61982J0237
Στην υπόθεση 237/82,
που έχει ως αντικείμενο αιτήσεις του Arrondissementsrechtbank της Χάγης προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με τις οποίες ζητείται, στο πλαίσιο της δίκης που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
JONGENEEL Kaas BV, Bodegraven, καθώς και άλλων δεκατεσσάρων αιτουσών,
και
ΟΛΛΑΝΔΙΚΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ STICHTING CENTRAAL ORGAAN ZUTVELCONTROLE,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 82) και των άρθρων 30 και 34 της Συνθήκης ΕΟΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
συγκείμενο από τους J. Mertens de Wilmars, πρόεδρο, Τ. Koopmans, Κ. Bahlmann και Y. Galmot, προέδρους τμήματος, Mackenzie Stuart, Α. O'Keeffe, G.Bosco, O. Due και U. Everling, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: G. F. Mancini
γραμματέας: Ρ. Heim
εκδίδει την ακόλουθη
ΑΠΟΦΑΣΗ
Περιστατικά
Ι — Πραγματικά περιστατικά και έγγραφη διαδικασία
Την 1η Ιουλίου 1982 τέθηκε σε ισχύ στις Κάτω Χώρες σειρά μέτρων που απέβλεπαν στη ρύθμιση της παραγωγής τυριού.
Τα μέτρα αυτά θεσπίστηκαν βάσει του νόμου περί ποιότητας των γεωργικών προϊόντων (Landbouwkwaliteitswet της 8. 4. 1971, 5761, σ. 371, κατωτέρω «ο νόμος»).
Όπως προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση του νόμου, κρίθηκε ότι ενδείκνυται, ενόψει της προωθήσεως των πωλήσεων, η θέσπιση μιας γενικής ρυθμίσεως περί της ποιότητας των γεωργικών προϊόντων και των προϊόντων αλιείας. Δεδομένου ότι ο νόμος περί εμπορευμάτων (Warenwet) επιτρέπει μόνο τη θέσπιση κανόνων για την προστασία της δημόσιας υγείας ή της εντιμότητας στις εμπορικές συναλλαγές, και όχι για την ποιοτική βελτίωση των γεωργικών προϊόντων, δεν μπορούσε να χρησιμεύσει για την επίτευξη του ανωτέρω σκοπού.
Για να πληρωθεί το κενό αυτό, θεσπίστηκαν τα ακόλουθα νομοθετήματα:
—
το βασιλικό διάταγμα περί ποιότητας των γεωργικών προϊόντων — τυροκομικών προϊόντων (Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten της 2. 12. 1981, 5761, σ. 726, κατωτέρω «το διάταγμα»)
—
η υπουργική απόφαση περί ποιότητας των γεωργικών προϊόντων — τυροκομικών προϊόντων — τυροκομικών προϊόντων (Landbouwkwaliteitsbeschikking kaasprodukten της 28. 12. 1981, Ned. Stet αριθ. 251, κατωτέρω «η απόφαση»).
Οι δύο αυτές πράξεις ανέθεταν ορισμένα καθήκοντα στο δεύτερο των καθών στην κύρια δίκη, το Stichting Centraal Orgaan Zuivelcontrole (ίδρυμα κεντρικού οργανισμού ελέγχου των γαλακτοκομικών προϊόντων, κατωτέρω το COZ), με έδρα τη Χάγη.
Το ίδιο το COZ θέσπισε ορισμένους κανονισμούς, συγκεκριμένα τον κανονισμό ελέγχου τυροκομικών προϊόντων (Keuringsreglement COZ Kaasprodukten, ο οποίος ενεκρίθη με υπουργική απόφαση της 15. 6. 1982, Ned. Stet. αριθ. 105, κατωτέρω «ο κανονισμός ελέγχου») και τον κανονισμό περί φορολογικών θεμάτων του COZ (Heffingenreglement COZ, ο οποίος ενεκρίθη με υπουργική απόφαση της 15. 6. 1982, Ned. Stet αριθ. 118, κατωτέρω «ο παραφορολο-γικός κανονισμός»).
1.1. Πεδίο εφαρμογής της ρνθμίσεως
α)
Η ρύθμιση εφαρμόζεται:
—
σε όλα τα τυριά που παράγονται στις Κάτω Χώρες, είτε προορίζονται για εσωτερική κατανάλωση είτε για εξαγωγή ·
—
στην επανεξαγωγή και στο εμπόριο ενεργητικής τελειοποιήσεως.
Αντιθέτως, εκτός των γενικών διατάξεων των άρθρων 3, 4 και 5 του διατάγματος, η ρύθμιση αυτή δεν εφαρμόζεται στα εισαγόμενα τυριά.
6)
Οι γενικές διατάξεις του διατάγματος απαγορεύουν τη χρήση επιβλαβών ουσιών και τις απατηλές ενδείξεις ως προς τη φύση του προϊόντος.
γ)
Οι διατάξεις της ρυθμίσεως που αφορούν μόνο τα παραγόμενα στις Κάτω Χώρες τυριά είναι: η απόφαση, ο κανονισμός ελέγχου και ο παραφορολογικός κανονισμός που εξεδόθη βάσει της εξουσιοδοτήσεως η οποία περιέχεται στο διάταγμα. Το περιεχόμενό τους συνοψίζεται κατωτέρω.
1.2. Γα κύρια χαρακτηριστικά της ρνρυθμίσεως
Απαγορεύεται η παραγωγή τυριών εκτός αυτών που απαριθμούνται περιοριστικά στην απόφαση. Ο πίνακας περιλαμβάνει ορισμένο αριθμό παραδοσιακών ολλανδικών τυριών, όπως το Gouda, το Edam και το Commissiekaas σε διάφορες συσκευασίες, επιπλέον δε το Cheddar και τη φέτα.
Υπάρχουν συγκεκριμένες διατάξεις που καθορίζουν την περιεκτικότητα σε λιπαρές ουσίες και σε νερό για κάθε ποικιλία τυριών. Απαγορεύεται η παραγωγή τυριού που δεν ανταποκρίνεται στους κανόνες αυτούς.
Επιπλέον, το ότι τα τυριά ανταποκρίνονται στην εν λόγω ρύθμιση αποδεικνύεται με την επίθεση σημάτων και με έγγραφα ελέγχου. Όλα τα τυριά υπόκεινται σε υποχρεωτικό έλεγχο. Απαγορεύεται η εμπορία προϊόντων που δεν φέρουν σήμα. Τα έγγραφα ελέγχου πιστοποιούν ότι τα τυριά που υποβλήθηκαν σε δειγματοληπτικό έλεγχο ανταποκρίνονται στους σχετικούς κανόνες.
Η τήρηση της ρυθμίσεως εξασφαλίζεται από το COZ, οργανισμό ιδιωτικού δικαίου στον οποίο οφείλει να εγγραφεί ως μέλος κάθε επιχείρηση παρασκευής βιομηχανικού τυριού.
Το COZ εισπράττει από τα μέλη του τέλη που προορίζονται για την κάλυψη των εξόδων εποπτείας και ελέγχου.
1.3. Η κοινοτική ρύθμιοη
Η κοινοτική ρύθμιση περί τυριού περιλαμβάνει ορισμένο αριθμό μέτρων.
α)
Όσον αφορά την εσωτερική αγορά:
—
τιμή παρεμβάσεως για τα τυριά Grana-Padano και Parmigiano-Reggiano, και ενισχύσεις αποθεματοποιήσεως για τα τυριά αυτά και για το Provolone καθώς και για τα τυριά διατηρήσεως (fromages de garde).
—
εφαρμογή νομισματικών εξισωτικών ποσών
—
απαγόρευση των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς
—
απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων (βλ. άρθρα 92 ώς 94 ΕΟΚ).
β)
Όσον αφορά το εμπόριο με τις τρίτες χώρες:
—
τιμή κατωφλίου και εισφορές, εξισωτικά ποσά
—
υποχρεωτική χρήση πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής
—
καταβολή επιστροφών κατά τις εξαγωγές προς ορισμένες χώρες, σε ορισμένα χρονικά σημεία, για ορισμένα τυριά
—
άλλα μέτρα και διεθνείς συμφωνίες
—
απαγόρευση των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς.
1.4. Διαδικασία ενώπιον τον εθνικού δικαστή
Οι αιτούσες εθεώρησαν ότι όλες αυτές οι διατάξεις αντιβαίνουν στο κοινοτικό δίκαιο και άσκησαν αγωγή ενώπιον του Arrondissementsrechtbank. Εξάλλου, με αίτηση λήψεως ασφαλιστικών μέτρων ζήτησαν να ανασταλεί η εφαρμογή της ρυθμίσεως αυτής, ακριβώς δε στο πλαίσιο της διαδικασίας των ασφαλιστικών μέτρων ο πρόεδρος του Arrondissementsrechtbank θεώρησε ότι του ήταν αναγκαία μια προδικαστική απόφαση ως προς την ερμηνεία ορισμένων εννοιών του κοινοτικού δικαίου, προκειμένου να κρίνει αν η επίδικη ρύθμιση ήταν αντίθετη προς:
α)
τον κανονισμό του Συμβουλίου (ΕΟΚ) 804/68 της 27ης Ιουνίου 1968 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 82), είτε επειδή τα κράτη μέλη δεν μπορούσαν πλέον να παρεμβαίνουν στη λειτουργία της αγοράς του τυριού, που διέπεται αποκλειστικά από κοινοτικά νομοθετήματα στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως αγοράς, είτε επειδή η εθνική ρύθμιση ερχόταν σε σύγκρουση με αυτή την κοινή οργάνωση αγοράς'
β)
τα άρθρα 30 και 34 της Συνθήκης ΕΟΚ και το άρθρο 22 του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68, που αναφέρονται στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων
γ)
την αρχή της αναλογικότητας.
Οι σκέψεις αυτές τον οδήγησαν να υποβάλει στο Δικαστήριο, με διάταξη της 14ης Σεπτεμβρίου 1982, τα εξής ερωτήματα:
«α)
Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 804/68 έχει την έννοια ότι εμποδίζει ένα κράτος μέλος, όπως οι Κάτω Χώρες, να θεσπίζει μονομερώς, με σκοπό την προώθηση των πωλήσεων τυριού και τυροκομικών προϊόντων, κανόνες περί της ποιότητας των προϊόντων αυτών όπως η ρύθμιση που περιλαμβάνεται στις αναφερόμενες υπό στοιχείο 1 διατάξεις;
β)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ερώτημα α, το άρθρο 30 ή το άρθρο 34 της Συνθήκης ΕΟΚ έχουν την έννοια ότι εμποδίζουν ένα κράτος μέλος, όπως οι Κάτω Χώρες, να θεσπίζει μονομερώς, με σκοπό την προώθηση των πωλήσεων τυριού και τυροκομικών προϊόντων, κανόνες περί της ποιότητας των προϊόντων αυτών, όπως η ρύθμιση που περιλαμβάνεται στις αναφερόμενες υπό στοιχείο 1 διατάξεις;
γ)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ερώτημα 6, ο αναφερόμενος ανωτέρω υπό α κανονισμός ή τα αναφερόμενα υπό β άρθρα της Συνθήκης έχουν την έννοια ότι εμποδίζουν ένα κράτος μέλος, όπως οι Κάτω Χώρες, να θεσπίζει κανόνες βάσει των οποίων η βιομηχανική επεξεργασία τυροκομικών προϊόντων επιτρέπεται αποκλειστικά στα μέλη ενός οργανισμού ελέγχου, όπως προβλέπει το άρθρο 12 του Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten;
δ)
Οι γενικές αρχές του δικαίου, ιδίως η “αρχή της αναλογικότητας” την οποία επικαλούνται οι αιτούσες έχουν άμεσο αποτέλεσμα σε διαφορά όπως η προκειμένη;»
1.5. Διαδικασία ενώπιον νου Δικαστηρίου
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι αιτούσες της κύριας δίκης, εκπροσωπούμενες από τις Β. Η. ter Kuile και Η. J. Bronkhorst, δικηγόρους στο Hoge Raad των Κάτω Χωρών, του γραφείου Brauw en Heibach, η ολλανδική κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον F. Italianer, γενικό γραμματέα του υπουργείου εξωτερικών και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Jean-François Verstrynge, μέλος της νομικής της υπηρεσίας.
