62009CJ0338_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑338/09,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Avstrija) z odločbo z dne 29. julija 2009, ki je prispela na Sodišče 24. avgusta 2009, v postopku
Yellow Cab Verkehrsbetriebs GmbH
proti
Landeshauptmann von Wien,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik senata, D. Šváby, sodnik, R. Silva de Lapuerta, sodnica, E. Juhász (poročevalec) in T. von Danwitz, sodnika,
generalni pravobranilec: P. Cruz Villalón,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Yellow Cab Verkehrsbetriebs GmbH W. Punz, odvetnik,
– za avstrijsko vlado C. Pesendorfer, zastopnica,
– za nemško vlado M. Lumma in J. Möller, zastopnika,
– za italijansko vlado G. Palmieri, zastopnica, skupaj s P. Gentilijem, avvocato dello Stato,
– za Komisijo Evropskih skupnosti G. Braun, N. Yerrell in I. Rogalski, zastopniki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 30. septembra 2010
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago upoštevnih določb prava Unije o svobodi ustanavljanja, svobodi opravljanja storitev in konkurenci, ki se uporabljajo v prometnem sektorju.
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Yellow Cab Verkehrsbetriebs GmbH (v nadaljevanju: Yellow Cab) s sedežem v Münchnu (Nemčija) in Landeshauptmann von Wien (deželni glavar Dunaja) v zvezi z zavrnitvijo vloge navedene družbe za podelitev dovoljenja za opravljanje avtobusnih linijskih prevozov oseb na območju Dunaja (Avstrija).
Pravni okvir
Ureditev Unije
3. Na podlagi člena 71(1)(a) ES, ki je postal člen 91(1)(a) PDEU – ki Svet Evropske Unije pooblašča, da v skladu s postopkom iz te določbe določi skupna pravila, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz na ozemlje ali z ozemlja države članice ali za prevoz prek ozemlja ene ali več držav članic – je Svet sprejel Uredbo Sveta (EGS) št. 684/92 z dne 16. marca 1992 o skupnih pravilih za mednarodni avtobusni prevoz potnikov (UL L 74, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 11/98 z dne 11. decembra 1997 (UL 1998, L 4, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 684/92).
4. Člen 7(4) Uredbe št. 684/92 z naslovom „Postopek za izdajo dovoljenja“ določa:
„Dovoljenje se ne izda v naslednjih primerih:
[…]
d)	če kaže, da bi zadevni prevoz neposredno ogrožal obstoj linijskih prevozov, za katere je dovoljenje že izdano, razen kadar zadevne linijske prevoze izvaja samo en prevoznik ali ena skupina prevoznikov;
e)	če se zdi, da namerava prosilec v okviru prevozov, zajetih v vlogi, izvajati samo najbolj donosne prevoze na zadevnih prometnih povezavah;
[…]“
5. Na podlagi člena 71(1)(b) ES, ki je postal člen 91(1)(b) PDEU – ki Svet Evropske unije pooblašča, da določi pogoje, pod katerimi lahko prevozniki opravljajo prevoz v državi članici, v kateri nimajo sedeža – je Svet sprejel Uredbo Sveta (ES) št. 12/98 z dne 11. decembra 1997 o pogojih, pod katerimi lahko prevozniki nerezidenti opravljajo nacionalni cestni prevoz oseb v državi članici (UL 1998, L 4, str. 10), katere člen 1 določa:
„Vsak prevoznik, ki opravlja cestne prevoze potnikov za najem ali plačilo in je imetnik licence Skupnosti, ki jo predvideva člen 3a Uredbe št. 684/92 […], lahko pod pogoji, ki jih določa ta uredba in brez diskriminacije glede njegovega državljanstva ali kraja, kjer ima sedež, začasno opravlja notranje prevoze oseb za najem ali plačilo v drugi državi članici, v nadaljnjem besedilu ‚država članica gostiteljica‘, pri čemer ni treba, da ima v tej državi statutarni sedež ali drugo poslovno enoto.
Taki notranji prevozi se v nadaljnjem besedilu navajajo kot ‚kabotaža‘.“
6. Člen 2 te uredbe določa:
„Za namene te uredbe:
(1)	‚Linijski prevozi‘ pomenijo prevoze potnikov v določenih časovnih presledkih na določenih progah, pri čemer potniki vstopajo in izstopajo na vnaprej določenih postajališčih. Linijski prevozi so vsem dostopni, vendar je zanje, če je to potrebno, obvezna rezervacija.
