61986CC0014_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . In het kader van een strafzaak tegen X, vraagt de pretore te Salò ( provincie Brescia ) om uitlegging van richtlijn*78/659 van de Raad van 18*juli 1978 betreffende de kwaliteit van zoet water dat bescherming of verbetering behoeft ten einde geschikt te zijn voor het leven van vissen ( PB*1978, L*222, blz.*1 ). De verwijzende rechter wenst te vernemen : a ) of de Italiaanse regeling betreffende de bescherming van water tegen verontreiniging in overeenstemming is met de beginselen en kwaliteitsdoelstellingen van deze richtlijn, en b ) of de bepalingen van de richtlijn de verplichting inhouden om te zorgen voor het behoud van de hoeveelheid water die noodzakelijk is voor het overleven van de beschermde waterfauna .
2 . Op 5*juli*1984 ontving de pretore te Salò een verklaring van de "Gruppo ecologico pescatori per la salvaguardia del fiume Chiese", een vereniging van vissers die opkomt voor de bescherming van het milieu in de rivier de Chiese, die vooreerst aangifte deed van herhaalde gevallen van vissterfte in die rivier die, tussen het Idro-meer en de rivier de Oglio, door het ressort van voornoemde rechterlijke instantie stroomt . Verder stelde zij dat dit verschijnsel in hoofdzaak werd veroorzaakt door sterke en onverwachte verschillen in het debiet van de Chiese, die het gevolg waren van de vele stuwdammen die voor irrigatiedoeleinden en ten behoeve van waterkrachtcentrales daarin waren aangelegd . Ten slotte vroeg zij om maatregelen tegen de concessiehouders of althans tegen degenen die voor de wateronttrekkingen verantwoordelijk waren, niet alleen ter bescherming van de vissoorten, maar ook om redenen van gezondheids - en milieubescherming .
In de verwijzingsbeschikking wordt gepreciseerd, dat de door verzoekers opgenoemde feiten misdrijven en overtredingen zijn . De misdrijven -*ernstige aantasting van water, verlegging van waterlopen en wijziging van plaatselijke omstandigheden *- zijn vermeld in de artikelen*635, 625, lid*7, en 632 van het wetboek van strafrecht . Wat de overtredingen betreft, zijn er drie groepen bepalingen : de artikelen*6*en*33 van de gecodificeerde tekst van de wetten op de visserij ( koninklijk decreet nr.*1604 van 8.10.1931 ); artikel*21 van wet nr.*319 van 10*mei 1976, waarbij in het kader van een regeling ter bescherming van water tegen verontreiniging de lozing van voor vissen schadelijke stoffen strafbaar is gesteld; de artikelen 25 tot en met 29 van presidentieel decreet nr.*915 van 10*september*1982, waarbij de Italiaanse wetgever de richtlijnen nrs.*75/442, 76/403*en*78/319 van de Raad inzake respectievelijk afvallen, de verwijdering van polychloorbiphenylen en polychloorterphenylen, toxische en gevaarlijke afvalstoffen, in nationaal recht heeft omgezet .
Op grond van een en ander stelde de pretore -*die, zoals wij verder zullen zien, ook de functie van openbaar ministerie vervult *- een strafvordering in en verrichtte hij enkele handelingen in het kader van het vooronderzoek . Meer bepaald verzamelde hij drie documenten die andere vissersverenigingen hem enkele jaren tevoren hadden toegezonden en die zich bevonden in het dossier van een op 31*december 1982 geseponeerde zaak . In die stukken werd erop gewezen, dat de Chiese bijzonder geschikt is voor de voortplanting van zalmachtigen, en werd geklaagd over overdreven onttrekking van water voor irrigatie en opwekking van elektriciteit, en over lozing van schadelijke stoffen, afkomstig van industrieën en woongebieden . In de tweede plaats vroeg de pretore de burgemeesters van de aanliggende gemeenten om nadere inlichtingen over de toestand van de rivier .
Op dit punt aangekomen, kwam de magistraat tot de redenering die tot de onderhavige zaak zou leiden . Zijn gedachtengang was als volgt : a ) de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor de vervuiling in het bekken van de rivier de Chiese, en inzonderheid voor de periodieke vernietiging van de visbestanden, kan enkel worden vastgesteld op grond en in het licht van bepalingen waarin het water specifiek wordt beschouwd als leefmilieu voor vissen; b ) dergelijke bepalingen zijn te vinden in richtlijn*78/659; c ) het is twijfelachtig of de Italiaanse regeling inzake de bescherming van het water -*zoals neergelegd in wet nr.*319 van 1976, zoals naderhand gewijzigd en aangevuld, en in andere wetten van de staat en van de regio Lombardije betreffende de bescherming van het leefmilieu *- ook met die richtlijn verenigbaar is op het punt van de "bescherming van de hoeveelheid water met het oog op het materiële voortbestaan van het voor het leven van vissen noodzakelijke aquatisch milieu ."
De pretore is derhalve van mening, dat genoemde bron van gemeenschapsrecht om ten minste drie redenen centraal staat in de door hem ingeleide procedure : zij is de "wezenlijke premisse" van de criteria waarvan bij het onderzoek moet worden uitgegaan, zij is van "beslissende betekenis" als "grondslag voor de geldende strafrechtelijke bepalingen", en zij biedt "onmiskenbare mogelijkheden tot uitbreiding van de strafrechtelijke bescherming ". Deze overtuiging bracht de pretore ertoe, de procedure te schorsen en bij beschikking van 13*januari 1986 de volgende prejudiciële vragen te stellen :
"1 ) Beantwoordt de huidige Italiaanse wettelijke regeling inzake de bescherming van water tegen verontreiniging aan de beginselen en de kwaliteitsdoelstellingen van richtlijn*78/659 van 18*juli 1978 betreffende de kwaliteit van zoet water dat bescherming of verbetering behoeft ten einde geschikt te zijn voor het leven van vissen?
