62013CC0684_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Ar ūkininkas, auginantis ir pjaunantis žolę aerodromų saugos juostose, turi teisę į pagalbą žemės ūkiui už šią žemę? Nagrinėjant ūkininko ir Danijos valdžios institucijų ginčą būtent dėl šio dalyko, kilo Teisingumo Teismui šioje byloje pateikti prejudiciniai klausimai.
2. Vestre Landsret
(Vakarų apygardos teismas) (Danija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl teisingo sąvokos „reikalavimus atitinkantis hektaras“, o tiksliau – kriterijų, taikomų nustatant, ką pagal atitinkamus ES teisės aktus galima laikyti pagalbos žemės ūkiui skyrimo reikalavimus atitinkančia žeme, aiškinimo. Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nėra tikras dėl įpareigojimo grąžinti pagalbą apimties, jeigu pagalba skirta nepagrįstai – kokiais kriterijais reikia remtis nustatant aplinkybes, kuriomis pagalbos gavėjas gali būti atleistas nuo pareigos grąžinti pagalbą.
3. Toliau nurodysiu priežastis, dėl kurių manau, kad tokie žemės plotai, kaip nagrinėjamieji prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, iš principo, neturėtų būti laikomi nepatenkančiais į sąvokos „reikalavimus atitinkantis hektaras“ taikymo sritį. Kaip bus paaiškinta toliau, tai, kad aerodromuose esanti žemė nėra atmetama a priori, taip pat yra svarbu nustatant, ar profesionalus ūkininkas pagrįstai galėjo aptikti klaidą, dėl kurios nepagrįstai skirtos teisės į išmokas ir vėliau išmokėta pagalba.
I – Teisinis pagrindas
A – ES teisė
1. Pagrindiniai reglamentai
4. Reglamentu (EB) Nr. 1782/2003(2) nustatomos bendrosios tiesioginės paramos schemos taisyklės pagal bendrąją žemės ūkio politiką (BŽŪP). Pagal šio reglamento 1 straipsnį Reglamentu Nr. 1782/2003 nustatoma nauja ūkininkų pajamų rėmimo forma.
5. Minėto reglamento 2 straipsnio b punkte „valda“ apibrėžiama kaip „visi ūkininko valdomi gamybos vienetai, esantys tos pačios valstybės narės teritorijoje“, o 2 straipsnio c punkte „žemės ūkio veikla“ apibrėžiama kaip „žemės ūkio produktų gamyba ir auginimas, įskaitant derliaus nuėmimą, melžimą, gyvūnų veisimą ir ūkinės paskirties gyvūnų laikymą ar žemės išlaikymą geroje agrarinėje ir aplinkosauginėje būklėje, kaip nustatyta 5 straipsnyje.“
6. Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad bet kokia teisė į išmoką, susieta su reikalavimus atitinkančiu hektaru, suteikia teisę gauti ja nustatyto dydžio išmoką. 44 straipsnio 2 dalyje „reikalavimus atitinkantis hektaras“ apibrėžiamas kaip valdos žemės ūkio paskirties žemė, kurioje yra ariamoji žemė ir daugiametė ganykla, išskyrus daugiametėmis kultūromis apsėtus plotus, miškus ar ne žemės ūkio veiklai naudojamus plotus.
7. Nuo 2009 m. sausio 1 d. Reglamentas Nr. 1782/2003 buvo pakeistas Reglamentu (EB) Nr. 73/2009(3) (toliau kartu – pagrindiniai reglamentai).
8. Reglamento Nr. 73/2009 2 konstatuojamojoje dalyje paaiškinta, jog viena iš Reglamento Nr. 1782/2003 panaikinimo priežasčių buvo ta, kad jis buvo daug kartų iš esmės keičiamas. Taigi Reglamentas Nr. 73/2009 buvo priimtas aiškumo sumetimais. Juo siekiama, be kita ko, supaprastinti bendrosios išmokos schemos veikimą.
9. Reglamento Nr. 73/2009 2 straipsnio b ir c punktuose sąvokos „valda“ ir „žemės ūkio veikla“ apibrėžiamos taip pat kaip Reglamente Nr. 1782/2003.
10. Pagal Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 1 dalį parama pagal bendrosios išmokos schemą ūkininkams teikiama, kai jie pasinaudoja teise į išmoką už reikalavimus atitinkantį hektarą. Pagal šio reglamento 34 straipsnio 2 dalies a punktą „reikalavimus atitinkantis hektaras“ yra valdos žemės ūkio paskirties žemės plotai, „naudojami žemės ūkio veiklai arba, kai plotai naudojami ne tik žemės ūkio veiklai, daugiausia naudojami žemės ūkio veiklai“.
11. Reglamento Nr. 73/2009 137 straipsnyje reglamentuojamas nepagrįstai skirtų teisių į išmokas grąžinimas. 137 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad teisės į išmokas, paskirtos ūkininkams iki 2009 m. sausio 1 d., laikomos teisėtomis ir tinkamomis nuo 2010 m. sausio 1 d. Tačiau pagal 137 straipsnio 2 dalį taip nėra, jeigu teisės į išmokas paskirtos ūkininkams pagal neteisingais faktais pagrįstas paraiškas. Tačiau ši išimtis taikoma, tik jeigu „ūkininkas iš tikrųjų negalėjo aptikti tokios klaidos“.
2. Įgyvendinimo reglamentai
12. Atitinkamu laikotarpiu (2005–2009 m.) Reglamentas Nr. 1782/2003 ir Reglamentas Nr. 73/2009 buvo įgyvendinti, be kita ko, Komisijos reglamentais (EB) Nr. 795/2004(4) ir (EB) Nr. 796/2004(5) (toliau kartu – įgyvendinimo reglamentai).
13. Reglamento Nr. 795/2004 2 straipsnio a punkte „žemės ūkio paskirties žemė“ (o tai yra būtina sąlyga, kad atitinkamas žemės plotas būtų laikomas „reikalavimus atitinkančiu hektaru“) apibrėžiama kaip bet koks ariamos žemės, daugiamečių ganyklų ir daugiamečių kultūrų plotas.
14. Nuo 2009 m. sausio 1 d. Reglamentas Nr. 795/2004 buvo iš dalies pakeistas, be kita ko, Komisijos reglamentu (EB) Nr. 370/2009(6) . Taip Reglamentas Nr. 795/2004 buvo papildytas tokiu 3c straipsniu:
„Taikant Reglamento < ... > Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalies a punktą, jei valdos žemės ūkio paskirties žemė yra naudojama ir ne žemės ūkio veiklai, tas plotas laikomas daugiausia naudojamu žemės ūkio veiklai tuo atveju, kai ne žemės ūkio veiklos intensyvumas, pobūdis, trukmė ir pasirinktas laikas itin netrukdo vykdyti žemės ūkio veiklos.
Valstybės narės nustato pirmosios pastraipos įgyvendinimo jų teritorijoje kriterijus.“
15. Pagal Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio 1 punktą „ariama žemė“ – tai, be kita ko, augalininkystei naudojama žemė ar išlaikoma pagal geros agrarinės ir aplinkosauginės būklės reikalavimus žemė. Pagal šio reglamento 2 straipsnio 2 punktą „daugiametė ganykla“ – tai žemė, kurioje natūraliai (t. y. nesėjama) auga žolė ar kitokie žoliniai pašarai arba ji yra auginama ir kuri penkeriems ar daugiau metų nėra įtraukta į ūkio sėjomainą(7) .
16. Šioje byloje svarbus ir Reglamento Nr. 796/2004(8) 12 straipsnis. Pagal 12 straipsnio 1 dalies f punktą ūkininkas, kuris kreipiasi pagalbos pagal atitinkamas pagalbos schemas, turi padaryti pareiškimą, kad yra susipažinęs su dalyvavimo atitinamose pagalbos schemose reikalavimais. Be to, 12 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad pateikdamas paraišką ūkininkas pakoreguoja iš anksto atspausdintą formą, jeigu joje yra neteisingos informacijos.
17. Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad jeigu ūkininkas gauna pernelyg didelę išmoką, jis turi grąžinti atitinkamą sumą ir palūkanas.
18. Tačiau minėto reglamento 73 straipsnio 4 ir 5 dalyse nustatyta minėtos taisyklės išimtis, pagal kurią:
„4. Straipsnio 1 dalyje nurodytas grąžinimo įpareigojimas netaikomas, jeigu išmoka buvo netinkamai skirta dėl kompetentingos arba kitos institucijos padarytos klaidos ir jeigu tokios klaidos ūkininkas pagrįstai galėjo neaptikti.