Dejstvo, da se pogoji za opravljanje takega prevoza lahko prilagajajo, ne vpliva na njegovo razvrstitev med linijske prevoze;
(2)	‚Posebni linijski prevozi‘ pomenijo linijske prevoze posebnih skupin potnikov brez drugih potnikov v določenih časovnih presledkih na določenih progah, pri čemer potniki vstopajo in izstopajo na vnaprej določenih postajališčih.
Posebni linijski prevozi zajemajo:
a)	prevoz delavcev od doma do delovnega mesta;
b)	prevoz učencev in študentov od in do izobraževalne ustanove;
c)	prevoz vojakov in njihovih družin od doma do območja njihovih vojašnic.
Dejstvo, da se linijski prevoz lahko spreminja v skladu s potrebami uporabnikov, ne vpliva na njegovo razvrstitev med linijske prevoze.
3)	‚Občasni prevozi‘ pomenijo prevoze, ki niso zajeti v opredelitvi linijskih prevozov, skupaj s posebnimi linijskimi prevozi, katerih glavna značilnost je prevoz skupin, ki so sestavljene na pobudo naročnika ali samega prevoznika. Ti prevozi ne prenehajo biti občasni prevozi samo zato, ker se opravljajo v določenih časovnih presledkih;
[…]“
7. Člen 3 te uredbe določa:
„Kabotaža je dovoljena za naslednje prevoze:
(1)	posebne linijske prevoze, pod pogojem, da je zanje sklenjena pogodba med organizatorjem in prevoznikom,
(2)	občasne prevoze,
(3)	linijske prevoze pod pogojem, da jih izvaja prevoznik nerezident države članice gostiteljice v okviru mednarodnih linijskih prevozov v skladu z Uredbo (EGS) št. 684/92.
Kabotaže ni mogoče opravljati neodvisno od takega mednarodnega prevoza.
Mestni in primestni prevozi so izključeni iz te točke.
‚Mestni in primestni prevozi‘ pomenijo prevoze za potrebe mestnega središča ali urbane aglomeracije in potrebe po prevozu med središčem in okoliškimi območji.“
8. Uredbi št. 684/92 in št. 12/98 sta bili z Uredbo (ES) št. 1073/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o skupnih pravilih za dostop do mednarodnega trga avtobusnih prevozov in spremembi Uredbe (ES) št. 561/2006 (UL L 300, str. 88) razveljavljeni z učinkom od 4. decembra 2001. Zato se uredbi št. 684/92 in št. 12/98 uporabljata ratione temporis
za dejansko stanje iz postopka v glavni stvari.
9. Uredba Sveta (EGS) št. 1191/69 z dne 26. junija 1969 o ukrepanju držav članic glede obveznosti javne službe v železniškem in cestnem prometu ter prometu po celinskih plovnih poteh (UL L 156, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 1893/91 z dne 20. junija 1991 (UL L 169, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 1191/69), ki se ratione temporis
uporablja za dejansko stanje iz postopka v glavni stvari, vsebuje v členu 2(1) to opredelitev:
„‚Obveznosti javnih služb‘ pomenijo obveznosti, ki jih zadevno prevozno podjetje, če bi upoštevalo lastne poslovne interese, ne bi prevzelo ali jih ne bi prevzelo v enakem obsegu ali pod enakimi pogoji.“
10. Uredba št. 1191/69 je bila 3. decembra 2009 razveljavljena z Uredbo (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 (JO L 315, p. 1). Člen 2(e) te uredbe vsebuje opredelitev pojma „obveznost javne službe“, katerega vsebina je v bistvu enaka kot vsebina člena 2(1) Uredbe št. 1191/69.
Nacionalna ureditev
11. Člen 1 avstrijskega zakona o linijskem avtobusnem prevozu (Kraftfahrliniengesetz, BGBl. I, 203/1999) v različici, ki se uporablja v sporu iz postopka v glavni stvari (BGBl. I, 153/2006, v nadaljevanju: KflG), z naslovom „Opredelitve, vsebina in obseg licence“ določa:
„1.	Linijski avtobusni prevoz je redni prevoz oseb z avtobusi, ki ga opravlja podjetje za potniški promet, pri čemer potniki vstopijo in izstopijo na predhodno določenih postajah. Linijski avtobusni prevoz je s pridržkom morebitne obveznosti rezervacije dostopen vsakomur.
