61994CC0128_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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1 Im Rahmen eines Auslegungsersuchens möchte das Bundesverwaltungsgericht von Ihnen eine Entscheidung über die Vereinbarkeit einer vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erlassenen Verordnung mit Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie 88/166/EWG des Rates vom 7. März 1988 betreffend das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache 131/86 (Nichtigerklärung der Richtlinie 86/113/EWG des Rates vom 25. März 1986 zur Festsetzung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in Käfigbatteriehaltung)(1).
2 Diese Vorabentscheidungsfrage stellt sich in einem Rechtsstreit des Hans Hönig gegen die Stadt Stockach(2) und das Land Baden-Württemberg(3).
3 Am 1. Januar 1988 trat in Deutschland eine Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung(4) in Kraft. Für Hennen mit einem Durchschnittsgewicht von mehr als 2 000 g sieht diese Verordnung namentlich vor, daß Käfige folgende Mindestbodenfläche besitzen müssen:
- 530 cm2 vom 1. Juli 1989 an(5); - 550 cm2 vom 1. Januar 1993 an(6).
4 Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist Landwirt und hält Legehennen in Käfigbatterien. Seine Legehennen, deren Durchschnittsgewicht mehr als 2 000 g beträgt, sind jeweils zu fünft in Käfigen untergebracht, deren Bodenfläche 2 125 cm2 beträgt; somit entfallen auf jedes Tier durchschnittlich 425 cm2.
5 Trotz des Bescheids der zuständigen Stelle des Landes(7), daß Verstösse gegen die Vorschriften der Hennenhaltungsverordnung strafrechtlich verfolgt werden müssten, teilte der Kläger dieser Behörde mit, er werde seinen Betrieb wie bisher fortführen, und erhob gleichzeitig gegen das Land und die Stadt Feststellungsklage beim Verwaltungsgericht(8).
6 Zur Begründung seiner Klage machte er geltend, daß die Hennenhaltungsverordnung gegen das Gemeinschaftsrecht, namentlich Artikel 3 der Richtlinie, verstosse. Das Ziel der Richtlinie bestehe darin, ungleiche Wettbewerbsbedingungen für die Gefluegelhalter in der Gemeinschaft zu beseitigen. Indem die Hennenhaltungsverordnung die in der Gemeinschaftsrichtlinie festgelegten Bedingungen nicht genau beachte, schaffe sie für die deutschen Gefluegelhalter ungünstigere Voraussetzungen und bringe somit entgegen dem Ziel der Richtlinie den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten in diesem Wirtschaftssektor aus dem Gleichgewicht.
Nachdem seine Klage als unbegründet abgewiesen worden war und die hiergegen eingelegte Berufung keinen Erfolg hatte, legte der Kläger Revision an das Bundesverwaltungsgericht ein.
Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts verwehrt es Artikel 3 der Richtlinie einem Mitgliedstaat nicht, höhere Mindeststandards vorzuschreiben, als dies der Gemeinschaftsgesetzgeber getan habe; da das Gericht jedoch noch Zweifel hinsichtlich der Auslegung der einschlägigen Gemeinschaftsbestimmung hat, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie 88/166/EWG des Rates vom 7. März 1988 dahin auszulegen, daß er den Mitgliedstaaten verbindlich vorgibt, die dort genannte Käfigbodenfläche als Mindestfläche festzusetzen, ohne einen Freiraum für strengere mitgliedstaatliche Anforderungen zu lassen?
7 Meines Erachtens ist diese Frage zu verneinen, und zwar aus drei entscheidenden Gründen: wegen des Wortlauts der Gemeinschaftsbestimmung, wegen ihres Sinnes und Zweckes und wegen Ihrer Rechtsprechung.
8 Erstens lautet Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie wie folgt:
"a) für jede Legehenne ist eine uneingeschränkt nutzbare und in der Horizontalen gemessene Käfigbodenfläche von mindestens 450 cm2 vorzusehen, wobei insbesondere hochgezogene Ränder zur Vermeidung von Futtermittelverlusten, durch die die verfügbare Fläche möglicherweise verringert wird, unberücksichtigt bleiben ..."
