61988CC0070(01)_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Geeft artikel 31 van het EGA-Verdrag aan de Raad de bevoegdheid om een verordening vast te stellen die toelaat om in geval van een nucleaire noodsituatie maximaal toelaatbare besmettingsniveaus in te stellen voor levensmiddelen en diervoeders die een gevaar voor de volksgezondheid vormen, wanneer het instellen van dergelijke maximumniveaus tot gevolg heeft dat die besmette goederen niet op de markt mogen worden gebracht? Of moet een dergelijke verordening mede (of zelfs uitsluitend) op artikel 100 A van het EEG-Verdrag worden gebaseerd? Dat lijkt me, herleid tot haar essentie, de rechtsvraag die het Hof in voorliggende zaak te beslechten heeft.
1. Terugblik op de eerdere stadia van de procedure; ontvankelijkheid van de aangevoerde middelen
2. Bij een op 4 maart 1988 ter griffie van het Hof ingeschreven verzoekschrift heeft het Europees Parlement krachtens de artikelen 173 EEG-Verdrag en 146 EGA-Verdrag een verzoek tot nietigverklaring ingesteld tegen verordening (Euratom) nr. 3954/87 van de Raad van 22 december 1987 tot vaststelling van maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting van levensmiddelen en diervoeders ten gevolge van een nucleair ongeval of van ander stralingsgevaar. (1) Ter staving van zijn verzoek om nietigverklaring heeft het Parlement drie middelen aangevoerd: de bestreden verordening zou geen adequate juridische basis hebben; de Raad zou niet de bevoegdheid hebben gehad om een verordening maar enkel om een richtlijn vast te stellen; de Raad zou ten onrechte hebben nagelaten uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie te verlenen.
Op 11 april 1988 heeft de Raad een exceptie van niet-ontvankelijkheid tegen het beroep van het Parlement opgeworpen. In het interlocutoir arrest van 22 mei 1990 (2) verwierp het Hof deze exceptie en bevestigde aldus dat het Parlement, althans onder bepaalde voorwaarden, bevoegd is om een beroep tot nietigverklaring in te stellen. In dit arrest onderstreepte het Hof het fundamentele belang van de rechterlijke handhaving van het door de Verdragen geschapen evenwicht tussen de instellingen. In het kader van het communautaire besluitvormingsproces kennen de Verdragen aan elke instelling immers een aantal prerogatieven toe, en dragen zij het Hof van Justitie op, erop toe te zien dat elke instelling haar bevoegdheden met eerbiediging van die van de andere instellingen uitoefent. (3) Deze overwegingen vormden de grondslag voor de erkenning van een beperkt beroepsrecht in hoofde van het Parlement. Weliswaar, zo stipte het Hof aan, laten de tekst van het EEG-Verdrag en het EGA-Verdrag niet toe om het Parlement de status van geprivilegieerd eiser toe te kennen. (4) Het in het arrest van 22 mei 1990 in hoofde van het Parlement erkende beroepsrecht is van beperkter omvang: het Hof stelde namelijk als regel dat een door het Parlement bij het Hof ingesteld beroep tot nietigverklaring tegen een handeling van de Raad of van de Commissie ontvankelijk is, mits dit beroep erop gericht is de prerogatieven van het Parlement te beschermen en het gebaseerd is op middelen ontleend aan de schending daarvan. (5)
3. De ontvankelijkheid van de drie door het Parlement opgeworpen middelen moet in het licht van voorgaande overwegingen worden beoordeeld.
De ontvankelijkheid van het eerste middel werd uitdrukkelijk bevestigd in het interlocutoir arrest. (6) Door aan te voeren dat de bestreden verordening op artikel 100 A van het EEG-Verdrag in plaats van op artikel 31 EGA-Verdrag gebaseerd had moeten worden, verdedigt het Parlement zijn prerogatieven in het interinstitutioneel besluitvormingsproces. Artikel 100 A van het EEG-Verdrag verplicht de Raad immers verordeningen en richtlijnen in samenwerking met het Europees Parlement vast te stellen, wat het Parlement een veel meer intensieve en actieve participatiebevoegdheid garandeert dan de door artikel 31, lid 2, van het EGA-Verdrag voorgeschreven raadplegingsprocedure.
De ontvankelijkheid van het tweede en derde middel is veel twijfelachtiger, en op de mondelinge terechtzitting heeft de vertegenwoordiger van het Parlement verklaard zich op dit punt naar de wijsheid van het Hof te schikken. Het tweede middel van het Parlement heeft betrekking op de juridische vorm van de bestreden handeling: zelfs aangenomen dat artikel 31 van het EGA-Verdrag een voldoende juridische basis biedt voor deze verordening, dan nog verleent deze bepaling, aldus het Parlement, de Raad niet de bevoegdheid om verordeningen, maar enkel om richtlijnen vast te stellen. Ik geloof niet dat dit middel erop gericht is de prerogatieven van het Parlement te beschermen of gebaseerd is op de schending daarvan. Of de Raad nu een verordening dan wel een richtlijn als juridisch instrument verkiest heeft geen enkele consequentie voor de prerogatieven van het Parlement in het besluitvormingsproces.
Het derde, subsidiaire, middel van het Parlement gaat ervan uit dat artikel 100 A van het EEG-Verdrag inderdaad de correcte juridische basis vormt van de bestreden handeling (en met andere woorden dat het eerste middel van het Parlement gegrond is). In die hypothese, zo vervolgt het Parlement, heeft de Raad nog een verdere onregelmatigheid begaan, met name door geen uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie te hebben verleend en daarmee een van zijn eigen besluiten (met name het Comitologie-besluit 87/373/EEG (7)) te hebben geschonden. Noch in de schriftelijke stukken, noch ter terechtzitting heeft het Parlement evenwel duidelijk gemaakt op welke manier zijn prerogatieven door dergelijk optreden geschonden zouden kunnen zijn. Ik stel het Hof daarom voor het tweede en het derde middel van het Parlement terzijde te schuiven en zijn onderzoek te concentreren op het eerste middel, dat de juridische basis van de aangevochten handeling betreft.
2. De betwisting met betrekking tot de repliek van het Parlement
4. Vooraleer de bespreking van het eerste middel van het Parlement te kunnen aanvatten dien ik nog in te gaan op het tweevoudige bezwaar dat de Raad heeft ontwikkeld tegen de door het Parlement in zijn repliek ontwikkelde argumenten. Op de eerste plaats heeft de Raad er moeite mee dat het Parlement in zijn repliek uitgebreid ingaat op de argumenten die de Commissie in haar interventie heeft ontwikkeld. (8) Meer bepaald houdt de Raad staande dat het Parlement niet het recht heeft zulks te doen en misbruik maakt van de repliek, die immers enkel dient om het debat tussen de partijen te verhelderen. Ter staving van zijn bezwaar voert de Raad aan dat er in de huidige versie van het Reglement voor de procesvoering geen recht zou bestaan om te antwoorden op de opmerkingen van een interveniërende partij; enkel op de mondelinge terechtzitting zou zulks kunnen gebeuren. De Raad meent dat deze interpretatie wordt bevestigd door de wijziging die aan het Reglement voor de procesvoering in 1979 werd aangebracht. Vóór die wijziging bepaalde paragraaf 5 van artikel 93 van het Reglement uitdrukkelijk dat de president van het Hof een termijn voorschreef binnen dewelke de partijen konden antwoorden op de opmerkingen die door een interveniërende partij ingediend waren. Deze laatste bepaling werd in 1979 evenwel geschrapt, en uit deze schrapping leidt de Raad af dat een schriftelijke reactie op een interventie niet langer is toegelaten.
Een tweede, verwant bezwaar dat de Raad ontwikkelt tegen de repliek van het Parlement is van meer inhoudelijke aard. De Raad onderstreept dat in de repliek niet of vrijwel niet wordt ingegaan op de argumenten die hij naar voren heeft gebracht in zijn verweerschrift, en acht zich dan ook in de onmogelijkheid om een waarachtige dupliek in te dienen.
5. Het bezwaar van de Raad lijkt me niet gegrond. Het moge dan wel zo zijn dat het Reglement voor de procesvoering de partijen niet langer het recht toekent om door middel van een afzonderlijke schriftelijke stellingname te reageren op de door een interveniënt ingediende opmerkingen. (9) Daaruit afleiden dat in een repliek over zulke opmerkingen met geen woord zou mogen worden gerept lijkt me evenwel te ver te gaan, temeer daar het Reglement voor de procesvoering als enige inhoudelijke beperking op de repliek stelt dat daarin geen nieuwe middelen mogen worden ontwikkeld. De in voorliggende zaak ingediende repliek van het Parlement bevat een aantal nieuwe argumenten voor reeds in het verzoekschrift ontwikkelde middelen, en gaat in op een aantal argumenten die tegen deze middelen werden ingebracht, hetzij door de Raad, hetzij door de Commissie. Ik geloof niet dat zulks ontoelaatbaar is. Om dezelfde redenen kan evenmin worden ingestemd met de stelling die aan de basis ligt van het tweede bezwaar van de Raad, namelijk dat een repliek enkel zou mogen handelen over de punten die in een verweerschrift aan de orde worden gesteld.
