62008CJ0438
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
22 oktober 2009 (
*1
)
„Niet-nakoming — Vrijheid van vestiging — Richtlijn 96/96/EG — Nationale regeling — Beperkende voorwaarden voor toegang tot verrichten van voertuiginspecties — Artikel 45 EG — Werkzaamheden ter uitoefening van openbaar gezag — Verkeersveiligheid — Evenredigheid”
In zaak C-438/08,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 3 oktober 2008,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. Traversa en M. Teles Romão als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Fernandes en A. Pereira de Miranda als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president van de Derde kamer, waarnemend voor de president van de Vierde kamer, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský en T. von Danwitz (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: Y. Bot,
griffier: R. Grass,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Portugese Republiek, door beperkingen te stellen aan de vrijheid van vestiging van organisaties uit andere lidstaten die in Portugal voertuiginspecties willen verrichten, met name door het verlenen van vergunningen ondergeschikt te maken aan het openbaar belang, door een maatschappelijk kapitaal van ten minste 100000 EUR te eisen, door beperkingen te stellen aan het maatschappelijk doel van de ondernemingen en door hun vennoten, beheerders en bestuurders te onderwerpen aan incompatibiliteitsregels, de krachtens artikel 43 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsregeling
2
In punt 33 van de considerans van richtlijn 96/96/EG van de Raad van 20 december 1996 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de technische controle van motorvoertuigen en aanhangwagens (PB 1997, L 46, blz. 1) wordt verklaard:
„[…] de in de onderhavige richtlijn bedoelde communautaire maatregelen [zijn] in het licht van het subsidiariteitsbeginsel nodig […] ter realisering van de beoogde doelstellingen, namelijk harmonisatie van de voorschriften met betrekking tot de technische controle om vervalsing van de concurrentie tussen transportondernemingen te voorkomen, en waarborging dat de voertuigen op een behoorlijke manier worden afgesteld en onderhouden; […]”
3
Artikel 1, lid 1, van richtlijn 96/96 bepaalt:
„In elke lidstaat moeten de in die staat geregistreerde motorvoertuigen, alsmede hun aanhangwagens en opleggers, een periodieke technische controle ondergaan, overeenkomstig deze richtlijn […]”
4
Artikel 2 van deze richtlijn luidt als volgt:
„De technische controle in de zin van deze richtlijn moet worden uitgevoerd door de staat, door met deze taak belaste publieke organisaties of door organen of instellingen die door de staat zijn aangewezen en die onder rechtstreeks toezicht van de staat staan, met inbegrip van naar behoren geautoriseerde particuliere organisaties. Wanneer als controlecentra aangewezen instellingen ook fungeren als voertuigreparatiewerkplaatsen, zien de lidstaten met name toe op de objectiviteit en de hoge kwaliteit van de technische controle.”
Nationale regeling
5
In artikel 3 van decreto-lei nr. 550/99 van 15 december 1999 inzake het verrichten van de technische inspectie van motorvoertuigen (hierna: „decreto-lei”) wordt bepaald:
„1.   De vergunning voor voertuiginspectie wordt verleend bij besluit van de minister van Binnenlandse Zaken, op voordracht van het directoraat-generaal voor het wegverkeer, aan nationale of buitenlandse rechtspersonen, voor zover in dit laatste geval deze rechtspersonen op reglementaire wijze op het nationale grondgebied zijn gevestigd.
2.   Het directoraat-generaal voor het wegverkeer kan de in het vorige lid bedoelde voordracht slechts doen indien het openbaar belang bij het verrichten van de inspectie de verlening van deze vergunning rechtvaardigt.”
6
Aangezien het directoraat-generaal voor het wegverkeer in de tussentijd had opgehouden te bestaan, zijn zijn bevoegdheden inzake het verrichten van de voertuiginspectie toegevallen aan het staatsinstituut voor mobiliteit en vervoer over land.
7
Artikel 6 van het decreto-lei bepaalt:
„1.   Ondernemingen die een onderzoek voorleggen dat aantoont dat zij levensvatbaar zijn, en die bewijzen over voldoende middelen te beschikken om de instelling en het goede beheer van de inspectiecentra te verzekeren, worden geacht de benodigde technische, economische en financiële capaciteiten te bezitten.
