62012CJ0003_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C-3/12,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Conseil d’État (Franța), prin decizia din 28 noiembrie 2011, primită de Curte la 2 ianuarie 2012, în procedura
Syndicat OP 84
împotriva
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), succesor în drepturi al Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), la rândul său succesor în drepturi al Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor),
CURTEA (Camera a patra),
compusă din domnul L. Bay Larsen, președinte de cameră, domnii J. Malenovský, U. Lõhmus și M. Safjan (raportor) și doamna A. Prechal, judecători,
avocat general: domnul N. Jääskinen,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), de J.-C. Balat, avocat;
– pentru guvernul francez, de G. de Bergues și de N. Rouam, în calitate de agenți;
– pentru guvernul polonez, de M. Szpunar și de B. Majczyna, în calitate de agenți;
– pentru Comisia Europeană, de P. Rossi și de D. Bianchi, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 14 martie 2013,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 2 alineatul (4) și a articolului 6 din Regulamentul (CEE) nr. 4045/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controalele efectuate de către statele membre cu privire la operațiunile care fac parte din sistemul de finanțare prin Fondul european de orientare și garantare agricolă, secțiunea „Garantare”, și de abrogare a Directivei 77/435/CEE (JO L 388, p. 18, Ediție specială, 03/vol. 7, p. 196), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 3094/94 al Consiliului din 12 decembrie 1994 (JO L 328, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 16, p. 60, denumit în continuare „Regulamentul nr. 4045/89”).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între organizația agricolă Syndicat OP 84, pe de o parte, și Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), succesor în drepturi al Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), la rândul său succesor în drepturi al Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), pe de altă parte, privind legalitatea recuperării unui ajutor comunitar provenit din Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secțiunea „Garantare”.
Cadrul juridic
3. Articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 729/70 al Consiliului din 21 aprilie 1970 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 94, p. 13) prevede:
„În conformitate cu actele cu putere de lege și cu actele administrative naționale, statele membre iau măsurile necesare pentru:
– a se asigura cu privire la realitatea și corectitudinea operațiunilor finanțate de [FEOGA];
– a preveni și a combate neregulile;
– a recupera sumele pierdute ca urmare a neregulilor sau a neglijenței.
[…]” [traducere neoficială]
4. În primul-al patrulea considerent ale Regulamentului nr. 4045/89, precum și în al zecelea considerent al acestuia se afirmă:
„[…] în conformitate cu articolul 8 din Regulamentul […] nr. 729/70 […], statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura cu privire la realitatea și corectitudinea operațiunilor finanțate de [FEOGA], pentru a preveni și urmări neregulile și pentru a recupera sumele pierdute ca urmare a neregulilor sau a neglijenței;
[…] prezentul regulament nu afectează dispozițiile naționale în materie de control care sunt mai ample decât cele prevăzute în prezentul regulament;
[…] statele membre trebuie să fie încurajate să întărească controalele cu privire la documentele comerciale ale întreprinderilor beneficiare sau debitoare, pe care le-au efectuat în conformitate cu Directiva 77/435/CEE [a Consiliului din 27 iunie 1977 privind controalele efectuate de statele membre cu privire la operațiunile care fac parte din sistemul de finanțare prin Fondul european de orientare și garantare agricolă, secțiunea «Garantare» (JO L 172, p. 17)];
[…] întrucât introducerea, de către statele membre, a reglementării care rezultă din Directiva 77/435[…] a permis constatarea necesității de a modifica sistemul existent, în funcție de experiența acumulată; întrucât este necesar să se încorporeze aceste modificări într-un regulament, ținând cont de caracterul dispozițiilor implicate;
[…]
[…] în vreme ce revine mai întâi statelor membre să adopte programele de control, este necesar ca aceste programe să fie comunicate Comisiei pentru ca aceasta să poată să-și asume rolul de supraveghere și de coordonare și pentru ca aceste programe să fie adoptate pe baza criteriilor corespunzătoare; întrucât controalele pot fi concentrate pe sectoare sau întreprinderi cu risc de fraudă ridicat.”
5. Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4045/89 prevede:
„În sensul prezentului regulament, se înțelege prin «documente comerciale» totalitatea registrelor contabile, registrelor, notelor și documentelor justificative, contabilitatea, dosarele de producție și de calitate și corespondența referitoare la activitatea profesională a întreprinderii, precum și datele comerciale, sub orice formă, inclusiv sub formă informatică, cu condiția ca aceste documente sau date să fie în legătură directă sau indirectă cu operațiunile menționate la alineatul (1).”
6. Articolul 2 din regulamentul menționat prevede:
„(1) Statele membre procedează la controale ale documentelor comerciale ale întreprinderilor, ținând cont de caracterul operațiunilor controlate. Statele membre veghează ca alegerea întreprinderilor ce urmează a fi controlate să permită asigurarea eficienței măsurilor de prevenire și detectare a neregulilor în cadrul sistemului de finanțare FEOGA, secțiunea «Garantare». Selectarea ține în special cont de importanța financiară a întreprinderilor din acest domeniu și de alți factori de risc.
[…]
(4) Perioada de control se situează între 1 iulie și 30 iunie din anul următor.
Controlul se referă la o perioadă de cel puțin douăsprezece luni care se încheie în cursul perioadei de control precedente; ea poate fi extinsă pentru perioade stabilite de statul membru, care precedă sau urmează perioadei de douăsprezece luni.
[…]”
7. Potrivit articolului 4 din același regulament:
„Întreprinderile păstrează documentele comerciale menționate la articolul 1 alineatul (2) și la articolul 3 pe o perioadă de cel puțin trei ani, începând de la sfârșitul anului întocmirii acestora.
Statele membre pot să prevadă o perioadă mai lungă pentru păstrarea acestor documente.”
8. Articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 4045/89 prevede:
„Conducătorii întreprinderilor sau un terț se asigură că toate documentele comerciale și informațiile suplimentare sunt furnizate agenților cu sarcini de control sau persoanelor împuternicite în acest scop. Datele stocate în format electronic sunt furnizate pe un suport adecvat.”
9. Articolul 6 din regulamentul menționat prevede:
„(1) Statele membre se asigură ca agenții însărcinați cu controalele să aibă dreptul să obțină documentele comerciale. Acest drept se exercită cu respectarea dispozițiilor naționale în domeniu și nu afectează aplicarea normelor aferente procedurii penale cu privire la obținerea de documente.
(2) Statele membre iau măsurile adecvate pentru a sancționa persoanele fizice sau juridice care nu respectă obligațiile prevăzute în prezentul regulament.”
10. Articolul 9 alineatul (1) din regulamentul menționat prevede:
„Înainte de 1 ianuarie ulterior perioadei de control, statele membre transmit Comisiei un raport detaliat cu privire la aplicarea prezentului regulament.”
11. Punctul 4 litera (g) din anexa II la Regulamentul (CEE) nr. 1863/90 al Comisiei din 29 iunie 1990 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 4045/89 (JO L 170, p. 23), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2278/96 al Comisiei din 28 noiembrie 1996 (JO L 308, p. 30, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1863/90”), prevede comunicarea, în cadrul raportului anual prezentat de statele membre în aplicarea articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 4045/89, a „rezultatelor controalelor, efectuate corespunzător perioadei de control anterioare celei care face obiectul prezentului raport, ale căror rezultate nu erau disponibile la momentul comunicării raportului corespunzător perioadei respective”.
Litigiul principal și întrebările preliminare
12. Syndicat OP 84, care este o organizație agricolă constituită din 48 de producători de fructe și legume, a pus în aplicare un program operațional pentru perioada cuprinsă între 1 iulie 1997 și 31 decembrie 1998. Ca urmare a acestui fapt, a primit ajutoare comunitare provenite de la FEOGA, secțiunea „Garantare”.
13. Prin scrisoarea din 30 mai 2000, Syndicat OP 84 a fost informată de autoritățile naționale competente cu privire la inițierea unui control la fața locului în temeiul dispozițiilor Regulamentului nr. 4045/89. Operațiunile de control nu au putut însă avea loc decât începând cu data de 22 ianuarie 2001, fiind finalizate la 24 ianuarie 2001.
14. Întrucât acest control a permis să se constate că anumite acțiuni în legătură cu care Syndicat OP 84 pretindea că avea dreptul la ajutor comunitar nu erau eligibile din cauza caracterului lor pur individual și că modalitățile de alimentare a fondului operațional de către membrii Syndicat OP 84 nu erau conforme cu articolul 15 din Regulamentul (CE) nr. 2200/96 al Consiliului din 28 octombrie 1996 privind organizarea comună a pieței în sectorul fructelor și legumelor (JO L 297, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 20, p. 29), Oniflhor a solicitat, prin scrisoarea din 30 octombrie 2001, ca Syndicat OP 84 să restituie toate sumele primite pentru anii 1997 și 1998 și, ulterior, a emis un titlu executoriu corespunzător sumelor care trebuiau recuperate.
15. Prin hotărârea din 7 noiembrie 2006, tribunal administratif de Marseille (Tribunalul Administrativ Marsilia) a anulat titlul executoriu emis împotriva Syndicat OP 84. Această hotărâre a fost anulată însă prin hotărârea din 8 decembrie 2008 pronunțată de cour administrative d’appel de Marseille (Curtea Administrativă de Apel Marsilia), care a respins cererile prezentate de Syndicat OP 84 în fața tribunal administratif de Marseille. În aceste condiții, Syndicat OP 84 a formulat recurs la Conseil d’État.
16. În susținerea recursului, Syndicat OP 84 a invocat, printre altele, un motiv întemeiat pe faptul că cour administrative d’appel de Marseille ar fi săvârșit o eroare de drept prin aceea că a statuat că administrația putea, fără a încălca dispozițiile articolului 2 din Regulamentul nr. 4045/89, să inițieze un control în cursul perioadei de control cuprinse între 1 iulie 1999 și 30 iunie 2000 și să îl continue în cursul perioadei de control cuprinse între 1 iulie 2000 și 30 iunie 2001, pentru motivul că comportamentul său făcuse imposibil un control efectiv în cursul primei perioade.
17. Considerând că răspunsul la acest motiv ridică o serie de probleme privind interpretarea dispozițiilor pertinente ale Regulamentului nr. 4045/89, Conseil d’État a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Perioada de control cuprinsă între data de 1 iulie a unui an și data de 30 iunie a anului următor, prevăzută la alineatul (4) al articolului 2 din Regulamentul nr. 4045/89 […], trebuie interpretată ca fiind perioada în cursul căreia administrația însărcinată cu efectuarea controlului trebuie să informeze organizația de producători cu privire la controlul preconizat, să inițieze și să realizeze toate operațiunile de control la fața locului și asupra înscrisurilor și să comunice rezultatele controlului sau ca fiind perioada în cursul căreia trebuie efectuate numai unele dintre aceste acte de procedură?
2) În ipoteza în care comportamentul sau inacțiunile organizației de producători fac imposibilă realizarea efectivă a unui control inițiat în cursul unei perioade de control, administrația poate, în pofida inexistenței unor dispoziții exprese în acest sens în regulamentul […] [menționat], să continue operațiunile de control în cursul următoarei perioade de control fără ca procedura să fie afectată de o neregulă pe care întreprinderea controlată ar putea-o invoca împotriva deciziei prin care se stabilesc consecințele care decurg din rezultatele acestui control?
3) În cazul unui răspuns negativ la întrebarea anterioară, atunci când comportamentul sau inacțiunile organizației de producători fac imposibil un control efectiv, administrația poate să impună rambursarea ajutoarelor primite? O asemenea măsură constituie una dintre sancțiunile care pot fi aplicate în temeiul dispozițiilor articolului 6 din [respectivul] regulament?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima și la a doua întrebare
18. Prin intermediul primelor două întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere urmărește să afle, în esență, dacă articolul 2 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul nr. 4045/89 trebuie interpretat în sensul că administrația poate efectua operațiunile de control, anunțate în cursul perioadei de control cuprinse între data de 1 iulie a unui an și data de 30 iunie a anului următor, în afara perioadei respective fără ca procedura să fie afectată de o neregulă pe care operatorul controlat ar putea să o invoce împotriva deciziei prin care se stabilesc consecințele care decurg din rezultatele acestui control.
19. Este adevărat că articolul 2 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul nr. 4045/89, potrivit căruia „[p]erioada de control se situează între [data de] 1 iulie [a unui an] și [data de] 30 iunie din anul următor”, nu prevede explicit posibilitatea de a continua operațiunile de control, care au fost anunțate operatorului în cursul perioadei indicate, în afara respectivei perioade, indiferent dacă o astfel de posibilitate este sau nu este motivată de o lipsă de cooperare din partea operatorului controlat.
20. Prin urmare, în vederea interpretării dispoziției menționate, este necesar să se țină seama nu numai de textul și de economia generală a acesteia, ci și de contextul său, precum și de obiectivele urmărite de Regulamentul nr. 4045/89 în ansamblul său.
21. În ceea ce privește respectivele obiecti ve, reiese din interpretarea primului considerent al Regulamentului nr. 4045/89 coroborat cu al treilea și cu al patrulea considerent că respectivul regulament urmărește să sporească eficiența controalelor pe care trebuie să le efectueze statele membre pentru a preveni și a elimina neregulile care pot exista în domeniul FEOGA (a se vedea Hotărârea din 13 iunie 2013, Unanimes și alții, C-671/11-C-676/11, punctul 17).
22. Pentru a garanta că controalele naționale sunt efectiv realizate și eficiente și, prin urmare, pentru a asigura îndeplinirea cerinței privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene, Regulamentul nr. 4045/89 prevede că respectivele controale sunt ele însele supravegheate și coordonate de Comisie, astfel cum se indică în al zecelea considerent al regulamentului menționat. Chiar articolul 2 din acest regulament este cel care urmărește să organizeze sistemul uniform de control care funcționează sub supravegherea Comisiei. Prin alineatul (4), respectivul articol asigură în special că acest control are un anumit caracter sistematic și o anumită periodicitate (a se vedea Hotărârea Unanimes și alții, citată anterior, punctul 18).
23. Întrucât articolul 2 din Regulamentul nr. 4045/89 urmărește astfel să determine cadrul exercitării activității de control desfășurate de statele membre în vederea protejării intereselor financiare ale Uniunii, noțiunea de perioadă de control trebuie interpretată din perspectiva obiectivului asigurării eficienței controalelor pe care îl prevede acest articol.
24. Or, respectarea acestui obiectiv presupune ca o operațiune de control să poată continua după încheierea perioadei de control delimitate de articolul 2 alineatul (4) din regulamentul menționat în cazul în care a fost imposibil din punct de vedere material ca întreaga operațiune să fie realizată în termenul stabilit.
25. Astfel pot sta lucrurile chiar dacă nu operatorul controlat este cel care a făcut să fie imposibilă încheierea controlului în termenul stabilit.
26. Trebuie totuși precizat că, în cazul în care imposibilitatea de a realiza operațiunea de control și, prin urmare, imposibilitatea de a comunica rezultatele acesteia Comisiei înaintea expirării termenului stabilit pentru efectuarea acestei operațiuni și, respectiv, a acestei comunicări sunt imputabile autorităților de control, statul membru în cauză nu poate invoca față de Uniune obiectivul eficienței pentru a justifica nerespectarea periodicității controalelor astfel cum este prevăzută la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89.
27. De altfel, se constată că posibilitatea de a continua, dacă este necesar, operațiunile de control a fost deja avută în vedere cu ocazia adoptării Regulamentului nr. 1863/90. Astfel cum a amintit Comisia în observațiile sale scrise, punctul 4 litera (g) din anexa II la regulamentul menționat permite includerea rezultatelor controalelor efectuate corespunzător perioadei de control precedente care nu erau disponibile la momentul comunicării raportului corespunzător acestei perioade. Dat fiind că raportul menționat trebuie, potrivit articolului 9 din Regulamentul nr. 4045/89, să fie comunicat Comisiei înainte de data de 1 ianuarie care urmează perioadei de control, Regulamentul nr. 1863/90 recunoaște cel puțin posibilitatea de a finaliza operațiunile de control, inițiate în cursul perioadei de control precedente, după încheierea acesteia.
28. Cu toate acestea, este necesar să se arate că, față de operatorii controlați, corectitudinea controalelor efectuate nu poate depinde de măsura în care punerea în aplicare a respectivelor controale este conformă cu regulile stabilite la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89.
29. Astfel, respectiva dispoziție nu face decât să stabilească reguli cu caracter organizatoric în scopul de a garanta eficiența controalelor și se limitează, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 22 din prezenta hotărâre, la a reglementa raporturile dintre statele membre și Uniune în scopul protejării intereselor financiare ale acesteia din urmă. Dispoziția menționată nu privește însă raporturile dintre autoritățile de control și operatorii controlați.
30. Prin urmare, articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89 nu poate fi interpretat în sensul că conferă operatorilor în cauză un drept care să le permită să se opună unor controale care sunt diferite sau mai extinse decât cele avute în vedere de această dispoziție. Pe de altă parte, prin faptul că ar avea drept eventuală consecință împiedicarea recuperării unor ajutoare primite sau folosite în mod nelegal, un astfel de drept ar pune în pericol protecția intereselor financiare ale Uniunii (a se vedea Hotărârea Unanimes și alții, citată anterior, punctul 29).
31. În orice caz, controalele impuse de Regulamentul nr. 4045/89 privesc operatorii care au aderat din proprie inițiativă la schema de sprijin instituită de FEOGA, secțiunea „Garantare”, și care, pentru a putea beneficia de un ajutor, au acceptat efectuarea de controale pentru a se verifica legalitatea utilizării resurselor Uniunii. Acești operatori nu pot contesta în mod valabil legalitatea unui astfel de control numai pentru motivul că acesta nu a urmat regulile cu caracter organizatoric referitoare la raporturile dintre statele membre și Comisie (a se vedea Hotărârea Unanimes și alții, citată anterior, punctul 30).
32. Pe de altă parte, securitatea juridică a operatorilor controlați în raport cu autoritățile publice care efectuează aceste controale și decid, dacă este cazul, cu privire la acțiunile care trebuie inițiate este garantată de termenul de prescripție a acțiunilor, care este, potrivit articolului 3 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166), în principiu, de patru ani de la săvârșirea încălcării unei dispoziții a dreptului Uniunii ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic care are sau poate avea ca efect prejudicierea bugetului Uniunii. Or, astfel cum a arătat deja Curtea, termenele de prescripție îndeplinesc, în general, funcția de asigurare a securității juridice (a se vedea Hotărârea din 24 iunie 2004, Handlbauer, C-278/02, Rec., p. I-6171, punctul 40 și jurisprudența citată).
33. Prin urmare, nu se poate considera că aduce atingere principiului securității juridice posibilitatea ca beneficiarul unui ajutor acordat în cadrul schemei de sprijin instituite de FEOGA, secțiunea „Garantare”, să fie supus unei operațiuni de control în afara perioadei stabilite la articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89, cât timp termenul de prescripție nu a expirat încă.
34. Rezultă din toate cele de mai sus că urmează să se răspundă la primele două întrebări că articolul 2 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul nr. 4045/89 trebuie interpretat în sensul că administrația poate, dacă este necesar, să continue operațiunile de control, anunțate în cursul perioadei de control cuprinse între data de 1 iulie a unui an și data de 30 iunie a anului următor, în afara perioadei respective fără ca procedura să fie afectată, din această cauză, de o neregulă pe care operatorul controlat ar putea să o invoce împotriva deciziei prin care se stabilesc consecințele care decurg din rezultatele acestui control.
Cu privire la a treia întrebare
35. Având în vedere răspunsul dat la prima și la a doua întrebare, nu este necesar să se răspundă la a treia întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
36. Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:
Articolul 2 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul (CEE) nr. 4045/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controalele efectuate de către statele membre cu privire la operațiunile care fac parte din sistemul de finanțare prin Fondul european de orientare și garantare agricolă, secțiunea „Garantare”, și de abrogare a Directivei 77/435/CEE, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 3094/94 al Consiliului din 12 decembrie 1994, trebuie interpretat în sensul că administrația poate, dacă este necesar, să continue operațiunile de control, anunțate în cursul perioadei de control cuprinse între data de 1 iulie a unui an și data de 30 iunie a anului următor, în afara perioadei respective fără ca procedura să fie afectată, din această cauză, de o neregulă pe care operatorul controlat ar putea să o invoce împotriva deciziei prin care se stabilesc consecințele care decurg din rezultatele acestui control.