61988J0062
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 0-62/88 (
*1
)
I. Los hechos del litigio
1.
El presente recurso pretende la anulación del Reglamento n° 3955/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, relativo a las condiciones de importación de productos agrarios originarios de terceros países como consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear de Chernobil (DO L 371, p. 14).
2.
Este Reglamento se adoptó, cori arreglo al artículo 113 del Tratado CEE, por mayoría cualificada.
3.
Con arreglo al artículo 2 del Reglamento n° 3955/87, el despacho a libre práctica de los productos originarios de terceros países a los que se refiere dicho Reglamento estará sometido alrequisito de que respeten determinadas tolerancias máximas. Estas tolerancias se fijan en el artículo 3 de la siguiente forma:
«La radiactividad máxima acumulada de cesio 134 y 137 no debe superar:
—
370 becquerels por kilogramo para la leche de las partidas números 04.01 y 04.02 del arancel aduanero común así como para los productos alimenticios destinados a la alimentación especial de los niños durante los primeros cuatro a seis meses de edad que respondan à las necesidades de nutrición de esta categoría de personas y acondicionados al por menor en envases claramente identificados y etiquetados como “preparaciones para lactantes”;
—
600 becquerels por kilogramo para todos los demás productos de que se trate.»
4.
El artículo 4 del citado Reglamento obliga a los Estados miembros a realizar controles sobre el respeto de las tolerancias máximas así fijadas, teniendo en cuenta el grado de contaminación del país de origen; estos controles podrán incluir igualmente la presentación de certificados de exportación. Según el resultado de los controles, los Estados miembros adoptarán las medidas requeridas, incluida la prohibición del despacho a libre práctica caso por caso o de manera general para un producto determinado.
5.
A tenor del artículo 7, el Reglamento n° 3955/87 expirará dos años después de su entrada en vigor, es decir, el 30 de diciembre de 1989.
6.
Hay que destacar que el Reglamento n° 3955/87 forma parte de un conjunto de medidas adoptadas a consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear de Chernobil en abril de 1986.
7.
En particular, el Consejo adoptó el 12 de mayo de 1986 el Reglamento n° 1388/86, relativo a la suspensión de las importaciones de ciertos productos agrarios originarios de algunos terceros países (DO L 127, p. 1). El 30 de mayo de 1986 adoptó el Reglamento n° 1707/86, relativo a las condiciones de importación de productos agrarios originarios de terceros países como consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear de Chernobil (DO L 146, p. 88). Este último Reglamento, basado en el Tratado CEE sin referencia específica a ningún artículo de éste, es materialmente idéntico al Reglamento n u 3955/8/. bu periodo de vigencia, limitado al principio hasta el 30 de septiembre de 1986, se prorrogó en dos ocasiones, es decir, hasta el 28 de febrero de 1987 y hasta el 31 de octubre de 1987.
8.
El 22 de diciembre de 1987, el Consejo dictó además el Reglamento (Euratom) n 3954/87, por el que se establecen tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y de los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica (DO L 371, p. 11). Este último Reglamento se adoptó, con arreglo al artículo 31 del Tratado CEEA, por mayoría cualificada.
II. Procedimiento escrito y pretensiones de las partes
9.
El recurso de la República Helénica se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de febrero de 1988.
10.
Mediante auto de 13 de julio de 1988, el Tribunal de Justicia admitió a la Comisión de las Comunidades Europeas a intervenir en apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
11.
Mediante auto de 27 de octubre de 1988, el Reino Unido fue admitido a intervenir en apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
12.
La República Helénica solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare nulo el Reglamento n° 3955/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, por los motivos alegados en los fundamentos de Derecho del recurso.
—
Condene en costas al Consejo.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la parte demandante.
El Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene a la demandante en las costas causadas al Reino Unido.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare infundado el'recurso.
—
Condene en costas a la demandante, in cluyendo las de la parte coadyuvante.
13.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
III. Motivos y argumentos de las partes
14.
El Gobierno helénico basa su recurso en los siguientes motivos:
—
Base jurídica inadecuada del Reglamento impugnado.
—
Carácter inconcreto de la propuesta de la Comisión.