2 ) Vereisen de in de richtlijn voorziene kwaliteitsdoelstellingen niet een totaalbeheer van het water en daarmee een garantie op het gebied van waterafvoer en -hoeveelheid, met andere woorden de vaststelling van normen voor waterbekkens of -stromen, om te verzekeren dat steeds voldoende water toestroomt om het voor de ontwikkeling van de verschillende vissoorten noodzakelijke minimumpeil te handhaven?"
3 . In hun schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting hebben de Italiaanse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen aangevoerd, dat het prejudiciële verzoek in zijn geheel of althans vraag nr.*1 niet-ontvankelijk is . Met betrekking tot het prejudiciële verzoek zijn de argumenten van de twee interveniënten gebaseerd op : a ) de rol van de pretore in het kader van de strafrechtelijke procedure; b ) het stadium van de procedure waarin de verwijzing heeft plaatsgevonden; c ) het feit dat het gaat om een procedure tegen onbekenden .
Laten we beginnen met de problemen onder a)*en*b ), die nauw met elkaar samenhangen . De Italiaanse regering betwijfelt, of in het onderhavige geval is voldaan aan de voorwaarden van artikel*177, tweede*alinea, EEG-Verdrag, en meer bepaald vraagt zij zich af, of het verzoek afkomstig is van een echte "rechterlijke instantie ". Deze twijfels vloeien voort uit de ambivalente positie van de pretore, een bijzondere figuur in de Italiaanse rechtsorde, die de functies van openbaar ministerie en rechter in zich verenigt . Toen hij zich tot het Hof wendde, had de pretore te Salò de strafprocedure nog maar juist ingeleid en slechts enkele vooronderzoekshandelingen verricht . Hij handelde dus in de hoedanigheid van openbaar ministerie, dat wil zeggen als partij, en het is duidelijk dat een partij geen prejudiciële vragen kan stellen . Deze magistraat was in ieder geval geen rechter . Zou hij immers op grond van het antwoord dat het Hof hem zal geven, tot de conclusie komen, dat de wateronttrekkingen geen crimineel karakter hebben, dan zal hij de zaak moeten seponeren . De desbetreffende beschikking nu kan geen kracht van gewijsde krijgen, zij kan ook worden herroepen op grond van een andere beoordeling van de reeds bekende feiten en zij behoeft niet te worden gemotiveerd, zodat zij niet valt onder de garantie die artikel*111 van de grondwet biedt met betrekking tot rechterlijke beslissingen in eigenlijke zin ( zie arrest nr.*688 van 6*december 1984 van de Corte di cassazione, Vijfde strafkamer, in : Cassazione penale, 1985, blz.*1130 ).
Maar, zo wordt met betrekking tot punt*b betoogd, dit is nog niet alles . Wat het meest opvalt aan het procedurestadium waarin de pretore zijn vragen heeft gesteld is, om het zo te zeggen, de onrijpheid ervan : de procedure is namelijk nog in beweging of, beter, in*fieri, en het valt nog lang niet te voorzien tot welke - ook maar voorlopige - conclusies zij zal leiden . In dit stadium ontbreekt zelfs een duidelijke akte van beschuldiging en, nogmaals, dit is niet zozeer afhankelijk van een subjectief gegeven ( degenen die voor wateronttrekkingen verantwoordelijk zijn, zijn in werkelijkheid aan iedereen bekend ), maar van een objectief element, met name de onzekerheid of de feiten als misdrijven of overtredingen kunnen worden gekwalificeerd .
Kortom, de Italiaanse regering is van mening, dat de prejudiciële vraag, nu zij tot het Hof is gericht in een stadium waarin geen rechter eraan te pas komt en die duidelijk een inleidend karakter heeft, prematuur is en daarom ongepast . Door die vraag nu te stellen, maakt men het immers onmogelijk om de communautaire procedure van artikel*177 in de eigenlijke procesfase aan te wenden .
4 . Gelet op de rechtspraak van het Hof, kan deze stelling niet worden aanvaard . De juistheid ervan wordt al meteen uitgesloten door de arresten die het communautaire karakter van het begrip "rechterlijke instanties" in de zin van artikel*177 bevestigen ( arresten van 30*juni*1966, zaak*61/65, Vaassen-Goebbels, Jurispr.*1966, blz.*408; 27*november*1973, zaak*36/73, NV Nederlandse Spoorwegen, Jurispr.*1973, blz.*1299; 6*oktober*1981, zaak*246/80, Broekmeulen, Jurispr.*1981, blz.*2311 ). Het daarin ontwikkelde beginsel en de eruit voortvloeiende onmogelijkheid om zich te beroepen op de voorwaarden waaraan een handeling volgens het recht van de verschillende staten moet voldoen om een rechterlijke handeling te zijn, ontneemt bij voorbeeld iedere relevantie aan het argument betreffende de aard van de seponeringsbeslissing . Ook vanuit het Italiaanse recht gezien is dit maar een zwak argument, want bij misdrijven waarvoor het tribunale en de Corte d' assise bevoegd zijn, is de onderzoeksrechter, dat wil zeggen een orgaan dat duidelijk en zonder enige twijfel als een rechterlijke instantie is te beschouwen, op dezelfde voorwaarden en met dezelfde gevolgen bevoegd tot seponeren .
