62016CC0129
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 16. februára 2017 (
1
)
Vec C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
proti
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd v Szolnoku, Maďarsko)]
„Životné prostredie — Smernica 2004/35 — Environmentálna zodpovednosť pri prevencii a odstraňovaní environmentálnych škôd — Smernica 2008/98 — Odpad — Zásada znečisťovateľ platí — Proporcionalita — Prezumpcia neviny — Znečistenie ovzdušia na základe nezákonného spaľovania odpadu — Spoločná zodpovednosť vlastníka nehnuteľnosti, v ktorej došlo k environmentálnemu znečisteniu, a znečisťovateľa“
I – Úvod
1.
Súdny dvor má opätovne (
2
) špecifikovať dôsledky zásady znečisťovateľ platí. Tentoraz ide o to, či vlastníka prenajatej nehnuteľnosti možno potrestať za to, že sa tam nezákonne spaľoval odpad, keď sa mu nepodarí označiť osobu, ktorá nehnuteľnosť skutočne využíva, a ani preukázať, že za porušenie nie je zodpovedný.
2.
Vnútroštátny súd síce túto otázku predkladá v súvislosti so smernicou o environmentálnej zodpovednosti (
3
), táto smernica sa však neuplatní už z toho dôvodu, že neobsahuje žiadnu úpravu sankcií. Sankcie za nezákonné spaľovanie odpadu treba priradiť skôr k smernici o odpade (
4
). Táto smernica je tiež založená na zásade znečisťovateľ platí a v prípade porušenia sa v nej výslovne požadujú účinné sankcie. A pretože ide o sankcie, je nutné venovať sa okrem zásady znečisťovateľ platí aj zásade proporcionality, ktorá vymedzuje ukladanie sankcií, ako aj prezumpcii neviny.
II – Právny rámec
A – Právne predpisy Únie
1. Charta základných práv Európskej únie
3.
Obsahom článku 48 ods. 1 Charty je prezumpcia neviny:
„Každý, kto je obvinený, sa považuje za nevinného, kým jeho vina nebola preukázaná zákonným spôsobom.“
4.
Zásada zákonnosti trestu a platnosť zásady proporcionality, pokiaľ ide o sankcie, vyplývajú z článku 49 Charty:
„1.   Nikoho nemožno odsúdiť za konanie alebo opomenutie, ktoré v čase, keď bolo spáchané, nebolo podľa vnútroštátneho alebo medzinárodného práva trestným činom. …
2.   …
3.   Prísnosť trestov nesmie byť neprimeraná trestnému činu.“
2. Smernica o environmentálnej zodpovednosti
5.
Článok 1 smernice o environmentálnej zodpovednosti sa týka jej predmetu:
„Účelom tejto smernice je vytvoriť rámec environmentálnej zodpovednosti za prevenciu a odstraňovanie environmentálnych škôd založenej na zásade ‚znečisťovateľ platí‘.
6.
Pojem environmentálna škoda je vymedzený v článku 2 bode 1 smernice o environmentálnej zodpovednosti:
„Na účely tejto smernice platia tieto definície:
1.   ‚ environmentálna škoda‘ znamená:
a)
škodu na chránených druhoch a prirodzených biotopoch, ktorá je akoukoľvek škodou, ktorá má závažné nepriaznivé účinky na dosahovanie alebo udržanie priaznivého stavu ochrany takýchto biotopov alebo druhov. Závažnosť takýchto účinkov sa má zhodnotiť odkazom na základný stav, berúc do úvahy kritéria uvedené v prílohe I;
Škoda na chránených druhoch a prirodzených biotopoch nezahŕňa už skôr zistené nepriaznivé účinky, ktoré vznikli následkom konania prevádzkovateľa, ktorý bol výsledne oprávnený príslušnými orgánmi v súlade s ustanoveniami, ktorými sa vykonáva článok 6 ods. 3 a 4 alebo článok 16 smernice 92/43/EHS, alebo článok 9 smernice 79/409/EHS, alebo v prípade biotopov a druhov, na ktoré sa nevzťahuje právo Spoločenstva, v súlade s rovnocennými ustanoveniami vnútroštátneho práva o ochrane prírody.
b)
škodu na vode, ktorou je akákoľvek škoda, ktorá má závažné nepriaznivé účinky na ekologický, chemický a/alebo kvantitatívny stav a/alebo ekologický potenciál príslušných vôd, ako je definovaný v smernici 2000/60/ES, s výnimkou nepriaznivých účinkov, na ktoré sa vzťahuje článok 4 ods. 7 uvedenej smernice;
c)
škodu na zemi, ktorou je akákoľvek kontaminácia zeme, ktorá predstavuje závažné riziko nepriaznivých účinkov na zdravie ľudí následkom priameho alebo nepriameho zavedenia látok, prípravkov, organizmov alebo mikroorganizmov do zeme, na zem alebo pod zemský povrch“.
7.
Pojem environmentálna škoda je okrem toho vysvetlený v odôvodnení 4 smernice o environmentálnej zodpovednosti:
„Environmentálne škody taktiež zahŕňajú škody spôsobené prvkami prenášanými vzduchom, pokiaľ spôsobia škody na vode, pôde alebo chránených druhoch, alebo prirodzených biotopoch.“
3. Smernica o odpade
8.
Odôvodnenie 26 smernice o odpade sa týka zásady znečisťovateľ platí:
„Zásada ‚znečisťovateľ platí‘ je základnou zásadou na európskej a medzinárodnej úrovni.…“
9.
