61989CC0306_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - De feiten
1. In de onderhavige niet-nakomingsprocedure verwijt de Commissie de Helleense Republiek, dat zij richtlijn 82/470/EEG van de Raad van 29 juni 1982 houdende maatregelen ter bevordering van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten voor de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van bepaalde tussenpersonen op het gebied van het vervoer en van reisbureaubedrijven (groep 718 CITI) alsmede van opslagbedrijven (groep 720 CITI) (1) niet binnen de gestelde termijn in nationaal recht heeft omgezet.
2. In de eerste overweging van de considerans van de richtlijn wordt aangegeven, hoe de juridische situatie volgens het Verdrag ligt op het gebied van de vrijheid van vestiging en het verrichten van diensten:
"krachtens het Verdrag (is) ieder verschil in behandeling op grond van nationaliteit inzake vestiging en het verrichten van diensten sedert het einde van de overgangsperiode verboden (...)"
3. Hiervan uitgaande wordt in de derde overweging van de considerans van de richtlijn het doel daarvan omschreven als volgt:
"(...) dat het niettemin ook zonder een onderlinge erkenning van de diploma' s of een onmiddellijke cooerdinatie wenselijk lijkt de totstandkoming van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten voor de onder de groepen 718 en 720 CITI vallende werkzaamheden te bevorderen door het nemen van maatregelen die er in de eerste plaats op gericht zijn te voorkomen dat de onderdanen van Lid-Staten waar inzake de toegang tot de betrokken werkzaamheden geen enkele voorwaarde wordt gesteld, extra worden gehinderd".
4. Hiertoe is een reeks maatregelen voorzien die de Lid-Staten moeten treffen om de uitoefening van de in artikel 2 vermelde werkzaamheden eenvoudiger te maken. Daartoe behoren in de eerste plaats de verplichtingen waaraan de Lid-Staten als ontvangende staten gebonden zijn. Artikel 4, leden 1-5, behandelt in dit verband de erkenning van bewijzen van betrouwbaarheid, van het feit dat de betrokkene vroeger niet failliet is verklaard, en omtrent de financiële draagkracht. De artikelen 5-7 gaan over de vakbekwaamheidseisen in de ontvangende staat. In dat verband bepalen de artikelen 6 en 7, leden 1-3, in welke gevallen een bepaalde mate van beroepservaring moet worden erkend als bewijs, dat de betrokkene de vereiste kennis en capaciteiten bezit. Volgens artikel 5 dragen de Lid-Staten die voor de toegang tot of de uitoefening van een van de onder de richtlijn vallende werkzaamheden bepaalde eisen inzake beroepsbekwaamheid stellen, er zorg voor, dat een begunstigde op zijn verzoek vóór zijn vestiging of voordat hij een tijdelijke werkzaamheid begint uit te oefenen, op de hoogte wordt gesteld van de wettelijke regeling die geldt voor de werkzaamheid die hij wil uitoefenen.
5. Om te verzekeren dat het systeem goed functioneert, moeten de Lid-Staten als staten van herkomst op grond van artikel 4, lid 6, en artikel 7, lid 4, binnen de voor omzetting gestelde termijn de instanties en autoriteiten aanwijzen die tot afgifte van de betrokken verklaringen bevoegd zijn, en moeten zij de overige Lid-Staten en de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen.
6. Artikel 8 stelt de termijn voor omzetting op achttien maanden na de kennisgeving van de richtlijn. Daar kennisgeving van de richtlijn aan de Lid-Staten op 2 juli 1982 plaatsvond, verliep deze termijn op 2 januari 1984.
7. De Commissie ontving binnen deze termijn noch van verweerster noch langs andere weg inlichtingen over omzettingsmaatregelen in Griekenland; zij concludeerde hieruit, dat verweerster de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen. Zij volgde daarom de in artikel 169 EEG-Verdrag geregelde precontentieuze procedure, die zij met een brief van 16 april 1985 inleidde. Zowel in haar aanmaningsbrief als in haar met redenen omkleed advies sommeerde de Commissie de Helleense Republiek om de maatregelen mee te delen die zij ter omzetting van de richtlijn had getroffen. De Commissie vond de antwoorden van de Griekse regering in de precontentieuze procedure niet bevredigend en stelde het onderhavige beroep in.