Zelfs wanneer in de argumentatie van de Raad enige merite zou schuilen, dan nog wil ik het Hof niet aanbevelen om de in de repliek van het Parlement opgenomen argumenten uit het debat te weren. Immers, in voorliggende zaak gaat het om het verzekeren van het bevoegdheidsevenwicht tussen de instellingen door middel van de rechterlijke controle op de correcte juridische basis van een handeling. Het belang van de keuze van een correcte juridische basis verzet er zich mijns inziens tegen dat de door een partij ontwikkelde argumenten op basis van een (onduidelijke) schending van het Reglement buiten het debat zouden worden gehouden. Het gaat immers om aangelegenheden van openbare orde, zodat het Hof desgewenst zelfs nieuwe middelen ambtshalve kan opwerpen. Ik moge in dit verband verwijzen naar het arrest in zaak C-62/88. (10)
In die zaak had Griekenland op grond van artikel 173 van het EEG-Verdrag de juridische basis aangevochten van een verordening (11) die door de Raad was vastgesteld op basis van artikel 113 van het EEG-Verdrag. De Griekse regering had onder meer aangevoerd dat deze verordening gebaseerd had moeten worden op artikel 31 van het EGA-Verdrag. De Raad had de ontvankelijkheid van dit laatste middel betwist, omdat het beroep van de Griekse regering enkel was ingediend op basis van artikel 173 van het EEG-Verdrag, en niet op basis van artikel 146 van het EGA-Verdrag. Hoewel het Hof toegaf dat een letterlijke lezing van artikel 173 van het EEG-Verdrag de stelling van de Raad ondersteunde, onderzocht het niettemin het door de Griekse regering opgeworpen middel. Immers, zo wordt in het arrest overwogen, de noodzaak van een volledige en samenhangende toetsing van de wettigheid van de handelingen van de gemeenschapsinstellingen gebiedt dat artikel 173 van het EEG-Verdrag derwijze wordt geïnterpreteerd dat de bevoegdheid van het Hof niet wordt uitgesloten om, in het kader van een beroep dat is gericht tegen een op basis van het EEG-Verdrag vastgestelde handeling, een middel te onderzoeken dat is gebaseerd op de schending van een bepaling van het EGA-Verdrag. (12) Uit dit arrest blijkt de weigerachtigheid van het Hof om middelen die betrekking hebben op de juridische basis van een handeling van een gemeenschapsinstelling, terzijde te schuiven omwille van procedurele onregelmatigheden. Gelijksoortige overwegingen verzetten er zich tegen dat in voorliggende zaak zou worden voorbijgegaan aan de argumenten die het Parlement in zijn repliek heeft ontwikkeld.
3. Situering van het debat omtrent de juridische basis
6. Op de eerste plaats herinner ik eraan dat het tegen de bestreden verordening gemaakte bezwaar niet van zuiver formele aard is. Zoals hiervoor reeds aangestipt verdedigt het Parlement de keuze van artikel 100 A EEG-Verdrag in plaats van artikel 31 EGA-Verdrag als juridische basis omdat eerstgenoemde bepaling haar een meer intensieve en actieve betrokkenheid bij het interinstitutionele besluitvormingsproces garandeert. Met andere woorden, de procedurele vereisten van artikel 31 EGA-Verdrag wijken af van die van artikel 100 A EEG-Verdrag, zodat het besluit van de Raad om artikel 31 EGA-Verdrag en niet artikel 100 A EEG-Verdrag als rechtsgrondslag aan te wenden, consequenties kan hebben gehad voor de inhoud van de bestreden verordening. Daaruit volgt dat het middel van het Parlement, indien gegrond, tot de vernietiging van de bestreden verordening moet leiden. (13)
7. Op de tweede plaats wil ik hierna een korte blik werpen op de twee juridische bases die in het middelpunt van de betwisting tussen de partijen staan.
Artikel 31 EGA-Verdrag maakt deel uit van hoofdstuk III van de tweede titel van het EGA-Verdrag. Dat hoofdstuk is getiteld "Bescherming van de gezondheid", en sluit aan op de preambule van het Verdrag, waarin het verlangen van de verdragsluitende staten wordt uitgedrukt om "veiligheidsvoorwaarden te scheppen, waardoor de gevaren voor het leven en de gezondheid van de bevolking worden afgewend". Deze passage van de preambule wordt verder uitgewerkt in artikel 2, sub b, van het Verdrag, dat luidt als volgt:
"Voor de vervulling van haar taak moet de Gemeenschap onder de in dit Verdrag bepaalde voorwaarden:
(...)
b) uniforme veiligheidsnormen vaststellen voor de gezondheidsbescherming van de bevolking en de werknemers en ervoor waken dat deze worden toegepast (...)."
Het beleid ter bescherming van de gezondheid wordt uitgestippeld in hoofdstuk III van de tweede titel van het EGA-Verdrag, dat uit tien artikelen bestaat. Vooral de artikelen 30 en 31 van het Verdrag lijken me in voorliggende zaak van belang. Artikel 30 handelt over de belangrijkste soort maatregelen ter bescherming van de gezondheid: het treffen van "basisnormen". Ik citeer het artikel hier in zijn geheel:
"Voor de bescherming van de gezondheid der bevolking en der werknemers tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren worden binnen de Gemeenschap basisnormen vastgesteld. Onder basisnormen worden verstaan:
a) de met voldoende veiligheid maximaal toelaatbare doses,
b) de maximaal toelaatbare bestraling en besmetting,
c) de grondbeginselen van het medisch toezicht op de werknemers."
In artikel 31 van het Verdrag, de door de Raad verkozen juridische basis van de bestreden verordening, wordt dan de procedure beschreven volgens dewelke zulke "basisnormen" moeten worden vastgesteld: de basisnormen worden voorbereid door de Commissie, na advies van een groep personen, aangewezen door het wetenschappelijk en technisch comité uit wetenschappelijke deskundigen van de Lid-Staten, met name uit de deskundigen op het gebied van de volksgezondheid. Daarnaast moet de Commissie over de aldus voorbereide basisnormen het advies inwinnen van het Economisch en Sociaal Comité. Vervolgens stelt de Raad, na raadpleging van het Europees Parlement, met gekwalificeerde meerderheid de basisnormen vast.
Artikel 100 A EEG-Verdrag, de door het Europees Parlement verdedigde juridische basis voor de bestreden verordening, is beter bekend. Het is de scharnierbepaling van het EEG-Verdrag die de Raad toelaat om "de maatregelen" (met andere woorden zowel verordeningen als richtlijnen) vast te stellen "inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen". Het begrip "interne markt" omvat, blijkens artikel 8 A van het EEG-Verdrag, een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van dat Verdrag.
8. Op de derde plaats acht ik het nuttig om het referentiekader aan te duiden waarin de tussen partijen uitgewisselde argumenten te beoordelen zijn.
Of de handeling van een gemeenschapsinstelling een juiste juridische basis heeft moet blijken, zo maakt de rechtspraak van het Hof duidelijk, uit een tweeledig onderzoek. Enerzijds moet acht worden geslagen op de doelstellingen en de inhoud van de betrokken handeling; anderzijds moet de draagwijdte worden nagegaan van de verdragsbepaling waarop de handeling werd gebaseerd. Het is juist op deze twee punten dat de partijen in deze zaak het oneens zijn: zij maken een uiteenlopende analyse van de doelstellingen en de inhoud van de bestreden verordening, en zij verschillen ook van mening met betrekking tot het soort van maatregelen dat de Raad op basis van artikel 31 EGA-Verdrag kan vaststellen.
Het Europees Parlement meent dat de bestreden verordening er niet alleen toe strekt de volksgezondheid te beschermen, maar in even belangrijke mate de werking van de interne markt betreft. Gelet op deze tweevoudige doelstelling kon de verordening, zo vervolgt het Parlement, niet worden vastgesteld op basis van artikel 31 EGA-Verdrag, aangezien het EGA-Verdrag in het algemeen en het door dat Verdrag ingestelde gezondheidsbeschermingsbeleid in het bijzonder een veel beperkter draagwijdte hebben. Daarom had de Raad de bestreden verordening hetzij mede hetzij exclusief op artikel 100 A van het EEG-Verdrag moeten baseren.
