62016CJ0217
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 9 november 2017 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Europeiska kommissionens verkställbara beslut om återbetalning av utbetalda belopp – Artikel 299 FEUF– Verkställighet – Verkställighetsåtgärder – Fastställande av behörig nationell domstol för tvistiga verkställighetsförfaranden – Fastställande av betalningsskyldig person – Villkor för att tillämpa nationella förfaranderegler – Medlemsstaternas processuella autonomi – Principerna om likvärdighet och effektivitet”
I mål C‑217/16,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Efeteio Athinon (appellationsdomstolen i Aten, Grekland), genom beslut av den 3 mars 2016, som inkom till domstolen den 18 april 2016, i målet
Europeiska kommissionen
mot
Dimos Zagoriou,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen (referent), samt domarna J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby och M. Vilaras,
generaladvokat: M. Bobek,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 mars 2017,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Europeiska kommissionen, genom D. Triantafyllou, M. Konstantinidis och A. Katsimerou, samtliga i egenskap av ombud,
–
Dimos Zagoriou, genom G. Papadopoulos, dikigoros,
–
Greklands regering, genom E. Tsaousi och K. Georgiadis, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 17 maj 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 299 FEUF, samt rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och övriga befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 185, 1988, s. 9), rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 374, 1988, s. 1), och rådets förordning (EEG) nr 4256/88 av den 19 december 1988 om bestämmelser för tillämpningen av förordning nr 2052/88 i fråga om EUGFJ:s utvecklingssektion (EGT L 374, 1988, s. 25).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Europeiska kommissionen och Dimos Zagoriou (Zagoris kommun, Grekland), angående återbetalning, i enlighet med kommissionens verkställbara beslut om återbetalning av tidigare utbetalda belopp enligt artikel 299 FEUF, av en del av det stöd som beviljats från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket.
Tillämpliga bestämmelser
3
I artikel 24 i förordning nr 4253/88 föreskrivs följande:
”1.   Om en verksamhet eller åtgärd förefaller berättigad endast till en del av det tilldelade stödet skall kommissionen genomföra en lämplig granskning av fallet inom ramen för partnerskapet, och i synnerhet begära att medlemsstaten eller de myndigheter som den utser att genomföra åtgärden framlägger sina synpunkter inom en fastställd tidsfrist.
2.   Kommissionen får, till följd av denna granskning, minska eller avbryta stöd avseende den berörda verksamheten eller åtgärden om granskningen visar att en oegentlighet är för handen, i synnerhet en betydande förändring som påverkar arten eller villkoren avseende genomförandet av en verksamhet eller åtgärd för vilken kommissionens godkännande inte har begärts.
3.   Varje belopp som erhållits rättsstridigt och är föremål för återkrav skall återbetalas till kommissionen. De belopp som inte återbetalas kan höjas med dröjsmålsränta …”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
4
Genom beslut C(2006) 4798, av den 4 oktober 2006, som var verkställbart i enlighet med artikel 299 FEUF, fastställde kommissionen att Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis tou Dimou Aristis Zagoriou Ioanninon (kommunalt bolag för turismutveckling i Aristi Zagoriou Ioanninons kommun, Grekland) var skyldigt kommissionen ett belopp på 284739,20 euro. Beslutet syftade till att stöd som beviljats nämnda kommun under år 1993 skulle återbetalas.
5
Då det kommunala bolaget försatts i likvidation utfärdade kommissionen, den 31 augusti 2008, ett betalningsföreläggande till Kentriko Zagoris kommun (Grekland), som under tiden hade införlivat Aristi Zagoris Ioanninon kommun och som hade övertagit sistnämnda kommuns rättigheter och skyldigheter. Genom akt av den 7 oktober 2008, som delgavs Kentriko Zagori kommun den15 oktober 2008, beslutade kommissionen därefter om utmätning av 322213,54 euro av de banktillgodohavanden som Kentriko Zagoris kommun hade i en bank. För att verkställa utmätningsbeslutet utbetalade banken ovannämnda belopp i dess helhet till kommissionen.
