62009CJ0343_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑343/09,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Spojené království) ze dne 2. července 2009, došlým Soudnímu dvoru dne 26. srpna 2009, v řízení
Afton Chemical Limited
proti
Secretary of State for Transport,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení J.-C. Bonichot, předseda senátu, C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris (zpravodaj) a L. Bay Larsen, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. dubna 2010,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Afton Chemical Limited J. Stratford a R. Blakeleym, barristers, jakož i J. Flynnem, QC, zmocněnými M. Lohnem, solicitor,
– za německou vládu M. Lummou a J.Möllerem, jako zmocněnci,
– za Radu Evropské unie M. Moorem a M. Simm, jako zmocněnci,
– za Evropský parlament I. Anagnostopoulou a R. Kaškina, jako zmocněnkyněmi,
– za Evropskou komisi A. Alcover San Pedro, jakož i E. Whitem a D. Kukovcem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 6. května 2010,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti čl. 1 odst. 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/30/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 98/70/ES, pokud jde o specifikaci benzinu, motorové nafty a plynových olejů, zavedení mechanismu pro sledování a snížení emisí skleníkových plynů, a směrnice Rady 1999/32/ES, pokud jde o specifikaci paliva používaného plavidly vnitrozemské plavby, a kterou se ruší směrnice 93/12/EHS (Úř. věst. L 140, s. 88), v rozsahu, v němž tento do směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/70/ES ze dne 13. října 1998 o jakosti benzinu a motorové nafty a o změně směrnice Rady 93/12/EHS (Úř. věst. L 350, s. 58) vložil nový článek 8a odst. 2 a 4 až 6.
2. Tato žádost byla podána v rámci návrhu podaného dne 2. července 2009 společností Afton Chemical Limited (dále jen „Afton“), jehož předmětem bylo určit, že uvedená společnost je oprávněna podat žalobu na přezkum legality („judicial review“) „záměru nebo povinnosti“ vlády Spojeného království Velké Británie a Severního Irska provést směrnici 2009/30.
Právní rámec
3. Třicátý pátý bod odůvodnění směrnice 2009/30 zní:
„Používání specifických aditiv obsahujících kovy, zejména methylcyklopentadienyl mangan trikarbonylu [dále jen „MMT“], zvyšuje riziko poškození lidského zdraví a způsobuje škody na motorech vozidel a na zařízení k regulaci emisí. Řada výrobců vozidel radí, aby se nepoužívalo palivo obsahující kovová aditiva, a informuje o tom, že používání takového paliva může být důvodem ke zrušení platnosti záruky na vozidlo. Je proto vhodné nadále provádět přezkum účinků používání MMT v palivu a konzultovat je se všemi příslušnými zúčastněnými stranami. Až do dalšího přezkumu je nezbytné učinit kroky k omezení závažnosti škod, ke kterým může dojít. Proto je namístě stanovit horní mezní hodnotu, pokud jde o používání MMT v palivu, a to na základě vědeckých poznatků, jež jsou v současné době k dispozici. Tato mezní hodnota by měla být upravena a zvýšena jedině tehdy, když se při používání vyšší míry dávkování prokáže, že nemá nežádoucí účinky. Aby se zabránilo tomu, že spotřebitelé nevědomky přijdou o záruky na svá vozidla, je rovněž nutné vyžadovat, aby bylo jakékoli palivo obsahující kovová aditiva jako takové označeno.“
4. Článek 1 odst. 8 směrnice 2009/30 vkládá do směrnice 98/70 článek 8a, který zní následovně:
„Kovová aditiva
1. Komise provede posouzení rizik pro zdraví a životní prostředí spojených s používáním kovových aditiv v palivech a za tímto účelem vyvine vhodnou zkušební metodiku. O svých závěrech podá do 31. prosince 2012 zprávu Evropskému parlamentu a Radě.
2. Do doby, než bude vyvinuta zkušební metodika stanovená v odstavci 1, se přítomnost kovového aditiva methylcyklopentadienyl mangan trikarbonylu (MMT) v palivech od 1. ledna 2011 omezuje na 6 mg manganu na litr. Od 1. ledna 2014 je maximální hodnota 2 mg manganu na litr.
3. Maximální hodnota obsahu MMT v palivu stanovená v odstavci 2 bude přehodnocena na základě výsledků posouzení, které bude provedeno pomocí zkušební metody uvedené v odstavci 1. Jestliže to bude na základě posouzení rizik odůvodněno, může být snížena na nulovou hodnotu. Zvýšena může být pouze v případě, jestliže to bude odůvodněno na základě posouzení rizik. Toto opatření, jež má za účel změnit jiné než podstatné prvky této směrnice, se přijímá regulativním postupem s kontrolou podle čl. 11 odst. 4.
4. Členské státy zajistí, aby byla značka pro obsah kovových aditiv v palivu uvedena všude, kde mají spotřebitelé přístup k palivům s kovovými aditivy.
