ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
12 février 2004 (1)
«Lait et produits laitiers - Vente directe - Quantité de référence - Dépassement - Prélèvement supplémentaire sur le lait - Obligation du producteur de tenir une comptabilité 'matière' - Contenu - Interprétation de l'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement (CEE) n° 536/93»
Dans l'affaire C-236/02,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays-Bas) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
J. Slob
et
Productschap Zuivel,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 57, p. 12),
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. C. Gulmann, faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. J. N. Cunha Rodrigues et J.-P. Puissochet, et Mmes F. Macken et N. Colneric (rapporteur), juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,
considérant les observations écrites présentées:
-
pour le gouvernement néerlandais, par M. H. G. Sevenster, en qualité d'agent,
-
pour la Commission des Communautés européennes, par M. T. van Rijn, en qualité d'agent,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de M. J. Slob, représenté par Mes G. van der Wal et G. van der Hardt Aberson, advocaten, du gouvernement néerlandais, représenté par M. N. A. J. Bel, en qualité d'agent, ainsi que de la Commission des Communautés européennes, représentée par M. T. van Rijn, à l'audience du 26 juin 2003,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 18 septembre 2003,
rend le présent
Arrêt
1
Par décision du 12 juin 2002, parvenue à la Cour le 27 juin suivant, le College van Beroep voor het bedrijfsleven a posé, en application de l'article 234 CE, une question relative à l'interprétation de l'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 57, p. 12).
2
Cette question a été soulevée dans le cadre d'un litige entre M. Slob, producteur de lait, et le Productschap Zuivel (ci-après le «Productschap»), au sujet de la comptabilité «matière» que devait tenir un producteur de lait disposant, pour la période de prélèvement 1996/1997, d'une quantité de référence individuelle pour la vente directe à la consommation.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3
Le règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1), a prolongé de sept nouvelles périodes consécutives de douze mois débutant le 1er avril 1993 le régime de prélèvement supplémentaire sur le lait institué par le règlement (CEE) n° 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement (CEE) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 10).
4
Selon le sixième considérant du règlement n° 3950/92, le dépassement des quantités globales garanties pour l'État membre «entraîne le paiement du prélèvement par les producteurs qui ont contribué au dépassement».
5
L'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 3950/92 prévoit:
«Le prélèvement est dû sur toutes les quantités de lait ou d'équivalent-lait commercialisées pendant la période de douze mois en question et qui dépassent l'une ou l'autre des quantités visées à l'article 3. Il est réparti entre les producteurs qui ont contribué au dépassement.
[...]»
6
Aux termes de l'article 9, sous c) et h), dudit règlement, on entend par:
«c)
'producteur': l'exploitant agricole, personne physique ou morale ou groupement de personnes physiques ou morales dont l'exploitation est située sur le territoire géographique de la Communauté:
-
qui vend du lait ou d'autres produits laitiers directement au consommateur
et/ou
-
qui livre à l'acheteur;
[...]
h)
'lait ou équivalent-lait vendus directement à la consommation': le lait ou les produits laitiers convertis en équivalent-lait, vendus ou cédés gratuitement sans l'intermédiaire d'une entreprise traitant ou transformant du lait ou d'autres produits laitiers.»
7
Selon le deuxième considérant du règlement n° 536/93, les dispositions de ce dernier concernent notamment «les règles de contrôle permettant la vérification de la régularité de la perception du prélèvement».
8
L'article 1er du règlement n° 536/93 est libellé comme suit:
«Pour le calcul du prélèvement supplémentaire établi par le règlement (CEE) n° 3950/92:
1)
on entend par 'quantités de lait ou d'équivalent-lait commercialisées', au sens de l'article 2 paragraphe 1 dudit règlement, dans un État membre, toute quantité de lait ou d'équivalent-lait qui quitte une exploitation située sur le territoire de cet État membre.
[...]
2)
les équivalences à utiliser sont:
[...]
-
1 kilogramme de beurre = 22,5 kilogrammes de lait.
[...]»
