61986CC0077_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A National Dried Fruit Trade Association (doravante "Associação") representa importadores e distribuidores de frutos secos no Reino Unido. Num processo pendente na High Court of England and Wales, contesta a validade da regulamentação comunitária que impõe um preço mínimo à importação ("PMI"), e um correspondente direito de compensação sobre as importações abaixo do PMI, às uvas secas diversas das de "Corinto", importadas para a Comunidade e provenientes de países terceiros. A questão é importante para os membros da Associação, dado que o Reino Unido importa quantidades substanciais de uvas secas, e para os comerciantes com actividade similar nalguns outros Estados-membros; também é importante para os produtores da Grécia, o único Estado-membro que à época produzia uvas secas diversas das de Corinto, designadamente as conhecidas por sultanas.
A High Court apresentou duas questões ao Tribunal, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE:
"1) O Regulamento (CEE) n.° 2742/82 da Comissão (várias vezes modificado) foi inválido e ilegal aquando da sua adopção ou noutro momento (e, na afirmativa, em qual?), porque previa medidas que não estavam autorizadas pelos regulamentos (CEE) n.° 516/77 (e, em especial, pelo seu artigo 14.°) e n.° 521/77 do Conselho e/ou porque tem disposições e efeitos que eram desproporcionados relativamente aos fins desses regulamentos e/ou porque não estava suficientemente fundamentado?
2)O Regulamento (CEE) n.° 2089/85 do Conselho e o Regulamento (CEE) n.° 2237/85 da Comissão e/ou o Regulamento (CEE) n.° 2238/85 da Comissão (como posteriormente modificado) são inválidos e ilegais porque têm disposições ou efeitos que são desproporcionados relativamente aos fins para os quais esses regulamentos foram adoptados e/ou porque não estão suficientemente fundamentados?"
A primeira questão relaciona-se com os regulamentos que fixaram o PMI e o direito de compensação de 1982 a 1985; a segunda, com os regulamentos que regem esse sistema a partir de 1 de Setembro de 1985. Referir-me-ei a eles, respectivamente, como "o primeiro sistema de PMI" e o"segundo sistema de PMI".
O primeiro sistema de PMI
O regulamento de base da organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (incluindo as uvas secas), no período em questão, era o Regulamento do Conselho n.° 516/77, que previa, designadamente, um preço comum e um mecanismo de direitos niveladores (JO 1977, L 73, p .1; EE 03 F12 p. 46), sucessivamente modificado.
No décimo segundo considerando reconhece-se que"... o mecanismo dos preços e dos direitos niveladores comuns pode, em circunstâncias excepcionais, revelar-se inadequado; que, com o fim de não deixar em tais casos o mercado comunitário sem defesa contra as perturbações que daí possam resultar, convém permitir à Comunidade tomar rapidamente todas as medidas necessárias..."
Nesta linha, o n.° 1 do artigo 14.° dispôs que:
"se, na Comunidade, o mercado de um ou de vários produtos referidos no artigo 1.° sofrer ou correr o risco de sofrer, nas importações ou nas exportações, perturbações graves susceptíveis de pôr em perigo os objectivos do artigo 39.° do Tratado, podem ser aplicadas medidas adequadas nas trocas com os países terceiros até que a perturbação ou ameaça de perturbação tenha desaparecido."
As uvas secas estão incluídas nesses produtos.
O Regulamento do Conselho n.° 521/77 (JO L 73, p. 28; EE 03 F12 p. 71), estabeleceu regras pormenorizadas de aplicação destas disposições. O regulamento considera que as medidas tomadas ao abrigo do artigo 14.° devem deixar de se aplicar a partir do fim da perturbação ou da ameaça de perturbação; devem ser proporcionais às circunstâncias, a fim de evitar que tenham efeitos diferentes dos pretendidos. Para apreciar se existe uma perturbação efectiva ou uma ameaça de perturbação, serão tomados particularmente em conta o volume das importações realizadas ou previsíveis, as disponibilidades de produtos no mercado da Comunidade, os preços e a evolução de preços para os produtos comunitários no mercado da Comunidade e
"d) os preços praticados no mercado da Comunidade, reduzidos a um estádio comparável, relativamente aos produtos que provenham de países terceiros, e nomeadamente a sua tendência a um abaixamento excessivo, se a situação referida in limine se apresenta pelo facto das importações".
