62008CC0241_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Die Parteien streiten darüber, ob Frankreich Art. 6 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen(2) (im Folgenden: Habitatrichtlinie) in Art. L. 414-1, Art. L. 414-4 und Art. R 414-21 des französischen Umweltgesetzbuchs ( Code de l’environnement ) richtig umgesetzt hat. Diese Regelungen betreffen Gebiete, die wegen ihrer Bedeutung für die Erhaltung oder die Wiederherstellung von bestimmten Lebensraumtypen und/oder den Erhalt von Arten gemeinschaftsrechtlich geschützt werden.
2. Umstritten sind die folgenden Themenkomplexe:
– Darf der Mitgliedstaat die zulässigen Maßnahmen zur Verhinderung der Verschlechterung von Gebieten insoweit einschränken, als menschliche Aktivitäten, die keine erheblichen Auswirkungen haben, nicht untersagt werden können?
– Ist es mit dem Verbot erheblicher Störungen von Arten vereinbar, gesetzlich festzustellen, dass bestimmte Tätigkeiten keine erhebliche Störung bewirken?
– Muss die Verträglichkeitsprüfung auf alle relevanten Pläne und Projekte angewendet werden?
– Und gewährleisten die französischen Bestimmungen, dass Alternativen zu Vorhaben, die ein Gebiet als solches beeinträchtigen, ausreichend untersucht werden?
II – Verfahren und Anträge
3. Die Kommission hat Frankreich unter dem Datum des 18. Oktober 2005 mit einer Aufforderung zur Stellungnahme („Mahnschreiben“) ihre Bedenken mitgeteilt. Nach der französischen Antwort vom 7. Februar 2006 erließ die Kommission am 15. Dezember 2006 eine begründete Stellungnahme. Darin setzte sie eine letzte Frist von zwei Monaten, um ihren Beanstandungen abzuhelfen.
4. Da die Antwort vom 28. Februar 2007 die Kommission nicht zufrieden stellte, erhob sie am 30. Mai 2008 auf elektronischem Weg die vorliegende Klage und reichte den Schriftsatz per Post am 2. Juni 2008 nach. Sie beantragt,
– festzustellen, dass die Französische Republik dadurch, dass sie nicht alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die zur korrekten Umsetzung von Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen erforderlich sind, gegen ihre Verpflichtungen aus dieser Richtlinie verstoßen hat; und
– der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
5. Die französische Republik beantragt,
– die Klage abzuweisen; und
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Kosten aufzuerlegen.
6. Die Parteien haben ausschließlich schriftlich verhandelt.
III – Rechtliche Würdigung
7. Nach Auffassung der Kommission hat Frankreich Art. 6 Abs. 2 und 3 der Habitatrichtlinie nicht richtig umgesetzt.
A – Zu Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie
8. Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie hat den folgenden Inhalt:
„Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.“
9. Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass es für die Umsetzung von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie erforderlich sein kann, sowohl Abwehrmaßnahmen gegenüber externen, vom Menschen verursachten Beeinträchtigungen und Störungen als auch Maßnahmen zu ergreifen, um natürliche Entwicklungen zu unterbinden, die den Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen in den besonderen Schutzgebieten verschlechtern können.(3)
10. Art. L. 414-1 Abs. 5 des französischen Umweltgesetzbuchs sieht vor, dass zu diesem Zweck für jedes Gebiet in Zusammenarbeit mit den verschiedenen Interessengruppen die notwendigen Erhaltungs- oder Wiederherstellungsmaßnahmen festgesetzt werden. Die Kommission wendet sich gegen Einschränkungen dieser Maßnahmen, die in den Sätzen 3 und 4 des dritten Unterabsatzes der Bestimmung enthalten sind.
1. Zur Zulässigkeit
11. Die Zulässigkeit der gegen Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Sätze 3 und 4 des französischen Umweltgesetzbuchs gerichteten Klagegründe ist zweifelhaft, da die Kommission mit der Klage eine andere Fassung beanstandet als während des Vorverfahrens.
12. Im Vorverfahren bezog sich die Kommission auf die damals geltende Fassung durch das Gesetz Nr. 2005-157 vom 23. Februar 2005 über die
Entwicklung der ländlichen Gebiete(4) :
„Sie führen nicht zum Verbot der Tätigkeiten des Menschen, wenn diese keine erheblichen Auswirkungen auf die im vorstehenden Absatz genannten Ziele haben. Fischzucht, Jagd und andere waidmännische Tätigkeiten, die unter den nach den geltenden Gesetzen und Rechtsvorschriften zulässigen Bedingungen und in den dort festgelegten Gebieten ausgeübt werden, stellen keine Tätigkeiten dar, die störend sind oder derartige Auswirkungen haben.“
13. In der Klage wendet sich die Kommission jedoch gegen Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 3 und 4 in der Fassung durch das Gesetz Nr. 2006-1772 vom 30. Dezember 2006 über das Wasser und die Gewässer,(5) also Änderungen, die nach der Übermittlung der mit Gründen versehenen Stellungnahme, aber vor Ablauf der darin gesetzten Frist eintraten.
„Sie führen nicht zum Verbot der Tätigkeiten des Menschen, wenn diese keine erheblichen Auswirkungen auf die Bewahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands dieser natürlichen Lebensräume und dieser Arten
haben. Fischerei, Aquakultur, Jagd und andere waidmännische Tätigkeiten, die unter den nach den geltenden Gesetzen und Rechtsvorschriften zulässigen Bedingungen und in den dort festgelegten Gebieten ausgeübt werden, stellen keine Tätigkeiten dar, die störend sind oder derartige Auswirkungen haben.“(6)
14. Der Gegenstand einer Klage nach Art. 226 EG wird durch das Vorverfahren eingegrenzt. Das von der Kommission an den Mitgliedstaat gerichtete Mahnschreiben sowie ihre mit Gründen versehene Stellungnahme grenzen den Streitgegenstand ab, so dass dieser nicht mehr erweitert werden kann. Denn die Möglichkeit zur Äußerung stellt für diesen Mitgliedstaat auch dann, wenn er meint, davon nicht Gebrauch machen zu sollen, eine vom EG-Vertrag gewollte wesentliche Garantie dar, deren Beachtung ein substanzielles Formerfordernis für den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens auf Feststellung der Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats ist. Die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage der Kommission müssen daher auf dieselben Rügen gestützt werden wie das Mahnschreiben, mit dem das Vorverfahren eingeleitet wird.(7)
15. Im Übrigen ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war.(8)
16. Bei streng formalistischer Anwendung dieser Regeln wäre die Erstreckung des Verfahrens auf die Änderungen durch das Gesetz 2006 eine unzulässige Erweiterung des Klagegegenstands gegenüber der begründeten Stellungnahme. In der Form des Vorverfahrens wäre die Klage dagegen unbegründet, weil die beanstandeten Bestimmungen bei Ablauf der Frist der begründeten Stellungnahme schon nicht in mehr in der Form existierten, in der die Kommission sie kritisierte.