6
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Kentriko Zagoris kommun (Grekland) – för vars räkning Zagoris kommun driver det nationella målet i egenskap av universell efterträdare – den 23 oktober 2008 väckte talan vid Monomeles Protodikeio Athinon (domstol i första instans, ensamdomare, i Aten, Grekland) mot det betalningsföreläggande som utfärdats genom kommissionens beslut.
7
Kentriko Zagoris kommun yrkade inom ramen för samma förfarande även att utmätningsbeslutet skulle ogiltigförklaras.
8
Till stöd för sina yrkanden åberopade Kentriko Zagoris kommun dels att den saknade passiv saklegitimation och därmed inte kunde bli föremål för en sådan verkställighetsåtgärd, dels att det omtvistade beloppet avsåg intäkter som inte kunde utmätas.
9
Efter att ha fastställt sin behörighet att pröva tvisten med anledning av dess privaträttsliga natur, biföll Monomeles Protodikeio Athinon (domstol i första instans, ensamdomare, Aten, Grekland), genom dom av den 14 maj 2013, delvis Kentriko Zagoris kommuns talan genom att ogiltigförklara ovannämnda utmätningsbeslut, med anledning av att denna kommun saknade passiv saklegitimation.
10
Kommissionen överklagade nämnda dom till den hänskjutande domstolen då den bland annat ansåg att domstolen i första instans hade gjort sig skyldig till en felaktig tolkning av unionsrätten. Kommissionen ansåg i huvudsak att nämnda domstol i första instans inte var behörig att pröva det nationella målet, då målet var av förvaltningsrättslig natur och således skulle prövas av en förvaltningsdomstol. Kommissionen gjorde även gällande att verkställighet skulle sökas hos Zagoris kommun.
11
Mot denna bakgrund beslutade Efeteio Athinon (appellationsdomstolen i Aten, Grekland) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1.
Vilken karaktär har akter som … kommissionen antar vid utövandet av sina befogenheter enligt förordningarna nr 2052/88, nr 4253/88 och nr 4256/88? [Utgör] dessa akter antagna av kommissionen med andra ord offentligrättsliga akter som under alla omständigheter ger upphov till förvaltningsrättsliga tvister vad gäller sakfrågan, bland annat för det fall att kommissionens utmätning hos tredje man avser en privaträttslig fordran varvid den ursprungliga fordran, som ska tillgodoses genom ett verkställighetsförfarande, har sin grund i ett offentligrättsligt rättsförhållande som följer av … kommissionens ovannämnda akter, eller är ifrågavarande akter av privaträttslig natur som ger upphov till privaträttsliga tvister?
2.
Med beaktande av artikel 299 FEUF, enligt vilken verkställigheten av … kommissionens akter som medför betalningsskyldighet för andra än medlemsstater ska följa de civilprocessrättsliga regler som gäller i den medlemsstat inom vars territorium den sker, och med hänsyn tagen till den bestämmelse i samma artikel enligt vilken domstolarna i de berörda staterna ska vara behöriga beträffande klagomål om att verkställigheten inte genomförs på ett regelrätt sätt, på vilket sätt ska då de nationella domstolarnas behörighet fastställas i fråga om tvister som uppstår till följd av sådan verkställighet för det fall att dessa tvister i nationell lagstiftning utgör förvaltningsrättsliga tvister vad gäller sakfrågan, det vill säga för det fall att ifrågavarande rättsförhållande är offentligrättsligt?
3.
Ska gäldenärens passiva saklegitimation vid verkställighet av akter som … kommissionen antar för att genomföra förordningarna nr 2052/88, nr 4253/88 och nr 4256/88, och som medför betalningsskyldighet för andra än medlemsstater, [fastställas] mot bakgrund av nationell lagstiftning eller unionslagstiftningen?
4.
