62024CJ0282_RES
Predmet C-282/24
PolismyndighetenprotivKonkurrensverket
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Högsta förvaltningsdomstolen)
Presuda Suda (treće vijeće) od 16. listopada 2025.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Direktiva 2014/24/EU – Članak 72. – Izmjena okvirnog sporazuma tijekom njegove provedbe – Vrijednost izmjene niža od vrijednosti iz članka 72. stavka 2. – Izmjena modela plaćanja predviđenog u okvirnom sporazumu – Značajna izmjena okvirnog sporazuma – Promjena cjelokupne prirode okvirnog sporazuma”
Približavanje zakonodavstava – Postupci javne nabave radova, robe i usluga – Direktiva 2014/24 – Izvršenje ugovora – Izmjena ugovora tijekom njihova trajanja bez provođenja novog postupka nabave – Vrijednost izmjene niža od vrijednosti iz članka 72. stavka 2. – Promjena cjelokupne prirode okvirnog sporazuma – Pojam – Izmjena modela plaćanja predviđenog u okvirnom sporazumu koja dovodi samo do marginalne izmjene ukupne vrijednosti tog okvirnog sporazuma – Isključenost – Iznimka – Temeljna promjena ravnoteže tog okvirnog sporazuma
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2014/24, čl. 72. st. 2.)
(t. 21.-23., 26.-30., 34.-37., 41., 46.-49. i izreka)
Kratak prikaz
U okviru spora koji se odnosi na novčanu kaznu izrečenu javnom naručitelju zbog toga što je, bez pokretanja novog postupka javne nabave, unio izmjene male vrijednosti u okvirne sporazume tijekom njihove provedbe, Sud je tumačio pojam „promjena cjelokupne prirode” iz članka 72. stavka 2. Direktive 2014/24 (
1
), koji podrazumijeva pokretanje novog postupka javne nabave.
Nakon što je objavio poziv na nadmetanje za ugovor o nabavi usluga vučne službe, Polismyndigheten (policija, Švedska) sklopio je 2021. okvirni sporazum s društvom Lidköpings Biltjänst Hyr AB. Poziv na nadmetanje predviđao je fiksnu cijenu za usluge prikupljanja vozila na udaljenosti do deset kilometara od mjesta u koje to vozilo treba vratiti kao i dodatnu cijenu po kilometru za prijevoz iznad te udaljenosti.
Iste je godine policija dogovorila s društvom Lidköpings Biltjänst Hyr AB izmjenu uvjeta plaćanja predviđenih u okvirnom sporazumu, s ciljem ujednačavanja raspodjele troškova između različitih policijskih područja. Tom se izmjenom promijenila ravnoteža između fiksnih i promjenjivih cijena te su razine cijena prilagođene u mjeri koja tek neznatno mijenja ukupnu vrijednost ugovora.
Konkurrensverket (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, Švedska) podnio je Förvaltningsrättenu i Stockholm (Upravni sud u Stockholmu, Švedska) tužbu zahtijevajući da se policiji izrekne novčana kazna zato što je izmijenila okvirni sporazum bez pokretanja novog postupka nabave. Taj je sud prihvatio taj zahtjev smatrajući da predmetne izmjene treba smatrati značajnima i da mijenjaju cjelokupnu prirodu okvirnog sporazuma sklopljenog s društvom Lidköpings Biltjänst Hyr.
Budući da joj je žalba odbijena, policija je Högsta förvaltningsdomstolenu (Vrhovni upravni sud, Švedska), sudu koji je uputio zahtjev, podnijela žalbu u kasacijskom postupku. Vrhovni upravni sud utvrdio je da je, u skladu s izračunom koji je provela policija, vrijednost izmjena učinjenih u tom okvirnom sporazumu manja od vrijednosti predviđenih člankom 72. stavkom 2. Direktive 2014/24. Stoga je bilo potrebno utvrditi može li se smatrati da su izmjene promijenile cjelokupnu prirodu okvirnog sporazuma.
Sud koji je uputio zahtjev stoga se pitao treba li smatrati da izmjena modela plaćanja predviđenog u okvirnom sporazumu prvotno dodijeljenom na temelju kriterija najniže cijene, kojom je promijenjena ravnoteža između fiksnih i promjenjivih cijena te su cijene prilagođene u mjeri koja tek neznatno mijenja ukupnu vrijednost ugovora, mijenja cjelokupnu prirodu okvirnog sporazuma, u smislu članka 72. stavka 2. Direktive 2014/24.
Sud je zaključio da za takvu izmjenu ne treba smatrati da mijenja cjelokupnu prirodu navedenog okvirnog sporazuma, osim ako ne dovodi do temeljne promjene njegove ravnoteže.
Ocjena Suda
Kako bi utvrdio doseg pojma „promjena cjelokupne prirode okvirnog sporazuma” iz članka 72. stavka 2. Direktive 2014/24, Sud je uzeo u obzir tekst te odredbe, njezin kontekst i ciljeve koji se žele postići tom direktivom.
Kao prvo, prema svojem tekstu, shvaćenom u njegovu uobičajenom značenju, taj se pojam odnosi isključivo na izmjene okvirnih sporazuma takvog opsega da dovode do preoblikovanja ugovora ili okvirnog sporazuma u cijelosti. Osim toga, u članku 72. stavku 2. Direktive 2014/24 pojašnjava se da se primjenjuje „bez potrebe za provjerom jesu li ispunjeni uvjeti iz stavka 4. točaka (a) do (d)”. Izmjenu koja ispunjava jedan od tih uvjeta treba, u skladu s člankom 72. stavkom 4. te direktive, smatrati značajnom. Zakonodavac Unije stoga nije smatrao da je pitanje je li izmjena okvirnog sporazuma značajna ili ne odlučujuće kako bi se utvrdilo mijenja li ta izmjena „cjelokupnu prirodu” tog okvirnog sporazuma u smislu članka 72. stavka 2. Direktive 2014/24.
Kao drugo, kad je riječ o kontekstu potonje odredbe, Sud je istaknuo da, s obzirom na članak 72. stavak 5. Direktive 2014/24, ona predstavlja odstupanje od načela prema kojem se okvirni sporazum ne smije mijenjati bez provedbe novog postupka nabave, tako da mogućnost izmjene iz članka 72. stavka 2. treba usko tumačiti. U tom pogledu, točno je da se u prvom podstavku uvodne izjave 107. Direktive 2014/24 implicitno upućuje na sudsku praksu Suda koja se odnosi na situacije koje su prethodile primjeni Direktive 2014/24, prema kojoj se u biti mora pokrenuti novi postupak javne nabave u slučaju materijalnih izmjena prvotnog ugovora, kao što su izmjene koje mogu dovesti u pitanje dodjelu ugovora.
Međutim, time što je u drugom stavku te uvodne izjave predvidio da bi „[i]zmjene ugovora čiji su rezultat neznatne izmjene vrijednosti ugovora do određene razine uvijek [...] trebale biti moguće bez potrebe provođenja novog postupka nabave”, zakonodavac Unije želio je ublažiti tu sudsku praksu. Njime se tako pruža proširena mogućnost jednostavnijeg unošenja izmjena koje bi inače zahtijevale pokretanje novog postupka javne nabave, pod uvjetom da te izmjene ostanu ispod određenih vrijednosnih pragova, iako takva mogućnost ne proizlazi iz sudske prakse Suda koja se odnosi na situacije koje su prethodile primjeni Direktive 2014/24.
Usto, iz usporedbe stavaka 1., 2. i 4. članka 72. Direktive 2014/24 proizlazi da je zakonodavac Unije odlučio upotrijebiti različite izraze kako bi obuhvatio, s jedne strane, izmjene kojima se mijenja cjelokupna priroda okvirnog sporazuma i, s druge strane, njegove značajne izmjene.
Uostalom, s obzirom na strukturu članka 72. Direktive 2014/24, tumačenje te odredbe kojim bi se izjednačili pojmovi značajnih izmjena i izmjena kojima se mijenja cjelokupna priroda ugovora ili okvirnog sporazuma lišilo bi članak 72. stavak 1. točke (a) i (c) i članak 72. stavak 2. te direktive svakog korisnog učinka. Naime, budući da se potonje odredbe ne primjenjuju na izmjene kojima se mijenja cjelokupna priroda predmetnog ugovora ili okvirnog sporazuma, takvo bi izjednačavanje značilo da te odredbe dopuštaju samo donošenje izmjena koje nisu značajne, a koje se u svakom slučaju mogu provesti na temelju članka 72. stavka 1. točke (e) Direktive 2014/24 a da pritom nije potrebno provesti novi postupak javne nabave.
Naposljetku, kad je riječ o ciljevima Direktive 2014/24, Sud je istaknuo da se člankom 72. te direktive nastoji osigurati poštovanje načela jednakog postupanja i transparentnosti, pri čemu se javnim naručiteljima omogućuje da usvoje pragmatičan pristup za suočavanje s nepredviđenim okolnostima koje nameću prilagodbu ugovora o javnoj nabavi tijekom njegova izvršavanja.
Na temelju svih tih elemenata, Sud je smatrao da se pojam promjene cjelokupne prirode okvirnog sporazuma razlikuje od pojma njegove značajne izmjene. Taj prvi pojam stoga se odnosi samo na najvažnije značajne izmjene koje podrazumijevaju temeljnu promjenu predmeta okvirnog sporazuma ili vrste predmetnog okvirnog sporazuma ili pak temeljnu promjenu njegove ravnoteže, tako da se one mogu smatrati izmjenama takvog opsega da dovode do preoblikovanja okvirnog sporazuma u cijelosti.
Iz toga slijedi kako sama okolnost da je izmjena mogla utjecati na ishod prvotnog postupka sklapanja predmetnog okvirnog sporazuma, kako je predviđen u članku 72. stavku 4. točki (a) Direktive 2014/24, ne može sama po sebi biti dovoljna kako bi se utvrdilo da ta izmjena mijenja cjelokupnu prirodu tog okvirnog sporazuma.
U tom kontekstu Sud je naglasio da izmjena metode plaćanja predviđene u okvirnom sporazumu koja dovodi do marginalne izmjene njegove ukupne vrijednosti ni u kojem slučaju ne može podrazumijevati temeljnu promjenu predmeta tog okvirnog sporazuma ili vrste predmetnog okvirnog sporazuma.
Suprotno tomu, ne može se u potpunosti isključiti to da takva izmjena u iznimnim okolnostima može dovesti do temeljne promjene ravnoteže tog okvirnog sporazuma i stoga do promjene njegove cjelokupne prirode. To će biti slučaj ako bi izmjena metode plaćanja predviđene u okvirnom sporazumu podrazumijevala promjenu njegove strukture koja bi dovela do toga da uspješni ponuditelj ili uspješni ponuditelji iz tog okvirnog sporazuma budu stavljeni u znatno povoljniju situaciju od one koja bi proizlazila iz primjene prvotno dogovorene metode plaćanja.
(
1
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65.) U biti, člankom 72. stavkom 2. te direktive predviđa se mogućnost izmjena ograničene vrijednosti ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma bez potrebe za novim postupkom nabave, ali pod uvjetom da te izmjene ne mijenjaju cjelokupnu prirodu ugovora ili okvirnog sporazuma.