62008CC0506_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. V Evropské unii jsou rozhodnutí podle čl. 1 druhého pododstavce a čl. 10 odst. 3 SEU přijímána co nejotevřeněji. Proto existuje právo na přístup k dokumentům podle čl. 15 odst. 3 SFEU (dříve článek 255 ES), článku 42 Listiny základních práv a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise(2) .
2. Musí však Komise zpřístupnit veřejnosti interní diskuse o důsledcích prohry před soudy Unie, rozsudku Airtours(3) ? Nevedla by naopak takováto průhlednost k ohrožení rozhodovacího procesu Komise? Zmíněná otázka vyvstává v tomto kasačním opravném prostředku proti rozsudku ve věci T‑403/05(4) .
3. Komise se k odůvodnění důvěrného nakládání s uvedenými diskusemi dovolává, s podporou Německa, Francie a Spojeného království, ochrany interních porad, jakož i ochrany právního poradenství. Naproti tomu chce Švédsko společně s Dánskem, Nizozemskem a Finskem připustit výjimku z průhlednosti pouze tehdy, je-li prokázáno konkrétní ohrožení těchto chráněných hodnot.
II – Právní rámec
4. Nařízení č. 1049/2001 stanoví zásady, podmínky a meze práva na přístup k dokumentům orgánů Evropské unie zakotveného v článku 255 ES.
5. Článek 2 odst. 1 uvedeného nařízení zní takto:
„Všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.“
6. Článek 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001 stanoví:
„(2) Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany
– […]
– soudního řízení a právního poradenství,
– cílů inspekce, vyšetřování a auditu.
(3) Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“
7. Mimoto je třeba poukázat na procesní právo kontroly spojování podniků. Článek 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků(5) stanoví právo na přístup ke spisu:
„Komise musí založit svůj názor pouze na námitkách, ke kterým strany mohly předložit své připomínky. V řízení musí být plně dodržováno právo na obhajobu. Nahlížet do spisu musí být umožněno přinejmenším přímo zúčastněným stranám s tím, že musí být chráněn oprávněný zájem podniků na zachování jejich obchodního tajemství.“
8. Článek 17 odst. 3 nařízení Komise (ES) č. 802/2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků(6), však z nahlížení do spisů vylučuje vnitřní dokumenty Komise.
„Právo nahlížet do spisů se nevztahuje na důvěrné informace a vnitřní dokumenty Komise nebo orgánů pro hospodářskou soutěž členských států. Rovněž se nevztahuje na korespondenci mezi Komisí a orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo těmito orgány navzájem, pokud je obsažena ve spise Komise.“
9. Předchozí úprava použitelná na řízení Airtours/First Choice, čl. 17 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 447/98 ze dne 1. března 1998 o oznamováních, lhůtách a slyšeních stanovených v nařízení Rady (EHS) č. 4064/89(7), byla formulována podobně:
„Informace, včetně dokumentů, nejsou sdělovány nebo zpřístupňovány, pokud obsahují obchodní tajemství jakékoliv osoby nebo podniku, včetně oznamujících stran, jiných zúčastněných stran nebo třetích stran, nebo pokud obsahují jiné důvěrné informace, jejichž zpřístupnění Komise nepovažuje za nezbytné pro účel řízení, nebo pokud se jedná o interní dokumenty správních orgánů.“
III – Skutkový stav
10. Z rozsudku Tribunálu vyplývá skutkový stav zrekapitulovaný v následujícím textu.
11. Rozsudkem ze dne 6. června 2002, Airtours v. Komise(8) Soudní dvůr zrušil rozhodnutí Komise jakožto orgánu kontroly spojování podniků, jímž tento orgán zakázal cestovní kanceláři Airtours plc, nyní MyTravel Group plc (dále jen „MyTravel“) převzetí konkurenčního podniku First Choice.
12. V návaznosti na rozsudek Airtours zřídila Komise pracovní skupinu složenou z úředníků Generálního ředitelství (GŘ) pro hospodářskou soutěž a právní služby za účelem přezkoumání, zda je účelné podat proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek, a posouzení dopadů tohoto rozsudku na postupy uplatňované při kontrole spojování podniků nebo v jiných oblastech. Zpráva pracovní skupiny byla předložena členu Komise příslušnému pro otázky hospodářské soutěže dne 25. července 2002 před uplynutím lhůty pro podání kasačního opravného prostředku. Kasační opravný prostředek nebyl podán.
13. Dne 18. června 2003 podala společnost MyTravel v konečném výsledku neúspěšnou(9) žalobu na náhradu škody, jež jí vznikla na základě zpracování a přezkumu spojení společností Airtours a First Choice Komisí.
14. V době, kdy byla tato žaloba ještě projednávána, požádala žalobkyně dopisem ze dne 23. května 2005 na základě nařízení č. 1049/2001 Komisi o přístup k většímu počtu dokumentů. Jednalo se o zprávu pracovní skupiny (dále jen „zpráva“), dokumenty použité při vypracovávání této zprávy (dále jen „pracovní dokumenty“) a dokumenty ve spisu Airtours/First Choice, z nichž tato zpráva vychází, anebo které jsou v ní uváděny (dále jen „další interní dokumenty“).
15. Komise rozhodla dopisem ze dne 5. září 2005 (D[2005] 8461) (dále jen „první rozhodnutí“) o zprávě a pracovních dokumentech a dopisem ze dne 12. října 2005 (D[2005] 9763) (dále jen „druhé rozhodnutí“) o dalších interních dokumentech.
16. V prvním rozhodnutí se Komise ke zdůvodnění odmítavého postoje ohledně poskytnutí přístupu k celé zprávě i některým pracovním dokumentům dovolává mimo jiné čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 (body I.3, II a příloha „Seznam ‚pracovních dokumentů‘“). Zpráva je vnitřní dokument, ve kterém je hodnocena možnost podat kasační opravný prostředek proti rozsudku Airtours a přezkoumat postupy šetření v oblasti spojování podniků ze strany útvarů Komise. Podle Komise by její zpřístupnění veřejnosti vážně ohrozilo rozhodovací proces tohoto orgánu, jelikož svoboda názoru autorů takových dokumentů by byla ohrožena, jestliže by při jejich vypracovávání museli brát v úvahu možnost, že jejich posouzení bude zpřístupněno veřejnosti, a to i poté, kdy bylo s ohledem na jejich posouzení přijato rozhodnutí.
