62009CC0325_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Zjednoczone Królestwo) (zwany dalej „sądem krajowym”) zwrócił się do Trybunału ponownie o udzielenie wskazówek odnośnie do wykładni art. 16 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG(2) . Artykuł 16 ust. 1 zdanie 1 tego przepisu przewiduje, że każdy obywatel Unii, który legalnie zamieszkiwał w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, nabywa prawo stałego pobytu w tym państwie.
2. Niniejsza sprawa wykazuje bliski związek ze sprawą Lassal, w której Trybunał ogłosił wyrok w dniu 7 października 2010 r.(3) . Także w niniejszej sprawie chodzi o pytanie, w jakim stopniu w ramach art. 16 dyrektywy 2004/38 powinny zostać uwzględnione okresy pobytu zakończone przed upływem terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy 2004/38 w dniu 30 kwietnia 2006 r. Niniejsza sprawa dotyczy jednakże pytania idącego dalej, mianowicie, czy obywatelka Unii może nabyć prawo stałego pobytu również wtedy, gdy najpierw przebywała ona legalnie i nieprzerwanie w przyjmującym państwie członkowskim przez okres pięciu lat, po którym to okresie nastąpił okres nieco ponad roku, w którym z mających wówczas zastosowanie przepisów prawa Unii nie wynikało dla niej co prawda prawo pobytu, jednakże jako obywatelka Unii dysponowała pozwoleniem na pobyt wydanym jej przez organ krajowy, które to pozwolenie nie zostało cofnięte. Niniejsze postępowanie daje Trybunałowi okazję do rozwinięcia swego orzecznictwa w przedmiocie art. 16 dyrektywy 2004/38.
I – Prawo możliwe do zastosowania
A – Prawo Unii (4)
1. Prawo pierwotne
3. Artykuł 12 akapit pierwszy WE stanowi:
„W zakresie zastosowania niniejszego traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
4. Artykuł 18 WE stanowi:
„1. Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania.
2. Jeżeli do osiągnięcia tego celu działanie Wspólnoty okazuje się konieczne, a niniejszy traktat nie przewiduje niezbędnych kompetencji, Rada może wydać przepisy ułatwiające wykonywanie praw określonych w ustępie 1. Rada stanowi zgodnie z procedurą określoną w artykule 251.
3. Ustępu 2 nie stosuje się do postanowień dotyczących paszportów, dowodów tożsamości, dokumentów pobytowych lub jakichkolwiek dokumentów bądź postanowień dotyczących zabezpieczenia społecznego lub ochrony socjalnej”.
2. Prawo wtórne
a) Dyrektywa 2004/38
5. Motywy 1–3 dyrektywy 2004/38 mają następujące brzmienie:
„(1) Obywatelstwo Unii nadaje każdemu obywatelowi Unii podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie i środków przyjętych w celu ich stosowania.
(2) Swobodny przepływ osób stanowi jedną z podstawowych swobód rynku wewnętrznego obejmującego przestrzeń bez granic wewnętrznych, gdzie swoboda ta jest zapewniona zgodnie z postanowieniami traktatu.
(3) Obywatelstwo Unii powinno stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, w przypadku gdy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu. Należy zatem skodyfikować i zweryfikować istniejące instrumenty wspólnotowe, które traktują oddzielnie pracowników najemnych, osoby pracujące na własny rachunek, studentów i inne osoby niezatrudnione w celu uproszczenia i wzmocnienia prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu wszystkich obywateli Unii”.
6. Motywy 17 i 18 dyrektywy 2004/38 zostały sformułowane w sposób następujący:
„(17) Korzystanie ze stałego pobytu przez obywateli Unii, którzy zdecydowali się osiedlić na stałe w przyjmującym państwie członkowskim, wzmocniłoby poczucie obywatelstwa Unii i stanowi kluczowy element promowania spójności społecznej, która jest jednym z podstawowych celów Unii. Prawo stałego pobytu powinno zatem zostać ustanowione dla wszystkich obywateli Unii i członków ich rodziny, którzy zgodnie z warunkami ustanowionymi w niniejszej dyrektywie zamieszkiwali w przyjmującym państwie nieprzerwanie przez okres pięciu lat, o ile nie zastosowano wobec nich środka wydalenia.
(18) Aby prawo do stałego pobytu stanowiło rzeczywisty mechanizm integracji w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego, w którym obywatel Unii zamieszkuje, nie powinno ono podlegać żadnym warunkom od momentu, kiedy zostało przyznane”.
7.
Artykuł 7 dyrektywy 2004/38 ma następujące brzmienie:
„Prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące
1. Wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli:
a) są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim; lub
b) posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim; lub
[…]
3. Do celów ust. 1 lit. a) obywatel Unii, który nie jest dłużej pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek, zachowuje status pracownika najemnego lub osoby pracującej na własny rachunek w następujących okolicznościach:
a) jest okresowo niezdolny do pracy w wyniku choroby lub wypadku;
b) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, po okresie zatrudnienia przekraczającym jeden rok i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy;
c) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, po zakończeniu umowy o pracę na czas określony, obejmującej okres krótszy niż rok, lub po okresie niezamierzonego bezrobocia przez pierwsze dwanaście miesięcy i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy. W takim przypadku status pracownika zostaje zachowany nie dłużej niż przez sześć miesięcy;
d) podejmuje kształcenie zawodowe. O ile obywatel Unii nie jest bezrobotny, zachowanie statusu pracownika wymaga, aby kształcenie było związane z poprzednim zatrudnieniem [chyba że zainteresowany utracił wcześniej pracę w sposób niezawiniony].
[…]”.
8. Artykuł 14 ust. 3 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„Środek wydalenia nie jest stosowany automatycznie w wyniku korzystania przez obywatela Unii lub członków jego/jej rodziny z systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego”.
9. Artykuł 16 dyrektywy zawiera ogólną zasadę prawa do stałego pobytu. Stanowi on:
„Zasada ogólna dla obywateli Unii i członków ich rodziny
1. Obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III.
[…]
3. Ciągłości pobytu nie naruszają przejściowe okresy nieobecności nieprzekraczające ogółem sześciu miesięcy w roku lub dłuższe okresy nieobecności z powodu obowiązkowej służby wojskowej, lub okres nieobecności obejmujący 12 kolejnych miesięcy z ważnych powodów, na przykład ciąży i porodu, poważnej choroby, studiów, kształcenia zawodowego lub oddelegowania w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim.
4. Po nabyciu prawa stałego pobytu można je utracić jedynie w wyniku nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przez okres przekraczający dwa kolejne lata”.
10. Artykuł 24 ust. 1 dyrektywy stanowi:
„Równe traktowanie
1. Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie. Korzystanie z tego prawa obejmuje członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i posiadają prawo pobytu lub stałego pobytu.
2. W drodze odstępstwa od ust. 1 przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub, w określonym przypadku, dłuższego okresu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b), ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu – do udzielania pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób niebędących pracownikami najemnymi, osób pracujących na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, i członków ich rodziny”.
11. Artykuł 37 dyrektywy 2004/38 stanowi, co następuje:
„Mniej restrykcyjne przepisy krajowe
Przepisy niniejszej dyrektywy nie naruszają jakichkolwiek przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych ustanowionych przez jedno z państw członkowskich, które byłyby mniej restrykcyjne wobec osób objętych niniejszą dyrektywą”.
12. Artykuł 38 tej dyrektywy stanowi:
„Uchylenia
1. Uchyla się art. 10 i 11 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 z mocą od 30 kwietnia 2006 r.
2. Dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG tracą moc ze skutkiem od 30 kwietnia 2006 r.
3. Odniesienia dokonane do uchylonych przepisów i dyrektyw należy rozumieć jako odniesienia do niniejszej dyrektywy”.
13. W art. 40 ust. 1 wymienionej dyrektywy przewidziano, że państwa członkowskie wprowadzą w życie, najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2006 r., przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy.
b) Dyrektywa
68/360
14. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie(5) :
„1. Państwa członkowskie przyznają prawo pobytu na ich terytorium osobom, o których mowa w art. 1, mogącym okazać dokumenty wymienione w ust. 3.
2. Jako dowód prawa pobytu, wydawany będzie dokument zatytułowany »Karta pobytu obywatela państwa członkowskiego EWG«. Dokument musi zawierać oświadczenie, iż został wydany na mocy rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 oraz środków przyjętych przez państwa członkowskie w celu realizacji niniejszej dyrektywy. Tekst takiego oświadczenia zawarty jest w Załączniku do niniejszej dyrektywy”.
15. Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 68/360 stanowi:
„Karta pobytu:
a) musi być ważna na całym terytorium państwa członkowskiego, które ją wydało;
b) musi być ważna przez okres co najmniej 5 lat od daty wydania oraz automatycznie odnawialna”.
16. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 68/360:
„Ważna karta pobytu nie może zostać pracownikowi cofnięta wyłącznie na podstawie faktu, że nie jest on już zatrudniony, lub z powodu czasowej niezdolności do pracy na skutek choroby lub wypadku albo dlatego, że pozostaje on bezrobotnym nie z własnej woli, co zostanie należycie potwierdzone przez właściwe biuro pracy”.
B – Prawo krajowe
17. Na podstawie właściwych przepisów prawa krajowego świadczenia z zakresu pomocy społecznej przyznaje się w zależności od uzyskiwanego dochodu osobom w wieku 16–59 lat, które nie są zobowiązane wystąpić o zasiłek dla bezrobotnych na przykład ze względu na to, że są w zaawansowanej ciąży, niezdolne do pracy lub są osobami samotnie wychowującymi dzieci.
18. Prawo do otrzymywania świadczeń z zakresu pomocy społecznej uregulowane jest w Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (zwanym dalej „ustawą z 1992 r.”). Zgodnie z art. 124 ust. 1 lit. b) ustawy z 1992 r. nabycie prawa do tego świadczenia wymaga, aby dochód zainteresowanej osoby nie przekraczał „stosownej kwoty”. Jest to według art. 135 ust. 1 ustawy z 1992 r. kwota lub łączna suma kwot, ustalonych w odniesieniu do tego świadczenia. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy z 1992 r. uprawnienie do określania kryterium dochodowego obejmuje uprawnienie do określenia tego kryterium jako kwoty zerowej.
19. Zgodnie z art. 21 i 21AA oraz załącznikiem 7 do Income Support (General) Regulations 1987 (zwanego dalej „rozporządzeniem z 1987 r.”) dla nierezydentów stosowna kwota stanowi kwotę zerową, tak że nie mają oni prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej.
