61996CC0171_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - As questões prejudiciais e respectivo enquadramento normativo
1 A Royal Court of Jersey (a seguir «Royal Court») apresentou ao Tribunal de Justiça no presente processo - o primeiro no qual uma instância jurisdicional da ilha recorre ao mecanismo de cooperação instituído pelo artigo 177.º do Tratado - as seguintes questões prejudiciais:
«1) Partindo da premissa de que os nacionais britânicos não estão sujeitos a um controlo de imigração em Jersey e não podem ser expulsos de Jersey, tem o artigo 4.º do protocolo n.º 3 do acto de adesão do Reino Unido às Comunidades Europeias o efeito de os nacionais dos outros Estados-Membros também não poderem ser expulsos de Jersey?
2) Caso a resposta à primeira questão seja negativa, proíbe o referido artigo 4.º às autoridades competentes de Jersey a expulsão de um nacional de outro Estado-Membro, a menos que essa expulsão se justifique por razões de protecção da ordem pública, da segurança pública e da saúde pública?
3) Caso a resposta à segunda questão seja afirmativa, proíbe o referido artigo 4.º às autoridades competentes de Jersey a expulsão de Jersey de um nacional de outro Estado-Membro, quando as razões de protecção da ordem pública a que recorreram essas autoridades não conduziriam, na prática, à expulsão dessa pessoa do Reino Unido?»
2 A boa compreensão, antes mesmo da solução, das presentes questões prejudiciais exige que se recordem preliminarmente as relações de direito constitucional do bailiado de Jersey (Bailiwick of Jersey) com o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, bem como o estatuto de direito internacional de Jersey, também na sequência da adesão do Reino Unido às Comunidades Europeias em 1973 (1).
3 O bailiado de Jersey inclui, além da ilha do mesmo nome, as pequenas ilhas de Minquiers e de Ecréhos. Como as outras ilhas britânicas (2), não faz parte do Reino Unido e também não é uma das suas colónias (3).
Jersey é, em contrapartida, uma dependência da Coroa britânica (4), cuja relação constitucional (ou modus vivendi) com o Reino Unido evoluiu sob uma forma que não corresponde a um enquadramento rígido (5), baseando-se num equilíbrio singular e frágil entre direitos monárquicos e responsabilidades insulares de autogoverno (6). Jersey goza, com efeito, de uma larga autonomia legislativa, administrativa e jurisdicional relativamente ao Reino Unido (7).
4 Por outro lado, há que ter em conta que Jersey e as outras ilhas britânicas não têm personalidade internacional (entendido como o poder de agir de forma independente) e constituem, em direito internacional, simples subdivisões territoriais do Reino Unido (8). Esta conclusão parece, à primeira vista, incompatível com o que foi dito sobre as relações entre Jersey e o Reino Unido no plano do direito constitucional interno. A contradição é no entanto aparente. A situação constitucional especial reservada às ilhas britânicas pode ser considerada como uma simples forma de autogoverno prevista pela ordem jurídica interna do Reino Unido para uma parte do seu território nacional (9).
Com efeito, como já foi indicado (10), o desenvolvimento e a responsabilidade das relações internacionais das ilhas britânicas incumbe à Coroa, que actua através do Governo do Reino Unido.
Ora, segundo o direito internacional público, há que presumir que os tratados - bem como todos os actos pelos quais cada Estado manifesta a sua vontade de fazer parte deles: assinatura, ratificação, adesão - se aplicam não apenas ao território nacional mas também a todos os territórios de cujas relações internacionais cada parte contratante tem a responsabilidade, a menos que esta presunção seja ilidida por uma limitação expressa ou implícita do domínio de aplicação espacial do acordo (que poderá, por exemplo, resultar de uma cláusula que confere às partes a faculdade de aplicar o acordo a certos territórios dependentes) (11).
Além disto, antes de celebrar acordos internacionais aplicáveis às ilhas britânicas - e especialmente quando esta aplicação exige a adopção de novas disposições em matérias que são normalmente das competências dos órgãos legislativos insulares -, o Governo do Reino Unido tem por prática constante consultar as autoridades das ilhas (12).
5 As autoridades centrais consultaram, com efeito, as autoridades locais - em especial, e na parte que interessa para as presentes conclusões - após o pedido de adesão do Reino Unido às Comunidades Europeias, formalizado em 1967. Decidir se Jersey e as outras ilhas britânicas deviam ou não aderir à Comunidade (uma vez que, em qualquer caso, o Reino Unido iria aderir) suscitava de facto uma série de problemas, sobretudo devido à pequena superfície das ilhas, à sua proximidade relativamente ao continente e aos laços económicos estreitos que as ligam ao Reino Unido (e, em menor medida, à França). Tratava-se, em especial, de determinar que impacto teria a adesão do Reino Unido, na hipótese da entrada simultânea das ilhas britânicas e no caso inverso: i) sobre a situação da protecção especial das indústrias hortícolas e agrícolas insulares, ii) sobre os seus privilégios fiscais e aduaneiros históricos, iii) sobre as medidas de auxílio às actividades financeiras nas ilhas, que assentam no sigilo bancário estrito e na fixação de pequenas taxas de tributação, bem como iv) sobre as indústrias turísticas locais com carácter sazonal, em especial, sobre os aspectos do controlo da imigração e da segurança social (13).
6 Nos termos do artigo 227.º, n.º 4, do Tratado CE (a seguir «Tratado»), «As disposições do presente Tratado são aplicáveis aos territórios europeus cujas relações externas sejam asseguradas por um Estado-Membro.»
Em aplicação desta disposição, a adesão do Reino Unido às Comunidades Europeias deveria portanto implicar, necessariamente, a plena aplicabilidade do Tratado também às ilhas britânicas, incluindo Jersey (14).
7 O artigo 26.º, n.º 3, do Acto relativo às condições de adesão às Comunidades Europeias do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e às adaptações dos Tratados (a seguir «acto de adesão») (15) acrescentou, no entanto, ao artigo 227.º, já referido, um novo n.º 5 que, segundo uma formulação ambígua, prevê: «Em derrogação do disposto nos números anteriores... c) As disposições do presente Tratado só são aplicáveis às ilhas anglo-normandas e à ilha de Man na medida em que tal seja necessário para assegurar a aplicação do regime previsto para essas ilhas no Tratado relativo à adesão de novos Estados-Membros à Comunidade Económica Europeia e à Comunidade Europeia da Energia Atómica, assinado em 22 de Janeiro de 1972.»
8 O regime especial previsto para as ilhas britânicas, mencionado no artigo 227.º, n.º 5, do Tratado, é o instituído pelo protocolo n.º 3 do acto de adesão, respeitante às ilhas anglo-normandas e à ilha de Man (a seguir «protocolo»). O protocolo está anexo ao acto de adesão e faz parte integrante do Tratado (artigo 158.º do acto de adesão).
Como se sabe, a solução dos problemas acima indicados (v. n.º 5, supra) que prevaleceu durante as negociações para a adesão do Reino Unido às Comunidades foi autorizar importantes derrogações à plena aplicação do Tratado. Consequentemente, as disposições do Tratado que não estão especificamente mencionadas no protocolo não são aplicáveis às ilhas britânicas (16).
9 O protocolo prevê que as ilhas normandas e a ilha de Man estão incluídas na união aduaneira comunitária, mas excluídas do domínio da Política Agrícola Comum (17). Nos termos do artigo 1.º do protocolo, a regulamentação comunitária em matéria aduaneira e em matéria de restrições quantitativas aplica-se às ilhas britânicas «nas mesmas condições que ao Reino Unido» (18).
Quanto aos produtos agrícolas objecto de um regime de troca especial, o artigo 1.º, já referido, prevê a aplicabilidade nas ilhas britânicas: i) dos direitos niveladores e outras medidas de importação, face a países terceiros, previstos pela regulamentação comunitária e aplicáveis ao Reino Unido, e ii) das disposições comunitárias «necessárias para permitir a livre circulação e o respeito das condições normais de concorrência nas trocas comerciais desses produtos».
10 Quanto à delicada matéria da livre circulação de pessoas, o artigo 2.º do protocolo previu que: «Os direitos de que beneficiam as pessoas [das ilhas britânicas] no Reino Unido não são prejudicados pelo acto de adesão. Estas pessoas não beneficiam, porém, das disposições comunitárias relativas à livre circulação de pessoas e de serviços.»
É conveniente ler esta disposição em conjunto com o artigo 6.º, segundo o qual: «Para efeitos do disposto no presente protocolo, considera-se como sendo das ilhas anglo-normandas ou da ilha de Man qualquer cidadão britânico (19) que detenha essa cidadania em consequência de ele próprio, um dos seus pais ou um dos seus avós ter nascido, ter sido adoptado, naturalizado ou inscrito no registo civil numa das ilhas em questão; todavia, essa pessoa não será considerada para este efeito como sendo destes territórios se ela própria, um dos seus pais ou um dos seus avós tiver nascido, sido adoptado, naturalizado ou inscrito no registo civil no Reino Unido. Essa pessoa também não será assim considerada se, em qualquer altura, tiver residido habitualmente no Reino Unido durante cinco anos» (20).
11 Por fim, o protocolo previu também, através da breve disposição do artigo 4.º, um princípio geral de não discriminação: «As autoridades [das ilhas britânicas] aplicarão o mesmo tratamento a todas as pessoas singulares ou colectivas da Comunidade.»
12 Para completar o enquadramento normativo das questões prejudiciais, há que descrever a relação existente entre Jersey e o Reino Unido nos aspectos particulares, intimamente relacionados entre eles (21), da atribuição da cidadania britânica e do controlo da imigração.
13 Como as outras ilhas britânicas, Jersey faz parte, com o Reino Unido e a República da Irlanda, da denominada área comum de livre circulação (common travel area), na qual não existe um controlo sistemático da imigração, isto no que respeita às viagens locais internas (contrariamente às viagens com partida de ou com destino ao exterior da área comum) (22).
14 O British Nationality Act 1981 (23) prevê que uma pessoa nascida no Reino Unido, cujo pai ou cuja mãe: a) tenha a nacionalidade britânica ou b) resida ordinariamente e de modo permanente no Reino Unido, adquire a nacionalidade britânica (24).
Em aplicação do artigo 50.º, n.º 1, do British Nationality Act 1981, o conceito de Reino Unido inclui (excepto quando o contexto a isso se opõe) a Grã-Bretanha, a Irlanda do Norte e as ilhas normandas e de Man. As pessoas nascidas em Jersey de pais com a nacionalidade britânica, ou residentes ordinariamente e a título permanente na ilha, gozam, consequentemente, daquilo a que se chama o estatuto da nacionalidade comum (common nationality status) e são nacionais britânicos titulares - enquanto tais - do direito de permanência (right of abode) no Reino Unido (25).
15 De modo análogo, todos os cidadãos britânicos gozam do direito de permanecer em Jersey (enquanto parte do Reino Unido, para efeitos da nacionalidade) e - como a Royal Court recorda no presente pedido prejudicial - não podem ser expulsos do território da ilha (26).
