62008CC0192
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
prezentate la 14 mai 2009 (
1
)
Cauza C-192/08
TeliaSonera Finland Oyj
„Sectorul telecomunicațiilor — Comunicații electronice — Directiva 2002/19/CE — Articolul 4 alineatul (1) — Rețele și servicii — Acorduri de interconectare între întreprinderi de telecomunicații — Obligația de a negocia cu bună-credință — Noțiunea «operator de rețele publice de comunicații» — Articolele 5 și 8 — Competența autorităților naționale de reglementare — Întreprindere lipsită de o putere semnificativă pe piață”
I — Introducere
1.
Korkein hallinto-oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda) solicită Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 4 alineatul (1) și a articolelor 5 și 8 din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (denumită în continuare „Directiva privind accesul” sau „Directiva 2002/19”) (
2
).
2.
În mod concret, instanța de trimitere este interesată de întinderea obligației de interconectare prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2002/19, în vederea stabilirii conformității cu directiva a dispozițiilor generoase ale legii finlandeze, care supune acestei obligații toate întreprinderile de telecomunicații, fără a face distincție între cele care administrează rețele publice și cele care furnizează servicii sau în funcție de existența sau inexistența unei puteri semnificative pe piață.
3.
Ca urmare a liberalizării sectorului, Curtea a permis autorităților naționale de reglementare să impună ex ante anumite sarcini operatorilor dominanți (
3
), autorizându-i, în temeiul dispozițiilor tranzitorii ale Directivei privind accesul și ale Directivei 2002/21/CE privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (denumită în continuare „Directiva-cadru” sau „Directiva 2002/21”) (
4
), să interconecteze rețelele în lipsa unei analize de piață prealabile (
5
). În plus, Curtea a respins intervențiile automate ale puterii legislative, care limitau marja de manevră indispensabilă a acestor autorități (
6
).
4.
Totuși, tematica abordată în speță conduce la faptul că rivalitatea dintre operatorii istorici și cei noi cedează locul dezbaterii cu privire la limitele administrației atunci când a fost atins un nivel de liberalizare important, iar intervențiile publice pe piață trebuie, prin urmare, să se atenueze pentru a nu perturba jocul cererii și al ofertei.
5.
În fapt, niciuna dintre părțile principale din litigiul național nu a obținut statutul de „operator care are o putere semnificativă”, ceea ce demonstrează, într-o anumită măsură, succesul cruciadei comunitare împotriva monopolurilor, care a permis ca, pentru a obține asistență tehnică, o întreprindere de comunicații să poată pretinde să își extindă activitățile prin intermediul unei alte întreprinderi a cărei poziție dominantă pe un segment de piață nu a fost recunoscută (
7
).
6.
În cazul în care Curtea ar admite că întreprinderile, indiferent de importanța lor, sunt ținute să încheie acorduri, aceasta ar trebui, conform raționamentului instanței de trimitere, să determine capacitatea de reacție pe care dreptul comunitar o acordă autorității independente naționale pentru a verifica dacă această obligație de interconectare a fost respectată prin recurgerea, dacă este cazul, la măsurile adecvate.
7.
Subiacentă în prezenta cauză este problema legitimității statelor membre de a extinde prevederile directivelor în materie de telecomunicații. Această problemă trebuie abordată cu prudența pe care o impun utilizarea adecvată a definițiilor (
8
) în domeniul unei tehnologii specifice (
9
) și stricta delimitare a obligației de a negocia interconectarea.
II — Reglementarea aplicabilă
A — Dreptul comunitar
1. „Principiul cooperării loiale”
8.
În temeiul articolului 10 CE, „[s]tatele membre iau toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a asigura îndeplinirea obligațiilor care decurg din prezentul tratat sau care rezultă din actele instituțiilor Comunității” și facilitează „Comunității îndeplinirea misiunii sale”. În plus, „[s]tatele membre se abțin să ia măsuri care ar putea pune în pericol realizarea scopurilor” Uniunii.
2. Directiva 2002/19
a) Istoric
9.
Elaborarea, în 1987, a Cărții verzi privind telecomunicațiile (
10
) pune bazele instituirii unei piețe europene concurențiale și armonizate, întemeiate pe libera alegere a operatorilor.
10.
Dereglementarea administrativă a sectorului a antrenat o transformare profundă a regimului său juridic. Astfel, gestionarea inițială a acestui sector exclusiv de către organisme publice a evoluat, în conformitate cu orientările oferite de Directiva 90/388/CEE (
11
), către suprimarea drepturilor speciale sau exclusive, având în vedere incapacitatea sistemului tradițional de monopoluri de stat de a răspunde cererilor utilizatorilor, nu numai din cauza revoluției pe care a cunoscut-o acest sector, ci și din cauza puternicei conotații politice a deciziilor adoptate de aceste monopoluri (
12
).
11.
Directiva-cadru 90/387/CEE (
13
) a contribuit la convergență, a încurajat intrarea noilor participanți în sectorul telecomunicațiilor și a asigurat instituirea unui echilibru dificil de stabilit, deoarece bazele sale fragile se clătinau din cauza superiorității de fapt a vechiului operator public, care rezulta din drepturile de care acesta beneficiase timp de mulți ani și din cunoașterea sa aprofundată în ceea ce privește piața.
12.
Prin urmare, concertarea trebuia să permită, în plus, accesul și localizarea infrastructurilor, garantând interconectarea între rețelele publice și distribuitorii acestora (
14
). Acesta este scopul pentru care a fost adoptată Directiva 97/33 (
15
), care acordă furnizorilor autorizați de rețele publice de telecomunicații și/sau de „servicii de telecomunicații” (
16
) dreptul, precum și obligația corelativă de a negocia interconectarea, astfel încât să garanteze furnizarea acestor rețele și servicii pe întreg teritoriul Comunității [articolul 4 alineatul (1)], adăugând că organismele importante de pe piață sunt ținute să răspundă la toate cererile rezonabile de conectare [articolul 4 alineatul (2)].
b) Conținut
13.
Directiva privind accesul face parte din „noul cadru de reglementare” (
17
) adoptat la 7 martie 2002 și publicat la  (
18
).
14.
În armonie cu Directiva-cadru și având în vedere experiența rezultată din Directiva 97/33, Directiva privind accesul urmărește armonizarea interconectării în dublul scop de a o face compatibilă cu principiile pieței interne și de a crea beneficii pentru consumatori, menținând în același timp caracterul durabil al concurenței și interoperabilitatea serviciilor.
15.
Conform articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2002/19:
„Operatorii rețelelor publice de comunicații au dreptul și, la cererea altor întreprinderi autorizate în acest sens, obligația de a negocia interconectarea reciprocă în scopul furnizării serviciilor de comunicații electronice disponibile pentru public, în vederea asigurării furnizării și interoperabilității serviciilor pe întreg teritoriul Comunității. Operatorii oferă acces și interconectare altor întreprinderi în termenii și condițiile ce respectă obligațiile impuse de autoritatea națională de reglementare în temeiul articolelor 5, 6, 7 și 8.”
16.
Articolul 5 alineatul (1) primul paragraf din această directivă prevede că, în vederea atingerii obiectivelor stabilite la articolul 8 din Directiva 2002/21, autoritățile naționale de reglementare încurajează și asigură accesul și o interconectarea adecvate, precum și interoperabilitatea serviciilor, exercitându-și responsabilitățile într-un mod care să promoveze eficiența și concurența durabilă și care să permită obținerea unei satisfacții maxime de către utilizatorii finali.
În special, fără a aduce atingere măsurilor care ar putea fi luate cu privire la întreprinderile cu o putere semnificativă pe piață conform articolului 8, autoritățile naționale de reglementare pot impune anumite obligații obiective, transparente, proporționale și nediscriminatorii [articolul 5 alineatul (3)]:
a)
întreprinderilor care controlează accesul la utilizatorii finali: obligații care vizează asigurarea legăturii cap la cap, inclusiv, în cazurile justificate, obligația de a asigura interconectarea rețelelor lor în cazul în care nu s-a realizat încă acest lucru;
b)
operatorilor: obligația de a furniza accesul la alte elemente de infrastructură prevăzute în anexa I partea II, în condiții echitabile și rezonabile, în vederea asigurării accesului utilizatorilor finali la servicii de emisie digitală de radio și televiziune specificate de statele membre.
17.
Articolul 8 reglementează inițiativele specifice (
19
) ale autorităților de reglementare, dar numai în ceea ce privește societățile care au o putere semnificativă, această calitate fiindu-le atribuită ca urmare a analizei de piață realizate conform articolului 16 din Directiva-cadru.
18.
Pentru a înlătura orice îndoială, această limitare a destinatarilor este confirmată la articolul 8 alineatul (3) (
20
), care prevede că autoritățile naționale de reglementare nu impun obligațiile prevăzute la articolele 9-13 operatorilor care nu au fost desemnați în conformitate cu alineatul (2) și, prin urmare, cu alte cuvinte, operatorilor care nu au o asemenea putere pe piață.
19.