De Raad, daarin ondersteund door de Commissie en het Verenigd Koninkrijk, houdt staande dat de bestreden verordening op de eerste plaats de bescherming van de volksgezondheid op het oog heeft, en dat de weerslag van de erin vervatte beschermingsmaatregelen op het vrij verkeer van goederen in de Gemeenschap ongewild en bijkomstig is. Daarenboven benadrukken deze partijen de noodzaak om het door de artikelen 30 en volgende van het EGA-Verdrag ingestelde gezondheidsbeschermingsbeleid op een ruime wijze op te vatten; dat maatregelen ter bescherming van de gezondheid tegen ioniserende straling een incidentele weerslag hebben op het vrij verkeer van goederen, mag volgens hen niet in de weg staan aan de beschikbaarheid en het nuttig effect van artikel 31 van het EGA-Verdrag als juridische basis.
9. Bij de beoordeling van de argumenten van het Parlement moet rekening gehouden worden met de onderlinge verhouding van het EEG -Verdrag en het EGA-Verdrag. In dit verband stelt artikel 232, tweede lid, van het EEG-Verdrag:
"De bepalingen van dit verdrag doen geen afbreuk aan die van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie."
Deze bepaling impliceert dat, indien komt vast te staan dat artikel 31 EGA-Verdrag een adequate juridische basis biedt voor de bestreden verordening (dat wil zeggen wanneer men aanvaardt dat de verordening inderdaad behoort tot de "basisnormen" waarvan sprake is in de artikelen 30 en 31 EGA-Verdrag), het beroep van het Parlement moet worden verworpen, zelfs wanneer aangetoond zou zijn dat artikel 100 A EEG-Verdrag eveneens een adequate juridische basis voor de verordening had kunnen bieden.
Daarentegen zal het beroep van het Parlement in twee gevallen slagen: ten eerste, wanneer het Hof zou oordelen dat artikel 31 EGA-Verdrag helemaal niet gebruikt had mogen worden als juridische basis voor de aangevochten verordening; ten tweede, wanneer het Hof tot het besluit zou komen dat de verordening zowel op artikel 31 EGA-Verdrag als op artikel 100 A EEG-Verdrag had moeten worden gebaseerd. Laatstgenoemd besluit zou kunnen volgen uit de vaststelling dat de bestreden verordening weliswaar "basisnormen" vaststelt, doch dat zij daarnaast ook doelstellingen nastreeft respectievelijk regels uitvaardigt die niet onder artikel 31 EGA-Verdrag kunnen worden gebracht, maar veeleer betrekking hebben op de instelling of de werking van de interne markt. In een dergelijke hypothese had de verordening gebaseerd moeten worden op de dubbele juridische basis van artikel 31 EGA-Verdrag en artikel 100 A EEG-Verdrag. (14) Dergelijke cumulatie van juridische bases behoort in deze zaak tot de mogelijkheden, omdat zij allebei een stemming bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad vereisen en weliswaar verschillende, maar niet onverenigbare voorbereidingsprocedures voorschrijven. (15) Artikel 31 EGA-Verdrag verlangt de raadpleging van het Europees Parlement, van personen aangewezen door het wetenschappelijk en technisch comité en van het Economisch en Sociaal Comité; artikel 100 A daarentegen legt, naast de raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, het gebruik van de zogenaamde samenwerkingsprocedure met het Europees Parlement op. Desgewenst kunnen beide procedures worden gecumuleerd, bij voorbeeld door de raadpleging van personen aangewezen door het wetenschappelijk en technisch comité en van het Economisch en Sociaal Comité te laten voorafgaan aan de samenwerkingsprocedure met het Europees Parlement. Indien het Hof dus zou oordelen dat de bestreden verordening zowel op artikel 31 EGA-Verdrag als op artikel 100 A EEG-Verdrag had moeten worden gebaseerd, dan zou vaststaan dat de Raad niet de vereiste procedurele voorschriften heeft geëerbiedigd, zodat de verordening moet vernietigd worden.
10. In overeenstemming met voorgaande beschouwingen zal ik hierna een analyse maken van de doelstellingen en de inhoud van de bestreden verordening (nrs. 11 tot en met 15) en vervolgens de argumenten beoordelen die tussen partijen zijn uitgewisseld met betrekking tot de draagwijdte van artikel 31 EGA-Verdrag (nrs. 16 tot en met 29).
4. Analyse van de bestreden verordening
11. Verordening nr. 3954/87 werd getroffen in respons op de bewustwording die veroorzaakt was door het ongeval in de kerncentrale van Tsjernobyl van 26 april 1986. (16) Dat ongeval had immers duidelijk gemaakt dat er een nood bestaat aan een efficint optreden op gemeenschapsniveau wanneer als gevolg van een ongeval in een kerncentrale of een andere onverwachte gebeurtenis grote hoeveelheden radioactieve stoffen in de atmosfeer terecht zouden komen en zij een voor de volksgezondheid gevaarlijke besmetting van levensmiddelen en diervoeders zouden kunnen veroorzaken.
De verordening wil gestalte geven aan het door artikel 2, sub b, van het EGA-Verdrag ingestelde uniforme veiligheidsbeleid (17), met name door het vaststellen van interventieniveaus die toepassing vinden in geval van een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar. (18) Meer bepaald stelt de verordening maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting van levensmiddelen en diervoeders vast, die bij een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar van toepassing kunnen worden verklaard. (19) Belangrijk is dat deze maximaal toelaatbare niveaus gelden bovenop de handelspolitieke maatregelen die de Gemeenschap naar aanleiding van het ongeval in Tsjernobyl heeft getroffen ten aanzien van bepaalde landbouwprodukten uit derde landen. (20) Ten slotte wordt in de aanhef van de verordening ook nog overwogen "dat de vaststelling van een verordening waarbij maximaal toelaatbare niveaus van toepassing worden verklaard, tevens de eenheid van de gemeenschappelijke markt zou bewaren en verleggingen van het handelsverkeer in de Gemeenschap zou voorkomen". (21)
12. De concrete uitwerking van deze doelstelling in de verordening kan als volgt worden samengevat. In een bijlage bij de verordening worden de maximaal toelaatbare besmettingsniveaus vastgelegd. (22) De verordening zelf geeft de Commissie en de Raad een latente bevoegdheid (dat wil zeggen een bevoegdheid die geactiveerd wordt wanneer de Commissie informatie heeft ontvangen over ongevallen of ander stralingsgevaar waaruit blijkt dat de maximaal toelaatbare niveaus zullen worden bereikt of zijn bereikt) om deze niveaus "van toepassing te verklaren" (zie de artikelen
2 tot en met 4 van de verordening). Het gevolg van dergelijke vantoepassingverklaring is dat levensmiddelen en diervoeders waarbij de maximaal toelaatbare niveaus worden overschreden, in de gehele Gemeenschap niet op de markt mogen worden gebracht (zie artikel 6 van de verordening).
De in eerste instantie door de Commissie vastgestelde vantoepassingverklaringsverordening heeft een zo beperkt mogelijke geldigheidsduur, die ten hoogste drie maanden mag bedragen (zie artikel 2 van de verordening). Binnen een maand na de vaststelling van deze verordening en na raadpleging van de deskundigen legt de Commissie aan de Raad een voorstel van verordening voor om haar eigen verordening te wijzigen of te bekrachtigen (zie artikel 3, eerste lid, van de verordening). In beginsel moet de Raad over dit voorstel een besluit nemen vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de Commissieverordening (zie artikel 3, derde lid van de verordening). Ook de verordening van de Raad moet een beperkte geldigheidsduur hebben, die op verzoek van een Lid-Staat of op initiatief van de Commissie kan worden herzien (zie artikel 4 van de verordening). De aangevochten verordening maakt het ook mogelijk om de van tevoren vastgestelde maximaal toelaatbare niveaus op snelle wijze aan te passen wanneer de omstandigheden van een bepaald nucleair ongeval of van een ander stralingsgevaar de nood daartoe zouden laten blijken (zie de tiende overwegende van de aanhef juncto artikel 5, tweede lid, van de verordening).
