62009CJ0524_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-524/09,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af tribunal administratif de Paris (Frankrig) ved afgørelse af 6. november 2009, indgået til Domstolen den 12. november 2009, i sagen:
Ville de Lyon
mod
Caisse des dépôts et consignations,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, og dommerne K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (refererende dommer) og A. Prechal,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: fuldmægtig R. Şereş,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. oktober 2010,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Ville de Lyon ved avocat C. Enckell
– Caisse des dépôts et consignations ved avocats T. Garancher og L. Deruy
– den franske regering ved G. de Bergues og S. Menez, som befuldmægtigede
– den østrigske regering ved E. Riedl, som befuldmægtiget
– Europa-Kommissionen ved O. Beynet og E. White, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 14. oktober 2010,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører – i forbindelse med den ordning, der er blevet fastlagt ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT L 275, s. 32) i den affattelse, der følger af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/101/EF af 27. oktober 2004 (EUT L 338, s. 18, herefter »direktiv 2003/87«) – fortolkningen af bestemmelserne om adgang til oplysninger om transaktioner vedrørende kvoter for drivhusgasemissioner, som den nationale registeradministrator er i besiddelse af, som defineret i Kommissionens forordning (EF) nr. 2216/2004 af 21. december 2004 om et standardiseret og sikkert registersystem i medfør af direktiv 2003/87 og Europa-Parlamentets og Rådets beslutning 280/2004/EF (EUT L 386, s. 1), sammenholdt med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF (EUT L 41, s. 26).
2. Anmodningen er blevet fremsat under en sag mellem Ville de Lyon og Caisse des dépôts et consignations (statens finansforvaltning, herefter »CDC«) vedrørende sidstnævntes afslag på til denne kommune at udlevere data vedrørende antallet af kvoter for drivhusgasemissioner, der af bestemte driftsledere blev solgt i løbet af 2005.
Retsforskrifter
International ret
3. Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, kaldet »Århuskonventionen«, blev undertegnet den 25. juni 1998 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17. februar 2005 (EUT L 124, s. 1).
4. Konventionens artikel 4, stk. 4, bestemmer:
»En anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås, hvis offentliggørelse vil kunne have en ugunstig indvirkning på:
[…]
d) den fortrolige karakter af forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis en sådan fortrolighed er retligt beskyttet med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse. Inden for disse rammer skal oplysninger om emissioner, der er relevante for beskyttelsen af miljøet, gøres tilgængelige
[…]
f) den fortrolige karakter af personlige data og/eller dokumenter, der vedrører fysiske personer, hvis den pågældende person ikke har accepteret offentliggørelse af de pågældende oplysninger, hvis en sådan fortrolighed har hjemmel i national ret
[…]
De ovenfor nævnte grunde til afslag på anmodning om oplysninger skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til den offentlige interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og under hensyntagen til, om oplysningerne vedrører emissioner til miljøet.«
EU-retlige forskrifter
Direktiv 2003/4
5. Artikel 2 i direktiv 2003/4, der har overskriften »Definitioner«, bestemmer følgende i punkt 1, litra a)-c):
»I dette direktiv forstås ved:
1) »miljøoplysninger«: alle oplysninger i skriftlig form, i billed- eller lydform eller i elektronisk eller en hvilken som helst anden fysisk form om:
a) tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder […]
b) faktorer som f.eks. […] emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet, der påvirker eller kan påvirke de i litra a) nævnte miljøelementer
c) foranstaltninger (herunder administrative foranstaltninger) såsom politikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke de enkelte i litra a) og b) nævnte elementer og faktorer samt foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte disse miljøelementer.«
6. I henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, »[sikrer] [m]edlemsstaterne […], at offentlige myndigheder er forpligtet til i overensstemmelse med dette direktivs bestemmelser at stille miljøoplysninger, som de er i besiddelse af eller som opbevares for dem, til rådighed for enhver informationssøgende, uden at denne skal gøre rede for en interesse heri«. Nævnte artikels stk. 3 bestemmer endvidere, at »[h]vis en anmodning er udfærdiget i for generelle vendinger, anmoder den offentlige myndighed snarest muligt og senest inden for den frist, der er fastsat i stk. 2, litra a), den informationssøgende om at præcisere anmodningen og bistår denne hermed, f.eks. ved at oplyse om brugen af de offentlige registre, der er omhandlet i stk. 5, litra c) […]«.
7. Samme direktivs artikel 4, der har overskriften »Undtagelser«, bestemmer i stk. 2:
»Medlemsstaterne kan fastsætte, at en anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås, hvis offentliggørelse kunne have en ugunstig indvirkning på:
[…]
d) beskyttelsen af forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis de skal beskyttes i henhold til national ret eller fællesskabsret med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse, herunder offentlighedens interesser i at bevare statistisk fortrolighed og fortrolighed i skatteforhold
[…]
De i stk. 1 og 2 nævnte grunde til afslag på anmodning om oplysninger skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde. I hver enkelt tilfælde skal de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Medlemsstaterne kan ikke i henhold til stk. 2, litra a), d), f), g) og h), fastsætte, at en anmodning kan afslås, [hvis] anmodningen gælder oplysninger om emissioner til miljøet.
