62022CC0029
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 23 november 2023 (
1
)
Gevoegde zaken C‑29/22 P en C‑44/22 P
KS,
KD
tegen
Raad van de Europese Unie (C‑29/22 P),
Europese Commissie (C‑29/22 P),
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) (C‑29/22 P)
en
Europese Commissie
tegen
KS,
KD,
Raad van de Europese Unie (C‑44/22 P),
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) (C‑44/22 P)
„Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Gemeenschappelijk optreden 2008/124/GBVB – Rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo (Eulex Kosovo) – Niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Europese Unie – Misdrijven gepleegd in Kosovo in 1999 – Schade die particulieren zouden hebben geleden in verband met het ontoereikende onderzoek naar de verdwijning en het doden van hun familieleden – Gestelde schending van grondrechten – Bevoegdheid van de Unierechter – Artikelen 2, 6, 19 en 24 VEU – Artikelen 268, 275 en 340 VWEU”
I. Inleiding
1.
KS en KD hebben in 1999 hun familieleden verloren in de nasleep van het conflict in Kosovo. Deze moorden en verdwijningen zijn nooit opgehelderd. In 2008 heeft de Unie een civiele missie ingesteld, de rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo (hierna: „Eulex Kosovo”) (
2
), die onder meer tot taak had dergelijke misdrijven te onderzoeken. KS en KD hebben tegen de Unie een vordering tot schadevergoeding ingesteld wegens schending van hun grondrechten omdat deze misdrijven niet naar behoren zouden zijn onderzocht.
2.
Kunnen de rechterlijke instanties van de Unie kennisnemen van hun vorderingen? Het Gerecht heeft deze vraag ontkennend beantwoord, vandaar deze hogere voorzieningen.
3.
Het Hof van Justitie behandelt deze hogere voorzieningen tegelijk met een andere zaak, te weten de zaak Neves 77 Solutions (C‑351/22), waarin ik vandaag ook conclusie neem. In die zaak komt eveneens de vraag aan de orde naar de omvang van de in artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU neergelegde beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (hierna: „GBVB”), zij het in een andere context.
4.
De bredere context van beide reeksen zaken wordt gevormd door de lopende onderhandelingen over de toetreding van de Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hierna: „EVRM”). Alle andere onderhandelingshoofdstukken, die zijn geopend naar aanleiding van advies 2/13 (
3
), lijken te zijn afgesloten, met uitzondering van één overblijvende kwestie, namelijk de omvang van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB.
II. Voorgeschiedenis
5.
De onderhavige zaak betreft de hogere voorzieningen die twee particulieren, KS en KD, en de Europese Commissie hebben ingesteld tegen de beschikking van het Gerecht (hierna: „bestreden beschikking”). (
4
) Bij die beschikking heeft het Gerecht het beroep van KS en KD tegen de Europese Unie, ingesteld krachtens artikel 268 VWEU en artikel 340, tweede alinea, VWEU, verworpen. KS en KD hebben schadevergoeding gevorderd wegens vermeende schendingen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en het EVRM bij de uitvoering van het gemeenschappelijk optreden van de Raad waarbij Eulex Kosovo is ingesteld. Het Gerecht heeft zich onbevoegd verklaard om van het beroep kennis te nemen. In de onderhavige hogere voorzieningen wordt hiertegen opgekomen.
A.
Gebeurtenissen die hebben geleid tot de procedure bij het Gerecht
1. Instelling en taken van Eulex Kosovo
6.
Deze zaak gaat terug tot het conflict in Kosovo in de jaren 1998 en 1999, waarbij Kosovaarse Albanezen en etnische Serviërs betrokken waren, de laatsten gesteund door het leger van de (toenmalige) Federale Republiek Joegoslavië. Tussen 28 maart en 8 juni 1999 greep de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (hierna: „NAVO”) in door luchtaanvallen uit te voeren, waarna het Joegoslavische leger zich uit Kosovo terugtrok. Onmiddellijk daarna, op 10 juni 1999, nam de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties resolutie 1244 aan, die voorzag in de aanwezigheid van internationale troepen in Kosovo, die daar nu nog steeds zijn. Bij deze resolutie is toestemming gegeven voor de instelling in Kosovo van een internationale veiligheidsmacht onder leiding van de NAVO, de Kosovo Force of KFOR, en van een internationale civiele aanwezigheid, de zogenoemde missie van de Verenigde Naties voor interim-bestuur in Kosovo (hierna: „UNMIK”).
7.
UNMIK kreeg het gezag, vergelijkbaar met dat van een staat, over het grondgebied en de bevolking van Kosovo, met inbegrip van wetgevende en uitvoerende bevoegdheden en de rechterlijke macht. Na de onafhankelijkheidsverklaring door de Kosovaarse autoriteiten en de inwerkingtreding van een nieuwe grondwet op 15 juni 2008 zijn de taken van UNMIK echter gewijzigd en nu is de aandacht vooral gericht op de bevordering van de veiligheid, de stabiliteit en de eerbiediging van de mensenrechten in Kosovo. (
5
)
8.
In 2008 heeft de Unie Eulex Kosovo ingesteld. Nadat het operationele plan (hierna: „OPLAN”) was goedgekeurd, zijn de uitvoerende verantwoordelijkheden van UNMIK overgedragen aan Eulex Kosovo.
9.
Eulex Kosovo is een civiele missie in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (hierna: „GVDB”) die bij gemeenschappelijk optreden 2008/124 is ingesteld. (
6
) Het GVDB is een integrerend deel van het GBVB (
7
), uit hoofde waarvan de Unie een operationele capaciteit heeft voor civiele en militaire missies en operaties buiten de Europese Unie voor handhaving van de vrede, conflictpreventie en versterking van de internationale veiligheid. (
8
)
10.
Eulex Kosovo was oorspronkelijk bedoeld voor een periode van 2,5 jaar (
9
), maar is nu al meer dan 15 jaar actief. Het huidige mandaat loopt tot 14 juni 2025. (
10
) In 2018 besloot de Unie echter de missie en taken van Eulex Kosovo geleidelijk af te bouwen. (
11
)
11.
Voor de uitvoering van zijn missie kreeg Eulex Kosovo de opdracht een aantal taken uit te voeren, waaronder met name „ervoor zorgen dat gevallen van oorlogsmisdaden, terrorisme, georganiseerde criminaliteit, corruptie, interetnische criminaliteit, financiële/economische criminaliteit en andere ernstige criminaliteit [...] terdege worden onderzocht, vervolgd, berecht en bestraft”. (
12
)
12.
Een jaar nadat Eulex Kosovo operationeel was geworden, heeft de Raad het Human Rights Review Panel (hierna: „HRRP”) (
13
) ingesteld om klachten over vermeende mensenrechtenschendingen door Eulex Kosovo bij de uitoefening van zijn uitvoerend mandaat te onderzoeken. (
14
)
13.
Het HRRP is bevoegd om klachten te onderzoeken over vermeende mensenrechtenschendingen door Eulex Kosovo sinds 9 december 2008. Het is bevoegd om klachten te beoordelen op grond van een aantal internationale mensenrechteninstrumenten, maar in de praktijk zijn de klachten voornamelijk gebaseerd op het EVRM. (
15
)
14.
Het HRRP heeft slechts een adviserende functie; zijn bevindingen en aanbevelingen zijn niet‑bindend, maar het kan wel corrigerende maatregelen voorstellen die door het hoofd van de missie moeten worden genomen. Er wordt echter uitdrukkelijk bepaald dat het HRRP geen financiële compensatie kan aanbevelen. (
16
)
2. Eerdere vorderingen van KS en KD
15.
KS en KD zijn naaste familieleden van personen die in Kosovo zijn verdwenen of gedood, na de instelling van UNMIK, in juni 1999. De verzoeken die KS en KD in de loop der jaren tot de relevante autoriteiten hebben gericht om deze misdrijven te onderzoeken, hebben weinig of geen resultaat opgeleverd.
16.
KS en KD hebben daarom eerst klachten ingediend bij het Human Rights Advisory Panel (hierna: „HRAP”), een orgaan dat is opgericht om vermeende schendingen van de mensenrechten door UNMIK te onderzoeken (
17
) en later, na de instelling van Eulex Kosovo, bij het HRRP.
17.
Met betrekking tot KS heeft het HRRP vastgesteld dat Eulex Kosovo haar rechten uit hoofde van de procedurele aspecten van de artikelen 2 en 3 EVRM heeft geschonden door geen doeltreffend onderzoek uit te voeren. Het heeft ook schending vastgesteld van haar recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven overeenkomstig artikel 8 EVRM en van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel overeenkomstig 13 EVRM. Het HRRP heeft het hoofd van de missie een aantal aanbevelingen gedaan. (
18
)
18.
Met betrekking tot KD heeft het HRRP vastgesteld dat de onderzoeksinspanningen van Eulex Kosovo ontoereikend waren en hebben geresulteerd in schending van haar door de artikelen 2 en 3 EVRM en door artikel 13 EVRM juncto artikel 2 EVRM gewaarborgde rechten. Net als bij KS heeft het HRRP het hoofd van de missie een aantal aanbevelingen gedaan. (
19
)
19.
In de follow-up van de uitvoering van zijn aanbevelingen (
20
) heeft het HRRP in wezen verklaard dat het hoofd van de missie zijn aanbevelingen slechts gedeeltelijk had uitgevoerd en had besloten de behandeling van de zaken af te sluiten.
20.
Op 19 juli 2017 heeft KS bij het Gerecht beroep ingesteld tegen de Raad, de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden (hierna: „EDEO”), strekkende tot „nietigverklaring of wijziging” van gemeenschappelijk optreden 2008/124 en de latere handelingen tot wijziging daarvan, wegens schending van artikel 47 van het Handvest en artikel 13 EVRM, en wegens „niet‑contractuele aansprakelijkheid” op grond van schending van de artikelen 2, 3, 6, 13 en 14 EVRM. (
21
)
21.
Bij beschikking van 14 december 2017 (
22
) heeft het Gerecht het beroep verworpen, met name op grond dat het kennelijk onbevoegd was om de instellingen van de Unie bevelen te geven en dat artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU eraan in de weg stonden dat het zich bevoegd verklaarde voor de nietigverklaring van GBVB‑handelingen. Het Gerecht heeft dit beroep niet als een vordering tot schadevergoeding behandeld.
22.
Het jaar daarop, op 14 juni 2018, hebben KS en KD, samen met zes andere personen, een vordering ingesteld bij de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (United Kingdom) (optredend als rechter in eerste Engeland en Wales, Verenigd Koninkrijk). Zij hebben schadevergoeding geëist van de Unie, de Raad en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, samen met Eulex Kosovo, voor vermeende schendingen van hun mensenrechten neergelegd in het Handvest en het EVRM.
23.
Bij arrest van 13 februari 2019 (
23
) heeft de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division, zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van de vordering. Volgens deze rechter was het Hof van Justitie bij uitsluiting bevoegd om van deze vordering kennis te nemen en de gevorderde schadevergoeding toe te kennen.
B.
Ruimere context: toetreding van de Unie tot het EVRM
24.
Zoals vermeld in de inleiding is het vraagstuk van de omvang van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB op grond van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU ingebed in de ruimere context van de hernieuwde onderhandelingen over de toetreding van de Unie tot het EVRM.
25.
In advies 2/13 is het Hof tot de slotsom gekomen dat het ontwerptoetredingsakkoord, zoals destijds voorgesteld, op meerdere punten niet strookte met de kenmerken van de rechtsorde van de Unie zoals neergelegd in de Verdragen. Het liet echter in het midden of dat ontwerptoetredingsakkoord verenigbaar was met de relevante Verdragsbepalingen inzake het GBVB. Het Hof was van oordeel dat het nog niet de gelegenheid had gehad om nader aan te geven hoe ver de uit artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU voortvloeiende beperkingen van zijn bevoegdheid reiken. (
24
)
26.
Om de in dat advies geuite bedenkingen weg te nemen, is een ad-hoconderhandelingsgroep, de zogenoemde „46 + 1”-groep, opgericht. (
25
) In maart 2023 bereikte de „46 + 1”-groep een unaniem voorlopig akkoord over bijna alle punten die in advies 2/13 aan de orde waren gesteld. (
26
) Het enige onopgeloste punt bleef de zogenoemde mand 4 ter zake van de omvang van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB. Overeengekomen is dat de Unie die kwestie intern zou oplossen en haar onderhandelingspartners van de oplossing op de hoogte zou brengen. (
27
)
C.
Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
27.
Nadat hun vorderingen door de rechter in het Verenigd Koninkrijk waren afgewezen, hebben KS en KD zich opnieuw tot de rechterlijke instanties van de Unie gewend. Op 29 december 2020 hebben zij bij het Gerecht beroep ingesteld tot vergoeding van de schade die zij zouden hebben geleden als gevolg van de schending van hun grondrechten door de Raad, de Commissie en EDEO, hoofdelijk of gezamenlijk.