9 Meines Erachtens(9) ist der Wortlaut dieser Gemeinschaftsbestimmung unzweideutig: Die Verwendung des Adverbs "mindestens" spricht dafür, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Mindestanforderung vorgeschrieben hat, was bedeutet, daß die Mitgliedstaaten keine ungünstigeren Vorschriften zum Schutz dieser Tiere erlassen, also die Gemeinschaftsvorschriften nicht unterschreiten dürfen. Dagegen darf ein Mitgliedstaat über diese Schwelle hinausgehen und in seinem Hoheitsgebiet strengere Anforderungen, d. h. solche im Sinne eines verstärkten Tierschutzes, festlegen. Hätte der Gesetzgeber, wie der Kläger geltend macht, eine einheitliche und genau festgelegte Anwendung dieser quantitativen Vorschrift gewollt, so hätte er sich einer ganz anderen Terminologie bedient, beispielsweise: "Die Käfigbodenfläche beträgt 450 cm2" oder "... muß 450 cm2 betragen ...".
10 Eine Untersuchung sämtlicher Bestimmungen und des Zusammenhangs, in dem diese Richtlinie erlassen wurde, bestätigt meinen Standpunkt.
Die Richtlinie 88/166 ist Teil eines Programms gemeinsamer Aktionen auf dem Gebiete des Tierschutzes(10), das der Rat bereits 1976 beschlossen und in seiner Entschließung vom 22. Juli 1980 in die Worte gefasst hat,
"daß das Halten von Legehennen in Käfigbatterien den zum Schutz dieser Tiere erlassenen Mindestnormen und -kriterien entsprechen muß;
daß hierfür geeignete Regelungen vom Rat auf Vorschlag der Kommission vor dem 1. November 1981 erlassen werden müssen"(11).
11 Der Anhang dieser Richtlinie legt nicht nur die Abmessungen der für die Batteriehaltung verwendeten Käfige(12), sondern auch die Anforderungen an diese Art der Haltung(13) fest, die im Anhang des Anhangs der Richtlinie näher beschrieben sind.
Dieser Anhang ist an die Mitgliedstaaten gerichtet und nicht an die Gefluegelhalter, wie der Kläger meint. Hierfür sprechen der Wortlaut und die Kohärenz. In Übereinstimmung mit Artikel 189 EG-Vertrag sieht Artikel 12 dies nämlich ausdrücklich vor(14). Zudem wäre es unlogisch und wirkungslos, wenn man es den Gefluegelhaltern überlassen würde, individuell eine grössere Käfigbodenfläche je Henne festzulegen, als in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie vorgeschrieben ist. Sie haben daran überhaupt kein Interesse.
Die ständige, um nicht zu sagen, systematische Verwendung des Adverbs "mindestens"(15) und des Zusatzes "Mindest"(16) unterstreicht, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber bestrebt war, entsprechend seinem bereits 1976 zum Ausdruck gebrachten Willen(17) den Schutz des Gefluegels in einem System der Intensivhaltung weiterzuentwickeln. Im übrigen spricht der Wortlaut des Titels und des Artikels 1(18) des Anhangs der Richtlinie für sich.
Aus diesem Grund lässt sich sagen, daß die Bestimmungen des Anhangs der Richtlinie vor allem darauf gerichtet sind, Verletzungen oder unnötiges Leiden der Tiere zu verhindern und ihre Gesundheit und ihr Wohlbefinden zu erhalten(19).
Daher ist die Auffassung des Klägers, daß die in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie vorgeschriebene Grösse der Käfigbodenfläche für Legehennen in Käfigbatteriehaltung ein fester Wert sei, der nicht überschritten werden dürfe, mit der Zielsetzung der Gemeinschaftsbestimmung nicht in Einklang zu bringen.
12 Hiermit komme ich zum zweiten Grund, weshalb ich die Ansicht vertrete, daß die Frage des vorlegenden Gerichts zu verneinen ist, und dies ist der Sinn und Zweck der in Rede stehenden Gemeinschaftsbestimmung.
13 Der Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgt ein doppeltes Ziel. Zum einen sollen die Tiere in der Massentierhaltung geschützt werden(20), und zum anderen sollen die zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden Unterschiede in den Wettbewerbsbedingungen auf diesem spezifischen Wirtschaftssektor (dem Markt für Eier und Gefluegel), die darauf zurückzuführen sind, daß auf diesem Gebiet unterschiedliche nationale Regelungen bestehen(21), verringert werden.
Um einen gerechten Ausgleich zwischen widerstreitenden Interessen zu finden, nämlich zwischen
- wirtschaftlichen Zwängen, die eine Senkung der Produktionskosten erforderlich machen, und
- moralischen und ethischen Zwängen, die den Erlaß von Vorschriften über den Tierschutz erfordern,
und sie auf diese Weise miteinander in Einklang zu bringen(22), wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber als ersten Schritt gemeinsame Mindestanforderungen festlegen.
