61994C0198
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. LÉGER
van 29 februari 1996 (
*1
)
1.
De Italiaanse Republiek heeft krachtens artikel 173 EG-Verdrag beroep ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van beschikking 94/281/EG van de Commissie van 29 april 1994 betreffende de goedkeuring van de rekeningen van Italië voor bepaalde uitgaven die voor het begrotingsjaar 1991 zijn gefinancierd door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling „Garantie” (
1
), voor zover deze beschikking een bedrag van 18934858259 LIT uitsluit van communautaire financiering.
2.
Alvorens de redenen voor deze uitsluiting uiteen te zetten en de middelen te onderzoeken die de Italiaanse Republiek tot staving van haar verzoek aanvoert, lijkt het mij onontbeerlijk, de in deze materie toepasselijke wetgeving en de aan het geschil ten grondslag liggende feiten uiteen te zetten.
Het rechtskader
3.
Op 5 maart 1991 heeft de Raad verordening (EEG) nr. 598/91 betreffende een noodmaatregel voor de levering van landbouwprodukten, bestemd voor de bevolking van de Sowjetunie (
2
), vastgesteld.
4.
Deze verordening is gebaseerd op de artikelen 43 en 235 EEG-Verdrag. De eerste overweging van de considerans van deze verordening verklaart dat: „de Gemeenschap als gevolg van interventiemaatregelen beschikt over voorraden landbouwprodukten en dat, op grond van de marktsituatie, deze produkten bij voorrang (...) dienen te worden afgezet (...); dat de landbouwmarkten ook kunnen worden gereguleerd als dergelijke produkten worden geleverd in de vorm van verwerkte produkten”; de tweede overweging verklaart dat: „de beoogde maatregel in hoofdzaak tot doel heeft humanitaire hulp te verlenen en dat het derhalve dienstig is deze maatregel eveneens op artikel 235 van het Verdrag te baseren”.
5.
Het voorwerp van deze verordening is bepaald in artikel 1. De Gemeenschap neemt een noodmaatregel voor de levering van landbouwprodukten aan de Sowjetunie en heeft de uitgaven voor die maatregel vastgesteld op 250 miljoen begrotingsecu.
6.
Artikel 2 zet de beginselen voor de uitvoering van de maatregel uiteen.
7.
Artikel 2, punt 1, bepaalt het volgende: „De Gemeenschap staat als gevolg van een interventiemaatregel beschikbare landbouw-produkten kosteloos aan de Sowjetunie af.”
8.
Artikel 2, punt 2, voegt hieraan het volgende toe: „De leveringskosten worden door de Gemeenschap gedragen en de levering wordt toegewezen bij openbare inschrijving. De vervoerkosten worden door de Gemeenschap gedragen, voor zover het begunstigde land de produkten niet zelf in de Gemeenschap overneemt. Deze levering kan de verwerking van het overeenkomstig punt 1 aangeschafte produkt omvatten.”
9.
Artikel 4 van de verordening bepaalt voorts: „De Commissie dient ter plaatse de levering van de produkten, alsmede de toepassing van de criteria voor de hulpverlening aan de bevolking te controleren.”
10.
Artikel 5 ten slotte belast de Commissie met de uitvoering van de maatregel.
11.
Overeenkomstig de in artikel 5, lid 2, beschreven procedure heeft de Commissie op 11 juni 1991 verordening (EEG) nr. 1582/91 uitgevaardigd, tot vaststelling van nadere voorschriften voor de uitvoering van verordening (EEG) nr. 598/91. (
3
)
12.
Artikel 1 van verordening nr. 1582/91 voorziet in een openbare inschrijving voor de levering van interventierundvlees in blik.
13.
Volgens artikel 2 van deze verordening omvat de levering in de eerste plaats de verwerking en verpakking van het vlees, in de tweede plaats de eventuele opslag, op kosten van de producent, tot de overname van het rundvlees in blik door de instantie die door de Commissie is aangewezen voor het vervoer van de voedselhulp tot aan de uiteindelijke bestemming (hierna: de „vervoerder”), en ten slotte, de eigenlijke levering van het rundvlees in blik aan de vervoerder.
14.
De artikelen 3 en 4 stellen de inschrijvingsprocedure vast.
15.
Artikel 3, lid 2, bepaalt dat de inschrijvers een schriftelijke offerte indience bij de nationale interventiebureaus.
16.
Artikel 4, lid 1, stelt voorop dat de interventiebureaus de Commissie de ingediende offertes doen toekomen.
17.
Artikel 4, lid 2, preciseert dat de Commissie, uitgaande van de ontvangen offertes, besluit om hetzij een maximumbedrag voor de kosten vast te stellen, hetzij de opdracht niet te gunnen. Wanneer een maximumbedrag wordt vastgesteld, worden de offertes die dit bedrag niet overschrijden, aanvaard.
18.
