62021CJ0808
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
19 ноември 2024 година (
*1
) (
i
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 20 ДФЕС — Гражданство на Съюза — Член 21 ДФЕС — Право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки — Член 22 ДФЕС — Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейски парламент в държавата членка на пребиваване при същите условия като гражданите на тази държава — Граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани — Липса на право на членство в политическа партия — Членове 2 и 10 ДЕС — Принцип на демократичност — Член 4, параграф 2 ДЕС — Зачитане на националната идентичност на държавите членки — Член 12 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Роля на политическите партии при изразяването на волята на гражданите на Съюза“
По дело C‑808/21
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 21 декември 2021 г.,
Европейска комисия, представлявана от P. Ondrůšek, J. Tomkin и A. Szmytkowska,
ищец,
срещу
Чешка република, представлявана от A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek и J. Vláčil,
ответник,
подпомагана от:
Република Полша, представлявана от B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska и A. Siwek-Ślusarek,
встъпила страна,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, T. von Danwitz, заместник-председател, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin и D. Gratsias, председатели на състави, E. Regan, I. Ziemele (докладчик), Z. Csehi и O. Spineanu-Matei, съдии,
генерален адвокат: J. Richard de la Tour,
секретар: C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 септември 2023 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 11 януари 2024 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като отказва на гражданите на Съюза, които не са граждани на Чешката република, но пребивават в тази държава членка, правото да членуват в политическа партия или политическо движение, Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
Правна уредба
Международното право
2
Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), предвижда в член 11 („Свобода на събранията и сдруженията“):
„1.   Всеки има право на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси.
2.   Упражняването на тези права не подлежи на никакви други ограничения освен на тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществената сигурност, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защитата на здравето и морала или на правата и свободите на другите. Този член не изключва въвеждането на законни ограничения върху упражняването на тези права от служещите във въоръжените сили, полицията или държавната администрация“.
3
Член 16 („Ограничения за политическата дейност на чужденците“) от ЕКПЧ гласи:
„Никоя от разпоредбите на чл. 10, 11 и 14 не може да се тълкува като забраняваща на високодоговарящите страни да въвеждат ограничения за политическата дейност на чужденците“.
4
Текстът на член 3 от допълнителния протокол към ЕКПЧ, подписан в Париж на 20 март 1952 г., е следният:
„Βисокодоговарящите страни се задължават да провеждат свободни избори през разумни периоди с тайно гласуване и при условия, осигуряващи свободното изразяване на мнението на народа при избирането на законодателното тяло“.
Правото на Съюза
Договорите за ЕС и за функционирането на ЕС
5
Член 2 ДЕС предвижда:
„[Европейският съюз] се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. Тези ценности са общи за държавите членки в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете“.
6
Текстът на член 4, параграфи 1 и 2 ДЕС е следният:
„1.   В съответствие с член 5, всички области на компетентност, които не са предоставени на Съюза в Договорите, принадлежат на държавите членки.
2.   Съюзът зачита равенството на държавите членки пред Договорите, както и националната им идентичност, присъща на техните основни политически и конституционни структури, включително по отношение на местното и регионалното самоуправление. Той зачита съществените функции на държавата и по-специално онези, които имат за цел да осигуряват нейната териториална цялост, да поддържат обществения ред и да опазват националната сигурност. По-специално, националната сигурност остава единствено в рамките на отговорността на всяка държава членка“.
7
Член 5, параграфи 1 и 2 ДЕС предвижда:
„1.   Принципът на предоставената компетентност определя границите на компетентност на Съюза. Принципите на субсидиарност и на пропорционалност определят упражняването на тази компетентност.
2.   По силата на принципа на предоставената компетентност, Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели. Всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки“.
8
Член 10 ДЕС гласи:
„1.   Функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация.
2.   В рамките на Съюза гражданите се представляват пряко в Европейския парламент.
Държавите членки се представляват в Европейския съвет от техните държавни или правителствени ръководители, а в Съвета [на Европейския съюз] — от техните правителства, които от своя страна са демократично отговорни пред националните си парламенти или пред гражданите си.
3.   Всеки гражданин има право да участва в демократичния живот на Съюза. Решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.
4.   Политическите партии на европейско равнище допринасят за формирането на европейско политическо съзнание и за изразяването на волята на гражданите на Съюза“.
9
Член 18, първа алинея ДФЕС предвижда:
„В обхвата на приложение на Договорите и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в него, се забранява всякаква дискриминация на основание гражданство“.
10
Текстът на член 20 ДФЕС е следният:
„1.   Създава се гражданство на Съюза. Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство.
2.   Гражданите на Съюза се ползват с правата и имат задълженията, предвидени от Договорите. Те имат, inter alia:
[…]
б)
правото да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори в държавата членка, в която пребивават, при същите условия, както и гражданите на тази държава;
[…]
Тези права се упражняват при условията и в границите, определени от Договорите и от мерките, приети по тяхното прилагане“.
11
Член 21, параграф 1 ДФЕС предвижда:
„Всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване“.
12
Член 22 ДФЕС гласи:
„1.   Всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, на която не е гражданин, има право да избира и да бъде избиран в местни избори в държава членка, на територията на която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава. Това право се упражнява при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета с единодушие, в съответствие със специална законодателна процедура и след консултация с Европейския парламент; тези условия могат да предвиждат и дерогации, оправдани от специфични за държава членка проблеми.
2.   Без да се засягат разпоредбите на член 223, параграф 1 и приетите за прилагането му разпоредби, всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, чийто гражданин не е, има право да избира и да бъде избиран в изборите за Европейски парламент в държавата членка, където пребивава при същите условия, както и гражданите на тази държава. Това право се упражнява при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета, с единодушие, в съответствие със специална законодателна процедура и след консултация с Европейския парламент; тези разпоредби могат да предвиждат дерогации, когато са оправдани от проблеми, специфични за държава членка“.
Хартата
13
Текстът на член 12 („Свобода на събранията и сдруженията“) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) е следният:
„1.   Всеки има право на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси.
2.   Политическите партии на равнището на Съюза допринасят за изразяването на политическата воля на гражданите на Съюза“.
14
Член 39 („Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейския парламент“) от Хартата гласи:
„1.   Всеки гражданин на Съюза има право да избира и да бъде избиран в изборите за Европейския парламент в държавата членка, в която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава.
2.   Членовете на Европейския парламент се избират чрез всеобщо, пряко, свободно и тайно гласуване“.
15
Член 40 („Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейския парламент“) от Хартата предвижда:
„Всеки гражданин на Съюза има право да избира и да бъде избиран в общински избори в държавата членка, в която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава“.
Директива 93/109/ЕО
16
Съображения от трето до седмо от Директива 93/109/ЕО на Съвета от 6 декември 1993 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейски парламент от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани (ОВ L 329, 1993 г., стр. 34; Специално издание на български език, 2007 г., глава 20, том 1, стр. 3), изменена с Директива 2013/1/ЕС на Съвета от 20 декември 2012 г. (ОВ L 26, 2013 г., стр. 27), гласят:
„като има предвид, че правото да избират и да бъдат избирани [в] избори за Европейския парламент в държавата членка по пребиваване, предвидено в член 8б, параграф 2 [ЕО], представлява пример за прилагането на принципа на недискриминация между гражданите и другите граждани, както и на произтичащото от това право на свободно движение и пребиваване, което свято се отстоява от член 8а [ЕО];
като има предвид, че член 8б, параграф 2 [ЕО] касае единствено възможността за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент, без да се нарушават разпоредбите на член 138, параграф 3 [ЕО], който предвижда създаването на единна процедура за тези избори във всички държави членки; като има предвид, че по същество той се стреми да премахне настоящото изискване за гражданство, което следва да се спазва в повечето държави членки, за да се упражняват тези права;
като има предвид, че прилагането на член 8б, параграф 2 [ЕО] не предполага като необходимо условие хармонизиране на изборните системи в държавите членки; като има предвид освен това, че за да отчита принципа на пропорционалност, предвиден в член 3б, трети параграф [ЕО], съдържанието на законодателството на Общността в тази сфера не трябва да излиза извън рамките на необходимото за постигане на целта на член 8б, параграф 2 [ЕО];
като има предвид, че целта на член 8б, параграф 2 [ЕО] е да се гарантира, че всички граждани на Съюза, независимо дали са или не са граждани на държавата членка, в която пребивават, могат при същите условия да упражняват в тази държава правата си на гласуване и кандидатиране в избори за Европейския парламент; като има предвид, че условията, приложими за лицата, които не са граждани, включително тези, свързани с периода и доказване на пребиваването, следва да бъдат еднакви с условията, ако има такива, които се прилагат за гражданите на съответната държава членка;
като има предвид, че член 8б, параграф 2 [ЕО] предвижда правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент в държавата членка по пребиваване, но без това да замества правото да избират и да бъдат избирани в държавата членка по националност на съответния гражданин; като има предвид, че трябва да се уважи свободата на гражданите на Съюза да избират държавата членка, в която да вземат участие в европейските избори, като същевременно се обръща внимание да се гарантира, че с тази свобода няма да злоупотребят лица, които гласуват или се кандидатират в повече от една страна“.
17
Член 1, параграф 1 от Директива 93/109 предвижда:
„Настоящата директива определя условията и реда, при които гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, могат да упражнят там правото си да избират и да бъдат избирани в избори за Европейския парламент“.
