62011CC0514
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г–Н M. WATHELET
представено на 5 септември 2013 година (
1
)
Съединени дела C‑514/11 P и C‑605/11 P
Liga para a Protecção da Natureza (LPN) (C‑514/11 P)
Република Финландия (C‑605/11 P)
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Достъп до документите на институциите — Отказ на достъп до документи по производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, което е в ход, относно проект за язовир на река Sabor (Португалия) — Член 4 — Изключение относно защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Задължение да се извърши конкретно и индивидуално разглеждане — По-висш обществен интерес — Регламент (ЕО) № 1367/2006 — Член 6 — Информация относно околната среда“
I – Въведение
1.
С жалбите си Liga para a Protecção da Natureza (наричана по-нататък „LPN“) и Република Финландия (
2
) искат отмяната на Решение на Общия съд на Европейския съюз от 9 септември 2011 г. по дело LPN/Комисия (T-29/08, Сборник, стр. II-6021, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което Общият съд отхвърля жалбата на LPN за отмяна на решението на Комисията от 22 ноември 2007 г. С последното се потвърждава на основание член 4, параграф 2, трето тире от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
3
) отказът да се предостави на LPN достъп до документи, съдържащи се в преписка по производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, образувано срещу Португалската република относно проекта за изграждането на язовир на река Sabor (Португалия), с който може да се наруши Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици (
4
) и Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (
5
) (наричано по-нататък „спорното решение“).
2.
Настоящите жалби са свързани основно с предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение относно защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, тълкуван във връзка с член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (
6
).
3.
В жалбите се повдигат два принципни въпроса:
—
първият въпрос, който се поставя, е дали в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, което продължава да е в ход, Европейската комисия е длъжна да разгледа индивидуално и конкретно всеки документ, посочен в искане за достъп, подадено на основание Регламент № 1049/2001, за да провери дали за всеки от съответните документи се отнася изключението от правото на достъп, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от този регламент, свързано със защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, или, за да откаже достъпа до всички тези документи, тя може да се основава на обща презумпция, че оповестяването на документи би засегнало защитата на целите на тези специфични дейности,
—
вторият въпрос, който се поставя в конкретния случай, е дали Регламент № 1367/2006 и по-специално член 6, параграф 1, второ изречение от него, който предвижда стриктно тълкуване на мотивите за отказ, когато исканата информация се отнася до емисии в околната среда, внася промяна в тази преценка.
II – Правна уредба
А– Регламент № 1049/2001
4.
Регламент № 1049/2001 определя принципите, условията и ограниченията на правото на достъп до документите на институциите на Европейския съюз, предвидено в член 15 ДФЕС.
5.
Съгласно член 2 от Регламент № 1049/2001:
„1.   Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент.
[…]
3.   Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз.
[…]“.
6.
Член 4 от Регламент № 1049/2001 предвижда изключения от правото на достъп до документите на институциите на Съюза, като интересуващите ни изключения се съдържат в параграф 2 от него, който гласи:
„Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
—
търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуалната собственост,
—
съдебните [производства] и правни[те] становища,
—
целите на дейности по инспектиране, разследване и одит,
освен ако по-висш обществен интерес не [обосновава] оповестяването на посочения документ“.
7.
Изключенията, посочени по-специално в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, се прилагат само за периода, през който защитата е обоснована по отношение на съдържанието на документа.
Б– Регламент № 1367/2006
8.
Според съображение 15 от Регламент № 1367/2006, „[к]огато Регламент […] № 1049/2001 предвижда изключения, те се прилагат при [спазване на] някои по-специфични разпоредби от настоящия [р]егламент относно искания за [достъп до] информация за околната среда. Основанията за отказ що се отнася до достъп до информация за околната среда, следва да се тълкуват ограничително, като се вземе предвид [общественият интерес от оповестяването на исканата информация] и дали [последната] се отнася до емисии в околната среда […]“.
9.
Съгласно член 3 от Регламент № 1367/2006 „[р]егламент […] № 1049/2001 се прилага по отношение на всяко искане на заявител за достъп до информация за околната среда, с която разполагат институциите и органите на Общността, без дискриминация въз основа на гражданство, националност или местожителство, а в случай на юридическо лице, без дискриминация въз основа на мястото, където е регистрирано, или действителното място на упражняване на дейност.
[…]“.
10.
Озаглавеният „Прилагане на изключения относно искания за достъп до информация за околната среда“ член 6 от този регламент предвижда в параграф 1 от него:
„Що се отнася до член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент […] № 1049/2001 с изключение на разследвания[, по-специално тези относно възможни нарушения на правото на Общността], се счита, че съществува [по-висш] обществен интерес при оповестяването на информация, когато исканата информация се отнася до емисии в околната среда. Що се отнася до другите изключения, описани в член 4 от Регламент […] № 1049/2001, основанията за отказ се тълкуват ограничително, като се взема предвид обществения[т] интерес от [оповестяването] и дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда“.
III – Факти
11.
LPN е неправителствена организация, установена в Португалия, която е призната за организация с общественополезно значение и чиято цел е опазването на околната среда. С писмо от 22 април 2003 г. LPN подава жалба пред генерална дирекция „Околна среда“ на Комисията, в която поддържа, че в нарушение на Директива 92/43 разглежданият проект за язовир би могъл да засегне териториите от значение за Общността „Morais“ и „Река Sabor и Maçãs“. Вследствие на тази жалба Комисията образува срещу Португалската република производство за установяване на неизпълнение на задължения и се свързва с португалските власти, за да провери в каква степен проектът за язовир може да наруши Директива 79/409 и Директива 92/43.
12.
С писма от 27 март 2007 г. и 16 юли 2007 г. LPN иска от генерална дирекция „Околна среда“ достъп до информация относно разглеждането на жалбата и запознаване с документите, изготвени от „работната група към Комисията“, както и с тези, които са разменени между Комисията и португалските власти.
13.
Това искане е отхвърлено окончателно от Комисията със спорното решение.
14.
В подкрепа на спорното решение Комисията приема, че всички документи, които са били предмет на кореспонденцията между нея и португалските власти, попадат в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Комисията посочва, че в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения (което е в ход) трябва да е налице атмосфера на взаимно доверие между Комисията и съответната държава членка, за да им позволи да започнат процес на преговори и споразумение с цел да се постигне уреждане на спора по взаимно съгласие, без да е необходимо да се завежда дело пред Съда. Освен това според Комисията член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006, съгласно който се счита, че съществува по-висш обществен интерес при оповестяването на информация, когато исканата информация се отнася до емисии в околната среда, не се прилага към разследвания относно възможно неизпълнение на задължения по правото на Съюза, както е в случая.
15.
С решение от 28 февруари 2008 г. Комисията оставя без разглеждане жалбата на LPN. След приключване на производство за установяване на неизпълнение на задължения и по-специално с решение от 24 октомври 2008 г. Комисията предоставя на LPN достъп до почти всички искани документи.
IV – Обжалваното съдебно решение
16.
В жалбата си пред Общия съд LPN, подкрепяна от Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция, поддържа, че Комисията, от една страна, е нарушила няколко разпоредби на Регламент № 1367/2006 и в частност член 6 от посочения регламент, и от друга страна, не е спазила изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, по-специално относно защитата на целите на дейности по разследване.
