61998CC0017_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend door de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, en betreft de geldigheid van de wijziging door de Raad van de associatieregeling van de Europese Gemeenschappen met de landen en gebieden overzee (hierna: LGO"). Deze regeling is voor een termijn van tien jaar vastgesteld bij besluit 91/482/EEG van 25 juli 1991 (hierna: LGO-besluit" of Associatiebesluit", afgekort: AB"), en heeft tijdens de geldingsduur ervan aanzienlijke wijzigingen ondergaan, toen op 24 november 1997 besluit 97/803/EEG (hierna: Herzieningsbesluit"), werd vastgesteld, welke herziening onder meer gevolgen had voor de suikerexporten uit de LGO naar de Gemeenschappen.
2. De prejudiciële vragen zijn gerezen in een procedure tegen de overheid van Nederland en van het Caribisch eiland Aruba, een van de LGO-landen, in het kader van een verzoek om voorlopige maatregelen van de Nederlandse onderneming Emesa Sugar (Free Zone) NV (hierna: Emesa"). Emesa verlangt, dat de in het herzieningsbesluit neergelegde communautaire regeling buiten toepassing blijft en dat de invoer van suiker uit Aruba verder onder het LGO-besluit blijft vallen.
3. Het hoofdgeding is slechts een van de talrijke gedingen die zijn ingeleid door Emesa en andere marktdeelnemers, en door de autoriteiten van Aruba en de Nederlandse Antillen, zowel voor de nationale rechterlijke instanties als voor het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen, teneinde de toepassing van besluit 97/803 te verhinderen. Het Hof van Justitie heeft zich bovendien ook nog uit te spreken over de andere, soortgelijke prejudiciële vraag, die is voorgelegd door dezelfde Nederlandse rechterlijke instantie (Arrondissementsrechtbank).
4. Centraal in de onderhavige zaak staat de moeilijkheid voor de gemeenschapswetgever om een evenwicht tot stand te brengen tussen de eisen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, meer concreet die van de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt, met de in het Vierde deel van het EG-Verdrag ten gunste van de LGO geformuleerde doelstellingen van preferentiële commerciële behandeling en bevordering van de ontwikkeling van de betrokken landen en gebieden. Meer in het bijzonder wordt het Hof van Justitie verzocht om een uitspraak over het al dan niet bestaan in het gemeenschapsrecht van een beginsel dat zich ertegen verzet, dat voordelen die in het kader van de associatieregeling aan de LGO zijn toegekend, achteraf nog kunnen worden ingetrokken of beperkt (vergrendelingsmechanisme").
II - De feiten
5. De vennootschap Emesa Sugar (Free Zone) NV is opgericht op 6 februari 1997; het kapitaal is afkomstig van de Amerikaans-Braziliaanse groep The Emesa Group. In april van dat jaar maakte Emesa een aanvang met haar bedrijfsactiviteiten inzake de suikerproductie op het eiland Aruba. Dit autonoom gebiedsdeel van het Koninkrijk der Nederlanden is - zoals gezegd - een van de in bijlage IV van het EG-Verdrag vermelde LGO.
6. Aangezien op Aruba geen suiker wordt geproduceerd, betrekt Emesa haar grondstoffen bij rietsuikerproducenten op Trinidad en Tobago, een van de staten van Afrika, de Caraïben en de Stille Zuidzee (hierna: ACS-staten"). Deze suiker wordt door Emesa gereinigd, gemaald (milling") en verpakt. Volgens Emesa bedraagt haar productiecapaciteit ten minste 34 000 ton suiker per jaar.
7. Ingevolge artikel 6, leden 2 en 3, van bijlage II bij het LGO-besluit, inzake de ACS/LGO-oorsprongscumulatie (zie in dit verband punt 25 infra), zijn de in punt 6 beschreven bewerkingen toereikend om de suiker te kunnen beschouwen als zijnde van oorsprong uit een LGO, zodat hij vrije toegang heeft tot de markt van de Gemeenschap. Nu de suikerprijs in de Europese Unie drie maal hoger is dan die op de wereldmarkt, is gemakkelijk te begrijpen waar het commercieel belang ligt van een dergelijke operatie.
8. De pogingen van Emesa om langs gerechtelijke weg de deelneming van Nederland aan de herziening van het LGO-besluit te verhinderen, zijn mislukt ten gevolge van de uitspraak in hoger beroep van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 20 november 1997. Bij dit arrest - waartegen cassatieberoep is ingesteld - zijn twee beschikkingen nietigverklaard van de verwijzende rechter in de onderhavige zaak, waarbij de vorderingen van Emesa werden toegewezen.
9. In het kader van die procedure heeft de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage bij beschikking van 4 november 1997 het Hof van Justitie een prejudiciële vraag gesteld betreffende de mogelijkheid voor de nationale rechterlijke instanties om de deelneming van de autoriteiten van een lidstaat aan de vaststelling van gemeenschapshandelingen te verhinderen. De Nederlandse Staat is tegen deze verwijzingsbeschikking opgekomen.
10. Beschikking 97/803, die door de Raad is vastgesteld op 24 november 1997 en in werking is getreden op 1 december daaropvolgend, beperkt de hoeveelheid suiker die in het kader van de ACS/LGO-oorsprongscumulatieregeling vrij van rechten in de Gemeenschap mag worden ingevoerd, tot 3 000 ton. Daarmee is een einde gekomen aan de voordien geldende regeling, wat ernstige gevolgen heeft voor de economische perspectieven van Emesa. Het contingent van 3 000 ton suiker per jaar komt volgens haar nauwelijks overeen met de maandproductie van haar onderneming.
11. Zodra beschikking 97/803 was vastgesteld, heeft Emesa bij de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage het verzoek om voorlopige maatregelen ingediend dat in de onderhavige zaak aan de orde is. Zij verlangde dat de Staat zou worden verboden op de door haar in te voeren suiker nieuwe invoerrechten of enige andere heffing toe te passen, dat het Hoofdproductschap voor Akkerbouwproducten (HPA) zou worden verboden om invoervergunningen te weigeren voor bedoeld product, en ten slotte dat Aruba zou worden verboden aan Emesa certificaten EUR.1 te weigeren. Certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 worden afgegeven door de douaneautoriteiten van de LGO ten bewijze van de oorsprong van de producten.
In zijn verwijzingsbeschikking verklaarde de Nederlandse verwijzende rechter het verzoek evenwel niet-ontvankelijk wegens onbevoegdheid van de rechter, voor zover het beroep gericht was tegen de Staat der Nederlanden en het HPA, zodat het enkel ontvankelijk werd verklaard voor zover het gericht was tegen Aruba. Dit heeft tot gevolg, dat het hoofdgeding beperkt blijft tot de vordering van Emesa - die in bedoelde verwijzingsbeschikking is toegewezen - om de bevoegde instanties van het eiland Aruba verbod te doen opleggen de afgifte van certificaten EUR.1 voor de suikerproductie van Emesa te weigeren wanneer op grond van besluit 91/482 deze certificaten niet zouden zijn geweigerd.
III - De prejudiciële vragen
12. In dit verband heeft de president van de Arrondissementsrechtbank besloten het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen om een prejudiciële beslissing te verzoeken over de volgende vragen:
1) Is de tussentijdse wijziging van het LGO-besluit per 1 december 1997 bij besluit van de Raad van 24 november 1997 (97/803/EG, PB L 329, blz. 50) - meer in het bijzonder het daarbij ingevoerde artikel 108 ter, lid 1, alsmede de schrapping van ‚milling als voor de oorsprong relevante verwerkingshandeling - wel proportioneel?
2) Is het toelaatbaar dat genoemd raadsbesluit - meer in het bijzonder het daarbij ingevoerde artikel 108 ter, lid 1, alsmede de schrapping van ‚milling als voor de oorsprong relevante verwerkingshandeling - in zijn beperkende gevolgen (aanmerkelijk) verder gaat dan met behulp van vrijwaringsmaatregelen op basis van artikel 109 van het LGO-besluit mogelijk zou zijn?
3) Is het verenigbaar met het EG-Verdrag, in het bijzonder deel IV daarvan, dat een besluit van de Raad als bedoeld in artikel 136, tweede alinea, van dat Verdrag - in dit geval het genoemde besluit (97/803/EG) - kwantitatieve invoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking bevat?
4) Maakt het voor de beantwoording van vraag 3 verschil
a) of deze beperkingen c.q. maatregelen de vorm krijgen van tariefcontingenten of beperkingen in oorsprongbepalingen dan wel een cumulatie van beide
of
b) de betreffende bepalingen al dan niet vrijwaringsmaatregelen inhouden?
5) Vloeit uit het EG-Verdrag, in het bijzonder deel IV daarvan, voort dat in het kader van artikel 136, tweede alinea, bereikte resultaten - in de zin van voor de LGO gunstige maatregelen - vervolgens niet meer ten nadele van de LGO kunnen worden gewijzigd of ongedaan kunnen worden gemaakt?
6) Als dat inderdaad niet meer mogelijk is, zijn de betreffende besluiten van de Raad dan nietig, respectievelijk kunnen particulieren zich daarop dan in een geding voor de nationale rechter beroepen?
7) In hoeverre moet het LGO-besluit van 1991 (91/482/EEG, PB L 263, 1991, met rectificatie in PB L 15, 1993, blz. 33) geacht worden ongewijzigd te gelden gedurende de in artikel 240, lid 1, van dat besluit genoemde periode van 10 jaar, nu de Raad geen wijziging in dat besluit heeft aangebracht vóór het verstrijken van de eerste (periode van) 5 jaar als bedoeld in artikel 240, lid 3, aanhef, van dat besluit?
