62022CC0538
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 30. studenoga 2023. (
1
)
Predmet C‑538/22
SB
protiv
Agrárminiszter
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Uredba (EU) br. 1307/2013 – Članak 52. – Delegirana uredba (EU) br. 639/2014 – Članak 53. stavak 1. – Uvjeti prihvatljivosti za mjere proizvodno vezane potpore – Margina prosudbe države članice – Delegirana uredba (EU) br. 640/2014 – Članak 2. stavak 1. drugi podstavak točke 13. i 15. – Dobrovoljna proizvodno vezana potpora na temelju zahtjeva za potporu za stoku u okviru programa potpore za životinje – Zahtjev za potporu za stoku – Članci 30. i 31. – Izračun potpora – Administrativne kazne – Provedbena uredba (EU) br. 809/2014 – Članak 15. stavak 3. – Naknadna izmjena zahtjeva za potporu – Nedopuštenost – Nacionalni propis o poštovanju stope koćenja za krave dojilje – Potpuno odbijanje proizvodno vezane potpore ako se ne dosegne stopa koćenja”
I. Uvod
1.
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tužbu koju je poljoprivrednik SB (u daljnjem tekstu: tužitelj) podnio Fővárosi Törvényszéku (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska) protiv Agrárminisztera (ministar poljoprivrede, Mađarska) zbog toga što je potonji odbio dodijeliti takozvanu dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu (
2
) ili potporu za krave dojilje. Naime, u godini podnošenja zahtjeva tužitelj nije dosegnuo zakonom zahtijevanu stopu reprodukcije za broj životinja prijavljenih u zahtjevu, odnosno takozvanu „stopu koćenja”.
2.
Prethodnim pitanjima koja je postavio sud koji je uputio zahtjev u biti se nastoji doznati je li dopušteno u potpunosti odbiti dodjelu potpore ili je samo treba proporcionalno smanjiti na temelju broja životinja koje su dosegnule zahtijevanu stopu koćenja.
3.
Prilikom odgovora na prvo prethodno pitanje treba razlikovati uvjete za dodjelu potpore, koje države članice mogu utvrditi na temelju margine prosudbe, i moguće pravne posljedice nesukladnosti prilikom njezine provedbe. Ako se ne ispune uvjeti za dodjelu, ne postoji pravo na potporu. U tom slučaju u ovom predmetu od početka ne dolazi u obzir eventualni ponovni izračun ili proporcionalno smanjenje potpore.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1.
Uredba (EU) br. 1306/2013
4.
Člankom 63. Uredbe (EU) br. 1306/2013 (
3
), naslovljenim „Neopravdano isplaćeni iznosi i administrativne kazne”, propisuje se, među ostalim:
„1.   Ako se utvrdi da korisnik ne ispunjava kriterije prihvatljivosti, preuzete obveze ili druge obveze u vezi s uvjetima za dodjelu potpore ili pomoći prema sektorskom poljoprivrednom zakonodavstvu, potpora neće biti isplaćena ili se ukida u potpunosti ili djelomično, a, ovisno o slučaju, odgovarajuća prava na isplatu, kao što je navedeno u članku 21. Uredbe (EU) br. 1307/2013, ne dodjeljuju se ili se ukidaju.
[…]”
2.
Uredba (EU) br. 1307/2013
5.
„Općim pravilima” iz članka 52. Uredbe (EU) br. 1307/2013 (
4
) u poglavlju 1., naslovljenom „Dobrovoljno proizvodno vezana potpora”, određuje se, među ostalim:
„1.   Države članice mogu dodijeliti proizvodno vezanu potporu poljoprivrednicima pod uvjetima utvrđenima u ovom poglavlju […]
[…]
6.   Proizvodno vezana potpora jest sustav ograničavanja proizvodnje u obliku godišnjeg plaćanja koje se temelji na fiksnim površinama i prinosima ili fiksnom broju životinja te se njome poštuju financijske gornje granice koje države članice trebaju utvrditi za svaku mjeru i o kojima trebaju obavijestiti Komisiju.
[…]”
3.
Delegirana uredba (EU) br. 639/2014
6.
U stavku 1. članka 53. Delegirane uredbe (EU) br. 639/2014 (
5
), naslovljenog „Uvjeti za dodjelu potpore”, navodi se:
„Države članice utvrđuju kriterije prihvatljivosti za mjere proizvodno vezane potpore u skladu s okvirom utvrđenim Uredbom (EU) br. 1307/2013 i uvjetima određenima u ovoj Uredbi.”
4.
Delegirana uredba (EU) br. 640/2014
7.