17.
Последното правно основание се разделя на три части. Първо, LPN упреква Комисията, че незаконосъобразно е пропуснала да се произнесе и мотивира, конкретно и индивидуално, по въпроса дали и в каква степен се прилага това изключение към всеки от документите, за които е поискан достъп. Второ, Комисията неправилно се въздържала от това да прецени дали е трябвало да бъде предоставен поне частичен достъп до посочените документи. Трето, Комисията не е зачела посочените в искането за достъп обществени интереси.
18.
Общият съд установява, че към момента на приемането на спорното решение е било в ход производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка и че Комисията по принцип е имала право да се позове на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно защитата на целите на дейности по разследване (
7
).
19.
Според него от мотивите на спорното решение е видно, че Комисията се е основала главно на признатия в по-новата практика на Съда принцип, който позволява на съответната институция да се откаже от конкретно и индивидуално разглеждане на всеки от разглежданите документи по съображението, че всички тези документи принадлежат към една и съща категория документи, попадащи в приложното поле на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 (
8
). Въз основа на това Комисията е отказала достъпа до всички документи, съдържащи се в преписката по производството за установяване на неизпълнение на задължения, което е било в ход, в областта на правото на околната среда.
20.
Освен това Общият съд напомня, че спорното решение е прието въз основа както на Регламент № 1049/2001, така и на Регламент № 1367/2006 и че в началото следва да се провери дали, както твърдят LPN и встъпилите страни, последният регламент може да измени обхвата на задължението на Комисията за конкретно и индивидуално разглеждане, предвидено в Регламент № 1049/2001 (
9
).
А– Относно въздействието на Регламент № 1367/2006 върху обхвата на задължението на Комисията за разглеждане
21.
Общият съд установява, че съществуват няколко изключения от задължението на Комисията да разгледа конкретно и индивидуално документите, за които е поискан достъп. Такъв е случаят, когато е очевидно, че достъпът трябва да бъде отказан (ако например някои от документите очевидно попадат в своята цялост в обхвата на изключение от правото на достъп), или обратно — трябва да бъде предоставен (тъй като някои документи са очевидно достъпни в своята цялост), или когато съответните документи вече са били предмет на конкретна и индивидуална преценка от Комисията при подобни обстоятелства (
10
).
22.
Според Общия съд „по принцип съответната институция може да се основава […] на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, които се отнасят за документи от едно и също естество, при условие че провери във всеки конкретен случай дали съображенията от общ характер, които обикновено се прилагат за определен вид документи, действително са приложими по отношение на даден документ, за който е поискано оповестяване“ (
11
).
23.
Общият съд счита, че нито съображенията, нито разпоредбите на Регламент № 1367/2006 съдържат индиция, позволяваща да се направи извод, че посочените по-горе общи съображения (
12
) не биха били приложими към искане за достъп до информация за околната среда (
13
).
24.
Той приема, че макар член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 да предвижда стриктното тълкуване на изключенията от правото на достъп и от претеглянето на различните интереси, „[т]ози извод не влияе върху отговора на въпроса дали съответната институция трябва да извърши конкретно и индивидуално разглеждане на исканите документи или исканата информация“ (
14
). Според Общия съд „признатите от съдебната практика условия, позволяващи на тази институция да откаже по изключение подобно конкретно и индивидуално разглеждане, се прилагат mutatis mutandis, когато съответните документи очевидно попадат в една и съща категория, за която се прилагат някои от предвидените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения. Всъщност съгласно тези принципи от съдебната практика, макар от член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 да следва, че презумпцията за наличие на по-висш обществен интерес от оповестяването на информация за емисии в околната среда е неприложима в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения, което е в ход, всички документи, произхождащи от такова производство за установяване на неизпълнение, могат да бъдат защитени като категория“ (
15
).
Б– Относно изпълнението от Комисията на задължението ѝ за разглеждане на съответните документи
25.
Общият съд установява, че в случая е очевидно, от една страна, че що се отнася до цялостното им съдържание, всички съответни документи попадат в една и съща категория документи, и от друга страна, че достъпът до тази категория документи трябва да бъде отказан въз основа на посоченото изключение. Според него не може да се счита, че Комисията е могла да предостави достъп само до един от тези документи или до част от съдържанието им, без да постави под въпрос текущите преговори с португалските власти. Той приема, че дори само частичното оповестяване на съответните документи би могло действително да засегне защитата на целите на дейностите по разследване от Комисията относно твърдяното неизпълнение на задължения от страна на Португалската република във връзка с проекта за язовир (
16
).
26.
Освен това Общият съд не приема довода на LPN и на встъпилите страни, които твърдят, че ако е разрешено на Комисията да се откаже от конкретно и индивидуално разглеждане на съдържанието на всеки от съответните документи, тя не би могла в достатъчна степен да вземе предвид обществения интерес от оповестяването по смисъла на член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 (
17
).
27.
Общият съд добавя, че положението на жалбоподателите в рамките на производствата за установяване на неизпълнение на задължения по смисъла на съобщението на Комисията до Европейския парламент и Европейския омбудсман относно отношенията с жалбоподателя при нарушения на правото на Общността (COM(2002) 141 окончателен) (
18
) е съвсем различно от положението им например в рамките на производство за прилагане на общностните правила за конкуренция, в хода на което жалбоподателите разполагат със специфични процесуални гаранции, спазването на които подлежи на действителен съдебен контрол при обжалване на решение за отхвърляне на жалбата (
19
).
28.
Общият съд отбелязва, че заинтересованите лица имат правото да докажат, че даден документ, оповестяването на който е поискано, не попада в обхвата на посочената презумпция или че е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на този документ по силата на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (
20
). Според Общия съд обаче нито LPN, нито встъпилите страни са представили доказателства, с които да поставят под съмнение основателността на преценката, че всички съответни документи попадат в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 (
21
).
В– Относно по-висшия обществен интерес от оповестяването
29.
Общият съд посочва, че тъй като към момента на приемане на спорното решение производството за установяване на неизпълнение на задължения, образувано срещу Португалската република, е било в ход, презумпцията за наличие на по-висш обществен интерес от оповестяването на основание член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 не може да намери приложение в конкретния случай, така че дори не е необходимо произнасяне по въпроса дали съответните документи съдържат информация, която действително се отнася до „емисии“ в околната среда (
22
). Общият съд приема, че противно на становищата на LPN и встъпилите страни, член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 в качеството му на lex specialis по отношение на Регламент № 1049/2001 изключва подобряването на прозрачността в областта на околната среда за целите на претеглянето на различните интереси по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, когато съответните документи се съдържат в преписката по провежданото производство за установяване на неизпълнение на задължения (
23
).
30.
Освен това според Общия съд член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 се „отнася само до задължението за ограничително тълкуване на изключенията, различни от посочените в член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006, тоест различни от предвидените в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001“ (
24
). Също така според Общия съд „член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 се отнася само до „обществен интерес“ от оповестяването, а не до „по-висш обществен интерес“ по смисъла на член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001“ (
25
). Ето защо той приема, че трябва „да се отхвърли доводът на LPN и встъпилите страни, че в случая все пак принципите на прозрачност, на обществен достъп до документи, на най-добро участие на гражданите в процеса на вземане на решения и на по-широка легитимност представлявали обществен интерес и дори по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на съответните документи“ (
26
).
