Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
NILS WAHL
apresentadas em 20 de junho de 2018(1)
Processo C‑256/17
Sandd BV
contra
Autoriteit Consument en Markt
sendo interveniente:
Koninklijke PostNL BV
[pedido de decisão prejudicial do Rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primeira Instância de Roterdão, Países Baixos)]
«Pedido de decisão prejudicial – Livre prestação de serviços – Serviços postais – Prestador de serviço universal – Princípios tarifários e transparência das contas – Obrigação de os prestadores de serviço universal manterem contas separadas de cada um dos serviços e produtos que fazem parte do serviço universal – Fixação das tarifas postais em função dos custos – Rentabilidade razoável»
1.        Que nível ou tipo de controlo sobre os prestadores do serviço postal universal é exigido pelo direito da União? Este é, em substância, o objeto das questões prejudiciais submetidas pelo Rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primeira Instância de Roterdão, Países Baixos).
2.        O Governo neerlandês defende um nível de controlo relativamente baixo. Em contrapartida, o Governo polaco milita a favor de um nível elevado de controlo. As respostas propostas pelos Governos espanhol e italiano parecem estar algures entre aquelas duas posições. Todos estes governos baseiam as suas observações na redação da Diretiva 97/67/CE, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço (2).
3.        Considerados de um ponto de vista nacional, estão todos corretos.
4.        Nas presentes conclusões, defendo que as exigências que o direito da União impõe aos Estados‑Membros dependem intrinsecamente da forma e do âmbito da obrigação de serviço universal definida por cada Estado‑Membro. Além disso, ao redigir a Diretiva 97/67 e as suas diversas alterações, o legislador da União deixou intencionalmente por harmonizar certos aspetos relativos à prestação dos serviços postais devido às especificidades nacionais existentes.
I.      Quadro jurídico
A.      Direito da União
5.        A Diretiva 97/67 foi aprovada com vista à abertura progressiva do mercado dos serviços postais à concorrência. Desde então, foi substancialmente alterada em duas ocasiões; pela Diretiva 2002/39/CE (3) e pela Diretiva 2008/6/CE (4).
1.      Diretiva 97/67 (conforme alterada)
6.        O artigo 3.° da Diretiva 97/67 institui o serviço postal universal:
«1.      Os Estados‑Membros devem assegurar que os utilizadores usufruam do direito a um serviço universal que envolva uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território, a preços acessíveis a todos os utilizadores.
[…]
4.      Cada Estado‑Membro adota as medidas necessárias para que o serviço universal inclua, no mínimo, as seguintes prestações:
–        recolha, triagem, transporte e distribuição dos envios postais até 2 kg.
–        recolha, triagem, transporte e distribuição das encomendas postais até 10 kg;
–        serviços de envios registados e de envios com valor declarado.
[…]»
7.        O artigo 7.° respeita ao financiamento do serviço universal e tem a seguinte redação:
«1.      Os Estados‑Membros não concedem nem mantêm em vigor direitos exclusivos ou especiais para o estabelecimento e a prestação de serviços postais. Os Estados‑Membros podem financiar a prestação do serviço universal de acordo com um ou mais dos meios previstos nos n.os 2, 3 e 4 ou com outros meios compatíveis com o Tratado.
2.      Os Estados‑Membros podem assegurar a prestação do serviço universal através da adjudicação desse serviço de acordo com as regras e a regulamentação aplicáveis aos contratos públicos, incluindo, […] o diálogo concorrencial e os procedimentos diretamente negociados, com ou sem publicação de anúncio de concurso.
3.      Caso um Estado‑Membro determine que as obrigações do serviço universal previstas na presente diretiva implicam um custo líquido, […], e representam um encargo financeiro não razoável para o prestador ou os prestadores do serviço universal, pode estabelecer:
a)      Um mecanismo para compensar a empresa ou empresas em causa através de fundos públicos; ou
b)      Um mecanismo para partilhar o custo líquido das obrigações do serviço universal entre os prestadores de serviços e/ou os utilizadores.
4.      Quando o custo líquido é partilhado nos termos da alínea b) do n.° 3, os Estados‑Membros podem criar um fundo de compensação […].
[…]»
8.        O artigo 12.° da Diretiva 97/67 tem a seguinte redação:
«Os Estados‑Membros devem procurar assegurar que, ao serem fixadas as tarifas para cada serviço compreendido na prestação do serviço universal, sejam observados os seguintes princípios:
–        os preços devem ser acessíveis e permitir o acesso de todos os utilizadores, independentemente da localização geográfica e tendo em conta as condições nacionais específicas, aos serviços prestados. Os Estados‑Membros podem manter ou criar disposições que garantam a prestação de serviços postais gratuitos, destinados a serem utilizados por cegos e amblíopes,
–        os preços devem ser fixados em função dos custos e dar incentivos para uma prestação eficiente de serviço universal. Sempre que necessário por motivos de interesse público, os Estados‑Membros podem aplicar uma tarifa única no seu território nacional e/ou além‑fronteiras aos serviços de tarifa avulso e a outros envios postais,
–        a aplicação de uma tarifa única não exclui o direito de o prestador ou prestadores do serviço universal celebrarem acordos individuais em matéria de preços com os utilizadores,
–        as tarifas devem ser transparentes e não discriminatórias,
–        sempre que os prestadores do serviço universal aplicarem tarifas especiais, por exemplo para os serviços às empresas, para os remetentes de envios em quantidade ou para os intermediários responsáveis pelo agrupamento de envios de vários utilizadores, devem aplicar os princípios da transparência e da não discriminação no que se refere tanto às tarifas como às condições a elas associadas. [...]»
9.        O artigo 14.° dispõe:
«1.      Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que a contabilidade dos prestadores do serviço universal seja efetuada em conformidade com o disposto no presente artigo.
2.      O prestador ou prestadores de serviço universal mantêm contas separadas nos respetivos sistemas contabilísticos para distinguir claramente entre os serviços e produtos que fazem parte do serviço universal e os que não fazem. Esta separação de contas contribui para que os Estados‑Membros possam calcular o custo líquido do serviço universal. A aplicação deste sistema contabilístico interno deve basear‑se nos princípios da contabilidade analítica, coerentemente aplicados e objetivamente justificáveis.
3.      Os sistemas contabilísticos referidos no n.° 2 devem, sem prejuízo do n.° 4, repartir os custos do seguinte modo:
a)      Devem ser imputados a um determinado serviço ou produto os custos que lhe sejam diretamente atribuíveis;
b)      Os custos comuns, ou seja, os custos que não possam ser diretamente atribuídos a um serviço ou produto, devem ser imputados da seguinte forma:
(i)      sempre que possível, os custos comuns devem ser imputados com base na análise direta da origem dos próprios custos,
(ii)      quando a análise direta não for possível, as categorias de custos comuns devem ser imputadas com base numa ligação indireta a outra categoria ou grupo de categorias de custos relativamente aos quais seja possível efetuar uma imputação ou atribuição direta; a referida ligação indireta deve basear‑se em estruturas de custos comparáveis,
(iii)      quando não for possível estabelecer medidas diretas ou indiretas de repartição dos custos, a categoria de custos deve ser imputada com base numa chave de repartição geral, calculada em função da relação entre todas as despesas direta ou indiretamente imputadas ou atribuídas, por um lado, a cada serviço universal e, por outro, aos outros serviços,
(iv)      os custos comuns necessários para prestar serviços universais e não universais devem ser corretamente atribuídos, devendo ser aplicados os mesmos fatores de custo a ambos os serviços.
4.      Só podem ser aplicados outros sistemas de contabilidade analítica se forem compatíveis com o n.° 2 e tiverem sido aprovados pela autoridade reguladora nacional. A Comissão deve ser previamente informada da sua aplicação.
5.      As autoridades reguladoras nacionais devem assegurar que a conformidade com um dos sistemas de contabilidade analítica descritos nos n.os 3 e 4 seja fiscalizada por um organismo competente independente do prestador de serviço universal. Os Estados‑Membros devem assegurar que seja periodicamente publicada uma declaração de comprovação da conformidade.
[...]
7.      A pedido, as informações contabilísticas pormenorizadas obtidas a partir desses sistemas devem ser facultadas confidencialmente à autoridade reguladora nacional e à Comissão.
8.       A autoridade reguladora nacional pode decidir não aplicar os requisitos do presente artigo se o Estado‑Membro não tiver utilizado um mecanismo de financiamento para a prestação do serviço universal, como autorizado no artigo 7.°, e a autoridade reguladora nacional estiver certa de que nenhum dos prestadores de serviço universal designados nesse Estado‑Membro recebe apoios do Estado, ocultos ou não, e de que existe efetivamente concorrência no mercado.
[...]»