9
L'article 4, paragraphe 1, dudit règlement prévoit:
«En ce qui concerne les ventes directes, à la fin de chacune des périodes visées à l'article 1er du règlement (CEE) n° 3950/92, le producteur récapitule dans une déclaration le volume de lait et/ou d'autres produits laitiers, par produit, vendus directement à la consommation et/ou à des grossistes, à des affineurs ou à des commerçants pratiquant la vente au détail.
[...]»
10
L'article 7, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 536/93 énonce:
«1.    Les États membres prennent toutes les mesures de contrôle nécessaires pour assurer la perception du prélèvement sur les quantités de lait et d'équivalent-lait commercialisées en dépassement de l'une ou l'autre des quantités visées à l'article 3 du règlement (CEE) n° 3950/92. À cette fin:
[...]
f)
les producteurs qui disposent d'une quantité de référence ventes directes tiennent à la disposition de l'autorité compétente de l'État membre, pendant au moins trois ans, d'une part, une comptabilité 'matière', par période de douze mois, indiquant le volume, par mois et par produit, de lait et/ou des produits laitiers vendus directement à la consommation et/ou à des grossistes, à des affineurs ou à des commerçants pratiquant la vente au détail et, d'autre part, le registre des animaux utilisés pour la production laitière sur l'exploitation, conformément à l'article 4 paragraphe 1 de la directive 92/102/CEE du Conseil [...] et les pièces justificatives permettant de contrôler cette comptabilité 'matière'.
3.      L'État membre vérifie dans les faits l'exactitude de la comptabilisation des quantités de lait et d'équivalent-lait commercialisées et, à cette fin, procède à des contrôles des transports de lait au cours du ramassage dans les exploitations et effectue, sur place, notamment le contrôle:
[...]
b)
auprès des producteurs disposant d'une quantité de référence ventes directes, de la vraisemblance de la déclaration visée à l'article 4 paragraphe 1 et de la comptabilité 'matière' visée au paragraphe 1 point f).
[...]»
11
Le règlement (CE) n° 1392/2001 de la Commission, du 9 juillet 2001, portant modalités d'application du règlement n° 3950/92 (JO L 187, p. 19), a remplacé le règlement n° 536/93 avec effet au 31 mars 2002. Son article 6, paragraphe 1, premier alinéa, est identique à l'article 4, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 536/93.
12
L'article 6, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 1392/2001 dispose:
«L'État membre peut prévoir qu'un producteur disposant d'une quantité de référence pour la vente directe est tenu à déclarer, le cas échéant, ne pas avoir vendu de lait pendant la période en cause.»
13
L'article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive 92/102/CEE du Conseil, du 27 novembre 1992, concernant l'identification et l'enregistrement des animaux (JO L 355, p. 32), est libellé comme suit:
«1.    Les États membres veillent à ce que:
a)
tout détenteur de bovins ou de porcins visés par la directive 64/432/CEE et figurant sur la liste prévue à l'article 3 paragraphe 1 point a) tienne un registre indiquant le nombre d'animaux présents sur son exploitation.
Ce registre doit contenir un relevé actualisé de toutes les naissances et de tous les décès et mouvements (nombre d'animaux concernés par chaque opération d'entrée et de sortie) sur la base minimale des flux et préciser, selon le cas, l'origine ou la destination des animaux et la date des flux.
La marque d'identification appliquée conformément aux articles 5 et 8 doit être mentionnée dans tous les cas.
[...]»
La réglementation nationale
14
Les articles 4, 26, 29 et 31 de la Regeling superheffing 1993 (arrêté néerlandais de 1993 sur le prélèvement supplémentaire, Nederlandse Staatscourant 1993, n° 60, p. 18, ci-après la «Regeling superheffing»), qui a mis en oeuvre aux Pays-Bas le régime du prélèvement supplémentaire sur le lait, disposent:
«Article 4
1.      Le producteur est redevable d'un prélèvement pour la quantité de lait ou d'équivalent-lait directement vendue à la consommation qui dépasse sa quantité de référence ventes directes.
2.       La disposition de l'article 2, paragraphe 2, s'applique par analogie.
Article 26
Le productschap est chargé de la fixation, de l'imposition et de la perception des prélèvements visés aux articles 2 [...] et 4.
