61997CJ0006_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-6/97,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door O. Fiumara, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adélaïde 5,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door L. Pignataro en A. C. Jessen, leden van haar juridische dienst, en E. Altieri, bij die dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van diezelfde dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 97/270/EG van de Commissie van 22 oktober 1996 betreffende de door Italië ingevoerde belastingkredietregeling ten behoeve van de sector beroepsgoederenvervoer over de weg (C 45/95 ex NN 48/95) (PB 1997, L 106, blz. 22),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn, kamerpresident, G. Hirsch (rapporteur), G. F. Mancini, H. Ragnemalm en R. Schintgen, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 16 juli 1998, waarbij de Italiaanse regering was vertegenwoordigd door O. Fiumara en de Commissie door L. Pignataro en D. Triantafyllou, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 september 1998,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 10 januari 1997, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) verzocht om nietigverklaring van beschikking 97/270/EG van de Commissie van 22 oktober 1996 betreffende de door Italië ingevoerde belastingkredietregeling ten behoeve van de sector beroepsgoederenvervoer over de weg (C 45/95 ex NN 48/95) (PB 1997, L 106, blz. 22; hierna: "bestreden beschikking").
2 De Italiaanse Republiek heeft voor de belastingjaren 1993 en 1994 een belastingkrediet ingevoerd voor de Italiaanse beroepsgoederenvervoerders over de weg, in combinatie met een compensatie voor niet-Italiaanse vervoerders uit de Gemeenschap, die gerelateerd was aan het brandstofverbruik over het op Italiaans grondgebied afgelegde traject; deze regeling is ingevoerd bij de wetten nr. 162 van 27 mei 1993 (GURI nr. 123 van 28 mei 1993) en nr. 84 van 22 maart 1995 (GURI nr. 68 van 22 maart 1995) en wetsdecreet nr. 402 van 26 september 1995 (GURI nr. 226 van 27 september 1995).
3 Het belastingkrediet had de vorm van een bonus die de Italiaanse wegvervoerders naar keuze konden aftrekken van de verschuldigde bedragen ter zake van de inkomstenbelasting van natuurlijke personen, de belasting op het inkomen van rechtspersonen, de plaatselijke belasting op het inkomen en de belasting over de toegevoegde waarde (hierna: "BTW"), alsmede van de af te dragen inhoudingen aan de bron op de salarissen van werknemers en van zelfstandigen. De Italiaanse wegvervoerders waarop die belastingkredietregeling van toepassing was, waren degenen die in het bij wet nr. 298 van 6 juni 1974 ingestelde register waren ingeschreven.
4 Het steunbedrag werd berekend naar een percentage van de werkelijke kosten van brandstoffen en smeermiddelen, exclusief BTW, maar kon niet hoger zijn dan bepaalde maximumbedragen die waren vastgesteld op basis van het gewicht van het voertuig met lading, waarbij vier gewichtsklassen werden onderscheiden: minder dan 6 000 kg, tussen 6 000 en 11 500 kg, tussen 11 500 en 24 000 kg en meer dan 24 000 kg. Bij de berekening van de maximumbedragen werd uitgegaan van een dieselolieverbruik door de vier categorieën voertuigen van 1 liter respectievelijk per 8, 6, 3,5 en 2,2 kilometer.
5 De regeling voorzag voorts voor elke toepassingsperiode in een compensatie voor in andere lidstaten gevestigde vervoersondernemingen, op basis van het brandstofverbruik over het op Italiaans grondgebied afgelegde traject. Voor deze compensatie waren voor 1993 en het eerste en het tweede halfjaar van 1994 respectievelijk 30, 15 en 8 miljard LIT uitgetrokken.
6 Bij brief van 4 december 1995 (PB 1996, C 3, blz. 2) stelde de Commissie de Italiaanse autoriteiten in kennis van haar besluit om tegen die belastingregeling de procedure van 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) in te leiden. Bij dezelfde brief gelaste de Commissie de Italiaanse Republiek, haar alle voor het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun noodzakelijke documenten en informatie te verstrekken en iedere nieuwe steunverlening in de vorm van belastingkredieten onverwijld op te schorten.