10.      O artigo 22.°, n.° 3, dispõe, nomeadamente, que:
«Os Estados‑Membros devem garantir a existência de mecanismos eficazes, a nível nacional, através dos quais qualquer utilizador ou prestador de serviços postais que tenha sido prejudicado pela decisão de uma autoridade reguladora nacional tenha o direito de interpor recurso dessa decisão junto de um organismo de recurso independente das partes envolvidas. […]»
11.      O anexo I da Diretiva 97/67 fornece orientações sobre o cálculo do eventual custo líquido do serviço universal. Prevê, nomeadamente, que o cálculo do custo líquido deve ter em conta «todos os outros dados pertinentes, designadamente todos os benefícios não materiais e todos os benefícios de mercado que revertam para o prestador de serviços postais designado para prestar o serviço universal, o direito a obter um lucro razoável e os incentivos à rendibilidade».
2.      Diretiva 2008/6
12.      O preâmbulo da Diretiva 2008/6 dispõe, nomeadamente:
«(38)            Num enquadramento totalmente competitivo, é importante, quer para o equilíbrio financeiro do serviço universal quer para limitar as distorções de mercado, assegurar que o princípio de que os preços refletem as condições e os custos comerciais normais só possa não ser aplicado a fim de proteger o interesse público. [...]
[…]
(40)      Tendo em conta as especificidades nacionais envolvidas na regulação das condições em que o prestador de serviço universal estabelecido deve operar num enquadramento totalmente competitivo, é conveniente deixar aos Estados‑Membros a liberdade de decidirem a melhor maneira de controlar as subvenções cruzadas.
(41)      Tendo em vista a transição para um mercado totalmente competitivo e a fim de evitar que as subvenções cruzadas tenham efeitos negativos na concorrência, é conveniente continuar a exigir aos Estados‑Membros que mantenham a obrigação de os prestadores do serviço universal manterem uma contabilidade separada e transparente, sujeita às adaptações necessárias.
Esta obrigação deverá proporcionar às autoridades reguladoras nacionais, às autoridades da concorrência e à Comissão as informações necessárias para tomarem as decisões relativas ao serviço universal e verificarem se as condições de mercado são justas, enquanto a concorrência não se tornar efetiva. A cooperação entre as autoridades reguladoras nacionais ao continuarem a desenvolver análises comparativas e orientações neste domínio deverá contribuir para a aplicação harmonizada dessas regras.
A separação e a transparência das contas deverão proporcionar aos Estados‑Membros e às suas autoridades reguladoras nacionais informações contabilísticas suficientemente pormenorizadas que lhes permitam:
–        tomar decisões relativas ao serviço universal,
–        utilizá‑las como elementos de base ao determinar se as obrigações de serviço universal impostas implicam um custo líquido e representam um encargo financeiro não razoável para o prestador do serviço universal,
–        garantir que as tarifas aplicadas ao serviço universal sejam conformes com os princípios aplicáveis às tarifas enunciados na presente diretiva,
–        assegurar a conformidade com os princípios aplicáveis aos encargos terminais enunciados na presente diretiva, e,
–        verificar se as condições de mercado são justas, enquanto a concorrência não se tornar efetiva.»
B.      Direito neerlandês
1.      Postwet 2009
13.      O artigo 22.° da Postwet 2009 (Lei dos Serviços Postais de 2009) exige que os prestadores de serviço universal adotem um sistema contabilístico que mantenha contas separadas para os custos e as receitas resultantes do serviço postal universal e para os custos e as receitas resultantes de outras atividades. Além disso, essas informações contabilísticas devem ser disponibilizadas à Autoriteit Consument en Markt (Autoridade dos Consumidores e dos Mercados neerlandesa; a seguir «ACM»).
14.      O artigo 23.°, n.° 1, obriga o prestador do serviço postal universal a fornecer à ACM um relatório anual sobre a execução do serviço postal universal. Esse relatório deve conter informações sobre a qualidade dos serviços prestados e uma visão global dos custos e das receitas do serviço postal universal.
15.      Além disso, o artigo 25.°, n.° 2, prevê que as tarifas postais se baseiam «nos custos efetivos do serviço postal universal e numa rentabilidade razoável».
16.      Segundo o artigo 25.°, n.° 3, a entidade reguladora calcula anualmente a margem tarifária de que beneficia o prestador do serviço postal universal.
17.      O artigo 25.°, n.° 5, dispõe que, por decreto ministerial, o ministro competente pode fixar, para um dado ano, a margem tarifária com base numa decisão ad hoc quando tal seja considerado necessário para cumprimento da exigência de que as tarifas se baseiem nos custos.
2.      Postregeling 2009
18.      O Postregeling 2009 (Regulamento dos Serviços Postais de 2009) é um regulamento ministerial que enuncia em pormenor os critérios aplicáveis ao sistema contabilístico de imputação de custos dos prestadores de serviço universal no setor postal.
19.      Em especial, o Regulamento dos Serviços Postais de 2009 estabelece normas para o sistema contabilístico de imputação de custos e, pormenoriza, os vários tipos de custos que devem ser imputados ao serviço postal universal (artigos 7.° e 8.°). Além disso, precisa a forma de fixação dos preços máximos relacionados com a obrigação de serviço universal (artigos 14.° a 14.°‑d).
II.    Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais
20.      A recorrente no processo principal, Sandd BV (a seguir «Sandd»), e a Koninklijke PostNL BV (a seguir «PostNL») operam ambas no mercado neerlandês do setor postal. A PostNL é, além disso, o prestador designado do serviço postal universal nos Países Baixos.
21.      Em 25 de agosto de 2015, a PostNL submeteu à ACM o sistema de contabilidade analítica associado à sua obrigação de serviço universal.
22.      Por decisão de 14 de setembro de 2015, a ACM, depois de ter declarado que o sistema de imputação de custos da PostNL cumpria os artigos 7.° a 7.°‑d do Regulamento dos Serviços Postais de 2009, fixou os preços máximos do serviço postal universal prestado pela PostNL em conformidade com os artigos 14.° a 14.°‑e do Regulamento dos Serviços Postais de 2009. A Sandd apresentou uma reclamação contra a decisão que fixa o preço máximo de base, o preço máximo complementar e o preço máximo total.
23.      Em 14 de junho de 2016, a ACM indeferiu a reclamação apresentada pela Sandd. Seguidamente, a Sandd interpôs recurso da decisão da ACM no órgão jurisdicional de reenvio.
24.      No âmbito do processo principal no órgão jurisdicional de reenvio, a Sandd alega que a ACM aceitou indevidamente a inexistência, no sistema de imputação de custos da PostNL, de uma separação contabilística entre os diferentes serviços dos serviços postais universais, o que viola o artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 97/67. Alega também que, quando da fixação dos preços máximos, a ACM concedeu indevidamente à PostNL uma margem para calcular a média das tarifas dos diferentes serviços. Segundo a Sandd esta margem não devia ter sido concedida uma vez que o artigo 12.° da Diretiva 97/67 (tal como a disposição nacional aplicável) exige que os diferentes serviços postais se baseiem nos custos. A Sandd acrescenta que, quando fixou os preços máximos, a ACM partiu erradamente de uma rentabilidade fixada pela lei de 11,11%, o que é contrário à premissa da Diretiva 97/67 da sujeição do serviço postal universal ao princípio da fixação dos preços em função dos custos.
25.      Tendo dúvidas quanto à interpretação correta do direito da União, o Rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primeira Instância de Roterdão) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça da União Europeia as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Deve o artigo 14.°, n.° 2, da [Diretiva 97/67/CE], na redação que lhe foi dada pela [Diretiva 2008/6/CE], ser interpretado no sentido de que resulta desta disposição que a lei ou regulamento nacional deve prever que os prestadores do serviço universal mantenham no seu sistema contabilístico interno contas separadas de cada um dos serviços e produtos que fazem parte do serviço universal para poder estabelecer uma distinção nítida entre cada um dos serviços e produtos que fazem parte do serviço universal e os que dele não fazem parte, ou desta norma resulta apenas que deve ser feita uma distinção contabilística entre, por um lado, os serviços e produtos que fazem parte do serviço universal e, por outro, os que dele não fazem parte?
2)      Deve o artigo 12.°, proémio e segundo travessão, da [Diretiva 97/67/CE], na redação que lhe foi dada pela [Diretiva 2008/6/CE], ser interpretado no sentido de que cada serviço separado que faz parte do serviço universal deve respeitar o princípio da fixação dos preços em função dos custos?
3)      A exigência prevista no artigo 12.°, proémio e segundo travessão, da [Diretiva 97/67/CE], na redação que lhe foi dada pela [Diretiva 2008/6/CE], de que os preços sejam fixados em função dos custos e [incentivem] a prestação [eficiente] do serviço universal, opõe‑se à utilização por tempo indeterminado de uma percentagem de rentabilidade fixa, com base na qual os custos dos serviços postais universais são aumentados, tendo em conta os preços máximos?»
