62020CC0368
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA
od 6. listopada 2021. (
1
)
Spojeni predmeti C‑368/20 i C‑369/20
NW
protiv
Landespolizeidirektion Steiermark (C‑368/20)
i
NW
protiv
Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (C‑369/20)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Landesverwaltungsgericht Steiermark (Zemaljski upravni sud u Štajerskoj, Austrija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Zakonik o schengenskim granicama – Uredba (EU) 2016/399 – Članak 25. – Privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama – Nacionalni propis kojim se predviđa nekoliko uzastopnih razdoblja nadzora – Proporcionalnost – Članak 72. UFEU‑a – Slobodno kretanje osoba – Članak 4. stavak 2. UEU‑a”
I. Uvod
1.
Člankom 3. stavkom 2. UEU‑a određuje se da Unija „svojim građanima nudi područje slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba zajedno s odgovarajućim mjerama u pogledu nadzora vanjskih granica, azila, useljavanja te sprečavanja i suzbijanja kriminala”. U ovim se predmetima od Suda u biti traži da odluči o osjetljivoj ravnoteži, koja proizlazi iz te odredbe, između slobode građana Unije da se kreću unutar područja bez unutarnjih granica i održavanja sigurnosti tog područja.
2.
Konkretnije, ovi se predmeti odnose na tumačenje, među ostalim, članka 25. Zakonika o schengenskim granicama (
2
). Ta odredba predstavlja iznimku od općeg načela tog zakonika, prema kojem se unutarnje granice mogu prelaziti a da se pritom ne provode granične kontrole osoba, neovisno o njihovu državljanstvu (
3
). U tom pogledu, u stavku 1. tog članka državama članicama dopušta se da u iznimnim okolnostima u kojima se suočavaju s ozbiljnom prijetnjom javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti privremeno ponovno uvedu nadzor državne granice na unutarnjim granicama, u uvjetima koji se predviđaju u toj odredbi. U stavku 4. prvoj rečenici navedenog članka u tom se pogledu predviđa najdulje razdoblje od šest mjeseci za ponovno uvođenje nadzora.
3.
U ovim se predmetima od Suda u biti traži da odgovori na pitanje protivi li se članku 25. Zakonika o schengenskim granicama ponovna primjena njegova stavka 1. u slučaju da se država članica nakon isteka razdoblja od šest mjeseci predviđenog u stavku 4. tog članka i dalje suočava s ozbiljnom prijetnjom javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti.
4.
To se pitanje postavlja u kontekstu u kojem je Republika Austrija ponovno uvela nadzor državne granice između te države članice i Republike Slovenije na temelju članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama. Budući da Republika Austrija u biti smatra da se suočava s kontinuiranim ozbiljnim prijetnjama, nekoliko je puta zaredom ponovno uvela nadzor na temelju te odredbe, svaki put u razdoblju od šest mjeseci. Međutim, napominjem da upućeno pitanje ima širi kontekst. Naime, tijekom godina nekoliko je drugih država članica ponovno uvelo nadzor na svojim unutarnjim granicama pri čemu su iz sličnih razloga uzastopno ponovno primijenile istu odredbu (
4
).
5.
Nakon mojeg izlaganja, objasnit ću zašto smatram da se članku 25. Zakonika o schengenskim granicama u načelu ne protivi ponovna primjena njegova stavka 1. ako se država članica nakon isteka razdoblja od šest mjeseci predviđenog u stavku 4. tog članka i dalje suočava s ozbiljnom prijetnjom javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti. Unatoč tome, kad je u biti riječ o daljnjem trajanju prethodne ozbiljne prijetnje, smatram da u svrhu takve ponovne primjene načelo proporcionalnosti podrazumijeva poštovanje posebno strogih kriterija koje ću iznijeti.
II. Pravni okvir
A.
Zakonik o schengenskim granicama
6.
Člankom 25. Zakonika o schengenskim granicama, naslovljenim „Opći okvir za privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama”, predviđa se:
„1.   Ako se u području bez nadzora unutarnjih granica pojavi ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u nekoj državi članici, ta država članica može iznimno ponovo uvesti nadzor državne granice, na svim ili nekim određenim dijelovima svojih unutarnjih granica, u trajanju od najviše 30 dana ili u predviđenom trajanju ozbiljne prijetnje ako je to trajanje dulje od 30 dana. Područje primjene i trajanje privremenog ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama ne smije prekoračiti vrijeme koje je izričito potrebno za odgovor na ozbiljnu prijetnju.
2.   Nadzor državne granice na unutarnjim granicama ponovo se uvodi samo kao krajnja mjera i u skladu s člancima 27., 28. i 29. Kriteriji navedeni u člancima 26. i 30. uzimaju se u obzir u svakom slučaju kada se smatra da je odluka o ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama u skladu s člancima 27., 28. ili 29.
3.   Ako ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u dotičnoj državi članici potraje i nakon razdoblja navedenog u stavku 1. ovog članka, ta država članica može produljiti trajanje provođenja nadzora državne granice na svojim unutarnjim granicama, uzimajući u obzir kriterije navedene u članku 26. i u skladu s člankom 27., na istoj osnovi kao što je navedeno u stavku 1. ovog članka te, uzimajući u obzir nove elemente, za dodatna razdoblja od najviše 30 dana.
4.   Ukupno trajanje razdoblja tijekom kojeg se nadzor državne granice ponovo uvodi na unutarnjim granicama, uključujući sva produljenja određena u stavku 3. ovog članka, ne smije prekoračiti šest mjeseci. Ako postoje iznimne okolnosti kako je navedeno u članku 29., to ukupno razdoblje može se produljiti na maksimalno dvije godine u skladu sa stavkom 1. tog članka.”
7.
Člankom 26. tog zakonika, naslovljenim „Kriteriji za privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama”, predviđa se:
„Ako se neka država članica odluči na, kao krajnju mjeru, ponovno privremeno uvođenje nadzora državne granice na jednoj ili više svojih unutarnjih granica ili na njihovim dijelovima ili odluči produljiti takvo privremeno ponovno uvođenje, u skladu s člankom 25. ili člankom 28. stavkom 1., ona ocjenjuje koliko ta mjera može na odgovarajući način ukloniti prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti te procjenjuje proporcionalnost mjere u odnosu na tu prijetnju. Kod donošenja te procjene, država članica posebice uzima u obzir sljedeće:
(a)
mogući utjecaj prijetnji na svoj javni poredak ili unutarnju sigurnost, uključujući one nakon terorističkih napada ili prijetnji i uključujući one od strane organiziranog kriminala;
(b)
mogući utjecaj takve mjere na slobodno kretanje osoba u okviru područja bez nadzora unutarnjih granica.”
8.
U članku 27. navedenog zakonika, naslovljenom „Postupak za privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama na temelju članka 25.”, navodi se:
„1.   Ako država članica planira ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama na temelju članka 25., ona obavješćuje ostale države članice i Komisiju najkasnije četiri tjedna prije planiranog ponovnog uvođenja, ili u kraćem roku ako su okolnosti koje uzrokuju potrebu za ponovim uvođenjem nadzora državne granice na unutarnjim granicama poznate manje od četiri tjedna prije planiranog ponovnog uvođenja. U tu svrhu država članica dostavlja sljedeće informacije:
(a)
razloge za predloženo ponovno uvođenje, uključujući sve relevantne podatke koji detaljno navode događaje koji predstavljaju ozbiljnu prijetnju njezinom javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti;
(b)
područje primjene predloženog ponovnog uvođenja uz naznaku dijela ili dijelova unutarnjih granica gdje se nadzor državne granice treba ponovo uvesti;
(c)
nazive ovlaštenih graničnih prijelaza;
(d)
datum i trajanje planiranog ponovnog uvođenja;
(e)
prema potrebi, mjere koje druge države članice trebaju poduzeti.
Obavijest iz prvog podstavka mogu također zajednički podnijeti dvije ili više država članica.
Prema potrebi, Komisija može zahtijevati dodatne informacije od dotične države članice, odnosno dotičnih država članica.
2.   Informacije iz stavka 1. podnose se Europskom parlamentu i Vijeću u isto vrijeme kada su priopćene i drugim državama članicama na temelju tog stavka.
[…]
4.   Nakon obavješćivanja od strane određene države članice prema stavku 1. i u svrhu savjetovanja iz stavka 5., Komisija ili bilo koja druga država članica može dati mišljenje, ne dovodeći u pitanje članak 72. UFEU‑a.
Ako je, na temelju informacija sadržanih u obavijesti ili dodatnih informacija koje je primila, Komisija zabrinuta u pogledu nužnosti ili proporcionalnosti planiranog ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama, ili smatra da bi bilo prikladno održati savjetovanje o nekom aspektu obavijesti, ona daje mišljenje o tome.
5.   Informacije navedene u stavku 1., kao i svako mišljenje Komisije ili države članice prema stavku 4., predmetom su savjetovanja, uključujući, prema potrebi, zajedničke sastanke između države članice koja planira ponovo uvesti nadzor državne granice na unutarnjim granicama, drugih država članica, posebno onih koje su izravno zahvaćene takvim mjerama, i Komisije, s ciljem organizacije, prema potrebi, uzajamne suradnje između država članica i ispitivanja proporcionalnosti mjera u odnosu na događaje koji uzrokuju ponovno uvođenje nadzora državne granice i prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti.
6.   Savjetovanje iz stavka 5. održava se najmanje deset dana prije planiranog datuma ponovnog uvođenja nadzora državne granice.”
B.
Austrijsko pravo
1. PassG
9.
Člankom 2. stavkom 1. Bundesgesetza betreffend das Passwesen für österreichische Staatsbürger (Passgesetz 1992) (Savezni zakon o izdavanju putovnica austrijskim državljanima, Zakon iz 1992. o putovnicama, u daljnjem tekstu: PassG) predviđa se:
„Osim ako međunarodnim ugovorom ili međunarodnim običajem nije drukčije određeno, austrijski državljani (državljani) trebaju nositi valjanu putnu ispravu (putovnicu ili istovrijedni dokument) za ulazak na državno područje Republike Austrije te za izlazak iz njega.”
