61976C0076
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 26 GENNAIO 1977
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Con domanda pervenuta alla nostra Corte il 28 luglio 1976, la Corte di cassazione del Belgio ha chiesto, ai sensi dell'articolo 177 del trattato CEE, l'interpretazione dell'articolo 71, n. 1, lettera b), ii) del regolamento CEE del Consiglio n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità. Questa norma in sostanza dà al lavoratore disoccupato che ritorna nel paese di residenza il diritto di fruire delle prestazioni sociali secondo la legge del paese stesso, anche quando non sia precedentemente esistito nessun rapporto assicurativo o addirittura nessun rapporto di lavoro nel quadro di tale legge.
La questione d'interpretazione si è prospettata nel corso di un procedimento che oppone una cittadina italiana all'Office national de l'emploi del Belgio. Il procedimento trae origine dal rifiuto di quest'organismo di corrispondere all'interessata le prestazioni di disoccupazione da lei chieste dopo aver lavorato qualche tempo in Gran Bretagna, e dopo essere ritornata al domicilio familiare in Belgio. Conviene precisare che la richiedente, nata in Italia, si è trasferita in Belgio con i genitori nel 1965, vi ha risieduto stabilmente e vi ha frequentato le scuole tecniche secondarie inferiori (sezione commerciale) e superiori (sezione segretariato e lingue) fino al completamento di tale ciclo di studi (giugno 1972). Nel settembre 1972, ella si è recata in Inghilterra, a quanto pare con lo scopo principale di fare pratica nella lingua inglese. Per coprire le spese del soggiorno, ella ha lavorato in un ospedale in qualità di «aiuto domestico», sino alla fine del mese di luglio nel 1973; poi è tornata in Belgio.
Risulta dalla sentenza, con cui la Corte di cassazione belga ha posto la domanda pregiudiziale, che durante il periodo del suo soggiorno in Inghilterra l'interessata aveva mantenuto la propria residenza presso i genitori in Belgio. Dopo undici mesi circa, essendo tornata ad abitare dai genitori, ella riteneva di poter fruire del beneficio dell'articolo 67, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71, il quale dispone: «l'istituzione competente di uno Stato membro, la cui legislazione subordina l'acquisizione, il mantenimento o il recupero del diritto alle prestazioni al compimento di periodi d'assicurazione, tiene conto, nella misura necessaria, dei periodi d'assicurazione o d'occupazione compiuti sotto la legislazione di ogni altro Stato membro, come se si trattasse di periodi d'assicurazione compiuti sotto la legislazione che essa applica, a condizione tuttavia che i periodi d'occupazione venissero considerati come periodi d'assicurazione se fossero stati maturati sotto tale legislazione». È vero che il paragrafo 3 dello stesso articolo stabilisce che il menzionato paragrafo 1 si applica soltanto se l'interessato abbia compiuto da ultimo dei periodi d'assicurazione secondo le disposizioni della legge a norma della quale vengono richieste le prestazioni; mentre, come si è visto, la richiedente aveva da ultimo lavorato in Inghilterra. Ma lo stesso paragrafo 3 eccettua il caso previsto dal citato articolo 71, paragrafo 1, lettera b), ii) del detto regolamento, concernente i diritti dei disoccupati che durante la loro ultima occupazione abbiano risieduto in uno Stato membro diverso dallo Stato competente al versamento delle prestazioni. Secondo questa norma, «un lavoratore diverso dal lavoratore frontaliero, che è in disoccupazione completa e che si pone a disposizione degli uffici del lavoro nel territorio dello Stato membro in cui risiede o che ritorna in tale territorio, beneficia delle prestazioni secondo la legislazione di questo Stato, come se vi avesse svolto la sua ultima occupazione; queste prestazioni sono erogate dall'istituzione del luogo di residenza e sono a carico della medesima (…)».
Quanto alla legislazione belga, essa accorda l'indennità di disoccupazione al lavoratore che abbia totalizzato 150 giornate di lavoro o assimilate nel corso dei dieci mesi precedenti la sua domanda.
Il tribunale del lavoro di Bruxelles, decidendo con sentenza del 28 ottobre 1974 la causa intentata dalla lavoratrice contro l'Office national de l'emploi, aveva ritenuto che sussistessero tutte le condizioni richieste dal diritto comunitario e da quello belga, per' riconoscere all'attrice il diritto alle indennità richieste.
