Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANDREA BIONDI
presentadas el 26 de marzo de 2026 (1)
Asunto C‑505/24 P
Condor Flugdienst GmbH
contra
Ryanair DAC,
Comisión Europea
« Recurso de casación — Ayudas de Estado — Mercado alemán del transporte aéreo — Ayuda otorgada por la República Federal de Alemania a una compañía aérea en el contexto de la pandemia de COVID‑19 — Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal — Recapitalización de Condor Flugdienst GmbH — Decisión de la Comisión de no formular objeciones — Recurso de anulación — Artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Punto 67 de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis — Reparto de cargas »
I.      Introducción
1.        Con arreglo al Derecho de la Unión, las ayudas de salvamento y reestructuración (en lo sucesivo, «ayudas de salvamento y reestructuración») son algunos de los tipos de ayuda estatal que más falsean la competencia. Como se reconoce en el punto 6 de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis, (2) el abandono de las empresas menos eficientes es una característica normal y deseable de una economía de mercado funcional, que permite crecer a sus competidores más solventes y tecnológicamente más avanzados. Al interferir en este proceso, las ayudas de salvamento y reestructuración pueden retrasar los ajustes de mercado necesarios y frenar considerablemente el crecimiento económico en los sectores afectados, lo cual tiene un impacto negativo en la economía en general y produce efectos perjudiciales en el mercado interior. Debido a tales falseamientos de la competencia, que pueden llegar a ser graves, las ayudas de salvamento y reestructuración están justificadas solo en circunstancias estrictamente tasadas.
2.        Las Directrices de salvamento y reestructuración, que establecen las condiciones en las que las ayudas de salvamento y reestructuración pueden considerarse compatibles con el mercado interior sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), distinguen claramente entre las ayudas de salvamento, que proporcionan asistencia temporal, y las ayudas de reestructuración, cuyo objetivo es restablecer la viabilidad de la empresa a largo plazo (3) con el fin de que sea capaz de competir en el mercado por sí sola, sin apoyo estatal continuado. (4)
3.        En lo que respecta a las ayudas de reestructuración, la sección 3.5.2 de las Directrices de salvamento y reestructuración establece unos requisitos específicos para garantizar que el importe y la intensidad de las ayudas de reestructuración se limiten a lo estrictamente necesario para permitir la reestructuración. A tal fin, deben garantizarse un nivel suficiente de «contribución propia» a los costes de la reestructuración (5) y un «reparto de cargas» adecuado.
4.        El reparto de cargas es un requisito relativamente nuevo en materia de ayudas estatales. Se introdujo por primera vez en las Directrices sobre ayudas estatales al sector bancario de 2009 (6) y pasó a ocupar un lugar destacado en la Comunicación bancaria de 2013. (7) Posteriormente se incluyó en las Directrices de salvamento y reestructuración revisadas de 2014, que fueron adoptadas en el marco de un programa más amplio de modernización de las ayudas estatales. El reparto de cargas, que se regula en la sección 3.5.2.2 de estas últimas Directrices, exige, en primer lugar, que los accionistas y, en su caso, los acreedores subordinados absorban plenamente las pérdidas existentes antes de la aportación de fondos públicos. (8) El reparto de cargas garantiza que la ayuda no se utilice para proteger a los inversores de las consecuencias de sus decisiones empresariales anteriores, ya que ello podría crear un riesgo moral y debilitar la disciplina del mercado. (9) En efecto, el riesgo moral, cuando las empresas pueden esperar ser rescatadas ante una situación de crisis y emprenden estrategias empresariales excesivamente arriesgadas e insostenibles, es una preocupación fundamental que subyace al marco de las Directrices de salvamento y reestructuración. (10)
5.        El reparto adecuado de cargas, con arreglo a las Directrices de salvamento y reestructuración, no solo exige que las pérdidas pasadas sean absorbidas en su totalidad antes de cualquier intervención estatal. Como se especifica en el punto 67 de las Directrices, también exige que toda ayuda estatal que mejore el patrimonio neto del beneficiario «[se conceda] en condiciones que permitan al Estado un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor del beneficiario, habida cuenta del importe de los fondos propios del [Estado] aportados en comparación con el patrimonio neto restante de la empresa después de haber contabilizado las pérdidas». El litigio que constituye el núcleo del presente recurso de casación versa sobre la aplicación de esta exigencia específica.
II.    Antecedentes del litigio, Decisión controvertida, sentencia recurrida y pretensiones de las partes
6.        Durante el período 2019‑2021, la recurrente, Condor Flugdienst GmbH (en lo sucesivo, «Condor»), se benefició de varias medidas de ayuda estatal que pueden clasificarse en dos grupos, a saber, por una parte, medidas de ayuda destinadas a resolver sus dificultades financieras causadas por la insolvencia de su antigua sociedad matriz, Thomas Cook Group plc (en lo sucesivo, «TCG»), y, por otra parte, medidas de ayuda destinadas a reparar los perjuicios sufridos como consecuencia de la imposición de las restricciones de viaje relacionadas con la pandemia de COVID-19, entre el 17 de marzo y el 31 de diciembre de 2020 (en lo sucesivo, «ayuda COVID‑19 de 2020»), y entre el 1 de enero y el 31 de mayo de 2021 (en lo sucesivo, «ayuda COVID‑19 de 2021»). (11)
7.        Mediante Decisión de 26 de abril de 2020, la Comisión aprobó la ayuda COVID‑19 de 2020, que adoptó la forma de dos préstamos por un importe total de 550 millones de euros (en lo sucesivo, «préstamos COVID‑19 de 2020»), acompañados de una garantía estatal, sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). (12)
8.        Mediante sentencia de 9 de junio de 2021, Ryanair/Comisión (Condor; COVID‑19), (13) el Tribunal General anuló dicha Decisión por falta de motivación.
9.        El 26 de julio de 2021, la Comisión, en primer lugar, aprobó de nuevo la ayuda COVID‑19 de 2020. Sin embargo, para dar cumplimiento a la sentencia antes mencionada, la Decisión de la Comisión, por una parte, excluyó del cálculo de los daños sufridos por Condor los costes en que había incurrido como consecuencia de la ampliación del procedimiento de insolvencia. En segundo lugar, sobre la base de los datos ex post, proporcionados por las autoridades alemanas, constató que Condor había disfrutado de una compensación excesiva de 91,745 millones de euros, más intereses. (14)
10.      En segundo lugar, la Comisión aprobó la ayuda COVID‑19 de 2021, que adoptó la forma de una condonación parcial, por un importe de 60 millones de euros, de deudas derivadas de los préstamos COVID‑19 de 2020, como compatible con el mercado interior, sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). (15)
11.      Por último, sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices de salvamento y reestructuración, la Comisión aprobó una medida de ayuda para apoyar la reestructuración y la continuidad de la actividad de Condor, que constaba de dos partes (en lo sucesivo, «medida controvertida»). La primera parte consistía en una modificación de las condiciones de los préstamos COVID‑19 de 2020 y en una condonación parcial de 90 millones de euros de la deuda derivada de dichos préstamos. La segunda parte se refería a la condonación de la deuda por importe de 20,2 millones de euros correspondientes a los intereses adeudados por Condor a raíz de la Decisión modificada sobre la ayuda COVID‑19 de 2020 (16) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»). Ambas formaban parte de un paquete financiero negociado por la República Federal de Alemania, el nuevo accionista privado de Condor, Attestor Limited (en lo sucesivo, «Attestor»), y el banco público de desarrollo alemán, Kreditanstalt für Wiederaufbau (en lo sucesivo, «KfW»), con el fin de apoyar la reestructuración y la continuidad de la actividad de Condor (en lo sucesivo, «contrato de compra»).
