61988CC0141_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Στην προδικαστική αυτή υπόθεση το Cour de cassation (το παραπέμπον δικαστήριο) υπέβαλε στο Δικαστήριο δύο ερωτήματα ως προς την ερμηνεία του άρθρου 51 του κανονισμού του Συμβουλίου 1408/71 περί εφαρμογής των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως στους μισθωτούς και στα μέλη των οικογενειών τους που διακινούνται εντός της Κοινότητας.
2. Η εν λόγω διάταξη αποτελεί μέρος ενός πλέγματος κανόνων που περιέχεται στο κεφάλαιο 3 του τίτλου ΙΙΙ του κανονισμού 1408/71. Το κεφάλαιο αυτό περιέχει αριθμό διατάξεων σχετικά με παροχές σε περίπτωση γήρατος και θανάτου. Στην παρούσα διαφορά οι σχετικές διατάξεις είναι το άρθρο 46 (που περιέχει τους κανόνες σχετικά με την εκκαθάριση των παροχών σε περίπτωση που οι εργαζόμενοι έχουν υπαχθεί στη νομοθεσία ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών), το άρθρο 50 (που διασφαλίζει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, το δικαίωμα κατωτάτου ορίου παροχών λόγω γήρατος) και το άρθρο 51 (που αφορά την επανεκτίμηση και το νέο υπολογισμό των παροχών λόγω γήρατος). Η έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση (υπό Ι.1) περιέχει εκτενέστερη περίληψη των διατάξεων αυτών.
Τα πραγματικά περιστατικά
3. Ο Αlan Jordan (εφεξής: Jordan), μισθωτός εργαζόμενος βρετανικής ιθαγένειας, εργάστηκε διαδοχικά στο Ηνωμένο Βασίλειο και τη Γαλλία. Από την 1η Ιανουαρίου 1979 του χορηγήθηκε και στα δύο κράτη σύνταξη γήρατος. Ο Jordan δεν ήταν σύμφωνος με το ποσό συντάξεως που του ενέκρινε ο αρμόδιος γαλλικός οργανισμός (το Caisse nationale d' assurance vieillesse des travailleurs, CNVATS), και άρχισε δικαστικό αγώνα ο οποίος εκκρεμεί ήδη από το 1979. Στο πλαίσιο αυτής της υποθέσεως υποβλήθηκαν τα παρόντα προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο. Πιο συγκεκριμένα, τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν μετά από τροποποίηση της εφαρμοστέας γαλλικής νομοθετικής ρυθμίσεως το 1983. Για να γίνουν καλύτερα αντιληπτά τα υποβληθέντα ερωτήματα είναι ανάγκη να εκθέσω με συντομία την ισχύουσα γαλλική ρύθμιση σχετικά με τη χορήγηση συντάξεως γήρατος, τόσο πριν όσο και μετά την τροποποίηση. Τα δεδομένα που ακολουθούν βασίζονται κυρίως στις παρατηρήσεις που κατέθεσε η γαλλική κυβέρνηση.
4. Στη Γαλλία, το ποσό της συντάξεως γήρατος υπολογιζόταν και υπολογίζεται με βάση το μέσο όρο των μισθών των "δέκα καλύτερων ετών" προσαυξημένων με δύο συντελεστές. Ο ένας συντελεστής αφορά τον αριθμό τον "πραγματοποιηθέντων" τριμήνων υπό το γαλλικό σύστημα ασφαλίσεως. Δεδομένου ότι μία πλήρης σταδιοδρομία θεωρείται ότι αποτελείται από 150 τρίμηνα (37,5 έτη), ο συντελεστής αυτός προκύπτει αν ο αριθμός των πραγματοποιηθέντων τριμήνων διαιρεθεί διά του 150. Ο δεύτερος συντελεστής είναι το εφαρμοστέο ποσοστό. Οταν εγκρίθηκε στον Jordan σύνταξη γήρατος, το ποσοστό αυτό ορίστηκε σε 25 % στο 60ο έτος, προσαυξημένο κατά 1,25 % ανά τρίμηνο μετά την ημερομηνία που ο ενδιαφερόμενος συμπλήρωσε το 60ο έτος (έτσι ώστε προκύπτει το "κανονικό" ή "μέγιστο" ποσοστό του 50 % όταν η σύνταξη γήρατος χορηγείται στο 65ο έτος. Αυτό δίνει τον ακόλουθο τύπο:
Ρ=S x N x T
150
όπου
Ρ = ετήσιο ποσό συντάξεως?
S = μέσος όρος μισθών των "δέκα καλύτερων" ετών?
Ν = αριθμός "πραγματοποιηθέντων τριμήνων"?
Τ = εφαρμοστέο ποσοστό.
Η νομοθεσία που ίσχυε κατά το χρόνο συνταξιοδοτήσεως του Jordan προέβλεπε επίσης περαιτέρω ένα ελάχιστο όριο συντάξεως γήρατος: η σύνταξη, υπολογιζόμενη όπως εκτέθηκε ανωτέρω, δεν μπορεί να είναι κατώτερη του "επιδόματος γηραιών μισθωτών εργαζομένων" (εφεξής: ΑVΤS), υπό τον όρο ότι ο δικαιούχος της συντάξεως μπορεί να αποδείξει τουλάχιστον 60 τρίμηνα. Αν αυτή η προϋπόθεση δεν συντρέχει, το ποσό του ΑVΤS μειούται αναλόγως.