Artikel 4, lid 3, duidt aan, dat uiterlijk drie werkdagen na de dag waarop het besluit van de Commissie aan de Lid-Statcn is meegedeeld, het betrokken interventiebureau alle inschrijvers van dat besluit in kennis stelt. Wanneer een inschrijving wordt aanvaard, wordt het contract geacht te zijn gesloten op de datum van kennisgeving door het interventiebureau aan de inschrijver.
19.
Artikel 6, lid 3, verplicht de inschrijver aan wie is gegund, een leveringszekerheid te stellen bij het interventiebureau, overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2220/85 van de Commissie van 22 juli 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake de regeling voor het stellen van zekerheden voor landbouwprodukten. (
4
)
20.
De inschrijver aan wie is gegund, dient er volgens artikel 8 voor te zorgen dat het vlees in blik in gemakkelijk te identificeren partijen in- en opgeslagen wordt.
21.
Artikel 9 bepaalt, dat de interventiebureaus toezicht houden op alle verplaatsingen van en werkzaamheden in verband met het betrokken rundvlees tot het tijdstip waarop het rundvlees in blik door de vervoerder wordt overgenomen. Volgens deze bepaling omvat het toezicht een permanente fysieke controle om na te gaan of al het afgehaalde vlees wordt gebruikt voor de vervaardiging van rundvlees in blik overeenkomstig de voorschriften in bijlage I bij verordening nr. 1582/91 en, bij de feitelijke levering, een fysieke controle om na te gaan of het verwerkte en opgeslagen rundvlees in blik volledig overeenkomt met het te leveren rundvlees in blik. Voor elk leveringscontract moet een verslag worden opgesteld met de resultaten van de controles. Wanneer deze resultaten door de bevoegde ambtenaar bevredigend worden geacht, bevestigt hij dit schriftelijk aan de inschrijver aan wie is gegund.
22.
Luidens artikel 10 wordt alle rundvlees in blik aan de vervoerder geleverd na overlegging van een overnamecertificaat.
23.
Artikel 11 stelt voorop, dat het betrokken interventiebureau de inschrijver aan wie is gegund onmiddellijk het in de inschrijving vermelde bedrag uitbetaalt, wanneer de inschrijver daartoe een aanvraag indient die vergezeld gaat van het overnamecertificaat en de schriftelijke bevestiging van conformiteit.
24.
Artikel 12 preciseert dat de in artikel 6, lid 3, bedoelde leveringszekerheid onverwijld wordt vrijgegeven nadat de inschrijver aan wie is gegund, het interventiebureau het certificaat en de schriftelijke bevestiging heeft overgelegd.
25.
In de artikelen 2 en 3 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
5
), wordt bepaald, dat enkel de uitgaven die volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten zijn gedaan, ten laste komen van het EOGFL.
26.
Luidens artikel 5 van deze verordening komen de uitgaven die de Lid-Staten uit hoofde van een door het EOGFL gefinancierde maatregel hebben gedaan, eerst ten laste van de gemeenschapsbegroting na goedkeuring van de rekeningen door de Commissie.
27.
Het systeem van goedkeuring van de rekeningen is niet te herleiden tot een eenvoudige boekhoudkundige verachting. Artikel 9 van verordening nr. 729/70 bepaalt immers, dat de Commissie onder bepaalde voorwaarden en met naleving van de vormvoorschriften, de bewijselementen kan zoeken die nodig zijn om na te gaan of de uitgaven van de Lid-Staten in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht.
De feiten
Voorgeschiedenis van het geschil
28.
Ingevolge de krachtens verordening nr. 1582/91 geopende inschrijving werd aan bepaalde vennootschappen van de Italiaanse groep BECA een deel van de opdracht voor de levering van rundvlees in blik bestemd voor de bevolking van de Sowjetunie gegund. Het van het Duitse interventiebureau (het BALM) afkomstige vlees werd dus door bepaalde vennootschappen van deze groep verwerkt. Een aanzienlijke partij vlees werd meer bepaald verwerkt en ingeblikt door de vennootschap Nuova Irpinia (1153926 blikken van 2,6 kg elk) in haar fabriek te Avellino. De beschikking van de Commissie betreft enkel deze conserven.
29.
Het Italiaanse interventiebureau (het AIMA), dat krachtens verordening nr. 1582/91 belast was met de controle van de regelmatigheid van de verwerkings- en inblikkingswcrkzaamheden, vertrouwde het toezicht over de werkzaamheden betreffende het rundvlees toe aan een instantie genaamd „INCA”. Nadat het INCA had bevestigd, dat de uit de vestigingen van Nuova Irpinia afkomstige conserven de door verordening nr. 1582/91 vereiste kenmerken vertoonden, betaalde het AIMA de onderneming waaraan de opdracht was gegund, het bedrag voor de verwerking van het rundvlees en gaf het de desbetreffende zekerheid vrij. De transportonderneming Wesotra werd door de Commissie aangeduid om het vervoer van de conserven naar de bevolking van de voormalige Sowjctrepublicken te verzorgen.