12.      Ryanair DAC (en lo sucesivo, «Ryanair») interpuso recurso de anulación de la Decisión controvertida alegando, en particular, que se habían vulnerado sus derechos en el procedimiento administrativo como parte interesada debido a que la Comisión no había incoado el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, a pesar de las serias dificultades en la apreciación de la compatibilidad de la ayuda. (17) En la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó la mayoría de los motivos invocados por Ryanair en apoyo de dicha pretensión, a excepción de dos. El Tribunal General consideró que Ryanair había demostrado de modo suficiente en Derecho que la Comisión debería haber albergado dudas que justificasen la incoación del procedimiento con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, en primer lugar, sobre la cuestión de si la medida controvertida cumplía la exigencia de un reparto adecuado de cargas, prevista en el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, y, en segundo lugar, sobre la conformidad del alcance de las medidas dirigidas a limitar el falseamiento de la competencia con los requisitos establecidos, en particular, en la sección 3.6.2.2 de dichas Directrices.
13.      Por consiguiente, el Tribunal General anuló la Decisión controvertida y desestimó el resto del recurso. (18)
14.      Tras la sentencia del Tribunal General, el 18 de julio de 2024 Condor interpuso recurso de casación ante el Tribunal de Justicia. Condor, Ryanair, la República Federal de Alemania y la Comisión fueron oídas en la vista celebrada el 20 de noviembre de 2025.
15.      Mediante su recurso de casación, Condor solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, desestime el recurso de Ryanair en su totalidad y condene a esta última a cargar con las costas correspondientes al procedimiento de primera instancia y al procedimiento de casación.
16.      Tanto la Comisión como la República Federal de Alemania solicitan al Tribunal de Justicia que estime el recurso de casación, anule la sentencia recurrida y condene en costas a Ryanair.
17.      Ryanair solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene a Condor al pago de la totalidad de las costas en que ha incurrido en el marco del presente procedimiento.
III. Recurso de casación
18.      En apoyo de su recurso de casación, Condor invoca tres motivos. Mediante el primero impugna la interpretación realizada por el Tribunal General del alcance del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Mediante su segundo motivo alega que, en cualquier caso, la Decisión controvertida es conforme con el citado punto 67 y que el Tribunal General no apreció, en esencia, el contenido de esa Decisión. Mediante su tercer motivo Condor alega que la supuesta falta de examen de la Comisión no tuvo incidencia en el resultado de la Decisión controvertida.
19.      Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán exclusivamente en el segundo motivo de casación.
A.      Sobre el segundo motivo de casación
20.      Mediante su segundo motivo, Condor, apoyada por la Comisión y la República Federal de Alemania, impugna los apartados 207, 232 y 233 de la sentencia recurrida.
21.      En dichos apartados, el Tribunal General declaró que la Comisión no examinó si la medida controvertida era conforme con lo preceptuado en el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. El Tribunal General precisó que en la Decisión controvertida no había indicio alguno que permitiera considerar que la Comisión hubiera estudiado la cuestión de si la medida controvertida se había concedido en condiciones que permitieran a la República Federal de Alemania obtener un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor de Condor. (19) En el apartado 232 de la sentencia el Tribunal General desestimó la alegación de Condor según la cual podría considerarse que el futuro reembolso de la parte restante de las deudas resultantes de los préstamos COVID‑19 de 2020 concedía al Estado «un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor» de Condor, en el sentido del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. En primer lugar, según el Tribunal General, esta alegación completaba la motivación de la Decisión controvertida. En segundo lugar, el Tribunal General declaró que la aceptación de la alegación de Condor podía vaciar de todo efecto el requisito establecido en el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, indicando que, por su propia naturaleza, la condonación parcial de deudas implica el reembolso de la parte de estas no condonada. Por tanto, la alegación de Condor equivalía a excluir de facto la condonación parcial de deudas del ámbito de aplicación del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración.
22.      Condor sostiene que el Tribunal General incurrió en error al considerar que la Comisión debería haber albergado dudas sobre si la medida controvertida cumplía el requisito establecido en el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Según Condor, la Decisión controvertida contiene elementos suficientes para considerar que se ha cumplido este requisito, aunque no contenga una referencia explícita al punto 67.
23.      Cabe recordar, de entrada, que según reiterada jurisprudencia, en el marco del control de la legalidad a que se refiere el artículo 263 TFUE, en ningún caso puede el juez de la Unión sustituir la motivación del autor del acto impugnado por la suya propia. (20) Tras concluir que la Comisión no había examinado si la medida controvertida era conforme con el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, no incumbía al Tribunal General efectuar tal apreciación, determinando si, sobre la base de la información contenida en la Decisión controvertida, la medida controvertida se había concedido en condiciones que ofrecieran a la República Federal de Alemania un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor de Condor.
24.      Es cierto, como sostiene Condor, que en su sentencia de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión, (21) el Tribunal de Justicia declaró que el Tribunal General es competente para recordar el contenido de la decisión controvertida ante él y extraer conclusiones de las indicaciones que en ella figuran. Sin embargo, ello no faculta ni obliga al Tribunal General a realizar, por iniciativa propia, una apreciación que la Comisión no haya realizado, en particular cuando implique el ejercicio de una facultad de apreciación. Según la jurisprudencia, la constatación de un examen insuficiente o incompleto constituye un indicio de la existencia de serias dificultades para apreciar la medida en cuestión, que, por sí mismas, ponen en entredicho la legalidad de una decisión de no formular objeciones, como la Decisión controvertida. (22)
25.      Así pues, si bien Condor está legitimada para impugnar la conclusión del Tribunal General según la cual la Decisión controvertida no contenía una apreciación relativa al respeto del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, no puede reprochar al Tribunal General no haber apreciado si, a la luz de los elementos contenidos en la Decisión controvertida, la medida controvertida era conforme con dicho punto.
26.      Una vez aclarada esta cuestión, abordaré las dos imputaciones distintas formuladas por Condor. Posteriormente, examinaré las alegaciones específicas formuladas por la Comisión y la República Federal de Alemania en apoyo del segundo motivo de casación.