Beslissend is echter een ander punt . De omschrijving van het communautaire begrip "rechterlijke instantie" zou niet ruimer kunnen zijn . Dit verklaart waarom het Hof de bevoegdheid om prejudiciële vragen te stellen, heeft toegekend aan nationale rechters van allerlei aard, ongeacht de aard en het doel van de procedures in de loop waarvan de vraag wordt opgeworpen, of de meer of minder rechterlijke "jas" die de betrokken rechter draagt op het ogenblik waarop hij de vraag stelt . De Italiaanse straf-"pretore" kan met het volste recht tot die groep worden gerekend en het is van geen belang, of hij zijn vragen stelt als rechter of als openbaar ministerie, aangezien die verschillende functies elkaar overlappen, elkaar insluiten en samengaan in een onsplitsbaar orgaan . De pretore - zo is het eens niet slecht omschreven - is een persoon aan wie de rechterlijke organisatie de status van rechter toekent en die uit hoofde hiervan "de aanklacht formuleert die de procedure inleidt, het onderzoek verricht en de instructie à charge en à décharge voert, toeziet op de precisering van de tenlastelegging, beslist ... over de gegrondheid van de aanklacht, de verdachte dagvaardt of de zaak seponeert en een overheersende rol speelt in het debat" ( Dominioni ( Diritto processuale penale ), in : Enciclopedia del diritto, vol.*XXXI, Milaan 1981, blz.*957 ).
Deze afwijking van de regel ne procedat judex ex officio, deze concentratie in één en hetzelfde orgaan van bevoegdheden die zo heterogeen zijn dat ze bijna onverenigbaar zijn, en het feit dat het deze in één enkele functionele activiteit verenigt, kan stellig aanleiding geven tot afwijzende reacties . Ik heb zelf ook moeite met een verschijnsel dat zo veel overeenkomst vertoont met de antieke inquisitoriale procedure, en, wat meer zegt, enkele maanden geleden heeft de Corte costituzionale de wetgever verzocht dit verschijnsel uit de rechtsorde te verwijderen ( arrest van 10*december*1986, nr.*268, GURI, 1e speciale serie, nr.*60, blz.*20 ). De pogingen om het af te zwakken door de functies van de pretore te scheiden naar gelang van de door hem verrichte handelingen, en aldus de figuur tot het vertrouwde dualistische model te herleiden, zijn dus alleszins begrijpelijk . Maar dit maakt ze wat het ius*conditum betreft, niet minder onjuist en niet minder tekenend, zoals een bekende geleerde schreef, voor de neiging van veel juristen om "zelfs de meest hardnekkige feiten te vermommen" en "bizarre formules te verzinnen om de werkelijkheid te versluieren" ( Cordero : Procedura penale, 6e*dr ., Milaan 1982, blz.*27 ).
Het zou echter kunnen, dat iemand die zwaar tilt aan het "partij" zijn van de pretore wanneer deze als openbaar ministerie optreedt, geen genoegen neemt met het zojuist opgemerkte . Hij moet dan maar eens het arrest van 12*november*1974 herlezen ( zaak*32/74, Haaga, Jurispr.*1974, blz.*1201 ). In die zaak accepteerde het Hof zonder meer een prejudiciële verwijzing van een rechter aan wie een beslissing in het kader van volontaire rechtspleging was gevraagd; toch weet iedereen dat op dat gebied het "derdenkarakter" van de rechter, dat wil zeggen dat hij volledig buiten de te verdedigen belangen staat, niet bestaat of op zijn minst betwistbaar is .
5 . Laten we overgaan tot het argument waarin kritiek wordt geoefend op de prejudiciële vraag omdat zij is gesteld op een ogenblik dat de pretore de feiten juridisch nog niet had gekwalificeerd -*of beter, nog niet kon kwalificeren . Dit doet sterk denken aan de woorden waarmee Lord*Denning het meest geschikte moment voor de prejudiciële verwijzing omschreef:"as a rule - aldus deze Engelse rechter - you cannot tell whether it is necessary to decide a point until the facts are ascertained . So in general it is best to decide the facts first" ( Bolmer/Bollinger, 1974 2 All . ER 1226, 1235 ).
Het Hof is echter een andere mening toegedaan . In zijn arrest van 10*maart*1981 ( gevoegde zaken*36*en*71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association, Jurispr.*1981, blz.*735, r.o.*6*en*7 ) overwoog het, dat het een voordeel kan zijn voor het Hof wanneer de nationale rechter de zaak eerst verwijst nadat hij de feiten heeft vastgesteld en "problemen van zuiver nationaal recht" heeft opgelost . "Deze overwegingen houden evenwel geenszins een beperking in van de beoordelingsbevoegdheid" van de verwijzende rechter, zo wordt hieraan toegevoegd . Aangezien hij de enige is die "rechtstreeks kennis heeft van de feiten van het geding en van de argumenten van partijen" en de enige "die uitspraak zal moeten doen", is hij degene die "het best in staat is te beoordelen, in welke stand van het geding een prejudiciële beslissing ... noodzakelijk is ". De keuze van het geschikte moment om de vraag te stellen, hangt derhalve af van "overwegingen van proceseconomie, waarvan de beoordeling aan deze rechter staat" ( r.o.*8; zie ook arrest van 10*juli*1984, zaak*72/83, Campus Oil Ltd, Jurispr.*1984, blz.*2727, r.o.*10 ).