2.   De strekking en opzet van het onderzoek, alsmede de in het vorige lid bedoelde indicatoren van de financiële capaciteit, worden omschreven bij besluit van de minister van Binnenlandse Zaken.”
8
Op basis van lid 2 van dit artikel is besluit nr. 1165/2000 van 9 december 2000 vastgesteld, houdende goedkeuring van het reglement van de openbare aanbesteding voor de instelling van voertuiginspectiecentra (hierna: „besluit”). In lid 1 hiervan wordt bepaald:
„Voor toekenning van de vergunning voor voertuiginspectie is vereist dat de in de artikelen 4 en 6 van decreto-lei nr. 550/99 van 15 december 1999 voorgeschreven technische, economische en financiële capaciteit wordt geverifieerd op basis van overlegging door de belanghebbende van de volgende documenten:
[…]
e)
een document waaruit blijkt dat de belanghebbende beschikt over een maatschappelijk kapitaal van ten minste 100000 EUR, of van het equivalent daarvan in escudo’s […]”
9
Artikel 7 van het decreto-lei bepaalt:
„Een vergunning voor voertuiginspectie kan niet worden verleend aan lichamen die zich in een van de volgende situaties bevinden:
a)
hun maatschappelijk doel beperkt zich niet tot voertuiginspectie;
b)
hun vennoten, beheerders of bestuurders houden zich bezig met de productie, het herstel, de verhuur, de import of de verkoop van voertuigen, onderdelen ervan of toebehoren, of met het uitoefenen van vervoersactiviteiten.”
Precontentieuze procedure
10
Van mening dat de nationale regeling die voorwaarden stelt aan het verkrijgen van de vergunning voor voertuiginspectie, onverenigbaar was met het in artikel 43 EG neergelegde beginsel van de vrijheid van vestiging, heeft de Commissie de procedure van artikel 226 EG ingeleid en de Portugese Republiek op 18 oktober 2005 een aanmaningsbrief gezonden.
11
Na een verlenging van de antwoordtermijn te hebben verkregen tot en met 18 februari 2006, heeft de Portugese Republiek bij schrijven van 25 april 2006 geantwoord. Daar de Commissie na dit antwoord nog steeds van mening was dat de betrokken regeling niet in overeenstemming was met artikel 43 EG, heeft zij deze lidstaat op 15 december 2006 een met redenen omkleed advies gezonden, met het verzoek om de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst ervan aan dit advies te voldoen.
12
De Portugese Republiek heeft een eerste antwoord op dit met redenen omkleed advies gegeven bij brief van 29 januari 2007, waarin zij aanvoerde dat een ontwerpwettekst tot wijziging van het decreto-lei was opgesteld teneinde de bestreden bepalingen in te trekken. Bij brief van 11 januari 2008 heeft zij bevestigd dat bovengenoemde herzieningsprocedure naar verwachting vóór eind januari 2008 zou worden afgerond, en vervolgens, in een brief van 19 mei 2008, dat er de laatste hand aan werd gelegd. Aangezien de Commissie niet heeft kunnen vaststellen dat alle nodige maatregelen waren genomen om de betrokken nationale regeling verenigbaar te maken met artikel 43 EG, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
Argumenten van partijen
13
De Commissie is om te beginnen van mening dat de uitzonderingsbepaling van artikel 45, eerste alinea, EG, waarop de Portugese Republiek zich beroept om aan te tonen dat haar regeling verenigbaar is met artikel 43 EG, in casu niet van toepassing is.
14
Enerzijds kan de uitzondering ontleend aan de uitoefening van het openbaar gezag enkel worden ingeroepen in verband met discriminerende maatregelen, terwijl de betrokken vergunningregeling uitdrukkelijk van toepassing is op zowel nationale als buitenlandse ondernemingen. Anderzijds moet deze uitzondering strikt worden uitgelegd en is de toepassing ervan beperkt tot werkzaamheden die, op zich beschouwd, een rechtstreekse en specifieke deelname aan de uitoefening van het openbaar gezag vormen.