30.
Ingevolge klachten van de overheden van sommige begunstigde staten over de eetbaarheid van de geleverde conserven, stelde de Commissie een onderzoek in. Zij liet een inspectie van de vestigingen van Nuova Irpinia uitvoeren en een analyse van verschillende reeksen monsters om de kwaliteit van het verdachte produkt te controleren. De resultaten van deze onderzoeken overtuigden de Commissie ervan, dat de niet-eetbaarheid van de aan de voormalige Sowjetrepublieken geleverde waren het gevolg was van ontoereikende sterilisatie van de conserven door Nuova Irpinia. De Commissie legde de resultaten over van biologische analyses, welke de aanwezigheid aantoonden van op een ontoereikende sterilisatie van het vlees duidende kiemen en de vaststelling van een defect aan een van de negen hogedrukpannen van de fabriek. Aangezien niet kon worden vastgesteld, welke partijen door die vennootschap waren vervaardigd, moest bovendien de terughaling van alle conserven worden georganiseerd. Nieuwe analyses, die na de terugkeer van de conserven werden uitgevoerd door drie laboratoria die door het AIMA, de BECA groep en de Commissie in onderling overleg waren aangeduid, bevestigden de resultaten van de eerste analyses. De Commissie besloot daarop, het bedrag voor de verwerking van het vlees door Nuova Irpinia van communautaire financiering uit te sluiten.
De betwiste beschikking
31.
De redenen voor deze uitsluiting worden in de vijfde overweging van de considerans van de aangevochten beschikking uiteengezet als volgt:
„Overwegende dat een aanzienlijk deel van de door bepaalde Italiaanse bedrijven vervaardigde en op het grondgebied van de voormalige USSR geleverde conserven ongeschikt is gebleken voor menselijke consumptie; dat bovendien is geconstateerd dat het percentage vlees in bepaalde conserven niet beantwoordde aan de specificaties in de bijlage van verordening (EEG) nr. 1582/91; dat, door het feit dat de minderwaardige conserven zich niet in duidelijk te identificeren partijen bevonden, de gehele levering moest worden teruggenomen en vernietigd; dat de gebreken van de produkten zijn toe te schrijven aan ontoereikende sterilisatie van het te verwerken vlees door het producerende bedrijf; dat de permanente fysieke controles, die overeenkomstig artikel 9 van voornoemde verordening dienden uitgevoerd te worden, niet toelieten de bovenvermelde verwerkingsgebreken te ontdekken; dat het Italiaanse interventiebureau dus ten onrechte aan de betrokken bedrijven verwerkingskosten heeft betaald en de overeenkomstig artikel 6, lid 3, van voornoemde verordening gestelde zekerheden niet heeft verbeurd; dat de desbetreffende positieve en negatieve uitgaven die door het Fonds voor het begrotingsjaar 1991 zijn gefinancierd, derhalve niet voor rekening van de communautaire begroting kunnen komen.”
32.
De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek, uitgaven te hebben gedaan die niet conform zijn aan de communautaire voorschriften. In het kader van de regels betreffende de financiering van het EOGFL is het de taak van de Lid-Staten, zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. (
6
) Door de levering van bedorven conserven aan derde landen mogelijk te maken, heeft verzoekster evenwel aangetoond dat de door haar diensten uitgevoerde controle op de conformiteit van de conserven met de communautaire voorschriften ontoereikend is.
De middelen tot nietigverklaring
33.
Verzoekster betoogt, dat de Commissie artikel 4 van verordening nr. 598/91, artikel 9 van verordening nr. 729/70 en artikel 9 van verordening nr. 1582/91 heeft geschonden en zich daardoor schuldig heeft gemaakt aan misbruik van bevoegdheid. Uit de betrokken verordeningen blijkt, dat de Commissie in het kader van de openbare inschrijving voor de verpakking van het vlees een overeenkomst heeft gesloten met de ondernemingen waaraan is gegund. Op basis hiervan worden twee onderling afhankelijke middelen aangevoerd. Ik zal deze middelen samenvatten als volgt. Het eerste middel houdt in, dat de banden tussen de BECA groep en de Commissie juridisch gezien contractueel zijn. Verzoekster roept daarom de toepassing van de regels van het contractenrecht in. Het tweede middel betwist de resultaten van de door de Commissie uitgevoerde onderzoeken waarmee deze tracht aan te tonen, dat de oorzaak van de niet-eetbaarheid van de aan de voormalige Sowjetrepublieken geleverde produkten, uitsluitend te wijten is aan het verwerken en inblikken van het rundvlees.
Het eerste middel tot nietigverklaring
34.
