62018CC0060
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
29 päivänä marraskuuta 2018 (
1
)
Asia C‑60/18
AS Tallinna Vesi
vastaan
Keskkonnaamet,
muuna osapuolena
Keskkonnaministeerium
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tallinna Ringkonnakohus (Tallinnan ylioikeus, Viro))
Direktiivi 2008/98/EY – Jätteet – Jätteeksi luokittelun päättyminen – Hyödyntäminen – Puhdistamolietteen jätteeksi luokittelun päättymistä koskevat erityiset perusteet – Unionin tai kansallisten arviointiperusteiden puuttuminen
I Johdanto
1.
Unionin tuomioistuin on käsitellyt jätteen käsitettä jo vuosikymmenten ajan, ensimmäisen kerran tuomiossa Vessoso ja Zanetti. (
2
) Hieman tuoreempi on kysymys siitä, millä edellytyksin jäte muuttuu taas tavalliseksi taloushyödykkeeksi, johon ei enää sovelleta jätelainsäädännön tiukkoja säännöksiä. (
3
) Vuonna 2008 annetussa jätedirektiivin uudelleen laaditussa toisinnossa (
4
) lainsäätäjä otti ensimmäiset askeleet tähän kysymykseen vastaamiseksi. Se täsmensi tätä vastausta hiljattain, (
5
) mutta kyseisiä muutoksia ei voida vielä soveltaa pääasiaan.
2.
Uusimmista muutoksista riippumatta tärkeä näkökohta on sen sijaan se, että aine tai esine täyttää kulloistakin käyttöä koskevat tekniset vaatimukset ja on tuotteisiin sovellettavien olemassa olevien säännösten ja standardien mukainen. Tarkoittaako tämä kuitenkin sitä, että jäte lakkaa olemasta jätettä ainoastaan silloin, kun se on hyödynnetty tuotteeksi, joka täyttää sille asetetut yleiset standardit? Tai voiko jätteen haltija vaatia, että toimivaltaiset elimet tapauskohtaisesti ja siitä riippumatta, onko voimassa olevia tuotestandardeja, päättävät, onko jäte lakannut olemasta jätettä?
3.
Nämä kysymykset tulevat esiin tässä ennakkoratkaisupyynnössä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Jätedirektiivi
4.
Jätedirektiivin 3 artiklan 1 alakohdan mukaan ”’jätteellä’ tarkoitetaan mitä tahansa ainetta tai esinettä, jonka haltija poistaa käytöstä, aikoo poistaa käytöstä tai on velvollinen poistamaan käytöstä”.
5.
Jätedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa esitetään jätehierarkia ja todetaan seuraavaa:
”Seuraavaa jätehierarkiaa sovelletaan ensisijaisuusjärjestyksenä jätteen syntymisen ehkäisemistä ja jätehuoltoa koskevassa lainsäädännössä ja politiikassa:
a)
ehkäiseminen;
b)
valmistelu uudelleenkäyttöön;
c)
kierrätys;
d)
muu hyödyntäminen, esimerkiksi energiana; ja
e)
loppukäsittely.”
6.
Jätteeksi luokittelun päättymisen kannalta ratkaiseva on jätedirektiivin 6 artikla:
”1.   Tietyt jätteet lakkaavat olemasta 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua jätettä, kun ne ovat läpikäyneet hyödyntämistoimen, kierrätys mukaan luettuna, ja ovat seuraavien edellytysten mukaisesti laadittujen arviointiperusteiden mukaiset:
a)
ainetta tai esinettä käytetään yleisesti tiettyihin tarkoituksiin;
b)
aineelle tai esineelle on olemassa markkinat tai kysyntää;
c)
aine tai esine täyttää tiettyjen tarkoitusten mukaiset tekniset vaatimukset ja on tuotteisiin sovellettavien olemassa olevien säännösten ja standardien mukainen; ja
d)
aineen tai esineen käytöstä ei aiheudu haitallisia kokonaisvaikutuksia ympäristölle eikä ihmisten terveydelle.
Näihin perusteisiin sisältyy tarvittaessa epäpuhtauksien raja-arvoja, ja niissä otetaan huomioon aineen tai esineen mahdolliset haitalliset vaikutukset ympäristölle.