Tačiau jeigu klaida yra susijusi su faktiniais elementais, kurie yra svarbūs atitinkamai išmokai skaičiuoti, pirmoji pastraipa taikoma tiktai tuomet, jei apie sprendimą dėl susigrąžinimo nebuvo pranešta per 12 mėnesių nuo išmokėjimo datos.
5. Straipsnio 1 dalyje nurodytas grąžinimo įpareigojimas netaikomas, jeigu nuo pagalbos išmokėjimo dienos iki pirmojo kompetentingos institucijos pranešimo pateikimo pagalbos gavėjui apie netinkamą pagalbos išmokėjimą praėjo daugiau kaip dešimt metų.
Tačiau pirmojoje pastraipoje nurodytas laikotarpis apribojamas iki ketverių metų, jeigu pagalbos gavėjas elgėsi sąžiningai.“
19. Reglamento Nr. 796/2004(9) 73a straipsnio 1 dalyje numatyta, jog jeigu nustatoma, kad teisės į išmokas buvo skirtos nepagrįstai, ūkininkas turi atsisakyti šių teisių ir jos laikytinos nepaskirtomis ab initio .
B – Danijos teisė
20. Pagal Danijos teisę reikalavimus, susijusius su aerodromų saugos juostomis, nustato Trafikstyrelsen
(transporto institucija, anksčiau – Statens Luftfartsvæsen ) priimdama Civilinės aviacijos taisykles ( Bestemmelser for Civil Luftfart, toliau – BL).
21. Saugos juostų eksploatavimas reglamentuojamas 2005 m. sausio 31 d. BL 3‑16 dėl priemonių orlaivio susidūrimo su paukščiais ar gyvūnais aerodromuose grėsmei sumažinti. Pagal šias taisykles:
„5.2.2 Žemės sklypų, esančių aerodromo teritorijoje šalia kilimo ir tūpimo tako ar takų ir ne daugiau kaip 150 m atstumu nuo jų ribų:
a. Žemė apželdinama žole < ... >
< ... >
5.2.3 Žemės sklypų, kurie nepadengti kietąja danga, esančių aerodromo teritorijoje 150–300 m atstumu nuo kilimo ir tūpimo tako ar takų ribų:
a. Žemė naudojama žolei auginti < ... >
b. Žemė gali būti naudojama javams auginti tik pasikonsultavus su konsultantu. Neleidžiama auginti visus metus derlių duodančių kultūrų.
5.2.4 Žemės sklypai, kurie nepadengti kietąja danga, esantys aerodromo teritorijoje daugiau kaip 300 m atstumu nuo kilimo ir tūpimo tako ar takų ribų, gali būti naudojami žemės ūkio veiklai tik pasikonsultavus su konsultantu.“
< … >
6.4.1 Eksploatuojant žemę reikia atsižvelgti į šiuos aspektus:
a. Kilimo ir tūpimo bei riedėjimo takuose, nepadengtuose žvyru ar kietąja danga, nuolatinis žolės aukštis turi būti ne daugiau kaip 20 cm < … >
b. Už a papunktyje nurodytų teritorijų ribų, tačiau 5.2.2 punkte numatytų teritorijų ribose turi būti stengiamasi nuolat palaikyti žolės aukštį ne mažesnį kaip 20 cm ir ne didesnį kaip 40 cm < ... > “
II – Faktinės aplinkybės, procesas ir pateikti prejudiciniai klausimai
22. 1999 m. gruodžio 21 d. ir 2000 m. gegužės 10 d. J. Demmer sudarė sutartis atitinkamai su Alborgo oro uostu ( Aalborg Lufthavn ) ir Skriudstrupo oro baze ( Flyvestation Skrydstrup ) dėl saugos juostų, esančių aplink šių aerodromų kilimo ir tūpimo, riedėjimo ir stabdymo takus, nuomos. Žemė naudojama žolei pašaro granulių gamybai auginti.
23. Pagal minėtas sutartis ir jų sąlygas J. Demmer kaip nuomininkas įgijo teisę už nuomos mokestį oro uosto žemėje pjauti ir naudoti žolę. J. Demmer turėjo pjauti žolę tris ar keturis kartus per metus.
24. Sutartyse buvo įvairių sąlygų, susijusių su nagrinėjamos žemės priežiūra. Sutarčių nuostatose buvo sąlygų, susijusių su tuo, kada ir kaip reikėtų pjauti žolę, sąlygų, susijusių su trąšų naudojimu, o sutartyje su Skriudstrupo oro baze – draudimas naudoti pesticidus(10) .
25. Pagal sutarties, sudarytos su Skriudstrupo oro baze, 8 punktą J. Demmer turėjo atlikti savo darbą taip, kad nekliudytų skrydžių operacijoms ir laikydamasis instrukcijų bei draudimų, kuriuos gali taikyti Skriudstrupo oro eismo kontrolės tarnyba arba oro bazės valdytojai.
26. Pagal J. Demmer ir Alborgo oro bazės nuomos sutarties 6 punktą J. Demmer turėjo pranešti nuomotojui, kada jam reikia patekti į nuomojamą žemę. Pagal tą patį punktą ginkluotosioms pajėgoms taip pat buvo suteiktos neribotos teisės naudoti arba leisti kitiems naudoti išnuomotą žemę bet kokioms karinėms pratyboms atlikti.
27. Nuo 2005 m. J. Demmer pagal abi sutartis sutiko naudoti žemę taip, kad būtų užtikrintas teisių į išmokas skyrimas, ir pateikti atitinkamas paraiškas. Gavusi J. Demmer paraišką, FødevareErhverv (Maisto pramonės agentūra, dabar – NaturEhrverv styrelsen ) 2006 m. gegužės 29 d. sprendimu skyrė jam teises į išmokas už nagrinėjamą žemę nuo 2005 pagalbos metų.
28. 2006 m. vasario 1 d. J. Demmer perleido ginkluotosioms pajėgoms teises į išmokas, susijusias su aerodromo žeme Alborgo oro uoste. Taigi 2006–2009 pagalbos metais J. Demmer nuomojosi aerodromo žemę tik Skriudstrupo oro bazėje ir pagalba jam buvo mokama tik už šią žemę.
29. 2008 m. Maisto pramonės agentūra atliko žemės sklypų registro patikrą ir auditą. Atlikus šį auditą kai kurie žemės sklypai, dėl kurių J. Demmer deklaravo žemę pagal bendrosios išmokos schemą, buvo sumažinti arba išbraukti iš registro. Tai buvo padaryta todėl, kad, Maisto pramonės agentūros vertinimu, aerodromų saugos juostų nebebuvo galima laikyti pagalbos reikalavimus atitinkančiais žemės ūkio paskirties plotais. Šiuo atžvilgiu J. Demmer buvo pranešta, kad paraiškos, susijusios su praėjusiais metais, taip pat bus išnagrinėtos iš naujo, o teisės į išmokas – perskaičiuotos.
30. 2011 m. gegužės 2 d. Maisto pramonės agentūra priėmė sprendimą sumažinti J. Demmer teises į išmokas ir susigrąžinti 2005 m. už žemę Alborgo oro uoste ir 2005–2009 m. už žemę Skriudstrupo oro bazėje nepagrįstai išmokėtas sumas.
31. J. Demmer apskundė šį sprendimą Fødevareministeriets Klagecenter
(Maisto, žemės ūkio ir žuvininkystės ministerijos skundų centras). 2012 m. gegužės mėn. Skundų centras pripažino Maisto pramonės agentūros sprendimą pagrįstu.
32. 2012 m. lapkričio 13 d. J. Demmer apskundė Skundų centro sprendimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Tas teismas dabar pateikė tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar reikalavimas, kad žemės ūkio paskirties žemė nebūtų naudojama „ne žemės ūkio veiklai“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 2 dalį, ir reikalavimas, kad žemės ūkio paskirties žemė būtų naudojama „žemės ūkio veiklai arba < ... > daugiausia naudojama žemės ūkio veiklai“, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalies a punktą, turi būti aiškinami taip, kad paramos skyrimo sąlyga yra tokia, jog pagrindinė žemės paskirtis turi būti naudojimas žemės ūkio veiklai?
a) Jeigu Teisingumo Teismas atsakytų į šį klausimą teigiamai, jo prašoma patikslinti, į kokius kriterijus reikia atsižvelgti sprendžiant, kuri paskirtis yra „pagrindinė“ tais atvejais, kai žemė vienu metu naudojama kelioms skirtingoms paskirtims.
b) Jeigu Teisingumo Teismas į šį klausimą atsakytų teigiamai, taip pat prašoma nurodyti, ar atitinkamais atvejais tai reiškia, kad kilimo ir tūpimo, riedėjimo ir stabdymo takų saugos juostos oro uostuose, kurios yra oro uosto dalis ir kurioms taikomos specialios taisyklės ir apribojimai, kaip nagrinėjamieji šioje byloje, susiję su žemės naudojimu, tačiau kurios kartu naudojamos pjauti žolei, iš kurios gaminamos pašaro granulės, pagal savo pobūdį ir naudojimą atitinka paramos skyrimo reikalavimus pagal minėtas nuostatas.
