Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
21 de maio de 2026 (*)
« Reenvio prejudicial — Livre circulação de mercadorias — Controlos oficiais de géneros alimentícios — Regulamento (UE) 2017/625 — Artigo 9.°,
n.° 7 — Harmonização exaustiva — Legislação nacional que prevê uma obrigação de comunicação à chegada de suplementos alimentares provenientes de outros Estados‑Membros — Requisito de estrita necessidade para a organização eficaz de controlos oficiais, tendo em conta os imperativos de proteção da saúde humana e dos consumidores »
No processo C‑626/24,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa), por Decisão de 17 de setembro de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 24 de setembro de 2024, no processo
PRAGON s.r.o.
contra
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: C. Lycourgos, presidente de secção, O. Spineanu‑Matei, S. Rodin (relator), N. Piçarra e N. Fenger, juízes,
advogado‑geral: A. Biondi,
secretário: I. Illéssy, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 18 de setembro de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–        em representação da PRAGON s.r.o., por M. Kadlec, advokát,
–        em representação do Governo Checo, por J. Očková, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
–        em representação da Comissão Europeia, por M. Salyková e F. Thiran, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 18 de dezembro de 2025,
profere o presente
Acórdão
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 34.° e 36.° TFUE, e do artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento (UE) 2017/625 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2017, relativo aos controlos oficiais e outras atividades oficiais que visam assegurar a aplicação da legislação em matéria de géneros alimentícios e alimentos para animais e das regras sobre saúde e bem‑estar animal, fitossanidade e produtos fitofarmacêuticos, que altera os Regulamentos (CE) n.° 999/2001, (CE)
n.° 396/2005, (CE)
n.° 1069/2009, (CE)
n.° 1107/2009, (UE)
n.° 1151/2012, (UE)
n.° 652/2014, (UE) 2016/429 e (UE) 2016/2031 do Parlamento Europeu e do Conselho, os Regulamentos (CE)
n.° 1/2005 e (CE)
n.° 1099/2009 do Conselho, e as Diretivas 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE e 2008/120/CE do Conselho, e que revoga os Regulamentos (CE)
n.° 854/2004 e (CE)
n.° 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, as Diretivas 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE e 97/78/CE do Conselho e a Decisão 92/438/CEE do Conselho (Regulamento sobre os controlos oficiais) (JO 2017, L 95, p. 1).
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a PRAGON s.r.o. (a seguir «Pragon»), uma sociedade de direito checo, à Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (Inspeção Nacional de Produtos Agrícolas e Alimentares, Serviço de Inspeção de Praga, República Checa) (a seguir «Inspeção Nacional de Produtos Agrícolas e Alimentares»), a respeito de um pedido de proteção apresentado por esta sociedade contra uma alegada ingerência ilegal que consiste num controlo efetuado por essa Inspeção.
Quadro jurídico
Direito da União
Direito primário
3        O artigo 26.° TFUE enuncia, no
n.° 1:
«A União [Europeia] adota as medidas destinadas a estabelecer o mercado interno ou a assegurar o seu funcionamento, em conformidade com as disposições pertinentes dos Tratados.»
4        O artigo 34.° TFUE tem a seguinte redação:
«São proibidas, entre os Estados‑Membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.»
5        Nos termos do artigo 36.° TFUE:
«As disposições dos artigos 34.° e 35.° são aplicáveis sem prejuízo das proibições ou restrições à importação, exportação ou trânsito justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública; de proteção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas; de proteção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico; ou de proteção da propriedade industrial e comercial. Todavia, tais proibições ou restrições não devem constituir nem um meio de discriminação arbitrária nem qualquer restrição dissimulada ao comércio entre os Estados‑Membros.»
6        O artigo 43.° TFUE dispõe, no
n.° 2:
«O Parlamento Europeu e o Conselho [da União Europeia], deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social [Europeu], estabelecem a organização comum dos mercados agrícolas prevista no
n.° 1 do artigo 40.°, bem como as demais disposições necessárias à prossecução dos objetivos da política comum da agricultura e pescas.»
7        O artigo 114.° TFUE prevê, no
n.° 1:
«Salvo disposição em contrário dos Tratados, aplicam‑se as disposições seguintes à realização dos objetivos enunciados no artigo 26.° O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, e após consulta do Comité Económico e Social [Europeu], adotam as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros, que tenham por objeto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.»
8        Nos termos do artigo 168.°,
n.° 4, alínea b), TFUE:
«Em derrogação do
n.° 5 do artigo 2.° e da alínea a) do artigo 6.°, e nos termos da alínea k) do
n.° 2 do artigo 4.°, o Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social [Europeu] e ao Comité das Regiões [Europeu], contribuirão para a realização dos objetivos a que se refere o presente artigo, adotando, a fim de enfrentar os desafios comuns em matéria de segurança:
[...]
b)      Medidas nos domínios veterinário e fitossanitário que tenham diretamente por objetivo a proteção da saúde pública».
Direito derivado
–       Regulamento (CE) n.° 178/2002
9        O artigo 2.° do Regulamento (CE)
n.° 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (JO 2002, L 31, p. 1), prevê:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por “género alimentício” (ou “alimento para consumo humano”), qualquer substância ou produto, transformado, parcialmente transformado ou não transformado, destinado a ser ingerido pelo ser humano ou com razoáveis probabilidades de o ser.
[...]»
–       Diretiva 2002/46/CE
10      Nos termos do artigo 10.° da Diretiva 2002/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de junho de 2002, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes aos suplementos alimentares (JO 2002, L 183, p. 51):
«Para facilitar um controlo eficaz dos suplementos alimentares, os Estados‑Membros podem exigir que o fabricante ou o responsável pela colocação no mercado no seu território informe a autoridade competente dessa comercialização, enviando‑lhe um modelo do rótulo utilizado para esse produto.»
