62018CJ0059
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
zo 14. júla 2022 (
*1
)
„Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Orgány, úrady a agentúry Európskej únie – Európska agentúra pre lieky (EMA) – Právomoc v oblasti umiestnenia sídla – Článok 341 ZFEÚ – Pôsobnosť – Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Autor a právna povaha aktu – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie“
V spojených veciach C‑59/18 a C‑182/18,
ktorých predmetom sú žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, podané 30. januára 2018 a 9. marca 2018,
Talianska republika, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci C. Colelli, S. Fiorentino a G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
žalobkyňa vo veci C‑59/18,
Comune di Milano, v zastúpení: M. Condinanzi, A. Neri a F. Sciaudone, avvocati,
žalobca vo veci C‑182/18,
ktorého v konaní podporujú:
Talianska republika, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci C. Colelli, S. Fiorentino a G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
Regione Lombardia, v zastúpení: M. Tamborino, avvocato,
vedľajší účastníci konania,
proti
Rade Európskej únie, v zastúpení: M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón a E. Rebasti, splnomocnení zástupcovia,
žalovaná,
ktorú v konaní podporujú:
Holandské kráľovstvo, v zastúpení: M. K. Bulterman a J. Langer, splnomocnení zástupcovia,
Európska komisia, v zastúpení: K. Herrmann, M. Konstantinidis a D. Nardi, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastníci konania,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, predsedovia komôr A. Arabadžiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen a J. Passer, sudcovia J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin a N. Wahl (spravodajca),
generálny advokát: M. Bobek,
tajomník: R. Șereș, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 8. júna 2021,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 6. októbra 2021,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Svojimi žalobami sa Talianska republika (C‑59/18) a Comune di Milano (mesto Miláno, Taliansko) (C‑182/18) domáhajú zrušenia rozhodnutia prijatého popri 3579. zasadnutí Rady, nazvaného „Všeobecné záležitosti“ z 20. novembra 2017, v časti, v ktorej sa stanovuje, že novým sídlom Európskej agentúry pre lieky (EMA) bude Amsterdam (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
Právny rámec
2
Dňa 12. decembra 1992 zástupcovia vlád členských štátov po vzájomnej dohode prijali na základe článku 216 Zmluvy o EHS, článku 77 Zmluvy o ESUO a článku 189 Zmluvy o ESAE rozhodnutie o určení sídla inštitúcií a určitých orgánov a útvarov európskych spoločenstiev (Ú. v. ES C 341, 1992, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 223, ďalej len „rozhodnutie z Edinburghu“).
3
V článku 1 rozhodnutia z Edinburghu boli určené jednotlivé sídla Európskeho parlamentu, Rady Európskej únie, Európskej komisie, Súdneho dvora Európskej únie, Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru, Európskeho dvora audítorov a Európskej investičnej banky.
4
Podľa článku 2 tohto rozhodnutia:
„Rozhodnutie o sídle ostatných orgánov a útvarov, ktoré boli vytvorené alebo ktoré budú vytvorené, sa prijíma na základe vzájomnej dohody medzi zástupcami vlád členských krajín na niektorom z nasledujúcich zasadnutí Rady Európy [Európskej rady – neoficiálny preklad] pri zohľadnení výhod, ktoré vyplývajú z vyššie uvedených ustanovení pre príslušné členské krajiny; členské krajiny, v ktorých nemá v súčasnosti sídlo žiadna inštitúcia spoločenstiev, budú uprednostnené.“
5
Článok 341 ZFEÚ stanovuje, že „sídlo orgánov [inštitúcií] Únie sa určí po vzájomnej dohode vlád členských štátov“.
6
Podľa Protokolu č. 6 o umiestnení sídel inštitúcií a niektorých orgánov, úradov a agentúr a útvarov Európskej únie (ďalej len „protokol č. 6“), ktorý je pripojený k ZEÚ, ZFEÚ a Zmluve o ESAE:
„Zástupcovia vlád členských štátov,
so zreteľom na článok 341 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a článok 189 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu,
pripomínajúc a potvrdzujúc rozhodnutie z 8. apríla 1965 a bez toho, aby boli dotknuté rozhodnutia týkajúce sa sídla budúcich [inštitúcií], orgánov, úradov a agentúr a odborov,
sa dohodli na týchto ustanoveniach…
Jediný článok
a)
Európsky parlament má svoje sídlo v Štrasburgu…
b)
Rada má svoje sídlo v Bruseli. …
c)
Komisia má svoje sídlo v Bruseli. …
d)
Súdny dvor Európskej únie má svoje sídlo v Luxemburgu.
e)
Dvor audítorov má svoje sídlo v Luxemburgu.
f)
Hospodársky a sociálny výbor má svoje sídlo v Bruseli.
g)
Výbor regiónov má svoje sídlo v Bruseli.
h)
Európska investičná banka má svoje sídlo v Luxemburgu.
i)
Európska centrálna banka má svoje sídlo vo Frankfurte.
j)
Úrad Európskej polície (Europol) má svoje sídlo v Haagu.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
7
Európska agentúra na hodnotenie liekov bola zriadená nariadením Rady (EHS) č. 2309/93 z 22. júla 1993, na základe ktorého sa stanovujú postupy spoločenstva v oblasti povoľovania a kontroly liekov pre použitie v humánnej a veterinárnej medicíne a zriaďuje sa Európska agentúra na hodnotenie liekov (Ú. v. ES L 214, 1993, s. 1; Mim. vyd. 13/012, s. 151). Toto nariadenie neobsahovalo žiadne ustanovenie týkajúce sa umiestnenia sídla tejto agentúry.
8
Podľa článku 1 písm. e) rozhodnutia 93/C 323/01 z 29. októbra 1993 prijatého spoločnou dohodou zástupcami vlád členských štátov zasadajúcich na úrovni hláv štátov alebo predsedov vlád o umiestnení sídel určitých orgánov a oddelení európskych spoločenstiev a Europolu (Ú. v. ES C 323, 1993, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 229) bol za sídlo uvedenej agentúry stanovený Londýn (Spojené kráľovstvo).
9
Nariadenie č. 2309/93 bolo následne zrušené a nahradené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 726/2004 z 31. marca 2004, ktorým sa stanovujú postupy Spoločenstva pri povoľovaní liekov na humánne použitie a na veterinárne použitie a pri vykonávaní dozoru nad týmito liekmi a ktorým sa zriaďuje Európska agentúra pre lieky (Ú. v. EÚ L 136, 2004, s. 1; Mim. vyd. 13/034, s. 229). Týmto nariadením bola Európska agentúra na hodnotenie liekov premenovaná na „Európsku agentúru pre lieky“. Uvedené nariadenie neobsahovalo žiadne ustanovenie týkajúce sa umiestnenia sídla neskôr uvedenej agentúry.
10
Dňa 29. marca 2017 Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska v súlade s článkom 50 ods. 2 ZEÚ oznámilo Európskej rade svoj úmysel vystúpiť z Únie.
11
Dňa 22. júna 2017 hlavy štátov alebo predsedovia vlád ostatných 27 členských štátov popri zasadnutí Európskej rady v súvislosti s postupom stanoveným v článku 50 ZEÚ schválili na základe návrhu predsedu Európskej rady a predsedu Komisie postup na účely prijatia rozhodnutia o presídlení EMA a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v súvislosti s vystúpením Spojeného kráľovstva z Európskej únie (ďalej len „pravidlá výberu“).
12
Pravidlá výberu najmä stanovovali, že toto rozhodnutie bude prijaté na základe spravodlivého a transparentného rozhodovacieho procesu s organizovanou výzvou na predkladanie ponúk na základe konkrétnych objektívnych kritérií.
