Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 19. marca 2026(1)
Zadeva C-354/24
ELISA Eesti AS
proti
Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu,
Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet
(predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija))
„ Predhodno odločanje – Telekomunikacijske storitve – Direktiva (EU) 2018/1972 – Člen 40(1) in člen 41(1) – Varnosti omrežij in storitev – Funkcionalnost 5G – Postopek odobritve – Dobavitelji strojne in programske opreme z ‚visokim tveganjem‘ – Prepoved strojne in programske opreme z ‚visokim tveganjem‘ iz razloga nacionalne varnosti – Člen 4(2) PEU – Člen 17(1) Listine – Sorazmernost – Obseg sodnega nadzora – Pozitivni ukrepi v primeru vpliva ali nadzora tretje države “
I.      Uvod
1.        Kako so ukrepi, ki jih država članica sprejme za zaščito svoje nacionalne varnosti, povezani z zakonodajo Unije, sprejeto za zagotovitev delovanja notranjega trga elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev?
2.        Najpomembneje je ugotoviti, ali so taki nacionalni ukrepi izključeni s področja uporabe Direktive (EU) 2018/1972 (Evropski zakonik o elektronskih komunikacijah, v nadaljevanju EZEK),(2) ker so bili sprejeti iz razlogov nacionalne varnosti, in ali so zato izvzeti iz sodnega nadzora nad njihovo sorazmernostjo v skladu z zakonodajo Unije.
3.        Ta vprašanja se postavljajo v okviru zakonodaje, ki je bila v Estoniji sprejeta s ciljem uvedbe postopka predhodne odobritve za uporabo strojne in programske opreme pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. Pristojni organi lahko na podlagi tega postopka prepovejo uporabo določene opreme, če se zanjo šteje, da predstavlja tveganje za nacionalno varnost.
4.        Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari, družba Elisa Eesti AS (v nadaljevanju: tožeča stranka), ki je odvisna družba finske telekomunikacijske družbe Elisa Oyj, je ena od treh ponudnic nacionalnih mobilnih telekomunikacijskih omrežij in storitev v Estoniji. Pred
Tallinna Halduskohus (upravno sodišče, Talin, Estonija), ki je predložitveno sodišče, izpodbija odločbo, s katero so ji pristojni estonski organi zavrnili odobritev za uporabo določene strojne in programske opreme od 2G do 4G in 5G v njenem telekomunikacijskem omrežju. Ta odločba je bila med drugim sprejeta, ker je to opremo proizvajala kitajska telekomunikacijska družba Huawei Corporation (v nadaljevanju: Huawei), ki so jo estonski organi šteli za dobaviteljico take opreme z „visokim tveganjem“.
II.    Pravni in dejanski okvir te zadeve ter vprašanja za predhodno odločanje
A.      Splošne informacije o telekomunikacijski infrastrukturi in tehnologiji 5G
5.        Za razumevanje okvira obravnavane zadeve je potrebna minimalna raven razlage infrastrukture, na kateri temelji 5G funkcionalnost. S tem bom tudi začela.
6.        Mobilno telekomunikacijsko omrežje je tradicionalno sestavljeno iz dveh delov. Prvi in osrednji del te infrastrukture je jedrno omrežje. Vsebuje osrednjo opremo, ki nadzoruje celotno omrežje in je zasnovana kot glavni vod za medsebojno povezovanje vseh končnih točk prometa, združevanje in prenos omrežnega prometa pri visokih hitrostih. (3)      Drugi del te infrastrukture je mobilno radijsko omrežje. To je sestavljeno iz baznih postaj, ki širše območje storitev delijo na „celice“ in na katere se lahko mobilne naprave, kot so mobilni telefoni, povežejo prek mobilnega omrežje države članice.(4)      Ta del mobilnega omrežja se včasih imenuje „robno“ omrežje.
7.        Telekomunikacijska tehnologija se označuje z „generacijami“. 2G, 3G in 4G so zaporedne generacije neanalogne mobilne omrežne tehnologije. Peta generacija te tehnologije – 5G – je zasnovana tako, da bo v prihodnosti nadomestila trenutni standard 4G.(5) Za tehnologijo 5G so značilne visoke hitrosti in zmogljivosti prenosa podatkov ter nižja latenca (zakasnitev).
8.        Evropska komisija meni, da je tehnologija 5G pomemben element pri gradnji visokohitrostnih in visokozmogljivih omrežij v Evropski uniji, kar je v interesu gospodarstva in družbe kot celote.(6)
9.        Kot je razvidno iz predložitvene odločbe in nacionalnega spisa, se tehnologija 5G lahko razdeli na „nesamostojno“ in „samostojno“ funkcionalnost 5G. Nesamostojna 5G je tehnologija, ki je zgrajena na obstoječi omrežni plasti infrastrukture od 2G do 4G.(7) Komunikacija torej še vedno poteka med „robnim“ in „jedrnim“ komunikacijskim omrežjem. Samostojna omrežja 5G vzpostavljajo svoje radijsko omrežje in torej niso odvisna niti od „starejše“ infrastrukture od 2G do 4G niti od jedrnega omrežja. Samostojne naprave 5G torej tvorijo lastno, neodvisno omrežno infrastrukturo, ne da bi najprej šle prek jedrnega omrežja. Na tej podlagi lahko med seboj neposredno komunicirajo, ne da bi prek „jedra“ telekomunikacijske infrastrukture. Zaradi te značilnosti bo samostojna tehnologija 5G v „internetu stvari“ omogočala povezovanje veliko več naprav kot kdaj koli prej.(8)
10.      Iz predložitvene odločbe in spisa je razvidno, da je jedrno omrežje tožeče stranke sestavljeno iz strojne in programske opreme, ki ga proizvaja švedska družba
Telefonaktiebolaget LM Ericsson (v nadaljevanju: Ericsson) in finska družba Nokia Corporation (v nadaljevanju: Nokia) ter da je njeno mobilno radijsko omrežje sestavljeno iz strojne in programske opreme, ki jo proizvaja kitajska
družbeaHuawei.
11.      Obravnavani spor se nanaša le na mobilno radijsko omrežje tožeče stranke, torej na robno omrežje.
B.      Pravni in dejanski okvir postopka v glavni stvari
12.      Tožeča stranka je 23. marca 2022(9) pri Tarbijakaitse ja Tehnilise järelevalve Amet (urad za varstvo potrošnikov in tehnični nadzor, v nadaljevanju: TTJA) vložila predlog, da se v njenem robnem omrežju odobri uporaba, prvič, strojne in programske opreme od 2G do 4G družbe Huawei, ki se v njem že uporablja, in drugič, strojne in programske opreme 5G družbe Huawei, ki se bo v njem začela uporabljati od 1. junija 2022 (v nadaljevanju: zadevna strojna in programska oprema).
13.      Ta predlog je bil vložen na podlagi elektroonilise side seadus (estonski zakon o elektronskih komunikacijah, v nadaljevanju: ESS).(10)      Predložitveno sodišče pojasnjuje, da se je z ESS med drugim prenesel EZEK.
14.      Poglavje 8 ESS določa nekatere zahteve za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih storitev v Estoniji. Člen 872(1) navedenega zakona določa, da morajo komunikacijska podjetja uvesti ustrezne tehnične in organizacijske ukrepe za obvladovanje tveganj, povezanih z varnostjo in celovitostjo komunikacijskih storitev in omrežja. Člen 873(1) ESS določa, da strojna in programska oprema, ki se uporablja za zagotavljanje komunikacijskih storitev v komunikacijskem omrežju, ne sme predstavljati tveganja za nacionalno varnost. Zato mora komunikacijsko podjetje, kot je določeno v členu 873(6) navedenega zakona, TTJA zaprositi za odobritev uporabe strojne ali programske opreme v komunikacijskem omrežju.
15.      V skladu s členom 873(2) ESS se tveganje za nacionalno varnost ugotovi na podlagi visokega tveganja, ki ga predstavlja proizvajalec ali izvajalec storitev vzdrževanja ali podpore (točka 1), ali na podlagi tveganja, ki ga predstavljajo tehnične značilnosti ali konfiguracija strojne ali programske opreme (točka 2). Visokotvegana narava proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore se oceni na podlagi 12 meril, določenih v členu 873(3) ESS. (11)
16.      Če se ugotovi, da strojna ali programska oprema predstavlja tveganje za nacionalno varnost, člen 1965 ESS določa nekatera fiksna prehodna obdobja: do 31. decembra 2025 za tehnologijo 5G(12) in do 31. decembra 2029 za strojno in programsko opremo 2G, 3G in 4G(13).
17.      TTJA mora ob prejemu prošnje za odobritev uporabe strojne in programske opreme v komunikacijskem omrežju v skladu s členom 874 ESS zaprositi Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu (svet za kibernetsko varnost pri odboru za varnost vlade Republike Estonije, v nadaljevanju: KJN) za mnenje o tem, ali strojna in programska oprema, na katero se nanaša ta prošnja, predstavlja tveganje za nacionalno varnost.
18.      KJN je z odločbo št. 1 z dne 27. oktobra 2022 ugotovil tako tveganje za vso zadevno strojno in programsko opremo.(14) V skladu s predložitveno odločbo je bilo to tveganje ugotovljeno v zvezi z vsemi 12 merili, naštetimi v členu 873(3) ESS.(15) Ta organ je tudi predlagal, naj TTJA izda dovoljenje za uporabo do 31. decembra 2025 za funkcionalnost 5G in do 31. decembra 2029 za funkcionalnost od 2G do 4G (v nadaljevanju: odločba KJN).
19.      TTJA je z odločbo št. 1–7/22–436 z dne 25. novembra 2022 ugotovil, da vsa strojna in programska oprema, navedena v prošnji tožeče stranke za odobritev, predstavlja tveganje za estonsko nacionalno varnost. Zato je tožeči stranki v skladu s členom 1965 ESS izdal časovno omejeno dovoljenje za uporabo do 31. decembra 2025
za funkcionalnost 5G in do
31. decembra 2029 za funkcionalnost od 2G do 4G (v nadaljevanju: odločba TTJA).