–       Regulamento 2017/625
11      Os considerandos 1 a 3, 15, 19, 20, 37, 38, 43 e 99 do Regulamento 2017/625 enunciam:
«(1)      O Tratado [FUE] exige que seja assegurado um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente na definição e execução das políticas e ações da União. Tendo em vista a realização deste objetivo deverão ser adotadas, entre outras, medidas nos domínios veterinário e fitossanitário que tenham por objetivo final a proteção da saúde humana.
(2)      O [Tratado FUE] determina igualmente que a União deverá contribuir para um elevado nível de defesa dos consumidores através das medidas que adota no âmbito da realização do mercado interno.
(3)      A legislação da União prevê um conjunto de regras harmonizadas destinadas a assegurar que os géneros alimentícios e alimentos para animais sejam seguros e sãos e que as atividades suscetíveis de ter impacto na segurança da cadeia agroalimentar ou na proteção dos interesses dos consumidores no que diz respeito aos géneros alimentícios e à informação sobre os mesmos sejam realizadas de acordo com requisitos específicos. As regras da União destinam‑se igualmente a assegurar um nível elevado de saúde humana, saúde animal, fitossanidade e bem‑estar animal ao longo da cadeia agroalimentar e em todos os domínios de atividade que tenham como principal objetivo lutar contra a eventual propagação de doenças animais, nalguns casos transmissíveis ao ser humano, ou de pragas prejudiciais aos vegetais ou produtos vegetais e assegurar a proteção do ambiente contra os riscos suscetíveis de decorrer dos organismos geneticamente modificados (OGM) ou dos produtos fitofarmacêuticos. A correta aplicação dessas regras, a seguir designadas coletivamente por “legislação da União sobre a cadeia agroalimentar”, contribui para o funcionamento do mercado interno.
[...]
(15)      Cabe aos Estados‑Membros a responsabilidade de dar execução à legislação da União sobre a cadeia agroalimentar, devendo as suas autoridades competentes monitorizar e verificar, mediante a organização de controlos oficiais, se os requisitos aplicáveis da União são efetivamente cumpridos.
[...]
(19)      A fim de racionalizar e simplificar o quadro legislativo geral, tendo simultaneamente em vista o objetivo de legislar melhor, as regras aplicáveis aos controlos oficiais em domínios específicos deverão ser integradas num quadro legislativo único para os controlos oficiais. [...]
(20)      O presente regulamento deverá procurar estabelecer um quadro da União harmonizado para a organização de controlos oficiais e de atividades oficiais que não sejam controlos oficiais, ao longo de toda a cadeia agroalimentar, tomando em conta as regras em matéria de controlos oficiais estabelecidas no Regulamento (CE)
n.° 882/2004 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo aos controlos oficiais realizados para assegurar a verificação do cumprimento da legislação relativa aos alimentos para animais e aos géneros alimentícios e das normas relativas à saúde e ao bem‑estar dos animais (JO 2004, L 165, p. 1),] e na legislação setorial pertinente, bem como a experiência adquirida com a aplicação dessas regras.
[...]
(37)      Sem prejuízo de requisitos de rastreabilidade estabelecidos na legislação setorial, e na medida do estritamente necessário para a organização dos controlos oficiais, as autoridades competentes de um Estado‑Membro deverão poder, em circunstâncias excecionais, exigir aos operadores que notifiquem a chegada de animais e mercadorias provenientes de outro Estado‑Membro.
(38)      A fim de assegurar a correta execução da legislação da União sobre a cadeia agroalimentar, as autoridades competentes deverão ter poderes para efetuar controlos oficiais em todas as fases da produção, transformação e distribuição de animais e mercadorias abrangidos por essa legislação. Para assegurar que os controlos oficiais sejam exaustivos e eficazes, as autoridades competentes deverão ter também poderes para efetuar controlos oficiais em todas as fases da produção e distribuição de mercadorias, substâncias, materiais ou objetos não regidos pela legislação da União sobre a cadeia agroalimentar, na medida em que tal seja necessário para investigar cabalmente eventuais infrações a essa legislação e identificar as causas de tais infrações. A fim de realizar os referidos controlos oficiais de modo eficiente, as autoridades competentes deverão elaborar e manter listas ou registos dos operadores a controlar.
[...]
(43)      O presente regulamento estabelece um quadro legislativo único para a organização de controlos oficiais destinados a verificar o cumprimento da legislação da União sobre a cadeia agroalimentar em todos os domínios por ela abrangidos. [...]
[...]
(99)      Atendendo a que o objetivo do presente regulamento, a saber, garantir uma abordagem harmonizada no que diz respeito aos controlos oficiais e outras atividades oficiais realizadas para assegurar a aplicação da legislação da União sobre a cadeia agroalimentar, não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados‑Membros, mas pode, devido aos seus efeitos, complexidade e caráter transfronteiriço e internacional, ser mais bem alcançado ao nível da União, a União pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 5.° [TUE] [...]»
12      Nos termos do artigo 1.°,
n.° 1, alínea a), e
n.° 2, alínea a), do Regulamento 2017/625:
«1.      O presente regulamento estabelece regras para:
a)      A realização de controlos oficiais e outras atividades oficiais pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros;
[...]
2.      O presente regulamento é aplicável aos controlos oficiais realizados para verificar o cumprimento das regras, quer sejam estabelecidas ao nível da União quer sejam adotadas pelos Estados‑Membros, destinadas a aplicar a legislação da União nos domínios relativos:
a)      Aos géneros alimentícios e à segurança, integridade e salubridade dos mesmos, em qualquer fase da produção, transformação e distribuição dos géneros alimentícios, incluindo regras destinadas a garantir práticas leais no comércio e a proteger os interesses dos consumidores e a sua informação, bem como o fabrico e a utilização dos materiais e objetos destinados a entrar em contacto com os alimentos».
