61996CC0067_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Hoge Raad (hoejesteret) og distriktsdomstolene Kantongerecht, Roermond, og Kantongerecht, Arnhem, alle Nederlandene, har i de foreliggende sager anmodet Domstolen om at traeffe praejudiciel afgoerelse om en raekke spoergsmaal, der drejer sig om, hvorvidt et system med obligatorisk tilslutning til erhvervspensionsfonde er foreneligt med traktatens konkurrenceregler. I de tre sager, hvorunder spoergsmaalene er blevet rejst, har den sagsoegende virksomhed nedlagt paastand om annullation af et paalaeg, som en erhvervspensionsfond har udstedt til den om at betale bidrag til dens ordning.
2 Sagerne rejser en raekke generelle spoergsmaal, som maa behandles, inden de mere specifikke spoergsmaal vedroerende sagens realitet kan undersoeges. Alle tre sager drejer sig om, hvorvidt et nationalt system, hvor det efter begaering fra arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter inden for en branche kan goeres obligatorisk for samtlige virksomheder inden for branchen at vaere tilsluttet en erhvervspensionsfond, kraenker traktatens artikel 5, sammenholdt med artikel 85, eller dens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86. Desuden rejser sagerne i relation til traktatens artikel 5 og 85 det spoergsmaal, om en kollektiv overenskomst mellem arbejdsgiverne og arbejdstagerne inden for en branche om at oprette en erhvervspensionsordning er omfattet af traktatens artikel 85, stk. 1. Domstolen skal saaledes for foerste gang tage stilling til forholdet mellem traktatens konkurrenceregler og aftaler indgaaet af arbejdsmarkedets parter efter kollektive forhandlinger. Yderligere er der rejst et spoergsmaal, som vedroerer anvendelsen af traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 86, og som drejer sig om, hvorvidt de nederlandske erhvervspensionsfonde, der fungerer inden for rammerne af reglerne om obligatorisk tilslutning til saadanne, er virksomheder som omhandlet i traktatens konkurrenceregler.
II - Den nationale lovgivning
3 Det nederlandske pensionssystem er baseret paa tre former for pension:
- Den foerste er en lovbestemt grundpension, der ydes af staten i overensstemmelse med Algemene Ouderdomswet (lov om almindelig alderdomspension, herefter »AOW«) (1) og Algemene Nabestaandenwet (lov om den almindelige forsikringsordning for efterladte). Denne ordning giver hele befolkningen ret til en fast ydelse, der beregnes som en procentdel af mindsteloennen. Ydelsen nedsaettes for hvert aar, den paagaeldende ikke har vaeret forsikret. Deltagelse i ordningen er obligatorisk.
- Den anden form for pension er de tillaegspensioner, der ydes i forbindelse med loennet eller selvstaendig erhvervsmaessig virksomhed, og som i de fleste tilfaelde supplerer grundpensionen. Disse tillaegspensioner administreres normalt i henhold til kollektive ordninger, der gaelder for en branche, et erhverv eller de ansatte i en virksomhed.
- Den tredje form for pension er de individuelle pensionsforsikrings- eller livsforsikringsaftaler, der kan indgaas paa frivilligt grundlag.
4 De foreliggende sager vedroerer alle erhvervspensionsordninger henhoerende under den anden form for pension, hvorefter der ydes tillaegspension til arbejdstagere. I den henseende adskiller de sig fra de tillaegspensionsordninger, der var omhandlet i Van Schijndel og Van Veen-sagerne (2), hvorefter der blev ydet pension til udoeverne af et erhverv.
5 Efter den nederlandske lovgivning staar det i princippet arbejdsgiverne frit, om de vil tilbyde deres ansatte en tillaegspensionsordning. OEnsker de dette, kan de oprette en virksomhedspensionsordning i form af en virksomhedspensionsfond eller indgaa en gruppeforsikringsaftale med et forsikringsselskab. De kan ogsaa oprette en erhvervspensionsordning sammen med andre arbejdsgivere eller slutte sig til en eksisterende erhvervspensionsordning.
6 I praksis er arbejdsgiverne imidlertid ofte forpligtet til at tilslutte deres ansatte en obligatorisk erhvervspensionsfond. Saadanne fonde oprettes, efter at arbejdsmarkedets parter inden for en branche har sluttet kollektiv overenskomst derom. Staten goer det derpaa obligatorisk at vaere tilsluttet den ordning, som fondene tilbyder.
7 Den foerste lov, saadanne ordninger er omfattet af, er Wet betreffende verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds af 17. marts 1949 (3) (lov om obligatorisk tilslutning til en erhvervspensionsfond, herefter »BPW«, med flere senere aendringer).
8 Den centrale bestemmelse i loven er artikel 3, stk. 1. Den bemyndiger socialministeren til paa begaering af en gruppe arbejdsgiver- og fagforeninger, som han finder tilstraekkeligt repraesentative, at udstede en bekendtgoerelse, der goer det obligatorisk for samtlige persongrupper inden for en given branche at vaere tilsluttet en erhvervspensionsfond. Er der ikke fremsat nogen begaering, har ministeren ikke en saadan bemyndigelse. Ministeren skal, foer han traeffer afgoerelse, hoere Sociaal-Economische Raad (Det OEkonomiske og Sociale Raad) og Verzekeringskamer (Forsikringstilsynet), der foerer tilsyn med forsikrings- og pensionsfonde.
9 Ifoelge artikel 3, stk. 2, i BPW skal alle af bekendtgoerelsen omfattede personer samt deres arbejdsgivere overholde den paagaeldende erhvervspensionsfonds bestemmelser. De forpligtelser, der foelger af disse bestemmelser, herunder pligten til at betale bidrag, kan haandhaeves ved domstolene. Efter artikel 18 kan pensionsfonden udstede et eksigibelt paabud til inddrivelse af udestaaende praemier.
10 Under parlamentets forhandlinger forud for vedtagelsen af BPW redegjorde regeringen for formaalet med reglerne om tilslutningspligt og anfoerte (4):
»... hensigten med lovforslaget er at fastsaette regler for individuelle pensionsordninger, der svarer til reglerne i Wet op het Algemeen Verbindend Verklaren van Bepalingen van Collectieve Arbeidsovereenkomsten (lov om almen gyldighed af bestemmelser i kollektive overenskomster), med hensyn til ansaettelsesvilkaar. Det skal saaledes forhindre, at nogle arbejdsgivere i en branche opnaar en fordel over for andre arbejdsgivere i samme branche ved at undlade at yde pension ...«
Den davaerende socialminister udtalte: (5)
»... erhvervspensionsforsikring af den i lovforslaget omhandlede art er saerlig hensigtsmaessig, fordi den bygger paa princippet om kollektiv forsikring, dvs. at samtlige erhvervsudoevere i en branche - foerst og fremmest arbejdsgiverne og arbejdstagerne - ... kollektivt paatager sig ansvaret for at indsamle de noedvendige midler til at sikre, at alle, som har arbejdet et tilstraekkeligt antal aar inden for branchen, og som har naaet en bestemt alder, kan oppebaere de ydelser, som de har behov for. Hvis man overlod det til de beskaeftigede selv at forsikre sig - saadan som det sker i visse tilfaelde - og lod det blive ved det, ville de bedst stillede forholdsvis let kunne soerge for sig selv i modsaetning til dem, der er mindre gunstigt stillet«.
11 Ifoelge artikel 5, stk. 2, i BPW skal en raekke betingelser vaere opfyldt, foer ministeren kan indfoere tilslutningspligt. F.eks. skal arbejdsgiverne og arbejdstagerne i henhold til artikel 5, stk. 2, punkt IV, vaere ligeligt repraesenteret i den paagaeldende fonds bestyrelse, og fonden skal ifoelge punkt V vaere en juridisk person.
12 I artikel 5, stk. 2, punkt II, opregnes en raekke spoergsmaal, som der skal vaere truffet bestemmelse om i pensionsfondenes vedtaegter og regulativer. Det fremgaar naermere bestemt af artikel 5, stk. 2, punkt II, litra l), at vedtaegterne og regulativerne skal give mulighed for under visse omstaendigheder at dispensere fra tilslutningspligten eller i det mindste fra nogle af de forpligtelser, som tilslutningen indebaerer.
13 Artikel 5, stk. 3, bemyndiger socialministeren til at fastsaette »richtlijnen« (retningslinjer) for fritagelse for tilslutningspligten. I henhold til denne bestemmelse udstedte den kompetente minister Beschikking van 29. december 1952 betreffende de vaststelling van de richtlijnen voor de vrijstelling van deelneming in een bedrijfspensioenfonds wegen een bijzondere pensionsvoorziening (afgoerelse af 29.12.1952 om fastsaettelse af retningslinjer for fritagelse for tilslutning til en erhvervspensionsfond paa grund af tilslutning til en saerlig pensionsordning, herefter »retningslinjerne for fritagelse« eller »retningslinjerne«), med flere senere aendringer (6).
14 Ifoelge artikel 1 i den udgave af retningslinjerne, som er relevant for hovedsagerne, er det vedkommende erhvervspensionsfond selv, der meddeler fritagelse. Fritagelse skal vaere begaeret enten individuelt af en ansat eller, som i hovedsagerne, af en arbejdsgiver for samtlige hans ansatte.
15 Fonden kan i henhold til artikel 1 meddele fritagelse fra tilslutningspligten, hvis den tilsluttede virksomhed har oprettet sin egen pensionsordning, og betingelserne i artikel 1, litra a)-d), i retningslinjerne er opfyldt. I artikel 1, litra a), opregnes de alternative former for pensionsordning, der anerkendes, nemlig en virksomhedspensionsfond, en anden erhvervspensionsfond eller en gruppeforsikringsaftale med et privat forsikringsselskab. Ifoelge artikel 1, litra b), skal de ydelser, der kan oppebaeres i henhold til virksomhedens saerlige pensionsordning, mindst svare til dem, som erhvervspensionsfonden giver. Efter artikel 1, litra c), skal der vaere tilstraekkelig sikkerhed for, at den alternative ordning opfylder sine pensionsforpligtelser. I artikel 1, litra d), bestemmes det, at der, hvis fritagelsen medfoerer, at ansatte udtraeder af fonden, skal udbetales en rimelig kompensation for de forsikringstekniske tab, der lides.
16 Ifoelge retningslinjernes artikel 5 skal fonden meddele fritagelse, hvis den paagaeldende virksomheds saerlige pensionsordning opfylder de foerste tre af de ovennaevnte betingelser og bestod seks maaneder foer indgivelsen af den begaering, paa grundlag af hvilken tilslutning til erhvervspensionsfonden blev gjort obligatorisk.
17 Ifoelge retningslinjernes artikel 8 skal alle afgoerelser vedroerende begaeringer om fritagelse vaere begrundede, og der skal fremsendes en kopi til Verzekeringskamer.
18 Retningslinjernes artikel 9 bestemmer, at en pensionsfonds afslag paa at meddele fritagelse kan paaklages (»bezwaar«). Klagen behandles af Verzekeringskamer. Den nederlandske regering har oplyst, at tilsynets afgoerelse kun er et forligsforslag og ikke er bindende. Afgoerelsen kan ikke appelleres.
19 Ifoelge den nederlandske regering kan der vaere blevet meddelt fritagelse til virksomheder, som var en del af en koncern, og som havde deres egen politik vedroerende arbejdsvilkaar, samt virksomheder, som kun midlertidigt var undergivet tilslutningspligten. Derimod haevdede de sagsoegende virksomheder under retsmoedet, at der i praksis aldrig eller kun meget sjaeldent er blevet meddelt fritagelse. Jeg omtaler senere en raekke nylige aendringer i retningslinjerne for fritagelse.
20 Efter artikel 3, stk. 4, i BPW kan den kompetente minister ophaeve tilslutningspligten for en hel branche. Ifoelge artikel 3, stk. 5, i BPW skal han ophaeve tilslutningspligten, naar pensionsfondens vedtaegter aendres, medmindre han meddeler, at han ikke har noget at indvende mod aendringerne.
21 Den anden lov, som erhvervspensionsfondene er omfattet af, er Wet van 15 mei 1962 houdende regelen betreffende pensioen- en spaarvoorzieningen (lov om pensions- og opsparingsfonde, herefter »PSW«), med flere senere aendringer. Loven indeholder generelle bestemmelser for alle former for pensions- og opsparingsfonde. Dens formaal er at beskytte forsikrede personer, hvis arbejdsgiver har truffet foranstaltninger af den paagaeldende art, idet den skal sikre, at de midler, der afsaettes til pension, rent faktisk anvendes til dette formaal.
22 I dette oejemed har arbejdsgiverne i henhold til artikel 2, stk. 1, i PSW pligt til at vaelge en af tre ordninger med henblik paa at adskille de tilvejebragte pensionsmidler fra den resterende del af virksomhedens formue. Arbejdsgiveren kan enten tilslutte sig en erhvervspensionsfond, oprette en virksomhedspensionsfond eller tegne gruppelivsforsikringer eller individuelle livsforsikringer i et forsikringsselskab.
23 I artikel 1, stk. 6, i PSW praeciseres det, at loven ogsaa finder anvendelse paa erhvervspensionsfonde, hvortil tilslutning er gjort obligatorisk i medfoer af BPW.
24 Ifoelge artikel 6a og 6b i PSW, som blev indfoejet i 1990, skal bestyrelsen for den enkelte fond, naar et bestemt antal tilsluttede personer kraever det, nedsaette et »deelnemersrad« (raad af tilsluttede personer), der skal hoeres om spoergsmaal vedroerende forvaltningen af fonden.
25 Artikel 9 og 10 i PSW fastlaegger i de tilsluttedes interesse, hvordan de tilvejebragte midler skal forvaltes. Efter hovedreglen i artikel 9 skal pensionsfondene overfoere risikoen i forbindelse med pensionsforpligtelserne eller genforsikre den. For at eliminere faren for uforsvarlig forvaltning eller daarlige investeringer maa fonden udelukkende anvende den tilvejebragte formue til at indgaa aftaler med forsikringsselskaber.
26 Som en undtagelse fra denne regel kan pensionsfondene i henhold til artikel 10 selv forvalte og investere den tilvejebragte kapital for egen risiko. For at faa tilladelse hertil skal fonden forelaegge de ansvarlige myndigheder en forvaltningsplan, der noeje redegoer for, hvordan fonden vil imoedegaa den forsikringsmaessige og oekonomiske risiko. Planen skal godkendes af Verzekeringskamer. Desuden foeres der loebende tilsyn med fonden. Ordningernes forsikringsmaessige resultatopgoerelser skal regelmaessigt forelaegges Verzekeringskamer til godkendelse. I praksis synes situationen at vaere den, at samtlige eksisterende erhvervspensionsfonde selv forvalter de indbetalte pensionsbidrag for egen risiko, og at undtagelsen saaledes er blevet reglen (7).
27 Artikel 13-16 i PSW indeholder regler om, hvordan den tilvejebragte kapital skal investeres. I henhold til artikel 13 skal ordningens formue sammen med de anslaaede indtaegter vaere tilstraekkelig til at daekke pensionsforpligtelserne. Ifoelge artikel 14 skal der investeres »op solide wijze« (forsigtigt).
28 Ogsaa de nederlandske beskatningsregler er af en vis betydning for de foreliggende sager. Ifoelge Kommissionen begraenser skattefradraget for pensionsbidrag sig efter den nederlandske lovgivning til pension, der samlet ikke overstiger et »rimeligt« niveau. I praksis ligger dette niveau efter 40 aars arbejde paa 70% af den paagaeldendes slutloen. Reglerne begraenser saaledes reelt stoerrelsen af de ydelser, der kan oppebaeres inden for rammerne af pensionsordninger.
29 Den nederlandske regering har oplyst, at der i dag findes 81 erhvervspensionsfonde i Nederlandene, og at der er tilslutningspligt for 66 af disse. Ifoelge de sagsoegte fonde er 91,6% af de personer, der er tilsluttet en erhvervspensionsfond, tilsluttet en fond med tilslutningspligt. 80% af de nederlandske arbejdstagere er obligatorisk tilsluttet en erhvervspensionsfond.
30 Om de 15 erhvervspensionsfonde, for hvilke staten ikke har indfoert tilslutningspligt, har regeringen forklaret, at et saadant statsligt indgreb er unoedvendigt for stoerstepartens vedkommende, enten fordi der er indgaaet kollektive overenskomster, som de facto forpligter alle branchens arbejdsgivere til at tilslutte deres ansatte, eller fordi der kun er et begraenset antal store arbejdsgivere i branchen, som under alle omstaendigheder har valgt at tilslutte deres ansatte vedkommende erhvervspensionsfond. Regeringen har oplyst, at de oevrige erhvervspensionsfonde uden tilslutningspligt kun omfatter et mindre antal smaa brancher eller brancher, hvor der ikke er laengere er nogen vaesentlig erhvervsmaessig aktivitet.
III - Faktiske omstaendigheder
A - Sag C-67/96, Albany International
31 Sagsoegte i hovedsagen, Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie (herefter »erhvervspensionsfonden for tekstilindustrien« eller »fonden«), er en erhvervspensionsfond i BPW's forstand for tekstilindustrien. Sagsoeger i hovedsagen, Albany International BV (herefter »Albany«), er et selskab, der bl.a. driver virksomhed inden for denne industri.
32 Ifoelge parterne i hovedsagen og den nederlandske regering blev der paa begaering af arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter ved en bekendtgoerelse, der udstedtes i 1952, indfoert tilslutningspligt for en raekke pensionsfonde, som hver for sig daekkede en del af tekstilindustrien. Der fandt en raekke sammenlaegninger sted, og i 1975 gjorde sammenlaegningen af de to tilbagevaerende fonde i tekstilindustrien og oprettelsen af én enkelt fond for hele branchen det noedvendigt at udstede en ny bekendtgoerelse, hvorved tilslutning til den sagsoegte fond blev gjort obligatorisk. Albany har siden 1975 efterlevet sin pligt til at deltage i ordningen.
33 Fondens ordning var fra 1975 baseret paa et system med et fast beloeb. Pensionsydelserne stod ikke i forhold til loennen, men bestod af et fast beloeb for hvert aar, den paagaeldende havde vaeret ansat i virksomheden. Ifoelge Albany var den hoejeste pension, som en arbejdstager kunne forvente efter 50 aars ansaettelse, kun 200 NLG om maaneden.
34 Derfor oprettede Albany i 1981 en tillaegspensionsordning, der blev administreret af et forsikringsselskab. Denne ordning sikrede de ansatte ydelser, der sammen med grundpensionen i henhold til AOW og den af fonden udbetalte tillaegspension udgjorde en samlet pension paa 70% af slutloennen efter 40 aars ansaettelse.
35 Efter forhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter aendrede fonden reglerne for sin tillaegspensionsordning med virkning fra den 1. januar 1989 og indfoerte en loenbaseret pensionsordning. Ordningen har samme formaal som Albany's tillaegsordning, nemlig at arbejdstagerne efter 40 aars ansaettelse skal kunne oppebaere samlede pensionsydelser svarende til 70% af deres slutloen.
36 Albany mente, at selskabets egen pensionsordning stadig var mere fordelagtig end den nye ordning, og at de aendringer i dets ordning, der maatte foretages efter aendringen af den obligatoriske brancheordning, var for byrdefulde og uforholdsmaessigt store. Selskabet anmodede derfor fonden om at fritage det for tilslutning.
37 Fonden afslog begaeringen ved afgoerelse af 28. december 1990. Den begrundede bl.a. afgoerelsen med, at den ifoelge retningslinjerne for fritagelse ikke var forpligtet til at fritage Albany, fordi selskabets saerlige pensionsordning ikke havde vaeret i kraft i seks maaneder, foer der blev indgivet begaering om at goere det obligatorisk at vaere tilsluttet erhvervspensionsordningen. Albany ville saaledes kun have haft ret til fritagelse, hvis selskabet havde oprettet sin egen ordning foer 1975.
38 Albany paaklagede fondens afgoerelse til Verzekeringskamer. Tilsynet udtalte ved skrivelse af 18. marts 1992 til parterne, at det var med foeje, at fonden i henhold til retningslinjerne for fritagelse ikke havde ment sig forpligtet til at meddele fritagelse.
39 Det tilfoejede dog:
»Da ordningen blev aendret (den 1.1.1989), havde klageren i flere aar draget omsorg for, at selskabets ansatte var omfattet af en tillaegspensionsordning, der i det mindste er sammenlignelig med den, som fonden oprettede paa det naevnte tidspunkt. Tilsynet finder derfor anledning til at henstille til fonden, at den goer brug af sin befoejelse til at meddele fritagelse, eller, hvis den kan godtgoere over for tilsynet - hvilket den endnu ikke har gjort - at en fleksibel loesning ikke har nogen berettigelse i det foreliggende tilfaelde, i det mindste giver en opsigelsesfrist.«
40 Trods denne udtalelse aendrede fonden ikke sin afgoerelse, og den lod den 11. november 1992 et betalingspaalaeg forkynde for Albany, hvorefter selskabet i medfoer af artikel 18 i BPW skulle betale de foreskrevne bidrag for 1989 med renter og inkassoomkostninger.
41 Albany anlagde sag til proevelse af betalingspaalaegget ved Kantongerecht, Arnhem, idet selskabet bl.a. gjorde gaeldende, at det nederlandske system med tilslutningspligt var i strid med traktatens konkurrenceregler.
42 Kantongerecht tiltraadte Verzekeringskamer's opfattelse, hvorefter Albany's ordning i det mindste var sammenlignelig med den ordning, som fonden havde indfoert pr. 1. januar 1989. Kantongerecht udtalte videre, at forholdet mellem fonden og de tilsluttede er undergivet »krav om rimelighed og retfaerdighed og/eller almindelige principper om god forvaltningsskik«. En erhvervspensionsfond boer saaledes ved afgoerelsen af, om der skal meddeles en fritagelse, i vidt omfang tage hensyn til en udtalelse fra et ved lov udpeget selvstaendigt organ som
Verzekeringskamer.
43 Med hensyn til paastanden om tilsidesaettelse af faellesskabsretten besluttede Kantongerecht ved dom af 4. marts 1996 at forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse:
»1) Er en erhvervspensionsfond som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra b), i Wet betreffende verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds en virksomhed som omhandlet i EF-traktatens artikel 85, 86 eller 90?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende: Hvis tilslutning goeres obligatorisk for industrivirksomheder, udgoer dette da en af en medlemsstat truffet foranstaltning, som medfoerer, at de for virksomhederne gaeldende konkurrenceregler mister deres effektive virkning?
3) Saafremt det andet spoergsmaal skal besvares benaegtende: Kan andre omstaendigheder foere til, at obligatorisk tilslutning er uforenelig med traktatens artikel 90, og i bekraeftende fald hvilke?«
B - Forenede sager C-115/97, C-116/97 og C-117/97, Brentjens' Handelsonderneming
44 Ved bekendtgoerelse af 28. juni 1958 (herefter »1958-bekendtgoerelsen« eller »bekendtgoerelsen«) gjorde statssekretaeren for sociale anliggender, efter en begaering af 8. marts 1958 fra arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter inden for byggematerialebranchen, det obligatorisk at vaere tilsluttet Stichting Bedrijfspensioenfonds voor de Handel in Bouwmaterialen (herefter »erhvervspensionsfonden for branchen handel med byggematerialer« eller »fonden«). Bekendtgoerelsen, der er baseret paa BPW, er senere blevet aendret flere gange. Den goer tilslutning obligatorisk for arbejdstagere paa mellem 23 og 64 aar, der er beskaeftiget i en virksomhed, som udelukkende eller hovedsageligt driver engroshandel med byggematerialer.
45 Ifoelge parterne i hovedsagen er fondens ordning baseret paa et system med et fast beloeb. De udbetalte pensionsydelser afhaenger ikke af loennen, men bestaar af et fast beloeb for hvert aars ansaettelse, som er ens for samtlige arbejdstagere. Fonden har oplyst, at den hoejeste pension, afhaengigt af ansaettelsesperiodens laengde, udgoer 5 300 NLG om aaret. I praksis opnaar stoersteparten af de ansatte i branchen en samlet pension paa 70% af slutloennen.
46 Brentjens' Handelsonderneming BV (herefter »Brentjens«) paabegyndte sin virksomhed i 1963. Den 1. januar 1968 tegnede Brentjens en pensionsforsikring for sine ansatte i livsforsikringsselskabet De NV Levensverzekerings Maatschappij de Nederlanden van 1870, senere Generali Levensverzekeringsmaatschappij NV (herefter »Generali«), et nederlandsk selskab, som er omfattet af Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (lov af 1993 om kontrol med forsikringsselskaber), og som tilhoerer den italienske koncern Assicurazioni Generali.
47 I 1989 fik fonden kendskab til Brentjens' eksistens og tilsluttede selskabet sin ordning med virkning fra den 1. januar 1990, idet den fritog det for at betale bidrag for perioden forud for tilslutningen. Den forpligtede sig dermed til at respektere Brentjens' eksisterende pensionsordning for perioden fra 1963 til den 1. januar 1990.
48 Brentjens fandt, at pensionsordningen hos Generali var mere fordelagtig end fondens ordning med hensyn til baade bidrag og ydelser, og anmodede om at blive fritaget for tilslutningspligten. Ved afgoerelse af 23. august 1994 afslog Fonden Brentjens' anmodning. Brentjens paaklagede afgoerelsen til Verzekeringskamer. Tilsynet kunne ikke tiltraede Brentjens' indvendinger og fastslog ved afgoerelse af 18. maj 1995, at fondens afgoerelse var korrekt.
49 Den 13. maj 1996 udstedte fonden tre saerskilte paalaeg til Brentjens om at betale de bidrag, som selskabet ifoelge dens vedtaegter skyldte for aarene 1990-1994, 1995 og 1996.
50 Brentjens anlagde tre saerskilte sager ved Kantongerecht, Roermond, til proevelse af disse paalaeg. Det fremgaar, at Brentjens og Generali samtidig i faellesskab klagede til Kommissionen over, at Nederlandene og fonden tilsidesatte traktatens artikel 3, litra g), artikel 5 og 85, artikel 90 og 86 samt artikel 52 og 59.
51 Den 18. marts 1997 afsagde Kantongerecht tre enslydende domme, hvori den forkastede tre af Brentjens' fire anbringender. Med hensyn til Brentjens' fjerde anbringende, hvorefter pligten til at vaere tilsluttet fonden er i strid med faellesskabsretten, har Kantongerecht forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:
»1) Skal EF-traktatens artikel 85, stk. 1, fortolkes saaledes, at der er tale om en aftale eller en vedtagelse inden for en virksomhedssammenslutning eller en virksomhed, der begraenser konkurrencen eller paavirker handelen mellem medlemsstater som omhandlet i EF-traktatens artikel 85, stk. 1, naar arbejdsmarkedsorganisationer inden for en bestemt branche indgaar aftaler om pensioner, som indebaerer, at der oprettes én erhvervspensionsfond for hele branchen, som alle arbejdstagere, der er beskaeftiget inden for branchen, som udgangspunkt skal tilsluttes, og som faar eneret til at forvalte de i branchen tilvejebragte pensionsmidler?
2) Skal EF-traktatens artikel 3, litra g), artikel 5 og artikel 85 set under ét fortolkes saaledes, at der er tale om en tilsidesaettelse af disse bestemmelser, naar myndighederne goer tilslutning til en erhvervspensionsfond som omhandlet i spoergsmaal 1 obligatorisk for virksomheder inden for en bestemt branche?
3) Skal begrebet 'virksomhed' i den betydning, hvori det anvendes i EF-traktatens konkurrenceregler (EF-traktatens artikel 85-94), fortolkes saaledes, at det omfatter en erhvervspensionsfond som omhandlet i 'Wet betreffende verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds'?
4) Skal EF-traktatens artikel 86 og 90 set under ét fortolkes saaledes, at der er tale om en tilsidesaettelse af disse bestemmelser, naar myndighederne tillaegger en erhvervspensionsfond en eneret, som medfoerer, at friheden til at vaelge en pensionsordning hos et privat forsikringsselskab vaesentligt begraenses?«
C - Sag C-219/97, BV Maatschappij Drijvende Bokken
52 Appellanten i hovedsagen, Maatschappij Drijvende Bokken BV (herefter »Drijvende Bokken«), udlejer flydekraner, ofte sammen med slaebebaade. De bruges i offshore-industrien, til bygge- og anlaegsarbejder, inden for skibsbygning og skibsreparation, i den kemiske industri samt til at hejse tung last op paa pontoner og skibe.
53 Sagsoegte i hovedsagen, Stichting Pensioenfonds voor de Vervoer- en Havenbedrijven (herefter »fonden«), er en erhvervspensionsfond som omhandlet i BPW. Ved bekendtgoerelse af 9. september 1959 (herefter »1959-bekendtgoerelsen« eller »bekendtgoerelsen«) gjorde statssekretaeren for sociale anliggender og den offentlige sundhed paa vegne af ministeren tilslutning til fonden obligatorisk for mandlige arbejdstagere paa 18 aar og derover, som er beskaeftiget i en havnevirksomhed i Rotterdams havneomraade. Bekendtgoerelsens anvendelsesomraade blev ved bekendtgoerelse af 17. december 1991 udvidet til at omfatte samtlige arbejdstagere med fast beskaeftigelse i en havnevirksomhed eller en dermed ligestillet virksomhed.
54 Ifoelge Drijvende Bokken er fondens ordning baseret paa et system med et fast beloeb, hvori pensionsydelserne ikke afhaenger af loennen.
55 Drijvende Bokken mente ikke, at selskabet var omfattet af bekendtgoerelsen, og tilsluttede sig derfor en anden pensionsfond. Efter udvidelsen af bekendtgoerelsens anvendelsesomraade i 1991 fandt fonden, at Drijvende Bokken var omfattet af bekendtgoerelsen, og at tilslutning til fonden var obligatorisk for Drijvende Bokken's ansatte. Den udstedte derfor et endeligt paalaeg til Drijvende Bokken om at betale pensionsbidrag paa i alt 132 000 NLG med renter og omkostninger.
56 Drijvende Bokken anlagde sag ved Kantongerecht til proevelse af betalingspaalaegget. Selskabet gjorde dels gaeldende, at det ikke er omfattet af direktivets anvendelsesomraade, dels at tilslutningspligten er i strid med Faellesskabets konkurrenceregler.
57 Kantongerecht fandt, at Drijvende Bokken's ansatte ikke er beskaeftiget i en havnevirksomhed i bekendtgoerelsens forstand, og gav derfor selskabet medhold.
58 Fonden appellerede dommen til Rechtbank (distriktsdomstolen), som fastslog, at Drijvende Bokken's ansatte er ansat i en havnevirksomhed eller en dermed ligestillet virksomhed, og at bekendtgoerelsen derfor finder anvendelse. Desuden forkastede Rechtbank Drijvende Bokken's anbringende om, at pligten til at vaere tilsluttet fonden er i strid med Faellesskabets konkurrenceregler. Retten fandt, at fonden ikke kan betragtes som en virksomhed som omhandlet i traktatens artikel 85 og 86, men snarere har karakter af en social institution.
59 Drijvende Bokken's anke til Hoge Raad bygger udelukkende paa det anbringende, at tilslutningspligten er i strid med faellesskabsretten. Hoge Raad har besluttet at forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse:
»1) Skal en erhvervspensionsfond som den i hovedsagen omhandlede, med hensyn til hvilken BPW foreskriver obligatorisk tilslutning for alle eller én eller flere bestemte grupper af erhvervsdrivende, anses for en virksomhed som omhandlet i EF-traktatens artikel 85, 86 eller 90?
2) Naar et antal erhvervsorganisationer i en branche, som af vedkommende minister anses for tilstraekkeligt repraesentative som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i BPW, i henhold til denne bestemmelse anmoder ministeren om at goere tilslutning til en bestemt pensionsfond i denne lovs forstand obligatorisk, skal disse organisationers faelles optraeden da anses for en aftale mellem virksomheder eller en vedtagelse inden for sammenslutninger af virksomheder eller en form for samordnet praksis som omhandlet i EF-traktatens artikel 85, stk. 1, som - i denne traktatbestemmelses forstand - a) kan paavirke handelen mellem medlemsstater og b) har til formaal eller til foelge at hindre, begraense eller fordreje konkurrencen inden for faellesmarkedet?
3) Hvis tilslutning goeres obligatorisk, skal dette da anses for en foranstaltning, som kan ophaeve den effektive virkning af de for virksomhederne gaeldende konkurrenceregler, eller for en foranstaltning, hvorved en medlemsstat foreskriver eller fremmer indgaaelse af aftaler i strid med artikel 85 eller forstaerker deres virkning, eller er dette kun tilfaeldet under bestemte omstaendigheder, og, saafremt dette er tilfaeldet, under hvilke?
4) Saafremt det foregaaende spoergsmaal skal besvares benaegtende: Kan andre omstaendigheder foere til, at det er uforeneligt med EF-traktatens artikel 90 at goere tilslutning obligatorisk, og i bekraeftende fald hvilke omstaendigheder?
5) Kan den omstaendighed, at tilslutning goeres obligatorisk, anses for en indroemmelse af en eksklusiv rettighed til en erhvervspensionsfond som omhandlet i EF-traktatens artikel 90, stk. 1, og skaffes der derved en saadan pensionsfond en dominerende stilling, som den misbruger blot ved at udoeve den indroemmede eksklusive rettighed, navnlig fordi det kan paavirke handelen mellem medlemsstater at goere tilslutning obligatorisk, og fordi tjenesteydelsen i strid med artikel 86, stk. 2, litra b), begraenses til skade for de obligatorisk tilsluttede virksomheder eller arbejdstagere? Eller kan den obligatoriske tilslutning fremkalde en situation, hvor en pensionsfond foranlediges til et saadant misbrug eller i hvert fald bringes i en situation, som den ikke ville kunne bringe sig selv i uden derved at tilsidesaette artikel 86, mens der saaledes i hvert fald ikke sikres en ordning med ikke-fordrejet konkurrence?
6) Saafremt det er i strid med faellesskabsretten at goere tilslutning obligatorisk, medfoerer dette da, at tilslutning ikke retsgyldigt kan goeres obligatorisk?«
IV - Formaliteten
60 I Albany-sagen (sag C-97/96) mener den franske og den nederlandske regering under henvisning til dommene i sagerne Meilicke (8) og Telemarsicabruzzo m.fl. (9) og Max Mara-kendelsen (10), at de forelagte spoergsmaal eventuelt maa afvises, fordi den forelaeggende ret ikke tilstraekkeligt praecist har beskrevet den retlige og faktiske baggrund for dem. Ogsaa Kommissionen har udtrykt tvivl paa dette punkt. I Brentjens-sagen (forenede sager C-115/97, C-116/97 og C-117/97) har den franske regering fremsat en lignende indvending.