8. Zij verzoekt het Hof om:
1) vast te stellen, dat de Helleense Republiek de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet binnen de gestelde termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 82/470/EEG van de Raad van 29 juni 1982 houdende maatregelen ter bevordering van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten voor de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van bepaalde tussenpersonen op het gebied van het vervoer en van reisbureaubedrijven (groep 718 CITI) alsmede van opslagbedrijven (groep 720 CITI);
2) de Helleense Republiek in de kosten te verwijzen.
9. Verweerster concludeert tot verwerping van het beroep, met verwijzing van de Commissie in de kosten. Tijdens de schriftelijke behandeling stelde zij zich op het standpunt, dat zij de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen was nagekomen. Als bewijs hiervan legde zij bij haar verweerschrift een wet, een presidentieel decreet, een wetsdecreet en een circulaire over. Ter terechtzitting gaf zij na vermaning echter toe, dat er bij de omzetting vertragingen waren opgetreden doordat de richtlijn verscheidene ministeries regardeerde.
10. Ik wil hier niet verder op de feiten en de middelen en argumenten van partijen ingaan; hiervoor verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting.
B - Standpunt
11. I. Allereerst een opmerking over het voorwerp van dit geding.
1. De hierboven geciteerde conclusie van de Commissie doet de vraag rijzen, in hoeverre volgens haar geen omzetting heeft plaatsgevonden. Wij weten namelijk, onder meer uit de parallelle niet-nakomingsprocedures tegen twee andere Lid-Staten (2), dat de Commissie de hier gebruikte formulering regelmatig hanteert wanneer zij wil aangeven, dat geen van de vereiste maatregelen (tijdig) is getroffen. In repliek heeft zij zich ook in die zin uitgelaten. Het valt echter te betwijfelen of de conclusie hier in die zin kan worden uitgelegd, nu de Commissie in haar verzoekschrift, dat volgens artikel 38, sub c, van het Reglement voor de procesvoering het voorwerp van het geding afbakent, enkel ingaat op sommige van de werkzaamheden die in de artikelen 2 en 3 van de richtlijn worden vermeld, te weten de werkzaamheden van scheepsagenten, reisbureaus, houders van pakhuizen en experts inzake verkeersongevallen; de andere werkzaamheden vermeldt zij niet uitdrukkelijk. Dit valt echter te verklaren uit het verloop van de precontentieuze procedure. In haar schriftelijke aanmaning had de Commissie verweerster namelijk verzocht om een volledig overzicht van de nationale bepalingen die voor de omzetting zorgden van elke afzonderlijke richtlijnbepaling. Verweerster verstrekte daarop gegevens over de bepalingen die voor de in het verzoekschrift genoemde werkzaamheden gelden, zonder evenwel de tekst van die bepalingen over te leggen. Daarnaast vermeldde zij ook nog het beroep van scheepsbevrachter, dat in Griekenland niet is geregeld. Op grond van deze gegevens was zij van oordeel, dat er weliswaar nog geen sprake was van een volledige omzetting, maar dat de juridische situatie in Griekenland, gelet op de hervorming die op dat moment gaande was, niet in strijd was met het gemeenschapsrecht.
12. In haar met redenen omklede advies gaat de Commissie enkel concreet in op de werkzaamheden van scheepsagenten en experts inzake verkeersongevallen en verwerpt zij de argumenten van de Griekse regering. Aan het einde van dit advies merkt zij echter op, dat zij overigens, sinds het antwoord op haar schriftelijke aanmaning, van de zijde van verweerster geen mededelingen heeft ontvangen die de conclusie toelaten, dat Griekenland de verplichtingen is nagekomen die uit de richtlijn voortvloeien. De Commissie is dus van oordeel, althans zo begrijp ik het verzoekschrift, dat verweerster geen van de maatregelen heeft getroffen die voor omzetting van de richtlijn vereist waren.
13. 2. Tijdens de mondelinge behandeling is gebleken, dat verweerster - ook volgens de Commissie - in de loop van de procedure voor het Hof althans een aantal van de vereiste bepalingen heeft vastgesteld; voor de beslissing van het Hof speelt dat echter geen rol. Voor die beslissing is uitsluitend relevant de rechtstoestand bij afloop van de termijn die de Commissie in haar met redenen omkleed advies heeft gesteld. (3)
14. II. Mijns inziens is het beroep met het aldus afgebakende voorwerp dan ook zonder meer gegrond, zoals de in het begin genoemde, naar omvang weliswaar vage, erkentenis van verweerster ter terechtzitting ook al doet vermoeden. Geen van de mededelingen van verweerster en geen van de door haar overgelegde teksten bieden houvast voor de stelling, dat tijdig met de omzetting van de richtlijn is begonnen, laat staan dat zij tijdig is voltooid.