De Italiaanse Republiek roept de toepassing van de regels inzake contractuele aansprakelijkheid in. De juridische banden tussen de Commissie en de ondernemingen waaraan is gegund, zijn contractueel van aard. De Commissie heeft met de BECA groep een contract gesloten. Het is daarom de taak van de Commissie om in het kader van onderhavige zaak het bewijs te leveren, dat de BECA groep aansprakelijk is voor het zich voordoen van het schadegeval, overeenkomstig de regels inzake contractuele aansprakelijkheid. De Italiaanse Republiek treedt enkel op in haar hoedanigheid van vertegenwoordiger van de Commissie, dat wil zeggen dat zij in de vooraf bestaande contractuele verhoudingen in de plaats van de Commissie wordt gesteld. Aangezien de aldus toevertrouwde functies zuiver instrumenteel zijn (zij betreffen enkel de inachtneming van de voorwaarden en modaliteiten van de verwerking), moeten de door haar verrichte handelingen op het contractuele vlak rechtstreeks aan de Commissie worden toegerekend.
35.
De gevolgen van een schadegeval dat te wijten is aan het gedrag van de BECA groep, de belangrijkste medecontractant, kunnen haar in casu niet ten laste worden gelegd. Hoewel de resultaten van de overhaast door de Commissie uitgevoerde onderzoeken ter zake dienend zijn, moet de oorzaak van het schadegeval worden gezocht in de niet-conforme uitvoering van de vlcesverwerking door Nuova Irpinia, en niet in hel gebrek aan toezicht of controle van deze werkzaamheden door de Italiaanse Republiek. De handelwijze van de Commissie jegens verzoekster moet worden beschouwd als een regresvordering, die ontoelaatbaar is omdat de Commissie geen rechtsvordering heeft ingesteld tegen de BECA groep, medecontractant en hoofdverantwoordelijke.
36.
Verzoekster legt geen enkel document of begin van bewijs over tot staving van dit betoog. Zij beperkt zich ertoe, erop te wijzen dat er tussen de Commissie en de BECA groep een contract is gesloten. In repliek baseert zij zich op de bepalingen van de verordeningen nrs. 598/91 en 1582/91, die naar haar mening bewijzen, dat deze maatregel niet is genomen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en dat daarom de voorschriften op dit gebied niet van toepassing zijn.
37.
Wat verordening nr. 598/91 betreft, tonen de verwijzing naar artikel 235 van het Verdrag en de bepalingen van artikel 2, punt 4, ruimschoots aan, dat de maatregel van de Commissie in hoofdzaak is getroffen in het kader van een beleid van humanitaire hulp.
38.
De Commissie vecht dit middel en de lot staving ervan aangevoerde argumenten aan. Bovendien stelt zij, dat het argument dat de bepalingen en beginselen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid geen toepassing kunnen vinden op de betrekkingen die voortkomen uit het in verordening nr. 598/91 bedoelde initiatief, door verzoekster niet in haar verzoekschrift was opgeworpen. Zij vraagt het Hof evenwel niet, dit argument niet-ontvankelijk te verklaren.
39.
Dienaangaande geloof ik niet, dat artikel 42, lid 2, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof kan worden toegepast. Dit argument vormt immers een noodzakelijk element van de redenering die door verzoekster in het kader van het eerste middel van haar oorspronkelijke verzoekschrift is ontwikkeld. Ik ben dan ook van oordeel, dat dit argument nauw verbonden is met het middel volgens hetwelk op dit geschil de regels van contractenrecht van toepassing zijn, dat door verzoekster in haar oorspronkelijke verzoekschrift is opgeworpen en uitvoerig behandeld. Dit argument is daarom zonder meer ontvankelijk. (
7
)
40.
Naar het oordeel van de Commissie blijkt uit de relevante communautaire verordeningen, dat het onderhavige geding binnen het rechtskader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid valt. Verordening nr. 598/91 is tevens gebaseerd op artikel 43 van het Verdrag en het feit dat zij voorziet in een noodmaatregel voor de levering van landbouw-produkten aan de bevolking van de Sowjetunie, kan deze verordening stellig niet uitsluiten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De humanitaire acties hebben ook tot doel, de interventievoorraden te verkleinen, en zijn daardoor instrumenten van landbouwbeleid. De Commissie illustreert haar stelling door te verwijzen naar de gratis bedelingen aan de allerarmsten, de verkopen tegen verlaagde prijs aan instanties, de „kerstboter”. Bovendien weerlegt zij het argument dat de interventies op het gebied van het landbouwbeleid uitsluitend tot doel hebben, de prijs van landbouwprodukten te stabiliseren.
41.
