62016TJ0518
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти разширен състав)
4 декември 2018 година (
*1
)
„Публична служба — Длъжностни лица и договорно наети служители — Реформа на Правилника от 1 януари 2014 г. — Член 6 от приложение X към Правилника — Нови разпоредби относно годишния отпуск, приложими към длъжностните лица на служба в трета държава — Възражение за незаконосъобразност — Цел на годишния отпуск“
По дело T‑518/16,
Francisco Carreras Sequeros, длъжностно лице в Европейската комисия, с местожителство в Адис Абеба (Етиопия), и другите длъжностни лица и служители на Европейската комисия, чиито имена са посочени в приложението (
1
), за които се явяват S. Orlandi и T. Martin, avocats,
жалбоподатели,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват първоначално J. Currall и G. Gattinara, а впоследствие G. Gattinara и A.‑C. Simon, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Европейски парламент, за който се явяват J. Steele и E. Танева, в качеството на представители,
и от
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват първоначално M. Bauer и M. Veiga, а впоследствие M. Bauer и R. Meyer, в качеството на представители,
встъпили страни,
с предмет искане на основание член 270 ДФЕС за отмяна на решенията, с които се намалява броят на дните годишен отпуск на жалбоподателите, считано от 2014 г.,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав),
състоящ се от: H. Kanninen, председател, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (докладчик) и I. Reine, съдии,
секретар: M. Marescaux, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 21 ноември 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
I. Обстоятелства, предхождащи спора
1
Жалбоподателите, г‑н Francisco Carreras Sequeros и останалите лица, чиито имена са посочени в приложението, са длъжностни лица или договорно наети служители на Европейската комисия. Всички те са назначени в трети държави и вече са били на служба към 1 януари 2014 г.
2
Съгласно член 57, първа алинея от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“), приложим по аналогия към договорно наетите служители съгласно членове 16 и 91 от Условията за работа на другите служители на Европейският съюз (наричани по-нататък „УРДС“), длъжностните лица и служителите имат право на годишен отпуск в размер на не по-малко от 24 работни дни и не повече от 30 работни дни на календарна година в съответствие с правила, определени с общо съгласие от институциите на Европейския съюз след консултации с Комитета по правилника за персонала. Тази разпоредба определя броя на дните годишен отпуск на 24, към които се добавят допълнителни дни отпуск, предоставяни въз основа на възрастта и степента в рамките на посочените по-горе 30 дни.
3
Приложение X от Правилника обаче предвижда особени и дерогиращи разпоредби, приложими по отношение на длъжностните лица на служба в трети държави. Съгласно член 118 от УРДС някои от тези разпоредби се прилагат по аналогия към договорно наетите служители в същото положение. Такъв е случаят с член 6 от това приложение.
4
Член 6 от приложение X към Правилника, в редакцията му преди влизането в сила на Регламент (ЕС, Евратом) № 1023/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година за изменение на Правилника и на УРДС (ОВ L 287, 2013 г., стр. 15) гласи следното относно персонала на служба в трета държава:
„За всяка календарна година длъжностното лице има право на годишен отпуск в размер на три и половина работни дни за всеки прослужен пълен месец служба“.
5
В съображение 27 от Регламент № 1023/2013 обаче законодателят на Съюза посочва следното:
„Необходимо е да се осъвременят условията на труд на персонала, работещ в трети държави, и да се постигне по-голяма разходна ефективност, като се постигат икономии от разходите. Следва да се адаптират годишните отпуски и да се предвиди възможност за включване на по-широк набор от параметри за определяне на надбавката за условия на живот, без да се засяга общата цел за постигане на икономии от разходите. Условията за предоставяне на надбавка за квартирни разноски следва да бъдат преразгледани, за да бъдат отчетени в по-голяма степен местните условия и да се намали административната тежест“.
6
След влизането в сила на 1 януари 2014 г. на член 1, точка 70, буква а) от Регламент № 1023/2013 член 6 от приложение X към Правилника (наричан по-нататък „новият член 6 от приложение X към Правилника“), пак във връзка с длъжностните лица на служба трета държава, гласи:
„За всяка календарна година длъжностното лице има право на годишен отпуск в размер на два работни дни за всеки прослужен пълен месец служба.
Независимо от първа алинея на настоящия член, длъжностните лица, вече изпратени на работа в трета държава на 1 януари 2014 г. имат право на:
–
три работни дни от 1 януари 2014 г. до 31 декември 2014 г.;
–
два и половина работни дни от 1 януари 2015 г. до 31 декември 2015 г.“.
7
Личните досиета на жалбоподателите са актуализирани, за да се вземе предвид новият член 6, втора алинея, първо тире от приложение X към Правилника и така за 2014 г. на жалбоподателите са предоставени 36 работни дни годишен отпуск при 42 дни за предходната година.
8
Между 17 февруари и 13 март 2014 г. жалбоподателите подават жалби по административен ред. Те са отхвърлени в зависимост от случая от органа по назначаването или от органа, оправомощен да сключва договори за наемане на работа (наричани по-нататък „компетентният орган“), с решения от 23 май 2014 г., като всичките са формулирани по един и същ начин.
II. Производство и искания на страните
9
Жалбоподателите подават настоящата жалба, заведена под номер F‑88/14, в секретариата на Съда на публичната служба на Европейския съюз на 2 септември 2014 г.
10
С решение от 10 ноември 2014 г. Съдът на публичната служба решава да спре производството по настоящото дело до влизането в сила на решения T‑17/14, U4U и др./Парламент и Съвет и T‑23/14, Bos и др./Парламент и Съвет.
11
С молби, подадени в секретариата на Съда на публичната служба съответно на 29 октомври 2014 г. и на 5 февруари 2015 г., Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент искат да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.
12
В приложение на член 3 от Регламент (ЕС, Евратом) 2016/1192 на Европейския парламент и на Съвета от 6 юли 2016 година за прехвърляне на Общия съд на компетентността да разглежда като първа инстанция спорове между Европейския съюз и неговите служители (ОВ L 200, 2016 г., стр. 137) настоящото дело е прехвърлено на Общия съд на етапа от производството, на който се е намирало към 31 август 2016 г., и понастоящем следва да бъде разгледано в съответствие с Процедурния правилник на Общия съд. Делото е регистрирано под номер T‑518/16 и разпределено на четвърти състав.
13
По делата, в очакване на които производството е спряно, са постановени решение от 15 септември 2016 г., U4U и др./Парламент и Съвет (T‑17/14, непубликувано, EU:T:2016:489) и определение от 11 ноември 2014 г., и др./Парламент и Съвет (T‑23/14, непубликувано, EU:T:2014:956). Това решение и това определение не са обжалвани и са влезли в сила.