—
Insuficiencia de motivación.
15.
En lo que se refiere a la base jurídica del Reglamento n° 3955/87, el Gobierno helénico imputa al Consejo haber incurrido, al basar este Reglamento en el artículo 113 del Tratado CEE, en vicios substanciales de forma, así como en infracción de los Tratados CEE y CEEA, y haber incurrido en desviación de poder.
16.
En efecto, la ratio legis de la adopción de este Reglamento estriba no en la protección de los intercambios comerciales, sino en la de la salud pública, porque, según la parte demandante, era necesario garantizar ¡a protección de la salud y de la vida de la población a consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear de Chernobil. En la medida en que el Reglamento establece una jerarquía entre los distintos valores de la vida, incurre en error al situar la protección de los intercambios comerciales por encima de la de la salud pública.
17.
El Gobierno helénico subraya a este respecto, por una parte, que el Reglamento impugnado tiene un contenido idéntico al del citado Reglamento n° 1707/86 del Consejo, de 30 de mayo de 1986, cuya adopción estaba exclusivamente motivada por la protección de la salud de la población de los Estados miembros contra las repercusiones del accidente nuclear de Chernobil. Subraya por otra parte que el Reglamento impugnado persigue el mismo objetivo que el Reglamento n° 3954/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, también citado, es decir, la protección de la salud de la población de la Comunidad contra los productos alterados por la contaminación radiactiva; ahora bien, este último Reglamento tiene por base jurídica el artículo 31 del Tratado CEEA.
18.
En el caso de autos, las autoridades comunitarias intentaron, por la vía del artículo 113, adoptar el Reglamento n° 3955/87 por mayoría cualificada, eludiendo así la opinión disidente de determinados Estados miembros sensibilizados con el problema de la salud pública. Utilizar el artículo 113 con la finalidad de excluir a los Estados miembros disidentes constituye, según el Gobierno helénico, una desviación de poder.
19.
Confirma lo anterior, en opinión de la parte demandante, la sentencia de 26 de marzo de 1987 (Comisión contra Consejo, 45/86, Rec. 1987, p. 1493), en la cual el Tribunal de Justicia decidió: «en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto no puede depender únicamente de la convicción de una institución respecto al fin perseguido, sino que debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional»(traducción provisional). En el caso de autos, los elementos objetivos que recoge el Reglamento de que se trata se ordenan al principio de la protección de la salud de la población comunitaria contra la radiactividad. No pueden justificar, pues, la utilización del artículo 113 como base jurídica, puesto que éste rige únicamente la política comercial común de la Comunidad.
20.
Hay que anotar además que, para proteger a la población y a los trabajadores de la Comunidad contra los peligros que resultan de las radiaciones ionizantes, el legislador comunitario consideró que habría que definir a tiempo las normas básicas relativas a la protección de la salud de la población y de los trabajadores contra estos peligros, como lo prevé el artículo 30 del Tratado CEEA, de forma que cada Estado miembro pueda adoptar, de acuerdo con el artículo 33 del mismo Tratado, las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas adecuadas para garantizar la observancia de estas normas básicas. Estas últimas quedaron fijadas por la Directiva 80/836/Euratom del Consejo, de 15 de julio de 1980, por la que se modifican las Directivas que establecen las normas básicas relativas a la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resultan de las radiaciones ionizantes (DO L 264, p. 1; EE 12/03, p. 214).
21.
Si la Comunidad hubiera estimado en el caso de autos que no existía legislación comunitaria específica suficiente para hacer frente a la situación derivada del accidente de Chernobil o que las legislaciones nacionales presentaban diferencias capaces de provocar distorsiones o perjuicios en el funcionamiento del mercado común, habría debido hacer uso de las disposiciones que rigen la delegación de facultades de los artículos 130 R y 130 S del Tratado y, en su caso, del artículo 235 del mismo Tratado.
22.
En lo que se refiere a la propuesta de la Comisión, el Gobierno helénico recuerda que, a tenor del apartado 1 del artículo 149 del Tratado CEE, tal como fue modificado por el Acta Única Europea, «cuando, en virtud del presente Tratado, un acto del Consejo deba ser adoptado a propuesta de la Comisión, dicho acto no podrá introducir ninguna modificación a dicha propuesta, a menos que sea adoptado por unanimidad».
