62008CJ0375_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑375/08. sz. ügyben,
az EK 234. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Tribunale di Treviso (Olaszország) a Bírósághoz 2008. augusztus 18‑án érkezett, 2008. május 6‑i határozatával terjesztett elő az előtte
Luigi Pontini és társai
ellen folytatott büntetőeljárásban,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: J. N. Cunha Rodrigues (tanácselnök), P. Lindh, A. Rosas, A. Ó Caoimh (előadó) és A. Arabadjiev bírák,
főtanácsnok: N. Jääskinen,
hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2010. január 14‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– Emanuele Rech, Giovanni Forato és Laura Forato képviseletében B. Nascimbene és F. Rossi dal Pozzo avvocati,
– Adele Adami és társai képviseletében W. Viscardini avvocato,
– Ivo Colomberotto képviseletében A. Mascotto és O. Bigolin avvocati,
– az Agrirocca di Rech Emanuele és az Asolat di Rech Emanuele & C. képviseletében G. Donà avvocato,
– az Agenzia Veneta per i Pagamenti in Agricoltura – AVEPA képviseletében A. dal Ferro és A. Cevese avvocati,
– az olasz kormány képviseletében I. Bruni, meghatalmazotti minőségben, segítője: P. Gentili avvocato dello Stato,
– a görög kormány képviseletében A. Vassilopoulou és E. Leftheriotou, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében: P. Rossi és N. Rasmussen, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az állatállomány alapú támogatási kérelmek közösségi szabályozásának, és különösen a marha‑ és borjúhús piacának közös szervezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1254/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., 21. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 339. o.) értelmezésére vonatkozik.
2. Ezt a kérelmet az L. Pontini, E. Rech, G. Forato, D. Bonora, I. Colomberotto, L. Forato és A. Adami ellen indult büntetőeljárásban terjesztették elő. Az említett személyeket az Európai Közösség sérelmére elkövetett különböző bűncselekmények elkövetésével vádolják, amelyet a hímivarú szarvasmarhák utáni támogatásoknak, valamint az extenzifikációs kifizetéseknek megfelelő közösségi pénzügyi támogatások jogosulatlan igénybevételével kapcsolatban követtek el a 2000 és 2004 közötti időszakban.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
A 3508/92/EGK rendelet
3. Az egyes közösségi támogatási programok integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerének létrehozásáról szóló, 1992. november 27‑i 3508/92/EGK tanácsi rendelet (HL L 355., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 13. kötet, 223. o.) 1. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy valamennyi tagállam létrehoz egy integrált igazgatási és ellenőrzési rendszert (a továbbiakban: integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer), amelyet a növénytermesztési ágazatban és az állattenyésztési ágazatban különféle közösségi támogatási rendszerekre kell alkalmazni.
4. Az említett rendelet 2000. július 17‑i 1593/2000/EK tanácsi rendelettel (HL L 182., 4. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 30. kötet, 94. o.) módosított 2. cikke úgy rendelkezik, hogy az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer számítógépes adatbázist, mezőgazdasági parcellaazonosítási rendszert, állatazonosítási és ‑nyilvántartási rendszert, támogatási kérelmeket, és integrált ellenőrzési rendszert tartalmaz.
5. A 3508/92 rendelet 1593/2000 rendelettel módosított 6. cikkének szövege a következő:
„(1) Annak érdekében, hogy az e rendelettel szabályozott egy vagy több közösségi program támogatására jogosult legyen, minden egyes gazdálkodónak »területi« [helyesen: terület alapú] támogatás iránti kérelmet kell benyújtania minden egyes évre a következők feltüntetésével:
– mezőgazdasági parcellák, beleértve azokat a területeket is, melyeken takarmánynövényeket termesztenek, valamint a szántóföldekre vonatkozó területpihentetési intézkedések körébe eső mezőgazdasági parcellák, továbbá az ugaroltatott parcellák,
– adott esetben, bármilyen egyéb szükséges információ, melyet a közösségi támogatásokra vonatkozó rendeletek vagy az illető tagállam írnak elő.
[…]
(6) A gazdálkodók minden egyes bejelentett mezőgazdasági parcellára vonatkozóan kötelesek jelezni annak területét és elhelyezkedését, lehetővé téve ezáltal a parcella beazonosítását a mezőgazdasági parcellák azonosítási rendszerében.
[…]”
A 3887/92/EGK rendelet
6. Az 1998. július 29‑i 1678/98/EK bizottsági rendelettel (HL L 212., 23. o.) módosított, az egyes közösségi támogatási rendszerekre vonatkozó integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1992. december 23‑i 3887/92/EGK bizottsági rendelet (HL L 391., 36. o.; a továbbiakban: a 3887/92 rendelet) hetedik és kilencedik preambulumbekezdése a következőt mondja ki:
„[…] a közösségi támogatásokra vonatkozó rendelkezések betartását hatékonyan kell ellenőrizni; […]
[…]
[…] a megszerzett tapasztalatok tükrében, továbbá az arányosság elvére, valamint a vis maiorral
és a természetes életkörülményekkel összefüggő problémákra tekintettel, a szabálytalanságok és a csalások hatékony megelőzésére és szankcionálására irányuló rendelkezéseket kell megállapítani; […]” [nem hivatalos fordítás]
7. A 3887/92 rendelet 2. cikke (1) bekezdésének b) pontja előírja, hogy ha egy takarmánytermő területet közösen használnak, az illetékes hatóságoknak elméletben fel kell osztaniuk azt az egyes mezőgazdasági termelők között a használat vagy a használati jog arányában.
8. A 3887/92 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének szövegezése a következő:
„(1) Az ágazati szabályozás által a támogatás iránti kérelmekkel szemben felállított követelmények sérelme nélkül a terület alapú támogatás iránti kérelem minden szükséges információt tartalmaz, és különösen az alábbiakat:
– a mezőgazdasági termelő azonosítása,
– a gazdaságban található valamennyi mezőgazdasági parcellának, azok területének, elhelyezkedésének, hasznosításának, és adott esetben annak azonosítását lehetővé tevő adatok, hogy az öntözött parcella‑e, valamint az érintett támogatási rendszer,
– a mezőgazdasági termelő nyilatkozata arról, hogy tudomásul vette az érintett támogatás nyújtásának feltételeit.
[...] »Hasznosítás«: a termény típusa vagy a növénytakaró, illetve a termény hiánya.
[…]”[nem hivatalos fordítás]
A 2988/95/EK, Euratom rendelet
9. Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.) 4. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Azok a cselekmények, amelyekről megállapítható, hogy céljuk az adott ügyben alkalmazandó közösségi jog célkitűzéseivel ellentétes előnyszerzés azáltal, hogy mesterséges módon teremtik meg az előny megszerzéséhez szükséges feltételeket, az előny megszerzésének meghiúsulását vagy annak elvonását eredményezik.”
10. E rendelet 8. cikkének szövegezése a következő:
„(1) A nemzeti jogszabályokkal, rendeletekkel és közigazgatási rendelkezésekkel összhangban a tagállamok meghozzák a Közösség pénzügyi érdekeit érintő tranzakciók jogszerűségének és hatékonyságának biztosításához szükséges intézkedéseket.