14
Съветът и Парламентът са допуснати да встъпят в настоящото производство с актове на Общия съд от 6 март 2017 г.
15
На 20 септември 2017 г. по предложение на четвърти състав Общият съд решава на основание член 28 от Процедурния правилник да преразпредели делото на разширен съдебен състав.
16
По предложение на съдията докладчик на 18 октомври 2017 г. Общият съд (четвърти разширен състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник, да прикани страните да отговорят писмено на въпроси преди съдебното заседание. Страните изпълняват искането на Общия съд в определения срок.
17
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 21 ноември 2017 г.
18
Жалбоподателите искат от Общия съд:
–
да постанови, че новият член 6 от приложение X към Правилника е незаконосъобразен,
–
да отмени решенията, с които, „считано от 2014 г.“, се намалява техният годишен отпуск,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
19
Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
20
Парламентът иска Общият съд да отхвърли жалбата.
21
Съветът иска от Общия съд:
–
да обяви за неоснователно възражението за незаконосъобразност на новия член 6 от приложение X към Правилника,
–
да отхвърли жалбата.
III. От правна страна
А. По първото искане за обявяване от Общия съд на новия член 6 от приложение X към Правилника за незаконосъобразен
22
С първото си искане жалбоподателите молят Общия съд да обяви новия член 6 от приложение X към Правилника за незаконосъобразен.
23
Комисията и Парламентът считат, че незаконосъобразността може да се установява само инцидентно — след разгледано възражение за незаконосъобразност — и такава констатация не може да фигурира в диспозитива на съдебно решение, така че първото искане на жалбоподателите било недопустимо.
24
Вярно е, че съдът на Съюза не може да прави принципни констатации в диспозитива на своите решения (вж. в този смисъл решение от 16 декември 2004 г., De Nicola/ЕИБ, T‑120/01 и T‑300/01, EU:T:2004:367, т. 136 и 137). В случая обаче е ясно, че първото искане не трябва да се разглежда като различно от второто, тъй като, както посочват самата Комисия и самият Парламент, по същество жалбоподателите инцидентно повдигат възражение за незаконосъобразност на новия член 6 от приложение X към Правилника в подкрепа на искането си за отмяна на решенията, с които, „считано от 2014 г.“, се намалява техният годишен отпуск.
Б. По второто искане за отмяна на решенията да се намали продължителността на годишния отпуск на жалбоподателите, „считано от 2014 г.“
1.
По предмета на второто искане
25
Във второто си искане жалбоподателите настояват за отмяна на решенията да се намали правото им на годишен отпуск, „считано от 2014 г.“.
26
В отговор на процесуално-организационните действия, посочени в точка 16 по-горе, жалбоподателите все пак уточняват, че подадената през 2014 г. жалба всъщност трябва да се счита за насочена срещу решенията, с които е намален броят на дните годишен отпуск през тази година (наричани по-нататък „обжалваните решения“), и че тя не се отнася до законосъобразността на решенията, взети в тази връзка през 2015 г. и 2016 г.
2.
По последиците, които ограничаването на предмета на жалбата има върху повдигнатите от жалбоподателите възражения за незаконосъобразност
27
Тъй като с обжалваните решения е определен единствено броят на дните годишен отпуск за 2014 г., възниква въпросът дали е допустимо жалбоподателите да повдигат — както правят —възражения за незаконосъобразност не само на новия член 6, втора алинея, първо тире от приложение X към Правилника относно годишния отпуск за тази година, а в по-широк смисъл и на първа алинея от този член, определяща броя на дните годишен отпуск, считано от 2016 г.
28
В отговор на процесуално-организационните действия, посочени в точка 16 по-горе, жалбоподателите поддържат, че имат интерес да повдигнат възражение за незаконосъобразност на целия текст на новия член 6 от приложение X към Правилника и че преходната фаза, въведена с втора алинея, първо тире от него, не може да бъде отделена от първа алинея, съгласно която длъжностните лица и служителите на работа в трети държави вече имат право само на 24 дни годишен отпуск.
29
За разлика от тях Комисията и Съветът считат, че възраженията за незаконосъобразност могат да се отнасят само до новия член 6, втора алинея, първо тире от приложение X към Правилника, тъй като възражението за незаконосъобразност не дава право на отделна жалба и следователно може да има само инцидентен обхват, ограничен от предмета на жалбата.
30
Съгласно постоянната съдебна практика инцидентното възражение за незаконосъобразност по член 277 ДФЕС, повдигнато във връзка с главното оспорване на законосъобразността на друг акт, е допустимо само когато съществува връзка между този акт и нормата, по отношение на която е повдигнато възражението за незаконосъобразност. Доколкото целта на член 277 ДФЕС не е да позволи на страната да оспорва приложимостта на който и да е акт с общ характер, дори в подкрепа на жалба, възражението за незаконосъобразност е допустимо само доколкото е абсолютно необходимо за разрешаването на спора (вж. решение от 12 юни 2015 г., Health Food Manufacturers’ Association и др./Комисия, T‑296/12, EU:T:2015:375, т. 170 и цитираната съдебна практика). От това следва, че актът с общ характер, за който се твърди, че е незаконосъобразен, трябва пряко или непряко да е приложим към случая, по който е предявен искът или е подадена жалбата, и трябва да съществува пряка правна връзка между обжалваното индивидуално решение и въпросния акт с общ характер (решения от 15 март 2017 г., Fernández González/Комисия, T‑455/16 P, непубликувано, EU:T:2017:169, т. 34 и от 22 ноември 2017 г., Von Blumenthal и др./ЕИБ, T‑558/16, EU:T:2017:827, т. 71).
31
Член 277 ДФЕС обаче трябва да се тълкува достатъчно широко, за да се осигури ефективен контрол за законосъобразност на актовете с общ характер на институциите в полза на лицата, които не могат да обжалват пряко тези актове (решения от 26 октомври 1993 г., Reinarz/Комисия, T‑6/92 и T‑52/92, EU:T:1993:89, т. 56 и от 21 октомври 2010 г., Agapiou Joséphidès/Комисия и EACEA, T‑439/08, непубликувано, EU:T:2010:442 т. 50). Ето защо приложното поле на член 277 ДФЕС трябва да обхваща актовете на институциите, които са имали значение за приемането на решението, предмет на жалбата за отмяна (решения от 4 март 1998 г., De Abreu/Съд, T‑146/96, EU:T:1998:50, т. 27 и от 2 октомври 2001 г., Martinez и др./Парламент, T‑222/99, T‑327/99 и T‑329/99, EU:T:2001:242, т. 135), в смисъл, че посоченото решение се основава предимно на тези актове (решение от 12 юни 2015 г., Health Food Manufacturers’ Association и др./Комисия, T‑296/12, EU:T:2015:375, т. 172), макар и формално да не са неговото правно основание (решения от 2 октомври 2001 г., Martinez и др./Парламент, T‑222/99, T‑327/99 и T‑329/99, EU:T:2001:242, т. 135, от 20 ноември 2007 г., Ianniello/Комисия, T‑308/04, EU:T:2007:347, т. 33 и от 2 октомври 2014 г., Spraylat/ECHA, T‑177/12, EU:T:2014:849, т. 25).