För det fall att den person som är betalningsskyldig till följd av en akt som … kommissionen antar för att genomföra förordningarna nr 2052/88, nr 4253/88 och nr 4258/88 är ett kommunalt bolag som sedan upplöses, är den kommun som äger bolaget då ansvarig för verkställigheten av denna betalningsskyldighet till … kommissionen enligt ovannämnda förordningar?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra tolkningsfrågan
12
Genom den första och den andra frågan söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida artikel 299 ska tolkas så, att den fastställer vilka nationella domstolar som är behöriga att pröva tvister avseende verkställighet av kommissionens akter vilka ålägger andra än stater en verkställbar betalningsskyldighet i enlighet med nämnda artikel.
13
Det följer härvidlag av lydelsen av artikel 299 första stycket FEUF att akter, vilka antagits av bland annat kommissionen och vilka medför betalningsskyldighet för andra än stater, ska vara verkställbara.
14
Även om det framgår av artikel 299 andra stycket FEUF att verkställigheten ska följa de civilprocessrättsliga regler som gäller i den medlemsstat inom vars territorium den sker, ska hänvisningen till civilprocessrättsliga regler förstås som att det är de nationella regler som reglerar verkställigheten som avses. Det stadgas nämligen i artikel 299 tredje stycket FEUF att så snart ett beslut är verkställbart får den berörda parten fullfölja verkställigheten enligt nationell lagstiftning, och, i artikel 299 fjärde stycket FEUF, att domstolarna i de berörda staterna ska vara behöriga beträffande klagomål om att verkställigheten inte genomförts på ett regelrätt sätt.
15
Det framgår av såväl lydelsen som systematiken i artikel 299 FEUF, att den inte innehåller någon bestämmelse som uttryckligen fastställer vilka nationella domstolar som i enlighet med nationell rätt är behöriga att pröva tvister avseende verkställighet av kommissionens akter som medför betalningsskyldighet och är verkställbara.
16
I enlighet med principen om medlemsstaternas processuella autonomi ankommer det således på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga, och att fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten. Det framgår emellertid av domstolens fasta praxis att tillämpningen av den nationella rätten inte får hindra att unionsrätten tillämpas och ges verkan, och att så bland annat vore fallet när en sådan tillämpning medför att det i praktiken är omöjligt att återkräva medel som har utbetalats felaktigt. Den nationella lagstiftningen får inte heller tillämpas på ett i förhållande till nationella tvister av samma slag diskriminerande sätt, och de nationella domstolarna ska förfara med samma aktsamhet på området och enligt metoder som inte gör återkrävandet av de ifrågavarande beloppen svårare än i de nämnda jämförbara fall som avser genomförandet av motsvarande nationella bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl., C‑383/06–C‑385/06, EU:C:2008:165, punkterna 48 och 50 och där angiven rättspraxis).
17
I sina skriftliga yttranden har kommissionen anfört att unionsrätten kräver att domstolar av samma typ ska vara behöriga att pröva såväl en talan avseende återkrav av stöd som utbetalats felaktigt från nationella medel, som en talan avseende stöd som utbetalats felaktigt från Europeiska unionens medel.
18
I detta avseende framgår det av de överväganden som det redogjorts för i punkt 16 ovan att en talan avseende verkställighet av en nationell offentlig myndighets akter och en talan avseende verkställighet av en unionsinstitutions akter enligt artikel 299 FEUF ska behandlas likvärdigt.
19
Det ankommer således på domstolen att dels identifiera de förfaranden och taleformer som är jämförbara, dels fastställa huruvida de förfaranden som omfattar verkställighet av en sådan akt som avses i artikel 299 FEUF behandlas på ett mindre förmånligt sätt än jämförbara förfaranden avseende verkställighet av en akt som utfärdats av en nationell offentlig myndighet.
