61995CC0356_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Το Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (1) υπέβαλε στο Δικαστήριο δύο προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΟΚ) 1765/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση καθεστώτος στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών (2), και ειδικότερα του άρθρου 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο.
Στην ουσία, ζητείται να διευκρινιστεί η έκταση των εξουσιών που διαθέτουν τα κράτη μέλη για την κατάρτιση του σχεδίου περιφερειοποιήσεως που προβλέπει η διάταξη αυτή. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι το ζήτημα αυτό παρουσιάζει ενδιαφέρον από πρακτικής απόψεως, καθότι από το πιο πάνω σχέδιο εξαρτάται όχι μόνον η χορήγηση στους καλλιεργητές ενισχύσεων για τις αροτραίες καλλιέργειες ή για την παύση της καλλιέργειας γαιών στο πλαίσιο του καθεστώτος που καθιέρωσε ο κανονισμός 1765/92, αλλά και το ύψος των ενισχύσεων αυτών.
Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
2 Στον Μ. Witt, εκκαλούντα στην κύρια δίκη, γεωργό εγκατεστημένο στο ομόσπονδο κράτος του Schleswig-Holstein στη Γερμανία, χορηγήθηκε, για την περίοδο εμπορίας 1993/94, από την υπηρεσία Amt fόr Land- und Wasserwirtschaft, εφεσίβλητη στην κύρια δίκη, ποσό 73 323,93 γερμανικών μάρκων (DM) ως αντισταθμιστικές πληρωμές για δημητριακά, ελαιούχους σπόρους και πρωτεϋνούχα φυτικά προϋόντα, καθώς και για διαρθρωτική παύση της καλλιέργειας γαιών.
3 Κατόπιν απορρίψεως της διοικητικής του προσφυγής κατά της αποφάσεως αυτής, ο Μ. Witt άσκησε ενώπιον του Verwaltungsgericht προσφυγή-αγωγή με αίτημα να ακυρωθεί η πιο πάνω απόφαση και να υποχρεωθεί η Amt fόr Land- und Wasserwirtschaft να του καταβάλει ποσό 11 961 DM ως συμπληρωματική αντισταθμιστική πληρωμή.
4 Προς στήριξη της προσφυγής-αγωγής του, ισχυρίστηκε ότι ο κανονισμός τού παρέχει απ' ευθείας δικαίωμα να λάβει μεγαλύτερη αντισταθμιστική πληρωμή από αυτήν που του καταβλήθηκε και υποστήριξε ότι κάθε κράτος μέλος οφείλει, βάσει του κανονισμού, να καταρτίσει σχέδιο περιφερειοποιήσεως που να λαμβάνει υπόψη τα διαρθρωτικά χαρακτηριστικά που επηρεάζουν τις αποδόσεις, όπως η γονιμότητα του εδάφους. Κατ' αυτόν, μόνον η διαίρεση με κριτήριο τις φυσικές εκτάσεις ή τις μειονεκτικές περιοχές στοιχεί με τις επιταγές του κανονισμού.
5 Η Amt fόr Land- und Wasserwirtschaft ζήτησε την απόρριψη της προσφυγής-αγωγής, επικαλούμενη την επί του θέματος ευρεία εξουσία εκτιμήσεως των κρατών μελών και το γεγονός ότι ήταν νομικώς αδύνατον να οριοθετηθούν μεταξύ τους οι φυσικές εκτάσεις.
6 Με απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1994, το Verwaltungsgericht απέρριψε την προσφυγή-αγωγή του Μ. Witt.
7 Στις 18 Νοεμβρίου 1994, ο Μ. Witt άσκησε έφεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Oberverwaltungsgericht, το οποίο, εκτιμώντας ότι η επίλυση της διαφοράς εξαρτάται από το συμβιβαστό της επίδικης αποφάσεως με το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού και έχοντας αμφιβολίες σχετικά με την ερμηνεία της διατάξεως αυτής, σας υπέβαλε τα ακόλουθα δύο προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Μπορεί ένα κράτος μέλος, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1765/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση καθεστώτος στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών, να καθορίσει τις διάφορες περιφέρειες παραγωγής χωρίς να παραθέσει τα κρίσιμα για τον καθορισμό αυτόν "κριτήρια";
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ανωτέρω ερώτημα: Μπορεί κατ' αρχήν το κράτος μέλος που καθόρισε ως περιφερειακή βασική έκταση, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τρίτη φράση, του ανωτέρω κανονισμού, όχι ολόκληρη την επικράτειά του, αλλά - όπως η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας - τα διάφορα τμήματα της επικράτειας αυτής, να ορίσει, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού, ότι κάθε περιφερειακή βασική έκταση αποτελεί επίσης, στο σύνολό της, περιφέρεια παραγωγής με ενιαία μέση απόδοση σε δημητριακά; άΟταν η κατάσταση έχει ως ανωτέρω, σε ποιες περιπτώσεις απαιτούν τα "ειδικά διαρθρωτικά χαρακτηριστικά που επηρεάζουν τις αποδόσεις, όπως για παράδειγμα η γονιμότητα του εδάφους", την περαιτέρω διαίρεση των περιφερειακών βασικών εκτάσεων σε διάφορες περιφέρειες παραγωγής με διαφορετικές μέσες αποδόσεις σε δημητριακά;»
Το νομικό πλαίσιο
Οι κοινοτικές διατάξεις
8 Το 1992 η κοινή γεωργική πολιτική (στο εξής: ΚΓΠ) έτυχε ευρείας αναμορφώσεως, στο πλαίσιο της οποίας καθιερώθηκαν ή μεταβλήθηκαν ορισμένα συστήματα ενισχύσεων για τις αροτραίες καλλιέργειες ή για την παύση της καλλιέργειας γαιών. Με την αναμόρφωση αυτή επιδιώκονταν στην ουσία δύο στόχοι. Ο πρώτος συνίστατο στο να χαλιναγωγηθεί η αύξηση του χρηματικού κόστους της ΚΓΠ και ο δεύτερος στο να αποφευχθεί η υπερπαραγωγή με το να εξισορροπηθεί καλύτερα η προσφορά με τη ζήτηση.