Την 1η Απριλίου 1983 τροποποιήθηκαν οι διατάξεις περί καθορισμού του πρώτου συντελεστή (πραγματοποιηθέντα τρίμηνα) (1). Από την ημερομηνία αυτή και μετά αναγνωρίζεται ποσοστό (δεύτερος συντελεστής) 50 %, όταν ένας ασφαλισμένος μπόρεσε να πραγματοποιήσει 150 τρίμηνα κοινωνικής ασφαλίσεως. Για όποιον έχει πραγματοποιήσει λιγότερα από 150 τρίμηνα το ποσοστό αυτό μειώνεται ανάλογα είτε με την ηλικία του, είτε με τον αριθμό των πραγματοποιηθέντων τριμήνων. Μεταγενέστερη τροποποίηση του νόμου (2) θέσπισε και νέο ελάχιστο όριο συντάξεως, το οποίο αντικατέστησε το ΑVΤS. Το νέο ελάχιστο όριο συντάξεως αναγνωρίζεται εφεξής σε πρόσωπα των οποίων ο μέσος όρος μισθών των 10 καλύτερων ετών είναι χαμηλότερος από ορισμένο ποσό. Το ποσό αυτού του ελαχίστου ορίου συντάξεως υπολογίζεται ανάλογα με τον αριθμό των πραγματοποιηθέντων τριμήνων. Και οι δύο νομοθετικές τροποποιήσεις ορίζουν ρητά ότι δεν εφαρμόζονται σε συντάξεις γήρατος που εγκρίθηκαν πριν από την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος των τροποποιήσεων.
5. Κατά τη συνεδρίαση προέκυψε σαφώς ότι η αιτία της διαφοράς μεταξύ Jordan και CΝΑVΤS υπήρξε το πεδίο εφαρμογής των (παλαιών) γαλλικών διατάξεων περί ελαχίστου ορίου συντάξεως. Ο Jordan ισχυρίζεται στις παρατηρήσεις του ότι υπό το παλαιό γαλλικό σύστημα η χορήγηση του ΑVΤS γινόταν πάντοτε από κοινού, για τους γάλλους μισθωτούς, με τη χορήγηση συμπληρωματικής παροχής σε βάρος του Fond national de solidarite (εφεξής: FΝS). Η τελευταία αυτή παροχή δεν αποτελούσε παροχή λόγω γήρατος (για την οποία προβλεπόταν υποχρεωτική εισφορά), αλλά αντίθετα "ελάχιστο όριο συντηρήσεως" για το οποίο δεν προβλεπόταν υποχρεωτική εισφορά (δηλαδή: που δεν βασιζόταν σε ποσά τα οποία κατέβαλε ο δικαιούχος των παροχών). Πάντοτε λοιπόν κατά τις παρατηρήσεις του Jordan, το CΝΑVΤS του ενέκρινε το 1979 μόνο παροχή λόγω γήρατος (το ΑVΤS), χωρίς να του αναγνωρίσει το πλεονέκτημα ενός ελαχίστου ορίου παροχής για το οποίο δεν προβλεπόταν υποχρεωτική εισφορά (κατ' αυτού δε ακριβώς έβαλλε). Κατά τον Jordan, η τροποποίηση του νόμου του 1983 είχε ως συνέπεια οι δύο προαναφερθείσες παροχές να συγχωνευθούν πλέον σε μία και μόνη "σύνταξη". δεδομένου ότι η παροχή λόγω γήρατος είχε εκκαθαριστεί προ του 1983, δεν μπορούσε να επικαλεστεί την εφαρμογή των νέων διατάξεων (3).
Κατά την άποψη του Jordan, τα ανωτέρω δεν συμβιβάζονται με το άρθρο 50 του κανονισμού 1408/71. Ετσι, η διαφορά στην κύρια δίκη αφορά το αν, βάσει του άρθρου 50, μπορεί να επικαλεστεί και το ελάχιστο όριο παροχής για το οποίο δεν προβλέπεται υποχρεωτική εισφορά, είτε προ, είτε μετά την τροποποίηση της γαλλικής νομοθετικής ρυθμίσεως.
Οσον αφορά την παλαιά γαλλική νομοθεσία, το Cour d' appel de Poitiers έκρινε με απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 1985 ότι ο Jordan δεν μπορεί να υποβάλει αίτηση για τη συμπληρωματική παροχή από το FΝS. Το Cour d' appel έκρινε ωστόσο συγχρόνως ότι η νέα γαλλική ρύθμιση πρέπει να εφαρμοστεί στον Jordan βάσει της παραγράφου 2 του άρθρου 51. Για το λόγο αυτό ο Jordan δικαιούται νέου υπολογισμού (βάσει του άρθρου 46) της παροχής του λόγω γήρατος υπό τη νέα ρύθμιση, και πρέπει επίσης να του αναγνωριστεί, κατ' εφαρμογή του άρθρου 50, συμπλήρωμα αν το ποσό που θα προκύψει από το νέο υπολογισμό της παροχής του είναι χαμηλότερο από το ελάχιστο όριο παροχής υπό τη νέα γαλλική νομοθεσία.
Το CΝΑVΤS άσκησε κατά της αποφάσεως του Cour d' appel αναίρεση με το επιχείρημα, μεταξύ άλλων, ότι το Cour d' appel έκανε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 51 του κανονισμού 1458/71.