– –
4.   Jos [unionin] tasolla ei ole vahvistettu perusteita 1 ja 2 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti, jäsenvaltiot voivat soveltuvan oikeuskäytännön huomioon ottaen päättää tapauskohtaisesti, onko jokin jäte lakannut olemasta jätettä. Niiden on ilmoitettava tällaisista päätöksistä komissiolle teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22 päivänä kesäkuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY mukaisesti silloin kun tätä edellytetään mainitussa direktiivissä.”
7.
Jätedirektiivistä johtuva keskeinen velvoite ja direktiivin tavoite esitetään sen 13 artiklassa seuraavasti:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jätehuolto tapahtuu vaarantamatta ihmisten terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä – –”
8.
Ennakkoratkaisupyynnön saapumisen jälkeen jätedirektiivin useita kohtia, erityisesti sen 6 artiklaa, on muutettu. Nämä muutokset on kuitenkin pantava täytäntöön vasta 5.7.2020 mennessä, minkä vuoksi niitä ei voida soveltaa pääasiassa.
B
Viron jätelaki
9.
Ennakkoratkaisupyyntö koskee erityisesti jätelain (jäätmeseadus), sellaisena kuin se oli voimassa 18.7.2014 alkaen, 21 §:ää, jossa säädetään jätteeksi luokittelun päättymisestä seuraavaa:
”(1)   Jätteet lakkaavat olemasta jätteitä, kun ne ovat läpikäyneet hyödyntämistoimen, kierrätys mukaan luettuna, ja ovat [jätedirektiivin] 6 artiklan 2 kohdassa säädettyjen sellaisten arviointiperusteiden mukaiset, jotka on laadittu seuraavien edellytysten mukaisesti:
1)
ainetta tai esinettä käytetään yleisesti tiettyyn tarkoitukseen
2)
aineelle tai esineelle on markkinat tai kysyntää
3)
aine tai esine täyttää tiettyjen tarkoitusten mukaiset tekniset vaatimukset, säännökset ja tuotestandardit
4)
aineen tai esineen käytöstä ei aiheudu kielteisiä vaikutuksia ympäristölle eikä ihmisten terveydelle.
(2)   Jos tämän pykälän 1 momentissa mainittuja arviointiperusteita ei ole [jätedirektiivin] 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti vahvistettu, kyseisellä alalla toimivaltainen ministeri voi tämän pykälän 1 momentin 1–4 kohdassa mainitut edellytykset huomioon ottaen vahvistaa asetuksella arviointiperusteet, joiden perusteella tietyt jätelajit lakkaavat olemasta jätteitä.
(3)   Arviointiperusteiden on sisällettävä haitallisten aineiden raja-arvot, jos se on tarpeellista, ja niissä on otettava huomioon aineen tai esineen mahdollinen kielteinen vaikutus ympäristöön ja ihmisten terveyteen.
(4)   Hyödyntämistoimi, jonka tuloksena jätteet lakkaavat olemasta jätteitä, on määriteltävä hyödyntämistoimen suorittaneen yrittäjän jäteluvassa tai teollisuuden päästöistä annetun lain nojalla annetussa ympäristöluvassa – –”
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
10.
Keskkonnaamet (ympäristövirasto) antoi vuosina 2014 ja 2015 jätevedenkäsittelylaitosten toiminnanharjoittajalle AS Tallinna Vesille jäteluvat jätteiden hyödyntämiseksi Tallinnassa (Viro) sijaitsevassa jätteidenkäsittelylaitoksessa 32000 tonnin vuosimäärään saakka ja Harkun kunnassa Harjumaan maakunnassa (Viro) sijaitsevassa jätteidenkäsittelylaitoksessa 7000 tonnin vuosimäärään saakka.
11.
Kyseisten määräysten perustelujen mukaan Tallinna Vesi harjoittaa talousjäteveden viemäröintiä ja käsittelee jätevesiä aktiivilietelaitoksessa.
12.