32
В настоящия случай през 2013 г. жалбоподателите са разполагали с 42 дни годишен отпуск по силата на член 6 от приложение X към Правилника в редакцията му преди влизането в сила на член 1, точка 70, буква а) от Регламент № 1023/2013. През 2014 г., когато е подадена жалбата, те вече са разполагали само с 36 дни годишен отпуск съгласно новия член 6, втора алинея, първо тире от приложение X към Правилника. През 2015 г. по силата на второ тире на втора алинея от посочения член те вече са разполагали само с 30 дни годишен отпуск. Накрая, от 2016 г. жалбоподателите по принцип са имали право едва на 24 дни отпуск на година в съответствие с новия член 6, първа алинея от приложение X към Правилника.
33
Така компетентният орган няма свобода на действие, за да определи броя на дните годишен отпуск. Освен това от контекстуалното и систематичното тълкуване на новия член 6 от приложение X към Правилника следва, че първото тире на втора алинея, което се прилага пряко към обжалваните решения, е преходна разпоредба, докато първата алинея на посочения член съставлява новия окончателен режим в областта на годишните отпуски на длъжностните лица и служителите, назначени в трети държави.
34
Ето защо следва да се припомни, че поради самото му естество целта на преходния период е да организира постепенното преминаване от един режим към друг (решения от 6 юли 2017 г., Bodson и др./ЕИБ, T‑508/16, непубликувано, EU:T:2017:469, т. 117 и от 12 февруари 2014 г., Bodson и др./ЕИБ, F‑83/12, EU:F:2014:15, т. 139), за да се преодолеят трудностите, присъщи на въвеждането на новия режим, или да се избегне рязка промяна на предходния режим.
35
С оглед на връзката между преходните и окончателните разпоредби — която се състои в това, че първите нямат никакво основание да съществуват без вторите — и предвид липсата на свобода на действие на компетентния орган, в настоящия случай следва да се приеме, че е налице пряка правна връзка между обжалваните решения и новия член 6, първа алинея от приложение X към Правилника и че тъй като тази първа алинея е крайният резултат от новия член 6, втора алинея, първо тире от приложение X към Правилника, тя е най-малкото непряко приложима към посочените решения, понеже е от значение за приемането им, доколкото те се основават предимно на нея, макар и формално да не е тяхно правно основание.
36
Следователно с обжалваните решения към жалбоподателите се прилага за първи път новият член 6 от приложение X към Правилника, вследствие на което от 2016 г. те вече разполагат само с 24 дни отпуск.
37
В съдебното заседание Комисията обаче изтъква, че когато през 2014 г. е подадена жалбата, за жалбоподателите новият член 6, първа алинея от приложение X към Правилника се е прилагал, считано от 2016 г., хипотетично.
38
От отговорите на жалбоподателите на посочените в точка 16 по-горе процесуално-организационни действия несъмнено става ясно, че двама от тях вече са на служба в Брюксел (Белгия). От това обаче не може да се заключи, че през 2014 г. за жалбоподателите новият член 6, първа алинея от приложение X към Правилника се е прилагал, считано от 2016 г., хипотетично. Освен че едното от заинтересованите лица е назначено в Брюксел едва на 1 септември 2017 г., тази разпоредба е била приложима към тях като длъжностни лица или служители, назначени в трети държави към генералната дирекция „Международно сътрудничество и развитие“.
39
Следователно, макар и обжалваните решения формално да се основават на преходната разпоредба, която се отнася само за 2014 г. и се съдържа в новия член 6, втора алинея, първо тире от приложение X към Правилника, жалбоподателите имат право да оспорват чрез възражение и законосъобразността на окончателния режим за годишния отпуск, определен в първа алинея на този член.
3.
По основанията
а)
Предварителна бележка
40
В жалбата си жалбоподателите изтъкват, че новият член 6 от приложение X към Правилника е в разрез с особеното естество и целта на правото на платен годишен отпуск, с общия принцип на равно третиране, с принципа на правна сигурност и с член 10 от Правилника.
41
При все това, с оглед на решение от 15 септември 2016 г., U4U и др./Парламент и Съвет (T‑17/14, непубликувано, EU:T:2016:489), жалбоподателите са оттеглили основанието за нарушение на член 10 от Правилника.
42
Освен това в отговор на поставен от Общия съд въпрос жалбоподателите изтъкват, че третото основание — нарушение на принципа на правна сигурност — трябва да се разбира като нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
43
Накрая, жалбата включва съображения относно правото на зачитане на личния и семейния живот, които следва да се считат за отделно основание.
44
В крайна сметка Общият съд е сезиран с четири основания, съответно за нарушение на:
–
особеното естество и целта на правото на платен годишен отпуск,
–
общия принцип на равно третиране,
–
принципа на защита на оправданите правни очаквания,
–
правото на зачитане на личния и семейния живот.
б)
По първото основание — нарушение на особеното естество и целта на правото на платен годишен отпуск
1) Доводи на страните
45
Като се опират на практиката на Съда, и по-специално на решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), жалбоподателите изтъкват, че правото на годишен отпуск е принцип от особено значение на социалното право на Съюза. Сега той бил закрепен в член 31, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и гарантиран по-специално от член 7 от Директива 2003/88/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 ноември 2003 година относно някои аспекти на организацията на работното време (ОВ L 299, 2003 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 3). Жалбоподателите подчертават, че съгласно съдебната практика това право имало двойна цел, а именно работникът, от една страна, да си почине от изпълнението на възложените му задачи и от друга страна, да разполага с период на отдих и свободно време. По-благоприятните правила за годишния отпуск, с които са се ползвали назначените в трети държави длъжностни лица и служители, имали за цел именно да компенсират неудобствата, свързани с условията на живот в страната по месторабота, които винаги се считат за специфични и дори вредни.