26.      Apresentaram observações escritas a Sandd, a PostNL, os Governos neerlandês, espanhol, italiano e polaco, bem como a Comissão. A Sandd, a PostNL, o Governo neerlandês, bem como a Comissão, também apresentaram alegações orais na audiência de 11 de abril de 2018.
III. Análise
27.      Passaram mais de dez anos desde a última vez que a Diretiva 97/67 foi alterada, o que representou um passo em frente no sentido da liberalização dos mercados postais na União Europeia. Desde então, tanto julgo saber, o Tribunal de Justiça só teve oportunidade de interpretar esta diretiva num número muito reduzido de processos e nunca foi chamado a interpretar os seus artigos 12.° ou 14.°
28.      Ao que tudo indica, o presente litígio surge pelo receio, por parte da Sandd, de que a PostNL poderia estar a subsidiar alguns dos seus serviços sujeitos à concorrência com os lucros obtidos pela prestação do serviço postal universal nos Países Baixos. A Sandd e a PostNL são concorrentes diretos na prestação de serviços postais comerciais não urgentes nos Países Baixos e cada uma destas sociedades possui uma rede de distribuição nacional.
29.      Como a Sandd salientou nas suas observações escritas, o custo dos selos normais emitidos pela PostNL no contexto da sua obrigação de serviço universal não cessou de aumentar nos últimos anos, passando de 0,44 euros em 2010 para 0,78 euros em 2017. Contudo, os preços da PostNL para um envio postal comercial não urgente normal mantiveram‑se estáveis durante o mesmo período, abaixo de 0,40 euros. Segundo a Sandd essa evolução diferente dos preços só pode ser explicada por via de um cálculo seletivo ou inexato por parte da PostNL. A Sandd sugere, assim, que a PostNL utiliza subvenções do setor do serviço universal para aumentar a sua vantagem concorrencial na angariação de clientes comerciais. Para confirmar estas suspeitas, a Sandd afirma que a PostNL deve prestar informações contabilísticas mais pormenorizadas à autoridade reguladora nacional. Uma exigência que a Sandd retira da leitura do artigo 14.° da Diretiva 97/67. Alega também que essas subvenções poderiam ser totalmente evitadas se os preços de cada serviço ou produto oferecido pela PostNL fossem fixados em função dos custos, exigência imposta pelo artigo 12.° da Diretiva 97/67.
30.      À primeira vista, os argumentos da Sandd podem parecer convincentes. Aliás, como poderiam informações contabilísticas mais pormenorizadas e uma orientação mais rigorosa em termos de custos ser contrárias à transição controlada para um mercado plenamente concorrencial, previsto pela Diretiva 97/67? Não obstante, considero que os argumentos da Sandd não procedem quando examinados à luz dos princípios económicos e dos objetivos subjacentes à arquitetura do serviço postal universal, tal como definidos pelo direito da União.
31.      Seguidamente, começarei por apresentar os princípios e os objetivos subjacentes à Diretiva 97/67, definindo simultaneamente os limites do mercado interno dos serviços postais na União Europeia. Depois analisarei cada uma das três questões prejudiciais.
A.      Princípios e objetivos subjacentes à Diretiva 97/67
32.      Em julho de 1995, a Comissão propôs pela primeira vez medidas destinadas a introduzir regras comuns para o desenvolvimento do setor postal e a melhoria da qualidade do serviço, bem como para a abertura gradual dos mercados postais nacionais à concorrência, de uma forma controlada. A proposta tinha como objetivo garantir a longo prazo o serviço postal como um serviço universal. Tal destinava‑se a garantir que todos tivessem acesso a serviços postais de certa qualidade a preços acessíveis, mesmo em áreas rurais ou pouco povoadas, onde as tarifas não cobrem necessariamente o custo da prestação do serviço. Por essa razão, a ideia era reservar certos serviços postais ao prestador de serviço universal que, por conseguinte, não enfrentava qualquer concorrência nesse setor. A abertura progressiva e gradual dos mercados postais nesse sentido deu aos prestadores de serviço universal tempo suficiente para tomarem as medidas de modernização e reestruturação necessárias, assegurando simultaneamente a prestação do serviço universal em condições financeiras equilibradas (5).
33.      As medidas foram adotadas sob a forma da Diretiva 97/67, em dezembro de 1997.
34.      Como passo seguinte da abertura gradual dos mercados postais nacionais, a Diretiva 2002/39 limitou em maior medida os serviços suscetíveis de serem reservados ao prestador de serviço universal e introduziu também uma proibição específica de subvenções cruzadas do setor reservado para o setor não reservado.
35.      Assim, em 2006, a Comissão apresentou a proposta para uma terceira diretiva postal, posteriormente aprovada como Diretiva 2008/6. A nova diretiva eliminou todos os serviços reservados e abriu todo o mercado postal (incluindo os serviços abrangidos por uma obrigação de serviço universal) à concorrência. Contudo, tendo em conta a necessidade de garantir o acesso de todos a serviços postais a preços acessíveis, independentemente da rentabilidade económica para o prestador de serviços, a obrigação de serviço universal foi mantida. Uma vez que o financiamento desta obrigação já não era possível através dos serviços reservados, a Diretiva 2008/6 previa outras formas de financiamento dos serviços universais no que é atualmente o artigo 7.° da Diretiva 97/67, conforme alterada.
36.      A obrigação de serviço universal, como Diretiva 97/67 a define atualmente, implica a oferta permanente de serviços postais de uma determinada qualidade nos territórios dos Estados‑Membros, a preços acessíveis para envios postais até 2 kg e encomendas postais até 10 kg, e os serviços para envios registados e envios com valor declarado. Os serviços postais universais implicam ainda a disponibilização de pontos de contacto e de acesso que correspondam às necessidades dos utilizadores. Os serviços postais, nomeadamente a recolha e a distribuição, devem ser garantidos pelo menos cinco dias úteis por semana, salvo circunstâncias excecionais (6). Além disso, os Estados‑Membros podem incluir na obrigação de serviço universal, a prestação gratuita de serviços postais a cegos ou amblíopes (7) ou outras exigências adicionais.
37.      Dadas as diferenças geográficas, de infraestrutura e de mercado existentes entre os Estados‑Membros, estes são, em certa medida, obrigados a precisar o alcance da obrigação de serviço universal. A Diretiva 97/67 apenas prevê um nível mínimo de serviços que devem ser prestados (8). Os Estados‑Membros podem, assim, optar por reforçar a obrigação de serviço universal; por exemplo, acrescentando um dia de entrega em cada semana (9).
38.      Além disso, os Estados‑Membros devem adotar um mecanismo que financia a prestação do serviço universal, quer optando por uma das várias modalidades previstas no artigo 7.° da Diretiva 97/67 (10) ou por «qualquer outro meio» compatível com o Tratado (11), permitindo assim aos Estados‑Membros adaptar o financiamento do serviço postal universal às condições de mercado existentes no seu território.
39.      Ao escolher o financiamento da obrigação de serviço universal, os Estados‑Membros devem ter em conta várias questões. Além de os requisitos prévios do serviço universal dependerem em grande medida de fatores específicos do país em causa, como a geografia, a densidade populacional e as infraestruturas, a Diretiva 97/67 impõe, além disso, que a prestação do serviço universal seja rentável (12). Por conseguinte, ao estabelecer a obrigação de serviço universal, os Estados‑Membros têm de ponderar a exigência de proporcionar incentivos à eficiência económica com o imperativo de garantir a prestação dos serviços universais, em especial dotando‑os dos recursos necessários para que possa funcionar em condições de equilíbrio financeiro (13).
40.      Embora a Diretiva 2008/6 tenha suprimido a possibilidade de usar um setor reservado para subvencionar as partes não rentáveis do serviço universal, as subvenções cruzadas continuam a ser uma das principais formas de financiamento da obrigação de serviço universal nos Estados‑Membros. Os prestadores de serviço universal subsidiam assim, de forma cruzada, partes não rentáveis da obrigação de serviço universal – como os serviços postais em zonas de fraca densidade populacional – através de partes mais rentáveis da obrigação de serviço universal, normalmente existentes em zonas de maior densidade populacional.
41.      Uma vez que a Diretiva 97/67 não harmoniza o âmbito de aplicação exato nem o financiamento da obrigação de serviço universal num mercado plenamente concorrencial, exige que os Estados‑Membros tomem importantes opções políticas. Nesse sentido, o legislador da União reconhece as diferenças que persistem entre os vários mercados postais nacionais.
