62000CJ0003_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-3/00,
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door J. Molde als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoeker,
ondersteund door
Republiek IJsland, vertegenwoordigd door H. S. Kristjánsson als gemachtigde,
en door
Koninkrijk Noorwegen, vertegenwoordigd door B. B. Ekeberg als gemachtigde,
interveniënten,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Shotter en H. C. Støvlbæk als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 1999/830/EG van de Commissie van 26 oktober 1999 betreffende de kennisgeving door het Koninkrijk Denemarken van de nationale bepalingen met betrekking tot het gebruik van sulfieten, nitrieten en nitraten in levensmiddelen (PB L 329, blz. 1),
wijst HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, J.-P. Puissochet, M. Wathelet en R. Schintgen, kamerpresidenten, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr en J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 25 september 2001,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 mei 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 januari 2000, heeft het Koninkrijk Denemarken krachtens artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om nietigverklaring van beschikking 1999/830/EG van de Commissie van 26 oktober 1999 betreffende de kennisgeving door het Koninkrijk Denemarken van de nationale bepalingen met betrekking tot het gebruik van sulfieten, nitrieten en nitraten in levensmiddelen (PB L 329, blz. 1; hierna: "bestreden beschikking").
2 Bij beschikking van de president van het Hof van 4 oktober 2000 zijn de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen toegelaten tot interventie aan de zijde van het Koninkrijk Denemarken.
De toepasselijke bepalingen
Artikel 95 EG
3 Bij het Verdrag van Amsterdam, in werking getreden op 1 mei 1999, is artikel 100 A van het EG-Verdrag ingrijpend gewijzigd, en hernummerd tot artikel 95 EG. In artikel 95, leden 4 tot en met 7, EG wordt bepaald:
"4. Wanneer een lidstaat het, nadat de Raad of de Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie.
5. Wanneer een lidstaat het na het nemen van een harmonisatiemaatregel door de Raad of de Commissie noodzakelijk acht, nationale bepalingen te treffen die gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen, stelt hij de Commissie voorts, onverminderd lid 4, in kennis van de voorgenomen bepalingen en de redenen voor het vaststellen ervan.
6. Binnen zes maanden na de in de leden 4 en 5 bedoelde kennisgevingen keurt de Commissie de betrokken nationale bepalingen goed of wijst die af, nadat zij heeft nagegaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten, of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
Indien de Commissie binnen deze termijn geen besluit neemt, worden de in lid 4 en lid 5 bedoelde nationale bepalingen geacht te zijn goedgekeurd.
Indien het complexe karakter van de aangelegenheid zulks rechtvaardigt en er geen gevaar bestaat voor de gezondheid van de mens, kan de Commissie de betrokken lidstaat ervan in kennis stellen dat de in dit lid bedoelde termijn met ten hoogste zes maanden kan worden verlengd.
7. Indien een lidstaat krachtens lid 6 gemachtigd is om nationale bepalingen te handhaven of te treffen die afwijken van een harmonisatiemaatregel, onderzoekt de Commissie onverwijld of er een aanpassing van die maatregel moet worden voorgesteld."
Richtlijn 89/107/EEG
4 In richtlijn 89/107/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake levensmiddelenadditieven die in voor menselijke voeding bestemde waren mogen worden gebruikt (PB L 40, blz. 27; hierna: "kaderrichtlijn"), vastgesteld op de grondslag van artikel 100 A van het Verdrag, wordt gedefinieerd wat levensmiddelenadditieven zijn en wordt bepaald welke basisvoorwaarden gelden voor het gebruik daarvan in levensmiddelen, en binnen welk kader later een positieve lijst van additieven zal worden opgesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 2, van de richtlijn bepaalt deze positieve lijst de additieven waarvan het gebruik met uitsluiting van enig ander additief wordt toegestaan, de levensmiddelen waaraan deze additieven mogen worden toegevoegd en de voorwaarden waaronder zij mogen worden toegevoegd.
5 Ingevolge artikel 2, lid 3, van de kaderrichtlijn worden levensmiddelenadditieven in de positieve lijst opgenomen aan de hand van de in bijlage II bij de richtlijn vermelde algemene criteria.
6 Bijlage II bij de kaderrichtlijn, "Algemene criteria voor het gebruik van levensmiddelenadditieven", bepaalt in de punten 1, 3 en 6:
"1. Levensmiddelenadditieven mogen alleen worden goedgekeurd:
- indien er voldoende technische noodzaak kan worden aangetoond en het nagestreefde doel niet met andere economisch en technisch bruikbare methoden kan worden bereikt;
- indien deze bij de voorgestelde hoeveelheden geen enkel gevaar voor de gezondheid van de consument opleveren, voorzover zulks op grond van de beschikbare wetenschappelijke gegevens kan worden beoordeeld;
- indien het gebruik ervan de consument niet misleidt.
[...]
3. Om de eventuele schadelijke effecten van een levensmiddelenadditief of zijn derivaten te bepalen, moet dit worden onderworpen aan gerichte toxiciteitsproeven en een toxicologische beoordeling. Bij deze beoordeling moet eveneens rekening worden gehouden met bijvoorbeeld de cumulatieve, synergetische en versterkende effecten van het gebruik ervan, alsook met intolerantie van de mens voor lichaamsvreemde stoffen.
[...]
6. Goedkeuring van levensmiddelenadditieven moet
[...]
b) beperkt worden tot de kleinste hoeveelheid die nodig is om het gewenste effect te bereiken;
c) geschieden met inachtneming van de aanvaardbare dagelijkse dosis of een gelijkwaardig gegeven dat voor de levensmiddelenadditieven is vastgesteld en de waarschijnlijke dagelijkse opname van het additief uit alle voedselbronnen [...]"
7 Artikel 6 van de kaderrichtlijn bepaalt dat bepalingen die gevolgen kunnen hebben voor de volksgezondheid, worden vastgesteld na raadpleging van het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding (hierna: "SCF").
Richtlijn 95/2/EG
8 Ingevolge de kaderrichtlijn is de inhoud van de positieve lijst vastgesteld bij drie bijzondere richtlijnen: richtlijn 94/35/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 30 juni 1994 inzake zoetstoffen die in levensmiddelen mogen worden gebruikt (PB L 237, blz. 3), richtlijn 94/36/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 30 juni 1994 inzake kleurstoffen die in levensmiddelen mogen worden gebruikt (PB L 237, blz. 13) en richtlijn 95/2/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 20 februari 1995 betreffende levensmiddelenadditieven met uitzondering van kleurstoffen en zoetstoffen (PB L 61, blz. 1).
9 Richtlijn 95/2, vastgesteld op de grondslag van artikel 100 A van het Verdrag, betreft de voorwaarden voor het gebruik van andere levensmiddelenadditieven dan kleurstoffen en zoetstoffen. Blijkens een stemverklaring van 15 december 1994 heeft de Deense delegatie tegen de vaststelling van de richtlijn gestemd op grond dat deze niet voldeed aan de gezondheidseisen die de delegatie doorslaggevend achtte, met name wat het gebruik van sulfieten, nitrieten en nitraten als levensmiddelenadditieven betreft.
10 Artikel 1, lid 2, van richtlijn 95/2 luidt:
"Alleen additieven die beantwoorden aan de door het SCF (Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding) opgelegde voorwaarden mogen in levensmiddelen worden gebruikt."
11 Overeenkomstig artikel 2 van richtlijn 95/2 zijn de toegestane levensmiddelenadditieven opgesomd in bijlagen I, III, IV en IV bij de richtlijn. Uit artikel 2, lid 4, van de richtlijn volgt in het bijzonder dat de in bijlage III opgesomde additieven alleen mogen worden gebruikt in de in die bijlage vermelde levensmiddelen, mits is voldaan aan de aldaar gestelde voorwaarden.
12 Bijlage III, deel B, bij richtlijn 95/2 geeft in de navolgende tabel de gebruiksvoorwaarden voor zwaveldioxide (E 220) en sulfieten - natriumsulfiet (E 221), natriumbisulfiet (E 222), natriummetabisulfiet (E 223), kaliummetabisulfiet (E 224), calciumsulfiet (E 226), calciumbisulfiet (E 227) en kaliumbisulfiet (E 228). De maximumconcentraties worden uitgedrukt als SO2 in mg/kg of mg/l en doelen op de totale hoeveelheid, afkomstig uit alle bronnen.
