61996CC0010_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de voorwaarden waaronder een Lid-Staat mag afwijken van het verbod op het vangen van vogels in de natuur, en met name of een dergelijke afwijking gerechtvaardigd is wanneer de onmiddellijke inwerkingtreding van het verbod bepaalde liefhebbers voor problemen zou stellen, of wanneer er bij de vogelpopulatie in gevangenschap een gevaar voor inteelt bestaat.
I - Feiten en nationaal wettelijk kader
2. Het bedrijven van de "tenderie", die in hoofdzaak bestaat in het vangen van bepaalde kleine vogels, inzonderheid vinken, door middel van stroppen of vangnetten(1), was lange tijd een vorm van ontspanning in het Waalse Gewest in België. Volgens een van de partijen in het hoofdgeding, zijn het vangen en het houden van wilde vogels "diep ingewortelde ancestrale praktijken in Wallonië (...) die door internationale regelingen geenszins zijn afgekeurd". Bij de neerlegging van de bekrachtigingsoorkonde(2) van het Verdrag van Bern van 19 september 1979(3) inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa, maakte het Koninkrijk België derhalve overeenkomstig artikel 9, lid 1, van dat verdrag (waarvan de tekst grotendeel overeenstemt met die van artikel 9, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand; hierna: "richtlijn"(4)) een voorbehoud, volgens hetwelk "de vogelvangst voor recreationele doeleinden op het grondgebied van het Waalse Gewest zal blijven doorgaan", zij het ogenschijnlijk "onverminderd de ter zake geldende communautaire bepalingen".
3. Artikel 3 van het koninklijk besluit van 20 juli 1972 betreffende de bescherming van vogels, verbood onder meer het vangen van vogels van alle in de Beneluxlanden in het wild levende soorten.(5) Artikel 9 verleende de minister van Landbouw de bevoegdheid om in het belang van de wetenschap en het natuurbeheer of ter voorkoming van schade of met het oog op plaatselijk nut tijdelijk afwijkingen van de bepalingen van het besluit toe te staan. Op 17 september 1973 werd een ministerieel besluit vastgesteld waarbij het houden en het ruilen van vogels werd geregeld en een tijdelijke bevoorrading in vogels werd toegestaan.(6) In de enige overweging van de considerans wordt verklaard, dat, "om het kweken van vogels en de zangwedstrijden van vinken te laten voortbestaan, het wenselijk is een tijdelijke (...) bevoorrading in vogels uit de vrije natuur toe te staan ten behoeve van de vogelkwekers en de vinkeniers, in afwachting dat zij over voldoende gekweekte vogels zullen kunnen beschikken". Bepaald werd, dat de vogels elk jaar van 20 oktober tot en met 15 november mochten worden gevangen, terwijl een lijst met het aantal vogels dat van de verschillende soorten mocht worden gevangen, jaarlijks door de minister zou worden opgesteld.
4. Na de inwerkingtreding van de richtlijn, stelde de Waalse Gewestexecutieve het besluit van 28 juli 1982 vast, "waarbij het houden en het ruilen van vogels wordt geregeld en een tijdelijke bevoorrading in vogels wordt toegestaan". Dit besluit verving in dit gewest het besluit van 1973.(7) Volgens dit besluit kon de minister van het Waalse Gewest die de "tenderie" onder zijn bevoegdheid heeft, jaarlijks de soorten waarvan vogels mochten worden gevangen, de vangstperiode en het aantal ringen dat aan elke persoon wordt geleverd, vaststellen; het vereiste dat voor de bevoorrading gevangen vogels onmiddellijk dienden te worden geringd, strekte ertoe, het vastgestelde maximumaantal vogels dat in een bepaald seizoen mocht worden gevangen, in acht te doen nemen. Voor het uitoefenen van dergelijke activiteiten was een vergunning vereist; voor heel het Waalse Gewest konden ten hoogste 4 300 vergunningen worden afgegeven.(8) Het Hof was in zijn arrest van 8 juli 1987(9) van oordeel, dat deze regeling inzake de vangst van wilde vogels in strijd was met de richtlijn.
5. Op 13 september 1990 stelde de Waalse Gewestexecutieve een besluit tot regeling van de bevoorrading van de vogelkwekers vast, waarbij de vangst van een bepaald aantal wilde vogels van 13 soorten, in totaal 40 580 vogels, werd toegestaan.(10) Dit besluit werd verschillende maanden na afloop van de vangstperiode bij arrest van de Belgische Raad van State van 11 juni 1991 nietig verklaard. Eenzelfde lot trof de bevoorradingsbesluiten van 26 september 1991 en 8 oktober 1992,(11) die bij arresten van 4 november 1994 nietig werden verklaard; in elk van deze gevallen verklaarde de Raad van State, dat de richtlijn het vangen van de betrokken vogels verbood, dat het Waalse Gewest diende aan te tonen dat er geen andere bevredigende oplossing bestond en dat het dit niet had gedaan. De Raad van State was inzonderheid van mening, dat de vangst in de natuur niet gerechtvaardigd was in afwachting van het resultaat van door het Waalse Gewest gelaste studies over de haalbaarheid van het kweken.
6. In oktober 1992 belastte de bevoegde minister van het Waalse Gewest de faculteit diergeneeskunde van de universiteit van Luik met een studie over de haalbaarheid van het kweken van inheemse vogels in het gewest in 1993 en 1994. Het rapport diende ook de moeilijkheidsgraad van het kweken van vogels van bepaalde inheemse soorten te beoordelen, de factoren die hun voortplanting in gevangenschap zouden vergemakkelijken te bepalen en de omvang en verdeling van kweekstations voor dergelijke vogels in het Waalse Gewest vast te stellen. Daartoe diende in 1993 een studie te worden gemaakt van 283 koppels in 30 kweekstations van verschillende kwaliteit, waaronder de meest gerenommeerde kweekstations in het Waalse Gewest; in 1994 dienden 71 paren in zes kweekstations van goede kwaliteit te worden bestudeerd, en 74 koppels in een door het Ministerie van het Waalse Gewest gesubsidieerd proefstation.