Uvodne izjave 28. i 31. Delegirane uredbe (EU) br. 640/2014 (
6
) glase, među ostalim, kako slijedi:
„(28)
Kad je riječ o zahtjevima za potporu u okviru programa potpora za životinje ili zahtjeva za plaćanje u okviru mjera potpore povezanih sa životinjama, nesukladnosti su uzrok neprihvatljivosti predmetne životinje. Potrebno je predvidjeti smanjenja od prve životinje kod koje su utvrđene nesukladnosti, ali bi, neovisno o razini smanjenja, trebala postojati blaža administrativna kazna ako su nesukladnosti utvrđene kod najviše tri životinje. U svim ostalim slučajevima težina administrativne kazne trebala bi ovisiti o postotku životinja kod kojih su utvrđene nesukladnosti.
[…]
(31)
Potrebno je utvrditi odbijanja i povlačenja potpore te administrativne kazne za mjere potpore ruralnom razvoju uzimajući u obzir načela odvraćanja i proporcionalnosti. Odbijanja i povlačenja potpore potrebno je stupnjevati na temelju ozbiljnosti, opsega, trajanja i ponavljanja utvrđene nesukladnosti. U okviru odbijanja i povlačenja potpore i administrativnih kazni potrebno je uzeti u obzir posebnosti različitih mjera potpore s obzirom na kriterije prihvatljivosti, obveze i druge zahtjeve. U slučaju ozbiljne nesukladnosti ili u slučaju kada je korisnik dostavio lažne dokaze za potrebe primanja potpore, potporu treba odbiti i odrediti administrativnu kaznu. Administrativne kazne treba odrediti sve do potpunog isključenja iz jedne ili više mjera potpore ili vrsta aktivnosti na određeno razdoblje.”
8.
Člankom 2. stavkom 1. Delegirane uredbe br. 640/2014 predviđaju se, među ostalim, sljedeće definicije:
„[…]
2.
‚nesukladnost’:
(a)
za kriterije prihvatljivosti, obveze i druge zahtjeve koje se odnose na uvjete za dodjelu pomoći ili potpore iz članka 67. stavka 2. Uredbe (EU) br. 1306/2013, svako neispunjavanje tih kriterija prihvatljivosti, obveza ili drugih zahtjeva […]
[…]
13.
‚program potpore za životinje’ znači mjera dobrovoljne proizvodno vezane potpore predviđena glavom IV. poglavljem 1. Uredbe (EU) br. 1307/2013 ako se godišnje plaćanje dodijeljeno unutar količinskih ograničenja temelji na određenom broju životinja;
[…]
15.
‚zahtjev za potporu za stoku’ znači zahtjevi za plaćanje potpore ako se godišnje plaćanje koje treba dodijeliti unutar količinskih ograničenja temelji na određenom broju životinja na temelju dobrovoljne proizvodno vezane potpore predviđene glavom IV. poglavljem 1. Uredbe (EU) br. 1307/2013;
16.
‚prijavljene životinje’ znači životinje koje podliježu zahtjevu za potporu za stoku na temelju programa potpora za životinje ili zahtjevu za plaćanje za mjeru potpore povezanu sa životinjama;
[…]
18.
‚utvrđena životinja’
(a)
kod programa potpora za životinje, životinja kod koje su ispunjeni svi uvjeti utvrđeni pravilima za dodjelu potpore; ili
(b)
kod mjere potpore povezane sa životinjama, životinja identificirana s pomoću administrativne kontrole ili kontrole na terenu; […]”
9.
Stavcima 1. do 3. članka 30. Delegirane uredbe br. 640/2014, naslovljenog „Osnova za izračun”, određuje se:
„1.   Potpora se ni u kojem slučaju ne dodjeljuje za broj životinja veći od broja navedenoga u zahtjevu za potporu ili u zahtjevu za plaćanje.
2.   Životinje koje se nalaze na gospodarstvu smatraju se utvrđenima samo ako su identificirane u zahtjevu za potporu ili u zahtjevu za plaćanje. Identificirane životinje moguće je zamijeniti bez gubitka prava na plaćanje potpore, pod uvjetom da nadležno tijelo nije još obavijestilo korisnika o nesukladnosti u zahtjevu za potporu ili zahtjevu za plaćanje ili da još nije obaviješten da nadležno tijelo namjerava izvršiti kontrolu na terenu. Ako država članica ne iskoristi mogućnost sustava bez zahtjeva u skladu s pravilima koja je utvrdila Komisija na temelju članka 78. točke (b) Uredbe (EU) br. 1306/2013, ona svim sredstvima osigurava nepostojanje dvojbi o tome koje su životinje obuhvaćene zahtjevima korisnika za potporu ili plaćanje.
3.   Ne dovodeći u pitanje članak 31., ako je broj životinja prijavljen u zahtjevu za potporu ili zahtjevu za plaćanje veći od broja utvrđenog administrativnim kontrolama ili kontrolama na terenu, pomoć ili potpora izračunava se na temelju utvrđenog broja životinja.”
10.
Stavak 1. članka 31. Delegirane uredbe br. 640/2014, naslovljenog „Administrativne kazne u pogledu prijavljenih životinja u okviru programa potpora za životinje ili mjera potpore povezanih sa životinjama”, glasi:
„Kad se u pogledu zahtjeva za potporu u okviru programa potpora za životinje ili u pogledu zahtjeva za plaćanje u okviru mjere potpore povezane sa životinjama ili vrste aktivnosti u okviru takve mjere potpore utvrdi razlika između broja prijavljenih životinja i broja utvrđenog u skladu s člankom 30. stavkom 3., ukupni iznos pomoći ili potpore na koje korisnik ima pravo u okviru tog programa potpore ili mjere potpore ili vrste aktivnosti u okviru takve mjere potpore za predmetnu godinu zahtjeva smanjuje se za postotak koji treba utvrditi u skladu sa stavkom 3. ovog članka ako su nesukladnosti utvrđene kod najviše tri životinje.”
5.
Provedbena uredba (EU) br. 809/2014
11.
Člankom 15. Provedbene uredbe (EU) br. 809/2014 (
7
), naslovljenim „Izmjene jedinstvenog zahtjeva ili zahtjeva za plaćanje” određuje se, među ostalim:
„1.   Nakon konačnog datuma za dostavljanje jedinstvenog zahtjeva ili zahtjeva za plaćanje, pojedinačne poljoprivredne parcele ili pojedinačna prava na plaćanja mogu se dodati ili prilagoditi u jedinstvenom zahtjevu ili zahtjevu za plaćanja pod uvjetom da se poštuju zahtjevi u okviru predmetnih programa izravnih plaćanja ili mjera ruralnog razvoja.
[…]
3.   Ako je nadležno tijelo već obavijestilo korisnika o slučaju nesukladnosti u jedinstvenom zahtjevu ili zahtjevu za plaćanje ili je korisnika obavijestilo o svojoj namjeri da izvrši provjeru na licu mjesta ili ako se tim provjerama na licu mjesta utvrdi bilo koja nesukladnost, izmjene u skladu sa stavkom 1. nisu dopuštene za one poljoprivredne parcele na koje nesukladnost utječe.
[…]”
12.
Stavkom 1. članka 21. Provedbene uredbe br. 809/2014, naslovljenog „Zahtjevi koji se odnose na zahtjev za potporu za stoku i zahtjeve za plaćanje u okviru mjera potpore povezane sa životinjama”, određuje se, među ostalim:
„Zahtjev za potporu za stoku kako je definiran u članku 2. stavku 1. drugom podstavku, točki (15) Delegirane uredbe (EU) br. 640/2014 […] mora sadržavati sve podatke potrebne za utvrđivanje prihvatljivosti za pomoć i/ili potporu, a posebno:
[…]
(c)
broj životinja za svaku vrstu za koju se podnosi zahtjev za potporu za stoku ili zahtjev za plaćanje i, u slučaju goveda, identifikacijsku oznaku životinja;
[…]”
B.
Nacionalno pravo
13.
Člankom 4. A termeléshez kötött közvetlen támogatások igénybevételének szabályairól szóló 9/2015. (III. 13.) FM rendeleta (Uredba br. 9/2015 od 13. ožujka 2015. o programu izravnih proizvodno vezanih potpora koju je donio ministar poljoprivrede, u daljnjem tekstu: Ministarska uredba br. 9) određuje se, među ostalim:
„2.   Državna riznica donosi odluku o potpori nakon provedbe kontrola predviđenih […] u Delegiranoj uredbi (EU) br. 640/2014 […] i uzimajući u obzir pravila o umanjenju i druge kazne koje se njome predviđaju.
[…]”
14.
U skladu s člankom 7. stavkom 3. Ministarske uredbe br. 9 „[n]ajmanji broj prihvatljivih životinja […] iznosi jedan”.
15.
Članak 11. stavak 1. točka (e) Ministarske uredbe br. 9 glasi:
„Na premiju za kravu dojilju ima pravo poljoprivrednik […] čije stado prijavljeno za potporu čini više od 50 % teladi za proizvodnju mesa i u kojem se najmanje 30 % životinja iz zahtjeva za potporu okotilo tijekom predmetne godine, pri čemu se telad koju su otelile majke uključene u zahtjev za potporu mora zadržati u istom stadu s majkama najmanje mjesec dana nakon koćenja, tijekom razdoblja obveznog držanja majki […].”