9 Ισχύων από την περίοδο εμπορίας 1993/94, ο κανονισμός 1765/92 εντάσσεται στην αναμόρφωση αυτή και καθιερώνει νέο καθεστώς στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων ειδών αροτραίων καλλιεργειών, βασιζόμενο στις αρχές που προαναφέρθηκαν. νΕτσι, αποσκοπεί στο να αποφευχθεί η υπερπαραγωγή, να διατηρηθεί το εισόδημα των γεωργών σε επίπεδο συγκρίσιμο με το υφιστάμενο μέχρι τότε και να εξασφαλιστεί καλύτερη ισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως στην παγκόσμια αγορά ειδών αροτραίων καλλιεργειών (3).
10 Για να επιτύχει τους σκοπούς αυτούς, ο κοινοτικός νομοθέτης αντικατέστησε τα παλαιά συστήματα στηρίξεως των τιμών, χάρη στα οποία οι τεχνητά υψηλές τιμές διατηρούνταν μέσω μηχανισμών παρεμβάσεως, με νέα συστήματα βασιζόμενα στις αρχές ελέγχου της προσφοράς και μειώσεως των τιμών, σε συνδυασμό με την απ' ευθείας χορήγηση ενισχύσεως στους γεωργούς (4).
11 Συγκεκριμένα, η αναμόρφωση της ΚΓΠ είχε ως πρώτη συνέπεια τον μερικό (για τα δημητριακά) ή πλήρη (για τους ελαιούχους σπόρους, τα πρωτεϋνούχα φυτικά προϋόντα, τους λιναρόσπορους) διαχωρισμό της αγορανομικής πολιτικής από την εισοδηματική πολιτική. ήΕτσι, οι διοικητικές τιμές στηρίξεως μειώθηκαν αισθητά για τα δημητριακά και καταργήθηκαν για τους ελαιούχους σπόρους, τα πρωτεϋνούχα φυτικά προϋόντα και τους λιναρόσπορους, των οποίων οι τιμές που καταβάλλονται στους παραγωγούς αποτελούν του λοιπού συνάρτηση μόνον των τιμών στην παγκόσμια αγορά (5). Δεύτερον, η αναμόρφωση αυτή κατέληξε σε ριζική μεταβολή των αρχών που διέπουν τη χορήγηση ενισχύσεων για τις αροτραίες καλλιέργειες. Ουσιαστικώς, η εισοδηματική πολιτική ασκείται του λοιπού μέσω απ' ευθείας ενισχύσεων υπό μορφήν αντισταθμιστικών πληρωμών που καταβάλλονται με κριτήριο την έκταση και αποδοτικότητα των διαφόρων περιοχών της Κοινότητας (6). Επί πλέον, η παύση της καλλιέργειας γαιών αποτελεί, κατ' αρχήν, προϋπόθεση για την καταβολή αντισταθμιστικών πληρωμών (7).
12 Προβλέπονται δύο συστήματα στηρίξεως των παραγωγών ειδών αροτραίων καλλιεργειών: ένα «γενικό σύστημα» υπέρ των παραγωγών και ένα «απλουστευμένο σύστημα» μόνο για τους μικροπαραγωγούς (8). οΟσον αφορά το γενικό σύστημα, εκφράζεται σαφώς η βούληση του κοινοτικού νομοθέτη να εξαρτάται η καταβολή αντισταθμιστικών πληρωμών από τη συγκεκριμένη υποχρέωση παύσεως της καλλιέργειας μέρους των γαιών (9). Αντιθέτως, ουδεμία υποχρέωση παύσεως της καλλιέργειας γαιών επιβάλλεται στους μικροπαραγωγούς (10).
13 Ο τίτλος Ι του κανονισμού αφορά την αντισταθμιστική πληρωμή.
14 Στα άρθρα 2 και 3 περιλαμβάνονται όλοι οι γενικοί κανόνες που διέπουν την καταβολή της.
15 ςΕτσι, το άρθρο 2 ορίζει ότι η αντισταθμιστική πληρωμή καθορίζεται ανά εκτάριο και είτε κυμαίνεται ανάλογα με την περιοχή (παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο) είτε «εξατομικεύεται» (παράγραφος 3).