Se existirem perturbações graves ou ameaça de perturbações graves, o artigo 2.° dispõe que, quando forem necessários certificados de importação, a sua emissão poderá cessar total ou parcialmente e, quando não forem exigidos, as importações podem ser total ou parcialmente suspensas. Também prevê:
"1) ...
c) Para todos os produtos:
- um sistema de preços mínimos abaixo dos quais as importações podem ser submetidas à condição que tenham um preço pelo menos igual ao preço mínimo fixado para o produto em questão;"
e, mais adiante,
"2) As medidas referidas no n.° 1 só podem ser tomadas na medida e para a duração estritamente necessárias... Podem ser limitadas a certas... qualidades ou apresentações..."
Nos considerandos do Regulamento n.° 2742/82 da Comissão (JO L 290, p. 28), refere-se serem necessárias medidas de protecção para as uvas secas diversas das de Corinto porque, no decurso da campanha de comercialização de 1981-1982, os preços dos produtos importados tinham sido sensivelmente inferiores aos praticados na Comunidade, deixando acumular, em Outubro de 1982, reservas de sultanas iguais a 60% da colheita desse ano, o que expunha o mercado comunitário a sérias perturbações que poderiam fazer perigar os objectivos definidos no artigo 39.° do Tratado.
Foi fixado um preço mínimo de 106,7 ECU por 100 quilogramas líquidos para as importações de uvas secas diversas das de Corinto e, por força do n.° 2 do artigo 2.°: "se não for respeitado o preço mínimo, será aplicado um direito de compensação de 16,0 ECUs por 100 quilogramas líquidos"(tradução não oficial)
A Associação afirma que o Regulamento da Comissão que institui o primeiro sistema de PMI era inválido porque excedia os limites da autorização, não respeitava o princípio da proporcionalidade e violava o artigo 190.° do Tratado, por insuficiente fundamentação.
Relativamente à autorização, alega, em primeiro lugar, que nem no artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 nem no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 521/77 se previa uma competência expressa para lançar um direito de compensação e que o n.° 2 do artigo 13.° do Regulamento n.° 516/77 proíbia a cobrança de qualquer direito de efeito equivalente a um direito aduaneiro e a aplicação de qualquer medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa. Tudo isto é correcto, sem qualquer dúvida.
Depois, alega-se que não havia qualquer competência implícita para lançar um direito de compensação; a Associação aponta o facto de, antes do segundo sistema de PMI ser introduzido, ter sido inserido no Regulamento n.° 516/77 o artigo 4.° A, que autoriza expressamente o lançamento de um direito de compensação ((Regulamento n.° 988/84 do Conselho (JO L 103, p. 11; EE 03 F30 p. 105) )). Alega-se que tal evidenciaria o facto de assim não ser antes.
Não aceito este último argumento. Se surgira a questão de saber se havia ou não uma competência implícita, seria sensato introduzir uma norma expressa. Permanece, assim, a questão de saber se a competência já se devia julgar implícita no regulamento.
A Comissão baseia-se nos acórdãos do Tribunal nos processos apensos 41 a 44/70, International Fruit Co./Comissão (Recueil p. 411) e no processo 345/82, Wuensche/República Federal da Alemanha (Recueil 1984 p. 1995). Neste último processo, que se relacionava com o n.° 1, do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 e com o n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77, o Tribunal declarou que uma vez que a Comissão podia tomar medidas de protecção que levassem à suspensão total das importações provenientes de países terceiros, podia, a fortiori, aplicar medidas de carácter menos restritivo.
Não considero que se possa afirmar que não havia autorização para lançar qualquer direito de compensação. Um direito de compensação é um instrumento pelo qual o PMI pode ser aplicado e eu aceitaria, em princípio, que há uma competência implícita para usar esse instrumento para aquele fim e que um PMI mais um direito de compensação são susceptíveis de ser medidas de protecção menos restritivas do que uma suspensão total das importações ou recusa de licenças.
A questão mais difícil é a de saber se este direito de compensação estava autorizado.
O primeiro argumento é o de que um direito de taxa fixa não satisfaz necessariamente a condição imposta pelo n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77, na medida em que pode não garantir que o preço de importação mais o direito de compensação seja "pelo menos igual ao preço mínimo fixado" de importação.