31.
Накрая, Общият съд приема, че нито LPN, нито встъпилите страни са в състояние да идентифицират друг евентуален по-висш обществен интерес от този от твърдяната по-голяма прозрачност в областта на околната среда, който Комисията да е длъжна да вземе предвид с оглед на прилагането в конкретния случай на член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001, нито са способни да обяснят дали и в каква степен исканата информация се отнася до емисии в околната среда по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 (
27
).
V – Производство през Съда
32.
С Определение на председателя на Съда от 27 февруари 2012 г. двете дела са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството, както и на съдебното решение.
33.
С Определение на председателя на Съда от 27 април 2012 г. Федерална република Германия е допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията. С Определение на председателя на Съда от 10 юли 2012 г. Република Естония е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на Република Финландия и да представи своето становище в хода на устната фаза на производството.
34.
Кралство Дания и Кралство Швеция, встъпили страни в първоинстанционното производство, поддържат исканията на LPN и на Република Финландия.
35.
LPN, Република Финландия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Кралство Швеция, както и Европейската комисия представят писмени становища. В съдебното заседание от 29 май 2013 г. жалбоподателите и встъпилите страни, включително Република Естония, представят устни становища.
VI – По жалбите
36.
LPN и Република Финландия изтъкват три главни основания в подкрепа на жалбата си.
37.
Първото им основание е изведено от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001. Второто им основание е изведено от нарушение на член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006. Третото им основание е изведено от нарушение на член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001.
38.
Освен това LPN поддържа, че решението относно съдебните разноски, съдържащо се в точки 141 и 143 от обжалваното съдебно решение, е опорочено от няколко грешки при прилагане на правото. LPN добавя, че в обжалваното съдебно решение се съдържат две несъответствия относно идентифицирането на спорното решение.
VII – Анализ
39.
Преди да бъдат разгледани доводите, изтъкнати от LPN и Република Финландия в подкрепа на жалбата им, следва да се отговори на довода на LPN, съдържащ се в жалбата ѝ, относно нейния статут на неправителствена организация в областта на околната среда. Според LPN едно искане за достъп до документи относно държавна помощ, подадено от страна, защитаваща своите частни интереси, като разгледаното в Решение от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (
28
), не може да се приравнява на искане като разглежданото в настоящия случай, което, от една страна, е направено от организация, защитаваща публични интереси, което ѝ предоставяло особен интерес да участва активно в производството за установяване на неизпълнение на задължения, и от друга страна, е свързано с документи относно емисии в околната среда, хипотеза, която конкретно е посочена в Регламент № 1367/2006.
40.
Смятам, че е правилен изводът на Общия съд в точка 137 от обжалваното съдебно решение, че правото на достъп до документите не зависи от естеството на частния интерес, който би могъл да има или да няма заявителят, за да получи исканата информация.
41.
От Решение на Съда от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет (
29
), е видно, че Регламент № 1049/2001 има за цел да осигури право на общ достъп на обществеността до документи на институциите, а не да постанови правила, предназначени да защитят специфичния интерес, който едно или друго лице би могло да има от достъпа до някой от тези документи (
30
). В това решение Съдът приема, че Регламент № 1049/2001 не предвижда вземането предвид на определени специфични интереси, на които едно лице може да се позове, за да получи достъп до конкретен документ (
31
). Смятам, че същите съображения се отнасят и за разпоредбите на Регламент № 1367/2006, приложими в настоящия случай, чиято цел е да осигурят право на достъп на обществеността (
32
) до информация за околната среда, с която разполагат институциите и органите на Съюза.
42.
Следователно особеният статут на LPN не може да бъде взет предвид в рамките на прилагането на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 и на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006.
А– По първото основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001
1. Доводи
43.
LPN счита, че Общият съд тълкува неправилно член 4 от Регламент № 1049/2001. Тя отбелязва, че в преписката по настоящия случай се съдържат различни видове документи и че е съвсем погрешно и непропорционално да се поддържа, че в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, което е в ход, „всички документи, произхождащи от такова производство за установяване на неизпълнение, могат да бъдат защитени като категория“ (
33
).
44.
Република Финландия оспорва съдържащата се в обжалваното съдебно решение принципна теза, че по силата на изключението относно защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 всички документи, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения, могат да бъдат защитени като образуващи една категория, така че институция може да откаже достъп до всички тези документи, като се основава на обща презумпция, според която оповестяването на съдържанието на подобни документи засяга по принцип защитата на целите на дейности по разследване.
45.
LPN и Република Финландия смятат, че към настоящия случай не може да се прилага Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, отнасящо се до държавните помощи.
46.
Кралство Дания и Кралство Швеция считат, че Общият съд е нарушил член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, като е приложил обща презумпция, за да изключи достъпа до всички документи, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения. Обратно, те смятат, че Комисията е длъжна да провери in concreto дали оповестяването на всеки от документите би засегнало целите на дейности по разследване. Кралство Дания и Кралство Швеция отбелязват, че Съдът е прилагал общи презумпции в много ограничени случаи и по очевидно различни причини, които са неприложими в настоящия случай.
47.
Федерална република Германия и Комисията считат, че следва да се приложи обща презумпция, според която оповестяването на документите, свързани с производствата за установяване на неизпълнение на задължения, би засегнало защитата на целите на дейности по разследване по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Те посочват, че ако се оповестят контактите между Комисията и съответната държава членка, това би навредило на волята за сътрудничество в атмосфера на доверие. Според Комисията и Федерална република Германия към настоящия случай следва да се приложи по аналогия Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, като се има предвид, че производството за контрол върху държавните помощи е разновидност на производството за установяване на неизпълнение на задължения, пригодено към специфичните проблеми, възникващи вследствие на държавните помощи за конкуренцията в общия пазар.
2. Преценка
48.
В началото следва да се напомни, че LPN е поискала достъп до всички документи, съдържащи се в административната преписка по производство за установяване на неизпълнение на задължения, образувано на основание член 258 ДФЕС срещу Португалската република в областта на правото на околната среда. Това искане е представено, когато административното производство е било в ход. Със спорното решение Комисията е отказала да предостави достъп на LPN до исканите документи, како се е позовала на изключението от правото на достъп, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, изведено от защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит. Като е направила това Комисията не е проверила за всеки от исканите документи дали оповестяването му би засегнало целта на разследването, образувано срещу Португалската република съгласно член 258 ДФЕС, като е приела общо, че в тази фаза оповестяването на всички документи би засегнало производството за установяване на неизпълнение на задължения.
49.
Този подход е възприет в обжалваното съдебно решение.
50.
Общият съд е приел, че като се има предвид, че към момента на приемането на спорното решение е било в ход производството за установяване на неизпълнение на задължения, Комисията по необходимост е трябвало да изхожда от принципа, че общата презумпция, според която оповестяването на документите от административната преписка би засегнало защитата на целите на дейностите по разследване, се прилага за всички съответни документи (
34
).
51.
