62010CC0138_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen legt der Administrativen sad Sofia-grad drei Fragen vor, die im Wesentlichen die Auslegung der Art. 4, 62 und 63 der Verordnung Nr. 2913/92 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften betreffen(2) . Konkret geht es um die sogenannte „Annahme der Zollanmeldung“, eine Maßnahme der Zollverwaltung, zu deren Inhalt, Rechtsnatur und Anfechtbarkeit bei den nationalen Gerichten der Gerichtshof um Stellungnahme ersucht wird.
2. Die wesentliche Schwierigkeit dieser Rechtssache liegt in der gemischten Natur der Annahme der Zollanmeldung, da es sich um eine Maßnahme handelt, die in einem physischen und im Unionsrecht standardisierten Dokument niedergelegt wird, in dem verschiedene Willenserklärungen zusammengefasst werden: die des Anmelders der Ware auf der einen und die der Zollbehörden auf der anderen Seite. Den Fragen, die sich dem Administrativen sad Sofia-grad stellen, liegt das charakteristische Format des Dokuments zugrunde, in dem die streitige Maßnahme festgehalten wird.
I – Rechtlicher Rahmen
3. Art. 4 Nr. 5 der Verordnung Nr. 2913/92 definiert den Begriff „Entscheidung“ mit folgenden Worten:
„Entscheidung: eine hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des Zollrechts zur Regelung eines Einzelfalls mit Rechtswirkung für eine oder mehrere bestimmte oder bestimmbare Personen; dieser Begriff umfasst unter anderem eine verbindliche Auskunft im Sinne von Artikel 12“.
4. Für die Rücknahme von Entscheidungen, die dem Einzelnen Rechte verleihen, sieht Art. 8 Abs. 1 der Verordnung eine Sonderregelung vor:
„Eine begünstigende Entscheidung wird zurückgenommen, wenn sie aufgrund unrichtiger oder unvollständiger Tatsachen ergangen ist und
– dem Antragsteller die Unrichtigkeit oder Unvollständigkeit der Tatsachen bekannt war oder vernünftigerweise hätte bekannt sein müssen und
– sie aufgrund der richtigen und vollständigen Tatsachen nicht hätte ergehen dürfen.“
5. Die Zollanmeldungen sowie ihre Annahme und spätere Überprüfung sind in den Art. 62 ff. der Verordnung Nr. 2913/92 geregelt. Hervorzuheben sind im Hinblick auf das vorliegende Verfahren folgende Bestimmungen:
„Artikel 62
„(1) Die schriftlichen Zollanmeldungen sind auf einem Vordruck abzugeben, der dem amtlichen Muster entspricht. Sie müssen unterzeichnet werden und alle Angaben enthalten, die zur Anwendung der Vorschriften über das Zollverfahren, zu dem die Waren angemeldet werden, erforderlich sind.
(2) Den Anmeldungen sind alle Unterlagen beizufügen, deren Vorlage zur Anwendung der Vorschriften über das Zollverfahren, zu dem die Waren angemeldet werden, erforderlich ist.
…
Artikel 63
Anmeldungen, die den Voraussetzungen des Artikels 62 entsprechen, werden von den Zollbehörden unverzüglich angenommen, sofern die betreffenden Waren gestellt worden sind.
…
Artikel 65
Dem Anmelder wird auf Antrag bewilligt, eine oder mehrere Angaben in der Anmeldung zu berichtigen, nachdem diese von den Zollbehörden angenommen worden ist. Die Berichtigung darf nicht zur Folge haben, dass sich die Anmeldung auf andere als die ursprünglich angemeldeten Waren bezieht.
Eine Berichtigung wird jedoch nicht mehr zugelassen, wenn der Antrag gestellt wird, nachdem die Zollbehörden
a) den Anmelder davon unterrichtet haben, dass sie eine Beschau der Waren vornehmen wollen,
b) festgestellt haben, dass die betreffenden Angaben unrichtig sind oder
c) die Waren dem Anmelder bereits überlassen haben.
…
Artikel 66
(1) Die Zollbehörden erklären auf Antrag des Anmelders eine bereits angenommene Anmeldung für ungültig, wenn der Anmelder nachweist, dass die Waren irrtümlich zu dem in dieser Anmeldung bezeichneten Zollverfahren angemeldet worden sind oder dass infolge besonderer Umstände die Überführung der Waren in das betreffende Zollverfahren nicht mehr gerechtfertigt ist.
Haben jedoch die Zollbehörden den Anmelder davon unterrichtet, dass sie eine Beschau der Waren vornehmen wollen, so kann der Antrag auf Ungültigerklärung der Anmeldung erst angenommen werden, nachdem diese Beschau stattgefunden hat.
(2) Nach Überlassung der Waren kann die Anmeldung außer in den nach dem Ausschussverfahren festgelegten Fällen nicht mehr für ungültig erklärt werden.
(3) Die Ungültigerklärung der Anmeldung bleibt ohne Folgen für das geltende Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht.
…
Artikel 68
Die Zollbehörden können zwecks Überprüfung der von ihnen angenommenen Anmeldungen
a) die Unterlagen prüfen; geprüft werden können die Anmeldung und die dieser beigefügten Unterlagen. Die Zollbehörden können vom Anmelder verlangen, dass er ihnen weitere Unterlagen zur Nachprüfung der Richtigkeit der Angaben in der Anmeldung vorlegt;
b) eine Zollbeschau vornehmen, gegebenenfalls mit Entnahme von Mustern oder Proben zum Zweck einer Analyse oder eingehenden Prüfung.
…
Artikel 71
(1) Die Ergebnisse der Überprüfung der Anmeldung werden der Anwendung der Vorschriften über das Zollverfahren, zu dem die Waren angemeldet worden sind, zugrunde gelegt.
(2) Findet keine Überprüfung der Anmeldung statt, so werden die darin enthaltenen Angaben für die Anwendung des Absatzes 1 zugrunde gelegt.
…
Artikel 78
(1) Die Zollbehörden können nach der Überlassung der Waren von Amts wegen oder auf Antrag des Anmelders eine Überprüfung der Anmeldung vornehmen.
