62005CJ0221_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑221/05,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Supreme Court (Irsko) ze dne 11. května 2005, došlým Soudnímu dvoru dne 19. května 2005, v řízení
Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd,
Mark Sadja
proti
Pharmaceutical Society of Ireland,
Minister for Health and Children,
Irsko,
Attorney General,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení A. Rosas, předseda senátu, J. Malenovský (zpravodaj), S. von Bahr, A. Borg Barthet a A. Ó. Caoimh, soudci,
generální advokátka: C. Stix-Hackl,
vedoucí soudní kanceláře: K. Sztranc-Slawiczek, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. března 2006,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd a M. Sadju G. Hoganem a M. Haydenem, SC, jakož i C. Maguire, BL,
– za Minister for Health and Children, Irsko a Attorney General D. O’Haganem, jako zmocněncem, ve spolupráci s P. Sreenanem, SC, a J. Heslin, BL, jakož i s E. Neary, solicitor,
– za Komisi Evropských společenství H. Støvlbækem a M. Shotterem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí přijatému po vyslechnutí generální advokátky rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 2 směrnice Rady 85/433/EHS ze dne 16. září 1985 o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci v oboru farmacie obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování v určitých činnostech v oboru farmacie (Úř. věst. L 253, s. 37; Zvl. vyd. 06/01, s. 132).
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd (dále jen „Sam Mc Cauley Chemists“) a M. Sadjou na straně jedné a Pharmaceutical Society of Ireland, Minister for Health and Children (dále jen „ministr“), Irsko a Attorney General na straně druhé ve věci platnosti podzákonného aktu, kterým byl do irského práva proveden článek 2 směrnice 85/433.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3. Sedmý bod odůvodnění směrnice 85/433 zní následovně:
„vzhledem k tomu, že v rámci své vnitrostátní politiky v oblasti veřejného zdraví, která se zejména soustředí na dostatečné rozšíření léčiv na celém území státu, některé členské státy omezují počet nových lékáren, které by mohly být otevřeny, zatímco jiné členské státy žádné podobné předpisy nepřijaly; že je za těchto okolností předčasné stanovit, že účinky uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci se mají rovněž vztahovat na výkon činnosti farmaceuta, který je vedoucím lékárny otevřené pro veřejnost méně než tři roky; že Komise a Rada musí tento problém po určité době přezkoumat“.
4. Článek 2 téže směrnice stanoví:
„1. Každý členský stát uznává diplomy, osvědčení a jiné doklady o dosažené kvalifikaci uvedené v článku 4 vydané státním příslušníkům členských států ostatními členskými státy v souladu s článkem 2 směrnice 85/432/EHS a přiznává těmto dokladům na svém území, pokud se jedná o přístup k činnostem uvedených v článku 1 a jejich výkon, stejné účinky, jaké mají diplomy, osvědčení a jiné doklady o dosažené kvalifikaci uvedené v článku 4, které sám vydává.
2. Členské státy však nejsou povinny přiznávat účinky diplomům, osvědčením a jiným dokladům o dosažené kvalifikaci uvedeným v odstavci 1 pro účely zřizování nových lékáren pro veřejnost. Pro účely této směrnice se nově zřizovanými lékárnami rozumějí i lékárny otevřené méně než tři roky.
Pět let po uplynutí lhůty stanovené v článku 19 předloží Komise Radě zprávu o uplatňování prvního pododstavce členskými státy a o možnosti rozšířit účinky vzájemného uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci uvedených v odstavci 1. Komise popřípadě předloží vhodné návrhy.“
Vnitrostátní právní úprava
5. Článek 15 odst. 2 bod 1 ústavy Irska stanoví:
„Výlučná pravomoc přijímat zákony jménem státu je svěřena Oireachtas [parlament Irska], přičemž přijímat zákony jménem státu není oprávněn žádný jiný legislativní orgán.“
6. Podle čl. 29 odst. 4 bodu 10 téže ústavy:
„Žádné ustanovení této ústavy nezbavuje platnosti zákony, akty nebo opatření přijaté státem na základě povinností vyplývajících z příslušnosti k Evropské unii nebo Společenstvím […].“
7. Zákon z roku 1972 o Evropských společenstvích (European Communities Act 1972) byl přijat k provedení tohoto posledně uvedeného ustanovení ústavy. Jednak oddíl 2 tohoto zákona stanoví, že „smlouvy o Evropských společenstvích a akty orgánů Společenství, existující i v budoucnu přijaté, jsou pro stát závazné a tvoří podle podmínek stanovených těmito smlouvami nedílnou součást jeho vnitrostátního právního řádu“. Krom toho oddíl 3 uvedeného zákona svěřuje Minister of State pravomoc „přijmout prováděcí právní předpisy k oddílu 2 tohoto zákona“. Tyto právní předpisy mohou obsahovat „ustanovení, jimiž se zrušuje, pozměňuje nebo provádí se změnami nebo beze změn jiný zákon [...]“.
