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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 La Pretura circondariale de Turin, en Italie, a demandé à la Cour, conformément à l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), d'interpréter les règles de droit communautaire qui s'appliquent aux conditions d'emploi des agents locaux des Communautés lorsqu'une institution refuse de renouveler leur contrat de travail au terme de la période pour laquelle il avait été conclu.
2 Le litige dont la juridiction de renvoi a été saisie oppose M. Roberto Vitari (ci-après le «demandeur») à la European Training Foundation (Fondation européenne pour la formation professionnelle; ci-après la «Fondation»), qui est une agence de l'Union européenne pour laquelle il a travaillé en exécution d'un contrat d'agent auxiliaire tout d'abord et d'un contrat d'agent local ensuite. La Fondation a été créée par le règlement n, 1360/90 du Conseil (1) sur la base de l'article 235 du traité CE (devenu article 308 CE) et a pour objectif de contribuer au développement des systèmes de formation professionnelle des pays d'Europe centrale et orientale. Son siège est établi à Turin (2).
II - Les faits du litige au principal et la législation italienne
3 Il apparaît de l'ordonnance de renvoi que le demandeur a été recruté par la Fondation en qualité d'agent auxiliaire par un contrat à durée déterminée pour la période comprise entre le 16 octobre et le 31 décembre 1995. Ce contrat a été prorogé pour une deuxième période, comprise cette fois entre le 1er janvier et le 29 février 1996.
4 Au terme de cette deuxième période, le demandeur a été réengagé par la Fondation en qualité d'agent local pour la période du 1er mars au 31 décembre 1996 par un contrat à durée déterminée. Ce contrat a été prorogé jusqu'au 30 juin 1997, date à laquelle la Fondation a considéré que sa relation de travail avec le demandeur était terminée.
5 M. Vitari a alors saisi la Pretura circondariale de Turin parce qu'il estimait que la Fondation ne pouvait pas mettre fin à leur relation de travail. Sans contester que la réglementation communautaire était pertinente en l'espèce, il estimait qu'il fallait appliquer la législation italienne et, en particulier, la loi n, 230 du 18 avril 1962 (3), qui régit les contrats de travail à durée déterminée.
6 L'article 1er de la loi n, 230/62 dispose que les contrats de travail sont, en principe, conclus pour une durée indéterminée mais qu'ils peuvent néanmoins être conclus pour une durée déterminée dans les hypothèses qu'il énumère (4).
L'article 2 de la même loi permet, à titre exceptionnel et moyennant l'accord préalable du travailleur, de proroger le contrat à durée déterminée une seule fois pour une période n'excédant pas la durée du contrat initial, pourvu que cette prorogation soit rendue nécessaire par des circonstances contingentes et imprévisibles et porte sur l'exercice de la même activité. Lorsque la relation de travail se poursuit au-delà de la limite prévue, le contrat sera réputé avoir été conclu pour une durée indéterminée à partir de la date à laquelle le premier contrat à durée déterminée avait été signé (5).
7 Le demandeur se fonde donc sur cette loi italienne pour demander au tribunal de Turin de déclarer qu'il était lié à l'institution défenderesse par une relation de travail à durée indéterminée depuis le 1er mars 1996, date à laquelle il a été engagé pour la première fois en qualité d'agent local (6).
8 De son côté, la Fondation allègue que ses agents sont soumis aux dispositions du règlement n, 259/68 (7), avec ses modifications et ajouts ultérieurs, qui définissent le régime des relations de travail des fonctionnaires et autres agents des institutions de la Communauté européenne avec celle-ci. Elle fait donc valoir qu'il ne faut pas appliquer la réglementation de l'État dans lequel s'est déroulée la relation de travail mais bien, et exclusivement, la réglementation communautaire.
III - La question préjudicielle
9 Le juge de renvoi signale qu'eu égard à la nature supranationale de la Fondation, en sa qualité d'agence communautaire, l'applicabilité de la réglementation communautaire à caractère général qui figure dans le règlement n, 259/68, avec ses modifications et ajouts ultérieurs, n'est pas en cause en l'espèce.