20.      Tožeča stranka je s pritožbo z dne 1. decembra 2022 pri predložitvenem sodišču izpodbijala odločbi KJN in TTJA (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani odločbi) . Tožeča stranka med drugim trdi, da KJN in TTJA nista dokazala obstoja tveganja za estonsko nacionalno varnost, verjetnosti uresničitve zatrjevanega tveganja ali morebitnega obsega škode, ki bi nastala zaradi zadevne opreme in programske opreme. Tožeča stranka trdi tudi, da se zaradi kratkega prehodnega obdobja z izpodbijanima odločbama retroaktivno prepoveduje zadevno strojne in programske opremo, s čimer se tožečo stranko razlasti. Zato bi ji bilo treba plačati odškodnino. Tožeča stranka poleg tega izpodbija veljavnost izpodbijanih odločb, ker Komisija o zakonu, na podlagi katerega sta bili ti odločbi sprejeti, ni bila uradno obveščena, zaradi česar ta ni združljiv z Direktivo (EU) 2015/1535 (v nadaljevanju: Direktiva TRIS).(16) Nazadnje trdi, da je bila z izpodbijanima odločbama omejena svoboda zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, kot je določena v členu 12(1) EZEK, in da mora biti vsaka omejitev te svoboščine ustrezno utemeljena, česar pa pristojni organi niso storili.
21.      KJN in TTJA te trditve prerekata. Izpodbijani odločbi naj bi v bistvu temeljili na oceni tveganj, za katero naj bi zadostovali verjetnost in predvidljivost tveganja. Ti odločbi naj bi spadali v izključno pristojnost Estonije, za katero velja le omejen sodni nadzor. KJN in TTJA navajata tudi, da je prehodno obdobje iz izpodbijanih odločb najdaljše obdobje, dovoljeno s členom 1965
ESS. Nazadnje se ti stranki ne strinjata, da izpodbijani odločbi nista združljivi z Direktivo TRIS in EZEK.
22.      V teh okoliščinah je Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali sklop določb nacionalne zakonodaje (člen 873(2), (3), (6), (7) in (8), člen 874, od (1) do (4), in člen 1965, od (1) do (4), [ESS], ki zaradi zagotavljanja nacionalne varnosti od komunikacijskega podjetja zahteva pridobitev odobritve za uporabo strojne in programske opreme v njegovem komunikacijskem omrežju, spada na področje uporabe [EZEK]?
2.      Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen: ali je treba člen 1(3)(c) [EZEK] v povezavi s členom 4(2) [PEU] razlagati tako, da je uvedba takih omejitev v izključni pristojnosti države članice in pomeni povsem nacionalni ukrep, za katerega se določbe [EZEK] ne uporabljajo?
3.      Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen: ali sklop določb nacionalne zakonodaje (člen 873(2), (3), (6), (7) in (8), člen 874, od (1) do (4), in člen 1965, od (1) do (4), ESS, ki komunikacijskemu podjetju ne dovoljuje, da bi v svojem komunikacijskem omrežju uporabljal strojno in programsko opremo, ne da bi pridobil odobritev upravnega organa za uporabo te strojne in programske opreme, pomeni omejevanje svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev v smislu člena 12(1) [EZEK]?
4.      Če je odgovor na tretje vprašanje pritrdilen: ali se take določbe nacionalne zakonodaje ne uporabijo, če o njih [Komisija] ni bila predhodno uradno obveščena v skladu s členom 12(1) [EZEK]?
5.      Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen: ali je s členom 36 PDEU in načelom sorazmernosti skladno, če nacionalna zakonodaja za zagotovitev nacionalne varnosti od komunikacijskega podjetja zahteva, naj pridobi odobritev za uporabo strojne in programske opreme v svojem komunikacijskem omrežju, in od upravnega organa ne zahteva, naj pri presoji tveganja, ki ga predstavljata strojna in programska oprema z visokim tveganjem, (a) oceni, ali se tveganja, povezana s proizvajalcem, prenašajo na konkretno strojno in programsko opremo, (b) oceni funkcionalnost, lokacijo in pomen konkretne strojne in programske opreme pri zagotavljanju komunikacijskih storitev in (c) oceni, ali se težave, povezane z državo sedeža proizvajalca, prenašajo na proizvajalca?
6.      Ali gre v primeru, da je uporaba strojne ali programske opreme, ki je v komunikacijskem omrežju obstajala in se je aktivno uporabljala že pred uvedbo zahteve po odobritvi, odobrena za obdobje, krajše od uporabne dobe te strojne ali programske opreme, in je bila zadevna strojna ali programska oprema zakonito pridobljena, za odvzem lastnine v smislu člena 17(1), drugi stavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah [(v nadaljevanju: Listina)]?
23.      Pisna stališča so Sodišču predložile tožeča stranka, češka, danska, estonska, španska, francoska, italijanska, finska in švedska vlada ter Komisija. Tožeča stranka, KJN, estonska, danska, nemška, španska, francoska, italijanska, finska in švedska vlada ter Komisija so na obravnavi 11. novembra 2025 ustno predstavili stališča.
III. Analiza
24.      Svojo analizo bom organizirala tako.
25.      Prvo in drugo vprašanje predložitvenega sodišča se nanašata na področje uporabe EZEK. S prvim vprašanjem se torej sprašuje, ali zakonodajna ureditev, ki zahteva predhodno odobritev za uporabo strojne in programske opreme v okviru elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, kakršna je ta, ki je bila uvedena z ESS, spada na materialno področje uporabe EZEK. To vprašanje bom obravnavala v razdelku III.A. Z drugim vprašanjem se nato sprašuje, ali so taki ukrepi kljub temu izključeni s področja uporabe te direktive, ker so sprejeti iz razlogov nacionalne varnosti. To vprašanje bom obravnavala v razdelku III.B. Moj sklepni predlog v zvezi z obema vprašanjema je, da se EZEK v obravnavanem primeru uporablja.
26.      Glede na to, da se EZEK uporablja, se s tretjim vprašanjem sprašuje, ali sporni ukrepi pomenijo omejitev svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev v smislu člena 12(1) EZEK. Na to vprašanje bom v razdelku III.C odgovorila pritrdilno. To me bo pripeljalo do četrtega vprašanja, s katerim se sprašuje za razlago, ali je bilo treba o teh ukrepih uradno obvestiti Komisijo in, če je tako, kakšne so posledice, če uradnega obvestila ni bilo. To vprašanje bom obravnavala v razdelku III.D.
27.      Če zadevni nacionalni ukrepi pomenijo omejitev svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev – za kar menim, da je tako – je naslednje pomembno vprašanje, ki se postavlja v tem okviru, ali bi bilo mogoče take ukrepe utemeljiti in, če da, na kakšen način. Taka utemeljitev je mogoče v skladu s členom 12(1) EZEK; ta določba v zvezi s tem napotuje na člen 52(1) PDEU. Vendar predložitveno sodišče ne prosi za pojasnila o tem, kako je treba opraviti preizkus sorazmernosti na podlagi člena 12(1) EZEK. Namesto tega to vprašanje postavlja v obliki petega vprašanja v zvezi s prostim pretokom blaga in pod pogojem, da Sodišče ugotovi, da se EZEK ne uporablja. Ker bom predlagala, da se EZEK uporablja, odgovor na peto vprašanje v obliki, v kakršni je bilo postavljeno Sodišču, ne bo potreben. Vendar je vsebina tega vprašanja za predložitveno sodišče pomembna za utemeljitev na podlagi člena 12(1) EZEK v povezavi s členom 52(1) PDEU. Zato bom namesto odgovora na peto vprašanje, kot je bilo postavljeno Sodišču, predlagala, da se to preoblikuje, kot da bi bilo postavljeno v povezavi z zadnjenavedenima določbama (in ne v povezavi s členoma 34 in 36 PDEU). Tako preoblikovano vprašanje bom obravnavala v razdelku III.E.
28.      Nazadnje, predložitveno sodišče s šestim vprašanjem Sodišče prosi, naj mu pomaga ugotoviti, ali zadevni ukrepi ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve pomenijo dejanski odvzem lastnine tožeče stranke, v primeru česar meni, da člen 17(1) Listine zahteva, da se dodeli ustrezna odškodnina. V razdelku III.F bom Sodišču predlagala, da zadevni ukrep ne pomeni takega odvzema, temveč pomeni poseg v uporabo lastnine, ki pa ga je mogoče utemeljiti in torej zanj ni potrebna odškodnina na podlagi člena 17(1) Listine.
A.      Prvo vprašanje
29.      S prvim vprašanjem predloženo sodišče v bistvu sprašuje, ali zadevne določbe ESS, na podlagi katerih so bili sprejeti sporni ukrepi, spadajo na področje uporabe EZEK.
30.      Mnenja strank, ki so predložile stališča v tem postopku, se glede odgovorov na to vprašanje razlikujejo. Tožeča stranka, estonska in francoska vlada ter Komisija v bistvu menijo, da se EZEK uporablja za zadevne ukrepe v tej zadevi. Estonska vlada, ki jo podpira Komisija, zlasti pojasnjuje, da je bil ESS dejansko sprejet za izvajanje EZEK. Nasprotno stališče zavzemajo danska, češka, italijanska, švedska in finska vlada, ki v bistvu menijo, da se EZEK ne uporablja, ker je bil zadevni ukrep odobritve sprejet za zaščito nacionalne varnosti Estonije. Španska vlada pa trdi, da ukrepi, sprejeti za zaščito nacionalne varnosti, sicer ne spadajo na področje uporabe EZEK, vendar to držav članic ne odvezuje od obveznosti spoštovanja EZEK, ki se uporablja v tej zadevi.
31.      Menim, da se EZEK uporablja in da zadevni ukrepi spadajo na stvarno področje uporabe te direktive.
32.      EZEK je glavni zakonodajni akt na področju elektronskih komunikacij. Zagotavlja usklajen pravni okvir za zagotovitev notranjega trga elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.(17)      Za uresničitev tega cilja odpravlja ovire pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, in sicer s prepovedjo omejitev, ki jih uvedejo države članice, in sprejetjem skupnih pravil.(18)
33.      Ta okvir se uporablja tudi za mobilna omrežja, ki se obravnavajo v tej zadevi.(19)
34.      Načeloma torej vsa nacionalna pravila, ki se nanašajo na ureditev elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, spadajo na področje uporabe EZEK.