61 Det foelger af Domstolens praksis, at oplysninger om den faktiske og retlige baggrund i anmodninger om en praejudiciel afgoerelse i det vaesentlige tjener to formaal.
62 For det foerste goer de det muligt for Domstolen at give en fortolkning af faellesskabsretten, som den nationale ret kan bruge (11). Som Domstolen har bemaerket, har kravet om tilstraekkelige oplysninger navnlig betydning paa konkurrenceomraadet, hvor de faktiske og retlige omstaendigheder ofte er indviklede (12). Parterne i hovedsagen, den nederlandske regering og Kommissionen har i deres respektive skriftlige indlaeg givet Domstolen et betydeligt antal oplysninger om sagernes faktiske omstaendigheder og den nederlandske lovgivning. Trods de mangler, forelaeggelsesdommene maatte udvise, mener jeg derfor, at Domstolen kan give et brugbart svar paa de nationale domstoles spoergsmaal.
63 Kravet om tilstraekkelige oplysninger om de retlige og faktiske omstaendigheder tjener ogsaa et andet formaal, nemlig at give medlemsstaternes regeringer og andre beroerte parter mulighed for at afgive indlaeg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen. Det paahviler Domstolen at overvaage, at denne mulighed bevares (13). I den forbindelse skal det erindres, at det kun er forelaeggelsesbeslutningerne, der meddeles de beroerte parter (14).
64 Hvad angaar de retlige omstaendigheder er jeg enig med de to regeringer og Kommissionen i, at Kantongerecht fremkommer med forholdsvis faa oplysninger i Albany-sagen. Den indskraenker sig til at henvise til en raekke bestemmelser i BPW, som finder anvendelse i det paagaeldende tilfaelde. Imidlertid fik regeringerne og Kommissionen meddelelse om de to parallelle forelaeggelser i Brentjens- og Drijvende Bokken-sagerne henholdsvis fire og tre maaneder foer afslutningen af den skriftlige forhandling i Albany-sagen, fordi denne sag var blevet udsat. Navnlig Hoge Raads forelaeggelse i Drijvende Bokken-sagen indeholder en detaljeret fremstilling af de relevante nederlandske retsforskrifter. Den franske og den nederlandske regering samt Kommissionen afgav deres skriftlige indlaeg i Albany-sagen efter indlaeggene i Brentjens-sagen og samtidig med indlaeggene i Drijvende Bokken-sagen. Det fremgaar af deres indlaeg i Albany-sagen, at de var bekendt med de to andre forelaeggelser. Det er saaledes klart, at de, der oenskede at afgive indlaeg, var blevet tilstraekkelig underrettet om de relevante nederlandske retsforskrifter til at kunne tage stilling til de rejste spoergsmaal.
65 Med hensyn til de faktiske omstaendigheder er jeg uenig i, at forelaeggelsesdommene i Albany- og Brentjens-sagerne ikke er praecise nok. De forelaeggende domstole forklarer udfoerligt i dommene, hvorfor de har brug for en fortolkning af faellesskabsretten for at kunne traeffe afgoerelse i sagerne, og hvilke betragtninger der ligger til grund for deres spoergsmaal.
66 Jeg mener saaledes, at de forelagte spoergsmaal i alle tre sager kan antages til realitetsbehandling.
V - Indholdet af de forelagte spoergsmaal
67 Jeg er enig med Kommissionen i, at forelaeggelserne rejser foelgende fem forskellige spoergsmaal.
68 For det foerste: Er det uforeneligt med traktatens artikel 85, stk. 1, at repraesentanter for arbejdsgivere og arbejdstagere i en branche kollektivt aftaler at oprette én enkelt erhvervspensionsfond, som har eneret til at administrere de indbetalte bidrag, og i faellesskab anmoder myndighederne om at goere tilslutning til fonden obligatorisk for samtlige personer i branchen (15)? For det andet: Tilsidesaetter en medlemsstat traktatens artikel 5 og 85 set under ét, hvis den paa begaering af arbejdsgiveres og arbejdstageres repraesentanter goer det obligatorisk for samtlige virksomheder i en branche at vaere tilsluttet en erhvervspensionsordning (16)? For det tredje: Er de nederlandske erhvervspensionsfonde »virksomheder« i den betydning, hvori dette begreb anvendes i traktatens konkurrenceregler (17)? For det fjerde: Tilsidesaetter en medlemsstat traktatens artikel 86 og 90 set under ét, hvis den goer det obligatorisk at vaere tilsluttet en erhvervspensionsfond og tillaegger pensionsfonden eneret til at administrere de indbetalte bidrag (18)? For det femte: Hvilke retsvirkninger vil det have, hvis en saadan tilslutningspligt kendes uforenelig med faellesskabsretten? (19)
69 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken har anmodet Domstolen om at behandle et sjette spoergsmaal, nemlig om den nederlandske lovgivning er forenelig med traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 52 og 59. Selskaberne har gjort gaeldende, at Kantongerecht, Arnhem, indirekte rejser tvivl herom ved i spoergsmaal 3 i Albany-sagen at oenske oplyst, om »andre omstaendigheder« kan foere til, at obligatorisk tilslutning er uforenelig med traktatens artikel 90.
70 Det fremgaar af forelaeggelsesdommen i Albany-sagen, at Kantongerecht har udformet sine spoergsmaal i overensstemmelse med Hoge Raads tre sidste spoergsmaal i Van Schijndel og van Veen-sagen (20), som Domstolen af processuelle aarsager ikke skulle besvare. Det fremgaar lige saa klart, at Kantongerecht opfatter de tre spoergsmaal saaledes, at de udelukkende vedroerer Faellesskabets konkurrenceregler. Intet i sagens akter tyder paa, at parterne eller den nationale domstol har droeftet, om traktatens artikel 52 eller 59, som foreskriver ophaevelse af restriktioner for etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser, finder anvendelse. I modsaetning til omstaendighederne i Brentjens-sagen, som beroerer et udenlandsk forsikringsselskab, der driver virksomhed gennem sit nederlandske datterselskab, synes Albany-sagen ikke at rumme noget graenseoverskridende aspekt. Jeg mener derfor ikke, at Kantongerechts spoergsmaal, trods dets brede formulering, kan fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter spoergsmaalet om, hvorvidt traktatens artikel 52 og 59 finder anvendelse.
VI - Traktatens artikel 85, stk. 1
71 Herefter kommer jeg til foerste spoergsmaal, nemlig om traktatens artikel 85, stk. 1, tilsidesaettes, naar repraesentanter for arbejdsgivere og arbejdstagere i en branche kollektivt aftaler at oprette én enkelt erhvervspensionsfond, som har eneret til at administrere de indbetalte bidrag, og i faellesskab anmoder myndighederne om at goere tilslutning til fonden obligatorisk for samtlige personer i branchen.
72 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken mener, at arbejdsgiverne i den paagaeldende branche derved overtraeder traktatens artikel 85, stk. 1. De har fremfoert foelgende argumentation.
73 For det foerste er der tale om »aftaler mellem virksomheder« som omhandlet i artikel 85, stk. 1. Enhver kollektiv overenskomst mellem repraesentanter for arbejdsgivere og arbejdstagere indebaerer en aftale mellem arbejdsgiverne om at forhandle i faellesskab og om at vaere bundet af forhandlingsresultatet. I de foreliggende sager har samtlige arbejdsgivere forpligtet sig til at tilslutte deres ansatte én enkelt pensionsfond og til at overholde dennes bestemmelser.
74 For det andet »begraenser« aftalerne »konkurrencen«. Konkurrencen mellem arbejdsgiverne begraenses, fordi en vaesentlig omkostningsfaktor harmoniseres inden for en hel branche, fordi friheden til at vaelge den mest attraktive pensionsordning begraenses, og fordi det goeres umuligt for arbejdsgiverne at tiltraekke arbejdskraft ved at tilbyde en mere fordelagtig pensionsordning. Forsikringsselskaberne udelukkes fra en vaesentlig del af markedet for livsforsikring.
75 For det tredje »paavirker« aftalerne »handelen mellem medlemsstater«. De beroerte arbejdsgivere udoever graenseoverskridende virksomhed. Desuden hindres udenlandske forsikringsselskaber i praksis i at tilbyde graenseoverskridende tjenesteydelser og i at etablere sig gennem filialer i Nederlandene.
76 Endelig har aftalerne en maerkbar indvirkning paa konkurrencen og handelen mellem medlemsstaterne. Hver enkelt pensionsfond daekker en hel branche. Desuden skal deres kumulative virkning tages i betragtning, da der i praktisk taget samtlige brancher i Nederlandene er indgaaet aftaler af den paagaeldende art.
77 Kommissionen, de tre regeringer, som har afgivet indlaeg for Domstolen vedroerende dette punkt, og de fonde, som er parter i hovedsagerne, er alle af den opfattelse, at traktatens artikel 85, stk. 1, ikke er blevet tilsidesat. De har fremsat en raekke forskellige argumenter til stoette for denne paastand.
78 For det foerste har de haevdet, at artikel 85, stk. 1, ikke finder anvendelse ratione materiae paa kollektive overenskomster mellem repraesentanter for arbejdsgivere og arbejdstagere. Subsidiaert har de anfoert, at der ikke er tale om en aftale mellem »virksomheder«, at konkurrencen ikke begraenses, at handelen mellem medlemsstaterne ikke paavirkes, eller at aftalerne i henhold til de minimis-reglen under alle omstaendigheder ikke falder ind under traktatens artikel 85, stk. 1, fordi de kun har ubetydelig indvirkning paa konkurrencen eller handelen.
79 Disse argumenter rejser det grundlaeggende spoergsmaal, hvilket forhold der er mellem forbuddet i traktatens artikel 85, stk. 1, og kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter. Det er et spoergsmaal, som Domstolen endnu ikke har haft anledning til at behandle (21). Da der er tale om en relativt ny problematik, og da Domstolens svar kan have vidtraekkende foelger, kan det vaere hensigtsmaessigt at undersoege, hvordan den behandles i antitrust-lovgivningen i forskellige medlemsstater og i USA.
A - Komparativ oversigt
80 I Frankrig finder forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler (22) anvendelse paa kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter. Ifoelge Conseil de la concurrence (konkurrencemyndigheden) falder kollektive overenskomster som saadanne ikke uden for konkurrencereglernes materielle anvendelsesomraade. Friheden til at forhandle kollektivt betragtes blot som en variant af aftalefriheden og er undergivet de samme generelle begraensninger som denne, herunder forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler (23). Fagforeningerne betragtes som oekonomiske aktoerer, der sammen med arbejdsgiversiden kan oeve indflydelse paa konkurrencen (24). Dog har Conseil de la concurrence fundet stoersteparten af bestemmelserne i de aftaler, som er blevet forelagt raadet til behandling, forenelige med de franske konkurrenceregler efter at have undersoegt deres begraensende virkninger eller afvejet de konkurrencebegraensende aspekter mod de sociale fordele (25).
81 Et godt eksempel paa Conseil de la concurrence's maade at raesonnere paa findes i en avis (udtalelse), som det har afgivet i en sag, der kan sammenlignes med de foreliggende. Den vedroerte det franske prévoyance collective-system (26), inden for hvilket der udbetales sociale ydelser, som supplerer det statslige socialsikringssystems ydelser. Det daekker tre former for risici: for det foerste sygdom og moderskab, for det andet tabt arbejdsevne og invaliditet og for det tredje doedsfald. Systemet er - i det mindste delvis - blevet indfoert ved kollektive brancheoverenskomster mellem arbejdsmarkedets parter. I disse overenskomster udpeges bl.a. en organisme de prévoyance, der har eneret til at administrere midlerne. Ofte goer den kompetente minister, efter faelles begaering fra arbejdsmarkedets parter, det ved en beslutning obligatorisk for hele den paagaeldende branche at vaere tilsluttet systemet.
82 En sammenslutning af assureurs-conseils, som oenskede at tilbyde tjenesteydelser paa markedet for prévoyance, klagede til konkurrencemyndigheden over de to sidstnaevnte elementer i systemet, nemlig eneretten til at administrere midlerne og tilslutningspligten for arbejdsgivere, der ikke havde deltaget i de kollektive forhandlinger. Conseil de la concurrence fandt, at de omhandlede organismes de prévoyance leverer tjenesteydelser, og at de derfor er omfattet af konkurrencereglerne. Arbejdsgiverne og arbejdstagerne er ogsaa omfattet af konkurrencelovgivningen, enten direkte eller indirekte gennem deres repraesentanter, for saa vidt angaar indholdet af deres kollektive overenskomster. Udpegelsen af en enkelt medkontrahent er imidlertid blot udtryk for, at arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter udoever deres ret til at vaelge, hvilken tjenesteyder de vil indgaa aftaler med. Om udvidelsen af overenskomstens anvendelsesomraade til at omfatte hele branchen fandt Conseil de la concurrence, at den dels bidrager til lige konkurrencebetingelser i branchen, dels til oekonomiske og sociale fremskridt. Konkurrencereglerne er derfor ikke blevet tilsidesat.
83 I Finland er overenskomster paa arbejdsmarkedet ikke omfattet af anvendelsesomraadet for lov nr. 480/1992 om konkurrence (laki kilpailunrajoituksista) i medfoer af lovens artikel 2, stk. 1. Ifoelge forarbejderne til loven gaelder konkurrencereglerne derfor ikke for kollektive overenskomster om arbejdsvilkaar. Det understreges imidlertid, at konkurrencereglerne finder anvendelse paa kollektive overenskomster, som ikke vedroerer arbejdsvilkaar, men f.eks. kommercielle forbindelser mellem arbejdsgiverne og deres kunder (27).
84 Den hoejeste forvaltningsdomstol har taget stilling til raekkevidden af denne undtagelse i en sag (28) om en kollektiv overenskomst inden for papirindustrien, der begraensede arbejdsgivernes mulighed for at lade uafhaengige underleverandoerer varetage visse arbejdsopgaver (saasom rengoering), der traditionelt blev udfoert af de ansatte. Domstolen fastslog, at kun bestemmelser, som direkte angaar arbejdsvilkaar saasom loen, arbejdstid og beskyttelse mod afskedigelse, falder uden for forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler. De paagaeldende begraensninger er derfor ikke omfattet af undtagelsen. Arbejdstagerne beskyttes tilstraekkeligt af en lovbestemmelse, der forbyder afskedigelse som foelge af, at arbejdsopgaver overlades til underleverandoerer.
85 I Danmark bestemmes det i § 2, stk. 1, i den nyligt vedtagne konkurrencelov (29), at loven omfatter enhver form for erhvervsvirksomhed. Ifoelge forarbejderne til loven skal begrebet »erhvervsvirksomhed« forstaas bredt, saaledes at det omfatter enhver oekonomisk aktivitet paa et marked for varer og tjenester. Det er ikke en forudsaetning for lovens anvendelse, at der tilsigtes en oekonomisk gevinst, eller at der er valgt en bestemt selskabsform.
86 § 3 bestemmer, at loven ikke omfatter loen- og arbejdsforhold. Denne undtagelse omfatter ifoelge forarbejderne kun forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere.
87 Det fremgaar ogsaa af forarbejderne, at undtagelsen i den nye lov skal fortolkes i overensstemmelse med den maade, hvorpaa den tidligere monopollov blev fortolket. Derfor har en dom, som Hoejesteret afsagde i 1965 (30), stadig betydning. Hoejesteret skulle tage stilling til bestemmelser i en kollektiv overenskomst, der afskar bestemte forbrugergrupper fra at erhverve beklaedning, som var fremstillet paa en billigere maade. Hoejesteret fastslog, at undtagelsen ikke fandt anvendelse i det paagaeldende tilfaelde, da overenskomstenen gik videre end til at regulere loen- og arbejdsforhold. Endvidere fandt loven anvendelse paa »arbejdsmarkedets parter« ratione personae, naar de varetog »saadanne erhvervsinteresser«. Det danske forbud mod konkurrencebegraensende aftaler finder saaledes anvendelse paa bestemmelser i kollektive aftaler, som vedroerer »erhvervsvirksomhed«, og som ikke vedroerer »loen- og arbejdsforhold«.
88 I Tyskland falder visse oekonomiske omraader og aftaler uden for det materielle anvendelsesomraade for loven mod konkurrencebegraensninger (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschraenkungen, herefter »GWB«). Hverken arbejdsmarkedet eller kollektive overenskomster er dog udtrykkeligt naevnt i loven.
89 Aftaler er kun omfattet af det generelle forbud mod konkurrencebegraensende aftaler, »hvis de kan paavirke ... markedsforholdene for saa vidt angaar handelen med varer eller erhvervsmaessige tjenesteydelser« (31). Ifoelge forarbejderne til loven kan loenarbejde ikke anses for at vaere »erhvervsmaessige tjenesteydelser«. Saaledes, understreges det, er kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter om loen- og arbejdsvilkaar ikke omfattet af forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler (32).
90 Domstolene og Bundeskartellamt (forbundskonkurrencemyndigheden) har flere gange skullet tage stilling til lovligheden af kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter, som, enten direkte eller indirekte gennem arbejdstidsreglerne, har haft konsekvenser for butikkernes aabningstider eller mere generelt for forretningstiderne i bestemte brancher.
91 Bundesarbeitsgericht (den foederale arbejdsret) har fastslaaet (33), at kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter principielt falder uden for konkurrencereglernes materielle anvendelsesomraade. Retten angav flere grunde hertil. For det foerste bemaerkede den indledningsvis, at kollektive forhandlinger er en af de aktiviteter, som er beskyttet af artikel 9, stk. 3, i Grundgesetz (den tyske grundlov). For det andet indtager arbejdsmarkedet en saerstilling (ordnungspolitische Sonderstellung). For det tredje er betingelserne for, at § 1 i GWB finder anvendelse, ikke opfyldt, eftersom fagforeningerne ikke kan anses for at vaere virksomheder i konkurrencerettens forstand, fordi de ikke opererer paa markederne for varer og tjenesteydelser. Kollektive overenskomster udgoer derfor ikke aftaler mellem virksomheder. Den noedvendige forudsaetning for indgaaelsen af saadanne overenskomster, nemlig arbejdsgivernes aftale om at forhandle i faellesskab, maa foelgelig ogsaa vaere undtaget fra konkurrenceloven. For det fjerde er det ikke muligt at foretage en afvejning af de beroerte interesser, fordi der mangler regler, der opstiller klare kriterier. For det femte finder forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler kun anvendelse, hvis der er tale om et ulovligt samarbejde mellem arbejdsgivere, som bevidst udnytter de kollektive overenskomsters formelle rammer som daekke for et konkurrencebegraensende kartel paa markederne for varer og tjenesteydelser.
92 Bundeskartellamt er imidlertid naaet frem til et andet resultat. I en udtalelse om en kollektiv overenskomst, som direkte harmoniserede, hvornaar de forretningsmaessige aktiviteter inden for engroshandelssektoren skulle ophoere om loerdagen og i ferieperioder (34), har Bundeskartellamt fastslaaet, at saadanne overenskomster har direkte indvirkning paa markederne for varer og tjenesteydelser, og at de derfor ikke paa forhaand er undtaget fra § 1 i GWB. Bundeskartellamt skelnede mellem saadanne overenskomster og overenskomster, der blot fastsaetter regler for arbejdstiden.
93 Bundeskartellamt er ved en anden lejlighed gaaet endnu videre (35). Arbejdsmarkedets parter inden for detailhandelssektoren var blevet enige om harmoniserede arbejdstidsregler, der indirekte hindrede butiksejerne i at holde aabent efter et bestemt klokkeslaet. Bundeskartellamt fandt, at regulering af arbejdstiden gennem kollektive overenskomster paa grund sin dobbelte karakter udgoer et saerligt tilfaelde. Paa den ene side er aabningstiderne inden for detailhandelen en vaesentlig konkurrencefaktor. Fagforeningerne og arbejdsgiverne paavirker indirekte, men reelt, arbejdsgivernes virksomhed paa markederne for varer og tjenesteydelser og udoever derved en oekonomisk aktivitet. Paa den anden side er kollektive forhandlinger beskyttet som en grundrettighed, i det omfang de vedroerer arbejdsvilkaar. I dette specielle og ekstraordinaere tilfaelde, hvor der foreligger en konflikt, kan kun en afvejning af de beroerte interesser foere til en brugbar loesning. I den konkrete sag maatte oensket om konkurrence gaa forud.
94 I appelsagen (36) vedroerende de samme arbejdstidsregler, som Bundeskartellamt havde udtalt sig om (37), anlagde Kammergericht (hoejere regional domstol, Berlin) et tredje raesonnement. Kammergericht fastslog, at hverken kollektive overenskomster eller de kontraherende parter i saadanne overenskomster paa forhaand falder uden for anvendelsesomraadet for den tyske lovgivning om konkurrencebegraensende aftaler. Kollektive overenskomster om arbejdsvilkaar og loen er imidlertid normalt lovlige i henhold til § 1 i GWB, da de ikke kan forventes at paavirke »markedsforholdene for saa vidt angaar handelen med varer eller erhvervsmaessige tjenesteydelser«. Med hensyn til de konkrete kollektive overenskomster, der var blevet forelagt Kammergericht, indebar deres indirekte, men faktiske begraensende indflydelse paa butikkernes aabningstider paa markedet for varer i princippet, at forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler var blevet tilsidesat. Imidlertid hoerer overenskomster vedroerende arbejdstiden til kernen (im Kernbereich) i den grundlaeggende ret til kollektiv forhandling i Tyskland. Saadanne overenskomster falder i det hele uden for forbud indeholdt i almindelige love.
95 I Det Forenede Kongerige har Secretary of State tidligere i henhold til Fair Trading Act 1973 kunnet forelaegge en restriktiv arbejdsmarkedspraksis for Monopolies and Mergers Commission (kommissionen vedroerende monopoler og virksomhedssammenlaegninger) for at indhente dens vurdering af praksisens indvirkning paa offentlighedens interesse. Bestemmelsen var indtil for nylig aldrig blevet anvendt, idet konkurrenceretten traditionelt ikke er blevet brugt til at loese spoergsmaal vedroerende forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere i Det Forenede Kongerige (38). Den foerste forelaeggelse efter loven fandt sted i 1988. Den vedroerte en arbejdsmarkedspraksis inden for film- og tv-branchen. Monopolies and Mergers Commission naaede frem til, at den paagaeldende praksis ikke var til skade for offentlighedens interesse (39). Den nye Competition Act 1998, som i store traek bygger paa traktatens artikel 85 og 86, synes ikke at have aendret situationen vaesentligt.
96 I USA er fagforeningsvirksomhed principielt undtaget fra forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler i Section 1 i Sherman Act (40) (»labor exemption«), dels ved en »lovfaestet« undtagelse (»statutory exemption«), dels ved en »ikke-lovfaestet« undtagelse (»non-statutory exemption«, dvs. fastlagt i retspraksis). Raekkevidden af disse undtagelser er imidlertid begraenset.
97 Hvad den »lovfaestede« undtagelse angaar vedtog Kongressen saa tidligt som i 1914 Clayton Act, der havde til formaal at undtage ensidig fagforeningsvirksomhed i forbindelse med arbejdskonflikter fra antitrustlovgivningen. Clayton Act bestemte bl.a., at »menneskers arbejde ... ikke [er] en handelsvare« (»[t]he labor of a human being is not a commodity or article of commerce«). Forbundsdomstolene modarbejdede imidlertid lovgivers intentioner ved at fortolke loven snaevert (41), og Kongressen vedtog derfor i 1932 Norris-LaGuardia Act for at udvide undtagelsens raekkevidde. Supreme Court fastslog i sagen United States mod Hutcheson (42), at tre betingelser skal vaere opfyldt, for at den lovfaestede undtagelse finder anvendelse. For det foerste skal der foreligge en arbejdskonflikt. For det andet skal fagforeningen forfoelge egne interesser (»self-interest«). For det tredje maa fagforeningen ikke handle i forstaaelse med grupper uden for fagbevaegelsen, dvs. arbejdsgiverne.
98 Selv om den lovfaestede undtagelse ikke omfattede overenskomster mellem fagforeninger og arbejdsgivere, anerkendte Supreme Court i sine senere afgoerelser, at der gjaldt en ikke-lovfaestet undtagelse, om end denne i princippet var begraenset til at omfatte overenskomster om loen og arbejdsvilkaar. Supreme Court udtalte i dommen i sagen Connell Construction mod Plumbers and Steamfitters Local Union nr. 100 (43):
»Baggrunden for den ikke-lovfaestede undtagelse er den vidtgaaende arbejdsmarkedspolitik, som fremmer dannelsen af arbejdstagersammenslutninger med henblik paa at forhindre konkurrence med hensyn til loen og arbejdsvilkaar. Hvor det lykkes fagforeningerne at organisere arbejdstagerne og standardisere loenningerne, kommer det i sidste instans til at paavirke priskonkurrencen mellem arbejdsgiverne, men den foederale arbejdsmarkedslovgivnings maal ville aldrig kunne naas, hvis denne indvirkning paa konkurrencen mellem virksomhederne blev anset for at vaere en overtraedelse af antitrustlovgivningen. Retten har derfor erkendt, at arbejdsmarkedspolitikken kraever en accept af afsvaekkelsen af den form for konkurrence mellem virksomhederne, der er baseret paa forskelle i loen og arbejdsvilkaar ... Det staar dog fast, at arbejdsmarkedspolitikken ikke kraever, at en fagforening frit kan indfoere direkte begraensninger af konkurrencen mellem de virksomheder, der beskaeftiger dens medlemmer. Mens den lovfaestede undtagelse tillader fagforeningerne at opnaa visse begraensninger ved ensidig handling ... giver den ikke-lovfaestede undtagelse saaledes ikke en tilsvarende beskyttelse, naar en fagforening og en part, der ikke tilhoerer fagbevaegelsen, aftaler at begraense konkurrencen paa et marked for varer eller tjenesteydelser.«
(»The non-statutory exemption has its source in the strong labour policy favouring the association of employees to eliminate competition over wages and working conditions. Union success in organising workers and standardising wages ultimately will affect price competition among employers, but the goals of federal labour law never could be achieved if these effects on business competition were held a violation of the antitrust laws. The Court therefore has acknowledged that labour policy requires tolerance for the lessening of business competition based on differences in wages and working conditions ... Labour policy clearly does not require, however, that a union have freedom to impose direct restraints on competition among those who employ its members. Thus, while the statutory exemption allows unions to accomplish some restraints by acting unilaterally ... the non-statutory exemption offers no similar protection when a union and a non-labour party agree to restrain competition in a business market.«)
99 Det kan vaere hensigtsmaessigt kort at referere tre vigtige afgoerelser, som USA's Supreme Court har truffet om raekkevidden af den ikke-lovfaestede undtagelse for fagforeningsvirksomhed.
100 Sagen United Mine Workers of America mod Pennington (44) vedroerte en paastaaet hemmelig aftale mellem fagforeningerne og en raekke store kulselskaber om bl.a. at paatvinge samtlige virksomheder i branchen loenningerne i en kollektiv overenskomst uden hensyn til, om de kunne betale dem, med det formaal at tvinge mindre arbejdsgivere ud af markedet.
101 Flertallet af dommerne (seks mod tre) fandt, at den naevnte handling ikke var undtaget fra antitrustlovgivningen. Den lovfaestede undtagelse fandt ikke anvendelse, fordi der var tale om en overenskomst mellem en fagforening og en raekke arbejdsgivere. En kollektiv aftale om salgspriserne for kul ville klart vaere i strid med antitrustlovgivningen. Derimod hoerer loenninger til selve kernen i de spoergsmaal, som arbejdsgiverne og fagforeningerne foerer forhandlinger om. Derfor hoerer indvirkningen paa produktmarkedet som foelge af afskaffelsen af konkurrencen paa loenninger mellem arbejdsgiverne i en forhandlergruppe principielt »ikke til den form for begraensninger, som Kongressen havde til hensigt at forbyde ved Sherman Act« (»not the kind of restraint Congress intended the Sherman Act to proscribe«). En fagforening har foelgelig ret til at indgaa en loenoverenskomst med en forhandlergruppe bestaaende af flere arbejdsgivere og til ud fra egne interesser at soege at opnaa den samme loen hos andre arbejdsgivere uden at indgaa aftale med samtlige eller en del af de paagaeldende arbejdsgivere. Dog maa »en gruppe arbejdsgivere ikke indgaa en aftale, der tager sigte paa at fjerne konkurrenter fra markedet, og fagforeningen er ansvarlig paa lige fod med arbejdsgiverne, hvis den deltager i en saadan aftale« (»one group of employers may not conspire to eliminate competitors from the industry and the union is liable with the employers if it becomes a party to the conspiracy«). Den paastaaede aftale mellem fagforeningen og de store kulproducenter om at sikre ensartede arbejdsvilkaar i hele branchen var foelgelig ikke undtaget fra antitrustlovgivningen.
102 Sagen Meat Cutters mod Jewel Tea Co. (45), som blev afgjort samme dag, drejede sig om butiksaabningstider. En lokal fagforening, der repraesenterede saa godt som samtlige slagtere i det paagaeldende omraade, indgik overenskomst med en brancheforening af foedevaredetailhandlere om, at foedevarebutikkernes slagterivareafdelinger kun maatte holde aabent mandag til loerdag fra kl. 9 til kl. 18. En arbejdsgiver, der blev truet med strejke, hvis han ikke gik ind paa disse betingelser, underskrev aftalen og sagsoegte derpaa fagforeningen for at faa fastslaaet, at aftalen var ugyldig i henhold til Sherman Act.
103 Flertallet af dommerne (seks mod tre) fandt, at antitrustbestemmelserne ikke fandt anvendelse, men var uenige om begrundelsen herfor. Tre dommere blandt flertallet mente, at begraensningen af aabningstiden var saa naert forbundet med loen, arbejdstid og arbejdsvilkaar, at reelle forhandlinger mellem jaevnbyrdige parter om saadanne regler ikke var omfattet af Sherman Act. Flertallets tre oevrige dommere, som havde afgivet dissens i Pennington-sagen, udtalte, at kollektive forhandlinger om emner, som der ifoelge den relevante arbejdsmarkedslovgivning skal forhandles om, paa grund af selve deres art er undtaget fra antitrustlovgivningen. De begrundede i det vaesentlige deres opfattelse med, at domstolene har pligt til at respektere lovgivers intentioner, og at en domstol, der skal traeffe afgoerelse i en konkurrencesag, ikke kan finde vejledning i regler, der opstiller kriterier for, hvordan gavnlige kollektive overenskomster skal skelnes fra skadelige.
104 Mindretallet gav udtryk for, at overenskomsten direkte beroerte produktmarkedet og overhovedet ikke havde nogen konkurrencefremmende virkninger. Den var derfor forbudt i henhold til Sherman Act.
105 I sin nyligt afsagte dom i sagen Brown mod Pro Football (46) skulle Supreme Court tage stilling til en situation, hvor arbejdsgiverne kollektivt og ensidigt havde paalagt deres ansatte bestemte ansaettelsesvilkaar, efter at de kollektive forhandlinger var brudt sammen. Sagen vedroerte et noget specielt emne, nemlig forhandlingerne mellem National Football League og american football-spillernes fagforening.
106 Flertallet (otte mod en) fandt, at aftaler indgaaet af en raekke arbejdsgivere efter et forhandlingssammenbrud om at gennemfoere betingelserne i arbejdsgivernes sidste, oprigtigt mente loentilbud faldt ind under den ikke-lovfaestede undtagelse for fagforeningsvirksomhed, for saa vidt der ikke kunne rejses indvending mod en saadan adfaerd under henvisning til arbejdsmarkedslovgivningen og -politikken. Flertallet bemaerkede for det foerste, at forhandlinger foert af flere arbejdsgivere i sig selv var en veletableret, betydningsfuld og gennemslagskraftig kollektiv forhandlingsmetode, som rummede fordele for begge arbejdsmarkedets parter. At lade antitrustlovgivningen finde anvendelse paa denne praksis ville, for det andet, vaere ensbetydende med at paalaegge domstolene i konkurrencesager at tage stilling til en lang raekke vigtige praktiske spoergsmaal om, hvordan kollektive forhandlinger om arbejdsvilkaar skal foeres - og det var netop den konsekvens, undtagelsen for fagforeningsvirksomhed tog sigte paa at forhindre. For det tredje kunne det foere til ustabilitet og usikkerhed i den kollektive forhandlingsproces, hvis der blev aabnet mulighed for at goere et ansvar gaeldende i henhold til antitrustlovgivningen.
107 Den dissentierende dommer (Stevens) gav udtryk for, at hverken den politik, der ligger til grund for arbejdsmarkeds- og antitrustlovgivningen, eller formaalet med den ikke-lovfaestede undtagelse kan berettige, at kollektive skridt fra arbejdsgivernes side med henblik paa at presse loenningerne ned under det niveau, som ville blive lagt paa et frit marked, ikke skal kunne proeves i henhold til antitrustlovgivningen.
108 De konklusioner, der kan drages af denne komparative oversigt, kan sammenfattes som foelger.
109 I samtlige undersoegte retsordener er kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter i en vis udstraekning undtaget fra forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler. Undtagelsen er dog ikke ubegraenset.
110 Retskilderne til undtagelsen og de retlige mekanismer, hvorved den gennemfoeres, er meget forskellige. Der kan vaere tale om:
- forrang for en grundlaeggende ret til kollektiv forhandling (Tyskland)
- en udtrykkelig undtagelse i antitrustlovgivningen eller i anden lovgivning (Danmark, Finland, den lovfaestede undtagelse i USA)
- regler fastlagt i retspraksis (den ikke-lovfaestede undtagelse i USA)
- et krav om, at en bestemt betingelse, som kollektive overenskomster normalt ikke opfylder, skal vaere opfyldt, for at der kan vaere tale om en overtraedelse af forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler (Tyskland)
- anvendelse af de generelle betingelser for, at der kan foreligge en overtraedelse af forbuddet mod konkurrencebegraensende aftaler, paa en saadan maade, at det foerer til det tilsigtede resultat (Frankrig)
- tradition for ikke at anvende konkurrencereglerne paa forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere (Det Forenede Kongerige).
111 Undtagelsens raekkevidde varierer ligeledes. Domstolene stiller dog normalt foelgende spoergsmaal:
- Vedroerer de paagaeldende overenskomster loen, arbejdstid eller andre arbejdsvilkaar, som er grundlaeggende emner for kollektive forhandlinger?