Levensmiddel
Maximumconcentratie (mg/kg of mg/l), uitgedrukt in SO2
Burgermeat met een groenten- of graangehalte van minimaal 4 %
450
Breakfast sausage
450
Longaniza fresca en Butifarra fresca
450
Gedroogde gezouten vis behorend tot de familie der Gadidae
200
Schaaldieren en cefalopoden:
- vers, bevroren en diepgevroren
Schaaldieren, familie der penaeidae, solenoceridae en aristeidae:
- tot 80 eenheden
- van 80-120 eenheden
- boven de 120 eenheden
- gekookt
150(1)
150(1)
200(1)
300(1)
50(1)
Droge koekjes en biscuits
50
Zetmeel (uitgezonderd zetmeel voor babyvoeding, opvolgzuigelingenvoeding en volledige zuigelingenvoeding)
50
Sago
30
Parelgort
30
Gedehydrateerd aardappelgranulaat
400
Snacks op basis van granen en aardappelen
50
Geschilde aardappelen
50
Verwerkte aardappelen (met inbegrip van bevroren en diepgevroren aardappelen)
100
Aardappeldeeg
100
Witte groenten, gedroogd
400
Witte groenten, verwerkt (met inbegrip van bevroren en diepgevroren witte groenten)
50
Gedroogde gember
150
Gedroogde tomaten
200
Pulp van mierikswortel
800
Pulp van uien, knoflook en sjalotten
300
Groenten en vruchten in azijn, olie of pekel (behalve olijven en gele paprika's in pekel)
100
Gele paprika's in pekel
500
Verwerkte paddestoelen (met inbegrip van bevroren paddestoelen)
50
Gedroogde paddestoelen
100
Gedroogde vruchten:
- abrikozen, perziken, druiven, pruimen en vijgen
- bananen
- appelen en peren
- andere (inclusief ongepelde noten)
2000
1000
600
500
Gedroogde kokosnoot
50
Gekonfijte, uitgekristalliseerde of geglaceerde vruchten, groenten, angelica en schillen van citrusvruchten
100
Jam, gelei en marmelade als vermeld in richtlijn 79/693/EEG (met uitzondering van extra jam en extra gelei) en andere dergelijke smeerbare vruchtenproducten met inbegrip van producten met verminderde energie
50
Jams, jellies en marmelades bereid met met sulfiet behandeld fruit
100
Taartvulling op basis van vruchten
100
Smaakmakers op basis van citrusvruchtensap
200
Geconcentreerd druivensap voor het maken van huiswijn
2 000
Mostarda di frutta
100
Gelerende vruchtenextracten, vloeibare pectine voor verkoop aan de consument
800
Glasconserven van witte zoete kersen, gerehydrateerd gedroogd fruit en lychees
100
Glasconserven van gesneden citroen
250
Suikers als bedoeld in richtlijn 73/437/EEG, uitgezonderd al dan niet gedehydrateerde glucosestroop
15
Al dan niet gedehydrateerde glucosestroop
20
Blanke stroop en melasse
70
Andere suikers
40
Dessertsausen (stroop voor pannenkoeken, gearomatiseerde stroop voor milkshakes en consumptie-ijs; soortgelijke producten)
40
Sinaasappel-, pompelmoes-, appel- en ananassap voor onverpakte verkoop in cateringbedrijven
50
Limoen- en citroensap
350
Concentraten op basis van vruchtensap met ten minste 2,5 % parelgort (barley water)
350
Andere concentraten op basis van vruchtensap of vruchtenpulp; capilé groselha
250
Niet-alcoholhoudende gearomatiseerde dranken die vruchtensap bevatten
20
(alleen wanneer afkomstig uit concentraat)
Niet-alcoholhoudende gearomatiseerde dranken met ten minste 235 gram glucosestroop per liter
50
Ongegist druivensap voor religieus gebruik
70
Suikerwerk op basis van glucosestroop
50
(alleen wanneer afkomstig uit de
glucosestroop)
Bier met inbegrip van alcoholarm en alcoholvrij bier
20
Bier met een tweede gisting in het vat
50
Wijn
in overeenstemming met de verordeningen (EEG) nr. 822/87, 4252/88, 2332/92 en 1873/84 van de Raad en de bijbehorende uitvoeringsverordeningen
[...]
Alcoholvrije wijn
200
Made wine
260
Cider, perencider, vruchtenwijn, schuimende vruchtenwijn (met inbegrip van alcoholvrije producten)
200
Mede
200
Gegiste azijn
170
Mosterd, uitgezonderd mosterd van Dijon
250
Mosterd van Dijon
500
Gelatine
50
Vervangproducten voor vlees, vis of schaaldieren op basis van eiwitten van groenten of granen
200
(1)
In het eetbare gedeelte.
13 Bijlage III, deel C, bij richtlijn 95/2 geeft in een tabel de gebruiksvoorwaarden voor nitrieten en nitraten in levensmiddelen. De inhoud van deze tabel kan worden weergegeven als volgt.
Kaliumnitriet (E 249) en natriumnitriet (E 250):
Levensmiddel
Indicatief gebruikt gehalte
(mg/kg)
Restgehalte
(mg/kg)
Niet-warmtebehandelde, gepekelde, gedroogde vleesproducten
150(2)
50(3)
Andere gepekelde vleesproducten
Vleesproducten in blik
Foie gras, foie gras entier, blocs de foie gras
150(2)
100(3)
Gepekelde bacon
175(3)
(2) Uitgedrukt als NaNO2.
(3) Restgehalte in het verkooppunt voor de eindverbruiker, uitgedrukt als NaNO2.
Natriumnitraat (E 251) en kaliumnitraat (E 252):
Levensmiddel
Indicatief gebruikt gehalte
(mg/kg)
Restgehalte
(mg/kg)
Gepekelde vleesproducten en vleesproducten in blik
300
250(4)
Harde, halfharde en halfzachte kaas Kaasanalogen op basis van zuivelproducten
50(4)
Gepekelde haring en sprot
200(5)
(4) Uitgedrukt als NaNO3.
(5) Restgehalte, inclusief uit nitraat gevormd nitriet, uitgedrukt als NaNO2.
14 Artikel 9, eerste alinea, van richtlijn 95/2 bepaalt:
"De lidstaten doen uiterlijk op 25 september 1996 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om aan deze richtlijn te voldoen, teneinde:
- uiterlijk op 25 september 1996 het in de handel brengen en het gebruik van aan deze richtlijn beantwoordende producten toe te staan;
- uiterlijk op 25 maart 1997 het in de handel brengen en het gebruik van niet aan deze richtlijn beantwoordende producten te verbieden; vóór die datum in de handel gebrachte of geëtiketteerde producten die niet aan deze richtlijn beantwoorden, mogen evenwel worden verkocht zolang de voorraad strekt."
De Deense wettelijke regeling
15 De eerste volledige regeling inzake levensmiddelenadditieven werd in het Koninkrijk Denemarken vastgesteld in 1973. Deze regeling omvatte met name een positieve lijst van toegestane additieven. Alleen de additieven van deze lijst mochten worden gebruikt en het gebruik was alleen toegestaan onder de in die lijst gespecificeerde voorwaarden.
16 De Deense positieve lijst werd aan de hand van de gezondheidsinzichten en de technologische behoeften steeds uitgebreid naargelang er communautaire regels inzake additieven werden vastgesteld.
17 Met uitzondering van de bepalingen betreffende sulfieten, nitrieten en nitraten is richtlijn 95/2 omgezet in Deens recht bij decreet nr. 1055 van het ministerie van Gezondheid van 18 december 1995 inzake levensmiddelenadditieven (Lovtidende 1995 A, blz. 5571), nadien gewijzigd bij decreet nr. 834 van het ministerie van Gezondheid van 23 september 1996 (Lovtidende 1996 A, blz. 5089), en bij decreet nr. 942 van het ministerie van Voeding van 11 december 1997 (Lovtidende 1997 A, blz. 5614) (hierna: "decreet nr. 1055/95").
18 In de bijlagen bij decreet nr. 1055/95 worden in tabelvorm de voorwaarden gesteld voor het gebruik van sulfieten in levensmiddelen, met uitzondering van wijn (voor wijn gelden in Denemarken de communautaire regels). De inhoud ervan kan als volgt worden weergegeven:
Levensmiddel
Maximaal toegevoegde hoeveelheid
(mg/kg of mg/l) uitgedrukt als SO2
Pulp van knoflook
300
Pulp van mierikswortel
600
Abrikozen
1 000(6)
Aardappelgranulaat
100
Jam, gelei sinaasappeljam en kastanjepasta (vallend onder richtlijn 79/693/EEG)
50(6)
Overige jam
50(6)
Suikerwerk op basis van glucosestroop
50(6)
Droge koekjes en biscuits
150
Verse diepzeekreeft
30
Bevroren schaaldieren
30
Gekookte schaaldieren
30
Suikerproducten (als bedoeld in richtlijn 73/437/EEG)
15(6)
Glucosestroop
20(6)
Azijn met een zuurgraad van maximaal 8 %
100
Limoensap
100
Citroensap
350
Gearomatiseerde dranken die geconcentreerd vruchtensap bevatten
20(6)
Bier
20
Cider en perencider
50
Vruchtenwijn
300
(6) Restgehalte.
19 In de bijlagen bij decreet nr. 1055/95 worden tevens de voorwaarden gesteld voor het gebruik van nitrieten en nitraten in levensmiddelen. De inhoud ervan kan als volgt worden weergegeven:
Kaliumnitriet (E 249) en natriumnitriet (E 250):
Levensmiddel
Toegevoegde hoeveelheid (7)
(mg/kg)
Niet-warmtebehandelde vleesproducten, vervaardigd van gehele stukken vlees, met inbegrip van in plakken gesneden producten
60
Wiltshire-bacon en plakken daarvan, met inbegrip van gezouten ham
150
Warmtebehandelde vleesproducten, vervaardigd van gehele stukken vlees, met inbegrip van in plakken gesneden producten
60
Rullepølse (worst van opgerold vlees)
100
Warmtebehandelde vleesproducten, vervaardigd van gehele stukken vlees, met inbegrip van in plakken gesneden producten, geheel of gedeeltelijk geconserveerd
150
Niet-warmtebehandelde vleesproducten, vervaardigd van gehakt vlees
60
Deense gefermenteerde salami
100
Niet-warmtebehandelde vleesproducten, vervaardigd van gehakt vlees, geheel of gedeeltelijk geconserveerd
150
Warmtebehandelde vleesproducten, vervaardigd van gehakt vlees
60
Vleesballetjes of leverpastei
0
Warmtebehandelde vleesproducten, vervaardigd van gehakt vlees, geheel of gedeeltelijk geconserveerd
150
(7) Uitgedrukt als NaNO2.
Natriumnitraat (E 251) en kaliumnitraat (E 252):
Levensmiddel
Toegevoegde hoeveelheid (8)
(mg/kg)
Wiltshire-bacon en plakken daarvan, met inbegrip van gezouten ham
300
(8) Uitgedrukt als NaNO3.
De bestreden beschikking
20 Bij brief van 15 juli 1996, aangevuld bij brief van 20 mei 1997, heeft de Deense regering ingevolge artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag de Commissie officieel in kennis gesteld van de nationale bepalingen inzake het gebruik van sulfieten, nitrieten en nitraten (hierna: "litigieuze bepalingen"), die zij in afwijking van richtlijn 95/2 wilde handhaven.
21 Na informele contacten met de diensten van de Commissie heeft de Deense regering de Commissie op 14 juli 1998 nadere informatie verstrekt. De Commissie heeft daarop het kennisgevingsdossier voor advies doorgestuurd aan de andere lidstaten. Zeven lidstaten hebben advies uitgebracht, waarbij verschillende lidstaten reserves hebben geuit met betrekking tot het verzoek van de Deense regering.