7. In wat als "een belangrijke vooruitgang ten opzichte van de vroegere rechtspraak"(12) is omschreven, schortte de Raad van State de toepassing van het besluit van 16 september 1993 inzake de bevoorrading op 8 oktober 1993 voorlopig en op 14 oktober 1993 definitief op. Het besluit van 1993 werd op 27 mei 1994 nietig verklaard.
8. Het door het Waalse Gewest gelaste rapport over de haalbaarheid van de kweek van inheemse vogels werd in oktober 1993 overgelegd door Dr. Brochier van de faculteit diergeneeskunde van de universiteit van Luik (hierna: "rapport Brochier"). Daarin werd onder meer geconcludeerd, dat:
- de kweek in gevangenschap van vogels van de zeven bestudeerde soorten en van een aantal andere soorten waarvan jaarlijks vogels mochten worden gevangen, mogelijk is;
- het gemiddelde voortplantingspercentage inzonderheid afhangt van de omstandigheden waarin de vogels worden gehouden, waarbij de slechtste resultaten worden bekomen wanneer het koppel in een gewone volière en niet in een aparte ruimte wordt gehouden;
- de uitvoering van de technische aanbevelingen van het rapport(13) een zekere tijd zou vergen, aangezien heel wat vogelliefhebbers hun installaties en gewoonten zouden moeten wijzigen, maar dat deze verbeteringen snel tot een stijging van het voortplantingspercentage zouden leiden;
- het enkele jaren zou duren alvorens de kweek op grote schaal kon plaatsvinden, zodat gedurende die periode de aanvoer van een beperkt aantal (in de natuur gevangen) vogels noodzakelijk zou zijn.
9. De conclusies van het rapport Brochier werden niet gedeeld door de Conseil Supérieur Wallon de Conservation de la Nature (hierna: "CSWCN"), die werd geraadpleegd over het voorontwerp dat later het besluit van 14 juli 1994 werd. In zijn tussentijds advies van 12 juli 1994 stelde de CSWCN zich op het standpunt, dat de technieken voor het kweken van vogels van soorten waarvan de vangst diende te worden toegestaan, reeds lang werden beheerst, en dat de kweek in gevangenschap onder passende voorwaarden derhalve een bevredigende oplossing was om de aanvulling van de populaties te verzekeren. De CSWCN concludeerde ook, dat een totaal vangstverbod de vogelliefhebbers ertoe zou aanzetten de nodige wijzigingen aan hun installaties aan te brengen om de voortplanting onder passende omstandigheden te verzekeren; de daaruit voortvloeiende stijging van het voortplantingspercentage van de bestaande populaties zou meer dan voldoende zijn om in de behoeften te voorzien.(14)
10. Op 14 juli 1994 stelde de Waalse regering een besluit betreffende de bescherming van de vogels in het Waalse Gewest (hierna: "besluit [van 14 juli 1994]") vast, waarbij het besluit van 28 juli 1982 werd opgeheven.(15) Ingevolge de artikelen 2, § 1, en 3, § 1, van het besluit, is het verboden vogels van op het Europese grondgebied natuurlijk in het wild levende soorten te vangen en te verkopen. Hoofdstuk IV van titel IV van het besluit draagt het opschrift "De vogelvangst voor kweekdoeleinden". De relevante bepalingen luiden als volgt:
Artikel 26:
"De vangst van wilde vogels om aan het kweken een zelfstandige en bevredigende oplossing te brengen, is onderworpen aan een machtiging overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk."
Artikel 27, eerste alinea:
"De wilde vogelsoorten waarvan de vangst gemachtigd is, alsook de hoeveelheden vogels die per soort gevangen kunnen worden, worden per jaar en voor een periode van vijf jaar degressief vastgesteld bij een besluit van de Regering onder de in bijlage III.b bij dit besluit ingeschreven soorten en ondersoorten."
Bijlage III.b bevat een lijst van tien wildevogelsoorten waarvan vogels mogen worden gevangen, en per soort het maximumaantal vogels dat jaarlijks mag worden gevangen, in totaal 31 090 vogels. Voor elk van de jaren van 1994 tot en met 1998 bepaalt bijlage XIII het maximumaantal vogels dat jaarlijks van elke soort mag worden gevangen. Deze aantallen zijn kleiner dan of gelijk aan de in bijlage III.b vermelde aantallen, en nemen van jaar tot jaar af.
11. Artikel 32 van het besluit bepaalt de voorwaarden waaronder een vogelvangstmachtiging wordt afgegeven; de aanvrager moet inzonderheid zelf of door toedoen van een vennoot vogels kweken en over een periode van 36 maanden vóór de machtigingsaanvraag een gemiddeld vernieuwingspercentage gelijk aan één(16) hebben behaald. Bij artikel 73 zijn deze voorwaarden opgeschort voor een overgangsperiode van 1994 tot en met 1997; de aanvrager moet evenwel beschikken over of toegang hebben tot de materiële middelen nodig voor het kweken, zoals deze in bijlage XIV bij het besluit zijn omschreven, en moet de in die bijlage vastgestelde kweekvoorwaarden naleven.
12. De uitvoering van het besluit van 14 juli 1994 werd door de Raad van State op 7 oktober 1994 opgeschort. De uitvoering van een ander besluit met dezelfde strekking werd door de Raad van State op 14 oktober 1994 opgeschort.