10.
Člankom 24. stavkom 1. tog zakona određuje se:
„Svaka osoba koja:
1.
nezakonito uđe na državno područje ili iz njega nezakonito izađe (članak 2.),
[…]
time je počinila, osim ako djelo ne predstavlja kazneno djelo, upravni prekršaj koji se kažnjava novčanom kaznom do 2180 eura ili kaznom oduzimanja slobode do šest tjedana. U slučaju ponavljanja prekršaja, novčana kazna ili kazna oduzimanja slobode izriču se kumulativno ako postoje otegotne okolnosti.”
2. GrekoG
11.
Bundesgesetzom über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz – GrekoG) (Savezni zakon o provođenju kontrole osoba prilikom prelaska granice, Zakon o nadzoru državne granice, u daljnjem tekstu: GrekoG), u članku 10., naslovljenom „Prelazak granice”, predviđa se:
„1.   Osim ako međunarodnim ugovorom ili međunarodnim običajem nije drukčije određeno, vanjska granica može se prijeći samo na graničnim prijelazima.
2.   Unutarnja granica može se prijeći na bilo kojem mjestu. Ako to zahtijeva održavanje javnog mira, reda i sigurnosti, savezni ministar unutarnjih poslova ipak je, podložno ograničenjima međunarodnih ugovora, ovlašten donijeti uredbu kojom se određuje da se u određenom razdoblju određeni dijelovi unutarnje granice mogu prijeći samo na graničnim prijelazima.
[…]”
12.
Člankom 11. toga zakona, naslovljenim „Obveza nadzora državne granice”, određuje se:
„1.   Prilikom prelaska granice na graničnim prijelazima […] dotična osoba mora se podvrgnuti kontroli (obveza nadzora državne granice).
2.   Prilikom prelaska državne granice na unutarnjoj granici, osim u slučajevima iz članka 10. stavaka 2. i 3., ne postoji obveza nadzora državne granice.
[…]”
13.
Člankom 12. navedenog zakona, naslovljenim „Provođenje nadzora državne granice”, u stavku 1. predviđa se:
„Nadzor državne granice provodi tijelo. Ako je za njegovo provođenje potrebno da upravno tijelo izvršava izravnu ovlast zabrane i ograničenja, tu ovlast imaju tijela javne sigurnosti i glavna policijska uprava (članak 12.b). […]”
14.
Člankom 12.a istog zakona, naslovljenim „Ovlasti tijela javne sigurnosti”, u stavku 1. određuje se:
„Tijela javne sigurnosti ovlaštena su provoditi graničnu kontrolu osobe ako postoje razlozi zbog kojih se može smatrati da je ta osoba dužna podvrgnuti se kontroli na državnoj granici […].”
3. Uredba br. 114/2019
15.
Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Uredba Saveznog ministarstva unutarnjih poslova o privremenom ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama; u daljnjem tekstu: Uredba br. 114/2019) od 9. svibnja 2019.(BGBl. II br. 114/2019) glasi kako slijedi:
„Na temelju članka 10. stavka 2. Zakona o nadzoru državne granice (GrekoG) propisuje se:
Članak 1. Kako bi se očuvao javni mir, red i sigurnost, u razdoblju od 13. svibnja 2019., 00.00 sati do 13. studenoga 2019., 24.00 sata, unutarnje granice s Republikom Slovenijom i Mađarskom moguće je prijeći kopnenim putem samo na graničnim prijelazima.
Članak 2. Ova uredba prestaje važiti 13. studenoga 2019. u ponoć.”
III. Glavni postupci i prethodna pitanja
A.
Predmet C‑369/20
16.
Osoba NW htjela je 29. kolovoza 2019. iz Slovenije ući na austrijsko državno područje preko graničnog prijelaza Spielfeld.
17.
Kad je inspektor CO zatražio od nje da predoči putovnicu, osoba NW pitala je li riječ o graničnoj kontroli ili provjeri identiteta. Nakon što je inspektor CO odgovorio da je riječ o graničnoj kontroli, tužitelj je potvrdio svoj identitet vozačkom dozvolom jer je smatrao da je na taj dan granična kontrola bila protivna pravu Unije. Čak i nakon što je inspektor CO više puta zatražio da predoči putovnicu te je obavijestio tužitelja da povređuje PassG, tužitelj nije predočio putovnicu. Inspektor CO stoga je okončao upravnu radnju te je obavijestio tužitelja da će se protiv njega podnijeti prijava.
18.
Upravnom odlukom kaznene prirode od 7. studenoga 2019., osoba NW proglašena je krivom zbog prelaska austrijske granice prilikom ulaska na državno područje Republike Austrije a da pritom nije imala valjanu putnu ispravu. Time je tužitelj povrijedio članak 2. stavak 1. PassG‑a te mu je naloženo plaćanje novčane kazne u iznosu od 36 eura u skladu s člankom 24. stavkom 1. tog zakona. Za djela koja se stavljaju na teret tužitelju, tijela su saznala 6. rujna 2019. iz prijave policijskih službenika Landespolizeidirektiona Steiermark (Glavna policijska uprava Štajerske, Austrija). Prekršajnim nalogom od 9. rujna 2019. tužitelj je zatim proglašen krivim za povredu članka 2. stavka 1. navedenog zakona. U prigovoru koji je podnio 23. rujna 2019. protiv prekršajnog naloga tužitelj je tvrdio da nezakonitost provedene granične kontrole, uzimajući u obzir da se u glavi III. Zakonika o schengenskim granicama ne daje nikakva pravna osnova za predmetnu upravnu radnju, kao i upravna radnja i prekršajni nalog povređuju pravo na slobodno kretanje koje mu se priznaje odredbama članka 21. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 22. Zakonika o schengenskim granicama.
19.
Sud koji je uputio zahtjev priznaje da je Republika Austrija ponovno uvela nadzor državne granice s Republikom Slovenijom od rujna 2015. Od 16. rujna 2015. do 10. svibnja 2016. taj se nadzor u pravu Unije temeljio najprije na članku 29. Zakonika o schengenskim granicama (Uredba (EZ) br. 562/2006) (
5
), a zatim na članku 25. stavku 2. tog zakonika (
6
). Nadalje, između 11. svibnja 2016. i 11. studenoga 2017., produljenje nadzora državne granice temeljilo se na trima provedbenim odlukama Vijeća donesenima na temelju članka 29. Zakonika o schengenskim granicama.
20.
Budući da je Europska komisija tek nakon 11. studenoga 2017. podnijela Vijeću novi prijedlog za produljenje nadzora državne granice na temelju članka 29. Zakonika o schengenskim granicama, produljenje nadzora državne granice u Austriji nakon tog datuma, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, može se temeljiti samo na članku 25. stavku 1. tog zakonika.
21.
Republika Austrija obavijestila je 12. listopada 2017. Komisiju o produljenju provođenja nadzora državne granice od šest mjeseci, od 11. studenoga 2017. do 11. svibnja 2018. (
7
). Nadzor državne granice zatim je produljen za još šest mjeseci, od 11. svibnja 2018. do 11. studenoga 2018. (
8
), zatim od 12. studenoga 2018. do 12. svibnja 2019. (
9
) i naposljetku od 13. svibnja 2019. do 13. studenoga 2019. To posljednje produljeno razdoblje, tijekom kojeg je osoba NW podvrgnuta kontroli, temeljilo se na Uredbi br. 114/2019.
22.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, način postupanja Republike Austrije, koji je uključivao uzastopno donošenje nacionalnih uredbi, doveo je do kumuliranja razdobljâ čije je ukupno trajanje prekoračilo najdulje razdoblje od šest mjeseci predviđeno u članku 25. stavku 4. Zakonika o schengenskim granicama. Sud koji je uputio zahtjev smatra da to uzastopno donošenje ministarskih uredbi bez prekida predstavlja kumuliranje razdobljâ od šest mjeseci. Međutim, člankom 25. stavkom 4. tog zakonika sprečava se takvo kumuliranje, a čak i pod pretpostavkom da je moguće, tim se kumuliranjem u ovom slučaju zaobilazi rok od dvije godine predviđen u toj odredbi.
23.
U tim je okolnostima Landesverwaltungsgericht Steiermark (Zemaljski upravni sud u Štajerskoj, Austrija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protive li se pravu Unije nacionalni propisi kojima se uzastopnim donošenjem nacionalnih uredbi kumuliraju razdoblja produljenja i time omogućuje ponovno uvođenje nadzora granica preko vremenskog ograničenja od dvije godine iz članaka 25. i 29. [Zakonika o schengenskim granicama] i to bez odgovarajuće provedbene odluke Vijeća u skladu s člankom 29. [tog zakonika]?
2.
Treba li pravo na slobodno kretanje utvrđeno člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 45. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (
10
), tumačiti, osobito s obzirom na načelo nepostojanja granične kontrole osoba na unutarnjim granicama iz članka 22. [navedenog zakonika], na način da ono uključuje pravo da se osobe ne podvrgavaju graničnim kontrolama osoba osim u skladu s uvjetima i iznimkama navedenima u Ugovorima i, posebice, [istom zakoniku]?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora na drugo prethodno pitanje:
Treba li članak 21. stavak 1. UFEU‑a i članak 45. stavak 1. [Povelje] s obzirom na koristan učinak prava na slobodno kretanje tumačiti na način da im se protivi primjena nacionalnog propisa kojim se osobi pod prijetnjom upravne sankcije nalaže da prilikom ulaska na državno područje preko unutarnjih granica predoči putovnicu ili osobnu iskaznicu, čak i ako je posebna granična kontrola na unutarnjim granicama u suprotnosti s odredbama prava Unije?”
B.
Predmet C‑368/20
24.
Osoba NW bila je podvrgnuta 16. studenoga 2019. graničnoj kontroli na temelju članka 12.a stavka 1. GrekoG‑a kad je iz Slovenije vozilom htjela ući na austrijsko državno područje na graničnom prijelazu na autocesti Spielfeld. Tijelo za nadzor državne granice tražilo je od osobe NW da potvrdi identitet putovnicom ili osobnom iskaznicom.