23.
En consecuencia, en el caso de autos, incluso si se admitiera que el Reglamento n° 3955/87 podía ser adoptado válidamente con la base jurídica del artículo 113, habría sido necesario precisar si era o no conforme a la propuesta de la Comisión. En efecto, si no lo fuera, la decisión del Consejo habría debido adoptarse por unanimidad. Por el contrario, la fòrmula «vista la propuesta de la Comisión», inconcreta donde las haya, da lugar a incertidumbre jurídica, ą inseguridad en los intereses de los ciudadanos de la Comunidad y a la imposibilidad de controlar prima facie la legalidad de los actos del Consejo.
24.
En su réplica, el Gobierno helénico alega además una insuficiencia dé motivación del Reglamento impugnado, infringiendo así el artículo 190 del Tratado CEE. Alega a este respecto que se priva a los Estados miembros ya los interesados de la posibilidad de conocer las condiciones en las que aplican el Tratado las instituciones comunitarias. Ahora bien, el contenido de una medida está íntimamente vinculado con la motivación de la misma.
25.
El Consejo observa con carácter previo que el recurso se interpuso únicamente al amparo del artículo 173 delTratado CEE y sin referirse al artículo 146 del Tratado CEEA. El motivo basado en la violación del Tratado CEEA, dice, no puede, por tanto, admitirse.
26.
En lo que se refiere a la base jurídica del Reglamento n° 3955/87, el Consejo sostiene que éste tiene una finalidad distinta de la del Reglamento n° 3954/87. En efecto, dice, este último establece un sistema permanente para el futuro y crea un procedimiento duradero, aplicable en el caso de eventuales accidentes nucleares. Desde luego, este sistema se adoptó por influencia del accidente de Chernobil, pero no regula ninguna consecuencia directa de éste. No se ocupa de los productos agrarios irradiados y no trata la importación de las mercancías originarias de terceros países.
27.
El Consejo afirma en este contexto que la base jurídica de una medida está determinada por la motivación de ésta y no por su contenido. En el caso de autos, se trata de averiguar si el Reglamento impugnado se propone un objetivo comercial (es decir, regular el comercio con terceros países) o si, aunque suponga en todo caso restricciones comerciales, persigue la finalidad de salvaguardar la salud de las personas. El Consejo optó finalmente por el artículo 113 del Tratado CEE, siguiendo en este punto la propuesta de la Comisión.
28.
Hay que añadir que, aunque se pudiera dudar entre los artículos 113 del Tratado CEE y 31 del Tratado CEEA (que prevén ambos la adopción de decisiones por mayoría cualificada), no pueden tomarse en consideración los artículos 130 R y 130 S del Tratado GEE como base jurídica adecuada. En efecto, dice el Consejo, el Reglamento n° 3955/87 no constituye una «acción [...] por lo que respecta al medio ambiente» (artículo 130 R, apartado 1), al no consistir su objetivo específico en la protección del medio ambiente. Además, a tenor de la segunda frase del apartado 2 del artículo 130 R, las exigencias de la protección del medio ambiente serán «un componente de las demás políticas dé la Comunidad». Ahora bien, la política comercial común basada en el artículo 113 es una de dichas po^líticas de la Comunidad.
29.
El artículo 235 del Tratado CEE no fue tomado en consideración por el Consejo, debido a que no se cumple el requisito básico de su aplicación, es decir, la falta de poderes de acción.
30.
El Gobierno helénico tampoco aporta la menor prueba que pueda servir de sustento a su alegación según la cual el Consejo perseguía una finalidad distinta de la prevista en las disposiciones queje otorgan competencia para actuar. La Comisión había propuesto el artículo 113 del Tratado como base jurídica para el Reglamento n° 3955/87, igual que para el Reglamento precedente n° 1707/86. El argumento basado en una desviación de poder no puede por tanto admitirse.
31.