15
In haar antwoord op de aanmaningsbrief heeft de Portugese Republiek bevestigd dat voertuiginspectie een economische werkzaamheid is en dat de aansprakelijkheid van de inspectieondernemingen voor de tijdens of na een inspectie ontstane schade onder het privaatrecht valt. De afgifte van een bewijs van inspectie of van een vignet vormt geen bewijs van de uitoefening van openbaar gezag. Het feit dat strafsancties kunnen worden opgelegd voor het niet eerbiedigen van de regels inzake voertuiginspectie is evenmin relevant. Tot het opleggen van dergelijke strafsancties zijn namelijk uitsluitend de politie- en gerechtelijke autoriteiten bevoegd, aangezien de inspectieondernemingen geen enkele bevoegdheid hebben tot het uitoefenen van dwang.
16
De Commissie betoogt bijgevolg dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de vergunning voor voertuiginspectie een met artikel 43 EG onverenigbare beperking van de vrijheid van vestiging vormen. In de eerste plaats worden rechtspersonen uit andere lidstaten die deze werkzaamheid in Portugal wensen uit te oefenen, doordat het verlenen van nieuwe vergunningen overeenkomstig artikel 3, lid 2, van het decreto-lei afhankelijk wordt gesteld van het openbaar belang, onderworpen aan de discretionaire bevoegdheid van de bevoegde nationale autoriteiten. Daarom voldoet deze regeling niet aan de door de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden, volgens welke, wil dergelijk stelsel gerechtvaardigd zijn, dit gebaseerd moet zijn op objectieve criteria die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, zodat grenzen worden gesteld aan de beoordelingsvrijheid van de nationale autoriteiten.
17
Het criterium inzake het openbaar belang wordt bovendien niet gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de verkeersveiligheid en de Commissie preciseert in dit verband dat niet is voldaan aan het evenredigheidsvereiste. Doordat het betrokken nationale stelsel geen rekening houdt met de werking van de inspectiecentra, is het immers niet geschikt om de verwezenlijking van deze doelstelling te verzekeren. Dat de verlening van de vergunning afhankelijk is van het onzekere criterium van het openbaar belang, gaat voorts verder dan nodig is voor het bereiken van de doelstelling van verkeersveiligheid.
18
In de tweede plaats betoogt de Commissie dat het in artikel 6, lid 1, van het decreto-lei, juncto lid 1, sub e, van het besluit, neergelegde vereiste van een maatschappelijk kapitaal van ten minste 100000 EUR, volgens het arrest van 29 april 2004, Commissie/Portugal (C-171/02, Jurispr. blz. I-5645, punt 54), een communautaire onderneming met een lager maatschappelijk kapitaal belet zich in Portugal te vestigen. Bovendien stelt zij dat de redenering van de Portugese Republiek, dat dit vereiste ertoe strekt de financiële solvabiliteit van de erkende ondernemingen te verzekeren, niet opgaat. Er bestaan namelijk minder beperkende middelen om de schuldeisers te beschermen, zoals het verstrekken van een waarborg of het afsluiten van een verzekeringsovereenkomst (arrest Commissie/Portugal, reeds aangehaald, punt 55).
19
In de derde plaats is volgens de Commissie ook artikel 7, sub a, van het decreto-lei, dat het maatschappelijk doel van ondernemingen die voertuigen inspecteren beperkt tot die ene activiteit, niet verenigbaar met artikel 43 EG. Ondernemingen die in hun lidstaat van vestiging rechtmatig andere diensten verrichten, zouden namelijk, om hun werkzaamheid in Portugal te kunnen uitoefenen, gedwongen zijn om het ondernemingsdoel, of zelfs hun interne structuur, te wijzigen. Op de doelstelling van verkeersveiligheid kan geen beroep worden gedaan wanneer de betrokken bepaling niet geschikt is om deze doelstelling te bereiken en de kwaliteit van de inspecties kan worden verzekerd door middel van kwaliteitscontroleprocedures. Wat, ten slotte, de doelstelling van minimalisering van frauduleuze inspecties betreft, merkt de Commissie op dat het frauduleuze karakter van de inspecties niet simpelweg kan worden verondersteld in het geval van uitoefening van daarmee verband houdende werkzaamheden en dat er geen risico bestaat van frauduleuze inspecties wanneer werkzaamheden worden verricht die geen verband houden met de voertuiginspectie. Bovendien zijn minder beperkende maatregelen mogelijk.