1.      Sobre la primera imputación del segundo motivo de casación
27.      Mediante la primera imputación del segundo motivo de casación, Condor alega que, al desestimar su alegación según la cual podría considerarse que el futuro reembolso de la parte restante de las deudas resultantes de los préstamos COVID‑19 de 2020 concedía al Estado «un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor» de Condor, en el sentido del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, el Tribunal General desnaturalizó manifiestamente tanto las alegaciones de Condor como las de la Comisión. El Tribunal General consideró erróneamente que Condor «[había completado] la motivación de la Decisión [controvertida] durante el procedimiento». (23) En realidad, tanto la Comisión como Condor alegaron, en sus respectivas observaciones, que el considerando 126 de dicha Decisión mostraba claramente que la oferta de Attestor ofrecía las mejores condiciones para el reembolso de los préstamos públicos y que la dotación financiera propuesta por Attestor reflejaba también las potenciales ganancias futuras que Condor podía generar. (24)
28.      En el citado considerando 126 de dicha Decisión, tras recordar brevemente los diferentes elementos de la medida controvertida, la Comisión indicó que las condiciones del contrato de compra y la reestructuración de los préstamos COVID‑19 de 2020 constituían un paquete ideado para maximizar los beneficios para Attestor y optimizar el reembolso del préstamo y que dependían las unas de la otra. Si bien el importe global de los intereses adeudados por el préstamo reestructurado era inferior al del préstamo inicial, «[formaba] parte de un conjunto negociado destinado a maximizar el rendimiento para Attestor y para el Gobierno alemán y, por tanto, puede considerarse que constituye una remuneración adecuada de la ayuda».
29.      No veo cómo puede considerarse que este considerando trata de la cuestión de si el componente de la medida controvertida identificado por el Tribunal General como comprendido en el ámbito de aplicación del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, a saber, la condonación parcial de deudas, cumplía el requisito establecido en dicho punto. La apreciación que contiene el considerando 126 se refiere a las condiciones en las que se remuneraría la parte de la deuda que no se hubiera condonado. Afecta más bien al requisito establecido en el punto 54 de las Directrices, según el cual las ayudas a las empresas en crisis deben ser adecuadamente remuneradas. Nada en este considerando indica que la Comisión examinara si la condonación parcial de deudas, prevista por la medida controvertida, ofrecía a la República Federal de Alemania un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor del beneficiario.
30.      El Tribunal General no desnaturalizó la alegación de Condor basada en el considerando 126 de la Decisión controvertida. Simplemente rechazó esta alegación tras constatar que nada en la Decisión controvertida, incluido, por tanto, el considerando 126, sugería que la Comisión hubiera evaluado si la medida controvertida, que se consideró que reforzaba la situación patrimonial de Condor, ofrecía al Estado un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor de Condor, como exige el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Por tanto, en mi opinión, procede desestimar la primera imputación del segundo motivo de casación.
2.      Sobre la segunda imputación del segundo motivo de casación
31.      Mediante la segunda imputación del segundo motivo de casación, Condor sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al concluir que no podía considerarse que la obtención de las mejores condiciones de reembolso de los préstamos públicos mediante el paquete propuesto por Attestor concediera al Estado un porcentaje razonable de las futuras ganancias, en el sentido del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Ese paquete incluía una cancelación parcial, así como un mecanismo de pagos adicionales en función de rendimientos futuros para determinadas partes de los préstamos reestructurados, en virtud del cual, si la empresa obtenía buenos resultados, se reembolsaría una mayor parte del importe del préstamo. La alegación del Tribunal General según la cual, «por su propia naturaleza, la condonación parcial de deudas implica el reembolso de la parte de estas no condonada» (25) no respondió a las alegaciones formuladas por Condor y la Comisión basadas en el considerando 126 de la Decisión controvertida.
32.      Como ya he señalado en el punto 29 de las presentes conclusiones, el considerando 126 de la Decisión controvertida no aborda en absoluto la cuestión de la conformidad de la condonación de deudas con el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. La mera constatación de que el paquete financiero acordado con Attestor constituía una remuneración adecuada de la ayuda no podía llevar al Tribunal General a considerar que la Comisión había apreciado debidamente esta exigencia y que concluyó acertadamente, sin que fuera necesario proceder a un examen más profundo, que concedía a la República Federal de Alemania un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor de Condor como contrapartida de la condonación parcial de deudas prevista en la medida controvertida.
33.      Por lo que se refiere al mecanismo de pagos adicionales en función de rendimientos futuros, contemplado en el paquete antes mencionado, no se discute que constituye una condición vinculada al reembolso de la parte restante de la reestructuración del préstamo y que, por tanto, no es pertinente a efectos de determinar si la condonación parcial de deudas, acordada por la República Federal de Alemania, se ajustaba al punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Concluir lo contrario equivaldría, como señaló el Tribunal General en el apartado 232 de la sentencia recurrida, a excluir de facto la condonación parcial de deudas del ámbito de aplicación del punto 67 de las Directrices.
34.      Por tanto, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho ni omitió responder a las alegaciones de Condor y de la Comisión basadas en el considerando 126 de la Decisión controvertida. Aceptar ese argumento habría implicado colmar las lagunas de la motivación de la Decisión controvertida o de la apreciación del cumplimiento de las exigencias previstas por las Directrices de salvamento y reestructuración efectuada por la Comisión. Ambos extremos están prohibidos en el marco del control de la legalidad de las decisiones de la Comisión con arreglo al artículo 263 TFUE.
35.      En consecuencia, considero que también debe desestimarse la segunda imputación del segundo motivo de casación.
3.      Sobre las alegaciones formuladas por la Comisión y la República Federal de Alemania en apoyo del segundo motivo de casación
36.      En apoyo del segundo motivo de casación de Condor, la Comisión alega que la apreciación que demuestra la conformidad de la ayuda con el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración figura en los considerandos 135 y 136 de la Decisión controvertida, en los que concluyó que, debido a una pérdida total de los derechos del accionista preexistente (26) y a una pérdida casi total de los créditos de los acreedores de Condor, (27) la medida controvertida implicaba un reparto adecuado de cargas. (28) Según la Comisión, el Tribunal General ignoró tanto esta apreciación como las principales alegaciones formuladas a este respecto en su escrito de contestación y en su dúplica, interpretando así, de manera errónea, la Decisión controvertida (29) sin exponer su motivación.
37.      La Comisión sostiene, asimismo, que el Tribunal General interpretó erróneamente el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Alega que los puntos 66 y 67 de esas Directrices tienen por objeto reducir el riesgo moral para los inversores existentes, impidiendo que una ayuda a la reestructuración los proteja de las consecuencias de su decisión de invertir en el beneficiario. Los «inversores existentes» son los accionistas preexistentes y, en cierta medida, los acreedores subordinados. Attestor, cuya entrada en Condor fue posible gracias a la aprobación de la medida controvertida, no debe considerarse un accionista en el sentido del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración.El reparto de cargas previsto en el punto 67 es proporcional al «patrimonio neto restante de la empresa después de haber contabilizado las pérdidas». Por tanto, cuando, como en el presente asunto, existe una pérdida total de los derechos del accionista preexistente y una pérdida casi total de los créditos de los acreedores, cualquier porcentaje del Estado en las futuras ventajas de la reestructuración es razonable, incluido el 0 %. La República Federal de Alemania formula una alegación similar en su escrito de contestación.