В настоящите жалби не се оспорва, че както се уточнява в точка 101 от обжалваното съдебно решение, Комисията по принцип е имала право да се позове на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно защитата на целите на дейности по разследване, доколкото производството за установяване на неизпълнение на задължения е било в ход към момента на подаването на разглежданото искане. Напротив, спори се относно естеството и интензивността на проверката, извършена от Комисията при прилагането на това изключение към въпросните документи и в частност относно въпроса дали тази институция е длъжна да извърши конкретна преценка на съдържанието на всеки от тези документи или, обратно, може да се позове само на обща презумпция за засягане на защитата на целите на производството, която процедура е приложима към исканите документи като цяло.
52.
Съгласно постоянната съдебна практика целта на Регламент № 1049/2001, както се посочва в съображение 4 и член 1 от него, е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите (
35
). Същевременно обаче за това право също съществуват определени ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес. По-специално и в съответствие със съображение 11 посоченият регламент предвижда в член 4, че институциите отказват достъп до документ, в случай че оповестяването му би засегнало някои от интересите, защитени от този член. Така, щом Комисията реши да откаже достъп до документ, чието оповестяване е било поискано, тя по принцип трябва да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвиденото в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключение, на което тази институция се позовава. Тъй като дерогират принципа на възможно най-широк публичен достъп до документите, подобни изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (
36
).
53.
От тази съдебна практика е видно, че за да спази водещия принцип на прозрачност, Комисията по принцип е била длъжна не само да разгледа конкретно и индивидуално всеки от поисканите от LPN документи, за да прецени дали оповестяването им действително би засегнало целта на разследването, образувано срещу Португалската република съгласно член 258 ДФЕС, но и да поясни за всеки от разглежданите документи по какъв начин пълният или частичният достъп до всеки от тях би могъл да засегне тази цел.
54.
Както посочва обаче Общият съд в точка 113 и следващите от обжалваното съдебно решение съществуват изключения, установени в съдебната практика, от задължението на Комисията да разгледа конкретно и индивидуално документите, за които е поискан достъп.
55.
В съответствие с тази съдебна практика (
37
) индивидуалното и конкретно разглеждане на всеки документ може да не бъде необходимо, когато поради особените обстоятелства по делото е очевидно, че достъпът до документите трябва да бъде отказан или, тъкмо напротив, разрешен. В тези случаи съответната институция може да се основава на обща презумпция, която се прилага за определени категории документи, когато сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, отнасящи се за документи от едно и също естество (
38
).
56.
По-новата съдебна практика предвижда, че когато достъпът е отказан въз основа на подобна обща презумпция, заинтересованите страни могат да докажат, ако желаят това, че даден документ, чието оповестяване се иска, не е обхванат от посочената презумпция или че е налице по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (
39
).
57.
В това отношение бих отбелязал, че възможността да се използват общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, вместо да се разглежда всеки документ индивидуално и конкретно преди да се откаже достъпът до него, не е маловажна. Последицата от нея е не само, че се стеснява обхватът на основния принцип на прозрачност, закрепен в член 11 ДЕС, член 15 ДФЕС и Регламент № 1049/2001, но и че по необходимост се ограничава достъпът до разглежданите документи. Ето защо смятам, че използването на подобни презумпции трябва да се основава на сериозни и убедителни причини. До настоящия момент Съдът е признал изрично възможността за използване на подобни общи презумпции в три конкретни случая, а именно в производствата за контрол върху държавните помощи (
40
), в производствата за контрол върху концентрациите (
41
) и в производствата, които са висящи пред юрисдикциите на Съюза (
42
).
58.
Преди всичко, в Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, Съдът е допуснал прилагането на обща презумпция към отказа за достъп до документи, свързани с производствата за контрол върху държавните помощи. Съдът се е произнесъл, че за целите на тълкуването на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, следва да се има предвид обстоятелството, че заинтересованите страни (
43
), с изключение на държавата членка, отговаряща за предоставянето на помощта, не разполагат съгласно Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (
44
) с право да се запознаят с документите от административната преписка на Комисията. Съдът е приел, че ако заинтересованите страни имат възможност да получат достъп на основание Регламент № 1049/2001 до съответните документи, режимът на контрол върху държавните помощи би бил поставен под въпрос.
59.
По нататък, в Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, и Решение по дело Комисия/Agrofert, посочено по-горе, Съдът също е допуснал използването на обща презумпция, за да се откаже достъпът до документи, свързани с производство за контрол върху концентрации между предприятия, поради обстоятелството, че правната уредба на това производство предвижда стриктни правила относно разглеждането на получената информация или на направените констатации в рамките на подобно производство.
60.
Според Съда всеобщият достъп по силата на Регламент № 1049/2001 до документите, разменени в рамките на подобно производство между Комисията и уведомяващите страни или трети лица, би могъл да застраши равновесието, което законодателят на Съюза е искал да осигури в регламента относно концентрациите, между задължението на съответните предприятия да предоставят на Комисията евентуално чувствителна търговска информация, за да може тя да прецени съвместимостта на планираната концентрация с общия пазар, от една страна, и гаранцията за засилена защита, чрез професионалната и търговската тайна, на предоставените на Комисията сведения, от друга страна (
45
). Според Съда от изложеното по-горе следва, че е налице обща презумпция, според която оповестяването на съответните документи по принцип би засегнало както защитата на търговските интереси на предприятията, участващи в концентрацията, така и защитата на целите на дейностите по разследване, свързани с производството за контрол върху тази концентрация (
46
).
61.
Накрая, в Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе, Съдът е счел, че следва да се приеме съществуването на обща презумпция, според която оповестяването на писмените становища, депозирани от дадена институция в рамките на съдебно производство, засяга защитата на това производство по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, докато въпросното производство е висящо (
47
).
62.
Според Съда обстоятелството, че Регламент № 1049/2001 налага задължения за прозрачност само на някои институции, не може да доведе до влошаване на процесуалното им положение в рамките на висящи съдебни производства от гледна точка на равните процесуални възможности. По-нататък, като се е основал на принципа на доброто правораздаване, Съдът е счел, че изключването на правораздавателната дейност от приложното поле на правото на достъп до документи, без да се прави разграничение между отделните фази на производството, е обосновано с оглед на необходимостта да се гарантира през цялото времетраене на съдебното производство нормалното протичане на устните състезания между страните, както и на разискванията на съответната юрисдикция по висящото пред нея дело. Освен това, като се е позовал по аналогия на Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, Съдът е приел, че подобна презумпция е обоснована и с оглед на обстоятелството, че нито Статутът на Съда на Европейския съюз, нито процедурните правилници на юрисдикциите на Съюза предвиждат право на достъп на трети лица до представените пред Съда писмени становища в рамките на съдебни производства.
63.
LPN и Република Финландия поддържат, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че съображенията на Съда в Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, относно производствата за контрол върху държавните помощи, важат и за производствата за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Не споделям тяхната позиция.
64.
Както от Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, така и от посочените по-горе Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding е видно, че Съдът е допуснал прилагането на общи презумпции за отказ на достъп до документи, свързани с производство за контрол върху държавните помощи или върху концентрациите, като се е позовал по-специално на наличието на стриктни правила, ограничаващи достъпа до преписката по тези производства. С други думи, ако по примера на законодателя на Съюза Съдът не е установил никаква йерархия между въпросните норми (
48
), той е ограничил прилагането на общите разпоредби на Регламент № 1049/2001 посредством тези общи презумпции, когато достъпът до документите от административната преписка би довел до засягане на специфичната цел на правилата, гарантиращи самата ефикасност на производствата за контрол върху държавните помощи и върху концентрациите.
