61985C0149
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
MARCO DARMON
της 3ης Ιουνίου 1986 (
*1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Ποια είναι η έκταση «ratione temporis» της ασυλίας που απολαύουν τα μέλη της Συνελεύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων; Αυτό είναι το ερώτημα που βρίσκεται στο επίκεντρο της παρούσας προδικαστικής υποθέσεως.
Κληθείς με την κατηγορία της δυσφημίσεως ενώπιον του Tribunal de grande instance του Παρισιού, κατόπιν μηνύσεως του Roger Wybot, ο Edgard Faure, υπό την ιδιότητα του ευρωβουλευτή, επικαλέστηκε το άρθρο 10 του πρωτοκόλλου περί προνομίων και ασυλιών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, της 8ης Απριλίου 1965 ( ΕΕ αριθ. 152 της 13.7.1967 — στο εξής: Π ΠΑ ), προκειμένου να προτείνει το απαράδεκτο της εναντίον του δικαστικής διώξεως.
Το πρωτοβάθμιο δικαστήριο διαπίστωσε ότι η κλήτευση του ενώπιον του Δικαστηρίου, στις 27 Ιανουαρίου 1983, έγινε κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής συνόδου 1982-1983. Έκανε, κατά συνέπεια, δεκτή την προβληθείσα ένσταση καίτοι το Κοινοβούλιο δεν βρισκόταν πράγματι σε σύνοδο κατά την προαναφερθείσα ημερομηνία. Ο πολιτικός ενάγων στην κύρια δίκη άσκησε έφεση ενώπιον του Cour d'appel του Παρισιού, το οποίο σας υπέβαλε το ερώτημα αν:
« λόγω της ισχύουσας διατυπώσεως των διατάξεων και της πρακτικής που ακολουθεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το άρθρο 10 του Π ΠΑ έχει την έννοια ότι παρέχει στους ευρωβουλευτές μόνιμη ασυλία που ισχύει καθόλη τη διάρκεια της εντολής τους, εκτός από την περίπτωση άρσεως της ασυλίας τους από το Κοινοβούλιο, ή μόνο ασυλία κατά τη διάρκεια ορισμένων περιόδων της ετήσιας συνόδου ».
2.
Σύμφωνα με το άρθρο 28 της « Συνθήκης Συγχωνεύσεως» της 8ης Απριλίου 1965
« οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες απολαύουν, στην επικράτεια των κρατών μελών, των αναγκαίων προνομίων και ασυλιών για την εκπλήρωση της αποστολής τους, υπό τους όρους που καθορίζονται στο πρωτόκολλο το οποίο προσαρτάται στην παρούσα Συνθήκη ».
Πράγματι, το ΠΠΑ καθόρισε στο κεφάλαιο III τα προνόμια και τις ασυλίες των « μελών της Συνελεύσεως ». Το άρθρο 8 διασφαλίζει την ελευθερία μετακινήσεως, κατά τη μετάβαση ή την επιστροφή από το εν λόγω όργανο, αίροντας τα διοικητικά εμπόδια, ιδίως τα εμπόδια τελωνειακής και συναλλαγματικής φύσεως. Το άρθρο 9 καθιερώνει τη λεγόμενη αρχή του « ανεύθυνου » των κοινοβουλευτικών για « γνώμη ή ψήφο δοθείσα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους». Τέλος, το άρθρο 10 καθιερώνει αυτό που συνήθως καλείται « απαραβίαστο » των κοινοβουλευτικών, δηλαδή τη δικαστική τους ασυλία για πράξεις που δεν συνδέονται με την άσκηση των καθηκόντων τους και τις οποίες επιτέλεσαν είτε στο έδαφος της χώρας τους είτε στο έδαφος οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους.
Το άρθρο αυτό έχει ως εξής:
« Κατά τη διάρκεια των συνόδων της Συνελεύσεως τα μέλη της απολαύουν:
α)
εντός της επικρατείας ( εδάφους ) των κρατών τους, των ασυλιών που αναγνωρίζονται στα μέλη του κοινοβουλίου της χώρας τους·
β)
εντός της επικρατείας (εδάφους) άλλων κρατών μελών, της εξαιρέσεως από κάθε μέτρο κρατήσεως και κάθε δικαστική δίωξη.
Η ασυλία τους καλύπτει επίσης όταν μεταβαίνουν στον τόπο συνεδριάσεως της Συνελεύσεως ή όταν επιστρέφουν από αυτόν.
Επίκληση της ασυλίας δεν δύναται να γίνει στην περίπτωση αυτοφώρου εγκλήματος και ούτε δύναται να εμποδίσει την άσκηση του δικαιώματος της Συνελεύσεως να άρει την ασυλία ενός από τα μέλη της. »
Όπως ανέφερε το Tribunal de grande instance, το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία, προκειμένου να καθορίσει το πεδίο χρονικής εφαρμογής της κοινοβουλευτικής ασυλίας, να αποφανθεί, με την απόφασή του 101/63, Wagner, της 12ης Μαΐου 1964 (Rec. σ. 384), επί της σημασίας του όρου « διάρκεια των συνόδων », όπως αυτός αναφερόταν στο άρθρο 9 των πρωτοκόλλων περί προνομίων και ασυλιών που αποτελούσαν παράρτημα των Συνθηκών ΕΚΑΧ, ΕΟΚ και ΕΚΑΕ και το οποίο, από πλευράς περιεχομένου, είναι όμοιο με το άρθρο 10 που ισχύει σήμερα.
Η απόφαση αυτή πρέπει να αναχθεί στο ειδικό νομικό πλαίσιο που ρύθμιζε τότε τη σύγκληση της Συνελεύσεως σε σύνοδο. Πράγματι, μέχρι τη σύναψη της Συνθήκης Συγχωνεύσεως, το άρθρο 22 της Συνθήκης ΕΚΑΧ καθόριζε τη σύνοδο του Κοινοβουλίου προβλέποντας ότι «η σύνοδος δεν μπορεί να παραταθεί πέρα από την τρέχουσα οικονομική χρήση », ενώ τα άρθρα 139 ΕΟΚ και 109 ΕΚΑΕ ανέφεραν απλώς την ημερομηνία ενάρξεως των συνόδων.