28.
KS en KD hebben de volgende zes schendingen aangevoerd:
–
schending van de artikelen 2 en 3 EVRM en de overeenkomstige artikelen 2 en 4 van het Handvest door Eulex Kosovo;
–
schending van artikel 6, lid 1, en artikel 13 EVRM en artikel 47 van het Handvest wegens het niet voorzien in bepalingen inzake rechtsbijstand;
–
het niet nemen van corrigerende maatregelen toen de bevindingen van het HRRP op 29 april 2016 door het hoofd van de missie van Eulex Kosovo onder de aandacht van de Unie werden gebracht;
–
misbruik of oneigenlijk gebruik van uitvoerende macht door de Raad en EDEO op 12 oktober 2017, door te stellen dat Eulex Kosovo alles heeft gedaan wat in zijn macht lag om de ontvoering van en de waarschijnlijke moord op de echtgenoot van KS en de moord op de echtgenoot en de zoon van KD te onderzoeken, en dat het HRRP niet was bedoeld als rechterlijke instantie;
–
misbruik van uitvoerende macht, of nalaten om deze macht naar behoren aan te wenden, voor zover bij besluit 2018/856 het uitvoerend mandaat van Eulex Kosovo is weggenomen, terwijl de schendingen bleven voortbestaan;
–
misbruik of oneigenlijk gebruik van uitvoerende macht door in de zaak van KS, een prima facie geval van een oorlogsmisdrijf, geen juridisch deugdelijke toetsing door Eulex Kosovo en/of de Special Prosecutors Office voor onderzoek en vervolging voor het Kosovotribunaal te waarborgen.
29.
Op 25 maart 2021 hebben KS en KD een verzoek ingediend om Eulex Kosovo als verweerder aan de zaak toe te voegen, dat bij beslissing van de kamerpresident van 31 maart 2021 is afgewezen.
30.
Op 5 juni 2021 hebben KS en KD een verzoek om maatregelen van instructie ingediend met het oog op de overlegging van het OPLAN, dat een vertrouwelijk document is en waarnaar door EDEO in zijn middel is verwezen.
31.
Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht zich kennelijk onbevoegd verklaard om van de zaak kennis te nemen.
32.
Ten eerste heeft het Gerecht vastgesteld dat de zaak voortvloeit uit handelingen of gedragingen die binnen de werkingssfeer vallen van politieke of strategische kwesties in verband met de vaststelling van de activiteiten, prioriteiten en middelen van Eulex Kosovo en het besluit om in het kader van die missie het HRRP op te richten. Overeenkomstig gemeenschappelijk optreden 2008/124 vielen de instelling en de activiteiten van deze missie onder de GBVB‑bepalingen van de Verdragen (punt 28 van de bestreden beschikking).
33.
Ten tweede heeft het Gerecht erop gewezen dat de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB wordt begrensd door artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 275, eerste alinea, VWEU. Het Gerecht was van oordeel dat de rechterlijke instanties van de Unie in de regel niet bevoegd zijn ten aanzien van de Verdragsbepalingen betreffende het GBVB en de op grond van die bepalingen vastgestelde handelingen. De Verdragen voorzien weliswaar uitdrukkelijk in twee uitzonderingen op dit beginsel, maar geen van beide uitzonderingen – het toezicht op de naleving van artikel 40 VWEU en het toezicht op de wettigheid van besluiten houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen – was in casu van toepassing (punten 29‑33 van de bestreden beschikking).
34.
Ten derde heeft het Gerecht deze zaak onderscheiden van andere zaken op het gebied van het GBVB waarin wel sprake was van bevoegdheid van het Hof, namelijk de arresten Elitaliana (
28
), H (
29
) en Bank Refah (
30
) (punten 34‑39 van de bestreden beschikking).
35.
Ten vierde heeft het Gerecht op basis van het arrest Carvalho (
31
) de mogelijkheid ontkend om enkel met een beroep op het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming voorbij te gaan aan de uitdrukkelijk in de Verdragen gestelde voorwaarden (punten 40 en 41 van de bestreden beschikking).
36.
Het Gerecht heeft geoordeeld dat de vordering moest worden afgewezen op grond van onbevoegdheid, zonder de door de Raad, de Commissie en EDEO aangevoerde excepties van niet‑ontvankelijkheid te onderzoeken en zonder uitspraak te doen op het verzoek om maatregelen van instructie van KS en KD tot overlegging van het OPLAN (punt 42 van de bestreden beschikking).
D.
Procedure bij het Hof
37.
Met hun hogere voorziening, ingesteld op 12 januari 2022 in zaak C‑29/22 P, en hun memorie van antwoord, ingediend op 2 maart 2022 in zaak C‑44/22 P, verzoeken KS en KD het Hof de hogere voorziening toe te wijzen, de bestreden beschikking te vernietigen en de vordering in de procedure bij het Gerecht toe te wijzen, dan wel, subsidiair, de hogere voorziening toe te wijzen en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor afdoening. KS en KD verzoeken het Hof tevens om de Raad, de Commissie en EDEO in de kosten te verwijzen.
38.
Met haar hogere voorziening, ingesteld op 19 januari 2022 in zaak C‑44/22 P, en haar memorie van antwoord, ingediend op 1 april 2022 in zaak C‑29/22 P, verzoekt de Commissie het Hof de bestreden beschikking te vernietigen; vast te stellen dat de rechterlijke instanties van de Unie bij uitsluiting bevoegd zijn om kennis te nemen van de zaak, en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een beslissing over de ontvankelijkheid en een uitspraak ten gronde. De Commissie verzoekt het Hof tevens om de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
39.
Bij besluit van de president van het Hof van Justitie van 21 maart 2022 zijn de zaken C‑29/22 P en C‑44/22 P gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
40.
In zijn op 4 april 2022 ingediende memorie van antwoord verzoekt de Raad het Hof de hogere voorzieningen af te wijzen en KS en KD te verwijzen in de kosten.
41.
In zijn op 1 april 2022 ingediende memorie van antwoord verzoekt EDEO het Hof, mocht het van oordeel zijn dat het bevoegd is en over voldoende elementen beschikt om in hogere voorziening te beslissen, de hogere voorziening niet‑ontvankelijk te verklaren voor zover het EDEO betreft en KS en KD te verwijzen in de kosten.
42.
Bij beschikkingen van 16 mei 2022 en 12 mei 2023 heeft de president van het Hof de Franse Republiek en de Tsjechische Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.
43.
Bij beschikkingen van 27 april 2023 en 12 mei 2023 heeft de president van het Hof het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, Roemenië, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
44.
Ter terechtzitting van 27 juni 2023 hebben KS en KD, de Raad, de Commissie, EDEO en die lidstaten pleidooi gehouden.
III. Analyse
45.
Artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU beperken de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB. In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht uit te leggen of die beperking geldt voor een vordering tot schadevergoeding wegens schendingen van grondrechten bij de uitvoering van de missie Eulex Kosovo.
46.
Het Gerecht heeft geoordeeld dat dit het geval is en heeft zich daarom onbevoegd verklaard. KS en KD en de Commissie (tezamen „rekwirantes”) komen hiertegen op.
47.
KS en KD voeren één middel aan, dat uit vier onderdelen bestaat. Het eerste onderdeel is gebaseerd op een onjuiste uitlegging van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU. Het tweede onderdeel is gebaseerd op een onjuiste toepassing van het arrest Bank Refah. Het derde onderdeel is gebaseerd op een onjuiste toepassing van het arrest Carvalho. Het vierde onderdeel is gebaseerd op het verzuim om de gestelde schendingen van de grondrechten te behandelen en op de onjuiste kwalificatie van de vordering als strekkende tot betwisting van beleidskeuzes op het gebied van het GBVB.
48.
De Commissie, ondersteund door de Belgische, de Luxemburgse, de Nederlandse, de Oostenrijkse, de Roemeense, de Finse en de Zweedse regering, voert vier middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan onjuiste uitlegging van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU. Het tweede middel is ontleend aan verzuim de vordering te kwalificeren als een vordering gebaseerd op vermeende schendingen van grondrechten. Het derde middel is ontleend aan onjuiste toepassing van het arrest Bank Refah. Het vierde middel is ontleend aan verzuim om de exclusieve bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie vast te stellen en een doeltreffende voorziening in rechte voor rekwirantes te waarborgen.
49.
Het Hof heeft reeds in het arrest Bank Refah geoordeeld dat het bevoegd is om kennis te nemen van schadevorderingen in verband met beperkende maatregelen. Buiten de context van beperkende maatregelen is dit echter een nieuwe vraag voor het Hof.
50.
Om te beginnen mag er geen misverstand over bestaan dat het in deze zaak niet om materiële vragen gaat. Het Hof wordt derhalve niet verzocht om te beslissen of de bij het Gerecht aangevoerde nalatigheden een schending van grondrechten vormen, en zo ja, wie in de Unie daarvoor aansprakelijk moet worden gehouden en of aan de voorwaarden voor toekenning van schadevergoeding is voldaan. (
32
) Mocht het Hof de hogere voorziening toewijzen, dan moeten deze kwesties alsnog door het Gerecht worden behandeld. De onderhavige hogere voorziening werpt enkel de vraag op of de rechterlijke instanties van de Unie überhaupt kennis kunnen nemen van de door KS en KD ingestelde schadevorderingen.
51.
In de rechtsleer lijken sommigen het er niet mee eens te zijn dat de rechterlijke instanties van de Unie bevoegd zijn op het gebied van het GBVB, zelfs als schadevorderingen gebaseerd zijn op vermeende schendingen van grondrechten. (
33
) Anderen nemen een tegenovergesteld standpunt in. (
34
)
52.
De rechtspraak van het Hof die na advies 2/13 is gewezen, biedt reeds vele aanknopingspunten voor de beantwoording van de in de onderhavige hogere voorzieningen gerezen vraag. Het is derhalve passend die rechtspraak opnieuw te bekijken en de daarin reeds geformuleerde beginselen vast te stellen.
A.
Beperking van de rechterlijke bevoegdheid op het gebied van het GBVB is een uitzondering en moet restrictief worden uitgelegd
53.
De rechtspraak betreffende de uitlegging van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU berust op het uitgangspunt dat de beperking van de algemene bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op grond van artikel 19, lid 1, VEU een uitzondering is en als zodanig restrictief moet worden uitgelegd. (
35
)
54.
In het arrest Mauritius (
36
) heeft het Hof verklaard dat de „artikelen 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, [VEU] en 275, eerste alinea, [VWEU] een afwijking [vormen] van de regel van de algemene bevoegdheid die bij artikel 19 VEU aan het Hof is verleend om de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen te verzekeren, en [...] zij bijgevolg restrictief [moeten] worden uitgelegd”. In daaropvolgende zaken is een vergelijkbare formulering gebruikt. (
37
)
55.
Deze restrictieve uitlegging is tot dusver in drie groepen gevallen toegepast. Ze hebben betrekking op drie soorten maatregelen die de Unie kan vaststellen op grond van de GBVB‑rechtsgrondslagen: (i) beperkende maatregelen; (ii) EU-missies, en (iii) internationale overeenkomsten.
1. Zaken betreffende beperkende maatregelen
56.
De eerste groep zaken heeft betrekking op beperkende maatregelen die op grond van artikel 29 VEU zijn vastgesteld. Artikel 275, tweede alinea, VWEU bepaalt uitdrukkelijk dat de rechterlijke instanties van de Unie bevoegd zijn om de wettigheid na te gaan van beperkende maatregelen die in het kader van het GBVB zijn vastgesteld, wanneer deze maatregelen door natuurlijke personen of rechtspersonen worden aangevochten door middel van een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU.
57.
Ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijke verwijzing in de bewoordingen van artikel 275, tweede alinea, VWEU, heeft het Hof geoordeeld dat het de wettigheid van beperkende maatregelen ook in andere soorten procedures kan toetsen.
58.
In het arrest Rosneft (
38
) heeft het Hof verklaard dat het de wettigheid van beperkende maatregelen in prejudiciële procedures kan beoordelen.
59.
Het Hof heeft artikel 275, tweede alinea, VWEU aldus uitgelegd dat het niet verwijst naar het soort procedure waarin de wettigheid kan worden getoetst (met andere woorden, alleen beroepen tot nietigverklaring), maar veeleer naar het soort besluit dat kan worden getoetst (met andere woorden, beperkende maatregelen). (
39
) Het heeft eraan herinnerd dat de artikelen 263 en 267 VWEU samen deel uitmaken van een compleet systeem van toezicht op de wettigheid van maatregelen van de Unie, wat betekent dat het Hof de wettigheid van een beperkende maatregel ook indirect kan toetsen, wanneer een dergelijke kwestie zich voordoet in de bij de nationale rechter aanhangige zaak (
40
), ook al wordt het niet uitdrukkelijk vermeld in artikel 275 VWEU. Het Hof heeft ook verwezen naar het arrest Foto-Frost (
41
), dat impliceert dat de nationale rechter verplicht is om zich wat betreft de vaststelling van de ongeldigheid van de beperkende maatregelen tot het Hof te wenden en deze vaststelling aan het Hof over te laten.
