62016CC0579
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 28. studenoga 2017. (
1
)
Predmet C‑579/16 P
Europska komisija
protiv
FIH Holding A/S,
FIH Erhvervsbank A/S
„Žalba – Državne potpore – Bankarski sektor – Potpora koja je dodijeljena danskoj banci FIH u obliku prijenosa njezine imovine umanjene vrijednosti novom društvu kćeri te naknadnog povrata te imovine od strane danskog tijela nadležnog za osiguranje financijske stabilnosti – Pojam državne potpore – Test subjekta u tržišnom gospodarstvu – Primjena testa vjerovnika u tržišnom gospodarstvu u situaciji kada je korisnik već primio državnu potporu”
Uvod
1.
Europska komisija žalbom od Suda traži ukidanje presude Općeg suda u predmetu T‑386/14 (
2
) kojom je Opći sud poništio Komisijinu Odluku 2014/884/EU o državnoj potpori koju je Kraljevina Danska dodijelila banci FIH. (
3
)
2.
U bitnome, Opći je sud utvrdio da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava odabravši netočan analitički okvir za utvrđivanje postojanja državne potpore i, posebice, ne primijenivši test vjerovnika u tržišnom gospodarstvu, varijantu testa „subjekta u tržišnom gospodarstvu”. (
4
)
3.
Osnovno pitanje u ovoj žalbi je sljedeće: treba li Komisija primijeniti test vjerovnika u tržišnom gospodarstvu kako bi u obzir uzela financijsku izloženost države članice kao vjerovnika, kada ta izloženost proizlazi iz prijašnje državne potpore dodijeljene dotičnom poduzetniku?
4.
Budući da se ovo pitanje odnosi na primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu na niz uzastopnih mjera potpore, ono je od posebnog značaja za procjenu javnih potpora dodijeljenih kako bi se riješila rastuća financijska kriza. Sud se u prošlosti bavio sličnim problemima, (
5
) ali ovaj predmet ukazuje na potrebu usklađivanja i razjašnjenja postojeće sudske prakse.
5.
Tumačenje pojma državne potpore Suda u ovome predmetu moglo bi biti važno i za primjenu Direktive o oporavku i sanaciji banaka (2014/59/EU) koja se odnosi na funkcioniranje bankarske unije. (
6
)
Okolnosti spora
6.
Okolnosti spora izložene u pobijanoj presudi, mogu se sažeti kako slijedi.
7.
FIH Erhvervsbank A/S („FIH”) je danska banka u stopostotnom vlasništvu FIH Holdinga A/S („FIH Holding”).
8.
Kao i druge banke, FIH se u 2009. koristio određenim mjerama koje je Kraljevina Danska donijela kako bi stabilizirala bankarski sektor („mjere iz 2009.”).
9.
U lipnju i srpnju 2009., FIH je dokapitaliziran s 1,9 milijardi danskih kruna (DKK) (približno 225 milijuna eura) osnovnog hibridnog kapitala, te mu je odobreno državno jamstvo u ukupnom iznosu od 50 milijardi DKK (oko 6,31 milijardi eura). Obje su mjere donesene u kontekstu programa državnih potpora koji je odobrila Komisija.
10.
FIH je cjelokupno jamstvo upotrijebio za izdavanje obveznica za koje je jamčila država, u ukupnom iznosu od 41,7 milijardi DKK (oko 5,56 milijardi eura) koje su trebale dospjeti u 2012. i 2013. Između 2009. i 2011. Kreditna agencija Moody’s je snizila FIH‑ov rejting s A2 na B1 s negativnim izgledima.
11.
Danska vlada je 2012. u odnosu na FIH predvidjela donošenje drugog paketa mjera i o njima obavijestila Komisiju („mjere iz 2012.”).
12.
Ukratko, te mjere su predviđale prijenos najproblematičnije imovine FIH‑a na društvo NewCo, novoosnovano društvo kći FIH Holdinga koji bi financiralo dansko tijelo nadležno za osiguranje financijske stabilnosti („FSC”). Posljedično, FSC je zatim trebao izvršiti kupnju udjela društva NewCo koje je trebalo biti likvidirano, dok je FIH Holding FSC‑u trebao dati neograničeno jamstvo za gubitke.
13.
Komisija je zaključila da mjere iz 2012. predstavljaju državnu potporu u korist društva NewCoa i grupe FIH, ali ih je privremeno odobrila ujedno pokrenuvši formalni istražni postupak. Tijekom istrage danska je vlada podnijela plan restrukturiranja i predložila obveze osmišljene da odgovore na sumnje koje je izrazila Komisija.
14.
U spornoj odluci, Komisija je utvrdila kako mjere u korist FIH‑a i FIH Holdinga predstavljaju državnu potporu. Konkretno, Komisija je smatrala da mjere ne prolaze test subjekta u tržišnom gospodarstvu jer Kraljevina Danska nije djelovala na način koji je usporediv sa subjektom u tržišnom gospodarstvu. Bilo je vjerojatno da će sporazum o kupoprodaji udjela društva NewCo generirati gubitak za FSC, a predložen prinos za ulaganje u kapital je bio nedovoljan.
15.
Komisija je, što se tiče usklađenosti potpore, ispitala mjere na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a te je u svjetlu Komunikacije o postupanju i Komunikacije o restrukturiranju imovine umanjene vrijednosti, (
7
) proglasila usklađenom sa planom restrukturiranja i obvezama navedenima u Prilogu Odluke.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
16.
FIH i FIH Holding su tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 24. svibnja 2014. pokrenuli postupak za poništenje sporne odluke.
17.
Tužitelji su pred prvostupanjskim sudom iznijeli tri tužbena razloga u prilog poništenja. Prvi tužbeni razlog odnosio se na povredu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u mjeri u kojoj pobijanom odlukom test subjekta u tržišnom gospodarstvu nije pravilno primijenjen. (
8
)
18.