35.      Eden od ciljev EZEK je zagotoviti varnost notranjega trga elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. Zato je namen te direktive v skladu s členom 1(2)(a) „vzpostaviti notranji trg elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, ki omogoča postavitev in uporabo zelo visokozmogljivih omrežij, trajnostno konkurenco, interoperabilnost elektronskih komunikacijskih storitev, dostopnost, varnost omrežij in storitev ter koristi za končnega uporabnika“.(20)
36.      V ta namen člen 40(1) EZEK od držav članic izrecno zahteva, da zagotovijo, da ponudniki javnih elektronskih komunikacijskih omrežij ali javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev sprejmejo ustrezne in sorazmerne tehnične in organizacijske ukrepe za ustrezno obvladovanje tveganj za varnost omrežij in storitev. Glede na „stanje tehnike“ „ti ukrepi zagotavljajo raven varnosti, primerno predvidenemu tveganju“, vključno z ukrepi za preprečitev in zmanjšanje učinka varnostnih incidentov na uporabnike ter na druga omrežja in storitve.
37.      Za nacionalna pravila, sprejeta za doseganje cilja „varnosti omrežij in storitev“, je torej treba šteti, da spadajo na področje uporabe EZEK.
38.      Pojem „varnost omrežij in storitev“ je opredeljen v členu 2(21) EZEK kot „zmožnost elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, da na določeni ravni zaupanja preprečijo vse dogodke, ki ogrožajo razpoložljivost, avtentičnost, celovitost ali zaupnost teh omrežij in storitev, shranjenih, prenesenih ali obdelanih podatkov ali povezanih storitev, ki jih navedena elektronska komunikacijska omrežja in storitve zagotavljajo ali so prek njih dostopni“.
39.      To opredelitev je treba razlagati ob upoštevanju pojmov „elektronsko komunikacijsko omrežje“(21) in „elektronska komunikacijska storitev“.(22)
40.      Prvi od teh pojmov je oblikovan široko in med drugim zajema fizično opremo, potrebno za zagotavljanje tega omrežja (in torej tudi v njej vsebovano strojno in programsko opremo).(23) Zadnjenavedeni pojem se nanaša na prenos signalov prek fizične infrastrukture, ki ga je Sodišče razlagalo tako, da zajema tudi programsko opremo, ki se med drugim uporablja za dostop do interneta.(24)
41.      Iz tega sledi, da je treba pojem „varnost omrežij“, kot je opredeljen v členu 2(21) EZEK, razumeti tako, da zajema varnost tako strojnih kot programskih elementov elektronskega komunikacijskega omrežja.
42.      Zaradi izvajanja člena 40(1) EZEK države članice v skladu s členom 41(1) te direktive zagotovijo, da so pristojni organi pooblaščeni za izdajanje obvezujočih navodil, vključno s tistimi, ki zadevajo ukrepe za odpravo varnostnega incidenta oziroma njegovo preprečitev, kadar je bila ugotovljena „resna grožnja“.
43.      Glede pravil, ki jih morajo države članice sprejeti v zvezi s tem, ni nobene druge določbe. Zato pravo Unije državam članicam prepušča odločitev o tem, kako izvajati te zahteve, da zagotovijo varnost svojih omrežij in storitev.
44.      V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe, stališč tožeče stranke ter stališč estonske vlade in KJN, ki so jih na obravnavi potrdili, razvidno, da je namen zadevne ureditve izvajanje EZEK, zlasti njegovega
člena 40(1) in člena 41(1), v estonskem pravu.
45.      Nič ne nasprotuje temu, da se postopek predhodne odobritve za uporabo strojne in programske opreme za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, kakršen je ta iz ESS, ne šteje za eno od možnosti izvajanja člena 40(1) in člena 41(1) EZEK.
46.      To v obravnavani zadevi tudi ni sporno.
47.      Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, odgovori pritrdilno, in sicer, da je treba EZEK razlagati tako, da se uporablja za sklop določb nacionalne zakonodaje, ki za zagotovitev varnosti nacionalnega elektronskega komunikacijskega omrežja in njegovih storitev zahteva, da operater, ki želi zagotavljati takšno omrežje in storitve, pridobi odobritev za uporabo strojne in programske opreme v svojem komunikacijskem omrežju.
B.      Drugo vprašanje
48.      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, ki je odvisno od pritrdilnega odgovora na prvo vprašanje, v bistvu sprašuje, ali je učinek člena 4(2) PEU in člena 1(3)(c) EZEK tak, da zadevni ukrepi odobritve spadajo v izključno pristojnost držav članic, za katero se EZEK ne uporablja, ker so bili ti ukrepi sprejeti za zagotovitev nacionalne varnosti.
49.      V zvezi s tem vprašanjem sem lahko kratka.
50.      Zadnji stavek 4(2) PEU določa, da državna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice. Ta ideja se odraža tudi v členu 1(3)(c) EZEK, ki določa, da ta direktiva ne posega ukrepe, ki jih sprejmejo države članice za namene javnega reda in javne varnosti ter za obrambo.
51.      Zato – in kljub terminološkim razlikam med tema dvema določbama(25)  – se strinjam s Komisijo in francosko vlado, da je člen 1(3)(c) EZEK v bistvu izraz člena 4(2) PEU.
52.      Ali je treba ti določbi razlagati tako, da so ukrepi, sprejeti zaradi nacionalne varnosti, izključeni s področja uporabe EZEK?
53.      Tožeča stranka, estonska, španska in francoska vlada ter Komisija menijo, da četudi lahko države članice same odločijo o ukrepih za zaščito svoje nacionalne varnosti, jih to ne odvezuje obveznosti spoštovanja EZEK. Na podlagi člena 4(2) PEU in člena 1(3)(c) EZEK zadevnega ukrepa odobritve torej ni mogoče izključiti s področja uporabe prava Unije. Danska, češka, italijanska, švedska in finska vlada poudarjajo, da glede na to, da so bili zadevni ukrepi sprejeti za zaščito estonske nacionalne varnosti, je treba na podlagi člena 4(2) PEU in člena 1(3)(c) EZEK izključiti uporabo prava Unije.
54.      Po mojem mnenju je v sodni praksi Sodišča že pojasnjeno, da člen 4(2) PEU ukrepov nacionalne varnosti ne izključuje s področja uporabe prava Unije.(26)
55.      Nasprotno ta določba potrjuje, da Evropska unija ni pristojna za odločanje o tem, kaj je potrebno za zaščito varnosti držav članic in kako to storiti. Kljub temu, čeprav v skladu s členom 4(2) PEU nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice, „zgolj dejstvo, da je bil nacionalni ukrep sprejet zaradi zaščite nacionalne varnosti, ne more povzročiti neuporabe prava Unije in držav članic oprostiti obveznosti spoštovanja prava Unije“.(27)
56.      Zato tudi če je Estonija sprejela sporni zakon z namenom zaščite svoje nacionalne varnosti, s tem ta zakon in ukrepi, sprejeti na njegovi podlagi, niso izključeni s področja uporabe EZEK.
57.      Povedano drugače, če so ukrepi, sprejeti za zaščito nacionalne varnosti, v nasprotju s pravili Unije, se je za utemeljitev tega nasprotovanja mogoče sklicevati na javni interes za zaščito nacionalne varnosti; vendar morajo ti ukrepi, da se izkaže
njihova zakonitost, vseeno prestati preizkus sorazmernosti. K temu se bom vrnila v okviru odgovora na peto vprašanje.
58.      Kot sem že pojasnila, estonska vlada v obravnavanem postopku meni, da se z zadevnim zakonom ščitijo interesi nacionalne varnosti, vendar hkrati trdi, da je bil ta zakon sprejet zaradi izvajanja EZEK.(28) Estonska vlada se v utemeljitev svojih upravnih odločb o tem, da se zadevna strojna in programska oprema obravnava kot „visoko tvegana“ za varnost njene telekomunikacijske infrastrukture, namreč sklicuje na nekatere instrumente mehkega prava Unije, ki sta jih pripravila Komisija(29) in skupina za sodelovanje na področju varnosti omrežij in informacij.(30)
59.      Zato pomisleki Estonije glede nacionalne varnosti sovpadajo z varnostnimi zahtevami, določenimi na ravni Unije.
60.      Zaradi tega elementa se obravnavana zadeva razlikuje od sodbe Ministrstvo za obrambo (31). Sodišče je v zadnjenavedeni zadevi menilo, da so nekatere kategorije vojaških dejavnosti izključene s področja uporabe Direktive 2003/88/ES(32) o določenih vidikih organizacije delovnega časa, „kadar so te dejavnosti tako specifične, da neizogibno in trajno nasprotujejo spoštovanju zahtev, naloženih s to direktivo“.(33)
61.      Na podlagi zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje odgovori nikalno in ugotovi, da je treba člen 4(2) PEU in člen 1(3)(c) EZEK razlagati tako, da ukrep, ki za uporabo strojne in programske opreme za zagotavljanje javnega ali javno dostopnega elektronskega komunikacijskega omrežja ali storitve zahteva odobritev, ni izključen s področja uporabe EZEK, čeprav je bil sprejet z namenom zaščite interesov nacionalne varnosti.
C.      Tretje vprašanje
62.      Iz mojih odgovorov na prvo in drugo vprašanje sledi, da ESS in izpodbijani odločbi, ki sta bili sprejeti na podlagi ESS, spadajo na področje uporabe EZEK. To me pripelje k tretjemu vprašanju.
63.      Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali nacionalni ukrep, s katerim se zahteva predhodna odobritev za uporabo strojne in programske opreme, pomeni omejitev svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev v smislu člena 12(1) EZEK.
64.      Tožeča stranka meni, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno. Trdi, da člen 12(1) EZEK državam članicam nalaga, da zagotovijo svobodo opravljanja elektronskih komunikacijskih storitev, ki pa jo postopek odobritve iz ESS omejuje. Estonska, španska, francoska in italijanska vlada ter Komisija se s tem stališčem ne strinjajo. V bistvu trdijo, da je postopek odobritve, ki ga določa ESS, predpogoj za svobodo zagotavljanja elektronskih komunikacijskih storitev in ne omejitev, saj za svobodo zagotavljanja elektronskih komunikacijskih storitev v skladu s členom 12(1) EZEK „veljajo pogoji, določeni v tej direktivi“. Trdijo, da glede na to, da je varnost elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev eden od teh pogojev, lahko države članice legitimno določijo postopek odobritve, kot je ta iz postopka v glavni stvari.(34)
65.      Iz teh stališč izhaja, da ima Sodišče dve možnosti glede opredelitve zadevnega ukrepa odobritve na podlagi člena 12(1) EZEK: (i) kot pogoj za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ali (ii) kot omejitev zagotavljanja teh omrežij in storitev.
66.      Menim, da taka zahteva pomeni omejitev zagotavljanja takih omrežij in storitev v smislu člena 12(1) EZEK. Vendar menim, da je ta omejitev utemeljena.
67.      V zvezi s tem je treba opozoriti na prva dva stavka člena 12(1) EZEK:
„Države članice zagotavljajo prosto ponudbo elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ob upoštevanju pogojev iz te direktive. V ta namen države članice ne preprečijo podjetju zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev, razen kadar je to potrebno iz razlogov, ki so določeni v členu 52(1) PDEU.“(35)
68.      Načeloma je torej temeljno sporočilo, ki izhaja te določbe, to, da države članice pod določenimi pogoji podjetjem morajo omogočiti zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
69.      Poleg tega države članice tem podjetjem ne smejo preprečiti, da uveljavljajo to svobodo, s kakršnimi koli omejitvami, ki v EZEK niso neposredno določene kot pogoj za zagotavljanje takih elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
70.      Hkrati z določbo o negativni integraciji (tj. prepovedjo ukrepov držav članic, ki ovirajo svobodo zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev),(36) člen 12(1) EZEK priznava tudi potrebo po pozitivni integraciji (tj. usklajevanju potrebe po zagotavljanju varnosti kot pogoja za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev).
71.      Vendar – čeprav se zahteva po varnosti omrežij in storitev – na ravni Unije ni pozitivne integracije v zvezi z varnostjo teh omrežij in storitev.
72.      EZEK ne določa ukrepov, ki bi zagotavljali takšno varnost. To izbiro prepušča državam članicam, tako da jih na podlagi člena 40(1) in člena 41(1) navedenega zakonika zavezuje, da sprejmejo te odločitve.
73.      Z drugimi besedami, čeprav je v skladu z EZEK varnost omrežij in storitev pogoj za zagotavljanje takih omrežij in storitev, pa predhodna odobritev za uporabo strojne in programske opreme za njihovo zagotavljanje to ni.
74.      Nasprotno, če bi se vsak ukrep, ki ga država članica izbere, da bi z njim zagotovila varnost omrežij in storitev, samodejno opredelil kot pogoj za pravilno delovanje notranjega trga elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, bi to pomenilo, da bi lahko države članice zlahka ustvarile ovire za prosti pretok.(37)
75.      Taka samodejna izključitev iz sodnega preizkusa sorazmernosti ukrepov, ki so jih izbrale države članice, ne bi bila v skladu z namenom člena 12(1) EZEK, da se preprečijo ovire za svobodo zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
76.      Zato predlagam razlago, v skladu s katero je mogoče posebni nacionalni ukrep, sprejet za zagotovitev varnosti omrežij in storitev države članice, še vedno opredeliti kot omejitev svobode zagotavljanja takih omrežij in storitev, ki je prepovedana s členom 12(1) EZEK, čeprav morajo države članice na podlagi tega zakonika zagotoviti varnost svojih omrežij.
77.      Vse zahteve za predhodno odobritev dostopa do notranjega trga se načeloma štejejo za ovire prostega pretoka blaga,(38) storitev,(39) kapitala(40) ali svobode ustanavljanja.(41) Zaradi take zahteve je svoboda vedno manj privlačna, dostop do upoštevnih trgov pa težji.
78.      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je postopek predhodne odobritve, kakršen je ta v obravnavani zadevi, ki pristojnim organom omogoča, da prepovejo uporabo določene strojne in programske opreme zaradi „visokega tveganja“, ukrep, ki načeloma pomeni oviro za prosti pretok elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, saj lahko zaradi njega dostop do te storitve in njeno izvajanje postaneta manj privlačna ali težja.
79.      Zato je tak ukrep s členom 12(1) EZEK načeloma prepovedan.
80.      Zadevna estonska ureditev torej v nasprotju s členom 12(1), prvi stavek, EZEK omejuje svobodo zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
81.      Vendar je na podlagi člena 12(1) EZEK tak ukrep lahko utemeljen z enim od razlogov, naštetih v členu 52(1) PDEU.
82.      Analizo sorazmernosti, ki izhaja iz tega in vključuje preudarke nacionalne varnosti, mora opraviti predložitveno sodišče. Zadnjenavedeno ni prosilo za usmeritve v zvezi s tem posebnim vidikom člena 12(1) EZEK. Kljub temu v zvezi s predlaganim odgovorom
na peto vprašanje podajam usmeritve, ki bi lahko predložitvenemu sodišču koristile tudi v zvezi s tem.
83.      Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na tretje vprašanje odgovori pritrdilno: Člen 12(1) EZEK je treba razlagati tako, da sklop določb nacionalne zakonodaje, s katerimi se zahteva odobritev upravnega organa za uporabo strojne in programske opreme pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, pomeni omejitev svobode zagotavljanja takih omrežij in storitev v smislu te določbe. Taka omejitev se lahko upraviči z razlogom iz člena 52(1) PDEU.
D.      Četrto vprašanje
84.      Člen 12(1), tretji stavek, EZEK zahteva, da države članice ustrezno obrazložijo vsako omejevanje svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ter o tem uradno obvestijo Komisijo.
85.      Glede na to določbo želi predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem izvedeti, kakšne posledice ima neobvestitev o omejitvi pravice iz člena 12(1) EZEK, kot je v obravnavanem primeru sklop določb nacionalne zakonodaje, s katerimi se zahteva predhodna odobritev za uporabo strojne in programske opreme v elektronskih
komunikacijskih omrežjih. Kar je še pomembneje, to sodišče sprašuje, ali se zaradi opustitve takega obvestila tak ukrep ne sme uporabiti.
86.      Tožeča stranka meni, da Komisija o zadevni ureditvi ni bila uradno obveščena. Zato naj postopka odobritve iz ESS ne bi bilo mogoče uporabiti zoper njo. Estonska, španska, francoska in italijanska vlada ter Komisija, ki so se jim na obravnavi priložili tudi TTJA ter nemška in finska vlada, trdijo, da uradno obvestilo ni bilo potrebno, saj po njihovem mnenju obveznost odobritve, ki izhaja iz ESS, ni omejitev, ampak pogoj, ki ga EZEK določa za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
87.      V nasprotju s temi stališči in kot sem že pojasnila v okviru tretjega vprašanja, menim, da ukrep predhodne odobritve, kakršen je ta, ki je bil v Estoniji uveden z ESS, pomeni omejitev svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. Zato bi
bilo treba po mojem mnenju o tej vrsti ukrepa uradno obvestiti Komisijo.
88.      Vendar želim opozoriti, da iz sodnega spisa ni jasno razvidno, ali je bilo v zvezi s tem ukrepom podano uradno obvestilo. Po navedbah estonske vlade je bil osnutek ESS, vključno z okvirom odobritve, Komisiji posredovan leta 2020,(42) preden je leta 2022 začel veljati. Vendar tožeča stranka prereka obstoj takega obvestila. Predložitveno sodišče je pristojno, da preveri, ali je res tako.
89.      Kljub temu menim, da tudi če estonska vlada Komisije ni uradno obvestila o zakonski obveznosti predhodne odobritve, to ne pomeni, da se zaradi te opustitve ta del ESS za tožečo stranko ne uporablja; torej učinek neizvedbe uradne obvestitve ne enak kot v primeru neobvestitve o tehničnih zahtevah iz Direktive TRIS.
90.      Prvič, Direktiva TRIS izrecno izključuje njeno uporabo s področja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. Člen1(3) navedene direktive določa, da se ta direktiva „ne uporablja za pravila v zvezi z zadevami, ki jih zajema zakonodaja Unije na področju telekomunikacijskih storitev, kot jih zajema [direktiva, ki je bila predhodnica EZEK]“.
91.      Za namene tehničnih pravil in standardov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami EZEK torej predstavlja lex specialis glede na Direktivo TRIS.
92.      Drugič, kot pojasnjuje Komisija, ni mogoče vzpostaviti analogije med, na eni strani, neizpolnitvijo obveznosti uradnega obvestila v skladu s členom 12(1) EZEK in, na drugi strani, neizpolnitvijo obveznosti uradnega obvestila v skladu z Direktivo TRIS in upoštevno sodno prakso, v skladu s katero neobvestitev o tehničnem standardu pomeni, da se za posameznike
ne uporablja.(43)
93.      To je zato, ker člen 12(1) EZEK – v nasprotju z Direktivo TRIS – uporabe pogojev v zvezi z zagotavljanjem elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev ne pogojuje z odobritvijo Komisije ali s potekom minimalnega roka.
94.      Zato neobvestitev o omejitvi svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev na podlagi člena 12(1) EZEK ne pomeni, da za tožečo stranko postopka odobritve, ki ga določa ESS, ni mogoče uporabiti.
95.      Iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj na četrto vprašanje odgovori, da to, da Komisija ni bila uradno obveščena o omejitvi svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij v smislu člena 12(1) EZEK, ne povzroči neuporabe nacionalnih pravil glede katerih ni bilo podano uradno obvestilo.
E.      Peto vprašanje
96.      Peto vprašanje, kot je postavljeno, se nanaša na nacionalne ukrepe, ki omejujejo prosti pretok blaga, kot je določen v členu 34 PDEU, vendar jih je mogoče utemeljiti na podlagi člena 36 PDEU. To vprašanje je bilo postavljeno Sodišču, če ugotovi, da se EZEK ne uporablja.
97.      Vendar, kot sem pojasnila, menim, da se EZEK v obravnavani zadevi uporablja. Sodišču torej načeloma ni treba odgovoriti na peto vprašanje.
98.      Kljub temu bi bil v bistvu odgovor na to vprašanje, kot je postavljeno, koristen za predložitveno sodišče pri odločanju, ali je izpodbijane ukrepe, uvedene na podlagi ESS, mogoče utemeljiti na podlagi člena 12(1) EZEK, v skladu s katerim pomenijo omejitev.
99.      Ker ima Sodišče možnost, da vprašanje, ki mu je bilo postavljeno, preoblikuje tako, da se mu zdi koristno za rešitev spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, Sodišču predlagam, naj to stori v obravnavani zadevi.(44)
100. Kot je bilo preoblikovano, se torej s petim vprašanjem sprašuje, ali je to, da nacionalna zakonodaja od komunikacijskega podjetja zahteva, da pridobi odobritev za uporabo strojne in programske opreme v svojem komunikacijskem omrežju, da bi se zagotovila nacionalna varnost, pri čemer pa od upravnega organa pri oceni grožnje, ki jo predstavlja taka strojna in programska oprema z visokim tveganjem, ne zahteva, da: (a) preuči, ali se tveganja, povezana s proizvajalcem, prenašajo na konkretno strojno in programsko opremo, (b) oceni funkcionalnost, lokacijo in pomen konkretne strojne in programske opreme pri zagotavljanju komunikacijskih storitev in (c) preuči, ali se težave, povezane z državo sedeža proizvajalca, prenašajo na proizvajalca, združljivo s členom 12(1) EZEK in načelom sorazmernosti?
101. V zvezi s tem je treba poudariti, da predložitveno sodišče ne želi dobiti odgovora glede sorazmernosti izpodbijanih odločb, sprejetih na podlagi ESS. To sodišče želi izvedeti, ali je postopek odobritve, ki ga določa ESS in na katerem temeljita izpodbijani odločbi, mogoče utemeljiti, če pristojnim organom ne nalaga obveznosti, da predhodno – preden zavrnejo prošnjo za odobritev iz teh razlogov – ocenijo, ali je tveganje za nacionalno varnost resnično. Le če je ESS s tega vidika veljaven, se postavlja vprašanje, ali je način, na katerega se je izvajal, sorazmeren.
102. Ali je ukrep, ki omejuje svobodo zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev v smislu člena 12(1) EZEK, mogoče utemeljiti z razlogi, navedenimi v členu 52(1) PDEU; to so javni red, javna varnost in javno zdravje.
103. V tem primeru estonska vlada omejitev, ki jo je uvedel ESS, utemeljuje z nacionalno varnostjo (v smislu varnosti njene telekomunikacijske infrastrukture), in z razlogom, da se s temi ukrepi izvaja EZEK, zlasti njegov člen 40(1) in člen 41(1).
104. Ni sporno, da je varnost komunikacijskih omrežij v sodobnih demokratičnih družbah zelo pomembna: varna in zanesljiva telekomunikacijska infrastruktura ni nujna le za učinkovito uresničevanje številnih vrednot in temeljnih pravic Unije, vključno z vrednoto demokracije in svobode izražanja, ampak zagotavlja tudi družbeno stabilnost, saj lahko vpliv na telekomunikacijsko infrastrukturo države članice ali njeno motenje vpliva na druge sektorje gospodarstva in na splošno na vsakdanje življenje državljanov Unije.(45)
105. Ugotavljam tudi, da je Sodišče že potrdilo, da je lahko varnost telekomunikacijske infrastrukture države članice element javne varnosti države.(46)
106. Poleg tega se z EZEK uresničuje cilj zagotavljanja varnosti elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, zato člen 40(1) in člen 41(1) tega zakonika državam članicam nalagata, da zagotovijo varnost svojih elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.(47)
107. Čeprav se varnost elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev držav članic šteje za temeljni interes družbe tako na ravni držav članic kot na ravni Unije in se zato lahko uporabi kot utemeljitev za omejitev svobode zagotavljanja takih omrežij in storitev, pa se ta omejitev vendarle lahko uvede le, če je tveganje za ta interes v konkretnem primeru resnično, prisotno in dovolj resno.(48)
108. V zvezi s tem država članica take omejitve ne more utemeljiti zgolj s sklicevanjem na razloge nacionalne varnosti.(49)
109. Nasprotno, zakon, ki dovoljuje tako omejitev, v tem primeru ESS, mora od pristojnih organov, v tem primeru TTJA in KJN, zahtevati, da presodijo, ali zadevna posebna oprema dejansko predstavlja tako tveganje za varnost nacionalnega telekomunikacijskega omrežja.
110. Čeprav je ta presoja lahko drugačna glede tveganj, ki jih predstavljajo tretje države ali njihovi dobavitelji,(50) ne more temeljiti na splošnem sumu;(51) nasprotno, vključevati mora specifično presojo uporabe, za katero je ta oprema namenjena, in s tem povezanih tveganj. Ta analiza lahko na primer vključuje tveganja, povezana z vrsto zadevne opreme, proizvajalcem te opreme ali državo, v kateri ima ta proizvajalec sedež.(52)
111. V teh okoliščinah je treba na peto vprašanje predložitvenega sodišča odgovoriti, da člen 12(1) EZEK zahteva, da mora nacionalna ureditev, v kateri je določena obveznost predhodne odobritve za uporabo strojne in programske opreme za zaščito varnosti elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, od organov, pristojnih za odločanje o izdaji take odobritve, zahtevati, da presodijo, ali zadevna strojna in programska oprema, za uporabo katere se prosi, pomeni resnično tveganje za varnost omrežja, kar lahko vključuje upoštevanje predvidene uporabe take opreme, presojo, ali se tveganja, povezana z državo sedeža proizvajalca, prenašajo na proizvajalca, in presojo, ali se tveganja, povezana s proizvajalcem, prenašajo na posebno strojno in programsko opremo.
112. Po mojem razumevanju ESS določa natančna merila, na podlagi katerih lahko pristojni nacionalni organi ugotovijo, da obstaja tveganje za nacionalno varnost, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče. V ta namen se med drugim očitno upošteva obstoj grožnje v zvezi s proizvajalcem in tretjo državo, v kateri ima ta proizvajalec sedež.(53)
113. Nacionalno sodišče bo moralo pri preizkusu izpodbijanih odločb presoditi, ali so bila ta merila dejansko upoštevana pri presoji tveganj v posebnem položaju obravnavane zadeve, v katerem je prišlo do časovne omejitve dovoljenja za uporabo.
114. Ker ta presoja zahteva temeljito poznavanje tehničnih, političnih in varnostnih vidikov, povezanih s posebnim položajem, sodišča
Unije ne morejo opraviti presoje obstoja tveganja v zvezi z določenim proizvajalcem, njegovo opremo ali uporabo te opreme. Kadar pa se od nacionalnega sodišča zahteva, da preveri ukrepe, s katerimi je iz razloga nacionalne varnosti prepovedana uporaba določene strojne in programske opreme, morajo pristojni organi podati razumna pojasnila o razlogih za ugotovitev takega tveganja;(54) po potrebi je lahko za to potrebna uporaba različnih sodnih tehnik.(55)
115. Če se zadevni varnostni interesi na ravni Unije in na nacionalni ravni – kot v obravnavani zadevi – prekrivajo, lahko nacionalno sodišče v okviru sodnega nadzora zadevnega ukrepa upošteva tudi ocene tveganj, ki so jih opravile institucije in organi Unije ter nacionalni organi.
116. V zvezi s tem bi lahko bili za presojo predložitvenega sodišča upoštevni številni dokumenti, na katere se sklicuje estonska vlada: ta vlada med drugim napotuje na Priporočilo Komisije o kibernetski varnosti iz leta 2019, Usklajeno oceno tveganja na ravni Unije za kibernetsko varnost omrežij 5G(56) skupine za sodelovanje na področju varnosti omrežij in informacij(57) ter Sporočilo Komisije o izvajanju nabora orodij 5G.
117. Čeprav so ti dokumenti elementi mehkega prava, ki za države članice ni zavezujoče, so v njih pristojni organi na nacionalni ravni in na ravni Unije podali usklajeno oceno tveganja, na podlagi katere je Komisija med drugim opremo, ki jo proizvaja proizvajalec zadevne strojne in programske opreme, opredelila kot opremo, ki predstavlja „znatno večje tveganje kot drugi dobavitelji 5G“ in da na podlagi „teh visokih tveganj [… ] Komisija meni, da so odločitve držav članic o omejitvi ali izključitvi podjetja Huawei upravičene in v skladu z Naborom orodij 5G“.(58)
118. V skladu s Sporočilom o izvajanju nabora orodij 5G ta ugotovitev med drugim temelji na dejstvu, da obstaja „ povezava med [tem] dobaviteljem in vlado določene tretje države, zakonodajo tretje države in značilnostmi lastništva podjetja dobavitelja“.(59)
119. Estonska vlada pojasnjuje, da so njeni pristojni organi to oceno upoštevali in da so
na podlagi te skupne opredelitve tveganja tako na ravni Unije kot na ravni držav članic ti organi menili, da je treba med drugim omejiti izpostavljenost opremi družbe
Huawei, ki je dobaviteljica zadevne strojne in programske opreme, pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
120. Zato se mi zdi razumno sklepati, da ESS in izpodbijani odločbi, ki sta bili sprejeti na njegovi podlagi, kljub temu da pomenijo omejitev svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, uresničujejo legitimen cilj, in sicer preprečitev resničnega tveganja za varnost omrežij. Vendar mora o tem presoditi predložitveno sodišče.
F.      Šesto vprašanje
121. Iz nacionalnega spisa je razvidno, da je tožeča stranka zadevno strojno in programsko opremo uporabljala za funkcionalnost od 2G do 4G, da je zagotavljala elektronska komunikacijska omrežja in storitve v času pred sprejetjem izpodbijanih odločb. Iz pojasnila tožeče stranke je razvidno tudi, da je kupila opremo za funkcionalnost 5G, da bi to opremo vključila v svoje robno omrežje pred uvedbo obveznosti pridobitve odobritve iz ESS. Nazadnje, iz predložitvene odločbe in pojasnil strank je razvidno, da je bila z izpodbijanima odločbama odobrena uporaba zadevne strojne in programske opreme za obdobje, krajše od uporabne dobe te opreme.
122. V zvezi s tem predložitveno sodišče s šestim vprašanjem sprašuje, ali ob upoštevanju teh okoliščin izpodbijani odločbi pomenita odvzem lastnine v smislu člena 17(1), drugi stavek, Listine, zaradi česar bi lahko imela tožeča stranka v tem primeru pravico do ustrezne odškodnine.
123. Tožeča stranka meni, da gre za tak primer. Trdi, da zadevna ureditev odobritev vodi do neupravičenega odvzema lastnine. Meni tudi, da člen 17(1) Listine prepoveduje nenadno spremembo zakonske ureditve, ki ureja uporabo zadevne strojne in programske opreme in s katero je bila uvedena zahteva po odobritvi uporabe ter zaradi katere je bila prepovedana uporaba strojne in programske opreme, ki jo je tožeča stranka zakonito pridobila od določenega proizvajalca, razen če je v zameno določena pravična in ustrezna odškodnina.
124. Komisija ter estonska, španska, nemška, francoska, italijanska, švedska in finska vlada menijo, da okvir zadevnega ukrepa odobritve pomeni vrsto ureditve uživanja lastnine v smislu člena 17(1), tretji stavek, Listine. Zato naj tožeči stranki z izpodbijanima odločbama ne bi bila – niti de facto niti de jure – odvzeta lastninska pravica na zadevni strojni in programski opremi. Te stranke poleg tega menijo, da navedena lastninska ureditev glede na pomisleke nacionalne in javne varnosti Estonije pomeni sorazmerno omejitev te pravice, saj so estonski organi določili dovolj dolgo prehodno obdobje.
125. V skladu s členom 17(1) Listine ima „[v]sakdo […] pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa.“
126. Sodišče je razsodilo, da ta določba vsebuje tri različna pravila. Razložilo je, da „[p]rvo, ki je izraženo v prvem stavku in je splošne narave, konkretizira načelo spoštovanja lastnine. Drugo, vsebovano v drugem stavku tega odstavka, se nanaša na odvzem lastnine in zanj določa nekatere pogoje. Tretje, vsebovano v tretjem stavku navedenega odstavka, pa državam članicam priznava zlasti pristojnost, da uredijo uživanje lastnine, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa. Vendar ne gre za pravila, ki ne bi bila medsebojno povezana. Drugo in tretje pravilo se nanašata na posebne primere posega v lastninsko pravico in ju je treba razlagati ob upoštevanju načela, določenega v prvem od teh pravil.“(60)
127. Iz sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da je varstvo, ki ga zagotavlja člen 17(1) Listine, široko in poleg premoženja z ekonomsko vrednostjo zajema interese, povezane z izkoriščanjem licence ali dovoljenja za uporabo.(61)
128. V postopku v glavni stvari se izpodbijani odločbi nanašata na prošnjo za odobritev uporabe določene strojne in programske opreme pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. Prošnji je bilo ugodeno le delno in v okviru najdaljšega trajanja, ki ga določa ESS: do 31. decembra 2029
za funkcionalnost od 2G do 4G, in do 31. decembra 2025
za funkcionalnost 5G.
129. Posledično ta lastnina, ker v njeno bistvo ni bilo poseženo, tožeči stranki ni bila odvzeta. (62) Nasprotno, izpodbijani odločbi pomenita omejitev uživanja lastnine tožeče stranke v smislu člena 17(1), tretji stavek, Listine.(63)
130. V takem primeru tožeča stranka načeloma nima pravice do odškodnine.
131. Vendar je omejitev uživanja lastnine
mogoča le, kolikor je potrebna zaradi splošnega interesa. Za namene te zadeve bo ta preizkus podoben preizkusu, ki ga je treba opraviti v okviru utemeljitve posega v svobodo zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev v skladu s členom 12(1) EZEK.
132. Vendar predložitveno sodišče ni zaprosilo za usmeritev o tem, kako opraviti tak preizkus sorazmernosti.
133. Kljub temu lahko opozorim, da je eden od vidikov, ki bi ga moralo predložitveno sodišče upoštevati v obravnavani zadevi, vprašanje, ali je bilo obdobje, v katerem je bilo tožeči stranki dovoljeno, da še naprej uporablja zadevno strojno in programsko opremo – z vidika obdobja, ki tožeči stranki omogoča, da se pripravi na tako zakonodajno spremembo – zadostno.
134. Zadevni ukrep odobritve, skupaj s strogimi najdaljšimi obdobji uporabe, namreč znatno vpliva na naložbe, izvedene pred uvedbo teh zakonodajnih sprememb.(64)
135. Zato mora predložitveno sodišče presoditi, ali je bilo celotno obdobje, v katerem bi se tožeča stranka lahko pripravila na prilagoditev novemu pravnemu položaju, in sicer od trenutka, ko je bil podan predlog zadevnih sprememb ESS, do konca najdaljšega obdobja uporabe zadevne strojne in programske opreme, dovolj dolgo. Če meni, da ni tako, bi bilo treba določiti sistem razumnega nadomestila za nastalo škodo.(65)
136. Nazadnje, predložitveno sodišče bi moralo pri preizkusu sorazmernosti izpodbijanih odločb upoštevati težo posega v zadevno temeljno pravico ter pomen zastavljenega cilja(66) in druge interese, kot so interes uporabnikov elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev za varnost in zaščito teh omrežij in storitev ter tržno tveganje, ki bi ga previden in preudaren konkurent, dejaven na istem trgu, predvidel v zvezi z zadevno strojno in programsko opremo.(67)
137. Če bi predložitveno sodišče menilo, da je breme – tudi če bi bilo potrebno – za tožečo stranko nesorazmerno, bi bilo ustrezno, kot sem pojasnila, zahtevati pravično odškodnino.
138. Na podlagi navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj na šesto vprašanje odgovori, da omejitev uporabe strojne ali programske opreme, ki se je v elektronskem komunikacijskem omrežju že uporabljala pred uvedbo zahteve po odobritvi uporabe, na podlagi katere je uporaba odobrena za krajše obdobje od uporabne dobe te strojne ali programske opreme, ne pomeni odvzema lastnine v smislu člena 17(1), drugi stavek, Listine.
IV.    Predlog
139. Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je postavilo Tallinna Halduskohus (upravno sodišče, Talin, Estonija), odgovori:
1.      Direktivo (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah
je treba razlagati tako, da se uporablja za sklop določb nacionalne zakonodaje, ki za zagotovitev varnosti nacionalnega elektronskega komunikacijskega omrežja in njegovih storitev zahteva, da operater, ki želi zagotavljati takšno omrežje in storitve, pridobi odobritev za uporabo strojne in programske opreme v svojem komunikacijskem omrežju.
2.      Člen 4(2) PEU in člen 1(3)(c) Direktive 2018/1972
je treba razlagati tako, da ukrep, ki za uporabo strojne in programske opreme za zagotavljanje javnega ali javno dostopnega elektronskega komunikacijskega omrežja ali storitve zahteva odobritev, ni izključen s področja uporabe Direktive 2018/1972, čeprav je bil sprejet z namenom zaščite interesov nacionalne varnosti.
3.      Člen 12(1) Direktive 2018/1972
je treba razlagati tako, da sklop določb nacionalne zakonodaje, s katerimi se zahteva odobritev upravnega organa za uporabo strojne in programske opreme pri zagotavljanju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, pomeni omejitev svobode zagotavljanja takih omrežij in storitev v smislu te določbe.
Taka omejitev je lahko upravičena z razlogi iz člena 52(1) PDEU.
4.      Člen 12(1) Direktive 2018/1972
je treba razlagati tako, da to, da Evropska komisija ni bila uradno obveščena o omejitvi svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij, ne povzroči neuporabe nacionalnih pravil glede katerih ni bilo podano uradno obvestilo.
5.      Člen 12(1) Direktive 2018/1972
in načelo sorazmernosti
je treba razlagati tako, da mora nacionalna ureditev, v kateri je določena obveznost predhodne odobritve za uporabo strojne in programske opreme za zaščito varnosti elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, od organov, pristojnih za odločanje o izdaji take odobritve, zahtevati, da presodijo, ali zadevna strojna in programska oprema, za uporabo katere se prosi, pomeni resnično tveganje za varnost omrežja, kar lahko vključuje upoštevanje predvidene uporabe take opreme, presojo, ali se tveganja, povezana z državo sedeža proizvajalca, prenašajo na proizvajalca, in presojo, ali se tveganja, povezana s proizvajalcem, prenašajo na posebno strojno in programsko opremo.
6.      Omejitev uporabe strojne ali programske opreme, ki se je v elektronskem komunikacijskem omrežju že uporabljala pred uvedbo zahteve po odobritvi uporabe, na podlagi katere je uporaba odobrena za krajše obdobje od uporabne dobe te strojne ali programske opreme, ne pomeni odvzema lastnine v smislu člena 17(1), drugi stavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah (UL 2018, L 321, str. 36).
3      V zvezi s tem glej Sendin, A., Sanchez-Fornie, M. A, Berganza, I., Simon, J., Irritoa. I., Telecommunication Networks for the Smart Grid, Artech House, Boston, 2016, str. 176. Jedrno omrežje se zaradi svojega temeljnega pomena za telekomunikacijsko infrastrukturo kot celoto včasih imenuje „hrbtenica“ ali „možgani“ mobilnega omrežja. Glej na splošno v zvezi s tem NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence, ki je jedrno omrežje opisal kot „temeljno infrastrukturo in torej [… ] bistven nacionalni interes, ki vpliva na nacionalno varnost“.
Glej NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence, Kaska, K., Beckvard, H. and Minárik, T., Huawei, 5G and China as a Security Threat, 2019, str. 15, dostopno na: https://ccdcoe.org/uploads/2019/03/CCDCOE-Huawei-2019-03-28-FINAL.pdf
4      Glej na primer v Nemčiji zvezni urad za informacijsko varnost, 5G Risk Analysis, Framework Document: Methodology, Risk Scenarios and Results, 2025, str. 21, v katerem je pojasnjeno, da „radijsko dostopovno omrežje (RDO) vsebuje 5G bazne postaje […] z radijskim vmesnikom [… ], ki zagotavljajo povezljivost za mobilne naprave
(dostopno na: https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v=4,).“
5      V nekaterih državah članicah se omrežja 2G in 3G že izklapljajo; glej na primer v primeru Irske, Commission for Communications Regulation, „2G/3G Switch off: Guidance for Mobile Network Operators“, ComReg 24/61, 30. julij 2024, dostopno na: https://www.comreg.ie/media/2024/07/ComReg-2461.pdf.
