61982C0040(01)
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
G. FEDERICO MANCINI
VOM 8. NOVEMBER 1983 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Sie haben erneut darüber zu entscheiden, ob nationale Maßnahmen zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit und anderer Geflügelkrankheiten mit dem EWG-Vertrag vereinbar sind. Bekanntlich untersagte das Vereinigte Königreich im September 1981 jegliche Einfuhr von tiefgefrorenem oder gekühltem Geflügel, von (nicht zum Ausbrüten bestimmten) Eiern und von Eierprodukten aus den anderen Mitgliedstaaten außer Irland und Dänemark nach England, Wales und Schottland. Durch dieses Verbot sollten die Gesundheit und das Leben von Tieren geschützt werden. Ähnliche und ähnlich begründete Einfuhrbeschränkungen für Geflügelerzeugnisse gibt es in Nordirland seit 1938.
Über die Klage der Kommission gegen das Vereinigte Königreich haben Sie am 15. Juli 1982 entschieden (Rechtssache 40/82). Sie haben dabei für Recht erkannt, daß das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen habe, indem es die Einfuhr der erwähnten Erzeugnisse nach England, Wales und Schottland verboten habe. Dagegen haben Sie die Entscheidung über zwei andere Punkte vorbehalten: das Verbot der Einfuhr nach Nordirland, da es insoweit um ähnliche Probleme wie in der Rechtssache 74/82 gehe, und — soweit es ein System von Einfuhrlizenzen beinhalte — das Rahmengesetz, auf dem die für Großbritannien und Nordirland erlassenen Maßnahmen beruhten (Slg. 1982, 2793).
Meine Schlußanträge beziehen sich daher auf diese beiden Gruppen von Rechtsnormen und gleichzeitig auf die irischen Rechtsvorschriften über die Einfuhr von Geflügelerzeugnissen (Rechtssache 74/82). Es handelt sich nämlich um einander sehr ähnliche Bestimmungen, wie auch die Klagegründe einander ähneln und das Verteidigungsvorbringen der beiden Regierungen nach gleichen Grundsätzen aufgebaut ist. Das gestattet es mir, die Argumente und Gegenargumente gemeinsam zu behandeln.
2.
Im folgenden gebe ich nur den Sachverhalt der Rechtssache 74/82 wieder, da Ihnen der Sachverhalt in der Rechtssache 40/82 bekannt ist. Nachdem sie Kenntnis von den britischen Maßnahmen erhalten hatte, die ich soeben angesprochen habe, forderte die Kommission am 2. September 1981 Irland auf, Auskünfte über seine Rechtsvorschriften über Geflügelerzeugnisse zu erteilen. Die Kommission wollte wissen, ob auch dieser Staat die Einfuhr von frischem Geflügelfleisch, Eiern und Lebendgeflügel aus Ländern untersagte, in denen zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit geimpft wird. Diese Frage wurde in dem Antwortschreiben vom 7. September 1981 bejaht. Irland räumte ein, derartige Maßnahmen ergriffen zu haben, machte jedoch geltend, diese beruhten auf Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118 des Rates vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch (ABl. L 55, S. 23).
Mit Schreiben vom 24. September 1981 beanstandete die Kommission die irischen Maßnahmen, da sie gleiche Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag hätten und nicht nach Artikel 36 gerechtfertigt seien, und forderte Irland zur Äußerung auf; das verhängte Verbot stehe auch unter Berücksichtigung der zufriedenstellenden Bilanz der Gemeinschaft in bezug auf Viehseuchen außer Verhältnis zu den Risiken, denen vorgebeugt werden solle. Irland rückte jedoch von seinem Standpunkt nicht ab, sondern machte geltend, die gesundheitlichen Verhältnisse in den Mitgliedstaaten seien weniger rosig, als die Kommission es darstelle. Deshalb sei das Einfuhrverbot (das unter anderem nicht absolut sei, da es nicht für Länder mit einem entsprechenden Gesundheitsniveau gelte) nach Artikel 36 gerechtfertigt.
Am 9. November 1981 gab die Kommission die vorgeschriebene mit Gründen versehene Stellungnahme ab und forderte die irische Regierung auf, dieser Stellungnahme innerhalb von fünf Tagen nachzukommen. Die Kommission bestritt insbesondere, daß der irische Geflügelbestand deshalb anfälliger als andere Bestände sei, weil er niemals geimpft worden sei, und wies darauf hin, daß er jedenfalls mit weniger drastischen Mitteln hätte geschützt werden können. Sie wiederholte außerdem die Vorwürfe, die sie, wenn auch in gedrängter Form, gegen das System der Einfuhrlizenzen erhoben hatte. In einem ersten Antwortschreiben vom 7. Dezember 1981 kritisierte Irland lediglich die Hast, mit der die Kommission gegen Maßnahmen vorgegangen sei, die bereits beim Beitritt Irlands zur Gemeinschaft in Kraft gewesen seien. Im übrigen dürften nach den irischen Rechtsvorschriften außer Geflügel und wärmebehandelten Eierprodukten auch Eintagsküken und Bruteier unter Quarantänebedingungen sowie unter strenger Gesundheitskontrolle eingeführt werden. In einem ergänzenden Schreiben führte die irische Regierung schließlich aus, daß die Newcastle-Krankheit und die übrigen Geflügelkrankheiten in der Gemeinschaft immer noch aufträten, und wies auf die Gefahr hin, der die Tierbestände des Landes ausgesetzt wären, wenn die Einfuhren aus Mitgliedstaaten liberalisiert würden, in denen das Geflügel geimpft werde.
3.