20. Pojęcie nierezydentów zdefiniowane jest w art. 21AA ust. 1 rozporządzenia z 1987 r. jako wnioskodawcy, którzy nie mają miejsca zwykłego pobytu w Zjednoczonym Królestwie, na Wyspach Normandzkich, wyspie Man lub w Irlandii.
Zgodnie z ust. 2 tego przepisu osoba wnioskująca o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej ma miejsce zwykłego pobytu w Zjednoczonym Królestwie, na Wyspach Normandzkich, wyspie Man lub w Irlandii tylko wtedy, gdy posiada prawo pobytu w Zjednoczonym Królestwie, na Wyspach Normandzkich, wyspie Man lub w Irlandii inne niż prawo pobytu objęte zakresem ust. 3 tego przepisu.
21. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu wyklucza się w szczególności następujące prawa pobytu:
– prawa pobytu, wynikające z uprawnienia obywatela Unii do pobytu w innym państwie członkowskim niż jego własne przez początkowy okres trzech miesięcy;
– prawa pobytu, wynikające z uprawnienia obywateli Unii do pobytu w okresie następującym po tym pierwszym okresie, o ile poszukują pracy lub są członkami rodziny.
22. Artykuł 21 AA ust. 4 rozporządzenia z 1987 r. stanowi, że określone osoby nie są „osobami zagranicznymi” i tym samym należy włączyć je do kręgu osób uprawnionych do otrzymywania świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Należą do nich zwłaszcza obywatele Unii będący pracownikami najemnymi lub w inny sposób niezależni ekonomicznie.
II – Stan faktyczny i postępowanie przed sądem krajowym
23. Maria Dias jest obywatelką Portugalii. Jest stanu wolnego. M. Dias przybyła do Zjednoczonego Królestwa w styczniu 1998 r. z dwojgiem dzieci, gdzie od razu znalazła zatrudnienie. Dzieci, z którymi przyjechała, są już dorosłe i nie mieszkają z nią.
24. Pobyt M. Dias w Zjednoczonym Królestwie można podzielić na następujące okresy:
– od stycznia 1998 r. do lata 2002 r. (zwany dalej „okresem I”) była pracownicą najemną;
– od lata 2002 r. do dnia 17 kwietnia 2003 r. (zwany dalej „okresem II”) przebywała na urlopie macierzyńskim. Jej najmłodsze dziecko urodziło się w dniu 7 października 2002 r.;
– po zakończeniu urlopu macierzyńskiego postanowiła z własnej woli nie wracać na swoje stanowisko pracy, lecz od dnia 18 kwietnia 2003 r. do dnia 25 kwietnia 2004 r. (zwany dalej „okresem III”) opiekowała się swoim najmłodszym dzieckiem. W tym okresie otrzymywała świadczenie z zakresu pomocy społecznej zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami krajowymi(6) ;
– od dnia 26 kwietnia 2004 r. do dnia 23 marca 2007 r. (zwany dalej „okresem IV”) powróciła na swoje stanowisko pracy, stając się ponownie pracownicą najemną;
– od dnia 24 marca 2007 r. (zwany dalej „okresem V”) M. Dias ponownie pozostaje bez pracy.
25. W dniu 13 maja 2000 r. (tzn. w okresie I) Home Office (ministerstwo spraw wewnętrznych) wydało M. Dias pozwolenie na pobyt. Ma ono następujące brzmienie:
„Karta pobytu obywatela państwa członkowskiego EWG.
Niniejsza karta została wydana zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty oraz z przepisami wydanymi na potrzeby transpozycji dyrektywy Rady z dnia 15 października 1968 r. [dyrektywy 68/360].
Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia posiadacz niniejszej karty pobytu ma prawo do podejmowania i zachowania zatrudnienia w Zjednoczonym Królestwie na takich samych warunkach jak pracownicy pochodzący ze Zjednoczonego Królestwa.
Zaleca się okazanie niniejszej karty Immigration Officer [urzędnikowi imigracyjnemu] przy każdym wjeździe lub opuszczeniu Zjednoczonego Królestwa”.
26. Dokument ten był ważny od momentu jego wydania w dniu 13 maja 2000 r. do dnia 13 maja 2005 r. Zamieszczone w nim wskazówki informowały posiadacza w szczególności:
„Ważność niniejszej karty pobytu […] określa czasowe granice pobytu w Zjednoczonym Królestwie. To ograniczenie czasowe ma zastosowanie, z zastrzeżeniem jego zniesienia, do każdorazowego pozwolenia na wjazd, które może zostać przyznane po okresie nieobecności w Zjednoczonym Królestwie w okresie ważności tej karty”.
27. W dniu 26 marca 2007 r., tj. w okresie V i po upływie terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy 2004/38 w dniu 30 kwietnia 2006 r., M. Dias złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z mającym wówczas czasowo zastosowanie prawem krajowym uwzględnienie jej wniosku zależało od tego, czy w tym czasie posiadała już prawo stałego pobytu zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
28. Po tym jak jej wniosek został oddalony, M. Dias wniosła od tej decyzji odwołanie do Social Security Commissioner (organu właściwego w zakresie zabezpieczenia społecznego). Social Security Commissioner zdecydował, że wniosek M. Dias o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej był uzasadniony, ponieważ posiadała ona prawo stałego pobytu zgodnie z art. 16 dyrektywy 2004/38. Wprawdzie według Social Security Commissioner pobyt M. Dias w okresach I i II, a więc od początku stycznia 1998 r. do dnia 17 kwietnia 2003 r. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem w ramach art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 mogą zostać uwzględnione tylko okresy pobytu zakończone po dniu 30 kwietnia 2006 r., to jest po upływie terminu na dokonanie transpozycji tej dyrektywy. Jego zdaniem może natomiast zostać uwzględniony pobyt M. Dias w okresach III i IV. Co prawda w okresie III M. Dias nie była pracownicą najemną ani osobą niezależną ekonomicznie, lecz wydana przez władze krajowe karta pobytu zapewniła jej prawo pobytu. Ponadto w tym okresie posiadała ona także prawo pobytu wynikające bezpośrednio z art. 18 WE.
29. Od tej decyzji Social Security Commissioner do sądu krajowego środek zaskarżenia wniósł Secretary of State (minister spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestestwa), a M. Dias wniosła wzajemny środek zaskarżenia. W swym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd krajowy zawarł następujący wniosek częściowy:
30. Na wstępie sąd krajowy doszedł do tymczasowego wniosku, że zarówno art. 16 ust. 1, jak też art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 mają zastosowanie do okresów pobytu zakończonych przed 30 kwietnia 2006 r., jeżeli były one zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa Unii. Ponieważ M. Dias przebywała w Zjednoczonym Królestwie od początku stycznia 1998 r. do dnia 17 kwietnia 2003 r. przez okres pięciu lat, legalnie i nieprzerwanie w rozumieniu art. 16 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, zdaniem sądu krajowego z dniem 30 kwietnia 2006 r. nabyła ona prawo stałego pobytu. Sąd odroczył jednak wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie tej kwestii do czasu ogłoszenia przez Trybunał wyroku w sprawie Lassal.
31. Sąd krajowy zajął się następnie kwestią, czy także okres III stanowi okres legalnego pobytu w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Sąd stwierdza, że w tym okresie M. Dias nie była pracownicą najemną, a sama okoliczność, że pozwolenie na pobyt, wydane jej przez władze krajowe, było w tym okresie ważne, nie wystarcza w jego opinii, by potraktować ten okres pobytu jako legalny w świetle art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Ponieważ jednak sąd nie pozbył się wszystkich wątpliwości, odroczył wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia i zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Jeśli obywatel Unii przebywający w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, przed transponowaniem dyrektywy 2004/38 posiadał kartę pobytu, prawidłowo wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy 68/360, lecz przez pewien czas pozostawał w okresie ważności tej karty z własnej woli bez pracy, nie będąc osobą niezależną ekonomicznie oraz nie spełniając warunków wydania takiej karty, to czy osoba taka, jedynie z uwagi na posiadanie tej karty, w tym czasie nadal »legalnie przebywa« w przyjmującym państwie członkowskim na potrzeby nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38?”.
32. W razie gdyby z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie wynikało prawo stałego pobytu, sąd krajowy zadaje sobie pytanie, czy M. Dias może prawo pobytu wywodzić także bezpośrednio z przepisu art. 18 WE i z tego względu stawia Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Jeśli okres pięciu lat nieprzerwanego pobytu jako pracownik najemny przed dniem 30 kwietnia 2006 r. [na terytorium przyjmującego panstwa członkowskiego] nie uprawnia do uzyskania prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, to czy taki nieprzerwany pobyt jako pracownik uprawnia do nabycia prawa stałego pobytu bezpośrednio na podstawie art. 18 ust. 1 WE z tego względu, że w dyrektywie tej istnieje luka [regulacyjna]?”.
III – Postępowanie przed Trybunałem
33. W terminie wskazanym w art. 23 statutu Trybunału uwagi na piśmie złożyły M. Dias, rząd Zjednoczonego Królestwa, portugalski, duński i Komisja Europejska.
34. W dniu 16 grudnia 2010 r. odbyła się rozprawa, w której uczestniczyli pełnomocnicy procesowi M. Dias, Zjednoczonego Królestwa i Komisji Europejskiej.
IV – Istotne argumenty uczestników postępowania
A – W przedmiocie uwzględnienia okresów pobytów zakończonych przed dniem 30 kwietnia 2006 r.
35. Zdaniem M. Dias, rządu portugalskiego
i Komisji
w ramach art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy uwzględniać także okresy pobytu zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Tym samym M. Dias spełniła wymogi art. 16 ust. 1 dyrektywy, ponieważ od początku stycznia 1998 r. do dnia 17 kwietnia 2003 r. przebywała przez okres pięciu lat legalnie i nieprzerwanie w Zjednoczonym Królestwie, osiągając tym samym stopień integracji wymagany do nabycia prawa stałego pobytu. M. Dias wskazuje na wywód uczestnika postępowania w sprawie Lassal, Child Poverty Action Group, a Komisja na swoje własne stanowisko w tym postępowaniu. Rząd portugalski wskazuje, że dyrektywa 2004/38 skodyfikowała uregulowania istniejące przed jej wejściem w życie. Zgodnie z jej motywem 3 celem dyrektywy jest uproszczenie i wzmocnienie prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu. Nie można zatem dokonywać takiej wykładni dyrektywy, by jej uregulowanie pozostawało w tyle za istniejącymi już prawami.
