61993C0308(01)
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
GIUSEPPE TESAURO
fremsat den 29. februar 1996 (
*1
)
1.
Efter at jeg har fremsat mit forslag til afgørelse i denne sag den 21. september 1994 (
1
), har Domstolen besluttet at genåbne den mundtlige forhandling. Samtidig har den henvist sagen til Domstolens plenum og stillet en række spørgsmål, navnlig for at opnå en stillingtagen fra parterne i hovedsagen, Kommissionen og medlemsstaterne til sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder, således som den er fastslået i Kermaschek-dommen (
2
) og bekræftet i senere retspraksis (
3
) (herefter »Kermaschek-retspraksis«).
Mens personer, som er arbejdstagere i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 (EFT L 230, s. 6, herefter »forordningen«), som bekendt på grundlag af denne sondring kan gøre den heri omhandlede ret til ydelser gældende som selvstændige rettigheder, kan en arbejdstagers familiemedlemmer eller efterladte alene gøre afledte rettigheder gældende, dvs. rettigheder, som de har erhvervet i deres egenskab af en arbejdstagers familiemedlemmer og/eller efterladte.
2.
Jeg erindrer om, at fru Cabanis-Issarte, som er fransk statsborger, har boet i Nederlandene i næsten 18 år på grund af sin ægtefælles erhvervsarbejde (
4
). Hun ansøgte om at få de samme nedsættelser af bidrag som dem, der gives til nederlandske statsborgere — i henhold til Algemene Ouderdomswet (den nederlandske lov om almindelig alderdomsforsikring, herefter »AOW«) — såfremt der erhverves pensionsrettigheder ved frivillig forsikring, men for en periode, i hvilken hun hverken har boet eller arbejdet i denne stat.
Centrale Raad van Beroep, den nationale ret, som sagen mellem fru Cabanis-Issarte og direktionen for Sociale Verzekeringsbank (den kompetente nederlandske sikringsinstitution, herefter »SVB«) verserer for, har følgelig anmodet Domstolen om en fortolkning af forordningens artikel 2 og 3 samt af samme forordnings bilag VI, afsnit J, punkt 2. litra a), e) og c), for at få fastslået, om disse bestemmelser giver mulighed for, at en person, der befinder sig i fru Cabanis-Issarte's situation, kan få de nedsættelser af bidrag, som indlændinge har ret til.
3.
Jeg erindrer ligeledes om, at jeg i mit forslag til afgørelse af 21. september 1994 har foreslået Domstolen at svare den nationale ret, at de nævnte bestemmelser i forordningen skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for anvendelse af en national lovgivning, som begrænser retten til nedsættelse af bidrag inden for rammerne af den frivillige forsikring til indlændinge og til personer, som er arbejdstagere i den nævnte forordnings forstand.
4.
Af grunde, som jeg allerede har redegjort for i det nævnte forslag til afgørelse (
5
), er jeg fortsat overbevist om, at fru Cabanis-Issarte ikke kan opnå nedsættelse af bidrag under henvisning til bestemmelserne i bilag VI, afsnit J, punkt 2, litra a) og e), som den forelæggende ret henviser til i det første spørgsmåls punkt a) og e). Jeg vil i denne forbindelse blot nævne, at den omstændighed, at gifte kvinder under visse betingelser kan påberåbe sig bestemmelserne i forordningens bilag VI for at opnå, at der tages hensyn til forsikringsperioder i henhold til AOW, ikke har nogen betydning i forhold til de nærmere bestemmelser for tilslutning til den frivillige forsikring, som fortsat er omfattet af national ret, og som under alle omstændigheder ikke tages i betragtning i det pågældende bilag.
Desuden mener jeg stadig, at når sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder, således som den fremgår af Kermaschek-retspraksis, anvendes på det her foreliggende tilfælde, fører det uundgåeligt til det resultat, at fru Cabanis-Issarte ikke har ret til nedsættelser af det pågældende bidrag (
6
). Da alle bosiddende i Nederlandene er direkte og personligt dækket af AOW fra det fyldte 15. år og indtil det fyldte 65. år, uafhængigt af køn og civilstand, er det klart, at retten til pension og dermed også betingelserne for tilslutning til en frivillig forsikringsordning ikke er en rettighed, der er erhvervet i egenskab af en vandrende arbejdstagers familiemedlem eller efterladte, men en selvstændig rettighed for hver enkelt person.
5.
Når det er sagt, indrømmer jeg, at da jeg foreslog Domstolen at anvende sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder på fru Cabanis-Issarte's tilfælde, følte jeg et vist ubehag, som netop blev fremkaldt af denne sondrings følger for den frie bevægelighed, som ganske vist ikke bliver bragt i fare derved, men heller ikke stimuleret. Dette ubehag blev forstærket, da jeg nogle måneder senere i mit forslag til afgørelse i Knd-sagen (
7
) i overensstemmelse med Domstolens tidligere stillingtagen (
8
) udtalte, at Kermaschek-retspraksis ikke finder anvendelse på familiemedlemmer til og efterladte efter arbejdstagere fra tredjelande, som Fællesskabet har indgået samarbejdsaftaler med.