65.
Макар за обосноваване на прилагането на подобни общи презумпции наличието на тези специфични правила, ограничаващи публичния достъп до административната преписка по някои производства, да е придобило известна важност в съображенията на Съда, както в Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, така и в посочените по-горе Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding (
49
), смятам, че противно на доводите на LPN и Република Финландия, това обстоятелство самò по себе си не е решаващо.
66.
Всъщност прилагането на подобни общи презумпции е продиктувано основно от императивната необходимост да се осигури правилното функциониране на въпросните производства и да се гарантира, че няма да бъдат засегнати целите им.
67.
В това отношение бих отбелязал, че в Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе, Съдът се е основал главно на принципа на равните процесуални възможности и на необходимостта да се осигури правилно протичане на производството, за да обоснове прилагането на подобни общи презумпции. Липсата на право на достъп на трети лица до писмените изявления, представени пред Съда в рамките на съдебните производства, е разгледана в това решение само допълнително, за да се обоснове изключването на съдебната дейност в това ѝ качество от приложното поле на Регламент № 1049/2001.
68.
Следователно свързващият фактор в съображенията на Съда във всички тези решения (
50
) е обстоятелството, че достъпът до документите от някои производства е напълно несъвместим с правилното им протичане и води до опасност от опорочаването им. Освен това от посочените по-горе Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding следва, че общата презумпция за отказ на достъп обхваща всички непубликувани документи, свързани с административната преписка по въпросните производства.
69.
Смятам, че този свързващ фактор се прилага и към досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения, уредена в член 258 ДФЕС, макар това производство да не е във всяко отношение равностойно на производство в областта на контрола върху държавните помощи или върху концентрациите, нито на съдебно производство, тъй като тези производства не са равностойни и помежду си.
70.
Следва обаче да се отбележи особената връзка, съществуваща между производството за установяване на неизпълнение на задължения и производството в областта на контрола върху държавните помощи, всяко от които е насочено към гарантиране на спазването на правото на Съюза от държавите членки. При отрицателно решение относно неправомерна помощ член 108, параграф 2, втора алинея ДФЕС освобождава Комисията от необходимостта да проведе предвидената в член 258 ДФЕС досъдебна фаза и ако е пропуснат определеният в отрицателното решение на Комисията срок (
51
), в който държавата следва да се съобрази с това решение, Комисията може направо да сезира Съда (
52
). Ето защо съгласно член 108, параграф 2, втора алинея ДФЕС отрицателното решение на Комисията относно неправомерна помощ в известен смисъл замества досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения.
71.
Следва да се напомни също, че в производството за установяване на неизпълнение на задължения, както в производствата относно държавни помощи или относно проекти за концентрация, Комисията има централна роля през целия ход на производството. Всъщност в ролята си на пазител на Договора за функционирането на Европейския съюз Комисията разполага с широка свобода на преценка да решава суверенно въпроса за целесъобразността от започването на досъдебно производство с изпращането на официално уведомително писмо и продължаването му с изпращането на мотивирано становище (
53
). Целта на това досъдебно производство е, като се предостави възможност на държавата членка да изтъкне правните основания в своя защита, да се осигури спазването на правото на Съюза, като се избегне, ако е възможно, съдебното производство.
72.
От друга страна, споделям извода, направен от Общия съд в точка 126 от обжалваното съдебно решение, че тази досъдебна фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения има двустранен характер — между Комисията и съответната държава членка, при това, независимо от обстоятелството, че то би могло да започне вследствие на жалба като в конкретния случай, тъй като във всички случаи евентуалният жалбоподател няма никакви права в рамките на последващото производство за установяване на неизпълнение на задължения (
54
). Както подчертава Комисията в спорното решение, „в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения трябва да е налице атмосфера на взаимно доверие между Комисията и съответната държава членка, за да им позволи да започнат процес на преговори и споразумение с цел да се постигне уреждане на спора по взаимно съгласие, без да е необходимо да се завежда дело пред Съда“.
73.
Освен това, макар досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения да не е във всяко отношение равностойна на съдебно производство, тя може да доведе до такова, той като при приключването на тази фаза Комисията може да сезира Съда, за да установи твърдяното от нея неизпълнение на задължения от съответната държава членка (
55
).
74.
Ето защо считам, че единствената цел да се осигури правилното протичане на производството, въз основа на която Съдът признава наличието на обща презумпция в областта на контрола върху държавните помощи (
56
) или върху концентрациите (
57
) или в съдебно производство (
58
), е приложима и към досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения.
75.
При това положение смятам, че дори частичният публичен достъп до документите, свързани с това производство, когато то е в ход, застрашава постигането на неговите цели и поради това обосновава използването на обща презумпция като признатата от Съда в другите производства.
76.
LPN и Република Финландия правилно поддържат, че съдържанието на преписка по производство за установяване на неизпълнение на задължения в областта на околната среда е по необходимост разнородно и освен кореспонденцията между Комисията и съответната държава членка би могло да обхваща например само технически и научни изследвания. В конкретния случай Общият съд е установил, че разглежданата преписка е съдържала единствено кореспонденцията между Комисията и държавата членка (
59
). Но дори случаят да не беше такъв, макар да е вярно, че документите, с които разполага Комисията в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения, могат несъмнено да бъдат с разностранно естество и че всяко производство за установяване на неизпълнение на задължения, образувано срещу държава членка, има своите собствени особености, това съвсем не отменя необходимостта от защита на правилното протичане на това производство чрез ограничаване на намесата на трети лица. Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 121 от обжалваното съдебно решение, че документите, свързани с преписката по производство за установяване на неизпълнение на задължения, което е в ход, съставляват една единствена категория за целите на прилагането на общата презумпция за отказ на достъп въз основа на изключението, изтъкнато от Комисията.
77.
Необходимо е да се напомни също, че съгласно член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 едно изключение може да се прилага само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована (
60
). Когато приключи производството, трябва да се предостави достъп до преписката, ако не е приложимо нито едно от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001.
78.
В конкретния случай от точки 28—35 от обжалваното съдебно решение е видно ясно, че вследствие на оставянето без разглеждане на жалбата относно проекта за язовир на 28 февруари 2008 г., LPN е получило достъп до почти всички искани документи (
61
).
79.
Ето защо предлагам на Съда да отхвърли първото основание за обжалване като необосновано.
Б– По второто основание, изведено от нарушение на член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006
1. Доводи
80.
LPN поддържа, че противно на приетото от Общия съд в точки 113—117 от обжалваното съдебно решение, внимателният прочит на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2001 във връзка с член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 не освобождава Комисията от задължението „да разгледа конкретно и индивидуално документите, за които е поискан достъп“ (
62
). Тя твърди, че макар разследванията да представляват изключение в първата част на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006, те неминуемо и логично попадат в обхвата на втората част на посочения член. Според LPN, доколкото не може да се направи предположение, че е налице по-висш обществен интерес да се откаже достъпът до документите, обхванати от разследванията, потенциалните основания за отказ следва да се тълкуват стриктно, като се анализира дали в конкретния случай публичният интерес при оповестяването на информация относно околната среда има предимство пред евентуални други интереси, които трябва да бъдат защитени с неоповестяването, и като се провери, in concreto, дали информацията, съдържаща се в исканите документи, е свързана с емисии в околната среда.