8. Podle znění oddílu 2 zákona z roku 1962 o lékárenství (Pharmacy Act 1962):
„1. Provozovat lékárnu určenou k výdeji nebo přípravě léků může pouze osoba, která je:
(a) autorizovanou osobou, a pokud tato osoba nebo autorizovaná osoba osobně dohlíží na lékárnu, jakož i na výdej a přípravu těchto léků.
[…]
3. Pro účely tohoto oddílu se ‚autorizovanou osobou‘ rozumí schválený farmaceut (‚registered pharmaceutical chemist‘) […]
3A. Pro účely tohoto oddílu nezahrnují výrazy ‚autorizovaná osoba‘ a ‚schválený farmaceut‘ osoby schválené podle části 22A zákona z roku 1875 o lékárenství [Pharmacy Act (Ireland) 1875], které provozují lékárnu určenou k výdeji nebo přípravě léků nebo k prodeji jedů, pokud je tato lékárna otevřena méně než tři roky.
[…]“
9. Oddíl 22A zákona z roku 1875 o lékárenství stanoví, že držitelé diplomu, osvědčení nebo jiného dokladu o dosažené kvalifikaci v oboru farmacie vydaného v jiném členském státu v souladu s článkem 2 směrnice Rady 85/432/EHS ze dne 16. září 1985 o koordinaci právních a správních předpisů ohledně některých činností v oblasti farmacie (Úř. věst. L 253, s. 34; Zvl. vyd. 06/01, s. 129), musí být jakožto farmaceuti schváleni.
10. Jak oddíl 2 odst. 3A zákona z roku 1962 o lékárnictví, tak oddíl 22A zákona z roku 1875 o lékárnictví byly do irského právního řádu ve znění použitelném ve věci v původním řízení zavedeny nařízením z roku 1991 o uznávání diplomů v oboru farmacie [European Communities (Recognition of Qualifications in Pharmacy) Regulations 1991, dále jen „nařízení z roku 1991“], které bylo ministrem přijato za účelem provedení směrnice 85/433 do irského práva. Toto nařízení se opírá o oddíl 3 zákona z roku 1972 o Evropských společenstvích.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
11. Sam Mc Cauley Chemists je vlastníkem lékárny v Cork (Irsko), která byla otevřena v průběhu měsíce října roku 2000 a v době rozhodné s ohledem na spor v původním řízení byla lékárnou otevřenou méně než tři roky.
12. Mark Sadja získal svůj diplom v oboru farmacie ve Spojeném království. Byl označen jako „autorizovaná osoba“ pro provozování uvedené lékárny. Když se v návaznosti na vyšetřování, které bylo provedeno, o tomto označení dozvěděla Pharmaceutical Society of Ireland, která vede registr farmaceutů v Irsku a která je také regulačním orgánem pro farmaceuty v tomto členském státu, tvrdila, že M. Sadja není s ohledem na ustanovení oddílu 2 odst. 3A zákona z roku 1962 o lékárnictví autorizovanou osobou ve smyslu tohoto zákona, a že tedy není oprávněn dohlížet na dotyčnou lékárnu. Pharmaceutical Society of Ireland vyžadovala nápravu této situace, protože výkon povolání farmaceuta bez autorizace je v Irsku přečinem.
13. Sam Mc Cauley Chemists a M. Sadja podali za účelem zpochybnění tohoto výkladu žalobu k High Court, který ji zamítl. Podali tedy odvolání k Supreme Court, ve kterém navrhovali, aby byla z důvodů vycházejících z irského ústavního práva shledána neplatnost nařízení z roku 1991 v rozsahu, v němž jím byl do zákona z roku 1962 o lékárnictví vložen oddíl 2 odst. 3A.
14. Před předkládajícím soudem nebylo zpochybněno, že stát může provést směrnice do vnitrostátního práva nařízením, kterým se mění ustanovení zákona, pouze tehdy, pokud to vyžaduje příslušnost k Evropským společenstvím. Jakékoli změny takových ustanovení nad rámec toho, co vyžaduje směrnice, mohou být přijaty pouze Oireachtas.
15. Za těchto okolností Sam Mc Cauley Chemists a M. Sadja uplatňovali, že vzhledem k tomu, že nařízení z roku 1991 má vylučovat ze své působnosti schválené farmaceuty, kteří vykonávají svoji profesní činnost v lékárně, jež je otevřena méně než tři roky, stát použil posuzovací pravomoc svěřenou směrnicí 85/433 členským státům. Z této směrnice při výkladu s ohledem na její kontext jasně vyplývá, že tato posuzovací pravomoc souvisí s důvody plynoucími z čistě vnitrostátního práva.