- I hvilken udstraekning paavirker overenskomsterne de markeder for varer og tjenesteydelser, hvorpaa arbejdsgiverne udoever virksomhed?
- I hvilken udstraekning beroerer overenskomsterne tredjemand? Potentielt beroerte tredjeparter er virksomheder, som opererer paa det samme marked, men som ikke har deltaget i forhandlingerne, virksomheder, som opererer paa andre markeder, og forbrugerne.
- Har overenskomsterne et konkurrencebegraensende formaal?
- Er det mest hensigtsmaessigt at anvende restriktive regler eller fra sag til sag at foretage en afvejning af de indbyrdes modstridende interesser, som er involveret?
112 Med dette in mente gaar jeg nu over til at behandle problematikken i relation til traktatens artikel 85, stk. 1. Jeg undersoeger foerst, om traktatens artikel 85, stk. 1, er anvendelig ratione materiae, derpaa, om der foreligger en aftale eller en samordnet praksis mellem virksomheder, og endelig om den aftale eller samordnede praksis, der maatte foreligge, begraenser konkurrencen maerkbart.
B - Anvendeligheden ratione materiae af traktatens artikel 85, stk. 1
113 Fondene og den nederlandske, den franske og den svenske regering har gjort gaeldende, at artikel 85, stk. 1, principielt ikke finder anvendelse ratione materiae paa kollektive overenskomster mellem repraesentanter for arbejdsgivere og arbejdstagere om pension. Deres argumenter kan sammenfattes som foelger.
114 For det foerste vedroerer saadanne overenskomster sociale anliggender og fremmer traktatens maal paa det sociale omraade. Det ville bringe gennemfoerelsen af disse maal i fare, hvis artikel 85, stk. 1, fandt anvendelse.
115 For det andet ville en anvendelse af artikel 85, stk. 1, fratage arbejdsmarkedets parter den grundlaeggende ret til at forhandle kollektivt, som er fastslaaet i forskellige internationale og europaeiske instrumenter.
116 For det tredje ville en anvendelse af artikel 85, stk. 1, vaere uforenelig med forskellige faellesskabsbestemmelser, som udtrykkeligt tilskynder til og fremmer kollektive forhandlinger mellem repraesentanter for arbejdsgivere og arbejdstagere.
117 Disse argumenter rejser to forskellige spoergsmaal, som jeg skal behandle hver for sig.
118 Det foerste argument drejer sig om overenskomsternes indhold. Det rejser det spoergsmaal, om en given overenskomst, uanset dens form, falder uden for konkurrencereglernes anvendelsesomraade, fordi den vedroerer sociale anliggender, saasom arbejdsvilkaar og pension, og har en social maalsaetning. Med andre ord: Er der i Faellesskabets konkurrenceret en generel undtagelse for det sociale omraade?
119 Det andet og det tredje argument vedroerer de retsforskrifter, som de paagaeldende overenskomster er undergivet. De rejser det mere begraensede spoergsmaal, om kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter har en saerlig status i faellesskabsretten, som bevirker, at artikel 85, stk. 1, principielt ikke kan anvendes paa dem. Er kollektive forhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter undtaget?
1. Gaelder der en generel undtagelse for det sociale omraade?
120 Traktatens artikel 85, stk. 1, er et led i den »ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes«. Gennemfoerelsen af en saadan ordning er ifoelge traktatens artikel 3, litra g), er en del af Faellesskabets virke.
121 Artikel 3, litra i), bestemmer, at Faellesskabets virke ogsaa skal omfatte »en politik paa det sociale og arbejdsmarkedsmaessige omraade«. I artikel 2 fastlaegges som Faellesskabets opgaver bl.a. »at fremme en harmonisk og afbalanceret udvikling af den oekonomiske virksomhed« og »et hoejt beskaeftigelsesniveau [samt] et hoejt socialt beskyttelsesniveau«.
122 Fondene mener, at det foelger af disse bestemmelser, at det sociale omraade ikke er undergivet konkurrencereglerne. Paa grund af de saerlige forhold, der goer sig gaeldende paa dette omraade, kan og boer konkurrencereglerne ikke finde anvendelse paa det. Fondene har gjort gaeldende, at kollektive overenskomster mellem repraesentanter for arbejdsgivere og arbejdstagere har til formaal at fremme traktatens sociale maal. De er foelgelig en del af det sociale omraade, som principielt ikke er undergivet traktatens artikel 85 og 86.
123 Dette er jeg uenig i. Domstolen har regelmaessigt fastslaaet, at »traktaten i tilfaelde, hvor bestemte former for virksomhed skal vaere undtaget fra konkurrencereglerne, indeholder en udtrykkelig bestemmelse herom« (47). Som eksempler paa saadanne traktatbestemmelser kan naevnes artikel 42, stk. 1, vedroerende landbrugsvarer, artikel 223, stk. 1, litra b), vedroerende militaert udstyr og, i begraenset omfang, artikel 90, stk. 2, vedroerende visse former for virksomheder.
124 Hvad det sociale omraade angaar indeholder traktaten ikke nogen bestemmelse, der som artikel 42 udtrykkelig foreskriver, at konkurrencereglerne ikke finder anvendelse eller kun finder anvendelse, i det omfang Raadet beslutter dette.
125 Ydermere har Domstolen utvetydigt fastholdt, at Faellesskabets konkurrenceregler finder anvendelse paa en raekke andre »saerlige« sektorer, som i visse medlemsstater ikke er omfattet af konkurrencelovgivningen. Det er ofte blevet anfaegtet, at de paagaeldende sektorer er omfattet af konkurrencereglerne, idet der er blevet fremfoert argumenter, hvorved der er blevet henvist til de saerlige forhold, som goer sig gaeldende inden for dem, og de indbyrdes modstridende politiske maal, som opregnes i traktatens artikel 3.
126 Domstolen har imidlertid regelmaessigt afvist saadanne argumenter og ladet artikel 85 og 86 finde anvendelse paa saadanne sektorer som transportsektoren (48), energisektoren (49), banksektoren (50) og forsikringssektoren (51) med den begrundelse, at der findes andre mekanismer, saasom undtagelser i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, der ved anvendelsen af Faellesskabets konkurrenceregler goer det muligt at tage hensyn til de saerlige forhold, der maatte goere sig gaeldende inden for visse erhvervsgrene (52). Domstolen anlagde i de naevnte sager ikke det synspunkt, at tilstedevaerelsen af indbyrdes modstridende politiske maal - saasom dem, der naevnes i artikel 3, litra f) (en faelles politik paa transportomraadet), og artikel 3, litra t) (faellesskabsforanstaltninger paa energiomraadet) - i sig selv var til hinder for, at konkurrencereglerne kunne finde anvendelse paa de paagaeldende sektorer. At Faellesskabet forfoelger en bestemt politik paa et givet erhvervsomraade, er ikke ensbetydende med, at det er undtaget fra konkurrencereglerne.
127 Hertil kommer - og det er af saerlig betydning for de foreliggende sager - at Domstolen i en raekke vigtige afgoerelser allerede har fastslaaet, at konkurrencebestemmelserne ogsaa gaelder for det sociale omraade, herunder bl.a. beskaeftigelse og pensionsomraadet. For arbejdsmarkedets vedkommende er det sket i dommene i sagerne Hoefner og Elser (53) og Job Centre (54) og for pensionsomraadets vedkommende i dommene i sagerne Poucet og Pistre (55) og FFSA m.fl. (56). Det bliver senere noedvendigt at gennemgaa de omtalte sager mere indgaaende. Paa dette stadium skal det blot bemaerkes, at Domstolen ved sin undersoegelse af, om de organer, som der var tale om, skulle betragtes som virksomheder som omhandlet i artikel 85 og 86, implicit fastslog, at konkurrencereglerne fandt anvendelse ratione materiae paa de naevnte omraader. I den nyere dom i Sodemare-sagen anvendte Domstolen konkurrencereglerne uden videre - endog uden at undersoege, om private organer, der driver virksomhed paa sundhedsomraadet uden gevinst for oeje, skulle betragtes som virksomheder - og fastslog, at der ikke var tale om en aftale som omhandlet i artikel 85, stk. 1 (57).
128 Denne konklusion modsiges ikke af Domstolens dom i Garcia-sagen, som isaer den franske regering har paaberaabt sig (58). Denne sag drejede sig om anvendeligheden ratione personae af tredje skadesforsikringsdirektiv (59), der bygger paa reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser og om fri etableringsret. Domstolen fastslog, at direktivets artikel 2, stk. 2, »skal fortolkes saaledes, at socialsikringsordninger som de i hovedsagen omhandlede ikke er omfattet af direktiv 92/49's anvendelsesomraade«.
129 I modsaetning til hvad den franske regering har gjort gaeldende, omhandler dommens praemis 14 det personlige anvendelsesomraade for direktivet, dvs. de organer, som det gaelder for, og ikke spoergsmaalet om, hvorvidt konkurrencereglerne finder anvendelse paa det sociale omraade. Ved at henvise til argumentationen i Poucet og Pistre-dommen erindrede Domstolen blot om sin praksis vedroerende konkurrencereglernes anvendelighed ratione personae paa visse former for institutioner, der udbetaler sociale ydelser. Desuden bekraefter dommens praemis 12, at Domstolen fastholdt det standpunkt, som den havde indtaget i dommene i sagerne Poucet og Pistre og FFSA m.fl. Dette standpunkt forudsaetter som naevnt, at pensionsomraadet og omraader, der vedroerer andre sociale ydelser, ikke automatisk falder uden for konkurrencereglernes materielle anvendelsesomraade.
130 Jeg mener saaledes ikke, at det sociale omraade som helhed er omfattet af en generel undtagelse fra konkurrencereglerne (60).
2. Er kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter undtaget?
131 Som naevnt er der fremfoert to argumenter for, at kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter boer have en saerlig status. Det foerste gaar ud paa, at der findes en grundlaeggende ret til kollektiv forhandling, og det andet gaar ud paa, at faellesskabsretten selv tilskynder til indgaaelsen af saadanne kollektive overenskomster.
a) Findes der en grundlaeggende ret til kollektiv forhandling?
132 Fondene, den nederlandske og den franske regering samt Kommissionen har haevdet, at det foelger af en raekke internationale retsinstrumenter, at der i Faellesskabets retsorden anerkendes en grundlaeggende ret til kollektiv forhandling. At anvende artikel 85, stk. 1, paa kollektive overenskomster ville vaere ensbetydende med at fratage arbejdsmarkedets parter denne grundlaeggende ret.
133 Omfatter Faellesskabets retsorden virkelig en saadan grundrettighed? Det er et skelsaettende spoergsmaal, for hvis det er tilfaeldet, kan enhver svaekkelse af rettighedens indhold, selv i offentlighedens interesse, vaere ulovlig (61).
134 I det foelgende skelner jeg af analytiske grunde mellem tre rettigheder, nemlig for det foerste enkeltpersoners ret til at oprette og slutte sig til en fagforening eller en arbejdsgiverforening, for det andet fagforeningernes og arbejdsgiverforeningernes ret til at handle kollektivt for at beskytte deres erhvervsmaessige interesser og for det tredje den saerlige rettighed, som der er tale om i de foreliggende sager, nemlig fagforeningernes og arbejdsgiverforeningernes ret til at forhandle kollektivt.
135 Som omtalt nedenfor, tilskynder EF-traktaten selv til kollektive forhandlinger, men den fastsaetter ikke udtrykkeligt nogen af ovennaevnte tre rettigheder.
136 Ifoelge faellesskabspagten om arbejdstagernes grundlaeggende arbejdsmarkedsmaessige og sociale rettigheder (62) har arbejdsgiverne og arbejdstagerne ret til at slutte sig sammen for at oprette arbejdsgiverforeninger og fagforeninger »til varetagelse af deres oekonomiske og sociale interesser« (artikel 11). Arbejdsmarkedets parter har »ret til under de vilkaar, der gaelder efter den nationale lovgivning og praksis, at forhandle og indgaa kollektive overenskomster« (artikel 12). Pagten omfatter saaledes de tre foernaevnte »rettigheder«.
137 Pagten har imidlertid kun meget begraensede retsvirkninger. Den er ikke en faellesskabsretsakt, men en hoejtidelig politisk erklaering vedtaget af stats- og regeringscheferne for 11 af de davaerende 12 medlemsstater, og den er ikke blevet offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende. De samme 11 medlemsstater, der vedtog pagten, var i den aftale om social- og arbejdsmarkedspolitikken, der er knyttet til traktaten om Den Europaeiske Union, ikke villige til at give de rettigheder retsvirkning, som de havde givet deres politiske stoette til i pagten.
138 Domstolens praksis bidrager i hoejere grad til besvarelsen af det generelle spoergsmaal om, hvorvidt faellesskabsretten anerkender nogen af de tre ovennaevnte rettigheder. Domstolen har regelmaessigt fastslaaet, at »grundrettighederne ... hoerer til de almindelige retsgrundsaetninger, som Domstolen skal beskytte. I den forbindelse laegger Domstolen de faelles forfatningsmaessige traditioner i medlemsstaterne til grund samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har vaeret med til at udarbejde, eller som de senere har tiltraadt« (63). »Den europaeiske menneskerettighedskonvention er herved af saerlig betydning« (64).
139 I dommen i sagen Union Syndicale, Massa og Kortner mod Raadet (65) udtalte Domstolen: »Den foreningsfrihed, der anerkendes ved tjenestemandsvedtaegtens artikel 24 a, indebaerer i henhold til almindelige arbejdsretlige principper ikke alene ret for tjenestemaendene og de ansatte til frit at danne sammenslutninger efter eget valg, men ogsaa adgang for disse sammenslutninger til at foretage enhver lovlig handling til forsvar af deres medlemmers faglige interesser.« Det kan derfor med rimelighed haevdes, at Domstolen dels har anerkendt den individuelle ret til at oprette og slutte sig til en forening, dels den kollektive ret til handling. De to rettigheders grundlaeggende karakter blev bekraeftet i Bosman-dommen (66) for saa vidt angaar foreningsfrihed i almindelighed og i dommen i sagen Maurissen og Union Syndicale mod Revisionsretten (67) med hensyn til fagforeninger i saerdeleshed. Spoergsmaalet om, hvorvidt der findes en saerlig tredje ret til at forhandle kollektivt, er endnu ikke blevet afgjort.
140 Herefter vender jeg mig mod de internationale retsinstrumenter, som fondene, nogle af medlemsstaterne og Kommissionen har henvist til.
141 Kommissionen har navnlig gjort gaeldende, at retten til forhandle kollektivt om loen og andre arbejdsvilkaar er en grundrettighed, der er sikret ved artikel 11 i den europaeiske menneskerettighedskonvention, artikel 6 i den europaeiske socialpagt, artikel 22 i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder, artikel 8 i den internationale konvention om oekonomiske, sociale og kulturelle rettigheder samt Den Internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 87 og 98.
142 En naermere undersoegelse af de paagaeldende internationale retsinstrumenter stoetter imidlertid ikke denne paastand.
143 Den relevante centrale grundrettighed, der sikres ved den europaeiske menneskerettighedskonvention, er den individuelle ret til at oprette og slutte sig til fagforeninger (artikel 11). Den samme ret fastslaas i den europaeiske socialpagt (artikel 5), den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder (artikel 22), den internationale konvention om oekonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (artikel 8) og de i Den Internationale Arbejdsorganisations regi vedtagne konventioner om foreningsfrihed og beskyttelse af retten til at organisere sig samt om retten til organisere sig og foere kollektive forhandlinger.
144 Med hensyn til fagforeningernes ret til at ivaerksaette kollektive skridt henholdt Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol sig til udtrykket »for at beskytte sine interesser« i artikel 11, stk. 1, i den europaeiske menneskerettighedskonvention, da den fastslog, at foreningsfriheden omfatter de rettigheder, som »er noedvendige for konkret at udoeve« eller som »noedvendigvis er en grundlaeggende bestanddel« af fagforeningsfriheden (68). Artikel 11 sikrer derfor ogsaa »retten til at beskytte fagforeningsmedlemmernes erhvervsmaessige interesser gennem kollektive skridt fra fagforeningernes side, som de kontraherende stater baade skal tillade og muliggoere« (69).
145 Denne tilsyneladende brede formulering synes imidlertid kun at daekke en raekke specifikke funktioner. Den eneste ret, som Menneskerettighedsdomstolen til dato har anerkendt, er retten til at blive »hoert« af staten (70). Derimod har fagforeningerne ikke ret til at blive raadspurgt af staten (71), staten har ikke pligt til at indgaa kollektive overenskomster (72), og artikel 11 indebaerer ikke noedvendigvis ret til at strejke, eftersom medlemmernes interesser kan varetages med andre midler (73).
146 Retten til at forhandle kollektivt synes - i modsaetning til hvad fondene, Kommissionen og ovennaevnte regeringer har haevdet - kun at vaere udtrykkeligt fastslaaet i den europaeiske socialpagts artikel 6. At en rettighed er medtaget i denne pagt, er imidlertid ikke i sig selv ensbetydende med, at den i almindelighed anerkendes som en grundrettighed. Pagten er bygget op saaledes, at de anfoerte rettigheder snarere udgoer politiske maal end rettigheder, der kan haandhaeves retsligt, og de kontraherende stater har kun pligt til at vaelge, hvilke af de anfoerte rettigheder de vil beskytte.
147 Artikel 4 i den forsigtigt affattede konvention om retten til at organisere sig og foere kollektive forhandlinger forpligter de kontraherende stater til at »opmuntre og fremme« kollektiv forhandling. Der fastsaettes ikke nogen ret.
148 Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols praksis udviser en sigende mangel paa henvisninger til retten til at forhandle kollektivt. I sagen Det Svenske Lokomotivfoererforbund mod Sverige var flertallet i Den Europaeiske Menneskerettighedskommission f.eks. gaaet ind for, at det blev slaaet fast, at fagforeningerne havde ret til at foere kollektive forhandlinger. Menneskerettighedsdomstolen fandt imidlertid, at den ikke behoevede at tage stilling til dette spoergsmaal, idet en saadan ret ikke var omhandlet i sagen og tilkom sagsoeger efter den nationale lovgivning (74). Siden da har Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol aldrig udtrykkeligt anerkendt eksistensen af den omtalte ret. Det kan tvaertimod paavises, at den er utilboejelig hertil.
149 For det foerste tyder Menneskerettighedsdomstolens fortolkning af den europaeiske socialpagts artikel 6 paa en saadan uvilje. Den har udtalt om artikel 6, stk. 1, hvorefter staterne skal »fremme faelles forhandlinger mellem arbejdere og arbejdsgivere«, at »forsigtigheden i den anvendte formulering viser, at pagten ikke fastsaetter en reel ret til forhandling« (75). Med hensyn til stk. 2, hvorefter staterne, »hvor det er fornoedent og formaalstjenligt ... [skal] fremme indfoerelse af en fremgangsmaade til frivillige forhandlinger mellem arbejdsgivere eller arbejdsgiverorganisationer og arbejderorganisationer«, har Menneskerettighedsdomstolen udtalt, at »forsigtigheden i den anvendte formulering ... viser, at pagten ikke fastsaetter en reel ret til at slutte en saadan overenskomst ...« (76).
150 For det andet har Menneskerettighedsdomstolen konsekvent understreget, at »fagforeningsfriheden kun er ét udtryk for eller et saerligt aspekt af foreningsfriheden«, og at »artikel [11] ikke sikrer fagforeninger en saerlig behandling« (77).
151 For det tredje er dommen i sagen Gustafsson mod Sverige (78) interessant. Menneskerettighedsdomstolen var blevet forelagt en konflikt mellem en fagforening og en arbejdsgiver, som ikke oenskede at deltage i de kollektive forhandlinger inden for sin branche. Fagforeningen havde gennem boykot og andre aktioner lagt pres paa ham for at faa ham til at slutte sig til arbejdsgiversiden af en kollektiv overenskomst inden for branchen. Arbejdsgiveren gjorde gaeldende, at en pligt til at deltage i den kollektive overenskomst i praksis ville svare til en pligt til at slutte sig til en arbejdsgiverforening. Efter hans opfattelse burde den svenske regering derfor have grebet ind for at beskytte hans ret til ikke at vaere medlem af en arbejdsgiverforening.
152 Indledningsvis fortjener to dissenser at blive omtalt.
153 Otte dommere fremfoerte i deres delvis dissentierende erklaering, at arbejdsgiverens paastand reelt ikke gik ud paa, at han havde ret til ikke at vaere medlem af en arbejdsgiverforening, men at han havde ret til ikke at deltage i kollektive forhandlinger. De fortolkede den hidtidige retspraksis saaledes, at »retten til kollektiv forhandling [ikke] er en grundlaeggende bestanddel af foreningsfriheden«. Efter deres opfattelse fandt artikel 11 saaledes slet ikke anvendelse i det paagaeldende tilfaelde (79).
154 To dissentierende dommere havde den modsatte opfattelse. De mente, at retten til kollektiv forhandling var en grundlaeggende bestanddel af foreningsfriheden. Menneskerettighedsdomstolen burde derfor have foretaget en afvejning af fagforeningens positive ret til at forhandle kollektivt og arbejdsgiverens negative ret til ikke at deltage i dette system mod sin vilje (80).
155 Begge opfattelser har det til faelles, at de ville have tvunget Menneskerettighedsdomstolen til at tage endelig stilling til, om der findes en saadan ret.
156 Flertallat valgte i stedet en tredje loesning. Med hensyn til fagforeningsvirksomhed udtalte det for det foerste: »I betragtning af foelsomheden af de sociale og politiske spoergsmaal, som det rejser at finde en passende balance mellem de modstridende interesser ... og hvor store forskelle der er mellem de nationale retsordener paa det omhandlede omraade, boer de kontraherende stater tillaegges et vidt skoen med hensyn til, hvilke midler der skal anvendes« (81). Derpaa anfoerte flertallet blot, at det »ikke [fandt] anledning til at betvivle, at fagforeningens skridt forfulgte lovlige maal i overensstemmelse med konventionens artikel 11«. Videre udtalte det: »I denne forbindelse skal det ogsaa paapeges, at kollektive forhandlingers lovlighed anerkendes i en raekke internationale instrumenter« (82). Menneskerettighedsdomstolen synes saaledes omhyggeligt at have undgaaet at drage den konklusion, at konventionen sikrer ret til forhandle kollektivt.
157 Ovenstaaende gennemgang bringer mig til at drage foelgende konklusioner med hensyn til, om faellesskabsretten anerkender en ret til kollektiv forhandling.
158 Faellesskabets retsorden beskytter retten til at oprette og slutte sig til fagforeninger og arbejdsgiverforeninger, som er en vaesentlig bestanddel af foreningsfriheden.
159 Jeg mener ogsaa, at faellesskabsretten beskytter retten til at ivaerksaette kollektive skridt for at beskytte erhvervsmaessige interesser, i det omfang det er noedvendigt for at udoeve foreningsfriheden.
160 Det kan imidlertid ikke siges, at de nationale retsordener og de internationale retsinstrumenter er tilstraekkeligt sammenfaldende med hensyn til at anerkende en saerlig grundrettighed til kollektiv forhandling.
161 Desuden mener jeg, at kollektiv forhandling, paa samme maade som enhver anden form for forhandling mellem oekonomiske aktoerer, er tilstraekkeligt beskyttet af den almindelige regel om aftalefrihed. Derfor er der ikke behov for en mere specifik grundrettighed i dette oejemed. Under alle omstaendigheder kan det med rimelighed haevdes, at den paastaaede ret til at forhandle kollektivt ville vaere undergivet de samme begraensninger som aftalefriheden.
162 I samme forbindelse kan det ligeledes naevnes, at Domstolen i sin praksis vedroerende arbejdstagernes frie bevaegelighed og ligeloen regelmaessigt undersoeger, om bestemmelser i overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter kraenker Faellesskabets forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet (83) og koen (84). Dette kan opfattes som en anvendelse af den almindelige regel om, at udoevelsen af en grundrettighed kan undergives begraensninger, forudsat at saadanne begraensninger er noedvendige for at tilgodese almene hensyn, som Faellesskabet forfoelger, og forudsat at begraensningerne ikke, naar henses til deres formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af den beskyttede rettighed (85). I de foreliggende sager kan der ikke herske tvivl om, at artikel 85, stk. 1, forfoelger et vaesentligt formaal i traktaten, nemlig gennemfoerelsen af en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes [artikel 3, litra g)].
163 Det foelger af ovenstaaende betragtninger, at arbejdsmarkedets parter i princippet kan indgaa overenskomster, som de finder hensigtsmaessige, men at de som alle andre oekonomiske aktoerer maa respektere de begraensninger, der er fastlagt i faellesskabsretten. Den blotte anerkendelse af en grundlaeggende ret til at forhandle kollektivt ville derfor ikke vaere tilstraekkelig til at holde kollektive forhandlinger uden for konkurrencereglernes anvendelsesomraade.
164 Det fremgaar imidlertid ogsaa af ovenstaaende gennemgang, at der paa internationalt plan er almindelig enighed om, at kollektive forhandlinger er lovlige og samfundsmaessigt oenskelige.
165 Det bringer mig til det andet argument mod konkurrencereglernes anvendelighed, nemlig at de er uforenelige med forskellige traktatbestemmelser, der tilskynder til kollektive forhandlinger.
b) Tilskyndelse til kollektive forhandlinger i faellesskabsretten
166 Ifoelge traktatens artikel 118 »har Kommissionen ... til opgave at fremme et snaevert samarbejde mellem medlemsstaterne paa det sociale omraade, isaer for saa vidt angaar:
...
- organisationsretten og retten til kollektive forhandlinger mellem arbejdsgivere og arbejdstagere«.
167 EF-traktatens artikel 118 B bestemmer:
»Kommissionen bestraeber sig paa at udvikle dialogen mellem arbejdsmarkedets parter paa europaeisk plan, idet denne dialog, hvis parterne finder det oenskeligt, kan foere til, at der knyttes aftalemaessige forbindelser.«
168 Desuden indeholder den aftale om social- og arbejdsmarkedspolitikken indgaaet mellem Det Europaeiske Faellesskabs medlemsstater med undtagelse af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, der er knyttet som bilag til den protokol om social- og arbejdsmarkedspolitikken, som er knyttet som bilag til traktaten om Den Europaeiske Union (86), foelgende bestemmelser:
169 Ifoelge aftalens artikel 1 har »Faellesskabet og medlemsstaterne ... som maal at fremme ... dialogen paa arbejdsmarkedet ...«
170 Artikel 2, stk. 4, bestemmer:
»En medlemsstat kan overlade det til arbejdsmarkedets parter, efter en faelles anmodning fra disse, at gennemfoere direktiver ...«
171 Artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Kommissionen har til opgave at fremme konsultationen af arbejdsmarkedets parter paa faellesskabsplan ...«
172 Artikel 4, stk. 1, bestemmer:
»Dialogen mellem arbejdsmarkedets parter paa faellesskabsplan kan, hvis parterne finder det oenskeligt, foere til overenskomstmaessige forbindelser, herunder aftaler.«
173 Artikel 4, stk. 2, bestemmer: »Ivaerksaettelsen af aftaler, der indgaas paa faellesskabsplan skal i spoergsmaal under artikel 2 finde sted efter faelles anmodning fra de underskrivende parter, ved en afgoerelse, som Raadet traeffer paa forslag af Kommissionen.«
174 Fondene, den nederlandske og den franske regering samt Kommissionen har draget foelgende konklusioner af de naevnte bestemmelser. Traktaten og aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken tilskynder udtrykkeligt til kollektive forhandlinger og indgaaelse af overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter. Det fastslaas i faellesskabsretten, at dialogen paa arbejdsmarkedet kan bidrage til lovgivningsprocessen paa medlemsstats- og endog faellesskabsplan. Heraf foelger klart, at traktatens artikel 85 ikke kan gaelde for denne form for overenskomster.
175 Kommissionen har i sine skriftlige indlaeg gjort gaeldende, at de fleste kollektive overenskomster ville opfylde betingelserne om begraensning af konkurrencen og paavirkning af handelen mellem medlemsstaterne, hvis artikel 85 skulle finde anvendelse. De ville derfor vaere forbudt og ugyldige i medfoer af artikel 85, stk. 1 og 2. Kommissionen har tilfoejet, at det endog er usandsynligt, at de ville kunne fritages efter artikel 85, stk. 3, eftersom denne bestemmelse ikke goer det muligt at tage hensyn til sociale og arbejdsmarkedsmaessige maal.
176 Jeg er til en vis grad enig i disse argumenter.
177 Det foelger for det foerste af en systematisk fortolkning af traktaten. To potentielt indbyrdes modstridende regelsaet maa tages i betragtning. Paa den ene side er der de ovennaevnte bestemmelser, som tilskynder til indgaaelse af kollektive overenskomster. De gaar klart ud fra, at kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter principielt er lovlige. Paa den anden side er der artikel 85. Den forbyder i stk. 1 visse former for aftaler. Disse forbudte aftaler er automatisk ugyldige i medfoer af stk. 2. Kun hvis betingelserne i artikel 85, stk. 3, er opfyldt, kan Kommissionen erklaere forbuddet i artikel 85, stk. 1, uanvendeligt.
178 Som det fremgaar af de foreliggende sager og den komparative oversigt over nationale retsordener, er der i ethvert retssystem et potentielt spaendingsforhold mellem de to regelsaet. Normale kollektive overenskomster om grundlaeggende emner for kollektive forhandlinger saasom loen og andre arbejdsvilkaar begraenser ganske vist konkurrencen mellem arbejdstagerne. De kan ikke tilbyde at arbejde for en loen, som er mindre end det aftalte minimum. Men fagforeningernes og de kollektive forhandlingers hovedformaal er netop at forhindre arbejdstagerne i at underbyde hinanden med hensyn til loen og arbejdsvilkaar. Derfor opmuntres der til kollektive forhandlinger i alle nationale retsordener og internationale retsinstrumenter og saerlig i traktaten selv. Ydermere indeholder Faellesskabets retsakter paa arbejdsmarkedsomraadet detaljerede bestemmelser om foranstaltninger, der skal gennemfoeres ved saavel kollektiv forhandling som lovgivning (87). Hvis aftaler af denne art var omfattet af forbuddet i artikel 85, stk. 1, ville det vaere noedvendigt at ansoege Kommissionen om negativattest eller fritagelse. Paa grund af selve deres art er det imidlertid svaert at passe saadanne aftaler ind i konkurrencereglerne.
179 Traktatens forfattere var enten ikke opmaerksomme paa problemet eller uenige om, hvordan det skulle loeses. Traktaten anviser derfor ikke nogen klar loesning. Under disse omstaendigheder maa en saadan findes paa grundlag af etablerede fortolkningsprincipper. Da begge regelsaet er traktatbestemmelser paa samme niveau, boer det ene saet ikke have absolut forrang frem for det andet, og ingen af dem boer fratages deres reelle betydning. Eftersom de traktatbestemmelser, der tilskynder til kollektiver forhandlinger, har som forudsaetning, at kollektive overenskomster principielt er lovlige, kan det ikke have vaeret meningen, at artikel 85, stk. 1, ogsaa skal gaelde for kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter om centrale spoergsmaal saasom loen og andre arbejdsvilkaar. Kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter om loen og arbejdsvilkaar boer derfor automatisk vaeret undtaget fra konkurrencereglerne.
180 Denne principielle konklusion styrkes i oevrigt af en raekke praktiske hensyn.
181 Der er almindelig enighed om, at kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter forebygger bekostelige arbejdskonflikter, mindsker omkostningerne i forbindelse med indgaaelsen af aftaler, fordi der forhandles kollektivt efter fastlagte regler, og fremmer forudsigelighed og gennemskuelighed. En vis ligevaegt i styrkeforholdet mellem forhandlingsparterne bidrager til at sikre et afbalanceret resultat for begge parter og for samfundet som helhed.
182 Desuden har kollektive overenskomster om loen, arbejdstid eller andre arbejdsvilkaar - skoent de kan begraense konkurrencen mellem arbejdstagerne - formentlig ikke nogen maerkbar begraensende indvirkning paa konkurrencen mellem arbejdsgiverne. Naar det gaelder konkurrencen paa efterspoergselssiden af arbejdsmarkedet, staar det normalt den enkelte arbejdsgiver frit at tilbyde sine ansatte mere fordelagtige vilkaar. Med hensyn til konkurrencen paa de markeder for varer eller tjenesteydelser, hvorpaa arbejdsgiverne driver virksomhed, medfoerer overenskomster om loen eller arbejdsvilkaar, for det foerste, blot en harmonisering af én af mange produktionsomkostningsfaktorer. Det er derfor kun ét aspekt af konkurrencen, der paavirkes (88). For det andet er, som det fremgaar af Kommissionens praksis (89), den omtalte faktors naerhed til markedet et vigtigt kriterium for vurderingen af, hvor maerkbar en konkurrencepaavirkning der er tale om. For saa vidt angaar kollektive overenskomster om loen og arbejdsvilkaar vil den endelige pris for de varer eller tjenesteydelser, som det drejer sig om, vaere paavirket af mange andre faktorer, foer de naar markedet. For det tredje, og maaske som det vigtigste, er det kun tilsyneladende, at produktionsfaktoromkostningerne er harmoniseret, for i oekonomisk forstand er arbejdskraft - i modsaetning til raavarer - ikke en ensartet vare. At arbejdstagerne nominelt modtager den samme loen, er ikke ensbetydende med, at deres respektive arbejdsgivere har de samme reelle omkostninger. De reelle omkostninger kan kun bestemmes, hvis arbejdstagernes produktivitet tages i betragtning. Denne afhaenger igen af en lang raekke faktorer, saasom faglige kvalifikationer, motivation, de teknologiske forhold og arbejdets tilrettelaeggelse. Alle disse faktorer kan paavirkes, og paavirkes rent faktisk, af arbejdsgiverne. Det er netop, hvad effektiv forvaltning af menneskelige ressourcer drejer sig om. I realiteten er arbejdskraft som en omkostningsfaktor genstand for en intensiv konkurrence. Endelig kan det opfattes som en empirisk stoette for, at der ikke er nogen maerkbar indvirkning, at der er gaaet naesten 40 aar, foer den foerste sag om en kollektiv overenskomsts forenelighed med artikel 85 er blevet forelagt Domstolen, og at der i ovenstaaende undersoegelse af de nationale retsordener ikke optraeder en eneste sag, der vedroerer normale overenskomster om loen og arbejdsvilkaar.