60.
In het arrest Bank Refah (
42
) heeft het Hof zijn bevoegdheid bevestigd om kennis te nemen van een tegen de Unie ingestelde vordering tot schadevergoeding wegens schade die natuurlijke personen of rechtspersonen zouden hebben geleden als gevolg van beperkende maatregelen. Het Hof heeft uitgelegd dat het beroep tot schadevergoeding een zelfstandige rechtsweg is die binnen het Unierechtelijk stelsel van beroepsmogelijkheden een bijzondere functie heeft.
61.
Het Hof heeft erkend dat in artikel 275, tweede alinea, VWEU niet uitdrukkelijk melding wordt gemaakt van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie om uitspraak te doen over vorderingen tot schadevergoeding. Volgens het Hof zou het feit dat een dergelijke uitdrukkelijke vermelding ontbreekt evenwel niet in de weg staan aan zijn bevoegdheid, aangezien de beperkingen van die bevoegdheid op het gebied van het GBVB restrictief moeten worden uitgelegd. (
43
)
62.
Hoewel alleen beroepen tot nietigverklaring uitdrukkelijk worden vermeld in de tweede alinea van artikel 275 VWEU, lijkt uit deze zaken te volgen dat natuurlijke personen of rechtspersonen beperkende maatregelen kunnen aanvechten in alle andere soorten beroepen die bij de rechterlijke instanties van de Unie openstaan om de wettigheid ervan te beoordelen.
2. Zaken betreffende EU-missies
63.
De tweede groep zaken waarin het Hof de beperking van zijn bevoegdheid restrictief heeft uitgelegd, heeft betrekking op EU-missies. In die zaken heeft het Hof zijn bevoegdheid gebaseerd op de vaststelling dat de maatregel die het onderzocht of uitlegde geen betrekking had op GBVB‑aangelegenheden, ook al was deze op dat gebied gesitueerd en gebaseerd op een GBVB‑handeling.
64.
In het arrest Elitaliana (
44
) heeft het Hof geoordeeld dat de bestreden handelingen verband hielden met de gunning van een overheidsopdracht voor helikopterdiensten aan een concurrerende inschrijver en aanleiding gaven tot uitgaven ten laste van de Uniebegroting, waarop het Financieel Reglement van de Unie van toepassing is. Deze handelingen, waarvan de wettigheid is betwist in beroepen tot nietigverklaring en tot schadevergoeding, waren door Eulex Kosovo vastgesteld op basis van gemeenschappelijk optreden 2008/124. Niettemin was het Hof van oordeel dat het uitsluiten van zijn bevoegdheid in die situatie, louter omdat de betrokken handelingen in het kader van het GBVB waren vastgesteld, een te restrictieve uitlegging zou inhouden van de beperking van zijn bevoegdheid op het gebied van dat Uniebeleid. Het Hof heeft derhalve geoordeeld dat artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU zijn bevoegdheid om de bepalingen van het Financieel Reglement van de Unie uit te leggen en toe te passen niet uitsloten, ook al waren de besluiten inzake overheidsopdrachten op het gebied van het GBVB vastgesteld.
65.
In het arrest H (
45
) heeft het Hof de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie bevestigd om kennis te nemen van beroepen tot nietigverklaring en tot schadevergoeding die waren ingesteld door een personeelslid van een civiele missie van de Unie in verband met besluiten van het hoofd van die missie om haar over te plaatsen naar een regionaal bureau. Evenals in het arrest Elitaliana heeft het Hof geoordeeld dat de betrokken handelingen van de Unie weliswaar in de context van het GBVB waren vastgesteld en verband hielden met een operationeel optreden in het kader van het GBVB, maar geen handelingen in de zin van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU vormden. De betrokken handelingen betroffen hoofdzakelijk aangelegenheden van personeelsbeheer. Bijgevolg was de bevoegdheid van het Hof om deze te toetsen niet uitgesloten.
66.
Uit deze arresten lijkt te volgen dat handelingen, ook al zijn zij vastgesteld op het gebied van het GBVB en op een GBVB‑rechtsgrondslag, niet ontsnappen aan de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie wanneer hun wettigheid wordt getoetst in het licht van bepalingen van het VWEU of afgeleid recht dat op grond van die bepalingen is vastgesteld.
3. Zaken betreffende internationale overeenkomsten
67.
De laatste groep zaken betreft het derde type maatregel dat op het gebied van het GBVB kan worden vastgesteld, namelijk internationale overeenkomsten. In de zaak Mauritius (
46
) heeft het Europees Parlement nietigverklaring gevorderd van een op de grondslag van artikel 37 VEU vastgesteld GBVB‑besluit waarbij de Unie een overeenkomst met Mauritius had gesloten. (
47
) Hoewel de zaak betrekking had op de herziening van een GBVB‑maatregel, heeft het Parlement deze betwist op basis van fouten met betrekking tot de voor de vaststelling ervan gevolgde procedure, te weten artikel 218 VWEU, dat de procedure regelt voor het sluiten van internationale overeenkomsten op het gebied van het GBVB en van ander Uniebeleid. Het Hof heeft geoordeeld dat de bevoegdheidsbeperking van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU niet zo ver kan gaan dat het Hof artikel 218 VWEU niet kan uitleggen en toepassen, zelfs indien dat ertoe dient de wettigheid van een GBVB‑maatregel te beoordelen.
68.
De belangrijkste vraag in die zaak was of de GBVB‑rechtsgrondslag de enige materiële rechtsgrondslag was waarop de overeenkomst met Mauritius had moeten worden gebaseerd. Het Hof heeft die zaak echter niet beslist op basis van artikel 275, tweede alinea, VWEU, dat uitdrukkelijk voorziet in de bevoegdheid van het Hof om toe te zien op de naleving van artikel 40 VEU, maar ervoor gekozen om de bevoegdheidskwestie te benaderen door de omvang van de bevoegdheidsbeperking zelf af te bakenen (
48
), en heeft zijn beslissing gebaseerd op een soortgelijke logica als is toegepast in de arresten Elitaliana en H, namelijk dat toetsing van een GBVB‑maatregel mogelijk is in het licht van het VWEU of afgeleid recht.
69.
Gelet op deze rechtspraak ben ik van mening dat de argumenten van rekwirantes (
49
) dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting omdat het de bevoegdheidsbeperking van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU als regel in plaats van als uitzondering heeft behandeld, moeten worden aanvaard.
B.
Ruimere context van de Verdragen
70.
De opvatting van het Hof dat de beperking van zijn bevoegdheid op het gebied van het GBVB een uitzondering en geen regel is, met als gevolg dat een dergelijke beperking restrictief moet worden uitgelegd, vindt haar grondslag in de constitutionele beginselen van de Unie.
71.
Om de restrictieve lezing van de bevoegdheidsbeperking in de voornoemde zaken te verklaren, heeft het Hof zich beroepen op de fundamentele waarden van de rechtsorde van de Unie, dat wil zeggen in wezen het beginsel van de rechtsstaat, het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming en de bescherming van de mensenrechten. Krachtens de artikelen 21 en 23 VEU zijn deze beginselen ook van toepassing op het GBVB. (
50
)
1. GBVB in de structuur van de Verdragen
72.
In het Verdrag van Lissabon is de pijlerstructuur losgelaten en is het GBVB opgenomen in het constitutionele stelsel van de Unie. De uitoefening van de GBVB‑bevoegdheid is daarmee onderworpen aan dezelfde grondwettelijke beginselen als de rest van het beleid van de Unie.
73.
Artikel 23 VEU bevestigt dit door te bepalen dat de beginselen en doelstellingen van de Unie, zoals die zijn weergegeven in hoofdstuk 1 van titel V van het VEU, ook van toepassing zijn op het gebied van het GBVB.
74.
In het arrest Bank Refah (
51
) heeft het Hof erop gewezen dat de structuur van de Verdragen is gewijzigd en dat het Verdrag van Lissabon de Unie in artikel 47 VEU één rechtspersoonlijkheid heeft gegeven en een einde heeft gemaakt aan het onderscheid tussen de voormalige Europese Gemeenschap en de Europese Unie. Dit heeft met name geleid tot de integratie van de GBVB‑bepalingen in het algemene kader van het Unierecht, ook al blijft het GBVB onderworpen aan de bijzondere regels en procedures van artikel 24 VEU. (
52
)
75.
Deze ontwikkeling van het GBVB, waaraan in de redenering in de bestreden beschikking is voorbijgegaan, is een belangrijk element waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de omvang van de beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie.
76.
Ik zal nu ingaan op de bredere constitutionele context op grond waarvan het Hof heeft geoordeeld dat de beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB restrictief moet worden uitgelegd. De in die zaken geformuleerde beginselen moeten het Hof tot leidraad dienen bij de beoordeling van zijn bevoegdheid in de onderhavige zaak.
2. Beginsel van de rechtsstaat, fundamentele rechten en de rol van de rechterlijke instanties van de Unie
77.
De opneming van het GBVB in het constitutionele kader van de Unie betekent dat de fundamentele beginselen van de rechtsorde van de Unie ook van toepassing zijn op alle activiteiten van de Unie die in het kader van dat beleid worden ondernomen. Die beginselen, die zijn neergelegd in artikel 2 VEU en waarvan het beginsel van de rechtsstaat, de effectieve rechterlijke bescherming en de bescherming van de mensenrechten voor de onderhavige zaak het meest relevant zijn, maken deel uit van de constitutionele identiteit van de Unie. (
53
)
78.
Het Hof heeft dienaangaande verklaard dat „artikel 2 VEU niet gewoon een politieke koers of intentie verwoordt, maar waarden bevat die [...] tot de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde behoren”. (
54
)
79.
In gevallen waarin het Hof het nodig heeft geacht de bevoegdheidsbeperking op het gebied van het GBVB restrictief uit te leggen, heeft het benadrukt dat de artikelen 21 en 23 VEU, die respectievelijk betrekking hebben op het externe optreden van de Unie in het algemeen en op het GBVB in het bijzonder, de in artikel 2 VEU vervatte waarden toepassen op het GBVB. (
55
)
80.
Het beginsel van de rechtsstaat als een thans in artikel 2 VEU tot uitdrukking gebrachte waarde van de Unie, vereist dat zowel de instellingen van de Unie als de instanties van de lidstaten aan rechterlijk toezicht zijn onderworpen. Dat heeft het Hof al in het arrest Les Verts verklaard. (
56
)
81.
Het beginsel van de rechtsstaat vereist dus dat personen die rechten ontlenen aan het Unierecht, verzekerd zijn van doeltreffende rechtsbescherming tegen de instellingen van de Unie en de instanties van de lidstaten. In het arrest Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
57
) heeft het Hof verklaard dat artikel 19, lid 1, VEU een dergelijke vereiste concretiseert.
82.
Deze bepaling draagt de taak om de op het Unierecht gebaseerde rechten te beschermen op aan de rechterlijke instanties van de Unie; een taak die zij delen met alle rechterlijke instanties van de lidstaten. (
58
) In beginsel worden beroepen inzake bescherming tegen handelingen (of nalatigheden) van instellingen van de Unie ingesteld bij de rechterlijke instanties van de Unie en beroepen inzake bescherming tegen handelingen (of nalatigheden) van lidstaten bij de nationale rechter.
83.
Aangezien het GBVB krachtens het Verdrag van Lissabon onderworpen is aan dezelfde constitutionele beginselen, vereist het beginsel van de rechtsstaat in de rechtsorde van de Unie dat de rechterlijke instanties van de Unie toezien op de wettigheid van het optreden van de instellingen en organen van de Unie wanneer zij dat beleid uitvoeren.
84.
Ter waarborging van doeltreffende rechtsbescherming voor personen die beweren dat hun grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door de rechtsorde van de Unie, zijn geschonden door instellingen of organen van de Unie bij de uitoefening van het GBVB, moeten de rechterlijke instanties van de Unie in beginsel bevoegd zijn om kennis te nemen van dergelijke beroepen.
85.
Zoals het Hof in het arrest Kadi I (
59
) in herinnering heeft gebracht, is de eerbiediging van de mensenrechten een vereiste voor de wettigheid van maatregelen van de Unie en zijn maatregelen die onverenigbaar zijn met de eerbiediging van deze rechten in de Unie niet toelaatbaar. In die zaak heeft dit geresulteerd in de bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van vermeende schendingen van mensenrechten van personen, zelfs wanneer de Unie‑instellingen hun internationale verplichtingen slechts (mechanisch) omzetten. Het Hof heeft verklaard dat een internationale verplichting niet zwaarder kan wegen dan de constitutionele waarborg dat de Unie, via haar rechterlijke instanties, personen de garantie biedt dat Unie‑instellingen de mensenrechten niet zullen schenden.