(2) Az ellenőrzésekre vonatkozó intézkedéseknek meg kell felelniük az egyes ágazatok sajátos természetének, és arányban kell állniuk a kitűzött célokkal. […]
[…]”
Az 1254/1999 rendelet
11. Az 1254/1999 rendelet (13) preambulumbekezdése kimondja, hogy „mivel, tekintettel a marhahús‑ és borjúhústermelés egyre intenzívebbé válásának alakulására, az állattenyésztéssel kapcsolatos támogatásokat az adott gazdaság szálastakarmány‑termelő kapacitását és a tartott állatok számát és faját figyelembe véve korlátozni kell; mivel a túlzottan intenzív termelési típusok elkerülésére az ilyen támogatás fizetését a gazdaságban egy maximális állattartási sűrűség betartásához kell kötni”.
12. A kiegészítő közösségi kifizetésekre vonatkozó rugalmas keretről való rendelkezés szükségességét illetően ugyanezen rendelet (15) preambulumbekezdése kimondja, hogy „különösen lényeges, hogy a tagállamok kötelezve legyenek saját döntéshozataluk kizárólag objektív kritériumok alapján történő gyakorlására, az egyenlő bánásmód elvének teljes figyelembevételére és a piac, valamint a verseny torzulásainak elkerülésére”.
13. Az 1254/1999 rendelet 3. cikkének b) pontja a következőképpen határozza meg a „gazdaság” fogalmát: „valamennyi termelőegység, amelyeket a termelő üzemeltet, és amelyek ugyanazon tagállam területén helyezkednek el”.
14. Ugyanezen rendelet 4. cikkének (1) bekezdése értelmében az a termelő, aki gazdaságában hímivarú szarvasmarhákat tart, és ilyen igényt nyújt be, különleges támogatásra lehet jogosult.
15. Az említett rendelet „Állománysűrűség” címet viselő 12. cikkének szövegezése a következő:
„(1) A különleges támogatásra és anyatehénre vonatkozó támogatásra jogosultnak minősülő állatok összes számát behatárolja a gazdaságban évente és hektáronként két számosállategységben (SZÁE) megszabott állománysűrűség kritériumként való alkalmazása. Ezt az állománysűrűséget SZÁE egységekben a gazdasági állatok számára fenntartott szálastakarmányt termő területére vetítve kell kifejezni, ahol szálastakarmányt termelnek a gazdaságban tartott állatok számára. [helyesen: Ezt az állománysűrűséget az e gazdaságnak az ott tartott állatok takarmányozására szánt, szálastakarmányt termő területére vetítve, SZÁE egységekben kell kifejezni.] Azonban az állománysűrűségi kritérium alkalmazása alól mentesülnek a termelők, ha a birtokukon [helyesen: gazdaságukban] tartott és az állománysűrűség meghatározásánál figyelembe veendő állatok száma nem több, mint 15 SZÁE.
(2) A gazdaságban az állománysűrűség meghatározásánál figyelembe kell venni:
a) azokat a hímivarú szarvasmarhákat, anyateheneket és üszőket, juhokat és/vagy kecskéket, amelyekre támogatási igényt nyújtottak be, valamint azokat a tejelő teheneket, amelyek a termelőre kiosztott összes referenciamennyiségű tej előállításához szükségesek. Az állatok számát a III. mellékletben szereplő átváltási táblázat segítségével számítják át SZÁE‑re;
b) a takarmánytermő‑területet, amely a gazdaságnak azt a területét jelenti, amely az egész naptári év folyamán rendelkezésre áll a szarvasmarhák, juhok és [helyesen: és/vagy] kecskék tartásához. A takarmánytermő‑területbe nem számítandók bele:
– épületek, erdők, tavak és utak,
– olyan területek, amelyeket más közösségi támogatás elnyerésére alkalmas növényi kultúrák, vagy állandó kultúrák vagy kerti növények céljára használnak, kivéve az állandó legelőt, amelyre területi [helyesen: terület alapú] kifizetés jár e rendelet 17. cikke és a tej‑ és tejtermékpiac közös sz ervezéséről szóló, 1999. május 17‑i] 1255/1999/EK [tanácsi] rendelet [(HL L 160., 48. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 366. o.)]19. cikke alapján,
– olyan területek, amelyek egyes szántóföldi növények termelői számára létrehozott támogatási rendszerben támogatásra jogosultnak minősülnek, amelyeket szárított‑takarmány‑támogatási rendszerben használnak, és amelyek nemzeti vagy közösségi területpihentetési rendszerbe tartoznak.
A takarmánytermő‑területbe beszámítandók a megosztott hasznosítású területek és azok a területek, amelyeken vegyes kultúrákat termesztenek.
(3) E cikk részletes alkalmazási szabályait a Bizottság a 43. cikkben foglalt eljárásnak megfelelően fogadja el. E szabályok különösen a következőket [helyesen: következő rendelkezéseket] érintik:
– a megosztott hasznosítású területekkel és olyan területekkel kapcsolatosak, amelyeken vegyes kultúrákat termesztenek,
– az állománysűrűségi kritérium helytelen alkalmazásának megelőzését teszik lehetővé.”
16. Az 1254/1999 rendelet 12. cikkének (1) bekezdését a 2001. július 23‑i 1512/2001/EK tanácsi rendelet (HL L 201., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 33. kötet, 194. o.) akként módosította, hogy e rendelkezés első mondata után a szöveget a következő mondattal egészítette ki:
„Az állománysűrűség 2002. január 1‑jétől 1,9 SZÁE, 2003. január 1‑jétől pedig 1,8 SZÁE.”
17. Az 1254/1999 rendelet „Extenzifikációs kifizetés” címet viselő 13. cikkének (1) bekezdése a következőt írja elő:
„Különleges támogatásban és/vagy anyatehénre vonatkozó támogatásban részesülő termelők jogosultak lehetnek extenzifikációs kifizetésre.”
18. Az 1254/1999 rendelet 45. cikke előírja, hogy az 1254/1999 rendelet 1. cikkében felsorolt termékekre a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1999. május 17‑i 1258/1999/EK tanácsi rendeletet (HL L 160., 103. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 414. o.) és az annak végrehajtására elfogadott rendelkezéseket kell alkalmazni.
Az 1258/1999 rendelet
19. Az 1258/1999 rendelet 1. cikke értelmében az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) részét képezi egy „Garanciarészleg”, amely különösen a mezőgazdasági piac stabilizálását célzó intervenciót finanszírozza.
20. E rendelet 8. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően megteszik azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy:
a) meggyőződjenek róla, hogy az [EMOGA] által finanszírozott ügyletek ténylegesen megvalósulnak, és végrehajtásuk szabályszerű;
b) megakadályozzák és kezeljék a szabálytalanságokat;
c) behajtsák a szabálytalanság, illetve gondatlanság miatt elveszett összegeket.
A tagállamok tájékoztatják a Bizottságot az ilyen céllal tett intézkedésekről, és különösen a közigazgatási és bírósági eljárások állásáról.”