16 Στα κράτη μέλη απόκειται να επιλέξουν μεταξύ των δύο αυτών συστημάτων, με τη διευκρίνιση ότι πάντοτε μπορούν να μεταβάλουν την επιλογή τους (παράγραφος 4).
17 ςΕτσι, οι κυμαινόμενες ανάλογα με την περιοχή αντισταθμιστικές πληρωμές (11) καταβάλλονται με κριτήριο μόνον την έκταση και την καθορισμένη για κάθε περιφέρεια παραγωγής μέση απόδοση ανά εκτάριο. Η μέση αυτή απόδοση ανά εκτάριο υπολογίζεται βάσει των αποδόσεων κατά τις περιόδους εμπορίας από το 1986/87 μέχρι το 1990/91 και χωρίς να λαμβάνονται υπόψη η χρονιά της μέγιστης και η χρονιά της ελάχιστης αποδόσεως (12).
18 Το άρθρο 3, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού ορίζει ότι:
«Για κάθε περιφέρεια παραγωγής, το κράτος μέλος παρέχει λεπτομερή στοιχεία των εκτάσεων και των αποδόσεων των δημητριακών, των ελαιούχων σπόρων και των πρωτεϋνούχων προϋόντων που παρήχθησαν στην εν λόγω περιφέρεια κατά τη διάρκεια της πενταετούς περιόδου από 1986/87 έως 1990/91. Οι μέσες αποδόσεις των δημητριακών και, εφόσον είναι δυνατόν, των ελαιούχων σπόρων πρέπει να υπολογίζονται χωριστά για κάθε περιφέρεια εξαιρώντας, για την περίοδο αυτή, το έτος με την ανώτατη και το έτος με την κατώτατη απόδοση» (13).
19 Οι πιο πάνω περιφέρειες παραγωγής καθορίζονται από κάθε κράτος μέλος σύμφωνα με τη γενική διαδικασία του άρθρου 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, το οποίο ορίζει:
«Κάθε κράτος μέλος καταρτίζει σχέδιο περιφερειοποίησης αναφέροντας τα κριτήρια για τον καθορισμό των διαφόρων περιφερειών παραγωγής. Τα εφαρμοζόμενα κριτήρια πρέπει να είναι τα αρμόζοντα, να είναι αντικειμενικά και να παρέχουν την απαραίτητη ευελιξία για την αναγνώριση επί μέρους ομοιογενών ζωνών ενός ελαχίστου μεγέθους και να επιτρέπουν τον εντοπισμό των ειδικών διαρθρωτικών χαρακτηριστικών που επηρεάζουν τις αποδόσεις, όπως για παράδειγμα η γονιμότητα του εδάφους, περιλαμβανομένης και της πρέπουσας διάκρισης, όπου αυτή είναι ενδεδειγμένη, μεταξύ αρδευομένων και μη αρδευομένων εκτάσεων. Αυτές οι περιφέρειες δεν πρέπει να ξεπερνούν τα σύνορα των περιφερειακών βασικών εκτάσεων που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2» (14).
20 Ο ρόλος της Επιτροπής κατά τη διαδικασία καταρτίσεως των σχεδίων περιφερειοποιήσεως έγκειται, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 4, στο να τα εξετάσει και να εξασφαλίσει «ότι κάθε σχέδιο βασίζεται σε αρμόζοντα κριτήρια και συμφωνεί με τα διαθέσιμα στοιχεία. Η Επιτροπή δύναται να απορρίψει τα σχέδια που δεν συμβιβάζονται με τα προαναφερθέντα σημαντικά κριτήρια και ειδικότερα με τη μέση απόδοση στο συγκεκριμένο κράτος μέλος. Στην περίπτωση αυτή τα σχέδια αναπροσαρμόζονται από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μετά από διαβούλευση με την Επιτροπή» (15). Μέσω της διατάξεως αυτής, η Επιτροπή έχει ενεργό συμμετοχή στον καθορισμό των εκτάσεων που είναι επιλέξιμες για τις αντισταθμιστικές πληρωμές που καθιέρωσε ο επίμαχος κανονισμός.
Οι εθνικές διατάξεις
21 Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της Verordnung όber eine Stόtzungsregelung fόr Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung) (γερμανικής κανονιστικής διατάξεως περί καθεστώτος στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων ειδών αροτραίων καλλιεργειών) της 3ης Δεκεμβρίου 1992 (16) ορίζει κάθε ομόσπονδο κράτος της Γερμανίας ως περιφερειακή βασική έκταση.
22 Η περαιτέρω διαίρεση των βασικών εκτάσεων σε περιφέρειες παραγωγής για τη συγκομιδή της περιόδου εμπορίας 1993/94 αφέθηκε στις αρμόδιες υπηρεσίες κάθε ομοσπόνδου κράτους. Κατάλογος των περιφερειών αυτών περιέχεται σε παράρτημα του άρθρου 3, παράγραφος 2, της KVO (στο εξής: επίμαχη εθνική διάταξη).
23 Στο ομόσπονδο κράτος του Schleswig-Holstein η περιφερειακή βασική έκταση ταυτίζεται με την περιφέρεια παραγωγής.
