62016CJ0005
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
21 päivänä kesäkuuta 2018 (
*1
)
Kumoamiskanne – Päätös (EU) 2015/1814 – Oikeusperustan määrittely – Toimen vaikutuksia ei oteta huomioon – SEUT 192 artiklan 1 kohta – SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohta – Toimenpiteet, jotka vaikuttavat merkittävästi valintaan, jonka jäsenvaltio tekee eri energianlähteiden välillä, ja sen energiahuollon yleiseen rakenteeseen – Vilpittömän yhteistyön periaate – SEU 15 artikla – Eurooppa-neuvoston toimivalta – Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet – Suhteellisuusperiaate – Vaikutustenarviointi
Asiassa C‑5/16,
jossa on kyseessä SEUT 263 artiklan perusteella 4.1.2016 nostettu kumoamiskanne,
Puolan tasavalta, asiamiehinään B. Majczyna ja K. Rudzińska, avustajanaan I. Tatarewicz, ekspert,
kantajana,
vastaan
Euroopan parlamentti, asiamiehinään A. Tamás ja A. Pospíšilová Padowska, ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Simm, A. Sikora ja K. Pleśniak,
vastaajina,
joita tukevat
Tanskan kuningaskunta, asiamiehinään M. Wolff, J. Nymann-Lindegren ja C. Thorning,
Saksan liittotasavalta, asiamiehenään T. Henze,
Espanjan kuningaskunta, asiamiehinään A. Gavela Llopis ja M. A. Sampol Pucurull,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään D. Colas, G. de Bergues, J. Traband, T. Deleuil ja S. Ghiandoni,
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehinään A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren ja L. Swedenborg,
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Herrmann, A. C. Becker, E. White ja K. Mifsud-Bonnici,
väliintulijoina,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Ilešič, varapresidentti A. Tizzano, joka hoitaa toisen jaoston tuomarin tehtäviä, sekä tuomarit A. Rosas (esittelevä tuomari), C. Toader ja E. Jarašiūnas,
julkisasiamies: P. Mengozzi,
kirjaaja: M. Aleksejev, hallintovirkamies,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 11.7.2017 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 30.11.2017 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Puolan tasavalta vaatii kanteellaan, että unionin tuomioistuin kumoaa markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään, sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta 6.10.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen (EU) 2015/1814 (EUVL 2015, L 264, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 2003/87
2
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY (EUVL 2003, L 275, s. 32), sellaisena kuin se on muutettuna 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (EUVL 2009, L 140, s. 63; jäljempänä direktiivi 2003/87), annettiin EY 175 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 192 artiklan 1 kohta) nojalla.
3
Direktiivillä 2003/87 perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä Euroopan unionissa (jäljempänä päästökauppajärjestelmä).
4
Päästökauppajärjestelmä on ollut käytössä 1.1.2005 lähtien koko Euroopan talousalueella ja se kattaa noin 45 prosenttia kaikista kasvihuonekaasujen päästöistä. Kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan nykyisin voimassa oleva päästökauppakausi on kahdeksan vuotta ulottuen vuodesta 2013 vuoteen 2020 (jäljempänä kolmas päästökauppakausi).
5
Direktiivin 2003/87 5 ja 22 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)
Yhteisö ja sen jäsenvaltiot ovat sopineet täyttävänsä yhteisesti Kioton pöytäkirjan mukaiset sitoumuksensa ihmisten toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisestä [ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta sekä sen velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti 25.4.2002 tehdyn neuvoston] päätöksen 2002/358/EY [(EYVL 2002, L 130, s. 1)] mukaisesti. Tällä direktiivillä on tarkoitus myötävaikuttaa siihen, että Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot täyttävät sitoumuksensa tehokkaammin, järjestämällä tehokkaat kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien eurooppalaiset markkinat ja siten, että siitä koituu mahdollisimman vähän haittaa talouden kehitykselle ja työllisyydelle.
– –
(22)
Tämä direktiivi on Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen ja Kioton pöytäkirjan mukainen. Tätä direktiiviä olisi tarkistettava niihin liittyvän kehityksen perusteella sekä direktiivin täytäntöönpanosta saatujen kokemusten ja kasvihuonekaasujen päästöjen seurannassa saavutetun edistymisen ottamiseksi huomioon.”
6
Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä yhteisössä – – kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti.
Lisäksi tässä direktiivissä säädetään kasvihuonekaasujen päästövähennysten lisäämisestä siten, että voidaan auttaa saavuttamaan vähennysten tasot, joita pidetään tieteellisesti välttämättöminä vaarallisen ilmastonmuutoksen välttämiseksi.
Tässä direktiivissä annetaan myös säännökset, jotka koskevat sellaisen tiukemman, 20 prosenttia ylittävän yhteisön vähennyssitoumuksen arviointia ja täytäntöönpanoa, jota sovelletaan yhteisön hyväksyttyä kansainvälisen ilmastonmuutossopimuksen, joka johtaa 9 artiklassa vaadittuja suurempiin kasvihuonekaasujen päästöjen päästövähennyksiin, kuten ilmenee maaliskuussa 2007 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston hyväksymästä 30 prosentin sitoumuksesta.”
7
Kyseisen direktiivin 9 artiklan, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien koko yhteisön lukumäärä”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Vuodesta 2013 alkaen vuosittain myönnettävien päästöoikeuksien koko yhteisön lukumäärää vähennetään lineaarisesti kauden 2008–2012 puolivälistä alkaen. Määrää vähennetään lineaarisesti 1,74 prosenttia niiden päästöoikeuksien keskimääräisestä vuotuisesta kokonaismäärästä, jotka jäsenvaltiot ovat myöntäneet niiden kansallisista jakosuunnitelmista kaudeksi 2008–2012 tehtyjen komission päätösten mukaisesti.
– –”
8
Saman direktiivin 29 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jos komissiolla on jäsenvaltioiden hiilimarkkinoista 10 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen määräajoin annettavien kertomusten perusteella näyttöä siitä, että hiilimarkkinat eivät toimi asianmukaisesti, se antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen. Kertomukseen voidaan tarvittaessa liittää ehdotuksia, joiden tarkoituksena on lisätä hiilimarkkinoiden avoimuutta ja joissa käsitellään toimenpiteitä niiden toiminnan parantamiseksi.”
Direktiivi 2009/29
9
Direktiivin 2009/29 3–5 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3)
Maaliskuussa 2007 kokoontunut Eurooppa-neuvosto sitoutui selkeästi vähentämään yhteisön kasvihuonekaasupäästöjä vuoteen 2020 mennessä vähintään 20 prosenttia vuoden 1990 tasosta ja 30 prosenttia siinä tapauksessa, että muut kehittyneet maat sitoutuvat vastaaviin päästövähennyksiin ja että taloudellisesti edistyneemmät kehitysmaat sitoutuvat osallistumaan pyrkimyksiin riittävässä määrin vastuidensa ja valmiuksiensa mukaisesti. Vuoteen 2050 mennessä kasvihuonekaasupäästöjä olisi vähennettävä vähintään 50 prosentilla vuoteen 1990 verrattuna. Kaikkien talouden alojen olisi osallistuttava näiden päästövähennysten saavuttamiseen, kansainvälinen meriliikenne ja ilmailu mukaan luettuina. – –
(4)
Ilmastonmuutosta käsittelevän Balin konferenssin (COP 13 ja COP/MOP 3) tuloksista 31 päivänä tammikuuta 2008 antamassaan päätöslauselmassa [(EUVL 2009, C 68 E, s. 13)] Euroopan parlamentti toisti kantansa, jonka mukaan teollisuusmaiden olisi sitouduttava vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään vähintään 30 prosenttia vuoteen 2020 mennessä ja 60–80 prosenttia vuoteen 2050 mennessä vuoden 1990 tilanteeseen verrattuna. Koska Euroopan unioni odottaa, että Kööpenhaminassa vuonna 2009 pidettävässä osapuolten viidennessätoista konferenssissa päädytään positiiviseen tulokseen, sen olisi aloitettava päästöjen vähentämistä koskevien tiukempien tavoitteiden valmistelu vuoden 2020 ja sen jälkeisen ajan osalta, ja sen olisi pyrittävä varmistamaan, että yhteisön järjestelmä mahdollistaa vuoden 2013 jälkeen tarvittaessa tiukemmat päästökatot osana unionin osuutta tulevassa kansainvälisessä ilmastonmuutossopimuksessa – –
(5)
Edellä tarkoitettujen pitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamisen edistämiseksi olisi tehtävä ennakoiva suunnitelma yhteisön järjestelmään kuuluvien laitosten päästöjen vähentämiseksi. Jotta yhteisön sitoumus kasvihuonekaasujen vähentämisestä vähintään 20 prosentilla vuoteen 1990 verrattuna voitaisiin saavuttaa kustannustehokkaasti, mainituille laitoksille jaettavien päästöoikeuksien määrän olisi vuoteen 2020 mennessä oltava 21 prosenttia pienempi kuin niiden vuoden 2005 päästöjen määrä.”
Asetus (EU) N:o 176/2014
10
Asetuksen (EU) N:o 1031/2010 muuttamisesta erityisesti vuosina 2013–2020 huutokaupattavien kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien määrän vahvistamiseksi 25.2.2014 annetun komission asetuksen (EU) N:o 176/2014 (EUVL 2014, L 56, s. 11) kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Olisi otettava huomioon poikkeukselliset muutokset tekijöissä, jotka määräävät päästöoikeuksien kysynnän ja tarjonnan tasapainon, erityisesti talouden uusi hidastuminen, sekä väliaikaiset tekijät, jotka liittyvät suoraan siirtymiseen kolmanteen vaiheeseen, mukaan luettuna yhä suurempi määrä käyttämättömiä päästöoikeuksia, jotka ovat voimassa toisella päästökauppakaudella sääntöjen noudattamiseksi kyseisellä päästökauppakaudella, yhä suurempi määrä puhtaan kehityksen mekanismiin tai yhteistoteutukseen kuuluvista päästöjenvähennyshankkeista peräisin olevia sertifioituja päästövähennyksiä ja päästövähennysyksiköitä, joita päästökauppajärjestelmään kuuluvilla toiminnanharjoittajilla on käytettävissään päästöoikeuksien palauttamista varten, kolmatta päästökauppakautta koskevasta uusien osallistujien varannosta peräisin olevien päästöoikeuksien muuntaminen rahaksi, jotta voidaan tukea demonstrointihankkeita, jotka koskevat hiilidioksidin talteenottoa ja varastointia sekä innovatiivisia uusiutuvan energian teknologioita (NER300-rahoitus) [sellaisten kaupallisten demonstrointihankkeiden, joiden tavoitteena on ympäristön kannalta turvallinen hiilidioksidin talteenotto ja geologinen varastointi, ja innovatiivisia uusiutuviin energialähteisiin liittyviä teknologioita käsittelevien demonstrointihankkeiden rahoittamista koskevista perusteista ja toimenpiteistä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/87/EY perustetun yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän yhteydessä 3.11.2010 annetun] komission päätöksen 2010/670/EU [(EUVL 2010, L 290, s. 39)] mukaisesti, sekä sellaisten päästöoikeuksien vapauttaminen, joita ei tarvita uusien osallistujien varannossa, toista päästökauppakautta varten. Vaikka kaikkiin näihin tekijöihin liittyy eritasoista epävarmuutta, on tärkeää määrittää ajoissa asianmukaiset korjaukset vuosina 2014–2020 huutokaupattavien päästöoikeuksien vuosittaisiin määriin.”