Az 1259/1999/EK rendelet
21. A közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról szóló, 1999. május 17‑i 1259/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., 113. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 424. o.) – annak 1. cikke értelmében – a közös agrárpolitika (a továbbiakban: KAP) keretébe tartozó támogatási rendszerek által közvetlenül a gazdálkodóknak odaítélt támogatásokra vonatkozik, amelyeket teljes egészében vagy részben az EMOGA Garanciarészlege finanszíroz, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1257/1999/EK tanácsi rendeletben (HL L 160., 80. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 391. o.) előírtak kivételével.
22. Az 1259/1999 rendelet 7. cikke értelmében az egyes támogatási rendszerek egyedi rendelkezései ellenére sem fizethető támogatás olyan kedvezményezettek részére, akikről, illetve amelyekről megállapítást nyer, hogy mesterségesen teremtettek a támogatás megszerzéséhez szükséges körülményeket, azzal a szándékkal, hogy a támogatási rendszer céljaival ellentétes előnyhöz jussanak.
A 2419/2001/EK rendelet
23. A 3508/92/EGK tanácsi rendelettel az egyes közösségi támogatási intézkedésekre vonatkozóan létrehozott egységes igazgatási és ellenőrzési rendszer részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2001. december 11‑i 2419/2001/EK bizottsági rendelet (HL L 327., 11. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 34. kötet, 308. o.) „A mezőgazdasági parcellák azonosítása és minimális mérete” címet viselő 4. cikkének (1) bekezdése a következőt írja elő:
„A 3508/92/EGK rendelet 4. cikkében említett azonosítási rendszernek a mezőgazdasági parcellák szintjén kell működnie. A tagállamok előírhatják, hogy ehelyett lehessen más alapegységet használni, például a kataszteri parcellát vagy termelési blokkot. Ezekben az esetekben a tagállamoknak biztosítaniuk kell a mezőgazdasági parcellák megbízható azonosítását, és különösen meg kell követelniük, hogy a terület alapú támogatási kérelmekhez mellékeljék a részleteket, vagy az illetékes hatóság által meghatározott olyan dokumentumokat, amelyek lehetővé teszik az egyes mezőgazdasági parcellák helyének meghatározását és lemérését [helyesen: lemérésüket].”
24. A 2419/2001 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„E rendelet alkalmazásában:
[…]
b) ha egy takarmánytermő területet közösen használnak, az illetékes hatóságoknak elméletben fel kell osztaniuk azt az egyes mezőgazdasági termelők között a használat vagy a használati jog arányában;
c) minden takarmánytermő területnek legalább hét hónapig állatok tartására rendelkezésre kell állnia; ennek az időszaknak a kezdő dátumát a tagállamok határozzák meg úgy, hogy az január 1. és március 31. közé essen.”
25. A 2419/2001 rendelet „Az állatállomány alapú támogatási kérelmekre vonatkozó követelmények” címet viselő 10. cikkének szövegezése a következő:
„(1) Az állatállomány alapú támogatási kérelemnek minden, a támogatási jogosultság megállapításához szükséges információt tartalmaznia kell, különösen:
a) a mezőgazdasági termelő azonosítását;
b) hivatkozást a terület alapú támogatási kérelemre, ha azt már benyújtották;
c) az állatok számát minden olyan fajta esetében, amelyekre vonatkozóan bármilyen támogatást kértek, és a szarvasmarhafélék esetében az állatok azonosítási kódját;
d) ahol lehetséges, a mezőgazdasági termelő kötelezettségvállalását arra vonatkozóan, hogy a c) pontban említett állatokat a birtokontartási időszakban a birtokán tartja, valamint az információt a helyszín(ek)ről, ahol az állatok az érintett időszak(ok)ban lesznek;
e) ahol alkalmazható, az érintett állatok egyedszámának határértékét vagy plafonját;
[…]
g) a mezőgazdasági termelő nyilatkozatát arról, hogy tudatában van a szóban forgó támogatásra vonatkozó követelményeknek.
Ha az állatot a birtokontartási időszak alatt más helyszínre viszik, a mezőgazdasági termelőnek erről előzetesen írásban értesítenie kell az illetékes hatóságot.
(2) A tagállamok minden állattartó számára biztosítják azt a jogot, hogy a róla és állatairól a számítógépes adatbázisban tárolt adatokhoz korlátozás nélkül, megfelelő időszakonként és túlzott késedelem nélkül hozzáférhessen. A támogatási kérelem benyújtásakor a mezőgazdasági termelőnek nyilatkoznia kell arról, hogy ezek az adatok helyesek és teljes körűek, illetve helyesbítenie kell bármilyen téves vagy hiányzó adatot.
[…]”
26. A 2419/2001 rendelet 15. cikke értelmében a közigazgatási és helyszíni ellenőrzéseket oly módon kell elvégezni, hogy biztosítsák a támogatási feltételeknek való megfelelés hatékony igazolását.
27. E rendeletnek „A területek meghatározása” címet viselő 22. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A mezőgazdaság parcellák területeit valamely, az illetékes hatóságok által megállapított módon kell meghatározni, amely legalább a nemzeti szabályokban előírtaknak megfelelő pontosságot biztosít. […]
(2) Egy mezőgazdasági parcella teljes területét számításba lehet venni, ha azt az érintett tagállam vagy régió szokásos szabályai szerint teljes mértékben hasznosítják. Ettől eltérő esetben a ténylegesen hasznosított területet kell számításba venni.
[…]
(3) A mezőgazdasági parcellák követelményeknek való megfelelését bármilyen alkalmas módon igazolni kell. Ebből a célból, ahol szükséges, kiegészítő bizonyítékot kell kérni.”
28. A 2419/2001 rendelet 53. cikkének (1) bekezdése a 3887/92 rendeletet hatályon kívül helyezte, meghatározva azonban, hogy a 2002. január 1‑je előtt megkezdett gazdasági évekkel vagy támogatási időszakokkal összefüggő támogatási kérelmekre vonatkozóan továbbra is ez utóbbi rendeletet kell alkalmazni.
29. A 2419/2001 rendelet 54. cikkének (2) bekezdése értelmében ezt a rendeletet kell alkalmazni a 2002. január 1‑jétől kezdődő gazdasági évekkel vagy támogatási időszakokkal kapcsolatos támogatási kérelmekre.
Az 1782/2003/EK rendelet
30. A közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet (HL L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.) 153. cikkének (1) bekezdése hatályon kívül helyezte a 3508/92 rendeletet, előírva azonban, hogy a rendelet a 2005. naptári évet megelőző naptári évekre vonatkozó közvetlen kifizetések tekintetében továbbra is alkalmazandó.
31. Az 1782/2003 rendelet – 2005. január 1‑jei hatállyal – az 1254/1999 rendelet bizonyos rendelkezéseit is hatályon kívül helyezte.
