62001CC0276_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Nyt käsiteltävä asia koskee virallisesta elintarvikkeiden tarkastuksesta 14 päivänä kesäkuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/397/ETY (jäljempänä direktiivi) tulkintaa. Erityisesti pohdittavana on kysymys siitä, onko elintarvikkeiden valmistajalla oikeus hankkia vastanäyttöä, mikäli viranomaisilla on näytteiden johdosta huomautettavaa, ja aiheuttaako tämän oikeuden loukkaaminen sen, että näytteiden perusteella laadittuja lausuntoja ei saa käyttää.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Yhteisön oikeus
2. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
"1. Katselmuksen kohteita ovat
- -
d) valmiit tuotteet;"
3. Direktiivin 7 artiklan sanamuoto on seuraava:
"1. Edellä 6 artiklan 1 kohdan b-f alakohdassa luetelluista tuotteista voidaan ottaa näytteitä analysointia varten.
Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että asianomaisilla on mahdollisuus hankkia asiassa vastanäyttöä.
2. Analyysit on suoritettava virallisissa tarkastuslaitoksissa. Jäsenvaltiot voivat valtuuttaa muunkin tarkastuslaitoksen suorittamaan edellä tarkoitettuja analyysejä."
4. Direktiivin 12 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että tarkastuksen alaisilla niin luonnollisilla henkilöillä kuin oikeushenkilöillä on oikeussuojakeinot sellaisten toimenpiteiden varalta, joihin toimivaltainen viranomainen on tarkastusta varten ryhtynyt."
B Kansallinen lainsäädäntö
5. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan pääasian oikeudenkäynnissä on sovellettava Saksan Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz -nimistä lakia (elintarvikkeita ja kulutustavaroita koskeva Saksan laki; jäljempänä LMBG).
1. Hallinnollisia sakkoja koskevat säännökset
6. LMBG:n 17 §:n 1 momentin 2 kohdan b alakohdassa säädetään seuraavaa:
"On kiellettyä saattaa markkinoille ilman riittäviä merkintöjä sellaisia elintarvikkeita, jotka poikkeavat ominaisuuksiltaan tavallisesti myynnissä olevista elintarvikkeista ja joiden arvo, erityisesti ravinto- tai hyötyarvo taikka käytettävyys, on siten huomattavasti alhaisempi."
7. LMBG:n 52 §:n 1 momentin 9 kohdan sanamuoto on seuraava:
"Joka saattaa 17 §:n 1 momentin 1 kohdan tai 17 §:n 1 momentin 2 kohdan vastaisesti markkinoille elintarvikkeita ilman riittäviä merkintöjä, on tuomittava vankeuteen enintään vuodeksi tai sakkoon."
8. LMBG:n 53 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
"Joka tekee tuottamuksellisesti 52 §:n 1 momentin 2-11 kohdassa tai 2 momentissa kuvatut teot, toimii lainvastaisesti, mutta 52 §:n 1 momentin 6 kohdan ja 2 momentin 3 kohdan tapauksissa kuitenkin ainoastaan se, joka on käyttänyt 14 §:ssä tarkoitettuja aineita taikka tuonut elintarvikkeita tai tupakkatuotteita tämän lain soveltamisalaan kuuluvalle alueelle."
2. Näytteenottoa koskeva säännös
9. LMBG:n 42 §:ssä säädetään seuraavaa:
"1. Valvontaviranomaiset ja poliisiviranomaiset ovat oikeutettuja tässä laissa tarkoitettujen tuotteiden myyntiä koskevien säännösten täytäntöön panemiseksi vaatimaan otettavaksi tai ottamaan itse näytteenottotodistusta vastaan valitsemistaan kohteista näytteitä tutkimusta varten. Näytteenottopaikalle on jätettävä säilöön osa näytteestä tai, mikäli näytettä ei voida tutkimuksen päämäärää vaarantamatta jakaa ominaisuuksiltaan samanlaisiin osiin, toinen samanlainen kappale saman valmistajan tuotteesta. Valmistaja voi luopua vaatimasta näytteen jättämistä säilöön näytteenottopaikalle.
2. Näytteenottopaikalle säilöön jätetyt näytteet on suljettava tai sinetöitävä virkatoimin. Niihin on merkittävä näytteenottopäivämäärä ja päivämäärä, jonka jälkeen sulkemisen tai sinetöinnin katsotaan päättyneen.
- -
4. Näytteenottoa koskeva oikeus ulottuu tässä laissa tarkoitettuihin tuotteisiin, jotka myydään markkinoilla, kaduilla, yleisillä paikoilla tai liikkuvasta myyntipisteestä taikka jotka ovat matkalla luovutettaviksi kuluttajille."
III Käsiteltävän asian tosiseikasto ja pääasian oikeudenkäynti
10. Böklunder Plumrose GmbH und Co KG valmistaa Bockwürstchen-nimisiä nakkeja (naudan- ja sianlihasta tehty nakki), joita myydään vähittäiskaupassa metallikannellisissa lasipurkeissa. Pääasian asianosaisena olevan Steffensenin tehtävänä on huolehtia yrityksessä tuotannon valvonnasta.
11. Valtion viranomaiset ovat ottaneet viime vuosina useita kertoja näytteitä Böklunder Plumrose GmbH & Co KG:n tuotteista vähittäiskaupan myymälöissä. Näytteitä on joka kerta otettu metallikannellisissa lasipurkeissa olevista Bockwürstchen-nakeista.
12. Otetut näytteet tutkittiin laboratorioissa. Näytteiden tutkimustuloksia koskevissa päätelmissä todettiin joka kerta, että näytteet eivät vastanneet elintarvikelainsäädäntöä sen vuoksi, että tuotteiden oli - niiden koostumusta vastaamattomasti - ilmoitettu olevan "Landbockwürste"-makkaroita.
13. Kaikista otetuista näytteistä jätettiin aina toinen näyte säilöön myymälään. Steffensen tai Plumrose Böklunder GmbH & Co KG eivät ole koskaan saaneet yhtään näistä myymälään säilöön jätetyistä toisista näytteistä. Asiassa ei tiedetä, ovatko kyseiset vähittäiskauppiaat ilmoittaneet Steffensenille tai yritykselle näytteenotoista. Asiassa ei ole kyetty selvittämään, oliko tutkimustuloksista ilmoitettu joka kerta niin ajoissa, että Steffensenin tai Plumrose GmbH und Co KG:n olisi ollut mahdollista hankkia vastanäyttöä.
14. Schleswig-Flensburgin hallinnollisia sakkoasioita käsittelevä yksikkö määräsi 13.9.2000 Steffensenille 500 Saksan markan (DM) suuruisen hallinnollisen sakon. Steffensenin katsotaan rikkoneen Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzin (LMBG) 17 §:n 1 momentin 2 kohdan b alakohtaa, 52 §:n 1 momentin 9 kohtaa ja 53 §:n 1 momenttia. Steffensen on valittanut tästä päätöksestä muotomääräysten mukaisesti ja määräajan kuluessa.
15. Asiaa käsittelevä Amtsgericht Schleswig katsoo, että LMBG:n 42 §:ssä ei käsitellä riittävästi tilannetta, jossa - kuten tässä tapauksessa - näytteidenotto suoritetaan vähittäiskaupan myymälässä ja näyte jätetään sinne säilöön. Säilöön jätettyjä näytteitä säilytetään tuomioistuimen tietojen mukaan yleensä vain kuukauden ajan. Mikäli viranomaiset eivät kerro valmistajalle otetuista näytteistä välittömästi näytteenoton jälkeen, tämä ei voi (enää) hankkia vastanäyttöä siinä tapauksessa, että valtion viranomaisilla on näytteiden johdosta huomautettavaa.
16. Amtsgericht Schleswig katsoo näillä perusteilla, että asiassa herää kysymys siitä, onko valmistajilla virallisesta elintarvikkeiden tarkastuksesta annetun neuvoston direktiivin 7 artiklan 1 kohdan nojalla oikeus hankkia vastanäyttöä ja - mikäli tähän kysymykseen vastataan myöntävästi - seuraako tämän oikeuden loukkaamisesta se, että näytettä ei saa käyttää.
IV Ennakkoratkaisukysymykset
17. Koska asia koskee Amtsgericht Schleswigin mielestä yhteisön oikeuden tulkintaa, se on esittänyt 5.7.2001 tekemällään välipäätöksellä EY 234 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Onko virallisesta elintarvikkeiden tarkastuksesta 14 päivänä kesäkuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/397/ETY 7 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että tuotteen valmistajalla on sen perusteella välittömästi sovellettavissa oleva oikeus hankkia vastanäyttöä, jos valtion viranomaiset ovat ottaneet vähittäiskaupan myymälässä valmistajan tuotteesta näytteen analyysiä varten ja viranomaisilla on näytteestä jotain huomautettavaa elintarvikelainsäädännön perusteella?
2) Siinä tapauksessa, että edellä olevaan kysymykseen vastataan myöntävästi:
Onko edellä mainitun direktiivin 7 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että siitä johtuu yhteisön oikeuteen perustuva kielto käyttää lausuntoja, jotka on laadittu valtion viranomaisten aloitteesta otettujen näytteiden perusteella, jos sen tuotteen valmistajalle, josta lausunnon mukaan on jotain huomautettavaa, ei ole annettu mahdollisuutta hankkia vastanäyttöä?"
V Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
A Asianosaisten lausumat
18. Saksan hallituksen mielestä direktiivin 7 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että asianomaisen täytyy voida vapaasti valita, hankkiiko hän vastanäyttöä vai ei, mutta kyseisessä säännöksessä ei anneta välittömästi sovellettavissa olevaa oikeutta vastanäytön hankkimiseen. Välittömästi sovellettavissa olevia oikeuksia voi näet olla vain niissä tapauksissa, joissa direktiiviä ei ole pantu täytäntöön tai täytäntöönpano on ollut puutteellinen.
19. Tässä tapauksessa kyseinen artikla on kuitenkin pantu asianmukaisesti täytäntöön LMBG:n 42 §:llä, jonka mukaan viranomaisten on näytteitä ottaessaan jätettävä vertailunäyte säilöön. Tällä tavoin asianomaiselle, esimerkiksi valmistajalle tai vähittäiskauppiaalle, annetaan mahdollisuus vastanäytön hankkimiseen. Kun näytteitä otetaan jakeluketjun myöhemmässä portaassa, valmistajan ja vähittäismyyjäverkon välillä on yleensä sopimukseen perustuva ilmoitusvelvollisuus.
20. Näin ollen valmistajan oikeus vastanäytön hankkimiseen ei perustu direktiiviin välittömään sovellettavuuteen vaan LMBG:n direktiivinmukaiseen tulkintaan.
21. Italian hallitus esittää, että direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla analyyseillä pyritään yhteisön oikeuden rikkomisten toteamiseen ja että tästä syystä menettelyn kontradiktorisuus ja asianomaisen puolustautumisoikeudet on säilytettävä. Näin ollen erityisesti joko itse näytteenoton on tapahduttava kontradiktorisesti asianomaisen läsnä ollessa tai on varmistettava tosiasiallinen mahdollisuus vastanäytön esittämiseen. Kontradiktorista menettelyä koskeva sääntely kuuluu tosin jäsenvaltioiden harkintavaltaan, mutta asianomaisten oikeuksien suoja on taattava joka tapauksessa, mitä ei tapahdu silloin, jos sääntöjen rikkomisesta epäilty ei ole läsnä näytteitä otettaessa eikä hänelle myöskään ilmoiteta siitä.
22. Tanskan hallituksen mielestä ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettava vastaus riippuu siitä, miten direktiivin 7 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan käsitteitä "asianomaiset" ja "tarvittavat toimenpiteet" on tulkittava.
23. "Asianomaisten" käsitteen se katsoo sisältävän ainoastaan yritykset, joissa näytteitä konkreettisessa tapauksessa otetaan. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuodosta ja asiayhteydestä ilmenee, että jäsenvaltioiden on annettava mahdollisuus hankkia vastanäyttöä ainoastaan näille yrityksille eikä kaikille jakeluketjun aikaisemmille portaille. Valvonnan kohteena oleva yritys voi vapaasti ilmoittaa toteutetuista valvontatoimista jakeluketjun aikaisemmille portaille ja mahdollisesti lähettää näytteet valmistajille tai hankkia näytteistä vastanäyttöä yhdessä valmistajien kanssa tai valmistajien pyynnöstä. Oikeusvarmuus otetaan elintarvikelainsäädännön rikkomisesta vastaavan yrityksen osalta huomioon myös sillä tavoin, että tällä on direktiivin 12 artiklan nojalla oikeussuojakeinoja käytettävissään.
24. "Tarvittavien toimenpiteiden" osalta Tanskan hallitus esittää, että siinäkään tapauksessa, että jakeluketjun aikaisempia portaita olisi pidettävä "asianomaisina", direktiivissä ei velvoiteta viranomaisia ilmoittamaan näille jakeluketjun portaille näytteiden ottamisesta. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ei ole riittävän selvä, täsmällinen ja ehdoton, että valmistajalla voisi sen perusteella olla vastaava (tiedonsaanti)oikeus. Se, että viranomaiset jättävät toisen näytteen säilöön myymälään, on riittävä toimenpide sen varmistamiseksi, että myös jakeluketjun aikaisemmilla portailla on mahdollisuus esittää vastanäyttöä.
25. Komissio katsoo, että asianomaisilla on näytteenoton jälkeen 7 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan perusteella yksiselitteinen oikeus vastanäytön esittämiseen. Tämä ilmenee toisaalta direktiivin johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta ja toisaalta siitä, että muuten asianomainen ei voisi vedota täysimääräisesti direktiivin 12 artiklassa säädettyyn oikeuteensa käyttää oikeussuojakeinoja. Sana "mahdollisesti" rajoittaa oikeutta vastanäytön hankkimiseen vain siltä osin kuin tällaisella vastanäytöllä voisi ylipäänsä olla merkitystä.
26. Tässä tilanteessa ei ole komission mielestä enää lainkaan tarpeen tutkia, onko direktiivin 7 artiklan 1 kohta ehdoton ja riittävän selvä säännös, joka voisi poikkeuksellisesti olla yksityiselle direktiivistä johtuvan subjektiivisen oikeuden perustana, vaikka myöskään tästä ei sen sanamuodon perusteella ole mitään epäilystä.
27. Kun ajankohdasta, jona valvontaviranomaiset ovat ottaneet näytteen, ajankohtaan, jona sakko määrätään kyseisen näytteen perusteella, kuluu niin paljon aikaa, että asianomainen ei voi käyttää oikeuttaan vastanäytön hankkimiseen, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, viranomaiset eivät komission mukaan loukkaa ainoastaan 7 artiklan 1 kohtaan perustuvaa oikeutta vastanäytön esittämiseen vaan samalla myös asianomaisen 12 artiklaan perustuvaa oikeutta käyttää oikeussuojakeinoja.
28. Suullisessa käsittelyssä todettiin Saksan ja Tanskan hallitusten esittämistä käytännön toteutusta koskevista ongelmista, että kyseiset ongelmat voitaisiin ratkaista myös muulla kuin kyseisten hallitusten esittämällä tavalla, esimerkiksi siten, että viranomaiset säilyttäisivät toisen näytteen pakastettuna.
B Arviointi
29. Jotta ensimmäiseen kysymykseen voitaisiin vastata siten, että siitä olisi hyötyä pääasian oikeudenkäynnissä annettavan ratkaisun kannalta, on aluksi käsiteltävä kysymyksen tarkoitusta erityisesti pääasian oikeudenkäynnin tosiseikkojen ja tilanteen valossa.
30. Tältä osin osapuolten näkemysten lähtökohdat ovat selvästi aivan erilaiset, mikä selittyy nyt käsiteltävässä asiassa yhteisöjen tuomioistuimen tulkittavaksi annetun säännöksen sanamuodolla. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa puhutaan jäsenvaltioiden velvollisuudesta toteuttaa "tarvittavat toimenpiteet" sen varmistamiseksi, että asianomaisilla on mahdollisuus "hankkia" asiassa vastanäyttöä. Näin ollen vaikuttaa ensi arviolta siltä, että säännöksessä korostetaan pikemminkin velvollisuutta järjestää edellytykset vastanäytön hankkimiselle kuin vastanäytön esittämistä koskevan oikeuden antamista sellaisenaan.
31. Oikeudenkäyntiin osallistuneet hallitukset ovat kaikki - tosin eri seikkoja korostaen - esittäneet näkemyksiä "tarvittavien toimenpiteiden" laajuudesta ja erityisesti siitä, onko jäsenvaltioiden viranomaisilla direktiivin perusteella velvollisuus ilmoittaa valmistajalle näytteiden ottamisesta vähittäiskaupan portaassa. Nämä molemmat näkökohdat - se, mitkä toimenpiteet ovat tarpeen, jotta voidaan järjestää edellytykset vastanäytön hankkimiselle, ja mahdollinen oikeus vastanäytön esittämiseen - liittyvät tietenkin läheisesti toisiinsa. Mikäli näet jäsenvaltiot - direktiivin 7 artiklan vastaisesti - eivät järjestä riittäviä edellytyksiä vastanäytön hankkimiselle, ne loukkaavat samalla samasta säännöksestä mahdollisesti johtuvaa asianomaisen vastaavaa oikeutta.
32. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä kuitenkin ilmenee, kansallisen tuomioistuimen lähtökohtana on se, että LMBG:n 42 §:llä ei ole toteutettu direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaisia tarvittavia toimenpiteitä riittävällä tavalla tai että vastanäytön hankkimista ei ole mahdollistettu. Tällöin olisi loukattu valmistajalla mahdollisesti olevaa oikeutta vastanäytön esittämiseen. Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee juuri sitä, onko yksityisillä direktiivin perusteella olemassa vastaava oikeus, jota tuomioistuimen on suojeltava.
33. Edellä esitetyn perusteella ei ole mielestäni myöskään asianmukaista omaksua Saksan hallituksen näkemystä, jonka mukaan ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen olisi vastattava kieltävästi sillä perusteella, että oikeus vastanäytön esittämiseen perustuu kansallisen oikeuden direktiivinmukaiseen tulkitaan eikä direktiiviin. Tässä yhteydessä on muistettava yhteisöjen tuomioistuimen todenneen asiassa Simmenthal antamassaan tuomiossa, että "yhteisön oikeussääntöjen on saatava täydet vaikutuksensa yhdenmukaisella tavalla kaikissa jäsenvaltioissa näiden oikeussääntöjen voimaantulosta lähtien ja koko niiden voimassaolon ajan" ja kaikkien tuomioistuinten "tehtävänä on niiden toimivaltaan kuuluvissa asioissa suojata jäsenvaltion toimielimen ominaisuudessa niitä oikeuksia, joita yksityisillä on yhteisön oikeuden perusteella". Tämä periaate, jonka mukaan kansallisen tuomioistuimen on pantava tehokkaasti täytäntöön yhteisön oikeudessa yksityisille annetut oikeudet ja suojeltava niitä, pätee riippumatta siitä, ovatko nämä oikeudet yksittäistapauksessa johdettavissa kansallisesta oikeudesta (sen yhteisön oikeuden mukaisen tulkinnan perusteella) vai perustuvatko ne välittömästi sovellettavaan yhteisön oikeuteen, mikäli täytäntöönpano on laiminlyöty. Kansallisen tuomioistuimen on lopullisesti arvioitava, onko direktiivin kansallisessa oikeudessa täytäntöönpanevien säännösten direktiivinmukaisella tulkinnalla mahdollista taata direktiivin tai sillä yksityisille mahdollisesti annetun oikeuden tehokas vaikutus.
34. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan aina kun direktiivin säännökset ovat ehdottomia ja riittävän täsmällisiä ja kun direktiiviä ei ole saatettu määräajassa asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä, yksityiset voivat vedota niihin kansallisessa tuomioistuimessa valtiota vastaan ja näitä oikeuksia on suojattava.
35. Yhteisön oikeussääntö on niin täsmällinen, että yksityinen oikeussubjekti voi vedota siihen ja tuomioistuin soveltaa sitä, jos säännöksessä asetettu velvoite on sanamuodoltaan yksiselitteinen.
36. Säännös on lisäksi ehdoton silloin kun siinä säädettyyn velvoitteeseen ei sisälly ehtoja eivätkä sen täytäntöönpano tai vaikutukset edellytä yhteisön toimielinten tai jäsenvaltioiden toimenpiteitä.
37. Kun otetaan huomioon direktiivin tavoite ja sisältö, 7 artiklan 1 kohta on mielestäni tällainen säännös, siltä osin kuin kyse on siitä, annetaanko siinä asianomaiselle oikeus esittää vastanäyttöä.