17. Ve druhém rozhodnutí se Komise dovolává čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 a čl. 4 odst. 2 třetí odrážky tohoto nařízení k odůvodnění odepření přístupu k následujícím dokumentům:
– k návrhům rozhodnutí podle čl. 6 odst. 1 písm. c) nařízení č. 4064/89, oznámení námitek a konečného rozhodnutí ve věci Airtours/First Choice (dále jen „návrhy“) (dokumenty uváděné v bodě č. II.6 a v šesté části první přílohy druhého rozhodnutí), nakolik se jedná o interní přípravné dokumenty, jejichž veřejné šíření by vážně ohrozilo rozhodovací proces v oblasti kontroly spojování podniků;
– ke sdělením generálního ředitele GŘ pro hospodářskou soutěž adresovaným členu Komise příslušnému pro otázky hospodářské soutěže (dále jen „sdělení členu Komise“) (bod II.1 a dokumenty 1.1 až 1.8 v první příloze druhého rozhodnutí), pokud obsahovaly určitá stanoviska k vnitřnímu použití, jež sloužila k přípravě rozhodnutí Airtours/First Choice a jejich veřejné šíření omezovalo možnost GŘ pro hospodářskou soutěž vyjádřit své stanovisko a možnost členů Komise vydat dobře odůvodněné rozhodnutí. Komise uvádí, že tuto analýzu nemůže zpochybnit skutečnost, že rozhodnutí Airtours/First Choice již bylo přijato, neboť zpřístupnění tohoto dokumentu veřejnosti by se mohlo dotknout jejího rozhodovacího procesu v podobných věcech (například to, že bylo ve věci EMI/Time Warner odepřeno poskytnutí oznámení námitek, Komisi umožnilo, aby nebyla vystavena vnějšímu tlaku při rozhodování ve věci BMG/Sony, která se týkala téhož odvětví);
– ke sdělením GŘ pro hospodářskou soutěž adresovaným dalším útvarům Komise, včetně právní služby, za účelem předložení návrhů aktů adresátům a požádání o jejich stanovisko k těmto návrhům (dále jen „sdělení dalším útvarům“). Komise v tomto ohledu rozlišuje mezi kopiemi těchto sdělení, které byly adresovány právní službě (dokumenty 2.1 až 2.5), a kopiemi, které byly adresovány jejím jiným útvarům (dokumenty 4.1 až 4.5). Ohledně kopií adresovaných právní službě Komise uvádí, že tyto dokumenty úzce souvisejí s následně vypracovanými právními stanovisky a že jejich zveřejnění by vedlo ke zpřístupnění podstatných částí těchto stanovisek, což by vážně ohrozilo její rozhodovací proces (bod II.2 druhého rozhodnutí). Ohledně kopií adresovaných dalším útvarům Komise poukazuje Komise na to, že tyto dokumenty byly vyhotoveny v rámci vnitřních konzultací a že ilustrují kolektivní povahu rozhodovacího procesu. Komise zdůrazňuje, že je tudíž třeba chránit tento rozhodovací proces proti jakémukoli vážnému ohrožení vyplývajícímu ze zpřístupnění takových informací veřejnosti (bod II.4 druhého rozhodnutí);
– ke sdělením jiných útvarů Komise reagujících na uvedených pět sdělení GŘ pro hospodářskou soutěž, v nichž byl podán popis posouzení návrhů těmito útvary (dále jen „odpovědi jiných útvarů než právní služby“) (dokumenty 5.1 až 5.10). Komise uvádí, že tato sdělení spadají do rámce konzultací mezi útvary a uvnitř útvarů, což je typické pro její rozhodovací proces. Zdůrazňuje, že způsobilost jejích útvarů vyjadřovat vlastní stanoviska je v oblasti kontroly spojování podniků nezbytná a že tato způsobilost by byla snížena, kdyby dotyčné útvary při vypracovávání tohoto typu sdělení musely brát v úvahu možnost, že jejich stanoviska budou zpřístupněna veřejnosti, a to i po skončení věci (bod II.5 druhého rozhodnutí).
18. Ve druhém rozhodnutí se Komise odvolává též na čl. 4 odst. 2 druhou odrážku nařízení č. 1049/2001 ohledně pěti sdělení předložených právní službou reagujících na uvedených pět sdělení GŘ pro hospodářskou soutěž (dále jen „odpovědi právní služby“) (bod II.3 a dokumenty 3.1 až 3.5). Komise odepřela přístup k těmto dokumentům z toho důvodu, že je v nich uvedena analýza právní služby k návrhům aktů. Komise poukazuje na to, že zveřejnění těchto právních posudků by mohlo vést k nejistotě ohledně legality rozhodnutí v oblasti kontroly spojování podniků, což by mělo negativní účinek na stabilitu právního řádu Společenství a hladkou funkci jejích útvarů(10) . Vysvětluje, že každá písemná odpověď právní služby byla individuálně přezkoumána a že skutečnost, že nelze umožnit ani částečný přístup, neznamená, že by byla ochrana právního poradenství použita jako paušální výjimka.
19. Komise ostatně v druhém rozhodnutí vychází ze zvláštního významu některých vnitřních dokumentů, k nimž nebyl povolen úplný ani částečný přístup. Jedná se mimo jiné o zprávu úředníka pro slyšení týkající se věci Airtours/First Choice, sdělení GŘ pro hospodářskou soutěž adresované poradnímu výboru a materiál k založení do spisu týkající se prohlídky prostor společnosti First Choice.
20. Konečně Komise konstatovala, že uvedené výjimky platí, ledaže by existoval převažující veřejný zájem na šíření dokumentů. Společnost MyTravel v projednávané věci nepředložila žádný argument, který by mohl prokázat převažující veřejný zájem. Naopak v této věci převažuje zájem na ochraně jejího rozhodovacího procesu v podobných věcech a na ochraně právního poradenství.
21. Proti těmto rozhodnutím podala společnost MyTravel žalobu. Ohledně jednoho dokumentu Tribunál napadeným rozsudkem žalobě vyhověl (první odstavec výroku), avšak ve zbývající části žalobu zamítl (druhý odstavec výroku). Komise se může odvolávat na ochranu interních konzultací a ochranu právního poradenství.
22. Švédské království podalo proti rozsudku Tribunálu tento kasační opravný prostředek. Tento členský stát navrhuje
1. zrušit druhý odstavec výroku rozsudku Tribunálu ze dne 9. září 2008 ve věci T‑403/05;
2. zrušit rozhodnutí Komise (D[2005] 8461) ze dne 5. září 2005 v souladu s návrhovým žádáním MyTravel Group plc před Tribunálem v rozsahu, ve kterém se týká odepření přístupu ke zprávě a dalším pracovním dokumentům Komise;
3. zrušit rozhodnutí Komise (D[2005] 9763) ze dne 12. října 2005 v souladu s návrhovým žádáním MyTravel Group plc před Tribunálem v rozsahu, ve kterém se týká odepření přístupu k ostatním vnitřním dokumentům Komise;
4. uložit Komisi, aby nahradila náklady řízení vynaložené Švédským královstvím před Soudním dvorem.
23. Komise navrhuje
1. zamítnout kasační opravný prostředek
2. uložit navrhovateli kasačního opravného prostředku náhradu nákladů řízení.
24. Usnesením ze dne 2. června 2009 povolil předseda Soudního dvora účast Dánského království, Nizozemského království a Finské republiky jakožto vedlejších účastníků na podporu švédských návrhových žádání, jakož i Spolkové republiky Německo, Francouzské republiky a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska na podporu návrhových žádání Komise.
25. Tito účastníci řízení předložili písemná vyjádření a s výjimkou Nizozemska, Německa a Spojeného království též přednesli svá ústní vyjádření na jednání konaném dne 7. října 2010.
IV – Posouzení
26. Obecné směry judikatury k přístupu k dokumentům orgánů lze shrnout následovně.
27. Nařízení č. 1049/2001, jak vyplývá z jeho prvního bodu odůvodnění, následuje vůli vyjádřenou v čl. 1 druhém pododstavci EU o nové etapě v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům. Jak je rozvedeno v druhém bodě odůvodnění tohoto nařízení, navazuje právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů na jejich demokratickou povahu. Proto musí nařízení, jak vyplývá ze čtvrtého bodu jeho odůvodnění a jeho článku 1, poskytnout veřejnosti co možná nejširší právo na přístup k dokumentům orgánů(11) . Článkem 42 Listiny základních práv bylo mezitím uznáno, že toto právo představuje jedno z občanských práv.
