62023CJ0588
WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba)
z dnia 16 stycznia 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym – Rozporządzenie (UE) 2015/1589 – Artykuł 16 – Beneficjent pomocy indywidualnej wskazany przez Komisję Europejską w decyzji o odzyskaniu pomocy – Wykonanie decyzji o odzyskaniu pomocy – Przekazanie pomocy innemu przedsiębiorstwu po wydaniu decyzji o odzyskaniu pomocy – Ciągłość gospodarcza – Ocena – Właściwy organ – Rozszerzenie obowiązku odzyskania pomocy na rzeczywistego beneficjenta – Zasada kontradyktoryjności – Artykuły 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
W sprawie C‑588/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale amministrativo regionale della Campania (regionalny sąd administracyjny dla Kampanii, Włochy) postanowieniem z dnia 18 września 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 25 września 2023 r., w postępowaniu:
Scai Srl
przeciwko
Regione Campania,
TRYBUNAŁ (dziesiąta izba),
w składzie: D. Gratsias, prezes izby, I. Jarukaitis, prezes czwartej izby, i Z. Csehi (sprawozdawca), sędzia,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Scai Srl – A. Raviele i L. Visone, avvocati,
–
w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – A. Steiblytė, B. Stromsky i F. Tomat, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 108, 263 i 288 TFUE, art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) oraz art. 16 i 31 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Scai Srl a Regione Campania (regionem Kampania, Włochy) w przedmiocie nałożonego na spółkę Scai obowiązku zwrotu kwoty odpowiadającej pomocy niezgodnej z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, z której początkowo korzystała inna spółka.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie 2015/1589
3
Motyw 25 rozporządzenia 2015/1589 ma następujące brzmienie:
„W przypadkach pomocy niezgodnej z prawem, która nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, skuteczna konkurencja powinna zostać przywrócona. W tym celu konieczne jest, aby pomoc ta, włączając odsetki, została bezzwłocznie odzyskana. Właściwe jest, aby windykacja [odzyskanie] takiej pomocy została przeprowadzona [zostało przeprowadzone] zgodnie z procedurami prawa krajowego. Stosowanie tych procedur nie powinno, przez uniemożliwienie bezzwłocznego i efektywnego wykonania decyzji Komisji [Europejskiej], utrudniać przywrócenia skutecznej konkurencji. Dla osiągnięcia tego celu państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie konieczne środki zapewniające skuteczność decyzji Komisji”.
4
Znajdujący się w rozdziale II tego rozporządzenia, zatytułowanym „Procedura dotycząca pomocy zgłoszonej”, jego art. 9, zatytułowany „Decyzje Komisji o zakończeniu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego]”, stanowi w ust. 5:
„W przypadku gdy Komisja stwierdza, że pomoc będąca przedmiotem zgłoszenia nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, stwierdza w drodze decyzji (»decyzja negatywna«), że pomoc nie może zostać wprowadzona w życie”.
5
Rozdział III tego rozporządzenia, dotyczący postępowań w sprawie pomocy niezgodnej z prawem, obejmuje w szczególności jego art. 16 i 17.
6
Artykuł 16 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Windykacja [Odzyskanie] pomocy”, stanowi:
„1.   W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy niezgodnej z prawem, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji [odzyskania] pomocy od beneficjenta (»decyzja o windykacji [odzyskaniu pomocy]«). Komisja nie wymaga windykacji [odzyskania] pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii.
[…]
3.   Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydanego zgodnie z art. 278 TFUE, windykacja [odzyskanie] zostaje przeprowadzona [przeprowadzone] bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa Unii”.
7
Artykuł 31 rozporządzenia 2015/1589, zatytułowany „Adresat decyzji”, stanowi:
„1.   Decyzje podjęte na podstawie art. 7 ust. 7, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 9 skierowane są do zainteresowanych przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw. Komisja bezzwłocznie notyfikuje decyzję adresatowi i umożliwia mu wskazanie Komisji, które informacje są jego zdaniem objęte obowiązkiem tajemnicy zawodowej.
2.   Wszystkie inne decyzje Komisji podjęte na podstawie rozdziałów II, III, V, VI i IX skierowane są do zainteresowanych państw członkowskich […]”.
8
Przepisy rozporządzenia 2015/1589 przedstawione w pkt 4–7 niniejszego wyroku zostały przejęte z przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), które zostało zmienione rozporządzeniem Rady (UE) nr 734/2013 z dnia 22 lipca 2013 r. (Dz.U. 2013, L 204, s. 15) i które zostało uchylone rozporządzeniem 2015/1589.
Komunikat w sprawie odzyskiwania pomocy
9
Sekcja 4.3 komunikatu Komisji z dnia 23 lipca 2019 r. w sprawie odzyskiwania pomocy państwa niezgodnej z prawem i z rynkiem wewnętrznym (Dz.U. 2019, C 247, s. 1, zwanego dalej „komunikatem w sprawie odzyskiwania pomocy”), zatytułowana „Określenie beneficjentów, od których należy odzyskać pomoc”, stanowi w pkt 83:
„Pomoc niezgodną z prawem, która została uznana za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, należy odzyskać od beneficjentów, którzy faktycznie z niej skorzystali […]. Jeżeli w decyzji o odzyskaniu pomocy nie wskazano beneficjentów pomocy, państwo członkowskie musi zbadać indywidualną sytuację każdego przedsiębiorstwa, którego sprawa dotyczy […]”.