36. Podczas rozprawy rząd Zjednoczonego Królestwa
wyjaśnił, że w ramach reakcji na wyrok w sprawie Lassal obecnie wychodzi także z założenia, że pobyt M. Dias w okresach I i II może zostać uwględniony i dlatego M. Dias nabyła prawo stałego pobytu.
37. W opinii rządu duńskiego
na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie mogą być uwzględniane żadne okresy pobytu zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Fakt, że dyrektywa nie przewiduje uwzględniania pobytów przed dniem 30 kwietnia 2006 r., nie stanowi bowiem nieświadomej luki regulacyjnej w dyrektywie, lecz świadomą decyzję prawodawcy unijnego. Prawo stałego pobytu w oparciu o postanowienia art. 16 dyrektywy 2004/38 stanowi bowiem nowe prawo, wprowadzone dopiero przez tę dyrektywę.
B – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
38. Zdaniem M. Dias
i rządu portugalskiego
pobyt M. Dias w okresie III był legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
39. M. Dias powołuje się przede wszystkim na to, że brzmienie tego przepisu pozwala także na uwzględnienie pobytu, który jest legalny co prawda nie na podstawie przepisów prawa Unii, lecz w oparciu o zasady ustanowione przez prawo krajowe. M. Dias twierdzi, że władze krajowe wydały jej kartę pobytu zgodnie z art. 6 dyrektywy 68/360, która była ważna na okres III. Dlatego w okresie III przebywała ona w Zjednoczonym Królestwie legalnie, za czym przemawia porównanie przepisów dyrektywy 68/360 z art. 1 i 3 dyrektywy Rady 90/364/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie prawa pobytu(7) . Temu wnioskowi nie można zarzucić, że karta pobytu na podstawie art. 6 dyrektywy 68/360 ma, zgodnie z orzecznictwem, jedynie deklaratoryjny charakter. Z tego orzecznictwa wynika bowiem tylko, że prawo pobytu wynikające z prawa Unii nie zależy od spełnienia wymogów procedury krajowej, lecz nie wynika z niego a contrario, że krajowe pozwolenie na pobyt nie ma żadnego znaczenia. Ponadto w niniejszym postępowaniu nie muszą zostać uwzględnione postanowienia dotyczące rejestracji, zgodnie z art. 8 dyrektywy 2004/38, lecz tylko przepisy dotyczące karty pobytu, zawarte w dyrektywie 68/360. Ani z art. 16 dyrektywy, 2004/38 ani z jej motywu 17 nie wynika także, że legalny pobyt w rozumieniu jej art. 16 ust. 1 wymaga spełnienia warunków zawartych w art. 7. Zgodnie ze stanowiskiem M. Dias ze względu na swój sens i cel dyrektywa nie powinna być interpretowana zawężająco, a szczególnie w taki sposób, który ograniczałby wpływ postanowień art. 18 WE, względnie realizację celu promowania spójności społecznej. W końcu nie istnieje jej zdaniem żaden związek między art. 16 i art. 7 dyrektywy, tak że w ramach stosowania pierwszego przepisu nie jest konieczne spełnienie wymogów drugiego przepisu.
40. Zdaniem rządu portugalskiego w okresie III M. Dias nie straciła swego statusu jako pracownica najemna. Była wprawdzie z własnej woli bezrobotna, lecz jako iż zdecydowała się na bezrobocie, aby móc opiekować się sześciomiesięcznym dzieckiem, zachowała swój status na rynku pracy w Zjednoczonym Królestwie. Krajowe pozwolenie na pobyt potwierdziło tylko jej prawo wynikające ze statusu pracownicy najemnej.
41. Zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa, rządu duńskiego
i Komisji
pobyt M. Dias w okresie III nie był legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, ponieważ z punktu widzenia kryterium legalności pobyt na podstawie pozwolenia udzielonego przez władze krajowe nie jest wystarczający.
42. Rząd duński i Komisja argumentują po pierwsze, że wynika to z motywu 17 dyrektywy 2004/38, zgodnie z którym pobyt w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy musi odbywać się zgodnie z warunkami ustalonymi w tej dyrektywie. Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy obywatele Unii mogą nabyć prawo pobytu tylko po spełnieniu warunków wymienionych w art. 7 dyrektywy. Rząd duński wskazuje także, że dyrektywa konsoliduje istniejące uprzednio w prawie Unii przepisy dotyczące prawa pobytu, a Komisja podnosi w końcu, że prawo stałego pobytu zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy jest najkorzystniejszym statusem, jaki może zostać przyznany obywatelowi Unii z innego państwa członkowskiego i z tego względu wymaga wysokiego stopnia integracji.
43. Po drugie, rząd Zjednoczonego Królestwa, rząd duński i Komisja wskazują, że wydane przez władze krajowe pozwolenie na pobyt nie jest istotne, ponieważ stwierdza ono tylko deklaratoryjnie, że M. Dias posiada prawo pobytu na podstawie stosownych postanowień prawa Unii. W przypadku bezrobocia z wyboru państwo członkowskie może mianowicie cofnąć pozwolenie na pobyt. Pobyt M. Dias nie może jednak zostać uznany za legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 tylko dlatego, że władze krajowe nie cofnęły jej pozwolenia na pobyt. W przeciwnym wypadku państwa członkowskie musiałyby stale kontrolować, czy nadal spełnione są warunki udzielenia pozwolenia na pobyt, co stanowiłoby nieproporcjonalne obciążenie dla władz krajowych i groziłoby doprowadzeniem do dyskryminacji obywateli Unii z innych państw członkowskich.
44. Po trzecie, zdaniem rządu duńskiego przeciwko uwzględnieniu pobytu, który doszedł do skutku na podstawie udzielonego przez władze krajowe pozwolenia na pobyt, przemawia to, że art. 8 dyrektywy 2004/38 przewiduje możliwość ustanowienia wymogu rejestracji obywateli Unii w przypadku pobytu w państwie przyjmującym przekraczającego okres trzech miesięcy. Gdyby taka rejestracja była uwzględniana przy ocenie legalności pobytu, to pojęcie legalności byłoby różnie interpretowane w zależności od tego, czy państwo członkowskie korzysta z możliwości przewidzianej w art. 8 dyrektywy, czy nie. W tym kontekście rząd Zjednoczonego Królestwa uzupełnia, że celem art. 8 dyrektywy 2004/38 jest uzyskanie pełnego obrazu ruchów migracyjnych związanych z napływem i odpływem ludności.
45. Po czwarte, na wypadek gdyby Trybunał nie przychylił się do jej stanowiska, Komisja argumentuje pomocniczo, że w tym przypadku należy rozróżnić dwie sytuacje. W przypadku, gdyby władze krajowe nie wiedziały, że warunki przyznania prawa pobytu w oparciu o prawo Unii nie są już spełnione, dalsze tolerowanie pobytu nie mogłoby oznaczać, że pobyt jest legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Natomiast zdaniem Komisji legalny pobyt w rozumieniu tego przepisu można byłoby stwierdzić, gdyby władze krajowe zezwoliły świadomie na pobyt obywatela Unii w zakresie wykraczającym poza wymogi wynikające z prawa Unii.
46. Po piąte, Komisja wywodzi uzupełniająco, że taki pobyt, jak w okresie III, wprawdzie nie był legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, lecz nie przerywa on ciągłości pobytu w rozumieniu tego przepisu. Komisja stwierdza, że dyrektywa nie zawiera uregulowania takiego przypadku jak niniejszy, w którym obywatel Unii przebywa w nieprzerwany sposób w państwie członkowskim swego pobytu, jednakże przez pewien określony czas nie spełniał wymogów legalnego pobytu w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy. Natomiast art. 16 ust. 3 dyrektywy zawiera szczególny przepis, zgodnie z którym określone okresy nieobecności nie naruszają ciągłości pobytu, lecz jedynie powodują „zatrzymanie zegara”. Komisja uważa za stosowne stosowanie tej konstrukcji także do takich pobytów, jak pobyt w okresie III. Według Komisji takie okresy, w odróżnieniu od okresów, w których obywatel Unii opuszcza państwo przyjmujące, nie zmniejszają bowiem osiągniętego poziomu integracji. Jest to w jej przekonaniu także zgodne z wolą prawodawcy unijnego, gdyż albo uznał on za oczywiste, że okresy braku aktywności zawodowej nie przerywają ciągłości pobytu i nie przewidział z tego względu żadnego uregulowania, albo o tej kwestii po prostu zapomniał. W takim przypadku zdaniem Komisji należy dokonać wykładni dyrektywy zgodnej z prawem pierwotnym, w świetle art. 18 WE, bowiem wykładnia, zgodnie z którą okresy braku aktywności zawodowej przerywałyby ciągłość pobytu, nie jest proporcjonalna.
C – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
47. W przypadku gdyby w opinii Trybunału M. Dias nie nabyła prawa stałego pobytu zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, M. Dias, rząd portugalski
i Komisja są zdania, że prawo stałego pobytu wynika dla niej bezpośrednio z art. 18 WE. Dyrektywa 2004/38 nie reguluje bowiem kompleksowo prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się. Z tego względu ich zdaniem art. 18 WE ma bezpośrednio zastosowanie w przypadkach, w których dyrektywa 2004/38 nie przewiduje prawa pobytu, lecz nieprzyznanie go byłoby nieproporcjonalne. W ich opinii w przypadku M. Dias, która przez okres pięciu lat pracowała w Zjednoczonym Królestwie, nieprzyznanie jej takiego prawa pobytu byłoby nieproporcjonalne.
48. W przekonaniu rządu Zjednoczonego Królestwa
i rządu duńskiego
dla M. Dias prawo stałego pobytu nie wynika bezpośrednio z art. 18 WE, a prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38 jest nowe i podlega jednoznacznie wymienionym w tym przepisie ograniczeniom i warunkom. Jeśli obywatel Unii nie spełnia warunków wymienionych w art. 16 dyrektywy 2004/38, to nie istnieje luka regulacyjna, którą należałoby wypełnić poprzez bezpośrednie zastosowanie art. 18 WE. Zgodnie z art. 18 WE prawo pobytu uznaje się bowiem tylko pod przewidzianymi w traktacie ograniczeniami i warunkami. Z tego względu tylko prawodawca unijny jest właściwy do ustalania zasad i warunków mających zastosowanie do prawa pobytu. Musi on wprawdzie uwzględniać zasadę proporcjonalności, lecz uzależnienie prawa stałego pobytu od spełnienia wymogów przewidzianych w dyrektywie 2004/38 nie jest nieproporcjonalne.