28. Toto právo nicméně podléhá určitým omezením na základě veřejných nebo soukromých zájmů. Nařízení č. 1049/2001 v souladu se svým jedenáctým bodem odůvodnění ve svém článku 4 zejména stanoví, že orgány odepřou přístup k dokumentu, pakliže by jeho zpřístupnění vedlo k porušení jednoho ze zájmů chráněných tímto článkem. Rozhodne-li orgán, že odmítne přístup k dokumentu, o jehož zpřístupnění bylo u něj zažádáno, musí proto v zásadě vysvětlit, nakolik by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ovlivnit zájem, který je chráněn jím uplatňovanou výjimkou podle článku 4(12) .
29. Tyto výjimky musejí být vykládány a uplatňovány restriktivně, jelikož se odchylují od zásady co možná nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům. Dotčený orgán však může své rozhodnutí opřít o obecné předpoklady uplatnitelné na určité kategorie dokumentů vzhledem k tomu, že na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy lze použít podobné obecné úvahy(13) .
30. Tribunál tyto zásady uznal v napadeném rozsudku a v projednávané věci nejsou zpochybňovány.
31. Švédsko ve svém kasačním opravném prostředku vychází naopak z následujících čtyř důvodů: Tribunál se při uplatnění výjimky na ochranu interních konzultací dopustil nesprávného právního posouzení (k tomu viz A), stejně jako při uplatnění výjimky k ochraně právního poradenství (k tomu viz B). Právním pochybením je stižen též přezkum, zda existuje převažující zájem na zpřístupnění dokumentů (k tomu viz C). Konečně Tribunál dostatečně nezkoumal, zda Komise poskytla přiměřený přístup k částem dokumentů (k tomu viz D). Naopak se však nelze zabývat ochranou vyšetřovacích činností, z níž Komise rovněž vycházela při svých rozhodnutích.
A – K ochraně interních konzultací
32. První důvod kasačního opravného prostředku se týká ochrany interních konzultací po ukončení dotyčného řízení.
33. Článek 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 umožňuje odepřít přístup k dokumentům vztahujícím se k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl. V návaznosti na to druhý pododstavec čl. 4 odst. 4 tohoto nařízení stanoví, že přístup ke stanoviskům pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu bude odepřen i po přijetí rozhodnutí, jestliže by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
34. Je nesporné, že dotyčné dokumenty představují stanoviska k internímu použití v rámci konzultací a předběžných rozhovorů uvnitř Komise.
35. Tribunál v zásadě uznal, že dvě rizika uváděná Komisí, autocenzura a uchylování se k neformálním poradám, představují vážné ohrožení rozhodovacího procesu. K tomu jednotlivě:
36. Komise zastávala v prvním rozhodnutí názor, že zpřístupnění zprávy by vážně ohrozilo rozhodovací proces Komise, jelikož „svoboda názoru“ autorů takových dokumentů by byla ohrožena, kdyby při jejich vypracovávání museli brát v úvahu možnost, že jejich posouzení bude zpřístupněno veřejnosti; toto nebezpečí trvá podle Komise i poté, co bylo s přihlédnutím k jejich posouzení přijato rozhodnutí. Ostatní dokumenty dotčené tímto rozhodnutím sloužily k přípravě zprávy, a proto jsou chráněny tím spíše.
37. Ve druhém rozhodnutí Komise mimo jiné uvedla, že zpřístupnění dokumentů by omezilo možnost generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž vyjádřit své stanovisko a možnost členů Komise vydat dobře odůvodněné rozhodnutí.
38. Tribunál toto stanovisko považuje za opodstatněné. V bodě 48 napadeného rozsudku uvedl, že pracovní skupina byla pověřena analýzou, reflexí a kritikou. Přitom se, jak zdůrazňuje Tribunál v bodě 49, nejednalo o zákonodárnou činnost, nýbrž o čistě správní jednání. Zpřístupnění dokumentů by umožnilo porovnat opatření Komise s doporučeními pracovní skupiny (bod 51). Komise však musí mít možnost svobodně se odchýlit od doporučení útvarů (bod 53). V případě možnosti zpřístupnění takovýchto dokumentů nebudou proto úředníci v budoucnu vyjadřovat žádné názory, jež by mohly ohrozit svobodu rozhodování příjemce stanoviska. Tím by byla zpochybněna kvalita porady (bod 52). Zároveň se jeví jako logické a pravděpodobné, že člen Komise příslušný pro otázky hospodářské soutěže bude nakloněn tomu, aby již nežádal o písemné, případně i kritické stanovisko svých spolupracovníků. Omezení na ústní a neformální projednání, která nevyžadují vypracování „dokumentu“ ve smyslu čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001, by však značně poškodilo účinnost interního rozhodovacího procesu Komise. To platí především v oblastech, v nichž provádějí komplexní právní, skutková a hospodářská hodnocení a musejí zkoumat zvlášť objemné spisy (bod 54).
39. Tribunál popisuje možné následky přístupu k dotyčným dokumentům, avšak Švédsko správně namítá, že tyto předpoklady jsou příliš obecné. Jak Tribunál uznal ve své novější judikatuře(14), neodůvodňují tudíž v konečném důsledku napadený rozsudek a napadené rozhodnutí Komise. Toto se ukazuje, je-li ve světle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 zkoumáno, v čem vůbec může spočívat vážné ohrožení rozhodovacího procesu.
1. K článku 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001
40. Již ze znění čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 vyplývá, že při uplatnění obou výjimek z práva na přístup, jež jsou v něm obsaženy, je zapotřebí obzvláštní zdrženlivosti; nepostačuje, aby zpřístupnění dokumentů rozhodovací proces ohrozilo, nýbrž je zapotřebí vážného ohrožení.
41. Tím se liší výjimky podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 od výjimek upravených v prvních dvou odstavcích, podle nichž postačí jakékoli ohrožení, i když není „vážné“. Přitom již tyto výjimky je třeba vykládat restriktivně(15) . Zásada restriktivního výkladu má tudíž při uplatňování čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 ještě větší váhu.
42. Historie vzniku čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 toto konstatování potvrzuje.
43. Komise navrhla, aby byly z působnosti nařízení č. 1049/2001 vyloučeny dokumenty k internímu použití, u kterých se jedná o pracovní a diskusní dokumenty, jakož i stanoviska útvarů, a neformální sdělení(16) . Chtěla tím orgánům zjednat potřebný prostor k úvahám („ space to think “)(17) . Jestliže by tento návrh byl přijat, byla by přístup ke sporným dokumentům zamítla plným právem.
44. Jelikož však zákonodárce odmítl vyloučit tyto dokumenty z působnosti nařízení č. 1049/2001, musejí být v zásadě vydány stejně jako všechny ostatní dokumenty(18) . Poskytnutí přístupu musí být dokonce ještě velkorysejší, neboť výjimka k ochraně vnitřních konzultací je formulována striktněji než ostatní výjimky. Zákonodárce chtěl tudíž „prostoru k úvahám“ poskytnout slabší ochranu než ostatním zájmům.
45. S posílením ochrany rozhodovacího procesu se ostatně s největší pravděpodobností nepočítá ani pro budoucnost. V probíhajícím jednání o změně nařízení č. 1049/2001 Komise navrhla pouze redakční změny čl. 4 odst. 3(19), zatímco zpravodaj Parlamentu prosazuje výrazně velkorysejší zpřístupnění rozhodovacího procesu(20) .
2. K vážnému ohrožení rozhodovacích procesů
46. Jak však má být v těchto souvislostech chápán výraz „ohrožení rozhodovacích procesů“? Postačí, že by při interní konzultaci mohla být uplatněna větší zdrženlivost, nebo by snad měla být dávána přednost neformálním postupům, jež po sobě zanechají méně četné nebo žádné písemné stopy?
47. Východiskem pro zodpovězení této otázky musí být druhý bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001. Podle něj průhlednost zajišťuje mimo jiné větší legitimitu a odpovědnost správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému.