Pobijanom presudom Opći sud je prihvatio prvi tužbeni razlog i poništio spornu odluku.
19.
Nakon što je podsjetio na primjenjiva pravna načela (točke 50. do 60. pobijane presude), Opći sud je istaknuo kako je pitanje koje se pred njime postavilo bilo je li Komisija primijenila odgovarajući test za procjenu postojanja potpore. Tužitelji su tvrdili da je Komisija trebala primijeniti test vjerovnika u tržišnom gospodarstvu kako bi u obzir uzela rizik financijskih gubitaka zbog prethodno postojećih dugova FIH‑a u odnosu na dansku vladu. Komisija je tvrdila kako se prethodno postojeće dugove nije moglo uzeti u obzir s obzirom da su oni bili posljedica mjera iz 2009. koje su predstavljale državnu potporu (točka 61. pobijane presude).
20.
Opći sud je istaknuo kako je gospodarski subjekt, u situaciji kao u ovom predmetu, u kojem je predmetno društvo prethodno dokapitalizirano i kojem je odobreno jamstvo, sličan privatnom vjerovniku koji želi svesti gubitke na najmanju mjeru, a ne privatnom ulagaču koji želi ostvariti što veću dobit. Za gospodarski subjekt, koji je u društvo uložio kapital i kojemu je osim toga odobrio jamstvo, može biti opravdano poduzeti mjere koje bitno smanjuju rizik gubitka njegova kapitala i od aktivacije jamstva. Također, za Kraljevinu Dansku može biti ekonomski opravdano da donese mjere poput prijenosa imovine umanjene vrijednosti sve dok je njihov trošak ograničen i dok pretpostavljaju smanjene rizike te kad bi, da njih nema, bilo vrlo vjerojatno da će morati snositi gubitke u iznosu većem od navedenog troška (stavci 64. do 66. pobijane presude).
21.
Nadalje, Opći sud je zaključio kako u spornoj odluci nije ispitan trošak koji bi nastao da Kraljevina Danska nije donijela mjere iz 2012. i da je, s tim u vezi, došlo do primjene pogrešnog pravnog testa i to načela ulagača u tržišnom gospodarstvu, umjesto da su navedene mjere ispitane u skladu s načelom vjerovnika u tržišnom gospodarstvu. Naime, postupanje Kraljevine Danske u vrijeme donošenja predmetnih mjera u 2012. ne može se usporediti s postupanjem ulagača koji nastoji ostvariti što veću dobit, već s postupanjem vjerovnika koji gubitke nastoji svesti na najmanju mjeru. (stavci 68. i 69. pobijane presude).
22.
Kao posljedicu toga, Opći sud je odbio Komisijine argumente (stavci 72. do 81. pobijane presude) i prihvatio prvi tužbeni razlog.
Zahtjevi stranaka
23.
Komisija od Suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu, vrati predmet Općem sudu na ponovno suđenje te da o troškovima odluči naknadno.
24.
FIH i FIH Holding od Suda zahtijevaju da odbije žalbu i naloži Komisiji snošenje troškova.
Ocjena
25.
Komisija se oslanja na samo jedan žalbeni razlogi to onaj da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši da je Komisija bila dužna primijeniti test privatnog vjerovnika i uzeti u obzir troškove koji su mogli nastati da danska vlada nije donijela mjere iz 2012.
26.
Komisija tvrdi da je takvo utvrđenje Općeg suda uzrokovano pogreškom koja se tiče prava s obzirom na to da je predmetni trošak izravna posljedica prijašnjih državnih potpora te, u skladu sa sudskom praksom Suda – naročito presudom u Gröditzer Stahlwerke i Land Burgenland – Komisija ne može u obzir uzeti takav trošak kada primjenjuje test subjekta u tržišnom gospodarstvu.
27.
FIH i FIH Holding tvrde da je, donošenjem mjera iz 2012., Kraljevina Danska djelovala na način na koji bi djelovao razborit i razuman privatni vjerovnik te da je učinkovito zaštitila svoje gospodarske interese kao vjerovnika. Ističu kako je prije donošenja mjera iz 2012. Kraljevina Danska bila suočena sa značajnim rizikom od neto gubitka 3,8 milijardi DKK na 42 milijarde DKK obveznica s državnim jamstvom i, prema tome, sa rizikom od ukupnog neto gubitka od barem 5,7 milijardi DKK u slučaju propasti FIH‑a. Mjere iz 2012. značajno su smanjile izloženost FSC‑a, kako u pogledu stupnja tako i u pogledu iznosa rizika.
28.
Prema FIH‑u i FIH Holdingu, bilo bi nespojivo s ciljem kontrole državne potpore, ako bi pravila o državnoj potpori sprečavala razumno reprogramiranje izloženosti države članice samo zato što je rizik s kojim se suočava proizašao iz prijašnje državne potpore koju je odobrila Komisija. Takav bi ishod također bio u suprotnosti s načelom neutralnosti iz članka 345. UFEU‑a s obzirom na to da javni vjerovnici ne bi imali iste mogućnosti kao privatni, za zaštitu svojih interesa. U prilog svojem argumentu, FIH i FIH Holding se pozivaju na presudu Suda ING, na koju se pobijana presuda također oslanja.
Logička osnova testa subjekta u tržišnom gospodarstvu
29.
Ova žalba Sudu daje mogućnost da istraži logičke osnove na kojima se temelji test subjekta u tržišnom gospodarstvu.
30.