20
De Commissie voert in de vierde plaats aan dat de incompatibiliteitsregels waaraan de vennoten, beheerders en bestuurders van instellingen voor voertuiginspectie krachtens artikel 7, sub b, van het decreto-lei zijn onderworpen, vergelijkbare beperkende gevolgen kunnen hebben, doordat zij marktdeelnemers die reeds rechtmatig in een andere lidstaat zijn gevestigd en zich aldaar met andere werkzaamheden bezighouden, verplichten om hun interne structuur te wijzigen, afstand te doen van vennoten, of onverenigbare werkzaamheden te staken. Bovendien, aldus de Commissie, staan dergelijke regels niet in verhouding tot de aangevoerde doelstellingen van verkeersveiligheid, objectiviteit van de inspecties en fraudepreventie. Er bestaan minder beperkende oplossingen, zoals de verplichting om de voertuigen die in verband staan met verwante werkzaamheden van de vennoten, beheerders of bestuurders van de onderneming door een andere onderneming te laten inspecteren, en, omgekeerd, de verplichting om, na een inspectie met negatief resultaat, reparaties te laten verrichten door een onafhankelijke instelling, het verbod op het controleren van voertuigen van hun bestuurders, personeelsleden en hun aanverwanten, het onderwerpen van de instellingen aan systematische controles, of de invoering van een stelsel van civiele dan wel strafrechtelijke sancties.
21
De Portugese Republiek stelt dat het onbetwistbaar lijkt dat de voertuiginspectie onder het algemeen belang van de verkeersveiligheid valt. Zij voert aan dat, enerzijds, deze inspectie een eigen bevoegdheid van de staat vormt, die echter een beroep kan doen op de medewerking van particuliere organisaties, hetgeen steun vindt in artikel 2 van richtlijn 96/96. De delegatie aan dergelijke organisaties is in geen geval een materiële privatisering van deze eigen taak van de overheid. De vaststelling van de litigieuze criteria wordt gerechtvaardigd door de noodzaak dat de staat specifiek toezicht uitoefent op de particuliere marktdeelnemers aan wie een vergunning is toegekend om deze activiteit bij delegatie te verrichten.
22
Anderzijds verrichten deze particuliere organisaties waaraan deze taak is gedelegeerd, handelingen in de uitoefening van het openbaar gezag. In theorie bestaan er twee mogelijkheden om de betrokken activiteit uit te voeren. Ofwel verrichten particuliere organisaties de voorbereidende handeling van de inspectie, gevolgd door een certificering door het openbaar gezag, ofwel worden inspectie en certificering toevertrouwd aan een particuliere organisatie, onder toezicht van het openbaar gezag. In het Portugese stelsel mondt de inspectieprocedure, die een louter voorbereidende functie heeft, uiteindelijk uit in een besluit om de conformiteit van de voertuigen met de toepasselijke voorschriften al dan niet te certificeren, zonder enige tussenkomst van het administratief openbaar gezag. Deze besluiten houden, wegens de gevolgen ervan voor de rechtspositie van de eigenaar van het voertuig, verband met de uitoefening van het openbaar gezag.
23
Bijgevolg is de Portugese Republiek van mening dat de voertuiginspectie rechtstreeks verband houdt met de uitoefening van het openbaar gezag. Derhalve zijn de betrokken regels, zelfs als men aanneemt dat zij onverenigbaar zijn met artikel 43 EG, gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 45, eerste alinea, EG.
24
Hoe dan ook betoogt de Portugese Republiek dat zij een procedure heeft ingeleid tot herziening van het decreto-lei, waarmee in wezen wordt beoogd het eerdere vergunningstelsel te vervangen door een stelsel van concessies die via een vergelijkend onderzoek worden toegekend. Met de vaststelling en bekendmaking van deze nieuwe tekst, aanvankelijk gepland vóór het einde van het eerste kwartaal van 2009, en vervolgens, volgens de dupliek, vóór juli 2009, zullen de bij het decreto-lei opgelegde vergunningvoorwaarden en de eventuele beperkingen van de vrijheid van vestiging zijn opgeheven.