(2) Die Zollbehörden können nach der Überlassung der Waren die Geschäftsunterlagen und anderes Material, das im Zusammenhang mit den betreffenden Einfuhr- oder Ausfuhrgeschäften sowie mit späteren Geschäften mit diesen Waren steht, prüfen, um sich von der Richtigkeit der Angaben in der Anmeldung zu überzeugen. Diese Prüfung kann beim Anmelder, bei allen in geschäftlicher Hinsicht mittelbar oder unmittelbar beteiligten Personen oder bei allen anderen Personen durchgeführt werden, die diese Unterlagen oder dieses Material aus geschäftlichen Gründen in Besitz haben. Die Zollbehörden können auch eine Überprüfung der Waren vornehmen, sofern diese noch vorgeführt werden können.
(3) Ergibt die nachträgliche Prüfung der Anmeldung, dass bei der Anwendung der Vorschriften über das betreffende Zollverfahren von unrichtigen oder unvollständigen Grundlagen ausgegangen worden ist, so treffen die Zollbehörden unter Beachtung der gegebenenfalls erlassenen Vorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um den Fall unter Berücksichtigung der ihnen bekannten neuen Umstände zu regeln.“
II – Sachverhalt
6. Am 13. März 2007 gab die Gesellschaft DP Grup EOOD (im Folgenden: DP Grup) unter Verwendung des entsprechenden Vordrucks bei der Zollstelle Kremikovtsi eine Zollanmeldung für die Einfuhr von Ware aus Brasilien mit der Bezeichnung „gefrorene und entbeinte Putenschenkel, mit weißem Pfeffer behandelt“ ab. Die Anmeldung wurde am selben Tag angenommen und in Feld Nr. 2 des Vordrucks die Nr. 07ВG005102Н0019921 eingetragen, und es wurden der persönliche Stempel Nr. 1341 sowie die Unterschrift einer Zollbehörde angebracht. Unabhängig davon trug der Zollbedienstete, der die Anmeldung annahm, auf der Rückseite der Anmeldung Folgendes ein:
„Unterlagenkontrolle für Feld Nr. 44 gemäß Art. 218 der Durchführungsverordnung zum Zollkodex der Gemeinschaften erfolgt. Zolltarifnummer in Feld Nr. 33 entspricht der Bezeichnung der Ware in Feld Nr. 31 und dem TARIC. Zollwert nach Maßgabe von Art. 29 des Zollkodex festgelegt. Keine Präferenzware. Die Voraussetzungen für die gleichzeitige Überführung in den zoll- und steuerrechtlich freien Verkehr sind erfüllt. Protokoll über eine eingehende Zollkontrolle im Flughafen Sofia (Nr. 120/13.03.2007). Wegen des Verdachts der unrichtigen zolltariflichen Einreihung wurden Proben für eine Laboruntersuchung durch das Zentrale Chemische Labor genommen (Auftrags-Nr. 1/13.03.07). Hinterlegung einer Barsicherheit. Gutachten des Zentralen Chemischen Labors (Nr. 00005/14.03.07). Stellungnahme der Zentralen Zollverwaltung zur zolltariflichen Einreihung (Nr. 4417/190/17.04/2007)“.
7. Am 25. März 2007 überließ der Zollbedienstete die Ware.
8. Aufgrund der Ergebnisse einer Laboranalyse teilte die Zollbehörde DP Grup mit Schreiben vom 17. April 2007 mit, dass eine Unregelmäßigkeit in der Zollanmeldung festgestellt worden sei, die in der unzutreffenden zolltariflichen Einreihung der angemeldeten Ware bestehe, und forderte die Zahlung bestimmter Beträge.
9. DP Grup focht die Annahme der Zollanmeldung beim Administrativen sad Sofia-grad unter Berufung darauf an, dass die Anmelderin, also sie selbst, die Zolltarifnummer nicht richtig angegeben habe und die Zollbehörde diese Zolltarifnummer angenommen und durch die bei der Annahme geleistete Unterschrift „den Zolltarifcode der Ware bestätigt“ habe. Sie sieht hierin einen Aufhebungsgrund.
10. Der Administrativen sad Sofia-grad erließ am 21. Juli 2008 einen Beschluss, in dem er das Gerichtsverfahren wegen Fehlens eines anfechtbaren Verwaltungsakts einer Zollbehörde für unzulässig erklärte. Auf die Beschwerde von DP Grup gegen den Nichtzulassungsbeschluss verwies der Varhoven administrativen sad die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an den Administrativen sad Sofia-grad zurück, da die Feststellung der Unzulässigkeit rechtswidrig sei.
11. An diesem Punkt des nationalen Gerichtsverfahrens beschloss der Administrativen sad Sofia-grad, das Verfahren auszusetzen und das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen.
III – Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
12. Mit dem am 15. März 2010 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenen Vorabentscheidungsersuchen werden die drei folgenden Fragen gestellt:
1. Ist Art. 63 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften unter den Umständen des Ausgangsverfahrens dahin auszulegen, dass er die Zollbehörde verpflichtet, nur eine Prüfung der Übereinstimmung der Zollanmeldung mit den Voraussetzungen des Art. 62 dieser Verordnung durchzuführen, indem sie lediglich eine Kontrolle von Unterlagen in dem in Art. 68 der Verordnung genannten Umfang vornimmt, und allein auf der Grundlage der vorgelegten Unterlagen eine Entscheidung über die Annahme der Zollanmeldung zu treffen, wenn sich ein Zweifel an der Richtigkeit des Zolltarifcodes der Ware ergeben hat und ein Sachverständigengutachten zur Bestimmung dieses Codes notwendig ist?