Printre măsurile pe care Directiva privind accesul le prevede exclusiv în ceea ce privește întreprinderile dominante, se disting în special dispozițiile articolului 12 alineatul (1), deoarece, conform articolului 8, o autoritate națională de reglementare poate impune operatorilor obligații privind acceptarea cererilor rezonabile de acces la anumite elemente și la infrastructura specifică asociată rețelei și utilizarea acestora, în situații în care autoritatea națională de reglementare consideră că refuzul accesului sau termenii și condițiile nerezonabile cu efect similar pot împiedica crearea unei piețe de comerț cu amănuntul competitive și durabile sau că nu servește interesul utilizatorului final.
Operatorilor li se poate impune:
„[…]
a)
să acorde terților acces la anumite elemente și/sau la infrastructura rețelei, inclusiv acces dezintegrat la bucla locală;
b)
să negocieze cu bună-credință cu întreprinderile care solicită acces;
[…]
e)
să acorde acces deschis la interfețele tehnice, la protocoale sau la alte tehnologii cheie care sunt indispensabile pentru interoperabilitatea serviciilor sau a serviciilor de rețele virtuale;
[…]
g)
să furnizeze anumite servicii necesare asigurării interoperabilității serviciilor cap la cap pentru utilizatori, inclusiv infrastructură pentru serviciile de rețele inteligente sau de roaming în rețelele mobile;
h)
să furnizeze acces la sistemele de asistență operațională sau la sistemele de software similare necesare în vederea asigurării concurenței loiale în domeniul furnizării de servicii;
i)
să interconecteze rețele sau infrastructuri de rețele.
[…]”
B — Dreptul național
20.
Directiva privind accesul și Directiva-cadru au fost transpuse în Finlanda prin Legea privind piața comunicațiilor (Viestintämarkkinalaki) (
21
).
21.
Articolul 2 punctul 13 din Legea privind piața comunicațiilor definește interconectarea ca fiind conectarea fizică și funcțională între diferite rețele și servicii, astfel încât să se garanteze accesul utilizatorilor, chiar dacă respectivele rețele și servicii sunt furnizate de o altă întreprindere de telecomunicații. În temeiul articolului 2 punctul 21, această din urmă noțiune acoperă atât întreprinderile care gestionează rețelele, cât și întreprinderile care prestează serviciile menționate.
22.
Articolul 39 din această lege prevede obligațiile acestor întreprinderi în ceea ce privește interconectarea, a cărei negociere este reglementată la alineatul 1 al acestui articol. În temeiul articolului 39 alineatul 2, Viestintävirasto (autoritatea de reglementare finlandeză) poate dispune (
22
) unei întreprinderi cu putere semnificativă pe piață să își interconecteze rețeaua sau serviciile de comunicație cu rețeaua sau cu serviciile de comunicație ale altei întreprinderi de telecomunicații. Articolul 39 alineatul 3 autorizează de asemenea Viestintävirasto (
23
) să instituie o obligație identică în sarcina unor întreprinderi care nu au o putere semnificativă pe piață, cu condiția ca aceste întreprinderi să controleze conectările utilizatorilor la rețeaua de comunicație și ca această obligație să fie necesară în vederea garantării interoperabilității.
III — Situația de fapt
23.
Societatea iMEZ Ab (denumită în continuare „iMEZ”) oferă servicii de transmitere de mesaje text (SMS) și multimedia (MMS) prin intermediul unui program pentru calculator care permite comunicarea clienților săi cu utilizatorii unui telefon mobil (utilizator final), astfel încât informația circulă atât dinspre programul pentru calculator către telefon, cât și în sens invers, deoarece sistemul permite destinatarului să răspundă la mesajul trimis și să prelucreze răspunsurile.
24.
Această întreprindere nu are o rețea proprie de radio, dar dispune de centrele de mesaje „Short Message Service Center (SMSC)” și „Multimedia Messaging Service Center (MMSC)”. Pentru a-și presta serviciile, iMEZ a încheiat acorduri cu toți operatorii de telefonie mobilă din Suedia și, în Finlanda, cu Elisa Oyj, un operator de telefonie mobilă. Autoritatea de reglementare suedeză (Kommunikations-myndigheten PTS) i-a atribuit un cod de rețea mobilă (Mobile Network Code).
25.
Rețeaua de telefonie mobilă a societății TeliaSonera Finland (denumită în continuare „TeliaSonera Finland”), care a fuzionat cu Sonera Mobile Networks Oy, permite transmiterea mesajelor text și multimedia, precum și prelucrarea datelor.
26.
TeliaSonera Finland nu este considerată în mod expres, în prezenta cauză, drept o întreprindere cu putere semnificativă pe piață, dar rețeaua sa de telefonie mobilă acoperă întregul teritoriu finlandez, ceea ce motivează iMEZ să încerce să obțină interconectarea.
27.
Întrucât negocierile au eșuat, iMEZ a solicitat, la 7 august 2006, autorității de reglementare finlandeze să impună TeliaSonera Finland să negocieze cu bună-credință interconectarea, propunând un acord rezonabil sau, în lipsa unui astfel de acord, să impună o soluție pentru transmiterea de mesaje SMS și MMS. În subsidiar, iMEZ a solicitat ca Viestintävirasto să califice TeliaSonera Finland drept o întreprindere cu putere semnificativă pe piață pentru a-și asigura, pe această cale, interconectarea.
28.
Prin decizia din 11 decembrie 2006, administrația finlandeză a considerat că TeliaSonera Finland nu a respectat obligația de negociere care îi revine în temeiul articolului 39 din Legea privind piața comunicațiilor, propunând iMEZ o interconectare în condiții unilaterale, întrucât pentru mesajele transmise rețelei TeliaSonera Finland se impunea efectuarea unei plăți, în timp ce mesajele transferate către iMEZ erau gratuite.
29.
Viestintävirasto a considerat că TeliaSonera Finland trebuia să își modifice comportamentul și să negocieze cu bună-credință (
24
) interconectarea în materie de servicii de SMS și de MMS și a dispus ca aceasta să asigure interoperabilitatea serviciilor menționate în beneficiul consumatorilor.
IV — Acțiunea principală, cererile părților și întrebările preliminare
30.
TeliaSonera Finland a formulat la instanța națională o acțiune împotriva deciziei din 11 decembrie 2006, invocând nulitatea acesteia în ceea ce privește menținerea negocierilor pentru motivul că Viestintävirasto nu avea competența de a-i impune să inițieze negocieri cu iMEZ după eșecul tentativelor de a stabili relații comerciale.
31.
În ceea ce o privește, iMEZ a solicitat respingerea acțiunii și a reiterat că se impune obligarea TeliaSonera Finland la continuarea negocierilor, deoarece rezultatele obținute până la acel moment nu garantau funcționarea serviciilor sale.
32.
Korkein hallinto-oikeus a suspendat judecarea cauzei și, conform articolului 234 CE, a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (Directiva privind accesul), coroborat, pe de o parte, cu considerentele (5), (6) și (8) din preambulul directivei menționate și, pe de altă parte, cu articolele 8 și 5 din directiva menționată, trebuie interpretat în sensul că:
a)
o legislație națională ar putea să prevadă, în sensul articolului 39 alineatul 1 din Legea privind piața comunicațiilor, că orice întreprindere de telecomunicații are obligația de a negocia interconectarea cu o altă întreprindere de telecomunicații și, în cazul unui răspuns afirmativ,
b)
o autoritate de reglementare națională ar putea considera că obligația de negociere nu este îndeplinită în cazul în care o întreprindere de telecomunicații, care nu are o putere semnificativă pe piață, a propus o interconectare unei alte întreprinderi în condiții pe care autoritatea le consideră total unilaterale și apte să împiedice dezvoltarea unei piețe cu amănuntul concurențiale, atunci când aceste condiții au împiedicat în practică a doua întreprindere menționată să propună clienților săi posibilitatea de a transmite mesaje multimedia utilizatorilor finali conectați la rețeaua întreprinderii de telecomunicații și, în cazul unui răspuns afirmativ,
c)
o autoritate de reglementare națională ar putea, prin intermediul deciziei sale, să dispună întreprinderii de telecomunicații menționate anterior, care nu are, așadar, o putere semnificativă pe piață, să negocieze cu bună credință interconectarea serviciilor de SMS și de mesaje multimedia între sistemele întreprinderilor, astfel încât, în cadrul negocierilor comerciale, să fie luate în considerare obiectivele avute în vedere de interconectare, iar negocierile să se desfășoare conform postulatului că buna funcționare a serviciilor de SMS și de mesaje multimedia între sistemele întreprinderilor poate fi realizată în condiții rezonabile care permit utilizatorilor să utilizeze serviciile de comunicații ale întreprinderilor de telecomunicații?
2)
Natura rețelei iMEZ Ab și chestiunea dacă iMEZ Ab trebuie considerată drept operator de rețele publice de comunicații electronice au un impact asupra aprecierii întrebărilor de mai sus?”
V — Procedura în fața Curții
33.
Decizia de trimitere a fost înregistrată la grefa Curții la 8 mai 2008.
34.