Beoordeling door het Hof
Bestaan van een beperking
25
De Commissie verwijt de Portugese Republiek in wezen dat deze aan particuliere marktdeelnemers die op haar grondgebied voertuiginspecties willen verrichten, toegangsregelingen heeft opgelegd die onverenigbaar zijn met artikel 43 EG.
26
Vooraf zij opgemerkt dat richtlijn 96/96, volgens punt 33 van de considerans ervan, strekt tot harmonisatie van de voorschriften met betrekking tot de technische controle van voertuigen, met name door, zoals wordt aangegeven in artikel 1, lid 2, ervan, de categorieën voertuigen die de technische controle moeten ondergaan, de frequentie van deze controles, alsmede de verplicht te controleren punten vast te stellen. Deze richtlijn bevat echter geen bepalingen inzake de toegang tot het verrichten van voertuiginspecties.
27
Weliswaar blijven, in een sector die niet volledig is geharmoniseerd op gemeenschapsniveau, de lidstaten in beginsel bevoegd om de voorwaarden voor de uitoefening van de activiteiten in deze sector te bepalen, doch dit laat onverlet dat zij hun bevoegdheden moeten uitoefenen met inachtneming van de door het EG-Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden (zie arresten van 29 november 2007, Commissie/Oostenrijk, C-393/05, Jurispr. blz. I-10195, punt 29, en Commissie/Duitsland C-404/05, Jurispr. blz. I-10239, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28
In de onderhavige zaak staat de vraag centraal inzake de verenigbaarheid met artikel 43 EG van een nationale regeling waarbij bepaalde voorwaarden worden gesteld voor het verkrijgen van een vergunning voor het verrichten van voertuiginspecties, en die met name inhouden dat het verlenen van administratieve vergunningen ondergeschikt wordt gemaakt aan het openbaar belang, dat van ondernemingen die deze markt wensen te betreden een maatschappelijk kapitaal van ten minste 100000 EUR wordt geëist, dat beperkingen worden gesteld aan het maatschappelijk doel van deze ondernemingen en dat hun vennoten, beheerders en bestuurders worden onderworpen aan incompatibiliteitsregels.
29
Volgens vaste rechtspraak moeten alle maatregelen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, als beperkingen van deze vrijheid worden beschouwd (zie met name arresten van 17 oktober 2002, Payroll e.a., C-79/01, Jurispr. blz. I-8923, punt 26; 5 oktober 2004, CaixaBank France, C-442/02, Jurispr. blz. I-8961, punt 11, en 23 oktober 2008, Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorenheimstatt, C-157/07, Jurispr. blz. I-8061, punt 30).
30
Hoewel de bij de Portugese regeling gestelde vereisten op gelijke wijze van toepassing zijn op marktdeelnemers die in Portugal zijn gevestigd, als op marktdeelnemers afkomstig uit andere lidstaten, kunnen zij ertoe leiden dat marktdeelnemers die niet aan de hierin omschreven criteria voldoen, worden verhinderd om zich in Portugal te vestigen om aldaar voertuiginspecties te verrichten. Inzonderheid het criterium inzake het openbaar belang, waaraan het verlenen van de betrokken administratieve vergunning ondergeschikt is gemaakt, kan volgens de Commissie de deur openzetten voor willekeurig gebruik van de discretionaire bevoegdheid van de bevoegde nationale autoriteiten, doordat op grond daarvan kan worden geweigerd een vergunning te verlenen aan bepaalde marktdeelnemers, terwijl die wel voldoen aan de andere bij de regeling vastgestelde voorwaarden.
31
Derhalve vormen de bij de Portugese regeling opgelegde litigieuze voorwaarden voor de toegang tot het verrichten van technische inspecties van voertuigen een belemmering voor de vrijheid van vestiging.