O Regulamento da Comissão n.° 2742/82 considera que o direito de compensação deve ser calculado com base nos preços praticados pelos principais Estados não membros. Isso dá claramente à Comissão o direito de fixar um direito de compensacção que assegure que mesmo os preços mais baixos sejam aumentados pelo direito de compensação para um nível superior ao preço de importação. Teoricamente, a Comissão poderia ter fixado um direito mais baixo, de forma a que o preço de importação de alguns bens mais o direito de compensação fossem ainda inferiores ao PMI e, se assim fizesse, essas importações violariam o artigo 2.° do Regulamento n.° 2742/82. No entanto, nada há que indique que o direito fixado no presente caso tenha permitido que certos produtos fossem importados abaixo do PMI. Se se tivesse provado que o direito tinha produzido tal resultado, isso suscitaria outras considerações, mas não considero que o simples facto de aplicar um direito de taxa fixa constitua, por isso, excesso de poder.
Alega-se, depois, que este regulamento da Comissão era inválido porque abrangia todas as uvas secas diversas das de Corinto. A Associação afirma que nas uvas secas se incluem tanto as sultanas como as uvas secas comuns. São produzidas de modos diferentes, têm qualidades diferentes e utilizações culinárias diferentes. Assim, as sultanas são secas à sombra e cobertas com um produto para se manterem moles, enquanto as uvas secas comuns são secas ao sol, não são cobertas e são muito menos moles. O Governo dos Países Baixos assinala que a distinção entre elas é reconhecida no Regulamento n.° 426/86 (JO L 49, p. 1), que actualmente regula a respectiva organização comum de mercado. Alega-se que as "uvas secas comuns" não são produzidas na Comunidade e nem sequer são usadas em alguns Estados-membros; as sultanas, por outro lado, são produzidas em quantidades substanciais na Grécia e usadas em toda a Comunidade. Por isso, nada justificaria o lançamento do direito de compensação (nem, ao que parece, o estabelecimento do PMI) relativamente às uvas secas comuns (em contraposição às sultanas), uma vez que não eram um produto da Comunidade que necessitasse de protecção.
Por outro lado, o Governo grego e a Comissão chamam a atenção para a posição 08.04 da pauta aduaneira comum, que apenas refere duas categorias de uvas secas, as "de Corinto e outras". O Governo grego e a Comissão defendem que as uvas secas que não forem de Corinto são uvas secas comuns. As sultanas e as uvas secas comuns são intermutáveis e até existe comercialmente um produto chamado "sultana raisins".
O argumento da Comissão de que a pauta aduaneira comum apenas se refere às uvas "de Corinto" e a "outras" uvas secas não resolve o problema, uma vez que permanece a questão de saber se há mais do que um tipo de "outras" uvas secas.
Embora questões de facto deste tipo, se tiverem de ser resolvidas, compitam essencialmente ao tribunal nacional que efectua o reenvio, afigura-se-me que, para efeitos desta questão prejudicial, se pode aceitar a posição da Associação (de que as designações de "sultanas" e "uvas secas comuns" não são sinónimas, ainda que ambas provenham do mesmo tipo de uva sem grainha). O primeiro considerando do Regulamento n.° 2742/82 refere-se às "sultanas" colhidas na Comunidade e, no fundo, o Conselho, e creio que a Comissão também, reconhecem realmente que as sultanas são uma espécie de uvas secas, que difere em certos aspectos das outras uvas secas. Esta concessão parece coincidir com os hábitos alimentares ou com os gostos, pelo menos em alguns Estados-membros.
Por outro lado, mesmo aceitando que há diferenças entre as sultanas e as uvas secas (ou as outras uvas secas), não me parece que daqui decorra que um PMI e um direito de compensação sobre todas as uvas secas diversas das de Corinto constituísse excesso de poder. A importação de um produto não produzido na Comunidade pode ser susceptível de causar uma ameaça de perturbação grave do mercado comunitário de um produto da Comunidade, se ambos tiverem suficientes qualidades similares e, num grau suficiente, forem efectivamente usados ou potencialmente susceptíveis de ser usados para fins comparáveis. O n.° 1 do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 do Conselho não limita às importações do mesmo produto as medidas que podem ser tomadas. Embora perfunctoriamente se me afigure que há diferenças entre as sultanas e o que na linguagem corrente de pelo menos alguns Estados-membros se chamaria "uvas secas", não creio que seja possível declarar num processo desta natureza, e na ausência de elementos de facto determinados pelo Tribunal que efectuou o reenvio, que não havia qualquer grau de intermutabilidade entre os dois produtos e que a Comissão nunca poderia, por falta de autorização, tomar as medidas adequadas relativamente a todas as uvas secas diversas das de Corinto.