15. 1. Met betrekking tot de mededelingen en teksten betreffende bepaalde werkzaamheden in Griekenland moet worden nagegaan, of zij in overeenstemming zijn met de voorschriften van de richtlijn, waaraan de Lid-Staten als ontvangende staten moeten voldoen. Anders dan verweerster meent, is hiervoor niet voldoende, dat de gelijke behandeling van Grieken en onderdanen van andere Lid-Staten wordt verzekerd. De in de richtlijn neergelegde verplichting tot erkenning van in de staat van herkomst opgestelde verklaringen over met name betrouwbaarheid, beroepservaring en afwezigheid van faillissement, gaat verder dan de verdragsverplichtingen, hetgeen ook blijkt uit de reeds aangehaalde overwegingen van de considerans. Hiervan uitgaande kan het volgende worden vastgesteld.
16. a) Met betrekking tot de werkzaamheden van expediteurs (artikel 2, A, van de richtlijn) heeft verweerster het presidentieel decreet nr. 453/1984 van 5 oktober 1984 overgelegd. Volgens artikel 1 beoogt dit decreet uitvoering te geven aan verordening nr. 11 van 27 juni 1960. (4) Het bevat niet de in de artikelen 4, 6 en 7 van de richtlijn voorgeschreven bepalingen over de erkenning van verklaringen van andere Lid-Staten over met name betrouwbaarheid, beroepservaring en afwezigheid van faillissement van de betrokkene en kan daarom hoe dan ook niet als toereikende omzettingsmaatregel worden aangemerkt. Het is echter de vraag, of een dergelijke omzettingsmaatregel hier wel nodig was. Het presidentieel decreet stelt namelijk helemaal geen eisen voor de toegang tot of de uitoefening van het beroep van expediteur. In haar verweerschrift verklaarde verweerster, dat de toegang tot het beroep van expediteur in Griekenland niet is geregeld en dat het overgelegde presidentieel decreet de enige regeling is op dit gebied. Zo dit juist is, bestaat er op dit punt geen verplichting tot omzetting van voornoemde bepalingen van de richtlijn. Voor de beoordeling van de vordering van de Commissie verandert dit echter niets, nu zij geen aparte grief heeft aangevoerd met betrekking tot het beroep van expediteur en zij Griekenland enkel nalatigheid verwijt voorzover omzettingsmaatregelen noodzakelijk waren.
17. b) Ten aanzien van het beroep van scheepsagent (artikel 2, A, van de richtlijn) erkent de Griekse regering, dat omzetting van de bepalingen van de richtlijn noodzakelijk is, maar nog niet heeft plaatsgevonden. Zij heeft de tekst van een circulaire van de minister voor Koopvaardij overgelegd (nr. 3111.9/2407 van 22 april 1988) en meegedeeld, dat een wetsontwerp is opgesteld, dat de onderdanen van andere Lid-Staten, zonder enige discriminatie ten opzichte van Griekse onderdanen, toegang geeft tot het beroep van scheepsagent.
18. De overgelegde circulaire heeft niet het rechtskarakter dat een omzettingsmaatregel volgens vaste rechtspraak (5) moet hebben om aan de eisen van artikel 189, derde alinea, te voldoen. Immers met dergelijke circulaires wordt niet bereikt, dat de inhoud van de richtlijn de vorm van dwingend nationaal recht aanneemt, met niet alleen verbindende kracht voor de overheid, maar bovendien met rechtstreekse werking jegens derden. (6) Overigens voldoet ook de tekst van de circulaire niet aan de eisen van de richtlijn. Weliswaar bepaalt punt 3 van de circulaire, in overeenstemming met de inhoud van het wetsontwerp zoals door verweerster weergegeven, dat verlof tot uitoefening van het beroep van scheepsagent aan onderdanen van andere Lid-Staten wordt verleend onder dezelfde voorwaarden als in de Griekse bepalingen zijn vastgesteld voor de Grieken. Maar niettemin ontbreekt een bepaling die zou kunnen worden beschouwd als een omzetting van de equivalentieregelingen van de artikelen 4, 6 en 7 van de richtlijn. Op dit punt staat het verzuim van verweerster dan ook vast.