No entanto, conclui-se do despacho de reenvio que os juízes penais insulares têm o poder de colocar os nacionais britânicos em regime de prova (bind over). O juiz pode, em vez de lhes aplicar uma pena, propor ao culpado que se comprometa a comparecer perante ele para que lhe seja aplicada a pena, numa dada data ou após um lapso de tempo determinado, em geral entre dois e três anos, com a obrigação de entretanto ter tido uma boa conduta e preencher as condições colocadas pela autoridade judicial para a aplicação desse regime. Estas condições podem incluir a obrigação de deixar o território de Jersey, sem aí voltar durante o período indicado. Se o culpado recusar esta proposta ou - caso contrário - violar eventualmente a ordem de bind over, está prevista a sua comparência no mesmo órgão jurisdicional e a sua punição pela infracção inicial que dera lugar à adopção da medida (27).
16 As pessoas que não têm a nacionalidade britânica, podem entrar e permanecer em Jersey (como em qualquer outra parte do Reino Unido), sem ter necessidade de autorização, quando são legitimamente titulares de um direito de livre circulação decorrente da regulamentação comunitária (28).
Além disto, como já foi indicado (29), as pessoas que não têm a nacionalidade britânica podem ser expulsas de Jersey - eventualmente por recomendação do juiz penal no momento em que aplica a sanção (30) - quando o Lieutenant Governor considerar que esta medida satisfaz o interesse geral.
17 Com base nas disposições especiais do anexo 4 do Immigration Act 1971, relativo à adaptação da regulamentação sobre a imigração das ilhas britânicas à legislação do Reino Unido, uma ordem de expulsão, que impõe ao seu destinatário que deixe o território de Jersey e que aí não regresse, tem efeito em todo o Reino Unido («como se a ordem fosse uma ordem de expulsão adoptada relativamente a si na acepção da presente lei») (31).
Não obstante o Secretary of State poder, em certos casos, decidir que uma ordem de expulsão adoptada em Jersey não produz efeitos fora da ilha (32), o juiz de reenvio afirmou que, concretamente, não existem precedentes neste sentido. Na prática, uma ordem de expulsão adoptada pelas autoridades competentes de uma das ilhas britânicas produz efeitos não apenas no território da ilha em questão mas também em todo o Reino Unido.
II - Contexto factual do processo principal
18 Os factos que estão na origem do processo pendente na Royal Court podem resumir-se deste modo. Rui Alberto Pereira Roque, cidadão português, chegou pela primeira vez a Jersey em Fevereiro de 1992 para se juntar à sua família, que aí residia, e foi admitido sem qualquer restrição, em conformidade com o disposto no artigo 7.º, n.º 1, do Immigration Act 1988 (33).
No mês de Outubro de 1993, com a idade de 19 anos, R. A. Pereira Roque, a trabalhar há alguns meses como porteiro de noite num hotel, foi acusado de furtar 1 300 UKL no seu local de trabalho. Reconhecendo-se culpado, foi colocado em regime de prova por um ano, com a obrigação de efectuar um total de 80 horas de trabalho de interesse geral. Nessa ocasião, R. A. Pereira Roque foi também avisado, pelos serviços de imigração de Jersey, de que, em caso de nova infracção penal da sua parte, se recomendaria ao Lieutenant Governor a sua expulsão da ilha.
Tendo encontrado de novo um emprego em Abril de 1994, mais uma vez como porteiro de um hotel, R. A. Pereira Roque foi acusado de três furtos de bens mobiliários, pertencentes a clientes e a um outro trabalhador, e foi condenado, no mês de Outubro seguinte, a uma pena de prisão de 14 semanas. A ordem de colocação em regime de prova foi anulada. O juiz penal não considerou, no entanto, oportuno recomendar a expulsão de R. A. Pereira Roque do território de Jersey.
19 A pedido do Chief Inspector of Immigration, em Dezembro de 1994, o advogado de R. A. Pereira Roque apresentou observações escritas sobre a proposta de expulsão do seu cliente. Resulta do despacho de reenvio que, apesar de o Chief Inspector ter, no seu pedido, proposto um encontro com R. A. Pereira Roque, para avaliar a correcção da sua recomendação, este nunca teve lugar.
Em 22 de Dezembro de 1994, o Lieutenant Governor ordenou a expulsão de R. A. Pereira Roque de Jersey, considerando-a conforme com o interesse geral, por acto não fundamentado nem susceptível de recurso num órgão jurisdicional administrativo (34). Em 3 de Janeiro de 1995, R. A. Pereira Roque recorreu à Royal Court para que esta reexaminasse a legalidade da medida em questão. A pedido de R. A. Pereira Roque, o juiz de reenvio suspendeu a execução da ordem de expulsão até à decisão quanto ao mérito.
20 Segundo o demandante no processo principal, o exercício do poder de expulsão por parte do Lieutenant Governor está limitado pelo artigo 4.º do protocolo, que impõe às autoridades de Jersey aplicar o mesmo tratamento a todas as pessoas singulares ou colectivas da Comunidade, tendo em conta as situações que, nos territórios aos quais se aplica plenamente o Tratado, são regidas pelo direito comunitário. R. A. Pereira Roque beneficiava, durante o período controvertido, de um direito de entrada e de permanência no Reino Unido na acepção do direito comunitário, na qualidade de trabalhador e/ou pessoa dependente de um trabalhador (35). A sua situação é portanto abrangida pelo artigo 4.º
Uma vez que os cidadãos britânicos não nacionais de Jersey não podem ser expulsos de Jersey, daqui resulta que o mesmo tratamento se aplica também a um nacional de um outro país comunitário, que - como R. A. Pereira Roque, no caso em apreço - invoca o direito de circular livremente para exercer um trabalho.
21 Em qualquer caso, mesmo se se admitir a legalidade de uma ordem de expulsão adoptada pelas autoridades de Jersey em relação a alguém na situação de R. A. Pereira Roque, uma tal medida obrigaria o destinatário, até à sua eventual revogação, a permanecer fora do território não apenas de Jersey mas também de todo o Reino Unido. Em consequência, uma medida deste tipo não poderia ser adoptada a não ser em conformidade com a legislação britânica.
Dito de outra forma, segundo R. A. Pereira Roque, mesmo as ordens de expulsão adoptadas pelas autoridades de Jersey relativamente a pessoas singulares da Comunidade, que estão numa situação jurídica que, em territórios a que se aplica plenamente o Tratado, é regida pelo direito comunitário, devem estar em conformidade com os princípios fixados por este último. Os conceitos de «interesse geral» e de «ordem pública» devem portanto ser apreciados com base em processos e critérios de fundo previstos pelo artigo 48.º, n.º 3, do Tratado (36) e pela Directiva 64/221 (37).
Segundo o demandante, a medida adoptada contra si é portanto ilegal: a expulsão de Jersey de uma pessoa condenada por delitos menores - tal como no caso em apreço - não está em conformidade com o interesse geral e é portanto desproporcionada relativamente à infracção cometida, uma vez que esta medida implica, entre outras consequências, a separação do interessado da sua família. A ilegalidade da medida em questão é tanto mais evidente quanto a ordem jurídica de Jersey não prevê um processo de recurso para o reexame do mérito da medida.
R. A. Pereira Roque considera também ilógicos os argumentos avançados pelo Lieutenant Governor, que assimila Jersey ao Reino Unido (para excluir o carácter discriminatório da proibição de expulsão da ilha dos cidadãos britânicos) e, por outro lado, sustenta que o conceito de ordem pública pode ser entendido diferentemente nas duas ordens jurídicas, enquanto, ao invés, a expulsão - que é uma medida destinada a agir no conjunto do território da common travel area - exige, em consideração dos seus efeitos, uma definição uniforme das razões que a podem justificar.
22 O Lieutenant Governor responde a isto que, segundo o direito internacional público, os Estados podem expulsar os estrangeiros mas não os seus próprios cidadãos. O exercício do poder de expulsão, continua, é sempre por natureza «discriminatório», sem que por isso seja abrangido pelo artigo 4.º do protocolo. De resto, o artigo 48.º, n.º 3, do Tratado e a Directiva 64/221 permitem a expulsão dos nacionais de outros Estados-Membros, apesar da proibição geral de discriminação em razão da nacionalidade prevista pelo artigo 6.º do Tratado.
Além disto, admitir a tese de R. A. Pereira Roque levaria ao resultado singular de que os nacionais de todos os Estados-Membros teriam o direito de entrar no território de Jersey, e de aí permanecer, sem estarem sujeitos ao controlo de imigração nem poderem ser expulsos, mesmo com fins diferentes dos autorizados pelo direito comunitário. Segundo o Lieutenant Governor, isto acabaria por ser contrário à disposição segundo a qual as disposições do Tratado relativas à livre circulação das pessoas não se aplicam na ilha.
Ainda segundo o Lieutenant Governor, a cláusula de não discriminação prevista no protocolo não pode ser interpretada no sentido de que as autoridades de Jersey são obrigadas a reservar o mesmo tratamento aos cidadãos britânicos e aos nacionais comunitários, seja introduzindo limitações ao direito de entrada e de permanência na ilha dos primeiros, seja abolindo, pelo contrário, as restrições existentes na matéria relativamente aos segundos.
Consequentemente, o artigo 4.º do protocolo não limita o poder das autoridades insulares competentes de expulsar, por razões de ordem pública ou outras, os nacionais da Comunidade.
23 A título subsidiário, segundo o Lieutenant Governor, o argumento segundo o qual deverá exercer o seu poder de expulsão de forma análoga às autoridades do Reino Unido também não é válido por outras razões. Isto seria uma forma de tornar sub-repticiamente aplicáveis na ilha as disposições do Tratado relativas à livre circulação de pessoas e também uma violação do princípio, elaborado pelo Tribunal de Justiça, segundo o qual os Estados-Membros permanecem livres de determinar, à luz das exigências nacionais, as suas necessidades de ordem pública.
Por outro lado, acrescenta o Lieutenant Governor, o carácter justificado da medida de expulsão deve ser apreciado verificando se a presença da pessoa interessada no território constitui ou não uma ameaça real e suficientemente séria para a sociedade; é, portanto, perfeitamente lógico que a autoridade nacional competente deva, em cada caso, interpretar o conceito de ordem pública relativamente à natureza e às exigências da sociedade no território do qual o interessado se encontra.
III - Direito da Royal Court de recorrer ao Tribunal de Justiça a título prejudicial em aplicação do artigo 177.º do Tratado
24 Na formulação da solução proposta às questões prejudiciais aqui apresentadas, partiremos do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Barr e Montrose Holdings (38), de resto, invocado - em apoio das posições respectivas e opostas no presente processo - quer pelas partes no litígio no processo principal quer pelos Governos do Reino Unido e da França, bem como pela Comissão.
Este precedente é, antes de mais, pertinente para verificar se o Tribunal de Justiça é competente para fornecer a título prejudicial os elementos de interpretação solicitados pela Royal Court, que - como já se indicou anteriormente (v. nota 7) - faz parte da ordem judicial da ilha e não do Reino Unido.