17. Wenn jedoch die im vorprozessualen Verfahren beanstandete Regelung durch neue Rechtsvorschriften, die der Mitgliedstaat nach der mit Gründen versehenen Stellungnahme erlassen hat und die mit der Klage angegriffen werden, insgesamt aufrechterhalten wird, kann das gerichtliche Verfahren auf die neue Rechtslage erstreckt werden.(9) Da die Änderungen des französischen Rechts aus dem Jahr 2006 – wie die Kommission zu Recht und unwidersprochen betont – den für die Klage maßgeblichen Inhalt der Regelungen nur marginal berühren, ist ihre Einbeziehung in die Klage eine berechtigte Änderung des Streitgegenstands.
18. Somit sind die gegen Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Sätze 3 und 4 des französischen Umweltgesetzbuchs gerichteten Klagegründe zulässig.
2. Zur Beschränkung auf „signifikante Auswirkungen“
19. Mit der ersten Rüge wendet sich die Kommission gegen Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 3 des französischen Umweltgesetzbuchs, soweit er vorsieht, dass menschliche Tätigkeiten nur eingeschränkt werden dürfen, wenn sie erhebliche Auswirkungen auf den Erhalt oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume und der wildlebenden Arten haben.
20. Sie betont zutreffend, dass Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie jegliche Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten untersagt und nur bei Störungen von Arten eine Einschränkung auf erhebliche Auswirkungen vornimmt. Dem widerspreche es, wenn menschliche Tätigkeiten nur eingeschränkt werden dürften, wenn sie erhebliche Auswirkungen haben.
Zum Begriff der Verschlechterung
21. Der Gerichtshof hat zwar den Begriff der Verschlechterung von Lebensräumen noch nicht ausdrücklich definiert, doch die Rechtsprechung zu Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie kann zur Orientierung herangezogen werden. Grundsätzlich besteht nämlich Einigkeit darüber, dass Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 auf das gleiche Schutzniveau abzielen.(10)
22. Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie knüpft zweimal an die Beeinträchtigung von Schutzgebieten an. Nach Satz 1 müssen Pläne oder Projekte, die ein solches Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen überprüft werden. Satz 2 sieht vor, dass der Plan bzw. das Projekt nur genehmigt werden, wenn sie das Gebiet als solches nach der Verträglichkeitsprüfung nicht beeinträchtigen.
23. Wie auch Frankreich feststellt, können Pläne oder Projekte ein Gebiet im Sinne von Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie erheblich beeinträchtigen, wenn sie drohen, die für das betreffende Gebiet festgelegten Erhaltungsziele zu gefährden.(11) Ist dies der Fall, so muss geprüft werden, ob die Maßnahme mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen verträglich ist.
24. Hervorzuheben ist, dass die Beeinträchtigung von Erhaltungszielen keine gesonderte Prüfung voraussetzt, ob Auswirkungen erheblich sind. Vielmehr reicht jede Gefahr der Beeinträchtigung von Erhaltungszielen, um die Pflicht zur Verträglichkeitsprüfung auszulösen. Dagegen sind mögliche Auswirkungen auf das Gebiet ohne Belang, wenn sie die Erhaltungsziele nicht berühren.(12)
25. Der Ausgang der Verträglichkeitsprüfung ist maßgeblich dafür, ob der Plan oder das Projekt nach Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der Habitatrichtlinie genehmigt werden kann. Die zuständigen Behörden stimmen dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung festgestellt haben, dass das Gebiet „als solches“ nicht beeinträchtigt wird.
26. Auf dieser Grundlage vertritt die französische Regierung die folgende Auffassung: Pläne oder Projekte dürften genehmigt werden, wenn sie ein Gebiet zwar erheblich, aber nicht „als solches“ beeinträchtigen würden. Sie hält es daher für widersprüchlich, nach Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie erhebliche Beeinträchtigungen kategorisch auszuschließen.
27. Dieses Argument beruht jedoch auf einer fehlgehenden Unterscheidung zwischen der erheblichen Beeinträchtigung eines Gebiets und der Beeinträchtigung eines Gebiets „als solchem“. Die Erhaltungsziele sind nämlich nicht nur für die erhebliche Beeinträchtigung maßgeblich, sondern auch dafür, ob ein Gebiet „als solches“ beeinträchtigt wird.(13)
28. Dementsprechend ist auch eine Verschlechterung von Lebensräumen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie anzunehmen, wenn die Erhaltungsziele des betroffenen Schutzgebiets beeinträchtigt werden.
Zur Beeinträchtigung von Erhaltungszielen
29. Frankreich vertritt offenbar die Auffassung, nur erhebliche
Auswirkungen auf den Erhalt oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume könnten auch die Erhaltungsziele eines Gebiets beeinträchtigen. Die Erhaltungsziele eines Gebiets haben jedoch nach Art. 1 Buchst. l, Art. 4 Abs. 4 und Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie gerade den Erhalt oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume zum Gegenstand. Daher können alle Auswirkungen auf diese Lebensräume auch die Erhaltungsziele eines Gebiets beeinträchtigen, unabhängig davon, ob man diese Auswirkungen als erheblich oder nicht einschätzt.
30. Ob die Auswirkungen bestimmter Tätigkeiten, insbesondere die verschiedenen von den Parteien beispielhaft genannten Tätigkeiten, tatsächlich Erhaltungsziele beeinträchtigen, kann nur im Einzelfall unter Berücksichtigung der konkret betroffenen Ziele festgestellt werden. Dabei handelt es sich um eine gerade im Grenzbereich schwierige wissenschaftliche Prognoseentscheidung, die einen gewissen Beurteilungsspielraum der zuständigen innenstaatlichen Stellen voraussetzt.
31. Die streitgegenständliche französische Regelung eröffnet jedoch nicht diesen Beurteilungsspielraum, sondern verhindert das Verbot menschlicher Tätigkeiten, die „nicht erhebliche“ Auswirkungen auf Lebensräume haben. Einfacher ausgedrückt: Diese Tätigkeiten sind im Prinzip erlaubt . Selbst wenn Fachleute davon überzeugt sind, dass eine Tätigkeit Erhaltungsziele beeinträchtigt, müsste zusätzlich gezeigt werden, dass diese Auswirkungen erheblich sind, bevor die Tätigkeit verboten werden kann.