48. Občané Unie se tudíž mají
dozvědět, z jakých důvodů správní orgány přijímají svá rozhodnutí. Jedním z cílů nařízení č. 1049/2001 je zjednat občanům informace o stanoviscích, která dotčený orgán interně projednal a později zavrhl. Mohou si tak vytvořit názor o kvalitě správního jednání, zvláště pak o rozhodovacích procesech těchto orgánů, a případně nabýt přehled potřebný pro své rozhodnutí v demokratických volbách.
49. Obavy vyjádřené Komisí a Tribunálem popisují možné strategie, jak se této odpovědnosti vyhnout. Namísto toho, aby byly občanům podány informace o správním jednání, mohou být činěny pokusy rovnou zabránit vzniku těchto informací, anebo alespoň jejich zdokumentování.
50. Nepochybně existuje určité riziko, že orgány nebo jednotliví úředníci takovéto strategie uplatní. Výklad ustanovení práva Unie se ovšem nemůže opírat o obavy, že je orgány případně obejdou. Kdyby takovéto obavy byly opodstatněné, musela by naopak být přijata opatření s cílem zabránit takovémuto obcházení.
51. Průhlednost ostatně vytváří kromě nebezpečí autocenzury a uchylování se k neformálním způsobům konzultací též pobídky k tomu, aby rozhodnutí byla připravována obzvlášť pečlivě a obsáhle s cílem vyhnout se pozdější kritice.
52. Lze si sice představit, že porada bude zdrženlivější, ale právě případné pozdější zpřístupnění může vést i k velmi otevřeným nebo kritickým názorům. Pro rozhodující subjekty je totiž mnohem obtížnější nezohlednit dobře zdůvodněný názor spolupracovníků či ostatních útvarů, aniž se proti němu uplatní přesvědčivé argumenty, když se názor stane veřejně známým.
53. Ani uchylování se k neformálním způsobům porad se nevyznačuje neomezenou přitažlivostí. V tomto smyslu je především nutné uvést zájem na kvalitě správního jednání, která by – jak Tribunál správně zdůrazňuje – mohla utrpět újmu, kdyby se porady nadále nezachycovaly v písemné formě. Všechny subjekty podílející se na správních úkonech však mají zájem na tom, aby byla přijímána rozhodnutí, která jsou kvalitativně na výši, neboť v opačném případě by kritika hrozila tím spíše.
54. I nezávisle na kvalitě jednotlivého rozhodnutí však může vzniknout dojem, že má být cosi zatajeno, nebo že rozhodnutí přinejmenším nebylo dostatečně připraveno, neexistují-li dokumenty, které by mohly být na požádání zpřístupněny(21) . V případě, že existují pouze dokumenty, z nichž nevyplývá, že by bylo došlo ke konfrontaci s jinými názory, vyvstane otázka ohledně kvalifikace osob zúčastněných na poradě. Průhlednost tudíž může přispět i k formalizaci, zdokumentování, a tedy i možnosti ověření porady, aby bylo možno vyhnout se kritice a zdůvodnit rozhodnutí.
55. Již popsané protichůdné zájmy navíc ukazují, že nebezpečí autocenzury a uchylování se k neformálním způsobům porad nemohou představovat přiměřeně očekávatelné vážné ohrožení konzultačních procesů, nýbrž mají prozatím pouze hypotetickou povahu. Čistě hypotetická ohrožení však nemohou odůvodnit nárok na uplatnění výjimky(22) .
56. Je tudíž vždy zapotřebí dalších konkrétních indicií, jimiž lze v každém jednotlivém případě prokázat, že existují zvláštní, tedy atypická rizika průhlednosti. Takováto rizika mohou spočívat například v tom, že je určitá věc mimořádně kontroverzní a zúčastnění pracovníci dotčeného orgánu se tudíž musejí obávat konkrétních znevýhodnění, vejdou-li ve známost jejich stanoviska.
57. Proto je třeba zkoumat, zda se Komise v projednávané věci takových okolností dovolávala. V tomto smyslu je třeba rozlišovat jednak mezi dokumenty, popř. částmi dokumentů, které se týkají výlučně věci Airtours (k tomu viz bod 3), a jednak stanovisky ohledně účinků rozsudku Airtours na řízení týkající se kontroly spojování podniků nebo řízení v jiných oblastech (k tomu viz bod 4).
3. K dokumentům k věci Airtours
58. U dokumentů k případu Airtours se jedná o dokumenty pro přípravu rozhodnutí Airtours/First Choice včetně zprávy úředníka pro slyšení(23) a sdělení poradnímu výboru(24), jakož i o dokumenty, které byly vypracovány po rozsudku Airtours k přípravě rozhodnutí o dalším postupu v tomto případě.
59. Předpoklad vážných ohrožení rozhodovacího procesu vychází jednak z toho, že se jedná o správní činnosti v oblasti kontroly spojování podniků [k tomu viz písmeno a)], a jednak účinky na další postupy kontroly spojování podniků [k tomu viz písmeno b)].
a) K průhlednosti správních činností, zejména v oblasti kontroly spojování podniků
60. Tribunál v bodě 49 napadeného rozsudku zdůrazňuje, že se dokumenty týkají správní činnosti Komise. To v řízení o kasačním opravném prostředku zdůrazňují též Komise a Německo.
61. Ve skutečnosti není při správní činnosti podle nejnovější judikatury Soudního dvora přístup k dokumentům potřebný ve stejném rozsahu jako při správní činnosti orgánu Společenství(25) . Jelikož zákony mají obecnou platnost, existuje přirozeně větší veřejný zájem na konzultacích o zákonech než o přípravě správních rozhodnutí v jednotlivých případech. A jelikož je prostor pro uvážení správních orgánů vymezen a omezován zákony, není ani účast veřejnosti a kontrola veřejností nezbytná ve stejné míře.
62. Potud Tribunál správně konstatuje, že veřejný zájem na zveřejnění dokumentu nemá stejnou váhu co se týče dokumentu ze správního řízení k uplatnění právních předpisů upravujících kontrolu spojování podniků nebo práva hospodářské soutěže obecně, jako ve vztahu k dokumentu v souvislosti s řízením, v jehož rámci orgán vystupuje jako zákonodárce.
63. To ovšem neznamená, že v oblasti správní činnosti je přístup k dokumentům vyloučen. Nařízení č. 1049/2001 má sice při zákonodárné činnosti vytvořit ještě rozsáhlejší průhlednost, ale podle čl. 2 odst. 3 výslovně stanoví přístup k dokumentům ze všech oblastí činnosti Unie. Již druhý bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001 zdůrazňuje, že průhlednost umožňuje větší legitimitu, účinnost a odpovědnost správních orgánů
– nikoli tedy pouze zákonodárce – ve vztahu k občanům v demokratickém systému. Dokonce i na Soudní dvůr se nyní podle čl. 15 odst. 3 AEUV vztahují při plnění správních úkolů povinnosti průhlednosti(26) .
64. Co se zvláště týče ochrany vnitřní konzultace, nerozlišuje čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 mezi správní a zákonodárnou činností. Ohledně správní činnosti proto nelze uplatňovat paušální domněnky o vážném ohrožení rozhodovacích procesů.
65. Nicméně je třeba uznat, že probíhajícím správním řízením přísluší zvýšená ochrana. Dokud ještě nebylo vydáno rozhodnutí, existuje zvýšené nebezpečí, že přístup k interním dokumentům dotčeného řízení bude mít na řízení negativní účinek. Tyto informace mohou být zainteresovanými stranami použity k tomu, aby cíleně ovlivnily zejména kvalitu konečného rozhodnutí.
