62019CJ0562_RES
Zaak C‑562/19 P
Europese Commissie
tegen
Republiek Polen
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 16 maart 2021
„Hogere voorziening – Artikel 107, lid 1, VWEU – Staatssteun – Poolse belasting op de detailhandel – Artikel 108, lid 2, VWEU – Besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure”
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toestaan door de overheid van een gunstige fiscale behandeling aan bepaalde ondernemingen – Daaronder begrepen – Voordelen die voortvloeien uit een algemene maatregel die zonder onderscheid van toepassing is op alle marktdeelnemers – Daarvan uitgesloten
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 27‑30)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Afwijking van het algemene belastingstelsel – Constitutieve bestanddelen van het referentiestelsel of de normale belastingregeling – Wezenlijke kenmerken van de belasting in kwestie – Progressief belastingtarief – Daaronder begrepen – Grenzen – Kennelijk discriminerend bestanddeel
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 31, 32, 37‑39, 40, 42)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Invoering van een progressieve omzetbelasting – Keuze die onder de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten valt – Beoordelingscriteria – Neutrale en relevante indicator voor de draagkracht van de lidstaten – Geen kennelijk discriminerende parameters – Geen selectiviteit
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 40‑45)
Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie waarbij ten aanzien van een overheidsmaatregel de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU wordt ingeleid en waarbij een bevel tot opschorting van die maatregel wordt uitgevaardigd – Rechterlijke toetsing – Grenzen – Kennelijk onjuiste beoordeling
(Art. 108, leden 2 en 3, VWEU)
(zie punten 50, 52, 55)
Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie waarbij ten aanzien van een overheidsmaatregel de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU wordt ingeleid en waarbij een bevel tot opschorting van die maatregel wordt uitgevaardigd – Voorlopige kwalificatie als nieuwe steun – Kennelijk onjuiste beoordeling – Gevolgen – Nietigverklaring van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure – Nietigverklaring van het bevel tot opschorting van de maatregel
[Art. 108, lid 2, VWEU; verordening nr. 2015/1589 van de Raad, art.1, onder f), en art. 13, lid 1]
(zie punten 51, 53, 56)
Samenvatting
De Poolse belasting op de detailhandel en de Hongaarse advertentiebelasting zijn niet in strijd met het Unierecht inzake staatssteun
Bijgevolg wijst het Hof de hogere voorzieningen van de Commissie af en bevestigt het de arresten van het Gerecht
Bij een wet die op 1 september 2016 in werking is getreden, heeft Polen een belasting op de detailhandel ingevoerd. Deze belasting was gebaseerd op de maandomzet boven 17 miljoen zloty (PLN) (ongeveer vier miljoen EUR) die een detailhandelaar maakte met de verkoop van goederen aan consumenten. Die belasting bestond uit twee schijven: voor de omzet tussen 17 en 170 miljoen EUR gold een belastingtarief van 0,8 % en voor het gedeelte van de omzet boven 170 miljoen PLN een belastingtarief van 1,4 %.
Na afloop van de formele onderzoeksprocedure die bij besluit van 19 september 2016 (
1
) ten aanzien van die maatregel is ingeleid, heeft de Europese Commissie zich bij besluit van 30 juni 2017 (
2
) op het standpunt gesteld dat deze progressieve belasting met de interne markt onverenigbare staatssteun vormde, en Polen gelast om vanaf de vaststelling van dat besluit definitief af te zien van alle opgeschorte betalingen op grond van die belasting.
Bij arrest van 16 mei 2019 (
3
) heeft het Gerecht, waarbij Polen beroep had ingesteld, het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure en het negatieve besluit van de Commissie betreffende de door Polen vastgestelde belastingmaatregel nietig verklaard. Het heeft geoordeeld dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt had gesteld dat de invoering van een progressieve belasting over de omzet uit de detailhandel in goederen een selectief voordeel opleverde voor ondernemingen met een lage omzet uit deze activiteit, en dat zij bij de stand van het dossier op het tijdstip waarop zij het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure vaststelde, de betrokken belastingmaatregel niet voorlopig als nieuwe steun mocht aanmerken zonder zich te baseren op gerechtvaardigde twijfel daarover.
Hongarije had op zijn beurt bij een op 15 augustus 2014 in werking getreden wet een progressieve belasting op inkomsten uit de verspreiding van advertenties in deze lidstaat ingevoerd. De tariefstructuur van deze belasting – waarvan de grondslag werd gevormd door de netto-omzet van verspreiders van advertenties in Hongarije (organen van de gedrukte media, audiovisuele media en aanplakkers) – bestond aanvankelijk uit zes progressieve tarieven op basis van de omzet en onderging vervolgens een aanpassing waardoor zij nog slechts twee tarieven omvatte. De belastingplichtigen van wie de winst vóór belasting in het boekjaar 2013 nul bedroeg of negatief was, konden 50 % van de overgedragen verliezen van voorgaande boekjaren aftrekken van hun belastinggrondslag.
