62011CC0443
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 10 januari 2013 (
1
)
Zaak C-443/11
F. P. Jeltes,
M. A. Peeters,
J. G. J. Arnold
tegen
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[verzoek van de Rechtbank Amsterdam (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Sociale zekerheid van migrerende werknemers — Artikel 45 VWEU — Verordening (EEG) nr. 1408/71 — Artikel 71 — Volledig werkloze, atypische grensarbeider — Recht op uitkering in lidstaat van woonplaats — Weigering van uitkering door lidstaat van laatste werkzaamheden — Verordening (EG) nr. 883/2004 — Artikel 65 — Belang van arrest Miethe — Overgangsbepalingen — Artikel 87, lid 8 — Begrip ‚voortdurende situatie’”
1.
Onder de vigeur van verordening nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers, alsmede op hun gezin, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (
2
), heeft het Hof verklaard dat een volledig werkloze grensarbeider aanspraak heeft op een werkloosheidsuitkering in hetzij de lidstaat waar hij woont, hetzij de lidstaat waar hij laatstelijk werkzaam is geweest. (
3
) Het Hof dient zich thans te buigen over de vraag of deze pretoriaanse oplossing nog steeds van toepassing is onder verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels. (
4
) Ook wordt het verzocht zich uit te spreken over de verenigbaarheid met het Unierecht van een door de staat van de laatste werkzaamheden gehanteerd woonplaatsvereiste. Tot slot dient het Hof zijn licht te laten schijnen over de overgangsbepalingen ter zake van werkloosheidsuitkeringen voor de periode tussen verordening nr. 1408/71 en verordening nr. 883/2004.
I – Rechtskader
A – Unierecht
1. Verordening nr. 1408/71
2.
Artikel 71 van verordening nr. 1408/71 is het enige artikel van afdeling 3 dat betrekking heeft op werklozen die tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat woonden. Dit artikel luidt:
„1.   De werkloze werknemer die tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat woonde, heeft recht op uitkering overeenkomstig de volgende bepalingen:
a)
[...]
ii)
de volledig werkloze grensarbeider heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van de lidstaat op het grondgebied waarvan hij woont, alsof die wettelijke regeling tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op hem van toepassing was geweest; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend;
b)
i)
een werknemer die geen grensarbeider is en gedeeltelijk of door onvoorziene omstandigheden of volledig werkloos is, doch ter beschikking blijft van zijn werkgever of van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de bevoegde staat, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van die staat, alsof hij op het grondgebied van die staat woonde; deze uitkering wordt door het bevoegde orgaan verleend;
ii)
een werknemer die geen grensarbeider is, volledig werkloos is en zich ter beschikking stelt van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de lidstaat waarop hij woont of die naar dit grondgebied terugkeert, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van deze staat, alsof hij zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied daarvan had uitgeoefend; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend. Indien deze werknemer evenwel in het genot van uitkering werd gesteld voor rekening van het bevoegde orgaan van de lidstaat aan de wettelijke regeling waarvan hij het laatst onderworpen was, heeft hij recht op uitkering overeenkomstig artikel 69. De uitkering volgens de wettelijke regeling van de staat op het grondgebied waarvan hij woont, wordt geschorst gedurende het tijdvak waarin de werkloze op grond van artikel 69 aanspraak kan maken op uitkering krachtens de wettelijke regeling waaraan hij het laatst onderworpen was.
2.   Zolang een werkloze krachtens lid 1, sub a-i of sub b-i, recht op uitkering heeft, kan hij geen aanspraak op uitkering maken krachtens de wettelijke regeling van de lidstaat op het grondgebied waarvan hij woont.”
2. Verordening nr. 883/2004
3.
Verordening nr. 883/2004 heeft de voorschriften van verordening nr. 1408/71 gemoderniseerd en vereenvoudigd. (
5
)
4.
Uit punt 32 van de considerans van verordening nr. 883/2004 volgt dat „[t]eneinde de mobiliteit van werknemers te bevorderen, [...] het met name aangewezen [is] om het zoeken naar werk in de verschillende lidstaten te vergemakkelijken; het is derhalve nodig tot de een volledigere en effectievere coördinatie tussen de regelingen inzake werkloosheidsverzekering en de diensten voor arbeidsvoorziening van alle lidstaten te komen”.
5.
Ingevolge artikel 1 van verordening nr. 883/2004 wordt onder „grensarbeider” verstaan: „eenieder die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat maar die woont in een andere lidstaat, waarnaar hij in beginsel dagelijks of ten minste eenmaal per week terugkeert”.
6.
Artikel 7 van verordening nr. 883/2004 schrijft voor dat „[t]enzij in deze verordening anders [is] bepaald, [...] de uitkeringen verschuldigd op grond van de wetgeving van een of meer lidstaten of op grond van deze verordening, niet [kunnen] worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of de leden van zijn gezin in een andere lidstaat wonen dan die waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is”.
7.
Artikel 63 van verordening nr. 883/2004 bepaalt dat „[v]oor de toepassing van dit hoofdstuk [...] artikel 7 slechts [geldt] in de gevallen bedoeld in de artikelen 64 en 65 en binnen de daarin vermelde limieten”.
8.
Artikel 65, leden 1 tot en met 6, van verordening nr. 883/2004, dat betrekking heeft op werklozen die tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden in een andere dan de bevoegde lidstaat woonden, luidt als volgt:
„1.   De gedeeltelijke of door onvoorziene omstandighedenwerkloos geraakte werkloze die tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden, al dan niet in loondienst, in een andere dan de bevoegde lidstaat woonde, moet zich ter beschikking van zijn werkgever of van de arbeidsvoorzieningsdiensten van de bevoegde lidstaat stellen. Hij heeft recht op uitkering volgens de wetgeving van de bevoegde lidstaat alsof hij in die lidstaat woonde. Deze uitkering wordt door het orgaan van de bevoegde lidstaat verleend.
2.   De volledig werkloze, die tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden, al dan niet in loondienst, in een andere dan de bevoegde lidstaat woonde en in die lidstaat blijft wonen of ernaar terugkeert, stelt zich ter beschikking van de arbeidsvoorzieningsdiensten van de lidstaat waar hij woont. Onverminderd de toepassing van artikel 64 mag een volledig werkloze zich daarnaast ter beschikking stellen van de arbeidsvoorzieningsdiensten van de lidstaat waar hij zijn laatste werkzaamheden, al dan niet in loondienst, heeft verricht.
Een werkloze die geen grensarbeider is en die niet terugkeert naar de lidstaat van zijn woonplaats, stelt zich ter beschikking te stellen van de arbeidsvoorzieningsdiensten van de lidstaat aan de wetgeving waarvan hij het laatst onderworpen was.
3.   De in lid 2, eerste zin, bedoelde werkloze registreert zich als werkzoekende bij de bevoegde diensten voor arbeidsvoorziening van de lidstaat waar hij woont, wordt onderworpen aan de daar georganiseerde controles, en houdt zich aan de door de wetgeving van die lidstaat gestelde voorwaarden. Indien hij zich tevens als werkzoekende wenst in te registreren in de lidstaat waar hij zijn laatste werkzaamheden, al dan niet in loondienst, heeft verricht, voldoet hij volledig aan de in die lidstaat geldende verplichtingen.
[...]
5.   a) De in lid 2, eerste en tweede zin, bedoelde werkloze heeft recht op uitkering volgens de wetgeving van de lidstaat waar hij woont, alsof hij tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden, al dan niet in loondienst aan die wetgeving onderworpen was. Deze prestaties worden verleend door het orgaan van de woonplaats.
b) Een werknemer die geen grensarbeider is, en aan wie uitkering is verleend voor rekening van het bevoegde orgaan van de lidstaat aan welks wetgeving hij het laatst onderworpen was, heeft echter bij zijn terugkeer naar de lidstaat van de woonplaats, eerst recht op uitkering overeenkomstig artikel 64, waarbij het recht op uitkering krachtens onderdeel a) geschorst wordt, zolang hij recht op uitkering heeft krachtens de wetgeving waaraan hij het laatst onderworpen was.