20
Vad för det första angår frågan huruvida förfarandena är jämförbara, ankommer det på den nationella domstolen, som har direkt kunskap om de tillämpliga processuella reglerna, att avgöra likheten mellan talan i de berörda målen vad beträffar saken, bakgrunden och de väsentliga omständigheterna (dom av den 27 juni 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
21
Vad för det andra angår den likvärdiga behandlingen av talan, erinrar domstolen om att i varje fall där frågan uppkommer huruvida en nationell förfaranderegel avseende en talan som grundas på unionsrätten är mindre förmånlig än de regler som avser likartade inhemska förfaranden ska bedömas av den nationella domstolen med beaktande av bestämmelsens funktion i förfarandet som helhet – med beaktande av dess förlopp och särdrag – i de olika nationella rättsinstanserna (dom av den 1 december 1998, Levez, C‑326/96, EU:C:1998:577, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
22
Den nationella domstolen är därmed skyldig att pröva huruvida de förfaranderegler som är tillämpliga på en talan avseende verkställighet av en sådan akt som avses i artikel 299 FEUF är mindre förmånliga än de som är tillämpliga på en talan avseende verkställighet av en akt som utfärdats av en nationell offentlig myndighet. För det fall att tillämpningen av olika regler på likartade tvister medför att en talan avseende verkställighet av en sådan akt som avses i artikel 299 FEUF behandlas mindre förmånligt, utgör det således ett åsidosättande av unionsrätten.
23
Domstolen erinrar härvidlag om att en förfaranderegel som anger att likartade tvister ska avgöras av olika nationella domstolar, beroende på om dessa tvister grundas på unionsrätten eller på nationell rätt, inte med nödvändighet utgör en förfaranderegel som kan anses vara oförmånlig (se, analogt, dom av den 12 februari 2015, Baczó och Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, punkt 46).
24
I förevarande fall kan det härvidlag konstateras dels att det inte har framställts någon invändning om att det skulle vara mindre förmånligt för kommissionen att väcka talan vid en allmän domstol än vid en förvaltningsrättslig domstol, dels att inga uppgifter i handlingarna i målet talar för att så är fallet. Det ankommer således på den nationella domstolen att pröva huruvida likvärdighetsprincipen eventuellt har åsidosatts i förevarande fall.
25
Mot bakgrund av ovanstående ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 299 ska tolkas så, att den inte fastställer vilka nationella domstolar som är behöriga att pröva tvister avseende verkställighet av kommissionens akter som ålägger andra än stater en verkställbar betalningsskyldighet i enlighet med nämnda artikel, då ett sådant fastställande omfattas av nationell rätt enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi, under förutsättning att detta fastställande inte hindrar att unionsrätten tillämpas och ges verkan.
26
Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra huruvida tillämpningen av de nationella förfaranderegler som gäller för en talan avseende verkställighet av en sådan akt som avses i artikel 299 FEUF inte är diskriminerande i förhållande till förfaranden som syftar till att avgöra likartade nationella tvister, och enligt metoder som inte gör återkrävandet av de belopp som avses i sådana akter svårare än i jämförbara fall som avser genomförandet av motsvarande nationella bestämmelser.
Den tredje och den fjärde frågan
27
Genom den tredje och den fjärde frågan söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida artikel 299 FEUF samt förordningarna nr 2052/88, 4253/88 och 4256/88 ska tolkas så, att de, under sådana omständigheter som de som är aktuella i det nationella målet, fastställer vilka personer som kan bli föremål för verkställighet med stöd av kommissionens verkställbara beslut om återbetalning av utbetalda belopp.
28
I detta hänseende erinrar domstolen om att enligt artikel 299 första stycket FEUF ska akter antagna av Europeiska unionens råd, kommissionen eller Europeiska centralbanken som medför betalningsskyldighet för andra än stater vara verkställbara.
29
Det framgår av denna bestämmelse att dessa akter kan medföra verkställighet gentemot andra än stater som avses i dessa akter.
30
Vad angår nationella regler om verkställighet framgår det av nämnda artikel 299 FEUF andra och tredje stycket att dessa reglerar formerna för verkställigheten, och inte vilka personer som kan bli föremål för sådan verkställighet.
31
I avsaknad av unionsrättsliga regler som identifierar dessa personer och som gör det möjligt att avgöra, bland annat, huruvida verkställigheten kan genomföras gentemot en annan person än den som kommissionens beslut riktar sig till, ankommer det på varje medlemsstats interna rättsordning att fastställa vilka personer som kan bli föremål för sådan verkställighet, men likväl under förutsättning att de nationella reglerna inte är mindre förmånliga än de avseende liknande fall som omfattas av nationell rätt (likvärdighetsprincipen) och att de inte medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2015, Baczó och Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, punkterna 41 och 42 och där angiven rättspraxis).