Zur Auslegung von Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 1 und 3 des Umweltgesetzbuchs
32. Frankreich legt weiterhin dar, die Kommission verstehe Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 1 und 3 des Umweltgesetzbuchs nicht richtig. Menschliche Aktivitäten mit erheblichen Auswirkungen auf die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands seien in jedem Fall verboten. Gebe es keine solchen erheblichen Auswirkungen, so dürften Aktivitäten zwar nicht verboten werden, doch gelte trotzdem das in Unterabs. 1 niedergelegte Ziel, die Verschlechterung von Lebensräumen zu verhindern. Dies müsse durch geeignete Maßnahmen sichergestellt werden.
33. Wenn Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 1 und 3 des Umweltgesetzbuchs so ausgelegt und angewandt würde, wären wesentliche Elemente des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verwirklicht. Offen bliebe nur, was geschieht, wenn keine Maßnahmen möglich sind, in deren Rahmen die Tätigkeit fortgeführt werden kann, ohne zu schaden. Auch diese Unklarheit wäre ausgeräumt, wenn – wie die französische Regierung in der Gegenerwiderung vorträgt – jede Verschlechterung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie eine erhebliche Auswirkung im Sinne von Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 3 des Umweltgesetzbuchs wäre.
34. Das Vorbringen der französischen Regierung verkennt jedoch, dass es nicht ausreicht, die Habitatrichtlinie so umzusetzen, dass ihre Ziele durch eine – sich im Übrigen nicht aufdrängende – konforme Auslegung des innerstaatlichen Rechts möglicherweise erreicht werden können. Selbst eine richtlinienkonforme Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die unter Umständen nur unzureichend bekannt ist, kann nicht als Erfüllung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Rahmen der Richtlinienumsetzung angesehen werden.(14)
35. Vielmehr kommt der Genauigkeit der Umsetzung der Habitatrichtlinie insofern besondere Bedeutung zu, als die Verwaltung des gemeinsamen Erbes den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut ist.(15) Demgemäß sind die Mitgliedstaaten im Bereich der Richtlinie, die komplexe und technische Regelungen des Umweltschutzrechts enthält, in besonderer Weise gehalten, dafür Sorge zu tragen, dass ihre zur Umsetzung der Richtlinie bestimmten Rechtsvorschriften klar und bestimmt sind.(16)
36. Diesen Anforderungen genügt Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 3 des Umweltgesetzbuchs nicht. Die von der französischen Regierung vorgetragene Auslegung ist zwar nicht völlig ausgeschlossen, doch liegt es für den unbefangenen Leser näher, anzunehmen, dass Aktivitäten erlaubt sind, wenn sie keine erheblichen Auswirkungen auf Lebensräume haben. Dieser Schluss dürfte sich insbesondere für die betroffenen Interessengruppen aufdrängen, die nach Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 2 an der Beratung von Maßnahmen zum Gebietsschutz beteiligt sind. Es ist zu befürchten, dass auf dieser Grundlage unnötige Konflikte darüber entstehen, ob bestimmte Beeinträchtigungen von Erhaltungszielen erheblich sind oder nicht.
37. Wie die Kommission betont, entspricht die von der französischen Regierung dargestellte Auslegung des Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 3 des Umweltgesetzbuchs darüber hinaus nicht dem von dieser Regierung vertretenen Verständnis von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie. So trägt sie vor, dass ein Verbot jeder Verschlechterung von Lebensräumen „radikal“ sei(17) und versucht darzulegen, dass ein solches Verbot von der Bestimmung nicht verlangt werde.
Zur Berücksichtigung anderer Interessen
38. Frankreich beruft sich ebenfalls auf Art. 2 Abs. 3 der Habitatrichtlinie und ihren dritten Erwägungsgrund. Danach sind bei der Anwendung der Richtlinie die wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und regionalen Anforderungen zu berücksichtigen. Art. L 414-1 Abs. 5 des Umweltgesetzbuchs sei in diesem Licht eine geeignete und verhältnismäßige Umsetzung der Richtlinie.
39. Diese Auffassung steht allerdings in einem Wertungswiderspruch mit der Rechtsprechung zu Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten(18) (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie). Diese Bestimmung verpflichtet die Mitgliedstaaten ebenso wie Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie, geeignete Maßnahmen zu treffen, um in Schutzgebieten die Verschlechterung der Habitate sowie erhebliche Belästigungen von Arten zu vermeiden, für die die besonderen Schutzgebiete im Sinne der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesen worden sind.(19) Eine Verletzung der aus Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie folgenden Verpflichtung kann nicht durch wirtschaftliche oder soziale Interessen gerechtfertigt werden, da die Erwähnung dieser Interessen in der Vogelschutzrichtlinie keinen eigenständigen Grund für eine Abweichung darstellt.(20)
40. Für die Habitatrichtlinie kann – im Prinzip – nichts anderes gelten. Im vorliegenden Fall kann dahinstehen, ob ausnahmsweise die genannten Interessen im Rahmen von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie gegenüber dem Gebietsschutz überwiegen können(21) oder ob die Berücksichtigung überwiegender Interessen immer die Anwendung von Art. 6 Abs. 3 und 4 voraussetzt. Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 3 des Umweltgesetzbuchs unterscheidet nämlich nicht danach, ob überwiegende Interessen an der fraglichen Aktivität bestehen. Daher kann diese Regelung auch nicht durch solche Interessen gerechtfertigt werden.
Zu beeinträchtigenden Erhaltungsmaßnahmen
41. Weiterhin wendet die französische Regierung ein, dass ja auch die Maßnahmen zur Erhaltung und Entwicklung von Lebensräumen deren Verschlechterung bewirken können und trotzdem erlaubt sind. Dann müsste es doch auch möglich sein, menschliche Tätigkeiten zuzulassen, die keine erheblichen Auswirkungen haben.
42. Zur Illustration von schädigenden Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen nennt Frankreich verschiedene Beispiele: Insbesondere könnten sich verschiedene Lebensraumtypen nacheinander auf derselben Fläche ablösen. Jeder Wechsel hätte zwangsläufig den Verlust eines Lebensraumtyps zur Folge. Auch könnten bestimmte Erhaltungsmaßnahmen andere Lebensraumtypen oder vorübergehend sogar den betroffenen Lebensraumtyp schädigen. Frankreich nennt insofern das regelmäßige Trockenlegen von Teichen zur Verhinderung der Verschlammung, aber den geschützten Lebensraumtyp vorübergehend beseitige. Schließlich beeinträchtige z. B. die Landwirtschaft zwar bestimmte Elemente von Lebensraumtypen, sei aber etwa Voraussetzung für die weitere Nutzung der Flächen durch Vögel.