Το Δικαστήριο, κατά συνέπεια, προέβη στην ακόλουθη διπλή διαπίστωση:
—
αφενός μεν «η Συνέλευση συνέρχεται σε “ ετήσια σύνοδο ” τη δεύτερη Τρίτη του Μαΐου, η οποία σύνοδος λήγει το αργότερο στο τέλος της οικονομικής χρήσεως ΕΚΑΧ, δηλαδή στις 30 Ιουνίου, και σε μια δεύτερη ετήσια σύνοδο που αρχίζει την τρίτη Τρίτη του Οκτωβρίου »,
—
εξάλλου, « κατά τα διαστήματα μεταξύ των “ετησίων συνόδων”, το Κοινοβούλιο μπορεί, επίσης, σύμφωνα με τα εν λόγω άρθρα, να συνέλθει σε “ έκτακτη σύνοδο ”, στο πλαίσιο της μιας ή της άλλης από τις τρεις Κοινότητες... »
( 101/63, Wagner, προαναφερθείσα, σσ. 395 και 396 ).
Στις προτάσεις του ο γενικός εισαγγελέας Lagrange συνδύασε με τις προαναφερθείσες διατάξεις την πρακτική που ακολουθούσε η Συνέλευση και η οποία συνίστατο στη σύγκληση μιας ετήσιας συνόδου η οποία δεν έληγε, αλλά, απλώς, διεκόπτετο.
Το σύστημα αυτό δεν το έκρινε, παρά ταύτα, αντίθετο προς τις Συνθήκες. Πράγματι, οι τελευταίες δεν προβλέπουν τη « λήξη » των συνόδων. Επίσης, η ύπαρξη διακοπών της συνόδου που προέβλεπε ο εσωτερικός κανονισμός της Συνελεύσεως απέκλειε το ενδεχόμενο ενός συστήματος διαρκούς συνόδου. Ο εισαγγελέας Lagrange κατέληγε στο συμπέρασμα ότι το Κοινοβούλιο δεν πρέπει να θεωρηθεί ότι βρίσκεται σε σύνοδο κατά τη διάρκεια των εν λόγω διακοπών και ότι, συνεπώς, η ασυλία δεν εφαρμόζεται στα μέλη του Κοινοβουλίου.
Αντιθέτως προς την ερμηνεία αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι, εφόσον τα άρθρα 139 ΕΟΚ και 109 ΕΚΑΕ δεν περιλαμβάνουν ρητή διάταξη, όπως αυτή του άρθρου 22 ΕΚΑΧ που ορίζει ημερομηνία λήξεως της ετήσιας συνόδου, δεν μπορεί « να επεκταθεί η έννοια του όρου “ διακοπή ”, ώστε να εξομοιωθεί με την έννοια της λήξεως », έτσι ώστε,
« υπό την επιφύλαξη των ημερομηνιών ενάρξεως και λήξεως της ετήσιας συνόδου που ορίζει το άρθρο 22 της Συνθήκης ΕΚΑΧ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πρέπει να θεωρηθεί ότι βρίσκεται σε σύνοδο, έστω και αν δεν συνεδριάζει πράγματι, μέχρι τη λήξη των ετησίων ή εκτάκτων συνόδων.» ( 101/63, προαναφερθείσα, σ. 396, οι υπογραμμίσεις δικές μου ).
3.
Τόσο από το σκεπτικό της αποφάσεως του Cour d'appel του Παρισιού όσο και από τις παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο ανακύπτει το ερώτημα αν η ερμηνεία αυτή διατηρεί πλήρως την αξία της, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των τροποποιήσεων των σχετικών κειμένων που πραγματοποιήθηκαν έκτοτε.
Καταρχάς, το άρθρο 27 της Συνθήκης Συγχωνεύσεως του 1965 κατήργησε τα άρθρα 22, πρώτη παράγραφος, ΕΚΑΧ, 139, πρώτη παράγραφος, ΕΟΚ και 109, πρώτη παράγραφος, ΕΚΑΕ αντικαθιστώντας τα με την ακόλουθη Διάταξη:
« η Συνέλευση συνέρχεται σε ετήσια σύνοδο αυτοδικαίως τη δεύτερη Τρίτη του Μαρτίου ».
Συνεπώς, η νέα διατύπωση εγκαταλείπει κάθε αναφορά σε προθεσμία λήξεως της συνόδου, όπως συνέβαινε με τη Συνθήκη ΕΚΑΧ.
Επίσης, καίτοι ο εσωτερικός κανονισμός της Συνελεύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, όπως αναμορφώθηκε στις 26 Μαρτίου 1981 (ΕΕ C 90 της 21.4.1981, σ. 49), διατυπώνει, όπως και ο προηγούμενος κανονισμός, την αρχή ότι το Κοινοβούλιο αποφασίζει κυριαρ-χικώς για τη διάρκεια των διακοπών της συνόδου ( άρθρο 9, παράγραφος 2 ), προβλέπει, λαμβάνοντας υπόψη του την « Πράξη περί της εκλογής των αντιπροσώπων στη Συνέλευση με άμεση καθολική ψηφοφορία » της 20ής Σεπτεμβρίου 1976 (JO L 278, σ. 5, της 8. 10. 1976) ότι:
—
«κοινοβουλευτική περίοδος είναι η προβλεπόμενη, από την Πράξη της 20ής Σεπτεμβρίου 1976, διάρκεια της εντολής των βουλευτών », δηλαδή πέντε έτη, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της τελευταίας,
—
«σύνοδος είναι η περίοδος ενός έτους », όπως προκύπτει από την Πράξη ( άρθρο 10, παράγραφος 3 ) και τις Συνθήκες ( άρθρο 27 της προαναφερθείσας Συνθήκης Συγχωνεύσεως ),
—
«περίοδος ουνόδου είναι η κατά κανόνα μηνιαία σύγκληση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και υποδιαιρείται σε ημερήσιες συνεδριάσεις »,
(άρθρο 9, παράγραφος 1, οι υπογραμμίσεις δικές μου ).