Der er således tale om en sondring, som af mere end én grund gør mig rådvild. Genåbningen af den mundtlige forhandling giver mig derfor, også i betragtning af SVB's, medlemsstaternes og Kommissionens svar på de spørgsmål, som Domstolen har stillet på det punkt, som vi drøfter her, lejlighed til at uddybe spørgsmålet yderligere.
6.
Jeg finder det hensigtsmæssigt først at henvise til, at forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer, at »personer, der er bosat på en medlemsstats område, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning«. Denne bestemmelse fastslår altså princippet om ligebehandling af indlændinge og de personer, som forordningen finder anvendelse på, på betingelse af, at de er bosat på en medlemsstats område, og med forbehold af særlige bestemmelser i forordningen selv.
Forordningens artikel 2, stk. 1, bestemmer, at forordningen »finder anvendelse på arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater (...), samt på deres familiemedlemmer og efterladte«. For så vidt det er relevant her, må det i øvrigt præciseres, at »udtrykket ’familiemedlem’ betyder enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betegnes som hørende til husstanden i den lovgivning, hvorefter ydelserne udredes, eller (...) i lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område den pågældende er bosat« [artikel 1, litra f)]. Udtrykket »efterladte« defineres i det væsentlige på tilsvarende måde [artikel 1, litra g)]. I begge tilfælde begrænses henvisningen til de nationale lovgivninger dog af begrebet »person, hvis forsørgelse« arbejdstageren »i overvejende grad bidrager til«, i den forstand, at betingelsen om »familiemedlem« og/eller »efterladte« under alle omstændigheder skal anses for at være opfyldt med hensyn til forordningens anvendelse (
9
).
7.
Det fremgår klart af de lige nævnte bestemmelser dels, at forordningen ikke blot finder anvendelse på arbejdstagere, men også på deres familiemedlemmer og/eller på deres efterladte, dels at princippet om ligebehandling i mangel af særlige bestemmelser i forordningen selv skal finde anvendelse såvel på arbejdstagere som på deres familiemedlemmer.
Det er på baggrund af denne lovgivning, at Kermaschek-retspraksis er blevet til, og denne praksis er efter min opfattelse ikke fri for visse selvmodsigelser. I hvert fald finder jeg det hensigtsmæssigt kort at gennemgå denne retspraksis, navnlig med det formål bedre at forstå begrundelserne for sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder. Udgangspunktet for denne gennemgang kan kun være Kermaschek-dommen.
8.
Domstolen skulle i denne sag udtale sig om, hvorvidt forordningens artikel 67-70 om ydelser ved arbejdsløshed kunne finde anvendelse på en ægtefælle — som var statsborger i et tredjeland — til en »fastboende« tysk arbejdstager, som altså ikke påberåbte sig regler om arbejdskraftens frie bevægelighed, og Domstolen fastslog, at forordningens artikel 2, stk. 1, »omfatter to klart forskellige persongrupper: dels arbejdstagere, dels deres familiemedlemmer og efterladte« (
10
). Med udgangspunkt i denne præmis opstillede den dernæst sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder, en sondring, som, stadig ifølge Domstolen, bekræftes af artikel 2, stk. 2, samt af artikel 1, litra f) og g) (
11
)
Artikel 2, stk. 2, hvorefter arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som ikke er statsborgere i en medlemsstat, sidestilles med disse statsborgere med hensyn til deres efterladtes rettigheder på betingelse af, at disse er statsborgere i en af medlemsstaterne, bestemmer i virkeligheden blot, at statsborgere (i Fællesskabet), som er familiemedlemmer til en arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, der er statsborger i et tredjeland, er omfattet af forordningen i deres egenskab af efterladt. Den pågældende bestemmelse, som afgjort er relevant i det foreliggende tilfælde, da fru Kermaschek — før hun blev medlem af en fællesskabsstatsborgers familie — havde boet og arbejdet i en medlemsstat, betyder altså ubestrideligt, at arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som ikke er statsborgere i en medlemsstat, ikke har ret til at påberåbe sig forordningens bestemmelser i deres egenskab af arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, selv hvis de er familiemedlemmer til en fællesskabsstatsborger. Set på denne måde kan forordningens artikel 2, stk. 2, efter min opfattelse ikke give støtte for sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder, og slet ikke på den brede og generaliserede måde, der er fastslået i senere retspraksis.