6. Πριν προχωρήσω στα ερωτήματα που υπέβαλε το Cour de cassation, θα ήθελα να υπογραμμίσω το περιορισμένο μέτρο στο οποίο η παρούσα υπόθεση φέρεται ενώπιον του Δικαστηρίου. Οπως αναφέρθηκε, η αίτηση του Jordan περί εφαρμογής του άρθρου 50 του κανονισμού 1408/71 με βάση το προγενέστερο γαλλικό σύστημα απορρίφθηκε από το Cour d' appel de Poitiers. Δεδομένου ότι κανένας από τους λόγους αναιρέσεως δεν αφορά το σημείο αυτό της αποφάσεως του Cour d' appel, η απόφαση έχει ως προς το σημείο αυτό ισχύ δεδικασμένου. Ως εκ τούτου το μόνο πρόβλημα του παραπέμποντος δικαστηρίου είναι αν βάσει του άρθρου 51 του κανονισμού 1408/71 πρέπει να εφαρμοστεί στην περίπτωση του Jordan το νέο γαλλικό σύστημα (και επομένως και οι αντίστοιχες νέες διατάξεις περί αναγνωρίσεως ελαχίστου ορίου παροχών). Αν η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι καταφατική, τότε ο Jordan θα δικαιούται ενδεχομένως δυνάμει του άρθρου 50 συμπληρωματικό ποσό. Το τελευταίο αυτό ζήτημα, που αφορά την εφαρμογή του άρθρου 50 στο νέο γαλλικό σύστημα, δεν έχει τεθεί υπόψη του Δικαστηρίου, δεδομένου ότι το παραπέμπον δικαστήριο ζήτησε μόνο ερμηνεία του άρθρου 51. Θα καταλήξω εξάλλου κατωτέρω (σημεία 11 έως 13) στο συμπέρασμα ότι δεν μπορεί να γίνεται επίκληση του άρθρου 51 προκειμένου τροποποιητές διατάξεις εθνικού δικαίου, που δεν αποβλέπουν στο να ρυθμίσουν καταστάσεις που δημιουργήθηκαν υπό την προγενέστερη νομοθεσία, να εφαρμόζονται άμεσα σε έννομες συνέπειες που θα προκύψουν στο μέλλον από προγενέστερες καταστάσεις. Για το λόγο αυτό νομίζω ότι δεν χρειάζεται να ασχοληθώ με το πρόβλημα της εφαρμογής του άρθρου 50 στο νέο γαλλικό δίκαιο. Σε περίπτωση όμως που το Δικαστήριο κρίνει διαφορετικά, στο τέλος των προτάσεών μου θα ασχοληθώ με την εφαρμογή του άρθρου 50 (κατωτέρω, σημεία 14 έως 15).
7. Ερχομαι τώρα στα ερωτήματα του παραπέμποντος δικαστηρίου. Η διατύπωσή τους έχει ως εξής:
"1) Εμπίπτουν στην παράγραφο 1 ή στην παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου οι τροποποιήσεις που επιφέρει ο νόμος του αρμοδίου κράτους στον τρόπο καθορισμού της ελάχιστης παροχής λόγω γήρατος;
2) Πρέπει ο κανόνας που θεσπίζεται από την παράγραφο 2 να εφαρμόζεται χωρίς περιορισμό παρά την ύπαρξη οποιασδήποτε διάταξης του εθνικού νόμου που ορίζει την ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος των επιφερομένων τροποποιήσεων στον τρόπο καθορισμού ή στους κανόνες υπολογισμού των παροχών και που αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής τους τις προ αυτής της ημερομηνίας εκκαθαρισθείσες συντάξεις;"
Οπως μπορεί να συναχθεί από όσα εξετέθησαν ανωτέρω, για την επίλυση της διαφοράς στην κύρια δίκη σημασία έχει η απάντηση κυρίως στο δεύτερο ερώτημα: αν γίνει δεκτό, πράγματι, (όπως θεωρώ και εγώ στη συνέχεια) ότι η παράγραφος 2 του άρθρου 51 δεν αντίκειται καταρχήν στην εφαρμογή των προαναφερθεισών μεταβατικών εθνικών διατάξεων, τότε το πρώτο ερώτημα έχει θεωρητικό μόνο ενδιαφέρον. Θα το εξετάσω όμως καταρχάς, επειδή το Δικαστήριο δεν είχε μέχρι τώρα την ευκαιρία να ερμηνεύσει το άρθρο 51 ενόψει πραγματικών γεγονότων, όπως τα αναφερόμενα στην κύρια διαφορά.
Το πρώτο ερώτημα
8. Οπως προκύπτει από τη διατύπωση του πρώτου ερωτήματος, το παραπέμπον δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί αν η τροποποίηση του γαλλικού δικαίου εμπίπτει στην παράγραφο 1 ή στην παράγραφο 2 του άρθρου 51. Είναι προφανές ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να πάει τόσο μακρυά στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 177 της Συνθήκης. Ως εκ τούτου το καθήκον του Δικαστηρίου περιορίζεται να παράσχει στο παραπέμπον δικαστήριο τα απαραίτητα ερμηνευτικά κριτήρια που θα του δώσουν τη δυνατότητα να προβεί στον ορθό χαρακτηρισμό της επίμαχης τροποποιήσεως της νομοθεσίας υπό το φως του κοινοτικού δικαίου, δηλαδή του κανονισμού 1408/71 (4). Στην περίπτωση αυτή, τα ερμηνευτικά κριτήρια που ζητεί το παραπέμπον δικαστήριο συνάγονται από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 51 και από την υπάρχουσα νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τη διάταξη αυτή.