66. Navíc správní řízení podléhají právě v oblasti kontroly spojování podniků přísným lhůtám, jejichž dodržování by bylo ohroženo, kdyby se Komise musela v průběhu řízení zabývat reakcemi na svou interní komunikaci.
67. Proto by mělo být podobně jako u soudních řízení zajištěno i u správních řízení, že proběhnou „v naprostém klidu“(27) . Je třeba zamezit tomu, aby byl na správní činnost – byť jen pouze ve vnímání veřejností – vykonáván nátlak zvenčí a mohl být ovlivněn klidný průběh projednávání(28) .
68. Nahlížení do spisů stanovené při kontrole spojování podniků proto podle čl. 17 odst. 3 nařízení č. 802/2004 neplatí pro interní dokumenty Komise(29) . To bylo možné nepřímo vyvodit rovněž z čl. 17 odst. 1 nařízení č. 447/98 použitelného na řízení Airtours/First Choice, jelikož z nahlížení do spisu vylučoval interní dokumenty orgánů, tzn. i Komise.
69. Tuto okolnost je třeba zohlednit při výkladu výjimky podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001. Kdyby totiž účastníci řízení měli na základě nařízení č. 1049/2001 možnost obdržet přístup k interním dokumentům Komise, bylo by tím podkopáváno omezení procesního nahlížení do spisu při kontrole spojování podniků(30) .
70. Tyto úvahy ohledně správní činnosti, a zejména ohledně procesního práva kontroly spojování podniků, nemohou ovšem nadále platit poté, co bylo dotčené řízení pravomocně ukončeno, tzn. nelze-li již soudně napadnout konečné rozhodnutí. Jak ukazuje již čl. 18 odst. 3 nařízení č. 139/2004, je totiž právo na přístup ke spisu v řízení o kontrole spojování podniků výronem práva obhajoby(31) . Není-li již rozhodnutí soudně napadnutelné, nehrají práva obhajoby, jež byla uplatnitelná v souvislosti s tímto rozhodnutím, nadále žádnou roli.
71. Proto z úpravy nahlížení do spisu v řízení o kontrole spojování podniků nelze vyvodit, že po pravomocném ukončení řízení by přístup k interním dokumentům vážně ohrozil rozhodovací proces Komise.
72. Avšak též zásadní úvahy ohledně ochrany probíhajícího rozhodovacího procesu – nerušená tvorba rozhodnutí(32) – se po ukončení tohoto procesu nadále neuplatní. Tento rozhodovací proces již totiž nemůže být s použitím interních dokumentů ovlivněn(33) . A jak již bylo vyloženo, neodůvodňují abstraktní rizika autocenzury a uchylování se k neformálním způsobům porad, jestliže neexistují zvláštní indicie dokládající v jednotlivém konkrétním případě zvýšené riziko, odmítnutí vydat po ukončení řízení interní dokumenty(34) .
73. V projednávané věci bylo řízení ohledně fúze Airtours/First Choice pravomocně ukončeno k okamžiku, kdy uplynula lhůta pro podání kasačního opravného prostředku Komise proti rozsudku Airtours, a tedy dlouho před podáním žádosti o přístup k dokumentům. Potud se toto řízení liší od rozsudku Technische Glaswerke Ilmenau, v němž byla řízení o podpoře, jichž se týkaly sporné dokumenty, s konečnou platností ukončena teprve dlouho po rozhodnutí Komise o žádosti o přístup(35) .
74. Tribunál v bodě 45 napadeného rozsudku správně konstatuje, že ochrana rozhodovacích procesů je možná ještě i poté, co bylo přijato sporné rozhodnutí. Nicméně – jak zdůrazňuje Švédsko – rozhodovací proces po vydání rozhodnutí je výrazně méně hodný ochrany než předtím.
75. Zatímco se totiž zájem na ochraně rozhodovacích procesů po vydání rozhodnutí snižuje, vzrůstá zájem na zpřístupnění informací o rozhodovacím procesu. Neexistuje-li průhlednost již v průběhu rozhodovacího procesu, může být odpovědnost správy vůči občanu posílena jen tehdy, je-li průhlednost zajištěna alespoň následně. Další odklady by do značné míry vyloučily založení odpovědnosti za rozhodovací proces. Proto musejí být zvlášť odůvodněny.
76. To ostatně ukazuje též čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001. První pododstavec čl. 4 odst. 3, který se uplatní před vydáním rozhodnutí, se totiž vztahuje na více dokumentů než druhý pododstavec, který se použije po vydání rozhodnutí. Před rozhodnutím jsou zahrnuty všechny
dokumenty, které orgán pořídil pro svou vnitřní potřebu nebo které mu byly doručeny, a poté již jen stanoviska k internímu použití v rámci porad a předběžných jednání uvnitř dotčeného orgánu.
77. Okolnost, že vnitřní stanoviska v řízení ve věci kontroly spojování podniků spadají do správní činnosti Komise, proto po pravomocném ukončení řízení nadále neodůvodňuje odepření jejich vydání.
b) K ohrožení dalších řízení
78. K ochraně uzavřeného řízení ve věci kontroly spojování podniků však Komise ve druhém rozhodnutí uvádí, že informace mohou ve srovnatelném řízení ve věci kontroly spojování podniků vážně ohrozit rozhodovací proces. Tribunál toto odůvodnění akceptoval v bodech 96 a 98 až 100 napadeného rozsudku.
79. Tribunál v bodě 100 napadeného rozsudku zejména konstatuje, že se jeví jako pravděpodobné, že takové dokumenty by mohly být použity – ačkoli nevyjadřují nutně konečné stanovisko Komise – k ovlivnění stanoviska útvarů, které musejí zůstat svobodné a nesmějí podléhat žádnému vnějšímu tlaku, při přezkumu podobných věcí týkajících se stejného odvětví činnosti nebo stejných hospodářských pojmů.
80. Nelze ovšem zjistit, jak mohou být tyto dokumenty použity k vykonávání neoprávněného nátlaku v paralelních případech.
81. Podporují-li tyto dokumenty rozhodnutí přijaté v původní věci, mohou být použity jen za účelem zajišťování koherentní rozhodovací praxe. V porovnání se samotnými zveřejněnými rozhodnutími jim ovšem nelze připisovat další zvláštní význam.
82. Jestliže se argumenty obsažené v interních dokumentech ubírají jiným směrem než zveřejněné rozhodnutí, mohlo by být snadno možné odmítnout je s odkazem na toto rozhodnutí a jejich odůvodnění.
83. Takovéto dokumenty mohou vyvinout nátlak pouze tehdy, obsahují-li argumenty, které ve zveřejněném rozhodnutí nebyly vyvráceny dobrými důvody. V tom by ovšem spočíval nedostatek dřívějšího rozhodnutí, který by měl být Komisi zcela právem vytýkán. Neexistuje žádný důvod, proč by jí mělo být umožněno při dalších podobných rozhodnutích i nadále ignorovat silné argumenty.
84. Nelze vyloučit existenci určitých konkrétních případů, které jsou navzájem tak těsně propojeny, že interní dokumenty jednoho případu mohou závažně ovlivnit rozhodnutí ohledně jiného případu. Komise nicméně v tomto řízení neuvádí žádné indicie pro takto úzké propojení, jež je nepravděpodobné již z toho důvodu, že v době, kdy bylo rozhodnuto o žádosti o přístup k dokumentům, uplynulo od původního rozhodnutí Airtours/First Choice již pět let.
c) Dílčí závěr
85. Tím se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když se ztotožnil s názorem Komise a uznal odepření přístupu k dokumentům týkajícím se věci Airtours na základě čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 jako oprávněné.