[…]«
Direktiv 2003/87
8. Artikel 1 i direktiv 2003/87 bestemmer, at direktivet har til formål at fastlægge en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Den Europæiske Union med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner, navnlig kuldioxid, på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.
9. Direktivet har således til formål at gennemføre Unionens forpligtelser i henhold til Koyotoprotokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer. Protokollen blev godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets beslutning 2002/358/EF af 25. april 2002 (EFT L 130, s. 1).
10. Artikel 11 i direktiv 2003/87 fastsætter en første periode for tildeling og meddelelse af kvoter, som løber fra den 1. januar 2005 til den 31. december 2007, og derefter tildelingsperioder for fem år ad gangen, hvoraf den første begynder den 1. januar 2008.
11. Betingelserne og procedurerne for de kompetente nationale myndigheders tildeling af kvoter til driftsledere af anlæg i løbet af disse tildelingsperioder, på grundlag af en national plan for tildeling, er præciseret i artikel 9, 10 og 11 i direktiv 2003/87. I henhold til direktivets artikel 12, stk. 3, og artikel 14, stk. 3, sørger medlemsstaterne derudover for dels, at driftslederen for hvert anlæg senest den 30. april hvert år returnerer et antal kvoter svarende til de samlede emissioner fra det pågældende anlæg i det foregående kalenderår, som verificeret efter artikel 15, og at disse kvoter derefter annulleres, dels, at hver driftsleder for et anlæg til den kompetente myndighed rapporterer emissionerne fra det pågældende anlæg i hvert kalenderår efter udgangen af det pågældende år.
12. Samme direktivs 13. betragtning lyder således: »For at sikre fornøden gennemsigtighed bør offentligheden have adgang til oplysninger om kvotetildelingen og resultaterne af overvågningen af emissionerne, alene med forbehold af de restriktioner, der er omhandlet i […] direktiv 2003/4 […]«
13. Artikel 17 i direktiv 2003/87, der har overskriften »Adgang til oplysninger«, bestemmer:
»Beslutninger vedrørende tildelingen af kvoter, oplysninger om projektaktiviteter, som en medlemsstat deltager i eller tillader private eller offentlige instanser at deltage i, og rapporter om emissioner i henhold til tilladelsen til drivhusgasemissioner, som er i den kompetente myndigheds besiddelse, gøres tilgængelige for offentligheden i overensstemmelse med direktiv 2003/4/EF.«
14. Artikel 19, stk. 2, i direktiv 2003/87 bestemmer dels, at enhver person kan besidde kvoter, dels, at registret skal være tilgængeligt for offentligheden, og at det indeholder særskilte konti til bogføring af de kvoter, som besiddes af hver person, til og fra hvem der er udstedt eller overdraget kvoter.
15. Nævnte direktivs artikel 19, stk. 3, lyder således: »Med henblik på at gennemføre dette direktiv vedtager Kommissionen efter proceduren i artikel 23, stk. 2, en forordning om et standardiseret og sikkert system med registre i form af standardiserede elektroniske databaser, der indeholder fælles data til sporing af udlevering, besiddelse, overdragelse og annullering af kvoter, til sikring af offentlig adgang, henholdsvis den fornødne fortrolighed og til sikring af, at overdragelser ikke er i strid med forpligtelser, der følger af Kyotoprotokollen. […]«
16. Samme direktivs artikel 20, stk. 1 og 2, fastsætter følgende:
»1. Kommissionen udpeger en central administrator, der skal føre en uafhængig transaktionsjournal til bogføring af udstedelse, overdragelse og annullering af kvoter.
2. Gennem den uafhængige transaktionsjournal fører den centrale administrator automatiseret kontrol med hver transaktion i registrene til sikring af, at der ikke forekommer uregelmæssigheder i forbindelse med udstedelse, overdragelse og annullering af kvoter.«
Forordning nr. 2216/2004
17. Artikel 8 i forordning nr. 2216/2004, der har overskriften »Registeradministratorer«, fastsætter følgende:
»1. Medlemsstaterne og Kommissionen udpeger hver en registeradministrator, som skal føre deres respektive registre i overensstemmelse med denne forordning.
[…]
3. Medlemsstaterne og Kommissionen bevarer i sidste ende ansvaret for og myndigheden til at føre deres registre.
4. Kommissionen samordner gennemførelsen af bestemmelserne i denne forordning med medlemsstaternes registeradministratorer og den centrale administrator.«
18. Under afsnit 1, der har overskriften »Rapportering og fortrolighed«, i kapitel III i forordning nr. 2216/2004 vedrørende »registrenes indhold«, fastsætter denne forordnings artikel 9 med overskriften »Rapportering« følgende:
»1.