18
Член 10, параграф 1 от тази директива гласи:
„При представяне на заявлението си за кандидатиране, всеки гражданин от Общността представя същите подкрепящи документи, както кандидат, който е гражданин на съответната държава членка. Той представя и официална декларация, в която заявява:
а)
националността си, датата и мястото си на раждане, последния си адрес в държавата членка по произход и адреса си в избирателния район в държавата членка по пребиваване;
б)
че не се кандидатира в избори за Европейския парламент в друга държава членка;
в)
когато е приложимо, населеното място или район в държавата членка по произход, в чийто избирателен списък последно е било вписано името му;
г)
че не е лишаван от правото да бъде избиран в държавата членка по произход чрез индивидуално съдебно или административно решение, което да подлежи на съдебен контрол с правни средства за защита“.
19
Съгласно член 11, параграф 2 от посочената директива:
„В случай на отказ за вписване в избирателния списък или на отхвърляне на заявлението му за кандидатиране, заинтересованото лице има право на съдебни средства за защита при същите условия, които законодателството на държавата членка по пребиваване предвижда за гласоподавателите и имащите право да се кандидатират лица, които са нейни граждани“.
Директива 94/80/ЕО
20
Текстът на съображения четвърто, пето и четиринадесето от Директива 94/80/ЕО на Съвета от 19 декември 1994 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в общински избори от гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани (ОВ L 368, 1994 г., стр. 38; Специално издание на български език, 2007 г., глава 20, том 1, стр. 8), е следният:
„като има предвид, че прилагането на член 8б, параграф 1 [ЕО] не предполага пълното хармонизиране на избирателните системи на държавите членки; като има предвид, че целта на тази разпоредба е главно да се премахне изискването за гражданство, което понастоящем се поставя в повечето от държавите членки, за упражняването на правото да избират и да бъдат избирани; като има предвид освен това, че за да се придържа към принципа на пропорционалността, залегнал в третия параграф от член 3б [ЕО], съдържанието на законодателството на Общността в тази сфера не трябва да превишава това, което е необходимо за постигане на целта на член 8б, параграф 1 [ЕО];
като има предвид, че целта на член 8б, параграф 1 [ЕО] е да гарантира, че всички граждани на Съюза, независимо от това дали са или не са граждани на държавата членка, в която пребивават, могат да упражняват в тази държава правото да избират и да бъдат избирани в общински избори при същите условия; като има предвид, че условията, които се прилагат по отношение на неграждани на държава членка, включително и тези, свързани с периода и доказването на пребиваването, трябва следователно да са идентични с тези, ако има такива, които се прилагат по отношение на гражданите на съответната държава членка; като има предвид, че от негражданите на държава членка не трябва да се изисква да отговарят на специални условия, освен ако, по изключение, различното третиране на гражданите на държава членка и на лицата, които не са граждани на държава членка, [не] е обосновано от обстоятелства, специфични за последните, които ги разграничават от първите.
[…]
като има предвид, че гражданството на Съюза има за цел да даде възможност на гражданите на Съюза по-добре да се интегрират в приемащата ги държава; като има предвид, че в този смисъл, то е в съответствие с намерението на авторите на Договора да се избегне поляризация между списъци на кандидати, които са граждани и кандидати, които не са граждани“.
21
Член 1, параграф 1 от Директива 94/80 предвижда:
„Настоящата директива определя условията и реда, при които гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, могат да упражняват там правото да избират и да бъдат избирани в общински избори“.
22
Текстът на член 8, параграф 3 от тази директива е следният:
„Гласоподаватели, […] които са били вписани в избирателен списък в държавата членка по пребиваване, остават вписани в него, при същите условия, както и гласоподавателите, които са нейни собствени граждани, докато бъдат заличени автоматично от него, защото вече не отговарят на изискванията за упражняване на правото да гласува.
Гласоподаватели, които са били вписани в избирателния списък по тяхна молба, могат също да бъдат заличени от него, ако пожелаят това.
Ако такива гласоподаватели се преместят в друга основна единица на местно управление в същата държава членка, то те следва да бъдат вписани в избирателния списък на тази единица, при същите условия, както и гласоподавателите, които са граждани на държавата“.
23
Член 9, параграф 1 от посочената директива гласи:
„При подаване на заявлението си за кандидатиране, лице, което има право да се кандидатира в приложното поле на член 3, трябва да представи същите подкрепящи документи като кандидата, който е гражданин на държавата. Държавата членка по пребиваване може да поиска той да представи официална декларация, в която да са посочени гражданството и адресът му в държавата членка по пребиваване“.
24
Член 10, параграф 2 от същата директива предвижда:
„В случай, че дадено лице не е било вписано в избирателния списък или е получило отказ на заявлението си за вписване или заявлението му за кандидатиране е било отхвърлено, то заинтересованото лице има право на съдебни средства за защита при условия, сходни на тези, които законодателството на държавата членка по пребиваване предвижда за гласоподаватели и лица, които имат право да се кандидатират, които са нейни граждани“.
Чешкото право
25
Член 1 от Zákon č. 424/1991 o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (Закон № 424/1991 за участието в политически партии и политически движения), изменен със Zákon č. 117/1994 Sb. (Закон № 117/1994) (наричан по-нататък „Законът за политическите партии и движения“), предвижда в параграф 1:
„Гражданите имат право да участват в политически партии и политически движения (наричани по-нататък „партии и движения“). Упражняването на това право дава възможност на гражданите да участват в политическия живот на обществото, по-специално в конституирането на органите на законодателната власт и на органите на регионалната и местната администрация […]“.
26
Член 2, параграф 3 от Закона за политическите партии и движения гласи:
„Всеки гражданин, навършил 18 години, може да членува в партия или движение; той обаче може да членува само в една партия или движение“.
27
Съгласно член 20, параграф 1 от Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (Закон № 491/2001 за изборите за общински съвети и за изменение на някои закони) в редакцията му, приложима към настоящия спор (наричан по-нататък „Законът за изборите за общински съвети“:
„Участваща в изборите партия съгласно настоящия закон могат да бъдат регистрираните политически партии и политически движения […], чиято дейност не е спряна, както и коалициите им, независимите кандидати, сдруженията на независими кандидати или сдруженията на политически партии или политически движения и на независими кандидати“.
28
Член 21, параграф 1 от Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (Закон № 62/2003 за изборите за Европейския парламент и за изменение на някои закони), в редакцията му, приложима към настоящия спор (наричан по-нататък „Законът за изборите за Европейския парламент“), предвижда, че списъци на кандидати в изборите за Европейския парламент могат да бъдат представяни от регистрирани политически партии и политически движения, чиято дейност не е спряна, както и от техни коалиции.
29
Член 22, параграфи 2 и 3 от Закона за изборите за Европейския парламент предвижда:
„2.   Списъкът на кандидатите трябва да бъде придружен от удостоверение за гражданството на кандидата и от подписана от него декларация, че е съгласен с кандидатурата си, че не му е известно наличието на пречки за неговото избиране, съответно че тези пречки няма да са налице към датата на изборите за Европейски парламент, както и че не е дал съгласието си да бъде включен в друг списък на кандидати в изборите за Европейски парламент, нито дори в друга държава членка. Кандидатът посочва в декларацията си и мястото си на пребиваване или, ако е гражданин на друга държава членка — мястото си на пребиваване и датата на раждане. Декларацията на кандидата може да бъде изготвена на чешки език или на един от работните езици на Европейския съюз в съответствие с член 4.
3.   Ако кандидатът е гражданин на друга държава членка, в допълнение към информацията, предвидена в параграф 2, в декларацията си той посочва място на раждане и адреса на последното място на пребиваване в държавата членка по произход, прилага декларация, в която посочва, че не е лишен от избирателни права в своята държава членка по произход със съдебен или административен акт, и прилага към списъка на кандидатите документите, посочени в първото изречение на параграф 2“.
Досъдебната процедура и производството пред Съда
30
През 2010 г. в рамките на системата EU Pilot Комисията уведомява Чешката република за съмненията си относно съвместимостта с член 22 ДФЕС на обстоятелството, че само чешките граждани могат да членуват в политическа партия.
31
Тъй като счита, че предоставената от Чешката република информация не опровергава тези съмнения и че като позволява само на чешките граждани да членуват в политическа партия, Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС, на 22 ноември 2012 г. Комисията изпраща на тази държава членка официално уведомително писмо. Последната ѝ отговаря на 22 януари 2013 г., като оспорва всяко твърдяно нарушение на правото на Съюза.
32
На 22 април 2014 г. Комисията издава мотивирано становище, в което поддържа, че Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС, като лишава гражданите на Съюза, които не са нейни граждани, но пребивават на нейна територия, от правото да учредяват политическа партия или движение и от правото да членуват в такава партия или движение. В съответствие с това Комисията приканва Чешката република да вземе необходимите мерки за съобразяване с мотивираното становище в срок от два месеца, считано от получаването му.
33
В отговора си, изпратен на 20 юни 2014 г., Чешката република по същество посочва, че приетите от нея мерки трябва да се считат за пропорционални и съответстващи на правото на Съюза.
34
С писмо от 2 декември 2020 г. европейският комисар по въпросите на правосъдието иска от Чешката република информация за промяна в становището си или за евентуални законодателни промени, приети с цел да се гарантират съответните права на гражданите на Съюза, които не са чешки граждани, но пребивават на нейна територия.
35
Тъй като не получава отговор на това писмо, Комисията решава да предяви настоящия иск, като ограничава неговия предмет до неизпълнението от страна на тази държава членка на задълженията ѝ по член 22 ДФЕС, поради това че запазва за чешките граждани правото да членуват в политическа партия или движение.