Societatea iMEZ, guvernele finlandez, italian, lituanian, olandez, polonez și român, precum și Comisia Comunităților Europene au prezentat observații scrise în termenul prevăzut la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție.
35.
Reprezentanții societăților TeliaSonera Finland și iMEZ, ai Republicii Finlanda și ai Comisiei s-au prezentat la ședință, la 2 aprilie 2009, pentru a-și expune observațiile orale, fiind astfel întrunite condițiile pentru prezentarea acestor concluzii.
VI — Analiza întrebărilor preliminare
36.
Decizia de trimitere a Korkein hallinto-oikeus vizează două probleme care, cu toate că sunt legate, necesită un tratament juridic distinct.
37.
Prima întrebare litera a) și a doua întrebare se referă la determinarea tipului de întreprinderi supuse obligației de a negocia interconectarea, prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Directiva privind accesul, în timp ce prima întrebare literele b) și c) are ca obiect definirea competențelor autorităților naționale.
38.
Din motive de organizare a prezentării, se impune reordonarea și regruparea numeroaselor întrebări adresate și analizarea într-o primă etapă a primei întrebări litera a) și a celei de a doua întrebări, deoarece de răspunsul la acestea din urmă depinde întinderea competențelor organului de reglementare din acțiunea principală.
A — Precizări preliminare cu privire la libera concurență și la reglementarea sectorială
39.
Telecomunicațiile, care se află prin tradiție sub protecție guvernamentală, au cunoscut ca urmare a liberalizării o creștere economică pentru realizarea căreia normele Tratatului de la Roma s-au dovedit insuficiente în sine.
40.
În opinia noastră, într-o situație de monopol al statului, nu există leadership, ci conducători, nu există clienți, ci administrați și, în definitiv, nu există piață, ci o gestionare publică. Prin urmare, în aceste împrejurări, articolele 81 CE și 82 CE s-au dovedit incapabile să ofere potențialilor operatori mijloacele necesare intrării pe o piață care, până în acel moment, era supusă veleităților sistemului anterior.
41.
Catharsisul sectorului necesita, așadar, anumite impulsuri externe și, în acest scop, legiuitorul comunitar, înclinat către intervenții specifice, a asigurat instituirea unor condiții minime pentru a face viabilă, într-o primă etapă, depășirea impasului de la nivelul accesului și, în continuare, pentru a favoriza libertatea de alegere a consumatorului.
42.
A apărut astfel o reglementare parțială în cadrul căreia concurența se evidențiază ca fiind instrumentul cel mai eficace și care se justifică prin preocuparea de a remedia anumite carențe ale pieței, precum caracterul nerentabil al multiplicării infrastructurilor sau imposibilitatea ca beneficiile pe care acestea le aduc societății în ansamblu să fie amortizate de cei care le construiesc sau le întrețin, dat fiind că legea cererii și a ofertei nu permite, în acest cadru, o repartizare justă a resurselor (
25
).
43.
Lupta împotriva acestor deficiențe structurale s-a organizat pe două fronturi complementare: pe de o parte, acela al apărării concurenței, care reduce ingerințele, urmărește stabilirea unui mediu neutru în care nimeni nu se amestecă în strategiile întreprinderilor și supraveghează procesul concurențial de pe piață; și, pe de altă parte, acela al reglementării ad-hoc a telecomunicațiilor, care materializează prezența administrației, încurajează participarea mai multor întreprinderi, protejându-le pe cele mai fragile, și care vizează, în general, atingerea imediată a obiectivelor prevăzute de directive.
44.
Cele două tipuri de reglementare diferă în ceea ce privește modul de îndeplinire a obiectivelor.
45.
„Noua reglementare” intervine ex ante pe piețe predeterminate, dar în mod asimetric, deoarece intensitatea catalogului de obligații pe care le prevede depinde de puterea întreprinderii, și, tocmai pentru că afectează libertatea contractuală, este concepută ca tranzitorie.
46.
Aceste premise se inversează în dreptul concurenței, întrucât, în general, acesta din urmă se aplică a posteriori pe piețe care trebuie reglementate (
26
), nu face distincție între persoanele care îi încalcă dispozițiile și are vocație de permanență.
47.
Evident, odată ce au fost surmontate dificultățile inițiale și concurența reglementează total comunicațiile electronice, acest „tratament de șoc” sectorial își pierde forța, ceea ce explică neta diminuare a voinței de reglementare (
27
), după cum prezic reformele în curs, deoarece, făcând abstracție de unul sau altul dintre proiectele existente în domeniu (
28
), se observă o tendință către îmblânzirea cadrului normativ de intervenție (
29
).
B — Operatorii rețelelor publice în calitate de destinatari ai obligației de a negocia interconectarea
48.
Curtea nu se poate pronunța cu privire la problema dacă iMEZ este un operator de rețele publice de comunicații electronice, acest aspect fiind de competența exclusivă a instanței naționale. Totuși, Curtea trebuie să faciliteze sarcina acesteia stabilind anumite reguli care o vor ajuta să realizeze această apreciere.
49.
În acest scop, trebuie analizat domeniul de aplicare subiectivă al articolului 4 alineatul (1) din Directiva privind accesul pentru a stabili dacă obligația de negociere vizează orice întreprindere autorizată în sectorul comunicațiilor sau dacă aceasta se aplică numai operatorilor, ceea ce implică, astfel cum arată în mod întemeiat Korkein hallinto-oikeus, determinarea naturii rețelelor. Odată această necunoscută rezolvată, trebuie examinată dilema diferențierii în funcție de puterea pe piață.
1. Delimitarea pozitivă
50.
Modul de redactare al articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2002/19 prevede o negociere a interconectării reciproce în ceea ce privește „operatorii rețelelor publice de comunicații” și dă naștere, așadar, unei legături sinalagmatice care presupune avantaje pentru o parte și, adesea, inconveniente pentru cealaltă (
30
).
51.
Articolul 2 litera (c) din Directiva 2002/19 integrează cu claritate noțiunea de operator, limitând-o la întreprinderea „care furnizează sau este autorizată să furnizeze o rețea publică de comunicații sau o infrastructură asociată”, și recunoaște, prin urmare, că întreprinderile care se consacră altor activități coexistă cu aceasta.
52.
Deși, după cum a explicat Curtea, sensul cuvintelor nu constituie întotdeauna o axiomă hermeneutică adecvată, în speță, diversele versiuni lingvistice conduc la o soluție unanimă, deoarece supun acestei obligații numai operatorii care administrează rețelele publice de comunicații.
53.
Trebuie să se stabilească, așadar, dacă operatorii de infrastructuri asociate (
31
) sunt scutiți de obligația de negociere prevăzută la articolul 4 (
32
) din Directiva privind accesul.
54.
Chiar dacă se poate distinge o dualitate între operatorii „rețelelor publice de comunicații” și operatorii „infrastructurilor asociate”, negocierea îi privește pe toți aceștia, deoarece directiva utilizează aceeași noțiune „operator” pentru ambele categorii. În plus, nu trebuie neglijat faptul că infrastructurile „asociate” aduc o contribuție inestimabilă în ceea ce privește funcționalitate rețelei în considerarea poziției lor, a calităților sau, în general, a tehnologiei pe care o introduc.
2. Delimitarea negativă
55.
Ceilalți operatori din sector rămân pe margine; aceștia se sustrag printr-o interpretare sistematică a Directivei privind accesul, al cărei articol 2 litera (b) definește interconectarea ca fiind „legătura fizică și logică realizată între rețele publice de comunicații utilizate de aceeași întreprindere sau de alta […]”. Dacă interconectarea, astfel cum este descrisă în această definiție, nu vizează decât aceste rețele, atunci, în mod logic, este în sarcina exclusivă a operatorilor care dețin rețelele menționate sau a celor care furnizează infrastructurile asociate.
56.
Prin urmare, întrucât furnizorii serviciilor de telecomunicații nu aparțin categoriei „operatorilor rețelelor publice de comunicații”, aceștia nu sunt supuși obligației de a negocia acordurile de interconectare.
57.
Această constatare este confirmată de interpretarea istorică, ce dezvăluie contrastul existent între articolul 4 alineatul (1) din Directiva 97/33, care extindea obligația de negociere la interconectarea „organismelor autorizate să furnizeze rețele publice de telecomunicații și/sau servicii de telecomunicații accesibile publicului” (
33
) [traducere neoficială] și același articol din Directiva 2002/19, care o limitează la „operatorii rețelelor publice de comunicații”.
58.
În cadrul comparației dintre directiva din 1997 și cea din 2002, observațiile prezentate de Țările de Jos în cadrul prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare susțin teza contrară, în măsura în care Directiva privind accesul trimite în mod expres la directiva care a precedat-o (
34
).
59.
Totuși, după cum admite guvernul olandez, Directiva privind accesul a abrogat Directiva 97/33 și, în plus, deși considerentul (8) al Directivei privind accesul face referire la „[menținerea] drepturi[lor] și a obligații[lor] existente în materie de negociere a interconectărilor […]”, această declarație trebuie raportată la scopul pe care îl are în vedere, acela „[…] ca și alți operatori de rețele să poată furniza trafic acestor clienți și, prin urmare, să fie capabili să se interconecteze reciproc direct sau indirect”, și care evidențiază, așadar, faptul că interconectarea vizează operatorii rețelelor.