Ligeledes er det ganske vist rigtigt, at forordningens artikel 1, litra f) og g), med hensyn til identifikationen af »familiemedlem« og/eller »efterladte« henviser til den nationale lovgivning, hvorefter ydelserne tilkendes, eller lovgivningen i den medlemsstat på hvis område den pågældende person er bosat, men det står ligeledes fast, at denne henvisning kun sker med henblik på at fastslå, om der er tale om en person, der hører til arbejdstagerens eller den selvstændige erhvervsdrivendes husstand (
12
), og den betyder ikke, som nogle medlemsstater og SVB har anført under sagens behandling, at det overlades til de nationale lovgivninger at afgøre, hvilke af de ydelser, som er omfattet af forordningens anvendelsesområder, der skal udbetales til en arbejdstagers eller selvstændige erhvervsdrivendes familiemedlemmer.
9.
Sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder er, således som den fremgår af Kermaschek-dommen, siden blevet bekræftet i senere afgørelser (
13
). I denne forbindelse skal jeg fremhæve, at i størstedelen af de tilfælde, som har være forelagt for Domstolen, er de ydelser, som blev nægtet i henhold til forordningen, for så vidt de er blevet betegnet som selvstændige rettigheder, dog blevet tildelt i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1612/68 (
14
), hvorefter en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, på andre medlemsstaters områder nyder »samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere«.
Den brede fortolkning af begrebet »social fordel«, som Domstolen har anlagt i fast praksis (
15
), giver altså mulighed for at tildele arbejdstagerens familiemedlem sociale sikringsydelser, der anses for en social fordel ... for arbejdstageren, og som nægtes i henhold til forordningen, fordi de ikke kan anses for rettigheder, der er afledt af egenskaben familiemedlem til arbejdstageren (
16
). Således elimineres de eventuelle negative virkninger af en anvendelse af Kermaschek-retspraksis, som den franske regering har fremhævet.
10.
Efter min opfattelse kan den omstændighed, som jeg lige har fremhævet, imidlertid ikke anses for at kunne fjerne den tvivl, som sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder giver anledning til. Beviset herfor gives dels af selve det tilfælde, som vi beskæftiger os med, i den forstand, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 ikke altid kan afhjælpe de begrænsninger, som ligger i denne sondring, dels fremgår det af selve Kermaschek-retspraksis, betragtet som helhed, hvordan denne sondring, som er udviklet i et meget specifikt tilfælde og er begrundet med tilknytning til dette specifikke tilfælde (
17
), dernæst har antaget et så vidt og generaliseret omfang, at der er risiko for, at den kan komme til at stride mod selve forordningens formål, som i første række og især skal ses ud fra synspunktet arbejdskraftens frie bevægelighed.
I denne forbindelse er det afgjort ikke overflødigt at henvise til selve ordlyden af femte betragtning til forordningen, hvorefter »reglerne om koordination af de enkelte medlemsstaters lovgivning om social sikring indgår som et led i den frie bevægelighed for arbejdstagere, der er statsborgere i medlemsstaterne, og skal således bidrage til en forbedring af arbejdstagernes levestandard og beskæftigelsesvilkår; reglerne skal sikre, at der inden for Fællesskabet gives samtlige statsborgere i medlemsstaterne ligebehandling efter de enkelte medlemsstaters lovgivning, og at arbejdstagerne og deres ydelsesberettigede pårørende opnår ret til sociale sikringsydelser, uanset deres arbejdssted og bopælssted«.
11.
Efter min opfattelse er det ubestrideligt, at der i hvert fald ikke ville blive taget hensyn til dette formål, hvis det blev tilladt, at hver national lovgivning ved hjælp af definitionen på de herfor gældende betingelser og karakteristika bestemte, hvilke sociale sikringsydelser arbejdstagernes familiemedlemmer og/eller efterladte har ret til. Hertil kommer, som Kommissionen har anført, at disse ydelser nu, navnlig i betragtning af samfundets udvikling, mere og mere opfattes som selvstændige rettigheder snarere end som afledte rettigheder.
Set på denne måde er det kun alt for klart, at en opretholdelse af sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder, med den ordlyd, der er fastslået fra og med Kermaschek-dommen, ender med at føre til det »tarvelige« resultat, at en arbejdstagers familiemedlemmer i hvert fald, for ikke at sige udelukkende, har adgang til ydelser ved sygdom, familieydelser samt pensioner og renter til enker og forældreløse. I betragtning af disse ydelsers art forekommer det mig imidlertid berettiget at spørge, hvilken værdi og rækkevidde det i forordningens artikel 3, stk. 1, fastsatte lighedsprincip har, som med forbehold af særlige bestemmelser i forordningen selv gælder, ikke for alle arbejdstagere, men for alle personer, som forordningen finder anvendelse på, herunder følgelig også arbejdstageres familiemedlemmer og/eller efterladte.
12.