38. Vaikka on katsottava, että jäsenvaltioilla on tämän säännöksen mukaan valtionsisäisen täytäntöönpanon yhteydessä tiettyä harkintavaltaa vastanäytön hankkimisen mahdollistavien "tarpeellisten toimenpiteiden" osalta, ei ole pelkästään tämän vuoksi poissuljettua, etteikö direktiivi voisi olla vastanäytön esittämistä koskevan oikeuden antamisen kannalta riittävän selvä ja täsmällinen. Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut samansuuntaisesti, että vaikka direktiivissä jätetään jäsenvaltioille jonkin verran harkintavaltaa, yksityisiltä ei kuitenkaan voida evätä oikeutta vedota niihin direktiivin säännöksiin, jotka tavoitteensa vuoksi voidaan irrottaa kokonaisuudesta ja joita voidaan siksi soveltaa sellaisenaan.
39. Heti aluksi on todettava, että 7 artiklan 1 kohdan sanamuoto ei sinänsä anna mahdollisuutta päätellä, että sillä ei pyrittäisi ainoastaan vastanäytön hankkimisen mahdollisuuden järjestämiseen vaan loppujen lopuksi vastaavan oikeuden myöntämiseen ("että asianomaisilla on mahdollisuus"). Tämä ilmenee vielä selvemmin muista kieliversioista.
40. Kuten komissio on perustellusti todennut, tämän toteamuksen osoittavat oikeaksi direktiivin johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale ja 12 artiklan 1 kohta. Direktiivin johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan yritysten "lailliset oikeudet" ja "erityisesti oikeus valmistussalaisuuksiin ja oikeussuojaan" on turvattava.
41. Direktiivin 12 artiklassa säädetään konkreettisella tasolla oikeussuojakeinoihin liittyvän "laillisen oikeuden" turvaamisesta. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että "tarkastuksen alaisilla niin luonnollisilla henkilöillä kuin oikeushenkilöillä on oikeussuojakeinot sellaisten toimenpiteiden varalta, joihin toimivaltainen viranomainen on tarkastusta varten ryhtynyt". Tässä säännöksessä voidaan tältä osin katsoa ilmaistavan ja vahvistettavan kaikille jäsenvaltioille yhteisten valtiosääntöperinteiden taustalla oleva tehokasta (tuomioistuimessa annettavaa) oikeussuojaa koskeva yleinen oikeusperiaate.
42. Tehokas oikeussuoja näytteiden ottamista ja niiden analysointia vastaan edellyttää puolestaan sitä, että asianomaisella on oikeus hankkia vastanäyttöä.
43. Toisin kuin Tanskan hallitus esittää, ei ole myöskään mielestäni epäilystä siitä, että myös valmistajat - eivätkä ainoastaan vähittäiskauppiaat - on luettava "asianomaisiin", joilla on tämä oikeus. Loppujen lopuksi analysoitavina ovat nimenomaan valmistajien tuotteet ja loppujen lopuksi juuri ne, kuten Steffensenin tapauksessa, voivat joutua vastuuseen elintarvikkeiden valmistukseen ja koostumukseen liittyvistä puutteista, joten niillä on oltava asianmukaiset oikeussuojakeinot käytettävissään.
44. Olen samaa mieltä komission ja Saksan hallituksen näkemyksestä, jonka mukaan 7 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ilmaisua "mahdollisuus" ei pidä tulkita vastanäytön esittämistä koskevan oikeuden rajoitukseksi tai ehdoksi. Tämä lisäys heijastaa pikemminkin tämän säännöksen valtuutuksenluonteisuutta - asianomaisella on kylläkin oikeus hankkia vastanäyttöä, mutta hän voi käyttää tätä oikeuttaan tilanteen mukaan esimerkiksi sen perusteella, todetaanko lausunnossa viranomaisilla olevan näytteestä jotain huomautettavaa vai ei.
45. Edellä esitetyn perusteella 7 artiklan 1 kohdasta ilmenee riittävän selvästi ja ehdottomasti, että valmistajalla on oikeus hankkia vastanäyttöä. Tästä syystä ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava myöntävästi.
VI Toinen ennakkoratkaisukysymys
A Asianosaisten lausumat
46. Steffensen on huomauttanut ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien suojaamiseksi tehdyn Euroopan yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 6 artiklan osalta siitä, että kyseistä määräystä käytetään nyt käsiteltävässä asiassa ainoastaan direktiivin tulkintaperusteena ja sitä sovelletaan myös tähän tapaukseen, ja että se, että Saksan oikeudessa puhutaan hallinnollisesta rikkomuksesta, ei muuta asiaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä voidaan johtaa oikeus vastanäytön esittämiseen, kun kyseessä ovat monimutkaisten valvontatoimenpiteiden perusteella saadut todisteet. Tämä koskee nimenomaan elintarvikkeiden tarkastuksia.
47. Saksan hallituksen mukaan direktiivistä ei ilmene mitään sellaista, jonka perusteella ensimmäisestä analyysistä saatuja tuloksia ei voitaisi käyttää todisteina edes siinä tapauksessa, että valmistajalla tai jollakulla muulla asianomaisella ei olisi ollut tilaisuutta hankkia (vasta)näyttöä.