11
Kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Muutetaan [direktiivin 2003/87 mukaisen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien huutokaupan ajoituksesta, hallinnoinnista ja muista näkökohdista 12.11.2010 annettu komission] asetus (EU) N:o 1031/2010 [(EUVL 2010, L 302, s. 1)] seuraavasti:
1)
Lisätään 10 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan jälkeen alakohdat seuraavasti:
’Tämän kohdan ensimmäisen tai toisen alakohdan mukaisesti tiettynä vuonna huutokaupattavien päästöoikeuksien määrää vuosina 2014–2016 vähennetään päästöoikeuksien määrällä, joka esitetään kyseessä olevaa vuotta varten tämän asetuksen liitteessä IV olevan taulukon toisessa sarakkeessa.
– –’”
23. ja 24.10.2014 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät
12
Eurooppa-neuvosto antoi 23. ja 24.10.2014 päätelmänsä vuoteen 2030 ulottuvista ilmasto- ja energiapolitiikan puitteista (EUCO 169/14) (jäljempänä Eurooppa-neuvoston vuoden 2014 päätelmät).
13
Näiden päätelmien 2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Eurooppa-neuvosto hyväksyi [unionin] kasvihuonepäästöjen sitovaksi vähennystavoitteeksi vähintään 40 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä EU:n sisällä. Tämä edellyttää seuraavaa:
– –
[päästökauppajärjestelmä]
2.3.
[Unionin] tärkein väline tämän tavoitteen saavuttamiseksi on toimiva ja uudistettu päästökauppajärjestelmä, johon kuuluu väline, jolla markkinoita vakautetaan komission ehdotuksen mukaisesti. Vuotuinen kerroin, jolla sallittujen enimmäispäästöjen kattoa alennetaan, muutetaan nykyisestä 1,74 prosentista 2,2 prosenttiin vuodesta 2021 alkaen.
– –”
Riidanalainen päätös
14
Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto antoivat 6.10.2015 riidanalaisen päätöksen, joka koskee markkinavakausvarannon perustamista ja toimintaa.
15
Kyseisen päätöksen ensimmäisessä, toisessa, neljännessä, viidennessä ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/87/EY on perustettu [päästökauppajärjestelmä] kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti.
(2)
[Eurooppa-neuvoston vuoden 2014] päätelmien – – mukaan Euroopan unionin tärkein väline unionin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistavoitteen saavuttamiseksi on toimiva ja uudistettu – – päästökauppajärjestelmä, johon kuuluu väline, jolla markkinoita vakautetaan.
– –
(4)
Euroopan hiilimarkkinoiden tilaa vuonna 2012 käsitelleessä kertomuksessaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle komissio totesi, että on tarpeen toteuttaa toimenpiteitä, joilla tartutaan tarjonnan ja kysynnän välisiin rakenteellisiin epäsuhtiin. Vuoteen 2030 ulottuvia ilmasto- ja energiapolitiikan puitteita koskevassa vaikutustenarvioinnissa todetaan, että näiden epäsuhtien odotetaan jatkuvan eikä niihin voida riittävästi tarttua mukauttamalla lineaarista kehityspolkua kyseisissä puitteissa asetettavaan tiukempaan tavoitteeseen. Muuttamalla lineaarista kerrointa muutetaan ainoastaan vähitellen unioninlaajuista päästöoikeuksien kokonaismäärää. Näin ollen ylijäämä vähenisi ainoastaan vähitellen, jolloin markkinoiden olisi jatkossa toimittava yli vuosikymmenen ajan siten, että niillä olisi noin kahden miljardin tai tätä suurempi päästöoikeuden ylijäämä, jolloin – – päästökauppajärjestelmä ei antaisi toivottua investointisignaalia hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi kustannustehokkaasti eikä lisäisi talouskasvua ja työllisyyttä edistäviä vähähiilisiä innovaatioita.
(5)
Jotta voidaan tarttua tähän ongelmaan ja saada – – päästökauppajärjestelmästä kestävämpi tarjonnan ja kysynnän epäsuhtien varalta ja näin mahdollistaa asianmukaisesti toimivat unionin päästökauppamarkkinat, vuonna 2018 olisi perustettava markkinavakausvaranto – –, jonka olisi oltava toiminnassa vuonna 2019. [Markkinavakausvaranto] lisää myös synergioita muiden ilmasto- ja energiapoliittisten toimien kanssa. Jotta voidaan säilyttää mahdollisimman suuri ennustettavuus, olisi annettava selkeät säännöt päästöoikeuksien lisäämisestä [markkinavakausvarantoon] sekä niiden vapauttamisesta siitä. – –
– –
(8)
Kaavailtu 300 miljoonan päästöoikeuden lisäys vuonna 2019 ja 600 miljoonan päästöoikeuden lisäys vuonna 2020 komission asetuksessa (EU) N:o 176/2014 määritetyn mukaisesti vesittäisi [markkinavakausvarannon] tavoitteen korjata tarjonnan ja kysynnän välisiä rakenteellisia epäsuhtia. Tämän vuoksi 900:aa miljoonaa päästöoikeutta ei tulisi huutokaupata vuosina 2019 ja 2020, vaan ne olisi lisättävä [markkinavakausvarantoon].”
16
Mainitun päätöksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Markkinavakausvaranto”, säädetään seuraavaa:
”1.   Perustetaan markkinavakausvaranto vuonna 2018 ja aloitetaan päästöoikeuksien lisääminen varantoon 1 päivänä tammikuuta 2019.
2.   Huutokaupattavien päästöoikeuksien määristä vuosina 2014–2016 vähennettyjä 900:aa miljoonaa päästöoikeutta, jotka on määritetty direktiivin 2003/87/EY 10 artiklan 4 kohdan mukaisesti hyväksytyssä asetuksessa (EU) N:o 176/2014, ei lisätä vuosina 2019 ja 2020 huutokaupattavien päästöoikeuksien määriin, vaan ne lisätään [markkinavakausvarantoon].
3.   Päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 7 kohdan nojalla, ja päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille kyseisen direktiivin 10 a artiklan 19 ja 20 kohdan soveltamisen seurauksena, lisätään [markkinavakausvarantoon] vuonna 2020. Komissio tarkastelee direktiiviä 2003/87/EY kyseisten jakamattomien päästöoikeuksien osalta ja tarvittaessa esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle ehdotuksen.
4.   Komissio julkaisee kunakin vuonna kierrossa olevien päästöoikeuksien kokonaismäärän seuraavan vuoden 15 päivään toukokuuta mennessä. – –
5.   Kunakin vuonna direktiivin 2003/87/EY 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta jäsenvaltioiden huutokauppaamien päästöoikeuksien määrästä vähennetään päästöoikeuksia määrä, joka vastaa 12:ta prosenttia kierrossa olevien päästöoikeuksien kokonaismäärästä, sellaisena kuin tämä on vahvistettu tämän artiklan 4 kohdassa tarkoitetussa uusimmassa julkaisussa, ja mainittu määrä lisätään [markkinavakausvarantoon] 12 kuukauden jaksolla alkaen kyseisen vuoden syyskuun 1 päivästä, ellei varantoon lisättävien päästöoikeuksien määrä ole alle 100 miljoonaa. Varannon ensimmäisenä toimintavuonna päästöoikeuksia lisätään tammikuun 1 päivän ja syyskuun 1 päivän välisenä aikana [markkinavakausvarantoon] myös 8 prosenttia kierrossa olevien päästöoikeuksien kokonaismäärästä (mikä merkitsee 1:tä prosenttia kutakin kalenterikuukautta kohden), sellaisena kuin tämä on vahvistettu uusimmassa julkaisussa.
Direktiivin 2003/87/EY 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa tarkoitettuja päästöoikeuksia ei 31 päivään joulukuuta 2025 saakka oteta huomioon määritettäessä jäsenvaltioiden osuuksia kyseisestä kokonaismäärästä, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta tämän kohdan mukaisesti vähennettävien päästöoikeuksien kokonaismäärään.
6.   Jos jonakin vuonna kierrossa olevien päästöoikeuksien kokonaismäärä on alle 400 miljoonaa, [markkinavakausvarannosta] vapautetaan 100 miljoonaa päästöoikeutta ja ne lisätään direktiivin 2003/87/EY 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun jäsenvaltioiden huutokauppaamien päästöoikeuksien kokonaismäärään. Jos [markkinavakausvarannossa] on alle 100 miljoonaa päästöoikeutta, kaikki [markkinavakausvarannossa] olevat päästöoikeudet vapautetaan tämän kohdan nojalla.
7.   Jos jonakin vuonna ei sovelleta tämän artiklan 6 kohtaa ja hyväksytään toimenpiteitä direktiivin 2003/87/EY 29 a artiklan nojalla, [markkinavakausvarannosta] vapautetaan 100 miljoonaa päästöoikeutta ja ne lisätään direktiivin 2003/87/EY 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun jäsenvaltioiden huutokauppaamien päästöoikeuksien kokonaismäärään. Jos [markkinavakausvarannossa] on alle 100 miljoonaa päästöoikeutta, kaikki [markkinavakausvarannossa] olevat päästöoikeudet vapautetaan tämän kohdan nojalla.
– –”
Asian tausta
17
Komissio laati marraskuussa 2012 Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen, jonka otsikko oli ”Euroopan hiilimarkkinoiden toimintaa vuonna 2012 koskeva arviointi” (COM(2012) 652 final; jäljempänä ”kertomus hiilimarkkinoiden toiminnasta vuonna 2012”), ja totesi, että kolmannen päästökauppakauden alussa päästökauppajärjestelmää leimasi kasvava rakenteellinen epäsuhta päästöoikeuksien tarjonnan ja kysynnän välillä, mikä johti noin 2 miljardin päästöoikeuden ylijäämään.