Basta recordar aqui o que disse o Tribunal de Justiça no acórdão Barr e Montrose Holdings sobre o pedido de interpretação a título do artigo 177.º do Tratado, que lhe foi enviado nesse processo por um juiz da ilha de Man: «... nos termos do artigo 1.º, n.º 3, do tratado [relativo à adesão do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte à Comunidade Económica Europeia e à Comunidade Europeia da Energia Atómica], as disposições respeitantes aos poderes e competências das instituições das Comunidades se aplicam a respeito do protocolo n.º 3 que, nos termos do artigo 158.º do acto de adesão, faz parte integrante do referido acto. Por isso, a competência prejudicial atribuída ao Tribunal de Justiça pelo artigo 177.º do Tratado abrange o protocolo n.º 3.
Deve também considerar-se que a aplicação uniforme do protocolo n.º 3 não poderia ser assegurada na ilha de Man se os seus órgãos jurisdicionais não pudessem interrogar o Tribunal de Justiça sobre a interpretação desse protocolo, sobre a interpretação da regulamentação comunitária para a qual o protocolo remete e sobre a validade dessa regulamentação, bem como sobre a interpretação e a validade dos actos adoptados pelas instituições da Comunidade com base no protocolo n.º 3.
Daí resulta que, para assegurar essa aplicação uniforme, a Deputy High Bailiff's Court deve ser considerada órgão jurisdicional competente para submeter questões sobre essas matérias ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 177.º do Tratado» (39). A mesma conclusão se impõe totalmente, mutatis mutandis, no presente processo.
IV - Solução da primeira questão prejudicial
25 Mas há mais. É sobretudo quanto ao mérito, em matéria de interpretação da obrigação de igualdade de tratamento prevista pelo artigo 4.º do protocolo, que o acórdão Barr e Montrose Holdings é pertinente para efeitos das presentes conclusões.
Nesse processo, C. S. Barr, nacional britânico, e a sociedade Montrose, que o empregava como jurista de empresa, foram acusados, em processo penal, de ter violado a lei sobre o controlo do emprego da ilha de Man, que reservava o acesso ao emprego na ilha aos «trabalhadores da ilha de Man» e aos trabalhadores na posse da autorização especial passada pelo Department of Health and Social Security. Na Deputy High Bailiff's Court, C. S. Barr e a sociedade Montrose invocaram a ilegalidade da legislação em questão, por violação do artigo 4.º do protocolo: as disposições impugnadas dispensavam da obrigação de obter a referida autorização para os empregos de comissário ou de membro da polícia e de outras actividades ao serviço da Coroa por conta do Reino Unido, tendo por consequência reservar um tratamento mais favorável aos nacionais do Reino Unido e da República da Irlanda.
26 Respondendo às questões apresentadas pelo juiz da ilha de Man, o Tribunal de Justiça acolheu, antes de mais, o argumento avançado pelo Governo do Reino Unido, segundo o qual «... a regra enunciada no artigo 4.º do protocolo n.º 3 não pode ser interpretada de forma a torná-la um meio indirecto para aplicar no território da ilha de Man disposições comunitárias que no mesmo não são aplicáveis nos termos do artigo 227.º, n.º 5, alínea c), do Tratado CEE e do artigo 1.º do protocolo n.º 3, como as regras relativas à livre circulação de trabalhadores» (40).
27 Por outro lado, o Tribunal de Justiça rejeitou a interpretação do artigo 4.º, já referido - igualmente proposta pelo Governo do Reino Unido -, segundo a qual a obrigação de igualdade de tratamento instituída por esta disposição seria limitada unicamente ao sector da livre circulação de mercadorias, a que se refere o artigo 1.º do protocolo.
O Tribunal de Justiça afirmou que o artigo 4.º se refere às pessoas singulares e colectivas e que «... Deve, pois, reconhecer-se a esta última disposição um alcance autónomo. A mesma deve ser interpretada no sentido de que se opõe a qualquer discriminação entre as pessoas singulares e colectivas dos Estados-Membros no que respeita às situações que, nos territórios onde se aplica integralmente o Tratado, são regidas pelo direito comunitário» (41). E como o acesso ao emprego faz parte dessas situações, o Tribunal de Justiça concluiu que o artigo 4.º do protocolo lhe é aplicável, ainda que as disposições comunitárias relativas à livre circulação de trabalhadores não se apliquem na ilha de Man (42).
28 Há que aplicar estes princípios no processo que nos ocupa. O problema submetido ao Tribunal de Justiça, convém recordá-lo, é saber se uma ordem de expulsão do tipo da adoptada pelo Lieutenant Governor de Jersey relativamente a R. A. Pereira Roque é compatível com a proibição de discriminação prevista pelo artigo 4.º do protocolo.
29 Precise-se, antes de mais, que o artigo 4.º deve ser considerado aplicável no caso em apreço, não obstante a inaplicabilidade à ilha de Jersey das disposições comunitárias relativas à livre circulação dos trabalhadores. Com efeito, é incontestável que uma medida deste tipo - no contexto factual do processo principal, tal como já foi descrito (v. n.os 18 e 19) - tem uma incidência significativa sobre as possibilidades concretas de um nacional comunitário, como R. A. Pereira Roque, aceder a um emprego na ilha (43) (ou de aí se instalar, como pessoa a cargo, com um ascendente que aí trabalhe).
O argumento do Governo do Reino Unido, segundo o qual é preciso deduzir do acórdão Barr e Montrose Holdings que o controlo da imigração é absolutamente estranho ao domínio de aplicação do artigo 4.º do protocolo, afigura-se portanto sem valor.
30 Quanto à apreciação do carácter pretensamente discriminatório, em favor dos nacionais britânicos, das medidas de expulsão de Jersey que o Lieutenant Governor pode adoptar nos termos do artigo 3.º, n.º 5, alínea b), do Immigration Act 1971, impõem-se, em nosso entender, algumas reflexões sobre o poder reconhecido na matéria aos Estados pela ordem jurídica internacional.
31 A determinação da nacionalidade constitui fundamentalmente o meio de definir o substrato pessoal do Estado e, em direito internacional, é tradicionalmente considerada como relevando do seu domínio reservado (44), mantendo-se potencialmente submetida a certas restrições decorrentes do direito consuetudinário ou dos Tratados (45).
32 Também na ordem jurídica comunitária, o Tribunal reconheceu sempre a competência exclusiva dos Estados-Membros para determinar unilateralmente as condições de aquisição e de perda da nacionalidade, sublinhando no entanto que - sem dúvida devido aos seus efeitos indirectos na determinação do domínio de aplicação ratione personae das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado (46) - esta competência deve ser exercida respeitando o direito comunitário (47).
Ao mesmo tempo que instituiu a cidadania da União (48), o Tratado da União Europeia não afectou, de modo algum, o poder exclusivo de determinar a nacionalidade, que compete aos Estados-Membros, como resulta das disposições pertinentes do Tratado e da declaração sobre a cidadania de um Estado-Membro anexo à acta final (49).
33 Por fim, a nacionalidade de um Estado-Membro pode ter alcance e conteúdo diferentes para efeitos do direito nacional e do direito comunitário. Este é o caso que aqui nos interessa: os cidadãos das ilhas britânicas, sendo nacionais britânicos para todos os efeitos em direito interno, e sendo abrangidos pela definição de «nacionais britânicos», para efeitos dos Tratados que instituem a Comunidade, contida na declaração do Governo do Reino Unido de 1983, não beneficiam das disposições do Tratado em matéria de livre circulação de pessoas (50).
34 O acolhimento e a expulsão de estrangeiros são também matérias da competência tradicional do domínio reservado do Estado, tratando-se de poderes de autoprotecção relacionados com interesses públicos essenciais e com a soberania de cada Estado.
35 O princípio que acabámos de recordar mantém-se, mesmo se se reconhecer que o poder discricionário de expulsão de estrangeiros, cuja presença no território foi considerada indesejável, está limitado pela relação bilateral que se cria, com direitos e obrigações recíprocos, entre o Estado de acolhimento e o Estado da nacionalidade do estrangeiro admitido: uma relação que determina que este último tem a obrigação de acolher os seus nacionais legitimamente expulsos de um outro Estado, enquanto o Estado de acolhimento deve, por seu lado, reservar um tratamento equitativo e razoável aos estrangeiros que estão no seu território.
Se é assim, o poder discricionário do Estado em matéria de expulsão afigura-se limitado em razão da função e do objectivo desse poder, que deverá portanto ser exercido de boa fé (isto é, não para outros fins tais como o genocídio, a expropriação do património ou o abandono do indivíduo à perseguição no seu Estado de origem) e com base numa fundamentação razoável (tal como a violação de disposições sobre o controlo da imigração do Estado de acolhimento, a implicação em actividades criminais ou outras considerações políticas ou de segurança pública). As razões que motivam a expulsão devem, além disso, ser cuidadosamente apreciadas pelo Estado que aplica esta medida relativamente aos interesses contrários do estrangeiro (incluindo os seus direitos individuais, o direito de não ser separado da sua família, os seus bens e outros elementos eventuais de ligação com o Estado de residência e as suas expectativas legítimas) (51).
36 O que acabámos de recordar explica, entre outros, por que motivo o exercício do poder de expulsão (ou de recusa de admissão ou de residência) só se pode referir aos estrangeiros.
A jurisprudência comunitária admite-o também, enquanto expressão de um princípio de direito internacional público que o Tratado deixa em vigor nas relações entre Estados-Membros. O Tribunal de Justiça precisou, com efeito, que as medidas de expulsão adoptadas por Estados-Membros relativamente a estrangeiros comunitários - em conformidade com as condições enunciadas pelo artigo 48.º, n.º 3, do Tratado e pela Directiva 64/221, e em qualquer caso por razões diferentes da omissão das formalidades relativas ao controlo de estrangeiros - não dão lugar a restrições discriminatórias à liberdade de circulação de pessoas (52).
37 À luz do que precede, consideramos - quanto à solução da primeira questão prejudicial - que a obrigação de igualdade de tratamento entre as pessoas da Comunidade, imposta às autoridades de Jersey pelo artigo 4.º do protocolo, não é, no caso em apreço, violada pelo simples facto de os nacionais de outros Estados comunitários estarem, diferentemente dos cidadãos britânicos, sujeitos aos controlos sobre imigração na ilha e à adopção de medidas coercivas de afastamento do seu território.
38 Dado que o protocolo faz parte integrante do Tratado (v. n.º 8, supra), a obrigação de «aplicar o mesmo tratamento a todas as pessoas singulares ou colectivas da Comunidade» deve ser logicamente interpretada à luz do direito comunitário.
Quanto a isto, convém recordar os princípios elaborados pelo Tribunal de Justiça para a aplicação do artigo 6.º (ex-artigo 7.º) do Tratado no que se refere à cláusula geral de não discriminação com base na nacionalidade, cujo artigo 4.º pode razoavelmente ser considerado o artigo equivalente do protocolo (53). Com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça, os Estados-Membros devem em princípio conceder aos estrangeiros comunitários o tratamento reservado aos seus próprios nacionais: isto não obsta a que se considere justificada uma diferença de tratamento entre estas duas categorias, quando se trate de situações juridicamente distintas segundo critérios não arbitrários e razoáveis, isto é, desprovidos de efeitos discriminatórios contrários ao direito comunitário (54).