Το άρθρο 51 κάνει διάκριση μεταξύ τροποποιήσεων των παροχών "κατά ένα καθορισμένο ποσοστό ή ποσό" που οφείλονται "σε αύξηση του κόστους ζωής, σε διακύμανση του ύψους των μισθών ή άλλους λόγους προσαρμογής" (παράγραφος 1) και τροποποιήσεις στον "τρόπο καθορισμού" των παροχών ή "των κανόνων υπολογισμού των παροχών" (παράγραφος 2). Η νομολογία του Δικαστηρίου έριξε περισσότερο φως στη διάκριση αυτή.
9. Επιθυμώ εδώ να υπενθυμίσω καταρχάς την απόφαση Sinatra (5). Η κύρια διαφορά στην υπόθεση αυτή αφορούσε έναν ιταλό μισθωτό, τον Sinatra, που εισέπραττε τόσο στο Βέλγιο όσο και στην Ιταλία παροχές λόγω αναπηρίας ή/και λόγω γήρατος. Επειδή η σύζυγος του Sinatra άρχισε να ασκεί έμμισθη δραστηριότητα, η βελγική "σύνταξη.εγγάμου" μετατράπηκε, βάσει των εθνικών διατάξεων περί μη συνυπολογισμού, σε πολύ χαμηλότερη σύνταξη "μεμονωμένου συντελεστή". Γεννήθηκε τότε το ερώτημα πώς πρέπει να χαρακτηρισθεί η μεταβολή αυτή στην κατάσταση του Sinatra ενόψει του άρθρου 51 του κανονισμού 1408/71.
Το Δικαστήριο κατέστησε σαφές ότι το άρθρο 51 ρυθμίζει τις λεπτομέρειες εφαρμογής του άρθρου 46 (προβλέποντας νέο υπολογισμό του ποσού της παροχής σε περίπτωση τροποποιήσεως των παροχών) και παρατήρησε μεταξύ άλλων:
"Το κατ' αυτόν τον τρόπο αναγνωριζόμενο στο διακινούμενο εργαζόμενο δικαίωμα υπαγωγής στο πλέον ευνοϊκό σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως συνεπάγεται καταρχήν ότι, μετά από κάθε τροποποίηση των παροχών που χορηγούνται βάσει του εν λόγω συστήματος, πρέπει να διενεργείται μια νέα σύγκριση, σύμφωνα με το άρθρο 46 του κανονισμού 1408/71, μεταξύ του εθνικού συστήματος και του συστήματος συνυπολογισμού και αναλογικού επιμερισμού, προκειμένου να προσδιορίζεται, κατόπιν της επελθούσης τροποποιήσεως, ποιο είναι το πλέον ευνοϊκό σύστημα.
Εντούτοις, προκειμένου να μειωθεί η διοικητική επιβάρυνση που προκαλεί η επανεξέταση της καταστάσεως του κοινωνικώς ασφαλισμένου κατόπιν κάθε τροποποιήσεως των χορηγουμένων παροχών, το άρθρο 51 του κανονισμού καθιερώνει μία διάκριση μεταξύ των τροποποιήσεων των παροχών ?κατά ένα καθορισμένο ποσοστό ή ποσό' που προκύπτει από την ?αύξηση του κόστους ζωής, τη διακύμανση του ύψους των μισθών ή άλλους λόγους προσαρμογής' και των τροποποιήσεων που επέρχονται στον ?τρόπο καθορισμού' ή στους ?κανόνες υπολογισμού' των παροχών. Πράγματι, το εν λόγω άρθρο ορίζει στην παράγραφο 1 ότι οι τροποποιήσεις της πρώτης κατηγορίας πρέπει να εφαρμόζονται απευθείας στις καταβαλλόμενες παροχές, χωρίς να χρειάζεται ο εκ νέου υπολογισμός, ο οποίος προβλέπεται ρητώς στην παράγραφο 2, για τις τροποποιήσεις της δευτέρας κατηγορίας.
Ο κανονισμός θέλησε κατ' αυτόν τον τρόπο να αποκλείσει τον εκ νέου υπολογισμό, όταν οι προσαρμογές των παροχών προέρχονται από γεγονότα ξένα προς την προσωπική κατάσταση του ασφαλισμένου και αποτελούν συνέπειες της γενικής εξελίξεως της οικονομικής και κοινωνικής καταστάσεως.
Ο ανωτέρω αποκλεισμός δεν δύναται, ελλείψει ειδικών προς τούτο διατάξεων, να επεκταθεί στις τροποποιήσεις των παροχών που οφείλονται σε μεταβολή της προσωπικής καταστάσεως του κοινωνικώς ασφαλισμένου, όπως η μετάβαση από την κατηγορία του ?εγγάμου' στην κατηγορία του ?αγάμου' . Αυτό συμβαίνει ιδίως επειδή δεν είναι δυνατόν σε τέτοιες περιπτώσεις να εφαρμοσθεί κατ' αναλογία το άρθρο 51, παράγραφος 1, εφόσον οι μεταβολές στην προσωπική κατάσταση των κοινωνικώς ασφαλισμένων, κατ' αντίθεση προς τους ?λόγους προσαρμογής' που αναφέρονται στην ανωτέρω παράγραφο, δεν είναι γενικής φύσεως." (σκέψεις 8 έως 11 της αποφάσεως).
Η ανάλυση της αποφάσεως Sinatra επιβεβαιώνεται στην απόφαση Cinciulo (6), τα πραγματικά περιστατικά της οποίας ήταν παρεμφερή.