8) Is het wijzigingsbesluit van de Raad (907/803/EG) in strijd met artikel 133, lid 1, EG-Verdrag?
9) Is genoemd wijzigingsbesluit van de Raad rechtsgeldig in verband met verwachtingen die zijn gewekt als gevolg van de door de Commissie verspreide voorlichtingsbrochure DE 76= van oktober 1993, gegeven dat daarin naar aanleiding van het zesde LGO-besluit op blz. 16 wordt gesteld, dat de werkingsduur van dat besluit thans tien jaar beloopt (voordien vijf jaar)?
10) Is het eerder genoemde per 1 december 1997 ingevoerde artikel 108 ter zozeer onwerkbaar, dat het ongeldig moet worden geacht?
11) Is de nationale (kort geding-)rechter bevoegd om, onder omstandigheden als in het arrest Zuckerfabrik Süderdithmarschen e.a. (C-143/88 en C-92/89) en latere arresten omschreven, op voorhand een voorlopige voorziening te treffen, indien schending van het communautaire recht door een niet-communautaire, door het gemeenschapsrecht aangewezen uitvoerende instantie dreigt, opdat een dergelijke schending wordt voorkomen?
12) Aangenomen dat vraag 11 bevestigend wordt beantwoord en dat de beoordeling van de onder 11 genoemde omstandigheden niet competeert aan de nationale rechter maar aan het Hof van Justitie, zijn dan de in dit vonnis onder 3.9 tot en met 3.11 bedoelde omstandigheden van dien aard dat een voorziening onder 11 bedoeld gerechtvaardigd is?"
IV - De toepasselijke gemeenschapsregels
Het EG-Verdrag
13. Artikel 227 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 299 EG), betreffende de territoriale werkingssfeer van het Verdrag, bepaalt in lid 3, dat de LGO waarvan de lijst als bijlage IV aan het Verdrag is gehecht, het onderwerp vormen van de bijzondere associatieregeling omschreven in het Vierde deel van dit Verdrag". Sedert 1964 maken de Nederlandse Antillen deel uit van deze LGO.
14. Artikel 3, sub r, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3 EG) bepaalt, dat het optreden van de Gemeenschap onder de voorwaarden en volgens het tijdschema waarin dit Verdrag voorziet, omvat: de associatie van landen en gebieden overzee, teneinde het handelsverkeer uit te breiden en in gezamenlijke inspanning de economische en sociale ontwikkeling te bevorderen".
15. Het Vierde deel van het Verdrag heeft als opschrift De associatie van de landen en gebieden overzee". Naar luid van artikel 131 (thans, na wijziging, artikel 182 EG), is het doel van de associatie het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling der LGO, en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Gemeenschap in haar geheel.
16. Artikel 132 (thans artikel 183 EG) bepaalt:
Door de associatie worden de volgende doeleinden nagestreefd:
1. De lidstaten passen op hun handelsverkeer met de landen en gebieden de regeling toe welke zij krachtens dit Verdrag tegenover elkaar zijn aangegaan.
(...)"
17. Artikel 133 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 184 EG) bepaalt:
1. De goederen van oorsprong uit de landen en gebieden delen bij hun invoer in de lidstaten in de algehele afschaffing van douanerechten die overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag tussen de lidstaten geleidelijk plaatsvindt.
2. Bij invoer in elk land en gebied worden de douanerechten op goederen uit de lidstaten en uit de andere landen en gebieden geleidelijk opgeheven overeenkomstig de bepalingen van de artikelen 12, 13, 14, 15 en 17.
(...)"
18. Ten slotte bepaalt artikel 136 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 187 EG):
Voor een eerste periode van vijf jaar na de inwerkingtreding van dit Verdrag bepaalt een aan dit Verdrag gehechte toepassingsovereenkomst de wijze van toepassing en de procedure van de associatie tussen de landen en gebieden enerzijds en de Gemeenschap anderzijds.
Vóór de afloop van de in vorenstaande alinea genoemde overeenkomst stelt de Raad op basis van de bereikte resultaten en van de in dit Verdrag neergelegde beginselen met eenparigheid van stemmen de bepalingen vast voor een nieuwe periode."
Besluit 91/482
19. De Raad heeft voor de periode 1990-1999 besluit 91/482 vastgesteld, dat ingevolge artikel 241 ervan, in werking is getreden op 20 september 1991; naar luid van artikel 240, lid 1, geldt het besluit voor een op 1 maart 1990 ingaande" periode van tien jaar. Lid 3 van dit artikel luidt:
3. Vóór het verstrijken van de eerste periode van vijf jaar stelt de Raad met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie, naast de in artikel 154, lid 1, bedoelde financiële steun, het volgende vast:
a) in voorkomend geval, de eventueel op de bepalingen aan te brengen wijzigingen waarvan de bevoegde autoriteiten van de LGO uiterlijk tien maanden vóór het verstrijken van de periode van vijf jaar de Commissie kennis hebben gegeven;
b) in voorkomend geval, de eventueel door de Commissie op grond van haar eigen ervaring of in verband met wijzigingen waarover tussen de Gemeenschap en de ACS-staten wordt onderhandeld, voorgestelde wijzigingen;
c) eventueel de noodzakelijke overgangsmaatregelen in verband met de in het kader van de punten a en b gewijzigde bepalingen tot de inwerkingtreding daarvan.
(...)"
20. Artikel 101 van besluit 91/482, vóór de herziening waarover ik het verder nog zal hebben, luidde:
1. Producten van oorsprong uit de LGO mogen met vrijdom van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Gemeenschap worden ingevoerd.
2. Producten die niet van oorsprong uit de LGO zijn en die zich in het vrije verkeer in een LGO bevinden en in ongewijzigde toestand worden heruitgevoerd naar de Gemeenschap, worden in de Gemeenschap toegelaten met vrijdom van douanerechten en heffingen van gelijke werking op voorwaarde dat:
- daarvoor in het betrokken LGO douanerechten of heffingen van gelijke werking zijn betaald, die gelijk zijn aan of hoger dan de douanerechten die in de Gemeenschap gelden bij invoer van deze zelfde producten van oorsprong uit derde landen waarop de clausule van de meestbegunstigde natie wordt toegepast,
- erop geen vrijstelling of restitutie, geheel of gedeeltelijk, van douanerechten of heffingen van gelijke werking is toegepast,
- zij vergezeld gaan van een uitvoercertificaat.
(...)"
21. Artikel 108, lid 1, van besluit 91/482 bepaalt:
- het begrip ‚producten van oorsprong en de desbetreffende methoden van administratieve samenwerking zijn omschreven in bijlage II,
(...)"
22. Wat de inhoud van de oorsprongscriteria van LGO-producten betreft, zij gewezen op artikel 1 van bijlage II, bepalende:
Voor de toepassing van de bepalingen van het besluit betreffende de commerciële samenwerking wordt een product als ‚product van oorsprong uit de landen en gebieden overzee, hierna de ‚LGO genoemd, uit de Gemeenschap of uit de ACS-staten beschouwd, indien het aldaar ofwel geheel en al is verkregen, ofwel toereikend is be- of verwerkt."
23. Artikel 3, lid 3, van de bedoelde bijlage bevat een lijst van bewerkingen en verwerkingen die als ontoereikend worden beschouwd om het karakter van product van oorsprong te verlenen.
24. Artikel 6, leden 2 en 3, van bijlage II stelt de regeling inzake de oorsprongscumulatie" vast, en bepaalt:
2. Wanneer geheel en al in de Gemeenschap of in de ACS-staten verkregen producten in de LGO worden be- of verwerkt, worden zij geacht geheel en al in de LGO te zijn verkregen.
3. De in de Gemeenschap of in de ACS-staten verrichte be- of verwerkingen worden geacht in de LGO te hebben plaatsgevonden wanneer de verkregen materialen later be- of verwerkingen in de LGO ondergaan.
(...)"
Besluit 97/803
25. Bij de inwerkingtreding van besluit 97/803 is ingevolge artikel 32 daarvan, in het LGO-besluit een nieuw artikel 108 ter ingevoegd, waarvan de leden 1 en 2 als volgt luiden:
1. (...) de oorsprongscumulatie ACS/LGO als bedoeld in artikel 6 van bijlage II [wordt] toegestaan ten belope van een jaarhoeveelheid van 3 000 ton suiker.
2. Voor de toepassing van de in lid 1 bedoelde ACS/LGO-cumulatieregels wordt persing tot suikerklontjes of kleuring als voldoende beschouwd om een product LGO-oorsprongskarakter te verlenen.
(...)"
26. Voorts is bij besluit 97/803 een kleine wijziging aangebracht in de tekst van artikel 101, lid 1, van besluit 91/482:
1. Producten van oorsprong uit de LGO mogen vrij van invoerrechten in de Gemeenschap worden ingevoerd.
(...)"
27. Artikel 102 ten slotte is als volgt gewijzigd:
Onverminderd de artikelen (...) en 108 ter past de Gemeenschap bij de invoer van producten van oorsprong uit de LGO geen kwantitatieve beperkingen, noch maatregelen van gelijke werking toe."