Jeg kan ikke her undlade at henvise til, at sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder derimod som allerede tidligere nævnt ikke finder anvendelse, når der er tale om familiemedlemmer til arbejdstagere fra tredjelande, som Fællesskabet har indgået samarbejdsaftaler med. I Kziberdommen (
18
), hvor tvisten drejede sig om en arbejdsløshedsydelse, som en marokkansk arbejdstagers datter havde ansøgt om, fastslog Domstolen vedrørende rækkevidden af de rettigheder, der tilkommer en marokkansk arbejdstagers familiemedlemmer, som bor sammen med ham, at »princippet (...) om forbud mod enhver form for forskelsbehandling inden for den sociale sikring på grundlag af nationalitet indebærer, at opfylder en person samtlige de betingelser, som i henhold til en national lovgivning er knyttet til retten til at oppebære arbejdsløshedsydelser i form af ydelser til unge arbejdssøgende, kan sådanne ydelser ikke nægtes den pågældende på grund af hans eller hendes nationalitet« (
19
).
I den senere Krid-sag (
20
) har Domstolen, som udtrykkeligt blev opfordret til også at anvende Kermaschek-retspraksis på arbejdstageres familiemedlemmer fra tredjelande, som Fællesskabet har indgået samarbejdsaftaler med — i dette tilfælde drejede det sig om samarbejdsaftalen med Algeriet — fastslået, at denne retspraksis, for så vidt det personelle anvendelsesområde for aftalen »ikke er identisk med det personelle anvendelsesområde for artikel 2 i forordning nr. 1408/71«, ikke kan finde anvendelse. Denne udtalelse kan jeg kun delvis tilslutte mig. Det forholder sig nemlig således, at når der i disse aftaler findes bestemmelser, som forbyder enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet mellem egne statsborgere på den ene side og arbejdstagere fra tredjelande og medlemmer af deres familier på den anden side, giver dette mulighed for — i mangel af gennemførelsesbestemmelser, som skal fastsættes af Samarbejdsrådet — ikke med hensyn til arbejdstagernes familiemedlemmer at begrænse den således fastsatte ligebehandling til kun at gælde de ydelser, som kan betragtes som afledte rettigheder. Det er imidlertid efter min opfattelse også rigtigt, at der ikke er grund til at gøre ligebehandlingsprincippet som fastslået i forordningens artikel 3 virksomt, hver gang den pågældende ydelse ikke i forordningen selv udtrykkeligt er fastsat alene og udelukkende til fordel for arbejdstagere.
13.
Herfor taler i øvrigt allerede sagen ægtefællerne F. (
21
), hvor Domstolen netop fastslog, at »inden for rammerne af forordningens saglige anvendelsesområde og i mangel af en særlig modstående bestemmelse skal en arbejdstagers familiemedlemmer have de samme rettigheder i henhold til deres bopælsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere«, og at »hverken arbejdstageren selv eller hans familiemedlemmer må derfor med hensyn til at nyde rettigheder efter en national lovgivning, som hjemler støtte til handicappede, stilles ringere end bopælsstatens statsborgere, blot fordi de ikke har statsborgerskab i denne stat«. Domstolen har altså fastslået, at forordningen, navnlig artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, ikke gav mulighed for at nægte en søn af en vandrende arbejdstager ydelser til voksne handicappede (
22
).
Det må understreges, at Domstolen valgte den samme løsning i dommen af 16. december 1976, Inzirillo (
23
), som altså er afsagt lidt senere end Kermaschek-dommen. Denne løsning passer efter min mening ikke alene bedre til forordningens formål, men også til ordlyden af dens relevante bestemmelser.
14.
Dette betyder naturligvis ikke, at arbejdstageres familiemedlemmer har ret til alle de sociale sikringsydelser, der er omhandlet i forordningen, men blot, at de har ret til dem i kraft af ligebehandlingsprincippet, når forordningens ordlyd ikke er til hinder derfor. Med andre ord, efter min opfattelse må sondringen mellem arbejdstagere og deres familiemedlemmer afgjort opretholdes med den følge, at nogle ydelser udelukkende tilkommer arbejdstagere (
24
), mens sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder afgjort må ophæves, hvis den som i Kermaschek-retspraksis forstås således, at arbejdstageres familiemedlemmer kun har ret til de sociale sikringsydelser, som, også til fordel for dem, udtrykkeligt er fastsat i de forskellige nationale lovgivninger.
