62008CC0507_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetében a Bizottság arra hivatkozik, hogy a Szlovák Köztársaság nem fizettetett vissza egy, a Bizottság által a közös piaccal összeegyeztethetetlennek minősített állami támogatást, amelyet adótartozás leírása formájában nyújtott a Frucona Košice a. s. (a továbbiakban: Frucona) számára egy jogerős ítélettel jóváhagyott csődegyezség keretén belül. A Bíróság tehát ismét a Bizottság által jogellenesnek minősített támogatások visszatéríttetésével kapcsolatos tagállami kötelezettség mértéke meghatározásának nehézségeivel szembesül. Egészen pontosan az a kérdés merül fel, hogy megállapítható‑e az említett kötelezettségszegés a nemzeti bíróságok jogerős ítéleteire hivatkozással, amelyek a nemzeti jog értelmében lehetetlenné teszik a támogatás visszatéríttetését.
I – A tényállás
2. A Szlovák Köztársaság adóhatósága által a Frucona számára nyújtott C 25/205 (ex NN 21/05) sz. állami támogatásról szóló, 2006. június 7‑i határozatában(2) a Bizottság megállapította, hogy a Szlovák Köztársaság által a Frucona javára elfogadott intézkedések a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősülnek.
3. A hivatkozott határozatból megállapítható, hogy a Frucona a szeszes ital, likőr, alkoholmentes ital, konzervgyümölcs és ‑zöldség, valamint ecet előállító ágazatban működő társaság, amely állami támogatásban részesült, 416 515,990 szlovák korona (11 millió euró) összegű adótartozásának a kassai helyi adóhivatal (a továbbiakban: adóhivatal) által történt leírása formájában, az említett társaság és hitelezői között a 328/91. sz., a csődeljárásról és a csődegyezségről szóló törvényben szabályozott eljárásnak megfelelően létrejött „egyezség” keretén belül, amelynek célja – csakúgy, mint a csődeljárás esetében –a csődbe jutott társaságok pénzügyi helyzetének rendezése. A csődbe jutott társaság által kezdeményezett csődegyezségi eljárás célja, hogy egyezség jöjjön létre a hitelezőkkel, amelynek értelmében a csődbe jutott társaság megtéríti adósságának egy részét a fennmaradó adósságának leírása ellenében. Ezen egyezséget minden esetben jóvá kell hagynia az eljárás felügyeletét ellátó bíróságnak.
4. A Frucona 2004. március 8‑án az illetékes kerületi bíróság, a Krajský súd de Košice elé terjesztette csődegyezségre vonatkozó javaslatát, amely több tartozást érintett, köztük egy, a szeszes italok jövedéki adójával kapcsolatos adótartozást is. Az említett bíróság, az adóhivatal jóváhagyásával 2004. július 14‑én engedélyezte a csődegyezségi eljárást. A kerületi bíróság jóváhagyó határozatát utóbb a Najvyšší súd(3) 2004. október 25‑i határozatában megerősítette.
5. Az egyezség szerint a Frucona köteles volt tartozásának 35%‑át egy hónapon belül visszafizetni, míg hitelezői elengedték követelésük fennmaradó 65%‑át. A Frucona adóhátraléka 640 793 831 szlovák korona (16,86 millió euró) volt. Az egyezség alapján az adóhatóság 224 277 841 szlovák koronát (5,86 millió eurót) kapott, az adóleírás összege pedig 416 515 990 szlovák korona (11 millió euró) volt. Meg kell jegyeznünk, hogy az egyezség szerinti összegek megfizetését követően a Frucona tovább folytatta üzleti tevékenységét.
6. A szóban forgó adóleírás megvizsgálását követően a Bizottság megállapította, hogy (a) az adóhivatal előnyösebb jogi és pénzügyi helyzetben van, mint a magánhitelezők, és (b) a Szlovák Köztársaság jogellenesen biztosította az adótartozás leírását a Frucona javára. A Bizottság 2006. június 7‑i határozatában egészen pontosan az alábbiak szerint rendelkezett:
„1. cikk
A Szlovák Köztársaság által a Frucona Košice, a. s. társaságnak nyújtott 416 515 990 szlovák korona összegű állami támogatás nem egyeztethető össze a közös piaccal.
2. cikk
(1) A Szlovák Köztársaság elfogad minden intézkedést, amely szükséges az 1. cikkben említett jogellenesen folyósított támogatás behajtására a kedvezményezettől [helyesen: támogatásnak a kedvezményezettől történő visszatéríttetésére].
(2) A behajtásra [helyesen: visszatéríttetésre] haladéktalanul sor kerül a nemzeti joggal összhangban, amennyiben lehetővé teszi a jelen határozat azonnali és hatékony végrehajtását.
(3) A behajtott [helyesen: visszatéríttetendő] összegnek magában kell foglalnia az egész időszakra vonatkozó kamatokat is attól az időponttól kezdve, amikor az összeget a Frucona Košice, a. s. társaság rendelkezésére bocsátották, annak tényleges visszatérítéséig [helyesen: visszatéríttetéséig].
(4) A kamatokat a[…] 659/1999/EK […] rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. április 21‑i 794/2004/EK bizottsági rendelet V. fejezetében foglalt rendelkezésekkel összhangban számítják ki. A kamat összegét összetett kamatként [helyesen: kamatos kamatként] érvényesítik a (3) bekezdésben említett teljes időszak alatt.
3. cikk
A Szlovák Köztársaság a jelen határozat bejelentésétől számított két hónapon belül tájékoztatja a Bizottságot azokról az intézkedésekről, amelyeket a jelen határozatnak való megfelelés érdekében foganatosítottak. Ezeket az információkat a jelen határozat I. mellékletében található kérdőív kitöltése révén adja meg.”
7. 2007. január 12‑én a Frucona keresetet nyújtott be az Elsőfokú Bírósághoz a Bizottság határozatának megsemmisítése iránt, azonban nem kérte ideiglenes intézkedések alkalmazását. A Szlovák Köztársaság semmilyen keresetet nem indított. A hivatkozott eljárásban, amelynek során 2009 decemberében megtartották a tárgyalást, még nem született ítélet.
8. A címzett állam által elfogadott végrehajtási intézkedéseket illetően, az adóhivatal 2006. július 4‑én kötelezte a Fruconát, hogy 8 napon belül térítse vissza a jogellenes támogatás kamatokkal növelt összegét. Mivel a Frucona nem tett eleget a felszólításnak, az adóhivatal 2006. július 21‑én keresetet indított ellene a kassai II. sz. kerületi bíróság előtt.
9. 2007. június 11‑i határozatában a kassai II. sz. kerületi bíróság elutasította az adóhivatal keresetét arra hivatkozva, hogy a Frucona nem köteles visszatéríteni a támogatást. A bíróság megítélése szerint (a) a Frucona adóhatóság felé fennálló tartozása a törvény erejénél fogva megszűnt azzal, hogy a csődegyezségben rögzített feltételeknek megfelelően kiegyenlítette az ott meghatározott összeget; (b) hiába kötelezte a Bizottság a Szlovák Köztársaságot a támogatás behajtásához szükséges valamennyi intézkedés meghozatalára, ez nem jogosítja fel az adóhatóságot arra, hogy visszakövetelje a támogatást annak kedvezményezettjétől; és (c) nem fogadható el az sem, hogy a támogatás kedvezményezettjét a törvény közvetlenül kötelezné a támogatás visszatérítésére, mivel az állami támogatásokról szóló 231/1999. sz. törvény 26. §‑ának (1) bekezdése szerint a kedvezményezettnek tudnia kell arról, hogy támogatásban részesül, és tekintettel arra, hogy az adóhatóság eljárása a jogszerűség határain belül maradt, a kedvezményezett nem tudhatta, hogy jogellenes támogatásban részesült.
