61998CC0443_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Dient een nationale rechter een nationale technische regeling, die weliswaar conform richtlijn 83/189/EEG van de Raad aan de Commissie is meegedeeld doch is vastgesteld vóór verstrijking van de in die richtlijn bepaalde standstill"-periode, in een civiele procedure tussen particulieren inzake een overeenkomst buiten toepassing te laten? Ziehier de in deze zaak in het kielzog van 's Hofs arrest in de zaak CIA Security International gestelde vraag.
Het gemeenschapsrecht
2. Richtlijn 83/189 bevat een aantal procedures die door een lidstaat die voornemens is technische voorschriften vast te stellen, in acht moeten worden genomen. Blijkens de considerans beogen deze procedures de goede werking van de interne markt te vergemakkelijken door beperkingen van het vrij verkeer van goederen te voorkomen die zouden kunnen ontstaan wanneer de lidstaten volledige vrij zouden zijn om verschillende technische eisen te stellen aan goederen die op hun grondgebied worden verhandeld of gebruikt. In essentie dient een lidstaat de voorschriften die hij voornemens is uit te vaardigen, vooraf mede te delen en vervolgens, gedurende een bepaalde standstillperiode, de vaststelling ervan op te schorten zodat de Commissie en de andere lidstaten opmerkingen kunnen indienen over eventuele belemmeringen van het handelsverkeer in een stadium waarin daarmede nog rekening kan worden gehouden, en de communautaire wetgever in staat is om zonodig ter zake regelgevend op te treden. De relevante bepalingen van richtlijn 83/189, zoals gewijzigd, zijn de volgende.
3. Artikel 1 bevat onder meer de volgende definities:
1) ‚product: alle producten die industrieel worden vervaardigd, en alle landbouwproducten;
2) ‚technische specificatie: een specificatie die voorkomt in een document ter omschrijving van de vereiste kenmerken van een product, zoals kwaliteitsniveau, prestaties, veiligheid of afmetingen, met inbegrip van de voor het product geldende voorschriften inzake verkoopbenaming, terminologie, symbolen, beproeving en beproevingsmethoden, verpakking, het merken of etiketteren, en de overeenstemmingsbeoordelingsprocedures.
Onder ‚technische specificatie wordt ook verstaan de productiemethoden en -procédés voor de landbouwproducten (...) voor de producten bestemd voor menselijke en diervoeding en voor de geneesmiddelen (...) alsmede de productiemethoden en -procédés voor de overige producten, wanneer die gevolgen hebben voor de kenmerken van deze producten;
(...)
9) ‚technisch voorschrift: een technische specificatie (...) die de jure of de facto moeten worden nageleefd voor de verhandeling of het gebruik in een lidstaat of in een groot deel van die lidstaat (...)
10) ‚ontwerp voor een technisch voorschrift: de tekst van een technische specificatie (...) die zich in een zodanig stadium van voorbereiding bevindt dat er nog ingrijpende wijzigingen in kunnen worden aangebracht."
4. Artikel 8 bepaalt onder meer:
1. Onverminderd artikel 10 delen de lidstaten de Commissie onmiddellijk ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee (...); zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.
(...)
De Commissie stelt de overige lidstaten onverwijld van het haar voorgelegde ontwerp voor een technisch voorschrift en van alle aan haar verstrekte documenten in kennis (...)
2. De Commissie en de lidstaten kunnen bij de lidstaat die een ontwerp voor een technisch voorschrift ter kennis heeft gebracht, opmerkingen indienen, waarmee deze lidstaat bij de verdere uitwerking van het technisch voorschrift zoveel mogelijk rekening dient te houden.
(...)"
5. Artikel 9 bevat de volgende bepalingen:
1. De lidstaten stellen de goedkeuring van een ontwerp voor een technisch voorschrift drie maanden uit, te rekenen vanaf de datum waarop de Commissie de in artikel 8, lid 1, bedoelde mededeling ontvangt.
2. De lidstaten stellen:
(...)
- (...) de goedkeuring van elk ander ontwerp voor een technisch voorschrift zes maanden uit,
te rekenen vanaf de datum waarop de Commissie de in artikel 8, lid 1, bedoelde mededeling ontvangt, indien de Commissie of een andere lidstaat binnen een termijn van drie maanden na die datum een uitvoerig gemotiveerde mening te kennen geeft, dat de beoogde maatregel aspecten bezit die eventueel belemmeringen kunnen inhouden voor het vrije verkeer van goederen in het kader van de interne markt.
De betreffende lidstaat doet de Commissie verslag over het gevolg dat hij voornemens is te geven aan deze uitvoerig gemotiveerde mening. De Commissie voorziet deze reactie van commentaar.
3. De lidstaten stellen de goedkeuring van een ontwerp voor een technisch voorschrift twaalf maanden uit, te rekenen vanaf de datum waarop de Commissie de in artikel 8, lid 1, bedoelde mededeling ontvangt, indien de Commissie binnen drie maanden na die datum haar voornemen bekendmaakt om overeenkomstig artikel 189 van het Verdrag een richtlijn, een verordening of een besluit ter zake voor te stellen of aan te nemen.
(...)"
Volgens artikel 9, lid 7, gelden deze standstillverplichtingen niet wanneer een lidstaat om dringende redenen, vanwege een ernstige en onvoorzienbare situatie, verband houdende met de bescherming van de gezondheid van mens en dier of de bescherming van planten, dan wel met de veiligheid, in zeer korte tijd technische voorschriften moet uitwerken om deze onmiddellijk daarop vast te stellen en in werking te doen treden, zonder dat raadpleging mogelijk is".
6. Artikel 10, lid 1, van richtlijn 83/189 bepaalt dat de artikelen 8 en 9 niet van toepassing zijn op technische voorschriften waarmee de lidstaten zich voegen naar dwingende communautaire besluiten die de aanneming van technische voorschriften tot gevolg hebben".
7. Zoals ter terechtzitting meegedeeld, werd richtlijn 83/189 in Italiaans recht omgezet bij wet nr. 317 van 21 juni 1986. Artikel 1 van die wet, zoals gewijzigd, bevat analoge zij het niet gelijkluidende definities. Artikel 9 zet in wezen de artikelen 8, 9 en 10 van de richtlijn om. Het bepaalt met name, dat technische voorschriften niet in werking treden alvorens drie maanden na hun mededeling aan de Commissie zijn verstreken, dat, wanneer de Commissie in die periode een uitvoerig gemotiveerde mening te kennen geeft of een lidstaat opmerkingen maakt over mogelijke technische belemmeringen voor het handelsverkeer, hun goedkeuring vier respectievelijk zes maanden wordt uitgesteld, en dat wanneer binnen dezelfde periode van drie maanden de Commissie mededeling doet van voorgenomen communautaire wetgeving, de goedkeuring twaalf maanden wordt uitgesteld.
8. Op 1 oktober 1986 maakte de Commissie een mededeling bekend betreffende de niet-nakoming van bepaalde voorschriften van richtlijn 83/189. Hierin beklemtoonde zij het nut van de mededelings- en standstillverplichtingen van de richtlijn teneinde het ontstaan van nieuwe technische handelsbelemmeringen te voorkomen. Zij concludeerde:
[De verplichtingen van de lidstaten zijn daarom duidelijk en ondubbelzinnig]:
1) zij dienen alle ontwerpen van technische voorschriften die onder de richtlijn vallen mede te delen;
2) zij moeten de goedkeuring van de voorgenomen technische voorschriften automatisch drie maanden uitstellen, behalve in de in artikel 9, lid 3, van de richtlijn bedoelde bijzondere gevallen;
3) zij moeten de goedkeuring van de voorgenomen technische voorschriften nogmaals drie of negen maanden uitstellen, indien bezwaren zijn gemaakt of het voornemen bestaat communautaire regels te stellen.
Het is duidelijk dat de niet-nakoming van hun verplichtingen door de lidstaten ingevolge deze informatieprocedure zou leiden tot de schepping van ernstige leemten in de interne markt, met potentieel schadelijke gevolgen voor de handel.
De Commissie is derhalve van oordeel dat, indien een lidstaat een technisch voorschrift treft, dat onder het toepassingsgebied van richtlijn 83/189/EEG valt, zonder het ontwerp mede te delen aan de Commissie en de standstillverplichting na te komen, de aldus getroffen regeling niet kan worden toegepast jegens derden in het rechtsstelsel van de betrokken lidstaat. De Commissie is derhalve van oordeel dat partijen het recht hebben van de nationale rechterlijke instanties te verwachten dat zij weigeren nationale technische voorschriften toe te passen die niet ingevolge de vereisten van het gemeenschapsrecht zijn aangemeld."