2. Ar reikalavimas, kad žemės ūkio paskirties žemė būtų dalis ūkininko „valdos“, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalies a punktą, turi būti aiškinamas taip, kad saugos juostos aplink kilimo ir tūpimo, riedėjimo ir stabdymo takus oro uostuose, kurios yra oro uosto dalis ir kurioms taikomos specialios taisyklės ir apribojimai, kaip nagrinėjamieji šioje byloje, susiję su žemės naudojimu, tačiau kurios kartu naudojamos pjauti žolei, iš kurios gaminamos pašaro granulės, atitinka paramos skyrimo reikalavimus pagal minėtas nuostatas?
3. Jeigu atsakymas į 1 klausimo b punktą arba 2 klausimą būtų neigiamas, ar tokiu atveju dėl to, kad žemės sklypai, be to, kad yra naudojami kaip daugiametės ganyklos pašaro granulėms gaminti, yra ir saugos juostos aplink kilimo ir tūpimo, riedėjimo ir stabdymo takus, bus
a) klaida, kurią ūkininkas pagrįstai galėjo aptikti, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 73/2009 137 straipsnį, kai teisės į išmokas už tą žemę vis dėlto buvo skirtos,
b) klaida, kurią ūkininkas pagrįstai galėjo aptikti, kaip tai suprantama pagal [Reglamento Nr. 796/2004] 73 straipsnio 4 dalį, kai parama už tą žemę vis dėlto buvo išmokėta,
c) nepagrįstas mokėjimas ir dėl to negalima manyti, kad naudos gavėjas elgėsi sąžiningai, kaip tai suprantama pagal [Reglamento Nr. 796/2004] 73 straipsnio 5 dalį, kai parama už tą žemę vis dėlto buvo išmokėta?
4. Į kurį laiko momentą reikia atsižvelgti vertinant, ar
a) yra klaida, kurią ūkininkas pagrįstai galėjo aptikti, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 73/2009 137 straipsnį,
b) yra klaida, kurią ūkininkas pagrįstai galėjo aptikti, kaip tai suprantama pagal [Reglamento Nr. 796/2004] 73 straipsnio 4 dalį,
c) galima laikyti, kad naudos gavėjas elgėsi sąžiningai, kaip tai suprantama pagal [Reglamento Nr. 796/2004] 73 straipsnio 5 dalį?
5. Ar 4 klausimo a–c punktuose nurodytą vertinimą reikia atlikti dėl kiekvienų konkrečių paramos teikimo metų ar dėl viso mokėjimo?“
33. Rašytines pastabas šioje byloje pateikė J. Demmer, Danijos, Graikijos, Lenkijos vyriausybės ir Komisija. Teisingumo Teismas nusprendė nerengti posėdžio.
III – Analizė
A – Pirminiai klausimai
34. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pateikė Teisingumo Teismui nemažai klausimų. Vis dėlto klausimai pagrindinėje byloje kilo dėl trijų glaudžiai susijusių dalykų: i) žemės plotų, esančių aerodromų saugos zonose, atitikties pagalbos skyrimo reikalavimams (1 ir 2 klausimai); ii) kriterijų vertinant, ar pagalbos gavėją reikia atleisti nuo pareigos grąžinti netinkamai skirtą ir išmokėtą pagalbą (3 klausimas); iii) atitinkamo šio vertinimo laikotarpio (4 ir 5 klausimai). Prieš nagrinėjant šiuos klausimus išsamiau vis dėlto yra svarbu išnagrinėti tris pirminius klausimus, turinčius įtakos paskesnei analizei.
35. Pirma, visais atvejais aiškinant taisykles, kuriomis reglamentuojamas pagalbos skyrimas pagal bendrosios išmokos schemą, reikia atsižvelgti į žemės ūkio pagalbos skyrimo loginį pagrindą. Konkrečiai kalbant, bendrosios išmokos schema buvo nustatyta Reglamentu Nr. 1782/2003 reformuojant ES žemės ūkio politiką. Iš to reglamento 1 straipsnio aišku, kad bendras Reglamento Nr. 1782/2003 tikslas buvo numatyti naujo pobūdžio ūkininkų pajamų rėmimą. Šiuo požiūriu bendrosios išmokos schema neabejotinai padeda siekti ES žemės ūkio politikos socialinio ir politinio tikslo užtikrinti deramą besiverčiančiųjų žemės ūkio veikla gyvenimo lygį(11) . Šis tikslas turi poveikį pagrindinių reglamentų aiškinimui.
36. Antra, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Reglamentas Nr. 1782/2003 ir Reglamentas Nr. 73/2009 skiriasi pagal tai, ką juose reiškia „reikalavimus atitinkantis hektaras“. Iš tiesų, nors Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad reikalavimus atitinkančiais hektarais laikytini visi valdos žemės ūkio paskirties žemės plotai, kuriuose yra ariamoji žemė ir daugiametė ganykla, išskyrus daugiametėmis kultūromis apsėtus plotus, Reglamente Nr. 73/2009 pateikiama šiek tiek kitokia apibrėžtis. Iš tiesų Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalies a punkte nurodyta, kad reikalavimus atitinkančiu hektaru laikytina visa valdos žemės ūkio paskirties žemė, naudojama žemės ūkio veiklai arba, kai plotai naudojami ne tik žemės ūkio veiklai, daugiausia naudojama žemės ūkio veiklai .
37. Padaryti pakeitimai tikrai nėra nereikšmingi. Iš tiesų aiškinant tik pažodžiui galima būtų teigti, kad pagal Reglamentą Nr. 1782/2003 bet koks žemės ūkio paskirties žemės ploto naudojimas ne žemės ūkio veiklai savaime reikštų, kad šis plotas neatitinka bendrosios išmokos schemos taikymo reikalavimų. Tačiau, atrodo, kaip sutaria šalys, tuose reglamentuose vartojamų sąvokų skirtumams nereikėtų teikti ypatingos reikšmės. Iš tiesų atrodo, kad Reglamento Nr. 73/2009 travaux préparatoires nėra nieko, kas leistų manyti, kad teisės aktų leidėjas ketino pakeisti taisykles, susijusias su reikalavimus atitinkančiais hektarais, kurios neabejotinai yra vienas iš kertinių bendrosios išmokos schemos aspektų.
38. Mano nuomone, teisės aktų leidėjas veikiau ketino patikslinti taisykles, kuriomis reglamentuojamos ūkininkams taikomos paramos schemos. Be to, tikrai nėra neįprasta, kad žemės sklypas naudojamas ir žemės ūkio, ir ne žemės ūkio veiklai. Todėl atrodo logiška, kad šios žemės atitiktį reikalavimams reikia nustatyti atsižvelgiant į daugiausia vykdomą veiklą. Reglamentas Nr. 73/2009, aiškinamas atsižvelgiant į iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 795/2004 3c straipsnį, tam tikru aspektu patenkina aiškumo šioje srityje poreikį. Iš tiesų tos nuostatos aiškiai rodo, kad mišrus žemės sklypo naudojimas savaime nereiškia, kad šiai žemei negali būti skiriama pagalba. Veikiau pagrindinė atitikties pagalbos skyrimo reikalavimams sąlyga yra ta, kad žemė būtų naudojama daugiausia žemės ūkio veiklai(12) . Todėl manau, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus (visų pirma 1 ir 2 klausimus) reikėtų atsižvelgiant į Reglamento Nr. 73/2009 tekstą vertinti, kiek jie susiję su visu nagrinėjamu laikotarpiu, t. y. nuo 2005 m. iki 2009 m.
39. Trečia, norėčiau pažymėti, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo požiūrį grindžia prielaida, kad kalbama apie plotus, naudojamus ir žemės ūkio, ir ne žemės ūkio veiklai, kaip tai suprantama pagal pagrindinius reglamentus. Šiuo atžvilgiu iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą aišku, kad J. Demmer sutiko naudoti žemę Skriudstrupo oro bazėje tinkamai atsižvelgdamas į skrydžių operacijas ir pagal galimas instrukcijas bei draudimus. Pagal nuomos sutartį, susijusią su Alborgo oro uostu, ginkluotosioms pajėgoms buvo palikta neribota teisė naudoti arba leisti kitiems naudoti žemę bet kokioms karinėms pratyboms rengti. Be to, norėdamas patekti į žemės sklypą, J. Demmer turėjo pranešti apie tai nuomotojui.
