61984C0020
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
del 9 maggio 1985 (
*1
)
Indice
1. Introduzione (analogie e divergenze fra le tre cause)
1.1. Il regolamento sul quale vertono le tre cause
1.2. I limiti della responsabilità degli aggiudicatari
1.3. Il nesso tra lo svincolo della cauzione ed il persistere o meno degli obblighi contrattuali
1.4. Incidenza di principi giuridici generali
1.5. Problemi specifici delle varie cause
2. Esame provvisorio dei regolamenti che entrano in linea di conto
2.1. Regolamento CEE n. 232/75
2.2. Regolamento del Consiglio n. 729/70
3. La causa 124/83 (causa danese)
3.1. Gli antefatti e le questioni pregiudiziali
3.2. Raggruppamento delle questioni
3.3. Questioni I-5 e 8
3.4. Le questioni 6, 7 e 9
3.5. Conclusioni finali
4. La causa 125/83 (causa belga)
4.1. Gli antefatti e le questioni pregiudiziali)
4.2. Valutazione della prima questione (nozione di « giorno della presa in consegna »)
4.3. Valutazione della seconda questione (nozione di forza maggiore ai sensi degli artt. 18 e 19, n. 1, del regolamento n. 232/75)
4.4. Valutazione della terza questione (esame dell'art. 19, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 232/75 alla luce del principio di proporzionalità)
4.5. Conclusioni finali
5. La causa 20/84 (causa olandese)
5.1. Gli antefatti e le norme che entrano in linea di conto
5.2. La causa principale e le questioni pregiudiziali
5.3. La soluzione della questione pregiudiziale
5.4. Conclusioni finali
Signor Presidente,
signori Giudici,
1. Introduzione (analogie e divergenze fra le tre cause)
1.1. Il regolamento sul quale vertono le tre cause
Le tre cause che esamino oggi non sono riunite, però sono così strettamente connesse che mi pare cionondimeno utile esaminarle congiuntamente.
In primo luogo, esse riguardano tutte l'applicazione del regolamento della Commissione 30 gennaio 1975 — che vi è già noto da cause precedenti — relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro destinato alla fabbricazione di prodotti della pasticceria e di gelati (GU 1975, L 24, pag. 45). Dopo queste osservazioni introduttive esaminerò quindi il sistema di questo regolamento, nei limiti in cui detto esame può servire a meglio comprendere le tre cause.
1.2. I limiti della responsabilità degli aggiudicatari
In secondo luogo, in tutte e tre le cause un punto fondamentale è costituito da un aspetto speciale dei limiti della responsabilità degli aggiudicatari per la corretta lavorazione delle partite di burro offerte a prezzo ridotto dagli enti d'intervento e che essi hanno acquistato. Questa responsabilità, nelle tre cause in esame si riferisce esclusivamente alla trasformazione, prescritta dall'art. 6, n. 1, leu. e), in uno dei prodotti finali ivi contemplati (prodotti di pasticceria o gelati). L'esistenza di una siffatta responsabilità è stata già affermata dalla vostra Corte, in linea di massima, anche in relazione all'art. 6, 1o comma, lettere e), d) ed e), all'art. 9, all'art. 10, n. 5, agli artt. 12 e 18 del regolamento n. 1259/72, che sotto questo aspetto ha lo stesso tenore, nella sentenza 11 maggio 1977, cause riunite «De Beste Boter» (cause 99 e 100/76, Race. 1977, pag. 61). In proposito mi richiamo particolarmente ai nn. 7 e 11 di detta sentenza. In questa si trattava però solo in generale della responsabilità dell'aggiudicatario per la negligenza di uno o più consumatori finali del concentrato di burro, nel caso in cui l'aggiudicatario si era attenuto alle prescrizioni dell'art. 6, 1o comma ed era accertato in particolare che i consumatori finali in questione nei loro contratti di acquisto si erano assunti gli impegni relativi alla lavorazione di cui all'attuale an. 6, 1o comma, lett. f). Nelle cause odierne ha invece importanza principale in un modo o nell'altro un diverso aspetto dei limiti della responsabilità dell'aggiudicatario. Si tratta di stabilire fino a qual punto questi, anche a posteriori, possa venir ritenuto responsabile delle negligenze delle autorità di controllo degli Stati membri, emerse in seguito e a causa delle quali sono stati rilasciati erroneamente i documenti di prova contemplati dall'art. 18, n. 2, del regolamento, che hanno determinato lo svincolo della cauzione di trasformazione. A quanto mi risulta, nella vostra giurisprudenza un problema analogo non è ancora stato affrontato. Mi pare che presenti qualche analogia solo la vostra sentenza 21 settembre 1983, nelle cause riunite 205-215/82 (Deutsche Milchkontor ed altri/Repubblica federale di Germania, Race. 1983, pag. 2633).In quell'occasione, per effetto di un controllo carente presso i fornitori di latte magro in polvere, era stato versato indebitamente ai produttori di mangimi, in forza del regolamento n. 804/68, un aiuto del quale si chiedeva la restituzione. A questo proposito la vostra Corte ha affermato tra l'altro: « Il diritto comunitario non osta a che una legislazione nazionale prenda in considerazione, per escludere la ripetizione d'aiuti indebitamente versati, criteri del tipo della tutela del legittimo affidamento, del mancato arricchimento senza causa, della prescrizione o del fatto che l'amministrazione sapesse di concedere indebitamente gli aiuti di cui trattasi o lo ignorasse per colpa grave, purché le modalità previste siano le stesse per il recupero delle prestazioni economiche prettamente nazionali e l'interesse della Comunità sia pienamente preso in considerazione » (n. 3 del dispositivo). Il « prender in considerazione gli interessi della Comunità » è stato ribadito ancor più nettamente nel n. 19 della stessa sentenza relativamente ad un'altra questione del giudice a quo, con un richiamo alla vostra giurisprudenza precedente, mediante la frase « le formalità stabilite dal diritto nazionale non devono risolversi nel rendere praticamente impossibile l'attuazione della normativa comunitaria ».
Nei limiti in cui i fatti e le norme del diritto comunitario nelle cause odierne, sotto questo aspetto, risulteranno analoghe a quelle sulle quali verteva la causa Milchkontor, sarà facile giungere alla conclusione che il negare la responsabilità dell'aggiudicatario per inosservanza dell'obbligo di trasformazione accertata dopo lo svincolo della cauzione, renderebbe praticamente impossibile applicare in realtà la disciplina comunitaria di cui trattasi. A norma dell'art. 8, n. 2, del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agraria comunitaria (GU 1970, L 94, pag. 13), gli Stati membri che hanno dato prova di negligenza nel controllare tempestivamente l'osservanza degli obblighi di lavorazione rischierebbero infatti di dover sopportare essi stessi le conseguenze finanziarie delle inosservanze emerse in ritardo. Questo rischio distoglierebbe certo gli Stati membri dal predisporre radicali controlli a posteriori sull'osservanza del regolamento, ad integrazione dei controlli inevitabilmente più superficiali e saltuari che compiono abitualmente prima di rilasciare i documenti di prova di cui all'art. 18, n. 2, del regolamento di cui trattasi. L'osservanza del regolamento non sarebbe quindi più garantita sufficientemente perché esso risponda al suo scopo. Nell'esame delle singole cause riserverò quindi particolare attenzione al problema della misura in cui i fatti, che nella fattispecie sono di volta in volta diversi e il contenuto delle norme comunitarie in questione giustifichino una diversa conclusione circa questo problema centrale.
1.3. Il nesso tra lo svincolo della cauzione ed il persistere o meno degli obblighi contrattuali
Un secondo problema, che in forme diverse ha rilievo in tutte e tre le cause, è quello del rapporto tra gli obblighi fondamentali che ha assunto l'aggiudicatario e le cauzioni versate a garanzia degli stessi. Dato il carattere delle cauzioni in generale, come ipotesi di lavoro provvisoria dovrebbe servire a mio giudizio il fatto che lo svincolo della cauzione, in linea di massima, non fa venir meno anche gli obblighi contrattuali o di altro tipo per i quali la cauzione funge da garanzia. Si deve accertare anche qui fino a qual punto i fatti, che nelle tre cause differiscono su questo punto, nonché le norme del regolamento in questione obblighino a trarre conclusioni diverse o complementari.
1.4 Incidenza di prìncipi giuridici generali
In terzo luogo in tutte e tre le cause, anche se ancora in modo diverso, hanno importanza principi giuridici generali, come quello della forza maggiore, della buona fede, del legittimo affidamento e di proporzionalità.
1.5. Problemi specifici delle varie cause
Infine in tutte le tre cause vi sono fatti particolari che differiscono, còme pure nella causa belga (125/83) vi sono alcuni problemi giuridici specifici (data di presa in consegna ed esame dell'art. 19, n. 2, 2o comma, alla luce del principio di proporzionalità). Il diverso contenuto delle questioni sottoposte alla vostra Corte nelle tre cause, nonché i fatti e i problemi giuridici specifici divergenti, come pure il diverso contesto in cui si pongono questi problemi giuridici, escludono naturalmente soluzioni uniformi. Mi occuperò tuttavia dei problemi fondamentali di diritto comunitario testé menzionati già nell'esame che farò del regolamento in questione e di alcuni altri regolamenti che entrano in linea di conto. Solo in seguito esaminerò una dopo l'altra le tre cause. L'ordine cronologico delle tre cause mi pare quindi ugualmente l'ordine più logico per gli esami separati.
2. Esame provvisorio dei regolamenti che entrano in linea di conto
2.1. Regokmento CEE n. 232/75
a)
Scopi del regolamento. Dopo aver illustrato nei primi due considerandi l'esistenza di scorte di burro e l'opportunità di provvedimenti adeguati per promuovere la vendita dello stesso, i successivi due considerandi indicano gli scopi del regolamento di cui trattasi come segue:
« considerando che una di tali misure è costituita dalla vendita di burro a prezzo ridotto a talune imprese di trasformazione della Comunità ai fini della fabbricazione di prodotti della pasticceria e di gelati; che, onde garantire la parità di accesso a tutti gli acquirenti nonché il controllo dei quantitativi di burro smaltiti, è opportuno applicare la procedura della gara permanente;
considerando che è necessario instaurare un regime di controllo atto a garantire che il burro non venga deviato dalla sua destinazione, che tale controllo dev'essere esercitato dal momento dell'uscita dell'ammasso sino all'avvenuta trasformazione del burro; che al raggiungimento di tal scopo possono inoltre contribuire la costituzione di un deposito cauzionale, la tenuta di una contabilità di magazzino in tutte le fasi di commercializzazione, nonché l'incorporazione di una sostanza rivelatrice nel burro destinato alla trasformazione ».
Da queste considerazioni emerge in particolare che il sistema di controllo istituito mediante il regolamento serve a far sì « che il burro non venga deviato dalla sua destinazione » per essere usato a fini diversi dalla « fabbricazione di prodotti della pasticceria e di gelati ».
b)
Obblighi fondamentali degli aggiudicatari. Come emerge dal quarto considerando, come pure dallo stesso regolamento, il sistema di controllo da questo istituito, oltre all'obbligo, imposto nell'art. 5 agli enti d'intervento, di tener aggiornato e disponibile un elenco di depositi frigoriferi e delle partite di burro ivi immagazzinate oltre all'obbligo di controllo sancito dall'art. 15 per gli Stati membri comprende, in particolare, gli obblighi contrattuali che deve assumersi il concorrente a norma dell'art. 6 del regolamento. Nelle presenti cause, fra gli obblighi testé indicati ha particolare importanza l'art. 6, n. 1, lettere, e), d), e) e f). Dalla leu. e) di questa disposizione si desume per le cause ora in esame che il concorrente deve impegnarsi a far trasformare il burro acquistato solo in prodotti di pasticceria o in gelati. Dalla lett. d) si desume fra l'altro che egli si deve impegnare a far eseguire la lavorazione di cui alla leu. e) entro il termine di 6 mesi che decorre dalla presa in carico di cui all'art. 13, n. 2. Detta fissazione del termine è particolarmente importante per la causa belga (125/83). Dalla lett. e) si desume che il concorrente deve impegnarsi « a tener una contabilità di magazzino dalla quale risultino, per ogni consegna, i nomi e gli indirizzi degli acquirenti del prodotto ottenuto in seguito alle operazioni di cui alle lettere a) e b) (cioè il concentrato di burro, cui sono stati aggiunti i prodotti rivelatori) e i quantitativi corrispondenti, specificandone la destinazione » (per pasticceria oppure gelati). Dalla lett. f) si me infine l'obbligo di far sì che, ad ogni successiva cessione di detto prodotto, gli stessi impegni di cui alle lettere e) e d) vengano inclusi nei contratti di vendita. E evidente e per le cause in esame è di indubbio rilievo il fatto che questa prescrizione di obblighi in serie non ha quindi alcun rapporto con l'obbligo di tenere registri di contabilità delle scorte. Questa omissione non facilita naturalmente il controllo sull'osservanza degli obblighi assunti in caso di rivendita. Quest'ultima circostanza vale quindi tanto per il compito di controllo imposto dal regolamento (anche alla luce della vostra sentenza nella già citata causa De Beste Boter) all'aggiudicatario, quanto per le funzioni di controllo che vengono affidate agli stessi Stati membri e dall'art. 8 del regolamento n. 729/70 e dall'art. 15 del regolamento in questione. Le irregolarità emerse nelle presenti cause per quanto riguarda l'esercizio di queste due forme di controllo, da tenere distinte, si spiegano indiscutibilmente anche con questa omissione. Dalla vostra sentenza De Beste Boter si deve tuttavia desumere che la vostra Corte, allora, non ha ravvisato in questa lacuna alcun motivo per escludere la responsabilità dell'aggiudicatario qualora il suo acquirente o il consumatore finale abbiano distolto il concentrato di burro dalla destinazione prescritta. Questa conclusione appare inoltre inevitabile in relazione all'art. 10, n. 5, del regolamento, nel quale si dispone che i diritti e gli obblighi che derivano dalla gara non sono trasferibili. A parte l'applicazione dell'art. 18, n. 3, del regolamento, gli Stati membri non hanno quindi alcuna possibilità di infliggere sanzioni direttamente al consumatore finale e in nessun caso hanno la possibilità di chiedere la restituzione di somme a detti trasformatori.
e)
Norme sulL cauzione. L'art. 9, n. 2, del regolamento stabilisce che « contemporaneamente ai prezzi minimi di vendita e secondo la medesima procedura viene fissato, per 100 kg, l'importo del deposito cauzionale di cui all'art. 12, tenendo conto della differenza tra il prezzo di mercato del burro e i prezzi minimi ». Quando il prezzo reale dell'offerta è superiore al prezzo minimo, ciò significa che la somma garantita può ammontare ad un'importo superiore all'effettiva differenza tra il prezzo di acquisto e il prezzo di mercato. Questa circostanza ha un certo peso nel decidere se, in caso di svincolo ingiustificato della cauzione, dall'aggiudicatario si possa ripetere l'importo della cauzione oppure solo la differenza effettiva testé ricordata tra il prezzo d'acquisto e il prezzo di mercato. L'ente d'intervento danese (causa 124/83) pare che su questo punto abbia seguito un criterio diverso dall'ente belga (causa 125/83). Nella causa olandese (20/84) pare che, a motivo della disciplina olandese in fatto di cauzioni, si sia seguita una via giuridica ancora diversa.
L'art. 12 (al quale fa rinvio l'art. 9, n. 2) dispone al n. 1 che l'acquirente, prima di prendere in carico il burro, deve versare la cauzione il cui importo viene determinato nell'art. 9, n. 2, che ho testé esaminato. Il n. 2 dell'art. 12 dispone che la cauzione di lavorazione viene costituita a norma dell'art. 8, n. 2, cioè « a discrezione dello Stato membr.o sotto forma di assegno indirizzato all'organismo d'intervento ovvero sotto forma di una garanzia prestata secondo i criteri stabiliti dallo Stato membro interessato ». Il fatto che nella causa olandese le questioni vengano poste dallo Hoge Raad, si spiega con la circostanza che i Paesi Bassi nella fattispecie non hanno scelto né la forma dell'assegno né la forma della garanzia bancaria, bensì quella della fideiussione. Avendo il fideiussore rifiutato di versare l'importo della garanzia, per ottenere il versamento di detto importo si deve adire il giudice ordinario. In caso di assegno o garanzia bancaria, l'importo della cauzione, una volta deciso l'incameramento, normalmente può venire riscosso, salvo impugnazione dell'incameramento dinanzi al giudice competente. In Olanda detto giudice sarebbe stato il College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
d)
La disciplina dello svincolo della cauzione di lavorazione. Lo svincolo della cauzione di lavorazione, per quel che riguarda le cause in esame, è disciplinata dall'art. 18, n. 2, del regolamento. Detto articolo recita:
« Salvo caso di forza maggiore, fatto salvo il disposto dell'art. 19, § 2, il deposito cauzionale di trasformazione di cui all'art. 12 è svincolato soltanto per i quantitativi per i quali l'aggiudicatario ha fornito la prova che sono state rispettate le condizioni di cui all'art. 6.