9. In zijn arrest van 30 april 1996, CIA Security International, onderzocht het Hof het standpunt van de Commissie in die mededeling en besliste het onder meer: De artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189 (...) moeten aldus worden uitgelegd, dat particulieren zich daarop kunnen beroepen voor de nationale rechter, die een nationaal voorschrift dat niet overeenkomstig de richtlijn is meegedeeld, buiten toepassing dient te laten."
De betrokken Italiaanse regeling en de kennisgevingsprocedure
10. De Italiaanse wet nr. 313 van 3 augustus 1998 bevat voorschriften inzake de etikettering van oorsprongsaanduidingen van extra olijfolie verkregen bij eerste persing, olijfolie van eerste persing en olijfolie.
11. Artikel 1, lid 1, van die wet bepaalt in wezen, dat de betrokken olie slechts op de markt kan worden gebracht met de vermelding dat zij in Italië is geproduceerd" of vervaardigd", indien de gehele cyclus van oogst, productie, verwerking en verpakking in Italië heeft plaatsgevonden. Het etiket van olie die in Italië geheel of ten dele is verkregen uit olie uit andere landen, moet melding maken van dat feit alsmede van de betrokken percentages en van het land of de landen van oorsprong (artikel 1, lid 2); dergelijke olie die niet van die vermeldingen is voorzien, moet binnen vier maanden na de inwerkingtreding van de wet zijn verkocht of na dit tijdstip uit de markt worden genomen (artikel 1, lid 4). De bepalingen van de artikelen 2 tot en met 4 zijn niet rechtstreeks relevant voor het onderhavige geval (artikel 2 heeft betrekking op de afzonderlijke opslag van verschillende olies in olijfolieraffinaderijen en artikel 4 op de controle door de douane en andere autoriteiten). Artikel 5 bepaalt evenwel sancties op overtredingen; met name wordt iedereen die olijfolie van eerste persing of extra olijfolie van eerste persing produceert, voor verkoop in voorraad houdt of op de markt brengt, die niet voldoet aan artikel 1, gestraft met een administratieve boete van ITL 800 000 per 100 kilo olie.
12. Uit bepaalde gegevens in de GURI blijkt dat wetsontwerp nr. 313 op 27 januari 1998 bij het Italiaanse parlement werd ingediend; de Senaat behandelde het in februari en maart van dat jaar, de Kamer van volksvertegenwoordigers in april en juni; deze laatste heeft het op 28 juli en de Senaat op 29 juli 1998 goedgekeurd.
13. De Commissie, die kennis had gekregen van het ontwerp, had de Italiaanse autoriteiten inmiddels verzocht om haar overeenkomstig artikel 8, lid 1, van richtlijn 83/189 het ontwerp mee te delen, hetgeen zij deden op 4 mei 1998. Aan het Hof is niet meegedeeld of zij overeenkomstig artikel 8, lid 1, van richtlijn 83/189 tevens kennis hebben gegeven van de redenen waarom de regeling nodig was. Er bestaan voorts geen aanwijzingen dat gebruik is gemaakt van de versnelde procedure van artikel 9, lid 7.
14. Daarop stelde de Commissie de lidstaten in kennis van het wetsontwerp en op 10 juni 1998 publiceerde zij in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen een mededeling, dat de in artikel 9, lid 1, van richtlijn 83/189 bedoelde termijn van drie maanden - specifiek omschreven als de termijn waarbinnen het ontwerp niet mag worden goedgekeurd" - verstreek op 5 augustus 1998 (ofschoon de vraag mag worden gesteld of dit niet 4 augustus had moeten zijn nu de mededeling op 4 mei plaatsvond).
15. In de tekst van die mededeling in het Publicatieblad vestigde de Commissie de aandacht op het feit, dat de nationale rechter volgens het arrest CIA Security International een nationaal technisch voorschrift dat niet overeenkomstig richtlijn 83/189 is meegedeeld, buiten toepassing dient te laten, zodat de betrokken technische voorschriften niet aan particulieren kunnen worden tegengeworpen.
16. Op 23 juli 1998, binnen de bovengenoemde periode van drie maanden, deelde de Commissie de Italiaanse autoriteiten mee, dat zij voornemens was op het door het wetsontwerp bestreken gebied een regeling vast te stellen, en verzocht zij hen de goedkeuring van het ontwerp overeenkomstig artikel 9, lid 3, van richtlijn 83/189 voor een termijn van twaalf maanden vanaf de kennisgeving uit te stellen, derhalve tot 4 mei 1999.
17. Op 3 augustus 1998, twee dagen voor het verstrijken van de oorspronkelijke uitsteltermijn van drie maanden vermeld in de mededeling in het Publicatieblad, werd wet nr. 313 nochtans vastgesteld, dat wil zeggen ondertekend door de President van de Republiek, de Eerste minister en de minister van Landbouw, na de definitieve goedkeuring door de twee kamers van het Italiaanse parlement. De volgende dag deelde de Commissie de permanente vertegenwoordiger van Italië mee, dat zij een procedure op grond van artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) zou inleiden indien de litigieuze wet werd bekendgemaakt in de GURI, en verklaarde zij dat die wet niet aan particulieren zou kunnen worden tegengeworpen indien zij werd bekendgemaakt vóór 4 mei 1999.
18. Op 4 augustus 1998, dus nog binnen de oorspronkelijke periode van drie maanden, ontving de Commissie van de Spaanse en de Portugese regering een uitvoerig gemotiveerde mening in de zin van artikel 9, lid 2, van richtlijn 83/189 over het wetsontwerp, en op 5 augustus ontving zij van de Nederlandse regering opmerkingen in de zin van artikel 8, lid 2.
19. Op 29 augustus 1998 werd wet nr. 313 zoals op 3 augustus vastgesteld, in de GURI bekendgemaakt en de dag daarop van kracht.
Latere ontwikkelingen
20. Bovenstaande punten geven een samenvatting van de situatie op het moment waarop de hoofdzaak aanhangig werd gemaakt. Niettemin wil ik enige latere ontwikkelingen vermelden om een wat vollediger beeld van de relevante context te geven.
21. Op 22 december 1998 stelde de Commissie de regeling vast die zij de Italiaanse autoriteiten had aangekondigd, te weten verordening (EG) nr. 2815/98. Die verordening bevat normen voor de aanduiding van de oorsprong op etiketten of verpakkingen van olijfolie van eerste persing en extra olijfolie van eerste persing, en verbiedt het gebruik van een dergelijke aanduiding voor andere olijfolie en olie uit afvallen. Voor olijfolie van eerste persing en extra olijfolie van eerste persing mag hetzij een geregistreerde beschermde oorsprongsbenaming hetzij een beschermde geografische aanduiding worden gebruikt, dan wel de naam van een lidstaat, de Europese Gemeenschap of een derde land. Wanneer de oorsprongsaanduiding de naam van een lidstaat is, moet dit die van de lidstaat zijn waar de olie is verkregen"; anders gezegd, de oliefabriek waar de extractie van de olie plaatsvond, moet zich in het betrokken gebied bevinden. Versneden olijfolie moet als zodanig worden aangeduid, doch wanneer meer dan 75 % van de olie in één lidstaat is verkregen, mag dit feit eveneens worden vermeld, onder aanduiding van het relevante percentage.
22. Verordening nr. 2815/98 trad op 1 april 1999 in werking.
23. Op 27 januari 1999 zond de Commissie de Italiaanse regering krachtens artikel 169 van het Verdrag een met redenen omkleed advies, waarin zij betoogde dat de goedkeuring en inwerkingtreding van wet nr. 313 inbreuk maakt op artikel 9 van richtlijn 83/189. Het schijnt dat die procedure nog niet bij het Hof aanhangig is gemaakt.
24. Op 17 maart 1999 stelde de Italiaanse Republiek echter bij het Hof beroep tot nietigverklaring van verordening nr. 2815/98 in (zaak C-99/99). Zij betoogde in wezen dat het doel van een oorsprongsaanduiding is de consument te informeren over de bijzondere kwaliteiten van het gerede product, die grotendeels afhangen van het gebied waar de olijven vandaan komen en niet zozeer waar zij zijn geperst, en die evenzeer aanwezig zijn in gewone olijfolie als in olijfolie van eerste persing en extra olijfolie van eerste persing.
25. Voorts is ter zitting gebleken dat een wetsvoorstel tot intrekking van de artikelen 1 en 2 van wet nr. 313 in voorbereiding is.