13
V tejto súvislosti odsek 3 pravidiel výberu stanovoval šesť kritérií, a to: i) istotu, že agentúra sa môže zriadiť na danom mieste a začať vykonávať svoje funkcie v deň vystúpenia Spojeného kráľovstva z Únie; ii) dostupnosť navrhovanej lokality; iii) existenciu primeraných vzdelávacích zariadení pre deti personálu agentúry; iv) primeraný prístup detí a manželských partnerov na trh práce, k sociálnemu zabezpečeniu a zdravotnej starostlivosti; v) kontinuitu činnosti a vi) geografická rovnováha.
14
Podľa pravidiel výberu boli tieto kritériá stanovené analogicky s kritériami uvedenými v spoločnom prístupe uvedenom v prílohe spoločného vyhlásenia Európskeho parlamentu, Rady a Komisie z 19. júla 2012 o decentralizovaných agentúrach (ďalej len „spoločné vyhlásenie z roku 2012“), pričom sa osobitná pozornosť venovala skutočnosti, že EMA a Európsky orgán pre bankovníctvo už boli zriadené a že kontinuita ich činností bola kľúčová.
15
Bod 2 pravidiel výberu okrem toho stanovoval, že rozhodnutie sa prijme na základe hlasovania, ktorého výsledok sa členské štáty vopred zaviazali rešpektovať. Konkrétne sa v nich uvádzalo, že v prípade rovnosti hlasov zvyšných ponúk v treťom kole hlasovania sa pristúpi k žrebovaniu medzi ponukami s rovnakým počtom hlasov a vyžrebovaná ponuka sa potom bude považovať za vybranú ponuku.
16
Komisia 30. septembra 2017 uverejnila svoje posúdenie 27 ponúk, ktoré predložili členské štáty.
17
Rada 31. októbra 2017 uverejnila oznámenie určené na doplnenie pravidiel výberu v praktických otázkach týkajúcich sa hlasovania.
18
Dňa 20. novembra 2017 ponuky Talianskej republiky a Holandského kráľovstva získali ex æquo najvyšší počet hlasov v treťom kole hlasovania. Po vyžrebovaní organizovaného v súlade s bodom 2 pravidiel výberu bola vybraná ponuka Holandského kráľovstva.
19
V dôsledku toho v ten istý deň zástupcovia vlád členských štátov napadnutým rozhodnutím určili popri zasadnutí Rady mesto Amsterdam za nové sídlo EMA. Zápisnica a tlačová správa z tohto stretnutia uvádzali:
„Komisia teraz pripraví legislatívne návrhy, ktoré budú odrážať dnešné hlasovanie a prijmú sa riadnym legislatívnym postupom za účasti Európskeho parlamentu. Rada a Komisia sa zaviazali, že zaistia, aby sa tieto legislatívne návrhy spracovali čo najskôr vzhľadom na naliehavosť záležitosti.“
20
Dňa 29. novembra 2017 Komisia prijala návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o umiestnenie sídla Európskej agentúry pre lieky [COM(2017) 735 final]. V dôvodovej správe tohto návrhu bolo spresnené, že „vzhľadom na to, že Spojené kráľovstvo 29. marca 2017 v súlade s článkom 50 Zmluvy o Európskej únii oznámilo svoj úmysel vystúpiť z Únie, zvyšných 27 členských štátov vybralo popri zasadnutí Rady pre všeobecné záležitosti (‚článok 50‘) ako nové sídlo [EMA] Amsterdam v Holandsku“. Článok 1 uvedeného návrhu stanovil vloženie článku 71a do nariadenia č. 726/2004, ktorý znie takto: „[EMA] má sídlo v Amsterdame v Holandsku.“
21
Dňa 14. novembra 2018 bolo prijaté nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1718, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o sídlo Európskej agentúry pre lieky (Ú. v. EÚ L 291, 2018, s. 3). Týmto nariadením prijatým na základe článku 114 a článku 168 ods. 4 písm. c) ZFEÚ bol do nariadenia č. 726/2004 vložený článok 71a, ktorého prvý pododsek znie takto:
„[EMA] má sídlo v Amsterdame v Holandsku.“
Návrhy účastníkov konania
Vec C‑59/18
22
Talianska republika navrhuje, aby Súdny dvor:
–
v rámci opatrení týkajúcich sa dokazovania jednak nariadil Holandskému kráľovstvu, EMA a akejkoľvek inej inštitúcii, akémukoľvek inému orgánu, úradu alebo agentúre podľa článku 24 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, aby poskytli všetky potrebné informácie, z ktorých vyplýva vhodnosť Amsterdamu ako sídla EMA, a overil súlad týchto informácií s informáciami, na ktorých je založená ponuka, a jednak rozhodol o všetkých ďalších možných dôkazných prostriedkoch, ktoré považuje za užitočné na zistenie skutkového stavu,
–
zrušil napadnuté rozhodnutie v časti, v ktorej sa stanovuje, že novým sídlom EMA je Amsterdam, a v dôsledku toho
–
rozhodol, že toto sídlo bude v Miláne.
23
Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol žalobu ako neprípustnú alebo nedôvodnú,
–
uložil Talianskej republike povinnosť nahradiť trovy konania a
–
v prípade, že žalobe vyhovie, zachoval právne účinky napadnutého rozhodnutia na dobu nevyhnutnú na zorganizovanie nového výberového konania.
24
Podaním doručeným do kancelárie Súdneho dvora 17. apríla 2018 Rada vzniesla námietku neprípustnosti v súlade s článkom 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
25
Talianska republika vo svojich pripomienkach doručených do kancelárie Súdneho dvora 5. júna 2018 navrhla zamietnuť túto námietku neprípustnosti.
Vec C‑182/18
26
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu Európskej únie 30. januára 2018 a zapísaným pod číslom T‑46/18 podalo Comune di Milano žalobu proti napadnutému rozhodnutiu. Uznesením z 8. marca 2018, Comune di Milano/Rada (T‑46/18, neuverejnené, EU:T:2018:131), prijatým na základe článku 54 tretieho odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článku 128 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, Všeobecný súd postúpil vec T‑46/18 Súdnemu dvoru, aby tento mohol rozhodnúť o žalobe v tejto veci, ktorá bola zaregistrovaná pod číslom C‑182/18.
27
Comune di Milano navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie a
–
uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
28
Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol žalobu ako neprípustnú alebo nedôvodnú,
–
uložil Comune di Milano povinnosť nahradiť trovy konania a
–
v prípade, že žalobe vyhovie, zachoval právne účinky napadnutého rozhodnutia na dobu nevyhnutnú na zorganizovanie nového výberového konania.
29
Podaním doručeným do kancelárie Súdneho dvora 17. apríla 2018 Rada vzniesla námietku neprípustnosti v súlade s článkom 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
30
Comune di Milano vo svojich pripomienkach doručených do kancelárie Súdneho dvora 5. júna 2018 v prvom rade navrhlo zamietnuť túto námietku neprípustnosti a subsidiárne spojiť uvedenú námietku na spoločné konanie vo veci samej.
Konanie na Súdnom dvore
31
Rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 13. apríla 2018 a 18. mája 2018 vo veci C‑59/18 a zo 17. apríla 2018 a 18. mája 2018 vo veci C‑182/18 bol Holandskému kráľovstvu a Komisii povolený vstup do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Rady.
32
Rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 11. júna 2018 a 1. februára 2019 vo veci C‑182/18 sa Regione Lombardia (región Lombardsko, Taliansko) a Talianskej republike povolil vstup do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Comune di Milano.
33
Uznesením podpredsedu Súdneho dvora z 2. júla 2018, Comune di Milano/Rada (C‑182/18 R, neuverejnené, EU:C:2018:524), bol návrh Comune di Milano na odklad výkonu napadnutého rozhodnutia zamietnutý.
34
Rozhodnutím Súdneho dvora z 18. septembra 2018 boli námietky neprípustnosti vznesené Radou vo veciach C‑59/18 a C‑182/18 spojené na spoločné konanie vo veci samej.
35
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 19. decembra 2019 boli veci C‑59/18 a C‑182/18 spojené na spoločné konanie a vyhlásenie rozsudku.