6.   De door het orgaan van de woonplaats verleende uitkeringen krachtens lid 5 blijven ten laste van dit orgaan. Onverminderd lid 7 vergoedt het bevoegde orgaan van de lidstaat aan welks wetgeving de betrokkene het laatst onderworpen was, echter het orgaan van de woonplaats volledig voor de uitkeringen die gedurende ten hoogste de eerste drie maanden door laatstgenoemd orgaan zijn verstrekt. [...]”
9.
Titel VI van verordening nr. 883/2004, bestaande uit de artikelen 87 tot en met 91, legt de overgangs- en slotbepalingen vast.
10.
Artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004, zoals gewijzigd bij artikel 1, lid 19, van verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 (
6
), bepaalt dat „[i]ndien een persoon op grond van deze verordening [...] onderworpen [is] aan de wetgeving van een andere lidstaat dan die waaraan die persoon op grond van titel II van verordening (EEG) nr. 1408/71 onderworpen is, [...] de betrokkene onderworpen [blijft] aan deze wetgeving zolang de desbetreffende situatie voortduurt, maar in elk geval niet langer dan 10 jaar te rekenen vanaf de toepassingsdatum van deze verordening, tenzij hij een aanvraag indient om onderworpen te worden aan de wetgeving die op grond van deze verordening van toepassing is. Indien de aanvraag binnen een termijn van drie maanden vanaf de toepassingsdatum van deze verordening wordt ingediend bij het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving op grond van deze verordening van toepassing is, is deze wetgeving op betrokkene van toepassing vanaf de toepassingsdatum van deze verordening. [...]”
11.
Artikel 89 van verordening nr. 883/2004 juncto de artikelen 90 en 91 van die verordening bepaalt dat verordening nr. 883/2004 van toepassing wordt vanaf de inwerkingtreding van de toepassingsverordening en dat verordening nr. 1408/71 met ingang van die datum wordt ingetrokken.
3. Verordening (EG) nr. 987/2009
12.
Artikel 56, lid 2, van verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004 (
7
), luidt:
„Wanneer de in de betrokken lidstaten toepasselijke wetgeving vereist dat een werkloze aan bepaalde verplichtingen voldoet en/of werk zoekt, wordt voorrang verleend aan de verplichtingen en/of de pogingen om werk te vinden in de lidstaat van de woonplaats.
Het feit dat een werkloze in de lidstaat waar hij het laatst werkzaam is geweest, niet heeft voldaan aan alle verplichtingen en/of geen werk heeft gezocht, heeft geen invloed op de in de lidstaat van de woonplaats toegekende uitkeringen.”
13.
Artikel 97 van verordening nr. 987/2009 bepaalt dat deze verordening in werking treedt op 1 mei 2010.
4. Verordening (EEG) nr. 1612/68
14.
Artikel 7, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (
8
) bepaalt het volgende:
„1.   Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2.   Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.”
B – Nederlands recht
15.
Ingevolge de wet van 6 november 1986 tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid (hierna: „werkloosheidswet”), hebben werknemers die niet rechtmatig in Nederland verblijf houden geen recht op uitkering (
9
) en eindigt het recht op uitkering zodra de werknemer niet meer werkloos is of wanneer hij niet meer voldoet aan het verblijfscriterium. (
10
) Voorts bepaalt de werkloosheidswet dat indien het recht op uitkering is geëindigd en vervolgens de omstandigheid die tot dat eindigen heeft geleid, heeft opgehouden te bestaan, het recht op uitkering herleeft, voor zover geen nieuw recht op uitkering ingevolge de bepalingen van de werkloosheidswet bestaat. (
11
)
II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
16.
F. P. Jeltes, M. A. Arnold en J. G. J. Peeters, de verzoekers in het hoofdgeding, zijn alle drie Nederlands onderdaan.
17.
Jeltes woont in België. Hij was tot en met 30 juli 2010 werkzaam in Nederland. Na werkloos te zijn geworden, heeft hij op 2 augustus 2010 bij het bevoegde Nederlandse orgaan, te weten de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: „UWV”) een aanvraag voor een werkloosheidsuitkering op grond van de Nederlandse werkloosheidswet ingediend. Het UWV heeft deze aanvraag afgewezen op grond dat ingevolge artikel 65 van verordening nr. 883/2004 Jeltes de aanvraag in zijn woonland had moeten indienen.
18.
Peeters woont eveneens in België. Ook zij heeft in Nederland gewerkt. Na werkloos te zijn geworden, ontving zij vanaf 1 mei 2009 een werkloosheidsuitkering. Per 26 april 2010 heeft zij nieuw werk gevonden. Het UWV heeft hierop haar werkloosheidsuitkering beëindigd. Hierbij is haar meegedeeld dat als zij vóór 25 oktober 2010 opnieuw werkloos zou worden, zij voortzetting van haar WW-uitkering kon aanvragen. Na aan het einde van haar proeftijd te zijn ontslagen, heeft Peeters op 18 mei 2010 aldus een verzoek om voortzetting van haar werkloosheidsuitkering ingediend. Het UWV heeft dit verzoek afgewezen op grond dat sprake zou zijn van een nieuwe beoordeling van de werkloosheid en dat, nu haar verzoek dateert van na 1 mei 2010, artikel 65 van verordening nr. 883/2004 van toepassing zou zijn.
19.
Arnold woont in Duitsland en heeft in Nederland gewerkt. Nadat hij werkloos was geworden, is hem per 2 februari 2009 een werkloosheidsuitkering toegekend door het UWV. In maart 2009 is Arnold opnieuw gaan werken, nu als zelfstandige. Het UWV heeft per 6 april 2009 de werkloosheidsuitkering aan Arnold beëindigd en heeft hem hierbij meegedeeld dat hij, als hij vóór 30 augustus 2011 volledig zou stoppen met werken als zelfstandige, voortzetting van zijn werkloosheidsuitkering zou kunnen aanvragen. Nadat hij ten gevolge van het einde van zijn activiteiten opnieuw werkloos was geworden, heeft hij op 1 juni 2010 in die zin het UWV verzocht om voortzetting van de werkloosheidsuitkering. Het UWV heeft hierop afwijzend gereageerd. Omdat het verzoek volgde op de na 1 mei 2010 opgetreden beëindiging van zijn werk als zelfstandige, zou hij voortaan een werkloosheidsuitkering dienen aan te vragen bij de autoriteiten van zijn woonland. De in verordening nr. 883/2004 neergelegde overgangsbepalingen zouden niet van toepassing zijn op hem.
20.
De drie afwijzende besluiten van het UWV zijn gebaseerd op artikel 65 van verordening nr. 883/2004, dat de lidstaat van de woonplaats aanwijst als de lidstaat die bevoegd is ter zake van de toekenning van een werkloosheidsuitkering aan volledig werkloze grensarbeiders. De verzoekers in het hoofdgeding zijn tegen deze besluiten opgekomen bij de verwijzende rechter.
21.
Hun beroep is in wezen gebaseerd op de overweging dat, aangezien zij alle drie atypische grensarbeiders zijn, het UWV de door het Hof in zijn reeds aangehaalde arrest Miethe geformuleerde oplossing had moeten toepassen en dat het recht om te kiezen tussen de lidstaat van hun woonplaats (België of Duitsland) en de lidstaat van hun laatste werkzaamheden (Nederland) ten behoeve van de bepaling van de voor de toekenning van de werkloosheidsuitkering verantwoordelijke lidstaat, zou moeten blijven voortbestaan onder verordening nr. 883/2004.
22.
