61993C0296
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 29 de junio de 1995 (
*1
)
índice
A. Introducción
B. Apreciación
1. La competencia de la Comisión — Infracción del apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68
a) Jurisprudencia
b) Alcance de la competencia del quinto guión del apartado 7 del artículo 6
c) El artículo 5 del Reglamento no 805/68
d) El artículo 155 del Tratado
2. Conclusión provisional
3. La proporcionalidad
a) Objetivo de la Comisión
b) Apreciación de los hechos
c) El carácter adecuado
d) La necesariedad
4. El principio de no discriminación
a) Desigualdad de trato
b) Justificación
5. La confianza legítima
a) Confianza legítima nacida de la incitación de la Comisión a adoptar un comportamiento determinado
b) Consideración suficiente de la confianza legítima
6. La violación de derechos fundamentales
a) La propiedad
b) La libertad de ejercer una actividad profesional
7. La desviación de poder
8. Vicios sustanciales de forma
Costas
C. Conclusión
A. Introducción
1.
Los presentes asuntos suscitan ante todo la cuestión del reparto de competencias entre la Comisión y el Consejo en la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno. Esta fue establecida en 1968 mediante el Reglamento (CEE) no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968. (
1
) Dicha organización de mercados tiene como fin «estabilizar los mercados y garantizar un nivel de vida justo para la población agrícola interesada». Con este objeto, el Reglamento establece una serie de medidas de intervención. (
2
)
2.
A tenor del apartado 1 del artículo 5, dichas medidas son las siguientes:
—
ayudas al almacenamiento privado;
—
compras efectuadas por los organismos de intervención.
El apartado 2 enumera los productos que pueden ser objeto de las medidas de intervención. Se trata de los bovinos pesados, de las carnes frescas o refrigeradas de dichos animales, presentadas en forma de canales, medias canales, cuartos compensados, cuartos delanteros o cuartos traseros y que corresponden al modelo comunitario de clasificación definido en el Reglamento (CEE) no 1208/81. A tenor del apartado 3 del artículo 5, el Consejo, a propuesta de la Comisión y con arreglo al procedimiento de votación previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado CEE, podrá modificar esta lista.
3.
Los presentes asuntos se refieren a las compras de los organismos de intervención: si el precio del mercado desciende por debajo de un determinado mínimo, los organismos de intervención compran la carne de vacuno. Por tanto, hay menos carne de vacuno en el mercado libre y los precios resultantes de la oferta y la demanda vuelven a aumentar.
4.
El artículo 26 del Reglamento n o 805/68 crea un Comité de gestión de la carne de vacuno. Está compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión.
5.
El artículo 27 organiza lo que se ha dado en llamar el «procedimiento del Comité de gestión». En este procedimiento, el representante de la Comisión propone medidas al Comité. El Comité puede emitir su dictamen en un plazo que el Presidente fija. Sin tener que esperar a dicho dictamen, la Comisión puede adoptar medidas inmediatamente aplicables. Sólo cuando éstas no se atengan al dictamen del Comité se comunicarán al Consejo. El Consejo, de acuerdo con el procedimiento de votación previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado, podrá, en ese caso, tomar una decisión diferente.
6.
La disposición del Reglamento no 805/68 que atañe a los presentes asuntos en primer lugar es el artículo 6, modificado por el Reglamento (CEE) no 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (
3
) (en lo sucesivo, «artículo 6 del Reglamento no 805/68»). El Reglamento no 2066/92 fue adoptado en el marco de la reforma de la política agrícola.
7.
Como se desprende de los considerandos, en el mercado comunitario de la carne de bovino había un desequilibrio entre la oferta y la demanda que requería medidas de reducción del precio de intervención. (
4
) Había que compensar las consecuencias nefastas que éstas podían acarrear para los productores mediante determinadas primas. No obstante, en ningún caso debían dar lugar a un aumento de la producción global. (
5
)
8.
Por otra parte, como se desprende de los considerandos, el Consejo se propuso fomentar la producción extensiva. (
6
) Contrariamente a la producción intensiva, la extensiva consiste en hacer pacer al ganado sin darle alimentos especiales ni tratarlo con hormonas.
9.
El Reglamento no 2066/92 modifica el artículo 6 asignando a las compras de intervención límites máximos anuales que se escalonan del modo siguiente:
—
750.000 toneladas para el año 1993;
—
650.000 toneladas para el año 1994;
—
550.000 toneladas para el año 1995;
—
400.000 toneladas para el año 1996;
—
350.000 toneladas a partir del año 1997.
10.
Por lo demás, el artículo 6 sujeta las medidas de intervención a disposiciones y a requisitos de orden general.
11.
El apartado 7 del artículo 6 se remite al citado procedimiento del artículo 27:
«Con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 27:
—
se determinarán las categorías, calidades o grupos de calidades de los productos que puedan acogerse a la intervención;
—
se decidirá la apertura o la reapertura de las licitaciones y su suspensión en el caso contemplado en el último guión del apartado 3;
—
se fijarán los precios de compra y las cantidades aceptadas en la intervención;
—
se determinará el importe del incremento contemplado en el apartado 5;
—
se adoptarán las normas de desarrollo del presente artículo y, en particular, las destinadas a evitar una caída en espiral de los precios de mercado;
—
se adoptarán, si es necesario, las disposiciones transitorias necesarias para la aplicación del presente régimen.
La Comisión decidirá:
—
el comienzo de las compras a que se refiere el apartado 4, así como su suspensión en caso de que dejen de cumplirse una o varias de las condiciones previstas en dicho apartado;
—
la suspensión de las compras previstas en el primer guión del apartado 3.»
12.
El apartado 2 del artículo 6 bis establece una excepción a la lista, establecida por el Consejo, de los productos que pueden ser objeto de medidas de intervención. Los productos que se acogen a dicha excepción se determinan según el peso de los bovinos.
13.
La Comisión adoptó el Reglamento (CEE) no 859/89, de 29 de marzo de 1989, (
7
) sobre la base del apartado 7 del artículo 6. El quinto considerando y el apartado 1 del artículo 4 se refieren a otro Reglamento: el Reglamento (CEE) no 1208/81 del Consejo, de 28 de abril de 1981. (
8
) Dicho Reglamento establece el modelo comunitario de clasificación de las canales de vacuno pesado. Como se desprende de los apartados 1 y 2 del artículo 3, la clasificación se establece en función de la edad y el sexo de los animales y en función de la conformación y del estado de engorde.
14.
El Reglamento no 859/89 de la Comisión, relativo a las normas de aplicación de las medidas de intervención, define en el apartado 1 de su artículo 4 los productos que son comprados por los organismos de intervención. En particular, establece las categorías y calidades de los productos que pueden ser objeto de intervención, como establece el primer guión del apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68.
15.
Mediante Reglamento (CEE) no 685/93, (
9
) la Comisión añadió otro criterio a lo dispuesto en el artículo 4. La nueva normativa limita la compra a los productos «que provengan de canales cuyo peso no supere los niveles siguientes:
—
380 kg a partir de la primera licitación de julio de 1993,
—
360 kg a partir de la primera licitación de enero de 1994,
—
340 kg a partir de la primera licitación de julio de 1994».
Tanto la República Francesa como Irlanda impugnan dicha normativa.
16.
El 25 de mayo de 1993, la República Francesa interpuso un recurso mediante el que solicitaba al Tribunal de Justicia que:
«—
Declarara nulo y sin valor ni efecto alguno el Reglamento (CEE) no 685/93 de la Comisión, de 24 de marzo de 1993, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 859/89 relativo a las normas de aplicación de las medidas generales y medidas particulares de intervención en el sector de la carne de vacuno.
—
Condenara en costas a la parte demandada.»
17.
El 4 de junio de 1993, Irlanda interpuso a su vez un recurso solicitando al Tribunal de Justicia que:
«—
Declarara la nulidad del Reglamento (CEE) no 685/93 de la Comisión, de 24 de marzo de 1993, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 859/89 relativo a las normas de aplicación de las medidas generales y medidas particulares de intervención en el sector de la carne de vacuno.
—
Acordara cualesquiera otras medidas necesarias y adecuadas en relación con la pretensión formulada por Irlanda en el presente procedimiento.
—
Impusiera a la Comisión de las Comunidades Europeas las costas del presente procedimiento.»
18.
En ambos asuntos, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia que:
«—
Desestimara el recurso por infundado.
—
Condenara en costas a la parte demandante.»
19.
El Reino Unido intervino en el procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
20.
La República Francesa e Irlanda formularon una demanda de medidas provisionales que fue desestimada mediante auto de 16 de julio de 1993.