Článok 36 smernice o odpade sa týka presadzovania ustanovení právnej úpravy odpadov:
„1.   Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby zakázali opustenie odpadu, neriadené skládkovanie odpadu alebo nekontrolované nakladanie s ním.
2.   Členské štáty ustanovia sankcie uplatniteľné v prípade porušenia ustanovení tejto smernice a prijmú všetky opatrenia potrebné na ich vykonanie. Tieto sankcie budú účinné, primerané a odrádzajúce.“
B – Maďarské právo
10.
Návrh na začatie prejudiciálneho konania opisuje relevantné ustanovenia maďarskej právnej úpravy takto:
11.
Podľa § 102 ods. 1 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (zákon č. LIII z roku 1995 o všeobecných pravidlách ochrany životného prostredia) pokiaľ sa nepreukáže opak, zodpovednosť za škody na životnom prostredí alebo za environmentálne riziko znášajú spoločne a nerozdielne osoby, ktoré sú po vzniku škody alebo environmentálneho rizika skutočným vlastníkom a držiteľom (užívateľom) nehnuteľnosti, v ktorej vznikla environmentálna škoda alebo sa vykonávala činnosť, ktorá spôsobila riziko pre životné prostredie. Podľa § 102 ods. 2 sa vlastník zbaví spoločnej a nerozdielnej zodpovednosti, ak označí osobu, ktorá skutočne využíva nehnuteľnosť, a jednoznačne preukáže, že nie je zodpovedný.
12.
V súlade s § 27 ods. 2 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (nariadenie vlády č. 306/2010 z 23. decembra 2010 o ochrane ovzdušia) sa zakazuje spaľovanie odpadu na otvorených priestranstvách alebo v zariadeniach, ktoré nespĺňajú podmienky spaľovania odpadu stanovené v právnych predpisoch, okrem spaľovania domáceho papierového odpadu a odpadového nespracovaného dreva, ktoré sa považujú za bezpečné, v domácich zariadeniach. K spaľovaniu odpadu na otvorenom priestranstve dochádza vtedy, keď odpad horí z akéhokoľvek dôvodu okrem prírodných katastrof.
13.
Podľa § 34 ods. 1 uvedeného nariadenia vlády orgán ochrany životného prostredia uloží v oblasti ochrany kvality ovzdušia pokutu fyzickej alebo právnickej osobe alebo organizácii bez právnej subjektivity, ktorá porušila požiadavky týkajúce sa kvality ovzdušia, a zároveň jej uloží povinnosť upustiť od protiprávneho konania alebo opomenutia, pokiaľ nie je stanovené inak.
14.
Podľa informácií Maďarska je právna úprava odpadu obsahom iných maďarských právnych aktov, konkrétne 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (zákon č. CLXXXV z roku 2012 o odpadovom hospodárstve) a 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (nariadenie vlády č. 271/2001 z 21. decembra 2001 o výške sankcie v rámci odpadového hospodárstva a spôsoboch jej uloženia a stanovenia).
III – Skutkový stav a návrh na začatie prejudiciálneho konania
15.
Dňa 2. júla 2014 colný a daňový orgán oznámil prvostupňovému orgánu ochrany životného prostredia, že v Túrkeve sa v zariadení, ktoré vlastní Túrkevei Tejtermelő Kft. (ďalej len „TTK“), spaľuje komunálny odpad.
16.
Zamestnanci orgánu ochrany životného prostredia vykonali kontrolu nehnuteľnosti na mieste, o ktorej bola spísaná zápisnica. V tejto zápisnici bolo uvedené, že v každom z troch síl sa spaľovalo 30 až 40 m3 komunálneho odpadu, ktorý zahŕňal plechovky a iný kovový odpad. Na danom mieste sa okrem síl nachádzal tiež kovový odpad pochádzajúci zo spaľovania na ploche o výmere 5 x 5 metrov.
17.
Kontrolóri pri príchode na miesto našli v zariadení tri kamióny, ktoré boli pripravené na prepravu kovového odpadu pochádzajúceho zo spaľovania. Vodiči uviedli, že vlastníkom vozidiel je obchodná spoločnosť so sídlom v Budapešti. Ďalej uviedli, že ešte len mali dostať pokyny, pokiaľ ide o miesto, na ktoré mali prepraviť kovový odpad po jeho naložení.
18.
Prvostupňový orgán ochrany životného prostredia uviedol, že TTK podľa svojho vyhlásenia z 12. júla 2014 prenajala nehnuteľnosť 15. marca 2014 osobe, ktorá zomrela 1. apríla 2014. Návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje žiadne informácie o tom, či sa uskutočnilo vyšetrovanie dedičov tejto osoby alebo iných osôb, ktoré sú zodpovedné za spaľovanie odpadu.
19.
Prvostupňový orgán uložil TTK pokutu v oblasti ochrany kvality ovzdušia vo výške 500000 maďarských forintov (HUF) (čo zodpovedá sume približne 1650 eur), pričom ako právny dôvod uloženia sankcie uviedol vlastnícke právo TTK.
20.
Po tom, ako TTK podala opravný prostriedok, Országos Környezetvédelmiés Természetvédelmi Főfelügyelőség (Národná generálna inšpekcia pre ochranu životného prostredia a prírody) potvrdila prvostupňové rozhodnutie.
21.