Tale prova è fornita, secondo il caso, in uno dei modi sottóindicati :
a)
allorché le operazioni di cui all'art. 6, § 1, lettere a), b) e c) o all'art. 6, § 2, sono state effettuate nello Stato membro venditore, la prova fornita mediante presentazione di un documento determinato dallo stesso Stato membro;
b)
allorché le operazioni di cui all'art. 6, § 1, lettere a) e b), si effettuano nello Stato membro venditore e le operazioni di cui all'art. 6, § 1, lett. c), si effettuano in un altro Stato membro, ovvero l'operazione di cui all'art. 6, § 2, si effettua in uno Stato membro diverso dallo Stato membro venditore, la prova è fornita dallo o dagli esemplari di controllo di cui all'allegato 3, § 2, all'allegato II;
c)
allorché le operazioni di cui all'art. 6, § 1, lettere a), b) e e), si effettuano nello stesso Stato membro che non è lo Stato membro venditore, la prova è fornita mediante presentazione di un documento determinato dallo Stato membro nel quale è stata effettuata la trasformazione;
d)
allorché le operazioni di cui all'art. 6, § 1, lettere a) e b), si effettuano in uno Stato membro diverso dallo Stato membro venditore e l'operazione di cui all'art. 6, § 1, lett. c), si effettua in uno Stato membro diverso da quello nel quale sono state effettuate le operazioni di cui all'art. 6, § 1, lettere a) e b), la prova fornita dal o dagli esemplari di controllo di cui all'allegato III, § 1, ce) ».
e)
Disposizioni speciali per i casi di forza maggiore e per lieve superamento del termine. In caso di forza maggiore e di lieve superamento del termine di lavorazione l'art. 19 dispone quanto segue:
« 1.
In caso di forza maggiore l'organismo d'intervento adotta le misure che ritiene necessarie in considerazione della circostanza addotta.
2.
Negli altri casi che non possono essere considerati come casi di forza maggiore e per i quali
—
i termini di trasformazione di cui all'art. 6, § 1, lett. d) o il termine di trasformazione di cui all'art. 6, § 2, 1o comma, sono stati superati solo di 30 giorni in totale
e
—
tale superamento non è dovuto a grave negligenza dell'interessato,
il deposito cauzionale di trasformazione che viene incamerato ammonta, su richiesta motivata dell'interessato, solo a due UC per tonnellata e per giorno di superamento dei termini prescritti.
Tale richiesta è accettabile solo se essa viene depositata presso l'organismo d'intervento interessato nel termine di 30 giorni dalla scadenza del termine in questione.
3.
Gli Stati membri comunicano trimestralmente alla Commissione i casi nei quali hanno applicato il disposto del § 1 o del § 2, precisando la circostanza addotta, i quantitativi interessati, nonché le misure adottate ».
Questa norma c'interessa soprattutto per la causa belga (125/83).
f)
Disposizioni rilevanti per il calcolo del termine di lavorazione. Il criterio per il calcolo del termine di lavorazione è pure importante soprattutto per la causa belga (125/83). A questo proposito sono particolarmente significativi gli artt. 11 e 13 del regolamento. Questi articoli recitano:
Articolo 11
« 1.
Ogni concorrente viene immediatamente informato dall'organismo d'intervento dei risultati della sua partecipazione alla gara particolare.
2.
L'aggiudicatario versa all'organismo d'intervento, prima della presa in consegna del burro, per ogni quantitativo che intende ritirare, l'importo corrispondente alla propria offerta.
Tuttavia per quanto riguarda gli aggiudicatari che abbiano assunto l'impegno di rispettare le disposizioni dell'art. 6, § 1, lettere a), b) e e), il prezzo viene diminuito di 10 UC per 100 kg ».
Articolo 13
« 1.
Non appena effettuato il versamento di cui all'art. 11, § 2, e costituito il deposito cauzionale di trasformazione di cui all'art. 12, l'organismo d'intervento rilascia un buono di ritiro nel quale sono indicati:
a)
il quantitativo per il quale sono soddisfatte le condizioni sopra indicate;
b)
il deposito frigorifero nel quale tale quantitativo è immagazzinato;
e)
la data limite per la presa in consegna del burro;
d)
la data di scadenza del termine per la presentazione delle offerte per la gara particolare nell'ambito della quale è stato venduto il burro.
2.
L'aggiudicatario entro un termine di 30 giorni a decorrere dalla ricezione dell'informazione di cui all'art. 11, § 1, prende in consegna il burro che gli è stato aggiudicato. Tale presa di consegna può essere frazionata.
Salvo caso di forza maggiore, se l'aggiudicatario non ha preso in consegna il burro entro il termine prescritto, la vendita è annullata per i quantitativi rimanenti ».
Dall'art. 6, n. 1, lett. d), che abbiamo già esaminato emerge che il termine di lavorazione in esso stabilito, di 6 mesi al massimo, comincia a decorrere dalla data della presa in consegna di cui all'art. 13, n. 2. Appunto alla nozione di « data di presa in consegna » si riferisce la prima questione del giudice belga. Dall'art. 13, n. 1, si desume che questa data non può mai essere anteriore alla data del pagamento del burro da parte dell'aggiudicatario e nemmeno alla data del versamento della cauzione di lavorazione. La lettera del citato art. 13, n. 1, mi pare lasci invece intendere che la data della presa in consegna non può essere precedente alla data alla quale l'ente d'intervento ha rilasciato il buono di prelievo. Detta norma dispone infatti che il buono di prelievo deve indicare fra l'altro « e) la data limite per la presa in consegna del burro ». D'altro canto l'applicazione dell'art. 13, n. 2, può portare ad una diversa conclusione. Su questo punto, essenziale per risolvere la prima questione del giudice belga, tornerò più dettagliatamente al momento dell'esame della questione e dei vari punti di vista delle parti in merito.
g)
L'obbligo di controllo degli Stati membri. L'art. 15 del regolamento dispone infine quanto segue circa l'obbligo di controllo degli Stati membri : « dal momento dell'uscita dall'ammasso e fino alla trasformazione in uno dei prodotti di cui ai due trattini dell'art. 6, § 1, leu. e), il burro è sottoposto ad un controllo doganale o ad un controllo amministrativo che offra garanzie equivalenti ». Questa disposizione è rilevante per tutte e tre le cause.
2.2. Regolamento del Consiglio n. 729/70
Come già osservato, il sistema di controllo istituito dal regolamento n. 232/75 (confronta il citato quarto considerando della motivazione) disciplina in particolare gli obblighi dei concorrenti. Gli obblighi di controllo degli Stati membri stessi sono disciplinati dall'art. 8 del regolamento del Consiglio n. 729/79 (GU 1970, n. L 94, pag. 13). Questo regolamento ha carattere generale. Esso riguarda il finanziamento della politica agricola comune in generale. Ciò vale anche per gli obblighi di controllo degli Stati membri contemplati dall'art. 8. Questi sono naturalmente essenziali per la prevenzione delle frodi. Come ho ricordato, essi sono precisati nuovamente nell'art. 15 del regolamento n. 232/75 per il campo di applicazione dello stesso. Detta disposizione fondamentale del regolamento n. 729/70 recita:
« 1)
Gli Stati membri adottano in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
—
accertare se le operazioni del fondo siano reali e regolari;
—
prevenire e perseguire le irregolarità;
—
recuperare le somme perse a seguito d'irregolarità o di negligenza.
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie.
2)
In mancanza del recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.
Le somme recuperate sono versate ai servizi o agli organismi pagatori ed a questi detratte dalle spese finanziate dal fondo.
3)
Il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione adotta le norme generali di applicazione del presente articolo ».
Da questa norma scaturisce tra l'altro un obbligo di individuare e perseguire le irregolarità, cui si aggiunge l'obbligo di « recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenza ». Dall'uno o dall'altro consegue, a mio avviso, che il sistema di controllo di diritto privato del regolamento n. 232/75 (obblighi dell'aggiudicatario) è autonomo rispetto al sistema di controllo di diritto pubblico di cui al regolamento n. 729/70 e all'art. 15 del regolamento primo menzionato (obblighi di controllo e di repressione degli Stati membri). Ne consegue ancora a mio giudizio che il funzionamento difettoso o ritardato del sistema di controllo di diritto pubblico può avere conseguenze pratiche, però in linea di principio nessuna conseguenza giuridica per l'applicazione del sistema di controllo di diritto privato. Poiché il regolamento sul quale verteva la causa Milchkontor, di cui mi sono pure occupato (vedi n. 1 e 2 di quelle conclusioni), non contemplava alcun analogo sistema di controllo di diritto privato di origine contrattuale, dalla sentenza che si riferisce a questo sistema non si possono nemmeno trarre argomenti a favore di eventuali deroghe a questo principio. Questa conclusione però non esclude che la possibilità di invocare la forza maggiore ed altri principi giuridici generali debba venir esaminata più a fondo.
Per l'applicazione del regolamento n. 729/70 a situazioni di fatto che implicano più Stati membri, come avviene nelle cause in esame, è inoltre importante ricordare la direttiva del Consiglio del 15 marzo 1976, n. 76/398 riguardante l'assistenza reciproca in fatto di recupero dei crediti scaturenti da sistemi che fanno parte del sistema di finanziamento del fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, nonché dall'applicazione di prelievi agricoli e dazi doganali (GU 1976, L 73, pag. 18). Infine per ben comprendere le questioni in esame, ha pure rilievo il regolamento CEE della Commissione n. 2315/69, relativo all'uso di documenti per il movimento doganale comunitario in relazione all'applicazione delle misure comunitarie che implicano il controllo dell'impiego e della destinazione di merci (GU 1969, L 295, pag. 14). L'art. 18, n. 2, del regolamento n. 232/75 si presenta proprio come un caso di applicazione di questo precedente regolamento generale. Dal regolamento n. 2315/69 non si può invece desumere, a mio parere, che esso sia rilevante anche per l'applicazione dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 232/75.
Per l'ipotesi che la vostra Corte lo ritenga importante per la valutazione della controversia, ricordo infine ancora che il regolamento n. 232/75 è stato emendato non meno di 23 volte, ma che queste modifiche non hanno alcuna incidenza diretta sulle controversie di cui ci occupiamo. Una modifica generale del regolamento e del sistema che esso istituisce è stata apportata con il regolamento n. 262/79 della Commissione (GU 1979, L 41, pag. 1). Solo allora si è posto effettivamente rimedio all'omissione che avevo segnalato quanto all'art. 6, n. 1, del regolamento n. 232/75 (relativamente all'obbligo di tenere un registro delle giacenze).
3. La causa 124/83 (Direktoratet for Markedsordningerne, Kopenhagen/SA Nicolas Corman et Fils, Bruxelles)
3.1. Gli antefatti e le questioni pregiudiziali
Approfondiamo ora l'esame della causa 124/83. Come per le due cause successive, anche per questa vale che l'esatta comprensione dell'ampia gamma di fatti è di importanza essenziale per risolvere le questioni sollevate. Ripeterò i fatti riassunti nella relazione d'udienza.
a)
Nella Gazzetta ufficiale 1975, C 25, pag. 1, la Commissione, in nome del Direktoratet for Markedsordiningerne (in prosieguo: l'attore) e degli enti d'intervento competenti degli altri Stati membri, ha pubblicato un bando di gara di vendita permanente per burro destinato alla preparazione di articoli di pasticceria e gelati, come stabilito dal regolamento della Commissione n. 232/75 (GU 1975, L 24, pag. 45).
In forza di ciò la ditta Corman (in prosieguo: la convenuta), a norma dell'art. 6, n. 1, di detto regolamento, faceva un'offerta d'acquisto per complessivi kg 513994 di burro da lavorare, destinato alla preparazione di articoli di pasticceria. Nell'offerta la convenuta si impegnava ad osservare il regolamento ed il bando di gara pubblicato a norma di esso. Ciò implicava l'obbligo di trasformare il burro in concentrato di burro aggiungendovi un certo numero di elementi rivelatori e di usare poi detto concentrato di burro esclusivamente per preparare articoli di pasticceria. Con lettera 20 febbraio 1975 l'attore accettava l'offerta. Il prezzo d'acquisto pari a DKR 3318582,22 è stato versato all'attore dopoché l'ente belga d'intervento BDBL (Belgische Dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw) aveva comunicato che la convenuta aveva versato la cauzione prescritta dal regolamento ed aveva presentato i documenti prescritti per ritirare la merce. Il convenuto prendeva in consegna il burro nel periodo dal 6 al 21 marzo 1975.
Una parte dei kg 53730 di burro concentrato, corrispondente a kg. 65101 di burro, trasformata dal convenuto e addizionata di prodotti rivelatori nel Belgio, veniva venduta frazionatamente alla ditta tedesca Sahne-Heinrich di Frankenthal, che la rivendeva alla ditta Scheunemann di Bad-Kreuznach, nella Repubblica federale di Germania.
Ricorderò che la ditta Sahne-Heinrich aveva firmato una dichiarazione secondo la quale, conformemente al regolamento n. 232/75, s'impegnava a usare il burro esclusivamente per la preparazione di prodotti di pasticceria.
Le varie partite venivano poi inoltrate a vari depositi di transito nella Germania del Nord e infine consegnate a fabbriche tedesche di prodotti alimentari. Per la vendita di burro concentrato da parte della convenuta venivano rilasciati i prescritti documenti T5; questi erano in seguito trasmessi al BDBL unitamente ad una dichiarazione delle autorità doganali tedesche che avevano effettuato il controllo, secondo la quale il burro concentrato era stato usato per lo scopo prescritto. In base a queste dichiarazioni la cauzione prestata dalla convenuta veniva svincolata dal BDBL.
Da una successiva ispezione effettuata dal competente ufficio doganale di Francoforte sul Meno presso la ditta Scheunemann emergeva che il burro concentrato fornito dalla Sahne-Heinrich, tra la fine del 1975 e l'inizio del 1976, alla Scheunemann era invece stato usato per scopi diversi dalla produzione di dolciumi.
b)
Con atto del 18 gennaio 1980, l'attore citava la ditta Corman dinanzi all'Østre Landsret di Kopenhagen, chiedendo che fosse condannata a versarle corone 485382,90, più gli interessi legali dal giorno della domanda; questo importo è pari alla differenza tra il prezzo d'intervento al momento dell'acquisto e il prezzo di acquisto di kg 65101 di burro. L'attore dichiarava che la convenuta non aveva osservato le condizioni imposte per l'acquisto di burro a prezzo molto ridotto e concludeva in via principale che l'obbligo di versare detto importo scaturiva direttamente dal contratto e, in subordine, che l'importo costituiva il risarcimento per l'inadempimento del contratto stesso.
La convenuta eccepiva in primo luogo l'irricevibilità della domanda e, in subordine, ne chiedeva la reiezione. L'eccezione d'irricevibilità si basava sull'asserita incompetenza del giudice danese e mancanza di legittimazione dell'attore. L'azione avrebbe dovuto venir esperita nel Belgio dal BDBL, giacché questo aveva percepito la cauzione e poi l'aveva svincolata. Con sentenza 6 marzo 1981 l'Østre Landsret respingeva l'eccezione d'irricevibilità in quanto la clausola sulla competenza di cui al n. 7 del bando di gara valeva per i contendenti. La convenuta impugnava la sentenza dinanzi allo Højesteret, il quale però il 18 febbraio 1982 confermava la pronunzia del Landsret.
A sostegno della reiezione della domanda, la convenuta deduceva in particolare di aver agito in buona fede e attenendosi ai regolamenti comunitari. Sosteneva inoltre trattarsi di un caso di forza maggiore ai sensi dell'art. 18, n. 2, del regolamento n. 232/75, in quanto, per negligenza delle autorità tedesche nell'effettuare i prescritti controlli nella fattispecie era divenuta impossibile per la convenuta qualsiasi forma di prova.
c)
L'Østre Landsret, prima di pronunciarsi nel merito, riteneva necessario chiedere una pronuncia pregiudiziale e quindi — con ordinanza 30 giugno 1983 — sottoponeva alla Corte di giustizia le seguenti questioni:
« 1)
Se dalle norme comunitarie, in particolare dal regolamento della Commissione 30 gennaio 1975, n. 232, si desuma che l'acquirente di burro che si sia impegnato a soddisfare le condizioni di cui all'art. 6, n. 1, lett. c), formula A), di detto regolamento, è liberato dai suoi obblighi qualora la cauzionę da lui prestata sia restituita in base ad un esemplare di controllo compilato in conformità all'art. 18, n. 2, del regolamento, ma rivelatosi in seguito erroneo quanto al contenuto.
2)
Se sia rilevante ai fini della soluzione della questione n. 1, per quanto riguarda il contenuto errato dell'esemplare di controllo, il fatto che le autorità doganali abbiano omesso di controllare gli ulteriori acquirenti.
3)
Se sia rilevante ai fini della soluzione il fatto che l'acquirente del burro presso l'ente d'intervento fosse in buona fede per quanto riguarda l'uso del burro al momento in cui la cauzione è stata restituita.
4)
Se sia rilevante ai fini della soluzione il fatto che l'acquirente, in occasione della rivendita del burro, avesse in precedenza ottenuto la restituzione della cauzione in base ad un esemplare di controllo erroneo dal punto di vista del contenuto.
5)
Se le circostanze di cui alle questioni nn. 1 e 4 abbiano rilievo ai fini dell'eccezione di forza maggiore di cui all'art. 18, n. 2, del regolamento n. 232/75.
6)
Qualora le questioni precedenti siano risolte nel senso che l'acquirente non è sollevato dai suoi obblighi, se uno Stato membro debba in tal caso esigere che l'acquirente paghi all'ente d'intervento la differenza fra il prezzo d'acquisto ridotto e il prezzo d'intervento del giorno in cui l'acquirente stesso aveva effettuato la sua offerta.