14 Dieses Ergebnis wird durch Ihre Rechtsprechung in dem bereits zitierten Urteil Vereinigtes Königreich/Rat bestätigt, in dem Sie entschieden haben:
"Wie sich ... aus der Gesamtheit der von den Parteien angeführten vorbereitenden Rechtsakte ergibt, war die Harmonisierung der für Tiere in landwirtschaftlichen Tierhaltungen geltenden Normen im wesentlichen zur Beseitigung der ungleichen Wettbewerbsbedingungen in diesem Bereich beschlossen worden."(23)
"Zwar lassen die Vorarbeiten erkennen, daß die Richtlinie auch in dem Bestreben verfasst worden ist, im Sinne des genannten Übereinkommens eine bessere Behandlung der Legehennen sicherzustellen. Hierzu ist jedoch, wie vorstehend dargelegt, hervorzuheben, daß divergierende innerstaatliche Vorschriften für landwirtschaftliche Erzeugnisse, die sich - wie im vorliegenden Fall die unterschiedlichen Bedingungen für die Haltung von Legehennen - auf das reibungslose Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation auswirken können, auf der alleinigen Grundlage von Artikel 43 EWG-Vertrag harmonisiert werden können, ohne daß es des Rückgriffs auf Artikel 100 EWG-Vertrag bedarf."(24)
15 Entgegen dem Vorbringen des Klägers hat dieser Anhang nicht nur ein Ziel - die Beseitigung ungleicher Wettbewerbsbedingungen in den Mitgliedstaaten -, sondern ein doppeltes, nämlich auch den Tierschutz.
Zudem hat der Anhang nicht die Unterschiede zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten beseitigt, sondern sie lediglich verringern können. In Ermangelung einer Einigung zwischen den Mitgliedstaaten wurde keine vollständige Harmonisierung der Vorschriften für Legehennen in Käfigbatteriehaltung erzielt(25). Hierzu ist zu bemerken, daß die Wendung "als erster Schritt" in der dritten Begründungserwägung sowie der Inhalt der vierten und fünften Begründungserwägung des Anhangs nicht nur unterstreichen, daß die in Rede stehende Gemeinschaftsregelung eine Stufe darstellt, sondern auch auf zukünftige Reformen hinweisen.
16 Schließlich liefert mir Ihre Rechtsprechung ein letztes Argument, das meine Ansicht stützt.
17 Sie hatten vor kurzem einige Bestimmungen der Richtlinie 89/622/EWG des Rates vom 13. November 1989(26) auszulegen, die ebenfalls die Einhaltung von Mindestnormen vorschreibt. Zwischen dem Sachverhalt, der Ihnen jetzt zur Beurteilung vorliegt, und den Sachverhalten, über die Sie am 22. Juni 1993 in den Urteilen Philip Morris Belgium u. a.(27) und Gallaher u. a.(28) zu entscheiden hatten, lässt sich ein sinnvoller Zusammenhang herstellen.
Sie haben entschieden, daß es, wenn die betreffende Richtlinie keine vollständige Harmonisierung herbeigeführt hat(29) und die Zielsetzung der in Rede stehenden Gemeinschaftsbestimmung bei sämtlichen erlassenen Vorschriften beachtet wird(30), den Mitgliedstaaten freisteht, über die aufgestellten Mindestanforderungen hinauszugehen(31):
"Der Ausdruck $mindestens` in den vorgenannten Bestimmungen ist dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten, wenn sie es für notwendig halten, entscheiden können, daß diesen Angaben und Warnhinweisen im Hinblick auf den Grad der Aufklärung der Öffentlichkeit über die mit dem Tabakkonsum verbundenen Gefahren für die Gesundheit ein grösserer Raum vorzubehalten sei."(32)
18 Im Ergebnis schlage ich Ihnen aus den dargelegten Gründen vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:
Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a des Anhangs der Richtlinie 88/166/EWG des Rates vom 7. März 1988 betreffend das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache 131/86 (Nichtigerklärung der Richtlinie 86/113/EWG des Rates vom 25. März 1986 zur Festsetzung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in Käfigbatteriehaltung) ist so auszulegen, daß er es den Mitgliedstaaten nicht verbietet, bei der Käfigbodenfläche für Legehennen in Käfigbatteriehaltung strengere nationale Normen festzulegen.
(1) - Im folgenden: Richtlinie 88/166 oder Richtlinie (ABl. L 74, S. 83).
(2) - Im folgenden: die Stadt.
(3) - Im folgenden: das Land.
(4) - Verordnung vom 10. Dezember 1987, BGBl. I S. 2622 (im folgenden: die Hennenhaltungsverordnung).