Na afloop van de formele onderzoeksprocedure die bij besluit van 12 maart 2015 (
4
) ten aanzien van die maatregel is ingeleid, heeft de Commissie zich in het besluit van 4 november 2016 (
5
) op het standpunt gesteld dat de door Hongarije vastgestelde belastingmaatregel – wegens zijn progressieve structuur en de mogelijkheid die hij bood om overgedragen verliezen af te trekken – met de interne markt onverenigbare staatssteun vormde, en heeft zij de onmiddellijke en daadwerkelijke terugvordering van de uitgekeerde steun bij de begunstigden ervan gelast.
Bij arrest van 27 juni 2019 (
6
) heeft het Gerecht, waarbij Hongarije beroep heeft ingesteld, laatstgenoemd besluit nietig verklaard op grond van de overweging dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt had gesteld dat de belastingmaatregel in kwestie en de regeling inzake de gedeeltelijke aftrekbaarheid van overgedragen verliezen selectieve voordelen waren.
In twee arresten van 16 maart 2021 wijst de Grote kamer van het Hof de hogere voorzieningen af die de Commissie tegen de bestreden arresten heeft ingesteld. Ter ondersteuning van haar hogere voorzieningen heeft de Commissie met name aangevoerd dat het Gerecht artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden door te oordelen dat het progressieve karakter van de in de respectieve zaken aan de orde zijnde omzetbelastingen geen selectief voordeel opleverde.
Het Hof wijst in zijn arresten de grieven van de Commissie af en herhaalt daarbij met betrekking tot staatssteun het op het gebied van de fundamentele vrijheden binnen de interne markt geformuleerde beginsel dat het de lidstaten bij de huidige stand van harmonisatie van het belastingrecht van de Unie vrijstaat om het belastingstelsel in te voeren dat zij het meest geschikt achten, zodat de toepassing van een progressieve belastingheffing over de omzet behoort tot de beoordelingsbevoegdheid van elke lidstaat (
7
), mits de wezenlijke kenmerken van de betrokken maatregel niet wijzen op een kennelijk discriminerend element.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen brengt het Hof in herinnering dat voor de kwalificatie van een maatregel van algemene strekking als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU als voorwaarde geldt dat de maatregel in kwestie een selectief voordeel oplevert. Dat betekent dat moet worden nagegaan of die maatregel „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen of productietakken die zich uit het oogpunt van de met de betreffende regeling nagestreefde doelstelling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden, waardoor zij een verschillende behandeling ondergaan die in wezen kan worden aangemerkt als discriminerend. Met name dient de Commissie in het geval van een nationale belastingmaatregel eerst vast te stellen wat het referentiestelsel – dat wil zeggen de „normale” belastingregeling in de betrokken lidstaat – is en vervolgens aan te tonen dat de belastingmaatregel in kwestie afwijkt van dat referentiestelsel doordat hij ertoe leidt dat onderscheid wordt gemaakt tussen marktdeelnemers die zich uit het oogpunt van de met dat referentiestelsel nagestreefde doelstelling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden, terwijl dat onderscheid niet wordt gerechtvaardigd door de aard of de opzet van het betreffende stelsel.
In het licht van deze overwegingen onderzoekt het Hof allereerst of het Gerecht in casu op goede gronden heeft geoordeeld dat de Commissie niet heeft aangetoond dat het progressieve karakter van de belastingmaatregelen in kwestie tot gevolg heeft dat een selectief voordeel wordt verleend aan „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties”. In dit verband bevestigt het Hof de analyse van het Gerecht dat de progressiviteit van de tarieven waarin de in de respectieve zaken aan de orde zijnde belastingmaatregelen voorzien, integrerend deel uitmaakt van het referentiestelsel aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of het bestaan van een selectief voordeel kan worden aangetoond.
Gelet op de fiscale autonomie waarover de lidstaten beschikken buiten de gebieden die in het Unierecht zijn geharmoniseerd, staat het hun immers vrij om het belastingstelsel in te voeren dat zij het meest geschikt achten, wat eventueel een progressieve belastingheffing kan inhouden. Met name verzet het Unierecht inzake staatssteun zich er in beginsel niet tegen dat de lidstaten besluiten om te kiezen voor progressieve belastingtarieven die tot doel hebben rekening te houden met de draagkracht van de belastingplichtigen, net zomin als het de lidstaten verplicht om enkel progressieve tarieven toe te passen op belastingen over de winst en niet op belastingen over de omzet.