13      O artigo 3.° deste regulamento dispõe, nos pontos 11, 12 e 29:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[...]
11)      “Mercadorias”: tudo o que está sujeito a uma ou várias regras a que se refere o artigo 1.°,
n.° 2, à exceção dos animais;
12)      “Géneros alimentícios”: os géneros alimentícios na aceção do artigo 2.° do Regulamento[n.° 178/2002];
[...]
29)      “Operador”: qualquer pessoa singular ou coletiva sujeita a uma ou mais obrigações previstas nas regras a que se refere o artigo 1.°,
n.° 2».
14      O artigo 9.° do Regulamento 2017/625 prevê, nos n.os 1, 2 e 4 a 7:
«1.      As autoridades competentes realizam regularmente controlos oficiais de todos os operadores, com base no risco e com uma frequência adequada [...]
[...]
2.      As autoridades competentes realizam controlos oficiais regularmente, com a frequência apropriada determinada com base no risco, a fim de identificar eventuais infrações intencionais às regras a que se refere o artigo 1.°,
n.° 2, cometidas por meio de práticas fraudulentas ou enganosas, tomando em conta as informações relativas a essas infrações partilhadas através dos mecanismos de assistência administrativa previstos nos artigos 102.° a 108.° e quaisquer outras informações que apontem para a possibilidade de tais infrações.
[...]
4.      Os controlos oficiais são efetuados sem aviso prévio, exceto caso tal aviso seja necessário e devidamente justificado para a realização do controlo oficial. No que diz respeito aos controlos oficiais realizados a pedido do operador, a autoridade competente pode decidir se os controlos oficiais devem ser realizados com ou sem aviso prévio. Os controlos oficiais com aviso prévio não obstam a que sejam realizados controlos oficiais sem aviso prévio.
5.      Os controlos oficiais são efetuados, tanto quanto possível, de modo a reduzir ao mínimo necessário os encargos administrativos e a perturbação das operações para os operadores, sem que tal afete negativamente a eficácia desses controlos.
6.      As autoridades competentes realizam os controlos oficiais da mesma maneira, tendo no entanto em conta a necessidade de adaptar os controlos às situações específicas, independentemente de os animais e as mercadorias em causa:
a)      Estarem disponíveis no mercado da União, quer sejam provenientes do Estado‑Membro onde os controlos oficiais são efetuados quer de outro Estado‑Membro;
[...]
7.      Na medida do estritamente necessário para a organização dos controlos oficiais, os Estados‑Membros de destino podem exigir que os operadores que recebam animais ou mercadorias provenientes de outro Estado‑Membro comuniquem a chegada dos mesmos.»
15      O artigo 10.° deste regulamento enuncia, no
n.° 1, alíneas a) e c), bem como no seu
n.° 2:
«1.      Na medida do necessário para determinar se são cumpridas as regras a que se refere o artigo 1.°,
n.° 2, as autoridades competentes efetuam controlos oficiais:
a)      Dos animais e das mercadorias em qualquer fase da produção, transformação, distribuição e utilização;
[...]
c)      Dos operadores, no que diz respeito às atividades, incluindo a detenção de animais, equipamento, meios de transporte, instalações e outros locais sob o seu controlo e imediações, e da respetiva documentação.
2.      Sem prejuízo das regras respeitantes às listas ou registos existentes estabelecidos com base nas regras a que se refere o artigo 1.°,
n.° 2, as autoridades competentes elaboram e mantêm atualizada uma lista dos operadores. Caso essa lista ou esse registo já exista para outros fins, pode também ser utilizado para efeitos do presente regulamento.»
16      O artigo 11.°,
n.° 1, do referido regulamento tem a seguinte redação:
«As autoridades competentes efetuam os controlos oficiais com um elevado nível de transparência e, pelo menos uma vez por ano, disponibilizam ao público, inclusive através da publicação na Internet, as informações pertinentes relativas à organização e realização dos controlos oficiais.
As autoridades competentes asseguram igualmente a publicação regular e atempada de informações sobre:
a)      O tipo, número e resultados dos controlos oficiais;
b)      O tipo e o número de casos de incumprimento detetados;
c)      O tipo e o número dos casos em que as autoridades competentes tenham tomado medidas nos termos do artigo 138.°; e
d)      O tipo e o número dos casos em que tenham sido impostas as sanções a que se refere o artigo 139.°»
17      Os artigos 102.° a 108.° do Regulamento 2017/625 definem as regras relativas à assistência e à cooperação administrativas entre as autoridades competentes dos Estados‑Membros no âmbito dos procedimentos regidos por este regulamento.
18      O artigo 111.° do referido regulamento prevê no
n.° 1:
«Os Estados‑Membros asseguram que os [planos nacionais de controlo plurianuais (PNCP)] previstos no artigo 109.°,
n.° 1, são facultados ao público, excetuando as partes cuja divulgação possa prejudicar a eficácia dos controlos oficiais.»