[...]
3.	Za nacionalni in čezmejni linijski avtobusni prevoz v smislu odstavka 1 je potrebna koncesija; za čezmejni linijski avtobusni prevoz, ki se konča na ozemlju države članice […] ali držav pogodbenic Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ali na ozemlju Švice, je potrebno dovoljenje, primerljivo tej koncesiji.“
12. Člen 2 KflG z naslovom „Obveznost vložitve vloge za koncesijo in dovoljenje, vsebina vloge za koncesijo“ določa, da se za podelitev koncesije ali dovoljenja zahteva, da prevozno podjetje vloži vlogo neposredno pri pristojnem organu in natančno navede podatke, ki jih mora vsebovati vloga, predvsem osebne podatke in sedež vlagatelja, njegovo zanesljivost, tehnično usposobljenost in finančno sposobnost, načrt poti za prijavljeno progo, želeno trajanje licence, ceno in opremo vozil, ki se bodo uporabljala za prevoz.
13. Člen 3(1) tega zakona z naslovom „Nadzorni organi“ določa, da je za podelitev koncesije iz njegovega člena 1 pristojen Landeshauptmann (deželni glavar).
14. Člen 7(1) navedenega zakona z naslovom „Pogoji in razlogi za izključitev podelitve licence“ določa:
„Koncesija se podeli, če:
1)	je vlagatelj vloge za koncesijo ali, glede na okoliščine primera, poslovodja iz člena 10(5) zanesljiv in strokovno usposobljen ter je vlagatelj vloge za koncesijo poleg tega ustrezno finančno sposoben;
2)	ima vlagatelj vloge za koncesijo kot fizična oseba avstrijsko državljanstvo oziroma ima podjetje (člen 1(2), točka 2) sedež v Avstriji. Državljani druge države članice […] ali pogodbenice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in podjetje iz takih držav, ki imajo tudi sedež ali stalno poslovno enoto v Avstriji, so izenačeni z avstrijskimi vlagatelji vloge za koncesijo;
3)	način linijskega prevoza zagotavlja, da se ustrezno in na gospodarsko učinkovit način ugodi upoštevnim prevoznim potrebam ter
4)	dodelitev koncesije tudi sicer ni v nasprotju z javnimi interesi. Ta izključitveni razlog je podan zlasti, če
[…]
b)	bi linijski avtobusni prevoz, za katerega je vložena vloga, ogrožal opravljanje prevozov prevoznega podjetja, na področje katerega (člen 14 od (1) do (3)) v celoti ali deloma spada predlagani linijski prevoz, ali
c)	bi linijski prevoz, za katerega je vložena vloga, posegel v organizacijo prevozov – ki bolj ustreza potrebam javnosti – s strani prevoznih podjetij, na področje katerih (člen 14(4)) v celoti ali deloma spada predlagani linijski prevoz, in eno od teh podjetij začne postopek nujne izboljšave pogojev prevoza v ustreznem roku največ šestih mesecev, ki ga določi nadzorni organ.“
15. Člen 14 KflG z naslovom „Področje prevozov“ določa:
„1.	Področje prevozov iz člena 7(1), točka 4(b), je tako široko, da bi lahko linijski avtobusni prevoz, za katerega je vložena vloga, ogrožal opravljanje javnega prevoza, za katerega je že izdana koncesija.
2.	Opravljanje prevoza je ogroženo, če je prevozno podjetje pri opravljanju javnega prevoza občutno ovirano; to pa je v primeru, če mu pri ogroženem linijskem prevozu nastaja izguba prihodkov, zaradi katere postane vprašljiva donosnost opravljanja dejavnosti.
3.	Če prevozno podjetje trdi, da trpi izgubo prihodkov, zaradi katere postane vprašljiva donosnost opravljanja dejavnosti, ki so posledica podelitve nove koncesije ali koncesije s spremenjeno progo, predloži nadzornemu organu podatke, ki so lahko deloma zaupni, ki temu organu omogočajo oceniti učinke, ki jih bo imela izguba prihodkov na donosnost zadevne proge.