42.      Para assegurar a continuidade da prestação do serviço universal prevista na Diretiva 97/67, tanto para estabelecer as condições de atribuição do serviço universal como para o financiamento do serviço universal, os Estados‑Membros devem respeitar os princípios da transparência, da não discriminação e da proporcionalidade (14). Contrariamente ao que parece decorrer das observações da PostNL, estes princípios não fornecem apenas orientações não vinculativas, os Estados‑Membros devem respeitá‑los no contexto do acompanhamento de um prestador de serviço universal. Isto é tanto mais importante quanto, em muitos Estados‑Membros, o prestador do serviço universal é o operador postal histórico, muitas vezes detido pelo Estado.
43.      Além disso, o poder de apreciação dos Estados‑Membros na instituição do serviço universal no seu território nacional é ainda mais limitada pela aplicação das regras do Tratado e, em especial, das suas regras da concorrência e da livre prestação de serviços (15). Um prestador de serviço universal que viole as regras do direito da concorrência estará sujeito a sanções ao abrigo do direito da União (16) independentemente da fórmula escolhida pelo Estado‑Membro em causa para a prestação do serviço universal. Além disso, as regras do direito da União em matéria de auxílios estatais garantem que os prestadores de serviço universal não obtenham vantagens indevidas em comparação com os concorrentes (17).
44.      Tendo em conta as considerações anteriores, examinarei agora as questões prejudiciais.
B.      Primeira questão prejudicial: obrigações contabilísticas que emanam do artigo 14.° da Diretiva 97/67
45.      Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, até que ponto a contabilidade interna do prestador de serviço universal deve ser pormenorizada; ou, mais precisamente, se a Diretiva 97/67 exige que os Estados‑Membros imponham aos prestadores de serviço universal a obrigação de manter contas separadas para cada serviço ou produto separado no contexto do serviço universal.
46.      A Sandd alega que a diferença de preços entre os selos emitidos pela PostNL no âmbito da sua obrigação de serviço universal e a tarifa por unidade dos serviços comerciais que esta aplica só se pode explicar pelo cálculo seletivo ou inexato dos custos da PostNL. Na sequência da rejeição pela autoridade reguladora neerlandesa da reclamação da Sandd nesse sentido, esta parece defender no processo principal que a contabilidade da PostNL não é suficientemente pormenorizada para permitir à autoridade reguladora nacional avaliar corretamente a repartição de custos da PostNL entre o serviço universal e os outros serviços, uma vez que o prestador de serviço universal apenas calcula os custos globais incorridos pela obrigação de serviço universal, por um lado, e os custos globais incorridos pelas atividades comerciais, por outro. A Sandd considera que esta prática contabilística viola o artigo 14.° da Diretiva 97/67, que exige que os prestadores de serviço universal «[mantenham] contas separadas nos respetivos sistemas contabilísticos para distinguir claramente entre os serviços e produtos que fazem parte do serviço universal e os que não fazem».
47.      A Sandd entende que isso significa que os custos de cada serviço ou produto separado devem ser indicados separadamente nas contas internas do prestador de serviço universal. No entanto, a PostNL alega que, conforme decorre dos objetivos, do contexto e da origem do artigo 14.°, essa exigência não está prevista nessa disposição.
48.      Como referido pelo órgão jurisdicional de reenvio, a disposição em causa é, de certo modo, ambígua a este respeito. A versão inglesa do artigo 14.° é a seguinte: «each of the services and products which are part of the universal service». Nesse contexto, a palavra «each» (cada) poderia ser entendida como «cada [serviço ou produto] separado» mas também «cada um» ou «todos». Esta ambiguidade não se resolve com o recurso a outras versões linguísticas da Diretiva 97/67. Enquanto algumas línguas reproduzem um equivalente da palavra «each», outras referem‑se a «todos os serviços e produtos» ou simplesmente «por um lado, os serviços e produtos que fazem parte do serviço universal e, por outro, os que dele não fazem parte», sem no entanto clarificar se a separação de contas deve ser feita entre cada serviço ou produto separado do serviço universal ou, em vez disso, entre os serviços e produtos do serviço universal no seu conjunto e outros serviços e produtos oferecidos pelo prestador de serviço universal.
49.      Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a formulação utilizada numa das versões linguísticas de uma disposição do direito da União não pode servir de base única para a interpretação dessa disposição, nem ser‑lhe atribuído um caráter prioritário em relação às outras versões linguísticas a esse respeito. As disposições do direito da União devem, com efeito, ser interpretadas e aplicadas de maneira uniforme, à luz das versões redigidas em todas as línguas da União. Nessas circunstâncias, em caso de disparidade entre as diferentes versões linguísticas de um diploma do direito da União Europeia, a disposição em causa deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação em que se insere (18).
50.      A versão atual do artigo 14.° decorre da Diretiva 2008/6, que aboliu os serviços reservados e introduziu novos mecanismos de financiamento da obrigação de serviço universal. A disposição estabelece determinados requisitos para a contabilidade interna dos prestadores de serviço universal.
51.      Além de impor a obrigação de os prestadores de serviço universal manterem contas separadas para o serviço universal e para as suas atividades comerciais, o artigo 14.° estabelece regras para a repartição dos custos decorrentes do serviço universal (19). Sempre que possível, os custos devem ser diretamente imputados a um determinado serviço ou produto (20). Quando isso não for possível, os custos devem ser imputados com base na análise direta da origem dos próprios custos, ligação indireta ou numa chave de repartição geral (21). Os custos comuns necessários para assegurar a prestação de serviços universais e não universais devem ser «corretamente» imputados «devendo ser aplicados os mesmos fatores de custo a ambos os serviços» (22).
52.      Quanto ao objetivo do artigo 14.°, n.° 2, resulta claramente do segundo período desta disposição que as informações contabilísticas que exige devem ser utilizadas «para que os Estados‑Membros possam calcular o custo líquido do serviço universal». O anexo I da Diretiva 97/67 fornece orientações suplementares sobre o cálculo desse «eventual» custo líquido. Por conseguinte, o cálculo do custo líquido do serviço universal deve ter em conta todos os dados pertinentes, incluindo os «benefícios não materiais e de mercado» que revertam para o prestador de serviço universal (23). O anexo I esclarece, assim, que o cálculo do custo líquido do serviço universal não é um mero exercício contabilístico, mas sim que é necessária uma apreciação global do mercado postal.
53.      Além disso, a obrigação de manter contas separadas prevista no artigo 14.° serve para «evitar que as subvenções cruzadas tenham efeitos negativos na concorrência» (24). As informações contabilísticas destinam‑se a ajudar os Estados‑Membros e as suas autoridades reguladoras nacionais a i) tomar decisões relativas ao serviço universal; ii) determinar se as obrigações de serviço universal impostas implicam um custo líquido e representam um encargo financeiro não razoável para o prestador de serviço universal; iii) garantir que as tarifas aplicadas ao serviço universal sejam conformes com os princípios aplicáveis às tarifas enunciados na Diretiva 2008/6; iv) assegurar a conformidade com os princípios aplicáveis aos encargos terminais enunciados na Diretiva 2008/6; e v) verificar se as condições de mercado são justas, enquanto a concorrência não se tornar efetiva (25).
54.      Todas estas medidas ajudam à prossecução de um objetivo principal: a transição para um mercado interno dos serviços postais plenamente concorrencial. Uma vez que os mercados postais dos Estados‑Membros foram tradicionalmente moldados por monopólios, essa transição deve ocorrer de forma gradual e com supervisão (26).
55.      Os Estados‑Membros e as suas autoridades reguladoras nacionais têm um papel essencial no acompanhamento da transição para um mercado plenamente concorrencial (27). A Diretiva 97/67 apresenta‑se apenas como um quadro de princípios gerais adotado ao nível da União Europeia, cabendo a escolha de procedimentos precisos aos Estados‑Membros, os quais poderão escolher o regime que melhor se adapte à respetiva situação (28). E entre os Estados‑Membros as situações são variadas.
56.      Por exemplo, o custo líquido do serviço universal varia consideravelmente entre os Estados‑Membros (29). Isto deve‑se a diferentes condições de mercado, bem como a escolhas políticas dos Estados‑Membros. Por exemplo, o custo líquido do serviço universal pode ser zero quando os benefícios (materiais ou imateriais) resultantes da prestação da obrigação de serviço universal possam ser superiores ao custo. Embora o prestador de serviço universal esteja obrigado a prestar serviços postais também em zonas de custos elevados, tem determinados benefícios da rede como único prestador que oferece serviços postais em todo o território de um Estado‑Membro e pelo menos cinco dias por semana (30). Em países que possuem uma boa infraestrutura, um território de fácil acesso e que são densamente povoados (como os Países Baixos), esses benefícios da rede podem superar o custo de ter de fornecer serviços e produtos também em áreas menos lucrativas. Nestas situações, não existe qualquer custo líquido para o prestador de serviço universal e, tal como referido pelo Governo italiano, quaisquer requisitos contabilísticos excessivamente rigorosos apenas acrescentariam um encargo económico ao prestador de serviço universal sem lhe fornecer qualquer benefício. Tal estaria em contradição com o princípio da proporcionalidade, cujo respeito é explicitamente exigido pela Diretiva 97/67, bem como com o objetivo da diretiva de garantir as obrigações de serviço universal de forma rentável (31).