Direito checo
Lei relativa aos Géneros Alimentícios
19      O § 3d,
n.° 3, da zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (Lei
n.° 110/1997 relativa aos Géneros Alimentícios e aos Produtos do Tabaco e que Altera e Completa Determinadas Leis Conexas)
( a seguir «Lei relativa aos Géneros Alimentícios»), dispõe:
«O operador de uma empresa do setor alimentar que receba, no local de destino, um género alimentício, referido nas disposições de execução, proveniente de outro Estado‑Membro da União Europeia ou de um país terceiro deve notificar a autoridade de controlo competente nos termos do § 16, n.os 4 ou 5, da sua chegada em conformidade com as disposições de execução que, com base na análise de risco prevista no artigo 3.° do Regulamento [n.° 178/2002], determinam, tanto quanto estritamente necessário para a organização dos controlos oficiais, a natureza dos géneros alimentícios, o prazo, o âmbito e as modalidades de notificação.»
Regulamento n.° 172/2015
20      Nos termos do § 1 da vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (Regulamento
n.° 172/2015 relativo à Obrigação de Informação do Destinatário de Géneros Alimentícios no Local de Destino), na versão em vigor à data dos factos do processo principal (a seguir «Regulamento
n.° 172/2015»):
«(1)      O presente regulamento
rege, em conformidade com a legislação da União diretamente aplicável, o âmbito dos requisitos de informação dos operadores das empresas do setor alimentar no local de destino [...].
(2)      O presente regulamento aplica‑se a:
[...]
e)      suplementos alimentares,
[...]
(3)      O presente regulamento só é aplicável quando o local de destino for o local da primeira entrega, incluindo qualquer primeiro tratamento ou primeiro manuseamento no território da República Checa de um género alimentício referido no
n.° 2.»
21      O § 2,
n.° 1, do Regulamento
n.° 172/2015 prevê:
«O destinatário de géneros alimentícios provenientes de outro Estado‑Membro da União ou de um país terceiro no local de destino, no caso de um género alimentício referido no § 1,
n.° 2, alíneas a) a e), e se o local de destino for o referido no § 1,
n.° 3, notifica, através do sistema informático da Inspeção Nacional de Produtos Agrícolas e Alimentares, pelo menos, 24 horas antes da chegada dos géneros alimentícios ao local de destino
a)      a natureza dos géneros alimentícios que vão chegar ao local de destino;
b)      as quantidades dos géneros alimentícios que vão chegar ao local de destino;
c)      o Estado‑Membro da União ou o país terceiro, o nome e o endereço do operador da empresa do setor alimentar que fornece os géneros alimentícios no local de destino;
d)      o nome, o endereço e o número de identificação do local de destino e do destinatário do género alimentício no local de destino, e
e)      a data de entrega do género alimentício no local de destino.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
22      Em 7 de junho de 2021, a Inspeção Nacional de Produtos Agrícolas e Alimentares realizou, com base no Regulamento
n.° 172/2015, que executa a Lei relativa aos Géneros Alimentícios, um controlo oficial relativo à segurança dos suplementos alimentares recebidos pela Pragon. Este controlo decorreu em conformidade com um quadro regulamentar nacional que prevê, por força do § 3d.°,
n.° 3, dessa lei, lido em conjugação com o § 1,
n.° 2, desse regulamento, que os operadores das empresas do setor alimentar são obrigados a informar as autoridades de controlo competentes da chegada, proveniente de outro Estado‑Membro da União ou de um país terceiro, de determinados géneros alimentícios, entre os quais os suplementos alimentares.
23      A Pragon contestou o controlo efetuado pela Inspeção Nacional de Produtos Agrícolas e Alimentares através de um recurso destinado a obter uma proteção contra os comportamentos ilegais da mesma à luz do direito da União e interposto no Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa), que negou provimento a esse recurso por Sentença de 6 de outubro de 2022.
24      Em 10 de maio de 2023, tendo sido chamado a pronunciar‑se no âmbito de um recurso de cassação interposto pela Pragon, o Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa) anulou essa sentença com o fundamento de que o Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga) tinha concluído erradamente que não era ilegal efetuar um controlo com base num regulamento contrário ao direito da União. Este órgão jurisdicional supremo remeteu o processo ao órgão jurisdicional de primeira instância para que este apreciasse se o Regulamento
n.° 172/2015 era compatível com o direito da União e se devia ser aplicado no processo que lhe foi submetido.
25      Por Sentença de 12 de outubro de 2023, o Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga) negou provimento ao recurso através do qual a Pragon contestava a legalidade do controlo efetuado em aplicação do Regulamento
n.° 172/2015. Segundo esse órgão jurisdicional, este regulamento preenche os requisitos exigidos pelo artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento 2017/625, a saber, a existência de uma notificação prévia, pelos operadores em causa, da chegada de suplementos alimentares ao território checo para efeitos da organização dos controlos oficiais, bem como a estrita necessidade dessa notificação para esse efeito. O caráter proporcionado da obrigação de notificação traduz‑se no facto de esta obrigação não se aplicar a todos os géneros alimentícios, mas apenas a determinadas categorias de géneros alimentícios, cuja lista varia em função da avaliação dos riscos que apresentam numa determinada data, constituindo, assim, uma exigência direcionada e não generalizada. Além disso, a referida obrigação apenas diz respeito às informações necessárias à análise dos riscos de que os operadores visados pela mesma obrigação dispõem. Por outro lado, uma vez que a notificação da chegada de géneros alimentícios deve ser efetuada, em conformidade com o § 2,
n.° 1, do Regulamento
n.° 172/2015, através de um formulário em linha, pelo menos, 24 horas antes dessa chegada, tal obrigação é menos restritiva do que a que resulta da legislação anterior, que previa uma obrigação de notificação prévia 48 horas antes da referida chegada. Sem a informação cuja comunicação é exigida pela legislação checa em vigor, não seria possível cumprir a obrigação de efetuar regularmente os controlos oficiais sem aviso prévio, exigidos no artigo 9.°, n.os 2 e 4, do Regulamento n.° 2017/625.