III. Činjenice iz glavnog postupka, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
16.
Tužitelj je 9. svibnja 2019. prvostupanjskom tijelu nadležnom za dodjelu poljoprivrednih potpora podnio zahtjev za plaćanje proizvodno vezane potpore za krave dojilje (premija za krave dojilje) za 11 životinja.
17.
To je tijelo 25. lipnja 2020. odbilo zahtjev za plaćanje premije jer se samo tri od 11 životinja otelilo u predmetnom razdoblju, što znači da je stopa koćenja iznosila 27 % i nije ispunjavala zahtjev utvrđen u članku 11. stavku 1. točki (e) Ministarske uredbe br. 9. U tom slučaju nijedna od životinja iz zahtjeva nije bila prihvatljiva niti se mogao primijeniti članak 31. Delegirane uredbe br. 640/2014.
18.
Nakon što je tužitelj podnio žalbu u upravnom postupku, ministar poljoprivrede potvrdio je odluku prvostupanjskog tijela i utvrdio da, s obzirom na to da među životinjama iz zahtjeva za potporu nije dosegnuta stopa koćenja od 30 %, broj prihvatljivih životinja iznosi nula na temelju članka 7. stavka 3. Ministarske uredbe br. 9.
19.
Tužitelj je podnio sudu koji je uputio zahtjev tužbu u upravnom sporu protiv odluke koju je donijelo drugostupanjsko tijelo. U njoj je tvrdio da je ministar poljoprivrede povrijedio članke 30. i 31. Delegirane uredbe br. 640/2014, s obzirom na to da iz njih nije izveo njima predviđene pravne posljedice, odnosno smanjenja potpora i kazne. Osim toga, nije odredio broj utvrđenih životinja u smislu članka 2. stavka 1. podstavka 2. točke 18. te uredbe ni broj životinja koje ne ispunjavaju kriterije prihvatljivosti, nego je uzeo u obzir samo broj prijavljenih životinja u smislu članka 2. stavka 1. podstavka 2. točke 16. Delegirane uredbe br. 640/2014. Međutim, člankom 30. stavkom 3. te uredbe predviđa se da se potpora izračunava na temelju utvrđenog broja životinja. Naposljetku, tužitelj smatra da 10 od 11 krava dojilja za koje je podnesen zahtjev ne ispunjava kriterije prihvatljivosti, osobito stopu koćenja od 30 %, tako da dolazi u obzir samo proporcionalno smanjenje potpore, ali ne i njezino potpuno odbijanje.
20.
Sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome je li potpuno odbijanje proizvodno vezane potpore u skladu s, među ostalim, člancima 30. i 31. Delegirane uredbe br. 640/2014 i stoga upućuje sljedeća pitanja:
1.
Je li u skladu s člankom 30. stavkom 3. Delegirane uredbe br. 640/2014, uzimajući u obzir njezine uvodne izjave 28. i 31., članak 2. stavak 1. točke 16. i 18. i članak 31. stavke 1. do 3., praksa države članice prema kojoj, kad je u skladu s kriterijem za ostvarivanje prava na potporu koji je utvrdila država članica stopa koćenja dosegnuta u odnosu na broj prijavljenih životinja manja od propisane i utvrđene za prijavljene životinje, u potpunosti treba odbiti zahtjev za plaćanje proizvodno vezane potpore za krave dojilje, čak i ako je propisana stopa koćenja dosegnuta u manjoj skupini prijavljenih životinja, jer stopa koćenja manja od stope propisane nacionalnim zakonodavstvom podrazumijeva da su sve prijavljene životinje neprihvatljive?
2.
U slučaju niječnog odgovora na prvo prethodno pitanje, treba li u ovom slučaju broj prihvatljivih životinja u smislu članka 2. stavka 1. točke 18. i članka 30. stavka 3. Delegirane uredbe br. 640/2014, s obzirom na zahtjeve stupnjevanja i proporcionalnosti utvrđene u uvodnim izjavama 28. i 31. kao i na odredbe prava Unije navedene u prvom prethodnom pitanju, ako je stopa koćenja manja od stope propisane nacionalnim propisom utvrditi:
(a)
tako da se u prihvatljive životinje ubrajaju isključivo one koje su se okotile; ili
(b)
tako da se u prihvatljive životinje ubrajaju one koje, među prijavljenim životinjama, čine skupinu u kojoj je dosegnuta stopa koćenja utvrđena u nacionalnom propisu?
3.