Einige Worte zur Newcastle-Krankheit und zu den Methoden, mit denen sie bekämpft wird. Es handelt sich um eine Virusinfektion, die alle Geflügelarten befällt, vor allem Hühner und Puten. Sie führt zu Atem- und sonstigen Beschwerden, zur Beeinträchtigung des Wachstums, zur Einstellung der Legetätigkeit und häufig zum Tod des Tieres. Um ihr vorzubeugen, greifen viele Länder auf die Impfung zurück, wobei Impfstoffe aus lebenden oder aus inaktiven Viren verwendet werden. Normalerweise ist diese Therapie jedoch nicht obligatorisch und bietet daher nur einem Teil des Geflügels in einem bestimmten Land Schutz. Außerdem können geimpfte Vögel, ihr Fleisch und ihre Eier Träger des ansteckenden Virus (oder, wie er auch genannt wird, des „Wildstammvirus“) sein. Wegen dieser Risiken ziehen es manche Staaten vor, die Impfung zu verbieten (so daß ein etwaiger Ausbruch der Krankheit schneller feststellbar ist), die Schlachtung des Geflügels in den Gebieten, in denen Krankheitsherde auftreten, anzuordnen und die Einfuhr von Geflügel, Geflügelfleisch und Geflügelerzeugnissen aus Ländern, in denen geimpft wird, zu verbieten oder zu beschränken.
So ist es in Irland und in Nordirland. Seit Ende der dreißiger Jahre verfährt Irland nach folgenden Grundsätzen: Schlachtung, wann und wo immer die
Krankheit auftritt, Impfverbot und strenge Einfuhrkontrollen. Diese Strategie hat zu hervorragenden Ergebnissen geführt, wenn es stimmt, daß die Newcastle-Krankheit zuletzt 1956 festgestellt wurde und in der Zwischenzeit keine andere Krankheit (ansteckende Laryngotracheitis, Geflügelpocken, Tollwut, Puten-Koryza, Arizona-Krankheit) den irischen Geflügelbestand befallen hat.
Die gegenwärtig geltende Regelung, die seit 1938 im wesentlichen unverändert geblieben ist, beruht auf dem Diseases of Animals Act von 1966 und ist in der Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971 (S.I. 1971, Nr. 139) enthalten. Nach dieser Verordnung ist die Einfuhr von Geflügel, Geflügelkörpern, Geflügeleiern und Geflügelerzeugnissen aufgrund einer vom Minister für Landwirtschaft und Fischerei erteilten Lizenz und gemäß den darin genannten Bedingungen zulässig. Die Lizenz wird erteilt, wenn die betreffenden Erzeugnisse aus Ländern stammen, die eine ähnliche Politik verfolgen (d. h. innerhalb der Gemeinschaft aus dem Vereinigten Königreich [Nordirland] und aus Dänemark) oder wenn es sich um Eier und Geflügelerzeugnisse handelt, die abgekocht oder einer für die Beseitigung der pathogenen Viren erforderlichen Wärmebehandlung unterzogen worden sind.
In Nordirland gelten ähnliche Bestimmungen. Auch dort werden alle infizierten Tiere zwangsgeschlachtet; außerdem gibt es serologische Kontrollen der Tierbestände, häufige Laboruntersuchungen und eine strenge Kontrolle der Einfuhren. Letztere geht unmittelbar bis auf das Jahr 1933 zurück, während die Maßnahmen bezüglich der Newcastle-Krankheit seit 1949, als diese Krankheit anzeigepflichtig wurde, angewendet werden.
Die gegenwärtige Regelung geht auf den Diseases of Animals (Northern Ireland) Act 1958 zurück und findet sich in der Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965 (S. I. 1965 NI Nr. 175). Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnung macht die Einfuhr von Lebendgeflügel, Schlachtgeflügelkörpern, Eiern und bestimmten Geräten für die Geflügelhaltung vom Besitz einer vom Landwirtschafts-Department erteilten Lizenz abhängig. Nach Artikel 4 Absatz 2 wird die Lizenz erteilt, wenn es sicher ist, daß ihre Verwendung nicht mit der Gefahr verbunden ist, daß Krankheiten in das Gebiet eingeschleppt werden, d. h. auch hier allein für Einfuhren aus Ländern, die dieselben Gesundheitskriterien anwenden, oder für wärmebehandelte Erzeugnisse. Eine Ausnahme wird allerdings in bezug auf Irland gemacht, dessen Erzeugnisse mit einer „allgemeinen offenen Lizenz“ oder auch im Durchgangsverkehr nach anderen Ländern ohne Lizenz eingeführt werden dürfen.
Schließlich sind die Einfuhr und der Gebrauch von Impfstoff seit jeher verboten. Dieses Verbot wurde in der Zeit vom 30. November 1973 bis zum 30. März 1974 nicht eingehalten, damit eine Newcastle-Seuche eingedämmt werden konnte. Seitdem trat die Krankheit sporadisch auf und wurde jedesmal schnell zum Erlöschen gebracht.
4.
