61979C0142
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 24 APRILE 1980
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La causa 142/79, nella quale si inseriscono le presenti conclusioni, ha per oggetto i diritti di un funzionario delle Comunità al pagamento delle indennità giornaliere e al rimborso delle spese di trasloco: diritti rispettivamente regolati dagli articoli 10 e 9 dell'Allegato VII allo Statuto dei funzionari. Tuttavia la questione da esaminare, per il momento, è soltanto quella della ricevibilità della domanda: non mi occuperò, dunque, del merito della controversia.
Conviene anzitutto riassumere brevemente i fatti.
La signora Patrizia Fonti Geronimo prestò la sua opera alle dipendenze del Parlamento europeo, in qualità di agente ausiliario, dal 5 ottobre 1976 alla fine del 1977. Nel corso di tale periodo, ella percepì le indennità giornaliere per un anno circa (e precisamente dall'inizio del rapporto sino al 24 ottobre 1977) ai sensi dell'articolo 69 del regime applicabile agli altri agenti, che rinvia al citato articolo 10 dell'Allegato VII allo Statuto dei funzionari. Successivamente, avendo superato un concorso, ella fu nominata in prova — sempre presso il Parlamento — a decorrere dal 1° gennaio 1978 e fu inquadrata nella categoria C, grado 3, terzo scatto. Benché la proposta di assunzione menzionasse la corresponsione delle indennità giornaliere (per una durata massima di 180 giorni) tra i vantaggi che le sarebbero spettati dopo la nomina, la signora Fonti rimase priva delle indennità in questione. Avendo sollecitato chiarimenti in proposito con una lettera diretta al capo del servizio «Gestione Statuto» in data 21 febbraio 1978 — e avendo poi avanzato una precisa richiesta con altra lettera del 24 luglio — ella ricevette l'11 ottobre una risposta negativa, il cui contenuto fu confermato dal direttore generale dell'amministrazione, del personale e delle finanze con una letter inviata, il 27 novembre 1978, al presidente del Comitato del personale, che era intervenuto in favore della signora Fonti. In quest'ultimo scambio di corrispondenza venne sollevata anche la questione del diritto dell'interessata al rimborso delle spese di trasloco. Il 20 febbraio 1979, la signora Fonti propose reclamo amministrativo (ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto); reclamo che, di fronte al silenzio dell'amministrazione, fu seguito da ricorso giurisdizionale, introdotto il 12 settembre 1979.
L'istituzione convenuta ha eccepito la irricevibilità di tale ricorso, essenzialmente sotto il profilo della tardività del previo reclamo amministrativo. E questa Corte ha deciso di pronunciarsi su tale eccezione, prima di giudicare circa la fondatezza della domanda.
2.
Il distinto oggetto dei due capi del reclamo e del ricorso (diritto alle indennità giornaliere, diritto al rimborso delle spese di trasloco) rende necessario trattare anche la questione di ricevibilità in relazione all'uno e all'altro capo, separatamente. Comincerò pertanto dal capo relativo alle indennità giornaliere.
È noto che, a norma del citato articolo 90, paragrafo 2, secondo trattino, dello Statuto dei funzionari, il reclamo contro gli atti di carattere individuale deve essere proposto entro il termine di tre mesi dalla notifica della decisione al destinatario o comunque dal giorno in cui l'interessato ne prenda conoscenza.