Konajúce orgány uviedli, že pri spaľovaní odpadu na otvorenom priestranstve dochádza k uvoľňovaniu látok škodlivých pre ľudské zdravie a pre životné prostredie, ktoré predstavujú environmentálne riziko. Za environmentálne riziko zodpovedá vlastník zariadenia. Národná generálna inšpekcia upozornila na to, že zariadenie, v ktorom dochádzalo k spaľovaniu, je vlastníctvom žalobkyne a že v súlade so zákonom o ochrane životného prostredia vlastník a držiteľ nehnuteľnosti zodpovedajú spoločne a nerozdielne, okrem prípadu, že vlastník jednoznačne preukáže, že nie je zodpovedný za environmentálne riziko. Vzhľadom na to, že nájomca nehnuteľnosti zomrel, prvostupňový orgán vykonal potrebné procesné úkony na objasnenie skutkového stavu a okrem toho konštatoval, že došlo k obráteniu dôkazného bremena, takže prináležalo žalobkyni, aby preukázala, že nie je zodpovedná.
22.
Proti tomuto rozhodnutiu podala TTK žalobu a príslušný súd predkladá Súdnemu dvoru tieto otázky:
1.
Bránia článok 191 ZFEÚ a ustanovenia smernice o environmentálnej zodpovednosti vnútroštátnej právnej úprave, ktorá siaha nad rámec zásady znečisťovateľ platí a dovoľuje tak správnemu orgánu ochrany životného prostredia konkrétne pripísať zodpovednosť za náhradu environmentálnej škody vlastníkovi bez toho, aby bolo potrebné najprv z vecného hľadiska overiť, či existuje príčinná súvislosť medzi správaním tejto osoby (obchodnej spoločnosti) a skutočnosťou, ktorá spôsobila znečistenie?
2.
V prípade, že odpoveď na prvú otázku je záporná a vzhľadom na znečistenie ovzdušia nie je nevyhnutné odstrániť environmentálnu škodu, možno uloženie pokuty v oblasti ochrany kvality ovzdušia odôvodniť na základe prísnejšej právnej úpravy členských štátov v zmysle článku 16 smernice o environmentálnej zodpovednosti a článku 193 ZFEÚ alebo ani táto prísnejšia právna úprava nemôže mať za následok uloženie pokuty, ktorá má jedine sankčný charakter, vlastníkovi, ktorý nie je zodpovedný za znečistenie?
23.
K obom týmto otázkam a k ďalšej otázke Súdneho dvora, aký význam prináleží smernici o odpade, sa písomne vyjadrili Národná generálna inšpekcia pre ochranu životného prostredia a prírody, Maďarská republika, ako aj Európska komisia.
IV – Právne posúdenie
24.
Účelom návrhu na začatie prejudiciálneho konania je zistiť, či zásada znečisťovateľ platí, ktorá je zakotvená v článku 191 ods. 2 ZFEÚ, dovoľuje uložiť vlastníkovi prenajatej nehnuteľnosti, v ktorej sa nezákonne spaľoval odpad, sankciu bez toho, aby bola preukázaná príčinná súvislosť medzi jeho správaním a porušením.
25.
Vnútroštátny súd pri tom oprávnene vychádza z toho, že zásadu znečisťovateľ platí možno uplatniť iba v súvislosti so špecifikáciou, ktorá je obsahom sekundárneho práva. (
5
) Uvedená špecifikácia sa však nesprávne hľadá v smernici o environmentálnej zodpovednosti (o tom v časti A). Vo veci samej sa nachádza skôr v smernici o odpade (o tom v časti B). V tomto rámci je nutné objasniť dôsledky zásady znečisťovateľ platí, ako aj zásady proporcionality a prezumpcie neviny. Na záver je nutné venovať pozornosť druhej prejudiciálnej otázke, ktorá sa týka právomoci členských štátov prijať prísnejšie ochranné opatrenia (o tom v časti C).
A – O smernici o environmentálnej zodpovednosti
26.
Vo veci samej bola uložená sankcia za nezákonné spaľovanie odpadu na účely ochrany kvality ovzdušia. Komisia však oprávnene zdôrazňuje, že smernica o environmentálnej zodpovednosti sa netýka ani postihov za porušenie právnej úpravy v oblasti životného prostredia, ani obmedzovania kvality ovzdušia.
27.
Účelom smernice o environmentálnej zodpovednosti je podľa jej článku 1 vytvoriť rámec environmentálnej zodpovednosti založenej na zásade znečisťovateľ platí s cieľom prevencie a odstraňovania environmentálnych škôd.
28.
Síce by v zásade prichádzalo do úvahy, aby sa do zákonného rámca environmentálnej zodpovednosti pri prevencii a odstraňovaní environmentálnych škôd zahrnulo aj ukladanie sankcií za porušenie, ale v smernici o environmentálnej zodpovednosti sa to nestanovuje. Táto smernica sa vo vzťahu k environmentálnym škodám obmedzuje na stanovenie povinnosti určiť opatrenia na prevenciu a odstraňovanie, ako aj na úpravu zodpovednosti za náklady za také opatrenia.
29.
Okrem toho pojem environmentálna škoda podľa definície v článku 2 bode 1 smernice o environmentálnej zodpovednosti nezahŕňa poškodzovanie kvality ovzdušia. Tento pojem je tam obmedzený skôr na poškodzovanie chránených druhov a prirodzených biotopov, vody a pôdy.
30.