10. A kerületi bíróság határozatát a kassai regionális bíróság 2008. április 21‑i határozatában helybenhagyta, és azonfelül, hogy egyetértett az elsőfokú bíróság indokolásával, hozzátette, hogy (a) nincs lehetőség a csődegyezség felülvizsgálatára, mivel az már ítélt dolognak minősül; (b) a Bizottság nem tartotta tiszteletben a nemzeti jog azon előírásait, amelyek a csődegyezségi eljárások és a végrehajtási eljárások közötti összeütközést hivatottak feloldani; és (c) a bírói függetlenség elvéből ered többek között a tények független értékelésének elve, amelynek értelmében a nemzeti bíróságok – egy, a Bizottság által feltehetően nem ismert szakértői vélemény alapján – megállapították, hogy az adóhatóság által a csődegyezségben meghatározottak szerint nyújtott támogatás összege arányos volt.
11. 2008. július 2‑i levelében az adóhatóság kérte a Szlovák Köztársaság legfőbb ügyészét, hogy terjesszen elő rendkívüli jogorvoslat iránti kérelmet. A Bizottság keresetében elismerte, hogy e tekintetben nem rendelkezik további részletes információval.
12. Az eljárás során a Bizottság több ízben is határozatának azonnali és hatékony végrehajtása mellett foglalt állást, és felrótta a szlovák hatóságoknak, hogy határozatának nemzeti jog szerinti közvetlen végrehajtása helyett szükségesnek látták bírósági eljárást kezdeményezni.
13. A fentiekkel szemben a szlovák hatóságok lényegében két fő érvre hivatkoztak: (A) a bírósági eljárás nélkülözhetetlen volt a támogatás behajtása érdekében, mivel a szlovák adójog nem biztosít jogalapot az adóhatóság által csődegyezség keretében leírt tartozás behajtására, erre tekintettel pedig elengedhetetlen volt biztosítani a végrehajtás jogcímét. A szlovák jog értelmében az adóhatóság hatósági határozata nem „semmisítheti meg” a Frucona és hitelezői közötti egyezség felügyeletét ellátó bíróság döntését. (B) A Bizottság határozata a Fruconára nézve nem bírt közvetlen kötőerővel, annak címzettjét, a Szlovák Köztársaságot kötelezte a jogellenesen nyújtott támogatás behajtásához szükséges valamennyi intézkedés megtételére. A Bizottság határozata mint „külföldi” hatósági döntés nyomán éppen ezért a Fruconának nem keletkezett kötelezettsége a támogatás visszatérítésére, erre tekintettel pedig a Bizottság határozatát nem lehetett a nemzeti jog szerint végrehajtani.
14. A határozatban az annak végrehajtása érdekében hozott és tervezett intézkedések közlésére előírt két hónapos határidő lejártát követő különböző levélváltások és emlékeztetők után a Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy a Szlovák Köztársaság nem gondoskodott a határozat azonnali és hatékony végrehajtásáról, a jelen kereset benyújtásáról határozott.
II – Érvek
15. A Bizottság elsőként arra az ítélkezési gyakorlatra utal, amelynek értelmében a jogellenes támogatás visszatérítés útján történő megszüntetése a jogellenesség megállapításának logikus következménye (a Belgium kontra Bizottság ügyben 1990. március 21‑én hozott ítélet(4) 66. pontja és az Olaszország kontra Bizottság ügyben 1991. március 21‑én hozott ítélet(5) 41. pontja). Hivatkozik továbbá arra az ítélkezési gyakorlatra, amely szerint a tagállam a Bizottság megítélése szerint a közös piaccal nem összeegyeztethető támogatás megszüntetése érdekében köteles visszaállítani az eredeti helyzetet, mivel amíg a kedvezményezett nem téríti vissza a támogatást, jogtalan előnyt élvez (a Bizottság kontra Franciaország ügyben 2006. október 5‑én hozott ítélet(6) 47. pontja).
16. Az EUMSZ 288. cikkre hivatkozással a Bizottság figyelmeztet a határozat kötelező erejére, és az abból a címzett tagállamra nézve keletkező következményekre (a Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. június 26‑án hozott ítélet(7) 21. pontja), és kiemeli, hogy a határozat szlovák hatóságok általi kézhezvételétől számított 29 hónap elteltével sem került behajtásra a Fruconának juttatott támogatás, és az továbbra is élvezi azt az előnyt, amelyet a határozat meg kívánt szüntetni.
17. Erre tekintettel a Bizottság úgy véli, hogy a Szlovák Köztársaság nem tett eleget a határozatban megállapított, valamint a 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeinek, és a nemzeti hatóságok érvelése ellenére nem elegendő, hogy a határozat végrehajtásának biztosítása érdekében megtették a megfelelő intézkedéseket, mivel a kötelezettség arra vonatkozik, hogy az alkalmazott intézkedések eredményeként sor kerüljön a határozat azonnali és hatékony végrehajtására. Mindenesetre, az adott határozat végrehajtását célzó, nemzeti jog szerinti eljárások alkalmazásának az a feltétele, hogy ezek lehetővé teszik a határozat azonnali és hatékony végrehajtását (a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben 2006. október 5‑én hozott ítélet 49. pontja és a Bizottság kontra Görögország ügyben 2005. május 12‑én hozott ítélet(8) 35. és 44. pontja).
18. A Bizottság előadja, hogy mivel a Bíróság nem határozott a vitatott határozat végrehajtásának az EUMSZ 278. cikk szerinti felfüggesztéséről – ugyanis sem a Frucona, sem a Szlovák Köztársaság nem kérte ezen intézkedés alkalmazását –, a Bíróság előtt folyamatban lévő megsemmisítés iránti eljárás nem érinti a nem teljesített határozat végrehajthatóságát. Álláspontja szerint a jelen ügyben a nemzeti bíróságok által kifejtett indokok akadályozzák a vizsgált határozat hatékony és azonnali végrehajtását, a Bizottság különösen azzal az érvvel szemben fogalmaz meg kritikát, amely szerint a Frucona nem ismerhette fel, hogy adótartozása egy részének leírása valójában állami támogatásnak minősül, annak ellenére, hogy az e tájékozatlanságra való hivatkozás az állami támogatások esetében irreleváns (a Németország kontra Bizottság ügyben 1990. szeptember 20‑án hozott ítélet(9) 14. pontja), éppen a szlovák hatóságok által hivatkozott 231/1999. sz. törvénynek a tárgyalt események idején hatályban lévő szövege minősíti ugyanis az adókedvezmény biztosítását az állami támogatás egyik közvetett formájának.
19. A Bizottság azt az érvet sem fogadja el, hogy az adótartozás a törvény erejénél fogva megszűnt, a tartozás fennállásának tagadásával ugyanis, a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának ellentmondva, a szlovák hatóságok a határozat közvetlen hatályát is tagadták (a Carmine Capolongo kontra Azienda Agricole Maya ügyben 1973. június 19‑én hozott ítélet(10) és a Steinike & Weinling kontra Német Szövetségi Köztársaság ügyben 1977. március 22‑én hozott ítélet(11) ).
20. A Bizottság továbbá azzal sem ért egyet, hogy releváns lenne az a körülmény, hogy a nemzeti bíróságok függetlenségük gyakorlásával, egy szakértői vélemény értékelése révén ‑ mint a tényállás értékelésére egyedüliként jogosultak ‑ arra a következtetésre jutottak, hogy a csődegyezségben meghatározott támogatás összege arányos volt. A Bizottság éppen ellenkezőleg úgy véli, hogy amikor egy állami támogatást jogellenesnek minősít, a nemzeti hatóságok szerepe az ezt kimondó határozat végrehajtására korlátozódik, anélkül, hogy bármilyen mérlegelési hatáskörrel rendelkeznének (az Alcan Deutschland ügyben 1997. március 20‑án hozott ítélet(12) 34. pontja).
