Predmet C-237/21
S. M.
protiv
Generalstaatsanwaltschaft München
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberlandesgericht München)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 22. prosinca 2022.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Europske unije – Članci 18. i 21. UFEU-a – Zahtjev koji je treća zemlja podnijela državi članici radi izručenja građanina Unije, državljanina druge države članice, koji je ostvarivao svoje pravo na slobodno kretanje u prvonavedenoj državi članici – Zahtjev podnesen u svrhe izvršenja kazne zatvora – Zabrana izručenja koja se primjenjuje samo na vlastite državljane – Ograničenje slobodnog kretanja – Opravdanje koje se temelji na sprečavanju nekažnjavanja – Proporcionalnost”
1.        Građanstvo Unije – Odredbe Ugovora – Područje primjene ratione personae – Državljanin države članice koji je ujedno i državljanin treće zemlje – Uključenost
(čl. 18. i 21. UFEU-a)
(t. 31.)
2.        Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Zahtjev koji je državi članici uputila treća država kojim se traži izručenje građanina Unije, državljanina druge države članice koji je koristio pravo na slobodno kretanje u prvoj državi članici – Zahtjev za izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora – Zabrana izručenja koja se primjenjuje samo na vlastite državljane države članice od koje se traži izručenje – Ograničenje slobodnog kretanja građana Unije koji trajno borave u državi članici od koje se traži izručenje – Opravdanje koje se temelji na sprečavanju nekažnjavanja – Proporcionalnost – Država članica od koje se traži izručenje koja omogućuje da se na njezinu državnom području izdržava kazna izrečena u inozemstvu – Obveza osiguranja građanima Unije koji trajno borave na državnom području države članice od koje se traži izručenje mogućnosti izdržavanja svoje kazne na njezinu državnom području pod istim uvjetima kao vlastitim državljanima
(čl. 18. i 21. UFEU-a)
(t. 33.-36., 39.-42.)
3.        Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Zahtjev koji je državi članici uputila treća država kojim se traži izručenje građanina Unije, državljanina druge države članice koji je koristio pravo na slobodno kretanje u prvoj državi članici – Zahtjev za izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora – Država članica od koje se traži izručenje, koja zabranjuje izručenje vlastitih državljana u svrhe izvršenja kazne i omogućava da se takva kazna, izrečena u inozemstvu, izdržava na njezinu državnom području – Moguća neusklađenost odbijanja izručenja s obvezama koje država članica od koje se traži izručenje ima na temelju Europske konvencije o izručenju – Automatsko i apsolutno pravo tražene osobe da je se ne izručuje izvan Europske unije – Nepostojanje
(čl. 18. i 21. UFEU-a)
(t. 47.)
4.        Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Zahtjev koji je državi članici uputila treća država kojim se traži izručenje građanina Unije, državljanina druge države članice koji je koristio pravo na slobodno kretanje u prvoj državi članici – Zahtjev za izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora – Država članica od koje se traži izručenje koja zabranjuje izručenje vlastitih državljana radi izvršenja kazne i omogućuje da se takva kazna izrečena u inozemstvu izdržava na njezinu državnom području, podložno pristanku treće države – Obveza te države članice da aktivno traži taj pristanak koristeći se raspoloživim mehanizmima suradnje i pomoći u kaznenim stvarima
(čl. 18. i 21. UFEU-a)
(t. 48.-50., 56. i izreka)
5.        Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Zahtjev koji je državi članici uputila treća država kojim se traži izručenje građanina Unije, državljanina druge države članice koji je koristio pravo na slobodno kretanje u prvoj državi članici – Zahtjev za izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora – Država članica od koje se traži izručenje koja zabranjuje izručenje vlastitih državljana radi izvršenja kazne i omogućuje da se takva kazna izrečena u inozemstvu izdržava na njezinu državnom području, podložno pristanku treće države – Pravo države članice od koje se traži izručenje da izruči građanina Unije koji trajno boravi na državnom području te države članice u slučaju kada ne postoji pristanak treće države – Uvjet – Obveza provjere jesu li ispunjena jamstva predviđena člankom 19. Povelje Europske unije o temeljnim pravima
(čl. 18. i 21. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 19.)