Uzimajući u obzir članak 30. stavak 3. i članak 31. stavke 1. i 2. Delegirane uredbe br. 640/2014 te zahtjev proporcionalnosti utvrđen u njezinoj uvodnoj izjavi 31., treba li članak 31. stavak 3. te uredbe tumačiti na način da je za utvrđivanje osnove za izračun kazne potrebno odrediti omjer između sukladnih i nesukladnih životinja ili omjer između prijavljenih i sukladnih životinja i da tako dobiven kvocijent usto treba još pomnožiti sa 100 radi dobivanja izračuna u postocima?
21.
O tim su se pitanjima u postupku pred Sudom pismeno očitovali tužitelj, mađarska vlada i Europska komisija. U skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika, Sud je odustao od održavanja rasprave.
IV. Analiza
A.
Predmet prvog prethodnog pitanja
22.
Prvo prethodno pitanje odnosi se na tumačenje odredbi prava Unije o dobrovoljnoj proizvodno vezanoj potpori na temelju zahtjeva za potporu za stoku u okviru programa potpore za životinje (
8
) radi čijeg je prenošenja donesena Ministarska uredba br. 9. U tu svrhu prije svega treba uzeti u obzir odredbe Uredbe br. 1307/2013 i delegiranih uredbi br. 639/2014 i 640/2014 te Delegirane uredbe br. 809/2014 koje služe za provedbu odredbi prvonavedene uredbe.
23.
U skladu s člankom 11. stavkom 1. točkom (e) Ministarske uredbe br. 9 pravo na dobivanje proizvodno vezane potpore za krave dojilje uvjetovano je, među ostalim, time da se u stadu prijavljenom za potporu najmanje 30 % životinja iz zahtjeva za potporu okotilo u godini podnošenja zahtjeva. U skladu s informacijama mađarske vlade svrha stope koćenja od 30 % jest poticanje poljoprivrednika da dugoročno održe brojno stanje stada ili ga čak povećaju.
24.
Ministar poljoprivrede primijenio je tu odredbu i u potpunosti odbio tužiteljev zahtjev za potporu jer je ondje navedenih 11 krava dojilja u godini podnošenja zahtjeva dosegnulo stopu koćenja od samo 27 %. Tužitelj to ne osporava, ali svojom tužbom nastoji ishoditi dodjelu zatražene potpore za samo 10 krava dojilja koje su dosegnule zahtijevanu stopu koćenja od 30 %. Tužitelj i mađarska vlada tvrde da je ta stopa samo osnova za izračun iznosa potpore, tako da se potpora smije samo proporcionalno smanjiti.
25.
Najprije ću ispitati smiju li države članice uvesti takav program potpore. Osim toga, valja pojasniti mogu li se zahtjev za proizvodno vezanu potporu i broj životinja naveden u tom zahtjevu još naknadno izmijeniti, kao što to tvrdi tužitelj (odjeljak B.).
26.
Naposljetku ću još ispitati omogućuju li odredbe prava Unije o izračunu proizvodno vezanih potpora i izricanju administrativnih kazni u ovom slučaju samo smanjenje potpore umjesto njezina odbijanja (odjeljak C.).
B.
Margina prosudbe država članica za utvrđenje uvjeta za dodjelu proizvodno vezanih potpora
27.
Na temelju članka 52. stavka 9. Uredbe br. 1307/2013 Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte u skladu s člankom 70. te uredbe kako bi, među ostalim, utvrdila uvjete za dodjelu proizvodno vezane potpore. U skladu s tim stavkom 1. članka 53. Delegirane uredbe br. 639/2014, naslovljenog „Uvjeti za dodjelu potpore”, predviđa se da države članice utvrđuju kriterije prihvatljivosti za mjere proizvodno vezane potpore u skladu s okvirom utvrđenim Uredbom br. 1307/2013 i uvjetima određenima u toj delegiranoj uredbi.
28.
Smatram da je Mađarska donošenjem programa potpore u članku 11. stavku 1. točki (e) Ministarske uredbe br. 9 primijenila marginu prosudbe koja joj je dodijeljena u skladu s primjenjivim odredbama prava Unije. Naime, kriteriji za dodjelu proizvodno vezane potpore koji se ondje predviđaju jesu „uvjeti prihvatljivosti” u smislu točke 3. podtočke (g) Priloga I. Delegiranoj uredbi br. 639/2014 (
9
) o kojima je Komisija obaviještena u skladu s člankom 67. stavkom 1. te uredbe (
10
).
29.