36
С решение на председателя на Съда от 19 май 2022 г. Република Полша е допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Чешката република.
По иска
По допустимостта на иска
Доводи на страните
37
Чешката република счита, че настоящият иск за установяване на неизпълнение на задължения е недопустим, тъй като твърдяното неизпълнение на задължения не може да се основава на член 22 ДФЕС. Тази разпоредба се ограничавала до прилагане към активното и пасивното избирателно право на принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, докато качеството на член на политическа партия или на политическо движение било различен аспект от условията за упражняване на това право. Следователно в подкрепа на иска си Комисията всъщност изтъквала нарушение на член 18 ДФЕС, както и, позовавайки се на ограничения на правото на свободно сдружаване — на нарушение на това право, гарантирано с член 12, параграф 1 от Хартата.
38
В това отношение от исковата молба не изпъквало по разбираем начин кои са правните обстоятелства, на които се основава искът, и дали, освен твърдяното нарушение на член 22 ДФЕС, Комисията упреква Чешката република и в нарушение на член 18 ДФЕС и на член 12, параграф 1 от Хартата.
39
При това положение Комисията не спазила изискванията, произтичащи от практиката на Съда, според които тази институция е длъжна да изложи по логичен и разбираем начин съществените фактически и правни обстоятелства, на които се основава искът, като тези обстоятелства трябва да съответстват на изложените от посочената институция в рамките на досъдебната фаза на производството. В изложението на исковата си молба Комисията не можела да основава твърдяното неизпълнение от държава членка на разпоредби от правото на Съюза, които не са посочени в петитума на исковата молба и чието нарушение не е било твърдяно в досъдебната фаза на производството.
40
Комисията оспорва основателността на тези доводи.
Съображения на Съда
41
Необходимо е да се припомни, че предметът на иска по член 258 ДФЕС за установяване на неизпълнение на задължения се определя с мотивираното становище на Комисията, поради което искът трябва да се основава на същите съображения и основания като мотивираното становище (решение от 28 юни 2022 г., Комисия/Испания (Нарушение на правото на съюза от законодателя), C‑278/20, EU:C:2022:503, т. 24 и цитираната съдебна практика).
42
Освен това от постоянната съдебна практика по член 120, буква в) от Процедурния правилник на Съда следва, че всяка искова молба или жалба трябва ясно и точно да посочва предмета на спора и да съдържа кратко изложение на посочените основания, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни поверения му контрол. От това произтича, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които искът или жалбата се основава, трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от самия текст на исковата молба или жалбата и че исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин, за да не се произнесе Съдът ultra petita или да пропусне да се произнесе по някое твърдение за нарушение (решение от 8 март 2022 г., Комисия/Обединено кралство (Борба с измамата чрез занижени цени), C‑213/19, EU:C:2022:167, т. 132 и цитираната съдебна практика).
43
Съдът приема също, че в исковата молба, подадена на основание член 258 ДФЕС, трябва да се излагат последователно и точно твърденията за нарушения, за да се даде възможност на държавата членка и на Съда да установят точния обхват на твърдяното нарушение на правото на Съюза — което е необходимо условие, за да може посочената държава надлежно да изложи доводите в своя защита, а Съдът — да провери наличието на твърдяното неизпълнение на задължения (решение от 8 март 2022 г., Комисия/Обединено Кралство (Борба с измамата със занижени цени), C‑213/19, EU:C:2022:167, т. 133 и цитираната съдебна практика).
44
В частност исковата молба на Комисията трябва да съдържа последователно и подробно изложение на съображенията, които са я довели до убеждението, че съответната държава членка не е изпълнила някое от задълженията си, произтичащи от правото на Съюза (решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите), C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 189 и цитираната съдебна практика).
45
Що се отнася, на първо място, до предмета на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения, в петитума на исковата молба Комисията посочва, че упреква Чешката република в нарушение на член 22 ДФЕС, доколкото тази държава членка отказва на гражданите на Съюза, които не са нейни граждани, но пребивават на нейна територия, правото да членуват в политическа партия или движение.
46
Впрочем това твърдение за нарушение се съдържа в официалното уведомително писмо и в мотивираното становище.
47
Що се отнася, на второ място, до доводите на Чешката република, че исковата молба не била формулирана по логичен и разбираем начин и не позволявала на тази държава членка да установи точния обхват на твърдяното нарушение на правото на Съюза, следва да се отбележи, че от петитума на исковата молба недвусмислено следва, че Комисията упреква Чешката република, че не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС, и по-специално изискването държавите членки да гарантират на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, същите условия като приложимите за гражданите на посочената държава членка от гледна точка на правото да се кандидатират на местните избори или на изборите за Европейския парламент. Тъй като в исковата си молба Комисията не се е позовала на член 18 ДФЕС, не може да се приеме, че тя упреква тази държава членка в неизпълнение на последния член, а не на член 22 ДФЕС. Впрочем въпросът дали член 22 ДФЕС действително съдържа задължение да се разреши на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да членуват в политически партии и политически движения в тази държава, представлява въпрос по същество, който трябва да се преценява в рамките на разглеждането на основателността на твърдяното неизпълнение на задължения.
48
Що се отнася до член 12 от Хартата, от исковата молба ясно личи и че според Комисията член 22 ДФЕС трябва да се тълкува с оглед на тази разпоредба от Хартата, без да се изтъква самостоятелно нарушение на същата.
49
Следователно не може да се приеме, че посочената искова молба е формулирана двусмислено и че в това отношение не отговаря на изискванията на съдебната практика, припомнени в точки 42 и 43 от настоящото решение.
50
Предвид изложеното възражението за недопустимост трябва да се отхвърли.
По същество
Доводи на страните
51
Комисията изтъква, че член 22 ДФЕС гарантира на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, правото да избират и да бъдат избирани в местните избори и в изборите за Европейски парламент при същите условия, както и гражданите на тази държава. Следователно Чешката република не изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС, тъй като Законът за политическите партии и движения предоставя правото на членство в политическа партия или движение само на чешките граждани, а гражданите на Съюза, които пребивават на територията на тази държава членка, без да са нейни граждани, не могат да упражнят правото да бъдат избирани в местните избори и в изборите за Европейския парламент при същите условия като чешките граждани.
52
Член 22 ДФЕС предвиждал общо задължение за равно третиране и предполагал премахването на изискването за гражданство като условие за гласуване и избиране в тези избори, както и на всички мерки, които могат да попречат на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да упражняват правото си да бъдат избирани при същите условия като гражданите на тази държава членка. Така тези граждани на Съюза трябвало да се ползват от всички съществуващи в националния правен ред средства, които са на разположение в посочените избори на кандидатите — граждани на съответната държава.
53
Впрочем, на първо място, политическите партии имали съществена роля в избирателните системи на държавите членки, тъй като представлявали основната форма на участие в политическия живот и били най-често използваното средство за участието на кандидати в изборите. Освен това съществувала пряка връзка между членството в политическа партия и възможността за успешно и ефикасно явяване в изборите. При тези обстоятелства фактът, че гражданите на Съюза, които пребивават в Чешката република, без да са нейни граждани, не могат да членуват в политическа партия или движение и по този начин да се ползват от многобройните предимства, по-специално що се отнася до известността, човешките и финансовите ресурси, организационната инфраструктура и достъпа до медиите, които предоставя това членство, застрашавал тяхната способност да се явят в изборите при същите условия като чешките граждани.
54
Въпреки че гражданин на Съюза, пребиваващ в Чешката република, който не е неин гражданин, може да се яви в списъка на политическа партия или движение като независим кандидат, той все пак би се оказал в по-неблагоприятно положение от това на кандидатите в изборите, които са членове на съответната партия или движение. Всъщност такъв гражданин на Съюза нямал еднакви шансове да заема благоприятно място в този списък и трябвало да се присъедини към програма, в чието изготвяне по принцип не е участвал. Самият факт, че би могъл да се яви в посочения списък само като независим кандидат, при положение че чешките граждани можели да го направят в качеството си на членове на тази партия или движение, сам по себе си свидетелствал за това, че гражданите на Съюза, пребиваващи в тази държава членка, без да са нейни граждани, не могат да се явяват като кандидати в изборите при същите условия като чешките граждани.
55
На второ място, Комисията поддържа, че съдържанието и материалното приложно поле на член 22 ДФЕС не могат да бъдат сведени до формалните аспекти, уредени с Директиви 93/109 и 94/80, приети въз основа на посочения член. Подобно тълкуване не намирало отражение нито в текста на тази разпоредба, нито в този на Директиви 93/109 и 94/80 и лишавало член 22 ДФЕС от полезното му действие. Решение от 12 септември 2006 г., Eman и Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545), съвсем не било в подкрепа на ограничителното тълкуване на обхвата на задължението на държавите членки по член 22 ДФЕС, а показвало ключовото значение на принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, при неговото тълкуване и прилагане. Освен това произтичащото от член 22 ДФЕС задължение да се осигури равно третиране, не се поставяло под въпрос от липсата в тази разпоредба на изчерпателен списък на условията, които трябва да бъдат изпълнени за тази цел.
56
На трето място, Комисията отбелязва, че макар понастоящем държавите членки да имат компетентност да регулират аспектите, свързани с местните избори и изборите за Европейски парламент, които не са хармонизирани на равнището на Съюза, тези държави трябва да упражняват правомощията си в съответствие с правото на Съюза. Национална мярка, която може да ограничи упражняването на някое от правата, произтичащи от статута на гражданин на Съюза, каквото е пасивното избирателно право в тези избори, би могла да бъде обоснована от общия интерес само ако тази мярка е съвместима с основните права, гарантирани от правото на Съюза, което в случая не било така.