A nemzeti szabályozás
32. A mezőgazdasági és halászati charta, valamint a mezőgazdasági üzemek nyilvántartásának megállapításáról szóló, 1999. december 1‑jei 503. sz. köztársasági elnöki rendelet (a GURI 1999. december 30‑i 305. száma, a továbbiakban: 503/1999. sz. rendelet) szabályozza a mezőgazdasági üzemek nyilvántartásában, valamint a gazdaság vagy a termelő dokumentációjában szereplő adatokat.
33. E rendelet 3. cikke (1) bekezdésének f) pontja értelmében az említett nyilvántartásban szereplő adatoknak – minden egyes gazdaság tekintetében – különösen a következőket kell tartalmazniuk: a termőföld, a birtoklási jogcím, a helyrajzi adatok, az épületek – ha vannak ilyenek –, beleértve a gazdaság kezelőjének birtokában lévő légi fotogrammetriai, kartográfiai és távérzékeléses adatokat.
34. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint a vonatkozó nemzeti szabályozás – azaz az 503/1999. sz. rendelet, valamint a 2000. április 4‑i, 2001. augusztus 10‑i és a 2003. április 17‑i mezőgazdasági és erdészeti miniszteri rendelet – a termelői dokumentációval kapcsolatos kötelezettségek tekintetében azt írja elő, hogy amennyiben a gazdasághoz tartozó területeket nem tulajdonjog alapján hasznosítják, úgy a támogatás kérelmezőjének csatolnia kell kérelméhez a hasznosítással kapcsolatos igazoló dokumentumokat.
35. A venetói régióért felelős kifizető ügynökség, az Agenzia Veneta per i Pagamenti in Agricoltura – AVEPA (a továbbiakban: AVEPA) az 503/1999. sz. rendelet végrehajtásáról számos, az Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura által elfogadott utasítással számolt be, amelyek közül a 2001. április 24‑i 35. sz. utasítás a következőket írja elő:
„B) A [KAP‑pal kapcsolatos,] szántóföldi növényekre irányuló kérelmekre [a továbbiakban: a KAP‑pal kapcsolatos kérelmek] vonatkozó különös követelmények:
A szántóföldi növényekre vonatkozó, a KAP‑pal kapcsolatos kérelmek benyújtásának szakaszában a kérelmek kezelésének javítása céljából az érdekelt termelőnek be kell nyújtania a kérelemben szereplő valamennyi földterülettel kapcsolatos, frissített földhivatali igazolások másolatát.
Amennyiben a kérelmet benyújtó termelő nem az első bekezdésben említett földhivatali igazolásokban feltüntetett tulajdonos, a szóban forgó termőföldek hasznosítására vonatkozó jogcím meglétét a hatályos szabályozásnak megfelelően, érvényesen bejegyzett jogcím hiteles másolatának benyújtásával kell igazolnia (például bérlet, haszonkölcsön, haszonélvezet, örökbérlet stb. esetén).
[…] Amennyiben a kérelmet benyújtó termelő nem tudja az említett hasznosítási jogcímekkel kapcsolatos iratokat benyújtani, illetve szóbeli szerződés esetén, [magának] kell [igazolnia] a kérelem alapjául szolgáló kötelmi jogviszony meglétét és vállalnia az 1998. december 23‑i 448. sz. törvényből eredő kötelezettségek tiszteletben tartását; [e személyes nyilatkozatnak] azt kell tanúsítania, hogy a termelő a földterületek jogszerű mezőgazdasági termelője, továbbá tartalmaznia kell a tulajdonos polgári jogi jogállását, a szerződés hatálybalépésének és megszűnésének időpontját, és – saját felelősségére – említést kell tartalmaznia a hasznosítási jogcímre, valamint [az említett nyilatkozat] megtételét szükségessé tevő okokra vonatkozóan.”
A jogvita előzményei és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
36. A Procura della Repubblica di Treviso kezdeményezésére 2004‑ben megindított nyomozást követően L. Pontini és társai ellen az olasz büntető törvénykönyv vonatkozó rendelkezései alapján büntetőeljárás folyik a Tribunale di Treviso (trevisói bíróság) előtt bűnszervezet létrehozása és az Európai Közösség sérelmére folytatólagosan elkövetett csalás minősített esete miatt. Az ügyészség azt rója terhükre, hogy a 2000 és 2004 közötti időszakban jogosulatlanul vettek igénybe közösségi pénzügyi támogatásokat, az 1254/1999 rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében előírt, a hímivarú szarvasmarhák utáni különleges támogatásokat, illetve az annak 13. cikkében előírt extenzifikációs kifizetéseket.
37. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az ügyészség úgy véli, hogy a vádlottak manipuláción és csalással tévesztették meg az illetékes nemzeti hatóságokat azért, hogy saját vagy mások részére tisztességtelen előnyhöz jussanak. Az eljárás azon a feltevésen alapul, hogy a hímivarú szarvasmarhákra vonatkozó különleges támogatásokhoz és az extenzifikációs kifizetésekhez csalárd módon jutottak hozzá, mivel a támogatást kérelmezők gazdaságainak takarmánytermő területeire vonatkozó – az érintett területek tulajdonosainak tudtán kívül készült – haszonbérleti szerződéseket csatoltak a kérelmekhez.
38. A kérdést előterjesztő bíróság szerint az alkalmazandó nemzeti szabályozás azt írja elő, hogy a támogatást kérelmezőnek csatolnia kell a kérelméhez a gazdasága takarmánytermő kapacitását képező területeken folytatott gazdálkodás jogcímét igazoló dokumentumokat. Amennyiben a támogatást kérelmező a kérelme tárgyát képező területeknek nem tulajdonosa, úgy kérelméhez csatolnia kell a területek hasznosításával kapcsolatos igazoló dokumentumokat. A kérdést előterjesztő bíróság szerint az alkalmazandó nemzeti szabályozást e tekintetben úgy kell értelmezni, hogy a támogatást kérelmezőnek az említett területeken folytatott gazdálkodást igazoló érvényes jogcímre vonatozó dokumentumot kell benyújtania, valamint hogy – a vádlottak állításával ellentétben – nem elégséges az, hogy a takarmánytermő területeket ténylegesen használja, függetlenül a birtoklás, illetve hasznosítás módjaitól.
39. A kérdést előterjesztő bíróság előtt a vádlottak azzal érvelnek, hogy bizonyos tagállamokban az alapügyben szóban forgóhoz hasonló közösségi pénzügyi támogatások nyújtását kizárólag ahhoz a feltételhez kötik, hogy az érintett takarmánytermő területek ténylegesen rendelkezésre álljanak és használatban legyenek, anélkül hogy jelentőséggel bírna az e területek felhasználását igazoló jogcím.
40. A kérdést előterjesztő bíróság kérdése arra irányul, hogy az alapügyben szóban forgóhoz hasonló közösségi pénzügyi támogatások nyújtásának feltételeit illetően az 1254/1999 rendelet olyan szigorú feltételeket írt‑e elő, amelyektől a tagállamok nem térhetnek el, vagy pedig általános szabályozási keretet hozott‑e létre az illetékes nemzeti hatóságokra bízva a megfelelő végrehajtást és a részletes szabályok kidolgozását.