Der erste Aspekt, den wir untersuchen müssen, betrifft die zahlreichen Einwände, die die irische Regierung in der Rechtssache 74/82 gegen die Zulässigkeit der Klage erhoben hat. Irland rügt zunächst einige Verfahrensfehler, durch die der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei: die äußerst kurzen Fristen (15 bzw. 5 Tage), die ihm eingeräumt worden seien, um die schriftliche Aufforderung zur Äußerung zu beantworten und um der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen; die Abgabe der Stellungnahme, ohne daß es erneut konsultiert worden sei; den inhaltlichen Unterschied zwischen der schriftlichen Aufforderung zur Äußerung und der mit Gründen versehenen Stellungnahme (von Einfuhrlizenzen sei nur in letzterer die Rede); schließlich die Diskrepanzen zwischen der Klage und den im Vorverfahren erhobenen Vorwürfen (in der Klageschrift seien Lebendgeflügel und Bruteier nicht mehr aufgeführt). Diesen Rügen fügt die beklagte Regierung zwei weitere hinzu, die in gewisser Weise auch die Begründetheit der Klage berühren: Die Kommission habe Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118 als rechtswidrig bezeichnet, obwohl sie ein solches Argument in einem Verfahren, an dem der Rat nicht beteiligt sei, nicht vorbringen dürfe; außerdem begründe die Tatsache, daß die Kommission die irischen Rechtsvorschriften mehr als zehn Jahre lang nicht beanstandet habe, die Vermutung, daß diese Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht im Einklang stünden.
Ich halte alle diese Einwände für unbegründet und das Vorgehen der Kommission für völlig vertragskonform. Gewiß ist der zwingende Charakter des Verfahrens nach Artikel 169 mit einer Reihe von Vorsichtsmaßregeln und Garantien zugunsten der Mitgliedstaaten verbunden. Sie selbst haben die Wichtigkeit der administrativen Phase hervorgehoben und entschieden, daß die Gelegenheit, sich zu einem genau umschriebenen Vorwurf zu äußern, für die Mitgliedstaaten „eine... wesentliche Garantie [ist]; daß sie geboten wird, ist eine wesentliche Formvoraussetzung der Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens auf Feststellung einer Pflichtverletzung“, d. h. eines Verstoßes gegen den Vertrag oder gegen Sekundärrecht (Urteil vom 17. 2. 1970 in der Rechtssache 31/69, Kommission/Italienische Republik, Slg. S. 25, Randnummer 13 der Entscheidungsgründe). Dasselbe habe ich in meinen ersten Schlußanträgen vor diesem Gerichtshof (in der Rechtssache 211/81, Kommission/Dänemark) gesagt: Das ganze vorprozessuale Verfahren ist darauf gerichtet, die Einhaltung des Grundsatzes audiatur et altera pars sicherzustellen.
Hiernach steht aber fest, daß die irische Regierung in der Lage war, sich zu verteidigen, und daß sie sich von der ersten Antwort auf die schriftliche Aufforderung zur Äußerung an auch tatsächlich und nachdrücklich verteidigt hat. Jedenfalls ist es nicht wahr, daß der mit Gründen versehenen Stellungnahme neue Konsultationen mit dem Mitgliedstaat vorausgehen müßten, und es kann auch nicht gesagt werden, daß Irland eine zu kurze Frist eingeräumt worden sei, um dieser Stellungnahme nachzukommen. Zur Länge dieser Frist schweigt der Vertrag. Räumen wir aber ein, daß sie vernünftig sein muß. Sie wäre gewiß nicht vernünftig gewesen, wenn die Kommission sofort Klage erhoben hätte. Das hat sie jedoch nicht getan. Sie hat Irland vielmehr eine Fristverlängerung gewährt und die Klage drei Monate nach Ablauf dieser Frist eingereicht.
Das gleiche gilt hinsichtlich der inhaltlichen Diskrepanzen, die Irland zwischen der Stellungnahme und der schriftlichen Aufforderung zur Äußerung einerseits sowie zwischen der Klageschrift und den in der vorprozessualen Phase abgefaßten Schreiben festgestellt haben will. Auch in bezug auf das Lizenzsystem enthält die Stellungnahme keine Vorwürfe, die nicht zumindest in allgemeinen Formulierungen bereits in der schriftlichen Aufforderung zur Äußerung enthalten gewesen wären; die Kommission beschränkt sich darauf — und ich sehe darin nichts Rechtswidriges —, diese Vorwürfe in detaillierterer Form darzulegen. Was die Klageschrift betrifft, so trifft es zu, daß darin nicht mehr von Lebendgeflügel und Bruteiern die Rede ist; es ist jedoch widersinnig, zu behaupten, zwischen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren müsse absolute Identität bestehen. Wenn dem so wäre, wenn die Kommission nicht einmal die gegen den Mitgliedstaat erhobenen Vorwürfe einschränken könnte, so würde der eigentliche Zweck der vorprozessualen Phase vereitelt, der darin besteht, daß ein möglichst nutzbringender Dialog zwischen dem Staat und dem Organ geführt werden kann.
Ebenfalls unbegründet sind diejenigen Einwände, die auch die Begründetheit der Klage berühren. Dazu möchte ich bemerken, a) daß die Kommission zu keinem Zeitpunkt geltend gemacht hat, die Richtlinie 71/118 sei rechtswidrig, und b) daß ihr mehr als zehnjähriges Schweigen zu den irischen Maßnahmen keine rechtserheblichen Wirkungen erzeugt hat. Bekanntlich steht es im freien Ermessen der Kommission, zu welchem Zeitpunkt sie eine Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats beanstanden will. In unserem Fall ist sie tätig geworden, nachdem sie durch die Anmeldung der britischen Maßnahmen vom September 1981 dazu veranlaßt wurde, die Methoden zu überprüfen, mit denen die anderen Mitgliedstaaten ihre Geflügelbestände schützen.
5.