V odôvodnení 4 sa síce spresňuje, že pojem environmentálne škody takisto zahŕňa škody spôsobené prvkami prenášanými vzduchom, pokiaľ spôsobia škody na vode, pôde alebo chránených druhoch, alebo prirodzených biotopoch. Vo veci samej však nie sú zrejmé žiadne dôkazy, že ide o také účinky.
31.
Okrem toho nezákonné spaľovanie odpadu ako také tiež nepredstavuje v zmysle smernice o environmentálnej zodpovednosti environmentálnu škodu.
32.
Z toho vyplýva, že smernica o environmentálnej zodpovednosti sa vo veci samej neuplatní, a preto ju nemožno použiť ani ako spojenie pre uplatnenie zásady znečisťovateľ platí podľa článku 191 ods. 2 ZFEÚ.
B – O právnych predpisoch o odpadoch
33.
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však vyplýva, že sporná sankcia bola uložená za nezákonné spaľovanie odpadov.
34.
Maďarsko zdôrazňuje, že sankcia je založená na právnej úprave na ochranu kvality ovzdušia, ale s ohľadom na to, že nadväzuje na zneškodňovanie odpadu a že cieľom smernice o odpade je podľa článku 13 písm. a) aj ochrana kvality ovzdušia, uplatnenú maďarskú úpravu sankcie treba považovať za vykonanie článku 36 ods. 2 tejto smernice. V poslednom uvedenom ustanovení sa stanovuje, že členské štáty určia sankcie uplatniteľné v prípade porušenia ustanovení tejto smernice a prijmú všetky opatrenia potrebné na ich vykonanie. Sankcie musia byť účinné, primerané a odrádzajúce.
35.
Z toho vyplýva, že Súdny dvor by mal návrh na začatie prejudiciálneho konania objasniť vzhľadom na právne predpisy o odpadoch. V rámci konania na základe spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zakotveným v článku 267 ZFEÚ prislúcha Súdnemu dvoru poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď, ktorá mu umožní rozhodnúť prejednávaný spor. Z tohto pohľadu Súdnemu dvoru prislúcha prípadne právo preformulovať otázky, ktoré sú mu predložené. Súdny dvor môže navyše vziať do úvahy aj ustanovenia práva Únie, na ktoré sa vnútroštátny súd v znení svojej otázky neodvolával. (
6
)
36.
Preto ďalej najskôr identifikujem zásady, ktoré treba rešpektovať pri ukladaní sankcií podľa článku 36 ods. 2 smernice o odpade. Následne treba spresniť, o čo sa opiera sankcionovanie TTK vo veci samej, konkrétne o vyvrátiteľnú domnienku jej spoluzodpovednosti za porušenia. Napokon je vzhľadom na vyššie uvedené zásady nutné vymedziť túto domnienku.
1. O základoch ukladania sankcií vzhľadom na článok 36 ods. 2 smernice o odpade
37.
Rovnako ako smernica o environmentálnej zodpovednosti aj smernica o odpade sa výslovne odvoláva na zásadu znečisťovateľ platí. Zatiaľ čo v odôvodnení 1 a v článku 14 sa táto zásada uvádza len v súvislosti s nákladmi na nakladanie s odpadom, v odôvodnení 26 sa vo všeobecnosti zdôrazňuje, že je základnou zásadou na európskej a medzinárodnej úrovni.
38.
Normotvorca Únie je okrem toho pri prijímaní ustanovení právnych predpisov o životnom prostredí podľa článku 191 ods. 2 ZFEÚ vždy povinný uplatniť zásadu znečisťovateľ platí. Smernica o odpade predstavuje takú úpravu, pretože sa opierala o článok 175 ods. 1 ES (teraz článok 192 ods. 1 ZFEÚ). Túto smernicu treba teda vykladať vzhľadom na zásadu znečisťovateľ platí.
39.
Podľa toho treba aj povinnosť ukladať sankcie za porušenia, ktorá je zakotvená v článku 36 ods. 2 smernice o odpade, vykladať tak, aby sa uplatnila zásada znečisťovateľ platí.
40.
Sankčná povinnosť podľa článku 36 ods. 2 smernice o odpade úzko súvisí s povinnosťou podľa článku 36 ods. 1 zakázať opustenie odpadu, neriadené skládkovanie odpadu alebo nekontrolované nakladanie s ním. Z toho vyplýva povinnosť uskutočniť zneškodňovanie alebo zhodnocovanie odpadu v súlade s článkom 15 ods. 1, ktorá v zásade prináleží pôvodcovi odpadu alebo držiteľovi odpadu. (
7
) Táto osoba má v súlade so zásadou znečisťovateľ platí hradiť podľa článku 14 náklady na zneškodnenie odpadu, pričom Súdny dvor zdôraznil, že sa tým myslí pôvodca odpadu. (
8
)
41.
Preto Súdny dvor konštatoval, že uplatnenie zásady znečisťovateľ platí v zmysle článku 191 ods. 2 prvého pododseku ZFEÚ a článku 15 smernice o odpade by bolo zablokované, ak by sa takéto osoby, ktoré prispeli k vzniku odpadu, mohli vyhnúť svojim finančným povinnostiam, ktoré sa v tejto smernici stanovujú. (
9
)
42.
Táto úvaha o finančnej zodpovednosti pôvodcov odpadu je relevantná, aj pokiaľ ide o povinnosť ukladať sankcie za porušenia. Sankcia má postihnúť toho, kto zavinil porušenie. Preto je povinnosťou členských štátov prijať primerané opatrenia, aby bolo možné zistiť totožnosť týchto osôb a uložiť im sankcie. Vo veci samej by v tejto súvislosti prichádzali do úvahy osoby, ktoré sa dopustili porušenia alebo ho nariadili, prípadne osoba, ktorá počas porušenia mala nehnuteľnosť reálne pod kontrolou, a pravdepodobne dedičia zosnulého nájomcu.