86.
Advocaat-generaal Poiares Maduro was van mening dat „[d]e omstandigheid dat een maatregel nodig is voor het behoud van de vrede en van de internationale veiligheid, [...] de algemene beginselen van het [Unie]recht niet buiten spel [kan] zetten en [...] particulieren hun grondrechten niet [kan] ontnemen”. (
60
) Daarom mag het Hof niet „voorbijgaan aan de fundamentele waarden die ten grondslag liggen aan de [rechtsorde van de Unie] en die het dient te beschermen”. (
61
)
87.
In een minder ver verleden, in het arrest Ledra Advertising (
62
), heeft het Hof ondubbelzinnig verklaard dat het Handvest altijd gericht is tot de Unie‑instellingen, ook wanneer zij buiten de rechtsorde van de Unie optreden. Het feit dat de Commissie optrad in het kader van het Europees Stabiliteitsmechanisme (hierna: „ESM”), een internationale regeling die buiten het rechtskader van de Unie in het leven is geroepen, betekende niet dat de Commissie niet gebonden is door de grondrechten. Het resultaat was dat de rechterlijke instanties van de Unie niet konden worden belet om tegen de Unie ingestelde vorderingen tot schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen in verband met handelingen van het ESM te behandelen.
88.
In de voornoemde zaken heeft het beginsel dat de eerbiediging van de grondrechten een voorwaarde is voor de wettigheid van Uniemaatregelen, ertoe geleid dat de rechterlijke instanties van de Unie bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen van personen die beweren dat hun grondrechten zijn geschonden. In de zaak Ledra Advertising kon het Hof zelfs kennisnemen van een vordering tot vergoeding van schade die door een Unie‑instelling buiten het kader van het Unierecht zou zijn veroorzaakt door een handeling waartegen geen beroep tot nietigverklaring kon worden ingesteld, aangezien deze buiten de Unie viel. Evenzo kon een particulier in de zaak Kadi I de nietigverklaring vorderen van een uitvoeringsmaatregel van de Unie door te stellen dat deze inbreuk maakte op de grondrechten, ook al kon die particulier de uit te voeren maatregel niet voor het Hof aanvechten, aangezien deze deel uitmaakte van het VN-stelsel en niet van het stelsel van het Unierecht.
89.
A fortiori kan dus worden gesteld dat de rechterlijke instanties van de Unie bevoegd moeten zijn om kennis te nemen van een vordering tot schadevergoeding, ingesteld door personen die stellen dat hun grondrechten zijn geschonden, zelfs indien die vordering de wettigheid betwist van een handeling van de Unie op het gebied van het GBVB, een handeling die, anders dan de handeling waar het in het arrest Ledra Advertising om ging, onder de bevoegdheid van de Unie valt.
90.
Aan deze fundamentele beginselen van het constitutionele recht van de Unie, te weten het beginsel van de rechtsstaat, de effectieve rechterlijke bescherming en de bescherming van de mensenrechten – die de arresten van het Hof rechtvaardigen waarin het heeft geoordeeld dat de beperking van zijn bevoegdheid in artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU een uitzondering en niet de regel is en restrictief moet worden uitgelegd – is het Gerecht in de bestreden beschikking voorbijgegaan. Het Gerecht heeft de arresten van het Hof in de zaken Elitaliana, H en Bank Refah onderscheiden van de onderhavige zaak op basis van een enge en formalistische redenering. Het heeft in wezen geoordeeld dat die arresten niet vergelijkbaar waren met de situatie in de onderhavige zaak louter vanwege hun afwijkende feitelijke context (
63
), waarbij het volledig is voorbijgegaan aan de algemene beginselen die aan die zaken ten grondslag liggen en die van toepassing zijn in elke zaak waarin de grenzen van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB moeten worden uitgelegd.
91.
Bijgevolg moet het betoog van rekwirantes (
64
) dat het Gerecht deze zaken ten onrechte anders heeft behandeld, worden aanvaard.
92.
Daarom heeft het Gerecht deze kwestie niet behandeld: hoe zijn deze fundamentele beginselen die zijn neergelegd in de Verdragen, zoals uitgelegd in de rechtspraak, van invloed op het antwoord op de vraag die in de onderhavige zaak wordt gesteld?
C.
Uitlegging van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU in de onderhavige zaak
1. Uitlegging – geen wijziging – van de Verdragen
93.
In het licht van de voornoemde beginselen lijkt het mij evident dat de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie om kennis te nemen van een vordering waarmee een persoon bescherming vraagt tegen schendingen van zijn grondrechten, niet kan worden uitgesloten op de enkele grond dat die schending heeft plaatsgevonden in de context van het GBVB. Artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU moeten derhalve aldus worden uitgelegd dat zij niet van toepassing zijn op vorderingen tot schadevergoeding wegens beweerde schending van grondrechten als gevolg van een GBVB‑maatregel.
94.
Daarnaast geeft het beginsel van de rechtsstaat de rechterlijke instanties van de Unie niet alleen de bevoegdheid om ervoor te zorgen dat andere instellingen en organen van de Unie het recht in acht nemen, maar verplicht het deze instanties ook om zelf het recht in acht te nemen.
95.
Men kan zich dan ook de vraag stellen welke eisen de inachtneming van het recht aan het Hof stelt. Moet het zich strikt houden aan de bewoordingen van de Verdragen die zijn bevoegdheid op het gebied van het GBVB beperken, of moet het de constitutionele beginselen van de Unie zwaarder laten wegen en zich bevoegd verklaren wanneer dat nodig is om de grondrechten te beschermen, zelfs als de bewoordingen van de Verdragen dit niet uitdrukkelijk bepalen?
96.
In het arrest Les Verts heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van de rechtsstaat beter gediend was met een ingreep in de bewoordingen van het Verdrag. (
65
) Zoals advocaat-generaal Mancini het heeft geformuleerd in zijn conclusie in die zaak: „de verplichting om het recht te eerbiedigen, [is] belangrijker [...] dan het keurslijf van de geschreven wet; telkens wanneer de bescherming van de justitiabelen zulks eist, is het Hof bereid de bepalingen die zijn bevoegdheden beperken, te corrigeren of aan te vullen in naam van het beginsel waarin zijn taak tot uitdrukking wordt gebracht”. (
66
)
97.
In de bestreden beschikking heeft het Gerecht echter geoordeeld dat de rechtspraak, zoals onlangs herhaald in het arrest Carvalho (
67
), eraan in de weg staat dat het zich in de onderhavige zaak bevoegd verklaart. Het Gerecht heeft uitgelegd dat de bepalingen betreffende de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie weliswaar moeten worden uitgelegd in het licht van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, maar dat dit niet tot gevolg kan hebben dat de uitdrukkelijk in de Verdragen gestelde voorwaarden terzijde worden geschoven.
98.
Volgens rekwirantes (
68
) gaat het hierbij om andersoortige rechtspraak, die dus niet van toepassing is op de onderhavige zaak omdat zij betrekking heeft op de voorwaarden voor beroepen tot nietigverklaring die door particulieren worden ingesteld, en niet op schadevorderingen.
99.
Ik ben het er niet mee eens dat dat de reden is om die rechtspraak als andersoortig aan te merken. Integendeel, ik vind dat de redenering van het Hof in het arrest Carvalho van toepassing is op de onderhavige zaak voor zover daarin het beginsel tot uitdrukking is gebracht dat het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming op zichzelf niet kan leiden tot wijziging van de Verdragen door de rechterlijke instanties van de Unie.
100.
Dat belet de rechterlijke instanties van de Unie evenwel niet om de Verdragen uit te leggen in overeenstemming met het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Mijns inziens zijn de rechterlijke instanties van de Unie daartoe zelfs verplicht.
101.
Advocaat-generaal Bobek is in zijn conclusie in de zaak SatCen/KF (
69
) tot een vergelijkbare slotsom gekomen: „Met andere woorden, op grond van artikel 47 van het Handvest mag het Hof de Verdragen niet herschrijven, maar is het Hof wel verplicht de bestaande bepalingen zodanig uit te leggen dat zij optimaal rechterlijke bescherming bieden aan eenieder die wordt geraakt door handelingen van instellingen of organen van de Unie.”
102.
In de bestreden beschikking heeft het Gerecht weliswaar erkend dat artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU moeten worden uitgelegd in het licht van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (
70
), maar is het hierin niet geslaagd.
103.
Daarom heeft het Gerecht de vraag of de beperking van de rechterlijke bevoegdheid op het gebied van het GBVB zodanig kan worden uitgelegd dat in het onderhavige geval een doeltreffende rechtsbescherming is gewaarborgd, onbeantwoord gelaten.
104.
In de context van de onderhavige hogere voorzieningen is dat precies de vraag die moet worden gesteld en beantwoord. Kan de beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie overeenkomstig artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU aldus worden uitgelegd dat vorderingen tot schadevergoeding wegens schendingen van de grondrechten door de Unie zijn uitgesloten, zelfs wanneer zij (beweerdelijk) plaatsvinden op het gebied van het GBVB?
2. Argumenten van partijen en interveniënten
105.
Rekwirantes betogen (
71
) dat het Gerecht niet heeft overwogen dat de vordering tot schadevergoeding was gebaseerd op een gestelde schending van grondrechten en dat het de beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB niet heeft uitgelegd in het licht van de grondrechten en het beginsel van de rechtsstaat. De Belgische, de Luxemburgse, de Nederlandse, de Oostenrijkse, de Roemeense, de Finse en de Zweedse regering, die ter ondersteuning van de Commissie zijn tussengekomen, benadrukken dat de rechterlijke instanties van de Unie in het licht van de fundamentele waarden van de Unie en de algemene beginselen van Unierecht bevoegd moeten zijn om kennis te nemen van vorderingen tot schadevergoeding wegens vermeende schendingen van de grondrechten op het gebied van het GBVB. Hoewel de Tsjechische regering het standpunt van de Raad steunt, betoogt zij daarnaast dat de rechterlijke instanties van de Unie bevoegd zijn om handelingen op het gebied van het GBVB te onderzoeken wanneer die handelingen tot schending van grondrechten zouden kunnen leiden.
106.
Meer in het bijzonder betoogt de Commissie dat de onderhavige zaak betrekking heeft op vermeende schendingen van mensenrechten, en dat het GBVB slechts de context is waarin zulke schendingen zich voordeden. Het Hof wordt dus geconfronteerd met in wezen „een vordering tot schadevergoeding wegens schending van de mensenrechten” die voortvloeit uit het Unierecht en verband houdt met een GBVB‑maatregel.
107.
Dit argument lijkt te berusten op een soortgelijke logica als die waarop de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie was gebaseerd in zaken als Mauritius, Elitaliana en H. Zelfs indien de rechterlijke instanties van de Unie worden verzocht zich uit te spreken over de wettigheid van een GBVB‑handeling, valt de situatie van de onderhavige zaak niet onder de bevoegdheidsbeperking van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU, omdat de wettigheid van die handeling afhangt van de uitlegging van het in het Handvest vervatte recht.
108.
De Commissie betoogt voorts dat geen enkele Verdragsbepaling voorziet in een afwijking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie ten aanzien van vermeende schendingen van de grondrechten op enig gebied van het Unierecht, met inbegrip van het GBVB. Artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU aldus uitleggen dat particulieren geen vorderingen kunnen instellen wegens vermeende schendingen van hun grondrechten op het gebied van het GBVB zou de wezenlijke kenmerken van het stelsel van rechtsbescherming in de Verdragen, zoals uitgelegd door het Hof, in gevaar brengen.
109.
De Raad en EDEO voeren aan dat de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie in de onderhavige zaak is uitgesloten op grond van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU, en dat geen van de bestaande onderdelen van de rechtspraak van het Hof met betrekking tot het GBVB van toepassing is. Niettemin sluit de Raad de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie inzake vermeende schendingen van de grondrechten op het gebied van het GBVB niet volledig uit, en benadrukt hij dat passende criteria moeten worden gevonden om het nuttig effect te behouden van de Verdragsbepalingen die de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB beperken. Volgens de Raad moet er een duidelijk onderscheid zijn tussen handelingen die beleidskeuzes impliceren, die niet aan rechterlijke toetsing onderworpen zijn, en handelingen die gericht zijn op de uitvoering van concrete acties, die dat wel zijn. Die concrete acties impliceren in beginsel geen beleidskeuzes, maar vormen de loutere uitvoering van die keuzes in GBVB‑verband.
110.