Prema sudskoj praksi Suda, da bi neka mjera bila svrstana u državnu potporu u smislu Ugovora, mora se ispuniti svaki od četiri kumulativna uvjeta propisana u članku 107. stavku 1. UFEU‑a. Da bi se mjera smatrala državnom potporom, najprije mora postojati intervencija države ili iz državnih sredstava; drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama; treće, njome se mora davati selektivna prednost poduzetniku i, četvrto, njome se mora narušavati ili prijetiti da će se narušiti tržišno natjecanje. (
9
)
31.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, treći od tih uvjeta odnosi se na mjere koje su bez obzira na svoj oblik takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj ili koje treba smatrati gospodarskom prednošću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima. (
10
)
32.
Pojam potpore obuhvaća različite oblike potpore, uključujući one koji proizlaze iz transakcija između države i poduzetnika koji djeluju na tržištu, ako je tijekom tih transakcija poduzetnik korisnik ostvario gospodarsku prednost koju ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima. (
11
)
33.
Kako bi se utvrdilo daje li određena transakcija takvu gospodarsku prednost, Komisija je razvila test subjekta u tržišnom gospodarstvu. (
12
) Taj se test primjenjuje u različitim oblicima, ovisno o tome djeluje li država kao ulagač, vjerovnik, prodavatelj, jamac, kupac ili zajmodavac. Ako bi slični uvjeti bili ostvareni tijekom usporedive transakcije privatnog tržišta, mjera ne bi davala nikakvu selektivnu prednost poduzetniku, te stoga ne bi predstavljala državnu potporu.
34.
Taj test je izraz načela jednakog postupanja prema javnim i privatnim poduzetnicima ili šireg načela neutralnosti u vezi sa nacionalnim pravilima kojim se uređuje sustav vlasništva (članak 345. UFEU‑a). Kada javne vlasti djeluju na tržištu u okolnostima koje odgovaraju uobičajenim tržišnim uvjetima, njihovi se postupci ne smatraju državnim potporama. (
13
)
35.
Test subjekta u tržišnom gospodarstvu se primjenjuje kada je državna intervencija ekonomske prirode, a ne kada država izvršava javne ovlasti. Taj test je, kada je primjenjiv, jedan od čimbenika koje Komisija treba uzeti u obzir u svrhu utvrđivanja postojanja takve potpore. (
14
)
Ograničenja testa subjekta u tržišnom gospodarstvu u slučaju prijašnje dodjele državne potpore
Gröditzer Stahlwerke i Land Burgenland
36.
U dva predmeta koja su se odnosila na privatizaciju javnih poduzetnika, Sud je isključio primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu u odnosu na transakciju koja je povezana s prijašnjom državnom potporom dodijeljenom istom poduzetniku.
37.
U Gröditzer Stahlwerke – vezano uz privatizaciju javnog poduzetnika u poteškoćama – njemačka vlada tvrdila je da je negativna prodajna cijena bila opravdana u okviru testa subjekta u tržišnom gospodarstvu s obzirom na to da bi više koštala likvidacija poduzeća nego njegova privatizacija po negativnoj cijeni. Visoki potencijalni trošak likvidacije bio je uzrokovan činjenicom da je poduzetnik u prošlosti primio državna jamstva i zajmove.
38.
Sud je istaknuo da se obaveze, koje država preuzima kada djeluje u svojstvu dioničara i kada izvršava javne ovlasti, moraju jasno razlikovati. (
15
)Obveze vezane uz zajmove s državnim jamstvom proizlaze iz dodjele potpora, dakle kada država izvršava javne ovlasti, teone ne mogu biti uključene u izračun uobičajenih troškova likvidacije. (
16
) Zajmovi dioničara s druge strane, uzevši u obzir poduzetnikove teškoće i uvjete vezane uz zajmove, predstavljaju potporu te se kao posljedica toga ne mogu uzeti u obzir prilikom izračuna troškova likvidacije. (
17
)
39.
Sud je potvrdio ovaj pristup u presudi Land Burgenland. Slučaj se odnosio na privatizaciju banke koja se koristila „Ausfallhaftung” – zakonskim jamstvom koje je uključivalo obvezu države da intervenira u slučaju insolventnosti. Kao posljedica toga, država mora djelovati kao jamac banke, čak i nakon privatizacije, uzimajući u obzir obveze preuzete prije datuma privatizacije. Austrijske su vlasti tvrdile kako se, s obzirom na rizik aktivacije državnog jamstva za gubitke banke čak i nakon njezine privatizacije, imaju pravo pobrinuti da kupac podnese dovoljno dokaza o ozbiljnosti i kreditnoj sposobnosti. Prema austrijskim vlastima, ovo razmatranje opravdalo bi prihvaćanje znatno niže cijene privatizacije ako bi ta cijena bila povezana s nižim rizikom od aktivacije jamstva prema Ausfallhaftungu. (
18
)
40.
Sud je podsjetio kako se za potrebe testa subjekta u tržišnom gospodarstvu u obzir moraju uzeti samo obveze koje država preuzima kada djeluje u svojstvu dioničara, a ne kada izvršava javne ovlasti. (
19
) Način na koji se prednost daje te način na koji država intervenira su nevažni – pod uvjetom da država članica intervenira u svojstvu dioničara. (
20
)
41.
Također, Sud je istaknuo kako je Opći sud ispitao treba li Ausfallhaftung uzeti u obzir kod provođenja testa privatnog prodavatelja te je utvrdio kako privatni prodavatelj ne bi dao takvo jamstvo. Ausfallhaftung stoga predstavlja državnu potporu te ga je država dodijelila kada je izvršavala javne ovlasti. (
21
)
42.
Kao posljedica toga, budući da Ausfallhaftung nije bio dodijeljen u uobičajenim tržišnim uvjetima, s njime povezani financijski rizici nisu se stoga mogli uzeti u obzir kako bi opravdali nižu cijenu privatizacije u okviru testa subjekta u tržišnom gospodarstvu. (
22
)
43.
Presude Suda Gröditzer Stahlwerke i Land Burgenland rezultirale su kritikama u akademskoj literaturi. Istaknuto je da pristup koji sprečava uzimanje u obzir financijskog tereta koji proizlazi iz zakonite državne potpore ograničava državnu moć da umanji financijski rizik za svoj proračun i da izbjegne daljnje troškove koji nastaju poreznim obveznicima. (
23
) FIH i FIH Holding su u ovoj žalbi istaknuli slične argumente.
ING
44.
U presudi ING se raspravljalo o srodnom pitanju u kontekstu državne mjere koja se sastoji u izmjeni uvjeta povrata potpora dodijeljenih banci u poteškoćama.
45.
Mjera u pitanju sastojala se od dokapitalizacije podložne povratu, u zamjenu za vrijednosne papire. Pod početnim uvjetima povrata, vrijednosni papiri su, na inicijativu ING Groep NV („ING”) trebali biti otkupljeni po cijeni od 15 eura po vrijednosnom papiru (uz otkupnu premiju u odnosu na cijenu izdavanja od 10 eura) ili, nakon tri godine, pretvoreni u redovne dionice uz pripadajuće kamate.
46.
Nakon toga, Kraljevina Nizozemska je od Komisije zatražila da odobri izmjenu uvjeta povrata, omogućivši tako ING‑u da povrati do 50 % vrijednosnih papira po cijeni izdavanja (10 eura), kao i da mu se isplati pripadajuća kamata uz ograničenje novčane kazne za raniji povrat na određeni iznos. Komisija je zaključila da izmijenjeni uvjeti predstavljaju državnu potporu jer rezultiraju dodatnom prednošću za ING te je odbila ocijeniti zadovoljava li izmjena test subjekta u tržišnom gospodarstvu. (
24
)
47.
U kontekstu tužbe ING‑a za poništenje, Opći je sud utvrdio da je Komisija pogrešno protumačila pojam potpore ne ocijenivši je li država Nizozemska, prihvativši izmjenu uvjeta povrata, djelovala kao privatni ulagač, između ostalog zbog toga što je država Nizozemska mogla biti isplaćena ranije te je izmjenom postigla veću sigurnost da će na zadovoljavajući način biti isplaćena. (
25
) Stoga je Opći sud poništio odluku Komisije.
48.
Sud je, potvrdivši presudu Općeg suda, zaključio da je Komisija Komisija pogriješila ne procijenivši ekonomsku opravdanost izmjene uvjeta povrata u okviru primjene testa subjekta u tržišnom gospodarstvu. Činjenica da je ranija dokapitalizacija predstavljala državnu potporu je bila nevažna. (
26
)
49.
Sud je istaknuo da primjena sudske prakse u vezi s testom subjekta u tržišnom gospodarstvu ne može biti dovedena u pitanje isključivo iz razloga što se predmet odnosio na primjenu testa na izmjenu uvjeta povrata vrijednosnih papira stečenih u zamjenu za državne potpore. Hipotetski privatni ulagač također može pristati ponovno pregovarati o uvjetima povrata vrijednosnih papira. Komisija je pogriješila ne ispitavši bi li privatni ulagač prihvatio izmjenu kao ekonomski opravdanu, posebice kako bi povećao izglede za povrat. (
27
)
50.
U međuvremenu, Komisija je iznova ispitala izmjenu uvjeta povrata u okviru testa privatnog ulagača te je utvrdila da mjera ne ispunjava zahtjeve testa s obzirom na to da su početni uvjeti povrata financijski bili povoljniji za nizozemsku vladu. (
28
)
Odstupanje od sudske prakse
51.
Obje presude Land Burgenland i ING se odnose na mjere donesene kao posljedica prijašnje državne transakcije s korisnikom, ali sa različitim ishodom u pogledu primjene testa subjekta u tržišnom gospodarstvu. U presudi Land Burgenland test subjekta u tržišnom gospodarstvu se, uzevši u obzir financijski rizik koji je proizašao iz prijašnjih državnih potpora, nije mogao primijeniti kako bi se procijenila niža cijena privatizacije. U presudi ING test subjekta u tržišnom gospodarstvu je, posebice uzevši u obzir raniji datum povrata i uvećan izgled zadovoljavajućeg povrata dokapitalizacije, opravdao izmjenu uvjeta povrata prethodno odobrenih potpora.
52.
Budući da se obje presude odnose na usko povezane situacije, važno je razgraničiti njihovu primjenu.
53.
Komisija u ovoj žalbi tumači presude Gröditzer Stahlwerke i Land Burgenland na način da se troškovi koji proizlaze iz prijašnje mjere državne potpore ne mogu uzeti u obzir za potrebe testa subjekta u tržišnom gospodarstvu s obzirom na to da se oni odnose na obveze države članice u svojstvu izvršitelja javnih ovlasti.
54.
Mišljenja sam da je načelo koje proizlazi iz te sudske prakse nešto uže. Ono sprečava uzimanje u obzir financijskog rizika koji proizlazi iz prijašnje mjere državne potpore kada izgled za smanjenje tog rizika ekonomski opravdava naknadnu državnu mjeru.
55.
Stoga je u presudi Gröditzer Stahlwerke njemačka vlada tvrdila kako je negativna prodajna cijena opravdana svođenjem rizika koji proizlazi iz prethodnih jamstava i zajmova na najmanju mjeru. U presudi Land Burgenland austrijske su vlasti tvrdile kako je nižom cijenom privatizacije u obzir uzet smanjeni rizik aktivacije državnog jamstva.
56.
U obje situacije, ako bi se te ciljeve uzelo u obzir kao ekonomski opravdane došlo bi se do pogrešnog zaključka. Pri dodjeli državne potpore, država članica djeluje u svojstvu izvršitelja javnih ovlasti, a ne u svojstvu subjekta u tržišnom gospodarstvu. Kada naknadno država poduzima mjere za svođenje financijskog rizika proizašlog iz njezinih radnji poduzetih izvan okvira tržišnog natjecanja na najmanju mjeru, takve mjere se ne mogu pravilno procijeniti u okviru uvjeta tržišnog natjecanja.
57.
Različito tumačenje bi moglo utjecati na korisni učinak iz članka 107. UFEU‑a. Cilj te odredbe je spriječiti da na trgovinu između država članica utječu prednosti koje dodjeljuju javne vlasti i koje, u različitim oblicima, narušavaju ili prijete da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj. (
29
) U situaciji kada je država zakonito dodijelila potporu, rizik gubitaka koji proizlazi iz te mjere potpore ne može s gledišta tržišnog natjecanja opravdati klasificiranje daljnjeg državnog podržavanja kao neutralnog. U suprotnom, korisnici pomoći bi bili povoljnije tretirani od ostalih poduzetnika koji nisu dobili državnu pomoć.
58.
Ne samo da bi to ograničilo opseg zabrane državnih potpora, što predstavlja temeljno načelo prava Unije koje je vrlo važno za funkcioniranje unutarnjeg tržišta, nego bi također bilo u suprotnosti s logičkom osnovom na kojoj se ta zabrana temelji, a to je postizanje ravnopravnog tržišnog natjecanja za sve poduzetnike koji djeluju na unutarnjem tržištu. (
30
)
59.
Želio bih dodati da se načelo koje proizlazi iz presude Land Burgenland treba razlikovati od ostalih situacija u kojima se država nalazi u položaju vjerovnika u odnosu na subjekte u tržišnom gospodarstvu. Sud je već potvrdio da se test vjerovnika u tržišnom gospodarstvu primjenjuje s obzirom na porezne dugove te dugove socijalnog osiguranja. (
31
)
60.
Činjenica da određeni dug nastaje kada država, izvršavajući javne ovlasti, naplaćuje poreze ili doprinose za socijalno osiguranje, sama po sebi ne sprečava primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu na naknadne mjere usmjerene na povrat tog duga. Kada javni vjerovnik postigne dogovor s dužnikom, njegove radnje treba procijeniti s obzirom na one privatnog vjerovnika u tržišnom gospodarstvu koji postupa s dužnom pažnjom, s obzirom na to da država pokušava postići ekonomski isplativ rezultat nastojeći ostvariti što veće izglede za povrat duga, bez obzira na njegovo podrijetlo - javno ili privatno. To ne znači da bi se u ovom slučaju trebali uzeti u obzir potencijalni gubici koji proizlaze iz prijašnjih mjera državne potpore.
61.
S druge strane, kako je navedeno u presudi Land Burgenland, država smatra da je, pri dodjeljivanju daljnje potpore sa ciljem smanjenja njezine financijske izloženosti proizašle iz prijašnje mjere državne potpore, podrijetlo ove financijske izloženosti bitno. Državna postupanja usmjerena na tu financijsku izloženost ne mogu se ocjenjivati s obzirom na uobičajene uvjete tržišnog natjecanja, ako je država prihvatila taj financijski rizik djelujući izvan okvira tržišnog natjecanja.
62.
Može li se ovo tumačenje uskladiti s presudom ING? Po mom mišljenju, odgovor ovisi o načinu na koji se tumači ta presuda.
63.
Pitanje koje je postavljeno u presudi ING je u određenoj mjeri bilo slično pitanju iz presude Land Burgenland: može li se država smatrati razumnim subjektom u tržišnom gospodarstvu, kada prihvaća izmjenu uvjeta prijašnje transakcije koja predstavlja državnu potporu, znajući da bez izmjena financijski trošak transakcije može biti veći. Međutim, za razliku od presude Land Burgenland, izmjena uvjeta nije bila isključivo opravdana rizikom nastanka daljnjeg financijskog gubitka zbog prethodno dodijeljene državne potpore. Postojalo je i drugo potencijalno ekonomsko opravdanje izmjene predmetne privremene dokapitalizacije: u određenim okolnostima ulagač može prihvatiti niži povrat na uloženi kapital, ako je kapital ranije otplaćen. Zbog toga je u presudi ING postojala barem teoretska mogućnost da su izmijenjeni uvjeti financijski bili povoljniji za nizozemsku vladu.
64.
S druge strane, ako bi se presuda ING, kako su predložili FIH i FIH Holding, tumačila na način daizmjena prethodno postojeće izloženosti uzrokovane državnom potporom može biti opravdana u okviru testa subjekta u tržišnom gospodarstvu pod uvjetom da smanjuje izloženost države_tada bi presude Land Burgenlandu i ING, po mom mišljenju, bile neuskladive.
65.
Ukratko, ako pokušaj smanjenja financijske izloženosti proizašle iz prijašnje mjere državne potpore predstavlja jedino opravdanje za daljnje državno djelovanje, onda nema mjesta primjeni testa subjekta u tržišnom gospodarstvu. Primjena tog testa je moguća ako mjera nije usmjerena isključivo na smanjenje gubitaka, ali može u cjelini, potencijalno predstavljati pokušaj postizanja ekonomski opravdanog rezultata.
66.
Mislim da je ovo tumačenje podržano obrazloženjem iz presude Land Burgenland. Austrijske vlasti su tvrdile da je zemlja Burgenland pomoću Ausfallhaftunga također pokušala ostvariti dobit ili je to barem pokušala učiniti povrh ostalih ciljeva. Sud nije odmah odbacio taj argument kao nevaljan, već je istaknuo da austrijske vlasti moraju dokazati da je ona doista djelovala na taj način. (
32
) Međutim, s obzirom na okolnosti slučaja, bilo je teško zamisliti kako bi se Ausfallhaftung mogao smatrati mjerom ostvarenja profita.
67.
S druge strane, u presudi ING uvjeti povrata privremeno uloženog kapitala predstavljali su ključni element pri procjeni postojanja državne potpore s gledišta države kao ulagača. Stoga je izmjenu tih uvjeta također trebalo ocijeniti prema tom mjerilu. Činjenica da se početna transakcija pokazala neusklađenom sa tržišnim uvjetima, nije sama po sebi isključivala mogućnost ocjene izmijenjenih uvjeta sa stajališta tržišnog gospodarstva.
68.
U skladu sa ovim tumačenjem, presuda ING zahtijeva primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu, ali to ne znači da je prilikom primjene tog testa dopušteno u obzir uzeti izloženost države proizašlu iz prijašnje mjere državne potpore. (
33
) Dakle, ING ne proturječi obrazloženju presude Land Burgenland.
Primjena na ovaj predmet
69.
Uzevši u obzir moja razmatranja, obje presude Land Burgenland i ING se odnose na niz uzastopnih mjera potpore, ali u odnosu na dva različita slučaja.
70.
U presudi Land Burgenland, jedino opravdanje za nižu cijenu privatizacije je svođenje rizika proizašlog iz ranije državne potpore na najmanju mjeru, pa stoga nije bilo mjesta primjeni testa subjekta u tržišnom gospodarstvu. U presudi ING, iako je izmjena uvjeta povrata mogla pomoći smanjenju rizika kojemu je država bila izložena zbog prijašnje državne potpore, ona je također mogla služiti drugim, ekonomskim ciljevima te ju se stoga – u toj mjeri – trebalo procijeniti primjenom testa subjekta u tržišnom gospodarstvu.
71.
Posebnost ovog slučaja je činjenica da je riječ o paketu mjera koje se potencijalno mogu povezati s oba slučaja.
72.
S jedne strane, Kraljevina Danska je izvršila ulaganje u FIH te se, u kontekstu mjera iz 2012., a s obzirom na to da je to ulaganje potencijalno moglo biti u skladu s uobičajenim tržišnim uvjetima, ono moralo provjeriti primjenom testa subjekta u tržišnom gospodarstvu. Iz odluke koja se osporava pred Općim sudom proizlazi da je Komisija doista ispitala te mjere primjenom testa privatnog ulagača, s obzirom na očekivani povrat na ulaganja hipotetskog privatnog ulagača. Ovaj je test po mom mišljenju primijenjen u skladu s presudom ING, unatoč činjenici da su mjere iz 2012. uvedene povrh prijašnjih mjera potpore za sanaciju.
73.
Kao drugo, FIH i FIH Holding tvrde da se mjere iz 2012., neovisno o ekonomskom opravdanju, mogu opravdati i potrebom smanjenja financijske izloženosti proizašle iz prethodno dodijeljenog državnog jamstva. Mišljenja sam kako drugo opravdanje nije moglo dovesti do primjene testa subjekta u tržišnom gospodarstvu – u ovom slučaju testa privatnog vjerovnika – zbog načela navedenog u presudi Land Burgenland.
74.
U točkama 61. do 69. pobijane presude, Opći je sud ispitao prvi tužbeni razlog kojim je postavljeno pitanje je li Komisija trebala primijeniti test privatnog vjerovnika kako bi ispitala mogu li se mjere iz 2012. razumno opravdati s obzirom na rizik financijskih gubitaka proizašlih iz mjera iz 2009.
75.
Opći sud je ustvrdio da bi razuman gospodarski subjekt uzeo u obzir izloženost proizašlu iz dokapitalizacije i jamstvo dodijeljeno trgovačkom društvu u naknadnim financijskim poteškoćama, te bi predvidio donošenje mjera usmjerenih na sprječavanje ostvarenja rizika (točka 63. pobijane presude). Prema Općem sudu, za gospodarski subjekt može biti opravdano da, nakon što je uložio kapital u trgovačko društvo kojemu je također dao jamstvo, donese mjere koje uključuju gubitak, pri čemu one znatno smanjuju, ako ne i eliminiraju rizik gubitka kapitala i aktivacije jamstva (točka 65. pobijane presude), slijedom čega za dansku vladu može biti ekonomski opravdano da pristane na mjere iz 2012., kao što je mjera prijenosa imovine umanjene vrijednosti, sve dok je njihov trošak ograničen i dok pretpostavljaju smanjene rizike te kad bi, da njih nema, bilo vrlo vjerojatno da će morati snositi gubitke u iznosu većem od navedenog troška (točka 66. pobijane presude).
76.
Obrazloženje iz tih točaka je u svojoj biti ekonomski točno, osim u jednom pogledu. Ekonomska logička osnova, kako je opisano, u potpunosti je usmjerena na rješavanje rizika koji proizlazi iz prijašnje mjere državne potpore donesene radi ostvarenja neekonomskih ciljeva pod netržišnim uvjetima i - u skladu s presudom Land Burgenland - ne može predstavljati pretpostavku za primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu s obzirom na naknadnu državnu intervenciju. Predmetno državno jamstvo nije dano u uobičajenim tržišnim uvjetima, a povezani rizik se, da bi se opravdala naknadna javna intervencija, nije mogao uzeti u obzir kao ekonomski. (
34
) Drugim riječima, suprotno onome što je Opći sud naveo u točkama 63. do 66. pobijane presude, nije bilo mjesta primjeni testa privatnog vjerovnika s obzirom na to da je jedino opravdanje na koje se moglo pozvati na temelju tog testa bila potreba za smanjenje financijske izloženost proizašle iz prijašnje državne potpore, a takvo opravdanje je prema presudi Land Burgenland nedopušteno.