Ympäristövirasto ja Tallinna Vesi kiistelevät siitä, onko tällä tavoin käsiteltyä puhdistamolietettä pidettävä edelleen jätteenä, mikä rajoittaisi huomattavasti sen käyttöä tai sitä, miten tuotetta voidaan pitää vapaasti kaupan.
13.
Tallinna Vesi katsoo, että jäteveden puhdistusprosessissa on kyse biologisesta kierrätyksestä. Viron oikeuden mukaan biologinen kierrätys on jätteen hyödyntämistoimi, jonka kuluessa jätemateriaaleista tuotetaan tuote, eli jäte lakkaa olemasta jäte. Tallinna Vesi hakee vastaavaa jätelupaa.
14.
Ympäristövirasto sen sijaan katsoo, että jotta jäte lakkaisi olemasta jäte, kaikkien Viron jätelain 21 §:n 1 momentin 1–4 kohdassa esitettyjen arviointiperusteiden on täytyttävä samanaikaisesti. Erityisesti jätelain 21 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaan aine tai esine muuttuu tuotteeksi vain, jos se täyttää tietyn tarkoituksen mukaiset tuotestandardit.
15.
Ympäristövirasto toteaa, ettei Tallinna Vesin suorittamien stabilointi- ja hygienisointiprosessien tuloksena syntyneellä tuotteella kuitenkaan ole tuotestandardia, mistä seuraa, että kyseisen yrityksen suorittamat jätteenkäsittelytoimet luokitellaan jätteiden hyödyntämistä edeltäväksi biologiseksi käsittelyksi. Esikäsittelystä riippumatta puhdistamolietteen käyttäjän on siksi rekisteröidyttävä muun kuin vaarallisen jätteen käsittelijäksi tai sillä on oltava jätelupa tai ympäristöalan yhtenäislupa.
16.
Ympäristövirasto katsoo lisäksi, ettei jätelain 21 §:ssä anneta ympäristövirastolle oikeutta päättää jätteeksi luokittelun päättymisestä, vaan tämä voi tapahtua ainoastaan Euroopan unionin säädöksen tai ympäristöministerin asetuksen nojalla.
17.
Tallinna Vesi valitti jäteluvista siltä osin kuin käsiteltyä puhdistamolietettä on niiden mukaan pidettävä edelleen jätteenä. Sen jälkeen, kun kyseinen valitus hylättiin ensimmäisessä oikeusasteessa, valitus on nyt vireillä Tallinna Ringkonnakohusissa (Tallinnan ylioikeus). Se esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [jätedirektiivin] 6 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että sen kanssa yhteensopiva on kansallinen oikeudellinen toimi, jossa säädetään, että siinä tapauksessa, että unionin tasolla ei tiettyjen jätelajien osalta ole vahvistettu jätteeksi luokittelun päättymistä koskevia arviointiperusteita, jätteeksi luokittelun päättyminen riippuu siitä, onko kansallisella yleisesti sovellettavalla oikeudellisella toimella vahvistettu arviointiperusteita tietyn jätelajin osalta?
2)
Annetaanko [jätedirektiivin] 6 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä jätteiden haltijalle siinä tapauksessa, ettei unionin tasolla ole tiettyjen jätelajien osalta vahvistettu jätteeksi luokittelun päättymistä koskevia arviointiperusteita, oikeus vaatia jätteeksi luokittelun päättymisen vahvistamista jäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta tai jäsenvaltion tuomioistuimelta asiassa sovellettavan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti, riippumatta siitä, onko kansallisella yleisesti sovellettavalla oikeudellisella toimella vahvistettu arviointiperusteita tietyn jätelajin osalta?”
18.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet AS Tallina Vesi, Viron tasavalta, Italian tasavalta, Itävallan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta ja Euroopan komissio. Suullista käsittelyä ei järjestetty, koska unionin tuomioistuin katsoi saaneensa riittävät tiedot.
IV Oikeudellinen arviointi
19.