10
Sekcja 4.3.2 komunikatu w sprawie odzyskiwania pomocy, zatytułowana „Rozszerzenie nakazu odzyskania środków; ciągłość gospodarcza”, zawiera następujący fragment:
„89.
Jeżeli na etapie wykonywania decyzji o odzyskaniu pomocy nie można odzyskać pomocy od jej pierwotnego beneficjenta i pomoc została przekazana innemu przedsiębiorstwu, państwo członkowskie powinno rozszerzyć odzyskanie pomocy na przedsiębiorstwo, które faktycznie odnosi korzyść w następstwie przeniesienia działalności, i zapewnić, by nie obchodzono obowiązku zwrotu pomocy.
90.
Trybunał Sprawiedliwości wprowadził rozróżnienie między dwoma sposobami przeniesienia działalności przedsiębiorstwa. Są to (i) sprzedaż wszystkich lub części jego aktywów, w następstwie której działalności nie prowadzi już ten sam podmiot prawny (transakcja na aktywach – ang. »asset deal«); i (ii) sprzedaż jego udziałów, w następstwie której przedsiębiorstwo, które skorzystało z pomocy, zachowuje swoją osobowość prawną i dalej prowadzi swoją działalność (transakcja na udziałach – ang. »share deal«) […]
4.3.2.1. Transakcja na aktywach
91.
W przypadku, gdy beneficjent pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym zakłada nowe przedsiębiorstwo lub przenosi swoje aktywa do innego przedsiębiorstwa w celu dalszego prowadzenia części lub całości swojej działalności, dalsze prowadzenie tej działalności może przedłużyć okres zakłócenia konkurencji, które spowodowała pomoc. Taka nowo utworzona spółka lub nabywca aktywów mogą zostać zobowiązani do zwrotu przedmiotowej pomocy, jeżeli utrzymają tę korzyść.
92.
W scenariuszu zakładającym transakcję na aktywach Komisja ocenia istnienie ciągłości gospodarczej między przedsiębiorstwami w każdym indywidualnym przypadku, stosując otwarty zestaw kryteriów niekumulatywnych. Komisja może uwzględnić w szczególności następujące kryteria […]: (i) zakres przeniesienia (aktywa […] i zobowiązania, utrzymanie siły roboczej lub zarządu); (ii) cena przeniesienia […]; (iii) tożsamość akcjonariuszy lub właścicieli przedsiębiorstwa sprzedającego i przedsiębiorstwa kupującego; (iv) moment dokonania przeniesienia (w trakcie wstępnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 4 rozporządzenia proceduralnego lub formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 6 tego rozporządzenia lub po przyjęciu decyzji o odzyskaniu pomocy); (v) ekonomiczna logika operacji przeniesienia […]”.
Prawo włoskie
11
Artykuł 48 legge n. 234 – Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa delle politiche dell’Unione europea (ustawy nr 234 ustanawiającej ogólne zasady uczestnictwa Włoch w tworzeniu i wdrażaniu przepisów i polityk Unii Europejskiej) z dnia 24 grudnia 2012 r. (GURI nr 3 z dnia 4 stycznia 2013 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą nr 234/2012”), zatytułowany „Procedury odzyskiwania pomocy”, stanowi w ust. 1–3:
„1.   Spółka Equitalia SpA pobiera kwoty należne na mocy decyzji o odzyskaniu pomocy, o których mowa w art. 16 rozporządzenia [2015/1589], niezależnie od formy pomocy i podmiotu, który ją przyznał.
2.   W następstwie doręczenia decyzji o odzyskaniu pomocy, o której mowa w ust. 1, w drodze dekretu, który powinien zostać przyjęty w terminie 45 dni od dnia doręczenia decyzji, właściwy minister wyznacza, w stosownych przypadkach, osoby zobowiązane do zwrotu pomocy, ustala należne kwoty oraz określa zasady i terminy płatności. W przypadku gdy występuje kilka właściwych organów administracji, prezes rady ministrów powołuje w drodze dekretu, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji o odzyskaniu pomocy, administratora nadzwyczajnego wskazanego wśród organów administracji, które przyznały pomoc będącą przedmiotem decyzji o odzyskaniu pomocy, lub organów administracji, których środki pomocy dotyczą miejscowo, oraz określa szczegółowe zasady wykonania decyzji o odzyskaniu pomocy, o której mowa w ust. 1. Administrator nadzwyczajny wskazuje, w drodze decyzji własnej, i w ciągu 45 dni od dnia przyjęcia dekretu w sprawie powołania, osoby zobowiązane do zwrotu pomocy, ustala należne kwoty oraz określa zasady i terminy płatności. Organy administracji, które przyznały pomoc będącą przedmiotem procedury odzyskiwania, niezwłocznie przekazują administratorowi nadzwyczajnemu, na jego wniosek, dane i wszelkie inne informacje niezbędne do właściwego wykonania decyzji o odzyskaniu pomocy, o której mowa w ust. 1. Administratorowi nadzwyczajnemu nie przysługuje żadne wynagrodzenie. Administrator nadzwyczajny wykonuje działania związane z powierzonym mu zadaniem, korzystając z zasobów ludzkich, finansowych i materialnych właściwych organów administracji przewidzianych w obowiązujących przepisach. Dekret właściwego ministra, decyzja administratora nadzwyczajnego i decyzja, o której mowa w ust. 3, stanowią tytuły wykonawcze wobec ich adresatów.