48. Yhteisön oikeuden täytäntöönpano tapahtuu nimittäin lähtökohtaisesti kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti, eikä Saksan rikosprosessioikeudessa - sen enempää kuin Saksan hallinto-oikeudessakaan - tunneta hallinnolliseen virheeseen perustuvaa yleistä kieltoa ottaa todisteita huomioon. Saksassa voimassa olevien rikosprosessioikeudellisten periaatteiden eli asian tutkimista viran puolesta koskevan periaatteen ja vapaan todistusharkinnan periaatteen mukaisesti analyysin tuloksen oikeellisuuden kiistämiseksi ei myöskään välttämättä edellytetä vastanäyttöä.
49. Näiden prosessisääntöjen pitäisi kuitenkin olla yhteisön oikeuden mukaisia, ja tilanne on Saksan hallituksen mukaan nyt käsiteltävässä asiassa tällainen. Ne eivät ensinnäkään ole syrjintäkiellon vastaisia, koska direktiivin mukaisten menettelysääntöjen rikkomisia kohdellaan samalla tavoin kuin sääntöjenvastaisuuksia, joita on tapahtunut sellaisten menettelyjen yhteydessä, joissa on kyse puhtaasti kansallisessa oikeudessa säänneltyjen tilanteiden täytäntöönpanosta. Toiseksi vapaan todistusharkinnan periaate ei myöskään tee yhteisön oikeuden täytäntöönpanoa käytännössä mahdottomaksi, ja se on näin ollen tehokkuusperiaatteen mukainen. Direktiivin mukainen vastanäytön esittäminen ei nimittäin ole tarkoitus sinänsä, vaan se on yksi monista mahdollisuuksista puolustautua elintarvikelainsäädännön rikkomista koskevia väitteitä vastaan.
50. Tanskan hallitus on yhtä mieltä Saksan hallituksen kanssa ja esittää, että kansallisten tuomioistuinten tehtäväksi on annettava sen toteaminen, mitä rikosprosessioikeudellisia seurauksia direktiivin 7 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa mahdollisesti säädetyn ilmoitusvelvollisuuden noudattamatta jättämisestä aiheutuu. Direktiivistä tai yhteisön oikeudesta yleensäkään ei voida päätellä, että todisteita ei sellaisessa tilanteessa voitaisi käyttää kansallisessa rikosoikeudenkäynnissä.
51. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan ja siihen liittyvän Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön osalta Tanskan hallitus esittää, että ihmisoikeussopimuksen määräykset koskevat ainoastaan oikeudenkäyntiä tuomioistuimessa eivätkä sitä edeltävää hallinnollista menettelyä, josta on kyse nyt käsiteltävässä asiassa. Kontradiktorista periaatetta on lisäksi noudatettu.
52. Komissio katsoo, että vaikka Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklakin otettaisiin huomioon, ei ole olemassa ainakaan ehdotonta kieltoa käyttää ainoastaan valtion viranomaisten tutkimista näytteistä saatuja tuloksia. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa ja 12 artiklassa asianomaisille annettuja oikeuksia laajennettaisiin sen mielestä liikaa, jos otetuista näytteistä, joiden osalta asianomainen ei ole saanut esittää vastanäyttöä, saatuja tuloksia ei voitaisi käyttää siinäkään tapauksessa, että tulokset ovat niin yksiselitteisiä, että vastanäytöllä ei missään tapauksessa kyettäisi niitä kumoamaan. Tämän eriävän kantansa se perustaa direktiivin 7 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ilmaisuun "mahdollisuus", joka sen mielestä tarkoittaa, että vastanäytön esittämisen pitäisi olla mahdollista vain niissä tapauksissa, joissa siitä voisi olla hyötyä puolustautumisen kannalta.
53. Ilmoittamisvelvollisuudesta komissio on todennut suullisessa käsittelyssä, että se koskee suoraan vain vähittäiskauppiasta kohtaan. Valmistajalle annettavan ilmoituksen osalta riittää tiedottaminen jakeluketjun sisällä.
B Arviointi
54. Kansallisen tuomioistuimen toinen ennakkoratkaisukysymys koskee yleisesti yhteisön oikeuden ja kansallisten prosessisääntöjen välistä suhdetta. Tuomioistuin tiedustelee, voidaanko lausuntoa, jonka mukaan valmistajan tuotteesta on jotain huomautettavaa, käyttää todisteena tuomioistuimessa, mikäli tuotteen valmistajalle ei ole annettu mahdollisuutta käyttää direktiiviin perustuvaa oikeuttaan hankkia vastanäyttöä. Kysymys on toisin sanoen pääasian oikeudenkäynnin kannalta ymmärrettävä siten, että siinä tiedustellaan, onko yhteisön oikeuden vastaista soveltaa kansallista todistelua koskevaa sääntöä, jonka mukaan on sallittua esittää kuvatuissa olosuhteissa saatu lausunto todisteena tuomioistuimessa.
55. Tässä yhteydessä on muistettava, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön puuttuessa kunkin jäsenvaltion kansallisessa oikeusjärjestyksessä on annettava menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yhteisön oikeuteen perustuvat oikeussubjektien oikeudet; nämä menettelysäännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (yhdenvertaisuusperiaate tai vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).
56. Nyt käsiteltävässä asiassa on aluksi asetettava nämä periaatteet oikeaan yhteyteensä. Kuten olen ensimmäisen kysymyksen osalta todennut, direktiivillä annetaan kylläkin yksityisille oikeus hankkia vastanäyttöä, mutta pääasian oikeudenkäynti koskee vain välillisesti tämän oikeuden täytäntöönpanoa. Se koskee pikemminkin välittömästi direktiivin 12 artiklaan perustuvan oikeuden käyttämistä eli oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon toimivaltaisten viranomaisten valvontaa suorittaessaan toteuttamia toimenpiteitä vastaan. Oikeus vastanäytön hankkimiseen palvelee viime kädessä tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden toteuttamista, kuten olen jo edellä todennut.