10 Il indique néanmoins que, selon le demandeur, il existe une contradiction entre les dispositions communautaires applicables et la loi n, 230/62, qui vise les hypothèses concrètes dans lesquelles un contrat à durée déterminée peut être conclu et qui prévoit des sanctions spécifiques en cas de violation ou de contournement de cette réglementation. La plus importante de ces sanctions est la mutation ex tunc de la relation de travail à durée déterminée en une relation de travail à durée indéterminée. C'est la raison pour laquelle il a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour de la question préjudicielle suivante:
«L'article 79 du règlement CEE n, 259/68 tel que modifié ultérieurement, [...] doit-il être compris en ce sens qu'il est permis à l'institution européenne de s'écarter de la législation nationale, avec pour conséquence que s'appliquera exclusivement la réglementation d'origine communautaire, ou bien en ce sens qu'il impose en toute hypothèse le respect de la loi nationale, surtout lorsque celle-ci est impérative et n'admet pas de dérogations?»
IV - La réglementation communautaire
11 Les règles applicables aux agents locaux des institutions communautaires sont énoncés dans le «Régime applicable aux autres agents» (ci-après «RAA») (8).
12 Le texte de l'article 1er du RAA est le suivant:
«Le présent régime s'applique à tout agent engagé par contrat par les Communautés.
Cet agent a la qualité:
- d'agent temporaire
- d'agent auxiliaire
- d'agent local.» (9)
13 L'article 4 du RAA dispose ce qui suit:
«Est considéré comme agent local, au sens du présent régime, l'agent engagé conformément aux usages locaux en vue d'exécuter des tâches manuelles ou de service dans un emploi non prévu au tableau des effectifs annexé à la section du budget afférente à chaque institution, et rémunéré sur les crédits globaux ouverts à cet effet à cette section du budget. [...]»
14 Les dispositions relatives aux agents locaux figurent sous le titre IV du RAA (articles 79 à 81).
15 L'article 79 dispose ce qui suit:
«Sous réserve des dispositions du présent titre, les conditions d'emploi des agents locaux, notamment en ce qui concerne:
a) les modalités de leur engagement et de la résiliation de leur engagement,
b) les congés,
c) leur rémunération,
sont fixées par chaque institution sur la base de la réglementation et des usages existant au lieu où l'agent est appelé à exercer ses fonctions.»
16 Aux termes de l'article 80:
«L'institution assume, en matière de sécurité sociale, les charges incombant aux employeurs en vertu de la réglementation existant au lieu où l'agent est appelé à exercer ses fonctions.»
17 Enfin, l'article 81, paragraphe 1, dispose que:
«Les litiges entre l'institution et l'agent local en service dans un État membre sont soumis à la juridiction compétente en vertu de la législation en vigueur au lieu où l'agent exerce ses fonctions.» (10)
18 Pour ce qui est des agents de la Fondation, l'article 14 du règlement n, 1360/90 précité, dans sa version modifiée par le règlement n, 2063/94 du Conseil (11), dispose ce qui suit:
«Statut du personnel
Le personnel de la Fondation est soumis aux règlements et réglementations applicables aux fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes.
La Fondation exerce à l'égard de son personnel les pouvoirs qui sont dévolus à l'Autorité investie du pouvoir de nomination.
Le conseil de direction arrête, en accord avec la Commission, les modalités d'application appropriées.»
19 Comme la juridiction nationale l'a indiqué dans l'ordonnance de renvoi, la Fondation n'a pas adopté une réglementation spécifique pour ses agents locaux et elle s'en remet intégralement à la réglementation relative aux conditions d'emploi applicables aux agents locaux de la représentation de la Commission européenne à Rome et à Milan (ci-après la «réglementation»).
20 L'article 3 de cette réglementation dispose que le contrat de travail peut être conclu soit pour une durée indéterminée soit pour une durée déterminée mais que, dans le second cas, il ne peut l'être qu'à la condition que les circonstances ou la nature du travail exigent de fixer un terme.
