61987CJ0084_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo 84/87,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado, pelo Conseil d' Etat do Grão-Ducado do Luxemburgo, destinado a obter no litígio pendente perante este órgão jurisdicional entre
Marcel Erpelding, de Tuntange,
e
Secretário de Estado da Agricultura e da Viticultura,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a validade do n.° 3 do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição referida no artigo 5.° C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), bem como do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.° C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208),
O TRIBUNAL (Quinta Secção),
constituído pelos Srs. G. Bosco, presidente de secção, U. Everling, Y. Galmot, R. Joliet e F. Schockweiler, juízes,
advogado-geral: M. Darmon
secretário: D. Louterman, administradora
considerando as observações apresentadas:
- em representação de Marcel Erpelding por J. Brucher, advogado,
- em representação do Secretário de Estado da Agricultura e da
Viticultura por F. Hoffstetter,
- em representação do Governo francês por Colonna,
- em representação do Conselho das Comunidades Europeias por A.
Braeutigam,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias por D.
Sorasio,
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 10 de Dezembro de 1987,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 8 de Março de 1988,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por acórdão de 10 de Março de 1987, entrado no Tribunal em 20 de Março seguinte, o Conseil d' Etat do Grão-Ducado do Luxemburgo colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação e à validade do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição referida no artigo 5.° C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), completado pelo Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.° C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um recurso de anulação interposto por M. Erpelding, agricultor, contra uma decisão do secretário de Estado da Agricultura e da Viticultura do Grão-Ducado do Luxemburgo que atribuía ao recorrente uma quantidade de referência individual suplementar de leite.
3 Decorre dos autos que, na sequência de um plano de desenvolvimento aprovado pelo Governo luxemburguês, M. Erpelding aumentou regularmente a produção de leite da sua exploração a partir do ano de 1975, a qual passou de 145 093 kg em 1975 para 178 969 kg em 1979. Todavia, a partir do ano de 1980, esta produção diminuiu passando de 139 969 kg em 1980 para 84 567 kg em 1982. Esta baixa foi devida ao facto de as vacas leiteiras de M. Erpelding terem sido atingidas por mamites crónicas cuja causa só
foi identificada no início de 1983. A produção de leite da exploração foi novamente afectada em finais de 1983 devido a uma gripe canadiana que atingiu uma parte das vacas de M. Erpelding. Foi apenas a partir de 1985 que a produção de leite da exploração aumentou atingindo cerca de 160 000 kg em 1985.
4 Tendo em conta os factos anteriores, M. Erpelding solicitou ao secretário de Estado da Agricultura e da Viticultura a atribuição de uma quantidade de referência individual suplementar de leite, pedindo a este respeito que fosse tida em conta uma quantidade de referência teórica, a calcular por extrapolação com base na evolução normal da produção de leite da sua exploração durante o período de 1975 a 1979. Por decisão de 28 de Janeiro de 1985 o secretário de Estado da Agricultura e da Viticultura atribuiu a M. Erpelding uma quantidade adicional à sua quantidade de referência individual, de 1 779 kg de leite, correspondente à diferença entre a produção de 1981 e a de 1983.
5 Pelo seu recurso interposto perante o Conseil d' Etat do
Grão-Ducado do Luxemburgo, M. Erpelding pretende obter a anulação da decisão, na medida em que a mesma tem por efeito recusar-lhe o benefício de uma quantidade suplementar calculada com base na sua produção de leite durante o período de 1975 a 1979.