V - De handelsregeling tussen de LGO en de Gemeenschap
28. In mijn conclusie in de zaak Road Air heb ik erop gewezen, dat bij de bepaling van de rechtsverhouding tussen de LGO en de Gemeenschap vooral moet worden gepreciseerd in hoeverre elk van de bepalingen van het Verdrag daarop kan worden toegepast, gelet op de inhoud van het Vierde deel van het Verdrag.
29. Het Hof van Justitie heeft op deze vraag in het algemeen geantwoord in zijn arrest van 12 februari 1992, Leplat: Voor deze associatie [van de LGO met de Gemeenschap] is een regeling gegeven in het Vierde deel van het Verdrag (artikelen 131 tot en met 136), zodat de algemene verdragsbepalingen zonder uitdrukkelijke verwijzing niet op de LGO van toepassing zijn."
30. De associatie van de LGO met de Gemeenschap betekent dus niet, dat het volledige gemeenschapsrecht in de LGO rechtstreeks en automatisch van toepassing is, wat zowel geldt voor het primair als voor het afgeleid gemeenschapsrecht: in elk afzonderlijk geval moet integendeel in het licht van het Vierde deel van het EG-Verdrag worden onderzocht, welke bepalingen van gemeenschapsrecht van toepassing zijn op de LGO, en in hoeverre zij van toepassing zijn.
31. Het antwoord van het Hof luidde, dat de uitlegging van de betrokken bepalingen geen beletsel vormde voor de heffing van douanerechten, voor zover zulks gebeurt overeenkomstig het bepaalde in besluit 91/482, dat door de Raad op geldige wijze is vastgesteld overeenkomstig de bij artikel 136 van het Verdrag verleende machtiging.
32. Ook heeft het Hof in het arrest Antillean Rice Mills NV van 11 februari 1999 verklaard, dat er nauwe banden bestaan tussen de Gemeenschap en de LGO, doch dat de LGO geen deel uitmaken van de Gemeenschap, en dat dus niet kan worden gesproken van een onbeperkt vrij verkeer van goederen tussen de LGO en de Gemeenschap.
33. De rechtsgrondslag waarop het antwoord moet worden gebaseerd is, kort samengevat, de volgende:
a) De LGO maken geen deel uit van het douanegebied van de Gemeenschap, en de handel tussen de Gemeenschap en de LGO valt niet onder dezelfde regeling als de handel tussen lidstaten onderling. In laatstbedoeld geval gaat het om intracommunautaire handel, terwijl het bij de handel tussen LGO en de Gemeenschap gaat om importen.
b) Het bepaalde in lid 1 van artikel 133 (thans artikel 184 EG) geldt niet voor producten die eerst in die landen en gebieden zijn ingevoerd, en daarna opnieuw worden uitgevoerd naar een van de lidstaten.
c) Elke andere uitlegging - zoals die welke ervan uitgaat dat met betrekking tot die producten voor de LGO een regeling geldt zoals die welke de lidstaten tegenover elkaar aangaan - zou inhouden (...) dat de LGO deel uitmaken van het gemeenschappelijk douanegebied, hetgeen aanzienlijk verder gaat dan in het Verdrag is voorzien".
d) In ieder geval moeten de besluiten worden toegepast die de Raad op basis van artikel 136 heeft vastgesteld voor de betrokken periode.
VI - Herschikking van de prejudiciële vragen
34. Ter vergemakkelijking van het onderzoek van de prejudiciële vragen, zal ik ze in een systematische volgorde schikken:
a) De niet-ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen (preliminaire vraag);
b) De mogelijkheid tot herziening van het LGO-besluit na het verstrijken van de eerste vijf jaar van toepassing ervan (vragen 7 en 9);
c) De onomkeerbaarheid van de in het kader van artikel 136 van het Verdrag bereikte resultaten (thans artikel 187 EG) (vragen 5 en 6);
d) De geldigheid van de kwantitatieve beperkingen in het licht van de artikelen 133 (thans artikel 184 EG), lid 1, en 136 van het Verdrag (vragen 3, 4 en 8);
e) De proportionaliteit van de invoering van het contingent en van de schrapping van milling" als toereikende verwerkingshandeling (vragen 1, 2 en 10);
f) Het gelasten van voorlopige maatregelen (vragen 11 en 12).
VII - De antwoorden op de prejudiciële vragen
A - Preliminaire vraag: de niet-ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
35. De Raad en de Commissie hebben de nadruk gelegd op de mogelijke niet-ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen, op grond dat het hoofdgeding zijn nut heeft verloren (zie de punten 111 e.v. van de onderhavige conclusie). Waar namelijk de verwijzende rechter het tegen de Nederlandse Staat gerichte verzoek tot opschorting niet-ontvankelijk heeft verklaard, wordt het doel van het hoofdgeding gereduceerd tot een voorlopige maatregel tegen Aruba, dat moet worden gelast verder oorsprongscertificaten EUR.1 te blijven afgeven, zonder rekening te houden met het bepaalde in het herzieningsbesluit 97/803. Nu dit besluit hoe dan ook geen enkele wijziging teweegbrengt inzake deze certificaten, kan de vraag van de geldigheid ervan vanuit het oogpunt van het gemeenschapsrecht (waarover het in de verwijzingsbeschikking gaat), geen enkel gevolg hebben in het kader van de schorsing van het hoofdgeding.
De Raad en de Commissie zijn het er evenwel over eens dat, afgezien van het voorwerp van de onderhavige zaak, onwille van het communautair algemeen belang, en meer in het bijzonder wegens de noodzaak van rechtszekerheid, een snelle uitspraak van het Hof van Justitie over de geldigheid van besluit 97/803 noodzakelijk is.
Gelet op deze overweging, alsmede de omstandigheid dat een aantal andere zaken, waarin eveneens de geldigheid van dit besluit aan de orde is, zijn opgeschort in afwachting van de uitspraak in de onderhavige zaak (zie voetnoten 4 en 5 supra), sluit ik mij aan bij de zienswijze, dat omwille van een goede rechtsbedeling een spoedig antwoord op deze prejudiciële vragen vereist is.
B - De mogelijkheid om het LGO-besluit te herzien tijdens de geldingsduur ervan (zevende en negende prejudiciële vraag)
36. Met zijn zevende vraag stelt de verwijzende rechter de vraag aan de orde, of de Raad kan overgaan tot een tussentijdse herziening na het verstrijken van de termijn van vijf jaar (op 1 maart 1995) als bedoeld in artikel 240, lid 3, LGO-besluit (zie punt 22 supra), doch vóór het verstrijken van de geldingsduur van tien jaar als bedoeld in artikel 240, lid 1 (zie punt 19 supra).
37. Emesa en Aruba stellen, dat de herzieningstermijn van artikel 240, lid 3, van het LGO-besluit moet worden uitgelegd als een dwingende termijn, in die zin dat na het verstrijken van die termijn een wijziging niet langer mogelijk is, behoudens de uitzonderlijke vrijwaringsmaatregelen als bedoeld in artikel 109. De Raad zou dus ratione temporis onbevoegd zijn om het herzieningsbesluit vast te stellen twee en een half jaar na de uiterste datum.
38. Zowel wat de strekking als wat de inhoud betreft van het op deze vraag te geven antwoord, bestaat er een nagenoeg volkomen overeenstemming tussen de opmerkingen van de verschillende lidstaten en instellingen die in de onderhavige zaak zijn tussengekomen.
39. Voor de Raad en de Commissie is de in artikel 240, lid 3, LGO-besluit voorziene bevoegdheid een klassiek voorbeeld van de talrijke bepalingen in de gemeenschapswetgeving die voorzien in de mogelijkheid om geldende handelingen te wijzigen en aldus in te spelen op de gewijzigde situatie; een voorbeeld hiervan is de regeling die is ingesteld bij de verschillende overeenkomsten van Lomé.
40. De Spaanse regering stelt zich op het standpunt, dat de periode van vijf jaar als bedoeld in artikel 240, lid 3, tot doel had om bij de herziening van het LGO-besluit op het punt van de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten rekening te kunnen houden met de herziening van de financiële steun van de Gemeenschap, die slechts voor een periode van vijf jaar was vastgesteld (artikel 154 LGO-besluit). Tevens was het de bedoeling dat de herziening zou samenvallen met die van de Vierde Overeenkomst van Lomé, zodat de gemeenschappelijke marktordeningen zo goed mogelijk konden profiteren van de resultaten van de tussentijdse herziening van die overeenkomst. Voorts is volgens de Spaanse regering geen sprake van een onbevoegdheid ratione temporis van de Raad voor de vaststelling van besluit 97/803. Deze zienswijze gaat uit van een onjuiste interpretatie van artikel 240, lid 3, waarbij niet wordt gelet op het doel dat de Raad voor ogen stond bij de invoering van deze herzieningsclausule.
41. Volgens de Italiaanse regering kan de uitdrukking na het verstrijken van de eerste termijn van vijf jaar", in artikel 240, lid 3, niet worden geacht een dwingende termijn te betreffen, in die zin dat wijzigingen uitgesloten zouden zijn na het verstrijken daarvan. Zo niet zou het LGO-besluit zijn te beschouwen als een starre regeling, waarvan het werkelijke doel uit het oog wordt verloren. Deze periode zou integendeel te beschouwen zijn als een uitnodiging" om in het licht van de ervaringen met de toepassing van de maatregelen tot een herziening over te gaan.