46
В този контекст от съдебната практика и от съображение 4 от Директива 2003/88 следвало, че подобряването на безопасността, хигиената и здравето на работниците чрез правото на годишен отпуск било цел, която не следвало да бъде подчинена само на икономически съображения. В съображение 27 от Регламент № 1023/2013 обаче намаляването на правото на годишен отпуск на назначените в трети държави длъжностни лица и служители било обосновано от такова съображение, а именно постигане на по-голяма разходна ефективност по отношение на този персонал и необходимост от постигане на икономии. Нещо повече, фактът, че това намаление било оправдано и от интереса на службата, и по-специално от този на малките делегации, чието функциониране било затруднено от многобройните отсъствия на техните служители, представлявало недоказано твърдение, което не можело да важи за всички случаи. Освен това целта на осъвременяването на условията на труд, за която се твърди, че е свързана с развитието на видовете транспорт и комуникация, на което се позовават Комисията и Парламентът, също не можело да обоснове спорното намаление, тъй като тази логика постепенно щяла да подкопае правото на годишен отпуск без оглед на целта му.
47
Също така фактът, че броят на дните годишен отпуск, предвиден в новия член 6 от приложение X към Правилника, остава по-висок от предвидения в член 7 от Директива 2003/88, не означавал, че този нов член ще гарантира адекватна закрила на условията на труд, на здравето и на безопасността на жалбоподателите. Всъщност целта на Директива 2003/88 била да гарантира само минимално ниво на закрила. Освен всичко друго член 23 от тази директива съдържал клауза за запазване на равнището на закрила, от която следвало, че намаляването на броя на дните отпуск не би могло да бъде обосновано само от факта, че той остава по-висок от предвидения в горепосочения член 7.
48
Във всеки случай влошаването на условията на труд на жалбоподателите засягало непропорционално техния професионален живот и тяхното здраве.
49
Накрая, въпреки широкото право на преценка, с което разполага законодателят, той е трябвало да прецени последиците от намаляването на броя на дните годишен отпуск за здравето и безопасността на длъжностните лица и служителите, назначени в трети държави, тъй като от практиката се формирала презумпцията, че работата в трети държави е по-тежка от тази в седалищата на институциите. Законодателят е трябвало също да обоснове в достатъчна степен влошаването на условията на труд на заинтересованите лица. В настоящия случай обаче такава преценка и такава обосновка липсвали.
50
Комисията, към чиито доводи се присъединяват Парламентът и Съветът, от самото начало отхвърля релевантността на решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570).
51
Комисията, Парламентът и Съветът отбелязват също, че в съображение 14 от Директива 2003/88 законодателят е предвидил, че „[с]пециалните норми, определени в други актове на Общността“, могат да имат приоритет пред разпоредбите на настоящата директива. Такъв бил случаят с новия член 6 от приложение X към Правилника. Освен това броят на дните годишен отпуск, определен в този член, оставал по-висок от отпуска „от най-малко четири седмици“, предвиден като минимална продължителност от член 7 от Директива 2003/88. Така новият член 6 от приложение X към Правилника не засягал същността на правото на годишен отпуск.
52
Освен това с приемането на новия член 6 от приложение X към Правилника законодателят не преследвал само икономическа цел. Напротив, от съображение 27 от Регламент № 1023/2013 следвало, че той целял също така да осъвремени условията на труд на персонала, работещ в трети държави, т.е. административно изискване условията на труд да се приспособят към променящите се икономически и социални условия. В това отношение Съветът отбелязва, че годишен отпуск от 42 работни дни създава затруднения в малките делегации, които поради тези отпуски и поради отсъствията по други причини невинаги разполагат с достатъчно персонал, който да гарантира правилното им функциониране. Комисията и Парламентът от своя страна посочват, че между 2004 г. и 2014 г. положението, обосновало частично предишния режим, се е променило, тъй като интернет комуникациите и нискобюджетните полети претърпели значително развитие.
53
Впрочем жалбоподателите не доказвали, че законодателят е действал в нарушение на правото на годишен отпуск, целта на което е да позволи на работника, от една страна, да си почине и от друга страна, да разполага с период на отдих и свободно време. В това отношение, дори да се приеме за установена предполагаемата презумпция от предишната „практика“, че работата в трети държави е по-тежка, тази практика по никакъв начин не може да обвърже законодателя, тъй като последният имал широка свобода на действие да адаптира Правилника към променящия се икономически и социален контекст и да променя правата и задълженията на длъжностните лица по всяко време и в техен ущърб.
54
Във всеки случай законодателят взел предвид специфичните ограничения, присъщи на положението на служителите, работещи в трети държави, от една страна, в член 7 от приложение X към Правилника относно изчисляването на продължителността на отпуска при поемане или прекратяване на службата в трета държава и прехвърлянето на неизползвания годишен отпуск, както и от друга страна, в член 7, втора алинея от приложение V към Правилника относно дните за пътуване.
55
На последно място, Комисията поддържа, че актовете с общо приложение са достатъчно мотивирани, когато законодателят обяснява, дори сбито, същността на мерките. Следователно от нито една разпоредба или принцип не следвало, че законодателят е трябвало да вземе предвид последиците от намаляването на годишния отпуск за здравето и безопасността на длъжностните лица или да прецени значението на това намаляване предвид общата цел за подобряване на условията им на труд или пък че е трябвало да докаже, че намаляването позволява по-голяма ефективност.
2) Съображения на Общия съд
i) Предварителна бележка
56
Като начало следва да се провери доколко е релевантно за настоящия случай решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), на което жалбоподателите до голяма степен се позовават.
57
Както твърдят Комисията, Парламентът и Съветът, в това решение Съдът само се е произнесъл по разпоредба, която урежда, без да има промяна в законодателството, механизъм за прехвърляне от една година в друга на неизползвани дни отпуск.
58
При все това, макар и в настоящия случай да става въпрос за законодателно изменение, което намалява продължителността на годишния отпуск, внесените от това решение уточнения —отнасящи се по-специално до естеството на този отпуск и неговата цел, до условията, при които дадена директива може да бъде противопоставена на някоя институция, и до правилата за прилагане на Хартата към институциите — са релевантни в този случай.
59
При това положение жалбоподателите извеждат особеното естество и целта на правото на годишен отпуск, на което се позовават, именно от Директива 2003/88 и от свързаната с нея съдебна практика. Ето защо в самото начало трябва да се провери и до каква степен може да се направи позоваване на тази директива в настоящия случай.
ii) По възможността Директива 2003/88 да бъде противопоставена на законодателя на Съюза
60
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, тъй като адресати на директивите са държавите членки, а не институциите или органите на Съюза, не може да се приеме, че сами по себе си разпоредбите на Директива 2003/88 налагат задължения на институциите в отношенията им с техния персонал (вж. в този смисъл решение от 15 септември 2016 г., TAO-AFI и SFIE-PE/Парламент и Съвет, T‑456/14, EU:T:2016:493, т. 72 и цитираната съдебна практика).