40. Tačiau iš bylos medžiagos neaišku, ar nagrinėjamoje žemėje buvo vykdoma ne žemės ūkio veikla ir ar nuomotojas iš tiesų įgyvendino savo teises pagal sutartį šios žemės atžvilgiu.
41. Todėl būtinas įspėjimas, kurį pateikiu toliau. Mano manymu, nei to, kad yra tokios sąlygos kaip pirmiau minėtosios, nei to, kad nagrinėjamas žemės sklypas yra aerodromo saugumo zonoje, negalima laikyti ne žemės ūkio veiklos įrodymais. Mano nuomone, šiomis aplinkybėmis svarbu tai, kad ne žemės ūkio veikla (pvz., karinės pratybos ar skrydžių operacijos) yra faktiškai vykdoma.
42. Mano supratimu, sutarties sąlygos, kad žemė turi būti naudojama tinkamai atsižvelgiant į skrydžių operacijas ir pagal galimus nurodymus bei draudimus, savaime negalima laikyti „veikla“. Tas pats taikytina nuostatoms, kuriomis apibrėžiama aerodromo saugumo zonos paskirtis arba nustatomi tam tikri jos naudojimo apribojimai. Iš tiesų tikrai nėra neįprasta, kad nuomotojas pasilieka tam tikras teises, susijusias su išnuomota žeme, arba apibrėžia ūkininko veikimo laisvę, kurią jis turi nuomojamos žemės atžvilgiu (pavyzdžiui, dėl pesticidų naudojimo, sodintinų augalų ar žemės priežiūros aplinkai nekenksmingu būdu). Tiek iš teisės aktų, tiek iš sutarties sąlygų kylančias taisykles ir apribojimus laikyčiau nebent įgalinančiais
vykdyti ne žemės ūkio veiklą.
43. Tačiau reikia turėti omenyje, jog tam, kad nagrinėjama žemė atitiktų pagalbos skyrimo reikalavimus, ji bet kuriuo atveju turi būti ūkininko valdos dalis. Kaip bus paaiškinta šios išvados 60 ir paskesniuose punktuose, atliekant šį vertinimą (o ne sprendžiant, ar žemė yra daugiausia naudojama žemės ūkio veiklai, o ne kitokiai veiklai) yra reikšmingos konkrečios taisyklės ir apribojimai, susiję su nagrinėjamos žemės naudojimu.
44. Kad ir kaip būtų, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi nustatyti, ar žemė buvo naudojama karinėms pratyboms ar kokiai nors kitai ne žemės ūkio veiklai. Nepaisydamas šių išlygų ir atsižvelgdamas į tai, kad šio klausimo išsamiai neaptarė nei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nei šalys, dabar nagrinėsiu pateiktus prejudicinius klausimus, šį nagrinėjimą grįsdamas prielaida, kad nagrinėjami žemės sklypai iš tiesų yra mišraus naudojimo (ir žemės ūkio, ir ne žemės ūkio veiklai).
B – „Reikalavimus atitinkantis hektaras“
1. Pagrindinis tikslas ir vyraujantis naudojimas mišraus žemės naudojimo atveju
45. Pateikdamas 1 ir 2 klausimus prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, be kita ko, ar, kad žemės ūkio paskirties žemės plotas atitiktų pagalbos skyrimo reikalavimus, lemiamas veiksnys yra tas, kad pagrindinė šio ploto naudojimo paskirtis yra žemės ūkio paskirtis.
46. Prieš nagrinėdamas šį klausimą norėčiau pažymėti, kad beveik nekelia abejonių tai, kad pagrindinėje byloje nagrinėjami žemės plotai yra žemės ūkio paskirties žemės plotai, kaip jie suprantami pagal reglamentus Nr. 1782/2003 ir Nr. 73/2009. Iš tiesų nagrinėjami plotai naudojami žolei, skirtai pašaro granulių gamybai, auginti. Taigi šiuos plotus gana paprasta laikyti žemės ūkio paskirties plotais, nes jie naudojami kaip ariama žemė arba daugiametė ganykla, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio 1 ir 2 dalis(13) . Taip pat neginčijama, kad J. Demmer veikla – žolės auginimas toje žemėje – yra „žemės ūkio veikla“, kaip ji suprantama pagal pagrindinius reglamentus.
47. Kalbant konkrečiau apie nagrinėjamų plotų paskirtį, galima daryti prielaidą, kad jų pirminė
paskirtis (arba buvimo priežastis) buvo užtikrinti aerodromo ir oro eismo saugumą. Iš pradžių šie plotai gal ir nebuvo skirti naudoti kaip žemės ūkio paskirties žemė. Tačiau šią aplinkybę reikia aiškiai skirti nuo paskirties, kuriai šie plotai yra faktiškai naudojami dabar. Reikia pripažinti, kad sąvokos painios; sunku pirminę
plotų naudojimo paskirtį
(apie šią sąvoką prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas užsimena klausimuose) atskirti nuo šios žemės vyraujančio naudojimo, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalį. Iš tiesų, kaip jau yra pažymėjęs generalinis advokatas J. Mazák, (kalbant apie „reikalavimus atitinantį hektarą“) svarbus faktinis ploto naudojimas arba galbūt tai, kas iš tikrųjų sodinama tame plote, o ne žemės naudojimo tikslai arba (pagrindinė) naudojimo paskirtis(14) . Todėl laikausi nuomonės, kad jeigu kyla klausimas dėl žemės sklypo atitikties reikalavimams, reikšmingas kriterijus tai vertinant yra vyraujantis (ir faktinis) šios žemės naudojimas.
48. Norint nustatyti, kas yra vyraujantis konkretaus žemės sklypo naudojimas, Reglamente Nr. 370/2009 (kuriuo Reglamentas Nr. 795/2004 buvo papildytas 3c straipsniu) pateikiamos naudingos gairės dėl taikytinų kriterijų, nors šis reglamentas nėra taikytinas ratione temporis visam 2005–2009 m. laikotarpiui. Iš tiesų Reglamento Nr. 795/2004 3c straipsnyje numatyta, kad jei plotas yra naudojamas ir žemės ūkio, ir ne žemės ūkio veiklai, laikoma, kad tas plotas daugiausia naudojamas žemės ūkio veiklai, jei ne žemės ūkio veiklos intensyvumas, pobūdis, trukmė ar laikas itin netrukdo vykdyti nagrinėjamos žemės ūkio veiklos.
49. Todėl kyla klausimas, ką šiomis aplinkybėmis reiškia „itin netrukdo“. Tai nagrinėsiu toliau.
2. Vyraujantis ploto naudojimas
50. Aišku, kyla pagunda palikti šį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, atsižvelgiant į jo išimtinę kompetenciją vertinti faktines aplinkybes. Tačiau atsižvelgdamas į siekį kuo labiau užtikrinti, kad atitikties reikalavimams taisyklės būtų vienodai taikomos visoje Europos Sąjungoje (nepaisant valstybėms narėms paliktos veikimo laisvės įgyvendinti šias taisykles pagal Reglamento Nr. 795/2004 3c straipsnio antrąją pastraipą), pamėginsiu nurodyti tam tikrus kriterijus, kurie bus naudingi nustatant, ką reiškia konkretaus žemės sklypo naudojimas daugiausia žemės ūkio veiklai(15) .
51. Pirmiausia norėčiau pažymėti, kad patys žodžiai „naudojimas daugiausia“ yra šiek tiek klaidinantys. Iš tiesų tinkamai neatsižvelgus į Reglamento Nr. 795/2004 3c straipsnį būtų pagrįsta daryti prielaidą, kad, norint žemę laikyti atitinkančia pagalbos reikalavimus, nagrinėjamame žemės sklype gali būti vykdoma tik grynai pagalbinė ar šalutinė ne žemės ūkio veikla. Tačiau 3c straipsnyje atitikties reikalavimams riba aiškiai sumažinta – iš tiesų aplinkybė, kad naudojimo daugiausia žemės ūkio veiklai atveju reikalaujama tik to, kad šiai veiklai nebūtų itin trukdoma, mano nuomone, leidžia manyti, kad vertinant didžiausią dėmesį reikėtų kreipti į konkrečias su žemės ūkio veiklos vykdymu susijusias sąlygas, o konkrečiau – į faktines šios veiklos vykdymo galimybes(16) . Šiuo atžvilgiu tame pačiame žemės sklype nedraudžiama vykdyti dviejų (ar daugiau) veiklos rūšių, jeigu tik ne žemės ūkio veikla labai nekliudo verstis žemės ūkio veikla.
