61973C0169(01)
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 5 DICEMBRE 1975
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Il tema della causalità in generale e della causalità giuridica del danno in particolare, e del rapporto quindi fra illecito e risarcimento, è stato sempre materia di grave difficoltà per dottrina e giurisprudenza: sia per la definizione dei criteri da applicare in astratto, sia nella determinazione concreta.
Nel rapporto di causa ad effetto, per la limitazione di quelli che sono i danni direttamente causati, giocano la possibilità di coesistenza di più moventi dell' azione — non nettamente distinguibili nella determinazione volitiva —, il concorso del fatto del danneggiato, e in particolare l'incidenza dell'aspetto negativo del suo mancato attivarsi per porre un limite alla produzione di danni futuri. Sono tutti elementi questi che il giurista deve considerare per rispondere a un quesito in tema di causalità, quesito che risulta anche più difficile quando l'argomento si inserisce nel campo dei commerci dove una componente di elementi speculativi viene necessariamente a introdurre criteri di previsione e di delusione difficilmente riducibili a espressioni numeriche. Diremmo quindi anche noi con il poeta felix qui potuti rerum cognoscere causas.
Riteniamo comunque sia nostro compito nelle conclusioni che presentiamo per la seconda volta nella stessa causa di offrire alla vostra indagine una sistemazione della complessa materia richiamando i cardini che sono alla base di un'azione di responsabilità che va risolta secondo i principi generali comuni ai diritti degli Stati membri.
Il discorso potrebbe peraltro ridursi anche a uno schema essenziale e vorremmo dire semplicistico. Se la Corte, come siamo indotti ad ipotizzare, in seguito alla sua decisione di riaprire il dibattito unicamente in merito al rapporto di causalità intercorrente fra il comportamento del Consiglio e il danno, ha ritenuto esistente un illecito nel contegno del Consiglio per avere questi dato informazioni incomplete, il danno ricevuto dal ricorrente potrebbe essere quello di aver contrattato perché riteneva legittimamente acquisita la pretesa a ricevere per intero il previsto importo compensativo; il risarcimento parrebbe a prima vista poter consistere in una riparazione in forma specifica, cioè nell'attribuire al ricorrente l'intero ammontare di detto importo compensativo, sul quale egli poteva aver fatto legittimo affidamento. Quello che sia intervenuto successivamente, come eventuale interruzione del nesso causale, per effetto della sopravvenuta conoscenza circa il vero contenuto del sistema introdotto con l'articolo 55 dell'atto di adesione, potrà costituire un elemento per limitare il risarcimento agli impegni precedenti nella misura in cui il ricorrente avesse avuto la possibilità di evitare il danno connesso all'esecuzione o risoluzione dei relativi contratti.
2.
Dobbiamo però vedere se detta semplice impostazione corrisponda a una più profonda valutazione della situazione giuridica che sta dinnanzi a noi.
Il sistema è chiaro nelle sue linee. L'importo compensativo era dovuto, a termini dell'atto di adesione, soltanto entro certi limiti fissati nella previsione di un evento che si è in realtà manifestato, e cioè la riduzione dell'importo del prelievo al di sotto del previsto ammontare di detto importo compensativo. L'obbligazione legale del Consiglio era quindi soltanto quella che risultava in seguito a detta sopravvenienza. Accanto all'atto di adesione vediamo però porsi l'avvertimento dato dal Consiglio con la risoluzione del 20 luglio 1972 che rendeva noto quello che sarebbe stato il regolamento d'applicazione.
Qual è la natura di tale dichiarazione del Consiglio? È la specificazione di una previsione legale, che ha lo scopo principale di chiarire a priori una incognita, cioè la misura dell'importo compensativo. Il fondamento legale della misura preannunciata era già nell'atto di adesione; qui si aggiunge una precisazione. Poiché la compensazione delle differenze fra i prezzi dei nuovi Stati membri e i prezzi comuni era un'obbligazione legale, il compito del Consiglio non poteva essere che quello di manifestare un atto confermativo e dichiarativo, atto che, naturalmente, data la sua fonte, non poteva non essere sottoposto alla condicio iuris fissata nel ben noto paragrafo 6 dell'articolo 55.
Di fronte alla natura dell'atto di cui si tratta, la pretesa del ricorrente non poteva essere che ristretta nei limiti della norma. Si è però presentata un'altra pretesa del ricorrente, basata su un fondamento, come sappiamo, ben distinto: l'illecito del Consiglio per aver fatto la nota dichiarazione informativa in modo non sufficientemente chiaro e completo. L'illecito quindi non consisterebbe nel non aver mantenuto la promessa fatta, promessa che, così come si pretende essere stata intesa, legalmente non poteva essere né fatta né mantenuta, ma si troverebbe nell'aver dato affidamenti erronei.
L'azione antigiuridica, prima componente dell'illecito, consisterebbe nella lesione del legittimo affidamento per gli operatori economici; la colpevolezza consisterebbe nell'aver fatto la dichiarazione del luglio 1972 senza la dovuta diligenza; il danno consisterebbe per gli operatori economici nell'avere stipulato i contratti di vendita nel Regno Unito nella fiducia, risultata vana, di ricevere l'intero ammontare della somma prevista, risultata vana dal momento che le differenze tra i prezzi che essa era destinata a compensare (e solo in ciò risiede la giustificazione legale del sistema) si erano nel frattempo fortemente attenuate.
Affidamento illecito dall'una parte, corrispondente fiducia mal fondata, dall'altra. Anche già in questo primo aspetto c'è un nesso da valutare alla stregua dei normali criteri in materia di responsabilità.
Si ripresenta quindi come preliminare, e in forma più precisa, uno dei temi già svolti nelle nostre prime conclusioni.
L'atto è illecito da parte di chi dà un'informazione, se egli non rispetta l'affidamento che può attribuirvi l'operatore che agisce sul mercato con la normale prudenza. Detta informazione — che si assume doveva essere data in modo completo — costituisce un illecito se era tale da poter creare obiettivamente un errore importante sulla situazione. Se fosse esistito un obbligo d'informare, i terzi avrebbero potuto senz'altro confidare nell' informazione ricevuta, anche se questa fosse stata incompleta. Ma se l'obbligo non esisteva, e soltanto si è trattato di una riconosciuta opportunità, bisogna considerare anche la posizione del destinatario dell'informazione di cui si tratta: in particolare, incombe su di lui l'onere di considerare l'informazione ricevuta alla luce del sistema di cui si preannuncia l'applicazione.
La regola base di ogni ordinamento secondo la quale nemo censetur ignorare leges viene peraltro superata in considerazione dell'informazione erronea che costituisce, come illecito, il fondamento di una pretesa a parte. Resta però sempre da risolvere il problema del se e del come detto contegno del Consiglio era atto a trarre in inganno.
Non ci sarà responsabilità, venendo meno l'essenziale antigiuridicità, se la dichiarazione non era tale da creare falso affidamento negli operatori cui era destinata, tale cioè da dar loro una certezza; ugualmente non c'è responsabilità se si può pensare che i destinatari dovevano aver conoscenza o che quantomeno dovevano nutrire dei dubbi sulla reale situazione. La responsabilità — si dice comunemente — si ha quando il destinatario di una dichiarazione ha confidato senza sua colpa su quanto veniva ad apprendere; tale reponsabilità viene anche a cessare per il fatto che il destinatario abbia in qualche modo avuto sentore della diversa realtà.
Ecco allora come la stessa esistenza del fatto generatore di responsabilità (informazione sbagliata o incompleta) si trova in collegamento con la posizione del soggetto che si è ingannato. Se la responsabilità è esclusa quando quest'ultimo doveva conoscere la realtà o quando l'ha in qualche modo conosciuta, ci può essere anche una valida presunzione di conoscenza o conoscibilità (il dover conoscere dei testi legislativi recenti) quando si tratta di un operatore competente; cosicché si giustifica la presunzione che il danneggiato solo per sua negligenza non abbia rettificato o completato l'informazione. Dobbiamo quindi presupporre, secondo le moderne concezioni sulla responsabilità extracontrattuale dei diritti dei paesi membri, nell'atteggiamento della vittima di una informazione sbagliata una situazione di contegno non negligente, perché soltanto su tale parametro, sul superamento cioè di una situazione di colpa nel ricevere l'affidamento, si può valutare l'illecito che consiste appunto nella creazione di affidamenti inconsistenti.
3.