In beiden Streitfällen geht es um grundlegende Rechtsfragen. Offensichtlich sind Maßnahmen, die es sieben Mitgliedstaaten unmöglich machen, nach Irland und Nordirland frisches oder tiefgekühltes Geflügelfleisch einzuführen, und die zugleich für jede Einfuhr von Geflügelerzeugnissen spezifische Lizenzen vorschreiben, gleichbedeutend mit mengenmäßigen Beschränkungen. Ebenso offensichtlich wären derartige Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn sie unter die Ausnahme fielen, die Artikel 36 von dem Verbot des Artikels 30 macht.
Außer diesen Bestimmungen muß bei der Entscheidung über unsere beiden Rechtssachen aber auch eine Quelle des Sekundärrechts berücksichtigt werden. Ich meine die bereits erwähnte Richtlinie 71/118 und insbesondere ihren Artikel 11. Nach Absatz 1 dieser Bestimmung bleiben die viehseuchenrechtlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten „bis zum Inkrafttreten etwaiger... Gemeinschaftsvorschriften... in Kraft“, während in den Absätzen 2 bis 5 die Maßnahmen geregelt sind, die von den Mitgliedstaaten getroffen werden dürfen, wenn die Einfuhr von frischem Geflügelfleisch aus einem anderen Mitgliedstaat mit der Gefahr einer Ausbreitung von Tierkrankheiten verbunden ist.
6.
Die beiden beklagten Regierungen legen Artikel 11 Absatz 1 wörtlich aus und sehen darin, was noch wichtiger ist, so etwas wie eine Kathedrale in der Wüste. Sie tragen vor, die umstrittenen Maßnahmen habe es bereits vor der Richtlinie 71/118 gegeben: Bis zu einer gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung könne daher nichts ihrer Anwendung entgegenstehen. Auch könne nicht argumentiert werden, wie es die Kommission tue, daß sie gegen Artikel 30 verstießen und deshalb nicht nach Artikel 36 gerechtfertigt seien, weil es an den objektiven Voraussetzungen (Gefahr einer Tierseuche) für das Eingreifen des darin vorgesehenen Rechtfertigungsgrundes (Schutz der Gesundheit und des Lebens von Tieren) fehle. Der Gerichtshof dürfe nicht darüber entscheiden, ob diese Gefahr bestehe und ob die zu ihrer Vorbeugung erlassenen Vorschriften angemessen seien. Durch den Erlaß der Richtlinie habe der Rat bereits festgelegt, daß der Rechtfertigungsgrund auf den vorliegenden Fall anwendbar sei, und in einem Verfahren nach Artikel 169 dürfe dessen Entscheidung nicht gerichtlich überprüft werden.
Diese Auffassung überzeugt mich nicht. Bei der von mir beschriebenen Auslegung würde die Tragweite von Artikel 11 Absatz 1 überspannt: Dieser bezöge sich dann nämlich sowohl auf nationale Maßnahmen, die mit der Regelung der Artikel 30 und 36 übereinstimmen, als auch auf solche, die von dieser Regelung abweichen, und im zweiten Fall — der sich theoretisch nicht ausschließen läßt — wäre er offensichtlich rechtswidrig. Aus diesem Grund ist es besser — zumindest deshalb, weil es eher den allgemein anerkannten Auslegungsregeln entspricht —, die Bestimmung einschränkend auszulegen, das heißt davon auszugehen, daß ihre Bezugnahme auf die bereits bestehenden Maßnahmen mit der — nicht geschriebenen, aber aus den Grundsätzen herleitbaren — Einschränkung versehen ist, daß diese Maßnahmen mit den Quellen des Primärrechts vereinbar sein müssen. Darüber hinaus sind der Inhalt und die Ziele der Richtlinie zu berücksichtigen. Insgesamt gesehen zielt sie gewiß nicht darauf ab, die Hindernisse, die nationale Vorschriften für den Handel mit frischem Geflügelfleisch errichten dürfen, zu verschärfen, sondern allenfalls zu verringern. Im übrigen regelt die Richtlinie lediglich einige gesundheitliche Fragen beim Handelsverkehr in dem fraglichen Sektor, und zwar meines Erachtens immer im Sinne einer Erleichterung dieses Handelsverkehrs. Es besteht kein Zweifel daran, daß diese Erwägungen eher für die zweite der beiden dargelegten Auslegungsmöglichkeiten spricht.
Aus alledem ergibt sich, daß der Gerichtshof die mit den umstrittenen Maßnahmen verfolgten Ziele sowie die Angemessenheit dieser Maßnahmen im Hinblick auf die Erreichung der Ziele prüfen darf und muß. Artikel 11 (der keine Kathedrale in der Wüste, sondern eine Kapelle in einer Landschaft ist, die von sehr viel imposanteren normativen Gebäuden beherrscht wird) tritt somit von der Bühne ab, um Artikel 36 des Vertrages Platz zu machen.
7.
Bekanntlich gestattet Artikel 36 in Abweichung von den Artikeln 30 bis 34 unter anderem „Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverbote oder -beschränkungen..., die... zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von... Tieren... gerechtfertigt sind“, vorausgesetzt, daß sie weder „ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen“.
Gestatten Sie mir zunächst, die wichtigsten Ergebnisse zusammenzufassen, zu denen der Gerichtshof bei der Auslegung dieser Bestimmung gelangt ist. Er hat erstens hervorgehoben, daß der Ausnahmecharakter des Artikels 36 eine möglichst enge Auslegung gebiete (Urteil vom 12. 10. 1978 in der Rechtssache 13/78, Eggers, Sig. S. 1935, Randnummer 30 der Entscheidungsgründe: „Artikel 36 enthält eine Ausnahme von dem grundlegenden Prinzip des freien Warenverkehrs und ist deshalb so auszulegen, daß er in seinen Wirkungen nicht über das hinausgeht, was zum Schutz der Interessen erforderlich ist, deren Schutz er gewährleisten soll“).