2. Ist die Entscheidung der Zollbehörde über die unverzügliche Annahme der Zollanmeldung nach Maßgabe von Art. 63 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften unter den Umständen des Ausgangsverfahrens als Entscheidung einer Zollbehörde gemäß Art. 4 Nr. 5 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 erster Gedankenstrich des Zollkodex anzusehen, und zwar bezüglich des gesamten Inhalts der abgegebenen Zollanmeldung, wenn gleichzeitig folgende Umstände vorliegen:
a) Die Entscheidung der Zollbehörde über die Annahme der Zollanmeldung wurde allein auf der Grundlage der zusammen mit der Zollanmeldung vorgelegten Unterlagen getroffen;
b) bei der Durchführung der erforderlichen Prüfungen vor der Annahme der Zollanmeldung bestand der Verdacht, dass der angemeldete Zolltarifcode der Ware nicht richtig ist;
c) bei der Durchführung der erforderlichen Prüfungen vor der Annahme der Zollanmeldung waren die Informationen zum Inhalt der angemeldeten Ware, die von Bedeutung für die richtige Bestimmung des Zolltarifcodes sind, unvollständig;
d) bei der Prüfung vor der Annahme der Anmeldung wurde eine Probe zur Erstellung eines Gutachtens zum Zweck der richtigen Bestimmung des Zolltarifcodes der Ware entnommen?
3. Ist Art. 63 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften unter den Umständen des Ausgangsverfahrens dahin auszulegen,
a) dass er erlaubt, dass die Rechtmäßigkeit der Annahme der Zollanmeldung nach Überlassung der Ware vor Gericht bestritten wird, oder dahin,
b) dass die Annahme der Zollanmeldung nicht anfechtbar ist, weil durch sie nur die Anmeldung der Waren bei den Zollbehörden festgehalten und der Zeitpunkt des Entstehens der Einfuhrzollschuld bestimmt wird und sie keine Entscheidung einer Zollbehörde zu den Fragen der richtigen tariflichen Einreihung und der Höhe der aufgrund dieser Anmeldung geschuldeten Zölle darstellt?
13. Neben der Beklagten des Ausgangsverfahrens haben die Regierungen Bulgariens, der Tschechischen Republik, Spaniens und der Niederlande sowie die Kommission innerhalb der in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs bestimmten Frist schriftliche Erklärungen eingereicht.
14. An der mündlichen Verhandlung am 17. März 2011 haben der Vertreter der Beklagten sowie die Bevollmächtigten Bulgariens, der Tschechischen Republik, Spaniens und der Kommission teilgenommen.
IV – Prüfung der Vorlagefragen
A – Einleitende Erwägungen
15. Mit seinen drei Fragen ersucht das vorlegende Gericht um Auskunft zu Inhalt, Reichweite und Rechtsnatur der Annahme von Zollanmeldungen durch die Zollbehörden.
16. Für eine sachdienliche Beantwortung dieser Fragen sind vorab die grundlegenden Aspekte des Zollverfahrens gemäß der Verordnung Nr. 2913/92 darzustellen.
17. Die Schaffung eines gemeinsamen Zolltarifs im Gebiet der Union bedeutete die Einführung einer gemeinsamen Regelung der Verfahren über den Ein- und Ausgang sowie den Versand von Waren im Binnenmarkt(3) . Hierzu sieht die Verordnung Nr. 2013/92, durch die die vorhergehenden Verordnungstexte neu gefasst wurden, vor, dass jede Ware in eines der in Art. 4 Nr. 16 aufgeführten Zollverfahren überführt wird. Die Maßnahme, durch die eine Ware in ein bestimmtes Zollverfahren mit allen sich daraus ergebenden Konsequenzen überführt wird, findet ihren Ausdruck in einer „Anmeldung“ des Einführers, die schriftlich, mit Mitteln der Datenverarbeitung oder mündlich erfolgen kann(4) .
18. Bei dieser Anmeldung handelt es sich nicht um einen nachgeordneten Abschnitt des Zollverfahrens, denn sie bringt bedeutende Rechtswirkungen mit sich. Ihr Inhalt, dessen Vorbereitung Sache der Person ist, die die Waren gestellt hat, konditioniert das anzuwendende Zollverfahren sowie die entsprechenden Zölle und stellt so gewissermaßen eine „Momentaufnahme“ des Gegenstands des Verfahrens dar. Hierzu sind in den Anhängen 31 bis 34 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93(5) die Formate der Anmeldeformulare geregelt, in deren Feldern eindeutig auf die Angaben hingewiesen wird, die gegenüber den Zollbehörden zu machen sind, damit diese die erforderlichen Entscheidungen treffen können.
19. Die streitige Anmeldung unterliegt folglich genauen und standardisierten Vorgaben, und im Sinne der Effizienz können über Art. 62 der Verordnung Nr. 2913/92 hinaus keine weiteren Erklärungen abgegeben werden. Die genannte Vorschrift verlangt einzig und allein, dass die Anmeldungen vom Anmelder unterzeichnet werden und „alle Angaben enthalten, die zur Anwendung der Vorschriften über das Zollverfahren, zu dem die Waren angemeldet werden, erforderlich sind“.
20. Diese Starrheit geht auf die Notwendigkeit zurück, die den Zollverfahren zugrunde liegenden Ziele der Schnelligkeit und der Rechtssicherheit miteinander in Einklang zu bringen. Angesichts der bürokratischen Schwierigkeiten, die eine rigorose Anwendung der Zollbestimmungen sowie die Überwachung ihrer Erfüllung mit sich bringen, verpflichtet die Verordnung Nr. 2913/92 den Anmelder einzig und allein zu einer Reihe bestimmter Angaben(6) . Ebenso beschränkt sich das Recht auf Berichtigung der Anmeldung auf die Fälle, in denen die Zollbehörden die Beschau der Waren noch nicht vorgenommen oder die Waren dem Anmelder bereits überlassen haben. Für den Anmelder wird dadurch ein Anreiz geschaffen, wahrheitsgemäße und korrekte Angaben zu machen, da andernfalls eine Sanktion gegen ihn verhängt werden kann(7) .