De Franse regering, die heeft geïntervenieerd ter ondersteuning van de Raad, is echter van mening dat het onderscheid tussen politieke en andere GBVB‑besluiten niet werkbaar is. Volgens deze regering moeten de Verdragsbepalingen die de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB beperken, worden uitgelegd volgens de bewoordingen ervan, namelijk dat zij niet bevoegd zijn ten aanzien van enige GBVB‑maatregel, behoudens de twee uitzonderingen van artikel 275, tweede alinea, VWEU.
3. Doel van de beperking van de rechterlijke bevoegdheid op het gebied van het GBVB
111.
Ik ben het met de Franse regering en de Raad eens dat aan de beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB niet kan worden voorbijgegaan en dat zij een zekere zin moet hebben. Dat doet een belangrijke vraag rijzen die mijns inziens de sleutel is tot het bepalen van de grenzen van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB, namelijk: wat is het doel van de bevoegdheidsbeperking?
112.
Het door de Raad en EDEO in overweging gegeven onderscheid tussen politieke of strategische besluiten enerzijds en louter administratieve GBVB‑maatregelen anderzijds zou een weerspiegeling kunnen zijn van de bedoeling van de opstellers van de Verdragen om de rechterlijke instanties van de Unie ervan te weerhouden beleidskeuzes op het gebied van buitenlandse betrekkingen te beïnvloeden. Inderdaad kan het Hof in de meeste gevallen waarin het wordt verzocht om een regel uit te leggen een keuze maken over de betekenis ervan. Zelfs als het Hof zich bij zijn keuze laat leiden door andere regels en overwegingen, is het nog steeds een keuze. (
72
)
113.
In bepaalde kwesties moet de keuze uitsluitend aan het politieke proces worden overgelaten. Advocaat-generaal Wathelet heeft in zijn conclusie in de zaak Rosneft overwogen dat „de door de ‚carve‑out’‑clausule teweeggebrachte beperking van de bevoegdheid van het Hof op het gebied van het GBVB, haar grond vindt in het feit dat GBVB‑handelingen, in beginsel, slechts worden geacht besluiten van puur politieke aard te vertalen die verband houden met de uitoefening van het GBVB. Rechterlijk toezicht daarop is moeilijk verenigbaar met de scheiding der machten”. (
73
) De beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie zou dus kunnen worden opgevat als een soort gecodificeerde „politieke kwesties-doctrine”. (
74
) De opstellers van de Verdragen hebben het wellicht nodig gevonden om dit uitdrukkelijk te vermelden, aangezien het Hof (nog) (
75
) niet bereid was om een dergelijke doctrine te ontwikkelen.
114.
Zeker, in het licht van het beginsel van de scheiding der machten (in de Unie het beginsel van institutioneel evenwicht genoemd), dat een belangrijk onderdeel van het beginsel van de rechtsstaat en het beginsel van democratie is (
76
), is het niet aan de rechter om beleidskeuzes van bevoegde politieke instellingen over te doen.
115.
Dit geldt evenwel voor elk gebied van het Unierecht, niet alleen voor het GBVB. Het is niet de bedoeling dat de rechterlijke instanties van de Unie beleidskeuzes die worden gemaakt door de Unie‑instellingen waaraan de Verdragen besluitvormingsbevoegdheden hebben toegekend, nog eens overdoen. In constitutionele democratieën is de beleidskeuzevrijheid evenwel niet onbeperkt. In een Unie die gebaseerd is op het beginsel van de rechtsstaat, kan het niet de bedoeling van de opstellers van de Verdragen zijn geweest om op het gebied van het GBVB schendingen van grondrechten toe te staan. Aangezien de schending van een grondrecht geen beleidskeuze kan zijn, moeten de rechterlijke instanties van de Unie kunnen controleren of die grens is overschreden. (
77
) Alleen zo kunnen zij hun opdracht vervullen dat bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen het recht wordt geëerbiedigd.
116.
Dit leidt tot de slotsom dat de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie om elke GBVB‑maatregel, met inbegrip van een politieke of strategische maatregel, aan de grondrechten te toetsen, door artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU niet kan worden uitgesloten.
117.
Ik erken dat de eerbiediging van de grondrechten op verschillende manieren kan worden gewaarborgd en enige ruimte laat voor beleidskeuzes. De meeste door het Handvest gewaarborgde rechten kunnen worden beperkt als die beperking een ander legitiem doel dient en dat doel op evenredige wijze wordt bereikt. (
78
) Zo kan het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 van het Handvest) worden beperkt om internationaal terrorisme te bestrijden, of kan het recht op eigendom (artikel 17 van het Handvest) worden beperkt om bij te dragen aan de effectiviteit van sancties tegen een derde staat. De beoordeling van de rechtvaardiging en de gepastheid en noodzaak van de maatregelen die bepaalde rechten beperken, kan verschillend zijn. Het is dus niet zonder grond dat de rechterlijke instanties van de Unie de politieke keuzes in complexe kwesties van internationale politiek respecteren. Het Hof lijkt zijn ogen niet te willen sluiten voor deze problematiek, zoals blijkt uit zijn rechtspraak. (
79
) Maar ook al kan er verschillend worden gedacht over het juiste niveau van toezicht, de rechterlijke instanties van de Unie kunnen niet worden ontslagen van hun constitutionele taak om te zorgen voor de bescherming van de grondrechten wanneer particulieren daarom verzoeken.
118.
Zeker, er zijn bepaalde strategische keuzes waarmee de rechterlijke instanties van de Unie zich inderdaad niet mogen bemoeien. Mijns inziens kunnen zij bijvoorbeeld niet beoordelen of de Unie een missie moet inzetten in een bepaald deel van de wereld, ook al zou de instelling van een dergelijke missie de mensenrechtensituatie van mensen in dat gebied kunnen verbeteren. Maar is het politieke besluit om in een bepaald land of in een bepaald conflict actief te worden eenmaal genomen, dan moeten de rechterlijke instanties van de Unie kunnen controleren of de missie zo is opgezet en wordt uitgevoerd dat de mensenrechten er niet onevenredig door worden geschonden.
119.
Sommige besluiten in dat verband vereisen meer begrip voor de redenen die door de Raad of een ander verantwoordelijk lichaam worden aangevoerd. Het is bijvoorbeeld heel goed mogelijk dat de beschikbaarheid van financiering voor een bepaalde missie wel degelijk van invloed is op de rechten van personen in gevallen waarin verdwijningen van hun familieleden niet naar behoren zijn onderzocht. De rechterlijke instanties van de Unie moeten evenwel rekening houden met de argumenten inzake de algehele financiële en personele capaciteit van de Unie, die over de hele wereld missies heeft, en kunnen het besluit hoe deze middelen het best kunnen worden verdeeld niet heroverwegen. Toch wordt daardoor de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie niet volledig uitgesloten. De behoefte aan eerbiediging van beleidskeuzes en de mate van toezicht zijn vragen die rijzen zodra de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie is vastgesteld.
120.
Bijgevolg kan ik het niet eens zijn met de Raad dat de rechterlijke instanties van de Unie in het onderhavige geval alleen zouden kunnen beoordelen of Eulex Kosovo bij de uitvoering van zijn onderzoeken de grondrechten in acht heeft genomen, maar dat zij niet bevoegd zouden zijn om de wettigheid te toetsen van de besluiten van de Raad om het uitvoerende mandaat van Eulex Kosovo geleidelijk af te bouwen of voldoende middelen aan Eulex Kosovo toe te wijzen, aangezien dat politieke en strategische besluiten betreft die niet vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing. Mochten deze politieke of strategische keuzes de grondrechten schenden, dan moeten de rechterlijke instanties van de Unie kennis kunnen nemen van een dergelijke klacht van een individu, hoewel zij de redenen die de Raad aanvoert waarschijnlijk zullen respecteren bij hun beoordeling of deze keuzes de grondrechten schenden.
4. Wat is uitgesloten van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB?
121.
De beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie kan niet zo ver gaan dat de toetsing van de overeenstemming van GBVB‑maatregelen met de grondrechten wordt uitgesloten. Wat is dan de omvang van deze bevoegdheidsbeperking?
122.
De bevoegdheidsbeperking heeft mijns inziens betrekking op twee kwesties. Ten eerste kunnen de rechterlijke instanties van de Unie niet toetsen of GBVB‑besluiten in overeenstemming zijn met de GBVB‑bepalingen van de Verdragen. (
80
) Ten tweede kunnen zij noch die primaire GBVB‑regels, noch de op basis van die regels vastgestelde GBVB‑besluiten uitleggen. Wanneer de rechterlijke instanties van de Unie de wettigheid van GBVB‑handelingen toetsen aan de grondrechten, kunnen zij uiteraard niet volledig voorbijgaan aan de uitlegging van GBVB‑regels, aangezien dat een voorwaarde is om te beoordelen of zij met die rechten in overeenstemming zijn. (
81
) Dienaangaande moeten de rechterlijke instanties van de Unie evenwel de uitlegging die aan de betekenis van een bepaalde beleidskeuze door de opsteller ervan wordt gegeven, respecteren en beoordelen of de aldus begrepen keuze de door het Handvest toegestane grenzen overschrijdt.
123.
Zolang de met een GBVB‑maatregel gemaakte beleidskeuze de door het constitutionele kader van de Unie opgelegde grenzen niet overschrijdt, is de betrokkenheid van de rechterlijke instanties van de Unie evenwel uitgesloten. Als een GBVB‑voorschrift op drie mogelijke manieren kan worden uitgelegd (A, B of C) en geen van die manieren in strijd is met de grondrechten, kunnen de rechterlijke instanties van de Unie niet kiezen tussen A, B en C. Dat betekent op zijn beurt dat de andere belangrijke rol die het Hof krachtens de Verdragen heeft, namelijk zorgen voor een uniforme uitlegging en toepassing van het Unierecht, op het gebied van het GBVB ontbreekt. Om uniformiteit te verzekeren moet het Hof de bevoegdheid krijgen om een keuze te maken tussen verschillende mogelijke uitleggingen van een voorschrift. Aangezien dat is uitgesloten, moet worden aangenomen dat de opstellers van de Verdragen hebben ingestemd met de verschillen die kunnen optreden wanneer GBVB‑maatregelen in verschillende lidstaten in de praktijk worden gebracht. De zaak Neves 77 Solutions, waarin ik vandaag ook conclusie neem, is een voorbeeld van een dergelijke situatie.
124.
Samenvattend: de instellingen en organen van de Unie zijn altijd gebonden door de grondrechten, en schending van die rechten is geen beschikbare politieke of strategische keuze, ook niet op het gebied van het GBVB. Als de beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB tot doel heeft te voorkomen dat zij zich bemoeien met politieke en strategische besluiten op het gebied van het GBVB, dan vereist dit doel niet dat de bevoegdheid om vermeende schendingen van de grondrechten te toetsen, wordt uitgesloten. Aan politieke en strategische besluiten is een grens gesteld, aangezien zij nooit grondrechten kunnen schenden. Artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU moeten derhalve aldus worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de rechterlijke instanties van de Unie toezien op de naleving van deze constitutionele grenzen door kennis te nemen van vorderingen tot schadevergoeding die particulieren instellen wegens vermeende schendingen van de grondrechten door GBVB‑maatregelen.
5. Tweede alinea van artikel 275 VWEU
125.
Artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, eerste alinea, VWEU worden vaak omschreven als „carve-out”‑bepalingen, omdat zij een deel van de algemene bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie krachtens artikel 19 VEU wegnemen. De tweede alinea van artikel 275 VWEU wordt dan omschreven als een „claw‑back”‑bepaling, omdat het de uitgesloten regel terugbrengt binnen de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie. (
82
)
126.
Vat men het verband tussen de eerste en de tweede alinea van artikel 275 VWEU in die zin op, dan is de „claw-back”‑bepaling logischerwijs alleen van toepassing als de „carve-out”‑bepalingen de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie in de specifieke situatie hebben uitgesloten. Ik ben tot de slotsom gekomen dat de algemene bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie niet kan worden „beknot” als het gaat om de rechterlijke toetsing van mogelijke schendingen van de grondrechten, ook al is de te toetsen handeling een GBVB‑maatregel. In die redenering is de „claw-back”‑bepaling van artikel 275, tweede alinea, VWEU niet relevant voor de vaststelling van de rechterlijke bevoegdheid voor schadevorderingen wegens beweerde schendingen van de grondrechten.
127.
Mijns inziens moet artikel 275, tweede alinea, VWEU echter niet worden uitgelegd als een „claw-back”‑bepaling, die de „normale” toestand van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie in de opgesomde situaties herstelt. Ik ben veeleer van mening dat artikel 275, tweede alinea, VWEU moet worden uitgelegd als een bepaling die als uitgangspunt dient voor de uitlegging van de omvang van de beperking van de rechterlijke bevoegdheid overeenkomstig artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, eerste alinea, VWEU.
128.