Hver registeradministrator stiller på gennemsigtig og organiseret vis oplysningerne i bilag XVI til rådighed på deres registerwebsted, med den hyppighed og for de modtagere, der er anført i bilag XVI. Registeradministratorerne frigiver ikke andre oplysninger fra registret.
2. Den centrale administrator stiller på gennemsigtig og organiseret vis oplysningerne i bilag XVI til rådighed på webstedet for Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, med den hyppighed og for de modtagere, der er anført i bilag XVI. Den centrale administrator frigiver ikke andre oplysninger fra Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal.
3. Hvert websted giver modtagerne af de i bilag XVI nævnte rapporter adgang til at søge i rapporterne ved hjælp af søgefunktioner.
4. Registeradministratoren er ansvarlig for nøjagtigheden af oplysninger, der stammer fra hans register, og som stilles til rådighed på webstedet for Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal.
5. Hverken Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal eller registrene kan afkræve kontohavere oplysninger om prisen på kvoter eller Kyoto-enheder.«
19. Artikel 10, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2216/2004, der står i samme afsnit 1 i nævnte kapitel III, og som har overskriften »Fortrolighed«, fastsætter i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, følgende:
»1. Alle oplysninger i registrene og i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, herunder om beholdningen på alle konti og om alle gennemførte transaktioner, betragtes som fortrolige, dog ikke med henblik på gennemførelsen af bestemmelserne i denne forordning, i direktiv 2003/87/EF eller national lovgivning.
2. Oplysninger i registrene må ikke anvendes uden forudgående samtykke fra den berørte kontohaver, medmindre formålet hermed er at føre de pågældende registre i overensstemmelse med denne forordning.«
20. Afsnit 5 og 6 i bilag XV til forordning nr. 2216/2004, der har overskriften »Kommunikationsforbindelse mellem Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal og offentligheden og mellem de enkelte registre og offentligheden«, har følgende ordlyd:
»5. For det offentligt tilgængelige område af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals websted og for et registers offentligt tilgængelige websted kræves ikke autentificering af brugere fra offentligheden.
6. Det offentligt tilgængelige område af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals websted og et registers offentligt tilgængelige websted giver ikke brugere fra offentligheden […] direkte adgang til data fra Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals database eller det pågældende registers database. Adgang til data, som er offentligt tilgængelige i overensstemmelse med bilag XVI, fås via en separat database.«
21. Bilag XVI til forordning nr. 2216/2004, der har overskriften »Rapporteringskrav til registeradministratorerne og til den centrale administrator«, indeholder en del vedrørende »informationer i Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, der skal være offentligt tilgængelige«, som lyder således:
»11. På det offentligt tilgængelige område af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals websted fremlægger og ajourfører den centrale administrator de […] oplysninger i registersystemet, der er omhandlet i afsnit 12, i overensstemmelse med de foreskrevne tidsangivelser.
12. For år X fremlægges følgende oplysninger om hver afsluttet transaktion med relevans for registersystemet fra og med den 15. januar år (X + 5):
[…]
c) navnet på den overførende kontos indehaver: kontoens indehaver (person, driftsleder, Kommissionen, medlemsstat)
d) navnet på den erhvervende kontos indehaver: kontoens indehaver (person, driftsleder, Kommissionen, medlemsstat)
e) kvoter eller Kyoto-enheder, der indgår i transaktionen, opført efter enhedsidentifikationskoden, som omfatter de i bilag VI anførte elementer
[…]
g) dato og tidspunkt for transaktionens afslutning […]
[…]«
22. Dette bilag indeholder ligeledes en del, der har overskriften »Informationer i hvert register, der skal være tilgængelige for kontohaverne«, som lyder således:
»13. Hver registeradministrator fremlægger og ajourfører de oplysninger i sit register, der er omhandlet i afsnit 14, på registerwebstedets sikre område i overensstemmelse med de anførte tidsangivelser.
14. Følgende elementer for hver konto ­ ordnet efter enhedsidentifikationskoden, som omfatter de elementer, der er anført i bilag VI ­ fremlægges kun for kontohaveren og på dennes anmodning:
a) de aktuelle beholdninger af kvoter eller Kyoto-enheder
b) en liste over transaktionsforslag, som den pågældende kontohaver har stillet, med angivelse for hvert forslag af elementerne i afsnit 12, litra a) til f), dato og tidspunkt ( Greenwich Mean Time ) for forslagets fremsættelse, forslagets nuværende status og eventuelle svarkoder, der er returneret efter kontrol i medfør af bilag IX
c) en liste over kvoter eller Kyoto-enheder, der er erhvervet til den pågældende konto som følge af afsluttede transaktioner, med angivelse for hver transaktion af elementerne i afsnit 12, litra a) til g)
d) en liste over kvoter eller Kyoto-enheder, der er overført fra den pågældende konto som følge af afsluttede transaktioner, med angivelse for hver transaktion af elementerne i afsnit 12, litra a) til g).«
Nationale bestemmelser
23. Artikel 1 i lov nr. 78-753 af 17. juli 1978 om forskellige foranstaltninger til forbedring af forholdet mellem myndighederne og offentligheden og forskellige administrative, sociale og fiskale bestemmelser (JORF af 18.7.1978, s. 2851) i den affattelse, der var anvendelig på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer følgende i første og andet afsnit:
»Borgernes adgang til oplysninger med hensyn til aktindsigt i administrative dokumenter præciseres og sikres i bestemmelserne i dette afsnits kapitel I, III og IV.