Aldus geconfronteerd met een vraag van uitlegging van Unierecht, heeft de Rechtbank Amsterdam de behandeling van de zaak geschorst en bij verwijzingsbeschikking, ingekomen ter griffie van het Hof op 29 augustus 2011, het Hof krachtens artikel 267 VWEU de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Geldt onder verordening (EG) nr. 883/2004 nog steeds de aanvullende strekking van het onder de vigeur van verordening (EEG) nr. 1408/71 gewezen arrest Miethe, te weten een keuzerecht voor de atypische grensarbeider ten aanzien van de lidstaat waar hij zich ter beschikking stelt van de arbeidsbemiddeling en van waaruit hij een werkloosheidsuitkering ontvangt op de grond dat in de lidstaat van zijn keuze de kansen op re-integratie in het arbeidsproces het grootst zijn? Of waarborgt artikel 65 van verordening nr. 883/2004, in zijn geheel bezien, reeds in voldoende mate dat de volledig werkloze werknemer een uitkering ontvangt onder voorwaarden die voor hem voor het zoeken naar werk het meest gunstig zijn, en heeft het arrest Miethe zijn toegevoegde waarde verloren?
2) Verzet het Unierecht, in casu artikel 45 van het VWEU of artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, zich ertegen dat een lidstaat weigert een werkloosheidsuitkering op grond van zijn nationale wetgeving toe te kennen in het geval van een volledig werkloos geworden migrerende werknemer (grensarbeider), die in die lidstaat zijn laatste werkzaamheden verrichtte en van wie, gelet op de aanwezigheid van sociale en familiebanden, kan worden aangenomen dat hij in die lidstaat de beste kansen heeft op re-integratie in het arbeidsproces, enkel op de grond dat hij in een andere lidstaat woonachtig is?
3) Hoe luidt – gelet op artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004, artikel 17 van het Handvest van de grondrechten [van de Europese Unie], alsmede het rechtszekerheidsbeginsel – het antwoord op de hiervoor gestelde vraag als aan een dergelijke werknemer reeds vóór de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004 een werkloosheidsuitkering op grond van het recht van de voormalige werkstaat is toegekend en waarvan de maximale uitkerings- en herlevingsduur ten tijde van die inwerkingtreding nog niet was verstreken (en waarbij die uitkering is beëindigd op grond van het feit dat de werkloze nieuw werk heeft aanvaard)?
4) Luidt het antwoord op de tweede vraag anders indien aan de betrokken werkloze grensarbeider[s] toezeggingen zijn gedaan dat zij om herleving van hun recht op uitkering kunnen verzoeken, indien zij na het vinden van nieuw werk opnieuw werkloos worden, en de verstrekte informatie hieromtrent niet juist of niet ondubbelzinnig geweest blijkt te zijn als gevolg van onduidelijkheden in de uitvoeringspraktijk?”
III – Procesverloop voor het Hof
23.
Peeters, het UWV, de Nederlandse, de Tsjechische, de Deense en de Duitse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof.
24.
Ter terechtzitting van 24 oktober 2012 hebben het UWV, de Nederlandse, de Tsjechische, de Deense en de Duitse regering alsmede de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.
IV – Juridische analyse
A – Eerste vraag
25.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of onder verordening (EG) nr. 883/2004 nog steeds de oplossing geldt die het Hof in het reeds aangehaalde arrest Miethe heeft geformuleerd. Alvorens hierop te kunnen antwoorden, is het noodzakelijk dit arrest nader te bekijken.
1. Het arrest Miethe en zijn ratio decidendi
26.
In het kader van de reeds aangehaalde zaak Miethe verzocht de verwijzende rechter om uitlegging van artikel 71 van verordening nr. 1408/71. Dit artikel regelde welke lidstaat bevoegd was voor de toekenning van een werkloosheidsuitkering en omvatte in wezen twee mogelijkheden.
27.
In de eerste plaats had de volledig werkloze grensarbeider recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van de lidstaat op het grondgebied waarvan hij woonde „alsof die wettelijke regeling tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op hem van toepassing was geweest”. (
12
) In de tweede plaats had een werknemer die geen grensarbeider was, volledig werkloos was en zich ter beschikking stelde van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de lidstaat waarop hij woonde, recht op uitkering door deze staat „alsof hij zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied daarvan had uitgeoefend”. Maar deze werknemer kon ook een recht op uitkering krijgen in de lidstaat van zijn laatste werkzaamheden. (
13
) In dat geval werd de uitkering door de staat op het grondgebied waarvan hij woonde geschorst.
28.
In voornoemde zaak Miethe kreeg het Hof de vraag voorgelegd of een volledig werkloze werknemer die in de lidstaat waar hij laatstelijk werkzaam was geweest privé en beroepsmatig bijzonder nauwe banden had, moest worden geacht te vallen onder het toepassingsgebied van de eerste mogelijkheid (enkel recht op uitkering in de lidstaat op het grondgebied waarvan hij woonde) of de tweede mogelijkheid (recht op uitkering in zowel de lidstaat op het grondgebied waarvan hij woonde als de lidstaat van zijn laatste werkzaamheden).
29.
Ter beantwoording van deze vraag heeft het Hof, in de eerste plaats, eraan herinnerd dat „artikel 71 van verordening nr. 1408/71 moet waarborgen dat aan migrerende werknemers werkloosheidsuitkeringen worden uitgekeerd onder voorwaarden die het gunstigst zijn voor het zoeken van nieuw werk”. Hierbij moet niet alleen worden gedacht „aan uitkeringen in geld, doch ook aan ondersteuning bij re-integratie in het beroepsleven die het arbeidsbureau garandeert aan arbeiders die zich ter beschikking van de diensten voor arbeidsbemiddeling hebben gesteld”. (
14
) Het Hof heeft hieruit afgeleid dat, door uit te gaan van de regel dat een volledig werkloze grensarbeider uitsluitend recht heeft op de uitkeringen van de staat waar hij woont, de Uniewetgever „stilzwijgend [heeft] ondersteld, dat in die staat de voorwaarden voor het zoeken van nieuw werk voor een dergelijke werknemer het gunstigst zijn”. (
15
)
30.
Tegelijkertijd heeft het Hof echter verklaard dat het nagestreefde doel niet kon worden bereikt, wanneer een volledig werkloze arbeider „in de lidstaat waar hij laatstelijk werkzaam is geweest, bij wijze van uitzondering privé en beroepsmatig nog steeds zodanige banden heeft dat hij daar de beste kansen op re-integratie in het beroepsleven heeft” (
16
), zodat, in een dergelijk geval, de werknemer moest worden beschouwd als een werknemer die geen grensarbeider is en die onder artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening nr. 1408/71 valt. Het Hof heeft op basis hiervan verklaard dat het in een dergelijk geval bij uitsluiting aan de nationale rechter staat „om te bepalen, of een werknemer die in een andere staat woont dan in de staat waar hij laatstelijk werkzaam is geweest, in die laatste staat niettemin de beste kansen op re-integratie in het beroepsleven heeft, zodat hij onder artikel 71, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71 valt”. (
17
)
31.
Hiermee blijkt zeer duidelijk uit het reeds aangehaalde arrest Miethe dat de door het Hof – nagenoeg tegen de bewoordingen van artikel 71 van verordening nr. 1408/71 zelf in – ontwikkelde aanpak zijn bestaansrecht enkel ontleende aan het streven om de werknemer te verzekeren van de meest gunstige voorwaarden voor het vinden van een nieuwe baan. Voorts wijs ik erop dat de mogelijkheid om, in een dergelijk geval, in de lidstaat van de laatste werkzaamheden een werkloosheidsuitkering aan te vragen, enkel openstond voor de categorie van de zogenaamde „atypische grensarbeiders”, vanwege hun privé en beroepsmatig bijzonder nauwe banden met de lidstaat van de laatste werkzaamheden. Naar alle waarschijnlijkheid heeft het Hof zich bevoegd geacht voorbij te gaan aan de bewoordingen van de verordening, omdat deze feitelijk berustten op een vermoeden – namelijk dat de meest gunstige voorwaarden om opnieuw werk te krijgen in het land van de woonplaats te vinden zijn – dat, althans in de bovenbedoelde uitzonderlijke gevallen, volgens hem weerlegbaar moest worden geacht. Tot slot merk ik dienaangaande nog op dat het feit dat, in verordening nr. 1408/71, de staat van de werkloosheidsuitkering noodzakelijkerwijs dezelfde was als de staat waar de werknemer zich diende in te schrijven om in aanmerking te komen voor de door de diensten voor arbeidsbemiddeling geboden ondersteuning, bij het Hof de overtuiging heeft doen postvatten dat in het geval van atypische grensarbeiders, de doelstelling van re-integratie in het beroepsleven eenvoudiger kon worden bereikt wanneer de werknemers zich zouden kunnen inschrijven bij de diensten voor arbeidsbemiddeling in de staat van hun laatste werkzaamheden, hetgeen de noodzaak inhield om ook deze staat bevoegd te verklaren voor het verlenen van een werkloosheidsuitkering.
2. De duidelijke wil van de Uniewetgever om een einde te maken aan de Miethe-uitzondering
32.
De door de onderhavige zaak opgeworpen vraag luidt derhalve of de zojuist geschetste ratio decidendi de instandhouding van de uitzondering onder verordening nr. 883/2004 kan rechtvaardigen.
33.
Ik constateer reeds nu dat de Uniewetgever er niet voor heeft gekozen om de door het Hof in zijn reeds aangehaalde arrest Miethe ontwikkelde aanpak uitdrukkelijk te verankeren, hoewel punt 21 van de considerans van verordening nr. 883/2004 wel degelijk verwijst naar de rechtspraak van het Hof, waaruit blijkt dat de wetgever zeer wel op de hoogte was van het standpunt dat het Hof in deze aangelegenheid had ingenomen. Artikel 65 van verordening nr. 883/2004 bepaalt dat de volledig werkloze grensarbeider recht heeft op uitkering in de lidstaat van zijn woonplaats. Met betrekking tot de toekenning van een uitkering heeft de wetgever noch een recht van keuze aan de grensarbeider geboden, noch specifieke bepalingen opgenomen voor de in het reeds aangehaalde arrest Miethe afgebakende categorie van atypische grensarbeiders.
34.
Sterker nog: deze bepaling gaat volledig in tegen hetgeen de Commissie in haar verordeningsvoorstel in overweging had gegeven. Artikel 51 van dit voorstel bepaalde namelijk dat de werknemer die op het grondgebied van een andere dan de bevoegde lidstaat woont en zich ter beschikking stelt van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de staat van zijn woonplaats, recht heeft op de door de bevoegde staat verleende uitkeringen. (
18
) De wetgever heeft dus weloverwogen vastgehouden aan het beginsel dat de staat van de woonplaats zorg moet dragen voor de werkloosheidsuitkering aan grensarbeiders.
35.
Echt nieuw is dat artikel 65 een scheiding heeft aangebracht tussen de lidstaat van de uitkering en de lidstaat waar de werknemer zich kan inschrijven bij de arbeidsvoorzieningsdiensten. Meer in het bijzonder bepaalt artikel 65, lid 2, van verordening nr. 883/2004 dat de grensarbeider „zich ter beschikking [stelt] van de arbeidsvoorzieningsdiensten van de lidstaat waar hij woont” en „zich daarnaast ter beschikking [mag] stellen van de arbeidsvoorzieningsdiensten van de lidstaat waar hij zijn laatste werkzaamheden, al dan niet in loondienst, heeft verricht”.
36.
Hoewel het niet geheel ondenkbaar is dat de wetgever, door de Miethe-benadering niet uitdrukkelijk te verankeren, deze in zijn redactie van artikel 65 van verordening nr. 883/2004 ook niet uitdrukkelijk terzijde heeft geschoven, moet deze verordening hoe dan ook worden uitgelegd in het licht van verordening nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad, zijnde de toepassingsverordening ervan. Uit punt 13 van de considerans van deze toepassingsverordening blijkt dat „[v]olledig werkloos geworden grensarbeiders [...] zich ter beschikking [kunnen] stellen van de arbeidsvoorzieningsdienst in zowel het woonland als de lidstaat waar zij hun laatste werkzaamheden hebben verricht”, maar „[z]ij hebben [...] alleen aanspraak op een uitkering van de lidstaat waar zij wonen”. (
19
)
37.
Zeer opmerkelijk is dat deze overweging tijdens de wetgevingsprocedure is toegevoegd op verzoek van het Europees Parlement, dat van mening was dat met een dergelijke precisering „er geen misverstand meer kan bestaan over het wel of niet meer toepassen van het arrest Miethe”. (
20
) Het is dus volstrekt duidelijk dat de Uniewetgever zich niet kon voorstellen dat de Miethe-aanpak onverminderd van toepassing zou blijven onder verordening nr. 883/2004.
38.
Desalniettemin kan het Hof voorbijgaan aan deze kennelijk ontbrekende wil van de wetgever, mocht hij tot de overtuiging geraken dat met verordening nr. 883/2004 de aangewezen doelstelling, namelijk het verzekeren van de beste kansen op re-integratie van de grensarbeider in het beroepsleven, niet wordt bereikt.
39.
Zou men zich strikt houden aan het normatieve kader dat door de basisverordening (verordening nr. 883/2004) in het leven is geroepen en door de toepassingsverordening (verordening nr. 987/2009) is gepreciseerd, dan zou de situatie er als volgt uitzien: de grensarbeider heeft recht op uitkering in de lidstaat waar hij woont, hij moet zich inschrijven bij de arbeidsvoorzieningsdiensten in die staat en kan, zo hij dit wil, zich tevens inschrijven bij de arbeidsvoorzieningsdiensten van de staat van zijn laatste werkzaamheden, wat niet wegneemt dat de prioriteit nog steeds ligt bij de naleving van de verplichtingen waaraan de werknemer is onderworpen in de staat van uitkering, dat wil zeggen de staat waar hij woont.
40.
Kan een dergelijke regeling grensarbeiders in het algemeen, en atypische grensarbeiders in het bijzonder – dat wil zeggen, nogmaals, die welke privé en beroepsmatig nog steeds bijzonder nauwe banden hebben in de lidstaat van hun laatste werkzaamheden – verzekeren van de beste kansen op re-integratie in het beroepsleven?
41.
In antwoord op een vraag hierover ter terechtzitting was de vertegenwoordiger van de Commissie niet in staat om aan te tonen in hoeverre het feit dat een atypische grensarbeider een werkloosheidsuitkering ontvangt van de staat van de laatste werkzaamheden, een element is dat hem verzekert van de meest gunstige kansen voor zijn re-integratie in het beroepsleven, terwijl vaststaat dat deze werknemer zich voortaan kan inschrijven bij de arbeidsvoorzieningsdiensten van de staat van zijn laatste werkzaamheden.
42.
Dienaangaande wijs ik er nog op dat Peeters in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd dat de arbeidsvoorzieningsdiensten van de staat van haar laatste werkzaamheden minder doeltreffend zouden zijn; zij zouden minder de noodzaak voelen zich in te zetten voor haar re-integratie in het beroepsleven, aangezien de betaling van de uitkering niet ten laste van deze staat komt. Het gaat hierbij evenwel slechts om een bewering die – mocht zij juist blijken – in elk geval een met het Unierecht strijdige ongelijke behandeling vormt. De instandhouding van de Miethe-rechtspraak kan echter niet worden gerechtvaardigd op de enkele grond van het bestaan van een dergelijke vrees.
43.