Naturalmente non sarà con il semplice esame delle formule usate dal Consiglio nella nota risoluzione del 20 luglio 1972 o nell'esposizione dei relativi «considerando» che si risolve una questione come la nostra. È vero che la risoluzione non conteneva l'impegno diretto a pagare, ma questo era logicamente sottinteso con il rinvio al sistema. Il discorso era diretto, come dicevamo, soprattutto a sciogliere una incognita, e cioè a indicare l'ammontare dell'importo compensativo che si sarebbe dovuto pagare secondo il normale andamento del mercato che vedeva una grande differenza tra i prezzi mondiali, quelli correnti nel Regno Unito, e quelli, assai più alti, del mercato comunitario. Del resto, lo stesso impegno del Consiglio risultava implicito con l'espressione «l'importo compensativo applicabile fino al 31 luglio 1973 si eleva». Ma se il rinvio era fatto al sistema dell'atto di adesione, l'operatore accorto poteva vedervi implicito anche un presupposto rinvio alla ratio di tutto il sistema che si basava sullo squilibrio dei mercati. Abbiamo ricordato nelle nostre prime conclusioni anche la circostanza che la Compagnie Continentale France avrebbe avuto motivo di dubitare circa la sua interpretazione della pretesa fissità dell'importo compensativo in considerazione del periodo di tempo eccezionalmente lungo durante il quale tale generale «prefissazione» sarebbe rimasta applicabile.
Giudicherà la Corte se vorrà tener conto di questi e di altri elementi che pongono in incerta luce la tesi del ricorrente circa l'esistenza di un illecito nella comunicazione incompleta e circa l'induzione in errore di un conoscitore del settore operante con normali criteri di prudenza e di accortezza.
In primo luogo quindi va risolta la questione fondamentale sull'esistenza dell'illecito. Il contegno del Consiglio per essere fonte di una sua responsabilità deve essere considerato tale da potere ingannare un operatore di media capacità, agente con la dovuta prudenza e accortezza, conformemente alla giurisprudenza di questa Corte (sentenza in causa n. 36-62, Aciéries du Temple, Raccolta 1963, pag. 590). Ma, ponendosi a base della responsabilità la tutela di un legittimo affidamento, ingenerato da un arto d'informazione adottato spontaneamente dal Consiglio, senza che questo ne avesse l'obbligo, bisogna inoltre che non vi siano motivi per ritenere che in concreto l'operatore di cui si tratta fosse in condizione di aver conosciuto o di aver dovuto conoscere la realtà, la realtà anche al di là della parziale informazione. A questo riguardo potrebbe assumere un certo rilievo anche la circostanza, che non era certamente sfuggita al ricorrente, che proprio all'epoca della conclusione dei contratti di vendita nel Regno Unito l'andamento del mercato dei cereali aveva spinto le autorità comunitarie a sospendere del tutto le restituzioni all' esportazione di tali prodotti verso i paesi terzi, Regno Unito compreso. Se è vero che gli importi compensativi «adesione» sono giuridicamente ben distinti dai rimborsi all'esportazione, è altrettanto vero che, a norma del preciso disposto dell'articolo 55 dell'atto di adesione, essi hanno la funzione (analogamente alle «restituzioni») di compensare diversi livelli di prezzi nei diversi mercati.
4.
Una volta che si ritenga comunque esistente l'illecito dell'informazione sbagliata o insufficiente, atta a trarre in errore un'impresa dotata dell'esperienza del ricorrente all'epoca in cui esso ha stipulato i contratti che sono in connessione con il danno lamentato, il nesso di causalità deve essere ricercato nelle varie componenti, e non è detto che si debba accogliere la soluzione semplicistica che consiste nel far coincidere il danno lamentato con la mancata realizzazione della promessa che si poteva considerare legata all'informazione fornita.
Danni diretti sono quelli che derivano dall'illecito del soggetto responsabile e che non dipendono dall'intervento di altre cause, positive o negative. Come abbiamo già accennato, sotto questo profilo il contegno o atteggiamento della vittima viene in rilievo sotto duplice aspetto: 1o) per l'esistenza stessa dell'illecito che si considera solo in quanto l'affidamento erroneo poteva sorgere in persone mediamente osservanti dell'onere d'informazione; 2o) per la negligenza che anche la vittima della cattiva informazione abbia dimostrato nel non limitare il formarsi di danni futuri. Per quanto riguarda il primo di questi punti, abbiamo già detto che è questione di essere o non essere dell'illecito, e non di graduazione di responsabilità. Per quanto riguarda il secondo punto, l'eventuale negligenza della vittima agisce invece come concausa e può anche essere presa come elemento per bloccare la serie causale dei danni. Pertanto, se, come appare chiaro, almeno dal tempo in cui risulta la situazione di conoscenza espressa nella lettera indirizzata all'ONIC dal ricorrente il 12 ottobre 1972, cioè pochi giorni dopo la stipulazione dei contratti di vendita nel Regno Unito, erano sorti dei dubbi nel ricorrente stesso sul carattere fisso dell' importo compensativo annunciato, per la possibile applicazione del limite dell' articolo 55, paragrafo 6, in conseguenza dell'abnorme aumento del prezzo mondiale del grano, la conoscenza così dimostrata porta come conseguenza che almeno da quel momento l'eventuale affidamento iniziale non può più coprire ulteriori operazioni. Queste nel nuovo contesto economico assumerebbero un carattere obiettivamente speculativo dal momento che l'interessato abbia utilizzato a questo riguardo i diritti di prefissazione che avrebbero potuto servire per le esportazioni che egli si era assunto l'onere di effettuare nel Regno Unito. La causalità sarebbe interrotta; e se la presente procedura dovesse continuare per l'accertamento dei danni, in quella sede il giudice avrà il compito di stabilire quale possa essere stata l'incidenza delle scelte fatte ormai a ragion veduta dalla ditta esportatrice, considerando se essa ha preferito usare ad altri scopi, e non per adempiere i precedenti impegni, i certificati di esportazione che già le davano diritto a un contributo comunitario più elevato perfino dello stesso importo compensativo. Il danno potrebbe infatti non avere più la sua causa in un atto antigiuridico, perchè non deriverebbe dalla lesione di un legittimo affidamento ormai inesistente al momento del fatto (nuovo contratto e relativa utilizzazione dei certificati di prefissazione) da cui sarebbe derivata l'impossibilità per il ricorrente di evitare il danno. La scusante da questi addotta a tale riguardo, relativa a pretese generiche difficoltà di deposito della merce nel Regno Unito, andrebbe quantomeno verificata.
Né, certamente, può in contrario essere accolta la pretesa del ricorrente stesso a che si tenga conto dell'asserita speranza di un'applicazione delle misure di salvaguardia previste nella menzionata disposizione: tale applicazione era infatti lasciata al giudizio discrezionale del Consiglio e, comunque, non avrebbe potuto essere effettuata prima dell'entrata in vigore dell'atto di adesione; qui riprende integralmente valore il principio affermato nella massima tradizionale «wo du deinen Glauben gelassen hast, da mußt du ihn suchen».
5.
Risolto il punto fondamentale dell' incidenza del contegno della vittima sulla stessa esistenza dell'illecito e sulla formazione dei danni che ne derivano, la Corte dovrà considerare ancora il tema centrale della causalità per vagliare il fondamento della pretesa dell'attrice che identifica sostanzialmente l'ammontare dei danni con la mancata corresponsione dell'importo compensativo nella misura indicata nella risoluzione del 20 luglio. Si tratterebbe in sostanza, come abbiamo detto, di un risarcimento in forma specifica. Non dobbiamo dimenticare che per applicare le conseguenze dell'illecito extracontrattuale si deve ragionare in termini di causalità e non in termini di promessa. Se fosse invero da considerare la responsabilità come derivante dal mancato adempimento di una promessa fatta, la questione si ridurrebbe all'interpretazione della promessa stessa, per vedere se questa fosse stata fatta in termini assoluti o se fosse invece sottoposta alla condicio iuris dell'articolo 55, paragrafo 6. Ma il problema in materia di risarcimento dei danni è diverso. E quindi non ritengo di considerare il problema sotto il profilo prospettato dal ricorrente, di una interpretazione della risoluzione del Consiglio come promessa di un ammontare fisso, indicato come sistema presuntivamente prescelto dal Consiglio, e come tale sottratto all'eventuale applicazione del paragrafo 6 dell'articolo 55. Il danno da risarcire va calcolato nel complesso della vicenda per determinare quanto abbia influito sulle perdite lamentate dal ricorrente la circostanza di essere stato illecitamente indotto in errore per aver tenuto conto della dichiarazione incompleta o inesatta del Consiglio.
Resta comunque da risolvere il punto forse più importante per vedere se i danni lamentati possono rientrare tra le conseguenze dirette dell'illecito, che sono i soli danni risarcibili. La soluzione del problema presuppone una difficile indagine circa la rilevanza positiva delle notizie diffuse con la risoluzione del 20 luglio 1972 sulla conclusione dei contratti dell'attrice con acquirenti britannici. Si dovrebbe cioè entrare nella problematica valutazione di quello che avrebbe potuto essere il tema dei rapporti contrattuali, non solo nell'ipotesi della semplice mancanza della previsione di un importo compensativo, ma anche nell'ipotesi che detta previsione fosse stata esplicitamente accompagnata dalla riserva del paragrafo 6 dell'articolo 55. Noi possiamo dire soltanto che i contratti di cui si tratta o si sarebbero conclusi alle condizioni che sono state pattuite o non si sarebbero affatto conclusi, perchè è di elementare osservazione che il prezzo di tali rapporti corrisponde a quello che si può ottenere secondo le leggi economiche e non secondo la previsione di rischi individuali. Quale delle due eventualità si sarebbe verificata, è impossibile determinare perchè si tratta di un futuribile sconosciuto.