25.
Osoba NW podnijela je 19. prosinca 2019. tužbu zbog zakonitosti te kontrole.
26.
S obzirom na, među ostalim, razmatranja iznesena u točkama 19. do 22. ovog mišljenja Landesverwaltungsgericht Steiermark (Zemaljski upravni sud u Štajerskoj) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protive li se pravu Unije nacionalni propisi kojima se uzastopnim donošenjem nacionalnih uredbi kumuliraju razdoblja produljenja i time omogućuje ponovno uvođenje nadzora granica preko vremenskog ograničenja od dvije godine iz članaka 25. i 29. [Zakonika o schengenskim granicama] i to bez odgovarajuće provedbene odluke Vijeća u skladu s člankom 29. [tog zakonika]?
2.
U slučaju niječnog odgovora na prvo prethodno pitanje:
Treba li pravo na slobodno kretanje utvrđeno člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 45. stavkom 1. [Povelje], tumačiti, osobito s obzirom na načelo nepostojanja granične kontrole osoba na unutarnjim granicama iz članka 22. [navedenog zakonika], na način da ono uključuje pravo da se osobe ne podvrgavaju graničnim kontrolama osoba osim u skladu s uvjetima i iznimkama navedenima u Ugovorima i, posebice, [istom zakoniku]?”
C.
Postupak pred Sudom
27.
Zahtjevi za prethodnu odluku u predmetima C‑368/20 i C‑369/20 od 23. srpnja 2020. registrirani su u tajništvu Suda 5. kolovoza 2020. Pisana očitovanja podnijeli su NW, austrijska, danska, njemačka, francuska i švedska vlada te Europska komisija. Iste stranke i zainteresirane osobe, osim švedske vlade, sudjelovale su na raspravi održanoj 15. lipnja 2021.
IV. Analiza
A.
Tumačenje članka 25. Zakonika o schengenskim granicama (prvo pitanje u predmetima C‑368/20 i C‑369/20)
28.
Sud koji je uputio zahtjev prvim prethodnim pitanjima u biti pita protivi li se pravu Unije to da država članica uzastopnim donošenjem nacionalnih uredbi ponovno uvede nadzor državne granice na razdoblje koje prekoračuje vremensko ograničenje utvrđeno u člancima 25. i 29. Zakonika o schengenskim granicama.
29.
Sud koji je uputio zahtjev tim pitanjima konkretno želi saznati jesu li dvije kontrole koje su sporne u glavnim predmetima i koje su provedene na granici između Austrije i Slovenije tijekom 2019. bile u skladu s pravom Unije s obzirom na najdulji rok koji se Zakonikom o schengenskim granicama predviđa za ponovno uvođenje takvog nadzora (
11
). U tu svrhu u biti traži od Suda da pojasni, s jedne strane, najdulje vremensko ograničenje relevantno za ponovno uvođenje takvog nadzora i, s druge strane, protivi li se pravu Unije ponovno uvođenje nadzora čije trajanje prekoračuje to vremensko ograničenje (
12
). Te ću problematike ispitati jednu po jednu u dvama sljedećim dijelovima.
1. Najdulje razdoblje relevantno u ovom slučaju za privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama
30.
Zakonik o schengenskim granicama u biti sadržava tri iznimke od općeg pravila o ukidanju nadzora iz njegova članka 22. Za svaku od tih triju iznimki tim se zakonikom predviđa drukčije najdulje razdoblje.
31.
U okviru prve iznimke navedene u članku 25. stavku 1. navedenog zakonika pretpostavlja se postojanje predvidljive ozbiljne prijetnje (
13
) javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u jednoj državi članici (ili nekoliko država članica), dok se druga iznimka predviđena člankom 28. istog zakonika odnosi na situaciju nepredvidljive ozbiljne prijetnje (
14
) javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u jednoj državi članici (ili nekoliko država članica) koja zahtijeva poduzimanje hitne mjere. Treća se iznimka predviđa člankom 29. Zakonika o schengenskim granicama i može je se primijeniti samo u slučaju iznimnih okolnosti koje ugrožavaju sveukupno funkcioniranje područja bez nadzora unutarnjih granica uslijed trajnih i ozbiljnih nedostataka povezanih s nadzorom vanjskih granica. Primjena potonje iznimke zahtijeva postupak nakon kojeg Vijeće daje preporuku u pogledu Komisijina prijedloga, koji se ne zahtijeva za primjenu drugih iznimki.
32.
U ovom je slučaju relevantna prva iznimka jer su dvije kontrole koje su sporne u glavnom postupku provedene na temelju članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama (
15
).
33.
Što se tiče razdoblja tijekom kojeg se tu iznimku može provoditi, člankom 25. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama utvrđuje se razdoblje od 30 dana, osim ako je predviđeno trajanje ozbiljne prijetnje dulje od 30 dana. Člankom 25. stavkom 3. tog zakonika ipak se dopuštaju produljenja čije trajanje ne prekoračuje 30 dana. Naposljetku, člankom 25. stavkom 4. navedenog zakonika predviđa se najdulje ukupno trajanje razdoblja ili konkretnije dva najdulja ukupna razdoblja. S jedne strane, u njegovoj se prvoj rečenici predviđa se razdoblje od šest mjeseci. S druge strane, predviđa se razdoblje od dvije godine u iznimnim okolnostima iz članka 29. istog zakonika.
34.
Člankom 25. stavkom 4. Zakonika o schengenskim granicama stoga se predviđaju različita ukupna razdoblja za ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama. U tom pogledu, poput suda koji je uputio zahtjev smatram da je u ovom slučaju relevantno najdulje razdoblje od šest mjeseci predviđeno člankom 25. stavkom 4. prvom rečenicom navedenog zakonika, a ne razdoblje od dvije godine navedeno u drugoj rečenici tog stavka.
35.
Naime, u članku 25. stavku 4. drugoj rečenici Zakonika o schengenskim granicama upućuje se na treću iznimku navedenu u članku 29. stavku 1. tog zakonika koji se odnosi na iznimne okolnosti prethodno navedene u točki 31. ovog mišljenja. Potonjim se člankom zahtijeva primjena postupka koji obuhvaća donošenje preporuke Vijeća u pogledu Komisijina prijedloga. U tom pogledu smatram da članak 25. stavak 4. druga rečenica navedenog zakonika i upućivanje na članak 29. stavak 1. tog zakonika podrazumijeva da, ako Vijeće na temelju članka 29. Zakonika o schengenskim granicama nije donijelo takvu preporuku, ne postoje iznimne okolnosti u smislu te odredbe koje mogu opravdati najdulje razdoblje ponovnog uvođenja nadzora do dvije godine „kumuliranjem” razdoblja nadzora od šest mjeseci na temelju članka 25. stavka 4. tog zakonika (
16
).
36.
Budući da je u ovom slučaju nadzor kojim se opravdavaju sporne kontrole uveden na temelju članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama, a ne na temelju preporuke Vijeća donesene na temelju članka 29. tog zakonika, za ocjenu zakonitosti nadzora kojim se opravdavaju sporne kontrole relevantno je trajanje od šest mjeseci predviđeno člankom 25. stavkom 4. navedenog zakonika.
37.
S obzirom na činjenicu da je, kao što se to navodi u uvodu ovog mišljenja, Republika Austrija u trenutku spornih kontrola već nekoliko puta zaredom ponovno uvela nadzor na temelju članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama svaki put u trajanju od šest mjeseci (
17
), u ovom je slučaju relevantno pitanje protivi li se pravu Unije ponovno uvođenje nadzora u trajanju koje prekoračuje najdulje razdoblje od šest mjeseci predviđeno u članku 25. stavku 4. prvoj rečenici tog zakonika (
18
).
2. Protivi li se pravu Unije ponovno uvođenje nadzora u trajanju duljem od šest mjeseci predviđen člankom 25. stavkom 4. prvom rečenicom Zakonika o schengenskim granicama?
38.
Kako bi se odgovorilo na to pitanje valja, kao prvo, tumačiti Zakonik o schengenskim granicama i konkretnije njegov članak 25. kako bi se utvrdilo protivi li mu se privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama koje traje dulje od šest mjeseci.
a) Uvodna razmatranja
39.
Točno je da nije sporno da je najdulji rok od šest mjeseci predviđen u članku 25. stavku 4. sam po sebi jasno utvrđen. Smatram da se iz toga, suprotno onomu što tvrdi osoba NW u svojim pisanim očitovanjima, ipak ne može zaključiti da se toj odredbi protivi svako ponovno uvođenje nadzora duljeg od tog roka.
40.
Naime, poput svih drugih zainteresiranih stranaka smatram da iz zajedničkog tumačenja članka 25. stavaka 1. do 4. Zakonika o schengenskim granicama jasno proizlazi da se tim člankom, barem u određenoj mjeri, omogućuje ponovna primjena članka 25. stavka 1. tog zakonika te stoga ponovni izračun najduljeg roka od šest mjeseci utvrđen člankom 25. stavkom 4. navedenog zakonika, što u praksi dovodi do razdoblja koje traje dulje od tog roka.
41.
To konkretnije proizlazi iz činjenice da se razdoblje od šest mjeseci predviđeno člankom 25. stavkom 4. Zakonika o schengenskim granicama primjenjuje na ponovnu primjenu opravdanu jedno te istom točno utvrđenom ozbiljnom prijetnjom, koja se temelji, s jedne strane, na upotrebi imenice ozbiljna prijetnja u jednini u članku 25. stavku 1. i pokaznog pridjeva „tu” u članku 26. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama kako bi se odredila konkretna prijetnja koja opravdava prvotno privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama (
19
) i kako bi se eventualno produljio taj nadzor (
20
). S druge strane, uvjetima koji se zahtijevaju za privremeno ponovno uvođenje nadzora i postupcima koji se predviđaju za takvo ponovno uvođenje podrazumijeva se da je predmetna prijetnja točno utvrđena. Prema tome, kad države članice predvide ponovno uvođenje ili produljenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama, dužne su to prijaviti drugim državama članicama i Komisiji te im dostaviti točne razloge za ponovno uvođenje, koji uključuju sve relevantne podatke koji detaljno navode događaje koji predstavljaju ozbiljnu prijetnju njezinom javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti (
21
), i to kako bi Komisija i druge države članice mogle izdati mišljenje o zakonitosti nadzora.