57. Yhdenvertaisuusperiaatteen osalta on nyt käsiteltävässä asiassa tutkittava, ovatko direktiivin 12 artiklassa tarkoitettuihin oikeussuojakeinoihin liittyvät menettelysäännöt epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia.
58. Kyseisen todistelua koskevan kansallisen säännöksen osalta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Saksan prosessioikeudessa ei yleisesti säädetä tällaisesta todisteiden käyttämistä koskevasta kiellosta ja että tässä sääntelyssä ei siis tehdä eroa sen perusteella, ovatko oikeussuojakeinon kohteena viranomaisten toimenpiteet, joilla valvotaan yhteisön oikeuden noudattamista, vai toimenpiteet, joilla valvotaan kansallisen oikeuden noudattamista.
59. Näin ollen on yhdenvertaisuusperiaatteen mukaista, että kansallisissa prosessisäännöissä ei säädetä kiellosta käyttää lausuntoja sellaisessa tilanteessa, jossa valmistajalla ei ole ollut mahdollisuutta hankkia vastanäyttöä direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
60. Tehokkuusperiaatteen osalta on seuraavaksi todettava, että todistelua koskeva sääntö, jonka mukaan viranomaisten lausuntoja voidaan käyttää, vaikka valmistaja ei ole saanut tilaisuutta hankkia vastanäyttöä, ei saa johtaa siihen, että valmistajan on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa käyttää direktiivillä annettua oikeussuojaa.
61. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tätä kysymystä on tarkasteltava siten, että otetaan huomioon kyseisen säännön merkitys "koko oikeudenkäynnin, sen kulun sekä sen erityispiirteiden kannalta eri kansallisissa oikeuselimissä. Tämän osalta on tarvittaessa syytä ottaa huomioon kansallisen tuomioistuinjärjestelmän perustana olevat periaatteet, joita ovat muun muassa puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate sekä oikeudenkäyntimenettelyn moitteeton kulku".
62. Tässä yhteydessä on lisäksi otettava huomioon se, että - kuten olen jo ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä todennut - 12 artiklassa säädettyä oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan voidaan pitää ilmaisuna kaikille jäsenvaltioille yhteisten valtiosääntöperinteiden taustalla olevasta yleisestä oikeusperiaatteesta. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo tältä osin todennut asiassa Johnston ja asiassa Heylens antamissaan tuomioissa, tämä periaate "vahvistetaan myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi 4.11.1950 tehdyn yleissopimuksen 6 ja 13 artiklassa" ja "ne periaatteet, joihin yleissopimus perustuu, on otettava huomioon yhteisön oikeudessa".
63. Tehokkuusperiaatteen mukaisesti tässä tapauksessa on siten yhteisön oikeuden vastaista, että voidaan käyttää lausuntoja, joista valmistaja ei ole kyennyt hankkimaan vastanäyttöä, kun tämän seurauksena tosiasiallisen ja tehokkaan oikeussuojan käyttäminen valvonnasta vastaavien toimivaltaisten viranomaisten toteuttamia toimenpiteitä vastaan on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
64. Tilanne olisi mielestäni joka tapauksessa tällainen, mikäli vastanäyttö olisi ainoa asianmukainen keino, johon oikeussubjekti voisi turvautua puolustautuakseen tehokkaasti viranomaisten väitteitä vastaan tai kyetäkseen esittämään vastatodisteita.
65. On kuitenkin kansallisen tuomioistuimen tehtävänä tutkia, onko tällainen mahdollisuus olemassa, kun otetaan huomioon kansalliset prosessisäännökset, erityisesti tuomioistuimen vapaan todistusharkinnan periaate, jota sovelletaan ennakkoratkaisupyynnön esittäneeseen tuomioistuimeen, ja tapaukseen liittyvät konkreettiset olosuhteet.
66. Oikeudenkäynnin osapuolet ovat vielä esittäneet kysymyksen siitä, voidaanko ja missä määrin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa vahvistetusta oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin johtaa kielto käyttää annettua lausuntoa todisteena nyt käsiteltävän kaltaisessa tilanteessa.
67. Voidaan heti todeta, ettei sitä Tanskan hallituksen väitettä voida hyväksyä, jonka mukaan tämä määräys ei ole sovellettavissa, koska tässä tapauksessa on kyseessä (oikeudenkäyntiä edeltävä) hallinnollinen menettely eikä oikeudenkäynti. Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä ei näet ole ensisijaisesti kyseessä valmistajan mahdollisuus tai oikeus esittää vastanäyttöä hallinnollisessa menettelyssä, vaan pikemminkin se, mitä todisteluun liittyviä päätelmiä tuomioistuimen pitäisi pääasian oikeudenkäynnissä tehdä lausunnon käyttämisen osalta siitä, että valmistaja ei kykene esittämään vastanäyttöä, koska hänellä ei ole ollut mahdollisuutta hankkia sitä (hallinnollisen menettelyn aikana). Siten myös silloin, kun vastanäytön puuttumisen syyt liittyvät hallinnollisen menettelyn vaiheeseen, kysymys lausunnon käytettävyydestä tulee kuitenkin esiin oikeudenkäynnissä, joten Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa on tältä osin noudatettava.
68. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ei määrätä todisteiden käyttämisen sallittavuudesta sellaisenaan vaan että kulloisenkin menettelyn on kokonaisuutena, myös todisteiden esittämistavan osalta, vastattava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettuja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia. Näihin vaatimuksiin kuuluvat ennen kaikkea menettelyn kontradiktorisuus ja asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus. Näiden periaatteiden mukaan rikos- tai siviiliasian asianosaisella täytyy olla mahdollisuus saada tieto kaikista tuomioistuimelle esitetyistä kirjelmistä ja lausunnoista, joilla pyritään vaikuttamaan tuomioistuimen ratkaisuun, ja esittää niistä huomautuksia; tämän lisäksi hänen on kyettävä esittämään asiansa tuomioistuimessa sellaisin edellytyksin, jotka eivät aseta häntä olennaisesti epäedullisempaan asemaan.
69. Näin ollen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella sääntöjenvastaisesti hankitun todisteen käyttäminen tuomioistuimessa ei ole automaattisesti kiellettyä. Myös siinä tapauksessa ratkaisevaa on pikemminkin se, onko asianosainen kyennyt puolustautumaan tehokkaasti tapaukseen liittyvissä olosuhteissa.
70. Esimerkiksi Tanskan hallituksen mainitsemassa asiassa Khan antamassaan tuomiossa, joka koski laillisuusperiaatteen vastaisesti nauhoitetun ääninauhan käyttämistä todisteena rikosoikeudenkäynnissä, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin piti olennaisena sitä, oliko kyseisen oikeudenkäynnin vastaajalla ollut riittävä tilaisuus kiistää nauhoituksen aitous (authenticité) ja vastustaa tuomioistuimessa sen käyttämistä.
71. Lausuntojen käyttämisestä todisteina tuomioistuimessa on konkreettisesti todettava, että se, onko tällainen sopusoinnussa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten kanssa siinä tapauksessa, että asianosainen, jonka vastainen kyseinen lausunto on, ei ole kyennyt esittämään vastanäyttöä, riippuu myös siitä, onko hänellä kuitenkin ollut mahdollisuus ilmaista käsityksensä tehokkaasti ja ottaa kantaa lausuntoon. Tehokas puolustautumisoikeuksien käyttäminen ilman vastanäytön esittämistä saattaa olla ongelmallista erityisesti silloin, jos lausunto koskee teknisen tietämyksen piiriin kuuluvia kysymyksiä, joista tuomioistuimella ei ole tietoa, minkä vuoksi lausunto vaikuttaa huomattavasti tuomioistuimen suorittamaan todistusharkintaan.
72. Kulloisenkin tapauksen konkreettiset olosuhteet, erityisesti lausunnon luonne ja sen painoarvo ratkaisua tehtäessä sekä se, onko asianomaisella ollut käytettävissään muita asianmukaisia mahdollisuuksia puolustaa itseään tehokkaasti kuin vastanäytön esittäminen ratkaisevat siis sen, täyttääkö sellaisen lausunnon käyttäminen, josta ei ole voitu esittää vastanäyttöä, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.
73. Kansallisen tuomioistuimen toiseen kysymykseen on siten - myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen valossa - vastattava, että sellaisten lausuntojen käyttäminen on yhteisön oikeuden vastaista, jotka perustuvat valtion viranomaisten määräämiin näytteenottoihin, jos sen tuotteen valmistajalle, josta lausunnon mukaan on jotain huomautettavaa, ei ole annettu mahdollisuutta hankkia vastanäyttöä, mikäli muutoin tehokkaiden oikeussuojakeinojen käyttäminen viranomaisten valvontatoimia vastaan on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, onko valmistajalla ollut vastanäytön puuttuessa kansallisessa menettelyssä asianmukainen mahdollisuus puolustautua tehokkaasti viranomaisten väitettä vastaan tai esittää vastatodisteita, kun otetaan huomioon tapaukseen liittyvät olosuhteet.
VII Ratkaisuehdotus
74. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Direktiivin 89/397/ETY 7 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että tuotteen valmistajalla on sen perusteella välittömästi sovellettavissa oleva oikeus hankkia vastanäyttöä, jos valtion viranomaiset ovat ottaneet vähittäiskaupassa valmistajan tuotteesta näytteen analyysiä varten ja viranomaisilla on näytteestä jotain huomautettavaa elintarvikeoikeudellisten säännösten ja määräysten perusteella.
2) Sellaisten lausuntojen käyttäminen on yhteisön oikeuden vastaista, jotka perustuvat valtion viranomaisten määräämiin näytteenottoihin, jos sen tuotteen valmistajalle, josta lausunnon mukaan on jotain huomautettavaa, ei ole annettu mahdollisuutta hankkia vastanäyttöä, mikäli muutoin tehokkaiden oikeussuojakeinojen käyttäminen viranomaisten valvontatoimia vastaan on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, onko valmistajalla ollut vastanäytön puuttuessa kansallisessa menettelyssä asianmukainen mahdollisuus puolustautua tehokkaasti viranomaisten väitettä vastaan tai esittää vastatodisteita, kun otetaan huomioon tapaukseen liittyvät olosuhteet.