Πρέπει, τέλος, να αναφερθεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, της Πράξεως του 1976 προβλέπει εφαρμογή του Π ΠΑ στους εκπροσώπους που θα εκλεγούν με την άμεση καθολική ψηφοφορία.
Αυτές είναι οι διατάξεις στο πλαίσιο των οποίων εντάσσονται οι παρατηρήσεις των διαδίκων στην κύρια δίκη, της Επιτροπής και η απάντηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο ερώτημα που του υπέβαλε το Δικαστήριο.
4.
Σύμφωνα με τον πολιτικώς ενάγοντα στην κύρια δίκη, η απόφαση Wagner στηρίζεται σε διατάξεις που προϋποθέτουν οπωσδήποτε διακοπή της συνέχειας των συνόδων ( ΕΚΑΧ, αφενός, ΕΟΚ και ΕΚΑΕ, αφετέρου) από τις 30 Ιουνίου ώς τη δεύτερη Τρίτη του Οκτωβρίου κάθε έτους και, συνεπώς, δεν μπορεί να εφαρμοστεί κατ' αναλογία στη σημερινή κατάσταση, κατά την οποία δεν προβλέπεται ρητή προθεσμία λήξεως της ετήσιας συνόδου της Συνελεύσεως. Η Συνθήκη δεν προβλέπει πλέον καμία περίοδο κατά τη διάρκεια της οποίας μπορεί να υποτεθεί ότι η Συνέλευση δεν βρίσκεται σε σύνοδο. Στην πράξη εξάλλου δεν μεσολαβούν σήμερα χρονικά διαστήματα που να χωρίζουν την ετήσια σύνοδο, δεδομένου ότι η λήξη της μιας συνόδου απλώς προηγείται της ενάρξεως της επομένης συνόδου.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, αν θεωρηθεί ότι το Κοινοβούλιο βρίσκεται σε σύνοδο ακόμα και όταν δεν συνεδριάζει πράγματι, ανακύπτουν τέσσερις ανακολουθίες.
1)
Η διάταξη που προβλέπει τη δυνατότητα εκτάκτων συνόδων δεν έχει πρακτική σημασία, καθόσον οι σύνοδοι αυτές, εξ ορισμού, μπορούν να συγκληθούν μόνο στο διάστημα μεταξύ των τακτικών ετησίων συνόδων. Αυτό θα αντέβαινε προς την προαναφερθείσα απόφαση του Δικαστηρίου στην οποία τονίστηκε ότι« η έννοια των “ ετησίων συνόδων ” πρέπει... να ερμηνευτεί κατά τέτοιο τρόπο ώστε να συμβιβάζεται με τη δυνατότητα εκτάκτων συνόδων, τις οποίες καμία διάταξη δεν αποκλείει να καθοριστούν αρκετό χρόνο πριν» (101/63, προαναφερθείσα, σ. 396).
Δεν θα είχε επίσης κανένα νόημα η διάταξη του άρθρου 9, παράγραφος 5, του εσωτερικού κανονισμού της Συνελεύσεως, σύμφωνα με το οποίο « ο πρόεδρος... συγκαλεί εκτάκτως το Κοινοβούλιο » κατόπιν αιτήσεως των μελών.
2)
Η διάρκεια της κοινοβουλευτικής ασυλίας θα συνέπιπτε, στην πράξη, με τη διάρκεια της εντολής των μελών της Συνελεύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Δεδομένου ότι η τελευταία έχει την αποκλειστική αρμοδιότητα να αποφασίσει την άρση της ασυλίας ενός μέλους, η συνέπεια θα ήταν ότι επί πέντε έτη η Συνέλευση θα είχε το πλήρες δικαίωμα να κρίνει ως προς τη σκοπιμότητα της δικαστικής διώξεως ενός μέλους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Αυτό θα είχε ως συνέπεια τη μεταβίβαση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προνομίων της εθνικής κυριαρχίας, ενδεχόμενο που απέκλεισε ρητώς το Συνταγματικό Συμβούλιο της Γαλλίας.
3)
Η ίση μεταχείριση των μελών του Ευρωπαϊκού και του Εθνικού Κοινοβουλίου, η οποία προκύπτει από την παραπομπή στις διατάξεις του εθνικού δικαίου που ρυθμίζουν την ασυλία, δεν θα μπορούσε να τηρηθεί στη Γαλλία, όπου η προστασία αυτή συνδέεται με τις συνόδους και όχι με την εντολή.
4)
Τέλος, η διευκρίνιση που αναφέρεται στην ασυλία των ευρωβουλευτών, κατά τη μετάβαση ή την επιστροφή τους από τη Συνέλευση, δεν θα είχε πλέον λόγο υπάρξεως.
Ο πολιτικός ενάγων στην κύρια δίκη καταλήγει κατά συνέπεια στο συμπέρασμα ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν πρέπει να θεωρηθεί ότι βρίσκεται σε σύνοδο κατά τη διακοπή των συνόδων, δηλαδή κατά το χρονικό διάστημα που μεσολαβεί μεταξύ δύο πραγματικών συνεδριάσεων.
5.
Κατά την άποψη του καθού στην κύρια δίκη και της Επιτροπής, από το 1965 δεν μεσολάβησε κανένα νέο στοιχείο που να μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση την ερμηνεία της έννοιας της διάρκειας των συνόδων της Ευρωπαϊκής Συνελεύσεως, όπως αυτή προκύπτει από την απόφαση 101/63.