49. Rząd duński wywodzi uzupełniająco, że zakres stosowania art. 18 ust. 1 WE należy ograniczyć do pobytu uregulowanego przez prawo Unii. Wprawdzie Trybunał rozszerzył zakres stosowania art. 18 ust. 1 WE także na pozwolenie na pobyt wydane zgodnie z prawem krajowym, lecz z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika zdaniem rządu duńskiego, aby takie pozwolenie zostało wydane.
V – W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
50. Na rozprawie rząd Zjednoczonego Królestwa przyznał, że M. Dias posiada prawo stałego pobytu. Wyjaśnił jednak po pierwsze, że postępowanie przed sądem krajowym jest nadal w toku, a po drugie, iż Secretary of State nie złożył stosownego oświadczenia w postępowaniu przed sądem krajowym. W opinii rządu Zjednoczonego Królestwa okoliczność, że sąd krajowy w swym postępowaniu nie ustosunkował się do wyroku w sprawie Lassal, wynika prawdopodobnie z tego, że postępowanie to zostało zawieszone do czasu ogłoszenia wyroku Trybunału w przedmiotowej sprawie. Ponadto sąd krajowy nie traktował pierwszego pytania prejudycjalnego jako hipotetyczne.
51. Okoliczność, że w odpowiedzi na wydanie wyroku w sprawie Lassal rząd Zjednoczonego Królestwa zmienił swoje stanowisko i obecnie wychodzi z założenia, iż M. Dias przysługuje prawo stałego pobytu, nie powoduje utraty przez Trybunał właściwości dla udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne.
52. Po pierwsze, należy wskazać, że postępowanie w sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zgodnie z art. 267 TFUE jest postępowaniem opartym na współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, bez inicjatywy stron(8) . Wdanie się w spór przez rząd Zjednoczonego Królestwa podczas rozprawy przed Trybunałem jest tym samym samo w sobie nieistotne. Dopiero gdy Trybunał zostanie poinformowany przez sąd krajowy, że postępowanie przed sądem krajowym zostało zakończone, Trybunał traci właściwość.
53. Po drugie, nie można też zakładać, że postawione we wniosku pytania są w sposób oczywisty nieistotne dla rozstrzygnięcia. W niniejszym przypadku powstaje bowiem pytanie, jakie skutki ma pobyt M. Dias w okresie III, w którym pozostawała bezrobotna z wyboru, jednak posiadała jednocześnie ważne pozwolenie na pobyt. Odpowiedź na to pytanie zależy w szczególności od odpowiedzi na pytanie sądu, czy pobyt M. Dias w okresie III był legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Ponadto w swym wniosku sąd krajowy nie tylko postawił swe dwa wyraźnie sformułowane pytania prejudycjalne, lecz chciał także wiedzieć, czy w świetle art. 16 ust. 1 tej dyrektywy należy uwzględniać pobyt M. Dias w okresach I i II. W aspekcie postępowania w sprawie Lassal sąd krajowy odstąpił jednak od ponownego postawienia tego pytania prejudycjalnego. Ponieważ jednak przedmiotowa sprawa wykazuje w porównaniu ze sprawą Lassal cechy szczególne, w moim przekonaniu Trybunał musi udzielić na potrzeby niniejszej sprawy odpowiedzi na to pytanie i to przy uwzględnieniu tych szczególnych okoliczności.
54. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest zatem dopuszczalny.
VI – Ocena prawna
A – Uwagi wstępne
1. W przedmiocie prawa stałego pobytu
55. Dyrektywą 2004/38 prawodawca unijny uregulował w ramach prawa wtórnego prawo obywatela Unii do pobytu w innym państwie członkowskim, wynikające w prawie pierwotnym z podstawowych swobód i przepisów regulujących kwestię obywatelstwa Unii(9) . Dyrektywa przewiduje trzy stopnie praw pobytu, to jest po pierwsze w art. 6 prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy, po drugie w art. 7 prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące, obowiązujące zasadniczo w stosunku do pracowników najemnych, innych osób niezależnych ekonomicznie lub osób, które powinny być traktowane analogicznie, a także, po trzecie, prawo stałego pobytu.
56. Prawo stałego pobytu, stanowiące najwyższy stopień integracji obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim, jest uregulowane w art. 16–21 dyrektywy 2004/38. Jego konstrukcja jest oparta na koncepcji, zgodnie z którą obywatel Unii, który po legalnym i trwającym nieprzerwanie pięć lat pobycie w przyjmującym państwie członkowskim osiągnął tam daleko idący stopień integracji, powinien mieć możliwość dalszego pobytu w nim i to niezależnie od tego, czy po nabyciu tego prawa jest jeszcze pracownikiem najemnym, osobą niezależną ekonomicznie lub, zgodnie z art. 7 dyrektywy, osobą im równorzędną.
57. Konstrukcję praw pobytu określonych w dyrektywie 2004/38 uzupełnia zasada równego traktowania, o której mowa w art. 24 dyrektywy.
2. W przedmiocie kwestii prawnych mających znaczenie w niniejszej sprawie
58. W postępowaniu zawisłym przed sądem krajowym sąd ten ma orzec, czy M. Dias, obywatelka portugalska, przebywająca w Zjednoczonym Królestwie od stycznia 1998 r., ma roszczenie wobec władz krajowych o świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jest tak, gdy ma ona prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38. Chodzi zatem o to, czy M. Dias przebywała w Zjednoczonym Królestwie przez nieprzerwany okres pięciu lat legalnie w rozumieniu tego przepisu.
59. Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, M. Dias przebywała w Zjednoczonym Królestwie nieprzerwanie od stycznia 1998 r. Już sam jej pobyt w okresach I i II, tj. od stycznia 1998 r. do dnia 17 kwietnia 2003 r., trwał ponad pięć lat. Uwzględniając już choćby te okresy w dniu 30 kwietnia 2006 r., to jest w chwili upływu terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy 2004/38, M. Dias przebywała więc w Zjednoczonym Królestwie nieprzerwanie przez ponad pięć lat.
60. Sąd krajowy chciałby w pierwszej kolejności dowiedzieć się, czy zgodnie z art. 16 dyrektywy musi zostać uwzględniony także pobyt M. Dias w Zjednoczonym Królestwie w okresach I i II. Jej pobyt w tych okresach miał bowiem miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r., to jest przed upływem terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy 2004/38. Ponieważ sąd krajowy przedłożył już stosowne pytanie prejudycjalne w sprawie Lassal, odstąpił od zadawania go ponownie w przedmiotowej sprawie. W swym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wskazał jednak, że odpowiedź na to pytanie prejudycjalne, zadane w sprawie Lassal, ma decydujące znaczenie także dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu prawnego.
61. W swoim wyroku w sprawie Lassal Trybunał wyjaśnił, że legalny pobyt w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 ma miejsce nie tylko w przypadku, gdy pobyt ten ma miejsce w oparciu o same przepisy dyrektywy 2004/38, lecz także wówczas, gdy prawo pobytu istniało zgodnie z uregulowaniami prawa Unii, mającymi zastosowanie w aspekcie czasowym w chwili pobytu(10) . Pobyt M. Dias w okresach I i II był tym samym także legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy. W okresach I i II M. Dias, jako pracownica najemna, posiadała bowiem prawo pobytu na podstawie prawa Unii, zgodnie z art. 39 ust. 3 lit. c) WE.
62. Przedmiotowa sprawa wykazuje jednak pewną cechę szczególną w porównaniu ze sprawą Lassal. Powstaje tu mianowicie pytanie, czy dalszy pobyt M. Dias w okresie III, następującym po okresach I i II, stoi na przeszkodzie powstaniu prawa stałego pobytu. Po zakończeniu swego urlopu macierzyńskiego w okresie II M. Dias zdecydowała się mianowicie nie wracać na swoje poprzednie stanowisko pracy i była tym samym w okresie III, tj. od dnia 18 kwietnia 2003 r. do dnia 25 kwietnia 2004 r. bezrobotna z własnej woli. Następnie była w okresie IV, tj. od dnia 26 kwietnia 2004 r. do dnia 23 marca 2007 r., ponownie pracownicą najemną, przebywając tym samym w Zjednoczonym Królestwie legalnie w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy.
63. W tych okolicznościach, zgodnie z następującymi hipotezami, można przyjąć, że w przypadku M. Dias z upływem terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy 2004/38 w dniu 30 kwietnia 2006 r. powstało prawo stałego pobytu:
– Po pierwsze, miałoby to miejsce, gdyby pobyt M. Dias w okresie III należało traktować jako pobyt legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. W tym przypadku bowiem M. Dias przebywałaby w Zjednoczonym Królestwie nie tylko w okresach I i II, lecz w okresach od I do IV, tj. od stycznia 1998 r. do dnia 30 marca 2006 r., w którym upłynął termin na dokonanie transpozycj dyrektywy, a w związku z tym legalnie przez nieprzerwany okres ponad pięciu lat.
– Po drugie, miałoby to miejsce, gdyby dla powstania prawa do stałego pobytu M. Dias należało uwzględnić okresy pobytu I i II, a jej pobyt w okresie III nie stałby na przeszkodzie powstaniu prawa stałego pobytu również wtedy, gdyby nie był on legalny w świetle art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
64. W dalszej części w pierwszej kolejności zbadam, czy pobyt M. Dias w okresie III był legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 (B). Następnie przeanalizuję, czy w takim przypadku jak niniejszy pobyt M. Dias w okresie III, niebędący legalnym w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy, stoi na przeszkodzie powstaniu prawa stałego pobytu zgodnie z tym przepisem (C).
B – W przedmiocie legalności pobytu w okresie III
65. Na wstępie powstaje pytanie, czy pobyt M. Dias w okresie III był legalny w rozumieniu art. 16. ust. 1 dyrektywy 2004/38. Dyrektywa 2004/38 używa w swym art. 16 ust. 1 pojęcia legalnego pobytu, lecz nie definiuje go.
66. Z motywu 17 dyrektywy wynika, że prawodawca unijny rozumie pod tym pojęciem pobyt „zgodny z warunkami ustanowionymi w niniejszej dyrektywie”. Jak Trybunał wyjaśnił w wyroku w sprawie Lassal, sformułowanie to należy stosownie do celu i sensu dyrektywy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono nie tylko pobyty odbyte zgodnie z warunkami przewidzianymi w samej dyrektywie 2004/38, lecz także pobyty odbyte zgodnie z warunkami uregulowanymi w obowiązujących w czasie trwania pobytu przepisach poprzedzających przepisy zawarte w dyrektywie(11) .