Zweitens hat der Gerichtshof das die „Verbote oder Beschränkungen“ qualifizierende Partizip „gerechtfertigt“ insoweit enger gefaßt, als er ihm die Bedeutung von nötig gegeben hat (Urteil vom 15. 12. 1976 in der Rechtssache 35/76, Simmenthai, Slg. S. 1871, Randnummern 18/19 der Entscheidungsgründe: „Die nach Artikel 36 zulässigen Beschränkungen... sind... mit dem Vertrag nur insoweit vereinbar, als sie gerechtfertigt, das heißt nötig sind, um die in dieser Bestimmung genannten Zwecke zu erreichen...“; in die gleiche Richtung geht das Urteil vom 12. Juli 1979 in der Rechtssache 153/78, Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Slg. S. 2555, Randnummer 5 der Entscheidungsgründe, in dem die Rede ist von „zulässigen Beschränkungen... nur insoweit..., als sie... nötig sind“).
Diese Grundsätze hat der Gerichtshof in zweierlei Hinsicht präzisiert: Zum einen hat er die Auffassung zurückgewiesen, Artikel 36 solle die in ihm geregelten Sachgebiete der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vorbehalten (ich verweise auf die zitierten Urteile Simmenthai, Randnummern 23/24 der Entscheidungsgründe, und Kommission/Deutschland, Randnummer 5 der Entscheidungsgründe); zum anderen hat er entschieden, daß „eine nationale Regelung oder Praxis nicht unter die Ausnahmebestimmungen des Artikels 36 fällt, wenn die Gesundheit oder das Leben von... Tieren genauso wirksam durch Maßnahmen geschützt werden kann, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränken“ (so in den Urteilen vom 8. 11. 1979 in der Rechtssache 251/78, Denkavit Futtermittel, Slg. S. 3369, Randnummer 23 der Entscheidungsgründe, und vom 20. 5. 1976 in der Rechtssache 104/75, De Peijper, Slg. S. 613, Randnummern 14/18 der Entscheidungsgründe).
Die Konsequenzen dieser Rechtsprechung sind augenfällig. Der Staat, der sich auf Artikel 36 beruft und den Nachweis führen muß, daß seine restriktiven Maßnahmen den aufgestellten Voraussetzungen entsprechen, kann sich nicht auf die Erklärung beschränken, diese Maßnahmen beruhten auf einem der in Artikel 36 aufgezählten Gründe (wie z. B. dem Schutz der Gesundheit und des Lebens von Tieren). Er muß beweisen, daß sie für die Erreichung des verfolgten Ziels unumgänglich sind und daß es keine ebenso wirksame Alternative gibt, die den Handelsverkehr weniger gravierend beeinträchtigen würde. Der Gerichtshof ist seinerseits verpflichtet, die Maßnahmen sachlich daraufhin zu überprüfen, ob sie notwendig sind und mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einklang stehen; außerdem muß er natürlich feststellen, ob sie mit einer willkürlichen Diskriminierung verbunden sind oder eine „protektionistiselle“ Beschränkung des Handelsverkehrs verschleiern.
8.
Prüfen wir deshalb anhand dieser Grundsätze die Maßnahmen, die in Irland und in Nordirland angewendet werden, um Geflügelkrankheiten und vor allem die Newcastle-Krankheit zu bekämpfen. Die Argumentation der beiden Regierungen läßt sich wie folgt zusammenfassen: Auf der Insel gebe es diese Krankheit nicht; der Rückgriff auf die Schlachtung und das Impfverbot machten das irische Geflügel dafür jedoch besonders anfällig. Deshalb sei das Einfuhrverbot ein unerläßliches Mittel, auf das erst verzichtet werden könne, wenn die übrigen Mitgliedstaaten gleiche Gesundheitsstandards übernommen hätten. Im übrigen räume die Kommission selbst ein, daß es auf dem Kontinent weiterhin kleine Infektionsherde gebe und daß noch 1981 einige Krankheitsausbrüche in Italien und in Griechenland festgestellt worden seien. Hinzu komme, daß die Immunität der geimpften Tiere bisweilen den Befall mit dem sogenannten „Wildstammvirus“ verdecke.
Die Kommission bestreitet diese Tatsache nicht, präzisiert sie jedoch und versucht, ihre Bedeutung durch den Vortrag anderer Tatsachen umzukehren. Seit Ende der siebziger Jahre seien keine Seuchen gemeldet worden. Es habe lediglich einige wenige Fälle gegeben, die schnell eingedämmt und erfolgreich bekämpft worden seien; dafür spreche jedenfalls, daß die Infektion sich niemals über die Grenzen eines einzigen Mitgliedstaats hinaus ausgebreitet habe. Abgesehen von den in Griechenland und in Italien entdeckten Krankheitsherden habe das Internationale Tierseuchenamt 13 Ausbrüche in Belgien, 6 in Deutschland und 1 in Großbritannien gemeldet; alle hätten sich jedoch vor 1981 ereignet, da in jenem Jahr überhaupt kein Ausbruch zu verzeichnen gewesen sei. Es erscheine daher nicht als übertrieben, von einer mehr als zufriedenstellenden und sich, ständig verbessernden Gemeinschaftsbilanz zu sprechen. Wir haben es also mit zwei einander völlig entgegengesetzten Meinungen zu tun. Welcher sollen wir folgen? Ich entscheide mich für die zweite, und zwar vor allem im Hinblick auf den besonders hohen Rang, den der freie Warenverkehr unter den grundlegenden Prinzipien des Gemeinschaftsrechts einnimmt. Wenn alle Länder, die in bezug auf die Gesundheit von Mensch und Tier über eine gute Bilanz verfügen, die Einfuhren unter Berufung darauf, daß möglicherweise Krankheiten verbreitet würden, systematisch verhindern könnten, dann würde Artikel 30 zu einer Ausnahmebestimmung degradiert, und um den freien Nahrungsmittelverkehr, wäre es geschehen. Außerdem scheint in unserem Fall diese potentielle Gefahr wenn nicht inexistent, so doch verschwindend gering zu sein. Nehmen wir zum Beispiel die Impfung. Nicht alle Fachleute halten sie für gefährlich; aber abgesehen davon dürften ihre praktischen Ergebnisse die Befürchtungen der beklagten Regierungen nicht bestätigen.