18
Tämän epäsuhdan korjaamiseksi komissio esitti 22.1.2014 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään, sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta (COM(2014) 20 final; jäljempänä komission vuoden 2014 ehdotus).
19
Ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään ja sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta oheistetussa vaikutustenarvioinnissa (SWD(2014) 17 final; jäljempänä vaikutustenarviointi) komissio toteaa, että tämä päästökauppajärjestelmässä oleva päästöoikeuksien rakenteellinen ylijäämä, joka oli keräytynyt nopeasti vuosina 2008–2012, voisi pitkällä aikavälillä vaarantaa mainitun järjestelmän kapasiteetin saavuttaa sen tavoitteet hyvässä kustannustehokkuussuhteessa, ellei sääntelytoimenpiteitä toteutettaisi.
20
Neuvosto ja sen valmisteluelimet tutkivat komission vuoden 2014 ehdotusta joukossa kokouksia, jotka pidettiin tammikuun 2014 lopun ja toukokuun 2015 välisenä aikana. Euroopan parlamentin kanssa aloitetut neuvottelut päättyivät riidanalaisen päätöksen antamiseen 6.10.2015.
Asianosaisten vaatimukset ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
21
Puolan tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
–
velvoittaa parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22
Parlamentti ja neuvosto vaativat, että unionin tuomioistuin
–
hylkää kanteen kokonaisuudessaan ja
–
velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23
Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja komissio hyväksyttiin 1.6.2016 väliintulijoiksi tukemaan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia. Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin samana päivänä väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
Kanne
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee SEUT 192 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan kanssa, rikkomista
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
24
Puolan tasavalta väittää, että riidanalaisella päätöksellä rikotaan SEUT 192 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan kanssa, koska se on annettu tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, vaikka se on toimenpide, joka vaikuttaa merkittävästi jäsenvaltion valintaan eri energialähteiden välillä sekä sen energiahuollon yleiseen rakenteeseen viimeksi mainitussa määräyksessä tarkoitetulla tavalla. SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan neuvoston olisi pitänyt antaa tällainen päätös yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä.
25
Tämä jäsenvaltio huomauttaa ensinnäkin, että SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan sanamuodosta ilmenee, että tämän määräyksen valinnan oikeusperustaksi on perustuttava sellaisten konkreettisten seikkojen arviointiin, jotka johtuvat kyseessä olevalla lainsäädäntötoimella säädettyjen ympäristötoimenpiteiden täytäntöönpanosta ennemmin kuin sen antamisella tavoitelluista päämääristä.
26
Puolan tasavalta huomauttaa, että sanamuotonsa mukaan SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan kohteena ovat ”toimenpiteet, jotka vaikuttavat merkittävästi jäsenvaltion valintaan eri energialähteiden välillä ja jäsenvaltion energiahuollon yleiseen rakenteeseen”, eivätkä toimenpiteet, joilla pyritään vaikuttamaan merkittävästi tähän valintaan. Näin ollen se väittää, että jos myönnettäisiin, että tämän määräyksen valinta oikeusperustaksi voisi olla perustumatta toimenpiteen konkreettisten vaikutusten arviointiin, mainittu määräys tulisi tarkoituksettomaksi ja jo pelkästään se, että toimea koskevan hankkeen laatija ilmoittaisi, ettei sen tavoitteena ole vaikuttaa jäsenvaltion valintaan eri energialähteiden välillä, riittäisi siihen, ettei ole tarpeen soveltaa erityistä lainsäätämisjärjestystä.
27
Kyseinen jäsenvaltio väittää, ettei tällainen analyysi ole ristiriidassa oikeusperustan valintaa koskevan unionin oikeuskäytännön kanssa. Erityisesti 23.2.1999 annetusta tuomiosta parlamentti v. neuvosto (C‑42/97, EU:C:1999:81, 63 kohta) ja 12.12.2002 annetusta tuomiosta komissio v. neuvosto (C‑281/01, EU:C:2002:761, 40 ja 41 kohta) ilmenee, että lainsäädäntötoimen vaikutukset kuuluvat niihin objektiivisiin seikkoihin, joihin voidaan kohdistaa tuomioistuinvalvonta.
28
Toiseksi kantajana oleva jäsenvaltio väittää, että kun otetaan huomioon Puolan yleinen energiaympäristö, riidanalainen päätös vaikuttaa huomattavasti sen energialähteiden valintaan ja sen energiahuollon yleiseen rakenteeseen.
29
Tältä osin Puolan tasavalta väittää, että se on huomattavan suuressa määrin riippuvainen fossiilisista polttoaineista, joten yli 83 prosenttia siellä tuotetusta sähköstä on peräisin kivihiilestä ja ruskohiilestä. Markkinavakausvarannon käyttöön otto aiheuttaa sen mukaan päästöoikeuksien hinnankorotuksen, joka johtaa väistämättä tämän jäsenvaltion energia-alan muutoksiin. Nyt luonnonkaasun käyttöä lisätään niin, että käyttö kasvaa vuoteen 2035 mennessä 700 prosenttia tämänhetkisestä käyttötasosta. Sitä vastoin markkinavakausvarannon puuttuessa Puolan energia-ala lepäisi edelleen pääasiassa rusko- ja kivihiilen varassa. Lisäksi luonnonkaasun käyttö ylittää suuresti kyseisen raaka-aineen tämänhetkisen kansallisen tuotantotason, mikä aiheuttaa tuontimäärien kasvun ja siten vaikuttaa Puolan tasavallan turvallisuuteen energiahuollon alalla.
30
Tämän jäsenvaltion mukaan markkinavakausvarannon käyttöönotto aiheuttaa päästöoikeuksien hinnankorotuksen, joka johtaa myös erilaisten tuotantokeskusten kilpailukyvyn ja sähköntuotannon rakenteen muutokseen kansallisella tasolla sekä Puolan energia-alan ja talouden kilpailukyvyn alentumiseen.
31
Osoittaakseen riidanalaisen päätöksen vaikutuksen omaan energialähteiden yhdistelmäänsä Puolan tasavalta on toimittanut vastauskirjelmänsä liitteenä Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjamin (päästöjen tasapainottamisen ja hallinnan alan kansallinen tutkimuskeskus, Puola) laatiman asiakirjan, jonka otsikko on ”Analyysi [päätöksen 2015/1814 mukaisen] markkinavakausvarantomekanismin vaikutuksesta Puolan energianlähteiden yhdistelmän muodostumiseen”.
32
Kolmanneksi Puolan tasavalta väittää, että komission vuoden 2014 ehdotuksen liitteenä olevasta vaikutustenarvioinnista ilmenee joka tapauksessa suoraan, että tarjonnan ja kysynnän välisen epäsuhdan torjunta päästöoikeusmarkkinoilla on riidanalaisen päätöksen luonteeltaan välineellinen tavoite, jolla tosiasiassa pyritään siihen, että päästöoikeuksien hinta vahvistettaisiin oikealle tasolle. Tällä hinnalla pitäisi sitten ohjata jäsenvaltiot käyttämään uusiutuvia energialähteitä taikka pienempiä hiilipäästöjä aiheuttavia polttoaineita ja siten saada aikaan muutos niiden energiahuollon rakenteessa monipuolistamalla sitä ja pienentämällä fossiilisista polttoaineista tuotetun energian osuutta.
33
Tästä seuraa, että markkinoilla vallitsevan epäsuhdan korjaamisen päästöoikeuksien hinnankorotuksella pitäisi saavuttaa riidanalaisen päätöksen pääasiallinen tavoite eli jäsenvaltioiden energialähteiden yhdistelmän kehittäminen, mikä vahvistaa sen, että riidanalainen päätös olisi pitänyt antaa SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan nojalla.
34
Vastauksena neuvoston väitteeseen siitä, että hintojen muutos ei velvoita toimijoita omaksumaan määrättyä kantaa, koska ne voisivat yhä valita joko päästöoikeuksien ostamisen taikka päästöjen pienentämisen taikka kustannusten vyöryttämisen asiakkailleen, Puolan tasavalta toteaa, että energian tukkumarkkinoilla, jotka toimivat oikein, toimijalla on rajoitetut mahdollisuudet vyöryttää kustannukset asiakkaalle. Tämä vyöryttäminen on mahdollista lyhyellä aikavälillä, mutta pidemmällä aikavälillä toimijan, joka käyttää hiiltä, on joko alettava kilpailla muiden toimijoiden kanssa, jotka käyttävät esimerkiksi luonnonkaasua alhaisempien tuotantokustannusten saavuttamiseksi, taikka luovuttava hiilen käyttämisestä muiden energialähteiden hyväksi hallitakseen energiatuotannon kustannusten nousun.
35
Puolan tasavalta kiistää lopuksi vastaajina olevien toimielinten väitteet polttolaitoksille varatun osuuden pienenevästä merkityksestä kaikissa päästökauppajärjestelmän alaisissa maissa direktiivin 2003/87 soveltamisalan jatkuvan laajentumisen vuoksi. Euroopan ympäristöviraston tiedot osoittavat, että polttoainepäästöjen osuus ei ole muuttunut merkittävästi kolmannen päästökauppakauden ensimmäisten vuosien aikana ja että sen taso Puolassa on merkittävästi suurempi kuin kaikissa jäsenvaltioissa todettu keskiarvo.
36
Neuvosto ja parlamentti katsovat väliintulijoiden tukemina, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
37
Nyt käsiteltävästä kanneperusteesta lausumiseksi on todettava, kuten neuvosto ja Euroopan parlamentti perustellusti muistuttavat, että yhteisöjen tuomioistuin tutki 30.1.2001 antamassaan tuomiossa Espanja v. neuvosto (C‑36/98, EU:C:2001:64) SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätyn poikkeuksen luonnetta tulkitessaan EY:n perustamissopimuksen 130 s artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toista luetelmakohtaa, joka vastaa SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdan toista luetelmakohtaa.
38
Kyseisessä asiassa yhteisöjen tuomioistuin muistutti, että unionin toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö (tuomio 30.1.2001, Espanja v. neuvosto, C‑36/98, EU:C:2001:64, 58 ja 59 kohta ja tuomio 11.6.2014, komissio v. neuvosto, C‑377/12, EU:C:2014:1903, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39
Vaikka asiassa, joka johti 30.1.2001 annettuun tuomioon Espanja v. neuvosto (C‑36/98, EU:C:2001:64), kyseessä oli SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa oleva poikkeus, samaa päättelyä on sovellettava SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan määräyksiin. Siten tästä oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan valinta oikeusperustaksi ei voi perustua eri seikkoihin kuin ne, jotka unionin tuomioistuin on ottanut huomioon vakiintuneella tavalla oikeuskäytännössään.