Di diverso avviso è stata invece la Corte del lavoro di Bruxelles, davanti a cui l'Office national de l'emploi ha impugnato la sentenza precitata. Questa giurisdizione d'appello, nella sentenza del 19 giugno 1975, ha ritenuto che l'interessata non soddisfacesse le condizioni richieste dal citato articolo 71, paragrafo 1, lettera b), ii) del regolamento n. 1408. Essa è giunta a questa conclusione basandosi sulla decisione n. 94 del 24 gennaio 1974 della Commissione amministrativa delle Comunità europee per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti, che ha fornito una interpretazione delle norme sopra menzionate. Sul contenuto e sul valore di tale decisione mi soffermerò tra breve.
La Corte di cassazione belga, davanti a cui la lavoratrice disoccupata ha presentato ricorso contro la sentenza della Corte d'appello, ha posto alla nostra Corte la seguente domanda pregiudiziale: «Quali siano il senso e la portata da attribuire, nell'articolo 71, n. 1, lettera b), ii) del regolamento CEE del Consiglio delle Comunità europee n. 1408/71, alle parole 'in cui risiede o che ritorna in tale territorio' e, in particolare, quali siano i criteri da applicare per quanto riguarda le nozioni di residenza e di ritorno nel territorio dello Stato, ed in quale momento le relative condizioni debbano essere soddisfatte».
2.
Al di là della formulazione ampia e generica della domanda pregiudiziale, si tratta sostanzialmente di stabilire se, in un caso del genere di quello innanzi descritto, il lavoratore disoccupato possa invocare il beneficio dell'articolo 71, n. 1, lettera b), ii) del regolamento n. 1408/71.
A questo riguardo, va tenuto presente il carattere di eccezione che tale disposizione presenta, non solo rispetto alla citata regola dell'articolo 67, n. 3, del regolamento n. 1408/71, ma anche rispetto alla norma dell'articolo 69, n. 1, lettera c) dello stesso regolamento. Infatti, secondo la prima di queste norme, le indennità di disoccupazione sono concesse purché il disoccupato abbia compiuto in ultimo dei periodi di assicurazione o di occupazione conformemente alle disposizioni della legislazione a norma della quale vengono richieste le prestazioni. Dal canto suo la seconda norma, nel definire le condizioni relative alla conservazione del diritto alle prestazioni del lavoratore disoccupato che si reca in uno Stato membro diverso dallo Stato competente a corrispondere le prestazioni, limita tale diritto a un periodo massimo di tre mesi a partire dalla data alla quale l'interessato ha cessato di essere a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato che ha lasciato.
Tale carattere eccezionale della disposizione in esame ha molto probabilmente ispirato la presa di posizione della Commissione amministrativa delle Comunità europee per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti, alla quale, come ho già detto, la Corte del lavoro di Bruxelles ha attribuito valore determinante. Nella sua decisione del 24 gennaio 1974, applicabile a decorrere dal 1o ottobre 1972, la detta Commissione ha inteso delimitare più chiaramente il campo di applicazione dell'articolo 71, n. 1, lettera b), ii) del regolamento n. 1408/71. Essa ha specificato che tale norma, oltre che ai lavoratori stagionali, si applica, quando risiedono in uno Stato membro diverso da quello competente:
a)
ai lavoratori dei trasporti internazionali di cui all'articolo 14, paragrafo 1, b);
b)
ad altri lavoratori che svolgono normalmente la loro attività nel territorio di più Stati membri, ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, c);
c)
ai lavoratori occupati da un impresa di confine, ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, d).
Nei motivi di questa decisione la commissione amministrativa osserva che il trasferimento dell'onere delle prestazioni dal paese di occupazione al paese di residenza, previsto dall'articolo 71, n. 1, del regolamento 1408/71, è accettabile nel caso dei lavoratori frontalieri e dei lavoratori stagionali, nonché per talune categorie che conservano con il paese d'origine gli stessi stretti legami, mentre non lo sarebbe se, con un'interpretazione estensiva del concetto di residenza, si facessero rientrare nel campo di applicazione di quella norma tutti i lavoratori migranti che hanno un'occupazione di carattere sufficientemente stabile in uno Stato membro e che hanno lasciato la loro famiglia nel paese di origine. Perciò la Commissione ritiene che, all'infuori dei casi da essa indicati, ci si debba fondare sulla presunzione che un lavoratore, avente un'occupazione sufficientemente stabile in uno Stato, vi abbia anche la residenza.