O právomoci Súdneho dvora
Argumentácia účastníkov konania
36
Rada tvrdí, že prejednávané žaloby sú zjavne neprípustné, pretože napadnuté rozhodnutie, ktoré je tak z hľadiska formy, ako aj z hľadiska obsahu aktom, ktorý spoločne prijali zástupcovia vlád členských štátov popri zasadnutí Rady, nepodlieha preskúmaniu zákonnosti zo strany Súdneho dvora na základe článku 263 ZFEÚ.
37
Rada sa v prvom rade domnieva, že právomoc týkajúca sa umiestnenia sídla agentúry Únie nespadá do právomoci Únie vecne regulovať danú oblasť, a teda v prejednávanej veci do riadneho legislatívneho postupu. Podľa tejto inštitúcie sa rozhodnutie o umiestnení sídla agentúry podstatne odlišuje od rozhodnutí o vymedzení právomocí, pravidlách fungovania alebo dokonca organizácii tejto agentúry. Takéto rozhodnutie sa vyznačuje silným politickým a symbolickým rozmerom, ktorý sa neobmedzuje na špecifickú materiálnu oblasť dotknutej agentúry a ktorý presahuje jednoduché ekonomické úvahy alebo účinnosť. Svedčí o tom skutočnosť, že technické kritériá, aké sú uvedené v spoločnom vyhlásení z roku 2012, boli stanovené v priebehu času s cieľom poskytnúť rámec pre umiestnenie sídla agentúr Únie. Umiestnenie sídla agentúry Únie teda nie je vedľajšie vo vzťahu k rozhodnutiu o zriadení tejto agentúry a má naopak osobitný význam a vlastnú dynamiku, ktoré nie sú vedľajšie vo vzťahu k vecným rozhodnutiam o právnej úprave danej oblasti. Rada odkazuje najmä na rozhodnutie z Edinburghu, ale aj na spory týkajúce sa sídla Parlamentu.
38
Po druhé Rada tvrdí, že právomoc týkajúca sa umiestnenia sídla agentúry Únie prináleží zástupcom vlád členských štátov, ktorí konajú na základe spoločnej dohody. Táto právomoc má teda svoj základ v článku 341 ZFEÚ, ktorý sa vykladá v zmysle historického vývoja, kontextu, do ktorého je tento článok zasadený, konkrétne článkov 340 a 342 ZFEÚ, protokolu č. 6 a článku 2 rozhodnutia z Edinburghu, ako aj na základe uplatniteľnej všeobecnej praxe. Z tejto praxe predovšetkým po prvé vyplýva, že umiestnenie sídla agentúry Únie je založené na právne záväznom rozhodnutí prijatom na základe spoločnej dohody zástupcami vlád členských štátov. O konštitutívnom účinku takéhoto rozhodnutia svedčí skutočnosť, že v niektorých prípadoch základný legislatívny akt o výbere sídla mlčí a že táto okolnosť nijako nebráni ani vytvoreniu dotknutej agentúry, ani uzavretiu dohody o sídle. Po druhé zahrnutie údaja o mieste sídla do základného legislatívneho aktu, ktorým sa zriaďuje agentúra Únie, má čisto deklaratórnu povahu a povahu uznania, rovnako ako každý odkaz na skutkovú okolnosť v legislatívnom texte. Normotvorca Únie sa preto nemôže odchýliť od výberu, ktorý už urobili zástupcovia vlád členských štátov a ktorý má tak záväznú povahu. Zahrnutie označenia miesta sídla do základného legislatívneho aktu však nie je úplne právne irelevantné. Okrem toho, že toto označenie je významným faktorom právnej istoty, legislatívny text môže, tak ako v prejednávanej veci vložením článku 71a do nariadenia č. 726/2004 nariadením 2018/1718, spojiť s uvedeným označením sériu iných normatívnych prvkov, tak materiálnych, ako aj procesných, s cieľom doplniť čisto geografické umiestnenie sídla.
39
Podľa Holandského kráľovstva, ktoré vstúpilo do konania ako vedľajší účastník na podporu Rady, napadnuté rozhodnutie, ktoré je aktom členských štátov a nie Rady, nepodlieha preskúmaniu zákonnosti Súdnym dvorom podľa článku 263 ZFEÚ. Ministri, ktorí sa zúčastnili na prijatí tohto rozhodnutia, konali ako zástupcovia svojej vlády a nie ako členovia Rady. Holandské kráľovstvo s odvolaním sa, okrem iného, na rozsudok z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, body 155 až 159), tvrdí, že členské štáty môžu zveriť úlohy inštitúciám, za predpokladu, že tieto úlohy rešpektujú právomoci Únie a jej inštitúcií.
40
Komisia, ktorá sa pripája k stanovisku Rady, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie nepodlieha preskúmaniu zákonnosti zo strany Súdneho dvora na základe článku 263 ZFEÚ, uvádza podstatne odlišnú argumentáciu. Domnieva sa totiž, že právomoc týkajúca sa umiestnenia sídla agentúr Únie prináleží výlučne normotvorcovi Únie konajúcemu v súlade s riadnym legislatívnym postupom, a preto sa domnieva, že v prejednávanej veci napadnuté rozhodnutie, ktoré nie je súčasťou práva Únie a ktoré má čisto politickú povahu, nemá žiadne právne záväzné dôsledky.
41
Komisia zdôrazňuje, že článok 341 ZFEÚ zaiste inšpiroval doterajšiu prax inštitúcií pri určovaní sídla agentúr Únie. V prevažnej väčšine prípadov totiž Komisia vo svojich legislatívnych návrhoch týkajúcich sa ich zriadenia nešpecifikuje miesto ich sídla, pretože čaká na politické rozhodnutie zástupcov vlád členských štátov.
42
Komisia sa však môže od tejto praxe odchýliť, ako to už urobila za rôznych okolností, tým, že do svojich legislatívnych návrhov zahrnie údaj o mieste sídla niektorých agentúr Únie. Podobne, hoci normotvorca Únie zvyčajne koná v súlade s rozhodnutím zástupcov vlád členských štátov, nie je tak z právneho hľadiska povinný urobiť. V prejednávanej veci počas diskusie týkajúcej sa návrhu nariadenia uvedeného v bode 20 tohto rozsudku bolo označenie mesta Miláno, ako miesta sídla EMA zamietnuté po tom, čo bolo predmetom konkrétnej diskusie. Táto okolnosť v prípade potreby dokazuje, že možnosť odchýliť sa od politického rozhodnutia zástupcov vlád členských štátov nie je len teoretická. Za predpokladu, ak by akt prijatý riadnym legislatívnym postupom stanovil sídlo EMA na inom mieste, než je miesto uvedené v napadnutom rozhodnutí, nedodržaním tohto rozhodnutia by nedošlo k porušeniu žiadnej normy práva Únie.
43
Okrem toho spoločný prístup pripojený k spoločnému vyhláseniu z roku 2012 nemôže stanoviť, že Rada môže sama rozhodnúť o umiestnení sídla agentúry Únie. Aj keď totiž bod 6 tohto spoločného prístupu obsahuje odkaz na prax uplatňovanú v minulosti, spočívajúcu vo voľbe politickej povahy, tento bod nemá normatívnu pôsobnosť, ani právne záväzný účinok. Jeho cieľom nie je určiť, kto rozhoduje o sídle agentúr Únie a podľa akých postupov, ale stanoviť, ako sa má pred ukončením riadneho legislatívneho postupu táto voľba uskutočniť na základe objektívnych kritérií a transparentným spôsobom.
44
Pokiaľ ide o okolnosti sprevádzajúce prijatie napadnutého rozhodnutia, Komisia konštatuje, že z nich vyplýva, že ho prijali zástupcovia 27 z 28 vtedajších členských štátov Únie, takže rozhodnutie prijaté bez účasti všetkých orgánov Rady nemožno pripísať Rade. Skutočnosť, že táto inštitúcia sprístupnila svoje infraštruktúry členským štátom, nestačí na to, aby jej bolo uvedené rozhodnutie pripísané.
45
Talianska republika tvrdí, že hoci sa napadnuté rozhodnutie formálne javí ako rozhodnutie prijaté konferenciou zástupcov vlád členských štátov, treba ho považovať za rozhodnutie Rady. Uvádza, že podľa judikatúry Súdneho dvora na vylúčenie aktu z preskúmania zavedeného v článku 263 ZFEÚ nestačí, aby bol tento akt označený ako „rozhodnutie členských štátov“. Podľa Talianskej republiky, ktorá odkazuje na bod 14 rozsudku z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia (C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271), totiž treba ešte overiť, či predmetný akt vzhľadom na svoj obsah a všetky okolnosti, za ktorých bol prijatý, v skutočnosti nepredstavuje rozhodnutie Rady.
46
V prejednávanej veci pritom tak obsah napadnutého rozhodnutia, ako aj okolnosti jeho prijatia umožňujú označiť toto rozhodnutie ako akt Rady.
47
Po prvé právomoc umiestniť sídlo EMA, teda úradu alebo agentúry zriadeného aktmi sekundárneho práva Únie na základe ustanovení, ktoré v súčasnosti zodpovedajú článku 114 ZFEÚ a článku 168 ods. 4 písm. c) ZFEÚ, je nepochybne právomocou Únie. Vyplýva to najmä zo spoločného vyhlásenia z roku 2012, v ktorom sa Parlament, Rada a Komisia dohodli, že výber sídla agentúr Únie môže patriť do právomoci Rady alebo členských štátov. Dospieť k záveru o neprípustnosti žalôb podaných proti napadnutému rozhodnutiu by znamenalo obísť právomoc Súdneho dvora a vyňať určité rozhodnutia Rady z preskúmania súdom Únie vždy, keď sa členské štáty zhodne domnievajú, že rozhodnutie patriace do právomocí a postupov Únie má medzivládnu povahu.
48
Po druhé Talianska republika tvrdí, že záver, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v oblasti, ktorá v zásade podlieha právu Únie, je podporený osobitným spôsobom jeho prijatia. V prvom rade uvádza, že pri tomto prijímaní sa využili nielen priestory, ale aj vnútorné funkčné štruktúry Rady, akými sú generálny sekretariát, právny servis, rotujúce estónske predsedníctvo alebo Výbor stálych predstaviteľov (Coreper). Talianska republika ďalej pripomína, že spôsoby hlasovania a prijímania rozhodnutia boli stanovené v pravidlách výberu schválených na zasadnutí 22. júna 2017, ako aj v oznámení z 31. októbra 2017, ktoré potvrdzujú účasť orgánov Únie počas celého postupu umiestňovania nového sídla EMA. Napokon pravidlo väčšiny použité v prejednávanej veci na umiestnenie nového sídla EMA sa vzťahuje na rozhodovací proces typický pre medzinárodné organizácie, zatiaľ čo v prípade prijatia rozhodnutia medzivládnej povahy, ktoré prislúcha členským štátom, naopak prevláda pravidlo jednomyseľnosti alebo „spoločnej dohody“.
49
Talianska republika uvádza, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Rada, článok 341 ZFEÚ, podľa ktorého „sídlo orgánov [inštitúcií] Únie sa určí po vzájomnej dohode vlád členských štátov“, sa neuplatňuje na rozhodnutia týkajúce sa sídla agentúr Únie. Napadnuté rozhodnutie tak patrí do výlučnej právomoci Únie, ako to Komisia výslovne uviedla vo svojom návrhu nariadenia uvedenom v bode 20 tohto rozsudku, a preto podlieha preskúmaniu Súdnym dvorom.
50
Comune di Milano, podporované Regione Lombardia, vypracovalo podobnú argumentáciu ako Talianska republika.
51
Comune di Milano v prvom rade tvrdí, že ak sa neprijme čisto formalistický prístup, napadnuté rozhodnutie treba pripísať Rade, a najmä jej predsedníctvu, ktorému bola v rámci konania o presídlení EMA zverená rozhodovacia úloha, ktorá mu umožňuje nahradiť neschopnosť členských štátov vytvoriť väčšinu, a teda prijať rozhodnutie v prípade rovnosti hlasov, a to aj žrebovaním.
52
Comune di Milano ďalej uvádza, že pripísateľnosť napadnutého rozhodnutia Rade vyplýva tiež zo skutočnosti, že v prejednávanej veci bolo na účely umiestnenia nového sídla EMA prijaté pravidlo hlasovania väčšinou, a nie jednohlasne.
53
Comune di Milano sa okrem toho domnieva, že aj v prípade, ak by sa dospelo k záveru, že napadnuté rozhodnutie má byť pripísané členským štátom, malo by byť napriek tomu predmetom súdneho preskúmania. Vysvetľuje totiž, že tak ako akt prijatý Coreperom musí byť pripísaný Rade, tak aj akty predsedníctva Únie musia byť pripísané Rade, ak Rada formálne a materiálne vykonáva právomoc prijímať predmetné opatrenie. Skutočnosť, že akt je následne potvrdený členskými štátmi v rámci Rady, nemôže obmedziť možnosť jeho preskúmania Súdnym dvorom, keďže týmto potvrdením sa ukončuje rozhodovací proces a akt nadobúda konečnú povahu. Zásadnejšie je, že akty vnútorných orgánov Rady by mali podliehať preskúmaniu zákonnosti na základe judikatúry Súdneho dvora (rozsudky z 20. septembra 2016, Ledra Advertising a. i/Komisia a ECB, C‑8/15 P až C‑10/15 P, EU:C:2016:701, ako aj z 20. septembra 2016, Mallis a i./Komisia a ECB, C‑105/15 P až C‑109/15 P, EU:C:2016:702).
54
Comune di Milano napokon odkazuje na dôvodovú správu k návrhu nariadenia uvedenú v bode 20 tohto rozsudku, v ktorej Komisia spresnila, že „otázka sídla agentúry patrí do výlučnej právomoci Únie“, čo podľa neho potvrdzuje, že napadnuté rozhodnutie je skutočne aktom Rady prijatým v rámci výkonu výlučnej právomoci.
55
Comune di Milano okrem toho kritizuje formalizmus prístupu, ktorý obhajuje Rada.
56
Po prvé pripomína, že rozhodujúcim kritériom na účely identifikácie autora aktu je skutočnosť, či tento akt vzhľadom na jeho obsah a okolnosti jeho prijatia predstavuje rozhodnutie Rady. Zo všetkých okolností, za ktorých bolo napadnuté rozhodnutie prijaté, ako aj z jeho obsahu však vyplýva, že toto rozhodnutie nemožno označiť ako politický a medzivládny akt, na ktorý sa nevzťahuje preskúmanie zákonnosti zavedené Zmluvami. Comune di Milano najmä zdôrazňuje, že uvedené rozhodnutie nepripravili len administratívne útvary Rady, ale že ho prijalo úradujúce predsedníctvo. Podobne sa rozhodlo nielen o odchýlke od zásady jednomyseľnosti, ale aj o žrebovaní, pričom táto posledná okolnosť svedčí o tom, že napadnuté rozhodnutie nebolo založené na voľnom posúdení alebo na vyvážení dotknutých záujmov, ktoré sú charakteristické pre rozhodnutia čisto politickej povahy.
57
Po druhé vecné tvrdenia uvedené Radou v tomto kontexte sú nedôvodné. V prvom rade článok 341 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že rozhodnutie o výbere miesta sídla inštitúcií sa prijíma na základe „spoločnej dohody vlád členských štátov“, vylučuje, aby sa v oblasti, na ktorú sa vzťahuje tento článok, pristúpilo k hlasovaniu. Ďalej, ako vyplýva najmä z návrhu nariadenia uvedeného v bode 20 tohto rozsudku, voľba miesta sídla EMA patrí do výlučnej právomoci Únie. Takúto právomoc však nemožno vykonávať aktom členských štátov. Okrem toho článok 341 ZFEÚ nemožno vykladať extenzívne v tom zmysle, že sa vzťahuje na agentúry Únie. Podľa názoru Comune di Milano nedávna prax v oblasti výberu sídla týchto agentúr ukazuje tendenciu preniesť zodpovednosť za tento výber z členských štátov na Radu, či dokonca na Radu a Parlament. Okrem toho tvrdenie Rady, podľa ktorého možno napadnuté rozhodnutie pripísať členským štátom z dôvodu, že sídlo EMA bolo predtým vybrané aktom prijatým týmito štátmi, je tiež nedôvodné. Napokon Comune di Milano odkazuje na ďalšie prvky formálnej povahy, ktoré potvrdzujú pripísateľnosť tohto rozhodnutia Rade, a to jednak na zaznamenávanie a šírenie aktov a správ samotnou Radou a jednak na informačné dokumenty šírené EMA a holandskými orgánmi.
58
Po tretie Comune di Milano subsidiárne tvrdí, že akty prijaté úradujúcim predsedníctvom Rady by mali podliehať preskúmaniu Súdnym dvorom. Na jednej strane sa domnieva, že vzhľadom na to, že napadnuté rozhodnutie ukončuje výberové konanie na nové sídlo EMA, má konečný charakter a musí podliehať preskúmaniu zákonnosti. Na druhej strane konanie vnútorných orgánov Rady v rámci prijímania tohto rozhodnutia by malo byť v každom prípade predmetom preskúmania Súdnym dvorom, keďže inštitúcie Únie sú povinné dodržiavať Chartu základných práv Európskej únie aj vtedy, ak konajú mimo inštitucionálneho rámca Únie.
Posúdenie Súdnym dvorom
59
Európska únia je úniou práva, ktorá na základe Zmluvy o FEÚ vytvorila úplný systém opravných prostriedkov a konaní, ktoré majú Súdnemu dvoru zveriť právomoc preskúmavať zákonnosť aktov inštitúcií (pozri v tomto zmysle rozsudky z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, bod 23; z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 281, ako aj z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 34 a citovanú judikatúru).
60
Pokiaľ ide o žalobu o neplatnosť upravenú v článku 263 ZFEÚ, možno ju podať proti všetkým opatreniam prijatým inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky (pozri v tomto zmysle rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada, 22/70, EU:C:1971:32, bod 42, ako aj z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 37 a citovanú judikatúru).
61
V rámci žaloby o neplatnosť uvedenej v článku 263 ZFEÚ má však súd Únie právomoc iba preskúmať zákonnosť aktov, ktoré možno pripísať inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie. Z toho najmä vyplýva, že akty prijaté zástupcami vlád členských štátov, ktorí nekonajú v postavení členov Rady alebo Európskej rady, ale v postavení zástupcov svojich vlád, a teda kolektívne vykonávajúcimi právomoci členských štátov, nepodliehajú súdnemu preskúmaniu súdom EÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 12, ako aj uznesenie zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a zástupcovia vlád členských štátov, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 46).
62
Na to, aby sa tento akt vyhol preskúmaniu zákonnosti zavedenému článkom 263 ZFEÚ, však nestačí, aby rozhodnutie, ktoré je predmetom žalôb, bolo formálne prezentované ako rozhodnutie členských štátov. Navyše je potrebné, aby uvedený akt vzhľadom na svoj obsah a všetky okolnosti, za ktorých bol prijatý, v skutočnosti nepredstavoval rozhodnutie Rady (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 14).
63
V prejednávanej veci treba napadnuté rozhodnutie posudzovať z hľadiska právneho rámca uplatniteľného na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie. V tejto súvislosti sa však účastníci konania nezhodujú v tom, či sa na článok 341 ZFEÚ, podľa ktorého sa sídlo „orgánov [inštitúcií]“ určuje „po vzájomnej dohode vlád členských štátov“, možno platne odvolávať ako na základ pre rozhodnutia týkajúce sa umiestnenia sídla týchto orgánov a týchto úradov a agentúr.
64
Na jednej strane totiž Rada tvrdí, že tento článok sa má vykladať v širšom zmysle tak, že sa vzťahuje aj na uvedené orgány, úrady a agentúry, takže právomoc týkajúca sa umiestnenia sídla takéhoto orgánu, úradu a agentúry prislúcha výlučne zástupcom vlád členských štátov, ktorí rozhodujú vzájomnou dohodou. Z toho podľa nej vyplýva, že napadnuté rozhodnutie, ako akt členských štátov, a nie Rady, nepodlieha preskúmaniu zákonnosti Súdnym dvorom podľa článku 263 ZFEÚ.
65
Na druhej strane žalobcovia tvrdia, že napadnuté rozhodnutie je nevyhnutne pripísateľné Rade, a preto sa nemôže vyhnúť preskúmaniu zákonnosti zo strany Súdneho dvora.
66
V prvom rade je teda potrebné určiť, či rozhodnutie týkajúce sa umiestnenia sídla orgánu, úradu a agentúry Únie musia prijať členské štáty v súlade s pravidlom uvedeným v článku 341 ZFEÚ, alebo či ho má prijať normotvorca Únie na základe hmotnoprávneho základu uplatniteľného na oblasť, v ktorej má predmetný orgán, úrad alebo agentúra konať.
O právomoci v oblasti umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie
67
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie a ciele, ktoré sleduje, ale aj jeho kontext. Aj vývoj ustanovenia práva Únie môže obsahovať relevantné prvky pre jeho výklad (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i., C‑621/18, EU:C:2018:999, bod 47 a citovanú judikatúru).
68
Na základe týchto metód výkladu je teda potrebné preskúmať, či sa článok 341 ZFEÚ uplatňuje na rozhodnutia týkajúce sa umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie.
69
Po prvé, pokiaľ ide o znenie článku 341 ZFEÚ, toto ustanovenie odkazuje len na „orgány [inštitúcie] Únie“. V súlade s článkom 13 ods. 1 ZEÚ však pojem „inštitúcie“ odkazuje na presný zoznam subjektov, ktorý nezahŕňa orgány, úrady alebo agentúry Únie, najmä jej agentúry.
70
Po druhé, pokiaľ ide o kontext článku 341 ZFEÚ, treba predovšetkým zdôrazniť, ako uviedol generálny advokát v bode 94 svojich návrhov, že určité ustanovenia Zmlúv boli zmenené Lisabonskou zmluvou s cieľom zahrnúť do nej výslovný odkaz na „orgány, úrady alebo agentúry Únie“, čo malo za následok výslovné rozlíšenie medzi inštitúciami Únie výslovne uvedenými v článku 13 ods. 1 ZEÚ na jednej strane a orgánmi, úradmi a agentúrami na strane druhej. Zatiaľ čo niektoré ustanovenia Zmluvy o FEÚ sa týkajú len inštitúcií Únie, iné jej ustanovenia, ako sú články 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 a 325, odkazujú v širšom zmysle na inštitúcie, orgány, úrady alebo agentúry Únie. Pokiaľ ide o právomoc Súdneho dvora, ide najmä o články 263, 265 a 267 ZFEÚ.
71
Treba však konštatovať, že znenie článku 341 ZFEÚ, ktorý sa týka len „orgánov [inštitúcií]“, zodpovedá zneniu ustanovení, ktoré predchádzali tomuto článku, teda článku 216 Zmluvy o EHS (zmenený na článok 216 Zmluvy o ES, ktorý sa zmenil na článok 289 ES).
72
Hoci ako vyplýva z bodu 70 tohto rozsudku, Zmluva o EÚ jasne rozlišuje medzi inštitúciami Únie na jednej strane a jej orgánmi, úradmi a agentúrami na druhej strane, skutočnosť, ktorú uvádza Rada, že ustanovenia siedmej časti Zmluvy o FEÚ, nazvanej „Všeobecné a záverečné ustanovenia“, v ktorej sa nachádza článok 341 ZFEÚ, odkazujú na „orgány [inštitúcie]“, preto nemožno vykladať, ako prejav zámeru autorov Zmlúv chápať pojem „inštitúcie“ v širšom zmysle, aby zahŕňal nielen subjekty uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispievať k dosahovaniu cieľov Únie. Platí to o to viac, že Zmluva o EÚ a Zmluva o FEÚ predstavujú jednotný ústavný základ Únie na základe článku 1 tretieho odseku ZEÚ a článku 1 ods. 2 ZFEÚ, takže definícia pojmu „inštitúcie“ uvedená v článku 13 ods. 1 ZEÚ a rozlišovanie medzi týmito inštitúciami na jednej strane a orgánmi, úradmi a agentúrami Únie na druhej strane by sa mali uplatňovať plošne a jednotne v oboch Zmluvách.
73
Rozhodujúci nemôže byť ani široký výklad pojmu „orgánmi [inštitúciami]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorý uvádza, že „v prípade nezmluvnej zodpovednosti Únia, v súlade so zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov, napraví akékoľvek škody spôsobené vlastnými orgánmi [inštitúciami] alebo pracovníkmi pri výkone ich funkcií“.
74
Hoci Súdny dvor rozhodol, že pojem „orgán [inštitúcia]“ v zmysle posledného uvedeného ustanovenia zahŕňa nielen inštitúcie Únie vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj všetky orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie (rozsudok zo 16. decembra 2020, Rada a i./K. Chrysostomides & Co. a i., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, bod 80 a citovaná judikatúra), pri tvorbe tejto judikatúry výslovne vychádzal jednak z toho, že orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe majú prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie, a jednak z toho, že by bolo v rozpore s úmyslom autorov Zmlúv, aby sa Únia, ak koná prostredníctvom orgánu, úradu alebo agentúry, mohla vyhnúť dôsledkom ustanovení Zmlúv upravujúcich nezmluvnú zodpovednosť Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. decembra 1992, SGEEM a Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, body 13 až 16).
75
Široký výklad pojmu „orgány [inštitúcie]“, ktorý Súdny dvor podal na účely uplatnenia článku 340 druhého odseku ZFEÚ, tak zodpovedá potrebe odôvodnenej všeobecnými zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov, ktoré sú výslovne uvedené v tomto ustanovení, zabrániť tomu, aby sa Únia mohla vyhnúť uplatneniu režimu nezmluvnej zodpovednosti podľa článku 268 ZFEÚ v spojení s článkom 340 druhým odsekom ZFEÚ a jeho súdnemu preskúmaniu Súdnym dvorom, ak koná prostredníctvom iného orgánu, úradu alebo agentúry Únie, než sú inštitúcie uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ (pozri analogicky rozsudok z 2. decembra 1992, SGEEM a Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482
EU:C:1992:482, body 14 a 16). Musí to platiť o to viac, ako uviedol generálny advokát v bode 100 svojich návrhov, že pojem „pracovníci“ uvedený v článku 340 druhom odseku ZFEÚ zahŕňa z funkčného hľadiska všetkých zamestnancov pracujúcich pre Úniu, či už v jej inštitúciách alebo v orgánoch, úradoch a agentúrach.
76
V dôsledku toho sa nemožno úspešne dovolávať výkladu pojmu „orgány [inštitúcie]“ v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ, ktorý upravuje rozsah nezmluvnej zodpovednosti Únie, na účely analogického vymedzenia pôsobnosti článku 341 ZFEÚ týkajúceho sa rozsahu právomocí vyhradených členským štátom na základe Zmlúv.
77
Rada sa nemôže účinne odvolávať ani na pojem „orgánmi [inštitúciami]“ uvedený v článku 342 ZFEÚ, podľa ktorého „Rada prostredníctvom nariadení jednomyseľne určí pravidlá používania jazykov orgánmi [inštitúciami] Únie, čím nie sú dotknuté ustanovenia uvedené v štatúte Súdneho dvora Európskej únie“. Ako totiž uviedol generálny advokát v bode 98 svojich návrhov, pojem „orgány [inštitúcie]“ v zmysle tohto posledného uvedeného článku sa nemusí nevyhnutne vykladať tak, že zahŕňa orgány, úrady a agentúry Únie, keďže jazykový režim orgánu, úradu alebo agentúry Únie môže byť odlišný od jazykového režimu platného v jej inštitúciách.
78
Pokiaľ ide o protokol č. 6, hoci tento protokol, ako tvrdí Rada, určuje nielen sídlo inštitúcií Únie, ale aj sídlo niektorých orgánov, úradov a agentúr Únie, medzi nimi Europolu, a odkazuje na článok 341 ZFEÚ, nestanovuje, že sídla orgánov, úradov a agentúr Únie musia členské štáty určiť spoločne na základe zásady uvedenej v tomto článku. V tejto súvislosti treba poznamenať, že spoločným znakom týchto orgánov, úradov a agentúr Únie je, že boli zriadené členskými štátmi, zatiaľ čo v prípade agentúry Únie, akou je EMA, ktorá bola zriadená na základe zakladajúcich Zmlúv normotvorcom Únie, to neplatí. Z tohto protokolu teda nemožno vyvodiť vôľu členských štátov priamo alebo analogicky uplatňovať zásadu stanovenú v tomto článku na umiestnenie sídla všetkých orgánov, úradov a agentúr Únie.
79
Ako uviedol generálny advokát v bode 112 svojich návrhov, prijatie osobitného protokolu naopak svedčí o tom, že členské štáty sa domnievali, že ich kolektívne rozhodnutie týkajúce sa umiestnenia sídla určitých taxatívne vymenovaných orgánov, úradov a agentúr Únie musí byť osobitne zakotvené v primárnom práve, aby malo právne účinky v práve Únie.
80
Výslovný odkaz v protokole č. 6 na článok 341 ZFEÚ sa vysvetľuje tým, že tento protokol odkazuje predovšetkým na inštitúcie uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ.
81
Okrem toho je pravda, ako vyplýva z článku 2 rozhodnutia z Edinburghu, že zástupcovia vlád členských štátov vyjadrili želanie vyhradiť si rozhodnutia týkajúce sa sídla orgánov, úradov a agentúr Únie rovnakým spôsobom, ako sú výslovne a jasne oprávnení podľa článku 341 ZFEÚ zriadiť sídlo inštitúcií Únie. Navyše pri príležitosti medzivládnej konferencie, ktorá viedla k prijatiu Amsterdamskej zmluvy, bolo znenie rozhodnutia z Edinburghu prevzaté ako protokol pripojený k Zmluvám o EÚ, ES, ESUO a Euratom, teraz protokol č. 6, pripojený k Zmluvám o EÚ, FEÚ a Euratom.
82
Na jednej strane však jediný článok tohto posledného uvedeného protokolu stanovuje, podobne ako článok 1 rozhodnutia z Edinburghu, sídlo iba inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie zriadených členskými štátmi. Na druhej strane, hoci Súdny dvor uznal záväznosť tohto rozhodnutia v rozsudku z 1. októbra 1997, Francúzsko/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450), na ktorý odkázal v iných neskorších rozsudkoch [pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 2012, Francúzsko/Parlament, C‑237/11 a C‑238/11, EU:C:2012:796, body 36 až 42, a z 2. októbra 2018, Francúzsko/Parlament (Výkon rozpočtovej právomoci), C‑73/17, EU:C:2018:787, bod 33], článok 2 uvedeného rozhodnutia nemôže viesť k výkladu článku 341 ZFEÚ, ktorý by bol v rozpore s jeho jasným znením.
83
Rada sa v súvislosti s tým odvoláva aj na predchádzajúcu inštitucionálnu prax týkajúcu sa umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie a tvrdí, že táto prax je „inštitucionálne uznaná“ spoločným vyhlásením z roku 2012 a spoločným prístupom, ktorý je k nemu pripojený.