Κατά την άποψη της Επιτροπής, από τη συγκριτική ανάλυση των διατάξεων που ίσχυαν πριν και μετά το 1965 προκύπτει ότι η εξουσία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου να αποφασίζει αυτόνομα ως προς τη σύγκληση, τη διάρκεια και τη λήξη των συνόδων του έμεινε αμετάβλητη. Η δυνατότητα αμέσου συγκλήσεως εκτάκτου συνόδου διατηρήθηκε πάντοτε. Η έννοια της « συνόδου » διατήρησε την ίδια σημασία παρά την αλληλοδιαδοχή των διατάξεων. Στην πράξη, οι προϋποθέσεις ενάρξεως, λήξεως ή διακοπής των συνόδων παρέμειναν ίδιες, με συνεχή αλληλοδιαδοχή των ετησίων συνόδων, γεγονός που καθιστούσε περιττή την προσφυγή στις έκτακτες συνόδους.
Στην πραγματικότητα πρέπει να θεωρηθεί ότι η ασυλία που παρέχεται στους ευρωβουλευτές καλύπτει όλη τη διάρκεια της ετήσιας συνόδου χωρίς να μπορεί να περιοριστεί χρονικώς μόνο στη διάρκεια των συνεδριάσεων ή των περιόδων συνόδου ούτε και να επεκταθεί σε ολόκληρη την κοινοβουλευτική περίοδο.
6.
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το οποίο ρωτήθηκε από το Δικαστήριο ως προς τα συμπεράσματα που εκείνο θεωρεί ότι πρέπει να συναχθούν από τις ισχύουσες διατάξεις και από την ακολουθούμενη πρακτική υποστηρίζει ότι, δεδομένου ότι η σύνοδος είναι συνεχής και η δραστηριότητα των μελών του αδιάκοπη, το άρθρο 10 του ΠΠΑ έχει εφαρμογή καθόλη τη διάρκεια του έτους.
Προς στήριξη του ισχυρισμού του διατυπώνει τέσσερα επιχειρήματα. Υπογραμμίζει πρώτον ότι η κοινοβουλευτική ασυλία, καθόσον διασφαλίζει την ανεξαρτησία του οργάνου, αποτελεί κοινή αρχή στα κράτη μέλη, της οποίας μόνο η έκταση μπορεί να διαφέρει.
Ισχυρίζεται, δεύτερον, ότι οι διατάξεις των Συνθηκών και της Πράξεως του 1976 παρέχουν στη Συνέλευση τη διακριτική εξουσία να καθορίζει τη διάρκεια των συνόδων, με μόνη σχετική δέσμευση την ημερομηνία ενάρξεως της ετήσιας συνόδου τη δεύτερη Τρίτη του Μαρτίου που καθορίζει το άρθρο 27 της Συνθήκης Συγχωνεύσεως. Υπό την έννοια αυτή, το άρθρο 9 του εσωτερικού κανονισμού προσδιορίζει τις λεπτομέρειες εξελίξεως της ετήσιας συνόδου, λαμβανομένων υπόψη των λειτουργικών αναγκών της Συνελεύσεως. Εξάλλου, το Δικαστήριο αναγνώρισε στο Κοινοβούλιο την απαραίτητη για τη λειτουργία του αυτονομία.
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προσθέτει, τρίτον, ότι μια τέτοια ασυλία, συνδεόμενη με την εντολή, δεν αντιβαίνει προς τη νομολογία Wagner καθόσον το μόνο χρονικό όριο διάρκειας των συνόδων — που προέβλεπε η Συνθήκη ΕΚΑΧ — καταργήθηκε με το προαναφερθέν άρθρο 27, η δε Πράξη του 1976 καθορίζει τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής περιόδου σε πέντε έτη, χωρίς να επηρεάζει την εξουσία οργανώσεως που διαθέτει η Συνέλευση. Αναφέρει ότι με πρωτοβουλία της η Επιτροπή υπέβαλε προς έγκριση στο Συμβούλιο « σχέδιο πρωτοκόλλου » περί αναθεωρήσεως του ΠΠΑ, στις 30 Νοεμβρίου 1984, το οποίο προβλέπει τροποποίηση του άρθρου 10 με κατάργηση κάθε αναφοράς στη διάρκεια των συνόδων.
Υπογραμμίζει, τέλος, ότι οι ανάγκες λειτουργίας του επιβάλλουν στα μέλη του ένα ιδιαιτέρως επιβαρυμένο πρόγραμμα εργασιών. Στους ρυθμούς που είναι ήδη αναγκασμένη να εργάζεται η Συνέλευση και οι οποίοι συνδέονται, για παράδειγμα, με τη διαδικασία ψηφίσεως του προϋπολογισμού ή με την εξέταση των γεωργικών τιμών, προστίθενται οι ανάγκες που προκύπτουν από την ελεγκτική λειτουργία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και από την ανάγκη καθορισμού προπαρασκευαστικών συνόδων κατά κοινοβουλευτικές επιτροπές ή πολιτικές ομάδες.
Αυτοί είναι κατ' ουσία οι ισχυρισμοί που προέβαλαν οι διάδικοι στην κύρια δίκη, η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο.
7.
Από τα στοιχεία που παρέσχε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προκύπτει ότι συνέρχεται σε σύνοδο μία φορά το μήνα εκτός από το μήνα Αύγουστο για διάστημα μιας εβδομάδας. Αυτές « οι περίοδοι συνόδου », σύμφωνα με τον ορισμό του άρθρου 9 του εσωτερικού του κανονισμού, χωρίζονται από περιόδους διακοπής που επιτρέπουν, ιδίως, τη σύνοδο των κοινοβουλευτικών επιτροπών ή των πολιτικών ομάδων. Ο πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου κηρύττει τη λήξη της κάθε ετήσιας συνόδου την παραμονή της ενάρξεως της προσεχούς συνόδου: δεν υπάρχει, λοιπόν, στην πράξη καμία διακοπή της συνέχειας των διαφόρων ετησίων συνόδων της κοινοβουλευτικής περιόδου.