21. Andererseits sind die Verwaltungsbehörden verpflichtet, Anmeldungen unverzüglich anzunehmen, wenn sie den Voraussetzungen des Art. 62 der Verordnung Nr. 2913/92 entsprechen und die Waren gestellt worden sind. Die „Annahme“ der Erklärung stellt ebenfalls eine Maßnahme dar – die in diesem Fall von der Zollbehörde ausgeht –, deren Rechtsfolgen relevant sind. Die bedeutendste Folge ist vorübergehender Art, denn der Zeitpunkt der Annahme gilt im Allgemeinen als der Moment, in dem alle Vorschriften über das Zollverfahren, zu dem die Waren angemeldet werden, anwendbar sind(8) . Nach der Annahme ist der Anmelder zudem berechtigt, gegebenenfalls eine oder mehrere Angaben in der Anmeldung zu berichtigen(9), sofern die Behörden keine Beschau der Waren vornehmen oder festgestellt haben, dass die Angaben in der Anmeldung unrichtig sind.
22. Letztlich ist die „Anmeldung“ als Antrag auf Einleitung eines Zollverfahrens ausgestaltet, während ihre „Annahme“ die förmliche Einleitung dieses Verfahrens darstellt. Man könnte auch sagen, dass beide Maßnahmen zwei Seiten einer Medaille darstellen, die gleichzeitig in einem einzigen Dokument niedergelegt werden, das von verschiedenen Beteiligten ausgefüllt wird. Die Parallelität zwischen beiden Handlungen nimmt ihnen jedoch nicht ihren jeweils autonomen Charakter. Die Anmeldung ist konstitutive Voraussetzung für die Annahme, ohne dass dies impliziert, dass die Annahme nicht für sich beurteilt werden könnte. Jede Maßnahme folgt ihren eigenen Regeln und entspricht unterschiedlichen Subjekten und Inhalten. Gerade die Autonomie des Begriffs ist ein Merkmal, das vom vorlegenden Gericht in Frage gestellt wird. Sie bringt, wie ich im Folgenden darstellen werde, bestimmte Rechtswirkungen mit sich.
B – Erste Vorlagefrage
23. Mit seiner ersten Frage fragt das vorlegende Gericht nach der Reichweite von Art. 63 der Verordnung Nr. 2913/92, wonach die schriftlichen Anmeldungen „von den Zollbehörden unverzüglich angenommen [werden], sofern die betroffenen Waren gestellt worden sind“, nachdem festgestellt wurde, dass sie „den Voraussetzungen des Artikels 62 entsprechen“. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob sich, wenn ein Zweifel an der Richtigkeit des Zolltarifcodes der angemeldeten Ware aufgetaucht ist und die Zollbehörde ein Sachverständigengutachten zur Bestimmung dieses Codes eingeholt hat, die Annahme im Sinne von Art. 63 ausschließlich auf die Erfüllung der formellen Voraussetzungen des Art. 62 beschränkt oder ob sie vielmehr eine Kontrolle weiterer Bestandteile der Anmeldung zulässt.
24. Wie in den Nrn. 19 und 20 dieser Schlussanträge dargestellt worden ist, besteht der Zweck des formalisierten Systems der Anmeldung und Annahme in der ordnungsgemäßen Durchführung und Überwachung des Zollverfahrens. Der Anmelder ist verpflichtet, bei der Anmeldung bestimmte Informationen beizubringen, und die Annahme beschränkt sich auf ihre Feststellung. Dieser Automatismus ist bedeutsam, denn er gibt sowohl den Wirtschaftsteilnehmern als auch der Verwaltung Rechtssicherheit und beschränkt das Ermessen der Behörden im Rahmen ihrer Überwachungsfunktion. Andererseits wird für den Anmelder ein Anreiz geschaffen, wahrheitsgemäße Angaben zu machen, da er sonst im Verdachtsfall und bei einer Überprüfung sein Recht auf Berichtigung verlieren würde. Folglich stellt die Starrheit, der die Anmeldung und die Annahme unterliegen, eine wesentliche Voraussetzung des Systems dar(10) .
25. Gerade weil Art. 63 der Verordnung Nr. 2913/92 lediglich drei Merkmale voraussetzt (Unterschrift, „Angaben, … die erforderlich sind“, und Waren), hat die Behörde nach dieser Bestimmung die Annahme zu erklären, nachdem sie deren Vorliegen festgestellt hat. Es handelt sich, wie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt, um eine Maßnahme im Rahmen genau festgelegter Koordinaten, die das Ermessen der Zollbehörde eng begrenzen. Die Erklärung wird nicht nur angenommen. Vielmehr erfolgt die Annahme „unverzüglich“, wenn – wie im vorliegenden Fall – die „Voraussetzungen des Artikels 62“ erfüllt sind.
26. Davon ausgehend lässt sich feststellen, dass Art. 63 die Zollbehörde daran hindert, ihre Zustimmung aufgrund anderer als der in dieser Vorschrift vorgesehenen Voraussetzungen zu verweigern. Auf den ersten Blick könnte eine derartige Schlussfolgerung etwas starr erscheinen, doch ist sie, wenn man das Verfahren in seiner Gesamtheit untersucht, durchaus nachvollziehbar.
27. Die Zollbehörde, die das Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 63 bejaht, ist („unverzüglich“) zur Annahme verpflichtet. Das bedeutet jedoch nicht, dass sie später nicht andere Befugnisse wahrnehmen kann, um die Erfüllung der Zollbestimmungen nachzuprüfen. Im Gegenteil: Art. 68 räumt den Behörden die Befugnis ein, nicht nur die Anmeldung und die ihr beigefügten Unterlagen zu prüfen, sondern auch, eine Zollbeschau vorzunehmen und gegebenenfalls Muster zum Zweck einer eingehenden Prüfung zu entnehmen. Die zweite Befugnis, die Vornahme einer Zollbeschau, beinhaltet die Möglichkeit, dass die Verwaltung im Licht der Ergebnisse die erforderlichen Maßnahmen trifft. Daraus ergibt sich, dass die Zollbehörde bei ihren Kontrollen zum Zeitpunkt der Annahme Beschränkungen unterliegt, doch konditioniert dies in keiner Weise ihre Befugnis, die Richtigkeit der Angaben des Anmelders zu überprüfen.