4.	Področje prevozov je v skladu s členom 7(1), točka 4(c), področje, na katerem že obstoječi linijski avtobusni prevoz zadovoljuje prevozne potrebe.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
16. Družba Yellow Cab je z vlogo z dne 25. januarja 2008 pri Landeshauptmann von Wien ob uporabi KflG zaprosila za podelitev dovoljenja za opravljanje linijskega avtobusnega prevoza oseb na določeni progi izključno na območju Dunaja.
17. Na skoraj celotnem delu te proge druga družba opravlja linijski avtobusni prevoz oseb na podlagi koncesije, podeljene 17. maja 2005.
18. Pristojni upravni organ je vlogo družbe Yellow Cab zavrnil predvsem na podlagi naslednjih razlogov. Prvič, družba Yellow Cab je bila ustanovljena v drugi dr žavi članici in v nasprotju s členom 7(1), točka 2, nima sedeža ali stalne poslovne enote na avstrijskem ozemlju. Drugič, podjetje, ki trenutno opravlja linijski avtobusni prevoz oseb na isti progi, na katero se nanaša vloga družbe Yellow Cab, je bilo v skladu s členom 7(1), točka 4(b), KflG vprašano za mnenje in je poudarilo, da ne bi moglo več ekonomsko donosno opravljati teh linijskih prevozov, če bi se podelila koncesija, za katero je bila vložena vloga.
19. Družba Yellow Cab je vložila pritožbo pri Unabhängiger Verwaltungssenat Wien, ki dvomi o združljivosti zadevnih nacionalnih predpisov s pravili Pogodbe ES o svobodi ustanavljanja, svobodi opravljanja storitev in konkurenci.
20. V bistvu poudarja, da obveznost, da mora imeti družba na avstrijskem ozemlju sedež ali drugo poslovno enoto, da bi se ji odobrilo koncesijsko opravljanje linijskega avtobusnega prevoza oseb, pomeni oviro le za vlagatelje, ki niso iz Avstrije, saj imajo avstrijski vlagatelji, tako fizične kot pravne osebe, sedež praviloma na ozemlju Republike Avstrije. Čeprav je dejavnost linijskega prevoza oseb v javnem interesu, predložitveno sodišče dvomi, da je treba v takem obsegu omejiti svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev.
21. Poleg tega, glede zahteve, da novi linijski prevoz, za katerega je vložena vloga, ne sme gospodarsko ogroziti linijskih prevozov, ki že imajo koncesijo, predložitveno sodišče meni, da ustrezna določba nacionalne ureditve ščiti pred konkurenco predvsem podjetja, ki slabo in nedonosno opravljajo linijski prevoz, za katerega jim je bila podeljena koncesija. Predložitveno sodišče opozarja, da bi v obravnavanem primeru tožeče podjetje zaračunalo za dejansko isto ponudbo linijskega avtobusnega prevoza občutno nižjo voznino od te, ki jo trenutno zaračunava konkurenčno podjetje, ki že ima koncesijo.
22. Nazadnje predložitveno sodišče opozarja, da čeprav se določbe pogodbe o konkurenci nanašajo praviloma na ravnanje podjetij, so tudi države članice dolžne opustiti vsakršne ukrepe, na podlagi katerih bi lahko konkurenčna pravila, ki veljajo za podjetja, postala neučinkovita. Posledica nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari pa je ta, da podjetju, ki lahko ponudi linijski avtobusni prevoz po nižji ceni, preprečuje dostop do trga, čeprav bi sistem prevozov oseb, ki deluje pravilno in po ugodnih cenah, upravičil pomemben javni interes.