21.
Ambos recursos fueron acumulados mediante auto de 22 de marzo de 1995.
B. Apreciación
1. La competencia de L Comisión — Infracción del apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68
22.
La República Francesa e Irlanda basan su recurso de anulación en el artículo 173 del Tratado invocando, en primer lugar, la infracción de una norma jurídica, a saber, el apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 2066/92 y mantienen que la Comisión no tenía competencia para adoptar el Reglamento controvertido. Las partes demandantes sostienen que únicamente el Consejo, y no la Comisión, podían establecer un límite máximo al peso de las canales.
23.
A este respecto, la cuestión central es ante todo el apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68 y el alcance de las competencias que confiere a la Comisión. Antes que nada, debo examinar la relación existente entre las disposiciones contenidas en cada uno de los guiones del apartado 7.
24.
Según la República Francesa, aunque la disposición contenida en el quinto guión está formulada en términos generales, no confiere en absoluto competencias amplias a la Comisión. Aunque dispone que la Comisión adopta las normas de aplicación del artículo 6, dicha competencia en ningún caso puede rebasar las habilitaciones especiales contenidas en los cuatro primeros guiones del apartado 7. Cuando el primer guión del apartado 7 permite a la Comisión determinar las «categorías, calidades o grupos de calidades de los productos que puedan acogerse a la intervención», traza el marco de las competencias de la Comisión para determinar los productos que pueden acogerse a la intervención. La Comisión no puede introducir ninguna otra limitación.
25.
El propio Consejo ha definido las categorías comerciales en el Reglamento no 1208/81, por el que se establece el modelo comunitario de clasificación de las canales de vacuno pesado.
26.
El apartado 1 del artículo 3 de dicho Reglamento define las categorías de canales de bovinos pesados. Se determinan en función del sexo y de la edad de los animales. El apartado 2 del artículo 3 dispone que la clasificación se efectúa en función de la conformación y del estado de engorde.
27.
Por tanto, como el modelo comunitario de clasificación no toma en consideración el peso de la canal, la Comisión no puede someter las canales a un límite de peso, ni siquiera mediante una norma de aplicación con arreglo al quinto guión del apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68.
28.
En cambio, el Reino Unido mantiene que existe efectivamente una relación entre los criterios del modelo de clasificación y el peso de las canales, de modo que la Comisión ha permanecido dentro de los límites de los criterios formulados por el Consejo.
29.
La Comisión basa su razonamiento únicamente en el quinto guión del apartado 7. No niega que no puede introducir un límite de peso para determinar las categorías, calidades o grupos de calidades de los productos que pueden acogerse a la intervención (primer guión del apartado 7 del artículo 6).
30.
En su opinión, la disposición contenida en el quinto guión, a saber, la competencia para adoptar las normas de aplicación del artículo 6, debe ser objeto de una interpretación más amplia que las disposiciones anteriores. A este respecto, la Comisión invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que reconoce a la Comisión amplias competencias en el ámbito de la política agrícola. El Tribunal de Justicia estima que la Comisión es la única que puede «seguir de manera constante y atenta la evolución de los mercados agrícolas y actuar con la urgencia que requiera la situación». Los límites de esta competencia amplia deben apreciarse en función de los objetivos generales esenciales de la organización de mercados y no en función del sentido literal de la habilitación. (
10
)
31.
La Comisión prosigue, añadiendo que en el caso de autos el objetivo es respetar las cantidades máximas anuales de compras de intervención que el Consejo ha definido en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento no 805/68. Con este fin, el Consejo ha previsto dos medidas:
—
la disminución del precio de intervención, es decir, del precio al que los organismos de intervención compran la carne, (
11
) y
—
la reducción de las cantidades que pueden acogerse a la intervención, aumentando los coeficientes. (
12
)
32.
Según la Comisión, estas dos medidas ya no bastan para respetar las cantidades máximas anuales fijadas por el Consejo sin provocar una caída en espiral de los precios del mercado, cosa que la Comisión debe precisamente evitar. (
13
) Por esta razón la Comisión ha debido establecer otra medida que limita el peso de las canales. Dado que ésta es un medio para alcanzar el objetivo fijado en el artículo 6, la Comisión ha actuado dentro del marco de sus competencias de ejecución.
33.
Para poder apreciarlo, hay que ubicar el conjunto del régimen de las intervenciones en el marco de la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno y de la reforma de la política agrícola.
34.
Es el Consejo el que define la política agrícola. Adopta los actos que garantizan adecuadamente sus fines, por ejemplo, el Reglamento no 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino y el Reglamento no 2066/92 que aplica la reforma de la Política Agrícola Común en la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino. Corresponde a la Comisión ejecutar las normas del Consejo (tercer guión del artículo 145 del Tratado).
35.
En el presente caso, el Consejo también ha delegado la ejecución a la Comisión (quinto guión del apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68). La única cuestión es conocer el alcance que el Consejo ha dado a esta delegación de competencia.
a) Jurisprudencia
36.
Como también ha expuesto la Comisión, el Tribunal de Justicia ha definido ampliamente dicho alcance en el ámbito de la política agrícola.
Así, en el asunto Rey Soda, (
14
) el Tribunal de Justicia expuso que las exigencias prácticas requieren que el concepto de «ejecución» se interprete en sentido amplio y que dado que la Comisión es la única que está en situación de seguir de manera constante y atenta los mercados agrícolas y de actuar con la prontitud requerida, el Consejo puede decidir conferir a la Comisión amplias facultades de apreciación y de acción en el ámbito de la Política Agrícola Común. No obstante, el Consejo puede determinar las normas a las que subordina el ejercicio de las competencias por parte de la Comisión. Por otra parte, el procedimiento del Comité de gestión permite al Consejo reservarse la facultad de intervenir. Cuando el Consejo ha conferido una competencia amplia a la Comisión, sus límites deben apreciarse en relación con los objetivos generales esenciales de la organización de mercados más que en función del sentido literal de la habilitación. El Tribunal de Justicia confirmó dicho análisis en los asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, (
15
) en el asunto 27/85 (
16
) y en el asunto 265/85. (
17
)
37.
Las conclusiones presentadas en el asunto C-240/90 (
18
) son interesantes al respecto, ya que indican que existe una presunción según la cual el Consejo delega a la Comisión la facultad de adoptar cualquier medida que sea necesaria para ejecutar las normas que él establece, salvo casos específicos en que decida que es más adecuado ejercer dichas competencias por sí mismo. Dicha presunción parece adquirir un relieve muy particular en el ámbito de la política agrícola. En todo caso, el Consejo puede conservar un determinado control cuando opta por el procedimiento del Comité de gestión. (
19
)
38.
De estas consideraciones se desprende que si bien el Consejo puede conferir una competencia amplia a la Comisión en el ámbito de la agricultura, ello no significa que tenga que hacerlo siempre. Si el Consejo no ha conferido de hecho ninguna competencia amplia, la Comisión sólo podrá —con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia— adoptar normas de aplicación en la medida en que no sean contrarias a la normativa de base o a la normativa de aplicación del Consejo. (
20
)
39.
Ello quiere decir que el Consejo puede conferir una competencia amplia a la Comisión en el ámbito de la agricultura. No obstante, también tiene la facultad, en determinados casos, de intervenir a su vez a través del procedimiento del Comité de gestión o, de conformidad con el artículo 145 del Tratado, de someter el ejercicio de las competencias de la Comisión a determinadas normas o de reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución. (
21
) En caso de que el Consejo confiera competencias amplias a la Comisión, éstas solamente están limitadas por los objetivos generales de la organización de mercados. (
22
)
b) Alcance de la competencia del quinto guión del apartado 7 del artículo 6
40.
En el presente caso, la cuestión es si en el apartado 7 del artículo 6 el Consejo ha conferido una competencia amplia a la Comisión y si el Reglamento de la Comisión actualmente controvertido está comprendido dentro de dicha competencia amplia.
41.
Con este fin, hay que examinar en primer lugar si la medida de la Comisión, a saber, la fijación de un peso máximo para las canales, puede efectivamente considerarse como una medida de ejecución.
42.
Consta que al adoptar dicha medida la Comisión se proponía por lo menos limitar las cantidades que pueden acogerse a la intervención, al igual que el Consejo había hecho en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento no 805/68. Desde este punto de vista, puede considerarse que el régimen controvertido era una medida de ejecución. Habrá que examinar en el marco del control de la proporcionalidad si de hecho se adaptaba adecuadamente a los fines antes citados.
43.