13. Uit voorgaand overzicht van de doelstellingen en de inhoud van de aangevochten verordening trek ik de volgende conclusies: de verordening is er in hoofdzaak op gericht om de gehele bevolking van de Gemeenschap te beschermen tegen het contact met levensmiddelen en diervoeders die ten gevolge van een nucleair ongeval of ander stralingsgevaar derwijze radioactief besmet zijn dat zij een gevaar voor de gezondheid vormen. Daartoe worden in de verordening maximaal toelaatbare besmettingsniveaus vastgelegd die ingeval van een nucleaire noodsituatie door de Commissie en daarna door de Raad op snelle en efficinte wijze van toepassing kunnen worden verklaard, met het gevolg dat voor te zwaar besmette levensmiddelen en diervoeders een commercialisatieverbod wordt ingesteld. Dat commercialisatieverbod is essentieel van tijdelijke aard; het moet de bevolking beschermen tot het gevaar voor nucleaire besmetting geweken is. In bijkomende orde heeft deze verordening ook als effect dat de werking van de interne markt er zo weinig mogelijk door gehinderd wordt: door beschermingsmaatregelen op gemeenschapsniveau te treffen wordt immers vermeden dat het handelsverkeer in levensmiddelen en diervoeders onnodig wordt belemmerd als gevolg van ongecooerdineerde nationale maatregelen die kunnen verschillen in beschermingsintensiteit en geldingsduur.
14. Gelet op het voorgaande ben ik het niet eens met het betoog van het Parlement volgens hetwelk aan deze verordening twee concurrerende en evenwaardige doelstellingen ten grondslag zouden liggen, met name de bescherming van de gezondheid en de eenheid van de gemeenschappelijke markt. (23) Weliswaar wordt door de instelling van uniforme niveaus en het creëren van een interventiemechanisme op gemeenschapsniveau verzekerd dat de bescherming van de bevolking ingeval van een nucleaire noodsituatie niet leidt tot de opdeling van de gemeenschappelijke markt of verleggingen in het handelsverkeer. Daaruit echter het besluit afleiden dat het vrijwaren van de eenheid van de markt in deze verordening een even belangrijke rol speelt, lijkt mij niet gerechtvaardigd. Dit vrijwaren van de ene markt is veeleer het gevolg van het bestaan van een communautaire bevoegdheid dan een doel op zichzelf. De verordening werd immers niet vastgesteld om de verhandeling van levensmiddelen en diervoeders te reglementeren, maar wel om de bevolking tegen de gevaren van ioniserende stralingen - in dit geval, ioniserende stralingen overgebracht door levensmiddelen en diervoeders - te beschermen.
Ingevolge haar doelstelling, de gezondheid van de bevolking te beschermen, is de verordening trouwens niet van toepassing op (de verhandeling van) levensmiddelen en diervoeders in het algemeen, maar stelt zij slechts een commercialisatieverbod in ten aanzien van radioactief gevaarlijk zwaar besmette levensmiddelen en diervoeders. De verordening is weliswaar niet geheel zonder consequenties voor de verhandeling van levensmiddelen en diervoeders: zij zijn immers de dragers van de bewuste gevaarlijke stralingen, zodat beschermingsmaatregelen noodzakelijkerwijze betrekking hebben op die goederen zelf en de verhandeling daarvan. (24) Dat zulke beschermingsmaatregelen de eenheid van de gemeenschappelijke markt niet verstoren is slechts het logische (en gelukkige) gevolg van de omstandigheid dat de artikelen 30 en volgende van het EGA-Verdrag het uitvaardigen van in de gehele Gemeenschap op gelijke wijze geldende beschermingsmaatregelen voorschrijft. Het feit dat de betrokken verordening dergelijke consequenties heeft voor de verhandeling van levensmiddelen of diervoeders betekent evenwel nog niet dat zij tot doel heeft de verhandeling van die produkten te regelen.
15. Dat de verordening gericht is op de bescherming van de volksgezondheid en niet op de verhandeling van levensmiddelen en diervoeders blijkt tenslotte ook uit het precaire karakter van de bevoegdheid die zij toekent aan de Commissie en de Raad: de bewuste commercialisatieverboden kunnen enkel worden uitgevaardigd in uitzonderlijke omstandigheden (het typische geval zal een ernstig ongeval in een kerncentrale zijn), en zijn essentieel van tijdelijke aard en meer bepaald gericht op het remediëren van een specifieke en voorbijgaande noodsituatie.
5. Draagwijdte van artikel 31 EGA-Verdrag
16. Gegeven het besluit waartoe ik kom in verband met de doelstellingen en de inhoud van de bestreden verordening, dien ik in het resterende deel van deze conclusie na te gaan of een verordening waarin maatregelen worden getroffen ter bescherming van de bevolking tegen de gevaren van ioniserende stralingen gebaseerd kan worden op artikel 31 EGA-Verdrag wanneer zulke maatregelen ook incidentele gevolgen hebben ten aanzien van de verhandeling van nucleair gecontamineerde goederen.
17. Om de ongeschiktheid respectievelijk de ontoereikendheid van artikel 31 EGA-Verdrag als juridische basis voor de aangevochten verordening aan te tonen heeft het Parlement in hoofdzaak drie argumenten naar voren geschoven, die ik hierna zal onderzoeken. Deze argumenten, hoewel te onderscheiden van elkaar, zijn in zekere mate aan elkaar verwant. Wat ze gemeenschappelijk hebben is dat zij alle in mindere of meerdere mate uitgaan van de enge reikwijdte die het Parlement toedenkt aan het EGA-Verdrag. Volgens het Parlement handelt dit Verdrag namelijk enkel over de ontwikkeling van de nucleaire industrie en het onderzoek in de sector van de kernenergie, alsmede over de verhandeling en het transport van nucleaire stoffen. Hoewel niet altijd op een even expliciete manier, wordt in de memorie van het Parlement meer dan eens gesuggereerd dat, eens een bepaalde maatregel dit enge kader te buiten gaat en - zij het slechts in bijkomende mate - van belang is voor of een invloed heeft op de verhandeling van niet-nucleaire stoffen, zoals bij voorbeeld levensmiddelen en diervoeders, zulke maatregel gedeeltelijk of zelfs uitsluitend op artikel 100 A van het EEG-Verdrag moet worden gebaseerd.
5.1. Bespreking van de argumenten van het Parlement
18. Voornoemde restrictieve uitlegging van het EGA-Verdrag komt het sterkst tot uiting in de eerste twee argumenten van het Parlement. De inhoud van het begrip "basisnormen" in de artikelen 30 en volgende EGA-Verdrag moet, aldus het eerste argument van het Parlement, worden uitgelegd in het licht van de hiervoor omschreven beperkte draagwijdte van het EGA-Verdrag. Welnu, omwille van die beperkte draagwijdte kan het door het EGA-Verdrag ingestelde beleid inzake de "bescherming van de gezondheid" enkel betrekking hebben op de bescherming tegen stralingen die rechtstreeks in een kerninstallatie of bij het omgaan met splijtstoffen vrijkomen (zogenaamde "primaire stralingen"). De bestreden verordening handelt daarentegen over secundaire stralingen, namelijk stralingen die de bevolking bereiken via besmette levensmiddelen of diervoeders. Dergelijke verordening, zo concludeert het Parlement daaruit, kan niet op grond van artikel 31 van het EGA-Verdrag worden vastgesteld omdat zij een ruimere bescherming beoogt te verlenen dan door de artikelen 30 en volgende EGA-Verdrag wordt toegelaten.
Het EGA-Verdrag handelt, aldus nog het Parlement, niet over een vrije markt in of over een bescherming tegen de gevaren uitgaande van besmette goederen, maar enkel over de handel in en de bescherming tegen nucleaire stoffen. Noch uit de bewoordingen noch uit het doel van artikel 31 EGA-Verdrag zou de wil van de verdragssluitende partijen blijken om een ruimere bescherming te verlenen, die bij voorbeeld betrekking zou hebben op de bij het gebruik van kernenergie besmette produkten. Met andere woorden, artikel 31 EGA-Verdrag staat alleen het treffen van veiligheidsmaatregelen toe ten einde de gevaren in te perken die uitgaan van de nucleaire sector zelf, en niet om activiteiten te reglementeren die zelf geen enkel verband houden met de exploitatie van nucleaire energie. Naar het oordeel van het Parlement wordt deze uitlegging bevestigd door de vóór de vaststelling van verordening (Euratom) nr. 3954/87 gevolgde praktijk, volgens dewelke op grond van artikel 31 EGA-Verdrag enkel maatregelen werden vastgesteld ter bescherming tegen de aan primaire straling verbonden gevaren.