42.
Prema mojem mišljenju, iz toga proizlazi da, ako se država članica, koja je na temelju članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama ponovo uvela nadzor državne granice na unutarnjim granicama, na kraju najduljeg razdoblja od šest mjeseci predviđenog člankom 25. stavkom 4. prvom rečenicom tog zakonika suočava s drugom ozbiljnom prijetnjom, koja se može nazvati novom ozbiljnom prijetnjom, ta država članica stoga može, ako su ispunjeni uvjeti i postupci, ponovno primijeniti navedenu odredbu kako bi ponovno uvela nadzor državne granice na unutarnjim granicama radi rješavanja te nove ozbiljne prijetnje.
43.
Čini mi se da je u tom kontekstu korisno napraviti razliku između dviju različitih situacija. S jedne strane, postoji situacija u kojoj se dotična država članica, nakon isteka roka od šest mjeseci tijekom kojega je nadzor državne granice ponovno uveden kako bi se odgovorilo na ozbiljnu prijetnju, suočava s ozbiljnom prijetnjom koja je po prirodi nova. To bi primjerice najprije mogla biti teroristička prijetnja, a zatim i migracijska prijetnja ili zdravstvena kriza. U tom slučaju, smatram da ne postoji nikakva dvojba, s obzirom na točke 40. do 42. ovog mišljenja, u pogledu toga da se člankom 25. Zakonika o schengenskim granicama omogućuje ponovna primjena njegova stavka 1., što uostalom smatraju i sve zainteresirane stranke, osim osobe NW.
44.
S druge strane, postoji situacija u kojoj nakon isteka roka od šest mjeseci tijekom kojega je nadzor državne granice ponovno uveden kako bi se odgovorilo na ozbiljnu prijetnju, ta prijetnja i dalje traje te time predstavlja ono što se može nazvati „ponovljena prijetnju” (
22
).
45.
U ovom slučaju, čini mi se da se činjenice u glavnim postupcima spadaju u tu drugu situaciju. Stoga se čini da iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da su razdoblja ponovnog uvođenja nadzora na kojem su se temeljile dvije sporne kontrole motivirana trajnim prijetnjama (
23
). Stoga je ovdje ključno pitanje protivi li se u takvom slučaju članku 25. Zakonika o schengenskim granicama većem broju uzastopnih ponovnih primjena njegova stavka 1.
46.
Što se tiče situacije ponovljene prijetnje, Komisija i osoba NW u biti tvrde da se članku 25. Zakonika o schengenskim granicama jasno protivi ponovna primjena njegova stavka 1., što osobito proizlazi iz njegova teksta i nastanka.
47.
Najprije, što se tiče njegova teksta, s obzirom na to da članak 25. stavak 4. prva rečenica Zakonika o schengenskim granicama predviđa najdulje razdoblje od šest mjeseci za ponovno uvođenje nadzora za jednu te istu ozbiljnu prijetnju (
24
), iz toga treba zaključiti da je to najdulje razdoblje apsolutno, tako da se nakon što navedeno razdoblje istekne tom prijetnjom ne može opravdati nova primjena članka 25. stavka 1. tog zakonika, čak i ako potraje nakon tog razdoblja. U suprotnom bi se slučaju najdulje razdoblje predviđeno člankom 25. stavkom 4. prvom rečenicom navedenog zakonika činilo suvišno (
25
).
48.
Nadalje, nastanak pravila o najduljim razdobljima treba tumačiti u istom smislu. Naime, prvi Zakonik o schengenskim granicama, odnosno Uredba br. 562/2006 nije predviđao najdulja razdoblja za ponovno uvođenje nadzora (
26
) te su ona uvedena kasnije izmjenom te uredbe (
27
). Uvođenjem takvih razdoblja, zakonodavac je time predvidio da se utvrde apsolutna ograničenja (
28
)
49.
Iako na temelju prethodno navedenog priznajem da se mogu istaknuti argumenti u potporu pristupa Komisije i osobe NW, ipak smatram, poput austrijske, danske, njemačke i francuske vlade, da tumačenje navedeno u točki 46. ovog mišljenja može dovesti do neprihvatljivih, pa čak i apsurdnih rezultata.
b) Nužnost poštovanja nadležnosti država članica u pogledu javnog poretka i unutarnje sigurnosti
50.
Opće je prihvaćeno (a i sama Komisija je to uostalom priznala (
29
)) da ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti nisu nužno vremenski ograničene. Stoga se ne može isključiti da jedna te ista ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti traje dulje od razdoblja od šest mjeseci predviđenog člankom 25. stavkom 4. Zakonika o schengenskim granicama.
51.
S obzirom na tu činjenicu, tumačenje koje predlažu Komisija i osoba NW može dovesti do neprihvatljivog rezultata da države članice budu primorane ukinuti nadzor na svojim državnim granicama nakon isteka roka od šest mjeseci iako se u tom trenutku i dalje suočavaju s ozbiljnom prijetnjom u pogledu javnog poretka ili unutarnje sigurnosti za koju je strogo nužan nadzor državne granice (
30
).
52.
Takvo bi tumačenje uostalom dovelo do apsurdnih rezultata. Naime, prema mojem bi mišljenju države članice u svakom slučaju mogle opet ponovno uvesti nadzor državne granice na temelju članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama kako bi se suočile s određenom ozbiljnom prijetnjom neko vrijeme nakon isteka roka od šest mjeseci predviđenog u članku 25. stavku 4. tog zakonika. Naglašavam da se ni na temelju čega u navedenom zakoniku ne može smatrati da se njegov članak 25. stavak 1. može upotrijebiti samo jednom za jednu vrstu prijetnje u razdoblju tijekom kojeg je na snazi Zakonik o schengenskim granicama. Međutim, kad bi se prihvatilo da se Zakonikom o schengenskim granicama ne sprečava države članice da više puta primijene njegov članak 25. stavak 1., ne bi uopće imalo smisla primorati države članice koje se suočavaju s ozbiljnom prijetnjom za koju je strogo nužan nadzor državne granice da ukinu nadzor tijekom određenog vremena (jednog dana, tri tjedna, šest mjeseci, pa čak i neko drugo razdoblje koje nije definirano), samo kako bi im se potom omogućilo ponovno uvođenje nadzora.
53.
Usto i najprije, poput austrijske, danske, francuske i njemačke vlade, smatram da tumačenje koje predlažu Komisija i osoba NW može ugroziti ovlasti očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti koje države članice imaju na temelju članka 72. UFEU‑a i članka 4. stavka 2. UEU‑a.
54.
Zakonik o schengenskim granicama donesen je, među ostalim, na temelju članka 77. stavka 1. točke (a) UFEU‑a, kojim se predviđa da Unija razvija politiku čiji je cilj osigurati, među ostalim, da se osobe pri prijelazu unutarnjih granica bez obzira na njihovo državljanstvo ne provjeravaju. U tom se kontekstu općim pravilom tog zakonika predviđa ukidanje nadzora državne granice na unutarnjim granicama. Međutim, taj se članak 77. stavak 1. točka (a) UFEU‑a nalazi u glavi V. trećeg dijela UFEU‑a, naslovljenoj „Područje slobode, sigurnosti i pravde”, a ta glava sadržava i članak 72. kojim se određuje da pravila koja se nalaze u glavi V. ne smiju utjecati na izvršavanje odgovornosti koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti. Članak 72. UFEU‑a dopunjuje članak 4. stavak 2. UEU‑a, kojim se predviđa da Unija poštuje njihove temeljne državne funkcije, uključujući očuvanje javnog poretka i zaštitu „nacionalne sigurnosti”.
55.
Jasno priznajući ovlasti i odgovornosti koje države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje i nacionalne sigurnosti, članak 72. UFEU‑a i članak 4. stavak 2. UEU‑a prije svega služe tomu da zakonodavca Unije podsjete na potrebu da se u svakom sekundarnom propisu, osobito onom donesenom na temelju glave V. UFEU‑a, državama članicama na odgovarajući način omogući izvršavanje tih odgovornosti (
31
).
56.
Međutim, kad bi se državu članicu primoralo da ukine strogo nužan nadzor svoje državne granice nakon isteka roka od šest mjeseci, tu bi se državu članicu spriječilo da preuzme ovlasti i odgovornosti koje ima na temelju članka 72. UFEU‑a. Takva bi situacija čak, u određenim slučajevima, bila protivna članku 4. stavku 2. UEU‑a, s obzirom da se država članica više ne bi mogla boriti protiv prijetnje svojoj državnoj sigurnosti. Iz toga proizlazi da se ovlasti i odgovornosti država članica u tim područjima ne mogu ograničiti apsolutnim rokovima (
32
).
57.
Prema mojem mišljenju, nezamislivo je da je zakonodavac donošenjem članka 25. Zakonika o schengenskim granicama imao namjeru doći do takvog rezultata te time isključiti mogućnost ponovne primjene njegova stavka 1. u slučaju ponovljene prijetnje, što uostalom uopće ne proizlazi iz uvodnih izjava tog zakonika (
33
). Naime, člankom 25. navedenog zakonika nastoji se uzeti u obzir odstupanje izričito predviđeno u članku 72. UFEU‑a te stoga državama članicama omogućiti da preuzmu odgovornosti koje imaju na temelju te odredbe (
34
).
58.