7)
Qualora la questione n. 6 sia risolta in senso negativo, se in tal caso sia in contrasto con le norme comunitarie il fatto che il diritto commerciale di uno Stato membro implichi le conseguenze giuridiche menzionate nella questione n. 6.
8)
Per il caso in cui si debba ritenere che l'acquirente non è liberato dai suoi obblighi, si chiede se il diritto comunitario, ivi compreso il principio della certezza del diritto, implichi che nemmeno la circostanza che la cauzione sia stata restituita giova all'acquirente.
9)
Se, per il caso in cui la cauzione sia stata restituita in base ad un documento di controllo errato per quanto riguarda il contenuto in circostanze come quelle sopra descritte, il diritto comunitario stabilisca a chi incombe l'obbligo di provare che il burro acquistato è stato usato nel modo prescritto ».
3.2. Raggruppamento delle questioni
Dopo quanto ho detto sulle tre cause e sul sistema dei regolamenti nn. 729/70 e 232/75, ritengo con l'attore nella causa principale, con la Commissione e col governo della Repubblica federale tedesca, che le prime cinque questioni e l'ottava, che vi si ricollega direttamente, è opportuno siano trattate congiuntamente.
In seguito esaminerò la sesta, la settima e la nona questione, del pari tra loro connesse, che vertono sull'oggetto e sull'importo della ripetizione nonché sull'onere della prova in proposito.
3.3. Questioni I-5 e 8
a)
La convenuta nella causa principale (SA Corman) ha svolto all'inizio diverse interessanti osservazioni di fatto sul difettoso sistema di controllo tedesco e sull'origine del burro di cui trattasi. Questo non sarebbe stato affatto acquistato esclusivamente in Danimarca, bensì per la massima parte presso gli enti di intervento del Belgio, della Germania, della Francia e dei Paesi Bassi, mentre l'azione di ripetizione è stata esperita solo dall'ente d'intervento danese. Essa deduce poi che l'azione di ripetizione avrebbe dovuto essere esperita dall'ente d'intervento belga, poiché questo era l'ente che aveva svincolato la cauzione. Questi aspetti di fatto e di diritto non mi paiono tuttavia di importanza decisiva per risolvere le questioni che vi sono state sottoposte.
Circa le prime cinque questioni e l'ottava, la convenuta allega (specie nella seconda memoria) che il regolamento n. 232/75 non contempla alcun'altra sanzione che l'incameramento della cauzione qualora il burro venga usato per uno scopo diverso da quello cui è destinato. Considerazioni relative alla certezza del diritto e al legittimo affidamento degli aggiudicatari sull'osservanza degli obblighi di controllo da parte degli Stati membri militerebbero a favore dell' esclusiva responsabilità degli stessi Stati per l'inadempimento dell'obbligo di lavorazione accertato dopo il regolare svincolo della cauzione. Se la cauzione dovesse essere considerata solo come una garanzia per un'altra sanzione economica, ciò avrebbe dovuto venir disposto espressamente nel regolamento n. 232/75 e le deroghe per causa di forza maggiore dovrebbero valere anche per le altre sanzioni, e non solo per la cauzione. L'irregolare uso del burro, qualora l'irregolarità sia la conseguenza di errori nei documenti emessi solo dopo lo svincolo della cauzione a causa di deficienze di controllo, dovrebbe senz'altro costituire un caso di forza maggiore per l'aggiudicatario. Secondo la convenuta, i documenti di prova di cui all'art. 18, n. 2, hanno poi carattere assoluto. Essa si richiama a questo proposito anche all'art. 1 del regolamento n. 2315/69 che ho già citato. Qualora siano prodotti mezzi di prova formalmente validi, come stabilito dall'art. 18, n. 2, l'ente d'intervento presso il quale è stata prestata la cauzione non potrebbe di sua iniziativa controllare se il burro sia stato usato entro il termine prescritto e conformemente allo scopo stabilito. Esso deve svincolare la cauzione. Nemmeno l'ente d'intervento che ha venduto il burro, nella fattispecie all'attore nella causa principale, dovrebbe poter fornire alcuna prova del contrario. Qualora lo Stato membro interessato si sia valso dell'art. 18, 3o comma, sarebbe certo possibile l'azione diretta nei confronti del consumatore finale. Tenuto conto del grave rischio che l'aggiudicatario deve assumersi a norma del regolamento n. 232/75, qualora non venga applicato l'art. 18, n. 3, in quanto è responsabile anche per il comportamento dei successivi acquirenti, l'aggiudicatario può e deve poter far affidamento sull'efficacia dei controlli doganali. In particolare egli deve poter presumere che la sua responsabilità contrattuale viene meno non appena fornita la prova di cui all'art. 18, n. 2. Solo in caso di accertata malafede dell'aggiudicatario, ma non in caso di negligenza dell'ufficio doganale preposto ai controlli, l'interesse dell'ente d'intervento dovrebbe prevalere su quello dell'aggiudicatario e sarebbe giustificata la ripetizione nei confronti del secondo. Né l'art. 15 del regolamento, né le norme tedesche di attuazione prevederebbero il controllo a posteriori. A conferma del principio secondo cui il legittimo affidamento dell'impresa va tutelato anche nel diritto comunitario, la convenuta si richiama alle vostre sentenze 44/58 (causa di personale, Fiddelaar, Race. 1960, pag. 1057); 78/74 (Deuka, Race. 1975, pag. 421, certezza del diritto in caso di modifica delle norme) e 18/76 (Germania/Commissione, Race. 1979, pag. 343, erronea applicazione di norme di politica agricola fondata sull'interpretazione accolta in buona fede dalle autorità nazionali).
La convenuta propone quindi di risolvere come segue le prime tre questioni: « Quando la cauzione di trasformazione viene svincolata in base ad un esemplare di controllo che è stato rilasciato a norma dell'art. 18, n. 2, e l'aggiudicatario riteneva in buona fede che il burro fosse stato usato entro il termine nel modo prescritto, l'aggiudicatario, se in seguito eventualmente risulta che l'esemplare di controllo contiene un errore, è comunque liberato dagli obblighi che si è assunto stipulando il contratto di acquisto con l'ente d'intervento, qualora l'errato contenuto dell'esemplare di controllo sia imputabile al fatto che la dogana ha omesso di effettuare in parte o del tutto il controllo prescritto dall'art. 15 del regolamento n. 232/75 ».
Quanto alla quarta questione, la cui soluzione dovrebbe essere superflua in considerazione della soluzione proposta per le prime tre, la convenuta, richiamandosi ad un principio che si sarebbe sviluppato nel diritto fiscale tedesco e che varrebbe anche nel diritto comunitario (ordinanza del Finanzgericht di Düsseldorf nella causa IV 270/77 2 del 14 maggio 1980), propone di risolverla come segue:
« Quando la cauzione di trasformazione viene svincolata in base ad un esemplare di controllo rilasciato a norma dell'art. 18, n. 2, e l'aggiudicatario ritiene in buona fede che il burro fosse stato usato entro il termine nel modo prescritto, l'aggiudicatario, se in seguito eventualmente risulta che l'esemplare di controllo contiene un errore, è comunque liberato dagli obblighi che si è assunto stipulando il contratto di acquisto con l'ente d'intervento, qualora l'errato contenuto dell'esemplare di controllo sia imputabile al fatto che la dogana ha omesso di effettuare in parte o del tutto il controllo prescritto dall'art. 15 del regolamento n. 232/75 e all'aggiudicatario già in passato siano state svincolate cauzioni in occasioni analoghe, mentre la dogana, nell'effettuare il controllo, ha seguito la stessa linea di condotta ».
A giudizio della convenuta, la quinta questione ha pure carattere subordinato. Nonostante la vostra sentenza 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Race. 1979, pag. 3703) prima frase del n. 10, nella quale si definisce la nozione di forza maggiore che compare nel regolamento in questione (che l'attore nella fattispecie non ritiene pertinente) la convenuta, richiamandosi alla giurisprudenza (in fatto di licenze d'esportazione) ricordata dall'avvocato generale Capotorti nella stessa causa, propone una soluzione meno assoluta. Tenuto conto dell'affidamento che l'aggiudicatario può fare sull'efficacia dei controlli doganali a norma dell'art. 15 del regolamento, la convenuta in definitiva propone la seguente soluzione per la quinta questione:
« Dagli scopi e dalle disposizioni del regolamento n. 232/75 emerge che la nozione di forza maggiore ai sensi dell'art. 18, n. 2, non deve venir concepita soltanto nel senso di impossibilità assoluta, ma anche nel senso di circostanze eccezionali sulle quali l'acquirente del burro d'intervento non può esercitare alcuna influenza e le cui conseguenze, nonostante sia stata usata la necessaria diligenza, si sarebbero potute evitare solo mediante sacrifici eccessivi.
L'aggiudicatario può invocare la forza maggiore qualora l'uso del burro incompatibile con le norme in ulteriori fasi della catena commerciale sia reso possibile dal mancato controllo dell'ufficio doganale che lo deve effettuare, in quanto questo ha trascurato, in spregio dell'art. 15 del regolamento, di controllare la lavorazione definitiva e nonostante questa omissione ha confermato che il burro è stato usato entro il termine per lo scopo prescritto dall'art. 18, n. 2, 2o comma, e con ciò ha impedito che l'aggiudicatario adottasse i provvedimenti necessari per evitare che il burro venisse usato in modo incompatibile con lo scopo del regolamento comunitario ».
Quanto all'ottava questione, la convenuta, in base alla tesi sopra riassunta, propone la seguente soluzione:
« Quando la cauzione di trasformazione viene svincolata in base ad un esemplare di controllo che è stato rilasciato a norma dell'art. 18, n. 2, e l'aggiudicatario riteneva in buona fede che il burro fosse stato usato entro il termine nel modo prescritto, l'aggiudicatario, se in seguito eventualmente risulta che l'esemplare di controllo contiene un errore, può far valere, contro l'ingiunzione dell'ente d'intervento relativa al pagamento della differenza tra il prezzo offerto e il prezzo d'intervento la buona fede, qualora l'erroneità dell'esemplare di controllo sia dovuta al fatto che l'ufficio doganale incaricato del controllo ha omesso in tutto o in parte di effettuare il controllo prescritto dall'art. 15 del regolamento n. 232/75 ».
La soluzione può eventualmente essere così completata:
« e all'aggiudicatario già in passato siano state svincolate cauzioni in occasioni analoghe, nelle quali le autorità doganali incaricate del controllo hanno seguito la stessa linea di condotta ».
Pur se l'ottava questione sottoposta alla vostra Corte non ha alcun rapporto con questo punto, per amor di completezza espongo ancora la soluzione che la convenuta suggerisce circa l'eventuale applicazione di un principio, ammesso dal diritto nazionale, in fatto di buona fede. La soluzione è la seguente :
« nel suo stadio attuale, il diritto comunitario ed in particolare il regolamento n. 232/75 non si oppone all'applicazione di un principio, accolto dal diritto nazionale, circa la tutela della buona fede in controversie vertenti sull'ingiunzione dell'ente d'intervento nei confronti dell'aggiudicatario con cui si chiede il pagamento della differenza tra il prezzo offerto e il prezzo d'intervento, cosicché la pretesa viene fatta valere quando la cauzione è stata svincolata in base ad un attestato dell'autorità doganale incaricata del controllo secondo cui il burro è stato usato entro il termine nel modo prescritto e all'aggiudicatario in passato sono già state svincolate cauzioni in occasioni analoghe, nelle quali le autorità doganali incaricate del controllo hanno seguito la stessa linea di condotta ».
Nelle osservazioni scritte la convenuta ha infine trattato della rilevanza della prescrizione del diritto di regresso dell'aggiudicatario nei confronti dei successivi acquirenti e trasformatori (per il caso in cui la vostra Corte, dovesse ammettere in linea di massima la sua responsabilità contrattuale, contrariamente a quanto essa sostiene). Dati i termini di prescrizione troppo brevi, stando alle precisazioni fornite in udienza su questo punto, sarebbe pure possibile richiedere per contratto una garanzia bancaria o una garanzia equivalente da parte degli acquirenti successivi. A proposito di questo punto essa propone di completare in ogni caso col seguente passo la vostra soluzione della questione n. 8:
« chi ha ottenuto in buona fede lo svincolo di una cauzione può opporre all'ente d'intervento che, a causa dello svincolo della cauzione dovuto ad un errore, esso si trova in una situazione tale che il suo diritto di regresso è prescritto o che ha rinunciato alle cauzioni prestate ».
Circa questa tesi della convenuta nella causa principale, che ho riassunto per l'essenziale, rilevo già da ora che tutti gli argomenti che essa svolge si basano sul principio che il persistere della responsabilità contrattuale dell'aggiudicatario è strettamente legato al persistere (cioè al mancato svincolo) della cauzione. Del pari le eccezioni relative alla forza maggiore e ai principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento dipendono a mio parere dall'esattezza del presupposto fondamentale, secondo il quale i documenti che consentono lo svincolo della cauzione farebbero sorgere nel contempo il legittimo affidamento sull'estinzione delle obbligazioni contrattuali. Contro gli errori emersi in seguito e dovuti a carenza di controlli nei documenti rilasciati a norma dell'art. 18, n. 2, la convenuta dovrebbe poter far appello a detti principi giuridici non solo nel contesto della disciplina delle cauzioni (come, ad esempio, in caso di eventuale ripetizione della cauzione ingiustamente svincolata), ma anche nel caso in cui venga chiesto giudizialmente l'adempimento delle obbligazioni contrattuali, oppure il risarcimento del danno dovuto all'inadempimento delle obbligazioni stesse.
b)
Dalle osservazioni scritte del governo olandese emerge a mio parere che anch'esso parte da questo presupposto. Per questo motivo anch'esso, come la convenuta, giunge alla conclusione che l'acquirente, se ha presentato documenti prescritti per comprovare che la merce è stata lavorata correttamente, in linea di massima è liberato pure dalle obbligazioni contrattuali, sia pure a determinate condizioni. Per questo motivo la prima questione dovrebbe venir risolta in senso affermativo. Quanto alle questioni 2 e 3, 8 e 9, il governo olandese desume dalla vostra giurisprudenza (tra l'altro causa 275/78, Ferwerda, Race. 1980, pag. 617) che il diritto comunitario non osta all'applicazione da parte del giudice nazionale di principi giuridici come quello della buona fede e della certezza del diritto, con il che diviene impossibile la ripetizione di un premio comunitario versato indebitamente. Nella fattispecie, a giudizio del governo olandese, si può agevolmente applicare il principio generale di diritto amministrativo secondo cui l'amministrato non può essere tenuto responsabile per un illecito commesso dall'amministrazione, a meno che non sia in mala fede. Evidentemente in questo caso si dovranno rispettare i limiti di diritto comunitario posti nella sentenza Ferwerda.
e)
A mio parere, l'ente d'intervento danese, la Commissione e il governo della Repubblica federale di Germania nelle loro osservazioni scritte hanno tuttavia illustrato abbastanza chiaramente che detto presupposto di base è erroneo. In base all'esame che ho compiuto sopra, nemmeno a me pare che il regolamento contenga indizi nel senso che le norme in fatto di cauzione di lavorazione e di svincolo della stessa avrebbero pure lo scopo di offrire all'acquirente una particolare tutela contro successivi tentativi di regolarizzare il prezzo di vendita, tentativi basati sulle obbligazioni contrattuali che esso ha assunto di curare la prescritta lavorazione. Al punto n. 7 della citata sentenza « De Beste Boter » la vostra Corte ha già motivato esaurientemente perché non si possa adempiere dette obbligazioni contrattuali semplicemente trasmettendo l'obbligo di lavorazione al successivo acquirente. A questo proposito la vostra Corte ha pure tenuto conto dell'art. 18, n. 2, 3o comma, del regolamento allora in questione, norma che corrispondeva all'art. 18, n. 3, del regolamento n. 232/75 al quale la convenuta nella causa principale, stando a detto punto della motivazione, si richiama erroneamente. Esaminerò più avanti, trattando della causa 125/83, la questione dei casi in cui si può chiedere la restituzione della stessa cauzione in base a documenti risultati in seguito inesatti ai sensi dell'art. 18, n. 2. Nella presente causa questo punto non è stato sollevato.
Erroneamente la convenuta, in relazione alle prime tre questioni sostiene che, accettando il punto di vista della Commissione e dell'ente d'intervento, oltre all'incameramento della cauzione si ravviserebbe nel regolamento una seconda « sanzione economica » che non vi è espressamente contemplata. Nella fattispecie non si tratta infatti di una sanzione economica, bensì semplicemente di una domanda di adempimento delle obbligazioni contrattuali, oppure di risarcimento del danno causato dall'inadempimento delle stesse oppure del vantaggio, ottenuto illecitamente, di un prezzo d'acquisto inferiore. Queste obbligazioni contrattuali, che costituiscono il fondamento giuridico della domanda di cui ci occupiamo, sono espressamente contemplate dal regolamento.
L'ente d'intervento assume inoltre, giustamente, che la condizione a catena di cui all'art. 6 consente all'aggiudicatario di recuperare un siffatto risarcimento dagli acquirenti successivi i quali, diversamente dall'aggiudicatario stesso, non assumono alcun obbligo diretto nei confronti dell'ente d'intervento. Dal complesso del regolamento emerge quindi chiaramente che il primo acquirente viene considerato illimitatamente responsabile della condotta dei successivi acquirenti. Ciò deve considerarsi compatibile con il principio di proporzionalità, sia pure — a mio parere — unicamente qualora sia possibile in pratica e soprattutto non prescritto il regresso nei confronti dei successivi acquirenti. Concordo con la convenuta nella causa principale nel ritenere che quest'ultima riserva deve venir espressa nella vostra pronunzia.