3.   W przypadku gdy właściwym organem nie jest państwo, decyzję określającą osoby zobowiązane do zwrotu pomocy ustalającą należne kwoty oraz określającą warunki i terminy płatności wydaje region, autonomiczna prowincja lub właściwy organ terytorialny. Działania, o których mowa w ust. 1, są wykonywane przez koncesjonariusza w zakresie pobierania należności danej jednostki terytorialnej”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
12
Buonotourist Srl była prywatną spółką obsługującą usługi lokalnego transportu publicznego na podstawie koncesji udzielonych jej na szczeblu regionalnym i gminnym.
13
Orzeczeniem z dnia 7 listopada 2012 r. Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy) uznała prawo spółki Buonotourist do otrzymania dodatkowej rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych za świadczenie usług autobusowego transportu pasażerskiego na podstawie koncesji udzielonych przez region Kampania, za lata 1996–2002, określonej na 1111572,00 EUR wraz z odsetkami.
14
W dniu 5 grudnia 2012 r. organy włoskie zgłosiły Komisji, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, pomoc państwa polegającą na przyznaniu spółce Buonotourist dodatkowej rekompensaty, o której mowa w poprzednim punkcie, w wykonaniu orzeczenia Consiglio di Stato (rady stanu) z dnia 7 listopada 2012 r. Pomoc została wypłacona spółce Buonotourist przez region Kampania w dniu 21 grudnia 2012 r.
15
Pismem z dnia 20 lutego 2014 r. Komisja powiadomiła Republikę Włoską o swojej decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE.
16
W dniu 19 stycznia 2015 r. Komisja wydała decyzję (UE) 2015/1075 w sprawie pomocy państwa SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN) zrealizowanej przez Włochy – dodatkowa rekompensata z tytułu świadczenia usługi publicznej na rzecz Buonotourist (Dz.U. 2015, L 179, s. 128), w której stwierdziła, że dodatkowa rekompensata przyznana spółce Buonotourist w wykonaniu orzeczenia Consiglio di Stato (rady stanu) z dnia 7 listopada 2012 r. stanowiła pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, niezgodną z rynkiem wewnętrznym, przyznaną tej spółce z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, i nakazała organom włoskim odzyskanie jej od tej spółki (zwaną dalej „decyzją Komisji z dnia 19 stycznia 2015 r.”).
17
Spółka Buonotourist wniosła do Sądu Unii Europejskiej skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 19 stycznia 2015 r. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., Buonotourist/Komisja (T‑185/15, EU:T:2018:430). Odwołanie wniesione przez spółkę Buonotourist zostało oddalone wyrokiem Trybunału z dnia 4 marca 2020 r., Buonotourist/Komisja (C‑586/18 P, EU:C:2020:152).
18
Na mocy aktu podziału przez wydzielenie przedsiębiorstwa w dniu 21 lipca 2011 r. spółka Buonotourist TPL wstąpiła w miejsce spółki Buonotourist w ramach umowy o tymczasowe udzielenie zamówienia dotyczącej regionalnej linii transportu autobusowego. Na mocy innego aktu podziału przedsiębiorstwa z dnia 21 października 2013 r. spółka Autolinee Buonotourist TPL Srl wstąpiła w miejsce spółki Buonotourist TPL w ramach tej samej umowy o tymczasowe udzielenie zamówienia. Na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 10 maja 2019 r., która wygasła w dniu 1 lipca 2021 r., spółka Autolinee Buonotourist TPL wydzierżawiła spółce Scai oddział przedsiębiorstwa obejmujący między innymi umowy o świadczenie usług, personel i autobusy do obsługi niektórych minimalnych usług lokalnego transportu publicznego. W celu kontynuowania świadczenia usługi lokalnego transportu publicznego region Kampania powierzył świadczenie usługi spółce AIR Campania, która jest w jego części własnością. Spółka ta nabyła od spółki Scai środki niezbędne do wykonania usługi.
19
Spółki Buonotourist, Buonotourist TPL i Autolinee Buonotourist TPL zostały postawione w latach 2018–2020 w stan upadłości.
20
Po bezskutecznej próbie odzyskania od spółek Buonotourist, Buonotourist TPL i Autolinee Buonotourist TPL pomocy państwa, o której mowa w decyzji Komisji z dnia 19 stycznia 2015 r., region Kampania, opierając się na istnieniu ciągłości gospodarczej między spółką Buonotourist a spółką Scai, wydał dekret z dnia 7 lutego 2023 r. nakazujący zwrot owej pomocy (zwany dalej „nakazem odzyskania pomocy”).