21 La réglementation comporte également, et entre autres choses, des règles relatives au classement des agents locaux, à leurs droits et obligations, aux conditions de travail, à la rétribution, au passage d'une catégorie à une catégorie supérieure, aux prestations sociales, aux sanctions, aux voies de recours et, à l'article 26, à la résolution du contrat. Conformément au paragraphe 1 de cette disposition, le contrat à durée déterminée prend fin à l'échéance du terme prévu.
V - La procédure devant la Cour
22 Ont présenté des observations écrites dans le délai prévu à cet effet par l'article 20 du statut CE de la Cour, le demandeur au principal, la Fondation et la Commission.
VI - Analyse de la question préjudicielle
23 Comme je l'ai déjà indiqué, le juge national explique que la question préjudicielle trouve son origine dans la contradiction que le demandeur au principal distinguerait entre l'article 3 de la réglementation et la loi italienne n, 230/62. On notera cependant que, dans les observations qu'ils ont présentées à la Cour, aussi bien le demandeur que la Fondation ont dit qu'une telle contradiction n'existe pas (12).
24 Selon le demandeur, l'article 3 de la réglementation et l'article 1er de la loi n, 230/62 disent la même chose puisqu'ils limitent les hypothèses dans lesquelles des contrats de travail à durée déterminée peuvent être conclus. Par conséquent, ce dont il s'agit ici, ce n'est pas de donner la priorité au droit communautaire par rapport au droit national ou vice-versa mais bien d'appliquer l'un et l'autre de manière complémentaire comme le prévoit l'article 79 du RAA.
25 La Fondation, quant à elle, affirme que la question formulée par le juge de renvoi est hors de propos. Selon elle, se demander si l'article 79 du RAA permet ou non aux institutions communautaires de s'écarter de la législation nationale n'a aucun sens en l'espèce puisque la réglementation applicable aux agents locaux en Italie est conforme à la législation nationale en matière de contrats de travail à durée déterminée. Elle estime, en effet, que le juge de renvoi commet une erreur en limitant son examen à la loi n, 230/62 sans tenir compte de l'évolution ultérieure du droit italien. En effet, celui-ci a «libéralisé» l'utilisation de ce type de contrats à un point tel que les limites auxquelles la réglementation communautaire soumet la conclusion de contrats à durée déterminée sont désormais plus strictes que celles qui sont prévues par le droit national.
26 Il est de jurisprudence constante que, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée par l'article 177 du traité, il appartient à celle-ci de donner au juge de renvoi une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi (13).
27 Il me paraît clair en l'espèce que l'article 3 de la réglementation et la loi n, 230/62 reflètent la même option législative en ce qu'elles privilégient les contrats à durée indéterminée et limitent les hypothèses dans lesquelles des contrats à durée déterminée peuvent être conclus.
28 Dans ces circonstances, je considère qu'une réponse générale à la question préjudicielle telle qu'elle a été formulée ne serait pas utile au juge national pour résoudre le litige dont il a été saisi (14). Il faut donc reformuler la question préjudicielle en précisant les éléments du droit communautaire dont le tribunal piémontais devra tenir compte au moment de statuer au fond.
29 Le juge a quo a posé cette question préjudicielle à la Cour, en premier lieu, parce qu'il souhaitait s'entendre préciser les dispositions dont il doit tenir compte pour examiner la validité du contrat d'agent local conclu avec un travailleur pour une durée déterminée et, en second lieu, parce qu'il voulait savoir, dans l'hypothèse où ce contrat serait invalide, s'il est compatible avec le droit communautaire de sanctionner cette invalidité en créant une relation de travail à durée indéterminée entre les parties.
30 Il résulte des dispositions mentionnées dans l'ordonnance de renvoi que le contrat pourrait être considéré comme invalide dans deux hypothèses. Dans la première, qui est commune à l'article 3 de la réglementation et à l'article 1er de la loi n, 230/62, le contrat pourrait être invalidé si les circonstances dans lesquelles la relation de travail est née entre les parties ne permettaient pas à la Fondation d'opter pour un contrat à durée déterminée.
31 Pour se prononcer sur ce point, la juridiction de renvoi devra se fonder sur l'article 3 de la réglementation, aux termes duquel les contrats d'agent local conclus en Italie sont présumés l'avoir été pour une durée indéterminée sauf lorsque les circonstances ou la nature du travail exigent qu'un terme soit fixé.