24 Η εξήγηση που δόθηκε συναφώς από τον Υπουργό Διατροφής, Γεωργίας, Δασών και Αλιείας του ομοσπόνδου κράτους του Schleswig-Holstein στον ομοσπονδιακό Υπουργό Διατροφής, Γεωργίας και Δασών, με έγγραφο της 16ης Ιουλίου 1992, είναι ότι «δεν ήταν δυνατόν να γίνει περαιτέρω διαίρεση σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (...) λόγω ελλείψεως νομικών κριτηρίων οριοθετήσεως» (17). Κατόπιν της αδυναμίας διαιρέσεως σύμφωνα με τα ειδικά κριτήρια του προαναφερθέντος άρθρου 3, παράγραφος 1, η λύση που οι αρμόδιες περιφερειακές αρχές δέχθηκαν για τον καθορισμό της περιφέρειας παραγωγής εντός του ομοσπόνδου αυτού κράτους ήταν, επομένως, η επιλογή του αντικειμενικού κριτηρίου των διοικητικών συνόρων του ομοσπόνδου κράτους του Schleswig-Holstein.
25 Στις 4 Αυγούστου 1992, ο ομοσπονδιακός Υπουργός Διατροφής, Γεωργίας και Δασών διαβίβασε στην Επιτροπή το γερμανικό σχέδιο περιφερειοποιήσεως, συνοδευόμενο από τριάντα επτά σελίδες επεξηγήσεων εκ μέρους των ομοσπόνδων κρατών.
26 Η Επιτροπή δεν διατύπωσε επικρίσεις σχετικά με το σχέδιο αυτό. Κατ' αυτήν, οι καθορισμένες στα διάφορα ομόσπονδα κράτη αποδόσεις ανά εκτάριο αντιστοιχούν στους αριθμούς των στατιστικών, τόσο στην κλίμακα των ομοσπόνδων κρατών όσο και στην κλίμακα του ομοσπονδιακού κράτους (18).
Απαντήσεις στα ερωτήματα
Πρώτο ερώτημα
27 Το αιτούν δικαστήριο σας ζητεί με το πρώτο ερώτημα - ας το υπενθυμίσω - να αποφανθείτε αν «Μπορεί ένα κράτος μέλος, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1765/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση καθεστώτος στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών, να καθορίσει τις διάφορες περιφέρειες παραγωγής χωρίς να παραθέσει τα κρίσιμα για τον καθορισμό αυτόν "κριτήρια"».
28 Η διάταξη αυτή ορίζει ρητώς ότι κάθε κράτος μέλος καταρτίζει σχέδιο περιφερειοποιήσεως παραθέτοντας τα κριτήρια καθορισμού των διαφόρων περιφερειών παραγωγής.
29 Το κείμενο της διατάξεως είναι σαφές. Από τη στιγμή που ένα κράτος μέλος επιλέξει το σύστημα των αντισταθμιστικών πληρωμών που κυμαίνονται ανάλογα με την περιοχή (19), οφείλει να καταρτίσει σχέδιο περιφερειοποιήσεως εκθέτοντας με αυτό τα κριτήρια καθορισμού των διαφόρων περιφερειών παραγωγής.
30 Συνεπώς, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα θα πρέπει να δώσετε αρνητική απάντηση. ηΕτσι, δεν θα πρέπει να αποφανθείτε επί του δευτέρου ερωτήματος, το οποίο προϋποθέτει καταφατική απάντηση στο πρώτο.
31 Ωστόσο, νομίζω ότι το αντικείμενο του πρώτου ερωτήματος είναι πιο ειδικό απ' ό,τι δείχνει η διατύπωσή του.
32 Συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο μας διευκρινίζει ότι ουδόλως αμφιβάλλει ότι αυτό τούτο το κείμενο του άρθρου 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1765/92 επιβάλλει στα κράτη μέλη να παραθέτουν τα κριτήρια που τους επέτρεψαν να καθορίσουν τις διάφορες περιφέρειες παραγωγής (20).
33 Επί πλέον, νομίζω ότι θεωρεί δεδομένο ότι το σχέδιο περιφερειοποιήσεως, που δικαιολογεί τις επιλογές της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας για τη διαίρεση των περιφερειακών βασικών εκτάσεων σε περιφέρειες παραγωγής, ανακοινώθηκε όντως στην Επιτροπή (21) και δέχεται ότι οι γερμανικές αρμόδιες αρχές επέλεξαν όντως ορισμένα κριτήρια για την κατάρτισή του. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, πρόκειται για το εντελώς αντικειμενικό και αδιαμφισβήτητο κριτήριο των εδαφικών ορίων του ομοσπόνδου αυτού κράτους (22). υΟμως, ακριβώς η επιλογή του κριτηρίου αυτού είναι εκείνη που αποτελεί το αντικείμενο της προβληματικής που θέτει το αιτούν δικαστήριο με το δεύτερο προδικαστικό του ερώτημα (23).
34 Ως εκ τούτου, αν περιοριστείτε αυστηρώς στον τρόπο με τον οποίο διατυπώθηκε το ερώτημα, θα υπάρξει ο κίνδυνος να παράσχετε στο εθνικό δικαστήριο αλυσιτελή στοιχεία για την επίλυση της ενώπιόν του διαφοράς, εφόσον θα δώσετε απάντηση σε ερώτημα του οποίου γνωρίζει ήδη την απάντηση.