19. Ook het tweede argument gaat uit van de beperkte draagwijdte die het Parlement toedenkt aan het EGA-Verdrag. Dit argument heeft betrekking op de uitdrukking "de gezondheid der bevolking en der werknemers", waarvan artikel 30 EGA-Verdrag de bescherming voorschrijft. Op basis van een teleologische interpretatie van het EGA-Verdrag komt het Parlement tot het besluit dat de artikelen 30 en volgende van dat Verdrag enkel de bescherming beogen van de personen die "rechtstreeks betrokken" zijn bij de nucleaire industrie, dat wil zeggen de werknemers van nucleaire onderzoeks- of produktieinstallaties of de werknemers die met splijtstoffen in contact komen en de bevolking die de kans loopt (rechtstreeks) aan straling te worden blootgesteld. Indirect stralingsgevaar, zoals het stralingsgevaar dat afkomstig is van radioactief besmette levensmiddelen en diervoeders, moet volgens het Parlement ten gevolge van de beperkte strekking van het EGA-Verdrag op een andere wijze worden bestreden, en wel op grond van artikel 100 A van het EEG-Verdrag.
20. Deze argumenten kunnen mij geenszins overtuigen. Terecht wordt er in de opmerkingen van de Commissie op gewezen dat het onderscheid tussen "primaire" en "secundaire" stralingen en tussen "rechtstreeks" en "niet rechtstreeks" betrokken bevolking nergens in het EGA-Verdrag is terug te vinden. Deze distinguo' s zullen in de praktijk wel bijzonder moeilijk te hanteren zijn en zijn bovendien volkomen irrelevant ten aanzien van het doel van de artikelen 30 en volgende EGA-Verdrag: de volksgezondheid op een sluitende en efficiënte wijze beschermen tegen de gevaren die uitgaan van ioniserende stralingen. Dat is onmiddellijk duidelijk voor wat betreft het eerste distinguo: "primaire" stralingen zijn immers niet gevaarlijker of ongevaarlijker voor de volksgezondheid dan "secundaire" stralingen: het gevaar hangt af van de intensiteit en de duur van de blootstelling aan ioniserende stralingen, ongeacht de dragers van die stralingen ((lucht, water, levensmiddelen (...))).
Ook het concept van de al dan niet "rechtstreeks betrokken" bevolking lijkt me niet ter zake doend. Ik zie namelijk niet in waarom op basis van de artikelen 30 en volgende van het EGA-Verdrag geen beschermingsmaatregelen zouden kunnen worden getroffen ten aanzien van de gehele bevolking van de Gemeenschap, vooral wanneer het erom gaat (voorzorgs)maatregelen te treffen ten aanzien van een ernstige kernramp zoals deze die plaatsvond in Tsjernobyl. De onhoudbaarheid van dit distinguo komt overigens ook tot uiting in de argumenten die het Parlement zelf ontwikkelt: bij voorbeeld betoogt het Parlement op bladzijde 14 van zijn repliek dat het EGA-Verdrag niet op systematische wijze de gezondheid van de bevolking wil beschermen tegen stralingsgevaar, maar alleen tegen stralingsgevaar dat afkomstig is van de nucleaire sector. (25) Nu kan ik niet zien hoe het stralingsgevaar waartegen de bestreden verordening beoogt te beschermen, niet afkomstig zou zijn van de nucleaire sector. Uiteindelijk, zo zou ik denken, vloeit de besmetting van levensmiddelen en diervoeders die het gevolg is van een nucleair ongeval toch evengoed voort uit de nucleaire sector als stralingsgevaar dat voortvloeit uit de kunstmatige manipulatie van nucleaire stoffen.
21. Even weinig overtuigend vind ik het door het Parlement gemaakte tekstargument, volgens hetwelk de uitdrukking "de bescherming van de gezondheid der bevolking en der werknemers" in artikel 30 EGA-Verdrag niet de bevolking in haar geheel zou kunnen viseren, omdat anders de specifieke referentie naar "de werknemers" geen zin zou hebben. Dit argument is niet sluitend: het apart vermelden van de categorie "werknemers" kan evengoed inhouden dat het EGA-Verdrag ten aanzien van deze groep van de bevolking bijzondere aandacht vereist door het treffen van bijzondere maatregelen, bij voorbeeld door het vastleggen van veiligheidsnormen die strenger of meer gedetailleerd zijn. Een gedifferentieerde bescherming van werknemers versus andere groepen van de bevolking maakt overigens deel uit van de bestaande legislatieve praktijk: zo bij voorbeeld zijn in richtlijn 80/836/Euratom van de Raad van 15 juli 1980, afzonderlijke regels vervat voor de aan straling blootgestelde werkers (zie de artikelen 7 tot en met 9), voor leerlingen (zie de artikelen 10 tot en met 11) en voor de bevolking in het algemeen (zie de artikelen 12 en volgende).
Beide door het Parlement voorgestane distinguo' s zouden, nog afgezien van hun praktische hanteerbaarheid, ook leiden tot onnodige complicaties in het communautair besluitvormingsproces: de raadpleging van de door het wetenschappelijk en technisch comité aangewezen experts zou enkel vereist zijn als het gaat om de bescherming van de "rechtstreeks betrokken bevolking" tegen "primaire stralingen". Alle andere beschermingsmaatregelen zouden moeten worden getroffen op basis van artikel 100 A EEG-Verdrag, wat niet enkel de toepassing van een andere meer gecompliceerde procedure veronderstelt maar bovendien de Lid-Staten ook op uitdrukkelijke wijze een "opt out"-mogelijkheid verleent (zie het vierde lid van artikel 100 A) op grond waarvan een Lid-Staat, principieel althans, voorrang zou kunnen geven aan een ander daarin genoemd beleidsmotief.
22. Het derde argument van het Parlement is door zijn vertegenwoordiger op de terechtzitting krachtig ontwikkeld en betreft speciaal de verhouding tussen artikel 31 EGA-Verdrag en artikel 100 A EEG-Verdrag. Kort gezegd, houdt het Parlement met dit argument staande dat artikel 31 van het EGA-Verdrag geen voldoende juridische basis biedt voor een verordening die betrekking heeft op de commercialisatie van levensmiddelen en diervoeders door het vaststellen van maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting voor zulke goederen; dergelijke verordening zou enkel op basis van artikel 100 A EEG-Verdrag kunnen worden getroffen.
In het betoog van het Parlement komt dit derde argument in twee verschillende varianten voor. In een eerste variant gaat dit argument er van uit dat de bestreden verordening evenzeer betrekking heeft op de verhandeling van levensmiddelen en diervoeders als op de bescherming van de gezondheid - een uitgangspunt dat ik hiervoor (nrs. 11 tot en met 15) op basis van een analyse van de betrokken verordening heb afgewezen. Aldus assimileert het Parlement de doelstellingen en de inhoud van de aangevochten verordening ten onrechte met deze van een aantal richtlijnen die door de Raad op basis van het EEG-Verdrag werden vastgesteld en die kwaliteitsregelen bevatten voor levensmiddelen en diervoeders. Op deze gedachtengang hoef ik bijgevolg niet verder in te gaan.
In een tweede variant berust dit argument op het uitgangspunt dat op grond van het EGA-Verdrag weliswaar (beschermings)maatregelen kunnen worden getroffen die betrekking hebben op de interne markt, maar dan enkel voor zover het om de interne markt in nucleaire stoffen gaat; daarentegen zouden maatregelen die een weerslag hebben op de commercialisatie van niet-nucleaire stoffen, zoals levensmiddelen en diervoeders, buiten het kader van dat Verdrag vallen en op basis van het EEG-Verdrag moeten worden getroffen. In deze variante leunt het derde argument in feite zeer sterk aan bij de eerste twee argumenten, omdat het uitgaat van een erg restrictieve opvatting van de draagwijdte van het EGA-Verdrag - een opvatting die ik niet tot de mijne kan maken. Inderdaad, wanneer men aanvaardt dat op basis van de artikelen 30 en volgende EGA-Verdrag een sluitend en doeltreffend beleid ter bescherming van de gezondheid tegen de gevaren uitgaand van ioniserende stralingen kan en moet worden gevoerd, dan kunnen deze bepalingen niet derwijze worden geïnterpreteerd dat zij wel beschermingsmaatregelen ten aanzien van nucleaire stoffen maar niet ten aanzien van radioactief ernstig gecontamineerde goederen zouden toelaten. Het gaat hier om het vrijwaren van het nuttige effect van de bepalingen van het EGA-Verdrag, iets waarover ik nu even wil uitweiden.
