Mål T‑510/18
(publicerat i utdrag)
Khaled Kaddour
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 23 september 2020
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar – Oriktig bedömning – Rätt till egendom – Proportionalitet – Skada på anseende – Fastställande av kriterier för uppförande”
1.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Syrien – Beslut 2013/255/Gusp och förordning nr 36/2012 – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Stöd till Syriens regim och gynnande av den – Begrepp – Självständigt rättsligt kriterium – Upptagande i förteckningarna på grundval av en rad konkreta, precisa och samstämmiga indicier – Följder för motiveringen till upptagandet
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, artiklarna 28.2 a och 28.3, 2015/1836/Gusp och 2018/778/Gusp; rådets förordningar nr 36/2012, artiklarna 15.1a a och 15.1b, 2015/1828 och 2018/774)
(se punkterna 68, 69, 73, 74, 76, 77, 80 och 81)
2.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Syrien – Beslut 2013/255/Gusp och förordning nr 36/2012 – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Ledande affärsmän med verksamhet i Syrien – Begrepp – Självständigt, objektivt och tillräckligt rättsligt kriterium – Presumtion för stöd till Syriens regim– Följder för motiveringen till upptagandet
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, artikel 28.2 a, 2015/1836/Gusp och 2018/778/Gusp; rådets förordningar nr 36/2012, artikel 15.1a a, 2015/1828 och 2018/774)
(se punkterna 71, 75, 78 och 79)
3.      Domstolsförfarande – Rättskraft – Beslut i vilket unionsdomstolen uttalar sig om upptagandet av en sökande i en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder – Bevisning vilken redan har beaktats av unionsdomstolen – Innebörd
(se punkterna 89 och 91–94)
4.      Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Prövningens omfattning – Bevis för att åtgärden är välgrundad – Skyldighet för unionens behöriga myndighet att, vid bestridande, visa att de skäl som anförts mot de berörda personerna eller enheterna är välgrundade – Den nämnda behöriga myndighetens utrymme för skönsmässig bedömning – Relevansen av bevisning som anförts i samband med ett tidigare upptagande när skälen är oförändrade, sökandens situation densamma och sammanhanget i Syrien inte har utvecklats
(Rådets beslut 2013/255/Gusp; rådets förordning nr 36/2012)
(se punkterna 97–101, 104, 105 och 110)
5.      Domstolsförfarande – Bevis – Styrkande handlingar – Bevisvärde – Unionsdomstolens bedömning – Kriterier
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 85)
(se punkterna 112 och 113)
6.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar och ekonomiska resurser – Talan om ogiltigförklaring väckt av en person som har samröre med en nyckelperson i Syriens regim och som avses av ett beslut om frysning av tillgångar – Bevis för att beslutet om upptagande i förteckningarna är välgrundat – Beslut som grundar sig på en rad indicier – Tillåtlighet – Villkor
(Rådets beslut 2013/255/Gusp och 2018/778/Gusp; rådets förordningar nr 36/2012 och nr 2018/774)
(se punkterna 116, 120 och 123–125)
7.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av tillgångar och ekonomiska resurser – Talan om ogiltigförklaring väckt av en ledande affärsman med verksamhet i Syrien som avses av ett beslut om frysning av tillgångar – Bevis för att beslutet om upptagande i förteckningarna är välgrundat – Beslut som grundar sig på en rad indicier – Tillåtlighet – Villkor
(Rådets beslut 2013/255/Gusp och 2018/778/Gusp; rådets förordningar nr 36/2012 och nr 2018/774)
(se punkterna 127, 134, 135, 140 och 141)
8.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Syrien – Beslut 2013/255/Gusp och förordning nr 36/2012 – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Ledande affärsmän med verksamhet i Syrien – Villkor för att inte förnya upptagandet i förteckningarna – Kumulativa villkor
(Rådets beslut 2013/255/Gusp, artiklarna 27.3 och 28.3, och 2015/1836; rådets förordningar nr 36/2012, artikel 15.1b, och 2015/1828)
(se punkterna 147, 149–151, 155 och 157)
9.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Åsidosättande av rätten till egendom och rätten till anseende – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17; rådets beslut 2018/778/Gusp; rådets förordning 2018/774)
(se punkterna 166–182)
Resumé
Sökanden, Khaled Kaddour, är en syrisk affärsman som bedriver näringsverksamhet, bland annat på områdena för telekom och råolja i Syrien.
Sökandens namn, vilket inledningsvis hade upptagits i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som vidtagits mot Republiken Syrien av rådet år 2011,(1) togs på nytt upp i förteckningarna år 2015 och kvarstår däri sedan dess,(2) med anledning av sökandens näringsverksamhet, vilken innebar att han gynnades av och kunde stödja Syriens regim, och med anledning av sökandens affärsförbindelser med Maher Al-Assad, som är bror till presidenten Bachar Al-Assad. Till grund härför låg dels kriteriet ledande affärsmän med verksamhet i Syrien, vilket definieras i artikel 28.2 a i beslut 2013/255(3) och i artikel 15.1a a i förordning nr 36/2012,(4) dels kriteriet samröre med den syriska regimen, vilket definieras i artikel 28.1 i nämnda beslut och i artikel 15.1 a i nämnda förordning. Sökanden har bestritt att han är en ledande affärsmän med verksamhet i Syrien, att han har haft affärsförbindelser med Maher Al-Assad, att han gynnas av Syriens regim med anledning sin näringsverksamhet och att han stöder nämnda regim.
I dom av den 23 september 2020 avslog tribunalen sökandens talan om ogiltigförklaring av genomförandebeslut 2018/778(5) och genomförandeförordning 2018/774,(6) genom vilka det hade beslutats att sökandens namn skulle kvarstå i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärderna.