5. Na značce bude uveden tento text: ‚Obsahuje kovová aditiva‘.
6. Značka bude upevněna na dobře viditelném místě tam, kde jsou uvedeny informace o druhu paliva. Rozměry a písmo značky budou takové, aby byla značka jasně viditelná a snadno čitelná.“
Původní řízení a předběžné otázky
5. Společnost Afton má sídlo ve Spojeném království a je součástí skupiny Afton Chemical, která vyrábí a prodává MMT pro použití v celém světě.
6. Z vysvětlení High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) vyplývá, že MMT je kovové aditivum paliv na bázi manganu, které se používá ke zvýšení oktanového čísla bezolovnatého paliva nebo k ochraně ventilů vozidel, které jezdí na benzín obsahující aditivum nahrazující olovo.
7. Podle společnosti Afton je vložení čl. 8a odst. 2 a 4 až 6 směrnicí 2009/30 do směrnice 98/70 protiprávní. Před přijetím směrnice 2009/30 neexistoval žádný limit nebo omezení pro používání MMT ani označovací povinnost v souvislosti s kovovými aditivy, zejména pak neexistovala v souvislosti s MMT.
8. Společnost Afton podala u předkládajícího soudu návrh na určení, že je oprávněna podat žalobu na přezkum legality („judicial review“) „záměru nebo povinnosti“ vlády Spojeného království provést směrnici 2009/30.
9. High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) navržené povolení udělil a rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„V souvislosti s ustanoveními o kovových aditivech, která jsou uvedena ve směrnici 2009/30 […]:
1. Je, s ohledem na část čl. 1 odst. 8, kterou se vkládá do směrnice 98/70 nový čl. 8a odst. 2 omezující používání [MMT] v palivech na hodnotu 6 mg manganu na litr od 1. ledna 2011 a na hodnotu 2 mg manganu na litr od 1. ledna 2014, stanovení takových omezení:
a) protiprávní z důvodu, že je založeno na zjevně nesprávném posouzení?
b) protiprávní z důvodu, že je v rozporu s požadavky zásady obezřetnosti?
c) protiprávní z důvodu, že je nepřiměřené?
d) protiprávní z důvodu, že je v rozporu se zásadou rovného zacházení?
e) protiprávní z důvodu, že je v rozporu se zásadou právní jistoty?
2. Je, s ohledem na část čl. 1 odst. 8, kterou se do směrnice 98/70 vkládá nový čl. 8a odst. 4 až 6 požadující označování všech paliv, která obsahují kovová aditiva, větou „Obsahuje kovová aditiva“, uložení takové označovací povinnosti:
a) protiprávní z důvodu, že je založeno na zjevně nesprávném posouzení?
b) protiprávní z důvodu, že je nepřiměřené?“
K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
10. Parlament a Komise tvrdí, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nepřípustná.
11. Tato nepřípustnost podle nich vyplývá ze skutečnosti, že mezi účastníky jednak neexistuje žádný spor, neboť Secretary of State for Transport zaujal k opodstatněnosti žaloby neutrální stanovisko, a dále z toho, že jediným cílem řízení před předkládajícím soudem je dosáhnout zrušení čl. 1 odst. 8 směrnice 2009/30.
12. Komise tvrdí, že Afton pravděpodobně splňuje podmínky pro podání přímé žaloby u soudů Společenství podle článku 230 ES.
13. Zaprvé je třeba připomenout, že pokud před vnitrostátním soudem vyvstane otázka platnosti aktu přijatého orgány Evropské unie, přísluší tomuto soudu, aby rozhodl, zda je rozhodnutí v tomto směru nezbytné k vynesení jeho rozsudku, a tudíž požádal Soudní dvůr o rozhodnutí o této otázce. V důsledku toho, pokud se otázky položené vnitrostátním soudem týkají platnosti pravidla práva Společenství, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout [rozsudky ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C‑491/01, Recueil, s. I‑11453, bod 34, jakož i ze dne 3. června 2008, Intertanko a další, C‑308/06, Sb. rozh. s. I‑4057, bod 31].
14. Soudní dvůr může odmítnout rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem pouze tehdy, pokud je zjevné zejména to, že výklad nebo posouzení platnosti pravidla Společenství, o které vnitrostátní soud žádá, nemají žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, nebo jestliže se jedná o hypotetický problém [výše uvedené rozsudky British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, bod 35, jakož i Intertanko a další, bod 32].
15. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že v původním řízení společnost Afton podala k High Court žalobu na přezkum legality „záměru nebo povinnosti“ vlády Spojeného království provést směrnici 2009/30, i když ke dni podání této žaloby ještě neuplynula lhůta stanovená k provedení této směrnice a nebylo přijato žádné vnitrostátní opatření k jejímu provedení. Krom toho samotná skutečnost, že Secretary of State for Transport dalo najevo svůj záměr směrnici 2009/30 provést, je dostatečná k tomu domnívat se, že mezi Afton a Secretary of State for Transport existuje neshoda [viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, bod 36].