Deixando provisoriamente de lado a questão de saber se as circunstâncias justificavam o lançamento de um direito de compensação e que tal direito se mantivesse durante todo o tempo em que se manteve, os outros argumentos relativos à autorizaçãocoincidem com os aduzidos para justificar a afirmação de que este direito era desproporcionado, e é conveniente considerá-los conjuntamente. Alega-se que lançar este direito de compensação foi além do que era razoavelmente necessário para realizar um objectivo legítimo e era sancionatório, arbitrário e incerto. Portanto, a Comissão não tinha competência para o adoptar como um instrumento legítimo de protecção do PMI; além disso, o sistema adoptado violou o princípio fundamental da proporcionalidade.
A Associação alega que o sistema adoptado criava grande incerteza. O importador não podia saber, antes de as mercadorias serem desalfandegadas, se tinha respeitado o PMI; se afinal não o tivesse respeitado, sem culpa sua, a sanção era injustificadamente pesada.
Alega-se que este argumento se baseia nas realidades do comércio. O preço do contrato tem de ser fixado muito antes de as mercadorias serem desalfandegadas. É fixado, de acordo com a prática internacional, em USD e, no momento da importação, este preço tem de ser convertido em moeda nacional. O preço mínimo, expresso em ECU, e o direito de compensação (expresso em ECU), têm de ser convertidos para as moedas nacionais e ajustados por um coeficiente. A comparação entre o preço de importação e o PMI correspondente deve reportar-se ao dia em que terminaram as formalidades aduaneiras de importação (artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 2742/82). Durante o período do primeiro sistema de PMI, este mudou três vezes; os coeficientes foram mudados dezoito vezes e a taxa de câmbio usada pelas autoridades aduaneiras para converter os USD em UKL mudou 107 vezes. Quando os coeficientes eram mudados, o câmbio anterior mantinha-se relativamente às mercadorias que já tinham saído do país exportador desde que fossem importadas dentro de um determinado período. Isso assegurava alguma estabilidade de preço. Todavia, alega-se e não é contestado que, quando se fizeram as comparações necessárias, certas mercadorias que, à taxa de câmbio da data do contrato tinham sido vendidas ao PMI ou abaixo dele, eram frequentemente consideradas, no momento da importação, como estando abaixo daquele preço. Consequentemente, tinha de ser paga a totalidade do direito de compensação, cujo montante chegou a ser igual a 25% do PMI. Alega-se que tal poderia justificar-se se o preço convertido estivesse abaixo do PMI nessa medida. Era inteiramente injustificado e não autorizado adoptar um sistema que exigia o pagamento da totalidade do direito de compensação quando o preço de importação, uma vez convertido, estivesse apenas parcialmente, ainda que minimamente, abaixo do PMI.
A Comissão aceita que, num momento de considerável flutuação das paridades do dólar, um comerciante se poderia encontrar na situação de um preço superior ao PMI à data do contrato estar abaixo dele na data da importação. Alega que os comerciantes deveriam ter efectuado as suas negociações em DMpara evitar este resultado. Para mim, não é resposta suficiente. Se podem ser utilizados outros métodos para atingir o objectivo dos regulamentos, afigura-se-me que exigir que se mude uma prática do comércio internacional para fazer face a uma perturbação séria do mercado (e apenas durante o período em que tal perturbação exista ou seja de recear) é totalmente desproporcionado, admitindo que seja praticável. Também não é justificação suficiente que, pelo Regulamento n.° 2186/83 (JO 1983, L 210, p. 11), tenha passado a ser possível que um comerciante se comprometesse a pagar o PMI convertido em moeda nacional à data do pedido mais 4%, uma vez que, como alega a Associação e a Comissão não contesta, tal solução não atraía, por as margens de lucro serem inferiores a 4%.
Em apoio da sua tese de que era desproporcionado e carecia de autorização cobrar a totalidade do direito de compensação sem considerar a medida em que o PMI não era atingido, a Associação invoca as decisões do Tribunal nos processos 240/78, Atalanta/Produktschap Voor Vee En Vlees (Recueil 1979, p. 2137) e 181/84, E.D. & F. Man (Sugar), (Recueil p. 2889). Alega-se que aí se aceita que qualquer sanção deve ser proporcional ao grau em que a obrigação em questão não seja executada ou à gravidade do desrespeito por essa obrigação. Estes processos não são iguais ao presente, uma vez que dizem respeito a uma sanção para garantir uma obrigação lateral e não uma obrigação principal. Todavia, podem fornecer uma orientação para este caso.