Ich möchte dem Gerichtshof vier Sachverhaltskomplexe vortragen, die mich zu dieser Schlußfolgerung veranlassen :
a)
Bis September 1981 waren in Großbritannien die Schlachtung und die Impfung üblich; außerdem wurden große Mengen an Geflügel aus einem Staat — Frankreich — eingeführt, in dem die Impfung normalerweise praktiziert wird. Dennoch traten keine Seuchen auf; vielmehr wurden von 1975 bis zu diesem Datum nur 14 Fälle registriert.
b)
Ihr Urteil vom 15. Juli 1982 hat den Handelsverkehr zwischen Großbritannien und den anderen Mitgliedstaaten liberalisiert; mehrere Tonnen Geflügel sind aus den Niederlanden und, wie schon zuvor, aus Frankreich eingeführt worden. Gleichwohl ist die Newcastle-Krankheit nicht wieder aufgetreten.
c)
Dänemark praktiziert die Politik der Schlachtung; die Maßnahmen, die es zum Schutz seines Geflügelbestandes ergreift, sind jedoch viel weniger restriktiv als die irischen Maßnahmen. Trotzdem geht der letzte bekannte Fall von Newcastle-Krankheit auf das Jahr 1972 zurück.
d)
Der Sankt-Georgs-Kanal ist etwas breiter als der Ärmelkanal; daß Irland deshalb aber keinen ausgeprägteren Inselcharakter hat als Großbritannien, beweist die Tatsache, daß die Newcastle-Krankheit auch auf irischen Boden vorgedrungen ist. 1973 trat sie in Nordirland auf (36 Fälle) und wurde dort, wie ich bereits gesagt habe, fünf Monate lang durch massive Impfungen bekämpft. Gleichwohl scheint der Geflügelbestand dieses Gebiets davon keine Schäden davongetragen zu haben.
9.
Ich persönlich bin davon überzeugt, daß diese Überlegungen, zumindest was die Newcastle-Krankheit betrifft, genügen, um die streitigen Maßnahmen von der Ausnahmevorschrift des Artikels 36 auszuschließen. Nehmen wir jedoch an, daß ein gewisses Restrisiko gegeben sei.
Dann müßte immer noch festgestellt werden, ob diese Maßnahmen den in Ihrer Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen entsprechen, das heißt, ob dem Risiko nur durch diese Maßnahmen vorgebeugt werden kann, wobei „nur“ bedeutet, daß keine ebenso wirksamen, jedoch weniger restriktiven Maßnahmen in Betracht kommen.
Aus drei Gründen bin ich davon überzeugt, daß die Dinge sich hier nicht so verhalten. Dem ersten liegt das irische und britische Vorbringen zugrunde, geimpftes Geflügel könne Träger des Wildstammvirus sein. Ich bestreite nicht die Richtigkeit dieser Behauptung; ich beschränke mich auf den Hinweis, daß sie das Einfuhrverbot für geimpftes Geflügel rechtfertigen würde, nicht aber für Geflügel, bei dem keine Impfung (die, wie wir wissen, fast immer fakultativ ist) vorgenommen worden ist. Nun bezieht sich das Verbot aber auch auf nicht geimpftes Geflügel. Zumindest insoweit kann es daher unmöglich als erforderlich bezeichnet werden.
Das zweite Argument ist ein Umkehrschluß. Ich habe bereits, wenn auch nur flüchtig, auf Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie 71/118 hingewiesen. Diese Bestimmung ermächtigt die nationalen Behörden dazu, die Einfuhren aus Staaten, in denen eine Tierseuche ausgebrochen ist, zu verbieten oder zu beschränken, dies jedoch nur vorübergehend und in bezug auf frisches Geflügelfleisch aus den verseuchten Gebieten. Der Gemeinschaftsgesetzgeber zieht mit anderen Worten zeitliche, räumliche und sachliche Grenzen. Sollte Artikel 36 dann Maßnahmen rechtfertigen, bei denen keine Spur einer Begrenzung erkennbar ist und die außerdem angesichts einer nicht spezifischen, sondern allgemeinen und potentiellen Gefahr erlassen wurden?
Entscheidend ist jedoch das dritte Argument, und dieses liefern uns die dänisehen Maßnahmen. Wie Irland und Nordirland praktiziert Dänemark die Politik der „Ausmerzung“. Gleichwohl verbieten die dänischen Behörden keine Einfuhren. Sie verlangen lediglich:
a)
daß das eingeführte Geflügel aus Gebieten stammt, in denen innerhalb der letzten sechs Monate vor der Ausfuhr kein Krankheitsfall aufgetreten ist;
b)
daß nur Impfstoffe einer bestimmten Art benutzt werden;
c)
daß beim Schlachten Stichproben von dem geimpften und dem nicht geimpften Geflügel im Labor mit negativem Ergebnis untersucht worden sind.
