el artículo 11, apartado 4, del Protocolo, que prevé la realización de un estudio científico sobre el grado de consecución del objetivo de reducción de la contaminación en un 60 %, alude a la consecución de dicho objetivo «con carácter permanente», debe suponerse que se pretende que tal objetivo se mantenga y siga produciendo efectos después del 31 de diciembre de 2003. Sin embargo, aún reconociendo, una vez más, que dicho objetivo puede ser deseable desde un punto de vista político, no constituye un criterio jurídico que pueda imponerse a los mencionados órganos legislativos al ponderar intereses y fijar prioridades. En el contexto de esta disposición, «la reducción de la contaminación con carácter permanente» servía como criterio para determinar si el sistema de ecopuntos debía ser o no prorrogado por un último período de tres años.
73. Tampoco cabe aceptar la alegación adicional del Gobierno austriaco, según la cual el hecho de que el Reglamento nº 2327/2003 se refiera al Protocolo implica que pretende alcanzar el mismo objetivo que éste. La referencia recogida en el primer considerando de la exposición de motivos del Re glamento indica simplemente que el sistema de ecopuntos expira el 31 de diciembre de 2003, indicando así el contexto para la adopción del Reglamento. La segunda referencia, en el artículo 3, apartado 2, letra a), del Reglamento es de carácter técnico, y en ella se establece que el valor de las emisiones totales de NO x
se determinará sobre la base del antiguo sistema de ecopuntos. De hecho, la utilización de la palabra «antiguo» en este contexto sólo sirve para subrayar la discontinuidad, y no la continuidad.
74. A la luz de estas consideraciones, concluyo que el objetivo perseguido por el Protocolo no puede utilizarse como criterio para apreciar la validez del Reglamento nº 2327/2003. Por tanto, procede desestimar también el tercer motivo de ilegalidad.
D. Vulneración del principio de «precisión»
1. Alegaciones de las partes
75. Austria alega que el Reglamento nº 2327/2003 vulnera el principio de precisión (Bestimmtheitsgrundssatz), que, en virtud del artículo 6 UE, apartado 1, vincula a las instituciones comunitarias. Afirma que varias disposiciones del Reglamento carecen de la suficiente claridad y precisión, por lo que vulneran el principio de seguridad jurídica. Más concretamente alega que, en la versión alemana del artículo 3, apartado 2, del Reglamento, no está claro si los vehículos que utilizan 8 puntos están o no están sujetos al sistema provisional de puntos. Critica también el hecho de que el Reglamento no defina el concepto de «vehículos altamente especializados de alto coste con una larga vida económica útil». Además, controlar el cumplimiento del Reglamento es imposible por no haberse estipulado la obligación de que los transportistas lleven los documentos oportunos. Por último, el artículo 3, apartado 4, del Reglamento permite que la Comisión amplíe el ámbito de aplicación ratione materiae del Reglamento, en contra de los artículos 202 CE, tercer guión, y 211 CE, cuarto guión.
76. El Parlamento Europeo y el Consejo reconocen que existe una imprecisión en la versión alemana del artículo 3, apartado 2, en lo relativo a los vehículos que utilizan 8 puntos. Sin embargo, puesto que esta disposición es clara en el resto de las versiones lingüísticas y, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones de Derecho comunitario deben interpretarse y aplicarse a la luz de las versiones redactadas en las demás lenguas oficiales, (28) esta circunstancia no puede afectar a la validez del Reglamento. Además, dado que el Gobierno austriaco participó en las negociaciones del Comité de conciliación, debe haber sido plenamente consciente de dicha imprecisión. En cualquier caso, esa diferencia en las versiones lingüísticas fue suprimida por una rectificación de errores publicada el 6 de julio de 2004. (29) Como está perfectamente claro a qué categorías de vehículos se aplicaba el sistema de puntos, se cumple el requisito de seguridad jurídica.