67. W przedmiotowej sprawie w odniesieniu do okresu III M. Dias nie może się powoływać na to, że posiadała prawo pobytu jako pracownica najemna (1). Ewentualnie wchodzi w rachubę pochodne prawo pobytu (2). Powstaje zatem pytanie, czy pobyt M. Dias w okresie III należy traktować jako legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 tylko z tego względu, że w tym okresie dysponowała ważną kartą pobytu i otrzymywała świadczenia z zakresu pomocy społecznej (3).
1. W przedmiocie prawa pobytu pracownika najemnego
68. Pobyt M. Dias w okresie III byłby legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, gdyby także w tym okresie była pracownicą najemną. Sąd krajowy zaprzeczył temu i w tej kwestii nie postawił żadnego pytania prejudycjalnego.
69. Stwierdzenie sądu, w myśl którego w okresie III M. Dias nie była pracownicą najemną, wydaje mi się zgodne z orzecznictwem Trybunału. Według niego status pracownika najemnego kończy się z zasady wraz z zakończeniem stosunku pracy(12) . Z postanowienia odsyłającego wynika, że stosunkek pracy M. Dias ustał wraz z rozpoczęciem okresu III, kiedy M. Dias zdecydowała się, po zakończeniu swego urlopu macierzyńskiego, sprawować nadal opiekę nad synem i nie wracać na swoje stanowisko pracy. Tym samym w tymże okresie III M. Dias z własnej woli utraciła przymiot pracownika najemnego sensu stricto.
70. Z tym stwierdzeniem nie pozostaje także w sprzeczności okoliczność, że pracodawca M. Dias zamierzał ponownie ją zatrudnić w późniejszym okresie. Wprawdzie w kilku sprawach Trybunał przyjął, iż przymiotu pracownika najemnego nie traci się mimo zmiany statusu, jeśli zachodzi związek między działalnością wykonywaną jako pracownik najemny i następną działalnością(13) . Jednakże w moim przekonaniu sama okoliczność, że pracodawca M. Dias zamierzał ponownie ją zatrudnić nie stanowi jeszcze wystarczającego związku, który sam w sobie mógłby uzasadniać zachowanie przez M. Dias w okresie III przymiotu pracownika najemnego.
71. M. Dias nie może także opierać swojego przymiotu pracownicy najemnej na przepisach prawa wtórnego. Przepis art. 7 ust. 1 dyrektywy 68/360(14) przewiduje co prawda, że osoby niebędące pracownikami najemnymi sensu stricto w określonych okolicznościach należy traktować na równi z nimi. Przewiduje on to jednak tylko w stosunku do osób, które zostały bezrobotne nie z własnej woli, a nie do takich, które zostały bezrobotne z własnej woli.
2. W przedmiocie ewentualnego pochodnego prawa pobytu
72. W zasadzie możliwe byłoby także wywodzenie przez M. Dias prawa pobytu z obywatelstwa unijnego jej syna. Za bezssporny należy uznać pogląd, zgodnie z którym takie pochodne prawo pobytu mogłoby istnieć, jeśliby najmłodsze dziecko M. Dias było obywatelem Zjednoczonego Królestwa i było zdane na opiekę matki(15) . Sąd krajowy nie postawił jednak ani stosownego pytania prejudycjalnego, ani nie dał wskazówki, jakoby najmłodsze dziecko M. Dias było obywatelem Zjednoczonego Królestwa. Z tego powodu, jak również biorąc pod uwagę okoliczność, że dla celów niniejszego postępowania kwestia ta nie ma decydującego znaczenia, nie będę zatem pogłębiać tego wątku myślowego.
3. W przedmiocie znaczenia pozwolenia na pobyt
73. Sąd krajowy stawia Trybunałowi pytanie, czy pobyt M. Dias w okresie III należy traktować jako legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 z tego względu, iż dysponowała ona w tym czasie ważnym pozwoleniem na pobyt wydanym przez władze krajowe. Jak wstępnie zaznaczyłam już w mojej opinii w sprawie Lassal(16), na to pytanie należy moim zdaniem odpowiedzieć przecząco. Brzmienie art. 16 dyrektywy ma charakter na tyle otwarty, by objąć pobyty legalne w świetle wytycznych prawa krajowego (a). Jednakże przeciwko takiej wykładni przemawiają motyw 17 (b) i oparty na stopniach prawa pobytu system dyrektywy (c). Ponadto ani uprawnienie państw członkowskich do wydawania mniej restrykcyjnych przepisów (d), ani wytyczne prawa pierwotnego (e) nie przemawiają w sposób konieczny za taką wykładnią, zgodnie z którą przepis ten obejmuje pobyty legalne w świetle wytycznych prawa krajowego.
a) W przedmiocie brzmienia
74. Na wstępie należy zaznaczyć, że brzmienie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 ma otwarty charakter. Nie stoi ono na przeszkodzie ani wykładni, zgodnie z którą uwzględniane są tylko pobyty odbywane na podstawie prawa Unii, ani z taką, która obejmuje także wykraczające poza nie pobyty odbywane na podstawie przepisów krajowych.
b) W przedmiocie motywu 17
75. Tym samym decydujący stają się sens, a także cel, który prawodawca unijny realizuje, ustanawiając art. 16 dyrektywy 2004/38. Zgodnie z jej motywem 17 celem dyrektywy jest promowanie spójności społecznej. Zgodnie z motywem 18 ma ona stanowić rzeczywisty mechanizm integracji w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego. Z tego względu można byłoby wskazać, że w aspekcie tych celów rozróżnienie między prawami pobytu w oparciu o prawo Unii i prawo krajowe nie jest istotne i że tym samym także pobyt oparty tylko na przepisach prawa krajowego należy traktować jako legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38(17) .
76. Jednakże prawodawca Unii nie ograniczył się do wskazania w motywach tylko na te cele. W motywie 17 zawarł bowiem wyjaśnienie, że w przypadku prawa stałego pobytu chodzi o pobyt realizowany „ zgodnie z warunkami ustanowionymi w niniejszej dyrektywie ”. Sformułowanie to, włączone świadomie na etapie procedury prawodawczej do motywu 17(18), musi być brane pod uwagę przy ustalaniu woli prawodawcy. W moim przekonaniu trudno rozumieć ją inaczej aniżeli w ten sposób, że prawodawca unijny chciał, by prawo stałego pobytu powstawało tylko na podstawie praw pobytu przewidzianych w dyrektywie.
c) W przedmiocie opartego na stopniach prawa pobytu systemu dyrektywy 2004/38
77. Za taką wykładnią przemawia także w moim przekonaniu przewidziany w dyrektywie 2004/38 oparty na stopniach system, przewidujący trzy kolejne stopnie integracji obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim, tj. jako pierwszy stopień prawo pobytu do trzech miesięcy, jako drugi – prawo pobytu ponad trzy miesiące, obowiązujące zasadniczo w stosunku do pracowników najemnych, innych niezależnych ekonomicznie lub osób które powinny być traktowane analogicznie i jako trzeci i najwyższy stopień – prawo stałego pobytu(19) .
78. Stosownie do tej konstrukcji opartej na stopniach prawa pobytu kształtuje się także zakres roszczeń, jakie obywatel Unii może podnosić wobec władz przyjmującego państwa członkowskiego zgodnie z zasadą równego traktowania, wynikającą z art. 24 dyrektywy 2004/38. W ramach pierwszego stopnia państwo członkowskie nie musi przewidzieć prawa do równego udziału w świadczeniach z zakresu pomocy społecznej. W ramach drugiego stopnia obywatele Unii mają ograniczone prawo do świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Jeśli obywatel Unii osiągnął drugi stopień, to skorzystanie ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej, zgodnie z art. 14 ust. 3 dyrektywy, nie może wprawdzie automatycznie prowadzić do wydalenia, natomiast skorzystanie z tych świadczeń w indywidualnym przypadku w niewspółmiernym zakresie może prowadzić do wygaśnięcia pozwolenia na pobyt. Dopiero wraz z osiągnięciem trzeciego stopnia, to jest z nabyciem prawa stałego pobytu obywatel Unii nabywa nieograniczone prawo do udziału w świadczeniach z zakresu pomocy społecznej. Ponadto wraz z osiągnięciem tego stopnia prawo stałego pobytu staje się bezwarunkowe, a skorzystanie z tych świadczeń nie może prowadzić do kwestionowania prawa stałego pobytu(20) .
79. W tym opartym na stopniach prawa pobytu systemie prawodawca unijny stworzył równowagę między prawem obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się w ramach Unii oraz celem spójności społecznej z jednej strony, a finansowymi interesami państw członkowskich z drugiej strony. Im wyższy stopień integracji obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim, tym mniejsze znaczenie przywiązuje się do finansowych interesów państw członkowskich. Od momentu osiągnięcia przez obywatela Unii trzeciego stopnia integracji interesy te zostają całkowicie podporządkowane koncepcji integracji(21) .
80. Od momentu uzyskania prawa stałego pobytu zgodnie z art. 16 dyrektywy dany obywatel Unii nabywa zatem pełne prawo do udziału w świadczeniach społecznych ze strony przyjmującego państwa członkowskiego, które ponadto nie jest ograniczone w czasie. Dokonane w motywie 17 dyrektywy doprecyzowanie należy zatem widzieć w tym kontekście. W moim przekonaniu prawodawca unijny chciał dać wyraz temu, iż całkowite podporządkowanie finansowych interesów państw członkowskich idei integracji usprawiedliwione jest tylko w przypadkach, gdy obywatel Unii przebywał w przyjmującym państwie członkowskim zgodnie z wytycznymi dyrektywy 2004/38 przez co najmniej pięć lat.
d) W przedmiocie uprawnienia do wydania mniej restrykcyjnych przepisów prawnych
81. Przeciwko tej wykładni podnosi się, że zgodnie z przepisem art. 37 dyrektywa 2004/38 dopuszcza mniej restrykcyjne przepisy ustawowe, administracyjne i wykonawcze państw członkowskich, sama przewidując tym samym przypadki wynikania prawa pobytu z krajowego prawa o cudzoziemcach. Z tego względu pobyty, które miały miejsce na podstawie krajowego prawa o cudzoziemcach, muszą być jakoby uważane za pobyty legalne w rozumieniu art. 16 dyrektywy(22) .