23. Na podlagi teh ugotovitev je Unabhängiger Verwaltungssenat Wien prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1)	Ali je nacionalni predpis, ki se nanaša na podelitev dovoljenja za opravljanje linijskega avtobusnega prevoza in tako za opravljanje javnega prevoza, ki na podlagi ustreznega voznega reda omogoča redno povezavo med določenimi postajališči, v skladu s svobodo ustanavljanja in opravljanja storitev v smislu člena [49 PDEU] in naslednjih ter člena [56 PDEU] in naslednjih ter s konkurenčnim pravom EU v smislu člena [101 PDEU] in naslednjih, če kot pogoj za pridobitev dovoljenja določa:
a)	da mora imeti podjetje iz Evropske unije, ki je vlagatelj vloge, že pred začetkom opravljanja linijskega prevoza in zlasti ob podelitvi koncesije sedež ali poslovno enoto v državi organa, ki odloča o dovoljenju;
b)	da mora imeti podjetje iz Evropske unije, ki je vlagatelj vloge, najpozneje ob začetku opravljanja linijskega prevoza sedež ali poslovno enoto v državi organa, ki odloča o dovoljenju?
2)	Ali je nacionalni predpis, na podlagi katerega se izda dovoljenje za opravljanje linijskega avtobusnega prevoza in tako za opravljanje javnega prevoza – ki na podlagi ustreznega voznega reda omogoča redno povezavo med določenimi postajališči – in ki določa, da se dovoljenje zavrne, če se ob začetku opravljanja predlaganega linijskega avtobusnega prevoza prihodki konkurenčnega podjetja, ki opravlja prevoze na delno ali povsem enakih progah, s tem bistveno zmanjšajo, tako da nadaljnje opravljanje linijskih prevozov s strani konkurenčnega podjetja s tržnogospodarskega vidika ne bi bilo več donosno, v skladu s svobodo ustanavljanja in opravljanja storitev v smislu člena [49 PDEU] in naslednjih ter člena [56 PDEU] in naslednjih ter s konkurenčnim pravom EU v smislu člena [101 PDEU] in naslednjih?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
24. Uvodoma je treba poudariti, da se ti dve vprašanji predložitvenega sodišča nanašata predvsem na pravo Unije o konkurenci iz člena 101 PDEU in naslednjih.
25. V zvezi s tem je treba opozoriti, da čeprav se člena 101 PDEU in 102 PDEU sama po sebi res nanašata le na ravnanje podjetij in ne na zakonodajo ali druge predpise, ki jih sprejmejo države članice, to še ne pomeni, da ta člena v povezavi s členom 4(3) PEU, ki določa dolžnost sodelovanja, držav članic ne zavezujeta k temu, da ne sprejmejo ukrepov ali jih ohranjajo v veljavi, tudi zakonske ali podzakonske, ki bi lahko izničili polni učinek pravil konkurence, ki veljajo za podjetja (glej sodbi z dne 9. septembra 2003 v zadevi CIF, C‑198/01, Recueil, str. I-8055, točka 45 in navedena sodna praksa, in z dne 5. decembra 2006 v združenih zadevah Cipolla in drugi, C‑94/04 in C‑202/04, ZOdl., str. I‑11421, točka 46).
26. Sodišče je razsodilo, da gre za kršitev členov 4(3) PEU in 101 PDEU, če država članica bodisi predpiše ali spodbuja sklepanje sporazumov, ki so v nasprotju s členom 101 PDEU, ali krepi učinke takih sporazumov bodisi svojim predpisom odvzame naravo državnega ukrepa s prenosom pristojnosti za sprejetje odločitev, ki posegajo v gospodarsko sfero, na zasebne subjekte (glej zgoraj navedeni sodbi CIF, točka 46 in navedena sodna praksa, ter Cipolla in drugi, točka 47).
27. Vendar pa nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari ne spada v nobenega od teh primerov. Zato tega predloga za sprejetje predhodne odločbe ni treba proučiti z vidika pravil Unije o konkurenci.
Prvo vprašanje
28. Predložitveno sodišče s tem vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba določbe prava Unije o svobodi opravljanja storitev in svobodi ustanavljanja razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi države članice, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za podelitev dovoljenja za opravljanje javnih mestnih avtobusnih linijskih prevozov oseb z rednimi povezavami med določenimi postajališči po predhodno določenem voznem redu zahtevajo, da morajo tudi gospodarski subjekti, ustanovljeni v drugi državi članici, ki so vlagatelji vloge, imeti sedež ali drugo poslovno enoto na ozemlju te države članice.