Ora, per determinare la portata della decisione di cui trattasi, in relazione al caso di specie, bisogna anzitutto stabilire quale ne sia il valore giuridico.
La Commissione amministrativa per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti, prevista dal titolo IV del regolamento n. 1408/71, è incaricata fra l'altro di trattare ogni questione amministrativa o d'interpretazione derivante dalle disposizioni del regolamento stesso e dagli ulteriori regolamenti o di ogni altro accordo che dovesse intervenire nel quadro di questi «senza pregiudizio del diritto delle autorità, delle istituzioni e delle persone interessate a far ricorso alle procedure e alle giurisdizioni previste dalle legislazioni degli Stati membri, dal presente regolamento o dal trattato» (articolo 81, lettera a).
Un organo siffatto, con identiche attribuzioni, era stato previsto anche nel regolamento del Consiglio n. 3 del 1958, che, come è noto, aveva preceduto il regolamento n. 1408/71 nella disciplina della stessa materia coperta da quest'ultimo. E la nostra Corte ebbe occasione di pronunciarsi sulla portata delle decisioni di quell'organo. La sentenza del 5 dicembre 1967 nella causa 19/67 (Van der Vecht, Racc. 1967, pag. 420) precisa che le decisioni della Commissione amministrativa possono avere soltanto il valore di pareri e che esse non incidono sulla validità e sul contenuto della normativa del Consiglio. Conseguentemente, il dispositivo di questa sentenza afferma al punto 3o che «le decisioni della commissione amministrativa, adottate in applicazione dell'articolo 43 a) del regolamento n. 3, non sono vincolanti per i tribunali». Tenuto conto dell'identità delle funzioni oggi attribuite alla Commissione prevista dal regolamento n. 1408/71, lo stesso criterio deve valere anche per le decisioni che essa adotta in applicazione dell'articolo 81 a) di tale regolamento.
Perciò, anche se si suppone che la commissione amministrativa intendesse attribuire carattere tassativo all'enumerazione dei soggetti in grado di beneficiare della disposizione dell'articolo 71, n. 1, lettera b), ii) del regolamento n. 1408, ciò non vincolerebbe le giurisdizioni ad una interpretazione conforme. Non sembra peraltro che la decisione di cui discutiamo pretendesse di formulare una enumerazione tassativa; essa intendeva piuttosto fornire dei criteri pratici per l'applicazione della disposizione citata, mediante il riferimento a un sistema di semplici presunzioni per la determinazione della residenza. Conviene infine tener conto di una circostanza resa nota in questo procedimento dall'agente della Commissione delle Comunità europee: la Commissione amministrativa sta attualmente riesaminando la materia, in vista di un eventuale ampliamento delle categorie di soggetti che, a suo avviso, potrebbero valersi della presunzione di residenza in uno Stato diverso da quello dell'ultima occupazione e beneficiare così delle disposizioni dell'articolo 71.
3.
Il quesito centrale dell'applicabilità dell'articolo 71, n. 1, lettera b), ii) a un caso del genere di quello pendente innanzi la Corte di cassazione belga, va dunque esaminato a prescindere dal fatto che esso non rientri nelle categorie indicate dalla suddetta Commissione amministrativa nella sua decisione n. 94.
Ciò chiarito, constatiamo che, nel definire una delle categorie di lavoratori che possono beneficiare di questo sistema, l'articolo 71, n. 1, lettera b), ii) si serve di una nozione in parte negativa («un lavoratore diverso dal lavoratore frontaliero») e in parte positiva: «che è in disoccupa zione completa e che si pone a disposizione degli uffici del lavoro nel territorio dello Stato membro in cui risiede, ovvero che ritorna in tale territorio». Si tratta indubbiamente di una disposizione formulata in maniera ampia, tanto da fare apparire a prima vista non appropriato limitarne l'applicabilità alle categorie enumerate nella decisione n. 94 della commissione amministrativa.
Poiché l'elemento essenziale per l'applicazione della norma in questione è quello della residenza, occorre esaminare anzitutto se la normativa comunitaria relativa alla materia di cui trattasi contenga elementi utili per l'interpretazione di questa nozione.