13. Van oordeel, dat de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht niet duidelijk genoeg is om iedere redelijke twijfel uit te sluiten, heeft de Raad van State het Hof twee zeer precieze vragen betreffende de uitlegging van de richtlijn gesteld:
"1) Staan de artikelen 5, 9 en 18 van richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, een Lid-Staat toe degressief en gedurende een bepaalde periode rekening te houden met het feit, dat het verbod op het vangen van vogels voor ontspanningsdoeleinden tal van liefhebbers ertoe zou verplichten hun installaties te wijzigen en bepaalde gewoonten op te geven, wanneer die Lid-Staat erkent, dat het kweken mogelijk, doch om die reden nog niet op grote schaal haalbaar is?
2) Staan de artikelen 5, 9 en 18 van richtlijn 74/409/EEG een Lid-Staat toe - en zo ja, in welke mate -, de vangst van op het Europese grondgebied natuurlijk in het wild levende vogels toe te staan ter voorkoming, bij het kweken van vogels voor ontspanningsdoeleinden, van de nadelen van inteelt die door teveel endogene(17) kruisingen ontstaan?"
II - De relevante gemeenschapsbepalingen
14. Het kan nuttig zijn, de belangrijkste relevante bepalingen van de richtlijn, die reeds tot overvloedige rechtspraak van het Hof(18) heeft geleid, in herinnering te brengen.
1. De werkingssfeer van de richtlijn wordt bepaald in artikel 1, lid 1:
"Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan."
16. Artikel 1 wordt aangevuld door artikel 2, dat luidt als volgt:
"De Lid-Staten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen."
17. De richtlijn legt een aantal algemene verplichtingen op betreffende het behoud van het populatieniveau van de beschermde soorten en het beschermen, het in stand houden en het herstellen van hun leefgebieden (artikelen 2 en 3). De volgende bepalingen bevatten meer specifieke verplichtingen inzake de bescherming van bedreigde soorten en van trekvogels (artikel 4) en de bescherming van in het wild levende vogels en hun eieren in het algemeen, met inbegrip van een verbod op het verhandelen van in het wild levende vogels en beperkingen van de jacht op vogels van beschermde soorten (artikelen 5-8).
18. Artikel 5 bepaalt met name, dat "de Lid-Staten de nodige maatregelen [nemen] voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name (...) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, (...) de bedoelde vogels (...) te vangen" (artikel 5, sub a).
19. Volgens artikel 9, lid 1, mogen de Lid-Staten van het in artikel 5 neergelegde verbod op het vangen van vogels slechts afwijken:
"indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat [en] om onderstaande redenen (...):
a) - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
- in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
- ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
- ter bescherming van flora en fauna;
b) voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangende teelt;
c) ten einde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan."
20. Artikel 9, lid 2, bepaalt:
"In de afwijkende bepalingen moet worden vermeld:
- voor welke soorten mag worden afgeweken,
- welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,
- onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
- welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
- welke controles zullen worden uitgevoerd."
Ingevolge artikel 9, lid 3, moeten de Lid-Staten een verslag over de toepassing van dit artikel zenden aan de Commissie, die "er voortdurend op toeziet, dat de gevolgen van deze afwijkende maatregelen niet onverenigbaar zijn met deze richtlijn" en "in dat verband de nodige initiatieven neemt" (artikel 9, lid 4).
21. Uit artikel 5 volgt, dat de richtlijn het vangen van vogels in de natuur verbiedt, tenzij dit overeenkomstig artikel 9 is gerechtvaardigd.
III - Opmerkingen van partijen
22. België, het Koninklijk Belgisch verbond voor bescherming van de vogels samen met de Société d'études ornithologiques AVES (hierna: "verzoekers"), de Fédération royale ornithologique belge(19) (hierna: "interveniënte") en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
De eerste vraag
23. Verzoekers stellen, dat "psycho-sociale overwegingen", namelijk het hardnekkige verzet tegen de wijziging van voor het kweken ongunstige gewoonten, een bevredigende oplossing - in de vorm van kweken - in de zin van artikel 9, lid 1, van de richtlijn niet in de weg staan en betogen daarom, dat een beroep op artikel 9 niet mogelijk is. Volgens het door verzoekers aangehaalde rapport van de auditeur van de Raad van State is de overgangsperiode van vijf jaar niet ingesteld om de nodige kennis te vergaren, maar om het vangen van vogels in de natuur toe te staan teneinde de ontoereikendheid van de installaties van vele vogelliefhebbers te compenseren. Het rapport van de auditeur vermeldt ook, dat de overgangsperiode van vijf jaar kan worden verlengd en dat het vereiste, dat de kweker de levensvatbaarheid van zijn installaties aantoont om te worden gemachtigd vogels in de natuur te vangen, pas in 1998 in werking treedt; verzoekers concluderen, dat de overgangsperiode niet gerechtvaardigd is, daar het thans reeds mogelijk is de betrokken vogels in gevangenschap te kweken. Zij betogen voorts, dat het besluit in strijd is met artikel 18 van de richtlijn, waarin de termijn voor uitvoering van de richtlijn is vastgesteld, en dat de geclaimde afwijking een niet-nakoming bestendigt die in dezelfde lijn ligt als die welke het Hof in 1987 in het arrest Commissie/België(20) onverenigbaar met het gemeenschapsrecht heeft geacht. Bovendien voldoet het aantal vogels dat in het Waalse Gewest reeds in de natuur is gevangen en dat door verzoekers op een half miljoen wordt geschat, niet aan de in artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn gestelde voorwaarde van "kleine hoeveelheden".