35 ηΟμως, μια δεύτερη ανάγνωση του πρώτου ερωτήματος, απορρέουσα από βαθύτερη ανάλυση του σκεπτικού της διατάξεως περί παραπομπής, είναι, κατ' εμέ, δυνατή.
36 Συγκεκριμένα, αφού προέβη στις δύο προαναφερθείσες διαπιστώσεις (24), το αιτούν δικαστήριο προσθέτει ότι τα εν λόγω κριτήρια δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα της επίμαχης εθνικής διατάξεως και ότι ακριβώς αυτή η μη παράθεση των κριτηρίων το κάνει να αμφιβάλλει για την ορθή εφαρμογή του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (25).
37 Συνεπώς, επιβάλλεται το συμπέρασμα (26) ότι, με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ζητεί ακριβώς να πληροφορηθεί αν τα κριτήρια που υιοθέτησε ένα κράτος μέλος για τον καθορισμό των διαφόρων περιφερειών παραγωγής πρέπει να παρατεθούν μόνο στο εξεταστέο από την Επιτροπή σχέδιο περιφερειοποιήσεως και, επομένως, αν το κοινοτικό νομοθέτημα επιτρέπει να μη παρατεθούν τα ίδια αυτά κριτήρια στα εθνικά νομοθετήματα με τα οποία τίθενται σε εφαρμογή οι κοινοτικές διατάξεις.
38
Νομίζω ότι οι παράγραφοι 3, 4 και 5 του άρθρου 3 του επιμάχου κανονισμού παρέχουν τη δυνατότητα να δοθεί απάντηση στον προβληματισμό του εθνικού δικαστηρίου.
39 Η παράγραφος 3 διευκρινίζει ότι «Τα κράτη μέλη υποβάλλουν στην Επιτροπή τα σχέδια περιφερειοποίησης, μέχρι την 1η Αυγούστου 1992 (...)» (27).
40 Η παράγραφος 4 ορίζει ότι «Η Επιτροπή εξετάζει τα σχέδια περιφερειοποίησης που υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη και βεβαιούται ότι κάθε σχέδιο βασίζεται σε αρμόζοντα κριτήρια και συμφωνεί με τα διαθέσιμα στοιχεία. Η Επιτροπή δύναται να απορρίψει τα σχέδια που δεν συμβιβάζονται με τα προαναφερθέντα σημαντικά κριτήρια και ειδικότερα με τη μέση απόδοση στο συγκεκριμένο κράτος μέλος. Στην περίπτωση αυτή τα σχέδια αναπροσαρμόζονται από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μετά από διαβούλευση με την Επιτροπή» (28).
41 Στην παράγραφο 5 αναφέρεται ότι «Το σχέδιο περιφερειοποίησης δύναται να αναθεωρηθεί από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μετά από αίτηση της Επιτροπής ή με την πρωτοβουλία του συγκεκριμένου κράτους μέλους σύμφωνα με την ίδια διαδικασία που περιγράφεται στις παραγράφους 1 μέχρι 4» (29).
42 Από το κείμενο των παραγράφων αυτών προκύπτει ότι το σχέδιο περιφερειοποιήσεως έχει προορισμό την Επιτροπή και ότι η παράθεση των κριτηρίων, τα οποία πρέπει να καθοριστούν από τα κράτη, δεν έχει σκοπό άλλον παρά να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να εξακριβώσει επί ποίας νομικής βάσεως καθορίστηκαν από τα κράτη μέλη οι διάφορες περιφέρειες παραγωγής.
43 Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από το περιεχόμενο της πέμπτης αιτιολογικής σκέψεως του επιμάχου κανονισμού, κατά την οποία:
«(...) για την καταβολή των εν λόγω αντισταθμιστικών πληρωμών θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα ειδικά διαρθρωτικά χαρακτηριστικά που επηρεάζουν τις αποδόσεις και (...) θα πρέπει να αποτελέσει μέλημα των κρατών μελών η κατάρτιση σχεδίου περιφερειοποίησης, βασισμένου σε αντικειμενικά κριτήρια· (...) από τα σχέδια περιφερειοποίησης θα πρέπει να προκύψει μια ενιαία μέση απόδοση δημητριακών· (...) τα εν λόγω σχέδια θα πρέπει να είναι σύμφωνα με τις μέσες αποδόσεις κάθε περιοχής κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου· (...) θα πρέπει να προβλεφθεί μία ειδική διαδικασία με σκοπό την εξέταση των εν λόγω σχεδίων σε κοινοτική κλίμακα».
44 Αντιθέτως, ο επίμαχος κανονισμός δεν περιέχει καμία διάταξη επιβάλλουσα στα κράτη μέλη να παραθέτουν στα εθνικά νομοθετήματα εφαρμογής τα κριτήρια που υιοθετήθηκαν για την κατάρτιση του σχεδίου περιφερειοποιήσεως.
45 Από τα πιο πάνω προκύπτει ότι η απάντηση στο πρώτο ερώτημα πρέπει να είναι καταφατική.