29. Za odgovor na to vprašanje je treba poudariti, da prostega pretoka storitev v prometnem sektorju ne ureja člen 56 PDEU, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev na splošno, ampak posebna določba, in sicer člen 58(1) PDEU, v skladu s katerim „prost pretok prevoznih storitev urejajo določbe naslova o prevozu“ (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 1989 v zadevi Lambregts Transportbedrijf, 4/88, Recueil, str. 2583, točka 9).
30. Uporaba načel svobode opravljanja storitev mora biti zato v skladu s Pogodbo dosežena z uresničitvijo skupne prometne politike (glej sodbo z dne 7. novembra 1991 v zadevi Pinaud Wieger, C‑17/90, Recueil, str. I‑5253, točka 7).
31. Ugotoviti pa je treba, da prevozi iz postopka v glavni stvari ne spadajo na področje uporabe določb, ki jih je na podlagi člena 71(1) ES sprejel Svet z namenom liberalizacije prevoznih storitev.
32. Prvič, ni sporno, da avtobusni prevozi, ki jih opravlja družba Yellow Cab, ne spadajo v obseg pojma nacionalnih prevozov in torej ne spadajo na področje uporabe Uredbe št. 684/92. Drugič, kar zadeva Uredbo št. 12/98, je treba poudariti, da v zadevi iz postopka v glavni stvari niso izpolnjeni pogoji za njeno uporabo, ker redni prevozi, ki jih načrtuje Yellow Cab, ne predstavljajo nacionalnega segmenta mednarodnih linijskih prevozov v smislu člena 3(3) te uredbe, in ker naj bi se opravljali izključno na območju Dunaja, predstavljajo mestne in primestne prevoze, ki so na podlagi iste določbe izključeni s področja uporabe navedene uredbe.
33. V teh okoliščinah je treba nacionalno ureditev iz postopka v glavni stvari proučiti ob upoštevanju določb Pogodbe PEU o svobodi ustanavljanja, ki se uporabljajo neposredno za prevoz, in ne na podlagi naslova te pogodbe, ki se nanaša na prevoz.
34. V zvezi s tem je treba poudariti, da obveznost, da mora imeti družba na ozemlju države članice gostiteljice sedež ali drugo poslovno enoto, logično ne more predstavljati ovire za svobodo ustanavljanja ali je omejevati. Kot je pravilno ugotovila avstrijska vlada, ta obveznost namreč ne vsebuje niti najmanjše omejitve svobode gospodarskih subjektov s sedežem v drugih državah članicah, da na tem ozemlju ustanovijo agencije ali druge poslovne enote.
35. Zato je v položaju, kot je ta v postopku v glavni stvari, pomembno, da se prouči, ali bi lahko natančna pravila glede zahteve po sedežu ali drugi poslovni enoti na ozemlju države članice gostiteljice, kot pogoja za pridobitev dovoljenja za opravljanje linijskih avtobusnih prevozov, predstavljala oviro za izvrševanje pravice do ustanavljanja.
36. V zvezi s tem se predložitveno sodišče sklicuje, prvič, na položaj, v katerem morajo zainteresirani tuji podjetniki imeti sedež ali drugo poslovno enoto na ozemlju države članice gostiteljice pred izdajo dovoljenja za opravljanje linijskega prevoza, in drugič, na položaj, v katerem je treba to zahtevo izpolniti po tem, ko je bilo izdano dovoljenje, in najpozneje do trenutka, ko se začne opravljati linijski prevoz, ki je pridobil koncesijo.
37. Vendar pa ima zahteva, da mora imeti gospodarski subjekt – ustanovljen v drugi državi članici, ki želi pridobiti dovoljenje za opravljanje rednega avtobusnega prevoza v državi članici gostiteljici – sedež ali drugo poslovno enoto na ozemlju te države, še preden se mu izda dovoljenje za opravljanja teh prevozov, odvračilen učinek. Običajno skrben gospodarski subjekt namreč ne bi bil pripravljen izvesti naložb, ki so lahko pomembne, če ne ve, ali bo tako dovoljenje dobil.
38. Treba je dodati, da se omejitev na podlagi take zahteve nikakor ne zdi upravičena s cilji, ki jih je navedla avstrijska vlada glede potrebe, da se zagotovijo enaki konkurenčni pogoji za opravljanje avtobusnih prevozov in da se zagotovi, da se upoštevata socialna in delovna zakonodaja, ki veljata v Avstriji.