Tallinna Ringkonnakohus pitää selvästikin puhdistamolietettä jätteenä, sillä se ei tiedustele, onko puhdistamolietettä ylipäätään pidettävä jätteenä, kun otetaan huomioon jätedirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetty poikkeus, luettuna yhdessä jätevesidirektiivin (
6
) ja/tai puhdistamolietedirektiivin (
7
) kanssa. Se ei myöskään tiedustele, vahvistetaanko puhdistamolietedirektiivissä mahdollisesti riittävä tuotestandardi. Jos näistä kysymyksistä on vielä epäselvyyttä, ne jäävät ainakin toistaiseksi kansallisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
20.
Ennakkoratkaisupyynnön kohteena on sen sijaan monimutkainen, sovellettavassa versiossa mahdollisesti hieman huonosti laadittu säännös. Jätedirektiivin 6 artiklan 1 kohtaan sisältyy tiettyjä edellytyksiä, jotka ovat merkityksellisiä jätteeksi luokittelun päättymisen kannalta, mutta komission on ensin täsmennettävä näitä edellytyksiä muissa säädöksissä, ennen kuin voidaan määrittää, eikö tiettyjä jätteitä enää voida pitää jätteenä. (
8
) Kun unionin tasolla ei ole vahvistettu arviointiperusteita, jäsenvaltiot voivat jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla soveltuvan oikeuskäytännön huomioon ottaen päättää tapauskohtaisesti, onko jokin jäte lakannut olemasta jätettä.
21.
Molemmat unionin tuomioistuimelle esitetyt jätteeksi luokittelun päättymiseen liittyvät kysymykset koskevat viimeksi mainittua säännöstä. Kysymyksissä tiedustellaan ensinnäkin sitä, soveltuuko jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan kanssa yhteen se, että jätteeksi luokittelun päättymisen edellytykseksi asetetaan, että aineelle tai esineelle on unionin tai kansallisella tasolla vahvistettu tuotestandardit, ja toiseksi sitä, voiko jätteen haltija vaatia, että viranomainen tai tuomioistuin päättää tapauskohtaisesti, onko jäte lakannut olemasta jätettä.
22.
Tässä yhteydessä yhteen kysymykseen annettava vastaus voi vaikuttaa merkittävästi toiseen kysymykseen annettavaan vastaukseen. Jos arviointiperusteiden vahvistaminen voitaisiin asettaa jätteeksi luokittelun päättymisen edellytykseksi, tällöin ei nimittäin voi siitä riippumatta olla velvoitetta päättää tapauskohtaisesti jätteeksi luokittelun päättymisestä. Toisaalta jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan, jonka nojalla jäsenvaltiot voivat päättää tapauskohtaisesti, sanamuoto voitaisiin ymmärtää myös siten, että jäsenvaltiot tekevät ainoastaan yksittäistapauksia koskevia päätöksiä mutta että ne eivät voi vahvistaa yleisiä perusteita.
23.
Kuten jäljempänä esitän, vastausten on kuitenkin löydyttävä näiden kahden ääripään väliltä. Tätä tarkoitusta varten tarkastelen aluksi jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuotoa, sen jälkeen jätteeksi luokittelun päättymisen aineellisoikeudellisia edellytyksiä, seuraavaksi jäsenvaltioilla tässä yhteydessä olevaa toimivaltaa ja lopuksi yleisten säännösten ja yksittäistapauksia koskevien päätösten suhdetta 6 artiklan 4 kohtaa sovellettaessa.
A
Jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuoto
24.
Ennakkoratkaisupyyntöön voidaan nähtävästi melko selvästi vastata jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen perusteella. Sen mukaan jäsenvaltiot voivat soveltuvan oikeuskäytännön huomioon ottaen päättää tapauskohtaisesti, onko jokin jäte lakannut olemasta jätettä, jos komissio ei ole vahvistanut perusteita unionin tasolla.
25.
Ensi silmäyksellä vaikuttaa siltä, että tässä yhteydessä voidaan vedota kyseisen säännöksen sanamuotoon, erityisesti verbin ”voida” käyttöön, ja että huomioon on otettava mahdollisesti myös jäsenvaltioiden toimivalta toteuttaa SEUT 193 artiklan nojalla tiukempia suojatoimenpiteitä. Jo pelkästään siitä voitaisiin päätellä, ettei kansallinen hallinto eivätkä jäsenvaltion tuomioistuimet ole unionin tai kansallisten erityisten säännösten puuttuessa velvollisia toteamaan, ettei tiettyjä aineita tai esineitä luokitella enää jätteeksi. Tämän mukaan niiden ei tarvitsisi vahvistaa perusteita eikä tehdä yksittäistapauksia koskevia päätöksiä.