Article 29
1.      Le producteur visé à l'article 4 déclare au productschap, conformément à l'article 4 du règlement (CEE) n° 536/93 et conformément aux règles établies à cette fin par le productschap, la quantité de lait ou d'autres produits laitiers qu'il a directement livrée au consommateur [...] au cours de la période de prélèvement écoulée en la spécifiant par produit.
[...]
Article 31
1.      Le producteur [...] redevable d'un prélèvement au titre des articles [...] 4 ou susceptible de l'être est tenu de tenir une comptabilité conformément à l'article 7 du règlement (CEE) n° 536/93 et aux règles définies par le productschap.
2.      Le productschap peut fixer d'office la quantité livrée si les obligations imposées par le paragraphe 1 ainsi que par l'article 27, paragraphe 2, et l'article 29, paragraphe 1, ne sont pas respectées ou le sont insuffisamment de l'avis du productschap.»
15
Avec effet au 31 mars 2002, le royaume des Pays-Bas a, en adoptant le paragraphe 7 de l'article 29 de la Regeling superheffing, exercé sa faculté, visée à l'article 6, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 1392/2001, de prévoir qu'un producteur qui dispose d'une quantité de référence pour la vente directe est tenu d'indiquer, le cas échéant, ne pas avoir vendu de lait dans la période considérée.
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L'article 11, paragraphe 1, de la Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (arrêté d'application néerlandais de 1994 du règlement sur le prélèvement supplémentaire, PBO-blad 1994, p. 26, ci-après la «Zuivelverordening») est libellé comme suit:
«Le producteur est tenu de consigner tout ce qui concerne son entreprise ou son exploitation dans un registre permettant de connaître à tout moment la production, le stock et les quantités de lait traitées ou transformées qu'il a reçues et qu'il a livrées ainsi que les données financières s'y rapportant et de conserver ce registre et ces données pendant au moins trois ans.»
Le litige au principal
17
M. Slob est un producteur de lait qui disposait, pour la période de prélèvement 1996/1997, d'une quantité de référence individuelle pour la vente directe à la consommation de 647 910 kilos de lait.
18
Lors d'un contrôle de son exploitation, en décembre 1997, l'Algemene Inspectiedienst (Service d'inspection général) du ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (ministère de l'agriculture, du patrimoine naturel et de la pêche néerlandais) a notamment établi une différence d'environ 250 000 kilos de lait entre, d'une part, le potentiel de production, établi sur la base du nombre de vaches laitières que M. Slob détenait dans son exploitation durant la période de prélèvement 1996/1997 et, d'autre part, la production vendue, telle qu'elle ressort de la déclaration que M. Slob a faite au Productschap.
19
M. Slob a reconnu l'existence de cette différence et expliqué avoir transformé en beurre les 250 000 kilos de lait en cause, dans le processus de fabrication du babeurre qu'il utilise pour produire du fromage. Il a affirmé avoir détruit le beurre ainsi produit, soit 10 000 kilos, immédiatement après la production, en le jetant dans la fosse à fumier. Il n'a tenu aucune comptabilité «matière» de cette production et de cette destruction, une telle comptabilité ayant été uniquement tenue pour le fromage obtenu en fin de processus.
20
Par décision du 1er octobre 1999, le Productschap a fixé d'office, au titre de l'article 31, paragraphe 2, de la Regeling superheffing, les quantités de lait et d'autres produits laitiers que M. Slob a directement livrées à la consommation au cours de la période de prélèvement 1996/1997 et a indiqué à ce dernier qu'il était redevable d'un montant de 180 976,77 NLG de prélèvement supplémentaire par application de l'article 4, paragraphe 2, du règlement n° 536/93.
21
À la suite d'une réclamation de M. Slob, le Productschap a, par décision du 4 avril 2000, réduit le montant du prélèvement supplémentaire. Toutefois, il a déclaré les griefs de M. Slob non fondés pour autant que la différence susmentionnée était concernée. Dans cette décision, il a établi qu'aucune comptabilité n'avait été tenue pour environ 250 000 kilos de lait. Il en a conclu que M. Slob n'avait pas tenu, au cours de la période de prélèvement 1996/1997, de comptabilité correcte et complète de la production, des stocks et des livraisons de lait et de produits laitiers, comme le prévoit l'article 7 du règlement n° 536/93, conjointement avec l'article 31, paragraphe 1, de la Regeling superheffing et l'article 11 de la Zuivelverordening.
22
M. Slob a interjeté appel de la décision du 4 avril devant la juridiction de renvoi. Les parties s'opposent sur la question de savoir ce qu'il est advenu des 10 000 kilos de beurre en cause. Dans l'esprit de M. Slob, c'est à tort que le Productschap considère, faute d'une comptabilité relative au beurre détruit, que cette quantité a, elle aussi, été vendue.
23
M. Slob estime que, au regard de la réglementation communautaire applicable, les produits qui n'avaient pas été vendus, mais détruits, ne lui imposaient aucune obligation comptable. Il fait valoir que la quotité de beurre en cause est restée dans l'exploitation, que, pour cette raison, les obligations comptables n'étaient pas applicables à ce beurre et que c'est donc à tort qu'un prélèvement supplémentaire a été imposé.
24
Le Productschap soutient que M. Slob avait des obligations comptables à l'égard de la quantité de lait en cause.
La question préjudicielle
25
La juridiction de renvoi observe que l'obligation incombant au producteur en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 536/93 vise exclusivement, compte tenu de son énoncé, les quantités de lait et/ou de produits laitiers vendues au cours de la période concernée et ne paraît pas viser des quantités non livrées. Elle se demande toutefois si les obligations du producteur, figurant à l'article 7, paragraphe 1, sous f), dudit règlement, ont également trait aux quantités de produits laitiers non vendues et, plus précisément, si le passage «indiquant le volume, par mois et par produit, de lait et/ou des produits laitiers vendus directement [...]» doit être censé fixer, de manière exhaustive, ce que la comptabilité «matière» doit contenir ou si ce passage vise à indiquer que les données en question doivent, elles aussi, figurer dans la comptabilité.
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Selon la juridiction de renvoi, il est concevable que l'on doive entendre par obligation de tenir une comptabilité l'obligation pour le producteur de comptabiliser tout acte qui intéresse la production qu'il réalise afin de permettre aux autorités nationales de contrôle et d'exécution de déceler une éventuelle différence entre cette production réalisée et les livraisons comptabilisées. Le fait que les contrôles incombant à l'État membre en vertu de l'article 7, paragraphe 3, sous b), du règlement n° 536/93 soient simplifiés militerait en faveur de cette interprétation.
27
Toutefois, sur le plan de la sécurité juridique, admettre une obligation incombant au producteur qui ne figure pas en bonne et due forme dans la réglementation applicable pourrait susciter des objections, notamment dans la mesure où le Productschap tire, sur la base de l'article 31, paragraphe 2, de la Regeling superheffing, des conséquences financières importantes du fait du non-respect de cette obligation.
28
Dans ces conditions, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Peut-on conclure de l'article 7, paragraphe 1, initio et sous f), du règlement n° 536/93 que le producteur a l'obligation de tenir une comptabilité consignant notamment la disponibilité, la production, le stockage, l'emploi, la transformation et la destruction du lait et/ou des produits laitiers dans son exploitation et que cette 'comptabilité matière' doit en outre indiquer le volume, par mois et par produit, de lait et/ou de produits laitiers vendus ou bien cette disposition n'impose-t-elle que d'enregistrer ces dernières données de vente?»
Sur la question préjudicielle
29
À titre liminaire, il convient de préciser qu'il appartient à la seule juridiction nationale de définir l'objet des questions qu'elle entend poser à la Cour. Celle-ci ne saurait, à la demande d'une partie au litige au principal, examiner des questions qui ne lui ont pas été soumises par la juridiction nationale. Si cette dernière, au vu de l'évolution du litige, devait estimer nécessaire d'obtenir des éléments supplémentaires d'interprétation du droit communautaire, il lui appartiendrait de saisir à nouveau la Cour (voir, notamment, arrêts du 3 octobre 1985, CBEM, 311/84, Rec. p. 3261, point 10, et du 23 octobre 1997, Franzén, C-189/95, Rec. p. I-5909, point 79).