38.      Condor hizo suyas esas alegaciones tanto en su escrito de réplica como en la vista.
39.      La Comisión y la República Federal de Alemania alegan, asimismo, que el Tribunal General no tuvo en cuenta el margen de apreciación de que dispone la Comisión en lo que respecta a las evaluaciones complejas de carácter económico o social. En particular, la República Federal de Alemania reprocha al Tribunal General haber ampliado los límites de su control jurisdiccional de las decisiones de no formular objeciones con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo. (30) La República Federal de Alemania añade que, para responder a la cuestión de si la Comisión debería haber tenido dudas en cuanto a la compatibilidad de tal ayuda con el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, poco importa saber si, o en qué medida, la Decisión controvertida se refiere expresamente al punto 67 de tales Directrices. A lo sumo, esto sería pertinente para la cuestión de si la Decisión controvertida está o no suficientemente motivada. El Tribunal General confundió estos aspectos, cometiendo así un error de Derecho. La Comisión, por su parte, alega que el Tribunal General no reconoció la facultad de apreciación de que dispone al interpretar las Directrices de salvamento y reestructuración.
40.      En la vista ante el Tribunal de Justicia, Ryanair propuso una excepción de inadmisibilidad, aduciendo que la alegación de la Comisión relativa a los considerandos 135 y 136 debería haberse formulado en el marco de una adhesión a la casación, ya que se trata de un motivo que no había sido invocado por Condor en su recurso de casación.
41.      Procede recordar que, con arreglo a los artículos 172 y 174 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, todas las partes en el asunto de que se trate ante el Tribunal General que tengan interés en la estimación o en la desestimación del recurso de casación podrán presentar un escrito de contestación dirigido a la estimación o a la desestimación, total o parcial, del recurso de casación. Las partes también pueden, en virtud de los artículos 176 y 178, apartados 1 y 3, segunda frase, del Reglamento de Procedimiento, adherirse a la casación, que deberá formalizarse en un escrito separado, distinto del escrito de contestación, que tendrá por objeto la anulación, total o parcial, de la resolución del Tribunal General, con arreglo a motivos y fundamentos jurídicos diferentes de los invocados en el escrito de contestación. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de estos preceptos se desprende que el escrito de contestación a que se refiere el artículo 172 de dicho Reglamento no puede tener por objeto la anulación de la resolución del Tribunal General por motivos autónomos y distintos de los invocados en el recurso de casación, ya que tales motivos solo pueden ser invocados en el marco de una adhesión a la casación. (31)
42.      En el caso de autos, el motivo invocado por la Comisión, basado en que el Tribunal General no tuvo en cuenta la apreciación que figura en el considerando 135 de la Decisión controvertida, no se refiere a ningún argumento invocado por Condor en apoyo de su recurso de casación. Aunque formalmente se formula en apoyo del segundo motivo, expone una impugnación completamente nueva del razonamiento del Tribunal General. Según la Comisión, la apreciación del cumplimiento del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración se contiene en el considerando 135 de dicha Decisión, en el que la Comisión constató que no existía capital propio restante que hubiera permitido a la República Federal de Alemania obtener un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor de Condor. En cambio, Condor ha alegado, en su recurso de casación, que el punto 67 fue abordado por la Comisión en el considerando 126 de la Decisión controvertida y que el paquete financiero acordado con Attestor concedía a la República Federal de Alemania dicho porcentaje.
43.      El motivo de la Comisión se basa también en una interpretación del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración que difiere y contradice la sostenida por Condor. Mientras que Condor, en su primer motivo de casación, rechaza expresamente la premisa de que un riesgo moral constituya la razón de ser del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración y afirma que el Tribunal General trasladó ilegalmente este razonamiento, que en realidad subyace en los puntos 65 y 66, al punto 67, la Comisión sostiene que la reducción de dicho riesgo es efectivamente el objetivo principal de este último punto. Además, la Comisión alega que el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración no afecta a los nuevos inversores, mientras que, en su recurso de casación, Condor afirma que el paquete financiero propuesto por Attestor constituía una remuneración adecuada de la ayuda y concedía al Estado un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor que Condor podría obtener, reconociendo implícitamente que el citado punto 67 podía afectar a los nuevos inversores.
44.      Por último, y sobre todo, al impugnar la conclusión del Tribunal General según la cual la Decisión controvertida no contenía una apreciación del cumplimiento del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración, Condor, en su recurso de casación, y la Comisión, en su escrito de contestación, invocan diferentes errores de Derecho. Mientras que la Comisión aduce una interpretación errónea del punto 67 y del considerando 135 de la Decisión controvertida antes mencionados, Condor señala que su imputación relativa a la pertinencia del considerando 126 se desnaturalizó y que el razonamiento seguido por el Tribunal General para desestimar dicha imputación basada en el considerando 126 de la Decisión era erróneo e inadecuado o insuficiente.
45.      Por consiguiente, considero que en su escrito de contestación la Comisión ha formulado un motivo distinto y autónomo, que debe declararse inadmisible. La misma conclusión se aplica al motivo análogo formulado por la República Federal de Alemania, así como a los motivos de la Comisión y de la República Federal de Alemania mencionados en el punto 39 de las presentes conclusiones. En este sentido cabe señalar que Condor, en su primer motivo de casación, ha alegado que el Tribunal General no tuvo en cuenta el margen de apreciación de que dispone la Comisión con respecto a la cuestión de si el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración se aplica a la condonación de deudas, y, en el marco de su tercer motivo de casación, por lo que respecta a la idoneidad de la medida para limitar las distorsiones de la competencia, pero no lo ha hecho en el marco de su segundo motivo.
46.      En cambio, es admisible la alegación de la Comisión según la cual el Tribunal General no tuvo en cuenta su principal alegación, formulada en su escrito de contestación y en su escrito de dúplica en primera instancia, relativa a los considerandos 135 y 136 de la Decisión controvertida.
47.      En efecto, el Tribunal de Justicia ha precisado que, en el marco del recurso de casación, el control que realiza tiene por objeto, en particular, examinar si el Tribunal General contestó de modo suficiente con arreglo a Derecho a todas las alegaciones formuladas por el recurrente y que el motivo de casación basado en la falta de respuesta del Tribunal General a las alegaciones formuladas en primera instancia equivale, en esencia, a invocar un incumplimiento de la obligación de motivación. (32) Una falta o insuficiencia de motivación constituye un motivo de orden público que puede, e incluso debe, ser examinado de oficio por el juez de la Unión. (33)
48.      Sin embargo, en mi opinión, este motivo de casación carece de fundamento.
49.      En apoyo de esta afirmación, la Comisión se remite a los apartados 122 y 123 de su escrito de contestación y a los apartados 94 y 95 de su dúplica en primera instancia.
50.      En estos dos apartados de su escrito de contestación, en respuesta al sexto motivo formulado por Ryanair, la Comisión ha señalado que se había cumplido el requisito del reparto de cargas. Más concretamente, ha indicado, en primer lugar, que las acciones de Condor se habían depositado en fideicomiso, de manera que el anterior propietario de dicha empresa pierde todo el valor de su participación y no se beneficia en modo alguno de ninguna ventaja de una reestructuración exitosa del beneficiario. En segundo lugar, indica que los acreedores del beneficiario también condonaron casi la totalidad de sus créditos activos en el marco del procedimiento de insolvencia. El considerando 135 de la Decisión controvertida, que solo se cita una vez en el escrito de contestación de la Comisión, se menciona en la nota 164 en apoyo de esta alegación. Ni la referencia al considerando 135 de la Decisión controvertida ni la alegación formulada por la Comisión en los apartados 122 y 123 de su escrito de contestación se refieren específicamente al punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración.