28. Folglich komme ich in Übereinstimmung mit allen Mitgliedstaaten, die in diesem Vorabentscheidungsverfahren schriftliche Erklärungen eingereicht haben, zu dem Ergebnis, dass Art. 63 den Zollbehörden nur einen engen Überwachungsspielraum einräumt und ihre Kontrolle über die Anmeldung einzig und allein auf die in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen beschränkt ist. Da, wie ich ausgeführt habe, die nationalen Behörden durch nichts daran gehindert sind, eine Zollbeschau vorzunehmen, deren Ergebnisse nach der Überlassung der Waren ermittelt werden können, beschränkt der reglementierte Kontrollcharakter des Art. 63 die Überwachungsbefugnisse der Verwaltung nicht(11) . Im Gegenteil: Mit der Verordnung Nr. 2913/92 wird eine effektive und standardisierte Bearbeitung angestrebt, die gleichzeitig – sogar zu einem späteren Zeitpunkt – die Regulierung der rechtlichen Situation gewährleistet.
29. Infolgedessen schlage ich dem Gerichtshof vor, die erste Vorlagefrage dahin zu beantworten, dass Art. 63 der Verordnung Nr. 2913/92 dahin auszulegen ist, dass er im Rahmen der „Annahme“ der Zollanmeldung die Zollbehörde verpflichtet, lediglich eine Prüfung der Übereinstimmung der Zollanmeldung mit den Voraussetzungen des Art. 62 dieser Verordnung durchzuführen. Hierzu beschränkt sie sich auf eine Kontrolle von Unterlagen in dem in Art. 68 dieser Verordnung genannten Umfang und trifft allein auf der Grundlage der vorgelegten Unterlagen eine Entscheidung über die Annahme der Zollanmeldung.
C – Zweite Vorlagefrage
30. Sodann fragt das Gericht nach der Rechtsnatur der Annahme der Anmeldung unter den Voraussetzungen des vorliegenden Falls, in dem die Zollbehörden vor der Annahme Proben der Waren entnommen haben, um festzustellen, ob die Zollnomenklatur richtig angewandt worden ist. Insbesondere ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Klarstellung, ob die Annahme als Maßnahme der Zollbehörden eine „Entscheidung“ gemäß Art. 4 Nr. 5 der Verordnung Nr. 2913/92 darstellt.
31. An diesem Punkt lässt sich ein bemerkenswerter Auffassungsunterschied zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens feststellen – was nicht überrascht –, wie auch zwischen den Staaten und der Kommission, die in diesem Verfahren schriftliche Erklärungen eingereicht haben. DP Grup hat sich vor dem vorlegenden Gericht und das Königreich Spanien sowie die Kommission haben sich im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens auf den „Entscheidungs“-Charakter der Annahme durch die Zollbehörden berufen. Die Beklagte sowie die Republik Bulgarien, die Tschechische Republik und die Niederlande haben den entgegengesetzten Standpunkt eingenommen. Die Meinungsunterscheide sind jedoch, wie ich im Folgenden darlegen werde, eher formeller als materieller Natur, denn mit Ausnahme von DP Grup sind alle, wenn auch mit unterschiedlichen Argumenten, der Auffassung, dass die Anfechtung der Annahme das Begehren der Klägerin in der Sache nicht stützen würde.
32. Bekanntermaßen konzentriert Art. 4 Nr. 5 der Verordnung Nr. 2913/92 die Definition des Begriffs „Entscheidung“ auf die Eignung einer Maßnahme „zur Regelung eines Einzelfalls mit Rechtswirkung für eine oder mehrere bestimmte oder bestimmbare Personen“. Eine derart knappe Beschreibung, die auf Wirkungen basiert, die in der Verordnung nicht näher dargelegt sind, erklärt, dass weitere Kriterien zur Konsolidierung eines eigenständigen Begriffs des Konzepts erforderlich waren. So hat Generalanwalt Fennelly in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Andrade(12) die Ansicht vertreten, eine „Entscheidung“ bringe „eine Beurteilung oder die Ausübung eines Ermessens zum Ausdruck“. Es handele sich „um einen Akt, der unter Berücksichtigung verschiedener Faktoren erlassen wird und … nach dem Gemeinschaftsrecht die Gründe angeben [muss], die zu dieser Ermessensausübung geführt haben, so dass sein Empfänger in der Lage ist, die Geltung des Rechtsakts in geeigneter Weise anzufechten“(13) .
33. Auf der Linie mit der von Generalanwalt Fennelly vorgeschlagenen Definition, die der Gerichtshof übernommen hat, als er sich in der Rechtssache Andrade seinem Vorschlag anschloss, bin ich der Auffassung, dass eine Maßnahme der Zollbehörde, um als „Entscheidung“ betrachtet werden zu können, einen Empfänger bezeichnen, Rechtswirkungen haben und zudem Ausdruck und Ergebnis einer Ermessensausübung sein muss.
34. Was die Feststellung des Empfängers betrifft, so ist offensichtlich, dass die Annahme der Anmeldung diese Voraussetzung immer erfüllt, denn eine der Voraussetzungen des Art. 62 besteht in der Unterschrift des Anmelders. Wenn in der Anmeldung keine namentliche Identifizierung erfolgt, ist eine Annahme ausgeschlossen, so dass er immer identifiziert sein wird.
35. Die Annahme erzeugt auch Rechtswirkungen gegenüber dem Empfänger, sowohl wenn sie erfolgt, als auch, wenn sie abgelehnt wird. Im ersten Fall stellt die Annahme den Zeitpunkt dar, zu dem die zollrechtliche Beziehung entsteht; von diesem Zeitpunkt an entstehen die im jeweiligen Zollverfahren vorgesehenen Rechte(14) . Im zweiten Fall steht die Ablehnung der Annahme der Überführung der Ware in ein Zollverfahren entgegen. Dieses Ergebnis hat bedeutende wirtschaftliche und damit auch rechtliche Folgen. Demnach erzeugt die Annahme Rechtswirkungen im Sinne von Art. 4 Nr. 5 der Verordnung Nr. 2913/92.