7 Bij brief van 26 maart 1996 diende de Italiaanse Republiek haar opmerkingen in. Zij verklaarde onder meer, dat de ministeriële decreten met de uitvoeringsbepalingen voor de toekenning van de compensatie aan in andere lidstaten gevestigde ondernemingen nog niet gereed waren, maar in elk geval, teneinde aan het bevel van de Commissie te voldoen, niet zouden worden ingevoerd.
8 Aan het slot van de procedure heeft de Commissie op 22 oktober 1996 de bestreden beschikking gegeven, waarvan de artikelen 1, 2 en 3 bepalen:
"Artikel 1
De door Italië ingevoerde steunregeling ten behoeve van het beroepsgoederenvervoer over de weg in de vorm van belastingkredieten, waarvan de nadere regelingen zijn neergelegd in wet nr. 162 van 27 mei 1993 (GURI nr. 123 van 28.5.1993), wet nr. 84 van 22 maart 1995 (GURI nr. 68 van 22.3.1995) en wetsdecreet nr. 402 van 26 september 1995 (GURI nr. 226 van 27.9.1995), is onwettig, omdat zij is uitgevoerd in strijd met de in artikel 92, lid 3, van het Verdrag vastgestelde procedureregels en is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, omdat zij noch aan een van de voor toepassing van de afwijkingen van artikel 92, leden 2 en 3, gestelde eisen noch aan de voorwaarden van verordening (EEG) nr. 1107/70 voldoet.
Artikel 2
Italië trekt de in artikel 1 genoemde steunmaatregel in, onthoudt zich van de vaststelling van nieuwe wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen die ten doel hebben nieuwe steunmaatregelen in de in artikel 1 omschreven vorm in te voeren, en vordert de reeds uitgekeerde steun terug. De steun wordt terugbetaald overeenkomstig de procedures en uitvoeringsbepalingen van het Italiaanse recht, vermeerderd met rente; de rente wordt berekend aan de hand van het bij de beoordeling van regionale steunregelingen gehanteerde referentiepercentage en loopt vanaf de datum van de uitbetaling van de steun tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling.
Artikel 3
De Italiaanse regering deelt de Commissie binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen zijn getroffen om aan deze beschikking te voldoen."
9 Tot staving van haar beroep voert de Italiaanse Republiek één middel aan, ontleend aan schending van de artikelen 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) en 93 van het Verdrag. Dit middel omvat twee onderdelen, een primair en een subsidiair onderdeel.
10 Primair betoogt de Italiaanse regering, dat de bonusregeling geen met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun is, omdat er geen sprake is van een - rechtstreekse of zijdelingse - toekenning van staatsmiddelen, waardoor de mededinging wordt of dreigt te worden vervalst en het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed. Subsidiair stelt zij, dat de in artikel 2 van de bestreden beschikking gelastte terugvordering van de steun absoluut niet is te verwezenlijken.
Het karakter van staatssteun in de zin van artikel 92 van het EG-Verdrag
11 Uitgaande van de vaststelling in de eerste alinea van deel IV van de bestreden beschikking, dat "artikel 92 geen onderscheid [maakt] naar de vorm, de oorzaak of de doelstellingen van de steunmaatregelen, maar ze enkel naar de gevolgen ervan [omschrijft]", wijst de Italiaanse Republiek erop, dat hetzelfde resultaat als thans met het belastingkrediet had kunnen worden bereikt door een volkomen rechtmatige verlaging van de brandstofaccijns, wat tot een evenredige vermindering van de BTW en van de prijs van de dieselolie aan de pomp zou hebben geleid. Hiervan was echter afgezien, omdat een lagere accijns voor alle verbruikers van dieselolie - ondernemingen en particulieren - een onaanvaardbare globale daling van de belastingopbrengsten had veroorzaakt, terwijl wanneer bij de verkoop van dieselolie onderscheid was gemaakt tussen wegvervoerders en andere gebruikers (met name de eigenaren van personenvoertuigen), geen bevredigende oplossing ter voorkoming van fraude had kunnen worden gevonden, omdat onmogelijk is te bepalen, welke groep welk bedrag heeft ontvangen.