60.
Suprimarea menționării „organismelor autorizate să furnizeze servicii de telecomunicații accesibile publicului” din Directiva 2002/19 confirmă un diagnostic mai favorabil pentru concurență decât acela care prevala la adoptarea Directivei 97/33, deoarece, spre deosebire de situația anterioară, noul proiect mizează în mai mare măsură pe capacitatea pieței de a soluționa neregulile detectate, ceea ce, pe de altă parte, constituie corolarul logic al reducerii intervenției administrative.
61.
Nu suntem de acord nici cu punctul de vedere potrivit căruia articolul 7 din Directiva 2002/19 consacră intangibilitatea tuturor obligațiilor de interconectare prevăzute de Directiva 97/33, deoarece acest articol este intitulat, în mod foarte sugestiv, „Revizuirea obligațiilor anterioare în materie de acces și interconectare”, ceea ce se opune oricărei tentative de menținere a obligațiilor, în special în situația în care obligațiile deja aplicabile nu sunt menținute decât până la efectuarea reexaminării și „până la adoptarea unei hotărâri în această privință, în conformitate cu alineatul (3)”.
3. Respingerea unei interpretări extensive
62.
Țările de Jos consideră că, deși articolul 4 din Directiva privind accesul menționează numai „operatorii rețelelor publice”, nimic nu împiedică extinderea obligației de interconectare la „organismele care furnizează servicii de telecomunicații”, conform articolului 6 din Directiva 2002/20 („Directiva privind autorizarea”) și alineatului (3) din secțiunea A din anexa la această directivă, întrucât dispozițiile menționate conferă o importantă marjă de apreciere statelor membre în ceea ce privește organizarea telecomunicațiilor.
63.
Este necesară examinarea problemei dacă Directiva privind accesul autorizează statele membre să impună obligații suplimentare față de cele pe care le prevede, dar trebuie evitat cu prudență ca această examinare să denatureze termenii stricți ai întrebării pe care Korkein hallinto-oikeus (
35
) a adresat-o Curții și care se focalizează asupra necesității de a negocia interconectarea în cadrul Directivei 2002/19, text care, în opinia noastră, rezistă cu greu unei asemenea extinderi fără ca sensul său tehnico-juridic sau concurența să fie pervertite.
64.
În primul rând, condițiile inerente autorizării generale a rețelelor sau a serviciilor de comunicații electronice care sunt prevăzute de Directiva 2002/20 și în special obligațiile care pot fi impuse furnizorilor rețelelor sau serviciilor menționate, potrivit articolului 5 alineatele (1) și (2) și articolelor 6 și 8 din Directiva 2002/19/CE, „sunt separate din punct de vedere juridic de drepturile și obligațiile din cadrul autorizației generale” [articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2002/20].
65.
În al doilea rând, dintre cerințele prevăzute la punctul 3 din secțiunea A din anexa la Directiva 2002/20 în privința acestei autorizări generale, se pot evidenția cele referitoare la interoperabilitatea serviciilor și la interconectarea rețelelor. Utilizarea acestor expresii demonstrează că legiuitorul comunitar utilizează un limbaj precis, deoarece serviciile „interoperează”, în timp ce rețelele se „interconectează” (
36
), ceea ce trebuie să se realizeze, în plus, „în conformitate cu Directiva 2002/19/CE” (
37
) la care face trimitere și articolul 4 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind autorizarea.
66.
În al treilea rând, sugestia potrivit căreia legiuitorul național nu ar fi ținut de articolele 5-8 din Directiva 2002/19 (
38
), pentru motivul că unicii destinatari ai acestora sunt autoritățile de reglementare, constituie o viziune eronată asupra acestei directive, deoarece se ignoră nu numai că atribuirea unor competențe concrete organismelor de reglementare naționale implică o intermediere din partea statului, ci și un element esențial, și anume faptul că negocierea în vederea încheierii unor eventuale acorduri de interconectare este prevăzută ca măsură generică la articolul 4 din directivă, iar nu la articolele 5-8 din directivă menționate mai sus (
39
).
67.
În al patrulea rând, în această privință, Directiva privind accesul nu constituie o reglementare minimală, ci, după cum prevede considerentul (14) al acesteia, „[a]ceastă serie de obligații posibile […], [constituie] o listă maximă de obligații care se pot aplica întreprinderilor, pentru a evita reglementarea excesivă”.
68.
Deși Directiva 2002/19 aspiră la armonizare și respinge, într-o piață deschisă și concurențială, obstacolele în calea negocierii, în special atunci când acordurile prezintă o dimensiune transfrontalieră (
40
), statele membre nu pot extinde după bunul plac cercul entităților chemate să contracteze interconectarea, deoarece, într-o asemenea situație, riscul unei eventuale atingeri aduse liberei concurențe ar crește.
69.
Articolul 39 din Legea privind piața comunicațiilor depășește pragul care reiese din Directiva 2002/19 în ceea ce privește obligațiile întreprinderilor, extinzând obligația de a negocia interconectarea la prestatorii de servicii, ceea ce constituie o nuanță distinctivă pe care reprezentantul guvernului finlandez a admis-o în mod expres în ședință (
41
).
70.
Economia de piață nu poate face obiectul unor restricții nejustificate, deoarece o asemenea atingere nu este tolerată decât în funcție de obiectivele urmărite de dreptul comunitar și întotdeauna cu respectarea principiilor privind caracterul adecvat și proporțional (
42
).
71.
În plus, considerentul (19) al Directivei 2002/19 admite că „[o]bligativitatea acordării accesului la infrastructura rețelei poate fi justificată în măsura în care permite intensificarea concurenței, dar autoritățile naționale de reglementare trebuie să stabilească un echilibru între dreptul unui proprietar de a exploata infrastructura sa în propriul avantaj și dreptul altor furnizori de servicii de a accesa infrastructurile esențiale pentru furnizarea unor servicii aflate în concurență”.
72.
În acest context, principiul intervenției minimale, care reflectă principiul proporționalității, ale cărui contururi au fost trasate demult în jurisprudența Curții (
43
) întemeiată pe caracterul adecvat, pe necesitate și pe raportul dintre costuri și beneficii, recomandă să nu se aplice în mod greșit obligația de negociere, ca măsură ex lege (
44
), altor organisme decât operatorii rețelelor publice.
73.
Directiva privind accesul nu are în vedere o negociere generalizată a interconectării între toate întreprinderile (
45
), ci numai între operatorii rețelelor publice, ceea ce constituie, pe de altă parte, o premisă logică atunci când trebuie create condițiile unei concurențe fără obstacole, motiv pentru care este necesară, așadar, înțelegerea ideii fundamentale a articolului 4 din Directiva 2002/19, care este aceea că rețelele menționate sunt accesorii ale serviciilor de telecomunicații (
46
).
74.
Prin garantarea interconectării rețelelor sau a infrastructurilor asociate, sistemul comunitar pregătește terenul pe care va putea fi cultivată libera prestare a serviciilor (
47
), a cărei reglementare este mai adecvată în cadrul dreptului concurenței decât prin intermediul unei norme sectoriale.
C — Puterea semnificativă pe piață și negocierea interconectării
75.
Directiva privind accesul abordează obligația de a negocia interconectarea sub două aspecte: în primul rând ca obligație generică, apoi ca măsură specifică. În plus, atunci când obligația este impusă printr-un act al autorității de reglementare, directiva ține cont dacă întreprinderea destinatară a obligației menționate are o importanță deosebită pe piață.
1. O normă generală
76.
Articolul 4 schițează „drepturile și obligațiile întreprinderilor” și supune obligației de negociere interconectarea tuturor operatorilor rețelelor publice, indiferent de importanța comercială a acestora.
77.
Este vorba, așadar, despre o aplicabilitate ce decurge direct din dreptul comunitar, care nu necesită nicio intermediere administrativă.
2. Măsurile administrative speciale
78.
Articolul 5 definește „competențele și responsabilitățile autorității naționale de reglementare în ceea ce privește accesul și interconectarea”, prevăzând, în anumite cazuri, obligația de a interconecta rețelele.
79.
Întinderea acestor dispoziții este variabilă, întrucât, în timp ce articolul 4, care are vocație de aplicare directă, vizează exclusiv încercările de acord în ceea ce privește „operatorii rețelelor publice”, articolul 5 îndeamnă autoritățile naționale de reglementare să supravegheze buna funcționare pieței, prin intermediul unor decizii concrete, iar nu in abstracto.
3. Puterea semnificativă pe piață
80.
Astfel cum se poate deduce sensu contrario de la alineatul (1), articolul 5 din Directiva privind accesul nu se limitează la întreprinderile cu putere semnificativă. După cum am precizat, această restricție rezultă de la articolul 8 din directiva menționată care, coroborat cu articolul 12 alineatul (1) litera (b), deschide autorităților naționale posibilitatea unei serii de inițiative care permit facilitarea accesului la infrastructurile specifice ale rețelelor.