77.
Štoviše, nisam uvjeren tumačenjem presude Land Burgenland, Općeg suda iz točaka 79. do 82. pobijane presude.
78.
Opći sud pravilno navodi da Komisija prema toj presudi, prilikom procjene mjere potpore, nije smjela uzeti u obzir prijašnje državno jamstvo, s obzirom na to da je država dodjelom tog jamstva željela postići neekonomske ciljeve te je djelovala u svojstvu izvršitelja javnih ovlasti. (
35
) Međutim, Opći je sud po mom mišljenju nadalje pogrešno ustvrdio da se presuda Land Burgenland odnosi samo na specifičnu primjenu testa privatnog dobavljača i na elemente koji se u obzir trebaju uzeti kao dio tog testa (točke 79. i 80. pobijane presude).
79.
Ova nedosljednost je razvidna iz zaključka Općeg suda. Opći sud zaključuje da će Komisija morati, ako je to nužno, presudi Land Burgenland priznati pripadajući učinak prilikom primjene pravilnog pravnog testa (test privatnog vjerovnika) na mjere iz 2012. (točka 81. pobijane presude). Međutim, ako bi Komisija slijedila presudu Land Burgenland, izloženost proizašla iz ranijih mjera državne potpore ne bi se mogla uzeti u obzir. Budući da u ovom slučaju, smanjenje te financijske izloženosti predstavlja jedino opravdanje za primjenu testa privatnog vjerovnika, taj bi test u svakom slučaju bio neprimjenjiv.
80.
Općenito govoreći, ne slažem se sa stajalištem Općeg Suda, koje dijele u svojim pismenim očitovanjima FIH i FIH Holding, prema kojem je potrebno tumačiti opseg primjene testa subjekta u tržišnom gospodarstvu koji je Opći sud donio jer bi bilo nelogično kad bi država članica morala prouzročiti znatan financijski gubitak svojem proračunu kako bi poštovala pravila o državnoj potpori (točka 67. pobijane presude). Ovo stajalište temelji se na pretpostavci da logička osnova, koje se sastoji u svođenju rizika od nastanka financijskog gubitka državnom proračunu na najmanju mjeru, inače ne može biti uključena u okvir kontrole državnih potpora.
81.
Ova pretpostavka mi se ne čini pravilnom. Kao što je Komisija primijetila na raspravi, pri procjeni spojivost državnih mjera s unutarnjim tržištem, Komisija može uzeti u obzir proporcionalnost državne intervencije posebice s obzirom na potencijalne gubitke koji bi nastali u proračunu da mjere nisu donesene. U ovome slučaju je ovo pitanje bespredmetno s obzirom na to da je Komisija u svakom slučaju odobrila mjere iz 2012.
82.
Iz istog razloga nisam uvjeren argumentom koji su istaknuli FIH i FIH Holding pozivajući se na načelo neutralnosti (članak 345. UFEU‑a). (
36
) Načelo navedeno u presudi Land Burgenland ne stvara nikakav rizik diskriminacije između javnog i privatnog sektora, već jednostavno razgraničava opseg primjene testa subjekta u tržišnom gospodarstvu s obzirom na posljedice postupanja države u izvršavanju javne ovlasti.
83.
Štoviše, mišljenja sam kako opravdanost državnih postupanja s obzirom na potencijalne gubitke u proračunu proizašle iz prijašnje državne potpore treba ispitati u okviru kontrole državne potpore (prilikom procjene spojivosti mjere) – što ne smije dovesti do izlaska mjere izvan tog okvira (utvrđenjem da mjera nije državna potpora).
84.
Konačno, ako bi takve mjere financijske potpore, koje za cilj imaju svođenje gubitaka koji proizlaze iz prijašnjih državnih potpora na najmanju mjeru, mogle izaći izvan granica definicije državne potpore, a time i okvira kontrole državne potpore, to bi dovelo do širih neželjenih posljedica.
85.
Kao prvo, to bi značilo da se, nakon što država da jamstvo, daljnja potpora može nastaviti izvan okvira državnih potpora kako je definirano Ugovorom, pod uvjetom da je poduzetnik korisnik u poteškoćama i da postoji rizik aktivacije jamstva.
86.
Kao drugo, kako je na raspravi istaknula Komisija, takvo tumačenje ne bi samo uklonilo neke mjere financijske potpore iz opsega kontrole državnih potpora, već bi također utjecalo na opseg područja primjene oporavka i sanacije iz Direktive 2014/59 koja se odnosi na funkcioniranje bankarske unije. Primjena tih mjera se, između ostalog, temelji na kriteriju koji se odnosi na pitanje je li potrebna „izvanredna javna financijska potpora” (članak 32. stavak 4. točka (d)), koji se pak odnosi na pojam državne potpore (članak 2. stavak 28.).
87.
Iz svih tih razloga, smatram kako je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši u točki 69. pobijane presude kako je Komisija u pobijanoj odluci primijenila pogrešan pravni test i da je, kako bi u obzir uzela financijsku izloženost proizašlu iz prijašnje mjere državne potpore, trebala ispitati mjere iz 2012. u skladu sa načelom vjerovnika u tržišnom gospodarstvu.
88.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, mišljenja sam kako pobijanu presudu treba ukinuti te – posebice s obzirom na to da Opći sud nije razmotrio drugi tužbeni razlog istaknut u prvostupanjskom postupku – predmet vratiti Općem sudu na ponovno suđenje.
Zaključak
89.