57
На четвърто място, според Комисията член 20, параграф 2, буква б) и член 22 ДФЕС трябва да се тълкуват с оглед на разпоредбите на Хартата и по-специално на член 12, параграф 1 от нея, чийто текст съответства на този на член 11 от ЕКПЧ.
58
Лишаването от правото на членство в политическа партия било ограничение на основното право на свободно сдружаване и съгласно член 52, параграф 3 от Хартата не можело да надхвърля допустимите от ЕКПЧ ограничения. Изложените в член 11, параграф 2 от ЕКПЧ мотиви, които могат да обосноват ограничение на правото на свободно сдружаване, не се прилагали в случая. Освен това от решение на Европейския съд по правата на човека от 27 април 1995 г., Piermont/Франция (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), следвало, че държавите членки не можели да се позовават на член 16 от ЕКПЧ по отношение на гражданите на други държави членки, които изтъкват предоставени им от Договорите права, още повече че понятието „гражданство на Съюза“ вече било изрично определено в Договорите и предоставяло права на гражданите на Съюза.
59
На пето място, Комисията поддържа, че основната роля на политическите партии и движения при националните парламентарни избори не обосновава ограничително тълкуване на член 22 ДФЕС и че забраната да членуват в политическа партия или движение не може да бъде обоснована с целта да се избегне всяка намеса в националните дела и всяко засягане на националната идентичност.
60
От една страна, политическите права били включени в разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно гражданството с цел да се гарантира, че гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, могат да се интегрират и да играят активна политическа роля в тази държава членка що се отнася до местните избори и на изборите за Европейския парламент. Чешкото законодателство относно политическите партии и движения обаче само предоставяло на такива граждани на Съюза същия статут като този, от който се ползват гражданите на трети страни.
61
От друга страна, държавите членки били свободни да запазят за своите граждани правото да бъдат избирани в националните или в някои случаи в регионалните избори или още да приемат специални правила, водещи до ограничаване на правата, предоставени на гражданите на Съюза, пребиваващи в тези държави членки, без да са техни граждани, в качеството си на членове на политическа партия или движение, без обхватът на тези мерки да застрашава равенството на условията за участието им в местните избори и в изборите за Европейския парламент. За разлика от това общата забрана за такива граждани на Съюза да членуват в политическа партия или движение, участващи активно както в местните, така и в парламентарните или европейски избори, очевидно обхващала и области, в които е утвърдено правото на равно третиране и била по-ограничителна от ограничаването на участието им във вземането на някои решения от въпросната политическа партия или движение.
62
Защитаваното от Комисията тълкуване на член 22 ДФЕС не накърнявало принципа на зачитане на националната идентичност, тъй като, от една страна, член 4, параграф 2 ДЕС трябвало да се тълкува в съответствие с останалите разпоредби на Договорите, включително с член 22 ДФЕС, и от друга страна, последният член се прилагал само за местните избори и за изборите за Европейския парламент, а не за националните парламентарни избори. Обхватът на член 22 ДФЕС не можел да бъде ограничаван въз основа на член 4, параграф 2 ДЕС и да позволи пряка дискриминация на гражданите на Съюза въз основа на тяхното гражданство.
63
При всички положения Чешката република не представила никакво доказателство, че възможността гражданите на Съюза, пребиваващи в тази държава членка, без да са нейни граждани, които желаят да участват в местните избори и в изборите за Европейския парламент в посочената държава членка, да членуват в политическа партия или движение, би представлявало заплаха за националната идентичност на посочената държава членка.
64
На шесто място, Комисията изтъква, че в рамките на иск относно нарушение на правото на Съюза вследствие на национално законодателство, а не на неправилно прилагане на правото на Съюза, Комисията не е длъжна да предоставя на Съда статистически данни за броя на гражданите на Съюза, които на практика са претърпели вреди в резултат на това законодателство, тъй като е практически невъзможно да се представят доказателства за отрицателните последици от дискриминационна мярка с възпиращо действие.
65
Статистическите данни, които Чешката република е предоставила, за да докаже, че на практика положението в тази държава членка е в съответствие с член 22 ДФЕС, също били ирелевантни по тази причина.
66
При всички положения представените от Чешката република статистически данни се отнасяли общо до „лицата, които не членуват в политическа партия или движение“, без да е възможно сред тях да се установи броят на гражданите на Съюза, пребиваващи в тази държава членка, без да са нейни граждани. Положението на последните обаче било специфично, тъй като по правило те били по-малко познати в приемащата държава членка и следователно имали по-голям интерес да членуват в утвърдени политически партии или движения, чиито ценности и политическа ориентация са общоизвестни и които имат стабилни инфраструктури за изборна кампания. От тези данни не било възможно и да се направи извод за броя на отхвърлените молби за включване на такива граждани на Съюза в списъци на партии или на коалиции на партии.
67
Посочените данни придавали относителен характер и дори противоречали на твърдението на Чешката република, че шансовете на кандидат, включен в списък на политическа партия или движение, да бъде избран, били напълно сравними, независимо дали става въпрос за независим кандидат или за член на посочената партия или движение. Всъщност от тези данни следвало, че що се отнася до изборите за Европейски парламент, организирани между 2004 г. и 2019 г., по-голямата част от кандидатите са се явили като членове на политическа партия или движение и че в три от четирите избори за Европейски парламент, организирани през този период, делът на избраните кандидати бил по-малък при тези, които не са членове на такава партия или движение, отколкото при тези, които са нейни или негови членове. Независимите кандидати, избрани в Европейския парламент, били много често лица, ползващи се с изключителна общоизвестност и популярност, и наличието само на един случай, в който гражданин на Съюза, пребиваващ в Чешката република, без да е гражданин на тази държава, е избран в Европейския парламент, не бил представителен и не можел да опровергае наличието на дискриминация de iure.
68
Що се отнася до общинските избори, според Комисията, ако може да се приеме, както изтъква Чешката република, че предвид местното измерение на тези избори избирателите са склонни да предпочитат лица, познати на това равнище, което в известна степен намалява интереса им да кандидатстват като член на политическа партия или движение, отколкото като независими кандидати, подобно съображение изглежда релевантно само ако тези лица са граждани на съответната държава членка. Всъщност граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, по правило били по-малко известни на местно равнище, и имали повече шансове да бъдат избрани тъкмо ако имаха възможността да кандидатстват като членове на политическа партия.
69
Накрая, макар общинските избори в Чешката република да били отворени и за обединенията от кандидати, които не членуват в политическа партия или движение, както и за обединенията на политически партии и кандидати, които не членуват в политическа партия или движение, и макар условията за гласуване да позволявали на всеки избирател да разполага с толкова гласове, колкото членове има в общинския съвет, което увеличавало възможностите за избиране на различните кандидати, това по никакъв начин не предотвратявало дискриминацията, на която били подложени гражданите на Съюза, пребиваващи в Чешката република, без да са нейни граждани. Освен това съгласно член 21, параграф 4 от Закона за изборите за общински съвети независимите кандидати, за разлика от тези на политическите партии и движения, трябвало да внесат петиция която подкрепя кандидатурата им и е подписана от определен брой избиратели в зависимост от големината на общината, в която се явяват.
70
Чешката република, подкрепяна от Република Полша, изтъква, на първо място, че въпросът за придобиването на качеството на член на политическа партия не попада в приложното поле на член 22 ДФЕС. Подобен извод следвал от текста на този член, който не посочвал условията за членство в политическа партия и не давал възможност да се направи извод, че посоченият член включва правото на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да бъдат членове на политически партии. Това се потвърждавало от историческото, систематичното и телеологичното тълкуване на член 22 ДФЕС, както и от практиката на Съда, и по-специално от решение от 12 септември 2006 г., Eman и Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, т. 53), от които следвало, че този член се свеждал до прилагането на принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, към активното и пасивното избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, и не обхващал други национални мерки, свързани с изборите.
71
Изразът „се упражнява при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета“, съдържащ се в член 22 ДФЕС, предполагал, че упражняването на активните и пасивните избирателни права в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, било обусловено от приемането на разпоредби на вторичното право, тъй като този член не можел да се прилага самостоятелно извън рамките на релевантното вторично право. С приемането на Директиви 93/109 и 94/80 на основание член 22 ДФЕС обаче законодателят на Съюза счел, че регулираните от тях аспекти са тези, които са необходими за спазването на посочения член. Тъй като тези директиви не уреждали други аспекти, сред които придобиването на качеството на член на политическа партия от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, съответните им материалноправни приложни полета ясно потвърждавали, че тези други аспекти не са сред „същите условия“ по смисъла на член 22 ДФЕС, от които трябва да могат да се ползват тези граждани на Съюза в сравнение с гражданите на държавата членка, в която пребивават. От съображенията на Директиви 93/109 и 94/80 следвало, че намерението на законодателя на Съюза било само да забрани условието за гражданство при упражняването на активното и пасивното избирателно право и тези директиви изобщо не споменавали възможността предвиденото в член 22 ДФЕС право да окаже каквото и да било въздействие върху условията, при които такива граждани на Съюза могат да членуват в политическа партия.
72
Според Чешката република, за разлика от член 18 ДФЕС, който прогласява общата забрана за дискриминация, основана на гражданството, член 22 ДФЕС като специална разпоредба се прилага за гражданин на Съюза едва след като той евентуално е получил статут на избирател или на кандидат за избори. Фактът, че дадено лице може да членува в политическа партия обаче не означавал, че то ще кандидатства в общинските избори или в изборите за Европейския парламент или ще бъде посочено като такова в списъците на политическата партия, поради което общият въпрос за придобиването на качеството на член на политическа партия не би могъл да попадне в приложното поле на член 22 ДФЕС.