Dokumenter, som staten, lokale myndigheder samt offentlige eller private institutioner, der er blevet pålagt at varetage en offentlig tjeneste, har udarbejdet eller opbevarer som led i udøvelsen af deres offentlige tjeneste […], anses for administrative dokumenter som omhandlet i dette afsnits kapitel I, III og IV, uanset hvilke medier der er anvendt til registreringen, opbevaringen eller transmission af data.«
24. Det fremgår af denne lovs artikel 6 II, at »[e]t administrativt dokument kan kun […] udleveres til den person, det vedrører, når meddelelse heraf vil være til skade for […] fabriks- og forretningshemmeligheden«.
25. På miljøområdet er retten til aktindsigt genstand for særlige bestemmelser i code de l’environnement (den franske miljølov, herefter »miljøloven«). I artikel L. 124-1 heri bestemmes følgende:
»Borgenes adgang til miljøoplysninger, som opbevares, modtages eller udarbejdes af de i artikel L. 124-3 nævnte offentlige myndigheder eller for deres regning, sker med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel på de betingelser, der er fastsat i bestemmelserne i afsnit I i lov nr. 78-753 […]«
26. Miljølovens artikel L. 124-2 har følgende ordlyd:
»Som miljøoplysninger som omhandlet i dette kapitel betragtes enhver oplysning – uanset hvilke medier der er anvendt – hvis formål er:
1 o 	tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder, kyst- og havområder, biologisk mangfoldighed, og vekselvirkningen mellem disse elementer
2 o 	afgørelser, aktiviteter og faktorer som f.eks. stoffer, energi, støj, stråling, affald, emissioner, udledninger og andre udslip, der kan påvirke tilstanden af de i nr. 1) nævnte elementer
[…]
5 o 	rapporter udarbejdet af de offentlige myndigheder eller for disses regning i henhold til love og administrative bestemmelser vedrørende miljøet.«
27. Miljølovens artikel L. 229-16, første afsnit, fastsætter, at der skal oprettes og føres et nationalt register over drivhusgasemissioner, som bogfører kvoter, der udleveres, besiddes, overdrages og annulleres (herefter »det nationale register«). Det fremgår af denne artikels tredje afsnit, at offentligheden har adgang til registret på betingelser fastsat ved dekret.
28. Til dette formål vedtoges dekret 2004-1412 af 23. december 2004 om det nationale register for kvoter for drivhusgasemissioner som fastsat i miljølovens artikel L. 229-16 (JORF af 28.12.2004, s. 22123). Dette dekret fastsætter, at CDC skal oprette og føre det nævnte nationale register. Desuden bestemmer nævnte dekretets artikel 2 følgende:
»I. – De opgaver, der i henhold til nærværende dekret påhviler [CDC] […], er følgende:
[…]
6 o 	På en specialiseret hjemmeside og på de betingelser, som er fastsat i den forordning, der er nævnt i artikel 19, stk. 3, i direktiv [2003/87], stilles oplysninger, som registeradministratoren skal offentliggøre, til rådighed for offentligheden.
[…]
II. – [CDC] træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre fortroligheden af de oplysninger, den modtager som led i udførelsen af sit arbejde, og for at forhindre enhver brug af disse oplysninger, herunder også inden for organets egne rammer, til andre formål end dette arbejde.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
29. Ved skrivelse af 7. februar 2006 anmodede Ville de Lyon CDC om at få oplyst dels antallet af drivhusgasemissionskvoter (herefter »emissionskvoter«), der var blevet solgt i løbet af 2005 af driftslederne af 209 fjernvarmeanlæg på hele det franske område, som var blevet tildelt emissionskvoter, dels datoen for transaktionerne og modtagerne af kvoterne (herefter samlet »transaktionsdataene«). Ifølge Ville de Lyon skulle disse data ud fra en sammenlignende synsvinkel bruges ved genforhandlingen af aftalen om levering af fjernvarme i området La Duchère, der ligger i Lyons byområde.