43.
Naopak, bolo by v rozpore so zásadou znečisťovateľ platí, keby sa osobám ukladali sankcie za porušenie, za ktoré nie sú zodpovedné. (
10
) To by ani nebolo potrebné, a bolo by to teda v rozpore so zásadou proporcionality, (
11
) ktorú treba rešpektovať pri uplatnení práva Únie. (
12
) Podľa článku 49 ods. 3 Charty platí táto zásada aj pre prísnosť trestov (
13
) a výslovne je uvedená aj v článku 36 ods. 2 druhej vete smernice o odpade.
44.
Pretože ide o jednu sankciu, sú okrem toho relevantné ešte aj ďalšie zásady, konkrétne zákonnosť trestu, nulla poena sine lege, podľa článku 49 ods. 1 prvej vety Charty, a prezumpcia neviny, ktorá je zakotvená v článku 48 ods. 1 Charty. Súčasťou prezumpcie neviny je aj zásada zavinenia, teda nulla poena sine culpa, ktorá požaduje zavinenie, teda zodpovednosť za porušenie. (
14
)
45.
Je však potrebné zohľadniť aj to, že špecifikácia zásady proporcionality a zásady znečisťovateľ platí vo všeobecnosti, (
15
) a konkrétne v oblasti sankcionovania porušenia, (
16
) predstavuje úlohu členských štátov, ktoré preto majú spravidla širokú mieru voľnej úvahy. Preskúmanie tejto voľnej úvahy potom prednostne prináleží vnútroštátnym súdom.
2. O špecifikácii námietky
46.
Na účely stanovenia zodpovednosti vlastníka nehnuteľnosti za skutky iných na prenajatej nehnuteľnosti by bolo možné posudzovať rôzne trestnoprávne kategórie účasti na trestnom čine. V tejto súvislosti by prichádzalo do úvahy napríklad spolupáchateľstvo, navádzanie, pomoc a po čine napomáhanie alebo marenie výkonu trestu. Neexistujú však žiadne dôkazy o tom, že na tento účel boli v konaní vo veci samej prijaté potrebné závery.
47.
Sankcia je skôr výlučne založená na tom, že TTK je vlastník nehnuteľnosti, ale neuviedla jej skutočného užívateľa a ani jednoznačne nepreukázala, že spoločnosť neniesla zodpovednosť za porušenie.
48.
V tejto súvislosti je najprv záležitosťou vnútroštátneho súdu, aby sa uistil, že maďarské právo vedie skutočne v súlade so zásadou zákonnosti trestu podľa článku 49 ods. 1 prvej vety Charty k vzniku príslušnej zodpovednosti vlastníka nehnuteľnosti.
49.
Ako naznačuje aj návrh na začatie prejudiciálneho konania, nejaví sa totiž ako nevyhnutné, že ustanoveniu, ktoré je v ňom uvedené, § 102 ods. 1 zákona č. LIII z roku 1995 o všeobecných pravidlách ochrany životného prostredia, prináleží tento účinok. V tomto ustanovení sa zodpovednosť za škody na životnom prostredí, resp. za environmentálne riziko, ukladá spoločne a nerozdielne každému, kto je po vzniku škody alebo environmentálneho rizika skutočným vlastníkom a držiteľom (užívateľom) nehnuteľnosti alebo sa ním stane.
50.
Táto terminológia zahŕňa prostredníctvom budúcich vlastníkov a užívateľov aj osoby, ktoré nenesú žiadnu zodpovednosť za prípadné porušenie pravidiel v minulosti. Pokiaľ ide o odstraňovanie škôd alebo o bezpečnosť, za určitých podmienok to môže byť prípustné aj nad rámec úpravy v smernici o environmentálne zodpovednosti. (
17
) V prejednávanom prípade však nejde o odstraňovanie environmentálnych škôd alebo o ochranu pred environmentálnymi rizikami, ale o sankcionovanie porušenia.
51.
Na účely odpovede na prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania treba zároveň vychádzať z toho, že maďarská právna úprava ukladá pod hrozbou sankcie vlastníkovi nehnuteľnosti zodpovednosť za porušenia spáchané v nehnuteľnosti, ak neuvedie skutočného užívateľa nehnuteľnosti a jednoznačne nepreukáže, že nie je zodpovedný.
52.
Sankcia sa teda opiera o vyvrátiteľnú domnienku.
3. O prípustnosti vyvrátiteľných domnienok
53.
V prospech prípustnosti odôvodnenia sankcií vyvrátiteľnou domnienkou existujú dôkazy v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) k prezumpcii neviny podľa článku 6 ods. 2 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“). Táto zásada nariaďuje, aby skutkové alebo právne domnienky stanovené v trestných zákonoch dodržiavali primerané hranice, pričom treba vziať do úvahy závažnosť veci a zachovávať právo na obhajobu. (
18
) Súdny dvor sa prikláňa k tejto judikatúre. (
19
)
54.
Spoločná a nerozdielna spoluzodpovednosť vlastníka nehnuteľnosti za správanie jej užívateľa spočíva na dvoch pilieroch, konkrétne na jednej strane na pochopiteľnej domnienke, že vlastník toto správanie toleruje alebo dokonca schvaľuje, a na druhej strane na povinnosti náležitej starostlivosti, (
20
) ktorá sa spája s vlastníctvom. Národná generálna inšpekcia opisuje posledné uvedené vo svojom vyjadrení pomocou bonus et diligens pater familias (starostlivosť, akú zachováva starostlivý hospodár).
55.
Najmä s ohľadom na voľnú úvahu členských štátov sa tento dvojitý základ javí ako zlučiteľný so zásadou znečisťovateľ platí, so zásadou proporcionality a s prezumpciou neviny. Porušenie smernice o odpade bolo totiž vo veci samej možné len preto, lebo TTK neuplatnila ako vlastník svoje práva, aby zabránila týmto porušeniam.
56.
Okrem odôvodnenia takej domnienky však treba upozorniť aj na právo na obhajobu. Obvinený musí mať možnosť vyvrátiť domnienku, ktorá mu priťažuje. (
21
)
57.
Maďarsko zdôrazňuje, že podľa § 102 ods. 2 zákona č. LIII sa vlastník zbaví spoločnej a nerozdielnej zodpovednosti, ak označí osobu, ktorá skutočne využíva nehnuteľnosť, a jednoznačne preukáže, že nie je zodpovedný.
58.
Národná generálna inšpekcia dospela vo veci samej k záveru, že TTK nespĺňa ani jednu z týchto dvoch požiadaviek, a preto nevyvrátila domnienku vlastnej zodpovednosti. Nájomca, ktorého uviedla, nemohol nehnuteľnosť skutočne využívať, pretože medzičasom zomrel, a TTK ani jednoznačne nepreukázala, že nie je zodpovedná za porušenia v nehnuteľnosti.
59.
Národná generálna inšpekcia považuje tento záver za dôvodný, pretože vyplýva z porušenia povinnosti náležitej starostlivosti, ktorá prináleží vlastníkovi nehnuteľnosti. TTK dlhšiu dobu nesledovala, čo sa v jej nehnuteľnosti deje.
60.
Povinnosť náležitej starostlivosti však musí byť primeraná a predovšetkým únosná. (
22
) Podľa zásady proporcionality totiž opatrenie musí byť „vo vzťahu k cieľu, ktorý sleduje, vhodné, potrebné a primerané“ (
23
). Požiadavka únosnosti pritom vyplýva z tretieho kroku tohto posudzovania, ktorý spočíva v určení, či je opatrenie, v tomto prípade povinnosť náležitej starostlivosti, primeraná, resp. vhodná vo vzťahu k cieľu, ktorý sa ním sleduje.
61.
A v rovnakej miere musí ostať únosné aj vyvrátenie domnienky, ktorá sa opiera o takú povinnosť náležitej starostlivosti.
62.
Príslušné maďarské súdy preto musia kriticky overiť, či sú požiadavky týkajúce sa vyvrátenia domnienky zodpovednosti vlastníka nehnuteľnosti vo veci samej naozaj únosné.
63.
Vo veci samej je sporné predovšetkým to, či TTK vôbec mohla urobiť viac, ako uviesť totožnosť svojho nájomcu. Na základe prenájmu totiž stratila priamu kontrolu nad nehnuteľnosťou. Odvtedy bolo povinnosťou nájomcu odvrátiť porušenia zákona v nehnuteľnosti. Inak nie je jasné, ako TTK mohla zabrániť porušeniam.
64.
Bez ďalších dôkazov nie je ani nevyhnutné sa domnievať, že vlastník prenajatého zariadenia musí pravidelne kontrolovať, čo sa v zariadení deje. Pokiaľ ani maďarské právo, ani nájomná zmluva nestanovujú iné pravidlá, prekážkou takých kontrol môžu často byť už práva nájomcu.
65.
Ako nevyhnutné sa nejaví ani to, aby sa zo smrti nájomcu ako takej vyvodili rozsiahlejšie povinnosti náležitej starostlivosti a kontrolné povinnosti. Je totiž nutné vychádzať z toho, že práva a povinnosti z nájomnej zmluvy najprv prevezmú jeho dedičia. Okrem toho, návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje žiadne informácie o tom, že TTK musela vedieť o smrti nájomcu.
66.
Vo veci samej môžu existovať prístupy k vyšetrovaniu, ktoré odôvodňujú rozsiahlejšiu povinnosť náležitej starostlivosti, a teda prísnejšie požiadavky na vyvrátenie domnienky vlastníkovej zodpovednosti. Na tento účel by bolo možné zaoberať sa otázkou, či, prípadne kto naďalej platil nájomné. Zaujímavá by mohla byť aj úloha dedičov nájomcu. Možno dokonca existujú dôkazy, ktoré naznačujú, že TTK uzavrela nájomný vzťah len naoko a/alebo vedome s „bielym koňom“. Návrh na začatie prejudiciálneho konania však neobsahuje príslušné informácie.
67.
Pre prípad, že vnútroštátny súd napriek všetkému dospeje k záveru, že TTK nevyvrátila domnienku svojej zodpovednosti, je na záver nutné subsidiárne poznamenať, že aj sankcia musí byť primeraná, t. j. predovšetkým vhodná. Musí teda zodpovedať závažnosti individuálneho podielu na zavinení, teda závažnosti porušenia povinnosti náležitej starostlivosti. Porušenie povinnosti náležitej starostlivosti na strane vlastníka nehnuteľnosti nebude mať, pokiaľ ide o správanie skutočného užívateľa prenajatej nehnuteľnosti, rovnaký význam ako priame porušenie právnych predpisov o odpadoch. Preto ani v prípade domnienky spoluzodpovednosti nie je prípustné, aby bola vlastníkovi nehnuteľnosti jednoducho uložená sankcia za porušenie právnych predpisov o odpade.