16. Mimoto před Soudním dvorem nebylo popřeno, že položené otázky jsou relevantní pro řešení sporu v původním řízení, jelikož přijetí vnitrostátních opatření majících za cíl provedení směrnice do právního řádu Spojeného království může být podmíněno platností této směrnice (výše uvedený rozsudek Intertanko a další, bod 34).
17. Nezdá se být tedy zjevné, že by posouzení platnosti směrnice 2009/30, o které žádá předkládající soud, nemělo žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení nebo že by se jednalo o hypotetický problém.
18. Pokud jde zadruhé o otázku, zda by připuštění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti v případě, o jaký jde v původním řízení, mohlo představovat způsob obejití ustanovení článku 230 ES, je třeba uvést, že v uceleném systému prostředků nápravy a řízení stanovených Smlouvou o ES k zajištění přezkumu legality aktů orgánů Společenství, nemohou fyzické a právnické osoby z důvodu podmínek přípustnosti uvedených ve čtvrtém pododstavci uvedeného ustanovení, obecně závazné akty Společenství napadnout přímo, ale mají pouze možnost případně uplatnit neplatnost takových aktů buď nepřímo před soudem Společenství na základě článku 241 ES, nebo před vnitrostátními soudy a navrhnout jim, jelikož tyto soudy nemají pravomoc samy rozhodovat o neplatnosti uvedených aktů, aby se v této souvislosti dotázaly Soudního dvora prostřednictvím předběžných otázek [viz výše uvedený rozsudek British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, bod 39].
19. Otázkou je tedy to, zda by žaloba na neplatnost společnosti Afton na základě čl. 230 čtvrtého pododstavce ES proti sporným ustanovením byla bez jakékoliv pochybnosti přípustná z toho důvodu, že se jí uvedená ustanovení bezprostředně a osobně dotýkají (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 12. prosince 1996, Accrington Beef a další, C‑241/95, Recueil, s. I‑6699, bod 15, jakož i ze dne 2. července 2009, Bavaria a Bavaria Italia, C‑343/07, Sb. rozh. s. I‑5491, bod 40).
20. V tomto ohledu je třeba uvést, že nelze mít za to, že společnost Afton je bez jakékoliv pochybnosti spornými ustanoveními „osobně dotčena“ ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES (viz výše uvedený rozsudek Bavaria a Bavaria Italia, bod 41).
21. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že aby hospodářské subjekty mohly být považovány za osobně dotčeny aktem, jehož zrušení se domáhají, je nutno, aby do jejich právního postavení bylo zasaženo skutkovou situací, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním subjektům a která je individualizuje obdobným způsobem jako adresáta (viz rozsudky ze dne 15. července 1963, Plaumann v. Komise, 25/62, Recueil, s. 197, bod 223 a ze dne 18. května 1994, Codorniu v. Rada, C‑309/89, Recueil, s. I‑1853, bod 20).
22. Ve věci v původním řízení je třeba konstatovat, že ustanovení směrnice 2009/30, jejichž neplatnost je navrhována, se dotýkají všech výrobců MMT.
23. Článek 1 odst. 8 směrnice 2009/30 se totiž nezaměřuje specificky na společnost Afton, nýbrž se jí dotýká pouze z důvodu její objektivní vlastnosti výrobce MMT, stejně jako každého jiného hospodářského subjektu, který se skutečně nebo potenciálně nachází ve stejné situaci.
24. Krom toho je rovněž třeba připomenout, že možnost určit více či méně přesně počet, nebo dokonce i totožnost právních subjektů, na něž se opatření použije, nikterak neznamená, že tyto subjekty musí být považovány za osobně dotčené tímto opatřením, je-li nesporné, tak jako v původním řízení, že se toto použití provádí na základě objektivní právní nebo skutkové situace definované dotčeným aktem (viz zejména rozsudek ze dne 22. listopadu 2001, Antillean Rice Mills v. Rada, C‑451/98, Recueil, s. I‑8949, bod 52, jakož i usnesení ze dne 8. dubna 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise, C‑503/07 P, Sb. rozh. s. I‑2217, bod 70).
25. Je tedy třeba konstatovat, že společnost Afton nemohla bez jakékoliv pochybnosti proti sporným ustanovením podat žalobu na neplatnost podle článku 230 ES. V rámci žaloby podané podle vnitrostátního práva je tudíž oprávněna uplatňovat neplatnost těchto ustanovení, třebaže proti těmto ustanovením před soudem Společenství nepodala žalobu na neplatnost ve lhůtě stanovené v článku 230 ES (viz výše uvedený rozsudek Bavaria a Bavaria Italia, bod 46).
26. Z výše uvedeného vyplývá, že otázky položené předkládajícím soudem jsou přípustné.
K předběžným otázkám
K první otázce
27. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda je čl. 1 odst. 8 směrnice 2009/30, který do směrnice 98/70 vkládá článek 8a, neplatný v rozsahu, v němž od 1. ledna 2011 omezuje používání MMT v palivech.