12 Vervolgens wijst de Italiaanse Republiek erop, dat het belastingkrediet voor Italiaanse wegvervoerders geen tijdelijke en ook geen definitieve afwijking is van de toepassing van een algemene belastingregeling, zoals in de tweede alinea van deel IV van de bestreden beschikking wordt gesteld. Immers, de belasting op het inkomen van natuurlijke en rechtspersonen, de bruto belasting op het inkomen en de BTW, alsmede de broninhoudingen op de salarissen van werknemers en zelfstandigen blijven zowel formeel als materieel ongewijzigd. De aftrek van de belastingbonus, die strikt aan de hoeveelheid in Italië gekochte dieselolie en minerale olie was gebonden, was in feite niets meer dan een boekhoudkundige handeling in de vorm van "kascompensatie", dat wil zeggen een indirecte terugbetaling van over de brandstof betaalde belastingen.
13 Volgens de Commissie heeft het, gelet op het steunbegrip als bedoeld in het Verdrag, dat zeer ruim is blijkens 's Hofs rechtspraak, geen enkele zin de aard van de maatregel volgens het nationale recht of volgens de boekhoudkundige beginselen van de betrokken onderneming te onderzoeken, zodra vaststaat, dat die maatregel een vermindering van de staatsmiddelen meebrengt (in casu gaat het inderdaad om belastinginkomsten) en een overeenkomstig voordeel voor bepaalde ondernemingen oplevert.
14 Volgens artikel 92, lid 1, van het Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
15 Blijkens vaste rechtspraak van het Hof omvat het begrip steun niet enkel positieve prestaties, zoals subsidies, maar eveneens maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor - zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden (zie arresten van 23 februari 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit, 30/59, Jurispr. blz. 1, 40, en 1 december 1998, Ecotrade, C-200/97, Jurispr. blz. I-7907, punt 34).
16 Een maatregel waarbij de overheid aan bepaalde ondernemingen een belastingvrijstelling verleent die, hoewel in dat kader geen staatsmiddelen worden overgedragen, de financiële situatie van de begunstigden verbetert ten opzichte van de andere belastingplichtigen, is bijgevolg als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag aan te merken (arrest van 15 maart 1994, Banco Exterio de España, C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punt 14).
17 In casu volstaat de vaststelling, dat de in de bestreden beschikking gelaakte nationale regeling tot doel had, de belastingdruk voor de vervoerders van goederen over de weg voor rekening van derden te verminderen. Nu daarmee is voldaan aan de voorwaarde van specificiteit, een van de kenmerken van het begrip staatssteun (zie het reeds aangehaalde arrest Ecotrade, punt 40), is het niet van belang na te gaan, of andere belastingregelingen ten behoeve van de betrokken sector geen steun in de zin van artikel 92 van het Verdrag had opgeleverd.
18 Verder beklemtoont de Italiaanse Republiek, dat de accijnzen op dieselolie evenals die op de overige minerale oliën in Italië van oudsher een belangrijk onderdeel van de staatsinkomsten hebben vertegenwoordigd en steeds op een hoog niveau zijn vastgesteld, absoluut gezien zelfs op het hoogste niveau in de gehele Gemeenschap. Zij verwijst in dat verband naar de cijfers genoemd in de vijfde alinea van deel IV van de bestreden beschikking, waaruit blijkt dat de accijnzen op dieselolie in de aangrenzende staten duidelijk lager zijn dan in Italië.
19 In de zevende alinea van de beschikking wordt weliswaar gesteld, dat verschillen in wetgeving waaruit mededingingsverstoringen voortvloeien, geen rechtvaardiging vormen voor de toekenning van compenserende staatssteun, maar volgens de Italiaanse Republiek heeft de ingevoerde regeling een voor de gehele betrokken sector onontbeerlijke wettelijke gelijkheid hersteld (door een terugbetalingsstelsel dat soepeler is dan een vermindering van de belastingdruk, maar met geheel gelijkwaardige gevolgen).
20 De Commissie stelt, dat een ongelijke belastingdruk op een activiteit op zich de toekenning van staatssteun niet kan rechtvaardigen. In het onderhavige geval heeft de belastingkredietregeling tot gevolg, dat de kasgeldstroom van een enkele economische sector, te weten het Italiaanse beroepsgoederenvervoer over de weg, door middel van een tijdelijke afwijking van een algemene belastingregeling wordt verruimd. Het gaat dus niet om een vrijstelling die wordt gerechtvaardigd door de aard of de opzet van de regeling.