6 Considerando que a solução do litígio dependia da interpretação e da validade da regulamentação comunitária em matéria de imposição suplementar sobre o leite, o Conseil d' Etat suspendeu a instância e colocou ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
"O n.° 3 do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 875/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, e o artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, ao permitirem conceder a um produtor cuja produção leiteira, durante o ano de referência considerado nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84, acima referido, foi afectada, de modo sensível, por acontecimentos excepcionais ocorridos antes ou durante o referido ano, a seu pedido, a tomada em consideração de um outro ano civil de referência compreendido no período entre 1981 e 1983, excluem que seja tomada em consideração, por razões de equidade e de não discriminação entre produtores, a produção de um ano anterior a 1981 ou uma produção teórica, a calcular, por extrapolação, com base na evolução normal da sua produção leiteira durante um período anterior ao sinistro que atingiu este produtor, se a sua produção diminuiu sensivelmente, na sequência de um acontecimento extraordinário e sem culpa da sua parte, durante todo o período de 1981 a 1983?
Supondo afirmativa a resposta à primeira questão...:
O n.° 3 do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 e o artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1371/84 são compatíveis com o n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 39.° do Tratado de Roma, que assegura o desenvolvimento racional da produção agrícola, bem como a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mão-de-obra, e um nível de vida equitativo à população agrícola, nomeadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura, enquanto, no caso de um produtor de leite cuja exploração foi afectada, por acontecimentos excepcionais referidos nas disposições regulamentares impugnadas, não só em 1981 mas igualmente em 1982 e 1983, estes textos impedem a Administração de um Estado-membro de escolher um ano de referência durante o qual a referida exploração se encontrava numa situação normal?"
7 Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, das disposições comunitárias em causa, da regulamentação luxemburguesa para a sua execução bem como da tramitação processual e das observações apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão a seguir retomados na medida do necessário à fundamentação da decisão do Tribunal.
Enquadramento jurídico do litígio
8 A fim de poder dar uma resposta útil às questões colocadas, deve preliminarmente recordar-se a regulamentação comunitária aplicável.
9 Face a uma produção de leite em constante crescimento, o Conselho introduziu, pelo seu Regulamento n.° 856/84, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento n.° 804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), uma imposição suplementar que, nos termos do artigo 1.° deste regulamento, incide sobre as quantidades de leite fornecidas que excedam uma quantidade de referência a determinar; é devida quer pelos produtores de leite (fórmula A) quer pelos compradores de leite ou de outros produtos lácteos que a repercutem nos produtores que tiverem aumentado as suas entregas, proporcionalmente ao seu contributo para a ultrapassagem da quantidade de referência do comprador (fórmula B).
10 Os modos de cálculo da quantidade de referência, isto é, das quantidades isentas da imposição suplementar, foram fixados pelo já citado Regulamento n.° 857/84 do Conselho. Nos termos do n.° 1 do artigo 2.° deste diploma, a quantidade de referência é igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue ou comprada durante o ano civil de 1981, aumentada de 1%. Os Estados-membros podem, todavia, dispor, em conformidade com o n.° 2 deste artigo, que no seu território a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue ou comprada durante o ano civil de 1982 ou 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de maneira a não ultrapassar a quantidade garantida para o Estado-membro em causa. O Grão-Ducado do Luxemburgo optou pelo ano de 1981 no âmbito da fórmula B.
11 Para certas situações especiais estão previstas derrogações a estas normas, nos artigos 3.°, 4.° e 4.° A do mesmo regulamento. Assim, nos termos do artigo 3.°, os Estados-membros podem conceder quantidades de referência específicas aos produtores que tenham subscrito um plano de desenvolvimento da sua produção leiteira ao abrigo da Directiva 72/159/CEE do Conselho, de 17 de Abril de 1972, relativa à modernização das explorações agrícolas (JO L 96, p. 1; EE 03 F5 p. 177) apresentado antes de 1 de Março de 1984, ou aos produtores que tenham efectuado investimentos sem plano de desenvolvimento (n.° 1), bem como aos jovens agricultores que tenham iniciado a sua actividade após 31 de Dezembro de 1980 (n.° 2).
12 Além disso, em conformidade com o n.° 3 do primeiro parágrafo do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84, "os produtores cuja produção de leite, durante o ano de referência considerado para aplicação do artigo 2.°, foi afectada, de modo sensível, por acontecimentos excepcionais ocorridos antes ou durante o ano referido, obterão, a seu pedido, que seja considerado como referência um outro ano do período compreendido entre 1981 e 1983". O segundo parágrafo do mesmo número inclui uma lista das situações susceptíveis de justificar que seja considerado um outro ano de referência; esta lista foi completada pelo artigo 3.° do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, já referido.