Stoga se, kao što to smatra i Komisija, člankom 11. stavkom 1. točkom (e) Ministarske uredbe br. 9 uređuju uvjeti za dobivanje ondje predviđene proizvodno vezane potpore. U skladu s tim krave dojilje navedene u zahtjevu, odnosno broj prijavljenih životinja u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke 16. Delegirane uredbe br. 640/2014 (
11
), u godini podnošenja zahtjeva moraju dosegnuti stopu koćenja od 30 %. Stoga je riječ o uvjetu za dodjelu koji je strogo povezan s brojem životinja prijavljenih u zahtjevu.
30.
To tumačenje potvrđuju i tekst članka 52. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013, u skladu s kojim se godišnje plaćanje proizvodno vezane potpore temelji, među ostalim, na fiksnom broju životinja, i definicije „programa potpore za životinje” i „zahtjeva za potporu za stoku” koji se temelji na tom programu iz članka 2. stavka 1. drugog podstavka točaka 13. i 15. Delegirane uredbe br. 640/2014 koje konkretiziraju taj tekst (
12
).
31.
U skladu s tim članak 11. stavak 1. točka (e) Ministarske uredbe br. 9 temelji se, u pogledu „prijavljenih životinja” u zahtjevu za potporu u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke 16. Delegirane uredbe br. 640/2014, na određenom broju životinja. Samo na temelju tih odredbi treba odrediti je li u godini podnošenja zahtjeva dosegnuta stopa koćenja od 30 % i je li trebalo dodijeliti potporu.
32.
Stoga treba odbiti argument da se člankom 11. stavkom 1. točkom (e) Ministarske uredbe br. 9 ne uređuju uvjeti za dodjelu, nego samo osnova za izračun proizvodno vezane potpore na temelju broja „utvrđenih životinja” u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke 18. Delegirane uredbe br. 640/2014.
33.
Nesporno je da tužitelj nije ispunio te uvjete za dodjelu s obzirom na broj životinja za koje je podnio zahtjev za dobivanje proizvodno vezane potpore, odnosno za 11 krava. Naime, stopa koćenja izračunana na temelju tog broja nakon isteka godine podnošenja zahtjeva iznosila je samo 27 %.
34.
Međutim, tužitelj tvrdi da bi mu trebalo dodijeliti potporu barem za 10 krava jer su one dosegnule stopu koćenja od 30 %. Ta tvrdnja svodi se na to da broj životinja prijavljen u prvotnom zahtjevu za potporu od 9. svibnja 2019. naknadno treba smanjiti.
35.
Međutim, kao što to pravilno navodi Komisija, takva naknadna izmjena ne dolazi u obzir u ovom slučaju.
36.
U skladu s člankom 15. stavkom 3. u vezi s člankom 21. stavkom 1. točkom (c) Provedbene uredbe br. 809/2014 izmjene zahtjeva za plaćanje za predmetne poljoprivredne parcele, uključujući ondje naveden broj životinja, nisu dopuštene ako je nadležno tijelo već obavijestilo korisnika o slučaju nesukladnosti u zahtjevu za plaćanje. U skladu s člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom točkom 2. podtočkom (a) Delegirane uredbe br. 640/2014 nesukladnost znači svako neispunjavanje kriterija prihvatljivosti. Nadležno tijelo na to je upozorilo 25. lipnja 2020., dakle nakon isteka godine podnošenja zahtjeva, kada je odbilo zahtjev za potporu uz napomenu da nije dosegnuta stopa koćenja od 30 %.
37.
Stoga se odluka ministra poljoprivrede koja se temelji na članku 11. stavku 1. točki (e) Ministarske uredbe br. 9 da tužitelju u potpunosti odbije zatraženu potporu ne protivi prethodno razmotrenim odredbama prava Unije.
C.
Neprimjenjivost članaka 30. i 31. Delegirane uredbe br. 640/2014
38.
Suprotno tvrdnji tužitelja i mađarske vlade te dvojbama suda koji je uputio zahtjev, članci 30. i 31. Delegirane uredbe br. 640/2014 ne navode na drukčiji zaključak. Te se odredbe ne odnose ni na uvjete za dodjelu proizvodno vezanih potpora, tako da ne mogu ograničiti marginu prosudbe države članice u tom pogledu, niti su primjenjive ako se ne poštuje uvjet za dodjelu o kakvom je riječ u ovom slučaju.
1.
Članak 30. Delegirane uredbe br. 640/2014
39.