32 C'est à la juridiction italienne, et non pas à la Cour, de déterminer si les circonstances ou la nature du travail à accomplir par le demandeur justifiaient la conclusion d'un contrat à durée déterminée puisque, conformément à l'article 81 du RAA, les litiges entre l'institution et l'agent local en service dans un État membre sont soumis à la juridiction compétente en vertu de la législation en vigueur au lieu où l'agent exerce ses fonctions. En tout état de cause, l'ordonnance de renvoi ne fournit aucun renseignement permettant à la Cour d'apprécier si les conditions fixées par l'article 3 de la réglementation sont réunies.
33 La seconde hypothèse dans laquelle le contrat pourrait être considéré comme invalide conformément à l'article 2 de la loi n, 230/62 est celle dans laquelle la relation de travail se serait poursuivie au-delà du terme prévu dans le contrat initial ou dans une première prorogation de celui-ci.
34 Comme je l'ai déjà indiqué, le demandeur a tout d'abord été lié à la Fondation par un contrat d'agent auxiliaire à durée déterminée, qui a été prorogé une fois, et ensuite par un contrat d'agent local, lui aussi à durée déterminée, et qui a également été prorogé une fois.
35 Il faut souligner que le RAA établit une distinction nette entre les contrats d'agent auxiliaire et les contrats d'agent local. En particulier, les contrats d'agent auxiliaire sont régis, de manière exclusive, par la réglementation communautaire (15) et, conformément à l'article 73 du RAA, qui renvoie sur ce point au titre VII du statut des fonctionnaires, les litiges qui opposent ces agents aux institutions qui les emploient relèvent de la compétence de la Cour. En définitive, tout différend pouvant diviser les parties au principal à propos du contrat d'agent auxiliaire antérieur devra être réglé devant la juridiction communautaire.
36 Le litige dont la juridiction de Turin a été saisie porte uniquement sur la période au cours de laquelle le demandeur était lié à la Fondation par un contrat d'agent local, qui ne peut en aucun cas être considéré comme une prorogation du contrat précédent d'agent auxiliaire.
37 Je considère donc qu'en ce qui concerne le premier aspect de la question préjudicielle telle qu'elle a été reformulée, il faut répondre à la juridiction de renvoi que, pour établir si un contrat d'agent local conclu pour une durée déterminée par la Fondation européenne de formation est valide, la juridiction nationale saisie d'un litige en vertu de l'article 81 du régime applicable aux autres agents doit, conformément à l'article 3 de la réglementation relative aux conditions d'emploi des agents locaux de la représentation de la Commission européenne à Rome et à Milan, apprécier si les circonstances ou la nature du travail exigeaient que le contrat soit assorti d'un terme.
38 Le second point soulevé par la question préjudicielle concerne la sanction qui pourra être infligée à la Fondation si la juridiction de renvoi considère que le contrat est invalide.
39 La réglementation communautaire ne prévoit aucune sanction pour de tels cas. Quant au droit italien, la seule disposition à laquelle le juge a quo s'est référé dans son ordonnance de renvoi est la loi n, 230/62 aux termes de laquelle, en cas d'invalidité du contrat, celui-ci sera réputé avoir été passé pour une durée indéterminée à partir de la date de sa conclusion.
40 Il faut, sur ce point, rappeler, comme la Commission l'a fait à bon escient, l'arrêt que la Cour a rendu dans l'affaire Tordeur (16).
41 Dans cette affaire, la Cour du travail de Bruxelles avait demandé à la Cour si le droit communautaire empêchait d'appliquer aux institutions des Communautés, lorsqu'elles font appel à de la main-d'oeuvre intérimaire, une disposition de droit national créant, à titre de sanction civile en cas de non-respect d'autres dispositions de la même loi, un contrat de travail à durée indéterminée entre le travailleur et son employeur.