24. Met betrekking tot de tweede vraag leggen verzoekers wetenschappelijke bewijzen over om aan te tonen dat er geen gevaar voor inteeltproblemen bestaat. Zij merken inzonderheid op, dat in verschillende Lid-Staten waar de vangst volledig verboden is, het kweken van vogels ruim verbreid is zonder dat dergelijke problemen rijzen. Zij concluderen, dat het kweken een perfect haalbare oplossing is en dat de vangst niet gerechtvaardigd is uit hoofde van artikel 9.
25. De Commissie merkt op, dat het principiële bestaan van een andere bevredigende oplossing voldoende is om een beroep op een afwijking uit hoofde van artikel 9 onmogelijk te maken; de praktische uitvoering van een alternatieve oplossing is niet vereist om een beroep op een dergelijke afwijking uit te sluiten. De vangst zou enkel gerechtvaardigd zijn indien de "quasi-onmogelijkheid" van het kweken wordt aangetoond door objectieve wetenschappelijke en technische factoren betreffende de vogelpopulaties die reeds in gevangenschap leven, en niet de individuele amateurkweker. Noch het feit dat talrijke liefhebbers niet de nodige installaties hebben, noch het feit dat de afwijking begrensd en degressief is, is ter zake dienend. De Commissie suggereert, met name gelet op het arrest van het Hof in de zaak Vergy(21), dat een nauwere samenwerking tussen de kwekers op basis van de bestaande voorraden een dergelijke oplossing zou zijn. Indien het Hof deze uitlegging van artikel 9, lid 1, van de richtlijn niet aanvaardt, dient de nationale rechter de door het Hof vastgestelde criteria toe te passen om uit te maken of de betrokken vangst "een verstandig gebruik van vogels in kleine hoeveelheden" kan vormen.
26. De Commissie is evenwel van oordeel, dat het vangen van vogels om de inbreng van nieuwe genen te verzekeren uit hoofde van artikel 9, lid 1, sub c, gerechtvaardigd kan zijn, wanneer het gevaar van inteelt wetenschappelijk vaststaat en genetische diversiteit niet kan worden gewaarborgd door de introductie van vogels die in gevangenschap zijn geboren en opgekweekt.
27. België betoogt, dat het besluit van 14 juli 1994 tot doel heeft, de vogelliefhebbers in staat te stellen de inrichting van hun volières te wijzigen en de vereiste kennis inzake voeding, hygiëne, gezondheid, biologie en diergeneeskunde te verwerven om voldoende vogels te kunnen kweken om de huidige vogelpopulatie in gevangenschap op niveau te houden, welke doelstelling in overeenstemming is met de artikelen 2 en 9 van de richtlijn. Een overgangsperiode zou noodzakelijk zijn wegens de beperkte levensduur van de betrokken vogels en de inspanningen die worden gevergd van degenen die zich met de betrokken activiteiten bezighouden; gedurende die periode moet de vangst van een afnemend aantal vogels worden toegestaan om de kweek te kunnen voortzetten. Volgens België is de betrokken regeling van de vangst uit hoofde van artikel 9 gerechtvaardigd als een verstandig gebruik van vogels en als een middel ter voorkoming van de nadelen van inteelt die zouden rijzen indien het huidige verbod op het vangen van vogels zou worden gehandhaafd.
28. Interveniënte sluit zich nauw aan bij het standpunt van België. Haars inziens zou het in gevangenschap kweken van vogels van bepaalde soorten in de nabije toekomst ten dode opgeschreven zijn, indien de vangst in de natuur van dergelijke vogels niet wordt toegestaan; zij verwijst met name naar het rapport Brochier tot staving van haar stelling, dat de Waalse kwekers niet in staat zijn een voldoende aantal vogels van de navolgende vijf soorten in gevangenschap te kweken: de Europese kanarie, de putter, de goudvink, de vink en het sijsje. Zij stelt voorts, dat het besluit van 14 juli 1994 het aantal soorten waarvan vogels mogen worden gevangen en het aantal vogels dat mag worden gevangen aanzienlijk vermindert in vergelijking met de voorgaande besluiten en ook de vangstperiode verkort, zodat het vangen enkel mag plaatsvinden nadat alle trek- en broedvogels van het Waalse Gewest reeds zijn vertrokken.
IV - Onderzoek van de door de nationale rechter gestelde vragen
A - De eerste vraag
29. Met zijn eerste vraag wenst de Raad van State in wezen te vernemen, of het feit dat wilde vogels nog niet op grote schaal in gevangenschap kunnen worden gekweekt wegens de toestand van de installaties van de liefhebbers en hun diepgewortelde gewoonten, voldoende is om een afwijking van het verbod op de vangst in de natuur te rechtvaardigen.