22 De Commissie heeft op 26 oktober 1999 op grond van artikel 95, lid 6, EG de bestreden beschikking gegeven. Zij heeft daarin geconstateerd dat de litigieuze bepalingen "weliswaar ten doel hebben de volksgezondheid te beschermen, maar verder gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken" (punt 44 van de bestreden beschikking) en heeft derhalve besloten deze niet goed te keuren.
23 Van de bestreden beschikking is de Deense regering officieel in kennis gesteld op 28 oktober 1999.
24 Na deze kennisgeving heeft de Deense regering de litigieuze bepalingen ingetrokken bij decreet nr. 822 van 5 november 1999 (Lovtidende 1999 A, blz. 5713).
De wetenschappelijke gegevens
Sulfieten
25 Blijkens de stukken van deze zaak heeft de toevoeging van sulfieten aan levensmiddelen een conserverende werking. Sulfieten worden met name gebruikt in wijn, jam, biscuits en gedroogd fruit. Zij verhinderen de groei van bacteriën waardoor levensmiddelen bederven, alsmede schimmel- en gistvorming.
26 Wanneer zij in grote hoeveelheden worden opgenomen, kunnen sulfieten echter schadelijk zijn voor de gezondheid, daar zij met name beschadigingen van het spijsverteringskanaal veroorzaken. Voorts kunnen sulfieten leiden tot ernstige allergische reacties bij astmapatiënten en in de ernstigste gevallen zelfs de dood veroorzaken. Deze reacties kunnen ook optreden wanneer de allergische persoon slechts zeer geringe hoeveelheden sulfiet opneemt.
27 Het SCF heeft de toxiciteit van sulfieten onderzocht in 1981 (Rapporten van het SCF, 11e serie, blz. 47, hierna: "advies van 1981"). Vervolgens heeft het op 25 februari 1994 een advies uitgebracht over sulfieten als additieven in levensmiddelen (Rapporten van het SCF, 35e serie, blz. 23, hierna: "advies van 1994"). In dit advies heeft het SCF voor zwaveldioxide de aanvaardbare dagelijkse inname (hierna: "ADI") vastgesteld op 0-0,7 mg/kg lichaamsgewicht. Voorts heeft het in verband met het optreden van ernstige allergische reacties aanbevolen het gebruik van sulfieten zoveel mogelijk te beperken en de aanwezigheid ervan in levensmiddelen op het etiket te vermelden.
Nitrieten en nitraten
28 Volgens de informatie waarover het Hof in het kader van deze zaak beschikt, zijn nitrieten en nitraten levensmiddelenadditieven met een conserverende werking, die op verschillende manieren gevaarlijk kunnen zijn voor het menselijk gestel.
29 De toevoeging van nitrieten en nitraten aan levensmiddelen verhoogt de conserverende werking van het roken, zouten en koken van bijvoorbeeld vleesproducten. Deze stoffen verhinderen de groei van bacteriën waardoor levensmiddelen bederven, en van ziekteverwekkende bacteriën als clostridium botulinum, die botulisme veroorzaakt. In vleesproducten worden nitrieten echter omgezet in nitrosaminen, met name door een reactie tussen nitrieten en bepaalde natuurlijk in vlees voorkomende substanties. Van nitrosaminen is bekend dat zij kankerverwekkend zijn.
30 Het SCF heeft de technologische behoeften aan toevoeging van nitrieten en nitraten en de eraan verbonden gezondheidsrisico's onderzocht in zijn adviezen van 19 oktober 1990 (Rapporten van het SCF, 26e serie, blz. 21, hierna: "advies van 1990") en 22 september 1995 (Rapporten van het SCF, 38e serie, blz. 1, hierna: "advies van 1995"). In het eerste advies is de conclusie met name:
"Het ware verstandig het gehalte aan voorgevormde nitriso-verbindingen in voeding zo veel mogelijk te verlagen. Het SCF beveelt dan ook aan de blootstelling aan voorgevormde nitrosaminen in voeding tot het minimum te beperken door toepassing van gerichte technologie, zoals de verlaging van de aan levensmiddelen toegevoegde doses nitriet en nitraat tot het voor de noodzakelijke conserverende werking en de microbiologische veiligheid vereiste minimum. Deze niveaus voor nitriet en nitraat dienen, gelet op de tijdens de opstelling van dit rapport aan het SCF overgelegde informatie, zo laag mogelijk te zijn." (Rapporten van het SCF, 26e serie, blz. 27 en 28).
31 In zijn advies van 1995 wijst het SCF er nogmaals op dat nitrosaminen kankerverwekkend zijn en stelt het vast dat er geen maximum kan worden gesteld waaronder zij geen kankerrisico opleveren. Het herhaalt de conclusie van zijn rapport van 1990 dat het gehalte aan nitrosaminen in levensmiddelen tot het minimum beperkt moet worden (Rapporten van het SCF, 38e serie, blz. 22 en 23, punten 3.3.2.2 en 3.3.2.3).
Het beroep
32 Tot staving van zijn beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking voert het Koninkrijk Denemarken vijf groepen middelen aan: schending van wezenlijke vormvoorschriften; schending van de toepassingsvoorwaarden van artikel 95, lid 4, EG, fouten, feitelijk en rechtens, bij het niet goedkeuren van de litigieuze bepalingen betreffende het gebruik van sulfieten; fouten, feitelijk en rechtens, bij het niet goedkeuren van de litigieuze bepalingen betreffende het gebruik van nitrieten en nitraten, en ten slotte verzuim om te beslissen en ontoereikende motivering.
Schending van wezenlijke vormvoorschriften
Argumenten van partijen
33 Met zijn eerste middel stelt het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door de Republiek IJsland, dat bij het geven van de bestreden beschikking wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden doordat de Commissie jegens hem het beginsel van hoor en wederhoor niet in acht heeft genomen alvorens de beschikking te geven. De beschikking berust op onjuiste beoordelingen - met name dat de bepalingen van richtlijn 95/2 in overeenstemming zijn met de geactualiseerde adviezen van het SCF -, die hadden kunnen worden voorkomen indien de Commissie de Deense regering in de gelegenheid had gesteld nadere toelichting te geven.
34 Met zijn tweede middel stelt het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door de Republiek IJsland, dat bij het geven van de bestreden beschikking wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden, doordat de Commissie de Deense regering niet de gelegenheid heeft gegeven kennis te nemen van en commentaar te leveren op de adviezen van de andere lidstaten. De Commissie heeft het kennisgevingsdossier op eigen initiatief aan de lidstaten voorgelegd voor advies, zonder dat enige bepaling van het EG-Verdrag voorschrijft dat zij alvorens op grond van artikel 95, lid 6, EG een beschikking te geven het advies van de andere lidstaten moet inwinnen. Verschillende in de bestreden beschikking tegen de litigieuze bepalingen aangenomen bezwaren komen met deze adviezen overeen, zodat ervan mag worden uitgegaan dat zij van invloed zijn geweest op de beschikking. De adviezen bevatten onjuiste opvattingen, die in de beschikking terugkomen, en die de Deense regering had kunnen rechtzetten indien zij was geraadpleegd.
35 De Commissie antwoordt op het eerste en tweede middel primair dat het beginsel van hoor en wederhoor niet geldt in het kader van een verzoek ingevolge artikel 95, lid 4, EG. De bij deze bepaling in het leven geroepen procedure is in wezen een fase in een wetgevingsproces, dat wil zeggen zij leidt tot de vaststelling van handelingen van algemene strekking. Het goedkeuren van de handhaving van afwijkende nationale bepalingen krachtens artikel 95, lid 4, EG is in wezen hetzelfde als de wijziging van een richtlijn of de vaststelling van een overgangsregeling in het kader van een richtlijn.
36 Subsidiair stelt de Commissie dat zij het beginsel van hoor en wederhoor in casu in acht heeft genomen. De Deense regering heeft immers de reële mogelijkheid gehad om haar zienswijze kenbaar te maken. Zij heeft in het kader van de aan de vaststelling van richtlijn 95/2 voorafgegane wetgevingsprocedure de gelegenheid gekregen om haar zienswijze over het in de richtlijn neergelegde beschermingsniveau kenbaar te maken. Verder heeft zij in haar verzoek ingevolge artikel 95, lid 4, EG de feiten en omstandigheden uiteengezet die volgens haar het beroep op deze bepaling rechtvaardigden. Indien de Deense regering was gehoord voordat de Commissie de bestreden beschikking had vastgesteld, zou zij dus een derde gelegenheid hebben gehad om haar zienswijze kenbaar te maken. De Commissie voegt daaraan toe dat na de officiële kennisgeving van de litigieuze bepalingen op grond van artikel 95, lid 4, EG, maar vóór de vaststelling van de bestreden beschikking, de Commissie op 19 november 1997 met de Deense autoriteiten heeft vergaderd om de zaak te bespreken. De Deense regering heeft tijdens deze vergadering alle vrijheid gehad om in verband met die kennisgeving andere kwesties aan de orde te stellen.
37 Meer subsidiair, voor het geval dat het Hof zou oordelen dat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden, betoogt de Commissie dat deze schending in casu geen invloed heeft gehad op de uitkomst van de procedure. Volgens de rechtspraak van het Hof kan schending van de rechten van de verdediging slechts tot nietigverklaring leiden, indien er reden is om aan te nemen dat de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben. De Commissie heeft de Deense regering evenwel met name in een brief van M. Bangemann, lid van de Commissie, van 16 maart 1999 meegedeeld dat zij van andere lidstaten opmerkingen had gevraagd en gekregen, zonder dat de Deense regering ooit heeft verzocht om op de opmerkingen van de andere lidstaten commentaar te mogen leveren. Zij heeft deze wens voor het eerst te kennen gegeven in haar verzoek tot nietigverklaring. Bovendien heeft de Deense regering op 22 oktober 1999 aan twee leden van de Commissie brieven gestuurd waarin zij commentaar gaf op een aantal technische punten in het ontwerp van de bestreden beschikking. Dit betekent dat de Deense regering dit ontwerp kende voordat het werd aangenomen, en dat zij haar opmerkingen daarover kenbaar heeft gemaakt voordat de bestreden beschikking is vastgesteld.
Beoordeling door het Hof
38 Om te beginnen moet worden onderzocht wat de aard is van de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG.
39 Het is waar, zoals de Commissie stelt, dat een in het kader van deze procedure gegeven beschikking van de Commissie houdende goedkeuring van de handhaving van een nationale bepaling die afwijkt van een communautaire maatregel van algemene strekking, leidt tot de wijziging erga omnes van de werkingssfeer van die maatregel. Niettemin kan de procedure die tot een dergelijke beschikking leidt, niet worden beschouwd als onderdeel van een wetgevingsproces dat uitmondt in de vaststelling van een handeling van algemene strekking.
40 De procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG tot goedkeuring van afwijkende nationale bepalingen verschilt namelijk van die welke leidt tot de vaststelling van de harmonisatiemaatregel waarvan wordt afgeweken. Ingevolge artikel 95, lid 1, EG wordt die maatregel volgens de medebeslissingsprocedure van artikel 251 EG genomen door de Raad en het Europees Parlement op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité. De goedkeuringsprocedure daarentegen staat volgens de bewoordingen van artikel 95, lid 4, EG open nadat de wetgever de harmonisatiemaatregel heeft genomen. Het doel ervan is, de bijzondere eisen van een lidstaat te beoordelen, waarbij de Commissie ingevolge artikel 95, lid 7, EG verplicht is te onderzoeken of aan de gemeenschapswetgever aanpassing van de harmonisatiemaatregel moet worden voorgesteld wanneer zij daarvan afwijkende nationale bepalingen heeft goedgekeurd.
41 Het argument van de Commissie dat het hier om een wetgevingsprocedure gaat, kan dus niet worden aanvaard.
42 Niettemin moet erop worden gewezen dat er geen bepaling is die de toepassing van het beginsel van hoor en wederhoor voorschrijft voor de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG tot goedkeuring van nationale bepalingen welke afwijken van een communautaire harmonisatiemaatregel.
43 Evenmin is er een bepaling die de Commissie verplicht om in het kader van deze procedure het advies van de andere lidstaten in te winnen, zoals zij in casu heeft gedaan.
44 Derhalve moet worden nagegaan of het beginsel van hoor en wederhoor ook zonder een specifieke regeling van toepassing is, met name in een situatie waarin inderdaad advies is gevraagd.
45 Het beginsel van hoor en wederhoor, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, verplicht de overheid de belanghebbenden te horen voordat zij een beslissing neemt die hen raakt (arrest van 10 juli 2001, Ismeri Europa/Rekenkamer, C-315/99 P, Jurispr. blz. I-5281, punt 28).
46 Volgens de rechtspraak van het Hof geldt het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, waarmee het beginsel van hoor en wederhoor nauw verbonden is, niet alleen voor particulieren maar ook voor de lidstaten. Met betrekking tot de lidstaten is dit beginsel erkend in het kader van procedures die door een gemeenschapsinstelling werden ingeleid tegen een lidstaat, zoals procedures inzake het toezicht op staatssteun of het toezicht op het gedrag van de lidstaten jegens openbare bedrijven (zie bijvoorbeeld arresten van 12 februari 1992, Nederland e.a./Commissie, C-48/90 en C-66/90, Jurispr. blz. I-565, punt 44, en 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie, C-288/96, Jurispr. blz. I-8237, punt 99).
47 De procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG wordt evenwel niet ingeleid door een gemeenschapsinstelling maar door een lidstaat en de beschikking van de gemeenschapsinstelling is slechts een reactie op dit initiatief.
48 Deze procedure wordt immers ingeleid op verzoek van een lidstaat die de goedkeuring wil verkrijgen van nationale bepalingen die afwijken van een communautaire harmonisatiemaatregel. In zijn verzoek heeft de lidstaat alle vrijheid, zich uit te laten over de beschikking die hij verlangt, zoals met zoveel woorden blijkt uit artikel 95, lid 4, EG, dat de lidstaat verplicht de redenen te geven voor het handhaven van de bedoelde nationale bepalingen. Op haar beurt moet de Commissie binnen de gestelde termijn de informatie kunnen verkrijgen die zij blijkt nodig te hebben, zonder dat zij de lidstaat opnieuw behoeft te horen.
49 Deze conclusie wordt in de eerste plaats bevestigd door het bepaalde in artikel 95, lid 6, tweede alinea, EG, volgens hetwelk de afwijkende nationale bepalingen worden geacht te zijn goedgekeurd indien de Commissie zich niet uitspreekt binnen een bepaalde termijn. In de tweede plaats kan ingevolge de derde alinea van dit lid deze termijn niet worden verlengd indien er gevaar bestaat voor de volksgezondheid. Hieruit volgt dat de auteurs van het Verdrag zowel in het belang van de lidstaat die om goedkeuring verzoekt, als in dat van de goede werking van de interne markt, hebben gewild dat de in dit artikel geregelde procedure snel wordt afgerond. Deze doelstelling is moeilijk te verenigen met een vereiste dat zou leiden tot een langdurige uitwisseling van informatie en argumenten.
50 Het beginsel van hoor en wederhoor geldt dus niet voor de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG. De eerste twee middelen van de Deense regering moeten derhalve ongegrond worden verklaard.
Schending van de toepassingsvoorwaarden van artikel 95, lid 4, EG
Argumenten van partijen
51 In het tweede onderdeel van zijn derde middel stelt het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door de Republiek IJsland, zowel met betrekking tot sulfieten als met betrekking tot nitrieten en nitraten, dat in de bestreden beschikking niet ten volle wordt erkend dat artikel 95, lid 4, EG de lidstaten de mogelijkheid geeft, nationale bepalingen te handhaven die afwijken van de door de communautaire wetgever genomen harmonisatiemaatregelen. Artikel 95, leden 4 en 6, EG beoogt, de lidstaten die dat noodzakelijk achten, de mogelijkheid te geven om afwijkende nationale bepalingen te handhaven op basis van een andere inschatting dan die van de gemeenschapswetgever. In de bestreden beschikking daarentegen, vooral in punt 42, wordt uitgegaan van de gedachte dat wanneer de gemeenschapswetgever eenmaal de relevante feiten en omstandigheden heeft onderzocht en een rechtshandeling heeft vastgesteld, de lidstaten dit onderzoek niet meer ter discussie kunnen stellen. Op dit punt berust de bestreden beschikking volgens de Deense regering op een verkeerde rechtsopvatting.
52 Overigens wordt, aldus de Deense regering, in de punten 28 en 43 van de bestreden beschikking eraan herinnerd dat de harmonisatiemaatregelen voor, respectievelijk, sulfieten, nitrieten en nitraten, altijd kunnen worden herzien op grond van artikel 4 van de kaderrichtlijn en artikel 7 van richtlijn 95/2. Dat er een vrijwaringsclausule in de beschikking staat, is echter niet relevant voor de beoordeling die de Commissie moet verrichten uit hoofde van artikel 95, leden 4 en 6, EG. De Commissie heeft ten onrechte de vrijwaringsclausule meegewogen als een van de achterliggende motieven voor haar weigering om de litigieuze bepalingen goed te keuren. Ook op dit punt gaat de bestreden beschikking uit van een verkeerde rechtsopvatting.
53 Met zijn zesde middel wijst het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen, erop dat de goedkeuring van de litigieuze bepalingen bij de bestreden beschikking met name wordt geweigerd op grond dat de Deense regering niet heeft aangetoond dat het gebruik van sulfieten een specifiek gevaar voor de gezondheid van de Deense bevolking oplevert (punt 32 van de beschikking) of dat de Deense bevolking zich in een bijzondere situatie bevindt ten opzichte van het mogelijkerwijs aan het gebruik van nitrieten en nitraten verbonden gevaar (punt 43 van deze beschikking). Dat er in de betrokken lidstaat een specifieke situatie bestaat op grond waarvan het beroep op artikel 95, lid 4, EG gerechtvaardigd kan worden geacht, is echter geen eis die in deze bepaling wordt gesteld. De bepaling noemt "gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu", maar eist niet dat zich een specifieke situatie voordoet in de lidstaat die het verzoek indient. Dit criterium is relevant in het geval van een beschikking op grond van artikel 95, lid 5, EG inzake de invoering van nieuwe nationale bepalingen die op nieuwe kennis zijn gebaseerd. De bestreden beschikking is dus in strijd met artikel 95, lid 4, EG.
54 De Commissie stelt dat bij de uitlegging van artikel 95 EG vooral moet worden uitgegaan van het feit dat volgens lid 1 van dit artikel maatregelen kunnen worden getroffen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke bepalingen van de lidstaten die de interne markt betreffen. De op artikel 95, lid 1, EG gebaseerde communautaire handelingen kunnen het terrein waarop zij betrekking hebben, volledig harmoniseren. In zo'n geval geeft artikel 95, lid 4, EG een lidstaat de mogelijkheid om onder zekere voorwaarden afwijkende nationale bepalingen te handhaven. Deze bepaling introduceert een uitzondering op het principe van de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht en op de eenheid van de markt en moet dus strikt worden uitgelegd. Verder is het aan de lidstaat om te bewijzen dat de nationale bepalingen die hij wil toepassen, een hoger beschermingsniveau bieden dan de communautaire harmonisatiebepalingen waarvan zij afwijken.
55 Een lidstaat kan ingevolge artikel 95, lid 4, EG afwijkende nationale bepalingen handhaven, hetzij ingeval een specifieke situatie in die lidstaat de handhaving van dergelijke bepalingen rechtvaardigt, hetzij ingeval de communautaire wetgeving leemten vertoont in die zin dat zij geen "hoog beschermingsniveau" in de zin van artikel 95, lid 3, EG verzekert. Een lidstaat mag zijn eigen risico-inschatting echter niet in de plaats stellen van die van de gemeenschapswetgever. Dat een lidstaat een risico anders inschat dan de gemeenschapswetgever, is geen "rechtvaardiging" voor de handhaving van afwijkende nationale bepalingen op grond van artikel 95, lid 4, EG. De lidstaten die zich op deze bepaling beroepen, moeten aantonen dat uit nieuwe wetenschappelijke gegevens of gegevens waarmee rekening had moeten worden gehouden, blijkt dat de communautaire wetgeving niet voldoende bescherming biedt. Deze uitlegging vindt steun in artikel 95, lid 7, EG, dat bepaalt dat indien een lidstaat gemachtigd is om van een harmonisatiemaatregel afwijkende nationale bepalingen te handhaven, de Commissie onverwijld onderzoekt of er een aanpassing van die maatregel moet worden voorgesteld.
Beoordeling door het Hof
56 Er zij aan herinnerd dat het EG-Verdrag de geleidelijke totstandbrenging van de interne markt beoogt, die een ruimte zonder binnengrenzen inhoudt waar het vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is verzekerd. Daartoe is in het EG-Verdrag voorzien in het treffen van maatregelen voor de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten. In het kader van de ontwikkeling van het primaire recht is bij de Europese Akte een nieuwe bepaling, artikel 100 A, in het Verdrag ingevoegd.
57 Artikel 95 EG, dat ingevolge het Verdrag van Amsterdam artikel 100 A van het Verdrag vervangt en wijzigt, maakt onderscheid naargelang de aangemelde bepalingen op het moment van de harmonisatie reeds bestaande nationale bepalingen zijn, dan wel nationale bepalingen die de lidstaat wenst in te voeren. In het eerste geval, dat wordt geregeld in artikel 95, lid 4, EG, moet de handhaving van de bestaande nationale bepalingen haar rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 EG of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. In het tweede geval, geregeld in artikel 95, lid 5, EG, moet de invoering van nieuwe nationale bepalingen gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen.
58 Het verschil tussen deze twee in artikel 95 EG geregelde gevallen is dat in het eerste geval de nationale bepalingen reeds vóór de harmonisatiemaatregel bestonden. Zij waren de gemeenschapswetgever bekend, maar deze heeft zich bij de harmonisatie daardoor niet kunnen of willen laten leiden. Het werd daarom aanvaardbaar geacht dat de lidstaat de mogelijkheid krijgt, te verzoeken dat zijn eigen bepalingen van kracht blijven. Het Verdrag stelt daartoe als voorwaarde dat de maatregelen hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 EG of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. In het tweede geval daarentegen kan de vaststelling van een nieuwe nationale wettelijke regeling de harmonisatie ernstiger in gevaar brengen. De gemeenschapsinstellingen hebben bij de opstelling van de harmonisatiemaatregel per definitie geen rekening kunnen houden met de nationale tekst. In dat geval worden niet de eisen van artikel 30 EG gesteld; alleen redenen verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu kunnen worden aanvaard, mits de lidstaat nieuwe wetenschappelijke gegevens aandraagt en de noodzaak van nieuwe nationale bepalingen het gevolg is van een specifiek probleem dat zich in de lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen.
59 Hieruit volgt dat noch op grond van de tekst van artikel 95, lid 4, EG noch op grond van de algehele opzet van deze bepaling, van de verzoekende lidstaat kan worden geëist dat deze aantoont dat de handhaving van de door hem bij de Commissie aangemelde nationale bepalingen wordt gerechtvaardigd door een specifiek probleem in de lidstaat.
60 Indien er in de verzoekende lidstaat inderdaad een specifiek probleem bestaat, kan dit feit daarentegen bijzonder relevant zijn voor de beslissing van de Commissie om de aangemelde nationale bepalingen goed te keuren of af te wijzen. Dit is een gegeven dat de Commissie eventueel moet meenemen wanneer zij haar beschikking geeft.
61 Uit het algemene opzet van de bestreden beschikking blijkt dat de Commissie het eventuele bestaan van een specifieke situatie in het Koninkrijk Denemarken alleen heeft onderzocht als een element dat relevant is voor het geven van haar beschikking. De bestreden beschikking beschouwt het bestaan van zo'n situatie niet als een voorwaarde voor de goedkeuring van bestaande afwijkende nationale bepalingen. Hieruit volgt dat het middel van het Koninkrijk Denemarken dat de Commissie artikel 95, lid 4, EG, verkeerd heeft uitgelegd door aan te nemen dat dit artikel een specifieke situatie eist, ongegrond is.
62 Vergelijkbare overwegingen gelden voor het vereiste van nieuwe wetenschappelijke gegevens. Deze voorwaarde wordt gesteld in artikel 95, lid 5, EG voor de invoering van nieuwe afwijkende nationale bepalingen, maar niet in artikel 95, lid 4, EG voor de handhaving van bestaande afwijkende nationale bepalingen. Zij maakt geen deel uit van de voorwaarden voor de handhaving van dergelijke bepalingen.
63 Voorts kan de verzoekende lidstaat ter rechtvaardiging van de handhaving van afwijkende nationale bepalingen aanvoeren dat hij het risico voor de volksgezondheid anders inschat dan de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van de harmonisatiemaatregel heeft gedaan. Gezien de onzekerheid welke inherent is aan de beoordeling van de risico's welke met name het gebruik van levensmiddelenadditieven voor de volksgezondheid opleveren, kan de beoordeling van die risico's op goede gronden uiteenlopen zonder dat zij gebaseerd behoeft te zijn op andere of nieuwe wetenschappelijke gegevens.
64 Een lidstaat kan immers een verzoek tot handhaving van zijn bestaande nationale bepalingen baseren op een andere inschatting van het risico voor de gezondheid dan die van de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van de harmonisatiemaatregel waarvan die nationale bepalingen afwijken. Het is daarom aan de verzoekende lidstaat, aan te tonen dat die nationale bepalingen de volksgezondheid beter beschermen dan de communautaire harmonisatiemaatregel en dat zij niet verder gaan dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is.
65 Deze uitlegging van artikel 95, lid 4, EG wordt bevestigd door artikel 95, lid 7, EG, dat bepaalt dat indien een lidstaat gemachtigd is om nationale bepalingen te handhaven, de Commissie onverwijld onderzoekt of een aanpassing van de harmonisatiemaatregel moet worden voorgesteld. Een aanpassing kan immers op haar plaats zijn wanneer de door de Commissie goedgekeurde nationale bepalingen een betere bescherming bieden dan de harmonisatiemaatregel na een andere inschatting van het risico voor de volksgezondheid.
66 Tegen de achtergrond van de uitlegging die in de punten 62 tot en met 64 van dit arrest aan artikel 95, lid 4, EG is gegeven, dienen de concrete bepalingen van de bestreden beschikking die betrekking hebben op het gebruik van de in geding zijnde additieven, in de eerste plaats sulfieten en in de tweede plaats nitrieten en nitraten, te worden bezien.
67 Alvorens tot dit onderzoek wordt overgegaan en ter afronding van de bespreking van de middelen inzake schending van de toepassingsvoorwaarden van artikel 95, lid 4, EG, moet het argument van het Koninkrijk Denemarken worden beoordeeld dat de bestreden beschikking rechtens onjuist is omdat in de punten 28 en 43 wordt opgemerkt dat de harmonisatiemaatregelen voor sulfieten, nitrieten en nitraten in de toekomst kunnen worden gewijzigd ingevolge artikel 4 van de kaderrichtlijn en artikel 7 van richtlijn 95/2.
68 De beslissing om de handhaving van de aangemelde nationale bepalingen al dan niet goed te keuren, moet worden genomen op basis van de op de datum van de beslissing bestaande omstandigheden. Bijgevolg kan de mogelijkheid dat de harmonisatiemaatregel wordt gewijzigd, geen grond voor die beslissing vormen.
69 Uit de structuur van de bestreden beschikking blijkt dat de opmerking in de punten 28 en 43 het standpunt van de Commissie niet heeft beïnvloed. Zij is te beschouwen als een opmerking ten overvloede. Het feit dat zij niet relevant is, is op zich dan ook geen grond voor nietigverklaring van de bestreden beschikking. Het desbetreffende betoog van het Koninkrijk Denemarken moet derhalve worden afgewezen.
Fouten, feitelijk en rechtens, bij het niet goedkeuren van de litigieuze bepalingen betreffende het gebruik van sulfieten
Argumenten van partijen
70 De middelen van het Koninkrijk Denemarken betreffende het gebruik van sulfieten moeten worden onderzocht. Het gaat om het eerste onderdeel van het derde middel, het vijfde middel en het eerste onderdeel van het zevende middel.
71 In het eerste onderdeel van het derde middel wijst het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door de Republiek IJsland, erop dat volgens punt 20 van de bestreden beschikking de door de Deense regering aangedragen gegevens met betrekking tot de technische noodzaak van het gebruik van sulfieten, noch betrekking hebben op de in artikel 30 EG genoemde doelstelling van bescherming van de volksgezondheid, noch op de andere in artikel 95, lid 4, EG genoemde doelstellingen, en dus niet relevant zijn. Volgens het Koninkrijk Denemarken kan de beoordeling van de gevolgen van een bepaalde stof voor de volksgezondheid echter niet worden losgekoppeld van de technische noodzaak van het gebruik ervan. De technische noodzaak is dus een relevant criterium bij de beoordeling van de overwegingen in verband met de gezondheid van personen als bedoeld in artikel 30 EG, en dus ook in artikel 95, lid 4, EG. In zoverre berust de bestreden beschikking op een onjuiste beoordeling rechtens. Zo heeft de Commissie zich niet uitgelaten over de argumenten van de Deense regering met betrekking tot de technische noodzaak. Dit blijkt duidelijk uit punt 21 van de bestreden beschikking, waar in fine over het argument van de technische noodzaak wordt gezegd dat het "niet kan worden aangevoerd in de context van de bescherming van de volksgezondheid, aangezien de Deense autoriteiten moeten aantonen dat de aanwezigheid van sulfieten een risico vormt voor de volksgezondheid".
72 De Commissie erkent dat wanneer er geen technische noodzaak is voor het gebruik van een additief, er geen enkele reden is om het potentiële gezondheidsrisico te lopen dat ontstaat doordat het gebruik van dit additief wordt toegestaan. Zij stelt evenwel dat zij in casu alle argumenten van de Deense regering inzake de technische noodzaak van het gebruik van sulfieten goed heeft bestudeerd. De bestreden beschikking berust volgens haar dus niet op een onjuiste beoordeling rechtens, al kunnen de bewoordingen van punt 20 tot misverstanden aanleiding geven.
73 Met zijn vijfde middel stelt het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door de Republiek IJsland, dat de bestreden beschikking, doordat daarin de litigieuze bepalingen betreffende het gebruik van sulfieten niet worden goedgekeurd, op een onjuiste beoordeling rechtens berust, met name op een verkeerde toepassing van het evenredigheidsbeginsel.
74 Allereerst stelt de Commissie in punt 27 van de bestreden beschikking volgens het Koninkrijk Denemarken ten onrechte dat de Deense regering haar keuze van slechts 16 categorieën levensmiddelen waarin sulfieten mogen worden gebruikt, onder de 61 categorieën van bijlage III, deel B, bij richtlijn 95/2, niet heeft gerechtvaardigd. Artikel 95, lid 4, EG staat immers slechts toe de geldende nationale bepalingen te handhaven, zodat de Deense regering zich ertoe heeft beperkt, de Deense positieve lijst over te nemen zoals die gold op de datum van de vaststelling van richtlijn 95/2, zonder een nadere keuze te maken.
75 Vervolgens stelt de Commissie in punt 26 van de bestreden beschikking ten onrechte dat de Deense regering, in plaats van af te wijken van het bepaalde in richtlijn 95/2, had moeten werken aan de aanscherping van de gebruiksvoorwaarden voor sulfieten in wijn. Het Koninkrijk Denemarken erkent dat twee glazen wijn ongeveer 40 mg sulfieten bevatten, terwijl volgens de door het SCF vastgestelde ADI een volwassene 45 tot 50 mg sulfieten per dag mag opnemen. De gemeenschapsverordeningen voor wijn zijn echter gebaseerd op artikel 37 EG, dat anders dan artikel 95 EG de handhaving van afwijkende nationale bepalingen niet toestaat. Het feit dat de ADI voor sulfieten kan worden overschreden bij de inname van een kleine hoeveelheid wijn, kan de lidstaten geenszins beletten de toevoeging van sulfieten aan andere producten te beperken teneinde in het algemeen het risico van overschrijding van de ADI te verminderen.
76 Ten slotte berust de bestreden beschikking op een onjuiste toepassing van het evenredigheidsbeginsel, aangezien de litigieuze Deense bepalingen betreffende het gebruik van sulfieten, anders dan de Commissie stelt, niet buitensporig zijn. Deze bepalingen volgens slechts de aanbevelingen van het SCF, in het bijzonder het advies van 1994, waarin met name staat dat zelfs bij betrekkelijk lage waarden van blootstelling aan sulfieten incidentele, ernstige astmatische reacties kunnen optreden.
77 Als antwoord herinnert de Commissie eraan dat de bepalingen van richtlijn 95/2 met name betrekking hebben op het gebruik van sulfieten als levensmiddelenadditief. Dit gebruik wordt gerechtvaardigd door een technische noodzaak. Een algemene verlaging van de hoeveelheid sulfieten die in levensmiddelen mag worden gebruikt, valt niet te rechtvaardigen uit het oogpunt van de technische functie van die additieven. Daarentegen zouden de door de Deense regering genoemde problemen in verband met overschrijding van de ADI door de toevoeging van sulfieten aan wijn, in wezen moeten worden opgelost in het kader van de regelgeving voor wijn.
78 Wat het risico van allergische reacties op sulfieten betreft, stelt de Commissie dat door het gebruik van additieven veroorzaakte allergieën specifiek zijn voor het individu. De gemeenschapswetgever, die zich van dit risico bewust is, heeft besloten het probleem van de allergieën op te lossen door informatieverstrekking aan de consument. Overigens bevat het advies van 1981, op basis waarvan richtlijn 95/2 is vastgesteld, evenmin als het advies van 1994 een contra-indicatie voor de in die richtlijn vastgestelde maxima. Voorts heeft het CSF niet verklaard dat etikettering een ontoereikende maatregel is.
79 Met het eerste onderdeel van zijn zevende middel stelt het Koninkrijk Denemarken dat blijkens punt 23 van de bestreden beschikking richtlijn 95/2 is gebaseerd op het advies van 1994, waarin een ADI voor sulfieten wordt bepaald. In werkelijkheid is het gemeenschappelijke standpunt van de Raad betreffende de ontwerp-richtlijn in 1993 bepaald, dus vóór de mededeling van het advies van 1994. Richtlijn 95/2 is vastgesteld op 20 februari 1995 zonder wijziging van de aanvankelijke tekst. Zij is dus gebaseerd op de eerdere evaluatie van sulfieten door het SCF, meegedeeld in 1981, waarin geen ADI was bepaald.
80 Overigens wordt in de punten 30 en 31 van de bestreden beschikking, die over etikettering gaan, geen rekening gehouden met het advies van 1994 dat het gebruik van sulfieten zoveel mogelijk moet worden beperkt in verband met het optreden van ernstige allergische reacties. Volgens dit advies is in het geval van sulfieten vermelding op het etiket niet voldoende.
81 De Commissie antwoordt dat in punt 23 van de bestreden beschikking niet staat dat richtlijn 95/2 is gebaseerd op het advies van 1994; dat advies wordt slechts ter informatie genoemd. Voor het overige verwijst zij naar haar argumenten in het kader van het derde, het vierde en het vijfde middel.
Beoordeling door het Hof
82 Ten aanzien van het eerste onderdeel van het derde middel, betreffende de technische noodzaak van het gebruik van sulfieten, moet worden aangenomen dat de technische noodzaak nauw verband houdt met de beoordeling van wat noodzakelijk is voor de bescherming van de volksgezondheid. Wanneer er geen technische noodzaak is voor het gebruik van een additief, is er immers geen reden om het potentiële gezondheidsrisico te lopen dat ontstaat doordat het gebruik van dit additief wordt toegestaan. De stelling in punt 20 van de bestreden beschikking dat de door de Deense autoriteiten aangedragen gegevens met betrekking tot de technische noodzaak van het gebruik van sulfieten geen betrekking hebben op de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid, is kennelijk onjuist.
83 Afgezien van deze onjuiste stelling blijkt uit de punten 21, 24 en 27, alsmede uit voetnoot 20 van de bestreden beschikking, dat de Commissie de argumenten van de Deense regering inzake de technische noodzaak van het gebruik van sulfieten in levensmiddelen wel degelijk grondig heeft onderzocht. De bestreden beschikking berust in zoverre dus niet op een onjuiste toepassing van het recht.
84 Aan deze conclusie doet niet af dat, zoals in punt 21 van de bestreden beschikking wordt opgemerkt, de nationale autoriteiten moeten aantonen dat de aanwezigheid van sulfieten een risico vormt voor de volksgezondheid. Het staat inderdaad aan de lidstaat die zich op artikel 95, lid 4, EG beroept, te bewijzen dat aan de voorwaarden voor toepassing van deze bepaling is voldaan. De opmerking in punt 21 is rechtens niet onjuist.
85 Uit het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van het derde middel, betreffende de technische noodzaak, ongegrond is.
86 Aangaande de eerste grief van het vijfde middel, betreffende de motivering van de keuze van de Deense regering, moet worden opgemerkt dat het essentiële verschil tussen de litigieuze bepalingen en richtlijn 95/2 is gelegen in het aantal categorieën levensmiddelen waarin sulfieten mogen worden gebruikt. De litigieuze bepalingen staan het gebruik van sulfieten slechts toe in 16 van de 61 in de richtlijn genoemde categorieën. Gelet op alle gegevens die het Hof zijn overgelegd, moet worden vastgesteld dat de Deense regering haar keuze om het gebruik van sulfieten in de andere 45 categorieën levensmiddelen te verbieden, niet heeft gerechtvaardigd.
87 In dit verband kan het Koninkrijk Denemarken niet worden gevolgd waar het stelt dat uit artikel 95, lid 4, EG volgt dat een lidstaat uitsluitend kan verzoeken de op de datum van vaststelling van richtlijn 95/2 bestaande nationale positieve lijst te handhaven, en geen andere keuze van levensmiddelen mag maken. Het feit dat deze bepaling uitsluitend de handhaving van de geldende nationale wettelijke regeling toestaat, heeft niet als consequentie dat een lidstaat deze wettelijke regeling bij de omzetting van de harmonisatierichtlijn in nationaal recht niet gedeeltelijk mag wijzigen en haar voor het overige mag handhaven. Door te bepalen dat de handhaving van sommige geldende nationale bepalingen kan worden toegestaan, veronderstelt artikel 95 EG noodzakelijkerwijs dat deze kunnen bestaan naast andere nationale bepalingen, die wel conform de richtlijn zijn.
88 Aangaande de tweede grief van het vijfde middel, betreffende het gebruik van sulfieten in wijn, moet erop worden gewezen dat deze zaak betrekking heeft op het gebruik van additieven in levensmiddelen en niet in wijn, en dus binnen de werkingssfeer van richtlijn 95/2 valt en niet binnen die van de regelgeving inzake wijn. Indien wijn grote hoeveelheden sulfieten bevat, die een risico voor de gezondheid van personen kunnen opleveren, is het belangrijk dat de gemeenschapswetgever tijdig de nodige maatregelen neemt om dit risico tegen te gaan.
89 De aanwezigheid van grote hoeveelheden sulfieten in wijn kan echter in het kader van de in artikel 95, lid 4, EG bedoelde procedure geen algeheel verbod op het gebruik van sulfieten als levensmiddelenadditief rechtvaardigen. Wanneer een lidstaat verzoekt om van richtlijn 95/2 afwijkende nationale bepalingen voor bepaalde levensmiddelen te mogen handhaven, moet hij die nationale bepalingen rechtvaardigen met betrekking tot die levensmiddelen en niet met betrekking tot andere producten.