73
Член 22 ДФЕС представлявал изключение от ограниченията, които държавите членки могат да налагат върху политическата дейност на чуждестранните граждани и които са признати и в член 16 от ЕКПЧ.
74
В този контекст, дори да се приеме доводът на Комисията, че последната разпоредба не може да се изтъква с цел ограничаване на политическите дейности на гражданите на Съюза в рамките на упражняването на признатите им от Договорите права, няма никаква пречка държава членка да ограничи участието на чуждестранни граждани в политически дейности, които далеч надхвърлят упражняването на това активно и пасивно избирателно право.
75
Следователно член 22 ДФЕС не можел да се тълкува разширително, така че да се ограничи обхватът на член 4, параграф 2 ДЕС. Правната уредба на функционирането на политическите партии обаче била крайъгълният камък на политическите и конституционните структури на държавите членки и Европейският съд по правата на човека признавал основната роля на политическите партии в рамките на националните парламентарни избори. Тъй като правото на Съюза не забранявало на държава членка да запази за своите граждани възможността да се явят на тези избори, било логично същото това право да не забранява и на държава членка да ограничи по същия начин възможността гражданите на други държави членки да участват в „ключовата платформа“ за политическата дейност на национално равнище, каквато са политическите партии. Подобен извод следвал и от правото, признато на държавите членки с член 5, параграф 3 от Директива 94/80, да запазят за своите граждани длъжностите в общинските изпълнителни органи.
76
В това отношение Република Полша добавя, че поддържаното от Комисията тълкуване на член 22 ДФЕС водело до това гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да имат право да участват постоянно и без ограничения в политическия живот на тази държава членка, което посоченият член не им предоставял. По принцип било от изключителната компетентност на държавите членки да определят правилата за функциониране, структурата и целите на политическите партии, извършващи дейността си на тяхната територия. Следователно предлаганото от Комисията тълкуване на член 22 ДФЕС противоречало на принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграф 2 ДЕС. Освен това подобно тълкуване водело до прилагане на разпоредбите на Договорите в областта на компетентността на държавите членки, което нарушавало член 4, параграфи 1 и 2 ДЕС.
77
На второ място, при условията на евентуалност, Чешката република, подкрепяна от Република Полша, изтъква, че макар да не позволява на гражданите на Съюза, пребиваващи в Чешката република, без да са нейни граждани, да членуват в политическа партия или движение, чешкото право зачита изцяло правата, гарантирани с член 22 ДФЕС.
78
Изразът „при същите условия“ по смисъла на тази разпоредба означавал, че гражданите на Съюза, които пребивават в държава членка, без да са нейни граждани, трябва да имат възможност да упражняват правото си да избират и да бъдат избирани при същите условия като гражданите на тази държава членка и че трябва да разполагат там със същите правни средства за защита. Това тълкуване произтичало, от една страна, от шесто съображение от Директива 93/109, както и от член 10, параграф 1 и член 11, параграф 2 от тази директива, и от друга страна, от пето съображение от Директива 94/80, както и от член 8, параграф 3, член 9, параграф 1 и член 10, параграф 2 от последната директива. То било изцяло прилагано в чешкото право.
79
Обстоятелството, че дадено лице се явява на изборите в списъците на политическите партии или на коалициите от политически партии, не било обусловено от качеството му на член на която и да било политическа партия или движение и съответствало на обичайна практика в Чешката република.
80
От практиката на Съда следвало, че Комисията е длъжна да докаже твърденията си, че кандидатите в изборите, които не са представени от политическа партия или движение, се намират в по-неблагоприятно положение от тези, които членуват в такава партия или движение, и разполагат с по-малко шансове да бъдат избрани, без да може да се основава на каквато и да било презумпция в това отношение.
81
При всички положения тези твърдения се опровергавали от фактите, както доказвали предоставените от Чешката република статистически данни. Тези статистически данни сочели, че кандидатите, които не членуват в политическа партия или движение, са многобройни в тази държава членка, че по никакъв начин не са поставени в по-неблагоприятно положение в изборите, че статутът им не се различава в зависимост от тяхното гражданство и че могат да се представят в списъците на политическите партии или на коалициите им, по-специално в началото на списък, и по този начин да се ползват в пълна степен от репутацията на тези партии. Успехът на кандидат в изборите зависел не от качеството му на член на политическа партия или движение, а по-скоро от фактори като заеманите от него позиции и личността му.
82
Така на изборите за Европейски парламент, проведени в Чешката република през 2004 г., 2009 г., 2014 г. и 2019 г., списъците на политическите партии, включително на големите политически партии, или на коалиции от политически партии, съдържали най-малко 30 % кандидати, които не членуват в политическа партия или движение. Тези кандидати се ползвали от позиция, често в началото на списък, и от достатъчно силна подкрепа, за да бъдат избрани, което доказвало и влиянието им върху определянето и осъществяването на приоритетите на програмата на тези партии или на коалиции от партии. Така на изборите за Европейски парламент, проведени в Чешката република през 2004 г., бил избран германски гражданин, който се е явил на тези избори в същата държава членка.
83
Що се отнася до общинските избори, проведени в Чешката република през 2006 г., 2010 г., 2014 г. и 2018 г., кандидатите, които не членували в политическа партия или движение, представлявали огромната част от кандидатите и от избраните кандидати, и заемали по-специално, във висока степен, първите места на списъците на големите политически партии. През 2010 г. и 2014 г. кандидатите, които не членували в политическа партия или движение, били поставени начело на списъка и избрани в големи градове, като Прага.
84
Освен това съгласно член 20, параграф 1 от Закона за изборите за общински съвети в общинските избори могат по-специално да се явяват независими кандидати, обединения от независими кандидати или обединения на политически партии или движения и независими кандидати. Съгласно член 34 от този закон избирателят има толкова гласове, колкото има общински съветници, които трябва да бъдат избрани, и може да гласува в полза на конкретни кандидати, включени в различни списъци. Следователно избирателят не бил длъжен да гласува само за един списък, а имал възможност да гласува за конкретни кандидати, независимо от списъка, в който са включени. При общинските избори личността на различните кандидати имала водеща роля, така че обстоятелството дали са членове на политическа партия или движение не било толкова важно.
85
Комисията не можела да постави под въпрос успеха на кандидатите, които не членуват в политическа партия или движение в Чешката република, като твърди, че става въпрос за изявени личности, или поддържа, че гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, могат да бъдат по-малко известни, което обосновавало в още по-голяма степен възможността да се явят на тези избори за членове на политическа партия, за да имат възможност да бъдат избрани. Личността на кандидата била особено важен фактор не само на общинските избори, на които се избират представителите на най-близко до гражданите равнище, но и на изборите за Европейски парламент, особено що се отнася до държавите членки с по-малко членове на Европейския парламент. Гражданин на Съюза, който пребивава в Чешката република, без да е неин гражданин, имал съвсем същата възможност да изтъкне личните си качества като гражданин на тази държава членка и фактът, че такъв гражданин на Съюза, който не е бил много добре познат в посочената държава членка преди избирането му, е избран в Европейския парламент, не може да се квалифицира като „изолиран случай“, както впрочем твърдяла Комисията. Напротив, това доказвало, че такива граждани на Съюза са напълно в състояние да се явят на общинските избори и на изборите за Европейския парламент и да бъдат избрани, дори без да са членове на политическа партия или движение.
86
На трето място, според Чешката република националното законодателство, което водело до възпрепятстване на гражданите на Съюза, пребиваващи в тази държава членка, без да са нейни граждани, да членуват в политическа партия или движение, има за цел да осигури защитата на политическата и конституционната система на посочената държава членка и следователно да гарантира зачитането на националната идентичност по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС, като по този начин запазва за чешките граждани правото да участват в „ключова платформа“ за националната политическа дейност. Мярката, избрана, за да се гарантира зачитането на тази идентичност, била съгласувана както от гледна точка на основната цел на политическите партии и движения, а именно да повлияе на възможно най-високо равнище върху държавната политика, така и на факта, че в случая с общинските избори и изборите за Европейския парламент качеството на член на политическа партия или движение не било нито условие за участие в изборите, нито a fortiori гаранция за избиране на кандидата. Подобна мярка била подходяща и не засягала същността на активното и пасивното избирателно право, предвидено в член 22 ДФЕС. На практика тя позволявала на гражданите на Съюза, пребиваващи в тази държава членка, без да са нейни граждани, да упражняват в пълна степен това право.
87
Легитимната цел на чешкото законодателство не можела да бъде постигната чрез по-малко ограничителна мярка. Да се разреши на гражданите на Съюза, които пребивават в тази държава членка, без да са нейни граждани, да членуват в политическа партия или движение, но като се ограничат правата им като членове на тази партия или движение, и бъдат свързани с решения относно общинските избори или изборите за Европейския парламент, не било мислимо, тъй като това би означавало те могат да участват едва във второстепенна част от дейността на тази партия или движение и да бъдат изключени от всички останали аспекти на тяхната дейност. От една страна, Чешката република, подкрепяна от Република Полша, посочва, че подобна правна уредба противоречала на основния принцип на равно третиране на членовете на политическа партия, и от друга страна, не предоставяла на тези граждани на Съюза силната позиция в политическата партия, която Комисията погрешно счита за необходима. Впрочем в мотивираното становище Комисията не уточнила и кои са по-малко ограничителните мерки, които Чешката република е можела да приеме в това отношение.