6      Komisija je to stališče izrazila že leta 2016 in ga pozneje nadgradila. Glej Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Akcijski načrt za 5G v Evropi, COM(2016)588 final, str. 4, v katerem Komisija pojasnjuje, da je „[a]mbiciozen časovni razpored uvajanja 5G [… ] bistvenega pomena, da Evropa ohrani vodilni položaj in zgodaj izkoristi nove tržne priložnosti, ki jih nudi 5G, ne le v telekomunikacijskem sektorju, temveč v celotnem gospodarstvu in družbi.“
7      V
točki 2(a) Priporočila Komisije (EU) 2019/534 z dne 26. marca 2019 z naslovom Kibernetska varnost omrežij 5G (UL 2019, L 88, str. 42) /propročilo o kibernetski varnosti Komisija „omrežje 5G“ opredeljuje kot „sklop vseh relevantnih elementov omrežne infrastrukture za mobilno in brezžično komunikacijsko tehnologijo, ki se uporabljajo za povezljivost in storitve dodane vrednosti, z značilnostmi naprednega delovanja, kot so zelo velika hitrost prenosa podatkov in zmogljivost, komunikacije z nizko stopnjo zakasnitve, ultravisoka stopnja zanesljivosti ali podpiranje številnih povezanih naprav. Ti lahko vključujejo podedovane omrežne elemente, ki temeljijo na prejšnjih generacijah mobilne in brezžične komunikacijske tehnologije, kot sta 4G ali 3G. Pojem omrežja 5G je treba razumeti tako, da zajema vse ustrezne dele omrežja.“
8      Glej na primer posebno poročilo Evropskega računskega sodišča iz leta 2022, v katerem je navedeno, da „je bilo do konca leta 2018 po vsem svetu v uporabi 22 milijard povezanih naprav [in da se bo] [t]o število [… ] po napovedih do leta 2030 povečalo na okoli 50 milijard, tako da bo nastala obsežna mreža med sabo povezanih naprav, in sicer vse od pametnih telefonov do kuhinjskih aparatov. Svetovni mobilni podatkovni promet, ki je leta 2017 znašal 12 eksabajtov na mesec, se bo do leta 2030 po pričakovanjih povečal na več kot 5000 eksabajtov“. Glej Evropsko računsko sodišče, Uvajanje omrežij 5G v EU: zamude pri uvajanju omrežij in varnostna vprašanja, ki ostajajo nerešena, Posebno poročilo 03/2022, Urad za publikacije Evropske unije, 2022, str. 7,
dostopno na: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security-5G-networks_SL.pdf, str. 7.
9      Opozarjam, da je v predložitveni odločbi in stališčih tožeče stranke kot datum, na katerega je tožeča stranka vložila predlog za odobritev, naveden 23. marec 2022, v stališčih estonske vlade in delih nacionalnega spisa, vključno z odločbo št. 1-7/22-436 TTJA z dne 25. novembra 2022, pa je kot datum tega predloga naveden 18. marec 2022.
10      Prevod tega besedila v angleščino je dostopen na: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/528102025002/consolide.
11      Teh dvanajst meril je: (1) proizvajalec ali izvajalec storitev vzdrževanja ali podpore ima statutarni sedež ali glavno poslovno enoto v državi […], ki ni država članica Evropske unije, Organizacije Severnoatlantskega sporazuma [(NATO)][…] ali Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj [(OECD)] […]; (2) v državi sedeža proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore se ne spoštujejo načela demokratične pravne države ali človekove pravice; (3) v državi sedeža proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore intelektualna lastnina, osebni podatki ali poslovne skrivnosti oseb iz drugih držav niso zaščiteni; (4) država sedeža proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore v kibernetskem prostoru kaže agresivno vedenje ; (5) države članice Evropske unije, zveze NATO ali organizacije OECD so kibernetske napade pripisale državi sedeža proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore; (6) proizvajalec ali izvajalec storitev vzdrževanja ali podpore je odvisen od vlade ali državnega organa države sedeža ali druge tuje države, v kateri ni neodvisnega sodnega nadzora; (7) država sedeža proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore ali druga tuja država mu lahko naloži obveznost, da ravna na način, ki ogroža nacionalno varnost Estonije; (8) gospodarske dejavnosti proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore ne temeljijo na tržni konkurenci ali v državi sedeža ni ustreznih pogojih zanjo; (9) lastniška, organizacijska ali upravna struktura proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore ni transparentna; (10) financiranje proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore ni transparentno; (11) v proizvodih ali storitvah proizvajalca ali izvajalca storitev vzdrževanja ali podpore so šibke točke in za njihovo odpravo niso bili izvedeni ustrezni varnostni ukrepi; (12) proizvajalec ali izvajalec storitev vzdrževanja ali podpore ne more zagotoviti neprekinjenih dobav proizvodov ali storitev, razen v primeru višje sile.“
12      V skladu s členom 1965 to zajema „5G [nesamostojni] ali standard mobilnega komunikacijskega omrežja novejše generacije“.
13      Besedilo člena 1965 ESS razumem tako, da se po 31. decembru 2025 ne izda nobena odobritev za tehnologijo 5G, za katero je bilo ugotovljeno, da predstavlja tveganje za nacionalno varnost, medtem ko je mogoče po 31. decembru 2029 zaprositi za odobritev nadaljnje uporabe strojne in programske opreme 2G, 3G in 4G, tudi če je bilo ugotovljeno tveganje za nacionalno varnost.
14      V skladu s členom 873(2) ESS lahko strojna ali programska oprema, ki se uporablja v komunikacijskem omrežju, ogrozi nacionalno varnost zaradi visokega tveganja, ki ga predstavlja proizvajalec ali izvajalec storitev vzdrževanja ali podpore (točka 1), ali zaradi tveganja, ki ga predstavljajo tehnične značilnosti ali konfiguracija strojne ali programske opreme (točka 2).
15      Glej opombo 11 zgoraj. Estonska vlada je na obravnavi pojasnila, da so se primeri vrst ugotovljenih tveganj nanašali na možnost vohunjenja, nezakonito uporabo informacij in podatkov ter motnje pomembnih storitev.
16      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL 2015, L 241, str. 1).
17      Glej v zvezi s tem člen 1(1) EZEK. V tem okviru so bili z EZEK preoblikovani številni akti, ki so bili marca 2002 sprejeti v obliki svežnja in so prej urejali elektronsko komunikacijo, da bi se regulativni okvir prilagodil tehnološkemu in tržnemu razvoju. Glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2025, T - 2 (C-562/23, EU:C:2025:126, točka 37 in navedena sodna praksa).
18      Kot je navedeno v uvodni izjavi 5 EZEK, za svobodo ponudbe elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev veljajo le pogoji, ki so določeni v tej direktivi
19      Glej člen 2(1) EZEK.
20      Moj poudarek.
21      Glej člen 2(1) EZEK.
22      Glej člen 2(4) EZEK.
23      Pojem „elektronsko komunikacijsko omrežje“ je v členu 2(1) EZEK opredeljen kot: „prenosni sistemi, ne glede na to, ali temeljijo na stalni infrastrukturi ali centralizirani upravni zmogljivosti, in, kjer je primerno, komutacijsko ali usmerjalno opremo ter druge vire, vključno z omrežnimi elementi, ki niso aktivni, ki omogočajo prenos signalov po žicah, z radijskimi valovi, z optičnimi ali drugimi elektromagnetnimi sredstvi, vključno s satelitskimi omrežji, fiksnimi (vodovno in paketno komutiranimi, vključno z internetom) in mobilnimi omrežji, električnimi kabelskimi sistemi, če se uporabljajo za prenos signalov, omrežji, ki se uporabljajo za radijsko in televizijsko radiodifuzijo, ter z omrežji kabelske televizije, ne glede na vrsto prenesenih informacij“.
24      Glej v tem smislu sodbi z dne 5. junija 2019, Skype Communications (C-142/18, EU:C:2019:460, točka 49), in z dne 13. junija 2019, Google (C-193/18, EU:C:2019:498, točke 34, 35 in 41).
25      Člen 4(2) PEU se nanaša na nacionalno varnost, v členu 1(3)(c) EZEK pa sta uporabljena izraza „javni red“ in „javna varnost“. Vendar je na primer v uvodni izjavi 6 EZEK poleg sklicev na „javni red“ in „javno varnost“ uporabljen izraz „temeljni varnostni interesi“, in sicer kot del določbe o tem, da ta direktiva v to „ne posega“. Ker v besedilu EZEK, njegovem cilju ali pripravljalnih dokumentih ni navedbe, iz katere bi bilo mogoče sklepati drugače (glej Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah COM(2016) 590 final 2), menim, da je treba terminologijo, uporabljeno v besedilu člena 1(3)(c) EZEK, razumeti tako, da vključuje pojma „nacionalna varnost“ ali „temeljni varnostni interesi“. To bi bilo tudi v skladu z besedilom direktive, ki je bila predhodnica EZEK in v katere uvodnih izjavah (čeprav brez posebnega člena v zvezi s tem) je že bilo takšno besedilo. Glej uvodno izjavo 7 Direktive 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 349).
26      Glej na primer sodbe z dne 26. oktobra 1999, Sirdar (C-273/97, EU:C:1999:523, točka 15); z dne 6. oktobra 2020, Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, točka 44 in navedena sodna praksa), in z dne 15. julija 2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, točka 40 in navedena sodna praksa).
27      Glej nedavno sodbo z dne 29. julija 2024, protectus (C-185/23, EU:C:2024:657, točka 62 in navedena sodna praksa).