26      Em seguida, a Pragon interpôs recurso da Sentença de 12 de outubro de 2023 no Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo), que é o órgão jurisdicional de reenvio, no qual alega, em substância, que a obrigação de notificação prevista pela legislação checa viola de forma manifesta a livre a circulação de mercadorias, uma vez que as mercadorias não podem ser entregues na República Checa no dia da encomenda, o que constitui uma barreira não pautal proibida pelo direito da União. Além disso, a Pragon alega que os géneros alimentícios originários de territórios situados fora do território da República Checa são sujeitos a um tratamento discriminatório em relação ao reservado às mercadorias que são originárias do território deste Estado‑Membro, uma vez que estas últimas não estão sujeitas a uma obrigação de notificação prévia e podem, portanto, ser imediatamente comercializadas.
27      Entre os motivos que o levam a submeter uma questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que os géneros alimentícios pertencentes a uma categoria enumerada no Regulamento
n.° 172/2015 podem, quando são originários da República Checa, ser comercializados pelo destinatário destes géneros alimentícios o mais rapidamente possível, sem que seja necessário cumprir uma obrigação de informação. Em contrapartida, quando são provenientes de outro Estado‑Membro, os mesmos géneros alimentícios devem, em conformidade com este regulamento, ser objeto de uma notificação, pelo menos, 24 horas antes da sua chegada à República Checa. Tal obrigação implica um planeamento mais complexo para os operadores das empresas do setor alimentar, uma vez que todas as encomendas desta natureza só podem ser entregues 24 horas depois de esta obrigação ter sido cumprida, o que implica custos e prazos adicionais para os operadores das empresas em causa. Por estas razões, este órgão jurisdicional declara estar inclinado a considerar que a obrigação de informação prevista no § 3d.°,
n.° 3, da Lei relativa aos Géneros Alimentícios, executada pelo Regulamento
n.° 172/2015, é suscetível de dissuadir os operadores das empresas do setor alimentar de introduzirem ou colocarem no mercado da República Checa os géneros alimentícios originários de outros Estados‑Membros e constitui, portanto, uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa na aceção do artigo 34.° TFUE.
28      De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, há que determinar se a obrigação de notificação prevista pela legislação checa é proporcionada, ou seja, determinar se existe ou não uma forma comparável de proteger a saúde humana, objetivo que este órgão jurisdicional considera suscetível de justificar tal obrigação, que seria menos prejudicial à liberdade de circulação de mercadorias na União do que a prevista por esta legislação. Considerando que o artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento 2017/625 permite impor uma obrigação de informação ao destinatário de géneros alimentícios provenientes de outro Estado‑Membro, o referido órgão jurisdicional interroga‑se sobre de que modo esta obrigação pode ser de natureza sistemática, tendo em conta o considerando 37 deste regulamento, do qual resulta que a informação sobre a chegada de mercadorias só pode ser exigida em circunstâncias excecionais. Interroga‑se igualmente sobre se uma obrigação de notificação orientada para os riscos atuais dos géneros alimentícios recebidos, ou imposta apenas no momento da chegada desses géneros ao Estado‑Membro de destino ou em entregas concretas, não constituiria uma medida alternativa suficiente. No entanto, o mesmo órgão jurisdicional não exclui que um requisito de notificação prévia possa ser considerado proporcionado, uma vez que essa notificação aumenta as possibilidades de intercetar um género alimentício não conforme com os requisitos previstos pelo direito da União.
29      No que respeita, em especial, aos suplementos alimentares, o órgão jurisdicional de reenvio considera que estes se distinguem dos géneros alimentícios frescos ou de origem animal por requisitos específicos de duração de conservação, transporte, armazenamento, forma e utilização. Uma vez que os suplementos alimentares não são perecíveis, não é necessário efetuar um controlo oficial no prazo de 24 horas. No entanto, resulta da legislação checa que a manutenção dos suplementos alimentares na lista dos géneros alimentícios, prevista pelo Regulamento
n.° 172/2015, é justificada pela eventual presença nesses suplementos de anabolizantes, de produtos farmacêuticos, de hormonas e de outras substâncias proibidas, pelo facto de, frequentemente, a indicação das substâncias que compõem os referidos suplementos nas embalagens não corresponder à realidade ou exceder o teor autorizado, bem como por uma eventual presença de substâncias perigosas, como os metais pesados ou os hidrocarbonetos aromáticos, e de vitaminas ou minerais que podem produzir efeitos particularmente nocivos em caso de consumo excessivo com os
alimentos. No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio tem reservas quanto à necessidade de efetuar, mesmo à luz dessas explicações, controlos oficiais dos suplementos alimentares num prazo tão curto após a sua chegada ao território checo, o que poderá ser necessário no caso de géneros perecíveis.
30      Foi neste contexto que o Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 34.° TFUE, tendo em conta o artigo 36.° TFUE e o artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento [2017/625], opõe‑se a uma legislação nacional que impõe ao destinatário de suplementos alimentares provenientes de outro Estado‑Membro a obrigação geral de comunicar com, pelo menos, 24 horas de antecedência, a sua chegada ao local de destino, prestando simultaneamente a informação necessária para a análise dos riscos e o planeamento dos controlos oficiais?»
Quanto à questão prejudicial
31      Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se os artigos 34.° e 36.° TFUE e o artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento 2017/625 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que impõe aos operadores destinatários de suplementos alimentares provenientes de outro Estado‑Membro a obrigação de comunicar antecipadamente a chegada destes suplementos ao local do seu destino e de prestar a informação necessária para a análise dos riscos que estes podem apresentar e para o planeamento dos controlos oficiais.