Nu het rechtskader is afgelijnd, wijst de Commissie op de toepassing van de regels betreffende de werking van de rekening van het EOGFL, afdeling „Garantie”. Artikel 9 van verordening nr. 1582/91 vertrouwt uitdrukkelijk het toezicht op alle werkzaamheden in verband met het betrokken rundvlees aan de interventiebureaus toe; volgens dit artikel omvat dit toezicht een permanente fysieke controle, om na te gaan of het geproduceerde rundvlees in blik volledig overeenkomt met het te leveren rundvlees in blik. Door afgifte van het overnamecertificaat en de schriftelijke bevestiging van conformiteit van de betrokken conserven maakte het AIMA de verzending van bedorven conserven mogelijk. Deze met-inachtneming van de communautaire voorschriften van verordening nr. 1582/91 rechtvaardigt ruimschoots de weigering, het bedrag voor de verwerkings- en inblikkingswerkzaamheden uit hoofde van de aldus getroffen noodmaatregel ten laste te brengen van het EOGFL, voor het begrotingsjaar 1991.
42.
Het eerste middel van verzoekster moet mijns inziens worden verworpen. Niet alleen uit het formele onderzoek, maar ook uit de algemene systematiek en het doel van de ingeroepen communautaire voorschriften volgt immers, dat de aangevochten beschikking binnen het natuurlijke kader van de werkingsregels van het EOGFL valt en in de lijn van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ligt.
43.
In de eerste plaats is verordening nr. 598/91 uitdrukkelijk gebaseerd op artikel 43 van het Verdrag, betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De communautaire wetgever verduidelijkt overigens in de eerste en de tweede overweging van de considerans, dat de beoogde humanitaire maatregel moet worden opgevat als een instrument van het landbouwbeleid, meer bepaald voor de vermindering van de voorraad rundvlees ter regulering van de landbouwmarkten. Bovendien verwijst artikel 3 van deze verordening uitdrukkelijk naar verordening nr. 729/70.
44.
In de tweede plaats is de uitvoering van deze door de Raad genomen maatregel van gemeenschappelijk landbouwbeleid toevertrouwd aan de Commissie (
8
), en heeft de Commissie deze uitvoering geconcretiseerd door verordening nr. 1582/91 vast te stellen.
45.
Uit verordening nr. 1582/91 blijkt duidelijk, dat de nationale autoriteiten een essentiële rol spelen bij de uitvoering van de door de Raad genomen beleidsmaatregel. De Commissie heeft geen rechtstreeks contact met de inschrijvers en de ondernemingen waaraan is gegund. De nationale interventiebureaus zijn de bevoorrechte gesprekspartners van deze laatsten. Bij gebreke van een rechtstreekse band tussen de Commissie en de ondernemingen waaraan is gegund, is het bijgevolg uitgesloten dat er een contract tussen hen bestaat.
46.
De Commissie kiest niet de ondernemingen waaraan wordt gegund, maar beperkt zich ertoe, een maximumbedrag voor de kosten vast te stellen waarboven offertes niet worden aanvaard, uitgaande van de door het bevoegde interventiebureau doorgezonden inschrijvingen (artikel 4, lid 2); de Commissie deelt haar besluit niet mee aan de ondernemingen waaraan is gegund, maar aan de Lid-Staten (artikel 4, lid 3).
47.
Een nauwgezet onderzoek van deze verordening toont daarentegen duidelijk aan, dat de rol van de Lid-Staten van fundamenteel belang is voor de goede uitvoering van de maatregel.
48.
Zo dienen de inschrijvers het bewijs van hun bekwaamheid in de rundvleessector bij de bevoegde nationale autoriteiten te leveren (artikel 3, lid 1); de offertes worden schriftelijk bij de bevoegde interventiebureaus ingediend (artikel 3, lid 2); laatstgenoemden zenden de offertes naar de Commissie (artikel 4, lid 1), en stellen vervolgens alle inschrijvers in kennis van het besluit van de Commissie betreffende deze offertes (artikel 4, lid 3); de inschrijvingszekerheid (artikel 3, lid 3, sub j) en de leveringszekerheid (artikel 6, lid 3) worden bij de interventiebureaus gesteld; aan het interventiebureau deelt de inschrijver aan wie is gegund, schriftelijk mee in welke inrichtingen het vlees zal worden verwerkt en van waaruit het rundvlees in blik zal worden geleverd (artikel 6, lid 2); het interventiebureau van de Lid-Staat van verwerking (in dit geval het AIMA) moet de inschrijver aan wie is gegund (de ondernemingen van de BECA groep) machtigen om het vlees in ontvangst te nemen en het uit te benen (artikel 6, lid 5). Deze machtiging wordt slechts verleend wanneer de betrokken Lid-Staat in staat is de nodige controle op het vervoer en het uitbenen van het vlees uit te oefenen (artikel 6, lid 6). Artikel 9, een fundamentele bepaling van verordening nr. 1582/91, stelt uitdrukkelijk voorop, dat de interventiebureaus toezicht houden op alle verplaatsingen van en werkzaamheden in verband met het rundvlees tot het tijdstip waarop het rundvlees in blik door de vervoerder wordt overgenomen. Deze bepaling verduidelijkt ook, wat onder toezicht moet worden verstaan (artikel 9, lid 2). Ten slotte moet het interventiebureau een verslag opstellen met de resultaten van de controles; een schriftelijke bevestiging van conformiteit wordt vervolgens afgegeven aan de inschrijver aan wie is gegund (artikel 9, lid 3). Bij levering van het rundvlees in blik aan de vervoerder wordt een overnamecertificaat afgeleverd (artikel 10). Na overlegging van het overnamecertificaat en de schriftelijke bevestiging van conformiteit kan de inschrijver aan wie is gegund, door het interventiebureau worden betaald en kan de leveringszekerheid worden teruggegeven (artikelen 11 en 12).
49.
Hieruit blijkt, dat verordening nr. 1582/91 wederzijdse verplichtingen van de interventiebureaus en de inschrijvers aan wie is gegund in het leven roept en definieert, en dat dergelijke verplichtingen overeenkomen met de klassieke betrekkingen die voortvloeien uit een wederkerige overeenkomst. De communautaire wetgever gebruikt overigens verschillende keren de term „contract” ter aanduiding van de banden tussen de interventiebureaus en de inschrijvers aan wie is gegund. (
9
) Derhalve bestaat er geen contract tussen de Commissie en de inschrijvers aan wie is gegund, maar tussen laatstgenoemden en de Lid-Staten. Wat de verhoudingen tussen de Lid-Staten en de Commissie betreft, zijn de normale werkings- en financieringsregels van het EOGFL, afdeling „Garantie”, van toepassing. Krachtens artikeli, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70, financiert het EOGFL, afdeling „Garantie”, de interventies ter regulering van de landbouwmarkten.
50.
Zoals ik heb aangetoond, valt de noodmaatregel voor de levering van landbouw-produkten, bestemd voor de bevolking van de Sowjetunie, wel degelijk binnen de werkingssfeer van verordening nr. 729/70. Evenwel kan een dergelijke maatregel slechts door de Gemeenschap worden gefinancierd, indien de communautaire voorschriften worden nageleefd. (
10
) Thans moet dus worden onderzocht, of de Commissie heeft bewezen dat verzoekster niet heeft voldaan aan haar verplichtingen zoals die op algemene wijze in artikel 8 van verordening nr. 729/70 en specifiek in artikel 9 van verordening nr. 1582/91 worden omschreven. Met haar tweede middel betoogt verzoekster, dat dit bewijs niet is geleverd.
Het tweede middel tot nietigverklaring
51.
De bezwaren van verzoekster hebben betrekking op het feit, dat zij niet bij de door de Commissie verrichte onderzoeken is betrokken, en op de bewijskracht van de door de Commissie overgelegde gegevens. De Commissie heeft haars inziens niet aangetoond, dat de bevoegde nationale autoriteiten in de afwikkeling van deze procedure substantiële onregelmatigheden hebben begaan. Bovendien had de Commissie de bewijsregels inzake contracten moeten toepassen. De Commissie en de ondernemingen waaraan is gegund, zijn contractueel gebonden. Verzoekster treedt slechts op in de plaats van de Commissie en de vordering van de Commissie moet als een regresvordering worden aangemerkt. Bijgevolg is deze vordering slechts ontvankelijk voor zover de Commissie een vordering heeft ingesteld tegen de ondernemingen waaraan is gegund en zij de betaalde bedragen niet kan terugkrijgen van de aannemer die zijn verplichtingen niet is nagekomen.
52.
De Commissie betoogt op haar beurt dat, in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en van de normale regels inzake de werking en de financiering van het EOGFL, afdeling „Garantie”, het bewijs moet worden geleverd dat het vlees bedorven was toen het door de verwerkende onderneming aan de vervoerder werd geleverd; in voorkomend geval moet worden bewezen, dat de toezichthoudende verplichting die krachtens artikel 9 van verordening nr. 1582/91 op de Italiaanse Republiek rustte, niet naar behoren is nagekomen, om de aan de schuldige aannemer betaalde bedragen van financiering door de Gemeenschap te kunnen uitsluiten.
53.
Het standpunt van verzoekster kan niet worden aanvaard. Zij vraagt om toepassing van de regels inzake contractuele aansprakelijkheid, terwijl zij geen enkel begin van bewijs van het bestaan van een contract levert en bovendien noch de draagwijdte, noch de inhoud van deze aansprakelijkheid preciseert.
54.
Overeenkomstig het standpunt dat ik bij het onderzoek van het eerste middel tot nietigverklaring heb ingenomen, ben ik van oordeel dat de regels inzake contractuele aansprakelijkheid niet van toepassing zijn. Dit geval valt binnen het kader van de regels betreffende de werking en de financiering van het EOGFL, afdeling „Garantie”.
55.
Plet Hof heeft eraan herinnerd, dat „het met betrekking tot de bewijslast inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid aan de Commissie staat, aan te tonen dat de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten zijn geschonden. Wanneer een dergelijke schending eenmaal vaststaat, dient de betrokken Lid-Staat in voorkomend geval te bewijzen, dat de Commissie een vergissing heeft begaan met betrekking tot de aan die schending te verbinden financiële consequenties.” (
11
)
56.
Ik zal nagaan of de Commissie heeft aangetoond, dat verzoekster de specifieke verplichtingen die ingevolge artikel 8 van verordening nr. 729/70 en artikel 9 van verordening nr. 1582/91 op haar rusten, niet is nagekomen.
57.
Krachtens artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1582/91 moet de Italiaanse Republiek een verslag opstellen met de resultaten van de in artikel 9, lid 1, bedoelde controles. Dat toezicht omvat onder meer een permanente fysieke controle, die overeenkomstig de voorschriften in bijlage I bij verordening nr. 1582/91 moet worden uitgevoerd. (
12
)
58.
Uit de verslagen van het INCA (
13
) blijkt evenwel niet, dat het in de fabriek Nuova Irpinia vervaardigde rundvlees in blik conform was aan de voorschriften van bijlage I. Er wordt bij voorbeeld geen melding gemaakt van identificatienummers van de partijen, de samenstelling van de inhoud van de blikken, resultaten van bacteriologische tests en informatie over de kwaliteit van de hogedrukpannen.
59.
In dit stadium van het onderzoek van de feitelijke gegevens van het geschil moet dus worden vastgesteld, dat de toezichthoudende en controlerende werkzaamheden niet op bevredigende wijze zijn uitgevoerd.
60.
Andere stukken, die zowel door verzoekster als door de Commissie zijn overgelegd (onderzoek ter plaatse en bacteriologische analyses van tijdens verschillende stadia van het geschil genomen monsters), bevestigen bovendien deze conclusie en tonen aan, dat de oneetbaarheid van de in de fabriek Nuova Irpinia vervaardigde conserven te wijten is aan ontoereikende sterilisatie ervan (
14
), niettegenstaande de betwistingen van de Italiaanse Republiek.
61.
Ik zal thans nagaan of de door de Commissie verrichte onderzoeken regelmatig zijn.
62.
Het Hof heeft verklaard, dat de Commissie in het door verordening nr. 729/70 voorziene systeem een functie uitoefent ter aanvulling van die van de Lid-Staten. (
15
) Het aanvullend karakter van beide soorten van controle volgt onder meer uit artikel 9, lid 2, van deze verordening, waaruit blijkt dat de verificaties ter plaatse door de Commissie ertoe strekken, de juistheid van de door de Lid-Staten uitgevoerde controles vast te stellen. (
16
) Het Hof heeft hieruit geconcludeerd, dat artikel 9 van verordening nr. 729/70 de Commissie niet de bevoegdheid verleent, haar werkwijze zelf vast te stellen of monsters te nemen ingeval zij onafhankelijk van de Lid-Staten optreedt, maar het heeft ook verduidelijkt, dat „onder de omstandigheden als voorzien in de vierde alinea van dezelfde bepaling, de Commissie evenwel kan overgaan tot bepaalde andere verificaties of enquêtes, daaronder begrepen het ter plaatse nemen van monsters. De Lid-Staten moeten dan wel vooraf met deze controles instemmen en de controles moeten plaatsvinden in het bijzijn van vertegenwoordigers van de betrokken nationale overheden.” (
17
)
63.
In casu moet worden vastgesteld, dat de eerste monsters die in door de Commissie aangeduide laboratoria zijn geanalyseerd, zijn genomen door de autoriteiten van de voormalige Sowjetrepublieken waarvoor de humanitaire hulp bestemd was. Deze onderzoeken vallen evenwel niet binnen het kader van de controleprocedure van artikel 9 van verordening nr. 729/70. Het resultaat van deze onderzoeken lag aan de oorsprong van de in dit artikel voorziene controleprocedure. Het vervolg van de door de Commissie verrichte onderzoeken, of het nu gaat om het onderzoek ter plaatse in de lokalen van Nuova Irpinia te Avellino (
18
), de analyses van de monsters die ter plaatse zijn genomen door de overheden waarvoor de humanitaire maatregel bestemd was (
19
), of de analyses van de monsters die na terugkeer van de conserven in Italië zijn genomen (
20
), is uitgevoerd door de Commissie samen met vertegenwoordigers van de Italiaanse administratieve autoriteiten, die hierover naar behoren waren ingelicht. Verzoekster legt analyses over die bewijzen dat sommige blikken goed waren, maar zij toont niet aan en betwist zelfs niet dat de partijen niet konden worden geïdentificeerd. In die omstandigheden heeft de Commissie terecht alle door Nuova Irpinia vervaardigde conserven teruggehaald.