183 Denne konklusion, der slaar til lyd for en begraenset undtagelse fra konkurrencereglerne for kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter, er ikke uforenelig med de foernaevnte argumenter for, at det sociale omraade som helhed ikke er undtaget fra dem. Hovedforskellen er, at jeg gaar ind for en undtagelse for kollektive forhandlinger, som ikke udelukkende bygger paa indholdet af den paagaeldende overenskomst, men ogsaa, og isaer, paa den formelle ramme, hvori den er indgaaet.
184 Det raesonnement, der har foert til, at konkurrencereglerne har saa bredt et anvendelsesomraade ratione materiae, er ligetil. Man kan gaa ud fra, at private oekonomiske aktoerer normalt handler i egen og ikke i offentlighedens interesse, naar de indgaar aftaler med hinanden. Konsekvenserne af deres aftaler er saaledes ikke noedvendigvis i offentlighedens interesse. Konkurrencemyndighederne boer derfor kunne kontrollere alle aftaler mellem private aktoerer, ogsaa paa saerlige erhvervsomraader saasom bank- og forsikringsvirksomhed og endog det sociale omraade. I traktaten er der da ogsaa kun fastsat en undtagelse fra konkurrencereglerne for et meget begraenset antal sektorer, og disse undtagelser bygger udelukkende paa aftalernes indhold. Domstolen boer som naevnt fortsaette med at fortolke disse undtagelser snaevert.
185 Ved at tilskynde til indgaaelse af kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter anerkender traktaten imidlertid, at der kan goeres en undtagelse fra den almindelige antagelse om konsekvenserne af aftaler mellem private aktoerer med den begrundelse, at denne specielle form for aftaler normalt fremmer offentlighedens interesse. Det bestyrkes af de nationale lovgivninger og den praksis, som medlemsstaternes konkurrencemyndigheder og domstole foelger, og hvori kollektive forhandlinger anses for normalt at varetage en vaerdifuld samfundsmaessig funktion. Det ville faktisk vaere i strid med den almindelige praksis i medlemsstaterne at anse kollektive forhandlinger for omfattet af konkurrencereglerne. Det ville ikke alene goere det paakraevet at anmelde kollektive overenskomster i henhold til Faellesskabets og/eller de nationale konkurrencebestemmelser, men ogsaa betyde, at overenskomsterne kunne proeves ved domstolene.
186 Jeg mener dog ikke, at den undtagelse af kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter fra konkurrencereglerne, som jeg gaar ind for, skal vaere uden begraensninger.
187 Dette foelger foerst og fremmest af den fortolkning af traktaten, som jeg foretog ovenfor. Paa den ene side kan artikel 85, stk. 1, ikke vaere til hinder for stoersteparten af de overenskomster, som bestemmelserne om kollektive forhandlinger tilskynder til indgaaelse af. Paa den anden kan disse bestemmelser ikke fratage artikel 85, stk. 1, hele dens reelle betydning.
188 Det fremgaar ogsaa klart af traktatens ordlyd. Artikel 117 (»... en saadan udvikling [forbedring af arbejdernes leve- og arbejdsvilkaar] vil blive en foelge ... af faellesmarkedets virksomhed ...«) og artikel 118 (»med forbehold af de oevrige bestemmelser i denne traktat ...«) synes at gaa ud fra, at kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter til en vis grad er omfattet af konkurrencereglerne. For saa vidt angaar aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken hedder det udtrykkeligt i praeamblen til protokollen: »Denne protokol og den naevnte aftale beroerer ikke bestemmelserne i traktaten ...«
189 Ydermere fremgaar det af ovenstaaende undersoegelse af de nationale retsordener, at der kan forekomme tilfaelde, hvor kollektive forhandlinger benyttes som en formel ramme for aftaler mellem arbejdsgivere, der har vaesentlige konkurrencebegraensende virkninger for tredjemand eller andre markeder. Faktisk beroerte alle de naevnte aftaler, som de forskellige nationale domstole eller myndigheder havde undersoegt, andre markeder eller tredjemand. Ingen af aftalerne var en normal overenskomst om loen eller arbejdsvilkaar.
190 Jeg foreslaar derfor, at den principielle undtagelse undergives tre betingelser.
191 For det foerste skal aftalen - som paapeget af Kommissionen - vaere indgaaet inden for de formelle rammer for kollektiv forhandling mellem arbejdsmarkedets parter. En ensidig samordnet praksis mellem arbejdsgivere, der ikke har noget med de kollektive forhandlinger at goere, skal ikke automatisk vaere undtaget uanset dens genstand.
192 For det andet skal aftalen vaere indgaaet i oprigtig hensigt. I denne forbindelse skal man vaere paa vagt over for aftaler, der tilsyneladende vedroerer grundlaeggende emner for kollektive forhandlinger, saasom arbejdstiden, men som blot fungerer som daekke for en vaesentlig begraensning af konkurrencen mellem arbejdsgiverne paa markederne for deres varer. Ogsaa i saadanne undtagelsestilfaelde skal konkurrencemyndighederne kunne kontrollere den paagaeldende aftale.
193 For det tredje skal undtagelsen for kollektive forhandlinger begraenses saaledes, at den kun omfatter aftaler, for hvilke den virkelig er berettiget. Det vil ikke vaere let at finde frem til et kriterium, som baade drager graensen det rigtige sted og frembyder den noedvendige retssikkerhed. Som et muligt kriterium foreslaar jeg tentativt, at den kollektive overenskomst skal vedroere grundlaeggende emner for kollektive forhandlinger, saasom loen og arbejdsvilkaar, og ikke direkte maa beroere tredjemand eller andre markeder. Det afgoerende boer vaere, om aftalen kun aendrer eller fastsaetter rettigheder og pligter i forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, eller om den gaar videre og direkte paavirker forholdet mellem arbejdsgiverne og tredjemand, saasom kunder, leverandoerer, konkurrerende arbejdsgivere eller forbrugere. Ovenstaaende undersoegelse af de nationale retsordener indeholder flere eksempler paa overenskomster af sidstnaevnte type. Da saadanne overenskomster kan skade konkurrencen, boer deres overensstemmelse med konkurrencereglerne kunne kontrolleres af Kommissionen eller andre kompetente myndigheder, som skulle undersoege, om der rent faktisk var tale om en maerkbar begraensning af konkurrencen. I bekraeftende fald boer Kommissionen kunne afveje de beroerte interesser og meddele fritagelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, hvis der er anledning til det. Baade Domstolen og Kommissionen har ved forskellige lejligheder slaaet fast, at man i den forbindelse kan tage sociale hensyn i betragtning, navnlig ved at fortolke betingelserne i artikel 85, stk. 3, saa bredt, at de ogsaa omfatter beskaeftigelseshensyn (90).
194 Jeg drager foelgelig den konklusion vedroerende kollektive overenskomsters undtagelse fra konkurrencereglerne, at kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter, som er indgaaet i oprigtig hensigt, som vedroerer centrale emner for kollektive forhandlinger saasom loen og arbejdsvilkaar, og som ikke direkte beroerer andre markeder eller tredjemand, ikke er omfattet af traktatens artikel 85, stk. 1.
195 Er de overenskomster, som der er tale om i de foreliggende sager, omfattet af denne undtagelse?
196 Som tidligere naevnt, staar det efter den nederlandske lovgivning i princippet arbejdsgiverne frit, om de vil tilbyde deres ansatte en supplerende pensionsordning. OEnsker de det, kan de indgaa kollektive overenskomster, hvori arbejdsmarkedets parter blot aftaler en minimumspension. I saadanne tilfaelde er det arbejdsgiverne, der beslutter, hvad der skal ske med indbetalte bidrag. Arbejdsmarkedets parter kan ogsaa oprette en erhvervspensionsordning. Selve ordningen kan administreres af repraesentanter for arbejdsgiverne og arbejdstagerne eller af et forsikringsselskab. Naar arbejdsmarkedets parter har besluttet at oprette en erhvervspensionsfond, skal de afgoere, om de skal anmode den kompetente minister om at goere det obligatorisk for hele branchen at vaere tilsluttet fonden.
197 Disse alternativer taget i betragtning kan de omhandlede overenskomster opfattes som bestaaende af tre saerskilte aftaler med foelgende indhold:
a) Arbejdsgiverne indbetaler for hver enkelt arbejdstager i den paagaeldende branche et aftalt pensionsbidrag paa et bestemt beloeb.
b) Der oprettes én erhvervspensionsordning, som de indbetalte pensionsbidrag indgaar i, og som administreres af arbejdsgiverrepraesentanter og fagforeninger i faellesskab.
c) Arbejdsmarkedets parter anmoder i faellesskab den kompetente minister om at goere det obligatorisk for samtlige virksomheder i branchen at vaere tilsluttet ordningen.
198 Hvad foerstnaevnte aftale angaar udgoer arbejdsgivernes bidrag til pensionsordningen en del af arbejdstagernes loen (91). De rejser de samme analytiske spoergsmaal som loen og andre arbejdsvilkaar. Kollektive forhandlinger om ensartede pensionsbidrag udgoer derfor forhandlinger om arbejdskontraktens indhold og beroerer ikke tredjemand direkte. De er foelgelig omfattet af den undtagelse, som jeg gjorde mig til talsmand for ovenfor.
199 Det er vanskeligere at vide, hvordan man skal forholde sig til de oevrige to aftaler. Man kunne mene, at de blot supplerede den foerstnaevnte. Men det kan ud fra det ovenfor foreslaaede kriterium haevdes, at de ikke boer vaere omfattet af undtagelsen. Paa den ene side begraenses de deltagende arbejdsgiveres frihed til at overlade det et forsikringsselskab at administrere midlerne (eller til selv at goere det). Paa den anden forsoeger arbejdsmarkedets parter i faellesskab at forpligte de arbejdsgivere, der ikke har deltaget i de kollektive forhandlinger, til at rette sig efter forhandlingsresultatet. Begge aftaler er saaledes ikke kun elementer i kollektive forhandlinger om arbejdsforholdet, men beroerer direkte arbejdsgivernes forhold til tredjemand og falder uden for den undtagelse, som jeg har foreslaaet.
200 Derfor gaar jeg nu over til at behandle de to sidstnaevnte aftaler i relation til artikel 85, stk. 1.
C - Aftale mellem virksomheder
201 Den nederlandske, franske og svenske regering samt Kommissionen finder, at der ikke foreligger en aftale mellem »virksomheder«, og at traktatens artikel 85, stk. 1, derfor ikke finder anvendelse ratione personae. De har anfoert, at arbejdstagerne ikke er »virksomheder«, eftersom de ikke er selvstaendige enheder, der udoever oekonomisk virksomhed, men er bundet til deres arbejdsgiver. Deres repraesentanter, dvs. fagforeningerne, udoever ikke oekonomisk virksomhed, i det mindste ikke naar de deltager i kollektive forhandlinger om arbejdsvilkaar eller pension. Den ene af de to parter, som har indgaaet de omhandlede aftaler, kan saaledes ikke betegnes som en virksomhed.
202 Over for argumentet om, at der paa arbejdsgiversiden foreligger en underforstaaet »aftale mellem virksomheder« eller en »vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder«, har den nederlandske regering anfoert, at arbejdsgivere, der deltager i kollektive forhandlinger om pension, ikke udoever en oekonomisk, men en social virksomhed.
203 Kommissionen har draget samme konklusion. Det fremgaar dog ikke klart af dens indlaeg, hvordan man kommer frem til den. Den har blot henledt opmaerksomheden paa konsekvenserne af, at Domstolen traeffer den modsatte afgoerelse.
204 Jeg undersoeger foerst, om de oekonomiske aktoerer, som der er tale om, kan betragtes som virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder. Derpaa vurderer jeg, om der foreligger en aftale eller en anden form for samordnet praksis.
1. Virksomhed eller sammenslutning af virksomheder
205 Domstolen har udtalt, at »begrebet virksomhed [omfatter] enhver enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmaade« (92). Det kan i denne forbindelse vaere hensigtsmaessigt at goere to indledende bemaerkninger.
206 For det foerste mener jeg, at begrebet »virksomhed« tjener et dobbelt formaal i artikel 85's opbygning. Begrebet skal paa den ene side - som sin mest aabenbare funktion - goere det muligt at bestemme, hvilke aktoergrupper konkurrencereglerne gaelder for. Dette spoergsmaal opstaar eksempelvis, naar der er tale om offentlige organer (93). I saadanne tilfaelde er det afgoerende, om aktoeren udoever virksomhed af oekonomisk eller kommerciel art. Paa den anden side skal det fastlaegge, hvilken enhed en given adfaerd kan tilskrives. Dette andet spoergsmaal opstaar eksempelvis, naar der er tale om forholdet mellem et datter- og et moderselskab (94). Her er det afgoerende, om det drejer sig om en selvstaendig enhed, der handler paa egne vegne, eller kun om en »repraesentant«, som ikke uafhaengigt kan bestemme, hvordan han skal forholde sig.
207 For det andet har Domstolen fastslaaet, at »begrebet virksomhed i en konkurrenceretlig kontekst [skal] forstaas som en oekonomisk enhed i relation til den paagaeldende aftale« (95). Begrebet »virksomhed« er med andre ord relativt, hvorfor dets betydning skal bestemmes ud fra den konkrete aktivitet, som der er tale om. Saaledes blev f.eks. i Hoefner og Elser-dommen (96) et offentligt organ, der bl.a. udoevede arbejdsformidlingsvirksomhed, anset for at vaere en virksomhed i henseende til denne aktivitet. I Diego Calì & Figli-dommen (97) blev et privat anpartsselskab, som staten havde overdraget at udfoere miljoeovervaagningsarbejde, derimod anset for at falde uden for konkurrencereglernes anvendelsesomraade ratione personae i henseende til denne specielle aktivitet.
208 Med hensyn til de foreliggende sager vil jeg i naevnte raekkefoelge undersoege, om a) arbejdstagere, b) fagforeninger og c) arbejdsgivere skal betragtes som virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder i relation til konkurrencereglerne.
a) Arbejdstagere
209 Domstolen udtalte i dommen i sagen Suiker Unie m.fl. mod Kommissionen (98), at de ansatte i en virksomhed og virksomheden tilsammen udgoer en »oekonomisk enhed«. »Hjaelpeorganer, der er integreret i kommittentens virksomhed« (99), kan ikke betragtes som virksomheder. Domstolen skulle i den paagaeldende sag kun foretage en sondring mellem ansatte og uafhaengige handelsrepraesentanter i henseende til deres forhold til tredjemand. Den kunne derfor hovedsagelig grunde sin argumentation paa, om arbejdsgiveren kunne goeres ansvarlig for sine ansattes aktiviteter.
210 I de foreliggende sager drejer det sig imidlertid om forholdet mellem arbejdstagere og deres arbejdsgivere. I de paagaeldende tilfaelde deltager arbejdstagerne gennem deres fagforeninger i forhandlinger om tillaegspension og om forvaltningen heraf. Pensionen udgoer en del af deres loen (100). Ud fra den synsvinkel handler arbejdstagerne selvstaendigt og paa egne vegne. Domstolens raesonnement i Suiker Unie-dommen er derfor ikke umiddelbart relevant.
211 Spoergsmaalet er herefter, hvordan man skal opfatte det forhold, at arbejdstagerne tilbyder deres arbejdskraft mod betaling.
212 Det kan haevdes, at der er tale om en oekonomisk virksomhed, der svarer til salg af varer eller udfoerelse af tjenesteydelser. Set fra et oekonomisk synspunkt kan det muligvis godt vaere rigtigt. Jeg tror imidlertid ikke, at det er en korrekt opfattelse ud fra en retlig synsvinkel.
213 For det foerste har jeg svaert ved at se, hvordan begrebet »virksomhed« kan have betydningen »arbejdstager«. At fortolke traktaten saaledes, at sidstnaevnte begreb er omfattet af det foerstnaevnte, ville efter min opfattelse vaere at overskride graenserne for dens ordlyd.
214 For det andet foerer den funktionsorienterede fortolkning af begrebet »virksomhed«, som Domstolen har anlagt i sin praksis, til det samme resultat. Naar det drejer sig om offentlige organer, undersoeger Domstolen, om den paagaeldende aktivitet udoeves - eller i det mindste kan udoeves - af private enheder, der udbyder varer eller tjenesteydelser paa markedet (101). Ogsaa enkeltpersoner kan anses for virksomheder (102), hvis de udoever selvstaendig oekonomisk virksomhed paa markederne for varer eller tjenesteydelser. Raesonnementet i de naevnte sager gaar ud paa, at de enheder, som det drejer sig om, udoever en virksomheds »funktion«. Det er berettiget at lade artikel 85 og 86 finde anvendelse, fordi de paagaeldende offentlige organer eller enkeltpersoner udoever virksomhed paa de samme eller paa lignende markeder og efter lignende principper som »almindelige« virksomheder (103).
215 Loennet arbejde er paa grund af selve sin art det modsatte af selvstaendig udoevelse af oekonomisk eller kommerciel virksomhed. Arbejdstagere baerer normalt ikke den umiddelbare kommercielle risiko ved en given transaktion. De er undergivet deres arbejdsgivers anvisninger. De tilbyder ikke tjenesteydelser til forskellige kunder, men arbejder for én enkelt arbejdsgiver. Der er derfor en vaesentlig forskel paa den funktion, der udoeves af henholdsvis en arbejdstager og en virksomhed, som udfoerer tjenesteydelser. Denne forskel afspejler sig i, at funktionerne ikke har den samme retlige status paa en raekke omraader inden for faellesskabsretten (104) og de nationale retsordener.
216 For det tredje er Faellesskabets konkurrenceregler ikke udformet med henblik paa at blive anvendt paa arbejdstagere. De tilfaelde af konkurrencebegraensende praksis, der omtales i artikel 85, stk. 1, og artikel 86, eller betingelserne for fritagelse i artikel 85, stk. 3, er tydeligvis udformet med henblik paa oekonomiske aktoerer, som driver virksomhed, der bestaar i levering af varer eller udfoerelse af tjenesteydelser. F.eks. henvises der i artikel 85, stk. 1, litra a), til »koebs- eller salgspriser« og »andre forretningsbetingelser«. Arbejdstagere er derimod beroert af »loen« og »arbejdsvilkaar«. At anvende artikel 85, stk. 1, paa arbejdstagere ville derfor kraeve, at der anvendes vanskelige analogier mellem markederne for varer og tjenesteydelser og arbejdsmarkederne.
217 Jeg mener foelgelig, at arbejdstagere principielt falder uden for det personlige anvendelsesomraade for forbuddet i artikel 85, stk. 1. Fremtiden vil sikkert vise, om denne hovedregel ogsaa gaelder i visse graenseomraader, saasom professionel idraet.
b) Fagforeninger
218 Da arbejdstagere ikke kan betragtes som virksomheder i relation til artikel 85, udgoer fagforeninger eller andre sammenslutninger, der repraesenterer arbejdstagere, heller ikke »sammenslutninger af virksomheder«.
219 Men er fagforeninger selv »virksomheder«?
220 At en fagforening er et organ, som ikke arbejder med gevinst for oeje, er ikke i sig selv til hinder for, at den virksomhed, som den udoever, er af oekonomisk karakter (105).
221 En fagforening er en sammenslutning af arbejdstagere. Det staar fast, at sammenslutninger ogsaa kan betragtes som »virksomheder«, i det omfang de selv udoever oekonomisk virksomhed (106).
222 Det skal erindres, at en sammenslutning kan handle enten paa egne vegne, i en vis udstraekning uafhaengigt af medlemmernes vilje, eller som et organ, der blot gennemfoerer, hvad medlemmerne er blevet enige om. I foerstnaevnte tilfaelde maa dens handlinger tilregnes sammenslutningen selv, i sidstnaevnte tilfaelde er medlemmerne ansvarlige for dem.
223 For almindelige erhvervsorganisationers vedkommende er foelgerne af denne sondring ofte uden betydning, eftersom artikel 85 finder anvendelse paa samme maade paa aftaler mellem virksomheder og paa vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder (107). Den kan dog have betydning, naar Kommissionen skal afgoere, hvem den skal rette en beslutning til eller paalaegge en boede (108).
224 I relation til fagforeninger er sondringen imidlertid afgoerende, idet fagforeningen, hvis den blot optraeder som en repraesentant, er et organ, der udelukkende gennemfoerer en aftale mellem medlemmerne, til hvem forbuddet i artikel 85, stk. 1 - som omtalt ovenfor - ikke er rettet.
225 Ved undersoegelsen af fagforeningsvirksomhed maa man derfor benytte en fremgangsmaade med to trin. Foerst maa man spoerge, om den paagaeldende aktivitet kan tilregnes fagforeningen selv, og dernaest, hvis det er tilfaeldet, om den er af oekonomisk art.
226 Det er givet, at der findes omstaendigheder, hvor fagforeningsvirksomhed opfylder begge betingelser. Nogle fagforeninger driver f.eks. for egen regning supermarkeder, sparekasser, rejsebureauer og andre former for kommerciel virksomhed. Naar de handler i denne egenskab, finder konkurrencereglerne anvendelse.
227 I de foreliggende sager deltager fagforeningerne imidlertid i kollektive forhandlinger med arbejdsgiverne om pension til arbejdstagerne i den paagaeldende branche. I den henseende optraeder de blot som repraesentanter for arbejdstagerne inden for en bestemt branche og ikke paa egne vegne. Dette alene er tilstraekkeligt til at paavise, at de i de foreliggende sager ikke optraeder som virksomheder i konkurrencerettens forstand.
c) Arbejdsgivere
228 I de foreliggende sager udoever arbejdsgiverne oekonomisk virksomhed paa forskellige markeder for varer og tjenesteydelser. De skal i den henseende anses for virksomheder.
229 For at kunne fremstille varerne eller udfoere tjenesteydelserne ansaetter de arbejdstagere. At ansaette personale er derfor en integrerende del af deres vaesentligste oekonomiske virksomhed.
230 Som naevnt har den nederlandske regering anfoert, at arbejdsgivere, der deltager i kollektive forhandlinger om loen eller arbejdsvilkaar, ikke udoever en oekonomisk, men en social virksomhed, og at de, i det mindste i henseende til denne aktivitet, ikke kan betragtes som virksomheder. Kommissionen er naaet til den samme konklusion.
231 Da jeg under alle omstaendigheder gaar ind for, at der skal gaelde en begraenset undtagelse fra konkurrencereglernes anvendelighed ratione personae, der daekker den form for overenskomster, som den nederlandske regering og Kommissionen har henvist til, er det reelt unoedvendigt at foretage en detaljeret behandling af dette argument. Jeg mener dog, at det er relevant at paapege, at arbejdsgiverne udoever en oekonomisk virksomhed.
232 For det foerste er arbejdsgivere, der deltager i kollektive forhandlinger om arbejdsvilkaar, loen eller pension, ikke - i det mindste ikke udelukkende - motiveret af sociale hensyn. Mere realistisk betragtet handler de ud fra oekonomiske motiver, saasom at forebygge bekostelige arbejdskonflikter, at begraense omkostningerne i forbindelse med indgaaelsen af aftaler, fordi der forhandles kollektivt efter fastlagte regler, og at opnaa stoerre forudsigelighed og gennemskuelighed i produktionsomkostningerne.
233 For det andet afhaenger en virksomheds oekonomiske succes paa de indenlandske eller internationale markeder for varer og tjenesteydelser af dens evne til at indgaa den bedst mulige kollektive overenskomst med de ansatte, idet denne vil have betydning for dens omkostningsstruktur. Forhandlinger med arbejdstagerne er derfor en fast bestanddel af virksomhedens oekonomiske aktivitet paa markederne og kan ikke udskilles kunstigt.
234 For det tredje indebaerer selve begrebet kollektiv forhandling, at begge parter forsvarer deres egne interesser. Arbejdstagersiden proever at sikre sig flest muligt sociale og arbejdsmarkedsmaessige fordele. Arbejdsgiversiden soeger at forsvare de beroerte virksomheders oekonomiske interesser. Ligelig forhandlingsstyrke paa begge sider sikrer angiveligt det bedst mulige resultat for begge parter og for samfundet som helhed. Det ville derfor ikke engang vaere oenskeligt, at arbejdsgiverne var paavirket af andre end oekonomiske hensyn.
235 Arbejdsgiverne er foelgelig ogsaa virksomheder, naar de deltager i kollektive forhandlinger.
236 Det foelger tillige heraf, at arbejdsgiverforeningerne i de foreliggende sager er sammenslutninger af virksomheder.
2. Aftale eller en anden form for samordnet praksis
237 Da hverken arbejdstagere eller deres repraesentanter udgoer virksomheder, vil jeg nu proeve at afklare, om en kollektiv overenskomst mellem arbejdsmarkedets parter indebaerer en underforstaaet aftale mellem arbejdsgiverne.
238 Domstolen udtalte i dommen i BNIC-sagen, at »de retlige rammer for indgaaelsen af saadanne aftaler [mellem virksomheder] eller vedtagelser [inden for sammenslutninger af virksomheder], samt den i de forskellige nationale retsordener givne retlige kvalifikation af disse rammer, [er] uden betydning for anvendeligheden af Faellesskabets konkurrenceregler, herunder traktatens artikel 85« (109).
239 I dommen i sagen Frubo mod Kommissionen fastslog Domstolen, at »artikel 85, stk. 1, finder anvendelse paa sammenslutninger i det omfang, deres egen aktivitet eller den, der udoeves af de virksomheder, der er tilsluttet dem, tilsigter at fremkalde de virkninger, som den omhandler; en anden fortolkning ville medfoere, at artikel 85, stk. 1, blev frataget reel betydning« (110).
240 Endvidere foelger det af Domstolens praksis, at en aftale kan vaere mundtlig (111) eller stiltiende (112), og at det er tilstraekkeligt, at de paagaeldende virksomheder har udtrykt en faelles vilje til at optraede paa en bestemt maade (113).
241 For at der kan indgaas en kollektiv aftale mellem arbejdsmarkedets parter, skal de to parter hver for sig samordne deres handlinger, enten i form af ad hoc-aftaler eller institutionaliseret gennem foreninger. De skal som et minimum blive enige om at forhandle i faellesskab og at efterleve det forhandlingsresultat, som deres repraesentanter opnaar.
242 Set i lyset af Domstolens ovenfor omtalte domme kan der derfor ikke vaere nogen tvivl om, at der paa arbejdsgiversiden foreligger en underforstaaet aftale mellem virksomheder som omhandlet i artikel 85, stk. 1. I det mindste foreligger der en samordnet praksis, som ogsaa er omfattet af artikel 85, stk. 1.
243 Kommissionens stillingtagen i den eneste beslutning, den har truffet vedroerende forholdet mellem artikel 85, stk. 1, og kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter, stemmer overens med denne opfattelse. I Irish Banks' Standing Committee-beslutningen (114) havde en forening af irske banker indgivet begaering om negativattest for en aftale om aabningstider mellem de paagaeldende banker »samt bankfunktionaerernes fagforening«. Kommissionen fandt, for det foerste, at konkurrencereglerne ogsaa fandt anvendelse paa banksektoren, og, for det andet, at »bankerne, som deltager i de aftaler, for hvilke der soeges negativattest, er ... virksomheder i artikel 85's forstand«. Den fortsatte: »Begaeringen om negativattest omtaler de deri omhandlede aftaler som aftaler mellem de deltagere, paa hvis vegne begaeringen blev indgivet. Som saadanne kan aftalerne anses for at vaere aftaler mellem virksomheder som omhandlet i artikel 85.«
244 Jeg maa herefter konkludere, at enhver kollektiv overenskomst mellem arbejdsmarkedets parter indebaerer en underforstaaet aftale mellem virksomheder paa arbejdsgiversiden.
D - Begraensning af konkurrencen
245 Spoergsmaalet er, om de underforstaaede aftaler mellem arbejdsgiverne - for saa vidt de ikke er undtaget fra konkurrencereglerne - »har til formaal eller til foelge at hindre, begraense eller fordreje konkurrencen« som omhandlet i artikel 85, stk. 1.
246 Fondene og den nederlandske regering har gjort gaeldende, at de kollektive overenskomster, som det drejer sig om, hverken har til formaal eller til foelge at begraense konkurrencen. De har et socialt formaal og tilsigter ikke at begraense konkurrencen mellem de beroerte virksomheder. Hvis der overhovedet foreligger en begraensning, er det ikke arbejdsgiverne, men staten, der har givet anledning til den ved at goere tilslutning obligatorisk for samtlige virksomheder i branchen.
247 Inden jeg paabegynder undersoegelsen, finder jeg det hensigtsmaessigt at goere to indledende bemaerkninger.
248 For det foerste er der tale om et kompliceret samspil mellem de kollektive overenskomster, som det drejer sig om, og statens intervention. Der er indgaaet en kollektiv overenskomst mellem arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter. Denne overenskomst forudsaetter to underforstaaede aftaler, én mellem arbejdsgiverne indbyrdes og én mellem arbejdstagerne indbyrdes. Endelig har den nederlandske regering interveneret og gjort det obligatorisk at vaere tilsluttet den paagaeldende fond.
249 Undersoegelsen maa primaert rettes mod konsekvenserne af den underforstaaede aftale mellem arbejdsgiverne og saaledes i hver enkelt sag mod aarsagsforbindelsen mellem denne aftale og virkningerne for de forskellige aktoerer og markeder.
250 For det andet kraever de foreliggende sager en noeje gennemgang, som tager hensyn til den konkrete oekonomiske sammenhaeng.
251 I modsaetning til mange nationale konkurrencelovgivninger finder Faellesskabets konkurrenceregler anvendelse paa praktisk taget samtlige oekonomiske sektorer (f.eks. landbruget, banksektoren, forsikringsbranchen, energisektoren, transportsektoren og det sociale omraade) og aftaletyper (f.eks. vertikale aftaler). Anvendelsesomraadets omfang goer det saerlig noedvendigt at tage den paagaeldende sektors eller aftaletypes specifikke oekonomiske karakteristika i betragtning ved vurderingen af, om konkurrencereglerne er blevet tilsidesat i et givet tilfaelde.
252 Med hensyn til at fortolke udtrykket »hindre, begraense eller fordreje konkurrencen« i den i artikel 85, stk. 1, omhandlede betydning, giver klare regler, der slet og ret paaviser begraensninger foraarsaget af individuelle erhvervsdrivendes adfaerd, normalt et holdbart grundlag for at antage, at der foreligger en konkurrencebegraensende virkning, ligesom de fremmer en oenskvaerdig retssikkerhed. Domstolen er imidlertid i sager vedroerende bestemte sektorer (115) eller aftaletyper (116) gaaet ud over denne mekaniske fremgangsmaade og har foretaget en mere indgaaende vurdering. Paa baggrund af indholdet og arten af de overenskomster, de foreliggende sager drejer sig om, maa der derfor ogsaa tages hensyn til den oekonomiske sammenhaeng, de indgaar i, og deres undertiden komplekse oekonomiske begrundelse.
253 Herefter vender jeg mig mod de kollektive overenskomster, som er omhandlet i de foreliggende sager. De kan, som omtalt ovenfor, opdeles i tre retligt og oekonomisk uafhaengige komponenter.
254 Som naevnt er den foerste komponent, nemlig aftalen mellem arbejdsgiverne om at harmonisere pensionsbidragene for en hel branche, ikke omfattet af artikel 85, stk. 1. Den er reelt en aftale om afloenningen af arbejdstagerne, som er et grundlaeggende emne for kollektive forhandlinger, og som ikke direkte beroerer tredjemand eller andre markeder. Konkurrencereglerne finder derfor ikke anvendelse paa den.
255 Naervaerende undersoegelse drejer sig foelgelig kun om overenskomsternes anden og tredje komponent. Disse har - eller paastaas i hvert fald at have - konsekvenser for forsikringsselskaber og arbejdsgivere, som ikke er part i de paagaeldende kollektive overenskomster. I oevrigt skal det erindres, at det kun er den underforstaaede aftale mellem arbejdsgiverne, som er relevant. Jeg vil derfor undersoege, om der foreligger en maerkbar begraensning af konkurrencen som foelge af en underforstaaet aftale mellem arbejdsgiverne, dels med hensyn til aftalen om at oprette én enkelt pensionsfond, som administreres af arbejdsgiverne og fagforeningerne i faellesskab, dels med hensyn til aftalen om sammen med fagforeningerne at anmode den kompetente minister om at goere det obligatorisk for samtlige virksomheder i branchen at vaere tilsluttet fonden.
1. Aftalen om at oprette én enkelt pensionsfond, der administreres af arbejdsgiverne og fagforeningerne i faellesskab
256 For bedre at forstaa motiverne til aftalen er det nyttigt at have de muligheder in mente, som arbejdstagerne og arbejdsgiverne har. Der findes kollektive overenskomster, hvori arbejdsmarkedets parter blot har aftalt et minimumspensionsbidrag for hver enkelt arbejdstager. I saadanne tilfaelde er det arbejdsgiverne, der bestemmer, hvad der skal ske med de indbetalte bidrag. De kan frit vaelge, om de vil oprette en virksomhedspensionsfond, indgaa en gruppeforsikringsaftale med et forsikringsselskab udelukkende for deres egen virksomhed eller oprette en faelles pensionsfond sammen med andre arbejdsgivere.
257 I de foreliggende sager har arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter valgt den tredje mulighed, nemlig at oprette en faelles pensionsfond, der administreres af repraesentanter for arbejdsmarkedets parter i faellesskab.
258 Hvordan skal denne aftale vurderes ud fra en konkurrenceretlig synsvinkel? For det foerste repraesenterer den en form for frivilligt horisontalt samarbejde mellem virksomheder i den samme branche om administrationen af deres ansattes pension. Det er kun den efterfoelgende intervention fra den nederlandske stats side, der goer det obligatorisk at vaere tilsluttet fonden. For det andet finder dette samarbejde ikke sted paa et ad hoc-grundlag, men inden for en fast ramme, som er adskilt fra de deltagende virksomheder.
259 Oprettelsen af pensionsfondene som en institutionaliseret form for samarbejde svarer saaledes i mange henseender til, hvad der saedvanligvis betegnes som oprettelse af et joint venture-selskab i samarbejdsoejemed.
260 Jeg undersoeger nu hver for sig, hvilke virkninger de omhandlede overenskomster har for a) arbejdsgiverne og b) forsikringsselskaberne.
a) Begraensning af konkurrencen i relation til arbejdsgiverne
261 Begraenser oprettelsen af pensionsfondene konkurrencen mellem arbejdsgiverne maerkbart?
262 Domstolen har med hensyn til en andelsforening, der opkoebte landbrugsvarer, udtalt:
»... en virksomheds organisation i den bestemte retlige form et andelsselskab [er] ikke i sig selv ... en konkurrencebegraensende adfaerd ... [D]enne retlige form [er] godkendt af saavel den nationale lovgiver som faellesskabsmyndighederne som en faktor i moderniseringen og rationaliseringen af landbrugssektoren og virksomheders effektivitet« (117).