52. Kadangi neįmanoma (juo labiau nepageidautina) išsamiai surašyti atvejų, kai žemės ūkio veikla laikytina vyraujančia, labai svarbu, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atlikdamas vertinimą, atsižvelgtų į visas faktines aplinkybes, susijusias su skirtingais naudojimo būdais. Jeigu būtų galima įžvelgti tam tikrą žemės ūkio veiklos vykdymo ribojimą, kitas žingsnis būtų įvertinti, ar šis ribojimas yra tokio dydžio, kad jį būtų galima laikyti „reikšmingu“. Kad ši riba būtų pasiekta, manau, kad ūkininkas, vykdydamas žemės ūkio veiklą, turėtų susidurti su realiais, o ne nereikšmingais sunkumais ar kliūtimis.
53. Kalbant konkrečiau, galima būtų įsivaizduoti, kad ūkininkas sudaro sutartį su slidinėjimo kurortu. Pagal šią sutartį ūkininkas nagrinėjamuose žemės sklypuose, kurie žiemos sezonu yra slidinėjimo trasose, augina žolę ir gano gyvulius. Kitaip tariant, tie patys žemės sklypai naudojami skirtingai veiklai. Tačiau kol ūkininkui dėl ne žemės ūkio veiklos netampa sunkiau dirbti žemę ir nuimti derlių atitinkamais metų laikais, vargu ar ne žemės ūkio veiklą galima būtų laikyti trukdžiu, galinčiu itin trukdyti ūkininko žemės ūkio veiklai. Tai galima būtų akivaizdžiai sugretinti su karinių pratybų rengimu – vien tai, kad nagrinėjamoje žemėje rengiamos karinės pratybos (tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), nereiškia, kad šiai žemei nebetaikoma sąvoka „reikalavimus atitinkantis hektaras“, jeigu tik šios pratybos labai neriboja nagrinėjamos žemės ūkio veiklos.
54. Aišku, atitinkamų sutartinių prerogatyvų ir apribojimų, susijusių su ne žemės ūkio veiklos vykdymu (šiuo atveju – karinių pratybų rengimas arba sklandžios skrydžių operacijos), taikymas tikrai gali varžyti ūkininką. Tačiau tai savaime nereiškia, kad žemės ūkio veiklai yra itin
trukdoma.
55. Mano nuomone, žemės sklypo atitiktis pagalbos skyrimo reikalavimams galėtų būti laikoma paveikta, tik jeigu dėl ne žemės ūkio veiklos taip pat ribojamas žemės naudojimas žemės ūkio paskirčiai laiko ir (arba) erdvės atžvilgiu(17) . Šiuo požiūriu svarbiausia tai, kad ūkininkas galėtų vykdyti pasirinktą žemės ūkio veiklą, nors kartu vykdoma ne žemės ūkio veikla ir atitinkamu atveju taikomos specialios taisyklės ir apribojimai, susiję su nagrinėjamos žemės naudojimu. Mano manymu, žemės ūkio veiklai nėra
itin trukdoma, jeigu ūkininkas faktiškai gali naudoti nagrinėjamą žemę savo pasirinktai žemės ūkio veiklai(18) .
56. Aišku, kaip teigia Komisija ir Danijos vyriausybė, aerodromų atveju galimos žemės ūkio veiklos pasirinkimas yra labai ribotas. Tiesa ir tai, kad žolės pjovimu šalia lėktuvų kilimo ir tūpimo bei stabdymo takų siekiama kitų (ne žemės ūkio) tikslų, pavyzdžiui, oro eismo saugumo – laikantis skrydžių saugos taisyklių žolė turi būti pjaunama bet kuriuo atveju. Tačiau pagal bendrosios išmokos schemą šios aplinkybės neturi reikšmės. Kaip visų pirma matyti iš Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalies ir Reglamento Nr. 795/2004 3c straipsnio, svarbu, kad nagrinėjamoje žemėje ūkininkas gali vykdyti pasirinktą žemės ūkio veiklą.
57. Pavyzdžiui, J. Demmer nusprendė nagrinėjamoje žemėje auginti žolę pašaro granulių gamybai. Tai yra žemės ūkio veikla, kurią šioje žemėje vykdyti visai paprasta(19) . Nesuprantu, kodėl reikėtų bausti J. Demmer už tai, kad jis pasirinko žemės ūkio veiklą, kuri gali būti vykdoma nepaisant taikomų apribojimų ir „konkuruojančios“ ne žemės ūkio veiklos.
58. Be to, norint atsakyti į Danijos vyriausybei rūpestį keliančius klausimus, reikėtų pažymėti dar vieną dalyką. Nepritariu, jog pripažinus, kad tokiomis aplinkybėmis, kaip nagrinėjamos prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo byloje, ne žemės ūkio veikla ne itin trukdo žemės ūkio veiklai, būtų pernelyg išplėstos atitikties reikalavimams ribos. Iš tiesų nereikėtų pamiršti, kad šiuo atveju kalbama apie periferinius (karinius) aerodromus. Jei tiksliau, atrodo nelogiška teigti, kad šios išvados 55 punkte nurodytą kriterijų atitiktų bet koks didesnis transporto mazgas ar žalioji teritorija aplink intensyvaus eismo greitkelius. Dėl ne žemės ūkio veiklos intensyvumo (o galbūt ir dėl jos pobūdžio, trukmės ir laiko) tokiose vietovėse ūkininkas tam tikrais atvejais tikrai negalėtų vykdyti pasirinktos žemės ūkio veiklos per augimo ar ganymo sezoną.
59. Tai patikslinęs, darau išvadą, kad aerodromų kilimo, tūpimo, riedėjimo ir stabdymo takus supančios saugos juostos, kurioms taikomos specialios taisyklės ir apribojimai, gali „atitikti“ pagalbos skyrimo reikalavimus, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalį, jeigu ne žemės ūkio veikla itin netrukdo šiose juostose vykdomai žemės ūkio veiklai. Tačiau to nepakanka, kad plotas atitiktų visus pagalbos skyrimo reikalavimus. Pagal Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalį nagrinėjami žemės sklypai taip pat turi būti ūkininko valdos dalis. Šį klausimą išnagrinėsiu toliau.
3. Reikalavimas, kad plotas būtų valdos dalis
60. Pirmas dalykas, kurį reikia pažymėti, yra tas, kad pagal Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalį pagalbos skyrimo reikalavimus atitinka bet koks valdos žemės ūkio paskirties žemės plotas. Reglamento Nr. 1782/2003 (ir Reglamento Nr. 73/2009) 2 straipsnio b punkte „valda“ apibrėžta kaip „visi ūkininko valdomi gamybos vienetai, esantys tos pačios valstybės narės teritorijoje“.
61. Teisingumo Teismas jau yra išaiškinęs sąvoką „valda“ Sprendime Landkreis Bad Dürkheim (20) .
Kaip ir šioje byloje, anoje byloje ūkininkė negalėjo visiškai laisvai naudoti nagrinėjamų žemės plotų. Priešingai, jai buvo privalomi tam tikri nacionalinės valdžios institucijų nurodymai, skirti užtikrinti, kad būtų pasiektas šios žemės gamtos ir kraštovaizdžio išsaugojimo tikslas. Sprendime Landkreis Bad Dürkheim
Teisingumo Teismas nurodė, kad lemiamas kriterijus nustatant, ar konkretus žemės plotas yra ūkininko valdos dalis, yra tas, kad ūkininkas gali naudoti atitinkamą žemės plotą pakankamai savarankiškai ir turi sprendimų priėmimo teisę, kurios pakanka nagrinėjamai žemės ūkio veiklai vykdyti. Tačiau Teisingumo Teismas apdairiai paaiškino, kad kriterijus, susijęs su savarankiškumu, nereiškia, kad ūkininkas privalo turėti neribotas teises į nagrinėjamą žemės plotą, kai naudoja jį žemės ūkio tikslais(21) .
62. Aišku, byla Landkreis Bad Dürkheim buvo susijusi su konkrečiomis gamtos išsaugojimo aplinkybėmis, kurias Teisingumo Teismas pripažino atitinkančiomis bendruosius Reglamento Nr. 73/2009 tikslus. Neatsižvelgdamas į tai, manau, kad minėtas teiginys, susijęs su savarankiškumo kriterijumi, taip pat yra aktualus kalbant apie žemės plotus, naudojamus tikslais, neturinčiais tiesioginio ryšio su bendrosios išmokos schemos tikslais. Iš to teiginio aišku, kad vertinimas, ar žemės plotas yra ūkininko valdos dalis, yra glaudžiai susijęs su klausimu, ką reiškia vyraujantis šio konkretaus žemės ploto naudojimas. Iš tiesų atrodo, kad atitinkami kriterijai šiek tiek susisieja(22) .