Δεύτερο ερώτημα
46 Με το δεύτερο προδικαστικό του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο σας ερωτά αν ένα κράτος μέλος μπορεί να καθορίσει ως «περιφέρεια παραγωγής» ολόκληρη την «περιφερειακή βασική έκταση». Επί πλέον, σας ερωτά σε ποιες περιπτώσεις είναι υποχρεωτική η περαιτέρω διαίρεση των περιφερειακών βασικών εκτάσεων σε διάφορες περιφέρειες παραγωγής.
Μετά τις διευκρινίσεις αυτές, το αιτούν δικαστήριο σας ερωτά στην πραγματικότητα για την έκταση της εξουσίας εκτιμήσεως των κρατών μελών κατά τον καθορισμό των περιφερειών παραγωγής.
47 Οι αρμόδιες αρχές του ομοσπόνδου κράτους του Schleswig-Holstein δικαιολογούν τη μη διαίρεση της «περιοχής» αυτής σε διάφορες περιφέρειες παραγωγής και την πλήρη ταύτιση μεταξύ της περιφερειακής βασικής εκτάσεως και της περιφέρειας παραγωγής με την έλλειψη εγκύρων στατιστικών σχετικά με τις ιστορικές αποδόσεις των διαφόρων φυσικών εκτάσεων του ομοσπόνδου κράτους. Συνεπώς, το κριτήριο των διοικητικών συνόρων του ομοσπόνδου κράτους του Schleswig-Holstein υιοθετήθηκε καθόσον έχει το πλεονέκτημα ότι, αφενός, είναι αντικειμενικό και, αφετέρου, στηρίζεται σε έγκυρες στατιστικές, τόσο για τις γαίες που καλλιεργούνται ή έχουν τεθεί σε αγρανάπαυση όσο και για τις μέσες ιστορικές αποδόσεις των διαφόρων αροτραίων καλλιεργειών.
48 Ο εκκαλών αμφισβητεί τον ισχυρισμό αυτόν προβάλλοντας ότι υφίστανται έγκυρες στατιστικές και όσον αφορά τις ανά εκτάριο μέσες αποδόσεις
των αροτραίων καλλιεργειών στις διάφορες φυσικές εκτάσεις (30) κατά τα έτη αναφοράς. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο δικηγόρος του Μ. Witt προσκόμισε έγγραφα προς απόδειξη τούτου. Η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση της Γερμανίας αμφισβητεί τον ισχυρισμό αυτόν.
49 Νομίζω ότι η ανάλυση των εγγράφων αυτών εμπίπτει στην αρμοδιότητα του εθνικού δικαστηρίου. Επί πλέον, δεν νομίζω ότι η αποδεδειγμένη ύπαρξη τέτοιων στατιστικών αναγκάζει αυτομάτως το κράτος μέλος να διαιρέσει το ομόσπονδο κράτος του Schleswig-Holstein σε διάφορες περιφέρειες παραγωγής.
50 Συγκεκριμένα, από το κείμενο και τους σκοπούς του επίμαχου κανονισμού προκύπτει ότι το κράτος μέλος διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως για να καθορίσει τις περιφέρειες παραγωγής.
51 Το μοναδικό συγκεκριμένο και σαφώς δεσμευτικό κριτήριο που προβλέπεται περιλαμβάνεται προς το τέλος της παραγράφου 1 του άρθρου 3 όπου ορίζεται «Αυτές οι περιφέρειες δεν πρέπει να ξεπερνούν τα σύνορα των περιφερειακών βασικών εκτάσεων που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2». Αντιθέτως, ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας των άλλων ενδείξεων που περιέχονται στην ίδια παράγραφο (31) προκύπτει από την ανάλυση της παραγράφου 4.
52 Συγκεκριμένα, η παράγραφος 4 ορίζει ρητώς ότι η Επιτροπή οφείλει μόνο να βεβαιωθεί ότι το σχέδιο περιφερειοποιήσεως «βασίζεται σε αρμόζοντα κριτήρια και συμφωνεί με τα διαθέσιμα στοιχεία».
53 Αντιθέτως, η μη τήρηση των άλλων προαναφερθέντων κριτηρίων (32) δεν οδηγεί άνευ ετέρου σε κυρώσεις εκ μέρους της Επιτροπής.
54 Έτσι, η δεύτερη φράση της ίδιας παραγράφου ορίζει μόνον ότι «Η Επιτροπή δύναται να απορρίψει τα σχέδια που δεν συμβιβάζονται με τα προαναφερθέντα σημαντικά κριτήρια και ειδικότερα με τη μέση απόδοση στο συγκεκριμένο κράτος μέλος. Στην περίπτωση αυτή τα σχέδια αναπροσαρμόζονται από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μετά από διαβούλευση με την Επιτροπή» (33).