51.      En los apartados 94 y 95 de su dúplica, la Comisión ha alegado que Ryanair no había aportado pruebas en apoyo de su afirmación de que el precio de venta de Condor no reflejaba las futuras ganancias potenciales que el beneficiario podría generar y ha recordado que «el objetivo del reparto de cargas es garantizar que los propietarios preexistentes (y los acreedores subordinados) no se beneficien indebidamente de la ayuda en forma de fondos propios del Estado, sino que asuman plenamente las pérdidas en la medida de lo posible». (34)
52.      Ha de recordarse que, según la jurisprudencia, el Tribunal General no está obligado a elaborar una exposición que siga exhaustivamente y uno por uno todos los razonamientos expuestos por las partes del litigio. La motivación del Tribunal General puede ser, pues, implícita, siempre que permita a los interesados conocer las razones por las que no acogió sus argumentos y al Tribunal de Justicia disponer de los elementos suficientes para ejercer su control. (35)
53.      En el caso de autos, la mera referencia al considerando 135 de la Decisión controvertida en los escritos presentados por la Comisión en primera instancia no puede calificarse, razonablemente, de «principales alegaciones». En estas circunstancias, el Tribunal General no estaba obligado a ir más allá de la mera constatación de que la Decisión controvertida no contenía una apreciación relativa al cumplimiento de lo previsto en el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración.
54.      Asimismo, procede señalar que la interpretación del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración propugnada en el escrito de contestación de la Comisión en el marco del presente recurso de casación, según la cual dicho punto no está destinado a aplicarse a los nuevos inversores y permite una participación del Estado del 0 %, cuando la sociedad carezca de fondos propios después de haber contabilizado las pérdidas, no figura ni en la Decisión controvertida ni en los escritos presentados por la Comisión ante el Tribunal General. Parece haber sido desarrollada con ocasión del presente procedimiento. En lugar de impugnar las apreciaciones del Tribunal General o su falta de motivación, la alegación de la Comisión parece estar dirigida, en realidad, a completar la motivación de la Decisión controvertida, lo que no está permitido en la fase de un recurso de anulación ante el Tribunal General, y menos aún en la fase de un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia.
55.      En tales circunstancias, no puede criticarse al Tribunal General por no especificar los motivos para examinar aspectos que ni estaban claramente articulados ni se desarrollaron con detalle ante él. Tampoco se le puede criticar por haberse centrado en el argumento según el cual el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración no es aplicable a la condonación de la deuda, que desarrolló la Comisión durante el procedimiento en primera instancia. (36)
56.      De todo lo anterior se desprende que las imputaciones formuladas por la Comisión y la República Federal de Alemania en apoyo del segundo motivo de casación deben, en mi opinión, desestimarse por ser en parte inadmisibles y en parte infundadas.
57.      Por tanto, las siguientes consideraciones sobre el fundamento de los motivos que, en mi opinión, deben declararse inadmisibles, se formulan para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta mi propuesta.
58.      De entrada, deseo responder a las dos imputaciones formuladas por la República Federal de Alemania y la Comisión mencionadas en el punto 39 de las presentes conclusiones.
59.      La República Federal de Alemania critica la afirmación realizada por el Tribunal General en el apartado 35 de la sentencia recurrida, según la cual el control jurisdiccional de la existencia de «dudas» (37) sobre la compatibilidad con el mercado interior de la medida controvertida, en la medida en que está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, va, por naturaleza, más allá de la búsqueda del error manifiesto de apreciación. La República Federal de Alemania alega que tal enfoque conduce a un examen más profundo de la decisión de la Comisión de no incoar un procedimiento de investigación formal, con arreglo al artículo 4 del Reglamento 2015/1589, que el de una decisión de la Comisión adoptada al término de tal procedimiento.
60.      Procede recordar que la apreciación de la compatibilidad de medidas de ayuda con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, es competencia exclusiva de la Comisión, (38) que dispone, incluso en el examen preliminar de una medida determinada, de un amplio margen de apreciación cuyo ejercicio implica evaluaciones complejas de orden económico y social. Así pues, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el control de esta facultad de apreciación es limitado. (39)
61.      No obstante, es preciso recordar que la cuestión de si existen serias dificultades en la fase previa de examen, que justifiquen la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, es distinta de la apreciación en cuanto al fondo de la compatibilidad de la medida con el mercado interior. Como señaló acertadamente el Tribunal General en el apartado 35 de la sentencia recurrida, el concepto de «dudas», contemplado en el artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589, que se traduce en la existencia de serias dificultades encontradas por la Comisión al examinar el carácter de ayuda de la medida en cuestión o su compatibilidad con el mercado interior, reviste un carácter objetivo. (40) El juez de la Unión debe poder determinar de forma objetiva, comparando los motivos de la decisión de no formular objeciones con la información de que disponía la Comisión en el momento de adoptarla, si dicha institución estaba en condiciones de resolver todas las cuestiones pertinentes sin incoar el procedimiento de investigación formal. Si bien las apreciaciones económicas o sociales materiales en apoyo de la conclusión de que la incoación del procedimiento de investigación formal no es necesaria son objeto de un control jurisdiccional limitado, no lo es la cuestión de si dicha conclusión cumple el criterio jurídico de la «inexistencia de dificultades serias». En consecuencia, considero que debe desestimarse la imputación formulada por la República Federal de Alemania.
62.      Por lo que respecta a la alegación formulada por la República Federal de Alemania de que el Tribunal General erró, al confundir la falta de motivación suficiente en la Decisión controvertida con la existencia de serias dificultades, como ya he mencionado, según la jurisprudencia, la constatación de un examen insuficiente o incompleto pone en entredicho la legalidad de una decisión de no formular objeciones en la medida en que constituye un indicio de la existencia de serias dificultades en la apreciación de la medida controvertida. (41) Por tanto, también debe rechazarse esta alegación.
63.      Por su parte, la Comisión alega que las Directrices son de una naturaleza diferente a la de los actos vinculantes del Derecho de la Unión (42) y que es erróneo interpretarlas según los mismos métodos de interpretación. Cuando, en el marco de la aplicación de sus Directrices, la Comisión constate que la redacción de estas últimas puede ser objeto de varias interpretaciones, debe conservar su facultad de apreciación para adoptar la interpretación que mejor refleje su política en materia de ayudas estatales. Por consiguiente, el control jurisdiccional ejercido por el juez de la Unión debe limitarse a comprobar si la interpretación de la Comisión adolece de un error manifiesto. Una vez que se comprueba que la interpretación de las Directrices por parte de la Comisión es, como mínimo, plausible, no puede considerarse que la Comisión se haya extralimitado en el ejercicio de su facultad de apreciación.
64.      No comparto este razonamiento. La interpretación de un instrumento jurídico, cualquiera que sea su naturaleza, es una tarea diferente de la de controlar si se ha aplicado de manera coherente y legal. El proceso de interpretación consiste en determinar el sentido de lo que se interpreta, incluso cuando se trata de una expresión del margen de apreciación de que dispone el autor.