40
Se, että kun kyseinen tuomio annettiin, EY:n perustamissopimuksen 130 s artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen luetelmakohdan sanamuoto sisälsi sanan ”koskevat” eikä ilmaisua ”vaikuttavat”, ei horjuta päätelmiä, jotka on tehtävä nyt käsiteltävän riidan ratkaisemiseksi. Kyseisessä tuomiossa tehdyistä päätelmistä ilmenee, että nämä kaksi ilmaisua on ymmärretty niin, että niillä on pitkälti toisiaan vastaava merkitys, kuten ilmenee kyseisen tuomion 52 kohdasta, jossa täsmennetään, että perustamissopimuksen 130 s artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan toinen luetelmakohta koskee toimenpiteitä, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden alueeseen ja maaperään sekä niiden vesivaroihin sellaisinaan.
41
Koska lainsäädäntötoimenpiteen todellisten ja konkreettisten vaikutusten tuntemiseksi on tarpeen analysoida näitä vaikutuksia sen voimaantulon jälkeen, lainsäätäjän valinnan pitäisi perustua mainitun toimenpiteen todennäköistä vaikutusta koskeviin oletuksiin, jotka ovat luonteeltaan spekulatiivisia eivätkä millään tavoin objektiivisia seikkoja, joihin voidaan kohdistaa tuomioistuinvalvontaa tämän tuomion 38 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
42
Näin ollen on todettava, että unionin toimen jäsenvaltion energiapolitiikkaan kohdistuvan vaikutuksen arviointi ei ole seikka, jota on arvioitava kyseisen toimen tavoitteen tai sisällön ulkopuolella tai niistä poiketen.
43
Kuten neuvosto toteaa, on korostettava, että SEUT 192 artiklan 2 kohtaa on luettava yhdessä SEUT 191 artiklan kanssa, jonka tarkoituksena on antaa unionille rooli ympäristön säilyttämisessä ja ilmastonmuutoksen torjunnassa erityisesti tätä koskevista kansainvälisistä sitoumuksista sopimalla ja ne täytäntöön panemalla.
44
Koska tätä varten toteutetuilla toimenpiteillä on välttämättä vaikutuksia jäsenvaltioiden energia-alaan, SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdan laaja tulkinta voisi johtaa erityisen lainsäätämisjärjestyksen, joka on EUT-sopimuksessa määrätty poikkeukseksi, ottamiseen pääsäännöksi.
45
Tämä päätelmä ei kuitenkaan ole yhteensoveltuva unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan säännöksiä, jotka ovat luonteeltaan poikkeuksia periaatteesta, on tulkittava suppeasti (ks. analogisesti tuomio 10.6.2010, Bruno ym., C‑395/08 ja C‑396/08, EU:C:2010:329, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46
Tästä johtuu, että SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohta voi olla unionin toimen oikeusperusta vain, jos sen tavoitteesta ja sisällöstä ilmenee, että tämän toimen ensisijaisena tavoitteena on vaikuttaa merkittävästi jäsenvaltion valintaan eri energialähteiden välillä ja sen energiahuollon yleiseen rakenteeseen.
47
Puolan tasavallan väitteestä, jonka mukaan hankkeen laatija voi kiertää kyseisessä määräyksessä määrätyn erityisen menettelyn toteamalla, että kyseisen hankkeen tarkoituksena ei ole vaikuttaa jäsenvaltion valintaan eri energialähteiden välillä, on muistutettava, että toteutetun toimen tavoitteen lisäksi sen sisältö on olennainen tekijä kyseisen toimen oikeusperustan perusteltavuuden valvonnassa.
48
Edellä todetun perusteella on analysoitava riidanalaisen päätöksen oikeusperustan valinnan perusteltavuutta sen tavoitteeseen ja sisältöön nähden.
49
Aluksi on huomattava, että riidanalainen toimi liittyy tosin kiinteästi direktiiviin 2003/87. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimen oikeusperusta on kuitenkin määritettävä sen oman tavoitteen ja sisällön perusteella eikä sen perusteella, mitä oikeusperustaa on käytetty annettaessa muita unionin toimia, joilla mahdollisesti on samankaltaisia piirteitä (tuomio 10.1.2006, komissio v. parlamentti ja neuvosto, C‑178/03, EU:C:2006:4, 55 kohta). Kuten Puolan tasavalta perustellusti väittää, riidanalaisen päätöksen oikeusperustaa on siten analysoitava itsenäisesti suhteessa direktiivin 2003/87 oikeusperustaan.
50
Riidanalaisen päätöksen tavoitteen osalta on palautettava mieleen syyt, joilla sen antaminen on perusteltu.
51
Kuten komission vuoden 2014 ehdotuksen perusteluissa mainitaan, kolmannen päästökauppakauden alussa päästökauppajärjestelmälle oli ominaista merkittävä epäsuhta päästöoikeuksien tarjonnan ja kysynnän välillä, kuten tämän tuomion 17 ja 18 kohdassa muistutetaan.
52
Tämä epäsuhta selittyy olennaisin osin huutokaupattavien päästöoikeuksien tarjonnan, joka on vahvistettu joustamattomasti, ja päästöoikeuksien kysynnän, joka on joustava ja johon vaikuttavat taloudelliset syklit, fossiilisten polttoaineiden hinnat sekä muut tekijät, välisellä epätasapainolla. Siten vaikka kysynnän heikkeneminen kulkee yleensä rinnan tarjonnan vähenemisen kanssa unionin hiilimarkkinoilla, sama ei päde huutokaupattavien päästöoikeuksien tarjontaan voimassa olevan sääntelyn vuoksi.
53
Kuten tässä ehdotuksessa ja riidanalaisen päätöksen neljännessä perustelukappaleessa korostetaan, näin merkittävä ylijäämä voisi horjuttaa sitä kannustavaa vaikutusta, joka toimivan päästökauppajärjestelmän käyttöön ottamisella oli tarkoitus saada aikaan, ja vaarantaa huomattavasti tämän järjestelmän kykyä saavuttaa sen tavoitteet myöhemmissä vaiheissa.
54
Siten riidanalaisen päätöksen viidennessä perustelukappaleessa täsmennetään, että ”jotta voidaan tarttua tähän ongelmaan ja saada unionin päästökauppajärjestelmästä kestävämpi tarjonnan ja kysynnän epäsuhtien varalta ja näin mahdollistaa asianmukaisesti toimivat unionin päästökauppamarkkinat, vuonna 2018 olisi perustettava markkinavakausvaranto – –, jonka olisi oltava toiminnassa vuonna 2019”.
55
Kyseisen päätöksen kahdeksannessa perustelukappaleessa korostetaan myös, että markkinavakausvarannon tavoitteena on ”korjata tarjonnan ja kysynnän välisiä rakenteellisia epäsuhtia”.
56
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 22 kohdassa, riidanalainen päätös on annettu yksinomaan vuodesta 2012 lähtien todetun ”rakenteellisen epäsuhdan” korjaamiseksi.
57
Tämän päätöksen sisällöstä on muistettava, että markkinavakausvaranto on laadittu määrälliseksi mekanismiksi, jonka perusteella huutokaupattavat päästöoikeudet mukautetaan automaattisesti saman päätöksen 1 artiklassa yksityiskohtaisesti esitettyjen tiettyjen kriteerien perusteella.
58
Kuten kyseisestä 1 artiklasta ilmenee, markkinavakausvaranto voi toimia joko estämällä pääsyn päästöoikeusmarkkinoille tai tarjonnan vajeen tapauksessa vapauttamalla osan päästöoikeuksista, jotka oli siirretty kyseiseen varantoon. Siten markkinavakausvarannon vaikutuksena vakautetaan päästöoikeuksien tarjonta markkinoilla lisäämättä päästöoikeuksia ja poistamatta niitä lopullisesti.
59
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 4 kohdan perusteella siirtymät markkinavakausvarantoon tai markkinavakausvarannosta käynnistetään komission julkaisemien päästöoikeuksien tarjontaa markkinoilla vuotuisella tasolla koskevien tietojen perusteella.
60
Sekä kyseisen päätöksen tavoitteesta että sen sisällöstä ilmenee siten, että markkinavakausvaranto on laadittu työkaluksi, jolla on aluksi tarkoitus korjata ajankohtaiset epäsuhdat ja myöhemmin tehdä päästökauppajärjestelmästä vastustuskykyisempi kaikille sellaisille laajamittaisille tuleville tapahtumille, jotka voivat vakavasti häiritä päästöoikeuksien tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa.
61
Kyseessä on lähinnä lainsäätäjän kohdennettu interventio päästökauppajärjestelmän sellaisen rakenteellisen heikkouden korjaamiseksi, joka voisi estää tätä järjestelmää täyttämästä sen tehtävää kannustaa investointeihin hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi taloudellisesti tehokkain ehdoin ja vähähiilisiin innovaatioihin, jotka tukevat ilmastonmuutoksen torjuntaa.
62
Edellä todetun valossa riidanalaisen päätöksen tavoitteen ja sisällön analysoinnista ei ilmene, että tämän päätöksen ensisijaisena tavoitteena olisi merkittävä vaikuttaminen jäsenvaltion valintaan eri energialähteiden välillä ja sen energiahuollon yleiseen rakenteeseen siten, että SEUT 192 artiklan 1 kohdan valinta sen oikeusperustaksi olisi virheellinen SEUT 192 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdassa tarjottuun oikeusperustaan nähden.
63
Puolan tasavallan väitteestä, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen pääasiallisena tavoitteena on todellisuudessa kehittää jäsenvaltioiden energialähteiden yhdistelmää korottamalla päästöoikeuksien hintoja, on todettava, että – kuten direktiivin 2003/87 sekä säännöksistä että rakenteesta ilmenee – päästökauppajärjestelmä on laadittu määrälliseksi välineeksi, jonka avulla ennalta määritetty määrä päästöoikeuksia jaetaan sellaisen toivotun ympäristötavoitteen saavuttamiseksi, joka kyseisen direktiivin 1 artiklan mukaan muodostuu ”kasvihuonekaasupäästöjen vähentämise[stä] sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti”. On korostettava myös, että tätä järjestelmää ei käytetä suoraan päästöoikeuksien hinnan vahvistamiseksi, koska viimeksi mainitun määrittävät yksinomaan markkinavoimat erityisesti päästöoikeuksien niukkuuden perusteella yhdessä päästökauppamahdollisuuden tarjoaman joustavuuden kanssa. Unionin tasolla näin luodun hintasignaalin on tarkoitus vaikuttaa sijoittajien operatiivisiin ja strategisiin päätöksiin.