Por consiguiente, la Comisión ha actuado dentro del marco de la competencia de que dispone para adoptar medidas de ejecución a menos que dicha competencia no sea amplia sino que esté limitada por el Consejo. En los casos en que el Tribunal de Justicia ha considerado que la Comisión disponía de una competencia amplia, ésta le había sido conferida en términos generales. Las disposiciones nunca contenían ninguna indicación sobre las medidas que la Comisión debía adoptar para ejecutar el artículo ni sobre los criterios que debían guiarla.
44.
A este respecto, la Comisión cita las conclusiones que presenté en los asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84. (
23
) No obstante, quisiera observar que ya indiqué en su día que la Comisión debe actuar siempre en el sentido que el Consejo haya previsto. Por esta razón la Comisión no puede basarse en mis conclusiones para afirmar que el Consejo le ha conferido competencias muy amplias.
45.
En dichos asuntos, había que examinar si la Comisión tenía competencia para establecer ayudas. Yo lo negué, en particular, porque el Consejo no había previsto ayudas y, por tanto, la Comisión no podía establecerlas ni aplicarlas.
46.
En el presente caso, el Consejo no ha delegado competencias amplias a la Comisión. El Consejo no se ha contentado con delegar en términos generales a la Comisión la competencia para adoptar las normas de ejecución, al contrario, en el marco del artículo 6 del Reglamento no 805/68, adopta disposiciones muy precisas relativas a la práctica de la intervención fijando, por ejemplo, las cantidades anuales máximas de las compras de los organismos de intervención. Por otra parte, fija las condiciones en las que las medidas de intervención pueden adoptarse. Pero ante todo, determina muy precisamente, en el marco del apartado 7 del artículo 6 mediante el que confía a la Comisión la aplicación del artículo 6, lo que la Comisión debe regular en el contexto de la intervención y conforme a qué criterios. De ello se deduce evidentemente que el Consejo no ha querido delegar la totalidad de las medidas de ejecución a la Comisión. Por el contrario, desea tener voz en la materia, y eso es lo que hace cuando se sirve de la facultad que le confiere el artículo 145 del Tratado al someter los actos de ejecución de la Comisión a determinadas normas.
47.
A este respecto, la transferencia de competencia contenida en el quinto guión del apartado 7 del artículo 6 no puede conferir una competencia amplia. Cuando el Consejo determina las modalidades de manera tan precisa, ¿por qué razón, como expone acertadamente Irlanda, delegaría a la Comisión una competencia tan amplia que permitiría eludir todas las disposiciones del Consejo?
48.
Por tanto, si la Comisión no tiene competencias amplias, entonces éstas encuentran sus límites en las normas que el Consejo adopta.
49.
Como la República Francesa expone acertadamente, el Consejo se limitó a confiar a la Comisión la tarea de definir las categorías, clases y calidades que pueden acogerse a la intervención. Como el peso de las canales no es un criterio del modelo de clasificación, la Comisión no puede, por tanto, introducir tal criterio.
50.
El Reino Unido no opina lo mismo y mantiene que, si se excluyen determinadas calidades o determinadas clases, ello sólo produce un efecto distinto si ya no se admiten los productos que exceden de un peso dado.
51.
Pero no es ésa la cuestión, ya que el Consejo ha restringido la competencia de la Comisión únicamente a la determinación de los grupos de calidad.
52.
En un asunto análogo, el Tribunal de Justicia negó a la Comisión la competencia de establecer un límite máximo de una indemnización con arreglo a determinados criterios porque el Consejo ya había enunciado los criterios en el Reglamento de base. (
24
) De ello se deduce que, cuando el Reglamento de base del Consejo ya Umita las competencias de la Comisión, los criterios de ejecución que ha establecido para la Comisión tienen con más motivo un efecto restrictivo. La sentencia que el Tribunal de Justicia dictó en el asunto C-240/90 (
25
) tampoco lo contradice. Es verdad que el Tribunal de Justicia admitió en ella que la Comisión también tenía competencia donde el Consejo hubiera elaborado normas precisas de ejecución para la Comisión; no obstante, no se pronunció sobre la cuestión de si se habían delegado competencias amplias a la Comisión. Basó más bien su argumentación en el hecho de que la Comisión no había regulado cuestiones «esenciales» de la política agrícola. Debo examinar si esto ocurre también en el caso de autos.
53.
Es perfectamente concebible limitarse a las categorías de calidad. El mercado funciona según las categorías de clasificación comercial determinadas por el Consejo. Por tanto, será dentro del marco de dichas categorías donde se regulará a través de las medidas de intervención. No hay que introducir nuevos criterios.
54.
Por esta razón, la objeción de la Comisión, según la cual podría excluir todo tipo de productos de la intervención, sencillamente no adoptando ninguna medida de intervención al respecto, no es decisiva; ¿cómo —prosigue la Comisión— no podría entonces limitar el peso? No puede porque el conjunto del mercado debe regularse según las únicas categorías que el Consejo ha definido.
55.
También el Consejo ha previsto deliberadamente esta limitación. Consta que el Consejo mencionó un límite máximo de peso donde las canales, pero finalmente lo rechazó. Pero no cabe deducir de ello una indicación, como hace el Reino Unido, sobre el reparto de las competencias. Ello atestigua no obstante la voluntad del Consejo de no introducir límite de peso. Por tanto, no ha omitido mencionar un límite de peso en el primer guión del apartado 7 del artículo 6, sino que, al contrario, lo ha excluido deliberadamente de las competencias de la Comisión.
56.
El Consejo sólo ha previsto la limitación del peso en un caso, a saber, en el apartado 2 del artículo 6 bis del Reglamento no 805/68, en la versión del Reglamento no 2066/92. (
26
) Como es el propio Consejo el que ha adoptado esta norma, cabe deducir que la limitación de peso sigue siendo excepcional y que no corresponde a la Comisión adoptarla.
57.
Los elementos antes citados impiden concluir inversamente, como hace el Reino Unido, que la situación particular del artículo 6 bis debía ser regulada por el Consejo mientras que todas las demás limitaciones del peso pueden ser adoptadas por la Comisión.
58.
Tampoco podemos seguir al Reino Unido cuando se basa en la relación entre las categorías comerciales y el peso de las canales. Por supuesto, existe una relación entre el peso y las categorías comerciales, y éstas se determinan en función de la edad de los animales. No obstante, dicha relación no es tan clara y precisa como para poder asignar un peso determinado a una categoría comercial determinada. Por esta razón, una normativa sobre las categorías comerciales en ningún caso podrá determinar también el peso.
c) El artículo 5 del Reglamento no 805/68
59.
Para demostrar que la Comisión no es competente, las partes demandantes también se basan en el artículo 5 del Reglamento n o 805/68. Según el apartado 3 del artículo 5, sólo el Consejo tiene competencia para modificar la lista de los productos que pueden ser objeto de medidas de intervención. Al establecer un límite máximo para el peso de las canales, la Comisión, según las partes, ha modificado la lista mientras que el apartado 3 del artículo 5 no le da competencia para ello.
60.
El Reino Unido niega, en mi opinión, acertadamente, que la medida de la Comisión equivalga a modificar la lista de los productos. La lista se limita a enumerar los productos que en principio pueden ser objeto de medidas de intervención. Pueden introducirse limitaciones dentro de los productos. El propio Consejo lo prevé cuando, en el primer guión del apartado 7 del artículo 6, deja a la Comisión la tarea de determinar ciertas categorías, grupos y calidades que pueden acogerse a la intervención. No obstante, no se trata de una iniciativa adoptada con arreglo al apartado 3 del artículo 5. La lista de los productos que en principio se admiten permanece inalterada.
61.
El artículo 5 permite deducir otro elemento. Las decisiones de base deben seguir siendo de la incumbencia del Consejo. La determinación de los productos que en principio pueden ser objeto de las medidas de intervención es una decisión básica de dicha naturaleza, ya que, a fin de cuentas, determina los productos en cuya función se regula el mercado y aquéllos en cuya función no se regula.
62.
En la sentencia Köster, el Tribunal de Justicia también se pronunció en este sentido al decidir que el Consejo adopta las decisiones esenciales, refiriéndose el término «esenciales» a la orientación fundamental de la política comunitaria. (
27
)
63.