Zoals opgemerkt (
83
) zijn de bewoordingen van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, eerste alinea, VWEU niet identiek. Artikel 24, lid 1, VEU sluit de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie uit ten aanzien van „deze bepalingen”, dat wil zeggen de bepalingen die worden genoemd in de voorafgaande volzinnen van artikel 24, lid 1, VEU. In deze bepalingen staat dat de Raad GBVB‑maatregelen in beginsel met eenparigheid van stemmen vaststelt; dat wetgevingshandelingen op het gebied van het GBVB uitgesloten zijn; dat het GBVB moet worden uitgevoerd door de Unie of door de lidstaten, en dat het Parlement en de Commissie op het gebied van het GBVB een specifieke rol hebben. Artikel 24, lid 1, VEU bepaalt echter dat de rechterlijke instanties van de Unie moeten kunnen toezien op de naleving van artikel 40 VEU en de wettigheid van bepaalde GBVB‑besluiten moeten kunnen toetsen. In dat opzicht verwijst artikel 24, lid 1, VEU naar artikel 275, tweede alinea, VWEU.
129.
De eerste alinea van artikel 275 VWEU herhaalt vervolgens de beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie die reeds in artikel 24, lid 1, VEU is neergelegd, maar voegt daaraan toe dat die beperking niet alleen geldt voor „deze bepalingen”, dat wil zeggen de bepalingen van titel V, hoofdstuk 2, VEU, maar ook voor de op grond daarvan vastgestelde handelingen. Deze beperking is eng, zoals in de rechtspraak wordt erkend. In dit verband wordt in artikel 275, tweede alinea, VWEU uiteengezet wat niet onder de „carve-out”‑bepalingen kan vallen. Anders dan de eerste alinea ervan moet de tweede alinea van artikel 275 VWEU ruim worden uitgelegd, aangezien zij de (enge) uitlegging van de werkingssfeer van de „carve-out” bepaalt.
130.
De verwijzing naar artikel 40 VEU in de tweede alinea van artikel 275 VWEU doet vermoeden dat het Hof bevoegd moet blijven voor het institutionele evenwicht waarin de Verdragen voorzien. Geschillen die tot deze categorie behoren, zijn geschillen over de juiste rechtsgrondslag voor de vaststelling van een bepaalde maatregel, en zij zijn meestal ingegeven door het verschil in bevoegdheden die door die verschillende rechtsgrondslagen aan de Unie‑instellingen zijn toegekend. Voorbeelden van een dergelijk geschil zijn de bovengenoemde arresten Mauritius en Tanzania. (
84
)
131.
De verwijzing naar beroepen tot nietigverklaring van beperkende maatregelen tegen natuurlijke personen of rechtspersonen lijkt relatief beperkt. Zij kan echter in ruimere zin worden opgevat, in die zin dat de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie niet kan worden beperkt ten aanzien van de wettigheidstoetsing van GBVB‑maatregelen die de rechten van personen beperken.
132.
Een simplistische, maar mijns inziens plausibele verklaring voor het feit dat alleen beroepen tot nietigverklaring die door natuurlijke personen of rechtspersonen tegen beperkende maatregelen worden ingesteld, uitdrukkelijk zijn opgenomen, is dat ten tijde van de aanneming van het Verdrag van Lissabon, mogelijke schendingen van de rechten van natuurlijke personen of rechtspersonen door beperkende maatregelen als gevolg van de Kadi-rechtspraak een voor de hand liggend voorbeeld was. (
85
) Niettemin kan artikel 275, tweede alinea, VWEU, wanneer het wordt gelezen in het licht van artikel 24, lid 1, VEU, dat meer in het algemeen verwijst naar de rechterlijke toetsing van bepaalde maatregelen, aldus worden uitgelegd dat er geen beperking geldt voor de rechterlijke toetsing van alle GBVB‑maatregelen die de rechten van natuurlijke personen of rechtspersonen beperken.
133.
Als het verband tussen de twee alinea’s van artikel 275 VWEU zo wordt opgevat dat de tweede alinea bepalend is voor de uitlegging van de eerste, is de „rode lijn” voor de bevoegdheidsbeperking de constitutionele rol die door de Verdragen aan de rechterlijke instanties van de Unie is toebedeeld. Die bestaat in de eerste plaats in het waarborgen van de in de Verdragen neergelegde institutionele structuur en in de tweede plaats in het beschermen van de rechten van individuen.
6. Mogelijke rol van de nationale rechter
134.
Het is duidelijk dat GBVB‑maatregelen de grondrechten van individuen niet mogen schenden. Het is ook duidelijk dat vermeende schendingen van grondrechten door de rechter getoetst moeten kunnen worden. Men zou echter kunnen aanvoeren dat dergelijke zaken niet door de rechterlijke instanties van de Unie hoeven te worden behandeld, maar aan de bevoegdheid van de nationale rechter kunnen worden onderworpen. (
86
)
135.
Ingevolge artikel 274 VWEU zijn de geschillen waarin de Unie partij is, niet uit dien hoofde onttrokken aan de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties. Als artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie uitsluiten voor vorderingen tot schadevergoeding die zijn gebaseerd op schendingen van grondrechten die beweerdelijk door GBVB‑maatregelen zijn veroorzaakt, dan kunnen dergelijke vorderingen nog steeds door de nationale rechter worden behandeld, zelfs indien die vorderingen tegen instellingen en organen van de Unie zijn gericht.
136.
Voldoet een dergelijke oplossing aan de vereisten van een doeltreffende rechtsbescherming? In haar standpuntbepaling in adviesprocedure 2/13 (
87
) vond advocaat-generaal Kokott van wel. Haar analyse ging er echter van uit dat de beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie in artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, eerste alinea, VWEU de regel is, en niet de uitzondering (
88
), een standpunt dat door de latere rechtspraak van het Hof is achterhaald.
137.
Mijns inziens – en dit blijkt uit de onderhavige zaak – is het twijfelachtig of de nationale rechter in staat zou zijn om doeltreffende rechtsbescherming te bieden aan individuen in alle situaties waarin instellingen en organen van de Unie door GBVB‑maatregelen hun rechten zouden kunnen schenden. Zoals aangegeven door de Tsjechische en de Luxemburgse regering zijn er met betrekking tot dergelijke vorderingen veel praktische belemmeringen voor de toegang tot de nationale rechter. Men kan zich bijvoorbeeld afvragen welke rechterlijke instantie en van welke lidstaat een vordering moet behandelen tegen maatregelen van een EU-missie in een derde land. KS en KD hebben geprobeerd een vordering in te stellen bij een rechter in het Verenigd Koninkrijk (vóór de Brexit). Zoals ik eerder heb uitgelegd, was die nationale rechter van mening dat hij niet bevoegd was voor die vordering. Een dergelijke ontkenning van rechtsbevoegdheid door een nationale rechter kan echter worden verholpen als het Hof nadrukkelijk vaststelt dat het niet bevoegd is.
138.
Daarmee is nog steeds geen antwoord gegeven op de vraag welke nationale rechter de zaak moet behandelen. De Franse regering heeft in overweging gegeven dat het een rechterlijke instantie zou kunnen zijn van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt. Er is echter geen bijzondere reden waarom een rechterlijke instantie van die lidstaat het best in staat zou zijn om kennis te nemen van een zaak betreffende een vermeende schending van de grondrechten door een EU-missie. Een andere optie is dat de zaak bij de rechterlijke instanties van elke lidstaat aanhangig kan worden gemaakt. Een dergelijke oplossing zou kunnen leiden tot „forum shopping”, aangezien verzoekende partijen op zoek zouden gaan naar de lidstaat met de gunstigste procedureregels voor schadevorderingen.
139.
Aangezien de nationale rechter geen prejudiciële vraag aan het Hof zou kunnen voorleggen, zou de uitlegging van de rechten uit hoofde van het Handvest bij toepassing op GBVB‑maatregelen kunnen verschillen. Dergelijke verschillen zouden uiteindelijk worden beslecht door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”), waartoe particulieren zich kunnen wenden als zij van mening zijn dat hun mensenrechten niet adequaat zijn beschermd.
140.
Geconfronteerd met dergelijke praktische problemen bij de keuze van de bevoegde nationale rechter, heeft de Franse regering in overweging gegeven een nieuwe gemeenschappelijke rechterlijke instantie in het leven te roepen om zaken over schendingen van de grondrechten door GBVB‑maatregelen te behandelen. Wellicht dat de lidstaten dit zullen doen, maar ik vraag mij af waarom zij wel bereid zouden zijn een andere supranationale rechterlijke instantie bevoegdheid te verlenen, terwijl zij niet bereid zijn de rechterlijke instanties van de Unie een dergelijke bevoegdheid toe te kennen.
141.
Tot slot is de vraag in deze zaak of de rechterlijke instanties van de Unie vorderingen kunnen behandelen die zijn gebaseerd op niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie voor schade die zou zijn veroorzaakt door GBVB‑maatregelen.
142.
Het Hof heeft reeds verklaard dat de rechterlijke instanties van de Unie bij uitsluiting bevoegd zijn om kennis te nemen van schadevorderingen uit hoofde van niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie. (
89
) Dergelijke vorderingen onderscheiden de Unie van internationale organisaties die doorgaans uitgebreide immuniteit genieten tegen schadevorderingen bij de rechter. (
90
) Zoals commentatoren hebben opgemerkt (
91
), waren de opstellers van de Verdragen het erover eens dat de Unie geen immuniteit mocht genieten met betrekking tot haar niet‑contractuele aansprakelijkheid, maar dat de nationale rechter niet hierover zou mogen beslissen.
143.
Bijgevolg is de vordering tot schadevergoeding volgens de Verdragen uitsluitend een zaak van de rechterlijke instanties van de Unie. De nationale rechter kan geen uitspraak doen over niet-contractuele aansprakelijkheid voor schade die door de instellingen en organen van de Unie zou zijn veroorzaakt op een gebied dat binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.
144.
Bovendien zouden schadevergoedingszaken, indien overgelaten aan de nationale rechter, gebaseerd zijn op het eigen nationale recht inzake niet‑contractuele aansprakelijkheid, met verschillende uitkomsten afhankelijk van de toepasselijke nationale regels. De nationale rechter kan dus niet de leemte opvullen en hetzelfde soort rechtsweg bieden als de rechterlijke instanties van de Unie.
D.
Mogelijke gevolgen voor de toetreding van de Unie tot het EVRM
145.
Zoals reeds is uiteengezet moet de onderhavige zaak worden geplaatst in de bredere context van de onderhandelingen over de toetreding van de Unie tot het EVRM. In herinnering moet worden gebracht dat deze toetreding volgens artikel 6, lid 2, VEU een verplichting is voor de Europese Unie en geen keuze.
146.
Niettemin is toetreding tot het EVRM alleen mogelijk als daarbij de specifieke kenmerken van de rechtsorde van de Unie in acht worden genomen en de bevoegdheden van de Unie uit hoofde van de Verdragen onverlet worden gelaten, zoals blijkt uit advies 2/13.
147.
Indien het Hof de in overweging gegeven uitlegging aanvaardt dat artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie om kennis te nemen van vorderingen tot schadevergoeding als gevolg van GBVB‑maatregelen met betrekking tot mogelijke schendingen van de grondrechten niet uitsluiten, wat zou dat dan betekenen voor de toekomstige toetreding van de Europese Unie tot het EVRM?
148.
Ten eerste zou dit bijdragen tot een duidelijkere afbakening van de beperking van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB, een kwestie waaraan het Hof in advies 2/13 voorbij is gegaan.
149.
Ten tweede zou worden verduidelijkt dat wanneer een GBVB‑maatregel wordt aangevochten om een van de redenen waarover ook het EHRM zich zou kunnen buigen, namelijk de vermeende schending van de grondrechten, de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie niet wordt beperkt door de „carve-out”‑bepalingen van de Verdragen.
150.
Vanuit het oogpunt van de rechtsorde van de Unie zou de in overweging gegeven uitlegging voldoen aan het constitutionele vereiste om haar autonomie te waarborgen. Hiermee zou worden voorkomen dat mogelijke meningsverschillen tussen de nationale rechterlijke instanties over de vraag of GBVB‑maatregelen een inbreuk op de grondrechten vormen, worden beslecht door een rechterlijke instantie buiten de rechtsorde van de Unie. Voordat een zaak over een vermeende schending van de mensenrechten door het EHRM kan worden behandeld, moet eerst een uitspraak worden gedaan door de rechterlijke instanties van de Unie. Een meerderheid van de lidstaten die in deze zaak hebben geïntervenieerd, was het eens met de aanschouwelijke omschrijving van de Tsjechische regering dat „elke trein die in Straatsburg kan eindigen, eerst in Luxemburg moet stoppen”. De in overweging gegeven uitlegging omvat een dergelijke tussenstop in Luxemburg.