84
Z informácií, s ktorými bol Súdny dvor oboznámený v rámci prejednávaných vecí, však vyplýva, že údajná prax zďaleka nie je všeobecná. Postupy používané na účely umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie totiž vykonávali buď samotné členské štáty, alebo sa na nich v rôznej miere a z rôznych dôvodov podieľali inštitúcie Únie bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú aktérmi legislatívneho postupu.
85
Aj za predpokladu, že by bolo možné, ako tvrdí Rada, identifikovať skoršiu ustálenú a koherentnú prax, podľa ktorej boli sídla orgánov, úradov a agentúr Únie systematicky určované len na základe politickej voľby uskutočnenej výlučne zástupcami vlád členských štátov, výkladu článku 341 ZFEÚ, ktorý Rada presadzuje na základe tejto praxe, nemožno spoločným vyhlásením z roku 2012 a spoločným prístupom, ktorý je jeho prílohou, priznať žiadne „inštitucionálne uznanie“. Toto vyhlásenie totiž nemá, ako zdôrazňuje jeho piaty odsek, právne záväznú povahu a okrem toho neobsahuje žiadne uznanie výhrady právomoci členských štátov, pokiaľ ide o umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie.
86
V každom prípade takáto prax, ktorá je v rozpore s pravidlami Zmluvy o FEÚ, a najmä s článkom 341 ZFEÚ tým, že napriek jeho jasnému zneniu rozširuje pôsobnosť tohto článku na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie, nemôže vytvoriť precedens záväzný pre inštitúcie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. mája 2008, Parlament/Rada, C‑133/06, EU:C:2008:257, bod 60 a citovanú judikatúru).
87
V treťom a poslednom rade, pokiaľ ide o cieľ článku 341 ZFEÚ, tento spočíva v zachovaní rozhodovacej právomoci členských štátov pri umiestnení sídla inštitúcií Únie. Na rozdiel od stanoviska, ktoré obhajovala Rada na pojednávaní, výklad tohto článku v tom zmysle, že sa neuplatňuje na orgány, úrady a agentúry Únie, ho nemôže zbaviť akéhokoľvek potrebného účinku, ako uviedol generálny advokát v bode 138 svojich návrhov. Hoci je pravda, že sídlo inštitúcií Únie je už určené primárnym právom, v prejednávanej veci protokolom č. 6, článok 341 ZFEÚ zostáva relevantný pre každé prípadné budúce rozhodnutie o zmene sídla existujúcej inštitúcie alebo o umiestnení sídla novej inštitúcie.
88
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že na rozdiel od inštitúcií Únie, ktorých zriadenie a funkcie sú z dôvodu ich ústavného významu upravené v samotných Zmluvách, orgány, úrady a agentúry Únie, ako napríklad EMA, ktorých účelom je dosiahnutie cieľov danej politiky Únie, nie sú vo všeobecnosti zriadené Zmluvami. Za týchto podmienok musí ich zriadenie, ak nevyplýva z primárneho práva, vyplývať z aktu sekundárneho práva prijatého na základe hmotnoprávnych ustanovení, ktorými sa vykonáva politika Únie, v rámci ktorej príslušný orgán, úrad alebo agentúra koná, a v súlade s postupmi stanovenými v týchto ustanoveniach.
89
Ak v Zmluvách nie sú v tejto súvislosti uvedené iné podrobnosti, prináleží rovnako normotvorcovi Únie, aby v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, určil sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie, ktorý sám zriadil aktom sekundárneho práva prijatým na základe týchto ustanovení, keďže podľa uvedených ustanovení má právomoc vymedziť právomoci, organizáciu a spôsob fungovania tohto orgánu, úradu alebo agentúry.
90
Rozhodnutie týkajúce sa umiestnenia sídla orgánu, úradu, alebo ako v prejednávanej veci agentúry Únie, je teda, na rozdiel od toho, čo tvrdí Rada, neoddeliteľnou súčasťou rozhodnutia o jej zriadení. Rozhodnutie týkajúce sa premiestnenia sídla takejto agentúry má rovnakú povahu.
91
Je pravda, že umiestnenie sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie môže zohľadňovať politické hľadiská, ako napríklad potrebu zabezpečiť určitú geografickú rovnováhu pri umiestňovaní orgánov, úradov alebo agentúr Únie alebo potrebu zvýhodniť členské štáty, v ktorých sa ešte nenachádza sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie.
92
Politická povaha rozhodnutia, ktorým sa určuje sídlo takéhoto orgánu, úradu alebo agentúry Únie, však nemôže sama osebe byť dôvodom na to, aby toto rozhodnutie nepatrilo do právomoci normotvorcu Únie, ktorý má pravidelne prijímať politické rozhodnutia pri výkone právomocí Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2016, Nemecko/Parlament a Rada, C‑113/14, EU:C:2016:635, bod 55).
93
Okrem toho takéto rozhodnutie musí predovšetkým zabezpečiť plnenie úloh zverených príslušnému orgánu, úradu alebo agentúre Únie na účely dosiahnutia cieľov danej politiky.
94
Rovnako nemožno prijať ani tvrdenie, že umiestnenie sídla orgánu, úradu a agentúry Únie na hmotnoprávnom základe, na ktorom je zriadený, môže podľa relevantného právneho základu viesť k tomu, že toto umiestnenie bude podliehať hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou v Rade, a nie rozhodnutiu prijatému vzájomnou dohodou zástupcov vlád členských štátov, pričom toto umiestnenie sídla sa zároveň stane kompromisným prvkom v rámci legislatívnej diskusie.
95
Ako totiž bolo pripomenuté v bode 92 tohto rozsudku, skutočnosť, že rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie môže mať významný politický rozmer, keďže musí byť prijaté okrem iného s ohľadom na úvahy týkajúce sa geografickej rovnováhy, nebráni tomu, aby normotvorca Únie mohol prijať toto rozhodnutie v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, keďže tento politický rozmer môže v tejto súvislosti predstavovať prvok, ktorý môže normotvorca Únie zohľadniť pri výkone svojej voľnej úvahy. Okrem toho treba zdôrazniť, že vzhľadom na to, že legislatívny postup Únie sa na základe článku 1 ods. 2 v spojení v článkom 10 ods. 3 ZEÚ riadi zásadou transparentnosti vo vzťahu k občanom, použitie tohto postupu môže posilniť demokratický základ rozhodnutia o určení miesta sídla orgánu, úradu a agentúry Únie, akou je EMA.
96
Okrem toho a predovšetkým okolnosť, že také rozhodnutie, ako napríklad rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu, úradu a agentúry Únie, je politicky citlivé, nemôže viesť k úprave právomocí zverených Zmluvami inštitúciám Únie ani k vyňatiu výkonu týchto právomocí z legislatívnych procesov stanovených v Zmluvách. Určenie rozsahu pôsobnosti ustanovenia Zmlúv, ktoré upravuje vecnú právomoc Únie, tak nemôže závisieť od úvah týkajúcich sa politicky citlivej povahy dotknutej záležitosti alebo od záujmu zabezpečiť účinnosť konania.
97
Zo všetkých týchto úvah a najmä zo znenia článku 341 ZFEÚ vyplýva, že toto ustanovenie nemožno vykladať tak, že upravuje určenie miesta sídla takého orgánu, úradu alebo agentúry Únie, ako je EMA.
98
Za týchto podmienok právomoc rozhodovať o umiestnení sídla tejto agentúry neprináleží členským štátom, ale normotvorcovi Únie, ktorý musí na tento účel konať v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv, v prejednávanej veci v článku 114 a článku 168 ods. 4 ZFEÚ, ktoré stanovujú použitie riadneho legislatívneho postupu.
99
Vzhľadom na tento záver je potrebné v druhom rade rozhodnúť o právomoci Súdneho dvora rozhodovať o týchto žalobách.
O autorovi napadnutého rozhodnutia a o právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ
– O autorovi napadnutého rozhodnutia
100
V prvom rade treba overiť, či napadnuté rozhodnutie, ktoré bolo prijaté popri zasadnutí Rady konferenciou zástupcov vlád členských štátov, možno pripísať týmto členským štátom.