5.2. "Nuttig effect" van de artikelen 30 en volgende EGA-Verdrag
23. Zoals hiervoor is gebleken gaan alle drie de argumenten van het Parlement ervan uit dat aan het EGA-Verdrag en meer bepaald aan het door de artikelen 30 en volgende van dat Verdrag ingestelde gezondheidsbeschermingsbeleid een enge draagwijdte moet worden toegedacht. Met deze beperkte visie kan ik het niet eens zijn. Gelet op het ernstige risico dat ioniserende straling inhoudt voor de gezondheid, ben ik inderdaad van mening dat de artikelen 30 en volgende. EGA-Verdrag derwijze moeten worden uitgelegd dat zij de Gemeenschap toelaten de volksgezondheid op een sluitende en efficiënte wijze te beschermen. Ik zie namelijk geen overtuigende reden om de reikwijdte van een door het EGA-Verdrag ingesteld beleid volgens andere regels te interpreteren dan de reikwijdte van een door het EEG-Verdrag ingesteld beleid. Welnu, in verband met het door artikel 128 van het EEG-Verdrag ingesteld gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding heeft het Hof in zijn arrest van 30 mei 1989. (26)verklaard dat:
"(...) het feit dat is voorzien in de toepassing van een gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding in de weg ((staat)) aan elke uitlegging van die bepaling, waardoor de Gemeenschap de middelen wordt onthouden die nodig zijn om dat beleid succesvol te kunnen voeren" (r.o. 9 van het arrest).
Deze overweging lijkt mij evenzeer, zelfs meer, van toepassing te zijn op het beleid dat in het EGA-Verdrag wordt uitgestippeld ten aanzien van de bescherming van de gezondheid tegen ioniserende straling. De door het Europees Parlement verdedigde uitlegging van dat beleid zou het nuttig effect van dat beleid ernstig schaden.
24. De noodzaak aan de artikelen 30 en volgende EGA-Verdrag een volwaardig nuttig effect te geven, is in mijn ogen fundamenteel. Dit nuttig effect veronderstelt dat maatregelen ter bescherming van de gezondheid, zeker ingeval van nucleaire noodsituaties, ook een commercialisatieverbod kunnen inhouden ten aanzien van levensmiddelen en diervoeders die dermate ernstig radioactief besmet zijn dat zij een gevaar vormen voor de volksgezondheid. Ik leg de nadruk op deze kwalificatie, omdat het Parlement zijn betoog tracht te staven met verwijzing naar een door de Commissie op basis van artikel 100 A EEG-Verdrag ingediend voorstel van richtlijn die, als het Commissievoorstel wordt aanvaard, onder meer de verplichting zou opleggen om op etiketten van voedingswaren te vermelden of zij al dan niet bestraald werden. (27) Deze verwijzing is niet ter zake, omdat het in de voorgestelde richtlijn niet gaat om radioactief besmette maar wel om bestraalde levensmiddelen (die bij veronderstelling, aangezien zij mits etikettering in de handel mogen worden gebracht, geen echt gevaar voor de gezondheid opleveren); de voorgestelde verplichting is met andere woorden niet gericht op de bescherming van de gezondheid maar beoogt daarentegen uniforme etiketteringsregels uit te vaardigen ter vrijwaring van de markttransparantie inzake de commercialisatie van goederen in de sector levensmiddelen.
Ik wil hier nog aan toevoegen dat het nuttig effect van de bepalingen van het EGA-Verdrag moet worden vastgesteld op basis van de doelstellingen en de bewoordingen van dat Verdrag zelf, zonder dat de draagwijdte daarvan mag worden ingeperkt op basis van een interpretatie van het EEG-Verdrag. Het beginsel van de autonome gelding van het EGA-Verdrag, dat overigens zijn uitdrukking vindt in het hiervoor (nr. 9) reeds aangehaalde artikel 232, tweede lid, EEG-Verdrag, sluit eveneens uit dat de draagwijdte van het EGA-Verdrag zou worden ingeperkt door een naderhand (namelijk door de Europese Akte) aan het EEG-Verdrag aangebrachte wijziging.
25. Uit de bestaande legislatieve praktijk (waarvan de wettigheid op geen enkele wijze door het Parlement wordt betwist) blijkt overigens dat de omstandigheid dat beschermingsmaatregelen ten aanzien van ioniserende stralingen een weerslag hebben op de verhandeling van niet-nucleaire stoffen, in het verleden geen beletsel werd geacht voor het gebruik van artikel 31 EGA-Verdrag als juridische basis. Dat blijkt duidelijk uit richtlijn 80/836/Euratom, houdende wijziging van de richtlijnen tot vaststelling van de basisnormen voor de bescherming van de gezondheid van de bevolking tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren. (28) In artikel 5 van deze op artikel 31 EGA-Verdrag gebaseerde richtlijn wordt onder meer bepaald:
"Behoudens de gevallen van een verbod in de nationale wetgevingen en ongeacht de grootte van het gevaar, moet een stelsel van voorafgaande vergunningen worden toegepast voor:
(...)
b) het gebruik van radioactieve stoffen in speelgoed alsmede de invoer van speelgoed dat de radioactieve stoffen bevat;
c) de toevoeging van radioactieve stoffen bij de produktie en de fabricage van levensmiddelen, medicijnen, kosmetische produkten en produkten voor huishoudelijk gebruik (...) alsmede de invoer van dergelijke levensmiddelen, medicijnen en produkten voor commerciële doeleinden, als ze radioactieve stoffen bevatten."
Dat blijkt eveneens uit de recente richtlijn 89/618/Euratom, betreffende de informatie van de bevolking over de bij stralingsgevaar toepasselijke maatregelen ter bescherming van de gezondheid en over de alsdan te volgen gedragslijn. (29) Ook deze richtlijn werd, met instemming van het Parlement (30), gebaseerd op artikel 31 EGA-Verdrag. Blijkens bijlage II bij deze richtlijn moet de bij stralingsgevaar feitelijk getroffen bevolking onder meer beschermingsinstructies krijgen met betrekking tot het "beperken van het verbruik van bepaalde levensmiddelen die besmet kunnen zijn". Nu valt het moeilijk in te zien waarom beschermingsinstructies met betrekking tot het verbruik van radioactief besmette levensmiddelen wèl, maar commercialisatieverboden die erop gericht zijn dergelijke produkten buiten het bereik van de verbruikers te houden, niet kunnen worden gebaseerd op artikel 31 EGA-Verdrag.
5.3. Het arrest in zaak C-62/88
26. Ter staving van zijn argumentatie (en dan vooral van zijn derde argument) heeft het Parlement ook nog verwezen naar het arrest in zaak C-62/88. (31) Zoals reeds vermeld (hiervoor, nr. 5) had Griekenland in die zaak een beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen verordening (EEG) nr. 3955/87 (32), omdat deze verordening ten onrechte op artikel 113 van het EEG-Verdrag gebaseerd zou zijn; één van de alternatieve juridische bases die door Griekenland werden verdedigd was artikel 31 EGA-Verdrag. Het Hof verwierp het beroep van Griekenland en bevestigde daarbij de geschiktheid van artikel 113 EEG-Verdrag als juridische basis voor deze verordening. Volgens het Parlement blijkt uit deze uitspraak dat de thans aangevochten verordening ten onrechte werd gebaseerd op artikel 31 EGA-Verdrag, en wel om twee redenen, die ik hierna zal onderzoeken: ten eerste bespeurt het Parlement geen verschil tussen de verordening die het voorwerp uitmaakte van zaak C-62/88 en de thans aangevochten verordening, zodat de precedentwaarde van het arrest zou vaststaan (hierna, nr. 27 en 28); ten tweede meent het Parlement dat de in dat arrest erkende "voorrang" van artikel 113 EEG-Verdrag op artikel 31 EGA-Verdrag evengoed geldt voor de verhouding tussen artikel 100 A EEG-Verdrag en artikel 31 EGA-Verdrag (hierna, nr. 29).
27. Bekijken we eerst het verschil tussen de hierin aangevochten verordening nr. 3954/87 en verordening nr. 3955/87, die zoals gezegd het voorwerp uitmaakt van zaak C-62/88. Deze laatste verordening maakt deel uit van de specifieke maatregelen die op gemeenschapsniveau werden genomen in respons op het ongeval in de kerncentrale van Tsjernobyl. De ernstige gevolgen van dit ongeval noodzaakten een onmiddellijk en drastisch ingrijpen, en wel op gemeenschapsniveau (bepaalde Lid-Staten hadden kort na het ongeval reeds op eigen houtje invoerverboden ingesteld tegen produkten afkomstig uit derde landen uit het besmette gebied, wat een evident gevaar voor de eenheid van de gemeenschappelijke handelspolitiek opleverde). Te dien einde trof de Raad op 12 mei 1986 verordening (EEG) nr. 1388/86, die bij wijze van urgente noodmaatregel voor de gehele Gemeenschap een voorlopig maar totaal invoerverbod instelde op een aantal produkten van oorsprong uit Bulgarije, Hongarije, Polen, Roemenië, Tsjechoslowakije, de Sovjet-Unie en Joegoslavië. (33) Deze verordening was zonder nadere vermelding op het EEG-Verdrag in het algemeen gebaseerd; zij werd enige weken later, op 30 mei 1986, vervangen door (een eveneens op het EEG-Verdrag in het algemeen gebaseerde) verordening (EEG) nr. 1707/86. (34), die de invoer van de voor menselijke voeding bestemde landbouwprodukten en van verwerkte landbouwprodukten uit derde landen verbood bij overschrijding van bepaalde "maximale toleranties" (dat wil zeggen een bepaalde besmettingsgraad van caesium-nucliden). Ook deze laatste verordening was een noodmaatregel van voorlopige aard: artikel 7 ervan bepaalde dat zij zou verstrijken op 30 september 1986, maar voordien werd haar geldigheidsduur verlengd bij verordening (EEG) nr. 3020/86 (35) en vervolgens bij verordening (EEG) nr. 624/87 (36) tot 31 oktober 1987.