55 Δεύτερον, η ερμηνεία των διατάξεων αυτών που προτείνω είναι απολύτως σύμφωνη με τους στόχους της αναμορφώσεως της ΚΓΠ που έγινε το 1992. οΟπως είδαμε (34), ο κοινοτικός νομοθέτης θέλησε να διαχωρίσει την αγορανομική πολιτική από την εισοδηματική πολιτική. Επί πλέον, θέλησε να εξαρτήσει στενότατα τις ενισχύσεις προς τους παραγωγούς ορισμένων ειδών αροτραίων καλλιεργειών από την απόδοση δεδομένης περιοχής κατά συγκεκριμένη περίοδο (35). Το σχέδιο περιφερειοποιήσεως που υπέβαλε το ομόσπονδο κράτος του Schleswig-Ηolstein στοιχεί ακριβώς με αυτές τις υποχρεώσεις.
56 Για να ολοκληρώσω, θα πω ότι η ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει ένα κράτος μέλος για να καθορίσει τις περιφέρειες παραγωγής περιορίζεται μόνον από τη ρητή υποχρέωση, αφενός, να δικαιολογήσει την επιλογή του αποδεικνύοντας ότι βασίζεται σε κατάλληλα και σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία αντικειμενικά κριτήρια (36) και, αφετέρου, να μη καθορίσει, στο σχέδιό του περιφερειοποιήσεως, περιφέρειες παραγωγής των οποίων τα εδαφικά όρια υπερβαίνουν εκείνα των περιφερειακών βασικών εκτάσεων (37).
57 Ο εκκαλών υποστηρίζει, επί πλέον, ότι το σχέδιο περιφερειοποιήσεως που κατάρτισαν οι αρχές του ομοσπόνδου κράτους του Schleswig-Holstein είχε ως συνέπεια να μειωθούν τα εισοδήματά του, πράγμα που δεν θα συνέβαινε αν αυτές είχαν στηριχθεί στις στατιστικές των ιστορικών αποδόσεων των διαφόρων αροτραίων καλλιεργειών στο επίπεδο των τριών μεγάλων φυσικών εκτάσεων του ομοσπόνδου κράτους (38). Κατ' αυτόν, τα κριτήρια που επικαλείται θα ήσαν περισσότερο κατάλληλα.
58 Eίναι αναντίρρητο ότι η αναμόρφωση της ΚΓΠ ενδέχεται να έθιξε κατά διαφορετικό τρόπο τους παραγωγούς, λαμβανομένους ατομικώς, και εν προκειμένω μπορεί κάλλιστα να μειώθηκαν τα εισοδήματα του Μ. Witt κατόπιν της εφαρμογής του επίμαχου κανονισμού στη Γερμανία.
Ωστόσο, έχετε ήδη κρίνει, στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως κατά του επίμαχου κανονισμού, ότι οι αναπόφευκτες αυτές συνέπειες δεν είναι, στο μέτρο αυτό, καταδικαστέες, καθότι «η γεωργική πολιτική απαιτεί τη θέσπιση κοινών κανόνων που μπορεί να θίγουν κατά διαφορετικό τρόπο τους παραγωγούς ανάλογα με τον ατομικό προσανατολισμό της παραγωγής ή τις τοπικές συνθήκες, οι οποίοι όμως δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι συνιστούν διάκριση απαγορευόμενη από το άρθρο 40, παράγραφος 3, της Συνθήκης, εφόσον στηρίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια, προσαρμοσμένα στις ανάγκες της όλης λειτουργίας της κοινής οργανώσεως αγοράς» (39).
59 Αντιθέτως, είναι αδιαμφισβήτητο ότι το διοικητικό κριτήριο που υιοθέτησαν οι αρχές του ομοσπόνδου κράτους του Schleswig-Holstein αποτελεί αντικειμενικό κριτήριο και ότι τα παρασχεθέντα από τις γερμανικές αρχές στατιστικά δεδομένα για τις ιστορικές αποδόσεις στην περιοχή αυτή είναι αξιόπιστα. Στο κάτω κάτω, τα δύο αυτά στοιχεία δεν αμφισβητήθηκαν. Κατά συνέπεια, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τήρησε τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στο άρθρο 3, παράγραφοι 1, 3 και 4, του επίμαχου κανονισμού.
60 Συνεπώς, σας προτείνω να δώσετε στο δεύτερο ερώτημα την εξής απάντηση: το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η περιφέρεια παραγωγής μπορεί να περιλαμβάνει ολόκληρη την περιφερειακή βασική έκταση και ότι το να ληφθούν υπόψη κριτήρια, όπως αυτό των «ειδικών διαρθρωτικών χαρακτηριστικών που επηρεάζουν τις αποδόσεις», το οποίο απαιτεί την περαιτέρω διαίρεση των περιφερειακών βασικών εκτάσεων σε διάφορες περιφέρειες παραγωγής με διαφορετικές μέσες αποδόσεις σε δημητριακά, δικαιολογείται μόνο στο μέτρο που το κριτήριο αυτό είναι το πλέον ενδεδειγμένο.
Συμπέρασμα
61 Ενόψει των ανωτέρω, σας προτείνω να απαντήσετε ως εξής στα ερωτήματα που υπέβαλε το Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht:
«1) Το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1765/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση καθεστώτος στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει σε κράτος μέλος να καθορίσει τις διάφορες περιφέρειες παραγωγής χωρίς να πραραθέσει τα κρίσιμα για τον καθορισμό αυτό "κριτήρια" στα εθνικά νομοθετήματα με τα οποία τίθενται σε εφαρμογή οι κοινοτικές διατάξεις.