68.
Súhrnne treba konštatovať, že článok 36 ods. 2 smernice o odpade, zásada znečisťovateľ platí podľa článku 191 ods. 2 ZFEÚ, ako aj zásada primeranosti trestu podľa článku 49 ods. 3 Charty a prezumpcia neviny podľa článku 48 ods. 1 Charty nebránia primeranému postihu vlastníka prenajatej nehnuteľnosti, ktorý je založený na právne podloženej domnienke, že spolu so skutočným užívateľom pozemku nesie zodpovednosť za porušovanie právnych predpisov o odpadoch v nehnuteľnosti, ak je v zásade možné vyvrátiť túto domnienku pomocou primeraných informácií.
C – O koncepcii prísnejších ochranných predpisov
69.
Druhá prejudiciálna otázka, ktorá sa týka právomoci členských štátov prijať prísnejšie ochranné predpisy, sa predkladá iba pre prípad, že zásada znečisťovateľ platí bráni tomu, aby bola vlastníkovi nehnuteľnosti uložená sankcia.
70.
Toto nemožno vylúčiť, pokiaľ by v maďarskom práve existovala možnosť potrestať vlastníka, hoci uviedol všetky primerané informácie na to, aby vyvrátil svoju údajnú zodpovednosť, alebo pokiaľ je trest neprimeraný. Smernica o odpade síce na rozdiel od smernice o environmentálnej zodpovednosti neobsahuje žiadne vlastné ustanovenie o prísnejších opatreniach členských štátov, ale podľa článku 193 ZFEÚ opatrenia, ako je smernica o odpade, nebránia členskému štátu udržiavať alebo zavádzať prísnejšie ochranné opatrenia.
71.
Súdny dvor už v minulosti raz rozhodol, že zásada proporcionality sa neuplatňuje pri prísnejších ochranných opatreniach členských štátov. (
24
) Z toho by sa dalo odvodiť, že tresty prekračujúce rámec článku 36 ods. 2 smernice o odpade sú odôvodnené článkom 193 ZFEÚ.
72.
Právomoc prijímať prísnejšie ochranné opatrenia je v každom prípade obmedzená cieľmi príslušných pravidiel na úrovni práva Únie, ktoré členské štáty nemôžu oslabiť. (
25
) V článku 36 ods. 2 smernice o odpade sa výslovne stanovuje, že sankcie uplatniteľné v prípade porušenia ustanovení právnych predpisov o odpadoch musia byť primerané. „Posilnené“ sankčné pravidlá, ktoré sú založené na neprijateľných požiadavkách alebo požadujú neprimerané tresty, by s tým neboli zlučiteľné.
73.
Členské štáty preto nemôžu použiť článok 193 ZFEÚ ako základ na to, že z dôvodu porušenia povinností podľa právnej úpravy v oblasti odpadu uložia sankcie, ktoré sú založené na neprijateľných požiadavkách alebo sú neprimerané.
V – Návrh
74.
Súdnemu dvoru preto navrhujem, aby na prejudiciálne otázky odpovedal takto:
1.
Smernica 2004/35/ES o environmentálnej zodpovednosti pri prevencii a odstraňovaní environmentálnych škôd sa neuplatní ani na sankcionovanie porušení environmentálnych povinností, ani na znečistenie ovzdušia, ktoré nespôsobí poškodenie chránených druhov a prirodzených biotopov, vody a pôdy.
2.
Článok 36 ods. 2 smernice 2008/98/ES o odpade, zásada znečisťovateľ platí podľa článku 191 ods. 2 ZFEÚ, ako aj zásada primeranosti trestu podľa článku 49 ods. 3 Charty a prezumpcia neviny podľa článku 48 ods. 1 Charty nebránia primeranému postihu vlastníka prenajatej nehnuteľnosti, ktorý je založený na právne podloženej domnienke, že spolu so skutočným užívateľom pozemku nesie zodpovednosť za porušovanie pravidiel právnej úpravy odpadu v nehnuteľnosti, ak je v zásade možné vyvrátiť túto domnienku pomocou primeraných informácií.
3.
Členské štáty nemôžu použiť článok 193 ZFEÚ ako základ na to, že z dôvodu porušenia povinností podľa právnej úpravy v oblasti odpadu uložia sankcie, ktoré sú založené na neprijateľných požiadavkách alebo sú neprimerané.
(
1
)	Jazyk prednesu: nemčina.
(
2
)	Pozri rozsudky z 29. apríla 1999, Standley a i. (C‑293/97, EU:C:1999:215); zo 7. septembra 2004, Van de Walle a i. (C‑1/03, EU:C:2004:490); z 24. júna 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359); zo 16. júla 2009, Futura Immobiliare a i. (C‑254/08, EU:C:2009:479); z 9. marca 2010, ERG a i. (C‑378/08, EU:C:2010:126, a tiež C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2010:127), ako aj zo 4. marca 2015, Fipa Group a i. (C‑534/13, EU:C:2015:140).
(
3
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/35/ES z 21. apríla 2004 o environmentálnej zodpovednosti pri prevencii a odstraňovaní environmentálnych škôd (Ú. v. ES L 143, 2004, s. 56; Mim. vyd. 15/008, s. 357).