30. Zoals reeds is opgemerkt, is dit niet de eerste keer dat het Hof zich dient uit te spreken over Belgische wettelijke bepalingen die de vangst van vogels in de natuur ter aanvulling van de voorraden wilde vogels in gevangenschap toestaan. Hoewel het Hof in zijn arrest in de zaak Commissie/België erkende, dat het besluit van de Waalse Gewestexecutieve van 28 juli 1982(22) "het vangen en houden van vogels alsmede de personen die daartoe gemachtigd zijn aan strenge regelingen en controles onderwerpt", verklaarde het, dat de nationale bepalingen moeten waarborgen "dat de vangst en het houden beperkt blijven tot gevallen waarin er geen andere bevredigende oplossing bestaat, met name de mogelijkheid van voortplanting in gevangenschap van de betrokken vogelsoorten".(23)
31. In de eerste plaats lijkt er weinig twijfel over te bestaan, dat het vangen van wilde vogels in bepaalde omstandigheden in beginsel in aanmerking kan komen voor een afwijking krachtens de richtlijn. In het arrest Commissie/Italië overwoog het Hof, dat "wanneer vogels, ook buiten het jachtseizoen, worden gevangen en verkocht voor gebruik als levende lokvogels of aan liefhebbers op traditionele kermissen en markten, er uiteraard sprake kan zijn van verstandig gebruik, zoals toegestaan door artikel 9, lid 1, sub c".(24) Het is duidelijk, dat een dergelijke afwijking moet voldoen aan het door die bepaling opgelegde criterium van "kleine hoeveelheden", waarvan het Hof heeft gezegd, dat het "geen absoluut criterium is, maar verband houdt met de handhaving van de totale populatie en de voortplantingssituatie van de betrokken soort".(25)
32. Van het vangstverbod kan evenwel niet worden afgeweken wanneer er een andere bevredigende oplossing bestaat. Artikel 9, lid 1, sub a, noemt een aantal overwegingen van algemeen belang, die voorrang kunnen hebben boven het belang van de bescherming van wilde vogels, terwijl de door artikel 9, lid 1, sub b, toegestane activiteiten op lange termijn bijdragen tot deze bescherming en daarom een afwijking rechtvaardigen. Artikel 9, lid 1, sub c, is van een enigszins andere aard doordat het, anders dan de twee andere onderdelen, niet aangeeft voor welk concreet probleem of voor welke behoudsmaatregel een afwijking noodzakelijk kan zijn, maar een afwijking van het verbod op de vogelvangst toestaat wanneer "het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik" nodig is om de voortzetting mogelijk te maken van bepaalde activiteiten die op zich niet indruisen tegen de richtlijn; de restrictievere voorwaarden van dit onderdeel ("selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden", "verstandig gebruik", "in kleine hoeveelheden") vormen als het ware een compensatie voor het feit, dat het niet nodig is de afwijking op een van de genoemde overwegingen van algemeen belang te baseren.
33. Het essentiële kenmerk dat de onderdelen a, b, en c, van artikel 9, lid 1, verbindt, bestaat erin, dat een in de richtlijn in het belang van de vogelbescherming neergelegd verbod in voorkomend geval voor andere eisen moet wijken; een afwijking krachtens deze bepaling kan daarom slechts een laatste toevlucht zijn. In deze context dient de term "bevredigend" aldus te worden uitgelegd, dat hij doelt op een aan het bijzondere probleem van de nationale autoriteiten gegeven oplossing, die tegelijkertijd de in de richtlijn neergelegde verbodsbepalingen zoveel mogelijk in acht neemt; een afwijking kan enkel worden toegestaan wanneer er geen andere oplossing bestaat die deze verbodsbepalingen respecteert.
34. In het onderhavige geval is het probleem waarmee de autoriteiten van het Waalse Gewest worden geconfronteerd, de noodzaak om de populatie wilde vogels in gevangenschap op peil te houden. Uit de bewoordingen van de eerste vraag blijkt, dat het besluit berust op de idee, dat "het kweken mogelijk", maar nog niet "bevredigend" is, omdat het de vogelliefhebbers ertoe zou verplichten hun installaties en gewoonten te wijzigen. De wetgever erkent dus uitdrukkelijk, dat de kweek in gevangenschap een bevredigende oplossing is(26), maar net zoals Sint-Augustinus, tracht hij het ogenblik van zijn deugdzaamheid uit te stellen.
35. Het Hof heeft herhaaldelijk beklemtoond, dat artikel 9 van de richtlijn als een uitzondering op een aantal algemene bepalingen, strikt moet worden uitgelegd. Zo overwoog het in het arrest Commissie/België, dat "de afwijking moet voldoen aan de in artikel 9, lid 2, nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken en de controle ervan door de Commissie mogelijk te maken. (...) De afwijking (...) moet (...) een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige eisen en specifieke situaties".(27) Zoals de vormvoorwaarden van artikel 9, lid 2, trachten de bepalingen van artikel 9, lid 1, de afwijkingen "tot het strikt noodzakelijke" te beperken. Derhalve betoogt de Commissie mijns inziens terecht, dat de noodzaak om de vogelvoorraden aan te vullen niet mag worden beoordeeld op het niveau van de individuele kwekers, maar dat daarbij rekening moet worden gehouden met de gehele populatie wilde vogels in gevangenschap in de betrokken Lid-Staat; individuele kwekers toestaan vogels in de natuur te vangen terwijl andere bronnen beschikbaar zijn, zou niet strikt noodzakelijk zijn en bijgevolg indruisen tegen het uitzonderlijk karaker van een afwijking krachtens artikel 9.
36. Op het eerste gezicht staat artikel 9 slechts een afwijking toe "indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat", en niet wanneer de toepassing van een verbod de betrokkenen slechts enig ongemak zou berokkenen of zou vereisen dat zij hun gewoonten wijzigen, of, zoals België heeft aangevoerd, dat zij de nodige bekwaamheid inzake het kweken verwerven. Het is eigen aan de milieubescherming, dat bepaalde categorieën personen in voorkomend geval in het
algemeen belang hun gedrag moeten wijzigen; de uit de richtlijn voortvloeiende afschaffing van de "tenderie" of "het vangen van vogels voor recreationele doeleinden", welke activiteit België zo krachtig verdedigde bij de ratificatie van het Verdrag van Bern, is daarvan een voorbeeld. Dat dergelijke activiteiten "ancestraal" zijn of deel uitmaken van een "cultuurhistorische traditie", volstaat niet om een afwijking van de richtlijn te rechtvaardigen.(28)
37. De praktische moeilijkheden die bepaalde kwekers kunnen ondervinden, zouden geen rechtvaardiging vormen om de volledige toepassing van het verbod op het vangen van vogels in de natuur voor een bijkomende periode van vijf jaar vanaf 1994 uit te stellen, zoals blijkbaar met de nationale bepalingen wordt beoogd; a fortiori moet worden getwijfeld aan de principiële verenigbaarheid met de richtlijn van de mogelijkheid van afgifte van vangstvergunningen na deze overgangsperiode, welke afgifte door de nationale bepalingen(29) niet wordt uitgesloten. Het was juist om rekening te houden met dergelijke praktische moeilijkheden en om de betrokkenen voldoende tijd te geven om hun gewoonten te wijzigen, dat artikel 18 van de richtlijn de Lid-Staten een periode van twee jaar verleende om "de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden" om aan hun wezenlijke verplichtingen uit de richtlijn te voldoen, ook al waren een groot aantal in het wild levende vogelsoorten in 1979 reeds bedreigd, zoals in de tweede overweging van de considerans van de richtlijn is opgemerkt. Deze overgangsperiode verstreek op 6 april 1981 en kan eigenlijk niet worden heropend om rekening te houden met moeilijkheden die België overeenkomstig de richtlijn meer dan vijftien jaar geleden had moeten aanpakken.