19. c) Met betrekking tot de reisbureaus (artikel 2, B, sub a, van de richtlijn) ligt het al niet anders. De wet die in dit verband is overgelegd (wet nr. 393/1976), stelt voor deze werkzaamheden betrouwbaarheids-(7) en vakbekwaamheidseisen (8) en verlangt dat de aanvrager niet failliet is verklaard. (9) Daarmee ontstond voor verweerster de verplichting om de equivalentieregelingen van de artikelen 4, 6 en 7 in nationaal recht om te zetten. Dat is echter niet gebeurd. Met betrekking tot de betrouwbaarheidseisen en de voorwaarde dat geen faillissement heeft plaatsgevonden, wordt nergens bepaald, welke andere documenten of verklaringen naast het uittreksel uit het strafregister worden erkend (zie artikel 4, lid 1 in fine, en lid 3, van de richtlijn). Wat de bewijzen van vakbekwaamheid betreft, had artikel 6, lid 3, juncto artikel 7 moeten worden omgezet; desbetreffende bepalingen komen in de overgelegde wet echter evenmin voor.
20. Overigens betwijfel ik ook ten zeerste, of artikel 3 van de wet, dat de afgifte van vergunningen aan Grieken en buitenlanders regelt, wel in overeenstemming is met het beginsel van gelijke behandeling van de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag. In het geval van Griekse aanvragers zijn de betrokken instanties namelijk onvoorwaardelijk verplicht om de vergunning te verlenen (10) wanneer aan de in artikel 4 genoemde voorwaarden is voldaan; bij buitenlanders daarentegen is de verlening van de vergunning, behoudens gevallen waarin de staat van herkomst Grieken aanspraak geeft op een vergelijkbare vergunning (wederkerigheidsbeginsel), aan de discretie van de bevoegde instantie overgelaten. (11) Voor de onderhavige procedure is deze vraag echter niet relevant, daar de Commissie Griekenland enkel niet-omzetting van de richtlijn verwijt en niet ook schending van de genoemde verdragsbepalingen.
21. d) Met betrekking tot de werkzaamheden van houders van opslagplaatsen (artikel 2, C, van de richtlijn) heeft de Griekse regering een wetsdecreet overgelegd (nr. 3077/1954). Daarin wordt voor de verlening van een vergunning voor de exploitatie van een "algemeen pakhuis" onder meer als voorwaarde gesteld, dat de aanvrager niet wegens bepaalde delicten is veroordeeld (12) en dat hij niet failliet is verklaard, respectievelijk dat geen faillissementsaanvrage tegen hem loopt. (13) Het wetsdecreet bevat echter geen bepalingen tot omzetting van artikel 4, leden 1 en 3, van de richtlijn. Nu bovendien de minister van Handel op grond van artikel 4, lid 8, tweede zin, bewijzen kan verlangen met betrekking tot de financiële draagkracht, bestond er ook aanleiding tot omzetting van artikel 4, lid 4, van de richtlijn, dat de erkenning regelt van de verklaringen die door banken van andere Lid-Staten zijn afgegeven; ook dat is echter niet gebeurd.
22. e) Ik kom thans tot de werkzaamheden bestaande in het verrichten van technische controle of expertise van motorrijtuigen (artikel 2, D, sub a, van de richtlijn; hierna: "de werkzaamheden van experts inzake motorrijtuigen"). Verweerster heeft onweersproken gesteld, dat voor deze werkzaamheden in Griekenland in het algemeen geen specifieke eisen gelden. Voor zover dat het geval is, was omzetting niet vereist. De Commissie verwijt Griekenland echter uitdrukkelijk, de richtlijn niet te hebben omgezet voor het terrein waarvoor Griekenland zich op artikel 55 EEG-Verdrag beroept. Het gaat hier om de in artikel 3, D (Griekenland) vermelde werkzaamheden van experts inzake verkeersongevallen.
23. Volgens verweerster is deze omschrijving ontleend aan artikel 51 van de Griekse Wegenverkeerswet. Zij zou echter onjuist zijn, daar de in artikel 2, D, sub a, van de richtlijn genoemde werkzaamheden in Griekenland niet gereglementeerd zijn en een beroep met een dergelijke benaming in Griekenland ook niet bestaat. De omschrijving heeft enkel betrekking op het uitbrengen van incidentele expertiserapporten. Al deze overwegingen zijn voor ons echter niet van belang, daar de in artikel 3 van de richtlijn voorkomende benamingen blijkens de inleidende zin van dat artikel uitsluitend een indicatief karakter hebben.