90 Deze grief betreffende het sulfietgehalte van wijn kan dus geen grond zijn voor nietigverklaring van de bestreden beschikking en moet derhalve worden verworpen.
91 Wat de toepassing van het evenredigheidsbeginsel, de derde grief van het vijfde middel, betreft, is het niet juist om het advies van 1994 aldus te interpreteren dat daarin vermelding op het etiket voor sulfieten ontoereikend wordt geacht. Integendeel, dit advies beveelt aan het gebruik van sulfieten te beperken, maar het concludeert dat zij voor de grote meerderheid van personen geen gezondheidsgevaar opleveren en beveelt vermelding op het etiket aan met het oog op personen die allergisch zijn voor sulfieten. Volgens aanbeveling iii) van het advies "[moeten] personen die daarvoor gevoelig zijn, via de lijst van ingrediënten op het etiket in staat worden gesteld te weten dat aan levensmiddelen en niet-alcoholhoudende dranken sulfieten zijn toegevoegd".
92 Richtlijn 95/2 stelt de maximumhoeveelheden voor het gebruik van sulfieten in levensmiddelen vast en richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1) regelt de informatie van personen die voor bepaalde levensmiddeleningrediënten allergisch zijn, hetgeen tegemoetkomt aan de in het advies van 1994 geuite wens om zowel het gebruik van sulfieten te beperken als het publiek via het etiket van de aanwezigheid van sulfieten op de hoogte te stellen.
93 Hieruit volgt dat de communautaire harmonisatiemaatregelen met betrekking tot sulfieten, gelet op het advies van 1994, toereikend zijn en dat de bestreden beschikking in dit opzicht geen feitelijke fout of onjuiste beoordeling bevat. Derhalve is de grief van verkeerde toepassing van het evenredigheidsbeginsel door de Commissie, ongegrond.
94 Aangaande het argument dat de beschikking een feitelijke onjuistheid bevat, het eerste onderdeel van het zevende middel, moet worden geconstateerd dat in punt 23 van de bestreden beschikking, anders dan het Koninkrijk Denemarken stelt, niet wordt gezegd dat richtlijn 95/2 op het advies van 1994 is gebaseerd. Duidelijk is dat de beschikking het advies van 1994 noemt omdat de Deense regering zich tot staving van haar verzoek daarop heeft beroepen. In de punten volgend op punt 23 van de bestreden beschikking gaat de Commissie uitvoerig in op enkele argumenten die de Deense regering op basis van dit advies naar voren heeft gebracht.
95 Wat dit punt betreft, moet het eerste onderdeel van het zevende middel, dat de beschikking een feitelijke onjuistheid bevat, derhalve als ongegrond worden afgewezen.
96 Voor het overige herhaalt dit onderdeel van het middel met betrekking tot het risico van allergische reacties op sulfieten in wezen de derde grief van het vijfde middel. Evenals laatstgenoemde grief moet dit onderdeel van het zevende middel derhalve worden afgewezen om de in de punten 91 tot en met 93 uiteengezette redenen.
97 Derhalve moeten alle middelen die specifiek betrekking hebben op het niet goedkeuren van de litigieuze bepalingen betreffende het gebruik van sulfieten, ongegrond worden verklaard.
Fouten, feitelijk en rechtens, bij het niet goedkeuren van de litigieuze bepalingen betreffende het gebruik van nitrieten en nitraten
Argumenten van partijen
98 De middelen van het Koninkrijk Denemarken die betrekking hebben op het gebruik van nitrieten en nitraten, moeten worden onderzocht. Het betreft primair het eerste onderdeel van het vierde middel en subsidiair het tweede onderdeel van dit middel alsmede het tweede onderdeel van het zevende middel.
99 Met het primair aangevoerde eerste onderdeel van het vierde middel stelt het Koninkrijk Denemarken dat de bestreden beschikking, voorzover daarbij de litigieuze bepalingen betreffende het gebruik van nitrieten en nitraten niet worden goedgekeurd, berust op een verkeerde toepassing van het evenredigheidsbeginsel.
100 In dit verband wijst het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen, erop dat volgens punt 44 van de bestreden beschikking de litigieuze bepalingen "ten doel hebben de volksgezondheid te beschermen, maar verder gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken". Wat nitrieten en nitraten betreft, zou deze conclusie met name zijn gebaseerd op de punten 35, 37 en 38 van de bestreden beschikking, waarin zonder bewijsvoering met name wordt gesteld dat het in decreet nr. 834 van het Deense ministerie van Gezondheid van 23 september 1996 vastgestelde gehalte aan nitrieten en nitraten niet waarborgt dat producten aan het einde van de voedselketen voldoende additieven bevatten opdat deze hun technologische functie, te weten het verzekeren van de microbiologische veiligheid van de producten, zouden kunnen vervullen.
101 De Deense regering stelt dat de Commissie in het kader van artikel 95, lid 6, EG de haar voorgelegde nationale bepalingen dient goed te keuren indien zij evenredig zijn aan het beoogde doel, de bescherming van de gezondheid van de mens. Deze conclusie volgt tevens uit bijlage II, punten 1 tot en met 3 en 6, van de kaderrichtlijn, waarin de algemene criteria voor het gebruik van levensmiddelenadditieven zijn neergelegd. Uit de adviezen van 1990 en 1995, waarin een verband wordt geconstateerd tussen het gehalte aan levensmiddelen toegevoegde nitrieten en de vorming van kankerverwekkende nitrosaminen, blijkt echter dat er geen gehalte aan toegevoegde nitrieten en nitraten kan worden vastgesteld waaronder zich geen tumoren vormen. In deze adviezen wordt dan ook geconcludeerd dat het gehalte aan levensmiddelen toegevoegde nitrieten moet worden beperkt tot het voor de conserverende werking vereiste minimum. Gezien het wetenschappelijk aangetoonde verband tussen de toevoeging van nitrieten of nitraten en de vorming van nitrosaminen, zijn de litigieuze bepalingen betreffende het gebruik van nitrieten en nitraten, waarbij maxima worden vastgesteld die overeenkomen met hetgeen technisch strikt noodzakelijk is om de conserverende werking in de betrokken vleesproducten te verkrijgen en de microbiologische veiligheid te waarborgen, evenredig aan het ermee nagestreefde doel van bescherming van de gezondheid van de mens. Tevens zijn deze bepalingen conform het in de rechtspraak van het Hof erkende voorzorgsbeginsel.
102 Derhalve heeft de Commissie, door in de bestreden beschikking te oordelen dat de litigieuze bepalingen een overbescherming van de volksgezondheid vormden, een verkeerde uitlegging gegeven aan de eisen van het evenredigheidsbeginsel. Deze verkeerde toepassing van het recht dient te leiden tot nietigverklaring van de bestreden beschikking.
103 De Commissie stelt dat het bij richtlijn 95/2 vastgestelde beschermingsniveau overeenkomt met het advies van 1990. In het advies van 1995 worden de conclusies uit het advies van 1990 grotendeels bevestigd. Ingeval er, zoals in casu, harmonisatiemaatregelen zijn, moet de evenredigheid van de nationale bepalingen die een lidstaat wenst te handhaven, worden beoordeeld tegen de achtergrond van het door de gemeenschapswetgever bepaalde beschermingsniveau. Een beoordeling van het beschermingsniveau op basis van dezelfde gegevens als die waarover de Raad bij de vaststelling van richtlijn 95/2 beschikte, kan in beginsel niet tot een ander resultaat leiden dan dat waartoe de gemeenschapswetgever is gekomen, tenzij wordt aangetoond dat het door deze richtlijn geboden beschermingsniveau kennelijk ontoereikend is. Dit bewijs is door de Deense regering in haar verzoek op grond van artikel 95, lid 4, EG niet geleverd. Overigens kan een lidstaat zich niet eenzijdig op het voorzorgsbeginsel beroepen voor de handhaving van afwijkende nationale bepalingen. Op een terrein waarop de wetgevingen van de lidstaten geharmoniseerd zijn, is het aan de gemeenschapswetgever om het voorzorgsbeginsel toe te passen.
104 Met het subsidiair aangevoerde tweede onderdeel van het vierde middel stelt het Koninkrijk Denemarken dat de bestreden beschikking, voorzover daarin de litigieuze bepalingen inzake het gebruik van nitrieten en nitraten niet worden goedgekeurd, berust op een kennelijk misbruik van de beoordelingsvrijheid waarover de Commissie bij de toepassing van het evenredigheidsbeginsel beschikt.
105 In dit verband stelt het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door het Koninkrijk Noorwegen, dat de Commissie hoe dan ook de grenzen van haar beoordelingsvrijheid heeft overschreden door zich te beperken tot de constatering, zonder enig wetenschappelijk bewijs, dat de bij de litigieuze bepalingen vastgestelde maxima voor het gebruik van nitrieten en nitraten in levensmiddelen in strijd zijn met de vereisten van het evenredigheidsbeginsel. De litigieuze bepalingen betreffende het gebruik van nitrieten en nitraten zijn conform de aanbevelingen van het SCF in de adviezen van 1990 en 1995.
106 De Commissie antwoordt dat richtlijn 95/2 in overeenstemming is met de aanbevelingen van het SCF. In de conclusies van het advies van 1990 beveelt het SCF geen maximum voor nitrieten en nitraten in levensmiddelen aan. Het doet daarin slechts de aanbeveling "de blootstelling aan voorgevormde nitrosaminen in voeding tot het minimum te beperken door toepassing van gerichte technologie, zoals de verlaging van de aan levensmiddelen toegevoegde doses nitriet en nitraat tot het voor de noodzakelijke conserverende werking en de microbiologische veiligheid vereiste minimum". De litigieuze bepalingen garanderen evenwel niet dat de producten aan het einde van de voedselketen voldoende additieven bevatten opdat deze hun technologische functie, te weten het verzekeren van de microbiologische veiligheid van de producten, zouden kunnen vervullen.