65.      Si se admite que los órganos jurisdiccionales de la Unión están facultados para interpretar las Directrices de la Comisión relativas a la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, como creo correcto, tal misión debe ejercerse con arreglo a criterios predefinidos de naturaleza objetiva, aun cuando se trate de reconstituir la intención de su autor. Tales criterios pueden encontrarse en la jurisprudencia.
66.      El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, deben tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (43) Esta jurisprudencia ha sido invocada —en mi opinión de manera acertada— para interpretar tanto las decisiones (44) como las directrices de la Comisión, en particular en el ámbito de las ayudas estatales, incluso por el propio Tribunal de Justicia. (45) En la misma línea, otros principios consolidados relativos a la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión deben considerarse igualmente aplicables en relación con las directrices de la Comisión. Esto incluye el principio según el cual, cuando una disposición de este tipo puede ser objeto de varias interpretaciones, debe darse preferencia a aquella que garantiza su efecto útil. (46)
67.      Contrariamente a lo que afirma la Comisión, la ambigüedad aumenta, en lugar de disminuir, la necesidad de interpretación judicial, incluso en relación con instrumentos como las Directrices de salvamento y reestructuración. Incumbe a los órganos jurisdiccionales de la Unión subsanar cualquier falta de claridad o incoherencia en el texto mediante una interpretación sistemática y, sobre todo, teleológica. Esta última implica tener en cuenta no solo la finalidad y la estructura general de tales instrumentos, sino también los objetivos perseguidos por el artículo 107 TFUE, apartado 3, y, más en general, por las normas en materia de ayudas estatales, con el fin de garantizar la coherencia con dichos objetivos y garantizar su eficacia. Considerar que la Comisión dispone de un margen de apreciación pleno cada vez que el tenor de unas directrices pueda ser objeto de varias interpretaciones, para mantener su propia interpretación cuando fuera plausible, disminuiría, en mi opinión, la eficacia del control jurisdiccional y socavaría la seguridad jurídica, al permitir, potencialmente, a la Comisión utilizar una falta de precisión al objeto de eludir las normas que ella misma ha establecido.
68.      A continuación examinaré la procedencia de las pretensiones formuladas por la Comisión y la República Federal de Alemania en detalle en los puntos 36 y 37 de las presentes conclusiones. Dichas alegaciones se basan en una interpretación del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración en el sentido de que el requisito en él establecido se refiere únicamente a los accionistas preexistentes o a los acreedores subordinados, y no a los nuevos inversores ni al propio beneficiario.
69.      El punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración se aplica a «toda ayuda estatal que mejore el patrimonio neto del beneficiario» y exige («deberá») que, en tales situaciones, se conceda al Estado «un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor del beneficiario», que se determinará «habida cuenta del importe de los fondos propios del [Estado] aportados en comparación con el patrimonio neto restante de la empresa después de haber contabilizado las pérdidas» (el subrayado es mío). Podría decirse que el punto 67 de las Directrices está destinado a aplicarse una vez que se hayan cumplido las exigencias relativas al reparto de cargas, previstas en el punto 66, y exista un patrimonio neto positivo restante con respecto al cual pueda realizarse dicha comparación. Así, el punto 67 constituiría una etapa adicional, supeditada a la existencia de patrimonio neto restante después de que se haya cumplido lo previsto en el punto 66. Sin embargo, la referencia al «patrimonio neto restante» dista mucho de ser unívoca, sobre todo si se considera que la exigencia de un «porcentaje razonable de las futuras ganancias» se refiere a un momento diferente al de la absorción de pérdidas y solo se aplica una vez restablecida la viabilidad del beneficiario. Por sí sola, esa referencia no permite concluir que el punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración se refiera únicamente a los accionistas existentes y a los acreedores subordinados, y no a los inversores que intervienen en el plan de reestructuración junto con el Estado.
70.      Por lo que respecta al análisis contextual, procede señalar que el punto 67 figura en la sección 3.5.2.2 de las Directrices de salvamento y reestructuración, relativa al reparto de cargas, y sigue a los puntos 65 y 66, que están expresamente formulados como aplicables a los inversores existentes. Estos puntos identifican explícitamente a los accionistas preexistentes y a los acreedores subordinados como los principales responsables de absorber las pérdidas antes de la concesión de la ayuda estatal. Sin embargo, el punto 67 añade también una exigencia autónoma y acumulativa a las contempladas en el punto 66, como se desprende claramente de sus términos introductorios, «por reparto adecuado de cargas también se entenderá» (el subrayado es mío). (47) Además, los puntos 65 a 67 forman parte de la sección 3.5 de las Directrices de salvamento y reestructuración, titulada «Proporcionalidad de la ayuda/ayuda limitada al mínimo necesario». El punto 61 de esta sección precisa que el importe y la intensidad de las ayudas de reestructuración deberán limitarse a lo estrictamente necesario para permitir la reestructuración y que deberá garantizarse un nivel suficiente de contribución propia a los costes de la reestructuración y de reparto de cargas. De ello se desprende que no cabe concluir, habida cuenta de su contexto, que el punto 67 se limite claramente a los accionistas preexistentes y a los acreedores subordinados, del mismo modo que los puntos 65 y 66.
71.      Por lo que se refiere a los objetivos perseguidos por el requisito establecido en el punto 67 de las Directrices, de su punto 65 se desprende con claridad que el reparto de cargas, con arreglo a la sección 3.5.2.2, tiene por objeto reducir el riesgo moral, al garantizar que los inversores existentes no eludan las consecuencias de su anterior asunción de riesgos en detrimento de los fondos públicos. Sin embargo, me parece claro y, además, se indica expresamente en el punto 11 de las Directrices de salvamento y reestructuración (48) que el punto 67 no se limita exclusivamente, ni siquiera principalmente, a abordar aspectos relacionados con el riesgo moral. En primer lugar, su ubicación en las Directrices, en la sección que aborda la proporcionalidad, junto con la contribución propia, indica que el reparto de cargas persigue un objetivo complementario y global, a saber, garantizar que las ayudas estatales se limiten al mínimo necesario y reducir la carga para los contribuyentes. (49) En segundo lugar, la lógica que subyace en el punto 67 difiere ligeramente de la del punto 66. En lugar de imponer obligaciones a categorías específicas de accionistas privados o acreedores del beneficiario, el punto 67 regula las condiciones en las que deben concederse las ayudas estatales que mejoren el patrimonio. En este sentido, parece que se trata más bien de establecer un requisito de contribución propia que un requisito de reparto de cargas, y que está concebido principalmente como un incentivo para limitar el importe de la ayuda de reestructuración solicitada. (50) Así pues, en mi opinión, no cabe excluir totalmente que el punto 67 de las Directrices, al igual que el punto 62, sobre la contribución propia, y a diferencia del punto 66, se aplique también a los nuevos inversores que participen en una reestructuración y se beneficien de las futuras ganancias en valor del beneficiario, que se generan, al menos en parte, gracias a una ayuda estatal. Como subraya la República Federal de Alemania, la entrada de Attestor en Condor no habría sido posible sin la ayuda concedida en virtud de la medida controvertida. Por tanto, es razonable esperar que los beneficios futuros de Condor se compartan equitativamente con los contribuyentes.