39 No domínio específico da igualdade de tratamento entre trabalhadores, o princípio geral enunciado pelo artigo 6.º, já referido, recebe uma aplicação concreta nos artigos 48.º a 51.º do Tratado. A proibição geral de não discriminação em razão da nacionalidade implica que os nacionais de outros Estados-Membros não podem ser tratados diferentemente dos do Estado de acolhimento no que se refere às condições de acesso ao emprego e trabalho, nomeadamente, em matéria de remuneração, de despedimento, de reemprego e de protecção social (55).
O Tribunal de Justiça excluiu, no entanto, a existência de uma discriminação ilegal quando um Estado-Membro aplica aos trabalhadores de outros Estados-Membros, com base em elementos objectivos, a sua legislação relativa ao controlo de imigração, desde que esta não implique restrições indevidas ao direito de entrada e de residência desses trabalhadores (56).
40 Deixemos de lado a questão de saber se o bailiado de Jersey faz parte do Reino Unido, do ponto de vista do direito internacional e para todos os fins úteis nesse âmbito (v. n.º 4, supra). Isto não levanta qualquer dúvida para efeitos da nacionalidade: os seus cidadãos são nacionais britânicos e gozam da nacionalidade comum (57). Estas disposições em matéria de nacionalidade incluem-se plenamente no domínio reservado do Reino Unido (58).
Em seguida, uma vez que todos os nacionais britânicos têm o direito de residir (right of abode) numa qualquer parte do Reino Unido, não podem ser objecto de medidas administrativas de expulsão do seu território (59). O acolhimento e a expulsão de estrangeiros são matérias certamente incluídas no domínio reservado do Reino Unido (60).
Contrariamente ao que foi avançado por R. A. Pereira Roque, a expulsão de nacionais britânicos pelas autoridades de Jersey - isto é, a expulsão de nacionais do Reino Unido do território do Reino Unido - está portanto proibida por um princípio de direito internacional público e não decorre de uma alegada escolha legislativa discricionária do States.
41 Nestas condições, não se vê de que modo, perante a diferença evidente de situação entre nacionais britânicos e estrangeiros, mesmo comunitários, se pode atribuir efeitos discriminatórios ao facto de as autoridades de Jersey continuarem a poder expulsar os nacionais de um Estado-Membro da Comunidade, ou a recusar-lhes a entrada ou a residência no território da ilha.
42 Sobretudo - como sublinham o Lieutenant Governor, o Governo do Reino Unido e a Comissão - a solução contrária teria consequências manifestamente ilógicas. Com efeito, dado que o poder de expulsão das autoridades de Jersey não está submetido aos limites substantivos e processuais do artigo 48.º, n.º 3, do Tratado e da Directiva 64/221 (v. n.º 44, infra), o nacional comunitário beneficiaria na ilha (no território da qual não se aplicam as disposições em matéria de livre circulação) de um direito de residência absoluto e ilimitado, bem mais vasto do que o que lhe é reconhecido nos outros Estados-Membros (v. n.º 21, supra).
43 Propomos consequentemente que se responda à primeira questão prejudicial apresentada pela Royal Court - sob reserva das precisões introduzidas a seguir (v. n.os 46 a 52, infra) - no sentido de que o artigo 4.º do protocolo não implica a proibição de expulsar do território de Jersey os nacionais de um Estado-Membro que não o Reino Unido. A isenção dos controlos de imigração no território de Jersey e a proibição de expulsão não se aplicam aos cidadãos britânicos unidos aos cidadãos de Jersey por um laço de nacionalidade comum.
V - Solução da segunda questão prejudicial
44 Sobre as duas questões restantes, não pode, em princípio, ser questão de se aplicar à acção administrativa das autoridades de Jersey os limites substanciais e processuais impostos pelo artigo 3.º do Tratado e pela Directiva 64/221 (61).
Esta conclusão parece impor-se à luz do acórdão Barr e Montrose Holdings, já referido (62): a obrigação de igualdade de tratamento prevista no artigo 4.º do protocolo não pode ser interpretada de forma a daí retirar um fundamento indirecto para aplicar no território das ilhas britânicas disposições comunitárias que não podem ser aí aplicadas nos termos do artigo 227.º, n.º 5, alínea c), do Tratado e do artigo 1.º do protocolo n.º 3, tais como as disposições sobre a livre circulação de trabalhadores.
45 Dito isto, vejamos as indispensáveis precisões que entendemos necessário acrescentar.
46 Reflictamos um instante no conteúdo exacto (independentemente da aplicação dos limites substanciais e processuais enunciados no artigo 48.º, n.º 3, do Tratado e na Directiva 64/221, que, como já indicámos, não são pertinentes no contexto do processo principal) do princípio da igualdade de tratamento dos trabalhadores nacionais e estrangeiros, que os Estados-Membros são em princípio obrigados a respeitar - no que se refere ao direito de entrada e de residência -, em especial, face ao recente reconhecimento da cidadania da União Europeia, que se adquire e se perde ao mesmo tempo que a cidadania nacional.
O direito comunitário está, com efeito, a evoluir de modo cada vez mais acentuado para a equiparação dos direitos dos estrangeiros comunitários aos dos nacionais dos Estados-Membros de acolhimento. Não apenas o Tratado da União Europeia criou a cidadania da União (63) mas o Tribunal de Justiça reconhece há muito tempo - para dar apenas um exemplo (64) - uma exigência análoga de equiparação entre estas duas categorias de sujeitos no que se refere ao direito de recurso à justiça em matéria tanto civil como penal (65).
47 No âmbito do controlo sobre a imigração, parece claro que uma medida de expulsão tem, para o estrangeiro comunitário que se estabeleceu legalmente e se integrou bem no território de um Estado-Membro - e cuja situação é, por esse facto, comparável em numerosos aspectos à do nacional desse Estado -, consequências nitidamente mais graves e com carácter de «punição» do que, por exemplo, uma recusa inicial de entrada: a expulsão implica, com efeito, necessariamente, o abandono do trabalho ou da escola, da família e dos amigos, bem como da casa.
Ao invés, os nacionais de um Estado-Membro que foram condenados por delitos graves, não podendo ser expulsos, devem purgar a sua pena, ainda que severa, no interior desse Estado. No entanto, independentemente da autoridade do princípio de direito internacional público várias vezes repetido, temos o direito de perguntar por que motivo não pode ser e não deve ser proporcionado aos estrangeiros comunitários que legalmente imigraram e se estabeleceram no território do Estado em questão um tratamento análogo (66).
48 Consideramos que, se é verdade que, em direito comunitário, os Estados-Membros mantêm o poder de expulsar os estrangeiros comunitários, decorre da obrigação de igualdade de tratamento que - abstraindo os limites substanciais e processuais impostos pelo artigo 48.º, n.º 3, do Tratado e pela Directiva 64/221 - a necessidade de recorrer a tais medidas relativamente a essa categoria de imigrantes deve, cada vez mais, ter um carácter excepcional e ser limitada aos casos nos quais a presença permanente do estrangeiro no território do Estado constitui uma ameaça efectiva e suficientemente séria para os seus interesses fundamentais (67).
49 Considerações análogas impõem-se, em nosso entender, mutatis mutandis, no que se refere aos limites nos quais as autoridades de Jersey podem tratar os nacionais de outros Estados-Membros da Comunidade diferentemente dos cidadãos britânicos em matéria de controlo sobre a imigração.
Consideramos, precisamente, não poder partilhar das observações da Comissão, segundo as quais, ao deslocar o centro da análise relativa à igualdade de tratamento da possibilidade de adoptar a medida, para a severidade dessa última relativamente aos factos invocados para a justificar, acabaríamos, em violação da doutrina enunciada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Barr e Montrose Holdings, por aplicar o princípio da proporcionalidade, isto é, uma disposição comunitária distinta e separada, não prevista pelo protocolo.
Na realidade, é justamente o contrário que nos parece inegável: isto é, que - uma vez admitido o poder das autoridades de Jersey de expulsar os nacionais comunitários não britânicos - a obrigação de aplicar o mesmo regime a todas as pessoas singulares da Comunidade, sem consideração da sua nacionalidade, só pode ser preenchida na medida em que as ordens de expulsão adoptadas de modo discricionário na ilha satisfaçam uma exigência fundamental de proporcionalidade (68).
Dito de outro modo, nesta matéria, é justamente a proporcionalidade que garante a igualdade de tratamento: precisamente porque os cidadãos britânicos não podem ser objecto de medidas de expulsão, as autoridades de Jersey são chamadas, em aplicação do artigo 4.º do protocolo, a só adoptar estas medidas, relativamente a nacionais de Estados-Membros que não o Reino Unido, nos casos em que a presença permanente do imigrante comunitário no território da ilha representa uma ameaça efectiva e suficientemente séria para os interesses fundamentais da comunidade local, tais como os relativos à ordem pública, à segurança pública ou à saúde pública.
50 No que se refere, em especial, ao recurso às justificações de «ordem pública» e de «segurança pública» - que devem ser interpretadas e aplicadas pelas autoridades insulares tendo em conta os interesses fundamentais da sociedade de Jersey no momento -, resulta ainda do princípio da não discriminação indicado que o comportamento pessoal do estrangeiro comunitário não parece constituir uma ameaça efectiva e suficientemente séria para os interesses fundamentais do bailiado, quando, face a um comportamento análogo por parte de cidadãos britânicos, as autoridades de Jersey não tenham o hábito de adoptar medidas repressivas, mas efectivamente destinadas a combater esse comportamento.
51 Com base nesta premissa, concordamos com a Comissão quando afirma que - para efeitos de apreciar se o recurso à expulsão do nacional comunitário não britânico pode, nas circunstâncias concretas do caso em apreço, ser considerado proporcionado, isto é, conforme com a obrigação de igualdade de tratamento imposta pelo artigo 4.º do protocolo - o elemento de comparação adequado reside na prática dos órgãos jurisdicionais penais de Jersey em matéria de bind over (v. n.º 15, supra).
Com efeito, ainda que esta última medida restritiva seja objecto de uma espécie de negociação com o arguido e tenha efeitos limitados no tempo, os dois tipos de medida apresentam analogias importantes, como reconheceu o advogado-geral J. P. Warner no processo Saunders (69). Nesta perspectiva, parece-nos muito significativo que o Lieutenant Governor e o Governo do Reino Unido tenham afirmado que os órgãos jurisdicionais penais de Jersey recorrem com uma certa frequência ao bind over relativamente aos autores de furtos e que as medidas deste tipo dizem respeito, na sua imensa maioria, a pessoas originárias do Reino Unido, o que a Royal Court poderá verificar com precisão.
52 Por fim, resulta da proibição de discriminação em razão da nacionalidade prevista no artigo 4.º do protocolo, interpretado nos termos já indicados, a obrigação para as autoridades de Jersey de procurar, em cada caso em que se levanta a questão da expulsão eventual de um estrangeiro comunitário, um equilíbrio entre os interesses protegidos pela medida a adoptar e os direitos fundamentais do indivíduo interessado. Estes direitos incluem, em especial, o direito ao respeito da sua vida privada e familiar, igualmente em relação com a duração da sua residência passada no território do bailiado.