Η πρακτική αυτή εντάσσεται στο νομικό πλαίσιο που χάραξε το Δικαστήριο με την απόφαση Wagner, ως προς την ερμηνεία του όρου « διάρκεια των συνόδων της Συνελεύσεως » που περιέχεται στο άρθρο 10 του ΠΠΑ. Μπορεί, πράγματι, να λεχθεί ότι η Συνέλευση θεωρεί ότι βρίσκεται σε σύνοδο, έστω και αν δεν συνεδριάζει πράγματι, εφόσον ο πρόεδρος δεν κήρυξε τη λήξη, με συνέπεια, όπως και η ίδια η ετήσια σύνοδος, να μη διακόπτεται η ασυλία των ευρωβουλευτών.
Η διαπίστωση της διαφοράς που υπάρχει μεταξύ της ερμηνείας που έδωσε το Δικαστήριο και της ακολουθούμενης πρακτικής αρκεί για να καθοριστεί ratione temporis το πεδίο εφαρμογής του απαραβίάστου που εγγυάται το άρθρο 10 του ΠΠΑ; Από την εξέταση των παρατηρήσεων που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο προκύπτουν σχετικά δύο θέματα συζητήσεως, συνδεόμενα προφανώς με την κοινοβουλευτική πρακτική που εκτέθηκε ανωτέρω: το ένα αφορά την « επικαιρότητα » της αποφάσεως 101/63 του Δικαστηρίου και το άλλο τη συμφωνία της ακολουθούμενης πρακτικής με το κοινοτικό δίκαιο. Πριν από τη βαθύτερη εξέταση των δύο αυτών ζητημάτων, πρέπει προκαταρκτικώς να εξεταστεί, αφενός, αν η έννοια των « συνόδων » είναι έννοια κοινοτική και, αφετέρου, αν το δικαίωμα της Συνελεύσεως να καθορίζει τη διάρκεια των συνόδων της προκύπτει από την εξουσία εσωτερικής οργανώσεως που της αναγνωρίζουν οι Συνθήκες.
8.
Κατά τον πολιτικώς ενάγοντα στην κύρια δίκη αν η ασυλία συνδεθεί με την εντολή οι ευρωβουλευτές γαλλικής ιθαγενείας θα βρεθούν σε πλεονεκτική θέση σε σχέση με τους συναδέλφους τους του εθνικού κοινοβουλίου, οι οποίοι καλύπτονται μόνο κατά τις δύο ετήσιες συνόδους του κοινοβουλίου τους. Η διάκριση αυτή αντίκειται στις διατάξεις του άρθρου 10, στοιχείο α), του ΠΠΑ, οι οποίες θέτουν ακριβώς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως των βουλευτών.
Το επιχείρημα αυτό αντίκειται τόσο στο γράμμα όσο και στην οικονομία και το σκοπό του άρθρου 10 του ΠΠΑ. Πράγματι, η διάταξη αυτή παραπέμπει στο εσωτερικό δίκαιο μόνο σε ό,τι αφορά τον ορισμό του ουσιαονικού περιεχομένου της ασυλίας του ευρωβουλευτή. Θεσπίζει σύστημα ασυλίας διαφοροποιημένο ανάλογα με την ιθαγένεια του βουλευτή, όταν αυτός διώκεται στη δική του χώρα, αλλά κοινό όταν διώκεται δικαστικώς σε κράτος μέλος του οποίου δεν έχει την ιθαγένεια.
Το περιεχόμενο της ασυλίας καθορίζεται είτε με την παραπομπή στις διάφορες εθνικές νομοθεσίες είτε με την απαλλαγή από την κράτηση και από κάθε δικαστική δίωξη. Αντιθέτως, η διάρκειά της εξαρτάται από τις « συνόδους της Συνελεύσεως », παραπομπή η οποία σε τελευταία ανάλυση σημαίνει παραπομπή στην οργάνωση εκ μέρους του Κοινοβουλίου των εργασιών του.
Από το άρθρο 10 του ΠΠΑ προκύπτει λοιπόν μια διαφορά μεταξύ της εκτάσεως της ασυλίας ratione temporis και ratione materiae. Η διαφορά αυτή εκφράζει τη μέριμνα του κοινοτικού νομοθέτη να διασφαλίσει τη θεσμική αυτονομία της Ευρωπαϊκής Συνελεύσεως. Πράγματι, το άρθρο 28 της Συνθήκης Συγχωνεύσεως, καθόσον αναφέρεται ρητώς στο ΠΠΑ, θεωρεί την ασυλία ως μία από τις προϋποθέσεις εκπληρώσεως της αποστολής της Συνελεύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Μια άλλη ουσιώδης προϋπόθεση είναι η ελευθερία που πρέπει να αναγνωριστεί στο Κοινοβούλιο να οργανώσει τη λειτουργία του. Όπως θα αναφερθεί, οι Συνθήκες έλαβαν υπόψη τους τις προϋποθέσεις αυτές παρέχοντας πλήρη αρμοδιότητα στο Κοινοβούλιο να καταρτίσει τον εσωτερικό του κανονισμό.
Συνεπώς, η διάρκεια της ασυλίας, που καθορίζεται από λειτουργικές ανάγκες, πρέπει να είναι η ίδια για όλους τους βουλευτές: η διάρκεια της ασυλίας είναι κοινοτική.
Η έννοια λοιπόν που πρέπει να δοθεί στην έκφραση « κατά τη διάρκεια των συνόδων της Συνελεύσεως » πρέπει να αναζητηθεί στο πρωτογενές δίκαιο.
9.
Το άρθρο 10 δεν παρέχει καμία σχετική διευκρίνιση. Παραπέμπει, συνεπώς, στην εξουσία εσωτερικής της οργανώσεως που αναγνωρίζουν στη Συνέλευση οι Συνθήκες. Σύμφωνα με τις Συνθήκες αυτές, όπως και σύμφωνα με τη νομολογία σας, διαπιστώνεται ότι η Συνέλευση έχει την ευχέρεια να καθορίζει το ρυθμό και τη διάρκεια των συνόδων της.