39. Zato taka zahteva pomeni omejitev, ki je v nasprotju s pravili Unije o pravici do ustanavljanja.
40. Nasprotno pa zahteva po ustanavljanju na avstrijskem ozemlju ni v nasprotju s pravili Unije, če velja za čas po izdaji dovoljenja za opravljanje linijskih prevozov, in preden podjetniki začnejo opravljati prevoz.
41. Glede na navedene ugotovitve je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za podelitev dovoljenja za opravljanje javnih mestnih avtobusnih prevozov z rednimi povezavami med določenimi postajališči po predhodno določenem voznem redu zahteva, da morajo imeti gospodarski subjekti vlagatelji, ustanovljeni v drugi državi članici, sedež ali drugo poslovno enoto na ozemlju te države članice, še preden se jim podeli dovoljenje za opravljanje teh prevozov. Nasprotno pa je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa zahtevo po ustanavljanju, če jo je treba izpolniti po podelitvi tega dovoljenja in preden vlagatelj začne opravljati to storitev.
Drugo vprašanje
42. Predložitveno sodišče s tem vprašanjem sprašuje, ali je treba določbe prava Unije o svobodi opravljanja storitev in svobodi ustanavljanja razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa, da je treba zavrniti podelitev dovoljenja za opravljanje mestnih avtobusnih linijskih prevozov z rednimi povezavami med določenimi postajališči po predhodno določenem voznem redu, če bi se dohodki konkurenčnega podjetja, ki že ima dovoljenje za opravljanje prevozov na delno ali povsem enakih progah, zaradi izdaje tega dovoljenja bistveno zmanjšali, tako da nadaljnje opravljanje koncesiranih linijskih prevozov s tržnogospodarskega vidika ne bi bilo več donosno.
43. Glede na preudarke iz točk od 29 do 33 te sodbe je treba to vprašanje proučiti izključno z vidika svobode ustanavljanja.
44. Najprej je treba opozoriti, da so v skladu s podatki iz spisa avtobusni linijski prevozi iz postopka v glavni stvari namenjeni predvsem turistom, tako da obveznosti, povezane z opravljanjem takih storitev, niso obveznosti javnih služb v smislu opredelitve iz člena 2(1) Uredbe št. 1191/69.
45. Treba je poudariti, da nacionalna ureditev, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki zahteva, da se pridobi dovoljenje za opravljanje turističnih avtobusnih prevozov, pomeni praviloma omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU, ker poskuša omejiti število ponudnikov storitev, ne glede na zatrjevani neobstoj diskriminacije na podlagi državljanstva zadevnih strokovnjakov (glej po analogiji sodbo z dne 10. marca 2009 v zadevi Hartlauer, C‑169/07, ZOdl., str. I‑1721, točki 36 in 39).
46. Zato je treba proučiti, ali je lahko ureditev iz postopka v glavni stvari objektivno utemeljena.
47. Poudariti je treba, da kot izhaja iz spisa, predloženega sodišču, se člen 7 z naslovom „Pogoji in razlogi za izključitev podelitve licence“ v odstavku 1, točka 4, sklicuje na nasprotovanje javnemu interesu kot merilu za zavrnitev izdaje dovoljenja za opravljanje prevozov in se v tej točki pod (b) in (c) sklicuje na situacije, v katerih je še zlasti podan ta izključitveni razlog. Na izgubo prihodkov podjetja – ki že ima dovoljenje – ki očitno ogroža donosnost opravljanja avtobusnih prevozov, se nanaša člen 14 tega zakona z naslovom „Področje prevozov“.
48. Ugotoviti je treba, da se drugo vprašanje, kot je oblikovano, nanaša na odločilno vlogo merila, ki temelji na taki izgubi prihodkov in na nedonosnosti opravljanja storitev zadevnega podjetja s tržnogospodarskega vidika ob izdaji dovoljenja novemu operaterju.
49. Zato bo Sodišče pri proučitvi upoštevalo tako besedilo ustreznih določb KflG kot tudi razlago tega zakona, kot izhaja iz besedila drugega vprašanja.