Afigura-se-me que o essencial do sistema era manter um PMI num produto que era parcialmente produzido na Comunidade e que esta necessitava de importar. Diversamente do caso Wuensche, no qual os importadores sabiam que teriam de pagar uma multa se fosse excedido um limiar quantitativo e podiam optar por não importar, no caso presente os comerciantes não saberiam se tinham respeitado o PMI até que fosse feita a comparação adequada, com base nas paridades e coeficientes então aplicáveis. Em meu entender, teria sido legítimo e proporcionado exigir-lhes o pagamento da diferença; vai muito para além do necessário para garantir um PMI exigir aos comerciantes que paguem a totalidade do direito de compensação, seja qual for a diferença. Esse encargo tornou-se uma sanção discriminatória e deixou de ser o instrumento necessário para garantir o PMI, pelo que se não pode considerar implícito no primeiro sistema de PMI. Aceito, portanto, que, na medida em que se estabeleceu que o direito de compensação fosse superior à diferença entre o preço de importação e o PMI à data da conclusão das formalidades aduaneiras de importação, o Regulamento n.° 2742/82 não estava autorizado e violava o princípio da proporcionalidade.
A Associação alega depois que, de facto, o PMI era frequentemente fixado num nível mais alto do que os preços comunitários e, em alguns períodos, consideravelmente mais alto. Uma vez que o primeiro sistema de PMI foi introduzido para combater as importações de países terceiros "a preços anormalmente baixos", alega-se que não poderia justificar-se fixar o PMI muito acima do preço comunitário.
Na medida em que o PMI foi fixado num nível superior ao preço mais alto praticado na Comunidade para as sultanas (excepto no caso de uma diferença mínima), afigura-se-me que não se pode dizer que tal fosse necessário para atingir o fim da regulamentação (acórdão no processo 66/82, Fromançais SA/FORMA, Recueil 1983, p. 395). Todavia, saber se tal aconteceu depende de uma detalhada indagação dos factos: o nível dos preços comunitários em diferentes períodos. Não me parece que tal possa ser feito por este Tribunal no âmbito de um processo de questão prejudicial. Quando se apurarem os factos (dado que não foram até agora determinados pelo órgão jurisdicional nacional) então pode-se indagar se o PMI foi fixado num nível injustificadamente elevado.
A Associação alega depois que o direito era aplicado indiscriminadamente às importações de produtos embalados e de produtos a granel. Uma vez que a embalagem é cara, isso constituía um encorajamento à importação de produtos embalados; o efeito disso era prejudicial para quem embalava no país importador e para os importadores, em que se incluem membros da Associação, que tinham as suas instalações de embalagem próprias. A Comissão responde que os produtos embalados não teriam dificuldade em atingir o PMI e que teria sido errado fixá-lo num nível que reflectisse os preços aplicáveis aos produtos embalados e que também se aplicasse aos produtos a granel. Embora o argumento da Associação pareça forte, não estou convencido, pelas provas apresentadas ao Tribunal, de que se possa afirmar que este factor, em si mesmo, levaria a considerar o sistema como não autorizado.
Quanto a este aspecto, alega-se finalmente que, se as mercadorias compradas se apresentassem no momento da entrega abaixo da qualidade prevista ao contrato, por exemplo danificadas ou sujas, qualquer redução de preço acordada ou resultante de uma arbitragem comercial seria deduzida do preço de importação. Como consequência, o preço final poderia ser inferior ao PMI e o direito de compensação teria de ser pago.
A Comissão responde a) que as mercadorias devem ser inspeccionadas antes de entrarem na Comunidade e b) que deveria ter sido incluída no contrato de compra e venda uma cláusula nos termos da qual se um defeito na mercadoria tivesse por consequência uma compensação que, nos termos dos sistema de PMI, tornava o importador responsável por um direito de compensação, o vendedor pagaria o montante desse direito ao importador. O primeiro argumento da Comissão parece-me irrealista; o segundo, impõe um ónus indevido ao importador.
O regulamento não especifica que o preço seja considerado depois de se deduzir a compensação acordada ou concedida posteriormente à importação, pelo que não pode ser considerado como não autorizado com base nesta alegação, numa primeira abordagem. Afigura-se-me, todavia, que o regulamento teve a intenção de que o preço de importação (a ser comparado com o PMI) deveria ser o preço a que são importados produtos considerados como sendo da qualidade prevista no contrato. Se se demonstrar que, num caso específico, o preço de importação foi reduzido no montante de qualquer compensação por qualidade deficiente, em meu entendimento houve uma errada aplicação do sistema. Todavia, este ponto envolve questões de facto que devem ser decididas pelo órgão jurisdicional nacional.