En lo que se refiere a la propuesta de la Comisión, el Consejo estima que no estaba obligado a citar en el propio acto si éste era o no conforme con la propuesta de la Comisión o si resultó modificado en relación con esta última. El artículo 190 del Tratado CEE exige solamente que los actos «se refieran a las propuestas», a lo que se dio cumplimiento con la fórmula «vista la propuesta de la Comisión». Esta fórmula corresponde por otra parte a las exigencias del artículo 11 del Reglamento interior del Consejo.
32.
Finalmente, el Consejo es de la opinión de que el Reglamento impugnado está suficientemente motivado. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la obligación de motivación (artículo 190 del Tratado CEE) se mitiga frente a un Estado miembro que ha participado en la elaboración del acto de que se trata.
33.
El Gobierno británico considera que la cuestión decisiva consiste en averiguar si el Reglamento n° 3955/87 constituye una «acción de la Comunidad en relación con el medio ambiente». Esta pregunta ha de responderse por la negativa por las siguientes razones:
34.
Aunque el artículo 130 R del Tratado CEE no define lo que constituye este tipo de acción, puede deducirse una indicación general de la naturaleza de la misma tomando como punto de partida la naturaleza y el objeto de las medidas relativas al medio ambiente adoptadas con arreglo al artículo 100 y/o al artículo 235 antes de la fecha de entrada en vigor del Acta Única Europea, así como de las medidas adoptadas desde aquella fecha con arreglo al artículo 130 S. Estas medidas se refieren, por ejemplo, a la contaminación del medio ambiente acuático por sustancias peligrosas, a los criterios cualitativos para la concentración máxima de sustancias contaminantes en la atmósfera, a la protección de la flora y de la fauna y a la eliminación o transporte de los residuos. Por el contrario, el Reglamento n° 3955/87 excluyó de su ámbito de aplicación, entre otras cosas, a las «plantas vivas y a los productos de la floricultura».
35.
El artículo 31 del Tratado CEEA tampoco aporta una base jurídica adecuada, teniendo en cuenta que los niveles máximos establecidos por el Reglamento n° 3955/87 nunca han sido objeto de una evaluación científica completa y que, en particular, nunca se ha pedido la opinión del grupo de expertos previsto en el artículo 31.
36.
Tratándose del alcance del artículo 113 del Tratado CEE, sigue diciendo el Gobierno británico, es legítimo considerar los efectos de la medida de que se trata, como instrumento, así como los objetivos o la finalidad que la institución afectada perseguía mediante la adopción de dicha medida, expuestos en los considerandos. Esta perspectiva es conforme con la sistemática del capítulo relativo a la política comercial común. En efecto, sigue diciendo el Gobierno británico, el artículo 110 expresa la noción de política comercial común en unos términos que implican la existencia de uno o varios objetivos o fines, mientras que el artículo 113 enumera concretamente, a título de ejemplo, unas formas de instrumentos o mecanismos que pueden adoptarse, por mayoría cualificada, para regular los intercambios internacionales.
37.
El Gobierno británico sostiene que una medida que regula de manera provisional el comercio de los productos agrarios originarios de terceros países tiene suficiente base jurídica en el artículo 113. Ocurre así no solamente porque se trata de una medida cuyo objetivo o finalidad corresponde a la política comercial común, tal como se define en el artículo 110, es decir, la supresión de las restricciones a los intercambios internacionales, sino también porque el mecanismo utilizado, es decir, los controles en la importación, entra en la categoría de los instrumentos contemplados en el apartado 1 del artículo 113. El hecho de que la medida de que se trata contribuya igualmente a proteger la salud de los consumidores no debe ser un obstáculo para que se recurra al artículo 113, teniendo en cuenta la naturaleza temporal del régimen establecido, el fundamento científico incierto e, igualmente, que las medidas adoptadas al amparo del artículo 113 pueden legítimamente perseguir varias finalidades u objetivos.
38.
La Comisión comparte la tesis del Consejo según la cual no puede admitirse el motivo basado en una violación del Tratado CEEA.
39.