64
Vastaajina olevien toimielinten tavoin on todettava, että yhtäältä markkinoilla määritellyllä päästöoikeuksien hinnalla ei ole mitään vaikutusta markkinavakausvarannon toimintaan, joka määritelmällisesti pysyy tältä osin neutraalina.
65
Toisaalta kun otetaan huomioon mainittua järjestelmää sääntelevät yksityiskohtaiset säännöt ja erityisesti se, että markkinavakausvaranto voi joko estää päästöoikeuksien pääsyn markkinoille tai vapauttaa osan niistä, sen todennäköisenä vaikutuksena on päästöjen hintojen vakauttaminen pikemminkin kuin niiden korottaminen.
66
Sen vuoksi, että päästökauppajärjestelmässä käytettävissä olevien päästöoikeuksien kokonaismäärä pienenee vuotuisen lineaarisen vähennyskertoimen perusteella, on kuitenkin kiinteä osa viimeksi mainitun logiikkaa, että päästöoikeuksien hinta nousee asteittain ajan myötä.
67
Siten siltä osin kuin riidanalaisella päätöksellä korjataan päästökauppajärjestelmän rakenteellista heikkoutta, se edesauttaa sitä, että kyseinen järjestelmä lähettää hiiltä koskevan hintasignaalin unionin tasolla, jotta viimeksi mainittu voi saavuttaa päästöjen vähentämistä koskevat tavoitteensa, ja saa aikaan loogisesti päästöoikeuksien hinnankorotuksen tulevaisuudessa.
68
On kuitenkin todettava, että nämä vaikutukset ovat vain epäsuora seuraus riidanalaisen päätöksen ja direktiivin 2003/87 välisestä läheisestä yhteydestä.
69
Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 24 kohdassa, siltä osin kuin markkinavakausvaranto on laadittu vain päästökauppajärjestelmän täydennykseksi tai korjaukseksi, unionin lainsäätäjä on siten perustellusti ottanut riidanalaisen päätöksen perustaksi SEUT 192 artiklan 1 kohdan.
70
Näin ollen ei ole tarpeen analysoida riidanalaisen päätöksen väitettyjä vaikutuksia Puolan tasavallan energialähteiden yhdistelmään.
71
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Toinen kanneperuste, joka koskee SEU 15 artiklassa määritellyn Eurooppa-neuvoston toimivallan loukkaamista ja vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden loukkaamista
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
72
Puolan tasavalta väittää lähinnä, että Eurooppa-neuvoston vuoden 2014 päätelmissä on vahvistettu vuosi 2021 markkinavakausvarannon voimaantuloajaksi.
73
Kuten riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdasta ilmenee, vastaajina olevat toimielimet ovat kuitenkin kaksi vuotta ennen tätä ajankohtaa puuttuneet Eurooppa-neuvoston oikeuksiin ja horjuttaneet sen toimivaltaa määritellä unionin lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevat poliittiset suuntaviivat, sellaisina kuin ne on taattu SEU 15 artiklassa.
74
Puolan tasavalta väittää, että varannon täytäntöönpanoajankohdan muuttamisella loukataan myös vilpittömän yhteistyön periaatetta, koska riidanalainen päätös sisältää olennaisen seikan, joka on vastoin Eurooppa-neuvoston päätelmiä.
75
Vastaajat ja väliintulijat kiistävät nämä väitteet.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
76
Toinen kanneperuste jakautuu kahteen osaan, jotka koskevat Eurooppa-neuvoston toimivallan loukkaamista, sellaisena kuin se on määritelty SEU 15 artiklassa, ja vilpittömän yhteistyön periaatteen loukkaamista.
77
Ensimmäisessä osassa kantajana oleva jäsenvaltio tukeutuu lähinnä Eurooppa-neuvoston vuoden 2014 päätelmien 2.3 kohdan sanamuodon mukaiseen tulkintaan, jonka mukaan viimeksi mainittu olisi vahvistanut vuoden 2021 markkinavakausvarannon voimaantuloajaksi.
78
Tältä osin on täsmennettävä, että mainitun 2.3 kohdan ranskankielisessä versiossa todetaan seuraavaa: ”un [SEQE] efficace et réformé, doté d’un instrument visant à stabiliser le marché, conformément à la proposition de la Commission, constituera le principal instrument de [l’Union] pour atteindre cet objectif; le facteur annuel de réduction du plafond d’émissions maximales autorisées sera modifié, passant de 1,74 % à 2,2 % à partir de [l’année] 2021”. [”[Unionin] tärkein väline tämän tavoitteen saavuttamiseksi on toimiva ja uudistettu päästöoikeuskauppajärjestelmä, johon kuuluu väline, jolla markkinoita vakautetaan komission ehdotuksen mukaisesti. Vuotuinen kerroin, jolla sallittujen enimmäispäästöjen kattoa alennetaan, muutetaan nykyisestä 1,74 prosentista 2,2 prosenttiin vuodesta 2021 alkaen.”]
79
Tämän kohdan sanamuodosta ilmenee, että nimenomaisella viittauksella vuoteen 2021 ei viitata päästökauppajärjestelmän täytäntöönpanoon vaan päivään, jona vuotuinen vähennyskerroin muutetaan.
80
Tätä päätelmää tukee myös niiden muiden kieliversioiden tarkastelu, joissa mainitun kohdan kahden virkkeen erottamiseksi käytetty välimerkki ei ole puolipiste, kuten ranskankielisessä versiossa, vaan piste.
81
Siten vastaajina olevien toimielinten tavoin on todettava, ettei Eurooppa-neuvosto ole vuoden 2014 päätelmissään nimenomaisesti vahvistanut markkinavakausvarannon voimaantulopäivää.
82
Puolan tasavalta väittää myös, että Eurooppa-neuvosto on todennut, että päästökauppajärjestelmään on liitettävä väline, jolla vakautetaan markkinat ”komission ehdotuksen mukaisesti”; mainitussa ehdotuksessa todettiin päivänä, jona Eurooppa-neuvosto ilmaisi kantansa tällä tavoin, että markkinavakausvaranto tulisi voimaan vuoden 2021 aikana.
83
Tästä on muistutettava, että SEU 15 artiklan 1 kohdassa määritellään Eurooppa-neuvoston tehtäväksi antaa ”unionille sen kehittämiseksi tarvittavat virikkeet ja määrit[ellä] sen yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet”. Tässä määräyksessä täsmennetään, että ”se ei toimi lainsäätäjänä”.
84
SEU 14 artiklan 1 kohdassa ja SEU 16 artiklan 1 kohdassa parlamentille ja neuvostolle varattu lainsäädäntövalta, joka kuuluu SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätyn annetun toimivallan periaatteen alaan ja laajemmin unionin toimielinten rakenteelle ominaisen toimielinten välisen tasapainon periaatteen alaan, merkitsee sitä vastoin, että on yksinomaan näiden toimielinten tehtävä määrittää lainsäädäntötoimen sisältö (ks. komission aloitevallan osalta tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto, C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 146 kohta).
85
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 33 kohdassa, se, että tulkittaisiin viittaus komission vuoden 2014 ehdotukseen Eurooppa-neuvoston määräykseksi ottaa markkinavakausvaranto käyttöön vasta vuodesta 2021 lähtien, johtaisi yhtäältä siihen, että parlamentin ja neuvoston roolin katsottaisiin rajoittuvan Eurooppa-neuvoston päätelmien hyväksyntään, ja toisaalta siihen, että viimeksi mainitulla tunnustettaisiin olevan toimivalta vaikuttaa suoraan lainsäädäntöön SEU 13 artiklan 2 kohdassa vahvistetun toimivallanjaon periaatteen vastaisesti.
86
Eurooppa-neuvoston antamien päätelmien mahdollinen niin kutsuttu poliittinen vaikutus parlamentin ja neuvoston lainsäädäntövaltaan ei voi olla peruste sille, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen (ks. vastaavasti tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto, C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 145 kohta).
87
Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä perusteettomana.
88
Edellä esitetyn perusteella myös toisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
89
Kuten tämän tuomion 85 kohdasta ilmenee, tulkinnasta, johon kantajana oleva jäsenvaltio tukeutuu, olisi seurauksena se, että parlamentin ja neuvoston lainsäädännöllistä toimivaltaa loukattaisiin Eurooppa-neuvoston ilmaiseman poliittisen tahdon noudattamisen hyväksi.
90
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaa SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrättyä unionin toimielinten vilpitöntä yhteistyötä tehtäessä on toimittava kullekin toimielimelle perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa. Tässä määräyksessä määrätyllä velvollisuudella ei siis muuteta kyseistä toimivaltaa (ks. vastaavasti mm. tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio, C‑409/13, EU:C:2015:217, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 6.10.2015, neuvosto v. komissio, C‑73/14, EU:C:2015:663, 84 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen tällä yhteistyöllä ei voida jonkin unionin toimielimen hyväksi loukata toisen toimielimen toimivallan käyttämistä.
91
Tästä seuraa, että toinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.
Kolmas kanneperuste, joka koskee oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
92
Kolmannella kanneperusteellaan Puolan tasavalta väittää lähinnä, että markkinavakausvarannon käyttöönottopäivä on vahvistettu oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita loukaten.
93
Se väittää ensinnäkin, ettei unionin lainsäätäjä voinut pätevästi muuttaa päästökauppajärjestelmän toimintaperiaatteita, erityisesti tietyn päästökauppakauden aikana markkinoilla olevien päästöoikeuksien lukumäärää, vaarantamatta kyseisen järjestelmän ennalta-arvattavuutta.
94
Kantajana olevan jäsenvaltion mukaan sillä, että direktiivissä 2003/87 vahvistetaan päästökauppakaudet, ei ole ainoastaan hallinnollinen tavoite, vaan sen ansiosta yritykset voivat erityisesti määritellä strategiansa juuri kyseisellä kaudella käytettävissä olevien päästöoikeuksien määrän mukaan.
95
Toiseksi Puolan tasavalta väittää, että unionin aikaisemmin antamien sitoumusten perusteella, erityisesti asetuksen N:o 176/2014 ja komission vuoden 2014 ehdotuksen perusteella, huolellinen ja harkitseva toimija ei olisi missään tapauksessa voinut ennakoida, että markkinoilla olevien päästöoikeuksien lukumäärää rajoitettaisiin rajusti nykyisen päästökauppakauden viimeisinä vuosina.