Bovendien volgt de omstandigheid dat in geval van strijdige verplichtingen voorrang moet worden gegeven aan de verplichtingen waaraan de werkzoekende in de staat van zijn woonplaats is onderworpen, noodzakelijkerwijs uit het feit dat de werkloosheidsuitkering voor rekening van die staat komt. Al met al deel ik niet de opvatting dat hierdoor een hindernis wordt opgeworpen voor de re-integratie in het beroepsleven in de staat van de laatste werkzaamheden. Ik blijf namelijk van mening dat de aan de werknemer geboden mogelijkheid om zich in te schrijven bij de arbeidsvoorzieningsdiensten van de twee lidstaten hem gelijktijdig toegang verleent tot vacatures en scholing op de arbeidsmarkt van de twee lidstaten, waardoor zijn kansen om snel een nieuwe baan te vinden zich verveelvoudigen.
44.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de eerste vraag van de verwijzende rechter in die zin te beantwoorden dat krachtens artikel 65, lid 5, sub a, van verordening nr. 883/2004 de enige staat die bevoegd is ter zake van een werkloosheidsuitkering aan volledig werkloze grensarbeiders, zelfs in het geval van atypische grensarbeiders, de staat van hun woonplaats is.
B – Tweede vraag
45.
De verwijzende rechter wenst van het Hof te vernemen of artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 en artikel 45 VWEU zich verzetten tegen de weigering van een werkloosheidsuitkering, zoals die van de Nederlandse autoriteiten met betrekking tot de verzoekers in het hoofdgeding, op de enkele grond dat de aanvragers van de uitkering niet voldoen aan het in de nationale wetgeving bestaande vereiste dat om in aanmerking te komen voor een werkloosheidsuitkering de woonplaats in Nederland moet zijn gelegen.
46.
Volgens vaste rechtspraak heeft „[d]e vaststelling dat een nationale maatregel in overeenstemming zou kunnen zijn met een handeling van afgeleid recht [...] immers niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat deze maatregel niet aan de verdragsbepalingen mag worden getoetst”. (
21
) Voorts heeft het Hof verklaard dat „[a]rtikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 [...] in dit verband de bijzondere uitdrukking [vormt] van het non-discriminatiebeginsel van artikel 39, lid 2, EG op het specifieke gebied van de sociale voordelen en [...] op dezelfde wijze [moet] worden uitgelegd als deze laatste bepaling”. (
22
)
47.
Het Hof heeft zich overigens reeds moeten buigen over situaties die lijken op die in het hoofdgeding. Wat dit betreft is het zeer waarschijnlijk het arrest Petersen (
23
) – hoewel gewezen vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004 – dat het meest overeenkomt met de zaak waar het hier om gaat. Het Hof diende zich in die zaak uit te spreken over de verenigbaarheid met artikel 39 EG van een Oostenrijkse bepaling die de toekenning van een uitkering – door het Hof gekwalificeerd als „werkloosheidsuitkering” – afhankelijk stelde van de voorwaarde dat de rechthebbenden hun woonplaats op het nationale grondgebied van deze staat hadden, wat dus de exporteerbaarheid van een dergelijke uitkering naar een andere lidstaat uitsloot. In die zaak ging het om een Duits onderdaan die na werkzaam te zijn geweest in Oostenrijk, waar hij woonde, opnieuw werkloos werd. Hij had de Oostenrijkse autoriteiten verzocht om een voorschot op de werkloosheidsuitkering. Dit voorschot werd geweigerd omdat hij ondertussen in Duitsland was gaan wonen.
48.
Een fundamenteel verschil evenwel met de onderhavige zaak is gelegen in het feit dat in de hierboven aangehaalde zaak Petersen vaststond dat de lidstaat die de toekenning van de betrokken uitkering had geweigerd, krachtens de coördinatiebepalingen van verordening nr. 1408/71 ook feitelijk de voor de werkloosheidsuitkering bevoegde lidstaat was. De rechtsvraag die vervolgens rees, was of de krachtens verordening nr. 1408/71 voor de werkloosheidsuitkering aangewezen lidstaat, zonder hiermee het primaire recht te schenden, de toekenning van deze uitkering afhankelijk mocht stellen van de voorwaarde dat de betrokkene zijn woonplaats op het nationale grondgebied van deze staat had.
49.
Hiermee houdt de overeenkomst met het reeds aangehaalde arrest Petersen op, aangezien de verzoekers in het hoofdgeding in de onderhavige zaak zonder meer onder de werkingssfeer van artikel 65 van verordening nr. 883/2004 – dat in de plaats is gekomen van artikel 71 van verordening nr. 1408/71 – vallen en artikel 65 nu juist bepaalt dat het de staat van de woonplaats is die gehouden is om werknemers als in het hoofdgeding een uitkering te verstrekken.
50.
De vraag – die nogal afwijkt van de vraag die het Hof in de reeds aangehaalde zaak Petersen kreeg voorgelegd – luidt dus of de weigering krachtens de Unierechtelijke coördinatiebepalingen door de staat van de laatste werkzaamheden om deze uitkering te verstrekken, strijdig is met het recht van vrij verkeer van deze werknemers, ervan uitgaande dat de verzoekers in het hoofdgeding ook werkelijk „werknemers” zijn in de zin van artikel 45 VWEU. (
24
) Volgens de verzoekers in het hoofdgeding, die uiteindelijk de kern van het coördinatiestelsel van verordening nr. 883/2004 voor de grensarbeiders ter discussie stellen zonder hierbij zover te gaan dat zij de geldigheid ervan uit het oogpunt van het primaire recht betwisten, zouden Nederlandse werknemers ervan worden afgeschrikt om hun recht op vrij verkeer uit te oefenen en zich te vestigen op het grondgebied van een andere lidstaat, op grond dat zodra zij als grensarbeider worden aangemerkt de staat van de woonplaats van deze werknemers verantwoordelijk wordt voor de werkloosheidsuitkering. Bovendien zou een dergelijke situatie discriminerend zijn ten opzichte van in Nederland werkende en wonende Nederlandse werknemers.
51.
Het Hof heeft weliswaar verklaard dat tenzij „zij objectief gerechtvaardigd is en evenredig aan het nagestreefde doel, [...] een bepaling van nationaal recht als indirect discriminerend [moet] worden beschouwd, wanneer zij naar haar aard migrerende werknemers eerder kan treffen dan nationale werknemers en derhalve meer in het bijzonder eerstbedoelde werknemers dreigt te benadelen” (
25
), en voorts dat „[d]it [...] het geval [is] bij het woonplaatsvereiste dat van toepassing is op de toekenning van de bovengenoemde uitkering, waaraan door nationale werknemers gemakkelijker wordt voldaan dan door werknemers uit andere lidstaten, aangezien vooral laatstgenoemde werknemers ertoe neigen – in het bijzonder in geval van werkloosheid of invaliditeit – het land van hun voormalige tewerkstelling te verlaten teneinde naar hun land van oorsprong terug te keren”. (
26
)
52.
Kenmerkend voor het aan de onderhavige zaak ten grond liggend hoofdgeding is evenwel dat de betrokken werknemers reeds gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer, het nationale grondgebied al hebben verlaten en niet van plan zijn om hiernaar terug te keren.
53.
Om te bepalen of het uitoefenen van het recht van vrij verkeer wordt belemmerd of ontmoedigd, moet eerst worden beschreven hoe de situatie van grensarbeiders als in het hoofdgeding wordt geraakt. Dat dit het geval is, ligt niet zonder meer voor de hand.
54.
Om te beginnen kan volgens vaste rechtspraak een werknemer er niet van uitgaan dat wat de sociale zekerheid betreft het feit dat hij zich elders vestigt, neutraal is. Dit volgt noodzakelijkerwijs uit het feit dat artikel 48 VWEU (
27
) de Europese Unie slechts de bevoegdheid tot de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels verleent en niet tot de harmonisatie ervan. Artikel 48 VWEU „raakt niet aan de materiële en formele verschillen tussen de socialezekerheidsregelingen van de onderscheiden lidstaten en dus ook niet aan de verschillen in de rechten van de aldaar werkzame personen”. (
28
)
55.