30. Ved afgørelse af 6. marts 2006 afslog CDC at udlevere disse data, idet CDC henviste til artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 samt til afsnit 11 og 12 i nævnte forordnings bilag XVI. Ville de Lyon forelagde denne afgørelse for nævnet for aktindsigt i forvaltningsakter (CADA), der afgav en positiv udtalelse med hensyn til udlevering af oplysningerne om de nævnte transaktionsdata.
31. Ved afgørelse af 10. november 2006 opretholdt CDC imidlertid afslaget på at udlevere oplysningerne. Ifølge CDC, der er den nationale registeradministrator, henhører de transaktionsdata, som søges udleveret, under den centrale administrators kompetence og kan kun udleveres af denne – derved at de gøres tilgængelige online på internettet – efter udløbet af en frist på fem år efter transaktionens gennemførelse. Desuden regulerer bestemmelserne i direktiv 2003/4 ikke udleveringen af disse transaktionsdata i forbindelse med ordningen for emissionskvoter, som unionslovgiver har fastsat de særlige bestemmelser for, der fremgår af direktiv 2003/87 og forordning nr. 2216/2004.
32. Ved stævning af 10. januar 2007 anlagde Ville de Lyon sag ved den forelæggende ret og nedlagde påstand om dels, at afgørelserne om afslag af 6. marts og 10. november 2006 blev ophævet, dels, at det blev pålagt CDC at udlevere dokumenterne vedrørende de transaktionsdata, der var blevet anmodet om, til kommunen.
33. Det er under disse omstændigheder, at tribunal administratif de Paris har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Henhører udleveringen eller afslag på udleveringen af oplysninger som fastsat i afsnit 12 i bilag XVI til forordning (EF) nr. 2216/2004 […] alene under den centrale administrator, eller henhører denne beføjelse også under administratoren af det nationale register?
2) Hvis administratoren af det nationale register anses for at være kompetent, skal disse oplysninger da anses for at være »oplysninger om emissioner til miljøet«, som omhandlet i artikel 4 i direktiv 2003/4 […], i forhold til hvilke indsigelser om »beskyttelsen af forretnings- og fabrikshemmeligheder« ikke kan rejses, eller er udleveringen af disse oplysninger reguleret af særlige regler om fortrolighed?
3) Hvis særlige regler om fortrolighed anses for at finde anvendelse, kan disse oplysninger da ikke udleveres før udløbet af en frist på fem år, eller vedrører denne frist da kun den femårige periode for tildeling af kvoter i henhold til direktiv 2003/87 […]?
4) Hvis denne frist på fem år anses for at finde anvendelse, gør artikel 10 i forordning nr. 2216/2004 […] det da muligt at fravige denne frist, og kan der da med hjemmel i denne bestemmelse gives en lokal myndighed, som med henblik på at forhandle en aftale om tildelingen af den offentlige fjernvarmeforsyningsopgave ønsker udlevering af disse oplysninger, afslag på at fravige denne frist?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det andet spørgsmål
34. Med det andet spørgsmål, der skal behandles først, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om udleveringen af transaktionsdata som dem, Ville de Lyon i tvisten i hovedsagen har anmodet om, skal reguleres af en af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 2003/4, eller af bestemmelserne i direktiv 2003/87 og af forordning nr. 2216/2004, som er blevet vedtaget i henhold til dette direktiv.
35. Indledningsvis bemærkes, at Den Europæiske Union ved at undertegne Århuskonventionen har forpligtet sig til – på EU-rettens anvendelsesområde – at sikre en principiel adgang til miljøoplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af.
36. Med vedtagelsen af direktiv 2003/4 har unionslovgiver villet gennemføre Århuskonventionen ved at fastsætte en generel ordning med henblik på at sikre, at enhver fysisk eller juridisk person i en medlemsstat i Unionen har en ret til adgang til miljøoplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, eller som opbevares for dem, uden at vedkommende skal gøre rede for en interesse heri.
37. Med hensyn til ordningen for handel med emissionskvoter, der er blevet gennemført i Unionen ved direktiv 2003/87, kan det konstateres, at dette direktivs artikel 17 bl.a. fastsætter, at afgørelser vedrørende tildeling af kvoter til driftsledere af anlæg, som har en drivhusgasemissionstilladelse, og rapporter om emissioner i henhold til tilladelsen til drivhusgasemissioner, som er i den kompetente myndigheds besiddelse, gøres tilgængelige for offentligheden i overensstemmelse med direktiv 2003/4/EF.
38. Selv om unionslovgiver således inden for rammerne af direktiv 2003/87 har integreret bestemmelser vedrørende offentlighedens adgang til denne type oplysninger, bemærkes, at unionslovgiver dog ikke under bestemmelserne i direktiv 2003/4 har villet henføre udleveringen af alle de oplysninger eller data, der har en forbindelse til gennemførelsen af direktiv 2003/87.