57.      No entanto, nos Estados‑Membros em que, devido às condições de mercado, o custo líquido da obrigação de serviço universal é bastante elevado e é, além disso, financiado através de fundos públicos ou partilhados entre prestadores de serviços postais e/ou utilizadores, é necessária uma contabilidade muito mais pormenorizada para permitir à autoridade reguladora nacional avaliar se essas contribuições são utilizadas para o fim previsto na Diretiva 97/67 (32).
58.       A esse respeito, a Diretiva 97/67 é um verdadeiro instrumento de harmonização mínima.
59.      É também por essa razão que a obrigação de os prestadores de serviço universal manterem uma contabilidade separada e transparente está sujeita às adaptações necessárias (33).
60.      O artigo 14.°, n.° 4, permite às autoridades reguladoras nacionais aprovarem outros sistemas de contabilidade analítica desde que se baseiem em princípios coerentemente aplicados e objetivamente justificáveis de contabilidade analítica. Lidos à luz do preâmbulo da Diretiva 2008/6, estes princípios implicam que sejam fornecidas informações contabilísticas suficientemente pormenorizadas para permitir que os Estados‑Membros e as respetivas entidades reguladoras nacionais acompanhem adequadamente a transição para um mercado plenamente concorrencial (34). Na minha opinião, a existência no mercado de um ou mais concorrentes, indica que este já é efetivamente um mercado concorrencial.
61.      Além disso, quando um Estado‑Membro não tiver utilizado um mecanismo de financiamento e o prestador do serviço universal não tiver recebido apoios do Estado ocultos ou não, a Diretiva 97/67 deixa à autoridade reguladora nacional a decisão de não aplicar os requisitos contabilísticos previstos no artigo 14.° (35). Nestas circunstâncias, já não é exigido um controlo pormenorizado da contabilidade do prestador de serviço universal pela autoridade reguladora nacional estando, em vez disso, abrangido pelo âmbito de aplicação do direito da concorrência.
62.      Por conseguinte, o argumento da Comissão segundo o qual a informação contabilística suficientemente pormenorizada só é possível com a contabilidade separada de cada serviço ou produto separado é excessivamente simplista e não pode ser considerado verdadeiro para o serviço universal em todos os Estados‑Membros.
63.      Apesar de o considerando 29 da Diretiva 97/67 obrigar os prestadores de serviço universal a pôr em prática sistemas de contabilidade «através dos quais os custos possam ser imputados aos serviços com o maior rigor possível», há que recordar que esta versão da diretiva autorizava ainda os Estados‑Membros a manter um setor reservado como forma de financiamento do serviço universal. Depois da alteração de 2008, o âmbito de aplicação exato da obrigação contabilística dos prestadores de serviço universal só pode ser determinado pelos Estados‑Membros e as suas autoridades reguladoras nacionais. Dado que os Estados‑Membros escolhem agora o financiamento do serviço universal com base nas exigências mínimas enunciadas na Diretiva 97/67, devem escolher igualmente o grau de precisão do sistema contabilístico obrigatório com vista a evitar que o prestador de serviço universal sofra um encargo económico excessivo.
64.      Por conseguinte, concordo com a PostNL e com os Governos neerlandês, italiano e espanhol, quando referem que os Estados‑Membros devem dispor de uma margem de manobra considerável para determinar o grau de precisão exigido na contabilidade interna de um prestador de serviço universal (36).
65.      Importa referir que, tendo em conta a margem de manobra considerável dos Estados‑Membros, a Diretiva 97/67 prevê determinadas salvaguardas: por exemplo, impõe a verificação das contas do prestador de serviço universal por uma empresa de auditoria independente (37).
66.      Por conseguinte, concluo que o artigo 14.° da Diretiva 97/67, lido à luz da sua sistemática geral e finalidade, não contém uma obrigação geral de manutenção de contas separadas para cada serviço ou produto separado do serviço postal universal. Pelo contrário, o grau de pormenor das informações contabilísticas exigidas ao prestador de serviço universal está intrinsecamente ligado às condições específicas em que esse serviço é prestado em cada Estado‑Membro, por exemplo a conceção do serviço universal, as condições de mercado existentes e o grau de concorrência no mercado postal nacional.
67.      Consequentemente, há que responder à primeira questão prejudicial que o artigo 14.° da Diretiva 97/67 não impõe aos Estados‑Membros a obrigação de preverem na legislação nacional que os prestadores de serviço universal devem manter no seu sistema contabilístico interno contas separadas de cada um dos serviços e produtos que fazem parte do serviço universal
C.      Segunda questão prejudicial: princípio da fixação dos preços em função dos custos na Diretiva 97/67
68.      A segunda questão prejudicial incide sobre a questão de saber se resulta ou não do artigo 12.°, primeiro e segundo travessões, da Diretiva 97/67/CE, que a tarifa de cada serviço separado que faz parte do serviço universal e não a tarifa da prestação do serviço considerado na sua totalidade, deve respeitar o princípio da fixação dos preços em função dos custos.
69.      Por outras palavras, com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se o artigo 12.° da Diretiva 97/67 proíbe as subvenções cruzadas entre os diferentes serviços e produtos fornecidos no contexto de uma obrigação de serviço universal.
70.      A Sandd, o Governo Polaco e a Comissão defendem, com base na redação do artigo 12.°, que a tarifa de cada serviço separado prestado a título da obrigação do serviço universal deve ser fixada em função dos custos. Por outro lado, tanto a PostNL como os Governos neerlandês, espanhol e italiano argumentam que à luz do seu contexto jurídico e económico, o artigo 12.° da Diretiva 97/67 não deve ser interpretado dessa forma.
71.      Sem definir o que é um «serviço ou um produto» na aceção da Diretiva 97/67, o artigo 12.° exige que «as tarifas para cada serviço compreendido na prestação do serviço universal» devem observar determinados princípios. As tarifas devem ser acessíveis, fixadas em função dos custos e dar incentivos para uma prestação eficiente do serviço universal e ser transparentes e não discriminatórias (38). Ao mesmo tempo, o artigo 12.° autoriza os Estados‑Membros, em primeiro lugar, a manter ou introduzir a prestação de serviços postais gratuitos, destinados a serem utilizados por cegos e amblíopes (39) e, em segundo lugar, decidir aplicar uma tarifa única no seu território nacional e/ou além‑fronteiras (40). Em terceiro lugar, a disposição consagra o direito de os prestadores de serviço universal celebrarem acordos individuais com clientes em matéria de preços (41).
72.      Resulta claramente da redação e da estrutura do artigo 12.° que os princípios aí enumerados devem ser aplicados cumulativamente. Como salientaram a PostNL, o Governo neerlandês e o Governo espanhol, existe uma certa contradição entre o princípio da fixação dos preços em função dos custos e o princípio de que os preços devem ser acessíveis. Em zonas de custos elevados, se as tarifas fossem calculadas exclusivamente com base no custo, os serviços postais não seriam considerados acessíveis. Com efeito, é neste dilema que reside a razão de ser da manutenção da obrigação de serviço universal, apesar da liberalização progressiva dos mercados postais. Esta obrigação tem como premissa que em condições de mercado, os serviços ou produtos em causa não seriam oferecidos em todo o território de um Estado‑Membro. Portanto, a prestação de alguns serviços no contexto do serviço universal só pode ser efetuada com prejuízo ou a um custo líquido que não se enquadra nos padrões comerciais normais. É por isso que a Diretiva 97/67 prevê mecanismos para financiar o custo líquido do serviço universal quando os custos não podem ser recuperados apenas através de tarifas (42). Ao calcular o custo líquido do serviço universal, não são aplicados apenas os princípios contabilísticos, sendo também tidos em conta os benefícios não materiais e de mercado (43).
73.      Além disso, importa não esquecer que o artigo 12.° enuncia não só o princípio de que os preços devem ser fixados em função dos custos, como também o princípio de que os preços devem dar incentivos para uma prestação eficiente do serviço universal (44). A palavra «incentivo» implica que os prestadores de serviço universal não devem limitar‑se a recuperar custos.
74.      Por conseguinte, o princípio da fixação dos preços em função dos custos não pode ser objeto de interpretação estrita e, além disso, não pode ser expresso como o mero resultado de uma operação contabilística.
75.      Qual é, então, o significado e o objetivo do princípio da fixação dos preços em função dos custos enunciado no artigo 12.° da Diretiva 97/67?
