Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 16 april 2026 (1)
Zaak C‑879/24
Europese Commissie
tegen
Koninkrijk Denemarken
„ Niet-nakoming – Totstandbrenging van een gemeenschappelijk kader voor de erkenning van minimumberoepskwalificaties voor de binnenvaart – Richtlijn (EU) 2017/2397 en richtlijn (EU) 2021/1233 – Artikel 39, leden 3 en 4 – Verplichting om maatregelen in werking te doen treden teneinde te voldoen aan die richtlijnen – Geen omzetting en/of geen mededeling van omzettingsmaatregelen – Artikel 260, lid 3, VWEU – Verzoek om veroordeling tot betaling van een forfaitaire som en een dwangsom per dag ”
I.      Inleiding
1.        In haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken, door niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen om te voldoen aan i) artikel 39, lid 3, van richtlijn (EU) 2017/2397 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2017 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties in de binnenvaart en tot intrekking van de richtlijnen 91/672/EEG en 96/50/EG van de Raad(2) en ii) artikel 2, lid 1, van richtlijn (EU) 2021/1233 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juli 2021 tot wijziging van richtlijn (EU) 2017/2397 wat betreft de overgangsmaatregelen voor de erkenning van certificaten van derde landen(3), of althans door deze bepalingen niet aan de Commissie mee te delen, zijn verplichtingen uit hoofde van die bepalingen niet is nagekomen.
2.        Voorts verzoekt de Commissie het Hof om het Koninkrijk Denemarken te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som en een dwangsom per dag na de datum van de uitspraak van het arrest.
3.        Het onderhavige beroep wegens niet-nakoming heeft betrekking op twee belangrijke elementen. Het eerste element betreft de uitlegging van het criterium dat op grond van artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 binnenvaart technisch niet mogelijk is op het grondgebied van een lidstaat, zodat een lidstaat volledig is vrijgesteld van de omzettingsverplichting.
4.        Het tweede element is procedureel van aard en betreft de uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU. Bij die bepaling, die is ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon, is voorzien in een mechanisme dat de Commissie de mogelijkheid biedt om het Hof te verzoeken een lidstaat, reeds bij de eerste vaststelling op grond van artikel 258 VWEU dat de betreffende lidstaat zijn verplichting tot mededeling van de maatregelen ter omzetting van een overeenkomstig een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen, een financiële sanctie op te leggen.
5.        Het Hof heeft in deze zaak de mogelijkheid om de toepasselijkheid van de procedure van artikel 260, lid 3, VWEU te onderzoeken in een situatie waarin de Uniewetgever een gerichte aanpak voor omzetting heeft vastgesteld en de betreffende lidstaat zich beroept op een specifieke bepaling van de richtlijn in kwestie op grond waarvan lidstaten zijn vrijgesteld van omzetting wanneer wordt voldaan aan bepaalde criteria. Om de redenen die ik in mijn conclusie zal toelichten, stel ik mij op het standpunt dat artikel 260, lid 3, VWEU niet van toepassing is wanneer het bestaan zelf van een omzettingsverplichting door het Hof moet worden uitgelegd.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Richtlijn 2017/2397
6.        Artikel 2, lid 3, van richtlijn 2017/2397, met als opschrift „Toepassingsgebied”, luidt als volgt:
„Onverminderd artikel 39, lid 3, is deze richtlijn evenmin van toepassing op personen die varen in lidstaten zonder binnenwateren die in verbinding staan met het vaarwegennet van een andere lidstaat, en die uitsluitend:
a)      varen voor korte reizen van lokaal belang waarbij de afstand vanaf het vertrekpunt nergens meer dan tien kilometer bedraagt, of
b)      seizoensgebonden varen.”
7.        Artikel 39 van richtlijn 2017/2397, met als opschrift „Omzetting”, bepaalt:
„1.      De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 17 januari 2022 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
[...]
3.      In afwijking van lid 1 van dit artikel is een lidstaat waar alle personen overeenkomstig artikel 2, lid 3, zijn vrijgesteld, alleen verplicht om die maatregelen in werking te doen treden die nodig zijn om te voldoen aan artikel 10, wat betreft de erkenning van kwalificatiecertificaten en het dienstboekje, aan artikel 38, wat betreft de erkenning van geldige certificaten, en aan artikel 15. Deze lidstaat doet deze maatregelen in werking treden op 17 januari 2022.
Een dergelijke lidstaat kan pas kwalificatiecertificaten van de Unie afgeven of opleidingsprogramma’s of simulatoren goedkeuren wanneer hij de overige bepalingen van deze richtlijn heeft omgezet en uitgevoerd en de Commissie daarvan in kennis heeft gesteld.
4.      In afwijking van lid 1 van dit artikel is een lidstaat niet verplicht deze richtlijn om te zetten zolang de binnenvaart technisch niet mogelijk is op zijn grondgebied.
Een dergelijke lidstaat kan pas kwalificatiecertificaten van de Unie afgeven of opleidingsprogramma’s of simulatoren goedkeuren wanneer hij de bepalingen van deze richtlijn heeft omgezet en uitgevoerd en de Commissie daarvan in kennis heeft gesteld.
[...]”
B.      Richtlijn 2021/1233
8.        Bij richtlijn 2021/1233 is richtlijn 2017/239 gewijzigd wat betreft de overgangsmaatregelen voor de erkenning van certificaten van derde landen. Bij artikel 1 van richtlijn 2021/1233 is met name artikel 10, lid 3, van richtlijn 2017/2397 gewijzigd en is aan artikel 38 van laatstgenoemde richtlijn een lid 7 toegevoegd.
9.        Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2021/1233 bepaalt:
„1.      De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 17 januari 2022 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
Wanneer de lidstaten die bepalingen vaststellen, wordt in de bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar deze richtlijn verwezen. De regels voor de verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten.
De in artikel 39, lid 4, van richtlijn [2017/2397] vastgelegde afwijking is van overeenkomstige toepassing op de onderhavige richtlijn.”
III. Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
10.      Op 24 maart 2022 heeft de Commissie het Koninkrijk Denemarken een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij deze lidstaat verweet haar niet na het verstrijken van de termijn voor omzetting van die bepalingen, namelijk 17 januari 2022, de maatregelen te hebben medegedeeld die moesten worden vastgesteld teneinde de bepalingen van artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397 en artikel 2, lid 1, van richtlijn 2021/1233 om te zetten.
11.      In zijn antwoord van 25 mei 2022 heeft het Koninkrijk Denemarken aangegeven dat het niet verplicht was om die twee richtlijnen om te zetten in nationaal recht. In dat verband heeft het zich gebaseerd op artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 op grond waarvan het Koninkrijk Denemarken, naar zijn mening, was vrijgesteld van omzetting van die twee richtlijnen.
12.      De Commissie was van mening dat het antwoord van het Koninkrijk Denemarken onvoldoende was en heeft verschillende bijeenkomsten met de Deense autoriteiten gehouden. Die bijeenkomsten hebben er echter niet toe geleid dat de Commissie in kennis is gesteld van omzettingsmaatregelen.
13.      Op 28 september 2023 heeft de Commissie het Koninkrijk Denemarken meerdere met redenen omklede adviezen gestuurd en daarin aangegeven dat de nodige maatregelen voor de volledige omzetting van richtlijn 2017/2397
en richtlijn 2021/1233 niet waren vastgesteld, en heeft zij het Koninkrijk Denemarken verzocht om binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van die met redenen omklede adviezen aan zijn verplichtingen uit hoofde van die richtlijnen te voldoen.
14.      Op 28 november 2023 heeft het Koninkrijk Denemarken geantwoord op de met redenen omklede adviezen van de Commissie. Het Koninkrijk Denemarken heeft in zijn antwoord grotendeels herhaald wat het had geantwoord op de aanmaningsbrief en er nogmaals op gewezen dat het was vrijgesteld van de verplichting tot omzetting van richtlijn 2017/2397 op grond van artikel 39, lid 4, ervan en dat het derhalve evenmin verplicht was om richtlijn 2021/1233 om te zetten. Wederom heeft het betoogd dat er in Denemarken geen binnenwateren zijn.
15.      Omdat de Commissie van mening was dat het Koninkrijk Denemarken richtlijn 2017/2397 niet op beperkte wijze zoals bepaald in artikel 39, lid 3, ervan had omgezet, richtlijn 2021/1233 niet had omgezet en de betreffende nationale omzettingsmaatregelen niet had medegedeeld, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
IV.    Beoordeling
16.      Volgens artikel 1 van richtlijn 2017/2397 worden in deze richtlijn de voorwaarden en procedures vastgesteld voor de certificering van de kwalificaties van personen die betrokken zijn bij het bedienen van een vaartuig dat de binnenwateren in de Unie bevaart, alsmede voor de erkenning van die kwalificaties in de lidstaten. Door de invoering van de kwalificatiecertificaten van de Unie en de certificering van beroepskwalificaties beoogt die richtlijn, blijkens overweging 5 ervan, de mobiliteit te bevorderen en de veiligheid van de scheepvaart en de bescherming van mensenlevens en het milieu te waarborgen.(4)
17.      Volgens overweging 10 staat richtlijn 2017/2397 echter bepaalde uitzonderingen op volledige omzetting toe voor lidstaten waar nationale binnenwateren niet in verbinding staan met een bevaarbaar binnenwater in een andere lidstaat en om kosten te besparen. Volgens overweging 15 van die richtlijn zijn uitzonderingen toegestaan voor die lidstaten waar de binnenvaart een niet-frequente activiteit is die alleen een lokaal of seizoensmatig karakter heeft, in binnenwateren die niet in verbinding staan met andere lidstaten. Hoewel het beginsel van de erkenning van bevoegdheidsbewijzen overeenkomstig die richtlijn in die lidstaten moet worden nageleefd, moeten de administratieve lasten in proportie zijn. In die overweging is te lezen dat het daarom gerechtvaardigd is de betrokken lidstaten toe te staan slechts het minimum aan bepalingen om te zetten dat nodig is voor de erkenning van bevoegdheidsbewijzen.