81.
Република Финландия, подкрепяна от Кралство Дания и Кралство Швеция, твърди, че в точка 136 от обжалваното съдебно решение Общият съд тълкува неправилно член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006, като приема, че тази разпоредба се „отнася само до задължението за ограничително тълкуване на изключенията, различни от посочените в член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006, тоест различни от предвидените в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001“.
82.
Комисията поддържа, че като е изключил от законовата презумпция, предвидена в член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006, разследванията относно възможни нарушения на правото на Съюза, законодателят на Съюза очевидно се е погрижил да вземе предвид тяхната специфика. При това положение евентуалното наличие на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването, трябвало да се разгледа в рамките на параметрите на Регламент № 1049/2001 и от Регламент № 1367/2006 не можело да се направи изводът, че производствата за установяване на неизпълнение на задължения в областта на околната среда трябва да се разглеждат различно от същите производства в други области, що се отнася до общата презумпция, че оповестяването на съдържащите се в тези преписки документи би засегнало целта на разследването.
83.
Федерална република Германия твърди, че член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 не променя критерия за преценка що се отнася до отказа на достъп до документите, произхождащи от производство за установяване на неизпълнение на задължения в областта на околната среда, което е в ход, която преценка продължава да бъде уредена в Регламент № 1049/2001. Всъщност тази разпоредба само възпроизвежда изискването, изведено в практиката на юрисдикциите на Съюза, за ограничително тълкуване на основанията за дерогация и за вземане предвид на свързаните с околната среда интереси в рамките на посочената преценка.
2. Преценка
84.
Настоящото основание се отнася до тълкуването на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 и е насочено по-специално към това дали правилата за достъпа до информация в областта на околната среда влияят върху отговора на въпроса дали Комисията трябва да извърши конкретно и индивидуално разглеждане на документите, свързани с административната преписка по производство за установяване на неизпълнение на задължения в областта на околната среда.
85.
Смятам, че Общият съд правилно е посочил в точка 105 от обжалваното съдебно решение, че „[Регламент № 1367/2006] представлява lex specialis по отношение на Регламент № 1049/2001, като замества, изменя или уточнява някои разпоредби на последния регламент, когато искането за достъп е свързано с „информация за околната среда“ или с „информация, която се отнася до емисии в околната среда“ (
63
).
86.
От член 3 от Регламент № 1367/2006 е видно ясно, че Регламент № 1049/2001 се прилага по отношение на всяко искане за достъп до информация за околната среда, с която разполагат институциите на Съюза. Следователно обхватът на Регламент № 1367/2006 в областта на достъпа до тази информация е много ограничен, тъй като измененията на Регламент № 1049/2001 са много прецизни.
87.
В съображение 15 и член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 се уточнява взаимодействието между предвидените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения и разпоредбите на Регламент № 1367/2006.
88.
Преди всичко от съображение 15 от Регламент № 1367/2006 е видно, че по принцип изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, трябва да се прилагат цялостно, при спазване на по-специфичните разпоредби на Регламент № 1367/2006.
89.
Член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 подсилва прилагането на принципа на прозрачност, „[щ]о се отнася до член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент […] № 1049/2001 […], когато исканата информация се отнася до емисии в околната среда“, като предвижда, че оповестяването им представлява по-висш обществен интерес.
90.
Член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 обаче предвижда изрично, че за някои от изключенията, предвидени в член 4, първо и второ тире от Регламент № 1049/2001, а именно „разследвания[, по-специално тези относно възможни нарушения на правото на Общността]“, не се прилага принципът на по-голяма прозрачност. Презумпцията за наличие на по-висш обществен интерес от оповестяването не се прилага за информацията, съдържаща се в административна преписка по производство за установяване на неизпълнение на задължения дори когато исканата информация се отнася до емисии в околната среда.
91.
Остава да се установи дали, напротив, тези производства попадат в приложното поле на посочения член 6, параграф 1, второ изречение. Съгласно този текст, когато става въпрос за „другите изключения“, посочени в член 4 от Регламент № 1049/2001, основанията за отказ трябва се тълкуват стриктно, като се взема предвид общественият интерес от оповестяването и дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда.
92.
LPN и Република Финландия смятат, че „другите изключения“ непременно обхващат по подразбиране производствата за установяване на неизпълнение на задължения, тъй като за тези производства не се прилага член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006. Това задължавало по принцип Комисията да разгледа индивидуално и конкретно всички документи, свързани с административната преписка по производство за установяване на неизпълнение на задължения в областта на околната среда и било пречка за прилагането на обща презумпция.
93.
Не споделям това тълкуване на разглежданата разпоредба.
94.
Смятам, основно, че не само от текста на член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006, но и от общата структура и от целта на тази разпоредба (
64
) е видно, че тя се прилага само за изключенията, които не са посочени в първото изречение на същата разпоредба. В член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1367/2006 обаче изрично са посочени производствата за установяване на неизпълнение на задължения (
65
), макар и това да е направено с оглед на дерогиращото им третиране сред разпоредбите на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001.
95.
Разпоредбите на член 6, параграф 1, първо и второ изречение от Регламент № 1367/2006 ясно показват изричното намерение на законодателя на Съюза да изключи производствата за установяване на неизпълнение на задължения от приложното поле на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 в неговата цялост.
96.
Следователно за достъпа до документите, свързани с административната преписка по производство за установяване на неизпълнение на задължения в областта на околната среда, се прилагат само разпоредбите на Регламент № 1049/2001 и член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 не влияе върху отговора на въпроса дали Комисията трябва да извърши конкретно и индивидуално разглеждане на тези документи. Освен това, като се има предвид, че член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 не се прилага за производствата за установяване на неизпълнение на задължения, Комисията не е длъжна да проверява дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006.
97.
Смятам, в допълнение, че дори да се налага Съдът да приеме, че член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006 се прилага за производствата за установяване на неизпълнение на задължения, това не би променило извода по настоящото основание. По примера на постоянната практика на Съда относно член 4 от Регламент № 1049/2001 (
66
) тази разпоредба напомня за задължението да се тълкуват стриктно мотивите за отказа на достъп, като се има предвид публичният интерес от оповестяването, без да добавя нещо в това отношение към тълкуването или прилагането на член 4 от Регламент № 1049/2001, което да е относимо за настоящото дело или за отговора на въпроса дали намира приложение обща презумпция.
98.
Всъщност от точки 73 и 74 от Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе, е видно ясно, че стриктното тълкуване и прилагане на предвидените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения не са пречка за прилагането на общи презумпции по отношение на някои категории документи.
99.
Освен това смятам, че задължението да се вземе предвид „дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда“ очевидно е свързано със и подсилва задължението за стриктно тълкуване на мотивите за отказ на достъп. Отново обаче считам, че това задължение не е пречка да се прилагат общи презумпции към някои категории документи.
100.
Ето защо смятам, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 136 от обжалваното съдебно решение, че „в контекста на прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, LPN и встъпилите страни не могат също така да се позовават надлежно на член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1367/2006“ и че Съдът би трябвало да отхвърли второто основание за обжалване като необосновано.
В– По третото основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001
1. Доводи
101.