41. A Tribunale di Treviso – mivel úgy vélte, hogy az 1254/1999 rendelet, és különösen az annak 12. cikkében szereplő, a „rendelkezésre álló takarmánytermő terület” fogalmának értelmezése az előtte folyamatban lévő jogvita megoldását illetően nagy jelentősséggel bír – az eljárást felfüggesztette, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„Melyek a hímivarú szarvasmarhák utáni támogatások és a z extenzifikációs kifizetések igénybevételére jogosító feltételek? Különösen pedig, elégséges‑e a takarmánytermő‑területek hasznosítására vonatkozó követelmény, függetlenül az e felhasználást igazoló érvényes jogcím meglététől?”
42. A kérdést előterjesztő bíróság, miután úgy ítélte meg, hogy – figyelemmel arra, hogy a vádlottak ellen indított büntetőeljárás 2004 óta van folyamatban, valamint hogy eközben az illetékes nemzeti hatóság felfüggesztette valamennyi közösségi támogatás részükre történő nyújtását – e kérdés megválaszolása sürgős, kérte a Bíróságot, hogy a Bíróság eljárási szabályzatának 104b. cikke alapján az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet sürgősségi eljárásban bírálja el.
43. A Bíróság harmadik tanácsa ezt a kérelmet 2008. augusztus 21‑én amiatt utasította el, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem valamely, a Bíróság alapokmányának 23a. cikkében és eljárási szabályzatának 104b. cikkében előírt sürgősségi eljárás hatálya alá tartozó területre vonatkozik, valamint hogy a kérelem nem bír az említett eljárás alkalmazásához szükséges sürgősséggel.
44. A kérdést előterjesztő bíróság másodlagosan és ugyanezen okok miatt arra kérte a Bíróságot, hogy eljárási szabályzata 104a. cikkének első bekezdése alapján az előzetes döntéshozatal tekintetében gyorsított eljárást alkalmazzon.
45. A Bíróság elnöke 2008. szeptember 29‑i végzésével elutasította ezt a kérelmet, mivel úgy ítélte meg, hogy a 104a. cikk első bekezdésében szereplő feltételek nem teljesülnek.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
46. A kérdést előterjesztő bíróság kérdésével lényegében arra keresi a választ, hogy az állatállomány alapú támogatási kérelmekkel kapcsolatos közösségi szabályozás vonatkozó rendelkezései, és különösen az 1254/1999 rendelet előírják‑e, hogy a hímivarú szarvasmarhákra vonatkozó különleges támogatásokra vagy extenzifikációs kifizetésekre irányuló kérelmet a támogatást kérelmezőnek a kérelem tárgyát képező takarmánytermő területek használatára vonatkozó jogát igazoló, érvényes jogcím kísérje.
47. Előzetesen meg kell állapítani, hogy az alapul fekvő jogvita előzményei élénk vitákat váltottak ki, amint az a Bíróság előtt zajló tárgyaláson kibontakozott érvelésekből kitűnik. E viták különösen azokra a kérdésekre vonatkoznak, hogy a haszonbérleti szerződéseket a vádlottak – illetve néhány vádlott – meghamisította‑e, és így nyújtották‑e be azokat közösségi támogatások igénybevétele céljából, valamint hogy az alapügyben szóban forgó támogatási kérelmekkel érintett területek nagy része az 1254/1999 rendelet szerinti, rendelkezésre álló takarmánytermő területnek minősülhet‑e.
48. Mindenesetre a nemzeti bíróságok és a Bíróság közötti egyértelmű feladatmegosztást kimondó EK 234. cikk értelmében a Bíróság kizárólag a nemzeti bíróság által rendelkezésére bocsátott tények alapján ítélheti meg a közösségi jogi rendelkezés értelmezését vagy érvényességét (lásd ebben az értelemben különösen a C‑321/07. sz. Schwarz‑ügyben 2009. február 19‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑1113. o.] 49. pontját).
49. A kérdést előterjesztő bíróság feladata tehát a jogvita alapjául szolgáló tényállás megállapítása, és ebből a határozatára vonatkozó következmények levonása (lásd különösen a C‑435/97. sz., WWF és társai ügyben 1999. szeptember 16‑án hozott ítélet [EBHT 1999., I‑5613. o.] 32. pontját).
50. A vádlottak a kérdést előterjesztő bíróság által alkalmazandó nemzeti szabályozást képezőként előterjesztett, a jelen ítélet 34. pontjában említett rendeletek, valamint az AVEPA által hivatkozott, a jelen ítélet 35. pontjában említett utasítások relevanciáját is vitatják, amelyek a tényállás megvalósulása idején nem voltak alkalmazandók, illetve csupán közigazgatási súllyal bírtak, jogi súllyal nem.
51. Ugyanakkor valamely előzetes döntéshozatal iránti kérelem keretén belül a kérdést előterjesztő bíróság feladata az alapügy ténybeli és szabályozási hátterének egyértelmű kifejtése (lásd a C‑116/00. sz. Laguillaumie‑ügyben 2000. június 28‑án hozott végzés [EBHT 2000., I‑4979. o.] 23. pontját). A Bíróságnak nem feladata, hogy meghatározza az említett jogvita tekintetében releváns nemzeti jogi rendelkezéseket, állást foglaljon az említett rendelkezések értelmezése tárgyában, vagy hogy eldöntse, a kérdést előterjesztő bíróság által adott értelmezés helytálló‑e (lásd ebben az értelemben a C‑378/07–C‑380/07. sz. Angelidaki és társai egyesített ügyekben 2009. április 23‑án hozott ítélet [EBHT 2009., I‑3071. o.] 48. pontját).
52. Az alapeljárás különösen az állatállomány alapú támogatási kérelmekre vonatkozó közösségi szabályozás, az 1254/1999 rendelet 4. és 13. cikkében előírt, a hímivarú szarvasmarhákra vonatkozó jövedelemtámogatások és extenzifikációs kifizetések nyújtásával kapcsolatban az említett szabályozás által megállapított feltételek értelmezésére, valamint a közösségi szabályozás szóban forgó illetékes nemzeti hatóságok általi alkalmazásának módjára vonatkozik.
53. A vádlottak azzal érvelnek, hogy a releváns közösségi szabályozás oly módon történő értelmezése, miszerint állattartás csak a tenyésztőhöz tartozó takarmánytermő területeken, illetve olyan területeken folytatható, amelyek tekintetében a tenyésztő meghatározott használati jogcímet tud igazolni, ellentétes e szabályozás szellemével, amely szabályozás a tenyésztő által hasznosított vagy használt területekre vonatkozik, függetlenül az említett hasznosítás vagy használat alapjául szolgáló jogcímre vonatkozó minden kérdéstől. A vádlottak szerint a közösségi jogalkotó azon szándéka, hogy a kifizetéseket a takarmánytermő területek egyszerű hasznosításához vagy rendelkezésre állásához kösse, különösen az 1254/1999 rendelet 3., 12. és 17. cikkéből, a 3508/92 rendelet 1. cikkének (4) bekezdéséből, valamint a 2419/2001 rendelet 5., 6. és 22. cikkéből tűnik ki.