63. Šioje byloje kalbama apie saugos juostas, esančias aplink aerodromų kilimo, tūpimo, riedėjimo ir stabdymo takus. Taikytinos taisyklės ir apribojimai kyla iš nacionalinių ir tarptautinių nuostatų, skirtų oro eismo saugumui užtikrinti, ir iš sutarties nuostatų. Jos, be kita ko, yra susijusios su žemės išlaikymu tam tikros būklės, kultūromis, kurios gali būti joje auginamos ir nuimamos (praktiškai, žole), ir priimtinu žolės aukščiu. Taigi vargu ar galima paneigti, kad ūkininkas, kurio padėtis yra tokia kaip J. Demmer, nėra visiškai savarankiškas naudoti nagrinėjamus žemės plotus.
64. Tačiau jeigu ūkininkas gali naudoti žemę pasirinktai žemės ūkio veiklai ir šiai veiklai itin netrukdo šioje žemėje vykdoma ne žemės ūkio veikla (arba jeigu ne žemės ūkio veikla faktiškai nevykdoma, tuomet – tik taikytinos taisyklės ir apribojimai), nėra priežasties manyti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjami žemės plotai neįeitų ir į ūkininko valdą, kaip tai suprantama pagal reglamentus Nr. 1782/2003 ir Nr. 73/2009. Jeigu tik šis kriterijus tenkinamas, nesuprantu, kodėl toks ūkininkas kaip J. Demmer negalėtų turėti tam tikro savarankiškumo ir sprendimų priėmimo teisės, kurios pakaktų nagrinėjamai žemės ūkio veiklai vykdyti, kaip to reikalaujama pagal Teisingumo Teismo praktiką.
65. Galiausiai norėčiau atkreipti dėmesį į tai, kad bendrosios išmokos schema – tai pajamų rėmimo forma, galinti paskatinti ūkininkavimą vietovėse, kurios kitu atveju nebūtų naudojamos ūkininkavimo veiklai. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjama byla yra būtent tokia. Tačiau taikytinuose teisės aktuose ar kitur negaliu rasti priežasčių, dėl kurių vien tai, kad žemės ūkio veikla vykdoma žemėje, esančioje aerodromo teritorijoje, savaime reiškia, kad šis žemės plotas neatitinka pagalbos skyrimo reikalavimų. Jeigu tik yra tenkinamas šios išvados 55 punkte nurodytas kriterijus, žemės buvimo vieta neturi reikšmės.
66. Todėl laikausi nuomonės, kad žemės ūkio paskirties žemė, kurią sudaro aplink aerodromo tūpimo, kilimo, riedėjimo ir stabdymo takus esančios saugos juostos, laikytina priskirta „valdai“ ir todėl atitinkančia pagalbos skyrimo reikalavimus, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1782/2003 44 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalį, jeigu tik nepaisant taikytinų taisyklių ir apribojimų ūkininkas yra pakankamai savarankiškas ir turi sprendimų priėmimo teisę, kurios pakanka jo pasirinktai žemės ūkio veiklai vykdyti nagrinėjamuose žemės plotuose.
67. Jeigu įvertinęs visas reikšmingas aplinkybes, susijusias su nagrinėjamu ginču, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas padarytų išvadą, kad nagrinėjami žemės plotai neatitinka pagalbos skyrimo reikalavimų, nes taisyklės ir apribojimai itin trukdo J. Demmer žemės ūkio veiklai, tuomet kyla klausimas, ar J. Demmer pagrįstai turėjo aptikti, kad teisės į išmoką buvo skirtos ir pagalba išmokėta klaidingai (3 klausimas). Šiuo atžvilgiu taip pat reikia nustatyti atitinkamą laikotarpį, į kurį atsižvelgiant reikia atlikti šį vertinimą (4 ir 5 klausimai). Visus šiuos klausimus toliau išnagrinėsiu kartu.
C – Klaidos, kurias ūkininkas pagrįstai gali aptikti, ir sąžiningumas
68. Šioje byloje kyla trys klausimai: i) ar buvo padaryta klaida, kurią ūkininkas pagrįstai galėjo aptikti, kiek tai susiję su teisių į išmokas skyrimu už nagrinėjamus žemės plotus; ii) ar buvo padaryta klaida, kurią ūkininkas pagrįstai galėjo aptikti tuo metu, kai pagalba buvo išmokėta už nagrinėjamą žemę, ir, galiausiai, iii) ar galima manyti, kad toks pagalbos gavėjas kaip J. Demmer elgėsi sąžiningai. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nėra tikras dėl atitinkamo laikotarpio, į kurį atsižvelgiant reikia atlikti šį vertinimą.
69. Iš principo nepagrįstai skirtos teisės į išmokas turi būti atimtos, o nepagrįstai išmokėta pagalba – susigrąžinta. Svarbiausia tai, kad nepagrįstų mokėjimų susigrąžinimo tikslas neabejotinai yra apsaugoti Europos Sąjungos finansinius interesus ir neleisti nepagrįsto praturtėjimo(23) . Ši mintis yra aiškiai išreikšta Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnio 1 dalyje ir 73a straipsnyje. Tačiau yra šios taisyklės išimčių.
70. Šios išimtys nurodytos Reglamento Nr. 73/2009 137 straipsnio 2 dalyje (nepagrįstas teisių į išmokas skyrimas) ir Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnio 4 ir 5 dalyse (nepagrįstas pagalbos išmokėjimas). Be abejo, kaip pažymi Danijos vyriausybė, šiomis nuostatomis siekiama užtikrinti, kad būtų laikomasi teisėtų lūkesčių apsaugos principo(24) . Tačiau lieka neatsakyta į klausimą, ar šios išimtys taikytinos šios bylos aplinkybėmis.
71. Prieš nagrinėdamas šį klausimą pirmiausia norėčiau pažymėti, kad, laikantis pirmiau nurodyto požiūrio, žemės plotų, esančių aerodromų teritorijoje, atitiktis pagalbos skyrimo reikalavimams priklauso nuo konkretaus atvejo analizės. Iš tiesų atitikties pagalbos skyrimo reikalavimams negalima iš karto atmesti. Atitiktis reikalavimams gali skirtis, nelygu metai. Faktiškai aplink aerodromų kilimo, tūpimo, riedėjimo ir stabdymo takus esančios saugos juostos gali būti laikomos reikalavimus atitinkančiais hektarais, jeigu tik ūkininkas iš tikrųjų gali vykdyti pasirinktą žemės ūkio veiklą nagrinėjamoje žemėje. Kitas dalykas, kurį reikia turėti omenyje, yra tas, kad ūkininkavimas yra profesinė veikla. Mano nuomone, šiai aplinkybei reikėtų teikti ypatingą reikšmę nustatant, kiek ūkininkas turi būti atidus kreipdamasis pagalbos pagal bendrosios išmokos schemą.
72. Kalbant apie pastarąjį aspektą, norėčiau atkreipti dėmesį į Reglamento Nr. 796/2004 12 straipsnį, ypač į jo 12 straipsnio 1 dalies f punktą ir 4 dalį. Pagal šias nuostatas ūkininkui tenka pareiga patikrinti informacijos, esančios iš anksto atspausdintoje formoje, naudojamoje prašant skirti pagalbą pagal bendrosios išmokos schemą, teisingumą. Iš minėtų nuostatų taip pat aišku, kad pagrindiniais reglamentais nustatyta pajamų rėmimo sistema grindžiama prielaida, kad ūkininkams yra žinomos sąlygos, kuriomis pagal nagrinėjamas schemas teikiama pagalba. Šios nuostatos išreiškia mintį, kad iš ūkininkų kaip profesionalų galima tikėtis, kad jie bus ypač atidūs kreipdamiesi pagalbos ir žinos pagalbos skyrimo sąlygas.
73. Be to, kaip pažymi Komisija, tai, kad kompetentingos institucijos skyrė teises į išmokas už konkrečius žemės plotus ar kad pagalba išmokėta už šiuos plotus, „neatleidžia“ ūkininko nuo jo pareigų. Iš tiesų nuostatos, kurias prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo savo klausimuose, visų pirma Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnis, susijusios su atvejais, kai nepagrįstas mokėjimas jau atliktas. Be to, pagal šio reglamento 73a straipsnį ūkininkas turi atsisakyti nepagrįstai skirtų teisių į išmokas ir jos turi būti laikomos iš viso nepaskirtomis. Taigi vien tai, kad teisės į išmokas buvo skirtos (arba mokėjimai buvo atlikti), nereiškia, kad nepagrįstai gautą naudą reikia laikyti tinkama. Kaip tik yra grėsmė, apie kurią ūkininkams derėtų žinoti, kad korekcijas gali tekti atlikti net ir išmokėjus pagalbą.
74. Taigi profesionalus ūkininkas kaip J. Demmer turėtų žinoti sąlygas, susijusias su „reikalavimus atitinkančiais hektarais“, kaip jie suprantami pagal Reglamento Nr. 1782/2004 44 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 73/2009 34 straipsnio 2 dalį. Todėl neatrodo pernelyg griežta reikalauti, kad toks ūkininkas, ypač atsižvelgiant į jo profesinę patirtį(25), išmanytų specialias taisykles, kurios taikomos mišraus naudojimo žemės plotams(26) . Konkrečiau kalbant apie sąžiningumo klausimą ir jau išmokėtą pagalbą, tiesiog norėčiau pažymėti, jog tai, kad mokėjimas jau atliktas, turi mažai reikšmės vertinant, ar pagalbos gavėjo elgesį galima laikyti sąžiningu. Konkrečiai kalbant apie pagalbos schemą, skirtą profesionalų grupės pajamoms remti, sąžiningumo vertinimas, kaip ir taikant minėtą pagrįstumo kriterijų, turi būti grindžiamas objektyviais dalykais.
75. Kalbant apie atitinkamą laikotarpį, į kurį atsižvelgiant reikia atlikti vertinimą, norėčiau pažymėti kai kuriuos dalykus.
76. Pirma, Reglamento Nr. 73/2009 137 straipsnyje nustatyta taisyklė, kad teisės į išmokas, nepagrįstai paskirtos iki 2009 m. sausio 1 d., nuo 2010 m. sausio 1 d. turi būti įteisintos. Tačiau ši taisyklė taikoma tik jeigu ūkininkas pagrįstai negalėjo aptikti klaidos, paskatinusios nepagrįstą išmokėjimą. Šiuo atžvilgiu iš bylos medžiagos aišku, kad ginčijami žemės sklypai buvo išbraukti iš žemės registro 2008 m. Tuo metu ši informacija, o ir kompetentingos institucijos ketinimas persvarstyti ankstesnių metų paraiškas ir perskaičiuoti teises į išmokas buvo pateikta J. Demmer. Atsižvelgdamas į tai, manau, kad Reglamento Nr. 73/2009 137 straipsnio 2 dalis netaikytina prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamos bylos aplinkybėmis.
77. Apskritai, kad toji nuostata būtų taikoma, klaida turi būti tokia, kad ūkininkas nebūtų galėjęs jos aptikti iki 2010 m. sausio 1 d. Jeigu ne žemės ūkio veikla itin trukdė ūkininko žemės ūkio veiklai (bet kada iki 2010 m. sausio 1 d.), nesuprantu, kaip būtų galima pagrįstai teigti, kad ūkininkas kaip profesionalas negalėjo aptikti klaidos, kuri lėmė teisių į išmokas skyrimą.
78. Antra, Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnis susijęs su mokėjimais, kurie jau atlikti. Turint omenyje informaciją, kurią J. Demmer turėjo 2008 m., 73 straipsnio 4 ir 5 dalyse numatytos susigrąžinimo išimtys konkrečiomis šios bylos aplinkybėmis gali būti taikomos tik laikotarpiui iki to laiko.
79. Vertinant, ar pagal Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnio 4 dalį ūkininkas pagrįstai galėjo aptikti klaidą, dėl kurios atliktas nepagrįstas mokėjimas, mano nuomone, reikšmingas momentas turėtų būti mokėjimo laikas, be to, tai yra aiškiai nurodyta minėtoje nuostatoje. Iš tiesų, kodėl ūkininkui turėtų būti draudžiama kreiptis
pagalbos esant aplinkybėms, kai žemės plotai galiausiai gali būti laikomi reikalavimus atitinkančiais hektarais?
80. Visų pirma, jeigu žemė naudojama mišriai, visiškai įmanoma, kad sutartinių ir teisinių apribojimų poveikis nagrinėjamos žemės naudojimui gali paaiškėti tik nagrinėjamais pagalbos metais. Pavyzdžiui, prieš paduodant paraišką gali būti neįmanoma nuspėti, ar žemės savininkas de facto
naudojasi sutartyje jam numatytomis prerogatyvomis (šiuo atveju – vykdo karines pratybas) (o jeigu taip, tai kiek) ir ar ūkininkas tikrai gali naudoti nagrinėjamą žemę savo pasirinktai žemės ūkio veiklai. Kadangi pagalba išmokama už kiekvienus pagalbos metus atskirai, manau, vertinimą atsižvelgiant į Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnio 4 dalį, reikėtų atlikti atskirai už kiekvienus atskirus pagalbos metus. Taip yra todėl, kad, kaip paaiškinta pirmiau, aplinkybės ilgainiui gali pasikeisti.
81. Trečia, galiausiai, pagal Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnio 5 dalį grąžinimo pareiga apima tik ketverius metus, jeigu pagalbos gavėjas elgėsi sąžiningai. Kaip minėjau, nemanau, kad ūkininkas, kuris tikrai ketina naudoti nagrinėjamą žemę konkrečiai žemės ūkio veiklai, turėtų būti baudžiamas dėl to, kad kreipiasi pagalbos. Taip yra todėl, kad ūkininkui gali tik vėliau pavykti nustatyti, ar žemės naudojimo apribojimai yra tokio pobūdžio, kad neleistų jam naudoti nagrinėjamų žemės plotų savo pasirinktai žemės ūkio veiklai.
82. Taigi, kad ūkininkas pasinaudotų 73 straipsnio 5 dalyje nustatyta išimtimi, visų pirma atsižvelgiant į būtinybę vengti nepagrįsto praturtėjimo, jis privalo elgtis sąžiningai (t. y. tikrai manyti, kad jo pasirinkta žemės ūkio veikla tikrai gali būti vykdoma žemėje) visais reikšmingais laikotarpiais, pradedant nuo tada, kai skiriamos teisės į išmokas, iki tada, kai pagalba išmokama. Todėl sąžiningumą pagal Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnio 5 dalį reikia vertinti atsižvelgiant į kiekvienus pagalbos metus atskirai ir ūkininkas turi išlikti sąžiningas iki pat išmokėjimo momento.
IV – Išvada
83. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Vestre Landsret pateiktus klausimus atsakyti taip:
1. Aplink aerodromų kilimo, tūpimo, riedėjimo ir stabdymo takus esančios saugos juostos gali atitikti pagalbos skyrimo reikalavimus, kaip tai suprantama pagal 2003 m. rugsėjo 29 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1782/2003, nustatančio bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančio tam tikras paramos schemas ūkininkams, 44 straipsnio 2 dalį ir 2009 m. sausio 19 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 73/2009, nustatančio bendrąsias tiesioginės paramos schemų ūkininkams pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančio tam tikras paramos schemas ūkininkams, 34 straipsnio 2 dalį, jeigu tik nepaisant taikytinų taisyklių ir apribojimų ūkininkas faktiškai gali naudoti nagrinėjamą žemę savo pasirinktai žemės ūkio veiklai.
2. Jeigu ūkininkas prašo skirti pagalbą žemės ūkio veiklai, vykdomai saugos juostose aplink aerodromų kilimo, tūpimo, riedėjimo ir stabdymo takus,
a) yra klaida, kurią ūkininkas pagrįstai galėjo aptikti pagal 2004 m. balandžio 21 d. Reglamento (EB) Nr. 796/2004, nustatančio išsamias bendrosios išmokos schemos, pateiktos Tarybos reglamente (EB) Nr. 1782/2003, nustatančiame bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančiame tam tikras paramos schemas ūkininkams, įgyvendinimo taisykles, 73 straipsnio 4 dalį, jeigu tuomet, kai buvo išmokama, ūkininkas žinojo, kad atitinkamais pagalbos metais jis faktiškai negalėjo naudoti nagrinėjamos žemės savo pasirinktai žemės ūkio veiklai, ir
b) negalima teigti, kad pagalbos gavėjas elgėsi sąžiningai pagal Reglamento Nr. 796/2004 73 straipsnio 5 dalį, jeigu tuomet, kai buvo išmokama, ūkininkas žinojo, kad atitinkamais pagalbos metais jis faktiškai negalėjo naudoti nagrinėjamos žemės savo pasirinktai žemės ūkio veiklai.
3. Vertinimas, susijęs su 2 straipsnio a ir b punktais, turi būti atliekamas atskirai už kiekvienus pagalbos metus.
(1) .
(2)  –	2003 m. rugsėjo 29 d. Tarybos reglamentas, nustatantis bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatantis tam tikras paramos schemas ūkininkams bei iš dalies keičiantis reglamentus (EEB) Nr. 2019/93, (EB) Nr. 1452/2001, (EB) Nr. 1453/2001, (EB) Nr. 1454/2001, (EB) Nr. 1868/94, (EB) Nr. 1251/1999, (EB) Nr. 1254/1999, (EB) Nr. 1673/2000, (EEB) Nr. 2358/71 ir (EB) Nr. 2529/2001 (OL L 270, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 40 t., p. 269), su daliniais pakeitimais.