263 Kommissionen har i sin meddelelse om aftaler, vedtagelser og samordnet praksis angaaende samarbejde mellem virksomheder (118) udtalt:
»...
I. Kommissionen hilser det velkomment, at smaa og mellemstore virksomheder samarbejder med hinanden, naar dette goer det muligt for dem at arbejde mere effektivt og oege deres produktivitet og konkurrenceevne paa et stoerre marked. Skoent Kommissionen finder, at den navnlig har pligt til at lette samarbejdet mellem smaa og mellemstore virksomheder, er den sig bevidst, at samarbejde mellem stoerre virksomheder ogsaa kan vaere oekonomisk oenskvaerdigt, og at det ikke behoever at rejse problemer set fra et konkurrencepolitisk synspunkt.
...
Ud over nedennaevnte former for samarbejde mellem virksomheder kan der forekomme andre, som heller ikke er forbudt i henhold til traktatens artikel 85, stk. 1 ...
...
II. Efter Kommissionens opfattelse begraenser foelgende former for aftale ikke konkurrencen.
...
2. Aftaler, hvis eneste formaal er:
a) regnskabsmaessigt samarbejde
b) faelles sikkerhedsstillelse for kredit
c) faelles inkassokontorer
d) faelles raadgivningskontorer vedroerende virksomhedsledelse og skat.
I disse tilfaelde foregaar samarbejdet paa omraader, der hverken vedroerer de deltagende virksomheders levering af varer eller tjenesteydelser eller deres oekonomiske beslutninger, og det har derfor ikke konkurrencebegraensende virkninger.«
264 Kommissionen har i sin meddelelse om vurdering i forhold til EOEF-traktatens artikel 85 af joint venture-selskaber oprettet i samarbejdsoejemed (119) anfoert i punkt 15:
»Nogle kategorier af [joint venture]-selskaber er ikke omfattet af kartelforbuddet, fordi de hverken har til formaal eller til foelge at hindre, begraense eller fordreje konkurrencen. Dette gaelder navnlig:
...
- [joint venture]-selskaber, hvis aktiviteter er konkurrencemaessigt neutrale i den betydning, der er beskrevet i meddelelsen fra 1968 om samarbejde mellem virksomheder. De former for samarbejde, der er beskrevet heri, paavirker ikke konkurrencen, fordi de:
...
- kun vedroerer tekniske aspekter af administrationen af virksomheden
- kun vedroerer aktiviteter, der ligger fjernt fra markedet.«
265 Domstolens dom og de to meddelelser bygger paa det raesonnement, at et institutionaliseret administrativt samarbejde, som goer det muligt for selskaberne at opnaa betydelige stordriftsfordele, og som finder sted paa omraader, der ligger fjernt fra markedet, generelt gavner konkurrencen.
266 Dette raesonnement gaelder ogsaa for erhvervspensionsfonde.
267 Det indebaerer flere fordele for de deltagende arbejdsgivere at oprette én enkelt erhvervspensionsfond. For det foerste kan der opnaas stordriftsfordele i relation til de tjenesteydelser, som er noedvendige for at administrere en pensionsordning, saasom forvaltningen af bidrag, udbetalinger og aktiver. Det er ogsaa langt lettere at administrere en arbejdstagers flytning fra én virksomhed til en anden inden for samme branche.
268 Desuden har en erhvervspensionsfond en staerkere position paa investeringsmarkedet og over for tjenesteydere, saasom konsulenter og forsikringsselskaber. Der er saaledes tale om klare konkurrencefremmende virkninger.
269 Paa den anden side omfatter samarbejdet om pensionsforvaltning - i lighed med faelles regnskabs- og skatteraadgivningskontorer - et omraade, der ikke direkte »vedroerer de deltagende virksomheders levering af varer eller tjenesteydelser eller deres oekonomiske beslutninger«. Tvaertimod vedroerer dette samarbejde et omraade, der ligger endnu fjernere fra markedet end f.eks. faelles forskning og udvikling.
270 Oprettelsen af en frivillig erhvervspensionsfond er derfor en effektiv og rationel form for konkurrencefremmende samarbejde mellem virksomheder, som principielt ikke er omfattet af artikel 85, stk. 1.
271 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken mener imidlertid, at artikel 85, stk. 1, er blevet tilsidesat, fordi deres frihed til at oprette egne pensionsordninger er blevet indskraenket.
272 Domstolen har om en landbrugsandelsforenings vedtaegter, der begraensede mulighederne for at udtraede af foreningen, udtalt:
»Heraf foelger dog ikke, at de vedtaegtsbestemmelser, som omhandler forholdet mellem selskabet og dets medlemmer, navnlig bestemmelserne om oploesning af kontraktforholdet og de bestemmelser, som paalaegger medlemmerne at forbeholde andelsforeningen maelkeproduktionen, automatisk falder uden for forbuddet i traktatens artikel 85, stk. 1.
For ikke at vaere omfattet af dette forbud skal de begraensninger, der paahviler medlemmerne i henhold til andelsforeningers vedtaegter, som skal sikre deres troskab, vaere begraenset til, hvad der er noedvendigt for at sikre en tilfredsstillende drift af andelsforeningen og navnlig at sikre den et tilstraekkeligt bredt oekonomisk grundlag og en vis stabilitet i medlemskredsen« (120).
273 Virksomhederne kan foelgelig godt under visse omstaendigheder oprette andelsselskaber, men de dermed forbundne aftalemaessige indskraenkninger af deres kommercielle handlefrihed skal vaere begraenset til det noedvendige minimum.
274 Et tilsvarende tilfaelde kunne efter min opfattelse vaere en frivillig erhvervspensionsfond, hvor retten til udtraedelse var begraenset, fordi der for at »sikre den et tilstraekkeligt bredt oekonomisk grundlag og en vis stabilitet i medlemskredsen« havde maattet fastsaettes en raekke underordnede aftalemaessige begraensninger for at fastholde medlemmernes troskab.
275 Det forholder sig imidlertid anderledes i de foreliggende sager. Intet i sagsakterne tyder paa, at de omhandlede begraensninger er en direkte foelge af de paagaeldende kollektive overenskomster. Begraensningen af friheden til at indfoere en anden pensionsordning synes ikke at skyldes overenskomsterne om oprettelse af fondene, men den nederlandske stats beslutning om at goere det obligatorisk at vaere tilsluttet. Der er saaledes ikke nogen direkte aarsagsforbindelse mellem de oprindelige aftaler mellem en raekke arbejdsgivere om at oprette en faelles pensionsfond og de konkrete problemer, som sagsoegerne i hovedsagerne er stoedt paa, naar de har ansoegt om fritagelse for tilslutningspligten. Det er den nederlandske stats intervention, der har begraenset sagsoegernes frihed. Om denne intervention er forenelig med artikel 5 og artikel 85, stk. 1, og med artikel 86 og artikel 90, stk. 1, er et andet spoergsmaal, som vil blive undersoegt i det foelgende.
b) Begraensning af konkurrencen i relation til pensionsforsikringsselskaberne
276 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken mener, at forbuddet mod at indgaa aftaler om supplerende pensionsordninger med private forsikringsselskaber skader forsikringsselskabernes konkurrencemaessige stilling. De afskaeres reelt fra at indgaa gruppeforsikringsaftaler med arbejdsgiverne inden for en given sektor og udelukkes dermed fra en vaesentlig del af det nederlandske forsikringsmarked. Virkningen er endog kumulativ, eftersom der er tilslutningspligt i saa godt som alle dele af det nederlandske erhvervsliv.
277 Jeg behandler foerst virkningerne af de oprindelige overenskomster mellem en raekke arbejdsgivere og arbejdstagerrepraesentanter om at oprette en faelles erhvervspensionsfond, som de administrer i faellesskab. I dette oejemed undersoeger jeg overenskomsten in abstracto uden at tage hensyn til den efterfoelgende statslige intervention og laegger saaledes til grund, at der er oprettet en frivillig pensionsfond. Derpaa behandler jeg virkningerne af statens beslutning om at goere tilslutning obligatorisk.
278 Med hensyn til at oprette en faelles frivillig erhvervspensionsfond skal det erindres, at den enkelte arbejdsgiver kan vaelge imellem at oprette en virksomhedspensionsfond eller at indgaa en gruppeforsikringsaftale for sine ansatte med et forsikringsselskab.
279 Begge muligheder er neutrale set fra en konkurrenceretlig synsvinkel. Valget kan sammenlignes med en fabrikants beslutning om at »koebe« bestemte tjenesteydelser (saasom rengoering og bogholderi) af eksterne leverandoerer eller at udfoere dem internt. En beslutning truffet under saadanne omstaendigheder om ikke at etablere et aftaleforhold med en ekstern leverandoer er beskyttet af aftalefriheden. En virksomheds afvisning af at indgaa en saadan aftale ville kun kunne falde ind under konkurrenceretten, hvis den paagaeldende virksomhed indtog en dominerende stilling.
280 En raekke arbejdsgiveres beslutning om at samarbejde med andre om at oprette én enkelt pensionsfond forvaerrer ikke pensionsforsikringsselskabernes stilling. Som naevnt staar det samtlige deltagende arbejdsgivere frit ikke at tilbyde pension overhovedet eller et tilbyde pension gennem en virksomhedspensionsfond. Fra forsikringsselskabernes synspunkt goer det ikke nogen forskel, at en raekke arbejdsgivere beslutter at samle pensionsbidragene i én enkelt fond i stedet for at have deres egne virksomhedspensionsfonde.
281 Desuden er der som naevnt intet i sagsakterne, der tyder paa, at den oprindelige kollektive overenskomst om at oprette en faelles pensionsfond indebar nogen begraensning af medlemmernes muligheder for at udtraede af fonden og indgaa en mere fordelagtig aftale med et eksternt forsikringsselskab. En rent frivillig pensionsfond uden eneret og uden begraensning af udtraedelsesmulighederne har foelgelig ikke som virkning, at forsikringsselskaberne reelt udelukkes fra det paagaeldende marked.
282 Endelig er samtlige parter og den nederlandske regering enige om, at arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter kan overdrage det til et forsikringsselskab at administrere erhvervspensionsfonden. Dermed faar forsikringsselskaberne en yderligere mulighed for at tilbyde deres administrative tjenesteydelser til store fonde, der repraesenterer et stort antal arbejdsgivere og arbejdstagere.
283 Den beslutning, som arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter har truffet om at administrere pensionsfonden i faellesskab og ikke indgaa en forvaltningskontrakt med et forsikringsselskab, udgoer ogsaa en afvisning af at indgaa en aftale, som principielt er omfattet af aftalefriheden, og som kun ville kunne falde ind under artikel 86.
284 Arbejdsgivernes deltagelse i den oprindelige aftale om at oprette en erhvervspensionsfond har saaledes reelt ikke haft som virkning, at forsikringsselskaberne er blevet udelukket fra det paagaeldende marked. At en arbejdsgiver vaelger at slutte sig til en erhvervspensionsfond i stedet for at overdrage det til et forsikringsselskab at administrere bidragene, er beskyttet af aftalefriheden.
285 Endnu en gang retter sagsoegernes argumentation sig derfor i det vaesentlige mod tilslutningspligtens virkninger. Det er kun tilslutningspligten, der begraenser arbejdsgivernes frihed til at indgaa gruppeforsikringsaftaler med forsikringsselskaberne. Dens sekundaere virkning er at udelukke forsikringsselskaberne fra det potentielle marked for tillaegspensionsforsikring. Om den nederlandske stats intervention er forenelig med faellesskabsretten, er som naevnt et saerskilt spoergsmaal, som vil blive behandlet nedenfor.
286 Den oprindelige, underforstaaede aftale mellem en raekke arbejdsgivere om at oprette en faelles erhvervspensionsfond, som de administrerer i faellesskab med arbejdstagernes repraesentanter, er foelgelig ikke omfattet af artikel 85, stk. 1. Eventuelle begraensende virkninger skyldes den nederlandske stats intervention.
2. Aftalen om sammen med fagforeningerne at indgive begaering til den kompetente minister om at indfoere tilslutningspligt for samtlige virksomheder i branchen
287 Herefter undersoeger jeg den faelles begaering til den kompetente minister om at goere det obligatorisk for alle virksomheder i branchen at tilslutte sig.
288 For saa vidt angaar arbejdsgiverne kan aftalen beskrives som en samordnet anmodning om statslig intervention med henblik paa at skabe lige konkurrencevilkaar for samtlige arbejdsgivere i branchen.
289 For det foerste skal der skelnes mellem et saadant skridt og direkte aktioner over for andre, konkurrerende virksomheder, der skal tvinge disse til at tilslutte sig eller til at efterleve en given overenskomst. Som eksempler paa almindeligt anvendte metoder i saadanne situationer kan naevnes boykotter og gensidige eksklusive handelsaftaler med aftagere og leverandoerer. I saadanne tilfaelde har de virksomheder, som har overtraadt reglerne, ofte haevdet, at deres handlinger havde til formaal at forhindre unfair konkurrence eller dumping, eller at de, mere generelt, tog sigte paa almenhedens interesse. Domstolen og Kommissionen har regelmaessigt udtalt, at det er de offentlige myndigheder og domstolene, og ikke private virksomheder, der skal beskytte offentlighedens interesser paa omraader som f.eks. produktsikkerhed og forebyggelse af unfair konkurrence (121).
290 For det andet har jeg netop vist, at den oprindelige overenskomst mellem en raekke arbejdsgivere og arbejdstagerrepraesentanter om at oprette én enkelt erhvervspensionsfond ikke er i strid med artikel 85, stk. 1. Derfor adskiller den omhandlede faelles begaering sig fra en anmodning fra en raekke virksomheder om at udstraekke virkningerne af en forbudt aftale til ogsaa at omfatte andre virksomheder i branchen.
291 Det mener jeg dog ikke er afgoerende for vurderingen af lovligheden af den omhandlede adfaerd. At virksomheder blot forsoeger at overbevise de offentlige myndigheder om, at de skal udstraekke virkningerne af en bestemt aftale til ogsaa at omfatte andre oekonomiske aktoerer, falder ikke ind under artikel 85, stk. 1 (122).
292 For det foerste beroerer et saadant skridt ikke i sig selv konkurrencen eller alles frihed til at deltage i den. AArsagen til de begraensninger, der maatte blive indfoert, vil vaere den efterfoelgende statslige intervention.
293 For det andet er samordnede begaeringer til de statslige myndigheder et led i vore demokratiske samfund. Fysiske og juridiske personer har ret til at organisere sig og i faellesskab forelaegge regeringen eller lovgiver deres oensker. Det tilkommer herefter de offentlige myndigheder at afgoere, om de foreslaaede foranstaltninger er i offentlighedens interesse. Kun de har kompetence dertil, men ansvaret for beslutningen er ogsaa deres alene.
294 En faelles begaering om at goere det obligatorisk at vaere tilsluttet er foelgelig heller ikke omfattet af artikel 85, stk. 1.
295 Da ingen af aftalerne begraenser konkurrencen, er det ufornoedent at undersoege deres virkninger paa samhandelen mellem medlemsstaterne.
296 Jeg drager saaledes den konklusion, at artikel 85, stk. 1, ikke finder anvendelse ratione materiae paa kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter, hvorved arbejdsgiverne forpligter sig til at indbetale et pensionsbidrag af en naermere angivet stoerrelse for samtlige arbejdstagere i en branche, da der herved er tale om kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter, som er indgaaet i oprigtig hensigt om centrale emner for kollektive forhandlinger, saasom loen og arbejdsvilkaar, og som ikke direkte beroerer andre markeder eller tredjemand. Artikel 85, stk. 1, finder i de foreliggende sager heller ikke anvendelse ratione personae paa arbejdstagere eller fagforeninger, da ingen af disse i forbindelse med kollektive forhandlinger optraeder som en virksomhed i konkurrencereglernes forstand. Hvad angaar de to underforstaaede aftaler mellem en raekke arbejdsgivere om at oprette én enkelt erhvervspensionsordning, som arbejdsmarkedets parter administrerer i faellesskab, og om sammen med fagforeningerne at indgive begaering til den kompetente minister om at goere tilslutning obligatorisk finder artikel 85, stk. 1,
ganske vist i princippet anvendelse, men bestemmelsen er ikke tilsidesat, da ingen af aftalerne begraenser konkurrencen.
297 Det er foelgelig ikke uforeneligt med traktatens artikel 85, stk. 1, at arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter i en branche kollektivt aftaler at oprette én enkelt erhvervspensionsfond og i faellesskab anmoder myndighederne om at goere det obligatorisk for samtlige personer i branchen at vaere tilsluttet den.
VII - Artikel 5 og 85
298 Herefter behandler jeg spoergsmaalet om, hvorvidt en medlemsstat tilsidesaetter traktatens artikel 5 og 85, hvis den paa begaering af arbejdsgivernes og arbejdstagernes repraesentanter goer det obligatorisk for samtlige virksomheder i en branche at vaere tilsluttet en erhvervspensionsfond.
299 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken mener, at Nederlandene ved foerst at etablere den lovgivningsmaessige ramme for tilslutningspligten og derpaa indfoere tilslutningspligt for alle tre fonde har baade fremmet og forstaerket virkningerne af en aftale, der strider imod artikel 85. Det repraesenterer efter deres opfattelse en tilsidesaettelse af artikel 5 og 85, saaledes som Domstolen fortolkede disse artikler i dommene i sagerne Meng (123) og Ohra Schadeverzekeringen (124).
300 Fondene, den nederlandske, den franske og den svenske regering samt Kommissionen mener ikke, at der i de aktuelle sager foreligger nogen aftale i strid med artikel 85, stk. 1, der kunne fremmes, eller hvis virkninger kunne forstaerkes, som omhandlet i Domstolens praksis. Desuden har Nederlandene efter fondenes opfattelse ikke uddelegeret ansvaret for at traeffe beslutninger om oekonomisk intervention til private erhvervsdrivende i den i Domstolens praksis omhandlede betydning.
301 Domstolen har i sin praksis fastlagt foelgende principper (125). Artikel 85 vedroerer isoleret betragtet kun virksomheders adfaerd. Den omfatter saaledes principielt ikke love eller administrative bestemmelser, som er fastsat af medlemsstaterne. Artikel 85, sammenholdt med artikel 5, stk. 2, paalaegger imidlertid medlemsstaterne at undlade ved lov eller administrative bestemmelser at indfoere eller opretholde foranstaltninger, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af de for virksomhederne gaeldende konkurrenceregler. Noget saadant kan forekomme i tre tilfaelde, nemlig naar medlemsstaten enten foreskriver eller fremmer indgaaelse af aftaler, beslutninger eller samordnet praksis i strid med artikel 85, naar den forstaerker saadanne aftalers virkninger, og naar den beroever sine egne bestemmelser deres statslige karakter ved at uddelegere ansvaret for at traeffe beslutninger om oekonomisk intervention til private erhvervsdrivende.
302 Hvad de to foerstnaevnte tilfaelde angaar er de statslige foranstaltninger ifoelge Domstolen kun ulovlige, hvis der er en sammenhaeng med en konkurrencebegraensende adfaerd fra virksomheders side (126). Statslige foranstaltninger, der foreskriver eller fremmer en bestemt aftale mellem virksomheder, eller som forstaerker dens virkninger, er foelgelig ikke omfattet af artikel 5 og 85, hvis aftalen ikke er i strid med artikel 85, stk. 1 (127). I de foreliggende sager begraenser de omhandlede overenskomster som naevnt ikke konkurrencen og er derfor ikke omfattet af artikel 85, stk. 1.
303 Hvad angaar det sidstnaevnte tilfaelde, hvor de offentlige myndigheder har uddelegeret deres befoejelser til private erhvervsdrivende, fremgaar det af den nederlandske lovgivning, at det udelukkende er den kompetente minister, der er ansvarlig for beslutningen om at goere det obligatorisk at vaere tilsluttet en bestemt fond. Ifoelge artikel 3, stk. 1, i BPW indgiver arbejdsmarkedets parter blot begaering til ministeren. Verzekeringskamer og Sociaal-Economische Raad, som under alle omstaendigheder er offentlige organer, har kun ret til at blive hoert. Det skal i denne forbindelse ogsaa erindres, at den kompetente minister har befoejelse til ophaeve tilslutningspligten (artikel 3, stk. 4, i BPW), og at han skal traeffe en ny afgoerelse om at goere tilslutning obligatorisk, hver gang reglerne for pensionsfonden aendres (artikel 3, stk. 5, i BPW). Det er saaledes den kompetente minister, der har befoejelsen til at traeffe afgoerelser vedroerende tilslutningspligten. Den beror ikke paa en aftale mellem arbejdsmarkedets parter.
304 Som det vil fremgaa nedenfor, er uddelegeringen til fondene af kompetencen til at traeffe afgoerelse om individuelle fritagelser for tilslutningspligten et saerskilt spoergsmaal, der skal undersoeges paa baggrund af lex specialis (128) i artikel 90, stk. 1.
305 Hvis Domstolens praksis vedroerende artikel 5 skal opretholdes, foreligger der foelgelig ikke nogen tilsidesaettelse af traktatens artikel 5 og 85.
VIII - Er de nederlandske erhvervspensionsfonde »virksomheder«?
306 Herefter kommer jeg til, om de nederlandske erhvervspensionsfonde er »virksomheder« som omhandlet i traktatens konkurrenceregler. Naermere bestemt skal det fastslaas, om den aktivitet, som udoeves af de erhvervspensionsfonde, som sagerne drejer sig om, nemlig at soerge for tillaegspension til arbejdstagere, er af oekonomisk art (129).
307 De omhandlede fonde har foelgende grundtraek:
- De tilvejebringer supplerende alderspension.
- De er oprindelig oprettet ved kollektiv overenskomst mellem arbejdsmarkedets parter og omfatter en hel erhvervssektor.
- Tilslutning er gjort obligatorisk ved en ministeriel bekendtgoerelse, dog saaledes at der kan meddeles fritagelse i visse tilfaelde.
- Ordningerne har form af fonde, der drives efter kapitaliseringsmetoden.
- Fondsbestyrelserne fastlaegger, hvor store bidragene og ydelserne skal vaere.
- Pensionsydelserne afhaenger af, hvor stor en beholdning bidragene tilsammen udgoer, de oekonomiske resultater af fondenes investeringer samt deres administrationsomkostninger.
- Ordningerne har et socialt formaal.
- Paa brancheniveau har fondene foelgende solidariske elementer. De er konkret forpligtet til at lade enhver arbejdsgiver og arbejdstager i branchen tilslutte sig dem. Der finder ingen risikoudvaelgelse sted paa grundlag af spoergeskemaer eller laegeundersoegelser. Desuden er der ingen forbindelse mellem risiko og bidrag. Samtlige tilsluttede betaler et fast bidrag, som ikke tager hensyn til eksempelvis arbejdstagernes alder. Ansatte i smaa og mellemstore virksomheder betaler de samme bidrag som ansatte i stoerre virksomheder. I tilfaelde af tabt arbejdsevne dispenseres der fra bidragspligten.
- Arbejdsgiverne og arbejdstagerne skal vaere ligeligt repraesenteret i fondenes bestyrelser.
- Fondsledelserne skal sikre oekonomisk ligevaegt.
- Der skal investeres »op solide wijze« (forsigtigt).
- Administrationen kontrolleres, paa samme maade som private forsikringsselskabers, af Verzekeringskamer.
- Fondene drives ikke med vinding for oeje.
308 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken mener, at de omhandlede pensionsfonde er virksomheder. Kommissionen deler denne opfattelse.
309 Fondene og den nederlandske, den franske, den tyske og den svenske regering er enige om, at pensionsfondene ikke skal betragtes som virksomheder.
310 Foer jeg gennemgaar de mere specifikke domme i sagerne Poucet og Pistre (130), Van Schijndel (131) og FFSA m.fl. (132), finder jeg det hensigtsmaessigt at fremhaeve nogle generelle principper for, hvordan en enheds aktiviteter skal opfattes i relation til Faellesskabets konkurrenceret.
311 Domstolen har som tidligere naevnt generelt anlagt en funktionsorienteret synsvinkel (133). Det grundlaeggende kriterium er derfor, om den paagaeldende enhed udoever en aktivitet, der, i det mindste principielt, kunne udoeves af en privat virksomhed med vinding for oeje.
312 Denne funktionsorienterede fortolkning har faaet Domstolen til at forkaste en raekke tilbagevendende argumenter som irrelevante. For det foerste er hverken enhedens retlige status eller dens finansieringsmaade relevant (134). Saaledes er eksempelvis offentlige myndigheder som den tyske Bundesanstalt fuer Arbeit (135) og den italienske Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (136) blevet anset for at udoeve oekonomisk virksomhed i forbindelse med henholdsvis arbejdsanvisning og udbydelse af varer og tjenesteydelser paa markedet for forarbejdede tobaksvarer. Derimod er et privat selskab, som en medlemsstat havde overdraget at udfoere miljoeovervaagningsarbejde, blevet anset for ikke at vaere omfattet af konkurrencereglerne (137). For det andet er det forhold, at den paagaeldende enhed ikke driver virksomhed med vinding for oeje (138) eller forfoelger ikke-oekonomiske maal (139), i princippet uden betydning. For det tredje betyder den omstaendighed, at nogle enheder af staten er blevet betroet at loese bestemte opgaver i offentlighedens interesse, ikke, at de paagaeldende enheder ikke er virksomheder, eftersom artikel 90, stk. 1 og 2, i saa fald ville vaere meningsloese. Konkurrencereglerne finder derfor ogsaa anvendelse paa aktiviteter udoevet af eksempelvis offentlige telekommunikationsvirksomheder (140), posttjenesteudbydere (141), offentlige fjernsynsspredningsvirksomheder (142) samt havneselskaber og havnevirksomheder (143). Endelig er den omstaendighed, at visse aktiviteter normalt er overdraget offentlige kontorer, ikke tilstraekkelig til at undtage disse fra konkurrencereglerne (144).
313 I nogle sager har Domstolen indtaget en holdning, der gaar videre end den funktionsorienterede fortolkning. I IAZ-dommen fandt den eksempelvis, at »artikel 85, stk. 1, ogsaa [finder] anvendelse paa sammenslutninger af virksomheder, i det omfang deres egne aktiviteter eller den aktivitet, der udoeves af de virksomheder, der er tilsluttet dem, tilsigter at fremkalde de virkninger, som bestemmelsen er rettet mod« (145). Retten i Foerste Instans har tilsvarende udtalt, at »EOEF-traktatens artikel 85, stk. 1 ... er rettet til oekonomiske enheder bestaaende af en samling af materielle og menneskelige ressourcer, der kan medvirke ved overtraedelser af bestemmelsen« (146).
314 Derimod kan en enheds aktiviteter falde uden for konkurrencereglernes anvendelsesomraade i to situationer. For det foerste finder konkurrencereglerne ikke anvendelse, naar staten handler »som udoever af offentlig myndighed« (147), eller naar grene af det offentlige »handler som offentlige myndigheder« (148). Det er i den forbindelse uden betydning, om staten udoever sin offentlige myndighed direkte gennem et organ, som er en del af statsadministrationen, eller gennem et privat organ, som den har indroemmet saerlige eller eksklusive rettigheder (149). En enhed handler som udoever af offentlig myndighed, naar den paagaeldende aktivitet er »en opgave af almindelig interesse, der henhoerer under statens vaesentlige opgaver«, og naar den »som foelge af sin art, sit formaal og de regler, de[n] er undergivet, [er] ... knyttet til udoevelsen af befoejelser ... som typisk er befoejelser, der henregnes til offentlig myndighed« (150). For det andet foelger det tilsyneladende af praemis 22 i Hoefner og Elser-dommen, at konkurrencereglerne ikke finder anvendelse, hvis den paagaeldende aktivitet altid har vaeret og noedvendigvis bliver udoevet af offentlige enheder (151).
315 Herefter kommer jeg til de tre sager, hvor der var rejst spoergsmaal om, hvordan organer, der var sammenlignelige med dem, som de foreliggende sager drejer sig om, skulle betragtes.
316 I Poucet og Pistre-dommen (152) fandt Domstolen, at tre franske organer, som administrerede en syge- og barselsforsikringsordning for selvstaendige uden for landbruget og en aldersforsikringsordning for haandvaerkererhvervene, ikke var omfattet af virksomhedsbegrebet som omhandlet i konkurrenceretten.
317 Ordningerne kan beskrives saaledes:
- Alderspensionsordningen tilvejebragte den grundlaeggende pension.
- Ordningerne var oprettet ved lov.
- Det var obligatorisk at vaere tilsluttet ordningerne.
- Pensionsordningen fungerede ikke efter kapitaliseringsmetoden, men efter en omfordelingsmetode, hvor de erhvervsaktive medlemmers bidrag direkte blev anvendt til at finansiere de pensionerede medlemmers pension.
- Ordningerne havde et socialt formaal, idet de var oprettet for at daekke medlemmernes sygdoms- og alderdomsrisici uden hensyn til deres oekonomiske stilling og sundhedstilstand paa optagelsestidspunktet.
- Solidaritetsprincippet kom til udtryk i aldersforsikringsordningen ved, at de erhvervsaktive arbejdstageres bidrag blev brugt til at finansiere de pensionerede arbejdstageres pension. Det afspejlede sig ogsaa i, at der blev tildelt pensionsrettigheder til medlemmer, for hvem der ikke var betalt bidrag, og i, at pensionsrettighederne ikke var proportionale med de indbetalte bidrag. Endelig var de forskellige socialsikringsordninger gensidigt solidariske, idet de overskudsgivende ordninger bidrog til finansieringen af de ordninger, der havde strukturbetingede vanskeligheder.
318 Domstolen drog foelgende konklusion med hensyn til ordningernes art:
»Det fremgaar af det ovenfor anfoerte, at de saaledes udformede socialsikringsordninger bygger paa et system med obligatorisk medlemskab, som er uomgaengeligt noedvendigt, hvis der skal vaere tale om solidaritet og oekonomisk ligevaegt mellem ordningerne.«
319 De organer, som administrerede ordningerne, udviste foelgende traek:
- Administrationen var overdraget dem ved lov.
- Fondenes virksomhed var undergivet statskontrol.
- Fondene gennemfoerte loven og havde ikke mulighed for at paavirke bidragenes stoerrelse, midlernes anvendelse eller ydelsernes stoerrelse.
320 Med hensyn til arten af fondenes virksomhed drog Domstolen foelgende konklusion:
»... de organer, der medvirker ved administrationen af den offentlige socialsikring, har en rent social funktion. Denne virksomhed bygger paa princippet om national solidaritet og drives ikke med vinding for oeje. De udbetalte ydelser er fastlagt i lovgivningen og er uafhaengige af det beloeb, der er betalt i bidrag.
Denne virksomhed er saaledes ikke af oekonomisk karakter ...«.
321 I mit forslag til afgoerelse i Van Schijndel og Van Veen-sagen (153) drog jeg den slutning, at den nederlandske erhvervspensionsfond for fysioterapeuter, som havde traek, der er sammenlignelige med dem, som de fonde, der er omhandlet i de foreliggende sager, udviser, ikke optraadte som en virksomhed i relation til sine medlemmer. Paa grund af manglende oplysninger om de faktiske og retlige omstaendigheder indskraenkede jeg mig dog til en foreloebig stillingtagen.
322 Ordningen og fonden kan beskrives saaledes:
- Ordningen tilvejebragte tillaegspension.
- Ordningen var oprettet af udoeverne af fysioterapeuterhvervet.
- Der var indfoert tilslutningspligt ved en ministeriel bekendtgoerelse udstedt i henhold til den nederlandske pensionslov.
- Ordningen fungerede efter kapitaliseringsmetoden, dvs. at pensionerne blev finansieret over beholdningen og ikke af de loebende bidrag. Den modtog ikke statstilskud.
- Fysioterapeuternes ordning havde en social funktion. Den lov, hvorved medlemskabet var blevet gjort obligatorisk, havde til formaal at sikre, at pensionsindtaegterne afspejlede det stigende almindelige indkomstniveau, at yngre udoevere af erhvervet bidrog til de stigende omkostninger ved at tilvejebringe pension til aeldre erhvervsudoevere, og at der blev afsat midler til daekning af pensionsrettigheder for aarene foer ordningernes ikrafttraedelse.
- Ordningen havde elementer af solidaritet mellem medlemmerne. Der blev i princippet opkraevet et fast bidrag og udbetalt en fast pension. Dette skete uden hensyn til det enkelte medlems alder, da den paagaeldende begyndte at udoeve erhvervet, og uden hensyn til vedkommendes helbredstilstand paa tilslutningstidspunktet. Et medlem, der mistede sin erhvervsevne, vedblev at vaere daekket af forsikringen uden at skulle betale bidrag.
- Den fond, der administrerede ordningen, arbejdede ikke med vinding for oeje.
- Bestyrelsen bestod udelukkende af medlemmer af fonden.
- Bestyrelsesmedlemmerne modtog ikke honorar, men fik kun deres udgifter godtgjort.
323 I mit forslag til afgoerelse fulgte jeg Domstolens raesonnement i Poucet og Pistre-dommen og udtalte - som naevnt som en foreloebig stillingtagen - at fonden havde flere lighedspunkter med en socialsikringsinstitution end med en kommerciel forsikringsinstitution. Fonden handlede i relation til de tilsluttede ikke som en virksomhed, men som en social institution, som de erhvervsudoevende havde overladt det til at soerge for administrationen af deres pensionsordninger. Domstolen tog ikke stilling til, om fonden var en virksomhed som omhandlet i artikel 85, stk. 1.
324 Senere har Domstolen i FFSA-dommen (154) i vid udstraekning tydeliggjort og praeciseret sin praksis vedroerende konkurrencereglernes anvendelse paa pensionsordninger og institutioner, der administrerer saadanne.
325 Den franske supplerende alderdomsforsikring for selvstaendige inden for landbruget, som sagen drejede sig om, kan beskrives saaledes:
- Ordningen tilvejebragte tillaegspension.
- Den var oprettet og reguleret ved lov.
- Medlemskab var frivilligt.
- Ordningen havde form af en fond, der blev drevet efter kapitaliseringsmetoden og ikke efter omfordelingsmetoden.
- Bidragene stod i direkte forhold til indkomsten.