54. A hímivarú szarvasmarhákra vonatkozó különleges támogatások és az extenzifikációs kifizetések nyújtásának módjaival kapcsolatos közösségi szabályozás nem tartalmaz semmiféle utalást a takarmánytermő területek birtoklási jogcímére vonatkozóan. Kizárólag a legelő céljára használt területek tényleges hasznosítása releváns. Az 1254/1999 rendelet számos szigorú feltételt ír elő, amelyeknek célja annak biztosítása, hogy az állattartó a saját gazdaságában a támogatás igénybevételéhez elégséges számú szarvasmarhát tartson. Az bír alapvető jelentőséggel, hogy a bejelentett létszám ténylegesen létezik.
55. Az AVEPA, valamint az olasz és a görög kormány úgy véli, hogy nem ellentétes az e területen meglévő közösségi szabályozással az a nemzeti szabályozás, amely azt írja elő, hogy a támogatást kérelmező nyújtson be az annak igazolására szolgáló érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentumot, hogy a hímivarú szarvasmarhákra vonatkozó különleges támogatásra és az extenzifikációs kifizetésre irányuló kérelemben szereplő terület a rendelkezésére áll. A tagállamok feladata, hogy az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer keretében felügyeleti intézkedéseket és ellenőrzési módokat vezessenek be a közösségi támogatásokra vonatkozó rendelkezések tiszteletben tartásának hatékony ellenőrzése, valamint a szabálytalanságok és csalások hatékony megelőzésére, illetve szankcionálására irányuló rendelkezések megállapítása céljából.
56. Az AVEPA és az olasz kormány különösen azt állítja, hogy az érvényes jogcímet igazoló dokumentum benyújtásának előírása lehetővé teszi a támogatási kérelmekben megadott adatok egyezőségének ellenőrzését, hozzájárul a szóban forgó terület takarmánytermelő kapacitása kétszeri figyelembevételének elkerüléséhez, és megakadályozza, hogy az állattartók – a támogatással kapcsolatos szabályozás megkerülésének nyilvánvaló céljával – visszaélésszerűen használhassák ki mások területeit.
57. Azt kell megvizsgálni – amint azzal a Bizottság helyesen érvel –, hogy a közösségi szabályozás, különösen az 1254/1999 rendelet a hímivarú szarvasmarhákra vonatkozó különleges támogatások és az extenzifikációs kifizetések nyújtására való jogosultság feltételeként megállapít‑e a támogatási kérelem tárgyát képező takarmánytermő területek hasznosításával kapcsolatos érvényes jogcímet igazoló dokumentum benyújtására irányuló kötelezettséget, nemleges válasz esetén pedig azt, hogy ellentétes‑e a közösségi szabályozással az, ha a tagállamok nemzeti szabályozásukban ilyen kötelezettséget írnak elő.
58. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely közösségi jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak a rendelkezés szövegét, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek részét képezi (a C‑34/05. sz. Schouten‑ügyben 2007. március 1‑jén hozott ítélet [EBHT 2007., I‑1687. o.] 25. pontja, valamint a C‑45/05. sz. Maatschap Schonewille‑Prins ügyben 2007. május 24‑én hozott ítélet [EBHT 2007., I‑3997. o.] 30. pontja).
59. Elsősorban, ami a szóban forgó közösségi rendelkezések szövegét illeti, az 1254/1999 rendelet 3. cikkének b) pontja értelmében a gazdaság valamennyi termelőegység, amelyeket a termelő üzemeltet, és amelyek ugyanazon tagállam területén helyezkednek el.
60. E rendelet 12. cikkének (1) bekezdése megállapítja, hogy a rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében előírt különleges támogatásra jogosultnak minősülő állatok összes számát behatárolja a gazdaságban az állománysűrűség kritériumként való alkalmazása, amelyet az alapügyben szóban forgó években naptári évente és hektáronként 2 és 1,8 SZÁE‑ben szabtak meg.
61. Az említett rendelet 12. cikke (2) bekezdésének a) és b) pontjából kitűnik, hogy ez az állománysűrűség olyan hányados, amelynek számlálója azon állatok száma, amelyek vonatkozásában támogatás iránti kérelmet nyújtottak be, nevezője pedig a gazdaság azon takarmánytermő területe, amely az egész naptári év folyamán rendelkezésre áll szarvasmarhák, juhok és/vagy kecskék tartásához. Következésképpen minél nagyobb az év folyamán a szarvasmarha‑tartásra szánt takarmánytermő‑terület, annál magasabb azoknak az állatoknak a száma, amelyek vonatkozásában különleges támogatás igényelhető.
62. Sem a gazdaság 1254/1999 rendelet 3. cikkének b) pontjában szereplő fogalommeghatározásából, sem pedig az e rendelet 12. cikke (2) bekezdésének b) pontjában szereplő, a gazdaság rendelkezésre álló területére történő hivatkozásból nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy valamely termelőnek – támogatási kérelmének benyújtásakor – az említett rendelet értelmében és az érintett támogatásokra való jogosultsághoz olyan érvényes jogi okiratot kell benyújtania, amely vagy azt bizonyítja, hogy ő maga a figyelembe vett terület tulajdonosa, vagy pedig az említett terület más jogcímen való hasznosítására irányuló jogát igazolja.
63. A Bizottság érvelésének megfelelően e rendelkezések nem zárják ki, hogy a takarmánytermő‑terület egész naptári év folyamán történő, egyszerű, tényleges hasznosítása képezze e terület 1254/1999 rendelet szerinti rendelkezésre állását.
64. Mind az 1254/1999 rendelet 12. cikke (2) bekezdésének utolsó albekezdéséből, mind pedig a 3887/92 rendelet 2. cikke (1) bekezdésének b) pontjából kitűnik, hogy a támogatási kérelem tárgyát képező takarmánytermő területeket megosztva is lehet hasznosítani. A 2002. január 1‑je előtt megkezdett gazdasági évekkel vagy támogatási időszakokkal összefüggő támogatási kérelmekre alkalmazandó 2419/2001 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében ha egy takarmánytermő területet közösen használnak, az illetékes hatóságoknak elméletben fel kell osztaniuk azt az egyes mezőgazdasági termelők között a használat vagy a használati jog arányában.
65. A 2419/2001 rendeletnek „A területek meghatározása” című 22. cikke előírja, hogy a mezőgazdasági parcellák területeit bármely megfelelő módon kell meghatározni, valamint hogy ha valamely mezőgazdasági parcellának nem a teljes területét veszik figyelembe azért, mert azt nem teljes mértékben hasznosítják, úgy a ténylegesen hasznosított területet kell számításba venni.
66. A fent említett rendelkezésekből kiderül, hogy az érintett támogatások nyújtását egyrészről a ténylegesen hasznosított takarmánytermő területek, másrészről pedig az e területeken a szóban forgó naptári év folyamán tartott állatok száma alapján, nem pedig az említett területek hasznosítását igazoló valamely érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtása alapján határozzák meg.
67. Az 1254/1999 rendelettel elérni kívánt célkitűzéseket illetően továbbá annak (4) és (13) preambulumbekezdéséből az következik, hogy a rendelet egyik célkitűzése az, hogy fékezze a marhahústermelés intenzitását, mivel a termelők egyre növekvő számban tartanak szarvasmarhát a gazdaságukban, anélkül hogy a terület növekedne, és így elegendő lenne ezeknek az állatoknak a takarmányozására (a fent hivatkozott Schouten‑ügyben hozott ítélet 28. pontja).
68. Az említett rendelet 12. cikkében megállapított állománysűrűség célja tehát az, hogy csak valamely olyan gazdaságban tartott állatok után nyújtsanak támogatást, amely gazdaság területe elégségesen biztosítja ezek takarmányozását. Amint azzal a Bizottság helyesen érvel, az állománysűrűségnek a rendelkezésre álló takarmánytermő terület alapján történő kiszámítása ily módon a gazdaság tényleges takarmánytermelő kapacitására, valamint e kapacitás tényleges hasznosításának ellenőrzésére, nem pedig e terület formálisan vagy jogilag rendelkezésre álló, azonban ténylegesen nem hasznosított takarmánytermelő kapacitására irányul.
69. Az 1254/1999 rendelet e célkitűzésének eléréséhez – amint azt a vádlottak állítják – az érintett támogatások nyújtásának előzetes feltételeként nem szükséges a támogatási kérelem tárgyát képező takarmánytermő területek hasznosítását igazoló valamely érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtása, e tekintetben elegendő az említett területek tényleges hasznosításának bizonyítása.
70. Az előzőekből kitűnik, hogy az 1254/1999 rendelet 12. cikke nem teszi valamely támogatási kérelem jogosultságát a kérelmezőnek e kérelem tárgyát képező takarmánytermő területekkel kapcsolatos használati jogát igazoló érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtásától függővé. Az 1254/1999 rendelet releváns rendelkezései, annak összefüggése, valamint a különösen az e rendelettel elérni kívánt célkitűzések azt jelzik, hogy a takarmánytermő terület tényleges hasznosítása képezi az érintett támogatásra való jogosultság egyik feltételét.
71. Mindazonáltal még akkor is, ha valamely ilyen feltételt nem a közösségi szabályozás állapít meg, meg kell vizsgálni – amint az a jelen ítélet 57. pontjából kitűnik –, hogy azzal ellentétes‑e, hogy a tagállamok nemzeti szabályozásukban a támogatást kérelmezőnek a kérelme tárgyát képező takarmánytermő területekkel kapcsolatos használati jogát igazoló érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtására vonatkozó kötelezettséget írnak elő.
72. E tekintetben a közösségi támogatási rendszerekre vonatkozó közösségi szabályozással bevezetett integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer jellegét és célkitűzéseit kell megvizsgálni, és azt kell meghatározni, hogy mekkora mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a tagállamok az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer keretében a támogatások nyújtására vonatkozóan előírt feltételek tiszteletben tartásának ellenőrzését illetően.
73. A 3508/92 rendelet 1. és 2. cikke értelmében az egyes tagállamoknak integrált igazgatási és ellenőrzési rendszert kell létrehozniuk, amely számítógépes adatbázist, a mezőgazdasági parcellák azonosító rendszerét, az állatok azonosításának és nyilvántartásának rendszerét, támogatási kérelmeket, valamint integrált ellenőrzési rendszert tartalmaz.
74. Az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer célja – a 3887/92 rendelet hetedik és kilencedik preambulumbekezdésének megfelelően – a közösségi támogatásokra vonatkozó rendelkezések tiszteletben tartásának hatékony ellenőrzése, valamint a szabálytalanságok és csalások hatékony megelőzésére, illetve szankcionálására alkalmas rendelkezések megállapítása (lásd ebben az értelemben a C‑354/95. sz., National Farmers’ Union és társai ügyben 1997. július 17‑én hozott ítélet [EBHT 1997., I‑4559. o.] 51. pontját, a C‑63/00. sz., Schilling és Nehring ügyben 2002. május 16‑án hozott ítélet [EBHT 2002., I‑4483. o.] 25. pontját, valamint a C‑295/02. sz. Gerken‑ügyben 2004. július 1‑jén hozott ítélet [EBHT 2004., I‑6369. o.] 41. pontját).
75. Az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerre, a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmére, valamint a KAP finanszírozására vonatkozó közösségi szabályozásból egyértelműen kitűnik, hogy a tagállamok feladata mindazon intézkedések elfogadása, amelyekre az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer megfelelő alkalmazásához szükség van, valamint hogy különösen az arról való meggyőződéshez szükséges intézkedéseket kell megtenniük, hogy az általánosságban a Közösségek, különösen pedig az EMOGA által finanszírozott ügyletek ténylegesen megvalósulnak, és végrehajtásuk szabályszerű, és hogy megakadályozzák és kezeljék a szabálytalanságokat.
76. A közösségi támogatási rendszerekre, valamint az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerre vonatkozó közösségi szabályozás releváns rendelkezéseinek vizsgálatából az is kitűnik, hogy a tagállamok mérlegelési mozgásteret élveznek az említett rendszerek végrehajtását, valamint a szabálytalanságok és csalások megelőzéséhez és hatékony szankcionálásához általuk szükségesnek tartott nemzeti intézkedések megválasztását illetően.
77. A 3508/92 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy annak érdekében, hogy az e rendelettel szabályozott közösségi programok támogatására jogosult legyen, minden egyes gazdálkodónak „területi” támogatás iránti kérelmet kell benyújtania minden egyes évre, amelyben feltünteti a mezőgazdasági parcellát, beleértve a takarmánytermő területeket, és adott esetben „bármilyen egyéb szükséges információt, melyet a közösségi támogatásokra vonatkozó rendeletek vagy az illető tagállam írnak elő”.
78. Hasonlóképpen a 3887/92 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése azt is előírja, hogy a „területi” támogatás iránti kérelemnek minden szükséges információt, és különösen a gazdaság összes mezőgazdasági parcellájának, azok területének, elhelyezkedésének és hasznosításának azonosítását lehetővé tevő adatokat tartalmaznia kell.
79. A tagállamoknak a támogatási kérelmek ellenőrzését illetően meglévő mérlegelési mozgástere a 2419/2001 rendeletből is következik. E rendelet (48) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a tagállamok megtesznek minden szükséges további intézkedést a rendelet megfelelő működésének biztosítására. A rendelet 4. cikke értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell a mezőgazdasági parcellák megbízható azonosítását, és különösen meg kell követelniük, hogy a terület alapú támogatási kérelmekhez mellékeljék a részleteket, vagy az illetékes hatóság által meghatározott olyan dokumentumokat, amelyek lehetővé teszik az egyes mezőgazdasági parcellák helyének meghatározását és lemérését. Ugyanezen rendelet 22. cikkének (3) bekezdése értelmében a mezőgazdasági parcellák követelményeknek való megfelelését bármilyen alkalmas módon igazolni kell, ebből a célból pedig, ahol szükséges, kiegészítő bizonyítékot lehet kérni.