38. Mijns inziens zijn de door de nationale rechter in zijn eerste vraag vastgestelde praktische moeilijkheden in beginsel niet van dien aard, dat zij een andere oplossing dan het kweken van vogels rechtvaardigen, net zoals "een Lid-Staat zich niet (...) kan beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen".(30) Ik ben het eens met de Commissie, dat het bestaan van een oplossing die in overeenstemming is met de verbodsbepalingen van de richtlijn, voldoende is om een afwijking krachtens artikel 9 uit te sluiten; zo was in het arrest Commissie/België de enkele "mogelijkheid van voortplanting in gevangenschap van de betrokken vogelsoorten"(31) voor het Hof voldoende om het op die bepaling gebaseerde verweer van België te verwerpen. Een Lid-Staat kan niet met een beroep op zijn eigen jarenlang verzuim om voor een bevredigende oplossing te zorgen, aanvoeren dat een dergelijke oplossing thans het bijzondere probleem waarmee hij als gevolg van dat verzuim geconfronteerd wordt, niet uit de weg kan helpen.
39. Het staat uiteraard aan de nationale rechter, te bepalen of er in een gegeven feitelijke situatie een andere bevredigende oplossing bestaat. Een dergelijke vaststelling dient mijns inziens te worden gebaseerd op objectief verifieerbare factoren, zoals de door de Commissie gesuggereerde wetenschappelijke en technische overwegingen. Dat een bijzonder probleem, waartoe de toepassing van de richtlijn in andere Lid-Staten en zelfs in andere delen van dezelfde Lid-Staat aanleiding heeft gegeven, zonder beroep op een afwijking is opgelost, wijst er duidelijk op, dat een soortgelijke oplossing kan worden toegepast in de Lid-Staat of het deel van de Lid-Staat dat een afwijking wil genieten. Gelet op het feit dat het afwijkingsstelsel het karakter van een uitzondering heeft en op de krachtens artikel 5 EG-Verdrag op de Lid-Staten rustende verplichting om de vervulling van de taak van de Gemeenschap te vergemakkelijken, zou een afwijking in dergelijke omstandigheden enkel gerechtvaardigd zijn indien objectief wordt aangetoond waarom andere prima facie bevredigende oplossingen niet kunnen worden toegepast.
40. Zoals in verschillende fasen van de nationale procedure is opgemerkt, is er een zekere tegenstrijdigheid in het besluit van 14 juli 1994. Enerzijds erkent het besluit uitdrukkelijk, dat het kweken van wilde vogels in gevangenschap mogelijk is en bevat het een aantal bepalingen die deze activiteit aanmoedigen; met name zullen enkel personen die in de periode van 1994 tot en met 1997 de in bijlage XIV bij het besluit genoemde richtlijnen voor het kweken in acht nemen, of die het bewijs van een succesvolle kweek kunnen overleggen (na de overgangsperiode), recht hebben op een vangstvergunning. Anderzijds blijkt uit het rapport Brochier, dat succesvolle kwekers geen in de natuur gevangen vogels nodig zullen hebben om hun voorraden op peil te houden, en zou de uitvoering van de aanbevelingen van het rapport tot een snelle stijging van het vernieuwingspercentage van de betrokken vogelpopulaties moeten leiden. Vangstvergunningen zouden derhalve enkel mogen worden afgegeven aan personen die in beginsel geen vogels in de natuur behoeven te vangen om hun vogelvoorraden te vernieuwen.
41. Evenmin is duidelijk, waarom reeds op voorhand een overgangsperiode van ten minste (en niet ten hoogste) vijf jaar is vastgesteld; de CSWCN heeft in zijn advies opgemerkt, dat het vijf jaar op voorhand vaststellen van vangstquota in ieder geval niet wetenschappelijk verantwoord was en niet waarborgde, dat het criterium van "kleine hoeveelheden" jaar na jaar zou worden gerespecteerd.(32) Indien het hanteren van passende kweekmethoden in een kortere tijdspanne een bevredigende oplossing kan bieden voor het probleem van de instandhouding van de voorraden van wilde vogels in gevangenschap, verliest de vangst haar raison d'être en in het bijzonder iedere rechtvaardiging uit hoofde van artikel 9 waarop zij anders aanspraak zou kunnen maken. Aangezien een afwijking "tot het strikt noodzakelijke" beperkt moet blijven, dient het in artikel 9, lid 1, sub c, geformuleerde criterium van "kleine hoeveelheden" als een maximum en niet als een algemeen toepasselijke norm te worden beschouwd; deze bepaling staat dus niet toe, dat de vangstquota op voorhand voor een periode van vijf jaar worden vastgesteld zonder dat rekening wordt gehouden met wat in een bepaald jaar "strikt noodzakelijk" is.