81.
Puterea întreprinderii delimitează, așadar, pe de o parte, domeniul de aplicare al articolului 5, fără a distinge între destinatarii săi în funcție de importanța acestora, și, pe de altă parte, domeniul de aplicare al articolelor 8 și 12, care sunt destinate întreprinderilor puternice.
82.
Puterea pe piață (
48
) determină, așadar, aplicarea unui sistem asimetric de norme privind interconectarea, a căror bună înțelegere este condiționată de definirea și de recunoașterea acestei puteri de către autoritatea competentă (
49
). Trebuie adăugat la aceasta caracterul dinamic al noțiunii și fragmentarea sa în funcție de piață care conduce eventual la faptul că un operator poate sau nu poate avea o putere semnificativă în funcție de segmentele sale de activitate.
83.
Conform Directivei 97/33, se considera că are aceasta importanță organismul care deținea o cotă de piață mai mare de 25%. Totuși, având în vedere capacitatea sa de a influența condițiile pieței respective, cifra de afaceri, controlul pe care îl exercita asupra mijloacelor de acces la utilizatorul final, resursele sale financiare, precum și experiența sa, un organism merita să fie calificat ca având o putere semnificativă pe piață chiar dacă nu atingea acest procent sau, dimpotrivă, putea să se sustragă acestei calificări chiar dacă depășea procentajul menționat [articolul 4 alineatul (3)].
84.
Directiva privind accesul face trimitere la Directiva-cadru în ceea ce privește atribuirea calității de întreprindere cu o putere semnificativă pe piață, care, în temeiul acestei din urmă directive, se aplică întreprinderii care, individual sau împreună cu alte întreprinderi, se regăsește într-o poziție echivalentă cu poziția dominantă, respectiv o poziție de putere economică care îi permite să se comporte într-o mare măsură independent față de concurenți, clienți și, în sfârșit, față de consumatori [articolul 14 alineatul (2) primul paragraf din Directiva-cadru].
D — Interpretarea sistematică a Directivei privind accesul și relația sa cu legea națională
a) Articolul 4 din Directiva 2002/19
85.
Pentru operatorii rețelelor publice cărora, precum TeliaSonera Finland, nu li s-a recunoscut o asemenea putere pe piață printr-un act administrativ, obligația de interconectare se limitează la simpla negociere, fără a fi necesar să se ajungă la un acord.
86.
Totuși, Directiva 97/33 impunea operatorilor care dispun de această putere să răspundă la orice cerere rezonabilă de conectare [articolul 4 alineatul (2)]. Această obligație este reluată de Directiva privind accesul [articolul 4 alineatul (1) și articolul 5 alineatele (1) și (4)] care instituie de asemenea, după cum am precizat, obligații concrete pentru operatorii dominanți (articolul 8 coroborat cu articolul 12).
87.
Nu scăpăm din vedere faptul că considerentul (1) al Directivei 2002/19 pledează pentru o interpretare largă a acestor obligații, prevestind aplicarea lor cu privire la rețelele și la „acordurile privind accesul și interconectarea încheiate între furnizorii de servicii”. În această ordine de idei, considerentele (5) și (6) fac referire la faptul că „întreprinderile care primesc o cerere de acces sau de interconectare ar trebui, în principiu, să încheie astfel de acorduri […]” și la „puterea de negociere între întreprinderi”, fără a se limita, prin urmare, la „operatorii rețelelor publice”.
88.
Totuși, o examinare atentă revelează faptul că această primă impresie, dificil conciliabilă cu axiomele juridice ale directivei care se inspiră din libertatea comerțului, este greșită.
89.
În plus, jurisprudența a subliniat că preambulul unui act comunitar nu are valoare juridică obligatorie și nu poate fi invocat pentru a deroga de la dispozițiile actului în cauză sau pentru a interpreta aceste dispoziții într-un sens vădit contrar modului de redactare a acestora (
50
).
90.
Chiar dacă, în practică, numeroase întreprinderi de telecomunicații „gestionează rețele” și în același timp „furnizează servicii”, această dualitate a activităților este pusă în evidență în considerentul (1) al Directivei privind accesul, care admite acordurile, dar între egali, și anume distingând „operatorii de rețele” de „furnizorii de servicii”.
91.
Chiar dacă TeliaSonera Finland transmite mesaje și beneficiază, așadar, de un statut identic cu cel al iMEZ (în calitate de întreprindere de prestare de servicii), prima obligație prevăzută la articolul 4 din Directiva 2002/19 nu ar trebui să îi fie impusă decât în cazul în care iMEZ ar dispune de o rețea publică de comunicații, deoarece, în caz contrar, ar fi vorba despre o simplă utilizatoare (
51
) a rețelei aparținând TeliaSonera Finland, care nu are dreptul de a solicita interconectarea.
92.
Prin urmare, dacă TeliaSonera Finland acționează în calitate de operator de rețele publice de telecomunicații, faptul de a o obliga să negocieze cu bună-credință interconectarea cu iMEZ presupune că și această din urmă întreprindere are calitatea de operator de rețele publice de telecomunicații.
93.
Articolul 39 din Legea privind piața comunicațiilor, care prevede negocierea obligatorie cu orice organism de telecomunicații, are o orientare diferită. Proiectul acestei legi prezentat parlamentului de către guvern explică, în motivarea detaliată referitoare la articolul 39 alineatul (1), că obligația de negociere revine tuturor întreprinderilor și corespunde celei prevăzute la articolul 12 alineatul (1) litera (b) din Directiva privind accesul.
94.
În acest mod a apărut confuzia din acțiunea principală, la care trimite iMEZ în observațiile scrise atunci când se referă la caracterul eronat al trimiterii de la articolul 39 alineatul 1 din legea națională la articolul 12 din Directiva privind accesul care, după cum am subliniat, se limitează la întreprinderile dominante, în loc să trimită la articolul 4 din directiva menționată, care se aplică operatorilor de rețele publice indiferent de puterea acestora.
95.
Revine Korkein hallinto-oikeus sarcina de a stabili dacă „rețelele” (
52
) iMEZ sunt cuprinse în definiția pe care Directiva-cadru o dă „rețelelor de comunicații publice”. În acest scop, trebuie evaluată funcționalitatea acestora și, în special, capacitatea lor de a furniza publicului servicii de comunicații (
53
) sau, ca infrastructuri asociate, capacitatea lor de a susține ori de a dezvolta furnizarea serviciilor menționate.
96.
Noțiunea de furnizor de rețea [articolul 2 litera (m) din Directiva-cadru] constituie o altă pistă fiabilă, deoarece înglobează, în afară de organismele care instalează sau pun la dispoziție o rețea, pe cele care operează sau supraveghează aceste rețele.
97.
Instanța finlandeză trebuie de asemenea să stabilească natura rețelelor iMEZ recurgând, prin excludere, la noțiunea „serviciu de comunicații electronice” (
54
) pentru a verifica dacă infrastructura acesteia suportă numai simpla gestionare a acestor servicii sau dacă are un potențial analog cu cel al rețelelor.
98.
În sfârșit, instanța de trimitere trebuie să cerceteze dacă SMSC și MMSC sunt considerate drept rețele publice de telecomunicații (
55
) sau drept elemente care pot fi integrate în acest context, prin intermediul unei interfețe de conectare (
56
), pentru a putea califica iMEZ drept operator (
57
).
99.
Societatea iMEZ susține că autoritatea de reglementare suedeză (Kommunikations-myndigheten PTS) i-a recunoscut statutul de întreprindere de rețea, atribuindu-i un cod propriu de rețea mobilă (cod MNC) (
58
).
100.
Dar acest fapt, care s-a produs în Suedia, nu ar trebui să aibă repercusiuni transfrontaliere și să afecteze în mod determinant piața telecomunicațiilor din Finlanda (
59
), deoarece acordarea codului de rețea mobilă este supusă unor parametri tehnici care nu țin de dreptul comunitar (
60
), iar aprecierea adecvată a acestora este de competența fiecărei autorități naționale, în conformitate cu anumite norme (
61
), printre care recomandările Uniunii Internaționale a Telecomunicațiilor (UIT) (
62
).
101.
Prin urmare, trebuie să se răspundă la a doua întrebare și la prima întrebare litera (a) că o interpretare conformă articolului 4 din Directiva privind accesul trebuie să condiționeze obligația de a negocia interconectarea de natura rețelei iMEZ, deoarece articolul menționat nu impune această obligație decât întreprinderilor calificate drept „operatori ai rețelelor publice de comunicații electronice”, indiferent dacă aceste întreprinderi au o putere semnificativă pe piață.
b) Articolul 5 din Directiva 2002/19
102.
Rămâne să se stabilească dacă autoritățile de reglementare pot considera că a fost adusă atingere obligației de negociere în cazul în care o întreprindere care nu are o putere semnificativă pe piață propune interconectarea unei alte întreprinderi în condiții unilaterale și de natură să constituie un obstacol în calea dezvoltării pieței cu amănuntul, atunci când împiedică clienții celei de a doua întreprinderi menționate anterior să beneficieze de serviciile sale [a doua întrebare preliminară litera (b)].