24. Het enige dat moet worden nagegaan, is of een van de alternatieven van artikel 2 hierop betrekking heeft. De werkzaamheden bestaan hierin, dat de betrokkenen voor gerechten en overheidsinstanties op verzoek van deze of op verzoek van een partij als deskundige rapporteren over bepaalde feiten in verband met verkeersongevallen. De Griekse regering gaat er kennelijk van uit, dat deze werkzaamheden onder artikel 2, D, sub a, van de richtlijn vallen. Zonder op de details van de Griekse bepalingen in te hoeven gaan - deze zijn ons door geen van beide partijen meegedeeld - kan worden volstaan met de vaststelling, dat in elk geval een deel van de met de formulering van artikel 2, D, sub a, omschreven werkzaamheden - namelijk voorzover zij in verband staan met verkeersongevallen - vallen onder het begrip expert inzake verkeersongevallen in de zin van de Griekse bepalingen zoals verweerster ons die heeft beschreven.
25. Voor de aldus omschreven werkzaamheden was Griekenland volgens de tekst van de richtlijn verplicht, omzettingsmaatregelen te treffen. Om in Griekenland als "expert inzake verkeersongevallen" voor gerechten en overheidsinstanties rapporten te kunnen uitbrengen, moet men namelijk op een bepaalde lijst zijn geplaatst; opname op die lijst kan volgens de eigen verklaring van Griekenland enkel plaatsvinden, indien de aanvrager een technisch-wetenschappelijke opleiding of ervaring heeft op verkeerstechnisch terrein. Er wordt dus bezit van vakkennis en -bekwaamheid verlangd, die door opleiding of beroepservaring moet worden aangetoond. Bijgevolg was Griekenland ingevolge artikel 6, lid 2, van de richtlijn verplicht, de in die bepaling gestelde regels in nationaal recht om te zetten; deze geven gedetailleerd aan, in hoeverre de daadwerkelijke uitoefening van de betrokken werkzaamheden moet worden aanvaard als bewijs van de gevorderde kennis en bekwaamheid.
26. De Griekse regering lijkt deze consequentie niet te aanvaarden waar zij stelt, dat de Griekse regeling geen betrekking heeft op de werkzaamheden in hun totaliteit, maar enkel op bepaalde rapportages. Ook dat doet echter niet ter zake, daar artikel 6, lid 2, volgens zijn ondubbelzinnige tekst niet alleen betrekking heeft op de toegang tot, maar evenzeer op de uitoefening van de betrokken werkzaamheden. (14) Daar die uitoefening in de verwerende Lid-Staat - zij het enkel op een bepaald deelgebied - aan beperkende voorwaarden is onderworpen, bestond ook in zoverre een verplichting tot omzetting.
27. Volgens Griekenland vallen deze werkzaamheden echter onder artikel 55 EEG-Verdrag.
28. Zou dit juist zijn, dan zou de richtlijn inderdaad niet van toepassing zijn voor dit gebied. Want in zoverre zou artikel 57 EEG-Verdrag dan als rechtsgrondslag vervallen en zou een verdragsconforme uitlegging - die zoals bekend moet plaatsvinden voordat ongeldigheid kan worden vastgesteld - leiden tot de vaststelling, dat de werkingssfeer van de richtlijn navenant beperkter is.
29. De onderhavige werkzaamheden vallen echter niet onder artikel 55 EEG-Verdrag.
30. Allereerst moet worden vastgesteld, dat het begrip "openbaar gezag" een gemeenschapsrechtelijk begrip is, want het stelt de "(gemeenschapsrechtelijke) grenzen (...) ten einde te voorkomen dat eenzijdige voorschriften van de Lid-Staten het nuttig effect van het Verdrag (op het terrein van de vrijheid van vestiging) zouden frustreren". (15) Alleen al op die grond kan het argument van de Griekse regering in het verweerschrift van de hand worden gewezen, dat is voldaan aan de vereisten van het begrip "openbaar gezag", daar volgens de Griekse bepalingen bij de plaatsing op de lijsten de voorkeur wordt gegeven aan ambtenaren of gewezen ambtenaren. Daarme wordt immers gezegd, dat de werkingssfeer van artikel 55 afhangt van nationale criteria; gezien de geciteerde rechtspraak is dit argument dan ook niet houdbaar.