50. Kot je v zvezi s tem pravilno ugotovila Komisija Evropskih skupnosti, lahko opravljanje avtobusnih prevozov, kot so ti iz postopka v glavni stvari, ustreza ciljem v splošnem interesu, kot so spodbujanje turizma, varnost v cestnem prometu z usmerjanjem turističnega prometa na določene proge ali varstvo okolja s ponujanjem skupinskega prevoza kot alternative zasebnemu prevozu.
51. Nasprotno pa cilj zagotavljanja donosnosti konkurenčnih avtobusnih prevozov kot izključno gospodarski razlog v skladu z ustaljeno sodno prakso ne more pomeniti višjega razloga v splošnem interesu, ki lahko upravičuje omejitev temeljne svoboščine, ki je zagotovljena s Pogodbo (glej sodbo z dne 11. marca 2010 v zadevi Attanasio Group, C‑384/08, še neobjavljena v ZOdl., točka 55 in navedena sodna praksa).
52. Kar zadeva zlasti interes za preprečevanje, da bi dovoljenje za opravljanje prevozov neposredno ogrožalo obstoj linijskih prevozov, za katere je dovoljenje že izdano, je treba poudariti, da na podlagi Uredbe št. 684/92, kot izhaja iz njenega člena 7(4)(d), lahko tak interes res upraviči zavrnitev izdaje takega dovoljenja. Vendar, ker se ta določba ne uporablja v okoliščinah spora v glavni stvari, ni mogoče sprejeti, da bi zunaj tega pravnega okvira in ob predložitvi vloge za opravljanje avtobusnih prevozov v turistične namene cilji, podobni ciljem iz te določbe, lahko upravičili omejitev svobode ustanavljanja.
53. Glede preizkusa sorazmernosti je treba opozoriti, da sistem predhodnega upravnega dovoljenja ne more vzpostaviti legitimnosti diskrecijskega ravnanja nacionalnih organov, s katerim se lahko določbam Unije, zlasti tistim glede temeljne svoboščine, kot je ta iz postopka v glavni stvari, odvzame polni učinek. Zato mora sistem predhodnega dovoljenja – da bi bil utemeljen, čeprav krši tako temeljno svoboščino – temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki zagotavljajo, da je z navedenim sistemom dovolj uokvirjeno izvrševanje diskrecijske pravice nacionalnih organov (zgoraj navedena sodba Hartlauer, točka 64 in navedena sodna praksa).
54. Torej, če bi se nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari razlagala tako, da pristojni nacionalni organi opravijo presojo vloge za dovoljenje le na podlagi trditev imetnika dovoljenja glede donosnosti njegovega poslovanja, in to kljub temi, da je to podjetje neposredni potencialni konkurent podjetja, ki je vložilo vlogo za podelitev novega dovoljenja, bi bil tak način presoje v nasprotju s pravili Unije, saj bi se lahko ogrozila objektivnost in nepristranskost obravnavanja vloge za zadevno dovoljenje (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Hartlauer, točka 69).
55. Glede na navedene preudarke je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa, da se zavrne podelitev dovoljenja za opravljanje turističnih avtobusnih prevozov zaradi zmanjšanja donosnosti konkurenčnega podjetja, ki ima dovoljenje za dejavnost, ki je delno ali povsem enaka tej, za katero je bila vložena vloga, in to le na podlagi trditev tega konkurenčnega podjetja.
Stroški
56. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1. Člen 49 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za podelitev dovoljenja za opravljanje javnih mestnih avtobusnih prevozov z rednimi povezavami med določenimi postajališči po predhodno določenem voznem redu zahteva, da morajo gospodarski subjekti vlagatelji, ustanovljeni v drugi državi članici, imeti sedež ali drugo poslovno enoto na ozemlju te države članice, še preden se jim podeli dovoljenje za opravljanje teh prevozov. Nasprotno pa je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa zahtevo po ustanavljanju, če jo je treba izpolniti po podelitvi tega dovoljenja, in preden vlagatelj začne opravljati to storitev.
2. Člen 49 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa, da se zavrne podelitev dovoljenja za opravljanje turističnih avtobusnih prevozov zaradi zmanjšanja donosnosti konkurenčnega podjetja, ki ima dovoljenje za dejavnost, ki je delno ali povsem enaka tej, za katero je bila vložena vloga, in to le na podlagi trditev tega konkurenčnega podjetja.