76.      O artigo 12.°, embora baseado na disposição anteriormente em vigor, foi inserido na Diretiva 97/67 quando esta foi alterada em 2008, no momento em que o mercado era mais maduro. Desde então, os serviços postais têm sido oferecidos num ambiente plenamente concorrencial.
77.      Por um lado, o artigo 12.° procura «garantir uma gestão correta do serviço universal» (45). A boa gestão do serviço universal implica que os encargos associados à obrigação de serviço universal se baseiem nos custos de uma operação eficiente e não nos custos que podem ser inflacionados por práticas de trabalho ineficientes e/ou salários inflacionados e outros níveis de custos (46), e implica também que os prestadores de serviço universal possam cumprir a sua missão com base em condições económicas e financeiras que não faça recair encargos financeiros injustos para os mesmos (47).
78.      Por outro lado, num ambiente plenamente concorrencial, os preços do serviço postal universal devem, tanto quanto possível, «[refletir] as condições e os custos comerciais normais». Este princípio destina‑se a evitar distorções no mercado e ao mesmo tempo a garantir o equilíbrio financeiro ao serviço universal. A Diretiva 97/67 pretende alcançar este objetivo, ao continuar a autorizar os Estados‑Membros a impor aos prestadores de serviços postais tarifas uniformes ou limites máximos de preços para determinados serviços postais (48). As tarifas uniformes garantem que os preços serão acessíveis também em zonas de custos elevados e, ao mesmo tempo, servem de incentivo para a eficiência de custos.
79.      Contudo, como salientou o Governo espanhol, a imposição de uma tarifa uniforme implica necessariamente que esta seja fixada por referência aos custos médios do serviço universal. De outra forma, será materialmente impossível que essa tarifa uniforme reflita as diferenças nos custos e serviços incluídos no serviço universal (49).
80.      Além disso, as tarifas uniformes sob a forma de «encargos terminais» são também impostas para a entrega do correio internacional e das encomendas, como foi referido pelo Governo neerlandês na audiência. Contudo, ao contrário dos encargos terminais do correio transfronteiriço (50), as taxas terminais de entrega de encomendas originárias de países terceiros não são fixadas com base nos custos gerados, mas por acordo internacional que estabelece uma tarifa unitária que, em muitos Estados‑Membros, é inferior ao custo da entrega nacional de encomendas (51). Com o comércio eletrónico a ganhar uma popularidade cada vez maior, o número dessas encomendas internacionais está a aumentar constantemente. Se cada serviço separado no contexto do serviço universal tivesse de ser fixado em função dos custos, as tarifas aplicáveis às encomendas nacionais seriam provavelmente inacessíveis, uma vez que os custos adicionais provocados pelas encomendas internacionais provenientes de países terceiros seriam apenas compensados por essas tarifas.
81.      Assim, o conceito de subvenções – quer como subvenções cruzadas entre os vários serviços postais prestados pelo prestador de serviço universal, quer como mecanismo de compensação – é inerente à estruturada obrigação de serviço universal estabelecida na Diretiva 97/67. Este aspeto decorre também do artigo 7.° da referida diretiva, que prevê vários meios de financiamento da prestação do serviço universal. Tendo sido eliminado o setor reservado, até as subvenções cruzadas do setor não universal para o setor universal podem ser viáveis para esse financiamento, desde que não tenham efeitos negativos na concorrência (52). A Diretiva 2008/6 até menciona expressamente que os lucros obtidos provenientes de atividades fora do contexto do serviço universal podem ser utilizados para o financiamento do serviço universal, na medida em que essa utilização seja compatível com o Tratado (53). O recurso a subvenções cruzadas, permite ao serviço universal ser independente de um financiamento externo o que, em última análise, garante não só a competitividade do prestador de serviço universal, como também a viabilidade a longo prazo do serviço universal enquanto tal (54).
82.      Assim, a interpretação defendida pela Sandd e pela Comissão é não só contrária à sistemática geral do artigo 12.°, como também à razão de ser do serviço universal. Enquanto for necessária a imposição de uma obrigação de serviço universal, os serviços postais não podem ser prestados a preços estritamente fixados em função do custo de cada serviço separado.
83.      A PostNL e o Governo polaco observaram (embora para fins diferentes) que, em qualquer caso, a fixação dos preços em função dos custos de cada serviço separado só é possível se os custos da prestação de cada serviço separado puderem ser determinados. Consoante a situação nacional, poderá não ser possível atribuir todos os custos decorrentes da execução da obrigação de serviço universal a um serviço determinado. Aliás, o artigo 14.°, n.° 3, alínea b), da Diretiva 97/67 reconhece expressamente a impossibilidade de imputar diretamente os custos comuns a um determinado serviço ou produto. Além disso, a Diretiva 97/67 não contém orientações suficientemente pormenorizadas sobre a forma de imputar os custos comuns de modo uniforme em todos os Estados‑Membros.
84.      Esta falta de orientações pormenorizadas foi manifesta no processo Post Danmark (55) no qual o Tribunal de Justiça foi chamado a decidir a questão de saber se o facto de o prestador do serviço postal universal praticar uma baixa seletiva dos seus preços para níveis inferiores aos dos seus custos totais médios, mas superiores aos dos seus custos incrementais médios constituía um abuso de posição dominante. Ao responder à questão que lhe tinha sido submetida, o Tribunal de Justiça deixou expressamente ao critério do Estado‑Membro os pormenores da imputação correta dos custos comuns (56).
85.      Por conseguinte, deve caber aos Estados‑Membros e às suas entidades reguladoras, que gozam de considerável margem de manobra na aplicação da Diretiva 97/67 (57) e têm ainda «a liberdade de [decidir] a melhor maneira de controlar as subvenções cruzadas (58), regular em pormenor as medidas específicas de execução do artigo 12.° da Diretiva 97/67.Isso dependerá das especificidades nacionais de cada Estado‑Membro. Embora em certos Estados‑Membros possa ser possível assegurar a maior parte dos serviços postais a tarifas fixadas em função do custo de cada serviço separado, noutros Estados‑Membros poderá ser necessário uma maior subvenção cruzada devido a uma percentagem significativa de zonas de custos elevados, seja por razões geográficas, alcance alargado da obrigação de serviço universal, ou quaisquer outras.
86.      A Sandd argumenta que a liberdade de respeitar o princípio da fixação dos preços em função dos custos apenas no que se refere ao serviço universal na sua globalidade causaria um curto‑circuito na concorrência e levaria os concorrentes do prestador de serviço universal a enfrentar preços artificialmente baixos e com os quais seria impossível competir. Contudo, este argumento não tem em conta o facto de que, apesar da margem de manobra deixada aos Estados‑Membros no estabelecimento e supervisão do serviço universal, a atuação dos prestadores de serviço universal, inserida ou não na obrigação de serviço universal, continuar sujeita às regras do direito da União em matéria de concorrência, não obstante alguns desses serviços serem regulados (59). No caso de um prestador de serviço universal praticar preços abusivos, os seus concorrentes estarão juridicamente protegidos ao abrigo do direito da concorrência.
87.      No entanto, o simples facto de a PostNL oferecer os seus serviços a utilizadores comerciais a um preço bastante baixo, ao mesmo tempo que os preços dos selos aumentaram continuamente nos últimos anos, não significa necessariamente que viole as regras da concorrência. Nos termos da versão mais recente da Diretiva 97/67, os prestadores de serviço universal devem beneficiar «de preços mais flexíveis, de acordo com o princípio da orientação dos preços em função dos custos» (60). Desta forma, os prestadores de serviço universal têm margem para negociações com determinados grupos de clientes (61). Desde que o cliente resida numa zona de baixo custo ou que reduza de outra forma o custo associado ao tratamento do seu correio (por exemplo, triagem prévia), a PostNL pode oferecer os seus serviços a preços mais baixos respeitando os princípios consagrados no artigo 12.° Em contrapartida, ao fixar o preço dos selos segundo uma tarifa uniforme e, em alguns Estados‑Membros sujeita também a um limite máximo de preço, a PostNL deve ter em conta que as cartas que levam esses selos podem ter de ser entregues até em ilhas longínquas.
88.      Por conseguinte, há que responder à segunda questão prejudicial que o artigo 12.° da Diretiva 97/67 não deve ser interpretado no sentido de que impõe aos prestadores de serviço universal uma obrigação de assegurar que o preço de cada serviço separado que faz parte do serviço universal deve ser fixado em função dos custos. Contudo, os Estados‑Membros ou as suas autoridades reguladoras nacionais podem impor tal exigência aos prestadores de serviço universal.