Toepasselijkheid van artikel 45, eerste alinea, EG
32
De Portugese Republiek, die niet uitvoerig betwist dat de betrokken regeling een beperking inhoudt, betoogt dat het verrichten van voertuiginspecties een werkzaamheid is „ter uitoefening van het openbaar gezag” in de zin van artikel 45 EG, en dus buiten de werkingssfeer van artikel 43 EG valt. De Commissie stelt dienaangaande, dat het hier gaat om een economische activiteit die geen rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag vormt en dat artikel 45 EG enkel van toepassing is op discriminerende maatregelen.
33
Wat dit laatste argument betreft moet echter worden vastgesteld dat, zoals reeds in herinnering is gebracht in punt 29 van het onderhavige arrest, volgens vaste rechtspraak artikel 43 EG niet alleen een verbod van discriminatie inhoudt, maar ook een verbod van alle beperkingen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging minder aantrekkelijk maken. Artikel 45 EG bevat een algemene uitzonderingsbepaling ten opzichte van het in artikel 43 EG neergelegde beginsel van vrijheid van vestiging, zodat de toepassing ervan dus niet kan worden beperkt tot enkel discriminerende maatregelen. Dit argument van de Commissie kan dan ook niet worden aanvaard.
34
Er zij evenwel aan herinnerd dat artikel 45 EG, als afwijking van de fundamentele regel van vrijheid van vestiging, aldus moet worden uitgelegd dat zij niet verder gaat dan wat strikt noodzakelijk is tot vrijwaring van de belangen die zij de lidstaten toestaat te beschermen (zie met name arresten van 15 maart 1988, Commissie/Griekenland, 147/86, Jurispr. blz. 1637, punt 7; 29 oktober 1998, Commissie/Spanje, C-114/97, Jurispr. blz. I-6717, punt 34, en 30 maart 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, Jurispr. blz. I-2941, punt 45).
35
Ook staat vast dat bij de beoordeling van de in artikel 45 EG neergelegde uitzonderingen op de vrijheid van vestiging, rekening moet worden gehouden met het communautaire karakter van de bij dit artikel aan de uitzonderingen op die vrijheid gestelde grenzen (zie in die zin arrest van 21 juni 1974, Reyners, 2/74, Jurispr. blz. 631, punt 50, en arrest Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punt 8).
36
Zo moet volgens vaste rechtspraak de bij dit artikel voorziene afwijking beperkt blijven tot werkzaamheden die, op zich beschouwd, een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag vormen (zie arrest Reyners, reeds aangehaald, punt 45; arresten van 13 juli 1993, Thijssen, C-42/92, Jurispr. blz. I-4047, punt 8, en 31 mei 2001, Commissie/Italië, C-283/99, Jurispr. blz. I-4363, punt 20). Dit sluit uit dat louter ondersteunende en voorbereidende taken die worden vervuld ten behoeve van de instantie die — door het nemen van de eindbeslissing — daadwerkelijk het openbaar gezag uitoefent, worden beschouwd als „deelname aan de uitoefening van openbaar gezag” in de zin van bedoelde afwijking (reeds aangehaalde arresten Thijssen, punt 22; Commissie/Oostenrijk, punt 36, en Commissie/Duitsland, punt 38).
37
Het Hof heeft een nader onderscheid gemaakt tussen werkzaamheden van particuliere organisaties die louter voorbereidende taken vormen, en werkzaamheden die een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag vormen, door vast te stellen dat zelfs wanneer particuliere organisaties bevoegdheden van openbaar gezag uitoefenen, door aan de controles die zij uitoefenen gevolgen te verbinden, de inroepbaarheid van artikel 45 EG uitgesloten is wanneer de toepasselijke regeling voorziet in toezicht op deze particuliere organisaties door het bevoegd openbaar gezag (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Oostenrijk, punt 41, en Commissie/Duitsland, punt 43). Het Hof heeft immers geconstateerd dat van particuliere organisaties die hun activiteiten uitoefenen onder het actieve toezicht van het bevoegd openbaar gezag dat de eindverantwoordelijkheid draagt voor de controles en beslissingen van deze organisaties, niet kan worden gezegd dat zij „rechtstreeks en specifiek deelnemen aan de uitoefening van het openbaar gezag” in de zin van artikel 45 EG (reeds aangehaalde arresten Commissie/Oostenrijk, punt 42, en Commissie/Duitsland, punt 44).