Tribunalen preciserade att den omständigheten att flera kategorier av personer definieras i artikel 28 i beslut 2013/255 inte hindrar att en person kan ingå i flera kategorier samtidigt och därmed omfattas av olika kriterier i nämnda artikel 28, men erinrade samtidigt om att kriteriet avseende ”gynnande av Syriens regim och stöd till nämnda regim”, kriteriet avseende nära band till regimen, vilka föreskrivs i artikel 28.1 i detta beslut, och kriteriet avseende ”ledande affärsmän med verksamhet i Syrien”, vilket föreskrivs i artikel 28.2 i samma beslut, utgör självständiga rättsliga kriterium vilka ska skiljas åt. Vad avser det sistnämnda kriteriet påminde tribunalen om att det också är objektivt och tillräckligt, varmed det räcker att en person är en ledande affärsman med verksamhet i Syrien för att åtgärderna i fråga ska kunna tillämpas, utan att det är nödvändigt att rådet preciserar att den berörda personen gynnas av Syriens regim eller stöder den. Enligt tribunalen hade rådet, för det fall det preciserade det sistnämnda, även för avsikt att tillämpa kriteriet i artikel 28.1 i beslut 2013/255, som avser gynnande av Syriens regim och stöd till nämnda regim, på den berörda personen. I sådana fall är det nödvändigt att, med tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier, visa på vilket sätt nämnda person stöder eller gynnas av Syriens regim. Tribunalen drog härav slutsatsen att beslutet att ta upp sökandens namn grundade sig på tre skäl för uppförande.
Sökanden har gjort gällande att relevansen av den bevisning som hade ingetts av rådet felbedömdes. Tribunalen erinrade i detta avseende om att rådet, för att rättfärdiga ett beslut att låta ett namn kvarstå i förteckningarna i fråga, kan åberopa samma bevisning som har använts i ett tidigare skede för att rättfärdiga upptagandet eller behållandet av denna persons namn i förteckningarna i fråga, under förutsättning att skälen för uppförande inte har ändrats och att sammanhanget inte har utvecklats på ett sätt som innebär att den aktuella bevisningen har blivit obsolet. Eftersom skälen för uppförande i förevarande fall inte hade ändrats och sökandens faktiska situation, i likhet med situationen i Syrien, inte hade utvecklats på ett sätt som innebar att den bevisning som hade ingetts redan år 2016 till stöd för att beslutet att låta sökandens namn kvarstå i förteckningarna inte längre var relevant år 2018, konstaterade tribunalen att rådet inte var skyldigt att inkomma med bevisning som kompletterade den som redan hade ingetts. Tribunalen underkände således sökandens argument till stöd för att nämnda bevisning saknade relevans med anledning av att den var gammal eller att det saknades ny bevisning som styrkte den äldre bevisningen. I detta avseende preciserade tribunalen att den omständigheten att rådet hade stött sig på handlingar vilka tribunalen tidigare, i ett annat mål rörande sökanden,(7) hade bedömt inte uppfyllde beviskraven, inte fråntog rådet möjligheten att åberopa dessa handlingar på nytt, jämte annat bevismaterial, i syfte att presentera tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier till stöd för att beslutet att låta sökandens namn kvarstå i förteckningarna i fråga var välgrundat.
Sökanden har slutligen anfört att bestämmelserna i artiklarna 27.3 och 28.3 i beslut 2013/255, och artikel 15.1b i förordning nr 36/2012 är tillämpliga. Enligt dessa bestämmelser ska rådet inte uppföra namn eller låta namn kvarstå i förteckningarna om det föreligger tillräckliga uppgifter om att de berörda personerna inte, eller inte längre, har samröre med regimen eller utövar inflytande över den och inte heller utgör någon reell risk i fråga om kringgående av de åtgärder som vidtagits. Avseende detta påstående anförde tribunalen att villkoren i dessa bestämmelser, vilka ska läsas i sitt sammanhang och i ljuset av syftena med rättsakten i fråga, är kumulativa och inte är tillämpliga på personers vars namn tagits upp i förteckningarna i fråga med stöd av kriteriet om samröre med Syriens regim, vilket föreskrivs i artiklarna 27.1 och 28.1 i beslut 2013/255, samt i artikel 15.1 a i förordning nr 36/2012. Under alla omständigheter konstaterade tribunalen att villkoret om avsaknad av samröre med Syriens regim alternativt att sådant samröre inte längre föreligger inte var uppfyllt i förevarande fall, varmed tribunalen underkände sökandens anspråk och ogillade talan i sin helhet.
1      Se dom av den 13 november 2014, Kaddour/rådet (T-654/11, ej publicerad, EU:T:2014:947).
2      Se dom av den 26 oktober 2016, Kaddour/rådet (T-155/15, ej publicerat, EU:T:2016:628) och dom av den 31 maj 2018, Kaddour/rådet (T-461/16, ej publicerat, EU:T:2018:316)
3      Rådets beslut 2013/255/Gusp av den 31 maj 2013 om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 147, 2013, s. 14), i dess lydelse enligt rådets beslut (Gusp) 2015/1836 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 75).
4      Rådets förordning (EU) nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (EUT L 16, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2015/1828 av den 12 oktober 2015 (EUT L 266, 2015, s. 1).
5      Rådets beslut (Gusp) 2018/778 av den 28 maj 2018 om ändring av beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (EUT L 131, 2015, s. 16).
6      Rådets genomförandeförordning (EU) 2018/774 av den 28 maj 2018 om genomförande av förordning (EU) nr 36/2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (EUT L 131, 2018, s. 1).
7      Dom av den 13 november 2014, Kaddour/rådet (T-654/11, ej publicerad, EU:T:2014:947)