31. Men zou het onderzoek van de zaak vanuit het gezichtspunt van artikel 55 EEG-Verdrag hier kunnen afsluiten, daar verweerster in de procedure voor het Hof in zoverre geen andere argumenten heeft aangevoerd. Blijkens het verweerschrift gelden de bijzondere bepalingen van de Griekse regeling echter enkel voor de onderhavige expertisewerkzaamheden die voor gerechten of overheidsinstanties worden verricht. Daar in procedures ex artikel 169 EEG-Verdrag het algemeen belang bij de naleving van het gemeenschapsrecht door de Lid-Staten helemaal op de voorgrond staat, lijkt het mij wenselijk om artikel 55 ook vanuit die invalshoek te beschouwen, hoewel Griekenland zijn verdediging niet in die zin heeft geformuleerd.
32. Tot op heden heeft het Hof het begrip "openbaar gezag" in de zin van artikel 55 EEG-Verdrag niet algemeen en in abstracte termen gedefinieerd. In de zaak Reyners (16) heeft het Hof echter uitspraak gedaan in een geval dat analoog is aan het onderhavige. Kenmerkend hierbij is, dat de staat via zijn organen handelt in de uitoefening van het openbaar gezag, terwijl de betreffende werkzaamheden van de particulier op een of andere wijze met dit overheidshandelen in verband staan. In een dergelijke situatie strekt het rechtskarakter van het overheidshandelen als uitoefening van het openbaar gezag zich alleen dan uit tot de werkzaamheden van de betrokkene, wanneer deze "op zich beschouwd een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag" vormen. (17) Voor alle essentiële activiteiten van het advocatenberoep was volgens het Hof aan deze voorwaarde niet voldaan. Het overwoog, dat:
"beroepsverrichtingen welke - eventueel regelmatige en organische - contacten met de rechterlijke instanties en zelfs verplichte medewerking aan het functioneren ervan meebrengen, daarom nog geen deelhebben aan de uitoefening van het openbaar gezag opleveren, en dat inzonderheid niet als deelhebben aan dat gezag kunnen worden beschouwd de meest typische werkzaamheden van de advocaat, zoals consultatie en rechtsbijstand evenals de vertegenwoordiging en de verdediging van partijen in rechte, zelfs wanneer de tussenkomst of de bijstand van de advocaat verplicht is of in de wet bij uitsluiting aan de advocaat is opgedragen". (18)
33. Het Hof geeft hiervoor als motivering, dat:
"immers de uitoefening van die werkzaamheden de beoordeling door de rechter en de vrije uitoefening van de rechtspraak onaangetast laat". (19)
34. Deze overwegingen zijn op het onderhavige geval toepasbaar. Bij gebreke van aanknopingspunten voor het tegendeel kunnen wij ervan uitgaan, dat in Griekenland de bevindingen van een expert inzake verkeersongevallen die in opdracht van een overheidsinstantie of een gerecht een expertise verricht, de opdrachtgevende instantie niet binden. Er is dus hooguit sprake van een indirecte deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag. Deze conclusie is des te gerechtvaardigder, omdat de staat niet alleen de controle behoudt over het gebruik van de inhoud van de afzonderlijke rapporten, maar ook over de uitoefening van de werkzaamheden in hun geheel. (20)
35. Het door verweerster met betrekking tot de werkzaamheden van experts inzake motorrijtuigen aangevoerde argument, dat de werkzaamheden van experts inzake verkeersongevallen onder artikel 55 EEG-Verdrag vallen, moet dan ook worden verworpen.
36. Daarmee kan ook het door verweerster in de precontentieuze fase aangevoerde argument worden verworpen, dat de werkzaamheden van experts inzake verkeersongevallen het onderwerp vormen van een verklaring die een aantal Lid-Staten bij de vaststelling van de richtlijn in de notulen van de Raad hebben laten opnemen en volgens welke de richtlijn niet geldt voor de werkzaamheden van experts inzake verkeersongevallen. Daar deze verklaring, in elk geval wat Griekenland aangaat, noch met artikel 55 noch met de tekst van de richtlijn verenigbaar is, is haar inhoud in strijd met het gemeenschapsrecht. Nog geheel afgezien van haar eenzijdige karakter (21) is zij daarom irrelevant.