42. Ik ben het volkomen eens met de hierboven uiteengezette standpunten: de termijn van vijf jaar waarover de Raad ingevolge het LGO-besluit beschikt om tot een tussentijdse herziening daarvan over te gaan, ontneemt hem na het verstrijken van die vijf jaar zijn wetgevende bevoegdheid niet. Op dit punt verschilt de onderhavige situatie duidelijk van die waarover het ging in de zaak Hansen, waar partijen in het hoofdgeding zich op beroepen. In die zaak ging het om een dwingende termijn die de Raad bij het oude artikel 227, lid 2, van het Verdrag was opgelegd.
43. Zelfs indien lid 3 van artikel 240 van het LGO-besluit niet bestond - dit wil zeggen indien dit besluit niet voorzag in een tussentijdse herziening - zou de Raad nog steeds bevoegd zijn om dit besluit te allen tijde te wijzigen, nu zijn bevoegdheid daartoe rechtstreeks voortvloeit uit artikel 136 van het Verdrag (thans artikel 187 EG), en niet uit de besluiten die de Raad zelf achtereenvolgens heeft vastgesteld ter uitvoering van die verdragsbepaling.
44. In werkelijkheid wordt de grens van de wetgevende bevoegdheid van de Raad in deze aangelegenheid uiteraard niet bepaald door de aanvankelijk in het LGO-besluit bepaalde termijnen, doch wel door de definitieve verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen die zijn geformuleerd in artikel 132 van het Verdrag (thans artikel 183 EG), en meer in het algemeen door de omstandigheid dat die bevoegdheid moet worden uitgeoefend binnen de perken van de wet, in het kader waarvan aan de algemene rechtsbeginselen een belangrijke rol toekomt.
45. In verband met de geleidelijke verwezenlijking van deze doelstellingen, heeft het Hof van Justitie in de zaak Road Air erkend, dat artikel 136 de Raad een ruime discretionaire bevoegdheid toekent ter verwezenlijking van de doelstellingen van de associatie met de LGO. De associatie met de LGO - aldus het Hof - moet tot stand worden gebracht volgens een dynamisch en geleidelijk proces, in het kader waarvan het noodzakelijk kan zijn dat ter bereiking van de in artikel 132 van het Verdrag genoemde doeleinden meerdere bepalingen worden vastgesteld, rekening houdend met de resultaten die dankzij de eerdere besluiten van de Raad zijn bereikt."
46. Met betrekking tot de grenzen die aan de activiteit van de Raad zijn gesteld door de algemene rechtsbeginselen, moet in de context van de onderhavige zaak in het bijzonder worden verwezen naar het vertrouwensbeginsel, waar ik verder nog op in zal gaan.
47. Ik ben dus van mening, dat de Raad volkomen gerechtigd was om destijds over te gaan tot een herziening van het LGO-besluit.
48. Met zijn negende vraag stelt de Nederlandse rechter de geldigheid aan de orde van besluit 97/803, gelet op de verwachtingen die zijn gewekt als gevolg van de door de Commissie in oktober 1993 verspreide voorlichtingsbrochure DE 76. In die brochure was gesteld, dat de werkingsduur van het LGO-besluit tien jaar bedroeg.
49. In antwoord op deze vraag zij in de eerste plaats opgemerkt, dat een voorlichtingsbrochure nooit grond kan opleveren voor gewettigde verwachtingen van een ondernemer die voornemens is belangrijke investeringen te doen. Men kan zich niet voorstellen, dat een bestuurder van een onderneming zo onvoorzichtig zou zijn zich bij de verwezenlijking van een investeringsproject te verlaten op de informatie in een gewone voorlichtingsbrochure zonder enige juridische waarde.
50. Bovendien is de betrokken informatiebrochure verspreid vóór het herzieningsbesluit en vóór het verstrijken van de periode van vijf jaar als bedoeld in artikel 240, lid 1, van het LGO-besluit. Op het tijdstip van verspreiding kwam de inhoud van de brochure overeen met de op dat tijdstip in het LGO-besluit vastgestelde regeling. Uit een voorlichtingsbrochure kunnen geen grotere rechten worden afgeleid dan die welke voortvloeien uit de wettekst waarover informatie wordt verstrekt. Aldus wordt met deze prejudiciële vraag de kwestie aan de orde gesteld, of Emesa een voor rechterlijke bescherming in aanmerking komend vertrouwen kon stellen in het behoud van de oorsprongscumulatieregeling zoals voorzien in het LGO-besluit.
51. In dit verband zij herinnerd aan 's Hofs vaste rechtspraak, dat ook al is het vertrouwensbeginsel een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd. Dit is met name het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, die juist een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie." Deze algemene regel geldt a fortiori wanneer de betrokken marktdeelnemer zich bewust moet zijn van de economische risico's van een wijziging van de desbetreffende juridische regeling.
52. Wat de concrete situatie betreft die thans aan de orde is, lijdt het niet de geringste twijfel, dat Emesa, toen zij op het eiland Aruba investeerde, over voldoende informatie beschikte om redelijkerwijs te kunnen voorzien dat de gunstige oorsprongscumulatieregeling op korte termijn zou worden gewijzigd. Zoals de Raad in zijn opmerkingen terecht heeft gesteld, volgt zulks duidelijk uit de opmerkingen van Emesa zelf in verband met zaak T-43/98. Uit een en ander volgt, dat zeker vanaf november 1996 voor iedereen duidelijk was, dat de Raad een compromisvoorstel van Ierland in overweging had genomen, dat precies bestond in een beperking tot 3 000 ton per jaar van de hoeveelheid suiker die onder de ACS/LGO-cumulatieregeling in de Gemeenschap mocht worden ingevoerd.
53. In die omstandigheden geloof ik niet, dat de verzoekende vennootschap zich erop kan beroepen dat haar gewettigde verwachtingen inzake het behoud van de preferentiële regeling voor de invoer van suiker, voor bescherming in aanmerking komen.
C - De onomkeerbaarheid van de in het kader van artikel 136 van het Verdrag bereikte resultaten (vragen 5 en 6)
54. Met zijn vijfde prejudiciële vraag stelt de verwijzende rechter de vraag aan de orde, of de krachtens artikel 136 aan de LGO toegekende voordelen al dan niet onomkeerbaar zijn. Alleen wanneer die voordelen niet meer kunnen worden ingetrokken, moet worden ingegaan op de zesde vraag, betreffende de gevolgen van die onomkeerbaarheid.
55. Partijen in het hoofdgeding zijn het erover eens, dat in het Vierde deel van het EG-Verdrag is voorzien in een zogeheten vergrendelingsmechanisme". Dit mechanisme zou tot gevolg hebben, dat de gemeenschapsinstellingen geen maatregelen kunnen vaststellen die gepaard gaan met een blijvende vermindering van de rechten of voordelen die in eerdere besluiten aan de LGO zijn toegekend. De in dergelijke besluiten vervatte bepalingen houden in dat er geen weg terug is, zodat elk later besluit waarbij die rechten of voordelen zouden worden verminderd, moeten worden geacht strijdig te zijn met het Verdrag, en de particulieren zich rechtstreeks op deze ongeldigheid kunnen beroepen.
56. Blijkbaar sluit de president van de Arrondissementsrechtbank zich bij deze zienswijze aan. In de verwijzingsbeschikking is gerefereerd aan de standpuntbepaling van een commissie van deskundigen die zijn aangesteld door de Nederlandse overheid. Deze standpuntbepaling houdt in, dat bedoeld vergrendelingsmechanisme besloten ligt in artikel 132, lid 1, van het Verdrag, en alleen reeds vanwege zijn precieze en onvoorwaardelijke formulering een resultaatsverplichting in het leven roept voor de Gemeenschap. De verwijzende rechter acht deze visie niet serieus bestreden. Zij komt plausibel voor: ook in het kader van de eveneens gefaseerd tot stand gekomen gemeenschappelijke markt zelf (tijdens de overgangsperiode) werd door diverse verdragsbepalingen tot uitdrukking gebracht dat, op weg naar een daadwerkelijk gemeenschappelijke markt, de lidstaten in hun onderling verkeer kort gezegd geen nieuwe handelsbelemmeringen meer mochten invoeren: de zgn. stand still-bepalingen (...)."
57. Ik ben het evenwel eens met de vertegenwoordigers van alle interveniërende lidstaten en gemeenschapsinstellingen, dat de theorie van het vergrendelingsmechanisme, die als een algemeen beginsel is geponeerd, ongegrond is. Dat het dynamisch associatieproces van de LGO met de Gemeenschap een steeds grotere algemene integratie noodzakelijk maakt, neemt evenwel niet weg dat in bepaalde materies de Raad een bepaald voordeel dat de LGO voordien werd toegekend, kan terugschroeven. Dit geldt a fortiori, wanneer dit voordeel, vanwege zijn uitzonderlijk karakter en vanwege de kenmerken van de gemeenschappelijke markt, geen ander dan een voorlopig karakter kon hebben. Dit is in casu het geval, in verband met het voorschrift dat voorziet in de mogelijkheid om in bepaalde gevallen een LGO-oorsprong toe te kennen aan producten die afkomstig zijn uit de ACS-landen.
58. De fictie die ten grondslag aan het mechanisme van de oorsprongscumulatie, is vastgesteld op een tijdstip dat de Raad zich niet volledig bewust was - en ook niet kon zijn - van de gevolgen die die regeling kon teweegbrengen. Eerder deden zich reeds situaties voor waarin soortgelijke voorlopige regelingen werden vastgesteld. In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, stelde de Bondsregering zich op het standpunt, dat het protocol betreffende het tariefcontingent voor de invoer van bananen, integrerend deel uitmaakte van het Verdrag, en dat elke wijziging van dit protocol dus diende te geschieden met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in het toenmalige artikel 236. Het Hof erkende in zijn arrest, dat het bananenprotocol inderdaad integraal deel uitmaakt van het Verdrag als bijlage bij de Toepassingsovereenkomst betreffende de Associatie tussen de LGO en de Gemeenschap. Dit protocol - aldus het Hof - is evenwel aangenomen als overgangsmaatregel in afwachting van de uniformering van de voorwaarden voor de invoer van bananen in de gemeenschappelijke markt.
59. Het voorlopig of overgangskarakter van de maatregelen die de Raad in dergelijke omstandigheden kan vaststellen, doet geen afbreuk aan de rechten en verwachtingen van de LGO of de particulieren. Zulks geldt met name wanneer het behoud van een regeling van commerciële voordelen afhankelijk is van de verenigbaarheid ervan met andere doelstellingen van de Gemeenschap, die eveneens in het Verdrag zijn neergelegd, zoals bijvoorbeeld de goede werking van een gemeenschappelijke marktordening overeenkomstig het bepaalde in artikel 33 EG (vroeger artikel 39). Wanneer namelijk blijkt, dat de oorsprongscumulatie in de suikersector tot belangrijke verstoringen van het reeds wankele evenwicht van de desbetreffende gemeenschappelijke marktordening kan leiden, heeft de Raad niet alleen formeel de bevoegdheid, maar is hij ingevolge het Verdrag zelfs verplicht tegen deze onaanvaardbare gevolgen van het LGO-besluit op te treden.
60. De Raad heeft dus voldaan aan zijn verplichting om de in het kader van het LGO-besluit bereikte resultaten" te onderzoeken in het licht van de in dit Verdrag neergelegde beginselen" (artikel 136). Het resultaat van dit onderzoek kon ertoe leiden, dat de maatregel werd behouden dan wel ingetrokken, of dat de gevolgen ervan werden beperkt. Ook kon de Raad de wijziging overwegen van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker. Waar het om ging was, dat elke maatregel in overeenstemming was met de beginselen van het Verdrag, die naast het bevorderen van de handel met de LGO, tevens de instandhouding van een gemeenschappelijk landbouwbeleid omvatten.
61. In de onderhavige zaak heeft de Raad geopteerd voor een verlaging tot 3 000 ton van de hoeveelheid suiker die in aanmerking komt voor het voordeel van de oorsprongscumulatie ACS/LGO, welke hoeveelheid ruimschoots overeenkomt met de traditionele suikerimporten uit de LGO. Op de situatie van de gemeenschapsmarkt voor dit product, zal ik nader ingaan in het kader van de proportionaliteitsvraag.
62. Het herzieningsbesluit bevat evenwel niet alleen verminderingen of beperkingen. Het voert tevens verschillende voordelen in op diverse gebieden van de associatie: gunstiger voorwaarden voor de LGO-bewoners om zich te vestigen in de Gemeenschap (artikelen 232 en 233 bis), gunstiger voorwaarden inzake de wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties (artikel 233 ter), mogelijkheid van toegang tot diverse gemeenschapsprogramma's (artikel 233 quater). Bovendien stijgt de financiële bijdrage van de Gemeenschap aan de LGO met 21 %. Wanneer het herzieningsbesluit in het algemeen wordt beschouwd, denk ik dus niet dat men mag concluderen dat de associatieregeling met de LGO daarmee in ongunstige zin is gewijzigd, waarbij bovendien moet worden aangetekend, dat een dergelijke wijziging hoe dan ook rechtmatig ware geweest gelet op wat in de punten hierboven is uiteengezet.
63. Zoals gezegd in de conclusie in de zaak Road Air: Er moet niet worden vergeten, dat elk LGO-besluit een homogeen normatief geheel vormt, waarvan de verschillende delen niet afzonderlijk kunnen worden onderzocht. Meer bepaald dient de afschaffing van douanerechten gerelateerd te worden aan een andere reeks maatregelen die de economische en sociale ontwikkeling van de LGO even sterk of nog sterker bevorderen."
64. Mijns inziens bestaan er dus geen goede argumenten om te stellen, dat wanneer een preferentiële oorsprongsregel, die is vastgesteld in het kader van de LGO-associatieregeling, minstens potentieel ernstige verstoringen van de werking van een gemeenschappelijke marktordening teweeg kan brengen, de Raad ingevolge het Verdrag verplicht zou zijn deze regel zonder beperkingen in de tijd na te leven.
D - De geldigheid van de kwantitatieve beperkingen in het licht van de artikelen 133, lid 1, en 136 van het Verdrag (vragen 3, 4 en 8)
65. Artikel 133, lid 1, schrijft de geleidelijke afschaffing voor van de douanerechten bij de invoer van producten van oorsprong uit de LGO (zie in dit verband punt 17 supra).
66. In de eerste plaats ben ik - anders dan de Raad - van mening, dat via artikel 108 ter van het herzieningsbesluit een werkelijke kwantitatieve beperking van de handel met de LGO tot stand is gebracht. Zoals de Commissie opmerkt, blijft vanuit juridisch oogpunt de invoer van een bepaald product boven het toegestane contingent mogelijk, doch in de regel zijn daarbij dermate hoge rechten verschuldigd dat deze mogelijkheid in de praktijk wegvalt. Dit is het geval met bepaalde producten waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt, en waarvoor in de Gemeenschap productieoverschotten bestaan.
67. Daarentegen betwijfel ik, of de kwantitatieve beperking hier geldt voor goederen van oorsprong uit de landen en gebieden" in de zin van artikel 133. Hieruit zou het essentiële element kunnen worden afgeleid wat het geheel van de prejudiciële vragen in de onderhavige zaak betreft: de juridische kwalificatie van de bepalingen neergelegd in de artikelen 6, leden 2 en 3, van bijlage II bij het LGO-besluit, en 108 ter van het herzieningsbesluit. Zoals hierna zal worden uiteengezet, zou het antwoord evenwel waarschijnlijk hetzelfde zijn, ongeacht of de kwestie wordt bekeken vanuit een louter douanerechtelijk oogpunt of vanuit een politiek/commercieel oogpunt.
68. Het begrip oorsprong of herkomst van een product, waarover in de Verdragen niets is gezegd, heeft evenwel een minimuminhoud die rechtstreeks voortvloeit uit de betekenis van de woorden zelf. Wijn van rioja-druiven, die is geperst, gerijpt en gebotteld in Spanje, is ongetwijfeld een product van Spaanse oorsprong. Deze wezenlijke inhoud van het begrip - waaraan niet wordt afgedaan door het feit dat de goederen een kennelijk geringe bewerking hebben ondergaan in een ander gebied - mag door de wetgever niet worden uitgehold, omdat zij een aspect vormt van het eigendomsrecht. Afgezien daarvan, heeft de discretionaire bevoegdheid waarover de wetgever inzake de definitie van dit begrip beschikt, onvermijdelijk tot gevolg dat de oorsprongsregels als technisch-juridische elementen in dienst van politieke doelstellingen worden gebruikt. Zo is het absoluut niet onrechtmatig, dat douanerechtelijke criteria worden aangewend bij bijvoorbeeld de oriëntatie van het handelsbeleid van de Gemeenschap. Ook komt het in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vaak voor, dat fiscale maatregelen worden vastgesteld tot regeling van de markt.
69. In douanerechtelijke context wil dit zeggen, dat er voor de wetgever geen beletsel is om als plaats van oorsprong van een goed een plaats te kiezen die wegens de geringe omvang van de aldaar toegevoegde waarde niet kan worden beschouwd als de plaats van herkomst vanuit economisch oogpunt. Hiermee heeft de wetgever niet de bedoeling de oorsprong van de betrokken producten vast te stellen, doch het gaat om een juridische fictie die hem in staat stelt bepaalde categorieën goederen een - in de regel preferentiële - behandeling te verzekeren, die overeenkomt met die welke geldt voor producten van een bepaalde oorsprong.
70. Deze opmerking geldt voor de ACS/LGO-cumulatieregeling, inhoudende dat voor goederen van oorsprong uit de ACS een LGO-oorsprongscertificaat wordt afgegeven, mits zij in een LGO een geringe bewerking ondergaan, zodat zij in aanmerking komen voor een gunstregeling alsof het ging om LGO-producten. Niet toevallig is artikel 6, leden 2 en 3, van bijlage II bij het LGO-besluit aldus geformuleerd, dat wanneer geheel en al in de Gemeenschap of in de ACS-staten verkregen producten in de LGO worden be- of verwerkt, zij worden geacht geheel en al in de LGO te zijn verkregen", en dat de in de Gemeenschap of in de ACS-staten verrichte be- of verwerkingen worden geacht in de LGO te hebben plaatsgevonden wanneer de verkregen materialen later be- of verwerkingen in de LGO ondergaan".
71. Samengevat, ben ik van mening dat de regeling inzake ACS/LGO- oorsprongscumulatie een maatregel van commerciële voorkeursbehandeling is, en als zodanig volledig losstaat van het bepaalde in artikel 133, lid 1, en uitsluitend verband houdt met de verwezenlijking van de doelstellingen van de artikelen 131 (thans 182 EG) en 132 (thans 183 EG).