42 La Cour a précisé, en premier lieu, que, conformément à l'article 6 du RAA, chaque institution détermine les autorités habilitées à conclure les contrats d'engagement d'un agent, qu'il s'agisse d'un agent temporaire, d'un agent auxiliaire, d'un agent local ou encore d'un conseiller spécial.
43 La Cour a ajouté que, si la protection sociale du travailleur intérimaire ne peut évidemment pas être méconnue pour la seule raison que ce travailleur est mis à la disposition d'une institution communautaire, une telle protection ne saurait toutefois être assurée par des mesures qui constitueraient une intrusion dans la sphère d'autonomie des institutions des Communautés. Il faut donc exclure que la conclusion d'un contrat d'agent d'une institution, à plus forte raison lorsqu'il s'agit d'un contrat à durée indéterminée, puisse découler non pas d'une décision de l'autorité désignée comme compétente à cet égard mais du fait, même sanctionné par une décision du juge national, que certaines dispositions de la législation de l'État membre du siège, en matière de travail intérimaire, n'ont pas été respectées.
44 La Cour a donc déclaré que:
«[...] L'article 6 du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes exclut l'application aux institutions communautaires des dispositions nationales qui créent, en cas de non-respect de certaines de ses règles en matière de travail intérimaire, un contrat de travail à durée indéterminée entre le travailleur intérimaire et son utilisateur» (17).
45 Bien que l'affaire Tordeur concerne le contrat à durée déterminée d'un travailleur intérimaire et non pas, comme en l'espèce, un contrat à durée déterminée d'agent local, le raisonnement suivi par la Cour est, selon moi, pleinement applicable au litige qui oppose M. Vitari à la Fondation.
46 Ni une règle de droit interne ni une décision judiciaire nationale ne peuvent imposer à une institution ou à un organisme communautaire de conclure un contrat d'agent local à durée indéterminée. Par conséquent, si la juridiction de renvoi devait dire pour droit que l'article 3 de la réglementation a été enfreint et qu'il faut imposer une sanction, la Fondation ne pourra pas être condamnée à admettre que le contrat à durée déterminée qu'elle avait conclu avec un ancien agent local soit converti en une relation de travail à durée indéterminée (18).
VII - Conclusion
47 Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle qui lui a été posée par la Pretura circondariale de Turin:
«1) Pour établir si un contrat d'agent local conclu pour une durée déterminée par la Fondation européenne de formation est valide, la juridiction nationale saisie d'un litige en vertu de l'article 81 du Régime applicable aux autres agents doit, conformément à l'article 3 de la réglementation relative aux conditions d'emploi des agents locaux de la représentation de la Commission européenne à Rome et à Milan, apprécier si les circonstances ou la nature du travail exigeaient que le contrat soit assorti d'un terme.
2) Dans l'hypothèse où la juridiction nationale dirait pour droit que la Fondation européenne de formation a enfreint l'article 3 de la réglementation susvisée, il pourra lui infliger la sanction qu'il juge appartenir en droit national. Néanmoins, l'article 6 du Régime applicable aux autres agents s'oppose à ce que cette sanction consiste dans la création d'une relation de travail à durée indéterminée entre l'agent local et l'organisme communautaire concerné.»
(1) - Règlement (CEE) n, 1360/90 du Conseil, du 7 mai 1990, portant création d'une Fondation européenne pour la formation (JO L 131, p. 1).
(2) - Article 1er, sous b), de la décision du 29 octobre 1993, prise du commun accord des représentants des gouvernements des États membres réunis au niveau des chefs d'État ou de gouvernement relative à la fixation des sièges de certains organismes et services des Communautés européennes ainsi que d'Europol (JO C 323, p. 1).
(3) - Gazzetta Ufficiale du 17 mai 1962, n, 125.