96
Tältä osin Puolan tasavalta huomauttaa, että asetuksessa N:o 176/2014 säädettiin, että 900 miljoonaa päästöoikeutta, jotka vedettiin pois myynnistä vuosina 2014 ja 2015, huutokaupattaisiin vuosina 2019 ja 2020.
97
Lisäksi kyseisen asetuksen julkaiseminen samanaikaisesti kuin julkaistiin komission vuoden 2014 ehdotus, jossa vahvistettiin markkinavakausvarannon voimaantulo vuonna 2021, oli synnyttänyt talouden toimijoissa perustellun odotuksen siitä, että kyseisessä asetuksessa säädettyjä ratkaisuja noudatettaisiin jatkossa.
98
Puolan tasavalta väittää edellä esitettyjen argumenttien valossa, että markkinoiden toimijat odottivat legitiimisti, että tilapäisesti pois vedetyt päästöoikeudet päästettäisiin uudelleen markkinoille vuosina 2019 ja 2020, ja että niiden toimintasuunnitelmat perustuivat tähän luottamukseen päästöoikeuksien uudelleen markkinoille päästämisestä.
99
Vastaajina olevat toimielimet ja väliintulijat kiistävät Puolan tasavallan väitteet.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
100
Kolmannen kanneperusteen ratkaisemiseksi on muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeusvarmuuden periaate, josta luottamuksensuojan periaate välttämättä seuraa, edellyttää muun muassa, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä ja että niiden seuraukset ovat ennakoitavissa varsinkin silloin, kun niillä voi yksilöiden ja yritysten kannalta olla epäedullisia seurauksia (tuomio 20.12.2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
101
Aluksi on todettava, että 6.10.2015 annetussa riidanalaisessa päätöksessä säädetään, että markkinavakausvaranto on perustettava vuoden 2018 aikana, jotta se voi olla toimintakykyinen vasta 1.1.2019 lukien.
102
Mainitussa päätöksessä kuvaillaan tämän jälkeen selvällä ja täsmällisellä tavalla markkinavakausvarannon toiminta esittämällä yksityiskohtaisesti muun muassa päästöoikeuksien lisäämistä markkinavakausvarantoon ja niiden vapauttamista sieltä koskevat ehdot ja menettelyt.
103
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa säädetään, että markkinavakausvarannon ensimmäisen toimintavuoden aikana tammikuun 1 päivän ja syyskuun 1 päivän välisenä aikana varantoon lisätään 8 prosenttia kierrossa olevien päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Tämän jälkeen huutokaupattavien päästöoikeuksien vuosittaisiin määriin tehdään mukautuksia.
104
Kyseisen 1 artiklan nojalla vuodesta 2019 lähtien kunakin vuonna direktiivin 2003/87 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta jäsenvaltioiden huutokauppaamien päästöoikeuksien määrästä vähennetään päästöoikeuksia määrä, joka vastaa 12:ta prosenttia kierrossa olevien päästöoikeuksien kokonaismäärästä, ja mainittu määrä lisätään varantoon 12 kuukauden jaksolla alkaen kyseisen vuoden syyskuun 1 päivästä, ellei varantoon lisättävien päästöoikeuksien määrä ole alle 100 miljoonaa. Mainitussa 1 artiklassa säädetään, että jos jonakin vuonna kierrossa olevien päästöoikeuksien kokonaismäärä on alle 400 miljoonaa, varannosta vapautetaan 100 miljoonaa päästöoikeutta ja ne lisätään direktiivin 2003/87 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun jäsenvaltioiden huutokauppaamien päästöoikeuksien kokonaismäärään.
105
Komissio julkaisee kierrossa olevien päästöoikeuksien kokonaismäärän riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 4 kohdassa vahvistettujen kriteerien perusteella.
106
Mainitun päätöksen 3 artiklassa annetaan komission tehtäväksi tarkastella varannon täytäntöönpanoa ja sen mahdollisia vaikutuksia kilpailukykyyn sekä tarkastella varannon toimintaa uudelleen säännöllisin väliajoin.
107
Lopuksi säädetään, että huutokaupattavien päästöoikeuksien määristä vuosina 2014–2016 asetuksen N:o 176/2014 perusteella vähennettyjä 900:aa miljoonaa päästöoikeutta ei lisätä vuosina 2019 ja 2020 huutokaupattavien päästöoikeuksien määriin, vaan ne lisätään varantoon, jottei vaaranneta viimeksi mainitun tavoitetta.
108
Riidanalaisessa päätöksessä vahvistetaan näin ollen objektiivinen ja avoin oikeudellinen järjestelmä, joka mahdollistaa sen, että ne, joita asia koskee, saavat täsmällisellä tavalla tietoja, ja siinä säädetään riittävän pitkästä siirtymäkaudesta, jotta talouden toimijat voivat mukautua käyttöön otettuun uuteen järjestelmään.
109
Näin ollen on todettava, että Puolan tasavalta ei ole osoittanut, että riidanalaisella päätöksellä olisi loukattu oikeusvarmuuden periaatetta.
110
Mitä tulee mahdollisuuteen vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kyseinen periaate koskee kaikkia talouden toimijoita, joille unionin toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Tässä oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla takeita, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä (tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 24 ja 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
111
Sitä vastoin silloin, kun huolellinen ja harkitseva talouden toimija voi ennakoida sellaisen unionin toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan (tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 26 kohta).
112
Kun vedotaan luottamuksensuojaan unionin lainsäätäjän toimien perusteella, on muistettava, että unionin tuomioistuin on tunnustanut mainitulle lainsäätäjälle laajan harkintavallan, kun sen toimintaan liittyy poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekeminen ja kun sen on suoritettava monitahoisia arviointeja (tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 57 kohta).
113
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, ettei päästökauppajärjestelmään osallistuville talouden toimijoille ole annettu mitään vakuuttelua, joka oikeuttaisi sen, että viimeksi mainituilla on perusteltu luottamus siihen, ettei päästöoikeuksien lukumäärää muuteta päästökauppakauden aikana.
114
Ensinnäkin – kuten vastaajina olevat toimielimet huomauttavat – direktiivin 2003/87 useissa säännöksissä säädetään nimenomaisesti, että päästökauppajärjestelmää koskevia sääntöjä saattaa olla tarpeen mukauttaa.
115
Kyseisen direktiivin 22 perustelukappaleessa todetaan nimenomaisesti, että sitä ”olisi tarkistettava kehityksen perusteella sekä direktiivin täytäntöönpanosta saatujen kokemusten ottamiseksi huomioon”.
116
Mainitun direktiivin 9 artiklan kolmannessa alakohdassa säädetyn uudelleentarkastelulausekkeen mukaisesti ”komissio tarkastelee lineaarisesti vähennettävää määrää uudelleen ja tekee tarvittaessa ehdotuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuodesta 2020 alkaen, jotta asiasta voitaisiin tehdä päätös vuoteen 2025 mennessä”.
117
Saman direktiivin 29 artiklassa tuodaan nimenomaisesti esiin mahdollisuus siihen, että komissio toteaa parlamentille ja neuvostolle antamassaan kertomuksessa, etteivät markkinat toimi asianmukaisesti, ja kertomukseen voidaan liittää tarvittaessa parannusehdotuksia.
118
On todettava, ettei missään näistä säännöksistä rajoiteta unionin lainsäätäjän interventiotoimivaltaa päästökauppakausien aikana.
119
Direktiiviin 2003/87 tehdyt eri muutokset osoittavat, että lainsäädäntötoimilla ja muilla toimilla, joita Puola tasavalta ei riitauta, on useaan otteeseen muutettu päästöoikeuksien saatavuutta päästökauppakauden aikana.
120
Esimerkiksi direktiivin 2009/29 1 artiklan 9 alakohdassa, jolla muutetaan direktiivin 2003/87 9 artiklaa, on aloitettu vuosittain myönnettävien päästöoikeuksien vähentäminen lineaarisesti ”kauden 2008–2012 puolivälistä alkaen”.
121
Direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien huutokauppojen ajoitusta koskevien säännösten selventämiseksi 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 1359/2013/EU (EUVL 2013, L 343, s. 1) 1 artiklassa, jolla muutettiin direktiivin 2003/87 10 artiklan 4 kohtaa, säädetään, että ”jos arviointi osoittaa yksittäisten teollisuuden alojen osalta, että merkittävän hiilivuodon riskille alttiisiin toimialoihin tai alatoimialoihin ei ole odotettavissa merkittävää vaikutusta, komissio voi markkinoiden asianmukaisen toiminnan varmistamiseksi poikkeuksellisissa olosuhteissa mukauttaa aikataulua 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua, 1 päivänä tammikuuta 2013 alkavaa kautta varten”.
122
Komission asetuksen N:o 176/2014 1 artiklassa säädettiin myös ajanjaksolle 2014–2016 huutokaupattavien päästöoikeuksien määrän pienentämisestä kunkin vuoden osalta.
123
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa, mitään sellaisia takeita ei ole annettu direktiivin 2003/87 antamisen yhteydessä eikä sen muuttamisesta annetun direktiivin 2009/29 antamisen yhteydessä, joiden mukaan päästökauppajärjestelmän toiminnan, sellaisena kuin se oli alun perin säänneltynä, pitäisi pysyä muuttumattomana tai sitä voitaisiin muuttaa vain kunkin päästökauppakauden päätyttyä.
124
Tämä päätelmä on selvä myös päästökauppajärjestelmälle ominaisten piirteiden vuoksi.
125
Kuten tämän tuomion 112 kohdassa on muistutettu, päästökauppajärjestelmä on monitahoinen järjestelmä, jonka puitteissa unionin tuomioistuin on tunnustanut unionin lainsäätäjälle mahdollisuuden toimia vaiheittain ja saadun kokemuksen perusteella, kun sen on uudistettava se rakenteellisesti (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 57 kohta).
126
Tämän jälkeen on korostettava vastaajina olevien toimielinten tavoin, että päästökauppajärjestelmä unionin ilmastopolitiikan pääasiallisena välineenä on pysyvä, ajallisesti rajoittamaton väline, jonka vaikutukset ulottuvat päästökauppakausien yli ja niihin kokonaisuudessaan.
127
Päästökauppakaudet, joita on mukautettu päästökauppajärjestelmän mukauttamiseksi asian kannalta merkityksellisissä kansainvälisissä toimenpiteissä säädettyihin aikaväleihin, eivät voi estää lainsäätäjää puuttumasta tähän välineeseen itseensä, jos osoittautuu, ettei sillä enää saavuteta niitä tavoitteita, joita varten se on otettu käyttöön.