Štoviše, tumačenje koje predlažu Komisija i osoba NW može također ugroziti jedna od ciljeva samog zakonika koji se odnosi na očuvanje javnog poretka. Naime, iako je točno da se Zakonikom o schengenskim granicama doista nastoji osigurati nepostojanje bilo kakve kontrole osoba prilikom prelaska unutarnjih granica, tim se zakonikom također nastoji, kao što je to Sud već priznao, očuvati javni poredak i suzbiti sve prijetnje javnom poretku (
35
). U tom pogledu, u situaciji kao što je ona koja se navodi u točki 51. ovog mišljenja, tumačenje koje predlažu Komisija i osoba NW ne ispunjava zahtjev utvrđen ustaljenom sudskom praksom Suda da treba pomiriti različite interese o kojima je riječ (
36
) jer bi ono dovelo do toga da se privilegira sloboda kretanja osoba na štetu očuvanja javnog poretka.
c) Mogućnost tumačenja članka 25. Zakonika o schengenskim granicama u skladu s člankom 72. UFEU‑a i člankom 4. stavkom 2. UEU‑a
59.
S obzirom na prethodno navedeno i osobito na opće načelo tumačenja, prema kojem akt sekundarnog prava treba tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri tako da se ne dovede u pitanje njegova valjanost i usklađenost s cijelim primarnim pravom (
37
), ključno je pitanje može li se članak 25. Zakonika o schengenskim granicama tumačiti na način koji ne dovodi u pitanje njegovu usklađenost s člankom 72. UFEU‑a i člankom 4. stavkom 2. UEU‑a ili treba li smatrati da je članak 25. tog zakonika u potpunosti jasan te mu se protivi takvo tumačenje, pri čemu se ne ostavlja nikakva margina prosudbe u tom pogledu (
38
).
60.
Smatram da je ovdje riječ o prvom slučaju. Naime, smatram da odredba sadržana u članku 25. Zakonika o schengenskim granicama s više gledišta nije potpuno jasna i da ostavlja marginu prosudbe koja omogućuje da se dođe do tumačenja koje osigurava njezinu usklađenost s primarnim pravom.
61.
Naime, s jedne strane, iako je jasno da postojanje nove ozbiljne prijetnje može opravdati novu primjenu članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama, valja ipak utvrditi da važno pitanje u pogledu toga što ozbiljnu prijetnju čini novom u odnosu na prethodnu ozbiljnu prijetnju, i u kojim je uvjetima stoga dopuštena ponovna primjena, uopće nije nedvosmisleno. To osobito proizlazi iz činjenice da taj zakonik ne sadržava definiciju „prijetnje” u smislu njegova članka 25. i stoga ne definira ni njezin opseg. S obzirom na dinamičnu prirodu prijetnje i pregršt mogućih situacija u kojima mogu postojati i razvijati se prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti države članice, razlika između ta dva slučaja nije jasna te ju je vrlo teško primijeniti u praksi, kao što je to, među ostalima, na raspravi pravilno naglasila njemačka vlada.
62.
Može se primjerice uzeti u obzir teroristička prijetnja džihadske skupine upućena državi članici. Ako se zatim dotična država članica i dalje suočava s terorističkom prijetnjom, ali ovaj put je upućuje druga skupina, je li riječ o istoj prijetnji u smislu članka 25. Zakonika o schengenskim granicama samo zbog toga što su obje prijetnje obuhvaćene kategorijom „terorističke prijetnje” i to iako dvije skupine upotrebljavaju različita sredstva koja zahtijevaju različite odgovore? (
39
) Kao što to proizlazi iz tih primjera, čak se i trajne prijetnje mogu promijeniti na način da postanu različite prijetnje (
40
).
63.
Pretpostavljam uostalom da je na temelju tog nedostatka jasnoće članka 25. Zakonika o schengenskim granicama Conseil d’État (Državno vijeće) u svojim dvjema presudama, kako bi osigurao da je tumačenje u skladu s člankom 72. UFEU‑a i člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, tumačio tu odredbu na način da omogućuje ponovnu primjenu njegova stavka 1. u slučaju „nove prijetnje” i u slučaju „ponovljene prijetnje” (
41
). Conseil d’État (Državno vijeće) tako je u pogledu mogućnosti ponovne primjene članka 25. izjednačio „ponovljenu prijetnju” i „novu prijetnju”, što mi se čini razumnim s obzirom na prethodno navedene razloge.
64.
S druge strane, članak 25. Zakonika o schengenskim granicama također je nejasan u pogledu drugog ključnog pitanja koje, prema mojem mišljenju, upućuje na to da tumačenje Komisije i osobe NW nije očito. Naime, kad bi se prihvatila pretpostavka navedena u točki 52. ovog mišljenja, prema kojoj države članice mogu opet ponovno uvesti nadzor državne granice neko vrijeme nakon isteka roka od šest mjeseci predviđenog u članku 25. stavku 4. tog zakonika, tada bi ključno pitanje bilo koliko traje to razdoblje. Budući da se u navedenom zakoniku to razdoblje ne utvrđuje, pa čak niti spominje, prema mojem mišljenju, tumačenje koje predlažu Komisija i osoba NW dovelo bi do znatne pravne praznine i nesigurnosti, što potkrepljuje argument kojim se nastoje izjednačiti ponovljena prijetnja i prijetnja nova po prirodi za potrebe tumačenja članka 25. tog zakonika.
65.
Iako smatram da članak 25. Zakonika o schengenskim granicama treba tumačiti na način da se njime u načelu omogućuje ponovna primjena njegova stavka 1. u slučaju „ponovljene prijetnje”, ipak smatram da, ako je predmetna ozbiljna prijetnja u biti slična prethodnoj ozbiljnoj prijetnji, zahtjev proporcionalnosti predviđen u članku 25. stavku 1. tog zakonika podrazumijeva znatna ograničenja u tom pogledu jer se njime uspostavljaju posebno strogi uvjeti za potrebe takve ponovne primjene.
d) Nužnost ograničenja ponovne primjene članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama posebno strogim kriterijima
66.
Podsjećam na to da je potrebno ispuniti sve materijalne kriterije koji se predviđaju Zakonikom o schengenskim granicama kako bi se primijenio i stoga ponovno primijenio njegov članak 25. stavak 1. To podrazumijeva da je riječ o iznimnoj situaciji povezanoj s postojanjem istinske, prisutne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja zahvaća jedan od temeljnih interesa društva, da područje primjene i trajanje privremenog ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama ne prekoračuju vrijeme koje je izričito potrebno za odgovor na ozbiljnu prijetnju i da se nadzor ponovo uvodi samo kao krajnja mjera (
42
). U skladu s člankom 26. tog zakonika, dotična država članica dužna je ocijeniti koliko ponovno uvođenje nadzora može na odgovarajući način ukloniti prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti te procjenjuje proporcionalnost mjere u odnosu na tu prijetnju, pri čemu konkretno uzima u obzir mogući utjecaj prijetnje na svoj javni poredak ili unutarnju sigurnost, kao i mogući utjecaj takve mjere na slobodno kretanje osoba u okviru područja bez nadzora unutarnjih granica.
67.
U tom pogledu, poput francuske vlade, smatram da prethodno naveden uvjet proporcionalnosti podrazumijeva da, ako se mjera ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama planira zbog trajnosti prijetnje, stečeno iskustvo zahtijeva da dotična država članica još detaljnije procijeni strogu proporcionalnost mjere kako bi dokazala strogu nužnost nastavljanja nadzora. Drugim riječima, s obzirom na razdoblje tijekom kojeg se nadzor već primjenjivao, država članica koja planira ponovno primijeniti članak 25. stavak 1. Zakonika o schengenskim granicama mora na temelju objektivnih i obrazloženih analiza koje su usko povezane s tim područjem osobito objasniti, s jedne strane, zašto je prikladno ponovno uvođenje nadzora, pri čemu procjenjuje stupanj učinkovitosti prvotne mjere ponovnog uvođenja nadzora. S druge strane, treba pojasniti zašto je ta mjera nužno sredstvo, pri čemu objašnjava razloge zbog kojih ne bi bila dovoljna nijedna druga mjera koja je manje prisilna od ponovnog uvođenja nadzora, kao što je primjerice upotreba policijskog nadzora (
43
), obavještajnih službi, policijske suradnje na razini Unije te međunarodne policijske suradnje (
44
).
68.
Pozivam Sud da u nekoj budućoj presudi pojasni taj uvjet pojačane proporcionalnosti (
45
).
69.
Tumačenje koje predlažem podrazumijeva da za potrebe ocjene zakonitosti ponovne primjene članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama u slučaju ponovljene prijetnje valja provjeriti je li ispunjen prethodno navedeni uvjet pojačane proporcionalnosti (
46
). Kad je riječ o ponovnoj primjeni nekoliko puta zaredom, kao u ovom slučaju, iz toga slijedi da uvjet pojačane proporcionalnosti postaje sve stroži za svaku ponovnu primjenu.
70.
Osim prethodno navedenih materijalnih kriterija, usto podsjećam na to da se na članak 25. Zakonika o schengenskim granicama primjenjuju i postupovne odredbe kojima se, među ostalim, u obliku nadzora koji provodi Komisija nastoji osigurati da su ispunjeni materijalni kriteriji svaki put kad država članica planira ponovno uvesti (ili produljiti ili obnoviti) nadzor svoje državne granice (
47
).
71.
Prema tome, na temelju članka 27. tog zakonika, prije nego što odluči poduzeti takvu mjeru, država članica treba obavijestiti Komisiju (i druge države članice) o razlozima za svoju odluku. Nakon takvog obavješćivanja, Komisija (ili bilo koja druga država članica) „može” dati mišljenje. Međutim, ako je Komisija zabrinuta u pogledu nužnosti ili proporcionalnosti planiranog ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama, ona treba dati mišljenje o tome. Suprotno onomu što je Komisija tvrdila na raspravi, smatram da iz toga proizlazi obveza te institucije, a ne samo mogućnost, da u takvoj situaciji da mišljenje. Prema mojem mišljenju, ta činjenica proizlazi iz samog teksta članka 27. stavka 4. Zakonika o schengenskim granicama, na temelju kojeg Komisija uvijek „može” dati mišljenje o obavijestima država članica, dok se u drugom podstavku tog stavka predviđa da Komisija „daje” mišljenje u tom smislu ako je zabrinuta u pogledu nužnosti ili proporcionalnosti planiranog ponovnog uvođenja nadzora državne granice na unutarnjim granicama. Indikativ prezenta glagola „dati“ ovdje se upotrebljava kako bi se izrazila obvezna priroda odredbe (
48
), što u biti proizlazi i iz uvodne izjave 23. tog zakonika, prema kojoj bi nadzor državne granice koji na unutarnjim granicama ponovno uvodi država članica „trebalo” pratiti na razini Unije.