103.
Menținerea efectului util al articolului 4 din Directiva 2002/19 conduce la un răspuns afirmativ, ca urmare a examinării bunei-credințe (
63
) a comportamentului operatorului, pentru a verifica voința reală a acestuia de a ajunge la un acord, această bună-credință fiind dedusă din indicii precum caracterul rezonabil și serios al propunerilor sale.
104.
Totuși, dacă autoritatea de reglementare națională constată că această obligație nu a fost respectată, nu poate adăuga condiții suplimentare pentru a remedia situația (
64
) întemeindu-se exclusiv pe articolul 4 din Directiva privind accesul. Totuși, articolul 5 alineatul (4) din Directiva privind accesul (
65
) o autorizează să pună în aplicare această obligație, având în vedere competența de intervenție pe care i-o acordă articolul 20 alineatul (1) din Directiva-cadru (
66
).
105.
Articolul 4 din Directiva 2002/19 nu interzice autorităților naționale să impună, în temeiul articolului 5 din aceeași directivă, întreprinderilor care controlează accesul la utilizatorii finali anumite obligații destinate să asigure legătura cap la cap, „[…]inclusiv, în cazurile justificate, obligația de a asigura interconectarea rețelelor lor, în cazul în care nu s-a realizat încă acest lucru” (
67
).
106.
Această dispoziție lasă să transpară doctrina referitoare la „essential facilities” (teoria infrastructurilor esențiale) (
68
), deoarece permite conectarea unor operatori noi, care să beneficieze de aceleași drepturi, la infrastructuri existente și, cu toate că nu menționează negocierea pentru a parveni la interconectare, caracterul deschis al măsurilor prevăzute validează, din repertoriul măsurilor posibile, negocierea cu privire la interconectare, care constituie o obligație mai puțin constrângătoare decât obligația directă de interconectare (
69
).
107.
Curtea a admis, într-un context diferit de cel al telecomunicațiilor (
70
), că, dacă instalația este considerată „esențială”, proprietarul este obligat să realizeze un acord cu alte întreprinderi cu privire la utilizarea acesteia, în măsura în care este necesară pentru activitatea întreprinderilor menționate. Totuși, acest principiu a făcut obiectul unui ansamblu de cerințe de strictă interpretare, prin care se urmărește evitarea abuzurilor de poziție dominantă (articolul 82 CE).
108.
În ipoteza avută în vedere la articolul 5, negocierea este supusă condiției ca TeliaSonera Finland să controleze accesul la utilizatorii finali. Numai rețelele sale sunt considerate „esențiale” și, prin urmare, această dispoziție se aplică atunci când rețelele respective se dovedesc indispensabile pentru iMEZ, deoarece acestea nu pot fi multiplicate în mod rezonabil, ceea ce împiedică accesul său ori îl supune unor limitări inacceptabile. Korkein hallinto-oikeus nu trebuie să uite relația comercială dintre iMEZ și Elisa Oyj, deoarece, dacă iMEZ ar beneficia de infrastructurile aparținând Elisa Oyj în Finlanda, aceasta ar putea răspunde așteptărilor clienților săi.
109.
Dar, făcând distincție între „acces” (
71
) și „interconectare” (
72
), directiva nu prevede interconectarea serviciilor, ci numai pe cea a rețelelor sau a infrastructurilor asociate, menținându-se coerența cu articolul 4, care este dispoziția pe care se întemeiază instanța de trimitere și care se completează cu articolul 5 din Directiva 2002/19.
110.
Interconectarea are loc între persoane private, se apropie de caracterul unei instituții de drept privat (
73
) și implică o tehnică de interacțiune între rețele concepute în mod diferit.
111.
Pe de altă parte, noțiunea „acces” generează consecințe juridice mai importante decât simpla conectare a infrastructurilor, deoarece acoperă punerea la dispoziție a unui ansamblu de infrastructuri sau de servicii și, în cele din urmă, cuprinde „interconectarea”, care constituie un tip specific de acces pus în aplicare între operatorii de rețele publice [articolul 2 litera (b) din Directiva 2002/19].
112.
Aceste precizări permit să se răspundă la prima întrebare litera c) în sensul că autoritățile naționale de reglementare, odată ce a fost constatată încălcarea articolului 4 din Directiva 2002/19, nu pot obliga o întreprindere de telecomunicații să negocieze cu bună-credință interconectarea sistemului său de servicii de mesaje text și multimedia cu cel al altei întreprinderi care se consacră de asemenea acestor servicii.
113.
În schimb, conform articolului 5 alineatul (4) din Directiva 2002/19, acestea sunt autorizate să impună oricărui operator de rețele publice care controlează accesul cap la cap să negocieze cu bună-credință interconectarea rețelelor sale cu cele ale altui operator (în speță, operator de mesaje texte și multimedia) pentru a asigura interoperabilitatea acestor servicii, în condiții rezonabile și în beneficiul utilizatorilor finali, din moment ce și celelalte condiții prevăzute la acest articol sunt îndeplinite.
114.
Nu trebuie uitat că, potrivit articolului 7 alineatul (3) din Directiva-cadru, autoritatea de reglementare națională trebuie să comunice „proiectul de măsură”, precum și motivele pe care se întemeiază acesta Comisiei și autorităților naționale de reglementare din celelalte state membre pentru ca acestea să poată formula observații în cazul în care consideră oportun.
c) Articolele 8 și 12 din Directiva 2002/19
115.
Cu toate că articolul 39 alineatul (1) din Legea privind piața comunicațiilor trimite la articolul 12 din Directiva 2002/19, dat fiind că poziția pe care o ocupă TeliaSonera Finland pe piață nu a fost stabilită (
74
), aplicarea articolelor 8 și 12 din Directiva 2002/19 trebuie exclusă, întrucât acestea vizează numai interconectarea și accesul în ceea ce privește întreprinderile cu o putere semnificativă în sector, ceea ce, reiterăm, nu este cazul în speță.
VII — Concluzie
116.
Având în vedere considerațiile anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Korkein hallinto-oikeus astfel:
„1)
Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora, coroborat, pe de o parte, cu considerentele (5), (6) și (8) ale preambulului directivei menționate și, pe de altă parte, cu articolele 8 și 5 din această directivă, trebuie interpretat în sensul că:
a)
o legislație națională poate obliga orice întreprindere să negocieze interconectarea, indiferent dacă aceasta are o putere semnificativă pe piață, în cazul în care este vorba despre un operator de rețele publice de telecomunicații;
b)
o autoritate de reglementare națională poate considera că obligația de a negocia cu bună-credință interconectarea nu este îndeplinită atunci când un operator de rețele publice de telecomunicații care nu are o putere semnificativă pe piață a propus o interconectare la un alt operator de rețele publice de telecomunicații în condiții pe care autoritatea le consideră drept unilaterale și de natură să constituie un obstacol în calea dezvoltării unei piețe cu amănuntul concurențiale, în cazul în care au împiedicat în practică cel de al doilea operator să propună clienților săi posibilitatea de a transmite mesaje multimedia unor utilizatori finali conectați la rețeaua operatorului;
c)
o autoritate de reglementare națională nu trebuie să impună negocierea interconectării sistemelor de servicii de mesaje text și multimedia, chiar dacă aceasta este autorizată de articolul 5 alineatul (4) din Directiva 2002/19 să solicite unei întreprinderi care operează rețele publice, care nu are o putere semnificativă pe piață, dar care controlează accesul cap la cap, să negocieze cu bună-credință interconectarea rețelelor sale cu cele aparținând altei întreprinderi, pentru a asigura buna funcționare a serviciilor de mesaje în condiții rezonabile și în beneficiul utilizatorilor finali, în cazul în care sunt îndeplinite celelalte condiții prevăzute la articolul 5 din Directiva 2002/19 și la articolul 7 alineatul (3) din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002, privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice.
2)
În cadrul unei interpretări conforme articolului 4 din Directiva 2002/19, obligația de a negocia interconectarea este condiționată de natura rețelei iMEZ Ab, deoarece articolul menționat nu prevede această obligație decât în ceea ce privește «operatorii rețelelor publice de comunicații electronice», indiferent dacă au o putere semnificativă pe piață. Revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă «rețelele» iMEZ Ab sunt cuprinse în definiția «rețelelor publice de comunicații» prevăzută de Directiva 2002/21. În acest scop, aceasta trebuie să ia în considerare funcționalitatea acestora și, în special, capacitatea lor de a furniza publicului servicii de comunicații sau, ca infrastructuri asociate, capacitatea de a contribui la funcționarea rețelelor menționate.”
(
1
)	Limba originală: spaniola.
(
2
)	JO L 108, p. 7, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 169.
(
3
)	Ca urmare a unei trimiteri preliminare din partea Tribunal Supremo (Spania), Hotărârea din 13 decembrie 2001, Telefónica de España (C-79/00, Rec., p. I-10075), a examinat competențele acestor autorități în cadrul Directivei 97/33/CE a Parlamentului European și a Consiliului din privind interconectarea în domeniul telecomunicațiilor în ceea ce privește asigurarea serviciului universal și a interoperabilității prin aplicarea principiilor furnizării unei rețele deschise (JO L 199, p. 32, denumită în continuare „Directiva privind interconectarea” sau „Directiva 97/33”), care a precedat Directiva privind accesul.