Deze opvatting lijkt mij volledig in overeenstemming met de geest van artikel*177 . Daarbij komt, dat zij door de betere rechtsleer wordt gedeeld ( zie Waelbroek, Commentaire à l' article*177, in : Le droit de la Communauté économique européenne, Brussel 1983, vol.*10, tome*1, blz.*208 ) en dat zij samenvalt met die van de Italiaanse Corte costituzionale . Juist met betrekking tot het hier behandelde onderwerp werden immers in het arrest nr.*104 van 18*april 1974 ( Giurisprudenza costituzionale, 1974, I, blz.*878 ) verwijzingsbeschikkingen van pretori "in*limine*litis" of zelfs voordat de strafprocedure is ingeleid en het vooronderzoek is aangevat, ontvankelijk verklaard .
6 . De derde reden waarom het verzoek van de pretore te Salò niet-ontvankelijk zou zijn, is het stadium waarin de procedure a*quo zich bevindt . Vooral de Commissie heeft van dit argument veel werk gemaakt . Het feit dat het in dit geval gaat om een procedure tegen onbekenden, heeft volgens haar ofwel tot gevolg dat het arrest van het Hof praktisch nutteloos zou zijn, ofwel dat er in de procedure voor het Hof ernstig inbreuk zou worden gemaakt op het verdedigingsbeginsel . Beide gevolgen zouden onaanvaardbaar zijn .
Het is juist, zo begint de Commissie, dat het Hof tien jaar geleden niet heeft geweigerd een antwoord te geven aan de pretore te Cento, hoewel ook deze zich tot het Hof had gewend in het kader van een procedure tegen onbekenden ( arrest van 5*mei*1977, zaak*110/76, Jurispr.*1977, blz.*851 ). Die magistraat had evenwel een vraag gesteld over een procedurefout, die in ieder geval ter zake was, namelijk of de Gemeenschap in de door hem ingeleide strafvervolging benadeelde partij was, en 's*Hofs uitlegging was voor hem noodzakelijk om vast te stellen of hij de aanvang van de procedure aan de Gemeenschap moest betekenen . De pretore te Salò vraagt daarentegen om hem, door uitlegging van richtlijn*78/659, te helpen vaststellen of de door de vissers in zijn ressort gemelde feiten al dan niet als misdrijven zijn te kwalificeren . Een dergelijke vraagstelling nu doet denken aan de roemruchte problemen die de pretore te Bra het Hof voorlegde in zaak*244/80 ( arrest van 16*december 1981, Foglia, Jurispr.*1981, blz.*3045 ); ook in deze zaak lijkt het immers om een kunstmatig en fictief probleem te gaan en bestaat er, zij het vanwege een ander aspect, het concrete vooruitzicht dat het Hof nutteloos werk zal doen . Waarom dit zo is, is duidelijk . Het is zeer wel mogelijk dat de pretore er niet in slaagt de verdachten te identificeren, en in dat geval zou de procedure niet ten einde gevoerd kunnen worden, dat wil zeggen dat de pretore ze dan met een sepotbeschikking zou moeten afsluiten .
Maar aangenomen, zo voegde de Commissie er ter terechtzitting aan toe, dat onze magistraat voldoende gegevens vergaart om degenen die voor de versperringen in de Chiese verantwoordelijk zijn te identificeren, en voorts dat het Hof de tweede vraag in de door de pretore gewenste zin beantwoordt, dat wil zeggen dat het uit de door de richtlijn voorgeschreven kwaliteitsparameters een verplichting afleidt om de voor het leven van vissen noodzakelijke waterhoeveelheid in stand te houden . In een dergelijk geval kan worden aangenomen dat de pretore de verdachten naar de rechtbank verwijst en hun een misdrijf - wederrechtelijke afleiding van water - ten laste legt dat door artikel*632 van het strafwetboek wordt bedreigd met een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar en een boete van ten hoogste 400*000*LIT .
Deze situatie nu zou nog ernstiger zijn dan de hiervóór bedoelde . Degenen die voor de versperringen verantwoordelijk zijn, lopen immers het risico van een zware vrijheidsstraf zonder in de onderhavige procedure te hebben kunnen interveniëren, zowel omdat de verwijzingsbeschikking hun niet kon worden betekend, als omdat zij op grond van artikel*20 van 's*Hofs Statuut geen opmerkingen konden indienen aangezien zij nog geen partij waren in de procedure a quo . Evenmin kan men zeggen dat zij in de toekomst die mogelijkheid nog zullen hebben, aangezien de pretore wel eens zou kunnen menen dat de uitleggingsvraag al is opgelost, en ze daarom niet opnieuw wil stellen . Kortom, het onderhavige verzoek schendt potentieel hun recht van verweer, dat in dit geval bestaat in de mogelijkheid om voor het Hof de voor hen meest gunstige opvatting over de uitlegging van richtlijn*78/659 uiteen te zetten . Aan de mogelijkheid dat een zo belangrijke waarborg wordt beperkt, moet het Hof de consequentie verbinden van niet-ontvankelijkverklaring van de prejudiciële verwijzing .
7 . De argumenten van de Commissie komen mij al even weinig overtuigend voor als die van de Italiaanse regering . Zo kan het betoog met betrekking tot het recht van verweer van de verdachten enkel maar worden aanvaard indien men het bijzondere karakter van de procedure van artikel*177 en van de plaats die de partijen daarin innemen, negeert of minimaliseert .