36. Schließlich ist festzustellen, ob die Entscheidung der Zollbehörde über die Annahme ermessensabhängig ist. Das Ermessen kann das Ergebnis eines kognitiven Prozesses, der den Tatbestand der anzuwendenden Norm betrifft, oder einer rechtlichen Beurteilung der Rechtswirkung der Tatbestandserfüllung sein(15) . Derart betrachtet wird das Ermessen bei der Subsumtion eines Sachverhalts unter den Tatbestand einer Norm oder bei der Bestimmung der Folgen dieser Subsumtion ausgeübt, sofern die Folgen mehr als nur eine Lösung zulassen.
37. Bei der Annahme ist es offensichtlich, dass das Ermessen, wie sich aus den Art. 62 und 63 der Verordnung Nr. 2913/92 ergibt, auf der Ebene des Tatbestands angesiedelt ist. Die Zollbehörde ist zur Annahme verpflichtet, wenn die drei oben genannten Voraussetzungen erfüllt sind: Vorlage der unterschriebenen Anmeldung, Beibringen der für die Überführung in das entsprechende Zollverfahren erforderlichen Angaben und Gestellung der Ware. Bei der zweiten dieser drei Voraussetzungen verfügt die Zollbehörde über einen Ermessensspielraum, denn es muss geklärt werden, ob der Anmelder die „erforderlichen“ Angaben gemacht hat. Die Rechtsfolge des Art. 63 liegt nicht im Ermessen der Behörde: Entweder nimmt sie die Anmeldung an oder sie weist sie zurück.
38. Folglich ist das Ermessen der Behörden im Rahmen der Feststellung, ob die Angaben „erforderlich“ sind, das einzige Ermessenselement, über das sie verfügen. Obwohl es sich um einen konkreten Aspekt handelt, beinhaltet die Annahme einen, wenn auch geringen, Beurteilungsspielraum(16) .
39. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist davon auszugehen, dass die Zollanmeldung als an einen Empfänger gerichtete Maßnahme der Behörden, die Rechtswirkungen entfaltet und ihnen einen Beurteilungsspielraum einräumt, eine „Entscheidung“ im Sinne von Art. 4 Nr. 5 der Verordnung Nr. 2913/92 darstellt.
D – Dritte Vorlagefrage
40. Die dritte und letzte Frage des Administrativen sad Sofia-grad betrifft die Anfechtbarkeit der zollbehördlichen Annahme.
41. Die Art. 243 bis 246 der Verordnung Nr. 2913/92 regeln die Rechtsbehelfe gegen die Entscheidungen der Zollbehörden. Diese Bestimmungen räumen jeder Person das Recht ein, einen Rechtsbehelf gegen Entscheidungen der Behörden einzulegen, „die sie unmittelbar und persönlich betreffen“, unabhängig davon, ob es sich um eine ausdrückliche oder stillschweigende Entscheidung handelt(17) .
42. Zur Ergänzung der genannten Bestimmungen regelt Art. 6 der Verordnung den Widerruf von Maßnahmen der Zollbehörden und gestattet in jedem Fall eine Überprüfung nachteiliger, aber auch, wenn der Antragsteller missbräuchlich oder rechtswidrig gehandelt hat, begünstigender Maßnahmen.
43. Die Gesamtheit der Bestimmungen über die Rechtsbehelfe und den Widerruf zeigt, dass jede Maßnahme der Zollbehörden, die begünstigende oder nachteilige Wirkungen entfaltet, durch die Verwaltung selbst oder durch die Gerichte überprüft werden kann. Die Effizienz, die das Zollverfahren auszeichnet, setzt der Anfechtbarkeit der behördlichen Maßnahmen grundsätzlich keine Grenzen. Dies ist im Hinblick auf die Bedeutung, die die Rechtsordnung der Union dem Zugang zu den Gerichten einräumt, kohärent.
44. Die Union gewährt das Recht, gegen Handlungen, die die von der Union anerkannten Rechte, Freiheiten und berechtigten Interessen verletzen, gerichtlichen Schutz in Anspruch zu nehmen. Dabei kommt es insbesondere darauf an, dass ein gerichtlicher Rechtsbehelf in dem Sinne effektiv ist, dass er sowohl rechtlich die geltend gemachte Verletzung gegebenenfalls beheben kann als auch praktikabel ist, d. h. von Voraussetzungen abhängt, die seine Erhebung nicht unmöglich machen oder sehr erschweren(18) . Dies kommt in Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union wie auch in zahlreichen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zur Auslegung von Art. 6 der Römischen Konvention zum Ausdruck(19) . Daher kann einer Auslegung der Verordnung Nr. 2913/92, durch die der Zugang des Anmelders zu den nationalen Gerichten verhindert oder erschwert wird, nicht gefolgt werden.
45. Zur Annahme durch die Zollbehörden, mit der wir letztlich befasst sind, ist Folgendes auszuführen.
46. Da es sich bei der Annahme um eine „Entscheidung“ im Sinne von Art. 4 Nr. 5 der Verordnung Nr. 2913/92 handelt, besteht die Vermutung ihrer Anfechtbarkeit, die sich bereits daraus ergibt, dass sie unter diese Rubrik eingeordnet werden kann. Eine Maßnahme, die Rechtswirkungen gegenüber einer Privatperson erzeugt, kann immer zum Gegenstand eines Rechtsstreits werden. Daher ist die „Entscheidung“, anders als die Regierung der Niederlande in ihren schriftlichen Erklärungen offenbar meint, keine Entscheidung, weil sie anfechtbar ist, sondern sie ist anfechtbar, weil sie eine „Entscheidung“ ist.
47. Ebenso ist die „Annahme“ in einem weiten Sinn zu verstehen, d. h., dass die Annahme wie auch ihre Ablehnung in Betracht gezogen werden müssen, denn die Zollbehörde kann die ihr vorgelegte Anmeldung ablehnen und dadurch die rechtliche Situation des Anmelders beeinträchtigen. In diesem Fall ist die Annahme bzw. ihre Ablehnung durch die Behörde – immer nach Art. 243 der Verordnung Nr. 2913/92 – anfechtbar.
48. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei der Annahme um eine genauen Regeln unterliegende Entscheidung mit einem bestimmten Inhalt handelt, wie in den Nrn. 24 bis 29 dieser Schlussanträge dargelegt worden ist. Art. 63 der Verordnung Nr. 2913/92 beschränkt das Ermessen der Zollbehörden durch Verweis auf Art. 62 auf die dort aufgeführten Begriffe und beschränkt dadurch die Entscheidungsbefugnis der öffentlichen Gewalt auf die Feststellung der Unterschrift, die Gestellung der Waren und die Lieferung der erforderlichen Unterlagen. Ich habe bereits erläutert, dass dieses letzte Element die Ausübung eines – wenn auch eingeschränkten – Grades an Ermessen mit sich bringt, doch kann sich die Annahme in jedem Fall nur auf die drei soeben genannten Aspekte beziehen. Infolgedessen können sich die Anfechtbarkeit sowie die Überprüfung der Entscheidung über die Annahme nur auf eines der drei genannten Elemente, über die die Zollbehörde entscheidet, beziehen.
49. Im Sachverhalt des Ausgangsverfahrens hat DP Grup die Annahme der in Rede stehenden Anmeldung durch die bulgarischen Zollbehörden angefochten. Diese Annahme war im vorliegenden Fall in Ausübung der behördlichen Befugnis aus Art. 68 Buchst. b der Verordnung Nr. 2913/92 erfolgt, d. h. unter Hinweis auf die möglichen Ergebnisse einer Untersuchung der Waren. Die bulgarische Zollbehörde hat dies auf der Rückseite der Erklärung festgehalten, und ihr Verdacht hinsichtlich der Richtigkeit der zolltariflichen Einreihung erwies sich als zutreffend, denn die Laborproben bestätigten, dass sich der Anmelder, der später eine Nachfestsetzung verlangte, geirrt hatte. Erst als er erfuhr, dass die Behörden eine Nachforderung bei ihm erhoben, entschloss er sich, die ursprüngliche Annahme anzufechten.
50. Im Hinblick auf den Sachverhalt ergibt sich, dass das erstinstanzliche Gericht rechtsfehlerhaft festgestellt hat, dass die Annahme der Anmeldung durch die Behörde keine anfechtbare Maßnahme sei. Tatsächlich war die Annahme, wie bereits dargelegt, eine „Entscheidung“, die Rechtswirkungen entfaltete und die Ausübung eines Ermessens beinhaltete. Es handelte sich letztlich um eine anfechtbare Maßnahme im Sinne von Art. 243 der Verordnung Nr. 2913/92, da sie sich in der einen oder anderen Weise auf die rechtliche Situation des Anmelders auswirkte.
51. Die Zollbehörde hat demnach keine Entscheidung hinsichtlich der Einreihung der eingeführten Ware erlassen. Wie in den Nrn. 24 bis 29 dieser Schlussanträge dargelegt worden ist, besteht die Annahme in der formellen Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des Art. 63 der Verordnung Nr. 2913/92. Außer hinsichtlich der Überprüfung der im Verfahren vorgelegten erforderlichen Unterlagen unterliegt die Annahme keinem Ermessen. Im Hinblick auf die Einreihung ist die Annahme eine Entscheidung, die nicht nur nicht den Akt der Einreihung an sich darstellt, sondern eine Entscheidung, die es der Zollbehörde ermöglicht, sofort oder später die korrekte Erfüllung der Bestimmungen zur überprüfen, zu modifizieren oder zu fordern. Mit anderen Worten, die Annahme hat nicht den Charakter einer Entscheidung über die Einreihung, sondern einer vorbereitenden Handlung zur Einleitung des Verfahrens. Von diesem Standpunkt aus kann sich die Anfechtung der Annahme zweifellos auf die in Art. 63 aufgeführten Elemente erstrecken. Die Verordnung kann aber über die Annahme nicht eine Art universelles Rechtsmittel einführen, mit dem sämtliche Aspekte, die die Zollbestimmungen betreffen, angefochten werden können.
52. Danach richtet sich im vorliegenden Fall das Begehren von DP Grup auf die Einreihung, die die Zollbehörden mit der Annahme der Anmeldung „ratifiziert“ hatten, nicht aber auf die Annahme als solche. Dies gilt umso mehr, als der Fehler, den die Annahme aufweisen soll, nicht auf sie zurückgeht, sondern auf die Anmeldung von DP Grup. Die Klägerin verfolgt mithin nicht das Ziel, eine Maßnahme anzufechten, die ihre Rechte beeinträchtigt, sondern die Aufhebung einer Maßnahme, die als Grundlage für die Verhängung einer Verwaltungsstrafe dienen könnte.
53. Folglich ist Art. 63 der Verordnung Nr. 2913/92 im Licht des Art. 243 der Verordnung dahin auszulegen, dass er es erlaubt, dass der Anmelder die Rechtmäßigkeit der Annahme der Zollanmeldung vor Gericht bestreitet, sofern der Anfechtungsgrund darauf abzielt, dass die Zollbehörden eine der in Art. 63 aufgeführten Voraussetzungen der Annahme prüfen.
V – Ergebnis
54. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen des Administrativen sad Sofia-grad wie folgt zu beantworten:
1. Art. 63 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften ist dahin auszulegen, dass er die Zollbehörde verpflichtet, lediglich eine Prüfung der Übereinstimmung der Zollanmeldung mit den Voraussetzungen des Art. 62 dieser Verordnung durchzuführen. Hierzu beschränkt sie sich auf eine Kontrolle von Unterlagen in dem in Art. 68 dieser Verordnung genannten Umfang und trifft allein auf der Grundlage der vorgelegten Unterlagen eine Entscheidung über die Annahme der Zollanmeldung, selbst wenn sich ein Zweifel an der Richtigkeit des Zolltarifcodes der Ware ergeben hat und ein Sachverständigengutachten zur Bestimmung dieses Codes notwendig ist.