21 Uit 's Hofs rechtspraak volgt, dat de omstandigheid dat een staat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden van een bepaalde economische sector tracht aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, aan die maatregelen niet het karakter van steun ontneemt (zie, in die zin, arrest van 10 december 1969, Commissie/Frankrijk, 6/69 en 11/69, Jurispr. blz. 523, punt 21). Bijgevolg moet worden onderzocht, of het belastingkrediet negatieve gevolgen heeft voor de concurrenten van de begunstigden, te weten de in andere lidstaten gevestigde wegvervoerders die voor eigen rekening dan wel voor rekening van derden werken.
22 Dienaangaande stelt de Italiaanse Republiek, dat geen enkele terugbetaling is voorzien ten gunste van ondernemingen die voor eigen rekening vervoeren, zodat de prijs van de dieselolie geheel op de kosten van de distributie van de producten drukt. Dit gedeelte van de totale kosten heeft echter slechts marginale betekenis, omdat het slechts een bescheiden, bijkomend bestanddeel in het ruimere kader van de totale kosten van de hoofdactiviteit van de onderneming is en zeker niet rechtstreeks is verbonden met de productiekosten van andere, in het kader van de gemeenschappelijke markt concurrerende ondernemingen. Omdat de betrokken activiteiten geen homogeen karakter hebben, is het niet aanvaardbaar om, zoals de Commissie in de zestiende alinea van deel IV van de bestreden beschikking doet, de voorwaarden waaronder concurrerende activiteiten worden uitgeoefend, met elkaar te vergelijken zonder mogelijke andere activiteiten van de ondernemingen daarbij te betrekken.
23 Wat de invloed van de belastingbonus op de mededinging tussen vervoersondernemingen op communautair niveau betreft, betoogt de Italiaanse Republiek dat, anders dan in de negende alinea van de beschikking is gesteld, de wijze van berekening van het belastingkrediet, met name vanwege de per voertuigcategorie bepaalde maxima, niet in het voordeel is van de voertuigen met het grootste laadvermogen, wat de voertuigen zijn die op de internationale markt het meest aan concurrentie blootstaan. De Italiaanse vervoerders die naar het buitenland gaan, rijden niet enkel daar met de aldaar goedkoper gekochte brandstof, maar komen net als de niet-Italiaanse vervoerders Italië binnen met een volle tank; de in het buitenland gekochte dieselolie speelt bij de vaststelling van de belastingbonus geen rol. Het meeste voordeel van het stelsel hebben dus de Italiaanse vervoerders die geen vervoer naar het buitenland verrichten.
24 De Commissie wijst erop, dat het evenwicht in de mededinging tussen vervoerders voor eigen rekening en vervoerders voor rekening van derden kan worden verstoord door steun die voor een van deze groepen een kostenpost vermindert die anders door iedereen op dezelfde wijze in de winstberekening had moeten worden verwerkt. Dat geldt uiteraard zowel voor de discriminatie tussen de activiteiten van vervoersondernemingen voor eigen rekening of voor rekening van derden, als voor de discriminatie tussen grote en kleine vervoersondernemingen (gezien de maximering van het aantal voertuigen waarvoor aanspraak op het belastingkrediet kan worden gemaakt).
25 Herinnerd zij aan de veertiende alinea van deel IV van de bestreden beschikking, luidende: "De Italiaanse beroepsgoederenvervoerders over de weg concurreren zowel met goederenvervoerders over de weg van andere nationaliteiten als met goederenvervoerders over de weg voor eigen rekening."
26 Volgens de vijftiende alinea bedroeg het vervoer voor eigen rekening in 1992 19,2 % van het binnenlands vervoer en 3,8 % van het internationale vervoer dat door Italiaanse vervoerders werd verricht. Wat de concurrentie met andere communautaire vervoerders voor rekening van derden betreft, wordt in de zeventiende alinea opgemerkt, dat in 1992 ongeveer 16,2 % van de activiteiten van de Italiaanse beroepsgoederenvervoerders over de weg, berekend in tonkilometer, uit internationaal vervoer bestond.