32
För det fall att den person som i ett beslut anges vara betalningsskyldig upphör att existera, ankommer det på den hänskjutande domstolen att i enlighet med vad som ovan anförts fastställa vilka dessa andra personer är.
33
I detta hänseende har kommissionen hävdat att de relevanta nationella reglerna om succession gör det fullkomligt omöjligt eller orimligt svårt att verkställa beslut som antagits med stöd av artikel 299 FEUF avseende en viss kategori av unionens gäldenärer, och medför under alla omständigheter att återbetalning av unionens fordringar blir svårare än av likvärdiga fordringar som innehas av den grekiska staten. Enligt kommissionen innebär dessa regler att en offentlig myndighet som kontrollerar ett bolag som oriktigt mottagit stöd från unionen, får likvidera detta bolag och tillgodogöra sig bolagets samtliga tillgångar, inklusive nämnda stöd, samtidigt som myndigheten kan avsäga sig bolagets skulder efter eget skön. I det nationella målet har Zagoris kommun således övertagit Kentriko Zagoris kommuns skulder till den grekiska staten och till socialförsäkringsorganen, dock inte skulderna till unionen.
34
Den hänskjutande domstolens tredje och fjärde fråga avser emellertid inte huruvida den nationella lagstiftningen avseende succession av ett likviderat kommunalt bolag är förenlig med unionsrätten. Beslutet om hänskjutande innehåller inte heller någon relevant lagstiftning avseende succession enligt nationell rätt, och det är således inte möjligt för EU-domstolen att bistå den hänskjutande domstolen vid avgörandet av den tvist som anhängiggjorts där.
35
Mot bakgrund av ovanstående ska den tredje och den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artikel 299 FEUF, samt förordningarna nr 2052/88, 4253/88 och 4256/88 ska tolkas så, att de, under sådana omständigheter som de som är aktuella i det nationella målet, inte fastställer vilka personer som kan bli föremål för verkställighet med stöd av kommissionens verkställbara beslut om återbetalning av utbetalda belopp. Det ankommer på den nationella rättsordningen att fastställa vilka personer som kan bli föremål för sådan verkställighet, under förutsättning att principerna om likvärdighet och effektivitet iakttas.
Rättegångskostnader
36
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)
Artikel 299 ska tolkas så, att den inte fastställer vilka nationella domstolar som är behöriga att pröva tvister avseende verkställighet av Europeiska kommissionens akter som ålägger andra än stater en verkställbar betalningsskyldighet i enlighet med nämnda artikel, då ett sådant fastställande omfattas av nationell rätt enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi, under förutsättning att detta fastställande inte hindrar att unionsrätten tillämpas och ges verkan.
Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra huruvida tillämpningen av de nationella förfaranderegler som gäller för en talan avseende verkställighet av en sådan akt som avses i artikel 299 FEUF inte är diskriminerande i förhållande till förfaranden som syftar till att avgöra likartade nationella tvister, och enligt metoder som inte gör återkrävandet av de belopp som avses i sådana akter svårare än i jämförbara fall som avser genomförandet av motsvarande nationella bestämmelser.
2)
Artikel 299 FEUF, samt rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och övriga befintliga finansieringsorgans verksamheter, rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet, och rådets förordning (EEG) nr 4256/88 av den 19 december 1988 om bestämmelser för tillämpningen av förordning (EEG) nr 2052/88 i fråga om EUGFJ:s utvecklingssektion, ska tolkas så att de, under sådana omständigheter som de som är aktuella i det nationella målet, inte fastställer vilka personer som kan bli föremål för verkställighet med stöd av Europeiska kommissionens verkställbara beslut om återbetalning av utbetalda belopp. Det ankommer på den nationella rättsordningen att fastställa vilka personer som kan bli föremål för sådan verkställighet, under förutsättning att principerna om likvärdighet och effektivitet iakttas.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: grekiska.