72. Zou het Hof van Justitie niettemin van oordeel zijn, dat de invoeging van artikel 108 ter gelijk staat met het opleggen van een douanerecht op goederen van oorsprong uit de LGO, dan zou ook op deze grond de geldigheid van deze bepaling niet noodzakelijkerwijs ter discussie komen te staan. De voorkeursbehandeling die ingevolge het Verdrag toekomt aan de invoer van goederen van oorsprong uit de LGO, moet namelijk worden ingevoerd overeenkomstig wat destijds tussen de lidstaten is vastgesteld. In die zin is artikel 133, lid 1, te verstaan, waarin het gaat over de algehele afschaffing van douanerechten die overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag tussen de lidstaten plaatsvindt." Ook in artikel 132, lid 1, is als een van de doeleinden van de associatie vermeld de toepassing op het handelsverkeer met de LGO van de regeling welke de lidstaten krachtens het Verdrag tegenover elkaar zijn aangegaan.
73. Vastgesteld moet dus worden, dat op het gebied dat ons thans bezighoudt, namelijk de regeling inzake de suikerhandel, de opheffing van de douanebarrières tussen de lidstaten enkel plaatsvond via de invoering van een gemeenschappelijke marktordening voor dat product. Een kenmerk van die gemeenschappelijke marktordening - en van veel andere gemeenschappelijke marktordeningen - is, dat naast elkaar een gemeenschappelijk tarief is ingevoerd tegenover derde landen, alsmede een minimumprijs die geldt in alle lidstaten. De mogelijkheid om te profiteren van de oorsprongscumulatieregeling gekoppeld aan de douanerechtelijke autonomie, bracht mee dat de LGO in een veel gunstiger situatie kwamen te verkeren dan eender welke lidstaat, zodat de Raad, om verstoringen van de communautaire markt te voorkomen, zich genoopt zag de nodige correcties door te voeren. Anders gezegd, voor zover zou worden gesteld dat er een onevenwicht is tussen de liberalisatie van de suikerhandel tussen de lidstaten en het proces dat zou moeten plaatsvinden in de relaties tussen de Gemeenschap en de LGO, is deze zienswijze niet gerechtvaardigd indien uit het oog wordt verloren dat vooraf binnen het kader van de Gemeenschap een gemeenschappelijke marktordening voor suiker tot stand is gekomen. Vanuit dit oogpunt, en gelet op de omstandigheid dat de kwantitatieve beperking waarvan thans sprake is, werd toegepast op goederen van oorsprong uit de LGO, vormt deze beperking geen schending van artikel 133, lid 1, ook al is niet de destijds door de lidstaten gevolgde procedure toegepast om de tussen de lidstaten bestaande douanerechten geleidelijk af te schaffen.
74. Mijn conclusie luidt dus, dat artikel 133, lid 1, geen grondslag oplevert om de geldigheid ter discussie te stellen van de kwantitatieve beperking die is ingevoerd bij het herzieningsbesluit, met name bij artikel 108 ter betreffende de invoer van suiker, dat is opgenomen in de ACS/LGO-oorsprongscumulatieregeling.
75. De Nederlandse rechter stelt bovendien in zijn derde en zijn vierde vraag de eventuele onverenigbaarheid aan de orde van de kwantitatieve beperking met het EG-Verdrag, en inzonderheid met artikel 136, tweede alinea. De verwijzende rechter preciseert niet, waarin deze onverenigbaarheid zou kunnen bestaan.
76. Artikel 136 verleent de Raad in zeer ruime bewoordingen de bevoegdheid om een regeling vast te stellen betreffende de wijze van toepassing en de procedure van de associatie tussen de LGO en de Gemeenschap. Ingevolge bedoeld artikel moet de Raad zich daarbij laten leiden door de bereikte resultaten en de in het Verdrag neergelegde beginselen.
77. Dienovereenkomstig heeft de Raad het risico onderzocht van verstoring van de gemeenschapsmarkt wegens de onbeperkte invoer van suiker onder de oorsprongscumulatieregeling, en voor dit product een tariefcontingent vastgesteld, omwille van de vrijwaring van een van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat zonder twijfel een grondbeginsel van het Verdrag is (artikel 3, sub e). In de zevende overweging van de considerans van besluit 97/803 heeft de Raad zeer duidelijk zijn beweegredenen uiteengezet.
78. Het Hof van Justitie heeft in een vroegere zaak reeds de juistheid bevestigd van deze handelwijze. In de zaak Antillean Rice Mills verklaarde het Hof namelijk: Vervolgens moet worden beklemtoond, dat de Raad ingevolge artikel 136, tweede alinea, bevoegd is in het kader van de associatie besluiten te nemen op basis van de in het Verdrag neergelegde beginselen. Dit betekent, dat wanneer de Raad op grond van dat artikel LGO-besluiten vaststelt, hij niet alleen rekening moet houden met de beginselen in het Vierde deel van het Verdrag, maar ook met de andere beginselen van het gemeenschapsrecht, waaronder de beginselen die het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreffen." Deze conclusie - aldus het Hof - strookt overigens met de artikelen 3, sub r, en 131 van het Verdrag, waarin is bepaald, dat de Gemeenschap de economische en sociale ontwikkeling van de LGO zal bevorderen, hetgeen evenwel niet betekent, dat zij de LGO moet bevoorrechten."
79. Wat de wijze betreft waarop zulks ten uitvoer wordt gelegd, en afgezien van de kwestie van het evenredigheidsbeginsel, zij erop gewezen, dat de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 tot en met 43 van het Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 34 EG-37 EG) toegekende politieke verantwoordelijkheid.
80. Mijns inziens heeft de Raad met de door hem gestelde handelingen dus niet gehandeld in strijd met de hem bij artikel 136 toegekende bevoegdheid.
E - De proportionaliteit van de invoering van het contingent en de schrapping van milling" als toereikende verwerkingshandeling (vragen 1 en 2)
81. Hierna zal worden onderzocht of artikel 108 ter, leden 1 (invoering van het contingent) en 2 (schrapping van milling), van het herzieningsbesluit verenigbaar zijn met de proportionaliteitsregels (eerste prejudiciële vraag) en met de beperkingen waarin artikel 109 voorziet met betrekking tot vrijwaringsmaatregelen (vraag 2).
i) Het evenredigheidsbeginsel in het algemeen
82. Het evenredigheidsbeginsel verlangt, dat wanneer een maatregel wordt vastgesteld om de uitoefening van een economische bedrijvigheid te verbieden of te beperken, zulks passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel, en dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere maatregelen, die maatregel wordt gekozen die de minste belasting met zich meebrengt, en dat de opgelegde lasten niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel. Wanneer bovendien in het kader van een wetgevende handeling een discretionaire bevoegdheid bestaat, mag de vastgestelde maatregel niet klaarblijkelijk ongeschikt zijn om het beoogde doel te verwezenlijken.
83. In gevallen waarin maatregelen moesten worden vastgesteld die tegenstrijdig leken gelet op de verschillende doelstellingen van het Verdrag, heeft het Hof van Justitie de gemeenschapsinstellingen een ruime discretionaire bevoegdheid toegekend. Het Hof heeft erkend, dat de instellingen het best in staat zijn de met elkaar in conflict komende belangen af te wegen en te beoordelen. In de zaak Fishermen's Organisations e.a. verklaarde het Hof: Volgens vaste rechtspraak moeten de gemeenschapsinstellingen bij het nastreven van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortdurend ervoor zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke doelstellingen te verzoenen, en in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang verlenen overeenkomstig de eis van de economische gegevenheden of omstandigheden met het oog waarop zij hun besluit nemen."
84. Bij de uitoefening van deze beoordelingsmogelijkheid, moet de betrokken instelling de maatregelen die zij voornemens is vast te stellen, onderwerpen aan een redelijkheidstest", in de dubbele betekenis dat de overwogen maatregelen redelijkerwijs" geschikt moeten zijn om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, en dat de door de handeling teweeggebrachte schade of het nadeel redelijkerwijs" aanvaardbaar dient te zijn, dit wil zeggen dat het niet buiten verhouding staat tot het nut dat daaruit voortvloeit vanuit het oogpunt van het algemeen belang.
ii) In het bijzonder: de invoering van het contingent
85. Blijkens de considerans van het herzieningsbesluit, is de Raad overgegaan tot de wijziging van het LGO-besluit toen hij tot de vaststelling was gekomen, dat de vrije toegang tot de Gemeenschap van de producten van oorsprong uit de LGO en de instandhouding van de ACS/LGO-oorsprongscumulatieregel een ernstig risico teweegbracht van strijdigheid tussen de doelstellingen van het gemeenschappelijk beleid inzake ontwikkeling van de LGO en de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
86. Duidelijk is, dat deze mogelijke strijdigheid verstrekkende gevolgen kan hebben. Blijkens de informatie van de Commissie - die niet is tegengesproken -, is de Europese suikermarkt thans behoorlijk in evenwicht. Wegens het opleggen van quota bedraagt de communautaire bietsuikerproductie 13,4 miljoen ton, wat meer is dan de suikerconsumptie in de Gemeenschap, namelijk 12,7 miljoen ton. Bovendien importeert de Gemeenschap uit de ACS-landen 1,3 miljoen ton rietsuiker, om te voldoen aan de specifieke vraag naar deze suikersoort. Voorts is de Gemeenschap ingevolge overeenkomsten gesloten in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) verplicht de invoer toe te staan van 400 000 ton suiker uit derde landen.