De feiten van de hoofdzaak
26. Op 25 september 1998 bestelde Central Food SpA (hierna: Central Food"), verweerster in het hoofdgeding, bij Van den Bergh, een onderdeel van Unilever Italia SpA (hierna: Unilever Italia"), 648 liter extra olijfolie verkregen bij eerste persing van het merk Dante". Op 29 september werd die olie aan Central Food geleverd. Uit hetgeen ter terechtzitting werd meegedeeld, blijkt dat een bepaald percentage van de olie uit Spanje en Griekenland kwam. Bij brief van 30 september 1998 liet Central Food aan Unilever weten dat de olijfolie niet overeenkomstig de voorschriften van wet nr. 313 was geëtiketteerd en dat zij daarom de betreffende factuur niet kon betalen. Zij verzocht Unilever Italia de olie terug te nemen en volgens de wettelijke voorschriften geëtiketteerde olie te leveren.
27. Op 2 oktober 1998 antwoordde Unilever Italia Central Food dat de Commissie Italië had aangemaand om tot en met 4 mei 1999 geen nieuwe nationale regeling voor de etikettering van olijfolie toe te passen. De bepalingen van wet nr. 313 waren vóór die datum dus niet toepasbaar, zodat de geleverde olie volkomen beantwoordde aan de geldende wetgeving.
28. Central Food bleef bij haar weigering de olie te aanvaarden en te betalen, en wees erop dat haar opvatting werd gedeeld door tal van ondernemingen in de distributiesector. Daarop wendde Unilever Italia zich tot de Pretura circondariale di Milano ter verkrijging van een betalingsbevel tegen Central Food.
29. Op 6 november 1998 heeft dit gerecht, zonder Central Food te horen, een beschikking gegeven waarin aan het Hof de volgende prejudiciële vraag wordt gesteld:
Kan een nationale wettelijke regeling die is afgekondigd en in werking getreden in een lidstaat (wet nr. 313 van 3 augustus 1998), buiten toepassing worden gelaten door de nationale rechter die om een bevel tot betaling wordt verzocht betreffende de levering van een partij bij eerste persing verkregen extra olijfolie, waarvan de etikettering niet strookt met voormelde nationale wettelijke regeling, nu naar aanleiding van de kennisgeving en het daaropvolgend onderzoek van een nationaal wetsontwerp betreffende de etikettering met aanduiding van oorsprong van bij eerste persing verkregen extra olijfolie en olijfolie en van olijfolie, de Commissie op basis van artikel 9, lid 3, van richtlijn 83/189 (betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften) heeft besloten, tot de lidstaat die het wetsontwerp heeft aangemeld, een formele uitnodiging te richten om (vóór 14 september 1999) geen wettelijke regeling vast te stellen betreffende normen inzake de verhandeling van olijfolie, in afwachting van de vaststelling van een communautaire regeling terzake?"
Procedure
30. Schriftelijke opmerkingen zijn bij het Hof ingediend door Unilever Italia, de Belgische, de Deense, de Italiaanse en de Nederlandse regering en door de Commissie. Ofschoon daarom verzocht, heeft Central Food geen schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting hebben Unilever Italia, de Italiaanse regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.
Ontvankelijkheid van het verzoek
31. Ter terechtzitting is gediscussieerd over de vraag welke bepalingen van wet nr. 313 in casu aan de orde zijn - die van artikel 1, lid 1, inzake het gebruik van de uitdrukking vervaardigd (of geproduceerd) in Italië" of die van artikel 1, lid 2, betreffende de etikettering van olie die geheel of gedeeltelijk is verkregen uit olie uit andere lidstaten. De gemachtigde van de Italiaanse regering betoogde dat het prejudiciële verzoek niet ontvankelijk is, aangezien daarin niet duidelijk wordt aangegeven om welke bepaling het gaat.
32. Ik ben het daarmee niet eens. Uit de verwijzingsbeschikking en het bijbehorende nationale dossier volgt duidelijk dat het geschil dat door de nationale rechter moet worden beslecht, de toepasselijkheid betreft van de etiketteringsvoorschriften van wet nr. 313 en dat hij een beslissing wenst te verkrijgen over de toepasselijkheid van die voorschriften gelet op richtlijn 83/189. Het feit dat niet exact is gespecificeerd welke van de twee kennelijk met elkaar verband houdende bepalingen in het kader van de nationale procedure eventueel is geschonden, dient het Hof er niet van te weerhouden de aan de orde zijnde problemen te behandelen en de nationale rechter van een passend antwoord te voorzien.
De toepasselijke versie van de gemeenschapsregeling
33. Een andere voorafgaande vraag die enige aandacht verdient, is welke versie van de gemeenschapsregeling in casu moet worden toegepast.
34. Richtlijn 83/189 is ingetrokken, en haar bepalingen zijn gecodificeerd en uitgebreid, bij richtlijn 98/34 die op 10 augustus 1998 in werking is getreden. Wet nr. 313 trad in werking na die datum en ook de feiten die aan de hoofdzaak ten grondslag liggen, vonden na die datum plaats. Het is evenwel duidelijk dat de toepasselijkheid van de wet beoordeeld moet worden aan de hand van richtlijn 83/189; zij was immers van kracht zowel tijdens de behandeling van het wetsvoorstel door de Italiaanse wetgever, op het moment waarop het werd aangenomen, gedurende de initiële driemaands standstilltermijn als ten tijde van ontvangst van de gemotiveerde meningen van de Spaanse en de Portugese regering, waardoor de standstilltermijn tot zes maanden werd verlengd, en van de mededeling van de Commissie van haar voornemen een regeling vast te stellen, waardoor die termijn tot twaalf maanden werd verlengd.
35. De bij richtlijn 98/34 aangebrachte wijzigingen in de relevante bepalingen van richtlijn 83/189 zijn hoe dan ook niet van belang voor de in de onderhavige zaak gerezen vragen. Ofschoon richtlijn 98/34 al binnen een maand na haar vaststelling werd gewijzigd bij richtlijn 98/48, breidden die wijzigingen - die in ieder geval pas op 5 augustus 1999 dienden te zijn omgezet - de werkingssfeer van de betrokken bepalingen slechts uit tot diensten van de informatiemaatschappij" - te weten de diensten die op afstand, langs elektronische weg, worden verricht - een gebied dat met het onderhavige geschil niets van doen heeft.
Ten gronde
36. Voor de beantwoording van de vraag van de nationale rechter moeten in wezen twee fundamentele kwesties worden onderzocht. In de eerste plaats moet worden nagegaan of de relevante nationale voorschriften een technisch voorschrift vormen in de zin van richtlijn 83/189, waarvan mededeling in de ontwerpfase verplicht is. Wanneer dit het geval is, moet vervolgens worden vastgesteld wat de eventuele gevolgen zijn van de niet-naleving van de standstilltermijnen van artikel 9 wanneer aan de mededelingsverplichting is voldaan.
37. Bij het onderzoek van deze kwesties zal ik mij beperken tot de etiketteringsvoorschriften van artikel 1 van de richtlijn, aangezien etikettering met zoveel woorden in de verwijzingsbeschikking is genoemd en dit, zoals duidelijk blijkt uit het dossier en de door Unilever Italia overgelegde documentatie, het enige geschilpunt in de hoofdzaak vormt.
38. Evenmin mag uit het oog worden verloren dat richtlijn 83/189 bij wet nr. 317 van 21 juni 1986, zoals gewijzigd, in Italiaans recht is omgezet. Aangezien echter de in casu aan de orde zijnde vragen volledig los van de Italiaanse omzettingsregeling zijn behandeld - op een kleine uitzondering na tijdens de terechtzitting - zal ik bij mijn onderzoek hoofdzakelijk uitgaan van de communautaire richtlijn.
Zijn de etiketteringsregels van wet nr. 313 technische voorschriften waarop de artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189 van toepassing zijn?
39. In de eerste plaats wil ik zeggen dat de aard van de etiketteringsregels niet afhangt van de vraag of de andere regels van wet nr. 313 al dan niet technische voorschriften zijn. Een wet kan verschillende bepalingen omvatten, waarvan sommige wel en andere niet onder de werkingssfeer van richtlijn 83/189 vallen.
40. De Italiaanse regering betoogt dat i) de etiketteringsregels geenszins onder de werkingssfeer van richtlijn 83/189 vallen en/of dat ii) zij zijn vastgesteld krachtens richtlijn 79/112/EEG, zodat op grond van artikel 10, lid 1, van richtlijn 83/189 de artikelen 8 en 9 niet van toepassing zijn.
Vallen de etiketteringsregels onder de definitie van richtlijn 83/189?