K existenci zjevně nesprávného posouzení
28. Úvodem je třeba zdůraznit, že ve složitém technickém rámci, který se neustále vyvíjí, který je dán ve věci v původním řízení, disponuje zákonodárce Unie širokou posuzovací pravomocí, zejména pokud jde o posouzení velmi složitých vědeckých a technických skutečností pro určení povahy a rozsahu přijímaných opatření, zatímco přezkum prováděný soudem Společenství musí být omezen na přezkum toho, zda taková pravomoc není postižena zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci nebo zda zákonodárce zjevně nepřekročil meze své posuzovací pravomoci. V takovém kontextu nemůže totiž soud Společenství svým posouzením vědeckých a technických skutečností nahradit posouzení zákonodárce, kterému tuto úlohu svěřila Smlouva [viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 15. října 2009 (viz rozsudek ze dne 18. července 2007, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Sb. rozh. s. I‑10035, bod 47 a citovaná judikatura).
29. Společnost Afton tvrdí, že maximální hodnoty obsahu MMT byly stanoveny v návaznosti na zjevně nesprávné posouzení skutečností Radou a Parlamentem. V této souvislosti společnost Afton uvádí, že stanovení těchto maximálních hodnot se neopírá o závěry Komise uvedené ve studii dopadů přiložené k návrhu směrnice a že uvedené maximální hodnoty jsou neproveditelné a svévolné.
30. V tomto ohledu je nutno zaprvé poukázat na to, že studie dopadů provedená Komisí, která byla přiložena k jejímu návrhu směrnice a která neusilovala o zákaz kovových aditiv ani o stanovení hodnoty maximálního obsahu MMT v palivech, nebyla pro Radu ani Parlament, které v rámci legislativního postupu spolurozhodování stanoveného v článku 251 ES, byly oprávněny přijmout změny uvedeného návrhu, závazná.
31. Zadruhé podle ustanovení čl. 95 odst. 3 ES vychází Komise z vysoké úrovně ochrany a přihlédne přitom zejména k novému vývoji založenému na vědeckých poznatcích. V rámci svých pravomocí usilují o tento cíl též Evropský parlament a Rada.
32. Krom toho čl. 174 odst. 1 ES stanoví, že politika Unie v oblasti životního prostředí přispívá k sledování několika cílů, mezi něž patří ochrana lidského zdraví. Odstavec 3 uvedeného článku stanoví, že při přípravě politiky v oblasti životního prostředí přihlédne Unie k dostupným vědeckým a technickým údajům. Tato povinnost platí zejména pro postup na základě čl. 95 odst. 3 ES, pro který je zohlednění nových údajů nezbytné (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 6. listopadu 2008, Nizozemsko v. Komise, C‑405/07 P, Sb. rozh. s. I‑8301, bod 61).
33. Přesto je třeba upřesnit, že široká posuzovací pravomoc zákonodárce Unie, která v sobě nese omezený soudní přezkum jejího výkonu, se uplatní nejen na povahu a dosah ustanovení, která je třeba přijmout, ale také, v určité míře, na zjištění základních údajů (viz zejména rozsudky ze dne 25. října 2001, Itálie v. Rada, C‑120/99, Recueil, s. I‑7997, bod 44 a ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada, C‑310/04, Sb. rozh. s. I‑7285, bod 121).
34. Takový soudní přezkum, i když má omezený rozsah, nicméně vyžaduje, aby orgány Společenství, tvůrci dotčeného aktu, byly schopny před Soudním dvorem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat (výše uvedený rozsudek Španělsko v. Rada, bod 122).
35. Ve věci v původním řízení ze znění návrhu zprávy vypracované parlamentním výborem pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin ze dne 19. července 2007 vyplývá, že uvedený výbor doporučil zákaz používání MMT v palivech od 1. ledna 2010 z důvodu, že používání tohoto aditiva a jiných kovových aditiv je velmi škodlivé pro životní prostředí, aniž upřesnil vědecký základ tohoto stanoviska.
36. Nicméně v rámci řízení před Soudním dvorem Parlament upřesnil, že uvedený Výbor organizoval nejen „všeobecné workshopy“ týkající se přepracování směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/17/ES ze dne 3. března 2003, kterou se mění směrnice 98/70/ES o jakosti benzinu a motorové nafty (Úř. věst. L 76, s. 10), nýbrž i „zvláštní workshop“ týkající se MMT dne 3. dubna 2008, během kterého byla vyslechnuta zejména společnost Afton. Tento parlamentní výbor rovněž zohlednil různé studie zpochybňující neškodnost MMT, mezi nimi zprávu ze „Sierra research“ ze dne 29. srpna 2008 vypracovanou v Kanadě sdružením Canadian Vehicle Manufacturers’ Association and Association of International Automobile Manufacturers of Canada, která při zveřejnění studie dopadů nemohla být v žádném případě Komisí zohledněna, neboť byla vydána později.