Secondo la vostra costante giurisprudenza, « perché possa ritenersi che ricorre l'ipotesi di forza maggiore è necessario che la causa esterna invocata da determinati soggetti di diritto abbia conseguenze ineluttabili ed inevitabili al punto di rendere obiettivamente impossibile per gli interessati l'osservanza dei loro obblighi ». A questo proposito mi richiamo alle vostre sentenze 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Race. 1979, pag. 3703 e segg., in particolare la prima frase del n. 10, e le conclusioni dell'avvocato generale Capotorti, pag. 3723, con richiami ad ulteriore giurisprudenza) e 154/79 e segg. (Valsabbia, Race. 1980, pag. 907, in particolare n. 140 e conclusioni dell'avvocato generale Capotorti, pag. 1067). Come ho già osservato, la tesi della convenuta su questo punto non tiene conto del sussistere della sua obbligazione contrattuale autonoma di curare la corretta trasformazione del burro acquistato a buon mercato. Il deficiente controllo degli organi ispettivi dello Stato membro interessato non impediva affatto alla convenuta di adempiere queste sue obbligazioni contrattuali. Non sono quindi soddisfatti i criteri che applicate nella vostra giurisprudenza per ammettere l'ipotesi di forra maggiore.
Per lo stesso motivo, cioè che le obbligazioni contrattuali dell'aggiudicatario debbono essere chiaramente distinte dalla disciplina della cauzione per la loro osservanza, il rilascio dei documenti contemplati dall'art. 18, n. 2, per lo svincolo della cauzione non può ancora far sorgere nell'aggiudicatario il legittimo affidamento che, con lo svincolo della cauzione, si siano estinte anche le sue obbligazioni contrattuali. Nemmeno la buona fede dell'aggiudicatario circa l'uso irregolare da parte di un successivo acquirente può liberarlo dalla responsabilità per rischio che si è assunto. Come ho detto, un punto di vista diverso renderebbe praticamente inefficace l'intero regolamento.
Giustamente la Commissione, nelle osservazioni scritte, ha inoltre rilevato che né l'art. 15 del regolamento in questione né la vostra giurisprudenza in argomento, in linea generale (cause 146, 192 e 193/81, BayWa, Race. 1982, pag. 1503) ostano alle pretese fatte valere da controlli successivi al rilascio dei documenti di cui all'art. 18. Anche il governo della Repubblica federale di Germania, nelle osservazioni scritte, si richiama a questa sentenza e del resto giunge a conclusioni analoghe a quelle dell'ente d'intervento danese e della Commissione.
In base a quanto ho detto sopra, ritengo che le prime cinque e l'ottava questione possano risolversi come segue:
« 1)
Il regolamento della Commissione n. 232/75 deve venire interpretato nel senso che l'aggiudicatario rimane responsabile per l'uso del burro che egli ha acquistato a prezzo ridotto a norma dell'art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento, quando la cauzione viene svincolata in base ad un esemplare di controllo che è stato rilasciato a norma dell'art. 18, n. 2, del regolamento, ma che in un secondo tempo è risultato errato.
2)
Negligenza o ritardo nell'esecuzione dei controlli contemplati dall'art. 15 del regolamento possono far venire meno detta responsabilità, in forza del principio di proporzionalità, unicamente nel caso in cui l'inesattezza del contenuto di detto esemplare di controllo sia emersa così tardi che l'aggiudicatario, a causa della prescrizione, non poteva più esercitare il regresso nei confronti degli acquirenti successivi nella catena commerciale.
3)
Non è ammissibile che l'aggiudicatario invochi la propria buona fede o la forza maggiore qualora vi siano state carenze nell'adempimento degli obblighi di controllo imposto dall'art. 15 del regolamento, dato il carattere autonomo dell'obbligo dell'aggiudicatario di curare la corretta lavorazione della merce. Dato questo carattere autonomo delle sue obbligazioni contrattuali, lo svincolo della cauzione, nemmeno per motivi di certezza del diritto può impedire l'azione nei confronti dell'aggiudicatario.
3.4. Le questioni 6, 7 e 9
a)
Le questioni 6 e 7 mirano, ove si ammetta il carattere autonomo degli obblighi assunti dall'aggiudicatario, in sostanza ad accertare quale importo l'acquirente dovrà pagare all'ente d'intervento. Seconde quanto ho detto delle prime cinque questioni e dell'ottava, dette questioni nella fattispecie devono effettivamente venir risolte con riguardo alle obbligazioni contrattuali assunte dall'aggiudicatario. La nona questione verte poi di conseguenza sul problema di chi debba provare che il burro è stato usato nel modo prescritto, in caso di ripetizione basata sulle obbligazioni contrattuali dell'aggiudicatario.
b)
La convenuta nella causa principale, la quale, come abbiamo visto, contesta il carattere autonomo dell'obbligo che si è assunto di curare la corretta lavorazione, desume dal sistema di svincolo della cauzione istituito dall'art. 18, n. 2, che né il diritto comunitario né il diritto nazionale possono legittimare la pretesa di pagamento della rimanenza del prezzo d'acquisto. A suo giudizio, quindi, le questioni 6 e 7 devono venir risolte negativamente. Per l'ipotesi in cui la vostra Corte dovesse assumere un orientamento diverso circa il rapporto tra gli impegni assunti e la disciplina della cauzione, la convenuta sostiene che la pretesa dell'ente d'intervento che ha venduto il burro, di farsi pagare la rimanenza del prezzo d'acquisto o di farsi risarcire per l'inadempimento delle obbligazioni dipende invece proprio dalla doppia questione del se l'ente d'intervento al quale era stata prestata la cauzione e che l'ha svincolata (nella fattispecie, l'ente belga) potesse revocare ed abbia revocato la decisione che l'aggiudicatario aveva adempiuto le sue obbligazioni contrattuali. A giudizio della convenuta, l'ente d'intervento danese non ha in alcun caso la possibilità di avanzare pretese finché l'ente d'intervento belga non abbia revocato il procedimento di svincolo. Se si accogliesse una tesi diversa, a suo parere potrebbe sussistere il pericolo di decisioni divergenti sulla questione se il convenuto abbia adempiuto le obbligazioni derivanti dal contratto di acquisto, il che sotto il profilo del diritto pubblico non sarebbe ammissibile. Le differenze fra gli ordinamenti giuridici degli Stati membri potrebbero in tal caso risolversi nella differenza di trattamento fra aggiudicatari, a seconda dello Stato membro nel quale ha sede l'impresa trasformatrice. Infine la convenuta assume che l'aggiudicatario non può venir posto in alcun caso in una situazione meno favorevole, da una pretesa come quella indicata nelle questioni, rispetto a quella in cui si troverebbe se nei suoi confronti si esperisse un'azione per illecito arricchimento per effetto dello svincolo della cauzione. Esso deve quindi poter disporre degli stessi mezzi di difesa, ed in particolare deve del pari poter invocare la forza maggiore, la tutela della certezza del diritto e il principio del legittimo affidamento. La convenuta nella causa principale propone quindi in via principale di risolvere come segue le questioni 6 e 7:
« L'ente d'intervento che ha venduto il burro, dopo che l'ente d'intervento al quale, a norma del regolamento n. 232/75, dev'essere prestata la cauzione ha svincolato la stessa, non può pretendere dall'aggiudicatario la differenza tra il prezzo offerto e il prezzo d'intervento, qualora risulti che lo svincolo della cauzione è avvenuto in base a esemplari di controllo di contenuto erroneo ».
In subordine essa propone di risolvere la questione come segue:
« L'ente d'intervento che ha venduto il burro può pretendere dall'aggiudicatario la differenza tra il prezzo offerto e il prezzo d'intervento soltanto se l'ente d'intervento che ha svincolato la cauzione versata a norma dell'art. 6, n. 3, del regolamento n. 232/75 ha previamente revocato la decisione che l'aggiudicatario deve ritenersi abbia adempiuto tutte le obbligazioni derivanti dal contratto di acquisto. L'aggiudicatario può opporre in questo caso le stesse eccezioni che avrebbe potuto sollevare qualora fosse suta esperita un'azione per indebito arricchimento conseguente allo svincolo della cauzione, vale a dire per il recupero della differenza tra il prezzo d'intervento e il prezzo offerto ».
Quanto alla nona questione, la convenuta deduce che la ripartizione dell'onere della prova deve venir desunta dal regolamento n. 232/75. Essa sostiene che l'efficacia di queste norme tuttavia non va oltre la data dello svincolo della cauzione. Fino a questa data incombe sull'aggiudicatario l'onere effettivo della prova, per la quale bastano tuttavia i documenti di cui all'art. 18, n. 2. Quanto al periodo successivo allo svincolo della cauzione, la convenuta desume dalla vostra sentenza 9 giugno 1964, 94 e 96/63, Bernusset (Race. 1964, pag. 587, in particolare pag. 610 ultimi due capoversi) un principio generale secondo il quale l'organo che ha emanato provvedimenti favorevoli all'interessato, deve accollarsi altresì l'onere della prova. Nella fattispecie, qualora non venisse accolta la sua tesi circa il valore assoluto dei documenti di cui all'art. 18, n. 2, si tratterebbe della prova che la dichiarazione in margine all'esemplare di controllo T5, secondo la quale la merce è stata usata come prescritto, è errata. La convenuta ritiene infine che la soluzione della nona questione dipenda da quella che si darà alle questioni 6 e 7. In ogni caso, a suo parere, incombe tuttavia all'ente d'intervento l'intero onere di dimostrare che non sono soddisfatti i presupposti per la trasformazione di cui all'art. 6, poiché l'autorità doganale incaricata di svolgere il controllo ha privato la convenuta dell'unico mezzo di prova ammesso dall'art. 18, n. 2, in quanto non ha esteso il controllo fino all'impresa che in definitiva ha lavorato il burro.
La convenuta propone quindi in definitiva di risolvere in questo modo la nona questione:
« Dopo lo svincolo della cauzione, l'onere di provare che non sono stati rispettati i presupposti per la lavorazione stabiliti nell'art. 6 del regolamento n. 232/75 incombe esclusivamente all'ente d'intervento ».
e)
L'ente d'intervento danese propone di risolvere come segue le questioni 6 e 7 : « Qualora il burro acquistato non venga usato nel modo prescritto e se l'acquirente non è liberato dai propri obblighi, il prezzo che l'acquirente deve pagare non può mai essere inferiore. a quello d'intervento nel giorno dell'acquisto ».
Quanto alla nona questione l'ente d'intervento assume inoltre che dopo che la dogana ha rilasciato la dichiarazione contemplata nell'art. 18, n. 2, dalle autorità competenti per l'intervento si può esigere che producano elementi di prova circa la natura erronea della dichiarazione. Questo non significherebbe però che l'onere della prova, che in forza della norma generale del regolamento incombe all'acquirente, possa venir riversato sull'ente d'intervento. Sotto il profilo pratico l'ente d'intervento, in questo contesto, visti i suoi ripetuti richiami in proposito, attribuisce evidentemente gran valore alla circostanza che i successivi acquirenti nella fattispecie non si sarebbero attenuti all'obbligo di tenere la contabilità di magazzino, che ad essi incombeva in forza del regolamento, e che è indispensabile per comprovare incontestabilmente quale sia stato l'uso finale della merce. L'ente d'intervento, in definitiva, fondandosi sulla tesi qui riassunta in breve, propone di risolvere come segue la nona questione:
« Qualora le autorità competenti per l'intervento abbiano accertato fatti che legittimano il sospetto che la dichiarazione doganale circa il regolare uso del burro si basi su errori, l'acquirente che intende liberarsi dai suoi obblighi deve produrre la prova necessaria a dimostrare che il burro invece è stato usato secondo lo scopo prescritto ».
Vista la tesi dell'ente d'intervento, osservo fin d'ora che, alla luce del mio esame del regolamento in questione, è erroneo il presupposto in essa svolto, secondo il quale non solo l'aggiudicatario, ma anche i suoi successivi acquirenti, a norma del regolamento sarebbero obbligati, a causa della clausola a catena, a tenere la contabilità di magazzino.
d)
Secondo la Commissione la soluzione della sesta e settima questione scaturisce dall'art. 8 del regolamento del Consiglio n. 729/70 che ho già citato nell'esame generale (n. 2 delle presenti conclusioni). Dalla vostra giurisprudenza si desumerebbe che detta norma obbliga espressamente gli Stati membri a ripetere le somme versate indebitamente o irregolarmente, senza lasciare in merito agli organi nazionali poteri discrezionali circa l'opportunità della ripetizione. Essa si richiama in merito ancora una volta alla vostra già citata sentenza nelle cause riunite 192 e 193/81, Baywa. Il fatto che nella fattispecie si tratti di garantire l'adempimento di un contratto secondo la Commissione è irrilevante ai fini di detto art. 8. Questa norma riguarda qualsiasi vantaggio economico attribuito in forza della normativa comunitaria e finanziato nel contesto della politica agricola comune. Poiché né detto art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/79, né il regolamento n. 232/75 in fatto di azioni scaturenti da un contratto come quello ora in esame contengono norme specifiche, si applicheranno qui, in via integrativa, le norme nazionali, ad esempio in fatto di prescrizione, di compensazione e di arricchimento senza causa. Il diritto nazionale in questo campo dovrà tuttavia essere applicato, secondo la vostra giurisprudenza, come negli analoghi casi prettamente nazionali e le norme processuali non dovranno ostacolare l'esercizio dei diritti che derivano dall'ordinamento comunitario.
In base a queste considerazioni la Commissione propone di risolvere come segue la sesta questione (e quindi implicitamente anche la settima) : « L'ente d'intervento che ha venduto il burro è obbligato ad agire contro l'aggiudicatario per ottenere il pagamento del prezzo di mercato del burro (senza potere discrezionale in merito all'ente d'intervento), tuttavia il recupero deve effettuarsi secondo le norme del diritto nazionale ». La scelta tra un'azione di questo tipo ed un'azione promossa per ottenere il pagamento di un importo che corrisponde alla cauzione dovrebbe altresì essere disciplinata dal diritto nazionale, restando inteso che deve salvaguardarsi nel miglior modo possibile l'osservanza del diritto comunitario.
Quanto alla nona questione, la Commissione ritiene che, dato il silenzio in merito all'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, la questione va risolta a norma del regolamento n. 232/75. Stando a questo regolamento, non dovrebbero esservi dubbi che incombe all'aggiudicatario provare che il burro è stato usato nel modo prescritto. In caso di errore emerso dopo lo svincolo della cauzione, nei documenti in base ai quali è stato effettuato lo svincolo stesso, anche a giudizio della Commissione spetterebbe all'ente d'intervento dimostrare l'inesattezza dei documenti. Spetterebbe tuttavia all'aggiudicatario fornire la prova positiva che i prodotti sono stati usati nel modo prescritto. Ciò dovrebbe avvenire in base a dati dai quali risulti che detti prodotti sono stati venduti e che l'ultimo acquirente li ha usati in modo conforme al regolamento. L'aggiudicatario deve accettare il rischio che un acquirente successivo, nei cui confronti, in forza del regolamento, è insorta una pretesa contrattuale a favore dell'aggiudicatario, non produca la prova necessaria. Quanto alla nona questione, la Commissione propone quindi di risolverla come segue :
« Le autorità competenti degli Stati membri devono dimostrare che lo svincolo della cauzione è avvenuto in base a dati inesatti. L'aggiudicatario deve dimostrare, anche dopo lo svincolo della cauzione, che il burro è stato usato per fabbricare i prodotti contemplati dall'art. 6, n. 1, lett. c) del regolamento ».
e)
Il governo della Repubblica federale di Germania propone di risolvere affermativamente la sesta questione. Esso deduce in proposito che l'uso prescritto nel regolamento costituisce la controprestazione della vendita a prezzo ridotto. Se non si adempie l'obbligo di trasformare il burro, l'aggiudicatario deve sopportare le conseguenze dell'inadempimento e in definitiva deve versare quanto meno un importo complessivo che corrisponda al prezzo di mercato del burro acquistato. La differenza tra il prezzo di mercato e il prezzo ridotto, se non si può più compensare incamerando la cauzione, deve essere ripetuto dall'aggiudicatario.