4. Ke stanoviskům o důsledcích rozsudku pro kontrolu spojování podniků
86. První rozhodnutí Komise se týkalo též částí zprávy, které obsahovaly stanoviska ohledně účinků rozsudku Airtours na řízení o kontrole spojování podniků nebo na řízení v ostatních oblastech, jakož i odpovídající přípravné dokumenty.
87. Tyto informace se sice rovněž týkají správní činnosti Komise v oblasti kontroly spojování podniků, avšak dosavadní úvahy mohou odepření přístupu odůvodnit ještě méně, než tomu bylo v případě dokumentů k samotné věci Airtours. Nejednalo se totiž o konkrétní správní řízení, nýbrž o celkové posouzení účinků rozsudku Airtours na kontrolu spojování podniků. Nešlo tudíž o typickou správní činnost, ale spíše o vypracovávání politik nebo strategií. Takovéto dokumenty musejí být podle čl. 12 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, podobně jako legisla tivní dokumenty, podle možností dokonce přímo zpřístupněny.
88. Proto byl napadený rozsudek co se týče těchto dokumentů a součástí dokumentů rovněž stižen právní vadou.
B – K důvěrnosti stanoviska právní služby
89. Švédsko dále kritizuje použití čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001. Podle něj platí, že neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, jestliže by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany soudního řízení a právních stanovisek.
90. Komise uplatnila tuto výjimku ve druhém rozhodnutí ohledně pěti oznámení právní služby v odpovědi na pět oznámení GŘ pro hospodářskou soutěž. Přístup k těmto dokumentům odepřela z toho důvodu, že představují posouzení návrhů rozhodnutí právní službou. Komise zastávala názor, že zpřístupnění těchto právních posudků by mohlo vést k nejistotě ohledně legality rozhodnutí v oblasti kontroly spojování podniků, což by mělo negativní dopad na stabilitu právního řádu Společenství a hladké fungování jeho orgánů.
91. Tyto argumenty Soudní dvůr odmítl již v rozsudku Turco u právních posudků v oblasti zákonodárné činnosti: právě transparentnost v tomto ohledu tím, že umožňuje, aby se otevřeně jednalo o několika náhledech, totiž přispívá k tomu, aby orgány získaly větší legitimitu v očích evropských občanů a aby vzrostla jejich důvěra. Ve skutečnosti je to spíše nedostatek informací a diskuse, které mohou vyvolat u občanů pochybnosti nejen tehdy, jedná-li se o legalitu jednotlivého aktu, ale i tehdy, jestliže se jedná o legalitu celého rozhodovacího procesu. Mimoto riziko, že v myslích evropských občanů mohou vyvstat pochybnosti, co se týče legality aktu přijatého zákonodárcem Společenství, z důvodu, že právní služba Rady k tomuto aktu vydala nepříznivé stanovisko, se v naprosté většině případů nenaplní, bude-li odůvodnění uvedeného aktu posíleno zdůrazněním důvodů, proč tomuto nepříznivému stanovisku nebylo vyhověno(36) .
92. Tyto úvahy neplatí pouze pro zákonodárnou činnost, nýbrž v zásadě i pro činnost správní. U správních činností sice může být z již uvedených důvodů zapotřebí chránit probíhající řízení(37), avšak po pravomocném skončení dotyčného řízení se již ani tento zájem neuplatní.
93. Tribunál se ovšem v bodech 124 až 127 napadeného rozsudku opírá k ponechání rozhodnutí Komise v platnosti i o další hlediska. Již toto rozšíření odůvodnění Komise Tribunálem je pochybné, což však v této věci nebylo vytýkáno, a tudíž nemusí být v řízení o kasačním opravném prostředku dále zkoumáno.
94. Tribunál rozšiřuje v bodě 125 napadeného rozsudku nebezpečí autocenzury na stanoviska právní služby. Již v případě ochrany rozhodovacích procesů jsem vyložila, že mne tato myšlenka nepřesvědčuje(38) . U právního poradenství ji lze akceptovat ještě méně, neboť právní služba Komise je nezávislá na GŘ pro hospodářskou soutěž. Proto se její členové nemusejí obávat znevýhodnění pro kritické názory ani v případě, kdy se tyto názory stanou veřejně známými. Vzdát se kritiky by mimoto stanoviska právní služby zbavilo jakékoli funkce. Jejich úkolem je totiž poukazovat právě na možné problémy a slabiny.
95. Představitelné by bylo spíše uchylování se k neformálním způsobům konzultací, které by například mohly probíhat pouze ústní formou. I v tomto směru ovšem platí uvedené úvahy ohledně ochrany rozhodovacích procesů. Často bude již z důvodu složitosti řízení ve věcech soutěžního práva nemožné se zcela obejít bez písemných stanovisek.
96. Do té míry, do jaké Tribunál v bodě bod 126 poukazuje na nebezpečí rozporu mezi interně prezentovaným názorem právní služby a pozicí, kterou budou její členové možná zastávat před soudem, přestane toto nebezpečí v každém případě existovat, jakmile soudy pravomocně rozhodly o dotyčném právním aktu. Tribunál je tudíž na omylu, konstatuje‑li v bodě 127, že rozsudek Airtours je pro použití výjimky ve prospěch právního poradenství irelevantní.
97. Ani tou dobou stále ještě probíhající řízení o náhradu škody z důvodu rozhodnutí Airtours/First Choice nevede k jinému posouzení.
98. Při tomto řízení se v podstatě jednalo o otázku, zda Komise při vydání rozhodnutí, které již bylo shledáno protiprávním, porušila své povinnosti dostatečně kvalifikovaným způsobem, aby mohly vzniknout nároky na náhradu škody(39) . Stanoviska právní služby k takovémuto rozhodnutí by měla podle všech pravidel pouze ukázat, že se jednalo o komplexní otázky, a tedy vyvracet názor, že došlo ke kvalifikovanému protiprávnímu jednání. Kvalifikovaná protiprávní jednání mohou takováto stanoviska doložit pouze tehdy, jestliže odhalí závažné nedostatky správního řízení. V tomto případě by však neexistoval zájem Komise na odepření zveřejnění těchto dokumentů, který by byl hoden ochrany. Bylo by naopak ve veřejném zájmu takovéto nedostatky odhalit a zabránit tak jejich opakovanému výskytu.
99. V důsledku toho se i použití čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001 zakládá na nesprávném právním posouzení Tribunálu.
C – Ke přezkumu převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění
100. Švédsko dále kritizuje způsob, jímž bylo zkoumáno, zda Komise právem vyloučila převažující veřejný zájem na zpřístupnění dotčených dokumentů.
101. Jak čl. 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1049/2001, tak i čl. 4 odst. 3 téhož nařízení stanoví, že orgány odepřou přístup k dokumentu, pakliže by jeho zpřístupnění vedlo k porušení nebo vážnému ohrožení chráněného zájmu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
102. Tribunál se v bodech 60 a násl., 118 a násl. a 129 napadeného rozsudku omezil na zkoumání a zamítnutí návrhového žádání MyTravel.
103. Švédsko naproti tomu uvádí, že navrhovateli nepřísluší prokazovat veřejný zájem.
104. Názoru Švédska je třeba co do jeho východiska přisvědčit. Tribunál konstatoval, že dotyčný orgán musí v případech podle čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001 vyjasnit, zda neexistuje převažující veřejný zájem, který přesto odůvodňuje zpřístupnění dotčeného dokumentu(40) . Přinejmenším hlediska, která se v tom kterém případě sama nabízejí, musejí být z úřední povinnosti přezkoumána(41) .