21. A Bizottság emellett azt is megkérdőjelezi, hogy a jelen ügyben született bírósági határozatok jogereje olyan megfontolásra alkalmas indok lenne, amely igazolhatja a kifogásolt kötelezettségszegést, és e tekintetben hivatkozik a Lucchini‑ügyben 2007. július 17‑én hozott ítélet(13) 63. pontjára, felhívva a figyelmet arra, hogy a hivatkozott ítélkezési gyakorlattal kapcsolatban a szlovák bíróságok még csak észrevételt sem tettek.
22. Végül, a Bizottság álláspontja szerint a jelen ügyben nem tartották tiszteletben az egyenértékűség elvét, mivel határozata számára nem biztosítottak ugyanolyan végrehajthatóságot, mint amely feltételezhetően a szlovák adóhatóság döntéseit jellemzi. A végrehajtáshoz szükséges jogcím bírói úton történő pótlására irányuló eljárásra figyelemmel tehát a Bizottság határozata nem volt a nemzeti hatóságok határozataival egyenértékű módon végrehajtható.
23. A Szlovák Köztársaság a keresettel szemben azzal védekezett, hogy a Bizottság határozata 2. cikke (1) és (2) bekezdésének szó szerinti értelmezése, egészen pontosan a „vymáhanie” kifejezés (a francia változatban: récupération) használata a „vymoženie” kifejezés (a francia változatban: recouvrement) használata helyett, a Bizottság állításával ellentétben nem enged arra következtetni, hogy a Szlovák Köztársaság köteles lenne a kitűzött határidőn belül ténylegesen behajtani a támogatást, csupán a behajtás érdekében szükséges valamennyi intézkedés megtételére köteles, ennek pedig valóban eleget tett a megfelelő adóügyi és bírósági eljárásokat követve, beleértve az adóhatóság által a Köztársaság legfőbb ügyészéhez 2008. július 2‑án benyújtott rendkívüli jogorvoslat iránti kérelmet, ami arra utal, hogy a legfőbb ügyész a Szlovák Köztársaság ellenkérelmének a Bírósághoz való benyújtásának időpontjában (2009. január 8.) már dolgozott ezen a jogorvoslati kérelmen.
24. A Szlovák Köztársaság úgy véli, hogy a jelen ügyben felmerülnek olyan körülmények, amelyek jelentősen megkülönböztetik azt az állami támogatásokkal kapcsolatban szokásos tényállásoktól: (A) a támogatást nem közigazgatási, hanem bírósági döntés alapján ítélték oda, amely utóbb jogerőre emelkedett, ez pedig lehetetlenné teszi a Lucchini‑ügyben megállapított doktrína alkalmazását, amely ítélet egyébként is azt követően született, hogy a Szlovák Köztársaság megindította a támogatás behajtásához szükséges eljárásokat; (B) a határozat értelmében a támogatás behajtására az azt odaítélő közigazgatási hatóság köteles, e hatóság azonban nem semmisíthet meg egy jogerős bírósági határozatot (és az Európai Unió joga sem követeli meg azt). Ez akkor sem volna lehetséges, ha a Bíróság valamely ítéletét visszaható hatállyal lehetne alkalmazni (kivéve azokat az eseteket, amelyekben olyan kivételes körülmények állnak fenn, amelyekre tekintettel el kell vonatkoztatni egy olyan, a jogbiztonság érvényesülésének szempontjából fontos alapelvtől, mint a jogerős ítéletek megváltoztathatatlansága (a Kühne és Heitz ügyben 2004. január 13‑án hozott ítélet(14) 28. pontja és a Kapferer‑ügyben 2006. március 16‑án hozott ítélet(15) 20. és 21. pontja); a Bizottság tehát olyan joghatással kívánja felruházni határozatát, amellyel alapvetően még a Bíróság ítéletei sem bírnak.
25. A Szlovák Köztársaság megítélése szerint éppen ezért az általa alkalmazotton kívül nem volt más megoldás, vagyis keresetet kellett indítani a Frucona ellen. A támogatás behajtásának e módja valójában egyáltalán nem sérti az egyenértékűség elvét, a Szlovák Köztársaság álláspontja szerint ugyanis amellett, hogy ez az érv általános és pontatlan megállapításokon alapul, azt arra tekintettel is el kell utasítani, hogy a támogatás behajtása során figyelemmel kell lenni az államok eljárási autonómiájára is. Végül, a határozat nem biztosítja a végrehajtásához szükséges jogcímet, mivel (a) annak címzettje nem egy magánszemély, hanem a tagállam; (b) nem a támogatás kedvezményezettjét, hanem az azt odaítélő tagállamot kötelezi; (c) nem kellően pontos ahhoz, hogy önmagában jogcímet biztosítson a végrehajtáshoz. A szlovák hatóságok továbbá kiemelik, hogy az egyenértékűség elve a magánszemélyek jogainak védelmével és nem a tagállamok Bizottság irányában fennálló kötelezettségeinek védelmével kapcsolatban érvényesül.
26. Válaszában a Bizottság elutasította a szlovák hatóságoknak a határozat szó szerinti értelmezésén alapuló érvelését, mivel ahhoz semmilyen kétség nem férhet, hogy kötelezettségük a támogatás kitűzött határidőn belüli tényleges behajtására vonatkozott, feltéve, hogy nem merültek fel olyan rendkívüli körülmények, amelyek azt lehetetlenné tették volna, ennek bekövetkeztére azonban a szlovák kormány egyáltalán nem hivatkozott.
27. A Bizottság elismeri, hogy a támogatások visszatérítésére vonatkozó közösségi jogi eljárás hiányában a tagállamoknak kell meghatározniuk a behajtás módját, azzal a kikötéssel, hogy a támogatás ténylegesen behajtásra kerüljön, és a nemzeti jog rendelkezéseit oly módon alkalmazzák, hogy a gyakorlatban ne váljon lehetetlenné a közösségi jog által előírt visszatérítés. Másrészt a Bizottság nem kívánta meghatározni a szlovák hatóságok számára a támogatás behajtásának módját; különösen nem kívánta meg az adóhivataltól, hogy semmisítsen meg egy bírósági döntést, a lehetséges megoldások egyikeként kizárólag annyit javasolt, hogy az illetékes hatóság vonja vissza a támogatás odaítélését.
28. A Bizottság az uniós jog elsőbbségének elvére és a Lucchini‑ügyben megállapított doktrínára hivatkozással (amely a szlovák hatóságok érveinek ellenére tökéletesen alkalmazható a jelen eljárásban, tekintettel arra, hogy kizárólag a hatályos jog értelmezésére szorítkozik) előadja, hogy az említett elv alapján minden olyan nemzeti intézkedés alkalmazását mellőzni kell, amely akadályozza a határozat hatékony és azonnali végrehajtását. Ez alapján nem tehető kivétel akkor sem, ha az említett intézkedés egy jogerős bírósági határozat; a jogerő jelentőségét ugyanakkor árnyalni kell az ítélet meghozatalának körülményeire tekintettel, különösen arra figyelemmel, hogy a felek milyen mértékben rendelkezhetnek a bírósági eljárás tárgyáról. A jelen ügyben e rendelkezési jog terjedelme minimális, tekintettel az abban érintett közösségi hatáskörökre, amelyeket a nemzeti bíróságok nem hagyhattak figyelmen kívül és kötelesek voltak érvényesíteni. Ugyanakkor a Bizottság hozzáteszi, hogy a szlovák jog a fentiekre tekintet nélkül is ismer olyan eseteket, amelyek lehetővé teszik a jogerő feloldását (a polgári eljárásról szóló törvénykönyv 228. cikke).