30
Ne fait pas l'objet de la question préjudicielle une éventuelle compétence des États membres, discutée lors de l'audience, pour adopter une législation qui impose aux producteurs laitiers établis sur son territoire des obligations comptables au-delà des obligations découlant de la disposition à interpréter.
31
Selon l'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement n° 536/93, le producteur qui dispose d'une quantité de référence ventes directes est soumis à l'obligation de tenir, d'une part, une compatibilité «matière» et, d'autre part, le registre des animaux conformément à l'article 4, paragraphe 1, de la directive 92/102.
32
Le libellé de l'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement n° 536/93 indique que la comptabilité «matière» comprend le volume, par mois et par produit, de lait et/ou des produits laitiers vendus directement. Il ne fait pas mention de ces données à titre exemplatif.
33
Une interprétation tendant à exclure de la comptabilité «matière» d'autres données relatives notamment à la disponibilité, à la production, au stockage, à l'emploi, à la transformation et à la destruction de ces produits est également suggérée par l'article 6, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 1392/2001, dans la mesure où cette disposition n'autorise expressément les États membres, qu'à partir du 31 mars 2002, à soumettre les producteurs disposant d'une quantité de référence pour la vente directe à l'obligation de déclarer, le cas échéant, ne pas avoir vendu de lait pendant la période en cause.
34
Certes, dans une situation telle que celle de l'espèce au principal, un État membre peut rencontrer des difficultés pour s'acquitter de façon adéquate et efficace de la tâche de contrôle qui lui incombe en vertu de l'article 7, paragraphe 1, première phrase, du règlement n° 536/93.
35
Toutefois, d'une part, le régime de cet article 7, paragraphes 1 et 3, est assorti de règles permettant d'effectuer des contrôles. Ainsi, l'article 7, paragraphe 1, sous f), du règlement n° 536/93 permet, à partir d'une comparaison du registre des animaux avec la comptabilité «matière», un premier contrôle du volume de lait et/ou des produits laitiers vendus directement. De plus, le paragraphe 3 du même article prévoit le contrôle sur place de la vraisemblance de la comptabilité «matière».
36
D'autre part, il ne saurait être remédié à une insuffisance éventuelle de ce mécanisme de contrôle, dans une hypothèse telle que celle dans l'affaire au principal, en soumettant, par une interprétation extensive du droit communautaire, le producteur à une obligation découlant de la comptabilité «matière», avec effet rétroactif et aux conséquences financières importantes, à laquelle il ne devait pas s'attendre.
37
Une telle interprétation extensive se heurterait, en effet, au principe de la sécurité juridique. Ce principe, qui constitue un principe fondamental de droit communautaire, exige notamment qu'une réglementation telle que celle en cause qui peut conduire à l'imposition de charges aux opérateurs économiques concernés soit claire et précise, afin qu'ils puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et leurs obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (voir, en ce sens, arrêts du 13 février 1996, Van Es Douane Agenten, C-143/93, Rec. p. I-431, point 27, et du 17 juillet 1997, National Farmers' Union e.a., C-354/95, Rec. p. I-4559, point 57).
38
Il résulte des considérations qui précèdent qu'il convient de répondre à la question posée que l'article 7, paragraphe 1, première phrase, et sous f), du règlement n° 536/93 doit être interprété en ce sens que la comptabilité «matière» que le producteur a l'obligation de tenir ne doit indiquer que le volume, par mois et par produit, de lait et/ou de produits laitiers vendus.
Sur les dépens
39
Les frais exposés par le gouvernement néerlandais et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
statuant sur la question à elle soumise par le College van Beroep voor het bedrijfsleven, par décision du 12 juin 2002, dit pour droit:
L'article 7, paragraphe 1, première phrase, et sous f), du règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission, du 9 mars 1993, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, doit être interprété en ce sens que la comptabilité «matière» que le producteur a l'obligation de tenir ne doit indiquer que le volume, par mois et par produit, de lait et/ou de produits laitiers vendus.
Gulmann
Cunha Rodrigues
Puissochet
Macken
Colneric
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 février 2004.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
V. Skouris
1 -
Langue de procédure: le néerlandais.