32      A título preliminar, importa salientar que, de acordo com o artigo 1.°,
n.° 1, alínea a), e
n.° 2, do Regulamento 2017/625, este último estabelece regras relativas, nomeadamente, à realização de controlos oficiais pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros para verificar o cumprimento das regras, quer tenham sido estabelecidas a
nível da União quer sejam adotadas pelos Estados‑Membros, no domínio relativo aos géneros alimentícios e à segurança, integridade e salubridade dos mesmos, em qualquer fase da produção, transformação e distribuição desses géneros alimentícios, incluindo regras destinadas a garantir práticas leais no comércio e a proteger e informar os consumidores.
33      Além disso, resulta dos considerandos 15, 19, 20, 43 e 99 deste regulamento que as regras que este estabelece constituem um quadro legislativo único destinado a garantir uma abordagem harmonizada da organização, pelos Estados‑Membros, dos controlos oficiais destinados a verificar o cumprimento da legislação da União sobre a cadeia agroalimentar em todos os domínios por ela abrangidos.
34      No âmbito deste quadro legislativo único, o artigo 9.° do referido regulamento enuncia as regras gerais aplicáveis aos controlos oficiais. Em especial, o
n.° 7 deste artigo prevê que os Estados‑Membros podem exigir que os operadores que recebam animais ou mercadorias provenientes de outro Estado‑Membro comuniquem a chegada desses animais ou mercadorias, desde que tal seja estritamente necessário para a organização dos controlos oficiais.
35      A este respeito, há que observar que os suplementos alimentares estão abrangidos pelo conceito de «mercadorias» referido nesta disposição. Com efeito, este conceito é definido, no artigo 3.°, ponto 11, do Regulamento 2017/625, no sentido de que abrange tudo o que está sujeito a uma ou várias regras a que o artigo 1.°,
n.° 2, deste regulamento se refere, à exceção dos animais. Ora, por um lado, como resulta do artigo 3.°, ponto 12, do referido regulamento, lido em conjugação com o artigo 2.° do Regulamento 178/2002, os suplementos alimentares estão abrangidos pelo conceito de «géneros alimentícios» (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2011, Bablok e o., C‑442/09, EU:C:2011:541,
n.° 69) e, por outro, o artigo 1.°,
n.° 2, alínea a), do Regulamento 2017/625 remete expressamente para as regras no domínio relativo aos «géneros alimentícios e à segurança».
36      Resulta de uma leitura de todas estas disposições que os casos em que os Estados‑Membros podem, se for caso disso, impor uma obrigação de comunicar a chegada, no local do seu destino, dos suplementos alimentares provenientes de outro Estado‑Membro foram objeto de uma harmonização exaustiva pelo Regulamento 2017/625.
37      Por conseguinte, em conformidade com jurisprudência constante, há que examinar uma legislação nacional que impõe essa obrigação apenas à luz das disposições deste regulamento, em especial do seu artigo 9.°,
n.° 7, e não dos artigos 34.° e 36.° TFUE (v., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 2023, CIHEF e o., C‑147/21, EU:C:2023:31,
n.° 26 e jurisprudência aí referida).
38      A este respeito, há que salientar que, nos termos do artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento n.° 2017/625 só na medida do estritamente necessário para a organização dos controlos oficiais, é que os Estados‑Membros de destino podem exigir que os operadores que recebam mercadorias provenientes de outro Estado‑Membro comuniquem a chegada dessas mercadorias.
39      Para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335,
n.° 12, e de 19 de junho de 2025, Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457,
n.° 27 e jurisprudência aí referida).
40      Antes de mais, resulta dos termos do artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento 2017/625 que a obrigação de comunicar a chegada de mercadorias provenientes de outro Estado‑Membro, que os Estados‑Membros têm a faculdade de prever, deve não só prosseguir o objetivo de assegurar a organização dos controlos oficiais, mas também ser estritamente necessária para esse efeito.
41      O requisito de «estrita necessidade» implica, por si só, que não devem existir medidas menos restritivas do que essa obrigação de comunicação para assegurar eficazmente a organização dos controlos oficiais.
42      No que respeita, em seguida, ao contexto em que esta disposição se insere, há que salientar que, uma vez que concede aos Estados‑Membros a faculdade de tratar de forma diferente as mercadorias em função da sua origem, introduz uma derrogação à regra geral prevista no artigo 9.°,
n.° 6, deste regulamento, segundo a qual os controlos oficiais, embora devam ser adaptados às situações específicas, devem, no entanto, ser efetuados da mesma forma, independentemente de as mercadorias em causa serem originárias do Estado‑Membro onde são efetuados os controlos oficiais ou de outro Estado‑Membro. Por conseguinte, os requisitos de aplicação do artigo 9.°,
n.° 7, do referido regulamento, salientados no
n.° 40 do presente acórdão, devem ser objeto de interpretação restrita (v., por analogia, Acórdão de 18 de janeiro de 2001, Stockholm Lindöpark, C‑150/99, EU:C:2001:34,
n.° 25).
43      Esta solução é corroborada por determinados elementos do preâmbulo do Regulamento 2017/625.
44      Resulta assim do considerando 37 deste regulamento que é «em circunstâncias excecionais» que as autoridades competentes de um Estado‑Membro deverão poder exigir aos operadores que notifiquem a chegada de animais e mercadorias provenientes de outro Estado‑Membro.
45      Além disso, resulta do considerando 38 do referido regulamento que devem poder ser efetuados controlos oficiais em todas as fases da produção, transformação e distribuição de animais e mercadorias abrangidos pela legislação da União sobre a cadeia agroalimentar. Em contrapartida, este considerando não indica de modo algum que, quando esses animais e essas mercadorias provêm de outro Estado‑Membro, os respetivos controlos devem ser efetuados sistemática e necessariamente desde a chegada dos referidos animais e mercadorias ao território do Estado‑Membro em causa.