41. De Italiaanse regering betoogt dat etiketteringsregels, die de consument beogen te beschermen door op het etiket een accurate informatie te eisen over het land van oorsprong, geen technische specificaties zijn in de zin van artikel 1, punt 2, van richtlijn 83/189. Weliswaar hebben zij betrekking op de verkoopbenaming (...) verpakking, het merken of etiketteren" als gespecificeerd in punt 1 van dat artikel. Dat punt heeft echter alleen betrekking op industriële producten. Pas in de tweede, bij een latere wijziging toegevoegde alinea wordt de definitie van technische specificatie uitgebreid tot productiemethoden en -procédés" voor landbouwproducten wanneer die gevolgen hebben voor de kenmerken van deze producten". De etiketteringsregels van wet nr. 313 beogen geen technische eisen te stellen aan de productie van olijfolie - die zijn al geregeld in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor oliën en vetten - en evenmin verbieden zij de verhandeling of belemmeren zij het vrij verkeer van goederen binnen de Gemeenschap.
42. De Commissie gaat daartegen in met de opmerking dat de Italiaanse autoriteiten het wetsontwerp conform richtlijn 83/189 hebben meegedeeld, waaruit volgt dat het een technisch voorschrift betreft. Bovendien zijn krachtens artikel 1, punt 2, van richtlijn 83/189 etiketteringsvoorschriften technische specificaties, en daarbij is het niet van belang of zij betrekking hebben op industriële producten dan wel landbouwproducten.
43. Ik ben van mening dat het op de feitelijke mededeling van de wet gebaseerde argument van de Commissie niet doorslaggevend kan zijn voor de beslissing of de regels technische specificaties zijn. De mededeling geschiedde op verzoek van de Commissie, niet op initiatief van de Italiaanse autoriteiten, ofschoon men had mogen verwachten dat zij, wanneer zij van mening waren dat een deel van de wet niet onder de richtlijn viel, bij de mededeling een voorbehoud zouden maken, maar niets wijst erop dat zij dit hebben gedaan.
44. Het argument van de Italiaanse regering dat de onderhavige etiketteringsregels geen technische specificaties zijn, kan op heel eenvoudige wijze worden afgedaan. Op het relevante tijdstip definieerde de richtlijn een product als alle producten die industrieel worden vervaardigd, en alle landbouwproducten". Olijfolie is een landbouwproduct. Voorts definieerde de richtlijn een technische specificatie als een specificatie ter omschrijving van de vereiste kenmerken van een product, zoals (...) etikettering". Etikettering is het onderwerp van de in casu aan de orde zijnde litigieuze regels.
45. Het argument dat het vrij verkeer van goederen niet wordt belemmerd, lijkt gebaseerd op de stelling dat de litigieuze etiketteringsregels niet verplichten om de Italiaanse oorsprong op het etiket te vermelden, doch slechts de voorwaarden regelen voor het gebruik van die vermelding ingeval de etiketteur deze wenst aan te brengen. Er is daarom geen sprake van een eigenlijk etiketteringsvoorschrift en dus evenmin van een belemmering van de intracommunautaire handel.
46. Mijns inziens kan niet worden gesteld, dat een etiketteringsregel geen verplichting bevat op de enkele grond dat hij vermelding van bepaalde bijzonderheden onder bepaalde omstandigheden verbiedt in plaats van voor te schrijven. Bovendien zijn de regels inzake de vermelding van de niet-Italiaanse oorsprong in artikel 1, lid 2, van wet nr. 313 - die relevant zijn in de hoofdzaak omdat, zoals is gesteld, de litigieuze olie gedeeltelijk van Griekse en van Spaanse oorsprong is - specifiek van invloed op de handel tussen de lidstaten (hetgeen, bij uitbreiding, eveneens geldt voor die van artikel 1, lid 1).
47. Dat de etiketteringsregels van artikel 1 van de Italiaanse wet nr. 313 technische voorschriften zijn die onder de werkingssfeer van richtlijn 83/189 vallen, staat daarom voor mij vast.
Geven de etiketteringsregels uitvoering aan richtlijn 79/112?
48. Artikel 10, lid 1, van richtlijn 83/189 maakt een uitzondering voor bepalingen waarmee lidstaten zich voegen naar dwingende communautaire besluiten die de aanneming van technische voorschriften tot gevolg hebben. De Italiaanse regering stelt dat de litigieuze regels uitvoering geven aan de verplichting in artikel 3, lid 1, punt 7, van richtlijn 79/112, te weten dat de plaats van oorsprong of herkomst moet worden vermeld op de etikettering van levensmiddelen indien het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden in verband met de werkelijke oorsprong of herkomst van het levensmiddel.
49. De Commissie is van mening, dat de aangehaalde bepalingen van de richtlijn in algemene bewoordingen zijn geformuleerd waardoor de lidstaten een zekere speelruimte hebben, en dat het juist die speelruimte is welke richtlijn 83/189 beoogt te regelen.
50. Dit is de eerste keer dat het Hof wordt verzocht artikel 10, lid 1, van richtlijn 83/189 uit te leggen of te verklaren wat wordt bedoeld met zich voegen naar dwingende communautaire besluiten die de aanneming van technische voorschriften tot gevolg hebben". Het is echter duidelijk dat richtlijn 79/112 een bindende communautaire handeling is; artikel 22 verplicht de lidstaten hun wetgeving te wijzigen teneinde aan de richtlijn te voldoen. En etiketteringsvoorschriften zijn technische specificaties, zoals ik hierboven heb vastgesteld.
51. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 79/112 bepaalt: Op de etikettering van levensmiddelen moeten (...) uitsluitend de volgende gegevens worden vermeld:
(...)
7) de plaats van oorsprong of herkomst indien het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden in verband met de werkelijke oorsprong of herkomst van het levensmiddel."
52. Wanneer de litigieuze Italiaanse voorschriften vermelding van de oorsprong op het etiket niet verplicht stellen, zoals de Italiaanse regering betoogt, valt moeilijk in te zien hoe zij die bepaling, die kennelijk een dergelijke vermelding vereist, kunnen omzetten.
53. Zoals de Commissie ter terechtzitting uiteenzette, is richtlijn 79/112 hoe dan ook in 1982 in Italiaans recht omgezet, en wel bij presidentieel decreet nr. 322 van 18 mei 1982, krachtens artikel 3, sub g, waarvan de etikettering van levensmiddelen moet vermelden de plaats van oorsprong of herkomst". Aangezien die bepaling geen verdere precisering bevat, moet worden aangenomen dat die gegevens steeds moeten worden vermeld, niet alleen wanneer het nalaten daarvan de consument zou kunnen misleiden. Ik kan dan ook geen enkele reden zien waarom andere etiketteringsvoorschriften, zoals die van wet nr. 313, noodzakelijk waren om de omzetting van richtlijn 79/112 te voltooien.
54. Ten slotte dit. Het feit dat de Italiaanse regering de wet conform richtlijn 83/189, zij het op verzoek van de Commissie, heeft meegedeeld - ofschoon dit geen sluitend bewijs is dat etiketteringsregels technische specificaties zijn - duidt er nochtans op dat de Italiaanse regering op dat moment niet de idee had wetgeving vast te stellen ter voldoening aan een bindende communautaire handeling; in dat geval was er immers geen mededelingsplicht volgens de richtlijn. Het zou een ongeloofwaardige aaneenschakeling van omstandigheden zijn, wanneer de Italiaanse autoriteiten artikel 3, lid 1, punt 7, van richtlijn 79/112 vele jaren onvoldoende uitgewerkt lieten, maar vervolgens de noodzaak zouden hebben gevoeld hierin te voorzien, in het bijzonder ten aanzien van olijfolie, en dit met een zodanige haast dat zij geen andere keus hadden dan het verzoek van de Commissie te negeren om gedurende een beperkte periode, in afwachting van de komende communautaire wetgeving, de wetgevingsprocedure te schorsen, en tegelijk zouden hebben verzuimd in de door de Commissie gevraagde mededeling te vermelden dat zij doende waren richtlijn 79/112 om te zetten.
55. Ik kom tot de slotsom dat de etiketteringsregels van wet nr. 313 technische specificaties vormen die in de ontwerpfase aan de Commissie moesten worden meegedeeld, aangezien zij niet op grond van artikel 10, lid 1, van richtlijn 83/189 waren vrijgesteld.
Welke schendingen van de standstillverplichtingen hebben plaatsgehad en met welke gevolgen?
