62017CJ0073
SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
2 ottobre 2018 (
*1
)
«Ricorso di annullamento – Diritto delle istituzioni – Protocollo sulle sedi delle istituzioni e di determinati organi, organismi e servizi dell’Unione europea – Parlamento europeo – Nozione di “tornata del bilancio” che si tiene a Strasburgo (Francia) – Articolo 314 TFUE – Esercizio del potere di bilancio nel corso di una tornata plenaria aggiuntiva a Bruxelles (Belgio)»
Nella causa C‑73/17,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, proposto il 9 febbraio 2017,
Repubblica francese, rappresentata da F. Alabrune, D. Colas, B. Fodda e E. de Moustier, in qualità di agenti,
ricorrente,
sostenuta da:
Granducato di Lussemburgo, rappresentato da D. Holderer e C. Schiltz, in qualità di agenti,
interveniente,
contro
Parlamento europeo, rappresentato da R. Crowe e U. Rösslein, in qualità di agenti,
convenuto,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano, vicepresidente, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, T. von Danwitz (relatore) e A. Rosas, presidenti di sezione, E. Juhász, D. Šváby, A. Prechal, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos e M. Vilaras, giudici,
avvocato generale: M. Wathelet,
cancelliere: V. Giacobbo-Peyronnel, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 2 maggio 2018,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 5 giugno 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con il suo ricorso, la Repubblica francese chiede l’annullamento di quattro atti del Parlamento europeo relativi all’adozione del bilancio annuale dell’Unione europea per l’esercizio 2017 (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati»), vale a dire:
–
l’ordine del giorno della seduta plenaria del Parlamento del 30 novembre 2016 [documento P8_OJ (2016)11‑30], nella parte in cui vi sono iscritte delle discussioni sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017;
–
l’ordine del giorno della seduta plenaria del Parlamento del 1o dicembre 2016 [documento P8_OJ (2016)12‑01], nella parte in cui vi sono iscritte una votazione e successive dichiarazioni di voto sul suddetto progetto comune;
–
la risoluzione legislativa del Parlamento del 1o dicembre 2016 [documento T8‑0475/2016, P8_TA‑PROV(2016)0475] in merito al suddetto progetto comune, e
–
l’atto del 1o dicembre 2016 con il quale il presidente del Parlamento ha constatato la definitiva adozione del bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017.
Contesto normativo
2
Il 12 dicembre 1992 i governi degli Stati membri hanno adottato di comune accordo, sulla base dell’articolo 216 del Trattato CEE, dell’articolo 77 del Trattato CECA e dell’articolo 189 del Trattato CEEA, la decisione relativa alla fissazione delle sedi delle istituzioni e di taluni organismi e servizi delle Comunità europee (GU 1992, C 341, pag. 1; in prosieguo: la «decisione di Edimburgo»).
3
In occasione della Conferenza intergovernativa che ha portato all’adozione del Trattato di Amsterdam, il testo della decisione di Edimburgo è stato ripreso quale protocollo allegato ai Trattati UE, CE, CECA e CEEA.
4
Al momento attuale, l’articolo unico, lettera a), del Protocollo sulle sedi delle istituzioni e di determinati organi, organismi e servizi dell’Unione europea allegato ai Trattati UE, FUE e CEEA (in prosieguo: il «Protocollo sulle sedi delle istituzioni») dispone, in termini identici a quelli dell’articolo 1, lettera a), della decisione di Edimburgo, quanto segue:
«Il Parlamento europeo ha sede a Strasburgo, ove si tengono 12 tornate plenarie mensili, compresa la tornata del bilancio. Le tornate plenarie aggiuntive si tengono a Bruxelles. Le commissioni del Parlamento europeo si riuniscono a Bruxelles. Il segretariato generale del Parlamento europeo e i suoi servizi restano a Lussemburgo».
5
L’articolo 314 TFUE stabilisce, in particolare, quanto segue:
«Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale, stabiliscono il bilancio annuale dell’Unione in conformità delle disposizioni in appresso.
(…)
3.   Il Consiglio adotta la sua posizione sul progetto di bilancio e la comunica al Parlamento europeo non oltre il 1o ottobre dell’anno che precede quello dell’esecuzione del bilancio. (…)
4.   Se‚ entro un termine di quarantadue giorni dalla comunicazione, il Parlamento europeo:
(…)
c)
adotta, alla maggioranza dei membri che lo compongono, degli emendamenti, il progetto emendato è trasmesso al Consiglio e alla Commissione. Il presidente del Parlamento europeo, d’intesa con il presidente del Consiglio, convoca senza indugio il comitato di conciliazione. (…)
5.   Il comitato di conciliazione, che riunisce i membri del Consiglio o i loro rappresentanti ed altrettanti membri rappresentanti il Parlamento europeo, ha il compito di giungere, basandosi sulle posizioni del Parlamento europeo e del Consiglio, a un accordo su un progetto comune a maggioranza qualificata dei membri del Consiglio o dei loro rappresentanti e a maggioranza dei membri rappresentanti il Parlamento europeo, entro un termine di ventuno giorni dalla convocazione.
(…)
6.   Se, entro il termine di ventuno giorni di cui al paragrafo 5, il comitato di conciliazione giunge a un accordo su un progetto comune, il Parlamento europeo e il Consiglio dispongono ciascuno di un termine di quattordici giorni a decorrere dalla data di tale accordo per approvare il progetto comune.
7.   Se, entro il termine di quattordici giorni di cui al paragrafo 6:
a)
sia il Parlamento europeo sia il Consiglio approvano il progetto comune o non riescono a deliberare, o se una delle due istituzioni approva il progetto comune mentre l’altra non riesce a deliberare, il bilancio si considera definitivamente adottato in conformità del progetto comune, o
b)
sia il Parlamento europeo, deliberando alla maggioranza dei membri che lo compongono, sia il Consiglio respingono il progetto comune, o se una delle due istituzioni respinge il progetto comune mentre l’altra non riesce a deliberare, la Commissione sottopone un nuovo progetto di bilancio, o
(…)
d)
il Parlamento europeo approva il progetto comune, mentre il Consiglio lo respinge, il Parlamento europeo può, entro quattordici giorni dalla data in cui il Consiglio lo ha respinto e deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono e dei tre quinti dei voti espressi, decidere di confermare tutti gli emendamenti di cui al paragrafo 4, lettera c) o parte di essi. Se un emendamento del Parlamento europeo non è confermato, è mantenuta la posizione concordata in seno al comitato di conciliazione sulla linea di bilancio oggetto di tale emendamento. Il bilancio si considera definitivamente adottato su questa base.
(…)
9.   Quando la procedura di cui al presente articolo è espletata, il presidente del Parlamento europeo constata che il bilancio è definitivamente adottato.
10.   Ciascuna istituzione esercita i poteri ad essa attribuiti dal presente articolo nel rispetto dei trattati e degli atti adottati a norma degli stessi, in particolare in materia di risorse proprie dell’Unione e di equilibrio delle entrate e delle spese».
6
Il regolamento del Parlamento, nella versione applicabile alla presente controversia (in prosieguo: il «regolamento interno»), dispone, all’articolo 156, intitolato «Termini», quanto segue:
«Salvo i casi di urgenza previsti agli articoli 135 e 154, un testo può essere posto in discussione e in votazione solamente se è stato messo a disposizione dei deputati da almeno 24 ore».
7
Ai sensi dell’articolo 158, paragrafo 1, del regolamento interno, «[t]utti i documenti del Parlamento sono redatti nelle lingue ufficiali».
Fatti all’origine della controversia
8
Il 20 maggio 2015 il Parlamento ha adottato il calendario delle proprie tornate plenarie per l’anno 2016, prevedendo in particolare lo svolgimento di tornate plenarie ordinarie a Strasburgo (Francia) dal 24 al 27 ottobre, dal 21 al 24 novembre e dal 12 al 15 dicembre 2016, nonché di una tornata plenaria aggiuntiva nei giorni 30 novembre e 1o dicembre 2016 a Bruxelles (Belgio).
9
Il 18 luglio 2016 la Commissione ha pubblicato un progetto di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017. Il 14 settembre 2016 il Consiglio ha trasmesso al Parlamento la propria posizione in merito a tale progetto. Dopo una votazione nella commissione bilancio e delle discussioni nel corso della tornata plenaria ordinaria svoltasi a Strasburgo dal 24 al 27 ottobre 2016, il Parlamento ha adottato, il 26 ottobre 2016, una risoluzione legislativa contenente degli emendamenti al suddetto progetto. Il 27 ottobre 2016 ha avuto inizio la procedura di conciliazione per l’accordo sul bilancio tra il Parlamento e il Consiglio. Tale procedura è sfociata, il 17 novembre 2016, in un accordo su un progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017, trasmesso quello stesso giorno al Parlamento e al Consiglio. Il testo di tale accordo ha costituito l’oggetto di una messa a punto tecnica ad opera dei servizi della Commissione al fine di essere trasposto in termini finanziari di bilancio e giuridici. Il progetto comune di bilancio così messo a punto è stato comunicato al Parlamento nel pomeriggio del 24 novembre 2016.
10
Il 28 novembre 2016 il Consiglio ha approvato il progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017. Il Parlamento ha iscritto la discussione e la votazione in merito a tale progetto non all’ordine del giorno della tornata plenaria ordinaria che si è svolta a Strasburgo dal 21 al 24 novembre 2016, bensì a quello della tornata plenaria aggiuntiva dei giorni 30 novembre e 1o dicembre 2016 a Bruxelles. Mediante la risoluzione legislativa del 1o dicembre 2016, il Parlamento ha approvato il suddetto progetto. In questa stessa data, il presidente del Parlamento ha constatato, in seduta plenaria, che il bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 era definitivamente adottato.
Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
11
La Repubblica francese chiede che la Corte voglia:
–
annullare gli atti impugnati;
–
mantenere gli effetti dell’atto con il quale il presidente del Parlamento ha constatato che il bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 era definitivamente adottato, fino a che tale bilancio non sarà definitivamente adottato con un atto conforme ai Trattati entro un termine ragionevole a partire dalla data della pronuncia della sentenza, e
–
condannare il Parlamento alle spese.
12
Il Parlamento chiede che la Corte voglia:
–
dichiarare irricevibile il ricorso nella parte in cui riguarda i due ordini del giorno delle sedute plenarie del Parlamento del 30 novembre e del 1o dicembre 2016 e la risoluzione legislativa del Parlamento del 1o dicembre 2016;
–
respingere il ricorso;
–
condannare la Repubblica francese alle spese, e
–
in subordine, mantenere gli effetti dell’atto con il quale il presidente del Parlamento ha constatato che il bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 era definitivamente adottato, fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole, di un nuovo atto destinato a sostituirlo.
13
Con ordinanza del presidente della Corte del 7 giugno 2017, il Granducato di Lussemburgo è stato ammesso a intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica francese.
Sul ricorso
Sulla ricevibilità
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Il Parlamento sostiene che il ricorso è irricevibile nella parte in cui riguarda i due ordini del giorno delle sedute plenarie del Parlamento del 30 novembre e del 1o dicembre 2016 nonché la risoluzione legislativa del Parlamento del 1o dicembre 2016. Questi due ordini del giorno sarebbero misure di organizzazione a carattere puramente interno, che non producono effetti giuridici nei confronti dei terzi. Quanto alla risoluzione legislativa, essa sarebbe soltanto un atto preparatorio dell’atto con il quale il presidente del Parlamento ha constatato l’adozione definitiva del bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017.
15
A questo proposito, occorre rilevare che, iscrivendo la discussione e la votazione sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 all’ordine del giorno delle sedute plenarie del 30 novembre e del 1o dicembre 2016, il Parlamento ha preso la decisione di esercitare le proprie competenze di bilancio a titolo dell’articolo 314, paragrafo 6, TFUE nell’ambito di una tornata plenaria aggiuntiva a Bruxelles. Orbene, la questione se i due suddetti ordini del giorno riguardino esclusivamente l’organizzazione interna del Parlamento oppure producano effetti giuridici nei confronti di terzi – effetti risultanti dall’esercizio, da parte di detta istituzione, delle proprie competenze – è inscindibilmente connessa all’esame del loro contenuto e, pertanto, all’esame del ricorso nel merito, sicché detta questione non può essere valutata nel contesto della ricevibilità del ricorso (v., in tal senso, sentenze del 10 febbraio 1983, Lussemburgo/Parlamento, 230/81, EU:C:1983:32, punto 30; del 28 novembre 1991, Lussemburgo/Parlamento, C‑213/88 e C‑39/89, EU:C:1991:449, punto 16, nonché del 13 dicembre 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 e C‑238/11, EU:C:2012:796, punto 20).
16
Per quanto riguarda la risoluzione legislativa del Parlamento del 1o dicembre 2016, occorre ricordare come la Corte abbia già statuito che la deliberazione del Parlamento sul progetto di bilancio annuale in seconda lettura fondata sull’articolo 203, paragrafo 6, del Trattato CEE poteva costituire l’oggetto di un ricorso di annullamento. Infatti, ai sensi del paragrafo 10 di detto articolo (divenuto articolo 203, paragrafo 10, del Trattato CE, a sua volta divenuto articolo 272, paragrafo 10, CE, e poi articolo 314, paragrafo 10, TFUE), ciascuna istituzione esercita i poteri che le sono devoluti in materia di bilancio nel rispetto delle disposizioni del Trattato. Se non vi fosse la possibilità di sottoporre al controllo della Corte i diversi atti adottati dall’autorità di bilancio sul fondamento dell’articolo suddetto, le istituzioni che compongono tale autorità potrebbero invadere le competenze degli Stati membri o delle altre istituzioni ovvero oltrepassare i limiti fissati alle loro competenze (v., in tal senso, sentenza del 3 luglio 1986, Consiglio/Parlamento, 34/86, EU:C:1986:291, punto 12). Tali considerazioni valgono, mutatis mutandis, per la risoluzione legislativa del Parlamento del 1o dicembre 2016 che ha approvato il progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 in seconda lettura sulla base dell’articolo 314, paragrafo 6, TFUE.
17
Ne consegue che il ricorso è ricevibile.
Nel merito
Argomenti delle parti
18
La Repubblica francese, sostenuta dal Granducato di Lussemburgo, deduce un motivo unico riguardante la violazione, per effetto degli atti impugnati, del Protocollo sulle sedi delle istituzioni. In conformità dell’articolo unico, lettera a), di tale Protocollo, il Parlamento sarebbe tenuto ad esercitare il potere di bilancio ad esso conferito dall’articolo 314 TFUE interamente nel corso delle tornate plenarie ordinarie che si tengono a Strasburgo. Nel caso di specie, detta istituzione avrebbe violato tale norma iscrivendo le discussioni e la votazione in merito al progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017, ai sensi del paragrafo 6 del citato articolo 314, all’ordine del giorno della propria tornata plenaria aggiuntiva che si è svolta a Bruxelles nei giorni 30 novembre e 1o dicembre 2016, e constatando, mediante l’atto del presidente del Parlamento fondato sul citato articolo 314, paragrafo 9, l’adozione definitiva di tale bilancio in occasione della medesima tornata plenaria aggiuntiva.
19
Infatti, la regola enunciata all’articolo unico, lettera a), di detto Protocollo non prevedrebbe alcuna eccezione. Se invero la Repubblica francese non si è opposta a che alcuni atti relativi all’esecuzione del bilancio vengano adottati durante tornate plenarie aggiuntive, segnatamente al fine di tener conto di alcuni avvenimenti imprevisti, tale pratica non potrebbe essere tollerata per quanto riguarda la procedura di bilancio disciplinata dall’articolo 314 TFUE, che sfocia nell’adozione del bilancio annuale dell’Unione e che costituisce un momento chiave della vita democratica di quest’ultima.
20
Secondo la Repubblica francese, le disposizioni di tale articolo 314 devono essere conciliate con le norme relative alla sede del Parlamento risultanti dal Protocollo sulle sedi delle istituzioni, le quali, ai sensi dell’articolo 51 TUE, costituiscono parte integrante dei Trattati ed hanno un rango giuridico identico a quello dell’articolo 314 TFUE. Pertanto, i vincoli risultanti dai termini previsti da quest’ultimo articolo non possono prevalere sugli obblighi relativi alla sede del Parlamento stabiliti dal suddetto Protocollo, tanto più che sarebbe possibile conciliare gli uni e gli altri.
21
A questo proposito, la Repubblica francese ritiene che detta istituzione sia tenuta a decidere il calendario delle tornate plenarie ordinarie a Strasburgo in modo tale che una di esse venga programmata durante il termine di quattordici giorni stabilito dall’articolo 314, paragrafo 6, TFUE per la votazione del Parlamento sul progetto comune di bilancio annuale risultante dalla procedura di conciliazione. Dato che, di norma, il comitato di conciliazione utilizzerebbe per intero il periodo di conciliazione di ventuno giorni previsto dal paragrafo 5 del citato articolo 314, sarebbe possibile prevedere la data dell’accordo di conciliazione su tale progetto comune. Nell’ipotesi in cui il comitato di conciliazione pervenisse ad un accordo prima della data prevista, la «formalizzazione» di tale accordo e dunque la data in cui il termine di quattordici giorni sopra menzionato comincia a decorrere potrebbero essere ritardate.
22
Oltre a ciò, nel caso di specie, sarebbe stato possibile per il Parlamento iscrivere la discussione e la votazione sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 all’ordine del giorno di una seduta della tornata plenaria ordinaria che si è svolta dal 21 al 24 novembre 2016 a Strasburgo, rispettando al contempo il termine di quattordici giorni previsto dall’articolo 314, paragrafo 6, TFUE. Infatti, tale tornata plenaria ordinaria si sarebbe interamente svolta durante il termine di cui sopra e avrebbe avuto inizio quattro giorni dopo l’accordo su tale progetto comune, intervenuto il 17 novembre 2016. Pertanto, tenendo conto soltanto del termine obbligatorio prima dell’apertura della discussione su un testo, ossia il termine di previa messa a disposizione del testo con un anticipo di ventiquattr’ore almeno, previsto dall’articolo 156 del regolamento interno, il Parlamento sarebbe stato senz’altro in grado di iscrivere le discussioni e la votazione su detto progetto comune all’ordine del giorno della tornata plenaria ordinaria sopra menzionata. In tale contesto, la Repubblica francese nega che le problematiche invocate dal Parlamento quanto alla messa a punto tecnica, alla traduzione e alla finalizzazione del dossier di bilancio abbiano reso impossibile, per detta istituzione, pronunciarsi sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 durante la tornata plenaria ordinaria che si è svolta dal 21 al 24 novembre 2016 a Strasburgo.
23
Infine, per quanto riguarda l’atto con cui il presidente del Parlamento ha constatato l’adozione definitiva del bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017, nulla avrebbe impedito al suddetto presidente di attendere la tornata plenaria ordinaria successiva, la quale si è svolta dal 12 al 15 dicembre 2016.
24
Il Parlamento fa valere che i termini «la tornata del bilancio» devono essere interpretati nel senso che essi riguardano una sola tornata plenaria specifica, vale a dire la tornata in cui il Parlamento esercita i poteri che gli sono stati inizialmente conferiti dall’articolo 203 del Trattato CEE di proporre emendamenti al progetto di bilancio iniziale, come emendato dal Consiglio. La decisione di Edimburgo sancirebbe la prassi precedente del Parlamento consistente nell’organizzare alla fine del mese di ottobre o all’inizio del mese di novembre una tornata plenaria a Strasburgo a questo scopo. Tale tornata plenaria, detta «tornata d’ottobre II», si sarebbe aggiunta alla tornata plenaria ordinaria del mese di ottobre, a motivo della prassi di detta istituzione di non tenere alcuna tornata plenaria nel mese di agosto, e sarebbe stata utilizzata, in sostanza, per la prima lettura del progetto di bilancio.
25
Per contro, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica francese, nulla nel Protocollo sulle sedi delle istituzioni indicherebbe che le discussioni e la votazione successive sul progetto comune di bilancio annuale scaturito dalla procedura di conciliazione dovrebbero anch’esse aver luogo durante una tornata plenaria ordinaria a Strasburgo. Secondo il Parlamento, l’interpretazione fatta valere da detto Stato membro implica o lo svolgimento di più di sei tornate plenarie mensili a Strasburgo durante la seconda parte dell’anno – il che sarebbe in contraddizione con l’obbligo previsto dal suddetto Protocollo di tenere le dodici tornate mensili a Strasburgo con un ritmo regolare – o conseguenze incompatibili con l’effetto utile dell’articolo 314 TFUE.
26
Tenuto conto del termine di quattordici giorni previsto dall’articolo 314, paragrafo 6, TFUE per l’approvazione del progetto comune di bilancio annuale, il Parlamento fa valere che la suddetta interpretazione obbligherebbe il comitato di conciliazione ad adottare sistematicamente tale progetto nei quattordici giorni che precedono la data di una tornata plenaria a Strasburgo, privando così tale comitato della sua libertà di adottare il progetto sopra menzionato in qualsiasi momento nel corso del periodo di conciliazione di ventuno giorni previsto dall’articolo 314, paragrafo 5, TFUE. Inoltre, questa stessa interpretazione impedirebbe al Parlamento di tenere una discussione sul bilancio annuale dell’Unione e di votare quest’ultimo dopo la dodicesima tornata plenaria ordinaria a Strasburgo e non terrebbe conto dell’ipotesi, prevista dall’articolo 314, paragrafo 7, lettere b) e d), TFUE, che il bilancio debba essere adottato nell’ambito di una nuova procedura di bilancio o con una votazione del Parlamento che conferma tutti i propri emendamenti o una parte di essi. La mancata adozione del bilancio alla fine dell’esercizio di bilancio determinerebbe in tal caso l’applicazione dell’articolo 315 TFUE relativo al bilancio provvisorio.
27
Inoltre, sarebbe stato impossibile, nel caso di specie, iscrivere la discussione e la votazione sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 all’ordine del giorno di una seduta della tornata plenaria ordinaria che si è svolta dal 21 al 24 novembre 2016 a Strasburgo. Infatti, prima di sottoporre tale progetto comune all’approvazione del Parlamento e del Consiglio, sarebbe stato necessario trasporre l’accordo politico allegato alle lettere di trasmissione del comitato di conciliazione nei documenti giuridici di accompagnamento al bilancio e far tradurre questi ultimi in tutte le lingue ufficiali dell’Unione. Orbene, la messa a punto tecnica del suddetto progetto comune richiederebbe sempre una settimana di lavoro circa e verrebbe usualmente affidata ai servizi della Commissione. Nel caso di specie, sarebbe stato soltanto 18 minuti prima della fine della tornata plenaria ordinaria del mese di novembre 2016 che la Commissione avrebbe notificato al Parlamento e al Consiglio che questo stesso progetto comune messo a punto era disponibile, e ciò unicamente in lingua inglese.
Giudizio della Corte
28
Il Parlamento è, come confermato dall’articolo 314, paragrafo 10, TFUE, tenuto ad esercitare i poteri di bilancio ad esso attribuiti nel rispetto dei Trattati e degli atti adottati a norma degli stessi.
29
In primo luogo, detta istituzione deve rispettare il Protocollo sulle sedi delle istituzioni, il quale, a norma dell’articolo 51 TUE, costituisce parte integrante dei Trattati. L’articolo unico, lettera a), di detto Protocollo stabilisce che «[i]l Parlamento europeo ha sede a Strasburgo, ove si tengono 12 tornate plenarie mensili, compresa la tornata del bilancio».
30
La Repubblica francese sostiene che, in virtù di quest’ultima disposizione, il Parlamento è tenuto ad esercitare la totalità dei suoi poteri di bilancio a Strasburgo, mentre, secondo il Parlamento, la citata disposizione si riferisce a una tornata plenaria specifica, vale a dire quella riguardante il progetto di bilancio in prima lettura, ciò che escluderebbe gli atti impugnati dall’ambito di applicazione di tale disposizione.
31
A questo proposito, occorre rilevare che l’articolo unico, lettera a), del Protocollo sulle sedi delle istituzioni si riferisce alla «tornata del bilancio», senza tuttavia prendere in considerazione una precisa tornata plenaria ordinaria, né gli atti rientranti nella competenza del Parlamento nell’ambito della procedura di bilancio che dovrebbero essere adottati nel corso di tale tornata plenaria. Orbene, ai sensi dell’articolo 314 TFUE, il Parlamento può trovarsi a deliberare sul bilancio annuale dell’Unione a più riprese e, tenuto conto delle scadenze e dei termini previsti da tale articolo, nel corso di differenti tornate plenarie ordinarie.
32
In mancanza di precisazioni nell’ambito dell’articolo unico, lettera a), di detto Protocollo, i termini «la tornata del bilancio» devono essere considerati come operanti un rinvio all’insieme delle tornate plenarie nel corso delle quali il Parlamento esercita i propri poteri di bilancio, nonché all’insieme degli atti adottati a tal fine da detta istituzione.
33
Infatti, per quanto riguarda l’articolo 1, lettera a), della decisione di Edimburgo, che è formulato in termini identici a quelli dell’articolo unico, lettera a), del summenzionato Protocollo, la Corte ha già statuito che tale disposizione definisce la sede del Parlamento come il luogo in cui devono essere tenute, con ritmo regolare, dodici tornate plenarie ordinarie di questa istituzione, ivi comprese quelle nel corso delle quali il Parlamento deve esercitare i poteri di bilancio attribuitigli dal Trattato (v., in tal senso, sentenze del 1o ottobre 1997, Francia/Parlamento, C‑345/95, EU:C:1997:450, punto 29, nonché del 13 dicembre 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 e C‑238/11, EU:C:2012:796, punto 40).
34
Occorre aggiungere che l’esercizio, da parte del Parlamento, della propria competenza di bilancio in seduta plenaria riveste un’importanza particolare per la trasparenza e la legittimità democratica dell’azione dell’Unione fondata sul bilancio annuale di quest’ultima. Orbene, la trasparenza e la legittimità sopra indicate non possono essere assicurate dalla sola prima lettura del progetto di bilancio nell’ambito della procedura di bilancio stabilità all’articolo 314 TFUE qualora il Parlamento, in conformità dell’articolo 314, paragrafo 4, lettera c), TFUE, adotti degli emendamenti al suddetto progetto.
35
Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, l’esercizio da parte del Parlamento della propria competenza di bilancio in seduta plenaria costituisce un momento fondamentale della vita democratica dell’Unione e necessita, segnatamente, di una discussione pubblica, in seduta plenaria, che consenta ai cittadini dell’Unione di prendere conoscenza dei vari orientamenti politici espressi e, in tal modo, di formarsi un’opinione politica sull’azione dell’Unione (sentenza del 13 dicembre 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 e C‑238/11, EU:C:2012:796, punto 68). Inoltre, la trasparenza della discussione parlamentare in seduta plenaria è idonea a rafforzare la legittimità democratica della procedura di bilancio nei confronti dei cittadini dell’Unione e la credibilità dell’azione di quest’ultima.
36
Orbene, la procedura di conciliazione prevista dal paragrafo 4, lettera c), e dal paragrafo 5 dell’articolo 314 TFUE può portare a rilevanti modifiche del progetto di bilancio che non sono state esaminate in prima lettura dal Parlamento, né hanno costituito l’oggetto di una discussione pubblica in seno al comitato di conciliazione. Come confermato dal Parlamento all’udienza, le sedute di questo comitato non sono pubbliche e implicano la partecipazione di 28 membri del Parlamento, che riflettono i rapporti di maggioranza in seno a tale istituzione senza tuttavia rappresentare pienamente gli interessi politici di tutti i membri di quest’ultima.
37
Date tali circostanze, i termini «la tornata del bilancio», che compaiono nell’articolo unico, lettera a), del Protocollo sulle sedi delle istituzioni, comprendono non soltanto la tornata plenaria ordinaria dedicata all’esame del progetto di bilancio in prima lettura, ma anche la seconda lettura, a norma dell’articolo 314, paragrafo 6, TFUE, assicurando una discussione e una votazione pubbliche, in seduta plenaria, sul progetto comune di bilancio annuale scaturito dalla procedura di conciliazione.
38
In secondo luogo, il Parlamento è tenuto a rispettare le prescrizioni che l’articolo 314 TFUE gli impone per l’esercizio dei suoi poteri di bilancio in seduta plenaria. Le scadenze e i termini stabiliti da tale disposizione mirano ad assicurare l’adozione del bilancio annuale dell’Unione prima della fine dell’anno che precede l’esercizio in questione, tenendo presente che la loro violazione può, eventualmente, condurre all’applicazione dell’articolo 315 TFUE, relativo al bilancio provvisorio.
39
Dunque, nell’ipotesi in cui, in particolare, il Parlamento non riesca a deliberare in seconda lettura sul progetto comune di bilancio annuale entro il termine di quattordici giorni previsto dall’articolo 314, paragrafo 6, TFUE e il Consiglio rigetti questo progetto entro il termine suddetto, risulta dal paragrafo 7, lettera b), di questo stesso articolo che la Commissione presenta un nuovo progetto di bilancio e, pertanto, che la procedura di bilancio deve essere integralmente riavviata. In questa medesima ipotesi, il Parlamento perde, inoltre, la propria prerogativa risultante dall’articolo 314, paragrafo 7, lettera d), TFUE, che gli consente, in caso di rigetto del progetto comune di bilancio annuale da parte del Consiglio, di decidere da solo in merito all’adozione del bilancio con una votazione supplementare a maggioranza qualificata.
40
Inoltre, in assenza di una discussione e di una votazione del Parlamento sul progetto comune di bilancio annuale entro il termine di quattordici giorni stabilito dall’articolo 314, paragrafo 6, TFUE, tale progetto può essere adottato dal solo Consiglio, alle condizioni previste dal paragrafo 7, lettera a), di tale articolo. Orbene, come si è rilevato ai punti da 34 a 36 della presente sentenza, è di particolare importanza per la trasparenza e la legittimità democratica dell’azione dell’Unione, le quali si manifestano attraverso la procedura di adozione del bilancio annuale, che il Parlamento eserciti la competenza che gli incombe in virtù dell’articolo 314, paragrafo 6, TFUE, e si pronunci in seduta plenaria su tale progetto comune.
41
Pertanto, il Parlamento è tenuto ad agire in questa materia con tutta l’attenzione, il rigore e l’impegno che una simile responsabilità esige (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 e C‑238/11, EU:C:2012:796, punto 68), il che implica che la discussione e la votazione parlamentari siano fondate su un testo trasmesso ai deputati in tempo utile e tradotto in tutte le lingue ufficiali dell’Unione. Infatti, l’Unione si riconosce nel multilinguismo, la cui importanza viene ricordata all’articolo 3, paragrafo 3, quarto comma, TUE (v., in tal senso, sentenze del 5 maggio 2015, Spagna/Consiglio, C‑147/13, EU:C:2015:299, punto 42, nonché del 6 settembre 2017, Slovacchia e Ungheria/Consiglio, C‑643/15 e C‑647/15, EU:C:2017:631, punto 203).
42
In terzo luogo, nella misura in cui l’articolo unico, lettera a), del Protocollo sulle sedi delle istituzioni e l’articolo 314 TFUE hanno il medesimo valore giuridico, le prescrizioni scaturenti dal primo di tali articoli non possono, in quanto tali, prevalere su quelle risultanti dal secondo, e viceversa. La loro applicazione deve essere effettuata, caso per caso, nel rispetto della necessaria conciliazione delle suddette prescrizioni e di un giusto equilibrio tra queste ultime.
43
Inoltre, secondo una costante giurisprudenza, il Protocollo sulle sedi delle istituzioni è improntato al reciproco rispetto delle rispettive competenze degli Stati membri e del Parlamento, nonché ad un reciproco dovere di leale cooperazione (v., in tal senso, sentenze del 22 settembre 1988, Francia/Parlamento, 358/85 e 51/86, EU:C:1988:431, punti 34 e 35; del 1o ottobre 1997, Francia/Parlamento, C‑345/95, EU:C:1997:450, punti 31 e 32, nonché del 13 dicembre 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 e C‑238/11, EU:C:2012:796, punti 41, 42 e 60).
44
Pertanto, il Parlamento è tenuto ad esercitare i propri poteri di bilancio nel corso di una tornata plenaria ordinaria a Strasburgo, senza però che tale obbligo risultante dall’articolo unico, lettera a), del Protocollo sulle sedi delle istituzioni costituisca un ostacolo a che il bilancio annuale venga discusso e votato durante una tornata plenaria aggiuntiva a Bruxelles, ove ciò sia imposto da esigenze imperative connesse al buon svolgimento della procedura di bilancio quale prevista dall’articolo 314 TFUE. Uno svolgimento di detta procedura che facesse prevalere, in modo assoluto, il rispetto dell’articolo unico, lettera a), di detto Protocollo a discapito della piena partecipazione del Parlamento alla procedura stessa sarebbe incompatibile con la necessaria conciliazione delle prescrizioni scaturenti da queste due disposizioni, ricordate al punto 42 della presente sentenza.
45
Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale del rispetto delle prescrizioni risultanti dai punti da 42 a 44 della presente sentenza, occorre rilevare che il Parlamento dispone, allorché procede alla necessaria conciliazione tra le prescrizioni dell’articolo unico, lettera a), del Protocollo sulle sedi delle istituzioni e quelle dell’articolo 314 TFUE, di un potere discrezionale scaturente dalle esigenze imperative connesse al buon svolgimento della procedura di bilancio. Pertanto, detto controllo giurisdizionale verte sulla questione se il Parlamento, esercitando una parte dei propri poteri di bilancio nel corso di una tornata plenaria aggiuntiva, abbia commesso, a questo riguardo, degli errori di valutazione.
46
È alla luce di tali considerazioni che occorre verificare se gli atti impugnati rispettino la necessaria conciliazione delle prescrizioni scaturenti dall’articolo unico, lettera a), del Protocollo sulle sedi delle istituzioni e dall’articolo 314 TFUE.
47
La Repubblica francese sostiene, a questo proposito, che un aggiustamento del calendario parlamentare avrebbe potuto permettere la discussione e la votazione del progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 a Strasburgo, entro il termine previsto dall’articolo 314, paragrafo 6, TFUE, e che tale discussione e tale votazione sarebbero comunque state possibili nel corso della tornata plenaria ordinaria del mese di novembre 2016. Inoltre, l’atto con il quale il presidente del Parlamento ha constatato l’adozione definitiva del bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 avrebbe ancora potuto essere adottato nel corso della tornata plenaria ordinaria successiva, dal 12 al 15 dicembre 2016.
48
Per quanto riguarda il calendario parlamentare per l’anno 2016, l’argomentazione della Repubblica francese si basa, in sostanza, sulla premessa secondo cui, poiché la data alla quale il comitato di conciliazione sarebbe giunto ad un accordo su un progetto comune di bilancio annuale dell’Unione, ossia il 17 novembre 2016, era ragionevolmente prevedibile per il Parlamento al momento della fissazione di detto calendario, tale istituzione avrebbe dovuto fissare una tornata plenaria ordinaria successivamente ai giorni dal 21 al 24 novembre di questo stesso anno, in modo da permettere, nel corso di detta tornata, una discussione e una votazione in seconda lettura in tempo utile su questo progetto.
49
Orbene, nessun elemento addotto dalla Repubblica francese consente di dimostrare che, riguardo a tale punto, la fissazione, da parte del Parlamento, del proprio calendario delle tornate plenarie ordinarie per l’anno 2016 fosse viziata da un errore di valutazione.
50
La premessa illustrata al punto 48 della presente sentenza non può infatti essere condivisa. Invero, al momento della fissazione del calendario delle tornate plenarie ordinarie, tanto il ricorso alla procedura di conciliazione quanto la data in cui tale procedura sarebbe stata avviata e sarebbe terminata, eventualmente, per effetto di un accordo su un progetto comune di bilancio annuale, erano per principio incerti. Pertanto, come riconosciuto dalla Repubblica francese, nel momento sopra indicato non era affatto escluso che, in caso di chiamata in causa del comitato di conciliazione, quest’ultimo pervenisse ad un accordo su un progetto comune di bilancio annuale dell’Unione in una data antecedente al 17 novembre 2016, che avrebbe potuto permettere al Parlamento di procedere alla discussione e alla votazione in seconda lettura sul suddetto progetto in occasione della tornata plenaria ordinaria dal 21 al 24 novembre 2016, e ciò senza violare i requisiti di attenzione, rigore e impegno ricordati al punto 41 della presente sentenza.
51
Quest’ultima constatazione non può essere rimessa in discussione dall’argomentazione della Repubblica francese secondo cui, in caso di accordo in seno al comitato di conciliazione prima della scadenza del termine previsto dall’articolo 314, paragrafo 5, TFUE, era concepibile che detto comitato ritardasse la formalizzazione dell’accordo stesso. Un simile approccio, che presupporrebbe di rinviare artificiosamente la data di tale accordo, non è infatti compatibile con il paragrafo 6 dell’articolo sopra citato, dal quale risulta che il termine di quattordici giorni assegnato al Parlamento e al Consiglio per approvare il progetto comune comincia a decorrere già dalla data in cui il comitato di conciliazione giunge a tale accordo.
52
Pertanto, occorre considerare che il Parlamento è rimasto entro i limiti del potere discrezionale ricordato al punto 45 della presente sentenza allorché ha fissato il proprio calendario di tornate plenarie ordinarie per l’anno 2016.
53
Occorre poi verificare se, nel quadro stabilito dal suddetto calendario, il Parlamento abbia, mediante gli atti impugnati, esercitato senza incorrere in un errore di valutazione i propri poteri di bilancio nel corso della tornata plenaria aggiuntiva che si è tenuta a Bruxelles il 30 novembre e il 1o dicembre 2016.
54
Per quanto riguarda, in primo luogo, gli ordini del giorno delle sedute plenarie del Parlamento del 30 novembre e del 1o dicembre 2016 nonché la risoluzione legislativa del Parlamento del 1o dicembre 2016 vertenti sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017, è pacifico che l’accordo del comitato di conciliazione in merito a tale progetto è intervenuto ed è stato trasmesso al Parlamento e al Consiglio il 17 novembre 2016. Il Parlamento ha iscritto tale progetto non all’ordine del giorno della tornata plenaria ordinaria dal 21 al 24 novembre 2016 a Strasburgo, bensì a quello della tornata plenaria aggiuntiva che si è tenuta a Bruxelles il 30 novembre e il 1o dicembre 2016.
55
A questo proposito, occorre constatare che, nel caso di specie, il 1o dicembre 2016 costituiva l’ultimo giorno del termine previsto dall’articolo 314, paragrafo 6, TFUE. Nella misura in cui il Consiglio aveva già approvato il progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 il 28 novembre 2016, il superamento di tale termine da parte del Parlamento avrebbe implicato l’adozione del bilancio annuale per tale esercizio, a norma dell’articolo 314, paragrafo 7, lettera a), TFUE, senza che il Parlamento partecipasse alla procedura di bilancio in seconda lettura.
56
Per quanto riguarda l’argomentazione della Repubblica francese secondo cui il Parlamento avrebbe potuto deliberare sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 in una data antecedente, vale a dire nel corso della tornata plenaria ordinaria dal 21 al 24 novembre 2016 a Strasburgo, occorre rilevare che la piena utilizzazione, da parte del Parlamento, del termine previsto dall’articolo 314, paragrafo 6, TFUE non può far venir meno la legittimità degli ordini del giorno delle sedute plenarie del Parlamento del 30 novembre e del 1o dicembre 2016, nonché della risoluzione legislativa del Parlamento del 1o dicembre 2016 alla luce del Protocollo sulle sedi delle istituzioni. Infatti, il Parlamento ha il diritto di sfruttare pienamente i termini che gli sono assegnati dalle disposizioni del citato articolo 314. Come rilevato dal Parlamento all’udienza dinanzi alla Corte, le discussioni interne nell’ambito dei diversi gruppi politici e della commissione bilancio richiedono un tempo considerevole, il quale è particolarmente importante per preparare la discussione e la votazione sul bilancio in seduta plenaria e, in particolare, per arrivare alla formazione di una maggioranza.
57
Inoltre, l’accordo del comitato di conciliazione sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 ha costituito l’oggetto di una messa a punto tecnica e di una traduzione in tutte le lingue ufficiali dell’Unione, la cui necessità non è contestata tra le parti. Queste ultime non contestano neppure la decisione di affidare tale messa a punto tecnica ai servizi della Commissione, di comune accordo tra il Parlamento e il Consiglio e in conformità dell’Accordo interistituzionale del 2 dicembre 2013 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria (GU 2013, C 373, pag. 1).
58
Orbene, nel caso di specie, a seguito di tale messa a punto tecnica, il progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 è stato messo a disposizione del Parlamento soltanto nel pomeriggio del 24 novembre 2016, ossia l’ultimo giorno della tornata plenaria ordinaria del mese di novembre 2016, e soltanto nella sua versione in lingua inglese. Date tali circostanze, la discussione e la votazione su tale progetto non potevano, ai sensi degli articoli 156 e 158 del regolamento interno, essere iscritte all’ordine del giorno relativo alla giornata del 24 novembre 2016. Infatti, secondo questi articoli, la discussione e la votazione possono essere avviate soltanto su un testo redatto nelle lingue ufficiali dell’Unione, che sia stato messo a disposizione dei deputati almeno ventiquattro ore prima. Il rispetto di tali requisiti minimi è indispensabile ai fini della preparazione della discussione e della votazione in seduta plenaria vertenti sul progetto comune di bilancio annuale, con tutta l’attenzione, il rigore e l’impegno necessari e, in particolare, tenendo conto delle esigenze connesse al multilinguismo.
59
Quanto alla durata della messa a punto tecnica dell’accordo del comitato di conciliazione sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017, che nella fattispecie è stata di sette giorni, la Repubblica francese non ha dimostrato che essa fosse eccessiva. Se certo il Parlamento è tenuto ad assicurarsi che venga fatto di tutto perché la durata di tale messa a punto tecnica consenta, eventualmente, di rispettare le prescrizioni scaturenti dall’articolo unico, lettera a), del Protocollo sulle sedi delle istituzioni, detto Stato membro non ha però presentato alcun elemento concreto che consenta di ritenere che il Parlamento abbia violato l’obbligo suddetto e, pertanto, che la durata della summenzionata messa a punto tecnica avrebbe potuto essere ridotta, di modo che tale progetto comune avrebbe potuto essere messo a disposizione del Parlamento, nelle condizioni richieste dal regolamento interno di quest’ultimo, in una data antecedente al 24 novembre 2016.
60
Anche supponendo che tale durata potesse essere più breve, occorre tener conto del tempo che, al di là dei requisiti minimi risultanti dall’articolo 156 del regolamento interno, è necessario per la preparazione della seduta plenaria vertente sul progetto comune di bilancio annuale, tempo di cui devono disporre i deputati, e segnatamente quelli della minoranza parlamentare di cui nessun rappresentante ha partecipato alla procedura di conciliazione, al fine di poter prendere utilmente conoscenza, discutere e votare tale progetto con tutta l’attenzione, il rigore e l’impegno necessari.
61
Pertanto, il Parlamento non ha commesso alcun errore di valutazione iscrivendo la discussione e la votazione sul progetto comune di bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 all’ordine del giorno della tornata plenaria aggiuntiva che si è tenuta nei giorni 30 novembre e 1o dicembre 2016 a Bruxelles, e approvando tale progetto con risoluzione legislativa durante questa medesima tornata plenaria.
62
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’atto che ha constatato l’adozione definitiva del bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017, occorre rilevare che il Trattato FUE non accorda alcun termine al presidente del Parlamento per adottare tale bilancio, tenendo presente che tale adozione deve intervenire, secondo quanto disposto dall’articolo 314, paragrafo 9, TFUE, una volta che sia stata espletata la procedura prevista da tale articolo.
63
Infatti, l’atto suddetto è strettamente connesso alla votazione, in seconda lettura, sul progetto comune di bilancio annuale. L’atto del presidente del Parlamento che constata formalmente, dopo la verifica della regolarità della procedura, che il bilancio annuale dell’Unione è definitivamente adottato costituisce la fase ultima della procedura di adozione di tale bilancio e conferisce forza vincolante a quest’ultimo (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2013, Consiglio/Parlamento, C‑77/11, EU:C:2013:559, punto 50). Pertanto, qualora il Parlamento, tenuto conto della necessaria conciliazione cui si è fatto riferimento al punto 42 della presente sentenza, sia legittimato a discutere e a votare sul progetto comune di bilancio annuale nel corso di una tornata plenaria aggiuntiva a Bruxelles, il presidente di detta istituzione procede a tale constatazione nel corso della medesima tornata plenaria.
64
Inoltre, tenuto conto dell’importanza dell’adozione del bilancio annuale per l’azione dell’Unione, non si può pretendere che il presidente del Parlamento sia tenuto ad attendere la successiva tornata plenaria ordinaria a Strasburgo per constatare la chiusura definitiva della procedura di bilancio e per conferire forza vincolante al bilancio annuale dell’Unione.
65
Pertanto, il presidente del Parlamento non ha commesso alcun errore di valutazione allorché ha constatato, nel corso della seduta plenaria che si è tenuta il 1o dicembre 2016 a Bruxelles, che il bilancio annuale dell’Unione per l’esercizio 2017 era definitivamente adottato.
66
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre respingere il motivo unico dedotto dalla Repubblica francese e, di conseguenza, rigettare il ricorso.
Sulle spese
67
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Parlamento ha concluso chiedendo la condanna della Repubblica francese e quest’ultima è rimasta soccombente nelle conclusioni proposte, occorre condannare tale Stato membro a sopportare, oltre alle proprie spese, anche quelle sostenute dal Parlamento. In applicazione dell’articolo 140, paragrafo 1, del citato regolamento, il Granducato di Lussemburgo, che è intervenuto nella controversia, sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Repubblica francese è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, anche quelle del Parlamento europeo.
3)
Il Granducato di Lussemburgo sopporta le proprie spese.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.