13 O n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento n.° 857/84 permite aos Estados-membros, a fim de levarem a bom termo a reestruturação da produção leiteira, inter alia, conceder quantidades de referência suplementares aos produtores que realizem um plano de desenvolvimento da sua produção leiteira, aprovado após a entrada em vigor do Regulamento n.° 857/84, ao abrigo da referida Directiva 72/159/CEE, bem como aos produtores que exerçam a actividade agrícola a título principal.
14 Além disso, o artigo 4.°-A, inserido pelo Regulamento n.° 590/85 do Conselho, de 26 de Fevereiro de 1985 (JO L 68, p. 1; EE 03 F33 p. 247), autoriza os Estados-membros a atribuir, durante um período limitado, as quantidades de referência não utilizadas pelos produtores ou compradores a produtores ou compradores da mesma região e, eventualmente, de outras regiões. Finalmente o artigo 7.° prevê que, em caso de venda, arrendamento ou transmissão por herança de uma exploração, a quantidade de referência correspondente seja transferida total ou parcialmente para o comprador, rendeiro ou herdeiro.
Quanto à primeira questão
15 Pela primeira questão pretende essencialmente saber-se se o Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, completado pelo Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, se opõe a que um produtor, cuja produção leiteira tenha sido afectada, de modo sensível, por um acontecimento excepcional durante o período de 1981 a 1983, possa obter a tomada em consideração, quer da quantidade de leite, ou de equivalente-leite, que entregou durante um ano anterior a 1981, quer de uma quantidade teórica a calcular por extrapolação com base na evolução normal das suas entregas durante um certo período anterior à ocorrência do acontecimento excepcional em causa.
16 A este respeito, M. Erpelding defende que é conforme ao espírito da regulamentação analisada permitir a um produtor que tenha sido vítima de acontecimentos excepcionais durante os três anos de referência (1981 a 1983) pedir que seja considerada, ou a produção de um ano anterior, ou uma produção teórica calculada por extrapolação das produções dos anos anteriores, com base numa evolução normal da produção leiteira da exploração até ao ano de referência em questão. Esta interpretação é a única que permite dar efeito útil às disposições em causa e evitar a violação simultânea dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento.
Além disso, uma situação excepcional tal como a sofrida por M. Erpelding constitui um caso de força maior e justifica, deste modo, um tratamento especial do interessado por razões de equidade.
17 Os Governos luxemburguês e francês, o Conselho e a Comissão contestam este ponto de vista sublinhando que o n.° 3 do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84, que permite que seja tomado em consideração um outro ano de referência durante o período de 1981 a 1983, tem natureza derrogatória e é, deste modo, de interpretação restritiva. Esta disposição exclui, por consequência, a tomada em consideração de um ano de referência não compreendido neste período, bem como de uma produção teórica a calcular por extrapolação. Os Governos francês e luxemburguês, bem como o Conselho e a Comissão, sublinham todavia que diversas outras disposições da regulamentação em causa e, nomeadamente, o n.° 1, pontos 1 e 4, do artigo 3.° e o artigo 4.° A do Regulamento n.° 857/84, permitem conceder, em determinadas condições, quantidades específicas ou suplementares a produtores que estejam numa situação tal como a que é objecto do processo principal.
18 Deve verificar-se que a economia e o objectivo da regulamentação em causa demonstram que enumera de modo limitativo as situações em que podem ser atribuídas quantidades de referência ou quantidades individuais e que prevê regras precisas relativas à determinação destas quantidades. Não prevendo nenhuma destas disposições a possibilidade, relativamente aos produtores, de obterem a tomada em consideração das suas entregas de leite
efectuadas fora do período 1981-1983, ela deve considerar-se excluída, mesmo no caso de os interessados não terem produção representativa durante todo esse período.
