CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. DEAN SPIELMANN
presentadas el 13 de noviembre de 2025 (1)
Asunto C‑523/24
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),
Ministerio Fiscal
y
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal de Cuentas)
« Procedimiento prejudicial — Manejo de fondos públicos en el contexto del movimiento en favor de la independencia de Cataluña — Procedimiento de responsabilidad contable — Compatibilidad con el Derecho de la Unión de la Ley Orgánica 1/2024, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña — Artículo 325 TFUE — Protección de los intereses financieros de la Unión — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Competencia del Tribunal de Justicia — Plazo máximo de dos meses para aplicar la amnistía — Derecho de audiencia de la parte que ha ejercitado la acción pública — No suspensión del procedimiento y alzamiento obligatorio de las medidas cautelares en caso de presentación de una petición de decisión prejudicial »
Índice
I.
Introducción
II.
Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
B.
Derecho español
1.
Constitución
2.
Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
3.
Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
4.
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
5.
Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil
6.
LOA
III.
Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
IV.
Análisis
A.
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial: ¿es el TCU un «órgano jurisdiccional» a los efectos del artículo 267 TFUE?
B.
Sobre las cuestiones prejudiciales
1.
Observaciones preliminares: amnistía y Derecho de la Unión
2.
Sobre la existencia de afectación a los intereses financieros de la Unión (cuestiones prejudiciales primera, tercera, cuarta y quinta)
a)
Primera cuestión prejudicial
b)
Cuestiones prejudiciales tercera, cuarta y quinta
3.
Sobre la conformidad de la LOA con el Estado de Derecho (cuestiones prejudiciales segunda, sexta, séptima y octava)
a)
Sobre la competencia del Tribunal de Justica
b)
Sobre la admisibilidad
c)
Sobre el fondo
1)
Observaciones preliminares
2)
Segunda cuestión prejudicial
3)
Séptima cuestión prejudicial
4)
Cuestiones prejudiciales sexta y octava
V.
Conclusión
I.      Introducción
1.        «Amnistía» procede del griego «ἀμνηστία» (amnēstía), que conlleva una idea de olvido, (2) al igual que el término «amnesia», con el que comparte etimología. (3) Pero aquí se acaba la comparación. La amnesia es un acontecimiento que se padece, un suceso involuntario, una enfermedad, un trastorno de la memoria, fruto, en ocasiones, de la negación de una realidad del pasado. La amnistía, en cambio, es el producto de una decisión política, la decisión de olvidar, olvido que no es accidental ni involuntario, sino, por el contrario, intencionado y jurídico. Es un perdón colectivo concedido por un poder soberano, generalmente por un delito cometido contra el Estado. (4) Se trata de apaciguar conflictos generados por acontecimientos que han abierto una fractura política y social dentro de una determinada población y de «pasar página». (5)
2.        No obstante, la amnistía es una medida compleja que, adoptada con el objetivo de perdonar delitos, puede constituir un instrumento de impunidad. Así, la adopción de una medida de amnistía da pie a un delicado debate: ¿constituye una quiebra de la igualdad contraria a la idea de justicia? (6) ¿O es la expresión de una justicia que «tiene lugar después» (7) en los conflictos sociales?
3.        El 10 de junio de 2024, las Cortes Generales aprobaron la Ley Orgánica 1/2024, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (en lo sucesivo, «LOA»). (8) El perímetro material y temporal de la LOA incluye los actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable ejecutados en el marco del referéndum de independencia de Cataluña, así como las acciones ejecutadas en el contexto del proceso independentista catalán.
4.        La LOA —no puede negarse— ha provocado un debate profundo y virulento en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial y en el mundo académico, así como, de manera más general, en la sociedad española.
5.        Desde un prisma jurídico, la conformidad a Derecho de la LOA se ha sometido recientemente al Tribunal Constitucional mediante un recurso de inconstitucionalidad. Con excepción de dos preceptos, este ha declarado que la LOA se ajusta a la Constitución (9) en sentencia de 26 de junio de 2025. (10)
6.        En este contexto, el Tribunal de Cuentas (en lo sucesivo, «TCU») ha presentado al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial sobre la compatibilidad de determinadas disposiciones que regulan la concesión de la amnistía en cuestión con la protección de los intereses financieros de la Unión, contemplada, en particular, en el artículo 325 TFUE, y con el principio de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
7.        Este asunto, que tiene para el Derecho de la Unión unas implicaciones constitucionales no menores, brindará al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse acerca de la cuestión, indubitadamente inédita, de su control judicial sobre una ley de amnistía aprobada por uno de los Estados miembros de la Unión y del alcance de tal control.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
8.        Son pertinentes en el presente asunto los artículos 267 TFUE y 325 TFUE, el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
B.      Derecho español
1.      Constitución
9.        El artículo 136 de la Constitución establece:
«1.      El [TCU] es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado, así como del sector público.
Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
2.      Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al [TCU] y serán censuradas por este.
El [TCU], sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.
3.      Los miembros del [TCU] gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces.
4.      Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del [TCU].»
2.      Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
10.      El artículo 5 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (en lo sucesivo, «LOTCU»), (11) dispone que «el [TCU] ejercerá sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurídico».
11.      El artículo 15 de la LOTCU define el alcance de la jurisdicción contable en los siguientes términos:
«Uno.      El enjuiciamiento contable, como jurisdicción propia del [TCU], se ejerce respecto de las cuentas que deban rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos.
Dos.      La jurisdicción contable se extiende a los alcances de caudales o efectos públicos, así como a las obligaciones accesorias constituidas en garantía de su gestión.»
12.      El artículo 17 de la LOTCU determina:
«Uno.      La jurisdicción contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena.
Dos.      Se extenderá, a los solos efectos del ejercicio de su función, al conocimiento y decisión en las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, que constituyan elemento previo necesario para la declaración de responsabilidad contable y estén con ella relacionadas directamente.
Tres.      La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del ámbito de la jurisdicción contable.»
3.      Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
13.      El artículo 49, apartados 1 y 3, de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (en lo sucesivo, «LFTCU»), (12) establece:
«1.      La jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencia graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las Leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o Entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector. Solo conocerá de las responsabilidades subsidiarias, cuando la responsabilidad directa, previamente declarada y no hecha efectiva, sea contable.
[…]
3.      Cuando los hechos fueren constitutivos de delito, con arreglo a lo establecido en el artículo 18.2 de la [LOTCU], el Juez o Tribunal que entendiere de la causa se abstendrá de conocer de la responsabilidad contable nacida de ellos, dando traslado al [TCU] de los antecedentes necesarios al efecto de que por este se concrete el importe de los daños y perjuicios causados en los caudales o efectos públicos.»
14.      El artículo 67 de la LFTCU dispone:
«1.      Para el aseguramiento de las responsabilidades contables que pudieran decretarse en los procedimientos jurisdiccionales del [TCU], podrá solicitarse, por el Ministerio Fiscal, Letrado del Estado o legal representante de la Entidad del sector público perjudicada, embargo preventivo de los bienes de los iniciados en responsabilidad contable en los casos y en la forma establecidos en la Ley de Enjuiciamiento Civil, sin que pueda exigírseles fianza de clase alguna para decretarlo.
2.      A los oportunos efectos, las diligencias en que se hubiere concretado provisionalmente el importe de las responsabilidades contables, a que hacen referencia los artículos 45 y 47 de esta Ley, tendrán la consideración de documento suficiente para que pueda despacharse el embargo.
3.      Si el embargo preventivo se hubiere solicitado y obtenido con anterioridad a la presentación de la demanda, su ratificación habrá de efectuarse cuando se evacúe este trámite en el correspondiente procedimiento jurisdiccional o, en su caso, en el de alegaciones del Ministerio Fiscal.»
15.      De conformidad con el artículo 74, punto 1, de la LFTCU:
«En el procedimiento jurisdiccional de reintegro por alcance, sin perjuicio de los trámites prevenidos para el juicio declarativo correspondiente, se observarán las siguientes prevenciones:
1.ª      Los hechos se concretarán, exclusivamente, a supuestos de malversación o alcance en los términos en que los define la presente Ley.
[...]»
4.      Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
16.      El artículo 418, punto
11, de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en lo sucesivo, «LOPJ») (13) tipifica como falta grave el retraso injustificado en la iniciación o en la tramitación de los procesos o causas de que conozca el juez o magistrado en el ejercicio de su función, si no constituye falta muy grave.
5.      Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil
17.      La Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (en lo sucesivo, «LEC»), (14) en su versión aplicable al litigio principal, dispone lo siguiente en su artículo 216:
«Los tribunales civiles decidirán los asuntos en virtud de las aportaciones de hechos, pruebas y pretensiones de las partes, excepto cuando la ley disponga otra cosa en casos especiales.»
18.      El artículo 434 de la LEC presenta el siguiente tenor:
«1.      La sentencia se dictará dentro de los veinte días siguientes a la terminación del juicio.
2.      Si, dentro del plazo para dictar sentencia y conforme a lo prevenido en los artículos siguientes, se acordasen diligencias finales, quedará en suspenso el plazo para dictar aquella.
[…]»
19.      El artículo 435 de la LEC dispone:
«1.      Solo a instancia de parte podrá el tribunal acordar, mediante auto, como diligencias finales, la práctica de actuaciones de prueba, conforme a las siguientes reglas:
1.ª      No se practicarán como diligencias finales las pruebas que hubieran podido proponerse en tiempo y forma por las partes, incluidas las que hubieran podido proponerse tras la manifestación del tribunal a que se refiere el apartado 1 del artículo 429.
2.ª      Cuando, por causas ajenas a la parte que la hubiese propuesto, no se hubiese practicado alguna de las pruebas admitidas.
3.ª      También se admitirán y practicarán las pruebas pertinentes y útiles, que se refieran a hechos nuevos o de nueva noticia, previstos en el artículo 286.
2.      Excepcionalmente, el tribunal podrá acordar, de oficio o a instancia de parte, que se practiquen de nuevo pruebas sobre hechos relevantes, oportunamente alegados, si los actos de prueba anteriores no hubieran resultado conducentes a causa de circunstancias ya desaparecidas e independientes de la voluntad y diligencia de las partes, siempre que existan motivos fundados para creer que las nuevas actuaciones permitirán adquirir certeza sobre aquellos hechos.
En este caso, en el auto en que se acuerde la práctica de las diligencias habrán de expresarse detalladamente aquellas circunstancias y motivos.»
20.      Según el artículo 436 de la LEC:
«1.      Las diligencias que se acuerden según lo dispuesto en los artículos anteriores se llevarán a cabo, dentro del plazo de veinte días y en la fecha que señale a tal efecto, de resultar necesario, el Letrado de la Administración de Justicia, en la forma establecida en esta ley para las pruebas de su clase. Una vez practicadas, las partes podrán, dentro del quinto día, presentar escrito en que resuman y valoren el resultado.
2.      El plazo para dictar sentencia volverá a computarse cuando transcurra el otorgado a las partes para presentar el escrito a que se refiere el apartado anterior.»
6.      LOA
21.      El artículo 1 de la LOA («Ámbito objetivo») dispone:
«1.      Quedan amnistiados los siguientes actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable, ejecutados en el marco de las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, de su preparación o de sus consecuencias, siempre que hubieren sido realizados entre los días 1 de noviembre de 2011 y 13 de noviembre de 2023, así como las siguientes acciones ejecutadas entre estas fechas en el contexto del denominado proceso independentista catalán, aunque no se encuentren relacionadas con las referidas consultas o hayan sido realizadas con posterioridad a su respectiva celebración:
a)      Los actos cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña, así como los que hubieran contribuido a la consecución de tales propósitos.
[…]
También se entenderán comprendidas en este supuesto aquellas actuaciones desarrolladas, a título personal o institucional, con el fin de divulgar el proyecto independentista, recabar información y adquirir conocimiento sobre experiencias similares o lograr que otras entidades públicas o privadas prestaran su apoyo a la consecución de la independencia de Cataluña.
Asimismo, se entenderán comprendidos aquellos actos, vinculados directa o indirectamente al denominado proceso independentista desarrollado en Cataluña o a sus líderes en el marco de ese proceso, y realizados por quienes, de forma manifiesta o constatada, hubieran prestado asistencia, colaboración, asesoramiento de cualquier tipo, representación, protección o seguridad a los responsables de las conductas a las que se refiere el primer párrafo de esta letra, o hubieran recabado información a estos efectos.
b)      Los actos cometidos con la intención de convocar, promover o procurar la celebración de las consultas que tuvieron lugar en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017 por quien careciera de competencias para ello o cuya convocatoria o celebración haya sido declarada ilícita, así como aquellos que hubieran contribuido a su consecución.
[…]
c)      Los actos de desobediencia, cualquiera que sea su naturaleza, desórdenes públicos, atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos o resistencia que hubieran sido ejecutados con el propósito de permitir la celebración de las consultas populares a que se refiere la letra b) del presente artículo o sus consecuencias, así como cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención.
En todo caso, se entenderán comprendidos […] cualesquiera otros actos que hubieran consistido en la aprobación o ejecución de leyes, normas o resoluciones por autoridades o funcionarios públicos que hayan sido realizados con el propósito de permitir, favorecer o coadyuvar a la celebración de las consultas populares a que se refiere la letra b) del presente artículo.
[…]
2.      Los actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable amnistiados en virtud del apartado 1 de este artículo lo serán cualquiera que sea su grado de ejecución, incluidos los actos preparatorios, y cualquiera que fuera la forma de autoría o participación.
3.      Los actos cuya realización se hubiera iniciado antes del día 1 de noviembre de 2011 únicamente se entenderán comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente ley cuando su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha.
Los actos cuya realización se hubiera iniciado antes del día 13 de noviembre de 2023 también se entenderán comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente ley aunque su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha.
4.      No se considerará enriquecimiento la aplicación de fondos públicos a las finalidades previstas en los apartados a) y b) cuando, independientemente de su adecuación al ordenamiento jurídico, no haya tenido el propósito de obtener un beneficio personal de carácter patrimonial.»
22.      El artículo 2 de la LOA («Exclusiones») preceptúa:
«En todo caso, quedan excluidos de la aplicación de la amnistía prevista en el artículo 1:
[…]
e)      Los actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea.
[…]»
23.      El artículo 8, apartado 3, de la LOA («Efectos sobre la responsabilidad civil y contable») establece:
«Se procederá al alzamiento de las medidas cautelares acordadas en fase de actuaciones previas o de primera instancia previstas en los artículos 47 y 67 de la [LFTCU].»
24.      El artículo 10 de la LOA («Tramitación preferente y urgente») es del siguiente tenor:
«La aplicación de la amnistía en cada caso corresponderá a los órganos judiciales, administrativos o contables determinados en la presente ley, quienes adoptarán, con carácter preferente y urgente, las decisiones pertinentes en cumplimiento de esta ley, cualquiera que fuera el estado de tramitación del procedimiento administrativo o del proceso judicial o contable de que se trate.
Las decisiones se adoptarán en el plazo máximo de dos meses, sin perjuicio de los ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos.»
25.      El artículo 13 de la LOA («Procedimiento en el ámbito contable») dispone en su apartado 3:
«Si el proceso de exigencia de responsabilidad contable tramitado por el [TCU] se hallara en fase de primera instancia o de apelación, los órganos competentes de dicho Tribunal, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las entidades del sector público perjudicadas por el menoscabo de los caudales o efectos públicos relacionados con los hechos amnistiados, dictarán resolución absolviendo de responsabilidad contable a las personas físicas o jurídicas demandadas, cuando dichas entidades no se hayan opuesto.»
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26.      El 17 de febrero de 2022 y, posteriormente, el 13 de abril de 2022, Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (en lo sucesivo, «SCC») y el Ministerio Fiscal entablaron respectivamente ante el órgano jurisdiccional remitente, en ejercicio de la acción de responsabilidad contable, un procedimiento de reintegro por alcance. (15)
27.      En sus demandas, las partes demandantes solicitan, por un lado, que se declare a las partes demandadas responsables de determinados daños ocasionados en el patrimonio público de la Generalidad de Cataluña (en lo sucesivo, «Generalidad»), que valoran, respectivamente, en 5 309 807,02 euros y en 3 429 342,43 euros, y, por otro lado, que se las condene a reintegrar estas cantidades.
28.      Más concretamente, se sigue procedimiento contra las partes demandadas por el gasto de los ingresos de la Generalidad en la realización, el 1 de octubre de 2017, del referéndum ilegal de autodeterminación de Cataluña, por una parte, y en la promoción, durante los ejercicios 2011 a 2017, de la independencia de Cataluña en el plano internacional, por otra parte.
29.      Mediante auto de 9 de septiembre de 2022, el órgano jurisdiccional remitente fijó la cuantía del procedimiento en 5 309 807,02 euros. En vista del desistimiento de las partes demandantes en lo referente a determinados gastos por un total de 336 143,34 euros y de que el demandado JMA solo era objeto de la demanda del Ministerio Fiscal por esta concreta partida de gastos, el referido órgano jurisdiccional decretó el sobreseimiento del procedimiento en relación con este demandado.
30.      Los gastos objeto del litigio principal son los siguientes:
–        Los gastos para la preparación y realización del denominado «referéndum de independencia» que tuvo lugar en la comunidad autónoma de Cataluña el día 1 de octubre de 2017. Esencialmente, estos gastos comprenden las siguientes partidas: 1) gastos para la adquisición de programas y aplicaciones informáticas para canalizar la participación de voluntarios en la celebración del referéndum; 2) gastos de publicidad; 3) gastos de creación de un registro de votantes en el exterior; 4) gastos de cartelería; 5) gastos de adquisición del material necesario para la celebración del referéndum (papeletas, censo, citación de integrantes de las mesas electorales); 6) gastos derivados del uso de locales públicos para el referéndum; 7) gastos para campañas de imagen de la Generalidad en el extranjero; 8) gastos de invitación a parlamentarios europeos para visitar Cataluña en las jornadas próximas al referéndum; 9) gastos para la contratación de expertos y de observadores internacionales.
–        Los gastos destinados a desarrollar la denominada «acción exterior» de la Generalidad durante los ejercicios 2011 a 2017. Esencialmente, estos gastos comprenden las siguientes partidas: 1) gastos realizados por la Secretaría de Acción Exterior y Unión Europea de la Generalidad, destinados a encargar la elaboración de informes sobre tratados internacionales en los que era parte el Reino de España; 2) gastos realizados por las diversas delegaciones de la Generalidad en el exterior; 3) gastos realizados por el Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (DIPLOCAT) para la promoción del proceso soberanista: (i) internacionalización del deporte («diplomacia deportiva»); (ii) financiación de informes sobre la autodeterminación nacional en la Unión Europea; (iii) contratación de personal; (iv) celebración de contratos para proveerse de los medios necesarios para promover la independencia de Cataluña en el exterior; (v) otorgamiento de subvenciones a determinadas entidades con la misma finalidad.
31.      Durante la fase de actuaciones previas, se acordaron determinadas medidas cautelares mediante las que se tuvo por garantizada la cantidad de 4 146 274,97 euros por los hechos relativos a los gastos destinados a la realización del referéndum ilegal sobre la independencia de Cataluña y se admitió el aval bancario por la cantidad de 5 422 411,10 euros por los hechos relativos a los gastos destinados a desarrollar la denominada «acción exterior» de la Generalidad durante los ejercicios 2011 a 2017.
32.      Los hechos enjuiciados en el litigio principal también han sido o son actualmente objeto de distintos procedimientos ante los tribunales penales españoles a fin de determinar la responsabilidad penal de los acusados. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente explica que, cuando se trata de unos «mismos hechos», la jurisdicción contable es compatible con la actuación de la jurisdicción penal, de tal manera que, en caso de que esos «mismos hechos» fueran declarados como constitutivos de delito, el tribunal penal tiene que abstenerse de conocer de la responsabilidad contable nacida de ellos y darle a él traslado de los antecedentes necesarios.
33.      Del auto de remisión resulta que los tribunales penales españoles ya han dictado resolución firme sobre la categoría de gastos relativos a la preparación y realización del referéndum ilegal sobre la independencia de Cataluña. En relación con la categoría de gastos, recogida en las demandas, referidos al desarrollo de la «acción exterior» de la Generalidad durante los ejercicios 2011 a 2017, aún se estaba tramitando la causa penal ante los Juzgados de Instrucción n.º 13 y n.º 18 de Barcelona.
34.      El procedimiento principal siguió su tramitación y, el 29 de mayo de 2024, se declararon las actuaciones conclusas para sentencia.
35.      El 11 de junio de 2024, la LOA entró en vigor.
36.      En el examen de la aplicabilidad de esta Ley en el litigio principal y, por tanto, de la extinción de la responsabilidad contable de los demandados que de ella pudiera derivarse, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la compatibilidad de dicha Ley con el Derecho de la Unión.
37.      En estas circunstancias, el TCU decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«Primera. Si deben interpretarse el [Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995], relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas [(16)] y el artículo 325 del TFUE (“principio de la lucha eficaz y disuasoria contra el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión Europea”), así como el artículo 4.3 del TUE (principio de cooperación leal), en el sentido de que no son compatibles con la extinción de responsabilidad contable establecida en los siguientes preceptos de la LOA: artículo 1, apartado 1, letras a), b) y c), y apartados 2, 3 y 4 del mismo precepto legal; y artículo 2, letra e); teniendo en cuenta que las presuntas responsabilidades contables reclamadas en el presente procedimiento de reintegro por alcance n.º B‑180/21 implican una “afectación a los intereses financieros de la [Unión]”: tanto en (i) el caso de que el [Tribunal de Justicia] realizase una “interpretación restrictiva” del concepto de “protección de los intereses financieros de la [Unión]” (que solo comprendería aquellas actividades de gestión ilegal realizadas con fondos públicos de la Unión), como en (ii) el caso de que efectuase una “interpretación amplia” de dicho concepto (que también comprendería aquellas actividades de gestión ilegal realizadas con fondos públicos de un [Estado miembro], pero que causaran un perjuicio actual o potencial en el presupuesto de la Unión).
Segunda. En el supuesto de que el [Tribunal de Justicia] realizase una “interpretación restrictiva” del concepto de “protección de los intereses financieros de la [Unión]”, si deben interpretarse los artículos 2 y 19.1, 2.º
del TUE, y el artículo 47 de la [Carta] en el sentido de que no son compatibles con el artículo 10 de la LOA, por cuanto el plazo perentorio de dos meses para dictar resolución que establece este precepto resultaría contrario al derecho de toda persona al enjuiciamiento con las debidas garantías, en “un plazo razonable”, suponiendo una “presión externa” sobre el órgano jurisdiccional, para el caso de que, antes de resolver sobre la aplicación de la LOA en el presente procedimiento de reintegro por alcance n.º B‑180/21, hubiera que realizar algún tipo de diligencia probatoria final sobre la justificación del origen (presupuesto nacional o presupuesto de la [Unión]) o del destino (promoción de la independencia de Cataluña fuera de España durante los ejercicios 2011 a 2017) de los fondos públicos empleados para realizar los gastos que se refieren en los escritos de los demandantes.
Tercera. Si deben interpretarse el artículo 325 del TFUE y el Reglamento [n.º 2988/95], en relación con el artículo 47 de la [Carta] y el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, en el sentido de que no son compatibles con lo establecido en el artículo 13.3 in fine de la LOA, teniendo en cuenta que dicho precepto no recoge ningún tipo previsión (trámite, incidente, etc.) para el caso de que las partes que hubieran ejercitado la acción contable (en el presente procedimiento de reintegro por alcance n.º B-180/21, la entidad SCC y el Ministerio Fiscal)  pudieran oponerse a la absolución de la responsabilidad contable en el enjuiciamiento de instancia, sino que solo exige que no se hayan opuesto las entidades del sector público perjudicadas (en este proceso contable, la [Generalidad], que ni siquiera compareció para ejercer la acción contable y, por ello, se la tuvo por apartada).
Cuarta. Si debe interpretarse que los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, en relación con el artículo 325 del TFUE y el Reglamento [n.º 2988/95], no son compatibles con el artículo 1.1, letras a), b) y c) de la LOA, en relación con lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del mismo precepto legal, dada la falta de claridad y precisión en la definición del ámbito objetivo, subjetivo y temporal de aplicación de la LOA, lo que podría dar lugar a que, en el presente procedimiento de reintegro por alcance n.º B-180/21, esta Consejera de Cuentas declarase la extinción de responsabilidades contables derivadas de actuaciones que afectasen a los intereses financieros de la Unión, las cuales no fueran realmente las previstas en el ámbito de aplicación de la LOA.
Quinta. Si deben interpretarse los artículos 20 y 21 de la [Carta] en el sentido de que no son compatibles con lo establecido en el artículo 1.1, letras a), b) y c) de la LOA, en relación con lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del mismo precepto legal, y en el Preámbulo de la LOA, dado que, como consecuencia de la anteriormente referida falta de claridad y precisión en la definición del ámbito de aplicación de la LOA, que podría conllevar una indebida extinción de responsabilidades contables, a su vez, dicha circunstancia también generaría situaciones discriminatorias o de desigualdad, respecto de personas que hubieran sido condenadas como responsables contables en otros procedimientos de reintegro por alcance diferentes, que se refiriesen a hechos acaecidos en el mismo ámbito territorial (Comunidad Autónoma de Cataluña) y dentro del período incluido en el ámbito de aplicación temporal de la LOA.
Sexta. Si deben interpretarse los artículos 2 y 19.1, 2.º
del TUE, y el artículo 47 de la [Carta] en el sentido de que no son compatibles con lo establecido en el artículo 8.3 de la LOA, que prevé el alzamiento unidireccional e imperativo de las medidas cautelares, sin dejar ningún margen de decisión para el órgano jurisdiccional, a diferencia de lo que ocurre en el resto de los procedimientos de reintegro por alcance en los que, por remisión de la LFTCU, se aplica la normativa general de la LEC sobre medidas cautelares.
Séptima. Si deben interpretarse los artículos 2 y 19.1, 2.º
del TUE, el artículo 47 de la [Carta] y el artículo 6 del CEDH, en el sentido de que no son compatibles con lo establecido en el artículo 13.3 de la LOA (absolución de la responsabilidad contable en el enjuiciamiento de instancia), por cuanto este precepto no prevé un trámite de audiencia previo para el actor público (a pesar de que este ostenta legitimación activa ex lege en el proceso contable) ni se le deja al órgano jurisdiccional la posibilidad de enjuiciar aquellos casos en los que un demandado hubiere alegado que no ha participado en los hechos que se le imputan, teniendo en cuenta que, en el presente procedimiento de reintegro por alcance n.º B‑180/21, ha comparecido un actor público como codemandante, y que algunos demandados han planteado que no participaron en los hechos.
Octava. Si deben interpretarse los artículos 2 y 19.1, 2.º
del TUE y el artículo 47 de la [Carta], en concreta relación con lo establecido en el artículo 267 del TFUE y en el artículo 23.1 del Estatuto [del Tribunal de Justicia de la Unión Europea] (Protocolo n.º 3 al TFUE), en el sentido de que el efecto suspensivo del planteamiento de la cuestión prejudicial y la efectividad de la resolución definitiva por el [Tribunal de Justicia] no resultan compatibles con los artículos 8.3, 10 y 13.3, en relación con lo establecido en el Preámbulo de la LOA (v. apartado V, párrafos 10.º
y 11.º), que vendrían a imponer la efectividad absoluta de la LOA, privando del efecto útil a la resolución de la cuestión prejudicial planteada, y conculcando los principios de primacía y eficacia directa del Derecho de la Unión.»
38.      Han presentado observaciones escritas SCC, el Ministerio Fiscal, las partes demandadas ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP y RFB, CPC, ACO, LPG, MAB y JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML y EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM y ARMG, el Gobierno español y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 15 de julio de 2025, se oyeron las alegaciones orales de esas partes.
IV.    Análisis
39.      Las presentes conclusiones seguirán la estructura siguiente. En primer término, abordaré la objeción según la cual el TCU no tiene la condición de «órgano jurisdiccional» a los efectos del artículo 267 TFUE, de modo que la presente petición de decisión prejudicial es inadmisible. En segundo término, examinaré si la extinción de la responsabilidad contable derivada de la aplicación de la LOA es compatible con la protección de los intereses financieros de la Unión recogida en el artículo 325 TFUE y, en su caso, con qué condiciones. En tercer término, tras apreciar la competencia del Tribunal de Justicia para examinar una ley de amnistía a la luz de esa disposición y la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, trataré las cuestiones relativas a la compatibilidad de determinadas disposiciones de la LOA con el principio de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
A.      Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial: ¿es el TCU un «órgano jurisdiccional» a los efectos del artículo 267 TFUE?
40.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para dilucidar si el organismo remitente tiene la condición de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE, cuestión que depende únicamente del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia examina si se satisfacen determinados requisitos, como el origen legal del organismo, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento que se sigue ante él, la aplicación por parte del organismo de normas jurídicas y su independencia. (17)
41.      En sus observaciones escritas, la mayoría de las partes demandadas en el litigio principal manifiestan dudas en cuanto a que el TCU satisfaga la exigencia de independencia.
42.      Ha de recordarse que esta exigencia tiene un aspecto de índole externa y un aspecto de índole interna. Este último se asocia al concepto de «imparcialidad» y se refiere a la equidistancia con respecto a las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de aquel. Exige el respeto de la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la estricta aplicación de la norma jurídica. Así, según reiterada jurisprudencia, el concepto de «independencia», que es inherente a la función de juzgar, implica ante todo que el órgano de que se trate tenga la calidad de tercero con respecto a la autoridad que haya adoptado la decisión recurrida. (18) Cuando un órgano conoce de un recurso contra una resolución dictada por los servicios de una administración pública, ese órgano no puede tener la consideración de tercero con respecto a la administración pública de que se trate cuando mantiene con ella un vínculo orgánico y funcional.
43.      En el caso de autos, es cierto que la tramitación de la fase de actuaciones previas del procedimiento de reintegro por alcance corresponde a los delegados instructores, que son nombrados entre funcionarios del TCU o entre funcionarios públicos que presten servicio en la provincia en que hayan ocurrido los hechos. (19) No obstante, estimo, como la Comisión, que la circunstancia de que esos funcionarios públicos sean nombrados para instruir un asunto y, por tanto, puedan, en este marco, adoptar determinadas medidas y practicar los procedimientos adecuados para investigar los hechos y los presuntos autores no permite poner en duda la condición de tercero del TCU, por cuanto los referidos delegados instructores no participan en la actividad propiamente jurisdiccional. A falta de tal solapamiento de funciones, la independencia del TCU, considerada desde su aspecto interno, debe ser reconocida. (20)
44.      Ha de señalarse, a este respecto, que el artículo 24 de la LFTCU determina, en particular, que los miembros del TCU han de ejercer sus funciones de acuerdo con los principios de imparcialidad y dignidad inherentes a las mismas. Tienen la obligación de inhibirse del conocimiento de los asuntos que afecten a entidades en cuya dirección, asesoramiento o administración hubieran participado o con las que hubieran mantenido cualquier clase de relación interesada, ellos mismos o personas de su familia.
45.      Así pues, como el TCU es un «órgano jurisdiccional» a los efectos del artículo 267 TFUE, la presente petición de decisión prejudicial debe declararse admisible.
B.      Sobre las cuestiones prejudiciales
1.      Observaciones preliminares: amnistía y Derecho de la Unión
46.      La amnistía consiste normalmente en la renuncia del Estado a su potestad para perseguir, enjuiciar infracciones penales y, en su caso, ejecutar las penas que por ellas se señalen (ius puniendi). (21) También puede consistir en la renuncia del Estado a imponer o ejecutar sanciones o penas de carácter económico por infracciones de naturaleza fiscal o, como en el presente caso, a reclamar a sus funcionarios y responsables políticos responsabilidad extracontractual por los daños ocasionados en el patrimonio público. El mínimo común denominador de estas diversas formas de amnistía es el ejercicio de una prerrogativa soberana, exclusivamente estatal.
47.      En el plano legislativo de la Unión, la amnistía aparece en varios actos de Derecho derivado.
48.      La Decisión Marco 2002/584/JAI relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros (22) incluye, en su artículo 3, apartado 1, punto 1, entre los motivos para la no ejecución obligatoria de la orden de detención europea, el supuesto de que el delito en que se base tal orden esté cubierto por una amnistía en el Estado miembro de ejecución si este tiene competencia para perseguir dicho delito según su propio Derecho penal. De igual manera, la Directiva 2011/99/UE sobre la orden europea de protección (23) contempla, en su artículo 10, apartado 1, letra d), entre los motivos de no reconocimiento de tal orden, el supuesto de que esa protección derive de la ejecución de una pena o medida que, conforme al Derecho del Estado de ejecución, haya sido objeto de amnistía y corresponda a un hecho o conducta sobre el que tenga competencia con arreglo a dicho Derecho.
49.      El Reglamento (UE) 2017/1939 por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (24) dispone, en su artículo 39, apartado 1, letra c), que, cuando el ejercicio de la acción penal haya llegado a ser imposible, con arreglo a la legislación del Estado miembro del fiscal europeo delegado encargado, una amnistía concedida al sospechoso o acusado constituye uno de los motivos por los que la Sala Permanente puede archivar el procedimiento contra tal persona. (25)
50.      Por último, otros instrumentos que aplican el principio de reconocimiento mutuo en el marco de la cooperación judicial en materia penal prevén que tanto el Estado de emisión como el Estado de ejecución puedan conceder amnistías. (26)
51.      De ello se deduce que el legislador de la Unión se ha mostrado preocupado por respetar la competencia exclusiva de los Estados miembros en materia de amnistía. Se ha limitado a reconocer su existencia y a tenerla en cuenta en los instrumentos de cooperación judicial, sin, no obstante, armonizar su contenido y las condiciones para su concesión.
52.      En el plano judicial, ha de hacerse referencia, primeramente, a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto AB y otros (Revocación de amnistía). (27)
53.      Mediante la primera cuestión prejudicial planteada en ese asunto, se preguntaba al Tribunal de Justicia por la compatibilidad con el principio non bis in idem (28) de la emisión de una orden de detención europea contra una persona que había sido objeto de diligencias penales que inicialmente se archivaron a causa de una resolución judicial firme adoptada al amparo de una amnistía y que se reanudaron tras la aprobación de una ley por la que se revocaba esa amnistía y se anulaba la referida resolución judicial. En cuanto a su propia competencia, el Tribunal de Justicia consideró que, ciertamente, el procedimiento principal se refería a unos delitos que no están armonizados en el Derecho de la Unión y que este ordenamiento no regula la adopción y la revocación de una amnistía. No obstante, el Tribunal de Justicia se declaró competente sobre la base de que esa cuestión prejudicial no versaba sobre la interpretación de la legislación nacional relativa a esos delitos o a esa amnistía, sino sobre la interpretación del principio non bis in idem en el contexto de un procedimiento de emisión de una orden de detención europea incluido en el ámbito de aplicación material y temporal de la Decisión Marco 2002/584. (29)
54.      En cambio, el Tribunal de Justicia se declaró incompetente en lo tocante a la tercera cuestión prejudicial planteada en ese asunto. A preguntas sobre la compatibilidad con una serie de disposiciones del Derecho primario de la Unión de una normativa nacional que limitaba el control ejercido por el tribunal constitucional exclusivamente a la conformidad de una ley por la que se revocaba una amnistía con la Constitución nacional, sin examen de su conformidad con el Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia declaró que tal procedimiento no estaba comprendido en el ámbito de aplicación de este Derecho y, por tanto, quedaba fuera de su competencia. (30)
55.      Ha de mencionarse asimismo la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en un asunto referente a una amnistía fiscal de la República Italiana. (31) De la mencionada sentencia resulta que, en virtud de la legislación nacional que establecía aquella amnistía, los sujetos pasivos que no hubieran cumplido sus obligaciones en materia de IVA correspondientes a una serie de períodos impositivos podían eludir definitivamente esas obligaciones, al igual que las sanciones en que hubieran incurrido por el incumplimiento de dichas obligaciones, mediante el pago de un importe a tanto alzado en lugar de un importe proporcional al volumen de negocios obtenido. Habida cuenta de que las disposiciones pertinentes de aquella legislación nacional establecían, de este modo, una renuncia general e indiscriminada a la comprobación de las operaciones imponibles efectuadas a lo largo de dichos períodos impositivos, el Tribunal de Justicia declaró que vaciaban de contenido los artículos 2 y 22 de la Directiva 77/388/CEE y, así, menoscababan el efecto útil de esta Directiva. (32)
56.      En resumen, el Tribunal de Justicia ha examinado la amnistía cuando había alguna disposición de Derecho derivado de la Unión que la mencionara o un posible menoscabo para los objetivos o el efecto útil de las disposiciones de Derecho derivado en cuestión.
2.      Sobre la existencia de afectación a los intereses financieros de la Unión (cuestiones prejudiciales primera, tercera, cuarta y quinta)
a)      Primera cuestión prejudicial
57.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 325 TFUE (33) se opone a la extinción de la responsabilidad prevista en la LOA por los actos no delictivos que afecten a los intereses financieros de la Unión, como los actos determinantes de responsabilidad contable, a falta de un vínculo directo entre esos actos y la reducción, actual o potencial, de los ingresos puestos a disposición del presupuesto de la Unión. (34)
58.      El artículo 2, letra e), de la LOA excluye expresamente del ámbito de aplicación de esta «los actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea». Según el órgano jurisdiccional remitente, de una lectura de dicho artículo a contrario sensu se deduce que, al circunscribir la citada exclusión únicamente a los actos delictivos, el legislador nacional viene implícitamente a considerar amnistiables los actos determinantes de responsabilidad contable que se regulan en el artículo 1, apartado 1, letras a) a c), de dicha Ley, en relación con los apartados 2 a 4 del mismo precepto.
59.      Para empezar, ha de recordarse que el artículo 325 TFUE, apartado 1, impone a los Estados miembros el deber de combatir el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión mediante medidas disuasorias y eficaces.
60.      Por lo que respecta a la expresión «toda actividad ilegal», consta que los términos «actividad ilegal» designan usualmente los comportamientos contrarios a la ley, mientras que el determinante «toda» indica que se hace referencia, indistintamente, al conjunto de tales comportamientos. Habida cuenta de la importancia de la protección de los intereses financieros de la Unión, que constituye uno de sus objetivos, el concepto de «actividad ilegal» no puede, por lo demás, interpretarse de manera restrictiva. Así pues, tal concepto comprende, en particular, todo acto de corrupción de funcionarios o todo abuso cometido por estos en el desempeño de sus funciones públicas que pueda afectar a los intereses financieros de la Unión. (35)
61.      Pues bien, no cabe duda de que las actividades de que se trata en el litigio principal —actos de malversación de caudales públicos cometidos durante el período que va de 2011 a 2017— se incluyen en este concepto de «actividad ilegal».
62.      En cuanto al concepto de «intereses financieros» de la Unión, comprende, según la jurisprudencia, no solo los ingresos puestos a disposición del presupuesto de la Unión, sino también los gastos contemplados en dicho presupuesto. (36) En el presente caso, el auto de remisión no recoge ningún elemento que indique que se utilizaran fondos procedentes del presupuesto de la Unión o administrados por la Unión o por cuenta de esta.
63.      Según el órgano jurisdiccional remitente, la protección de los intereses financieros de la Unión también ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia en sentido amplio. Tal interpretación implica, a su juicio, que toda actividad ilegal que cause daño al patrimonio público estaría incluida en el artículo 325 TFUE, apartado 1, con independencia de cuál fuera el origen o destino de los fondos objeto de tal actividad.
64.      Esta postura se sustenta en gran medida en la sentencia Euro Box. Ha de recordarse que, en el asunto en que se dictó esa sentencia, se preguntaba al Tribunal de Justicia, en particular, por la conformidad con el artículo 325 TFUE, apartado 1, de una normativa y de una práctica nacional según las cuales las sentencias en materia de corrupción y de fraude en el IVA que no hubieran sido dictadas por salas especializadas en esta materia (en primera instancia) o por salas en las que todos los miembros hubieran sido designados por sorteo (en apelación) eran nulas de pleno Derecho, de manera que los asuntos de corrupción y de fraude en el IVA en cuestión debían volver a examinarse en primera y/o en segunda instancia. Como señala el órgano jurisdiccional remitente, algunos de esos delitos de corrupción, cometidos por altos cargos del Gobierno rumano, no se referían a fondos europeos.
65.      Según dicho órgano jurisdiccional, el Tribunal de Justicia consideró, no obstante, que, habida cuenta del objetivo primordial de prevenir la impunidad del fraude y de la corrupción, corresponde al legislador nacional modificar su normativa y garantizar que la regulación procesal de la acción penal y de la sanción por infracciones de fraude que afecten a los intereses financieros de la Unión, así como por infracciones de corrupción en general, no esté configurada de tal modo que presente, por razones inherentes a tal regulación, un riesgo sistémico de impunidad de los hechos constitutivos de tales infracciones.
66.      En lo que a mí respecta, estoy convencido de que esta constatación no permite fundamentar la conclusión de que los delitos que no se refieran a fondos de la Unión también se incluyen en el ámbito de aplicación del artículo 325 TFUE, apartado 1.
67.      Ciertamente, en el asunto en que recayó la sentencia Euro Box, la exigencia relativa al carácter eficaz y disuasorio de las sanciones de los delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión conllevaba la obligación del legislador nacional de modificar la regulación procesal de la acción penal y de la sanción no solo por los delitos de fraude que afectaran a los intereses financieros de la Unión, sino también por los delitos de corrupción en general.
68.      No obstante, tal conclusión obedecía a una particularidad de aquel asunto. Como indicó el Tribunal de Justicia, en lo que atañe a Rumanía, la obligación de luchar contra la corrupción que afecte a los intereses financieros de la Unión se ve complementada por los compromisos que había asumido este Estado miembro en el momento de su adhesión, concretados mediante la adopción de la Decisión 2006/928/CE. (37) Los indicadores que Rumanía se ha comprometido a cumplir de este modo son vinculantes para este Estado miembro, en el sentido de que está sometido a la obligación específica de cumplir esos indicadores y de adoptar las medidas adecuadas para su consecución a la mayor brevedad y abstenerse de aplicar cualquier medida que pueda poner en riesgo el cumplimiento de dichos indicadores.
69.      Así, según el Tribunal de Justicia, la obligación de luchar eficazmente contra la corrupción, en particular la de alto nivel, que resulta de los indicadores expuestos en el anexo de la Decisión 2006/928, en relación con los compromisos específicos de Rumanía, no se limita únicamente a los casos de corrupción que afecten a los intereses financieros de la Unión, sino que se refiere a la corrupción en general. (38) De lo anterior se sigue que la obligación que recae sobre el legislador rumano de prever la aplicación de sanciones eficaces y disuasorias para los delitos de corrupción en general no deriva de una interpretación extensiva del artículo 325 TFUE, apartado 1, sino de lo prescrito en la Decisión 2006/928.
70.      A día de hoy, no existe ninguna decisión equivalente para el Reino de España, por lo que no cabe considerar que incumba al legislador español una obligación del mismo contenido que la expuesta en el punto precedente.
71.      Según el órgano jurisdiccional remitente, la interpretación amplia de la protección de los intereses financieros de la Unión se colige también de la jurisprudencia en materia de ayudas con cargo a los fondos de la Unión. Dicho órgano jurisdiccional indica, en esencia, que de la sentencia ANAS (39) resulta que el tercer requisito para que se aprecie una «irregularidad», en el sentido del artículo 2, punto 7, del Reglamento (CE) n.º 1083/2006, (40) a saber, que exista un perjuicio para el presupuesto general de la Unión, no exige demostrar una incidencia financiera concreta en dicho presupuesto. En efecto, según señala, un incumplimiento de las normas aplicables constituye una irregularidad siempre que no pueda excluirse la posibilidad de que tal incumplimiento haya incidido en el presupuesto del fondo de que se trate. (41)
72.      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente observa que algunos actos de malversación de fondos se cometieron con el propósito de promover la secesión de Cataluña y que, de haberse logrado dicha secesión, la renta nacional bruta (RNB) de España habría disminuido. Ello habría ocasionado, a su vez, una reducción de los ingresos que este Estado miembro está obligado a poner a disposición del presupuesto de la Unión en virtud de la Decisión 2007/436/CE, Euratom. (42) Por consiguiente, no cabe excluir, según el órgano jurisdiccional remitente, que los actos objeto del litigio principal generasen un perjuicio potencial para los intereses financieros de la Unión.
73.      Antes de examinar este argumento, me parece necesario complementar el marco jurídico de análisis pertinente.
74.      A tenor de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a fin de asegurar la protección los «intereses financieros de la Unión», incumbe en particular a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para garantizar la recaudación efectiva de los recursos propios, (43) como los ingresos por derechos del arancel aduanero común y por la aplicación de un tipo uniforme a la base armonizada del IVA. (44) Esta conclusión se fundamenta en la constatación de que existe un vínculo directo entre la percepción de los ingresos y la puesta a disposición del presupuesto de la Unión de los recursos correspondientes, ya que cualquier deficiencia en la percepción de aquellos puede causar una reducción de estos. (45)
75.      Por otra parte, como recuerda el órgano jurisdiccional remitente, de la jurisprudencia resulta que el perjuicio al presupuesto de la Unión puede ser meramente potencial. En particular, el Tribunal de Justicia ha indicado que incluso las irregularidades que no tienen un impacto económico preciso pueden menoscabar seriamente los intereses financieros de la Unión y, así, el artículo 325 TFUE, apartado 1, puede comprender no solo los actos que ocasionen efectivamente una pérdida para el presupuesto de la Unión, sino también la tentativa de cometer tales actos. (46)
76.      Aunque esta última jurisprudencia muestra una interpretación amplia de la protección de los intereses financieros de la Unión, no permite, a mi modo de ver, establecer un vínculo de conexión directo entre las actividades ilegales objeto del litigio principal y los recursos propios de la Unión.
77.      En efecto, esas actividades ilegales no se relacionan con el sistema de puesta a disposición de recursos propios establecido en la Decisión 2007/436. Por un lado, los fondos malversados no tenían que ponerse a disposición del presupuesto de la Unión en virtud de dicha Decisión. Por otro lado, las partes demandadas en el litigio principal no estaban encargadas de percibirlos y ponerlos a disposición de dicho presupuesto.
78.      Por lo demás, considerar suficientemente directo el vínculo de conexión identificado por el órgano jurisdiccional remitente (según el cual las actividades ilegales de que se trata generaron un perjuicio potencial para los intereses financieros de la Unión por cuanto la disminución de la RNB española acarrearía una disminución de la contribución de este Estado miembro al presupuesto de la Unión) tendría como consecuencia ampliar indebidamente el ámbito cubierto por el Derecho de la Unión.
79.      Dos ejemplos que expone la Comisión en sus observaciones escritas me parecen especialmente elocuentes al respecto.
80.      Primero, tal interpretación llevaría a concluir que un gran número de situaciones en las que el importe de los ingresos puestos a disposición del presupuesto de la Unión puede sufrir un impacto por decisiones de naturaleza política, esencialmente nacionales, afectan a los intereses financieros de la Unión. Por ejemplo, si un Estado miembro decide, en virtud del artículo 50 TUE, como ha hecho el Reino Unido en el pasado reciente, retirarse de la Unión, habría que considerar que tal decisión afecta a los intereses financieros de la Unión y, por ello, es incompatible con el artículo 325 TFUE. (47)
81.      Segundo, dicha interpretación podría implicar que toda actividad ilegal cometida por las autoridades nacionales encargadas de los fondos públicos que pueda tener incidencia en la RNB de un Estado miembro generase una afectación potencial para los intereses financieros de la Unión que justificaría, en su caso, la intervención de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) o de la Fiscalía Europea. En mi opinión, no cabe duda de que tal intervención constituiría una injerencia indebida del Derecho de la Unión en la administración de los fondos públicos de los Estados miembros.
82.      A la luz de las consideraciones que acaban de exponerse, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial que el artículo 325 TFUE no se opone a la extinción de la responsabilidad prevista en la LOA por los actos no delictivos que afecten a los intereses financieros de la Unión, como los actos determinantes de responsabilidad contable, a falta de un vínculo directo entre esos actos y la reducción, actual o potencial, de los ingresos puestos a disposición del presupuesto de la Unión.
b)      Cuestiones prejudiciales tercera, cuarta y quinta
83.      Por lo que respecta a las cuestiones prejudiciales tercera, cuarta y quinta planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, ha de señalarse que se basan en la premisa de que debe responderse afirmativamente a la primera cuestión prejudicial. Por consiguiente, considero que el Tribunal de Justicia no es competente para responder a estas cuestiones prejudiciales.
3.      Sobre la conformidad de la LOA con el Estado de Derecho (cuestiones prejudiciales segunda, sexta, séptima y octava)
84.      En los razonamientos que siguen, examinaré la segunda cuestión prejudicial que plantea al Tribunal de Justicia el órgano jurisdiccional remitente, la séptima cuestión prejudicial y, conjuntamente, las cuestiones prejudiciales sexta y octava.
85.      El examen del fondo de estas cuestiones prejudiciales presupone que se acredite previamente, por un lado, que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, constituye, por sí solo, un vínculo de conexión suficiente con el Derecho de la Unión, de modo que el Tribunal de Justicia sea competente para pronunciarse sobre la interpretación de dichas cuestiones, y, por otro lado, que estas cumplen los criterios de admisibilidad que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
a)      Sobre la competencia del Tribunal de Justica
86.      Desde la sentencia Associação Sindical dos Juízes Portugueses, (48) viene declarándose que, en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, los Estados miembros deben garantizar que aquellos órganos que, en calidad de «órganos jurisdiccionales» —en el sentido definido por el ordenamiento jurídico de la Unión—, formen parte de su sistema de vías de recurso en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión cumplan las exigencias de la tutela judicial efectiva. (49)
87.      Así, el ámbito de aplicación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, es extremadamente amplio, pues esta disposición es aplicable a cualquier órgano nacional que pueda pronunciarse, en calidad de «órgano jurisdiccional», sobre cuestiones relativas a la aplicación o a la interpretación del Derecho de la Unión y, por tanto, comprendidas en los ámbitos cubiertos por este Derecho. (50) En otras palabras, la mera circunstancia de que se trate de un órgano con competencia para pronunciarse sobre la interpretación o la aplicación del Derecho de la Unión basta para que esta disposición se tome en consideración.
88.      El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se refiere a «los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión» con independencia de la situación en la que los Estados miembros aplican este Derecho, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta. De lo anterior se deduce que los ámbitos reservados a la competencia de los Estados miembros no son inmunes al referido artículo 19.
89.      Desde los primeros asuntos de esta línea jurisprudencial, esta cuestión se ha planteado, sin sorpresas, a propósito de la organización de la Administración de Justicia en los Estados miembros, ámbito reservado a estos conforme al artículo 4 TUE, apartado 2. (51)
90.      En respuesta a esta cuestión sensible, el Tribunal de Justicia ha declarado que, si bien corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su Administración de Justicia, no es menos cierto que, al ejercer esta competencia, deben cumplir las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión y, en particular, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. También ha precisado, en la sentencia Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo) que, «al exigir a los Estados miembros que cumplan estas obligaciones, la Unión no pretende en modo alguno ejercer por sí misma dicha competencia ni, por tanto, […]
se la est[á] arrogando». (52) Así pues, el Tribunal de Justicia no ha tratado de remodelar los sistemas jurídicos nacionales según un sistema específico de organización judicial, competencia esta que corresponde en exclusiva a los Estados miembros. Se ha limitado a examinar las normas relativas a la organización y al funcionamiento de los órganos jurisdiccionales nacionales desde el prisma de su conformidad con la tutela judicial efectiva, en particular con los principios de independencia e imparcialidad judiciales, así como con el principio del tribunal establecido previamente por la ley.
91.      En el presente asunto, que versa sobre otra materia estrechamente ligada a la soberanía estatal —la concesión de una amnistía—, este razonamiento habría de reproducirse íntegramente.
92.      Así, tras recordar que la amnistía es competencia exclusiva de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia debería indicar que, no obstante, cuando aprueban una ley de amnistía, están obligados a cumplir las exigencias de la tutela judicial efectiva que se derivan del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
93.      El examen de tal ley a la luz de esta disposición —urge añadir— no equivaldría en modo alguno a privar a los Estados miembros del ejercicio de su competencia exclusiva en materia de amnistía. Basta con considerar, a título de ejemplo, que las disposiciones que recogen el objetivo perseguido por el legislador nacional y las relativas a la delimitación del ámbito de aplicación material y temporal de tal ley quedan necesariamente excluidas del control judicial efectuado por el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
94.      Pues bien, ya no cabe duda, en este estadio, de que el TCU es un órgano que puede pronunciarse, en calidad de «órgano jurisdiccional», sobre cuestiones relativas a la aplicación o a la interpretación del Derecho de la Unión. De ello se sigue que el procedimiento que se sustancia ante él debe cumplir las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva a los efectos del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
95.      Por ende, el Tribunal de Justicia es competente para examinar las cuestiones prejudiciales segunda, sexta, séptima y octava planteadas por el órgano jurisdiccional remitente desde el prisma de esta disposición.
b)      Sobre la admisibilidad
96.      Por lo que respecta a la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, quisiera comenzar por
indicar que, al igual que el Abogado General Bobek, estoy convencido de que el listón o umbral de la admisibilidad respecto al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, no se ha colocado, ni tiene por qué colocarse, a una altura mayor de la habitual.
En efecto, este precepto ya presenta un
umbral
sustantivo relativamente elevado para que se constate su incumplimiento. (53)
97.      En otras palabras, a mi juicio, el umbral de la admisibilidad debe venir determinado por los principios generales que rigen la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
98.      A este respecto, ha de recordarse que, en el marco del mecanismo de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecido por el artículo 267 TFUE, la decisión prejudicial solicitada debe ser «necesaria» para que el órgano jurisdiccional remitente pueda «emitir su fallo» en el asunto de que conoce. (54)
99.      Así, el Tribunal de Justicia ha indicado que tanto del tenor como del sistema del artículo 267 TFUE se desprende que los órganos jurisdiccionales nacionales solo están habilitados para plantear cuestiones prejudiciales en la medida en que ante ellos penda un litigio en el que proceda adoptar una decisión que pueda tener en cuenta la sentencia prejudicial. Por tanto, este procedimiento requiere la existencia, entre ese litigio y el Derecho de la Unión cuya interpretación se solicita, de «un vínculo de conexión» tal «que esa interpretación responda a una necesidad objetiva para la decisión que el órgano jurisdiccional remitente debe adoptar». (55)
100. Asimismo, conforme a reiterada jurisprudencia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco normativo y fáctico definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una petición planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado. (56)
101. Por lo que se refiere a la segunda cuestión prejudicial planteada en el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente estima que, aun cuando el Tribunal de Justicia respondiera a la primera cuestión prejudicial considerando que es necesario demostrar que se han utilizado fondos de la Unión para cometer los actos objeto del litigio principal —a fin de constatar que hay afectación a
los intereses financieros de la Unión en el sentido del artículo 325 TFUE—, él estaría, no obstante, obligado a aplicar la amnistía a dichos actos, sin poder acordar, en un plazo tan breve como el de dos meses, diligencias probatorias destinadas a comprobar la existencia de una violación de esta última disposición.
102. Pues bien, aunque el órgano jurisdiccional alude así al origen europeo de los fondos en cuestión, que no ha sido constatado por los órganos jurisdiccionales nacionales de lo penal ni ha sido alegado por las partes en el procedimiento principal y que, quizás, nunca se acreditará, es preciso señalar que el Tribunal de Justicia ya ha indicado que no son hipotéticas las cuestiones prejudiciales por las que el órgano jurisdiccional que las plantea señala que se ve en la imposibilidad de constatar una violación del Derecho de la Unión debido a que el Derecho procesal nacional no se lo permite. (57) En mi opinión, este es el caso de la segunda cuestión prejudicial en el presente asunto.
103. En cuanto a las cuestiones prejudiciales sexta y octava, se refieren a determinadas disposiciones de la LOA que obligan a los órganos jurisdiccionales nacionales a dictar una resolución absolutoria de responsabilidad contable y a alzar las medidas cautelares en el plazo de dos meses, aun cuando el Tribunal de Justicia no haya adoptado todavía la resolución sobre una petición de decisión prejudicial que se le haya presentado. Pues bien, me parece que la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, que se solicita de esta forma responde a una necesidad objetiva para la resolución que el órgano jurisdiccional remitente debe adoptar, pues la sentencia prejudicial que habrá de recaer puede influir en la decisión sobre el alzamiento o el mantenimiento de las medidas cautelares.
104. Por lo tanto, opino que
las cuestiones prejudiciales segunda, sexta y octava planteadas al Tribunal de Justicia en el presente asunto habrían de considerarse admisibles.
105. En cuanto a la séptima cuestión prejudicial, versa sobre una disposición de la LOA que determina que el órgano jurisdiccional remitente tiene que dictar una resolución que absuelva de responsabilidad contable a las personas físicas y jurídicas demandadas, por un lado, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las entidades públicas perjudicadas, con exclusión de la entidad que ha ejercido la acción pública, y, por otro lado, sin poder ponderar los medios de prueba para determinar si las partes demandadas en el litigio principal han cometido los actos por los que se reclama su responsabilidad.
106. Reconozco que la admisibilidad de esta cuestión prejudicial podría, a primera vista, parecer dudosa.
107. En efecto, a diferencia de las demás cuestiones prejudiciales, esta no se formula desde la perspectiva de la independencia judicial, sino del respeto del derecho de la parte codemandante (SCC) a ser oída y del derecho de defensa de las partes demandadas. Además, ningún elemento de los autos sugiere que estas partes hayan alegado la violación de esos derechos en el procedimiento principal.
108. No obstante, habida cuenta del planteamiento amplio que propugno y que he explicado en los anteriores puntos, me parece que la séptima cuestión prejudicial también habría de considerarse admisible.
109. En efecto, ha de indicarse que la jurisprudencia mencionada en el punto 100 de las presentes conclusiones debe entenderse en el sentido de que
no es posible plantear al Tribunal de Justicia cualesquiera cuestiones previas, aun hipotéticas, que durante el procedimiento pudieran surgirle a un órgano jurisdiccional acerca de la compatibilidad de su Derecho nacional con el Derecho de la Unión, si no se quiere poner en tela de juicio la exigencia de que exista una relación entre las cuestiones prejudiciales planteadas y la resolución del litigio de que conoce el órgano jurisdiccional nacional. No obstante, la séptima cuestión prejudicial no parece encuadrarse en tal categoría de cuestiones.
110. Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, entiendo que procede declarar admisibles las cuestiones prejudiciales segunda, séptima, sexta y octava planteadas al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente.
c)      Sobre el fondo
1)      Observaciones preliminares
111. Antes de analizar el fondo de las diferentes cuestiones planteadas en el presente asunto a la luz del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, resulta necesario proporcionar algunos elementos relativos al contenido de la protección que ofrece esta disposición.
112. En la sentencia ASJP, el Tribunal de Justicia consideró, por un lado, que el artículo 19 TUE se refiere con mayor concreción al valor del Estado de Derecho proclamado en el artículo 2 TUE y, por otro lado, que el principio de tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables, al que se refiere el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, constituye un principio general del Derecho de la Unión que en la actualidad se reconoce en el artículo 47 de la Carta. (58) Esta última apreciación lo llevó a indicar, en una sentencia posterior, que el artículo 47 de la Carta debe «tomarse debidamente en consideración» a los efectos de la interpretación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. (59)
113. La articulación entre estas dos disposiciones, que es esencial para la definición del contenido material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, tiene para el Tribunal de Justicia el siguiente significado: «mientras que el artículo 47 de la Carta contribuye al respeto del derecho a la tutela judicial efectiva de todo justiciable que invoque, en un caso concreto, un derecho que le confiere el Derecho de la Unión, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, tiene por objeto asegurar que el sistema de vías de recurso establecido por cualquier Estado miembro garantice la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión». (60)
114. Según el Tribunal de Justicia, el reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva garantizado en el artículo 47 de la Carta, en un caso concreto, presupone, en particular, que la persona que lo invoque se ampare en derechos o libertades garantizados por el Derecho de la Unión. A este derecho corresponde la obligación que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, impone a los Estados miembros de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. (61)
115. Así, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se refiere a los elementos pertenecientes a los sistemas de vías de recurso establecidos por un Estado miembro, y no a elementos atinentes a casos concretos o a situaciones individuales, como ocurre con el artículo 47 de la Carta. La primera disposición se dirige a los Estados miembros, mientras que la segunda confiere un derecho a los ciudadanos de la Unión. De ahí que, según el Tribunal de Justicia, el derecho garantizado en el artículo 47 de la Carta «corresponda» a la obligación derivada de dicho artículo 19 que incumbe a los Estados miembros.
116. De lo anterior se sigue que la obligación dimanante del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, implica no solo que, desde la perspectiva orgánica, los órganos que puedan interpretar o aplicar el Derecho de la Unión cumplan las exigencias consustanciales a la condición de «órgano jurisdiccional», como las de independencia, imparcialidad y «establecimiento previo por la ley», sino también que, desde la perspectiva procesal, se salvaguarden ante ellos las distintas garantías atinentes al «proceso equitativo».
117. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia más reciente corrobora esta interpretación. En las sentencias Comisión/Polonia (Régimen disciplinario de los jueces) (62) y PT, (63) el Tribunal de Justicia ha precisado que el respeto del derecho a un proceso equitativo y del derecho de defensa constituye uno de los elementos que forman parte del principio fundamental de tutela judicial efectiva contemplado en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
118. Es cierto que, en la primera sentencia, la cuestión relativa al respeto de estos derechos se consideró accesoria de la del respeto de la exigencia de independencia del órgano en cuestión. En efecto, el incumplimiento imputado a Polonia se refería a unas normas procesales que, según la Comisión, tenían como efecto limitar los derechos de los jueces contra quienes se estuviera tramitando un procedimiento disciplinario a ser efectivamente oídos por el tribunal disciplinario y a gozar de una defensa efectiva ante este. Habida cuenta de que se enmarcaban en el contexto de un régimen disciplinario que presentaba las deficiencias expuestas por el Tribunal de Justicia, esas normas podían, según este, incrementar el riesgo de utilización del régimen disciplinario aplicable a los jueces como sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales. Así pues, las restricciones del derecho de defensa resultantes de las mencionadas normas procesales menoscababan la independencia de los jueces. (64)
119. No obstante, de la segunda sentencia resulta que la vulneración del derecho de defensa puede, por sí sola, ser constitutiva de violación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. En el asunto en que recayó esa sentencia, se trataba de una disposición nacional que, en un proceso penal en el que se acusaba a varias personas de participar en la misma organización criminal, supeditaba la aprobación judicial de un acuerdo de conformidad, celebrado por uno de los acusados y el Ministerio Fiscal durante la fase judicial de dicho procedimiento, al consentimiento de todos los demás acusados.
120. De manera crucial, el Tribunal de Justicia basó su respuesta en la constatación de que se viola el principio de tutela judicial efectiva cuando una resolución judicial se fundamenta en hechos y documentos de los cuales las propias partes, o una de ellas, no han podido tener conocimiento y sobre los cuales, por tanto, no han podido presentar observaciones. Concluyó así que no había violación en la medida en que la disposición controvertida tenía precisamente por objeto garantizar el derecho de defensa de los acusados que, al no haber reconocido su culpabilidad, debían ser juzgados en un proceso penal posterior, teniendo en cuenta la información sobre ellos que podría figurar en el acuerdo de conformidad y las declaraciones que podía realizar, en calidad de testigo, el acusado que hubiera reconocido su culpabilidad. (65)
121. De la jurisprudencia examinada resulta, en mi opinión, que el contenido material del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, es idéntico al del artículo 47 de la Carta. (66) Así las cosas, opino que solo puede constatarse una violación del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, cuando las incompatibilidades alegadas tengan cierta gravedad o carácter sistémico. (67) Para determinar si este es el caso, convengo con el Abogado General Bobek en que «lo fundamental es si el problema (aislado o recurrente) sometido a la atención del Tribunal de Justicia puede llegar a comprometer el buen funcionamiento del sistema judicial nacional, afectando así a la capacidad del Estado miembro para establecer las vías de recurso necesarias a favor de los justiciables». (68)
122. Pasaré ahora a examinar el fondo de las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente tomando como guía las consideraciones que acaban de exponerse.
2)      Segunda cuestión prejudicial
123. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 19 TUE, a la luz del artículo 47 de la Carta, se opone a una disposición nacional como el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA, conforme a la cual toda resolución sobre la aplicación de la amnistía en un asunto determinado debe dictarse en el plazo máximo de dos meses, por cuanto dicho plazo no permitiría al juez nacional acordar las diligencias probatorias necesarias para determinar si los fondos objeto de los actos determinantes de responsabilidad contable sometidos a su examen son fondos de la Unión.
124. En opinión del órgano jurisdiccional remitente, el plazo máximo de dos meses establecido
en el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA es, pues, contrario a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que prohíbe que los jueces puedan sufrir «presiones externas» que puedan hacer peligrar su independencia. En efecto, a su criterio, tal plazo impide al órgano jurisdiccional nacional competente acordar las diligencias probatorias contempladas en los artículos 435 y 436 de la LEC («diligencias finales») en orden a identificar el origen (nacional o europeo) de los fondos públicos objeto de los eventuales actos determinantes de responsabilidad contable. Así, según señala, el órgano jurisdiccional nacional terminaría por aplicar sistemáticamente la amnistía a actos que pueden afectar a los intereses financieros de la Unión.
125. Ha de recordarse que, conforme al principio de separación de poderes que caracteriza el funcionamiento de un Estado de Derecho, debe garantizarse la independencia de los tribunales en particular frente a los poderes legislativo y ejecutivo. (69)
126. Conforme a reiterada jurisprudencia, las garantías de independencia y de imparcialidad requeridas en virtud del Derecho de la Unión postulan la existencia de reglas, especialmente en lo referente a la composición del órgano, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de inhibición, recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que se refiere a su neutralidad ante los intereses en litigio. (70)
127. A este respecto, los jueces han de estar protegidos frente a intervenciones o a presiones externas que puedan amenazar su independencia. Como observa el órgano jurisdiccional remitente, las reglas aplicables al estatuto de los jueces y al ejercicio de sus funciones jurisdiccionales deben permitir descartar no solo cualquier influencia directa, en forma de instrucciones, sino también las formas de influencia más indirecta que pudieran orientar las decisiones de los jueces de que se trate, y excluir así toda falta de apariencia de independencia o de imparcialidad capaz de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática y un Estado de Derecho. (71)
128. Si se extiende este planteamiento jurisprudencial al caso de autos, una disposición procesal como el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA puede constituir una influencia indirecta que pudiera orientar las decisiones de los órganos jurisdiccionales de que se trata y quebrantar, así, la exigencia de independencia del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Ha de puntualizarse que, para constatar tal quebrantamiento, se requiere no solo que el plazo contemplado en la disposición procesal nacional de que se trate sea excesivamente corto, sino también que tenga carácter vinculante. Si así fuera, ese plazo podría privar a dichos órganos jurisdiccionales de la potestad de acordar todas las diligencias probatorias necesarias para comprobar si los fondos malversados en el presente caso deben considerarse fondos de la Unión.
129. A este respecto, es preciso recordar que, por definición, la amnistía tiene por efecto anular o impedir resoluciones o procesos judiciales. La amnistía, generalmente aprobada por el poder legislativo, se refiere a una categoría de actos cometidos durante un período determinado. En este contexto, los órganos jurisdiccionales tienen que aplicar la ley que regula la concesión de la amnistía en casos particulares. Pues bien, como esencialmente afirmó la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (en lo sucesivo, «Comisión de Venecia») en su opinión sobre la proposición de ley de amnistía española, (72) una amnistía es compatible con el principio de separación de poderes si no se elimina la autoridad que de esta forma se atribuye al poder judicial. En otras palabras, como la propia Comisión de Venecia indicó en su opinión sobre las disposiciones de la ley de amnistía relativas a los presos políticos de Georgia, (73) un procedimiento mediante el cual el poder judicial está encargado, por decisión del Parlamento georgiano, de decidir si las concretas personas cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento georgiano para la aplicación de la amnistía se ajusta a dicho principio.
130. En el marco del mecanismo prejudicial, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si el plazo tiene un carácter excesivamente corto y vinculante. No obstante, a fin de proporcionarle una respuesta útil, quisiera exponer las siguientes consideraciones.
131. Tanto en sus observaciones escritas como en la vista, el Gobierno español apuntó que el plazo establecido en el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA tiene carácter estrictamente indicativo y que la adopción de toda resolución contemplada en dicho artículo se supedita en cualquier caso a la apreciación, por el órgano jurisdiccional remitente, de la concurrencia de los requisitos establecidos para la aplicación de la amnistía. Ninguna parte interesada ha aportado elementos que puedan refutar esta interpretación.
132. Suponiendo que el plazo máximo de dos meses que se contempla en el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA pueda considerarse excesivamente corto, las partes interesadas parecen convenir en que los jueces que no cumplan dicho plazo pueden incurrir en responsabilidad disciplinaria conforme al artículo 418, punto 11, de la LOPJ. A este respecto, ha de observarse que este artículo tipifica como falta grave el retraso injustificado en la iniciación o en la tramitación de los procesos o causas de que conozca el juez o magistrado en el ejercicio de su función, si no constituye falta muy grave. (74) En otras palabras, el mero incumplimiento de dicho plazo no parece acarrear la imposición de sanciones disciplinarias, (75) lo que atestiguaría su carácter indicativo. Así pues, el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA podría prestarse a una interpretación conforme con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, según la cual los órganos jurisdiccionales españoles tendrían permitido exceder el plazo máximo de dos meses para aplicar la amnistía cuando no se trate de un «retraso injustificado» en el sentido del artículo 418, punto 11, de la LOPJ, como en el caso de la adopción de diligencias probatorias.
133. Habida cuenta de todas las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se opone a una disposición nacional como el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA, conforme a la cual toda resolución sobre la aplicación de la amnistía en un asunto determinado debe dictarse en el plazo máximo de dos meses, cuando dicho plazo, con carácter perentorio, impida al órgano jurisdiccional nacional acordar las diligencias probatorias necesarias para determinar si los fondos objeto de los actos determinantes de responsabilidad contable sometidos a su examen son fondos de la Unión.
3)      Séptima cuestión prejudicial
134. La séptima cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente tiene dos partes.
135. En primer término, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide, en esencia, si el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, (76) se opone a una disposición nacional como el artículo 13, apartado 3, de la LOA, en la medida en que esta disposición obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a dar audiencia, exclusivamente, a las entidades del sector público perjudicadas por el menoscabo de los caudales o efectos públicos relacionado con los hechos amnistiados y al Ministerio Fiscal, con exclusión de las partes que hayan ejercitado la acción pública, antes de dictar una resolución que absuelva de responsabilidad a las personas físicas o jurídicas demandadas. En segundo término, este órgano jurisdiccional pregunta, en esencia, si el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, a la luz del artículo 47 de la Carta, se opone a una disposición nacional como el artículo 13, apartado 3, de la LOA, en la medida en que obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a dictar tal resolución absolutoria sin dejarles la posibilidad de ponderar los medios de prueba para determinar si la parte demandada ha cometido los actos por los que se reclama su responsabilidad contable.
136. Por lo que respecta a la primera parte de esta cuestión prejudicial, ha de comenzarse por recordar que, en el litigio principal, se tuvo por apartada a la entidad del sector público perjudicada (la Generalidad) porque no presentó demanda dentro del plazo conferido para ello. SCC y el Ministerio Fiscal son las únicas partes que han solicitado, como codemandantes en el litigio principal, que se declare la existencia de responsabilidad contable.
137. Según el órgano jurisdiccional remitente, la obligación de dar audiencia a las entidades públicas perjudicadas y al Ministerio Fiscal, con exclusión de la otra parte demandante en el litigio principal, podría vulnerar el derecho de defensa de esta parte, como componente del derecho a la tutela judicial efectiva a los efectos del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. Más concretamente, este órgano jurisdiccional se refiere a la violación de los principios de igualdad de armas y de contradicción y del derecho a ser oído.
138. En lo atinente al derecho a ser oído, ha de recordarse que este derecho garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante cualquier procedimiento que pueda dar lugar a una decisión administrativa que afecte desfavorablemente a sus intereses. (77) Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que sería incompatible con este derecho basar una resolución judicial en hechos y documentos de los cuales las propias partes, o una de ellas, no han podido tener conocimiento y sobre los cuales, por tanto, no han podido presentar observaciones. (78)
139. Así, una disposición nacional como el artículo 13, apartado 3, de la LOA es incompatible con el derecho a ser oído si la parte que ha ejercitado la acción pública no ha podido tener conocimiento de los hechos y documentos en que se basa la resolución que absuelve de responsabilidad contable a las personas físicas y jurídicas demandadas y, por tanto, no ha podido presentar observaciones sobre esos hechos y documentos.
140. Por lo que se refiere al principio de igualdad de armas, este principio implica la obligación de ofrecer a cada una de las partes una oportunidad razonable de formular sus pretensiones, incluyendo la aportación de pruebas, en condiciones que no la coloquen en una situación de manifiesta desventaja en relación con la parte contraria. Este principio garantiza así la igualdad de derechos y obligaciones de estas partes en lo que respecta, en particular, a las normas que rigen la práctica de la prueba y el debate contradictorio ante el órgano jurisdiccional competente. (79)
141. En cuanto al principio de contradicción, implica, por regla general, el derecho de las partes procesales a pronunciarse sobre los hechos y los documentos sobre los que se basará la decisión judicial y a discutir las pruebas y las observaciones presentadas ante el juez y los elementos de Derecho examinados de oficio por el juez, sobre los cuales tiene intención de fundamentar su decisión. En efecto, para cumplir los requisitos vinculados al derecho a un juicio justo, procede que las partes puedan debatir de forma contradictoria los elementos tanto de hecho como de Derecho decisivos para la resolución del procedimiento. (80)
142. Pues bien, una disposición como el artículo 13, apartado 3, de la LOA, que obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a dar audiencia, exclusivamente, a las entidades del sector público perjudicadas por el menoscabo de los caudales o efectos públicos relacionado con los hechos amnistiados y al Ministerio Fiscal, con exclusión de las partes que hayan ejercitado la acción pública, es incompatible con los principios de igualdad de armas y de contradicción por cuanto impide a esas partes mantener un debate contradictorio sobre elementos de hecho y de Derecho decisivos para la resolución del procedimiento.
143. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente, competente en exclusiva para interpretar el Derecho nacional, comprobar si, aun cuando la parte que ha ejercitado la acción pública no aparezca en el artículo 13, apartado 3, de la LOA, esta disposición debe interpretarse, no obstante, en el sentido de que se le reconoce el derecho a ser oída. (81)
144. La argumentación del Gobierno español fundada en la naturaleza del recurso de que se trata no permite desvirtuar en modo alguno la conclusión a la que he llegado. En sus observaciones escritas, este Gobierno observa que la regulación de la actio popularis, como la ejercitada en el presente asunto, es competencia exclusiva de los Estados miembros, a condición de que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad. Así, a su juicio, no existe ningún principio o derecho fundamental, en particular en el Derecho de la Unión, que exija que a la parte que ha ejercitado tal acción pública se le dé audiencia antes de que se dicte la resolución que ponga fin al proceso. En mi opinión, sobra recordar que esta competencia, aunque exclusiva de los Estados miembros, debe no obstante ejercerse de conformidad con el Derecho de la Unión y, más concretamente, con las exigencias que se derivan del derecho a ser oído, así como de los principios de contradicción y de igualdad de armas, tal como se han resumido en los anteriores puntos de las presentes conclusiones.
145. En cuanto a la segunda parte de esta cuestión prejudicial, ha de señalarse que el mecanismo jurídico criticado por el órgano jurisdiccional remitente resulta inherente a toda amnistía. Cuando se determina que las conductas de que se trate están comprendidas en el ámbito de aplicación de la amnistía, el órgano jurisdiccional ante el que se haya interpuesto el recurso no puede proseguir el examen del asunto de que conozca. Debe dictar una resolución que ponga fin al proceso, de modo que el asunto se archive. (82)
146. Suponiendo que el órgano jurisdiccional remitente esté expresando de esta forma una duda sobre la compatibilidad del artículo 13, apartado 3, de la LOA con el derecho de defensa, por no contemplar este que las partes demandadas en el litigio principal puedan renunciar al beneficio de la amnistía, basta con señalar que este derecho no parece imponer que los órganos jurisdiccionales reconozcan a dichas partes tal facultad de renuncia.
147. Habida cuenta de estas consideraciones, en cuanto a la primera parte de la séptima cuestión prejudicial, propongo al Tribunal de Justicia que responda que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se opone a una disposición nacional como el artículo 13, apartado 3, de la LOA, en la medida en que esta disposición obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales, antes de dictar una resolución que absuelva de responsabilidad a las personas físicas o jurídicas demandadas, a dar audiencia, exclusivamente, a las entidades del sector público perjudicadas por el menoscabo de los caudales o efectos públicos relacionado con los hechos amnistiados y al Ministerio Fiscal, con exclusión de las partes que hayan ejercitado la acción pública.
148. En cuanto a la segunda parte de esta cuestión prejudicial, propongo que se responda que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, no se opone a una disposición nacional como el artículo 13, apartado 3, de la LOA, en la medida en que obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a dictar una resolución que absuelva de responsabilidad contable a las personas físicas y jurídicas demandadas sin dejarles la posibilidad de ponderar los medios de prueba para determinar si esas personas han cometido los actos por los que se reclama su responsabilidad contable.
4)      Cuestiones prejudiciales sexta y octava
149. Mediante su sexta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se opone a una disposición nacional como el artículo 8, apartado 3, de la LOA, que prevé el alzamiento imperativo de las medidas cautelares acordadas en fase de actuaciones previas o de primera instancia.
150. Mediante su octava cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide, en esencia, si los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, el artículo 47 de la Carta, el artículo 267 TFUE y el artículo 23, párrafo primero, del Protocolo (n.º 3) sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se oponen a unas disposiciones nacionales como los artículos 8, apartado 3, 10 y 13, apartado 3, de la LOA, en la medida en que privan de efecto útil a la respuesta a toda cuestión prejudicial, en violación de los principios de primacía y de eficacia directa del Derecho de la Unión.
151. De las explicaciones del órgano jurisdiccional remitente a propósito de la sexta cuestión prejudicial resulta que la compatibilidad con el Derecho de la Unión del alzamiento imperativo de las medidas cautelares se considera problemática en relación con el procedimiento prejudicial. Por consiguiente, me parece que esta cuestión prejudicial se subsume en la octava cuestión prejudicial, que tiene un perímetro más amplio que aquella.
152. No obstante, en mi opinión, la octava cuestión prejudicial debe precisarse mediante reformulación.
153. Por lo que respecta a las disposiciones nacionales mencionadas en ella, ha de señalarse que el artículo 8, apartado 3, de la LOA prevé el alzamiento de las medidas cautelares acordadas en fase de actuaciones previas o de primera instancia. Como se ha indicado más arriba, el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA establece, por su parte, que las resoluciones sobre la aplicación de la amnistía deben dictarse en el plazo máximo de dos meses, mientras que el artículo 13, apartado 3, de la misma Ley dispone que el TCU, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las entidades del sector público perjudicadas, tiene que dictar una resolución que absuelva de responsabilidad contable a las personas demandadas, cuando dichas entidades no se hayan opuesto.
154. En opinión del órgano jurisdiccional remitente, la aplicación conjunta de estas disposiciones podría tener como efecto imponerle el dictado de una resolución absolutoria de responsabilidad contable y el alzamiento de las medidas cautelares antes de que el Tribunal de Justicia adopte, en su caso, la resolución prejudicial. Así puede deducirse, según el órgano jurisdiccional remitente, de los párrafos décimo y undécimo del epígrafe V del preámbulo de la LOA, que exigen que los jueces «alcen de inmediato las medidas restrictivas de derechos […] adoptadas, incluso en aquellos casos en los que se produzca una eventual suspensión del procedimiento judicial» (párrafo décimo), sin que la salvaguarda formal relativa a que «esta previsión es coherente con […] la cuestión prejudicial del artículo 267 [TFUE]» (párrafo undécimo) sea suficiente para garantizar la suspensión del procedimiento en caso de que se presente una petición de decisión prejudicial. Estas dudas se exponen a fin de garantizar la eficacia de la resolución definitiva que, en su caso, habrá de emitir el Tribunal de Justicia como respuesta a las cuestiones prejudiciales transcritas en el auto de remisión.
155. Así, la octava cuestión prejudicial debe entenderse, en mi opinión, en el sentido de que el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, el artículo 267 TFUE y el artículo 23, párrafo primero, del Protocolo (n.º 3) sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se oponen a unas disposiciones nacionales como los artículos 8, apartado 3, 10 y 13, apartado 3, de la LOA, en la medida en que obligan a los órganos jurisdiccionales nacionales a dictar una resolución absolutoria de responsabilidad contable y a alzar las medidas cautelares en el plazo máximo de dos meses, aun cuando el Tribunal de Justicia no haya adoptado todavía la resolución sobre una petición de decisión prejudicial que se le haya presentado.
156. Ha de comenzarse por recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, el artículo 267 TFUE establece entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros un diálogo de juez a juez que tiene como finalidad garantizar la unidad de interpretación del Derecho de la Unión, permitiendo de ese modo garantizar su coherencia, su plena eficacia y su autonomía, así como, en última instancia, el carácter propio del Derecho instituido por los Tratados. Así, la sentencia dictada en el marco de este procedimiento vincula al juez nacional en cuanto a la interpretación del Derecho de la Unión para la resolución del litigio de que conoce. (83)
157. El artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea determina que, en los asuntos tramitados por el procedimiento prejudicial, la decisión del órgano jurisdiccional remitente que somete el asunto al Tribunal de Justicia suspende el procedimiento en el plano nacional. (84)
158. En sus observaciones escritas, la Comisión subraya que, aunque el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la LOA no excluye expresamente la posibilidad de que el órgano jurisdiccional nacional suspenda el plazo de dos meses durante el período en el que el Tribunal de Justicia esté examinando la petición de decisión prejudicial, el contexto legislativo nacional pertinente, caracterizado por la derogación del artículo 43 bis de la LEC, pudiera hacer pensar que no se le reconoce esta posibilidad. Si así fuera, está claro que tal norma no sería compatible con las disposiciones del Derecho de la Unión que se han mencionado en los anteriores puntos de las presentes conclusiones. En efecto, una obligación impuesta por vía legislativa a los órganos jurisdiccionales nacionales de dictar una resolución de aplicación de una amnistía (con efectos de cosa juzgada) en un plazo imperativo de dos meses, y que impida suspender dicho plazo en caso de presentación de una petición de decisión prejudicial por el órgano jurisdiccional nacional, no permitiría a este atenerse a la resolución dictada por el Tribunal de Justicia al término del procedimiento prejudicial, privando así a este procedimiento de todo efecto útil.
159. En cuanto al alzamiento imperativo de las medidas cautelares que se hubieran acordado, previsto en el artículo 8, apartado 3, de la LOA, tengo que reconocer que la lectura de los párrafos décimo y undécimo del epígrafe V del preámbulo de esta Ley lleva a considerar que esta impone el alzamiento de esas medidas cautelares incluso cuando se produzca la suspensión del procedimiento nacional por el planteamiento de una petición de decisión prejudicial.
160. A este respecto, basta con recordar que la plena eficacia del Derecho de la Unión exige, según reiterada jurisprudencia, que el juez que conozca de un litigio regido por este Derecho pueda acordar medidas cautelares para garantizar la plena eficacia de la resolución judicial que habrá de recaer. En efecto, si el órgano jurisdiccional nacional que suspende el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia responda a su cuestión prejudicial no pudiera acordar medidas cautelares hasta el pronunciamiento de su resolución tras la respuesta del Tribunal de Justicia, el efecto útil del sistema establecido por el artículo 267 TFUE se vería menoscabado. (85) De lo anterior se sigue que, cuando lo estime necesario, el órgano jurisdiccional nacional debe poder acordar o, en su caso, mantener medidas cautelares hasta que dicte su resolución tras la respuesta del Tribunal de Justicia a su petición de decisión prejudicial.
161. Ha de añadirse que la necesidad de permitir a los órganos jurisdiccionales nacionales atenerse a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia al término de un procedimiento prejudicial se incluye también en la exigencia de independencia judicial del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. En efecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la facultad de hacer, en el momento mismo de aplicar el Derecho de la Unión conforme a esa sentencia, todo lo necesario para dejar inaplicada una normativa o práctica nacional que, en su caso, constituya un obstáculo a la plena eficacia de las normas del Derecho de la Unión forma parte integrante de la función de juez de la Unión que corresponde al juez nacional encargado de aplicar, en el ámbito de su competencia, las normas del Derecho de la Unión, de manera que el ejercicio de esta facultad constituye una garantía inherente a la independencia de los jueces. (86)
162. Ha de apuntarse, para terminar, que el Gobierno español sostiene que el órgano jurisdiccional remitente habría de realizar una interpretación de las disposiciones nacionales en cuestión conforme con el artículo 267 TFUE, de modo que, al presentar una petición de decisión prejudicial, se pueda suspender el procedimiento y puedan mantenerse las medidas cautelares en tanto en cuanto la suspensión y las medidas sean necesarias para garantizar el efecto útil de la respuesta que pueda ofrecer el Tribunal de Justicia. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si cabe tal interpretación conforme.
163. En vista de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales sexta y octava, tal como se han reformulado, que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, el artículo 267 TFUE y el artículo 23, párrafo primero, del Protocolo (n.º 3) sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se oponen a unas disposiciones nacionales como los artículos 8, apartado 3, 10 y 13, apartado 3, de la LOA, en la medida en que obligan a los órganos jurisdiccionales nacionales a dictar una resolución absolutoria de responsabilidad contable y a alzar las medidas cautelares que se hubieran acordado en una fase anterior del procedimiento en el plazo máximo de dos meses, aun cuando el Tribunal de Justicia no haya adoptado todavía la resolución sobre la petición de decisión prejudicial que se le haya presentado.
V.      Conclusión
164. A la luz de todas las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal de Cuentas:
«1)      El artículo 325 TFUE
debe interpretarse en el sentido de
que
no se opone a la extinción de la responsabilidad prevista en la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, por los actos no delictivos que afecten a los intereses financieros de la Unión, como los actos determinantes de responsabilidad contable, a falta de un vínculo directo entre esos actos y la reducción, actual o potencial, de los ingresos puestos a disposición del presupuesto de la Unión.
2)      El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo,
debe interpretarse en el sentido de
que
se opone a una disposición nacional como el artículo 10, apartado 2, párrafo segundo, de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, conforme a la cual toda resolución sobre la aplicación de la amnistía en un asunto determinado debe dictarse en el plazo máximo de dos meses, cuando dicho plazo, con carácter perentorio, impida al órgano jurisdiccional nacional acordar las diligencias probatorias necesarias para determinar si los fondos objeto de los actos determinantes de responsabilidad contable sometidos a su examen son fondos de la Unión.
3)      El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo,
debe interpretarse en el sentido de que
–        se opone a una disposición nacional como el artículo 13, apartado 3, de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, en la medida en que esta disposición obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales, antes de dictar una resolución que absuelva de responsabilidad a las personas físicas o jurídicas demandadas, a dar audiencia, exclusivamente, a las entidades del sector público perjudicadas por el menoscabo de los caudales o efectos públicos relacionado con los hechos amnistiados y al Ministerio Fiscal, con exclusión de las partes que hayan ejercitado la acción pública;
–        no se opone a una disposición nacional como el artículo 13, apartado 3, de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, en la medida en que obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a dictar una resolución que absuelva de responsabilidad contable a las personas físicas y jurídicas demandadas sin dejarles la posibilidad de ponderar los medios de prueba para determinar si esas personas han cometido los actos por los que se reclama su responsabilidad contable.
4)      El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, el artículo 267 TFUE y el artículo 23, párrafo primero, del Protocolo (n.º 3) sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
deben interpretarse en el sentido de
que
se oponen a unas disposiciones nacionales como los artículos 8, apartado 3, 10 y 13, apartado 3, de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, en la medida en que obligan a los órganos jurisdiccionales nacionales a dictar una resolución absolutoria de responsabilidad contable y a alzar las medidas cautelares que se hubieran acordado en una fase anterior del procedimiento en el plazo máximo de dos meses, aun cuando el Tribunal de Justicia no haya adoptado todavía la resolución sobre una petición de decisión prejudicial que se le haya presentado.»
1      Lengua original: francés.
2      Véase Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, París, 1947, 3.ª ed., pp. 550 a 560, n.os 977 a 992, en especial p. 550, n.º 977.
3      Este término, al igual que «amnistía», está formado por el prefijo ἀ- (privativa) y μνήμη (mnêmê), que significa, en griego, «memoria» o «recuerdo».
4      Véase la definición de «amnistía» que figura en la plataforma Oxford Constitutional Law, disponible en la siguiente dirección: https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e199.
5      Véase un detallado recorrido histórico de la amnistía en las conclusiones que presento hoy en el asunto, conexo al presente, C‑666/24, Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT).
6      Véase Beccaria, C., De los delitos y de las penas, Livorno, 1764, capítulo XLVI, titulado «Del perdón», en particular el siguiente pasaje: «Pero considérese que la clemencia es virtud del legislador, no del ejecutor de las leyes; que debe resplandecer en el Códice, no en los juicios particulares; que hacer ver a los hombres la posibilidad de perdonar los delitos, y que la pena no es necesaria consecuencia suya, es fomentar el halago de la impunidad, y manifestar que, pudiéndose perdonar, las sentencias no perdonadas son más bien violencias de la fuerza que providencias de la justicia. ¿Qué deberemos pensar cuando el príncipe concede perdón […]?» [(traducción de de las Casas, J. A., en Beccaria, C., Tratado de los delitos y de las penas, Moro, 2013; disponible en la siguiente dirección: https://dokumen.pub/tratado-de-los-delitos-y-de-las-penas.html)].
7      Véase Hugo, V., Actos y palabras. Desde el exilio. 1871‑1876, Hetzel, París, vol. 6, capítulo XXXII, titulado «La amnistía en el Senado», discurso de Víctor Hugo, sesión del lunes 22 de mayo de 1876, pp. 154 a 169, en particular el siguiente fragmento: «Señorías, en los tiempos de discordia, todos los partidos invocan la justicia. No es de ninguno de ellos. No conoce más que a sí misma. Es divinamente ciega a las pasiones humanas. Es guardiana de todos y sierva de nadie. La justicia no se entremete en las guerras civiles, mas no las ignora, e interviene en ellas. ¿Y saben sus señorías en qué momento llega? Después. Deja hacer a los tribunales de excepción y, cuando han terminado, comienza ella. Entonces cambia de nombre y se llama clemencia» (p. 157).
8      BOE n.º 141, de 11 de junio de 2024, p. 67764.
9      BOE n.º 311, de 29 de diciembre de 1978, p. 29313.
10      Sentencia 137/2025 del Tribunal Constitucional, Pleno [BOE n.º 183, de 31 de julio de 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].
11      BOE n.º 121, de 21 de mayo de 1982, p. 13290.
12      BOE n.º 84, de 7 de abril de 1988, p. 10459.
13      BOE n.º 157, de 2 de julio de 1985, p. 20632.
14      BOE n.º 7, de 8 de enero de 2000, p. 575.
15      Se trata de un procedimiento que tiene por objeto determinar la responsabilidad de las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos en caso de saldo deudor injustificado de una cuenta o de ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir.
16      DO 1995, L 312, p. 1.
17      Véase la sentencia de 1 de agosto de 2025, Daka y otros (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 y C‑493/23, EU:C:2025:592), apartado 53 y jurisprudencia citada.
18      Véase la sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander (C‑274/14, en lo sucesivo, «sentencia Banco de Santander», EU:C:2020:17), apartados 61 y 62 y jurisprudencia citada.
19      Véase el artículo 26, apartados 1 y 2, de la LOTCU.
20      Véase, en este sentido, la sentencia Banco de Santander, apartados 72 a 77.
21      En la sentencia de 29 de abril de 2021, X (Orden de detención europea — Non bis in idem), (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339), apartado 93, el Tribunal de Justicia consideró que la amnistía «generalmente tiene por finalidad despojar de su carácter delictivo a los hechos a los que se aplica, de tal modo que el delito ya no pueda dar lugar al ejercicio de acciones penales y, en caso de que ya se haya impuesto una condena, que se ponga fin a su ejecución».
22      Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002 (DO 2002, L 190, p. 1).
23      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011 (DO 2011, L 338, p. 2).
24      Reglamento del Consejo, de 12 de octubre de 2017 (DO 2017, L 283, p. 1).
25      A este respecto, ha de señalarse que el Tribunal de Justicia ya ha indicado que, «al definir los procedimientos previstos en el Reglamento 2017/1939, el legislador de la Unión pretendió establecer un mecanismo que garantizara un grado de eficacia de las investigaciones transfronterizas de la Fiscalía Europea al menos igual de elevado que el resultante de la aplicación de los procedimientos previstos en el marco de un sistema de cooperación judicial en materia penal entre los Estados miembros basado en los principios de confianza y de reconocimiento mutuos» [véase la sentencia de 21 de diciembre de 2023, G. K. y otros (Fiscalía Europea) (C‑281/22, EU:C:2023:1018), apartado 67].
26      Véanse el artículo 11, apartado 1, de la Decisión Marco 2005/214/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias (DO 2005, L 76, p. 16); el artículo 13, apartado 1, de la Decisión Marco 2006/783/JAI del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones de decomiso (DO 2006, L 328, p. 59); el artículo 19, apartado 1, de la Decisión Marco 2008/909/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad a efectos de su ejecución en la Unión Europea (DO 2008, L 327, p. 27), y el artículo 19, apartado 1, de la Decisión Marco 2008/947/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas (DO 2008, L 337, p. 102).
27      Sentencia de 16 de diciembre de 2021 (C‑203/20, en lo sucesivo, «sentencia AB», EU:C:2021:1016).
28      Consagrado en el artículo 50 de la Carta.
29      Sentencia AB, apartados 40 a 42.
30      Sentencia AB, apartados 74 y 75.
31      Sentencia de 17 de julio de 2008, Comisión/Italia (C‑132/06, EU:C:2008:412).
32      Directiva del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios — Sistema común del impuesto sobre el valor añadido: base imponible uniforme (DO 1977, L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54).
33      Aunque el órgano jurisdiccional remitente alude también al artículo 4 TUE, apartado 3, considero que la respuesta del Tribunal de Justicia podrá referirse únicamente al artículo 325 TFUE. En efecto, como indicó en la sentencia de 8 de marzo de 2022, Comisión/Reino Unido (Lucha contra el fraude por infravaloración) (C‑213/19, EU:C:2022:167), apartado 261, «por lo que respecta a las obligaciones que incumben a los Estados miembros con vistas a combatir cualquier fraude o cualquier otra actividad ilegal que pueda afectar a los intereses financieros de la Unión, el artículo 325 TFUE, apartado 3, constituye una manifestación específica del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3». En consecuencia, este último precepto no requiere un examen distinto del efectuado sobre la base del artículo 325 TFUE.
34      En mi opinión, el Reglamento n.º 2988/95, al que también alude el órgano jurisdiccional remitente, no es aplicable en el caso de autos. En efecto, a tenor de su artículo 1, apartado 2, las medidas y sanciones contempladas en este Reglamento se aplican únicamente a las irregularidades correspondientes a una acción u omisión de un «agente económico». Pues bien, del auto de remisión parece desprenderse que las partes demandadas en el litigio principal no son «agentes económicos» a los efectos de dicho Reglamento.
35      Sentencia de 2 de mayo de 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295), apartado 45 y jurisprudencia citada.
36      Sentencia de 21 de diciembre de 2021, Euro Box Promotion y otros (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 y C‑840/19, en lo sucesivo, «sentencia Euro Box», EU:C:2021:1034), apartado 183.
37      Decisión de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción (DO 2006, L 354, p. 56).
38      Véase la sentencia Euro Box, apartados 188 a 190.
39      Sentencia de 8 de junio de 2023 (C‑545/21, EU:C:2023:451).
40      Reglamento del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1260/1999 (DO 2006, L 210, p. 25).
41      Véase la sentencia de 8 de junio de 2023, ANAS (C‑545/21, EU:C:2023:451), apartados 38 y 39.
42      Decisión del Consejo, de 7 de junio de 2007, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas (DO 2007, L 163, p. 17).
43      Sentencias de 5 de diciembre de 2017, M. A. S. y M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), apartado 32, y de 5 de junio de 2018, Kolev y otros (C‑612/15, en lo sucesivo, «sentencia Kolev», EU:C:2018:392), apartado 52.
44      Véase el artículo 2, apartado 1, letras a) y b), de la Decisión 2007/436.
45      Véanse las sentencias Kolev, apartado 51, y de 5 de diciembre de 2017, M. A. S. y M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), apartado 31.
46      Véase la sentencia Euro Box, apartado 187.
47      A este respecto, ha de recordarse que, a falta, en el Tratado, de una definición más precisa del territorio sobre el que ejerce soberanía cada Estado miembro, corresponde a cada uno de ellos determinar la extensión y los límites de su propio territorio, de conformidad con las normas de Derecho internacional público. Véase, en este sentido, la sentencia de 1 de agosto de 2022, Navitours (C‑294/21, EU:C:2022:608), apartado 38. El asunto que dio lugar a dicha sentencia se refería al Mosela, río que —cosa infrecuente— tiene estatuto de «condominio». Ese estatuto se remonta al artículo 25 del Acta Final del Congreso de Viena, de 9 de junio de 1815, que dispone que, además del Mosela, el Sûre y el Our, en la medida en que constituyan la frontera, pertenecerán conjuntamente a ambas potencias fronterizas. Esta estipulación se confirmó y detalló en el artículo 27 del Tratado Fronterizo entre el Reino de los Países Bajos y el Reino de Prusia, celebrado en Aquisgrán el 26 de junio de 1816, y en el artículo 30 del Tratado de Fronteras celebrado entre los mismos Estados en Cléveris el 7 de octubre de 1816 (véase a este respecto Caflisch, L., «Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux», The Hague Academy Collected Courses Online / Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, vol. 219, 1989, pp. 9 a 225, en particular pp. 67 y 68).
48      Sentencia de 27 de febrero de 2018 (C‑64/16, en lo sucesivo, «sentencia ASJP», EU:C:2018:117).
49      Véase la sentencia ASJP, apartado 37.
50      Véase la sentencia de 27 de febrero de 2025, Sinalov (C‑16/24, EU:C:2025:116), apartado 36.
51      Véase la sentencia de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces)
(C‑204/21, EU:C:2023:442), apartado 263.
52      Sentencia de 24 de junio de 2019 (C‑619/18, EU:C:2019:531), apartado 52.
53      Conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en los asuntos acumulados Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim y otros (C-748/19 a C-754/19, EU:C:2021:403), punto 146. Este umbral sustantivo relativamente elevado consiste en el carácter sistémico del incumplimiento, como explicaré en el punto 121 de las presentes conclusiones.
54      Véase la sentencia de 6 de marzo de 2025, D. K. (Apartamiento de un juez) (C-647/21 y C‑648/21, EU:C:2025:143), apartado 48 y jurisprudencia citada.
55      Véase la sentencia de 9 de enero de 2024, G. y otros (Nombramiento de los jueces ordinarios en Polonia) (C‑181/21 y C‑269/21, EU:C:2024:1), apartados 64 y 65 y jurisprudencia citada.
56      Véase, en particular, la sentencia de 28 de noviembre de 2024, PT (Acuerdo entre el fiscal y el autor de una infracción) (C‑432/22, en lo sucesivo, «sentencia PT», EU:C:2024:987), apartado 64.
57      Véase la sentencia de 14 de noviembre de 2024, S. (Modificación de las salas) (C-197/23, EU:C:2024:956), en particular el apartado 42.
58      Sentencia ASJP, apartados 32 y 35.
59      Véase la sentencia de 2 de marzo de 2021, A. B. y otros (Nombramiento de jueces al Tribunal Supremo — Recursos) (C‑824/18, EU:C:2021:153), apartado 143.
60      Véanse las sentencias de 20 de abril de 2021, Repubblika (C‑896/19, en lo sucesivo, «sentencia Repubblika», EU:C:2021:311), apartado 52, y de 1 de agosto de 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617), apartado 73.
61      Véase la sentencia Repubblika, apartado 45, y de 1 de agosto de 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617), apartado 72.
62      Sentencia de 15 de julio de 2021 (C‑791/19, EU:C:2021:596), apartado 203.
63      Apartado
70 de esta sentencia.
64      Sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión/Polonia (Régimen disciplinario de los jueces) (C‑791/19, EU:C:2021:596), apartado 213.
65      Véase la sentencia PT, apartados 71 y 72.
66      Véase asimismo, en este sentido, la sentencia Repubblika, apartados 39, 42 y 43.
67      Véase, a este respecto, Leloup, M., «The untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence», German Law Journal, Cambridge University Press, Toronto, vol. 24, n.º 6, 2023, pp. 995 a 1010.
68      Conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en los asuntos acumulados Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim y otros (C‑748/19 a C‑754/19, EU:C:2021:403), punto 148.
69      Véase, en particular, la sentencia Repubblika, apartado 54.
70      Véase la sentencia de 3 de julio de 2025, Lita y Jeszek (C‑646/23 y C‑661/23, EU:C:2025:519), apartado 62 y jurisprudencia citada.
71      Véase, en particular, la sentencia de 18 de mayo de 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România y otros (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393), apartado 197.
72      Comisión de Venecia, opinión n.º 1167/2023 y n.º 1168/2023, de 18 de marzo de 2024, sobre los requisitos del Estado de Derecho para decretar una amnistía, con especial referencia a la proposición de ley parlamentaria «proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña» [CDL-AD(2024)003], punto 81.
73      Comisión de Venecia, opinión n.º 710/2012, de 11 de marzo de 2013, sobre las disposiciones de la ley de amnistía relativas a los presos políticos de Georgia [CDL-AD(2013)009], puntos 43 a 46.
74      En ambos casos, los jueces de que se trate serán sancionados conforme al artículo 420 de esta Ley.
75      Véase, asimismo, Comisión de Venecia, opinión n.º 1167/2023 y n.º 1168/2023, de 18 de marzo de 2024, sobre los requisitos del Estado de Derecho para decretar una amnistía, con especial referencia a la proposición de ley parlamentaria «proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña» [CDL-AD(2024)003], punto 105, en el que, en relación con la proposición de ley, la Comisión de Venecia manifestó lo siguiente: «El artículo 10 de la proposición de ley de amnistía prevé una tramitación preferente y urgente de las solicitudes de aplicación de la ley de amnistía. Las decisiones pertinentes se adoptarán “con carácter preferente y urgente”, “en el plazo máximo de dos meses”. La Comisión se congratula a este respecto de que no haya consecuencias, ni siquiera en términos de sanciones disciplinarias, por el incumplimiento de este plazo […]».
76      Aunque el órgano jurisdiccional remitente menciona también el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el Derecho de la Unión no regula la relación entre el CEDH y los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y no establece tampoco las consecuencias que debe deducir un juez nacional en caso de conflicto entre los derechos que garantiza dicho Convenio y una norma de Derecho nacional (véase, en particular, la sentencia de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, apartado 44). De ahí se deduce que el Tribunal de Justicia carece de competencia para interpretar las disposiciones del CEDH.
77      Véase la sentencia de 4 de abril de 2019, OZ/BEI (C‑558/17 P, EU:C:2019:289), apartado 53 y jurisprudencia citada.
78      Véase la sentencia de 26 de septiembre de 2024, Energotehnica (C‑792/22, EU:C:2024:788), apartado 54 y jurisprudencia citada.
79      Véase la sentencia de 30 de enero de 2024, Agentsia Patna infrastruktura (Financiación europea de infraestructuras viarias) (C‑471/22, EU:C:2024:99), apartado 48 y jurisprudencia citada.
80      Véanse, en particular, las sentencias de 17 de diciembre de 2009, Reexamen M/EMEA (C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804), apartado 41, y de 16 de octubre de 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861), apartado 62.
81      En efecto, ha de observarse que, en la reciente sentencia sobre la constitucionalidad de determinadas disposiciones de la LOA, el Tribunal Constitucional ha considerado que, si se interpreta en el sentido de que el órgano jurisdiccional no está obligado a dar audiencia a la parte que ha ejercido la acción pública antes de dictar la resolución absolutoria de responsabilidad contable a que se refiere la LOA, el artículo 13, apartado 3, de esta sería incompatible con el derecho de defensa del artículo 24 de la Constitución. No obstante, el Tribunal Constitucional se abstuvo de declararlo inconstitucional por cuanto, a su criterio, cabe una interpretación conforme con la Constitución. Véase la sentencia 137/2025 del Tribunal Constitucional, Pleno [BOE n.º 183, de 31 de julio de 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].
82      Véase Merle, R., y Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, París, 2001, 5.ª ed.
83      Véase la sentencia de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces) (C‑204/21, EU:C:2023:442), apartados 274 y 275 y jurisprudencia citada.
84      Véase la sentencia de 31 de enero de 2023, Puig Gordi y otros (C‑158/21, EU:C:2023:57), apartado 29 y jurisprudencia citada.
85      Véanse la sentencia de 6 de octubre de 2021, W. Ż. (Sala de Control Extraordinario y de Asuntos Públicos del Tribunal Supremo — Nombramiento) (C‑487/19, EU:C:2021:798), apartado 142 y jurisprudencia citada.
86      Véase la sentencia Euro Box, apartado 257.