151.
Vanuit het oogpunt van het door het EVRM ingevoerde systeem zou de in overweging gegeven uitlegging betekenen dat een vordering bij het EHRM pas ontvankelijk is nadat de rechtswegen bij de rechterlijke instanties van de Unie zijn uitgeput.
152.
Zou dat de werklast van de rechterlijke instanties van de Unie aanzienlijk verzwaren?
153.
Ik vind die vrees niet gerechtvaardigd. Als iemand van mening is dat zijn grondrechten zijn geschonden, moet hij toegang hebben tot de rechterlijke instanties van de Unie. Het is in het belang van de rechtsorde van de Unie dat dergelijke situaties aan het licht worden gebracht en worden rechtgezet.
IV. Samenvatting en gevolgen
154.
Samenvattend ben ik van mening dat artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie om kennis te nemen van een door particulieren ingesteld beroep tot schadevergoeding gebaseerd op een beweerde schending van de grondrechten door ongeacht welk soort GBVB‑maatregel, niet beperken.
155.
Een dergelijke uitlegging vloeit voort uit de constitutionele beginselen van de rechtsorde van de Unie, in de eerste plaats het beginsel van de rechtsstaat, dat het recht op effectieve rechtsbescherming en het beginsel van eerbiediging van de grondrechten op alle beleidsterreinen van de Unie omvat. De constitutionele rol van de rechterlijke instanties van de Unie die uit deze beginselen voortvloeit, kan slechts bij wijze van uitzondering worden beperkt. Daarom moeten artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, eerste alinea, VWEU restrictief worden uitgelegd. Een dergelijke uitlegging kan, ook al is zij restrictief, niet indruisen tegen het doel van de in de Verdragen verankerde beperking van de rechterlijke bevoegdheid. Bestaat dat doel erin de politieke keuzes op het gebied van het GBVB te beschermen tegen inmenging van de rechterlijke instanties van de Unie, dan kan dat doel geen rechtvaardiging vormen voor een uitlegging die schadevorderingen wegens beweerde schendingen van grondrechten in die bevoegdheidsbeperking opneemt. Schending van de grondrechten kan immers geen politieke keuze in de Unie zijn, en de rechterlijke instanties van de Unie moeten bevoegd zijn om ervoor te zorgen dat GBVB‑besluiten de door grondrechten opgelegde „rode lijnen” niet overschrijden.
156.
Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de door KS en KD en door de Commissie ingestelde hogere voorzieningen, waarin zij stellen dat het Gerecht artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU onjuist heeft uitgelegd, toe te wijzen. Het Gerecht heeft derhalve blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting toen het oordeelde dat het niet bevoegd was om kennis te nemen van de door KS en KD ingestelde schadevordering.
157.
Bijgevolg moet de bestreden beschikking worden vernietigd.
158.
Ik ben van mening dat de stand van de procedure het Hof niet in staat stelt uitspraak te doen over de ontvankelijkheid en de gegrondheid van het beroep. Deze kwesties zijn niet door het Gerecht geanalyseerd en zijn ook niet het onderwerp van debat geweest bij het Hof van Justitie. De zaak moet daarom worden terugverwezen naar het Gerecht en de beslissing omtrent de kosten moet worden aangehouden.
V. Conclusie
159.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om:
–
de beschikking van het Gerecht van 10 november 2021, KS en KD/Raad e.a. (T‑771/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:798), te vernietigen;
–
de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een oordeel over de ontvankelijkheid en de gegrondheid van het beroep;
–
de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Gemeenschappelijk Optreden 2008/124/GBVB van de Raad van 4 februari 2008 inzake de rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo, EULEX KOSOVO (PB 2008, L 42, blz. 92).
(
3
)	Zie advies 2/13 (Toetreding van de Europese Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punten 153‑258; hierna: „advies 2/13”), waarin het Hof heeft uiteengezet waarom het toen voorgestelde toetredingsakkoord tot het EVRM niet in overeenstemming was met de Verdragen.
(
4
)	Beschikking van 10 november 2021, KS en KD/Raad e.a. (T‑771/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:798).
(
5
)	Zie bijvoorbeeld United Nations Peacekeeping, UNMIK Fact Sheet, beschikbaar op: https://peacekeeping.un.org/en/mission/unmik. Voor een gedetailleerde bespreking zie ook onder andere Spernbauer, M., EU peacebuilding in Kosovo and Afghanistan: Legality and accountability, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2014, in het bijzonder blz. 48‑83.
(
6
)	Na Lissabon zijn gemeenschappelijke optredens als GBVB-instrumenten omgezet in besluiten (zie artikel 25 en artikel 28, lid 1, VEU).
(
7
)	Zie artikel 42, lid 1, en artikel 43, lid 1, VEU. Zie ook onder andere Koutrakos, P., The EU common security and defence policy, Oxford University Press, Oxford, 2013, in het bijzonder blz. 101‑182; Naert, F., „European Union common security and defence policy operations”, in Nollkaemper, A., Plakokefalos, I. en Schechinger, J. (red.), The practice of shared
responsibility in international law, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, blz. 669, en Blockmans, S., en Koutrakos, P. (red.), Research handbook on the EU’s common and foreign security policy, Edward Elgar, Cheltenham/Northampton, 2018, in het bijzonder deel B.
(
8
)	Sinds 2003 heeft de Unie meer dan 40 civiele en militaire missies en operaties opgezet en uitgevoerd. Momenteel zijn er 22 lopende GVDB-missies – 13 civiele missies en 9 militaire missies en operaties – met ongeveer 4000 personeelsleden in Europa, Afrika en het Midden-Oosten. Zie verder EEAS, Missions and Operations, Working for a stable world and a safer Europe, 31 januari 2023, beschikbaar op: https://www.eeas.europa.eu/eeas/missions-and-operations_en.
(
9
)	Zie artikel 20, tweede alinea, van gemeenschappelijk optreden 2008/124.
(
10
)	Zie besluit (GBVB) 2023/1095 van de Raad van 5 juni 2023 tot wijziging van [gemeenschappelijk optreden 2008/124] (PB 2023, L 146, blz. 22).
(
11
)	Dat is gebeurd op basis van de wijzigingen van gemeenschappelijk optreden 2008/124 bij besluit (GBVB) 2018/856 van de Raad van 8 juni 2018 (PB 2018, L 146, blz. 5); zie met name artikel 1, leden 1 en 2, van dat besluit.
(
12
)	Artikel 3, onder d), van gemeenschappelijk optreden 2008/124.
(
13
)	The Eulex Kosovo Accountability Concept on the establishment of the Human Rights Review Panel, secretariaat-generaal van de Raad, Brussel, 29 oktober 2009.
(
14
)	Zie met betrekking tot het werk van het HRRP onder andere Venice Commission Opinion No 545/2009 on the existing mechanisms to review the compatibility with human rights standards of acts by UNMIK and Eulex in Kosovo, 21 december 2010; HRRP Case-Law Note on principles of human rights accountability of a rule of law mission, beschikbaar op: https://hrrp.eu/Case-Law_Notes.php, en Ryan, J.J., „Holding to account”, Law Society Gazette, juni 2018, beschikbaar op: https://hrrp.eu/docs/www.lawsociety.ie-globalassets-documents-gazette-gazette-2018-june-2018-gazette.pdf.
(
15
)	Zie dienaangaande HRRP Annual Report 2022, beschikbaar op: https://hrrp.eu/annual-report.php, punt 1.4, en HRRP Case-Law Note on the protection of substantive human rights by the Human Rights Review Panel, beschikbaar op: https://hrrp.eu/Case-Law_Notes.php.
(
16
)	Zie in dat verband het advies van de Commissie van Venetië, aangehaald in voetnoot 14 hierboven, punt 66, en HRRP Case-Law Note on remedies for human rights violations, beschikbaar op: https://hrrp.eu/Case-Law_Notes.php.
(
17
)	Dat adviesorgaan is ingesteld bij UNMIK-verordening nr. 2006/12 van 23 maart 2006 (UNMIK/REG/2006/12). Zie verder onder andere The Human Rights Advisory Panel History and legacy, Kosovo, 2007‑2016, eindverslag, 30 juni 2016, beschikbaar op: https://unmik.unmissions.org/sites/default/files/hrap_final_report_final_version_30_june_2016.pdf.
(
18
)	Zie beslissing van het HRRP van 11 november 2015, zaak nr. 2014‑32, beschikbaar op: https://hrrp.eu/jurisprudence.php.
(
19
)	Zie beslissing van het HRRP van 19 oktober 2016, zaaknummers 2014‑11–2014‑17, beschikbaar op: https://hrrp.eu/jurisprudence.php.
(
20
)	Bij beslissing van 19 oktober 2016 en 7 maart 2017 met betrekking tot KS, en bij beslissing van 7 maart 2017 met betrekking tot KD.
(
21
)	Meer in het bijzonder heeft KS het Gerecht verzocht, de Raad, de Commissie en EDEO een aantal bevelen te geven, zoals Eulex Kosovo een budget van 29100000 EUR te verstrekken om zijn mandaat te kunnen uitvoeren, en ervoor te zorgen dat het hoofd van de missie maatregelen neemt om een doeltreffend onderzoek in te stellen naar de zaak van haar echtgenoot en naar alle andere zaken van personen die na 12 juni 1999 zijn gedood of vermist zijn.
(
22
)	KS/Raad e.a. (T‑840/16, EU:T:2017:938). Tegen deze beschikking is geen hogere voorziening ingesteld.
(
23
)	[2019] EWHC 263 (QB).
(
24
)	Zie advies 2/13, punt 251.
(
25
)	Zie de website van de Raad van Europa over de toetreding van de Unie tot het EVRM, beschikbaar op: https://www.coe.int/en/web/human-rights-intergovernmental-cooperation/accession-of-the-european-union-to-the-european-convention-on-human-rights.
(
26
)	Zie het verslag van de 18e bijeenkomst van de ad-hoconderhandelingsgroep van het CDDH (stuurcomité voor de mensenrechten) („46 + 1”) over de toetreding van de Europese Unie tot het [EVRM], 17 maart 2023, punt 7, beschikbaar op de in voetnoot 25 hierboven genoemde website. Zie over het hernieuwde onderhandelingsproces onder andere Rangel de Mesquita, M.J., „Judicial review of common foreign and security policy by the ECtHR and the (re)negotiation on the accession of the EU to the ECHR”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, deel 28(3), 2021, blz. 356, en Krommendijk, J., „EU accession to the ECHR: Completing the complete system of EU Remedies?”, 2023, beschikbaar op: https://ssrn.com/abstract= 4418811.
(
27
)	Zie stuurcomité voor de mensenrechten, Tussentijds verslag aan het Comité van Ministers, ter informatie, over de onderhandelingen over de toetreding van de Europese Unie tot het [EVRM], met inbegrip van de herziene ontwerp‑toetredingsinstrumenten in bijlage, CDDH(2023)R_Extra Addendum, 4 april 2023.
(
28
)	Arrest van 12 november 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753; hierna: „arrest Elitaliana”).
(
29
)	Arrest van 19 juli 2016, H/Raad e.a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569; hierna: „arrest H”).
(
30
)	Arrest van 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/Raad (C‑134/19 P, EU:C:2020:793; hierna: „arrest Bank Refah”).
(
31
)	Arrest van 25 maart 2021, Carvalho e.a./Parlement en Raad (C‑565/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2021:252; hierna: „arrest Carvalho”).
(
32
)	Zie voor een bespreking van de doeltreffendheid van het beroep tot schadevergoeding, zelfs als de bevoegdheidsdrempel is genomen, Fink, M., „The action for damages as a fundamental rights remedy: Holding Frontex liable”, German Law Journal, deel 21(3), 2020, blz. 532.
(
33
)	Zie onder andere Butler, G., Constitutional Law of the EU’s common foreign and security policy: Competence and institutions in external relations, Hart Publishing, Oxford, 2019, blz. 185‑188; Carrasco, C.M., „Human rights in the EU’s common security and defence policy”, in Wouters, J., Nowak, M., Chané, A.‑L. en Hachez, N. (red.), The European Union and human rights – Law and policy, Oxford University Press, Oxford, 2020, blz. 408, in het bijzonder blz. 429; Johansen, S.O., The human rights accountability mechanisms of international organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 2020, blz. 143 en 144, en Poli, S., „The right to effective judicial protection with respect to acts imposing restrictive measures and its transformative force for the common foreign and security policy”, Common Market Law Review, deel 59(4), 2022, blz. 1045, in het bijzonder blz. 1057.
(
34
)	Zie onder andere Hillion, C., „A powerless court? The European Court of Justice and the EU common foreign and security policy”, in Cremona, M., en Thies, A. (red.), The European Court of Justice and External Relations Law: Constitutional Challenges, Hart Publishing, Oxford, 2014, blz. 47, in het bijzonder blz. 66‑69, en Eckes, C., „Common foreign and security policy: The consequences of the Court’s extended jurisdiction”, European Law Journal, deel 22(4), 2016, blz. 492, in het bijzonder blz. 510 en 511.