26.
Tällainen lähestymistapa olisi kuitenkin tosiasiassa liian pinnallinen. Ennakkoratkaisupyyntö edellyttää pikemminkin jätteen käsitteen ja erityisesti jätteeksi luokittelun päättymistä koskevien edellytysten syvällisempää tarkastelua. Olisi nimittäin jätedirektiivin vastaista käsitellä ainetta tai esinettä edelleen jätteenä, jos sitä ei direktiivin mukaan saisi enää pitää jätteenä. Jätedirektiivin tavoitteet eli suojelun korkean tason varmistaminen ja jätteiden hyödyntäminen mahdollisuuksien mukaan käyttökelpoisiksi tuotteiksi on sen sijaan saatettava asianmukaiseen tasapainoon.
B
Jätteeksi luokittelun päättyminen
27.
Jätedirektiivin 6 artiklassa mainitaan kaksi tapausta, jotka johtavat jätteeksi luokittelun päättymiseen.
28.
Jätedirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan tietyt jätteet lakkaavat olemasta jätettä, kun ne ovat läpikäyneet hyödyntämistoimen ja ovat komission tiettyjen edellytysten mukaisesti laatimien arviointiperusteiden mukaiset. Tämän mukaan jätteeksi luokittelun päättyminen olisi väistämätöntä, mutta kyseisessä säännöksessä säädetyt edellytykset eivät nyt täyty. Komissio ei nimittäin ole vahvistunut mainittuja arviointiperusteita puhdistamolietteen osalta.
29.
Toinen tapa päättää jätteeksi luokittelu mainitaan jätevesidirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa. Siinä säädetyssä jäsenvaltioiden päätöksessä on otettava huomioon (unionin tuomioistuimen) oikeuskäytäntö.
30.
Jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö kehitettiin 6 artiklasta riippumatta, ja se perustuu kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 alakohdassa esitettyyn määritelmään. (
9
) Sen mukaan jätteellä tarkoitetaan mitä tahansa ainetta tai esinettä, jonka haltija poistaa käytöstä, aikoo poistaa käytöstä tai on velvollinen poistamaan käytöstä. Se, onko kyseessä käytöstä poistaminen, on selvitettävä (objektiivisesti) kaikkien asiaan liittyvien seikkojen perusteella siten, että tämän direktiivin tavoite otetaan huomioon ja varotaan vaarantamasta sen tehoa. (
10
)
31.
Tämä määritelmä voitaisiin ymmärtää siten, että aine tai esine lakkaa olemasta jätettä silloin, kun sen haltija ei enää poista, ei aio poistaa tai ei ole velvollinen poistamaan sitä käytöstä.
32.
Tällainen (mahdollisesti spontaani) jätteeksi luokittelun vaihtuminen olisi kuitenkin ristiriidassa jätedirektiivissä säädetyn jätehuoltojärjestelmän kanssa, sillä se edellyttää ensinnäkin sitä, että jätelainsäädäntöä voidaan soveltaa edelleen.
33.
Jätedirektiivin 15 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on erityisesti toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jätteen alkuperäinen tuottaja tai muu haltija huolehtii itse jätteen käsittelystä tai antaa jätteen käsittelyn kauppiaan tai jätteenkäsittelytoimia suorittavan laitoksen tai yrityksen taikka yksityisen tai julkisen jätteiden kerääjän tehtäväksi 4 ja 13 artiklan mukaisesti.
34.
Jätedirektiivin 13 artiklassa säädetään keskeisestä, jätelainsäädännöstä johtuvasta velvoitteesta varmistaa, että jätehuolto tapahtuu vaarantamatta ihmisten terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä. Jätedirektiivin 4 artiklassa esitetään jätehierarkia, jossa on ensimmäisellä sijalla jätteen syntymisen ehkäiseminen, seuraavana valmistelu uudelleenkäyttöön, tämän jälkeen kierrätys, sitten muu hyödyntäminen ja vasta viimeisenä vaihtoehtona jätteen loppukäsittely.