77. En lo que atañe a las supuestas imprecisiones, la Comisión alega que, puesto que la República de Austria no ha adoptado todavía medidas para la aplicación del Reglamento nº 2327/2003, no ha sido posible establecer las medidas previstas en el artículo 3, apartado 4, del Reglamento.
78. La Republica de Austria se opone a este razonamiento de la Comisión alegando que las dificultades en la aplicación práctica del Reglamento se deben a la falta de disposiciones detalladas que deben ser adoptadas por la Comisión, y no al contrario.
2. Apreciación
79. El Bestimmtheitsgrundsatz o principio de precisión invocado por la Republica de Austria es una expresión del principio de seguridad jurídica. El artículo 6 UE, apartado 1, que declara que la Unión Europea se basa, entre otros, en el principio del Estado de Derecho, puede considerarse, sin duda, la base formal de dicho principio en el Tratado. Como el Tribunal de Justicia ha declarado en varias ocasiones, el principio de seguridad jurídica constituye un principio fundamental de Derecho comunitario que exige que una normativa sea clara y precisa, con el fin de que los justiciables puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia. (30) Este principio se formula también de manera específica en el Acuerdo Interinstitucional de 22 de diciembre de 1998 relativo a las directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria. Según el artículo 1 de estas directrices, legalmente no vinculantes, los actos legislativos comunitarios se formularán de manera clara, sencilla y precisa. (31)
80. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha reconocido también que un cierto grado de incertidumbre sobre el sentido y el alcance de una disposición de Derecho comunitario puede ser inherente a dicha norma. Para apreciar la compatibilidad de dicha disposición con el principio de seguridad jurídica, es necesario, pues, que dicho examen se limite a la cuestión de si el acto jurídico de que se trata adolece de una ambigüedad tal que impide que el destinatario de dicho acto pueda disipar con suficiente certeza cualquier duda sobre el alcance o el sentido del Reglamento impugnado. (32)
81. La primera crítica de la República de Austria se refiere al hecho de que en la versión alemana original del artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 2327/2003 no quedaba completamente claro si los camiones que utilizaban 8 puntos estaban sometidos al sistema de puntos o si se prohibía utilizarlos para transportar mercancías a través de Austria. Aunque es cierto que dicha versión lingüística adolecía de cierta ambigüedad, como reconocieron las instituciones demandadas, las demás versiones lingüísticas eran perfectamente claras sobre este particular. Dichas instituciones invocan acertadamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, con arreglo a la cual la necesidad de una aplicación y de una interpretación uniformes excluye que dicho texto sea considerado de manera aislada en una de sus versiones y exige, por el contrario, que sea interpretado en función tanto de la voluntad real de su autor como del fin perseguido por este último, en particular a la luz de las versiones adoptadas en todas las lenguas. (33) Además, la versión lingüística alemana fue corregida por una corrección de errores formal, y esta única razón basta para afirmar que no existe duda acerca del hecho de que los vehículos que utilizan 8 puntos pueden utilizarse para el tráfico de tránsito a través de Austria y están sujetos al sistema de puntos provisional.
82.
El segundo problema planteado por la Republica de Austria atañe a la falta de definición del concepto de «vehículos altamente especializados de alto coste con una larga vida económica útil» empleado en el artículo 3, apartado 2, letra c), del Reglamento. En este caso, cabe remitirse a la observación del Tribunal de Justicia de que un cierto grado de incertidumbre puede ser inherente a toda disposición legislativa. En efecto, como es imposible prever todas las posibles situaciones de hecho en las que una norma podrá aplicarse y con el fin de garantizar una flexibilidad suficiente en su aplicación, un órgano legislativo debe utilizar forzosamente terminología que no sea demasiado excluyente. Sea como fuere, a mi juicio, la expresión controvertida resulta por el contrario bastante precisa, dado que contiene tres criterios para distinguir la categoría de que se trata de los demás vehículos.