42. De in het onderhavige geval omstreden bepalingen verlangen eigenlijk een antwoord op de vraag, of het opleggen van kweekeisen een onmiddellijke oplossing voor het probleem van instandhouding van de voorraden wilde vogels in gevangenschap zou vormen. Mijns inziens zou de juiste aanpak erin bestaan, eerst te voorzien in een oplossing die in overeenstemming is met de richtlijn, met name een oplossing die in andere delen van de Gemeenschap bevredigend is gebleken, en pas een afwijking toe te staan wanneer kan worden aangetoond, dat het oorspronkelijke probleem blijft bestaan. Ik wil hieraan toevoegen, dat de afgifte van vangstvergunningen afhankelijk stellen van het voldoen aan kweekeisen verre van de enig denkbare oplossing is. De Commissie heeft voorgesteld, de kwekers tot samenwerking aan te sporen, en interveniënten hebben er in hun opmerkingen voor de Raad van State van 15 december 1994 op gewezen, dat Waalse liefhebbers hun voorraden Europese kanaries hadden verkregen door vogels te ruilen met Vlaamse liefhebbers. Deze mogelijkheden moeten nog verder worden onderzocht vooraleer definitief kan worden uitgemaakt, of het vangen in de natuur gerechtvaardigd is.
43. Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord, dat in omstandigheden als die welke in de verwijzingsbeschikking zijn beschreven, het feit dat de toepassing van het verbod op het vangen van vogels tal van liefhebbers ertoe zou verplichten hun installaties te wijzigen en bepaalde gewoonten op te geven, niet kan worden beschouwd als het bewijs dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat zodat een afwijking gerechtvaardigd is.
B - De tweede vraag
44. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of het gevaar voor inteelt bij wilde vogels die voor ontspanningsdoeleinden in gevangenschap worden gekweekt, de vangst in de natuur kan rechtvaardigen, en zo ja, in welke mate.
45. Zoals het Hof in het arrest Vergy(33) heeft verklaard, beoogt de richtlijn niet de bescherming van in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels. Daaruit volgt, dat iedere met het gevaar voor inteelt bij de vogels in gevangenschap gemotiveerde afwijking van het verbod op de vangst in de natuur overeenkomstig artikel 9, lid 1, sub c, enkel kan worden gerechtvaardigd wanneer het gaat om een "verstandig gebruik" en "in kleine hoeveelheden"; aangezien de richtlijn het kweken van wilde vogels in gevangenschap niet verbiedt, kunnen ondersteunende activiteiten die voor deze kweek absoluut noodzakelijk zijn, zoals de vangst om inteelt te vermijden, in beginsel als een "verstandig gebruik" worden aangemerkt.
46. Net als de vangst ter instandhouding van de voorraden, is een afwijking om de nadelen van inteelt te vermijden afhankelijk van de afwezigheid van een andere bevredigende oplossing; de Lid-Staat zou daarom met objectieve, wetenschappelijke bewijzen moeten aantonen, dat er inderdaad een gevaar voor inteelt bestaat(34) en dat de gevraagde afwijking elk aangetoond gevaar zou afwenden. Indien aan deze voorwaarden is voldaan, zou de vangst in de natuur mijns inziens gerechtvaardigd zijn voorzover kan worden aangetoond, dat zij strikt noodzakelijk is; de te vangen aantallen zouden daarom, zoals de Commissie heeft gesuggereerd, een precieze weergave moeten zijn van de noodzaak om de nadelen van inteelt te vermijden, waarbij het criterium "kleine hoeveelheden", zoals door het Hof uitgelegd(35), een absoluut maximum vormt.
47. Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het Hof in vaste rechtspraak, en laatstelijk nog in de zaak Associazione Italiana per il World Wildlife Fund e.a.(36), heeft overwogen, dat "de criteria op basis waarvan de Lid-Staten mogen afwijken van de door de richtlijn voorgeschreven verboden, moeten worden overgenomen in duidelijke nationale bepalingen". Bijgevolg zou de vangst ter vermijding van inteelt enkel gerechtvaardigd zijn wanneer de relevante wettelijke bepalingen van de Lid-Staat uitdrukkelijk in een dergelijke vangst voorzien en deze overeenkomstig artikel 9 strikt beperkt is. Het staat duidelijk aan de verwijzende rechter, te onderzoeken of de betrokken nationale bepalingen aan deze voorwaarde voldoen.
V - Conclusie
48. Gelet op bovenstaande overwegingen geef ik het Hof in overweging de vragen van de Belgische Raad van State te beantwoorden als volgt:
1) Artikel 9 van richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand dient aldus te worden uitgelegd, dat, in omstandigheden als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, een Lid-Staat om een afwijking op grond van deze bepaling te rechtvaardigen geen rekening mag houden met het feit dat de toepassing van het verbod op het vangen van vogels voor ontspanningsdoeleinden tal van liefhebbers ertoe zou verplichten hun installaties te wijzigen en bepaalde gewoonten op te geven.
2) Het vermijden van inteelt in populaties van wilde vogels die in gevangenschap zijn geboren en opgekweekt voor ontspanningsdoeleinden, kan, wanneer het gevaar voor inteelt met objectieve, wetenschappelijke bewijzen is aangetoond en er geen andere bevredigende oplossing bestaat, een afwijking op grond van artikel 9, lid 1, sub c, van de richtlijn rechtvaardigen, wanneer de wettelijke bepalingen van die Lid-Staat verzekeren dat deze bepaling strikt in acht wordt genomen.
(1) - Besluit van de Waalse Gewestexecutieve van 8 oktober 1992 waarbij een nieuwe bevoorrading in inheemse vogels, van 10 oktober tot 11 november 1992, voor de kwekers wordt toegestaan, Belgisch Staatsblad van 10 oktober 1992, blz. 21818, vijfde overweging van de considerans.