È veramente difficile potere affermare con sicurezza che la Continentale France abbia stipulato i suoi contratti solo perché aveva confidato nel carattere fisso dell'importo compensativo, senza tener conto di una possibile incidenza di mutamenti del mercato mondiale; è anzi presumibile che se non ci fosse stato un suo errore nelle previsioni congiuturali, se cioè una previsione di tali sconvolgimenti di mercato fosse stata fatta, i contratti non sarebbero stati in nessun caso conclusi, perché, nonostante la presenza dell' importo compensativo, l'aumento dei prezzi del prodotto anche nella Comunità poteva aver per conseguenza di fare scomparire l'utile per la ditta fornitrice. Il danno, è vero, deriva dall'andamento abnorme, più volte ricordato, del mercato mondiale, il quale — tra l'altro — ha fatto scattare la salvaguardia dell'articolo 55, paragrafo 6. Ci sono stati quindi, per ipotesi, due errori nella ditta che ha concluso i noti contratti con il Regno Unito nel settembre 1972: errore di mancata previsione del rivolgimento che avrebbero subito i prezzi mondiali; errore circa il carattere non fisso dell'importo compensativo. Pur ritenendo che questo secondo errore possa considerarsi assorbente e quindi totalmente influente sul fatto che ha causato il danno, dobbiamo tener conto che questa determinazione causale è pur sempre di carattere ipotetico, data l'impossibilità, a cui mi sono riferito nel principio di questo discorso, di determinare le singole causalità concrete. Anche per questo non ritengo di proporvi che, pur se deciderete di ammettere la responsabilità del Consiglio, la determinazione del danno debba coincidere con la riparazione specifica che consisterebbe nell'attribuire una somma pari all'importo compensativo previsto in generale, senza tener conto delle reali possibilità di concessione degli importi compensativi a norma del paragrafo 6 dell'articolo 55 dell'atto di adesione. Poiché infatti, come si è osservato, in questa materia extracontrattuale la responsabilità risulta non già dalla violazione di una promessa, ma dall'aver dato un affidamento erroneo, il danno risarcibile non coincide necessariamente con la parte non ottenuta dell'importo compensativo annunciato.
Il danno coincide con la perdita economica subita in relazione ai contratti conclusi sull'affidamento fatto sorgere illecitamente. Ma poiché non possiamo stabilire esattamente su quali contratti e su quali clausole contrattuali abbia influito in modo determinante l'informazione data dal Consiglio con la menzionata risoluzione, non possiamo cioè determinare il nesso causale per vedere quale sia la perdita economica dei contratti conclusi su quell'affidamento, non ci resta che applicare un criterio equitativo, conformemente alla pratica generalmente seguita negli Stati membri nei casi in cui non sia possibile determinare l'esatto ammontare del danno effettivamente provocato dall' autore dell'illecito extracontrattuale. Si deve anche tener presente che le «chances» contrattuali non vanno calcolate al massimo, e quindi il giudice dovrà tener conto non solo dell'illecito per incompleta informazione, ma anche, almeno in parte, dello sbaglio delle previsioni economiche, e quindi del rischio contrattuale che è necessariamente inerente in ogni contratto, anche quando non si tratti di contratti eminentemente speculativi.
Riassumendo: se la Corte non seguirà la mia precedente proposta, anche accogliendo il senso delle ulteriori considerazioni oggi svolte, di non ritenere dimostrata l'esistenza di un illecito nel contegno del Consiglio, e se inoltre neppure riterrà di ravvisare nel comportamento dell'impresa ricorrente quantomeno una concausa del suo danno, il risarcimento da stabilire come conseguenza diretta e immediata del comportamento del Consiglio dovrebbe essere calcolato in misura equitativa, tenendo conto di tutte le circostanze, tra le quali naturalmente assume rilievo la differenza tra l'importo compensativo ottenuto e quello che avrebbe dovuto essere l'importo compensativo se fosse stato indicato in misura fissa. E ciò con riferimento comunque ai soli contratti conclusi prima della conoscenza dimostrata dall'attrice dell'esistenza di un limite legale, per la cui esecuzione il ricorrente non avrebbe potuto valersi dei certificati di esportazione in suo possesso che gli consentivano di ottenere, a titolo di restituzione per le esportazioni nel Regno Unito che esso avesse effettuate entro il 31 gennaio 1973, un contributo non inferiore all'importo compensativo originariamente sperato.