(5) - Ebenda, § 2 Absatz 1 Nr. 2 in Verbindung mit Absatz 2.
(6) - Vorlagebeschluß, S. 3.
(7) - Staatliches Veterinäramt Radolfzell.
(8) - Vorlagebeschluß, S. 3.
(9) - Im gleichen Sinne die Erklärungen der Kommission, der Regierung des Vereinigten Königreichs, der deutschen Regierung und der Beklagten.
(10) - Vorschlag für einen Beschluß des Rates zum Abschluß des Europäischen Übereinkommens über den Tierschutz bei der Aufzucht (ABl. C 133, S. 6).
(11) - Entschließung über den Schutz von Legehennen in Käfigbatteriehaltung (ABl. C 196, S. 1).
(12) - Artikel 3 des Anhangs der Richtlinie.
(13) - Artikel 4.
(14) - "Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet."
(15) - Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben a, b, c und d und Nrn. 8 und 11 im Anhang des Anhangs der Richtlinie.
(16) - Im Titel, in der dritten Begründungserwägung und in Artikel 1 des Anhangs der Richtlinie.
(17) - Vgl. insb. die fünfte und die sechste Begründungserwägung des Vorschlags für einen Beschluß des Rates zum Abschluß des Europäischen Übereinkommens über den Tierschutz bei der Aufzucht, a. a. O.
(18) - "Diese Richtlinie setzt Mindestanforderungen zum Schutz der Legehennen in Käfigbatteriehaltung fest."
(19) - In diesem Sinne Nr. 15 der Schlussanträge des Generalanwalts Mischo zum Urteil des Gerichtshofes vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache 131/86 (Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1988, 905).
(20) - Erste Begründungserwägung des Anhangs der Richtlinie: "... die Gemeinschaft hat [das Europäische Übereinkommen zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen] ... mit dem Beschluß 78/923/EWG
... genehmigt. Das Halten von Legehennen in Käfigbatterien ist die am weitesten verbreitete Form der Eiererzeugung in der Gemeinschaft ... Diese Haltungsform kann in gewissen Fällen zu unnötigem und übermässigem Leiden der Tiere führen."
(21) - Zweite Begründungserwägung des Anhangs der Richtlinie: "Die Unterschiedlichkeit der derzeitigen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zum Schutz von Tieren in Massentierhaltung kann jedoch die Wettbewerbsbedingungen verfälschen und damit das reibungslose Funktionieren der Gemeinsamen Marktorganisation für Eier und Gefluegel beeinträchtigen."
(22) - Dritte Begründungserwägung des Anhangs der Richtlinie, Hervorhebung von mir: "Es ist deshalb notwendig, prioritäre Parameter festzulegen und gemeinsame Mindestanforderungen für alle intensiven Haltungssysteme aufzustellen, um ein befriedigendes Funktionieren des Marktes insbesondere hinsichtlich der Ziele des Artikels 39 des Vertrages unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Erfordernisse des Tierschutzes zu ermöglichen. Dementsprechend müssen als erster Schritt Gemeinschaftsmaßnahmen für Legehennen in Käfigbatteriehaltung festgelegt werden."
(23) - Randnr. 26.
(24) - Randnr. 27.
(25) - Vgl. hierzu die Erklärungen der Kommission, S. 8 f.
(26) - Richtlinie zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen (ABl. L 359, S. 1).
(27) - Rechtssache C-222/91 (Slg. 1993, I-3469).
(28) - Rechtssache C-11/92 (Slg. 1993, I-3545).
(29) - Urteil Gallaher u. a., a. a. O., Randnr. 22 (Hervorhebung von mir): "Zwar kann diese Auslegung der Bestimmungen, wie die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens bemerken, dazu führen, daß inländische Erzeugnisse schlechter behandelt werden als ausländische; sie lässt auch gewisse Ungleichheiten in den Wettbewerbsbedingungen bestehen. Diese Folgen ergeben sich jedoch aus dem mit den fraglichen Bestimmungen, die nur Mindestvorschriften enthalten, angestrebten Harmonisierungsgrad."
(30) - Urteile Philip Morris Belgium u. a., a. a. O., Randnrn. 8 bis 11, und Gallaher u. a., a. a. O., Randnrn. 11 bis 14.
(31) - Urteile Philip Morris Belgium u. a., a. a. O., Randnr. 17, und Gallaher u. a., a. a. O., Randnrn. 20, 22 und 23.
(32) - Urteil Gallaher u. a., a. a. O., Randnr. 20.