43. Diese Argumente verkennen allerdings, dass Maßnahmen, die geeignet und erforderlich sind, um die Erhaltungsziele zu verwirklichen, grundsätzlich nicht als Verschlechterung des Gebiets im Sinne von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie angesehen werden können. Sollten bestimmte Erhaltungsziele einander in dem Sinne widersprechen, dass die für ein Ziel erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen die Verwirklichung des anderen Ziels beeinträchtigen, so muss dieser Konflikt vielmehr im Rahmen der Definition dieser Ziele gelöst werden.
44. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Erhaltungsziele, wie sich aus den Art. 3 und 4 der Habitatrichtlinie und insbesondere deren Art. 4 Abs. 4(22) ergibt, nach Maßgabe der Wichtigkeit dieser Gebiete für die Wahrung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes eines natürlichen Lebensraumtyps des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II und für die Kohärenz des Netzes Natura 2000 sowie danach festgelegt werden können, inwieweit diese Gebiete von Schädigung oder Zerstörung bedroht sind.(23) Es gilt daher, gegebenenfalls diese Ziele gegeneinander abzuwägen und Prioritäten zu setzen. Der Vollständigkeit halber sei hier darauf hingewiesen, dass diese sehr komplexe Entscheidung zwar einen weiten Beurteilungsspielraum der zuständigen Stellen voraussetzt, aber einer gerichtlichen Kontrolle nicht vollständig entzogen ist.(24)
45. Menschliche Tätigkeiten, die nicht weiter präzisiert werden und daher beliebiger Natur sein können, sind dagegen mit notwendigen Erhaltungsmaßnahmen oder einem Konflikt der Erhaltungsziele nicht vergleichbar.
Ergebnis der Prüfung von Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 3 des Umweltgesetzbuchs
46. Somit ist festzustellen, dass Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 3 des Umweltgesetzbuchs mit Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie nicht vereinbar ist.
3. Zu den Ausnahmen für bestimmte Tätigkeiten
47. Mit dem zweiten Klagegrund wendet sich die Kommission gegen Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 4 des Umweltgesetzbuchs. Die Fischerei, die Aquakultur, die Jagd und andere jagdähnliche Tätigkeiten, die im Rahmen der geltenden Regelungen ausgeübt werden, sind nach dieser Vorschrift keine störenden Aktivitäten. Diese Feststellung hält die Kommission für unvereinbar mit Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie.
48. Tatsächlich hat es der Gerichtshof bereits im Zusammenhang mit Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie abgelehnt, bestimmte, ansonsten rechtmäßige Aktivitäten generell von der Notwendigkeit einer Verträglichkeitsprüfung auszuschließen. Es ist nämlich nicht sichergestellt, dass diese Tätigkeiten Schutzgebiete nicht erheblich und damit als solche beeinträchtigen könnten.(25)
49. Dieser Gedanke gilt aufgrund der gleichen Schutzrichtung auch für Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie. Bestimmte Tätigkeiten können nur dann generell als nicht störend im Sinne dieser Bestimmung eingestuft werden, wenn garantiert ist, dass von ihnen keine Störungen ausgehen, die sich im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie erheblich auswirken könnten.
50. Dass Muschelfarmen erhebliche Auswirkungen auf Schutzgebiete haben können, hat der Gerichtshof jedoch bereits anerkannt.(26) Nicht nur die Anlage einer Muschelfarm, sondern auch ihr Betrieb können Störungen bewirken. Für Fischfarmen gilt dies sicherlich gleichermaßen. Jagd und Fischfang mögen geringere Risiken bergen, doch kann es Erhaltungsziele geben, die durch entsprechende Störungen beeinträchtigt werden. Daher muss es möglich sein, diese Tätigkeiten zu untersagen, wenn sie in Bezug auf bestimmte Schutzgebiete Störungen bewirken können, die sich im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie erheblich auswirken könnten.
51. Dieses Ergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass bei der Ausübung dieser Tätigkeiten die allgemein für sie geltenden Regeln zu beachten sind.
52. Frankreich legt insofern dar, dass in den einschlägigen Regeln für die Aquakultur insbesondere die Gebiete festgelegt würden, in denen diese Tätigkeit erlaubt sei und dass dabei sensible Gebiete berücksichtigt würden. Auch könnten für die Jagd und den Fischfang Entnahmequoten festgelegt werden.
53. Derartige Maßnahmen mögen zwar das Risiko erheblicher Störungen mindern. Es kann allerdings durch die einschlägigen Regeln für diese Tätigkeiten nur vollständig ausgeschlossen werden, wenn sie die Beachtung von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie zwingend vorsehen, d. h., wenn sie besonders auf die Gewährleistung von Erhaltungszielen nach der Habitatrichtlinie ausgerichtet sind.(27) Dies legt die französische Regierung jedoch gerade nicht dar.
54. Die französische Regierung trägt darüber hinaus vor, für jedes Gebiet werde ein Dokument erarbeitet („document d’objectifs“ – Zielsetzungsdokument), das die Grundlage dafür bilde, die genannten Tätigkeiten so zu regeln, dass sie keine erheblichen Störungen bewirken würden.
55. Die Parteien streiten darüber, ob eine Pflicht besteht, derartige Regeln festzulegen. Die Kommission stützt sich auf den Wortlaut der entsprechenden Rechtsgrundlage, Art. L 414-2 Abs. 4 des Umweltgesetzbuchs, der keine solche Pflicht begründe. Frankreich leitet eine solche Verpflichtung dagegen aus Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 1 des Umweltgesetzbuchs ab.
56. Darauf kommt es allerdings für die Entscheidung über diesen Klagegrund nicht an. Es liegt nämlich nahe, Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 4 des Umweltgesetzbuchs dahin gehend zu verstehen, dass gegenüber den dort genannten Tätigkeiten keine Maßnahmen zur Verhinderung von Störungen zulässig sind. Andernfalls würde diese Bestimmung keine Regelungswirkung entfalten.
57. Selbst wenn Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 4 des Umweltgesetzbuchs praktisch so angewandt würde, wie es die französische Regierung darlegt, so würde dies nichts daran ändern, dass diese Bestimmung zumindest missverständlich ist. Die betroffenen Interessengruppen würden darauf vertrauen, dass ihre Tätigkeiten gerade nicht als Störungen angesehen und Einschränkungen unterworfen werden könnten.