101
V tejto súvislosti, pokiaľ ide o obsah napadnutého rozhodnutia, z jeho názvu, ako aj zo zápisnice zo zasadnutia Rady z 20. novembra 2017 uvedenej v bode 19 tohto rozsudku vyplýva, že toto rozhodnutie predstavuje akt hláv štátov alebo predsedov vlád 27 členských štátov prijatý popri zasadnutí Rady na základe medzivládneho postupu. Túto analýzu potvrdzuje aj vyhlásenie uvedené v návrhu Komisie z 29. novembra 2017 spomenuté v bode 20 tohto rozsudku, že vzhľadom na oznámenie Spojeného kráľovstva z 29. marca 2017 o jeho úmysle vystúpiť z Únie je cieľom návrhu zohľadniť výber mesta Amsterdam ako miesta nového sídla EMA „zvyšný[mi] 27 členský[mi] štát[mi] [popri] zasadnut[í] Rady pre všeobecné záležitosti“.
102
Záver, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie treba pripísať zástupcom vlád členských štátov a nie Rade, potvrdzuje tiež neskoršie prijatie nariadenia 2018/1718, keďže až po prijatí tohto rozhodnutia sa Rada ako spolunormotvorca s Parlamentom zúčastnila riadneho legislatívneho postupu, aby prostredníctvom tohto nariadenia vložila odkaz na sídlo EMA do nariadenia č. 726/2004, ktorým sa táto agentúra zriadila.
103
Pokiaľ ide o okolnosti, ktoré sprevádzali prijatie napadnutého rozhodnutia, treba uviesť, že účasť inštitúcií Únie na procese, ktorý viedol k prijatiu tohto rozhodnutia, najmä Komisie, prostredníctvom jej posúdenia ponúk a Rady, prostredníctvom predsedníctva na zasadnutí z 20. novembra 2017 a poskytnutia jej priestorov a vnútorných funkčných štruktúr, ako je generálny sekretariát, neumožňuje vyvodiť záver, že uvedené rozhodnutie možno pripísať Rade, a nie členským štátom.
104
Prijatie aktu v priestoroch alebo s pomocou inštitúcie Únie totiž samo osebe nepriznáva Súdnemu dvoru právomoc posudzovať zákonnosť tohto aktu (pozri analogicky rozsudok z 22. marca 1990, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, body 11 a 16).
105
Napadnuté rozhodnutie tak nemôže byť ani svojím obsahom, ani okolnosťami, za ktorých bolo prijaté, označené ako akt Rady. Toto rozhodnutie je naopak aktom prijatým kolektívne a po vzájomnej dohode zástupcami vlád členských štátov.
– O právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ
106
V druhom rade treba pripomenúť, že relevantným kritériom, ktoré Súdny dvor uplatnil na vylúčenie právomoci súdov Únie rozhodovať o žalobe podanej proti aktom prijatým zástupcami vlád členských štátov, je výlučne kritérium týkajúce sa ich autora bez ohľadu na ich záväzné právne účinky (uznesenie zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a zástupcovia vlád členských štátov, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 47).
107
Argumentáciu žalobcov, že v prejednávanej veci je vhodné vychádzať zo širokého poňatia autorov aktov, na ktorých odkazuje článok 263 ZFEÚ, teda inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie, aby bolo možné považovať napadnuté rozhodnutie za prijaté inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie v zmysle tohto článku, alebo prinajmenšom prirovnať prejednávané žaloby k žalobám podaným proti rozhodnutiu Rady, teda nemožno prijať bez toho, aby to nebolo v rozpore s jasným znením tohto článku (pozri v tomto zmysle uznesenie zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a zástupcovia vlád členských štátov, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 48).
108
Takýto výklad by bol tiež v rozpore s úmyslom autorov Zmlúv, vyjadreným v článku 263 ZFEÚ, ktorého pôsobnosť sa obmedzuje výlučne na akty práva Únie prijaté inštitúciami, orgánmi, úradmi alebo agentúrami Únie, ktorým je vyňať akty členských štátov z preskúmania súdmi Únie.
109
Napriek tomu hoci napadnuté rozhodnutie možno považovať za akt prijatý výlučne členskými štátmi, čím sa vymyká preskúmaniu zákonnosti stanovenému v článku 263 ZFEÚ, nemožno ho považovať za rozhodnutie prijaté podľa článku 341 ZFEÚ, keďže ako vyplýva z úvah uvedených v bodoch 67 až 97 tohto rozsudku, tento článok sa má vykladať v tom zmysle, že sa týka výlučne umiestnenia sídla inštitúcií uvedených v článku 13 ods. 1 ZEÚ, a nie umiestnenia sídla orgánov, úradov alebo agentúr Únie.
110
Ako však uviedol generálny advokát v bode 166 svojich návrhov, rozhodnutie, ktoré podobne ako napadnuté rozhodnutie prijali členské štáty v oblasti, v ktorej Zmluvy nestanovujú konanie členských štátov, je zbavené akéhokoľvek záväzného právneho účinku v práve Únie. Okolnosť, že jedna alebo viaceré inštitúcie Únie zohrali určitú úlohu v rámci konania, ktoré viedlo k prijatiu tohto rozhodnutia, nemení povahu tohto rozhodnutia, ktoré nie je súčasťou právneho poriadku Únie (pozri analogicky rozsudok z 20. septembra 2016, Ledra Advertising a i./Komisia a ECB, C‑8/15 P až C‑10/15 P, EU:C:2016:701, bod 54).
111
V tomto kontexte prináleží normotvorcovi Únie, aby z dôvodov právnej istoty a účinnej súdnej ochrany prijal v súlade s postupmi stanovenými v príslušných ustanoveniach Zmlúv akt Únie, ktorým sa schváli politické rozhodnutie prijaté členskými štátmi alebo sa od neho naopak odchýli, pričom sa spresňuje, že iba takýto akt normotvorcu Únie môže mať záväzné právne účinky podľa práva Únie, a že v kontexte, akým je prejednávaná vec, musí tento akt nevyhnutne predchádzať akémukoľvek opatreniu na konkrétnu realizáciu nového umiestnenia sídla dotknutej agentúry.
112
V prejednávanej veci je teda, pokiaľ ide o umiestnenie nového sídla EMA, jediným právne záväzným ustanovením, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, článok 71a nariadenia č. 726/2004, ktorý bol do tohto nariadenia vložený nariadením 2018/1718.
113
Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že napadnuté rozhodnutie nie je aktom Rady, ale aktom politickej povahy bez záväzných právnych účinkov prijatým kolektívne členskými štátmi, takže nemôže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.
114
V dôsledku toho a bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o návrhu Talianskej republiky na vykonanie dokazovania, musia byť žaloby Talianskej republiky a Comune di Milano zamietnuté ako smerujúce proti aktu, ktorého zákonnosť Súdny dvor nemá právomoc preskúmať na základe článku 263 ZFEÚ.
O trovách
115
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
116
Podľa článku 138 ods. 3 rokovacieho poriadku ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania Ak sa to však zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, Súdny dvor môže rozhodnúť, že účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.
117
V prejednávanej veci, v ktorej okolnosti súvisiace s prijatím napadnutého rozhodnutia sa vyznačujú rozdielnou praxou a výkladom v otázke rozhodovacej právomoci v súvislosti s umiestnením sídla orgánov, úradov alebo agentúr Únie, sa zdá odôvodnené rozhodnúť, že každý z hlavných účastníkov konania, teda Talianska republika, Comune di Milano a Rada, znáša svoje vlastné trovy konania.
118
V súlade s článkom 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Regione Lombardia, Holandské kráľovstvo a Komisia, ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1.
Žaloby sa zamietajú.
2.
Talianska republika, Comune di Milano a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.
3.
Regione Lombardia, Holandské kráľovstvo a Európska Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.