Nu de totale vraag naar suiker in de Gemeenschap lager is dan het aanbod, wordt een deel van de beschikbare suiker bestemd voor de uitvoer. Toch bestaat er een aanzienlijk verschil tussen het prijsniveau op de wereldmarkt en dat in de Gemeenschap (de prijs in de Gemeenschap bedraagt ongeveer 300 % van de wereldmarktprijs), zodat deze verkoop moet worden ondersteund met subsidies in de vorm van uitvoerrestituties. Het bedrag van deze restituties bedraagt thans ongeveer 470 euro per ton. Ook de maximumhoeveelheid suiker die met toekenning van subsidies kan worden geëxporteerd, is vastgesteld in overeenkomsten in het kader van de WTO. De komende jaren moet deze maximumhoeveelheid worden verlaagd met 20 %.
87. Vaststaat ten slotte, dat de LGO zelf geen suiker produceren; zij beperken zich ertoe producten uit de ACS-landen te verwerken, met een geringe toegevoegde waarde.
88. In de onderhavige zaak heeft de Raad niets anders gedaan dan de verschillende betrokken factoren tegen elkaar afwegen, waarop hij onmiddellijk een besluit heeft vastgesteld om een einde te maken aan een conflict tussen twee belangrijke doelstellingen van het gemeenschapsbeleid. Gelet op de toestand op de communautaire suikermarkt, mag mijns inziens niet worden beweerd, dat de door de Raad vastgestelde oplossing niet proportioneel was. Uit de reeds aangehaalde cijfers volgt, dat er in feite een overschot is op de gemeenschapsmarkt, en dat het evenwicht alleen wordt bereikt via gesubsidieerde uitvoer. Elke extra hoeveelheid suiker die op de markt wordt gebracht, dwingt de gemeenschapsinstellingen de voor gesubsidieerde export bestemde hoeveelheden te vergroten (binnen de reeds vermelde grenzen), dan wel de quota van de Europese producenten te verlagen. In ieder geval vindt een belangrijke verstoring plaats van de gemeenschappelijke suikermarktordening, wat in strijd is met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
Het contingent van 3 000 ton per jaar komt ruimschoots overeen met de traditionele importen van een product, dat alleen via een beroep op de juridische fictie van de oorsprongscumulatieregel kan worden beschouwd als een product van oorsprong uit de LGO.
89. Het besluit van de Raad kan dus redelijkerwijs als een passende of zelfs geschikte oplossing worden beschouwd om de stabiliteit van de gemeenschappelijke suikermarktordening te beschermen. Voorts is de schade die daaruit voortvloeit voor de economieën van de LGO redelijkerwijs te beschouwen als aanvaardbaar, nu zij de invoer van de traditionele hoeveelheden verder mogelijk blijven maken, en de getroffen bedrijfstak hoe dan ook slechts in zeer geringe mate bijdraagt tot de ontwikkeling van de LGO.
90. Mijn conclusie luidt dus, dat de kwantitatieve beperking van de suikerimport in het kader van de ACS/LGO-oorsprongscumulatieregeling, zoals vastgesteld bij artikel 108 ter, lid 1, van besluit 97/803, voldoet aan het evenredigheidsvereiste.
iii) In het bijzonder: de schrapping van milling
91. Wat de schrapping van milling betreft als voor de oorsprong relevante verwerkingshandeling, zal ik mij ertoe beperken te verwijzen naar de interpretatie die de Raad en de Commissie geven van artikel 108 ter, lid 2, van het herzieningsbesluit. Deze bepaling luidt:
2. Voor de toepassing van de in lid 1 bedoelde ACS/LGO-cumulatieregels wordt persing tot suikerklontjes of kleuring als voldoende beschouwd om een product LGO-oorsprongskarakter te verlenen."
92. Zowel de Commissie, die het ontwerp van besluit heeft opgesteld, als de Raad, die het besluit heeft vastgesteld en het kracht van wet heeft verleend, wijzen erop, dat artikel 108 ter, lid 2, zich beperkt tot het geven van twee voorbeelden van handelingen waaraan de ACS/LGO-oorsprongscumulatie kan worden ontleend, doch geen exhaustief karakter heeft. Volgens de twee instellingen is deze bepaling bedoeld om bepaalde twijfels weg te nemen over de vraag of deze twee handelingen thuishoren op de lijst van bewerkingen opgenomen in artikel 3, lid 3, van bijlage II bij het LGO-besluit, anders gezegd de bewerkingen die als ontoereikend worden beschouwd om het karakter van product van oorsprong te verlenen (zie punt 23 supra).
93. In die omstandigheden kan niet worden gesteld, dat bij artikel 108 ter, lid 2, milling is geschrapt als voor de oorsprong relevante verwerkingshandeling. Wel rijzen vanuit wetgevingstechnisch oogpunt bezwaren tegen de wijze waarop die bepaling is geformuleerd. Indien het de Raad er alleen om te doen was de persing tot suikerklontjes of kleuring aan te merken als ontoereikend" voor de toekenning van het oorsprongskarakter, had hij zulks uitdrukkelijk moeten zeggen, of althans zulks moeten preciseren in de considerans.
iv) De omvang van de beperkende werking van artikel 108 ter met betrekking tot de vrijwaringsmaatregelen
94. Met zijn tweede vraag wenst de Nederlandse rechter te vernemen, of het toelaatbaar is, dat maatregelen zoals het opleggen van een contingent of de schrapping van milling in hun beperkende gevolgen veel verder gaan dan met behulp van vrijwaringsmaatregelen op basis van artikel 109 van het LGO-besluit mogelijk zou zijn.
95. Wat de beweerde schrapping van milling betreft, verwijs ik naar wat hierboven sub iii is uiteengezet.
96. Voor het overige moet de kwantitatieve beperking die voortvloeit uit artikel 108 ter, lid 1, worden beschouwd als een structurele, en niet enkel als een conjuncturele maatregel. Het doel van die maatregel verschilt dus grondig van dat van vrijwaringsmaatregelen in de zin van artikel 109, en bovendien is die maatregel geschikt ter verwezenlijking van het doel ervan. Vandaar dat de gevolgen ervan verder kunnen reiken dan die van vrijwaringsmaatregelen, nu zij overeenkomen met verschillende situaties waarvoor de wetgever een oplossing wenste te geven.
97. Vrijwaringsmaatregelen zijn namelijk vanwege hun aard beperkt in de tijd, en zij hebben een uitzonderlijk karakter ten opzichte van de normaal geldende handelsregeling. Artikel 108 ter van het besluit daarentegen maakt precies deel uit van de gewone regeling, en moet in het kader daarvan worden beoordeeld. In de considerans van dat besluit is duidelijk uiteengezet waarom dat artikel is toegevoegd, en wordt gewezen op de ontoereikendheid van een beroep op voorlopige oplossingen voor permanente problemen:
(...) ernstige verstoringen op de markt van de Gemeenschap voor bepaalde producten waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt, hebben verscheidene malen geleid tot het vaststellen van vrijwaringsmaatregelen; (...) nieuwe verstoringen moeten worden voorkomen door maatregelen die de regelmaat van het handelsverkeer bevorderen en tegelijkertijd verenigbaar zijn met het gemeenschappelijk landbouwbeleid."
98. Bovendien gelden voor de vrijwaringsmaatregelen van artikel 109 en voor het opleggen ingevolge artikel 108 ter van een contingent voor suiker die onder de ACS/LGO-oorsprongscumulatieregeling valt, verschillende regels en criteria. Artikel 109 stelt objectieve beoordelingscriteria vast voor de vaststelling van vrijwaringsmaatregelen (ernstige verstoringen in een sector van economische activiteit van de Gemeenschap of van de lidstaten, gevaar voor de externe financiële stabiliteit, moeilijkheden die in een sector van activiteit tot een verslechtering dreigen te leiden); artikel 108 ter daarentegen is gebaseerd op een beoordelingsvrijheid in beleidskwesties.
99. Er is evenwel geen enkele reden om te denken, dat de principes die gelden voor vrijwaringsmaatregelen, ook dienen te gelden voor de gewone normatieve context waarin zij een plaats hebben. Artikel 108 ter van het besluit moet dus in zijn uitwerking niet in dezelfde zin worden beperkt als de vrijwaringsmaatregelen, die een uitzonderlijk karakter hebben.
F - De onwerkbaarheid" van artikel 108 ter (vraag 10)
100. Ook vraagt de verwijzende rechter, of artikel 108 ter zozeer onwerkbaar is, dat het als ongeldig moet worden beschouwd. De rechter vermeldt niet, op welke gronden zijn twijfels zijn gebaseerd. Uit de opmerkingen van Aruba in het hoofdgeding kan evenwel worden afgeleid, dat de onwerkbaarheid" van het voorschrift hierop berust, dat de autoriteiten van elke LGO niet in staat zijn zelf uit te maken wanneer de grens is overschreden van 3 000 ton suiker die geldt voor de importen van alle LGO (en waarvoor de ACS/LGO-oorsprongscumulatieregeling geldt), en dus in concrete gevallen in de onmogelijkheid verkeren de desbetreffende oorsprongscertificaten af te geven of te weigeren.
101. Van nietigheid van de betrokken bepaling kan evenwel geen sprake zijn. In de eerste plaats om principiële redenen: de geldigheid van rechtsregels is geen functie van de vraag of zij al dan niet gemakkelijk kunnen worden toegepast. Artikel 108 ter beperkt zich namelijk tot de vaststelling van hoeveelheden waarvoor de ACS/LGO-oorsprongscumulatieregeling geldt, en houdt zich niet bezig met de problemen die bij de toepassing van deze regeling kunnen rijzen.