88
Накрая, Чешката република, подкрепяна от Република Полша, изтъква, че съгласно практиката на Съда при липсата на специални разпоредби от Договора за функционирането на ЕС относно правото на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да членуват в политически партии, държавите членки следва да приемат правилата, които са най-подходящи за конституционните им системи.
Съображения на Съда
89
С иска си Комисията иска от Съда да установи, че като отказва на гражданите на Съюза, които пребивават на територията на Чешката република, без да са нейни граждани, правото да членуват в политическа партия или движение, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
90
За да се провери основателността на този иск, следва да се определи обхватът на член 22 ДФЕС, преди да се прецени дали така въведената с чешкото законодателство разлика в третирането, основана на гражданство, що се отнася до възможността за членство в политическа партия или движение, е забранена от тази разпоредба или може евентуално да бъде обоснована със съображения, свързани със зачитането на националната идентичност на държава членка.
– Относно обхвата на член 22 ДФЕС
91
Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст и целите ѝ, но и нейният контекст. Генезисът на разпоредбата от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ (решение от 14 юли 2022 г., Italie и Comune di Milano/Съвет (Седалище на Европейската агенция по лекарствата), C‑59/18 и C‑182/18, EU:C:2022:567, т. 67 и цитираната съдебна практика.).
92
На първо място, съгласно член 22 ДФЕС гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, имат правото да избират и да бъдат избирани в местните избори и в изборите за Европейски парламент при същите условия, както и гражданите на последната държава членка, и тези права се упражняват при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета.
93
Текстът на член 22 ДФЕС не препраща към условията за придобиване на качеството на член на политическа партия или на движение.
94
За разлика от това от посочения текст най-напред следва, че правото да избират и да бъдат избирани, предоставено на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, се отнася до общинските избори и до изборите за Европейския парламент в посочената държава членка.
95
По-нататък, от това следва, че тези граждани на Съюза се ползват от това право „при същите условия“ като гражданите на държавата членка, в която пребивават. Като препраща към условията за правото на гражданите на държавата членка по пребиваване на такъв гражданин на Съюза да избират и да бъдат избирани, член 22 ДФЕС въвежда забраната тази държава членка да обвързва упражняването на това право от този гражданин на Съюза с други условия освен приложимите за собствените ѝ граждани.
96
Така тази разпоредба установява специално правило за недопускане на дискриминация, основана на гражданство, приложимо към упражняването на активното и пасивното избирателно право в общинските избори, както и в изборите за Европейския парламент (вж. в този смисъл решения от 12 септември 2006 г., Испания/Обединено кралство, C‑145/04, EU:C:2006:543, т. 66, от 12 септември 2006 г., Eman и Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, т. 53, и от 6 октомври 2015 г., Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, т. 42), и следователно се прилага към всяка национална мярка, с която се въвежда разлика в третирането, която може да засегне ефективното упражняване на тези права.
97
Освен това следва да се отбележи, че това правило за недопускане на дискриминация е само специфичен израз на общия принцип на равенство, който е част от основните принципи на правото на Съюза (вж. по аналогия решение от 20 февруари 2024 г., X (Липса на основания за прекратяване), C‑715/20, EU:C:2024:139, т. 43 и цитираната съдебна практика).
98
Съгласно постоянната съдебна практика член 18, първа алинея ДФЕС е предназначен да се прилага самостоятелно само в случаите, уредени от правото на Съюза, за които Договорът за функционирането на ЕС не предвижда специални правила за недопускане на дискриминация (решение от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, т. 65).
99
Следователно Чешката република няма основание да твърди, че националното законодателство, посочено в исковата молба на Комисията, попада в приложното поле на член 18, първа алинея ДФЕС, а не на член 22 ДФЕС, който се прилагал за гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, без да е неин гражданин, едва от момента, в който е получил статут на избирател или на кандидат за избори.
100
Накрая от текста на член 22 ДФЕС следва, че тези активни и пасивни избирателни права се упражняват „при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета“.
101
В това отношение Директиви 93/109 и 94/80, които са приети на основание член 8б от Договора за ЕО, понастоящем член 22 ДФЕС, предвиждат разпоредбите за упражняване на активното и пасивното избирателно право съответно в изборите за Европейски парламент и в общинските избори.
102
Несъмнено тези директиви, които, както следва от пето съображение от Директива 93/109 и от четвърто съображение от Директива 94/80, не хармонизират изчерпателно избирателните системи на държавите членки, не съдържат разпоредби относно условията за придобиване от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, на качеството на член на политическа партия или движение.
103
Приложното поле на тези директиви обаче не може, дори имплицитно, да ограничава обхвата на правата и задълженията, произтичащи от член 22 ДФЕС. Всъщност във връзка с последното следва да се отбележи, че съдържащото се в тази разпоредба специално правило за недопускане на дискриминация, основана на гражданство, е формулирано общо и че съгласно самия текст на член 22 ДФЕС само упражняването на закрепените в него активни и пасивни избирателни права е подчинено на приетите от Съвета разпоредби. Макар несъмнено тези разпоредби да могат „да предвиждат дерогации, когато са оправдани от проблеми, специфични за държава членка“, те все пак не могат извън тази особена хипотеза да застрашават като цяло полезното действие на тези права.
104
В това отношение, въпреки че при липсата на специални разпоредби относно условията, при които граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, могат да членуват в политически партии или движения в тази държава членка, определянето на тези условия е от компетентността на държавите членки, при упражняването на тази компетентност, те са длъжни да спазват задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза (вж. по аналогия решения от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 41 и цитираната съдебна практика, от 14 декември 2021 г., Столична община, район Панчарево, C‑490/20, EU:C:2021:1008, т. 38, от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите), C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 63, и от 5 септември 2023 г., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Загубване на датско гражданство), C‑689/21, EU:C:2023:626, т. 30 и цитираната съдебна практика).
105
По този начин, макар да се съобразява с условията, предвидени в посочените директиви, държавата членка не може, извън в уредените от тях области, да обвързва гражданин на Съюза, пребиваващ в тази държава членка, без да е неин гражданин, с национални разпоредби, които въвеждат разлика в третирането при упражняването на правата, предоставени му от член 22 ДФЕС, тъй като това би поставило под въпрос полезното действие на закрепеното в посочения член правило за недопускане на дискриминация, основана на гражданство (вж. по аналогия, що се отнася до член 21, параграф 1 ДФЕС, решения от 12 март 2014 г., O. и B., C‑456/12, EU:C:2014:135, т. 54, и от 27 юни 2018 г., Altiner и Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, т. 26).
106
Следователно нито липсата в Директиви 93/109 и 94/80 на разпоредби относно условията, при които граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, могат да членуват в политически партии или движения в тази държава членка, нито принципът, че всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки, закрепен в член 4, параграф 1 и член 5, параграф 2 ДЕС, позволяват да се направи изводът, че определянето на условията за придобиване на качеството на член на политическа партия или движение не попада в приложното поле на член 22 ДФЕС.
107
На второ място, що се отнася до контекста, в който се вписва член 22 ДФЕС, следва да се вземат предвид както другите разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, така и разпоредбите от същия ранг, съдържащи се по-специално в Договора за ЕС и в Хартата.
108
В това отношение следва да се отбележи, първо, че член 22 ДФЕС се намира във втората част от Договора за функционирането на ЕС, която съдържа разпоредбите относно недопускането на дискриминация и гражданството на Съюза.
109
Член 20 ДФЕС предоставя на всяко лице, което притежава гражданството на една държава членка, статут на гражданин на Съюза, който е създаден, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки, съгласно постоянната съдебна практика (решения от 20 септември 2001 г., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, т. 31, от 18 януари 2022 г., Wiener Landesregierung (Оттегляне на уверение за натурализация), C‑118/20, EU:C:2022:34, т. 38 и цитираната съдебна практика, и от 9 юни 2022 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, т. 49).
110
Член 22 ДФЕС във връзка с член 20, параграф 2 ДФЕС свързва статута на гражданин на Съюза с активното и пасивното избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейския парламент (вж. в този смисъл решения от 9 юни 2022 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, т. 49—51 и цитираната съдебна практика, и от 18 април 2024 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, т. 40 и 41).
111
Така активното и пасивното избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейския парламент се предоставя от гражданството на Съюза и противно на твърденията на Чешката република, не може да се разглежда като изключение от твърдяно правило, че само гражданите на държава членка могат да участват в политическия живот на тази държава, предполагащо ограничително тълкуване на член 22 ДФЕС. Подобно тълкуване би било в противоречие с основния статут, който гражданството на Съюза представлява за посочените граждани.
112
Освен това съгласно член 20, параграф 2 ДФЕС и член 21 ДФЕС гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и лично право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договора за функционирането на ЕС, и на мерките, взети за прилагането им (решение от 9 юни 2022 г., Préfet du Gers и Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, т. 50).
113
По този начин съществува връзка между правото на свободно движение и пребиваване, от една страна, и правото на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, от друга страна. Както отбелязва генералният адвокат в точки 68 и 69 от заключението си, тази връзка е установена още с утвърждаването на това активно и пасивно избирателно право с Договора от Маастрихт, като посоченото право се свързва с правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки.
114
Второ, съгласно член 10, параграф 1 ДЕС функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация, която е конкретен израз на демокрацията като ценност. Съгласно член 2 ДЕС демокрацията е една от ценностите, на които се основава Съюзът (вж. в този смисъл решения от 19 декември 2019 г., Puppinckи др./Комисия, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, т. 64, и от 19 декември 2019 г.Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, т. 63).