Wir haben es kurz gesagt mit einem Bescheinigungssystem zu tun, das, wenngleich mit erweitertem Inhalt, der in Artikel 8 der Richtlinie 71/118 vorgesehenen Regelung (tierärztliche Genußtauglichkeitsbescheinigung) folgt. Vor allem handelt es sich aber um ein funktionierendes System. Das beweisen die Zahlen, die ich unter Nr. 8 vorgetragen habe, sowie die Tatsache, daß das Vereinigte Königreich im Anschluß an Ihr Urteil vom 15. Juli 1982 ein ähnliches System für England, Schottland und Wales eingeführt hat.
10.
Die in Irland und Nordirland angewendeten Maßnahmen sind daher nicht erforderlich und im Hinblick auf das verfolgte Ziel insgesamt zu restriktiv. Es geht hi er aber nicht nur um die New-castle-Krankheit. Wir müssen uns also fragen, ob diese Schlußfolgerungen auch für die anderen Krankheiten gilt, gegen die der Geflügelbestand der Insel geschützt werden soll.
Zuvor muß jedoch auf einen Einwand eingegangen werden, den die Kommission und Frankreich dem Vereinigten Königreich entgegengehalten haben. Dieses soll den in Artikel 36 geregelten Rechtfertigungsgrund zugunsten der eigenen. Maßnahmen gegen die „verschiedenen“ Krankheiten erst in der Erwiderung und somit gemäß Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung zu spät angeführt haben. Diesen Einwand halte ich für unbegründet. Das Vorbringen des Vereinigten Königreichs ist nämlich kein Verteidigungsmittel, bei dem man darüber diskutieren könnte, ob es neu oder alt ist; es handelt sich um ein Argument zur Untermauerung des eigentlichen Verteidigungsmittels, das in der Berufung auf Artikel 36 aus Gründen des Gesundheitsschutzes besteht und das sicherlich bereits während der vorprozessualen Phase vorgebracht worden war. Von seinen frühesten Tagen an hat der Gerichtshof aber anerkannt, daß neue Argumente auch in den Erwiderungsschriftsätzen vorgebracht werden können (Urteil vom 12. 6. 1958 in der Rechtssache 2/57, Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse/Hohe Behörde, Slg. S. 131).
Von den Krankheiten, gegen die sich Irland und das Vereinigte Königreich angeblich schützen wollen, können wir zwei außer acht lassen: die Tollwut, die durch lebende Tiere übertragen wird, während die fraglichen Maßnahmen totes Geflügel zum Gegenstand haben, sowie die Geflügelpocken, deren Symptome zu eindeutig sind, um nicht sofort festgestellt werden zu können. In der Reihenfolge zunehmender Gefährlichkeit bleiben somit die sogenannte Arizona-Krankheit, die Puten-Koryza und die ansteckende Laryngotracheitis. Die Frage, die sich im Zusammenhang mit diesen Krankheiten stellt, ist ganz einfach. Nach Artikel 8 der Richtlinie 71/118 müssen Untersuchungen vor und nach dem Schlachten durchgeführt werden; dadurch soll festgestellt werden, ob das Fleisch zum Genuß für Menschen tauglich ist. Bieten diese Untersuchungen eine hinreichende Garantie dafür, daß diese Krankheiten nicht vorliegen und daher auch nicht übertragen werden können?
Diese Frage wird von den beklagten Regierungen verneint, von der Kommission dagegen unter Hinweis auf die Ergebnisse verschiedener wissenschaftlicher Forschungen bejaht. Und wieder stimme ich der Kommission zu, und zwar auch deshalb, weil ihr Standpunkt durch objektive Tatsachen untermauert wird. Die Gemeinschaft weist erstens in bezug auf die „verschiedenen“ Krankheiten eine optimale Bilanz auf. Innerhalb der Gemeinschaft sind nur wenige und vereinzelte Krankheitsfälle gemeldet worden. Vor allem in den beiden großen Exportländern — Niederlande und Frankreich — ist die Arizona-Krankheit schon seit langem nicht mehr in Erscheinung getreten; von der Koryza war im Jahr 1982 überhaupt nicht die Rede, und die Fälle von Laryngotracheitis sind äußerst selten (22 Fälle in der ganzen Gemeinschaft).
Im übrigen ist es bezeichnend, daß keiner der anderen Mitgliedstaaten die Einfuhren verbietet oder beschränkt, um sich gegen diese Krankheiten zu schützen. Offensichtlich halten die Behörden dieser Staaten die betreffenden Gefahren für gering und vertrauen auf die von mir erwähnten Untersuchungen. Das genügt meines Erachtens für die Schlußfolgerung, daß die in Irland und Nordirland praktizierten Maßnahmen auch unter diesem Gesichtspunkt nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen.
11.
Eine letzte Reihe von Problemen werfen die spezifischen Einfuhrlizenzen auf. Die Kommission trägt vor, sie böten über die von den zuständigen Behörden des Ausfuhrstaats erteilten Bescheinigungen hinaus keine zusätzliche Garantie und seien daher im Hinblick auf die verfolgten Ziele zu restriktiv. Nach Ansicht der beklagten Regierungen haben die Lizenzen dagegen ihre Grundlage in Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118 und finden hilfsweise ihre Rechtfertigung in Artikel 36. Das Vereinigte Königreich macht darüber hinaus einen besonderen Einwand geltend. Bei der Beurteilung der spezifischen Lizenzen sei nicht auf den spezifischen Sektor abzustellen, in dem sie angewendet würden (hier: den Geflügelsektor), sondern auf die Art der Gefahren, denen mit ihrer Hilfe vorgebeugt werden solle. Die Gemeinschaft habe zugestimmt, daß im Rahmen der Bekämpfung der Maul- und Klauenseuche sowie der Schweinepest auf derartige Lizenzen zurückgegriffen werde; da die damit verbundene Gefahr gleichartig sei, gebe es keinen Grund dafür, hinsichtlich der Newcastle-Krankheit von dieser Linie abzuweichen.