128
Siten direktiivin 2003/87 tulkinta, jonka mukaan lainsäätäjä voi mukauttaa päästökauppajärjestelmää koskevia sääntöjä vain päästökauppakauden lopuksi, on sen lisäksi, ettei sille ole mitään perustetta mainitussa direktiivissä itsessään, myös ristiriidassa päästökauppajärjestelmää koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.
129
Vastauksena tämän tuomion 94–96 kohdassa esitettyihin Puolan tasavallan väitteisiin on muistutettava, että komission vuoden 2014 ehdotus on valmisteleva toimi, jota ei määritelmällisesti voida pitää lopullisena. Tällainen toimi ei voi synnyttää perusteltuja odotuksia, koska – kun otetaan huomioon unionin lainsäädäntöprosessin luonne – alkuperäistä ehdotusta muutetaan tämän prosessin aikana. Näin ollen kyseinen ehdotus ei voi olla tämän tuomion 110 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu täsmällinen ja ehdoton tae.
130
Puolan tasavallan väitteistä, jotka koskevat unionin asetuksen N:o 176/2014 perusteella antamia sitoumuksia, on korostettava, että kyseinen asetus on annettu sen täytäntöönpanotoimivallan puitteissa, joka komissiolla on kyseessä olevalla alalla, eikä sen voida tulkita muodostavan taetta siitä, ettei sen sisältöä tehdä tehottomaksi millään lainsäädännöllisellä toimenpiteellä.
131
Lisäksi sekä komission vuoden 2014 ehdotus että asetus N:o 176/2014 osoittavat selvästi, että kyseessä olevat toimielimet olivat huolissaan päästökauppajärjestelmälle ominaisesta jatkuvasta epäsuhdasta, ja ne aikoivat toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä.
132
Tältä osin asetuksen 176/2014 kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, että ”olisi otettava huomioon poikkeukselliset muutokset tekijöissä, jotka määräävät päästöoikeuksien kysynnän ja tarjonnan tasapainon”.
133
Komission vuoden 2014 ehdotus sisältää vaikutustenarvioinnin, jossa kuvaillaan päästökauppajärjestelmän rakenteellista epäsuhtaa ja ilmoitetaan tarve toteuttaa sääntelytoimenpiteitä. Siinä tutkitaan useita interventiovaihtoehtoja, joista tietyissä mainitaan markkinavakausvarannon vuotta 2021 edeltävä voimaantulopäivä.
134
Lisäksi päästökauppajärjestelmän vakava toimintahäiriö hintasignaalin luomisessa oli yleisön tiedossa viimeistään vuoden 2012 hiilimarkkinoiden tilasta annetun kertomuksen julkaisemisesta lähtien. Tämä kertomus koski kahdentyyppisiä toimenpiteitä yksilöityjen ongelmien ratkaisemiseksi eli yhtäältä huutokauppakalenterin tarkistusta lyhyen aikavälin toimenpiteenä ja toisaalta rakenteellisia toimenpiteitä, jotka oli lueteltu kuutena vaihtoehtona, joista yksi oli poistaa pysyvästi tietty määrä päästöoikeuksia päästökauppajärjestelmän kolmannen päästökauppakauden aikana.
135
Edellä todetun perusteella on todettava, että huolellinen ja harkitseva talouden toimija ei voinut odottaa, että kyseessä olevat lainsäädännölliset puitteet pysyvät muuttumattomina ja että kyseessä olevat toimielimet eivät toteuta mitään toimenpiteitä korjatakseen sen rakenteellisen epäsuhdan, joka oli ominainen päästökauppajärjestelmälle ennen vuotta 2020.
136
Näin ollen kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Neljäs ja viides kanneperuste
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
137
Neljännellä kanneperusteellaan Puolan tasavalta väittää, että riidanalaisella päätöksellä loukataan suhteellisuusperiaatetta siltä osin kuin siinä säädetyt toimenpiteet eivät täytä tarpeellisuusvaatimusta ja niillä määrätään päästökauppajärjestelmään osallistuville yksiköille liian raskaita rasitteita.
138
Markkinavakausvarannon käyttöönotto ei ole sen mukaan välttämätön toimenpide, jotta saavutettaisiin unionin kansainvälisten sitoumusten mukainen päästöjen 20 prosentin vähennystavoite vuoteen 2020 mennessä.
139
Kantajana oleva jäsenvaltio huomauttaa, että päästökauppajärjestelmän mukainen vähennystaso on vahvistettu määrittämällä ajanjaksolle 2013–2020 sallittu päästöoikeuksien kokonaismäärä. Näin ollen tälle ajanjaksolle myönnettyjen päästöoikeuksien poistaminen markkinoilta pakottaa unionin ja sen jäsenvaltiot saavuttamaan korkeamman vähennystavoitteen suhteessa niihin, jotka on tällä hetkellä julistettu kansainvälisellä tasolla ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan toisen sitoumusajanjakson puitteissa.
140
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös ei täytä tarpeellisuuskriteeriä.
141
Riidanalainen päätös on myös suhteeton siltä osin kuin siinä asetetaan yrityksille rasitteita, jotka eivät ole välttämättömiä unionin sen kansainvälisten sitoumusten mukaisesti vahvistaman päästöjen 20 prosentin vähennystason saavuttamiseksi.
142
Puolan tasavalta väittää viidennellä kanneperusteellaan, että riidanalaisen päätöksen vaikutuksia ei ole asianmukaisesti tutkittu.
143
Tämä jäsenvaltio väittää ensinnäkin, että komission vuoden 2014 ehdotukseen sisältynyt vaikutustenarviointi oli riittämätön riidanalaisesta päätöksestä jäsenvaltioille sekä päästöoikeusmarkkinoille aiheutuvien seurausten arvioimiseksi. Mainittu jäsenvaltio väittää, että tässä arvioinnissa on lukuisia aukkoja, jotka koskevat perustavanlaatuisia näkökohtia, kuten riidanalaisen päätöksen vaikutuksia työmarkkinoihin, yritysten kilpailukykyyn ja elintasoon yhteiskunnassa.
144
Puolan tasavalta väittää toiseksi, että riidanalaisen päätöksen antamista edeltäneiden neuvottelujen kuluessa tehtyjä arviointeja ei ole julkistettu eikä niistä myöskään ole järjestetty julkista kuulemista.
145
Kolmanneksi Puolan tasavalta väittää, että kun vastaajina olevat toimielimet ovat muuttaneet merkittävästi komission vuoden 2014 ehdotusta arvioimatta asianmukaisesti ja täydellisesti aiottujen muutosten vaikutuksia, ne ovat laiminlyöneet velvoitteensa arvioida asianmukaisesti näitä vaikutuksia.
146
Vastaajina olevat toimielimet ja väliintulijat kiistävät Puolan tasavallan neljännen ja viidennen kanneperusteensa tueksi esittämät väitteet.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
147
Puolan tasavalta väittää neljännellä kanneperusteellaan lähinnä, että riidanalainen päätös loukkaa suhteellisuusperiaatetta, koska siitä seuraa korkeampien päästövähennystavoitteiden toteuttaminen kuin sekä unionin kansainvälisten sitoumusten että direktiivin 2003/87 perusteella edellytetään.
148
Viidennellä kanneperusteellaan Puolan tasavalta moittii yhtäältä komissiota siitä, että sen tekemä vaikutustenarviointi on subjektiivinen ja puutteellinen, ja toisaalta parlamenttia ja neuvostoa siitä, etteivät ne puolestaan ole arvioineet niiden toimenpiteiden seurauksia, jotka ne olivat aikeissa hyväksyä ja jotka poikkesivat niistä ehdotuksista, joiden vaikutuksia komissio oli arvioinut. Se moittii lisäksi parlamenttia ja neuvostoa siitä, etteivät ne ole järjestäneet lainsäädäntömenettelyn aikana avoimia julkisia kuulemisia.
149
Näitä kahta kanneperustetta on tutkittava yhdessä.
150
Aluksi on korostettava, että kehittyvän monitahoisen tekniikan yhteydessä unionin lainsäätäjällä on laajaa harkintavaltaa muun muassa arvioitaessa hyvin monitahoisia tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja niiden toimenpiteiden luonteen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, joihin se ryhtyy, kun taas unionin tuomioistuinten tehtävänä on valvoa ainoastaan, ettei kyseistä harkintavaltaa käytettäessä ole tehty ilmeistä virhettä, ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin tai ettei lainsäätäjä ole selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajoja. Tällaisessa asiayhteydessä unionin tuomioistuimet eivät voi omalla tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja koskevalla arvioinnillaan korvata arviointia, jonka tekee lainsäätäjä, jolle kyseinen tehtävä annetaan perussopimuksessa (tuomio 8.7.2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 28 kohta).
151
Unionin lainsäätäjällä oleva laaja harkintavalta, joka merkitsee sitä, että tuomioistuimet voivat valvoa sen käyttöä rajallisesti, ei myöskään koske ainoastaan annettavien säännösten luonnetta ja ulottuvuutta vaan tietyssä laajuudessa myös toimen perustana olevien seikkojen toteamista (tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto, C‑310/04, EU:C:2006:521, 121 kohta ja tuomio 8.7.2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 33 kohta).
152
Kuitenkin tällainen tuomioistuinvalvonta – vaikka sen laajuutta on rajoitettu – edellyttää, että unionin toimielimet kyseisen toimen laatijoina kykenevät osoittamaan unionin tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttämällä tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota toimella aiottiin säännellä (tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto, C‑310/04, EU:C:2006:521, 122 kohta ja tuomio 8.7.2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 34 kohta).
153
Tästä seuraa, että kyseisten toimielinten täytyy vähintään kyetä tuottamaan ja esittämään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla toimen perustana olevat seikat, jotka oli otettava huomioon kyseessä olevan toimen riidanalaisten toimenpiteiden perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustui (tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto, C‑310/04, EU:C:2006:521, 123 kohta).
154
Tältä osin on todettava, että hiilimarkkinoiden toiminnasta vuonna 2012 laadittu kertomus muodosti ensimmäisen perustan päästöoikeuksien ylijäämään liittyvän ongelman käsittelemiseksi päästökauppajärjestelmän puitteissa, ja siinä tutkittiin mahdollisia sääntelyllisiä vastauksia. Tätä arviointia seurasi tammikuussa 2014 vaikutustenarviointi, joka oli komission vuoden 2014 ehdotuksen liitteenä.