(t. 53.-55., 56. i izreka)
Kratak prikaz
Osoba S. M., hrvatskog, bosanskohercegovačkog i srpskog državljanstva, živi u Njemačkoj od 2017. i ondje radi od 2020. U studenome 2020. tijela Bosne i Hercegovine zatražila su od Savezne Republike Njemačke njezino izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora koju joj je izrekao bosanskohercegovački sud.
Generalstaatsanwaltschaft München (Glavno državno odvjetništvo u Münchenu, Njemačka) zatražio je, pozivajući se na presudu Raugevicius(1), da se izručenje osobe S. M. proglasi nedopuštenim.
Oberlandesgericht München (Visoki zemaljski sud u Münchenu, Njemačka), koji je sud koji je uputio zahtjev, smatra da osnovanost tog zahtjeva ovisi o tome treba li članke 18. i 21. UFEU-a tumačiti na način da predviđaju zabranu izručenja građanina Unije, čak i ako ga je država članica od koje se traži izručenje(2) dužna izručiti u skladu s međunarodnim ugovorima.
Na to pitanje nije odgovoreno u presudi Raugevicius u mjeri u kojoj je u predmetu u kojem je donesena ta presuda država članica od koje se tražilo izručenje bila ovlaštena da s obzirom na primjenjive međunarodne ugovore ne izruči dotičnog litavskog državljanina izvan Unije. Nasuprot tomu, u ovom je predmetu Njemačka obvezna u pogledu Bosne i Hercegovine izručiti osobu S. M. na temelju Europske konvencije o izručenju, potpisane u Parizu 13. prosinca 1957. Naime, u skladu s člankom 1. te konvencije, Njemačka i Bosna i Hercegovina uzajamno su obvezne izručiti si osobe koje traže pravosudna tijela države koja traži izručenje u svrhe izvršenja kazne. U tom se pogledu izjavom koju je Njemačka dala na temelju članka 6. navedene konvencije, koja se odnosi na zaštitu njezinih „državljana” od izručenja, izraz „državljani” ograničava samo na osobe koje imaju njemačko državljanstvo.
Stoga Sud u presudi Raugevicius nije razmatrao pitanje može li nužnost predviđanja manje ograničavajućih mjera nego što je to izručenje značiti da država članica od koje se traži izručenje povređuje svoje obveze koje proizlaze iz međunarodnog prava.
Sud koji je uputio zahtjev stoga pita Sud o tumačenju članaka 18. i 21. UFEU-a. Taj sud u biti pita protivi li se tim člancima to da država članica – u slučaju zahtjeva za izručenje koji podnese treća država u svrhe izvršenja kazne zatvora izrečene državljaninu druge države članice koji trajno boravi u prvonavedenoj državi članici, čijim se nacionalnim pravom zabranjuje izručenje samo vlastitih državljana izvan Unije i predviđa mogućnost da se ta kazna izvrši na njezinu državnom području pod uvjetom da na to pristane treća država – provede izručenje tog građanina Unije u skladu s njezinim obvezama na temelju međunarodne konvencije ako ne može stvarno preuzeti izvršenje te kazne jer ne postoji takav pristanak.
U svojoj presudi Sud odgovara da članke 18. i 21. UFEU-a treba tumačiti na način da se:
– njima nalaže državi članici od koje se traži izručenje da u takvim okolnostima aktivno traži pristanak treće države koja je podnijela zahtjev za izručenje – kako bi se kazna izrečena državljaninu druge države članice koji trajno boravi u državi članici od koje se traži izručenje izvršila na državnom području te potonje države članice – koristeći se svim mehanizmima suradnje i pomoći u kaznenim stvarima kojima raspolaže u okviru svojih odnosa s tom trećom državom;
– ako takav pristanak nije dobiven, ne protivi im se to da u takvim okolnostima država članica od koje se traži izručenje pristupi izručenju tog građanina Unije u skladu s obvezama koje ima na temelju međunarodne konvencije, pod uvjetom da to izručenje ne povređuje prava zajamčena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima(3).