46      A este respeito, o artigo 10.°,
n.° 1, do Regulamento 2017/625 exige que as autoridades competentes efetuem, na medida do necessário, controlos oficiais das mercadorias abrangidas por este regulamento em todas as fases da sua produção, transformação, distribuição e utilização.
47      Por último, no que respeita ao objetivo do Regulamento 2017/625, há que salientar que, por um lado, segundo os seus considerandos 1 a 3, 15 e 20, ao estabelecer um quadro da União harmonizado para a organização de controlos oficiais e outras atividades oficiais ao longo da cadeia agroalimentar, este regulamento visa assegurar, de forma eficaz, um elevado nível de proteção da saúde humana, da saúde animal e do ambiente, bem como dos interesses dos consumidores. Por outro lado, o referido regulamento foi adotado com base não só no artigo 168.°,
n.° 4, alínea b), TFUE relativo, nomeadamente, à proteção da saúde pública, mas também no artigo 43.°,
n.° 2, e no artigo 114.° TFUE, o que indica que também prossegue o objetivo de assegurar a livre circulação de mercadorias. O considerando 3 do mesmo regulamento esclarece, aliás, que a correta aplicação da legislação da União sobre a cadeia agroalimentar contribui para o bom funcionamento do mercado interno.
48      Tendo em conta este duplo objetivo, o artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento 2017/625 deve ser entendido, como o advogado‑geral salientou no
n.° 36 das suas conclusões, no sentido de que prescreve um equilíbrio específico entre, por um lado, a livre circulação dos géneros alimentícios e, por outro, a proteção da saúde humana e animal, bem como do ambiente e dos interesses dos consumidores.
49      Resulta de todos estes elementos que o artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento 2017/625 deve ser interpretado no sentido de que permite aos Estados‑Membros impor uma comunicação da chegada de animais ou mercadorias provenientes de outro Estado‑Membro apenas em circunstâncias excecionais em que a obrigação de proceder a essa comunicação é estritamente necessária, na falta de medidas menos restritivas, para garantir a eficácia dos controlos oficiais com vista a assegurar a proteção, nomeadamente, da saúde humana e dos consumidores.
50      Caberá ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se a obrigação de comunicação em causa no processo principal é conforme com o artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento 2017/625. Para este efeito, o Tribunal de Justiça, pronunciando‑se a título prejudicial, pode prestar esclarecimentos destinados a orientar o órgão jurisdicional nacional na sua decisão (Acórdão de 12 de março de 2026, Winderwill, C‑516/24, EU:C:2026:185,
n.° 42 e jurisprudência aí referida).
51      A este respeito, há que observar que, como o Governo Checo alegou, em substância, essa obrigação de comunicação é suscetível de prosseguir o objetivo de assegurar a organização eficaz dos controlos oficiais desses géneros alimentícios, permitindo às autoridades competentes proceder, graças às informações resultantes das comunicações recebidas, a uma análise completa dos riscos para a saúde humana e para os consumidores, que torne possível a determinação dos géneros alimentícios que devem ser objeto desses controlos desde a primeira fase da cadeia agroalimentar na República Checa ou antes da sua distribuição aos consumidores finais.
52      Tal objetivo corresponde ao referido no
n.° 49 do presente acórdão, para a realização do qual, por força do artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento 2017/625, pode ser imposta aos operadores em causa uma obrigação de comunicar a chegada de mercadorias provenientes de outro Estado‑Membro, sob reserva do seu caráter estritamente necessário para assegurar a realização desse objetivo.
53      No entanto, importa salientar que a obrigação em causa no processo principal diz respeito à chegada ao território da República Checa de todos os suplementos alimentares provenientes de outros Estados‑Membros e que se aplica, assim, a todos os operadores destinatários desses suplementos.
54      A este respeito, há que salientar que, por força do artigo 9.°,
n.° 1, do Regulamento 2017/625, os controlos oficiais devem ser organizados de modo que todos os operadores sejam submetidos regularmente a esses controlos, em função dos riscos, e com uma frequência adequada.
55      No entanto, tendo em conta os mecanismos de salvaguarda, de intercâmbio e de recolha de informações previstos no Regulamento 2017/625, em especial no artigo 9.°,
n.° 2, no artigo 10.°,
n.° 2, no artigo 11.°,
n.° 1, e no artigo 111.°,
n.° 1, do mesmo, a comunicação da chegada de todos os suplementos alimentares provenientes de outro Estado‑Membro, que incumbe a todos os operadores destinatários desses suplementos, não se afigura necessária à organização de controlos oficiais que cumpram os requisitos do artigo 9.°,
n.° 1, e do artigo 10.°,
n.° 1, deste regulamento.
56      Com efeito, por um lado, os Estados‑Membros dispõem, em princípio, por força do artigo 11.°,
n.° 1, do Regulamento 2017/625, de informações sobre, nomeadamente, o tipo, o número e os resultados dos controlos oficiais, bem como o tipo e o número de casos de incumprimento detetados e sancionados durante um ano nos outros Estados‑Membros e, por força do artigo 111.°,
n.° 1, deste regulamento, dos PNCP dos outros Estados‑Membros. Além disso, resulta do artigo 9.°,
n.° 2, do referido regulamento, que os Estados‑Membros também dispõem de informações relativas a eventuais infrações intencionais das regras referidas no artigo 1.°,
n.° 2, do mesmo comunicadas através dos mecanismos de assistência administrativa previstos nos artigos 102.° a 108.°
do referido regulamento.