L'articolo 1 del regolamento n. 1408/71, il quale enuncia una serie di definizioni ai fini dell'applicazione del regolamento stesso, stabilisce alla lettera h) che «il termine residenza indica la dimora abituale». Sull'identica definizione, già contenuta nel regolamento n. 3, la nostra Corte si è pronunciata nella sentenza 12 luglio 1973 nella causa 13/73 (Angénieux/Hakenberg, Racc. 1973, pag. 935). La Corte si era occupata del problema in quanto si trattava di interpretare gli articoli 1 h), 12 e 13 del regolamento n. 3, avendo riguardo alla situazione di un rappresentante di commercio francese che per nove mesi all'anno si spostava in Germania per visitarvi la clientela ma senza avervi dimora fissa e trascorrendo il resto dell'anno in Francia, dove avevano sede le imprese rappresentate. Il punto 3o del dispositivo della citata sentenza precisò che «il termine “residenza” usato nell'articolo 13, n. 1, lettera c), 1o capoverso, del regolamento n. 3 (modificato dal regolamento n. 24/64) e definito dall'articolo 1, lettera h) dello stesso regolamento, designa — nel caso del rappresentante di commercio il quale svolge un'attività del tipo sopra descritto — il luogo in cui il lavoratore ha stabilito il centro permanente dei propri interessi e dove ritorna negli intervalli fra i suoi viaggi di lavoro».
Questa soluzione, strettamente aderente alla situazione particolare dei rappresentanti di commercio, non è puramente e semplicemente trasponibile al nostro caso. Conviene però mettere in rilievo due brani della motivazione della citata sentenza: l'uno (considerando n. 29) secondo cui «la residenza va determinata tenendo conto anche di fattori extraprofessionali»; l'altro (considerando n. 31) secondo cui «possedere un domicilio in uno Stato membro va considerato come un fattore di stabilità». Mi pare ancora il caso di notare la conformità di quest' orientamento allo spirito della risoluzione adottata il 18 gennaio 1972 dal comitato dei ministri del Consiglio d'Europa circa l'unificazione dei concetti giuridici di domicilio e di residenza. A termini del n. 9 di questa risoluzione, per determinare se una residenza è abituale si deve tener conto della sua durata e della sua continuità oltre che di altri fattori di carattere personale o professionale che rivelino dei legami durevoli fra una persona e un determinato luogo. Secondo il n. 10 della stessa risoluzione, l'elemento intenzionale, pur non essendo di per sé decisivo, può essere preso in considerazione ai fini della determinazione della residenza.
La stessa decisione summenzionata della commissione amministrativa ammette d'altronde implicitamente che non è il criterio materiale della quantità di tempo che il lavoratore trascorre in uno Stato a decidere della sua residenza. Infatti, il lavoratore dei trasporti internazionali può ben passare la maggior parte del tempo in uno Stato dove esercita la sua attività lavorativa, pur continuando a risiedere in un altro Stato.
L'orientamento dei diritti nazionali di alcuni Stati membri della Comunità conferma l'importanza di tre elementi, i quali giovano a chiarire la nozione della residenza e il rapporto fra residenza e soggiorno: mi riferisco al carattere della stabilità, al valore della intenzione, alla possibilità che una persona soggiorni all'estero e vi abbia un'occupazione, pure senza perdere la residenza originaria.
Per l'applicazione dell'articolo 511 del codice della sicurezza sociale francese che subordina le prestazioni familiari alla residenza, è reputato risiedere in Francia il giovane che compie all'estero un soggiorno, anche se di lunga durata, quando ciò sia necessario per il perfezionamento della sua formazione professionale, purché egli mantenga i suoi legami familiari nel territorio nazionale dove era vissuto precedentemente in maniera permanente (articolo 6 del décret n. 65-524 del 29 giugno 1965, JO 3. 7. 1965, pagg. 5615-16).
Ancor prima dell'adozione di questo provvedimento, la Corte di cassazione francese aveva ritenuto che un lungo soggiorno all'estero per motivi di studio non è incompatibile con il mantenimento della residenza in Francia, purché qui resti il centro dei rapporti familiari dell'interessato (Cass. civ. 24 novembre 1964, Bull. civ. 1964, II, pag. 556).
La legislazione sociale germanica limita la sua sfera di efficacia mediante i criteri alternativi del domicilio e della dimora abituale; quest'ultima equivale sostanzialmente alla residenza. Resta escluso dalla nozione di dimora abituale il luogo in cui l'interessato dimostri di voler permanere solo transitoriamente (paragrafo 30, n. 3, del nuovo codice sociale germanico — Sozialgesetzbuch —, legge federale dell'11 dicembre 1975, BGBl. I, pag. 3020).