Ocjena Suda
Kao prvo, Sud podsjeća na to da je u presudi Raugevicius, koja se, poput predmeta u glavnom postupku, odnosila na zahtjev treće države za izručenje, s kojom Unija nije sklopila sporazum o izručenju, presudio da su države članice u slučaju nepostojanja pravila prava Unije kojima se uređuje izručenje državljana država članica trećim državama nadležne za donošenje takvih pravila, pri čemu su dužne izvršavati tu nadležnost poštujući pravo Unije, osobito članak 18. i članak 21. stavak 1. UFEU-a.
S. M., kao hrvatski državljanin koji zakonito boravi u Njemačkoj, ima pravo zbog svojeg svojstva građanina Unije pozivati se na članak 21. stavak 1. UFEU-a te je obuhvaćen područjem primjene Ugovorâ, u smislu članka 18. UFEU-a. Okolnost da on također ima državljanstvo treće zemlje koja je podnijela zahtjev za izručenje, ne može ga onemogućiti da se pozove na prava i slobode koje pruža status građanina Unije, među ostalim na one zajamčene člancima 18. i 21. UFEU-a.
Kao drugo, Sud ističe da pravila države članice o izručenju, poput onih iz glavnog predmeta, kojima se uspostavlja razlika u postupanju ovisno o tome je li tražena osoba državljanin te ili druge države članice, mogu utjecati na slobodu kretanja i boravka državljana drugih država članica koji zakonito borave na državnom području države od koje se traži izručenje jer dovode do toga da im se ne pruža zaštita od izručenja koju uživaju državljani potonje države članice.
Prema tome, u situaciji poput one u glavnom postupku nejednako postupanje koje se sastoji od omogućavanja izručenja državljanina države članice, koja nije država članica od koje se traži izručenje, predstavlja ograničenje prethodno navedene slobode, koje se može opravdati samo ako se temelji na objektivnim razlozima i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići.
Legitimni cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja počinitelja kaznenih djela može opravdati mjeru kojom se ograničava sloboda predviđene člankom 21. UFEU-a, pod uvjetom da je ta mjera nužna za zaštitu interesa koji se njome nastoje osigurati te samo ako se ti ciljevi ne mogu postići manje ograničavajućim mjerama.
Doista, ako u pravu države članice od koje se traži izručenje postoji mogućnost da se u slučaju zahtjeva za izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora ta kazna izvrši na državnom području države članice od koje se traži izručenje, to predstavlja alternativnu mjeru izručenju kojom se manje povređuje ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak građanina Unije koji trajno boravi u toj državi članici. Stoga bi na temelju članaka 18. i 21. UFEU-a takav državljanin druge države članice koji trajno boravi u državi članici od koje se traži izručenje trebao moći izdržati svoju kaznu na državnom području te države članice pod istim uvjetima kao i njezini državljani.
Kao treće, Sud ipak naglašava da u sudskoj praksi koja proizlazi iz presude Raugevicius nije utvrđeno automatsko i apsolutno pravo građana Unije da ih se ne izručuje izvan Unije. Sud također pojašnjava da je u slučaju postojanja nacionalnog pravila kojim se, kao u glavnom predmetu, uvodi različito postupanje između državljana države članice od koje se traži izručenje i građana Unije koji trajno borave u toj državi članici na način da se zabranjuje izručenje samo tih državljana, obveza je te države članice da aktivno traži alternativnu mjeru izručenju kojom se manje povređuje ostvarivanje prava i sloboda koje takvi građani Unije imaju na temelju članaka 18. i 21. UFEU-a, u slučaju kada treća država izda zahtjev za njihovo izručenje.