18.      Voorts volgt uit overweging 16 van die richtlijn dat voor bepaalde lidstaten waar binnenvaart technisch niet mogelijk is, een verplichting tot omzetting van die richtlijn onevenredig veel administratieve lasten zou meebrengen.
19.      Al die overwegingen komen tot uiting in de gerichte aanpak voor omzetting(5) die is neergelegd in artikel 39 van richtlijn 2017/2397. Kortom, in dat artikel worden de lidstaten in drie omzettingsgroepen ingedeeld: lidstaten die verplicht zijn tot volledige omzetting van de richtlijn (artikel 39, lid 1), lidstaten die verplicht zijn tot beperkte en minimale omzetting ervan (artikel 39, leden 2 en 3), en lidstaten die niet verplicht zijn tot omzetting ervan (artikel 39, lid 4). De afwijkingen van de verplichting tot volledige omzetting berusten in wezen op de afwezigheid van binnenwateren die in verbinding staan met het vaarwegennet van een andere lidstaat (artikel 39, leden 2 en 3) en op de technische onmogelijkheid van binnenvaart (artikel 39, lid 4).
20.      Meer in het bijzonder voorziet artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397 in een zeer beperkte (of minimale) verplichting tot omzetting van slechts drie bepalingen, te weten de artikelen 10, 38 en 15. Die afwijking van de verplichting tot volledige omzetting is van toepassing op de lidstaten waar alle personen overeenkomstig artikel 2, lid 3, van die richtlijn zijn vrijgesteld. De afwijking geldt voor personen die varen in lidstaten zonder binnenwateren die in verbinding staan met het vaarwegennet van een andere lidstaat, en die uitsluitend varen voor korte reizen van lokaal belang (waarbij de afstand vanaf het vertrekpunt nooit meer dan tien kilometer bedraagt) of die seizoensgebonden varen.
21.      Artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 voorziet in een volledige vrijstelling van de omzettingsverplichting en is van toepassing op een lidstaat zolang de binnenvaart technisch niet mogelijk is op zijn grondgebied.
22.      Bij richtlijn 2021/1233 is richtlijn 2017/2397 gewijzigd wat betreft de overgangsmaatregelen voor de erkenning van certificaten van derde landen. De wijziging heeft meer bepaald betrekking op artikel 10, lid 3, en artikel 38 van richtlijn 2017/2397 (beide bepalingen zien op de minimale omzettingsverplichting, overeenkomstig artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397). In artikel 2, lid 1, van richtlijn 2021/1233 is bepaald dat de in artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 vastgelegde afwijking van overeenkomstige toepassing is op richtlijn 2021/1233.
23.      Na deze uiteenzetting zal ik eerst de vraag behandelen of het Koninkrijk Denemarken zijn verplichtingen niet is nagekomen op grond van artikel 258 VWEU en daarna ingaan op de toepasselijkheid van artikel 260, lid 3, VWEU onder de huidige omstandigheden.
A.      Niet-nakoming in de zin van artikel 258 VWEU
1.      Argumenten van partijen
24.      De Commissie merkt op dat het Koninkrijk Denemarken een van de lidstaten is die verplicht zijn tot beperkte omzetting van richtlijn 2017/2397, op grond van artikel 39, lid 3, ervan. Het Koninkrijk Denemarken is ook verplicht tot omzetting van richtlijn 2021/1233 overeenkomstig artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397. In casu heeft het Koninkrijk Denemarken geen enkele omzettingsmaatregel met betrekking tot deze twee richtlijnen medegedeeld.
25.      De Commissie is anders dan het Koninkrijk Denemarken van mening dat alleen de Republiek Cyprus en de Republiek Malta, op wier grondgebied geen binnenwateren zijn waar binnenvaart mogelijk is, zijn vrijgesteld van de omzettingsverplichting krachtens artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397. Hoewel de Deense binnenwateren niet in verbinding staan met het vaarwegennet van een andere lidstaat, is vervoer over de binnenwateren in Denemarken mogelijk en vindt dat feitelijk plaats, bijvoorbeeld in de haven van Aalborg, op de rivier de Gudenå, de rivier de Odense en in de haven van Kopenhagen. De haven van Aalborg omschrijft zichzelf als een „binnenhaven”, terwijl de haven van Odense wordt omschreven als een „kanaalhaven”. Op de rivier de Gudenå worden door de belangrijkste exploitant seizoensgebonden boottochten georganiseerd. In de haven van Kopenhagen biedt een exploitant rondvaarten op de kanalen aan.
26.      De Commissie betoogt dat aangezien voor bepaalde Deense havens, kanalen en binnenwateren wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 2, lid 3, van richtlijn 2017/2397, deze lidstaat derhalve verplicht is tot beperkte omzetting van de twee richtlijnen overeenkomstig artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397.
27.      Die instelling voegt hieraan toe dat de verwijzing door het Koninkrijk Denemarken naar andere documenten of rechtshandelingen waaruit blijkt dat er op Deens grondgebied geen binnenwateren zijn, zoals de kaart uit 1996 voor trans-Europese netwerken (TEN‑V)(6) of richtlijn (EU) 2016/1629(7), niet relevant is. In de TEN‑V-kaart wordt slechts aangegeven dat Deense havens geen deel uitmaken van de trans-Europese netwerken. Richtlijn 2016/1629 heeft een ander toepassingsgebied dan richtlijn 2017/2397; de eerste heeft betrekking op de technische voorschriften voor binnenschepen en de tweede op beroepskwalificaties in de binnenvaart.
28.      De Commissie brengt in herinnering dat het feit dat een bepaalde activiteit waarop een richtlijn betrekking heeft, in een bepaalde lidstaat niet bestaat, die lidstaat volgens vaste rechtspraak hoe dan ook niet kan ontheffen van zijn verplichting om maatregelen te treffen ter verzekering van een adequate uitvoering van alle bepalingen van die richtlijn.(8)
29.      In zijn verweerschrift voert het Koninkrijk Denemarken om te beginnen aan dat het geschil betrekking heeft op de vaststelling van de werkingssfeer van de richtlijnen 2017/2397 en 2021/1233. Het Koninkrijk Denemarken en de Commissie zijn het fundamenteel oneens over de vraag of binnenvaart in Denemarken „technisch mogelijk” is in de zin van artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397. De vraag is dus niet of het Koninkrijk Denemarken tijdig maatregelen heeft genomen om die twee richtlijnen om te zetten en die maatregelen aan de Commissie heeft medegedeeld, maar eerder of het verplicht is beide richtlijnen om te zetten in zijn nationale recht. Die verduidelijking is essentieel in het licht van de verzoeken van de Commissie op grond van artikel 260, lid 3, VWEU, waarvan de voorwaarden voor toepassing niet zijn vervuld.
30.      Die lidstaat wijst er ten eerste op dat het aan de Commissie is om aan te tonen dat binnenvaart op zijn grondgebied technisch mogelijk is, hetgeen zij heeft nagelaten.
31.      Ten tweede betoogt het Koninkrijk Denemarken dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2017/2397 blijkt dat Denemarken, Cyprus en Malta tot bijna drie weken vóór het definitieve akkoord tussen het Europees Parlement en de Raad uitdrukkelijk waren uitgesloten van het toepassingsgebied van die richtlijn, hetgeen het standpunt van het Koninkrijk Denemarken bevestigt.
32.      Ten derde voert het Koninkrijk Denemarken aan dat het toepassingsgebied van de richtlijnen 2017/2397 en 2021/1233 moet worden begrepen in samenhang met het toepassingsgebied van richtlijn 2016/1629. Op de in bijlage I bij laatstgenoemde richtlijn opgenomen lijst van binnenwateren in de Unie worden geen Deense binnenwateren genoemd. Bovendien is Denemarken uitgesloten van het toepassingsgebied van richtlijn 2016/1629 op grond van artikel 40 ervan.
33.      Ten vierde merkt het Koninkrijk Denemarken op dat uit andere rechtsinstrumenten, zoals de in bijlage I bij verordening (EU) 2024/1679(9) opgenomen kaart van binnenwateren en havens in het kernnetwerk van lidstaten of de kaart van het Europese waterweg‑ en havennetwerk voortvloeiende uit het Europees Verdrag inzake hoofdwaterwegen die van internationaal belang zijn (AGN)(10), blijkt dat er op Deens grondgebied geen binnenwateren zijn.
34.      Ten vijfde betoogt het Koninkrijk Denemarken dat bepaalde door de Commissie genoemde havens of kanalen in verbinding staan met de zee en derhalve gelet op de definitie van „binnenwater” in artikel 3, punt 1, van richtlijn 2017/2397 niet kunnen worden gedefinieerd als „binnenwateren”. Dat geldt voor de Limfjord (haven van Aalborg), de fjord van Odense (haven van Odense) en de kanalen van Kopenhagen (haven van Kopenhagen). Andere meren of rivieren, zoals de meren van Silkeborg, de rivier de Gudenå en de rivier de Odense, worden gebruikt voor pleziervaart en kleine vaartuigen in tegenstelling tot de grote rivier‑ en kanaalnetwerken die richtlijn 2017/2397 voornamelijk beoogt te reguleren.