(
4
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 (JO L 108, p. 33, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195).
(
5
)	Chiar dacă Directiva privind accesul și Directiva-cadru prevedeau realizarea acestei analize, Hotărârea din 14 iunie 2007, Telefónica O2 Czech Republic (C-64/06, Rec., p. I-4887), nu a impus-o, deoarece această obligație nu apărea în Directiva 97/33, aplicabilă ratione tempore.
(
6
)	În Concluziile noastre prezentate la 10 iunie 2008 în cauza Comisia/Polonia (C-227/07), care au fost urmate de Hotărârea din (Rep., p. I-8403), ne referim la contradicția care constă în stimularea deschiderii prin impunerea ex lege a negocierii accesului la rețele fără a stabili în prealabil dacă situația concurenței necesită o asemenea obligație, deoarece aceasta împiedică spontaneitatea acordurilor.
(
7
)	Nu trecem cu vederea noutatea tehnologiei în discuție (rețele în serviciul telefoniei mobile care permit circulația mesajelor), care, spre deosebire de rețeaua de telefonie fixă, a început să se afirme într-o nouă eră, în care poate fi implementată de către orice operator.
(
8
)	Biondi, B., Arte y Ciencia del Derecho, Ed. Ariel, Barcelona, 1953, p. 88 și 112, subliniază că, în raport cu vechiul drept, care era inteligibil pentru toți datorită terminologiei sale epurate care făcea definițiile superflue, tehnicismul buleversează sensul primar și generează complexitate.
(
9
)	Armstrong, M., și Vickers, J., în capitolul „Competition and Regulation in Telecommunications” din opera colectivă a lui Bishop, M., Kay, J., și Mayer, C., The regulatory Challenge, Oxford University Press, 1995, p. 284, atrag atenția asupra dificultății pe care o prezintă uneori „[…] distincția dintre (i) rețeaua publică și funcționarea acesteia, (ii) echipamentul consumatorului conectat la rețea și (iii) serviciile furnizate prin intermediul rețelei”.
(
10
)	Cartea verde privind dezvoltarea pieței comune a serviciilor și a echipamentelor de telecomunicații, Bruxelles, 16 decembrie 1987 [COM(87) 290 final, p. 6, 16 și urm.], completată cu anumite propuneri privind garantarea uniformității mecanismelor de autorizare prevăzute de reglementările naționale, cum ar fi cele din Cartea verde privind liberalizarea infrastructurilor de telecomunicații și a rețelelor de televiziune prin cablu, partea a II-a, Bruxelles, [COM(94) 682 final, p. 61 și urm.].
(
11
)	Directiva Comisiei din 28 iunie 1990 privind concurența pe piețele de servicii de telecomunicații (JO L 192, p. 10).
(
12
)	Situație semnalată în considerentele (2) și (7) ale Directivei 90/388.
(
13
)	Directiva Consiliului din 28 iunie 1990 de instituire a pieței comune a serviciilor de telecomunicații prin punerea în aplicare a operării de rețele deschise (JO L 192, p. 1).
(
14
)	Ne referim la acest imperativ în Concluziile noastre prezentate la 1 aprilie 2008, care au precedat Hotărârea din, Arcor și alții (C-152/07-C-154/07, Rep., p. I-5959).
(
15
)	Citată la nota de subsol 3
(
16
)	Sublinierea noastră.
(
17
)	În Concluziile noastre prezentate la 28 iunie 2007 în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea din, Deutsche Telekom (C-262/06, Rec., p. I-10057), precum și în Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/Polonia, citată anterior, ne referim, atunci când folosim această expresie, la patru directive ale Parlamentului European și ale Consiliului: Directiva 2002/19 care face obiectul analizei, Directiva 2002/20/CE privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (Directiva privind autorizarea), Directiva 2002/21 și Directiva 2002/22/CE privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (Directiva privind serviciul universal).
(
18
)	JO L 108, p. 7, 21, 33 și, respectiv, 51 (Ediție specială, 13/vol. 35, p. 169, 183, 195 și, respectiv, 213).
(
19
)	Detaliate la articolele 9-13 din Directiva 2002/19, la care face trimitere articolul 8 alineatul (1) din această directivă.
(
20
)	Fără a aduce atingere flexibilității prevăzute de această dispoziție în ceea ce privește cazurile pe care le are în vedere.
(
21
)	Legea nr. 393/2003.
(
22
)	Prin intermediul unei decizii adoptate în temeiul articolului 18.
(
23
)	De această dată, în temeiul articolului 19.
(
24
)	Pentru a aprecia temeinicia pozițiilor adoptate de părți, Viestintävirasto cercetează dacă acestea ar putea constitui, în practică, un obstacol în calea interoperabilității serviciilor și dacă, prin urmare, ar împiedica dezvoltarea unei piețe concurențiale durabile, în detrimentul utilizatorilor finali.
(
25
)	Calviño Santamaría, N., „Regulación y competencia în telecomunicaciones; los retos derivados del nuevo marco normativo”, în Telecomunicaciones y audiovisual: regulación, competencia y tecnología, septembrie-octombrie 2006, nr. 832, p. 60-63.
(
26
)	Saracci, F., L’interconnexion, objet du droit communautaire des télécommunications: exemple de régulation (application comparée France-Italie), Atelier national de reproduction de thèses, 2004, p. 101.
(
27
)	Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, către Consiliu, către Comitetul Economic și Social European și către Comitetul Regiunilor din 19 martie 2008 [COM(2008) 153 final], „Raport de activitate privind piața unică europeană a comunicațiilor electronice 2007 (al 13-lea raport)”, indică faptul că obiectivul său final este eliminarea progresivă a reglementărilor economice ex ante, în măsura în care concurența este suficient de dezvoltată.
(
28
)	Cum ar fi Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Autorității Europene de Reglementare a Pieței Comunicațiilor Electronice [SEC(2007) 1472 și SEC(2007) 1473].
(
29
)	Sau, cel puțin, o tendință de deplasare a focalizării protecției de la operatori către standardizarea serviciului universal și, așadar, în favoarea cetățeanului, astfel cum reiese din Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2002/22, a Directivei 2002/58/CE privind prelucrarea datelor personale și protejarea confidențialității în sectorul comunicațiilor publice (JO L 201, p. 37, Ediție specială, 13/vol. 36, p. 63), și a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 octombrie 2004 privind cooperarea în materie de protecție a consumatorului (JO L 364, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 12, p. 69) [SEC(2007) 1472 și SEC(2007) 1473]. În acest spirit de flexibilizare, Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivelor 2002/21, 2002/19 și 2002/20 [SEC(2007) 1472 și SEC(2007) 1473] se referă inclusiv la reducerea resurselor administrative necesare pentru punerea în aplicare a reglementării economice, precum procedura de analiză a pieței, prin facilitarea și eficientizarea accesului la spectrul radio.
(
30
)	Istoricul economic italian Cipolla, Carlo Maria, în Allegro ma non troppo, Ed. Crítica, Biblioteca de bolsillo, Barcelona, 2001, descrie cu o ironie rafinată „legile fundamentale ale stupidității umane”, clasificând persoanele în patru categorii pe baza unei simple ecuații între pierderi și beneficii: „naivul” întreprinde o acțiune care îi cauzează prejudicii și aduce un avantaj aproapelui său, „inteligentul” obține un avantaj și îl repercutează asupra altuia, „perfidul” își obține beneficiul făcând rău altuia și, în sfârșit, în categoria „stupidului”, individ absurd care face rău celorlalți fără să obțină niciun profit, Cipolla distinge subcategoria „superstupidului” care, prin acțiuni incredibile, aduce atingere altuia și lui însuși.
(
31
)	Această denumire face referire la infrastructura asociată „cu o rețea de comunicații electronice și/sau cu un serviciu de comunicații electronice care permite și/sau ajută la furnizarea de servicii prin acea rețea și/sau serviciu. Aceasta cuprinde sistemele de acces condiționat și ghidurile electronice de programe” [articolul 2 litera (e) din Directiva-cadru].
(
32
)	Farr, S., și Oakley, V., EU Communications Law, ediția a doua, Sweet & Maxwell, Londra, 2006, p. 234, dispensează de această obligație nu numai furnizorii de servicii, ci și operatorii de infrastructuri asociate.
(
33
)	Ceea ce însemna, practic, că nimeni nu era exceptat.
(
34
)	Punctul 46 din observațiile scrise.
(
35
)	Care își prezintă cu rigurozitate îndoielile cu privire la anumite articole și considerente ale Directivei privind accesul.
(
36
)	Se poate deduce că, din punct de vedere tehnic, nu există interconectare între servicii, ci numai între rețele.
(
37
)	Secțiunea A alineatul (3) in fine din anexă.
(
38
)	Țările de Jos insistă din nou cu privire la acest aspect, pe lina unei interpretări extensive.