29. Végül a Bizottság vitatja, hogy az ügyben tiszteletben tartották volna az egyenértékűség elvét, és elutasítja a Szlovák Köztársaság azon állítását, amely szerint az említett elv a magánszemélyek jogainak védelméhez kapcsolódik, ugyanis éppen egy állami támogatással kapcsolatos tényállásra tekintettel vélekedett ettől eltérően a Bíróság a Deutsche Milchkontor ügyben 1983. szeptember 21‑én hozott ítéletében(16) és a fent hivatkozott Alcan Deutschland ügyben 1997. március 20‑án hozott ítéletének 24. pontjában. Másrészt a Bizottság úgy véli, elegendő a szlovák adójogra hivatkoznia annak alátámasztására, hogy a jelen eljárás tárgyát képező határozatának kedvezőtlenebb elbánást biztosítottak.
30. A szlovák hatóságok viszonválaszukban megismétlik, hogy a határozat hiteles változata szó szerinti értelmezésének eleget téve minden lehetséges intézkedést megtettek a támogatás behajtása érdekében. Ismételten kiemelik, hogy egy jogerős bírósági határozat létezése nem hagyható figyelmen kívül. Végül hozzáteszik, hogy e körülményre soha nem kívántak úgy hivatkozni, mint amely lehetetlenné tenné a támogatás behajtását, vagy mentesítené őket behajtási kötelezettségük alól, azzal csupán a behajtás két hónapon belül történő kikényszerítésének nehézségeit kívánták alátámasztani.
III – Jogi háttér
31. Az EK‑Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet(17) (13) preambulumbekezdése a következőket állapítja meg:
„mivel a közös piaccal össze nem egyeztethető jogellenes támogatás esetében helyre kell állítani a hatékony [helyesen: tényleges] versenyt; mivel ebből a célból szükség van arra, hogy a támogatást, beleértve a kamatokat, késedelem nélkül visszatérítsék; mivel indokolt, hogy a visszatérítésre [helyesen: visszatéríttetésre] a nemzeti jog eljárásai szerint kerüljön sor; mivel azoknak az eljárásoknak az alkalmazása nem akadályozhatja a hatékony [helyesen: tényleges] verseny helyreállítását azáltal, hogy meghiúsítja a bizottsági határozat közvetlen és hatékony végrehajtását; mivel ennek az eredménynek az eléréséhez a tagállamoknak meg kell hozniuk minden olyan intézkedést, amely biztosítja a Bizottság határozatának hatékonyságát”.
32. A 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (3) bekezdése szerint:
„Az Európai Közösségek Bíróságának a Szerződés 185. cikke értelmében hozott határozatának sérelme nélkül, a visszatérítést [helyesen: visszatéríttetést] késedelem nélkül és az érintett tagállam nemzeti joga szerinti eljárás keretében kell végrehajtani, feltéve, hogy e rendelkezések lehetővé teszik a Bizottság határozatának azonnali és hatékony végrehajtását. Ebből a célból és a nemzeti bíróságok előtt zajló eljárás esetén – a közösségi jog sérelme nélkül – az érintett tagállamok meghozzák a jogrendszerük szerint rendelkezésre álló szükséges intézkedéseket, beleértve az átmeneti intézkedéseket is.”
33. A 659/1999/EK rendelet 23. cikke értelmében:
„(1) Amennyiben az érintett tagállam nem tartja be a feltételt megállapító vagy elutasító határozatokat, különösen a 14. cikkben említett esetekben, a Bizottság az ügyet közvetlenül a Bíróság elé utalhatja a Szerződés 93. cikke (2) bekezdésének megfelelően.
(2) Amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az érintett tagállam nem tartotta be az Európai Közösségek Bíróságának ítéletét, a Bizottság az ügyben a Szerződés 171. cikkének megfelelően jár el.”
IV – Értékelés
34. Az a tény, hogy a jelen eljárásban vizsgált kötelezettségszegés alapjául szolgáló határozat a tárgya egy, a Törvényszék előtt jelenleg is folyamatban lévő eljárásnak (T‑11/07. sz. ügy), amelyben nem került sor ideiglenes intézkedések elrendelésére, nem zárja ki, hogy a Bíróság a Törvényszék döntésének bevárása nélkül határozzon a vizsgált kötelezettségszegésről (a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben 2006. október 5‑én hozott ítélet 60. pontja).
35. A jelen eljárásban kizárólag a szlovák hatóságoknak a C 25/05. sz. állami támogatásról szóló, 2006. június 7‑i határozattal kapcsolatos eljárásáról kell dönteni, mivel a Bizottság azt kifogásolja, hogy a Szlovák Köztársaság megszegte az említett határozatnak az EUMSZ 288. cikk, valamint az 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet 14. cikkének (3) bekezdése szerinti végrehajtására irányuló kötelezettségét. Az állandó ítélkezési gyakorlatra figyelemmel tehát egyáltalán nem kell vizsgálnunk a hivatkozott határozat érvényességének kérdését(18), amely álláspontom szerint kétségtelenül előfeltétele a határozat végrehajtásával kapcsolatos kötelezettségnek, vagyis a jelen eljárás valódi és egyedüli tárgyának.
36. Elsőként azt kell megvizsgálnunk, hogy miben állt a kötelezettség, amelyet megszegtek. A Szlovák Köztársaság szerint a határozat szövegére figyelemmel kötelezettsége nem kifejezetten a támogatás feltétlen behajtására irányult, hanem csak annak megkísérlésére. Még ha el is fogadjuk, hogy a határozat szlovák változatának szövege lehetőséget adott erre az értelmezésre(19), az alkalmazandó szabályozásra és az e tárgyban kialakult állandó ítélkezési gyakorlatra tekintettel bizonyos, hogy a szlovák hatóságok nem hagyhatták volna figyelmen kívül, hogy valójában mi is volt a velük szemben támasztott elvárás. Éppen ezért nem arról kell most dönteni, hogy mindent megtettek‑e a támogatás behajtása érdekében vagy sem, hanem arról, hogy ténylegesen behajtották‑e a támogatást, hiszen ez volt a rájuk rótt kötelezettség lényege. Más kérdés, hogy abban az esetben, ha a jogellenes támogatást végül nem lehet visszatéríttetni, az érintett tagállam mentesülhet a kötelezettségszegésért való felelősség alól, amennyiben minden szükséges intézkedést megtett a visszatérítés érdekében, feltéve, hogy bebizonyosodik, hogy a határozat végrehajtása teljes mértékben lehetetlen (többek között a már hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. június 26‑án hozott ítélet 45–47. pontja), azonban egyértelmű, hogy az elsődleges kötelezettség mindig is a tényleges behajtásra irányult, és nem csupán az annak eléréséhez szükséges intézkedések megtételére. Végeredményben egy tipikus eredménykötelemről van szó, amelynek célja nem más, mint visszaállítani a piaci feltételek egyensúlyát, amelyet az egyik piaci szereplőnek nyújtott jogellenes támogatás felborított (a hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben 2006. június 5‑én hozott ítélet 47. pontja). Mindenesetre az alábbiakban látni fogjuk, hogy az elérni kívánt célt nem bármi áron, különösen nem a jogállam lényegéhez tartozó, és így az Európai Unió által is alapelvként elfogadott elvek feláldozásával kell megvalósítani.
37. Mindenekelőtt nyilvánvaló, hogy a lényeges kötelezettséget megszegték, mivel tény, hogy a támogatást nem hajtották be. Azt kell tehát vizsgálni, hogy igazolható‑e ez a kötelezettségszegés vagy nem, azonban nem vehető figyelembe a Szlovák Köztársaságnak a támogatás behajtására biztosított határidő rövidségére alapított érvelése. Ezt a kifogást, amennyiben helytálló, csakúgy, mint a határozat tartalmával kapcsolatos valamennyi kifogást, a határozat megtámadására szolgáló különleges eljárás során kellett volna érvényesíteni, nem pedig annak végrehajtása során. Ezenkívül a szlovák hatóságok bizonyos mértékig ellentmondásba keverednek önmagukkal, amikor egyrészt arra hivatkoznak, hogy az ügy körülményei lehetetlenné tették a támogatás behajtását, másrészt pedig arra, hogy valójában csak jelentős nehézségekkel szembesültek – amelyek igazolják a hosszabb határidő iránti igényt. Bárhogy is legyen, a Bizottság álláspontjának megfelelően bizonyos és döntő jelentőségű, hogy a jelen kereset a határozat szlovák hatóságok általi kézhezvételétől számított 29 hónap elteltével és a Bizottság általi többszöri megkeresést követően került benyújtásra.
38. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a jogellenes állami támogatások érintett nemzeti hatóságok általi behajtására vonatkozó közösségi rendelkezések hiányában azt főszabály szerint a nemzeti jogban előírt szabályok szerint kell végrehajtani (az eljárási autonómia elve; lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. június 26‑án hozott ítélet 22. pontját), amelyeket az említett nemzeti hatóságok, így a bíróságok is, az európai uniós jog végrehajtását leginkább elősegítő módon kötelesek értelmezni (a fent idézett Lucchini‑ügyben hozott ítélet 60. pontja). Ezt a szabályt a 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (3) bekezdése állapította meg, amely „az érintett tagállam nemzeti joga szerinti eljárásra” utal, de minden esetben csak azzal a feltétellel, hogy ezen eljárások „lehetővé teszik a Bizottság határozatának azonnali és hatékony végrehajtását”. Azonban rögtön meg kell jegyezni, hogy a hivatkozott cikk (1) bekezdése alapján nincs helye a támogatás visszatérítésének, „amennyiben az ellentétes a közösségi jog valamelyik általános elvével”.
39. Amint láthattuk, a szlovák hatóságok által alkalmazott nemzeti eljárás eredményeként a jogellenes támogatás a mai napig nem került behajtásra. A Szlovák Köztársaság ugyanakkor nem tett le arról, hogy az említett támogatást valamilyen módon mégis behajtja, a tárgyaláson ugyanis előadta, hogy nem zárható ki a polgári eljárásról szóló törvénykönyv 288. §‑ának (1) bekezdése szerinti felülvizsgálati eljárás lefolytatása – amelyről a későbbiekben szólok majd –, amely a vizsgált támogatás behajtását mindezidáig megakadályozó jogerős bírósági határozat hatályon kívül helyezését eredményezheti. Ugyanakkor ennek megvalósulása esetén is meg kell állapítani, hogy a Szlovák Köztársaság elkövette a keresetindításra okot adó kötelezettségszegést, mivel a jelen eljárásban a 2006. június 7‑i határozatban megállapított és meghatározott határidőn belül teljesítendő kötelezettségéért kell felelnie.
40. Véleményem szerint a jelen ügy által valójában felvetett alapvető kérdés nem az, hogy a Szlovák Köztársaság által alkalmazott nemzeti eljárás a támogatás behajtására alkalmas volt‑e, vagy sem, hanem inkább az, hogy egy, az ügyben hozott jogerős nemzeti bírósági határozat léte elegendő indok‑e arra, hogy akár az eljárásindítás kötelezettsége alól is egyszerűen mentesítse a címzettet. Ennek értelmében pedig főszabály szerint a jogerő egészen pontosan az azzal felruházott határozatok tartalmának vitathatatlanságát, de legalábbis különösen nehezen vitatható mivoltát jelenti, ami, szintén főszabály szerint, nem egyeztethető össze a jogellenesnek nyilvánított támogatások tényleges visszatéríttetése céljából a tagállamok számára általában biztosított határidők kötöttségével.
41. Ez azt jelenti, hogy azáltal, hogy a jelen esetben létezik egy jogerős bírósági határozat, megkérdőjeleződik a kötelezettségszegések megállapítása iránti eljárások közös kiindulási alapját szolgáltató vélelem, vagyis hogy a megfelelő eljárás alkalmazásával különösebb nehézség nélkül félretehetők azok a nemzeti intézkedések és rendelkezések, amelyek akadályozzák a kötelezettség teljesítését. Abból, hogy a Szlovák Köztársaság egy jogerős bírósági döntésre hivatkozik, amely ha esetleg nem is zárja ki teljesen a jogellenesen nyújtott támogatás behajtásának lehetőségét, igenis rendkívül megnehezíti e cél elérését, valamint abból, hogy a Bizottság e tekintetben azzal válaszol, hogy az anyagi jogerőre való hivatkozás nem lehet hatékony a határozatban foglaltak megfelelő és határidőben történő teljesítésére vonatkozó kötelezettséggel szemben, egyértelműen látszik, hogy az alapvető jogi probléma lényege inkább az, hogy milyen jelentőséggel bír a jogerő a tagállamok Unióval szemben fennálló kötelezettségeivel kapcsolatos felelősség korlátainak megállapítása során. E kérdés pedig végső soron visszavezet a nemzeti jog és a közösségi jog közötti kapcsolat szabályainak meghatározásához.
42. A jelen ügyben a következő lehetőségek merülnek fel: egyfelől, amennyiben figyelmen kívül hagyjuk a jogerőt mint a jogerős bírósági határozatok minősítésének meghatározó elemét, amely e döntések különleges, más állami aktusokhoz és rendelkezésekhez képest eltérő kezelését indokolja, arra a következtetésre jutunk, hogy a jelen ügyet a tagállamok közigazgatási és jogalkotó szervei által elkövetett kötelezettségszegésekkel kapcsolatos, jól ismert ítélkezési gyakorlat alkalmazásával kell megoldani. Ha épp ellenkezőleg arra jutunk, hogy a jogerő olyan körülmény, amelyet különösen figyelembe kell venni a tagállam felelősségének megállapítása során, a kérdés az lesz, milyen mértékben szükséges azt figyelembe venni. Lehetséges‑e, hogy az önmagában igazolja a kötelezettségszegést, vagy – kevésbé radikális megközelítés szerint – lehetővé teszi, hogy a tagállam, amíg fennáll az erre irányuló kötelezettsége, megkísérelhesse a jogerő feloldását lehetővé tevő eljárások alkalmazását, amelyek – összetettségükre tekintettel – a szokásosnál hosszabb határidőt igényelnek.
43. A jelen ügyben tehát lehetőség van arra, hogy egy bizonyos szempontból pontosítsuk az uniós jog és a tagállamok jogrendszere közötti kapcsolat szabályait. Habár az elsőbbség elve kellő szilárdsággal támaszkodik mind önmagára, mind pedig a következményeit alátámasztó érvekre(20), valamivel kisebb előrelépést tapasztalhatunk az említett elv alkalmazhatóságával kapcsolatban azokban az esetekben, amelyekben a nemzeti jog és a közösségi jog közötti esetleges összeütközésben egy tagállam bíróságai érintettek.
44. A bírósági rendszer értelemszer űen a tagállamok szerves részét képezi mind az állampolgáraikkal szemben azok Unió által elismert egyéni jogainak megsértésével kapcsolatos tagállami felelősség (többek között a Köbler‑ügyben 2003. szeptember 30‑án hozott ítélet(21) ), mind pedig az EUMSZ 258. cikkből eredően magával az Unióval szemben fennálló tagállami felelősség (e tekintetben lásd a Bizottság kontra Olaszország ügyben 2003. december 9‑én hozott ítélet(22) 29. pontját) megítélése során, vagyis az e szerkezeti alapelvek mögött meghúzódó logikának megfelelően egy bírósági döntés, hiába jogerős (állapítja meg a Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2009. november 12‑én hozott ítélet(23) ), soha sem élvezhet elsőbbséget egy közösségi szabállyal, rendelkezéssel vagy aktussal szemben, ahogy egy törvény, vagy adott esetben egy alkotmányos rendelkezés sem.
45. A fenti megállapítás egyszerűsége azonban több oknál fogva is csalóka. Elsősorban azért, mert egy tagállam bírósági rendszere funkcionális értelemben véve egyben az Unió bírósági rendszere is, erre tekintettel pedig az említett elvek által támogatott kapcsolat nem elkülönülő és különböző jogrendszerek és hatósági rendszerek keretein belül működik, hanem egy olyan hatalommal együttműködésben, amelynek aktusai egységbe foglalják az említett párhuzamos rendszerek szabályait. Másodsorban azért, mert – és ez sokkal lényegesebb – intézményi és funkcionális függetlenségük okán a bíróságok mentesülnek az alól a beavatkozás, illetve befolyás alól, amelyet a kormányok fejtenek ki, vagyis azok a szervek, amelyek az Európai Unióhoz fűződő kapcsolataikban képviselik a tagállamokat, és amelyek közvetlenül kötelesek a közösségi kötelezettségeik megfelelő teljesítéséhez szükséges nemzeti intézkedések elfogadására. E kötelezettség közvetett módon kiterjed a jogalkotó szervekre is, mivel a tagállamok demokratikus parlamenti rendszereiben mindig biztosított a kormányzati akarat és a jogalkotói többség akaratának egybeesése, míg ez főszabály szerint teljes mértékben idegen a bírák és a bíróságok akaratától. Végül pedig azért, mert a jogerő intézménye által szolgált elvek, vagyis a jogbiztonság és az egyértelműség elve egyáltalán nem állnak távol az Európai Unió jogától, éppen ellenkezőleg, annak alapvető és visszavonhatatlan elvei.
46. Jóllehet a Lucchini‑ügyben hozott ítélet, amelyre hamarosan visszatérek, alapot adhatott volna eltérő értelmezésre, bizonyos, hogy a Bíróság mindig kellően tiszteletben tartotta az anyagi jogerőt mint a jogállamot jellemző alapelvet, amelyet éppen ezért az Európai Unió mint a jogállamot lényegében jellemző alapelveken alapuló államok közössége is magáénak tekint. Jó példa erre a Fallimento Olimpiclub ügyben 2009. szeptember 3‑án hozott ítélet(24) 22. pontja (amely a fent hivatkozott Köbler‑ügyben hozott ítélet 38. pontjára és a fent hivatkozott Kapferer‑ügyben hozott ítélet 20. pontjára hivatkozik), amelyben a Bíróság felhívta a figyelmet arra, hogy „a jogerő elve úgy a közösségi, mint a nemzeti jogrendekben jelentős szerepet tölt be”, ugyanis „mind a jog, mind a jogviszonyok stabilitásának, illetve az igazságszolgáltatás megfelelő működésének biztosításához fontos, hogy ne lehessen többé vita tárgyává tenni azokat a bírósági határozatokat, amelyek a rendelkezésre álló jogorvoslatok kimerülését, illetve az azok előterjesztésére nyitva álló határidők elteltét követően jogerőre emelkedtek”.
47. E gondolatmenettel kapcsolatban a Bíróság végül elismerte, hogy a tagállamok főszabály szerint nem kötelesek figyelmen kívül hagyni a jogerős bírósági határozatokat még abban az esetben sem, ha ez lehetővé tenné egy uniós jogi jogsértés orvoslását (e tekintetben lásd az Eco Swiss ügyben 1999. június 1‑jén hozott ítéletet(25) és a hivatkozott Kapferer‑ügyben hozott ítéletet). A jogsértés orvoslása érdekében ezért a tagállamok kötelesek igénybe venni mindazokat a nemzeti eljárásokat, amelyek az érintett nemzeti jogrendben esetlegesen a jogerő felülvizsgálatára szolgálnak (a már hivatkozott Kühne & Heitz ügyben hozott ítélet). Végül, amennyiben ez nem lehetséges, a Bíróság inkább a tagállami felelősség megállapítását megalapozó jogsértés előfeltételének tekinti a jogerős bírósági határozatot (lásd többek között a fent hivatkozott Köbler‑ügyben hozott ítéletet), mint hogy megsértse a jogerő elvét. Ám e tekintetben is árnyaltan kell fogalmazni, mivel „tekintettel az igazságszolgáltatás különleges természetére és a jogbiztonság követelményére, hasonló esetben az állam felelőssége nem korlátlan” és „csak abban a kivételes esetben lehet megállapítani, ha a bíróság az alkalmazandó jogot nyilvánvaló módon sértette meg” (a Traghetti del Mediterraneo ügyben 2006. június 13‑án hozott ítélet(26) 32. pontja). A Bíróság tehát végül a feltételes kártalanítás mellett döntött ahelyett, hogy a jogerős határozat puszta hatályon kívül helyezésével bármi áron helyreállítsa a közösségi jogrend megsértése előtti állapotot.
48. A fentiek abból a megállapításból következnek, amely a jogbiztonságot az uniós jog által elismert elvek egyikeként kezeli (többek között a Kempter‑ügyben 2008. február 12‑én hozott ítélet(27) 37. pontja), amelyet az állami támogatás visszatérítésére vonatkozó bizottsági kötelezésnek a 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdésében meghatározott korlátai között kell értelmezni. A Lucchini‑ügy azonban, amint már jeleztem, nem szolgált ezen ítélkezési gyakorlat alapvető elemeinek felülvizsgálatára. Amint Geelhoed főtanácsnok a Lucchini‑ügyben 2006. szeptember 14‑én ismertetett indítványában (16. pont) már megállapította, jogi és ténybeli körülményeire tekintettel az említett ügy „igen rendkívüli”(28) . Rendkívüli volt, mivel a Bíróság által vizsgált korábbi tényállásoktól eltérően a vizsgált jogerős bírósági határozat később született, mint az a közösségi aktus, amelyet megsértett. Nem olyan közösségi aktusról, illetve rendelkezésről volt tehát szó, amelynek végrehajtását egy már létező és jogerős nemzeti döntés akadályozta, hanem éppen ellenkezőleg, egy olyan, az Európai Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó területen elfogadott bizottsági határozatról, amely egy hatáskörrel nem rendelkező bíróság által utóbb elfogadott jogerős ítélettel állt szemben. Ilyen feltételek mellett nem a jogerő elvének egyértelműsége és biztonsága, illetve az uniós jog elsőbbségének és hatékony érvényesülésének elve közötti összeütközésről volt szó. Az ellentét az uniós jog és a tagállamok joga közötti kapcsolatok rendszerének biztonságossága és egyértelmű meghatározása, valamint azon jogellenes törekvés között merült fel, amely egy hatáskör teljes hiányában hozott nemzeti döntés belső jogban való megerősítésére irányult. Ezért a Bíróság vizsgálódását az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásra irányította, és javarészt eltekintett az ügy jogerő szempontjából történő vizsgálatától.
49. Mindazonáltal, ha mégis ragaszkodunk az utóbbi szemponthoz, el kell ismernünk, hogy lényegében és szigorúan véve a Lucchini‑ügy alapjául szolgáló jogerős ítélet olyan eljárás keretében született, amely átlépte a szigorúan nemzeti bírósági eljárás formális kereteit. Tulajdonképpen megállapíthatjuk, hogy mivel az említett eljárás tárgya egy kizárólagos uniós hatáskörbe tartozó kérdés, a bírósági rendszer keretében meghozott, a Bizottság határozatának végrehajtását érintő valamennyi döntés egy gyakorlatilag közösséginek tekinthető eljárás részét képezi. Ennek következtében pedig kijelenthető, hogy az említett határozatokat meghozó nemzeti bíróság kizárólag mint az Unió bírósága járhatna el, éspedig szigorúan a közösségi jog szabályainak alárendelten. Éppen ezért végezetül az említett határozatok sosem eredményezhetnének érvényesen olyan, a Bizottság rendelkezésének nyilvánvalóan ellentmondó ítéletet, mint az említett ügyben. Az említett, formálisan nemzeti, de gyakorlatilag és lényegében közösségi bírósági eljárás keretében születhet a nemzeti jog szempontjából kétségtelenül jogerős ítélet, amely azonban a lényegében közösségi eljárás keretein belül nem bír semmilyen jogi kötőerővel. Az említett ügyben és ahhoz hasonló ügyekben ebből következően mindig az Európai Unió Bíróságáé az utolsó – döntő és jogerős – szó (lásd ismét a C‑154/08. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2009. november 12‑én hozott ítéletet).