83. El tercer problema planteado por la Republica de Austria en este apartado es que, al no existir obligación de llevar los documentos, es imposible controlar el cumplimiento del régimen de puntos. En el sistema del Reglamento nº 2327/2003, el artículo 3, apartado 4, faculta a la Comisión para adoptar, de conformidad con el procedimiento mencionado en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento, otras medidas relativas a procedimientos relacionados con el sistema provisional de puntos, la distribución de los puntos y cuestiones técnicas acerca de la aplicación del artículo 3. Aunque la Comisión alega que no podía adoptar medidas adicionales mientras la Republica de Austria se negara a adaptar su Derecho interno al Reglamento y esta última afirma que no podía hacerlo por faltar tales medidas, la cuestión relativa al control del cumplimiento parece en gran medida teórica. En cualquier caso, dado que el propio Reglamento prevé la adopción de las medidas necesarias, el hecho de que aún no haya tenido lugar, por el motivo que sea, no puede constituir un motivo para anular el Reglamento.
84. El cuarto problema de precisión mencionado por la República de Austria es el hecho de que la delegación de facultades legislativas a la Comisión en el artículo 3, apartado 4, del Reglamento le permite ampliar el ámbito de aplicación ratione materiae
del Reglamento. Sin embargo, según el tenor de dicha disposición, que ha sido parafraseada en el párrafo anterior, dicha facultad sólo se refiere a los procedimientos, a la distribución de puntos y a cuestiones técnicas. Por tanto, el alcance de la facultad legislativa delegada a la Comisión está correctamente delimitado y no hay razón para suponer que las disposiciones que se adopten en tales materias podrían ampliar el ámbito de aplicación ratione materiae
del Reglamento.
85. En consecuencia, el cuarto motivo de ilegalidad es también infundado.
VIII. Costas
86. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que el Parlamento Europeo y el Consejo han solicitado que se condenara en costas a la República de Austria y que los motivos formulados por ésta han sido desestimados, procede condenarla en costas. De conformidad con el artículo 69, apartado 4, la Comisión, que ha intervenido como coadyuvante en apoyo del Parlamento Europeo y del Consejo, soportará sus propias costas.
IX. Conclusión
87. Sobre la base de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que:
– Declare la admisibilidad del recurso interpuesto por la República de Austria.
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la República de Austria.
– Condene a la Comisión a cargar con sus propias costas.
(1) .
(2)  –	DO L 345, p. 30.
(3)  –	DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1.
(4)  –	Sentencia de 11 de septiembre de 2003, Austria/Consejo (C‑445/00, Rec. p. 8549). Esta sentencia fue precedida por un auto de Presidente del Tribunal de Justicia por el que se suspendió la ejecución del Reglamento impugnado, de 23 de febrero de 2001, Austria/Consejo (C‑445/00 R, Rec. p. 1461).
(5)  –	Asuntos C‑356/01, C‑296/02 y C‑393/03. En los dos últimos asuntos, Austria solicitó la suspensión de la ejecución de las decisiones de la Comisión. Ambos recursos fueron desestimados: auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 23 de octubre de 2002, Austria/Comisión (C‑296/02 R, Rec. p. 9159) y auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 2003, Austria/Comisión (C‑393/03 R, Rec. p. 13593).
(6)  –	Sentencia de 20 de noviembre 2003, Austria/Comisión (C‑356/01, Rec. p. 4061).
(7)  –	DO 2004, C 106, pp. 53 y 54.
(8)  –	Asunto T‑361/04, Austria/Comisión (DO 2004, C 300, p. 44).
(9)  –	Sentencia de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑320/03, Rec. p. I‑0000).
(10)  –	Segundo considerando de la exposición de motivos de Reglamento.
(11)  –	COM(2003) 448 final de 23 de julio de 2003, Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras.
(12)  –	Anexo  4 del Protocolo y anexo 1 del Reglamento nº 2327/2003.
(13)  –	Asunto T‑361/04; véase el punto 3 supra .