Već iz naslova članka 30. Delegirane uredbe br. 640/2014 („Osnova za izračun”) proizlazi da se njime ne uređuju uvjeti za dodjelu proizvodno vezane potpore, nego samo kriteriji za njezin izračun. U skladu s člankom 30. stavkom 1. potpora se ne smije dodijeliti za broj životinja veći od broja navedenoga u zahtjevu za potporu ili u zahtjevu za plaćanje. Uvjet je u skladu s člankom 30. stavkom 2. prvom rečenicom da su životinje koje se nalaze na gospodarstvu utvrđene, odnosno identificirane u tu svrhu u zahtjevu za potporu. Ako je broj životinja prijavljen u zahtjevu za potporu veći od broja utvrđenog administrativnim kontrolama ili kontrolama na terenu, potpora se u skladu s člankom 30. stavkom 3. izračunava na temelju utvrđenog broja životinja (
13
).
40.
Stoga se te odredbe ne odnose na uvjet prihvatljivosti za broj životinja prijavljen u godini podnošenja zahtjeva uređen člankom 11. stavkom 1. točkom (e) Ministarske uredbe br. 9 i nisu primjenjive.
41.
Čini se da se tekstom članka 30. stavka 1. Delegirane uredbe br. 640/2014 ne isključuje mogućnost da se potpora dodijeli za broj životinja manji od broja navedenog u zahtjevu za potporu ili u zahtjevu za plaćanje.
42.
Međutim, kao što se to navodi u točkama 28. do 36. ovog mišljenja, naknadno smanjenje broja životinja prijavljenog u zahtjevu, u ovom slučaju s 11 na 10 krava dojilja, nije u skladu ni s uvjetima za dodjelu na temelju programa potpore iz članka 11. stavka 1. točke (e) Ministarske uredbe br. 9 ni s člankom 15. stavkom 3. Provedbene uredbe br. 809/2014. To se smanjenje usto protivi cilju tog programa potpore koji je istaknula mađarska vlada. Uvjet da se najmanje 30 % krava dojilja prijavljenih u zahtjevu za potporu mora okotiti u godini podnošenja zahtjeva trebao bi potaknuti poljoprivrednike da dugoročno održe brojno stanje stada ili ga čak povećaju (točka 23. ovog mišljenja). Međutim, ni taj poticajni učinak ni održavanje brojnog stanja ne bi se osigurali kad bi poljoprivrednik naknadno mogao smanjiti broj životinja prijavljen u zahtjevu za potporu kako bi ispunio propisanu stopu koćenja.
2.
Članak 31. Delegirane uredbe br. 640/2014
43.
Odredbe članka 31. Delegirane uredbe br. 640/2014 o administrativnim kaznama također nisu primjenjive i stoga ne mogu dovesti do postotnog smanjenja iznosa zatražene potpore.
44.
Točno je da u skladu s člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom točkom 2. podtočkom (a) Delegirane uredbe br. 640/2014 svako neispunjavanje kriterija prihvatljivosti znači nesukladnost (točka 36. ovog mišljenja) koje načelno može dovesti do administrativnih kazni. Odredbe članka 31. stavaka 1. do 3. te uredbe samo se u tu svrhu odnose na broj utvrđenih životinja i na nesukladnosti u pogledu pojedinačnih životinja (
14
). Međutim, uvjet je da pravo na potporu načelno postoji.
45.
Međutim, kao što je navedeno, člankom 11. stavkom 1. točkom (e) Ministarske uredbe br. 9 u tom se pogledu zahtijeva da je broj krava dojilja prijavljen u zahtjevu za potporu u godini podnošenja zahtjeva dosegnuo stopu koćenja od 30 %. Dakle, taj uvjet za dodjelu povezan je, u skladu s uvjetima uređenima člankom 52. stavkom 6. Uredbe br. 1307/2013 u vezi s člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom točkama 13. i 15. Delegirane uredbe br. 640/2014 (točke 30. i 31. ovog mišljenja), sa stadom, a ne s (pojedinačnim) životinjama.
46.
Proporcionalno smanjenje potpore u skladu s odredbama članka 31. Delegirane uredbe br. 640/2014 stoga ne dolazi u obzir. Budući je u ovom slučaju riječ o neispunjenju uvjeta za dodjelu, drukčiji zaključak ne proizlazi ni iz načela proporcionalnosti koje je konkretizirano tim odredbama (
15
). Naime, potpora se ne smije dodijeliti, čak ni djelomično, ako nisu ispunjeni za to predviđeni uvjeti.
D.
Međuzaključak
47.
Iz navedenih razmatranja proizlazi da se sporna praksa odlučivanja ne protivi odredbama članka 30. stavka 3. i članka 31. stavaka 1. do 3. Delegirane uredbe br. 640/2014.
48.
Stoga na prvo prethodno pitanje treba odgovoriti potvrdno.
49.
Iz toga slijedi da ne treba odgovoriti na drugo i treće prethodno pitanje o metodi izračuna postotnog smanjenja u skladu s člankom 30. stavkom 3. i člankom 31. stavcima 1. do 3. Delegirane uredbe br. 640/2014.