D.      Terceira questão prejudicial: condições impostas pela Diretiva 97/67 relativamente à percentagem de rentabilidade do prestador de serviço universal
89.      Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a exigência do artigo 12.° da Diretiva 97/67 de que os preços sejam fixados em função dos custos e incentivem a prestação eficiente do serviço universal se opõe à utilização por tempo indeterminado de uma percentagem de rentabilidade fixa, com base na qual os custos dos serviços postais universais são aumentados tendo em conta os preços máximos.
90.      Com efeito, esta questão suscita dois problemas distintos. Em primeiro lugar, coloca‑se a questão de saber se o princípio da fixação dos preços em função dos custos enunciado na Diretiva 97/67 se opõe a que os prestadores de serviço universal obtenham a rentabilidade dos seus investimentos ao calcularem os custos da prestação do serviço universal. Em segundo lugar, a terceira questão prejudicial também suscita a questão de saber se a Diretiva 97/67 autoriza os Estados‑Membros a fixar uma percentagem de rentabilidade por tempo indeterminado.
91.      Resulta claramente do anexo I da Diretiva 97/67 que o cálculo do custo líquido do serviço universal inclui o «direito a obter um lucro razoável» por parte do prestador de serviço universal (62). Além disso, tal como afirmou o Governo espanhol, a referência, no segundo travessão do artigo 12.°, de que os preços devem «dar incentivos para uma prestação eficiente de serviço universal» (o sublinhado é meu), implica que os prestadores de serviço universal têm direito a mais do que uma mera recuperação dos custos (63).
92.      No entanto, a Diretiva 97/67 mantém‑se omissa quanto ao que significa um «lucro razoável». O lucro enquanto tal apenas é referido indiretamente quando a diretiva prevê que a designação de um prestador de serviço universal deve ser de molde a assegurar uma «duração suficiente para a rentabilização dos investimentos». Todavia, essa designação deve ser revista periodicamente pelos Estados‑Membros (64).
93.      A Sandd argumenta, baseando‑se na jurisprudência do Tribunal de Justiça noutros domínios regulamentados em matéria de serviços de interesse económico geral (65), que o conceito de «lucro razoável» deve ser determinado com base numa rentabilização do capital investido. Dado que as tarifas para a prestação do serviço universal devem ser fixadas em função do custo, e não do lucro, uma percentagem de rentabilidade baseada nos investimentos feitos pelo prestador de serviço universal parece um ponto de partida aceitável para determinar um lucro razoável. Todavia, as constatações relativas a uma componente dos serviços universais não são facilmente transponíveis para outras, uma vez que a forma e o alcance das obrigações do serviço universal variam consoante a situação do mercado em causa.
94.      Na jurisprudência acima referida, o Tribunal de Justiça baseou‑se nas indicações da Comissão quanto à forma de avaliar os lucros razoáveis da prestação de serviços de interesse económico geral. (66) A comunicação pertinente da Comissão define «lucro razoável» antes de mais como «a taxa de rentabilidade do capital […], tendo em consideração o nível de risco». A Comunicação da Comissão precisa ainda que o «nível de risco depende do setor em causa, do tipo de serviço e das características do mecanismo de compensação» (67). Simultaneamente, a Comissão reconhece que podem ser utilizados outros indicadores de nível de lucro (68).
95.      Tendo em conta as diferenças existentes entre os Estados‑Membros no que se refere ao alcance e ao financiamento do serviço postal universal, também devem existir diferenças significativas no nível de risco que suporta o prestador de serviço universal. Em alguns Estados‑Membros pode ser muito mais difícil encontrar um prestador de serviços postais disposto a assumir as obrigações de serviço universal do que noutros. Para assegurar a prestação do serviço universal, que constitui um dos principais objetivos da Diretiva 97/67, a percentagem de rentabilidade dos prestadores de serviço universal nos primeiros Estados‑Membros terá de ser mais elevada do que nos últimos. Por conseguinte, o conceito de lucro razoável não é a mesma para todos os Estados‑Membros e, além disso, exige um exame aprofundado das condições existentes no mercado postal nacional.
96.      A ausência de regras pormenorizadas na Diretiva 97/67 no que se refere ao cálculo do lucro razoável, deve, pois, ser interpretado, como alega o Governo espanhol, como uma escolha consciente por parte do legislador da União de não harmonizar este aspeto ao nível da União. Portanto, cabe aos Estados‑Membros determinar o que constitui um lucro razoável, à luz dos princípios enumerados no artigo 12.° da Diretiva 97/67 e que o lucro apurado não deve constituir uma distorção da concorrência (69).
97.      Passo agora à questão de saber se a percentagem de rentabilidade de um prestador de serviço universal pode ser fixada por tempo indeterminado.
98.      A Diretiva 97/67 dá relativamente poucas orientações a este respeito. Embora a designação de um prestador de serviço universal deva ser revista periodicamente nos termos do artigo 4.° desta diretiva (70), parece‑me claro que a percentagem de rentabilidade fixada pelos Estados‑Membros ou pelas suas autoridades reguladoras nacionais deve ser, no mínimo, também periodicamente revista. Além disso, dado que o que constitui uma percentagem razoável de rentabilidade depende em grande parte das condições existentes no mercado postal nacional, é lógico que a percentagem de rentabilidade deva ser adaptada sempre que as condições do mercado mudarem. Desde que a percentagem de rentabilidade seja revista regularmente e possa ser adaptada em função das alterações do mercado, não vejo qualquer impedimento a que a percentagem de rentabilidade do prestador de serviço universal possa ser fixada por tempo indeterminado.
99.      Neste sentido, a PostNL e o Governo neerlandês precisaram, tanto nas suas observações escritas como na audiência, que a percentagem de rentabilidade do prestador de serviço universal nos Países Baixos é revista anualmente pela ACM e que com a mesma frequência, o ministro competente tem a possibilidade de adaptar as margens tarifárias. Alegam que não foi necessário adaptar a percentagem de rentabilidade desde 2011, em parte devido aos prejuízos sofridos pela PostNL durante vários anos.
100. Por outro lado, em situações em que a avaliação da autoridade reguladora nacional pareça incorreta, os utilizadores e os prestadores de serviços postais afetados por essa decisão devem ter a possibilidade de interpor recurso da decisão para um organismo de recurso independente (71). Possibilidade que Sandd utilizou relativamente ao processo principal. Desta forma, os utilizadores e os prestadores de serviços postais estão protegidos contra decisões incorretas ou arbitrárias por parte das autoridades reguladoras nacionais, apesar do significativo poder discricionário que a Diretiva 97/67 confere a estas últimas.
101. Por conseguinte, há que responder à terceira questão prejudicial que o artigo 12.° da Diretiva 97/67 não se opõe à utilização, por tempo indeterminado, de uma percentagem de rentabilidade fixa, com base na qual os custos dos serviços postais universais são aumentados, tendo em conta os preços máximos, desde que a percentagem de rentabilidade seja periodicamente revista e possa ser prontamente modificada. Contudo, ao calcular um lucro razoável, as autoridades reguladoras nacionais devem ter em devida conta as condições existentes no mercado postal nacional, respeitar os princípios consagrados no artigo 12.° e garantir que os preços máximos autorizados não conduzem a distorções da concorrência no mercado postal.
IV.    Conclusão
102. Em face do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudicais submetidas pelo Rechtbank Rotterdam (Tribunal de Primeira Instância de Roterdão, Países Baixos) do seguinte modo:
1)      O artigo 14.°, n.° 2, da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2008/6/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, que altera a Diretiva 97/67/CE no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade, não impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de preverem na legislação nacional que os prestadores de serviço universal devem manter no seu sistema contabilístico interno contas separadas para cada um dos serviços e produtos que fazem parte desse serviço.
O grau de pormenor das informações contabilísticas exigidas a um prestador de serviço universal depende das circunstâncias específicas em que os serviços postais universais são prestados em cada Estado‑Membro, por exemplo a conceção do serviço universal, as condições de mercado existentes e o grau de concorrência no mercado postal nacional.
2)      O artigo 12.° da Diretiva 97/67 não pode ser interpretado no sentido de que impõe aos prestadores de serviço universal uma obrigação de assegurar que o preço de cada serviço separado que faz parte do serviço universal deve ser fixado em função dos custos. Contudo, os Estados‑Membros ou as suas autoridades reguladoras nacionais podem impor tal exigência aos prestadores de serviço universal.
3)      A exigência prevista no artigo 12.°, proémio e segundo travessão, da Diretiva 97/67 de que os preços sejam fixados em função dos custos e incentivem a prestação eficiente do serviço universal não se opõe à utilização por tempo indeterminado de uma percentagem de rentabilidade fixa, com base na qual os custos dos serviços postais universais são aumentados, tendo em conta os preços máximos, desde que a percentagem de rentabilidade seja periodicamente revista e possa ser prontamente modificada.