72.      Con todo, la Comisión y Condor sostienen que la ampliación del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración a los nuevos inversores podría disuadir a los inversores privados de participar en las reestructuraciones que reciben ayuda estatal. Por consiguiente, serían necesarias más ayudas, y no menos, para sustituir estas inversiones perdidas, lo que no sería conforme con el principio de proporcionalidad. Para evitar tal riesgo, incumbe a la Comisión encontrar un equilibrio, al aplicar el punto 67 en circunstancias como las del presente asunto, entre la necesidad de conceder al Estado un porcentaje razonable de las futuras ganancias en valor del beneficiario y la de evitar afectar de manera desproporcionada a los nuevos inversores.
73.      Dado que el considerando 135 de la Decisión controvertida no contiene ningún análisis de este tipo, me inclino a concluir que, si el Tribunal de Justicia considerase que los motivos invocados por la Comisión y la República Federal de Alemania a este respecto son admisibles, deberían desestimarse en cuanto al fondo.
B.      Conclusión sobre el segundo motivo de casación
74.      De todo lo expuesto se desprende que, en mi opinión, procede desestimar el segundo motivo de casación.
IV.    Conclusión
75.      A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el segundo motivo de casación.
1      Lengua original: inglés.
2      DO 2014, C 249, p. 1; en lo sucesivo, «Directrices de salvamento y reestructuración».
3      Véanse los puntos 26 y 27 de las Directrices de salvamento y reestructuración.
4      Véase el punto 52 de las Directrices de salvamento y reestructuración.
5      Véanse los puntos 62 a 64 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Se exige que tal contribución proceda de los recursos propios del beneficiario de la ayuda, de sus accionistas o acreedores o del grupo empresarial al que pertenece o nuevos inversores, y debe ser real, efectiva, libre de ayuda y adecuada, es decir, debe ascender al menos al 50 % de los costes de reestructuración en circunstancias normales.
6      Comunicación de la Comisión sobre la recuperación de la viabilidad y la evaluación de las medidas de reestructuración en el sector financiero en la crisis actual con arreglo a las normas sobre ayudas estatales (DO 2009, C 195, p. 9).
7      Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (DO 2013, C 216, p. 1).
8      Según el punto 66 de las Directrices de salvamento y reestructuración «por reparto adecuado de cargas normalmente se entenderá que los accionistas preexistentes y, cuando sea necesario, los acreedores subordinados deberán absorber las pérdidas en su totalidad. Los acreedores subordinados deben contribuir a la absorción de las pérdidas, mediante conversión en capital o la reducción del principal de los instrumentos relevantes. Por tanto, la intervención estatal solo debe producirse una vez que las pérdidas hayan sido totalmente contabilizadas e imputadas a los accionistas existentes y a los titulares de deuda subordinada. […]».
9      Véase el punto 65 de las Directrices de salvamento y reestructuración.
10      Véanse, en particular, los puntos 9 y 11 de las Directrices de salvamento y reestructuración.
11      Véanse la sentencia de 8 de mayo de 2024, Ryanair/Comisión (Condor; ayuda de reestructuración) (T‑28/22, EU:T:2024:301), apartados 3 a 9 (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»).
12      Decisión C(2020) 2795 final, de 26 de abril de 2010, relativa a la ayuda estatal SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) — Alemania — Compensación por los perjuicios causados por la pandemia de COVID‑19 a Condor Flugdienst.
13      T‑665/20, EU:T:2021:344.
14      Decisión C(2021) 5731 final, de 26 de julio de 2021, relativa a la ayuda estatal SA.63617 (2021/N) — Alemania COVID‑19 — Compensación por los perjuicios causados a Condor II.
15      Decisión C(2021) 5731 final, de 26 de julio de 2021, relativa a la ayuda estatal SA.63617 (2021/N) — Alemania COVID‑19 — Compensación por los perjuicios causados a Condor II.
16      Decisión C(2021) 5729 final de la Comisión, de 26 de julio de 2021, relativa a la ayuda estatal SA.63203 (2021/N) — Alemania — Ayuda de reestructuración a favor de Condor.
17      Condor y la República Federal de Alemania intervinieron ante el Tribunal General en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
18      A raíz de la sentencia recurrida, el 29 de julio de 2024 la Comisión informó a la República Federal de Alemania de su decisión de incoar un procedimiento de investigación formal, al objeto de adoptar una nueva decisión sobre la ayuda de reestructuración a Condor [véase la Decisión C(2024) 5322 final, de 29 de julio de 2024, relativa a la ayuda estatal SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) — Alemania — Ayuda de reestructuración a favor de Condor (DO C, C/2024/5533)]. Posteriormente, en abril de 2025, se adoptó una decisión de renovación de la autorización; véase la Decisión C(2025) 2294 final, de 28 de abril de 2025, relativa a la ayuda estatal SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N), ejecutada por Alemania en favor de [Condor] (DO L, 2025/2178) (en lo sucesivo, «nueva Decisión»). La nueva Decisión no fue impugnada ante el Tribunal General.
19      Véanse los apartados 207 y 232 de la sentencia recurrida. En el apartado 212 de esa sentencia, el Tribunal General concluyó que la medida en cuestión, que se presentaba, en particular, en forma de condonación parcial de deudas, debía considerarse una «ayuda estatal que mejor[aba] el patrimonio neto del beneficiario» en el sentido del punto 67 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Condor rebate esta conclusión en el marco de su primer motivo.
20      Véanse, en particular, las sentencias de 6 de octubre de 2021, World Duty Free Group y España/Comisión (asuntos acumulados C‑51/19 P y C‑64/19 P, EU:C:2021:793), y de 28 de septiembre de 2023, Ryanair/Comisión (C‑321/21 P, EU:C:2023:713).
21      C‑321/21 P, EU:C:2023:713, apartados 104 y ss.
22      Véase, en particular, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, en lo sucesivo, «sentencia Tempus», EU:C:2021:663), apartado 41.
23      Véase el apartado 232 de la sentencia recurrida.
24      En su escrito de contestación, la Comisión alegó, en relación con el considerando 126, que se había cumplido el requisito de reparto de cargas, puesto que Attestor había adquirido Condor mediante un procedimiento de licitación en el que su oferta había sido aceptada entre las tres disponibles, ya que ofrecía las mejores condiciones para el reembolso de los préstamos públicos. En apoyo de la argumentación de la Comisión ante el Tribunal General, Condor alegó, en su escrito de formalización de la intervención, que, de no haber existido la oferta de Attestor, que reflejaba las potenciales ganancias futuras en su fijación de precios, habría habido muchas menos posibilidades, o incluso ninguna, de reembolso de los préstamos anteriores de la República Federal de Alemania. En esta situación, la consideración de todas las pérdidas y de las pérdidas potenciales del reembolso de préstamos anteriores podría considerarse una parte razonable de las futuras ganancias en valor de Condor para la República Federal de Alemania. Según Condor, estas consideraciones se reflejan en el considerando 126 de la Decisión impugnada. Aunque esta alegación fue el núcleo del escrito de formalización de la intervención de Condor, el considerando 126 de la Decisión controvertida solo se menciona una vez en el escrito de contestación de la Comisión, en la nota 165.