58. Daher genügt Art. L 414-1 Abs. 5 Unterabs. 3 Satz 4 des Umweltgesetzbuchs ebenfalls nicht den Anforderungen an eine hinreichend klare Umsetzung(28) von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie.
B – Zu Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie
59. Weiterhin rügt die Kommission die französische Umsetzung von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie. Satz 1 dieser Bestimmung regelt, welche Pläne und Projekte daraufhin überprüft werden müssen, ob sie mit den Erhaltungszielen besonderer Schutzgebiete verträglich sind:
„Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen.“
60. Diese Bestimmung ist im französischen Recht durch Art. L. 414-4 Abs. 1 des Umweltgesetzbuchs umgesetzt worden:
„Die Programme oder Projekte für Arbeiten, Gewerke oder Gestaltungen, die einer Genehmigung oder einer Billigung durch die Verwaltung bedürfen und deren Durchführung geeignet ist, ein Natura-2000-Gebiet beträchtlich zu beeinträchtigen, sind Gegenstand einer Prüfung ihrer Verträglichkeit mit den für das Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Bei denjenigen dieser Programme, die durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften vorgesehen sind und für die es keiner Verträglichkeitsstudie bedarf, richtet sich die Prüfung nach dem in den Art. L. 122-4 ff. des vorliegenden Kodex vorgesehenen Verfahren.
Die in den Natura-2000-Verträgen vorgesehenen Arbeiten, Gewerke oder Gestaltungen sind von dem im vorstehenden Absatz erwähnten Prüfungsverfahren befreit.“
61. Die Kommission beanstandet zwei Punkte dieser Umsetzung:
– die Ausnahme für Arbeiten, Gewerke oder Gestaltungen, die in den so genannten Natura-2000-Verträgen vorgesehen sind, sei zu weitgehend; und
– auch nicht genehmigungspflichtige Vorhaben müssten einer Verträglichkeitsprüfung unterworfen werden, wenn sie erhebliche Auswirkungen auf die Erhaltungsziele haben könnten.
1. Zu den Natura 2000 Verträgen
62. Die Kommission wendet sich dagegen, dass Arbeiten, Gewerke oder Gestaltungen, die in den so genannten Natura-2000-Verträgen vorgesehen sind, gemäß Art. L. 414-4 Abs. 1 Unterabs. 2 des Umweltgesetzbuchs von der Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie ausgenommen sind.
63. Natura 2000 Verträge sind im französischen Recht vorgesehene Vereinbarungen mit den Nutzern bestimmter Flächen in Schutzgebieten nach der Habitatrichtlinie.
64. Unstrittig können Arbeiten, Gewerke oder Gestaltungen Pläne oder Projekte im Sinne von Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie sein, während jedoch Pläne oder Projekte, die unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür notwendig sind, keiner Verträglichkeitsprüfung bedürfen.
65. Ein Erfolg der Klage in diesem Punkt setzt daher voraus, dass französisches Recht es zulässt, Arbeiten, Gewerke oder Gestaltungen in Natura 2000 Verträge aufzunehmen, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür notwendig sind.
66. Der Inhalt der Verträge ist in Art. L 414-3 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 des Umweltgesetzbuchs geregelt:
„Der Natura-2000-Vertrag umfasst eine Gesamtheit von Verpflichtungen in Einklang mit den Leitlinien und Maßnahmen, die in dem Zielsetzungsdokument festgelegt wurden, das die Erhaltung und gegebenenfalls die Wiederherstellung der die Errichtung des Natura-2000-Gebiets rechtfertigenden natürlichen Lebensräume und Arten betrifft.“
67. Es steht somit fest, dass in einem Natura 2000 Vertrag nicht beliebige Maßnahmen vereinbart und dadurch der Verträglichkeitsprüfung entzogen werden können. Vielmehr muss die Vereinbarung dem Zielsetzungsdokument für das betroffene Gebiet entsprechen. Dieses Dokument dürfte im Wesentlichen die Umsetzung von Art. 4 Abs. 4(29) und Art. 6 Abs. 1(30) der Habitatrichtlinie darstellen, d. h. insbesondere die Erhaltungsziele und den Bewirtschaftungsplan für die einzelnen Gebiete festlegen.
68. Frankreich betont daher wahrscheinlich zutreffend, dass die in den Natura 2000 Verträgen vereinbarten Umsetzungsmaßnahmen den Erhaltungs- und Wiederherstellungszielen eines Gebiets nicht widersprechen.
69. Der Kommission reicht diese Übereinstimmung mit den Gebietszielen jedoch nicht. Maßnahmen, die den Zielen nicht widersprechen, stünden nicht zwangsläufig in unmittelbarem Zusammenhang mit der Gebietsverwaltung. Die französische Regelung würde daher zu viele Maßnahmen der Verträglichkeitsprüfung entziehen.
70. Die Ausnahme für Maßnahmen der Gebietsverwaltung beruht darauf, dass sie die Verwirklichung der Erhaltungs- und Wiederherstellungsziele für dieses Gebiet zum Gegenstand haben. Die Festlegung dieser Ziele ist ihrer Natur nach einer Verträglichkeitsprüfung nicht unähnlich. Sie bedarf der wissenschaftlichen Bewertung eines komplexen Sachverhalts, d. h. des jeweils betroffenen Gebiets mit den dort vorkommenden Arten, Lebensräumen und Entwicklungspotentialen. Eine Verträglichkeitsprüfung dieser Maßnahmen würde daher auf eine Doppelprüfung hinauslaufen.
71. Entgegen der Auffassung der Kommission zwingt Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie auch nicht dazu, die Verträglichkeit von Maßnahmen der Gebietsverwaltung zu überprüfen, wenn sie bestimmte Erhaltungsziele beeinträchtigen könnten. Die Festlegung von Erhaltungs- und Wiederherstellungszielen kann nämlich erfordern, Konflikte zwischen verschiedenen Zielen zu entscheiden. So kann es nötig sein, die Beeinträchtigung bestimmter Lebensraumtypen oder Arten in Kauf zu nehmen, um andere Entwicklungen zu ermöglichen. Entscheidend dafür ist die relative Bedeutung der jeweiligen Erhaltungs- und Wiederherstellungsziele für Natura 2000.(31)
72. Die Verdrängung der Verträglichkeitsprüfung durch Entscheidungen über die Gebietsverwaltung kann allerdings nicht auf Maßnahmen erstreckt werden, die den notwendigen unmittelbaren Zusammenhang zur Gebietsverwaltung vermissen lassen. Die Kommission betont nämlich zu Recht, dass Ausnahmen von allgemeinen Regeln eng auszulegen sind. Nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie müssen Pläne und Projekte grundsätzlich individuell geprüft werden. In diesem Verfahren können die konkreten Auswirkungen der Einzelmaßnahme in den Blick genommen werden.