Per stabilire se nella specie il reclamo sia stato tempestivo, occorre identificare la misura pregiudizievole e accertare quando sia stata notificata alla signora Fonti o sia comunque venuta a sua conoscenza. Le posizioni delle parti su questo punto divergono. La ricorrente sostiene di avere avuto conoscenza della decisione a lei sfavorevole solo attraverso la lettera 27 novembre 1978 del direttore generale dell'amministrazione, del personale e delle finanze, con la quale si comunicava al presidente del Comitato del personale che non spettavano all'interessata né l'indennità giornaliera né il rimborso delle spese di trasloco. L'istituzione convenuta afferma invece in primo luogo che la ricorrente sarebbe stata informata della decisione sfavorevole relativa all'indennità giornaliera attraverso il prospetto esplicativo che accompagna la corresponsione del trattamento mensile (foglio-paga), prospetto che sarebbe stato consegnato alla signora Fonti per la prima volta dopo la titolarizzazione nel gennaio del 1978. In secondo luogo, la convenuta rileva che la scheda compilata dall'amministrazione per ciascun funzionario al momento dell'ingresso in servizio contiene anch'essa l'indicazione delle indennità comprese nel trattamento economico; tale scheda sarebbe stata conosciuta dalla ricorrente quanto meno sin dal febbraio 1978, dato che ella vi fece riferimento nella lettera inviata il 21 febbraio di quell'anno al capo del servizio «Gestione Statuto». Infine la convenuta osserva, in linea ancor più subordinata, che la ricorrente fu chiaramente edotta della decisione negativa attraverso la lettera inviatale l'11 ottobre 1978 dal capo del servizio «Gestione Statuto».
Queste tre affermazioni della difesa del Parlamento meritano di essere analizzate nell'ordine in cui sono state formulate. E in relazione alla prima, mi sembra opportuno ricordare che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, costituisce atto suscettibile di recare pregiudizio anche il prospetto mensile del trattamento economico, sempre che esso faccia apparire chiaramente la decisione presa circa la componente della remunerazione che è oggetto della contestazione (v. la sentenza del 21 febbraio 1974 nelle cause n. 15 a 33, 52, 53, 57 a 109, 116, 117, 123, 132 e 135 a 137/73, Kortner e altri contro Consiglio, Commissione e Parlamento europeo, Raccolta 1974, p. 177).
Ora, il foglio-paga che veniva consegnato ai dipendenti del Parlamento (compresa, supponiamo, la signora Fonti) nel periodo che interessa, e cioè nell'arco del 1978, era un modulo recante sulla faccia anteriore i dati per la identificazione del dipendente (voci da 1 a 5) e le diverse componenti del trattamento economico con i relativi importi (voci da 6 a 19); mentre sulla faccia posteriore erano stampate le spiegazioni necessarie affinché il lettore comprendesse il significato di ciascuna voce. Le varie causali retributive previste nel modulo si riferivano in verità a forme di compenso permanenti, quali lo stipendio, l'assegno di famiglia, l'assegno per figli a carico, l'indennità scolastica forfettaria, l'indennità di dislocazione e così via, e non figurava quindi tra esse l'indennità giornaliera, che è di natura temporanea; ma nei casi in cui quest'ultima spettava, veniva consegnato al dipendente, assieme al foglio-paga, un modulo separato e specifico contenente i dati relativi a tale ulteriore indennità (importo e periodo di corresponsione). Tutti questi elementi sono stati forniti alla Corte dall'agente del Parlamento con lettera del 25 marzo 1980, alla quale sono allegate le copie dei moduli in questione.
Tenuto conto di ciò, ritengo che la consegna alla signora Fonti del foglio-paga non accompagnato dal distinto modulo concernente le indennità giornaliere fosse sufficiente ad informarla del fatto che queste ultime indennità non le venivano corrisposte, e a porla quindi in condizione di far reclamo, se lo credeva opportuno.
Questo punto di vista si fonda sulla considerazione che il foglio-paga conteneva informazioni analitiche su tutte le componenti dello stipendio e ne indicava gli importi, la cui somma doveva logicamente corrispondere — dopo la detrazione degli oneri fiscali e previdenziali, anch'essi indicati — all'ammontare totale della retribuzione; cosicché la mancata inclusione delle indennità giornaliere non poteva significare altro se non che l'amministrazione aveva deciso di non erogare tali indennità. Inoltre, la circostanza che nella proposta di assunzione, fatta dall'amministrazione con la lettera del 9 dicembre 1977 a firma del direttore generale dell'amministrazione, del personale e delle finanze, era citata fra le voci retributive di cui la ricorrente avrebbe beneficiato anche l'indennità giornaliera (per una durata massima di 180 giorni) doveva indurre la ricorrente medesima a verificare accuratamente le voci della retribuzione alla luce del foglio-paga, allo scopo di stabilire se tale retribuzione contenesse tutti gli elementi indicati nella proposta, comprese le indennità giornaliere.