(14)  –	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 14 de octubre de 2002, Comisión/España (C‑55/03, no publicada en la Recopilación), apartado 23, y de 15 de septiembre de 2005, Irlanda/Comisión (C‑199/03, Rec. p. I‑0000), apartado 53.
(15)  –	Véanse las sentencias de 9 de enero de 2003, Italia/Comisión (C‑178/00, Rec. p. 303), apartado 6, y de 9 septiembre de 2004, España y Finlandia/Parlamento Europeo y Consejo (asuntos acumulados C‑184/02 y C‑223/02, Rec. p. 7789), apartado 20.
(16)
–	Véanse, entre otras, las sentencias de 14 de diciembre de 2004, Arnold André (C‑434/02, Rec. p. I‑11825), apartado 45, y de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, Rec. p. I‑11453), apartado 122.
(17)  –	Sentencia España y Finlandia/Parlamento Europeo y Consejo, citada en la nota 15 supra, apartado 56.
(18)
–	Véanse, entre otras, las sentencias Arnold André y British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, ambas citadas en la nota 16 supra,
apartados 46 y 123 respectivamente.
(19)  –	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Francia/Parlamento Europeo y Consejo (sentencia de 24 de mayo de 2005, C‑244/03, Rec. p. I‑4021), puntos 91 y 92.
(20)  –	Véanse, de nuevo, mis conclusiones en el asunto Francia/Parlamento Europeo y Consejo, citado en la nota anterior, puntos 95 a 99.
(21)  –	Véase la sentencia de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo (C‑176/03, Rec. p. I‑0000), apartado 42, y C‑320/03, citada en la nota 9 supra, apartado 73.
(22)  –	Sentencia Comisión/Consejo, citada en la nota anterior, apartado 42.
(23)  –	Directiva 96/62/CE del Consejo, de 27 de septiembre de 1996, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente (DO L 296 p. 55) y Directiva 1999/30/CE del Consejo, de 22 de abril de 1999, relativa a los valores límite de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas y plomo en el aire ambiente (DO L 163 p. 41).
(24)  –	En la versión alemana del artículo 11, apartado 4, del Protocolo, «con carácter permanente» se expresa mediante la expresión más elaborada «dauerhaften und umweltgerechten Grundlage».
(25)  –	Citada en la nota 4 supra,
apartado 72.
(26)  –	En particular, la Directiva del Consejo, de 23 de julio de 1962, Primera Directiva relativa al establecimiento de determinadas normas comunes para los transportes internacionales (transportes de mercancías por carretera por cuenta ajena) (DO 1962, 70, p. 2005; EE 07/01, p. 55), y el Reglamento (CEE) nº 881/92 del Consejo, de 26 de marzo de 1992, relativo al acceso al mercado de los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad, que tengan como punto de partida o de destino el territorio de un Estado miembro o efectuados a través del territorio de uno o más Estados miembros (DO L 95, p. 1).
(27)  –	Véanse las Directivas citadas en la nota 23 supra.
(28)  –	Sentencia de 2 de abril de 1998, EMU Tabac y otros (C‑296/95, Rec. p. 1605), apartado 36.
(29)  –	DO L 235, p. 23.
(30)  –	Véanse las sentencias de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión (C‑110/03, Rec. p. I‑2801), apartado 30; de 9 julio de 1981, Gondrand Frères y Garancini (169/80, Rec. p. 1931) y de 13 de febrero de 1996, Van Es Douane Agenten (C‑143/93, Rec. p. 431), apartado 27.
(31)  –	DO 1999, C 73, p. 1.
(32)  –	Véase la sentencia Bélgica/Comisión, citada en la nota 30 supra, apartado 31.
(33)  –	Sentencias de 12 de noviembre de 1969, Stauder (29/69, Rec. p. 419), apartado 3, y de 7 de julio de 1988, Moksel (55/87, Rec. p. 3845), apartado 15, y EMU Tabac y otros, citada en la nota 28 supra, apartado 36.