Nel sistema britannico della sicurezza sociale, la nozione di residenza denota il soggiorno in un determinato luogo con carattere di continuità, con cui sono compatibili delle assenze temporanee. Ai fini dell'applicazione di tale legislazione, il beneficiario mantiene la residenza in Gran Bretagna anche qualora soggiorni all'estero, fintantoché non vi sia stata da parte sua l'intenzione di abbandonarla, come si reputa essere il caso di chi non intenda più farvi ritorno (ved. la giurisprudenza citata da Calvert H., Social Security Law, London 1974, pagg. 42-43).
Sul piano più ampio del diritto civile, la giurisprudenza della cassazione italiana, nella definizione della residenza, dà pur essa rilievo all'elemento soggettivo, cioè all'intenzione di rimanere stabilmente in un determinato luogo. La residenza si fonda pertanto non semplicemente sul fatto materiale della fissazione della dimora, ma anche sull'intenzione di dare a questa un carattere stabile, risultante dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento di normali relazioni sociali (Cass. 17 gennaio 1972, n. 126, Giust. civ., Mass. 1972, pag. 71). Pertanto la dimora può anche avere lunga durata, senza di per ciò solo divenire residenza, quando essa si prolunghi per ragioni di studio o di lavoro, senza però che vi sia l'intenzione di darle un carattere permanente (Cass. 12 novembre 1960, n. 3029, Giust. civ., Mass. 1960, pag. 1177).
L'elemento intenzionale può risultare in particolare dal mantenimento in un luogo diverso dalla dimora del centro dei rapporti e interessi familiari, che normalmente confluiscono nel luogo appunto in cui vive la famiglia (Cass. 10 gennaio 1964, n. 64, Giust. civ., Mass. 1964, pag. 30).
Tornando ora al caso di specie, sembra corretto ritenere che una persona la quale, subito dopo aver terminato gli studi, si rechi in un paese straniero per alcuni mesi, al fine di far pratica nella lingua locale che aveva costituito oggetto dei suoi studi, non potrà considerarsi residente in quello Stato ai sensi del regolamento comunitario solo in quanto per necessità pratiche vi abbia trovato una occupazione temporanea, tanto più se risulti dal suo comportamento che essa non aveva inteso stabilirsi durevolmente nel territorio di tale Stato, e aveva invece voluto mantenere come centro principale dei propri interessi lo Stato in cui aveva precedentemente vissuto e in cui è domiciliata e residente la sua famiglia, in seno alla quale essa era sempre rimasta prima di soggiornare all'estero.
Il peso preminente del motivo di studio nel soggiorno all'estero (che può dedursi in concreto anche dalla brevità del soggiorno e dal genere del lavoro svolto, non corrispondente alla preparazione professionale dell'interessata), il mantenimento del domicilio legale nella casa paterna e, subito dopo il breve soggiorno all'estero, il ritorno in questa casa (presumibilmente con lo scopo di ricercare qui, dopo l'esperienza pratica nella lingua straniera, una prima stabile occupazione, corrispondente alla preparazione) costituiscono a mio avviso elementi significativi, tali da far ritenere che l'interessata sia «tornata nel paese di residenza», per adoperare i termini stessi della norma di cui si discute.
4.
Per i motivi fin qui esposti, concludo proponendo alla Corte di rispondere alla domanda pregiudiziale presentata il 28 luglio 1976 dalla Corte di cassazione belga affermando per diritto che nell'interpretazione dell'espressione «in cui risiede o che ritorna in tale territorio» di cui all'articolo 71, n. 1, lettera b), ii) del regolamento CEE del Consiglio n. 1408/71, e, più in generale, per stabilire la sfera dei possibili beneficiari di tale disposizione, occorre tener conto, in casi del genere di quello cui si riferisce la domanda, della stabilità della residenza del lavoratore nello Stato da cui si è allontanato per qualche tempo, della durata e dello scopo della sua assenza, del carattere dell'occupazione trovata nello Stato estero, oltre che dell'intenzione dell'interessato.
Fra i beneficiari della disposizione considerata deve ritenersi che rientri in ogni caso chi, dopo il termine degli studi effettuati nel paese in cui è domiciliato e risiede con la famiglia, abbia effettuato un breve soggiorno all'estero, svolgendovi un'attività salariata, per far pratica in una lingua che aveva costituito oggetto dei suoi studi, e rientri poi in famiglia, con il presumibile intento di ricercare una stabile occupazione nel paese in cui la famiglia medesima è domiciliata.