Quanto alla nona questione, il governo della Repubblica federale di Germania allega che — poiché il diritto comunitario tace in proposito — l'onere della prova viene determinato dal diritto nazionale, pur se entro i limiti stabiliti dalla Corte nella sentenza 21 settembre 1983, cause riunite 205 e 215/82, Deutsches Milchkontor (Race. 1983, pag. 2633).
f)
Nel valutare le varie tesi presuppongo che la vostra soluzione terrà conto del fatto che l'ente d'intervento danese (implicitamente forse anche la Commissione) parte erroneamente dall'idea che il regolamento obbligherebbe l'aggiudicatario ad imporre anche ai successivi acquirenti l'obbligo di tenere la contabilità di magazzino. Inoltre ritengo che dal carattere autonomo delle obbligazioni contrattuali dell'aggiudicatario consegue che l'onere della prova per lo svincolo della cauzione, disciplinato dall'art. 18, n. 2, non può venir applicato senz'altro anche in caso d'inadempimento di dette obbligazioni. È vero che la disciplina dell'onere della prova di cui all'art. 18, n. 2, mi pare rilevante nel senso che appare equo — conformemente alla prima parte della soluzione proposta dalla Commissione — addossare alle autorità competenti degli Stati membri l'onere della prova circa l'erroneità dei documenti presentati a norma dell'art. 18, n. 2. La questione dei limiti in cui detto onere della prova si estende anche alla prova dell'entità delle partite di burro usate irregolarmente dovrebbe invece, a mio parere, conformemente alla tesi del governo della Repubblica federale di Germania, esser risolta a norma del diritto nazionale sia pure entro i limiti stabiliti dalla vostra Corte nella sopra menzionata sentenza 21 settembre 1983 nelle cause Deutsche Milchkontor ed altri. Come ho già osservato nella parte introduttiva (n. 1 delle presenti conclusioni) mi pare che il più importante di questi limiti sia il criterio fissato nel n. 19 di detta sentenza, cioè che le modalità stabilite dal diritto nazionale per la ripartizione non devono rendere in pratica impossibile l'esecuzione della disciplina comunitaria. Inoltre il giudice nazionale dovrà naturalmente tener conto del fondamento contrattuale della pretesa il quale differisce da quello della ripetizione nelle cause Milchkontor ed altri. Infine ritengo con il governo della Repubblica federale di Germania che la restituzione di un vantaggio goduto ingiustamente sia la normale conseguenza dell'inadempimento di obbligazioni contrattuali come quelle di cui trattasi. Non vi è nessun logico motivo per il quale l'aggiudicatario debba conservare il vantaggio di un basso prezzo d'acquisto qualora l'illegittimità di questo vantaggio sia apparsa solo dopo lo svincolo della cauzione. Queste considerazioni sono importanti pure per la soluzione delle questioni 6 e 7.
Propongo quindi in conclusione di risolvere come segue le questioni 6, 7 e 9, ricordando che la numerazione proposta fa seguito a quella già da me proposta per la soluzione delle questioni I-5 e 8.
« 4)
Poiché l'acquirente — stando alle soluzioni precedenti — per effetto dello svincolo della cauzione in base a documenti ai sensi dell'art. 18, n. 2, del regolamento n. 232/75, il cui contenuto è in seguito risultato erroneo, non è liberato dalle obbligazioni contrattuali che derivano nei suoi confronti dall'art. 6, n. 1, lettere e) e d), del regolamento, in una situazione del genere uno Stato membro deve esigere che l'acquirente, per le partite di burro lavorate irregolarmente, versi la differenza tra il prezzo pattuito nel contratto ed effettivamente pagato e il prezzo di mercato oppure il prezzo d'intervento nel giorno in cui l'acquirente ha effettuato l'offerta.
5)
La ripetizione di detto importo e la ripartizione dell'onere della prova per le partite di burro cui si riferisce l'irregolare lavorazione comprovata dalle autorità nazionali, sono disciplinate dal diritto nazionale che si applica ad azioni analoghe, sia pure entro i limiti che si desumono in proposito dal diritto comunitario. In particolare le modalità della ripetizione e la connessa ripartizione dell'onere della prova non devono rendere praticamente impossibile l'esecuzione della normativa comunitaria ».
3.5. Conclusioni finali
Concludendo propongo quindi di risolvere come segue le questioni sottopostevi:
« 1)
Il regolamento della Commissione n. 232/75 deve venire interpretato nel senso che l'aggiudicatario rimane responsabile per l'uso del burro che egli ha acquistato a prezzo ridotto a norma dell'art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento, quando la cauzione viene svincolata in base ad un esemplare di controllo che è stato rilasciato a norma dell'art. 18, n. 2, del regolamento, ma che in un secondo tempo è risultato errato.
2)
Negligenza o ritardo nell'esecuzione dei controlli contemplati dall'art. 15 del regolamento possono far venire meno detta responsabilità, in forza del principio di proporzionalità, unicamente nel caso in cui l'inesattezza del contenuto di detto esemplare di controllo sia emersa così tardi che l'aggiudicatario, a causa della prescrizione, non poteva più esercitare il regresso nei confronti degli acquirenti successivi nella catena commerciale.
3)
Non è ammissibile che l'aggiudicatario invochi la propria buona fede o la forza maggiore qualora vi siano state carenze nell'adempimento degli obblighi di controllo imposto dall'art. 15 del regolamento, dato il carattere autonomo dell'obbligo dell'aggiudicatario di curare la corretta lavorazione della merce. Dato questo carattere autonomo delle sue obbligazioni contrattuali, lo svincolo della cauzione, nemmeno per motivi di certezza del diritto, può impedire l'azione nei confronti dell'aggiudicatario.
4)
Poiché l'acquirente — stando alle soluzioni precedenti — per effetto dello svincolo della cauzione in base a documenti ai sensi dell'art. 18, n. 2, del regolamento n. 232/75, il cui contenuto è in seguito risultato erroneo, non è liberato dalle obbligazioni contrattuali che derivano nei suoi confronti dall'art. 6, n. 1, lettere e) e d), del regolamento, in una situazione del genere uno Stato membro deve esigere che l'acquirente, per le partite di burro lavorate irregolarmente, versi la differenza tra il prezzo pattuito nel contratto ed effettivamente pagato e il prezzo di mercato oppure il prezzo d'intervento nel giorno in cui l'acquirente ha effettuato l'offerta.
5)
La ripetizione di detto importo e la ripartizione dell'onere della prova per le partite di burro cui si riferisce l'irregolare lavorazione comprovata dalle autorità nazionali, sono disciplinate dal diritto nazionale che si applica ad azioni analoghe, sia pure entro i limiti che si desumono in proposito dal diritto comunitario. In particolare le modalità della ripetizione e la connessa ripartizione dell'onere della prova non devono rendere praticamente impossibile l'esecuzione della normativa comunitaria. »
4. La causa 125/83 (Belgische Dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw /SA Nicolas Corman & Fils)
4.1. Gli antefatti e le questioni pregiudiziali
a)
Come ho già detto nelle osservazioni introduttive (n. 1 delle presenti conclusioni), anche nella seconda causa Corman ha indubbia importanza la responsabilità dell'aggiudicatario per asseriti illeciti commessi dalle autorità dei vari Stati membri. I fatti specifici sono tuttavia completamente diversi rispetto alla prima causa Corman esaminata. Inoltre, per dirimere la lite principale, l'interpretazione di altri fatti e norme ha probabilmente ancor maggior importanza pratica della portata della responsabilità per rischio dell'aggiudicatario che deriva dal regolamento n. 232/75.
b)
Per l'esame delle norme del regolamento n. 232/75 che ci interessano nella presente causa torno a richiamarmi al n. 2 delle presenti conclusioni. Ivi ho del pari esaminato le norme che interessano particolarmente la presente causa.
e)
Gli antefatti della causa in esame li ho desunti in gran parte dalla relazione d'udienza. Ho però aggiunto alcuni fatti e commenti che, in base alla discussione orale, appaiono del pari importanti per risolvere le questioni a voi sottoposte.
d)
Nell'agosto del 1975 la Corman veniva informata dalla Société interprofessionnelle du lait e ses dérivés « Interlait » (in prosieguo: Interlait) che le erano state assegnate 75 tonnellate di burro giacenti nell'ammasso di Ploermel (Francia) che dovevano essere ritirate al più tardi il 19 settembre 1975.
e)
Versata una cauzione il 15 settembre 1975 alla BDBL, la Corman stipulava con l'Interlait un contratto secondo il quale il burro doveva essere ritirato entro il 19 settembre 1975. La fattura dell'Interlait, in data 29 settembre 1976, indica sotto la voce « ritiro », a detta della Commissione: « posto a vostro nome il 19 settembre 1975». Nella copia prodotta alla Corte questa annotazione è tuttavia illeggibile.
Il buono di ritiro, rilasciato dall'Interlait il 29 settembre 1975 a norma dell'art. 13, n. 1, del regolamento n. 232/75 dichiara: « in data 19 settembre 1975 trasferire a nome del destinatario » (« transférer au nom du Bénéficiaire le: 19 septembre 1975»). Queste parole paiono piuttosto riferirsi ad un'azione futura, il che sarebbe anche più conforme al mio precedente esame dell'art. 13, n. 1, ed anche alla nozione di « buono di ritiro ».
f)
Il documento T5 rilasciato dalla dogana francese I'11 ottobre 1975 indica il 10 ottobre 1975 come « data di partenza » del burro. La Commissione rileva in proposito che, benché a norma dell'allegato III, n. 1, bb), del regolamento n. 232/75 sul documento T5 vada indicata la « data di presa in consegna » sul documento in questione è indicata la « data di partenza ».
g)
U burro era importato nel Belgio, dove, come risulta dal certificato dell'ufficio nazionale dei latticini in data 22 ottobre 1975, veniva aggiunto del carotene come rivelatore. Dallo stesso certificato risulta che sono stati adempiuti gli obblighi di cui all'art. 6, n. 1, lett. a).
h)
Dal canto suo la BDBL rilasciava due documenti in cui si parla di aggiudicazione e di presa in consegna il 12 settembre 1975, di presa in carico del burro da lavorare tra il primo ottobre e il 20 novembre 1975 e di lavorazione del burro fra il 3 ottobre e il 20 novembre.
i)
Indi il burro era esportato nel Regno Unito in forza di un contratto di compravendita in data 22 ottobre 1975 fra la Corman e la Ernest George Ltd., nel quale era indicato il 23 febbraio 1976 come termine ultimo per la lavorazione. La Ernest George Ltd., rivendeva il burro al gruppo inglese Lyons, che a sua volta lo cedeva alla propria affiliata, società Lyons Maid.
j)
Per l'esportazione nel Regno Unito la dogana belga rilasciava il 22 ottobre 1975 nuovi documenti nei quali, secondo la Commissione, si parlava di presa in consegna il 15 settembre 1975. La copia prodotta a questo scopo in giudizio in detto punto è anch'essa illeggibile.
k)
Secondo una lettera della dogana britannica in data 23 novembre 1978, al massimo una parte del burro era stata usata entro il 12 marzo 1976 e il resto era stato usato al più tardi il 1o aprile 1976.
1)
L'8 aprile 1976 la dogana britannica annotava sui documenti doganali belgi T5 che il prodotto era stato usato come prescritto dai regolamenti.
m)
In base a detti documenti il BDBL svincolava parzialmente la cauzione il 31 maggio 1976.
n)
In occasione di un controllo effettuato dal FEAOG presso il BDBL, questo con lettera 13 ottobre 1977 reclamava la cauzione, in quanto il burro era stato lavorato nel modo prescritto solo tre settimane dopo la scadenza del termine.
o)
La Corman si rivolgeva allora alle controparti britanniche, che le assicuravano che il ritardo verificatosi nel programma di lavorazione era stato comunicato alla dogana britannica e che ivi qualcuno aveva acconsentito oralmente a prorogare il termine di lavorazione. Il BDBL ne veniva informato.
p)
Con lettera 26 dicembre 1977 la Corman chiedeva al BDBL che venisse applicato l'art. 19, n. 2, del regolamento n. 232/75, a norma del quale è possibile svincolare la cauzione se l'inosservanza del termine non è superiore ai 30 giorni e non è imputabile a grave negligenza del commerciante.
q)
Il BDBL, che aveva respinto la domanda con lettera 10 gennaio 1978, citava infine la Corman, il 18 giugno 1979, dinanzi al tribunale commerciale di Bruxelles, onde farla condannare a versare la somma di BFR 1040350, più gli interessi giudiziali e di mora.
r)
Gli argomenti svolti nel procedimento dinanzi al giudice a quo si riferiscono a:
a)
la data di presa in consegna;
b)
la sussistenza di un caso di forza maggiore e
e)
la validità dell'art. 19, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 232/75, esaminata alla luce del principio di proporzionalità, in quanto l'applicazione della disposizione viene subordinata alla condizione che entro 30 giorni si deve chiedere la proroga del termine di lavorazione.
s)
Con sentenza 24 giugno 1983, registrata nella cancelleria della Corte il 6 luglio seguente, il tribunale di commercio di Bruxelles ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
« 1)
Come debba interpretarsi la nozione di “ giorno della presa in consegna ”di cui all'art. 6, d), del regolamento n. 232/75. Se come tale debba considerarsi il giorno dell'effettiva presa in consegna, come indicato sul T5 d'importazione dalla dogana “ di partenza”, conformemente alle prescrizioni dell'allegato III, 1, bb).
2)
Se si possa parlare di forza maggiore ai sensi degli artt. 18 e 19, n. 1, del regolamento n. 232/75, qualora l'impiegato delle dogane incaricato di controllare la lavorazione finale del burro e di indicare la data finale d'uso sul modulo T5 d'esportazione abbia autorizzato la proroga del termine. Nel risolvere la questione si deve tener presente che :
—
l'aggiudicatario aveva chiesto alle controparti il rispetto di una data anteriore al termine ultimo prescritto per la trasformazione onde essere certo che la lavorazione finale avvenisse in tempo utile;
—
il trasformatore finale del burro avrebbe modificato il suo piano di produzione se l'impiegato delle dogane responsabile non gli avesse garantito che aveva il potere di autorizzarlo verbalmente a prorogare i termini.
3)
Se l'art. 19, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 232/75 sia valido sotto il profilo del principio di proporzionalità nella parte in cui la sua applicazione è subordinata alla presentazione entro 30 giorni della domanda di proroga del termine di lavorazione ».
4.2. Valutazione delh puma questione (nozione di « giorno della presa in consegna »)
a)
Secondo la Corman ci si deve rifare al giorno dell'effettiva presa in consegna e ciò per le seguenti ragioni :
—
Nel giorno dell'effettiva presa in consegna la merce esce realmente dai magazzini dell'ente d'intervento ed entra in possesso dell'acquirente.
—
L'ufficio doganale « di partenza », a norma dell'allegato III del regolamento n. 232/75 deve indicare la data di presa di consegna sul documento d'importazione T5. Questa data può essere solo quella dell'effettiva presa in consegna, poiché l'ufficio non sa quando il commerciante viene informato di essere stato designato come compratore (vedi art. 17, n. 1, del regolamento n. 232/75).
—
Alla luce dello spirito del regolamento e affinché questo abbia efficacia pratica, può venir presa in considerazione solo la data dell'effettiva presa in consegna, poiché il controllo doganale costante di cui è menzione nel regolamento n. 232/75 si effettua solo « dal momento dell'uscita dall'ammasso» (art. 15) e questa uscita diventa effettiva allorché la dogana « di partenza » indica sul documento d'importazione T5 la data alla quale l'acquirente ha preso effettivamente in consegna il burro.
—
Proprio in quanto la definizione della nozione di « giorno della presa in consegna » — termine essenziale per l'applicazione del regolamento — ha fatto sorgere dei problemi, la Commissione nel regolamento n. 262/79, che sostituisce il regolamento n. 232/75, ha sostituito questa nozione con un criterio obiettivo: l'ultimo giorno per la presentazione dell'offerta.
Per questo motivo la Corman ritiene che la prima questione vada risolta nel senso che con l'espressione « giorno della presa in consegna », che ricorre nell'art. 6, lett. d), del regolamento n. 232/75 si indica il giorno dell'effettiva presa in consegna, indicato dalla dogana « di partenza », a norma dell'allegato III, n. 1, bb), sul documento 75 di importazione.
b)
Secondo la Commissione il « giorno della presa in consegna » è la data del 19 settembre 1975, indicata sul buono di ritiro.
Se, come sostiene la Corman, il giorno di partenza (10 ottobre 1975) costituisse il giorno della presa in consegna, la vendita sarebbe nulla a norma dell'art. 13, n. 2, del regolamento n. 232/75, in quanto l'acquirente non ha ritirato il burro entro il termine prescritto e la dogana francese quindi non avrebbe dovuto emettere i documenti T5 relativi a questa operazione.
Comunque sia, il fatto che il 10 ottobre 1975 sia stato indicato come data di partenza, secondo la Commissione non implica che gli altri documenti, alcuni dei quali firmati dalla Corman, e che indicano il 12, 15 o 19 settembre come data della presa in consegna perdano la loro efficacia probatoria.
Per questo motivo la Commissione propone di risolvere come segue la prima questione:
« L'indicazione del “ giorno di partenza ” sul documento di controllo di cui all'allegato III, 1, bb), del regolamento della Commissione 30 gennaio 1975, n. 232/75, non comprova irrefutabilmente in quale data l'acquirente abbia effettivamente ritirato il burro che gli è stato venduto in esito all'aggiudicazione ai sensi del regolamento »
c)
All'udienza la convenuta nella causa principale ha aggiunto, senza esser contraddetta, ai fatti riassunti come sopra nella relazione d'udienza che il burro le era stato assegnato dall'ente d'intervento francese il 20 agosto 1975, con la precisazione che il ritiro doveva avvenire entro il 19 settembre. A questo proposito osservo che questo termine è conforme all'art. 13, n. 2, 2o comma, del regolamento il quale aggiunge « salvo caso di forza maggiore, se l'aggiudicatario non ha preso in consegna il burro entro il termine prescritto, la vendita è annullata per i quantitativi rimanenti ». Detto termine invece, in circostanze come quelle della fattispecie, è difficilmente conciliabile con l'art. 13, n. 1. Questo stabilisce che dopo che è stato effettuato il pagamento di cui all'art. 11, n. 2, ed è stata versata la cauzione di trasformazione di cui all'art. 12, l'ente d'intervento rilascia un buono di ritiro sul quale fra l'altro è indicata « e) la data limite per la presa in consegna del burro ». Poiché il buono di ritiro, secondo quanto risulta dalla copia prodotta in giudizio, è stato emesso solo il 29 settembre 1975, è difficile ritenere che la presa in consegna in forza di detto documento e del suo significato ai sensi dell'art. 13, n. 1, abbia avuto luogo anteriormente a questa data.