V. Zaključak
50.
Predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje odgovori na sljedeći način:
Potpuno odbijanje zahtjeva za plaćanje proizvodno vezane potpore za krave dojilje uz obrazloženje da nije dosegnuta stopa koćenja propisana nacionalnim zakonodavstvom u odnosu na broj životinja prijavljen u zahtjevu za potporu u skladu je s člankom 30. stavkom 3. i člankom 31. stavcima 1. do 3. Delegirane uredbe br. 640/2014, čak i ako je jedan dio životinja, koji je manji od broja prijavljenih životinja, dosegnuo tu stopu koćenja.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Iz Komisijinih objašnjenja (https://agriculture.ec.europa.eu/common‑agricultural‑policy/income‑support/additional‑optional‑schemes/voluntary‑coupled‑support_de) proizlazi da se u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) postupno ukida povezanost primanja potpore dohotku poljoprivrednika i proizvodnje određenih proizvoda („proizvodno nevezana potpora”). Time se nastoji izbjeći prekomjerna proizvodnja određenih proizvoda i osigurati da poljoprivrednici odgovaraju na stvarnu tržišnu potražnju. Međutim, u određenim sektorima poljoprivrede koji se nalaze u poteškoćama mogu biti potrebne ciljane potpore. Programom „dobrovoljne proizvodno vezane potpore” nastoji se spriječiti da se poteškoće prošire jer bi to moglo dovesti do napuštanja proizvodnje. Time bi se moglo utjecati na druge dijelove lanca opskrbe ili povezana tržišta. Stoga države članice mogu i dalje ograničen iznos potpore dohotku povezivati s određenim sektorima ili proizvodima. Pritom moraju ispuniti razne uvjete i poštovati stroga ograničenja kako bi se smanjio rizik narušavanja tržišta ili tržišnog natjecanja.
(
3
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. te ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2017/2393 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2017. (SL 2017., L 350, str. 15.)
(
4
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608. i ispravak SL 2016., L 130, str. 7.)
(
5
)	Delegirana uredba Komisije оd 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe br. 1307/2013 te o izmjeni Priloga X. toj Uredbi (SL 2014., L 181, str. 1.), kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2018/1784 оd 9. srpnja 2018. (SL 2018., L 293, str. 1.)
(
6
)	Delegirana uredba Komisije od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (SL 2014., L 181, str. 48.), kako je izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2016/1393 od 4. svibnja 2016. (SL 2016., L 225, str. 41. i ispravak SL 2016., L 227, str. 5.)
(
7
)	Provedbena uredba Komisije od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL 2014., L 227, str. 69. i ispravak SL 2019., L 68, str. 16.)
(
8
)	Vidjeti osobito članak 52. stavak 1. Uredbe br. 1307/2013 u vezi s člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom točkom 13. Delegirane uredbe br. 640/2014.
(
9
)	Taj pojam odgovara pojmu „kriteriji prihvatljivosti” iz članka 53. stavka 1. Delegirane uredbe br. 639/2014.
(
10
)	Iako to ne proizlazi iz rješenja kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, valja polaziti od toga da su mađarska tijela uredno obavijestila Komisiju o tim „uvjetima prihvatljivosti” u skladu s člankom 67. stavkom 1. Delegirane uredbe br. 639/2014. To potvrđuje Komisijina tvrdnja da je imala pravo provjeriti usklađenost uvjeta prihvatljivosti o kojima je obaviještena s pravom Unije, ali da nije imala razlog za to nakon obavijesti Mađarske.
(
11
)	Naime, „životinje koje podliježu zahtjevu za potporu za stoku na temelju programa potpora za životinje […]”.
(
12
)	Takav program potpore znači „mjera dobrovoljne proizvodno vezane potpore predviđena glavom IV. poglavljem 1. Uredbe […] br. 1307/2013 ako se godišnje plaćanje […] temelji na određenom broju životinja”. Čak se i „zahtjevom za potporu za stoku” odnosno „zahtjevima za plaćanje potpore” koji se temelje na tom programu predviđa da se „godišnje plaćanje koje treba dodijeliti […] temelji na određenom broju životinja” (moja isticanja).
(
13
)	Moja isticanja
(
14
)	U uvodnoj izjavi 28. Delegirane uredbe br. 640/2014 također se ističu nesukladnosti u odnosu na pojedinačne životinje, i to u odnosu na najviše ili najmanje tri životinje.
(
15
)	Vidjeti prvu rečenicu uvodne izjave 31. Delegirane uredbe br. 640/2014.