57      Essas informações permitem ao Estado‑Membro em causa definir a obrigação de comunicar a chegada dos suplementos alimentares provenientes de outro Estado‑Membro, cujo objetivo é a organização dos controlos oficiais dessas mercadorias, em função dos riscos decorrentes dessas informações ou da ausência das mesmas.
58      Por outro lado, nos termos do artigo 10.°,
n.° 2, do Regulamento 2017/625, as autoridades competentes elaboram e mantêm atualizada uma lista dos «operadores», na aceção do artigo 3.°, ponto 29, deste regulamento, incluindo os que são destinatários de suplementos alimentares no território de um Estado‑Membro provenientes de outros Estados‑Membros.
59      Através desta lista, mesmo os suplementos alimentares que não são objeto de uma obrigação de comunicação à sua chegada proveniente de outros Estados‑Membros, definida em função dos riscos decorrentes das informações mencionadas no
n.° 56 do presente acórdão ou da ausência das mesmas, são suscetíveis de ser submetidos, desde a primeira fase da cadeia agroalimentar no Estado‑Membro de chegada, a controlos oficiais que visam os operadores destinatários desses suplementos, se esses controlos forem organizados com uma frequência adequada e em função dos riscos, em conformidade com o artigo 9.°,
n.° 1, do Regulamento 2017/625.
60      Além disso, importa sublinhar que, para permitir aos Estados‑Membros prevenir, através de um controlo eficaz, os riscos particulares que a colocação no mercado de um suplemento alimentar é suscetível de implicar, o artigo 10.° da Diretiva 2002/46 confere‑lhes a faculdade de exigir que o fabricante ou o responsável pela colocação no mercado desse suplemento no seu território informe a autoridade competente dessa comercialização, enviando‑lhe um modelo do rótulo utilizado para esse produto.
61      Neste contexto, o Governo Checo afirma, no entanto, que uma legislação tão geral como a que está em causa no processo principal é estritamente necessária para a organização dos controlos oficiais dos suplementos alimentares, uma vez que, primeiro, se verificou repetidamente que os suplementos alimentares contêm anabolizantes, produtos farmacêuticos, hormonas e outras substâncias proibidas, segundo, de forma frequente, as indicações que figuram na sua embalagem não correspondem ao conteúdo desta última, por exemplo, no que respeita ao teor de vitaminas e, terceiro, estão frequentemente presentes nesses suplementos formas não autorizadas de substâncias minerais
ou substâncias contaminantes perigosas, como metais pesados e hidrocarbonetos aromáticos.
62      No entanto, tais considerações não são suscetíveis de demonstrar, à luz dos elementos referidos nos n.os 55 a 60 do presente acórdão, a existência de circunstâncias excecionais nas quais a obrigação de proceder sistematicamente a uma comunicação da chegada de suplementos alimentares provenientes de outro Estado‑Membro deva ser considerada estritamente necessária para garantir a eficácia dos controlos oficiais.
63      Em especial, não decorre destas considerações que a chegada ao território checo de suplementos alimentares provenientes de outro Estado‑Membro implique, antes de esses suplementos alimentares chegarem ao consumidor final, riscos reais de prejuízo para a proteção da saúde humana ou dos consumidores que não possam ser eficazmente prevenidos por medidas menos restritivas, como uma obrigação individualizada de comunicação à chegada ou controlos oficiais efetuados em diversas fases da cadeia agroalimentar, baseando‑se nos mecanismos referidos nos n.os 55 a 60 do presente acórdão.
64      Tanto mais que, como a Comissão Europeia observou corretamente, o simples facto de um produto ser originário de outro Estado‑Membro não significa, por si só, que esse produto apresente automaticamente um determinado risco, uma vez que os produtos provenientes dos outros Estados‑Membros foram sujeitos, nesses Estados‑Membros, à aplicação de regras harmonizadas da União que visam garantir a segurança alimentar.
65      Tendo em conta o que precede, o artigo 9.°,
n.° 7, do Regulamento 2017/625 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que impõe aos operadores destinatários de suplementos alimentares provenientes de outro Estado‑Membro a obrigação de comunicar antecipadamente a chegada destes suplementos ao local do seu destino e de prestar a informação necessária para a análise dos riscos que estes podem apresentar e para o planeamento dos controlos oficiais.
Quanto às despesas
66      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O artigo 9.°, n.° 7, do Regulamento (UE) 2017/625 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2017, relativo aos controlos oficiais e outras atividades oficiais que visam assegurar a aplicação da legislação em matéria de géneros alimentícios e alimentos para animais e das regras sobre saúde e bem‑estar animal, fitossanidade e produtos fitofarmacêuticos, que altera os Regulamentos (CE) n.° 999/2001, (CE) n.° 396/2005, (CE) n.° 1069/2009, (CE) n.° 1107/2009, (UE) n.° 1151/2012, (UE) n.° 652/2014, (UE) 2016/429 e (UE) 2016/2031 do Parlamento Europeu e do Conselho, os Regulamentos (CE) n.° 1/2005 e (CE) n.° 1099/2009 do Conselho, e as Diretivas 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE e 2008/120/CE do Conselho, e que revoga os Regulamentos (CE) n.° 854/2004 e (CE) n.° 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, as Diretivas 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE e 97/78/CE do Conselho e a Decisão 92/438/CEE do Conselho (Regulamento sobre os controlos oficiais),
deve ser interpretado no sentido de que:
se opõe a uma legislação nacional que impõe aos operadores destinatários de suplementos alimentares provenientes de outro Estado‑Membro a obrigação de comunicar antecipadamente a chegada destes suplementos ao local do seu destino e de prestar a informação necessária para a análise dos riscos que estes podem apresentar e para o planeamento dos controlos oficiais.
Assinaturas
*      Língua do processo: checo.