Den opfattelse, som jeg her har redegjort for, og som i øvrigt er i fuldstændig harmoni med dommene i sagerne ægtefællerne F. og Inzirillo, indebærer til syvende og sidst, at det må fastslås på grundlag af forordningen, og ikke på grundlag af de forskellige nationale lovgivninger, om en rettighed er en selvstændig rettighed eller en afledt rettighed. Lad mig forklare: I betragtning af, at forordningens formål i det væsentlige er at garantere arbejdstagernes frie bevægelighed, og at det netop er ud fra denne synsvinkel, at arbejdstageres familiemedlemmer og/eller efterladte er omfattet af forordningens personelle anvendelsesområde, kan begrebet afledt rettighed, og dermed de ydelser, som arbejdstagernes familiemedlemmer har ret til i denne egenskab, kun være et fællesskabsbegreb. Det foranlediger mig til at konkludere, at arbejdstageres familiemedlemmer i kraft af princippet om ligebehandling har ret til at få alle de ydelser, som gives til egne statsborgere, og som på ingen måde er knyttet til udøvelsen af lønnet beskæftigelse og følgelig ikke udgør en selvstændig rettighed for arbejdstageren.
Denne fortolkning er efter min opfattelse på ingen måde i modstrid med den omstændighed, der i øvrigt er blevet henvist til under retsforhandlingerne, at forordningen tjener til at koordinere de nationale lovgivninger vedrørende social sikring uden dog at harmonisere dem. Jeg vil herved blot bemærke, at den foreslåede løsning ikke indebærer nogen form for harmonisering, og at den afgjort ikke gør indgreb i de på dette område gældende nationale lovgivningers forskelligartethed.
15.
For at vende tilbage til den sag, som vi beskæftiger os med, og hvor diskussionen drejer sig om nedsættelser af bidrag, som kun gives til indlændinge inden for rammerne af den frivillige pensionsforsikring, bør det efter min mening understreges, at som det fremgår af det første spørgsmåls punkt b), har fru Cabanis-Issarte for visse forsikringsperioder erhvervet pensionsrettigheder i sin egenskab af en vandrende arbejdstagers familiemedlem, altså som afledt rettighed i den i Kermaschek-retspraksis fastslåede betydning, og for andre forsikringsperioder som selvstændig rettighed. Mere præcist har hun i perioder, i hvilke hun har boet i Nederlandene, erhvervet denne ret som selvstændig rettighed, da AOW gælder for alle bosiddende, og i de perioder, der er omfattet af en overgangsordning, eller i hvilke hun ikke har boet i Nederlandene, har hun derimod erhvervet retten i sin egenskab af ægtefælle til en arbejdstager, altså som afledt rettighed.
Når det er sagt, må jeg præcisere, at det, som diskussionen drejer sig om her, alene er størrelsen af de bidrag, der skal betales til den frivillige forsikring for perioden fra 15. juli 1969 (den dato, da fru Cabanis-Issarte ophørte med at bo i Nederlandene) til 13. maj 1974 (den dato, da hun fyldte 65 år). I betragtning af, at fru Cabanis-Issarte i denne periode ikke længere boede i Nederlandene, og at hendes mand allerede var pensioneret, ville en anvendelse af Kermaschek-retspraksis føre til det resultat, at erhvervelsen af pensionsrettigheder i den pågældende periode er en selvstændig rettighed for den pågældende, med den yderligere konsekvens, at hun på ingen måde ville kunne gøre krav på de nedsættelser af bidrag, der gives til indlændinge.
16.
I betragtning af de foregående bemærkninger er det klart, at dette ikke længere er den vej, som jeg vil foreslå Domstolen at følge. I øvrigt gør fru Cabanis-Issarte's tilfælde det kun alt for klart, hvilke skadelige virkninger sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder kan føre til. I dette tilfælde afgøres det nemlig efter den pågældende nationale lovgivnings karakteristika, om der er tale om en selvstændig rettighed eller en afledt rettighed, mens den omstændighed, at den pågældende rettighed for fru Cabanis-Issarte's vedkommende er nøje knyttet til hendes egenskab af familiemedlem til en arbejdstager, absolut ikke tages i betragtning.
De pensionsrettigheder, som fru Cabanis-Issarte har erhvervet i henhold til nederlandsk lovgivning, afhænger nemlig udelukkende af den omstændighed, at der er tale om en ægtefælle til en vandrende arbejdstager, som har udøvet erhvervsvirksomhed i Nederlandene. Dette gælder så meget desto mere, hvis man tager i betragtning, at fru Cabanis-Issarte indtil tidspunktet for sin mands død ikke modtog nogen selvstændig pension, idet hendes pensionsrettigheder indgik i hendes mands, således at denne modtog en pension for gifte personer. Set i denne sammenhæng kan den omstændighed, at hun i den pågældende periode ikke boede i Nederlandene, og at hendes mand herefter var pensioneret, under ingen omstændigheder anses for at kunne medføre, at der blev stillet strengere betingelser end de for indlændinge gældende, for at hun kunne erhverve pensionsrettigheder, en mulighed, som SVB selv i øvrigt gav hende.
Sammenfattende mener jeg, at fru Cabanis-Issarte i henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, sammenholdt med samme forordnings artikel 3, stk. 1, i sin egenskab af familiemedlem til en vandrende arbejdstager har ret til at få de samme nedsættelser af bidrag som dem, der gives indlændinge som led i den frivillige forsikring.