Foi aduzido um argumento mais substancial, segundo o qual não havia qualquer justificação para introduzir este sistema ou para o manter em vigor durante todo o período em que vigorou.
Afigura-se-me que, com base nos considerandos do Regulamento n.° 2742/82 e nos factos em que houve acordo não se pode afirmar que, no momento da sua introdução, o PMI e um direito de compensação válido não se justificavam. Por qualquer razão, talvez porque no período anterior os preços se tenham mantido altos na previsão da adesão da Grécia à Comunidade, as reservas de sultanas eram elevadas e os preços das uvas secas de países terceiros baixavam, aumentando as respectivas importações. Deste modo, cabia nos poderes da Comissão fixar um PMI com um direito de compensação adequado.
Alega-se, todavia, que este regulamento foi mantido em vigor por mais tempo do que era necessário. Desde a campanha de comercialização de 1981-1982, os fornecimentos de sultanas provenientes da Grécia esgotaram-se no primeiro trimestre. Eram necessários fornecimentos de sultanas até à nova colheita da Grécia. Era necessário importar uvas secas durante o ano. De todo o modo, as reservas de uvas secas eram poucas no fim de cada ano - de nenhuma forma comparáveis às 52.500 toneladas do fim da campanha de comercialização de 1981-1982. No fim da campanha de 1982-1983, eram de 7.000 toneladas; no fim da de 1983-1984, baixaram para 1 000 toneladas. A Associação alega que as medidas que foram tomadas deixaram de se justificar, até porque os preços dos países terceiros subiram. Já em 1983 a Comissão propôs ao Conselho a transformação das medidas de emergência num regime permanente de gestão de mercado (JO 1983, C 94, p. 3).
A Comissão responde que a justificação é que o nível das reservas foi mantido baixo; se o PMI e o direito de compensação se não tivessem mantido, o nível teria subido de novo.
Não há determinação da matéria de facto quanto a estes pontos. Na sua ausência, não se me afigura que o Tribunal se possa pronunciar sobre os efeitos reais do regulamento, como lhe é pedido na questão prejudicial. Todavia, o que se pode dizer é que este regulamento apenas podia tomar validamente medidas adequadas para evitar o efeito ou a ameaça de uma perturbação grave no mercado das uvas secas diversas das de Corinto. Uma vez cessadas tais perturbações ou a ameaça delas, não havia base legal para manter em vigor o regulamento. Isto resulta do considerando do Regulamento n.° 521/77 que afirma que a aplicação destas medidas deve cessar a partir do fim da perturbação ou da ameaça de perturbação e do próprio Regulamento n.° 2742/82, que afirma que o objectivo das medidas é evitar que os frutos secos importados sejam comercializados a preços anormalmente baixos. Aceito a tese do Governo neerlandês de que não estaria autorizada a manutenção do sistema como um instrumento de regulação do mercado em vez de uma medida de protecção para fazer face a uma emergência. Se o órgão jurisdicional nacional considerar provado que tais perturbações ou a ameaça de tais perturbações deixaram de existir, então pode considerar que o Regulamento n.° 2742/82 deixou de ter qualquer base válida e não podia ser legalmente aplicado.
O terceiro fundamento da Associação para impugnar o primeiro sistema de PMI é o de que o regulamento não está suficientemente fundamentado para respeitar o artigo 190.° do Tratado CEE. Em primeiro lugar, não se explica por que razão as medidas de protecção foram aplicadas às uvas nem se dá qualquer indicação de que a Comissão tenha considerado as situações de mercado relativamente aos diferentes tipos de uvas secas. A única razão fornecida nos vários regulamentos que mantiveram em vigor o Regulamento n.° 2742/82 foi a de que "os preços de importação permanecem demasiado baixos", enquanto, como já foi mencionado, o artigo 1.° do Regulamento n.° 521/77 indica vários factores que devem ser tomados em conta. Além disso, enquanto o quarto considerando do Regulamento n.° 2742/82 afirma que o direito de compensação deve ser calculado "com base nos preços aplicados pelos principais países não membros", na prática o direito não tinha qualquer relação aritmética coerente com os preços mundiais. A fundamentação era, portanto, desmentida na prática.