155
Toisin kuin Puolan tasavalta väittää, mainitusta arvioinnista ilmenee, että komissio on tutkinut yksityiskohtaisesti sen 6 kohdassa eri vaihtoehtoja, joilla voitaisiin korjata päästökauppajärjestelmälle ominainen epäsuhta, sekä alavaihtoehtoja, jotka muodostuvat mainittujen vaihtoehtojen muunnelmista.
156
Lisäksi on todettava, että erityisesti markkinavakausvarannon perustamista koskevan vaihtoehdon osalta komissio on myös arvioinut vaikutustenarvioinnin 7.1.3 kohdassa useita mahdollisuuksia tämän varannon voimaantulopäiväksi, kun taas päästöoikeuksien liikkeeseen laskua tai niiden sijoittamista mainittuun varantoon koskevien raja-arvojen määritelmään liittyviä kriteereitä tarkastellaan tämän arvioinnin 6.2.3.2 ja 7.1 kohdassa.
157
Lisäksi mainitusta arvioinnista ilmenee myös, että komissio on tutkinut yksityiskohtaisesti joukkoa taloudellisia ja sosiaalisia näkökohtia, jotka liittyvät tarkasteltuihin eri vaihtoehtoihin.
158
Siten saman vaikutustenarvioinnin 7.2.3 kohdassa on päätelmät markkinavakausvarannon vaikutuksesta päästöoikeuksien hintakehitykseen. Kyseisen arvioinnin 7.3 ja 7.4 kohdassa esitellään päätelmät huutokaupattavaksi saattamista ja kilpailukykyä koskevista kysymyksistä. Mainitun arvioinnin 7.4.2 kohta koskee täsmällisemmin mahdollisia välillisiä vaikutuksia sähkön hintaan, kun taas sen 7.5 kohta koskee sosiaalisia vaikutuksia ja vaikutuksia työmarkkinoihin. Lopuksi saman arvioinnin 7.6 kohdassa arvioidaan ympäristövaikutuksia.
159
On muistutettava, että unionin tuomioistuin on katsonut, että vaikutustenarviointi ei sido sen enempää parlamenttia kuin neuvostoakaan (tuomio 8.7.2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 57 kohta).
160
Unionin tuomioistuimelle esitetystä asiakirja-aineistosta ilmenee, että lainsäätäjä on ottanut huomioon myös muut toteamukset, jotka ovat tulleet saataville riidanalaisen päätöksen antamista edeltäneiden neuvottelujen aikana.
161
Komissio on erityisesti neuvostossa ja parlamentissa käytyjä keskusteluja selventääkseen järjestänyt 25.6.2014 asiantuntijakokouksen suunniteltujen toimenpiteiden vaikutuksista markkinoihin ja markkinavakausvarannon toimintaan. Tätä varantoa koskeva keskustelu, johon osallistuivat markkinatoimijat ja kansalliset asiantuntijat, pidettiin 8.9.2014. Saman vuoden marraskuun 5. päivänä parlamentti järjesti yleisölle avoimen markkinavakausvarantoa koskevan työpajan, jonka puitteissa suoritettiin myös tämän varannon toiminnan alkamispäivää koskeva täydentävä arviointi.
162
Lisäksi unionin tuomioistuimelle esitetystä asiakirja-aineistosta ilmenee myös, että neuvoston kokouksissa useat delegaatiot ovat esittäneet arviointinsa eri vaihtoehtojen vaikutuksista ympäristöryhmän kokousten aikana. Siten päätösehdotusta käsiteltiin tosiseikkaperustalla, johon kaikkien jäsenvaltioiden delegaatiot tukeutuivat määritelläkseen kantansa näiden kokousten aikana.
163
Edellä todetusta ilmenee, että parlamentti ja neuvosto ovat lainsäädäntömenettelyn aikana ottaneet huomioon käytettävissä olleet tieteelliset tiedot käyttääkseen harkintavaltaansa tehokkaasti.
164
Kuten vastaajina olevat toimielimet ovat korostaneet, tietyt markkinavakausvarantoa koskevat unionin toimielinten järjestämät kokoukset ja työpajat olivat julkisia tai ainakin näiden kokousten ja työpajojen sisältö julkistettiin. Lisäksi julkisia kuulemisia pidettiin myös komission päätösehdotuksen valmistelun yhteydessä.
165
Kuten neuvosto ja parlamentti perustellusti väittävät, on joka tapauksessa täsmennettävä, että tiettyjen kuulemisten ei-julkinen luonne ei voi horjuttaa riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta, koska lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta sivuuttaa seikkoja, jotka sisältyvät muihin kuin julkisiin asiakirjoihin tai jotka on mainittu muissa kuin julkisissa kokouksissa.
166
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 54 kohdassa, parlamenttia, neuvostoa tai komissiota ei myöskään voida moittia siitä, etteivät ne ole ottaneet huomioon Puolan tasavallan väitettyä erityistä tilannetta hiilimarkkinoiden suhteen.
167
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta ottaa huomioon jäsenvaltion erityistä tilannetta, kun unionin toimi vaikuttaa kaikissa jäsenvaltioissa ja edellyttää, että varmistetaan tasapaino asiaan liittyvien eri etujen välillä ottamalla huomioon kyseisellä toimella tavoitellut päämäärät. Näin ollen sen, että tällaista tasapainoa ei ole haettu ottamalla huomioon yhden ainoan jäsenvaltion erityinen tilanne vaan kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanne, ei voida katsoa olevan suhteellisuusperiaatteen vastaista (ks. analogisesti tuomio 18.6.2015, Viro v. parlamentti ja neuvosto, C‑508/13, EU:C:2015:403, 39 kohta).
168
Siitä seuraa, että lainsäätäjällä oli tämän tuomion 152 ja 153 kohdassa esiin tuodussa oikeuskäytännössä tarkoitetut riittävät seikat käytettävissään tehdäkseen riidanalaisen päätöksen sisältämät valinnat.
169
Erityisesti neljännestä kanneperusteesta, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, on muistutettava, että kyseinen periaate kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, ja se edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin oikeuden säännöksessä säädettyjen keinojen avulla ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärbacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
170
Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt kyseisiä edellytyksiä koskevasta tuomioistuinvalvonnasta, että – kuten tämän tuomion 150 kohdassa on todettu – unionin lainsäätäjälle on kuitenkin jätettävä laaja harkintavalta, kun se toimii alalla, jolla siltä edellytetään poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja jolla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Tällaisen toimivallan käyttöä valvoessaan unionin tuomioistuin ei voi näin ollen syrjäyttää omalla arvioinnillaan unionin lainsäätäjän arviointia. Unionin tuomioistuin ei voi myöskään puuttua unionin lainsäätäjän normatiiviseen ratkaisuun, ellei se ole ilmeisen virheellinen tai ellei siitä tietyille talouden toimijoille aiheutuva haitta ole täysin kohtuuttomassa suhteessa sillä muutoin saavutettuihin etuihin nähden (tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärbacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
171
Kuten tässä tuomiossa on ensimmäisen kanneperusteen arvioinnin yhteydessä muistutettu, riidanalaisen päätöksen tavoitteena on taata päästökauppajärjestelmän moitteeton toiminta ja parantaa direktiivin 2003/87 kykyä mahdollistaa sen tavoitteiden saavuttaminen markkinavakausvarannon voimaantulopäivästä lähtien ja ilman ajallista rajoitusta.
172
Tämän tavoitteen valossa ja kun otetaan huomioon kyseessä olevien toimielinten käytettävissä olleet tiedot päivänä, jona ne ovat toimineet, hyväksytyn toimen sisältöä ei voida pätevästi riitauttaa.
173
Komission hiilimarkkinoita koskevassa vuoden 2012 kertomuksessa oli todettu päästöoikeuskauppajärjestelmään vaikuttava rakenteellinen epäsuhta, jonka vuoksi sen moitteettoman sujumisen palauttava lainsäädäntötoimi oli välttämätön. Tämän epäsuhdan lopettamiseksi oli olennaista vähentää päästöoikeuksien määrää. Kuten riidanalaisen päätöksen neljännessä perustelukappaleessa todetaan, muuttamalla lineaarista kerrointa pienennetään kuitenkin ainoastaan vähitellen ylijäämää, joten hiilimarkkinoiden olisi pitänyt toimia edelleen yli vuosikymmenen ajan noin 2 miljardin päästöoikeuden ylijäämällä.
174
Sellaisen markkinavakausvarannon luominen, jossa ylijäämäiset päästöoikeudet lisätään tilapäisesti varantoon, oli siten asianmukainen ratkaisu päästöoikeuksien määrän pienentämiseksi poistamatta näitä samoja päästöoikeuksia. Tämän ratkaisun perusteella oli myös yhtäältä mahdollista ottaa huomioon hypoteesi, jossa järjestelmän tasapainoa ei uhkaa päästöoikeuksien ylijäämä vaan päästöoikeuksien vaje, koska oli säädetty, että varannosta vapautettaisiin markkinoille päästöoikeudet, jotka oli sijoitettu sinne tilapäisesti, ja toisaalta vahvistaa päästökauppajärjestelmän palautumiskyky sellaisten laajamittaisten tapahtumien tilanteessa, jotka voivat häiritä vakavasti päästöoikeuksien tarjonnan ja kysynnän välistä tasapainoa.
175
Riidanalaisessa päätöksessä säädetty mekanismi osoittautuu siis asianmukaiseksi päästöoikeuksien markkinoiden volatiliteetin vähentämistä koskevan tavoitteen osalta ilman, että ylitettäisiin se, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi.
176
Siten unionin lainsäätäjän suorittama normatiivinen valinta ei osoittaudu tämän tuomion 170 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla ilmeisen virheelliseksi.
177
Puolan tasavalta ei myöskään ole osoittanut, että tästä valinnasta johtuvat haitat olisivat suhteettomia sen tuottamiin etuihin nähden yhtäältä markkinavakausvarannon ja päästöoikeuksien hinnan määrittelyn välisen välittömän yhteyden puuttumisen vuoksi ja toisaalta sen vuoksi, että päästöoikeuksien hinnan vakautuminen on riidanalaisen päätöksen ilmeinen tavoite.
178
Edellä esitetyn perusteella myös neljäs ja viides kanneperuste on hylättävä perusteettomina ja siten kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
179
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska parlamentti ja neuvosto ovat vaatineet Puolan tasavallan velvoittamista oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen ja viimeksi mainittu on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan näiden kahden toimielimen oikeudenkäyntikulut.
180
Lisäksi Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja komissio vastaavat väliintulijoina omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Puolan tasavalta velvoitetaan korvamaan Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut.
3)
Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola.