62021CJ0671
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 28. septembra 2023 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Enotno evropsko železniško območje – Direktiva 2012/34/EU – Dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti – Člen 45 – Načrtovanje voznega reda – Člen 46 – Postopek usklajevanja – Člen 47 – Preobremenjenost infrastrukture – Zagotavljanje prednosti nekaterim storitvam – Prednostna merila – Nacionalna ureditev, ki določa prednostna pravila, povezana z intenzivnostjo uporabe infrastrukture“
V zadevi C‑671/21,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve) z odločbo z dne 5. novembra 2021, ki je na Sodišče prispela 9. novembra 2021, v postopku
„Gargždų geležinkelis“ UAB,
ob udeležbi
Lietuvos transporto saugos administracija,
Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba,
„LTG Infra“ AB,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Arabadjiev, predsednik senata, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (poročevalec), sodniki, in I. Ziemele, sodnica,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za „Gargždų geležinkelis“ UAB V. Nikitinas, advokatas,
–
za litovsko vlado K. Dieninis in S. Grigonis, agenta,
–
za Evropsko komisijo S. L. Kalėda, P. Messina in G. Wilms, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 16. marca 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov od 45 do 47 Direktive 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (UL 2012, L 343, str. 32).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru postopka, ki ga je družba „Gargždų geležinkelis“ UAB začela glede odločbe Lietuvos transporto saugos administracija (uprava za varnost prometa, Litva) (v nadaljevanju: uprava za varnost prometa) o zavrnitvi dodelitve zmogljivosti javne železniške infrastrukture družbi Gargždų geležinkelis in glede sklepa Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba (regulativni organ za komunikacije Republike Litve) o zavrnitvi pritožbe, ki jo je zoper to odločbo vložila družba Gargždų geležinkelis.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 3 in 34 Direktive 2012/34 je navedeno:
„(3)
Izboljšati bi bilo treba učinkovitost železniškega sistema, da bi ga vključili v konkurenčni trg, vendar ob upoštevanju posebnih značilnosti železnic.
[…]
(34)
Za zagotovitev preglednosti in nediskriminatornega dostopa do železniške infrastrukture in do storitev v objektih za izvajanje železniških storitev vsem prevoznikom v železniškem prometu bi se morale vse potrebne informacije za uresničevanje pravic dostopa objaviti v programu omrežja. […]“
4
V skladu s členom 3, točka 20, te direktive „preobremenjena infrastruktura“ pomeni del infrastrukture, pri katerem v določenih obdobjih ni mogoče povsem zadostiti povpraševanju po infrastrukturnih zmogljivostih, celo po usklajevanju različnih prošenj za njihovo dodelitev.
5
Na podlagi člena 3, točka 26, navedene direktive „program omrežja“ pomeni podrobno obrazložitev splošnih pravil, rokov, postopkov in meril za ureditve zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti, vključno z dodatnimi informacijami, potrebnimi za prošnje za dodelitev infrastrukturnih zmogljivosti.
6
V skladu s členom 3, točka 27, iste direktive „vlakovna pot“ pomeni infrastrukturne zmogljivosti, ki so potrebne za vožnjo vlaka med dvema krajema v določenem obdobju.
7
Poglavje IV Direktive 2012/34 se nanaša na naložitev uporabnin za železniško infrastrukturo in dodeljevanje železniških infrastrukturnih zmogljivosti. Oddelek 1 tega poglavja IV, naslovljen „Splošna načela“, zajema med drugim člena 26 in 27 te direktive.
8
Člen 26 navedene direktive, naslovljen „Učinkovita uporaba infrastrukturne zmogljivosti“, določa:
„Države članice zagotovijo, da ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja železniške infrastrukture upošteva načela, določena v tej direktivi, in s tem omogočajo upravljavcu infrastrukture, da razpoložljive infrastrukturne zmogljivosti trži in jih optimalno učinkovito izkorišča.“
9
Člen 27 iste direktive, naslovljen „Program omrežja“, v odstavku 1 določa:
„Upravljavec infrastrukture po posvetovanju z zainteresiranimi stranmi izdela in objavi program omrežja, ki ga je mogoče pridobiti za plačilo dajatve, ki ne presega stroškov objave tega programa. […]“
10
Oddelek 2 poglavja IV Direktive 2012/34, naslovljen „Uporabnine za infrastrukturo in storitve“, zajema člene 31, 32 in 36 te direktive.
11
Člen 31 navedene direktive, naslovljen „Načela zaračunavanja uporabnin“, v odstavku 4 določa:
„Uporabnine za infrastrukturo iz odstavka 3 lahko vsebujejo dajatev, ki odraža nezadostnost infrastrukturnih zmogljivosti na določljivem odseku v obdobjih preobremenjenosti infrastrukture.“
12
Člen 32 iste direktive, naslovljen „Izjeme od načel zaračunavanja uporabnin“, v odstavku 1, četrti pododstavek, določa:
„Upravljavci infrastrukture lahko uvedejo dodatno razlikovanje med tržnimi deli glede na prepeljano blago ali potnike.“
13
Člen 36 Direktive 2012/34, naslovljen „Dajatve za rezervacijo“, določa:
„Upravljavci infrastrukture lahko naložijo primerno dajatev za zmogljivosti, ki so bile dodeljene, vendar ne uporabljene. Ta dajatev za neuporabo spodbuja učinkovito uporabo zmogljivosti. Zaračunavanje take dajatve je obvezno, kadar prosilci, ki jim je bila dodeljena vlakovna pot, dodeljenih poti ali njihovega dela pogosto ne uporabljajo. […]“
14
Oddelek 3 poglavja IV te direktive, naslovljen „Dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti“, zajema člene od 38 do 54 navedene direktive.
15
Člen 38 iste direktive, naslovljen „Pravice do zmogljivosti“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa:
„Infrastrukturne zmogljivosti dodeljuje upravljavec železniške infrastrukture. Po njihovi dodelitvi prosilcu jih ta kot prejemnik ne sme prenesti na drugega prevoznika ali jih uporabiti za drugo storitev.“
16
Člen 39 Direktive 2012/34, naslovljen „Dodeljevanje zmogljivosti“, v odstavku 1 določa:
„Države članice lahko določijo okvir za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti ob upoštevanju pogoja neodvisnosti upravljanja iz člena 4. Določijo se posebna pravila za dodeljevanje zmogljivosti. Upravljavec infrastrukture izvaja postopke dodeljevanja zmogljivosti. Upravljavec infrastrukture zlasti zagotavlja, da se infrastrukturne zmogljivosti dodeljujejo na pošten in nediskriminatoren način ter v skladu s pravom Unije.“
17
Člen 45 te direktive, naslovljen „Načrtovanje voznega reda“, določa:
„1.   Upravljavec infrastrukture si prizadeva, kolikor je mogoče, ugoditi vsem prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti, vključno s prošnjami za vlakovne poti, ki prečkajo več kot eno omrežje, in upošteva, kolikor je mogoče, vse omejitve, s katerimi se soočajo prosilci, vključno z ekonomskim učinkom na njihovo poslovanje.
2.   Upravljavec infrastrukture lahko v postopkih načrtovanja in usklajevanja voznega reda daje prednost posebnim storitvam, vendar le kot je določeno v členih 47 in 49.
3.   Upravljavec infrastrukture se z zainteresiranimi stranmi posvetuje o osnutku operativnega voznega reda in jim da na voljo najmanj en mesec, da izrazijo svoja stališča. Med zainteresirane strani sodijo vsi, ki so zaprosili za infrastrukturne zmogljivosti, ter druge strani, ki želijo imeti možnost izraziti svoje mnenje o morebitnih vplivih operativnega voznega reda na njihovo možnost zagotavljanja storitev železniškega prometa v obdobju operativnega voznega reda.
4.   Upravljavec infrastrukture sprejme ustrezne ukrepe v zvezi z vsemi izraženimi pomisleki.“
18
Člen 46 navedene direktive, naslovljen „Postopek usklajevanja“, v odstavkih od 1 do 3 določa:
„1.   Kadar upravljavec železniške infrastrukture v postopku načrtovanja voznega reda, navedenega v členu 45, naleti na med seboj nezdružljive prošnje, si z njihovim usklajevanjem prizadeva za to, da bi se čim bolj ugodilo vsem zahtevam.
2.   Kadar je potrebno usklajevanje, ima upravljavec infrastrukture pravico v sprejemljivem okviru ponuditi infrastrukturne zmogljivosti, ki se razlikujejo od zaprošenih.
3.   Upravljavec infrastrukture si prizadeva, da v posvetovanju z zadevnimi prosilci razreši vse nezdružljivosti. Podlaga za tako posvetovanje so naslednje informacije, ki se brezplačno in v razumnem roku razkrijejo v pisni ali elektronski obliki:
(a)
vlakovne poti, za katere prosijo vsi drugi prosilci na istih progah;
(b)
vlakovne poti, predhodno dodeljene vsem drugim prosilcem na istih progah;
(c)
nadomestne vlakovne poti, ki se predlagajo na ustreznih progah v skladu z odstavkom 2;
(d)
vse podrobnosti glede meril, ki se uporabljajo v postopku dodeljevanja zmogljivosti.
V skladu s členom 39(2) se te informacije predložijo brez razkritja identitete drugih prosilcev, razen če zadevni prosilci s takšnim razkritjem soglašajo.“
19
Člen 47 Direktive 2012/34, naslovljen „Preobremenjena infrastruktura“, tako določa:
„1.   Kadar po usklajevanju zaprošenih vlakovnih poti in po posvetovanju s prosilci ni mogoče v primernem obsegu ugoditi prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti, upravljavec infrastrukture ta odsek infrastrukture, na katerem je do tega prišlo, takoj razglasi za preobremenjenega. Enako se stori glede infrastrukture, za katero se lahko pričakuje, da v bližnji prihodnosti ne bo imela zadostnih zmogljivosti.
2.   Kadar se infrastruktura razglasi za preobremenjeno, upravljavec infrastrukture opravi analizo zmogljivosti, določeno v členu 50, razen če se že izvaja načrt razširitve zmogljivosti, določen v členu 51.
3.   Kadar uporabnine niso bile zaračunane v skladu s členom 31(4) ali niso dosegle zadovoljivega rezultata in je bila infrastruktura razglašena za preobremenjeno, lahko upravljavec infrastrukture poleg tega uporabi prednostna merila za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti.
4.   Prednostna merila upoštevajo pomembnost storitve za družbo glede na katero koli drugo storitev, ki bo zaradi tega izključena.
Za zagotovitev razvoja ustreznih prevoznih storitev v tem okviru, zlasti za izpolnitev zahtev, povezanih z javnimi storitvami, ali spodbujanje razvoja notranjega in mednarodnega železniškega tovornega prometa, lahko države članice pod nediskriminatornimi pogoji izvedejo vse potrebne ukrepe, da se tem storitvam zagotovi prednost pri dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti.
[…]“
20
Člen 49 te direktive, naslovljen „Posebna infrastruktura“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Brez poseganja v odstavek 2 se infrastrukturne zmogljivosti štejejo kot razpoložljive za uporabo vseh vrst storitev, ki so v skladu z značilnostmi, potrebnimi za obratovanje vlakovnih poti.
2.   Kadar obstajajo ustrezne nadomestne proge, lahko upravljavec infrastrukture po posvetovanju z zainteresiranimi stranmi določi, da se posamezna infrastruktura uporabi za določene vrste prometa. V primeru take določitve lahko upravljavec infrastrukture brez poseganja v člene 101, 102 in 106 PDEU pri dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti da prednost tej vrsti prometa.
Taka določitev ne preprečuje, da tako infrastrukturo uporabljajo druge vrste prometa, če so zmogljivosti na voljo.“
21
Člen 52 navedene direktive, naslovljen „Uporaba vlakovnih poti“, v odstavku 1 določa:
„Pri določanju prednosti v postopku dodeljevanja upravljavec infrastrukture v programu omrežja določi pogoje, s katerimi bo upošteval predhodne stopnje uporabe vlakovnih poti.“
Litovsko pravo
22
Točka 28 pravil o dodeljevanju zmogljivosti javne železniške infrastrukture, sprejetih z Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 611 „Dėl viešosios geležinkelių infrastruktūros pajėgumų skyrimo taisyklių patvirtinimo“ (sklep vlade Republike Litve št. 611 glede sprejetja pravil o dodeljevanju zmogljivosti javne železniške infrastrukture) z dne 19. maja 2004 (Žin., 2004, št. 83-3019), kakor je bil spremenjen z Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 355 (sklep vlade Republike Litve št. 355) z dne 9. aprila 2018 (TAR, 2018, št. 2018‑6085) (v nadaljevanju: pravila o dodeljevanju), določa:
„Če je mogoče, upravljavec javne železniške infrastrukture zaradi uskladitve prošenj za dodelitev istih zmogljivosti prosilcem in/ali podjetjem za vzdrževanje predlaga zmogljivosti, ki niso navedene v njihovih prošnjah. Če prosilci in/ali podjetja za vzdrževanje zavrnejo nadomestne zmogljivosti, ki jih predlaga ta upravljavec, ali če takih zmogljivosti ni, navedeni upravljavec uporabi pravilo o prednosti, in sicer se zadevne zmogljivosti dodelijo prosilcu, ki jih bo uporabil za opravljanje storitev potniškega in tovornega prometa na mednarodnih progah; če se te zmogljivosti ne uporabljajo za opravljanje storitev potniškega in tovornega prometa na mednarodnih progah, se dodelijo prosilcu, ki jih bo uporabljal za opravljanje storitev potniškega in tovornega prometa na lokalnih progah; če se navedene zmogljivosti ne uporabljajo za opravljanje storitev potniškega in tovornega prometa na mednarodnih ali lokalnih progah, se dodelijo prosilcu ali podjetju za vzdrževanje, ki jih bo uporabljal največje število dni; če so zmogljivosti namenjene uporabi v istem številu dni, se dodelijo prosilcu ali podjetju za vzdrževanje, ki je zaprosilo za dodelitev največjega možnega števila voženj na zadevni progi.“
Postopek v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
23
Družba Gargždų geležinkelis je 3. aprila 2019 pri upravi za varnost prometa vložila prošnjo za dodelitev zmogljivosti javne železniške infrastrukture za tovorne vlake po operativnem voznem redu za obdobje 2019–2020. Ta prošnja je bila posredovana upravljavcu javne infrastrukture, to je direkciji za železniško infrastrukturo družbe „Lietuvos geležinkeliai“ AB, ki je postala družba LTG Infra (v nadaljevanju: upravljavec infrastrukture).
24
Upravljavec infrastrukture je po preučitvi navedene prošnje sklenil, da položaj zaradi omejene zmogljivosti na nekaterih odsekih zadevne železniške infrastrukture ne omogoča načrtovanja v operativnem voznem redu vseh zmogljivosti, za katere so zaprosili prosilci, vključno s tistimi, za katere je zaprosila družba Gargždų geležinkelis, ker so bile prošnje zanje med seboj deloma nezdružljive. Glede trditve družbe Gargždų geležinkelis, da je bila preobremenjenost te železniške infrastrukture morda umetna, saj so različni prosilci prošnje za dodelitev zmogljivosti vložili za prevoz istega tovora v operativnem voznem redu, je upravljavec infrastrukture pojasnil, da te prošnje za dodelitev niso zajemale predvidenih informacij o tovoru in da zato te trditve ne more potrditi.
25
Ko se je začel postopek usklajevanja za rešitev nesoglasja, je eden od prosilcev, ki ni bila družba Gargždų geležinkelis, zavrnil sodelovanje pri tem postopku in upravljavec infrastrukture tej družbi ni mogel predlagati drugih zmogljivosti razen tistih, ki so navedene v njeni prošnji. Poleg tega je upravljavec infrastrukture s tem, ko je ob koncu tega postopka usklajevanja ugotovil, da zaradi nezadostnih zmogljivosti ne more ugoditi vsem vloženim prošnjam, razglasil, da je infrastruktura na zadevnih odsekih preobremenjena.
26
Nato je upravljavec infrastrukture septembra 2019 upravi za varnost prometa posredoval spremenjen osnutek operativnega voznega reda, da bi se sprejele odločbe o dodeljevanju zmogljivosti in informacije o dejanski zmogljivosti zadevnih odsekov, ki se določi na podlagi prejetih prošenj.
27
Družba Gargždų geležinkelis se je 30. septembra 2019 glede tega obrnila na upravo za varnost prometa.
28
Uprava za varnost prometa je z odločbo z dne 15. oktobra 2019 odločila, da je upravljavec infrastrukture pri preučitvi in usklajevanju prošenj, o katerih je odločal, ravnal v skladu z zahtevami veljavne ureditve ter da ni kršil pravic družbe Gargždų geležinkelis ali škodoval njenim legitimnim interesom.
29
Poleg tega je direktor uprave za varnost prometa z odločbo z dne 17. oktobra 2019 odločil, da se družbi Gargždų geležinkelis ne dodelijo zmogljivosti, za katere je zaprosila, saj teh zmogljivosti ni bilo. Te zmogljivosti naj bi bile dodeljene drugim podjetjem na podlagi pravila o prednosti, določenega v točki 28 pravil o dodeljevanju. V tej odločbi je bilo navedeno, da ni mogoče ponuditi nadomestnih zmogljivosti, saj je zadevni odsek javne železniške infrastrukture tudi preobremenjen.
30
Direktor regulativnega organa za komunikacije Republike Litve je v sklepu z dne 13. februarja 2020 menil, da je pritožba, ki jo je družba Gargždų geležinkelis vložila zoper odločbo z dne 17. oktobra 2019, neutemeljena, in je zato to pritožbo zavrnil.
31
Ker je bila tožba, ki jo je družba Gargždų geležinkelis vložila zoper sklep z dne 13. februarja 2020 pri Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalno upravno sodišče v Vilni, Litva), tudi zavrnjena s sodbo z dne 22. oktobra 2020, je ta družba zoper to sodbo vložila pritožbo pri Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve), predložitvenem sodišču.
32
Zadnjenavedeno sodišče se glede dveh vidikov sprašuje o skladnosti nacionalnih pravil, ki urejajo dodeljevanje zmogljivosti javne železniške infrastrukture, z Direktivo 2012/34.
33
Na prvem mestu, predložitveno sodišče navaja, da je bila v obdobju iz postopka v glavni stvari edina rešitev, ki je omogočala odpravo težave s preobremenjenostjo zadevne infrastrukture, uporaba pravila o prednosti, določenega v točki 28 pravil o dodeljevanju. Člen 47(4) Direktive 2012/34 državam članicam dovoljuje, da določijo prednosti za dodelitev infrastrukturnih zmogljivosti s tem, da se oprejo na vrsto opravljene storitve, zato navedeno sodišče meni, da sta prvo in drugo merilo iz te točke 28, v skladu s katerima je dodeljena prednost povezana ravno z vrsto storitve, ki jo prosilec namerava opraviti, skladna s to določbo.
34
Nasprotno, glede tretjega in četrtega merila, v skladu s katerima se zmogljivosti dodelijo glede na intenzivnost uporabe zadevnega omrežja, se porajajo dvomi. Predložitveno sodišče v tem kontekstu izpostavlja, da – po mnenju družbe Gargždų geležinkelis – taka pravila o prednosti ne zagotavljajo spoštovanja načela o prepovedi diskriminacije, saj je s temi pravili prvotnemu izvajalcu podeljena neupravičena prednost. Nasprotno, upravljavec infrastrukture naj bi trdil, da zagotavljanje prednosti, ki je namenjeno intenzivnejši uporabi omrežja, temelji na merilu učinkovite uporabe javne železniške infrastrukture.
35
Glede tega predložitveno sodišče opozarja, da morajo biti ukrepi, ki jih države članice lahko sprejmejo na podlagi člena 47(4) Direktive 2012/34, sprejeti pod nediskriminatornimi pogoji.
36
Opozarja tudi, da je Sodišče v sodbi z dne 28. februarja 2013, Komisija/Španija (C‑483/10, EU:C:2013:114), analiziralo vsebino Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 404), ki je bila razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2012/34.
37
Sodišče je v tej sodbi glede določbe španskega prava ugotovilo, da je merilo dejanske uporabe omrežja kot merilo za dodeljevanje zmogljivosti diskriminatorno, ker vodi v ohranitev prednosti uveljavljenih uporabnikov in zavrnitev dostopa do najprivlačnejših vlakovnih poti novim uporabnikom, če se prošnje za isto vlakovno pot prekrivajo ali če je omrežje preobremenjeno. Poleg tega Sodišče ni priznalo utemeljenosti razloga za utemeljitev, ki ga je glede tega navedla zadevna država članica in ki se je nanašal na jamstvo učinkovitejše uporabe infrastruktur, saj je menilo, da za uresničitev takega cilja nikakor ni nujno, da se razlikuje med prevozniki v omrežju niti da se preprečuje dostop do omrežja novim prevoznikom.
38
V zvezi s postopkom v glavni stvari predložitveno sodišče navaja štiri posebne okoliščine.
39
Prvič, drugače kot v položaju, ki ga je Sodišče preučilo v sodbi z dne 28. februarja 2013, Komisija/Španija (C‑483/10, EU:C:2013:114), možnost, ki jo ponuja nacionalno pravilo o prednosti, to je točka 28 pravil o dodeljevanju, da se pri dodeljevanju zmogljivosti upošteva intenzivnost uporabe infrastrukture, naj se ne bi nanašala na preteklo uporabo, ampak na prihodnjo uporabo infrastrukture.
40
Drugič, določbe Direktive 2012/34, ki urejajo dodeljevanje zmogljivosti, natančneje člena 45 in 46 te direktive, naj bi upravljavcu infrastrukture podeljevale široko diskrecijsko pravico za reševanje, v vsakem primeru posebej, morebitnih nesoglasij glede med seboj nezdružljivih prošenj za zmogljivosti.
41
Tretjič, na podlagi člena 52(1) Direktive 2012/34 naj bi bilo upravljavcu infrastrukture dovoljeno, da upošteva predhodno stopnjo uporabe vlakovnih poti.
42
Četrtič, družba Gargždų geležinkelis naj bi trdila, da glede njene prošnje infrastruktura iz postopka v glavni stvari dejansko ni preobremenjena, ker konkurira z drugim podjetjem za isti tovor. Po njenem mnenju bi bilo treba vprašanje prekrivanja zmogljivosti rešiti šele v okviru načrtovanja voznega reda in procesa usklajevanja, določenih v členih 45 in 46 Direktive 2012/34, pri čemer se pravil o prednosti ne uporabi, da se izvajalca, v korist katerega so ta pravila, ne bi spodbudilo k zlorabi pravice do vložitve prošnje za zmogljivosti.
43
Glede na te preudarke se predložitveno sodišče sprašuje, ali člen 47(4) Direktive 2012/34 nasprotuje sprejetju nacionalne ureditve, ki v primeru preobremenjenosti železniške infrastrukture dovoljuje, da se ob dodeljevanju zmogljivosti upošteva intenzivnost uporabe te infrastrukture.
44
Na drugem mestu, predložitveno sodišče v zvezi z usklajevanjem prošenj za zmogljivosti in preobremenjenostjo infrastrukture navaja, da mora upravljavec infrastrukture v skladu z Direktivo 2012/34 po tem, ko je prejel vse prošnje, najprej te poskušati uskladiti, preden po potrebi ugotovi, da je ta infrastruktura preobremenjena, in uporabi ukrepe, namenjene odpravi težave preobremenjenosti navedene infrastrukture, med katere spadajo pravila o prednosti.
45
Tako naj bi iz člena 47(1) Direktive 2012/34 izhajalo, da za uporabo pravil o prednosti velja pogoj, da je infrastruktura razglašena za preobremenjeno. Vendar bi v skladu s členom 45(2) te direktive upravljavec infrastrukture lahko v okviru načrtovanja voznega reda in postopka usklajevanja dodelil prednost nekaterim storitvam. Navedena direktiva naj bi torej dovoljevala zagotavljanje prednosti, preden je infrastruktura razglašena za preobremenjeno.
46
Predložitveno sodišče se sprašuje glede vsebine obveznosti usklajevanja prošenj in posvetovanja s prosilci na podlagi člena 47(1) Direktive 2012/34/EU, preden je infrastruktura razglašena za preobremenjeno. V zvezi s postopkom v glavni stvari se namreč zdi, da je družba Gargždų geležinkelis konkurenčna drugemu železniškemu podjetju, saj sta obe podjetji vložili prošnji, ki se nanašata na deloma iste zmogljivosti.
47
Kadar več podjetij konkurira za prevoz istega tovora, pa naj infrastruktura tehnično ne bi bila preobremenjena, ker naj bi zadevni tovor vsekakor prevažalo le eno od teh podjetij. Zato se predložitveno sodišče sprašuje, ali mora upravljavec infrastrukture ugotoviti morebitno istovetnost tovora več železniških podjetij, preden lahko infrastrukturo razglasi za preobremenjeno.
48
V teh okoliščinah je Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (vrhovno upravno sodišče Litve) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 47(4), prvi in drugi pododstavek, Direktive 2012/34/EU razlagati tako, da nedvoumno prepoveduje sprejetje nacionalnega zakonskega predpisa, ki določa, da se v primeru preobremenjene železniške infrastrukture pri dodeljevanju zmogljivosti upošteva intenzivnost uporabe železniške infrastrukture? Ali na to presojo vpliva povezanost stopnje uporabe navedene infrastrukture z dejansko uporabo v preteklosti ali z načrtovano uporabo v obdobju, na katerega se nanaša veljavni vozni red? Ali na to presojo vplivajo določbe členov 45 in 46 Direktive 2012/34, ki upravljavcu javne infrastrukture ali subjektu, ki odloča o dodelitvi zmogljivosti, podeljujejo široko diskrecijsko pravico za usklajevanje zahtevanih zmogljivosti, in izvajanje teh določb v nacionalnem pravu? Ali na to presojo vpliva dejstvo, da je infrastruktura v konkretnem primeru razglašena za preobremenjeno, ker sta za zmogljivosti zaprosila dva ali več prevoznikov v železniškem prometu za prevoz istega tovora?
2.
Ali določba člena 45(2) Direktive 2012/34/EU, v skladu s katero lahko ‚[u]pravljavec infrastrukture v postopkih načrtovanja in usklajevanja voznega reda daje prednost posebnim storitvam, vendar le kot je določeno v členih 47 in 49_‘ pomeni, da lahko upravljavec infrastrukture uporabi nacionalno pravilo o prednosti, tudi če infrastruktura ni razglašena za preobremenjeno? V kolikšni meri (na podlagi katerih meril) mora upravljavec infrastrukture pred razglasitvijo infrastrukture za preobremenjeno uskladiti zahtevane vlakovne poti in se posvetovati s prosilci v skladu s prvim stavkom člena 47[(1)] Direktive 2012/34? Ali bi moralo to posvetovanje s prosilci obsegati presojo o tem, ali sta dva ali več prosilcev vložila med seboj nezdružljive prošnje za prevoz istega tovora (blaga)?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Drugo vprašanje
49
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, ki ga je treba preučiti na prvem mestu, glede poteka načrtovanja voznega reda in postopka usklajevanja iz členov 45 in 46 Direktive 2012/34 v bistvu sprašuje, ali mora upravljavec infrastrukture preveriti, ali sta dva oziroma ali je več prosilcev vložilo med seboj nezdružljive prošnje za zmogljivosti za prevoz istega tovora, ali ta lahko v okviru teh postopkov uporabi pravilo o prednosti, določeno v nacionalnem pravu, kadar infrastruktura ni razglašena za preobremenjeno, in v kolikšni meri mora pred razglasitvijo infrastrukture za preobremenjeno uskladiti zahtevane vlakovne poti in se posvetovati s prosilci.
50
Uvodoma je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodba z dne 21. decembra 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, točka 43 in navedena sodna praksa).
51
Na podlagi člena 38(1), prvi pododstavek, Direktive 2012/34 v povezavi s členom 39(1) te direktive upravljavec infrastrukture razpoložljive infrastrukturne zmogljivosti dodeljuje na pošten in nediskriminatoren način ter v skladu s pravom Unije.
52
V zvezi z načrtovanjem voznega reda člen 45(1) te direktive določa, da si upravljavec infrastrukture prizadeva, kolikor je mogoče, ugoditi vsem prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti in upoštevati, kolikor je mogoče, vse omejitve, s katerimi se soočajo prosilci, vključno z ekonomskim učinkom na njihovo poslovanje.
53
Na podlagi člena 45(3) in (4) navedene direktive se upravljavec infrastrukture z zainteresiranimi stranmi posvetuje o osnutku operativnega voznega reda in jim da na voljo najmanj en mesec, da izrazijo svoja stališča, ter sprejme ustrezne ukrepe v zvezi z vsemi izraženimi pomisleki.
54
Kadar upravljavec železniške infrastrukture v postopku načrtovanja voznega reda naleti na med seboj nezdružljive prošnje, si z njihovim usklajevanjem v skladu s členom 46(1) iste direktive prizadeva za to, da bi se čim bolj ugodilo vsem zahtevam. V skladu z odstavkoma 2 in 3 tega člena 46 ima pravico v sprejemljivem okviru ponuditi zmogljivosti, ki se razlikujejo od zaprošenih, in si prizadeva, da v posvetovanju z zadevnimi prosilci razreši vse nezdružljivosti.
55
Na prvem mestu, ugotoviti je treba, da niti iz določb člena 45 niti iz določb člena 46 Direktive 2012/34 ni razvidno, da vrsta blaga, ki ga nek prosilec namerava prevažati, pomeni element, upošteven v okviru načrtovanja voznega reda in postopka usklajevanja. Natančneje, te navedbe ni med informacijami, ki se sporočijo zaradi posvetovanja s prosilci in so naštete v členu 46(3) te direktive.
56
To je potrjeno s kontekstom, v katerega sta umeščena člena 45 in 46 Direktive 2012/34, ki sta del oddelka 3 v poglavju IV te direktive, naslovljenega „Dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti“.
57
Kot je namreč generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 64 sklepnih predlogov, čeprav v določbah Direktive 2012/34 o dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti ni napotila na blago, ki se prevaža, pa je drugače glede določb o zaračunavanju uporabnin za infrastrukturo, ki so v oddelku 2 istega poglavja. Tako se s členom 32(1), četrti pododstavek, te direktive upravljavca infrastrukture pooblašča, da uvede dodatno razlikovanje med tržnimi deli glede na prepeljano blago ali potnike.
58
Poleg tega cilj določb Direktive 2012/34 o dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti, to je učinkovita in optimalna uporaba teh zmogljivosti, iz člena 26 te direktive tudi ne zahteva, da se za to dodeljevanje upošteva vrsta blaga, ki ga prosilec namerava prevažati.
59
Zato upravljavec infrastrukture za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti ni zavezan preveriti, ali sta dva oziroma ali je več prosilcev vložilo med seboj nezdružljive prošnje za zmogljivosti za prevoz istega tovora.
60
Na drugem mestu, glede tega, ali lahko upravljavec infrastrukture uporabi pravilo o prednosti, določeno v nacionalnem pravu, se vprašanje predložitvenega sodišča nanaša na razlago člena 45(2) Direktive 2012/34, v skladu s katerim „[u]pravljavec infrastrukture v postopkih načrtovanja in usklajevanja voznega reda daje prednost posebnim storitvam, vendar le kot je določeno v členih 47 in 49“.
61
Člena 47 in 49 Direktive 2012/34 se nanašata na „preobremenjeno infrastrukturo“ oziroma na „posebno infrastrukturo“.
62
Tako člen 47(1) te direktive določa, da kadar po usklajevanju zaprošenih vlakovnih poti in po posvetovanju s prosilci ni mogoče v primernem obsegu ugoditi prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti, upravljavec infrastrukture zadevni odsek navedene infrastrukture, na katerem je do tega prišlo, takoj razglasi za „preobremenjeno infrastrukturo“. V tem primeru lahko upravljavec infrastrukture pod pogoji, določenimi v odstavku 3 tega člena 47, za infrastrukturne zmogljivosti uporabi prednostna merila.
63
Poleg tega člen 49(2) Direktive 2012/34 določa, da kadar obstajajo ustrezne nadomestne proge, lahko upravljavec infrastrukture določi, da se za določene vrste prometa uporabi posebna infrastruktura, in ob dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti da prednost tej vrsti prometa.
64
Člena 47 in 49 Direktive 2012/34 sicer res določata, da se prednostna merila lahko uporabijo glede preobremenjene infrastrukture ali posebne infrastrukture v smislu teh določb, vendar pa se člen 45(2) te direktive ne sme razumeti tako, kot da izključuje to, da upravljavec infrastrukture v okviru načrtovanja voznega reda in postopka usklajevanja uporabi določena merila, vključno z merili, ki vsebujejo zagotavljanje prednosti, če njihova uporaba omogoča dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti na pošten in nediskriminatoren način ter v skladu s pravom Unije, kakor je določeno v členu 39(1) navedene direktive.
65
To je potrjeno s členom 27(1) Direktive 2012/34 v povezavi s členom 3, točka 26, te direktive, iz katerih izhaja, da upravljavec infrastrukture izdela in objavi program omrežja, v katerem so natančneje določena, med drugim, merila za ureditve dodeljevanja zmogljivosti. Poleg tega člen 46(3)(d) te direktive določa, da posvetovanje z namenom reševanja morebitnih nezdružljivosti temelji na sporočanju, med drugim, podrobnosti glede meril, ki se uporabljajo pri dodeljevanju zmogljivosti.
66
To, da upravljavec infrastrukture ravna glede na vnaprej določena merila, poleg tega prispeva k izboljšanju učinkovitosti železniškega sistema in je bistveno za zagotavljanje preglednosti dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti, kar sta cilja, ki sta poudarjena v uvodnih izjavah 3 oziroma 34 Direktive 2012/34.
67
Na tretjem mestu, glede vprašanja, v kolikšni meri mora upravljavec infrastrukture pred razglasitvijo infrastrukture za preobremenjeno uskladiti zahtevane vlakovne poti in se posvetovati s prosilci, je iz predložitvene odločbe razvidno, da se je postopek usklajevanja sicer začel za rešitev nesoglasja glede dodeljevanja zmogljivosti, vendar je eden od prosilcev, ki ni bil tožeča stranka v postopku v glavni stvari, zavrnil sodelovanje v tem postopku.
68
Poleg tega v skladu z navedbami, ki jih je podala tožeča stranka iz postopka v glavni stvari in ki se v postopku pred Sodiščem niso izpodbijale, nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari ne opredeljuje podrobnih pravil za potek postopka usklajevanja, pri čemer zadnjenavedeni v obravnavanem primeru zajema le korespondenco.
69
Glede tega je treba navesti – kot je generalni pravobranilec v bistvu opozoril v točkah 51 in 52 sklepnih predlogov – da ima postopek usklajevanja iz člena 46 Direktive 2012/34 ključno vlogo pri dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti v primeru med seboj nezdružljivih prošenj. Uspeh tega postopka usklajevanja je odvisen od tega, da tako upravljavec infrastrukture kot prosilci aktivno iščejo zadovoljivo rešitev.
70
Tako je upravljavec infrastrukture zavezan – kot je opozorjeno v točki 54 te sodbe – da si z usklajevanjem prošenj prizadeva za to, da bi se čim bolj ugodilo vsem zahtevam in da se s posvetovanjem z zadevnimi prosilci razrešijo morebitne nezdružljivosti.
71
Vendar take zahteve ne bi bile izpolnjene, če bi bil postopek usklajevanja omejen v glavnem le na korespondenco, ki ne vključuje tega, da upravljavec infrastrukture in prosilci aktivno iščejo zadovoljivo rešitev.
72
V tem kontekstu to, da prosilec zavrne sodelovanje v postopku usklajevanja, pomeni okoliščino, ki jo mora upravljavec infrastrukture pri reševanju nezdružljivosti in dodeljevanju zmogljivosti, ki ju mora opraviti, ustrezno upoštevati v škodo tega prosilca, ker ta ni aktiven pri iskanju zadovoljive rešitve z upravljavcem infrastrukture in drugimi prosilci, kot je navedeno v točki 69 te sodbe.
73
Glede na vse zgornje preudarke je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člena 45 in 46 Direktive 2012/34 razlagati tako, da v okviru načrtovanja voznega reda in postopka usklajevanja iz teh členov upravljavec infrastrukture
–
ni zavezan preveriti, ali sta dva oziroma ali je več prosilcev vložilo med seboj nezdružljive prošnje za prevoz istega tovora;
–
lahko uporabi nekatera merila, vključno z merili, ki vsebujejo zagotavljanje prednosti, če njihova uporaba omogoča dodeljevanje teh infrastrukturnih zmogljivosti na pošten in nediskriminatoren način ter v skladu s pravom Unije;
–
je zavezan prizadevati si za to, da s prosilci v primeru nezdružljivosti aktivno išče zadovoljivo rešitev.
Prvo vprašanje
74
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 47(4), prvi in drugi pododstavek, Direktive 2012/34 razlagati tako, da nasprotuje sprejetju nacionalne ureditve, ki v primeru preobremenjene železniške infrastrukture dovoljuje, da se pri dodeljevanju zmogljivosti upošteva intenzivnost uporabe infrastrukture.
75
Kot je opozorjeno v členu 62 te sodbe, člen 47(1) Direktive 2012/34 določa, da kadar po usklajevanju zaprošenih vlakovnih poti in po posvetovanju s prosilci ni mogoče v primernem obsegu ugoditi prošnjam za infrastrukturne zmogljivosti, upravljavec infrastrukture zadevni odsek navedene infrastrukture, na katerem je do tega prišlo, takoj razglasi za „preobremenjeno infrastrukturo“.
76
Člen 47(3) Direktive 2012/34 določa, da kadar uporabnine niso bile zaračunane v skladu s členom 31(4) te direktive ali niso dosegle zadovoljivega rezultata in je bila infrastruktura razglašena za preobremenjeno, lahko upravljavec infrastrukture poleg tega uporabi prednostna merila za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti.
77
V skladu s členom 47(4), prvi pododstavek, navedene direktive morajo prednostna merila upoštevati pomembnost storitve za družbo glede na katero koli drugo storitev, ki bo zaradi tega izključena. V drugem pododstavku tega člena 47(4) je natančneje določeno, da lahko države članice za zagotovitev razvoja ustreznih prevoznih storitev v tem okviru, zlasti za izpolnitev zahtev, povezanih z javnimi storitvami, ali spodbujanje razvoja notranjega in mednarodnega železniškega tovornega prometa, pod nediskriminatornimi pogoji izvedejo vse potrebne ukrepe, da se tem storitvam zagotovi prednost pri dodeljevanju infrastrukturnih zmogljivosti.
78
Sodišče je v sodbi z dne 28. februarja 2013, Komisija/Španija (C‑483/10, EU:C:2013:114, točka 95), razsodilo, da je merilo dejanske uporabe omrežja kot merilo za dodeljevanje zmogljivosti diskriminatorno, ker vodi v ohranitev prednosti uveljavljenih uporabnikov in zavrnitev dostopa do najprivlačnejših vlakovnih poti novim uporabnikom, če se prošnje za isto vlakovno pot prekrivajo ali če je omrežje preobremenjeno.
79
Res je, kot poudarja predložitveno sodišče, da se je prednostno merilo, ki ga je Sodišče preučilo v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, nanašalo na dejansko uporabo železniške infrastrukture v preteklosti, medtem ko nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari vsebuje merila glede načrtovane uporabe omrežja. Poleg tega je treba ugotoviti, da se tako v prihodnost usmerjeno merilo razlikuje od merila, ki se nanaša na preteklost, ker lahko tudi novi uporabniki načrtujejo obseg uporabe.
80
Vendar – kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 70, 71 in 73 sklepnih predlogov – ima prednostno merilo, usmerjeno v napovedi glede prihodnje uporabe omrežja, tudi lahko diskriminatoren učinek v razmerju do novih uporabnikov, zlasti kadar se te napovedi opirajo na podatke o nedavni uporabi, ker novi uporabniki ne morejo zagotoviti takih podatkov.
81
Poleg tega je treba glede cilja zagotavljanja učinkovite uporabe infrastrukturnih zmogljivosti, ki je določen v členu 26 Direktive 2012/34 in na katerega se sklicuje litovska vlada, navesti, da za njegovo uresničitev nikakor ni nujno, da se razlikuje med prevozniki v omrežju niti da se preprečuje dostop do omrežja novim prevoznikom (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2013, Komisija/Španija, C‑483/10, EU:C:2013:114, točka 97).
82
Direktiva 2012/34 namreč vsebuje posebne določbe za spodbujanje učinkovite uporabe infrastrukturnih zmogljivosti, ob tem pa zagotavlja pravičen in nediskriminatoren dostop do železniškega omrežja. Člen 52(1) te direktive na primer določa, da lahko upravljavec infrastrukture pri določanju prioritet v postopku dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti določi pogoje, s katerimi bo upošteval dosedanjo uporabo vlakovnih poti. Poleg tega člen 36 iste direktive določa, da lahko upravljavec infrastrukture naloži uporabnino za rezervacijo za zmogljivost, ki je bila zahtevana, vendar ne uporabljena, da bi s tem spodbujal učinkovito uporabo infrastrukturnih zmogljivosti (glej po analogiji sodbo z dne 28. februarja 2013, Komisija/Španija, C‑483/10, EU:C:2013:114, točka 98).
83
Iz tega sledi, da prednostno merilo, ki temelji na načrtovani uporabi infrastrukturnih zmogljivosti, ni skladno z Direktivo 2012/34, ker zanj veljajo jamstva, ki zagotavljajo, da se to merilo ne uporabi v škodo novih uporabnikov.
84
Poleg tega je treba ugotoviti, da niti člen 47 Direktive 2012/34 niti sicer opredelitev pojma „preobremenjena infrastruktura“ iz člena 3, točka 20, te direktive ne napotujeta na blago, ki ga prosilec namerava prevažati. Zato za oceno preobremenjenosti infrastrukture ni upoštevno dejstvo, da sta v konkretnem primeru dva oziroma ali je več prosilcev zaprosilo za zmogljivosti za prevoz istega tovora.
85
Glede na vse zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 47(3) in (4) Direktive 2012/34 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti v primeru preobremenjenosti te infrastrukture določa uporabo prednostnega merila, ki temelji na načrtovani uporabi teh zmogljivosti, razen če za to merilo veljajo jamstva, ki zagotavljajo, da se to merilo ne uporabi v škodo novih uporabnikov.
Stroški
86
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1.
Člena 45 in 46 Direktive 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja
je treba razlagati tako, da
v okviru načrtovanja voznega reda in postopka usklajevanja iz teh členov upravljavec infrastrukture
–
ni zavezan preveriti, ali sta dva oziroma ali je več prosilcev vložilo med seboj nezdružljive prošnje za prevoz istega tovora;
–
lahko uporabi nekatera merila, vključno z merili, ki vsebujejo zagotavljanje prednosti, če njihova uporaba omogoča dodeljevanje teh infrastrukturnih zmogljivosti na pošten in nediskriminatoren način ter v skladu s pravom Unije;
–
je zavezan prizadevati si za to, da s prosilci v primeru nezdružljivosti aktivno išče zadovoljivo rešitev.
2.
Člen 47(3) in (4) Direktive 2012/34
je treba razlagati tako, da
nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti v primeru preobremenjenosti te infrastrukture določa uporabo prednostnega merila, ki temelji na načrtovani uporabi teh zmogljivosti, razen če za to merilo veljajo jamstva, ki zagotavljajo, da se to merilo ne uporabi v škodo novih uporabnikov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: litovščina.