37. Rada tvrdí, že v průběhu legislativního procesu zohlednila studie provedené v roce 2004 International Council on Clean Transportation (ICCT) (Mezinárodní rada pro čistou dopravu), které prokázaly, že používání MMT škodí lidskému zdraví a dobrému fungování systémů kontroly emisí, jakož i tzv. deklaraci „z Brescii“ o prevenci neurotoxicity kovů ze dne 17. a 18. června 2006, která doporučuje zejména zastavit přidávání organických sloučenin na bázi manganu do paliv.
38. Je pravdou, že Afton dne 29. prosince 2008 zaslala Radě, Parlamentu a Komisi na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43) žádost, aby jí byly zaslány vědecké dokumenty a důkazy, které byly zohledněny při rozhodnutí o stanovení maximálních hodnot obsahu MMT v palivech, a že žádný ze zaslaných dokumentů neobsahoval vědecké informace týkající se rizik spojených s užíváním MMT.
39. Je však nutno poznamenat, že krom toho, že Rada nutně není držitelem vědeckých dokumentů používaných členskými státy při zasedáních, je faktem i to, že všechny výše uvedené dokumenty jsou veřejné, a tedy přístupné všem osobám nebo podnikům, které se o toto téma zajímají.
40. Nelze tedy tvrdit, že tyto vědecké dokumenty nebyly v průběhu legislativního procesu zohledněny.
41. Z výše uvedeného vyplývá, že v průběhu legislativního procesu Parlament, Rada a Komise zohlednily dostupné vědecké údaje, včetně těch, které se objevily v průběhu tohoto procesu, aby tak mohly účinně vykonávat svoji posuzovací pravomoc.
42. S ohledem na vědecké dokumenty, které se týkají jak účinků MMT na lidské zdraví, tak i na životní prostředí a jeho vlivu na vozidla, se Parlament a Rada nedopustily zjevně nesprávného posouzení, když se rozhodly stanovit maximální hodnotu obsahu MMT v palivech. Článek 1 odst. 8 směrnice 2009/30 proto není v rozsahu, v němž do směrnice 98/70 vkládá čl. 8a odst. 2, neplatný.
K nedodržení zásad proporcionality a obezřetnosti
43. Společnost Afton se dovolává toho, že maximální hodnoty obsahu MMT byly přijaty za porušení zásady proporcionality, protože podle jejího názoru nic neodůvodňovalo omezení užívání MMT, které je natolik přísné, že se blíží faktickému zákazu MMT v bezolovnatém benzinu od roku 2014 a v benzinu nahrazujícím olovnatý benzin od roku 2011.
44. Krom toho se společnost Afton snaží prokázat, že neexistuje žádný důkaz, který by odůvodňoval přijetí právních předpisů majících za cíl uplatnění zásady obezřetnosti v souvislosti s MMT, neboť nebyl proveden žádný přezkum účinků MMT na zdraví ani žádné vědecké posouzení rizik týkající se negativního vlivu MMT na technologie snižování znečištění a na životní prostředí. Navíc zásada obezřetnosti byla podle jejího názoru uplatněna jakožto odůvodnění neprávem.
45. Podle ustálené judikatury je třeba připomenout, že zásada proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad Společenství, vyžaduje, aby akty orgánů Společenství nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi vícero přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (rozsudky ze dne 12. července 2001, Jippes a další, C‑189/01, Recueil, s. I‑5689, bod 81; ze dne 7. července 2009, S.P.C.M. a další, C‑558/07, Sb. rozh. s. I‑5783, bod 41, jakož i ze dne 9. března 2010, ERG a další, C‑379/08 a C‑380/08, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 86 a citovaná judikatura).
46. Pokud jde o soudní přezkum podmínek uvedených v předchozím bodě, je namístě přiznat zákonodárci Unie širokou posuzovací pravomoc v oblasti, která s sebou z jeho strany nese volby politické, ekonomické a sociální povahy a v níž má provést komplexní posouzení. Legalita takového opatření může být dotčena pouze zjevně nepřiměřeným charakterem opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který hodlají příslušné orgány sledovat (výše uvedený rozsudek S.P.C.M. a další, bod 42 a citovaná judikatura).
47. V projednávaném případě je nutné zkoumat, zda stanovení takových maximálních hodnot obsahu manganu, jako jsou hodnoty uvedené v čl. 8a odst. 2 směrnice 98/70, představuje přiměřený prostředek k dosažení cílů této směrnice.
48. Podle třicátého pátého bodu odůvodnění směrnice 2009/30 jsou cíle maximálních hodnot stanovených pro MMT založeny na skutečnosti, že používání této látky představuje riziko pro lidské zdraví a způsobuje škody na motorech vozidel a na zařízení k regulaci emisí. Počítá s označováním všech paliv a uvádí rovněž povinnost informovat spotřebitele.
49. Cíle ochrany zdraví, životního prostředí a spotřebitelů jsou uvedeny v čl. 95 odst. 3 ES, u kterých zákonodárce vychází z vysoké úrovně ochrany, přičemž přihlíží zejména k novému vývoji založenému na vědeckých poznatcích, jakož i v čl. 174 odst. 1 a 2 ES, který stanoví, že politika Unie v oblasti životního prostředí je založena zejména na zásadě obezřetnosti.