(
4
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc (Ú. v. EÚ L 312, 2008, s. 3).
(
5
)	Pozri rozsudky z 9. marca 2010, ERG a i. (C‑378/08, EU:C:2010:126, bod 46), a tiež ERG a i. (C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2010:127, bod 39), ako aj zo 4. marca 2015, Fipa Group a i. (C‑534/13, EU:C:2015:140, bod 42).
(
6
)	Pozri naposledy rozsudky z 11. februára 2015, Marktgemeinde Straßwalchen a i. (C‑531/13, EU:C:2015:79, bod 37), ako aj z 13. októbra 2016, M. a S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, bod 16). Pozri tiež rozsudok z 26. septembra 2013, Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, body 43 až 46).
(
7
)	Rozsudok zo 7. septembra 2004, Van de Walle a i. (C‑1/03, EU:C:2004:490, bod 56).
(
8
)	Rozsudky zo 7. septembra 2004, Vande Walle a i. (C‑1/03, EU:C:2004:490, bod 58), a z 24. júna 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, bod 71).
(
9
)	Rozsudok z 24. júna 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, bod 72).
(
10
)	Pozri rozsudok z 29. apríla 1999, Standley a i. (C‑293/97, EU:C:1999:215, bod 51).
(
11
)	Pozri rozsudok z 29. apríla 1999, Standley a i. (C‑293/97, EU:C:1999:215, body 51 a 52).
(
12
)	Rozsudok z 9. marca 2010, ERG a i. (C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2010:127, bod 86).
(
13
)	Pozri rozsudok z 28. júla 2016, JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, bod 42).
(
14
)	Pozri rozsudky z 18. novembra 1987, Maizena a i. (137/85, EU:C:1987:493, bod 15), a z 11. júla 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, body 35 a 44). Okrem toho pozri moje návrhy vo veci Schenker a i. (C‑681/11, EU:C:2013:126, body 40 a 41).
(
15
)	Rozsudky zo 16. júla 2009, Futura Immobiliare a i. (C‑254/08, EU:C:2009:479, body 48, 52 a 55), a z 9. marca 2010, ERG a i. (C‑378/08, EU:C:2010:126, bod 55).
(
16
)	Rozsudok z 23. októbra 2007, Komisia/Rada (C‑440/05, EU:C:2007:625, bod 70), okrem toho pozri článok 83 ods. 2 ZEÚ.
(
17
)	Pozri moje návrhy vo veci Fipa Groupa i. (C‑534/13, EU:C:2014:2393, body 60 a 61), a tiež vo veciach ERG a i. (C‑378/08, C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2009:650, body 130 až 138).
(
18
)	Rozsudky ESĽP zo 7. októbra 1988, Salabiaku v. Francúzsko (10519/83, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983, § 28), z 25. septembra 1992, Pham Hoang v. Francúzsko (13191/87, CE:ECHR:1992:0925JUD001319187, bod 33), a z 30. marca 2004, Radio France a i. v. Francúzsko (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, bod 24).
(
19
)	Rozsudok z 23. decembra 2009, Spector Photo Group a Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, bod 43). Pozri už aj rozsudok z 10. júla 1990, Hansen (C‑326/88, EU:C:1990:291, bod 19).
(
20
)	Pozri rozsudok ESĽP z 30. marca 2004, Radio France a i. v. Francúzsko (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, bod 24).
(
21
)	Rozsudok z 23. decembra 2009, Spector Photo Group a Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, bod 44). Pozri okrem toho aj rozsudky zo 16. júla 2009, Rubach (C‑344/08, EU:C:2009:482, bod 33); z 8. mája 2013, Eni/Komisia (C‑508/11 P, EU:C:2013:289, bod 50); z 5. marca 2015, Komisia a i./Versalis a i. (C‑93/13 P a C‑123/13 P, EU:C:2015:150, bod 46), a z 21. januára 2016, Eturas a i. (C‑74/14, EU:C:2016:42, bod 41).
(
22
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. decembra 2011, Vlaamse Oliemaatschappij (C‑499/10, EU:C:2011:871, body. 24 až 26), a z 2. júna 2016, Kapnoviomichania Karelia (C‑81/15, EU:C:2016:398, body 50, 52 a 53).
(
23
)	Pozri moje návrhy vo veci G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, bod 98), opierajúc sa o francúzsku Conseil constitutionnel (Štátna rada), rozhodnutia č. 2015‑527 QPC z 22. decembra 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, body 4 a 12) a č. 2016‑536 QPC z 19. februára 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, body 3 a 10); pozri tiež francúzska Conseil d’État, rozsudok č. 317827 z 26. októbra 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); pozri aj nemecký Bundesverfassungsgericht, (Spolkový ústavný súd), BVerfGE 120, 274, 318 a 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, bod 218).
(
24
)	Rozsudok zo 14. apríla 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222, bod 63). Okrem toho pozri aj rozsudok z 9. marca 2010, ERG a i. (C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2010:127, body 66 a 86).
(
25
)	Rozsudky z 9. marca 2010, ERG a i. (C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2010:127, bod 66); z 21. júla 2011, Azienda Agro‑Zootecnica Franchinia Eolicadi Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, bod 50), a z 26. februára 2015, ŠKO‑Energo (C‑43/14, EU:C:2015:120, bod 25). Pozri aj moje návrhy, ktoré som predniesla vo veciach ERG a i. (C‑378/08, C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2009:650, body 96 až 115).