25      Véase el apartado 232 de la sentencia recurrida.
26      Considerandos 19 y siguientes y considerando 135 de la Decisión impugnada.
27      Considerandos 33, 132 y siguientes de la Decisión impugnada.
28      Según el considerando 135, «por lo que se refiere al reparto de la carga de la reestructuración entre los antiguos accionistas y los acreedores subordinados, parece que el antiguo accionista de control de Condor, TCG, está disuelta y en proceso de liquidación, mientras que las acciones de Condor se transfirieron a un fideicomiso (considerandos 12 y 19). TCG pierde todo el valor de las acciones que poseía y no se beneficiará en modo alguno de ninguna ventaja de una reestructuración exitosa de Condor. Del mismo modo, los acreedores de Condor condonan casi todas sus créditos activos en el procedimiento de insolvencia, con lo que contribuyen al plan de reestructuración. Con la condonación, la contribución de los acreedores supera el importe de la ayuda de reestructuración tanto en términos de condonación parcial como de continuación de los préstamos reestructurados de KfW puestos a disposición de Condor. Los antiguos accionistas y acreedores de Condor contribuyen de manera efectiva a la reestructuración, reduciendo así la necesidad de ayuda estatal y el riesgo moral». Por consiguiente, la Comisión concluyó en el considerando 136 que la ayuda implicaba un reparto adecuado de cargas.
29      La interpretación incorrecta de un acto impugnado equivale a un error de Derecho y es admisible en el marco de un recurso de casación; véanse las sentencias de 10 de marzo de 2022, Comisión/Freistaat Bayern y otros (C‑167/19 P y C‑171/19 P, EU:C:2022:176), apartado 47 y jurisprudencia citada, y de 10 de septiembre de 2024, Comisión/Irlanda y otros (C‑465/20 P, EU:C:2024:724), apartado 112.
30      Reglamento de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9).
31      Véanse las sentencias de 14 de septiembre de 2023, Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666), apartados 50 y 51 y jurisprudencia citada, y de 1 de agosto de 2025, Francia y Comisión / CWS Powder Coatings y otros (C‑71/23 P y C‑82/23 P, EU:C:2025:601), apartado 57.
32      Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de septiembre de 2023, Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666), apartado 93 y jurisprudencia citada.
33      Véase la sentencia de 9 de marzo de 2023, Les Mousquetaires e ITM Entreprises/Comisión (C‑682/20 P, EU:C:2023:170), apartado 39 y jurisprudencia citada.
34      La Comisión solo se ha referido explícitamente a los puntos 65 y 66 de las Directrices de salvamento y reestructuración. Ha añadido, remitiéndose a los apartados 122 y 123 de su escrito de contestación, que Ryanair no había «afirmado, y menos aún demostrado, que los propietarios preexistentes o los acreedores subordinados de Condor hubieran obtenido beneficios indebidos».
35      Véase la sentencia de 14 de septiembre de 2023, Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666), apartado 94 y jurisprudencia citada.
36      Esta alegación, que no figura en los escritos presentados por la Comisión en primera instancia, fue formulada, según el escrito de contestación de la República Federal de Alemania, en la vista celebrada ante el Tribunal General el 22 de septiembre de 2023.
37      El concepto de «dudas» figura en el artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589, e indica la existencia de serias dificultades encontradas por la Comisión al examinar la medida controvertida.
38      Véase, en particular, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros (C‑526/14, EU:C:2016:570), apartado 37.
39      Este control se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, así como a controlar la exactitud material de los hechos alegados y la ausencia de error de Derecho, de error manifiesto al apreciar los hechos o de desviación de poder. Véase la sentencia de 4 de octubre de 2024, E. Breuninger/Comisión (C‑124/23 P, EU:C:2024:860), apartado 30.
40      Véase, en particular, la sentencia de 2 de abril de 2009, Bouygues and Bouygues Télécom /Comisión (C‑431/07 P, EU:C:2009:223), apartado 63.
41      Véase, en particular, la sentencia Tempus, apartado 41.
42      Es bien sabido que, en el ejercicio de la facultad discrecional que le confiere el artículo 107 TFUE, apartado 3, la Comisión puede adoptar instrumentos no vinculantes con el fin de aclarar, respetando necesariamente las disposiciones de rango superior, ya sea el Derecho primario o el Derecho derivado de la Unión, los criterios que pretende aplicar para apreciar la compatibilidad de las medidas nacionales con el mercado interior a la luz de las normas sobre ayudas estatales. Las Directrices constituyen una autolimitación de la facultad de apreciación de la Comisión. Esta, en efecto, no puede, en principio, apartarse de esas Directrices, so pena de que se considere que infringe los principios generales del Derecho, como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima [véase la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros (C‑526/14, EU:C:2016:570), apartados 39, 40 y 43]. Si bien las Directrices no pueden imponer obligaciones autónomas a los Estados miembros, sus disposiciones pueden convertirse en vinculantes en virtud de una decisión de la Comisión que las aplique (véanse, en este sentido, la sentencia de 12 de octubre de 2023, Est Wind Power, C‑11/22, EU:C:2023:765, apartados 30 a 38, y las conclusiones del Abogado General Rantos presentadas en el asunto Est Wind Power, C‑11/22, EU:C:2023:241, puntos 28 a 32).
43      Véanse, ex multis, las sentencias de 17 de noviembre de 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335), apartado 12; de 7 de marzo de 2018; SNCF Mobilités/Comisión (C‑127/16 P, EU:C:2018:165), apartado 29, y de 12 de octubre de 2023, Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765), apartado 46.
44      Véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de marzo de 2018, SNCF Mobilités/Comisión (C‑127/16 P, EU:C:2018:165), apartado 29 y ss., y de 17 de diciembre de 2015, SNCF / Comisión (T‑242/12, EU:T:2015:1003), apartados 88 y ss.
45      Véase, en este sentido, la sentencia de 12 de octubre de 2023, Est Wind Power
(C‑11/22, EU:C:2023:765), apartados 46 y ss.
46      Véanse, en particular, las sentencias de 22 de septiembre de 1988, Land de Sarre y otros (187/87, EU:C:1988:439), apartado 19; de 10 de septiembre de 2014, Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184), apartado 26 y jurisprudencia citada, y de 15 de junio de 2000, Comisión /Alemania (C‑348/97, EU:C:2000:317), apartado 53.
47      Como señaló, acertadamente, el Tribunal General en el apartado 223 de la sentencia recurrida.
48      Según el punto 11 de las Directrices de salvamento y reestructuración, «se ha introducido el concepto de reparto de cargas, entre otras cosas, para abordar mejor la cuestión del riesgo moral».
49      Véase, por analogía, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros (C‑526/14, EU:C:2016:570), apartados 55 a 58.
50      Véase, en este sentido, Soltész U., y Maier-Rigaud F., «Rescue and Restructuring Aid», en Werder, P., y Verouden, V. (eds.), EU State Aid Control: Law and Economics, 2025, pp. 553 y 554.