72.
Nadalje, na temelju članka 27. Zakonika o schengenskim granicama, svako mišljenje Komisije (ili države članice) predmet je savjetovanja s ciljem organizacije, prema potrebi, uzajamne suradnje između država članica i ispitivanja proporcionalnosti mjera u odnosu na događaje koji uzrokuju ponovno uvođenje nadzora državne granice i prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti. Ako je nakon toga Komisija i dalje zabrinuta u pogledu zakonitosti nadzora, može podnijeti tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFUE‑a.
73.
Ukratko, Komisija stoga ima važnu ulogu u osiguravanju toga da se članak 25. stavak 1. Zakonika o schengenskim granicama primjenjuje i ponovno primjenjuje na način koji je u skladu sa svim kriterijima predviđenim u toj odredbi. U tom pogledu utvrđujem da je Komisija u ovim predmetima osporavala zakonitost nadzora koje je uvela Republika Austrija. Međutim, na raspravi je potvrdila da ipak nije dala mišljenje o obavijestima koje joj je poslala ta država članica. Budući da je Komisija smatrala da predmetne obavijesti nisu osnovane, sa žaljenjem utvrđujem da nije ispunila zadaću koja joj se povjerava tim zakonikom (
49
).
74.
S obzirom na sve prethodno navedeno, iako je točno da tumačenje koje predlažem može podrazumijevati nadzor koji u određenim okolnostima prekoračuje rok od šest mjeseci, taj problem ipak se ispravlja, s jedne strane, primjenom načela pojačane proporcionalnosti i, s druge strane, Komisijinim nadzorom u okviru kojeg se detaljno provjerava j li taj uvjet ispunjen svaki put kad se planira ponovna primjena članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama.
e) Zaključak
75.
Na temelju svega prethodno navedenog, predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje odgovori da članak 25. stavke 1. i 4. Zakonika o schengenskim granicama treba tumačiti na način da, u slučaju da se nakon isteka razdoblja od šest mjeseci predviđenog njegovim člankom 25. stavkom 4. država članica i dalje suočava s ozbiljnom prijetnjom javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti, tim se odredbama, neovisno o stupnju sličnosti ozbiljne prijetnje i prethodne ozbiljne prijetnje, ne protivi uzastopna ponovna primjena članka 25. stavka 1. tog zakonika, pod uvjetom da su ispunjeni svi kriteriji predviđeni navedenim zakonikom, konkretno kriterij proporcionalnosti. U tom pogledu, načelo proporcionalnosti podrazumijeva da, ako je ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u biti slična prethodno ozbiljnoj prijetnji, dotična država članica ovisno o razdoblju tijekom kojeg se već primjenjivao nadzor još detaljnije treba procijeniti strogu proporcionalnost mjere kako bi dokazala nužnost nastavljanja nadzora.
B.
Tumačenje članka 21. stavka 1. UFEU‑a i članka 45. Povelje (drugo pitanje u predmetima C‑368/20 i C‑369/20 te treće pitanje u predmetu C‑369/20)
76.
Sud koji je uputio zahtjev drugim pitanjem pita treba li pravo na slobodno kretanje građana Unije utvrđeno člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 45. stavkom 1. Povelje, tumačiti na način da ono uključuje pravo da se osobe ne podvrgavaju graničnim kontrolama osoba osim u skladu s uvjetima i iznimkama navedenima u Ugovorima i, posebice, Zakoniku o schengenskim granicama.
77.
Konkretno, sud koji je uputio zahtjev želi znati može li, u slučaju da se odredbama tog zakonika ne protivi privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice u razdoblju koje prekoračuje najdulje razdoblje od šest mjeseci predviđeno člankom 25. stavkom 4. navedenog zakonika, to ponovno uvođenje ipak dovesti do povede prethodno navedenih odredbi. Smatram da to nije slučaj (
50
).
78.
Naime, člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a određuje se da svaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe. Uvjet kojem se u toj odredbi podvrgava ostvarivanje prava na kretanje također ograničava, s obzirom na članak 52. stavak 2. Povelje, pravo na slobodno kretanje propisano člankom 45. stavkom 1. Povelje.
79.
Prema tome, čak i pod pretpostavkom da slobodno kretanje propisano člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 45. stavkom 1. Povelje uključuje pravo da se osobe ne podvrgavaju kontrolama na unutarnjim granicama i da takva kontrola stoga predstavlja prepreku toj slobodi, to pravo ne može se smatrati bezuvjetnim.
80.
Svaka prepreka slobodnom kretanju predviđenom tim odredbama ipak treba biti opravdana i proporcionalna. Međutim, podsjećam na to da se, u skladu s člankom 25. Zakonika o schengenskim granicama, privremeno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama smije provesti samo kao krajnja mjera i u iznimnim okolnostima. Usto, treba ga ograničiti na najmanju moguću mjeru potrebnu da se odgovori na ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnost (
51
).
81.
S obzirom na te elemente, smatram da, ako je ponovno uvođenje nadzora državne granice u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama, treba smatrati da je eventualna prepreka pravu na slobodno kretnje predviđenom u članku 21. stavku 1. UFEU‑a i članku 45. stavku 1. Povelje koja proizlazi iz takvog nadzora opravdana i proporcionalna te da se stoga ne protivi tim odredbama.
82.
Slijedom toga, predlažem da se na drugo prethodno pitanje odgovori da, ako država članica podvrgava građane Unije kontroli osoba na unutarnjim granicama u skladu sa zahtjevima iz Zakonika o schengenskim granicama, ta provjera također je u skladu s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 45. stavkom 1. Povelje.
83.
Osim toga, što se tiče trećeg pitanja koje se odnosi na eventualno izricanje sankcije za povredu obveze da se predoči putovnica ili osobna iskaznica, iz toga proizlazi da se u takvim okolnostima ta obveza ne protivi pravu Unije (
52
).
V. Zaključak
84.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Landesverwaltungsgericht Steiermark (Zemaljski upravni sud u Štajerskoj, Austrija) odgovori na sljedeći način:
1.
Članak 25. stavke 1. i 4. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016., treba tumačiti na način da, u slučaju da se nakon isteka razdoblja od šest mjeseci predviđenog člankom 25. stavkom 4. te uredbe država članica i dalje suočava s ozbiljnom prijetnjom javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti, tim se odredbama, neovisno o stupnju sličnosti ozbiljne prijetnje i prethodne ozbiljne prijetnje, ne protivi uzastopna ponovna primjena članka 25. stavka 1. navedene uredbe, pod uvjetom da su ispunjeni svi kriteriji predviđeni istom uredbom, posebice kriterij proporcionalnosti. U tom pogledu, načelo proporcionalnosti podrazumijeva da, ako je ozbiljna prijetnja javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti u biti slična prethodnoj ozbiljnoj prijetnji, dotična država članica ovisno o razdoblju tijekom kojeg se već primjenjivao nadzor još detaljnije treba procijeniti strogu proporcionalnost mjere kako bi dokazala nužnost nastavljanja nadzora.
2.
Članak 21. stavak 1. UFEU‑a i članak 45. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da, ako država članica podvrgava građane Unije kontroli osoba na unutarnjim granicama u skladu sa zahtjevima iz Uredbe 2016/399, kako je izmijenjena Uredbom 2016/1624, ta je provjera također u skladu s tim odredbama te po potrebi može biti popraćena sankcijom.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Uredba (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2016., L 77, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. (SL 2016., L 251, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Zakonik o schengenskim granicama)
(
3
)	Članak 22. Zakonika o schengenskim granicama
(
4
)	Kako sam shvatio, riječ je barem o Saveznoj Republici Njemačkoj, Kraljevini Danskoj, Kraljevini Švedskoj i Francuskoj Republici, koje su i zainteresirane stranke u ovim predmetima (vidjeti u tom pogledu popis obavijesti dostupan na https://ec.europa.eu/home‑affairs/policies/schengen‑borders‑and‑visa/schengen‑area/temporary‑reintroduction‑border‑control_en).
(
5
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2006., L 105, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10, str. 61.), kako je zadnje izmijenjena Uredbom (EU) br. 1051/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. (SL 2013., L 295. str. 1.). Ta je uredba preteča Zakonika o schengenskim granicama. Ipak, primjećujem da prema podacima koje su dostavile austrijska vlada i Komisija, nije riječ o članku 29. Uredbe br. 562/2006, već o njezinom članku 25. koji odgovara članku 28. Zakonika o schengenskim granicama.
(
6
)	Ipak, primjećujem da prema podacima koje su dostavile austrijska vlada i Komisija, nije riječ o članku 25. stavku 2. Uredbe br. 562/2006, već o njezinom članku 23. koji odgovara članku 25. Zakonika o schengenskim granicama.
(
7
)	Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Uredba Saveznog ministarstva unutarnjih poslova o privremenom ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama, BGBl. II, 98/2018)
(
8
)	Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Uredba Saveznog ministarstva unutarnjih poslova o privremenom ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama, BGBl. II, 274/2018)
(
9
)	Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (Uredba Saveznog ministarstva unutarnjih poslova o privremenom ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama, BGBl. II, 114/2019)
(
10
)	U daljnjem tekstu: Povelja.
(
11
)	Kao pravnu osnovu u austrijskom pravu za nadzor državne granice u predmetnom razdoblju sud koji je uputio zahtjev navodi Uredbu br. 114/2019 (vidjeti točke 21. i 26. ovog mišljenja). U skladu s informacijama koje je dostavio taj sud, ta je uredba bila na snazi samo do 13. studenoga 2019., što znači da se druga sporna kontrola provedena 16. studenoga 2019. dogodila nakon tog datuma. U zahtjevima za prethodnu odluku ne navodi se je li razdoblje primjene te uredbe produljeno, ali s obzirom na prethodna pitanja upućena u pogledu druge kontrole, pretpostavljam da je to bio slučaj.