73. Dagegen sind die Natura-2000-Verträge notwendigerweise allgemeinerer Natur. Sie werden kaum den konkret betroffenen Ort oder seinen Zustand zum Zeitpunkt der Maßnahme berücksichtigen können. Darüber hinaus können Erfahrungen mit ähnlichen Maßnahmen aus der Zeit zwischen dem Abschluss des Vertrags und der Durchführung der Maßnahme nur im Wege der Vertragsänderung einbezogen werden. Wenn eine solche Änderung zur Einschränkung von Tätigkeiten führt, wird sie regelmäßig kontrovers und daher schwierig zu erzielen sein.
74. Daher reicht es für eine Ausnahme von der Verträglichkeitsprüfung nicht aus, dass Maßnahmen mit dem Zielsetzungsdokument vereinbar sind, sondern sie müssen für die Verwirklichung der Erhaltungsziele unmittelbar erforderlich sein. Die praktischen Auswirkungen einer entsprechenden Anpassung des französischen Rechts mögen gering sein, sie dürfte jedoch dazu beitragen, Missverständnisse zu vermeiden.
75. Folglich sind Art. L. 414-4 Abs. 1 Unterabs. 2 in Verbindung mit Art. L 414-3 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 des Umweltgesetzbuchs mit Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie unvereinbar, soweit es ausreicht, dass Natura-2000-Verträge dem Zielsetzungsdokument des betreffenden Gebiets entsprechen.
76. Soweit die Kommission Frankreich im Rahmen der Klageerwiderung – also vermutlich verspätet – vorwirft, Natura 2000 Verträge könnten vor der Festlegung eines Zielsetzungsdokuments und somit unabhängig von diesem geschlossen werden, versäumt sie es, diesen – von Frankreich bestrittenen – Vorwurf zu beweisen.
2. Zu den nicht genehmigungspflichtigen Vorhaben
77. Nach Art. L. 414-4 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 des Umweltgesetzbuchs in der hier maßgeblichen Fassung unterlagen Arbeiten, Gewerke oder Gestaltungen der Verträglichkeitsprüfung, wenn sie genehmigungspflichtig waren.
78. Gemäß Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der Habitatrichtlinie sind Pläne oder Projekte bei Zweifeln hinsichtlich des Fehlens erheblicher Auswirkungen auf ihre Verträglichkeit zu überprüfen. Daher dürfen bestimmte Kategorien von Projekten nur aufgrund von Kriterien von der Verträglichkeitsprüfung ausgenommen werden, die geeignet sind, zu gewährleisten, dass die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung der Schutzgebiete durch die fraglichen Maßnahmen ausgeschlossen ist.(32)
79. Die Kommission beanstandet auf dieser Grundlage, dass das französische Recht Projekte kenne, die weder eine Genehmigung noch eine Billigung der Verwaltung erforderten und folglich außerhalb des Prüfungsverfahrens lägen. Manche dieser Projekte hätten im Hinblick auf die Ziele der Erhaltung der Arten signifikante Auswirkungen auf Schutzgebiete.
80. Frankreich widerspricht diesem Vorbringen nicht, sondern beruft sich auf Änderungen der einschlägigen Bestimmungen, die teilweise durch ein Gesetz vom 1. August 2008(33) eingeführt wurden und im Übrigen vorbereitet würden.
81. Diese Bestimmungen sehen vor, dass im Prinzip alle denkbaren Maßnahmen, seien sie genehmigungspflichtig oder nicht, der Verträglichkeitsprüfung unterzogen werden müssen. Voraussetzung ist jedoch, dass sie entweder auf einer nationalen oder einer lokalen Liste enthalten sind, die unter Berücksichtigung der betroffenen Erhaltungsziele erstellt wird.
82. Es ist nicht auszuschließen, dass insbesondere die lokalen Listen geeignet sind, die Prüfungspflicht von Maßnahmen mit naturgemäß geringen Auswirkungen auf die notwendigen Fälle zu beschränken. Lokale Listen können nämlich sowohl die in Frage kommenden Maßnahmen als auch die Risiken für Erhaltungs- und Wiederherstellungsziele präziser erfassen als allgemeine Regelungen. So können überflüssige Prüfungen vermieden und spezifische Risiken zielgenau erfasst werden. Wenn die entsprechenden Listen jedoch nicht erlassen werden oder unvollständig bleiben, ist der Gebietsschutz zwangsläufig beeinträchtigt. Gerade im Bereich der gebietsspezifischen Maßnahmen wird die Kommission dies wohl nur punktuell überprüfen können.
83. Wie die Kommission jedoch zu Recht vorträgt, kommt es auf diese neuen Regelungen im vorliegenden Verfahren letztlich nicht an. Der Gerichtshof kann sie nicht berücksichtigen, da die Rechtslage zum Ablauf der Frist, die die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt hat, d. h. zum 15. Februar 2007, maßgeblich ist.(34) Dass die damalige Regelung Art. 6 Abs. 3 Satz 1 Habitatrichtlinie nicht genügte, bestreitet die französische Regierung nicht.
84. Somit ist festzustellen, dass Art. L. 414-4 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 des Umweltgesetzbuchs mit Art. 6 Abs. 3 Satz 1 Habitatrichtlinie unvereinbar ist, soweit er die Verträglichkeitsprüfung auf genehmigungspflichtige Arbeiten, Gewerke oder Gestaltungen beschränkt.
C – Zur Alternativenprüfung
85. Schließlich kritisiert die Kommission, dass die vom Antragsteller eines Planes oder Projekts vorzulegende Verträglichkeitsprüfung keine Darstellung der Alternativen enthalten muss, wenn sie zu einem negativen Ergebnis führt. Eine angemessene Verträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie müsse jedoch auch diese Alternativen enthalten.