Het is al lang een vaststaand gegeven, dat de prejudiciële procedure geen procedure op tegenspraak is . Reeds in de beschikking van 3*juni*1964 ( zaak*6/64, Costa, Jurispr.*1964, blz.*1177 ) werd overwogen, dat artikel*177 "niet een contentieuze procedure schept, bestemd voor het beslechten van een geschil, doch een bijzondere procedure", waarin de rechter verzoekt om "uitlegging van de gemeenschapsrechtelijke voorschriften, welke (( hij )) in de bij (( hem )) aanhangige geschillen (( moet )) toepassen", en in het arrest van 9*december 1965 ( zaak*44/65, Hessische Knappschaft, Jurispr.*1965, blz.*1147 ) werd uit dit beginsel de conclusie getrokken, dat "ieder initiatief van partijen vreemd is" aan de procedure, waarin de partijen "slechts worden uitgenodigd om te worden gehoord" ( in dezelfde zin : beschikkingen van 14*juli 1971, zaak*6/71, Rheinmuehlen, Jurispr.*1971, blz.*719, en 18*oktober 1979, zaak*40/70, Sirena, Jurispr.*1979, blz.*3169 ).
Het arrest echter dat voor dit punt het meest van belang is, ook wegens zijn duidelijk verband met het onderhavige probleem, is dat van 16*juni 1981 ( zaak*126/80, Salonia, Jurispr.*1981, blz.*1563 ). De nationale rechter had gevraagd om een uitspraak over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van een collectieve overeenkomst, terwijl de partijen bij deze overeenkomst -*twee federaties van uitgevers en verdelers van dagbladen *- geen partij waren in het hoofdgeding en dus geen opmerkingen bij het Hof konden indienen . Het om die reden door de verweerders in het hoofdgeding tot het Hof gerichte verzoek om de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk te verklaren, werd door het Hof afgewezen op grond van een redenering die misschien wat elliptisch is, maar die duidelijk laat uitkomen dat de afwezigheid van de contractpartijen geen afbreuk deed aan de bevoegdheid van het Hof . "De toepassing van artikel*177 EEG-Verdrag -*zo overwoog het Hof *- hangt uitsluitend af van de voorwaarde dat de nationale rechter kan beschikken over alle dienstige gemeenschapsrechtelijke gegeven die noodzakelijk zijn voor het wijzen van zijn vonnis" ( r.o.*8, cursivering van mij ).
De theoretische resultaten waartoe het voorgaande leidt, lijken mij duidelijk : de prejudiciële beslissing is alleen gericht tot de rechter die erom heeft verzocht, terwijl zij voor de partijen in het hoofdgeding enkel indirect en zuiver feitelijk gevolgen heeft, doordat zij haar weerslag vindt in de nationale beslissing die ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding de enige beslissing met rechtskracht blijft . Hieruit volgt, om bij de in de Italiaanse rechtsleer gebruikelijke begrippen te blijven, dat zij te Luxemburg geen partijen zijn in substantiële zin - dat wil zeggen de hoofdpersonen in het geding waarover de rechter uitspraak moet doen -, maar partijen in formele zin . Zo wordt immers degene genoemd die, zonder noodzakelijkerwijs drager te zijn van het in geding zijnde recht, in het geding kan optreden, bij voorbeeld ter behartiging van een belang van een derde of met het oog op de juiste uitlegging van de in casu toepasselijke bepalingen ( zie in deze zin : Ferrari-Bravo, Commento all' articolo*177, in : Commentario al Trattato CEE, Milaan 1965, vol.*III, blz.*1319, en Monaco, "Le parti nel processo comunitario", in : Studi Morelli, Milaan*1975, blz.*574 ).
Indien de rol van de partijen in de prejudiciële procedure dus daartoe beperkt is, indien deze procedure een onderzoek beoogt dat verder gaat dan de toevallige belangen waarvan zij draagster zijn, aangezien zij bedoeld is om op strikt objectieve en fundamenteel abstracte wijze de precieze inhoud van de gemeenschapsbepalingen vast te stellen, dan lijkt het mij moeilijk om de bevoegdheid om schriftelijke opmerkingen in te dienen, te beschouwen als een onderdeel van het recht van verweer . De bescherming van deze waarborg zal eventueel een plaats moeten vinden in het kader van het hoofdgeding, dat wil zeggen dat de nationale rechter zal moeten beslissen of de afwezigheid van de partijen te Luxemburg hun kans op succes in het hoofdgeding negatief beïnvloedt, en indien hij zou menen dat dit inderdaad het geval is, is er niets wat hem belet zich opnieuw tot het Hof te wenden en zo nodig dezelfde vragen nogmaals te stellen ( arrest van 24*juni 1969, zaak*29/68, Milch -, Fett - und Eierkontor, Jurispr.*1969, blz.*165, r.o.*3, en recent beschikking van 5*maart 1986, zaak*69/85, Wuensche, Jurispr.*1986, blz.*947 e.v ., r.o.*15; het is duidelijk dat deze twee uitspraken ook het argument van de Italiaanse regering, waarnaar ik onder 3, in*fine, verwees, weerleggen ).