In de tweede plaats heeft de Commissie op 17 december 1997 verordening nr. 2553/97 vastgesteld, die er met name toe strekt bepalingen vast te stellen voor de afgifte van invoercertificaten voor de in artikel 108 ter van besluit 91/482/EEG vermelde producten met het oog op de invoer van in het genoemde besluit vastgestelde hoeveelheden en de daarvoor vereiste controles (tweede overweging van de considerans).
G - De vaststelling van voorlopige maatregelen (vragen 11 en 12)
102. Met zijn elfde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of een nationale rechter voorlopige maatregelen kan gelasten indien schending van het communautaire recht door een niet-communautaire instantie dreigt.
103. Ik ben het volkomen met de Commissie eens, dat deze vraag een kwestie van nationale rechterlijke bevoegdheid betreft. Toch wil ik enkele korte opmerkingen maken.
104. Vooraf wil ik erop wijzen, dat volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie de inzake de vaststelling van voorlopige maatregelen bevoegde nationale rechter die maatregelen overeenkomstig het nationale recht kan vaststellen met betrekking tot die overheidshandelingen die binnen zijn bevoegdheidssfeer vallen en waarbij het gemeenschapsrecht wordt toegepast.
105. In het onderhavige geval gaat het om een nationale rechterlijke instantie die zich in verband met een LGO heeft uit te spreken over de regelmatigheid van een gemeenschapshandeling. Ik ga ervan uit, dat deze rechterlijke instantie rechtsmacht heeft en bevoegd is om zich uit te spreken over deze zaak, overeenkomstig wat zij heeft gedaan in verband met verschillende vorderingen die bij haar tevoren reeds werden ingesteld in verband met de onderneming Emesa. In die omstandigheden - en voor zover in het juridisch statuut dat het eiland Aruba verbindt met het Koninkrijk der Nederlanden niet het tegendeel is voorzien -, lijkt het mij evident, dat de betrokken rechterlijke instantie dezelfde criteria moet toepassen die zouden gelden indien een identieke vraag rees met betrekking tot een lidstaat. De elfde prejudiciële vraag, gelet op de abstracte termen waarin zij is geformuleerd, moet dus bevestigend worden beantwoord.
106. In de twaalfde prejudiciële vraag wordt een andere kwestie aan de orde gesteld. De verwijzende rechter wenst namelijk van het Hof van Justitie te vernemen, of in de bij hem aanhangige zaak voorlopige maatregelen gerechtvaardigd zijn. De voorlopige maatregelen waarover de Nederlandse rechter het blijkbaar heeft, impliceren de opschorting van de toepassing van het bepaalde in artikel 108 ter. Als rechtvaardiging voor deze opschorting verwijst de rechter naar de ernstige en volstrekt onherstelbare schade die de oplegging van het jaarlijks contingent voor Emesa zou teweegbrengen, en die zou leiden tot de onmiddellijke sluiting van de onderneming en de sociale problemen die daaruit zouden voortvloeien.
107. Ik wijs erop, dat het Hof van Justitie in het reeds aangehaalde arrest Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest heeft benadrukt, dat de nationale rechter enkel de opschorting van een normatieve gemeenschapshandeling, of van een op een normatieve gemeenschapshandeling gebaseerd nationaal besluit, kan gelasten, indien gelijktijdig aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- de nationale rechter heeft ernstige twijfels over de geldigheid van de normatieve gemeenschapshandeling, en wanneer de vraag van de geldigheid van de betwiste handeling nog niet aan het Hof van Justitie is voorgelegd, dient hij deze geldigheidsvraag zelf aan de orde te stellen;
- de opschorting dient spoedeisend te zijn, teneinde te voorkomen dat de verzoekende partij ernstige en onherstelbare schade lijdt;
- de nationale rechter dient naar behoren rekening te houden met het belang van de Gemeenschap.
108. Zoals reeds gezegd, moet van de omstandigheden die door de Nederlandse rechter in zijn verwijzingsbeschikking zijn vermeld, alleen het gevaar voor definitieve schade voor de verzoekende onderneming worden onderzocht. De elementen betreffende een mogelijk conflict tussen de doelstellingen van de associatieregeling en de instandhouding van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (die, anders dan de verwijzende rechter blijkbaar meent, veel verder gaat dan de louter economische aspecten), zijn reeds besproken in de context van de geldigheid van de instelling van een contingent in het licht van de artikelen 133, lid 1, en 136 van het Verdrag (vragen 3, 4 en 8). Anderzijds is het belang dat moet worden toegekend aan de geringe invloed van de suikerimport uit de LGO, gelet op de omvang van de suikerproductie in de Europese Unie, reeds besproken in de context van de proportionaliteit van de invoering van het contingent (vragen 1 en 2).
109. Om de hierna uiteengezette redenen, denk ik niet dat kan worden vastgesteld dat is voldaan aan de tweede van de drie door de rechtspraak gestelde eisen, te weten dat het verzoek om opschorting van de gemeenschapshandelingen een dringend karakter moet hebben, en dat Emesa wegens de sluiting van de fabriek ernstige en onherstelbare schade zou lijden.
In de eerste plaats volgt uit al wat hierboven reeds is uiteengezet, dat er geen enkele grond is om de geldigheid van het herzieningsbesluit ter discussie te stellen. A fortiori is er mijns inziens geen enkel element dat ernstige twijfels" in die zin zou kunnen rechtvaardigen.
In de tweede plaats valt uit mijn betoog inzake het evenredigheidsbeginsel af te leiden, dat volgens mij de afweging van de betrokken belangen door de gemeenschapswetgever niet tot kennelijk onredelijke resultaten zou hebben geleid. Integendeel, mijns inziens was de vastgestelde oplossing passend ter bereiking van de gestelde oogmerken, en proportioneel wat de gebruikte middelen betreft.
Ik denk dus niet, dat de omstandigheden van de onderhavige zaak van dien aard zijn, dat zou zijn voldaan aan de eerste en de derde van de hierboven vermelde voorwaarden, die gelden voor een schorsing door de nationale rechter van een gemeenschapshandeling.
110. Wanneer echter de zaak wordt bekeken vanuit het oogpunt van de voorlopige maatregelen die de verwijzende rechter zelf heeft genomen, is mijn bezwaar van een volledig andere aard: het tot Aruba gerichte bevel is namelijk irrelevant in het kader van de onderhavige procedure, en is geen element op grond waarvan de gevraagde schorsing zou kunnen worden toegekend.
111. Wegens onbevoegdheid zag de verwijzende rechter zich namelijk genoopt het verzoek om voorlopige maatregelen niet-ontvankelijk te verklaren voor zover het gericht was tegen de Nederlandse Staat en tegen HPA, zodat het alleen ten opzichte van Aruba ontvankelijk werd verklaard (zie punt 11 supra). Derhalve wordt de vordering in het hoofdgeding beperkt tot het verzoek van Emesa om de bevoegde instanties van het eiland Aruba verbod te doen opleggen de afgifte van EUR.1-certificaten te weigeren voor door Emesa bewerkte suiker, voor zover deze certificaten niet zouden zijn geweigerd op grond van besluit 91/482.
112. Deze opschorting houdt evenwel geen verband met de geldigheid of niet van besluit 97/803, doch met de afgifte van EUR.1-certificaten door de douaneautoriteiten van de LGO, zoals geregeld in titel II van bijlage II bij het LGO-besluit, waarvan de geldigheid in het kader van deze procedure niet ter discussie is gesteld. Ook indien zou kunnen worden betoogd, dat de eventuele ongeldigheid van het herzieningsbesluit zelf een weerslag zou kunnen hebben voor de regelmatigheid van andere handelingen, zoals het LGO-besluit zelf, die nauw verband houden met het besluit waarvan sprake in de verwijzingsbeschikking, moet toch worden erkend dat het herzieningsbesluit in geen enkel opzicht gevolgen heeft gehad voor de verplichting voor de autoriteiten van de LGO om EUR.1-certificaten af te geven in de betrokken omstandigheden. Niet de LGO, doch wel de autoriteiten van de importerende staten, dienen ingevolge verordening nr. 2553/97 toe te zien op de naleving van het contingent van 3 000 ton per jaar. De voorlopige maatregel van schorsing, over de geldigheid waarvan de Nederlandse rechter vragen heeft, is in die context irrelevant.
Conclusie
113. Mitsdien geef ik het Hof van Justitie in overweging de vragen van de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage te beantwoorden als volgt:
1) Bij onderzoek van de gestelde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de ongeldigheid zouden teweegbrengen van besluit 97/803/EG van de Raad van 24 november 1997 tot tussentijdse herziening van besluit 91/482/EEG betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Gemeenschap, en inzonderheid van artikel 108 ter daarvan.
2) De nationale rechter die volgens zijn eigen rechtsstelsel bevoegd is om voorlopige maatregelen te gelasten, kan dergelijke maatregelen vaststellen met betrekking tot de binnen zijn bevoegdheidssfeer vallende handelingen van overheidsinstanties die bepalingen van gemeenschapsrecht toepassen, overeenkomstig hetgeen ter zake is vastgesteld in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
3) In de onderhavige zaak kunnen de aangehaalde omstandigheden betreffende de door de verwijzende rechter vastgestelde voorlopige maatregel, de vaststelling daarvan niet rechtvaardigen."