Se si condivide questa tesi, il capo del ricorso concernente le indennità giornaliere è certamente irricevibile, giacché il reclamo amministrativo, datato 20 febbraio 1979, risulta proposto a distanza di più di un anno dall'atto pregiudizievole, che risalirebbe al gennaio 1978.
3.
Il secondo argomento fatto valere dalla convenuta poggia essenzialmente, come abbiamo visto, sulla lettera inviata dalla ricorrente il 21 febbraio del 1978 al capo del servizio «Gestione Statuto», nella quale ella affermava di avere riscontrato nella «fiche d'accompagnement», compilata in occasione della sua nomina a funzionarla, «la soppressione delle indennità giornaliere», e osservava che tale soppressione «è in netto contrasto con la lettera di assunzione datata 9 dicembre 1977». La «fiche d'accompagnement», cui la ricorrente fa riferimento (da non confondere con il foglio-paga mensile di cui ci siamo occupati finora) è una scheda che serve a registrare una serie di dati relativi alla condizione giuridica ed economica del funzionario; tra l'altro, essa elenca un certo numero di indennità rientranti nella retribuzione e reca, accanto a ciascuna, l'indicazione «sì» o «no» a seconda che essa spetti o non spetti alla persona di cui trattasi. Nella specie, la scheda relativa alla signora Fonti recava, annotata a mano, nell'apposita casella, l'indicazione «non» accanto alla voce «indemnités journalières» (una fotocopia del documento è stata prodotta dalla difesa della ricorrente su richiesta di questa Corte).
La scheda in questione, benché costituisca un documento interno all'amministrazione e non sia destinata ad essere comunicata al dipendente, tuttavia riveste nel nostro caso un'importanza notevole, perché esprime con chiarezza la volontà dell'amministrazione di rifiutare il pagamento delle indennità giornaliere.
Avendo avuto modo di conoscere il contenuto di tale documento, la ricorrente è stata per ciò stesso messa al corrente della decisione sfavorevole dell'amministrazione nei suoi confronti. Si trattò, evidentemente, di una presa di conoscenza non formale, e nondimeno rilevante, perché rispondente alla previsione del già citato articolo 90, paragrafo 2, secondo trattino, dello Statuto dei funzionari; ai sensi di questa norma, infatti, la notifica della decisione individuale e la conoscenza effettiva della medesima, comunque acquisita, sono poste sullo stesso piano, ai fini della decorrenza del termine per proporre il reclamo amministrativo.
Non mi sembra che questo argomento possa essere validamente contrastato con il rilievo che la decisione dell'amministrazione di rifiutare le indennità giornaliere, risultante dalla «fiche d'accompagnement», sarebbe viziata per difetto di motivazione (articolo 25, comma secondo, dello Statuto) e per questa ragione non potrebbe costituire l'atto pregiudizievole da impugnare. A mio avviso, affinché un atto sia impugnabile, è sufficiente che esso esista e rappresenti una presa di posizione dell'amministrazione identificabile quale atto giuridico, ma non è indispensabile che sia anche un atto immune da vizi: scopo del reclamo amministrativo è infatti proprio quello di far valere un vizio dell'atto ed ottenerne per questa via l'invalidazione. È del resto significativo, sotto tale profilo, che la giurisprudenza di questa Corte abbia considerato come atto pregiudizievole, suscettibile di impugnativa, il foglio-paga che accompagna la corresponsione del trattamento mensile: vale a dire un documento, che, anche quando contiene una presa di posizione chiara dell'amministrazione, sicuramente non reca motivazione alcuna.