- De ydelser, som ordningen gav ret til, afhang udelukkende af vaerdien af de indbetalte bidrag og de oekonomiske resultater af de investeringer, som forvaltningsorganet havde foretaget. Bidrag og ydelser var ikke fastsat ved lov, men af fondens bestyrelse.
- Ordningen havde et socialt formaal. Den var oprettet af staten for at beskytte en befolkningsgruppe, som havde en lavere indkomst og en hoejere gennemsnitsalder end andre samfunds- og erhvervsgrupper, og for hvilken den almindelige alderspensionsforsikringsordning var utilstraekkelig.
- Ordningen havde solidariske elementer. Bidragene stod ikke i forhold til risiciene. Medlemmerne skulle saaledes heller ikke udfylde et spoergeskema eller gennemgaa en laegeundersoegelse for at blive optaget, ligesom der heller ikke fandt nogen udvaelgelse sted. Medlemmer, der paa grund af sygdom ikke kunne betale bidragene, kunne fritages derfor. Betalingen af bidrag kunne suspenderes midlertidigt af grunde, der vedroerte medlemmets oekonomiske forhold. Hvis et medlem doede, inden forsikringen kom til udbetaling, blev et beloeb svarende til de indbetalte bidrag stillet til raadighed for ordningen i stedet for at blive udbetalt til arvingerne.
- Den administrerende institution var et organ, der ikke arbejdede med vinding for oeje, og som blev ledet af frivillige.
- Administrationen var undergivet statskontrol.
- De indbetalte bidrag kunne kun anvendes til bestemte investeringer, som var godkendt af staten.
326 Hovedpunkterne i Domstolens dom er foelgende:
»[Det] bemaerkes foerst, at medlemskab af Coreva-ordningen er frivilligt, at ordningen bygger paa et kapitaliseringsprincip, samt at de ydelser, ordningen giver ret til, udelukkende afhaenger af de indbetalte medlemsbidrag samt af de oekonomiske resultater af forvaltningsorganets investeringer. [Forvaltningsorganet] udoever saaledes en oekonomisk virksomhed i konkurrence med livsforsikringsselskaberne.
...
De elementer af solidaritet, ordningen indeholder, og de oevrige karakteristika ... kan ikke aendre denne konstatering.
For det foerste ... har solidaritetsprincippet en saerdeles begraenset raekkevidde, hvilket beror paa ordningens frivillige karakter. Henset hertil fratager dette ikke forvaltningsorganets virksomhed dens oekonomiske karakter.
Det bemaerkes endvidere, at selv om varetagelse af sociale formaal, kravene om solidaritet samt de oevrige regler ... bl.a. i henseende til de rettigheder og forpligtelser, der paahviler forvaltningsorganet og de forsikrede, og i henseende til vedtaegter og begraensningerne med hensyn til investeringer, kan bevirke, at den ydelse, Coreva kan tilbyde, er mindre konkurrencedygtig end den tilsvarende ydelse, der tilbydes af livsforsikringsselskaber, er disse begraensninger dog ikke til hinder for at anse [forvaltningsorganets] virke for en oekonomisk virksomhed. Herefter skal det undersoeges, om disse begraensninger eksempelvis kan paaberaabes til stoette for at antage, at organet har en eneret til at tilbyde alderdomsforsikringer, hvis bidrag kan fradrages i den skattepligtige erhvervsindkomst.
Den omstaendighed i sig selv, at [forvaltningsorganet] ikke har vinding for oeje, er ikke til hinder for, at den virksomhed, organet udoever, er af oekonomisk karakter, naar denne ... kan medfoere en adfaerd, som konkurrencereglerne har til formaal at hindre.
Den nationale rets spoergsmaal skal foelgelig besvares med, at et organ uden vinding for oeje, der forvalter en alderdomsforsikringsordning, der er indfoert i henhold til lov som en frivillig ordning til supplement af en obligatorisk forsikring, og som i henhold til administrativt fastsatte bestemmelser har form af en kapitalforsikring, navnlig for saa vidt angaar betingelser for tilslutning, bidrag og ydelser, er en virksomhed i traktatens artikel 85 ff.'s forstand.«
327 Inden jeg behandler de i de foreliggende sager omhandlede fondes karakteristika, finder jeg det hensigtsmaessigt at drage nogle generelle konklusioner af den omtalte retspraksis.
328 For det foerste findes pensionsordninger, som jeg anfoerte det i mit forslag til afgoerelse i Van Schijndel og Van Veen-sagen, i mange forskellige udformninger, lige fra statslige sociale sikringsordninger til private, individuelle ordninger, der administreres af kommercielle forsikringsselskaber. Det er vanskeligt at afgoere, hvordan mellemkategorierne skal indplaceres; det er et spoergsmaal om grad, som kraever undersoegelse af en hel raekke kriterier.
329 For det andet har Domstolen i FFSA-dommen i betydelig grad tydeliggjort og praeciseret sin praksis paa omraadet. Det har gjort det muligt for mig at tage den foreloebige konklusion, som jeg drog i mit forslag til afgoerelse i Van Schijndel og Van Veen-sagen, op til fornyet overvejelse.
330 For det tredje fremgaar det klart af Domstolens generelle praksis vedroerende virksomhedsbegrebet - herunder navnlig Hoefner og Elser-dommen og praemis 20 i FFSA-dommen - at det afgoerende kriterium er, om den paagaeldende aktivitet noedvendigvis udoeves af offentlige enheder eller af repraesentanter for saadanne. I modsaetning til hvad fondene har gjort gaeldende, skal dette spoergsmaal holdes adskilt fra det separate spoergsmaal, om og i hvilken udstraekning tildelingen af enerettigheder er noedvendig for varetagelsen af en opgave i offentlighedens interesse. Sidstnaevnte spoergsmaal er kun af betydning i relation til traktatens artikel 90, stk. 2. Det foelger af artikel 90, at det ikke i sig selv beroever en enheds virksomhed dens oekonomiske karakter, at det er noedvendigt at tildele enheden enerettigheder.
331 For det fjerde er det ifoelge Domstolens praksis, herunder navnlig praemis 21 i FFSA-dommen, ogsaa af betydning, om den paagaeldende enhed har mulighed for at udvise en adfaerd, som konkurrencereglerne har til formaal at hindre.
332 Herefter skal jeg i lyset af det foregaaende undersoege, hvilke af de i de foreliggende sager omhandlede nederlandske fondes karakteristika der er relevante for afgoerelsen af, om fondenes virksomhed er af oekonomisk art.
333 Jeg mener ikke, at foelgende karakteristika er relevante.
334 For det foerste er den maade, hvorpaa ordningen eller forvaltningsorganet er blevet oprettet, og ordningens retlige status uden betydning for, hvordan en fonds virksomhed skal betragtes. I FFSA-dommen fandt Domstolen, at den virksomhed, der blev udoevet af den franske Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, som administrerede en ordning, der var oprettet ved lov, var af oekonomisk art. Hverken i Poucet og Pistre-dommen eller i FFSA-dommen omtales de forskellige Caisses' retlige status. At Domstolen ikke mente, at den var relevant, er helt i overensstemmelse med dens generelle praksis (155). Den omstaendighed, at tillaegspensionsordningerne i de aktuelle sager er blevet oprettet ved kollektiv overenskomst og administreres af repraesentanter for arbejdsmarkedets parter i faellesskab i form af en Stichting, har foelgelig ingen betydning for, hvorledes fondenes virksomhed skal betragtes.
335 For det andet er bestemmelserne om, hvordan forvaltningsorganet skal sammensaettes, de begraensninger, som det er undergivet med hensyn til investeringer, og den maade, hvorpaa det kontrolleres af de offentlige myndigheder, ogsaa uden betydning paa baggrund af praemis 20 i FFSA-dommen. I Poucet og Pistre-dommen omtalte Domstolen stadig statskontrol som et relevant traek (156), men det naevnes ikke i FFSA-dommen til trods for, at den franske regering havde bragt det paa bane (157). I de foreliggende sager er det foelgelig ikke relevant, at arbejdsgiverne og arbejdstagerne skal vaere ligeligt repraesenteret i fondens bestyrelse, at ledelsen har pligt til at sikre oekonomisk ligevaegt og investere paa en forsigtig maade, og at administrationen kontrolleres af Verzekeringskamer. Til gengaeld er jeg enig med Albany, Brentjens og Drijvende Bokken i, at den omstaendighed, at forsikringsselskaberne og pensionsfondene er undergivet den samme kontrolmekanisme, er et tegn paa, at de udoever en sammenlignelig form for virksomhed.
336 For det tredje er det ogsaa uden betydning, at fondene har et socialt formaal og ikke arbejder med vinding for oeje. Domstolen synes i Poucet og Pistre-dommen at have tillagt disse to forhold en vis betydning (158). Den omtaler dem dog ikke i sin sammenfatning af Poucet og Pistre-dommen i FFSA-dommens praemis 15. I FFSA-dommens praemis 20 og 21 udtaler den i overensstemmelse med sin generelle holdning, hvorefter der ikke skal tages hensyn til, om en fond varetager sociale formaal, og om den arbejder uden vinding for oeje (159), at disse to forhold ikke kunne paavirke dens holdning.
337 Derimod er foelgende forhold relevante for undersoegelsen.
338 For det foerste er den maade, hvorpaa en pensionsordning fungerer, en vaesentlig faktor i lyset af FFSA-dommen (praemis 16) og i modsaetning til min foreloebige konklusion i Van Schijndel og Van Veen-sagen. En pensionsordning, der ikke fungerer efter kapitaliseringsmetoden, men efter omfordelingsmetoden, og hvor de aktuelle bidrag finansierer de aktuelt pensioneredes pension, kan efter min opfattelse kun drives direkte af staten eller gennem organer, der handler som repraesentanter for staten eller paa en lignende maade. Jeg kan ikke - ikke engang i teorien - se nogen mulighed for, at private virksomheder uden statslig intervention kan tilbyde en pensionsordning paa markedet, som er baseret paa omfordelingsprincippet. Ingen ville vaere villige til at betale for andres pension uden at have sikkerhed for, at den naeste generation ogsaa ville goere det. Det er netop derfor, at tidligere indfoerte ordninger af denne art har vaeret statsdrevne eller i det mindste drevet inden for statens rammer. Det er saaledes svaert for mig at acceptere det synspunkt, at saadanne ordningers virksomhed kan vaere af oekonomisk art. Derimod staar det fast, at der paa markedet er opstaaet pensionsordninger, som fungerer efter kapitaliseringsprincippet. At saadanne ordningers virksomhed, ligesom mange andre former for forsikringsvirksomhed, reguleres af lovgiver i forbrugernes og investorernes interesse, beroever ikke virksomheden dens oekonomiske karakter. Begraensninger for en saadan virksomhed skal kunne vurderes i relation til traktatens artikel 90. Det er foelgelig relevant, at erhvervspensionsfondene i de foreliggende sager fungerer efter et kapitaliseringsprincip.
339 For det andet er beslutningsmekanismerne og de oekonomiske faktorer, som influerer paa bidragenes og ydelsernes stoerrelse, ogsaa relevante.
340 Paa den ene side skal der sondres mellem ordninger, hvor bidragenes og ydelsernes stoerrelse fastsaettes af lovgiver, og ordninger, hvor dette sker ved en selvstaendig beslutning truffet af fondens bestyrelse. Det princip, som ligger til grund for FFSA-dommens praemis 21 og en raekke af Domstolens andre, ovenfor omtalte, domme (160), er relevant i forbindelse hermed. Det gaar ud paa, at uafhaengige enheder, der kan skabe virkninger, som konkurrencereglerne tager sigte paa at hindre, boer vaere omfattet af disse regler.
341 Hvad dette angaar har den tyske regering og Kommissionen gjort gaeldende, at omstaendighederne i de foreliggende sager kan sammenlignes med omstaendighederne i Poucet og Pistre-sagen, hvor bidragene og ydelserne var fastsat ved lov, idet retsvirkningerne af kollektive overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter er sammenlignelige med retsvirkningerne af lovgivning. Jeg mener dog ikke, at det er noedvendigt at tage stilling til, hvorvidt kollektive overenskomster og lovgivning har sammenlignelige retsvirkninger. I de foreliggende sager er det ikke arbejdsmarkedets parter, der traeffer afgoerelse om bidragene og ydelserne inden for de formelle rammer for kollektive forhandlinger, idet de fastsaettes ved flertalsbeslutninger i fondens bestyrelse. Ydermere fremgaar det, at det er fondsbestyrelsens vaesentligste maal at fremme alle de tilsluttedes interesser, og de tilsluttede har ikke noedvendigvis de samme interesser som de fagforeninger og arbejdsgiverforeninger, som udnaevner bestyrelsesmedlemmerne.
342 Paa den anden side adskiller de ordninger, hvor staten garanterer et bestemt bidrags- eller ydelsesniveau, sig fra dem, som staten ikke intervenerer i. Dette forhold var af betydning for Domstolens dom i Poucet og Pistre-sagen, hvor de forskellige socialsikringsordninger var indbyrdes solidariske (161), idet de overskudsgivende ordninger bidrog til finansieringen af de ordninger, der havde oekonomiske vanskeligheder. Den statslige intervention omtales paa ny i referatet af Poucet og Pistre-dommen i FFSA-dommen (162). Derimod afhaenger ydelsesniveauet i de foreliggende sager - ligesom i FFSA-sagen - udelukkende af, hvor stor en beholdning bidragene udgoer, de oekonomiske resultater af forvaltningsorganets investeringer samt dets administrationsomkostninger.
343 For det tredje er ordningens solidariske elementer relevante. Det fremgaar klart af Poucet og Pistre-dommen (163) og af referatet af denne i FFSA-dommen (164). Domstolen fandt dog i FFSA-dommen, at de solidariske elementer var saerdeles begraensede i den paagaeldende sag og ikke kunne fratage ordningens virksomhed dens oekonomiske karakter (165). I de foreliggende sager er de solidariske elementer paa brancheniveau hverken flere eller mere betydningsfulde end i FFSA-sagen, hvor der ikke var nogen sammenhaeng mellem bidrag og risiko, og hvor der ikke fandt nogen risikoudvaelgelse sted ved hjaelp af spoergeskemaer eller laegeundersoegelser. Fonden var forpligtet til at acceptere enhver arbejdsgiver og arbejdstager i branchen som medlem (166). I tilfaelde af sygdom blev medlemmerne fritaget for at betale bidrag (167). Den eneste forskel synes at vaere, at der til nogle af de nederlandske fonde skal betales et fast bidrag, hvorimod bidragene i FFSA-sagen var indkomstafhaengige. Da de nederlandske fonde imidlertid ogsaa synes at udbetale pension efter en fast sats, som ikke er relateret til loennen, er denne forskel uden betydning. I de foreliggende sager er de solidariske elementer foelgelig heller ikke betydningsfulde nok til, at de fratager fondens virksomhed dens oekonomiske karakter.
344 Samtlige de nederlandske tillaegspensionsfondes relevante karakteristika, som jeg hidtil har omtalt, tyder paa, at deres virksomhed er af oekonomisk art. Det spoergsmaal melder sig imidlertid, om det rokker ved denne konklusion, at den nederlandske stat paa grundlag af en saerlig lovgivning har indfoert tilslutningspligt for langt stoersteparten af fondenes vedkommende. Det skal erindres, at medlemskab var frivilligt i FFSA-sagen.
345 I Poucet og Pistre-dommen udtalte Domstolen, at et system med obligatorisk medlemskab var uomgaengeligt noedvendigt, hvis der skulle vaere tale om solidaritet og oekonomisk ligevaegt mellem de paagaeldende ordninger (168). I sit referat af denne dom i FFSA-dommen gentog Domstolen dette synspunkt og udtalte, at de solidariske elementer i ordningerne noedvendigvis indebar, at de forskellige ordninger maatte administreres af ét organ, og at medlemskabet af ordningerne var obligatorisk (169). Den betragtede saaledes tilslutningspligten som en noedvendig konsekvens af, at ordningerne omfattede vaesentlige solidariske elementer. Det er imidlertid uklart, om dette var en forudsaetning for dens konklusion om, at fondens virksomhed ikke var af oekonomisk art.
346 I FFSA-dommen lagde til Domstolen til grund for sin konklusion om, at ordningens virksomhed var af oekonomisk art, at medlemskab var frivilligt (170). Jeg er enig i dette synspunkt. Frivilligt medlemskab er et staerkt fingerpeg om, at den paagaeldende virksomhed er sammenlignelig med den, der udoeves af et privat forsikringsselskab, og at den boer undersoeges af konkurrencemyndighederne.
347 Retspraksis viser imidlertid, at Domstolen endnu ikke har taget stilling til det aktuelle spoergsmaal, nemlig hvilke konklusioner der eventuelt skal drages af, at det er obligatorisk at vaere tilsluttet en given ordning. Jeg mener ikke, at der skal drages nogen konklusioner heraf. For det foerste ville dette goere det muligt for medlemsstaterne at holde en bestemt enheds virksomhed uden for konkurrencereglernes anvendelsesomraade blot ved at goere det obligatorisk at vaere tilsluttet dens ordning. For det andet skal tilslutningspligt betragtes som indroemmelse af eksklusive rettigheder. Det foelger af traktatens artikel 90, stk. 1, at virksomheder, som er blevet indroemmet saadanne rettigheder, forbliver virksomheder og er omfattet af konkurrencereglerne.
348 Jeg maa foelgelig drage den konklusion, at de nederlandske tillaegspensionsfondes virksomhed er af oekonomisk art, og at fondene derfor er virksomheder som omhandlet i Faellesskabets konkurrenceret.
IX - Artikel 90 og 86
349 Det naeste spoergsmaal er, om en medlemsstat tilsidesaetter traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 86, set under ét, naar den indfoerer et system med tilslutningspligt til erhvervspensionsfonde som det nederlandske, og naar den inden for dette systems rammer goer det obligatorisk at vaere tilsluttet en erhvervspensionsfond.
350 Paa dette stadium kan det vaere hensigtsmaessigt at repetere hovedtraekkene i det nederlandske system.
351 En foerste raekke bestemmelser (om tilslutningspligt paa brancheniveau) fastsaetter, under hvilke betingelser staten kan goere det obligatorisk for samtlige virksomheder i en branche at vaere tilsluttet en bestemt fond. Arbejdsmarkedets parter inden for en branche indgiver i faellesskab begaering til den kompetente minister om at goere tilslutning til en erhvervspensionsfond obligatorisk. Ministeren undersoeger derpaa, om fondens vedtaegter opfylder alle de lovfaestede krav. Inden han traeffer afgoerelse, raadspoerger han forskellige organer, bl.a. Verzekeringskamer. Derpaa udsteder han en bekendtgoerelse, der goer det obligatorisk for samtlige virksomheder og arbejdstagere i branchen at vaere tilsluttet. AEndres vedtaegterne for ordningen, skal ministeren udstede en ny bekendtgoerelse.
352 En anden raekke bestemmelser (om individuelle fritagelser) drejer sig om, hvornaar individuelle virksomheder eller arbejdstagere kan fritages for tilslutningspligten, naar de har oprettet, eller oensker at oprette, en saerlig alternativ pensionsordning.
353 For at der kan meddeles fritagelse, skal den alternative ordning opfylde en raekke betingelser. Den vaesentligste er, at den alternative ordning skal give pensionsrettigheder, som mindst svarer til dem, som erhvervspensionsfonden giver.
354 Erhvervspensionsfonden traeffer selv afgoerelse om begaeringer om fritagelse. Fonden skal meddele fritagelse, hvis den alternative pensionsordning bestod seks maaneder foer indgivelsen af den begaering, paa grundlag af hvilken tilslutning til erhvervspensionsfonden blev gjort obligatorisk (»seksmaaneders-fritagelsesgrunden«). I alle andre tilfaelde kan fonden traeffe afgoerelse efter eget skoen.
355 En pensionsfonds afslag paa at meddele fritagelse kan paaklages (»bezwaar«). Klagen behandles af Verzekeringskamer. Ifoelge den nederlandske regering er tilsynets afgoerelse blot et forligsforslag og ikke bindende. Tilsynets afgoerelse kan ikke appelleres.
356 Det fremgaar af forelaeggelsesdommene, navnlig Kantongerechts dom i Albany-sagen, at de civile domstole principielt er kompetente til at proeve lovligheden af fondenes afgoerelser. Dette kan vaere en direkte eller indirekte konsekvens af, at fondene er juridiske personer, der har form af en privat stichting (fond).
357 Det er imidlertid ikke helt klart, i hvilken udstraekning de civile domstole har kompetence til at proeve de afgoerelser, som fondene traeffer efter eget skoen. Den forelaeggende Kantongerecht i Brentjens-sagen har anfoert:
»Det tilkommer ikke denne domstol at forholde sig til, at pensionsfonden ikke har fundet anledning til at anvende sin skoensbefoejelse til at meddele Brentjens fritagelse, eftersom denne befoejelse beror paa pensionsfondens egen ledelsespolitik.«
358 Andre oplysninger fra de forelaeggende domstole og en formulering anvendt i Albany-sagen tyder dog paa, at domstolene har en begraenset proevelsesret:
»Forholdet mellem pensionsfonden og de tilsluttede er ogsaa undergivet krav om rimelighed og retfaerdighed og/eller almindelige principper om god forvaltningsskik.«
359 Det fremgaar ogsaa af ovenstaaende formulering, at de nederlandske domstole ikke er helt sikre paa, hvilke regler der finder anvendelse paa spoergsmaalet. Det kan ogsaa skyldes den blandede karakter af pensionsfondenes afgoerelser.
360 Ifoelge den nederlandske regering traadte en revideret udgave af retningslinjerne for fritagelse i kraft den 26. april 1998. Der er for det foerste blevet tilfoejet tre nye obligatoriske fritagelsesgrunde, hvor der tidligere kun var én, nemlig seksmaaneders-fritagelsesgrunden. Der skal nu ogsaa meddeles fritagelse:
- naar arbejdsgiveren er eller bliver en del af en koncern, der falder uden for den paagaeldende erhvervspensionsfonds anvendelsesomraade
- naar arbejdsgiveren har sin egen kollektive overenskomst med de ansatte og derfor er fritaget for pligten til at vaere part i en almindelig kollektiv overenskomst
- naar en erhvervspensionsfonds resultater med hensyn til udbyttet af dens investeringer over en fleraarig periode er vaesentligt ringere end afkastet af en standardportefoelje, som pensionsfonden tidligere har oprettet; der er fastsat regnskabsmaessige regler for, hvordan resultaterne skal opgoeres.
361 For det andet er der blevet indfoert nye regler for kravet om, at den alternative ordning skal svare til erhvervspensionsfondens ordning, og om den tidligere omtalte kompensation for forsikringstekniske tab (171).
362 For det tredje er muligheden for at indgive klage til Verzekeringskamer blevet ophaevet.
363 Det er imidlertid den tidligere udgave af retningslinjerne for fritagelse, der er relevant for hovedsagerne, og den reviderede udgave har derfor ikke nogen direkte betydning for de foreliggende sager.
364 Endelig skal det erindres, at der for 15 erhvervspensionsfondes vedkommende ikke er indfoert tilslutningspligt.
365 Herefter gaar jeg over til at undersoege artikel 90, stk. 1, og artikel 86, set under ét.
366 Artikel 90, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne afstaar, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med denne traktats bestemmelser, navnlig de i artiklerne 6 og 85-94 naevnte.«
367 Artikel 86 bestemmer:
»En eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling paa faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf er uforenelig med faellesmarkedet og forbudt i den udstraekning, samhandelen mellem medlemsstater herved kan paavirkes.
...«
368 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken har gjort gaeldende, at det nederlandske system med obligatoriske erhvervspensionsfonde kraenker disse bestemmelser paa to maader. De har for det foerste paastaaet, at systemet har medfoert, at de pensionsydelser, fondene tilbyder, ikke opfylder, eller ikke laengere opfylder, virksomhedernes behov. De har herved henvist til Hoefner og Elser-dommen (172). For det andet mener de, at det foelger af GB-Inno-BM-dommen (173), at fondene ikke selv boer kunne traeffe afgoerelse om individuelle fritagelser for tilslutningspligten.
369 Fondene, den nederlandske og den franske regering samt Kommissionen mener alle - om end af forskellige grunde - at artikel 90, stk. 1, og artikel 86 ikke er blevet tilsidesat, og at det nederlandske system under alle omstaendigheder er berettiget i henhold til artikel 90, stk. 2.
370 Jeg vil gerne goere to indledende bemaerkninger om artikel 90, stk. 1, og artikel 86.
371 For det foerste skal man have for oeje, hvordan artikel 90, stk. 1, og artikel 86 indgaar i traktatens opbygning. Som naevnt (174) vedroerer artikel 85 og 86 virksomheder, ikke medlemsstater. Det er dog et generelt princip - som foelger af artikel 5, stk. 2 - at medlemsstaterne ikke maa indfoere eller opretholde ved lov eller administrativt fastsatte foranstaltninger, som kan ophaeve konkurrencereglernes tilsigtede virkning (175). Jeg behandlede ovenfor (176) den retspraksis vedroerende artikel 5 og 85, hvori dette generelle princip er blevet anvendt paa aftaler mellem virksomheder. Artikel 90, stk. 1, betegner endnu en - regelfaestet - anvendelse af dette generelle princip (177). Naar artikel 90, stk. 1, finder anvendelse ratione personae, udgoer bestemmelsen lex specialis i relation til artikel 5, stk. 2 (178).
372 For det andet skal det erindres, at det ikke har nogen automatiske konsekvenser med hensyn til anvendeligheden af artikel 85 og 86 paa de paagaeldende virksomheder, at artikel 90, stk. 1, finder anvendelse paa dem, eller endog at der foreligger en overtraedelse af artikel 90, stk. 1. Ogsaa virksomheder, som er tildelt enerettigheder, er omfattet af konkurrencereglerne (179). Den eneste undtagelse fra denne regel gaelder tilfaelde, hvor virksomheden ikke kan goeres ansvarlig for den konkrete adfaerd, som der er tale om, fordi den konkurrencestridige adfaerd er blevet paanoedet den ved en national lovgivning, eller fordi denne lovgivning har skabt en retlig ramme, som i sig selv beroever den enhver mulighed for at konkurrere (180). De enkelte fonde er foelgelig stadig principielt undergivet konkurrencereglerne, uanset hvordan Domstolen besvarer spoergsmaalene vedroerende artikel 90, stk. 1.
373 Foer de nationale domstoles spoergsmaal kan besvares, maa det for det foerste afklares, om fondene er virksomheder, som de nederlandske myndigheder har indroemmet saerlige eller eksklusive rettigheder, for det andet, om de har en dominerende stilling paa faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf, og for det tredje, om Nederlandene - i den i artikel 90, stk. 1, omhandlede betydning - har »truffet eller opretholdt foranstaltninger, som er i strid med traktatens bestemmelser«, navnlig artikel 86, og som ikke er berettigede i henhold til artikel 90, stk. 2.
A - Anvendeligheden af artikel 90, stk. 1: virksomheder, som er indroemmet saerlige eller eksklusive rettigheder
374 Den nederlandske regering mener, at den ministerielle bekendtgoerelse, der goer tilslutning obligatorisk, kun paalaegger de beroerte virksomheder forpligtelser, og at den ikke tildeler dem eksklusive rettigheder med hensyn til pensionsforsikring, ikke engang tillaegspension.
375 Dette argument beror efter min opfattelse paa en misforstaaelse, eftersom de bidrag, som arbejdsgiverne og arbejdstagerne indbetaler til tillaegspensionen, skal administreres af fondene. Disse har foelgelig en eksklusiv ret til at modtage og administrere bidragene. Fondenes eksklusive ret i den henseende er blot en naturlig foelge af forpligtelsen til at tilslutte samtlige arbejdstagere i den paagaeldende branche en bestemt tillaegspensionsfond.
376 Ydermere kunne det goeres gaeldende, at fondene i medfoer af de nederlandske regler om individuelle fritagelser er tildelt endnu en eksklusiv rettighed, nemlig til efter eget skoen at traeffe afgoerelse om begaeringer om individuel fritagelse for tilslutningspligten.
377 Fondene tilhoerer foelgelig den kategori af virksomheder, som er omfattet af artikel 90, stk. 1.
B - Anvendeligheden af artikel 86: en dominerende stilling paa faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf
378 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken har gjort gaeldende, at hver enkelt fond har en dominerende stilling paa markedet for tillaegspensionsforsikring i den paagaeldende branche.
379 Fondene har gjort gaeldende, at de er forholdsvis smaa aktoerer paa pensionsforsikringsmarkedet, hvor der opererer mange andre virksomheder. De mener, at sagsoegernes argumenter bygger paa en yderst snaever definition af det relevante marked.
380 Oprindeligt anfoerte Kommissionen i sine skriftlige indlaeg, at fondene ikke har en dominerende stilling, idet den hovedsageligt stoettede sig til fondenes argumenter. Under retsmoedet indtog Kommissionen imidlertid den modsatte holdning og tilsluttede sig dermed den franske regerings. Den anfoerte, at der, naar det er obligatorisk at vaere tilsluttet, ikke er noget andet valg, hverken paa udbuds- eller efterspoergselssiden af markedet.
381 Jeg kan fatte mig i korthed paa dette punkt. Domstolen har regelmaessigt udtalt, at en virksomhed, som har et lovbestemt tjenesteydelsesmonopol paa en vaesentlig del af faellesmarkedet, kan anses for at indtage en dominerende stilling som omhandlet i traktatens artikel 86 (181). Det er saaledes uden betydning, at pensionsfondenes stilling skyldes statslig intervention (182).
382 Naar tilslutning er obligatorisk, er andre former for privat pensionsforsikring ikke et reelt alternativ til en erhvervspensionsfond. Naar det gaelder tillaegspension, har arbejdsgiverne og arbejdstagerne ganske enkelt ikke mulighed for at tilslutte sig en anden ordning. Det er derfor ogsaa uden betydning, at hver enkelt fond kun tilbyder én pensionsordning, og at der findes mange andre, stoerre ordninger (183).
383 Endelig daekker hver enkelt pensionsfond hele Nederlandenes omraade og dermed en vaesentlig del af faellesmarkedet. Foelgelig har hvert enkelt fond en dominerende stilling paa markedet for tillaegspensionsforsikring i en given branche i Nederlandene.
C - Nationale foranstaltninger, der strider imod artikel 90 og 86
384 Som naevnt mener Albany, Brentjens og Drijvende Bokken ikke, at det nederlandske system er foreneligt med artikel 90, stk. 1, og artikel 86, og de har under henvisning til Domstolens domme i Hoefner og Elser-sagen og i GB-Inno-BM-sagen fremfoert to argumenter til stoette herfor.
385 Med hensyn til det ene argument, hvorefter de pensionsydelser, fondene tilbyder, ikke opfylder, eller ikke laengere opfylder, virksomhedernes behov, har sagsoegerne haevdet, at de tilbudte pensionsydelser er for lave, at de ikke er relateret til loennen, og at de derfor er systematisk utilstraekkelige. De mener ogsaa, at systemet har andre, sekundaere skadevirkninger, idet arbejdsgiverne er noedsaget til at traeffe ekstra pensionsforanstaltninger og ikke kan indgaa én samlet pensionsaftale med et forsikringsselskab. Virksomhederne maa derfor operere med flere pensionsordninger samtidig, hvilket oeger administrationsomkostningerne og medfoerer andre former for effektivitetstab.
386 Med hensyn til det andet argument, hvorefter fondene ikke selv boer kunne traeffe afgoerelse om individuelle fritagelser for tilslutningspligten, har sagsoegerne haevdet, at fondene er stillet saaledes, at de selv kan vaelge, hvor megen konkurrence de vil udsaettes for.
387 Disse argumenter rejser efter min opfattelse to forskellige spoergsmaal, nemlig om og i hvilken udstraekning dels pligten til at vaere tilsluttet en erhvervspensionsfond som saadan, dels bestemmelserne om fondenes ret til at meddele individuelle fritagelser efter eget skoen er forenelige med artikel 90, stk. 1, og artikel 86.
1. Tilslutningspligtens forenelighed med artikel 90 og 86
388 Artikel 90, stk. 1, er som naevnt en saerlig bestemmelse til gennemfoerelse af artikel 5, stk. 2, som ikke direkte paalaegger virksomhederne, men medlemsstaterne forpligtelser. Det foelger af dens samspil med artikel 86, at den ikke kan vaere det rigtige grundlag for at drage medlemsstaterne til ansvar for nogle virksomheders selvstaendige konkurrencebegraensende adfaerd, blot fordi denne adfaerd finder sted inden for deres jurisdiktion. Artikel 90, stk. 1, er derfor kun tilsidesat, naar der er en aarsagsforbindelse mellem en lovgivningsmaessig eller administrativ intervention fra medlemsstatens side og virksomhedernes konkurrencebegraensende adfaerd. Domstolen har udtalt, at det paastaaede misbrug i relation til artikel 90, stk. 1, skal vaere en »direkte foelge« af den nationale lovgivning (184).
389 Dette er en af aarsagerne til det fundamentale dilemma, som artikel 90, stk. 1, har givet anledning til. Paa den ene side er indroemmelse af eksklusive rettigheder, eller med andre ord oprettelse af et lovbestemt monopol, en strukturel statslig foranstaltning, der typisk fremmer konkurrencebegraensende adfaerd. Paa den anden side indebaerer ordlyden af artikel 90, stk. 1, tilsyneladende, at indroemmelse af eksklusive rettigheder som saadan principielt ikke kan have vaeret blandt de former for foranstaltninger, som traktatens forfattere oenskede, at artikel 90, stk. 1, skulle forbyde.
390 Ved at anfaegte tilslutningspligtens lovlighed anfaegter de sagsoegende virksomheder i realiteten selve fondenes eneret. Her melder det naevnte dilemma sig netop.
391 Domstolen har regelmaessigt fastslaaet, at den blotte omstaendighed, at der skabes en dominerende stilling, naar en virksomhed indroemmes eksklusive rettigheder, normalt ikke i sig selv er uforenelig med traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 86 (185).
392 Denne hovedregel var et centralt element i Domstolens dom i Centre d'insémination de la Crespelle-sagen (186). Den drejede sig om de franske insemineringscentres monopol paa at levere en raekke tjenesteydelser til opdraetterne. Domstolen erindrede foerst om ovennaevnte hovedregel. Derefter fastslog den, at der undtagelsesvis foreligger en tilsidesaettelse af artikel 90, stk. 1, og artikel 86, hvis virksomheden ved blot at udoeve den eneret, som er indroemmet den, foranlediges til at misbruge sin dominerende stilling. Endvidere undersoegte Domstolen, om der var en direkte aarsagsforbindelse mellem den nationale lovgivning og det paastaaede misbrug, idet den understregede, at den blotte indroemmelse af eneretten i sig selv normalt ikke er tilstraekkelig til, at den paagaeldende virksomhed foranlediges til at misbruge sin stilling i den angivne betydning (187). Den fastslog, at den nationale lovgivning, ud fra de faktiske omstaendigheder, ikke »foranledigede« centrene til at misbruge deres dominerende stilling. Derpaa undersoegte den i et separat afsnit, om centrene selv havde gjort sig skyldige i et misbrug som omhandlet i artikel 86, som alene kunne tilregnes dem.