61
Както обаче вече е постановено, обстоятелството, че сама по себе си дадена директива не обвързва институциите, не е пречка да им се противопоставят установените в нея правила или принципи, когато е видно, че те всъщност просто конкретизират основни правила на Договора и общи принципи, наложени непосредствено на посочените институции. Освен това една директива би могла да обвърже институция, когато в рамките на своята организационна самостоятелност и на Правилника тази институция е възнамерявала да изпълни конкретно, закрепено в директива задължение или когато вътрешен за институцията акт с общо приложение сам изрично препраща към мерките, приети от законодателя на Съюза в изпълнение на Договорите. Накрая, в съответствие със задължението за лоялност в поведението си като работодател институциите трябва да вземат предвид законодателните разпоредби, приети на равнището на Съюза (вж. решение от 15 септември 2016 г., TAO-AFI и SFIE-PE/Парламент и Съвет, T‑456/14, EU:T:2016:493, т. 73 и 74 и цитираната съдебна практика).
62
В настоящия случай в писмените си изявления жалбоподателите считат, че член 1д, параграф 2 от Правилника представлява вътрешен акт с общо приложение, който препраща към Директива 2003/88.
63
В това отношение е вярно, че в решението си от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, т. 43) Съдът е приел, че член 1д, параграф 2 от Правилника има предвид правила като съдържащите се в Директива 2003/88, тъй като и този член, и посочената директива имат за цел да определят минималните изисквания за безопасност и здраве при организацията на работното време, които включват и минималните периоди годишен отпуск.
64
В своето решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, т. 48 и сл.) обаче Съдът е прибягнал до Директива 2003/88 само за да тълкува член 4 от приложение V към Правилника във връзка с член 1д, параграф 2 от същия правилник. От друга страна, тъй като приложенията към Правилника имат същата правна сила като самия правилник (вж. в този смисъл решение от 24 ноември 2010 г., Комисия/Съвет, C‑40/10, EU:C:2010:713, т. 61 и определение от 13 декември 2012 г., Mische/Комисия, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, т. 41) и при липсата на йерархия между Директива 2003/88 и Регламент № 1023/2013 за изменение на Правилника, поради това че този регламент не е делегиран акт или акт за изпълнение на посочената директива (вж. в този смисъл решение от 13 ноември 2014 г.Испания/Комисия, T‑481/11, EU:T:2014:945, т. 74 и цитираната съдебна практика), член 1д, параграф 2 от Правилника и Директива 2003/88 не могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на възражение за незаконосъобразност, за да се обяви новият член 6 от приложение X към Правилника за неприложим.
65
В писмените си изявления обаче жалбоподателите се позовават и на член 31, параграф 2 от Хартата и в отговор на въпрос, поставен от Общия съд в съдебното заседание, изрично изтъкват, че Директива 2003/88 би могла да бъде противопоставена на законодателя на Съюза, доколкото е израз на основно право.
66
Важно е да се припомни, че видно от член 51, параграф 1 от Хартата, нейните разпоредби се отнасят по-специално за институциите на Съюза, поради което същите са длъжни да спазват и насърчават прилагането на принципите, закрепени в нея, включително правото на годишен отпуск, гарантирано от член 31, параграф 2 от Хартата.
67
Следва също така да се припомни, че съгласно член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от Хартата разясненията на президиума на Конвента относно Хартата (OB C 303, 2007 г., стр. 17) трябва да бъдат взети предвид при нейното тълкуване (вж. в този смисъл решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, т. 27).
68
От посочените в точка 67 по-горе разяснения обаче е видно, че в член 31, параграф 2 от Хартата е прогласена по-специално същността на Директива 93/104/ЕО на Съвета от 23 ноември 1993 година относно някои аспекти на организацията на работното време (ОВ L 307, 1993 г., стр. 18), която впоследствие е заменена и кодифицирана с Директива 2003/88 (решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, т. 39). По-конкретно член 7 от Директива 2003/88 относно правото на платен годишен отпуск е идентичен с член 7 от Директива 93/104. В параграф 1 този член предвижда, че „[д]ържавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че всеки работник има право на платен годишен отпуск от най-малко четири седмици в съответствие с условията за придобиване на право и предоставяне на такъв отпуск, предвидени от националното законодателство и/или практика“.
69
Доколкото Директива 2003/88 е конкретен израз на принципа, посочен в член 31, параграф 2 от Хартата, както следва от свързаните с него разяснения на президиума (вж. т. 67 по-горе), законодателят, който е длъжен да спазва този член, чиято сила е същата като на Договорите, не е имал право да пренебрегне съдържанието на посочената директива.
70
Следователно новият член 6 от приложение X към Правилника не бива да се прилага, ако той се окаже несъвместим с правото на годишен отпуск, чието естество и цел произтичат от член 31, параграф 2 от Хартата във връзка с Директива 2003/88.
71
Ето защо Общият съд следва да провери дали новият член 6, първа алинея и втора алинея, първо тире от приложение X към Правилника нарушава правото на годишен отпуск, и по-специално неговото естество и неговата цел.
– По наличието на нарушение на правото на годишен отпуск
72
Веднага трябва да се отбележи, че доколкото член 31, параграф 2 от Хартата и свързаните с него разяснения (вж. т. 67 по-горе) изискват Директива 2003/88 да бъде взета предвид, съдържанието на нейните разпоредби не може да бъде пренебрегнато.
73
От тази гледна точка следва да се отбележи, че член 14 от Директива 2003/88 гласи, че тя „не се [прилага], когато други актове на [Съюза] съдържат по-специфични изисквания за организацията на работното време за някои професии или професионални дейности“. Както следва от съображение 14 от посочената директива, тази разпоредба се отнася по-специално до специфичните изисквания относно годишния отпуск, приложими към „някои категории работници“.
74
Ето защо Комисията предлага новият член 6 от приложение X към Правилника да се разглежда като изискване, което има предимство пред разпоредбите на Директива 2003/88, що се отнася до продължителността на годишния отпуск.
75
От член 1, параграф 3 от Директива 2003/88 обаче следва, че съдържащите се в нея минимални изисквания за безопасност и здраве при организацията на работното време по принцип се прилагат за всички сектори на дейност, както обществени, така и частни. В този контекст и в светлината на съображение 14 от посочената директива член 14 от същата трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася до специфичните разпоредби за някои категории работници поради особеностите на техните професии или професионални дейности.