S obzirom na gore navedeno, predlažem da Sud prihvati žalbu, ukine pobijanu presudu i predmet vrati Općem sudu na ponovno suđenje te da o troškovima odluči naknadno.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Presuda od 15. rujna 2016., FIH Holding i FIH Erhvervsbank/Komisija (T‑386/14, EU:T:2016:474).
(
3
)	Odluka od 11. ožujka 2014. o državnim potporama SA.34445 (12/C) kojom je Danska provela prijenos prava vlasništva s FIH‑a na FSC (SL 2014., L 357, str. 89.)
(
4
)	Pojmovi „subjekt u tržišnom gospodarstvu” i „privatni subjekt” međusobno su zamjenjivi. Sud se uobičajeno poziva na test „privatnog ulagača”, „privatnog vjerovnika” ili „privatnog prodavatelja”.
(
5
)	Presude od 28. siječnja 2003., Germany/Komisija (C‑334/99, EU:C:2003:55, „Gröditzer Stahlwerke”); od 24. listopada 2013., Land Burgenland i drugi/Komisija (C‑214/12 P, C‑215/12 P i C‑223/12 P, EU:C:2013:682, „Land Burgenland”); i od 3. travnja 2014., Komisija/Nizozemska i ING Groep (C‑224/12 P, EU:C:2014:213, „ING”).
(
6
)	Direktiva 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EZ, 2012/30/EZ i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014, L 173, str. 190).;
(
7
)	Komunikacija Komisije o postupanju sa imovinom umanjene vrijednosti u bankarskom sektoru (SL 2009., C 72, str. 1.) i Komunikacija Komisije o primjeni pravila o državnim potporama sa ciljem poticanja mjera u korist banaka u kontekstu financijske krize od 1. siječnja 2012. (SL 2011., C 356, str. 7.)
(
8
)	Druga dva tužbena razloga, koja nisu relevantna za ovu žalbu, odnosila su se na pogreške pri izračunu iznosa državnih potpora i na povredu obveze obrazlaganja
(
9
)	Presuda od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, točke 74. i 75.)
(
10
)	Presuda od 2. rujna 2010., Komisija/Deutsche Post (C‑399/08 P, EU:C:2010:481, t. 40.)
(
11
)	Presuda od 11. srpnja 1996., SFEI i drugi (C‑39/94, EU:C:1996:285, t. 60.)
(
12
)	Presude od 10. srpnja 1986., Belgija/Komisija (234/84, EU:C:1986:302, t. 14.) i od 24. rujna 1987., Acciaierie e Ferriere di Porto Nogaro/Komisija (340/85, EU:C:1987:384, t. 13.). Također vidjeti Komisijinu komunikaciju o udjelima javnih tijela u kapitalu trgovačkog društva (EC Bull. 9/1984).
(
13
)	Presuda od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija (C‑303/88, EU:C:1991:136, t. 20.)
(
14
)	Vidjeti u tom smislu presude od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 79. i 103.)
(
15
)	Presuda od 14. rujna 1994., Španjolska/Komisija (C‑278/92 do C‑280/92, EU:C:1994:325, t.22.)
(
16
)	Gröditzer Stahlwerke, t. 138.
(
17
)	Gröditzer Stahlwerke, t. 140., i Mišljenje nezavisnog odvjetnika Ruiza‑Jaraba Colomera u Njemačka/Komisija (C‑334/99, EU:C:2002:41, t. 64.). Savezna Republika Njemačka je u ukupni trošak likvidacije uključila niz troškova dioničara koji su zapravo bili troškovi koje država mora podnijeti u svojstvu izvršitelja javnih ovlasti.
(
18
)	Presuda od 28. veljače 2012., Land Burgenland/Komisija (T‑268/08 i T‑281/08, EU:T:2012:90, t. 152.)
(
19
)	Land Burgenland, t. 52.
(
20
)	Presuda od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, t. 91. i 92.), i Land Burgenland, t. 53.
(
21
)	Land Burgenland, t. 54. do 56.
(
22
)	Land Burgenland, t. 50.
(
23
)	Vidjeti Arnold, C., u Sacker, F., Montag, F. (ur.), Europske državne potpore: komentar, C. H. Beck, München, 2016., str. 112.
(
24
)	ING, t. 4. i 12.
(
25
)	Presuda od 2. ožujka 2012., Nizozemska/Komisija (T‑29/10 i T‑33/10, EU:T:2012:98, t. 125.)
(
26
)	ING, t. 37.
(
27
)	ING, t. 34. i 36.
(
28
)	Vidjeti Odluku Komisije od 11. svibnja 2012. C(2012) 3150 final — Državne potpore SA.28855 (N 373/2009) (ex C 10/2009 i ex N 528/2009) — Nizozemska — ING — potpore za restrukturiranje
(
29
)	Presuda od 11. srpnja 1996., SFEI i drugi (C‑39/94, EU:C:1996:285, t. 58.)
(
30
)	Mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, EU:C:2012:535, t. 55.)
(
31
)	Presude od 29. lipnja 1999., DM Transport (C‑256/97, EU:C:1999:332); od 14. rujna 2004., Španjolska/Komisija (C‑276/02, EU:C:2004:521); i od 24. siječnja 2013., Frucona Košice/Komisija (C‑73/11 P, EU:C:2013:32)
(
32
)	Land Burgenland, t. 57.
(
33
)	Tako odjeljak presude koji se odnosi na „izglede za povrat” dokapitalizacije (vidi presudu ING, t. 36.) pretpostavlja nužnost procjene bi li razumni privatni ulagač odlučio poduzeti usporedivo ulaganje, kako je izmijenjeno, s obzirom na izglede za povrat.
(
34
)	U tom smislu vidjeti Land Burgenland, t. 49. i 50.
(
35
)	Land Burgenland, točke 54. do 56.
(
36
)	Vidjeti točku 28. ovog mišljenja