(
12
)	Vidjeti u tom pogledu objašnjenje suda koji je uputio zahtjev navedeno u točki 22. ovog mišljenja.
(
13
)	Prema Komisijinu mišljenju, ozbiljna je prijetnja predvidljiva ako je predvidljiv događaj zbog kojeg je potrebno ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjoj granici, kao što su velika sportska događanja, politička okupljanja i politički sastanci na visokoj razini (vidjeti njezinu Komunikaciju Parlamentu, Vijeću, Gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija, Upravljanje schengenskim područjem – Jačanje područja bez nadzora državne granice na unutarnjim granicama od 16. rujna 2011. (COM(2011) 561 final). Međutim, nije sporno da se na članak 25. Zakonika o schengenskim granicama može pozvati i radi suzbijanja drugih vrsta predvidljivih prijetnji, uključujući određena migracijska kretanja i terorističke prijetnje.
(
14
)	Ozbiljna je prijetnja nepredvidljiva ako se događaji zbog kojih je potrebno ponovno uvesti nadzor državne granice na unutarnjim granicama po prirodi ne mogu predvidjeti. Može primjerice biti riječ o terorističkim napadima ili drugim kaznenim djelima velikih razmjera, uzimajući u obzir da takvi događaji zahtijevaju da se poduzmu sve moguće mjere kako bi se zajamčilo brzo uhićenje počinitelja predmetnih djela (vidjeti Komunikaciju Komisije Parlamentu, Vijeću, Gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija, Upravljanje schengenskim područjem – Jačanje područja bez nadzora državne granice na unutarnjim granicama od 16. rujna 2011. (COM(2011) 561 final).
(
15
)	Vidjeti u tom pogledu točke 20., 21. i 26. ovog mišljenja.
(
16
)	Stoga, protivno onome što tvrdi njemačka vlada, nije riječ o dvama različitim razdobljima od dvije godine koja se predviđaju člankom 25. stavkom 4. drugom rečenicom odnosno člankom 29. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama, nego o jednom te istom najduljem razdoblju od dvije godine koje se može primijeniti samo u slučaju iznimnih okolnosti u smislu članka 29. tog zakonika. Naime, kao što se to objašnjava u točki 31. ovog mišljenja, ponovno uvođenje nadzora na temelju članka 29. navedenog zakonika zahtijeva poseban postupak, nakon kojeg Vijeće donosi preporuku u pogledu Komisijina prijedloga, zbog toga što se tom odredbom pretpostavlja da postoje iznimne okolnosti koje ugrožavaju sveukupno funkcioniranje područja bez nadzora unutarnjih granica uslijed trajnih i ozbiljnih nedostataka povezanih s nadzorom vanjskih granica. Kad bi se smatralo da država članica na temelju članka 25. stavka 4. druge rečenice tog zakonika sama može početi primjenjivati najdulje razdoblje od dvije godine, time bi se zaobišao poseban postupak predviđen člankom 29. Zakonika o schengenskim granicama koji se odnosi na iznimne okolnosti.
(
17
)	Preciznije, iz činjenica u glavnim postupcima proizlazi da je Republika Austrija prije ponovnog uvođenja nadzora na kojem se temeljila prva sporna kontrola već tri puta zaredom ponovno uvela nadzor za razdoblje od šest mjeseci na temelju istog članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama. Što se tiče nadzora na kojem se temelji druga sporna kontrola, u okviru njega se već peti put zaredom ta odredba upotrijebila kao pravna osnova nadzora (vidjeti u tom pogledu točke 20., 21. i 26.).
(
18
)	Osim tog pitanja, nekoliko zainteresiranih stranaka je u ovim predmetima također iznijelo stajališta o tome omogućuje li Zakonik o schengenskim granicama državi članici da kumulira različita najdulja razdoblja predviđena različitim iznimkama navedenim u člancima 25. do 30. tog zakonika. Tako iz činjenica u glavnom postupku proizlazi da je Republika Austrija u trenutku spornih kontrola ponovno uvodila nadzor na svojoj državnoj granici s Republikom Slovenijom gotovo četiri godine na temelju različitih odredbi navedenog zakonika, odnosno kronološkim redoslijedom na temelju u biti njegovih članaka 28., 25., 29. i naposljetku ponovno na temelju članka 25. S obzirom na tumačenje članka 25. stavka 1. tog zakonika koje predlažem, ne smatram da je potrebno da se izjasnim o tom pitanju kako bi se korisno odgovorilo na prethodna pitanja.
(
19
)	Vidjeti članak 25. stavak 1. Zakonika o schengenskim granicama („[…] u predviđenom trajanju ozbiljne prijetnje […] za odgovor na ozbiljnu prijetnju”) i članak 26. stavak 1. tog zakonika („procjenjuje proporcionalnost mjere u odnosu na tu prijetnju”) (moje isticanje).
(
20
)	Vidjeti članak 25. stavak 3. Zakonika o schengenskim granicama („[a]ko ozbiljna prijetnja […] potraje”) (moje isticanje).
(
21
)	Vidjeti u tom smislu članak 27. stavak 1. točku (a) i članak 28. stavak 1.
(
22
)	Kao što ću to objasniti u točki 63. ovog mišljenja, Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) odlučivao je o pitanju koje je slično prethodnim pitanjima koj se postavljaju u ovim predmetima. U tom pogledu napominjem da je prilikom tumačenja članka 25. Zakonika o schengenskim granicama utvrdio sličnu razliku između „nove prijetnje” i „ponovljene prijetnje”, što u biti, prema mojem shvaćanju tih pojmova, odgovara razlici upotrijebljenoj u ovom mišljenju između prijetnje koja je po prirodi
nova i ponovljene prijetnje.
(
23
)	Napominjem da sadržaj obavijesti Republike Austrije Komisiji, koje su poslane na temelju članka 27. Zakonika o schengenskim granicama i kojima se opravdava nadzor, nije opisan u zahtjevima za prethodnu odluku. Navedene su obavijesti ipak podnesene Komisiji. U tom pogledu, a da pritom nije potrebno odlučiti o opravdanosti cijelog razdoblja tijekom kojeg je Republika Austrija ponovno uvela nadzor državne granice, dovoljno je utvrditi da, u pogledu opravdanosti nadzora koji je bio temelj za sporne kontrole, iz obavijesti od 8. travnja 2019. o nadzoru u razdoblju od šest mjeseci od 13. svibnja 2019. do 12. studenoga 2019., tijekom kojeg je provedena prva sporna kontrola, proizlazi da je taj nadzor obrazložen, među ostalim, migracijskim kretanjima prema Europi i sekundarnim kretanjima, prikrivenom prijetnjom terorizma u cijeloj Uniji, kao i nedavnim razvojem situacije na zapadnom Balkanu. Međutim, na iste se razloge pozvalo u obavijesti od 10. listopada 2018. o prethodnom razdoblju nadzora od šest mjeseci. Isto tako, iz obavijesti od 10. listopada 2019. o razdoblju nadzora od 13. studenoga 2019. do 12. svibnja 2020., tijekom kojeg je provedena druga sporna kontrola, proizlazi da je taj nadzor obrazložen sličnim razlozima (migracijska kretanja prema Europi i sekundarna kretanja).
(
24
)	Vidjeti točku 41. ovog mišljenja.
(
25
)	To tumačenje uostalom potvrđuje činjenica da se Zakonikom o schengenskim granicama, kad se njime u članku 25. stavku 3. predviđa mogućnost produljenja nadzora koji je ponovno uveden, zahtijeva naime da države članice „uz[mu] u obzir nove elemente”. Tim se zakonikom tako uzima u obzir činjenica da se posebna ozbiljna prijetnja koja prvo opravdava ponovno uvođenje nadzora može razviti s vremenom te zbog toga može i potrajati. Međutim, neovisno o toj činjenici, članak 25. stavak 4. prva rečenica navedenog zakonika predviđa najdulje razdoblje, što potkrepljuje stajalište da je to razdoblje apsolutno i da ga se ne može primijeniti nekoliko puta zaredom.
(
26
)	Vidjeti članak 23. stavke 1. i 2. te uredbe.
(
27
)	Uredba (EU) br. 1051/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o izmjeni Uredbe br. 562/2006 s ciljem određivanja zajedničkih pravila o privremenom ponovnom uvođenju granične kontrole na unutarnjim granicama u iznimnim okolnostima (SL 2013., L 295, str. 1. i ispravak SL 2015., L 191, str. 8.)
(
28
)	Napominjem da se pripremni akti u vezi tih ograničenja mogu tumačiti u istom smislu. Prema tome, prilikom pregovora koji su doveli do donošenja tih rokova, određene delegacije u Vijeću naglasile su pitanje trajnih prijetnji te se predložilo ukidanje rokova koje je predložila Komisija, koji odgovaraju donesenim rokovima, pri čemu se tvrdilo da nadzor treba zadržati dok god utvrđena prijetnja traje (vidjeti https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15780‑2011-INIT/en/pdf i (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15853‑2011-INIT/en/pdf). Međutim, taj prijedlog izmjene nije prihvaćen. S obzirom na navedeno, ipak napominjem da, prema mojim saznanjima, razlog zbog kojeg predložena izmjena nije prihvaćena ne proizlazi iz pripremnih akata.
(
29
)	Vidjeti Preporuku Komisije (EU) 2017/1804 od 3. listopada 2017. o provedbi odredaba Zakonika o schengenskim granicama o privremenom ponovnom uvođenju nadzora državne granice na unutarnjim granicama u schengenskom području, iz koje proizlazi da, na temelju uvodne izjave 4. „[i]ako su se u velikoj većini slučajeva vremenska ograničenja koja su trenutačno na snazi pokazala dostatnima, u posljednje vrijeme ispostavilo se da određene ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti, kao što su terorističke prijetnje ili znatna nekontrolirana sekundarna kretanja unutar Unije, mogu trajati i mnogo dulje od [trajanja tih] razdoblja”.