VI - Solução da terceira questão prejudicial
53 A terceira questão prejudicial suscitada pela Royal Court deve, em nosso entender, ser, ao invés, resolvida no sentido de que o artigo 4.º do protocolo não proíbe as autoridades competentes de Jersey de expulsar do território da ilha um nacional de um outro Estado-Membro, mesmo se as considerações de ordem pública nas quais se baseia a medida não correspondem na prática às que justificariam a expulsão do interessado do Reino Unido.
Esta solução decorre da premissa enunciada acima. Em matéria de expulsão, as justificações de «ordem pública» e de «segurança pública» devem ser interpretadas e aplicadas pelas autoridades da ilha, tendo em conta os interesses fundamentais da sociedade de Jersey: e isto, uma vez que não é aplicável ao território de Jersey e à acção das suas autoridades a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual o conceito de ordem pública, enquanto derrogação aos princípios fundamentais da igualdade de tratamento e da livre circulação, deve ser interpretado estritamente e sob controlo das instituições da Comunidade (70).
54 Esta solução tem, aliás, consequências muito importantes no que se refere à questão - que não foi expressamente suscitada pelo juiz nacional nas suas questões prejudiciais - do efeito, no território do Reino Unido exterior à ilha de Jersey, de uma ordem de expulsão do território do bailiado, adoptada pelas autoridades insulares.
55 Como já indicámos acima (71), o Anexo 4, artigo 3.º, do Immigration Act 1971 prevê que uma tal medida produz efeitos em todo o Reino Unido, excepto se o Secretary of State limitar expressamente, no caso concreto, esses efeitos ao território da ilha.
No entanto, a legalidade desta extensão automática deve ser excluída precisamente em razão da não aplicação a Jersey das restrições substanciais e processuais à expulsão, previstas pelo artigo 48.º, n.º 3, do Tratado e pela Directiva 64/221, que poderia permitir que uma medida de expulsão fosse adoptada com base em justificações mais ou menos diferentes das impostas pela regulamentação comunitária no Reino Unido. Dito de outro modo, é a extensão da medida de expulsão a todo o território do Reino Unido que deve ser objecto de uma disposição expressa.
56 Consequentemente, estamos de acordo com as conclusões formuladas pela Comissão no caso de o Secretary of State omitir prever expressamente que uma medida de expulsão adoptada pelo Lieutenant Governor relativamente a um nacional comunitário não britânico não produz efeitos fora do território de Jersey. Esta omissão não poderá, em caso algum, habilitar as autoridades do Reino Unido a recusar a entrada do interessado no território nacional (com exclusão, evidentemente, do território de Jersey), se a recusa se basear na medida em causa.
VIII - Conclusões
À luz das observações precedentes, propomos ao Tribunal de Justiça que responda nestes termos às questões prejudiciais apresentadas pela Royal Court:
«1) O artigo 4.º do protocolo n.º 3 do Acto relativo às condições de adesão às Comunidades Europeias do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e às adaptações dos Tratados não tem por efeito que os nacionais de um Estado-Membro que não o Reino Unido não possam ser expulsos do território do bailiado de Jersey, apesar do facto de os nacionais britânicos não estarem sujeitos aos controlos de imigração nesse território nem serem susceptíveis de expulsão.
2) No entanto, o artigo 4.º, já referido, proíbe as autoridades competentes de Jersey de expulsar de Jersey um nacional de um Estado-Membro que não o Reino Unido, a menos que a presença permanente do interessado no território do bailiado constitua uma ameaça efectiva e suficientemente séria para os seus interesses fundamentais, tais como os relativos à ordem pública, à segurança pública ou à saúde pública.
Estes conceitos devem ser interpretados e aplicados pelas autoridades da ilha, tendo em conta os interesses fundamentais da sociedade de Jersey na época de referência.
Em especial, não se pode considerar que o comportamento pessoal de um nacional comunitário não britânico constitui uma ameaça efectiva e suficientemente séria para os interesses fundamentais de Jersey, quando se considerar que, em caso de comportamento análogo por parte de cidadãos britânicos, as autoridades de Jersey não têm por hábito adoptar medidas restritivas de um outro tipo, mas efectivamente destinadas a combater esse comportamento, como uma ordem de bind over.
Além disto, a justificação da eventual medida de expulsão e os direitos fundamentais do indivíduo em questão, tais como, em especial, o direito ao respeito da sua vida privada e familiar, também em relação com a duração da sua residência passada no território do bailiado, devem ser objecto de uma apreciação ponderada dos interesses em causa.
3) O artigo 4.º, já referido, não proíbe as autoridades competentes de Jersey de expulsar do território da ilha um nacional de um Estado-Membro quando as considerações de ordem pública invocadas por essas autoridades não implicam, na prática, a expulsão dessa pessoa do Reino Unido. No entanto, uma ordem de expulsão adoptada pelas autoridades de Jersey relativamente a um nacional de um Estado-Membro não produz efeitos fora do território da ilha, mesmo na ausência de uma medida expressa do Secretary of State que limite a aplicação territorial dessa ordem.»
(1) - Para a síntese que é feita no texto, recorremos às seguintes obras de doutrina: Plender, R.: «The Protocol, the Bailiwicks and the Jersey Cow», em Plender, R. O.; Kiralfy, A. K. R.: Legal History and Comparative Law: Essays in Honour of Albert Kiralfy, Londres, 1990, pp. 143 a 163; Fransman, L.: British Nationality Law, Londres, 1989, em especial pp. 71, 132 a 136, 809 e 810; Horner, S. A.: «The Isle of Man and the Channel Islands. A Study of Their Status Under Constitutional, International and European Law», European University Institute Working Paper No. 98, San Domenico, 1984; Simmonds, K. R.: «United Kingdom - Appendix: British Islands», em Knapp, V.: International Encyclopedia of Comparative Law, Haia-Tübingen, 1976, pp. 103 a 106; idem, «The British Islands and the Community: I-Jersey», CML Rev., 1969, pp. 156 a 169.
(2) - Isto é, as outras ilhas normandas (o bailiado de Guernesey, as ilhas de Alderney, Brechou, Sark, Herm, Jethou, Lihou e outros ilhéus na maior parte desertos) e a ilha de Man.
(3) - V. Royal Commission on the Constitution 1969-1973, vol. I (Relatório), n.º 1347. No entanto, para efeitos da nacionalidade, o British Nationality Act 1948 previa que as referências às colónias nesse texto deviam ser interpretadas como incluindo também as ilhas normandas e a ilha de Man [v. Section 33(1)]. Consequentemente, os cidadãos das ilhas normandas eram declarados cidadãos do Reino Unido e das suas colónias (tendo direito à denominação de cidadãos do Reino Unido e das suas ilhas e colónias). A partir de 1 de Janeiro de 1983, data da entrada em vigor do British Nationality Act 1981, enquanto as restantes colónias do Reino Unido foram qualificadas de British Dependent Territories - e as pessoas que preenchem as condições de relacionamento com um desses territórios tornaram-se British Dependent Territories citizens -, as ilhas britânicas tornaram-se, para os efeitos limitados da nacionalidade, parte do Reino Unido, e os seus cidadãos foram requalificados como cidadãos britânicos (v. n.º 14, infra).
(4) - Como sugere o seu nome, as ilhas normandas pertenceram durante um tempo (e precisamente a partir de 933) ao Ducado da Normandia. Após a invasão normanda de 1066, apesar de a Inglaterra e o Ducado da Normandia terem sido reunidos num único reino, as ilhas normandas tornaram-se possessões não assimiladas do rei de Inglaterra. Enquanto em 1204 a Coroa inglesa perdeu a Normandia continental em benefício do Reino de França, foi decidido que a Coroa inglesa manteria a sua soberania sobre as ilhas normandas, ficando portanto responsável pelas suas relações externas. Os soberanos ingleses continuaram efectivamente a governá-las enquanto duques da Normandia, até ao abandono desse título em 1259; mesmo posteriormente a este acontecimento, os soberanos ingleses continuaram a pretender que as ilhas normandas eram inseparáveis da Coroa, o que os soberanos franceses acabaram por reconhecer no final da Idade Média. As ilhas normandas representam, portanto, a única parte do antigo Ducado da Normandia ainda anexado à Coroa britânica.
(5) - Não faltam, aliás, na doutrina, teses que procuram chegar a uma qualificação precisa do estatuto constitucional das ilhas britânicas. Segundo Horner (loc. cit. na nota 1, pp. 40 a 50), dado que: i) estas últimas não são consideradas parte do território metropolitano na Constituição britânica, ii) não gozam de uma representação democrática a nível central e iii) apresentam numerosas analogias com a situação de possessões geralmente reconhecidas como «coloniais», a relação entre as ilhas britânicas e o Reino Unido deve ser qualificada, no plano constitucional, de «quase-colonial».
(6) - V. Simmonds, «The British Islands and the Community», já referido na nota 1, p. 160. Horner considera que «a relação actual entre Westminster e as ilhas se caracteriza por uma dicotomia entre normas e situação de facto. A doutrina central da supremacia do Parlamento [britânico] alarga-se às ilhas por força da responsabilidade da Coroa de garantir o seu correcto governo. No entanto, os aspectos principais da relação baseiam-se em factores extrajurídicos: tradições estabelecidas, autonomia histórica e uma forma de equilíbrio político realizado sem recurso a instrumentos jurídicos» (loc. cit. na nota 1, p. 39, tradução livre).