27 De Italiaanse Republiek erkent, dat de betrokken belastingkredietregeling negatieve gevolgen voor de mededinging tussen Italiaanse en buitenlandse wegvervoerders heeft. Met betrekking tot haar stelling, dat de voertuigen met het grootste laadvermogen, dat wil zeggen die welke op de internationale markt de meeste concurrentie kunnen ondervinden, niet sterker van de regeling profiteren, omdat zij op Italiaans grondgebied met in het buitenland gekochte dieselolie rijden, die bij de berekening van de belastingbonus geen rol speelt, volstaat de constatering, dat die stelling door geen enkel gegeven wordt bevestigd.
28 Met betrekking tot de vaststelling in de elfde alinea, dat de uitvoeringsbepalingen van de compensatieregeling onduidelijk zijn en niet zijn toegepast, betoogt de Italiaanse regering ten slotte, dat de verdere uitwerking van het uitvoeringsbesluit voor de betaling van de bijdrage aan de niet-Italiaanse vervoerders door de inleiding van de inbreukprocedure is stopgezet. Dat de procedurele regeling niet tijdig is vastgesteld, is echter geen beletsel voor de belanghebbenden om thans nog een terugbetalingsverzoek op basis van de geldende regeling in te dienen. Uit het feit dat tot dusver geen verzoeken zijn ingediend, blijkt dat de niet-Italiaanse vervoerders, die in Italië hebben kunnen rijden met een volle tank in hun land van herkomst goedkoper gekochte brandstof, eigenlijk geen enkele belangstelling voor het stelsel hadden.
29 De Commissie merkt op, dat de genoemde decreten weliswaar nog niet zijn vastgesteld, maar dat het belastingkrediet inmiddels krachtens de geldende wettelijke bepalingen wel aan Italiaanse wegvervoerders is toegekend. De Italiaanse regering heeft dus in feite niets anders gedaan dan overeenkomstig het in artikel 2 van de bestreden beschikking bedoelde bevel, dat enkel betrekking heeft op de geldende discriminerende regeling, geen andere bepalingen vast te stellen en aldus een "keuze" uit de bepalingen te maken en feitelijk de regeling toe te passen waarvoor de Commissie de inbreukprocedure reeds had ingeleid. De houding van de niet-Italiaanse vervoerders, die geen enkel terugbetalingsverzoek hebben ingediend, valt dus juist te verklaren uit het ontbreken van een regeling.
30 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat bij gebreke van een regeling over de wijze van toekenning van de aangekondigde compensatie de in andere lidstaten gevestigde wegvervoerders zich hoe dan ook niet konden beroepen op het recht op een dergelijke compensatie.
31 De argumenten gericht tegen het steunkarakter aan de betrokken belastingkredietregeling moeten dus worden verworpen.
Onmogelijkheid van terugvordering van de steun
32 Met betrekking tot de in artikel 2 van de bestreden beschikking opgelegde verplichting tot terugvordering van de toegekende steun stelt de Italiaanse regering in de eerste plaats, dat een verzoek aan de vervoerders om de bedragen terug te betalen, ongeacht de vorm ervan, een sociaal conflict zou veroorzaken waaruit de staat enkel als verliezer tevoorschijn zou kunnen komen, en in de tweede plaats, dat de voor terugvordering van de desbetreffende bedragen nodige technische handelingen moeilijkheden zouden veroorzaken, die redelijkerwijs als onoverkomelijk zijn te beschouwen, gezien de zeer grote groep personen waarom het gaat, en de noodzaak om de belastingbonus uit te splitsen over verschillende belastingsoorten en -tarieven.
33 Wat in de eerste plaats dit laatste argument betreft, heeft de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering ter terechtzitting erkend, dat de Italiaanse belastingdienst in staat is de verschillende Italiaanse vervoerders die van de belastingbonus hebben geprofiteerd, te identificeren en van hen langs gewone of gerechtelijke weg terugbetaling te vorderen.
34 Wat in de tweede plaats het eerste argument betreft, volstaat de vaststelling, dat aangezien de Italiaanse regering geen enkele poging tot terugvordering van het betrokken belastingkrediet heeft ondernomen, de onmogelijkheid van uitvoering van de terugvorderingsbeschikking niet kan worden aangenomen (zie arrest van 29 januari 1998, Commissie/Italië, C-280/95, Jurispr. blz. I-259, punt 15).
35 In die omstandigheden moet het beroep worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
36 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld en de Commissie in die zin heeft geconcludeerd, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Italiaanse Republiek in de kosten.