393 Selv om eksklusive rettigheder normalt ikke er uforenelige med artikel 90, stk. 1, og artikel 86, har Domstolen regelmaessigt fastslaaet, at medlemsstaternes ret til at indroemme saadanne rettigheder ikke er uden begraensninger. Den har udtalt:
»... selv om [artikel 90, stk. 1] forudsaetter, at der eksisterer virksomheder med visse saerlige og eksklusive rettigheder, foelger det ikke deraf, at samtlige saerlige og eksklusive rettigheder er forenelige med traktaten. Dette skal afgoeres paa grundlag af de forskellige regler, som artikel 90, stk. 1, henviser til« (188).
394 Hvad begraensningernes raekkevidde angaar er de formuleringer, Domstolen har anvendt, ikke helt samstemmende (189). Det er derfor noedvendigt at gennemgaa de vigtigste sager, hvori den har skullet tage stilling til det samme vanskelige spoergsmaal, nemlig om eksklusive rettigheder som saadanne er forenelige med artikel 90, stk. 1, og artikel 86. I saadanne sager er ovennaevnte dilemma naturligvis saerlig udtalt.
395 De vaesentligste domme om eksklusive rettigheders forenelighed med artikel 90, stk. 1, kan inddeles i tre grupper. For nemheds skyld taler jeg om domme af henholdsvis ERT-typen (190), Hoefner og Elser-typen (191) og Corbeau-typen (192). Jeg undersoeger Domstolens raesonnement i hver enkelt gruppe og anvender det paa de foreliggende sager.
a) Dommene af ERT-typen
396 I ERT-sagen var det kombinationen af to enerettigheder til henholdsvis at udsende virksomhedens egne programmer og retransmittere udenlandske udsendelser, der medfoerte en interessekonflikt. Monopolindehaveren blev foranlediget til at misbruge sin dominerende stilling paa grund af en diskriminerende programpolitik, der favoriserede virksomhedens egne programmer.
397 I sagen Raso m.fl. (193) tildelte de omhandlede italienske bestemmelser ikke alene havneselskaberne eneret til at stille midlertidig arbejdskraft til raadighed for bestemte virksomheder, men de gjorde det ogsaa muligt for dem at konkurrere med virksomheder, som var afhaengige af deres tjenesteydelser. Heller ikke i dette tilfaelde kunne en interessekonflikt undgaas, eftersom et havneselskab alene ved at udoeve sit monopol kunne fordreje konkurrencen til sin fordel paa det sekundaere marked.
398 I Merci convenzionali porto di Genova-dommen (194) udtalte Domstolen om indroemmelsen af enerettigheder til italienske havnevirksomheder og -selskaber:
»Det fremgaar af de af den nationale retsinstans naermere beskrevne omstaendigheder og af forhandlingerne for Domstolen, at de virksomheder, som i henhold til de paagaeldende nationale bestemmelser er indroemmet eksklusive rettigheder, derved er foranlediget til enten at kraeve betaling for ikke oenskede tjenesteydelser, fakturere uforholdsmaessigt hoeje priser ...« (195).
399 Det fremgaar ikke klart, hverken af den gengivne passage eller af resten af dommen, om de relevante retsforskrifter omfattede bestemmelser, der gik videre end at indroemme eksklusive rettigheder, og som gjorde det berettiget at anvende artikel 90, stk. 1. Da Domstolen henviste til de af den nationale retsinstans »naermere beskrevne omstaendigheder«, er jeg dog tilboejelig til ogsaa at henfoere denne sag til den foerste gruppe.
400 I de tre naevnte sager var det ikke kun monopolet i sig selv, der kraenkede artikel 90, stk. 1, og artikel 86; det var monopolet i forbindelse med en raekke andre forhold, der medfoerte stor sandsynlighed for misbrug. Strukturelle foranstaltninger, der gik videre end indroemmelsen af en eksklusiv rettighed, foranledigede de paagaeldende virksomheder til at misbruge deres dominerende stilling. Kun i saadanne tilfaelde var der grund til at holde staten - i det mindste delvis - ansvarlig for monopolindehaverens konkurrencebegraensende adfaerd.
401 Det spoergsmaal melder sig, om omstaendighederne i de sager, der nu er forelagt Domstolen, svarer til omstaendighederne i sagerne af ERT-typen, og om der er strukturelle elementer, som gaar ud over den eneret, der foranlediger fondene til at misbruge deres dominerende stilling.
402 For det foerste er det blevet gjort gaeldende, at der endnu ikke blevet paavist noget konkret misbrug, saasom uforholdsmaessigt hoeje bidrag eller uforholdsmaessigt lave ydelser.
403 Den omstaendighed alene er ikke afgoerende. Det foelger af opbygningen af artikel 90, stk. 1, og Domstolens praksis (196), at spoergsmaalet ikke er, om der faktisk foreligger et misbrug, men om de relevante retsforskrifter - eventuelt blot potentielt - foranlediger virksomhederne til at goere sig skyldige i et saadant misbrug.
404 Jeg kan imidlertid ikke finde noget i det nederlandske system, der foranlediger fondene til at goere sig skyldig i et saadant misbrug. Tvaertimod kontrolleres fondene af en raekke statslige myndigheder og et raad, der repraesenterer de tilsluttede. De er forpligtet til at investere de tilvejebragte midler paa en forsigtig maade. Skattelovgivningen saetter graenser for, hvor hoeje pensionsydelserne kan vaere. Fondenes handlefrihed i den henseende er saaledes begraenset. Selv om der forelaa et konkret misbrug af den omtalte art, ville fondene foelgelig kun vaere ansvarlige i henhold til artikel 86.
405 Der er saaledes ingen yderligere strukturelle elementer i den nederlandske lovgivning, der foranlediger fondene til at misbruge deres dominerende stilling.
b) Dommene af Hoefner og Elser-typen
406 I Hoefner og Elser-sagen (197) skulle Domstolen tage stilling til lovligheden af et arbejdsformidlingsmonopol i Tyskland. Den udtalte foelgende:
»... En medlemsstat overtraeder ... kun forbuddene i disse to bestemmelser, saafremt den paagaeldende virksomhed ved den blotte udoevelse af den eneret, som er indroemmet den, foranlediges til at udnytte sin dominerende stilling paa en maade, der er udtryk for misbrug.
Ifoelge traktatens artikel 86, stk. 2, litra b), kan et saadant misbrug isaer bestaa i en begraensning af ydelsen til skade for personer, der efterspoerger den paagaeldende tjenesteydelse.
En medlemsstat skaber imidlertid en situation, i hvilken ydelsen er begraenset, naar det organ, som den har indroemmet en eneret, som omfatter formidling af erhvervsledere, aabenbart ikke er i stand til at daekke efterspoergslen paa markedet for denne form for tjenesteydelser, og naar private selskabers faktiske udoevelse af en saadan formidling umuliggoeres af, at der opretholdes en lovbestemmelse, som forbyder denne formidlingsvirksomhed og bestemmer, at kontrakter indgaaet som led heri er ugyldige« (198).
407 I Job Centre-sagen (199) haandhaevede den italienske stat et lignende arbejdsformidlingsmonopol ved hjaelp af strafferetlige sanktioner. Domstolen bekraeftede sin dom i Hoefner og Elser-sagen. Den understregede de saerlige forhold, der kendetegnede markedet for ydelser i forbindelse med arbejdsformidling, og udtalte:
»Paa et saa omfattende og forskelligartet marked, der desuden som foelge af den oekonomiske og sociale udvikling er underkastet store forandringer, bestaar der en risiko for, at de offentlige arbejdsformidlingskontorer ikke vil vaere i stand til at daekke en vaesentlig del af den samlede efterspoergsel efter ydelser« (200).
408 I de to sidstnaevnte sager bestod statens intervention, i modsaetning til i sagerne af ERT-typen, kun i indroemmelsen af en eneret. Alligevel fandt Domstolen, at monopolindehaveren paa grund af de saerlige oekonomiske omstaendigheder og tjenesteydelsernes art blev foranlediget til at misbruge sin dominerende stilling ved til stadighed at »begraens[e] produktion, afsaetning eller teknisk udvikling til skade for forbrugerne« som omhandlet i artikel 86, litra b). Under disse ganske saerlige omstaendigheder mente Domstolen derfor, at den med foeje kunne goere en egentlig undtagelse fra hovedreglen om, at medlemsstaternes ret til at indroemme eksklusive rettigheder ikke skal anfaegtes.
409 Dog har Domstolen ved i Hoefner og Elser-dommen at henvise til tilfaelde, hvor en virksomhed benbart ikke er i stand til at daekke efterspoergslen, gjort det klart, at den kun foretager en marginal proevelse af monopolers lovlighed.
410 Det spoergsmaal melder sig, om situationen i de foreliggende sager svarer til den, som der er tale om i sagerne af Hoefner og Elser-typen, idet fondene ved den blotte udoevelse af deres eneret foranlediges til at misbruge deres dominerende stilling. Er de faktiske og oekonomiske omstaendigheder saaledes, at obligatoriske tillaegspensionsfonde aabenbart og systematisk er ude af stand til at daekke efterspoergslen?
411 Det er parterne staerkt uenige om. Domstolen har ikke mulighed for at besvare spoergsmaalet, da det kraever noeje oekonomiske og faktuelle vurderinger. Naar der af en national ret er indgivet en anmodning om praejudiciel afgoerelse i henhold til traktatens artikel 177, tilkommer det den nationale ret at foretage saadanne vurderinger. Det kan dog vaere hensigtsmaessigt at angive nogle retningslinjer for, hvilke faktorer de nationale domstole vil kunne tillaegge betydning, naar de foretager dem.
412 Foerst og fremmest skal de holde sig de forpligtelser for oeje, der paahviler henholdsvis den nederlandske stat og fondene i relation artikel 90, stk. 1, og artikel 86. En medlemsstat kan kun holdes ansvarlig i tilfaelde af en mangel i systemet, dvs. hvis et misbrug er en »direkte foelge« af dets intervention i form af regler eller beslutninger, hvorimod virksomheder, som er tildelt eksklusive eller saerlige rettigheder, er eneansvarlige for overtraedelser af konkurrencereglerne, som udelukkende kan tilregnes dem. Artikel 90, stk. 1, og artikel 86 er derfor ikke tilsidesat, naar den eneste aarsag til, at en fond »aabenbart ikke er i stand til at daekke efterspoergslen«, er dens egen daarlige ledelse eller investeringspolitik.
413 For det andet skal de nationale domstole vaere opmaerksomme paa, at spoergsmaal af denne art altid er gradsspoergsmaal, at de giver anledning til meget komplicerede problemstillinger, og at de indebaerer vurderinger, der vedroerer vaesentlige oekonomiske og sociale valg. Det skal derfor understreges, at Domstolen har begraenset sin og de nationale domstoles proevelsesret i sager af Hoefner og Elser-typen til kun at omfatte aabenbart mangelfulde nationale systemer.
414 Endelig maa medlemsstaterne, da indroemmelsen af eksklusive rettigheder indebaerer vanskelige oekonomiske vurderinger, paa saadanne omraader have et skoen ved afgoerelsen af, om en monopolindehaver kan daekke efterspoergslen. Ogsaa dette er en grund til at begraense udstraekningen af den nationale domstols proevelsesret.
415 Ifoelge et supplerende argument fra Kommissionens side kan fondene under alle omstaendigheder ikke sammenlignes med et normalt forsikringsselskab, idet de har pligt til at begraense deres virksomhed til kun at omfatte én branche og ikke har ret til at vaelge mellem gode og daarlige risici.
416 Disse argumenter vedroerer efter min opfattelse artikel 90, stk. 2, og bringer mig direkte til den tredje gruppe sager, nemlig sager af Corbeau-typen.
c) Dommene af Corbeau-typen
417 I Corbeau-sagen (201) skulle Domstolen tage stilling til, om det belgiske monopol paa postbesoergelse var foreneligt med artikel 90, stk. 1, og artikel 86. Domstolen angav ikke klart, hvilke elementer i den belgiske lovgivning, om nogen, der var i strid med artikel 90, stk. 1, og artikel 86. I stedet udtalte den, at artikel 90, stk. 1, skulle laeses i sammenhaeng med artikel 90, stk. 2, og foretog straks en afvejning vedroerende berettigelsen af monopolets udstraekning. Den bemaerkede bl.a.:
»[Artikel 90, stk. 2] goer det saaledes muligt for medlemsstaterne at indroemme virksomheder, som de overdrager udfoerelsen af tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, eksklusive rettigheder, der kan begraense anvendelsen af traktatens konkurrenceregler, i det omfang en begraensning af konkurrencen - eller en udelukkelse af enhver konkurrence - fra andre erhvervsdrivendes side er noedvendig for, at de virksomheder, der er indroemmet eksklusive rettigheder, kan udfoere de saerlige opgaver, som er betroet dem« (202).
418 For nylig har Domstolen i Corsica Ferries France-dommen (203) indtaget samme holdning i en sag, hvor den skulle tage stilling til de eksklusive rettigheder, der var tillagt nogle fortoejningsarbejdergrupper i to stoerre italienske havne. Uden at afgoere, om der ved en umiddelbar betragtning forelaa en tilsidesaettelse af artikel 90, stk. 1, fastslog den, at de paagaeldende eksklusive rettigheder under alle omstaendigheder var berettigede i henhold til artikel 90, stk. 2.
419 Selv den tidligere dom i Sacchi-sagen (204) kan efter min opfattelse henfoeres til denne gruppe. Domstolen henviste i dommens afgoerende praemisser (205) til artikel 90 uden at angive det relevante stykke, saadan som den havde gjort andre steder i dommen. I lyset af generaladvokat Reischl's forslag til afgoerelse (206) kan det ikke udelukkes, at Domstolen sigtede til artikel 90, stk. 2.
420 Det fremgaar af den naevnte retspraksis, at indroemmelse af eksklusive rettigheder under alle omstaendigheder er berettiget, naar undtagelsen i artikel 90, stk. 2, finder anvendelse. Finder artikel 90, stk. 2, anvendelse i de foreliggende sager?
421 Artikel 90, stk. 2, bestemmer:
»Virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen maa ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.«
422 Det foerste spoergsmaal er, om fondene har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse. Det mener jeg ikke, at der kan vaere megen tvivl om.
423 I Nederlandene udbetales der inden for rammerne af den lovbestemte pensionsordning kun en grundpension, der staar i forhold til mindsteloennen. Tillaegspensionsordninger bidrager derfor til at sikre, at en stor del af befolkningen oppebaerer pensionsydelser ud over dette minimum. Fondene har saaledes et socialt formaal. De handler ikke primaert i deres egen eller i de tilsluttedes private interesse (207), men foerst og fremmest i almenhedens interesse. Faellesskabslovgiver har for nylig indirekte anerkendt, at tillaegspension opfylder en vigtig social funktion, ved at udstede et direktiv om beskyttelse af supplerende pensionsrettigheder for arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, der flytter inden for Faellesskabet (208).
424 Desuden arbejder fondene som naevnt uden vinding for oeje. De har pligt til at lade enhver arbejdsgiver og arbejdstager i branchen blive tilsluttet. De har derfor ikke lov til at foretage nogen form for risikoudvaelgelse paa grundlag af spoergeskemaer eller laegeundersoegelser. Der er ingen forbindelse mellem risiko og bidrag. Samtlige tilsluttede betaler et fast bidrag, som ikke tager hensyn til eksempelvis arbejdstagernes alder eller stoerrelsen af den virksomhed, de er ansat i. I tilfaelde af tabt arbejdsevne dispenseres der fra bidragspligten.
425 Den bekendtgoerelse, der goer det obligatorisk at vaere tilsluttet, er saaledes en retsakt fra en offentlig myndighed, hvorved det overdrages den paagaeldende fond at udfoere tjenesteydelser af almindelig interesse.
426 Det naeste spoergsmaal, nemlig om en ophaevelse af reglerne om tilslutningspligt retligt eller faktisk ville hindre opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet fondene, er derfor afgoerende.
427 Fondene og den nederlandske regering har gjort gaeldende, at det er en uomgaengelig forudsaetning for pensionsordningernes fortsatte bestaaen, at fondene bevarer deres eneret. De har under henvisning til Domstolens som i Corbeau-sagen haevdet, at det ville true deres oekonomiske ligevaegt, hvis tilslutningspligten blev ophaevet. De har herved fremfoert det argument, at det ville foere til en ond cirkel, hvor »de gode risici« (f.eks. store virksomheder med et ungt personale med en god helbredstilstand, som udfoerer ufarligt arbejde) ville proeve at opnaa mere fordelagtige aftaler med private forsikringsselskaber og lade fondene staa tilbage med en hoejere koncentration af daarlige risici. Dette ville paa sin side foere til foroegede pensionsomkostninger for ansatte i eksempelvis smaa og mellemstore virksomheder med et aeldre personale, der udfoerte farligt arbejde. Resultatet ville vaere, at det ville blive stadig vanskeligere, maaske endda umuligt, at forsikre daarlige risici til en acceptabel pris.
428 Fondene og den nederlandske regering har endvidere haevdet, at faste (ikke-risikorelaterede) bidrag og faste (ikke-loenrelaterede) pensioner kun er mulige, hvis der er tilslutningspligt. Efter deres opfattelse ville et privat forsikringsselskab aldrig kunne tilbyde denne form for pension.
429 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken mener, at det nederlandske system med obligatorisk tilslutning gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at opfylde det formaal at sikre et tilstraekkeligt socialt beskyttelsesniveau.
430 For det foerste mener de, at kollektive overenskomster, der indeholder mindstekrav med hensyn til pension, ville vaere tilstraekkelige. Det burde i princippet overlades til arbejdsgiverne naermere at fastsaette, hvordan de indbetalte pensionsbidrag skal administreres. Om noedvendigt kunne der ogsaa fastsaettes mindstekrav ad lovgivningens vej. Et godt eksempel paa denne fremgangsmaade er en lov, som traadte i kraft den 1. januar 1998, og som forbyder forudgaaende laegeundersoegelser ved indgaaelse af gruppeforsikringsaftaler.
431 Over for argumentet om, at faste praemier og ydelser kun er mulige, hvis der er tilslutningspligt, har sagsoegerne anfoert, at et system med faste bidrag reelt ikke laengere er et vaesentligt element i tillaegspensionsordninger og ikke er foreskrevet i lovgivningen. Omvendt findes der en raekke erhvervspensionsordninger, hvortil der betales faste praemier, og som det ikke er obligatorisk at vaere tilsluttet.
432 Endelig er der empirisk bevis for, at tilslutningspligt er unoedvendig, eftersom der i Nederlandene findes 15 tillaegspensionsordninger uden tilslutningspligt.
433 Efter min opfattelse er der for mange vaesentlige punkter vedroerende de faktiske omstaendigheder, som endnu er omtvistet mellem parterne og/eller ikke helt klarlagt.
434 Hvorfor, f.eks., kan en raekke erhvervspensionsfonde bestaa, selv om det ikke er obligatorisk at vaere tilsluttet dem? Den nederlandske regerings skriftlige svar paa et spoergsmaal fra Domstolen har ikke bortvejret al usikkerhed og er desuden delvis blevet anfaegtet af sagsoegerne. Paa retsmoedet var parterne ogsaa uenige om, i hvilken udstraekning faste bidrag og ydelser stadig er et typisk element i de erhvervstilknyttede tillaegspensionsfonde i Nederlandene.
435 Domstolen er foelgelig heller ikke i dette tilfaelde i stand til at afgoere, om en ophaevelse af tilslutningspligten retligt eller faktisk ville hindre opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet fondene. Det er de nationale domstole, der noeje skal undersoege alle de oekonomiske, finansielle og sociale spoergsmaal, som dette rejser. I den forbindelse skal de tage foelgende i betragtning.
436 Formaalet med artikel 90, stk. 2, er at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse virksomheder som oekonomiske eller socialpolitiske instrumenter med Faellesskabets interesse i, at konkurrencereglerne og reglerne om det indre marked overholdes (209). Da det er en bestemmelse, der giver mulighed for at goere undtagelse fra traktatens regler, skal den fortolkes snaevert (210).
437 Medlemsstaterne kan imidlertid, naar de fastsaetter de tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, som de overdrager visse virksomheder at udfoere, ikke vaere afskaaret fra at tage hensyn til deres egne indenrigspolitiske maal (211). Det skal i den forbindelse erindres, at faellesskabsretten ikke begraenser medlemsstaternes kompetence til selv at udforme deres socialsikringsordninger (212). De har derfor et vidt skoen paa dette omraade.
438 Domstolen har for nylig fastslaaet, at det ikke er noedvendigt, for at artikel 90, stk. 2, kan finde anvendelse, at selve virksomhedens eksistens er truet (213). Det fremgaar af bestemmelsens ordlyd, at det er tilstraekkeligt, at anvendelsen af konkurrencereglerne retligt eller faktisk ville hindre opfyldelsen af de saerlige opgaver, som paahviler virksomheden.
439 De nationale domstole vil derfor for det foerste skulle fastslaa, noejagtig hvilke offentlige forpligtelser det er blevet overdraget fondene at opfylde, og for det andet, om det ville hindre opfyldelsen af disse forpligtelser, at der ikke var tilslutningspligt.
440 Tilslutningspligten som saadan er foelgelig kun i strid med artikel 90, stk. 1, og artikel 86, hvis de nederlandske retsforskrifter medfoerer, at fondene aabenbart ikke er i stand til at daekke efterspoergslen, og hvis en ophaevelse af tilslutningspligten ikke ville hindre opfyldelsen af de offentlige opgaver, som er betroet dem.
2. Reglerne om, at fondene efter eget skoen kan meddele fritagelse for tilslutningspligten
441 Som omtalt indeholder det nederlandske system regler om individuel fritagelse for tilslutningspligten i tilfaelde, hvor arbejdsgiveren eller arbejdstagerne har oprettet, eller oensker at oprette, en saerlig, alternativ pensionsordning. Tre elementer i disse regler er af betydning. For det foerste traeffes afgoerelser om individuel fritagelse af vedkommende erhvervspensionsfond selv. For det andet har fonden i de fleste tilfaelde et skoen. For det tredje kan de nationale domstole som foelge af dette skoen kun foretage en marginal proevelse af fondens afgoerelse (214).
442 Albany, Brentjens og Drijvende Bokken har under henvisning til GB-Inno-BM-dommen (215) anfoert, at de paagaeldende regler er i strid med artikel 90, stk. 1, og artikel 86, fordi de saetter fondene i stand til selv at vaelge, hvor megen konkurrence de vil udsaettes for.
443 Derimod har fondene haevdet, at deres skoen de facto er begraenset. De kan i praksis ikke meddele flere fritagelser, for det ville skabe en farlig praecedens. Flere fritagelser ville bringe solidariteten inden for branchen, selve tilslutningspligten og i sidste instans fondenes eksistens i fare. Heraf foelger efter deres opfattelse, at fondene ikke kan sammenlignes med det offentlige organ i GB-Inno-BM-sagen.
444 Kommissionen mener, at muligheden for individuelle fritagelser er en undtagelsesvis aabning i et ellers hermetisk lukket system. Efter dens opfattelse ville det vaere inkonsekvent at proeve, om reglerne om individuel fritagelse er forenelige med traktaten, hvis tilslutningspligten som saadan er det.
445 Har jeg forstaaet Kommissionens argument rigtigt, ville en hvilken som helst regel vedroerende individuelle fritagelser automatisk vaere lovlig, hvis tilslutningspligten, og dermed fondenes eneret som saadan, var blevet fundet forenelig med artikel 90, stk. 1, og artikel 86.
446 Det er jeg ikke enig i.
447 Raekkevidden af hver enkelt fonds monopol bestemmes ikke kun af bekendtgoerelsen om tilslutningspligt, men ogsaa af de til raadighed vaerende muligheder for fritagelse. Hvis fondenes eneret som saadan blev kendt lovlig, ville det ganske rigtigt vaere selvmodsigende at kraeve indfoerelse af flere (obligatoriske) fritagelsesgrunde under henvisning til artikel 90, stk. 1, og artikel 86. Saa langt er jeg enig med Kommissionen.
448 Spoergsmaalet i denne forbindelse er imidlertid et andet. Det drejer sig ikke om det materielle omfang af fondenes eneret, som fastlaegges af bekendtgoerelsen om tilslutningspligt og af de til raadighed vaerende fritagelsesgrunde, men om den formelle mekanisme, hvorefter der traeffes afgoerelser vedroerende enerettens omfang. Naar en fond ud fra sit eget skoen traeffer afgoerelse om en begaering om individuel fritagelse, bestemmer den faktisk selv omfanget af sit lovbestemte monopol. Denne uddelegering af beslutningskompetence er ikke en noedvendig og integrerende del af reglerne om enerettens materielle omfang. Den kan derfor adskilles fra disse regler og anfaegtes separat.
449 Under retsmoedet gjorde Kommissionen for det andet gaeldende, at intet i den nederlandske lovgivning foranlediger fondene til at misbruge deres skoen. Den anfoerte under henvisning til Centre d'insémination de la Crespelle-dommen (216), at det derfor alene er fondene, der kan goeres ansvarlige for eventuelle misbrug.
450 Heller ikke dette er jeg overbevist om. Ved at overdrage det til fondene at traeffe afgoerelse om individuelle fritagelser har den nederlandske lovgivning skabt en klar interessekonflikt.
451 De nederlandske lovgivere har ved at udstede regler om, at fondene efter eget skoen kan meddele fritagelse for tilslutningspligten, erkendt, at der kan forekomme situationer, hvor en virksomhed i en given branche har berettigede grunde til at begaere fritagelse. Man kunne f.eks. forestille sig en virksomhed tilhoerende en koncern, som har sin egen gruppeforsikringspolitik, eller andre situationer, som i den seneste udgave af retningslinjerne for fritagelse nu er gjort til obligatoriske fritagelsesgrunde (217).
452 Erhvervspensionsfondene har derimod en aabenbar interesse i at opretholde et hoejt tilslutningsniveau. Flere tilsluttede indebaerer f.eks. stoerre stordriftsfordele med hensyn til administrationsomkostningerne, stoerre koebekraft paa investeringsmarkederne og en mere fordelagtig risikospredning.
453 Den udgave af retningslinjerne for fritagelse, som finder anvendelse i hovedsagerne, overlader det til fondene at afveje disse to saet interesser mod hinanden. Paa en vis maade spiller fondene saaledes paa én gang rollen som dommer og rollen som part.
454 Det er fast retspraksis, at det er i strid med artikel 90, stk. 1, og artikel 86 at skabe saadanne interessekonflikter.
455 I dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen (218) skulle Domstolen tage stilling til et direktiv udstedt paa grundlag af artikel 90, stk. 1 og 3 (219), der forpligtede medlemsstaterne til at drage omsorg for, at ansvaret for formaliseringen af specifikationerne for teleterminaludstyr og den dertil knyttede kontrol blev overdraget et organ, som var uafhaengigt af den virksomhed, der drev det offentlige net. Domstolen udtalte:
»... et marked med frie konkurrencevilkaar som omhandlet i traktaten forudsaetter, at de forskellige erhvervsdrivende er sikret lige muligheder. At give en virksomhed, der saelger terminaler, den opgave at formalisere de specifikationer, som terminalerne skal opfylde, at kontrollere deres anvendelse samt at godkende disse apparater er det samme som at give virksomheden adgang til efter forgodtbefindende at afgoere, hvilke terminaler der kan tilsluttes det offentlige net, og saaledes give virksomheden en aabenbar fordel over for konkurrenterne« (220).
456 I GB-Inno-BM-dommen (221) gentog Domstolen denne konstatering og tilfoejede, at »det [er] noedvendigt af hensyn til en effektiv konkurrence og hensynet til gennemskuelighed«, at det organ, der fastsaetter de tekniske specifikationer og foretager typegodkendelse, er uafhaengigt af virksomheder, der udbyder varer eller tjenesteydelser paa markedet for teleterminaludstyr.
457 I Tranchant-dommen (222) udtalte Domstolen mere specielt, at kravet om uafhaengighed »har ... til formaal at udelukke enhver risiko for interessekonflikt mellem paa den ene side [organet] ...
og paa den anden side [virksomhederne] ...«.
458 Domstolen har ogsaa i andre lignende sager noeje kontrolleret uafhaengighedskravet (223). I sagerne Decoster (224) og Taillandier (225) fandt den f.eks., at der ikke var sikret uafhaengighed, da forskellige direktorater under det franske ministerium for post og telekommunikation paa samme tid var ansvarlige for dels at drive det offentlige telenet og gennemfoere handelspolitikken paa telekommunikationsomraadet, dels at typegodkende terminaludstyr.
459 I ERT-dommen (226) og for nylig i Raso-dommen (227) har Domstolen fastslaaet, at en anden form for interessekonflikt strider mod artikel 90, stk. 1, og artikel 86. Navnlig i sidstnaevnte dom har den tydeligt forklaret, hvorfor saadanne interessekonflikter truer saavel konkurrencen som de konkurrerende virksomheder.
460 Desuden fremgaar det af GB-Inno-BM-dommen (228) og Raso-dommen (229), at det er den omstaendighed, at interessekonflikten skyldes de relevante retsforskrifter, der er i strid med artikel 90, stk. 1, og artikel 86. Det er ikke noedvendigt at konstatere et konkret misbrug.
461 I de foreliggende sager forvaerres de farer, der knytter sig til en saadan interessekonflikt, i betydelig grad af systemets to oevrige karakteristika, nemlig fondenes skoensbefoejelse og domstolenes begraensede ret til at proeve deres afgoerelser.
462 I dommen i sagen Meroni mod Den Hoeje Myndighed udtalte Domstolen i relation til en lignende situation, om end i en anden sammenhaeng:
»[F]oelgerne af en kompetencedelegation er meget forskellige, afhaengig af om den omfatter gennemfoerelsesbefoejelser, som er klart afgraensede, og hvis udoevelse derfor kan kontrolleres noeje i forhold til de objektive kriterier, som en delegerende myndighed har fastsat, eller om det drejer sig om en diskretionaer befoejelse, der indebaerer en hoej grad af frit skoen, som - afhaengig af den brug, som goeres heraf - aabner mulighed for en virkelig oekonomisk politik« (230).
463 Hvad naermere angaar fondenes skoensbefoejelse er Domstolens dom i sagen Lagauche m.fl. (231) relevant. Det belgiske telegraf- og telefonvaesen havde ligeledes faaet overdraget den opgave at typegodkende telekommunikationsudstyr. Dog var det, i modsaetning til situationen i GB-Inno-BM-sagen, ministeren, der fastsatte, hvilke tekniske forskrifter udstyret skulle opfylde for at kunne typegodkendes. Monopolindehaveren skulle derfor blot kontrollere, om udstyret var i overensstemmelse med de af ministeren fastsatte forskrifter. Da der ikke var tale om noget skoen, fandt Domstolen ikke, at artikel 90, stk. 1, og artikel 86 var blevet tilsidesat.
464 Med hensyn til betydningen af en fuld domstolsproevelse er det tilstraekkeligt at henvise til de samme to domme i sagerne GB-Inno-BM (232) og Lagauche m.fl. (233). Domstolen fastslog i begge domme - dog i relation til artikel 30 - at afgoerelser truffet af en regulerende eller kontrollerende myndighed, som potentielt paavirker de rettigheder, som faellesskabsretten tillaegger borgerne, skal kunne underkastes domstolsproevelse.
465 I de foreliggende sager udgoer retningslinjerne for fritagelse en ramme, som indeholder alle tre afgoerende elementer, nemlig interessekonflikt, skoensbefoejelse og kun marginal domstolsproevelse. Jeg maa derfor, uden at det er fornoedent at tage stilling til den nye udgave af retningslinjerne for fritagelse, drage den konklusion, at de nederlandske regler, hvorefter fondene kan meddele individuel fritagelse efter eget skoen, er i strid med artikel 90, stk. 1, og artikel 86.
466 Det staar tilbage i korthed at behandle Kommissionens afsluttende argumenter. For det foerste har den gjort gaeldende, at fondens bestyrelse i praksis er det eneste organ, som er i stand til at traeffe afgoerelse om begaeringer om fritagelse. For det andet har den henvist til muligheden for at klage til Verzekeringskamer.
467 Efter min opfattelse modsiges foerstnaevnte argument - i det mindste delvis - af sidstnaevnte. Hvis klager over fondens afgoerelser kan indbringes for det uafhaengige Verzekeringskamer, hvorfor kan tilsynet da ikke traeffe afgoerelser om individuelle fritagelser? Hvorfor skulle et andet uafhaengigt organ ikke kunne afveje fondenes interesser mod de tilsluttede personers? Hvad sidstnaevnte argument angaar er det fremgaaet af den skriftlige og mundtlige forhandling, at Verzekeringskamer som naevnt ikke kan traeffe retligt bindende afgoerelser. En klage til Verzekeringskamer er saaledes ikke et egnet retsmiddel.
468 Regler som de nederlandske retningslinjer for fritagelse er foelgelig i strid med artikel 90, stk. 1, og artikel 86, i det omfang de giver fondene ret til efter eget skoen at traeffe afgoerelser om begaeringer om individuel fritagelse for tilslutningspligten, som kun er undergivet en marginal domstolsproevelse.
X - Retsvirkningerne af Domstolens dom
469 Hoge Raad har udtrykkeligt anmodet Domstolen om at praecisere, hvilke konsekvenser dens dom har.
470 Det fremgaar af det foregaaende, at der maa skelnes mellem to elementer i den nederlandske lovgivning: tilslutningspligten som saadan og de regler, hvorefter fondene kan traeffe afgoerelse om individuel fritagelse efter eget skoen.
471 Det foerste spoergsmaal i denne forbindelse opstaar kun, hvis den nationale ret fastslaar, at det nederlandske system med tilslutningspligt som saadant eller en bekendtgoerelse, der goer det obligatorisk at vaere tilsluttet en bestemt fond, strider imod artikel 90, stk. 1, og artikel 86. Spoergsmaalet er, hvilke virkninger en saadan dom ville have.