(7) - A jurisdição da ilha é constituída pela Lower Court e pela Royal Court (no caso em apreço o órgão jurisdicional de reenvio); em segunda instância, existe para todas as ilhas normandas uma única Channel Islands Court of Appeal, competente em matéria civil e penal. A jurisdição de última instância é exercida por um órgão britânico, isto é, o Judicial Committee do Conselho Privado da Coroa (Privy Council), que é tradicionalmente juiz de última instância para os processos interpostos nas colónias britânicas (e nas ex-colónias que não aboliram este processo), mas não é competente para o Reino Unido (v. Horner, loc. cit. na nota 1, p. 50). O poder do Judicial Committee de resolver estes litígios, no que se refere à ilha de Jersey, decorre com efeito das prerrogativas do soberano, enquanto fonte de toda a justiça, de se pronunciar sobre os recursos dos juízes do seu império. O único órgão legislativo da ilha é o States of Jersey, reconhecido como tal pelo Governo do Reino Unido desde 1771. Os membros do States, que constitui uma emanação da Royal Court, são em parte designados pela Coroa e, relativamente aos restantes, na grande maioria, eleitos. A competência do States é limitada às matérias - tais como os impostos, as finanças, a agricultura e a pesca, o direito penal, o direito das minas, a polícia, os serviços sociais, o comércio e as profissões - que não ultrapassam as fronteiras da ilha. Ainda hoje as fontes normativas da ordem jurídica de Jersey são constituídas por: i) o antigo direito consuetudinário do Ducado da Normandia (que se pode reconstituir com base no Grand Coutumier du Pays et Duché de Normandie do século XIII, em compilações esporádicas de textos e decisões publicadas do Privy Council e da Royal Court); ii) os decretos reais (Royal Charters, do decreto real de Eduardo III em 1241 ao de Carlos II em 1662) através dos quais os soberanos ingleses reafirmaram de modo enfático o privilégio das ilhas britânicas de serem governadas segundo os seus costumes antigos, com o objectivo evidente de garantir a fidelidade dos insulares, habitantes de um posto avançado estratégico na Mancha, situando-se no «limiar da entrada» do território do tradicional inimigo francês. Em especial, a Royal Charter, adoptada por Elisabeth I em 1559, confirmava a competência exclusiva da Royal Court of Jersey (excepto em casos de habeas corpus e de traição) e a isenção (em seguida confirmada pelas leis de 1952 e 1979) dos produtos insulares de direitos aduaneiros à importação no Reino Unido, seu mercado principal; iii) as Orders in Council do soberano britânico (v. infra); iv) os actos do Parlamento britânico especificamente declarados aplicáveis às ilhas normandas (v. infra); v) a lei escrita (statute law), tal como codificada em 1771 (Jersey Code); vi) os actos do States e os regulamentos e despachos de aplicação [que o States adopta normalmente sob a forma de projectos de lei submetidos à aprovação da coroa (Her Majesty in Council), manifestada pelo assentimento do Privy Council]; bem como vii) os regulamentos trienais adoptados pelo States em matéria puramente local ou administrativa. Estes actos não necessitam de confirmação através de uma Order in Council. Quanto ao poder fundamental do Parlamento britânico (no qual as ilhas britânicas não estão representadas) de legislar para elas, é na prática exercido com respeito por certos limites importantes com carácter consuetudinário [que são precisamente, pelo menos segundo uma orientação da doutrina (defendida entre outros por Plender, v. op. cit., p. 145), convenções constitucionais com carácter obrigatório]. Por um lado, as ilhas normandas gozam do direito e do privilégio fundamental de isenção na imposição fiscal do Reino Unido e, em geral - salvo excepções muito raras -, da inaplicabilidade da legislação britânica em matérias de interesse puramente local, relativamente às quais o Parlamento metropolitano só pode legislar com o acordo e a participação dos órgãos insulares. Em todas as matérias restantes, a legislação britânica aplica-se ao território das ilhas normandas não automaticamente mas através de disposições expressas ou de uma extensão implícita. Na ausência de disposição expressa, os actos normativos do Parlamento britânico podem autorizar a rainha a alargar às ilhas normandas o efeito de uma ou de várias normas que acabam de ser adoptadas, após eventuais modificações necessárias, mediante uma Order in Council. Os actos do Parlamento britânico destinados a serem aplicados nas ilhas normandas devem ser enviados às Royal Courts de Jersey e de Guernesey para registo. Não podendo embora recusar indevidamente este registo, as instâncias insulares competentes têm, através dessa transmissão às Royal Courts, a possibilidade de examinar se a legislação, cuja extensão às ilhas é proposta, é contrária, de qualquer modo, às liberdades e aos privilégios que lhes foram reconhecidos. Por outro lado, o poder de legislar para as ilhas britânicas (com excepção das modificações de ordem institucional ou constitucional), eventualmente a pedido expresso do States, compete sobretudo, e fundamentalmente, à Coroa, através da prerrogativa real e por via da sucessão no título do Ducado da Normandia (v. nota 4 e parte do texto dessa nota, supra). É exercido através de despachos adoptados - geralmente por delegação do Parlamento - mediante parecer do Conselho privado da Coroa (Orders in Council). As Orders in Council são também transmitidas à Royal Court para registo. Quando esta última suscita objecções quanto à compatibilidade de uma Order in Council, cujo registo é solicitado, com privilégios constitucionais insulares, em regra geral, o Secretary of State for Home Affairs («Home Office») aconselha a Coroa a desistir do seu pedido, para ter em consideração outras propostas eventuais do legislador local. Por fim, a administração da ilha é reservada ao bailio (Bailiff), escolhido pelo soberano, que exerce também as funções de magistrado supremo e de presidente do States. As funções administrativas atribuídas ao Lieutenant Governor, que representa a Coroa na ilha e constitui o principal órgão de ligação entre o States e o Governo do Reino Unido, foram readaptadas e, na prática, são hoje bastante modestas.
(8) - Horner (op. cit. na nota 1, pp. 80 a 83) deduz a falta de personalidade internacional de Jersey do duplo facto de a ilha: i) não participar na celebração de acordos internacionais independentemente do Reino Unido (os únicos instrumentos análogos a esses acordos que se encontram na prática são os tratados para a prevenção da dupla tributação em matéria fiscal celebrados entre Jersey e o Reino Unido e Guernesey, em 1952 e em 1956, respectivamente) e ii) não ser membro autónomo de organizações internacionais governamentais.
(9) - Idem, p. 9. Note-se que o Tribunal Internacional de Arbitragem chegou à conclusão indicada no texto na sua decisão de 30 de Junho de 1977 sobre a arbitragem entre a França e o Reino Unido relativamente à determinação da plataforma continental: v. International Legal Materials, 1979, p. 397, n.os 180 a 186.
(10) - V. nota 4, supra, e parte do texto relativa a esta nota. O Governo do Reino Unido (através da Coroa) é também responsável pela defesa das ilhas britânicas.
(11) - Saliente-se que a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de Maio de 1969, elaborada pela Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas, que codifica os costumes de direito internacional geral sobre o processo de formação e as condições de validade e de eficácia dos tratados internacionais, se limita a declarar, no que se refere à aplicação territorial dos tratados, que, «a menos que o contrário resulte do tratado ou tenha sido estabelecido por outro modo, a aplicação de um tratado estende-se à totalidade do território de cada uma das partes» (v. artigo 29.º; Colectânea dos Tratados das Nações Unidas, vol. 788, p. 354). Apesar de a definição não ser a melhor, a doutrina considera que a expressão «totalidade do território» inclui os territórios não metropolitanos de um Estado: v. Sinclair, I.: The Vienna Convention on the Law of Treaties, Manchester, 1984 (2.a edição), pp. 87 a 92.
(12) - V. Royal Commission on the Constitution 1969-1973, vol. I (Relatório), parte IX, n.º 1362.
(13) - V., no que se refere a Jersey, Simmonds: «The British Islands and the Community», já referido, pp. 160 a 169.
(14) - V. Special Committee of the States of Jersey appointed to consult with Her Majesty's Government in the United Kingdom on all matters relating to the Government's Application to join the European Economic Community, Report and Recommendations, 1967, p. 2 (citado em Simmonds, «The British Islands and the Community», já referido, pp. 161 a 162).
(15) - JO 1972, L 73, p. 14.
(16) - V. Smit, H.; Herzog, P.: The Law of the European Community (sob a direcção de D. Campbell), vol. 5, Fevereiro de 1989 (edição em folhas soltas), San Francisco, p. 6-216.119. Observe-se, incidentalmente, que, apesar de o Governo do Reino Unido ter, num primeiro tempo, declarado pretender obter a celebração de um acordo de associação entre a Comunidade e as ilhas britânicas em aplicação do artigo 238.º do Tratado (v. The United Kingdom and the European Communities, Julho de 1971, Cmnd. 4715, n.os 123 e 124), as disposições especiais previstas no acto de adesão e no protocolo não constituem uma tal forma de associação. De facto, associações deste tipo só são possíveis entre a Comunidade e Estados terceiros independentes.
(17) - V. Dewost, J.-L.: «Dispositions générales et finales (Article 227)», em Mégret, J.; Waelbroeck, M.; Louis, J.-V.; Vignes, D.; Dewost, J.-L.: Le droit de la Communauté économique européenne. Commentaire du traité et des textes pris pour son application, vol. 15, Bruxelas, 1987, p. 490.
(18) - Também no que se refere à redução progressiva dos direitos aduaneiros e dos encargos de efeito equivalente aplicados nas trocas comerciais entre as ilhas britânicas e a Comunidade, incluindo os Estados-Membros que aderiram recentemente.
(19) - V. a nova declaração do Governo do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte relativa à definição do termo «nacional» (JO 1983, C 23, p. 1), que substituiu, a partir de 1 de Janeiro de 1983 - data da entrada em vigor do British Nationality Act 1981 -, a declaração feita no momento da assinatura do tratado de adesão. O texto inicial do artigo 6.º do protocolo referia «qualquer cidadão do Reino Unido e das suas colónias» (v. nota 3, supra). Noutros termos, em aplicação do artigo 2.º, já referido, do protocolo, os nacionais britânicos cujo único laço com o Reino Unido é constituído por um laço com uma das ilhas britânicas estão, para todos os efeitos práticos, excluídos da definição de «nacionais britânicos» para efeitos dos Tratados que instituem as Comunidades.
(20) - Foi dito que, uma vez que numerosos residentes deixaram as ilhas normandas para se estabelecer no Reino Unido durante a segunda guerra mundial e que, no final desta, se assistiu a importantes fluxos migratórios na direcção oposta, a definição do artigo 6.º do protocolo é susceptível de tornar a qualificação «nacional das ilhas anglo-normandas» inaplicável a mais de 50% da população insular da época. Tal como declarou na audiência o representante do Lieutenant Governor, conclui-se do recenseamento de 1981 que os nacionais de Jersey, como definidos no texto, constituíam cerca de 20% da população total da época.
(21) - Através da determinação da nacionalidade, os Estados-Membros conseguem, com efeito, regular o número de pessoas isentas dos controlos de imigração em direito interno (v., por exemplo, Evans, A. C.: «Nationality Law and the Free Movement of Persons in the EEC: With Special Reference to the British Nationality Act 1981», em 1981 Yearbook of European Law, 1982, p. 173).
(22) - V. Section 1(3) do Immigration Act 1971 (c. 77, SIF 62:4(R2)): «Não estão sujeitos ao controlo, em aplicação da presente lei, a chegada ao Reino e a partida do Reino Unido no âmbito de uma viagem local proveniente de ou com destino a uma das ilhas (isto é, as ilhas normandas e a ilha de Man) ou a República da Irlanda, e não é exigida qualquer autorização de entrada às pessoas que chegam nas condições indicadas... e na presente lei faz-se referência ao Reino Unido e a esses locais... colectivamente como `área comum de livre circulação'». Além disto, nos termos do Anexo 4, parágrafo 1, n.º 1, da mesma lei «quando, em aplicação das disposições sobre a imigração de uma das ilhas [britânicas], for concedida ou recusada, a uma pessoa que não tem a nacionalidade britânica, uma autorização de entrada ou de estada na ilha, nos termos da presente lei, a autorização deverá ser considerada como concedida para a mesma duração, ou respectivamente recusada, para o [conjunto] do Reino Unido» (tradução livre). As principais disposições do Immigration Act 1971, do British Nationality Act 1981 e do Immigration Act 1988 foram alargadas a Jersey por Order of the Queen in Council, Immigration (Jersey) Order 1993, de 30 de Julho de 1993, SI 1993/1797. V. nota 7, supra.
(23) - C.61, SIF 87:8.