De wezenlijke kenmerken van de belasting, waaronder de progressieve belastingtarieven, vormen bijgevolg in beginsel het referentiestelsel of de „normale” belastingregeling voor de analyse van de selectiviteitsvoorwaarde. Het is aan de Commissie om in voorkomend geval aan te tonen dat de kenmerken van een nationale belastingmaatregel op kennelijk discriminerende wijze zijn ontworpen zodat zij van het referentiestelsel moeten worden uitgesloten, wat met name zou kunnen blijken uit een keuze voor heffingscriteria die niet strookt met de doelstelling van die maatregel. Dienaangaande stelt het Hof echter vast dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de kenmerken van de door de Poolse respectievelijk de Hongaarse wetgever vastgestelde maatregelen op kennelijk discriminerende wijze zijn ontworpen om de uit het Unierecht inzake staatssteun voortvloeiende vereisten te omzeilen. In deze omstandigheden heeft het Gerecht in de bestreden arresten dus terecht geoordeeld dat de Commissie zich ten onrechte op een onvolledig en fictief referentiestelsel heeft gebaseerd door ervan uit te gaan dat de progressieve tariefstructuur van de in de respectieve zaken aan de orde zijnde belastingmaatregelen geen deel uitmaakt van het referentiestelsel aan de hand waarvan de selectiviteit van die maatregelen moet worden beoordeeld.
In zaak C‑562/19 P, die betrekking heeft op de in Polen ingevoerde belasting op de detailhandel, onderzoekt het Hof vervolgens de gronden waarop het Gerecht zich heeft gebaseerd om ook het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure betreffende de door die lidstaat vastgestelde belastingmaatregel nietig te verklaren. Het Gerecht heeft in casu in wezen geoordeeld dat de Commissie de voorlopige kwalificatie van de betrokken belastingmaatregel als nieuwe steun heeft gebaseerd op een kennelijk onjuiste analyse van deze maatregel, zodat die analyse niet rechtens genoegzaam kan aantonen dat er gerechtvaardigde twijfel bestond over de kwalificatie van die maatregel als nieuwe steun. In dit verband herinnert het Hof eraan dat de Unierechter bij de uitoefening van toezicht op de geldigheid van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure de beoordeling die de Commissie verricht om een maatregel te kwalificeren als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU slechts in beperkte mate behoort te toetsen. Het Hof stelt vast dat het Gerecht – door te oordelen zoals het heeft gedaan – wel degelijk enkel heeft getoetst of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout beging toen zij de maatregel in kwestie voorlopig als staatssteun aanmerkte in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. Daarbij merkt het Hof op dat het Gerecht de nietigverklaring van dat besluit hoe dan ook niet heeft gebaseerd op een eenvoudige herhaling van de gronden op basis waarvan het negatieve besluit van de Commissie betreffende de door Polen vastgestelde belastingmaatregel nietig is verklaard. Het Hof wijst bijgevolg de tegen het arrest van het Gerecht gerichte middelen af voor zover bij dat arrest het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure en het bijbehorende opschortingsbevel nietig zijn verklaard.
Ten slotte oordeelt het Hof in zaak C‑596/19 P, die betrekking heeft op de in Hongarije ingevoerde advertentiebelasting, dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de overgangsregeling die voorzag in de gedeeltelijke aftrekbaarheid van overgedragen verliezen, geen selectief voordeel opleverde. De invoering van een overgangsmaatregel waarbij rekening werd gehouden met de winst, was immers niet incoherent uit het oogpunt van het doel van herverdeling dat de Hongaarse wetgever met de invoering van de advertentiebelasting nastreefde. In dit verband merkt het Hof op dat het criterium dat in het aan de invoering van die belasting voorafgaande boekjaar geen winst is gemaakt, een objectief criterium is, aangezien de ondernemingen die profiteerden van de overgangsregeling die voorzag in de gedeeltelijke aftrekbaarheid van verliezen, vanuit dat oogpunt minder draagkrachtig waren dan de andere ondernemingen.
Om deze redenen wijst het Hof de door de Commissie tegen de bestreden arresten ingestelde hogere voorzieningen in hun geheel af.
(
1
)	Besluit van 19 september 2016 betreffende steunmaatregel SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) – Poolse belasting op de detailhandel – Uitnodiging om overeenkomstig artikel 108, lid 2, [VWEU] opmerkingen te maken (PB 2016, C 406, blz. 76).
(
2
)	Besluit (EU) 2018/160 van 30 juni 2017 betreffende steunmaatregel SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) ten uitvoer gelegd door Polen in de vorm van een belasting op de detailhandel (PB 2018, L 29, blz. 38).
(
3
)	Arrest van het Gerecht van 16 mei 2019, Polen/Commissie (T‑836/16 en T‑624/17, EU:T:2019:338).
(
4
)	Besluit van 12 maart 2015 over steunmaatregel SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Hongarije – Advertentiebelasting – Uitnodiging om, overeenkomstig artikel 108, lid 2, [VWEU], opmerkingen te maken (PB 2015, C 136, blz. 7).
(
5
)	Besluit (EU) 2017/329 van de Commissie van 4 november 2016 betreffende steunmaatregel SA.39235 (2015/C) (ex NN/2015) ten uitvoer gelegd door Hongarije inzake de belasting op advertentieomzet (PB 2017, L 49, blz. 36).
(
6
)	Arrest van 27 juni 2019, Hongarije/Commissie (T‑20/17, EU:T:2019:448).
(
7
)	Zie in die zin met name arresten van 3 maart 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, punt 49), en 3 maart 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punt 69), alsmede – met betrekking tot staatssteun – arrest van 26 april 2018, ANGED (C‑233/16, EU:C:2018:280, punt 50).