21
Spółka Scai wniosła skargę na nakaz odzyskania pomocy do Tribunale amministrativo regionale della Campania (regionalnego sądu administracyjnego dla Kampanii, Włochy), będącego sądem odsyłającym, podnosząc w szczególności naruszenie art. 108, 109 i 288 TFUE, naruszenie art. 48 ustawy nr 234/2012, nadużycie władzy i naruszenie komunikatu w sprawie odzyskania pomocy.
22
Na poparcie skargi spółka Scai podniosła przede wszystkim, że region Kampania, wydając nakaz odzyskania pomocy, bezprawnie wykonał kompetencje powierzone Komisji. Choć bowiem zdaniem spółki Scai decyzja Komisji z dnia 19 stycznia 2015 r. była skierowana do konkretnych adresatów, mianowicie do Republiki Włoskiej i spółki Buonotourist, to region Kampania rozszerzył zakres jej stosowania, naruszając w ten sposób art. 288 TFUE i komunikat w sprawie odzyskania pomocy.
23
Spółka Scai dodała, że w ten sposób nakaz odzyskania pomocy został wydany w odniesieniu do postępowania, które toczyło się przed Komisją i w którym nie uczestniczyła. Ponadto uważa ona, że została pozbawiona skutecznej ochrony sądowej, ponieważ nie była uprawniona do wniesienia do Sądu skargi na decyzję Komisji z dnia 19 stycznia 2015 r., nie będąc jej adresatem. Podkreśla ona, że nie mogła wypowiedzieć się ani w przedmiocie istnienia pomocy rozpatrywanej w postępowaniu głównym, ani w przedmiocie jej zgodności z rynkiem wewnętrznym, ani w przedmiocie zgodności z prawem rozszerzenia nakazu odzyskania pomocy.
24
Następnie spółka Scai zakwestionowała istnienie ciągłości gospodarczej między nią a spółką Autolinee Buonotourist TPL, ponieważ jej zdaniem takiej ciągłości nie można wywieść z okoliczności, że ta ostatnia spółka oddała jej w dzierżawę oddział przedsiębiorstwa.
25
Spółka Scai zakwestionowała również twierdzenie, że dzięki umowie dzierżawy uzyskała przewagę konkurencyjną, ponieważ żaden zakup towarów lub usług na warunkach korzystniejszych niż warunki rynkowe nie mógł zostać stwierdzony. W szczególności dzierżawa oddziału przedsiębiorstwa spółki Autolinee Buonotourist TPL, która zakończyła się już w 2021 r., została zawarta w zamian za rozsądny czynsz, biorąc pod uwagę ograniczony przedmiot umowy dzierżawy, a po zakończeniu umowy spółka Scai nie zachowała żadnych materialnych ani niematerialnych dóbr wydzierżawiającego.
26
W odpowiedzi na skargę region Kampania podnosi przed sądem odsyłającym, że był właściwy do wydania nakazu odzyskania pomocy w odniesieniu do skarżącej, ponieważ istniały obiektywne i subiektywne przesłanki świadczące o istnieniu ciągłości gospodarczej między spółkami, których kwestia ta dotyczyła wcześniej, a spółką Scai, jak wynika to z wymiany korespondencji z Komisją. Spółka Scai uzyskała bowiem na podstawie umowy dzierżawy prawo do używania wszystkich aktywów materialnych i niematerialnych niezbędnych do wykonywania działalności spółki, która pierwotnie korzystała z pomocy, a także prawo pierwszeństwa i pierwokupu, które zapewniało jej, pod pewnymi warunkami, uprzywilejowanie w przypadku sprzedaży Autolinee Buonotourist TPL.
27
Region Kampania wyjaśnił, że był uprawniony do rozszerzenia podmiotowego zakresu decyzji Komisji z dnia 19 stycznia 2015 r., ponieważ z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy nr 234/2012 wynika, że w następstwie decyzji Komisji o odzyskaniu pomocy właściwy minister lub właściwy organ terytorialny wyznacza w stosownym przypadku osoby zobowiązane do zwrotu pomocy.
28
Sąd odsyłający zastanawia się w pierwszej kolejności nad zgodnością z art. 108 i 288 TFUE oraz z rozporządzeniem 2015/1589 przepisów krajowych, takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które pozwalają właściwym organom krajowym, w sytuacji gdy w decyzji o odzyskaniu pomocy Komisja wskazała przedsiębiorstwo zobowiązane do zwrotu pomocy, rozszerzyć status beneficjenta rozpatrywanej pomocy ze względu na to, że między tym przedsiębiorstwem wskazanym w decyzji o odzyskaniu pomocy a przedsiębiorstwem, w stosunku do którego nastąpiło to rozszerzenie, istnieje ciągłość gospodarcza. Zdaniem sądu odsyłającego takie przepisy krajowe naruszają bowiem kompetencje Komisji przewidziane w prawie Unii, ponieważ w przypadku gdy instytucja ta skierowała decyzję o odzyskaniu pomocy do określonego adresata, jedynie wspomniana instytucja może zdecydować o ewentualnym rozszerzeniu zakresu pomocy uzasadnionym ciągłością gospodarczą.
29
Sąd odsyłający dodaje, że gdyby przyjęcie decyzji o rozszerzeniu zostało pozostawione kompetencji organów krajowych, w przypadku gdy adresat decyzji o odzyskaniu pomocy został dokładnie wskazany przez Komisję, możliwość ta wykraczałaby poza zwykłe wykonanie decyzji Komisji, w związku z czym sąd krajowy, który jest odpowiedzialny za kontrolę zgodności z prawem krajowego aktu odzyskania pomocy, byłby pośrednio zobowiązany do dokonania kontroli kwestii należących do wyłącznej kompetencji Komisji.
30
Zdaniem sądu odsyłającego wyroki Trybunału dotyczyły dotychczas zasady ciągłości gospodarczej, a nie kwestii, który organ jest właściwy do dokonania oceny istnienia takiej ciągłości gospodarczej. Niemniej jednak sąd odsyłający odnosi się do pewnych decyzji przyjętych przez Komisję, które rozszerzają krąg beneficjentów ze względu na przeniesienie aktywów, i wskazuje w tym względzie, że z decyzji tych wynika, iż w przypadku gdy ciągłość gospodarcza wynika, jak w niniejszej sprawie, z umowy zbycia aktywów, odpowiednia decyzja o rozszerzeniu zawsze była przyjmowana przez Komisję. Ponadto sąd odsyłający wyjaśnia, że nie zastanawia się nad kwestią, czy przesłanka ciągłości gospodarczej jest spełniona w niniejszym przypadku.
31
Sąd odsyłający zauważa, że w niniejszej sprawie okoliczność, iż miała miejsce korespondencja między właściwym organem krajowym a Komisją, nie oznacza, iż Komisja skorzystała z przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, ponieważ korespondencja ta przybrała formę nie aktów wiążących, lecz zwykłych notatek, sporządzonych co więcej w sposób niejasny i odsyłających do konieczności przeprowadzenia bardziej szczegółowego dochodzenia w przedmiocie okoliczności faktycznych.
32
W drugiej kolejności sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością przepisów krajowych, takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, z gwarancjami proceduralnymi przewidzianymi w prawie Unii, w szczególności z zasadą kontradyktoryjności i poszanowaniem prawa do obrony, wyrażonymi w art. 41 Karty, a także z zasadą skutecznej ochrony sądowej, wyrażoną w art. 47 tejże. Wskazuje on, że spółka Scai podniosła przed nim, iż z powodu nieposzanowania kompetencji Komisji została ona pozbawiona gwarancji proceduralnych zarówno w odniesieniu do pierwotnej decyzji Komisji, jak i kiedy sama została objęta obowiązkiem odzyskania pomocy, ponieważ jedynym jej interlokutorem był organ krajowy. Sąd odsyłający jest zdania, że możliwość zakwestionowania przez stronę znajdującą się w sytuacji spółki Scai aktów organu krajowego przed sądem krajowym nie wystarcza, aby zapewnić zainteresowanemu podmiotowi poszanowanie gwarancji proceduralnych wyrażonych w prawie Unii oraz skuteczną ochronę sądową, ponieważ oznaczałoby to wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia ciągłości gospodarczej, co wchodzi w zakres uprawnień dyskrecjonalnych samej Komisji.
33
W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale della Campania (regionalny sąd administracyjny dla Kampanii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„1)
Czy art. 108 i 288 TFUE oraz art. 16 i 31 rozporządzenia 2015/1589 stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak art. 48 ustawy nr [234/2012], który zezwala organowi krajowemu, na etapie wykonywania decyzji o odzyskaniu pomocy, na rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych do zwrotu pomocy niezgodnej z prawem w oparciu o ocenę ciągłości gospodarczej między przedsiębiorstwami, nie wykluczając tego uprawnienia, w przypadku gdy Komisja określiła już bezpośrednich adresatów, wyłączając tym samym kompetencje Komisji w odniesieniu do pomocy państwa?
2)
Czy art. 263 i 288 TFUE, art. 41 i 47 Karty oraz art. 16 i 31 rozporządzenia 2015/1589 stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak art. 48 ustawy nr [234/2012] w sprawie pomocy państwa w części, w której – stanowiąc, że państwo, wykonując decyzję o odzyskaniu pomocy, określa w razie potrzeby podmioty zobowiązane do zwrotu pomocy – zezwala na wykonanie tej decyzji również wobec podmiotu innego niż adresaci decyzji i który jest niezależny, nie brał udziału w postępowaniu przed Komisją, nie miał gwarancji kontradyktoryjnego postępowania i w konsekwencji nie jest uprawniony do zaskarżenia wspomnianej decyzji do Sądu Unii Europejskiej?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
34
Poprzez dwa pytania prejudycjalne, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 108 i art. 288 akapit czwarty TFUE, art. 16 i 31 rozporządzenia 2015/1589, a także art. 41 i 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy decyzja Komisji nakazuje odzyskanie pomocy państwa od wskazanego przez nią beneficjenta, stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, na mocy których właściwe organy krajowe, w ramach swoich zadań związanych z wykonaniem tej decyzji, mogą nakazać odzyskanie tej pomocy od innego przedsiębiorstwa ze względu na istnienie ciągłości gospodarczej między tym przedsiębiorstwem a beneficjentem pomocy wskazanym w owej decyzji.
35
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 288 akapit czwarty TFUE przewiduje, iż decyzja „wiąże w całości” i że jeżeli decyzja „wskazuje adresatów”, wiąże ona tylko tych adresatów.
36
Ponadto z art. 31 rozporządzenia 2015/1589 wynika, że decyzje stwierdzające niezgodność zgłoszonej pomocy z rynkiem wewnętrznym („decyzje negatywne”), przyjęte na podstawie art. 9 ust. 5 tego rozporządzenia, a także decyzje nakazujące odzyskanie pomocy przyjęte na podstawie art. 16 tego rozporządzenia są skierowane do zainteresowanego państwa członkowskiego, co również wynika z orzecznictwa Trybunału (zob. podobnie wyrok z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C‑74/00 P i C‑75/00 P, EU:C:2002:524, pkt 81–83).
37
Z powyższych rozważań wynika, że w niniejszym przypadku jedynym adresatem decyzji Komisji z dnia 19 stycznia 2015 r. jest Republika Włoska i że spółka Buonotourist, wskazana w owej decyzji jako beneficjent przedmiotowej pomocy państwa, nie jest adresatem tej decyzji.
38
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie, które jest adresatem decyzji nakładającej na nie obowiązek odzyskania pomocy niezgodnej z prawem, jest zobowiązane zgodnie z art. 288 TFUE do przedsięwzięcia wszelkich środków odpowiednich do tego, aby zapewnić wykonanie tej decyzji [wyrok z dnia 15 września 2022 r., Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo].
39
W tym względzie z motywu 25 i z art. 16 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia 2015/1589 wynika, że odzyskanie pomocy następuje bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu zainteresowane państwa członkowskie podejmują, zgodnie z art. 16 ust. 3 zdanie ostatnie wspomnianego rozporządzenia, „wszelkie konieczne kroki”, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 maja 2010 r., Scott i Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, pkt 28; a także z dnia 11 września 2014 r., Komisja/Niemcy, C‑527/12, EU:C:2014:2193, pkt 38). Państwo członkowskie powinno doprowadzić do skutecznego odzyskania należnych kwot (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Komisja/Włochy, C‑305/09, EU:C:2011:274, pkt 27).
40
Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jako że głównym celem, do którego zmierza odzyskanie pomocy państwa wypłaconej niezgodnie z prawem, jest wyeliminowanie zakłóceń konkurencji wywołanych przez pomoc niezgodną z prawem, pomoc taką należy odzyskać od spółki nadal prowadzącej działalność gospodarczą przedsiębiorstwa, które skorzystało z tej pomocy, jeżeli zostało ustalone, że spółka ta nadal faktycznie korzysta z przewagi konkurencyjnej związanej z otrzymaniem rzeczonej pomocy (wyrok z dnia 7 marca 2018 r., SNCF Mobilités/Komisja, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, pkt 104, 106 i przytoczone tam orzecznictwo). O tym właśnie przypomina zresztą pkt 83 zdanie pierwsze komunikatu w sprawie odzyskania pomocy.
41
Rozważania przedstawione w pkt 38–40 niniejszego wyroku stoją na przeszkodzie wykładni art. 288 TFUE dokonywanej w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane do odzyskania pomocy państwa uznanej w decyzji Komisji za niezgodną z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym wyłącznie od beneficjenta rozpatrywanej pomocy wskazanego w tejże decyzji.
42
Jeśli bowiem chodzi o decyzję o odzyskaniu pomocy dokładnie wskazującą, jak w niniejszym przypadku, beneficjenta pomocy indywidualnej, należy zaznaczyć, że wskazanie to odpowiada jedynie, jak podkreśla Komisja w swoich uwagach, ocenie sytuacji dokonanej w chwili wydania owej decyzji na podstawie informacji, którymi instytucja ta dysponuje w tym konkretnym momencie.
43
W związku z tym wspomniane wskazanie stanowi część wskazania pomocy, o której mowa w decyzji Komisji. W związku z tym tej ostatniej decyzji nie można interpretować w ten sposób, że uniemożliwia ona danemu państwu członkowskiemu odzyskanie rozpatrywanej pomocy od innego przedsiębiorstwa, jeżeli – zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 40 niniejszego wyroku – owo inne przedsiębiorstwo kontynuuje działalność gospodarczą beneficjenta pomocy i zachowuje rzeczywistą przewagę konkurencyjną związaną ze skorzystaniem z pomocy.
44
Może się bowiem zdarzyć, że przewaga konkurencyjna związana ze skorzystaniem z indywidualnej pomocy zostanie przekazana innemu przedsiębiorstwu po wydaniu przez Komisję decyzji o odzyskaniu pomocy, na przykład przy okazji zbycia aktywów, jak przypomniano w pkt 89–92 komunikatu w sprawie odzyskiwania pomocy.
45
Co się tyczy przypadku transferu aktywów, ciągłość gospodarczą pomiędzy spółkami będącymi stronami transferu ocenia się w zależności od przedmiotu transferu, mianowicie aktywów i pasywów, utrzymania siły roboczej, zgrupowanych aktywów, ceny transferu, tożsamości akcjonariuszy lub właścicieli przedsiębiorstwa przejmującego i pierwotnego przedsiębiorstwa, momentu, w którym następuje transfer – mianowicie, czy nastąpił on po wszczęciu dochodzenia, wszczęciu postępowania lub wydaniu ostatecznej decyzji – lub ekonomicznej logiki operacji (wyrok z dnia 7 marca 2018 r., SNCF Mobilités/Komisja, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, pkt 108 i przytoczone tam orzecznictwo).
46
W konsekwencji w ramach powierzonego im zadania odzyskania pomocy i w celu zapewnienia pełnej skuteczności wydanej przez Komisję decyzji o odzyskaniu pomocy, a także rzeczywistego wyeliminowania zakłócenia konkurencji spowodowanego przez przewagę konkurencyjną związaną z otrzymaniem pomocy, organy i sądy krajowe są zobowiązane wskazać przedsiębiorstwo inne niż to, które zostało wskazane w tej decyzji o odzyskaniu pomocy, w sytuacji gdy przewaga związana z daną pomocą została rzeczywiście przeniesiona na to inne przedsiębiorstwo po wydaniu wspomnianej decyzji o odzyskaniu pomocy.
47
Istnienie takiego obowiązku spoczywającego na organach krajowych znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Trybunału, przypominającym, że sądy krajowe i Komisja pełnią funkcje uzupełniające się i odrębne (wyrok z dnia 7 grudnia 2023 r., RegioJet i STUDENT AGENCY, C‑700/22, EU:C:2023:960, pkt 13) i że sądy krajowe mogą w dziedzinie pomocy państwa rozstrzygać spory wymagające od nich interpretowania i stosowania pojęcia „pomocy”, o którym mowa w art. 107 ust. 1 TFUE, lecz nie są właściwe, by orzekać w przedmiocie zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, ponieważ ta ostatnia ocena należy do wyłącznych kompetencji Komisji działającej pod kontrolą sądu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 4 marca 2020 r., Buonotourist/Komisja, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
Jeśli chodzi o wątpliwości sądu odsyłającego co do tego, czy uwagi i nieformalne instrukcje udzielone przez służby Komisji organom krajowym w celu przeprowadzenia analizy ciągłości gospodarczej mają charakter decyzji, Trybunał orzekł, że tak wyrażone stanowiska nie należą do aktów, które mogą zostać wydane na podstawie rozporządzenia 2015/1589, i nie można ich uznać za wiążące dla sądu krajowego. Wyjaśnił on jednak, że w zakresie, w jakim informacje zawarte w tego rodzaju stanowiskach oraz w opiniach Komisji – o których wydanie ewentualnie zwraca się sąd krajowy – mają na celu ułatwienie realizacji zadania władz krajowych w ramach bezzwłocznego i skutecznego wykonania decyzji o odzyskaniu pomocy, i zważywszy na zasadę lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE, sąd krajowy musi uwzględnić je jako element oceny w ramach toczącego się przed nim sporu i uzasadnić swe orzeczenie w świetle całości dostępnych mu akt sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, pkt 26, 28, 31).
49
W trzeciej kolejności, w świetle wskazówek sądu odsyłającego streszczonych w pkt 32 niniejszego wyroku, należy – co się tyczy art. 41 i 47 Karty – dokonać rozróżnienia pomiędzy z jednej strony możliwością, aby przedsiębiorstwo znajdujące się w takiej sytuacji, jak skarżąca w postępowaniu głównym uczestniczyło w prowadzonym przez Komisję postępowaniu wyjaśniającym w sprawie pomocy państwa i, w stosownym przypadku, zakwestionowało jej decyzję uznającą tę pomoc za niezgodną z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym, a z drugiej strony możliwością, aby to przedsiębiorstwo uczestniczyło w postępowaniu przed organem krajowym, które może zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej istnienie ciągłości gospodarczej między owym przedsiębiorstwem a beneficjentem pomocy wskazanej w decyzji Komisji i zobowiązującej to samo przedsiębiorstwo do zwrotu rozpatrywanej pomocy, a także, w stosownym przypadku, możliwością zakwestionowania tej decyzji krajowej.
50
Po pierwsze, jeśli chodzi o postępowanie przed Komisją, należy zauważyć, że postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa jest, ze względu na jego ogólną systematykę, postępowaniem wszczynanym w stosunku do państwa członkowskiego odpowiedzialnego – w ramach jego zobowiązań wynikających z prawa Unii – za przyznanie pomocy. W ramach tego postępowania zainteresowane strony inne niż zainteresowane państwo członkowskie nie mogą same rościć sobie prawa do kontradyktoryjnej debaty z Komisją, takiej jak ta, która przysługuje temu państwu członkowskiemu. Wspomniane postępowanie nie jest postępowaniem wszczynanym przeciwko beneficjentowi lub beneficjentom pomocy, które dawałoby owym beneficjentom możliwość dochodzenia tak szerokich praw, jak samo prawo do obrony (zob. podobnie wyrok z dnia 11 marca 2020 r., Komisja/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, pkt 73–75).
51
Co się tyczy sytuacji, w której rzeczywisty beneficjent pomocy, określony jako taki w akcie krajowym nakazującym odzyskanie pomocy ze względu na istnienie ciągłości gospodarczej z wcześniejszym beneficjentem, nie byłby uprawniony do wniesienia na podstawie art. 263 TFUE skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji uznającej tę pomoc za niezgodną z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym oraz nakazującej jej odzyskanie, należy zauważyć, że takiemu rzeczywistemu beneficjentowi prawo Unii gwarantuje jednak ochronę sądową.
52
Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że sprawowaną przez sąd krajowy kontrolę aktu krajowego mającego na celu odzyskanie pomocy państwa niezgodnej z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym należy postrzegać jako zwykłe odzwierciedlenie prawa do skutecznej ochrony sądowej wyrażonego w art. 47 Karty (zob. podobnie wyrok z dnia 20 maja 2010 r., Scott i Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
53
W tym kontekście rzeczywisty beneficjent może również zakwestionować przed sądem krajowym ważność decyzji Komisji uznającej pomoc za niezgodną z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli ów rzeczywisty beneficjent bez wątpienia nie jest uprawniony do wniesienia na podstawie art. 263 TFUE bezpośredniej skargi na tę decyzję (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 lutego 2011 r., Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, pkt 22, 23 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 25 lipca 2018 r., Georgsmarienhütte i in., C‑135/16, EU:C:2018:582, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). Prawdą jest, że sądy krajowe nie są właściwe, aby samodzielnie stwierdzić nieważność takiej decyzji, jako że Trybunał jako jedyny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności aktów Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 18 lipca 2007 r., Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakowoż, jeżeli sąd krajowy uzna zarzut lub zarzuty niezgodności z prawem aktu Unii podniesione przez stronę lub ewentualnie z urzędu za zasadne, powinien zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym w kwestii ważności tego aktu, gdyż tylko Trybunał jest właściwy do ewentualnego stwierdzenia nieważności aktu Unii (wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo).
54
Po drugie, co się tyczy poszanowania praw rzeczywistego beneficjenta w ramach postępowania przed organem krajowym mogącego zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej istnienie ciągłości gospodarczej i nakazującej odzyskanie pomocy od tego rzeczywistego beneficjenta, należy na wstępie zauważyć, że – jak wynika z pkt 32 niniejszego wyroku – sąd odsyłający wychodzi z założenia, zgodnie z którym stwierdzenie istnienia ciągłości gospodarczej wchodzi w zakres wyłącznych uprawnień dyskrecjonalnych Komisji. Jak wynika zaś z pkt 41 i 43 tego wyroku, założenie to jest błędne.
55
W każdym razie, chociaż z brzmienia art. 41 Karty wynika, iż jest on adresowany nie do państw członkowskich (wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., YS i in., C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, pkt 67), niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem Trybunału obowiązek poszanowania prawa do obrony adresatów decyzji, które w znaczący sposób dotykają ich interesów, ciąży również, co do zasady, na organach administracyjnych państw członkowskich, jeżeli podejmują one decyzje wchodzące w zakres stosowania prawa Unii (wyrok z dnia 10 września 2013 r., G. i R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, pkt 35). Do organu krajowego, który zamierza wydać decyzję o odzyskaniu od rzeczywistego beneficjenta pomocy uznanej za niezgodną z prawem, należy zatem zapewnienie poszanowania prawa tego ostatniego do obrony.
56
Ponadto z pkt 52 niniejszego wyroku wynika, że rzeczywisty beneficjent pomocy powinien mieć możliwość poddania takiej decyzji kontroli przez sąd krajowy, który, jeżeli ma wątpliwości co do wykładni prawa Unii, może lub, w zależności od przypadku, powinien zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zgodnie z art. 267 TFUE.
57
W świetle powyższego odpowiedź na przedstawione pytania brzmi: art. 108 i art. 288 akapit czwarty TFUE, art. 16 i 31 rozporządzenia 2015/1589, a także art. 41 i 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy decyzja Komisji nakazuje odzyskanie pomocy państwa od wskazanego przez nią beneficjenta, nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, na mocy których właściwe organy krajowe, w ramach swoich zadań związanych z wykonaniem tej decyzji, mogą nakazać odzyskanie tej pomocy od innego przedsiębiorstwa ze względu na istnienie ciągłości gospodarczej między tym przedsiębiorstwem a beneficjentem pomocy wskazanym w owej decyzji.
W przedmiocie kosztów
58
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 108 i art. 288 akapit czwarty TFUE, art. 16 i 31 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE], a także art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
w sytuacji gdy decyzja Komisji Europejskiej nakazuje odzyskanie pomocy państwa od wskazanego przez nią beneficjenta, nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, na mocy których właściwe organy krajowe, w ramach swoich zadań związanych z wykonaniem tej decyzji, mogą nakazać odzyskanie tej pomocy od innego przedsiębiorstwa ze względu na istnienie ciągłości gospodarczej między tym przedsiębiorstwem a beneficjentem pomocy wskazanym w owej decyzji.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.