A Comissão responde que a fundamentação do Regulamento n.° 2742/82 e de cada um dos regulamentos que o mantêm em vigor ou o alteram é suficiente e clara. Em especial, foram cuidadosamente respeitadas as exigências do artigo 1.° do Regulamento n.° 521/77. Aponta a jurisprudência do Tribunal sobre a fundamentação de regulamentos por oposição às decisões individuais, em particular o acórdão no processo 5/67, Beus/HZA Muenchen (Recueil 1968, p. 83), no qual o Tribunal afirmou (p. 95):
"... está em causa no presente processo um regulamento, isto é, um acto destinado a ter uma aplicação geral, cuja fundamentação se pode limitar a indicar a situação geral que conduziu à sua adopção, por um lado, e os objectivos gerais que se propõe atingir, por outro.
... consequentemente, não é possível exigir que (ela) especifique os vários factos, frequentemente muito numerosos e complexos, com base nos quais foi adoptado o regulamento nem, a fortiori, que forneça uma avaliação mais ou menos completa desses factos." (Tradução provisória)
Face à afirmação do Tribunal no acórdão Beus, afigura-se-me que os considerandos do Regulamento n.° 2742/82 identificam suficientemente os pontos referidos no artigo 1.° do Regulamento n.° 521/77. Como já foi notado, faz-se nos considerandos uma referência específica às sultanas como um subgrupo dentro das "uvas secas". Entendo que a fundamentação pode ser criticada por não tornar mais explícitas as razões da Comissão para aplicar as medidas de protecção a outras espécies de uvas secas não produzidas na Comunidade. Todavia, não creio que tal deficiência seja susceptível de afectar a validade do regulamento. A finalidade e a intenção de conjunto são claras.
O segundo sistema de PMI
O primeiro sistema de PMI foi substituído pelo segundo, a partir de 1 de Setembro de 1985. O fundamento jurídico do segundo sistema de PMI não é o artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 mas o artigo 4.° A do mesmo regulamento, nele inserido pelo Regulamento n.° 988/84 do Conselho (JO 1984 L 103, p. 11; EE 03 F30 p. 105). Este regulamento destinava-se a ajustar e unificar o sistema de ajudas à produção aplicáveis, designadamente, às uvas secas. O décimo considerando afirma que:
"... no que diz respeito a certos produtos do sector para os quais a Comunidade é um importador muito importante, convém, para permitir melhorar a estabilidade do mercado e para facilitar o funcionamento normal do sistema de ajuda, instaurar um mecanismo de preço mínimo de importação acompanhado de um sistema de taxa compensatória que garanta o respeito desse mecanismo."
Aquele artigo 4.° A impõe um PMI, designadamente para as uvas secas, o qual, de acordo com o n.° 2, será determinado tendo em conta o preço franco-fronteira de importação na Comunidade, os preços praticados nos mercados mundiais, a situação no mercado interno da Comunidade e a evolução do comércio com os países terceiros. Segundo o n.° 3, "se o preço mínimo de importação não for respeitado, é aplicável, para além do direito aduaneiro, uma taxa compensatória calculada com base nos preços praticados pelos principais países terceiros fornecedores". Portanto, está aqui expressamente previsto um direito de compensação.
As regras gerais para a execução do segundo sistema de PMI foram estabelecidas pelo Regulamento n.° 2089/85 do Conselho (JO 1985, L 197, p. 10; EE 03 F36 p. 165) e as regras especiais constam do Regulamento n.° 2237/85 da Comissão (JO 1985, L 209, p. 25; EE 03 F36 p. 222). O PMI e o direito de compensação para a campanha de comercialização de 1985-1986 foram fixados no Regulamento n.° 2238/85 da Comissão (JO 1985, L 209, p. 26; EE 03 F36 p. 224). São estes os regulamentos em questão na segunda parte do pedido prejudicial.
As principais diferenças apontadas pela Associação entre os dois sistemas são, em primeiro lugar, que o Conselho prevê a possibilidade de se tomarem em consideração as diferenças de valor entre frutos embalados e não embalados (artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2089/85), embora essa possibilidade não tenha sido utilizada no regulamento de execução da Comissão; em segundo lugar, que o artigo 2.° do regulamento do Conselho institui uma escala móvel que depende da diferença entre o PMI e o preço do contrato (o qual se continua, todavia, a reportar ao momento da importação) e, em terceiro lugar, que os coeficientes são agora estabelecidos de dois em dois meses, quando anteriormente podiam mudar todas as semanas. A Associação afirma, no entanto, que a última vantagem é neutralizada pela revogação da regra da manutenção dos coeficientes para os produtos em trânsito, que constava do primeiro sistema de PMI.