10. Ενώ, όπως προκύπτει από τις προαναφερθείσες αποφάσεις, η παράγραφος 1 του άρθρου 51 περιέχει εξαιρετική διάταξη, η παράγραφος 2 περιέχει τη γενική διάταξη. Οι αποφάσεις Sinatra και Cinciulo ερμηνεύουν τη γενική αυτή διάταξη στην περίπτωση μεταβολής της προσωπικής καταστάσεως του κοινωνικά ασφαλισμένου, με άλλα λόγια στην περίπτωση τροποποιήσεως του "τρόπου καθορισμού των παροχών". Νομίζω, ότι η γενική διάταξη πρέπει να εφαρμόζεται και στην περίπτωση που υπόκεινται σε τροποποίηση οι ίδιες οι διατάξεις περί αναγνωρίσεως του δικαιώματος (κατά το γράμμα της παραγράφου 2 του άρθρου 51: "των κανόνων υπολογισμού των παροχών"). Πράγματι, η τροποποίηση αυτή (σε αντίθεση με ό,τι συνέβη στις προαναφερθείσες αποφάσεις) δεν αφορά προσαρμογή που είναι συνέπεια μεταβολής στην προσωπική κατάσταση του κοινωνικά ασφαλισμένου, ούτε τροποποιήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 1 του άρθρου 51 κατά ορισμένο ποσοστό ή ποσό που οφείλονται στην εξέλιξη της γενικής οικονομικής και κοινωνικής καταστάσεως. Νομίζω λοιπόν ότι, επειδή οι τροποποιήσεις των κανόνων που διέπουν τις προϋποθέσεις αναγνωρίσεως και τον υπολογισμό των παροχών λόγω γήρατος είναι πιο κρίσιμες από τις μεταβολές στην προσωπική κατάσταση του κοινωνικά ασφαλισμένου, παραμένουν εκτός του πεδίου εφαρμογής της παραγράφου 1 του άρθρου 51. Δεν υπάρχει επομένως καμία αμφιβολία ότι η διάταξη του άρθρου 51, παράγραφος 2, σύμφωνα με την οποία "μετά από κάθε τροποποίηση των παροχών ... πρέπει να διενεργείται μια νέα σύγκριση, σύμφωνα με το άρθρο 46 του κανονισμού 1408/71, μεταξύ του εθνικού συστήματος και του συστήματος συνυπολογισμού και αναλογικού επιμερισμού, προκειμένου να προσδιορίζεται, κατόπιν της επελθούσης τροποποιήσεως, ποιο είναι το πλέον ευνοϊκό σύστημα" (7), πρέπει να εφαρμόζεται σε μία τέτοια περίπτωση.
Το δεύτερο ερώτημα
11. Το δεύτερο ερώτημα αφορά την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ του κοινοτικού και του εθνικού νομοθέτη βάσει του άρθρου 51 του κανονισμού 1408/71. Για το λόγο αυτό πρέπει να εκτιμηθεί μέσα σε ένα ευρύτερο πλαίσιο: πράγματι, θέτει το πρόβλημα της εκτάσεως ισχύος της κοινοτικής ρυθμίσεως που περιέχεται στον κανονισμό 1408/71. Το Δικαστήριο ασχολήθηκε συχνά με το πρόβλημα αυτό, ώστε η απάντηση και επί του δευτέρου ερωτήματος να μπορεί να προκύψει από την υφιστάμενη νομολογία.
Καταρχάς θα ήθελα να διευκρινίσω το αντικείμενο του δευτέρου ερωτήματος. Στις παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο δεν προκύπτει σαφώς για ποιο "αποτέλεσμα" της γαλλικής νομοθεσίας πρόκειται. Αντίθετα από ό,τι προκύπτει από τις παρατηρήσεις της γαλλικής κυβερνήσεως, του SΝΑVΤS και της Επιτροπής, ο Jordan δεν ζητεί "αναδρομική εφαρμογή" της νέας ρυθμίσεως, δηλαδή την εφαρμογή των νέων διατάξεων σε καταστάσεις που επήλθαν υπό την παλαιά ρύθμιση, στην παρούσα περίπτωση δικαίωμα εισπράξεως παροχών, αλλά αντίθετα την "άμεση ισχύ" της νέας γαλλικής ρυθμίσεως, με την έννοια ότι η ρύθμιση πρέπει να κηρυχθεί ως άμεσα εφαρμοστέα σε προγενέστερες έννομες συνέπειες (μελλοντικές παροχές), δηλαδή αιτήσεις παροχών που υποβλήθηκαν και εκκαθαρίστηκαν προ της ενάρξεως ισχύος του νόμου. Ο γάλλος νομοθέτης δεν αναγνώρισε στις περιγραφείσες νομοθετικές τροποποιήσεις ούτε αναδρομική ούτε τέτοια άμεση ισχύ. Ορισε, αντίθετα, ότι η προγενέστερη ρύθμιση εξακολουθεί να ισχύει ως προς τις μέλλουσες έννομες συνέπειες των αιτήσεων παροχών που είχαν υποβληθεί προ του νόμου και ως εκ τούτου παραμένει απολύτως "άθικτη" από τη νέα ρύθμιση. Ως εκ τούτου, το ερώτημα στο οποίο καλείται να απαντήσει το Δικαστήριο είναι αν το κοινοτικό δίκαιο (στην περίπτωση αυτή το άρθρο 51 του κανονισμού 1408/71) δεν επιτρέπει στον εθνικό νομοθέτη να θεσπίζει νομοθετικές τροποποιήσεις με τέτοια ισχύ (που έχουν δηλαδή παράλληλη ισχύ με την προγενέστερη ρύθμιση).