39. I den forbindelse skal der lægges vægt på, at de transaktionsdata, som Ville de Lyon har anmodet om, ikke falder ind under artikel 17 i direktiv 2003/87, der henviser til direktiv 2003/4. Transaktionsdataene henhører derimod under de data, som er omhandlet i artikel 19 i direktiv 2003/87 – i den foreliggende sag data vedrørende overdragede kvoter – der skal gøres til genstand for en præcis bogføring af medlemsstaterne i deres respektive nationale registre, og med hensyn til hvilke de tekniske kendetegn og regler for, hvordan de skal føres, samt reglerne for udlevering og fortrolighed af de oplysninger, som er indeholdt i disse registre, er fastlagt ved forordning nr. 2216/2004.
40. Da artikel 19 i direktiv 2003/87 ikke henviser til direktiv 2003/4 på samme måde som henvisningen i nævnte artikel 17, kan det lægges til grund, at unionslovgiver ikke har villet underlægge en anmodning om transaktionsdata som de i hovedsagen omhandlede de generelle bestemmelser i direktiv 2003/4, men at unionslovgiver derimod med hensyn til disse data har indført en særlig og udtømmende ordning for udlevering til offentligheden af de nævnte data og deres fortrolighed.
41. Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at en anmodning om udlevering af transaktionsdata som dem, der er omhandlet i tvisten i hovedsagen, vedrørende navnene på de overførende og de erhvervende kontis indehavere med hensyn til overdragelsen af emissionskvoter, kvoter eller Kyoto-enheder, der indgår i disse transaktioner, samt datoen og tidspunktet for de nævnte transaktioner, udelukkende henhører under de særlige bestemmelser om udlevering til offentligheden og om fortrolighed, der findes i direktiv 2003/87, og under dem, der er indeholdt i forordning nr. 2216/2004.
Det tredje og fjerde spørgsmål
42. Med det tredje og det fjerde spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt for det første at få oplyst, om udlevering af transaktionsdata som de i hovedsagen omhandlede henhører under de særlige regler om fortrolighed, der er fastsat i artikel 9 og 10, i forordning nr. 2216/2004. For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om offentliggørelsen af transaktionsdata, der vedrører hver afsluttet transaktion, som er omfattet af afsnit 11 og 12 i denne forordnings bilag XVI, skal foretages efter en periode på fem år, der følger efter afslutningen af den omhandlede transaktion, eller om der er tale om offentliggørelse af oplysninger vedrørende alle de transaktioner, som er gennemført i løbet af en femårig periode, for tildeling af kvoter i henhold til direktiv 2003/87, der skal have fundet sted ved afslutningen af denne femårige periode.
43. Hvis denne offentliggørelse skal ske efter en periode på fem år, der følger efter afslutningen af den omhandlede transaktion, ønsker retten således oplyst, om genforhandlingen af en leveringsaftale som den i hovedsagen omhandlede kan anses for at have til formål at gennemføre bestemmelserne i forordning nr. 2216/2004 i direktiv 2003/87 eller national ret i henhold til denne forordnings artikel 10, stk. 1, hvilket kunne have til konsekvens, at fortrolighed ikke længere var til hindring for udleveringen af de transaktionsdata, der anmodes om.
44. Som fastslået i denne doms præmis 41, henhører transaktionsdata som dem, Ville de Lyon har anmodet om, vedrørende navnene på de overførende og de erhvervende kontis indehavere med hensyn til overdragelsen af emissionskvoter, kvoter eller Kyoto-enheder, der indgår i disse transaktioner, samt datoen og tidspunktet for de nævnte transaktioner under anvendelsesområdet for direktiv 2003/87 og forordning nr. 2216/2004.
45. I den forbindelse fastsætter artikel 19, stk. 2, i direktiv 2003/87 ganske vist, at sådanne oplysninger opbevares i de nationale registre, at disse registre skal være tilgængelige for offentligheden, og at de indeholder særskilte konti til bogføring af de kvoter, der besiddes af hver person, til og fra hvem der er udstedt eller overdraget kvoter. Imidlertid har Kommissionen – således som den i artikel 19, stk. 3, blev opfordret til at gøre det – vedtaget forordning nr. 2216/2004 vedrørende det standardiserede og sikre registreringssystem, der kræves for at gennemføre det nævnte direktiv, hvorved denne institution bl.a. har defineret reglerne, som skal sikre offentlighedens adgang til de oplysninger, der opbevares i dette system og, såfremt der er behov herfor, disse oplysningers fortrolighed.
46. Det fremgår af artikel 9 i forordning nr. 2216/2004, at de nationale registeradministratorer, såsom CDC i Frankrig, og den centrale administrator, som Kommissionen har udpeget, på gennemsigtig og organiseret vis s tiller oplysningerne i den nævnte forordnings bilag XVI til rådighed via deres websted eller webstedet for Fællesskabets uafhængige transaktionsjournal, med den hyppighed og for de modtagere, der er anført i dette bilag.