37. Volledigheidshalve wil ik er nog op wijzen, dat Griekenland op grond van het Verdrag niet gerechtigd is, de werkzaamheden van experts inzake verkeersongevallen aan eigen onderdanen voor te behouden. Mocht de omstandigheid dat ambtenaren en gewezen ambtenaren voor plaatsing op voornoemde lijst de voorkeur genieten, deze consequentie hebben - wat verweerster betwist -, dan zou dat nog een inbreuk op het Verdrag opleveren, waarover als zodanig in dit beroep echter niet wordt geklaagd. Een juiste omzetting van de richtlijn vooronderstelt echter logisch gesproken, dat iedere discriminatie van onderdanen van andere Lid-Staten is opgeheven.
38. Alles bij elkaar genomen moet dus met de Commissie worden vastgesteld, dat verweerster ook met betrekking tot de werkzaamheden van experts inzake motorrijtuigen (artikel 2, D, sub a, van de richtlijn) haar verplichtingen niet is nagekomen.
39. f) Voor geen van de voor het Hof behandelde werkzaamheden ((zie hierboven onder a) tot en met e) )) voor de uitoefening waarvan eisen van vakbekwaamheid gelden, zijn maatregelen getroffen ter omzetting van artikel 5 van de richtlijn, dat gaat over de voorlichting van de betrokkenen over de desbetreffende eisen.
40. 2. Met betrekking tot de verplichting die op grond van artikel 4, lid 6, en artikel 7, lid 4, van de richtlijn op de Lid-Staten als staat van herkomst rust, om de instanties aan te wijzen die tot afgifte van de in artikel 4, leden 1-5, artikel 6 en artikel 7, lid 1 en 2, bedoelde verklaringen bevoegd zijn, moet worden vastgesteld, dat de Griekse regering geen wettelijke bepalingen heeft meegedeeld die deze regeling beogen om te zetten. Op een vraag van het Hof heeft zij enkel gepreciseerd, dat de Directie Betrekkingen met de Europese Gemeenschappen bevoegd is om aan degenen die een beroepswerkzaamheid op het grondgebied van een andere Lid-Staat willen uitoefenen, officiële verklaringen af te geven, en wel op grond van vakbekwaamheidsdiploma' s, verklaringen van bevoegde beroepsorganisaties, de belastingdienst enzovoort. Deze directie is in het kader van de toetredingsonderhandelingen op verzoek van de Commissie aangewezen in verband met de mededeling van de Commissie van 13 juli 1974. (22) Wij hebben dus in de eerste plaats niet te maken met een maatregel die de voor omzetting van richtlijnen vereiste rechtsvorm heeft, en in de tweede plaats heeft de aanwijzing van de genoemde directie als bevoegde instantie, waar verweerster zich op beroept, niet plaatsgevonden voor de afgifte van de verklaringen op grond van richtlijn 82/470, waar het hier om gaat. (23) Waar Griekenland in dupliek wijst op de bevoegdheid van bepaalde instanties om verklaringen in ontvangst te nemen, miskent zij mijns inziens, dat de richtlijn daar niet over gaat. De verplichtingen die de artikelen 4, lid 6, en 7, lid 4, van de richtlijn de Lid-Staten opleggen, rusten op hen als staten van herkomst; zij moeten de verklaringen opmaken die de ontvangende staten moeten accepteren. De bevoegdheid van de instanties die de verklaringen in ontvangst nemen, volgt de bepalingen die in de ontvangende staat voor de betrokken werkzaamheden gelden. De uitlatingen van verweerster tijdens de mondelinge behandeling suggereren, dat zij zich inmiddels bij dit standpunt heeft aangesloten.
41. 3. Bijgevolg moet worden geconstateerd, dat verweerster de maatregelen die voor de omzetting van richtlijn 82/470 vereist waren, niet binnen de gestelde termijn heeft vastgesteld. Voor zover verweerster zich ter verdediging op "voorbehouden" beroept die zij via een verklaring (nr. 7889.82/ETS 40) in de notulen van de Raad heeft laten opnemen en waarover ook een gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de Commissie is afgelegd, ben ik van mening dat wij, bij gebreke van nauwkeurige informatie over de inhoud van al die verklaringen, hierop niet behoeven in te gaan.
42. Dat het voor verweerster wellicht ten gevolge van interne omstandigheden, zoals de verdeling van de respectieve bevoegdheden, moeilijker was om haar gemeenschapsrechtelijke verplichtingen tijdig na te komen, is volgens vaste rechtspraak eveneens irrelevant.