50. Stanovení maximální hodnoty pro přítomnost MMT v palivech, které tak umožňuje snížit množství této látky, která potenciálně může způsobovat škody na zdraví, není zjevně nepřiměřené k dosažení cílů ochrany zdraví a životního prostředí sledovaných zákonodárcem Unie. Je však třeba ověřit, zda nejde nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení těchto cílů.
51. V projednávaném případě je zajisté třeba zdůraznit, že návrh směrnice Komise nepočítal se zákazem ani omezením MMT v palivu. Naproti tomu parlamentní výbor pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin navrhl úplný zákaz uvedeného MMT. Pokud jde o směrnici 2003/17, je v tomto ohledu nutno konstatovat, že v okamžiku přijetí směrnice 2009/30 stav vědeckého poznání neumožňoval vyvinutí zkušební metodiky, nebo to umožňoval jen s obtížemi.
52. Krom toho čl. 8a odst. 1 směrnice 98/70 stanoví, že bude vyvinuta vhodná zkušební metodika a že do 31. prosince 2012 bude o závěrech podána zpráva Parlamentu a Radě.
53. Maximální hodnota obsahu MMT v palivech tak byla stanovena v očekávání vyvinutí uvedené zkušební metodiky. Má tedy dočasnou povahu a může být upravena podle zaznamenaných výsledků vývoje.
54. A konečně, sporné ustanovení je součástí širšího rámce směrnice 2009/30, která má za cíl stanovit minimální specifikace pro paliva za účelem ochrany zdraví a životního prostředí v souvislosti se snižováním emisí skleníkových plynů.
55. Proto – vzhledem k rizikům pro zdraví a ke škodám na motorech vozidel, jakož i vzhledem k obtížím při vývoji zkušební metodiky – omezující opatření, jako je omezení přítomnosti MMT v palivech, nejde nad rámec toho, co je nezbytné pro splnění cílů směrnice 2009/30.
56. Krom toho je třeba ověřit, zda se při výkonu své posuzovací pravomoci zákonodárce Unie pokusil v rámci naplňování cíle spočívajícího v zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a životního prostředí, který mu vytyčuje Smlouva, zajistit určitou rovnováhu mezi ochranou zdraví, životního prostředí a spotřebitelů na straně jedné a ekonomickými zájmy hospodářských subjektů na straně druhé.
57. Nejprve je třeba připomenout, že studie dopadů provedená Komisí není pro Parlament ani Radu závazná.
58. V tomto ohledu z vědeckých dokumentů a z diskuze mezi stranami vyplývá, že v okamžiku přijetí směrnice 2009/30 nebyl MMT předmětem žádného vědeckého posouzení, které by se týkalo účinků na zdraví provedeného veřejným nebo nezávislým subjektem. Je nutno konstatovat, že závěry studií předložených subjekty podnikajícími v tomto odvětví, které v této souvislosti uvedly, se velmi liší v závislosti na tom, zda uvedená studie byla provedena automobilovým průmyslem, nebo výrobci MMT.
59. Z toho vyplývá, že zákonodárce Unie čelil za neexistence spolehlivých a dostatečných vědeckých údajů týkajících se neškodnosti MMT, pokud jde o zdraví a životní prostředí, vážným pochybnostem.
60. Správné použití zásady obezřetnosti předpokládá zaprvé identifikaci případných negativních následků navrhovaného použití MMT pro zdraví a zadruhé úplné posouzení rizika pro zdraví založené na nejspolehlivějších dostupných vědeckých údajích a nejnovějších výsledcích mezinárodního výzkumu (viz rozsudek ze dne 28. ledna 2010, Komise v. Francie, C‑333/08, Sb. rozh. s. I‑5783, bod 92 a citovaná judikatura).
61. Pokud vyjde najevo, že je nemožné s jistotou určit existenci nebo dosah tvrzeného rizika z důvodu nedostatečných, neprůkazných nebo nepřesných výsledků provedených studií, avšak že pravděpodobnost skutečné škody pro veřejné zdraví za předpokladu realizace rizika trvá, pak zásada obezřetnosti odůvodňuje přijetí omezujících opatření, pokud tato opatření nejsou diskriminační a jsou objektivní (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Francie, bod 93 a citovaná judikatura).
62. Za těchto okolností musí být uznáno, že zákonodárce Unie může na základě zásady obezřetnosti přijmout ochranná opatření, aniž musí čekat na jasné prokázání existence a závažnosti těchto rizik (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Francie, bod 91).
63. Ve věci, jako je ta, o kterou se jedná v původním řízení, není maximální hodnota obsahu MMT v palivech diskriminační, protože platí v celé Unii a platí pro všechny výrobce a dovozce MMT.
64. Krom toho se zákonodárce Unie mohl oprávněně domnívat, že degresivní omezení obsahu MMT v palivech a současné stanovení možnosti v čl. 8a odst. 3 směrnice 98/70 tyto maximální hodnoty přehodnotit na základě výsledků posouzení bylo přiměřeným způsobem, jak vyvážit vysokou úroveň ochrany zdraví a životního prostředí a ekonomické zájmy výrobců MMT.