86. Auf den ersten Blick scheint es, als ob diese Frage bereits entgegen der Auffassung der Kommission entschieden sei. Alternativen eines Plans oder Projekts betreffen nämlich nicht die Anwendung von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie, sondern die Genehmigung von Vorhaben oder Plänen nach Art. 6 Abs. 4. Soweit vorliegend von Bedeutung lautet diese Bestimmung wie folgt:
„Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. …“
87. Die Anwendung von Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie ist nicht zwingend. Vielmehr haben bei negativem Ausgang der Verträglichkeitsprüfung die zuständigen Behörden die Wahl, die Genehmigung für die Durchführung des Projekts zu versagen oder sie, sofern die dort vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt waren, nach Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie zu erteilen.(35) Daher muss eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 nicht auf die in Art. 6 Abs. 4 aufgeführten Aspekte erstreckt werden.(36)
88. Die Kommission erhebt vorliegend bei genauerer Betrachtung jedoch eine etwas anders gelagerte Rüge. Der von ihr beanstandete Art. R 414-21 Abs. 3 des Umweltgesetzbuchs betrifft ausdrücklich den Fall, dass ein Plan oder Projekt trotz negativen Ausgangs der Verträglichkeitsprüfung durchgeführt werden soll. In diesem Fall ist eine Alternativenprüfung zwingend.
89. Man könnte der Kommission trotzdem entgegenhalten, dass ihre Rüge nicht die Umsetzung von Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie betrifft, sondern eine Verletzung des Art. 6 Abs. 4. Bei strenger Abgrenzung des Klagegegenstands auf Basis des Klageantrags der Kommission könnte man daher zu dem Ergebnis kommen, dass diese Rüge abzuweisen ist.(37)
90. Allerdings verweisen Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie, die Klagebegründung und bereits die mit Gründen versehene Stellungnahme auf den Zusammenhang mit Art. 6 Abs. 4. Somit ist der Klageantrag so umzudeuten, dass die Kommission tatsächlich eine Verletzung von Art. 6 Abs. 4 rügen wollte.
91. Im Übrigen war dieser Zusammenhang Frankreich offensichtlich bewusst, da alle Stellungnahmen im Vorverfahren und Schriftsätze im gerichtlichen Verfahren vom Vorwurf der Verletzung des Art. 6 Abs. 4 ausgingen. Die Verteidigung gegen die Rügen der Kommission war somit durch die fehlende wörtliche Erwähnung von Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie nicht erschwert worden.
92. Nach Art. R 414-21 Abs. 3 Nr. 1 soll der Antragsteller die Gründe darlegen, warum keine andere zufriedenstellende Lösung besteht.
„Kann das Programm oder Projekt trotz der unter II vorgesehenen Maßnahmen beträchtliche schädliche Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und der Arten haben, die die Ausweisung des Gebiets oder der Gebiete gerechtfertigt haben, so werden in den Unterlagen über die Verträglichkeitsprüfung ferner dargelegt:
1. die Gründe, aus denen es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt, und die Umstände, die es erlauben, die Durchführung des Programms oder Projekts unter den in Art. L. 414 4 unter III oder IV vorgesehenen Bedingungen zu rechtfertigen;
2. …“
93. Die Kommission vertritt die Auffassung, diese Angaben seien ungenügend, um eine Alternativenprüfung durchzuführen. Vielmehr müssten die zuständigen Stellen zu diesem Zweck die Alternativen selbst untersuchen.
94. Die französische Regierung hält dem zunächst entgegen, dass Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie nicht ausdrücklich eine Darstellung der Alternativen verlangt, sondern nur die Abwesenheit einer Alternativlösung.
95. Die französische Position trifft zwar bei isolierter Betrachtung des Wortlauts zu, doch ergibt sich aus dem Zusammenhang und dem Ziel der Regelung, dass die Abwesenheit von Alternativen einen Vergleich der Alternativen voraussetzt.(38)
96. Wei terhin trägt Frankreich vor, die nach Art. R 414-21 Abs. 3 Nr. 1 des Umweltgesetzbuchs geforderte Begründung des Fehlens von Alternativen setze praktisch in jedem Fall voraus, dass der Antragsteller die Alternativen untersuche, beschreibe und kartographisch darstelle. Dies werde künftig in Durchführungsbestimmungen klargestellt.
97. Selbst wenn praktisch Alternativen dargestellt werden, ist Art. R 414-21 Abs. 3 Nr. 1 des Umweltgesetzbuchs aber nicht auf eine Alternativenprüfung im Sinne von Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie ausgerichtet.
98. Dies ergibt sich in erster Linie daraus, dass die Feststellung der Abwesenheit von Alternativen nicht dem Antragsteller zukommt, sondern der Genehmigungsbehörde. Diese kann bei Abwägung aller Vor- und Nachteile der Varianten des beantragten Plans oder Projekts zu einem anderen Ergebnis kommen als der Antragsteller. Dieser wird in der Auswahl zwischen verschiedenen Alternativen regelmäßig von seinen eigenen Interessen geleitet. Dagegen erlaubt Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie die Beeinträchtigung eines Schutzgebiets nur, wenn sie durch zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen
Interesses geboten ist. Dies kann nur die Genehmigungsbehörde entscheiden.
99. Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dem Antragsteller die Vorbereitung der Alternativenprüfung aufzugeben, doch dürfen seine Vorarbeiten das Ergebnis nicht präjudizieren. Vielmehr soll der Vergleich gegebenenfalls dazu führen, das Vorhaben in anderer Weise unter Schonung des betroffenen Schutzgebiets durchzuführen. Im Übrigen habe ich bereits darauf hingewiesen, dass zumindest die Alternativen der engeren Auswahl hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf das betroffene Gebiet und der jeweils einschlägigen Gründe des öffentlichen Interesses nach vergleichbaren wissenschaftlichen Maßstäben untersucht werden müssen.(39)
100. Art. R 414-21 Abs. 3 Nr. 1 des Umweltgesetzbuchs bringt die Notwendigkeit eines umfassenden ergebnisoffenen Vergleichs durch die Genehmigungsbehörde nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck. Insbesondere reicht es nicht aus, nur die Gründe darzulegen, warum keine Alternative besteht, selbst wenn dabei Alternativen dargestellt werden. Vielmehr müssen der zuständigen Genehmigungsbehörde auch die Argumente zur Kenntnis gebracht werden, die für Alternativen sprechen, damit sie diese Argumente ebenfalls berücksichtigen können.
101. Folglich ist Art. R 414-21 Abs. 3 Nr. 1 des Umweltgesetzbuchs mit Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie unvereinbar.
IV – Ergebnis
102. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Französische Republik hat gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 2, 3 und 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen verstoßen, da sie nicht alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die zur korrekten Umsetzung dieser Bestimmungen erforderlich sind.
2. Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) .
(2)
–	ABl. L 206, S. 7; maßgeblich ist die durch die Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge, ABl. 2003, L 236, S. 33, geänderte Fassung der Habitatrichtlinie.
(3)  –	Urteil vom 20. Oktober 2005, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑6/04, Slg. 2005, I‑9017, Randnr. 34).
(4)  –	JORF Nr. 46 vom 24. Februar 2005.