C - Conclusie
43. Op grond hiervan geef ik het Hof in overweging:
"1) Vast te stellen, dat de Helleense Republiek de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet binnen de gestelde termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 82/470/EEG van de Raad van 29 juni 1982 houdende maatregelen ter bevordering van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten voor de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van bepaalde tussenpersonen op het gebied van het vervoer en van reisbureaubedrijven (groep 718 CITI) alsmede van opslagbedrijven (groep 720 CITI);
2) de Helleense Republiek in de kosten te verwijzen."
(*) Oorspronkelijke taal: Duits.
(1) PB 1982, L 213, blz. 1.
(2) Zie arrest van 21 juni 1988, zaak 283/86, Commissie/België, Jurispr. 1988, blz. 3271, en arrest van 12 juli 1988, zaak 310/86, Commissie/Italië, Jurispr. 1988, blz. 3987.
(3) Aldus de vaste rechtspraak over de omzetting van richtlijnen: zie bijvoorbeeld arrest van 8 november 1990, zaak C-53/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-3917, r.o. 8.
(4) Verordening nr. 11 van de Raad ter uitvoering van artikel 79, lid 3, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap betreffende de opheffing van discrim
inaties inzake vrachtprijzen en vervoervoorwaarden (PB 1960, blz. 1121).
(5) Zie bij voorbeeld arrest van 2 december 1986, zaak 239/85, Commissie/België, Jurispr. 1986, blz. 3645, r.o. 7.
(6) Zie arrest van 30 mei 1991, zaak C-361/88, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-2607, r.o. 20.
(7) Zie artikel 4, lid 1, sub b, van de wet, dat verlangt, dat geen gevangenisstraffen van meer dan 3 maanden voor bepaalde strafbare feiten mogen zijn opgelegd, wat moet worden aangetoond door een uittreksel uit het strafregister.
(8) Zie artikel 4, lid 1, sub c, en lid 2, sub d, die als bewijs van algemene kennis (vergelijk artikel 6, lid 3, van richtlijn 82/470) het afsluitend diploma voor een bepaald middelbare-schooljaar verlangen.
(9) Zie artikel 4, lid 2, sub b, dat een desbetreffende verklaring van de griffier van het bevoegde gerecht van eerste aanleg verlangt.
(10) Zie lid 2: "Deze vergunning wordt verleend (...)" (cursivering toegevoegd).
(11) Zie lid 3: "Een dergelijke vergunning kan worden verleend (...)" (cursivering toegevoegd).
(12) Zie artikel 5, lid 1, sub a, van het wetsdecreet.
(13) Zie artikel 5, lid 1, sub b, van het wetsdecreet.
(14) Deze ruime werkingssfeer is niet enkel vereist voor de verwezenlijking van het vrij verrichten van diensten, maar ook voor die van de vrijheid van vestiging: zie arrest van 18 juni 1985, zaak 197/84, Steinhauser, Jurispr. 1985, blz. 1819, r.o. 16.
(15) Arrest van 15 maart 1988, zaak 147/86, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1988, blz. 1637, r.o. 8.
(16) Arrest van 21 juni 1974, zaak 2/74, Reyners, Jurispr. 1974, blz. 631.
(17) Arrest Reyners, reeds geciteerd, r.o. 45, 54 en punt 2 van het dictum; bevestigd in arrest van 5 december 1989, zaak C-3/88, Commissie/Italië, Jurispr. 1989, blz. 4035.
(18) Arrest Reyners, reeds geciteerd, r.o. 51 en volgende.
(19) Arrest Reyners, reeds geciteerd, r.o. 53.
(20) Zie met betrekking tot dit aspect het reeds geciteerde arrest in zaak 147/86, r.o. 10.
(21) Zie in dit verband het arrest van 30 januari 1985, zaak 143/83, Commissie/Denemarken, Jurispr. 1985, blz. 427, r.o. 12 en volgende.
(22) Betreffende bewijzen, verklaringen en documenten die zijn voorgeschreven in de tot en met 1 juni 1973 door de Raad vastgestelde richtlijnen op het gebied van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten en betrekking hebben op
- de betrouwbaarheid
- het feit dat er geen faillissement heeft plaatsgehad
- de aard en de duur van de in de landen van herkomst uitgeoefende beroepswerkzaamheden
(PB 1974, C 81, blz. 1).
(23) Zie de lijst van richtlijnen waarop de bekendmaking van de Commissie - zie vorige voetnoot - betrekking heeft: bijlage 2 bij de bekendmaking.