(
35
)	Door deze rechtspraak is dus het standpunt van advocaat-generaal Kokott in haar standpuntbepaling in adviesprocedure 2/13, namelijk dat de uitsluiting van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB een regel is met een zeer beperkt aantal uitzonderingen, omgekeerd. Zie de standpuntbepaling van advocaat-generaal Kokott in adviesprocedure 2/13 (Toetreding van de Europese Unie tot het EVRM), EU:C:2014:2475, met name punten 84 en 89.
(
36
)	Arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punt 70; hierna: „arrest Mauritius”).
(
37
)	Zie arrest Elitaliana, punt 42, en arrest H, punt 40. In plaats van „restrictief” gebruikt het Hof ook soms de term „eng” (zie bijvoorbeeld arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 74; hierna: „arrest Rosneft”).
(
38
)	Zie arrest Rosneft, punten 60‑81.
(
39
)	Zie arrest Rosneft, punt 70.
(
40
)	Zie arrest Rosneft, in het bijzonder punten 66‑69, 76 en 78.
(
41
)	Zie arrest Rosneft, in het bijzonder punten 78 en 79 [met verwijzing naar in het bijzonder arrest van 22 oktober 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452)].
(
42
)	Zie arrest Bank Refah, punten 26‑49, in het bijzonder punt 33.
(
43
)	Zie arrest Bank Refah, punten 31 en 32.
(
44
)	Zie arrest Elitaliana, punten 41‑50.
(
45
)	Zie arrest H, punten 39‑60. Zie ook arrest van 25 juni 2020, SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:492, punt 66).
(
46
)	Zie arrest Mauritius, punten 69‑74.
(
47
)	Besluit 2011/640/GBVB van de Raad van 12 juli 2011 betreffende de ondertekening en de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Mauritius inzake de voorwaarden waaronder piraterijverdachten en in beslag genomen goederen door de Europese Unie geleide zeemacht worden overgedragen aan de Republiek Mauritius, en inzake de positie van de verdachten na de overdracht (PB 2011 L 254, blz. 1).
(
48
)	In een vergelijkbare zaak betreffende een overeenkomst met Tanzania heeft het Hof voor een andere benadering gekozen en zich bevoegd geacht op basis van artikel 275, tweede alinea, VWEU. Zie arrest van 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 42; hierna: „arrest Tanzania”).
(
49
)	Deze argumenten zijn aangevoerd ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het enige middel van KS en KD en van het eerste middel van de Commissie.
(
50
)	Zie arrest H, punten 41 en 58; arrest Rosneft, punten 72‑75 en 81, en arrest Bank Refah, punten 34‑36. Zie ook onder andere Hillion, C., „The EU external action as mandate to uphold the rule of law outside and inside the Union”, Columbia Journal of European Law, deel 29(2), speciaal nummer van 2023, blz. 228.
(
51
)	Zie arrest Bank Refah, punten 45‑47.
(
52
)	Het GBVB is in sommige opzichten nog steeds specifiek beleid. Het institutionele evenwicht tussen de Unie-instellingen is anders, met een zwakkere rol van het Parlement en de Commissie; de Raad besluit meestal met eenparigheid van stemmen, en wetgevingshandelingen kunnen niet worden vastgesteld. Zie onder andere Cremona, M., „Effective judicial review is of the essence of the rule of law: Challenging common foreign and security policy measures before the Court of Justice”, European Papers, deel 2(2), 2017, blz. 671.
(
53
)	Zie arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 127), en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 145).
(
54
)	Arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 232). Zie ook arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 67).
(
55
)	Zie arrest H, punt 41; arrest Rosneft, punt 72, en arrest Bank Refah, punt 35.
(
56
)	Zie arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, punt 23); zie ook, korter geleden, onder andere arresten van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 281; hierna: „arrest Kadi I”), en 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punt 54).
(
57
)	Zie arrest van 27 februari 2018 (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 32); zie ook, meer recentelijk, onder andere arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 69).
(
58
)	Zie arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 32).
(
59
)	Zie arrest Kadi I, punten 281‑284; zie ook onder andere advies 2/13, punt 169.
(
60
)	Conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Kadi/Raad en Commissie (C‑402/05 P, EU:C:2008:11, punt 34).
(
61
)	Conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Kadi/Raad en Commissie (C‑402/05 P, EU:C:2008:11, punt 44).
(
62
)	Zie arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, in het bijzonder punten 55‑60 en 67; hierna: „arrest Ledra”).
(
63
)	Zo heeft het Gerecht in de punten 35 tot en met 39 van de bestreden beschikking overwogen dat de onderhavige zaak niet gaat over personeelsbeheer, zodat arrest H niet van toepassing is, noch over overheidsopdrachten, zodat arrest Elitaliana niet van toepassing is, noch over beperkende maatregelen, zodat arrest Bank Refah niet van toepassing is.
(
64
)	Deze argumenten zijn aangevoerd ter ondersteuning van het eerste en het tweede onderdeel van het enige middel van KS en KD en van het eerste en het derde middel van de Commissie.
(
65
)	Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een beroep tot nietigverklaring kon worden ingesteld tegen het Parlement, ook al voorzag het Verdrag, zoals het toen luidde, niet in die mogelijkheid.
(
66
)	Conclusie van advocaat-generaal Mancini in de zaak Les Verts/Parlement (294/83, niet gepubliceerd, EU:C:1985:483, punt 7).
(
67
)	Zie arrest Carvalho, punten 67‑79, in het bijzonder punt 78 [verwijzing naar het oordeel van het Hof in de arresten van 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punt 44), en 1 april 2004, Commissie/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, punt 36)].
(
68
)	Deze argumenten zijn aangevoerd ter ondersteuning van het derde onderdeel van het enige middel van KS en KD en van het vierde middel van de Commissie.
(
69
)	Conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, punt 69).
(
70
)	Zie bestreden beschikking, punt 41.
(
71
)	Deze argumenten zijn aangevoerd ter ondersteuning van het vierde onderdeel van het enige middel van KS en KD en van het tweede middel van de Commissie.
(
72
)	Wat dit betreft wordt de bedoeling van de wetgever – ook al streeft het Hof bij de uitlegging van wetgeving ernaar de bedoeling van de wetgever te begrijpen en een regel dienovereenkomstig uit te leggen – zelf ook een kwestie van keuze van het Hof, aangezien die bedoeling vaak niet duidelijk tot uitdrukking komt in de wetstekst of de wetsgeschiedenis.
(
73
)	Conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Rosneft (C‑72/15, EU:C:2016:381, punt 52).
(
74
)	Zie onder andere Van Elsuwege, P., „Judicial review and the common foreign and security policy: Limits to the gap-filling role of the Court of Justice”, Common Market Law Review, deel 58(6), 2021, blz. 1731, in het bijzonder blz. 1739. Zie ook Lonardo, L., „The political question doctrine as applied to common foreign and security policy”, European Foreign Affairs Review, deel 22(4), 2017, blz. 571.
(
75
)	Het Hof heeft tot nu toe niet aangegeven of er een soort „politieke kwesties-doctrine” bestaat in het Unierecht. Niettemin heeft het Hof het begrip „rechtstreekse werking” voor soortgelijke doeleinden gebruikt. In bepaalde kwesties op het gebied van buitenlands beleid, met name bij de beoordeling van de verenigbaarheid van besluiten van de Unie met het WTO-recht, heeft het ervan afgezien om gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot rechterlijke toetsing om rekening te houden met de politieke speelruimte die de partijen bij die organisatie wordt gelaten. Zie onder andere arrest van 12 december 1972, International Fruit Company e.a. (21/72–24/72, EU:C:1972:115, punten 18 en 27); zie ook mijn conclusie in de zaak EUIPO/The KaiKai Company Jaeger Wichmann (C‑382/21 P, EU:C:2023:576, in het bijzonder punten 59‑64).
(
76
)	Zie voor het verband tussen het institutionele evenwicht en het beginsel van democratie arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad (C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 160).
(
77
)	Zie opnieuw het arrest Ledra Advertising, waarin het Hof heeft geoordeeld dat het ook kennis kan nemen van een schadevordering wanneer de Commissie betrokken is bij de vaststelling van een handeling die buiten het rechtskader van de Unie valt (zie punten 87‑89 van deze conclusie). Alleen zo kan het Hof nagaan of de Commissie de „rode lijn” van de grondrechten heeft overschreden.
(
78
)	Zie dienaangaande artikel 52, lid 1, van het Handvest.
(
79
)	Zie onder andere arrest van 28 november 2013, Raad/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punten 120‑126), en arrest Rosneft, punten 146‑150.
(
80
)	Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Rosneft (C‑72/15, EU:C:2016:381, punt 46), waarin hij heeft overwogen dat de verwijzing naar „deze bepalingen” in artikel 24, lid 1, VEU alleen de bevoegdheid van het Hof uitsluit om GBVB-besluiten die verband houden met de bepalingen van hoofdstuk 2 van titel V van het VEU te toetsen, en niet met de bevoegdheid met betrekking tot andere bepalingen van het VEU of met de bepalingen van het VWEU.
(
81
)	In dat opzicht ben ik het niet eens met het standpunt van advocaat-generaal Wathelet in zijn conclusie in de zaak Rosneft (C‑72/15, EU:C:2016:381, punt 75) dat uitlegging in verhouding tot wettigheidstoetsing het minimum is. Het is uiteraard onvermijdelijk dat het Hof de regels waarvan het de wettigheid toetst, begrijpt (en dus uitlegt). Uitlegging kan echter buiten de wettigheidstoetsing om nodig zijn om de uniforme toepassing van dergelijke regels te waarborgen. Uitlegging is mijns inziens een bredere bevoegdheid, omdat het Hof hiermee een keuze kan maken tussen verschillende mogelijke betekenissen van dezelfde regel.
(
82
)	Zie de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Rosneft (C‑72/15, EU:C:2016:381, in het bijzonder punten 39‑76).
(
83
)	Zie de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Rosneft (C‑72/15, EU:C:2016:381, punt 42).
(
84
)	Zie punten 67 en 68 hierboven en voetnoot 48 hierboven.
(
85
)	Zie dienaangaande Cremona, aangehaald in voetnoot 52 hierboven, blz. 687, die van mening is dat de verwijzing in artikel 275, tweede alinea, VWEU naar beroepen tot nietigverklaring „aansluit bij de Kadi-rechtspraak over de noodzaak van een doeltreffende rechtsbescherming wanneer beperkende maatregelen jegens particulieren worden vastgesteld”.
(
86
)	Dat was het standpunt van advocaat-generaal Kokott in haar standpuntbepaling in adviesprocedure 2/13 (Toetreding van de Europese Unie tot het EVRM), EU:C:2014:2475, punten 95 en 96. In de onderhavige hogere voorzieningen neemt de Franse regering hetzelfde standpunt in.
(
87
)	Zie de standpuntbepaling van advocaat-generaal Kokott in adviesprocedure 2/13 (Toetreding van de Europese Unie tot het EVRM), EU:C:2014:2475, punten 82‑103.
(
88
)	Zie de standpuntbepaling van advocaat-generaal Kokott in adviesprocedure 2/13 (Toetreding van de Europese Unie tot het EVRM), EU:C:2014:2475, in het bijzonder punten 84 en 89. In zijn conclusie in de zaak H (EU:C:2016:212, punten 89‑104) heeft advocaat-generaal Wahl overwogen dat de nationale rechters rechtsmacht hadden, maar zijn analyse was gebaseerd op het feit dat de algemene regel is dat de EU-rechters niet bevoegd zijn ten aanzien van het GBVB, op enkele specifieke uitzonderingen na die uitdrukkelijk in de Verdragen zijn neergelegd (zie met name de punten 53, 66 en 71); hij was ook van mening dat overwegingen met betrekking tot de rechtsstaat in die procedure niet ter zake deden (zie punt 49).
(
89
)	Zie onder andere arresten van 18 april 2013, Commissie/Systran en Systran Luxembourg (C‑103/11 P, EU:C:2013:245, punt 60), en 15 juli 2021, OH (Vrijstelling van rechtsvervolging) (C‑758/19, EU:C:2021:603, punt 22).
(
90
)	Zie onder andere Gutman, K., „Action for damages: Court of Justice of the European Union (CJEU)”, in Ruiz Fabri, H. (ed.), Max Planck Encyclopedia of International Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2019, punt 4.
(
91
)	Zie dienaangaande Schermers, H. G., en Waelbroeck, D.F., Judicial protection in the European Union, 6e uitgave, Kluwer Law International, Den Haag/Londen/New York, 2001, § 1047.