115
Член 10, параграфи 2 и 3 ДЕС признава правото на гражданите на Съюза да бъдат пряко представлявани в Европейския парламент и да участват в демократичния живот на Съюза.
116
Както по същество посочва генералният адвокат в точка 74 от заключението си, що се отнася до изборите за Европейски парламент, член 10 ДЕС показва връзката между принципа на представителната демокрация в рамките на Съюза и активното и пасивното избирателно право в Европейския парламент, което е свързано с гражданството на Съюза, гарантирано с член 22, параграф 2 ДФЕС.
117
Трето, член 12, параграф 1 от Хартата урежда правото на всяко лице на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване.
118
Посоченото право съответства на правото, гарантирано с член 11, параграф 1 от ЕКПЧ, и следователно, на основание член 52, параграф 3 от Хартата, то трябва да се разбира в същия смисъл и обхват като дадените му там. (вж. в този смисъл решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 111), което не пречи правото на Съюза да предоставя по-широка защита (решение от 22 юни 2023 г., K.B. и F.S. (Служебна проверка по наказателни дела), C‑660/21, EU:C:2023:498, т. 41).
119
В този контекст от практиката на Европейския съд по правата на човека следва, че правото на свободно сдружаване е една от основите на едно демократичното и плуралистично общество, тъй като позволява на гражданите да действат колективно в области от общ интерес и по този начин да допринасят за доброто функциониране на обществения живот (вж. в този смисъл ЕСПЧ, решение от 17 февруари 2004 г., Gorzelik и др. с/у Полша, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, §§ 88, 90 и 92).
120
Въпреки това съществената роля на политическите партии при изразяването на волята на гражданите на Съюза е призната, що се отнася до политическите партии на европейско равнище, в член 10, параграф 4 ДЕС и в член 12, параграф 2 от Хартата.
121
Политическите партии, една от функциите на които е да представят кандидати за избори (вж. по аналогия ЕСПЧ, решение от 8 юли 2008 г., Грузинска работническа партия с/у Грузия, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, § 142), изпълняват по този начин основна функция в системата на представителната демокрация, на която се основава функционирането на Съюза в съответствие с член 10, параграф 1 ДЕС.
122
От това следва, че качеството на член на политическа партия или движение допринася съществено за ефективното упражняване на пасивното избирателно право, предоставено с член 22 ДФЕС.
123
На трето място, що се отнася до целта на член 22 ДФЕС, този член е насочен, първо, към това да предостави на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, правото да участват в демократичния избирателен процес на тази държава членка. Както бе посочено в точка 94 от настоящото решение, това право обхваща участието в този процес чрез активното и пасивното избирателно право на европейско и местно равнище.
124
Второ, посоченият член има за цел да гарантира равното третиране на гражданите на Съюза, което, за да може да бъде упражнено ефективно правото на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да бъдат избирани, предполага равен достъп до средствата, съществуващи в националния правен ред, с които разполагат гражданите на посочената държава членка за целите на упражняването на това право, що се отнася до общинските избори и изборите за Европейския парламент.
125
Трето, от посочената в точка 113 от настоящото решение връзка между, от една страна, свободата на движение и пребиваване, и от друга страна, активното и пасивното избирателно право в тези избори, следва, че последното право цели по-специално да стимулира постепенното интегриране на съответния гражданин на Съюза в обществото на приемащата държава членка (решения от 14 ноември 2017 г., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, т. 56 и от 18 януари 2022 г., Wiener Landesregierung (Оттегляне на уверение за натурализация), C‑118/20, EU:C:2022:34, т. 42).
126
Както подчертава генералният адвокат в точка 75 от заключението си, по този начин член 22 ДФЕС цели да осигури представителността на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, като следствие от тяхното интегриране в обществото на приемащата държава членка.
127
Ето защо следва да се приеме, че член 22 ДФЕС, тълкуван с оглед на членове 20 и 21 ДФЕС, член 10 ДЕС и член 12 от Хартата, изисква, за да могат гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да упражняват ефективно правото си да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в тази държава членка, те да имат равен достъп до средствата, с които разполагат гражданите на посочената държава членка за ефективното упражняване на тези права.
– По наличието на разлика в третирането, забранена от член 22 ДФЕС
128
Както следва от точка 90 от настоящото решение, чешкото законодателство установява разлика в третирането, основана на гражданство, що се отнася до възможността за членуване в политическа партия или движение.
129
Въпреки това Чешката република, подкрепяна от Република Полша, счита при условията на евентуалност, че тази разлика в третирането не противоречи на член 22 ДФЕС, тъй като, първо, чешкото право предоставя на гражданите на Съюза, пребиваващи в Чешката република, без да са нейни граждани, възможността да прибягнат до всички налични форми на кандидатстване, включително кандидатстване в списък, предложен от политическа партия или политическо движение, като включването в такъв списък не е обусловено от членството на това лице в каквато и да било политическа партия или движение.
130
Второ, Комисията не доказала, че забраната за такива граждани на Съюза да членуват в политическа партия или движение би ограничила упражняването на правото им да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, нито че кандидатите, които не членуват в политическа партия или движение, се оказвали в по-неблагоприятно положение от това на кандидатите, които са членове на политическа партия или движение, като впрочем това твърдение било опровергано от предоставените от Чешката република статистически данни.
131
В това последно отношение е необходимо да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда Комисията следва да докаже наличието на твърдяното от нея неизпълнение, без да може да се основава на каквато и да било презумпция (решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 36 и цитираната съдебна практика).
132
Наличието на неизпълнение на задължения все пак може да се докаже — когато се отнася до приемането на законови или подзаконови мерки, чието наличие и прилагане не се оспорват — чрез правен анализ на разпоредбите на тези мерки (решения от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 37 и цитираната съдебна практика, и от 16 ноември 2021 г., Комисия/Унгария (Инкриминиране на оказването на помощ на търсещите убежище лица), C‑821/19, EU:C:2021:930, т. 106).
133
В настоящия случай твърдяното от Комисията неизпълнение на задължения от страна на Чешката република произтича от приемането на законодателна мярка, по-специално член 1 и член 2, параграф 3 от Закона за политическите партии и движения, чието наличие или прилагане тази държава членка не оспорва и чиито разпоредби са предмет на правен анализ в исковата молба.
134
Ето защо основателността на този анализ следва да се разгледа, като се провери дали разликата в третирането, въведена с член 1 и член 2, параграф 3 от Закона за политическите партии и движения, води до това, че гражданите на Съюза, които пребивават в Чешката република, без да са нейни граждани, нямат равен достъп до средствата, с които разполагат гражданите на тази държава членка за целите на ефективното упражняване на правото си да бъдат избирани в нарушение на член 22 ДФЕС.
135
Що се отнася до изборите за Европейски парламент, член 21, параграф 1 от Закона за изборите за Европейски парламент предвижда, че списъците на кандидатите в тези избори могат да бъдат представяни от регистрирани политически партии и движения, както и от техни коалиции. Съгласно член 22, параграфи 2 и 3 от този закон гражданите на държава членка, различна от Чешката република, могат да бъдат включени в така представения списък на кандидати.
136
Що се отнася до общинските избори, съгласно член 20, параграф 1 от Закона за изборите за общински съвети могат да образуват участваща в изборите партия в съответствие с този закон, регистрираните политически партии и движения, както и коалициите им, независимите кандидати, сдруженията на независими кандидати или сдруженията на политически партии или политически движения и на независими кандидати.
137
От това следва, че в изборите за Европейски парламент само политическите партии и движения, както и техните коалиции, могат да представят кандидати, а що се отнася до общинските избори, тези политически партии и движения са сред образуванията, които имат право да представят кандидатите за тези избори.
138
Съгласно член 22, параграфи 2 и 3 от Закона за изборите за Европейския парламент гражданите на държава членка, различна от Чешката република, могат да бъдат включени в списъка на кандидати, представен от регистрирани политически партии и движения, както и от техни коалиции. Чешката република твърди, без това да се оспорва от Комисията, че такава кандидатура е възможна и в рамките на общинските избори, в списък, представен от политическа партия или движение или тяхна коалиция, и че при всички положения независимите кандидати могат да образуват участваща в изборите партия, за да се явят на тези общински избори.
139
Следователно, макар да е възможно, както изтъква Чешката република, кандидат, който не е член на политическа партия или движение, да бъде включен в представен от политическа партия или движение, или от тяхната коалиция, списък с кандидати, следва да се отбележи, от една страна, че фактът, че гражданин на Съюза, пребиваващ в Чешката република, без да е неин гражданин, който желае да участва в тези избори, не може да членува в партия или политическо движение съгласно член 1 и член 2, параграф 3 от Закона за политическите партии и движения, води до опасността този гражданин да бъде изключен от участие във вземането на решения от посочената партия или движение, що се отнася до включването му в този списък с кандидати и до мястото, което би могъл да заеме в него, или най-малкото да ограничи това участие.
140
Що се отнася до потенциалните кандидати, които споделят политическите идеи на политическа партия или движение, забраната да членуват в последните, дори да не прави невъзможно включването им в списък на политическа партия или движение, най-малкото го затруднява, тъй като по принцип членовете на политическата партия или движение избират кандидатите, които ще бъдат вписани в техните списъци, и мястото, което ще заемат в тях, което може да повлияе на шансовете им да бъдат избрани.