82. Nie znajduję w art. 37 dyrektywy 2004/38 podstawy dla takiej wykładni. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu dyrektywa nie narusza mniej restrykcyjnych przepisów ustawowych, administracyjnych i wykonawczych państw członkowskich. Taki dobór słów stosowany jest przez prawodawcę unijnego z reguły wtedy, kiedy chce on wyrazić, iż dyrektywa nie stoi na przeszkodzie mniej restrykcyjnemu kształtowaniu prawa krajowego i że może się ono zatem odbywać według uznania państw członkowskich. Jeżeli jednak uchwalenie mniej restrykcyjnych przepisów pozostaje w gestii państw członkowskich, to – jeśli brak wytycznych wynikających z prawa pierwotnego – państwa członkowskie mogą korzystać z własnego uznania także w odniesieniu do kwestii, jakie skutki prawne chcą powiązać z prawem pobytu przyznanym wyłącznie na podstawie prawa krajowego i wykraczającym poza wytyczne dyrektywy 2004/38. W szczególności mogą zatem raczej kierować się własnym uznaniem w odniesieniu do kwestii, czy chcą uwzględnić także taki pobyt w kontekście powstania prawa do stałego pobytu.
83. Tak czy inaczej art. 37 dyrektywy 2004/38 w sprawie takiej jak niniejsza nie wydaje mi się bezpośrednio istotny. W tej sprawie M. Dias nie powołuje się mianowicie na to, że prawo przysługuje jej na podstawie mniej restrykcyjnych przepisów krajowych, lecz powołuje się na pozwolenie na pobyt, które władze krajowe zobowiązane były wydać zgodnie z art. 6 dyrektywy 68/360 oraz na fakt, że władze krajowe nie cofnęły go, mimo iż warunki dla udzielenia takiego pozwolenia nie były już spełnione.
e) W przedmiocie wytycznych prawa pierwotnego
84. Ponadto jako argument za uwzględnieniem pobytów odbytych na podstawie prawa krajowego wskazuje się na wyroki Trybunału w sprawach Trojani(23) i Martínez Sala(24), w których Trybunał miał jakoby powiązać z pobytem zrealizowanym w oparciu o przepisy prawa krajowego skutki prawne w sferze prawa Unii(25) .
85. W moim przekonaniu z tych wyroków nie da się wywieść, że pobyt zrealizowany nie na podstawie unijnego prawa pobytu, lecz wyłącznie na podstawie pozwolenia na pobyt, które nie zostało cofnięte, musi być traktowany jako pobyt legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
86. Po pierwsze, należy mianowicie wskazać na to, że w tych wyrokach Trybunał nie stwierdził, iż w takim przypadku powstaje prawo pobytu na podstawie art. 18 WE. Trybunał raczej temu zaprzeczył(26) .
87. Po drugie, w wyrokach tych Trybunał wprawdzie powiązał skutki prawne w sferze prawa Unii z pobytem zrealizowanym na podstawie krajowego pozwolenia na pobyt, względnie w sytuacji, gdy pobyt ten był tolerowany. Trybunał stwierdził jednak w tych wyrokach tylko, że w tych okolicznościach obywatel Unii może oprzeć swoje roszczenie o świadczenia z zakresu pomocy społecznej na przepisie art. 12 WE (i że takie skorzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może automatycznie prowadzić do jego wydalenia). O ile w kontekście tym Trybunał odniósł się do art. 18 WE, dotyczyło to kwestii tego, czy zastosowanie znajduje zakaz dyskryminacji(27) .
88. Po trzecie, Trybunał wyjaśnił, że także w takiej sytuacji państwu członkowskiemu przysługuje prawo wydalenia obywatela, który nie spełnia już warunków przyznania prawa pobytu i który korzystał ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o ile przestrzega ono granic ustanowionych przez prawo Unii(28) .
89. Z powyższego wynika, że zgodnie z orzecznictwem nie istnieje wytyczna prawa pierwotnego, zgodnie z którą pobyty zrealizowane w oparciu o krajowe pozwolenie na pobyt muszą być traktowane jako legalne w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. W istocie, gdyby taka wytyczna istniała, pobyt zrealizowany tylko w oparciu o krajowe prawo pobytu prowadziłby do nabycia prawa stałego pobytu. Takie prawo stałego pobytu nie może być jednostronnie unicestwione przez państwo członkowskie, również wtedy, gdy obywatel Unii skorzytał ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w niewspółmiernym stopniu. Trybunał wyjaśnił jednak wyraźnie, że zgodnie z przepisami prawa pierwotnego państwo członkowskie jest w takim przypadku z zasady nadal uprawnione do przeprowadzenia wydalenia, o ile przestrzega ono granic ustanowionych przez prawo Unii.
90. Także wykładnia zgodna z prawem pierwotnym nie przemawia zatem za tym, aby pobyty realizowane tylko w oparciu o krajowe pozwolenie na pobyt, względnie w sytuacji, gdy pobyt ten był tolerowany przez organy krajowe, musiały być traktowane jako legalne w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
f) Pozostałe rozważania
91. W końcu należy wziąć pod uwagę, że wykładnia, w myśl której zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 uwzględniony musi zostać koniecznie pobyt zrealizowany w oparciu o przepisy krajowe, może wywołać skutki niekorzystne dla swobody przemieszczania się obywateli Unii. Po pierwsze, istnieje ryzyko, że władze przyjmujących państw członkowskich będą dokonywały bardziej rygorystycznej kontroli spełniania przez obywatela Unii wymogów nabycia prawa pobytu w oparciu o przepisy prawa Unii. Po drugie, istnieje niebezpieczeństwo, że państwa członkowskie tylko w bardzo ograniczonym zakresie zechcą skorzystać z przyznanego im przepisem art. 37 dyrektywy prawa do ustanawiania przepisów mniej restrykcyjnych.
g) Wniosek częściowy
92. W świetle powyższych rozważań dochodzę do wniosku, że pojęcie legalnego pobytu w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie obejmuje pobytu, który – jak w niniejszej sprawie – był realizowany jedynie w oparciu o wydane przez władze krajowe pozwolenie na pobyt, które nie zostało cofnięte.
4. Wniosek
93. Pobyt M. Dias w okresie III nie był tym samym w moim przekonaniu legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 tylko z tego powodu, że dysponowała ona w tym okresie wydanym przez władze krajowe pozwoleniem na pobyt.
C – W przedmiocie skutków pobytu w okresie III, gdy poprzedzał go legalny pobyt przez nieprzerwany okres ponad pięciu lat
94. Jak przedstawiono powyżej(29), w przedmiotowej sprawie M. Dias mogłaby nabyć prawo stałego pobytu już z tego względu, że w okresach I i II przebywała legalnie w Zjednoczonym Królestwie. W tym kontekście powstaje pytanie, czy prawo stałego pobytu zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 może powstać także wówczas, gdy bezpośrednio po legalnym pobycie przez nieprzerwany okres ponad pięciu lat, takim jak w okresach I i II, w okresie III następuje pobyt trwający niewiele powyżej roku, który nie jest legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, po którym następuje kolejny pobyt w okresie IV, będący pobytem legalnym w rozumieniu tego przepisu.
95. Jest to więc pytanie, które należy oddzielić od rozważanej wcześniej kwestii, czy pobyt w okresie III był legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Chodzi zatem raczej o pytanie, czy pobyt w okresie III, niebędący pobytem legalnym w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy, może być traktowany jako czynnik ponownego zmniejszenia stopnia integracji, osiągniętego już przez M. Dias w konsekwencji pobytu w okresach I i II.
96. Celem wyjaśnienia należy wskazać, że pytanie to nie powstaje w związku z pobytami zakończonymi po dniu 30 kwietnia 2006 r. W tym przypadku mianowicie po legalnym pobycie przez nieprzerwany okres co najmniej pięciu lat powstaje bezpośrednio prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy. Dalszy pobyt, podczas którego zainteresowany obywatel Unii jest z własnej woli bezrobotny, byłby zatem objęty przez jego prawo do stałego pobytu, tak że nie mogłoby już dojść – z zastrzeżeniem utraty tego prawa – do nielegalnego pobytu w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy.
97. Wbrew poglądowi prezentowanemu na rozprawie przez Komisję i rząd Zjednoczonego Królestwa pytanie to jest jednak istotne w przypadku pobytów zakończonych przed dniem 30 kwietnia 2006 r. To, że zgodnie z art. 16 dyrektywy 2004/38 uwzględnieniu podlegają także okresy pobytu zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r., nie zmienia bowiem niczego w kwestii, iż prawo stałego pobytu może powstać dopiero wraz z transpozycją dyrektywy lub z upływem terminu przewidzianego na jej dokonanie. Tym samym w przypadkach takich jak niniejszy jest jak najbardziej możliwe, że bezpośrednio po okresie legalnego pobytu przez nieprzerwany okres ponad pięciu lat w państwie przyjmującym następuje pobyt, który nie jest objęty przez prawo pobytu przewidziane w art. 16 ust. 1 dyrektywy.
1. W przedmiocie uregulowań art. 16 ust. 1 i 4 dyrektywy 2004/38
98. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 przewiduje jako warunki powstania prawa stałego pobytu jedynie istnienie legalnego pobytu w państwie przyjmującym przez nieprzerwany okres ponad pięciu lat. Te warunki są w niniejszym przypadku spełnione.
99. Zgodnie z art. 16 ust. 4 dyrektywy prawo stałego pobytu można utracić jedynie wówczas, gdy zainteresowany obywatel Unii był nieobecny w przyjmującym państwie członkowskim przez okres przekraczający dwa [kolejne] lata. Przepis ten można zatem stosować bezpośrednio tylko wówczas, gdy obywatel Unii był nieobecny w przyjmującym państwie członkowskim. Nie ma to miejsca w niniejszym przypadku.
2. W przedmiocie możliwości analogicznego zastosowania art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38
100. Powstaje jednakże pytanie, czy art. 16 ust 4 dyrektywy 2004/38 może zostać zastosowany analogicznie, jeśli obywatel Unii pozostaje w przyjmującym państwie członkowskim, nie przebywając tam legalnie w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. W mojej opinii przepis art. 16 dyrektywy zawiera niezamierzoną lukę regulacyjną, która musi być w określonych przypadkach wypełniona (a) poprzez analogiczne zastosowanie art. 16 ust. 4 dyrektywy. W niniejszym przypadku nie wchodzi to jednak w rachubę (b).
a) W przedmiocie przypadków, w których wskazane jest analogiczne zastosowanie art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38
101. Artykuł 16 dyrektywy zawiera niezamierzoną lukę regulacyjną i w odniesieniu do przypadków, gdy obywatel Unii po legalnym pobycie przez nieprzerwany okres ponad pięciu lat w rozumieniu przepisu art. 16 ust. 1 dyrektywy pozostał nielegalnie i wbrew woli przyjmującego państwa członkowskiego w tym państwie.