19 Esta interpretação impõe-se tanto mais que o n.° 3 do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, completado pelo artigo 3.° do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, única disposição que permite aos produtores escolherem um ano de referência diferente do considerado pelo Estado-membro em causa no interior do período 1981-1983, limita esta escolha expressamente a um dos dois outros anos compreendidos no mesmo período.
20 A esta interpretação não se pode objectar uma incompatibilidade com as exigências decorrentes da noção de força maior pela razão de que o facto, relativamente a um produtor, de ver a sua produção diminuída de modo sensível na sequência de um acontecimento extraordinário e sem culpa sua constituía para ele um caso de força maior que convém ter em conta no âmbito do direito comunitário. Com efeito, se, em conformidade com uma jurisprudência constante do Tribunal, a superveniência de um caso de força maior pode ter por efeito subtrair o operador em causa a certas consequências jurídicas que a regulamentação liga à não realização de um facto ou à inexecução de uma obrigação, não pode, em caso algum, criar em benefício deste operador um direito que a regulamentação em causa não prevê.
21 Convém no entanto especificar que o facto de a regulamentação interpretada deste modo não permitir calcular as quantidades individuais dos produtores com base nas suas entregas efectuadas fora do período 1981-1983, não exclui que os Estados-membros possam ter em conta, para efeitos da atribuição de quantidades específicas ou suplementares, a situação de um produtor que não tem uma produção representativa dentro deste período, desde que o interessado seja abrangido por uma ou várias das hipóteses expressamente previstas na regulamentação em causa. Em especial, o artigo 4.° A do Regulamento n.° 857/84 permite aos Estados-membros obviarem, numa base anual e dentro do limite das quantidades de referência não utilizadas, às situações excepcionais dos produtores individuais.
22 Por estes motivos, deve responder-se à primeira questão que o Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, tal como completado pelo Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, se opõe a que um produtor, cuja produção leiteira tenha sido afectada, de modo sensível, por um acontecimento excepcional durante o período 1981-1983, possa obter a tomada em consideração da quantidade de leite, ou de equivalente-leite, que entregou durante um ano anterior a 1981, ou de uma quantidade teórica a calcular por extrapolação com base na evolução normal das suas entregas efectuadas durante um certo período anterior à superveniência do acontecimento excepcional em causa.
Sobre a segunda questão
23 A segunda questão diz respeito à validade da regulamentação considerada face à interpretação dada em resposta à primeira questão.
24 M. Erpelding alega que esta regulamentação é inválida na medida em que implica a impossibilidade, para os produtores vítimas de uma situação excepcional durante todo o período de 1981 a 1983, de escolha de um ano de referência fora deste período. Nesta hipótese a regulamentação impugnada seria, com efeito, incompatível com os objectivos da política agrícola comum fixados nas alíneas a) e b) do artigo 39.° do Tratado, ou seja, o desenvolvimento racional da produção agrícola, a utilização óptima dos factores de produção bem como a garantia de um nível de vida equitativo da população agrícola. Esta regulamentação infringe, além disso, os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento.
25 Em contrapartida, a Comissão sustenta a validade da regulamentação considerada sublinhando que qualquer regime de controlo da produção implica necessariamente uma paragem de desenvolvimento da mesma. Além disso o Tribunal reconheceu às instituições comunitárias, em matéria de estabelecimento das regras da organização comum de mercados, um amplo poder de apreciação que não foi ultrapassado no caso em apreço.
26 No que respeita, em primeiro lugar, ao argumento extraído da ignorância das alíneas a) e b) do artigo 39.°, deve recordar-se que o regime de imposição suplementar visa restabelecer o equilíbrio entre a oferta e a procura no mercado leiteiro, caracterizado por excedentes estruturais, através de uma limitação da produção leiteira. Esta medida insere-se, portanto, no quadro dos objectivos de desenvolvimento racional da produção leiteira e, ao contribuir para uma estabilização dos rendimentos da população agrícola em causa, no da manutenção de um nível de vida equitativo desta população. O argumento retirado de uma pretensa ignorância das alíneas a) e b) do artigo 39.° não pode, portanto, ser considerado procedente.