(4) - Ces hypothèses sont les suivantes:
a) lorsque la nature particulière du travail à fournir, résultant de son caractère saisonnier, l'exige; b) lorsque le contrat a pour objet d'assurer le remplacement de travailleurs absents qui ont droit à conserver leur poste de travail, le contrat devant alors nommer le travailleur remplacé et la cause de son remplacement; c) lorsque le contrat a pour objet la réalisation d'un travail ou d'un service concret et déterminé dans le temps à caractère extraordinaire ou occasionnel; d) lorsque le contrat porte sur la réalisation de travaux en phases successives exigeant des travailleurs possédant une qualification distincte de la qualification habituelle à condition que ce contrat soit limité aux phases complémentaires ou d'intégration pour lesquelles il n'existe pas d'emploi continu dans l'entreprise;
e) lorsque le contrat porte sur la production de spectacles spécifiques, de programmes radiophoniques ou de programmes télévisés (loi du 23 mai 1977, n, 266). De surcroît, la loi n, 84 du 25 mars 1986 a introduit une nouvelle possibilité de recruter du personnel sur la base d'un contrat à durée déterminée pour les compagnies aériennes ou les entreprises aéroportuaires.
(5) - L'article 12 de la loi n, 196 du 24 juin 1997 a précisé cette disposition, mais, comme la juridiction de renvoi n'a pas mentionné cette loi, il y a lieu de considérer qu'elle ne s'applique pas au litige au principal.
(6) - Ni l'ordonnance de renvoi ni les observations présentées devant la Cour ne contiennent d'explication permettant de déterminer si le demandeur fonde sa prétention sur une violation de l'article 1er de la loi n, 230/62 ou sur l'application de son article 2.
(7) - Règlement (CEE, Euratom, CECA) n, 259/68 du Conseil, du 29 février 1968, fixant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, et instituant des mesures particulières temporairement applicables aux fonctionnaires de la Commission (JO 1968 L 56, p. 1).
(8) - Ce régime figure dans le règlement n, 259/68, déjà cité à la note 7 plus haut.
(9) - Version résultant du règlement (CECA, CEE, Euratom) n, 2615/76 du Conseil, du 21 octobre 1976, modifiant le règlement n, 259/68, en ce qui concerne le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes (JO L 299, p. 1).
(10) - Version résultant du règlement (CEE, Euratom, CECA) n, 3947/92 du Conseil, du 21 décembre 1992, modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes et le régime applicable aux autres agents de ces Communautés (JO L 404, p. 1).
(11) - Règlement (CE) n, 2063/94 du Conseil, du 27 juillet 1994, modifiant le règlement n, 1360/90 portant création d'une Fondation européenne pour la formation (JO L 216, p. 9).
(12) - La Commission ne s'est pas prononcée sur ce point dans ses observations.
(13) - Voir, par exemple, l'arrêt de la Cour du 17 juillet 1997, Krüger (C-334/95, Rec. p. I-4517, point 22).
(14) - Qu'il me soit néanmoins permis de signaler que la jurisprudence de la Cour, en particulier les arrêts Tordeur (arrêt du 3 octobre 1985, 232/84, Rec. p. 3223, auquel je reviendrai plus tard) et Asmussen (arrêt du 30 septembre 1975, 50/74, Rec. p. 1003), permettrait de répondre affirmativement à cette question. Dans cette seconde affaire, la Cour a déclaré, à propos de l'ancien article 94 du RAA, conformément auquel le Conseil devait fixer la rémunération des agents d'établissement «en s'inspirant des usages locaux», que «la prise en considération des `usages locaux' ne doit pas être plus qu'une inspiration, c'est-à-dire une simple orientation, qui n'exclut d'aucune manière la prise en considération d'autres facteurs» et qu'ainsi «l'article 94 confère aux institutions compétentes un large pouvoir d'appréciation en vue d'adapter les conditions de rémunération des agents locaux et des agents d'établissement aux circonstances locales de chacun des établissements en cause en tenant compte des exigences qui se dégagent tant des conditions de fonctionnement interne de ces établissements que des facteurs résultant du milieu économique et social à l'intérieur duquel ceux-ci sont implantés» (points 33 et 34).
(15) - Titre III du RAA, articles 51 à 78.
(16) - Déjà cité à la note 14 plus haut.
(17) - Ibidem, point 29.
(18) - Dans les conclusions qu'il a présentées dans l'affaire Tordeur, l'avocat général VerLoren van Themaat va encore plus loin puisque, selon lui, «le juge national pourra [...] seulement condamner l'institution communautaire en question à une indemnité appropriée».