141
Това обстоятелство поставя гражданите на Съюза, пребиваващи в Чешката република, без да са нейни граждани, в по-неблагоприятно положение от това на чешките граждани, членове на политическа партия или движение в тази държава членка, що се отнася до възможността да кандидатстват в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в списъка на такава политическа партия или движение или на тяхна коалиция.
142
От друга страна, фактът, че чешките граждани могат да изберат да кандидатстват било като членове на политическа партия или движение, било като независими кандидати, докато гражданите на Съюза, които пребивават в Чешката република, без да са нейни граждани, разполагат само с последната възможност, показва, както посочва генералният адвокат в точка 109 от заключението си, че тези граждани на Съюза не могат да упражняват правото си да бъдат избирани в тези избори при същите условия като чешките граждани.
143
Следователно разликата в третирането, установена с член 1 и член 2, параграф 3 от Закона за политическите партии и движения, води до това, че гражданите на Съюза, които пребивават в Чешката република, без да са нейни граждани, нямат равен достъп до средствата, с които разполагат гражданите на тази държава членка за целите на ефективното упражняване на правото си да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент.
144
Чешката република обаче изтъква, че кандидатите, които не членуват в политическа партия или движение, са многобройни, не са поставени в неблагоприятно положение и членството в политическа партия или движение не засяга шансовете на кандидатите да бъдат избрани, тъй като те се определят от дейността и личността на тези кандидати. Така представените от тази държава членка статистически данни удостоверявали липсата на отрицателно въздействие на разглежданото законодателство спрямо гражданите на Съюза, пребиваващи в посочената държава членка, без да са нейни граждани, които желаят да се явят в общинските избори и в изборите за Европейския парламент.
145
Статистическите данни, които отразяват дела на независимите кандидати в общинските избори и в изборите за Европейския парламент като цяло, все пак не могат да поставят под въпрос констатацията в точка 143 от настоящото решение, че разликата в третирането, въведена с чешкото законодателство, по отношение на което е предявен искът на Комисията, лишава гражданите на Съюза, които пребивават в Чешката република, без да са нейни граждани, от равен достъп до средствата, с които разполагат гражданите на тази държава членка за целите на ефективното упражняване на правото си да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент.
146
Несъмнено тези данни позволяват да се констатира, че що се отнася до изборите за Европейски парламент, по-голямата част от кандидатите и избраните кандидати са били членове на политическа партия или движение, въпреки че немалка част от кандидатите и избраните кандидати са се явили на тези избори като независими кандидати. Освен това, що се отнася до общинските избори, от посочените данни може да се направи изводът, че на четирите общински избори делът на кандидатите и избраните кандидати, които са членове на политически партии, е по-малък от този на независимите кандидати и избрани кандидати.
147
Както обаче поддържа Комисията, тези констатации изобщо не позволяват да се направи решаващ извод за конкретното положение на гражданите на Съюза, пребиваващи в Чешката република, без да са нейни граждани, що се отнася до ефективното упражняване на правото си да бъдат избирани в общински избори и в изборите за Европейския парламент.
148
От една страна, тези граждани поначало се ползват с по-малка известност в сравнение с гражданите на държавата членка, в която пребивават, и по този начин могат да имат по-голям интерес от тези граждани да се ползват от структурите и имиджа на партията, за да могат да придобият по-голяма известност и да увеличат шансовете си да бъдат избрани. От друга страна, представените от Чешката република статистически данни не правят никакво сравнение между гражданите на Съюза, пребиваващи в тази държава членка, без да са нейни граждани, и гражданите на последната относно съответните им шансове да бъдат допуснати като независими кандидати в списъците, представени от политическа партия или политическо движение.
149
Що се отнася до доводите, с които се цели да се постави под въпрос интересът от включване в списък на политическа партия или движение на общинските избори, като се имат предвид условията на гласуване, които позволяват на избирателите да гласуват за кандидати от различни списъци, тези доводи не дават възможност да се направи какъвто и да било извод за достъпа до кандидатура в списък, предложен от политическа партия или движение, на гражданите на Съюза, пребиваващи в Чешката република, без да са нейни граждани.
150
Освен това, както отбелязва генералният адвокат в точка 111 от заключението си, Комисията с основание изтъква, без Чешката република да оспорва твърдението ѝ, че достъпът до кандидатиране като независим кандидат е подчинен на законовото задължение за внасяне на петиция, подписана от избирателите, като броят на подписите се определя от големината на общината, в която се явява кандидатът, докато кандидатите на политическите партии или движения не са обвързани от подобно задължение.
151
Накрая, въпреки че не може да се подценява въздействието, което имат по отношение на избирателите личността на кандидатите в изборите и техните дейности, членството им в политическа партия или движение, която по същество цели постигането на благоприятен резултат за своите кандидати в изборите и чиито организационни структури, както и човешки, административни и финансови ресурси са насочени към преследването на тази цел, може да благоприятства избора им.
152
Предвид изложеното по-горе следва да се приеме, че разликата в третирането, въведена с член 1 и член 2, параграф 3 от Закона за политическите партии и движения, води до това, че гражданите на Съюза, които пребивават в Чешката република, без да са нейни граждани, нямат равен достъп до средствата, с които разполагат гражданите на тази държава членка за целите на ефективното упражняване на правото си да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, поради което представлява разлика в третирането, която по принцип е забранена от член 22 ДФЕС.
– По зачитането на националната идентичност
153
Следва да се разгледат и доводите на Чешката република, че член 1 и член 2, параграф 3 от Закона за политическите партии и движения имат за цел да осигурят защитата на политическата и конституционната система на национално равнище и гарантират зачитането на националната идентичност по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС, като запазват за чешките граждани правото да членуват в политическа партия или движение, доколкото последните трябва да се разглеждат като „ключова платформа“ за политическата дейност на национално равнище.
154
В това отношение следва да се отбележи, първо, че организацията на националния политически живот, за която допринасят политическите партии и движения, е част от националната идентичност по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС.
155
Второ, след като обаче предоставеното с член 22 ДФЕС на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава, без да са нейни граждани, право да избират и да бъдат избирани, се отнася до общинските избори и до изборите за Европейския парламент в посочената държава членка, тази разпоредба не предполага нито задължение за същата държава членка да предостави на тези граждани право да избират и да бъдат избирани в националните избори, нито забрана за тази държава членка да приема специални правила за вземането на решения в политическа партия или движение относно издигането на кандидатите в националните избори, които изключват възможността членовете на партията или на движението, които не са граждани на посочената държава, да участват в такова вземане на решения.
156
Доводът на Чешката република, че ограничаването на дейността или участието на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, до аспектите, свързани изключително с общинските избори или с изборите за Европейския парламент, е неприемлив, тъй като подобна правна уредба би противоречала на основния принцип на равно третиране на членовете на политическа партия или движение.
157
Всъщност от член 22 ДФЕС следва, че гражданите на Съюза, които пребивават в Чешката република, без да са нейни граждани, не се намират в сходно положение с гражданите на тази държава членка, що се отнася до упражняването на правото да избират и да бъдат избирани в национални избори, което може да обоснове в това отношение различно третиране на първите в сравнение с вторите.
158
Трето, член 4, параграф 2 ДЕС трябва да се тълкува, като се вземат предвид разпоредбите от същия ранг, по-специално членове 2 и 10 ДЕС, и не освобождава държавите членки от задължението да спазват произтичащите от тези разпоредби изисквания (вж. в този смисъл решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите), C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 72).
159
В това отношение е необходимо да се припомни, че съгласно член 2 ДЕС принципът на демокрация и принципът на равно третиране са ценности, на които се основава Съюзът (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, EU:C:2021:426, т. 94).
160
Следователно член 2 ДЕС не представлява само посочване на насоки или намерения от политическо естество, а съдържа ценности които са част от самата идентичност на Съюза като общ правен ред и които намират израз в принципи, включващи правно обвързващи задължения за държавите членки (решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет, C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 232, и от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 264).
161
Освен това, както е видно от точка 114 от настоящото решение съгласно член 10, параграф 1 ДЕС функционирането на Съюза се основава на принципа на представителната демокрация, който е конкретен израз на демокрацията като ценност, посочена в член 2 ДЕС (решение от 19 декември 2019 г., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, т. 63 и цитираната съдебна практика).
162
Като гарантира на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в посочената държава членка при същите условия като нейните граждани, член 22 ДФЕС е конкретен израз на принципите на демокрация и, както бе посочено в точка 97 от настоящото решение, на равно третиране на гражданите на Съюза, които принципи са част от идентичността и общите ценности на Съюза, споделяни от държавите членки, за чието спазване те трябва да следят на своята територия.
163
Ето защо не може да се счита, че ако се допусне такива граждани на Съюза да станат членове на политическа партия или движение в държавата членка, в която пребивават, за да се приложат в пълна степен принципите на демокрация и на равно третиране, това би накърнило националната идентичност на посочената държава членка.
164
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се приеме, че като отказва на гражданите на Съюза, които не са граждани на Чешката република, но пребивават в тази държава членка, правото да членуват в политическа партия или политическо движение, Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
По съдебните разноски
165
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Чешката република е загубила делото по настоящия иск, тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Комисията в съответствие с искането на последната.
166
Съгласно член 140, параграф 1 от същия правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Република Полша следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Като отказва на гражданите на Съюза, които не са граждани на Чешката република, но пребивават в тази държава членка, правото да членуват в политическа партия или политическо движение, Чешката република не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
2)
Осъжда Чешката република да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейската комисия.
3)
Република Полша понася направените от нея съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: чешки.
(
i
)	След първоначалната електронна публикация на този текст е направено изменение в точки 16 и 163.