105. V soudním řízení se však porušení čl. 4 odst. 2 nebo 3 nařízení č. 1049/2001 zkoumá při přezkumu převažujícího veřejného zájmu pouze v případě, že je žalobce vytkl. Není-li předmětem takovéto výtky úplná neexistence tohoto přezkumu, musejí v ní být pojmenována hlediska, která nebyla správně posouzena. Proto není nesprávným právním posouzením, jestliže se Tribunál soustředí na žalobcovu argumentaci.
106. Švédsku je nicméně nutno přisvědčit, že MyTravel uvedla hlediska, která mohou zakládat dostatečný veřejný zájem.
107. Soudní dvůr konstatoval, že zájem veřejnosti na tom, aby byla informována o důležitých otázkách práva Unie, například práva hospodářské soutěže, a o otázkách, na nichž je zřetelný politický zájem, neboť jsou předmětem řízení o nesplnění povinnosti členským státem, zásadně nepřevažuje nad zájmem na ochraně probíhajících
soudních řízení(42) .
108. V projednávané věci se však jedná o ukončené
správní řízení. Především však MyTravel podle toho, co uvedl Tribunál v bodě 38 napadeného rozsudku, tvrdila, že přísná kritika Tribunálu v rozsudku Airtours přiměla Komisi k tomu, že provedla interní šetření, aby se z tohoto rozsudku vyvodilo poučení a provedly se nezbytné změny v její rozhodovací praxi. V tomto kontextu zde existuje převažující veřejný zájem o porozumění tomu, k čemu došlo, jak tomu mohlo být zabráněno a co bylo učiněno, aby se to neopakovalo. Transparentnost by umožnila veřejnosti ověřit, že opatření přijatá k nápravě nedostatků ve správě jsou vhodná a přiměřená.
109. Tento zvýšený veřejný zájem na účincích rozsudku Airtours je daleko silnější než obecný zájem o otázky soutěžního práva nebo řízení o nesplnění povinnosti členským státem. Musel být silně pociťován při zkoumání žádosti o přístup ke sporným dokumentům. Komise se o něm nicméně ani v jednom z těchto dvou rozhodnutí o přístupu k dokumentům nezmínila. Proto nelze hodnověrně tvrdit, že je při svém zvažování vzala na zřetel.
110. Tím méně je pochopitelné, proč Tribunál v bodě 63 napadeného rozsudku konstatoval, že žalobkyně nevysvětluje, proč v tom spočívá převažující veřejný zájem a proč v bodech 64 a násl. zdůrazňoval pouze osobní zájmy společnosti MyTravel. Na takovýchto vysvětleních a případných osobních zájmech nemůže záležet, jestliže se Komise ani okrajově nezabývá mimořádným veřejným zájmem, jehož existence je nasnadě.
111. V důsledku toho je i posouzení možného převažujícího veřejného zájmu stiženo nesprávným právním posouzením.
D – K částečnému přístupu
112. Nakonec Švédsko vznáší výtku, že Komise nepřezkoumala s dostatečnou přesností, zda mohly být zveřejněny části zadržovaných dokumentů. Toto tvrzení se však týká otázky, která nebyla předmětem řízení před Tribunálem. Jelikož kasační opravný prostředek podle čl. 113 odst. 2 jednacího řádu nemůže změnit předmět sporu projednávaného před Tribunálem, je tento důvod kasačního opravného prostředku nepřípustný(43) .
E – Výsledek přezkumu kasačního opravného prostředku
113. Napadený rozsudek je stižen nesprávným právním posouzením v případě posouzení uplatnění čl. 4 odst. 2 druhé odrážky a odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001. Proto musí být zrušen.
F – K žalobě před Tribunálem
114. Podle čl. 61 odst. 1 druhé věty svého statutu může Soudní dvůr v případě zrušení napadeného rozsudku vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, jestliže to soudní řízení dovoluje. Tak tomu je v projednávané věci.
115. Společnost MyTravel požadovala, aby byla zrušena obě rozhodnutí Komise, jimiž byl zamítnut její návrh na přístup k dokumentům.
116. Po přezkoumání prvních dvou kasačních opravných prostředků je nesporné, že se Komise v těchto rozhodnutích neprávem dovolávala výjimek sloužících ochraně rozhodovacího procesu a právního poradenství(44) . Ve svých rozhodnutích však mimoto vycházela z ochrany soudních řízení(45) a z ochrany činností šetření a auditu(46) .
117. Tribunál sice pravomocně rozhodl o uplatnění naposled uvedené výjimky, avšak pouze ohledně jediného dokumentu. Naproti tomu se nezkoumalo, zda obě tyto výjimky odůvodňují odepření přístupu k ostatním dokumentům. Obě výjimky by však předpokládaly, že Komise zohlední zvláštní veřejný zájem na tom, jak přistupuje k rozsudku Airtours, k čemuž však nedošlo(47) . Proto ani ony nemohou odůvodnit odepření přístupu.
118. V důsledku toho musejí být obě rozhodnutí Komise v plném rozsahu zrušena.
V – K nákladům řízení
119. Článek 122 první pododstavec jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení. Podle čl. 69 odst. 2 téhož jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě článku 118 tohoto řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Článek 69 odst. 4 první pododstavec stanoví, že členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady.
120. Jelikož má být kasačnímu opravnému prostředku Švédska vyhověno, je třeba Komisi uložit, jak bylo požadováno, náhradu nákladů Švédska v tomto řízení.
121. Dánsko, Německo, Francie, Nizozemsko, Finsko a Spojené království ponesou vlastní náklady řízení.
122. Jelikož Švédsko nepožadovalo, aby bylo zrušeno rozhodnutí Tribunálu o nákladech, nelze je měnit.
VI – Závěry
123. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1. Bod 2 výroku rozsudku Tribunálu ze dne 9. září 2008, MyTravel v. Komise (T‑403/05), se zrušuje.
2. Rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2005 (D[2005] 8461) se zrušuje.
3. Rozhodnutí Komise ze dne 12. října 2005 (D[2005] 9763) se zrušuje.
4. Evropská komise ponese v řízení o kasačním opravném prostředku vlastní náklady a nahradí náklady vynaložené Švédským královstvím.
5. Dánské království, Spolková republika Německo, Francouzská republika, Nizozemské království, Finská republika, jakož i Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponesou vlastní náklady řízení.“
(1) .
(2)  –	Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03 s. 331.
(3)  –	Jednalo se o „historickou“ porážku Komise ve věci kontroly spojování podniků, viz rozsudek Tribunálu (dříve Soud) ze dne 6. června 2002, Airtours v. Komise (T‑342/99, Recueil, s. II‑2585). Následovaly další porážky v rozsudcích ze dne 22. října 2002, Schneider Electric v. Komise (T‑310/01, Recueil, s. II‑4071, a T‑77/02, Recueil, s. II‑4201), a ze dne 25. října 2002, Tetra Laval v. Komise (T‑5/02, Recueil, s. II‑4381, a T‑80/02, Recueil, s. II‑4519). Proti oběma naposled uvedeným rozhodnutím byly podány kasační opravné prostředky, jež vedly k rozsudkům ze dne 15. února 2005, Komise v. Tetra Laval (C‑12/03 P, Sb. rozh. s. I‑987, a C‑13/03 P, Sb. rozh. s. I‑1113).
(4)  –	Rozsudek Tribunálu ze dne 9. září 2008, MyTravel v. Komise (Sb. rozh. s. II‑2027).