(3)  –	2009 m. sausio 19 d. Tarybos reglamentas, nustatantis bendrąsias tiesioginės paramos schemų ūkininkams pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatantis tam tikras paramos schemas ūkininkams, iš dalies keičiantis reglamentus (EB) Nr. 1290/2005, (EB) Nr. 247/2006, (EB) Nr. 378/2007 ir panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1782/2003 (OL L 30, p. 16), su daliniais pakeitimais.
(4)  –	2004 m. balandžio 21 d. Komisijos reglamentas, nustatantis išsamias bendrosios išmokos schemos, pateiktos Tarybos reglamente (EB) Nr. 1782/2003, nustatančiame bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančiame tam tikras paramos schemas ūkininkams, įgyvendinimo taisykles (OL L 141, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 44 t., p. 226), su daliniais pakeitimais.
(5)  –	2004 m. balandžio 21 d. Komisijos reglamentas, nustatantis išsamias kompleksinio paramos susiejimo, moduliavimo ir integruotos administravimo ir kontrolės sistemos, numatytų Tarybos reglamente (EB) Nr. 1782/2003, nustatančiame bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrąją žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančiame tam tikras paramos schemas ūkininkams, įgyvendinimo taisykles (OL L 141, p. 18; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 44 t., p. 243), su daliniais pakeitimais
(6)  –	2009 m. gegužės 6 d. Komisijos reglamentas, iš dalies keičiantis Reglamentą (EB) Nr. 795/2004, nustatantį išsamias bendrosios išmokos schemos, pateiktos Tarybos reglamente (EB) Nr. 1782/2003, įgyvendinimo taisykles (OL L 114, p. 3).
(7)  –	Taip pat žr. Reglamento Nr. 795/2004 2 straipsnio b ir e punktus.
(8)
–	Iš dalies pakeistas 2005 m. gruodžio 23 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 2184/2005, iš dalies keičiančiu reglamentus (EB) Nr. 796/2004 ir (EB) Nr. 1973/2004, nustatančius išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1782/2003, nustatančio bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančio tam tikras paramos schemas ūkininkams, taikymo taisykles (OL L 347, p. 61).
(9)
–	Iš dalies pakeistas 2005 m. vasario 11 d. Komisijos reglamentu (EB) Nr. 239/2005, iš dalies keičiančiu ir taisančiu Reglamentą (EB) Nr. 796/2004, nustatantį išsamias kompleksinio paramos susiejimo, moduliavimo ir integruotos administravimo ir kontrolės sistemos, numatytų Tarybos reglamente (EB) Nr. 1782/2003, nustatančiame bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrąją žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančiame tam tikras paramos schemas ūkininkams, įgyvendinimo taisykles (OL L 42, p. 3).
(10)  –	J. Demmer ir Skriudstrupo oro bazės sutarties 4–8 punktai ir J. Demmer ir Alborgo oro uosto sutarties 4 ir 6–8 punktai.
(11)  –	Žr. SESV 39 straipsnio 1 dalies b punktą. Žr. aptarimą J. Hartig Danielsen „EU Agricultural Law“, Kluwer Law International, Alphen An den Rijn: 2013, p. 17 ir paskesni.
(12)  –	Taip pat žr. 2009 m. spalio 29 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1120/2009, kuriuo nustatomos išsamios Tarybos reglamento (EB) Nr. 73/2009, nustatančio bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančio tam tikras paramos schemas ūkininkams, (OL L 316, p. 1) III antraštinėje dalyje numatytos bendrosios išmokos schemos taikymo taisyklės 9 straipsnį ir 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1307/2013, kuriuo nustatomos pagal bendros žemės ūkio politikos paramos sistemas ūkininkams skiriamų tiesioginių išmokų taisyklės ir panaikinami Tarybos reglamentas (EB) Nr. 637/2008 ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 73/2009 (OL L 347, p. 608), 32 straipsnio 2 dalies a punktą ir 3 dalį, kurie netaikomi šiai bylai ratione temporis .
(13)  –	Žr. Sprendimą Landkreis Bad Dürkheim
(C‑61/09, EU:C:2010:606, 37 punktas). Norint laikyti žemę žemės ūkio paskirties žeme, nebūtina, kad žemė būtų naudojama išimtinai žemės ūkio tikslais.
(14)  –	Šiuo klausimu žr. generalinio advokato J. Mazák išvadą byloje Landkreis Bad Dürkheim
(C‑61/09, EU:C:2010:265, 26 punktas). Tokį požiūrį Teisingumo Teismas patvirtino Sprendime Landkreis Bad Dürkheim
(EU:C:2010:606, 49 punktas).
(15)  –	Pagal Reglamento Nr. 370/2009 3 konstatuojamąją dalį visoms valstybėms narėms turėtų būti nustatyta kriterijų sistema. Šį teiginį suprantu kaip atspindintį teisės aktų leidėjo norą kuo labiau užtikrinti vienodą pagalbos skyrimą reglamentuojančių taisyklių taikymą.
(16)  –	Šiuo klausimu žr. generalinio advokato N. Jääskinen išvadą byloje Wree
(C‑422/13, EU:C:2014:2108, 38–41 punktai). Jo nuomone, ypatingą reikšmę reikėtų teikti objektyvioms žemės ploto savybėms ir nagrinėjamos žemės ūkio veiklos tikslui.
(17)  –	Šiuo klausimu žr. generalinio advokato N. Jääskinen išvadą byloje Wree
(EU:C:2014:2108, 36–38 punktai).
(18)  –	Taip pat žr. generalinio advokato J. Mazák išvadą byloje Landkreis Bad Dürkheim (EU:C:2010:265, 58 punktas), kurioje buvo aptariami kriterijai, į kuriuos reikėtų atsižvelgti nustatant, ar plotas priskiriamas ūkininko valdai. Dėl atitinkamų kriterijų sutapties žr. šios išvados 62 punktą.
(19)  –	Atlikus analizę tikriausiai būtų padaryta kitokia išvada, jeigu ūkininkas, kurio padėtis kaip J. Demmer, norėtų auginti tokias kultūras kaip avižos, kurios, kiek žinau, turi būti nuimamos tam tikromis sąlygomis, arba ganyti gyvulius nagrinėjamose aerodromo saugos zonose.
(20)  –	Žr. Sprendimą Landkreis Bad Dürkheim
(EU:C:2010:606).
(21)  –	Ten pat, 59–66 punktai ir nurodyta teismo praktika. Nors šioje byloje apie tai tiesiogiai nekalbama, verta pažymėti, kad, be savarankiškumo kriterijaus, Teisingumo Teismas pripažino, jog tam, kad žemės plotas būtų priskirtas valdai, ūkininkas turi disponuoti pagalbos skyrimo reikalavimus atitinkančiais žemės plotais bent 10 mėnesių. Be to, per tą laiką ginčijamuose plotuose žemės ūkio veiklos negali vykdyti joks trečiasis asmuo.
(22)  –	Taip pat žr. generalinio advokato N. Jääskinen išvadą byloje Wree (EU:C:2014:2108, 40 punktas). Jis mano, kad Sprendime Landkreis Bad Dürkheim
nurodytas „pakankamo savarankiškumo“ kriterijus gali būti taikomas mutatis mutandis
vertinant, ar žemės ūkio veiklai yra itin trukdoma.
(23)  –	Žr. Sprendimą Strawson ir Gagg & Sons
(C‑304/00, EU:C:2002:695, 41 punktas).
(24)  –	Šiuo klausimu žr. Sprendimą Agroferm
(C‑568/11, EU:C:2013:407, 52 punktas). Taip pat žr. generalinės advokatės J. Kokott išvadą byloje Agroferm
(C‑568/11, EU:C:2013:35, 47 ir paskesni punktai).
(25)  –	Pagal analogiją žr. Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su importo muitų išieškojimu išleidus prekes, suformuluotą Sprendime Ilumitrónica
(C‑251/00, EU:C:2002:655, 54 punktas ir jame nurodyta teismo praktika). Šiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas ypatingą reikšmę teikia profesinei prekybininko patirčiai vertindamas, ar atsakingas asmuo elgėsi sąžiningai arba, kitaip tariant, ar nesurinkimą lėmė klaida, kurios atitinkamas asmuo pagrįstai negalėjo aptikti.
(26)  –	Mutatis mutandis
žr. Sprendimą Schilling ir Nehring
(C‑63/00, EU:C:2002:296, 41 punktas).