(
30
)	Međutim, naglašavam da se tim razmatranjem nije ispitalo predstavlja li situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku ozbiljnu prijetnju u pogledu javnog poretka ili unutarnje sigurnosti za koju je strogo nužan nadzor državne granice. Tu je ocjenu dužan provesti sud koji je uputio zahtjev.
(
31
)	Vidjeti i mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetima Komisija/Poljska, Mađarska i Češka Republika (Privremeni mehanizam premještanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu) (C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2019:917, t. 202.).
(
32
)	Vidjeti u tom smislu i presudu od 6. listopada 2020., La Quadrature du Net i dr. (C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18, EU:C:2020:791, t. 134. do 138.) u kojoj je Sud s obzirom na članak 4. stavak 2. UEU‑a odlučio da cilj zaštite nacionalne sigurnosti može opravdati mjere koje podrazumijevaju ozbiljnija zadiranja u temeljna prava od onih koja bi mogli opravdati ciljevi borbe protiv kriminala i zaštite javne sigurnosti. Tako je Sud naglasio da se, iako trajanje svakog naloga koji predstavlja zadiranje ne može premašiti predvidljivo razdoblje, ne može isključiti da se zadiranje može, zbog postojanosti takve ozbiljne opasnosti za nacionalnu sigurnost, produljiti.
(
33
)	Iz uvodnih izjava 1. i 2. Uredbe br. 1051/2013, kojom su se uvela najdulja razdoblja, proizlazi da je zakonodavac navedenim izmjenama želio zajamčiti iznimnu prirodu nadzora i poštovanje načela proporcionalnosti, s obzirom na utjecaj koji ponovno uvođenje nadzora može imati na sve osobe koje imaju pravo kretanja unutar schengenskog područja bez kontrole unutarnjih granica. U tom općem kontekstu, najdulji rokovi utvrđeni su jer bi „[…] trajanje bilo kakvog privremenog uvođenja takvih mjera trebalo […] biti ograničeno na najmanju moguću mjeru potrebnu da se odgovori na ozbiljnu prijetnju javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti”.
(
34
)	Za informaciju dodajem da je Komisija 2017. predložila povećanje rokova utvrđenih u Zakoniku o schengenskim granicama (vidjeti [COM(2017) 571 final). Posebice je predložila produljenje šestomjesečnog roka predviđenog u članku 25. stavku 4. tog zakonika na jednu godinu, i, u slučaju izvanrednih okolnosti, do dvije godine.
(
35
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 12. prosinca 2019., E. P. (Prijetnja javnom poretku) (C‑380/18, EU:C:2019:1071, t. 44. i 45.).
(
36
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2015., Neptune Distribution (C‑157/14, EU:C:2015:823, t. 75. i navedenu sudsku praksu).
(
37
)	Presuda od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 48. i navedena sudska praksa)
(
38
)	Naglašavam da, s obzirom na to da je Sud smatrao da je članak 25. Zakonika o schengenskim granicama u tom pogledu jasan, postavlja se pitanje jesu li se tim člankom stoga dovoljno uzele u obzir odgovornosti koje države članice imaju na temelju članka 72. UFEU‑a i/ili članka 4. stavka 2. UEU‑a, te posljedično, je li taj članak 25. valjan ili ga pak treba izuzeti iz primjene. Vidjeti u tom pogledu presudu od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 212. do 216. i navedena sudska praksa).
(
39
)	Može se uzeti u obzir primjer migracijske krize koji na raspravi navodi njemačka vlada. Može li se primjerice smatrati da postoji nova prijetnja samo ako se poveća broj migranata koji nezakonito prelaze granicu? Treba li broj biti znatno veći i u kojem se trenutku prekoračuje broj koji se smatra znatno većim? Je li to 20 % ili pak veći broj nije dovoljan te opasnost treba doći iz potpuno drugog izvora? Što ako se broj smanji, ali se pojavi novi izvor opasnosti, primjerice ako obavještajne službe objave da među migrantima i dalje postoji velik broj osoba za koje se sumnja da su teroristi?
(
40
)	Komisija je u pogledu tog pitanja na raspravi u biti pojasnila da se, prema njezinu mišljenju, odlučujući element za to da se prijetnja kvalificira kao nova odnosi na to je li ona po prirodi nova. Napominjem da, iako se člankom 25. Zakonika o schengenskim granicama sigurno omogućuje ponovna primjena njegova stavka 1. u slučaju da je takva prijetnja po prirodi nova (vidjeti u tom pogledu točku 43. ovog mišljenja), Zakonik o schengenskim granicama ne sadržava nijedan element na temelju kojeg se može pretpostaviti da je taj kriterij (koji mi se uostalom čini proizvoljan i prekomjerno ograničavajuć s obzirom na točke 61. i 62. ovog mišljenja), odlučujuć za ponovnu primjenu članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama.
(
41
)	Vidjeti odluku br. 415291 od 28. prosinca 2017., Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) i drugi, t. 7. i 8., kao i odluku br. 425936 od 16. listopada 2019., ANAFE i Groupe d’information et de soutien aux émigrés (GISTI), t. 6. i 7. u pogledu odluka francuskih tijela da ponovno uvedu nadzor državne granice na unutarnjim kopnenim granicama s Belgijom, Luksemburgom, Njemačkom, švicarskom Konfederacijom, Italijom i Španjolskom, kao i na zračnim i morskim granicama od 1. studenoga 2017. do 30. travnja 2018. i od 1. studenoga 2018. do 30. travnja 2019.
(
42
)	Članak 25. stavci 1. i 2. te uvodne izjave 22., 23. i 27. Zakonika o schengenskim granicama
(
43
)	U tom pogledu podsjećam na to da, s jedne strane, na temelju članka 23. točke (a) Zakonika o schengenskim granicama, nepostojanje nadzora državne granice na unutarnjim granicama predviđeno u članku 22. tog zakonika ne utječe na izvršavanje policijskih ovlasti od strane nadležnih tijela država članica prema nacionalnom pravu, u mjeri u kojoj izvršavanje tih ovlasti nema učinak istovjetan graničnoj kontroli, a to se također primjenjuje u pograničnim područjima. S druge strane, na temelju članka 5. stavka 1. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 177.), države članice ostaju nadležne za provjeru da građani Unije koji borave na njihovu državnom području imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu.
(
44
)	U tom pogledu naglašavam da osjećaj sigurnosti stanovništva sigurno nije dovoljan da se opravda (ponovna) primjena članka 25. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama. Naglašavam i da će općenito uvijek postojati prijetnje protiv država članica i da stoga ni postojanje prijetnje nije dovoljno da se (ponovno) primijeni članak 25. stavak 1. tog zakonika. Kao što to proizlazi iz točke 66. ovog mišljenja, (ponovna) primjena te odredbe zahtijeva da je prijetnja stvarna, trenutačna i dovoljno ozbiljna za javni poredak ili unutarnju sigurnost države članice te je tada riječ o točno određenim iznimnim slučajevima (vidjeti u tom smislu i presudu od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 214. i navedena sudska praksa koja se odnosi na članak 72. UFEU‑a)).
(
45
)	Taj uvjet pojačane proporcionalnosti omogućuje da se razlikuje produljenje nadzora u smislu članka 25. stavaka 3. i 4. Zakonika o schengenskim granicama, koje je dopušteno unutar roka od šest mjeseci predviđenog u potonjem stavku, od ponovne primjene članka 25. stavka 1. tog zakonika. U tom pogledu, nisam stoga sklon prihvatiti tumačenje koje su utvrdile austrijska i danska vlada. Prema mišljenju danske vlade, s obzirom na to da je prijetnja dinamična pojava koja se neprestano mijenja, nova procjena prijetnje koja se provodi nekoliko mjeseci nakon prethodne te na temelju koje se zaključuje da i dalje postoji trajna ozbiljna prijetnja za javni poredak ili unutarnju javnu sigurnost, predstavlja novu prijetnju koja opravdava novu primjenu članka 25. stavka 1. makar zato što je provedena u drugom trenutku. Austrijska vlada istaknula je slične argumente. Prema mojem mišljenju, čini mi se da to tumačenje utječe na koristan učinak najduljeg razdoblja od šest mjeseci predviđenog člankom 25. stavkom 4. navedenog Zakonika o schengenskim granicama, i stoga na načelo proporcionalnosti, zato što se čini da se time ne uzima dovoljno u obzir učinkovitost prvotne mjere (vidjeti točku 67. ovog mišljenja).
(
46
)	Pojašnjavam da se prilikom primjene prethodno navedenog uvjeta pojačane proporcionalnosti ne može isključiti da iskustvo već stečeno putem nadzora nije relevantno ili da nije osobito važno. To će biti slučaj kad se ponovljena prijetnja razlikuje od prethodne prijetnje tako da već stečeno iskustvo u praksi nema nikakvu ključnu važnost u borbi protiv te prijetnje.
(
47
)	Vidjeti u tom smislu uvodnu izjavu 23. Zakonika o schengenskim granicama.
(
48
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 3. ožujka 2020., X (Europski uhidbeni nalog – dvostruka kažnjivost) (C‑717/18, EU:C:2020:142, t. 20.).
(
49
)	Međutim, dodajem da to je li Komisija dala mišljenje ne utječe na zakonitost nadzora, tako da nepostojanje mišljenja automatski ne znači da je nadzor zakonit.
(
50
)	U zahtjevima za prethodnu odluku nije precizirano je li osoba NW građanin Unije, ali s obzirom da se upućena pitanja odnose na odredbe koje se primjenjuju na građane Unije, pretpostavljam da to jest tako.
(
51
)	Vidjeti uvodne izjave 21. do 23. Zakonika o schengenskim granicama, kao i moju analizu u dijelu A ovog mišljenja.
(
52
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2018., Touring Tours und Travel i Sociedad de transportes (C‑412/17 i C‑474/17, EU:C:2018:1005, t. 72.).