(24) - Idem, Sections 1(1) e 50(2). É conveniente notar que (sob reserva de algumas excepções não pertinentes para efeitos das presentes conclusões) as disposições do British Nationality Act 1981 são declaradas aplicáveis às ilhas britânicas pela Section 53(5) desta lei.
(25) - V. Section 2(1)(a) do Immigration Act 1971, tal como substituída pela Section 39(2) do British Nationality Act 1981, já referido na nota 23. Em aplicação da Section 1(1) do Immigration Act 1971, «qualquer pessoa titular, na acepção da presente lei, do direito de permanência no Reino Unido pode aí viver, entrar e sair, sem outros obstáculos, excepto os eventualmente exigidos nos termos da presente lei para efeitos de determinar o seu direito, ou impostos a qualquer pessoa por lei» (tradução livre).
(26) - V. Section 3(5) do Immigration Act 1971 (referido na nota 22), que estipula: «Uma pessoa que não é nacional britânico pode ser expulsa do Reino Unido: a) se, tendo apenas uma autorização de entrada ou de permanência limitada, não respeitar as condições colocadas ou permanecer para além do prazo indicado na autorização, b) se o secretário de Estado considerar que a sua expulsão contribui para o interesse geral, ou c) se foi ou tiver sido ordenada a expulsão de um familiar» (tradução e sublinhado são da minha responsabilidade).
(27) - Além disto, conclui-se também do despacho de reenvio que os nacionais britânicos estão sujeitos a certos limites legais para a aquisição e o arrendamento de imóveis para fins de habitação, impostos pela Housing (Jersey) Law 1949 e pelas Housing (General Provisions) (Jersey) Regulations 1970 a qualquer pessoa, independentemente da sua nacionalidade, que não preenche os critérios de ligação à ilha expressamente previstos. Nas suas observações, a Comissão fez igualmente referência à existência de um controlo público sobre a contratação de pessoas que não são trabalhadores de Jersey, por parte dos empregadores da ilha. Presumimos que a Comissão pretendia falar do disposto no artigo 4.º da Lei sobre os Estrangeiros de 1937 (v. Macdonald, I. A.: Immigration Law and Practice, Londres, 1983, 3.a edição, p. 75). No entanto, o despacho de reenvio ignorou totalmente a existência deste controlo.
(28) - V. Section 7(1) do Immigration Act 1988. V. nota 22, supra.
(29) - V. nota 25, supra, e texto a ela relativo.
(30) - V. Sections 3(6) e 6 do Immigration Act 1971, já referido na nota 22.
(31) - V. Anexo 4, parágrafo 3, n.º 1, do Immigration Act 1971, já referido na nota 22 (tradução livre).
(32) - V. Anexo 4, parágrafo 3, n.º 2, do Immigration Act 1971, já referido na nota 22.
(33) - V. nota 27, supra, e parte do texto a ela relativo. Note-se que a regulamentação comunitária relativa à livre circulação de trabalhadores na Comunidade - incluindo o Regulamento (CEE) n, 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, do mesmo nome (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77), tal como posteriormente alterado - tornou-se plenamente aplicável aos trabalhadores portugueses que circulam entre Portugal e os territórios dos outros Estados-Membros, a partir de 1 de Janeiro de 1992, segundo as disposições do Regulamento (CEE) n, 2194/91 do Conselho, de 25 de Junho de 1991, relativo ao período de transição aplicável à livre circulação dos trabalhadores entre, por um lado, Espanha e Portugal, e os outros Estados-Membros, por outro (JO L 206, p. 1).
(34) - Com efeito, não foi previsto alargar a Jersey a Section 15(1)(a) do Immigration Act 1971, que prevê a possibilidade de contestar a ordem de expulsão adoptada pelo Secretary of State (na ausência de recomendação prévia do juiz penal) perante um adjudicator e, eventualmente, em segunda instância, no Immigration Appeals Tribunal (v. Macdonald, op. cit. na nota 27, p. 74).
(35) - O direito de as pessoas dependentes de um trabalhador, cidadão de um Estado-Membro, se instalarem com ele (sem consideração da respectiva nacionalidade) no território de um outro Estado-Membro, onde tem uma actividade profissional, está previsto no artigo 10.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1612/68. Essas pessoas são o cônjuge do trabalhador, os seus descendentes com menos de 21 anos ou que estejam a cargo e os ascendentes do trabalhador e do cônjuge que estejam a cargo.
(36) - Esta disposição prevê uma reserva expressa para as limitações ao direito fundamental de livre circulação dos trabalhadores garantido pelo Tratado - incluindo o direito de «residir num dos Estados-Membros a fim de nele exercer uma actividade laboral, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que regem o emprego dos trabalhadores nacionais» -, que são justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública.
(37) - Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 1964, 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36). Nos termos do artigo 3.º da directiva, disposição que o Tribunal de Justiça reconheceu como tendo efeito directo nas ordens jurídicas nacionais dos Estados-Membros (v. acórdão de 4 de Dezembro de 1974, Van Duyn, 41/74, Colect., p. 567, n.os 6 e 7), as medidas de afastamento do território adoptadas pelos Estados-Membros por razões de ordem pública ou de segurança pública devem ser exclusivamente baseadas no comportamento pessoal do indivíduo que é objecto dessas medidas. Essas medidas não podem ser automaticamente justificadas unicamente pela existência de condenações penais, com um objectivo de dissuasão, por motivos de prevenção geral, para os outros estrangeiros presentes no território (v. acórdão de 26 de Fevereiro de 1975, Bonsignore, 67/74, Colect., p. 125), excepto se as circunstâncias que deram lugar às condenações precedentes revelem a existência de um comportamento pessoal que, indicando uma tendência para atentar de novo contra a paz e a segurança públicas, constitui uma ameaça actual para a ordem pública (v. acórdão de 27 de Outubro de 1977, Bouchereau, 30/77, Colect., p. 715). A menos que se oponham motivos relativos à segurança do Estado, os motivos em que se baseia uma medida restritiva determinada devem ser levados ao conhecimento do interessado, através de uma comunicação suficientemente pormenorizada e precisa que lhe permita defender os seus interesses (v. acórdão de 18 de Maio de 1982, Adoui e Cornuaille, 115/81 e 116/81, Recueil, p. 1665); o interessado deve poder interpor os recursos abertos aos nacionais contra os actos administrativos (artigos 6.º e 8.º da directiva). Por fim, o artigo 9.º da directiva prevê - na ausência de possibilidades de recursos contenciosos ou se esses recursos só incidirem sobre a legalidade do acto impugnado ou se não tiverem efeito suspensivo - o direito, para o nacional comunitário ameaçado de afastamento, de que o seu caso seja analisado, antes da execução da medida, por uma autoridade consultiva independente do país de acolhimento, que lhe garanta o pleno exercício dos direitos de defesa (v. acórdão de 30 de Novembro de 1995, Gallagher, C-175/94, Colect., p. I-4253).
(38) - V. acórdão de 3 de Julho de 1991, C-355/89, Colect., p. I-3479.
(39) - Idem, n.os 8 a 10.
(40) - Idem, n.º 16.
(41) - Idem, n.º 17.
(42) - Idem, n.º 18. Dito isto, o Tribunal de Justiça analisou se a eventual discriminação em razão da nacionalidade entre os trabalhadores comunitários para certos empregos objecto de uma derrogação - entre os quais não se encontrava a profissão de jurista de empresa exercida por C. S. Barr - era susceptível de tornar necessariamente incompatível com o artigo 4.º do protocolo todo o sistema de controlo do emprego em vigor na ilha de Man. A esta questão, o Tribunal de Justiça respondeu negativamente: a exigência de uma autorização de trabalho para todos os nacionais dos Estados-Membros, na medida em que não era aplicada pelas autoridades da ilha de modo discriminatório, não constituía «na maior parte dos casos» uma violação da obrigação de garantir a igualdade de tratamento enunciada no artigo 4.º e devia ser considerada compatível com o direito comunitário.
(43) - V. Plender, op. cit. na nota 1, pp. 157 e 158. Quanto a isto, observe-se que, se a Comissão, apoiada pelo Governo francês, suscitou pelo menos uma dúvida sobre o facto de R. A. Pereira Roque ter efectivamente tido a qualidade de «trabalhador» na época dos factos controvertidos, esta foi considerada incontestável pelo juiz nacional. Recorde-se que o conceito de «trabalhador», utilizado pelo Tratado sem nunca o definir, foi interpretado pelo Tribunal de Justiça de forma lata, pelo que parece ser suficiente, para o preencher, desenvolver durante um certo tempo uma actividade profissional efectiva e real a favor de uma outra pessoa e sob a direcção desta, recebendo em contrapartida uma remuneração (v., nomeadamente, os acórdãos de 23 de Março de 1982, Levin, 53/81, Recueil, p. 1035, e de 3 de Julho de 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Colect., p. 2121). Com base neste princípio, o Tribunal de Justiça precisou que podem legitimamente invocar as disposições comunitárias sobre a livre circulação os trabalhadores a tempo parcial (v. acórdão de 3 de Junho de 1986, Kempf, 139/85, Colect., p. 1741), temporários, sazonais e aprendizes (v. acórdão de 26 de Fevereiro de 1992, Bernini, C-3/90, Colect., p. I-1071) e os estudantes que efectuem períodos de estágio no âmbito de programas de estudo (v. acórdão de 21 de Novembro de 1991, Le Manoir, C-27/91, Colect., p. I-5531). Os nacionais comunitários que estão à procura de um emprego têm também o direito de entrar e de residir durante um período razoável no território de um outro Estado-Membro (v., nomeadamente, o acórdão de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen, C-292/89, Colect., p. I-745).
(44) - V. Tribunal Internacional de Justiça, acórdão de 6 de Abril de 1955, Liechtenstein/Guatemala («Nottebohm») (Segunda fase), ICJ Reports, p. 4, em especial p. 23. Foi neste acórdão que o Tribunal Internacional de Justiça deu a sua definição, muitas vezes citada, da nacionalidade, como sendo «um nexo jurídico fundado num elemento social de ligação, uma solidariedade efectiva de existência, de interesses e de sentimentos, unida a uma reciprocidade de direitos e de deveres. Pode dizer-se que constitui a expressão jurídica da circunstância de o indivíduo a quem foi conferida a nacionalidade, directamente pela lei ou por efeito de um acto de autoridade, estar de facto mais estreitamente relacionado com a população do Estado que lha atribuiu do que com qualquer outro Estado» (tradução livre). V. também Tribunal Permanente de Justiça Internacional, parecer de 7 de Fevereiro de 1923, decretos de nacionalidade na Tunísia e em Marrocos, PCIJ, série B, n.º 4, p. 24. Importa recordar, no plano semântico, que os termos «nacionalidade» e «cidadania», se são largamente intermutáveis na linguagem comum (v. Perry, C.: Nationality and Citizenship Laws of the Commonwealth and the Republic of Ireland, Londres, 1957, pp. 3 a 8), são supostos sublinhar dois aspectos diferentes da pertença de uma pessoa ao Estado, isto é, respectivamente, o conjunto dos direitos pertinentes no âmbito do direito internacional, tais como o direito à protecção diplomática e à entrega de um passaporte, e os direitos decorrentes da ordem jurídica interna, tais como os direitos de residência e de voto [v. Karinen, A.: Expulsion in Europe. The Member States' Sovereignty and the Individuals' Rights, Institutet för Europeisk rätt vid Stockholms Universitet, n.º 34 (1996), p. 40].