Voorts hebben de verzoekers in het hoofdgeding niet werkelijk aangetoond dat zij reëel nadeel ondervinden door het feit dat zij een werkloosheidsuitkering ontvangen van de lidstaat van hun woonplaats. Dienaangaande wijs ik er nogmaals op dat het uiterst moeilijk is om te beoordelen welk nationaal systeem het meest gunstig zou zijn.
56.
In de eerste plaats zou immers uit het dossier weleens kunnen blijken dat, bijvoorbeeld, het bedrag van de uitkering in Nederland hoger, maar de duur ervan in België langer is.
57.
In de tweede plaats kent het Unierecht geen coördinatiebeginsel dat erop is gericht om stelselmatig een recht op de hoogste uitkeringen te verzekeren. Hooguit moet ervoor worden gewaakt dat premies voor sociale verzekeringen worden betaald zonder dat zij recht geven op een tegenprestatie. (
29
) Het Hof heeft weliswaar verklaard dat het doel van het vrije verkeer van werknemers niet wordt bereikt „indien de werknemers als gevolg van de uitoefening van hun recht op vrij verkeer socialezekerheidsvoordelen zouden verliezen die hun door de wettelijke regeling van een lidstaat worden toegekend, met name wanneer deze voordelen de tegenprestatie vormen voor door hen betaalde bijdragen”. (
30
) In casu hebben de verzoekers in het hoofdgeding evenwel geen „socialezekerheidsvoordeel” verloren, maar is enkel het recht op uitkering dat is ontstaan op grond van de in Nederland gewerkte tijdvakken overgebracht naar de staat van de woonplaats en kan dit recht op elk moment weer worden ingeroepen in de staat van de laatste werkzaamheden mochten verzoekers hier opnieuw gaan wonen. Ook mag niet worden vergeten dat de verzoekers in het hoofdgeding, indien zij dit wensen, gebruik kunnen maken van de arbeidsbemiddelingsdiensten van de staat van hun laatste werkzaamheden. Overigens zal, gelet op de bijzondere aard van deze premies en de socialezekerheidsstelsels in het algemeen, geen enkele zuiver cijfermatige benadering de beste blijken. (
31
) Voorts wil ik erop wijzen dat het feit dat de lidstaat die de premies heeft geïnd niet de lidstaat is die de uitkering verstrekt, een door de lidstaten geaccepteerd gevolg is van de door hen gemaakte keuze – volgens de lidstaten ten gunste van de grensarbeiders –, welke keuze stoelt op bepaalde opvattingen over onderlinge solidariteit. (
32
)
58.
In de derde plaats wordt, zoals de Duitse regering in haar schriftelijke opmerkingen terecht opmerkt, de hoogte van de werkloosheidsuitkering in de regel door de lidstaten individueel en afhankelijk van de kosten voor levensonderhoud in de betrokken staat vastgesteld. Bijgevolg wordt het hogere bedrag van de Nederlandse werkloosheidsuitkering verklaard door het feit dat de kosten voor levensonderhoud in die lidstaat hoger zijn; kosten die niet gelden voor de verzoekers in het hoofdgeding aangezien zij in België, dan wel in Duitsland wonen. Dit fundamenteel element onderscheidt hen van die personen die in Nederland werken en wonen. Het gaat derhalve om ongelijke situaties die ongelijk mogen worden behandeld. (
33
)
59.
De behandeling van de grensarbeiders richt zich naar die van de onderdanen van het land waar zij wonen. Dit is het duidelijke gevolg van een door de Uniewetgever gemaakte keuze die hiermee uitvoering geeft aan het non-discriminatiebeginsel. De gelijke behandeling van grensarbeiders is gegarandeerd in de staat van de woonplaats, aangezien artikel 65 van verordening nr. 883/2004 bepaalt dat de staat van de woonplaats de werkloosheiduitkering moet verlenen „alsof” de werknemers tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden aan hun eigen wetgeving waren onderworpen.
60.
Tot slot is het in de onderhavige zaak van doorslaggevend belang dat de weigering van de Nederlandse autoriteiten, zoals gezegd, niet ertoe leidt dat aan de werknemers een werkloosheidsuitkering wordt onthouden, maar veeleer tot gevolg heeft dat zij zich wat de toekenning van deze uitkering betreft richten op de staat waar zij wonen. Deze oriëntatie op de staat van hun woonplaats vloeit voort uit de toepassing van een coördinatieregel die ter begunstiging van het vrije verkeer is vastgesteld door de Uniewetgever en gebaseerd is op de vooronderstelling dat het in het belang van deze werknemers is om deze uitkering te ontvangen in en van de staat waar zij wonen.
61.
Ik wil niettemin benadrukken dat het volstrekt duidelijk is – ook al is dit niet het onderwerp van de onderhavige prejudiciële verwijzing – dat het in de Nederlandse wetgeving opgenomen woonplaatsvereiste niet kan worden tegengeworpen in situaties, waarin toepassing moet worden gegeven aan artikel 65, lid 1, van verordening nr. 883/2004 (gedeeltelijk werkloze die in een andere dan de staat van zijn laatste werkzaamheden woont), dan wel artikel 65, lid 5, sub b, van deze verordening (werknemer die in de staat van zijn laatste werkzaamheden enige tijd een uitkering ontvangt, en dan verhuist naar een andere staat). (
34
)
62.
Aangezien de situatie van de verzoekers valt onder artikel 65, lid 5, sub a, van verordening nr. 883/2004 en op grond van hetgeen ik hiervoor, met name in punt 52 van deze conclusie, heb uiteengezet, lijkt mij, in omstandigheden als in het hoofdgeding, de weigering van de staat van de laatste werkzaamheden om een werkloosheidsuitkering te verlenen aan grensarbeiders die in een andere lidstaat wonen, geen afbreuk te doen aan het vrije verkeer van werknemers wanneer het recht op uitkering wordt overgebracht naar de staat van de woonplaats.
C – Derde en vierde vraag
63.
Met zijn derde en vierde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of op grond van artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004, artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de EU, het rechtszekerheidsbeginsel en/of het beginsel van het gewettigd vertrouwen de Nederlandse autoriteiten zouden kunnen worden gehouden om de verlening van de werkloosheidsuitkering aan de verzoekers in het hoofdgeding voort te zetten.
64.
Ik wijs er vooraf op dat deze vragen op slechts twee van de verzoekers betrekking hebben. De Nederlandse autoriteiten zijn namelijk begonnen met de verlening van een werkloosheidsuitkering aan Peters en Arnold vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004, waarmee zij toepassing hebben gegeven aan het voornoemde arrest Miethe. Toen deze twee werknemers opnieuw werk hadden gevonden, hebben deze zelfde autoriteiten hun de toezegging gedaan dat zij om herleving van hun recht op uitkering in Nederland zouden kunnen verzoeken, wanneer zij vóór een door deze autoriteiten vastgestelde datum – die na 1 mei 2010, de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004 was gelegen – opnieuw werkloos zouden worden.
65.
Het Hof wordt dus vooral verzocht zich te buigen over de vraag of een specifieke overgangsregeling van toepassing kan zijn op grensarbeiders die zich in een situatie bevinden als zojuist door mij beschreven. De beantwoording van deze vraag vergt een nauwkeurig onderzoek van de overgangsbepalingen van verordening nr. 883/2004.
1. De toepasselijkheid van artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004 op werkloosheidsuitkeringen
66.
Het in artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004 vastgelegde uitgangspunt luidt dat „[i]ndien een persoon op grond van deze verordening [...] onderworpen [is] aan de wetgeving van een andere lidstaat dan die waaraan die persoon op grond van titel II van verordening (EEG) nr. 1408/71 onderworpen is, [...] de betrokkene onderworpen [blijft] aan deze wetgeving zolang de desbetreffende situatie voortduurt”. Dienaangaande wijs ik erop dat de coördinatieregels op het gebied van werkloosheidsuitkeringen onder de oude verordening waren vastgelegd in titel III onder het kopje „Bijzondere bepalingen met betrekking tot de verschillende soorten prestaties”.
67.
De wetgeving die van toepassing is op Peters en Arnold blijft, als gevolg van de toepassing van de bepalingen van verordening nr. 883/2004, ongewijzigd. (
35
) Uit de bewoordingen van artikel 87, lid 8, blijkt dat dit voorschrift niet a priori situaties op het oog heeft als die waarover het Hof zich in deze zaak dient te buigen. De enige overgangsbepaling die specifiek betrekking heeft op werkloosheidsuitkeringen is artikel 87, lid 10, van verordening nr. 883/2004. Deze bepaling regelt evenwel enkel de toepassing ratione temporis van artikel 65, leden 2 en 3, van deze verordening in Luxemburg en leidt dus nauwelijks tot meer duidelijkheid.
68.
Mijns inziens is deze lacune te verklaren. Ik herinner eraan dat de Commissie in haar eerste voorstel voor deze verordening in overweging gaf om het beginsel te verankeren dat volledig werkloze grensarbeiders een uitkering in de staat van hun laatste werkzaamheden zouden moeten kunnen ontvangen. Aangezien dit beginsel een wijziging vormde ten opzichte van verordening nr. 1408/71, gaf de Commissie in overweging om overgangsbepalingen vast te stellen. (
36
) Zoals bekend heeft de Raad van de Europese Unie dit voorstel van de Commissie niet overgenomen, zodat uiteindelijk het beginsel is verankerd dat de staat van de woonplaats de werkloosheidsuitkering moet verlenen. Hoogstwaarschijnlijk heeft de wetgever de invoeging van overgangsbepalingen op dit gebied overbodig geacht, in de opvatting verkerend dat wat dit betreft het beginsel ongewijzigd bleef. Wat over het hoofd is gezien, is de situatie van de werknemers die onder de vigeur van verordening nr. 1408/71 als atypische grensarbeiders werden gekwalificeerd.
69.
Om die redenen moet mijns inziens worden overwogen om artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004 naar analogie toe te passen, aangezien de wetgever geen andere bepalingen heeft vastgesteld om, met inachtneming van verworven rechten, de overgang te verzekeren van de oude verordening naar de nieuwe die een einde maakt aan de tot dan toe erkende aparte behandeling van atypische grensarbeiders met betrekking tot werkloosheidsuitkeringen. Een dergelijke benadering heeft het voordeel van een dynamische uitlegging van deze verordening, zonder evenwel afbreuk te doen aan de bedoeling van de wetgever om een einde te maken aan de Miethe-uitzondering.
70.
Ik kan mij namelijk nauwelijks voorstellen dat in het geval van alle onder de vigeur van verordening nr. 1408/71 als atypisch gekwalificeerde grensarbeiders die van de staat van hun laatste werkzaamheden een uitkering ontvingen, deze uitkering met onmiddellijke ingang en zonder vooraankondiging op 1 mei 2010 is gestaakt.
71.
De wetgever heeft – mijns inziens onbedoeld – een juridische leemte gelaten in zowel de basis- als de toepassingsverordening; een leemte die in sommige gevallen door de lidstaten zelf is opgevuld. Zo heeft de Nederlandse regering ter terechtzitting verklaard op de werkloosheidsuitkeringen de in artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004 opgenomen overgangsbepaling te hebben toegepast, juist om de betrokken werknemers niet te plaatsen voor een onmiddellijke, plotselinge en vooral onvoorbereide verandering. (
37
) Een dergelijke analoge toepassing zal dus evenmin bij de lidstaten op afwijzing stuiten.
2. Het begrip „voortdurende situatie”
72.
Uitgaand van de mogelijkheid om artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004 toe te passen op het gebied van werkloosheidsuitkeringen, moet nog worden nagegaan of de situatie van de twee betrokken verzoekers in het hoofdgeding beantwoordt aan de eisen van de Uniewetgever. Dit artikel moet in die zin worden uitgelegd dat atypische grensarbeiders die, onder de vigeur van verordening nr. 1408/71, een werkloosheidsuitkering ontvingen van de staat van hun laatste werkzaamheden, hierop recht blijven houden „zolang de desbetreffende situatie voortduurt”.
73.
Wat kunnen de redenen van verandering zijn?
74.
Het is duidelijk dat, a priori, het opnieuw uitoefenen van een activiteit een verandering kan vormen in de situatie in de zin van artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004, vooral wanneer het gaat om werkloosheidsuitkeringen. (
38
) Het opnieuw uitoefenen van een activiteit betekent evenwel niet automatisch dat het recht op uitkering vervalt.
75.
Aangezien de Unie de vereiste bevoegdheid mist om de voorwaarden te harmoniseren waaronder het recht op werkloosheidsuitkering ontstaat, voortduurt of eindigt, moet worden verwezen naar het nationale recht. Niettemin moeten de lidstaten zich bij de vaststelling van deze voorwaarden naar het Unierecht schikken.
76.
Bijgevolg staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of, volgens het nationale recht, het feit dat Peeters en Arnold tijdelijk opnieuw activiteiten uitoefenen voldoende reden is om de uitkering te beëindigen, dan wel of het hierbij enkel gaat om een kortstondige onderbreking, waarbij deze uitkering kan worden voortgezet ingeval zij op korte termijn opnieuw werkloos worden.
77.
Het dossier bevat niet de noodzakelijke informatie met betrekking tot het nationale recht om het Hof in staat te stellen zich een mening te vormen en de uiteindelijke beoordeling staat, hoe dan ook, aan de verwijzende rechter. Niettemin wil ik erop wijzen dat uit de verklaringen van de Nederlandse autoriteiten ondubbelzinnig blijkt dat zij de situatie van de verzoekers als tijdelijk en opzichzelfstaand wensen te beschouwen, zodat het opnieuw uitoefenen van een beroepsactiviteit onvoldoende grond lijkt te zijn voor het definitief staken van de werkloosheidsuitkering, welke uitkering de concretisering vormt van de rechten die zijn verworven uit hoofde van de vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004 gewerkte tijdvakken. Uit de prejudiciële verwijzing blijkt namelijk dat het UWV aan de verzoekers heeft medegedeeld dat zij, indien zij vóór een bepaalde datum – gelegen na de inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004 – opnieuw werkloos zouden worden, de „voortzetting” van de werkloosheidsuitkering konden aanvragen.
78.
Om na te gaan of de situatie is veranderd, dat wil zeggen of sprake is van een gebeurtenis die het verlies inhoudt van het recht op werkloosheidsuitkering dat verkregen is op grond van de vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004 gewerkte tijdvakken, dient de nationale rechter ook rekening te houden met de duur van de periode waarin de betrokken werknemers daadwerkelijk opnieuw een beroepsactiviteit hebben uitgeoefend. In dit verband moet bijzondere aandacht worden besteed aan de situatie van Peeters. Het UWV heeft namelijk betoogd dat het feit dat zij tussen 26 april 2010 en 18 mei 2010 opnieuw werkzaam is geweest, een verandering van haar situatie inhoudt die verwijzing van de verzoekster naar de Belgische autoriteiten rechtvaardigt. Het is evenwel duidelijk dat Peeters met dit zeer korte tijdvak van werk – krap drie weken – geen nieuw recht op uitkering heeft verworven.
79.
Zonder dat op deze plaats nader hoeft te worden ingegaan op een mogelijke schending van het recht op eigendom, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van het gewettigd vertrouwen, geef ik het Hof daarom in overweging voor recht te verklaren dat artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat dit voorschrift, bij wijze van overgangsbepaling, ook van toepassing is op gevallen waarin, uit hoofde van titel III van verordening nr. 1408/71, volledig werkloze atypische grensarbeiders een werkloosheidsuitkering hebben ontvangen in de staat van hun laatste werkzaamheden, terwijl voortaan krachtens verordening nr. 883/2004 enkel de staat van de woonplaats de werkloosheidsuitkering dient toe te kennen. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of het opnieuw uitoefenen van beroepswerkzaamheden, in omstandigheden als in het hoofdgeding, heeft geleid tot het verval van de rechten die op grond van de vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004 gewerkte tijdvakken verkregen zijn.
V – Conclusie
80.
Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Rechtbank Amsterdam als volgt te beantwoorden:
„1)
Krachtens artikel 65, lid 5, sub a, van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, is ter zake van een werkloosheidsuitkering aan volledig werkloze grensarbeiders, zelfs in het geval van atypische grensarbeiders, de staat van hun woonplaats als enige staat bevoegd.
2)
Waar de situatie van de verzoekers valt onder artikel 65, lid 5, sub a, van verordening nr. 883/2004, doet, in omstandigheden als in het hoofdgeding, de weigering van de staat van de laatste werkzaamheden om een werkloosheidsuitkering te verlenen aan grensarbeiders die in een andere lidstaat wonen, geen afbreuk aan het vrije verkeer van werknemers wanneer het recht op uitkering wordt overgebracht naar de staat van de woonplaats.
3)
Artikel 87, lid 8, van verordening nr. 883/2004 moet aldus worden uitgelegd dat dit voorschrift, bij wijze van overgangsbepaling, ook van toepassing is op gevallen waarin, uit hoofde van titel III van verordening nr. 1408/71, volledig werkloze atypische grensarbeiders een werkloosheidsuitkering hebben ontvangen in de staat van hun laatste werkzaamheden, terwijl voortaan krachtens verordening nr. 883/2004 enkel de staat van de woonplaats de werkloosheidsuitkering dient toe te kennen. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of het opnieuw uitoefenen van beroepswerkzaamheden, in omstandigheden als in het hoofdgeding, heeft geleid tot het verval van de rechten die op grond van de vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004 gewerkte tijdvakken verkregen zijn.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale- zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1408/71”).
(
3
)	Zie arrest van 12 juni 1986, Miethe (1/85, blz. 1837).
(
4
)	PB L 166, blz. 1, met rectificatie in PB L 200, blz. 1.
(
5
)	Zie punt 3 van de considerans van verordening nr. 883/2004.
(
6
)	PB L 284, blz. 43.
(
7
)	PB L 284, blz. 1.
(
8
)	PB L 257, blz. 2.
(
9
)	Artikel 19, lid 1, sub f, van de werkloosheidswet.
(
10
)	Artikel 20, lid 1, sub d, van de werkloosheidswet.
(
11
)	Artikel 21 van de werkloosheidswet.
(
12
)	Artikel 71, lid 1, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71.
(
13
)	Artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening nr. 1408/71.
(
14
)	Arrest Miethe (aangehaald in voetnoot 3, punt 16).
(
15
)	Ibidem (punt 17).
(
16
)	Ibidem (punt 18).
(
17
)	Ibidem (punt 19).
(
18
)	Zie COM(1998) 779 def. van 21 december 1998, blz. 46 en 47.
(
19
)	Vooruitlopend op de mogelijkheid dat de werkzoekende aan verschillende verplichtingen tegelijk zou moeten voldoen, heeft de wetgever zelfs bepaald dat voorrang wordt verleend aan de controles en verplichtingen in de lidstaat van de uitkering, dat wil zeggen de lidstaat van de woonplaats (zie artikel 56, lid 2, van verordening nr. 987/2009).
(
20
)	Verslag van 16 juni 2008 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (doc. A6-0251/2008, blz. 7 en 8). De Commissie heeft de toevoeging van deze overweging aanvaard in haar gewijzigd voorstel voor de verordening [zie COM(2008) 647 def. van 14 oktober 2008, punt 4.1].
(
21
)	Arrest van 16 juli 2009, von Chamier-Glisczinski (C-208/07, Jurispr. blz. I-6095, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
22
)	Zie arresten van 23 februari 2006, Commissie/Spanje (C-205/04, punt 15), en 11 september 2007, Hendrix (C-287/05, Jurispr. blz. I-6909, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
23
)	Arrest van 11 september 2008 (C-228/07, Jurispr. blz. I-6989).
(
24
)	Zie naar analogie arrest Petersen (aangehaald in voetnoot 23, punten 48 en 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
25
)	Ibidem (punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (cursivering van mij).
(
26
)	Ibidem (punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
27
)	Preciezer gezegd vormt artikel 42 EG (thans artikel 48 VWEU) een van de rechtsgrondslagen van verordening nr. 883/2004.
(
28
)	Arrest von Chamier-Glisczinski (aangehaald in voetnoot 21, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
29
)	Zie onder andere arrest van 9 maart 2006, Piatkowski (C-493/04, Jurispr. blz. I-2369, punt 36).
(
30
)	Arrest Petersen (aangehaald in voetnoot 23, punt 43).
(
31
)	Het is bijvoorbeeld ondenkbaar dat iemand die gedurende zijn hele werkzame leven premie heeft betaald en nooit werkloos is geweest, de terugbetaling van de uit hoofde van de werkloosheidsverzekering betaalde premie kan vorderen.
(
32
)	Dienaangaande is de lidstaat van de laatste werkzaamheden verplicht om aan de lidstaat van de woonplaats de gedurende de eerste maanden verleende werkloosheidsuitkering te vergoeden; zie, naargelang het geval, artikel 65, lid 6, of artikel 65, lid 7, van verordening nr. 883/2004.
(
33
)	Hoewel ook zou kunnen worden betoogd dat het uiteindelijk gaat om de toepassing van één en het hetzelfde criterium, namelijk dat van de woonplaats van de werknemer.
(
34
)	Hetgeen het Hof reeds heeft verklaard; zie, met betrekking tot verordening nr. 1408/71, arrest van 18 juli 2006, De Cuyper (C-406/04, Jurispr. blz. I-6947, punt 38), en arrest Petersen (aangehaald in voetnoot 23, punten 39 en 40).
(
35
)	Zie ter vergelijking artikel 13, lid 2, sub f, van verordening nr. 1408/71 en artikel 11, lid 3, sub c, van verordening nr. 883/2004.
(
36
)	Zie artikel 70, lid 8, van het aanvankelijke verordeningsvoorstel. In haar motivering heeft de Commissie het volgende uiteengezet: „Er zij op gewezen dat niet kan worden uitgesloten dat door de toepassing van deze verordening op iemand de wetgeving van een andere lidstaat van toepassing wordt dan die aan de wetgeving waarvan hij krachtens verordening nr. 1408/71 onderworpen is. Hiervan zou bijvoorbeeld sprake zijn in het geval van werkloze grensarbeiders die krachtens verordening nr. 1408/71 onderworpen zijn aan de wetgeving van de staat waar zij wonen, terwijl zij krachtens het onderhavige voorstel worden onderworpen aan de wetgeving van de staat van de laatste werkzaamheden. De regel is dat dergelijke personen niet worden onderworpen aan de wetgeving van deze andere lidstaat, tenzij zij bij het bevoegde orgaan een verzoek hiertoe indienen krachtens verordening nr. 1408/71” (zie blz. 16 van verordeningsvoorstel van de Commissie, aangehaald in voetnoot 18 van deze conclusie).
(
37
)	De gevolgen van een onmiddellijke toepassing zouden namelijk bijzonder vervelend zijn voor een werkloze van wie de verlening van de uitkering in het land van zijn laatste werkzaamheden wordt gestaakt, terwijl hij nog niet de nodige stappen heeft ondernomen ter verkrijging van een uitkering in de staat van zijn woonplaats, hetgeen uiteraard leidt tot een wachttijd die de situatie van de betrokken werknemer nog meer verslechtert.
(
38
)	Zie in dezelfde zin: „Praktische handleiding: de wetgeving die van toepassing is op werknemers in de Europese Unie (EU), de Europese Economische Ruimte (EER) en in Zwitserland” (uitgave van de Europese Commissie, blz. 32).