65. Společnost Afton konečně zpochybňuje výši maximálních hodnot. Má za to, že tato výše není založena na žádném vědeckém základě, vytváří určité nevýhody, pokud jde o starší vozidla, a že zákonodárce Unie tyto nevýhody nezkoumal. Dodává, že tyto maximální hodnoty se blíží faktickému zákazu MMT.
66. Nicméně vzhledem k tomu, že existuje nejistota, pokud jde o škody, které mohou být MMT způsobeny, není možné mít přesnější informace, které by umožnily definovat výši maximálních hodnot obsahu MMT v palivech, která by byla způsobilá těmto škodám adekvátním způsobem zabránit.
67. Krom toho v roce 2008 společnost Afton prodala v Unii do několika zemí méně než 0,5 % z celkového světového prodeje MMT. Ve stejnou dobu další členské státy, jak o Spolková republika Německo, zakázaly přítomnost MMT v palivech.
68. Stanovení maximálních hodnot obsahu MMT v palivech za účelem zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a životního prostředí se proto vzhledem k nejistotám týkajícím se jak škod způsobených používáním MMT, tak i rizik vyvolaných pro uživatele MMT, nejeví jako zjevně nepřiměřené ve vztahu k ekonomickým zájmům výrobců MMT.
69. Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 1 odst. 8 směrnice 2009/30 není v rozsahu, v němž do směrnice 98/70 vkládá čl. 8a odst. 2, neplatný z důvodu porušení zásady obezřetnosti a zásady proporcionality.
K nedodržení zásady rovného zacházení
70. Společnost Afton se dovolává toho, že není odůvodněné stanovit maximální hodnoty MMT a nepřijmout omezení týkající se užívání jiných kovových aditiv včetně těch, které obsahují mangan.
71. Podle ní má MMT obdobnou funkci jako jiná kovová aditiva a nezpůsobuje žádná dodatečná rizika pro zdraví a životní prostředí. Uvádí cyclopentadienyl mangan trikarbonylu (CMT), pro který dotčená právní úprava nestanoví žádné omezení užívání.
72. Orgány, které předložily vyjádření, v podstatě tvrdí, že jiná aditiva na bázi manganu nejsou v Unii používána ani do ní dovážena.
73. Parlament upřesňuje, že MMT je dlouhodobě předmětem studií a analýz rizik a že je již dlouhou dobu používán jako kovové aditivum v palivech, zatímco k ostatním aditivům žádná studie neexistuje.
74. Podle ustálené judikatury zásada rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné (výše uvedený rozsudek S.P.C.M. a další, bod 74 a citovaná judikatura).
75. V tomto ohledu postačuje uvést, že společnost Afton nezpochybnila tvrzení, že jiná kovová aditiva na bázi manganu, jako například CMT, nebyla v Unii používána ani do ní nebyla dovážena.
76. Z toho vyplývá, že MMT není v situaci, která je srovnatelná se situací jiných kovových aditiv na bázi manganu a zákonodárce Unie proto nebyl povinen stanovit maximální hodnoty pro uvedená aditiva.
77. Vzhledem k tomu, že žádné porušení zásady rovného zacházení nebylo zjištěno, čl. 1 odst. 8 směrnice 2009/30 tedy není v rozsahu, v němž do směrnice 98/70 vkládá čl. 8a odst. 2, neplatný z důvodu porušení této zásady.
K nedodržení zásady právní jistoty
78. Společnost Afton tvrdí, že nový čl. 8a odst. 2 směrnice 98/70 není dostatečně přesný, pokud jde o vazbu, která by měla existovat mezi maximální hodnotou obsahu MMT v palivu a vyvinutím zkušební metodiky.
79. Podle ustálené judikatury obecná zásada právní jistoty, která představuje základní zásadu práva Společenství, vyžaduje zejména, aby právní úprava byla jasná a přesná, tak aby jednotlivci mohli jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (viz rozsudky ze dne 14. dubna 2005, Belgie v. Komise, C‑110/03, Sb. rozh. s. I‑2801, bod 30; ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C‑344/04, Sb. rozh. s. I‑403, bod 68, jakož i výše uvedený rozsudek Intertanko a další, bod 69).
80. Na rozdíl od toho, co tvrdí společnost Afton, posouzení vazby mezi maximální hodnotou obsahu MMT v palivu a vyvinutím zkušební metodiky nemůže být založeno pouze na čl. 8a odst. 2 směrnice 98/70.
81. Článek 8a odst. 3 první věta směrnice 98/70 výslovně stanoví, že „maximální hodnota obsahu MMT v palivu stanovená v odstavci 2 bude přehodnocena na základě výsledků posouzení, které bude provedeno pomocí zkušební metody uvedené v odstavci 1“.
82. Z toho vyplývá, že ze znění čl. 8a odst. 2 směrnice 98/70 neplyne žádná dvojznačnost, pokud jde o vazbu mezi maximální hodnotou obsahu MMT v palivu a vyvinutím zkušební metodiky.