2. Die Zollanmeldung als an einen Empfänger gerichtete Maßnahme der Behörden, die Rechtswirkungen entfaltet und ihnen einen Beurteilungsspielraum einräumt, stellt eine „Entscheidung“ im Sinne von Art. 4 Nr. 5 der Verordnung Nr. 2913/92 dar.
3. Art. 63 der Verordnung Nr. 2913/92 ist im Licht ihres Art. 243 dahin auszulegen, dass er es erlaubt, dass der Anmelder die Rechtmäßigkeit der Annahme der Zollanmeldung vor Gericht bestreitet, sofern der Anfechtungsgrund darauf abzielt, dass die Zollbehörden eine der in Art. 63 aufgeführten Voraussetzungen der Annahme prüfen.
(1) .
(2)  –	Verordnung des Rates vom 12. Oktober 1992 (ABl. L 302, S. 1).
(3)  –	Vgl. allgemein Berr und Trémeau, Le droit douanier, Communautair e et national, 7. Aufl., 2006.
(4)  –	Art. 61 der Verordnung Nr. 2913/92.
(5)  –	Verordnung der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung Nr. 2913/92 (ABl. L 253, S. 1).
(6)
–	Vgl. Fabio, M., Customs Law of the European Union, Wolters Kluwer, 2010, Nrn. 6.2.1 bis 6.2.3.
(7)  –	Vgl. in diesem Sinne die Schlussanträge von Generalanwalt Poiares Maduro vom 25. Mai 2005 in der Rechtssache Overland Footwear (Urteil vom 20. Oktober 2005, C‑468/03, Slg. 2005, I‑8937, Nrn. 33 bis 35).
(8)  –	Art. 67 der Verordnung Nr. 2913/92.
(9)  –	Art. 65 der Verordnung Nr. 2913/92.
(10)
–	Véase Lyons, T., EC Customs Law, Oxford University Press, Oxford, 2001, S. 283 ff.
(11)
–	In diesem Sinne sind auch die Schlussanträge von Generalanwalt Cosmas vom 28. September 2000 in der Rechtssache D. Wandel (C‑66/99, Urteil vom 1. Februar 2001, Slg. 2000, I‑873, Nr. 46) aufschlussreich, in denen er auf den bedingten Charakter der Annahme im Fall einer Überprüfung der Ware hinweist: „Der Wortlaut und die Notwendigkeit, die praktische Wirksamkeit der oben genannten Vorschriften sicherzustellen, machen offensichtlich, dass im Zeitpunkt der Annahme ohne Überprüfung der Angaben in der Anmeldung nicht nur die Zollschuld entsteht, sondern auch deren Höhe endgültig bestimmt wird. Dagegen entsteht bei einer Annahme der Anmeldung, die mit der Anordnung der Überprüfung der Angaben in dieser verbunden ist, die Zollschuld zwar, ohne dass sie jedoch endgültig festgelegt wird, da bis zur Untersuchung der Waren und der Feststellung der Richtigkeit der Angaben in der Anmeldung die Höhe der konkreten Schuld nicht abschließend bestimmt und bestätigt worden ist. Demzufolge ist davon auszugehen, dass in diesem zweiten Fall bis zur Überprüfung der oben genannten Angaben die gesetzlich geschuldeten Abgaben nicht endgültig erhoben worden sind, wenn die streitigen Waren noch nicht endgültig in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt worden sind.“
(12)
–	Schlussanträge vom 21. September 2000 (Urteil vom 7. Dezember 2000, Andrade, C‑213/99, Slg. 2000, I‑11083).
(13)
–	Nr. 55 der zitierten Schlussanträge.
(14)
–	Art. 67 der Verordnung Nr. 2913/92.
(15)
–	Vgl. allgemein Koch, H. J., Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, Metzner, Frankfurt/Main, 1979, und Bacigalupo, M., La discrecionalidad administrativa. Estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de su atribución, Marcial Pons, Madrid, 1997, sowie die vergleichende und unionsrechtliche Untersuchung von v. Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Springer, Berlin-Heidelberg, 2008, S. 30, 33, 50, 71, 87, 107 und 361 ff.
(16)  –	Ich halte den Hinweis für angebracht, dass – wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat – verschiedene Gerichte in den Mitgliedstaaten hierzu Stellung genommen haben, ohne die Erforderlichkeit eines Vorabentscheidungsersuchens in Betracht zu ziehen, und dabei ebenfalls der Ansicht waren, dass die Annahme eine „Entscheidung“ im Sinne von Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 2913/92 sei. Vgl. in diesem Sinne die Urteile des deutschen Bundesfinanzhofs vom 21. Juli 2009 (VII R 2/08) und vom 5. Oktober 2009 (VII B 254/98).
(17)  –	Abs. 1 Unterabs. 2 bezieht sich auf die Anfechtbarkeit des Schweigens der Zollbehörden.
(18)  –	Vgl. u. a. die Urteile vom 15. Mai 1986, Johnston (222/84, Slg. 1986, 1651, Randnrn. 18 f.), vom 15. Oktober 1987, Heylens u. a. (222/86, Slg. 1987, 4097, Randnr. 14), vom 27. November 2001, Kommission/Österreich (C‑424/99, Slg. 2001, I‑9285, Randnr. 45), vom 25. Juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rat (C‑50/00 P, Slg. 2002, I‑6677, Randnr. 39), vom 19. Juni 2003, Eribrand (C‑467/01, Slg. 2003, I‑6471, Randnr. 61), und vom 22. Dezember 2010, DEB Deutsche Energiehandels-und Beratungsgesellschaft (C‑279/09, Slg. 2010, I‑0000, Randnr. 29).
(19)  –	Zu Art. 47 der Charta und seinem Verhältnis zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vgl. meine Schlussanträge in der noch anhängigen Rechtssache Samba Diouf (C‑69/10), Nrn. 38 bis 44, sowie die Schlussanträge von Generalanwalt Bot vom 5. April 2011 in der noch anhängigen Rechtssache Scattolon (C‑108/10), Nrn. 122 bis 126.