Μετά από έκθεση του εισηγητή δικαστή και ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε την έναρξη της προφορικής διαδικασίας χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Πάντως, οι διάδικοι κλήθηκαν να απαντήσουν σε ορισμένες ερωτήσεις.
II — Γραπτές παρατηρήσεις
2.1. Αντικείμενο της διαφοράς
Η Επιτροπή θεωρεί ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των άρθρων 3, 4 και 5 του διατάγματος αφενός, που αποβλέπουν αναμφιβόλως στην προστασία της δημόσιας υγείας και των συμφερόντων των καταναλωτών, πράγμα που δεν αμφισβητούν, κατά τη γνώμη της οι αιτούσες, και αφετέρου της ρυθμίσεως που έχει θεσπιστεί βάσει του άρθρου 6 του ίδιου διατάγματος, που αποτελεί το πραγματικό αντικείμενο της διαφοράς και του οποίου ο κύριος σκοπός είναι η προώθηση των πωλήσεων.
2.2. Σκοποί της ρνθμίοεως
2.2.1.
Η ολλανδική κυβέρνηση αναφέρει ότι το τυρί αποτελεί σημαντικό προϊόν για τις Κάτω Χώρες και καθιστά δυνατή τη διάθεση του 30 % της παραγωγής γάλακτος.
Η ρύθμιση θεσπίστηκε προς το συμφέρον των παραγωγών και των καταναλωτών για να αποκλείσει τη δυνατότητα διαθέσεως στο εμπόριο ποικιλιών τυριού υπό άλλη, μετριότερη ποιότητα.
Είναι αναγκαίο να καταπολεμηθούν τεχνάσματα όπως αυτά που αφορούν την περιεκτικότητα σε λιπαρές ουσίες και σε νερό, τα βασικά προϊόντα και τις ενδείξεις. Οι περιορισμοί παραμένουν μέσα στα όρια που είναι αναγκαία προκειμένου να διατηρηθούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των διαφόρων ποικιλιών τυριού.
Οι Κάτω Χώρες έχουν υπογράψει και αυτές τη σύμβαση περί χρήσεως των ονομασιών καταγωγής και ονομάτων των τυριών (σύμβαση της Stresa του 1951). Πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ο κώδικας αρχών που έχει εκπονηθεί στο πλαίσιο του FAO, όσον αφορά το γάλα και τα γαλακτοκομικά προϊόντα.
Έτσι, η ολλανδική ρύθμιση συμβάλλει στην ισότητα των όρων του ανταγωνισμού και στην εντιμότητα των εμπορικών συναλλαγών, συγχρόνως δε ευνοεί τα συμφέροντα του καταναλωτή που είναι βέβαιος ότι το προϊόν ανταποκρίνεται στις εύλογες προσδοκίες του.
2.2.2.
Η Επιτροπή και οι αιτούσες επισημαίνουν ότι ο σκοπός της ρυθμίσεως όπως έχει δημοσιευτεί είναι η προώθηση των πωλήσεων των εθνικών προϊόντων, παραπέμπουν δε στις αιτιολογικές εκθέσεις των νομοθετημάτων που έχουν θεσπιστεί προς το σκοπό αυτό.
Η Επιτροπή κάνει διάκριση μεταξύ των άρθρων 3, 4 και 5 του διατάγματος τα οποία, κατά τη γνώμη της, αποβλέπουν αναμφισβήτητα στην προστασία της δημόσιας υγείας και του συμφέροντος των καταναλωτών, και αφετέρου, του άρθρου 6 του διατάγματος που αποβλέπει στην προώθηση των πωλήσεων.
2.3. Αποτελέοματα της ρνθμίοεως
Κατά τις αιτούσες, η ρύθμιση επηρεάζει σοβαρά τα συμφέροντα των παραγωγών, των εμπόρων και των εξαγωγέων τυριών.
α)
Η υποχρεωτική συμμετοχή συνεπάγεται σημαντικά έξοδα.
β)
Η απαγόρευση της πωλήσεως τυριών που δεν έχουν ακόμα φθάσει στον ελάχιστο βαθμό ωριμάνσεως που επιβάλλει η ρύθμιση προκαλεί σημαντικά εμπόδια και διευρύνει τον κύκλο των παραγωγών που υποχρεούνται να συμμετέχουν ως μέλη στο COZ, στον οποίο εμπίπτουν έτσι ορισμένοι έμποροι που δεν περιλαμβάνονταν προηγουμένως.
γ)
Ορισμένα τυριά καλής ποιότητας δεν μπορούν πλέον να διατεθούν προς πώληση ή να πωληθούν παρά μόνο για τεμαχισμό ή τήξη, όπως το Emmental του οποίου οι οπές έχουν διάμετρο μεγαλύτερη των 10 χιλιοστών, το τυρί με άρωμα μουστάρδας, και το τυρί δίαιτας μικρής περιεκτικότητας σε αλάτι.
δ)
Ορισμένα τυριά δεν μπορούν να εξαχθούν σε άλλες χώρες μέλη, έστω και αν ανταποκρίνονται στις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις χώρες αυτές. Δεν πρόκειται για οριακές καταστάσεις, αλλά για πολύ σημαντικές αγορές, όπως ιδίως η αγορά του Ηνωμένου Βασιλείου.
Ερώτημα α — Ευμ6ι6αοτό προς τον κανονισμό περί κοινής οργανώσεως αγοράς.
2.4. Αναρμοδιότητα των κρατώνμελών
2.4.1.
Κατά τις αιτούσες της κύριας δίκης, ο αποκλειστικός χαρακτήρας της κοινής οργανώσεως αγοράς συνεπάγεται ότι τα κράτη μέλη δεν είναι πλέον ελεύθερα να θεσπίζουν εθνικές ρυθμίσεις που επιδιώκουν τον ίδιο αντικειμενικό σκοπό με την κοινή οργάνωση αγοράς.
Η λειτουργία της κοινής αγοράς των γεωργικών προϊόντων που διέπεται από μια κοινή οργάνωση αγοράς, ρυθμίζεται αποκλειστικά από τα νομοθετήματα που προβλέπει αυτή η οργάνωση αγοράς, χωρίς οι εθνικές αρχές να έχουν τη δυνατότητα παρεμβάσεως.
Το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι ο εφοδιασμός της αγοράς αποτελεί έναν από τους στόχους του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68, με την απόφαση της 10ης Μαρτίου 1981 (συνεκδικασθείσες υποθέσεις 36 και 71/80, Irish Creamery, Συλλογή σ. 735). Ο σκοπός της επίδικης ρυθμίσεως, δηλαδή η προώθηση των πωλήσεων, είναι ίδιος με τον σκοπό της κοινής οργανώσεως αγοράς που θεσπίζει ο κανονισμός (ΕΟΚ) 804/68.
2.4.2.
Η ολλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δεν περιέχει κανόνες σχετικούς με την παραγωγή και την εμπορία των τυριών ούτε με την ποιότητά τους, παρά μόνο για τους σκοπούς της εφαρμογής του συστήματος των παρεμβάσεων και των ενισχύσεων. Ο καθορισμός ομοιόμορφων κανόνων ποιότητας στο ευρωπαϊκό επίπεδο είναι πρακτικά αδύνατος, λαμβανομένου υπόψη του πλήθους των διαφόρων ποικιλιών, λόγω του οποίου εξάλλου δεν ανταποκρίνεται στην επιθυμία των καταναλωτών.
Το Δικαστήριο δεν δέχθηκε ποτέ την άποψη των αιτουσών, ότι δηλαδή η οργάνωση αγοράς έχει αποκλειστικό αποτέλεσμα. Το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώνει τα κράτη μέλη να μη λαμβάνουν κανένα μέτρο που θίγει τη λειτουργία της κοινής οργανώσεως αγοράς, εν προκειμένω όμως δεν μπορεί να λεχθεί ότι θίγεται αυτή η κοινή οργάνωση.
Η ολλανδική κυβέρνηση μνημονεύει την άποψη του Δικαστηρίου στην απόφαση της 1ης Απριλίου 1982 (υπόθεση 141 ώς 143/81, Holdijk, Συλλογή σ. 1299) κατά την οποία η κοινή οργάνωση αγοράς δεν έχει ως αποτέλεσμα να καθιστά ανεφάρμοστη επί των παραγωγών κάθε εθνική ρύθμιση η οποία επιδιώκει σκοπούς διαφορετικούς από εκείνους που καλύπτει η κοινή οργάνωση.
Αντίθετα με ό,τι ανέφεραν οι αιτούσες, η προώθηση των πωλήσεων δεν περιλαμβάνεται στους σκοπούς της οργανώσεως αγοράς. Η έννοια αυτή δεν απαντάται στον κανονισμό (ΕΟΚ) 804/68. Ακόμη και αν η Κοινότητα θέσπιζε μέτρα προς τον σκοπό αυτό, ή κι αν το Δικαστήριο δεχόταν ότι ο κανονισμός (ΕΟΚ) 804/68 αποβλέπει εμμέσως στην προώθηση των πωλήσεων γαλακτοκομικών προϊόντων, αυτό δεν αποτελεί σκοπό που επιφυλάσσεται αποκλειστικά στην Κοινότητα. Τα εθνικά μέτρα είναι ασυμβίβαστα μόνο αν αντιβαίνουν στους κοινοτικούς κανόνες.
2.4.3.
Κατά την Επιτροπή, έχουν ήδη ληφθεί πολλά μέτρα, μπορούν δε να ληφθούν και άλλα βάσει των ειδικών εξουσιών που έχουν περιέλθει στην Κοινότητα. Υπάρχει, επομένως, ένα σύνολο κανόνων και ένα οργανωτικό πλαίσιο που επιτρέπουν την αντιμετώπιση κάθε καταστάσεως δυνάμενης να προβλεφθεί.
Η κοινή οργάνωση αγοράς θεμελιώνεται στην αρχή μιας αγοράς ανοικτής στην οποία μπορεί να εισέλθει ελεύθερα κάθε παραγωγός χωρίς να υφίσταται οικονομικά μειονεκτήματα.
Η ποικιλία των τυροκομικών προϊόντων έχει σημαντικό ρόλο στη διεύρυνση των δυνατοτήτων διαθέσεως των πλεονασμάτων γάλακτος.