8 . Nog zwakker zijn de argumenten waarmee gepoogd wordt aan te tonen, dat het Hof riskeert een nutteloze uitspraak te doen . Ik wil mij onmiddellijk distantiëren van de vergelijking die de Commissie maakt tussen de onderhavige zaak en de zaak Foglia . In de jaren '60 en '70 vergaten inderdaad tal van pretori, dat "enthusiasm is not and cannot be a judicial virtue" ( Lord Devlin, "Judges and Lawmakers", 39, Modern Law Review, 1976, blz.*1 ), en legden zij een bizarre en soms onverantwoorde activiteit aan de dag . Dat verschijnsel doet zich echter nog maar zelden voor en ik geloof niet, dat de onderhavige zaak er een laatste spoor van vormt . Het is denkbaar, wil ik maar zeggen, dat een rechter zich door de partijen in een civielrechtelijk geschil laat overhalen om het Hof een vraag voor te leggen die meer of minder duidelijk "gefabriceerd" is . Maar dat hijzelf een strafzaak "fabriceert" louter om een prejudiciële uitspraak van het Hof uit te lokken ten einde op basis daarvan een persoonlijk rechtsbeleid te verwezenlijken, lijkt mij ronduit ondenkbaar .
Om tot de kern van het probleem te komen : de stelling van de Commissie komt al op losse schroeven te staan door de zeer restrictieve wijze waarop het Hof de gevallen waarin een uitspraak zijnentwege werkelijk nutteloos is, heeft omschreven . Het overwoog immers dat dit geval zich slechts voordoet "wanneer duidelijk blijkt dat de ... uitlegging van het gemeenschapsrecht ... geen verband houdt met de feiten of het onderwerp van het hoofdgeding" ( arresten van 16*juni*1981, reeds aangehaald, r.o.*6; 26*september*1985, zaak*166/84, Thomasduenger, Jurispr.*1985, blz.*3001, r.o.*11, en 19*december*1968, zaak*13/68, Salgoil, Jurispr.*1968, blz.*631 ). Niet minder welsprekend zijn voorts de resultaten waartoe de redenering van de Commissie leidt wanneer men deze consequent doortrekt . Een uitspraak van het Hof zou dan bij voorbeeld ook nutteloos zijn indien de pretore de verdachten wel zou identificeren, maar zou menen hen niet te moeten dagvaarden, wegens ontbreken van opzet of schuld . Meer nog : doorgetrokken tot haar uiterste consequenties, zou deze redenering de mogelijkheid van verwijzing in alle strafzaken uitsluiten zolang het vooronderzoek of zelfs de debatten niet zijn beëindigd, en in ieder geval maakt zij ze afhankelijk van de voorwaarde, dat het bestaan wordt vastgesteld van niet-gemeenschapsrechtelijke elementen van het misdrijf .
Er is evenwel nog een ander argument dat de hier besproken opvatting ondermijnt . Deze opvatting is in wezen ook in strijd met de in het arrest Irish Creamery Milk Suppliers Association ( reeds aangehaald, zie onder*5 ) vastgestelde regels en, meer in het algemeen, met het grondbeginsel waarop dit arrest is gebaseerd : de bevoegdheidsverdeling tussen de nationale rechter en het Hof te Luxemburg . De reden waarom is duidelijk . Of zij zich hiervan nu bewust is of niet, de Commissie wenst dat het Hof vaststelt dat het niet enkel de gemeenschapsbepalingen moet uitleggen, maar ook moet verklaren of de rechter die uitlegging in het voor hem aanhangig geding moet of kan gebruiken . Daarop immers zou de weigering om hem te antwoorden neerkomen, wanneer die werd gemotiveerd met de nutteloosheid ( concreet : de twijfelachtige bruikbaarheid ) van de prejudiciële beslissing in een procedure die nog niet ver genoeg is gevorderd om de zekerheid te bieden dat zij ten einde zal worden gevoerd, en dit wordt dan ook verboden door het arrest van 28*maart*1979 ( zaak*222/78, ICAP, Jurispr.*1979, blz.*1163, r.o.*11 en 12 ).
9 . Het prejudiciële verzoek in zijn geheel is dus ontvankelijk . Kan dit ook worden gezegd van de eerste vraag? De Commissie ontkent dit om twee redenen . Zij wijst erop, dat de rechter het Hof in wezen vraagt vast te stellen, of Italië richtlijn*78/659 correct heeft uitgevoerd, en in plaats van te verwijzen naar een bepaling of een welbepaalde groep van bepalingen, gebruikt hij vage en algemene termen . Het oordeel over de verenigbaarheid moet immers betrekking hebben op "de huidige Italiaanse wettelijke regeling inzake de bescherming van water tegen verontreiniging ".
Deze argumenten zijn gegrond . Met andere woorden, het is juist, dat een prejudiciële zaak niet kan worden gebruikt om vast te stellen dat een Lid-Staat zijn communautaire verplichtingen niet is nagekomen ( overvloedige en vaste rechtspraak; laatstelijk arrest van 9*oktober*1984, gevoegde zaken*91*en*127/83, Heineken Brouwerijen, Jurispr.*1984, blz.*3435 ). Juist is ook, dat de vorm van de vraag te onbepaald is om de onder uitlegging van het gemeenschapsrecht vallende elementen eruit te lichten om zo tot een zinvol antwoord te kunnen komen ( arresten van 21*maart*1972, zaak*82/71, SAIL, Jurispr.*1972, blz.*119, r.o.*3, en 28*maart*1979, ICAP, reeds aangehaald, r.o.*20 ). Zou het Hof mijn conclusie niet volgen, dan wijs ik er evenwel op : a ) dat onder rolnummer*322/86 een beroep krachtens artikel*169 aanhangig is waarmee de Commissie verzoekt vast te stellen dat Italië de onderwerpelijke richtlijn niet heeft uitgevoerd; b ) dat er inderdaad een aanzienlijk verschil bestaat tussen de wijze waarop volgens de Italiaanse en volgens de gemeenschapsregeling in een geval als dit moet worden ingegrepen .