76
Ето защо законодателят е приел специални разпоредби за автомобилния транспорт, въздушния транспорт или вътрешния воден транспорт съответно в Директива 2002/15/EО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2002 година за организацията на работното време на лицата, извършващи транспортни дейности в автомобилния транспорт (OB L 80, 2002 г., стр. 35; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6 стр. 125), Директива 2000/79/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 година относно Европейското споразумение за организация на работното време на мобилните работници в гражданската авиация, сключено от Асоциацията на европейските авиокомпании (АЕА), Европейската федерация на транспортните работници (ETF), Европейската асоциация на пилотите (ECA), Асоциацията на европейските регионални авиокомпании (ERA) и Международната асоциация на въздушните превозвачи (IACA) (OB L 302, 2000 г., стр. 57; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 3) и Директива на Съвета 2014/112/ЕС от 19 декември 2014 година за прилагане на Европейското споразумение относно определени аспекти на организацията на работното време в сектора на вътрешния воден транспорт, сключено от Европейския съюз за речно корабоплаване (EBU), Европейската организация на речните превозвачи (ESO) и Европейската федерация на работниците от транспорта (ETF) (OB L 367, 2014 г., стр. 86).
77
В настоящия случай заслужава да се отбележи, че новият член 6 от приложение X към Правилника не се явява специфично изискване за организацията на работното време, предвидено в член 14 от Директива 2003/88. Освен това Комисията не представя доказателства, че длъжностните лица и служителите, назначени в трети държави, упражняват професионална дейност, която изисква специфични разпоредби като изброените в предходната точка. В това отношение обстоятелството, че член 336 ДФЕС е предоставил на Парламента и на Съвета компетентността да приемат Правилника и УРДС в съответствие с обикновената законодателна процедура, не е достатъчно, за да се установи тази специфичност.
78
Комисията поддържа, че член 7, параграф 1 от Директива 2003/88 предвижда само задължение да се предприемат необходимите мерки, за да се гарантира, че всеки работник има право на платен годишен отпуск от най-малко четири седмици, т.е. 20 работни дни, така че като определя годишен отпуск от 24 дни считано от 2016 г., новият член 6 от приложение X към Правилника за длъжностните лица спазва тази граница.
79
Жалбоподателите от своя страна не считат, че новият член 6 от приложение X към Правилника е съвместим с естеството и целта на годишния отпуск, тъй като броят на дните годишен отпуск оставал над минималния, изискван от член 7 от Директива 2003/88. В този смисъл те отбелязват, че член 23 от Директива 2003/88 съдържа клауза за запазване на равнището на закрила и изтъкват също, че основната цел на тази директива е подобряването на условията на труд на работниците.
80
Съгласно член 23 от Директива 2003/88, „при условие че се спазват минималните изисквания, предвидени в [тази] директива, прилагането [ѝ] не съставлява валидно основание за намаляване на общото равнище на безопасност, което е осигурено на работниците“. От това следва, че Директива 2003/88 не забранява само по себе си намаляването на закрилата, гарантирана на работниците във връзка с организацията на работното време, но за да попадне в обхвата на забраната, предвидена от член 23 от нея, намаляването, от една страна, трябва да е свързано с „прилагането“ на Директивата, а от друга — да се отнася до „общото ниво на закрила“ на съответните работници (вж. по аналогия решение от 23 април 2009 г., Angelidaki и др., C‑378/07 до C‑380/07, EU:C:2009:250, т. 126).
81
По-конкретно условието, свързано с „прилагането“ на Директива 2003/88, обхваща всяка национална мярка за транспониране, която има за цел да гарантира възможното постигане на преследваната от нея цел. Дадена правна уредба обаче не може да се разглежда като противоречаща на член 23 от Директива 2003/88, ако намаляването, което съдържа, не е свързано по никакъв начин с нейното прилагане или с други думи, ако мярката за намаляване е обоснована не от необходимостта да се транспонира разпоредба в националното право, а за да се насърчи друга цел (вж. по аналогия решение от 23 април 2009 г., Angelidaki e.a., C‑378/07 до C‑380/07, EU:C:2009:250, т. 131 и 133).
82
От съображение 27 от Регламент № 1023/2013 обаче е видно, че преследваната с член 1, точка 70, буква а) от този регламент цел е да се постигнат икономии и осъвременяване на условията на труд на персонала, работещ в трети държави, а не целта, преследвана от Директива 2003/88.
83
Ето защо жалбоподателите не могат да се позоват на член 23 от Директива 2003/88, за да оспорят валидността на новия член 6 от приложение X към Правилника.
84
Това не променя факта, че както твърдят жалбоподателите, правото на годишен отпуск на всеки работник, включително на длъжностните лица и служителите, трябва да се счита за особено важен принцип на социалното право на Съюза (решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, т. 26). Всъщност целта на това право е да позволи на работника да си почине и да разполага с период на отдих и свободно време (решение от 20 януари 2009 г., Schultz-Hoff и др., C‑350/06 и C‑520/06, EU:C:2009:18, т. 25) и така да защити безопасността и здравето му (вж. в този смисъл решение от 14 октомври 2010 г., Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, т. 37 и определение от 4 март 2011 г., Grigore, C‑258/10, непубликувано, EU:C:2011:122, т. 40).
85
Следователно целта на годишния отпуск се вписва в целта, която член 151 ДФЕС поставя на Съюза, за подобряване на условията на живот и труд на работниците и в съответствие с член 153 ДФЕС — за подкрепа и допълване на дейностите на държавите членки във връзка с подобряване на работната среда с цел закрилата на здравето и безопасността на работниците.
86
Освен това по силата на член 51, параграф 1 от Хартата Съюзът трябва да спазва и да насърчава прилагането на принципите, сред които е и правото на годишен отпуск.
87
От разясненията на президиума на Конвента относно член 31, параграф 2 от Хартата (вж. т. 67 по-горе) следва също, че този член се основава на Директива 93/104, заменена с Директива 2003/88, и на точка 8 от Хартата на Общността за основните социални права на работниците, приета на срещата на Европейския съвет, проведена в Страсбург (Франция) на 9 декември 1989 г. От съображение 4 от Директива 2003/88 обаче следва, че основната цел на мерките във връзка с организацията на работното време, и по-специално тези относно платените годишни отпуски, предвидени в член 7 от нея, е да допринасят пряко за по-добрата защита на безопасността и здравето на работниците (вж. в този смисъл решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, т. 44). Точка 8 от Хартата на Общността за основните социални права на работниците гласи, че „всеки работник в Европейската общност има право на седмична почивка и на платен годишен отпуск, продължителността на които трябва да се сближава постепенно в съответствие с националните практики“ [неофициален превод].
88
От изложеното дотук следва, че по своето естество правото на годишен отпуск, посочено в член 31, параграф 2 от Хартата, по принцип цели да насърчи и да подобри условията на живот и труд на работниците.