Diese Argumente sind unhaltbar. Ich habe bereits aufgezeigt, daß Artikel 11 Absatz 1 nicht die Beibehaltung von Bestimmungen gestattet, die von der Regelung der Artikel 30 und 36 abweichen. Zu dem britischen Vorbringen ist zu bemerken, daß alle Einzelheiten des Kampfes gegen die Maul- und Klauenseuche sowie die Schweinepest in zwei Harmonisierungsrichtlinien geregelt wurden, während es für die Newcastle-Krankheit lediglich die knappen und lückenhaften Bestimmungen der Richtlinie 71/118 gibt. Nun ist es bereits sehr zweifelhaft, ob aus den erstgenannten Richtlinien eine grundsätzliche Zulässigkeit spezifischer Lizenzen hergeleitet werden kann; aber behaupten zu wollen, daß ein solcher Grundsatz analog auf die Verhinderung einer Gefahr (der Newcastle-Krankheit) anwendbar sei, die nur oder im wesentlichen anhand von Artikel 36 beurteilt werden kann, ist mehr als zweifelhaft, ist absurd.
Gehen wir also nach der Logik dieses Artikels vor. Es liegt auf der Hand, daß das Erfordernis spezifischer Lizenzen für jede Warensendung mit einem gewissen Maß an Unsicherheit über den Ausgang des Geschäfts und bestenfalls mit Verzögerungen verbunden ist: Folglich behindert es in mancherlei Hinsicht den innergemeinschaftlichen Handel. Können derartige Hindernisse gerechtfertigt sein? Theoretisch ja. Wie Sie selbst ausgeführt haben: nein, wenn die Behörden, ohne die Wirksamkeit des „Schutzes der Gesundheit von Tieren zu beeinträchtigen und ohne die durch die Verfolgung dieses Ziels verursachte Verwaltungs- und Kostenlast zu vergrößern“, in der Lage sind, „die Auskünfte, die nützlich für sie sind, z. B. durch von den Importeuren unterzeichnete Erklärungen, denen gegebenenfalls geeignete Bescheinigungen beigefügt werden, einzuholen“ (Urteil vom 8. 2. 1983 in der Rechtssache 124/81, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. S. 203, Randnummer 18 der Entscheidungsgründe; s. aber auch die Urteile vom 15. 12. 1971 in den Rechtssachen 51 bis 54/71, International Fruit, Slg. S. 1107, Randnummern 8/9 der Entscheidungsgründe, und vom 16. 3. 1977 in der Rechtssache 68/76, Kommission/Frankreich, Slg. S. 515, Randnummern 14/16 der Entscheidungsgründe).
Meines Erachtens trifft dies genau auf unseren Fall zu. Eine Maßnahme allgemeiner Art — etwa das Erfordernis, Dokumente (wie z. B. die bereits erwähnten tierärztlichen Bescheinigungen) vorzulegen, die geeignet sind, die Genußtauglichkeit der Erzeugnisse nachzuweisen — könnte die spezifischen Lizenzen völlig ersetzen. Und eine noch größere Effizienz würde durch Stichproben erreicht, die die beiden Staaten in die Lage versetzen würden, zu überprüfen, ob die Erzeugnisse ihren Vorschriften entsprechen, und die nicht konformen Sendungen zurückzuweisen.
Noch ein Wort zu den spezifischen Lizenzen, die das Vereinigte Königreich für die Einfuhr von Eiern und wärmebehandelten Eierprodukten nach Großbritannien vorgesehen hatte. Im Verlauf des vorliegenden Verfahrens ersetzte die britische Regierung die Lizenzen, um Ihrem Urteil vom 15. Juli 1982 nachzukommen, durch ein System allgemeiner Lizenzen, allerdings mit Wirkung vom 1. Juli 1983 und somit nach Ablauf der Frist, die ihr in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war. Aus diesem Grund beanstandet die Kommission jene Lizenzen, und ich glaube nicht, daß Sie davon absehen können, darüber zu entscheiden. Natürlich schlage ich Ihnen vor, dies mit den Ergebnissen zu tun, zu denen ich bei der Prüfung der in Irland und Nordirland geltenden ähnlichen Maßnahmen gelangt bin.
12.
Aus all diesen Gründen schlage ich vor, in dem Urteil über die Klagen, die von der Kommission gegen das Vereinigte Königreich am 4. Februar 1982 (Rechtssache 40/82) und gegen Irland am 18. Februar 1982 (Rechtssache 74/82) erhoben worden sind, festzustellen, daß das Vereinigte Königreich und Irland gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen haben, indem sie in einer nicht nach Artikel 36 dieses Vertrages gerechtfertigten Weise die Einfuhr von Geflügelfleisch, Eiern und Eierprodukten beschränkt und die Einfuhrgenehmigung von der Erteilung einer Lizenz abhängig gemacht haben.
Außerdem schlage ich vor, dem Vereinigten Königreich und Irland die der Kommission und der Französischen Republik entstandenen Kosten aufzuerlegen.
(
1
)	Aus dem Italicnischen übersetzt.