50. Nyilvánvaló, hogy az a tagállam, amely címzettje egy jogellenes támogatások visszatéríttetésére kötelező határozatnak, az EUMSZ 288. cikk értelmében köteles minden intézkedést megtenni, hogy biztosítsa e határozat végrehajtását és a jogellenes támogatások késedelem nélküli visszatérítését (lásd többek között a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben 2006. október 5‑én hozott ítélet 42–43. pontját). Ugyanakkor az imént ismertetetthez hasonlóan kivételes esetektől eltekintve ez a kötelezettség nem járhat a jogerő intézménye által biztosított jogbiztonság elve és a jogi normák egyértelmű megfogalmazásának elve által képviselt értékek feláldozásával, hacsak nem az eljárásjogra jellemző formalitásoknak és feltételeknek megfelelő, és így a jogerős bírósági határozatok érinthetetlenségét biztosító egyértelműség, jogbiztonság és előreláthatóság elveit tiszteletben tartó eljárások keretében kerül arra sor. Más szóval, az Európai Unió sohasem kívánhatta meg, hogy egy jogellenesen biztosított állami támogatás visszatéríttetését egy tagállam saját eljárásjogi szabályainak megsértésével biztosítsa, hiszen ezzel a jogállam egyik alapvető elvének megsértésére kötelezné. Az Európai Unió sohasem hagyta figyelmen kívül a tagállamok közös, és így az Unió által is elfogadott alkotmányos hagyományait alkotó bizonyos értékeket és alapelveket. Amint az alábbiakban látni fogjuk, más kérdés, hogy az Európai Unió valójában megkövetelheti a tagállamoktól, hogy eljárásjoguk bizonyos feltételek mellett biztosítsa egy közösségi jogba ütköző ítélet felülvizsgálatát abban az esetben is, ha utóbbi már jogerőre emelkedett. Röviden, az eljárásjognak biztosítania kell, hogy jogszerűen fel lehessen oldani a jogerőt, ez a lehetőség ne az adott jogsértéstől függjön.
51. Az általunk vizsgált ügyhöz visszatérve, megkövetelhető a tagállamoktól, hogy biztosítsák a támogatások behajtásának eredményét, azonban ennek során nem áldozhatók fel az említett cél elérését biztosító eljárás
alapvető garanciái. Továbbá alapvetően nem áldozható fel a tagállamok eljárási autonómiájának elve, feltéve, hogy a nemzeti jog rendelkezéseit oly módon alkalmazzák, hogy a gyakorlatban ne váljon lehetetlenné a támogatás visszatérítése (a fent hivatkozott Alcan Deutschland ügyben hozott ítélet 24. pontja), és a közösségi rendelkezéseknek ugyanolyan elbánást biztosítanak, mint a nemzeti aktusoknak és rendelkezéseknek (a fent hivatkozott Fallimento Olimpiclub ügyben hozott ítélet 24. pontja).
52. E tekintetben úgy vélem, hogy a tagállamoknak a jogellenes támogatás visszatéríttetésének eredményességére irányuló kötelezettsége elkerülhetetlenül és végső soron magában foglalja eljárásjoguk oly módon való kialakításának kötelezettségét, hogy az általában véve tegye lehetővé az említett eredmény elérését anélkül, hogy ezáltal szükségszerűen kétségbe vonná a jogállamot jellemző alapelveket. Pontosabban fogalmazva, a jelen ügyhöz hasonló esetekre nézve a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a jogerő feloldása céljából jogrendjükben általában alkalmazott rendelkezések között megtalálható legyen a jogerőre emelkedett bírósági aktusok, illetve határozatok közösségi jog szerinti jogellenességén alapuló rendelkezés.
53. Elsősorban erre utal az a bizonyos tagállamokban érzékelhető tendencia, amelyek nemzetközi kötelezettségeik teljesítése érdekében olyan, a körülmények által kikényszerített intézkedéseket fogadtak el, amelyek lehetővé teszik a nemzetközi bíróságok döntéseinek nemzeti szinten történő végrehajtását és hatékony érvényesülését már létező jogerős nemzeti bírósági ítéletek ellenében. Példa erre az olasz Corte di Cassazione (semmítőszék) (Somogyi‑ügyben) 2006. október 3‑án hozott ítélete, amely egy jogerősen lezárt büntetőeljárás újbóli megnyitásáról rendelkezett egy, az Emberi Jogok Európai Bírósága által hozott határozat megfelelő alkalmazása érdekében. Egy másik, szintén a Római Egyezményhez kapcsolódó példa a spanyol Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) (Bultó‑ügyben) 1991. december 16‑án hozott ítéletében alkalmazott megközelítés, amely kivételesen lehetővé tette a recurso de amparo (alkotmányjogi panasz) alkalmazását a strasbourgi bíróság bizonyos ítéleteinek nemzeti végrehajtása érdekében mindaddig, amíg a jogalkotó nem gondoskodik az említett ítéletek rendes bíróság előtti érvényesítését biztosító eljárásjogi reformról.
54. Ugyanakkor vannak olyan jogrendek is – a szlovák éppen ezek közé tartozik –, amelyek – szigorúan az általam kifejtett megközelítésnek megfelelően – már megreformálták a bírósági eljárások szabályozását. Így egy közelmúltbeli reform keretében, 2008. október 15‑én a Szlovák Köztársaság polgári eljárásról szóló törvénykönyve 228. §‑ának (1) bekezdése kiegészült az e) ponttal, amelynek értelmében lehetőség van egy jogerős bírósági döntés felülvizsgálatára arra hivatkozással, hogy az „nem egyeztethető össze az Európai Unió Bíróságának vagy az Európai Unió más szervének valamely döntésével”. Hasonló rendelkezés került bevezetésre az Emberi Jogok Európai Bíróságának döntéseivel kapcsolatban a 2005. szeptember 1‑jei reformmal. Ez egy tökéletes megoldás, amely tiszteletben tartja az államok nemzetközi kötelezettségeit és biztosítja a jogszerűség jogállamtól elválaszthatatlan formális garanciáit.
55. E szempontból megközelítve megállapíthatjuk, hogy a Szlovák Köztársaság figyelemre méltó erőfeszítést tett tagállami kötelességeinek teljesítésére a jogrendje és az uniós jog állami támogatással kapcsolatos követelményei közötti szerkezeti kapcsolat megteremtésével. A jövőre nézve tehát van már egy eljárás, amely megfelelően és kielégítően biztosítja a Bizottság e területen hozott határozatainak végrehajtását, és megszünteti a jogerős bírósági határozatokkal mindezidáig együtt járó nehézségeket.
56. Más végkövetkeztetésre kell jutnunk abban az esetben, ha – az ilyenkor szokásos eljárásnak megfelelően – figyelembe vesszük a jelen ügy körülményeit, és megvizsgáljuk a szlovák hatóságoknak a Bizottság 2006. június 7‑i határozatának végrehajtása érdekében kifejtett tevékenységét. Szükséges megismételni azt a kétségbevonhatatlan, és a Szlovák Köztársaság által sem vitatott tényt, hogy a Frucona javára jogellenesen biztosított állami támogatást mind a mai napig nem sikerült behajtani. Az eltelt időre tekintettel elkerülhetetlenül arra a következtetésre jutunk, hogy a jelen eljárásban kifogásolt kötelezettségszegés ténye vitathatatlan. A szlovák hatóságok e ténnyel szemben egyáltalán nem hivatkoztak a jogerős bírósági döntés létezésére mint a kötelezettség teljesítésének lehetetlenségét igazoló indokra, amint láttuk, csupán a támogatás behajtásának nehézségeire hivatkoztak, arra sosem, hogy az lehetetlen volna.