Na het verstrijken van verordening nr. 1707/86 stelde de Raad op 22 december 1987 verordening nr. 3955/87 vast, die geheel in de lijn ligt van haar voorgangers: ze heeft een beperkte geldingsduur (twee jaar) (37) en is gericht op het bestrijden van de specifieke gevolgen van het ongeval van Tsjernobyl. (38) Wel is ze, anders dan haar voorgangers, op een specifieke bepaling van het EEG-Verdrag gebaseerd, wellicht in respons op 's Hofs arrest van 26 maart 1987 waarin geoordeeld werd dat een onnauwkeurige vermelding van de rechtsgrondslag door het gebruik van formules als "gezien het (EEG) Verdrag" een inbreuk vormt op de motiveringsverplichting van artikel 190 EEG-Verdrag. (39)
Uit voorgaand overzicht blijkt dat het de Raad met verordening nr. 3955/87 te doen was om, in het verlengde van de voordien getroffen noodmaatregelen van tijdelijke aard, de nadelige gevolgen van het ongeval van Tsjernobyl zoveel mogelijk in te dijken door de grenzen van de Gemeenschap te sluiten voor de invoer van radioactief zwaar besmette (landbouw)produkten uit derde landen. Het gaat daarbij, zoals ook blijkt uit de derde en vierde overwegende van de aanhef van die verordening, om een maatregel die van nature uit, bestemd als hij is om produkten buiten de Gemeenschap te houden, een handelspolitieke maatregel is. Hoewel de aanleiding ervan ongetwijfeld is gelegen in de bescherming van de volksgezondheid, beoogt verordening (EEG) nr. 3955/87 (net als haar voorlopers) essentieel het instellen van uniforme regels die de invoer voorkomen van produkten die ten gevolge van het kernongeval te Tsjernobyl radioactief besmet raakten. In rechtsoverweging 15 van het arrest in zaak C-62/88 wordt het als volgt verwoord:
"Aangaande de inhoud van verordening (EEG) nr. 3955/87 moet worden opgemerkt, dat deze eenvormige regels bevat met betrekking tot de voorwaarden waaronder landbouwprodukten die besmet kunnen zijn, uit derde landen in de Gemeenschap mogen worden ingevoerd."
28. De doelstellingen en de inhoud van verordening nr. 3954/87 zijn heel anders. Zoals hiervoor (nrs. 11 tot en met 13) reeds aangegeven gaat het bij deze laatste verordening niet om het remediëren op een ad hoc-basis van de specifieke gevolgen van een vroeger nucleair ongeval noch om het stellen van uniforme regels ten aanzien van de invoer uit derde landen van radioactief besmette produkten of ten aanzien van de commercialisatie binnen de Gemeenschap van dergelijke produkten. In deze verordening gaat het integendeel om het instellen van een permanente procedure die toelaat om bij een eventueel toekomstig nucleair ongeval maatregelen te treffen ter bescherming van de gezondheid van de bevolking en de werknemers. Met toepassing van deze procedure kunnen namelijk maximaal toelaatbare niveaus van radioactieve besmetting van diervoeders in de gehele Gemeenschap van toepassing worden verklaard. Het noodzakelijke gevolg van het treffen van dergelijke beschermingsmaatregelen is dat levensmiddelen en diervoeders waarbij de van toepassing verklaarde niveaus worden overschreden niet langer op de markt mogen worden gebracht, ongeacht of zij afkomstig zijn van binnen de Gemeenschap of uit derde landen zijn ingevoerd.
Dat de met de aangevochten verordening nr. 3954/87 nagestreefde doeleinden in essentie de bescherming van de gezondheid betreffen blijkt ook hieruit dat er in de vierde overweging van de aanhef van die verordening wordt van uitgegaan, onder meer met verwijzing naar verordening nr. 3955/87, dat handelspolitieke maatregelen reeds getroffen zijn (en dus niet meer met de aangevochten verordening moeten worden nagestreefd), net zoals verordening nr. 3955/87, naar blijkt uit de derde overweging die deze verordening voorafgaat, "maximale toleranties" ten aanzien van ingevoerde produkten instelt onverminderd de "maximaal toelaatbare niveaus" van verordening nr. 3954/87 - met andere woorden, die "maximale toleranties" functioneren slechts als een eerste filter aan de buitengrens van de Gemeenschap.
Deze verschillen maken dat, anders dan het Parlement meent, het arrest in zaak C-62/88 niet als een geldig precedent voor onderhavige zaak kan worden beschouwd. In dat arrest heeft het Hof enkel de geschiktheid beaamd van artikel 113 EEG-Verdrag als juridische basis voor verordening nr. 3955/87 omwille van het essentieel handelspolitieke karakter van die verordening.
29. Blijft de vraag of de "voorrang" van artikel 113 EEG-Verdrag op artikel 31 EGA-Verdrag niet evengoed geldt voor de verhouding tussen artikel 100 A EEG-Verdrag en artikel 31 EGA-Verdrag. Ik meen dat deze vraag niet bevestigend kan worden beantwoord op grond van het arrest in zaak C-62/88. Daartoe verwijs ik naar rechtsoverweging 17 van dat arrest, waar het Hof stelde:
"Het beroep op artikel 113 als rechtsgrondslag van de bestreden verordening kan niet worden uitgesloten op grond dat de artikelen 30 en volgende EGA-Verdrag specifieke regels zouden bevatten voor de basisnormen ter bescherming van de gezondheid der bevolking tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren. Deze bepalingen immers, die staan in een hoofdstuk getiteld 'Bescherming van de gezondheid', dat een onderdeel is van de tweede titel van het EGA-Verdrag, getiteld 'Bepalingen ter bevordering van de vooruitgang op het gebied van de kernenergie', beogen de volksgezondheid te beschermen in de sector kernenergie. Zij hebben niet tot doel, het handelsverkeer tussen de Gemeenschap en derde landen te regelen."
Met andere woorden, het Hof oordeelt enkel dat artikel 31 EGA-Verdrag niet als juridische basis kan worden gebruikt voor het treffen van handelspolitieke maatregelen (in het EGA-Verdrag is immers geen equivalent te vinden van artikel 113 EEG-Verdrag); het zegt echter niets met betrekking tot de geschiktheid van die bepaling als juridische basis van maatregelen die worden getroffen ter bescherming van de gezondheid van de bevolking tegen ioniserende straling en die ook een incidentele weerslag hebben op het vrij verkeer van goederen op de interne markt. Welnu, hiervoor is gebleken dat dergelijke maatregelen wel degelijk kunnen worden gebaseerd op artikel 31 EGA-Verdrag; in die omstandigheden volgt uit artikel 232, tweede lid, van het EEG-Verdrag dat artikel 100 A EEG-Verdrag die conclusie niet in vraag kan stellen. Ik kom dan ook tot het besluit dat het arrest in zaak C-62/88 het derde argument van het Parlement niet kan staven.
6. Samenvatting en conclusie
30. De analyse van de doelstellingen en de inhoud van de bestreden verordening heeft mij tot het besluit gebracht dat zij in hoofdzaak betrekking heeft op de bescherming van de gezondheid tegen de gevaren die uitgaan van ernstig radioactief besmette goederen. De op grond van deze verordening getroffen (nood)maatregelen zullen weliswaar een (tijdelijke) weerslag hebben op de commercialisatie van zulke goederen, doch zulks kan, gelet op het belang van een sluitend en efficiënt beleid ter bescherming van de gezondheid, niet in de weg staan aan het gebruik van artikel 31 EGA-Verdrag als juridische basis voor zulke verordening. De door het Parlement tegen de geschiktheid van artikel 31 EGA-Verdrag aangevoerde argumenten kunnen mijns inziens niet worden aanvaard, ofwel omdat zij berusten op een verkeerde analyse van de doelstellingen en de inhoud van de bestreden verordening, ofwel omdat zij een onverantwoord nauwe uitlegging geven aan het in de artikelen 30 en volgende EGA-Verdrag vervatte beleid ter bescherming van de gezondheid. Ik stel U dan ook voor het beroep van het Parlement te verwerpen.