(
39
)	Mai jos, facem trimitere la caracterul bicefal al obligației de a negocia interconectarea, deoarece, pe de o parte, este vorba despre o măsură generală din Directiva privind accesul care rezultă de la articolul 4 din aceasta și, pe de altă parte, autoritățile de reglementare o pot impune cu titlu de măsură corectivă în temeiul articolelor 8 și 12 din directiva menționată, în limitele stabilite prin lege sau prin reglementări naționale.
(
40
)	Considerentul (5) al Directivei 2002/19.
(
41
)	Ca răspuns la întrebarea noastră, agentul guvernului finlandez a confirmat faptul că Legea privind piața comunicațiilor este mai generoasă, având în vedere că Directiva privind accesul restrânge obligația de negociere la operatorii de rețele publice, fără a supune furnizorii de servicii.
(
42
)	Susținem această teză în Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/Polonia, citată anterior.
(
43
)	Hotărârea din 17 decembrie 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Rec., p. 1125), Hotărârea din, Balkan-Import-Export (5/73, Rec., p. 1091), Hotărârea din, Rutili (36/75, Rec., p. 1219), Hotărârea din, Watson și Belmann (118/75, Rec., p. 1185), Hotărârea din, Bela-Mühle (114/76, Rec., p. 1211), Hotărârea din, Buitoni (122/78, Rec., p. 677), Hotărârea din, Atalanta Amsterdam (240/78, Rec., p. 2137), și Hotărârea din, Hauer (44/79, Rec., p. 3727).
(
44
)	Care, insistăm cu privire la acest aspect, decurge direct din articolul 4 din Directiva 2002/19.
(
45
)	Ceea ce reiese din considerentul (14) al acesteia.
(
46
)	Această dispoziție recunoaște obligația de interconectare (a rețelelor) „în scopul” furnizării serviciilor de comunicații.
(
47
)	Prin intermediul acestor rețele, odată ce vor fi interconectate.
(
48
)	Această expresie decurge din terminologia engleză: „significant market power”.
(
49
)	Prin intermediul unei metode complexe definite la articolele 15 și 16 din Directiva-cadru, cu privire la care ne vom abține de la orice comentariu, întrucât nu este discutată ad casum în ceea ce privește TeliaSonera Finland.
(
50
)	Hotărârea din 19 noiembrie 1998, Nilsson și alții (C-162/97, Rec., p. I-7477, punctul 54), și Hotărârea din, Manfredi (C-308/97, Rec., p. I-7685, punctul 30).
(
51
)	Definită la articolul 2 litera (h) din Directiva 2002/21 ca fiind orice „persoană fizică sau juridică ce utilizează sau solicită utilizarea unui serviciu de comunicații electronice accesibil publicului”, în opoziție cu utilizatorul final, care este caracterizat prin faptul că nu furnizează „rețele publice […] sau servicii de comunicații electronice accesibile publicului” [articolul 2 litera (n) din Directiva 2002/21].
(
52
)	Decizia de trimitere califică drept rețea sistemul (deducem că este vorba despre centrele de mesaje SMSC și MMSC) utilizat de iMEZ pentru realizarea activităților sale, cu toate că îndoielile sale vizează tocmai natura acestuia, deoarece Korkein hallinto-oikeus, spre deosebire de alți participanți la procedura preliminară precum guvernele finlandez și german, pornește de la principiul, menținut în prezentele concluzii, potrivit căruia numai operatorii rețelelor publice de comunicații pot fi obligați să negocieze, iar nu alte întreprinderi.
(
53
)	Articolul 2 litera (d) din Directiva 2002/21.
(
54
)	Articolul 2 litera (c) din Directiva 2002/21.
(
55
)	Această posibilitate nu poate fi exclusă. Evoluția tehnologică fulgurantă impune distanțarea față de o interpretare întemeiată pe „rețelele tradiționale”, deoarece, în afară de rețelele publice sau private, există, astfel cum subliniază Ariño, G., Aguilera, L., și De la Cuétara, J. M., Las telecomunicaciones por cable. Su regulación presente y futura, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 31, o mare diversitate de rețele, în funcție de gradul lor de specializare sau de suporturile care le caracterizează, iar varietatea și progresul nu schimbă cu nimic calitatea sa de element cheie al întregului sistem de telecomunicații.
(
56
)	Teză susținută de iMEZ în observațiile sale.
(
57
)	În calitate de gestionar de infrastructuri asociate, astfel cum sugerează guvernul lituanian.
(
58
)	Codurile numerice MCC și MNC, acronime în engleză pentru „Mobile Country Code” și „Mobile Network Code”, sunt utilizate împreună pentru a identifica țara și operatorii de telefonie mobilă care utilizează rețele de comunicații.
(
59
)	Cu excepția cazului în care sistemele utilizate de iMEZ în Finlanda și în Suedia prezintă caracteristici tehnice și juridice similare, deoarece legislațiile din aceste două țări au aceeași sursă comunitară („noul cadru de reglementare”).
(
60
)	Reprezentantul Comisiei a susținut, în ședință, că acești parametri nu fac obiectul unei armonizări comunitare, iar criteriile pentru acordarea codului menționat sunt de competența exclusivă a statelor.
(
61
)	Site-ul internet al autorității de reglementare suedeze (www.pts.se) permite consultarea, în engleză, a raportului din 23 decembrie 2008„Plan of Mobile Networks Codes (MNC) acording to ITU-T Recommendation E.212”.
(
62
)	În special Recomandarea E.212 a UIT (International Telecommunication Union), intitulată „The international identification plan for mobile terminals and mobile user”.
(
63
)	În cadrul negocierilor, aceasta este impusă în mod expres în considerentul (5) al Directivei 2002/19.
(
64
)	Guvernul român atrage atenția asupra acestui inconvenient, argumentând în mod foarte clar la punctele 71-73 din observațiile sale.
(
65
)	„În ceea ce privește accesul și interconectarea, statele membre se asigură că autoritatea națională de reglementare poate interveni din proprie inițiativă, atunci când o astfel de acțiune este justificată, sau la cererea oricăreia dintre părțile implicate, în absența unui acord între întreprinderi, pentru a garanta respectarea obiectivelor politicilor prevăzute la articolul 8 din Directiva 2002/21/CE (directiva-cadru), în conformitate cu dispozițiile prezentei directive și cu procedurile menționate la articolele 6 și 7, 20 și 21 din Directiva 2002/21/CE (directiva-cadru)”.
(
66
)	„În cazul unui litigiu între întreprinderile care operează rețele sau servicii de comunicații electronice într-un stat membru în legătură cu obligațiile care decurg din prezenta directivă sau din directivele speciale, autoritatea națională de reglementare în cauză ia, la cererea oricăreia dintre părți și fără a aduce atingere prevederilor alineatului (2), o decizie cu caracter obligatoriu pentru a rezolva litigiul în cel mai scurt termen, dar în orice caz în termen de patru luni, cu excepția împrejurărilor excepționale. Statul membru în cauză cere ca toate părțile să coopereze deplin cu autoritatea națională de reglementare”.
(
67
)	Proiectul guvernului referitor la Legea privind piața comunicațiilor indică faptul că articolul 39 alineatul 3 transpune articolul 5 alineatul (1) litera (a) din Directiva privind accesul și încurajează interconectarea în termeni similari.
(
68
)	La care face referire guvernul lituanian la punctul 38 din observațiile sale.
(
69
)	A maiori ad minus.
(
70
)	În Concluziile prezentate în cauza Comisia/Polonia, citată anterior, facem trimitere la Hotărârea din 26 noiembrie 1998, Bronner (C-7/97, Rec., p. I-7791), care analizează jurisprudența anterioară (Hotărârea din, Istituto Chemioterapico Italiano și Commercial Solvents/Comisia, 6/73 și 7/73, Rec., p. 223, Hotărârea din, CBEM, 311/84, Rec., p. 3261, și Hotărârea din, RTE și ITP/Comisia, C-241/91 P și C-242/91 P, Rec., p. I-743) și care arată că faptul că proprietarul unicului sistem de livrare la domiciliu a ziarelor la scară națională refuză accesul la sistemul menționat al unui alt editor nu constituie un abuz de poziție dominantă, deoarece există alte moduri de distribuție, precum distribuția prin poștă și vânzarea în magazine și în chioșcuri și, pe de altă parte, nu există obstacole tehnice, legislative sau chiar economice de natură să facă imposibilă sau excesiv de dificilă pentru concurenți crearea propriului sistem de distribuție.
(
71
)	Definit la articolul 2 litera (a) din Directiva 2002/19.
(
72
)	Articolul 2 litera (b) din Directiva 2002/19 nuanțează conținutul acesteia.
(
73
)	Saracci, F., op. cit., p. 106, și Strubel, X., „Brèves observations sur la nature juridique du contrat d'interconnexion de réseaux de télécomunications”, în Lex Electronica, nr. 4, 1998, www.lex-electronica.org.
(
74
)	De asemenea potrivit datelor din decizia finlandeză din 11 decembrie 2006, prezentate de Korkein hallinto-oikeus.