El reparto de las competencias que el Tribunal de Justicia ha establecido entre el Consejo y la Comisión podría indicar a su vez que en el caso de autos la Comisión no hubiera podido actuar. En su caso, no se ha limitado a adoptar una simple medida de ejecución, sino que ha adoptado una medida con efectos de mayor alcance. Como ha expuesto la propia Comisión, se proponía enviar una señal a los productores incitándoles primero a sacrificar sus animales más jóvenes y luego, a largo plazo, a reconvertirse a la cría de razas más ligeras. Ello quiere decir que, al adoptar dicho Reglamento, la Comisión se proponía reorientar la política agrícola. En otro pasaje, también expone que, en su opinión, el Reglamento es una prolongación y un complemento lógico de la reforma de la política agrícola.
No obstante, corresponde evidentemente al Consejo definir la orientación de la política agrícola. Por consiguiente, la Comisión no tenía competencia para adoptar el Reglamento controvertido.
64.
El artículo 2 del Reglamento no 805/68 se cita fuera de contexto ya que se propone estimular las iniciativas de los medios profesionales afectados.
65.
La Comisión expone que no hubiera podido alcanzar el objetivo fijado por el Consejo si no lo hubiera hecho, pero ello no cambia el hecho de que no tenía competencia para adoptar el Reglamento controvertido. Aunque, como mantiene, hubiera incumplido el apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68 al no actuar, sin embargo no podía emprender nada que excediera de su competencia.
66.
La Comisión sólo podría invocar este argumento si la única medida posible hubiera sido establecer un límite máximo al peso. Habrá que examinar dicho extremo en otro lugar. No obstante, aunque no hubiera otra salida, el Consejo es el único que hubiera tenido competencia para decidir una medida de dicha naturaleza. La Comisión hubiera podido someter al Consejo una propuesta en este sentido, pero no estaba autorizada a adoptar tal medida.
67.
Para demostrar su competencia, la Comisión por último expone que ya ha establecido un límite máximo al peso de las canales en las ayudas al almacenamiento privado. Las partes demandantes replican que el almacenamiento privado es un régimen completamente distinto al de la intervención. En él no hay restricciones tan estrictas como en el de la intervención. No obstante, el Reino Unido discute que la Comisión disponga de competencias más amplias en el ámbito de las ayudas al almacenamiento privado que en el de la intervención.
68.
No examinaré aquí esta cuestión, ya que el hecho de que la Comisión ya haya establecido un límite máximo no permite en absoluto deducir que se le haya otorgado competencia para ello.
69.
La Comisión también se refiere a otro criterio referente al peso que ha sido introducido en el marco de las medidas de ejecución. No obstante, se trataba de disposiciones puramente técnicas, a saber, la fijación del precio del mercado según el peso. La cuestión es totalmente distinta cuando el Comité excluye determinados productos de la intervención únicamente en razón de su peso.
d) El artículo 155 del Tratado
70.
Para terminar con la cuestión de la competencia de la Comisión, quisiera abordar también los motivos de Irlanda, que invoca también una infracción de los guiones primero y cuarto del artículo 155.
71.
Como el Reino Unido mantiene acertadamente, el primer guión se refiere únicamente al control de la aplicación del Derecho comunitario por parte de terceros. Ciertamente, la Comisión vela por atenerse al Derecho comunitario, pero lo hace antes de actuar y no después, con arreglo al artículo 155 del Tratado.
72.
En el caso de autos, cabe deducir una infracción del cuarto guión ya que, cuando la Comisión se extralimita en sus competencias, no ejerce las que el Consejo le ha conferido para la ejecución.
73.
Así, queda por verificar si la Comisión se ha extralimitado en sus competencias. El quinto guión del apartado 7 del artículo 6 le confiere competencias exclusivamente en el marco de las anteriores delegaciones de competencias. Ello no quiere decir que, refiriéndose a una competencia de ejecución general, dicha disposición se vea privada de su contenido. Con el fin de ilustrar lo dicho, quisiera referirme al Reglamento no 859/89. (
28
) Fue adoptado en particular sobre la base del apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68, en la versión del Reglamento (CEE) no 571/89 del Consejo, de 2 de marzo de 1989. (
29
) Esta versión sólo diverge en aspectos menores de las disposiciones introducidas por el Reglamento no 2066/92. Si se examina el Reglamento de la Comisión, antes mencionado, se comprueba que, además de las disposiciones de los guiones primero a cuarto del apartado 7 del artículo 6, se han adoptado otras disposiciones de ejecución importantes relativas, en particular, a la determinación de los centros de intervención, al equipamiento de los organismos de intervención, así como a la identificación, el tratamiento y el embalaje de la carne. Por tanto, hay suficientes disposiciones que pueden adoptarse sobre la base del quinto guión del apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68.
2. Conclusión provisional
74.
Los citados elementos bastan por sí mismos para estimar el recurso y anular el Reglamento controvertido. Para el caso de que el Tribunal de Justicia no deseara seguir esta propuesta, hay que examinar los otros motivos del recurso.
3. La proporcionalidad
75.
Las partes demandantes alegan el principio de proporcionalidad como otro motivo formulado en el marco del artículo 173 del Tratado.
76.
El Tribunal de Justicia examina la proporcionalidad verificando si los medios elegidos son aptos para realizar el objetivo propuesto y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo. (
30
)
a) Objetivo de la Comisión
77.
Para examinar la proporcionalidad, parece por tanto juicioso empezar por estudiar los objetivos que la Comisión persigue al adoptar el Reglamento controvertido.
78.
Se propone, sobre todo, disminuir la proporción de carne de vacuno y reducir las compras de intervención. Esto se auna a los objetivos que el Consejo ha expuesto en el Reglamento no 2066/92.
79.
Otro objetivo que la Comisión formula es que desea dar una señal a los productores de canales pesadas. Esta señal tiene ante todo una vocación a corto plazo incitándoles a sacrificar los bueyes más jóvenes. No obstante, a largo plazo dicha medida debe conseguir reorientar la opción de las razas que se crían. Hay que criar razas más ligeras. Además, hay que utilizar menos hormonas. La Comisión quiere llegar a que dicho sector se oriente de nuevo exclusivamente por el mercado y que deje de considerar la intervención como un «segundo mercado».
b) Apreciación de los hechos
80.
Con el fin de apreciar la adecuación, hay que preguntarse ahora si los objetivos antes citados pueden alcanzarse mediante el Reglamento litigioso. Para ello, también hay que preguntarse si la Comisión ha apreciado exactamente el punto de partida o la situación inicial y si las ha integrado exactamente en sus consideraciones.
81.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce una amplia facultad de apreciación a la Comisión y al Comité de gestión en la evaluación de situaciones relativas a los intercambios de productos agrícolas. Ello quiere decir que el Tribunal de Justicia se limita a examinar si hay o no error manifiesto o desviación de poder o si la Comisión ha sobrepasado o no manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. (
31
)
82.
Como se desprende de los considerandos del Reglamento controvertido y de los escritos de la Comisión, ésta aprecia la situación inicial del modo siguiente:
El mercado de la carne de vacuno se enfrenta a una producción excedentária que procede del aumento de peso de las canales. En su opinión, este aumento de peso tiene a su vez varios orígenes. Una de las causas es que la incertidumbre que reina en el mercado provoca una caída de los precios que incita a un gran número de productores a posponer el sacrificio de su ganado para esperar a que los precios vuelvan a aumentar o para vender la carne a los organismos de intervención. Otras causas residen en el hecho de que durante los últimos años el ganado ha sido alimentado con más ahmentos energéticos cuyo precio ha bajado, que se han utilizado más hormonas y que los progresos genéticos permiten criar razas particularmente pesadas.
83.
Por otra parte, la Comisión ha constatado que, para un gran nùmero de productores, las medidas de intervención se han convertido en un segundo mercado, lo que quiere decir que los productores ya no se orientan por el mercado con su ley de la oferta y la demanda, sino que producen para vender a los organismos de intervención.
84.
Dado que las canales pesadas no se venden tan fácilmente en el mercado como las canales ligeras, se venden cada más a los organismos de intervención.
85.
Ya que la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, como he indicado anteriormente, sólo queda por examinar si la Comisión ha cometido error manifiesto.
86.
Las partes demandantes así lo afirman. Yo quisiera limitar el presente examen a las alegaciones formuladas por las partes demandantes, que permiten cuestionar perfectamente la apreciación de la Comisión.
87.
La República Francesa expone que no se ha probado en absoluto que sean precisamente los bueyes pesados los que se venden a los organismos de intervención. En su opinión, los productores de canales ligeras también pueden destinar su producción a la intervención. No obstante, la República Francesa no discute con ello la existencia de semejante «segundo mercado». Se limita a indicar que, en el conjunto del mercado de la carne de vacuno y, por tanto, también en el de las canales ligeras, la producción existe «al margen del mercado libre». En sus alegaciones, Irlanda también indica que efectivamente existe un «segundo mercado», que es el de la intervención. Irlanda expone que, si la parte de la producción irlandesa excluida de la intervención (aproximadamente el 60 %) ya no pudiera venderse a la intervención y se ofreciera en el mercado libre, ello implicaría una caída del precio del mercado. Por tanto, Irlanda indica indirectamente que el 60 % de su producción está destinada a la intervención.
88.
Cuando la Comisión afirma que la demanda de canales ligeras es mayor que la de las pesadas, las dos partes demandantes replican que sí que existe un mercado de canales pesadas. La Comisión tampoco lo discute. Se Umita a decir que la demanda no es tan grande y que, por tanto, desea incitar a los productores a observar atentamente el mercado.
89.
Las partes demandantes tampoco contradicen expresamente a la Comisión cuando afirma que parte de los sacrificios se posponen deliberadamente. Irlanda expone simplemente que las razas que se crían allí no permiten adelantar el sacrificio. Como los animales se crían extensivamente, es decir, en régimen de pastoreo, su crecimiento es más lento que el de la cría intensiva. Lo que determina el momento del sacrificio es la relación entre músculos y tejido graso. En la cría extensiva, se alcanza más tarde el momento óptimo del sacrificio, es decir, la relación óptima entre ambos factores.
90.
La Comisión replica que en la cría extensiva también se puede proceder al sacrificio antes o que también se pueden criar de manera extensiva razas más ligeras.
91.
Dado que hay que reconocer a la Comisión una amplia facultad de apreciación al respecto y que, por otra parte, el Reino Unido comparte su análisis al opinar que mediante ciertas modificaciones podría procederse al sacrificio antes, no puede probarse que la Comisión haya cometido un error manifiesto en la apreciación de la situación dada.
c) El carácter adecuado
92.
Partiendo de la situación inicial, tal y como la Comisión la ha constatado, hay que examinar a continuación si el Reglamento controvertido permite alcanzar el objetivo mencionado por la Comisión. También aquí hay que reconocerle una amplia facultad de apreciación de modo que solamente hay que verificar si la medida es manifiestamente inadecuada para alcanzar el objetivo. (
32
)
93.
Uno de los objetivos de la Comisión era reducir las cantidades de carne vendidas a la intervención. Puede conseguirse estableciendo un límite máximo al peso de las canales. Según la Comisión, procediendo antes al sacrificio, los criadores pueden producir canales ligeras. Esto quiere decir que todos los animales que hasta entonces eran vendidos a los organismos de intervención continuarían siéndolo pero con un peso inferior. De este modo, la cantidad global de carne vendida a la intervención disminuye, pero sólo si no se venden más animales que antes. Puede excluirse este supuesto. Como el precio de intervención es igual o inferior al precio de mercado, los criadores sólo venderán a la intervención los animales que no puedan vender en el mercado libre. Como, según la Comisión, se vende una cantidad constante de animales, las condiciones en el mercado libre permanecen inalteradas, es decir, que el número de animales que pueden venderse en el mercado libre sigue siendo el mismo y, por consiguiente, también el de los animales que se venden a la intervención. No obstante, el requisito es que la cabana no aumente en cifras absolutas. No podría aumentar a corto plazo y tampoco puede concebirse que lo haga en el futuro, ya que los criadores perderían entonces las primas que la Comisión ha pagado para reducir la cabana. No se detecta que la Comisión haya cometido un error manifiesto en su apreciación. Ateniéndose a las alegaciones de la Comisión, es posible reducir de este modo la cantidad global de carne que se vende a la intervención.
94.
Irlanda responde que, como no es posible sacrificar a los animales antes, dichas canales quedan totalmente excluidas de las medidas de intervención. Por tanto, deberían ofrecerse en el mercado libre, lo que implica una caída de los precios. Esto no sólo tendría por efecto aumentar notablemente el número de animales que se venderían a la intervención, sino que como la caída de los precios sería muy considerable, ello implicaría también el establecimiento de lo que se ha dado en llamar la «red de seguridad». Esta se prevé en el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento no 805/68. Se trata de medidas de intervención en situaciones particulares de crisis. Esta red de seguridad no está sujeta a los límites máximos anuales del apartado 1 del artículo 6. Según Irlanda, esto tiene como consecuencia que la medida de la Comisión produciría precisamente el efecto contrario al buscado: la eventualidad de compras ilimitadas por los organismos de intervención.
95.
Como ya he indicado, no puede probarse que la Comisión haya cometido un error manifiesto al considerar que sería posible sacrificar antes los animales. Por esta razón la alegación de Irlanda no debe considerarse convincente.
96.
Si el límite máximo que la Comisión ha establecido para el peso de las canales también fuera aplicable a la red de seguridad, habría que desestimar asimismo la alegación de Irlanda. No creo que sea el caso, ya que la propia Comisión introdujo la norma en el cuerpo del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento no 859/89 que establece la opción de las categorías, calidades y grupos de calidades con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento no 805/68. No obstante, el apartado 1 del artículo 6 no regula en absoluto la red de seguridad sino la intervención normal estableciendo límites máximos de cantidad para cada año. Sólo en este marco puede intervenir el límite de peso de las canales. Sin embargo, Irlanda no puede refutar el carácter adecuado de la medida de la Comisión mediante dicha alegación tanto más cuanto que, cuando afirma que el 60 % del conjunto de la producción debería venderse en el mercado libre y no a la intervención, acredita la existencia de un segundo mercado. Consta que de momento no hay ningún producto irlandés que se venda a los organismos de intervención. La Comisión ha elegido precisamente introducir dicha limitación en un momento propicio que permitía atenuar en la medida de lo posible sus efectos y dejaba a los productores el tiempo suficiente para adaptarse, según los casos, a las nuevas circunstancias. Por tanto, los efectos no han podido ser tan dramáticos, afirma Irlanda. A este respecto tampoco puede probarse que la Comisión haya cometido un error manifiesto. En consecuencia, la medida es en principio apta para reducir las cantidades de carne que se venden a la intervención.
97.
Por lo demás, la Comisión se proponía que no se produjeran más bovinos pesados cuando ya no hay mercado libre que los absorba, es decir, cuando ya no hay demanda.
98.
Dado que la medida excluye las canales pesadas de la intervención, traduce claramente la voluntad de la Comisión de orientar la cría hacia razas ligeras. Actuando así, puede incitar a los criadores a observar atentamente el mercado y a criar bovinos pesados sólo si hay demanda. En caso de que no la haya, el productor debería reorientar su producción y en su caso renunciar a recurrir a las hormonas. La medida de la Comisión permite, por tanto, alcanzar adecuadamente el objetivo, al menos por cuanto se refiere a enviar una simple señal. La Comisión lo ha conseguido.
99.
La medida puede impedir así que, en tiempo de crisis, cuando el precio de mercado es bajo, los productores determinen el momento en que efectúan los sacrificios sin preocuparse por el mercado sino, al contrario, esperando que el precio de mercado suba y vendiendo a la intervención si no sube. En lo sucesivo, la última solución queda excluida de entrada. Sin embargo, la regulación del mercado se refiere a todos los productos, incluso a aquellos que no son directamente comprados por los organismos de intervención. Pero, en un primer momento, la intervención deja de ser una salida segura. Esto puede eventualmente incitar al criador a observar el mercado con más atención con el fin de sacrificar antes los animales y en su caso beneficiarse de la intervención.
100.
Por tanto, la medida permite alcanzar adecuadamente los objetivos de la Comisión.
101.
La República Francesa expone que tal medida contradice el objetivo de fomentar la producción extensiva. Desfavoreciendo las razas más pesadas, puede aumentarse la cría de razas más ligeras para las que recurrir a las hormonas es más rentable. A ello responderé que, en la concepción de la Comisión, también pueden criarse otras razas más ligeras de manera extensiva y que su medida no contradice el objetivo de fomentar la producción extensiva. Esta consideración de la Comisión no es manifiestamente errónea. Como hay que reconocerle una amplia facultad de apreciación, cabe considerar que la medida no contradice el objetivo y fomenta la producción extensiva.
d) La necesariedad
102.
Queda por examinar en este contexto si la medida es necesaria.
103.
El Tribunal de Justicia aprecia a este respecto si las medidas se exceden de los límites de lo que es apropiado y necesario para alcanzar el objetivo propuesto. La medida debe ser acorde a la importancia del objetivo y necesaria para alcanzarlo. (
33
)
104.
Según la Comisión, el Reglamento controvertido es un instrumento indispensable para garantizar el funcionamiento del mercado y para conseguir que se respeten los límites máximos anuales que el Consejo ha fijado.
105.
A la vista de la situación actual, cabe preguntarse si era necesario adoptar la medida para permanecer por debajo de los límites máximos anuales fijados por el Consejo dado que, como ya he indicado, actualmente no se venden canales pesadas a los organismos de intervención. Tan pronto como éstos tengan que intervenir de nuevo de un modo tan masivo como antes, la medida de la Comisión será necesaria para alcanzar dichos objetivos, a saber, reducir el volumen de las compras de carne, reorientar el mercado y disminuir la producción. Tampoco en esto puede probarse que la Comisión haya cometido un error manifiesto.
106.
No obstante, la República Francesa expone que la Comisión podía recurrir a medios menos restrictivos, por ejemplo, aumentando de nuevo los coeficientes de reducción o excluyendo de la intervención determinadas categorías o calidades.
107.
La Comisión responde a esto que ya no podía aumentar otra vez los coeficientes de reducción. Cuanto mayores son las cantidades de carne ofrecidas a los organismos de intervención, más elevado tiene que ser el coeficiente de reducción. Así, como los productores sabían que las ofertas serían reducidas, las aumentarían antes, lo que, según la Comisión la obliga a fijar a su vez los coeficientes de reducción a un nivel elevado. Esto hace que los coeficientes hayan alcanzado un nivel de un 90 % a un 95 %. Ya no hay modo de seguir aumentándolo porque una reducción del 100 % significaría que ya no se compraría más carne.
108.
Por lo que se refiere a la exclusión de categorías o de calidades, no veo por qué consistiría un medio menos restrictivo. También en este caso, determinados Estados miembros pueden verse duramente afectados. Según la Comisión, no sirve de nada reducir otra vez el precio de intervención ya que, si los precios fueran demasiado bajos, los productos se ofrecerían en el mercado libre, lo que acarrearía una baja del precio del mercado.
109.
Cuando Irlanda toma en consideración el régimen menos restrictivo al que se ha acogido el Reino de Dinamarca, en otro contexto pero siempre dentro del ámbito de las medidas de intervención, hay que recordar que corresponde a la Comisión apreciar las medidas que adopta y el momento en que lo hace.
110.
Por otra parte, en mi opinión, la medida que nos ocupa en el caso de autos es un medio poco restrictivo ya que fue adoptada en el momento en que las medidas de intervención no eran necesarias. Por otra parte, los Estados miembros han tenido un plazo para reorientar su producción. Cuando las partes demandantes mantienen que el plazo es insuficiente, hay que recordarles que las medidas de intervención no constituyen un segundo mercado, sino que son medidas especiales que palian las particulares insuficiencias del mercado. Además de las compras de intervención, también puede recurrirse a las ayudas al almacenamiento privado para las que no se ha limitado el peso de las canales, como la Comisión indicó durante los informes orales sin que nadie la contradijera.
111.
Por tanto, puede considerarse que la medida de la Comisión no era desproporcionada, ya que era adecuada y necesaria.
4. El prinapio de no discriminación
112.
En el tercer motivo formulado con arreglo al artículo 173 del Tratado, las partes demandantes mantienen que la Comisión ha violado el principio de no discriminación formulado en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE y en el artículo 7 del Tratado CEE (actualmente, artículo 6 del Tratado CE).
113.
Dicho principio prohibe tratar sin razón objetiva situaciones análogas de manera distinta o situaciones distintas de manera análoga. Irlanda y la República Francesa alegan que establecer un límite máximo al peso de las canales llevaría a excluir de la intervención ante todo los productos franceses e irlandeses. Es cierto que el Reglamento no dispone expresamente que los productos franceses e irlandeses ya no puedan venderse a los organismos de intervención, pero el peso se ha limitado de modo que son precisamente los productos franceses e irlandeses los que queden excluidos de la intervención. Según las partes demandantes, casi el 60 % de sus productos quedarían excluidos.
a) Desigualdad de trato
114.
Para verificar si hay discriminación, hay que preguntarse en primer lugar si ha habido efectivamente desigualdad de trato. Es un hecho que en las compras de intervención los productos de las partes demandantes no se tratan igual que los de los demás Estados miembros. La Comisión expone que otros Estados miembros también se ven afectados. Aunque sea el caso, es innegable que no se ven afectados con la misma intensidad que las partes demandantes.
115.
No obstante, no puede admitirse sin más una desigualdad de trato sin tomar en consideración los datos particulares de la intervención.
116.
Ya he indicado anteriormente que los organismos de intervención no constituían un segundo mercado. Hay que ver más bien el régimen de intervención como una combinación de distintas medidas destinadas todas ellas a estabilizar el mercado de la carne de vacuno. Los organismos de intervención compran determinadas cantidades de carne de vacuno para, de este modo, reducir la oferta, es decir, la cantidad de carne disponible en el mercado. Ello implica un refuerzo del conjunto del mercado, a saber, de todos los productos de carne de vacuno, y un alza del precio. A este respecto, corresponde a la Comisión determinar las cantidades y las categorías de carne que se comprarán de modo que dichas compras produzcan el mayor efecto posible. Así, cuando los organismos de intervención compran carne a determinados productores, no lo hacen para hacer un favor sólo a estos productores. Se proponen más bien favorecer a todos aquellos que ofrecen carne de vacuno en el mercado. De ello se sigue que, con independencia de cuáles sean los productores que venden carne a los organismos de intervención, todos los vendedores presentes en el mercado se benefician de los efectos positivos. Desde este punto de vista, no se aprecia por tanto el inconveniente que sufrían los productos que se ven excluidos de las medidas de intervención, a menos que los productores los hayan producido con el único fin de beneficiarse de la intervención. Al igual que todos los demás productos, los de las partes demandantes también se benefician de la estabilización del mercado. Sólo habría discriminación o desigualdad de trato si los productos franceses o irlandeses quedaran excluidos de los efectos positivos de las medidas de intervención.
117.
Podría en su caso entreverse una desigualdad de trato si los productores de canales pesadas se vieran más obligados que los demás a destinar su producción al mercado. Pero, aunque existe un régimen de intervención que sostiene los mercados, todos los productores están en principio obligados a destinar su producción al mercado. Las medidas de intervención sólo juegan en casos excepcionales cuando el mercado está en recesión.
118.
Por estos motivos, no hay desigualdad de trato.
b) Justificación
119.
Aun admitiendo que, en el caso de autos, la República Francesa e Irlanda fueran víctimas de una desigualdad de trato en relación con los demás miembros, esta desigualdad está justificada.
120.
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una desigualdad de trato puede justificarse cuando obedece a criterios de naturaleza objetiva que garantizan un reparto proporcionado de las ventajas y desventajas para los interesados, sin distinguir entre los territorios de los Estados miembros. (
34
)
121.
La Comisión mantiene que ha cumplido los requisitos que permiten justificar la desigualdad de trato por haber recurrido a un criterio de naturaleza objetiva consistente en establecer un límite máximo al peso.
122.
No obstante, esto no basta para justificarla, ya que el criterio de la naturaleza objetiva debe garantizar un reparto proporcionado de las ventajas y desventajas entre los interesados. Esto es dudoso en el caso de autos ya que, si admitimos que hay desigualdad de trato, únicamente se trata de manera desfavorable a dos Estados miembros.
123.
En las conclusiones presentadas en el asunto C-27/90, (
35
) ya interpreté la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (
36
) exponiendo que para verificar si está justificada hay que limitarse a examinar que no haya habido arbitrariedad, es decir, a examinar que ya no sea posible reconocer simplemente justificaciones concretamente evidentes para la solución elegida.
124.
Cuando la Comisión indica que excluye de la intervención las canales pesadas para luchar contra el aumento de peso general de los bovinos que no responde al mercado y, por consiguiente, para luchar contra la compra de intervención de carne, ello ya permite reconocer que la orientación de la Comisión está justificada.
125.
En este contexto, Irlanda indica que, en un caso comparable, la Comisión dispensó un trato especial al Reino de Dinamarca con el fin de atenuar efectos particularmente restrictivos. La Comisión observa que dicho régimen fue instaurado después de que el Reino de Dinamarca hubiera llamado la atención sobre dicho problema durante las negociaciones sobre la reforma de la política agrícola. Irlanda no hizo uso de dicha facultad. Sólo se ha manifestado en el seno del Comité de gestión y se han tenido en cuenta sus observaciones. Además, no se trata de un caso comparable. Los productos daneses debían quedar completamente excluidos de la intervención. No es este el caso de los bovinos irlandeses ya que, si fueran sacrificados antes, los animales podrían venderse a los organismos de intervención. Como no se aprecia error manifiesto por parte de la Comisión y hay que reconocerle una amplia facultad de apreciación, los datos que presenta bastan para negar la existencia de una desigualdad de trato.
126.
Como el Reino Unido expone acertadamente, el principio de no discriminación contenido en el apartado 6 del artículo 6 del Reglamento no 805/68 tampoco se ha violado, como pretenden las partes demandantes, porque dicha disposición se refiere a la igualdad de trato en las licitaciones y no cuando se determinan de manera general los productos que puedan ser objeto de intervención.
127.
Para terminar, también quisiera indicar que la Comisión ha observado acertadamente que era inevitable que la reforma de la política agrícola implicara inconvenientes para determinados Estados miembros. No obstante, en su opinión, hay que apreciarlos en un enfoque global que ponga de manifiesto que las ventajas y las desventajas derivadas de las disposiciones particulares de la reforma se compensan.
128.
De lo expuesto se deduce que la Comisión no ha violado el principio de no discriminación.
129.
Por último, aún hay que examinar los motivos que sólo ha formulado Irlanda en el procedimiento C-3 07/93.
5. La confianza legítima
a) Confianza legítima nacida de la incitación de la Comisión a adoptar un comportamiento determinado
130.
En primer lugar hay que examinar la violación del principio de confianza legítima. A este respecto, Irlanda expone que desde su adhesión a la Comunidad Europea ha adaptado su cabana a la demanda existente en el continente. Se ha pasado a la cría de razas continentales y, por tanto, más pesadas.
131.
Por otra parte, las nuevas medidas de intervención en el sector de la leche han dado lugar a un aumento de peso de los animales. La disminución del número de vacas lecheras, objetivo de dichas medidas, implicó un aumento del número de vacas nodrizas. Una cuarta parte de estas vacas era de raza continental, es decir, de raza pesada, y buena parte de ellas fueron cruzadas con bovinos de dicha raza. Al decidir excluir ahora las razas pesadas de las medidas de intervención, la Comisión vulnera la confianza legítima de Irlanda en la prosecución del apoyo a la cría de razas pesadas. A este respecto, Irlanda se refiere a las sentencias que el Tribunal de Justicia dictó en los asuntos 120/86 (
37
) y 170/86. (
38
) En estos asuntos, el Tribunal de Justicia consideró que existía una confianza legítima porque un acto de la Comunidad había incitado a los operadores económicos a adoptar un determinado comportamiento. (
39
)
132.
En el caso de autos, no cabe concluir que los operadores hayan sido incitados a adoptar un determinado comportamiento. Por lo que se refiere a la adaptación de la cría a la demanda existente en la Comunidad Europea, Irlanda no ha indicado ninguna medida de la Comisión que incitara expresamente a los operadores. Y no veo ninguna.
133.
Tampoco puede considerarse que las medidas que la Comisión ha adoptado en el sector de la producción de leche inciten a los operadores a efectuar modificaciones en el mercado de la carne de vacuno. Al adoptar dichas medidas, la Comisión pretendía reducir la producción de leche. En ningún caso se puede deducir que haya incitado a los operadores a aumentar la producción en otro sector, el de la carne de vacuno, especialmente cuando la demanda en él no es superior a la oferta. En todo caso, los criadores debían adaptar su producción a la situación reinante en el mercado de la carne de vacuno.
134.
Irlanda invoca el estímulo de la producción extensiva que ha sido mantenida mediante primas, exponiendo que ésta es otra medida de la Comunidad que ha podido inspirar la confianza legítima de los criadores irlandeses.
135.
La Comisión responde que sólo se habría incitado a los operadores a ello si la cría de razas más pesadas se hubiera estimulado expresamente mediante primas. La producción extensiva no requiere necesariamente razas pesadas.
136.
Es cierto que Irlanda lo discute pero, como ya he indicado anteriormente, hay que reconocer a la Comisión una amplia facultad de apreciación en dicho ámbito. Por ello hay que considerar que la producción extensiva no conduce necesariamente a razas más pesadas. De ello se deduce que no puede concebirse que, al estimular la producción extensiva, la Comunidad haya incitado a los operadores a producir animales más pesados.
137.
A este respecto, debemos recordar además que Irlanda ha indicado en varias ocasiones que la producción extensiva se practica en Irlanda desde hace siglos. Por tanto, de ningún modo son las medidas de la Comunidad Europea las que han incitado a los operadores a elegir este modo de producción.
138.
El hecho de que el Consejo fomente la producción extensiva mediante primas podría en sentido estricto inspirar la confianza de que, en los años próximos, no se incitaría a los criadores a reorientar su producción. Es ante todo la situación del mercado la que debe provocar una reorientación de la producción. El Consejo sólo desea fomentar la producción extensiva si no contradice el objetivo principal de la reforma de la política agrícola, es decir, reducir la producción de carne. Esto se desprende también del cuarto considerando del Reglamento no 2066/92, en el que el Consejo indica expresamente que la reorientación de las primas no debe dar lugar a un aumento de la producción. Por consiguiente, los productores no deben considerar que el fomento de la producción extensiva les incite a dedicarse a una producción que ya no se rige por el mercado.
139.
De todo lo expuesto se desprende que el fomento de la producción extensiva no ha incitado a los operadores a criar razas más pesadas.
140.
Por último, la única confianza legítima que los productores podían tener era la de poder seguir vendiendo su producción a los organismos de producción. Cuando Irlanda expone a este respecto que sus criadores se ven obligados a vender a los organismos de intervención, ello demuestra, como la Comisión ha señalado acertadamente, que los criadores irlandeses consideran la intervención como un segundo mercado. Es cierto que Irlanda niega esto en otro pasaje. El hecho de que desde 1993 no se haya vendido más carne de vacuno a los organismos de intervención —y este hecho está probado— también demuestra que los productores irlandeses se orientan por la situación del mercado. Pero aunque fuera exacto que la intervención se considera un «segundo mercado», no podría haber confianza legítima ya que, como he indicado anteriormente, se pide a los criadores ante todo que adapten su producción a la situación del mercado. Sólo en situaciones excepcionales puede recurrirse a la intervención.
141.
Por consiguiente, la confianza de los productores irlandeses sólo podía consistir entonces en la esperanza de poder seguir vendiendo sus productos a los organismos de intervención en períodos de crisis. No obstante, como he demostrado anteriormente, la intervención tiene por objetivo regular el mercado y no comprar determinados productos. Esto quiere decir que los criadores irlandeses no podían esperar que fueran precisamente sus productos los que se compraran en el marco de las medidas de intervención.
142.
Podría responderse a ello que el Consejo fija los límites máximos de las cantidades de intervención previendo un escalonamiento y que incluso paga primas para compensar la disminución del precio de intervención. No obstante, esto es fundamentalmente una reducción de las medidas de intervención. Quiere decir que el mercado nunca estará tan regulado como hasta entonces. Por tanto, también el precio podrá no sostenerse ya como antes, lo que implica pérdidas para los productores. Esto es lo que el Consejó quiere compensar.
143.
No obstante, en el caso de autos, no se trata de reducir las medidas de intervención, sino solamente de saber qué productos se compran para regular el mercado. Los productores irlandeses, por tanto, no sufren ningún perjuicio; las medidas de intervención regulan el mercado en la misma medida que antes. Dicha regulación también beneficia a los productores irlandeses.
144.
Los productores irlandeses no pueden alegar que tenían una confianza legítima que la medida que la Comisión hubiera podido defraudar.
145.
En el Reglamento no 685/93, impugnado en el caso de autos, la Comisión establece, sin embargo, una limitación gradual del peso de las canales con el fin de «respetar la confianza legítima de los productores». (
40
)
b) Consideración suficiente de la confianza legítima
146.
Según Irlanda, este escalonamiento tampoco sirve para garantizar el interés legítimo de los productores irlandeses. No obstante, también aquí hay que reconocer una amplia facultad de apreciación a la Comisión. Estableció dicha medida tras haberla examinado con los representantes de los Estados miembros y tras proceder a un amplio análisis del mercado. Por tanto, hay que considerar que la medida permite suficientemente a los productores adaptar en la medida necesaria su producción. Por tanto, no puede mantenerse que se haya violado el principio de la confianza legítima.
6. La violación de derechos fundamentales
147.
Mientras Irlanda afirma que el Reglamento controvertido de la Comisión viola los derechos fundamentales de los productores irlandeses de carne de vacuno en la medida en que les priva de los frutos de su trabajo, la Comisión expone acertadamente que no se viola ningún derecho fundamental.
a) La propiedad
148.
Como la facultad de vender carne a los organismos de intervención no constituye un título de propiedad, sobre todo sabiendo que la intervención no es más que un mecanismo de regulación del mercado, no hay violación del derecho de propiedad.
b) La libertad de ejercer una actividad profesional
149.
Tampoco ha habido restricción de la libertad de ejercer una actividad profesional. Aun cuando los productores irlandeses no se rigieran por el mercado y dependieran de las ventas de los organismos de intervención, el Reglamento de la Comisión no les impediría continuar ejerciendo su actividad y produciendo canales pesadas. Si después no pueden vender sus productos, hay que buscar la causa en la ley de la oferta y de la demanda; en este caso, en la inexistencia de demanda.
7. La desviación de poder
150.
No hay que entretenerse más en la desviación de poder en que presuntamente incurrió la Comisión, a decir de Irlanda. A este respecto, Irlanda se limita a exponer los mismos elementos que formuló en relación con la incompetencia de la Comisión. La desviación de poder para una Institución consiste en utilizar el poder que se le ha conferido con un propòsito distinto al fijado. En el caso de autos, no existe el menor elemento que indique que el Reglamento ha sido adoptado con un objetivo diferente al fijado.
8. Vidos sustanciales de forma
151.
El último motivo de anulación invocado por Irlanda, a saber, la existencia de vicios sustanciales de forma, no se ha probado en el caso de autos. Según Irlanda, el Reglamento controvertido de la Comisión no está suficientemente motivado, ya que los motivos que expone son inexactos. La obligación de motivar se regula por el artículo 190 del Tratado CE que obliga a motivar los Reglamentos. La Comisión lo ha hecho en este caso. Es en otro contexto, en el examen del carácter proporcional, donde hay que analizar si las consideraciones de la Comisión son exactas y dicho examen carece de pertenencia en este momento.
152.
Por consiguiente, de entre todos los motivos formulados, sólo son fundados los motivos basados en la incompetencia de la Comisión y en la violación del apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68.
Costas
De conformidad con el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas.
C. Conclusión
153.
A la luz de lo expuesto anteriormente propongo:
«1)
Que se anule el Reglamento (CEE) no 685/93 de la Comisión.
2)
Que se condene en costas a la Comisión.»
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Reglamento por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157).
(
2
)	Cuarto considerando del Reglamento no 805/68.
(
3
)	Reglamento que modifica el Reglamento (CEE) no 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, y que deroga el Reglamento (CEE) no 468/87 por el que se establecen las normas generales del régimen de prima especial en favor de los productores de carne de bovino y el Reglamento (CEE) no 1357/80 por el que se establece un régimen de prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías.
(
4
)	Considerandos primero y segundo del Reglamento no 2066/92.
(
5
)	Considerandos tercero y cuarto del Reglamento no 2066/92.
(
6
)	Décimo considerando del Reglamento no 2066/92.
(
7
)	Reglamento relativo a las normas de aplicación de las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 91, p. 5). Dicho Reglamento fue derogado por el Reglamento (CEE) no 2456/93 de la Comisión, de 1 de septiembre de 1993, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 805/68 del Consejo en lo relativo a las medidas generales y particulares de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 225, p. 4). El Reglamento no 2456/93 es aplicable a partir de la segunda licitación de septiembre de 1993. Como las partes no lo han invocado, no me pronunciare sobre el Reglamento no 2456/93.
(
8
)	Reglamento por el que se establece el modelo comunitario de clasificación de las canales de vacuno pesado (DO L 123, p. 3; EE 03/21, p. 191).
(
9
)	Reglamento de la Comisión de 24 de marzo de 1993 por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 859/89 relativo a las normas de aplicación de las medidas generales y medidas particulares de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 73, p. 9).
(
10
)	Sentencia de 30 de octubre de 1975, Rey Soda (23/75, Rec. p. 1279), apartados 10 y 14.
(
11
)	Segundo considerando del Reglamento no 2066/92.
(
12
)	Las compras de intervención son primero adjudicadas por la Comisión. Para reducir las cantidades ofrecidas tras ello, se fijan coeficientes de reducción (apartado 3 del artículo 11 del Reglamento no 859/89).
(
13
)	Véase el quinto guión del apartado 7 del artículo 6 del Reglamento no 805/68.
(
14
)	Sentencia citada en la nota 10 supra.
(
15
)	Sentencia de 11 de marzo de 1987, Rau y otros/Comisión, «mantequilla de Navidad», (Rec. p. 1069), apartado 14.
(
16
)	Sentencia de 11 de marzo de 1987, Vandemoortele/Comisión, «mantequilla de Navidad» (Rec. p. 1129), aparado 14.
(
17
)	Sentencia de 11 de marzo de 1987, Van den Bergh en Jürgens BV y Van Dijk Food Products (Lopik) BV/Comisión (Rec. p. 1155), apañado 14.
(
18
)	Conclusiones del Abogado general Sr. Jacobs en el asunto en el que recayó la sentencia de 27 de octubre de 1992, Alemania/Comisión (C-240/90, Rec. pp. I-5383 y ss., especialmente p. I-5404).
(
19
)	Conclusiones citadas en la nota 18 supra, punto 36.
(
20
)	Sentencia de 2 de mayo 1990, Hopermann (C-357/88, Rec. p. I-1669), apartado 7; sentencia de 2 de mayo de 1990, Hopermann (C-358/88, Rec. p. I-1687), apartado 8.
(
21
)	Tercer guión del artículo 145 del Tratado.
(
22
)	Véanse el asunto 23/75, citado en la nota 10 supra; los asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, citados en la nota 15 supra; el asunto 27/85, citado en la nota 16 supra, y el asunto 265/85, citado en la nota 17 supra.
(
23
)	Conclusiones de 5 de diciembre de 1986 presentadas en la sentencia Rau y otros/Comisión, antes citada, puntos 102 y 105).
(
24
)	Sentencia de 24 de febrero de 1988, Francia/Comisión (264/86, Rec. pp. 973 y ss., especialmente p. 998), apartados 20 y ss.
(
25
)	Sentencia de 27 de octubre de 1992, citada en la nota 18 supra.
(
26
)	Como excepción al apartado 2 del artículo 5, dicha disposición permite a los organismos de intervención comprar determinadas carnes procedentes de bovinos machos de 150 kg a 200 kg de peso en canal (terneros).
(
27
)	Sentencia de 17 de diciembre de 1970 (25/70, Rec. p. 1161), apartado 6.
(
28
)	Citado en la nota 7 supra.
(
29
)	Reglamento que modifica el Reglamento (CEE) no 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, deroga el Reglamento (CEE) no 1302/73 y prorroga el Reglamento (CEE) no 4132/88 (DO L 61, p. 43).
(
30
)	Sentencia de 8 de abril de 1992, Mignini (C-256/90, Rec. p. I-2651), apañado 16.
(
31
)	Sentencias de 20 de octubre de 1977, Roquette Frères (29/77, Rec. p. 1835), apartados 19 y 20; de 25 de mayo de 1978, Racke (136/77, Rec. p. 1245), apartado 4.
(
32
)	Sentencia Mignini, citada en la nota 30 supra.
(
33
)	Sentencias de 21 de enero de 1992, Pressler (C-319/90, Rec. p. I-203), apartado 12; de 27 de noviembre de 1991, Italtrade (C-199/90, Rec. p. I-5545), apartado 12; de 28 de junio de 1990, Hoche (C-174/89, Rec. p. I-2681), apartado 19.
(
34
)	Sentencias de 2 de julio de 1974, Hoitz und Willemsen/Consejo y Comisión (153/73, Rec. p. 675) apartado 13; de 13 de julio de 1978, Milac (8/78, Rec. p. 1721), apartado 18; de 13 de diciembre de 1984, Sermide (106/83, Rec. p. 4209), apartado 28.
(
35
)	Conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto en el que recayó la sentencia de 24 de enero de 1991, SITPA (C-27/90, Rec. pp. I-133 y ss., especialmente p. I-141), aparado 32.
(
36
)	Sentencia de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros (asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88, Rec. p. I-435), apartado 14.
(
37
)	Sentencia de 28 de abril de 1988, Mulder (Rec. p. 2321).
(
38
)	Sentencia de 28 de abril de 1988, Von Deetzen (Rec. p. 2355).
(
39
)	Sentencia de 28 de abril de 1988, Mulder, citado en la nota 37 supra, apartado 24; sentencia del 28 de abril de 1988, Von Deetzen, citado en la nota 38 supra, apartado 13.
(
40
)	Segundo considerando del Reglamento no 685/93.