28      V tem smislu je ta postopek zanimiv primer „varnostne usmeritve“ prava Unije. O razvoju „varnostnega duopola“ med državami članicami in političnimi institucijami Unije, kjer politične smernice spreminjajo ukrepe na nacionalni ravni in ravni Unije, glej Pilniok, A., „Governance of the European Security Union“, v Dietrich, J.-H. in Pilniok, A., European Security Union:
Law and Policies, Beck/Hart/Nomos, 2024, str. 18 in 19.
29      Glej zlasti Priporočilo o kibernetski varnosti iz leta 2019 in Sporočilo Komisije, Implementation of the 5G cybersecurity Toolbox (Izvajanje nabora orodij 5G za kibernetsko varnost), (C(2023) 4049 final) (v nadaljevanju: Sporočilo o izvajanju nabora orodij 5G).
30      Glej Skupina za sodelovanje na področju varnosti omrežij in informacij, EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks (Usklajena ocena tveganja na ravni Unije za kibernetsko varnost omrežij 5G), 2019, v nadaljevanju: Usklajena ocena tveganja) dostopno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/eu-wide-coordinated-risk-assessment-5g-networks-security in Skupina za sodelovanje na področju varnosti omrežij in informacij, Cybersecurity of 5G networks, EU Toolbox of risk mitigating measures (Kibernetska varnost omrežij 5G, nabor orodij Unije za zmanjšanje tveganja, v nadaljevanju: Nabor orodij 5G), 2020, dostopno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity-5g-networks-eu-toolbox-risk-mitigating-measures.
31      Sodba z dne 15. julija 2021 (C‑742/19, EU:C:2021:597).
32      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 381).
33      Glej sodbo z dne 15. junija 2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, točka 75).
34      Francoska vlada poudarja tudi, da ni očitno, da sistem predhodne odobritve strojne in programske opreme, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, vpliva na možnost zagotavljanja takih omrežij ali storitev. Po njenem mnenju ta sistem nikakor ne zahteva, da telekomunikacijski operaterji pridobijo dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev na splošno.
35      Moj poudarek.
36      Čeprav člen 12(1) EZEK vsebuje besedilo, v skladu s katerim države članice ne „preprečijo“ svobode zagotavljanja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, menim, da je treba ta izraz razumeti širše, kot da državam članicam prepoveduje nalaganje kakršnih koli ovir za njihovo zagotavljanje. To izhaja iz namena EZEK, da se vzpostavi notranji trg elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. De tega sklepa je mogoče priti na podlagi različnih jezikovnih različic člena 12(1) EZEK, v katerih sta uporabljena tako izraza „hinder“ (ovirati) in „prevent“ (preprečiti): v zvezi s tem primerjaj na primer nemško jezikovno različico, v kateri se uporablja izraz „hindern“, špansko jezikovno različico, v kateri se uporablja izraz „no impedirán“, francosko jezikovno različico, v kateri se uporablja izraz „n’empêchent pas“ ali hrvaško jezikovno različico, v kateri se uporablja izraz „ne smiju sprečavati“.
37      Predstavljajte si položaj, v katerem bi se država članica odločila, da morajo za zagotovitev varnosti omrežij vso strojno in programsko opremo, ki se uporablja v takih omrežjih, proizvajati podjetja s sedežem v tej državi. Takšen protekcionistični ukrep bi bil očitno v nasprotju s svobodo zagotavljanja omrežij in storitev, vendar bi bil utemeljen, če bi se EZEK razlagal tako, da bi se vsak ukrep, sprejet z namenom doseganja cilja varnosti omrežij in storitev, samodejno štel za sprejemljivega in izključenega iz nadaljnjega nadzora.
38      Glej na primer sodbo z dne 23. februarja 1995, Bordessa in drugi
(C-358/93 in C-416/93, EU:C:1995:54, točka 25).
39      Glej na primer sodbo z dne 4. decembra 1986, Komisija/Nemčija (205/84, EU:C:1986:463, točka 28).
40      Glej na primer sodbo z dne 14. marca 2000, Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, točka 14).
41      Glej na primer sodbo z dne 1. junija 2010, Blanco Pérez in Chao Gómez
(C-570/07 in C-571/07, EU:C:2010:300, točka 54).
42      Estonska vlada se sklicuje na tehnično obvestilo o tem osnutku, ki ga je Komisija prejela 20. oktobra 2020 dostopno na:
https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/15441.
43      Glej zlasti sodbi z dne 30. aprila 1996, CIA Security International (C-194/94, EU:C:1996:172, točka 54), in z dne 21. decembra 2023, Papier Mettler Italia (C-86/22, EU:C:2023:1023, točka 44).
44      Glej med drugim sodbo z dne . julija 2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, točka 31 in navedena sodna praksa).
45      Glej v zvezi s tem uvodno izjavi 5
in 37 Direktive (EU) 2022/2555 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o ukrepih za visoko skupno raven kibernetske varnosti v Uniji, spremembi Uredbe (EU) št. 910/2014 in Direktive (EU) 2018/1972 ter razveljavitvi Direktive (EU) 2016/1148 (direktiva NIS 2) (UL 2022, L 333, str. 80) (v nadaljevanju: Direktiva NIS 2).
46      Glej v tem smislu sodbo z dne 20. junija2002,
Radiosistemi (C-388/00 in C-429/00, EU:C:2002:390, točka 44). Vsekakor je že od sodbe z dne 10. julija 1984, Campus Oil in drugi
(72/83, EU:C:1984:256, zlasti točke od 34 do 36), jasno, da se pojem javne varnosti v sodni praksi razume kot nekaj, kar presega javni red in mir ter uporabo policijskih sil in vojske; Sodišče je v tej sodbi ugotovilo, da se ta pojem lahko nanaša tudi na druge vrste groženj institucijam države članice, njenim bistvenim javnim službam in potrebam družbe na splošno.
47      Glej točke od 32 do 42 teh sklepnih predlogov.
48      Glej med drugim sodbi z dne 14. marca 2000, Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, točka 17 in navedena sodna praksa) in z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Transparentnost društev) (C-78/18, EU:C:2020:476, točka 91 in navedena sodna praksa).
49      Glej po analogiji sodbo z dne 3. septembra 2008,
Kadi and Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija (C-402/05 P in C-415/05 P, EU:C:2008:461, točka 343) (v kateri je pojasnjeno, da se ukrep ne more izogniti vsakršnemu nadzoru sodišča Unije zgolj zato, ker se akt, v katerem je določen, nanaša na nacionalno varnost).
50      Glej po analogiji sodbo z dne 26. februarja 2019, X (Posredniške družbe s sedežem v tretjih državah) (C-135/17, EU:C:2019:136, točka 90 in navedena sodna praksa).
51      Glej v tem smislu sodbi z dne 14. marca 2000, Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, točka 22), in z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Transparentnost društev) (C-78/18, EU:C:2020:476, točki 86 in 93).
52      Glej po analogiji sodbo z dne 10. marca 2016, Safe Interenvíos (C-235/14, EU:C:2016:154, točka 104) (v kateri je pojasnjeno, da se lahko na področju pranja denarja presoja, ali je stranka zelo tvegana, nanaša na vrsto stranke, državo, proizvod ali zadevno transakcijo).
53      V zvezi s tem glej opombo 11 zgoraj.
54      Glej po analogiji sodbo z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München (C-269/90, EU:C:1991:438, točki 13 in 14).
55      Glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2013, ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363, točka 57 in navedena sodna praksa).
56      Ta nabor orodij izhaja iz enega od ciljev, ki jih je Komisija določila v Priporočilu o kibernetski varnosti (glej točko 1(c) tega priporočila), ki predpisuje, da skupina za sodelovanje na področju varnosti omrežij in informacij „opredeli možen skupni niz ukrepov, ki jih je treba sprejeti za zmanjšanje tveganj za kibernetsko varnost, povezanih z infrastrukturami, na katerih temelji digitalni ekosistem, zlasti omrežji 5G“.
57      Glej opombo 30
zgoraj. Ta skupina je odbor, ustanovljen na podlagi člena 11(1) Direktive (EU) 2016/1148 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. julija 2016 o ukrepih za visoko skupno raven varnosti omrežij in informacijskih sistemov v Uniji (UL 2016, L 194, str. 1). To direktivo je medtem nadomestila Direktiva NIS 2, vendar odbor še vedno obstaja (glej člen 14(1) Direktive NIS 2).
58      Glej Sporočilo o izvajanju nabora orodij 5G, str. 2.
59      Glej Sporočilo o izvajanju nabora orodij 5G, str. 1. Za podobna merila ranljivosti, specifična za dobavitelja, glej tudi str. 42 nabora orodij 5G.
60      Glej sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C-254/23, EU:C:2025:569, točka 144 in navedena sodna praksa, V tem smislu glej tudi sodbo z dne 5. maja 2022, BPC Lux 2 in drugi (C-83/20, EU:C:2022:346, točka 38 in navedena sodna praksa).
61      Glej v tem smislu sodbo z dne z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C-254/23, EU:C:2025:569, točki 145 in 146 ter navedena sodna praksa).
62      Glej v tem smislu sodbo z dne 10. septembra 2024, Neves 77 Solutions (C-351/22, EU:C:2024:723, točki 82 in 88 ter navedena sodna praksa).
63      Glej po analogiji sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C-254/23, EU:C:2025:569, točka 146 in navedena sodna praksa) (v kateri je pojasnjeno, da so „so interesi, povezani z izkoriščanjem licence, premoženjski interesi, ki zahtevajo varstvo, podeljeno s tem členom 1 [Protokola št. 1] [k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin]“, zato se „ex lege prenehanje dovoljenja, ki njegovemu imetniku omogoča opravljanje gospodarske dejavnosti, obravnava kot omejitev lastninske pravice, zagotovljene s tem členom, ki kot ukrep ureditve uživanja lastnine spada na področje uporabe drugega odstavka navedenega člena“).
64      Glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C-254/23, EU:C:2025:569, točka 155 in navedena sodna praksa).
65      Glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C-254/23, EU:C:2025:569, točki 155 in 156 ter navedena sodna praksa).
66      Glej nedavno sodbo z dne 18. decembra 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, točka 168 in navedena sodna praksa).
67      Glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi (C-254/23, EU:C:2025:569, točka 158 in navedena sodna praksa).