Se dunque nella specie si assume il momento della presa di conoscenza della «fiche d'accompagnement» (febbraio 1978) come termine dal quale far decorrere i tre mesi per la proposizione del reclamo, non si può non constatare la tardività del reclamo stesso, presentato circa un anno dopo (20 febbraio 1979). La conseguenza alla quale si perviene anche per questa via è che la domanda giurisdizionale inerente alle indennità giornaliere va considerata irricevibile.
4.
Supponiamo, tuttavia, che non si vogliano qualificare atti pregiudizievoli — da impugnarsi con tempestivo reclamo amministrativo — né il prospetto mensile dello stipendio né la «fiche d'accompagnement» compilata dall'amministrazione all'atto dell'entrata in servizio di ciascun funzionario. Anche in questa ipotesi il reclamo amministrativo dovrebbe reputarsi tardivo, e la domanda delle indennità giornaliere irricevibile, in quanto vi fu un'ulteriore presa di posizione dell'amministrazione, che avrebbe potuto e dovuto fare oggetto di impugnativa e che viceversa non fu attaccata dalla ricorrente. Mi riferisco alla lettera che il capo del servizio «Gestione Statuto» indirizzò alla signora Fonti in data 11 ottobre 1978, e quindi più di quattro mesi prima della proposizione del reclamo. In tale lettera il capo del servizio comunicava alla ricorrente che i capi d'amministrazione, riunitisi il 15 settembre 1978 per risolvere in modo uniforme taluni problemi comuni alle tre istituzioni nel campo dei rapporti con il personale, avevano convenuto che non può riconoscersi verificato un cambiamento di residenza, a seguito della nomina a funzionario (cambiamento che costituisce il presupposto necessario per l'attribuzione delle indennità giornaliere), quando il funzionario si era già stabilito nel luogo di destinazione due mesi prima di essere assunto. Il firmatario della lettera concludeva: «Je suis au regret, par conséquent, de ne pouvoir réserver une suite favorable à votre demande» (relativa alle indennità giornaliere).
Il documento in questione costituisce a mio avviso una presa di posizione chiara e motivata (attraverso il rinvio alle conclusioni dei capi d'amministrazione) e quindi sicuramente un atto che avrebbe dovuto essere impugnato in sede amministrativa sotto pena della irricevibilità del successivo ricorso giurisdizionale. La ricorrente ha obbiettato che la lettera conterrebbe una decisione proveniente da un organo incompetente e costituirebbe quindi una presa di posizione non rilevante agli effetti della decorrenza del termine di cui all'articolo 90 dello Statuto. Ma io sono dell'opinione che l'atto in questione non è viziato d'incompetenza e che comunque, anche se lo fosse, ciò sarebbe privo di rilevanza ai fini della decorrenza del termine anzidetto.
Circa la pretesa incompetenza osservo, in termini generali, che ogni istituzione ha un ampio potere di organizzare il proprio funzionamento e di ripartire, a tal fine, le competenze al suo interno (salvo, beninteso, gli eventuali limiti derivanti da norme dei Trattati o dal diritto derivato). Orbene, per quanto concerne l'amministrazione del parlamento, le competenze relative alla gestione del personale attribuite dallo Statuto all'autorità investita del potere di nomina sono esercitate dall'Ufficio di presidenza, e dal presidente su proposta del segretario generale, per taluni aspetti della condizione giuridica dei funzionari di categoria A (e in casi limitatissimi per la generalità dei dipendenti); dal segretario generale, per tutto il resto. A sua volta, il segretario generale è autorizzato a delegare dei poteri di esecuzione al direttore generale dell'amministrazione. Tutto ciò risulta dalle decisioni dell'Ufficio di presidenza del 12 dicembre 1962 e del 16 dicembre 1976, il cui testo è stato acquisito agli atti della causa. Quanto poi alle competenze specifiche attribuite al capo del servizio «Gestione Statuto», esse risultano dai documenti prodotti dall'agente del Parlamento su richiesta di questa Corte. E dimostrato che il responsabile di quel servizio ha competenza in materia di diritti individuali, limitatamente ai casi «nei quali il potere di decisione non è devoluto in maniera esplicita all'AIPN», giacché si tratta «soltanto di constatare l'esistenza di situazioni oggettive».