64.
Ten slotte is er nog het argument, dat het in de praktijk onmogelijk is, de aan de aannemer onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen, op grond dat de Commissie geen substantiële onregelmatigheden van de kant van de bevoegde nationale autoriteiten in de afwikkeling van deze procedure heeft aangetoond.
65.
Het Hof heeft bij verschillende gelegenheden op dit argument geantwoord en voor recht verklaard, dat wanneer de Commissie het ontbreken van controles door de bevoegde nationale autoriteiten had bewezen en deze tekortkoming tot aanzienlijke onregelmatigheden kon leiden, de Commissie gerechtigd was bepaalde door de betrokken Lid-Staat gedane uitgaven niet te erkennen. Doordat verzoekster in casu de schriftelijke bevestiging van conformiteit, voorzien in artikel 9 van verordening nr. 1582/91, aan de onderneming waaraan was gegund — een onderneming van de BECA groep — heeft afgegeven zonder zich te vergewissen van de echtheid en regelmatigheid van de verwerkings- en inblikkingswerkzaamheden van het rundvlees dat werd gebruikt voor de noodmaatregel voor de levering van landbouw- en medische produkten bestemd voor de bevolking van de Sowjetunie, doordat zij bovendien deze aannemer het in zijn offerte aangeduide bedrag heeft betaald en de leveringszekerheid heeft vrijgegeven, is zij haar communautaire verplichtingen niet nagekomen en heeft zij de levering van bedorven conserven aan deze bevolking mogelijk gemaakt. (
21
)
66.
Bovendien heeft het Hof meermaals verklaard, dat „de verplichting voor de Lid-Staten tot terugvordering van bedragen die in het kader van de steunverlening door het EOGFL ten onrechte aan marktdeelnemers zijn betaald, voortvloeit uit artikel 8 van verordening (EEG) nr. 729/70. Deze bepaling wordt geacht op het vlak van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid de uitwerking te zijn van de algemene zorgvuldigheidsplicht van artikel 5 EEG-Verdrag. Artikel 8, lid 1, verplicht de Lid-Staten ertoe om de als gevolg van onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. (...) Ter aanvulling bepaalt artikel 8, lid 2, dat de Lid-Staten de financiële gevolgen van aan hun overheidsdiensten of organen te wijten onregelmatigheden of nalatigheden dienen te dragen, indien algehele terugvordering uitblijft.” (
22
) Voor het overige heeft de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering ter terechtzitting erop gewezen, dat tegen een onderneming waaraan was gegund, onderdeel van de BECA groep, vervolgingen waren ingesteld.
67.
Derhalve moet worden geconcludeerd, dat de Italiaanse Republiek de gebreken van het door de Commissie verrichte onderzoek niet heeft aangetoond en evenmin gegevens heeft overgelegd die de resultaten van die onderzoeken kunnen tegenspreken. Het beroep moet dus worden verworpen.
Conclusie
68.
Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:
1)
het beroep te verwerpen;
2)
de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
1
)	PB 1994, L.120, blz. 59.
(
2
)	PB 1991, L 67, biz. 19.
(
3
)	PB 1991, L 147, blz. 20.
(
4
)	PD 1985, L 205, blz.5.
(
5
)	PB 1970, L 94, blz. 13.
(
6
)	Arlikel 8 van verordening nr. 729/70.
(
7
)	Zie dienaangaande onder meer het arrest van 19 mei 1983, zaak 306/81, Verros/Parlement, Jurispr. 1983, blz. 1755, r. o. 9 en 10.
(
8
)	Artikel 5 van verordening nr. 598/91.
(
9
)	Zie artikel 4, lid 3, in fine, en artikel 9, lid 3.
(
10
)	Artikel 3, lid 1, van verordening nr, 729/70.
(
11
)	Arrest van 6 oktober 1993, zaak C-55/91, Italië/Commissie, Jurispr. 1993, blz. I-4813, r. o. 13.
(
12
)	Artikel 9, lid 2, sub a.
(
13
)	Bijlage 11 bij het verzoekschrift en bijlage 9 bij het verweerschrift.
(
14
)	Zie onder meer bijlage 29 bij het verzoekschrift en bijlage 6 bij het verweerschrift.
(
15
)	Zie in die zin arrest van 9 oktober 1990, zaak C-366/88, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-3571, r. o. 20.
(
16
)	Zie arresi Italië/Commissie, reeds aangehaald, r. 0.32.
(
17
)	Ibidem, r. o. 33.
(
18
)	Bijlage 29 bij het verzoekschrift.
(
19
)	Bijlage 5 van het verweerschrift.
(
20
)	Bijlagen 6 en 7 bij het verweerschrift.
(
21
)	Arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald, r. o. 55; arrest van 12 juni 1990, zaak C-8/88, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-2321, r. o. 21.
(
22
)	Arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald, r. o. 56.