80. Ezen túlmenően az 1259/1999 rendelet 7. cikke akként rendelkezik, hogy az e rendeletben előírt támogatási rendszerek keretében nem fizethető támogatás olyan kedvezményezettek részére, akikről, illetve amelyekről megállapítást nyer, hogy mesterségesen teremtettek a támogatás megszerzéséhez szükséges körülményeket, azzal a szándékkal, hogy a szóban forgó támogatási rendszer céljaival ellentétes előnyhöz jussanak.
81. Továbbá, a jelen ítélet 75. pontjában említett azon intézkedéseket, amelyeket a tagállamoknak meg kell tenn iük a Közösségek által finanszírozott ügyletek tényleges megvalósulása és végrehajtásuk szabályszerűségének biztosítása érdekében – amint a 2988/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdéséből, valamint az 1258/1999 rendelet 8. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik – a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően kell megtenni.
82. A támogatási rendszerekre, valamint az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer alkalmazásának részletes szabályaira vonatkozó közösségi szabályozás fent említett rendelkezéseinek összességéből egyértelműen kitűnik, hogy a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek azon igazoló dokumentumok és bizonyítékok tekintetében, amelyeket a támogatást kérelmezőktől a kérelmük tárgyát képező takarmánytermő területekre vonatkozóan kell kérniük. E mérlegelési mozgástérre figyelemmel a tagállamok szabadon állapíthatják meg a támogatási kérelem alátámasztása céljából benyújtandó bizonyítékokra vonatkozó részletes szabályokat, különösen a takarmánytermő területek használatával és hasznosításával kapcsolatban a mezőgazdaság terén a területükön meglévő szokásos gyakorlatokra, valamint az e hasznosítás tekintetében benyújtandó, a jogcímet igazoló dokumentumokra történő hivatkozás útján.
83. Mindazonáltal emlékeztetni kell arra, hogy e mérlegelési mozgástérre bizonyos korlátozások érvényesek.
84. Ily módon – amint az az 1254/1999 rendelet (15) preambulumbekezdéséből kitűnik – a tagállamok kötelesek saját döntéshozataluk kizárólag objektív kritériumok alapján történő gyakorlására, az egyenlő bánásmód elvének teljes figyelembevételére és a piac, valamint a verseny torzulásainak elkerülésére. Amennyiben az érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtására irányuló követelmény főszabály szerint ilyen objektív kritériumot képez, úgy a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az a szóban forgó támogatás hasonló helyzetekben lévő valamennyi kérelmezőjére vonatkozik‑e.
85. Hasonlóképpen a 2988/95 rendelet 8. cikkének (1) és (2) bekezdéséből kitűnik, hogy a Közösség pénzügyi érdekeit érintő tranzakciók – mint például az EMOGA által finanszírozott ügyletek – jogszerűségének és hatékonyságának biztosításához szükséges intézkedéseknek meg kell felelniük az egyes ágazatok sajátos természetének, és arányban kell állniuk a kitűzött célokkal.
86. Következésképpen a támogatási kérelem alátámasztásaként nyújtandó bizonyítékokkal kapcsolatos mérlegelési mozgástér tagállamok általi gyakorlásának – különösen azon lehetőséget illetően, hogy a támogatást kérelmezőt a kérelme tárgyát képező takarmánytermő területekkel kapcsolatos használati jogát igazoló érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtására kötelezzék – tiszteletben kell tartania az érintett közösségi szabályozással elérni kívánt célkitűzéseket és a közösségi jog általános elveit, különösen az arányosság elvét.
87. Amint azt a Bíróság kimondta, ezen utóbbi elvet – amely azt követeli meg, hogy a valamely rendelkezéssel végrehajtott intézkedések alkalmasak legyenek a kitűzött cél megvalósítására, valamint hogy ne haladják meg az e cél megvalósításához szükséges mértéket – a közösségi jogot alkalmazó közösségi jogalkotónak, nemzeti jogalkotóknak és bíróságoknak egyaránt tiszteletben kell tartaniuk (lásd ebben az értelemben a C‑37/06. és C‑58/06. sz., Viamex Agrar Handel és ZVK egyesített ügyekben 2008. január 17‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑69. o.] 33. pontját). Ezt az elvet következésképpen az illetékes nemzeti hatóságoknak az 1254/1999 rendelet rendelkezéseinek, valamint az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerre vonatkozó rendelkezéseknek az alkalmazása során tiszteletben kell tartaniuk.
88. Amint az a jelen ítélet 75. pontjából kitűnik, az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerre, a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmére, valamint a KAP finanszírozására vonatkozó közösségi szabályozás az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer megfelelő alkalmazásához, valamint a Közösség által finanszírozott támogatási rendszerek tényleges megvalósulásához és végrehajtásuk szabályszerűségéhez szükséges nemzeti intézkedések elfogadását követeli meg. E célkitűzések tiszteletben tartására törekszik az alapeljárás tárgyát képező ügyben alkalmazandóhoz hasonló szabályozás, amelynek célja – amint az a jelen ítélet 56. pontjából kitűnik – különösen annak megakadályozása, hogy az állattartók az említett rendszerekkel kapcsolatos közösségi szabályozás megkerülésének céljával visszaélésszerűen használhassák ki mások területeit. Úgy tűnik, hogy tiszteletben tartja az arányosság elvének követelményeit az ilyen szabályozásból eredő, az érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtására irányuló követelmény.
89. Azonban a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az alapügyben szereplő körülmények között tiszteletben tartották‑e ezt az elvet.
90. A fentiekre tekintettel a feltett kérdésre akképpen kell válaszolni, hogy a közösségi szabályozás – és különösen az 1254/1999 rendelet – a hímivarú szarvasmarhákra vonatkozó különös támogatásokra és az extenzifikációs kifizetésre irányuló valamely kérelem támogathatóságát nem teszi a támogatást kérelmezőnek az említett kérelem tárgyát képező takarmánytermő területekkel kapcsolatos használati jogát igazoló érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtásától függővé. Mindazonáltal nem ellentétes a közösségi szabályozással az, ha a tagállamok nemzeti szabályozásukban az ilyen jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtására irányuló kötelezettséget írnak elő, feltéve, hogy tiszteletben tartják a közösségi szabályozással elérni kívánt célkitűzéseket, valamint a közösségi jog általános elveit, különösen az arányosság elvét.
A költségekről
91. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
A közösségi szabályozás – és különösen a marha‑ és borjúhús piacának közös szervezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1254/1999/EK tanácsi rendelet – a hímivarú szarvasmarhákra vonatkozó különös támogatásokra és az extenzifikációs kifizetésre irányuló valamely kérelem támogathatóságát nem teszi a támogatást kérelmezőnek az említett kérelem tárgyát képező takarmánytermő területekkel kapcsolatos használati jogát igazoló érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtásától függővé. Mindazonáltal nem ellentétes a közösségi szabályozással az, ha a tagállamok nemzeti szabályozásukban az ilyen jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtására irányuló kötelezettséget írnak elő, feltéve, hogy tiszteletben tartják a közösségi szabályozással elérni kívánt célkitűzéseket, valamint a közösségi jog általános elveit, különösen az arányosság elvét.