89
Ето защо обстоятелството, че броят на дните годишен отпуск, определен в новия член 6 от приложение X към Правилника, остава по-висок от минимума, който се изисква по член 7 от Директива 2003/88, не е достатъчно, както твърди Комисията, за да се приеме, че този нов член не нарушава правото на годишен отпуск.
90
От друга страна, макар и намаляването на броя на дните годишен отпуск само по себе си да не е достатъчно, за да се приеме, че е нарушено правото на годишен отпуск, гарантирано от член 31, параграф 2 от Хартата, не е такъв случаят с новия член 6 от приложение X към Правилника, който намалява значително продължителността на годишния отпуск на длъжностните лица и служителите на работа в трети държави — в рамките на три години от 42 дни този отпуск е намален на 24 дни. Всъщност не може да се счита, че това намаляване е съвместимо с принципа, който изисква да се насърчава подобряването на условията на живот и труд на заинтересованите лица.
91
Доводите на Комисията, Парламента и Съвета не опровергават този извод, доколкото мащабът на така извършеното намаляване не е смекчен от останалите разпоредби на Правилника и неговите приложения, които съставляват контекста на новия член 6 от приложение X към Правилника.
92
Така член 1, точка 71, буква б) от Регламент 1023/2013 изменя член 7, първа алинея от приложение X към Правилника и приравнява режима на длъжностните лица и служителите, назначени в трета държава, към този на останалите длъжностни лица и служители, като намалява броя на дните годишен отпуск, на който са имали право при постъпване на служба или прекратяване на служебното правоотношение през годината.
93
Освен това член 8, първа алинея от приложение X към Правилника и член 9, параграф 2 от същото приложение гласят, че „[п]о изключение органът по назначаване може със специално мотивирано решение да разреши на длъжностното лице отпуск за почивка“ с максимална продължителност от петнадесет работни дни „на основание особено вредни условия на живот в мястото му на работа“. При все това, при положение че следва да се провери дали законодателят надлежно е взел предвид целта и значението на годишния отпуск, налага се изводът, че тези разпоредби са съществували, преди да влезе в сила новият член 6 от приложение X към Правилника. Следователно, тъй като предхождат този нов член, те не биха могли да смекчат мащаба на намаляването на отпуските, извършено от законодателя. Това е още по-вярно, като се има предвид, че член 1, точка 70, буква в) от Регламент № 1023/2013 допълва член 8 от приложение X към Правилника, за да уточни, че длъжностни лица, които участват в курсове за повишаване на професионалната квалификация и на които е бил предоставен отпуск за почивка, трябва да вземат мерки за съчетаване на двете, при положение че този отпуск трябва да позволи на заинтересованото лице да си почине, както е видно от названието му.
94
Освен това възможността за длъжностните лица или служителите, назначени в делегациите, да получат ведомствено жилище съгласно член 5 от приложение X към Правилника и разпоредбите на това приложение, благодарение на които семейството на заинтересованото лице може да го придружи в третата държава, нямат отношение към правото на платен отпуск.
95
По същия начин надбавката за условия на живот, предвидена в член 10 от приложение X към Правилника, както и другите разпоредби на това приложение, свързани с възстановяването на разходи за настаняване, пътни или транспортни разходи или със социалноосигурителните обезщетения на заинтересованите лица, не само че съществуват, преди да влезе в сила Регламент № 1023/2013, но не могат и да компенсират намаления брой на дните годишен отпуск. Всъщност, за да се осигури ефикасна защита на неговата безопасност и здраве, работникът по правило трябва да може действително да ползва почивка, така че платеният годишен отпуск може да бъде заместен с финансова компенсация само в случай на прекратяване на трудовото правоотношение, както следва от член 7, параграф 2 от Директива 2003/88 (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2009 г., Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, т. 20).
96
Накрая, от член 7, втора алинея от приложение X към Правилника следва, че длъжностно лице, работещо в трета държава, което не е използвало целия си годишен отпуск, може да прехвърли четиринадесет работни дни за следващата година, докато съгласно член 4, първа алинея от приложение V към същия правилник длъжностните лица, работещи на територията на Съюза, могат да прехвърлят дванадесет дни. Освен това от член 7, втора алинея от приложение V към Правилника следва, че броят на дните за пътуване, който по принцип е определен на два дни и половина отпуск, може да бъде увеличен за служители, назначени в трети държави, когато това е необходимо. При все това тези мерки, които са благоприятни за назначените в трети държави длъжностни лица и служители, изглеждат незначителни спрямо намаляването на броя на дните годишен отпуск, произтичащо от новия член 6 от приложение X към Правилника.
97
Следователно, както поддържат жалбоподателите, трябва да се приеме, че значителното намаляване на броя на дните годишен отпуск, извършено с новия член 6 от приложение X към Правилника, нарушава правото им на годишен отпуск. При тези обстоятелства трябва да се провери дали това нарушение е надлежно обосновано.
– По обосновката на нарушението на правото на годишен отпуск
98
Следва да се припомни, че съгласно член 52, параграф 1 от Хартата ограничения на основните права, които не са абсолютни — като правото на собственост и правото на свободно упражняване на стопанска дейност — могат да бъдат наложени, при условие че действително отговарят на преследваните цели от общ интерес и не представляват по отношение на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните по този начин права (решения от 28 ноември 2013 г.Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, т. 122 и от 26 септември 2014 г., Arctic Paper Mochenwangen/Комисия, T‑634/13, непубликувано, EU:T:2014:828, т. 55).
99
По аналогия следва да се приеме, че ограничения като тези в настоящия случай могат да бъдат налагани при същите условия към принципи като правото на годишен отпуск, които преди това са били прилагани в съответствие на член 52, параграф 5 от Хартата.
100
Вярно е обаче, че законодателят разполага с широка свобода на действие да адаптира Правилника и да променя правата и задълженията на длъжностните лица по всяко време дори в техен ущърб. От това все пак не следва, че той не е длъжен да се произнесе предвид цялата необходима информация и след обстоен преглед на всички релевантни обстоятелства, извършен грижливо и безпристрастно (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2013 г., Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, т. 72). Ето защо именно Общият съд следва да се увери, че законодателят е проверил дали припомнените в точка 98 по-горе условия са спазени (вж. в този смисъл решение от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert, C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 79—83).
101
На първо място, що се отнася до въпроса дали новият член 6 от приложение X към Правилника е обоснован от цел от общ интерес, следва да се обърнем към съображение 27 от Регламент № 1023/2013, което гласи: „[н]еобходимо е да се осъвременят условията на труд на персонала, работещ в трети държави, и да се постигне по-голяма разходна ефективност, като се постигат икономии от разходите“.