(2) - Belgisch Staatsblad van 29 december 1990, blz. 24530.
(3) - PB 1982, L 38, blz. 33.
(4) - PB 1979, L 103, blz. 1.
(5) - Belgisch Staatsblad van 1 augustus 1972, blz. 8530; in 1980 werd de bevoegdheid inzake de jacht overgedragen aan de gewesten, die sinds dan de ter zake geldende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen kunnen opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen (arrest van 8 juli 1987, zaak 247/85, Commissie/België, Jurispr. 1987, blz. 3029, r.o. 4).
(6) - Belgisch Staatsblad van 21 september 1973, blz. 10669.
(7) - Belgisch Staatsblad van 18 september 1982, blz. 10800.
(8) - Ter terechtzitting werd geopperd, dat het aantal afgegeven vangstvergunningen in 1981 50 000 bedroeg, en in 1994 20 000 tot 30 000; deze cijfers komen niet overeen met hetgeen in artikel 7, lid 2, van het besluit van 28 juli 1982 was bepaald.
(9) - Zaak 247/85, reeds aangehaald in voetnoot 5, r.o. 36-43.
(10) - Belgisch Staatsblad van 29 september 1990, blz. 18598.
(11) - Belgisch Staatsblad van 1 oktober 1991, blz. 21595, respectievelijk 10 oktober 1992, blz. 21818.
(12) - Neuray, "La suspension de la tenderie en 1993: un Hommage à Aristophane?", JLMB 1993, blz. 1364 (1366).
(13) - Inzonderheid die betreffende de fysieke en sociale omgeving van de soorten, de preventieve sanitaire en medische maatregelen, de controle van de voeding en de selectie van het koppel.
(14) - Doc. 94/CSWCN 111, bijlage B.
(15) - Belgisch Staatsblad van 21 september 1994, blz. 23922.
(16) - Een vernieuwingspercentage gelijk aan één betekent, dat het aantal vogels dat in gevangenschap wordt geboren en leeft, precies overeenkomt met de mortaliteit in de betrokken vogelpopulatie.
(17) - Het woord "endogeen" dat in Collins English Dictionary wordt omschreven als "zich ontwikkelend binnen of ontstaand uit een organisme of een deel van organisme" lijkt hier nogal ongelukkig te zijn gebruikt; uit de context blijkt, dat wellicht "endogaam" wordt bedoeld.
(18) - Zie Wils, "The Birds Directive 15 years later: a survey of case-law and a comparison with the habitats directive", Journal of Environmental Law 1994, nr. 6, blz. 220, en recenter, arresten van 8 februari 1996, zaken C-149/94, Vergy, Jurispr. 1996, blz. I-299, en C-202/94, Van der Feesten, Jurispr. 1996, blz. I-355; 7 maart 1996, zaak C-118/94, Associazione Italiana per il World Wildlife Fund e.a., Jurispr. 1996, blz. I-1223, en 11 juli 1996, zaak C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Jurispr. 1996, blz. I-3805.
(19) - Deze organisatie wordt in haar eigen opmerkingen omschreven als "Fédération royale ornithologique wallonne", "Fédération royale ornithologique belge" en "Fédération ornithologique wallonne"; gemakshalve wordt hier de door de Raad van State gebezigde benaming gebruikt.
(20) - Zaak 247/85, reeds aangehaald in voetnoot 5.
(21) - Zaak C-149/94, reeds aangehaald in voetnoot 18, r.o. 12-15.
(22) - Hierboven aangehaald in voetnoot 5.
(23) - Zaak 247/85, hierboven aangehaald in voetnoot 5, r.o. 40 en 41, cursivering van mij.
(24) - Arrest van 8 juli 1987, zaak 262/85, Jurispr. 1987, blz. 3073, r.o. 38.
(25) - Arrest van 27 april 1988, zaak 252/85, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1988, blz. 2243, r.o. 28.
(26) - Dat dit in beginsel een valabele oplossing is, wordt in België ten minste sedert 1973 erkend; zie hierboven, punt 3.
(27) - Zaak 247/85, Commissie/België, hierboven aangehaald in voetnoot 5, r.o. 7, cursivering van mij, zaak C-118/94, Associazione Italiana per il World Wildlife Fund e.a., hierboven aangehaald in voetnoot 18, r.o. 21.
(28) - Arrest van 13 oktober 1987, zaak 236/85, Commissie/Nederland, Jurispr. 1987, blz. 3989, r.o. 21 en 23.
(29) - De gemachtigde van de Belgische regering trachtte het Hof ter terechtzitting te verzekeren, dat het systeem van de vangst voor bevoorrading na de overgangsperiode geleidelijk zou worden opgeheven.
(30) - Arrest van 19 september 1996, zaak C-236/95, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1996, blz. I-4459, r.o. 18.
(31) - Zaak 247/85, hierboven aangehaald in voetnoot 5, r.o. 41, cursivering van mij.
(32) - Advies van 12 juli 1994, hierboven aangehaald in voetnoot 14, deel 2.
(33) - Zaak C-149/94, loc. cit., voetnoot 18 hierboven.
(34) - De CSWCN stelde zich in zijn advies op het standpunt, dat het aantal vogels van de meest populaire soorten dat in gevangenschap is geboren, reeds meer dan voldoende was om elk gevaar voor inteelt te vermijden (bijlage B bij zijn advies van 12 juli 1994, hierboven aangehaald in voetnoot 14); het rapport Brochier behandelde dit probleem niet.
(35) - Zie hierboven, punt 31.
(36) - Zaak C-118/94, reeds aangehaald in voetnoot 18, r.o. 22.