62022TJ0208_RES
Asunto T‑208/22
Kinda Makhlouf
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 17 de julio de 2024
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Siria — Congelación de fondos y de recursos económicos — Restricción a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Lista de las personas, entidades y organismos a los que se aplica la congelación de fondos y de recursos económicos o que están sujetos a restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Inclusión y mantenimiento del nombre del demandante en la lista — Heredero de una persona que ya es objeto de medidas restrictivas — Derecho de defensa — Error de apreciación — Proporcionalidad — Derecho de propiedad — Libertad de circular y residir en los Estados miembros — Derecho a la vida familiar — Responsabilidad extracontractual»
Procedimiento judicial — Decisión o Reglamento que sustituye en el curso del proceso al acto impugnado — Solicitud de adaptación de la demanda — Requisitos
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 86, ap. 1)
(véanse los apartados 25 y 29)
Procedimiento judicial — Decisión o Reglamento que sustituye en el curso del proceso al acto impugnado — Solicitud de adaptación de la demanda — Obligación del demandante de exponer en dicha solicitud motivos y alegaciones adaptados — Inexistencia, salvo en caso de diferencias sustanciales entre los dos actos — Obligación de verificación del Tribunal General
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 86, aps. 1 y 4)
(véanse los apartados 35 a 37)
Procedimiento judicial — Adaptación de las pretensiones durante la sustanciación del proceso — Requisitos de forma — Exposición sumaria de los motivos invocados — Transposición de los motivos iniciales — Requisitos
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 86, ap. 4)
(véanse los apartados 38 y 39)
Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas — Obligación de comunicar las razones individuales y específicas que justifican las decisiones adoptadas — Derecho a ser oído antes de la adopción de dichas medidas — Limitaciones — Requisitos
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra a); Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2022/242, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2022/237]
(véanse los apartados 51 a 54, 56, 58 y 61)
Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Obligación de las instituciones de adherirse al punto de vista de las partes interesadas — Inexistencia — Obligación de responder a todas las alegaciones de las partes — Inexistencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2)
(véase el apartado 68)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Siria — Alcance del control — Prueba del fundamento de la medida — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones de Ejecución (PESC) 2022/242 y (PESC) 2023/1035, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2022/237 y 2023/1027]
(véanse los apartados 76 a 82)
Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Siria — Alcance del control — Inclusión del demandante en la lista anexa a la Decisión impugnada debido a su pertenencia a las familias Assad o Makhlouf — Documentos de acceso público — Valor probatorio
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones de Ejecución (PESC) 2022/242 y (PESC) 2023/1035, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2022/237 y 2023/1027]
(véanse los apartados 83, 86, 87 y 121 a 123)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Siria — Decisión 2013/255/PESC y Reglamento n.o 36/2012 — Presunción de apoyo al régimen sirio en contra de destacados empresarios que operen en Siria y de los miembros de las familias Assad o Makhlouf — Procedencia — Requisitos
[Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836, arts. 27, aps. 1 y 2, letras a) y b), y 28, aps. 1 y 2; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 36/2012 y 2015/1828, art. 15, aps. 1, letra a), y 1 bis, letra b)]
(véanse los apartados 89 a 92 y 94)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Siria — Decisión 2013/255/PESC y Reglamento n.o 36/2012 — Presunción de apoyo al régimen sirio en contra de miembros de las familias Assad o Makhlouf — Procedencia — Requisitos — Presunción iuris tantum — Prueba en contrario — Inexistencia
[Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836, art. 27, aps. 1 a 3, y 28, aps. 1 a 3; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 36/2012 y 2015/1828, art. 15, aps. 1, letra a), 1 bis, letra b), y 1 ter]
(véanse los apartados 93, 95 a 98, 101 a 104, 114, 116 y 125)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Congelación de fondos y restricciones en materia de admisión de personas, entidades u organismos asociados con el régimen sirio — Restricciones al derecho de propiedad — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Arts. 5 TUE, ap. 4, y 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 17 y 52, ap. 1; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones de Ejecución (PESC) 2022/242 y (PESC) 2023/1035, art. 28, ap. 6; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2022/237 y 2023/1027, art. 16]
(véanse los apartados 131 a 155 y 160)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Siria — Congelación de fondos y restricciones en materia de admisión de personas, entidades u organismos asociados con el régimen sirio — Restricciones al derecho al respeto de la vida privada y familiar — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Arts. 5 TUE, ap. 4, y 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7 y 52, ap. 1; Decisión 2013/255/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones de Ejecución (PESC) 2022/242 y (PESC) 2023/1035, arts. 27, ap. 9, y 34; Reglamentos del Consejo (UE) n.o 36/2012 y de Ejecución (UE) 2022/237 y 2023/1027, art. 32, ap. 4]
(véanse los apartados 163 y 168 a 183)
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilicitud — Perjuicio — Relación de causalidad — Requisitos acumulativos
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 187, 191 y 192)
Resumen
Mediante su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso de anulación interpuesto por la Sra. Kinda Makhlouf contra los actos por los que se incluyó su nombre en las listas de personas que se benefician del régimen sirio o que lo apoyan y son objeto, por ese motivo, de medidas restrictivas. En particular, precisa el alcance del criterio de la pertenencia familiar establecido por la Decisión 2013/255 (
1
) relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria y las reglas relativas a la carga de la prueba y a la refutación de la presunción establecida por dicha Decisión.
La Sra. Kinda Makhlouf es una de las hijas del Sr. Mohammed Makhlouf, un empresario de nacionalidad siria, fallecido el 12 de septiembre de 2020, cuyo nombre había sido incluido en las listas de personas y entidades afectadas por las medidas restrictivas adoptadas contra Siria por el Consejo de la Unión Europea en 2011. (
2
)
El nombre de la demandante fue incluido en las listas en cuestión el 21 de febrero de 2022, (
3
) por el siguiente motivo: «hija de Mohammed Makhlouf y miembro de la familia Makhlouf». Esta inclusión se basaba en el criterio de pertenencia a las familias Assad y Makhlouf, establecido en el artículo 27, apartado 2, letra b), y en el artículo 28, apartado 2, letra b), de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, así como en el artículo 15, apartado 1 bis, letra b), del Reglamento n.o 36/2012, (
4
) en su versión modificada por el Reglamento 2015/1828. Para ello, el Consejo se basó en la decisión de apertura de la sucesión de Mohammed Makhlouf procedente de un juez sirio de 27 de septiembre de 2020, decisión que la demandante, heredera del difunto, no había impugnado. La inscripción del nombre de la demandante en las listas en cuestión se mantuvo, en particular, el 25 de mayo de 2023. (
5
)
Apreciación del Tribunal General
Según la demandante, el mero hecho de pertenecer a la familia Makhlouf no debería justificar la adopción de medidas restrictivas en su contra. A este respecto, el Tribunal General señala, antes de nada, que los criterios de inclusión específicos respecto de las diferentes categorías de personas a que se refiere la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836, (
6
) son autónomos respecto del criterio general de asociación con el régimen sirio definido por esta Decisión. (
7
) Así pues, el mero hecho de pertenecer a una de las categorías de personas de que se trata basta para permitir adoptar las medidas restrictivas en cuestión, sin que sea necesario aportar la prueba del apoyo que las personas afectadas prestan al régimen sirio actual o del beneficio que extraen de dicho régimen. El Tribunal General dedujo de ello que el criterio de la pertenencia familiar establece un criterio objetivo, autónomo y suficiente para justificar la adopción de medidas restrictivas contra los «miembros de [la] familia […] Makhlouf». No obstante, las personas afectadas no deberán incluirse en las listas en cuestión si existe información suficiente que indique que no están vinculadas al régimen sirio, ni ejercen influencia alguna sobre este o representan un riesgo real de eludir las medidas restrictivas. (
8
) A este respecto, el Tribunal General recuerda que, en el marco de la oposición a los actos impugnados, correspondía a la demandante aportar las pruebas que refutaran la presunción iuris tantum de vinculación con el régimen sirio derivada del criterio de la pertenencia familiar.
En el presente asunto, el Tribunal General constata, a la vista de las alegaciones de la demandante y de las pruebas que ha presentado en relación, por una parte, con su vida privada y familiar y, por otra parte, con la supuesta ruptura de las relaciones entre la familia Makhlouf y el régimen sirio, que tales elementos no pueden refutar la presunción de vinculación con el régimen sirio.
El Tribunal General llega a una conclusión similar en lo que respecta a los elementos de cargo que figuran en un expediente de prueba adicional que el Consejo transmitió a la demandante el 31 de mayo de 2022. Entre ellos figura, en particular, un artículo del Financial Times que hace referencia a la adquisición por parte de la demandante, y de otros miembros de la familia Makhlouf cercanos a esta última, de apartamentos en Rusia mediante préstamos y operaciones financieras que habrían permitido desviar fondos fuera de Siria y eludir así las medidas restrictivas impuestas por la Unión. Dado que la demandante no ha negado esta información, que revela igualmente la existencia de vínculos entre ella y otros miembros de la familia Makhlouf afectados por las mismas medidas restrictivas, no ha precisado el origen de los fondos que le permitieron, en particular, adquirir el inmueble en Rusia. Por lo tanto, el Tribunal constata, por una parte, que los actos impugnados descansan en una base fáctica suficientemente sólida y, por otra parte, que la demandante no ha refutado válidamente la presunción de vinculación con el régimen sirio. Puesto que los actos impugnados no adolecen de error de apreciación, solicita que se desestime el recurso.
(
1
)	Decisión 2013/255/PESC del Consejo, de 31 de mayo de 2013, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2013, L 147, p. 14), en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2015/1836 del Consejo, de 12 de octubre de 2015 (DO 2015, L 266, p. 75).
(
2
)	Véanse la Decisión de Ejecución 2011/488/PESC del Consejo, de 1 de agosto de 2011, por la que se aplica la Decisión 2011/273/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2011, L 199, p. 74), y el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 755/2011 del Consejo, de 1 de agosto de 2011, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 442/2011 relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2011, L 199, p. 33). El nombre del Sr. Mohammed Makhlouf fue retirado de dichas listas mediante la Decisión de Ejecución (PESC) 2022/306 del Consejo, de 24 de febrero de 2022, por la que se aplica la Decisión 2013/255/PESC (DO 2022, L 46, p. 95), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/299 del Consejo, de 24 de febrero de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 36/2012 (DO 2022, L 46, p. 1).
(
3
)	Decisión de Ejecución (PESC) 2022/242 del Consejo, de 21 de febrero de 2022, por la que se aplica la Decisión 2013/255/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (DO 2022, L 40, p. 26), y Reglamento de Ejecución (UE) 2022/237 del Consejo, de 21 de febrero de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 36/2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2022, L 40, p. 6).
(
4
)	Reglamento (UE) n.o 36/2012 del Consejo, de 18 de enero de 2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.o 442/2011 (DO 2012, L 16, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2015/1828 del Consejo, de 12 de octubre de 2015 (DO 2015, L 266, p. 1).
(
5
)	Decisión (PESC) 2023/1035 del Consejo, de 25 de mayo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2013/255 (DO 2023, L 139, p. 49), y Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1027 del Consejo, de 25 de mayo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.o 36/2012 relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (DO 2023, L 139, p. 1).
(
6
)	Véase el artículo 27, apartado 2, letra b), de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836.
(
7
)	Véanse el artículo 27, apartado 1, y el artículo 28, apartado 1, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836.
(
8
)	Véanse el artículo 27, apartado 3, y el artículo 28, apartado 3, de la Decisión 2013/255, en su versión modificada por la Decisión 2015/1836.