Η διαπίστωση αυτή στηρίζεται, καταρχάς, στις συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 25, πρώτη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΚΑΧ, 142, πρώτη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ, και 112, πρώτη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΚΑΕ, σύμφωνα με τις οποίες
« η Συνέλευση ψηφίζει τον κανονισμό της αποφασίζοντας με την πλειοψηφία των μελών της ».
Όπως τόνισε το Δικαστήριο με την απόφαση 230/81, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου (Συλλογή 1983, σ. 255, σκέψη 38), το τελευταίο
« έχει τη δυνατότητα να λαμβάνει, δυνάμει της εξουσίας εσωτερικής οργανώσεως ( που του παρέχουν οι εν λόγω διατάξεις), τα κατάλληλα μέτρα για την εξασφάλιση της απρόσκοπτης λειτουργίας του και της διεξαγωγής των εργασιών του ».
Έκφραση της θεσμικής αυτονομίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου η εξουσία αυτή εσωτερικής οργανώσεως, σε ό,τι αφορά τον καθορισμό και τη διάρκεια των συνόδων, δεν περιορίζεται καθόλου από τις Συνθήκες.
Τα άρθρα 22 ΕΚΑΧ, 139 ΕΟΚ και 109 ΕΚΑΕ όπως τροποποιήθηκαν με τη Συνθήκη Συγχωνεύσεως αναφέρουν
—
ότι το Κοινοβούλιο « συνέρχεται σε ετήσια σύνοδο »,
—
ότι συνέρχεται αυτοδικαίως « τη δεύτερη Τρίτη του Μαρτίου »,
—
ότι μπορεί να συνέλθει σε έκτακτη σύνοδο, αν το ζητήσει η πλειοψηφία των μελών του, το Συμβούλιο ή η Επιτροπή.
Δύο λοιπόν είναι οι αρχές που διέπουν τα μέτρα εσωτερικής οργανώσεως που έλαβε σχετικώς το Κοινοβούλιο:
—
μοναδικότητα της συνόδου, εκτός από την περίπτωση έκτακτης συνόδου,
—
ενιαύσια διάρκεια της συνόδου, η οποία άρχεται το μήνα Μάρτιο.
Οι Συνθήκες, αντιθέτως, δεν τάσσουν στη Συνέλευση κανένα ανώτατο χρονικό όριο ως προς τη λήξη της μοναδικής ετήσιας συνόδου. Η ελαστικότητα αυτή επιτρέπει, συνεπώς, στο Κοινοβούλιο να αποφασίσει ελεύθερα, σύμφωνα με τις ανάγκες λειτουργίας του, το χρόνο λήξεως της κάθε ετήσιας συνόδου.
10.
Η δεύτερη αυτή διαπίστωση επιτρέπει τον καλύτερο προσδιορισμό των δεδομένων του ερμηνευτικού προβλήματος που πρέπει να επιλυθεί. Σύμφωνα με ποιο κριτήριο πρέπει να καθοριστεί η διάρκεια της ασυλίας;
Στην απόφαση Wagner το Δικαστήριο στηρίχθηκε σε ένα κριτήριο που προκύπτει από το πρωτογενές δίκαιο και το οποίο αφήνει στην πλήρη διάκριση της Συνελεύσεως, τουλάχιστο σε ό,τι αφορά την ΕΟΚ και την ΕΚΑΕ, την απόφαση τη σχετική με τη λήξη των τακτικών ή εκτάκτων συνόδων.
Αντιθέτως προς τον πολιτικώς ενάγοντα στην κύρια δίκη θεωρώ ότι τόσο ο σκοπός της ασυλίας, όσο και η συμμόρφωση της κοινοβουλευτικής τακτικής προς τους κανόνες της Συνθήκης, επιβάλλουν τη διατήρηση της ερμηνείας που έδωσε το Δικαστήριο.
Σκοπός της ασυλίας των βουλευτών είναι η άρση κάθε εμποδίου στην καλή λειτουργία του οργάνου του οποίου αποτελούν μέλη, και επομένως στην άσκηση των αρμοδιοτήτων, ιδίως της αρμοδιότητας ελέγχου του εν λόγω οργάνου.
Θα μπορούσε να συναχθεί το συμπέρασμα, βάσει μιας συσταλτικής ερμηνείας, ότι πρέπει να παρέχεται προστασία στο βουλευτή μόνο όταν η συμμετοχή του στις συνεδριάσεις της Συνελεύσεως παρεμποδίζεται από δικαστικές διώξεις που έχουν κινηθεί εναντίον του. Νομίζω ότι μια τόσο συσταλτική ερμηνεία είναι εντελώς αδικαιολόγητη. Δεν λαμβάνει υπόψη την ποικιλία των δραστηριοτήτων του Κοινοβουλίου, η οποία προκύπτει από την αυξανόμενη ανάγκη ασκήσεως μονίμου ελέγχου επί των κοινοτικών εκτελεστικών οργάνων. Κατ' ακολουθία, η δραστηριότητα της Συνελεύσεως δεν περιλαμβάνει μόνο τις συνεδριάσεις κατά τις οποίες συζητούνται τα νομοθετικά κείμενα, αλλά επίσης και τις συνόδους των διαφόρων κοινοβουλευτικών επιτροπών, μονίμων ή ad hoc.
Είναι προφανές ότι το κριτήριο του Δικαστηρίου που στηρίζεται στις ίδιες τις Συνθήκες προσεγγίζει περισσότερο την πραγματικότητα των θεσμικών οργάνων. Η ασυλία πρέπει να συνδεθεί με την υπό ευρεία έννοια κοινοβουλευτική δραστηριότητα του ευρωβουλευτή, δεδομένου ότι ο ρόλος του Κοινοβουλίου δεν μπορεί να περιοριστεί στην απλή παράθεση συνεδριάσεων, οι οποίες και πράγματι συγκαλούνται.