27 No que respeita, em seguida, à violação do princípio da proporcionalidade, é jurisprudência constante que, numa situação que implique a necessidade de avaliar uma realidade económica complexa, como é o caso em matéria de política agrícola comum, o legislador comunitário goza de um amplo poder de apreciação quanto à natureza e ao alcance das medidas a tomar. As circunstâncias especiais, mencionadas no acórdão de reenvio, não permitem verificar que os limites deste poder tenham sido ultrapassados no caso sub judice.
28 Com efeito, conferindo aos produtores, cuja produção leiteira diminuiu de modo sensível devido a um acontecimento excepcional durante o ano de referência utilizado pelo Estado-membro em causa, a faculdade de escolher outro ano de
referência, limitando simultaneamente esta escolha aos anos dentro do período 1981 a 1983, o legislador comunitário tomou devidamente em consideração a situação específica destes operadores respeitando ao mesmo tempo as exigências imperativas da segurança jurídica e da eficácia do regime de imposição suplementar. Admitiu além disso que os Estados-membros pudessem redistribuir, em determinadas condições, as quantidades de referência não utilizadas a produtores que se encontrem numa situação especial. Não pode pois ser acusado de ter imposto aos operadores encargos desproporcionados relativamente aos objectivos prosseguidos não tendo em conta todas as particularidades previsíveis e, nomeadamente, as mencionadas no acórdão de reenvio.
29 Pelas mesmas razões não se pode verificar uma discriminação entre produtores da Comunidade proibida pelo n.° 3 do artigo 40.° do Tratado. Em conformidade com uma jurisprudência constante, esta disposição, enquanto expressão específica do princípio geral de igualdade opõe-se a que situações comparáveis sejam tratadas de modo diferente, a não ser que a diferenciação seja objectivamente justificada.
30 Neste caso, afigura-se que a diferença de tratamento de que se queixa o recorrente no processo principal resulta do facto de a regulamentação em causa, ao não prever, para os produtores cuja produção tenha diminuído de modo sensível durante todo o período de 1981 a 1983, a possibilidade de obter uma quantidade individual baseada numa produção representativa, atingir esta categoria de produtores mais pesadamente do que aqueles que podem invocar uma produção representativa durante este período. Ora, tal
efeito é justificado pela necessidade de prever, no interesse, quer da segurança jurídica e da eficácia do regime de imposição suplementar, uma limitação do número de anos susceptíveis de serem considerados como anos de referência. A diferença de tratamento daí resultante é portanto objectivamente justificada e não pode consequentemente ser qualificada de discriminatória tendo em conta a jurisprudência do Tribunal.
31 Por estas razões deve responder-se à segunda questão que o exame, a partir das circunstâncias mencionadas no acórdão de reenvio, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, tal como completado pelo Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, não demonstrou a existência de elementos susceptíveis de afectarem a validade da regulamentação considerada.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
32 As despesas suportadas pelos Governos luxemburguês e francês, bem como pelo Conselho, que apresentaram observações ao Tribunal não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado
perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Quinta Secção),
decidindo sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Conseil d' Etat do Grão-Ducado do Luxemburgo, por acórdão de 10 de Março de 1987, declara:
1) O Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, completado pelo Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, opõe-se a que um produtor, cuja produção leiteira foi afectada, de modo sensível, por acontecimentos excepcionais durante todo o período compreendido entre 1981 e 1983, possa obter a tomada em consideração da quantidade de leite, ou de equivalente-leite, que entregou num ano anterior a 1981, ou de uma quantidade teórica a calcular por extrapolação com base na evolução normal.
2) A análise, a partir das circunstâncias referidas no acórdão de reenvio, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, não revelou a
existência de elementos susceptíveis de pôr em causa a validade da referida regulamentação.