(5)  –	JORF Nr. 303 vom 31 Dezember 2006.
(6)  – Hervorhebung durch die Verfasserin.
(7)  –	Urteil vom 18. Dezember 2007, Kommission/Spanien (C‑186/06, Slg. 2007, I‑12093, Randnr. 15 m.w.N.).
(8)  –	Urteil vom 18. Mai 2006, Kommission/Spanien (C‑221/04, Slg. 2006, I‑4515, Randnr. 23 m.w.N.).
(9)  –	Urteil vom 22. September 2005, Kommission/Belgien (C‑221/03, Slg. 2005, I‑8307, Randnr. 39 m.w.N.).
(10)  –	Siehe in diesem Sinne die Urteile vom 7. September 2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Slg. 2004, I‑7405, Randnr. 36), und vom 13. Dezember 2007, Kommission/Irland (C‑418/04, Slg. 2007, I‑10947, Randnr. 263), sowie meine Schlussanträge vom 29. Januar 2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Slg. 2004, I‑7405, Nr. 118), vom 19. April 2007, Kommission/Italien (C‑304/05, Slg. 2007, I‑7495, Nr. 62), und vom 14. September 2006, Kommission/Irland (C‑418/04, Slg. 2007, I‑10947, Nr. 173).
(11)  –	Urteil Waddenzee (zitiert in Fn. 10, Randnr. 48).
(12)  –	Urteil vom 4. Oktober 2007, Kommission/Italien (C‑179/0 6, Slg. 2007, I‑8131, Randnr. 35).
(13)  –	Urteil Kommission/Irland (zitiert in Fn. 10, Randnr. 259).
(14)  –	Urteil vom 12. Juli 2007, Kommission/Österreich (C‑507/04, Slg. 2007, I‑5939, Randnr. 162 m.w.N.).
(15)  –	Urteile Kommission/Vereinigtes Königreich (zitiert in Fn. 3, Randnr. 25), vom 10. Januar 2006, Kommission/Deutschland (C‑98/03, Slg. 2006, I‑53, Randnr. 59), und vom 10. Mai 2007, Kommission/Österreich (C‑508/04, Slg. 2007, I‑3787, Randnr. 58).
(16)  –	Urteil Kommission/Vereinigtes Königreich (zitiert in Fn. 3, Randnr. 26).
(17)  –	Randnr. 34 der Klagebeantwortung.
(18)
–	ABl. L 103, S. 1.
(19)  –	Urteile vom 25. November 1999, Kommission/Frankreich (C‑96/98, Slg. 1999, I‑8531, Randnr. 35), vom 13. Juni 2002, Kommission/Irland (C‑117/00, Slg. 2002, I‑5335, Randnr. 26), und vom 20. September 2007, Kommission/Italien (C‑388/05, Slg. 2007, I‑7555, Randnr. 26).
(20)  –	Urteile vom 28. Februar 1991, Kommission/Deutschland (C‑57/89, Slg. 1991, I‑883, Randnr. 22), und Kommission/Spanien (zitiert in Fn. 7, Randnr. 37).
(21)  –	Vgl. dazu meine Schlussanträge Waddenzee (zitiert in Fn. 10, Nr. 119). Eine pragmatische Lösung, die im jüngeren französischen Recht bereits angelegt ist (siehe dazu nachfolgend, Nrn. 81 f.), würde das Genehmigungsverfahren nach Art. 6 Abs. 3 und 4 der Habitatrichtlinie – möglicherweise nur von Fall zu Fall – auf die fraglichen Aktivitäten ausdehnen, da in diesem Rahmen überwiegenden Interessen Rechnung getragen werden kann.
(22)  –	Diese Bestimmung lautet wie folgt: „Ist ein Gebiet aufgrund des in Absatz 2 genannten Verfahrens als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bezeichnet worden, so weist der betreffende Mitgliedstaat dieses Gebiet so schnell wie möglich – spätestens aber binnen sechs Jahren – als besonderes Schutzgebiet aus und legt dabei die Prioritäten nach Maßgabe der Wichtigkeit dieser Gebiete für die Wahrung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes eines natürlichen Lebensraumtyps des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II und für die Kohärenz des Netzes Natura 2000 sowie danach fest, inwieweit diese Gebiete von Schädigung oder Zerstörung bedroht sind.“
(23)  –	Urteil Waddenzee (zitiert in Fn. 10, Randnr. 54).
(24)  –	Vgl. meine Schlussanträge vom 23. April 2009, Futura Immobiliare u. a. (C-254/08, Slg. 2009, I-0000, Nr. 58).
(25)  –	Siehe das Urteil Kommission/Deutschland (zitiert in Fn. 15, Randnrn. 43 und 44).
(26)  –	Vgl. dazu das Urteil Kommission/Irland (zitiert in Fn. 10, Randnrn. 236 ff.).
(27)  –	Vgl. das Urteil Kommission/Deutschland (zitiert in Fn. 15, Randnr. 43).
(28)  –	Siehe dazu oben, Nr. 34.
(29)  –	Zum Text dieser Bestimmung siehe Fn. 22.
(30)  –	Diese Bestimmung hat den folgenden Wortlaut: „Für die besonderen Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen.“
(31)  –	Vgl. oben, Nrn. 43 f.
(32)  –	Urteil Kommission/Deutschland (zitiert in Fn. 15, Randnr. 41).
(33)  –	Gesetz Nr. 2008-757 vom 1. August 2008 über die Umwelthaftung und verschiedene Regelungen zur Anpassung an das Gemeinschaftsrecht im Bereich der Umwelt (JORF Nr. 179 vom 2. August 2008, S. 12361).
(34)  –	Siehe oben, Nr. 15.
(35)  –	Urteil vom 26. Oktober 2006, Kommission/Portugal (C‑239/04, Slg. 2006, I‑10183, Randnr. 25). Siehe auch das Urteil Waddenzee (zitiert in Fn. 10, Randnrn. 57 und 60).
(36)  –	Urteil vom 14. April 2005, Kommission/Niederlande (C‑441/03, Slg. 2005, I‑3043, Randnrn. 28 f.).
(37)  –	Vgl. das Urteil Kommission/Vereinigtes Königreich (zitiert in Fn. 3, Randnrn. 57 ff.).
(38)  –	Urteil Kommission/Portugal (zitiert in Fn. 35, Randnrn. 36 ff.).
(39)  –	Siehe meine Schlussanträge vom 27. April 2006, Kommission/Portugal (C‑239/04, Slg. 2006, I‑10183, Nr. 46). Vgl. auch das Urteil Kommission/Italien (zitiert in Fn. 10, Randnr. 83).