Da ciò non consegue tuttavia automaticamente che in realtà, come sostiene la convenuta, il giorno dell'effettiva presa in consegna, come indicato dalla dogana « di partenza » a norma dell'allegato II, 1, bb), sul documento d'importazione T5 (cioè il 10 ottobre 1975) si debba considerare come giorno della presa in consegna«. Nemmeno il richiamo, fatto dalla convenuta a questo proposito, alla frase « dal momento dell'uscita » di cui all'art. 15 del regolamento o all'elasticità mostrata dagli enti d'intervento nell'applicare il termine di cui all'art. 13, n. 2, contiene ancora di per sé argomenti abbastanza convincenti a favore della soluzione proposta per la prima questione.
La Commissione ha chiarito all'udienza, rispondendo a domande della Corte, che a suo giudizio vi è « presa in consegna » ai sensi dell'art. 13, quando la proprietà e quindi il rischio e l'effettiva disponibilità sono passati all'acquirente, anche se il burro in quella data è ancora lasciato dal compratore nel magazzino frigorifero in cui era depositato.
Non sta a me proporvi di accettare il punto di vista della Commissione così precisato. Come è noto, le opinioni giuridiche in fatto di data del trasferimento del rischio e della proprietà in caso di acquisto di beni mobili non sono uguali in tutti gli Stati membri. Il richiamo ad una siffatta nozione di diritto privato renderebbe quindi impossibile l'applicazione uniforme degli artt. 6, n. 1, lett. d) e 13 in tutti gli Stati membri. Quando — come è avvenuto nella prima causa Corman — lo stesso acquirente acquista burro in diversi Stati membri, in determinati casi si dovranno applicare, già nei confronti dello stesso acquirente, criteri diversi per il calcolo della data della presa in consegna. Inoltre, se si accoglie questo criterio di diritto privato, gli enti d'intervento, in caso di negozi internazionali, dovranno compiere acrobazie intellettuali talvolta complicate nel campo del diritto privato internazionale, che non si possono ritenere volute dal legislatore comunitario. Il legislatore economico e anche il giudice economico, come è noto, sono invece piuttosto restii, in generale, ad applicare nozioni di diritto civile nell'accertare e nell'interpretare i comportamenti di fatto disciplinati dal legislatore. Se non lo fossero le interpretazioni del diritto civile formulate dai destinatari della norma potrebbero portare facilmente ad eludere gli scopi perseguiti dal legislatore.
Nell'interpretazione proposta dalla convenuta per la nozione di « giorno della presa in consegna» di cui all'art. 6, n. 1, lett. d), del regolamento n. 232/75, che si ricollega alla data della presa in consegna reale, effettiva, è in definitiva più adeguata se si applicano i metodi tradizionali d'interpretazione per gli elementi di riferimento di fatto nelle norme di diritto economico. L'interpretazione può inoltre essere effettuata facilmente ed in modo uniforme in tutti gli Stati membri dagli enti d'intervento. Infine siffatta interpretazione si adatta bene alla nozione di « buono di ritiro » di cui all'art. 13, n. 1, e alla possibilità offerta dall'art. 13, n. 2, di « presa in consegna frazionata ».
Tuttavia, se si accetta in linea di massima la soluzione proposta dalla convenuta, si deve trovare ancora una soluzione per le conseguenze contraddittorie cui si potrebbe giungere, in considerazione della situazione della fattispecie, applicando da un lato l'art. 13, n. 1 e, dall'altro, l'art. 13, n. 2. Ricorderete che, circa queste possibili contraddizioni, che derivano dalle norme stesse, all' udienza si sono avute discussioni molto sottili. Le contraddizioni scaturiscono in particolare dal fatto che interpretando ragionevolmente l'art. 13, n. 1, la data della presa in consegna in linea di massima non può essere anteriore alla data del rilascio del buono di ritiro, mentre a norma dell'art. 13, n. 2, la data della presa in consegna non può essere posteriore di oltre 30 giorni al ricevimento della comunicazione di cui all'art. 11, n. 1 (relativa al risultato della partecipazione alla gara). Quest'ultima disposizione spiega certo perché su tutti i moduli rilasciati prima della data citata per ultima siano indicate come data prevista per la presa in consegna date diverse anteriori alla scadenza del termine contemplato dall'art. 13, n. 2. Dette indicazioni non possono tuttavia venir considerate come prova che l'effettiva presa in consegna sia avvenuta realmente in una delle date di cui sopra. Inoltre il buono di ritiro disciplinato dall'art. 13, n. 1, non può ragionevolmente indicare alcuna data di presa in consegna anteriore alla data di rilascio del buono stesso, a meno che di fatto si accerti che l'effettiva presa ih consegna è in realtà avvenuta in data anteriore.
Onde tener conto anche di queste possibili contraddizioni, che nella fattispecie si sono verificate, dell'art. 13 del regolamento, vi propongo in definitiva di risolvere come segue la prima questione:
« Come “ giorno della presa in consegna ” ai sensi dell'art. 6, n. 1, lett. d), del regolamento n. 232/75 si deve intendere il giorno della presa in consegna effettiva, che ad esempio in caso di negozio internazionale può risultare dal documento d'importazione T5 che viene prodotto. Questa data può però essere posteriore alla scadenza del termine fissato nell'art. 13, n. 2, del regolamento solo qualora il buono di ritiro di cui all'art. 13, n. 1, venga del pari rilasciato dopo la scadenza di questo termine. In questo caso il termine di cui all'art. 13, n. 2, deve venir considerato prorogato di un numero di giorni che dipende dalle circostanze di fatto del caso specifico, che non possa considerarsi irragionevole per l'adempimento più rapido possibile dell'obbligo di presa in consegna dopo la ricezione del buono di ritiro ».
4.3. Valutazione della seconda questione (nozione di forza maggiore ai sensi degli ara. 18 e 19, n. 1, del regolamento n. 232/75)
a)
La Corman osserva che la nozione di « forza maggiore », secondo la giurisprudenza della Corte in fatto di diritto europeo, non è limitata all'impossibilità assoluta, e deve venir interpretata includendovi le circostanze anormali, non imputabili alla volontà del commerciante e verificatesi nonostante il fatto che egli abbia preso tutti i provvedimenti che ci si può aspettare da un commerciante prudente e diligente.
La Corman sostiene di aver adottato i provvedimenti di un commerciante prudente e diligente. In particolare, essa ha incluso nei contratti l'obbligo di osservare il regolamento n. 232/75 e nelle fatture ha indicato il 23 febbraio 1976, come data ultima di lavorazione, onde essere sicura che la lavorazione avvenisse entro il termine prescritto. Quotidianamente essa prendeva contatto con l'acquirente inglese, Ernest George Ltd., per informarsi telefonicamente della destinazione della merce, ma mai le era stata segnalata alcuna previsione di ritardo, giacché evidentemente essa non era informata della proroga del tèrmine concessa da un doganiere inglese alla Lyons Maid.
Il commerciante è naturale che faccia affidamento sulla dogana, specie dal momento che l'intero sistema si basa sull'intervento di questa. L'erronea interpretazione della disciplina vigente data dagli uffici competenti costituisce quindi per l'operatore diligente e prudente un caso di forza maggiore.
A mo' d'esempio la Corman ricorda che, secondo il diritto belga, l'errore giuridico può avere le caratteristiche del caso di forza maggiore e può costituire un motivo di esonero dalla responsabilità estraneo al proprio comportamento.
Ciò è tanto più vero in quanto è dimostrato che il' consumatore finale, senza detta interpretazione erronea, avrebbe modificato il proprio programma di produzione onde rispettare il termine prescritto.
Quindi la Corman propone di risolvere come segue la seconda questione:
« Sussiste forza maggiore ai sensi degli artt. 18 e 19, n. 1, del regolamento n. 232/75 se l'autorità competente interpreta erroneamente una disposizione regolamentare qualora:
—
l'operatore si sia comportato come un commerciante prudente e diligente;
—
l'interpretazione erronea abbia avuto peso determinante, poiché il trasformatore finale del burro senza detti chiarimenti avrebbe modificato il programma di produzione ».
b)
La Commissione si richiama alla giurisprudenza della Corte nella causa 42/79, Eierkontor (sentenza 13 dicembre 1979, Race. 1979, pagg. 3703, 3713) ove si dichiara che la nozione di forza maggiore « va intesa nel senso dell'impossibilità assoluta dovuta a circostanze anomale, estranee all'acquirente del burro d'ammasso e le cui conseguenze avrebbero potuto essere evitate solo a costo di sacrifici eccessivi malgrado tutta la diligenza spiegata.
La Corman adduce due categorie di circostanze.
In primo luogo tratta del tipo di rapporto con il consumatore finale, al quale essa come aggiudicataria ha imposto di osservare il regolamento n. 232/75 ed in particolare la scadenza per la lavorazione finale.
Nella citata sentenza 42/79, la Corte ha già dichiarato che quando il burro che l'aggiudicatario ha venduto ad un terzo viene distolto dalla sua destinazione a causa di reati imputabili a detto terzo, ciò non costituisce un caso di forza maggiore.
Questa pronuncia ha lo stesso orientamento della sentenza nelle cause riunite 99 e 100/76 (Hoche, Race. 1977, pag. 861) nella quale si afferma che l'aggiudicatario della merce risponde delle obbligazioni connesse alla cauzione e che questa responsabilità non è trasferibile ai terzi.
L'intervento di un commerciante che non sia l'acquirente iniziale e che abbia partecipato alla lavorazione del burro, non può nemmeno costituire un caso di forza maggiore atto a liberare l'acquirente iniziale dai suoi obblighi nei confronti dell'ente d'intervento.
In secondo luogo, nemmeno la circostanza addotta dalla Corman, secondo cui il trasformatore finale del burro (Lyons Maid) avrebbe modificato il programma di produzione se l'impiegato della dogana britannica responsabile non gli avesse garantito di essere autorizzato a concedere a voce una proroga del termine, secondo la Commissione costituisce un caso di forza maggiore.
In realtà, secondo il principio che l'aggiudicatario è l'unico responsabile, un fatto di questo genere si deve ritenere lo riguardi direttamente.
Ciò non toglie tuttavia che il commerciante diligente deve sapere che, a norma dell'art. 19, n. 2, solo l'ente d'intervento belga può accogliere la domanda di proroga del termine.
La Commissione propone quindi di risolvere come segue la seconda questione :
« Il superamento del termine fissato dal regolamento da parte di un terzo al quale l'aggiudicatario del burro d'intervento di cui al regolamento n. 232/75 abbia affidato la lavorazione o il consumo del burro, non costituisce un caso di “ forza maggiore ” ai sensi degli artt. 18 e 19, n. 1, di detto regolamento.
Nemmeno costituisce un caso di “ forza maggiore ” ai sensi di detto regolamento la circostanza che l'impiegato della dogana che deve controllare la destinazione del burro venduto consenta la proroga del termine prescritto da detto regolamento, mentre solo l'ente d'intervento ha questo potere ».
e)
All'udienza non sono stati aggiunti nuovi argomenti essenziali alle osservazioni scritte cosi' riassunte nella relazione d'udienza. La convenuta nella causa principale ha illustrato più diffusamente l'assenso verbale della dogana britannica alla proroga del termine di lavorazione chiesto dal consumatore finale. Non mi pare convincente il richiamo fatto a questo proposito all'impossibilità, contemplata dal regolamento n. 729/79 (GU 1979, L 101, pag. 7), di chiedere il rimborso dei dazi doganali se la tassazione iniziale era dovuta ad informazioni erronee delle competenti autorità. È infatti certo che la dogana britannica nella fattispecie non era affatto competente a prorogare il termine di lavorazione prescritto. Inoltre non si tratta qui del recupero di dazi doganali e non è evidente che la norma del regolamento n. 797/79 possa venir applicata per analogia nel campo del tutto diverso del regolamento n. 232/75. Nemmeno l'argomento svolto dalla convenuta all'udienza e relativo all'impossibilità di sapere quali passi il consumatore finale avesse compiuto presso la dogana britannica e quale destinazione precisa esso avesse dato al burro, anche se troppo tardi a causa dell'assenso della dogana britannica, mi pare determinante per risolvere la seconda questione.
Anche in base al mio esame del sistema del regolamento n. 232/75 nella causa 124/83, condivido in definitiva la proposta della Commissione quanto alla soluzione della seconda questione. La responsabilità per rischio a carico dell'aggiudicatario introdotta dal regolamento implica che questo non può sottrarvisi invocando irregolarità commesse da uno dei successivi acquirenti del burro. Giacché egli, secondo quanto ho detto nella causa 124/83, non può nemmeno far valere carenze nel controllo da parte degli uffici competenti dello Stato membro in questione, a fortiori non può direttamente o indirettamente invocare comunicazioni effettuate arbitrariamente a un ufficio doganale che non aveva competenza in proposito.
Vi propongo quindi di risolvere la seconda questione secondo la proposta della Commissione. Con ciò tengo implicitamente conto anche dei fatti accertati dal giudice a quo, dai quali emergono la buona fede dell'aggiudicatario e del trasformatore finale per quanto riguarda l'inosservanza del termine. Per la nozione di « forza maggiore » nel sistema del regolamento di cui trattasi concordo con la Commissione nel ritenere questa buona fede irrilevante. La mia proposta di soluzione per la seconda questione è quindi la seguente:
« Il superamento del termine regolamentare da parte di un terzo al quale l'acquirente del burro di cui al regolamento n. 232/75 abbia affidato la lavorazione o il consumo del prodotto non costituisce un caso di “ forza maggiore ”ai sensi degli artt. 18 e 19, n. 1, di detto regolamento.
Del pari non costituisce un caso di “ forza maggiore ” ai sensi di detto regolamento il fatto che l'impiegato della dogana che doveva controllare la destinazione del burro venduto conceda la proroga del termine prescritto da detto regolamento, mentre in proposito è esclusivamente competente l'ente d'intervento ».
4.4. Valutazione della terza questione (esame dell'art. 19, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 232/75 alla luce del principio di proporzionalità).
a)
Circa la validità dell'art. 19, n. 2, del regolamento n. 232/75, esaminato alla luce del principio di proporzionalità, la Corman sostiene che la Corte di giustizia nel trattare detto articolo nella causa 66/82, Fromançais (sentenza 23 febbraio 1983, Race. 1983, pag. 395) non si è pronunciata su questo problema, né in particolare sul secondo termine di un mese per la presentazione della domanda di proroga del termine. La causa verteva sul primo termine supplementare, che secondo la Corte era idoneo a conseguire lo scopo perseguito dalla Commissione, cioè l'evitare speculazioni da parte dei commercianti.
Lo scopo del secondo termine è di tipo amministrativo, e non ha nulla a che vedere con l'evitare le speculazioni.
Da questo termine strettamente formale ed amministrativo derivano invero conseguenze molto gravi, in quanto l'inosservanza di esso, anche di un solo giorno, implica per il commerciante una sanzione molto severa. Nella fattispecie la Corman, applicando l'art. 19, n. 2, 1o comma, dovrebbe versare un'ammenda di BFR 55447, mentre l'inosservanza del termine di cui al 2o comma, implicherebbe la perdita della cauzione pari a BFR 1040350.
Durante il termine di 30 giorni entro il quale può presentare la domanda all'ente d'intervento nazionale, l'operatore normalmente non è al corrente del superamento del termine di lavorazione. Il consumatore finale del burro è infatti solo raramente un cliente diretto dell'aggiudicatario.
Nel valutare il termine per la presentazione della domanda di cui all'art. 19, n. 2, si deve altresì tener conto della distanza geografica del consumatore, che solo raramente è stabilito nello stesso Stato membro dell'aggiudicatario.
Nella maggior parte dei casi l'aggiudicatario apprende che il termine è stato superato dopo un'ispezione della dogana che, come nella fattispecie in esame, sovente si conclude con oltre un mese di ritardo rispetto alla scadenza del termine.
Il termine molto breve di 30 giorni entro il quale l'acquirente deve presentare la domanda ai sensi dell'art. 19, n. 2, non è quindi proporzionato allo scopo strettamente amministrativo perseguito.
Per tutte queste ragioni la Corman conclude che l'art. 19, n. 2, 2o comma del regolamento n. 232/75, visto alla luce del principio di proporzionalità è invalido, nella parte in cui l'applicazione di questa disposizione è fatta dipendere dalla condizione che entro il termine di 30 giorni sia presentata la domanda di proroga del termine di lavorazione.
b)
Secondo la Commissione, la Corte ha già risolto la questione nella summenzionata causa 66/82, affermando che « l'incameramento dell'intera cauzione in caso di inosservanza del termine stabilito dalla disciplina comunitaria costituisce un provvedimento proporzionato agli scopi perseguiti dal regolamento n. 232/75 ».
Comunque sia, stando all'insegnamento della Corte si può, in modo analogo, verificare se i mezzi che la disposizione in questione contempla per conseguire lo scopo corrispondano all'importanza dello stesso e siano necessari per conseguirlo (n. 8). Le disposizioni dell'art. 19 mirano infatti ad impedire « che gli acquirenti con intenti speculativi costituiscano scorte di burro venduto a prezzo ridotto » (nn. 9-13).
Il secondo termine di 30 giorni entro i quali si deve chiedere la proroga è quindi altrettanto importante del termine di sei mesi. Infatti, se non vi fosse detto termine, l'aggiudicatario potrebbe evitare di perdere la cauzione pagando una somma modesta.
Il termine d'altro canto non viene prorogato automaticamente. La domanda dev'essere motivata e accolta dall'ente d'intervento. Questo decide se si tratti di una piccola inosservanza non esclusivamente imputabile a negligenza dell'acquirente oppure se l'inosservanza del termine sia imputabile all'acquirente. È giusto che questa indagine si concluda entro un certo tempo. In caso contrario l'ente d'intervento, dovrebbe decidere quando aggrada all'aggiudicatario (ed eventualmente quindi con molto ritardo) se fosse legittimo o no prorogare il termine e incamerare la cauzione.
Prescindendo dal fatto che per l'amministrazione è importante contenere gli oneri amministrativi entro determinati limiti, si deve considerare che l'incameramento della cauzione in caso di superamento di detto termine è un fatto inscindibile dall'obbligo di trasformazione.
Poiché questo obbligo non è stato adempiuto nel termine di sei mesi, la Commissione ritiene di aver legittimamente incamerato la cauzione.
La concessione di un termine di grazia di 30 giorni porta quindi il termine da sei a sette mesi e attenua una sanzione del tutto giustificata.
Da questa attenuazione traspare che si è preso in considerazione il principio di proporzionalità. È una facilitazione che l'interessato deve chiedere: non si chiede troppo prescrivendo che l'interessato presenti la domanda al più tardi alla scadenza del termine supplementare di cui intende avvalersi.
La concessione di un termine supplementare dimostra che l'inosservanza dell'obbligo di lavorazione è stata valutata alla luce del principio di proporzionalità. La sanzione per l'inosservanza del termine entro il quale si deve chiedere la proroga dev'essere valutata alla luce di tutte le sanzioni comminate; l'incameramento della cauzione implica solo la perdita di un vantaggio economico, giacché la cauzione è pari alla differenza tra il prezzo di mercato del burro e il prezzo ridotto dell'asta; la cauzione viene incamerata solo per le partite che risultano non lavorate tempestivamente; infine si può ancora sempre dimostrare la forza maggiore.
Infine la Commissione considera infondato l'argomento della Corman secondo cui la distanza geografica degli operatori che dovevano lavorare il burro le impediva di essere informata tempestivamente dell'inosservanza del termine. Infatti:
—
poiché le informazioni giungono con i moderni mezzi di comunicazione, la distanza non ha più gran peso;
—
il fatto che gli interessati che hanno liberamente deciso di procedere insieme alla lavorazione siano stabiliti in Stati membri diversi non ha comunque rilevanza sotto questo aspetto;
—
il fatto che il superamento del termine di sei mesi sia stato causato dalle autorità preposte al controllo non fa venir meno la responsabilità dell'aggiudicatario per l'inosservanza del termine.
In considerazione di tutto ciò, la Commissione conclude che l'art. 19 del regolamento n. 232/75 è valido.
e)
Senza voler assodare se questa conclusione si desuma o meno dalla sentenza Fromançais (causa 66/82, Race. 1983, pag. 395) citata da entrambe le parti che l'hanno interpretata in senso opposto, concordo con la Commissione che detta fissazione del termine per presentare la domanda di proroga del termine di lavorazione non può ritenersi invalida per il motivo indicato dal giudice a quo. Gli argomenti con cui la Commissione corrobora questa conclusione mi paiono per lo più di per sé convincenti. Per sostenere che in questo senso si esprime già la vostra sentenza, si può in particolare far richiamo all'ultima frase del n. 4 e alla formulazione del n. 18 della stessa, in cui molto in generale si parla di « termini contemplati dalla disciplina comunitaria », il che mi pare comprenda anche il termine di cui all'art. 19, n. 2, ultimo comma. Al contrario si deve invece ammettere con la convenuta nella causa principale che la vera motivazione di questa sentenza, contenuta nei nn. 9-17, verte interamente sul superamento del termine di lavorazione stesso. Diversamente dalla Commissione ritengo quindi dubbio che la questione pregiudiziale in realtà sia già stata risolta in detta sentenza.
Pur se, per vari motivi esposti dalla Commissione, non ritengo quindi invalido il termine posto in questione dal giudice proponente, questo a mio parere non è il vero problema da risolvere. Mi pare che la vera questione sia invece quali conseguenze giuridiche si devono attribuire all'inosservanza di questo termine, anche in considerazione del principio di proporzionalità. In primo luogo, a questo proposito dalla vostra sentenza nella causa 44/81 (Germania e Bundesanstalt für Arbeit /Commissione, Race. 1982, pag. 1855) si desume che la vostra Corte non propende facilmente ad attribuire a un siffatto termine il carattere di un termine perentorio, che escluda assolutamente i diritti finanziari. Mi richiamo in particolare ai nn. 16 e 17 di detta sentenza. Nel n. 16 la vostra Corte ha affermato che il principio della certezza del diritto impone che « la norma che fissa un termine di decadenza, soprattutto nel caso in cui possa risolversi nel privare uno Stato membro di un sussidio finanziario già approvato ( ... ) venga redatta in modo chiaro e preciso affinché gli Stati membri possano valutare con piena cognizione di causa l'importanza per essi di osservare detto termine ». Nel n. 17 la vostra Corte ha osservato che « nessun chiarimento viene fornito nella disposizione litigiosa o nel passo della motivazione della decisione relativa a questa disposizione circa l'esistenza e la natura delle sanzioni per l'inosservanza del termine ». Tuttavia, applicando per analogia queste considerazioni alla norma in questione, sono del parere che essa soddisfi di per sé le condizioni di univocità ivi prescritte e che sotto questo aspetto si debba parlare di termine perentorio, sia pure di genere amministrativo. Al contrario, le conseguenze finanziarie dell'inosservanza dei termini in questione a mio giudizio non sono disciplinate così chiaramente, che l'applicazione del principio di proporzionalità nell'accertamento di queste conseguenze finanziarie divenga impossibile.
Più importante mi pare il richiamo fatto all'udienza dalla convenuta nella causa principale alla rilevanza nella fattispecie delle vostre sentenze Buitoni (122/78, Race. 1979, pag. 667) e Atalanta (causa 240/78, Race. 1979, pag. 2137). In particolare nella sentenza Buitoni avete considerato che la sanzione forfettaria dell'incameramento totale della cauzione in caso d'inosservanza di un termine amministrativo per la produzione di determinate prove, andava considerata troppo severa rispetto allo scopo della sana amministrazione. Una siffatta inosservanza di un termine amministrativo viene chiaramente considerata al n. 20 della stessa sentenza « nettamente meno grave di quello punito con una sanzione di natura sostanzialmente proporzionale, consistente nell' inadempimento dell'obbligo che la stessa cauzione è destinata a garantire ».
Pur se ritengo dunque valida in linea di massima la fissazione del termine in questione, a mio parere nel determinare le conseguenze finanziarie dell'inosservanza del termine in questione, in ossequio alla sentenza Buitoni, si dovrà tener conto della gravità dell'inadempimento, ivi comprese le circostanze contemplate all'art. 19, n. 1.
Vi propongo quindi di risolvere come segue la terza questione :
«Sebbene l'art. 19, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 232/75 come tale debba venir considerato valido, nel determinare le conseguenze finanziarie dell'inosservanza del termine ivi prescritto, in forza del principio di proporzionalità si deve tener conto di tutte le circostanze di fatto che, alla luce degli scopi di questa norma e della giurisprudenza della vostra Corte, possano ritenersi rilevanti per la determinazione della gravità dell'inosservanza di questo termine amministrativo ».
4.5. Conclusioni finali
Riassumendo vi propongo quindi di risolvere come segue le tre questioni pregiudiziali:
« 1)
Come “ giorno della presa in consegna ”ai sensi dell'art. 6, n. 1, lett. d), del regolamento n. 232/75 si deve intendere il giorno della presa in consegna effettiva, che ad esempio in caso di negozio internazionale può risultare dal documento d'importazione T5 che viene prodotto. Questa data può però essere posteriore alla scadenza del termine fissato nell'art. 13, n. 2, del regolamento solo qualora il buono di ritiro di cui all'art. 13, n. 1, venga del pari rilasciato dopo la scadenza di questo termine. In questo caso il termine di cui all'art. 13, n. 2, deve venir considerato prorogato di un numero di giorni che dipende dalle circostanze di fatto del caso specifico, che non possa considerarsi irragionevole per l'adempimento più rapido possibile dell'obbligo di presa in consegna dopo la ricezione del buono di ritiro.
2)
Il superamento del termine regolamentare da parte di un terzo al quale l'acquirente del burro di cui al regolamento n. 232/75 abbia affidato la lavorazione o il consumo del prodotto non costituisce un caso di “ forza maggiore ”ai sensi degli artt. 18 e 19, n. 1, di detto regolamento.
Del pari non costituisce un caso di “ forza maggiore ” ai sensi di detto regolamento il fatto che l'impiegato della dogana che doveva controllare la destinazione del burro venduto conceda la proroga del termine prescritto da detto regolamento, mentre in proposito è esclusivamente competente l'ente d'intervento.
3)
Sebbene l'art. 19, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 232/75 come tale debba venir considerato valido, nel determinare le conseguenze finanziarie dell'inosservanza del termine ivi prescritto, in forza del principio di proporzionalità si deve tener conto di tutte le circostanze di fatto che, alla luce degli scopi di questa norma e della giurisprudenza della vostra Corte, possano ritenersi rilevanti per la determinazione della gravità dell'inosservanza di questo termine amministrativo ».
5. Causa 20/84 (NV De Jong Verenigde e Coöperatieve Melkprodukten Bedrijven « Domo-Bedum« GA contro Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (VIB)
5.1. Gli antefatti e le norme che entrano in linea di conto
L'esposizione dei fatti principali per la valutazione della causa contenuta nella relazione d'udienza coincide, salvo un punto che ho precisato, coi fatti più importanti sui quali lo Hoge Raad si è basato nel provvedimento di rinvio. Eccezion fatta quindi per la precisazione di cui sopra, assumerò come base questa esposizione. Per ulteriori chiarimenti mi richiamo alla parte 3.1. del provvedimento di rinvio.
Dal 1974 la De Jong Verenigde, con sede in Noordwijk (Paesi Bassi), forniva alla Sahne-Heinrich KG, di Frankenthal (Repubblica federale di Germania) burro concentrato prodotto, a norma del regolamento di cui sopra, con burro che essa comprava dagli enti d'intervento olandese e tedesco a prezzo ridotto e lavorava nei Paesi Bassi. Le cauzioni di trasformazione venivano prestate ad un ente d'intervento olandese, il Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (VIB). Conformemente alle offerte, la De Jong imponeva alla Sahne-Heinrich l'obbligo di usare il burro acquistato per prodotti di pasticceria e gelati. La Sahne-Heinrich rivendeva il burro concentrato alla W.F. Scheunemann di Bad Kreuznach (Repubblica federale di Germania) che a sua volta lo rivendeva senza osservare dette clausole di lavorazione.
Fino all'autunno del 1975 gli esemplari di controllo T5, recanti la dichiarazione delle autorità doganali tedesche cht le merci erano state usate nel modo prescritto, pervenivano tempestivamente alla VIB, che quindi svincolava la cauzione prestata dalla De Jong.
Nel 1975 si verificava un ritardo nella rispedizione di vari esemplari di controllo T5 da parte delle autorità tedesche. La De Jong chiedeva all'ufficio doganale di Frankenthal, incaricato del controllo, il motivo del ritardo. Con lettera del 4 novembre 1975 l'ufficio doganale rispondeva che, salvo che le autorità rinunciassero al controllo presso i consumatori finali, la rispedizione poteva avvenire non prima della scadenza del termine di lavorazione, in quanto in precedenza era praticamente impossibile accertare se il consumatore finale avesse usato il burro entro il termine stabilito e nel modo prescritto.
A giudizio del giudice nazionale è chiaro che l'ufficio doganale di Frankenthal, in spregio delle norme di controllo stabilite dalle autorità tedesche in materia, sino all'autunno del 1975 aveva esercitato dei controlli insufficienti sulla vendita e sulla successiva lavorazione di partite di burro concentrato, per le quali aveva rispedito gli esemplari di controllo.
La VIB rifiutava di svincolare le cauzioni per le partite i cui esemplari di controllo T5 non erano stati rispediti; si trattava di un totale di 2561714,13 fiorini olandesi per complessivi kg. 611661 di burro.
Per l'esame delle norme rilevanti del regolamento n. 232/75 mi richiamo nuovamente a quello già fatto al n. 2 delle presenti conclusioni. Nella fattispecie ci interessano particolarmente gli artt. 6, 10, n. 5, 12, 15 e 18, n. 2. Inoltre è pure importante nella fattispecie il regolamento n. 2315/69, citato al n. 2 di queste conclusioni, in forza del quale, per negozi del genere ora in esame, come documento di prova ai sensi dell'art. 18, n. 2, del regolamento n. 232/75 si deve usare il cosiddetto « esemplare di controllo T5 ».
5.2. La causa principale e le questioni pregiudiziali
Come ho già osservato, la causa non sarebbe probabilmente mai giunta dinanzi ad un giudice civile se l'ente d'intervento non avesse in definitiva accettato come garanzia la fideiussione. A mia domanda all'udienza, la Commissione ha dichiarato che questa forma di garanzia non va considerata incompatibile con l'art. 8, n. 2, del regolamento n. 232/75, pur se essa è indubbiamente meno efficace, ad esempio, della garanzia bancaria oppure dell'« assegno indirizzato all'organismo d'intervento » di cui si parla nello stesso articolo, e nella fattispecie ha provocato una notevole perdita di tempo all'ente d'intervento per quanto riguarda la chiusura della pratica. Per l'esposizione della causa principale e per le questioni mi richiamo nuovamente alla relazione d'udienza.
La De Jong e la Coöperatieve Melkprodukten Bedrijven « Domo-Bedum » GA, che si era portata garante per la De Jong, avendo rifiutato di pagare la cauzione, venivano citate dalla VIB dinanzi all'Arrondissementsrechtbank di Amsterdam. La De Jong e la Domo-Bedum si difendevano invocando la forza maggiore ai sensi dell'art. 18, n. 2, del regolamento n. 232/75, sostenendo che la De Jong aveva fatto affidamento sui controlli delle autorità tedesche; se l'Haupt-zollamt Frankenthal avesse correttamente svolto i controlli prescritti, sarebbe emerso prima che i clienti della Sahne-Heinrich non avevano usato il burro concentrato secondo le prescrizioni; in questo caso la De Jong avrebbe sospeso gli acquisti di burro a prezzo ridotto e le forniture di concentrato di burro alla Sahne-Heinrich, poiché non poteva più fare affidamento su questa. Le cauzioni di trasformazione per le ultime forniture non sarebbero quindi state incamerate.
Con sentenza 4 febbraio 1981 l'Arrondissementsrechtbank respingeva questa tesi e accoglieva la domanda; detta pronunzia veniva confermata in sede d'appello con sentenza del Gerechtshof di Amsterdam 6 gennaio 1983.
In sede di cassazione della sentenza del Gerechtshof di Amsterdam lo Hoge Raad riteneva che la soluzione della lite dipendeva dalla soluzione della questione se le circostanze invocate dalla De Jong e dalla Domo-Bedum imponessero lo svincolo della cauzione di trasformazione, nonostante la mancata esibizione degli esemplari di controllo. Per questo motivo lo Hoge Raad, con sentenza 13 gennaio 1984 ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
« Se, in forza del diritto comunitario ed in particolare in forza di principi giuridici generali o del regolamento CEE n. 232/75, il primo acquirente, che si sia impegnato a rispettare le condizioni indicate dall'art. 6, n. 1, lett. c) di detto regolamento, sia liberato dai propri obblighi — nel senso che i depositi cauzionali di trasformazione debbano essere svincolati nonostante il mancato rilascio dei relativi esemplari di controllo — qualora detto acquirente abbia agito facendo affidamento sull'esattezza dei controlli eseguiti in occasione di precedenti operazioni e che abbiano allora portato al rilascio di attestati doganali — di contenuto rivelatosi successivamente inesatto — e allo svincolo dei depositi cauzionali relativi alle partite di burro cui si riferivano tali attestati, restando inteso che l'interessato non avrebbe effettuato gli acquisti e le forniture in questione se gli organi di controllo avessero effettuato regolarmente il controllo sulle partite precedenti ».
