62019CJ0591
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 10 juni 2021 (
*1
)
”Överklagande – Personalmål – Intern utredning av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Överlämnande av uppgifter från Olaf till nationella rättsliga myndigheter – Inlämnande av anmälan av Europeiska kommissionen – Begreppen ’ namngiven’ tjänsteman och tjänsteman som är ’personligt involverad’ – Den som berörs av utredningen har inte informerats – Kommissionens rätt att inge en anmälan till de nationella rättsliga myndigheterna innan Olafs utredning avslutats – Skadeståndstalan”
I mål C‑591/19 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 1 augusti 2019,
Europeiska kommissionen, företrädd av B. Mongin och J. Baquero Cruz, båda i egenskap av ombud,
klagande,
i vilket den andra parten är:
Fernando De Esteban Alonso, Saint-Martin-de-Seignanx (Frankrike), företrädd av C. Huglo, avocat,
sökande i första instans
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot (referent) samt domarna L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan och N. Jääskinen,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 27 januari 2021 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 11 juni 2019, De Esteban Alonso/kommissionen (T‑138/18, EU:T:2019:398) (nedan kallad den överklagade domen), genom vilken tribunalen förpliktade kommissionen att betala 62000 euro till Fernando De Esteban Alonso som ersättning för den ideella skada som han sade sig ha lidit till följd av att Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och kommissionen hade agerat rättsstridigt.
Tillämpliga bestämmelser
2
Olaf, som har inrättats genom kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999 (EGT L 136, 1999, s. 20), har bland annat, i enlighet med artikel 2 i detta beslut, till uppgift att utföra administrativa undersökningar inom institutionerna i syfte att förstärka kampen mot bedrägeri, mot korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen samt att efterforska sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som kan utgöra ett åsidosättande av de skyldigheter som åvilar tjänstemän och övriga anställda i unionen, vilket kan föranleda disciplinåtgärder, eller i förekommande fall, straffrättsliga påföljder.
Förordning (EG) nr 1073/1999
3
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) (EGT L 136, 1999, s. 1) regleras de kontroller, inspektioner och åtgärder som de anställda vid Olaf vidtar i tjänsten. De utredningar som Olaf utför består av ”externa” utredningar, det vill säga utredningar utanför unionens institutioner, och av ”interna” utredningar, det vill säga utredningar inom dessa institutioner. Denna förordning, som är tillämplig i tiden (ratione temporis) på omständigheterna i förevarande mål, har upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Olaf (EUT L 248, 2013, s. 1).
4
I skäl 10 i förordning nr 1073/1999 angavs följande:
”Dessa utredningar bör utföras i enlighet med fördraget, särskilt protokollet om gemenskapernas privilegier och immunitet, och med iakttagande av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkoren för övriga anställda … samt med full respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, särskilt principen om rättvis behandling, rätten för varje berörd person att yttra sig över de uppgifter som rör honom eller henne samt principen att endast material som har värde som bevisning kan utgöra grunden för slutsatser vid en utredning. Institutioner, organ och byråer bör därför utforma villkor och bestämmelser för hur dessa interna utredningar bör utföras. Tjänsteföreskrifterna bör därför ändras genom att bestämmelser om tjänstemäns och övriga anställdas rättigheter och skyldigheter vid interna utredningar införs”.
5
I artikel 4 i förordningen, med rubriken ”Interna utredningar”, föreskrevs följande:
”1.   Inom de områden som avses i artikel 1 skall [Olaf] utföra administrativa utredningar inom institutioner, organ och byråer …
Dessa interna utredningar (nedan kallade interna utredningar) skall utföras under iakttagande av fördragens bestämmelser, särskilt protokollet om immunitet och privilegier, och av tjänsteföreskrifterna, i enlighet med villkoren och bestämmelserna i denna förordning och de beslut som varje institution, organ och byrå antar. Institutionerna skall samråda om den ordning som skall inrättas genom ett sådant beslut.
…
5.   Om utredningarna visar att en enskild ledamot, chef, tjänsteman eller annan anställd kan vara personligen involverad, skall den institution, det organ eller den byrå där denne är verksam informeras.
Om det är nödvändigt med absolut sekretess med avseende på utredningen eller om utredningsåtgärder som faller under en nationell rättslig myndighets befogenheter används, kan man avvakta med denna information.
…”
6
I artikel 9 i nämnda förordning, som hade rubriken ”Rapport om och uppföljning av utredningarna”, föreskrevs följande:
”1.   När [Olaf] har avslutat en utredning, skall den under direktörens överinseende upprätta en rapport som bland annat skall omfatta de omständigheter som konstaterats, uppgifter om eventuell ekonomisk skada samt utredningens slutsatser, inklusive rekommendationer från [Olafs] direktör om lämplig uppföljning.
2.   Dessa rapporter skall upprättas med beaktande av de formella kraven i den nationella lagstiftningen i den berörda medlemsstaten. Dessa rapporter skall utgöra tillåten bevisning i administrativa eller rättsliga förfaranden i den medlemsstat där det visar sig nödvändigt att använda dem, på samma sätt och på samma villkor som administrativa rapporter som upprättas av nationella administrativa inspektörer. De skall bedömas enligt samma regler som de som gäller för administrativa rapporter som upprättas av nationella administrativa inspektörer och ha samma värde som dessa rapporter.
3.   En rapport som upprättas efter en extern utredning och alla handlingar som har anknytning till den skall överlämnas till de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna i enlighet med bestämmelserna om externa utredningar.
4.   En rapport som upprättas efter en intern utredning och alla handlingar som har anknytning till den skall överlämnas till den berörda institutionen, det berörda organet eller den berörda byrån. Institutionerna, organen eller byråerna skall vidta de åtgärder, i synnerhet disciplinära och rättsliga åtgärder, som resultaten av de interna utredningarna påkallar, och inom den tidsfrist som byråns direktör fastställer i slutsatserna till sin rapport, informera denne om uppföljningen av utredningarna.”
7
I artikel 10 i förordning nr 1073/1999, vilken hade rubriken ”Överlämnande av uppgifter från [Olaf]”, föreskrevs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 8, 9 och 11 i denna förordning eller i [rådets] förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 [av den 11 november 1996 om de kontroller och inspektioner på platsen som utförs av kommissionen för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter (EGT L 292, 1996, s. 2)] får [Olaf] när som helst till de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna överlämna uppgifter som har inhämtats i samband med externa utredningar.
2.   Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 8, 9 och 11 i denna förordning skall [Olafs] direktör till de rättsliga myndigheterna i den berörda medlemsstaten överlämna de uppgifter som [Olaf] har inhämtat i samband med interna utredningar av omständigheter som kan leda till straffrättsliga åtgärder. Med förbehåll för de krav som utredningen ställer skall direktören samtidigt informera den berörda medlemsstaten.
3.   Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 8 och 9 i denna förordning får [Olaf] när som helst till den berörda institutionen, det berörda organet, kontoret eller byrån överlämna information som inhämtats i samband med interna utredningar.”
Beslut 1999/396/EG, EKGS, Euratom
8
I artikel 4, med rubriken ”Information till den som berörs av utredningen”, i kommissionens beslut 1999/396/EG, EKSG, Euratom av den 2 juni 1999 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen (EGT L 149, 1999, s. 57) föreskrivs följande:
”Om det finns en möjlighet att en ledamot, tjänsteman eller anställd vid kommissionen är personligt involverad skall den berörde snabbt informeras, om detta inte riskerar att skada utredningen. Under inga omständigheter får slutsatser dras efter utredningen om en namngiven ledamot, tjänsteman eller anställd inom kommissionen, utan att den berörde har givits möjlighet att yttra sig över alla uppgifter som rör honom.
Om det är nödvändigt med absolut sekretess med avseende på utredningen och om utredningsåtgärder som faller under en nationell rättslig myndighets befogenheter används, får denna skyldighet att ge ledamoten, tjänstemannen eller den anställde vid kommissionen möjlighet att yttra sig skjutas upp, efter överenskommelse med kommissionens ordförande respektive generalsekreterare.”
Bakgrund till tvisten
9
Fernando De Esteban Alonso är före detta tjänsteman vid kommissionen och pensionerad sedan den 1 augusti 2006. Under perioden den 1 januari 1993 till den 31 januari 1997 tjänstgjorde han bland annat som direktör för IT, publikationer och yttre förbindelser vid Europeiska unionens statistikkontor (nedan kallat Eurostat), innan han gavs andra uppgifter vid kommissionen.
10
För spridning av statistiska uppgifter anlitade Eurostat Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer (nedan kallad publikationsbyrån). Denna hade under år 1996 inrättat ett nätverk av försäljningsställen (nedan kallade datashops). Samarbetet mellan Eurostat, publikationsbyrån och varje enskild datashop byggde på ekonomiska avtal. En intern revision som Eurostat genomförde i september 1999 visade att oegentligheter hade förekommit i den ekonomiska förvaltningen av avtalen och gav upphov till misstankar om förskingring. Ärendet hänsköts den 17 mars 2000 till Olaf som inledde flera utredningar.
11
Inom ramen för en av dessa utredningar, rörande ärendet ”Eurostat-Datashop-Planistat”, överlämnade generaldirektören för Olaf, i ett meddelande av den 19 mars 2003, information till de franska rättsliga myndigheterna om händelser som kunde betecknas som brott (nedan kallat meddelandet av den 19 mars 2003). De enda personerna som namngavs i detta meddelande var Yves Franchet och Daniel Byk vilka vid denna tidpunkt samt vid tidpunkten för de aktuella faktiska omständigheterna var generaldirektör respektive enhetschef vid Eurostat.
12
Den 4 april 2003 inledde allmänna åklagaren vid Tribunal de grande instance de Paris (Förstainstansdomstolen i Paris, Frankrike) en förundersökning avseende trolöshet mot huvudman och medhjälp till förskingring. Den 3 april 2003 hade Olafs generaldirektör skickat ett sammanfattande meddelande till kommissionens generalsekreterare angående de pågående utredningarna rörande Eurostat. Den 10 juli 2003 ingav kommissionen en anmälan ”mot X” till nämnda åklagare, samtidigt som den trädde in som civilrättslig part.
13
Den 25 september 2003 framlade Olaf sin slutrapport i ärendet ”Eurostat-Datashop-Planistat”, vilken överlämnades till de franska rättsliga myndigheterna. Inte heller i denna rapport namngavs Fernando De Esteban Alonso.
14
Den 29 januari 2004 godkände kommissionen, som svar på en begäran från åklagarmyndigheten, att Fernando De Esteban Alonsos immunitet upphävdes i enlighet med artikel 17.2 i protokollet om immunitet och privilegier. Fernando De Esteban Alonso informerades inte om detta.
15
Den 9 september 2008, efter det att han hade hörts av polisen som vittne, placerades Fernando De Esteban Alonso i polisarrest och en förundersökning inleddes mot honom följande dag avseende förskingring.
16
Den 9 september 2013 beslutade förundersökningsdomaren vid Tribunal de grande instance de Paris (Förstainstansdomstolen i Paris) att inte väcka åtal (nedan kallat beslutet att inte väcka åtal) mot någon av de personer som var föremål för förundersökningen, däribland Fernando De Esteban Alonso. Kommissionens överklagande av detta beslut ogillades av cour d’appel de Paris (Andrainstansdomstolen i Paris, Frankrike) genom dom av den 23 juni 2014. Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) ogillade genom dom av den 15 juni 2016 kommissionens överklagande av den sistnämnda domen.
17
Den 15 september 2008, och därefter den 12 december 2013, ingav Fernando De Esteban Alonso ansökningar om bistånd med stöd av artikel 24 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), vilka kommissionen avslog. Fernando De Esteban Alonso väckte talan mot det andra avslagsbeslutet, vilken Europeiska unionens personaldomstol ogillade genom beslut av den 15 juli 2015, De Esteban Alonso/kommissionen (F-35/15, EU:F:2015:87). Efter överklagande fastställde tribunalen personaldomstolens beslut genom dom av den 9 september 2016, De Esteban Alonso/kommissionen (T‑557/15 P, ej publicerad, EU:T:2016:456).
18
Den 22 december 2016 lämnade Fernando De Esteban Alonso in en begäran om ersättning för skada som hade uppstått till följd av Olafs och kommissionens agerande, enligt artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna. Tillsättningsmyndigheten bedömde att ansökan var grundlös och avslog den, varpå Fernando De Esteban Alonso anförde klagomål mot avslagsbeslutet. Genom beslut av den 29 november 2017 avslog nämnda myndighet klagomålet.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
19
Genom en handling som inkom till tribunalens kansli den 28 februari 2018 väckte Fernando De Esteban Alonso talan med stöd av artikel 270 FEUF och yrkade skadestånd för ideell, fysisk och ekonomisk skada som han påstod sig ha lidit till följd av de fel som hade begåtts av Olaf och kommissionen, dels genom att han inte hade beretts möjlighet att yttra sig innan de uppgifter som anfördes mot honom överlämnades till de franska myndigheterna, dels genom att kommissionen på ett omotiverat sätt hade förlängt det straffrättsliga förfarandet mot honom. Han uppskattade denna skada till 1102291,68 euro.
20
I den överklagade domen konstaterade tribunalen att de tre villkor som unionens skadeståndsansvar vilar på, nämligen att det handlande som läggs institutionerna till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan, är uppfyllda vad gäller en del av den ideella skadan. Tribunalen biföll följaktligen delvis den talan som Fernando De Esteban Alonso hade framställt avseende denna skada och förpliktade kommissionen att till honom utge ett belopp på 62000 euro.
21
Vad gäller frågan huruvida Olafs och kommissionens agerande var rättsstridigt fann tribunalen för det första att Olaf hade åsidosatt artikel 4 första stycket i beslut 1999/396 och rätten till försvar när akten ”Eurostat-Datashop-Planistat” överlämnades till de franska rättsliga myndigheterna och att Olaf, i vart fall, inte hade iakttagit sin skyldighet att informera Fernando De Esteban Alonso i enlighet med denna bestämmelse. Med hänsyn till de arbetsuppgifter som han hade vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, borde han, enligt tribunalen, ha ”likställts” med de personer som ”namngavs” i slutsatserna från Olafs utredning, i den mening som avses i artikel 4 första stycket andra meningen i beslut 1999/396, eller borde åtminstone ha ansetts vara personligen involverad i de omständigheter som ligger till grund för utredningen och därför utan dröjsmål ha underrättats i enlighet med artikel 4 första stycket andra meningen i detta beslut. För det andra fann tribunalen att kommissionen hade åsidosatt artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999 genom att lämna in en anmälan med framställande av inträde som civilrättslig part till fransk domstol innan Olafs slutrapport hade avgetts, trots att kommissionen inte förfogade över tillräcklig bevisning.
22
När det gäller den ideella skada som hade åsamkats Fernando De Esteban Alonso och orsakssambandet mellan det ovannämnda rättsstridiga agerandet och denna skada fann tribunalen för det första att den anmälan med framställande av inträde som civilrättslig part som kommissionen hade ingett till de franska rättsliga myndigheterna innan Olafs utredning hade avslutats skadade den berördes heder och yrkesmässiga anseende. För det andra fann tribunalen att Olafs överlåtelse av skrivelsen av den 19 mars 2003 till nämnda myndigheter utan att Fernando De Esteban Alonso hade hörts eller åtminstone hade informerats, hade orsakat honom en ideell skada genom att frånta honom möjligheten att försvara sig och yttra sig över de omständigheter som låg till grund för det förfarande som hade inletts mot honom.
Parternas yrkanden i domstolen
23
Kommissionen har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, ogilla Fernando De Esteban Alonso talan i första instans och förplikta honom att ersätta samtliga rättegångskostnader i båda instanserna.
24
Fernando De Esteban Alonso har i första hand yrkat att överklagandet ska ogillas och, för det fall den överklagade domen upphävs, att hans talan vid tribunalen ska bifallas i sin helhet. Han har dessutom yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta samtliga rättegångskostnader.
Prövning av överklagandet
25
Kommissionen har åberopat tre grunder till stöd för sina yrkanden.
Den första grunden
Parternas argument
26
Enligt den första grunden för överklagandet gjorde tribunalen en felaktig rättslig kvalificering när den fann att Fernando De Esteban Alonso borde ha likställts med de personer som namngavs i meddelandet av den 19 mars 2003, eller i vart fall borde ha ansetts vara personligen involverad i de åberopade gärningarna och därmed borde ha underrättats om de undersökningar som kunde innebära att han ställdes till svars för dem, i enlighet med artikel 4 i kommissionens beslut 1999/396. Enligt kommissionen omfattas Fernando De Esteban Alonso inte av någon av dessa två personkategorier.
27
Kommissionen har gjort gällande att Fernando De Esteban Alonso inte namngavs i meddelandet av den 19 mars 2003 och att Olaf dessutom under år 2003 inte hade tillgång till några uppgifter till stöd för att han var personligen involverad. I sin dom av den 8 juli 2008, Franchet och Byk/kommissionen (T‑48/05, EU:T:2008:257), fann tribunalen att det förelåg en skyldighet att informera de två berörda tjänstemännen i detta mål endast därför att meddelandet av den 19 mars 2003 innehöll slutsatser i vilka de namngavs. Det är just detta som särskiljer dem från Fernando De Esteban Alonso, som inte namngavs i detta meddelande.
28
För att komma fram till att Fernando De Esteban Alonso ändå skulle likställas med en namngiven person eller åtminstone med en personligen involverad person, i punkt 76 respektive punkt 83 i den överklagade domen, grundade sig tribunalen på en rad omständigheter som Olaf inte kände till när meddelandet av den 19 mars 2003 överlämnades och som endast togs upp i det beslut om att inte väcka åtal som meddelades av den nationella domstolen tio år senare. En rättsakts lagenlighet ska emellertid bedömas mot bakgrund av de omständigheter som var kända för rättsaktens upphovsman vid tidpunkten för dess antagande. Tribunalen har rättsstridigt satt sig i institutionens ställe genom att pröva huruvida kommissionens agerande var lagenligt mot bakgrund av omständigheter som kommissionen inte kände till.
29
Vid tidpunkten för överlämnandet av detta meddelande var det endast klarlagt att Fernando De Esteban Alonso, från januari 1993 till januari 1997, hade varit direktör inom Eurostat på en befattning som hierarkiskt placerade honom mellan två misstänkta tjänstemän. Enligt kommissionen är detta inte tillräckligt för att anse att det ”var mer än sannolikt att [Fernando De Esteban Alonso] var personligen involverad”, enligt ordalydelsen i punkt 71 i den överklagade domen, och inte heller för att han borde ”likställas med de namngivna personerna i Olafs slutsatser”, såsom tribunalen angav i punkt 77 i samma dom. Nämnda domstol blandade samman de personer vars vittnesmål kunde användas för utredningen med de personer mot vilka det fanns tillräckligt starka misstankar. Dessa två personkategorier befinner sig emellertid i olika rättsliga situationer, bland annat vad gäller processrättsliga skyddsregler. Vid tidpunkten för överlämnandet av nämnda meddelande förfogade Olaf inte heller över tillräckliga uppgifter för att kunna anse att Fernando De Esteban Alonso var ”personligen involverad”. ”Möjligheten” att en person är ”personligen involverad” kan inte enbart grunda sig på konstaterandet att den berörda personen innehade en bestämd tjänst på den berörda avdelningen.
30
Fernando De Esteban Alonso anser att, även om han inte ”namngavs personligen” i slutsatserna i Olafs rapport, var han likväl ”personligen involverad”. Meddelandet av den 19 mars 2003 avsåg underförstått, men nödvändigtvis, honom, med beaktande av att han var direktör för IT, publikationer och yttre förbindelser vid Eurostat och Daniel Byks överordnade. Det var av denna anledning som en förundersökning inleddes i fråga om honom den 4 april 2013 efter det att Olaf hade överlämnat detta meddelande till de franska rättsliga myndigheterna. På samma sätt prövades han på grundval av uppgifterna i detta meddelande. I motsats till vad kommissionen har hävdat i sitt överklagande grundade sig tribunalen på uppgifter i detta meddelande vilka enbart bekräftades av beslutet att inte väcka åtal.
31
Kommissionen har i sin replik gjort gällande att meddelandet av den 19 mars 2003 inte innehåller någon underförstådd hänvisning till Fernando De Esteban Alonso. Vid denna tidpunkt var det inte klarlagt att Fernando De Esteban Alonso på något sätt kunde kopplas till föremålet för utredningen.
32
Fernando De Esteban Alonso har i sin duplik påpekat att kommissionen hade hävt hans tystnadsplikt från den 29 januari 2004, utan att han hade underrättats om detta, det vill säga långt innan han uppmanades att inställa sig vid undersökningsdomaren, vilket visar att kommissionen var fullt medveten om att han från början ifrågasattes genom meddelandet av den 19 mars 2003.
Domstolens bedömning
33
Kommissionen har i sin första grund gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna när den fann att Fernando De Esteban Alonso var ”namngiven”, i den mening som avses i artikel 4 första stycket i beslut 1999/396, i meddelandet av den 19 mars 2003 eller åtminstone var ”personligt involverad” i den mening som avses i samma bestämmelse, vilket innebar att Olaf var skyldig att informera honom om de omständigheter som kunde läggas honom till last.