35.      Tot slot voert het Koninkrijk Denemarken aan dat de toepasselijke nationale wetgeving de erkenning van de beroepskwalificaties van personen die in het bezit zijn van een certificaat voor de binnenvaart waarborgt.
36.      In haar antwoord stelt de Commissie dat zij voldoende heeft aangetoond dat voor het Koninkrijk Denemarken de beperkte verplichting tot omzetting van richtlijn 2017/2397 geldt, overeenkomstig artikel 39, lid 3, ervan, gelet op de verstrekte informatie met betrekking tot seizoensgebonden vaart of vaart binnen een beperkt geografisch gebied met een afstand van minder dan tien kilometer. Aangezien het Koninkrijk Denemarken gebruik wenst te maken van de in artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 vastgelegde afwijking, rust op Denemarken de bewijslast dat het voldoet aan de strikte voorwaarden die bij die vrijstelling zijn neergelegd, hetgeen deze lidstaat heeft nagelaten.
37.      Wat de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2017/2397 betreft, voert de Commissie aan dat het Parlement en de Raad niet tot een duidelijke conclusie zijn gekomen dat het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Cyprus en de Republiek Malta moeten worden beschouwd als lidstaten die zijn vrijgesteld van de toepassing van die richtlijn. In de goedgekeurde definitieve tekst worden die lidstaten niet in artikel 39 genoemd, hetgeen ruimte laat voor interpretatie wat in elke lidstaat technisch mogelijk is. Bovendien is in artikel 41 van die richtlijn bepaald dat zij gericht is tot alle lidstaten.
38.      Volgens de Commissie moet het argument van het Koninkrijk Denemarken, dat erop berust dat het is uitgesloten van het toepassingsgebied van richtlijn 2016/1629, worden afgewezen. De in die richtlijn aan het Koninkrijk Denemarken verleende vrijstelling geldt niet automatisch ook voor richtlijn 2017/2397, die een ander toepassingsgebied heeft, ondanks de synergieën tussen beide rechtshandelingen. Voorts kan niet op basis van overweging 27 van richtlijn 2016/1629 en op basis van de andere door het Koninkrijk Denemarken aangevoerde rechtsinstrumenten worden geconcludeerd dat er in die lidstaat geen binnenwateren zijn.
39.      Hetzelfde geldt voor de argumenten die het Koninkrijk Denemarken heeft aangevoerd om de classificatie van de voorbeelden van havens, waterwegen en meren die de Commissie als binnenwateren heeft aangemerkt, te betwisten. Het feit dat die waterwegen in verbinding staan met de zee, de impact van mariene omstandigheden of het feit dat zij geen deel uitmaken van een groot rivierennetwerk, heeft geen gevolgen voor de classificatie van elk daarvan als „binnenwater” in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 2017/2397. De Commissie merkt eveneens op dat riviermondingen, baaien en havens in overeenstemming met artikel 50 inzake de afbakening van de binnenwateren van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (hierna: „Zeerechtverdrag”)(11) worden geclassificeerd als „binnenwateren”, een ander begrip dan „territoriale zee”.
40.      In zijn dupliek is het Koninkrijk Denemarken ten eerste van mening dat de uitzonderingen van richtlijn 2016/1629 effect zouden moeten hebben op de toepassing van de uitzonderingen van richtlijn 2017/2397. Beide richtlijnen hebben betrekking op hetzelfde maritieme gebied. Het begrip „binnenwateren” moet derhalve op dezelfde wijze worden uitgelegd om verschillen in uitlegging ervan te voorkomen. Ten tweede herhaalt Denemarken dat de door de Commissie gegeven voorbeelden van binnenwateren geen afdoende bewijs zijn dat dergelijke waterwegen in Denemarken bestaan. De havens van Kopenhagen, Aalborg en Odense (die de Commissie als voorbeeld heeft genoemd), zijn allemaal waterwegen die in verbinding staan met de zee en derhalve onderhevig zijn aan mariene omstandigheden zoals de wisseling van de getijden en de invloed van het zeewater. De afbakening in artikel 50 van het Zeerechtverdrag doet hieraan niet af.
2.      Analyse
41.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn en kan het Hof geen rekening houden met sindsdien opgetreden wijzigingen.(12)
42.      Zoals blijkt uit het verweerschrift en de dupliek die het Koninkrijk Denemarken in de onderhavige procedure heeft neergelegd, had het Koninkrijk Denemarken bij het verstrijken van de in de met redenen omklede adviezen van 28 september 2023 gestelde termijn niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vastgesteld om te voldoen aan de beperkte omzettingsverplichting op grond van artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397 en artikel 2, lid 1, van richtlijn 2021/1233 en had deze lidstaat bij het verstrijken van die termijn deze bepalingen evenmin aan de Commissie medegedeeld.(13)
43.      Volgens het Koninkrijk Denemarken is er echter geen sprake van niet-nakoming van de verplichting tot
omzetting van die bepalingen, aangezien binnenvaart in die lidstaat technisch niet mogelijk is, zodat die lidstaat is vrijgesteld van omzetting krachtens artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397.
44.      Voor de vraag of het Koninkrijk Denemarken zich kan beroepen op de vrijstelling van artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 moet in de eerste plaats worden bepaald wat de omvang van die vrijstelling is.
45.      De term „binnenwater” wordt in artikel 3, punt 1, van richtlijn 2017/2397 gedefinieerd als „een waterweg niet zijnde de zee die bevaarbaar is voor de in artikel 2 bedoelde vaartuigen”.
46.      De term „technisch mogelijk” met betrekking tot binnenvaart wordt niet gedefinieerd in richtlijn 2017/2397. Overeenkomstig vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(14) Ook de ontstaansgeschiedenis van een dergelijke bepaling kan relevante gegevens voor de uitlegging ervan bevatten.(15)
47.      Wat de bewoordingen van artikel 39, lid 4, betreft, heeft de uitdrukking „technisch [...] mogelijk” betrekking op de binnenvaart. De technische bevaarbaarheid wordt bepaald door de geografische omstandigheden en de technische vereisten (zoals de diepte en de diepgang van de waterwegen), die veilige scheepvaart mogelijk maken.(16) Derhalve kan worden aangenomen dat binnenvaart technisch niet mogelijk is wanneer er in een lidstaat geen binnenwateren zijn of wanneer de binnenwateren ongeschikt zijn voor vaaractiviteiten.
48.      Wat betreft de context van de term „technisch mogelijk” met betrekking tot de binnenvaart, moet worden opgemerkt dat die term deel uitmaakt van een afwijking van de verplichting tot omzetting van richtlijn 2017/2397. Als afwijking van de algemene regel van omzetting moet hij strikt worden uitgelegd.
49.      Zoals ik hierboven reeds heb aangegeven, wordt in richtlijn 2017/2397 een gerichte aanpak voor omzetting vastgesteld op basis van de geografische kenmerken van de lidstaten(17) teneinde rekening te houden met zowel de situatie van lidstaten waar geen grensoverschrijdende activiteiten plaatsvinden of waar binnenvaart een niet-frequente activiteit is die alleen een lokaal of seizoensmatig karakter heeft, als de situatie van lidstaten waar binnenvaart technisch niet mogelijk is.
50.      Volgens overweging 15 van richtlijn 2017/2397 geldt een beperkte omzettingsverplichting voor lidstaten waar de binnenvaart een niet-frequente activiteit is die alleen een lokaal of seizoensmatig karakter heeft, in binnenwateren die niet in verbinding staan met andere lidstaten, om ervoor te zorgen dat de administratieve lasten van de omzetting in proportie zijn. Volgens overweging 16 zou omzetting voor lidstaten waar binnenvaart technisch niet mogelijk is, onevenredig veel lasten meebrengen.
51.      Uit de context waarvan artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 deel uitmaakt, blijkt dat het ontbreken van binnenwateren die in verbinding staan met andere lidstaten of het ontbreken van vervoer over binnenwateren, niet volstaat om een lidstaat volledig vrij te stellen van zijn omzettingsverplichting. Tegelijkertijd volstaat een minimale binnenvaartactiviteit om de betreffende lidstaat te laten vallen onder de minimale omzettingsverplichting krachtens artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397.
52.      Wat betreft de doelstelling van de term „technisch mogelijk” en de doelstelling van de regeling waarvan hij deel uitmaakt, zij eraan herinnerd dat richtlijn 2017/2397 tot doel heeft om beroepskwalificaties voor bemanningsleden in de binnenvaart te harmoniseren teneinde de mobiliteit te bevorderen en om de veiligheid van de scheepvaart en de bescherming van mensenlevens en het milieu te waarborgen. Blijkens overweging 16 van die richtlijn heeft de vrijstelling van de omzettingsverplichting voor lidstaten waar binnenvaart technisch niet mogelijk is tot doel te voorkomen dat op die lidstaten onevenredig veel administratieve lasten rusten. Die doelstelling om administratieve lasten te beperken wordt ook in aanmerking genomen ten aanzien van lidstaten waar de binnenvaart een niet-frequente activiteit is die alleen een lokaal of seizoensmatig karakter heeft.
53.      Hieruit volgt dat de afwijkingen van de verplichting tot omzetting van richtlijn 2017/2397 tot doel hebben administratieve lasten te beperken. De doelstelling om administratieve lasten te beperken kan slechts prevaleren boven de doelstelling van volledige omzetting die de mobiliteit, de veiligheid en de bescherming van mensenlevens en het milieu beoogt te waarborgen, indien een lidstaat kan aantonen dat binnenvaartactiviteit technisch niet mogelijk is. Indien er sprake is van een dergelijke minimale activiteit (of van de technische mogelijkheid van die activiteit), dan geldt er een minimale verplichting tot omzetting van de richtlijn en is volledige vrijstelling niet aan de orde.
54.      Uit de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2017/2397 blijkt dat de omzettingsverplichting onderwerp van discussie was voordat de richtlijn definitief werd vastgesteld. In het Commissievoorstel voor de richtlijn was alleen een algemene omzettingsverplichting opgenomen.(18) Bij de interinstitutionele driezijdige dialoog tussen het Parlement, de Raad en de Commissie op 7 juni 2017(19) heeft het Parlement voorgesteld dat voor het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Cyprus en de Republiek Malta een uitdrukkelijke vrijstelling van de verplichting tot omzetting van de richtlijn zou gelden „zolang binnenvaart op hun grondgebied technisch niet mogelijk is”. In de goedgekeurde definitieve tekst zijn die drie lidstaten echter niet met naam genoemd.
55.      Nu geen lidstaten met naam zijn genoemd, is – anders dan het Koninkrijk Denemarken betoogt – niet aangetoond dat binnenvaart in die lidstaat technisch niet mogelijk is. Dit is eerder een bewijs dat de wetgever hierover geen conclusie heeft getrokken en, zoals de Commissie heeft betoogd, de vraag wat technisch mogelijk is voor interpretatie heeft opengelaten.
56.      De Commissie is in casu van mening dat binnenvaart mogelijk is en feitelijk plaatsvindt, bijvoorbeeld in de haven van Aalborg, op de rivieren de Gudenå en de Odense en in de haven van Kopenhagen. De Commissie stelt dat boottochten met een seizoensmatig karakter worden gehouden en verwijst daarbij met name naar de rivieren de Gudenå en de Odense.
57.      Het Koninkrijk Denemarken betwist niet dat op die waterwegen activiteiten plaatsvinden, maar wel dat zij worden geclassificeerd als binnenwateren. Deze lidstaat stelt dat de haven van Aalborg, de rivier de Odense en de haven van Kopenhagen in verbinding staan met de zee en onderhevig zijn aan mariene omstandigheden zoals de wisseling van de getijden en de invloed van het zeewater. Derhalve kunnen zij niet worden geclassificeerd als binnenwateren aangezien de term „binnenwater” in artikel 3, punt 1, van richtlijn 2017/2397 wordt gedefinieerd als een waterweg „niet zijnde de zee”.
58.      Ik kan mij niet vinden in de door het Koninkrijk Denemarken voorgestelde uitlegging van „binnenwater” volgens richtlijn 2017/2397. Er zij op gewezen dat de definitie van „binnenwater” in het kader van die richtlijn bijzonder ruim is. De term „niet zijnde de zee” sluit niet uit dat een waterweg die in verbinding staat met of stroomt naar de zee wordt geclassificeerd als „binnenwater” voor de toepassing van die richtlijn, mits die waterweg bevaarbaar is voor de in artikel 2 van die richtlijn bedoelde vaartuigen.
59.      De Commissie voert aan dat die uitlegging steun vindt in het Zeerechtverdrag. Hoewel ik het ermee eens ben dat een dergelijke uitlegging steun vindt in de afbakening van binnenwateren ten opzichte van de territoriale zee in het Zeerechtverdrag(20), moet erop worden gewezen dat een autonome definitie van „binnenwater” is opgenomen in artikel 3, punt 1, van richtlijn 2017/2397 voor de toepassing van die richtlijn. Die definitie volstaat voor de uitlegging dat onder de term „binnenwater” in die richtlijn een waterweg valt die in verbinding staat met de zee.(21)
60.      Het Koninkrijk Denemarken heeft erop gewezen dat andere voorbeelden, zoals de meren van Silkeborg, de rivier de Gudenå of de rivier de Odense niet bevaarbaar zijn voor de in artikel 2
van richtlijn 2017/2397 bedoelde soorten vaartuigen. Die meren en rivieren worden gebruikt voor kleine boten en voor seizoensgebonden vaart en staan niet in verbinding met het vaarwegennet van een andere lidstaat, hetgeen die rivieren onderscheidt van de grote rivier‑ en kanaalnetwerken die deze richtlijn beoogt te reguleren.
61.      In dit verband moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het feit dat een bepaalde activiteit waarop een richtlijn betrekking heeft, in een lidstaat nog niet bestaat, deze lidstaat niet kan ontheffen van zijn verplichting, wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen te treffen ter verzekering van een adequate uitvoering van alle bepalingen van die richtlijn.(22) Slechts wanneer de omzetting van een richtlijn om geografische redenen geen feitelijk doel dient, hoeft deze omzetting niet plaats te vinden.(23) Dat is echter voor het Koninkrijk Denemarken niet het geval. Aan de toepasselijkheid van richtlijn 2017/2397 is niet de voorwaarde verbonden dat lidstaten moeten beschikken over „grote rivier‑ en kanaalnetwerken”, een term die feitelijk niet in die richtlijn wordt gebruikt. Het feit dat geen grensoverschrijdende activiteiten plaatsvinden en dat de binnenvaart van niet-frequente aard is, betekent niet dat binnenvaart technisch niet mogelijk is, de enige grond waarop een lidstaat kan worden vrijgesteld van de omzettingsverplichting krachtens artikel 39, lid 4, van die richtlijn.
62.      In plaats daarvan is in richtlijn 2017/2397 in artikel 39, lid 3, ervan een specifieke bepaling opgenomen voor lidstaten zonder binnenwateren die in verbinding staan met het vaarwegennet van een andere lidstaat en waar de binnenvaart slechts seizoensgebonden is. De door Denemarken genoemde voorbeelden van waterwegen zijn niet toereikend om aan te tonen dat omzetting van de richtlijn om geografische redenen geen feitelijk doel treft of dat binnenvaart „technisch niet mogelijk” is. Zij tonen eerder aan dat binnenvaart een niet-frequente activiteit is, hetgeen een rechtvaardiging vormt voor een minimale omzettingsverplichting overeenkomstig
artikel 39, lid 3, van die richtlijn.
63.      Het Koninkrijk Denemarken betoogt ook dat het is vrijgesteld van omzetting van richtlijn 2017/2397 omdat het is vrijgesteld van omzetting van richtlijn 2016/1629.
64.      Richtlijn 2016/1629 stelt de technische voorschriften voor binnenschepen vast. Bijlage I bij die richtlijn bevat een lijst van binnenwateren in de Unie, geografisch onderverdeeld in de zones 1, 2 en 3. In die lijst worden geen Deense binnenwateren genoemd. Voorts wordt in artikel 40 van richtlijn 2016/1629 een aantal lidstaten, waaronder het Koninkrijk Denemarken, uitdrukkelijk uitgesloten van de omzettingsverplichting.
65.      In overweging 27 van richtlijn 2016/1629 is de motivering voor de vrijstelling van de omzettingsverplichting krachtens die richtlijn te lezen. Volgens die overweging zijn „[i]n Denemarken, Estland, Ierland, Griekenland, Spanje, Cyprus, Letland, Malta, Portugal, Slovenië en Finland [...] geen binnenwateren of wordt niet in aanzienlijke mate van binnenvaart gebruikgemaakt”. Daarom zou het „onevenredig en onnodig” zijn om de lidstaten te verplichten die richtlijn om te zetten en uit te voeren.
66.      Ik geef toe dat er overeenkomsten bestaan tussen het toepassingsgebied en de definities van richtlijn 2016/1629 en die van richtlijn 2017/2397. Bovendien bevat richtlijn 2016/1629 een classificatie van binnenwateren in de Unie, waarin Denemarken niet is opgenomen. Aangevoerd kan worden dat bij het ontbreken van een classificatie van binnenwateren in richtlijn 2017/2397 kan worden verwezen naar de classificatie in richtlijn 2016/1629.
67.      Wanneer de in richtlijn 2016/1629 opgenomen classificatie van binnenwateren wordt toegepast op richtlijn 2017/2397, rijst echter het probleem dat die classificatie, zoals blijkt uit artikel 4 van richtlijn 2016/1629, is gemaakt „[v]oor de toepassing van deze richtlijn”  (te weten richtlijn 2016/1629). Ook al blijven de geografische omstandigheden van een lidstaat gelijk, de Uniewetgever kan de toepasselijkheid van een bepaald rechtsinstrument baseren op andere overwegingen. De wetgever heeft in richtlijn 2017/2397, anders dan in richtlijn 2016/1629, een gerichte aanpak voor omzetting vastgesteld die berustte op andere overwegingen dan de overwegingen waarop de eerdere richtlijn was gebaseerd.
68.      Derhalve kan uit het ontbreken van een classificatie van Deense binnenwateren in richtlijn 2016/1629 niet worden opgemaakt dat er in Denemarken geen binnenwateren zijn. Anders dan het Koninkrijk Denemarken heeft betoogd, kan geen andere conclusie worden getrokken op basis van overweging 27 van de laatstgenoemde richtlijn. In die overweging worden twee alternatieve rechtvaardigingsgronden genoemd waarom enkele lidstaten zijn vrijgesteld van de omzettingsverplichting, namelijk omdat er „geen binnenwateren [zijn] of [omdat] [...] niet in aanzienlijke mate van binnenvaart gebruik [wordt] gemaakt”. Die overweging biedt steun aan het argument dat binnenvaart in sommige lidstaten technisch mogelijk kan zijn maar dat daarvan niet in aanzienlijke mate gebruik wordt gemaakt.
69.      Voorts moet worden opgemerkt dat artikel 40 van richtlijn 2016/1629, door elf lidstaten, waaronder het Koninkrijk Denemarken, uitdrukkelijk uit te sluiten als adressaten van die richtlijn, die lidstaten vrijstelt van de verplichting tot omzetting ervan. Die vrijstelling kan echter niet automatisch worden uitgebreid tot richtlijn 2017/2397, die geen enkele lidstaat uitdrukkelijk uitsluit als adressaat.
70.      Op grond van artikel 41 van richtlijn 2017/2397 is die richtlijn immers gericht tot de lidstaten, geen enkele uitgezonderd.
71.      Zoals de Commissie heeft opgemerkt, worden in beide richtlijnen bovendien andere onderwerpen geregeld. In richtlijn 2016/1629 worden de technische voorschriften voor binnenschepen vastgesteld, terwijl in richtlijn 2017/2397 de voorwaarden en procedures worden vastgesteld voor de certificering van de kwalificaties van personen die betrokken zijn bij het bedienen van een vaartuig dat de binnenwateren in de Unie bevaart, alsmede voor de erkenning van die kwalificaties in de lidstaten.
72.      Het verschil in onderwerp van beide richtlijnen toont aan dat de overwegingen die de wetgever ertoe hebben gebracht bepaalde lidstaten vrij te stellen van de verplichting tot omzetting van richtlijn 2016/1629, die betrekking heeft op technische voorschriften, niet golden voor de verplichting tot omzetting van richtlijn 2017/2397, die betrekking heeft op wederzijdse erkenning. Terwijl de Uniewetgever van mening was dat omzetting van de technische voorschriften van richtlijn 2016/1629 met betrekking tot binnenschepen onevenredig zou zijn voor lidstaten waar „geen binnenwateren” zijn of waar „niet in aanzienlijke mate van binnenvaart gebruik [wordt] gemaakt”, golden andere overwegingen voor wederzijdse erkenning uit hoofde van richtlijn 2017/2397, die voorziet in een gerichte aanpak voor omzetting.
73.      De Commissie erkent dat er „synergie” bestaat tussen de twee richtlijnen wat betreft de specifieke situatie van de lidstaten waar niet in aanzienlijke mate van binnenvaart gebruik wordt gemaakt en die geen binnenwateren hebben die in verbinding staan met andere lidstaten.
74.      De specifieke situatie van die lidstaten is echter reeds geïntegreerd in de erkenning door de Uniewetgever van een beperkte omzettingsverplichting volgens artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397.
75.      Om in wezen dezelfde redenen kan geen ander argument worden ontleend aan het ontbreken van een verwijzing naar Denemarken op de kaarten van de trans-Europese vervoersnetwerken voor vervoer over de binnenwateren.(24) Het feit dat de Deense waterwegen geen deel uitmaken van het uitgebreide netwerk en het kernnetwerk voor vervoer over de binnenwateren in het kader van verordening 2024/1679, is niet van belang voor het toepassingsgebied van richtlijn 2017/2397. Zoals ik reeds heb opgemerkt, is in richtlijn 2017/2397 een specifieke bepaling opgenomen voor lidstaten zonder binnenwateren die in verbinding staan met het vaarwegennet van een andere lidstaat
en die geen deel uitmaken van een kernnetwerk.
76.      Uit het voorgaande volgt dat op het Koninkrijk Denemarken een beperkte verplichting tot omzetting van richtlijn 2017/2397 rust, in overeenstemming met artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397 en artikel 2 van richtlijn 2021/1233.
77.      Derhalve is het Koninkrijk Denemarken, door niet binnen de in de met redenen omklede adviezen van 28 september 2023 gestelde termijn alle nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld om te voldoen aan die bepalingen en door die bepalingen bijgevolg evenmin aan de Commissie te hebben medegedeeld, zijn verplichtingen uit hoofde van die bepalingen niet nagekomen.
B.      Niet-nakoming in de zin van artikel 260, lid 3, VWEU
1.      Toepassing van artikel 260, lid 3, VWEU
a)      Argumenten van partijen
78.      Volgens de Commissie heeft artikel 260, lid 3, VWEU tot doel de lidstaten ertoe aan te zetten om richtlijnen die volgens een wetgevingsprocedure zijn aangenomen binnen de door de Uniewetgever vastgestelde termijnen om te zetten en er zo voor te zorgen dat de Uniewetgeving daadwerkelijk doeltreffend is.
79.      Richtlijn 2017/2397 is volgens de gewone wetgevingsprocedure aangenomen en het Koninkrijk Denemarken is in casu niet zijn verplichtingen nagekomen krachtens artikel 39, lid 3, van die richtlijn en artikel 2, lid 1, van richtlijn 2021/1233 om uiterlijk op 17 januari 2022 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen en te publiceren om aan die richtlijnen te voldoen en om de Commissie onverwijld in kennis te stellen van die bepalingen. Derhalve is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 260, lid 3, VWEU.
80.      In zijn verweerschrift betwist het Koninkrijk Denemarken dat artikel 260, lid 3, VWEU van toepassing is. De kern van de in het onderhavige beroep aan de orde gestelde kwestie betreft een fundamenteel verschil van inzicht over de vraag of binnenvaart in Denemarken al dan niet mogelijk is in de zin van artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397. De vraag is dus niet of het Koninkrijk Denemarken de nodige maatregelen heeft genomen om aan die richtlijnen te voldoen en of het die maatregelen ter kennis van de Commissie heeft gebracht, maar of die richtlijnen van toepassing zijn op het Koninkrijk Denemarken. Gelet op het voorwerp van het geschil is artikel 260, lid 3, VWEU niet van toepassing in het onderhavige beroep.
81.      Het Koninkrijk Denemarken voert aan dat uit vaste rechtspraak(25) volgt dat artikel 260, lid 3, VWEU niet van toepassing is in het kader van een beroep over de vraag of een omzetting onjuist is verricht, wanneer de betrokken lidstaat de Commissie reeds in kennis heeft gesteld van die omzetting. De werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU sluit derhalve een beroep uit waarbij het bestaan van een niet-nakoming vereist dat de werkingssfeer van de relevante bepalingen van een richtlijn wordt uitgelegd.
82.      Voorts heeft het Koninkrijk Denemarken de Commissie vóór het verstrijken van de omzettingstermijn medegedeeld, namelijk bij brief van 19 augustus 2021 en middels een kennisgeving via het THEMIS-systeem, dat het krachtens artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 is vrijgesteld van omzetting. Derhalve heeft het Koninkrijk Denemarken voldaan aan zijn verplichting tot „mededeling van maatregelen ter omzetting van een [...] richtlijn” uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU. Die verplichting moet immers worden begrepen in de context van de om te zetten handeling. De lidstaten zijn niet op grond van artikel 260, lid 3, VWEU verplicht om over te gaan tot een omzetting die verder strekt dan hetgeen vereist is op grond van de betreffende wetgevingshandeling.
83.      Ter ondersteuning van zijn standpunt wijst het Koninkrijk Denemarken er tevens op dat artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 niet precies aangeeft welke lidstaten zijn vrijgesteld. De bewering van de Commissie dat alleen de Republiek Cyprus en de Republiek Malta zijn vrijgesteld van omzetting, is gebaseerd op een interpretatie van die bepaling.
84.      Tot slot betoogt het Koninkrijk Denemarken dat indien artikel 260, lid 3, VWEU in casu van toepassing zou zijn, deze lidstaat de mogelijkheid zou worden ontnomen om zijn uitlegging van artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 voor het Hof te verdedigen zonder het risico te lopen dat financiële sancties worden opgelegd.
85.      In haar antwoord voert de Commissie aan dat de bewering van het Koninkrijk Denemarken dat de kern van het probleem in casu een „fundamenteel verschil van inzicht” over de werkingssfeer van artikel 39, lid 4, is, niet juist is. Het Hof hoeft de inhoud van de omzettingsmaatregelen niet te beoordelen aangezien die maatregelen niet zijn medegedeeld.
86.      De Commissie verzet zich ook tegen de bewering van het Koninkrijk Denemarken dat het heeft voldaan aan de mededelingsverplichting. De mededeling van de omzettingsmaatregelen aan de Commissie strekt zich niet uit tot elke maatregel, maar moet zinvol zijn.(26) De door het Koninkrijk Denemarken ingediende documenten voldoen niet aan dat criterium.
b)      Analyse
87.      Er zij aan herinnerd dat artikel 260, lid 3, eerste alinea, VWEU bepaalt dat de Commissie, wanneer zij bij het Hof een zaak aanhangig maakt op grond van artikel 258 VWEU omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen, indien zij dit passend acht kan aangeven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de door deze lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom. Ingevolge artikel 260, lid 3, tweede alinea, VWEU kan het Hof, indien het de niet-nakoming vaststelt, de betrokken lidstaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven. De verplichting tot betaling gaat in op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.
88.      Wat de werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU betreft heeft het Hof geoordeeld dat moet worden uitgegaan van een uitlegging van deze bepaling waarmee tegelijk kan worden gewaarborgd dat de Commissie haar voorrechten ter verzekering van de effectieve toepassing van het Unierecht kan uitoefenen en dat de rechten van verdediging en de procedurele positie van de lidstaten in het kader van de gecombineerde toepassing van artikel 258 en artikel 260, lid 2, VWEU kunnen worden beschermd, en waarmee het Hof in staat wordt gesteld om uitvoering te geven aan zijn gerechtelijke taak om in het kader van één enkele procedure te beoordelen of de betrokken lidstaat zijn verplichtingen tot mededeling van maatregelen ter omzetting van de betrokken richtlijn is nagekomen, en in voorkomend geval de ernst van de geconstateerde niet-nakoming kan beoordelen en de geldelijke sanctie kan opleggen die het in de gegeven omstandigheden het meest passend acht.(27)
89.      Tegen die achtergrond heeft het Hof de woorden „verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting” in artikel 260, lid 3, VWEU aldus uitgelegd dat zij zien op de verplichting van de lidstaten om voldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen over de maatregelen houdende omzetting van een richtlijn te verstrekken, waarbij de lidstaten zijn gehouden om uiteen te zetten met welke bepalingen alle bepalingen van een richtlijn worden omgezet.(28) Het staat echter niet aan het Hof om in de krachtens artikel 260, lid 3, VWEU ingeleide gerechtelijke procedure te onderzoeken of de aan de Commissie meegedeelde nationale maatregelen de juiste omzetting van de bepalingen van de richtlijn in kwestie waarborgen.(29)
90.      Binnen de werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU valt dus niet alleen de situatie dat een lidstaat helemaal niets heeft ondernomen om aan de „procedurele” mededelingsverplichting te voldoen, maar ook de situatie dat niet aan de materiële verplichting is voldaan om de Commissie duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te verstrekken over de maatregelen tot omzetting van elke bepaling van een richtlijn. De situatie van onjuiste omzetting is echter uitgesloten en moet in het kader van de gangbare procedure van artikel 258 VWEU worden behandeld.(30)
91.      In de onderhavige zaak wordt niet betwist dat het Koninkrijk Denemarken de Commissie niet in kennis heeft gesteld van omzettingsmaatregelen met betrekking tot artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397. Volgens de Commissie is het duidelijk dat artikel 260, lid 3, VWEU van toepassing is. Het Koninkrijk Denemarken is daarentegen van mening dat dit niet het geval is omdat het volgens artikel 39, lid 4, van de richtlijn niet verplicht was deze om te zetten. Overigens heeft het Koninkrijk Denemarken op 19 augustus 2021 – ruim vóór het verstrijken van de omzettingsdatum van die richtlijn – de Commissie ervan in kennis gesteld dat het van mening was dat het was vrijgesteld van de verplichting tot omzetting van de richtlijn overeenkomstig die laatste bepaling.(31)
92.      De vraag rijst nu of een dergelijke situatie kan worden aangemerkt als de niet-nakoming van de „verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een [...] richtlijn” in de zin van artikel 260, lid 3, VWEU.
93.      Voor de beantwoording van die vraag moet rekening worden gehouden met de methode van omzetting van de richtlijn waarop het beroep van de Commissie betrekking heeft, en met de voorwaarden waaronder kan worden afgeweken van de verplichting tot omzetting van de richtlijn. In richtlijn 2017/2397 is geen uniforme omzettingsverplichting voor alle lidstaten neergelegd. Zoals ik hierboven reeds heb toegelicht(32), is er een gerichte aanpak voor omzetting, op grond waarvan de verplichting tot omzetting varieert van volledige omzetting, beperkte en minimale omzetting tot geen omzetting, per geval afhankelijk van de vervulling van bepaalde criteria.
94.      De in die richtlijn vastgestelde gerichte aanpak voor omzetting ontslaat de lidstaten niet van de verplichting om de Commissie duidelijke en nauwkeurige informatie te verstrekken.(33) De inhoud van die informatie is echter noodzakelijkerwijs afhankelijk van de omvang van hun omzettingsverplichtingen, naargelang de bepaling die wordt ingeroepen.
95.      Uit mijn bovenstaande analyse over het bestaan van een niet-nakoming op grond van artikel 258 VWEU blijkt dat de vaststelling van de omvang van de omzettingsverplichting krachtens richtlijn 2017/2397 niet vanzelfsprekend is. Hiervoor is vereist dat de voorwaarden in artikel 39, leden 3 en 4, van richtlijn 2017/2397 worden uitgelegd. De draagwijdte van artikel 39, lid 3, van die richtlijn kan worden bepaald aan de hand van artikel 2, lid 3, ervan, maar de draagwijdte van artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 vereist dat het abstracte criterium dat binnenvaart „technisch niet mogelijk” is, wordt uitgelegd.
96.      Indien het Hof mijn voorstel volgt dat de Commissie is geslaagd in haar bewijsvoering dat artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397 in casu van toepassing is, in tegenstelling tot artikel 39, lid 4, ervan, dan kan niet automatisch worden vastgesteld dat artikel 260, lid 3, VWEU van toepassing is. Dat is het geval aangezien het Hof in het kader van het onderhavige beroep eerst de omvang van de in die richtlijn neergelegde omzettingsverplichtingen moet vaststellen.
97.      De vraag of het Koninkrijk Denemarken zich terecht heeft beroepen op artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 om te worden vrijgesteld van de omzettingsverplichting, heeft uiteindelijk betrekking op de juistheid van de omzetting van die richtlijn, die volgens de rechtspraak van het Hof(34) slechts kan worden vastgesteld op grond van artikel 258 VWEU zonder dat de niet-nakoming meebrengt dat onmiddellijk sancties worden opgelegd krachtens artikel 260, lid 3, VWEU.
98.      In het kader van een dergelijke specifieke, gerichte aanpak voor omzetting, waarbij de volledige vrijstelling van de omzettingsverplichting berust op abstracte criteria, is de niet-omzetting van de richtlijn door een lidstaat die meent dat hij heeft voldaan aan die criteria, niet louter het resultaat van passiviteit. Zij is het resultaat van zijn uitlegging van de omvang van de vrijstelling. Het Hof moet de geldigheid van die uitlegging toetsen in een gewone procedure krachtens artikel 258 VWEU.
99.      De situatie zou anders zijn indien de lidstaten die vallen onder artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 uitdrukkelijk worden genoemd. In die situatie zou een materieel geschil
welke lidstaat onder de vrijstelling valt, ontbreken. Indien in de definitieve tekst alleen de Republiek Cyprus en de Republiek Malta zouden worden genoemd – de enige lidstaten op wier grondgebied volgens de Commissie binnenvaart „technisch niet mogelijk” is – dan zou buiten kijf staan dat het Koninkrijk Denemarken niet is vrijgesteld van de verplichting tot omzetting van de richtlijn.
100. De wetgever heeft daarvoor echter niet gekozen. De betekenis van de huidige bewoordingen van artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 vormt, zoals de Commissie in haar antwoord erkent, „het voorwerp van interpretatie wat in elke lidstaat technisch mogelijk is”  (cursivering van mij).
101. Bovendien moet worden erkend dat het feit dat in eerdere fasen van de wetgevingsprocedure voor het Koninkrijk Denemarken een vrijstelling gold, de onzekerheid over de omvang van de vrijstelling vergroot en dat deze derhalve moet worden uitgelegd.
102. In geval van een geschil over de uitlegging van elk van de bij die richtlijn vastgestelde opties voor omzetting, is het aan het Hof om zich uit te spreken over de toepasselijke optie. Aangezien die kwestie geenszins duidelijk is, moet ten eerste een arrest ter verduidelijking worden gegeven in een procedure op grond van artikel 258 VWEU.(35) Pas als de betrokken lidstaat geen gevolg geeft aan dat arrest kunnen sancties worden opgelegd krachtens artikel 260, lid 2, VWEU.
103. Indien wordt aanvaard dat artikel 260, lid 3, VWEU in een dergelijke situatie van toepassing is, zou dat onverenigbaar zijn met het doel van die bepaling. Het Hof heeft geoordeeld dat het doel dat met de invoering van het mechanisme in artikel 260, lid 3, VWEU wordt nagestreefd, er niet alleen in bestaat om de lidstaten ertoe te brengen om zo snel mogelijk een einde te maken aan een niet-nakoming die zonder een dergelijke maatregel wellicht zou blijven voortduren, maar ook om de procedure voor het opleggen van geldelijke sancties wegens niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van een maatregel ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn lichter en sneller te maken.(36)
104. In het kader van het onderhavige beroep kan de versnelde procedure voor het opleggen van sancties noch ertoe strekken de betrokken lidstaat ertoe te brengen de richtlijn om te zetten, noch de procedure lichter en sneller te maken. Die doelstellingen kunnen alleen worden nagestreefd wanneer er een duidelijke en onbetwiste omzettingsverplichting bestaat. Dat is echter om de hierboven genoemde redenen niet het geval wanneer de wetgever lidstaten volledig heeft vrijgesteld van de verplichting tot omzetting indien zij voldoen aan abstracte criteria die moeten worden uitgelegd.
105. Indien het Hof van oordeel is dat er sprake is van niet-nakoming, moet de betrokken lidstaat de mogelijkheid worden geboden om gevolg te geven aan het arrest van het Hof nadat het Hof uitspraak heeft gedaan over de juiste uitlegging van de omvang van de omzettingsverplichting. Dat geldt temeer in het kader van het onderhavige beroep waarin het Koninkrijk Denemarken vóór het verstrijken van de omzettingstermijn zijn standpunt kenbaar heeft gemaakt dat er op zijn grondgebied geen binnenwateren zijn en dat het derhalve op grond van artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397 vrijgesteld is van de verplichting tot omzetting van deze richtlijn.(37)
106. De door mij voorgestelde uitlegging vindt ook steun in de context waarin artikel 260, lid 3, VWEU te plaatsen is, waarvan de in artikel 258 VWEU bedoelde niet-nakomingsprocedure deel uitmaakt. Op dat punt moet worden benadrukt dat de in artikel 258 VWEU bedoelde procedure de lidstaten de mogelijkheid biedt om zich te verweren tegen het standpunt dat de Commissie in een bepaald geval inneemt ten aanzien van de maatregelen waarmee een juiste omzetting van de betrokken richtlijn kan worden verzekerd, zonder meteen al aan het risico van een geldelijke sanctie te worden blootgesteld. Een dergelijke sanctie kan volgens artikel 260, lid 2, VWEU slechts worden opgelegd indien de betrokken lidstaat niet het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan een eerste arrest van het Hof waarin een niet-nakoming wordt vastgesteld.(38)
107. Met andere woorden, een lidstaat moet de mogelijkheid hebben om zijn standpunt over de omvang van de omzettingsverplichting kenbaar te maken wanneer die verplichting afhangt van door de wetgever vastgestelde criteria en om zich te verweren tegen de afwijkende opvatting van de Commissie, zonder dat die mogelijkheid gepaard gaat met de dreiging van eventuele onmiddellijke sancties. Anders zou, zoals het Koninkrijk Denemarken heeft betoogd, de doeltreffendheid van de precontentieuze procedure kunnen worden aangetast.
108. Het risico van financiële sancties en ook het tijdstip vanaf wanneer sancties van toepassing kunnen zijn, maken het verschil tussen een arrest krachtens artikel 258 VWEU en een arrest krachtens artikel 260, lid 3, VWEU. Zoals in de rechtsleer is benadrukt, kan een forfaitaire som krachtens artikel 258 VWEU slechts worden opgelegd na het tweede arrest van artikel 260, lid 2, VWEU, terwijl „een forfaitaire som krachtens artikel 260, lid 3, VWEU kan worden opgelegd over de periode voordat het Hof (het eerste en enige) arrest heeft gewezen”.(39) Het opleggen van sancties aan een lidstaat vanaf dat „eerste en enige” arrest wegens niet-omzetting van een richtlijn met een ingebouwde uitzondering voor omzetting zou de geloofwaardigheid van het sanctiestelsel kunnen ondermijnen.
109. Tot slot wil ik opmerken dat de situatie in het onderhavige beroep, anders dan de Commissie aanvoert, verschilt van de situatie waarin het Hof zich heeft uitgesproken over zaken van niet-kennisgeving van omzettingsmaatregelen hoewel de lidstaten hun omzettingsverplichting hadden betwist op grond dat sommige bepalingen van de betreffende richtlijnen volgens hen irrelevant waren.
110. Het is juist dat uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat het feit dat een lidstaat sommige bepalingen aldus inschat, duidelijk niet volstaat om deze lidstaat te ontslaan van de op hem rustende verplichting om de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan een richtlijn, of van zijn verplichting om de Commissie de maatregelen ter omzetting van deze richtlijn mee te delen.(40)
111. Het onderhavige beroep heeft echter geen betrekking op een lidstaat die de relevantie van de bepalingen van een door hem normaliter om te zetten richtlijn betwist. Het heeft betrekking op een richtlijn die voorziet in een specifieke, gerichte aanpak voor omzetting waarbij de volledige vrijstelling van de omzettingsverplichting besloten ligt in een bepaling die verschillend kan worden uitgelegd.
112. Om al deze redenen ben ik van mening dat artikel 260, lid 3, VWEU in casu niet van toepassing is voor zover er een inhoudelijk geschil bestaat over de omvang van de verplichting tot omzetting van richtlijn 2017/2397, en meer bepaald over de uitlegging van het abstracte criterium op grond waarvan een lidstaat overeenkomstig artikel 39, lid 4, van die richtlijn wordt vrijgesteld van omzetting. Het verzoek van de Commissie dat op artikel 260, lid 3, VWEU is gebaseerd, kan dan ook niet slagen.
2.      Financiële sancties
a)      Argumenten van partijen
113. De Commissie verzoekt het Hof om het Koninkrijk Denemarken op grond van artikel 260, lid 3, VWEU zowel een forfaitaire som als een dwangsom per dag op te leggen vanaf de dag waarop het arrest wordt gewezen, nadat is vastgesteld dat deze lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van de richtlijnen 2017/2397 en 2021/1233 niet is nagekomen.
114. De Commissie stelt de hoogte van die sancties vast op basis van de ernst van de inbreuk, de duur van de inbreuk en de noodzaak om zorg te dragen voor de afschrikkende werking van de sanctie teneinde herhaling te voorkomen, overeenkomstig haar mededeling 2023/C 2/01, met als opschrift „Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures”(41).
115. Het Koninkrijk Denemarken maakt bezwaar tegen de oplegging van financiële sancties die volgens deze lidstaat in de omstandigheden van deze zaak niet passend zijn. Het zou de mogelijkheid moeten hebben om maatregelen te nemen om gevolg te geven aan het arrest van het Hof voor het geval dat het eerste,
door de Commissie krachtens
artikel 258 VWEU ingestelde middel zou slagen. Indien het Hof echter van oordeel is dat een financiële sanctie moet worden opgelegd, zou het passend zijn om alleen een dwangsom per dag op te leggen, die van kracht zou worden vanaf een datum die na de uitspraak van het arrest ligt.
b)      Analyse
116. Ik ben van mening dat ik mij niet hoef uit te spreken over de precieze berekening van de financiële sancties aangezien artikel 260, lid 3, VWEU volgens mij niet van toepassing is in de onderhavige zaak. Toch wil ik enkele opmerkingen maken voor het geval dat het Hof mijn standpunt niet deelt.
117. Vastgesteld moet worden dat de opstellers van artikel 260, lid 3, VWEU, teneinde het bij deze bepaling nagestreefde doel te bereiken, hebben voorzien in twee soorten geldelijke sancties: de forfaitaire som en de dwangsom.
118. In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat welke van die twee maatregelen wordt toegepast, afhangt van de geschiktheid van elk ervan om het nagestreefde doel te bereiken naargelang de omstandigheden van het betrokken geval. De oplegging van een dwangsom lijkt in het bijzonder geschikt om een lidstaat ertoe te brengen zo snel mogelijk een einde te maken aan een niet-nakoming die zonder die maatregel wellicht zou blijven voortduren, terwijl de veroordeling tot betaling van een forfaitaire som veeleer berust op de beoordeling van de consequenties van de niet-nakoming van de verplichtingen van de betrokken lidstaat voor de particuliere en de publieke belangen, met name wanneer de niet-nakoming lang is blijven voortbestaan.(42)
119. Wat de noodzaak van de oplegging van een geldelijke sanctie in de onderhavige zaak betreft, dient eraan te worden herinnerd dat het aan het Hof staat om in elke zaak, aan de hand van de omstandigheden van het geding dat aanhangig is gemaakt alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het nodig acht, de geldelijke sancties vast te stellen die passend zijn, met name om een herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen.(43)
120. Om de redenen die ik in mijn analyse hierboven uitgebreid heb toegelicht, is het Koninkrijk Denemarken zijn verplichtingen in dit geval niet nagekomen vanwege zijn onjuiste uitlegging van de omvang van zijn verplichting tot omzetting van richtlijn 2017/2397. Eerst moet het Hof een beslissing over die kwestie nemen en moet de betrokken lidstaat de mogelijkheid worden geboden om gevolg te geven aan het arrest van het Hof. De oplegging van financiële sancties zou derhalve niet strekken tot afschrikking om toekomstige herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen.
121. Subsidiair stel ik voor, overeenkomstig hetgeen het Koninkrijk Denemarken heeft aangevoerd, om slechts een dwangsom per dag op te leggen, voor het geval dat het Hof het passend acht om een financiële sanctie op te leggen.
122. Wat de modaliteiten voor de betaling van de dwangsom betreft, is het ingevolge artikel 260, lid 3, VWEU aan het Hof om de datum te bepalen waarop de verplichting tot betaling ingaat.(44) Gelet op de bijzondere omstandigheden van deze zaak(45) lijkt het passend dat de dwangsom per dag wordt opgelegd met ingang van een datum nadat het arrest is gewezen, te bepalen door het Hof(46), totdat de lidstaat een einde heeft gemaakt aan de geconstateerde niet-nakoming.(47) Wanneer die ingangsdatum wordt bepaald op een dag nadat het arrest is gewezen, zou het Koninkrijk Denemarken de mogelijkheid hebben de naleving te bewerkstelligen van de door het Hof aan artikel 39, leden 3 en 4, van richtlijn 2017/2397 gegeven uitlegging.
V.      Kosten
123. Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof draagt elke partij haar eigen kosten, indien de partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie en het Koninkrijk Denemarken volgens mijn voorstel elk op één punt in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij in hun eigen kosten worden verwezen.
VI.    Conclusie
124. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
1)      vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken, door bij het verstrijken van de in de met redenen omklede adviezen van de Europese Commissie van 28 september 2023 gestelde termijn niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen om te voldoen aan artikel 39, lid 3, van richtlijn (EU) 2017/2397 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2017 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties in de binnenvaart en tot intrekking van de richtlijnen 91/672/EEG en 96/50/EG van de Raad en aan artikel 2, lid 1, van richtlijn (EU) 2021/1233 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juli 2021 tot wijziging van richtlijn (EU) 2017/2397 wat betreft de overgangsmaatregelen voor de erkenning van certificaten van derde landen, of althans door deze bepalingen niet aan de Commissie mee te delen, zijn verplichtingen uit hoofde van die bepalingen niet is nagekomen;
2)      het beroep te verwerpen voor het overige;
3)      de Commissie en het Koninkrijk Denemarken elk te verwijzen in hun eigen kosten.
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      PB 2017, L 345, blz. 53.
3      PB 2021, L 274, blz. 52.
4      Zie in het algemeen Grimaldi, M., Inland waterway transport: the European legal framework, Routledge, Oxon/New York, 2023, blz. 132‑212.
5      Zie overweging 43 van richtlijn 2017/2397.
6      Beschikking nr. 1692/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 1996 betreffende communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van een trans-Europees vervoersnet (PB 1996, L 228, blz. 1; hierna: „TEN‑V-kaart”).
7      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 tot vaststelling van de technische voorschriften voor binnenschepen, tot wijziging van richtlijn 2009/100/EG en tot intrekking van richtlijn 2006/87/EG (PB 2016, L 252, blz. 118).
8      Arresten van 14 juni 2007, Commissie/België (C‑422/05, EU:C:2007:342, punt 59), en 14 januari 2010, Commissie/Tsjechische Republiek (C‑343/08, EU:C:2010:14, punten 39‑42).
9      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk, tot wijziging van verordening (EU) 2021/1153 en verordening (EU) nr. 913/2010 en tot intrekking van verordening (EU) nr. 1315/2013 (PB L, 2024/1679).
10      United Nations Treaty Series, deel 2072, blz. 313.
11      Gesloten te Montego Bay op 10 december 1982 (United Nations Treaty Series, deel 1833, blz. 3).
12      Arresten van 30 januari 2002, Commissie/Griekenland (C‑103/00, EU:C:2002:60, punt 23), en 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn)  (C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 28).
13      In mijn verdere analyse zal ik, voor zover bij richtlijn 2021/1233 bepalingen worden gewijzigd waarvoor krachtens artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397 een beperkte omzettingsverplichting geldt, eenvoudigheidshalve alleen naar laatstgenoemde richtlijn verwijzen.
14      Zie arresten van 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punt 12), en 12 februari 2026, Stichting Koskea (C‑490/24, EU:C:2026:89, punt 23).
15      Arrest van 11 november 2025, Denemarken/Parlement en Raad (Toereikende minimumlonen) (C‑19/23, EU:C:2025:865, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
16      Zie Jessen, H., „EU Law and Inland Waterway Transportation” in Jessen, H., en Werner, M. J. (red.), EU Maritime Transport Law, Beck-Hart-Nomos, 2016, blz. 54, en van Dorsser, C., „Existing waterway infrastructures and future needs”, in Wiegmans, B., en Konings, R. (red.), Inland waterway transport – Challenges and prospects, Routledge, Londen, 2016, blz. 99‑124, op blz. 99.
17      Zie hierboven punt 19 van deze conclusie.
18      Zie artikel 35 van het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de erkenning van beroepskwalificaties in de binnenvaart en tot intrekking van richtlijn 96/50/EG van de Raad en richtlijn 91/672/EEG van de Raad [COM(2016) 82 final].
19      Werkdocument van het secretariaat-generaal van de Raad, Brussel 9 juni 2017.
20      Artikel 8, lid 1, van het Zeerechtverdrag bepaalt dat, behalve zoals bepaald in deel IV van dat verdrag (dat betrekking heeft op archipelstaten), „wateren gelegen aan de landzijde van de basislijn van de territoriale zee deel [uitmaken] van de binnenwateren van de staat”. Uit die bepaling volgt dat binnenwateren kustwateren zijn die worden gedefinieerd tegenover de territoriale zee. Zie Bangert, K., „Internal Waters” in Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford Public International Law, en Churchill, R. R., en Lowe, A. V., The Law of the Sea, 3e druk, Juris Publishing/Manchester University Press, Yonkers/Manchester, 1999, blz. 60, die uiteenzetten dat binnenwateren wateren zijn die „aan de landzijde van de basislijn liggen vanaf waar de territoriale zee en andere maritieme zones worden gemeten”.
21      Dit sluit een andere juridische classificatie door de betrokken lidstaat voor andere doeleinden dan richtlijn 2017/2397 niet uit. Zie Coelho, N. F., en Raakjaer, J., „Governance of inland port classification: insights from the Limfjord in Denmark”, WMU Journal of Maritime Affairs, deel 25, 2025, blz. 119.
22      Arrest van 14 januari 2010, Commissie/Tsjechische Republiek (C‑343/08, EU:C:2010:14, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23      Ibidem, punt 42.
24      Zie bijlage I bij verordening 2024/1679.
25      Het Koninkrijk Denemarken verwijst naar het arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:573, punt 55).
26      Arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:573, punten 51‑54).
27      Arresten van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:573, punt 58), en 16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld)  (C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 55).
28      Arresten van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:573, punt 59), en 16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld)  (C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 56). Het Hof heeft geoordeeld dat teneinde te voldoen aan de verplichting om de rechtszekerheid in acht te nemen en te verzekeren dat alle bepalingen van die richtlijn op hun volledige grondgebied worden omgezet, de lidstaten gehouden zijn om uiteen te zetten met welke nationale bepaling of bepalingen elk van de bepalingen van de richtlijn wordt omgezet. Nadat deze mededeling, die in voorkomend geval vergezeld kan gaan van een concordantietabel, is geschied, is het aan de Commissie om met het oog op een verzoek om de betrokken lidstaat een in artikel 260, lid 3, VWEU, bedoelde geldelijke sanctie op te leggen, het bewijs te leveren dat bepaalde omzettingsmaatregelen kennelijk ontbreken of niet het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat dekken.
29      Ibidem.
30      Zie Prete, L., Infringement proceedings in EU Law, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2017, blz. 239‑290; Prete, L., „Infringement Procedures and Sanctions under Article 260 TFEU: Evolution, Limits and Future Prospects”  in Montaldo, S., Costamagna, F., en Miglio, A. (red.),
EU Law Enforcement: The Evolution of Sanctioning Powers, Routledge, Londen, 2021, blz. 71, op blz. 75 e.v.
31      De betreffende brief van het Koninkrijk Denemarken aan de Commissie maakt deel uit van het dossier waarover het Hof beschikt.
32      Zie hierboven punt 19 van deze conclusie.
33      Dit blijkt ook uit overweging 43 van richtlijn 2017/2397.
34      Zie hierboven punt 90 van deze conclusie.
35      Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:322, punt 71).
36      Arresten van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:573, punt 52), en 6 maart 2025, Commissie/Tsjechische Republiek (Klokkenluidersrichtlijn)  (C‑152/23, EU:C:2025:147, punt 78).
37      Het Koninkrijk Denemarken komt in zijn brief van 19 augustus 2021, na te hebben verwezen naar artikel 39, lid 4, van richtlijn 2017/2397, tot de volgende conclusie: „Wij zijn bijgevolg van mening dat het niet mogelijk is om de Commissie in kennis te stellen van de gevraagde informatie aangezien de in de bijlage bij de brief opgesomde kennisgevingen allemaal verband houden met activiteiten op het gebied van binnenwateren en opleiding van binnenvaartpersoneel die niet aan de orde zijn in Denemarken.”
38      Arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid)  (C‑543/17, EU:C:2019:573, punt 57).
39      Prete, L., en Smulders, B., „The age of maturity of infringement proceedings”, Common Market Law Review, 58e jaargang, deel 2, 2021, blz. 285‑332, op blz. 329. Zie ook Wendenburg, A., „The one-stage infringement procedure (Article 260(3) TFEU) and the irrelevance of political crises in Member States in the recent case law of the CJEU”, Revista General de Derecho Europeo, deel 54, 2021, op blz. 3.
40      Arrest van 6 maart 2025, Commissie/Tsjechische Republiek (Klokkenluidersrichtlijn) (C‑152/23, EU:C:2025:147, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41      PB 2023, C 2, blz. 1.
42      Arrest van 16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld) (C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 76).
43      Arrest van 16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld) (C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 78).
44      Arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:573, punt 91).
45      Omstandigheden in het licht waarvan moet worden aangenomen, om de redenen die ik hierboven (in de punten 87 e.v. van deze conclusie) reeds heb toegelicht, dat artikel 260, lid 3, VWEU niet van toepassing is.
46      Gelet op de in artikel 39, lid 3, van richtlijn 2017/2397 neergelegde beperkte verplichting tot omzetting van slechts een minimumaantal bepalingen, zou een periode van enkele maanden na de uitspraak van het arrest voldoende kunnen zijn.
47      Een dwangsom kan slechts worden opgelegd voor zover de niet-nakoming nog voortduurt op de door het Hof bepaalde datum.