È nell'ambito di questi casi che si colloca, io credo, la presa di posizione adottata dal capo del servizio «Gestione Statuto» con la citata lettera dell'11 ottobre 1978. Tale organo si limitò infatti a constatare che non ricorrevano le condizioni obbiettive su cui si fonda il diritto alle indennità giornaliere. Perciò si deve ritenere che la decisione di rifiutare alla ricorrente il pagamento di tali indennità fu presa da un organo competente.
Peraltro, anche se si avessero dei dubbi su questo punto, non si potrebbe mettere in discussione la validità della decisione contenuta nella lettera dell'11 ottobre 1978, poiché la presa di posizione successiva del direttore generale dell'amministrazione del personale e delle finanze, confermando la soluzione adottata dal capo del servizio, ha la portata di una convalida con effetto ex tunc. Alludo alla lettera del direttore generale del 27 novembre 1978, rivolta al presidente del Comitato del personale, nella quale non soltanto si affermava, con riguardo (anche) alla richiesta della ricorrente di ottenere le indennità giornaliere, che tale richiesta non poteva essere accolta, ma si precisava che all'interessata era «stata ufficialmente notificata la decisione di rifiuto, debitamente motivata», intendendo per decisione di rifiuto la presa di posizione contenuta nella citata lettera del capo del servizio dell'I 1 ottobre 1978.
Mi sia infine consentito di aggiungere che, in ogni caso, l'eventuale incompetenza del capo del servizio. «Gestione Statuto» non avrebbe alcuna incidenza sulla decorrenza del termine per proporre il ricorso, per le considerazioni che ho precedentemente svolte circa il vizio di difetto di motivazione, adombrato dalla ricorrente con riferimento alla «fiche d'accompagnement».
5.
Per confutare l'eccezione di tardività del suo reclamo, la ricorrente identifica l'atto suscettibile di recare pregiudizio nella lettera del direttore generale dell'amministrazione, del personale e delle finanze del 27 novembre 1978, alla quale mi sono poc'anzi riferito. Ma non vedo come si possa sostenere che la lettera in questione abbia rappresentato la prima decisione adottata dall'amministrazione sul diritto vantato dalla signora Fonti; in realtà, essa aveva natura ripetitiva rispetto alle precedenti prese di posizione, ben note — come si è visto — alla interessata. Il direttore generale si limitò, infatti, a comunicare al presidente del Comitato del personale la posizione già assunta dai propri uffici in merito alle pretese della signora Fonti, senza introdurre alcun elemento nuovo e limitandosi anzi a fare rinvio alla decisione del capo del servizio «Gestione Statuto» dell'11 ottobre 1978. Per di più la lettera non era destinata alla ricorrente: ciò conferma il suo carattere di mera informazione circa l'atteggiamento già assunto dall'amministrazione, e per ciò stesso contribuisce a smentire che rivesta natura di decisione.
Inutilmente, dunque, la ricorrente cerca di dimostrare la tempestività del reclamo assumendo come data di decorrenza del termine la data della lettera del direttore generale. Questa tesi è infondata, mentre l'eccezione di irricevibilità appare sorretta, come abbiamo visto, da più di un argomento valido.
6.
Passiamo ora ad esaminare la ricevibilità del ricorso per quanto concerne il suo secondo capo, relativo al rimborso delle spese di trasloco. Il diritto a percepire tale rimborso è attribuito dall'articolo 9 dell'Allegato VII dello Statuto al funzionario il quale sia costretto a trasferirsi per adempiere all'obbligo di risiedere nella località sede dell'ufficio.