102. Po pierwsze, z braku stosownego przepisu w dyrektywie 2004/38 nie można wyciągać wniosku, że prawodawca unijny chciał, aby takie nielegalne pobyty nie były uwzględniane. Należy bowiem wskazać, że przepisy dyrektywy formułowane były przede wszystkim w odniesieniu do przyszłych stanów faktycznych, to jest do pobytów następujących po dniu 30 kwietnia 2006 r. Jak przedstawiono powyżej(30), po tej dacie taki problem już nie powstaje. Istnieją więc argumenty przemawiające za tym, że w odniesieniu do nielegalnych pobytów realizowanych wbrew woli państwa przyjmującego przed dniem 30 kwietnia 2006 r. występuje niezamierzona luka regulacyjna.
103. Po drugie, oceny wartościujące prawodawcy, które znalazły swój wyraz w art. 16 dyrektywy, przemawiają za tym, aby w określonych przypadkach stosować analogicznie art. 16 ust. 4.
104. Z historii powstania dyrektywy wynika, że prawodawca unijny realizuje za pomocą art. 16 cel polegający na zapewnieniu obywatelom Unii, którzy osiągnęli określony stopień integracji w przyjmującym państwie członkowskim, stałego w nim pobytu(31) . Prawo to ma istnieć do momentu, gdy ten stopień integracji nie ulegnie znów osłabieniu(32) . W art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 przejawia się wartościująca ocena prawodawcy, iż po legalnym i trwającym przez nieprzerwany okres co najmniej pięciu lat pobycie w państwie przyjmującym obywatel Unii osiągnął wymagany stopień integracji, uzasadniający nabycie prawa stałego pobytu(33) . W art. 16 ust. 4 dyrektywy znajduje wyraz koncepcja, że taki silny związek z państwem przyjmującym ulega, dopiero po co najmniej dwóch latach nieobecności, tak silnemu osłabieniu, że przyznanie prawa stałego pobytu nie jest już uzasadnione(34) . Gdy uwzględni się te oceny wartościujące prawodawcy, to odpowiednie zastosowanie art. 16 ust. 4 dyrektywy staje się uzasadnione, w przypadku gdy zachodzi sytuacja, w której stopień integracji osiągnięty przez obywatela Unii po legalnym i trwającym przez nieprzerwany okres co najmniej pięciu lat pobycie w przyjmującym państwie członkowskim ulegnie tak znaczącemu osłabieniu, że jest ono porównywalne z okresem nieobecności przez okres przekraczający dwa lata.
105. W tym kontekście powstaje przede wszystkim pytanie, czy, w przypadku gdy obywatel Unii pozostał w przyjmującym państwie członkowskim, jest to w ogóle możliwe. Przeciwko tej tezie można by podnieść, że dalszy pobyt w przyjmującym państwie członkowskim nigdy nie może osłabić osiągniętego stopnia integracji w podobnie znaczącym stopniu jak nieobecność w nim. Ten pogląd wydaje mi się jednak zbyt daleko idący.
106. Po pierwsze leżąca u podstawy art. 16 dyrektywy idea integracji nie opiera się tylko na aspektach terytorialnych i czasowych, lecz także na elementach natury jakościowej. Z tego względu wydaje mi się, że jest ze wszech miar wskazane, by niezgodne z prawem zachowanie obywatela Unii uznać za osłabiające jego integrację w przyjmującym państwie członkowskim w wymiarze jakościowym. W przypadku gdy po okresie legalnego pobytu obywatel Unii pozostawał w przyjmującym państwie członkowskim nielegalnie, a więc bez prawa pobytu w oparciu o prawo Unii lub prawo krajwe, gdy nie ma miejsca przypadek pobytu tolerowanego przez władze krajowe, w moim przekonaniu może to zostać ze wszech miar uwzględnione w kontekście jego integracji.
107. Po drugie, za taką wykładnią przemawia także zasada równego traktowania. Praworządny obywatel Unii, który nie pozostawał w przyjmującym państwie członkowskim nielegalnie i wbrew jego woli, nie mógłby bowiem, zgodnie z art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38, po nieobecności przez okres przekraczający dwa lata występować w dniu 30 kwietnia 2006 r. o przyznanie mu prawa stałego pobytu. Wynagradzanie obywatela Unii za nieprzestrzeganie prawa nie wydaje mi się uzasadnione.
108. Po trzecie, bez stosownego zastosowania art. 16 ust. 4 dyrektywy do takich przypadków, prawo stałego pobytu powinno być przyznawane także w sytuacjach, których prawodawca raczej nie przewidział, wydając dyrektywę. Gdyby nielegalny pobyt, realizowany wbrew woli państwa przyjmującego, następujący bezpośrednio po pobycie przez nieprzerwany okres pięciu lat w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy, nie mógł być w ogóle uwzględniony, to z dniem 30 kwietnia 2006 r. powstawałoby mianowicie prawo stałego pobytu dla obywatela Unii, który przebywał przez nieprzerwany okres pięciu lat legalnie w przyjmującym państwie członkowskim w odległych okresach czasu, to jest np. w latach siedemdziesiątych, a następnie pozostał w przyjmującym państwie członkowskim nielegalnie, wbrew woli tego państwa. Wydając dyrektywę 2004/38, prawodawca unijny z pewnością nie mógł zmierzać do osiągnięcia takiego skutku.
109. Jako wynik częściowy należy zatem stwierdzić, że analogiczne zastosowanie art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 wchodzi w rachubę w przypadkach, w których po okresie legalnego pobytu przez nieprzerwany okres ponad pięciu lat obywatel Unii pozostał w przyjmującym państwie członkowskim nielegalnie, wbrew woli tego państwa.
b) W przedmiocie niniejszej sprawy
110. W niniejszym przypadku nie wchodzi jednak w rachubę analogiczne zastosowanie art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38. Biorąc pod uwagę oceny wartościujące prawodawcy unijnego znajdujące wyraz w art. 16 dyrektywy, zastosowanie tego przepisu w stosunku do pobytu M. Dias w okresie III nie wydaje się mianowicie uzasadnione. Jej pobyt w tym okresie nie może bowiem być porównywany ani w aspekcie jakościowym, ani czasowym z przypadkiem uregulowanym w art. 16 ust. 4.
i) Brak porównywalności w aspekcie jakościowym
111. Po pierwsze, pobyt M. Dias w okresie III nie może być porównywany w aspekcie jakościowym z przypadkiem uregulowanym w art. 16 ust. 4 dyrektywy. Pobyt M. Dias w okresie III nie powodował bowiem osłabienia stopnia integracji, który osiągnęła na podstawie działalności jako pracownik najemny przez nieprzerwany okres pięciu lat w Zjednoczonym Królestwie, w takim stopniu, który byłby porównywalny z nieobecnością w przyjmującym państwie członkowskim.
112. Podczas okresu III M. Dias dysponowała bowiem ważnym pozwoleniem na pobyt. Z tego powodu nie można jej postawić zarzutu, że w tym okresie przebywała w Zjednoczonym Królestwie nielegalnie.
113. Przeciwko takiemu wnioskowi nie można po pierwsze podnieść, że w okresie III M. Dias nie spełniała warunków wydania karty pobytu zgodnie z art. 6 dyrektywy 68/360. Jak słusznie stwierdza M. Dias, nie dotyczy to bowiem ważności jej pozwolenia na pobyt. Pozwolenie na pobyt zostało wydane co prawda przez władze krajowe na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b) dyrektywy 68/360, by umożliwić jej skuteczne skorzystanie z prawa swobodnego przemieszczania się pracowników. Nie oznacza to jednak, że ważność jej pozwolenia na pobyt zależała od tego, żeby warunki jego wydania były stale spełnione. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. b) dyrektywy 68/360 pozwolenie na pobyt musi być bowiem wydane na okres co najmniej 5 lat. Z art. 7 ust. 1 tej dyrektywy wynika także, że przed upływem jego ważności pozwolenie może zostać cofnięte tylko pod określonymi warunkami. Z łącznej lektury tych dwóch przepisów wynika, że pozwolenie na pobyt jest ważne, dopóki nie upłynął termin jego ważności, bądź nie zostało ono cofnięte przez władze krajowe.
114. Z taką wykładnią nie pozostaje w sprzeczności także orzecznictwo Trybunału dotyczące skutków pozwolenia na pobyt wydanego na podstawie art. 6 dyrektywy 68/360. Trybunał wielokrotnie orzekał co prawda, że takie pozwolenie na pobyt ma wyłącznie skutek deklaratoryjny(35) . W mojej opinii nie chciał on jednak przez to wyrazić, że takie pozwolenie na pobyt nie może mieć żadnego skutku samoistnego. To stwierdzenie Trybunału musi być bowiem mianowicie oceniane w kontekście odnośnych postępowań. Postępowania te dotyczyły przypadku, w którym co prawda istniało prawo pobytu w oparciu o prawo Unii, lecz konkretnemu obywatelowi Unii władze krajowe nie udzieliły pozwolenia na pobyt. W zakresie, w jakim Trybunał orzekł, że pozwolenie na pobyt ma jedynie charakter deklaratoryjny, dotyczy to jedynie przypadku, w którym spełnione były warunki nabycia prawa pobytu przewidzianego w oparciu o prawo Unii, lecz władze krajowe nie udzieliły pozwolenia na pobyt. W tych przypadkach Trybunał wyjaśnił jedynie, że zagwarantowane prawem Unii prawo pobytu nie zależy od przestrzegania krajowych procedur administracyjnych, lecz przysługuje obywatelom Unii bezpośrednio na podstawie przepisów prawa Unii. W tych wyrokach Trybunał nie ustosunkował się do kwestii, czy pozwolenie na pobyt wywiera skutki również wtedy, gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pobytu w oparciu o prawo Unii.
115. Po drugie, należy stwierdzić, że pobyt w okresie takim jak okres III nie stanowił co prawda legalnego pobytu w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 i w związku z tym nie może uzasadniać uzyskania stopnia integracji wymaganego przez ten przepis(36) . Nie oznacza to jednak, że pobyt w okresie III, w którym M. Dias otrzymywała świadczenie z zakresu pomocy społecznej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa krajowego, był w stanie osłabić stopień integracji, osiągnięty przez nią po pięciu latach legalnego i nieprzerwanego pobytu w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy.