Na taj se način u situaciji kada se primjena takve alternativne mjere izručenju sastoji od mogućnosti da građani Unije koji trajno borave u državi članici od koje se traži izručenje izdrže svoju kaznu u toj državi članici pod istim uvjetima kao i njezini državljani, ali je ta primjena uvjetovana dobivanjem pristanka treće države koja je podnijela zahtjev za izručenje, člancima 18. i 21. UFEU-a nalaže državi članici od koje se traži izručenje da aktivno traži pristanak te treće države koristeći se svim mehanizmima suradnje i pomoći u kaznenim stvarima kojima raspolaže u okviru svojih odnosa s navedenom trećom državom.
Ako ta treća država pristane na to da se kazna izvrši na državnom području države članice od koje se traži izručenje, ta država članica može građanima Unije protiv kojih je izdan taj zahtjev i koji trajno borave na njezinu državnom području omogućiti da u njoj izdrže kaznu koja im je izrečena u trećoj državi koja je izdala zahtjev za izručenje i time osigurati da se prema njima postupa jednako kao prema vlastitim državljanima.
U takvom bi slučaju primjena te alternativne mjere izručenju također mogla omogućiti državi članici od koje se traži izručenje da izvršava svoje nadležnosti u skladu s ugovornim obvezama koje obvezuju nju i treću državu. Naime, pristanak te treće države na izvršenje cjelokupne kazne na koju se odnosi zahtjev za izručenje u državi članici od koje se traži izručenje može učiniti suvišnim izvršenje tog zahtjeva.
Suprotno tomu, ako ta treća država ne dâ svoj pristanak, alternativna mjera izručenju koja se zahtijeva člancima 18. i 21. UFEU-a ne bi mogla biti provedena. U tom slučaju ta država članica može pristupiti izručenju dotične osobe, u skladu s obvezama koje ima na temelju Europske konvencije o izručenju, s obzirom na to da odbijanje takvog izručenja ne omogućuje izbjegavanje opasnosti od njezina nekažnjavanja.
U takvoj situaciji izručenje dotične osobe predstavlja, s obzirom na taj cilj, nužnu i proporcionalnu mjeru tako da je opravdano ograničenje prava na slobodno kretanje i boravak koje proizlazi iz izručenja u svrhe izvršenja kazne. Međutim, država članica od koje se traži izručenje mora provjeriti da se tim izručenjem ne povređuje zaštita od ozbiljne opasnosti da se u trećoj državi koja je izdala zahtjev za izručenje bude podvrgnut smrtnoj kazni, mučenju ili drugom nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni, a koja je zajamčena člankom 19. stavkom 2. Povelje.
1      U presudi od 13. studenoga 2018., Raugevicius (C-247/17, EU:C:2018:898, u daljnjem tekstu: presuda Raugevicius), Sud je tumačio članak 18. UFEU-a (koji sadržava načelo nediskriminacije na temelju državljanstva) i članak 21. UFEU-a (kojim se u stavku 1. jamči pravo na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica) na način da je u slučaju kada je u svrhe izvršenja kazne zatvora treća država podnijela zahtjev za izručenje građanina Unije koji se koristio pravom na slobodno kretanje država članica od koje se traži izručenje, a čijim se nacionalnim pravom zabranjuje izručenje vlastitih državljana izvan Unije u svrhe izvršenja kazne i predviđa mogućnost da se takva kazna izrečena u inozemstvu izdržava na njezinu državnom području, dužna osigurati tom građaninu Unije, pod uvjetom da on trajno boravi na njezinu državnom području, postupanje jednako onom prema vlastitim državljanima u području izručenja (t. 50. i izreka).
2      Država članica kojoj je podnesen zahtjev za izručenje.
3      U daljnjem tekstu: Povelja