Αυτή είναι εξάλλου η επικρατούσα αντίληψη στα περισσότερα κράτη μέλη της Κοινότητας, στα οποία εφαρμόζεται το απαραβίαστο. Πράγματι, στη Γερμανία, Δανία, Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία και Πορτογαλία, οι βουλευτές προστατεύονται από δικαστικές διώξεις καθόλη τη διάρκεια της εντολής τους. Η ίδια αρχή εφαρμόζεται στην πράξη στο Βέλγιο και στο Λουξεμβούργο, μέσω μιας πρακτικής παρόμοιας με αυτή που ακολουθεί το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Σε ό,τι αφορά τη Γαλλία, το άρθρο 26 του Συντάγματος, καίτοι συνδέει το απαραβίαστο με τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής συνόδου, υπό στενή έννοια, προϋποθέτει για τη σύλληψη ενός βουλευτή, εκτός της χρονικής διάρκειας της συνόδου, την έγκριση της Συνελεύσεως της οποίας είναι μέλος, η οποία, επιπλέον, μπορεί να αναστείλει την κράτηση ή τη δίωξη ενός βουλευτή.
Είναι προφανές ότι τα προαναφερθέντα εθνικά συστήματα ελαφρώς μόνο διαφέρουν.
11.
Σύμφωνη προς το σκοπό της ασυλίας η ερμηνεία αυτή είναι, όπως ισχυρίζεται ο πολιτικώς ενάγων, αντίθετη προς το πρωτογενές δίκαιο, λαμβανομένης υπόψη της πρακτικής των ετησίων συνόδων οι οποίες αλληλοδιαδέχονται η μια την άλλη χωρίς διακοπή;
Από την άποψη αυτή το επιχείρημα που αναφέρεται στις έκτακτες συνόδους αξίζει να εξεταστεί με προσοχή. Ο Wybot υποστηρίζει ότι πριν από το 1965η Συνέλευση διέκοπτε τη συνοδό της από την ημερομηνία της λήξεως, τον Ιούνιο, της συνόδου ΕΚΑΧ, μέχρι την έναρξη τον Οκτώβριο της συνόδου ΕΟΚ/ΕΚΑΕ. Η περίοδος αυτή αποτελούσε το « μεσοδιάστημα » το οποίο ακριβώς το Δικαστήριο, στην απόφαση 101/63, θεώρησε ως προσφερόμενο για τη σύγκληση εκτάκτων συνόδων. Εφόσον η ενοποίηση που πραγματοποιήθηκε με τη Συνθήκη Συγχωνεύσεως του 1965 κατήργησε κάθε ρητή αναφορά στην έννοια της λήξεως πρέπει, προκειμένου να διατηρηθεί η δυνατότητα εκτάκτων συνόδων, να τροποποιηθεί η νομολογία Wagner, ορίζοντας την έννοια της συνόδου κατ' αναφορά προς τις περιόδους εκείνες και μόνο κατά τις οποίες το Κοινοβούλιο βρίσκεται πράγματι σε συνεδρίαση.
Η άποψη αυτή και το συμπέρασμα στο οποίο καταλήγει πρέπει να απορριφθούν. Καταρχάς, όπως ανέφερα, η απόφαση του Δικαστηρίου επισήμανε ότι η ετήσια σύνοδος ΕΟΚ/ΕΚΑΕ έληγε μόνον όταν η Συνέλευση αποφάσιζε τη λήξη. Συνεπώς, τίποτα δεν εμπόδιζε, ήδη από τότε, το Κοινοβούλιο να συνέρχεται στο πλαίσιο αυτό, χωρίς διακοπή, κηρύσσοντας τη λήξη της ετήσιας συνόδου την παραμονή της ενάρξεως της επομένης συνόδου.
Εξάλλου, αυτή την περίπτωση είχε υπόψη του ο γενικός εισαγγελέας Lagrange.
Όπως ανέφερε,
« το σύστημα που θέσπισε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στηρίζεται... στην ύπαρξη μιας ετήσιας συνόδου η οποία δεν λήγει (ούτε, εξάλλου, αναστέλλεται ), αλλά “ διακόπτεται ” σε ημερομηνίες και για διάρκεια που καθορίζει το ίδιο το Κοινοβούλιο και, κατ' εξαίρεση, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, το “ διευρυνθέν προεδρείο ”».
Και συνέχιζε την ανάλυση του εγείροντας το ζήτημα του κατά πόσο συμβιβάζεται η νομιμότητα των συνόδων
« με τη θέσπιση συστήματος εκτάκτων συνόδων που προβλέπουν οι Συνθήκες » ( 101/63, προαναφερθείσα, προτάσεις, σ. 407 ).
Είναι φανερό ότι τα προβλήματα ερμηνείας που είχαν τότε τεθεί στο Δικαστήριο είναι τα ίδια με αυτά που υποβάλλονται σήμερα προς εξέταση.
Η διαπίστωση αυτή δεν αρκεί. Πρέπει να υπάρχει βεβαιότητα ότι με την πρακτική της η Συνέλευση δεν απέκλεισε τη δυνατότητα συγκλήσεως έκτακτης συνόδου.
Έχω να κάνω σχετικά τις ακόλουθες δύο παρατηρήσεις.
Οι κανόνες της Συνθήκης είναι δεσμευτικές για τη Συνέλευση όπως και για κάθε άλλο όργανο. Εξάλλου, ο εσωτερικός κανονισμός συμμορφώνεται ρητώς, δεδομένου ότι στο άρθρο 9, παράγραφος 5, προβλέπει την « έκτακτη » σύγκληση του Κοινοβουλίου. Εξάλλου, η Ευρωπαϊκή Συνέλευση δεν έχει το μονοπώλιο της πρωτοβουλίας συγκλήσεως εκτάκτων συνόδων, εφόσον τις συνόδους αυτές μπορούν να ζητήσουν όχι μόνο οι ίδιοι οι βουλευτές αλλά, επίσης, το Συμβούλιο και η Επιτροπή. Η κοινοβουλευτική πρακτική δεν πρέπει συνεπώς να στερήσει από τα δύο αυτά όργανα ένα προνόμιο που προβλέπουν οι Συνθήκες.