A impugnação da validade do segundo sistema de PMI pela Associação não se orienta para a legalidade de um sistema de PMI em si ou para o lançamento de um direito de compensação em si, uma vez que estão agora expressamente autorizados, mas para os regulamentos de execução, relativamente aos quais de novo se alega que as autoridades comunitárias violaram o princípio da proporcionalidade e não cumpriram o seu dever de fundamentar. Muitas das alegações anteriores a este respeito são integradas por remissão.
A Associação alega de novo que foi violado o princípio da proporcionalidade, uma vez que não pode haver justificação para tomar medidas para estabilizar o mercado das uvas secas, que não são produzidas na Comunidade, e que tais medidas são também ilegais por não fornecerem quaisquer razões para se adoptarem medidas a fim de estabilizar o mercado das uvas.
Mais uma vez, é contrário ao princípio da proporcionalidade continuar a aplicar este sistema durante períodos (como Março e Abril de 1986) em que as reservas comunitárias estavam esgotadas e mais uma vez não foram dadas razões para tal ser feito. Continua a não haver medidas para aliviar a difícil posição dos importadores devido às flutuações cambiais. Se bem que a escala móvel de um direito de compensação seja melhor do que uma taxa fixa, o montante máximo do direito foi consideravelmente aumentado e toda a escala é excessivamente alta, dadas as dificuldades em cumprir o PMI. Este foi significativamente aumentado e continua a ser demasiado alto. Os regulamentos de execução não fazem qualquer distinção entre frutos embalados e a granel e não dão quaisquer razões para assim procederem. Os descontos por mercadorias danificadas ou de qualidade inferior continuam a ser encarados como reduções de preços.
É moderado o apoio do Governo dos Países Baixos à Associação quanto ao segundo sistema de PMI. Acentua, em meu entender correctamente, os diferentes fundamentos jurídicos dos dois sistemas: o primeiro destinava-se a remediar problemas graves de curto prazo, enquanto o segundo é parte integrante do mecanismo de apoio. No entanto, permanecem dúvidas: o PMI é demasiado elevado e não é claro porque é que o sistema se aplica a todas as uvas secas e não apenas às sultanas. Tais efeitos são desproporcionados mas talvez não a ponto de tornarem os regulamentos inválidos.
A Comissão baseia-se essencialmente nos seus argumentos relativamente ao primeiro sistema de PMI. Contesta a alegação de que o PMI foi significativamente aumentado e afirma que a fixação dos coeficientes de dois em dois meses tornou desnecessária a regra da manutenção dos coeficientes para as mercadorias em trânsito.
Embora a segunda questão levante o problema da validade do Regulamento do Conselho n.° 2237/85, a Associação tornou claro que não contesta a sua validade. Nada neste processo demonstra a invalidade do regulamento.
Relativamente ao segundo sistema de PMI, não creio que carecesse necessariamente de autorização para abranger todas as uvas secas em vez de apenas as sultanas, se a importação de todas as uvas secas puder perturbar o mercado das sultanas. Isto parece-me ser um ponto a decidir pelo tribunal que efectuou o reenvio e não numa questão prejudicial com base no artigo 177.° Se o PMI foi estabelecido demasiadamente alto relativamente aos preços comunitários, se o direito de compensação, mesmo numa escala móvel, elevou os preços muito acima do preço comunitário, se o não exercício da faculdade de distinguir entre produtos embalados e a granel produziram resultados que eram discriminatórios ou contrários à finalidade do sistema, relativamente aos produtos a granel, são questões de facto que devem ser averiguadas, e que não me parecem poder ser decididas por este Tribunal com base nas provas controvertidas apresentadas pelas partes.
Em consequência, considero que a resposta às questões apresentadas pelo órgão jurisdicional nacional deve ser que o Regulamento n.° 2742/82 da Comissão e os regulamentos que o modificam são inválidos na parte em que prevêem um direito de compensação de taxa fixa, seja qual for o montante em que o preço de importação seja inferior ao PMI fixado pela Comissão. Não foi provado que o Regulamento n.° 2089/85 do Conselho e o Regulamento n.° 2237/85 da Comissão (posteriormente modificado) fossem inválidos. Se foram aplicados de modo não autorizado, desproporcionado ou discriminatório relativamente às diversas formas de apresentação, são questões de facto, da competência do órgão jurisdicional nacional.
Relativamente às despesas, quanto às da Associação deve decidir-se no quadro do processo nacional; as dos governos neerlandês e grego, da Comissão e do Conselho não são reembolsáveis.
(*) Traduzido do inglês.