2) Το προαναφερθέν άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, πρέπει να ερμηνευθεί, σε μια κατάσταση όπως αυτή στην παρούσα υπόθεση, υπό την έννοια ότι το κράτος μέλος, που καθόρισε ως περιφερειακή βασική έκταση κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του ανωτέρω κανονισμού όχι ολόκληρη την επικράτειά του αλλά τα διάφορα τμήματα αυτής, μπορεί να ορίσει επίσης ότι η καθορισθείσα περιφερειακή βασική έκταση αποτελεί περιφέρεια παραγωγής, χωρίς περαιτέρω διαίρεση. Το να ληφθεί υπόψη το κριτήριο που ανάγεται στα "ειδικά διαρθρωτικά χαρακτηριστικά που επηρεάζουν τις αποδόσεις", το οποίο απαιτεί την περαιτέρω διαίρεση των περιφερειακών βασικών εκτάσεων σε διάφορες περιφέρειες παραγωγής με διαφορετικές μέσες αποδόσεις σε δημητριακά, δικαιολογείται μόνο στο μέτρο που το κριτήριο αυτό είναι το πλέον ενδεδειγμένο.»
(1) - Στο εξής: Oberverwaltungsgericht.
(2) - ΕΕ L 181, σ. 12, στο εξής: κανονισμός ή επίμαχος κανονισμός.
(3) - Δεύτερη αιτιολογική σκέψη του επίμαχου κανονισμού.
(4) -
Οπ.π.
(5) - Σημείο 17 της γαλλικής μεταφράσεως των παρατηρήσεων της Επιτροπής.
(6) - Πέμπτη αιτιολογική σκέψη του επίμαχου κανονισμού.
(7) - Δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη. Ως «αντισταθμιστική πληρωμή» νοείται μια ενίσχυση για τις αροτραίες καλλιέργειες ή την παύση της καλλιέργειας γαιών.
(8) - Ενδέκατη και δωδέκατη αιτιολογική σκέψη του επίμαχου κανονισμού και άρθρο 8.
(9) - Δέκατη τρίτη και δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη.
(10) - Δέκατη έκτη αιτιολογική σκέψη και άρθρο 2, παράγραφος 5.
(11) - Πρόκειται για την επιλογή που έγινε στη συγκεκριμένη περίπτωση από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
(12) - Οι αποδόσεις αυτές αποκαλούνται άλλως «ιστορικές αποδόσεις».
(13) - Η υπογράμμιση δική μου.
(14) - Η υπογράμμιση δική μου.
(15) - Η υπογράμμιση δική μου.
(16) - BGBl. I, 1992, σ. 1991, στο εξής: KVO.
(17) - Σημείο 8 της γαλλικής μεταφράσεως των παρατηρήσεων της Επιτροπής.
(18) - Σημείο 9 της γαλλικής μεταφράσεως των παρατηρήσεων της Επιτροπής.
(19) - Βλ. ανωτέρω τα σημεία 15 έως 19 των προτάσεών μου.
(20) - Παράγραφος 9 του σημείου ΙΙ της γαλλικής μεταφράσεως του σκεπτικού της διατάξεως περί παραπομπής.
(21) -
Οπ.π., παράγραφος 5 του σημείου Ι του σκεπτικού.
(22) - Βλ. το σημείο 24 των προτάσεών μου.
(23) - Βλ. τα σημεία 46 επ. των προτάσεών μου.
(24) - Το μη διφορούμενο του κοινοτικού νομοθετήματος και η κατάρτιση σχεδίου περιφερειοποιήσεως με βάση ορισμένα κριτήρια σχετικά με το νομότυπο των οποίων προβληματίζεται.
(25) - Παράγραφοι 5, 6 και 9 του σημείου ΙΙ της γαλλικής μεταφράσεως του σκεπτικού της διατάξεως περί παραπομπής.
(26) - Οι παρατηρήσεις που υπέβαλαν η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και ο εκκαλών φαίνεται να βαίνουν προς την αυτή κατεύθυνση.
(27) - Η υπογράμμιση δική μου.
(28) - Ibidem.
(29) - Ibidem.
(30) - Πρόκειται για το Marsch, το Geest και το Ostholsteinisches Hόgelland.
(31) - Βλ. το σημείο 19 των προτάσεών μου.
(32) - Όπ.π.
(33) - Η υπογράμμιση δική μου.
(34) - Βλ. το σημείο 11 των προτάσεών μου.
(35) - Βλ. το σημείο 17 των προτάσεών μου.
(36) -
Αρθρο 3, παράγραφοι 1 και 4· βλ. τα σημεία 19 και 40 των προτάσεών μου.
(37) -
Αρθρο 3, παράγραφος 1, προς το τέλος.
(38) - Η ύπαρξη των στατιστικών αυτών αμφισβητείται από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η δε Επιτροπή τονίζει ότι ουδέποτε έλαβε γνώση αυτών.
(39) - Απόφαση της 14ης Ιουλίου 1994, C-353/92, Ελλάς κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1994, σ. Ι-3411, σκέψη 25).