Wat de kosten betreft: omdat de Raad op het stuk van de ontvankelijkheid, die eveneens een belangrijke inzet van deze zaak vormde, in het ongelijk is gesteld, stel ik met toepassing van artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering voor om het Europees Parlement en de Raad elk hun eigen kosten te doen dragen. (40) Aangezien het Parlement in het ongelijk dient te worden gesteld voor wat betreft de grond van de zaak, dient het te worden verwezen in de kosten van de interveniërende partijen, die geen conclusies hebben ingediend ter zake van de ontvankelijkheid en ten gronde de conclusies van de Raad hebben ondersteund.
(*) Oorspronkelijke taal: Nederlands.
(1) PB 1987, L 371, blz. 11.
(2) Jurispr. 1990, blz. I-2041.
(3) Zie rechtsoverwegingen 21 en 22 van het arrest.
(4) Zie de rechtsoverwegingen 12 en 13 van het arrest.
(5) Zie rechtsoverweging 27 van het arrest.
(6) Zie de rechtsoverwegingen 28 tot en met 31 van het arrest.
(7) Besluit van de Raad van 13 juli 1987 tot vaststelling van de voorwaarden die gelden voor de uitoefening van aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB 1987, L 197, blz. 33).
(8) In deze zaak heeft het Parlement namelijk, als gevolg van een verlenging van de termijnen voor het indienen van het verweerschrift en de repliek, bij het opstellen van zijn repliek van deze interventie kennis kunnen nemen.
(9) Daarentegen bestaat nog steeds de mogelijkheid om een dergelijke schriftelijke stellingname op een ad hoc-basis toe te staan. Dat is bij voorbeeld gebeurd in zaak C-66/90, Jurispr. 1991, blz. I-2723.
(10) Arrest van 29 maart 1990, Griekenland/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-1527.
(11) Het ging om verordening (EEG) nr. 3955/87 die hierna (nrs. 26 en volgende) nog in een ander verband ter sprake komt.
(12) Zie de rechtsoverwegingen 7 tot en met 9 van het arrest en de nrs. 7 en 8 van de (andersluidende) conclusie van advocaat-generaal Darmon.
(13) Vergelijk het arrest in zaak C-62/88, reeds aangehaald in noot 10, in het bijzonder r.o. 10 tot en met 12, met het arrest van 27 september 1988, zaak 165/87, Commissie/Raad, Jurispr. 1988, blz. 5545.
(14) Dat voor een handeling in bepaalde gevallen een dubbele juridische basis kan zijn vereist werd door het Hof aanvaard in het arrest in zaak 165/87, reeds aangehaald in noot 13 (waarin werd geoordeeld dat de artikelen 28 en 113 EEG-Verdrag te zamen de juiste rechtsgrondslag vormen voor de vaststelling van een internationaal verdrag betreffende de vaststelling van een tariefnomenclatuur) en in het arrest van 30 mei 1989, zaak 242/87, Commissie/Raad, Jurispr. 1989, blz. 1425 (waarin werd geoordeeld dat een communautaire actie die betrekking heeft op de beroepsopleiding en op het wetenschappelijk onderzoek zowel op artikel 128 als op artikel 235 van het EEG-Verdrag moet worden gebaseerd). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 13 maart 1991 in zaak C-300/89, Jurispr. 1991, blz. I-2867, I-2878, waarover meer in de volgende voetnoot.
(15) In dit opzicht verschilt onderhavige zaak van zaak C-300/89, waarin het gaat om de verhouding tussen artikel 100 A en artikel 130 S van het EEG-Verdrag. In zijn conclusie van 13 maart 1991 heeft advocaat-generaal Tesauro op overtuigende wijze aangetoond dat de in die artikelen vervatte procedurevoorschriften zich niet tot cumulatie lenen, onder meer en vooral omdat zulke cumulatie de participatierechten van het Europees Parlement in het legislatieve proces op onaanvaardbare wijze zou aantasten (zie nr. 11 van zijn conclusie). In het arrest van 11 juni 1991 heeft het Hof zich achter die zienswijze geschaard.
(16) Zie de derde overwegende van de aanhef.
(17) Zie de eerste overwegende van de aanhef.
(18) Zie de tweede overwegende van de aanhef.
(19) Zie de vijfde overwegende van de aanhef.
(20) Zie de derde en vierde overwegende van de aanhef. Verordening (EEG) nr. 3955/87, waarover verder meer in nr. 27, maakt deel uit van die handelspolitieke maatregelen.
(21) Zie de elfde overwegende van de aanhef.
(22) Zie de bijlage bij de verordening, zoals gewijzigd door verordening (Euratom) nr. 2218/89 van de Raad van 18 juli 1989, PB 1989, L 211, blz. 1. De maximaal toelaatbare niveaus voor diervoeders dienen nog door middel van een uitvoeringsmaatregel te worden vastgelegd.
(23) Dergelijke situatie lag volgens advocaat-generaal Tesauro wèl voor in de verordening die het voorwerp uitmaakt van zaak C-300/89 (zie zijn conclusie in die zaak, reeds aangehaald in noot 14).
(24) Ik zou met andere woorden niet zover gaan als de regering van het Verenigd Koninkrijk, die betoogt dat de aangevochten verordening helemaal niets van doen heeft met de instelling van de interne markt, maar er integendeel toe strekt om voor een aantal goederen en in bepaalde omstandigheden de regels van de interne markt uit te sluiten. Niet ten onrechte antwoordt het Parlement daarop dat de interne markt niet verwijst naar een onbegrensde vrijheid van het handelsverkeer en dat de instelling en werking van een gemeenschappelijke markt kan veronderstellen dat er voor bepaalde goederen in bepaalde omstandigheden een (uniform geldend) commercialisatieverbod wordt uitgevaardigd. Het Parlement heeft in zoverre gelijk dat de bestreden verordening wel degelijk een weerslag heeft op de verhandeling van bepaalde goederen en dus ook op de interne markt. Die weerslag is echter het onvermijdelijke en incidentele gevolg van de betrokken beschermingsmaatregelen, en niet het doel ervan.
(25) Met verwijzing naar rechtsoverweging 17 van het arrest in zaak C-62/88. Op deze rechtsoverweging kom ik hierna nog terug in nrs. 26 en volgende.
(26) Arrest in zaak 242/87, Commissie/Raad, Jurispr. 1989, blz. 1425.
(27) Zie COM(87) 393 final van 7 augustus 1987.
(28) PB 1980, L 246, blz. 1.
(29) Richtlijn van de Raad van 27 november 1989 (PB 1989, L 357, blz. 31).
(30) Zie de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement, doc. A2-76/89 (PB 1989, C 158, blz. 403).
(31) Reeds aangehaald in noot 10.
(32) Verordening van de Raad van 22 december 1987 betreffende de voorwaarden voor de invoer van landbouwprodukten van oorsprong uit derde landen ingevolge het ongeluk in de kerncentrale van Tsjernobyl (PB 1987, L 371, blz. 14).
(33) Verordening van de Raad inzake schorsing van de invoer van bepaalde landbouwprodukten van oorsprong uit bepaalde derde landen (PB 1986, L 127, blz. 1).
(34) Verordening van de Raad betreffende de voorwaarden voor de invoer van landbouwprodukten van oorsprong uit derde landen ingevolge het ongeluk in de kerncentrale van Tsjernobyl (PB 1986, L 146, blz. 88).
(35) PB 1986, L 280, blz. 79.
(36) PB 1987, L 58, blz. 101.
(37) Zie artikel 7 van verordening nr. 3955/87.
(38) Zie de derde overwegende van de aanhef van verordening nr. 3955/87.
(39) Zie de conclusie van advocaat-generaal Darmon in zaak C-62/88, Jurispr. 1990, blz. 1536, nrs. 10 tot en met 13, met verwijzing naar het arrest in zaak 45/86, Commissie/ Raad, Jurispr. 1987, blz. 1493, in het bijzonder rechtsoverwegingen 5 tot en met 9.
(40) Vergelijk de kostenregeling in het arrest van 22 juni 1989, zaak 70/87, Fediol/Commissie, Jurispr.
1989, blz. 1781.