En lo que se refiere a la base jurídica del Reglamento n° 3955/87, la Comisión sostiene que el criterio del objetivo perseguido por el acto en cuestión es difícilmente aplicable a las normas de competencia que, como el artículo 113 del Tratado CEE, no contienen en sí mismas una finalidad precisa. La competencia otorgada a la Comunidad por el artículo 113 tiene, según la Comisión, un carácter ampliamente instrumental. En efecto, los objetivos enunciados en el artículo 110 son tan generales que por fuerza deben englobar parcialmente finalidades correspondientes a otras políticas comunitarias, tales como la política económica, la política de desarrollo y, cada vez más, la política de protección de la salud y del medio ambiente.
40.
Ésta es la perspectiva con la que hay que concebir la relación entre el artículo 113, por una parte, y los artículos 130 R y 130 S, por otra. El artículo 130 S se limita, en efecto, a dar a la Comunidad una competencia expresa para una acción específica en relación con el medio ambiente que no pueda ponerse en práctica como «componente» de otras políticas y en el ámbito de otras competencias previstas por el Tratado.
41.
La creación de una competencia nueva en el marco del Acta Única Europea no puede conducir pues, según la Comisión, a restringir las competencias de la Comunidad que existían ya en el Tratado de Roma. Esta competencia nueva rio perjudica a las competencias ya existentes y, especialmente, a aquellas cuyo ejercicio sólo requiera una mayoría (cualificada) en lugar de la unanimidad.
42.
Incluso si hubiera que optar por el planteamiento «finalista», preconizado por la República Helénica, sigue opinando la Comisión, sería necesario admitir que el objetivo del Reglamento impugnado no es únicamente la salud pública o el medio ambiente. Como indican los considerandos, es importante que los productos agrarios y transformados destinados a la alimentación humana «sólo se introduzcan en la Comunidad con arreglo a modalidades comunes» que «preserven, sin perjudicar indebidamente los intercambios entre la Comunidad y los terceros países, la unicidad del mercado y prevengan las desviaciones de tráfico». Según la Comisión hay que añadir a esto que todo el Reglamento se refiere a las condiciones de importación de los productos agrarios, es decir, que regula de hecho los intercambios de estos productos entre la Comunidad y los terceros países. En particular, el procedimiento previsto en el artículo 4 del Reglamento (controles, intercambios de información) tiene por objeto crear un régimen común de control aplicable a la importación de los productos afectados, cuya circulación deberá quedar posteriormente en libertad dentro de la Comunidad. Se trata pues de una regulación del comercio exterior de la Comunidad.
43.
La sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1987 (45/86, ya citada) muestra, según la Comisión, que la elección de la base jurídica debe determinarse a partir de elementos objetivos. Queda por tanto excluido que la finalidad última de un acto pueda convertirse en el criterio exclusivo de dicha elección. En virtud del punto de vista «objetivista/instrumentalista», deben considerarse como instrumentos específicos de política comercial todas las medidas contempladas expresamente en el apartado 113, así como las medidas que, sin que se mencionen expresamente en él, tengan el mismo efecto de regular abierta y específicamente el comercio con terceros países.
IV. Respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia
44.
El Tribunal de Justicia preguntó al Gobierno helénico si, teniendo en cuenta lo que dispone el apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento (invocar motivos nuevos en el curso del proceso), entiende la referencia al artículo 190 del Tratado CEE como un motivo distinto o más bien como un argumento en apoyo de uno de los motivos alegados en la demanda.
45.
En su respuesta, el Gobierno helénico indicó que la referencia al artículo 190 del Tratado que se hace en el escrito de réplica no constituye un motivo diferenciado a tenor del apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, sino un argumento necesario en apoyo del motivo basado en los vicios substanciales de forma, que corresponde a la diferenciación manifiesta, expresada en la base jurídica que da competencia al Consejo, entre el Reglamento impugnado y el citado Reglamento n° 1707/86. Esta diferenciación de las bases jurídicas y, por consiguiente, de la finalidad perseguida por cada uno de ellos no contiene datos objetivos que, de acuerdo con el artículo 190, permitan al Tribunal de Justicia ejercer el control jurisdiccional adecuado y a los Estados miembros y a los interesados conocer las condiciones en las que las instituciones comunitarias han aplicado las disposiciones del Tratado en la situación concreta.
M. Zuleeg
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.