472 I modsaetning til hvad fondene har haevdet, ville dommen bygge paa lex specialis i artikel 90, stk. 1, og artikel 86, ikke paa artikel 5, stk. 2 (234). Artikel 90, stk. 1, og artikel 86 har direkte virkning (235). Nationale love og bekendtgoerelser, der goer det obligatorisk at vaere tilsluttet, ville foelgelig principielt ikke kunne finde anvendelse (236).
473 Den nederlandske regering har anmodet Domstolen om at begraense de tidsmaessige virkninger af dens dom.
474 Den fortolkning, som Domstolen foretager af en faellesskabsretlig regel, belyser og praeciserer blot betydningen og raekkevidden af den paagaeldende regel, saaledes som den burde have vaeret forstaaet og anvendt fra sin ikrafttraeden. Domstolen har imidlertid fastslaaet, at den i overensstemmelse med det generelle retssikkerhedsprincip og under hensyn til de alvorlige virkninger, som dens dom maatte have, undtagelsesvis kan begraense dommens tidsmaessige virkninger med hensyn til fortiden (237).
475 Imod en saadan begraensning kunne det indvendes, at de beroerte oekonomiske aktoerer siden Hoge Raads forelaeggelse i Van Schijndel-sagen (238) ikke har kunnet vaeret helt sikre paa, at en pligt til at vaere tilsluttet tillaegspensionsfonde er lovlig (239).
476 Paa den anden side er behovet for en tidsmaessig begraensning saerligt stort paa pensionsomraadet. Domme uden en saadan begraensning kunne forstyrre mange pensionsordningers oekonomiske ligevaegt med tilbagevirkende kraft og rejse tvivl om retsforhold, hvis virkninger allerede er udtoemt (240). Jeg er derfor tilboejelig til at stoette, at der undtagelsesvis foretages en tidsmaessig begraensning af dommens virkninger.
477 Det skal understreges, at kun Domstolen kan afgoere, om dommen skal undergives en saadan undtagelsesvis begraensning, og at begraensningen kun kan bestaa paa grundlag af selve den dom, der afgoer fortolkningsspoergsmaalet (241).
478 I de foreliggende sager er det efter min vurdering den nationale domstol, der maa tage endelig stilling til, om tilslutningspligten er forenelig med faellesskabsretten. Jeg mener imidlertid ikke, at dette hindrer Domstolen i at traeffe den endelige afgoerelse om dens doms tidsmaessige virkninger ved udtrykkeligt at basere dommen paa den antagelse, at de nationale domstole i lyset af Domstolens fortolkning kender den nederlandske lovgivning uforenelig med artikel 90, stk. 1, og artikel 86.
479 Det andet spoergsmaal er, hvilke virkninger en dom, hvorved regler om individuel fritagelse som de nederlandske kende uforenelige med artikel 90, stk. 1, og artikel 86, ville have.
480 Da artikel 90, stk. 1, og artikel 86 har direkte virkning, kan reglerne om fondenes ret til at traeffe afgoerelse om individuelle fritagelser efter eget skoen ikke finde anvendelse. Som naevnt kan disse regler adskilles fra bestemmelserne om tilslutningspligt, der derfor som saadanne ikke ville blive beroert (242). Hvilke andre virkninger dommen ville have, ville endnu en gang afhaenge af den nationale lovgivning inden for de graenser, som faellesskabsretten fastsaetter.
XI - Forslag til afgoerelse
Jeg mener foelgelig, at de spoergsmaal, som er forelagt i de aktuelle sager, boer besvares saaledes:
»1) Det er ikke uforeneligt med traktatens artikel 85, stk. 1, at repraesentanter for arbejdsgivere og arbejdstagere i en branche kollektivt aftaler at oprette én enkelt erhvervspensionsfond og i faellesskab anmoder myndighederne om at goere tilslutning til fonden obligatorisk for samtlige personer i branchen.
2) Det er ikke uforeneligt med traktatens artikel 5 og 85, at en medlemsstat efter faelles begaering fra arbejdsgiveres og arbejdstageres repraesentanter goer det obligatorisk for samtlige virksomheder i en branche at vaere tilsluttet en erhvervspensionsordning.
3) De nederlandske erhvervspensionsfonde er 'virksomheder' som omhandlet i traktatens konkurrenceregler.
4) Traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 86 er kun til hinder for regler om obligatorisk tilslutning til erhvervspensionsfonde som dem, der gaelder i Nederlandene, hvis de relevante retsforskrifter og den bekendtgoerelse, der goer tilslutning obligatorisk, medfoerer, at fondene aabenbart ikke er i stand til at daekke efterspoergslen, og hvis en ophaevelse af tilslutningspligten ikke ville hindre opfyldelsen af de offentlige opgaver, som er betroet dem.
Traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 86 er til hinder for regler som de nederlandske retningslinjer for fritagelse, i det omfang de giver erhvervspensionsfondene ret til efter eget skoen at traeffe afgoerelser om begaeringer om individuel fritagelse for tilslutningspligten, som kun er undergivet en marginal domstolsproevelse.
5) I det omfang nationale regler kendes uforenelige med traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 86, kan de ikke finde anvendelse. Domstolen kan dog begraense de tidsmaessige virkninger af sin dom.«
(1) - Stbl. 1956, 281.
(2) - Dom af 14.12.1995, forenede sager C-430/93 og C-431/93, Sml. I, s. 4705.
(3) - Stbl. 1949, J 121.
(4) - Kamerstukken II 1948-1949, 785, nr. 5, s. 2.
(5) - Hand. II, 1.2.1949, s. 1101.
(6) - Staatscourant 1953, 1.
(7) - E. Lutjens: Pensioenvoorzieningen voor werknemers: juridische beschouwingen over ouderdomspensioen, Zwolle, 1989, s. 364.
(8) - Dom af 16.7.1992, sag C-83/91, Sml. I, s. 4871.
(9) - Dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90, C-321/90 og C-322/90, Sml. I, s. 393.
(10) - Kendelse af 21.12.1995, sag C-307/95, Sml. I, s. 5083.
(11) - Jf. dommene i sagerne Meilicke, jf. note 8, praemis 26, og Telemarsicabruzzo m.fl., jf. note 9, praemis 6.
(12) - Dommen i sagen Telemarsicabruzzo m.fl., jf. note 9, praemis 7, og dom af 19.3.1993, sag C-157/92, Banchero, Sml. I, s. 1085, praemis 5.
(13) - Max Mara-kendelsen, jf. note 10, praemis 8, og kendelse af 13.3.1996, sag C-326/95, Banco de Fomento e Exterior, Sml. I, s. 1385, praemis 7.
(14) - Max Mara-kendelsen, jf. note 10, praemis 8, og kendelse af 20.3.1996, sag C-2/96, Sunino og Data, Sml. I, s. 1543, praemis 5.
(15) - Spoergsmaal 1 i Brentjens-sagen, spoergsmaal 2 i Drijvende Bokken-sagen.
(16) - Spoergsmaal 2 i Brentjens-sagen, spoergsmaal 3 i Drijvende Bokken-sagen og i en vis udstraekning spoergsmaal 2 i Albany-sagen.
(17) - Spoergsmaal 3 i Brentjens-sagen, spoergsmaal 1 i Drijvende Bokken-sagen, spoergsmaal 1 i Albany-sagen.
(18) - Spoergsmaal 4 i Brentjens-sagen, spoergsmaal 4 og 5 i Drijvende Bokken-sagen, spoergsmaal 3 i Albany-sagen.
(19) - Spoergsmaal 6 i Drijvende Bokken-sagen.
(20) - Jf. note 2.
(21) - Jf. dog generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse forud for dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, punkt 273 og 274. Jf. ogsaa Kommissionens beslutning 86/507/EOEF af 30.9.1986 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/31.362 - Irish Banks' Standing Committee) (EFT L 295, s. 28) og svaret paa skriftlig forespoergsel nr. 777/89 (EFT 1990 C 328, s. 3). Jeg kommer senere tilbage til disse dokumenter.
(22) - Artikel 7, ordonnance nr. 86-1243 af 1.12.1986.
(23) - Conseil de la Concurrence, 26.6.1990, décision nr. 90-D-21, Syndicats d'artistes-interprètes.
(24) - Dom afsagt 6.3.1991 af Cour d'appel de Paris i sagen Syndicat français des artistes interprètes m.fl., trykt i Contrats-Concurrence-Consommation, 1991, s. 108: »[L]a prohibition édictée par l'ordonnance ... intéresse toute forme de concertation, quels qu'en soient les auteurs et les victimes directes, dès lors qu'objectivement elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché.«
(25) - Jf. de betragtninger, der anfoeres i Conseil de la Concurrence's décision, se note 23.
(26) - Conseil de la Concurrence, avis nr. 92-A-01 af 21.1.1992, Syndicat français des assureurs-conseils.
(27) - Kom. 1987:4, s. 61, HE 148/1987 vp., s. 14, og HE 162/1991 vp., s. 9.
(28) - KHO taltio 1586, 11.4.1995.
(29) - Lov nr. 384 af 10.6.1997.
(30) - Ufr. 1965.634H, jf. Ufr. 1965B.260.
(31) - »... soweit sie geeignet sind, die Erzeugung oder die Marktverhaeltnisse fuer den Verkehr mit Waren oder gewerblichen Leistungen durch Beschraenkung des Wettbewerbs zu beeinflussen«.
(32) - Amtliche Begruendung fuer den Entwurf eines Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschraenkungen, BT-Drucks. 2/1158, s. 30.
(33) - Dom af 27.6.1989, 1 AZR 404/88, gengivet delvis i WuW/E VG 347.
(34) - Bundeskartellamts skrivelse af 31.1.1961 - Z 2 - 121 100 - 465/60, trykt i WuW/E BKartA 339.
(35) - Bundeskartellamts skriftlige indlaeg i en sag for Landgericht Berlin af 3.4.1989 - P-178/88, refereret i WuW 1989, s. 563 og 564.
(36) - Kammergerichts dom af 21.1.1990 - Kart. U 4357/89, trykt i WuW/E OLG 4531.
(37) - Jf. note 35.
(38) - R. Whish: Competition Law, Butterworths, 3. udg., 1993, s. 77. Jf. ogsaa undtagelserne for arbejdsmarkedet i den tidligere Restrictive Trade Practices Act 1976, section 9(6) (varer) og section 18(6) (tjenesteydelser), ifoelge hvilke overenskomster vedroerende loen, ansaettelsesvilkaar, arbejdstid og arbejdsvilkaar ikke skulle indberettes.
(39) - Labour Practices in TV and Film-making, Cm 666 (1989).
(40) - »Enhver aftale eller ethvert kartel i form af en trust eller under en anden form, som virker hindrende paa handelen mellem staterne eller med andre lande, er forbudt.« (»Every contract, combination in the form of trust or otherwise, or conspiracy, in restraint of trade or commerce among the several States or with foreign nations is hereby declared to be illegal.«)
(41) - Duplex Printing Press Co. mod Deering, 254 US 443.
(42) - 312 US 219.
(43) - Dom af 2.6.1975, 421 US 616.
(44) - Dom af 7.6.1965, 381 US 657.
(45) - Dom af 7.6.1965, 381 US 676.
(46) - 116 S. Ct. 2116 (1996).
(47) - Jf. f.eks. dom af 30.4.1986, forenede sager 209/84-213/84, Asjes m.fl., Sml. s. 1425, praemis 40.
(48) - Dommen i sagen Asjes m.fl., jf. note 47, praemis 40, og dom af 11.4.1989, sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebuero, Sml. s. 803.
(49) - Dom af 27.4.1994, sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477.
(50) - Dom af 14.7.1981, sag 172/80, Zuechner, Sml. s. 2021, praemis 6-9.
(51) - Dom af 27.1.1987, sag 45/85, Verband der Sachversicherer mod Kommissionen, Sml. s. 405.
(52) - Dommen i sagen Verband der Sachversicherer mod Kommissionen, jf. note 51, praemis 15.
(53) - Dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Sml. I, s. 1979.
(54) - Dom af 11.12.1997, sag C-55/96, Sml. I, s. 7119.
(55) - Dom af 17.2.1993, forenede sager C-159/91 og C-160/91, Sml. I, s. 637.
(56) - Dom af 16.11.1995, sag C-244/94, Sml. I, s. 4013.
(57) - Dom af 17.6.1997, sag C-70/95, Sml. I, s. 3395, praemis 43.
(58) - Dom af 26.3.1996, sag C-238/94, Sml. I, s. 1673.
(59) - Raadets direktiv 92/49/EOEF af 18.6.1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om aendring af direktiv 73/239/EOEF og 88/357/EOEF (EFT L 228, s. 1).
(60) - Jf. paa linje hermed generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i Bosman-sagen, jf. note 21, punkt 273, hvori det hedder: »Der findes nemlig efter min opfattelse ingen regel om, at aftaler, som beroerer arbejdsforhold, generelt og fuldstaendigt skulle vaere holdt uden for anvendelsesomraadet for EF-traktatens konkurrenceregler«. Domstolen udtalte i praemis 138 i dommen, at det var unoedvendigt at give en fortolkning af traktatens artikel 85 og 86.
(61) - Dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 78 og 87.
(62) - Vedtaget af Det Europaeiske Faellesskabs stats- og regeringschefer forsamlet i Strasbourg den 9.12.1989.
(63) - Udtalelse 2/94 af 28.3.1996, Sml. I, s. 1759, praemis 33.
(64) - Dom af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, praemis 41.
(65) - Dom af 8.10.1974, sag 175/73, Sml. s. 917, praemis 14.
(66) - Jf. note 21, praemis 79 og 80.
(67) - Dom af 18.1.1990, forenede sager C-193/87 og C-194/87, Sml. I, s. 95, praemis 11-16 og 21.
(68) - Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols dom af 27.10.1975, Det Belgiske Politiforbund mod Belgien, Eur. Court HR Rep., Series A, 19, praemis 39.
(69) - Dommen i sagen Det Belgiske Politiforbund mod Belgien, jf. note 68, praemis 40.
(70) - Dommen i sagen Det Belgiske Politiforbund mod Belgien, jf. note 68, praemis 39, og dom af 6.2.1976, Det Svenske Lokomotivfoererforbund mod Sverige, Eur. Court HR Rep., Series A, 20, praemis 40.
(71) - Dommen i sagen Det Belgiske Politiforbund mod Belgien, jf. note 68, praemis 38.
(72) - Dommen i sagen Det Svenske Lokomotivfoererforbund mod Sverige, jf. note 70, praemis 39.
(73) - Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols dom af 6.2.1976, Schmidt og Dahlstroem mod Sverige, Eur. Court HR Rep., Series A, 21, praemis 36.
(74) - Dommen i sagen Det Svenske Lokomotivfoererforbund mod Sverige, jf. note 70, praemis 38.
(75) - Dommen i sagen Det Belgiske Politiforbund mod Belgien, jf. note 68, praemis 38. Menneskerettighedsdomstolen udtalte sig om betydningen af den europaeiske socialpagts artikel 6, stk. 1, i forbindelse med fortolkningen af den europaeiske menneskerettighedskonventions artikel 11.
(76) - Dommen i sagen Det Svenske Lokomotivfoererforbund mod Sverige, jf. note 70, praemis 39. Menneskerettighedsdomstolen udtalte sig ogsaa ved denne lejlighed om betydningen af den europaeiske socialpagts artikel 6, stk. 2, i forbindelse med fortolkningen af den europaeiske menneskerettighedskonventions artikel 11.
(77) - Dommen i sagen Schmidt og Dahlstroem mod Sverige, jf. note 73, praemis 34.
(78) - Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols dom af 25.4.1996, Sml. s. 636.
(79) - Delvis dissentierende erklaering af dommerne Ryssdal, Spielmann, Palm, Foighel, Pekkanen, Loizou, Makarczyk og Repik i sagen Gustafsson mod Sverige, jf. note 78.
(80) - Dissenserklaering af dommer Martens, som dommer Matscher tilsluttede sig, i sagen Gustafsson mod Sverige jf. note 78, praemis 6.
(81) - Dommen i sagen Gustafsson mod Sverige, jf. note 78, praemis 45.
(82) - Dommen i sagen Gustafsson mod Sverige, jf. note 78, praemis 53.
(83) - Dom af 15.1.1998, sag C-15/96, Schoening-Kougebetopoulou, Sml. I, s. 47, og af 24.9.1998, sag C-35/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5325.
(84) - Dom af 13.5.1986, sag 170/84, Bilka, Sml. s. 1607.
(85) - Dom af 17.10.1995, sag C-44/94, Fishermen's Organisations m.fl., Sml. I, s. 3115, praemis 55.
(86) - EFT 1992 C 191, s. 90.
(87) - Jf. f.eks. artikel 4, artikel 6, artikel 17, stk. 3, og artikel 18, stk. 1, i Raadets direktiv 93/104/EF af 23.11.1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelaeggelse af arbejdstiden (EFT L 307, s. 18).
(88) - Beslutning 86/507, jf. note 21, punkt 16.
(89) - Meddelelse fra Kommissionen om vurdering i forhold til EOEF-traktatens artikel 85 af joint venture-selskaber oprettet i samarbejdsoejemed [EFT 1993 C 43, s. 2, punkt III.2, litra d)].
(90) - Dom af 25.10.1977, sag 26/76, Metro mod Kommissionen, Sml. s. 1875, praemis 43, og af 11.7.1985, sag 42/84, Remia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2545, praemis 42, Kommissionens beslutning 84/380/EOEF af 4.7.1984 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/30.810 - Syntetiske fibre) (EFT L 207, s. 17, punkt 17), og Kommissionens beslutning 93/49/EOEF af 23.12.1992 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/33.814 - Ford/Volkswagen) (EFT 1993 L 20, s. 14, punkt 23).
(91) - Dom af 17.5.1990, sag C-262/88, Barber, Sml. I, s. 1889.
(92) - Hoefner og Elser-dommen, jf. note 53.
(93) - Jf. f.eks. dom af 4.5.1988, sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479, Hoefner og Elser-dommen, jf. note 53, og dom af 19.1.1994, sag C-364/92, SAT Fluggesellschaft, Sml. I, s. 43.
(94) - Dom af 24.10.1996, sag C-73/95 P, Viho mod Kommissionen, Sml. I, s. 5457, og de domme, hvortil der henvises i denne doms praemis 11.
(95) - Dom af 12.7.1984, sag 170/83, Hydrotherm Geraetebau, Sml. s. 2999, praemis 11 (min fremhaevelse).
(96) - Jf. note 53.
(97) - Dom af 18.3.1997, sag C-343/95, Sml. I, s. 1547.
(98) - Dom af 16.12.1975, forenede sager 40/73-48/73, 50/73, 54/73, 55/73, 56/73, 111/73, 113/73 og 114/73, Sml. s. 1663, praemis 539.
(99) - Ibidem, praemis 542.
(100) - Barber-dommen, jf. note 91.
(101) - Diego Calì & Figli-dommen, jf. note 98, og Hoefner og Elser-dommen, jf. note 53.
(102) - Jf., om italienske toldklarerere, dom af 18.6.1998, sag C-35/96, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3851.
(103) - For en detaljeret sammenligning med »almindelige« virksomheder jf. dommen i den i note 102 naevnte sag Kommissionen mod Italien, praemis 36, 37 og 38.
(104) - F.eks. traktatens artikel 48 og 59.
(105) - Jf. dom af 29.10.1980, forenede sager 209/78-215/78 og 218/78, Van Landewyck m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3125, praemis 88, og dommen i sagen FFSA m.fl., jf. note 56, praemis 21.
(106) - Underforstaaet i dom af 21.3.1974, sag 127/73, BRT, Sml. s. 313, praemis 7. Jf. desuden generaladvokat Mayras' forslag til afgoerelse i samme sag (Sml. s. 322) og generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i Bosman-sagen, jf. note 21, punkt 256.
(107) - Jf. generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i Bosman-sagen, jf. note 21, punkt 258.
(108) - Kendelse af 4.6.1996, sag T-18/96 R, SCK og FNK mod Kommissionen, Sml. II, s. 407, og dom af 22.10.1997, forenede sager T-213/95 og T-18/96, SCK og FNK mod Kommissionen, Sml. II, s. 1739.
(109) - Dom af 30.1.1985, sag 123/83, Sml. s. 391, praemis 17.
(110) - Dom af 15.5.1975, sag 71/74, Sml. s. 563, praemis 30 og 31.
(111) - Dom af 20.6.1978, sag 28/77, Tepea mod Kommissionen, Sml. s. 1391, praemis 41.
(112) - Dom af 25.10.1983, sag 107/82, AEG mod Kommissionen, Sml. s. 3151, praemis 38.
(113) - Dom af 15.7.1970, sag 41/69, ACF Chemiefarma mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 107, org. ref.: Rec. s. 661, praemis 112, og dommen i sagen Van Landewyck m.fl. mod Kommissionen, jf. note 105, praemis 86.
(114) - Jf. note 21.
(115) - Domstolens dom af 15.12.1994, sag C-250/92, DLG, Sml. I, s. 5641, praemis 31, af 12.12.1995, sag C-399/93, Oude Luttikhuis m.fl., Sml. I, s. 4515, praemis 10, og Rettens dom af 15.9.1998, forenede sager T-374/94, T-375/94, T-384/94 og T-388/94, European Night Services m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 3141, praemis 136 og 137.
(116) - Dom af 30.6.1966, sag 56/65, Société technique minière, Sml. 1966, s. 211, org. ref.: Rec. s. 337, af 28.2.1991, sag C-234/89, Delimitis, Sml. I, s. 935, af 8.6.1971, sag 78/70, Deutsche Grammophon, Sml. 1970, s. 125, org. ref.: Rec. s. 487, af 8.6.1982, sag 258/78, Nungesser mod Kommissionen, Sml. s. 2015, og af 28.1.1986, sag 161/84, Pronuptia, Sml. s. 353.
(117) - Dommen i sagen Oude Luttikhuis m.fl., jf. note 115, praemis 12.
(118) - Notice concerning agreements, decisions and concerted practices in the field of cooperation between enterprises (foreligger ikke paa dansk; engelsksproget udgave: Official Journal 1968 C 75, s. 3, berigtiget i OJ 1968 C 84, s. 14).
(119) - EFT 1993 C 43, s. 2.
(120) - Dommen i sagen Oude Luttikhuis m.fl, jf. note 115, praemis 13 og 14.
(121) - Dom af 17.1.1984, forenede sager 43/82 og 63/82, VBVB og VBBB mod Kommissionen, Sml. s. 19, praemis 37, og af 12.12.1991, sag T-30/89, Hilti mod Kommissionen, Sml. II, s. 1439, praemis 115-119, samt Kommissionens beslutning 94/815/EF af 30.11.1994 om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 85 (sag IV/33.126 og 33.322 - Cement) (EFT L 343, s. 1, punkt 8).
(122) - Beslutning 94/815, jf. note 121.
(123) - Dom af 17.11.1993, sag C-2/91, Sml. I, s. 5751.
(124) - Dom af 17.11.1993, sag C-245/91, Sml. I, s. 5851.
(125) - Dom af 21.9.1988, sag 267/86, Van Eycke, Sml. s. 4769, praemis 16, Meng-dommen, jf. note 123, praemis 14, dom af 17.11.1993, sag C-185/91, Reiff, Sml. I, s. 5801, praemis 14, Ohra-dommen, jf. note 123, praemis 10, dom af 9.6.1994, sag C-153/93, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, Sml. I, s. 2517, praemis 14, af 5.10.1995, sag C-96/94, Centro Servizi Spediporto, Sml. I, s. 2883, praemis 20 og 21, af 17.10.1995, forenede sager C-140/94 - C-142/94, DIP m.fl., Sml. I, s. 3257, praemis 14 og 15, dommen i sagen Sodemare m.fl., jf. note 57, praemis 41 og 42, dom af 18.6.1998, sag C-266/96, Corsica Ferries France, Sml. I, s. 3949, praemis 35, 36 og 49, og dommen i sagen Kommissionen mod Italien, jf. note 102, praemis 53 og 54.
(126) - Domskonklusionen i Meng-sagen, jf. note 123, og i Ohra-sagen, jf. note 124.
(127) - For et nyligt eksempel, se Corsica Ferries France-dommen, jf. note 125, praemis 51.
(128) - Dom af 5.10.1994, sag C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle, Sml. I, s. 5077, praemis 15.
(129) - Jf. ovenfor, punkt 207.
(130) - Jf. note 55.
(131) - Jf. note 2.
(132) - Jf. note 56.
(133) - Jf. ovenfor, punkt 214.
(134) - Hoefner og Elser-dommen, jf. note 53, praemis 21, og Job Centre-dommen, jf. note 54, praemis 21.
(135) - Hoefner og Elser-dommen, jf. note 53.
(136) - Dom af 16.6.1987, sag 118/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2599, praemis 6-16, og af 14.12.1995, sag C-387/93, Banchero, Sml. I, s. 4663, praemis 50.
(137) - Diego Càli & Figli-dommen, jf. note 97.
(138) - Dommen i sagen Van Landewyck m.fl. mod Kommissionen, jf. note 105, praemis 88, og generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse under Bosman-dommen, jf. note 21, punkt 255.
(139) - Dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, praemis 13 og 14.
(140) - Dom af 20.3.1985, sag 41/83, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 873, praemis 18 og 19.
(141) - Dom af 19.5.1993, sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533, praemis 8.
(142) - ERT-dommen, jf. note 64, praemis 33, og dom af 3.10.1985, sag 311/84, CBEM, Sml. s. 3261, praemis 17.
(143) - Dom af 10.12.1991, sag C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Sml. I, s. 5889, praemis 9.
(144) - Hoefner og Elser-dommen, jf. note 53, praemis 22.
(145) - Dom af 8.11.1983, forenede sager 96/82-102/82, 104/82, 105/82, 108/82 og 110/82, IAZ m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3369, praemis 20, og dommen i sagen Frubo mod Kommissionen, jf. note 110, praemis 30 og 31.
(146) - Dom af 17.12.1991, sag T-6/89, Enichem Anic mod Kommissionen, Sml. II, s. 1623, praemis 235.
(147) - Dommen i sagen Kommissionen mod Italien, jf. note 136, praemis 7 og 8, og Diego Calì & Figli-dommen, jf. note 97, praemis 22 og 23.
(148) - Bodson-dommen, jf. note 93, praemis 18.
(149) - Dommen i sagen Kommissionen mod Italien, jf. note 136, praemis 7 og 8, og Diego Calì & Figli-dommen, jf. note 97, praemis 16 og 17.
(150) - SAT Fluggesellschaft-dommen, jf. note 93, praemis 30, og Diego Calì & Figli-dommen, jf. note 97, praemis 22 og 23.
(151) - Hoefner og Elser-dommen, jf. note 53.
(152) - Jf. note 55.
(153) - Jf. note 2, punkt 53-65 i mit forslag til afgoerelse.
(154) - Jf. note 56.
(155) - Jf. ovenfor, punkt 312 og note 134-137.
(156) - Praemis 14, sammenholdt med praemis 16.
(157) - Praemis 11.
(158) - Praemis 18.
(159) - Jf. ovenfor, punkt 312 og note 138 og 139.
(160) - Jf. ovenfor, punkt 313 og note 145 og 146.
(161) - Praemis 12.
(162) - Praemis 15.
(163) - Praemis 10 og 18.
(164) - Praemis 15.
(165) - Praemis 19.
(166) - Praemis 9.
(167) - Praemis 10.
(168) - Praemis 13.
(169) - Praemis 15.
(170) - Praemis 17 og 22.
(171) - Jf. ovenfor, punkt 15.
(172) - Jf. note 53.
(173) - Dom af 13.12.1991, sag C-18/88, Sml. I, s. 5941.
(174) - Jf. ovenfor, punkt 301.
(175) - Dom af 16.11.1977, sag 13/77, GB-Inno-BM, Sml. s. 2115, praemis 30 og 31, dommen i sagen Ahmed Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebuero, jf. note 48, praemis 50, og ERT-dommen, jf. note 64, praemis 35.
(176) - Jf. ovenfor, punkt 298-305.
(177) - GB-Inno-BM-dommen, jf. note 175, praemis 32 og 42, og dommen i sagen Ahmed Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebuero, jf. note 48, praemis 50.
(178) - Centre d'insémination de la Crespelle-dommen, jf. note 128, praemis 15.
(179) - Dom af 29.11.1978, sag 83/78, Redmond, Sml. s. 2347, praemis 43 og 44, CBEM-dommen, jf. note 142, praemis 16 og 17, Centre d'insémination de la Crespelle-dommen, jf. note 128, praemis 24-27.
(180) - Dom af 11.11.1997, forenede sager C-359/95 P og C-379/95 P, Kommissionen og Frankrig mod Ladbroke Racing, Sml. I, s. 6225, praemis 32-37.
(181) - CBEM-dommen, jf. note 142, praemis 16, Hoefner og Elser-dommen, jf. note 53, praemis 28, ERT-dommen, jf. note 64, praemis 31, Merci convenzionali porto di Genova-dommen, jf. note 143, praemis 14, dom af 12.2.1998, sag 163/96, Raso m.fl., Sml. I, s. 533, praemis 25, og Corsica Ferries France-dommen, jf. note 125, praemis 39.
(182) - CBEM-dommen, jf. note 142, praemis 16.
(183) - Dom af 13.11.1975, sag 26/75, General Motors mod Kommissionen, Sml. s. 1367, praemis 9.
(184) - Centre d'insémination de la Crespelle-dommen, jf. note 128, praemis 20.
(185) - Se f.eks. CBEM-dommen, jf. note 142, praemis 17, Hoefner og Elser-dommen, jf. note 53, praemis 29, Merci convenzionali porto di Genova-dommen, jf. note 143, praemis 16, og Corbeau-dommen, jf. note 141, praemis 11.
(186) - Jf. note 128.
(187) - En tilsvarende argumentation findes i Banchero-dommen, jf. note 136, og Job Centre-dommen, jf. note 54.
(188) - Dom af 19.3.1991, sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223, praemis 22.
(189) - Se f.ek. Merci convenzionali porto di Genova-dommen, jf. note 143, praemis 17, og dom af 25.6.1998, sag C-203/96, Dusseldorp m.fl., Sml. I, s. 4075, praemis 61.
(190) - Jf. note 64. Jf. ogsaa Merci convenzionali porto di Genova-dommen, jf. note 143, og dommen i sagen Raso m.fl., jf. note 181.
(191) - Jf. note 53, og Job Centre-dommen, jf. note 54.
(192) - Jf. note 141. Se ogsaa Corsica Ferries France-dommen, jf. note 125, og Sacchi-dommen, jf. note 139.
(193) - Jf. note 181.
(194) - Jf. note 143.
(195) - Praemis 19.
(196) - Dommen i sagen Raso m.fl., jf. note 181, praemis 31, og GB-Inno-BM-dommen, jf. note 173, praemis 23 og 24.
(197) - Jf. note 53.
(198) - Praemis 29, 30 og 31.
(199) - Jf. note 54.
(200) - Praemis 34.
(201) - Jf. note 141.
(202) - Praemis 14.
(203) - Jf. note 125.
(204) - Jf. note 139.
(205) - Praemis 14, tredje afsnit.
(206) - Paa s. 443.
(207) - BRT-dommen, jf. note 106, praemis 23, og, modsaetningsvis, Zuechner-dommen, jf. note 50, praemis 7.
(208) - Raadets direktiv 98/49/EF af 29.6.1998 (EFT L 209, s. 46).
(209) - Dom af 23.10.1997, sag C-157/94, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 5699, praemis 39.
(210) - Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, jf. note 209, praemis 37.
(211) - Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, jf. note 209, praemis 40.
(212) - Dom af 7.2.1984, sag 238/82, Duphar m.fl., Sml. s. 523, praemis 16, Poucet og Pistre-dommen, jf. note 55, praemis 6, og dommen i sagen Sodemare m.fl., jf. note 57, praemis 27.
(213) - Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, jf. note 209, praemis 43.
(214) - Jf. ovenfor, punkt 352-363.
(215) - Dom af 13.12.1991, jf. note 173.
(216) - Jf. note 128. Dommen behandles ovenfor i punkt 392.
(217) - Jf. ovenfor, punkt 360.
(218) - Jf. note 188.
(219) - Jf. dommens praemis 13.
(220) - Praemis 51.
(221) - Dom af 13.12.1991, jf. note 173, praemis 26.
(222) - Dom af 9.11.1995, sag C-91/94, Sml. I, s. 3911, praemis 19.
(223) - Dom af 17.11.1992, forenede sager C-271/90, C-281/90 og C-289/90, Spanien m.fl. mod Kommissionen (»markedet for teletjenester«), Sml. I, s. 5833, praemis 22, og domme af 27.10.1993, henholdsvis sag 69/91, Decoster, Sml. I, s. 5335, og sag C-92/91, Taillandier, Sml. I, s. 5383.
(224) - Jf. note 223.
(225) - Jf. note 223.
(226) - Jf. note 64, praemis 37.
(227) - Jf. note 181, praemis 28-31.
(228) - Dom af 13.12.1991, jf. note 173, praemis 23 og 24.
(229) - Praemis 31.
(230) - Dom af 13.6.1958, sag 9/56, Meroni mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 55, paa s. 72, org. ref.: Rec. s. 9.
(231) - Dom af 27.10.1993, forenede sager C-46/90 og C-93/91, Lagauche m.fl., Sml. I, s. 5267.
(232) - Dom af 13.12.1991, jf. note 173, praemis 34, 35 og 36.
(233) - Jf. note 231, praemis 25-29.
(234) - Jf. ovenfor, punkt 304, og Centre d'insémination de la Crespelle-dommen, jf. note 128, praemis 15.
(235) - Merci convenzionali porto di Genova-dommen, jf. note 143, praemis 23.
(236) - Dom af 4.4.1968, sag 34/67, Lueck, Sml. 1965-1968, s. 515, org. ref.: Rec. s. 359, paa s. 370, og af 22.10.1998, forenede sager C-10/97 og C-22/97, IN.CO.GE.'90, Sml. I, s. 6307, praemis 18-21.
(237) - Dom af 15.9.1998, sag C-231/96, Edis, Sml. I, s. 4951, praemis 15 og 16.
(238) - Jf. note 2.
(239) - Bosman-dommen, jf. note 21, praemis 146.
(240) - Barber-dommen, jf. note 91, praemis 44.
(241) - Dom af 27.3.1980, forenede sager 66/79, 127/79 og 128/79, Salumi m.fl., Sml. s. 1237, praemis 11.
(242) - For et sammenligneligt tilfaelde jf. generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse i Decoster-sagen, jf. note 223, Sml. s. 5371.