102
От съображение 4 от Директива 2003/88 обаче следва, че „[п]одобряването на безопасността, хигиената и здравето на работниците при работа е цел, която не следва да бъде подчинена само на икономически съображения“. В точка 55 от своето решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570) Съдът е постановил също, че съображения, изведени от необходимостта да се защитят финансовите интереси на Съюза, не могат да бъдат изтъквани като оправдание за нарушаване на правото на платен годишен отпуск. От това следва, че такива цели не могат да обосноват нарушение на правото на годишен отпуск, гарантирано от член 31, параграф 2 от Хартата. Следователно в настоящия случай целта за осигуряване на по-голяма разходна ефективност, що се отнася до назначените в трети държави длъжностни лица и служители, и едновременно за постигане на икономии не може да представлява легитимна цел, оправдаваща намаляването на продължителността на годишния отпуск на жалбоподателите.
103
Въпреки това съгласно самия текст на съображение 27 от Регламент № 1023/2013 се преследва и целта „да се осъвременят условията на труд на персонала, работещ в трети държави“.
104
Изглежда обаче, че Комисията, Парламентът и Съветът имат различно разбиране за тази цел.
105
От една страна, Комисията и Парламентът посочват, че между 2004 г. и 2014 г. положението, което частично е оправдавало предишния режим, се е променило, тъй като интернет комуникациите и нискобюджетните полети са претърпели значително развитие. От своя страна Съветът посочва, че годишен отпуск от 42 работни дни изправя пред затруднения малките делегации, доколкото поради тези отпуски и поради отсъствията по други причини те невинаги разполагат с достатъчно персонал, който да гарантира правилното им функциониране.
106
Освен това с оглед на целта на годишния отпуск Комисията и Парламентът не са в състояние да уточнят как развитието на нискобюджетните пътувания и възможността за по-широка употреба, отколкото преди на интернет комуникациите, оправдават намаляването на този отпуск. По-специално развитието на нискобюджетните полети, изглежда, може най-много да мотивира намаляването на броя на дните за пътуване, посочени в член 7 от приложение V към Правилника, докато, напротив, този брой може да бъде увеличен за служителите, назначени в трети държави, както признава самата Комисия.
107
Колкото до представената от Съвета обосновка, жалбоподателите с право отбелязват, че тя не се отнася за всички делегации. Съветът обаче не представил никакви доказателства, че положението на малките делегации е толкова важно, че законодателят да приеме общото намаляване на броя на дните годишен отпуск за единственото подходящо решение. Освен това не изглежда законодателят да е проверил дали тази обосновка е релевантна с оглед на възможността, която дава член 9, параграф 1 от приложение X към Правилника, да бъде отказан отпуск по причини, свързани с изискванията на службата, въпреки че при приемането на член 1, точка 70, буква г) от Регламент № 1023/2013 е намалил от четиринадесет работни дни на две седмици периода на отпуск, който трябва да се вземе поне веднъж годишно.
108
На второ място, що се отнася до въпроса дали новият член 6 от приложение X към Правилника е пропорционален на преследваната цел, нищо не сочи, че преди да го приеме, законодателят е разгледал последиците от намаляването на броя на дните годишен отпуск за здравето и безопасността на длъжностните лица и служителите, назначени в трети държави, нито че е разгледал други начини на намаляване, при положение че платеният годишен отпуск пряко допринася за по-добрата защита на безопасността и здравето на работниците (вж. в този смисъл решение от 19 септември 2013 г., Преразглеждане Комисия/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, т. 44).
109
Освен това, като използва новия член 6, първа алинея от приложение X към Правилника, за да ограничи формално до 24 работни дни годишния отпуск на назначените в трети държави длъжностни лица и служители, считано от 2016 г., законодателят не изглежда да е взел предвид обстоятелството, че съгласно член 57 от Правилника длъжностните лица и служителите, работещи в рамките на Съюза, имат право на отпуск до 30 работни дни в зависимост от възрастта и степента им.
110
Също така изглежда, че що се отнася до него, законодателят не е проверил дали текстът на член 8, първа алинея от приложение X към Правилника относно отпуска за почивка гарантира сам по себе си достатъчна защита на здравето и безопасността на всички длъжностни лица и служители, назначени в трети държави и поставени в особено вредни условия на живот, когато съгласно тази разпоредба отпускът за почивка може да се предоставя само по изключение и със специално мотивирано решение.
111
Накрая, Комисията неправилно твърди, че законодателят е взел предвид ограниченията, присъщи на положението на служителите, работещи в трети държави, по-специално във връзка с правото им на годишен отпуск, позовавайки се на член 7, първа алинея от приложение X към Правилника, при положение че както вече беше посочено (вж. т. 92 по-горе), тази разпоредба, изменена с член 1, точка 71, буква б) от Регламент № 1023/2013, напротив, приравнява режима на заинтересованите лица към този на останалите длъжностни лица и служители, като намалява броя на дните годишен отпуск, на който са имали право при постъпване на служба или при прекратяване на служебното правоотношение през годината.
112
Въз основа на гореизложеното се налага изводът, че при приемането на новия член 6 от приложение X към Правилника законодателят на Съюза не изглежда да е проверил дали същият действително е обоснован от цел от общ интерес и дали с оглед на преследваната цел не представлява непропорционална намеса в правото на годишен отпуск на длъжностните лица и служителите, назначени в трети държави. Следователно Комисията не може надлежно да се позове на новия член 6 от приложение X към Правилника, за да приеме обжалваните решения.
113
От това следва, че първото основание е налице и обжалваните решения трябва да се отменят, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания на жалбоподателите.
IV. По съдебните разноски
114
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
115
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
116
Тъй като в настоящия случай Комисията е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да понесе направените от нея съдебни разноски, както и съдебните разноски, направени от жалбоподателите, в съответствие с искането на последните. Освен това в качеството си на встъпили институции Парламентът и Съветът понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав)
реши:
1)
Отменя решенията за намаляване през 2014 г. на броя на дните годишен отпуск на г‑н Francisco Carreras Sequeros и на останалите длъжностни лица или служители на Европейската комисия, чиито имена са посочени в приложението.
2)
Осъжда Комисията да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на г‑н Carreras Sequeros и на останалите длъжностни лица или служители на Комисията, чиито имена са посочени в приложението.
3)
Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз понасят направените от тях съдебни разноски.
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 4 декември 2018 година.
Секретар
E. Coulon
Председател
(
*1
)	Език на производството: френски.
(
1
)	Списъкът с останалите жалбоподатели е приложен само към варианта, съобщен на страните.