47. I henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 2216/2004 betragtes alle oplysninger i alle registrene, herunder data om gennemførte transaktioner, som fortrolige, dog ikke med henblik på gennemførelsen af bestemmelserne i denne forordning, i direktiv 2003/87 eller national lovgivning. Ifølge artikel 10, stk. 2, må disse oplysninger ikke uden forudgående samtykke fra den berørte kontohaver anvendes til andre formål end sådanne, der er forbundet med at føre de nævnte registre.
48. I øvrigt bemærkes for det første, at en genforhandling af en leveringsaftale foretaget af et offentligt organ som Ville de Lyon principielt ikke udgør en aktivitet til gennemførelse af bestemmelserne i forordning nr. 2216/2004, i direktiv 2003/87 eller national ret.
49. For det andet står det klart, at Ville de Lyon ikke er indehaver af en konto, og at kommunen derfor ikke på de betingelser, som er fastlagt i afsnit 13 og 14 i bilag XVI til forordning nr. 2216/2004, har adgang til oplysninger, der på det nationale registers ikke offentligt tilgængelige område kan fremlægges efter eventuel anmodning fra de i tvisten i hovedsagen omhandlede lokale fjernvarmeeksperter.
50. Det følger heraf, at oplysninger såsom de transaktionsdata, der er anmodet om i tvisten i hovedsagen – under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende og under alle omstændigheder, fordi der ikke foreligger noget forudgående samtykke fra de berørte kontohavere som krævet i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2216/2004 for en anvendelse af oplysninger, der berører dem, til andre formål end at føre registre – skal behandles fortroligt, således at Ville de Lyon i overensstemmelse med afsnit 5 og 6 i bilag XV til forordning nr. 2216/2004 alene kan kræve at få adgang til oplysninger om transaktioner om emissionskvoterne på de betingelser, der er fastlagt for offentligheden, dvs. ved frit besøg på det offentligt tilgængelige område af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals websted og de nationale registres offentligt tilgængelige websted, som er forskellige fra denne journals og disse registres databaser.
51. Hvad angår den hyppighed, hvormed oplysninger som de i hovedsagen omhandlede gøres tilgængelige online på registrenes offentligt tilgængelige område, har den forelæggende ret rejst spørgsmålet, om det er muligt at afstemme denne hyppighed med de perioder, der er dækket af de nationale planer for tildeling, dvs. – i tvisten i hovedsagen – perioderne fra den 1. januar 2005 til den 31. december 2007 og fra den 1. januar 2008 til den 31. december 2012, hvilket indebærer, at oplysningerne om de gennemførte transaktioner af kvoter, der er blevet tildelt ved en national plan for tildeling, straks er tilgængelige for offentligheden ved afslutningen af disse perioder, dvs. i 2008 i det første tilfælde og i 2013 i det andet tilfælde.
52. I den forbindelse er det tilstrækkeligt at fastslå, at afsnit 11 og 12 i bilag XVI til forordning nr. 2216/2004 ikke fastsætter en sådan afstemning. Det fremgår nemlig udtrykkeligt af de nævnte afsnit og navnlig af afsnit 12, litra c)-e) og g), at data som dem, der er anmodet om i tvisten i hovedsagen – vedrørende navnene på de overførende og de erhvervende kontis indehavere med hensyn til overdragelsen af emissionskvoter, kvoter eller Kyoto-enheder, som indgår i disse transaktioner, samt datoen og tidspunktet for de nævnte transaktioner – gøres tilgængelige online på det offentligt tilgængelige område af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals websted af den centrale administrator fra og med den 15. januar det femte år (X + 5) efter år (X) for afslutningen af de pågældende transaktioner.
53. Det tredje og fjerde spørgsmål skal derfor besvares med, at transaktionsdata som dem, der er anmodet om i tvisten i hovedsagen af en offentlig institution, som ønsker at genforhandle en leveringsaftale, er fortrolige data i henhold til forordning nr. 2216/2004, og at sådanne data i overensstemmelse med dennes artikel 9 og 10, sammenholdt med afsnit 11 og 12 i nævnte forordnings bilag XVI, da der ikke foreligger noget forudgående samtykke fra de berørte kontohavere, kun frit kan stilles til rådighed for offentligheden på det offentligt tilgængelige område af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals websted fra den 15. januar i det femte år (X+5) efter år (X) for afslutningen af transaktionerne vedrørende overdragelserne af emissionskvoterne.
Det første spørgsmål
54. Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om administratoren af det nationale register – hvorigennem løber data som dem, der er omhandlet i tvisten i hovedsagen, og hvis udlevering henhører under den centrale administrator – når han har modtaget en anmodning om udlevering af data, selv har kompetence til at afslå en sådan udlevering.