38
Volgens de in het verzoekschrift en het verweerschrift vervatte gegevens valt het verrichten van technische controles van voertuigen in Portugal onder de bevoegdheid van een openbare instelling, het Openbaar Instituut voor mobiliteit en vervoer over land, dat echter voor de uitvoering van deze controles een beroep kan doen op particuliere organisaties. Het besluit om de conformiteit van de voertuigen al dan niet te certificeren wordt genomen door de particuliere voertuiginspectieorganisatie, zonder enige tussenkomst van het administratief openbaar gezag.
39
Blijkens het verweerschrift is de activiteit van de instellingen voor voertuiginspectie georganiseerd in twee fasen. De eerste fase van deze activiteit bestaat in het verrichten van technische inspecties, dat wil zeggen het controleren van de conformiteit van de geïnspecteerde voertuigen met de toepasselijke technische voorschriften en het opstellen van een inspectierapport waarin de details van de verrichte testen en de verkregen resultaten zijn opgenomen. De tweede fase bestaat in het certificeren van de verrichte controle door het aanbrengen van een vignet op het voertuig, dan wel juist in de weigering van deze certificering.
40
De taken die tot de eerste fase behoren, zijn uitsluitend van technische orde, en staan dus naar hun aard los van het uitoefenen van openbaar gezag (zie in die zin arrest van 5 december 1989, Commissie/Italië, C-3/88, Jurispr. blz. 4035, punt 13). Daarentegen brengt de tweede fase, die betrekking heeft op de certificering van de technische controle, wél de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag mee, aangezien het hierbij gaat om het verbinden van juridische gevolgen aan de technische inspectie.
41
Dienaangaande moet evenwel worden opgemerkt dat het besluit om de technische controle al dan niet te certificeren, hetgeen in wezen niet meer behelst dan de vaststelling van de resultaten van de technische inspectie, enerzijds, niet voortvloeit uit een eigen beslissingsautonomie bij de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag en, anderzijds, wordt genomen binnen het kader van een rechtstreeks staatstoezicht.
42
Uit artikel 2 van richtlijn 96/96 volgt immers dat wanneer de lidstaat het beheer van instellingen voor technische controle toevertrouwt aan particuliere organisaties, hij hierop niettemin een rechtstreeks toezicht blijft uitoefenen.
43
De lidstaat dient immers, ingevolge de eerste zin van dit artikel, de bevoegde instellingen aan te wijzen, een procedure voor autorisatie in te voeren, en deze onder rechtstreeks toezicht te houden. Krachtens de tweede zin van dit artikel, dat de voorzorgsmaatregelen noemt die moeten worden genomen bij een belangenconflict tussen het inspecteren en het repareren van voertuigen, moeten de lidstaten met name toezien op de objectiviteit en de hoge kwaliteit van de technische controle. Uit het gebruik van de uitdrukking „met name” volgt dat richtlijn 96/96 een strikte realisatie van deze twee concrete kwalitatieve doelstellingen door de staat beoogt, te weten de objectiviteit en de hoge kwaliteit van de technische controle van voertuigen, niet alleen bij een belangenconflict maar ook, a fortiori, bij de uitvoering van zijn, in de eerste zin van artikel 2 van richtlijn 96/96 omschreven taak van toezicht op de particuliere instellingen voor voertuiginspectie.
44
Bovendien hebben particuliere organisaties voor voertuiginspectie, zoals de Commissie opmerkt, zonder door de Portugese Republiek te zijn tegengesproken, in het kader van hun activiteiten geen bevoegdheden tot uitoefening van dwang, aangezien de sancties bij niet-naleving van de regels inzake voertuiginspectie onder de bevoegdheid vallen van de politie- en gerechtelijke autoriteiten.
45
Bijgevolg vallen de in casu aan de orde zijnde activiteiten van de particuliere organisaties voor technische controle van voertuigen niet onder de in artikel 45 EG neergelegde afwijking. Nagegaan dient dus te worden of de door de Portugese Republiek ingevoerde regeling van de toegang tot het verrichten van voertuiginspecties kan worden gerechtvaardigd.