12. Στην υπόθεση Ρinna I (8) το Δικαστήριο έκρινε γενικά, όσον αφορά τη νομική βάση του κανονισμού 1408/71, δηλαδή το άρθρο 51 της Συνθήκης ΕΟΚ, τα ακόλουθα:
"Πρέπει να επισημανθεί ότι το άρθρο 51 της Συνθήκης προβλέπει το συντονισμό και όχι την εναρμόνιση των νομοθεσιών των κρατών μελών. Επομένως, το άρθρο 51 επιτρέπει να εξακολουθούν να υφίστανται διαφορές μεταξύ των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως των κρατών μελών και, κατά συνέπεια, μεταξύ των δικαιωμάτων των προσώπων που εργάζονται σ' αυτά. Επομένως, οι ουσιαστικές και διαδικαστικές διαφορές μεταξύ των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως κάθε κράτους και, κατ' επέκταση, μεταξύ των προσώπων που εργάζονται σ' αυτά δεν θίγονται από το άρθρο 51 της Συνθήκης." (σκέψη 20 της αποφάσεως) (9).
Η αρχή αυτή επαναλαμβάνεται συχνά στη νομολογία του Δικαστηρίου σε σχέση με ειδικές διατάξεις του κανονισμού 1408/71. Ας δούμε καταρχάς την απόφαση Βrunori του 1979 (10). Η διαφορά στην κύρια δίκη στην υπόθεση αυτή αφορούσε αξίωση ιταλού υπηκόου που είχε εγκατασταθεί στη Γερμανία ως ανεξάρτητος βιοτέχνης. Η γερμανική νομοθεσία προέβλεπε απαλλαγή από την υποχρέωση κοινωνικής ασφαλίσεως για τους βιοτέχνες που είχαν πραγματοποιήσει 216 και άνω μηνιαίες εισφορές στο πλαίσιο δραστηριότητας για την οποία ήταν υποχρεωτική η συνταξιοδοτική ασφάλιση. Ο Βrunori είχε την άποψη ότι για την εφαρμογή αυτής της διατάξεως έπρεπε να ληφθούν υπόψη και οι ασφαλιστικές περίοδοι που είχε πραγματοποιήσει ήδη στην Ιταλία. Για το λόγο αυτό το παραπέμπον γερμανικό δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο το ερώτημα αν το άρθρο 45 του κανονισμού 1408/71, το οποίο ρυθμίζει τη λήψη υπόψη των περιόδων ασφαλίσεως που πραγματοποιήθηκαν στο εξωτερικό για την απόκτηση, τη διατήρηση ή την ανάκτηση του δικαιώματος παροχών, πρέπει να εφαρμοστεί αναλόγως και στη γένεση της υποχρεώσεως προς ασφάλιση. Το Δικαστήριο, συντασσόμενο με την άποψη της Επιτροπής, απάντησε αρνητικά. Ο κανονισμός 1408/71 αποβλέπει απλώς στο συντονισμό των εθνικών νομοθετικών ρυθμίσεων σε θέματα κοινωνικής ασφαλίσεως. Ετσι το άρθρο 45 του κανονισμού προβλέπει συνυπολογισμό των περιόδων ασφαλίσεως ενόψει αποκτήσεως, διατηρήσεως ή ανακτήσεως του δικαιώματος παροχών. Ο συνυπολογισμός αυτός καθεαυτός όμως δεν έχει καμία σχέση με ζητήματα σχετικά με την έναρξη ή τη λήξη της εντάξεως αυτής σε διάφορα συστήματα κοινωνικής ασφαλίσεως, πράγμα που μπορεί να επιλυθεί αποκλειστικά και μόνο βάσει των σχετικών εθνικών νομοθετικών διατάξεων (βλέπε σκέψεις 5 έως 6 της αποφάσεως).
Με το ίδιο πνεύμα είναι και η απόφαση του Δικαστηρίου Coonan (11). Στην υπόθεση αυτή το Δικαστήριο έπρεπε να δώσει απάντηση στο ερώτημα αν ο κανονισμός 1408/71 δίνει σ' έναν μισθωτό το δικαίωμα να προσχωρήσει στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως του κράτους μέλους στο οποίο αρχίζει για πρώτη φορά να εργάζεται, ενώ δεν του αναγνωρίζεται το δικαίωμα αυτό με βάση μόνο τις εθνικές διατάξεις. Η απόφαση του Δικαστηρίου δέχτηκε μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:
"Απάντηση στο ερώτημα αυτό δεν μπορεί να δοθεί ούτε βάσει του άρθρου 18, ούτε βάσει του άρθρου 46 του κανονισμού 1408/71. Οι διατάξεις αυτές ρυθμίζουν πράγματι τον υπολογισμό των περιόδων ασφαλίσεως που λαμβάνονται υπόψη και τις συνέπειές τους ... στην περίπτωση που όποιος έχει ήδη ή είχε υπαχθεί ως μισθωτός στο εθνικό σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως ενός κράτους μέλους, ενώ, αφετέρου, είχε συμπληρώσει περιόδους ασφαλίσεως που λαμβάνονται υπόψη σε ένα άλλο κράτος μέλος. Το προκαταρκτικό ζήτημα, κάτω από ποιες προϋποθέσεις υπήκοος κράτους μέλους πρέπει ή μπορεί να υπαχθεί στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως ενός άλλου κράτους μέλους, όπου ασκεί έμμισθη δραστηριότητα, δεν ρυθμίζεται από τα άρθρα αυτά" (σκέψη 8 της αποφάσεως) και
"... Στη νομοθετική ρύθμιση κάθε κράτους μέλους εναπόκειται να θεσπίσει τις προϋποθέσεις, υπό τις οποίες γεννάται το δικαίωμα ή υποχρέωση υπαγωγής σ' ένα σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως ή σε ορισμένο κλάδο τέτοιου συστήματος, από τη στιγμή που δεν γίνεται καμία διάκριση μεταξύ ημεδαπών και υπηκόων άλλων κρατών μελών." (σκέψη 12 της αποφάσεως).
Οι αποφάσεις Βrunori και Coonan επιβεβαιώθηκαν περαιτέρω με την απόφαση του Δικαστηρίου Schmitt (12), όπου κρίθηκε (μετάφραση δική μου):
"... τόσο το άρθρο 51 της Συνθήκης ΕΟΚ όσο και ο κανονισμός 1408/71, που εκδόθηκε κατ' εφαρμογή της διατάξεως αυτής, προβλέπουν αποκλειστικά τον υπολογισμό των περιόδων ασφαλίσεως που έχουν συμπληρωθεί στα διάφορα κράτη μέλη. Οι διατάξεις αυτές, αντίθετα, δεν ρυθμίζουν τις προϋποθέσεις θεμελιώσεως αυτών των περιόδων ασφαλίσεως" (σκέψη 15 της αποφάσεως).
13. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει μια σαφής κατανομή αρμοδιοτήτων: αφενός, ο κανονισμός 1408/71 επιβάλλει στους εθνικούς οργανισμούς ασφαλίσεως την υποχρέωση να λαμβάνουν υπόψη περιόδους ασφαλίσεως ή κατοικίας, που έχουν πραγματοποιηθεί στο εξωτερικό, κατά τον καθορισμό του (μεταξύ άλλων) δικαιώματος παροχών λόγω γήρατος διακινουμένων εργαζομένων, αλλά η διατήρηση ή γένεση ενός τέτοιου δικαιώματος εξαρτάται κατά κύριο λόγο από την εφαρμοστέα εθνική νομοθετική ρύθμιση. Νομίζω, ότι υπό το φως αυτής της κατανομής αρμοδιοτήτων δύσκολα μπορεί να αμφισβητηθεί ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, εμπίπτει στην αρμοδιότητα του εθνικού νομοθέτη ο καθορισμός των διαχρονικών αποτελεσμάτων μιας εθνικής διατάξεως. Πράγματι, αν θεωρήσει κανείς ότι ο εθνικός νομοθέτης είναι αρμόδιος για την έναρξη υπαγωγής ή της λήξεως υπαγωγής σε ένα σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως (Βrunori και Coonan) και για τον προσδριορισμό των προϋποθέσεων συμπληρώσεως των περιόδων ασφαλίσεως (Schmitt), τότε πρέπει να γίνει δεκτό ότι είναι αρμόδιος να ρυθμίζει τα διαχρονικά αποτελέσματα τέτοιων κανόνων, καθόσον αυτό δεν συνεπάγεται παράβαση των διατάξεων περί υπολογισμού του κανονισμού 1408/71 και δεν εισάγει δυσμενή διάκριση απαγορευόμενη από τη Συνθήκη και τον κανονισμό 1408/71.
Για να συνοψίσω τα ανωτέρω: είναι ορθό ότι - όπως κρίθηκε στην απόφαση Sinatra (βλέπε σχετικά την προαναφερθείσα σκέψη 8) - το άρθρο 46 (σε συνδυασμό με το άρθρο 51) παρέχει καταρχήν στον κοινωνικά ασφαλισμένο δικαίωμα νέου υπολογισμού κάθε φορά που τροποποιούνται οι παροχές που εγκρίθηκαν βάσει του εφαρμοστέου συστήματος. Από τις αποφάσεις Βrunori, Coonan και Schmitt προκύπτει, ωστόσο, ότι το κοινοτικό αυτό δικαίωμα για την εφαρμογή της ευνοϊκότερης ρυθμίσεως περί κοινωνικής ασφαλίσεως προϋποθέτει ότι ο εθνικός νομοθέτης ορίζει ότι η νέα ρύθμιση εφαρμόζεται στον ασφαλισμένο τόσο από ουσιαστικής όσο και διαχρονικής απόψεως.
Τελική θεώρηση: άρθρο 50 του κανονισμού 1408/71
14. Νομίζω ότι τα ανωτέρω στοιχεία επαρκούν για να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα του παραπέμποντος δικαστηρίου με το πνεύμα που περιέχεται κατωτέρω στο μέρος των προτάσεών μου που αφορούν το διατακτικό της αποφάσεως που θα εκδώσει το Δικαστήριο. Αν ωστόσο το Δικαστήριο έχει διαφορετική άποψη επί του δευτέρου ερωτήματος και κρίνει ότι το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλει να αναγνωριστεί στις γαλλικές νομοθετικές τροποποιήσεις άμεση εφαρμογή, τότε θα ήταν χρήσιμο, υπό το φως της νομολογίας του Δικαστηρίου, να διευκρινισθεί ποια κριτήρια πρέπει να χρησιμοποιήσει το παραπέμπον δικαστήριο για να καθορίσει ποιοί συντελεστές του κατωτάτου ορίου παροχής πρέπει, υπό τη νέα γαλλική ρύθμιση, να κριθούν ως "ελάχιστο όριο παροχής" κατά την έννοια του άρθρου 50.
Η σχετική νομολογία του Δικαστηρίου απεικονίζει εκ νέου την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ κοινοτικού και εθνικού νομοθέτη που εκτέθηκε με συντομία ανωτέρω.
15. Στην απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1977 (υπόθεση 64/77, Τorri, Rec., 1977, σ. 2299), έγινε δεκτό ότι:
"Το άρθρο 50 αφορά τις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι περίοδοι απασχολήσεως του εργαζομένου, βάσει των νομοθετικών ρυθμίσεων των κρατών στις οποίες είχε υπαχθεί, είναι σχετικά σύντομες, έτσι ώστε το συνολικό ποσό παροχών που οφείλουν αυτά τα κράτη να μην επαρκεί για ένα δίκαιο βιοτικό επίπεδο (σκέψη 5), και
"... ότι το άρθρο 50 ... εφαρμόζεται μόνο στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η νομοθετική ρύθμιση του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου κατοικεί ο εργαζόμενος, ορίζει κατώτατο όριο συντάξεως." (σκέψη 13).
Η απόφαση αυτή επικυρώνεται και διευκρινίζεται περαιτέρω με την απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1981 (υπόθεση 22/81, Βrowning, Συλλογή 1981, σ. 3357), με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 50 έχει την έννοια ότι υπάρχει "ελαχίστη παροχή", αν η νομοθεσία του κράτους της κατοικίας προβλέπει ειδική εξασφάλιση, με σκοπό να διασφαλίζει στους δικαιούχους παροχών κοινωνικής ασφαλίσεως ένα ελάχιστο εισόδημα, υπερβαίνον το επίπεδο παροχών τις οποίες θα μπορούσαν να απαιτήσουν βάσει μόνο των περιόδων ασφαλίσεως και των εισφορών τους (δηλαδή, κατ' εφαρμογή των κανόνων περί υπολογισμού του άρθρου 46).
Σε δύο προηγούμενες προδικαστικές αποφάσεις το Δικαστήριο ασχολήθηκε ήδη με τον μη αναφερόμενο στις υποχρεωτικές εισφορές συντελεστή του κατωτάτου ορίου παροχών λόγω γήρατος που προβλέπεται από τη νέα γαλλική νομοθετική ρύθμιση. Η διαφορά της κύριας δίκης στις δύο υποθέσεις αφορούσε ειδικά τη συμπληρωματική παροχή που καταβάλλει το FΝS, το δε ερώτημα ήταν αν η παροχή αυτή δυνάμει της παραγράφου 4 του άρθρου 4 του κανονισμού 1408/71 παραμένει εκτός του πεδίου εφαρμογής του κανονισμού ως "μέτρο κοινωνικης προνοίας". Και στις δύο περιπτώσεις το Δικαστήριο έκρινε ότι συμπληρωματική παροχή καταβαλλόμενη από εθνικό ταμείο αλληλοβοηθείας που χρηματοδοτείται από φορολογικά έσοδα και χορηγείται στους δικαιούχους συντάξεως γήρατος, επιζώντος συζύγου ή αναπηρίας για να τους εξασφαλίσει ένα ελάχιστο όριο μέσων διαβιώσεως εμπίπτει στο ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1408/71, καθόσον οι ενδιαφερόμενοι έχουν νομοθετικά προστατευόμενο δικαίωμα για τη χορήγηση της παροχής αυτής (13).
Αν οι αποφάσεις Τorri και Βrowning ληφθούν υπόψη σε συνδυασμό με την αποφάσεις Giletti και Ζaoui, τότε συνάγεται το ακόλουθο συμπέρασμα. Το άρθρο 50 εφαρμόζεται και επί του κατωτάτου ορίου παροχών (που εν όλω ή εν μέρει δεν βασίζονται σε υποχρεωτικές εισφορές), όταν η εθνική νομοθετική ρύθμιση αποβλέπει στο να εξασφαλίσει "δίκαιο βιοτικό επίπεδο" σε όλους (συμπεριλαμβανομένων εκείνων οι οποίοι κατ' εφαρμογή των συνήθων διατάξεων περί εισφορών δεν μπορούν να προβάλουν καμία σχετική αξίωση), μόνο όμως καθόσον οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να προβάλουν αξίωση για τέτοιο κατώτατο όριο παροχών βάσει της εφαρμοστέας νομοθετικής ρυθμίσεως.
Πρόταση
16. Βάσει των ανωτέρω επιχειρημάτων σας προτείνω να δώσετε στα ερωτήματα του Cour de cassation την ακόλουθη απάντηση:
"1) Το άρθρο 51, παράγραφος 2, του κανονισμού 1408/71 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι εφαρμόζεται σε τροποποιήσεις εθνικής νομοθετικής ρυθμίσεως σχετικά με τις προϋποθέσεις χορηγήσεως και υπολογισμού των παροχών λόγω γήρατος.
2) Ούτε το άρθρο 51 της Συνθήκης, ούτε το άρθρο 51 του κανονισμού 1408/71 απαγορεύουν στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου στον εθνικό νομοθέτη να περιορίζει τα διαχρονικά αποτελέσματα μιας ρυθμίσεως κοινωνικής ασφαλίσεως σε παροχές που χορηγούνται μετά την έναρξη ισχύος της νέας ρυθμίσεως, καθόσον η διάταξη αυτή περί διαχρονικών αποτελεσμάτων δεν αντίκειται στους κανόνες περί συνυπολογισμού που περιέχονται στον κανονισμό 1408/71 και δεν εισάγει απαγορευόμενη από το κοινοτικό δίκαιο άνιση μεταχείριση."
(13)* Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.