34
Domstolen erinrar inledningsvis om att det i denna bestämmelse föreskrivs att ”[o]m det finns en möjlighet att en ledamot, tjänsteman eller anställd vid kommissionen är personligt involverad skall den berörde snabbt informeras, om detta inte riskerar att skada utredningen” och att ”[u]nder inga omständigheter får slutsatser dras efter utredningen om en namngiven ledamot, tjänsteman eller anställd inom kommissionen, utan att den berörde har givits möjlighet att yttra sig över alla uppgifter som rör honom.”
35
I denna bestämmelse görs åtskillnad mellan två fall, vilka enligt bestämmelsen har olika rättsliga följder. För det första ska den tjänsteman vid kommissionen som namnges i en av Olafs utredningar höras innan slutsatserna avseende honom eller henne dras efter utredningen. Vidare ska den tjänsteman vid kommissionen som är personligt involverad snabbt informeras om detta inte riskerar att skada utredningen.
36
I båda fallen ska det anses att en tjänsteman vid kommissionen, med hänsyn till syftet med beslut 1999/396 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar, endast kan omfattas av de situationer som anges i artikel 4 i detta beslut under en av Olafs utredningar och senast vid slutet av denna utredning.
37
Vad för det första gäller likställandet av Fernando De Esteban Alonso med de namngivna personerna, konstaterar domstolen att han inte namnges i meddelandet av den 19 mars 2003.
38
Det var följaktligen med stöd av en extensiv tolkning av begreppet ”namngiven” person som tribunalen tillerkände Fernando De Esteban Alonso denna ställning. Enligt punkt 77 i den överklagade domen var ett sådant likställande motiverat med anledning av Fernando De Esteban Alonsos arbetsuppgifter då omständigheterna ägde rum, vilka hierarkiskt placerade honom mellan sin närmaste chef, Yves Franchet, direktör vid Eurostat, och sin underordnade, Daniel Byk, enhetschef, vilka båda namngavs i meddelandet av den 19 mars 2003.
39
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 40 och 41 i sitt förslag till avgörande skulle emellertid en så vid tolkning av begreppet ”namngiven” tjänsteman leda till att detta begrepp sammanblandas med begreppet tjänsteman eller anställd som är ”personligen involverad” och att åtskillnaden mellan de båda scenarion som anges i artikel 4 första stycket i beslut 1999/396 blir helt meningslös. Kvalificeringen av Fernando De Esteban Alonso som en ”namngiven” tjänsteman grundar sig således på en felaktig tolkning av denna bestämmelse.
40
Tribunalen gjorde således, på grundval av en felaktig tolkning av artikel 4 första stycket i beslut 1999/396, en felaktig rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna när den fann att Fernando De Esteban Alonso, i den mening som avses i denna bestämmelse, var ”namngiven” i meddelandet av den 19 mars 2003.
41
Vad för det andra gäller tribunalens bedömning, i punkt 83 i den överklagade domen, att Fernando De Esteban Alonso i andra hand borde betraktas som ”personligen involverad i de händelser som gav upphov till det nu aktuella fallet”, konstaterar domstolen följande.
42
Med hänsyn till den tidsmässiga aspekten av denna ställning, vilken framgår av punkt 36 ovan, kunde tribunalen inte, såsom kommissionen har gjort gällande, grunda sig på överväganden som kunde härledas till beslutet att inte väcka åtal.
43
Av de faktiska omständigheter som angetts i punkterna 75 och 76 i den överklagade domen följer endast att det framgår av meddelandet av den 19 mars 2003 och av Olafs slutrapport att Fernando De Esteban Alonso hade en hög ställning inom Eurostat som hierarkiskt låg nära de ställningar som innehades av två personer vilka namngavs i meddelandet och den slutliga rapporten och att nämnda meddelandet avsåg ”gemenskapstjänstemän” som var inblandade utan att tydligt identifiera dem. Även om dessa uppgifter kunde tyda på att Fernando De Esteban Alonso skulle kunna tillhandahålla användbar information i en brottsutredning, räckte de däremot inte för att betrakta honom som ”personligen involverad”, det vill säga, i förevarande fall, som en möjlig medgärningsman till de bedrägliga handlingar eller den förskingring som kommissionen misstänktes ha gjort sig skyldig till.
44
Det ska i detta hänseende påpekas att Fernando De Esteban Alonsos personliga ansvar för de brottsliga gärningarna på ett så otydligt sätt framgick av meddelandet av den 19 mars 2003 och av Olafs slutrapport att han blev föremål för prövning av de franska rättsliga myndigheterna först den 9 september 2008, och endast efter det att han hade hörts som vittne. Den anmälan mot X med framställande av inträde som civilrättslig part som kommissionen ingav den 10 juli 2003 påverkar inte denna bedömning, eftersom den inte avsåg Fernando De Esteban Alonso personligen.
45
Av detta följer att tribunalen gjorde en andra felaktig rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna när den slog fast att Fernando De Esteban Alonso, mot bakgrund av resultaten av utredningen, skulle anses vara personligen involverad i de omständigheter som hade utgjort föremål för utredningen.
46
Av det ovan anförda följer att överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden
Parternas argument
47
Enligt den andra grunden för överklagandet gjorde tribunalen sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 97–109 i den överklagade domen, fann att artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999 utgjorde hinder för att kommissionen lämnade in en anmälan och trädde in som civilrättslig part i förfarandet vid de nationella rättsliga myndigheterna innan Olafs slutrapport hade lämnats in.
48
För det första föreskrivs i artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999 endast att institutionerna ska vidta ”de åtgärder, i synnerhet disciplinära och rättsliga åtgärder, som resultaten av de interna utredningarna påkallar”, och artikeln hindrar inte kommissionen från att anmäla ett ärende till en nationell brottmålsdomstol innan Olafs utredning har avslutats.
49
För det andra skulle tribunalens tolkning leda till en paradoxal situation som inte förutsetts i lagtexterna, enligt vilken en institution, för det fall en utredning av Olaf inte pågår, skulle ha full frihet att när som helst göra en anmälan, medan den automatiskt skulle förlora denna rätt så snart Olafs utredning inleds och fram till dess att Olaf har avslutat sin utredning.
50
För det tredje är anmälan inte slutgiltig och kan ändras när som helst.
51
För det fjärde följer kommissionens rätt att lämna in en anmälan och träda in som civilrättslig part direkt av primärrätten, eftersom den föreskrivs i artikel 335 FEUF, enligt vilken unionen, ”företräd[d] av kommissionen”, har ”den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska personer enligt den nationella lagstiftningen … [och] särskilt [kan] … föra talan inför domstolar och andra myndigheter”. Denna möjlighet kan inte på något sätt begränsas genom en sekundärrättsakt. Det måste därför vara tillåtet för kommissionen att när som helst anföra klagomål om den finner det lämpligt och om villkoren i nationell rätt är uppfyllda.
52
För det femte drog tribunalen, i punkt 100 i den överklagade domen, felaktigt slutsatsen av artikel 25 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna att överlämnandet av uppgifter till en rättslig myndighet som gör det möjligt att inleda eller utvidga ett nationellt straffrättsligt förfarande inte kunde ske innan Olafs utredning hade avslutats.
53
För det sjätte anser kommissionen, utöver den omständigheten att tribunalen tolkade artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999 felaktigt, att det inte finns något giltigt skäl att begränsa kommissionens möjlighet att göra en anmälan vid en nationell domstol. Till att börja med är anmälan i fransk rätt, förutom i de fall där klaganden har tillräcklig bevisning för att direkt väcka talan vid brottmålsdomstol, det enda sättet för klaganden att få skadestånd. Vidare är en anmälan i fransk rätt inte nödvändigtvis riktat mot identifierade personer. Den kan anföras mot X, vilket var precis vad kommissionen av försiktighetsskäl gjorde i förevarande fall. Slutligen kan det vara nödvändigt att göra en anmälan i början av undersökningen för att skydda kommissionens rättigheter, oberoende av riskerna med en administrativ utredning som institutionen inte kontrollerar, bland annat med avseende på dess varaktighet. Tribunalens tolkning skulle i praktiken medföra att behörigheten att anmäla överfördes till Olaf, vilket aldrig varit unionslagstiftarens avsikt.
54
Fernando De Esteban Alonso har hävdat att tribunalen, i punkterna 123–125 i domen av den 8 juli 2008, Franchet och Byk/kommissionen (T‑48/05, EU:T:2008:257), slog fast att meddelandet av den 19 mars 2003 avsåg en intern utredning. Det var på grundval av detta meddelande som hans immunitet upphävdes och som han kallades till bevisupptagning. Enligt denna dom och Olafs interna bestämmelser borde han följaktligen ha underrättats och hörts om de faktiska omständigheter som rörde honom innan detta meddelande överlämnades till de franska rättsliga myndigheterna.
55
Det är nödvändigt att tillämpa de garantier som är knutna till det disciplinära förfarandet, i synnerhet när följderna av en intern utredning leder till att ärendet hänskjuts till en nationell rättslig myndighet. Skyldigheten att invänta slutsatserna av den interna utredningsrapporten innan talan väcks vid domstol och skyldigheten att låta den person som är föremål för utredningen få kännedom om de anmärkningar som riktats mot vederbörande är grundläggande processuella garantier för skyddet av de grundläggande rättigheterna och fråntar inte kommissionen dennes rätt till ett effektivt domstolsskydd. Tribunalen gjorde sig följaktligen inte skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 109 i den överklagade domen.
Domstolens bedömning
56
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det i artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999 föreskrivs att ”[d]en rapport som upprättas efter en intern utredning och alla handlingar som har anknytning till den skall överlämnas till den berörda institutionen, det berörda organet eller den berörda byrån” och att”[i]nstitutionerna, organen eller byråerna skall vidta de åtgärder, i synnerhet disciplinära och rättsliga åtgärder, som resultaten av de interna utredningarna påkallar, och inom den tidsfrist som [Olafs] direktör fastställer i slutsatserna till sin rapport, informera denne om uppföljningen av utredningarna”.
57
Det ska inledningsvis konstateras, såsom tribunalen påpekade i punkt 100 i den överklagade domen, att varken ovannämnda bestämmelse eller någon annan bestämmelse uttryckligen förbjuder den berörda institutionen att vända sig till den rättsliga myndigheten innan Olafs utredning avslutas, om den anser sig förfoga över uppgifter eller fakta som kan motivera att en rättslig utredning inleds eller kan utgöra bevisning som kan vara till nytta för en sådan utredning.
58
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 59 i sitt förslag till avgörande kan ett sådant förbud inte heller utläsas av lydelsen av artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999. I denna bestämmelse föreskrivs endast en skyldighet för den berörda institutionen att vidta de åtgärder, i synnerhet rättsliga, som resultaten av Olafs interna utredningar påkallar och bestämmelsen har inte till syfte att begränsa kommissionens befogenhet att, innan Olafs utredning avslutas, vidta rättsliga åtgärder eller att, i synnerhet som civilrättslig part, delta i ett rättsligt förfarande.
59
Slutligen rör varken den omständigheten att kommissionen inte kunde inleda det disciplinära förfarandet innan Olafs utredningar hade avslutats, om det antas att så var fallet, eller artikel 25 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, i vilken det föreskrivs att ”[o]m tjänstemannens handlingar leder till åtal, skall ett slutligt beslut fattas först sedan avgörandet i den domstol som prövar fallet har vunnit laga kraft”, frågan huruvida en institution som kommissionen kan göra en anmälan till en nationell rättslig myndighet innan Olafs utredning har avslutats. Tribunalen ansåg följaktligen felaktigt att den här kunde finna argument till stöd för sin tolkning av artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999.
60
Av det ovan anförda följer att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999 förbjuder kommissionen att inge en anmälan och träda in som civilrättslig part vid en nationell domstol innan Olafs slutrapport överlämnas.
61
Även om artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999 inte begränsar kommissionens rätt att anföra klagomål mot en av sina tjänstemän, måste den emellertid beakta sin omsorgsplikt i förhållande till tjänstemannen. Denna plikt återspeglar den jämvikt mellan ömsesidiga rättigheter och skyldigheter som har skapats genom tjänsteföreskrifterna i förhållandet mellan de offentliganställda och deras arbetsgivare. I förening med principen om god förvaltningssed innebär det bland annat att myndigheten, när den fattar beslut om en tjänstemans situation, ska beakta samtliga omständigheter som kan ligga till grund för dess beslut och därvid beakta inte bara tjänstens intresse utan även den berörde tjänstemannens intresse (dom av den 23 oktober 1986, Schwiering/revisionsrätten, 321/85, EU:C:1986:408, punkt 18, och dom av den 4 februari 1987, Maurissen/revisionsrätten_417/85, EU:C:1987:61, punkt 12).
62
Med hänsyn till sin omsorgsplikt kan kommissionen, när en utredning av Olaf har inletts och fortfarande pågår, endast anföra klagomål mot en namngiven tjänsteman utan att riskera att göra en oriktig bedömning under förutsättning att resultatet av utredningen redan är tillräckligt förutsebart för att kunna utläsas och om det i princip inte råder något tvivel om att tjänstemannen är personligen involverad. Det ska emellertid påpekas att kommissionen i förevarande fall inte kan kritiseras i detta avseende, eftersom den anmälan med framställande av inträde som civilrättslig part som den ingav inte avsåg Fernando De Esteban Alonso, utan var riktad mot X.
63
Av det ovan anförda följer att överklagandet ska bifallas även såvitt avser den andra grunden.
Angående den tredje grunden
Parternas argument
64
Genom den tredje grunden för överklagandet, vilken har åberopats i andra hand, har kommissionen gjort gällande att tribunalen inte kunde bifalla Fernando De Esteban Alonso skadeståndstalan, eftersom det inte förelåg ett tillräckligt direkt orsakssamband mellan institutionens handlande och den åberopade skadan.
65
Enligt domen av den 4 oktober 2006, Tillack/kommissionen (T‑193/04, EU:T:2006:292, punkt 70), utgör Olafs slutrapporter endast rekommendationer eller yttranden som inte binder den nationella rättsliga myndigheten i fråga om vilka åtgärder som ska vidtas. Det ankommer uteslutande på de nationella rättsliga myndigheterna att avgöra vilken typ av åtgärd som ska vidtas. Kommissionen har med hänvisning till punkterna 122–125 i samma dom hävdat att tribunalen av denna anledning kunde slå fast att en sökande inte hade visat att det förelåg ett tillräckligt direkt orsakssamband mellan Olafs överlämnande av uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna med tillämpning av artikel 10.2 i förordning nr 1073/1999 och den påstådda skadan. Detta resonemang bör tillämpas analogt på den anmälan mot X med framställande av inträde som civilrättslig part som är aktuell i förevarande mål.
66
Dessutom namngavs Fernando De Esteban Alonso varken i meddelandet av den 19 mars 2003 eller i Olafs slutrapport. Inte heller gick det av dessa handlingar att identifiera honom som deltagare i de påtalade gärningarna. Kommissionen har för övrigt anmält X och inte Fernando De Esteban Alonso. Det var först efter det att de nationella myndigheterna hade ingripit, och närmare bestämt efter det att nämnda myndigheter hade beslutat att inleda en undersökning avseende honom, som Fernando De Esteban Alonso blev direkt involverad. Överlämnandet av meddelandet av den 19 mars 2003 är således inte orsaken till den känsla av att vara ”orättvist behandlad, maktlös och frustrerad” som Fernando De Esteban Alonso har gjort gällande, i motsats till vad som anges i punkt 131 i den överklagade domen. Tribunalen gjorde även en felbedömning när den, i punkt 130 i den överklagade domen, fastställde att kommissionens anmälan, snarare än de rättsliga myndigheternas prövning av Fernando De Esteban Alonso, skadade hans heder och yrkesmässiga anseende.
67
Fernando De Esteban Alonso har erinrat om att den ideella skada som består i en anställds tillstånd av osäkerhet och oro, vilken felaktigt förlängts genom ett beslut av kommissionen, redan har godtagits i rättspraxis. I sin dom av den 8 juli 2008, Franchet och Byk/kommissionen (T‑48/05, EU:T:2008:257), slog tribunalen fast att Olafs och kommissionens rättsstridiga handlande borde ha väckt känslor av orättvisa och frustration hos sökandena samt ha skadat deras heder och yrkesmässiga anseende. I enlighet härmed ålade tribunalen kommissionen att ersätta denna ideella skada. I förevarande fall är det ofrånkomligt att beslutet att inleda ett straffrättsligt förfarande trots att Olafs interna utredning fortfarande inte var avslutad, och därefter att överklaga beslutet att inte väcka åtal och att överklaga till högsta instans, trots att kommissionen inte förfogade över tillräckligt exakta och relevanta uppgifter, allvarligt skadat den berördes heder och yrkesmässiga anseende.
Domstolens bedömning
68
Enligt den tredje grunden för överklagandet har tribunalen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att bifalla Fernando De Esteban Alonsos skadeståndstalan, trots att det inte finns något orsakssamband mellan, å ena sidan, överlämnandet av meddelandet av den 19 mars 2003 till de franska rättsliga myndigheterna och kommissionens beslut att ”anmäla X”, utan att ha informerat Fernando De Esteban Alonso, och, å andra sidan, den ideella skada som han har gjort gällande.
69
Det är riktigt att tribunalen, i punkt 130 i den överklagade domen, slog fast att den omständigheten att kommissionen hade ingett en brottsanmälan med framställande av inträde som civilrättslig part till de franska rättsliga myndigheterna innan Olafs utredning hade avslutats hade skadat Fernando De Esteban Alonsos heder och yrkesmässiga anseende och att denna skada var en direkt följd av kommissionens handlande. I den följande punkten i den överklagade domen slog tribunalen fast att den omständigheten att Olaf hade överlämnat meddelandet av den 19 mars 2003 till nämnda rättsliga myndigheter, och därmed involverat Fernando De Esteban Alonso utan att han hade getts möjlighet att yttra sig eller åtminstone hade underrättats, hade vållat honom en ideell skada till följd av att han varken hade kunnat försvara sig eller yttra sig om de omständigheter som låg till grund för det åtal som inletts mot honom, och att denna skada var en följd av Olafs rättsstridiga handlande.
70
Varken den skada som Fernando De Esteban Alonsos heder och yrkesmässiga anseende har lidit eller den känsla av orättvisa, maktlöshet och frustration som han, enligt punkt 131 i den överklagade domen, har upplevt till följd av att han inte getts tillfälle att yttra sig, är emellertid en direkt följd av Olafs eller kommissionens agerande. Det ska nämligen erinras om att meddelandet av den 19 mars 2003 varken namnger honom eller gör det möjligt att identifiera honom samt att kommissionens anmälan, förutom att den inte var riktad mot honom utan mot X, inte heller namnger honom. Det är däremot den undersökning av Fernando De Esteban Alonso som de franska myndigheterna fattade beslut om under år 2008, och därefter förfarandet för att genomföra denna undersökning, som direkt har orsakat den åberopade skadan.
71
Av detta följer att tribunalen felaktigt fastställde att det förelåg ett direkt orsakssamband mellan Olafs och kommissionens agerande under år 2003 och den ideella skada som Fernando De Esteban Alonso hade lidit.
72
Överklagandet ska således bifallas även såvitt avser den tredje grunden.
73
Av det ovan anförda följer att den överklagade domen ska upphävas.
Prövning av talan vid tribunalen
74
I enlighet med artikel 61 första stycket andra meningen i stadgan för Europeiska unionens domstol kan denna i händelse av upphävande av tribunalens avgörande själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande.
75
I förevarande fall ska domstolen slutligt avgöra ärendet, vilket är färdigt för avgörande.
76
Av det ovan anförda följer att Olaf inte agerade rättsstridigt genom att besluta att överlämna meddelandet av den 19 mars 2003 till de nationella rättsliga myndigheterna och att kommissionen inte åsidosatte artikel 9.4 i förordning nr 1073/1999 när den, den 10 juli samma år, ingav en anmälan med framställande av inträde som civilrättslig part till dessa myndigheter. Såsom tribunalen slog fast har Fernando De Esteban Alonso inte heller styrkt att kommissionen begick ett fel när den vid franska brottmålsdomstolar, i andra instans och kassationsdomstol, bestred beslutet att inte väcka talan.
77
Följaktligen är det första villkoret för att unionen ska ådra sig skadeståndsansvar, nämligen att det agerande som läggs institutionerna till last är rättsstridigt, inte uppfyllt. Talan ska således ogillas utan att det är nödvändigt att pröva de andra villkoren för att unionen ska ådra sig skadeståndsansvar.
Rättegångskostnader
78
Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna för domstolen ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken.
79
I förevarande fall ska det beaktas att Fernando De Esteban Alonso har utgjort föremål för en förundersökning inom ramen för ett straffrättsligt förfarande som inletts av Olaf och kommissionen, vilket pågick i åtta år och som avslutades med fastställandet av att det helt saknades anledning att döma i saken. Under dessa omständigheter ska vardera parten bära sina rättegångskostnader, såväl i första instans som i målet om överklagande.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 11 juni 2019 i målet De Esteban Alonso/kommissionen (T‑138/18, EU:T:2019:398) upphävs.
2)
Talan i mål T‑138/18 ogillas.
3)
Vardera parten bär sina rättegångskostnader, såväl i första instans som i målet om överklagande.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.