17.
Da jeg foreslår Domstolen, om end kun delvis, at revidere Kermaschek-retspraksis, finder jeg det nødvendigt at tage stilling til, om de tidsmæssige virkninger af en dom, der følger den opfattelse, som jeg har foreslået, bør begrænses.
Jeg vil tilføje, at SVB og medlemsstaterne, da de tog stilling hertil, i øvrigt som svar på et præcist spørgsmål stillet af Domstolen, da den mundtlige forhandling blev genoptaget, har anmodet Domstolen om, såfremt den opgav Kermaschek-retspraksis, at begrænse dommens tidsmæssige virkning. Kommissionen selv, som var af den opfattelse, at de praktiske og økonomiske følger for de sociale sikringsordninger ikke ville være særlig betydelige, har ikke rejst indvendinger mod en sådan løsning.
18.
Jeg vil i denne forbindelse først henvise til, at den fortolkning, som Domstolen giver af en bestemmelse i fællesskabsretten som led i den kompetence, der er tildelt den ved traktatens artikel 177, som bekendt afklarer og præciserer bestemmelsens betydning og rækkevidde, således som den skal eller har skullet forstås og anvendes fra tidspunktet for dens ikrafttræden. I princippet kan og skal den således fortolkede bestemmelse følgelig anvendes af domstolene, også på retsforhold, der er opstået og stiftet før den fortolkende dom, på betingelse af, at det ikke drejer sig om forhold, der allerede er udtømt, og at betingelserne for at forelægge en tvist om anvendelsen af den nævnte bestemmelse for de kompetente domstole i øvrigt er opfyldt (
25
).
Det er altså kun under usædvanlige omstændigheder, at Domstolen i henhold til det almindelige retssikkerhedsprincip har begrænset de berørtes mulighed for at gøre den således fortolkede bestemmelse gældende (
26
). Når Domstolen har truffet sådanne afgørelser, har den dels taget i betragtning, at der var risiko for alvorlige økonomiske følger, navnlig på grund af det store antal retsforhold, der var indgået i god tro på grundlag af de bestemmelser, der blev anset for at være gyldige, dels har den vurderet, om der var objektiv og betydelig uvished med hensyn til rækkevidden af de fællesskabsbestemmelser, der var genstand for den fortolkende dom.
19.
Jeg vil først nævne, at en opgivelse af Kermaschek-retspraksis, i betragtning af hvad jeg tidligere har bemærket, ikke synes at kunne medføre væsentlige økonomiske følger for medlemsstaternes sociale sikringsorganer, en omstændighed, som bekræftes af medlemsstaternes egne svar på et præcist spørgsmål fra Domstolen (
27
). Det står dog fast, at den løsning, som jeg foreslår, indebærer en ændring af en retspraksis, som nu er tyve år gammel, således at det er umuligt ikke at anerkende, at der består en objektiv og betydelig uvished med hensyn til rækkevidden af de her fortolkede bestemmelser.
Jeg mener derfor, at det i dette tilfælde er nødvendigt at begrænse dommens tidsmæssige virkninger. Det er klart, at de personers rettigheder, som før denne dom har anlagt sag eller indgivet tilsvarende klage, under alle omstændigheder må beskyttes under tilbørlig hensyntagen til princippet om fuld retsbeskyttelse, et grundlæggende princip, hvis overholdelse Domstolen er forpligtet til at sikre.
20.
På baggrund af de foregående betragtninger mener jeg at måtte foreslå Domstolen en anden løsning end den, som jeg nåede frem til i mit forslag til afgørelse af 21. september 1994. Jeg foreslår derfor Domstolen at svare den nationale ret således:
»1)
Artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdsgivere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983, skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser, som af grunde, der står i forbindelse med bopælen, nægter en arbejdstagers familiemedlemmer og/eller efterladte i samme forordnings forstand den ret til nedsættelser af bidrag, som gives indlændinge som led i den frivillige forsikring.
2)
Artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 kan ikke påberåbes af en arbejdstagers familiemedlemmer og/eller efterladte til støtte for krav vedrørende perioder, der ligger før dommens dato, medmindre der er tale om personer, som allerede har anlagt sag eller indgivet tilsvarende klage.«
(
*1
) – Originalsprog: italiensk.
(
1
) – Jeg henviser til dette forslag, ikke blot med hensyn til gennemgangen af de faktiske omstændigheder og den relevante fællesskabslovgivning samt den nationale lovgivning, men også med hensvn til alle de aspekter, som ikke er knyttet til sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder. De følgende bemærkninger angår udelukkende denne sondring og dens virkninger pä den foreliggende sag.
(
2
) – Dom af 23.11.1976, sag 40/76, Sml. s. 1669, præmis 8.