(45) - V. artigo 1.º da Convenção internacional de Haia de 1930 para reger certas questões relativas aos conflitos da lei em matéria de nacionalidade (Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Laws), reproduzida em AJIL, vol. 24 (1930), p. 192. Estas restrições de direito internacional são, aliás, raras e destituídas de valor legalmente imperativo; os direitos fundamentais do Homem fazem parte disto, segundo o advogado-geral A. Trabucchi no processo Airola/Comissão (acórdão de 20 de Fevereiro de 1975, 21/74, Recueil, p. 221, em especial p. 233, Colect., p. 99). O'Leary, V. S.: «Nationality Law and Community Citizenship: A Tale of Two Uneasy Bedfellows», em 1992 Yearbook of European Law, 1993, p. 353, em especial p. 356.
(46) - V. O'Leary, op. cit. na nota 45, pp. 378 e 379.
(47) - V. acórdão de 7 de Julho de 1992, Micheletti (C-369/90, Colect., p. I-4239, n.º 10).
(48) - V. artigos 8.º a 8.º-E do Tratado. A cidadania da União está, aliás, reservada a «qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro» (artigo 8.º).
(49) - A declaração referida tem a seguinte redacção: «A Conferência declara que, sempre que no Tratado que institui a Comunidade Europeia é feita referência aos nacionais dos Estados-Membros, a questão de saber se uma pessoa tem a nacionalidade de determinado Estado-Membro é exclusivamente regida pelo direito nacional desse Estado-Membro. Os Estados-Membros podem indicar, a título informativo, mediante declaração a depositar junto da Presidência, quais as pessoas que devem ser consideradas como seus nacionais, para efeitos comunitários; podem, se for caso disso, alterar esta última declaração.» Recorde-se que, segundo a regra geral de interpretação enunciada pela Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de Maio de 1969, já referida na nota 11, «para os fins de interpretação de um tratado, o contexto [no qual é atribuído aos termos do tratado o seu sentido ordinário] compreende, além do texto, preâmbulo e anexos inclusos: a) qualquer acordo que tenha relação com o tratado e que se celebrou entre todas as partes na altura da conclusão do tratado...» (v. artigo 31.º, n.º 2).
(50) - V. nota 19, supra.
(51) - V. Goodwin-Gill, G. S.: «The Limits of the Power of Expulsion in Public International Law», em The British Year Book of International Law 1974-1975, Oxford, 1977, p. 55, em especial, pp. 56 a 122; Brownlie, I.: Principles of Public International Law, Oxford, 1990 (4.a edição), p. 520.
(52) - V. acórdão Van Duyn (já referido na nota 37, n.os 22 e 23); acórdãos de 8 de Abril de 1976, Royer (48/75, Colect., p. 221, n.º 41); Adoui e Cornuaille (já referido na nota 37, n.º 7); de 7 de Julho de 1992, Singh (C-370/90, Colect., p. I-4265, n.º 22); e de 17 de Junho de 1997, Shingara e Radiom (C-65/95 e C-111/95, Colect., p. I-3343, n.º 28).
(53) - V. Plender, op. cit. na nota 1, p. 156.
(54) - V., entre outros, acórdãos de 8 de Outubro de 1980, Überschär (810/79, Recueil, p. 2747); de 13 de Fevereiro de 1985, Gravier (293/83, Recueil, p. 593); de 14 de Julho de 1988, Lambert (308/86, Colect., p. 4369); de 27 de Setembro de 1988, Comissão/Bélgica (42/87, Colect., p. 5445); de 26 de Fevereiro de 1992, Raulin (C-357/89, Colect., p. I-1027); e de 13 de Outubro de 1992, Portugal e Espanha/Conselho (C-63/90 e C-67/90, Colect., p. I-5073).
(55) - V., entre outros, acórdão de 13 de Dezembro de 1972, Marsman (44/72, Colect., p. 429), e de 12 de Julho de 1984, Prodest (237/83, Recueil, p. 3153). Além das discriminações manifestamente baseadas na nacionalidade, o princípio da igualdade de tratamento proíbe também qualquer forma de discriminação oculta, que conduza ao mesmo resultado, baseando-se embora noutros critérios de distinção [v., nomeadamente, os acórdãos de 12 de Fevereiro de 1974, Sotgiu (152/73, Colect., p. 91); de 16 de Fevereiro de 1978, Comissão/Irlanda (61/77, Colect., p. 169); de 14 de Fevereiro de 1995, Schumacker (C-279/93, Colect., p. I-225); e de 23 de Maio de 1996, O'Flynn (C-237/94, Colect., p. I-2617).
(56) - V. acórdãos de 7 de Julho de 1976, Watson e Belmann (118/75, Colect., p. 465), e de 14 de Julho de 1977, Sagulo e o. (8/77, Colect., p. 517, n.os 4 e 5, relativos à obrigação imposta aos estrangeiros comunitários de comunicar a sua presença às autoridades de polícia do Estado de acolhimento, na ausência de sanções desproporcionadas devido à violação desta obrigação).
(57) - V. nota 24, supra, e parte do texto a ela relativa.
(58) - V. nota 43, supra, e parte do texto a ela relativa.
(59) - V. nota 25, supra, e parte do texto a ela relativa.
(60) - V. n.os 34 a 36, supra.
(61) - V. notas 35 e 36, supra, e partes do texto a elas relativas.
(62) - V. nota 38, supra, e parte do texto a ela relativa.
(63) - V. nota 48, supra, e parte do texto a ela relativa. Recordamos, em especial, que, nos termos do artigo 8.º-A do Tratado, «Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação.» Observou-se que o reconhecimento da liberdade fundamental de circular e de permanecer como um direito individual dos nacionais da União levanta a questão da dissociação do seu exercício de considerações puramente económicas, numa base política e jurídica nova, potencialmente susceptível de conduzir não apenas à abolição das condições enunciadas pela regulamentação derivada mas também das reservas incluídas nos artigos 48.º, 51., e 56., do Tratado [v. Pliakos, A.: «Citoyenneté», em Gavalda, C.; Kovar, R. (dir.), Répertoire de droit communautaire Dalloz, Paris, 1992 (edição em folhas soltas, Junho de 1995), tomo I, n.º 35].
(64) - V. também as nossas conclusões recentes de 1 de Julho de 1997 (Martínez Sala, C-85/96, ainda não publicadas na Colectânea), nas quais interpretámos os artigos 8.º e 8.º-A do Tratado no sentido de que
o cidadão comunitário autorizado ou admitido a residir ou a permanecer, de qualquer modo, no território de um Estado-Membro tem direito ao abono de educação, previsto pela lei nacional, independentemente da posse de uma autorização de residência válida, nas mesmas condições que os nacionais do Estado de acolhimento.
(65) - V., entre outros, acórdãos de 11 de Julho de 1985, Mutsch (137/84, Recueil, p. 2681); de 2 de Fevereiro de 1989, Cowan (186/87, Colect., p. 195); e de 26 de Setembro de 1996, Data Delecta e Forsberg (C-43/95, Colect., p. I-4661).
(66) - De resto, mesmo em direito internacional, debate-se a dimensão do poder discricionário do Estado de expulsar do seu território pessoas que aí estão estabelecidas há muito tempo, podendo ser consideradas como tendo efectivamente adquirido a sua nacionalidade (v. Brownlie, já referido na nota 51, p. 520).
(67) - V. Vincenzi, C.: «Deportation in Disarray: The Case of E. C. Nationals», Criminal Law Rev., 1994, p. 163, em especial pp. 174 a 175; Karinen, op. cit. na nota 44, p. 58; Goodwin-Gill, op. cit. na nota 51, p. 153.
(68) - O princípio segundo o qual o respeito da proibição de discriminação é garantido pelo carácter adequado e necessário de qualquer limitação imposta ao direito individual em causa no caso concreto conhece aplicações numerosas e variadas na jurisprudência do Tribunal de Justiça [v. acórdãos Watson e Belmann e Sagulo e o., já referidos na nota 56, n.os 20 a 22 (relativos ao carácter proporcionado das sanções previstas pela lei italiana de segurança pública devido à inobservância das formalidades administrativas relativas à entrada e à permanência dos estrangeiros); de 5 de Julho de 1977, Bela-Mühle, 114/76, Recueil, p. 1211, n.º 7, Colect., p. 451, Granaria, 116/76, Recueil, p. 1247, n.os 17 a 25, Colect., p. 455, Ölmühle e Becher, 119/76 e 120/76, Recueil, p. 1269, n.º 7, Colect., p. 459 (nos quais o Tribunal de Justiça afirmou que um regime comunitário de escoamento das existências de leite desnatado em pó, detidas pelos organismos de intervenção, que ligava a concessão de ajudas aos criadores à compra obrigatória desse leite a um preço nitidamente desproporcionado relativamente ao dos produtos comparáveis utilizados como alimentos para animais, dava lugar a um repartição discriminatória entre os diferentes sectores agrícolas, num sentido favorável aos produtores de leite e desfavorável aos criadores, resultando desse sistema encargos económicos, em violação do princípio da não discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade, previsto no artigo 40.º, n.º 3, do Tratado); de 13 de Dezembro de 1984, Sermide, 106/83, Recueil. p. 4209, n.º 28 (segundo o qual, quando os elementos de uma organização comum de mercado são diferenciados segundo as regiões ou outras condições de produção ou de consumo, o princípio da não discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade pode ser considerado como respeitado apenas se os critérios de diferenciação utilizados são de natureza objectiva e garantem uma repartição proporcionada das vantagens e das desvantagens para os interessados); de 15 de Maio de 1986, Johnston, 222/84, Colect., p. 1651, n.º 38 (relativo ao carácter proporcionado da derrogação, por razões de protecção da segurança pública, à proibição de discriminação em razão do sexo em matéria de acesso à função de agente de polícia); e de 27 de Outubro de 1993, Enderby, C-127/92, Colect., p. I-5535, n.º 29 (relativo ao carácter proporcionado da diferença de remuneração entre duas funções do mesmo valor - exercidas, uma, quase exclusivamente por mulheres, a outra, predominantemente por homens - alegadamente justificada pela penúria de candidatos para a função mais bem paga)].
(69) - Relativamente a uma ordem de expulsão que, no âmbito de um outro processo nacional (processo Regina contra Secchi), tinha sido recomendada por um Metropolitan Stipendiary Magistrate britânico, órgão jurisdicional penal de primeira instância, sem poder para ordenar o binding over do arguido: v. acórdão de 28 de Março de 1979, Saunders (175/78, Recueil, p. 1129, e respectivas conclusões, p. 1136, em especial p. 1139).
(70) - V. acórdão de 28 de Outubro de 1975, Rutili (36/75, Colect., p. 415, n.º 27).
(71) - V. notas 30 e 31, supra, e partes do texto a elas relativas.