107 Met het tweede onderdeel van het zevende middel betoogt het Koninkrijk Denemarken dat de beoordeling van de Commissie betreffende de litigieuze bepalingen inzake het gebruik van nitrieten en nitraten, feitelijke onjuistheden bevat. Anders dan in de punten 37 en 38 van de bestreden beschikking wordt verklaard, garanderen deze bepalingen de microbiologische veiligheid voldoende en zijn zij volledig in overeenstemming met het advies van 1990. Anders dan in de punten 35, 37, 41 en 42 van de bestreden beschikking wordt vermeld, zijn zij niet inconsistent met de uitdrukkelijke doelstelling van bescherming van de volksgezondheid, aangezien zij voor alle betrokken vleesproducten toegestane doses nitrieten en nitraten vaststellen die veel lager zijn dan die van richtlijn 95/2. De litigieuze bepalingen stellen immers vast welke hoeveelheid nitrieten maximaal mag worden toegevoegd, terwijl de richtlijn een maximumrestgehalte bepaalt.
108 Bij wijze van antwoord verwijst de Commissie naar haar argumenten met betrekking tot het derde, het vierde en het vijfde middel.
Beoordeling door het Hof
109 Wat het tweede onderdeel van het zevende middel, feitelijke onjuistheden, betreft, moet worden opgemerkt dat in het advies van 1995 inzake nitrieten en nitraten uitdrukkelijk de bepalingen van richtlijn 95/2 die deze additieven betreffen, zijn onderzocht. In dat advies merkt het SCF op dat het bij deze richtlijn toegestane restgehalte aan nitrieten "aanzienlijk hoger ligt dan de maxima voor toevoeging van nitrieten en nitraten die volgens de door het [SCF] voor het vorige rapport verzamelde informatie op technische gronden kunnen worden gerechtvaardigd".
110 Dit uiterst kritische oordeel over de bij richtlijn 95/2 vastgestelde maxima wordt niet weersproken door de omstandigheid dat het SCF in hetzelfde advies de aanbevelingen van zijn advies van 1990 herhaalt. Deze aanbevelingen bevestigen juist dat het gehalte aan levensmiddelen toegevoegde nitrieten en nitraten tot het minimum moet worden beperkt. In punt 3.3.2.3 van het advies van 1995 staat:
"Het [SCF] herhaalt dus, zoals in zijn vorige rapport, dat de blootstelling aan voorgevormde nitrosaminen in voeding tot het minimum moet worden beperkt door toepassing van gerichte technologie, zoals de verlaging van de aan levensmiddelen toegevoegde doses nitrieten en nitraten tot het voor de noodzakelijke conserverende werking en de microbiologische veiligheid vereiste minimum."
111 In de bestreden beschikking is onvoldoende rekening gehouden met het advies van 1995. In de beschikking wordt dienaangaande niet vermeld dat in het advies vraagtekens worden geplaatst bij de in richtlijn 95/2 vastgestelde maxima voor nitrieten.
112 In het advies van 1990 kon, gezien de datum ervan, geen oordeel worden gegeven over richtlijn 95/2, daar deze pas in 1992 is voorgesteld en in 1995 is vastgesteld. Voor zijn advies van 1995 had het SCF daarentegen uitdrukkelijk de opdracht gekregen om onder meer de veiligheid van het gebruik van nitrieten en nitraten als levensmiddelenadditieven onder de bij richtlijn 95/2 vastgelegde voorwaarden te onderzoeken. Bij de vervulling van deze opdracht heeft het SCF de richtlijn bekritiseerd op het punt van het gebruik van nitrieten. Dat het advies van 1995 op dit punt dat van 1990 bevestigt, wijst erop dat ook tegen de achtergrond van het advies van 1990 de bij richtlijn 95/2 toegestane nitriethoeveelheden vatbaar zijn voor kritiek.
113 De constateringen van het SCF zijn relevant voor de beoordeling of de litigieuze bepalingen gerechtvaardigd zijn.
114 Aangezien de Commissie bij haar beoordeling of de litigieuze bepalingen inzake het gebruik van nitrieten en nitraten gerechtvaardigd zijn, onvoldoende rekening heeft gehouden met het advies van 1995, vertoont de beschikking dus een gebrek waardoor zij onwettig is.
115 De bestreden beschikking moet derhalve nietig worden verklaard voorzover deze bepalingen daarbij niet worden goedgekeurd.
116 Het vierde middel behoeft bijgevolg niet te worden onderzocht.
Verzuim om te beslissen en ontoereikende motivering
117 Ten slotte stelt het Koninkrijk Denemarken in zijn achtste middel dat de Commissie verzuimd heeft te beslissen over de vraag of de litigieuze bepalingen een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen. Volgens artikel 95, lid 6, EG had de Commissie zich over deze punten moeten uitspreken en haar standpunt niet uitsluitend mogen baseren op het feit dat de litigieuze bepalingen niet gerechtvaardigd werden door de bescherming van de volksgezondheid. Het Koninkrijk Denemarken is van mening dat het verzuim om hierover een standpunt te bepalen, in strijd is met artikel 95, lid 6, EG en dus een grond voor nietigverklaring ingevolge artikel 230 EG is.
118 Een verzoek op grond van artikel 95, lid 4, EG moet worden getoetst aan de voorwaarden die in dit lid en in lid 6 van hetzelfde artikel worden gesteld. Indien aan een ervan niet is voldaan, moet het verzoek worden afgewezen zonder dat de andere behoeven te worden onderzocht. Daar de Commissie het onderhavige verzoek heeft afgewezen omdat niet was voldaan aan de gewichtige eis van bescherming van de volksgezondheid, de voorwaarde gesteld in artikel 95, lid 4, EG, behoefde zij niet te onderzoeken of het in overeenstemming was met de drie andere, in lid 6 genoemde, voorwaarden.
119 Het middel is dus ongegrond en moet worden afgewezen.
120 Met zijn negende, subsidiair aangevoerde, middel vordert de Deense regering nietigverklaring van de bestreden beschikking wegens ontoereikende motivering.
121 Het Koninkrijk Denemarken stelt in dit verband dat, zo de in artikel 95, lid 6, EG genoemde feiten en omstandigheden door de Commissie bij het geven van de bestreden beschikking al in aanmerking zijn genomen, dit in die beschikking uitdrukkelijk tot uiting had moeten gebracht. Derhalve is de beschikking ontoereikend gemotiveerd.
122 De Commissie antwoordt dat de bestreden beschikking ruimschoots voldoet aan de motiveringsverplichting van artikel 235 EG, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof. De beschikking bevat in de punten 20 tot en met 34, voor sulfieten, en in de punten 37 en 38, alsook 41 tot en met 44, voor nitrieten en nitraten, een uitvoerige uiteenzetting van de gegevens, feitelijk en rechtens, die aan het standpunt van de Commissie ten grondslag liggen.
123 Om dit middel te kunnen beoordelen, moet eerst worden nagegaan of de veronderstelling waarop het berust, namelijk dat de bestreden beschikking in wezen was gebaseerd op een of meer van de drie in artikel 95, lid 6, EG genoemde criteria, juist is.
124 In het kader van het onderzoek of de litigieuze bepalingen worden gerechtvaardigd door de gewichtige eis van de bescherming van de volksgezondheid, suggereert de bestreden beschikking op enkele plaatsen, met name de punten 37, 41 en 42, dat de litigieuze bepalingen het gebruik van nitrieten en nitraten onder vergelijkbare voorwaarden als die van richtlijn 95/2 toestaan voor traditionele Deense producten zoals Wiltshire-bacon, rullepølse (worst van opgerold vlees) of gefermenteerde Deense salami, en wordt in punt 37 dienaangaande met zoveel woorden gesproken van een discriminerende behandeling.
125 De Commissie gaat vervolgens echter niet na of de litigieuze bepalingen een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen in de zin van artikel 95, lid 6, EG. In dit verband dient erop te worden gewezen dat het aan de Commissie staat deze vraag te beantwoorden, en dat het Hof in het kader van een beroep tot nietigverklaring als het onderhavige zijn oordeel niet in de plaats kan stellen van dat van de Commissie.
126 Uit de punten 45, 46 en 47 van de bestreden beschikking blijkt immers dat de Commissie in casu van oordeel was dat zij niet behoefde na te gaan of er sprake was van willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt. In haar verweerschrift heeft de Commissie bevestigd dat zij bij de bestreden beschikking het verzoek van de Deense regering uitsluitend heeft afgewezen op grond dat het onvoldoende rechtvaardiging vond in gewichtige eisen in de zin van artikel 95, lid 4, EG. Voorts moet worden vastgesteld dat de motivering van deze afwijzing in de punten 19 tot en met 44 van de bestreden beschikking betrekking heeft op de gewichtige eis van bescherming van de volksgezondheid.
127 Gelet op een en ander is de bestreden beschikking niet gebaseerd op een of meer van de drie in artikel 95, lid 6, EG genoemde elementen. De aan het middel ten grondslag liggende veronderstelling is dus niet onderbouwd. Het middel moet dan ook worden afgewezen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
128 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, van dit reglement kan het Hof de proceskosten evenwel over partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Nu in casu elk van beide partijen ten dele in het ongelijk wordt gesteld, moet worden beslist dat zij elk hun eigen kosten zullen dragen.
129 Volgens artikel 69, lid 4, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen als interveniënten hun eigen kosten.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verklaart beschikking 1999/830/EG van de Commissie van 26 oktober 1999 betreffende de kennisgeving door het Koninkrijk Denemarken van de nationale bepalingen met betrekking tot het gebruik van sulfieten, nitrieten en nitraten in levensmiddelen, nietig voorzover deze nationale bepalingen daarbij niet worden goedgekeurd met betrekking tot het gebruik van nitrieten en nitraten in levensmiddelen.
2) Verwerpt het beroep wordt voor het overige.
3) Verstaat dat elk der partijen dragen de eigen kosten zal dragen.
4) Verstaat dat de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen hun eigen kosten zullen dragen.