55. Som fastslået i denne doms præmis 52, er det i ordningen ifølge forordning nr. 2216/2004, og navnlig dennes bilag XVI, afsnit 11 og 12, udtrykkeligt fastsat, at data vedrørende navnene på de overførende og de erhvervende kontis indehavere med hensyn til overdragelsen af emissionskvoter, kvoter eller Kyoto-enheder, der indgår i disse transaktioner, samt datoen og tidspunktet for de nævnte transaktioner meddeles offentligheden online på det offentligt tilgængelige område af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals websted, og at den centrale administrator i den forbindelse som den eneste har kompetence til at foretage en sådan meddelelse.
56. Disse data skal være tilgængelige online fra den 15. januar i det femte år (X+5) efter år (X) for afslutningen af transaktionerne med overdragelser af emissionskvoterne, som er skæringsdag for, hvornår transaktionsdataene ikke længere er omfattet af den fortrolighedsordning, der er indført af unionslovgiver.
57. Det følger heraf, at hvis en anmodning, der er blevet indgivet til en national registeradministrator, vedrører udlevering af oplysninger om navnene på de overførende og de erhvervende kontis indehavere, som er etableret på denne administrators nationale område, med hensyn til overdragelsen af emissionskvoter, om kvoter eller Kyoto-enheder, der indgår i disse transaktioner, samt om datoen og tidspunktet for de nævnte transaktioner, er en sådan administrator – såfremt der ikke foreligger forudgående samtykke fra de berørte kontohavere – forpligtet til at sikre fortroligheden af sådanne oplysninger, så længe de ikke lovligt kan udleveres til offentligheden af den centrale administrator. I en sådan situation tilkommer det den nationale registeradministrator selv at afslå den anmodning om udlevering af oplysninger, der således er blevet indgivet til ham.
58. Hvis disse oplysninger derimod allerede af den centrale administrator er gjort tilgængelige online i henhold til afsnit 11 og 12 i bilag XVI til forordning nr. 2216/2004 på det offentligt tilgængelige område af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals websted, kan den nationale registeradministrator udlevere sådanne oplysninger til den, der har anmodet herom, eller gøre den pågældende opmærksom på det websted, hvor disse oplysninger er lovligt til rådighed.
59. Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at selv om den centrale administrator med henblik på gennemførelse af direktiv nr. 2216/2004 som den eneste har kompetence til at give offentligheden meddelelse om de data, der er nævnt i afsnit 12 i denne forordnings bilag XVI, tilkommer det dog den nationale registeradministrator, der har modtaget en anmodning om udlevering af sådanne transaktionsdata, selv at afslå denne anmodning, for så vidt som denne administrator, når der ikke foreligger et forudgående samtykke fra de berørte kontohavere, er forpligtet til at sikre fortroligheden af de nævnte oplysninger, så længe de ikke lovligt kan udleveres til offentligheden af den centrale administrator.
Sagens omkostninger
60. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1) En anmodning om udlevering af transaktionsdata som dem, der er omhandlet i tvisten i hovedsagen, vedrørende navnene på de overførende og de erhvervende kontis indehavere med hensyn til overdragelsen af emissionskvoter, kvoter eller Kyoto-enheder, der indgår i disse transaktioner, samt datoen og tidspunktet for de nævnte transaktioner, henhører udelukkende under de særlige bestemmelser om udlevering til offentligheden og om fortrolighed, der findes i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF i den affattelse, der følger af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/101/EF af 27. oktober 2004, og under dem, der er indeholdt i Kommissionens forordning (EF) nr. 2216/2004 af 21. december 2004 om et standardiseret og sikkert registersystem i medfør af direktiv 2003/87 og af Europa-Parlamentets og Rådets beslutning 280/2004/EF.
2) Transaktionsdata som dem, der er anmodet om i tvisten i hovedsagen af en offentlig institution, der ønsker at genforhandle en leveringsaftale, er fortrolige data i henhold til forordning nr. 2216/2004, og i overensstemmelse med dennes artikel 9 og 10, sammenholdt med afsnit 11 og 12 i nævnte forordnings bilag XVI, kan sådanne data, da der ikke foreligger noget forudgående samtykke fra de berørte kontohavere, kun frit stilles til rådighed for offentligheden på det offentligt tilgængelige område af Fællesskabets uafhængige transaktionsjournals websted fra den 15. januar i det femte år (X+5) efter år (X) for afslutningen af transaktionerne vedrørende overdragelserne af emissionskvoterne.
3) Selv om den centrale administrator med henblik på gennemførelse af direktiv 2216/2004 som den eneste har kompetence til at give offentligheden meddelelse om de data, der er nævnt i afsnit 12 i denne forordnings bilag XVI, tilkommer det dog den nationale registeradministrator, der har modtaget en anmodning om udlevering af sådanne transaktionsdata, selv at afslå denne anmodning, for så vidt som denne administrator, når der ikke foreligger et forudgående samtykke fra de berørte kontohavere, er forpligtet til at sikre fortroligheden af de nævnte oplysninger, så længe de ikke lovligt kan udleveres til offentligheden af den centrale administrator.