(
3
) – Dom af 6.6.1985, sag 157/84, Frascogna, Sml. s. 1739, præmis 16 og 17, af 20.6.1985, sag 94/84, Dcak, Sml. s. 1853, præmis 14, 15 og 16, af 17.12.1987, sag 1547/87, Zaoui, Sml. s. 5511, præmis 12 og 13, af 8.7.1992, sag C-243/91, Taghavi, Sml. I, s. 4401, præmis 8 og 9, af 16.7.1992, sag C-78/91, Hughes, Sml. I, s. 4839, præmis 25 og 26, og af 27.5.1993, sag C-310/91, Schmid, Sml. I, s. 3011, præmis 12 og 13.
(
4
) – Nærmere bestemt har fru Cabanis-Issarte boet i Nederlandene fra den 23.11.1948 til den 15.7.1969 med en afbrydelse, som varede fra den 20.10.1960 til den 12.11.1963.
(
5
) – Se navnlig punkt 12, 13 og 14.
(
6
) – Se herved punkt 9, 10 og 11 i forslaget til afgørelse af 21.9.1994.
(
7
) – Forslag til afgørelse af 23.2.1995, sag C-103/94, hvor der blev afsagt dom den 5.4.1995 (Sml. I, s. 719).
(
8
) – Dom af 31.1.1991, sag C-18/90, Kziber, Sml. I, s. 199, præmis 28.
(
9
) – Se artikel 1, litra f), nr- i)> andet led. og artikel 1, litra g), andet led.
(
10
) – Kermaschek-dommen, nævnt i note 2, præmis 6 og 7.
(
11
) – Præmis 8.
(
12
) – Denne fortolkning bekræftes af den omstændighed, som jeg allerede har fremhævet, at denne henvisning til de nationale lovgivninger begrænses af begrebet person, hvis forsørgelse den pågældende i overvejende grad bidrager til.
(
13
) – Se de i note 3 nævnte domme.
(
14
) – Rådets forordning af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467).
(
15
) – Se bl.a. dom af 27.3.1985, sag 249/83, Hoeckx, Sml. s. 973.
(
16
) – Således har Domstolen fortolket artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 på en sådan måde, at begrebet social fordel omfatter særlig alderspension (Frascogna-dommcn, nævnt i note 3, præmis 20-24), ungdomsarbejdsløshedsydelser (Deak-dommen, nævnt i note 3, præmis 21-24) og ydelser til handicappede (Schmid-dommen, nævnt i note 3, præmis 18-22). Den eneste undtagelse udgøres af Taghavi-sagen, hvor det dog drejede sig om den samme ydelse til handicappede som den, der lå til grund for Schmid-sagen. Den forskellige løsning, som Domstolen nåede til, følger af, at den relevante nationale lovgivning i de to sager ikke gav statsborgere i tredjelande, selv om de var familiemedlemmer til en arbejdstager, mulighed for at gøre krav på den pågældende ydelse. Til forskel fra fru Schmid var fru Taghavi, skønt hun var gift med en vandrende (fællesskabs) arbejdstager, ikke statsborger i en medlemsstat. Jeg kan i denne forbindelse ikke undlade at bemærke, at Domstolen, stadig i henhold til artikel 7, stk. 2, havde tilkendt Deak, som var familiemedlem til en arbejdstager, men statsborger i et tredjeland, ret til ungdomsarbejdsløshedsydelser, og det på trods af, at den i dette tilfælde relevante nationale lovgivning bestemte, at selv personer, som ikke var statsborgere i Fællesskabet og som var familiemedlemmer til statsborgere i samme stat, ikke havde ret til disse ydelser.
(
17
) – Man må nemlig ikke glemme, at det tilfælde, som har ført til sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder, var af særlig karakter. Jeg skal her navnlig henvise til den omstændighed, at fru Kermaschek ansøgte om ydelser ved arbejdsløshed, fordi hun havde arbejdet i en medlemsstat og dernæst var flyttet til en anden medlemsstat, hvor hun havde erhvervet egenskaben familiemedlem til en (fastboende) fællcsskabsarbejdstager, men først efter at have opgivet sin beskæftigelse. At hun ansøgte om disse ydelser i sin egenskab af familiemedlem til en arbejdstager, skal netop forklares med, at hun var statsborger i et tredjeland; ellers ville hun have ansøgt om de pågældende ydelser i sin egenskab af arbejdstager. Alligevel må jeg dog erkende, at jeg nærer nogen tvivl med hensyn til, om forordningen finder anvendelse på en person i fru Kermaschek's situation, også når kravet på ydelser ved arbejdsløshed betragtes som en afledt rettighed. Selv om forordningen ikke kun finder anvendelse på vandrende arbejdstagere, men på alle arbejdstagere, også fastboende, som flytter inden for Fællesskabet af andre end erhvervsmæssige grunde, og således også på (fastboende arbejdstageres) familiemedlemmer, som flytter, kan jeg ikke forstå, hvordan en fastboende arbejdstagers familiemedlem, som aldrig er flyttet i sin egenskab af en arbejdstagers familiemedlem, skulle kunne gøre krav på »afledte rettigheder«. Domstolen har imidlertid indtaget et sådant standpunkt i Zaoui-dommen (nævnt i note 3). Domstolen nægtede nemlig Zaoui, som var algiersk statsborger og aldrig navde flyttet inden for Fællesskabet, ret til en tillægsydelse, som blev udbetalt til pensionister af en national solidaritetsfond, og som Zaoui gjorde krav på i sin egenskab af ægtefælle til en fransk statsborger, som aldrig havde udøvet retten til fri bevægelighed inden for Fællesskabet, alene fordi den fandt, at der var tale om en selvstændig rettigheder og ikke en afledt rettighed. Dette indebærer ligesom i Kertnaschck-sagen, at såfremt den begærede ydelse i henhold til national lovgivning blev anset for en rettighed, der var afledt af egenskaben familiemedlem, ville han have haft ret til den.