Εκτός από την ανάλυση αυτή σε επίπεδο αρχών πρέπει να προστεθεί ότι η σύγκληση εκτάκτων συνόδων δεν αποτελεί υποθετική περίπτωση. Σκοπός της έκτακτης συνόδου δεν είναι μόνο η χρονική παράταση κατά τη διάρκεια μιας συμπληρωματικής περιόδου των κοινοβουλευτικών εργασιών, μετά τη λήξη της τακτικής συνόδου. Αποτελεί, επίσης, τον κατάλληλο μηχανισμό προκειμένου να τονιστεί η σημασία των ζητημάτων που εγγράφονται στην ημερήσια διάταξη. 'Ετσι εξηγείται, πέραν των διατάξεων του εσωτερικού κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που επιτρέπουν το χαρακτηρισμό του επείγοντος ή την οργάνωση συζητήσεως επί ζητημάτων επικαιρότητας ( άρθρα 48 και 57 ), η προαναφερθείσα δυνατότητα του άρθρου 9, παράγραφος 5, καθώς και η δυνατότητα που παρέχουν οι Συνθήκες στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή. Αυτό τόνισε το Δικαστήριο, προκειμένου για τον ουσιώδη τύπο της αιτήσεως της γνώμης της Συνελεύσεως εκ μέρους του Συμβουλίου, στην απόφαση του Roquette, όπου ανέφερε ότι
« το Συμβούλιο μπορούσε να κάνει χρήση της δυνατότητας που του παρέχει το άρθρο 139 της Συνθήκης και να ζητήσει έκτακτη σύνοδο της Συνελεύσεως, τοσούτο μάλλον καθόσον ro γραφείο τov Κοινοβουλίου, την ¡η Μαρτίου και οτις 10 Μαίου 1979, επέστησε την προσοχή του επί της δυνατότητας αυτής» ( 138/79, Rec. 1980, σ. 3333, σκέψη 36 του σκεπτικού, οι υπογραμμίσεις δικές μου ).
Θα μπορούσε λοιπόν να υποτεθεί ότι το Κοινοβούλιο αποφασίζει, προκειμένου να συγκληθεί έκτακτη σύνοδος, την πρόωρη λήξη της ετήσιας συνόδου. Εξάλλου, το Δικαστήριο είχε αναφέρει στην απόφαση του 101/63 « ότι καμία διάταξη δεν αποκλείει... τον καθορισμό πολύ πριν » των συνόδων του Κοινοβουλίου σε έκτακτη σύνοδο ( 101/63, προαναφερθείσα, σ. 396 ).
Οποιαδήποτε και αν είναι σήμερα η ακολουθούμενη πρακτική, η ύπαρξη μιας συνεχούς τακτικής συνόδου δεν εμποδίζει το Κοινοβούλιο να δημιουργήσει τα απαραίτητα μεσοδιαστήματα για τη σύγκληση έκτακτης συνόδου και, μάλιστα, του επιβάλλει την υποχρέωση κάθε φορά που συντρέχουν οι προϋποθέσεις που προβλέπουν οι Συνθήκες.
12.
Θα είμαι πολύ πιο σύντομος στα δύο τελευταία επιχειρήματα που προέβαλε ο πολιτικώς ενάγων στην κύρια δίκη.
Σε ό,τι αφορά, καταρχάς, την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 10, δεύτερη παράγραφος, σύμφωνα με την οποία η ασυλία καλύπτει τους βουλευτές επίσης « όταν μεταβαίνουν στον τόπο συνεδριάσεως της Συνελεύσεως ή όταν επιστρέφουν από αυτόν », επιβάλλεται η ακόλουθη παρατήρηση. Βεβαίως, έγινε δεκτό ότι η πρακτική που ακολουθεί το Κοινοβούλιο καταλήγει στο να παρέχει στα μέλη του μόνιμη ασυλία. Πρόκειται, όμως για μια πρακτική που το Κοινοβούλιο μπορεί να τροποποιήσει κηρύσσοντας τη λήξη της συνόδου του, κατά τρόπο ώστε να υπάρξει ένα μεσοδιάστημα. Στην περίπτωση αυτή μπορεί να εφαρμοστεί η εν λόγω « ασυλία διαδρομής ». Η διάταξη αυτή όχι μόνο δεν αντιβαίνει, αλλά αντιθέτως εξηγείται από την ανεξάρτητη λειτουργία του Κοινοβουλίου που προβλέπουν οι Συνθήκες.
Σε ό,τι αφορά την αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Συνελεύσεως να αίρει την ασυλία των μελών της, αρκεί να αναφερθεί ότι αυτή προκύπτει από το πρωτογενές δίκαιο και ότι η έκταση των συνεπειών της δεν αποτελεί παρά την έκφραση της θεσμικής αυτονομίας του Κοινοβουλίου.
Προτείνω, λοιπόν, στο Δικαστήριο να ακολουθήσει τη νομολογία Wagner αποφαινόμενο ότι:
Για την εφαρμογή της έννοιας « κατά τη διάρκεια των συνόδων της Συνελεύσεως », που αναφέρει το άρθρο 10 του πρωτοκόλλου περί προνομίων και ασυλιών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πρέπει να θεωρηθεί ότι βρίσκεται σε σύνοδο, έστω και αν δεν συνεδριάζει πράγματι, μέχρι την απόφαση με την οποία κηρύσσει τη λήξη των ετησίων ή εκτάκτων συνόδων.
(
*1
)	Μετάφραση από τα γαλλικά.