16. Stát totiž použil oddíl 3 zákona z roku 1972 o Evropských společenstvích. Zamýšlel provést uvedenou směrnici podzákonným aktem, kterým se mění zákon přijatý Oireachtas. Nebyl k tomu přitom oprávněn, neboť výkon této posuzovací pravomoci nebyl vynucen na základě žádné povinnosti podle práva Společenství ve smyslu čl. 29 odst. 4 bodu 10 ústavy Irska.
17. V důsledku toho došlo k neoprávněnému přisvojení výlučné pravomoci k vydávání zákonů jménem státu svěřené čl. 15 odst. 2 bodem 1 této ústavy Oireachtas. Pouze Oireachtas je totiž oprávněn změnit jím přijatý zákon.
18. Naproti tomu ministr tvrdil, že přijetí nařízení z roku 1991 si vyžádala povinnost vyplývající z příslušnosti Irska ke Společenstvím ve smyslu čl. 29 odst. 4 bodu 10 uvedené ústavy. Doplnění oddílu 2 odst. 3A tímtéž nařízením nepředstavuje ze strany státu výkon vlastní posuzovací pravomoci. Vyjadřuje omezený dosah povinnosti uložené členskému státu směrnicí 85/433.
19. Předkládající soud se domnívá, že pokud by vyšel z předpokladu, podle něhož akt, kterým byla provedena směrnice 85/433, představuje v rozsahu, v němž vylučuje ze své působnosti činnost určitých farmaceutů, výkon vlastní posuzovací pravomoci založené na důvodech plynoucích z čistě vnitrostátního práva, byl by povinen rozhodnout, že s ohledem na článek 15 ústavy Irska není dovoleno měnit zákon z roku 1962 o lékárenství podzákonným aktem. Nařízení z roku 1991 by tak bylo neplatné.
20. Za těchto podmínek se Supreme Court rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Ukládá článek 2 směrnice [85/433] členským státům:
a) pouze povinnost omezenou na uznávání kvalifikací uvedených v čl. 2 odst. 1 směrnice s výjimkou případů zřízení nových lékáren, jak je definováno v čl. 2 odst. 2 [uvedené směrnice], nebo
b) odlišnou povinnost uznávat kvalifikace uvedené v čl. 2 odst. 1, ale s tím, že jim zároveň svěřuje posuzovací pravomoc s ohledem na uznávání těchto kvalifikací, pokud jde o zřízení nových lékáren otevřených pro veřejnost, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 2?“
K předběžné otázce
21. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda se článek 2 směrnice 85/433 omezuje na uložení povinnosti členským státům uznávat diplomy, osvědčení a jiné doklady (dále jen „diplomy“) pro činnosti v lékárnách otevřených nejméně tři roky, nebo zda jim mimoto svěřuje posuzovací pravomoc ohledně uznávání diplomů, pokud jde o zřízení nových lékáren otevřených pro veřejnost, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 2 uvedené směrnice.
22. Podle článku 43 ES jsou v rámci ustanovení Smlouvy o ES o právu usazování zakázána omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území státu druhého.
23. Mezi tato ustanovení patří článek 47 ES, který opravňuje Radu přijmout směrnice upravující vzájemné uznávání diplomů, zejména pokud jde o farmaceutická povolání.
24. Orgány členského státu jsou mimoto povinny, přezkoumávají-li žádost státního příslušníka jiného členského státu směřující k vydání povolení vykonávat regulované povolání, vzít v úvahu odbornou kvalifikaci dotyčné osoby tím, že provedou srovnání mezi jednak kvalifikací osvědčenou jejími diplomy, jakož i její relevantní odbornou praxí, a jednak odbornou kvalifikací požadovanou vnitrostátními právními předpisy pro výkon tohoto povolání, a to nezávisle na tom, zda byla přijata, či nikoli směrnice upravující specifický režim vzájemného uznávání dotyčných diplomů (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 14. září 2000, Hocsman, C‑238/98, Recueil, s. I‑6623, body 23 a 31, a ze dne 13. listopadu 2003, Morgenbesser, C‑313/01, Recueil, s. I‑13467, body 57 a 58).
25. Jak vyplývá z čl. 47 odst. 1 ES je cílem takových směrnic usnadnit vzájemné uznávání diplomů tím, že budou vytvořena společná pravidla a kritéria, která povedou v co největším možném rozsahu k automatickému uznávání uvedených diplomů (rozsudek ze dne 22. ledna 2002, Dreessen, C‑31/00, Recueil, s. I‑663, bod 26).
26. Pokud jde o působnost uvedených směrnic, je třeba poukázat na to, že článek 47 ES svěřuje pravomoc k provedení případné plné harmonizace dotyčných diplomů zákonodárci Společenství, přičemž na něm ponechává posouzení vhodného způsobu, jak postupovat za účelem dosažení takového cíle. Je pro něj tedy možné, aby se uchýlil k harmonizaci po etapách, vzhledem k tomu, že provedení harmonizačních opatření je obecně obtížné, protože vyžaduje ze strany příslušných orgánů Společenství, aby na základě nejednotných a složitých vnitrostátních předpisů vytvořily společná pravidla, která musejí být v souladu s cíli stanovenými Smlouvou, a vyžadují souhlas kvalifikované většiny členů Rady, či dokonce jejich souhlas jednomyslný (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 13. května 1997, Německo v. Parlament a Rada, C‑233/94, Recueil, s. I‑2405, bod 43, a ze dne 17. června 1999, Socridis, C‑166/98, Recueil, s. I‑3791, bod 26).
27. V projednávaném případě ukládá čl. 2 odst. 1 směrnice 85/433 každému členskému státu povinnost uznávat diplomy uvedené v jejím článku 4, vydané státním příslušníkům členských států ostatními členskými státy, v souladu s článkem 2 směrnice 85/432 tím, že takovým diplomům přizná na území tohoto státu stejný účinek, jako diplomům uvedeným v článku 4, které sám vydává.
28. Článek 2 odst. 2 první pododstavec směrnice 85/433 však uvádí, že členské státy nejsou povinny přiznávat účinky diplomům uvedeným v odstavci 1 téhož článku pro účely zřizování nových lékáren otevřených pro veřejnost, kterými se rozumějí i lékárny otevřené méně než tři roky.
29. Toto ustanovení tak omezuje dosah povinnosti stanovené v čl. 2 odst. 1 směrnice 85/433, a to z důvodu uvedeného v jejím sedmém bodu odůvodnění, podle kterého některé členské státy omezují v oblasti veřejného zdraví počet nových lékáren, které by mohly být otevřeny, zatímco jiné členské státy žádné podobné předpisy nepřijaly; a za těchto okolností je předčasné stanovit, že účinky uznávání diplomů v oboru farmacie se mají rovněž vztahovat na výkon činnosti farmaceuta, který je vedoucím nové lékárny.
30. Podle téhož bodu odůvodnění musí mimoto Komise a Rada tento problém po určité době přezkoumat. Za tímto účelem stanoví čl. 2 odst. 2 druhý pododstavec směrnice 85/433, že Komise je povinna předložit Radě zprávu o možnosti rozšířit účinky vzájemného uznávání diplomů uvedených v odstavci 1 téhož článku na diplomy za účelem zřizování nových lékáren a ukládá jí případně, aby předložila vhodné návrhy.
31. Ze všech těchto úvah vyplývá, pokud jde o uznávání diplomů v oboru farmacie, že zákonodárce Společenství tím, že přijal směrnici 85/433, zamýšlel provést pouze částečnou harmonizaci zaručující minimální hranici uznávání uvedených diplomů, tedy uznávání za účelem výkonu činnosti v lékárnách otevřených nejméně tři roky, a stanovil možnost členských států překročit minimální požadavky uložené uvedenou směrnicí.
32. S ohledem na znění čl. 249 třetího pododstavce ES jsou členské státy povinny dosáhnout této minimální úrovně uznávání diplomů a zejména toto uznávání zakotvit v ustanoveních svého vnitrostátního práva, aniž by disponovaly prostorem pro uvážení, pokud jde o tento výsledek. Otázku, které diplomy v oboru farmacie podléhají režimu vzájemného uznávání stanovenému směrnicí 85/433, totiž přesně a bezpodmínečně rozhodl zákonodárce Společenství, využívaje pravomocí, které jsou mu svěřeny Smlouvou.
33. Z článku 2 směrnice 85/433 jako celku vyplývá, že toto ustanovení ukládá povinnost vzájemného uznávání pouze tehdy, pokud jde o lékárny otevřené nejméně tři roky. Pokud tak členský stát vyhoví pouze uvedené minimální úrovni uznávání diplomů, nevykonává žádnou posuzovací pravomoc vyplývající z článku 2 směrnice 85/433.
34. Vzhledem k tomu je na položenou otázku třeba odpovědět tak, že článek 2 směrnice 85/433 musí být vykládán v tom smyslu, že členský stát, který vyhoví pouze minimální úrovni uznávání diplomů stanovené touto směrnicí, nevykonává žádnou posuzovací pravomoc svěřenou touto směrnicí.
K nákladům řízení
35. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Článek 2 směrnice Rady 85/433/EHS ze dne 16. září 1985 o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci v oboru farmacie obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování v určitých činnostech v oboru farmacie musí být vykládán v tom smyslu, že členský stát, který vyhoví pouze minimální úrovni uznávání diplomů stanovené touto směrnicí, nevykonává žádnou posuzovací pravomoc svěřenou touto směrnicí.