(
18
) – Den i note 8 nævnte dom, præmis 28.
(
19
) – Det er ikke herved uden interesse at erindre om, at generaladvokat Van Gerven i sit forslag til afgørelse i denne sag tværtimod havde fremført den opfattelse, at »den fortolkning af artikel 2 og 3 i forordning nr. 1408/71, der blev lagt til grund i dommen i Kermaschck-sagen, og som blev bekræftet og bragt i anvendelse over for de omhandlede ydelser i afventning af et arbejde i dommen i Deak-sagen, også [må] gælde aftalens artikel 41. När henses til aftalens formål og rækkevidde samt ordlyden af artikel 41, der tilsigter en ligebehandling, er det saledes ikke antageligt, at denne bestemmelse tillægger familiemedlemmer til marokkanske arbejdstagere rettigheder (ikke alene afledte men også selvstændige), der går videre en dem, som forordning nr. 1408/71, hvis formål er at sikre arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, tillægger familiemedlemmer til EF-arbcjdstagere« (Sml. 1991 I, s. 219).
(
20
) – Den i note 7 nævnte dom, præmis 38 og 39.
(
21
) – Dom af 17.6.1975, sag 7/75, Sml. s. 679, præmis 16 og 17.
(
22
) – I samme dom har Domstolen ligeledes fastslået, at »i modsat fald ville en arbejdstager, som ønsker at sikre sit barn en varig ret til den støtte, som er nødvendiggjort af den handicappedes tilstand, være tilskyndet til ikke at blive i den medlemsstat, hvor han havde etableret sig og fundet beskæftigelse, hvilket ville stride mod det formal, som forfølges med princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, bl.a. på grund af den ret, der i medfør af nævnte princip er anerkendt for en arbejdstager og medlemmerne af hans familie til pá de betingelser, der er fastsat i Kommissionens forordning nr. 1521/70 (...) at blive boende på området for en medlemsstat, hvor arbejdstageren har haft beskæftigelse« (præmis 20). Endelig mener jeg, at det ikke er uden interesse at gentage, at den her omhandlede nationale lovgivning netop er den samme, som lå til grund for Taghavi- og Schmid-sagerne (nævnt i note 3), hvor Domstolen, som anvendte sondringen mellem selvstændige rettigheder og afledte rettigheder, imidlertid er nået til et andet resultat, nemlig at forordningen ikke kunne finde anvendelse, netop fordi retten til ydelsen for voksne handicappede blev betegnet som en selvstændig rettighed.
(
23
) – Sag 63/76, Sml. s. 2057, præmis 15, 16 og 17. Også i dette tilfælde drejede diskussionen sig om retten til en ydelse til voksne handicappede, der i den pågældende nationale lovgivning blev anset for en selvstændig rettighed.
(
24
) – Det gælder ikke alene for ydelser vedrørende erhvervssygdomme og arbejdsulykker, men også for selve arbejdsløshedsydclsernc, som i henhold til forordningens artikel 67-70 udelukkende er bestemt for dem, der har egenskab af arbejdstager i forordningens forstand.
(
25
) – Se domme af 27.3.1980, sag 61/79, Denkavit ¡taliana, Smi. s. 1205, præmis 16, og forenede sager 66/79, 127/79 og 128/79, Salumi, Smi. s. 1237, præmis 9.
(
26
) – Se dom af 8.4.1976, sag 43/75, Defrenne, Sml. s. 455, præmis 69-75, samt senest af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 139-146.
(
27
) – Efter at være blevet opfordret til at oplyse de mulige praktiske og økonomiske konsekvenser, som en eventuel opgivelse af Kermaschek-retspraksis kan have for de sociale sikringsorgancr, har medlemsstaterne og SVB selv ikke været i stand til at give oplysninger herom.