Η προώθηση των πωλήσεων θα μπορούσε να έχει περιληφθεί στην κοινή οργάνωση αγοράς.
Μετά από ανάλυση της νομολογίας του Δικαστηρίου, η Επιτροπή καταλήγει ότι, όπου υπάρχει κοινή οργάνωση αγοράς, υπάρχουν δύο αποκλειστικές αρμοδιότητες της Κοινότητας που αφαιρούν από τα κράτη μέλη την αρμοδιότητα πληρώσεως των κενών τα οποία υπάρχουν ακόμα ενδεχομένως, δηλαδή:
α)
την αρμοδιότητα λήψεως μέτρων παρεμβάσεως·
β)
την αρμοδιότητα ρυθμίσεως της προσβάσεως στην ανοικτή αγορά.
2.4.3.1.
Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι ο περιορισμός του αριθμού των τυριών των οποίων επιτρέπεται η κυκλοφορία αποτελεί παραβίαση της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κοινότητας να ρυθμίζει την ελεύθερη πρόσβαση στην αγορά. Είναι προφανές ότι η Κοινότητα δεν θέλησε να λάβει μέτρα περιοριστικά της παραγωγής ή των εξαγωγών τυροκομικών προϊόντων.
2.4.3.2.
Το ίδιο ισχύει και για την απαγόρευση παραγωγής και εμπορίας άλλων ποιοτήτων από εκείνες που ορίζονται, η οποία απαγόρευση πρέπει στην πραγματικότητα να εξομοιωθεί με μέτρο που περιορίζει την παραγωγή, που έχει το ίδιο αποτέλεσμα με τον αποκλεισμό από την αγορά ορισμένων προϊόντων και που παραβιάζει έτσι τις αποκλειστικές αρμοδιότητες της Κοινότητας.
2.4.3.3.
Η Επιτροπή φρονεί επίσης ότι η υποχρεωτική χρήση ενδείξεων, σημάτων και εγγράφων ελέγχου παραβιάζει τις αποκλειστικές αρμοδιότητες της Κοινότητας να θεσπίζει τις αναγκαίες ρυθμίσεις προκειμένου να εξασφαλίζει την ελεύθερη πρόσβαση στην αγορά. Η απαγόρευση της παραγωγής ή της εμπορίας για μόνο το λόγο ότι ένα τυροκομικό προϊόν δεν φέρει την ένδειξη της εθνικότητας αποτελεί, επιπλέον, προσβολή της ελευθερίας προσβάσεως στην αγορά. Με τις γραπτές της απαντήσεις στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου, η Επιτροπή διευκρίνισε το σημείο αυτό.
2.4.3.4.
Όσον αφορά τα πιστοποιητικά εισαγωγής ή εξαγωγής από ή προς τρίτες χώρες, η Κοινότητα έχει ήδη νομοθετήσει με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 804/68.
Η Επιτροπή αναφέρεται επίσης σε διατάξεις του ίδιου κανονισμού που αφορούν τα σήματα ελέγχου για το βούτυρο.
Η ενότητα της ανοικτής αγοράς απαιτεί να μη λαμβάνονται σποραδικά μέτρα. Η λήψη των αναγκαίων μέτρων ανήκει στην αρμοδιότητα των κοινοτικών οργάνων, αν δε δεν έχουν ληφθεί τέτοια μέτρα, αυτό σημαίνει απλώς ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν τα θεώρησε αναγκαία.
2.4.3.5.
Η ολλανδική κυβέρνηση επικαλέστηκε ενώπιον του εθνικού δικαστή τη νομολογία «Cassis de Dijon» για να θεμελιώσει την ύπαρξη εθνικών αρμοδιοτήτων. Τα σχετικά επιχειρήματα παρουσιάζουν θεμελιώδη σφάλματα, μεταξύ των οποίων το γεγονός ότι η νομολογία αυτή αναφέρεται αποκλειστικά στους περιορισμούς που εφαρμόζονται στα εισαγόμενα προϊόντα και όχι στους περιορισμούς της παραγωγής, της εξαγωγής ή της διαθέσεως στην εθνική αγορά, το γεγονός ότι η νομολογία αυτή δεν εφαρμόζεται παρά μόνο αν δεν υπάρχει κοινοτική κανονιστική ρύθμιση, το γεγονός ότι οι στόχοι του άρθρου 39 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν αναφέρονται μεταξύ των επιτακτικών αναγκών που απαριθμούνται στη νομολογία αυτή και, τέλος, η ύπαρξη της αρχής της αναλογικότητας υπό το φως της οποίας πρέπει να εκτιμάται η εθνική ρύθμιση.
Άρα, η εθνική αρμοδιότητα δεν μπορεί παρά να αφορά τους στόχους τους σχετικούς με τη δημόσια υγεία, την εντιμότητα των εμπορικών συναλλαγών και την προστασία των καταναλωτών.
2.4.3.6.
Βάσει των σκέψεων αυτών η Επιτροπή εξετάζει αν τα κράτη μέλη έχουν την αρμοδιότητα να θεσπίζουν ρυθμίσεις σχετικές με την ονομασία. Υπενθυμίζει ότι σκοπός της επίδικης ρυθμίσεως είναι η προώθηση των πωλήσεων των εθνικών προϊόντων και όχι η προστασία της δημόσιας υγείας, της εντιμότητας των εμπορικών συναλλαγών ή η προστασία των καταναλωτών.
Η Επιτροπή μνημονεύει διάφορους τομείς, εντός των οποίων η Κοινότητα έχει ασκήσει την αρμοδιότητα καθορισμού κανόνων ποιότητας, όπως η τελωνειακή ονοματολογία και οι επιστροφές, Η Κοινότητα έχει επίσης προβλέψει για τους εθνικούς ορισμούς τη δυνατότητα να έχουν συμπληρωματικό ρόλο, παραπέμποντας, στο πλαίσιο των κοινοτικών πράξεων, στους ορισμούς αυτούς.
Η Επιτροπή διακρίνει σχετικά τρεις διαφορετικές κατηγορίες.
α)
Την περίπτωση όπου η Κοινότητα έχει ήδη κάνει χρήση της αρμοδιότητάς της να θεσπίζει κοινοτική ρύθμιση περί της ονομασίας.
6)
Την περίπτωση όπου η Κοινότητα έχει ήδη κάνει χρήση της αρμοδιότητάς της να ενσωματώνει στο κοινοτικό σύστημα εθνικές ρυθμίσεις περί ονομασίας.
γ)
Την περίπτωση όπου η Κοινότητα δεν έχει κάνει χρήση της αρμοδιότητάς της, εξακολουθούν δε να υπάρχουν εθνικές ρυθμίσεις περί ονομασίας που δεν έχουν καμιά σχέση με κοινοτικά μέτρα.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι στην περίπτωση α) τα κράτη μέλη απώλεσαν οριστικά την αρμοδιότητα τους. Στην περίπτωση 6) οι αρμοδιότητες των κρατών μελών εξακολουθούν να υπάρχουν παράλληλα με τις κοινοτικές. Πάντως στην περίπτωση αυτή η άσκηση των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών υπόκειται σε περιορισμούς. Στην τρίτη περίπτωση οι εθνικές αρμοδιότητες εξακολουθούν και εδώ να υπάρχουν. Η Επιτροπή φρονεί πάντως ότι η άσκηση των εν λόγω αρμοδιοτήτων μπορεί, και στην περίπτωση αυτή, να περιοριστεί.
2.4.3.7.
Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΟΚ καθώς και το άρθρο 40, παράγραφος 3 και η ανάγκη στενής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και των οργάνων της Κοινότητας προκειμένου να εξασφαλιστεί η καλή λειτουργία της κοινής οργανώσεως αγοράς, επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να γνωστοποιούν προηγουμένως στα αρμόδια κοινοτικά όργανα την πρόθεση τους να θεσπίσουν εθνικές ρυθμίσεις. Η Επιτροπή πρέπει να ενημερώνεται προηγουμένως για να μπορεί να λαμβάνει μέτρα συντονισμού και για να αποφεύγει τις διαφορές μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών. Ο κίνδυνος αυτός είναι πολύ πραγματικός, ιδίως όταν τα κράτη μέλη ορίζουν μονομερώς και κατά τρόπο διαφορετικό τα τυπικά τυριά άλλων κρατών μελών, όπως το Cheddar και τη φέτα στην περίπτωση των Κάτω Χωρών.
2.5. Σύγκρουση με τους στόχους της κοινής οργανώσεως αγοράς
2.5.1.
Κατά τις αιτούσες, οι κοινές οργανώσεις αγοράς συνεπάγονται μια ανοικτή αγορά, υπό την επιφύλαξη των κοινοτικών μέτρων παρεμβάσεως, στην οποία αγορά έχει ελεύθερη πρόσβαση κάδε παραγωγός και την οποία δεν μπορούν να θίξουν τα κράτη μέλη (αποφάσεις της 28. 11. 1978, υπόθ. 83/78, Pigs Marketing Board, Recueil 1978, σ. 234726. 6. 1979, υπόθ. 177/78, Pigs and Bacon Commission, Recueil 1979, σ. 216126. 2. 1980, υπό9. 94/79, Vriend, Recueil 1980, σ. 327).
Η ρύθμιση αντιβαίνει στους στόχους αυτούς, πρώτον, επειδή επιβάλλει την υποχρέωση εγγραφής ως μέλους (βλ. σημεία 2.7, ανωτέρω) και, δεύτερον, επειδή το υιοθετούμενο σύστημα ισοδυναμεί με κλειστό σύστημα υπό την έννοια ότι, πλην εξαιρέσεως, απαγορεύεται η παρασκευή άλλων ποικιλιών τυριού από τις απαριθμούμενες στην απόφαση. Αντί9ετα με ότι φαίνεται, οι ονομασίες όπως Edam, Gouda, Amsterdam, δεν εγγυώνται μια ιδιαίτερη γεωγραφική καταγωγή, αφού οι ποικιλίες αυτές μπορούν να παρασκευάζονται παντού στις Κάτω Χώρες. Η επίδικη ρύθμιση αντιβαίνει επίσης στην απαίτηση ενός ανταγωνισμού έντιμου και αποτελεσματικού, όπως αναφέρεται στην υπό9εση Vriend, διότι έχει ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό από την αγορά ορισμένων προϊόντων καλής ποιότητας.
2.5.2.
Για τις παρατηρήσεις της ολλανδικής κυβερνήσεως βλέπε το σημείο 2.4.2 ανωτέρω.
2.5.3.
Η Επιτροπή 9εωρεί ότι η άσκηση των ε9νικών αρμοδιοτήτων που απομένουν σε ένα τομέα ο οποίος καλύπτεται από την κοινή οργάνωση αγοράς περιορίζεται από το κοινοτικό δίκαιο, κυρίως από τα όρια που επιβάλλει η ανάγκη προστασίας της καλής λειτουργίας της κοινής οργανώσεως, της τηρήσεως των 9εμελιωδών αρχών της Συν9ήκης ΕΟΚ όπως η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και της εφαρμογής των γενικών αρχών του δικαίου.
Η Επιτροπή εξετάζει αν τα κύρια νομοθετήματα της ολλανδικής ρυθμίσεως απειλούν να παρακωλύσουν την καλή λειτουργία της κοινής οργανώσεως αγοράς.
2.5.3.1.
Ο περιορισμός του πίνακα των τυριών
Η απαγόρευση παραγωγής τυριών διατηρήσεως όπως το Emmental και η γραβιέρα, ή τυριών του είδους Provolone ή, τέλος, τυριών από κατσικίσιο γάλα, ή πρόβειων, απειλεί την καλή λειτουργία της κοινής οργανώσεως αγοράς. Έρχεται σε αντίθεση με την κοινοτική πολιτική που αποβλέπει στην κατά το δυνατό αύξηση της ζητήσεως τυριού, με την αύξηση της ποικιλίας των προσφερομένων προϊόντων και στη διάθεση, έτσι, περισσοτέρων γαλακτοκομικών προϊόντων.
Οι περιορισμοί αυτοί αποτελούν επιπλέον προσβολή της ελευθερίας παραγωγής και εξαγωγής και της μοναδικότητας της κοινής αγοράς, καθώς και δυσμενή διάκριση σε βάρος των παραγωγών και εμπόρων άλλων κρατών μελών, ενώ συγχρόνως νοθεύουν τους όρους του ανταγωνισμού.
Επιπλέον, οι περιορισμοί αυτοί έχουν ως αποτέλεσμα να εμποδίσουν, στις Κάτω Χώρες, τη λειτουργία ορισμένων μέτρων που έχει θεσπίσει η Κοινότητα. Η Επιτροπή αναφέρει τα μέτρα παρεμβάσεως και ενισχύσεων αποθεματοποιήσεως για το Grana-Padano, το Parmigiano, το Provolone και τα τυριά διατηρήσεως. Η καταβολή επιστροφών σε περίπτωση εξαγωγής με σκοπό την τόνωση της ζητήσεως, τα μέτρα που αποβλέπουν στη διεύρυνση των αγορών γαλακτοκομικών προϊόντων δεν μπορούν να λειτουργήσουν αποτελεσματικά ενώ εκλείπει και η δυνατότητα αυξήσεως της καταναλώσεως με την παραγωγή νέων τυριών.
2.5.3.2.
Η απαγόρευση παραγωγής τυριών άλλης ποιότητας
Το μέτρο αυτό έχει ως συνέπεια ότι ένα μέρος της ζητήσεως φθηνότερων τυροκομικών προϊόντων δεν μπορεί να ικανοποιηθεί. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το Βέλγιο εξάγει το «βελγικό Gouda» που παράγει προς τις Κάτω Χώρες, όπου υπάρχουν προφανώς άτομα που προτιμούν αυτές τις άλλες ποιότητες του τυριού Gouda.
Η Επιτροπή διατυπώνει, επιπλέον, τις ίδιες επικρίσεις όπως και κατά του περιορισμού του πίνακα των τυριών.
2.5.3.3.
Η υποχρεωτική χρησιμοποίηση σημάτων, ενδείξεων ή εγγράφων ελέγχων
Το μέτρο αυτό μπορεί να καταστήσει δυσκολότερες, αν όχι αδύνατες, τις εξαγωγές προς άλλα κράτη μέλη ή τρίτες χώρες.
Είναι απαράδεκτο, στο πλαίσιο του εμπορίου με τις τρίτες χώρες, οι εθνικές ρυθμίσεις να απαιτούν, εκτός των πιστοποιητικών εξαγωγής που προβλέπονται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68, και άλλα εθνικά έγγραφα ελέγχου τα οποία δεν προβλέπονται από το κοινοτικό δίκαιο.
2.5.3.4.
Η ρύθμιση όσον αφορά την ονομασία σε συνδυασμό με απαιτήσεις σχετικές με την ποιότητα
Η Επιτροπή παραπέμπει κατά πρώτον στη νομολογία του Δικαστηρίου που αφορά τις ονομασίες καταγωγής και τις ενδείξεις προελεύσεως (αποφάσεις της 20. 2. 1975, υποθ. 12/74, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Recueil 1975, σ. 181, και της 12. 10. 1978, υποθ. 13/78, Eggen κατά Freie Hansestadt Bremen, Recueil 1978, σ. 1935), καθώς και στην απόφαση της 24. 11. 1982 (υποθ. 249/81, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, Συλλογή 1982, σ. 4005).
Η νομολογία αυτή απαγορεύει τις ρυθμίσεις που έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα τη δημιουργία διακρίσεων ή προστασίας των εθνικών αγορών ή που σκοπούν να προωθήσουν τις πωλήσεις εθνικών προϊόντων και, επομένως, να περιαγάγουν σε μειονεκτική θέση τα εισαγόμενα προϊόντα. Στον εθνικό δικαστή απόκειται να κρίνει σε ποιο βαθμό οι επίδικες ρυθμίσεις έχουν τις συνέπειες αυτές.
2.5.3.5.
Η υποχρέωση καταβολής φόρων
Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, οι εσωτερικοί φόροι είναι ασυμβίβαστοι με τη Συνθήκη όταν επιβαρύνουν τις πωλήσεις προς εξαγωγή περισσότερο από τις πωλήσεις στην εθνική αγορά, ή όταν το προϊόν του φόρου προορίζεται να ευνοήσει τα εθνικά προϊόντα.
Πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη οι διατάξεις των άρθρων 92 και 93 και Συνθήκης ΕΟΚ, και οι σχετικές αρμοδιότητες της Επιτροπής.
2.5.3.6.
Η Επιτροπή παρατηρεί επίσης ότι υπάρχει μια διάταξη της αποφάσεως που περιορίζει τα μεθοριακά σημεία από τα οποία μπορούν να εισαχθούν ή να εξαχθούν τυροκομικά προϊόντα. Καίτοι η διάταξη αυτή δεν έχει ακόμα τεθεί σε εφαρμογή είναι ικανή να δημιουργήσει εμπόδια στο εμπόριο.
2.5.3.7.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι δεν αποκλείεται να μπορούν να επηρεάσουν την καλή λειτουργία της κοινοτικής ρυθμίσεως και άλλες διατάξεις της επίδικης ρυθμίσεως. Επειδή οι διατάξεις αυτές είναι πολύπλοκες, δεν είναι δυνατόν να εξεταστούν λεπτομερώς.
2.6. Ερώτημα 6 και άρθρα 22, παράγραφος 2 και 19 τον κανονισμού (FOK) 804/68 (ελευθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων)
2.6.1.
Οι αιτούσες αναφέρονται στην απόφαση της 30ής Οκτωβρίου 1974 (υποθ. 190/73, Van Haaster, Recueil 1974, σ. 1123) για να καταλήξουν ότι κάδε ποσοτικός περιορισμός της παραγωγής αποτελεί μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος με περιορισμό επί των εξαγωγών). Η επίδικη ρύθμιση περιορίζει την παραγωγή με κανόνες που αναφέρονται στις ύλες που πρέπει να χρησιμοποιούνται, στις μεθόδους παραγωγής, στους τρόπους επεξεργασίας καθώς και με τον περιορισμό των ποικιλιών.
Η απαίτηση ελάχιστης περιόδου ωριμάνσεως και το γεγονός ότι δεν μπορούν να εξαχθούν σε άλλα κράτη μέλη προϊόντα καλής ποιότητας, αποτελούν επίσης εμπόδια στις εξαγωγές.
Οι εξαιρέσεις στην απαγόρευση των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος, δηλαδή το άρ9ρο 36 της Συνθήκης και η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου μετά την υπόθεση Dassonville (απόφαση της 11. 7. 1974, υπό9. 8/74, Recueil 1974, σ. 837) δεν έχουν εφαρμογή επειδή ο σκοπός που επιδιώκει η επίδικη ρύθμιση δεν αναφερόταν στην κατηγορία των επιτρεπομένων εξαιρέσεων. Δεν μπορεί να γίνει λόγος για εγγύηση της αυθεντικότητας της ονομασίας καταγωγής του προϊόντος, δεδομένου ότι το τυρί μπορεί να παραχθεί παντού στις Κάτω Χώρες.
2.6.2.
Η ολλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι δεν μπορεί να γίνει λόγος για παράβαση των θεμελιωδών κανόνων που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Το Δικαστήριο έχει ερμηνεύσει το άρθρο 34 ως απαγόρευση των ειδικών περιορισμών επί του εξαγωγικού εμπορίου που δεν εφαρμόζονται στο εσωτερικό εμπόριο δημιουργώντας έτσι διάκριση μεταξύ του εσωτερικού εμπορίου ενός κράτους μέλους και του εξωτερικού εμπορίου (αποφάσεις υποθ. 15/79, Groenveld, Jurispr. 1979, σ. 3409 υποθ. 155/80, Oebel, Συλλογή 1981, σ. 1993 και υποθ. 141-143/81, Holdijk, Συλλογή 1982, σ. 1299). Οι ολλανδικοί κανόνες περί ποιότητας αποτελούν ένα σύνολο αντικειμενικών κανόνων που εφαρμόζονται χωρίς διάκριση στις εξαγωγές και στο εσωτερικό εμπόριο.
Δεν μπορεί να γίνει λόγος ούτε για παρεμπόδιση των εισαγωγών κατά την έννοια της νομολογίας «Cassis de Dijon». Οι μόνες προϋποθέσεις που εφαρμόζονται στα εισαγόμενα τυριά είναι οι σχετικές με την δημόσια υγεία και την εντιμότητα των εμπορικών συναλλαγών.
2.6.3.
Η Επιτροπή φρονεί ότι στο ερώτημα γ αρμόζει καταφατική απάντηση για πολλούς λόγους, λαμβανομένου υπόψη των ανωτέρω σκέψεων.
Παρατηρεί ότι το Δικαστήριο έχει ήδη δεχθεί ότι η απαίτηση και μόνο αδειών εξαγωγής αντιβαίνει στην Συνθήκη.
Η Επιτροπή φρονεί ότι η νομολογία του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Groenveld, Oebel και Holdijk δεν εφαρμόζεται εν προκειμένω δεδομένου ότι στις δύο πρώτες υποθέσεις τα προϊόντα δεν καλύπτονταν από κοινή οργάνωση αγοράς, ενώ στην τρίτη η εθνική ρύθμιση απέβλεπε σε άλλους στόχους από τους στόχους του άρθρου 39. Επιπλέον, όλες αυτές οι υποθέσεις αναφέρονταν σε εθνικές ρυθμίσεις που αφορούσαν μόνο την παραγωγή και όχι την εμπορία και την εξαγωγή.
Το άρθρο 36 και η νομολογία «Cassis de Dijon» δεν εφαρμόζονται λαμβανομένου υπόψη του σκοπού της εθνικής ρυθμίσεως.
2.7. Ερώτημα γ — Η υποχρεωτική συμμετοχή
2.7.1.
Κατά τις αιτούσες, το Δικαστήριο έκρινε στην υπόθεση Vriend (Recueil 1980, σ. 327) ότι η υποχρέωση συμμετοχής σε έναν οργανισμό που έχει την έγκριση της δημόσιας αρχής ως προϋπόθεση για τη δυνατότητα εμπορίας, μεταπωλήσεως, εισαγωγής, εξαγωγής, ή, προσφοράς προς εξαγωγή υλικού φυτικής αναπαραγωγής, αντιβαίνει προς την αρχή της ανοικτής αγοράς η οποία αποτελεί τη βάση της κοινής οργανώσεως αγοράς στο σχετικό τομέα. Εν προκειμένω η ρύθμιση είναι ανάλογη, η δε υποχρεωτική συμμετοχή του παραγωγού πρέπει να θεωρηθεί το ίδιο ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο όπως και η υποχρεωτική συμμετοχή του εμπόρου.
2.7.2.
Κατά την ολλανδική κυβέρνηση πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της υποχρεώσεως συμμετοχής στο εμπορικό στάδιο και της υποχρεώσεως συμμετοχής στο στάδιο της παραγωγής. Με τον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής της ρυθμίσεως μόνο στους παραγωγούς, ο ολλανδός νομοθέτης έλαβε υπόψη τη νομολογία του Δικαστηρίου στην υπόθεση Vriend (υπόθ.
94/79, Recueil 1980, σ. 327).
Αν υποτεθεί ότι οι κανόνες που διέπουν την παραγωγή και συγκεκριμένα την ποιότητα συμβιβάζονται με την κοινοτική έννομη τάξη πρέπει επίσης να θεωρηθεί νόμιμη η υποχρέωση συμμετοχής των παραγωγών ως μελών ενός οργανισμού ελέγχου. Είναι πράγματι απαραίτητη η οργάνωση κατάλληλου ελέγχου της τηρήσεως αυτών των κανόνων ποιότητας είτε βάσει του δημοσίου είτε βάσει του ιδιωτικού δικαίου. Στις Κάτω Χώρες προτιμήθηκε η οδός του ιδιωτικού δικαίου. Ο οργανισμός ελέγχου μπορεί να ενεργήσει είτε προληπτικώς, είτε κατασταλτικώς, οπότε μπορεί να ασκηθεί προσφυγή σε τακτικό δικαστήριο.
'Ετσι η ολλανδική κυβέρνηση θεωρεί ότι ούτε ο κανονισμός (ΕΟΚ) 804/68 ούτε τα άρθρα 30 έως 34 της Συνθήκης εμποδίζουν τα κράτη μέλη να θεσπίζουν ρύθμιση δυνάμει της οποίας η βιομηχανική παρασκευή τυριού επιφυλάσσεται στους παραγωγούς, μέλη ενός οργανισμού ελέγχου.
2.7.3.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι Κάτω Χώρες δήλωσαν ενώπιον του εθνικού δικαστή ότι η υποχρεωτική συμμετοχή ισχύει και για τους εμπόρους, διότι το τελευταίο στάδιο της παρασκευής, δηλαδή η ωρίμανση γίνεται συχνά στις εγκαταστάσεις τους, επειδή ελλείπουν οι δυνατότητες αποθηκεύσεως στις εγκαταστάσεις των παρασκευαστών.
Η Επιτροπή φρονεί ότι πρέπει να εφαρμοστεί η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Vriend άρα ότι στον εθνικό δικαστή εναπόκειται να κρίνει εάν η υποχρέωση συμμετοχής των παραγωγών μπορεί να καταστήσει αδύνατη την εμπορία, τη μεταπώληση, την εισαγωγή ή την εξαγωγή τυριών.
2.8. Ερώτημα δ — Γενικές αρχές του δικαίου: άμεσο αποτέλεσμα
2.8.1.
Οι αιτούσες φρονούν ότι αν το Δικαστήριο κρίνει ότι έχει απομείνει στα κράτη μέλη κάποια αρμοδιότητα να θεσπίζουν διατάξεις ενόψει της προωθήσεως των πωλήσεων τυριών, πρέπει να διευκρινιστεί μέχρι ποιου βαθμού η αρμοδιότητα αυτή διέπεται από τις γενικές αρχές του δικαίου.
Οι αιτούσες είναι της γνώμης ότι οι υπήκοοι των κρατών μελών μπορούν να επικαλεστούν ενώπιον του εθνικού δικαστή τις εθνικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, προκειμένου να διαφυλάξουν τα δικαιώματα που θεμελιώνονται στη Συνθήκη και να αντιταχθούν στις νομοθετικές ή διοικητικές πράξεις ενός κράτους μέλους, οι οποίες παραβιάζουν τα δικαιώματα αυτά.
Ακόμα κι αν το Δικαστήριο κρίνει ότι οι ολλανδικές αρχές είναι ακόμα αρμόδιες να θεσπίζουν διατάξεις με σκοπό την προώθηση των πωλήσεων τυριών, υποχρεούνται πάντως να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας υπό την έννοια ότι η ελεύθερη κυκλοφορία και η ανοικτή αγορά των προϊόντων αυτών, τις οποίες εξασφαλίζουν ο κανονισμός (ΕΟΚ) 804/68 και η ίδια η Συνθήκη, δεν μπορούν να περιορίζονται με εθνικά μέτρα, παρά μόνο εφόσον τα μέτρα αυτά είναι απολύτως αναγκαία για την επίτευξη των στόχων των οποίων την πραγματοποίηση μπορούν ακόμα να επιδιώκουν οι εθνικές αρχές.
2.8.2.
Η ολλανδική κυβέρνηση παρατηρεί ότι με το ερώτημα που υποβλήθηκε δεν ζητείται η ερμηνεία της αρχής της αναλογικότητας αλλά ερωτάται αν η αρχή αυτή έχει άμεσο αποτέλεσμα εν προκειμένω. Οι γενικές αρχές του δικαίου, περιλαμβανομένης και της αρχής της αναλογικότητας αποτελούν μέρος του άγραφου κοινοτικού δικαίου. Οι αρχές αυτές έχουν κάποιο ρόλο κυρίως κατά την εκτίμηση των πράξεων των οργάνων και μέσα στο πλαίσιο της ερμηνείας ενός ειδικού κανόνα κοινοτικού δικαίου.
Οι γενικές αρχές του δικαίου δεν αποτελούν, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, αυτόνομη πηγή για την εκτίμηση των πράξεων και των αποφάσεων των κρατών μελών. Εν προκειμένω, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι επίδικοι εθνικοί κανόνες αποτελούν μέτρα εφαρμογής κανόνων κοινοτικού δικαίου.
Οι γενικές αρχές του δικαίου δεν αποτελούν ούτε άμεση πηγή υποχρεώσεων σαφώς καθορισμένων και απολύτων, όπως τις έχει ορίσει το Δικαστήριο με τη νομολογία του την αναφερόμενη στο άμεσο αποτέλεσμα.
Το ίδιο ερώτημα έχει ανακύψει και στην υπόθεση 181/82 (Roussel κ.ά., απόφαση της 29. 11. 1983, Συλλογή 1983, σ. 3849).
2.8.3.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι το ερώτημα αυτό μπορεί να εννοηθεί κατά δύο διαφορετικούς τρόπους.
α)
Αν αναφέρεται στο ζήτημα αν οι ιδιώτες μπορούν να επικαλεστούν γενικές αρχές του δικαίου στο πλαίσιο εθνικής διαδικασίας όπου αναμιγνύονται κοινοτικές πράξεις, η απάντηση είναι καταφατική.
Η ίδια απάντηση αρμόζει στην περίπτωση που γίνεται επίκληση των αρχών αυτών κατά πράξεων τις οποίες έχουν θεσπίσει τα κράτη μέλη εν ονόματι της Κοινότητας, δυνάμει κοινοτικής πράξεως ή οι οποίες θέτουν σε εφαρμογή μια κοινοτική πράξη (περιλαμβανομένων και των οδηγιών).
β)
Αν, αντιθέτως το ερώτημα αναφέρεται στο ζήτημα αν μπορεί να γίνει επίκληση γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου κατά πράξεων των κρατών μελών, ακόμα κι αν δεν υπάρχει σχετική κοινοτική ενέργεια, η Επιτροπή απαντά αρνητικά.
Στη λεπτή περίπτωση μιας εθνικής ρυθμίσεως που έχει κάποια σχέση με την Κοινότητα — εν προκειμένω η επιδίωξη των αντικειμενικών σκοπών του άρθρου 39 της Συνθήκης ΕΟΚ — αλλά που δεν έχει θεσπιστεί εν ονόματι της Κοινότητας δυνάμει κοινοτικής πράξεως ή εν όψει της θέσεως σε εφαρμογή κοινοτικής πράξεως, η Επιτροπή θεωρεί ότι μπορεί να γίνει επίκληση αυτών των γενικών αρχών του δικαίου αν το εθνικό δίκαιο επιτελεί το έργο της κοσμικής εξουσίας για το κοινοτικό δίκαιο.
Ο όρος αυτός πληρούται όταν τα εθνικά μέτρα χρησιμοποιούνται για την επίτευξη των αντικειμενικών σκοπών των Ευρωπαϊκών συνθηκών. Στην προκειμένη υπόθεση, πρέπει να θεωρηθεί ότι είναι δυνατή η επίκληση της αρχής της αναλογικότητας, δεδομένου ότι το επίδικο εθνικό μέτρο αποβλέπει στην επίτευξη των αντικειμενικών σκοπών του άρθρου 39 της Συνθήκης ΕΟΚ. Υπό την έννοια αυτή η εν λόγω αρχή έχει άμεσο αποτέλεσμα.
III — Προφορική Διαδικασία
Κατά την προφορική διαδικασία της 7ης Ιουνίου 1983 αγόρευσαν οι δικηγόροι ter Kuile και Bronkhorst για τις αιτούσες στην κύρια δίκη, ο Keur ως εκπρόσωπος και ο Klomp ως εμπειρογνώμονας για την ολλανδική κυβέρνηση και ο Verstrynge για την Επιτροπή.
Ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 25ης Οκτωβρίου 1983.
Σκεπτικό
1
Με διάταξη της 14ης Σεπτεμβρίου 1982, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 22 Σεπτεμβρίου 1982, ο πρόεδρος του Arrondissementsrechtbank της Χάγης, υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία του κανονισμού 804/68, του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 82), καθώς και των άρθρων 30 και 34 της Συνθήκης ΕΟΚ, προκειμένου να κρίνει αν συμβιβάζεται προς τις διατάξεις αυτές η ολλανδική ρύθμιση περί παραγωγής τυριού.
2
Η ρύθμιση αυτή, που τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουλίου 1982, θεσπίστηκε βάσει του νόμου περί ποιότητας των γεωργικών προϊόντων (Landbouwkwaliteitswet της 8.4. 1971, Stbl., σ. 371), ο οποίος αποβλέπει στη θέσπιση ποιοτικών κανόνων για τα γεωργικά προϊόντα και τα αλιεύματα. Πρόκειται, αφενός, για ένα βασιλικό διάταγμα περί ποιότητας των γεωργικών — τυροκομικών προϊόντων (Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten, Stbl., σ. 726) και, αφετέρου, για μια υπουργική απόφαση με το ίδιο αντικείμενο (Landbouwkwaliteitsbeschikking kaasprodukten, Ned. Stert. αριθ. 251).
3
Η εν λόγω ρύθμιση περιέχει, προς το σκοπό αυτό, περιοριστικό πίνακα των τύπων τυριού που μπορούν να παραχθούν στις Κάτω Χώρες, ο οποίος περιλαμβάνει κυρίως τα παραδοσιακά ολλανδικά τυριά όπως το Gouda και το Edam και, επιπλέον, το Cheddar και τη φέτα. Υπάρχουν συγκεκριμένοι κανόνες για κάθε ποικιλία τυριού και απαγορεύεται η παραγωγή τυριών που δεν ανταποκρίνονται στους κανόνες αυτούς.
4
Ο έλεγχος της τηρήσεως των ποιοτικών κανόνων εξασφαλίζεται από το Stichting Centraal Orgaan Zuivelkontrole (στο εξής: «COZ»), οργανισμό ιδιωτικού δικαίου στον οποίο οφείλει να εγγραφεί ως μέλος κάθε επιχείρηση βιομηχανικής παρασκευής τυριού. Το COZ εισπράττει από τα μέλη του τέλη που προορίζονται για την κάλυψη των εξόδων εποπτείας και ελέγχου. Όλα τα τυριά πρέπει να φέρουν σήμα σύμφωνα με τους κανόνες που έχει θεσπίσει το COZ, εξάλλου δε υποβάλλονται σε δειγματοληπτικό έλεγχο.
5
Οι αιτούσες στην κύρια δίκη, όλες επιχειρήσεις χονδρικού εμπορίου τυριών, αμφισβήτησαν τους κανόνες αυτούς που, όπως υποστηρίζουν, αντιβαίνουν από πολλές σκοπιές στον κανονισμό 804/68 που εισάγει την οργάνωση της αγοράς γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων, καθώς και στα άρθρα 30 και 34 της Συνθήκης ΕΟΚ που αναφέρονται στα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών και επί των εξαγωγών. Υπέβαλαν αίτηση λήψεως ασφαλιστικών μέτρων στον πρόεδρο του Arrondissementsrechtbank, ο οποίος ζήτησε από το Δικαστήριο την έκδοση προδικαστικής απόφασης ως προς την ερμηνεία των εν λόγω διατάξεων. 'Ετσι, υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
α)
Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 804/68 έχει την έννοια ότι εμποδίζει ένα κράτος μέλος, όπως οι Κάτω Χώρες, να θεσπίζει μονομερώς, με σκοπό την προώθηση των πωλήσεων τυριού και τυροκομικών προϊόντων, κανόνες περί της ποιότητας των προϊόντων αυτών, όπως η ρύθμιση που περιλαμβάνεται στις αναφερόμενες υπό στοιχείο 1 διατάξεις;
6)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ερώτημα α, το άρθρο 30 ή το άρθρο 34 της Συνθήκης ΕΟΚ έχουν την έννοια ότι εμποδίζουν ένα κράτος μέλος, όπως οι Κάτω Χώρες, να θεσπίζει μονομερώς, με σκοπό την προώθηση των πωλήσεων τυριού και τυροκομικών προϊόντων, κανόνες περί της ποιότητας των προϊόντων αυτών, όπως η ρύθμιση που περιλαμβάνεται στις αναφερόμενες υπό στοιχείο 1 διατάξεις;
γ)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ερώτημα 6, ο αναφερόμενος ανωτέρω υπό α κανονισμός ή τα αναφερόμενα υπό 6 άρθρα της Συνθήκης έχουν την έννοια ότι εμποδίζουν ένα κράτος μέλος, όπως οι Κάτω Χώρες, να θεσπίζει κανόνες βάσει των οποίων η βιομηχανική επεξεργασία τυροκομικών προϊόντων επιτρέπεται αποκλειστικά στα μέλη ενός οργανισμού ελέγχου, όπως προβλέπει το άρθρο 12 του Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten;
δ)
Οι γενικές αρχές του δικαίου, ιδίως η «αρχή της αναλογικότητας» την οποία επικαλούνται οι αιτούσες, έχουν άμεσο αποτέλεσμα σε διαφορά όπως η προκειμένη;
6
Πρέπει να παρατηρηθεί, ευθύς εξαρχής, ότι το Δικαστήριο δεν έχει μεν αρμοδιότητα, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης, να αποφαίνεται επί του αν συμβιβάζονται προς τη Συνθήκη οι διατάξεις εθνικών νόμων, πλην όμως είναι αρμόδιο να παρέχει στα εθνικά δικαιοδοτικά όργανα όλα τα στοιχεία ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου που θα τους επιτρέψουν να κρίνουν αν υπάρχει ή όχι ασυμβίβαστο.
7
Πρέπει επίσης να σημειωθεί ευθύς εξαρχής ότι, σύμφωνα με τη δικογραφία και τις διευκρινίσεις που έγιναν ενώπιον του Δικαστηρίου κατά την προφορική διαδικασία, οι προαναφερθείσες διατάξεις της ολλανδικής νομοθεσίας, επειδή αφορούν μόνο τους παραγωγούς τυριών, δεν επηρεάζουν τις εισαγωγές τυριών στις Κάτω Χώρες και εφαρμόζονται αδιακρίτως σε ολόκληρη την ολλανδική παραγωγή τυριού ανεξαρτήτως του προορισμού της.
Επί του πρώτου ερωτήματος που αναφέρεται στον κανονισμό 804/68
8
Με αυτό ερωτάται αν τα κράτη μέλη έχουν ακόμα τη δυνατότητα — μετά τη θέσπιση του κανονισμού περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του τυριού — να παρεμβαίνουν στη λειτουργία της αγοράς αυτής και, ειδικότερα, να λαμβάνουν μέτρα που έχουν τον ίδιο σκοπό με την κοινή οργάνωση, ιδίως στον τομέα της προωθήσεως των πωλήσεων. Επικουρικώς, με το εν λόγω ερώτημα ερωτάται αν, στην περίπτωση που τα κράτη μέλη έχουν διατηρήσει την αρμοδιότητα να θεσπίζουν τέτοια μέτρα, ρύθμιση όπως η προκειμένη παραβλάπτει τους σκοπούς της κοινής οργανώσεως αγοράς.
9
Για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, πρέπει να εξεταστεί η λειτουργία της κοινής οργάνωσης της αγοράς στον τομέα του τυριού, όπως προκύπτει από τον προαναφερθέντα κανονισμό 804/68. Η οργάνωση αυτή δεν προβλέπει, στο τωρινό στάδιο, κανένα κανόνα περί της ονομασίας και της ποιότητας του τυριού. Ούτε θεσπίζει σύστημα παρεμβάσεως για τα τυριά, εκτός από τα τυριά Grana-Padano και Parmigiano-Reggiano. Προβλέπεται ωστόσο για το Provolone και το τυρί διατηρήσεως, η λήψη ορισμένων μέτρων υποστηρίξεως της αγοράς, υπό τη μορφή ενισχύσεων για την ιδιωτική αποθεματοποίηση. Στον τομέα των σχέσεων με τις τρίτες χώρες εισπράττονται εισφορές λόγω εισαγωγής και επιστροφές λόγω εξαγωγής. Επομένως, το σύστημα που έχει έτσι θεσπιστεί διακρίνεται από άλλες οργανώσεις αγοράς, οι οποίες αποβλέπουν να διατηρήσουν τις τιμές σε ορισμένο επίπεδο μέσων αγορών παρεμβάσεως, ή πιο έμμεσα, με τον καθορισμό ελάχιστων ποιοτικών κριτηρίων.
10
Σχετικά με τις αρμοδιότητες των κρατών μελών, οι αιτούσες στην κύρια δίκη υποστήριξαν ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να θεσπίζουν μέτρα που έχουν τον ίδιο αντικειμενικό σκοπό με την κοινή οργάνωση, ειδικότερα στον τομέα της προωθήσεως των πωλήσεων. Η Επιτροπή, εξάλλου, υποστήριξε ότι ο περιορισμός του αριθμού των τυριών των οποίων η παραγωγή επιτρέπεται, συνιστά παραβίαση της αποκλειστικής αρμοδιότητας που έχει η Κοινότητα να ρυθμίζει την ελεύθερη πρόσβαση στην αγορά. Η απαγόρευση της παραγωγής και της εμπορίας τυριών που δεν ανταποκρίνονται στις ισχύουσες προδιαγραφές, ισοδυναμεί με μέτρο περιοριστικό της παραγωγής που έχει το ίδιο αποτέλεσμα με μέτρο παρεμβάσεως και που εμπίπτει, κατά συνέπεια, στην αρμοδιότητα της Κοινότητας.
11
Οι αιτούσες στην κύρια δίκη και η Επιτροπή θεωρούν επιπλέον ότι μέτρα, όπως τα επίδικα στην κύρια δίκη, παρεμποδίζουν την καλή λειτουργία της κοινής οργανώσεως αγοράς. Πρώτον, ο περιοριστικός κατάλογος των τυριών των οποίων επιτρέπεται η παραγωγή αντιβαίνει στην αρχή της ανοικτής αγοράς, στην οποία κάθε παραγωγός έχει ελεύθερη πρόσβαση. Δεύτερον, κατά την άποψη της Επιτροπής, ο περιορισμός αυτός αντιβαίνει στην κοινοτική πολιτική, η οποία αποβλέπει στην κατά το δυνατό αύξηση της ζητήσεως τυριού με την αύξηση της ποικιλίας των προσφερομένων προϊόντων. Τέλος, οι περιορισμοί έχουν ως αποτέλεσμα να εμποδίζουν τη λειτουργία, στις Κάτω Χώρες, των μέτρων παρεμβάσεως, των ενισχύσεων για αποθεματοποίηση και των επιστροφών λόγω εξαγωγής που έχει θεσπίσει η Κοινότητα.
12
Η άποψη αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Όπως προκύπτει από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, αφότου η Κοινότητα θέσπισε, δυνάμει του άρθρου 40 της Συνθήκης, κανονισμούς περί κοινής οργανώσεως αγοράς σε συγκεκριμένο τομέα, τα κράτη μέλη οφείλουν να μη λαμβάνουν κανένα μέτρο που παρεκκλίνει από τη ρύθμιση αυτή ή μπορεί να τη βλάψει (απόφαση της 22. 6. 1979, Pigs and Bacon Commission κατά McCarren,
177/78, Jurispr. σ. 2161).
13
Πάντως, το ότι η εν λόγω ρύθμιση δεν περιέχει κανόνες περί της ονομασίας και της ποιότητας του τυριού, δεν σημαίνει ότι η Κοινότητα αποφάσισε συνειδητά και κατ' ανάγκη να επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να τηρούν, στον εν λόγω τομέα, σύστημα απόλυτης ελευθερίας της παραγωγής. Δεδομένου ότι δεν υπάρχει κανένας κοινοτικός κανόνας περί της ποιότητας των τυροκομικών προϊόντων, τα κράτη μέλη διατηρούν, κατά την κρίση του Δικαστηρίου, την εξουσία να επιβάλλουν ποιοτικούς κανόνες στους παραγωγούς τυριών που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφός τους. Η εξουσία αυτή εκτείνεται όχι μόνο στους κανόνες που θεωρούνται ως αναγκαίοι για την προστασία του καταναλωτή ή της δημόσιας υγείας, αλλά και στους κανόνες που επιθυμούν να θεσπίζουν τα κράτη μέλη για την προαγωγή της ποιότητας της εθνικής παραγωγής. Ωστόσο, οι κανόνες αυτοί δεν μπορούν να δημιουργούν διάκριση εις βάρος των εισαγομένων προϊόντων, ούτε να παρεμποδίζουν την εισαγωγή προϊόντων από άλλα κράτη μέλη. Σημειωτέον τέλος, ότι οι εθνικές ρυθμίσεις περί ποιότητας επιτρέπουν, αναμένοντας τη θέσπιση κοινοτικών κανόνων, την επίτευξη των στόχων που επιδιώκουν το άρθρο 39 της Συνθήκης ΕΟΚ και η κοινή οργάνωση αγοράς και την υλοποίηση των μέτρων που έχει ήδη θεσπίσει η Κοινότητα.
14
Απορριπτέα είναι επίσης η άποψη της Επιτροπής, ότι απαγόρευση παραγωγής τυριών, εκτός αυτών που απαριθμούνται περιοριστικά στην εθνική ρύθμιση, έχει ως αποτέλεσμα να αποκλείει γι' αυτά τη δυνατότητα παρεμβάσεως που προβλέπει η κοινοτική ρύθμιση και ότι παρεμβάλλει με τον τρόπο αυτό εμπόδια στην καλή λειτουργία της ρυθμίσεως αυτής. Πράγματι, ο σκοπός του μηχανισμού παρεμβάσεως είναι να αποκαταστήσει την ισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως, οι δε εθνικές νομοθεσίες που αποβλέπουν μακροπρόθεσμα στην αύξηση της ζητήσεως, καθιστώντας ελκυστικότερη για τον καταναλωτή την εθνική παραγωγή τυριού, επιδιώκουν καταρχήν τον ίδιο ακριβώς σκοπό. Δεδομένου ότι τα κοινοτικά μέτρα για την υποστήριξη της αγοράς στον τομέα του τυριού είναι πολύ περιορισμένα, δεν είναι ασυμβίβαστη προς αυτά η θέσπιση εθνικών μέτρων περί ποιότητας που απαγορεύουν την παραγωγή τυριών άλλου τύπου ή άλλης ποιότητας πέραν αυτών που προβλέπει η εθνική ρύθμιση.
15
Και το επιχείρημα της Επιτροπής, ότι η εθνική ρύθμιση που απαγορεύει την παραγωγή τυριών χαμηλότερης ποιότητας από την προβλεπόμενη παρεμβάλλει εμπόδια στην κοινοτική πολιτική, η οποία αποβλέπει στην αύξηση της ζητήσεως με τη διεύθυνση της ποικιλίας των τυριών που προσφέρονται στα διάφορα κράτη μέλη, δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Πράγματι, ούτε από την οικονομία ούτε από τις διατάξεις του κανονισμού 804/68 προκύπτει ότι, στο πλαίσιο της οργάνωσης αγοράς και προκειμένου να επιτευχθούν οι επιδιωκόμενοι στόχοι, πρέπει κατ' ανάγκη να προτιμηθεί η αύξηση της ζητήσεως γαλακτοκομικών προϊόντων με την αύξηση της ποικιλίας των προσφερομένων προϊόντων μάλλον, παρά με τη βελτίωση της ποιότητας περιορισμένου αριθμού προϊόντων που αποτελεί τη μέθοδο η οποία υπαγόρευσε την επίδικη εθνική νομοθεσία.
16
Επομένως, βάσει του συνόλου προηγουμένων σκέψεων, η απάντηση που προσήκει στο πρώτο ερώτημα είναι ότι ο κανονισμός 804/68 έχει την έννοια ότι, ελλείψει κοινοτικών κανόνων, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μονομερώς, με σκοπό την προώθηση των πωλήσεων τυριού και τυροκομικών προϊόντων, κανόνες που αφορούν την ποιότητα των παραγομένων στο έδαφος τους τυριών και που περιλαμβάνουν την απαγόρευση παραγωγής άλλου τύπου τυριών εκτός αυτών που απαριθμούνται περιοριστικώς.
Επί του δευτέρου ερωτήματος που αναφέρεται στα άρθρα 30 και 34 της Συνθήκης ΕΟΚ
α) Μέτρα πον αποολέπονν στ?/ν ποιοτική οεΑτίωοη
17
Με το δεύτερο ερώτημα, ερωτάται στην ουσία αν τα άρθρα 30 και 34 της Συνθήκης ΕΟΚ έχουν την έννοια ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μονομερώς, με σκοπό την προώθηση των πωλήσεων τυριών, κανόνες που αποβλέπουν στην ποιοτική βελτίωση της εθνικής παραγωγής και που συνοδεύονται από κανόνες περί υποχρεωτικής χρησιμοποιήσεως σημάτων, διακριτικών σημείων ή εγγράφων ελέγχου.
18
Οι αιτούσες στην κύρια δίκη και η Επιτροπή υποστήριξαν ότι εθνικά μέτρα που αποβλέπουν στην ποιοτική βελτίωση της εθνικής παραγωγής και στην αύξηση, κατ' αυτόν τον τρόπο, της πωλήσεως των συγκεκριμένων προϊόντων, μπορούν να επηρεάσουν δυσμενώς τις εισαγωγές και, επομένως, συνιστούν μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών.
19
Στο σημείο αυτό υπογραμμίζεται ότι, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1982(Επιτροπή κατά Ιρλανδίας,
249/81, Συλλογή σ. 4005), μια διαφημιστική εκστρατεία υπέρ της πωλήσεως και της αγοράς εγχωρίων προϊόντων είναι δυνατόν, υπό ορισμένες περιστάσεις, να εμπίπτει στην απαγόρευση του άρθρου 30 της Συνθήκης, όταν υποστηρίζεται από τις δημόσιες αρχές. Το Δικαστήριο έχει δεχθεί επίσης ότι ένας οργανισμός, που έχει ιδρυθεί υπό την κυβέρνηση κράτους μέλους και χρηματοδοτείται με τέλος επιβαλλόμενο στους παραγωγούς, έχει το καθήκον να αποφεύγει κάθε διαφήμιση που αποβλέπει στο να αποτρέπει την αγορά προϊόντων των άλλων κρατών μελών ή να υποτιμά τα προϊόντα αυτά στα μάτια των καταναλωτών. Ο οργανισμός αυτός δεν πρέπει επίσης να συμβουλεύει τους καταναλωτές να αγοράζουν τα εγχώρια προϊόντα αποκλειστικά λόγω της εθνικής τους καταγωγής (απόφαση της 13. 12. 1983, Apple and Pear Development Council, 222/82, Συλλογή 1983, σ. 4083).
20
Αντιθέτως, το άρθρο 30 δεν αντιτίθεται στη θέσπιση εθνικών κανόνων, οι οποίοι, χωρίς να θίγουν τα εισαγόμενα προϊόντα, έχουν ως σκοπό την ποιοτική βελτίωση της εθνικής παραγωγής ώστε να την καταστήσουν ελκυστικότερη στους καταναλωτές. Πράγματι, τέτοια μέτρα ανταποκρίνονται στον υγιή και έντιμο ανταγωνισμό που επιδιώκει η Συνθήκη.
21
Οι αιτούσες στην κύρια δίκη και η Επιτροπή θεωρούν περαιτέρω ότι ορισμένες ειδικές μορφές της ρυθμίσεως θέτουν τροχοπέδη στις δυνατότητες εξαγωγής και, για το λόγο αυτό, αντιβαίνουν προς το άρθρο 34 της Συνθήκης. 'Ετσι, η αδυναμία παραγωγής νέων τύπων τυριού στις Κάτω Χώρες αίρει και τις αντίστοιχες δυνατότητες εξαγωγής. Ως προς τα τυριά, η παραγωγή των οποίων εξακολουθεί να επιτρέπεται, οι νέες διατάξεις έχουν επίπτωση επί του κόστους των ολλανδικών τυριών και επομένως επηρεάζουν την ανταγωνιστικότητα τους στις ξένες αγορές.
22
Στο επιχείρημα αυτό προσήκει η απάντηση ότι, όπως έκρινε επανειλημμένα το Δικαστήριο (ιδίως με την απόφαση του της 1ης Απριλίου 1982, Holdijk,
141 έως 143/81, Συλλογή σ. 1299), το άρθρο 34 της Συνθήκης αφορά τα εθνικά μέτρα που έχουν ως σκοπό ή ως αποτέλεσμα να περιορίσουν ειδικώς τα ρεύματα των εξαγωγών και να δημιουργήσουν με αυτό τον τρόπο διαφορά μεταχειρίσεως μεταξύ του εσωτερικού εμπορίου κράτους μέλους και του εξαγωγικού του εμπορίου, έτσι ώστε να διασφαλίζουν ιδιαίτερο πλεονέκτημα στην εθνική παραγωγή ή στην εσωτερική αγορά του ενδιαφερομένου κράτους. Αυτό όμως δεν ισχύει στην περίπτωση των διατάξεων που προβλέπουν ελάχιστους ποιοτικούς κανόνες για την παραγωγή τυριών, χωρίς να διακρίνουν ανάλογα με το αν τα τυριά προορίζονται για την εθνική αγορά ή για εξαγωγή.
23
Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι το άρθρο 34 δεν έχει ως αποτέλεσμα να εξαιρεί τους παραγωγούς από κάθε ρύθμιση η οποία επηρεάζει τις συνθήκες παραγωγής και μπορεί να έχει επίπτωση επί του όγκου και επί του κόστους της εθνικής παραγωγής. Τα κράτη μέλη μπορούν νομίμως να ασκούν πολιτική ποιότητας για να ενισχύουν τις πωλήσεις, ακόμα και αν η πολιτική αυτή εκθέτει τους παραγωγούς στον κίνδυνο ανταγωνισμού τιμών από τους παραγωγούς των άλλων κρατών μελών, οι οποίοι δεν υπόκεινται στις ίδιες ποιοτικές απαιτήσεις.
6) Υποχρεωτική χρησιμοποίηοη σημάτων, διακριτικών σημείων ή εγγράφων ελέγχου
24
Κατά την Επιτροπή, η υποχρεωτική χρησιμοποίηση σημάτων, διακριτικών σημείων ή εγγράφων ελέγχου είναι ικανή να καταστήσει δυσχερέστερες, ίσως μάλιστα αδύνατες, τις εξαγωγές σε άλλα κράτη μέλη ή τρίτες χώρες. Αντιθέτως, η ολλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι δεν επιβάλλεται κανένας ειδικός έλεγχος και δεν απαιτείται κανένα έγγραφο ελέγχου για την εξαγωγή τυροκομικών προϊόντων. Τα προϊόντα υποβάλλονται αποκλειστικά σε διεγματοληπτικό έλεγχο, το αποτέλεσμα του οποίου αναγράφεται σε πιστοποιητικό.
25
Σχετικά πρέπει να παρατηρηθεί ότι το άρθρο 34 της Συνθήκης δεν αντιτίθεται σε κανόνες εθνικού δικαίου, οι οποίοι υποχρεώνουν τους παραγωγούς να επιθέτουν σήμα ελέγχου που βεβαιώνει την τήρηση των εθνικών ποιοτικών κανόνων, εφόσον η υποχρέωση αυτή αφορά αδιακρίτως και τα εθνικά προϊόντα που διατίθενται στο εμπόριο εντός του ενδιαφερομένου κράτους μέλους και τα εθνικά προϊόντα που προορίζονται για εξαγωγή.
26
Εξάλλου, το άρθρο 34 δεν αντιτίθεται σε εθνικούς κανόνες που προβλέπουν τη διεξαγωγή δειγματοληπτικών ελέγχων σε όλα τα τυροκομικά προϊόντα που προορίζονται για εσωτερική κατανάλωση ή για εξαγωγή, από οργανισμό ελέγχου, ο οποίος, στη συνέχεια, εκδίδει έγγραφο που βεβαιώνει το αποτέλεσμα του ελέγχου.
27
Αντιθέτως, θα αντέβαινε στο άρθρο 34η υποχρέωση προσκομίσεως εγγράφων ελέγχου, ειδικά για την εθνική παραγωγή που προορίζεται για εξαγωγή σε χώρες της Κοινότητας (απόφαση της 3. 2. 1977, Boubelier,
53/76, Jurispr. σ. 197).
28
Επομένως, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 30 και 34 της Συνθήκης ΕΟΚ έχουν την έννοια ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μονομερώς, προς το σκοπό προωθήσεως των πωλήσεων τυριού και τυροκομικών προϊόντων, κανόνες, οι οποίοι, χωρίς να θίγουν τα εισαγόμενα προϊόντα, έχουν ως σκοπό την ποιοτική βελτίωση της εθνικής παραγωγής ώστε να την καταστήσουν ελκυστικότερη στους καταναλωτές, και οι οποίοι συνοδεύονται από κανόνες περί υποχρεωτικής χρησιμοποιήσεως σημάτων, διακριτικών σημείων ή εγγράφων ελέγχου, εφόσον οι κανόνες αυτοί δεν διακρίνουν μεταξύ του τυριού που προορίζεται για την εθνική αγορά και του τυριού που προορίζεται για εξαγωγή.
Επί του τρίτου ερωτήματος που αναφέρεται στην υποχρεωτική συμμετοχή
29
Με το τρίτο ερώτημα, ερωτάται στην ουσία αν ο κανονισμός 804/68 έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να υποχρεώνουν τους παραγωγούς τυριού να μετέχουν σε οργανισμό ελέγχου.
30
Οι αιτούσες στην κύρια δίκη επικαλούνται την απόφαση του Δικαστηρίου της 26ης Φεβρουαρίου 1980 (Vriend, 94/79, Jurispr. σ. 327), με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι η υποχρέωση εγγραφής σε οργανισμό εγκεκριμένο από τη δημόσια αρχή για να καταστεί δυνατή η εμπορία, μεταπώληση, εισαγωγή, εξαγωγή ή προσφορά προς εξαγωγή υλικού φυτικής αναπαραγωγής αντιβαίνει στην αρχή της ανοικτής αγοράς που αποτελεί τη βάση της κοινής οργάνωσης αγοράς στον εν λόγω τομέα. Εν προκειμένω, η ρύθμιση είναι ανάλογη με την ισχύουσα στην υπόθεση Vriend και, επομένως, η υποχρεωτική συμμετοχή των παραγωγών σε οργανισμό ελέγχου πρέπει να θεωρηθεί ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο.
31
Κατά την ολλανδική κυβέρνηση, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της υποχρεωτικής συμμετοχής κατά το εμπορικό στάδιο και της υποχρεωτικής συμμετοχής κατά το στάδιο της παραγωγής. Στο σημείο αυτό, ο ολλανδός νομοθέτης έλαβε υπόψη του τη νομολογία του Δικαστηρίου στην υπόθεση Vriend, περιορίζοντας το πεδίο εφαρμογής της ρυθμίσεως μόνο στους παραγωγούς. Πράγματι, η οργάνωση κατάλληλου ελέγχου για την τήρηση των ποιοτικών κανόνων είναι απαραίτητη, οι δε Κάτω Χώρες επέλεξαν για το σκοπό αυτό την υποχρεωτική συμμετοχή σε σύλλογο που διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο.
32
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η υποχρεωτική συμμετοχή επεκτείνεται και στους εμπόρους, λόγω του ότι το τελευταίο στάδιο της παρασκευής, δηλαδή η ωρίμανση, γίνεται συχνά στις δικές τους εγκαταστάσεις λόγω ελλείψεως δυνατότητας αποθηκεύσεως από τους παρασκευαστές. Η Επιτροπή θεωρεί ότι στον εθνικό δικαστή εναπόκειται να κρίνει, υπό το φως της αποφάσεως Vriend, αν η υποχρέωση συμμετοχής των παραγωγών μπορεί να καταστήσει αδύνατη τη διάθεση στο εμπόριο, τη μεταπώληση, την εισαγωγή ή την εξαγωγή τυριών.
33
Το αν συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο η υποχρέωση συμμετοχής σε οργανισμό ελέγχου εγκεκριμένο από κράτος μέλος, εξαρτάται πρωτίστως από το αν συμβιβάζονται προς το κοινοτικό δίκαιο οι σκοποί που επιδιώκει ο ίδιος ο οργανισμός ελέγχου, πράγμα που θα κρίνει ο εθνικός δικαστής σύμφωνα με την πιο πάνω απάντηση στα δύο πρώτα ερωτήματα.
34
Αν ο εθνικός δικαστής κρίνει ότι οι σκοποί που επιδιώκει ο οργανισμός ελέγχου συμβιβάζονται προς το κοινοτικό δίκαιο, θα πρέπει περαιτέρω να ελέγξει αν τα μέσα που επιλέχθηκαν για να διασφαλίσουν την τήρηση των εθνικών κανόνων είναι ικανά να μεταβάλουν τα ρεύματα εισαγωγής ή εξαγωγής, εμποδίζοντας τους παραγωγούς να προβαίνουν ελεύθερα στη διάθεση των σχετικών προϊόντων.
35
Πρέπει να διευκρινιστεί σχετικώς ότι τίποτα δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να ιδρύουν οργανισμούς ελέγχου και να τους επιτρέπουν να ασκούν εξουσία επί των παραγωγών ή ακόμα να επιβάλλουν στους τελευταίους την υποχρέωση εγγραφής ή συμμετοχής στους εν λόγω οργανισμούς, εφόσον τα μέτρα αυτά είναι αναγκαία για να εξασφαλίζεται η τήρηση των κανόνων που θεσπίζονται σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.
36
Αντιθέτως όμως, αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο το να επιφυλάσσουν τα κράτη μέλη, απευθείας ή μέσω οργάνων που έχουν ιδρυθεί ή εγκριθεί από τη δημόσια αρχή, τη δυνατότητα διαθέσεως στο εμπόριο, μεταπωλήσεως, εισαγωγής, εξαγωγής και προσφοράς προς εξαγωγή των εθνικών τυροκομικών προϊόντων αποκλειστικά στα μέλη τέτοιου οργανισμού. Στον εθνικό δικαστή εναπόκειται να ελέγξει αν η ρύθμιση της οποίας επελήφθη έχει τέτοια ενέργεια είτε διότι η έλλειψη εγγραφής ή συμμετοχής συνεπάγεται απαγόρευση της ασκήσεως του επαγγέλματος είτε διότι η υποχρέωση συμμετοχής εκτείνεται πέραν του αναγκαίου για την εξασφάλιση της τηρήσεως των ποιοτικών κανόνων. Συγκεκριμένα, στον εθνικό δικαστή εναπόκειται να κρίνει αν η ανάγκη αυτή επιβάλλει την εφαρμογή της ρυθμίσεως και στους εμπόρους που δεν μετέχουν στην παραγωγή τυριού ή σε διαδικασίες που εξομοιώνονται με την παραγωγή, όπως η ωρίμανση.
37
Επομένως, στο τρίτο ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι ο κανονισμός 804/68 έχει την έννοια ότι δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν στους παραγωγούς τυριού την υποχρέωση να μετέχουν σε οργανισμό ελέγχου υπό την προϋπόθεση ότι οι σκοποί του οργανισμού αυτού είναι σύμφωνοι προς το κοινοτικό δίκαιο και ότι η διάθεση στο εμπόριο, η μεταπώληση, η εισαγωγή, η εξαγωγή ή η προσφορά προς εξαγωγή των τυροκομικών προϊόντων δεν επιφυλάσσεται αποκλειστικά στα μέλη του οργανισμού αυτού.
Επί του τετάρτου ερωτήματος που εναφέρεται στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου
38
Με το τέταρτο ερώτημα ερωτάται στην ουσία αν τα κράτη μέλη, όταν έχουν αρμοδιότητα για τη θέσπιση ποιοτικών κανόνων του τυριού, δεσμεύονται από τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου και ιδίως από την αρχή της αναλογικότητας.
39
Λαμβάνοντας υπόψη τις απαντήσεις στα προηγούμενα ερωτήματα και ιδίως την απάντηση στο τρίτο, παρέλκει η χωριστή απάντηση στο ερώτημα αυτό.
Επί των δικαστικών εξόδων
40
Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η ολλανδική κυβέρνηση και η Επιτροπή, οι οποίες κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης το χαρακτήρα παρεμπίπτοντος, που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε, με διάταξη της 14ης Σεπτεμβρίου 1982 το Arrondissementsrechtbank της Χάγης, αποφαίνεται:
1)
Ο κανονισμός 804/68 έχει την έννοια ότι, ελλείψει κοινοτικών κανόνων, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μονομερώς, με σκοπό την προώθηση των πωλήσεων τυριού και τυροκομικών προϊόντων, κανόνες που αφορούν την ποιότητα των παραγομένων στο έδαφος τους τυριών που περιλαμβάνουν την απαγόρευση παραγωγής άλλου τύπου τυριών εκτός αυτών που απαριθμούνται περιοριστικώς.
2)
Τα άρθρα 30 και 34 της Συνθήκης ΕΟΚ έχουν την έννοια ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μονομερώς, προς το σκοπό προωθήσεως των πωλήσεων τυριού και τυροκομικών προϊόντων, κανόνες, οι οποίοι, χωρίς να θίγουν τα εισαγόμενα προϊόντα, έχουν ως σκοπό την ποιοτική βελτίωση της εθνικής παραγωγής ώστε να την καταστήσουν ελκυστικότερη στους καταναλωτές, και οι οποίοι συνοδεύονται από κανόνες περί υποχρεωτικής χρησιμοποιήσεως σημάτων, διακριτικών σημείων ή εγγράφων ελέγχου, εφόσον οι κανόνες αυτοί δεν διακρίνουν μεταξύ του τυριού που προορίζεται για την εθνική αγορά και του τυριού που προορίζεται για εξαγωγή.
3)
Ο κανονισμός 804/68 έχει την έννοια ότι δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν στους παραγωγούς τυριού την υποχρέωση να μετέχουν σε οργανισμό ελέγχου υπό την προϋπόθεση ότι οι σκοποί του οργανισμού αυτού είναι σύμφωνοι προς το κοινοτικό δίκαιο και ότι η διάθεση στο εμπόριο, η μεταπώληση, η εισαγωγή, η εξαγωγή ή η προσφορά προς εξαγωγή των τυροκομικών προϊόντων δεν επιφυλάσσεται αποκλειστικά στα μέλη του οργανισμού αυτού.
Mertens de Wilman
Koopmans
Bahlmann
Galmot
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Bosco
Due
Everling
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 7 Φεβρουαρίου 1984.
Ο γραμματέας
Ρ. Heim
Ο πρόεδρος
J. Mertens de Wilman