Schendingen van de standstillverplichtingen van artikel 9 van richtlijn 83/189
- De driemaandstermijn
56. In de eerste plaats maakte de Italiaanse regering inbreuk op artikel 9, lid 1, van de richtlijn, op grond waarvan lidstaten de goedkeuring van een ontwerp voor een technisch voorschrift drie maanden moeten uitstellen, te rekenen vanaf de datum waarop de Commissie de in artikel 8, lid 1, bedoelde mededeling ontvangt.
57. Het ontwerp van de Italiaanse wet nr. 313 werd op 4 mei 1998 aan de Commissie meegedeeld. De standstilltermijn van artikel 9, lid 1, liep daarom tot 4 of 5 augustus, al naargelang hoe het einde van de driemaandstermijn moet worden bepaald.
58. Nochtans werd het betrokken wetsontwerp op 3 augustus 1998 en daarom hoe dan ook voor het verstrijken van de termijn goedgekeurd. Op die dag ondertekenden de President van de Republiek, de Eerste minister en de minister van Landbouw de wet, nadat deze voordien door de Kamer van volksvertegenwoordigers op 28 juli en door de Senaat op 29 juli 1998 was goedgekeurd.
59. De omstandigheid dat de wet eerst in kracht is getreden op 30 augustus 1998, één dag na publicatie in de GURI en derhalve na afloop van de standstilltermijn, doet niet af aan de constatering dat de Italiaanse Republiek artikel 9, lid 1, heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats het geval omdat volgens de duidelijke tekst van deze bepaling de goedkeuring van het ontwerp van het technisch voorschrift en niet de inwerkingtreding ervan beslissend is. In de tweede plaats spreekt artikel 9, lid 1, van goedkeuring van een ontwerp voor een technisch voorschrift". Volgens artikel 1, punt 10, van de richtlijn is alleen dan sprake van een ontwerp voor een technisch voorschrift wanneer het zich in een zodanig stadium van voorbereiding bevindt dat er nog ingrijpende wijzigingen in kunnen worden aangebracht". Aangezien een wetsontwerp zeker niet meer kan worden gewijzigd wanneer het door de constitutioneel bevoegde autoriteiten is ondertekend, kan goedkeuring" in de zin van artikel 9, lid 1, niet betekenen inwerkingtreding door middel van publicatie. In de derde plaats zou een andere uitlegging het doel van artikel 9, lid 1, in gevaar brengen, dat erin bestaat veilig te stellen dat technische voorschriften niet worden goedgekeurd en van kracht worden zonder dat bezwaren doeltreffend kenbaar kunnen worden gemaakt en in de ontwerpfase in aanmerking kunnen worden genomen. Dat doel wordt verijdeld wanneer een lidstaat een definitieve versie van een wet kort na de mededeling daarvan goedkeurt en alleen maar de inwerkingtreding uitstelt tot het einde van de standstilltermijn.
- De twaalfmaandstermijn
60. De Italiaanse Republiek heeft eveneens artikel 9, lid 3, van de richtlijn geschonden, dat voorschrijft dat de lidstaten de goedkeuring van een ontwerp voor een technisch voorschrift twaalf maanden uitstellen, te rekenen vanaf de datum van de mededeling, indien de Commissie binnen drie maanden na die datum haar voornemen bekend maakt om een richtlijn, een verordening of een besluit ter zake voor te stellen of aan te nemen. Ondanks een desbetreffende aankondiging van de Commissie op 23 juli 1998 heeft de Italiaanse Republiek de wet goedgekeurd.
- De zesmaandstermijn
61. Wat ten slotte artikel 9, lid 2, van de richtlijn betreft zal ik de vraag of de daarin genoemde zesmaandstermijn in dit geval is ingegaan, openlaten. Voor de beantwoording van die vraag zou het noodzakelijk zijn in te gaan op het begrip indiening" van een uitvoerig gemotiveerde mening in de zin van artikel 9, lid 2, en op de berekening van het eindpunt van de oorspronkelijke driemaandstermijn. Dat is mijns inziens niet nodig omdat wet nr. 313 hoe dan ook in strijd met artikel 9, leden 1 en 3, van de richtlijn is goedgekeurd.
Gevolgen van de schendingen van de standstillverplichtingen van artikel 9 van richtlijn 83/189
62. Een eerste gevolg is, dat de schendingen kunnen leiden zowel tot een niet-nakomingsprocedure van de kant van de Commissie of van andere lidstaten als tot eventuele schadevorderingen.
63. In dit geval betreft de vraag van de nationale rechter een tweede potentieel gevolg van de schending van de standstillverplichtingen door Italië. De verwijzende rechter vraagt in wezen, of een nationale rechter in een civiele procedure tussen particulieren betreffende contractuele rechten en verplichtingen een technisch voorschrift buiten toepassing moet laten dat, ofschoon volgens de voorschriften van de richtlijn aan de Commissie meegedeeld, is goedgekeurd vóór het verstrijken van een krachtens de richtlijn toepasselijke standstilltermijn.
64. De vraag van de Italiaanse rechter sluit aan bij het arrest van het Hof in de zaak CIA Security International. Deze had betrekking op drie vennootschappen die alarmsystemen en alarmcentrales fabriceerden en verkochten. Een van die vennootschappen, CIA Security International, bracht een alarmsysteem in de handel dat kennelijk niet voldeed aan de geldende Belgische voorschriften. Deze waren echter niet volgens richtlijn 83/189 aan de Commissie meegedeeld. Twee concurrenten (Signalson en Securitel) beweerden openlijk dat dat alarmsysteem niet voldeed aan de vereisten van de Belgische wetgeving. CIA Security International vorderde een verbod van dergelijke aantijgingen op grond dat sprake was van oneerlijke en daarom verboden handelspraktijken. Zij stelde dat de regeling waarop die beweringen waren gebaseerd, ongeldig was omdat het een technisch voorschrift betrof dat niet was meegedeeld. In reconventie vorderden Signalson en Securitel in wezen, dat de litigieuze regeling op CIA Security International zou worden toegepast.
65. In punt 54 van dat arrest concludeerde het Hof, dat richtlijn 83/189 aldus moet worden uitgelegd, dat het verzuim van de verplichte kennisgeving de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften meebrengt, zodat deze niet aan particulieren kunnen worden tegengeworpen".
66. Gezien de feiten van die zaak lijkt het Hof aldus twee regels te hebben opgesteld. Een technisch voorschrift dat zonder voorafgaande mededeling is vastgesteld, kan niet worden toegepast a) door een lidstaat tegen particulieren en b) in burgerlijke procedures tussen concurrenten op grond van nationale voorschriften inzake oneerlijke handelspraktijken.
67. De redenering van het Hof kan als volgt worden samengevat.
68. De artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189 brengen voor de lidstaten een nauwkeurige verplichting mee om de ontwerpen van technische voorschriften vóór de vaststelling ervan aan de Commissie mede te delen. Aangezien deze artikelen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, kunnen zij door particulieren voor de nationale rechter worden ingeroepen.
69. Voor de vraag of niet meegedeelde technische voorschriften buiten toepassing moeten blijven, is de doelstelling van de richtlijn beslissend. Richtlijn 83/189 beoogt het vrije verkeer van goederen te waarborgen via een preventieve communautaire controle. De kennisgevingsplicht is een essentieel middel om deze communautaire controle mogelijk te maken. De doeltreffendheid van de controle wordt vergroot, wanneer verzuim van de kennisgevingsplicht een wezenlijk vormgebrek is, dat de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften op particulieren tot gevolg heeft.
70. Ten slotte kan in een leemte in de nationale rechtsorde, veroorzaakt door het feit dat een niet meegedeeld technisch voorschrift niet aan derden kan worden tegengeworpen, waar nodig worden voorzien door het vaststellen van technische voorschriften op grond van de in de richtlijn bepaalde spoedprocedure.
71. Twee aspecten onderscheiden het onderhavige geval van de zaak CIA Security International. Ten eerste rijst de vraag naar de niet-toepasselijkheid van het technisch voorschrift in een civiele procedure tussen particulieren betreffende contractuele rechten en verplichtingen en niet in een procedure tussen concurrenten op grond van nationale voorschriften inzake oneerlijke handelspraktijken. Procedures van dit laatste type lijken in sommige opzichten op publieke handhavingsmaatregelen. Ten tweede was in dit geval, anders dan in de zaak CIA Security International, de betrokken Italiaanse wet naar behoren aan de Commissie meegedeeld. De niet-nakoming door de Italiaanse Republiek bestond niet in het verzuim van de mededeling, maar in een schending van de standstillverplichtingen van de richtlijn.
72. De drie vragen die moeten worden onderzocht, zijn derhalve de volgende.
1) Op welke grondslag kan een lidstaat een technisch voorschrift dat zonder voorafgaande mededeling is vastgesteld, niet aan particulieren tegenwerpen?
2) Volgt uit deze grondslag dat de procedurele vereisten van de richtlijn, en met name het mededelingsvereiste, van zodanige betekenis zijn dat schending ervan behoort te leiden tot niet-toepasselijkheid van de maatregel in alle soorten procedures tussen particulieren, dus ook bij contractuele geschillen?
3) Zo ja, geldt dit ook voor een schending van de standstillverplichtingen?
73. De feitelijke achtergrond van de onderhavige zaak zou het Hof - te meer daar Central Food geen opmerkingen heeft gemaakt - ertoe kunnen brengen de laatste twee vragen bevestigend te beantwoorden. Enerzijds is de Italiaanse wetgever op flagrante wijze voorbijgegaan aan de standstillverplichtingen van de richtlijn, ondanks dat de Commissie erop heeft aangedrongen dit niet te doen. Anderzijds heeft het Hof sterke inhoudelijke aanwijzingen dat de etiketteringsregels van wet nr. 313 een ongerechtvaardigde belemmering van de goederenhandel vormen en daarom eveneens inbreuk maken op het verbod van artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG).
74. Niettemin dient het Hof mijns inziens beide vragen ontkennend te beantwoorden. Het onderhavige geval toont aan dat wanneer hard cases" tot slecht recht leiden, hetzelfde gevaar kan gelden bij soft cases".
75. Alvorens de bovengenoemde drie vragen te bespreken, wil ik op de aard van richtlijn 83/189 ingaan.
76. Richtlijnen hebben gewoonlijk tot doel nationale wetten, regelingen of administratieve voorschriften op een bepaald gebied onderling aan te passen. Zij verplichten de lidstaten om binnen een bepaalde tijd regelingen vast te stellen die inhoudelijk aan bepaalde eisen moeten voldoen. In beginsel laten zij aan de lidstaten de keuze van de vorm en de middelen van de omzetting in de nationale rechtsorde.
77. Wanneer een lidstaat een dergelijke richtlijn niet vóór afloop van de gestelde termijn in nationaal recht omzet of niet naar behoren omzet, lopen de doeltreffendheid en de uniformiteit van het gemeenschapsrecht gevaar en bestaat de mogelijkheid dat particulieren de rechten die de richtlijn hen bedoelde te verlenen, niet kunnen uitoefenen.
78. Teneinde aan deze problemen het hoofd te bieden, inzonderheid bij geschillen tussen particulieren, ontwikkelde het Hof de, wat gemeenschapsrechtspecialisten vaak noemen, beginselen van richtlijnconforme uitlegging van nationaal recht, verticale rechtstreekse werking van richtlijnen en afwezigheid van horizontale rechtstreekse werking van richtlijnen. In veel gevallen echter gaat achter deze uitdrukkingen een meer complexe juridische werkelijkheid schuil.
79. Richtlijn 83/189 is van heel andere aard. Zij beoogt niet de onderlinge aanpassing van de wetgevingen, maar de bescherming van het vrij verkeer van goederen door middel van een systeem van preventieve controle. Zij regelt een informatieprocedure op het gebied van technische normen en voorschriften. De lidstaten zijn niet verplicht om regelgevend op te treden, maar om ontwerpregelgeving mee te delen en dan de reacties van andere lidstaten en van de Commissie af te wachten en te verwerken. Voor de procedure van de artikelen 8 en 9 van de richtlijn bieden begrippen als omzetting in nationaal recht" en verzuim van tijdige omzetting" dus geen soelaas.
80. In het kader van het gemeenschapsrecht kunnen de regels van richtlijn 83/189 het beste worden vergeleken met die van bijvoorbeeld verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962 betreffende de toepassing van de artikelen 85 en 86 EG-Verdrag (thans de artikelen 81 EG en 82 EG), of die van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG). Deze verordeningen voorzien in procedures voor een ex ante controle op het gebied van mededingingsbeperkende handelingen en staatssteun. Bepaalde voorgenomen nationale of particuliere maatregelen moeten vooraf bij de Commissie worden aangemeld, die dan (soms stilzwijgend) beslist of zij al dan niet zijn toegestaan. Het doel van dit type preventieve controle is versterking van de doeltreffendheid van de fundamentele verboden die in het Verdrag zijn opgenomen. Bovendien had men de bepalingen van richtlijn 83/189 ook kunnen vaststellen in een verordening in plaats van in een richtlijn; mijns inziens maakt het juridisch geen verschil, dat voor een richtlijn is gekozen.
81. De verschillen tussen richtlijn 83/189 en normale" richtlijnen alsook het feit dat procedures vergelijkbaar met die van de richtlijn, zijn te vinden in communautaire handelingen met een ander rechtskarakter, zoals verordeningen, tonen mijns inziens duidelijk aan, dat de aangehaalde rechtspraak betreffende de gevolgen van het niet in acht nemen van normale" richtlijnen niet relevant is voor de vragen die in de onderhavige zaak aan de orde zijn. Zij moeten uitsluitend aan de hand van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht worden bezien.
82. Ik kom nu tot de bespreking van de drie bovenvermelde vragen.
1) Wat is de grondslag voor de beslissing dat een lidstaat een technisch voorschrift dat zonder voorafgaande mededeling is vastgesteld, niet aan particulieren kan tegenwerpen?
83. Hierbij is van belang dat een verzuimde mededeling van het ontwerp van een technisch voorschrift als zodanig geen rechtstreekse negatieve gevolgen heeft voor de uniformiteit van het gemeenschapsrecht, de doeltreffendheid van artikel 30 van het Verdrag of de rechten die particulieren aan het gemeenschapsrecht ontlenen.
84. Wat in de eerste plaats de uniformiteit betreft, heeft de richtlijn tot doel te voorzien in een systeem van controle en coördinatie dat erop is gericht te voorkomen dat maatregelen worden vastgesteld die het vrij verkeer van goederen zouden kunnen belemmeren; haar doel is niet om nationale regelingen te harmoniseren. De Commissie zal alleen in laatste instantie harmonisatiemaatregelen voorstellen. De uniformiteit wordt derhalve niet rechtstreeks beïnvloed door het feit dat een technisch voorschrift niet wordt meegedeeld.
85. Wat in de tweede plaats de doeltreffendheid van artikel 30 van het Verdrag betreft, zou een niet-meegedeeld technisch voorschrift inbreuk op artikel 30 kunnen maken, maar het is evenzeer mogelijk dat dit niet het geval is. Het zou zelfs een bestaande handelsbelemmering kunnen opheffen. De richtlijn bevat alleen procedurele regels, die per definitie neutraal zijn materieelrechtelijk gezien. Het feit dat een technisch voorschrift niet is meegedeeld, is daarom geen duidelijke aanwijzing dat de daarin vervatte normen in overeenstemming zijn met de fundamentele vereisten van artikel 30 van het Verdrag.
86. In de derde plaats heeft richtlijn 83/189 niet de strekking om aan particulieren rechten te verlenen of verplichtingen op te leggen. Zij bepaalt alleen de respectieve rechten en verplichtingen van de lidstaten en van de Commissie binnen een procedure waarin particulieren in beginsel geen rol hebben. Bijgevolg kan een schending van het mededelingsvereiste door een lidstaat de rechten die particulieren aan de richtlijn zouden kunnen ontlenen, niet nadelig beïnvloeden. Voor de rechten van particulieren op grond van artikel 30 van het Verdrag is beslissend of de betrokken voorschriften materieel verenigbaar zijn met het vrij verkeer van goederen. Hierbij moet worden bedacht, dat wanneer een technisch voorschrift de handel tussen de lidstaten belemmert, particulieren zich rechtstreeks op het Verdrag kunnen beroepen, zodat het niet nodig is dit op de richtlijn te doen.
87. Gezien deze overwegingen is het niet verrassend dat het Hof zijn beslissing in CIA Security International, dat niet-meegedeelde technische voorschriften niet aan particulieren kunnen worden tegengeworpen, alleen baseerde op de doeltreffendheid van het controlesysteem van de richtlijn.
88. Is het gevaar voor de doeltreffendheid van de ex ante controle, en indirect voor het vrij verkeer van goederen, van voldoende gewicht om een lidstaat het recht te ontzeggen niet-meegedeelde technische voorschriften jegens particulieren te handhaven?
89. In het systeem van de richtlijn is de mededeling van het ontwerp van technische voorschriften duidelijk essentieel, omdat die ontwerpen daardoor publiek worden gemaakt. Alleen door de mededeling raken de Commissie en andere lidstaten bekend met het voornemen van een lidstaat nieuwe technische voorschriften vast te stellen. Die bekendheid is een noodzakelijke voorwaarde voor de uitoefening van de verschillende in de richtlijn genoemde rechten (het recht om opmerkingen in te dienen, het te kennen geven van een uitvoerig gemotiveerde mening waardoor de standstilltermijn wordt verlengd, de bekendmaking van het voornemen om tot harmonisatie over te gaan). De uitoefening van alternatieve beroepsmogelijkheden, buiten het kader van de richtlijn, zoals het niet-nakomingsberoep, hangt eveneens af van de bekendheid met het feit dat vaststelling van zulke technische voorschriften wordt overwogen.
90. Wanneer een lidstaat zich ervan bewust is dat hij niet-meegedeelde technische voorschriften niet aan particulieren kan tegenwerpen, levert zulks een sterke stimulans op om tot mededeling over te gaan. Het is altijd mogelijk dat een ondernemer erachter komt dat een lidstaat een technisch voorschrift niet heeft meegedeeld en op die grond de handhaving ervan bestrijdt. Een mededelingsverzuim zal derhalve, gelijk het zwaard van Damocles, een constante bedreiging vormen voor de uitvoerbaarheid van de niet-meegedeelde nationale maatregel.
91. Wanneer daarentegen niet-meegedeelde technische voorschriften aan particulieren zouden kunnen worden tegengeworpen, zou een lidstaat in de verleiding kunnen komen van mededeling af te zien, met name wanneer hij zich ervan bewust is dat een voorgenomen technisch voorschrift de facto het handelsverkeer zal belemmeren. Wanneer geen mededeling heeft plaatsgevonden, is de kans dat de Commissie of andere lidstaten de in een ontwerpmaatregel vervatte handelsbeperking zullen ontdekken gering. Bijgevolg ligt het niet voor de hand dat het tot een niet-nakomingsprocedure zal komen; deze zal in ieder geval langdurig zijn en vermoedelijk niet tot sancties leiden. Het is ook niet zeker dat schadevorderingen van particulieren zullen slagen. Benadeelde particulieren zullen in de regel moeten wachten op de goedkeuring en de concrete toepassing van een dergelijk technisch voorschrift alvorens zij zich op artikel 30 kunnen beroepen om die voorschriften buiten toepassing te laten verklaren.
92. Op grond van een en ander dient mijns inziens te worden beslist conform het Hof in de zaak CIA Security International, dat teneinde de doeltreffendheid van het door de richtlijn ingevoerde controlesysteem te waarborgen, een lidstaat zich jegens particulieren niet kan beroepen op een technisch voorschrift dat zonder voorafgaande mededeling is vastgesteld.
93. Hieraan kan worden toegevoegd, dat het feit dat niet-meegedeelde technische voorschriften niet kunnen worden toegepast, voor sommige handelaren onverwachte voordelen als neveneffect kan hebben. Zij zullen zich jegens een lidstaat kunnen beroepen op niet-nakoming van een procedureel voorschrift, dat evenwel niet de strekking had hen rechten te verlenen, en zij kunnen dit doen ongeacht of het betrokken technisch voorschrift een ongerechtvaardigde handelsbeperking vormt in de zin van artikel 30 van het Verdrag.
94. In het arrest Lemmens stelde het Hof evenwel enige grenzen aan de consequenties van het mededelingsverzuim. In punt 35 van het arrest besliste het dat het niet mededelen van technische voorschriften alleen tot niet-toepasselijkheid van die voorschriften leidt, voor zover zij het gebruik of de verhandeling belemmeren van een product dat niet aan die voorschriften voldoet. Het arrest Lemmens kan gezien worden als een eerste teken dat in de opvatting van het Hof de beslissing in de zaak CIA Security International omzichtig moet worden toegepast en uitgewerkt.
2) Zijn de procedurele vereisten van de richtlijn, en met name het mededelingsvereiste, van zodanige betekenis dat schending ervan behoort te leiden tot niet-toepasselijkheid van de maatregel in alle procedures tussen particulieren, dus ook bij contractuele geschillen?
95. Volgens het arrest CIA Security International kan een zonder voorafgaande mededeling vastgesteld technisch voorschrift niet worden toegepast in civiele procedures tussen concurrenten op grond van nationale bepalingen inzake oneerlijke handelspraktijken. Het is de vraag of deze regel moet worden uitgebreid tot civiele procedures tussen particulieren betreffende contractuele rechten en verplichtingen. Dient een ondernemer als Unilever zich in een procedure tegen een andere ondernemer als Central Food met het oog op buitentoepassingverklaring van een nationaal technisch voorschrift als de Italiaanse wet nr. 313 te kunnen beroepen op schending van de procedurele vereisten van richtlijn 83/189 door de lidstaat?
96. Op grond van de punten 68 tot en met 74 van de conclusie van advocaat-generaal Elmer zou gesteld kunnen worden dat het Hof deze vraag al in het arrest CIA Security International bevestigend heeft beantwoord.
97. Ik ben echter van mening dat het Hof niet kan hebben bedoeld dat de sanctie van niet-toepasselijkheid voor alle typen procedures tussen particulieren geldt.
98. In de eerste plaats dient het arrest van het Hof te worden gezien tegen de achtergrond van de bijzondere procedurele omstandigheden van het geval. Wanneer concurrenten handhaving van een technisch voorschrift vorderen op grond van nationale bepalingen inzake oneerlijke handelspraktijken, is de uitkomst van dergelijke procedures, bijvoorbeeld een bevel om een bepaalde activiteit te staken of dwangsommen te betalen, niet veel anders dan van handhavingsmaatregelen van een lidstaat - het Openbaar Ministerie of een bestuursorgaan - op hetzelfde gebied.
99. In de tweede plaats zijn meer fundamentele overwegingen aan de orde. Het feit dat een lidstaat niet voldeed aan de procedurele vereisten van de richtlijn, behoort mijns inziens geen nadelige gevolgen voor particulieren te hebben.
100. De reden daarvoor is in de eerste plaats, dat zulke gevolgen moeilijk te rechtvaardigen zijn vanuit het oogpunt van het rechtszekerheidsbeginsel. In het belang van de dagelijkse commerciële praktijk dient op duidelijke en eenvoudige wijze te kunnen worden vastgesteld of technische voorschriften inzake de verkoop van goederen al dan niet van toepassing zijn. Ofschoon het onderhavige geschil betrekking heeft op een betrekkelijk kleine hoeveelheid flessen olijfolie met een waarde die vermoedelijk geen dramatische gevolgen heeft voor de financiële positie van Unilever of Central Food, kan men zich heel wel een volstrekt vergelijkbare zaak voorstellen waarin het gaat om zeer bederfelijke goederen en bedragen die het verschil uitmaken tussen voorspoed en ondergang van een van beide partijen. Om problemen in zijn contractuele verhoudingen te voorkomen, zou een particuliere handelaar op de hoogte moeten zijn van het bestaan van richtlijn 83/189, van het arrest in de zaak CIA Security International, in staat moeten zijn een technisch voorschrift als zodanig te herkennen en met zekerheid kunnen vast te stellen of de betrokken lidstaat al dan niet aan alle procedurele voorschriften van de richtlijn heeft voldaan. Met name dit laatste element zou bijzonder bezwaarlijk kunnen zijn wegens het feit dat de richtlijnprocedure niet openbaar is. De Commissie is niet verplicht bekend te maken dat een lidstaat al dan niet een bepaald technisch voorschrift heeft meegedeeld. Wat de standstilltermijnen van artikel 9 van de richtlijn betreft is het voor particulieren niet mogelijk te weten of andere lidstaten de zesmaandstermijn in werking hebben gesteld door indiening van een uitvoerig gemotiveerde mening bij de Commissie. Evenmin is de Commissie verplicht bekend te maken dat zij een lidstaat op de hoogte heeft gesteld van voorgenomen of in voorbereiding zijnde communautaire wetgeving.