LPN, Република Финландия, Кралство Дания и Кралство Швеция твърдят, че анализът на Общия съд в точки 132—138 от обжалваното съдебно решение относно наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването е неправилен.
102.
По същество Общият съд неправилно приел, че спорното решение е съобразено с член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001 (
67
), докато Комисията не била проверила дали е бил налице по-висш обществен интерес, което е трябвало да направи (дори служебно, като смята Кралство Швеция) по силата на посочения член 4, параграф 2 in fine, тъй като в това отношение член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 изобщо не освобождавал Комисията от това задължение.
103.
Комисията оспорва тези доводи.
2. Преценка
104.
В точки 134—136 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 не разширява приложното поле на принципа на прозрачност по отношение на производствата за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка и че не е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на свързана с тези производства информация относно емисии в околната среда по смисъла на член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001.
105.
С оглед на отговора ми на второто основание, по-горе, смятам, че тази преценка е правилна.
106.
В точка 138 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че LPN и встъпилите страни нито са в състояние да идентифицират друг евентуален по-висш обществен интерес от този от твърдяната по-голяма прозрачност в областта на околната среда, който Комисията да е длъжна да вземе предвид с оглед на прилагането в конкретния случай на член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001, нито са способни да обяснят дали и в каква степен исканата информация се отнася до емисии в околната среда по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006. Смятам, че тази фактическа констатация не може да бъде оспорвана във фазата на обжалването (
68
).
107.
От изложеното по-горе е видно, че в първоинстанционното производство LPN само е посочила, че по-голямата прозрачност в областта на околната среда представлява сама по себе си по-висш обществен интерес. Подобно на мотивите на Съда в точки 157 и 158 от Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе, смятам, че толкова общи съображения не могат да установят, че в настоящия случай е особено наложително зачитането на принципа на прозрачност, което би могло да има превес над съображенията, обосноваващи отказа за оповестяване на въпросните документи. Освен това от точка 62 от Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, е видно ясно, че Комисията не следва да проверява служебно дали е налице по-висш обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на посочените документи по силата на член 4, параграф 2 in fine от Регламент № 1049/2001 и на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006. Напротив, Съдът се е произнесъл, че заинтересованите страни могат да докажат наличието по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването на посочените документи (
69
).
108.
Предвид всичко изложено по-горе считам, че третото основание също би трябвало да бъде отхвърлено.
VIII – Допълнителното искане на LPN
109.
LPN твърди, че в обжалваното съдебно решение се съдържат две несъответствия относно идентифицирането на спорното решение.
110.
Първо, тя отбелязва, че отнесеният пред Общия съд спор се е отнасял до отмяната на спорното решение, а не до решението от 24 октомври 2008 г., посочено в 1 от диспозитива на обжалваното съдебно решение. При това положение LPN иска от Съда да уточни в 1 от диспозитива на обжалваното съдебно решение, че жалбата е насочена срещу спорното решение.
111.
Второ, LPN смята, че точка 46 от обжалваното съдебно решение е зле формулирана и трябва да има следния текст:
„LPN се отказва от искането си да се упражни контрол за законосъобразност на [спорното решение], що се отнася до третото правно основание в жалбата, изведено от неспазването на срока, предвиден в член 8, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 […]“.
112.
Комисията оспорва доводите на LPN.
113.
Смятам, че LPN не е уточнила по какъв начин твърдените несъответствия са засегнали правното ѝ положение. Освен това подобно на Комисията считам, че настоящото искане е недопустимо, като се има предвид, че не става дума за правен въпрос по смисъла на член 58 от Статута на Съда. Накрая, дори да се приеме, че е налице несъответствие, единствено Общият съд следва да го поправи съгласно член 84 от своя Процедурен правилник.
114.
От това следва, че настоящото искане трябва да се отхвърли.
IX – По оспорването от LPN на преценката на Общия съд относно съдебните разноски
115.
LPN поддържа, че преценката на Общия съд относно съдебните разноски в точки 141 и 143 от обжалваното съдебно решение, е опорочена от няколко грешки при прилагане на правото.
116.
Комисията оспорва доводите на LPN.
117.
В това отношение е достатъчно да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика в хипотезата, в която всички други основания за обжалване са били отхвърлени, исканията относно твърдяната нередовност в решението на Общия съд по съдебните разноски трябва да се отхвърлят като недопустими в съответствие с член 58, втора алинея от Статута на Съда, съгласно който въпросите за размера на присъдените разноски или за страната, на която се възлагат, не подлежат на отделно обжалване (
70
).
118.
Поради това, тъй като смятам, че всички други основания за обжалване, изтъкнати от LPN трябва да бъдат отхвърлени, последното основание, насочено срещу решението на Общия съд относно разпределянето на съдебните разноски, трябва да се приеме за недопустимо.
119.
Ето защо, предвид всичко изложено по-горе, считам, че следва да се отхвърлят изцяло както жалбата, подадена от LPN по дело C‑514/11 P, така и тази, подадена от Република Финландия по дело C‑605/11 P.
X – По съдебните разноски
120.
По силата на член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. В съответствие с член 140, параграф 1, първа алинея от същия правилник, също приложим към производството по обжалване по силата на посочения член 184, параграф 1, държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Съгласно член 184, параграф 4 от посочения правилник Съдът може да реши встъпилата в първоинстанционното производство страна, ако участва в производството по обжалване, да понесе направените от нея съдебни разноски.
121.
Считам, че в съответствие с исканията на Комисията LPN и Република Финландия следва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски съответно по дело C‑514/11 P и дело C‑605/11 P. Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Естония и Кралство Швеция следва да понесат направените от тях съдебни разноски.
XI – Заключение
122.
Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда:
—
да отхвърли жалбите,
—
да осъди Liga para a Protecção da Natureza (LPN) да понесе направените от нея съдебни разноски и да заплати тези, направени от Европейската комисия в производството по обжалване по дело C‑514/11 P,
—
да осъди Република Финландия да понесе направените от нея съдебни разноски и да заплати тези, направени от Европейската комисия в производството по обжалване по дело C‑605/11 P, и
—
да осъди Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Естония и Кралство Швеция да понесат направените от тях съдебни разноски в производствата по обжалване по съединени дела C‑514/11 P и C‑605/11 P.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Жалбите на LPN и Република Финландия са подадени в секретариата на Съда съответно на 25 и 30 ноември 2011 г.
(
3
)	ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76.
(
4
)	ОВ L 103, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77.
(
5
)	ОВ L 206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109.
(
6
)	ОВ L 264, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126.
(
7
)	Вж. точка 101 от обжалваното съдебно решение.
(
8
)	Пак там (точки 118 и 119).
(
9
)	Пак там (точки 103 и 104).
(
10
)	Пак там (точки 113 и 114).
(
11
)	Пак там (точка 115).
(
12
)	Пак там (точки 113—115).
(
13
)	Пак там (точка 116).
(
14
)	Пак там (точка 117).
(
15
)	Пак там (точка 117).
(
16
)	Пак там (точка 121).
(
17
)	Пак там (точка 122).
(
18
)	ОВ C 244, стр. 5.
(
19
)	Вж. точка 126 от обжалваното съдебно решение.
(
20
)	Пак там (точка 128).
(
21
)	Пак там (точка 129).
(
22
)	Пак там (точка 134).
(
23
)	Пак там (точка 135).