Wet nr.*319 van 1976 beoogt immers inderdaad het water tegen verontreiniging te beschermen, maar zij doet dit op indirecte wijze . Meer bepaald, in plaats van kwaliteitsnormen op te leggen en grenswaarden voor te schrijven, bepaalt deze wet de kenmerken van bepaalde lozingen van industriële of civiele inrichtingen en stelt zij de limieten vast tot welke deze aanvaardbaar zijn, dat wil zeggen de maxima van verontreinigende concentraties . Behoudens enkele uitzonderingen, gelden die limieten gelijkelijk voor het gehele nationale grondgebied, dus zonder dat rekening wordt gehouden met de bestemming en het gebruik van het water waarin wordt geloosd . De gemeenschapsrichtlijnen en meer bepaald richtlijn*78/659 zijn daarentegen van toepassing op specifieke milieus ( bij voorbeeld water bestemd voor het leven van vissen ) en zij identificeren deze aan de hand van het gebruik dat ervan wordt gemaakt . Daarom hechten zij zoveel belang aan de vaststelling van de uiteindelijke kwaliteit van het milieu waarin wordt geloosd, en stellen zij hiertoe de grenswaarden vast van de referentieparameters ( F . en P.*Giampietro, Commento alla legge sull' inquinamento delle acque e del suolo, 2e dr ., Milaan 1981, blz.*349 e.v .).
10 . Met de tweede vraag wil de verwijzende rechter vernemen, of de door de richtlijn voorgeschreven kwaliteitsparameters ook de instandhouding vereisen van de voor het leven van vissen onmisbare waterhoeveelheid .
De Italiaanse regering stelt voor, deze vraag ontkennend te beantwoorden . Met het vereiste van een kwalitatieve bescherming van het water beoogt de richtlijn haars inziens enkel de bescherming van de visbestanden tegen de noodlottige gevolgen - vermindering of uitroeiing van bepaalde soorten - van de lozing van verontreinigende stoffen . Andere vormen van waterbeheer worden niet rechtstreeks opglegd . In het bijzonder is er geen enkele bepaling die de staten verplicht, te letten op de totale situatie van het hydrografisch systeem waartoe de zoete wateren behoren . Dit betekent natuurlijk niet, dat de nationale autoriteiten maar werkeloos moeten toezien . Zo kunnen zij bij de voorbereiding van programma' s ter vermindering van de verontreiniging en bij de vaststelling van de wegens de overschrijding van grenswaarden noodzakelijke maatregelen ( artikelen*5 en 7, lid*3 ) de situatie van het aquatisch milieu in zijn geheel in aanmerking nemen en het nodige ondernemen om de door de richtlijn gestelde doelstelling te verwezenlijken .
Dit lijkt een aardig betoog, maar het is niet bestand tegen een systematische uitlegging van de gemeenschapshandeling . Zoals de Commissie immers heeft opgemerkt, zijn ten minste elf van de veertien in bijlage*I opgenomen parameters uitgedrukt in milligram per liter en kunnen de desbetreffende maximumwaarden op twee manieren worden overschreden : door te grote lozingen van voor het leven van vissen schadelijke stoffen te verrichten of te gedogen, of door de hoeveelheid water waarin deze stoffen worden opgelost, excessief te verminderen . Als dit juist is, kan moeilijk worden betwist dat de staten verplicht zijn om excessieve onttrekkingen aan de "aangewezen wateren" te verhinderen, aangezien deze automatisch leiden tot een plotselinge verhoging van de concentratie van schadelijke stoffen in het resterende water . Artikel*7, lid*3, bepaalt overigens, dat indien blijkt dat een door de nationale instanties vastgestelde waarde niet in acht wordt genomen, "de Lid-Staat dient vast te stellen of dit een toevallig resultaat is, dan wel een natuurlijke oorzaak heeft (( de in artikel*6, lid*2, bedoelde overstromingen of andere natuurrampen )) ... en dient hij passende maatregelen te nemen" ( cursivering van mij ).
Er is nog meer . De Commissie heeft terecht opgemerkt, dat voor de richtlijn de bescherming van de "aangewezen wateren" geen doel op zichzelf is, maar een middel om de overleving te waarborgen van de in artikel*1, lid*3, bedoelde vissoorten . Deze wateren worden bijgevolg vooral tegen concentraties van schadelijke stoffen beschermd als habitat van de vissen die erin leven of zouden kunnen leven indien de verontreiniging ongedaan werd gemaakt . Dit nu heeft een voor de hand liggende consequentie : zou het de Lid-Staten vrijstaan om onttrekkingen toe te laten die tot een verhoging van die concentraties leiden of waardoor de waterhoeveelheid kleiner wordt dan noodzakelijk is voor het leven van de beschermde soorten, dan zou het nuttige effect niet van deze of gene bepaling, maar van de gehele richtlijn volledig verloren gaan .
11 . Zoals ik opmerkte bij het onderzoek van de feiten ( zie hiervóór onder 2 ), ligt de reden waarom de pretore te Salò u om uitlegging van richtlijn*78/659 heeft gevraagd in haar relevantie voor de door hem ingeleide procedure, als "premisse" van de geldende strafbepalingen en wegens de "onmiskenbare uitbreiding" die zij voor de "strafrechtelijke bescherming" zou meebrengen . De magistraat lijkt er derhalve van uit te gaan - hoewel hij dit niet uitdrukkelijk zegt en zeker niet vraagt om een uitspraak over deze veronderstelling -, dat een niet of op onjuiste wijze uitgevoerde richtlijn aan particulieren verplichtingen kan opleggen welker schending door het nationale recht strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd .
Wat mij betreft, zou ik willen opmerken : a)*dat de richtlijn enkel van toepassing is op "water dat door de Lid-Staten is aangewezen" ( artikel*1, lid*1, en*4 ); b)*dat de Lid-Staten enkel met betrekking tot dit water grenswaarden moeten vaststellen ( artikel*3 ); c)*dat de Lid-Staten waarden mogen vaststellen die strenger zijn dan die welke in bijlage*I zijn genoemd ( artikel*9 ); d)*dat de Lid-Staten niet verplicht zijn, de door artikel*17 vereiste maatregelen met strafsancties te verbinden, maar dat niets hun dit belet . Uit dit beknopte onderzoek blijkt mijns inziens duidelijk dat de richtlijn de nationale wetgever een ruime discretionaire bevoegdheid laat, in het bijzonder met betrekking tot de aanwijzing van de wateren, en dat de bepalingen ervan bijgevolg niet voldoen aan de voorwaarden -*duidelijkheid, nauwkeurigheid, onvoorwaardelijk karakter *- waarvan 's*Hofs rechtspraak de rechtstreekse werking afhankelijk stelt .
Ik wil hier nog wijzen op het recente arrest van 26*februari*1986, waarin het Hof overwoog : "dat volgens artikel*189 EEG-Verdrag het dwingende karakter van een richtlijn -*waarop de mogelijkheid om er voor de nationale rechter beroep op te doen, is gebaseerd *- slechts bestaat ten aanzien van 'elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is' . Hieruit volgt, dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen en dat een bepaling van een richtlijn als zodanig niet tegenover een particulier kan worden ingeroepen" ( zaak*152/84, Marshall, Jurispr.*1986, blz.*737, r.o.*48 ). Ik moet zeggen dat de premisse van deze overweging mij enigszins verwart, maar ik ben het eens met de conclusie ervan, ten minste voor zover zij in die zin wordt verstaan, dat de richtlijn niet uit zichzelf aan een particulier verplichtingen kan opleggen tegenover de overheid . In elk geval geef ik toe, dat dat arrest iedere discussie over de juistheid van het postulaat op grond waarvan de pretore te Salò zijn verzoek lijkt te formuleren, afkapt .
Het verzoek wordt hierdoor evenwel niet irrelevant . Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Italiaanse regering evenals ikzelf uitgesloten, dat uit de richtlijn tot natuurlijke ( of rechts-)personen gerichte geboden of verboden voortvloeien, hetgeen betekent dat de richtlijn zelfs indirect geen voorafgaande voorwaarde kan zijn om een bepaald feit als misdrijf te beschouwen . Hij gaf echter toe, dat de richtlijn het effect kan hebben, dat overtredingen van ( bestaande of toekomstige ) strafbepalingen een ernstiger karakter krijgen . Een water dat overeenkomstig de gemeenschapsbepalingen door een Lid-Staat is "aangewezen", is immers een rechtsgoed met een bijzondere waarde, doordat het een waarborg biedt voor resultaten die voor de gehele Gemeenschap nuttig zijn . Misdrijven tegen dit water bedreven, kunnen derhalve met een zwaardere straf worden bedreigd, omdat zij niet tegen een willekeurig water zijn gericht, maar tegen water dat een sterkere bescherming verdient ( artikel*133, eerste alinea, strafwetboek ).
Deze opmerking lijkt mij correct en in het licht ervan kan men zeggen dat de richtlijn, wanneer artikel*4 ervan eenmaal is uitgevoerd, invloed kan hebben op de door de pretore ingeleide procedure, ten minste voor zover de strafrechtelijke bescherming erdoor wordt versterkt . De "aanwijzing" van de Chiese, ook indien deze nog vóór het einde van het proces zou plaatsvinden, zou immers jus superveniens zijn, maar deze karakterisering ervan zou geen invloed hebben omdat de ernst van de aangerichte schade uiteraard van objectief belang is .
12 . Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging, de bij beschikking van 13*januari*1986 door de pretore te Salò in het kader van een procedure tegen onbekenden gestelde vragen te beantwoorden als volgt :
"1 ) Artikel*177 EEG-Verdrag berust op een duidelijke scheiding tussen de bevoegdheden van de nationale rechters en die van het Hof van de Gemeenschap . Het laat derhalve niet toe, dat het Hof zich uitspreekt over de verenigbaarheid van de gehele Italiaanse wetgeving inzake bescherming van water tegen verontreiniging met richtlijn*78/659 van de Raad van 18*juli 1978 betreffende de kwaliteit van zoet water dat bescherming of verbetering behoeft ten einde geschikt te zijn voor het leven van vissen .
2 ) De kwaliteitsparameters van bijlage*I bij richtlijn*78/659 zijn grotendeels uitgedrukt in milligram per liter; anderzijds houdt de bescherming van water dat vanuit kwalitatief oogpunt geschikt is voor het leven van vissen, in dat er geen excessieve wateronttrekkingen mogen plaatsvinden die het doel van de richtlijn kunnen frustreren . Hieruit vloeit voor de Lid-Staten de verplichting voort, voor de "aangewezen wateren" in de zin van de richtlijn ( artikel*4 ) de instandhouding te verzekeren van de waterhoeveelheid die voor het overleven van de beschermde vissoorten onmisbaar is .
(*) Vertaald uit het Italiaans .