Bestaan van een rechtvaardiging
46
Uit vaste rechtspraak volgt dat een beperking van de vrijheid van vestiging slechts toelaatbaar is wanneer zij gerechtvaardigd is uit hoofde van dwingende redenen van algemeen belang. Bovendien moet in een dergelijk geval de beperking geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en mag zij niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel (zie in die zin arresten van 27 oktober 2005, Commissie/Spanje, C-158/03, punt 35; 28 april 2009, Commissie/Italië, C-518/06, Jurispr. blz. I-3491, punt 72, en 19 mei 2009, Commissie/Italië, C-531/06, Jurispr. blz. I-4103, punt 49).
47
In dit verband dienen de bevoegde nationale autoriteiten aan te tonen, enerzijds dat hun regeling noodzakelijk is ter verwezenlijking van het nagestreefde doel en, anderzijds dat die regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arresten van 15 maart 2007, Commissie/Finland, C-54/05, Jurispr. blz. I-2473, punt 39, en 20 september 2007, Commissie/Nederland, C-297/05, Jurispr. blz. I-7467, punt 76).
48
In casu houdt de door de Portugese Republiek tijdens de precontentieuze procedure aangevoerde rechtvaardigingsgrond verband met de noodzaak om de verkeersveiligheid te garanderen, wat volgens vaste rechtspraak een dwingende reden van algemeen belang vormt (zie met name reeds aangehaald arrest Commissie/Nederland, punt 77, en arrest van 10 februari 2009, Commissie/Italië, C-110/05, Jurispr. blz. I-519, punt 60).
49
In casu moet evenwel worden geconstateerd dat de Portugese Republiek zich niet inhoudelijk heeft verdedigd tegen de beweringen van de Commissie hierover tijdens de precontentieuze procedure, en dat zij noch de noodzaak, noch de evenredigheid van de betrokken maatregelen ten opzichte van het nagestreefde doel heeft aangetoond. Derhalve kunnen de litigieuze bepalingen niet worden geacht te zijn gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de bescherming van de verkeersveiligheid.
50
De Portugese Republiek wijst er bovendien op dat zij een procedure was begonnen tot wijziging van het decreto-lei, die in juli 2009 moest zijn afgerond, teneinde het technisch en juridisch kader van het verrichten van voertuiginspecties te herdefiniëren en de uit het bestaande stelsel voortvloeiende beperkingen van de vrijheid van vestiging op te heffen.
51
Er zij echter aan herinnerd dat in de nationale wetgeving aangebrachte wijzigingen volgens vaste rechtspraak irrelevant zijn voor de uitspraak over het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming, wanneer zij niet vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn zijn ingevoerd (zie met name arresten van 2 juli 1996, Commissie/België, C-173/94, Jurispr. blz. I-3265, punt 16, en 20 november 2008, Commissie/Ierland, C-66/06, punt 91). De Portugese Republiek kan zich dus niet beroepen op wijzigingen die na die datum in haar wetgeving worden aangebracht.
52
In deze omstandigheden moet het door de Commissie ingestelde beroep gegrond worden geacht.
53
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Portugese Republiek, door beperkingen te stellen aan de vrijheid van vestiging van organisaties uit andere lidstaten die in Portugal voertuiginspecties willen verrichten, te weten door het verlenen van vergunningen ondergeschikt te maken aan het openbaar belang, door een maatschappelijk kapitaal van ten minste 100000 EUR te eisen, door beperkingen te stellen aan het maatschappelijk doel van de ondernemingen en door hun vennoten, beheerders en bestuurders te onderwerpen aan incompatibiliteitsregels, de krachtens artikel 43 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
54
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Het Hof van Justitie (Vierde kamer) verklaart:
1)
Door beperkingen te stellen aan de vrijheid van vestiging van organisaties uit andere lidstaten die in Portugal voertuiginspecties willen verrichten, te weten door het verlenen van vergunningen ondergeschikt te maken aan het openbaar belang, door een maatschappelijk kapitaal van ten minste 100000 EUR te eisen, door beperkingen te stellen aan het maatschappelijk doel van de ondernemingen en door hun vennoten, beheerders en bestuurders te onderwerpen aan incompatibiliteitsregels, is de Portugese Republiek de krachtens artikel 43 EG op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)
De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Portugees.