116. We wniosku częściowym należy zatem stwierdzić, że pobyt M. Dias w okresie III nie może być więc uznany za równorzędny pod względem jakościowym z uregulowanym w art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 przypadkiem nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim. Już chociażby z tego powodu nie wchodzi w rachubę analogiczne zastosowanie art. 16 ust. 4 dyrektywy w stosunku do okresu III.
ii) Brak porównywalności wymiaru czasowego
117. Ponadto analogiczne zastosowanie art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 w stosunku do pobytu M. Dias w okresie III nie wchodzi w rachubę również dlatego, że wymiar czasowy tego pobytu nie jest porównywalny z wymiarem czasowym uregulowanym w tym przepisie. Prawodawca unijny uznał bowiem w art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38, że dopiero nieobecność przekraczająca okres dwóch lat jest wystarczająca dla ponownego osłabienia stopnia integracji, osiągniętego w wyniku legalnego pobytu przez nieprzerwany okres pięciu lat(37) . Według mnie wymiar czasu wskazany przez tę wytyczną nie może zostać skrócony w przypadku takim jak niniejszy, w którym obywatelka Unii przebywała w przyjmującym państwie członkowskim na podstawie ważnego pozwolenia na pobyt. Także z tego względu w niniejszym przypadku analogiczne zastosowanie art. 16 ust. 4 dyrektywy nie wchodzi w rachubę.
c) Wniosek częściowy
118. W związku z tym art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 nie może zostać analogicznie zastosowany do pobytu M. Dias w okresie III.
3. Wniosek
119. W ramach wniosku należy zatem stwierdzić, że w niniejszym przypadku M. Dias nabyła prawo stałego pobytu w dniu 30 kwietnia 2006 r. już na podstawie pobytu w okresach I i II. Jej pobyt w okresie III nie stoi na przeszkodzie nabyciu tego prawa pobytu.
D – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
120. Przedkładając drugie pytanie prejudycjalne, sąd krajowy pragnie ustalić, czy pięcioletni nieprzerwany pobyt w charakterze pracownika najemnego przed dniem 30 kwietnia 2006 r. w przypadku, w którym nie wystarczy on dla uzasadnienia prawa stałego pobytu zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 może uzasadnić nabycie tego prawa bezpośrednio na podstawie art. 18 ust. 1 WE. Niniejsze pytanie prejudycjalne przedłożone zostało pomocniczo na wypadek, gdyby prawo stałego pobytu nie wynikało z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Ponieważ M. Dias posiada prawo stałego pobytu zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, pytanie to nie wymaga analizy.
VII – Podsumowanie
121. Podsumowując, należy stwierdzić, że pobyt obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim, następujący nie na podstawie dyrektywy 2004/38, względnie przepisów poprzedzających jej wejście w życie, lecz jedynie na podstawie pozwolenia na pobyt wydanego przez władze krajowe, nie stanowi legalnego pobytu w rozumieniu art. 16 ust. 1 tej dyrektywy i tym samym nie może zostać uwzględniony na potrzeby nabycia prawa stałego pobytu. Państwa członkowskie mają jednak możliwość wydania przepisów, zgodnie z którymi uwzględniane są również takie okresy.
122. Jeśli jednak przed dniem 30 kwietnia 2006 r. obywatel Unii przebywał legalnie i przez nieprzerwany okres ponad pięciu lat w przyjmującym państwie członkowskim, to zgodnie z art. 16 dyrektywy 2004/38 prawo stałego pobytu powstaje również wtedy, gdy po tym okresie pobytu nastąpił bezpośrednio pobyt, który nie był wprawdzie legalny w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, lecz jego podstawę stanowiło ważne pozwolenie na pobyt, wydane przez władze krajowe.
VIII – Wnioski
123.
Ze wskazanych powyżej względów proponuję Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne:
Artykuł 16 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy interpretować w ten sposób, że obywatelka Unii, która przebywała w przyjmującym państwie członkowskim:
– początkowo od stycznia 1998 r. do dnia 17 kwietnia 2003 r., a więc przez nieprzerwany okres ponad pięciu lat zgodnie z wytycznymi prawa wtórnego obowiązującymi w tym czasie;
– następnie od dnia 18 kwietnia 2003 r. do dnia 25 kwietnia 2004 r., a więc przez niewiele ponad rok na podstawie wydanego przez władze krajowe pozwolenia na pobyt, które nie zostało cofnięte;
– a w końcu do dnia 30 kwietnia 2006 r. ponownie zgodnie z obowiązującymi w tym czasie wytycznymi prawa wtórnego;
nabyła z upływem terminu na dokonanie transpozycji dyrektywy 2004/38 w dniu 30 kwietnia 2006 r. prawo stałego pobytu.
(1) .
(2)  –	Dz.U. L 158, s. 77, sprostowania: Dz.U. 2004, L 229, s. 35; Dz.U. 2005, L 197, s. 34; Dz.U. 2007, L 204, s. 28.
(3)  –	Wyrok w sprawie C‑162/09, Zb.Orz. s. I‑9217.
(4)  –	W oparciu o używane w TUE i TFUE określenia pojęcie „prawa Unii” jest używane jako pojęcie zbiorcze dla prawa wspólnotowego i prawa unijnego. O ile w dalszym ciągu chodzi o przepisy prawa pierwotnego, przytaczane są przepisy obowiązujące ratione temporis .
(5)  –	Dz.U. L 257, s. 13.
(6)  –	Te przepisy krajowe zostały w międzyczasie zmienione, zob. pkt 17–22 niniejszej opinii.
(7)  –	Dz.U. L 180, s. 26.
(8)  –	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 27 marca 1963 r. w sprawach połączonych od 28/62 do 30/62 Da Costa en Schaake i in., Rec. s. 59; z dnia 1 marca 1973 r. w sprawie 62/72 Bollmann, Rec. s. 269, pkt 4; z dnia 10 lipca 1997 r. w sprawie C‑261/95 Palmisani, Rec. s. I‑4025, pkt 31; z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie C‑2/06 Kempter, Zb.Orz. s. I‑411, pkt 41 i nast.
(9)  –	Zobacz motywy 1 i 2 dyrektywy.
(10)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Lassal, pkt 40.
(11)  –	Ibidem.
(12)  –	Wyrok Trybunału z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie C‑43/99 Leclere i Deaconescu, Rec. s. I‑4265, pkt 55.
(13)  –	Wyrok Trybunału z dnia 21 czerwca 1988 r. w sprawie 39/86 Lair, Rec. s. 3161, pkt 37; a także wyroki z dnia 26 lutego 1992 r.: w sprawie C‑357/89 Raulin, Rec. s. I‑1027, pkt 21; w sprawie C‑3/90 Bernini, Rec. s. I‑1071, pkt 19.
(14)  –	Obecnie art. 6 ust. 3 dyrektywy 2004/38.
(15)  –	Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego E. Sharpston z dnia 30 września 2010 r. w  sprawie C‑34/09 Ruiz Zambrano (w toku), pkt 67–122. Odmienne stanowisko reprezentuje natomiast w opinii z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie C‑434/09 McCarthy (w toku), pkt 20–46, rzecznik generalna J. Kokott, która uważa, że zasady dotyczące obywatelstwa Unii nie mają w takim przypadku zastosowania.
(16)  –	Zobacz moja ww. w przypisie 3 opinia w sprawie Lassal, pkt 88.
(17)  –	Podobnie rzecznik generalna J. Kokott w swojej ww. w przypisie 15 opinii w sprawie McCarthy, pkt 52.
(18)  –	To sformułowanie nie było mianowicie zawarte w pierwotnym projekcie Komisji [zob. motyw 14 pierwotnego projektu Komisji COM(2001) 257 wersja ostateczna (Dz.U. C 270 E, s. 150)], zostało jednak w późniejszym czasie przejęte we wspólnym stanowisku Rady (WE) nr 6/2004 z dnia 5 grudnia 2003 r. (Dz.U. 2004, C 54 E, s. 12) i zatwierdzone przez Parlament. W swoim komunikacie do Parlamentu z dnia 30 grudnia 2003 r. dotyczącym wspólnego stanowiska Rady Komisja wyjaśniła w odniesieniu do zmiany motywu 17, że uzupełnienie to zostało dodane w celu doprecyzowania pojęcia legalnego pobytu (SEK/2003/ 1293 wersja ostateczna, s. 10).
(19)  –	Zobacz pkt 55 i nast. niniejszej opinii.
(20)  –	Zobacz art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 i jej motyw 18.
(21)  –	Podobnie A. Iliopoulou, Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE, Revue du droit de l’Union européenne, 2004, s. 523 i nast., s. 540.
(22)  –	Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w ww. w przypisie 15 sprawie McCarthy, pkt 53.
(23)  –	Wyrok z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C‑456/02, Zb.Orz. s. I‑ 7573, pkt 37–46.
(24)  –	Wyrok z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C‑85/96, Rec. s. I‑2691, pkt 61–63.
(25)  –	Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w ww. w przypisie 17 sprawie McCarthy, pkt 53.
(26)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 23 wyrok w sprawie Trojani, w szczególności pkt 36.
(27)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 23 wyrok w sprawie Trojani, w szczególności pkt 36–44; podobnie ww. w przypisie 24 wyrok w sprawie Martínez Sala, w szczególności pkt 14, 15, 61–63.
(28)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 23bwyrok w sprawie Trojani, w szczególności pkt 45.
(29)  –	Zobacz pkt 63 niniejszej opinii.
(30)  –	Zobacz pkt 97 niniejszej opinii.
(31)  –	Zobacz uzasadnienie Komisji do art. 14 pierwotnego projektu, COM(2001) 257 wersja ostateczna.
(32)  –	Ibidem.
(33)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Lassal, pkt 37.
(34)  –	Ibidem, pkt 55, wyrok wskazujący na uzasadnienie wspólnego stanowiska nr 6/2004, s. 31 w odniesieniu do art. 16 tej dyrektywy.
(35)  –	Wyroki Trybunału: z dnia 8 kwietnia 1976 r. w sprawie 48/75 Royer, Rec. s. 497, pkt 31–51; z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑459/99 MRAX, Rec. s. I‑6591, pkt 74; z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C‑408/03 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I‑2647, pkt 63.
(36)  – Zobacz pkt 73–93 niniejszej opinii.
(37)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Lassal, pkt 55.