(
24
)	Пак там (точка 136).
(
25
)	Пак там.
(
26
)	Пак там.
(
27
)	Вж. точка 138 от обжалваното съдебно решение.
(
28
)	C-139/07 P, Сборник, стр. I-5885.
(
29
)	C-266/05 P, Сборник, стр. I-1233.
(
30
)	Вж. Решение по дело Sison/Съвет, посочено по-горе (точка 43). Регламент № 1049/2001 предоставя много широко право на достъп до документите на съответните институции, като наличието на подобно право не е обусловено, съгласно член 6, параграф 1 от този регламент, от обосноваване на искането. Вж. Решение от 26 януари 2010 г. по дело Internationaler Hilfsfonds/Комисия (C-362/08 P, Сборник, стр. I-669, точка 56).
(
31
)	Вж. Решение по дело Sison/Съвет, посочено по-горе (точка 45).
(
32
)	Понятието „общественост“ е дефинирано в член 2, параграф 1, буква б) от Регламент № 1367/2006 в широк смисъл като „едно или повече физически или юридически лица, и асоциации, организации или групи от такива лица“.
(
33
)	Вж. точка 117 от обжалваното съдебно решение.
(
34
)	Пак там (точка 127).
(
35
)	Решение от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет (C-39/05 P и C-52/05 P, Сборник, стр. I-4723, точка 33), както и Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе (точка 51).
(
36
)	Вж. Решение от 21 септември 2010 г. по дело Швеция и др./API и Комисия (C-514/07 P, C-528/07 P и C-532/07 P, Сборник, стр. I-8533 (точки 70—73, както и цитираната съдебна практика).
(
37
)	Вж. в този смисъл Решение по дело Suède и Turco/Съвет, посочено по-горе (точка 50), Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе (точка 54), Решение от 28 юни 2012 г. по дело Комисия/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, точка 116), Решение от 28 юни 2012 г. по дело Комисия/Agrofert Holding (C‑477/10 P, точка 57) и Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе (точка 74).
(
38
)	Вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе (точка 54), Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе (точка 116), Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе (точка 57) и Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе (точка 74).
(
39
)	Вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе (точка 62), Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе (точка 126) и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе (точка 68).
(
40
)	Вж. Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе.
(
41
)	Вж. Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе.
(
42
)	Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе.
(
43
)	А именно, по конкретно, получателите на помощите и техните конкуренти.
(
44
)	ОВ L 83, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41.
(
45
)	Вж. Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе (точка 121), и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе (точка 62).
(
46
)	Вж. Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе (точка 123), и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе (точка 64).
(
47
)	Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе (точка 94).
(
48
)	Вж. в това отношение Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе (точка 110), и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе (точка 52), в които Съдът е приел, че въпреки липсата на разпоредби, предвиждащи изрично йерархия между Регламент № 1049/2001 и регламентите в областта на контрола върху концентрациите, „тези два регламента следва да се прилагат така, че да не се стига до противоречие помежду им и да се осигури съгласувано прилагане“.
(
49
)	В Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе (точка 115), и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе (точка 56), Съдът също се е основал на целта за защитата на търговските интереси, като е приел, че тази цел и целите на дейности по разследване са тясно свързани.
(
50
)	А именно посочените по-горе Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, Решение по дело Комисия/Agrofert Holding и Решение по дело Швеция и др./API и Комисия.
(
51
)	Или евентуално срокът, който Комисията е определила впоследствие. Вж. Решение от 14 декември 2006 г. по дело Комисия/Испания (C-485/03-C-490/03, Recueil, стр. I-11887, точка 53).
(
52
)	Вж. Решение по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, (точка 53).
(
53
)	Ако счита, че държава членка не изпълнява задълженията си, Комисията следва да прецени целесъобразността от предприемане на действия срещу тази държава, да определи разпоредбите, които тя е нарушила, и да избере момента, в който да започне срещу нея производство за установяване на неизпълнение, като съображенията, определящи този избор, не могат да засегнат допустимостта на нейния иск. Вж. по този въпрос Решение от 18 юни 1998 г. по дело Комисия/Италия (C-35/96, Recueil, стр. I-3851, точка 27) и Решение от 8 декември 2005 г. по дело Комисия/Люксембург (C-33/04, Recueil, стр. I-10629, точка 66).
(
54
)	Вж. в това отношение Съобщение COM(2002) 141 окончателен, посочено по-горе.
(
55
)	Вж. в този смисъл Решение от 14 февруари 1989 г. по дело Star Fruit/Комисия (247/87, Recueil, стр. 291, точка 12) и Решение от 29 септември 1998 г. по дело Комисия/Германия (C-191/95, Recueil, стр. I-5449, точка 46). За производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка е характерен принципът на целесъобразност. Вж. Решение от 19 май 2009 г. по дело Комисия/Италия (C-531/06, Сборник, стр. I-4103, точки 23 и 24). Единствено Комисията може да преценява целесъобразността от предприемане на действия срещу съответната държава членка.
(
56
)	Вж. точка 58 от настоящото заключение.
(
57
)	Вж. точки 59 и 60 от настоящото заключение.
(
58
)	Вж. точки 61 и 62 от настоящото заключение.
(
59
)	Вж. точка 121 от обжалваното съдебно решение.
(
60
)	Решение от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет, посочено по-горе (точка 70).
(
61
)	Вж. точка 15 от настоящото заключение.
(
62
)	Вж. точка 113 от обжалваното съдебно решение.
(
63
)	Вж. също точка 135 от обжалваното съдебно решение.
(
64
)	Вж. също член 3 от Регламент № 1367/2006 и съображение 15 от този регламент.
(
65
)	Вж. точка 136 от обжалваното съдебно решение.
(
66
)	Решение по дело Suède и Turco/Съвет, посочено по-горе (точка 36).
(
67
)	Вж. точки 135 и 136 от обжалваното съдебно решение.
(
68
)	Съгласно постоянната практика на Съда от член 256 ДФЕС и член 58, първа алинея от Статута на Съда следва, че единствено Общият съд е компетентен, от една страна, да установява фактите, освен в случаите, когато неточността на фактическите му констатации следва от представените пред него материали по делото, и от друга страна, да преценява тези факти. Когато Общият съд е установил или преценил фактите, Съдът е компетентен по силата на член 256 ДФЕС да упражнява контрол над правната квалификация на фактите и над правните последици, изведени от нея от Общия съд (Решение от 22 декември 2008 г. по дело British Aggregates/Комисия, C-487/06 P, Сборник, стр. I-10515, точка 96, и Решение от 27 октомври 2011 г. по дело Австрия/Scheucher‑Fleisch и др., C-47/10 P, Сборник, стр. I-10707, точка 57). Бих отбелязал, че в настоящия случай нито LPN, нито Република Финландия твърдят наличие на неточност на фактическите констатации на Общия съд в точка 138 от обжалваното съдебно решение.
(
69
)	Вж. точка 56 от настоящото заключение.
(
70
)	Вж. Решение от 12 юли 2001 г. по дело Комисия и Франция/TF1 (C-302/99 P и C-308/99 P, Recueil, стр. I-5603, точка 31) и Решение от 30 септември 2003 г. по дело Freistaat Sachse и др./Комисия (C-57/00 P и C-61/00 P, Recueil, стр. I-9975, точка 124).