5.3. La soluzione della questione pregiudiziale
a)
Le ricorrenti in cassazione, stando al n. 3.3 della sentenza di rinvio, nel giudizio di cassazione hanno sostenuto in particolare:
« a)
che il controllo di cui agli artt. 15 e 16 del regolamento è prescritto pure nell'interesse dell'aggiudicatario;
b)
che questi può fare affidamento sulla corretta esecuzione del controllo e il primo acquirente, che ha agito in base a detto affidamento, può invocare la forza maggiore ai sensi dell'art. 18, n. 2, del regolamento, quanto meno può sostenere di trovarsi in una situazione nella quale l'ente d'intervento non può opporgli il fatto di non aver fornito la prova (unica possibile) indicata in detta disposizione né che il burro non è stato lavorato conformemente alle norme;
e)
che non è senz'altro decisivo il fatto che l'aggiudicatario deve rispondere — come ha affermato la Corte al n. 4 — in breve, della corretta lavorazione;
d)
che — diversamente da quanto pare ritenga la Corte (n. 8) — non ha alcuna importanza il fatto che le “ ragioni ” che hanno indotto la De Jong a comprare il burro dalla VIB e a rivenderlo alla Sahne-Heinrich — cioè che la De Jong abbia agito confidando nella correttezza dei controlli precedenti — fossero note alla VIB;
e)
che l'autorità di controllo (in questo caso, la dogana tedesca) deve considerarsi un ausiliario designato dall'ente d'intervento (in questo caso, la VIB) del quale l'aggiudicatario doveva valersi nell'adempimento del contratto. »
Nelle osservazioni scritte dinanzi alla vostra Cortesie ricorrenti in cassazione hanno sostenuto in particolare che, secondo la dottrina olandese, la nozione di forza maggiore comprende per il debitore anche il « verzuim van de schuldeiser »(mora créditons). La nozione di forza maggiore di cui agli artt. 18 e 19 del regolamento n. 232/75 viene da esse esaminata partendo fra l'altro da questo principio. Il principio di proporzionalità e il principio del legittimo affidamento dovrebbero poi implicare che il primo acquirente deve poter contare sul fatto che le autorità che fungono da « braccio secolare » della Comunità, applichino effettivamente le norme vigenti (in particolare l'art. 15). Questo modo di vedere sarebbe stato accolto anche nella vostra sentenza 21 settembre 1983 (cause riunite 205-215/82 Deutsche Milchkontor, Race. 1983, pag. 2633).
Quanto alla nozione di « forza maggiore » ai sensi dell'art. 18, n. 2, del regolamento n. 232/75, esse aggiungono che si deve tener conto del tipo particolare di rapporti di diritto pubblico esistenti tra gli operatori economici e l'amministrazione nazionale nonché dello scopo del regolamento. La nozione di forza maggiore comprende da una parte un elemento obiettivo, cioè il verificarsi di « eventi anomali » incontrollabili dall'amministrato — nella fattispecie, la grave negligenza delle autorità tedesche — e d'altro lato un elemento soggettivo, cioè l'impossibilità di impedire questi eventi. Queste condizioni di forza maggiore le ricorrenti in cassazione le ritengono soddisfatte nella fattispecie, mentre inoltre si deve ritenere che nella fattispecie sussistano i presupposti della « mora créditons » che rientra nella nozione di forza maggiore.
U sistema di garanzia del regolamento non dovrebbe essere così rigido che all'aggiudicatario possa esser negato qualsiasi rimedio giuridico in caso di grave illecito dell'amministrazione.
In esito agli argomenti qui brevemente riassunti le ricorrenti in cassazione vi propongono quindi di risolvere come segue la questione :
« Il diritto comunitario in generale e il regolamento n. 232/75 in particolare vanno interpretati nel senso che l'aggiudicatario del burro d'intervento può far affidamento sul fatto che gli organi nazionali incaricati di esercitare la sorveglianza e il controllo sulla lavorazione espletino accuratamente tale compito, cosicché egli, in caso di irregolarità nella lavorazione, ne sia informato tempestivamente e, in caso di carenza di detti organi, o la forza maggiore, contemplata dall'art. 18, n. 2, del regolamento, oppure un principio generale di diritto comunitario ostino a che gli enti nazionali competenti per dar esecuzione al regolamento procedano all'incameramento della cauzione di lavorazione prestata.
I controlli necessari per garantire la scrupolosa osservanza di un regolamento comunitario devono essere effettuati tempestivamente ed efficacemente dalle competenti autorità.
II danno che rappresenti la conseguenza prevedibile di un illecito, commesso dalle autorità nazionali e che il primo acquirente non poteva conoscere o prevedere, nell'esecuzione dei controlli sull'osservanza di un regolamento comunitario non può semplicemente venir addossato all'aggiudicatario fermo restando che il giudice — tenuto conto delle norme nazionali sull'obbligo di dichiarazione e sulla ripartizione dell'onere della prova, fatti salvi i limiti ad esse posti dagli interessi comuni — deve accertare se e in qual misura l'illecito accertato abbia potuto determinare le decisioni dell'aggiudicatario » (
1
).
Nella fase orale il rappresentante delle ricorrenti in cassazione ha in particolare illustrato ulteriormente la tesi riassunta nella parte 3.3, leu. a), del provvedimento di rinvio, secondo cui il controllo di cui agli artt. 15 e 16 del regolamento è stato pure disposto nell'interesse dell'aggiudicatario. Detti articoli (nella fattispecie, in particolare l'art. 15) dovrebbero considerarsi come « Schutznorm » ai sensi della dottrina tedesca e olandese (in fatto di azioni da illecito) e perciò non solo come pure istruzioni agli Stati membri per la tutela degli interessi della Comunità. Esse servirebbero anche a tutelare gli interessi dei singoli, nella fattispecie degli acquirenti del burro in questione (
2
).
Poiché ritengo che l'intera tesi nella fattispecie non sia pertinente, vi risparmierò una nuova esposizione degli argomenti di per sé interessanti svolti all'udienza (
3
). Mi pare che la tesi in particolare non sia pertinente in quanto al massimo serve per decidere se l'acquirente in caso di incameramento della cauzione, in determinate condizioni possa agire in regresso contro lo Stato membro carente nell'esercizio delle sue funzioni di controllo. La questione non è però stata sottoposta alla vostra Corte dallo Hoge Raad e in particolare non è stata sottoposta la questione se siffatto regresso (o azione da illecito della pubblica autorità) possa esperirsi anche nei confronti di un altro Stato membro, nel quale è avvenuta la lavorazione irregolare e gli organi di controllo si sono rivelati carenti. Poiché nel caso concreto, sul quale verte la causa principale, l'organo di controllo di un altro Stato membro non ha commesso proprio alcuna irregolarità, non è del resto affatto chiaro in che forma detta questione nella fattispecie potrebbe di fatto porsi.
b)
Il governo olandese, nelle sue osservazioni scritte, ricorda che non vi è alcun nesso tra il risultato dei controlli nei negozi precedenti, cioè il rilascio delle necessarie dichiarazioni doganali e lo svincolo della cauzione di lavorazione nei negozi ulteriori. Lo svincolo della cauzione deve venir deciso, secondo il governo olandese, di volta in volta e nell'art. 18, n. 2, del regolamento si dispone che essa può venir svincolata solo per le partite per le quali l'acquirente ha dimostrato di aver soddisfatto le condizioni. (Osservo in proposito che di fatto non è contestato che la prova prescritta in detto articolo nella fattispecie non è stata fornita, in quanto non era (ancora) dimostrato che fosse stato adempiuto l'obbligo di trasformazione). L'accogliere questo modo di vedere, secondo il quale il risultato di negozi precedenti farebbe sorgere un diritto per il futuro, secondo il governo olandese danneggerebbe gravemente l'efficacia e il buon funzionamento del sistema di controllo del regolamento n. 232/75.
L'unico motivo di deroga contemplato dall'art. 18, n. 2, vale a dire la forza maggiore, è considerata dal governo olandese, secondo la vostra definizione di detta nozione nella causa 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Race. 1979, pag. 3703) inesistente nella fattispecie. La circostanza che la prova prescritta dall'art. 18, n. 2, non ha potuto essere fornita giacché dai controlli era emerso che il burro non era stato lavorato correttamente non costituisce un caso di forza maggiore. L'aggiudicatario del burro, secondo il sistema del regolamento, incorre in tutti i rischi che un accorto operatore economico ragionevolmente può e deve prevedere, ivi compreso il rischio che i successivi acquirenti nei loro negozi non osservino le condizioni di lavorazione.
In conclusione il governo olandese ritiene che la questione dello Hoge Raad vada risolta nel senso che l'aggiudicatario, nelle circostanze testé espóste, non sia liberato dal suo obbligo e che non si debbano svincolare le cauzioni di trasformazione.
e)
Il punto di vista della Commissione (
4
). Per corroborare le sue conclusioni nello stesso senso la Commissione si richiama tra l'altro all'art. 10, n. 5, del regolamento, dal quale emerge che l'aggiudicatario non è liberato dal suo obbligo allorché l'obbligazione di lavorare viene per contratto assunta da un successivo acquirente. Inoltre essa si richiama, per quel che riguarda la compatibilità col diritto comunitario di questa molto ampia responsabilità, alla vostra sentenza 11 maggio 1977 (cause 99 e 100/76, Race. 1977, pag. 861) e alla vostra già citata sentenza 13 dicembre 1979 nella causa 42/79. Sebbene incontestabilmente i controlli prescritti dall'art. 15 del regolamento di fatto siano anche nell'interesse dell'acquirente, la Commissione nega che essi siano stati istituiti anche in vista di questo interesse. L'efficacia giuridica che la De Jong attribuisce agli esemplari di controllo T5 nuocerebbe all'interesse della Comunità e sarebbe incompatibile con l'evidente scopo del regolamento. Se l'esemplare T5 facesse sorgere a favore dell'aggiudicatario in buona fede una presunzione di corretta lavorazione delle ulteriori partite di burro, diverrebbe superfluo chiedergli cauzioni di lavorazione per dette ulteriori partite. Se l'aggiudicatario, come conseguenza della neglidenza degli organi di controllo che devono rispedire i documenti T5, ha sottostimato il rischio di detti negozi, secondo la Commissione sorge al massimo la questione se egli possa chiedere il risarcimento dei danni all'organo nazionale competente. La questione nella fattispecie però non si pone, poiché la causa verte esclusivamente sulle partite di burro per le quali mancano i documenti T5 prescritti come prova. Nemmeno rileva se le irregolarità emerse incidano sulle pretese che potrebbe avanzare l'ente d'intervento olandese per quel che riguarda le partite di burro alle quali si riferiscono i documenti (cioè quelli rilasciati — visto a posteriori, ingiustamente — per negozi precedenti).
Infine la Commissione osserva che non bisogna dimenticare che il regolamento n. 232/75 implica per l'aggiudicatario del burro d'intervento notevoli rischi se esso non lavora direttamente il burro. Questi rischi, a detta della Commissione, non sono imprevedibili e la loro entità può essere valutata esattamente. Inoltre gli aggiudicatari possono limitarli scegliendo accuramente i loro clienti e chiedendo il versamento di cauzioni (
5
), se ritengono di non poter assumersi direttamente il rischio. L'unica alternativa alla disciplina vigente, secondo la Commissione, sarebbe quella di versare la sovvenzione solo dopo la lavorazione definitiva del burro, il che per le imprese interessate implica costi supplementari non indifferenti e quindi è meno favorevole. Il regolamento n. 232/75, a giudizio della Commissione, tiene quindi sufficiente conto degli interessi tanto degli operatori, quanto della Comunità e i rischi che si assumono gli aggiudicatari non sarebbero proporzionati allo scopo perseguito.
5.4. Conclusioni finali
Condivido in pieno gli argomenti sopra riassunti, svolti dal governo olandese e dalla Commissione, eccezion fatta per la riserva espressa in nota circa la possibilità per l'aggiudicatario di esigere a sua volta una cauzione dai propri clienti.
La tesi delle ricorrenti in cassazione e la soluzione da esse prospettata potrebbe dare ingiustamente l'impressione che nella fattispecie, come pure nelle cause 124/83 e 125/83, si tratti della ripetizione vuoi della differenza tra il prezzo d'acquisto ridotto e il prezzo di mercato del burro acquistato dall'aggiudicatario, vuoi della cauzione stessa, dopo che sia emerso a posteriori che la cauzione è stata svincolata in base a documenti erronei. Le cose non stanno così. La tesi delle ricorrenti in cassazione consiste invece nel sostenere che esse, dopo aver fruito del vantaggio dello svincolo della cauzione in precedenti negozi, possono trarne il diritto di ottenere lo svincolo della cauzione riguardante un negozio successivo, per il quale è emerso tempestivamente che esse non hanno adempiuto le obbligazioni precisate nella vostra sentenza De Beste Boter (cause 99 e 100/76) e non hanno potuto nemmeno produrre i prescritti documenti di prova. Questa situazione di fatto, che è sostanzialmente diversa da quella delle cause 124/83 e 125/83, spiega anche perché il governo olandese nella presente causa sia giunto ad una conclusione sfavorevole per gli interessati, mentre nella causa 124/83 si era espresso a favore degli stessi. Quest'ultimo atteggiamento spiega probabilmente anche perché l'ente d'intervento olandese, diversamente dall'ente d'intervento danese nella causa 124/83, a quanto pare non abbia sinora agito per la ripetizione del vantaggio di prezzo di cui, alla luce della causa attuale, le ricorrenti in cassazione hanno fruito su precedenti negozi o della cauzione che ad essi si riferisce (per quest'ultima seguendo l'esempio dell'ente d'intervento belga nella causa 125/83). Vi ricorderete che all'udienza le ricorrenti in cassazione si sono richiamate in proposito alla concertazione tra la Commissione e i vari enti d'intervento sulla linea di condotta da seguire, alla quale si è riferito l'ente d'intervento danese nelle osservazioni scritte per la causa 124/83 (pag. 10 del testo danese e 12 del testo francese). Questo sottolinea ancora una volta lo stretto nesso fra le tre cause che ho trattato nelle presenti conclusioni.
Il richiamo delle ricorrenti in cassazione alla vostra sentenza nella causa Milchkontor ed altri (cause 205-215/82, Race. 1983, pag. 2633) mi pare inconferente per i motivi che ho esposto a proposito della causa 124/83.
La loro tesi, secondo la quale nella fattispecie alle azioni da atto illecito si dovrebbe applicare la teoria della « Schutznorm », mi pare, per i motivi già esposti, irrilevante nel caso specifico. Non si tratta qui di un' azione da atto illecito della pubblica autorità e nella tesi manca qualsiasi riferimento ai motivi per cui detta in dottrina dovrebbe valere anche il principio del legittimo affidamento, da esse invocato nella causa principale (che esse invece, a quanto risulta dalla sentenza di rinvio, hanno collegato solo alla forza maggiore). Inoltre le autorità preposte al controllo, come già detto, nella fattispecie non sono state impari al compito, come pure l'ente d'intervento, non ha trasgredito il regolamento in questione, bensì l'ha applicato correttamente. Forse le ricorrenti in cassazione all'udienza si sono richiamate anche alla teoria a proposito del fatto illecito in quanto ritenevano che in un procedimento di diritto privato non fosse possibile far valere i principi di sana amministrazione, sui quali invece vertevano le cause Milchkontor ed altri. Comunque sia, la tesi su questo punto manca in ogni caso di una base di fatto per quel che riguarda il negozio in questione, per i motivi già esposti dal governo olandese e dalla Commissione.
Poiché io quindi in complesso condivido nella presente causa i sopra esposti argomenti del governo olandese e della Commissione, vi propongo in conclusione di risolvere la questione sottopostavi dallo Hoge Raad nel senso indicato dalla Commissione:
« L'aggiudicatario che si sia impegnato ad osservare le condizioni di cui all'art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 232/75, salvo caso di forza maggiore, non è liberato dalle sue obbligazioni se queste condizioni non sono state osservate e non ha diritto allo svincolo della cauzione versata se non è stato prodotto l'esemplare di controllo o documento prescritto. Il fatto che l'acquirente abbia agito facendo affidamento sull'accuratezza dei controlli effettuati per i negozi precedenti che allora avevano portato al rilascio di attestati doganali — il cui contenuto è risultato poi erroneo — e allo svincolo della cauzione relativa alle partite di burro di cui agli attestati stessi, restando inteso che egli non avrebbe effettuato gli acquisti e le forniture se gli uffici di controllo competenti avessero effettuato correttamente il controllo relativo alle partite precedenti, non costituisce caso di forza maggiore e non implica d'altro canto che l'acquirente sia liberato dai suoi obblighi o abbia diritto alla restituzione della cauzione ».
(
*1
)	Traduzione dall'olandese.
(
1
)	All'udienza le ricorrenti in cassazione hanno proposto la seguente soluzione leggermente semplificata: «il diritto comunitario non osu alla norma di diritto nazionale in forza della quale chi ha versato una cauzione di trasformazione ai sensi dell'art. 12 del regolamento n. 232/75, in sede di recupero di detta cauzione può liberarsi dai suoi obblighi invocando circostanze che non dipendono dalla sua volontà, costituite fra l'altro da atti od omissioni commesse dagli organi incaricati di mettere in atto la politica agricola comunitaria, se e dimostrato che chi ha prestato la cauzione ha potuto agire nella legittima aspettativa che detti organi abbiano espletato i loro compiti nel modo normale e regolare per un organo diligente e che funzioni normalmente.»
(
2
)	Più in generale la teoria della «Schutznorm» (termine diffìcilmente traducibile in olandese e in francese) è una dottrina la quale fornisce un criterio per risolvere la questione se il titolare di un interesse possa esperire un'azione da illecito contro coloro (particolarmente perone ed organi della pubblica autorità) che abbiano agito contravvenendo ad una norma di legge. In proposito si considera decisivo il se detta norma di legge miri anche a tutelare gli interessi del singolo.
(
3
)	IN particolare l'argomento delle ricorrenti in cassazione relativo all'art. 12 della direttiva n. 76/308/CEE (GU 1976, L 73, pag. 18) meriterebbe forse un esame nel contesto di una situazione di fatto diversa dalla presente.
(
4
)	In alcuni punti ho aggiunto tra parentesi un chiarimento.
(
5
)	A proposilo di questo assunto mi richiamo alle conclusioni nella causa 124/83 ove ho osservato che esso appare esatto solo nell'ipotesi in cui il diritto di regresso dell'aggiudicatario nei confronti dei suoi clienti non sia ancora prescritto. Oltre a questo limite, l'otenere una garanzia bancaria o un'altra cauzione in pratica sarà probabilmente oltemodo difficile.