Contudo, ao calcular um lucro razoável, as autoridades reguladoras nacionais devem ter em devida conta as condições existentes no mercado postal nacional, respeitar os princípios consagrados no artigo 12.° e garantir que os preços máximos autorizados não conduzem a distorções da concorrência no mercado postal.
1      Língua original: inglês.
2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997 (JO 1998, L 15, p. 14).
3      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de junho de 2002, que altera a Diretiva 97/67/CE no que respeita à prossecução da abertura à concorrência dos serviços postais da Comunidade (JO 2002, L 176, p. 21).
4      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, que altera a Diretiva 97/67/CE no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade (JO 2008, L 52, p. 3).
5      V. considerando 16 da Diretiva 97/67, bem como considerando 12 da Diretiva 2008/6.
6      V. artigo 3.° da Diretiva 97/67.
7      V. primeiro travessão do artigo 12.° da Diretiva 97/67.
8      V. artigo 3.° da Diretiva 97/67.
9      V. Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, Relatório Final para a CE DG XIII, National Economic Research Associates (NERA), Londres, novembro de 1998 (a seguir «Relatório NERA»), p. 3.
10      V. artigo 7.°, n.os 2 e 3 da Diretiva 97/67. Para uma discussão pormenorizada, v. Relatório NERA, pp. 77 e segs.
11      V. artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva 97/67. Isto pode implicar, por exemplo, exigir que todos os prestadores de serviços cumpram parte da obrigação de serviço universal. Para uma discussão pormenorizada, v. Geradin, D. e Humpe, C., The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67 in Geradin, D. (ed.), The Liberalization of Postal Services in the European Union, Kluwer Law International, Haia – Londres – Nova Iorque, 2002_pp. 99‑119.
12      V. segundo travessão do artigo 12.° da Diretiva 97/67.
13      V. considerando 38 da Diretiva 2008/6. V., também, Acórdão de 15 de novembro de 2007, International Mail Spain (C‑162/06, EU:C:2007:681, n.os 31 e 45).
14      V. artigos 4.°, n.° 2 e 7.°, n.° 5, da Diretiva 97/67.
15      V. considerando 41 da Diretiva 97/67. V., também, artigos 11.°‑A, 14.°, n.° 8, 22.°, n.os 1 e 2, dessa diretiva.
16      V. considerandos 16 e 41 da Diretiva 97/67. V., também, Acórdão de 27 de março de 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
17      Em especial, a prática decisória da Comissão visa assegurar que a compensação para os prestadores de serviço universal proveniente dos fundos públicos não exceda o custo líquido efetivamente incorrido. V., por exemplo, Decisões da Comissão de 24.11.2016 e 01.08.2014, Hellenic Post (ELTA)(SA. 35608), e de 04.12.2015, Poste Italiane(SA.43243).
18      V., por exemplo, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Polkomtel (C‑277/16, EU:C:2017:989, n.° 59 e jurisprudência referida).
19      V. artigo 14.°, n.° 3, da Diretiva 97/67.
20      V. artigo 14.°, n.° 3, alínea a), da Diretiva 97/67.
21      V. artigo 14.°, n.° 3, alínea b), i) a iii), da Diretiva 97/67.
22      V. artigo 14.°, n.° 3, alínea b), iv), da Diretiva 97/67.
23      V. anexo I, parte B, terceiro parágrafo, da Diretiva 97/67.
24      V. considerando 41, primeiro parágrafo, da Diretiva 2008/6.
25      V. considerando 41, terceiro parágrafo, da Diretiva 2008/6.
26      V. considerando 41, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/6.
27      V. considerando 47 da Diretiva 2008/6.
28      V. considerando 10 da Diretiva 97/67, bem como o Acórdão de 13 de outubro de 2011, Express Line (C‑148/10, EU:C:2011:654, n.° 36 e jurisprudência referida).
29      V. Relatório NERA, pp. 63‑67.
30      V. Relatório NERA, pp. 96 e 97.
31      V. artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva 97/67, bem como considerando 51 da Diretiva 2008/6, que dispõe que «[...] Os pedidos de informação deverão ser proporcionados e não implicar encargos excessivos para as empresas».
32      V. considerando 28 da Diretiva 2008/6.
33      V. considerando 41 da Diretiva 2008/6.
34      V. considerando 41 da Diretiva 2008/6, segundo e terceiro parágrafos.
35      V. artigo 14.°, n.° 8, da Diretiva 97/67.
36      V., também, artigo 22.°‑A, n.° 2, da Diretiva 97/67.
37      V. artigo 15.° da Diretiva 97/67.
38      V., artigo 12.°, primeiro, segundo e terceiro travessões, da Diretiva 97/67.
39      V., artigo 12.°, primeiro travessão, da Diretiva 97/67.
40      V., artigo 12.°, segundo travessão, bem como considerando 38, da Diretiva 97/67.
41      V. artigo 12.°, primeiro e terceiro travessões, da Diretiva 97/67.
42      V. artigo 7.° da Diretiva 97/67, em conjugação com o considerando 26 da Diretiva 2008/6.
43      V. anexo I, parte B, terceiro parágrafo, da Diretiva 97/67.
44      V. artigo 12.°, segundo travessão, da Diretiva 97/67.
45      V. considerando 26 da Diretiva 97/67.
46      V. artigo 12.° da Diretiva 97/67, bem como o Relatório NERA, p. vii.
47      V. artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 97/67, e o artigo 14.° TFUE, que tem a seguinte redação: «Sem prejuízo do disposto no artigo 4.° do Tratado da União Europeia e nos artigos 93.°, 106.° e 107.° do presente Tratado, e atendendo à posição que os serviços de interesse económico geral ocupam no conjunto dos valores comuns da União e ao papel que desempenham na promoção da coesão social e territorial, a União e os seus Estados‑Membros, dentro do limite das respetivas competências e no âmbito de aplicação dos Tratados, zelarão por que esses serviços funcionem com base em princípios e em condições, nomeadamente económicas e financeiras, que lhes permitam cumprir as suas missões. O Parlamento Europeu e o Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com o processo legislativo ordinário, estabelecem esses princípios e definem essas condições, sem prejuízo da competência dos Estados‑Membros para, na observância dos Tratados, prestar, mandar executar e financiar esses serviços.» (o sublinhado é meu).
48      V. n.° 71, supra.
49      V. n.° 18 das observações escritas do Governo espanhol.
50      V. artigo 13.° da Diretiva 97/67.
51      V. Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o documento «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Diretiva “Serviços Postais” (Diretiva 97/67/CE, conforme alterada pela Diretiva 2002/39/CE e pela Diretiva 2008/6/CE) {SWD(2015) 207 final}», pp. 34 e 35 e Gerardin, D. e Humpe, C., op. cit., pp. 107‑111.
52      V. considerando 41 da Diretiva 2008/6. Em sentido contrário, o anteriormente em vigor considerando 28 da Diretiva 97/67.
53      V. considerando 26 da Diretiva 2008/6.
54      V. considerando 12 da Diretiva 2008/6.
55      Acórdão de 27 de março de 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172).
56      V. Acórdão de 27 de março de 2012, Post Danmark (C‑209/10, EU:C:2012:172, n.os 38 e 39).
57      V. n.os 55 a 58, supra.
58      V. considerando 40 da Diretiva 2008/6.
59      V. considerandos 16 e 41 da Diretiva 97/67, bem como o n.° 43, supra.
60      V. considerando 39 da Diretiva 2008/6.
61      V. artigo 12.°, terceiro travessão, da Diretiva 97/67.
62      V. anexo I, parte B, terceiro parágrafo, da Diretiva 97/67, em conjugação com o considerando 29 da Diretiva 2008/6.
63      V. n.° 73, supra.
64      V. artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Diretiva 97/67.
65      V. Acórdãos de 6 de outubro de 2015, T‑Mobile Czech Republic e Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657), e de 29 de março de 2012, Telefónica e Telefónica de España/Comissão (T‑336/07, EU:T:2012:172).
66      V. Acórdão de 6 de outubro de 2015, T‑Mobile Czech Republic e Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657, n.° 42), referindo‑se à Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais da União Europeia à compensação concedida pela prestação de serviços de interesse económico geral (JO 2012, C 8, p. 4) (a seguir «Comunicação da Comissão») e Decisão 2012/21/UE da Comissão, de 20 de dezembro de 2011, relativa à aplicação do artigo 106.°, n.° 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral (JO 2012, L 7, p. 3).
67      V. n.° 61 da Comunicação da Comissão.
68      V. n.° 34 da Comunicação da Comissão «Enquadramento da União Europeia aplicável aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público (2011)» (JO 2012, C 8, p. 15).
69      V. n.° 43, supra.
70      V. n.° 92, supra.
71      V. artigo 22.°, n.° 3, da Diretiva 97/67.