Osservo anzitutto in proposito che non risulta, dai documenti esibiti o da altra fonte, che l'interessata, prima di proporre il reclamo amministrativo, abbia mai promosso la procedura di rimborso delle spese di trasloco; procedura che, come dispone la citata norma, comporta la presentazione ai servizi competenti di almeno due preventivi di spesa e la successiva approvazione da parte degli stessi servizi di uno di tali preventivi. La difesa della ricorrente ha d'altronde riconosciuto che la signora Fonti non ha finora mai chiesto il rimborso delle spese di trasloco. Stando così le cose, sono dell'opinione che, relativamente a questo capo del ricorso, manchi un qualsiasi atto pregiudizievole dell'amministrazione che l'interessata avrebbe potuto impugnare. Di conseguenza il reclamo proposto dalla signora Fonti il 20 febbraio 1979 risulta privo di oggetto per il capo in questione, e il successivo ricorso giurisdizionale deve essere considerato irricevibilc in quanto si collega ad un reclamo privo di oggetto.
In realtà, prima della presentazione del reclamo, solo la lettera inviata il 6 novembre 1978 dal presidente del Comitato del personale al direttore generale dell'amministrazione, del personale e delle finanze e la risposta di quest'ultimo in data 17 novembre 1978 facevano cenno alle spese di trasloco. Nella prima si menzionavano, senza precisarle, le difficoltà che sarebbero state incontrate dalla ricorrente per ottenere il pagamento della «indemnité de déménagement» mentre la seconda includeva il «rimborso delle spese di trasloco» nell'«oggetto» accanto alle indennità giornaliere. Secondo la ricorrente, risulterebbe da questo documento una decisione negativa circa il diritto al rimborso delle spese di trasloco. Ma mi sembra che il testo della lettera dia luogo a molti dubbi: malgrado la riferita formulazione dell'oggetto, viene usata nel primo periodo, là dove si indicano le pretese della ricorrente, l'espressione «diritto di cui all'oggetto» nella quale è significativo l'impiego del singolare. Il penultimo periodo, poi, nel formulare la risposta nel merito, conferma semplicemente la decisione negativa del capo del servizio «Gestione Statuto», la quale concerneva, come sappiamo, le sole indennità giornaliere. E in ogni caso rimane valida l'obbiezione che, in mancanza di una domanda di rimborso, ogni presa di posizione dell'amministrazione si riduceva a una dichiarazione d'intenzione, priva di effetti.
Nel corso della procedura orale, il difensore della ricorrente ha affermato che la domanda in esame tende ad ottenere dalla Corte una pronuncia dichiarativa, pronuncia alla quale la ricorrente dovrebbe ritenersi interessata, per dissipare il dubbio che l'amministrazione neghi il suo diritto ad un futuro rimborso delle spese di trasloco. A mio avviso, tuttavia, l'ammissibilità di un'azione di accertamento nel quadro del contenzioso del personale deve essere valutata non soltanto in base al criterio generale dell'interesse ad agire, ma anche in base ai principi che reggono tale contenzioso. È ben noto che la disciplina statutaria prevede un sistema articolato, caratterizzato costantemente, in una prima fase, dal reclamo amministrativo il quale può essere proposto soltanto contro singoli atti dell'amministrazione che ledano diritti dei funzionari. In mancanza di simili atti lesivi, il funzionario non può sottoporre alla Corte una domanda che tenda solo a eliminare l'incertezza circa l'esistenza di un suo diritto. Perciò, non essendovi nel nostro caso alcun atto dell'amministrazione che abbia recato pregiudizio alla ricorrente, il ricorso giurisdizionale — per il capo relativo alle spese di trasloco — è improponibile; esso non rientra nello schema dei mezzi di ricorso disciplinati dagli articoli 90 e 91 dello Statuto dei funzionari.
7.
Per tutte le considerazioni che precedono, concludo proponendo alla Corte di dichiarare non ricevibile il ricorso introdotto, con atto del 12 settembre 1979, dalla signora Patrizia Fonti Geronimo contro il Parlamento europeo. Tenuto conto della natura della controversia, mi sembra equo che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese.