62016CJ0629
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
11 päivänä heinäkuuta 2018 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Kansainväliset maantiekuljetukset – Euroopan talousyhteisön ja Turkin välinen assosiaatiosopimus – 9 artikla – Lisäpöytäkirja – 41 ja 42 artikla – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Standstill-lauseke – EY-Turkki-assosiaationeuvoston päätös N:o 1/95 – 5 ja 7 artikla – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Kansallinen lainsäädäntö, jossa rajoitetaan tavarankuljetusyritysten, joiden kotipaikka on Turkissa, oikeutta käyttää ajoneuvojaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa – Velvollisuus hankkia joko kyseisen jäsenvaltion ja Turkin välisen kahdenvälisen sopimuksen nojalla vahvistetun kiintiön rajoissa myönnettävä lupa tai huomattavan yleisen edun perusteella myönnettävä yksittäistä tavarankuljetusta koskeva lupa
Asiassa C-629/16,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Verwaltungsgerichtshof (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) on esittänyt 22.11.2016 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 7.12.2016, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa, jonka on pannut vireille
CX,
Bezirkshauptmannschaft Schärdingin
osallistuessa asian käsittelyyn
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Ilešič sekä tuomarit A. Rosas, C. Toader, A. Prechal ja E. Jarašiūnas (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: H. Saugmandsgaard Øe,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Aleksejev,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 31.1.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
CX, edustajinaan V. Weiss, H. Wollmann ja V. Wolfbauer, Rechtsanwälte,
–
Itävallan hallitus, asiamiehinään S. Rubenz, M. Klamert, J. Bauer ja G. Eberhard,
–
Unkarin hallitus, asiamiehinään M. Z. Fehér, G. Koós ja E. E. Sebestyén,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään W. Mölls, L. Havas ja M. Afonso,
kuultuaan julkisasiamiehen 26.4.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhtäältä Turkin tasavallan ja toisaalta ETY:n ja sen jäsenvaltioiden Ankarassa 12.9.1963 allekirjoittaman Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisestä assosiaatiosta tehdyn sopimuksen, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685; jäljempänä ETY–Turkki-assosiaatiosopimus), Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitetun, ETY-Turkki-assosiaatiosopimuksen liitteenä olevan lisäpöytäkirjan, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72 (EYVL 1972, L 293, s. 1; jäljempänä lisäpöytäkirja), ja tulliliiton viimeisen vaiheen aloittamisesta 22.12.1995 tehdyn EY–Turkki-assosiointineuvoston päätöksen N:o 1/95 (EYVL 1996, L 35, s. 1; jäljempänä assosiaationeuvoston päätös N:o 1/95) tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty CX:n vireille panemassa asiassa, joka koskee sakkoa, jonka Bezirkshauptmannschaft Schärding (Schärdingin alueen hallintoviranomainen, Itävalta) on määrännyt hänelle tavaroiden Turkista alkaneesta kaupallisesta kuljettamisesta Itävallassa ilman siihen vaadittavaa lupaa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
ETY–Turkki-assosiaatiosopimuksen 1 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Tällä sopimuksella luodaan Euroopan talousyhteisön ja Turkin välinen assosiaatio.”
4
Sopimuksen 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   [ETY-Turkki-assosiaatio]sopimuksen tarkoituksena on edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistamista siten, että otetaan täysin huomioon tarve turvata Turkin talouden nopeutuva kehitys sekä Turkin kansan työllisyyden ja elinolojen kohentaminen.
2.   Edellä 1 kohdassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi on muodostettava vaiheittain tulliliitto 3, 4 ja 5 artiklassa tarkoitettujen edellytysten ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.
3.   Assosiaatio käsittää
a)
valmisteluvaiheen;
b)
siirtymävaiheen;
c)
viimeisen vaiheen.”
5
Kyseisen sopimuksen 5 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Viimeinen vaihe perustuu tulliliittoon ja se merkitsee sopimuspuolten talouspolitiikkojen yhteensovittamisen vahvistamista.”
6
Saman sopimuksen 7 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet toteuttavat kaikki yleiset tai erityiset toimenpiteet [ETY-Turkki-assosiaatio]sopimuksen velvoitteiden noudattamisen varmistamiseksi.
Ne pidättyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voivat vaarantaa [ETY-Turkki-assosiaatio]sopimuksen tavoitteiden saavuttamisen.”
7
Saman sopimuksen 9 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet toteavat, että [ETY-Turkki-assosiaatio]sopimuksen soveltamisalalla kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä [ETY:n] perustamissopimuksen 7 artiklassa ilmaistun periaatteen mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sellaisten erityissäännösten ja määräysten soveltamista, jotka voidaan antaa 8 artiklan nojalla.”
8
Sopimuksen 10 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Edellä [ETY-Turkki-assosiaatio]sopimuksen 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tulliliitto käsittää kaiken tavaroiden kaupan.
2.   Tulliliittoon sisältyy
–
tuonti- ja vientitullien ja vaikutukseltaan vastaavien maksujen, määrällisten rajoitusten sekä kaikkien muiden vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden, joilla on tarkoitus suojella omaa tuotantoa [ETY-Turkki-assosiaatio]sopimuksen tavoitteiden vastaisella tavalla, kieltäminen yhteisön jäsenvaltioiden ja Turkin välillä;
– –”
9
Kyseisen sopimuksen 14 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet tukeutuvat [ETY:n] perustamissopimuksen 55 ja 56 sekä 58–65 artiklaan poistaakseen väliltään palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset.”
10
Saman sopimuksen 15 artiklassa määrätään seuraavaa:
”[ETY:n] perustamissopimuksen liikennettä koskevien määräysten ja näiden määräysten soveltamiseksi toteutettujen toimien laajentamiselle koskemaan Turkkia asetettavat ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt vahvistetaan siten, että Turkin maantieteellinen asema otetaan huomioon.”
11
Lisäpöytäkirjan 41 artiklassa, joka sisältyy sen II osaston, jonka otsikko on ”Henkilöiden ja palveluiden liikkuvuus”, II lukuun, jonka otsikko on ”Sijoittautumisoikeus, palvelut ja liikenne”, määrätään seuraavaa:
”1.   Sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia.
2.   Assosiointineuvosto vahvistaa [ETY-Turkki-assosiaatio]sopimuksen 13 ja 14 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti aikataulut ja yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaisesti sopimuspuolet poistavat asteittain väliltään sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjonnan vapauden rajoitukset.
Assosiointineuvosto vahvistaa aikataulut ja yksityiskohtaiset säännöt eri toimintaluokille, ottaen huomioon yhteisössä jo annetut vastaavat määräykset näillä aloilla ja Turkin taloudellisen ja sosiaalisen erikoisaseman. Etusija on annettava toiminnoille, jotka edistävät osaltaan erityisesti tuotannon ja kaupan kehittymistä.”
12
Lisäpöytäkirjan 42 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Assosiointineuvosto laajentaa [ETY:n] perustamissopimuksen liikenteeseen sovellettavat määräykset koskemaan Turkkia niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka se antaa ottaen huomioon Turkin maantieteellisen aseman. Se voi samojen edellytysten mukaisesti laajentaa Turkkiin yhteisön antamia säännöksiä näiden määräysten soveltamiseksi rautatie-, maantie- ja sisävesiliikennettä varten.”
13
Tämän lisäpöytäkirjan 62 artiklassa määrätään, että se on erottamaton osa ETY-Turkki-assosiaatiosopimusta.
14
Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/95 1 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Assosiointineuvosto vahvistaa säännöt tulliliiton viimeisen, [ETY–Turkki-assosiaatio]sopimuksen 2 ja 5 artiklassa määrätyn vaiheen täytäntöönpanoa varten, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [ETY–Turkki-assosiaatio]sopimuksen, sen lisäpöytäkirjojen ja täydentävien pöytäkirjojen määräysten soveltamista.”
15
Tämän päätöksen I luvun, joka koskee tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja kauppapolitiikkaa, II jaksossa, jonka otsikko on ”Määrällisten rajoitusten ja vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden poistaminen”, olevassa 5 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolten väliset viennin [oikeammin: tuonnin] määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä.”
16
Kyseisen päätöksen 6 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolten väliset viennin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä.”
17
Saman päätöksen 7 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Se mitä 5 ja 6 artiklassa määrätään, ei estä sellaisia tuontia, vientiä tai kauttakuljetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi. Nämä kiellot tai rajoitukset eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai sopimuspuolten välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen.”
Itävallan oikeus
18
Maanteiden tavarankuljetuksesta vuonna 1995 annetun lain (Güterbeförderungsgesetz, BGBl. 593/1995), sellaisena kuin se on julkaistuna BGBl. I:ssä 96/2013 (jäljempänä GütbefG), 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tätä liittotasavallan lakia sovelletaan
1.   kuljetusyritysten harjoittamaan kaupalliseen tavarankuljetukseen tieliikenteen moottoriajoneuvoilla tai perävaunullisilla moottoriajoneuvoilla, joiden korkeimpien sallittujen painojen summa ylittää 3500 kg
– –”
19
Tämän lain 2 §:n, jonka otsikko on ”Lupavelvollisuus ja lupalajit”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jollei tässä liittotasavallan laissa muusta säädetä (4 §), kaupallista tavarankuljetusta moottoriajoneuvoilla voi harjoittaa ainoastaan luvan perusteella. – –”
20
Mainitun lain 7 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kaupallinen tavarankuljetus moottoriajoneuvoilla paikkakunnilta, jotka ovat liittotasavallan alueen ulkopuolella, liittotasavallan alueelle tai sen kautta tai siellä sijaitsevilta paikkakunnilta ulkomaille on 2 §:n mukaisten lupien haltijoiden lisäksi sallittu myös elinkeinonharjoittajille, joilla on yrityksensä sijaintipaikan valtiossa voimassa olevien säännösten ja määräysten mukaan lupa tavaroiden kuljetukseen moottoriajoneuvoilla ja joilla on jokin seuraavista luvista:
1.   [Maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille pääsyä koskevista yhteisistä säännöistä 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1072/2009 [(EUVL 2009, L 300, s. 72)] mukainen yhteisön liikennelupa
2.   Euroopan liikenneministerikonferenssin (CEMT) 14.6.1973 antaman [maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen monenkeskisen kiintiön käyttöönottoa koskevan] päätöslauselman mukainen lupa
3.   liittotasavallan liikenne-, innovaatio- ja teknologiaministerin lupa liikenteeseen Itävaltaan, sen kautta tai sieltä
4.   valtioiden välisten sopimusten nojalla saatu liittotasavallan liikenne-, innovaatio- ja teknologiaministerin lupa. – –”
21
GütbefG:n 8 §:ssä, jonka otsikko on ”Lupien saanti”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Edellä 7 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu lupa annetaan yksittäisiin tavarankuljetuksiin. Lupa annetaan ainoastaan, jos siihen liittyy huomattava yleinen etu. Luvan hakijan on esitettävä riittävä näyttö siitä, ettei matkaa voida välttää organisatorisin toimenpitein eikä valitsemalla toinen liikenneväline. Lupa on evättävä, jos (erityisesti liittotasavallan alueella jo olevan kuljetuskaluston kannalta) ei ole olemassa tarvetta ehdotettuun tavarankuljetukseen. Tällöin on otettava huomioon Itävallan liikenteelliset ja kansantaloudelliset edut, väestön ja ympäristön suojelu sekä mahdollisuus tavarankuljetuksen suorittamiseen muun kuljetuskaluston avulla. – –
(3)   Tämä liittotasavallan lain nojalla voidaan tehdä 7 §:n mukaisia sopimuksia tavaroiden kuljettamisesta rajojen yli, kun valtioiden välisen tavaraliikenteen laajuus sitä edellyttää. Sopimuksissa on määrättävä, että ulkomaisin rekisterikilvin varustetut moottoriajoneuvot voivat vastavuoroisuuden periaatteen nojalla suorittaa kuljetuksia Itävaltaan, sen kautta ja sieltä. Tällöin voidaan vahvistaa myös valtioiden välisiä kiintiöitä, joiden määrässä on otettava huomioon Itävallan liikenteelliset ja kansantaloudelliset edut sekä väestön ja ympäristön suojelu. – –
(4)   Sovittujen kiintiöiden antaminen tapahtuu yksinkertaistetussa menettelyssä. Toimivaltainen viranomainen voi antaa todistuksia siitä, että sopimuksessa sovittuja edellytyksiä, erityisesti sovittua kiintiötä, on noudatettu (kiintiölupa). – –
(5)   Liittotasavallan liikenne-, innovaatio- ja teknologiaministerin asetuksella on säädettävä 4 momentin mukaisen kiintiöluvan ajallisesta, alueellisesta ja aineellisesta myöntämisestä, luvan ulkonäöstä, myöntämismenettelyn tarkemmista säännöistä sekä tavarankuljetusta harjoittavan elinkeinonharjoittajan ammatillisesta pätevyydestä ja sen kansainvälisen tavaraliikenteen toimintakapasiteettiin liittyvistä edellytyksistä. Kiintiöluvan uudet hakijat on otettava asianmukaisesti huomioon suhteessa kansainvälisessä tavaraliikenteessä jo toimivien elinkeinonharjoittajien osuuksiin. – –”
22
Kyseisen lain 9 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Elinkeinonharjoittajan on huolehdittava siitä, että todisteet 7 §:n 1 momentin mukaisista luvista pidetään mukana jokaisen rajat ylittävän tavarankuljetuksen yhteydessä koko matkan ajan asianmukaisesti täytettyinä ja tarvittaessa leimattuina.
(2)   Kuljettajan on jokaisen rajat ylittävän tavarankuljetuksen yhteydessä pidettävä koko matkan ajan mukanaan todisteet 7 §:n 1 momentin mukaisista luvista asianmukaisesti täytettyinä ja tarvittaessa leimattuina ja esitettävä ne pyynnöstä valvontaviranomaisille.
– –”
23
Mainitun lain 23 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   – – hallinnolliseen rikkomukseen, minkä johdosta on määrättävä enintään 7267 euron sakko, syyllistyy se, joka elinkeinonharjoittajana
– –
3.   suorittaa 7–9 §:n mukaisia kuljetuksia ilman siihen tarvittavaa lupaa tai ei noudata valtioiden välisten sopimusten määräyksiä tai kieltoja;
– –”
24
Itävallan tasavallan kauppa-, elinkeino- ja teollisuusministerin ja Turkin tasavallan ulkoministerin kansainvälisestä maantieliikenteestä tekemän sopimuksen (Abkommen zwischen dem Bundesminister für Handel, Gewerbe und Industrie der Republik Österreich und dem Außenminister der türkischen Republik über den internationalen Straßentransport; BGBl. 274/1970), sellaisena kuin se on julkaistuna BGBl:ssä 327/1976(jäljempänä Itävallan ja Turkin välinen maantiekuljetussopimus), 4 artiklan sanamuoto on seuraava:
”1.   Moottoriajoneuvoissa, mukaan lukien perävaunut, jotka on rekisteröity jommassakummassa valtiossa ja joita käytetään tavarakuljetuksiin näiden valtioiden välillä tai kauttakulkuliikenteeseen niiden läpi, tarvitaan todistus.
2.   Todistusta ei tarvita tyhjänäajossa eikä ajoneuvoissa, joiden hyötykuorma on enintään kaksi tonnia.
– –”
25
Kyseisen sopimuksen 6 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Todistukset annetaan kuljetusyrityksille. Ne oikeuttavat kuljettamaan moottoriajoneuvoilla, mukaan lukien perävaunut.
2.   Toisen valtion antama todistus oikeuttaa harjoittamaan kuljetuksia toiseen valtioon ja sieltä ulkomaille sekä kauttakulkuun tämän valtion kautta.
3.   Todistukset on oltava ajoneuvossa sen valtion, jonka todistukset kattavat, alueen kautta kuljettavan matkan ajan, ja ne on esitettävä pyynnöstä kyseisen valtion toimivaltaisille valvontaviranomaisille.”
26
Kyseisen sopimuksen 7 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Todistukset myöntää sen valtion toimivaltainen viranomainen, jossa ajoneuvo on rekisteröity, toisen valtion toimivaltaisen viranomaisen nimissä molempien valtioiden toimivaltaisten viranomaisten vuosittain 30. marraskuuta mennessä yksimielisesti seuraavaa vuotta varten vahvistamaa kiintiötä noudattaen.
2.   Valtioiden toimivaltaiset viranomaiset vaihtavat tarvittavan määrän lomakkeita tämän sopimuksen mukaisia kuljetuksia varten.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
27
CX on FU-nimisen yhtiön toimitusjohtaja; yhtiön kotipaikka on Turkissa, ja se harjoittaa kansainvälistä tavarankuljetustoimintaa.
28
Schärdingin alueen hallintoviranomainen (Itävalta) määräsi 17.6.2015 tekemällään päätöksellä CX:lle 1453 euron sakon, koska FU oli kuljettanut kaupallisesti tavaroita ilman siihen vaadittavaa lupaa. Nyt käsiteltävässä asiassa oli kyse 2.4.2015 tapahtuneesta tekstiilien kuljetuksesta Turkista Itävallan kautta Saksassa olevaan määräpaikkaan.
29
CX riitautti tämän päätöksen Landesverwaltungsgericht Oberösterreichissa (Ylä-Itävallan osavaltion hallintotuomioistuin, Itävalta). Tämä hylkäsi kanteen 28.12.2015 antamallaan tuomiolla katsoen, että CX oli tosiasiassa rikkonut GütbefG:n 23 §:n 1 momentin 3 kohdan ja 7 §:n 1 momentin 4 kohdan säännöksiä, luettuina yhdessä Itävallan ja Turkin välisen maantiekuljetussopimuksen 4 artiklan 1 kohdan ja 6 ja 7 artiklan kanssa, koska ajoneuvon kuljettaja ei ollut voinut esittää toimivaltaisille viranomaisille tällaiseen Itävallan läpi toteutettavaan kuljetukseen vaadittavaa lupaa.
30
CX teki kyseisestä tuomiosta revisiovalituksen Verwaltungsgerichtshofiin (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta). CX väittää kyseisessä tuomioistuimessa, että maanteiden kansainväliseen tavaraliikenteeseen Itävallan tasavaltaan tai sen kautta turkkilaisille liikenteenharjoittajille myönnettävien lupien kiintiö on riittämätön, minkä seurauksena nämä liikenteenharjoittajat joutuvat turvautumaan ”Rollende Landstraße” ‑kuljetukseen (rautatie-maantiekuljetus), joka mahdollistaa puoliperävaunuyhdistelmien kuljettamisen rautateitse mutta aiheuttaa lisäkustannuksia ja pidentää kuljetusaikaa maantienkuljetukseen verrattuna. CX:n mukaan tämä vuotuinen kiintiö on Euroopan unionin ja Turkin tasavallan välisen assosiaatiojärjestelyn ja erityisesti assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/95 5 ja 6 artiklan vastainen, koska sillä rajoitetaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta tässä assosiaatiossa ja syrjitään turkkilaisia liikenteenharjoittajia niiden kansalaisuuden perusteella, mikä on ETY-Turkki-assosiaatiosopimuksen 9 artiklan vastaista.
31
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että voidakseen toteuttaa pääasiassa kyseessä olevien tavaroiden kuljetuksen CX:n olisi pitänyt hankkia GütbefG:n 8 §:n 1 momentin nojalla lupa liikenne-, innovaatio- ja teknologiaministeriltä tai kiintiön vahvistavan Itävallan ja Turkin välisen maantiekuljetussopimuksen nojalla myönnettävä lupa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että yksittäistä tavarankuljetusta koskeva lupa voidaan antaa GütbefG:n 7 §:n 1 momentin 3 kohdan ja 8 §:n 1 momentin nojalla ainoastaan silloin, kun tavarankuljetukseen liittyy huomattava yleinen etu. Luvan hakijan on esitettävä näyttö siitä, ettei matkaa voida toteuttaa muunlaisin organisatorisin toimenpitein eikä toisella liikennevälineellä.
32
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa, että sen käsiteltävänä olevassa asiassa esille nouseva kysymys koskee sitä, onko tällainen järjestely turkkilaisia liikenteenharjoittajia syrjivä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tässä yhteydessä, voiko CX vedota tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen unionin ja Turkin välillä, vaikka FU on tavarankuljetusyritys, joka ei itse valmista kyseisiä tavaroita.
33
Tästä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sitä mieltä, että pääasian oikeusriitaa ei pidä tutkia tavaroiden vapaan liikkuvuuden kannalta vaan kuljetusalan palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta.
34
Tässä tilanteessa Verwaltungsgerichthof (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko unionin oikeus, erityisesti [ETY–Turkki-assosiaatio]sopimus, lisäpöytäkirja ja assosiaationeuvoston päätös N:o 1/95, esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan tavarankuljetusyritykset, joiden kotipaikka on Turkin tasavallassa, saavat kuljettaa moottoriajoneuvoilla tavaroita kaupallisesti rajojen yli Itävallan tasavallan alueelle tai sen kautta ainoastaan, jos niillä on moottoriajoneuvoille todistuksia, jotka annetaan Itävallan tasavallan ja Turkin tasavallan välisen kahdenvälisen sopimuksen nojalla vahvistetun kiintiön rajoissa, tai jos niille myönnetään lupa yksittäiseen tavarankuljetukseen, jolloin yksittäiseen tavarankuljetukseen on liityttävä huomattava yleinen etu ja hakijan on esitettävä riittävä näyttö siitä, ettei matkaa voida välttää organisatorisin toimenpitein eikä valitsemalla toinen liikenneväline?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
35
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kysymyksellään, onko ETY-Turkki-assosiaatiosopimuksen, lisäpöytäkirjan ja assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/95 määräyksiä tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan tavaroiden maantiekuljetusta harjoittavat yritykset, joiden kotipaikka on Turkissa, saavat toteuttaa tällaisen kuljetuksen tähän jäsenvaltioon tai sen alueen kautta ainoastaan, jos niillä on todistuksia, jotka annetaan kyseisen jäsenvaltion ja Turkin tasavallan välisen kahdenvälisen sopimuksen nojalla tämäntyyppisiä kuljetuksia varten vahvistetun kiintiön rajoissa tai jos niille myönnetään lupa huomattavan yleisen edun perusteella.
36
Tästä on todettava, että ETY-Turkki-assosiaatiossa tavaroiden vapaa liikkuvuus, palvelujen tarjoamisen vapaus ja kuljetus ovat erillisiä aloja, joista kuhunkin sovelletaan eri oikeussääntöjä, joista, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 41 kohdassa ja ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ennakkoratkaisupyynnössään, kuvastuu kyseessä olevien markkinoiden eriasteinen vapautuminen. On nimittäin niin, että siinä missä tavaroiden vapaata liikkuvuutta unionin ja Turkin välillä säännellään muun muassa assosiaationeuvoston päätöksellä N:o 1/95, palvelu- ja kuljetusala ovat ETY–Turkki-assosiaation kehittämisen nykyvaiheessa pääosin vapauttamatta.
37
Sen määrittämiseksi, kuuluuko kansallinen lainsäädäntö näistä vapauksista jommankumman soveltamisalaan, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, että huomioon on otettava kyseisen lainsäädännön tarkoitus (tuomio 23.1.2014, DMC, C-164/12, EU:C:2014:20, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 7.9.2017, Eqiom ja Enka, C-6/16, EU:C:2017:641, 40 kohta).
38
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että GütbefG:ssa säädetään jäsenvaltion alueella tapahtuvan tavarankuljetuksen lupajärjestelmästä. Tämä järjestelmä voi turkkilaisten liikenteenharjoittajien osalta merkitä lupaa, joka annetaan Itävallan ja Turkin välisen maantiekuljetussopimuksen nojalla vahvistetun kiintiön rajoissa, tai lupaa, joka myönnetään yksittäiselle tavarankuljetukselle, johon liittyy huomattava yleinen etu. Näin ollen mainitussa lainsäädännössä asetetaan rajoituksia turkkilaisten liikenteenharjoittajien pääsylle maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille Itävallassa.
39
Vaikka pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö siis koskee otsikkonsa perusteella tavaroiden kuljetusta, sen tarkoituksena on itse asiassa määrittää edellytykset, jotka on täytettävä kuljetuspalvelutoiminnan harjoittamiseksi Itävallassa riippumatta kuljetettavista tavaroista.
40
Tästä on todettava, että pääasiassa kyseessä oleva lainsäädäntö eroaa 19.10.2017 annettuun tuomioon Istanbul Lojistik (C-65/16, EU:C:2017:770) johtaneessa asiassa kyseessä olleesta lainsäädännöstä. Viimeksi mainitussa asiassa, joka koski raskaita ajoneuvoja koskevaa veroa, joka oli maksettava niiden saapuessa Unkariin niin meno- kuin paluumatkankin osalta ja jonka määrä riippui edellytyksistä, jotka liittyivät muun muassa niiden tavaroiden, joita voidaan kuljettaa, määrään sekä niiden määräpaikkaan, unionin tuomioistuin on katsonut kyseisen tuomion 45 ja 46 kohdassa, että vaikka raskaita ajoneuvoja koskevaa veroa ei kannettu kuljetettavista tavaroista sinänsä, se kuitenkin kohdistui kolmannessa maassa rekisteröidyillä ajoneuvoilla kuljetettaviin tavaroihin valtion rajan ylityshetkellä, ja näin ollen sitä oli tarkasteltava tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen sovellettavien säännösten kannalta.
41
Nyt käsiteltävässä asiassa pääasiassa kyseessä oleva lainsäädäntö ei velvoita maksamaan tavaroiden kuljetukseen liittyvää veroa, vaan se velvoittaa hankkimaan ennen Itävallan tavaraliikenteen markkinoille pääsyä luvan, joka myönnetään kiintiön rajoissa tai huomattavan yleisen edun perusteella, riippumatta kuljetettavasta tavaramäärästä.
42
Turkkiin sijoittautuneiden kuljetusyritysten – kuten yrityksen, jonka johtaja CX on – maantiekuljetuspalvelujen suorittaminen Itävallassa riippuu tästä luvasta. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 69–71 kohdassa, tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevassa lainsäädännössä asetetaan edellytyksiä erityisesti palvelumarkkinoille pääsemiselle, ja sitä ei voida luokitella samalla tavalla kuin edellä tämän tuomion 40 kohdassa mainitussa asiassa kyseessä ollutta verolainsäädäntöä.
43
Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen lainsäädännön on, kun otetaan huomioon tämän tuomion 37 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, katsottava kuuluvan kuljetuspalvelujen eikä tavaroiden vapaan liikkuvuuden alaan, joten assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/95 määräysten kaltaisia Turkin tasavallan ja unionin välistä tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä ja säännöksiä ei voida soveltaa pääasian oikeusriitaan. Seikka, johon CX on vedonnut ja jonka mukaan vaihtoehtoisten kulkureittien tai kulkuvälineiden mahdollisesta käytöstä aiheutuvat lisäkustannukset voivat vaikuttaa välillisesti tavaroiden liikkuvuuteen, on tältä osin vailla merkitystä. Tällainen kyseessä olevan lainsäädännön mahdollinen välillinen oikeusvaikutus ei nimittäin horjuta toteamusta siitä, että lainsäädännöllä on tarkoitus asettaa edellytyksiä kuljetuspalvelujen tarjoamiselle.
44
Näin ollen on tutkittava, onko Turkin tasavallan ja unionin välisessä assosiaatiossa kuljetuspalvelujen alaa koskevaa määräystä tai säännöstä, joka on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle.
45
Tästä on huomautettava, että ETY-Turkki-assosiaatiosopimuksen 15 artiklasta ja lisäpöytäkirjan 42 artiklan 1 kohdasta käy ilmi, että assosiaationeuvosto voi laajentaa unionin oikeuden liikennettä koskevat määräykset ja säännökset ja niiden soveltamiseksi toteutetut toimet koskemaan Turkin tasavaltaa siten, että sen maantieteellinen asema otetaan huomioon. Tämä merkitsee sitä, että tällä alalla annettavat oikeussäännöt eivät välttämättä ole samat kuin EUT-sopimuksen perusteella sovellettavat oikeussäännöt ja että tämän sopimuksen liikennettä koskevien määräysten laajentaminen koskemaan Turkin tasavaltaa on vain vapaaehtoista (ks. vastaavasti tuomio 21.10.2003, Abatay ym., C-317/01 ja C-369/01, EU:C:2003:572, 96 ja 97 kohta).
46
Assosiaationeuvosto ei kuitenkaan ole tähän mennessä toteuttanut mitään toimenpiteitä kuljetuspalveluihin sovellettavien unionin oikeuden määräysten tai säännösten laajentamiseksi koskemaan Turkin tasavaltaa, joten tämän kolmannen valtion ja unionin välisen assosiaation kehittämisen nykyvaiheessa tällä alalla ei ole voimassa mitään erityislainsäädäntöä.
47
Tästä seuraa, että niin kauan kuin assosiaationeuvosto ei ole antanut kuljetuspalveluja koskevia oikeussääntöjä ETY–Turkki-assosiaatiosopimuksen 15 artiklan ja lisäpöytäkirjan 42 artiklan 1 kohdan mukaisesti, turkkilaisten liikenteenharjoittajien unionin kuljetusmarkkinoille pääsyn edellytyksiä säännellään edelleen jäsenvaltioiden kansallisilla lainsäädännöillä ja jäsenvaltioiden ja Turkin tasavallan kahdenvälisillä sopimuksilla. Niinpä kuljetuspalveluja voidaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa tarjota vain tällaisissa kahdenvälisissä sopimuksissa tai kansallisessa lainsäädännössä vahvistettujen kiintiöiden rajoissa (ks. analogisesti tuomio 13.7.1989, Lambregts Transportbedrijf, 4/88, EU:C:1989:320, 14 kohta).
48
Näin ollen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdalla on välitön oikeusvaikutus ja siihen voidaan siten vedota kansallisissa tuomioistuimissa sen vastaisten sisäisen oikeuden oikeussääntöjen soveltamatta jättämiseksi (tuomio 21.10.2003, Abatay ym., C-317/01 ja C-369/01, EU:C:2003:572, 58 ja 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49
Tässä määräyksessä oleva standstill-lauseke sisältää unionin jäsenvaltioita koskevan velvollisuuden olla toteuttamatta uusia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on asettaa Turkin kansalaisen sijoittautumiselle tai sille, että hän tarjoaa palveluja, edellytyksiä, jotka ovat rajoittavampia kuin ne, joita sovellettaisiin kyseisen lisäpöytäkirjan tullessa voimaan asianomaisessa jäsenvaltiossa, tai joista seuraa tällaisia edellytyksiä (ks. tuomio 21.10.2003, Abatay ym., C-317/01 ja C-369/01, EU:C:2003:572, 58, 59 ja 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 19.2.2009, Soysal ja Savatli, C-228/06, EU:C:2009:101, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 24.9.2013, Demirkan, C-221/11, EU:C:2013:583, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 10.7.2014, Dogan, C-138/13, EU:C:2014:2066, 26 kohta), eli Itävallassa 1.1.1995.
50
Kuten unionin tuomioistuin on jo aikaisemmin täsmentänyt, tätä velvollisuutta sovelletaan myös kuljetuspalvelujen alalla (tuomio 21.10.2003, Abatay ym., C-317/01 ja C-369/01, EU:C:2003:572, 92 ja 93 kohta).
51
Jotta voitaisiin selvittää, onko tämä standstill-lauseke esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, on tärkeää tutkia, säädetäänkö tässä lainsäädännössä palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksesta ja, mikäli säädetään, onko tätä rajoitusta pidettävä uutena rajoituksena (tuomio 21.10.2003, Abatay ym., C-317/01 ja C-369/01, EU:C:2003:572, 110 kohta).
52
Siitä kysymyksestä, säädetäänkö kansallisessa lainsäädännössä palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksesta, on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellainen sisäinen lainsäädäntö, jonka nojalla palvelujen tarjoaminen jäsenvaltion alueella sellaisen yrityksen toimesta, joka on sijoittautunut toiseen jäsenvaltioon, edellyttää luvan myöntämistä, merkitsee SEUT 56 artiklassa vahvistetun perusperiaatteen rajoitusta (tuomio 21.10.2003, Abatay ym., C-317/01 ja C-369/01, EU:C:2003:572, 111 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53
Nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön tarkoituksena on nimenomaan asettaa Turkkiin sijoittautuneiden elinkeinonharjoittajien Itävallassa kuljetusten alalla harjoittaman palvelujen tarjoamista koskevan toiminnan edellytykseksi etukäteen myönnetty lupa, joka on joko Itävallan ja Turkin välisen maantiekuljetussopimuksen nojalla vahvistetun kiintiön rajoissa myönnettävä lupa tai lupa, joka myönnetään yksittäiselle kuljetukselle, johon liittyy huomattava yleinen etu. Näin ollen kyse on rajoituksesta, joka koskee Turkkiin sijoittautuneiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden oikeutta tarjota vapaasti kuljetuspalveluja Itävallassa.
54
Siitä kysymyksestä, merkitseekö pääasiassa kyseessä oleva lainsäädäntö uutta rajoitusta, minkä Itävallan hallitus kiistää, on todettava, että kansallisten tuomioistuinten, joilla on yksinomainen toimivalta tulkita sisäistä oikeutta, tehtävänä on selvittää, onko tämä lainsäädäntö luonteeltaan uutta siten, että sen seurauksena turkkilaisten elinkeinonharjoittajien asema vaikeutuu verrattuna niihin oikeussääntöihin perustuneeseen asemaan, joita niihin sovellettiin Itävallassa silloin, kun lisäpöytäkirja tuli tässä jäsenvaltiossa voimaan, eli 1.1.1995 (ks. analogisesti tuomio 21.10.2003, Abatay ym., C-317/01 ja C-369/01, EU:C:2003:572, 116 kohta). Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 79 ja 80 kohdassa, vaikuttaa siltä – jollei ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tarkastuksesta muuta johdu –, että kun otetaan huomioon erityisesti se, että Itävallan ja Turkin välisessä sopimuksessa vahvistettu kiintiöjärjestelmä oli jo voimassa Itävallan tasavallan liittyessä unioniin, kyseessä ei ole lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu uusi rajoitus.
55
Lopuksi CX väittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö on syrjivä vastoin ETY–Turkki-assosiaatiosopimuksen 9 artiklaa, jossa kielletään sopimuksen soveltamisalalla kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä, koska pääasiassa kyseessä olevaan kiintiöjärjestelmään liittyvät rajoitukset koskevat vain turkkilaisia liikenteenharjoittajia mutta eivät unioniin sijoittautuneita liikenteenharjoittajia.
56
Tästä on todettava, että näin käyttöön otetun kiintiöjärjestelmän kohteena eivät ole erityisesti turkkilaiset liikenteenharjoittajat, sillä Itävallan viranomaiset ovat tehneet kiintiöitä koskevia samantyyppisiä sopimuksia muiden kolmansien valtioiden kanssa. Lisäksi asetuksessa N:o 1072/2009 säädetään unioniin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien velvollisuudesta hankkia yhteisön liikennelupia voidakseen harjoittaa toimintaansa Itävallassa.
57
Näin ollen, kuten myös julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 85 kohdassa, CX:n tarkoittama eriytetty kohtelu on vain seuraus yhtäältä unioniin sijoittautuneisiin liikenteenharjoittajiin ja toisaalta Turkkiin tai muihin kolmansiin valtioihin sijoittautuneisiin liikenteenharjoittajiin sovellettavien lainsäädäntökehysten erilaisuudesta. Siinä missä ensin mainittuihin sovelletaan kansainvälistä liikennettä koskevia yleisiä sääntöjä, jälkimmäisiin sovelletaan erityisesti niiden sijoittautumisjäsenvaltion neuvottelemien kahdenvälisten sopimusten sääntöjä.
58
Kaiken edellä esitetyn perusteella ETY-Turkki-assosiaatiosopimuksen, lisäpöytäkirjan ja assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/95 määräyksiä on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan tavaroiden maantiekuljetusta harjoittavat yritykset, joiden kotipaikka on Turkissa, saavat toteuttaa tällaisen kuljetuksen tähän jäsenvaltioon tai sen alueen kautta ainoastaan, jos niillä on todistuksia, jotka annetaan kyseisen jäsenvaltion ja Turkin tasavallan välisen kahdenvälisen sopimuksen nojalla tämäntyyppisiä kuljetuksia varten vahvistetun kiintiön rajoissa tai jos niille myönnetään lupa huomattavan yleisen edun perusteella, sillä edellytyksellä, että tässä lainsäädännössä ei säädetä mainitun lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta uudesta palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksesta, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava.
Oikeudenkäyntikulut
59
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Yhtäältä Turkin tasavallan ja toisaalta ETY:n ja sen jäsenvaltioiden Ankarassa 12.9.1963 allekirjoittaman Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisestä assosiaatiosta tehdyn sopimuksen, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY, Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72, ja tulliliiton viimeisen vaiheen aloittamisesta 22.12.1995 tehdyn EY–Turkki-assosiointineuvoston päätöksen N:o 1/95 säännöksiä on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka mukaan tavaroiden maantiekuljetusta harjoittavat yritykset, joiden kotipaikka on Turkissa, saavat toteuttaa tällaisen kuljetuksen tähän jäsenvaltioon tai sen alueen kautta ainoastaan, jos niillä on todistuksia, jotka annetaan kyseisen jäsenvaltion ja Turkin tasavallan välisen kahdenvälisen sopimuksen nojalla tämäntyyppisiä kuljetuksia varten vahvistetun kiintiön rajoissa tai jos niille myönnetään lupa huomattavan yleisen edun perusteella, sillä edellytyksellä, että tässä lainsäädännössä ei säädetä mainitun lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta uudesta palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksesta, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.