57. Még ha el is ismerjük, hogy a vonatkozó jogi szabályozás értelmében a csődegyezség bírósági jóváhagyása a szlovák jogban maga után vonja a leírt adótartozás megszűnését, és ezzel – a Bizottság szerint – egy jogellenes támogatás odaítélését, a Szlovák Köztársaság képviselői által a különböző beadványokban és a nyilvános tárgyaláson megfogalmazott álláspontra tekintettel bizonyos, hogy léteznek olyan jogorvoslati eljárások, amelyek megfelelő alkalmazásuk esetén nagy valószínűséggel biztosították volna a jogellenes támogatás ésszerű időn belüli behajtását.
58. Így, habár az érintett bírósági határozatok jogerőre emelkedtek, akkor sem képezhették volna a támogatás behajtásának akadályát, ha annak alátámasztására nem a fentiek szerint, hanem a támogatás összegének behajtására kötelező bizottsági határozatra mint causa petendire hivatkoztak volna, ugyanis az állami támogatásokról szóló 231/1999. sz. törvény 26. §‑a szerint „a Bizottság jogellenes támogatásról szóló határozata alapján a támogatás nyújtója köteles a támogatást visszakövetelni a kedvezményezettől”. Továbbá az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a jelen ügy tényállása már a polgári eljárásról szóló törvénykönyv említett 2008‑as reformját megelőzően megfelelt az annak 228. §‑a (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott felülvizsgálati jogalapnak, amelynek értelmében a polgári eljárás újbóli megnyitását indokolja az olyan „tények, döntések, illetve bizonyítékok” felmerülése, amelyeket az alapeljárás során nem lehetett figyelembe venni, és amelyek a döntés szempontjából jelentősek lettek volna. Végül pedig semmiképpen nem tekinthetünk el attól, hogy az európai uniós döntésekre alapított kivételes felülvizsgálati okot bevezető 2008‑as reformot hatályba lépésének pillanatától fogva ki lehetett volna használni a támogatás behajtása érdekében. Ugyanakkor úgy tűnik, hogy az adóhatóságnak a jogerős ítélet felülvizsgálatának megkísérlését célzó megkeresése nyomán a legfőbb ügyész megfontolta ezt a megoldást.
V – Összegzés
59. A fentiekből következik, hogy a Szlovák Köztársaság ugyan bevezetett olyan jogszabályi reformokat, amelyek összességükben tekintve a jövőben biztosítják a Bizottság jelen ügyhöz hasonló tényállásokon alapuló határozatainak megfelelő végrehajtását, azonban a jelen ügy körülményei között, illetve a fent kifejtett indokoknál fogva a Szlovák Köztársaság megszegte a Bizottság 2006. június 7‑i határozatának végrehajtására irányuló kötelezettségét.
VI – Végkövetkeztetések
60. A fent kifejtettekre figyelemmel azt javaslom a Bíróságnak, hogy: 1) állapítsa meg, hogy a Szlovák Köztársaság nem hajtotta végre a Szlovák Köztársaság által a Frucona Košice a. s. számára nyújtott C 25/205 (ex NN 21/05) sz. állami támogatásról szóló, 2006. június 7‑i bizottsági határozatot, és ezzel nem teljesítette az EUMSZ 288. cikk negyedik bekezdéséből, illetve az említett határozat 2. cikkéből eredő kötelezettségeit; 2) kötelezze a Szlovák Köztársaságot a költségek viselésére.
(1) .
(2) – Az értesítés a C (2006) 2082. sz. dokumentummal történt, és azt a HL 2007. L 112. 14. oldalán tették közzé.
(3) – A Szlovák Köztársaság legfelsőbb szintű, polgári jogi ügyekben ítélkező bírósága.
(4) – C‑142/87. sz. ügy, EBHT 1990., I‑959. o.
(5) – C‑305/89. sz. ügy, EBHT 1991., I‑1603. o.
(6) – C‑232/05. sz. ügy, EBHT 2006., I‑10071. o.
(7) – C‑404/00. sz. ügy, EBHT 2003., I‑6695. o.
(8) – C‑415/03. sz. ügy, EBHT 2005., I‑3875. o.
(9) – C‑5/89. sz. ügy, EBHT 1990., I‑3437. o.
(10) – 77/72. sz. ügy, EBHT 1973., 611. o.
(11) – 78/76. sz. ügy, EBHT 1977., 595. o.
(12) – C‑24/95. sz. ügy, EBHT 1997., I‑1595. o.
(13) – C‑119/05. sz. ügy, EBHT 2007., I‑6199. o.
(14) – C‑453/00. sz. ügy, EBHT 2004., I‑837. o.
(15) – C‑234/04. sz. ügy, EBHT 2006., I‑2585. o.
(16) – 205/82. sz. ügy, EBHT 1983., 2633. o.
(17) – HL 1999., L 83, 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.
(18) – A Bíróság több ízben is megállapította, hogy a címzett tagállam egy határozat teljesítésének elmulasztása nyomán indult kötelezettségszegés megállapítása iránti keresettel szemben nem hivatkozhat védekezésül a határozat jogellenességére (többek között a C‑196/07. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2008. március 6‑án hozott ítélet [EBHT 2008., I‑41. o.] 34. pontja), kivéve, ha olyan különösen súlyos hibában szenved, hogy a határozatot nemlétező aktusnak kell tekinteni (a C‑226/87. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1988. június 30‑án hozott ítélet [EBHT 1988., I‑3611. o.] 16. pontja).
(19) – Habár, amint a Bizottság viszonválaszában (10. pont) kifejtette, a határozat többi nyelvi változatát figyelembe véve semmilyen kétség nem merül fel. Így például: EN: „to recover the aid”; FR: „récupérer l´aide”; DE: „Beihilfe zurückzufordern”, e többnyelvű kontextusban kell tehát értelmezni a határozat rendelkezéseit (többek között a C‑219/95. P. sz., Ferriere Nord kontra Bizottság ügyben 1997. július 17‑én hozott ítélet [EBHT 1997., I‑4411. o.] 15. pontja).
(20) – Egy olyan hosszú folyamat eredményeként, amelyet olyan emblematikus döntések fémjeleznek, mint a 6/64. sz., Costa kontra ENEL ügyben 1964. július 15‑én hozott ítélet (EBHT 1964., 1141. o.) és a 106/77. sz. Simmenthal‑ügyben 1978. március 9‑én hozott ítélet (EBHT 1978., 629. o.) Azóta alapvetés, hogy összeütközés esetén az uniós jog elsőbbséget élvez a tagállamok jogával szemben, amelyek még magasabb szintű jogszabályaikra sem hivatkozhatnak ezen elvvel szemben.
(21) – C‑224/01. sz. ügy, EBHT 2003., I‑10239. o.
(22) – C‑129/00. sz. ügy, EBHT 2003., I‑14637. o.
(23) – C‑154/08. sz. ügy, az EBHT‑ban még nem tették közzé.
(24) – C‑2/08. sz. ügy, az EBHT‑ban még nem tették közzé.
(25) – C‑126/97. sz. ügy, EBHT 1999., I‑3055. o.
(26) – C‑173/03. sz. ügy, EBHT 2006., I‑5177. o.
(27) – C‑2/06. sz. ügy, EBHT 2008., I‑411. o.
(28) – Javarészt a jogelmélet művelői is egyetértettek ezzel, például Germelmann, C. F., EWS, 9/2007, 392. o.; Kremer, C., EuZW, 23/2007, 726. o.. Emellett a többségi vélemény szerint az említett ítélettel a Bíróság ahelyett, hogy szakított volna korábbi ítélkezési gyakorlatával, továbbfűzte az általa követett hagyományos jogfelfogás mögött rejlő érvrendszert; például Peroni, G., Diritto del commercio internazionale, 22.1, 2008, 221. o.; Biondi, A., Common Market Law Review, 2008, 1459. o.; Fontana, E., Diritto del commercio internazionale, 22.1, 2008, 193. o.