101. In de tweede plaats is er het gevaar van onbillijkheden. Wanneer het verzuim van mededeling tot gevolg heeft dat een technisch voorschrift in burgerlijke procedures niet kan worden toegepast, zou een particulier een zaak kunnen verliezen waarin een dergelijk voorschrift een rol speelt, niet wegens zijn eigen verzuim om te voldoen aan een verplichting van gemeenschapsrecht, maar wegens het handelen van een lidstaat. Het voortbestaan van een onderneming zou in gevaar kunnen komen alleen maar ter wille van de doeltreffendheid van een systeem dat is bedoeld om de wetgevingsactiviteiten van de lidstaten te controleren. Dat zou het geval kunnen zijn ongeacht of het betrokken technische voorschrift een handelsbelemmering vormt, neutrale gevolgen voor de handel heeft of zelfs de handel bevordert. De enige mogelijkheid voor een handelaar in een dergelijke situatie zou zijn om achteraf een hachelijke en kostbare schadevergoedingsactie tegen een lidstaat te beginnen. Evenmin is het gerechtvaardigd dat de andere partij in de procedure op volstrekt toevallige wijze profiteert van het verzuim van een lidstaat om aan de richtlijn te voldoen.
102. Mijns inziens volgt hieruit, dat de juiste oplossing in procedures tussen particulieren moet zijn gebaseerd op de kern van de zaak. De toepasselijkheid van een technisch voorschrift in procedures tussen particulieren behoort alleen daarvan af te hangen, of het voorschrift verenigbaar is met artikel 30 van het Verdrag. Wanneer in het onderhavige geval de Italiaanse wet nr. 313 voldoet aan artikel 30, kan ik niet inzien waarom Central Food, dat zich begrijpelijkerwijs heeft gebaseerd op de Italiaanse wetten, de bij het nationale gerecht aanhangige zaak zou moeten verliezen. Wanneer de Italiaanse wet nr. 313 echter inbreuk maakt op artikel 30, dient de nationale rechter op die grond de wet buiten toepassing te laten.
103. Op grond hiervan kom ik tot de slotsom, dat een particulier zich jegens een andere particulier niet op schending van richtlijn 83/189 door een lidstaat kan beroepen met het oog op buitentoepassinglating van een technisch voorschrift.
3) Subsidiair: dient schending van de standstillvereisten tot gevolg te hebben dat een technisch voorschrift niet kan worden toegepast?
104. Wanneer het Hof, anders dan zojuist verdedigd, tot het oordeel mocht komen dat technische voorschriften die onder schending van in een richtlijn bepaalde fundamentele procedurele vereisten zijn goedgekeurd, niet kunnen worden toegepast in welke procedures tussen particulieren dan ook, rijst de vraag of de standstillverplichting een dergelijk procedureel vereiste vormt.
105. Het arrest CIA Security International zou aldus kunnen worden uitgelegd, dat een schending van de standstillverplichting evenzeer een fundamenteel vormgebrek" vormt als een verzuimde mededeling. De beslissing in dat arrest berust namelijk op een onderzoek van de artikelen 8 en 9 tezamen - de mededelings- en de standstillverplichting - met inachtneming van de doelstellingen van de richtlijn. Zo besliste het Hof in punt 44 bijvoorbeeld: De artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189 brengen immers voor de lidstaten een nauwkeurige verplichting mee om vóór de vaststelling van technische voorschriften, de ontwerpen hiervan aan de Commissie mede te delen" en, in punt 50, dat de richtlijn een meer algemeen doel [heeft], namelijk handelsbelemmeringen uit de weg ruimen of beperken, de andere lidstaten op de hoogte te stellen van de door een lidstaat voorgenomen technische regelingen, de Commissie en de andere lidstaten de nodige tijd geven om te reageren en een wijziging voor te stellen ter beperking van de uit de voorgenomen maatregel voortvloeiende belemmeringen van het vrije verkeer van goederen". Tevens is daarbij de mededeling van de Commissie uit 1986 in aanmerking genomen, waarin een verband werd gelegd tussen de mededelings- en de standstillverplichting.
106. Ondanks deze factoren ben ik van mening dat een schending van de standstilltermijnen er op zichzelf niet toe behoort te leiden dat het betrokken technische voorschrift niet van toepassing is. Ik heb hierboven betoogd, dat de enige rechtvaardigheidsgrond voor niet-toepasselijkheid om procedurele redenen de eventuele ondermijning van de doeltreffendheid van de communautaire controle is. Terwijl mededeling van het ontwerp van een technisch voorschrift van cruciale betekenis is voor de doeltreffendheid van die controle, is naleving van de standstilltermijn daarentegen van minder belang.
107. Zodra een ontwerp van een technisch voorschrift eenmaal is medegedeeld, is het publiek geworden. Andere lidstaten en de Commissie zijn dan in de gelegenheid om de inachtneming van de procedurele vereisten van de richtlijn en de materiële vereisten van artikel 30 effectief te controleren en waar nodig een niet-nakomingsprocedure in te leiden.
108. Ik ben daarom van mening, dat niet-toepasselijkheid een onevenredig zware sanctie zou zijn voor inbreuken op andere procedurele vereisten dan de mededelingsverplichting van artikel 8, lid 1, van de richtlijn.
109. Samengevat ben ik van mening dat een nationale rechter in burgerlijke procedures tussen particulieren een technisch voorschrift niet buiten toepassing mag laten, dat wel conform de vereisten van de richtlijn aan de Commissie is meegedeeld, maar is goedgekeurd vóór het verstrijken van een in de richtlijn bepaalde standstilltermijn.
Conclusie
110. Ik heb de standstillverplichtingen betrekkelijk summier behandeld ofschoon zij het onderwerp vormen van de vraag van de nationale rechter, omdat die vraag niet op zichzelf staat en noodzakelijkerwijs de ruimere vraag aan de orde stelt van de gevolgen van een inbreuk op de procedurele vereisten van de richtlijn in het algemeen. Bovendien zal, praktisch gezien, de verreweg belangrijkste vraag zijn wat de gevolgen van het niet meedelen van een technisch voorschrift zijn. Het door mij voorgestelde antwoord op die vraag is eveneens beslissend voor het antwoord op de vraag van de nationale rechter.
111. Mijns inziens mogen aan het verzuim van mededeling (dat zich heel vaak kan voordoen, gezien het brede spectrum van maatregelen dat onder de werkingssfeer van de richtlijn kan vallen, en uiteraard ook onopzettelijk kan gebeuren) geen consequenties voor de contractuele verhoudingen tussen particulieren worden verbonden. Anders zouden de gerechten enkel en alleen op grond van zulke verzuimen van de lidstaten verplicht zijn wanprestatie vast te stellen.
112. Zulke gevolgen zouden in strijd zijn met de fundamentele beginselen van onze rechtsorden en met name met fundamentele eisen van rechtszekerheid. Het kan onzeker zijn of de maatregel een technisch voorschrift is en of mededeling daarvan is vereist; of in feite mededeling wel heeft plaatsgehad, gezien het ontbreken van bepalingen voor een transparante procedure; welke regeling in de plaats moet komen van nationale voorschriften die geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven; hoe wanprestatie moet worden behandeld wanneer geen van beide partijen daaraan schuld heeft. Bovendien zouden dergelijke gevolgen zich voordoen ongeacht of het technisch voorschrift het vrij verkeer van goederen belemmert, en zelfs wanneer het dit zou bevorderen. Het gaat mij te ver dergelijke gevolgen aan een mededelingsverzuim te verbinden.
113. Wanneer, zoals ik heb betoogd, het verzuim van een lidstaat om een technisch voorschrift mee te delen niet behoort door te werken in de contractuele verhoudingen tussen particulieren en geen grond voor het aannemen van wanprestatie behoort op te leveren, dan mag dit evenmin het geval zijn bij schending van de standstillverplichtingen. Voor beide gelden vergelijkbare argumenten. Met name de argumenten gebaseerd op de rechtszekerheid, de billijkheid en het gemis aan transparantie zijn op verschillende wijze van toepassing op alle gevolgen van procedurele onregelmatigheden van de kant van de lidstaten.
114. De procedurevoorschriften van de richtlijn zijn in werkelijkheid bedoeld om de verhoudingen tussen de Commissie en de lidstaten te regelen. Haar doel is niet om aan particulieren materiële rechten te verlenen en nog minder om hen nadeel te berokkenen. Dergelijke gevolgen hoeven er ook niet aan te worden verbonden. Het primordiale belang van de Gemeenschap - verzekeren van het vrij verkeer van goederen - gaat slechts een rol spelen wanneer wordt vastgesteld dat het technisch voorschrift die vrijheid belemmert. In gevallen als het onderhavige kan het belang van de Gemeenschap volledig worden gewaarborgd door toepassing van artikel 30 van het Verdrag.
115. Mitsdien geef ik in overweging de door de Pretura circondariale di Milano gestelde vraag te beantwoorden als volgt:
Wanneer een lidstaat niet voldoet aan de procedurele vereisten van de artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, kan op die inbreuk geen beroep worden gedaan voor de nationale rechter in contractuele geschillen tussen particulieren."