83. Jestliže není možné konstatovat žádné porušení zásady právní jistoty, čl.1 odst. 8 směrnice 2009/30 tedy není v rozsahu, v němž do směrnice 98/70 vkládá čl. 8a odst. 2, neplatný z důvodu porušení této zásady.
84. Z výše uvedeného vyplývá, že přezkum první otázky neodhalil žádnou skutečnost, která by mohla mít dopad na platnost čl. 1 odst. 8 směrnice 2009/30 v rozsahu, v němž do směrnice 98/70 vkládá čl. 8a odst. 2.
Ke druhé otázce
85. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda je čl. 1 odst. 8 směrnice 2009/30, který do směrnice 98/70 vkládá čl. 8a odst. 4 až 6, neplatný v rozsahu, v němž ukládá označování paliv obsahujících kovová aditiva.
86. Společnost Afton tvrdí, že označovací povinnost byla uložena na základě zjevně nesprávného posouzení a že je nepřiměřená, neboť se rovná faktickému zákazu používání MMT a jiných kovových aditiv.
87. Podle třicátého pátého bodu odůvodnění směrnice 2009/30 používání kovových aditiv, zejména pak MMT, zvyšuje riziko poškození lidského zdraví a způsobuje škody na motorech vozidel a na zařízení k regulaci emisí. Poté, co se zákonodárce Unie odvolal na varování výrobců automobilů, snažil se podle poslední věty uvedeného bodu odůvodnění zabránit tomu, že spotřebitelé nevědomky přijdou o záruky na svá vozidla.
88. Dále, jak v bodě 123 svého stanoviska uvedla generální advokátka, označovací povinnost má za cíl ochranu spotřebitele, která je podle článku 153 ES cílem Unie. Uvedeného cíle má být dosaženo podporou práv spotřebitele na informace.
89. Umístění na dobře viditelném místě štítku s následujícím textem „Obsahuje kovová aditiva“ je přiměřeným prostředkem k dosažení tohoto cíle.
90. Na rozdíl od toho, co tvrdí společnost Afton, stručnost upozornění a neexistence odkazu na záruku výrobců, není s uvedeným cílem v rozporu.
91. Spotřebitel musí být informován o přítomnosti takovýchto aditiv v palivu, aby mohl zabránit rizikům jak pro své zdraví, tak i pro své vozidlo.
92. Krom toho cíle ochrany spotřebitele nemůže být dosaženo pouze stanovením maximálních hodnot uvedených v čl. 8a odst. 2 směrnice 98/70, jejichž účelem je splnit vysokou úroveň ochrany zdraví a životního prostředí požadovanou Smlouvou a které se týkají pouze MMT.
93. Společnost Afton dále tvrdí, že označovací povinnost se v praxi rovná zákazu kovových aditiv v palivech.
94. V tomto ohledu je třeba v každém případě poukázat na to, že jednak je označování vyžadováno pouze pro prodej paliva obsahujícího kovová aditiva, a nikoli pro prodej MMT jakožto aditiva, a dále, že není způsobilé významně zvýšit zatížení výrobců a distributorů paliva, vzhledem k tomu, jak malý je objem paliva obsahujícího tato aditiva, v daném případě méně než 0,1 % objemu prodejů paliva uskutečňovaných v Unii.
95. Z toho vyplývá, že zákonodárce Unie mohl, aniž by se dopustil zjevně nesprávného posouzení, stanovit označovací povinnost uvedenou v čl. 8a odst. 4 až 6 směrnice 98/70, která nepředstavuje povinnost, jež by byla zjevně nepřiměřená k dosažení cíle ochrany spotřebitele stanoveného směrnicí 2009/30.
96. Z výše uvedeného vyplývá, že přezkum druhé otázky neodhalil žádnou skutečnost, která by mohla mít dopad na platnost čl. 1 odst. 8 směrnice 2009/30, který do směrnice 98/70 vkládá čl. 8a odst. 4 až 6.
97. Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že přezkum otázek neodhalil žádnou skutečnost, která by mohla mít dopad na platnost čl. 1 odst. 8 směrnice 2009/30 v rozsahu, v němž do směrnice 98/70 vkládá nový čl. 8a odst. 2 a odst. 4 až 6.
K nákladům řízení
98. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Přezkum otázek neodhalil žádnou skutečnost, která by mohla mít dopad na platnost čl. 1 odst. 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/30/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 98/70/ES, pokud jde o specifikaci benzinu, motorové nafty a plynových olejů, zavedení mechanismu pro sledování a snížení emisí skleníkových plynů, a směrnice Rady 1999/32/ES, pokud jde o specifikaci paliva používaného plavidly vnitrozemské plavby, a kterou se ruší směrnice 93/12/EHS v rozsahu, v němž do směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/70/ES ze dne 13. října 1998 o jakosti benzinu a motorové nafty a o změně směrnice Rady 93/12/EHS vkládá nový čl. 8a odst. 2 a odst. 4 až 6.