(5)  –	Úř. věst. L 24, s. 1. Článek 18 odst. 3 nařízení Rady (EHS) č. 4064/89 ze dne 21. prosince 1989 o kontrole spojování podniků (Úř. věst. L 395, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 31) použitelné na řízení Airtours v. First Choice mělo totéž znění.
(6)  –	Úř. věst. L 133, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 40.
(7)  –	Úř. věst. L 61, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 31.
(8)  –	Věc T‑342/99, Recueil, s. II‑2585.
(9)  –	Rozsudek ze dne 9. září 2008, MyTravel v. Komise (T‑212/03, Sb. rozh. s. II‑1967).
(10)  –	Rozsudek Tribunálu ze dne 23. listopadu 2004, Turco v. Rada (T‑84/03, Sb. rozh. s. II‑4061, body 54 až 59).
(11)  –	Rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko v. API a Komise (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, Sb. rozh. s. I-08533, body 68 a násl. a v něm uvedená judikatura).
(12)  –	Viz rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Sb. rozh. s. I-05885, bod 53), a rozsudek Švédsko v. API a Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, body 70 a násl.).
(13)  –	Viz rozsudek Švédsko v. API a Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, body 73 a násl. a v něm uvedená judikatura).
(14)  –	Rozsudky ze dne 18. prosince 2008, Muñiz v. Komise (T‑144/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, hlavní zásady otištěny ve Sb. rozh. s. II‑335*, bod 75); ze dne 11. března 2009, Borax Europe v. Komise (T‑121/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, hlavní zásady otištěny ve Sb. rozh. s. II‑27*, body 66 a násl., a T‑166/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, hlavní zásady otištěny ve Sb. rozh. s. II‑28*, body 101 a násl.); ze dne 9. června 2010, Éditions Jacob v. Komise (T‑237/05, Sb. rozh. s. II-02245, bod 141, napadený kasačním opravným prostředkem C‑404/10 P, sděleno v Úř. věst. C 274, s. 19), a ze dne 7. července 2010, Agrofert Holding v. Komise (T‑111/07, Sb. rozh. s. II-00128, bod 142, napadený kasačním opravným prostředkem C‑477/10 P, sděleno v Úř. věst. C 328, s. 22).
(15)  –	Viz výše, bod 29.
(16)  –	Článek 3 písm. a) návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, KOM(2000) 30.
(17)  –	KOM(2000) 30, s. 4.
(18)  –	Viz oba rozsudky Tribunálu Borax Europe v. Komise citované v poznámce pod čarou 14 (T‑121/05, bod 66, a T‑166/05, bod 101).
(19)  –	Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, KOM(2008) 229 v konečném znění., s. 15 (bod odůvodnění 17) a s. 20 (čl. 4 odst. 3 a 4).
(20)  –	Draft Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents ze dne 12. května 2010 (PE439.989v01-00), s. 14 (bod odůvodnění 12c), 17 a n. (bod odůvodnění 17) a 31 a násl.
(21)  –	Viz mé úvahy ve stanovisku ze dne 6. května 2010, Afton Chemical (C‑343/09, Sb. rozh. s. I-07027, body 43 a násl.). Soudní dvůr se sice v rozsudku ze dne 8. července 2010, body 38 a násl. neztotožnil s mými pochybnostmi ohledně dostatečného přezkumu skutkového stavu problému, což však pouze ukazuje, že v uvedené věci pochybnosti nepostačovaly ke zpochybnění rozhodnutí.
(22)  –	Rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (C‑39/05 P a C‑52/05 P, Sb. rozh. s. I‑4723, bod 43), viz též rozsudky uvedené v poznámce pod čarou 12.
(23)  –	Viz body 102 a násl. napadeného rozsudku.
(24)  –	Viz body 108 a násl. napadeného rozsudku.
(25)  –	Rozsudek Švédsko v. API a Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 77), taktéž viz již rozsudek Technische Glaswerke Ilmenau (uvedený v poznámce pod čarou 12, bod 60).
(26)  –	Viz rozsudek Švédsko v. API a Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 81).
(27)  –	Ohledně ochrany výkonu soudní pravomoci viz rozsudek Švédsko v. API a Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 92).
(28)  –	Ohledně ochrany výkonu soudní pravomoci viz rozsudek Švédsko v. API a Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 93).
(29)  –	Stejně tak k interním dokumentům v antimonopolním řízení viz rozsudek Tribunálu ze dne 18. června 2008, Hoechst v. Komise (T‑410/03, Sb. rozh. s. II‑881, bod 165), s dalšími příklady z judikatury Tribunálu a nepřímým odkazem na usnesení Soudního dvora ze dne 18. června 1986, British American Tobacco a Reynolds Industries v. Komise (142/84 a 156/84, Recueil, s. 1899, bod 11). Viz též rozsudek ze dne 6. dubna 1995, BPB Industries a British Gypsum v. Komise (C‑310/93 P, Recueil, s. I‑865, bod 22).
(30)  –	Rozsudek Technische Glaswerke Ilmenau (uvedený v poznámce pod čarou 12, bod 58) k přístupu k aktům řízení ve věci podpor a rozsudek Švédsko v. API a Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 100) k přístupu k písemnostem soudních řízení.
(31)  –	Viz ke kartelovému právu rozsudky ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, Recueil, s. I‑8375, bod 321); ze dne 7. ledna 2004, Aalborg Portland a další v. Komise (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P a C‑219/00 P, Recueil, s. I‑123, bod 68), a ze dne 1. července 2010, Knauf Gips v. Komise (C‑407/08 P, Sb. rozh. s. I-06375, bod 22), jakož i z práva disciplinárních řízení rozsudek ze dne 11. července 2006, Komise v. Cresson (C‑432/04, Sb. rozh. s. I‑6387, bod 110).
(32)
– Viz výše, body 65 a násl.
(33)  –	Ohledně ochrany výkonu soudní pravomoci viz rozsudek API (uvedený v poznámce pod čarou 11, body 130 a násl.).
(34)  –	Viz výše, body 46 a násl.
(35)  –	Rozsudek Technische Glaswerke Ilmenau (uvedený v poznámce pod čarou 12, body 1 a 14 a násl.).
(36)  –	Rozsudek Švédsko a Turco v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 22, body 59 a násl.).
(37)  –	Viz výše, body 65 a násl.
(38)  –	Viz výše, body 46 a násl.
(39)  –	Viz rozsudek MyTravel v. Komise (uvedený v poznámce pod čarou 9, zejména body 37 a násl.).
(40)  –	Rozsudek Švédsko a Turco v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 22, bod 49).
(41)  –	Viz rozsudek Švédsko v. API a Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 152) a pro právní posudky v legislativních postupech rozsudek Švédsko a Turco v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 22, bod 67). Potud mylně rozsudek Technische Glaswerke Ilmenau (uvedený v poznámce pod čarou 12, body 62 a 70).
(42)  –	Rozsudek Švédsko v. API a Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, body 157 a násl.).
(43)  –	Viz rozsudky ze dne 1. června 1994, Komise v. Brazzelli Lualdi a další (C‑136/92 P, Recueil, s. I‑1981, bod 59), ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise (C‑74/00 P a C‑75/00 P, Recueil, s. I‑7869, bod 177), a ze dne 14. října 2010, Deutsche Telekom v. Komise (C‑280/08 P, Sb. rozh. s. I-09555, bod 34).
(44)  –	Článek 4 odst. 2 druhá odrážka a odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001. K tomu viz výše pod A. a B.
(45)  –	Článek 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1049/2001.
(46)  –	Článek 4 odst. 2 třetí odrážka nařízení č. 1049/2001.
(47)  –	K tomu viz výše, body 108 a násl.