35.
Jätettä tässä yhteydessä ammattimaisesti käsittelevä ei ainakaan käsittelyn aikana poista sitä käytöstä. Jätteen hallussa pitäminen on päinvastoin kunkin toiminnan ja sen yhteydessä tavoitellun voiton ehdoton edellytys. Esimerkiksi kaatopaikan toiminta on nimenomaan jätteen pysyvää hallussa pitämistä. Jätteen ammattimainen hyödyntäminen taas edellyttää yleensä kyseisen jätteen vastaanottamista. Tästä syystä on myös erimielisyyksiä siitä, kuka saa hoitaa tiettyjen jätteiden loppukäsittelyn tai hyödyntämisen. (
11
)
36.
Tämä käytöstä poistamisen puuttuminen jätehuollossa ei voi yksin johtaa siihen, että jäte jää jätelainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle. Jos jätelainsäädäntöä ei enää sovelleta, myöskään jätedirektiivin 4 ja 13 artiklan noudattamista ei voida enää varmistaa.
37.
Jätteeksi luokittelun päättyminen edellyttää näin ollen perustellusti, ettei haltija poista, aio poistaa tai ole velvollinen poistamaan ainetta tai esinettä käytöstä, (
12
) mutta tämän edellytyksen täyttyminen ei yksin päätä jätteeksi luokittelua. Tämä ilmenee jätedirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetyistä edellytyksistä mutta myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, johon 6 artiklan 4 kohdassa viitataan.
38.
Tiettyjen hyödyntämistapojen osalta unionin tuomioistuin on nimittäin myöntänyt, etteivät hyödyntämisen tuloksena syntyvät aineet ole enää jätteitä, ellei käytöstä poistamisesta muuta johdu. Tämä pätee pakkausjätteiden muuttamiseen sellaiseksi uudeksi materiaaliksi tai tuotteeksi, jolla on vastaavat ominaispiirteet kuin materiaalilla, josta ne ovat peräisin, (
13
) sekä rautajätteiden muuttamiseen sellaisiksi terästeollisuuden tuotteiksi, jotka muistuttavat niin paljon ensiöraaka-aineista saatuja muita terästeollisuuden tuotteita, että niitä tuskin voidaan erottaa niistä. (
14
) Tämä pätee myös jätteen hyödyntämiseen siten, että se muutetaan puhdistetuksi kaasuksi, jota käytetään polttoaineena. (
15
)
39.
Aineen tai esineen jätteeksi luokittelun päättymisellä on näin ollen kaksi edellytystä. Ensinnäkin kyseessä olevan aineen tai esineen haltija ei saa poistaa, aikoa poistaa tai olla velvollinen poistamaan sitä käytöstä jätedirektiivin 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Toiseksi aineesta tai esineestä on voitava tehdä hyödyntämistoimen avulla käyttökelpoista vaarantamatta ihmisten terveyttä ja vahingoittamatta ympäristöä. (
16
)
40.
Oikeuskäytännössä kuitenkin todetaan, että unionin tai jäsenvaltioiden on annettava säädöksiä tai tehtävä päätöksiä, jotta jäte lakkaa olemasta jätettä.
C
Jäsenvaltioiden toimivalta ja sen rajat
41.
Edellä mainitut jätteeksi luokittelun päättymistä koskevat edellytykset vaikuttavat kuitenkin ratkaisevasti jäsenvaltioiden toimivaltaan tällä alalla. Jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan ohella merkityksellinen tältä osin on erityisesti jätteen hyödyntämistä koskeva säännös, joka on oikeuskäytännössä asetettu jätteeksi luokittelun päättymisen edellytykseksi.
42.
Jätedirektiivin liitteessä II oleva hyödyntämistoimien luettelo ei tosin ole tyhjentävä. Jollei tiettyjä jätteitä koskevista unionin erityisistä säännöksistä, esimerkiksi 6 artiklan 1 ja 2 kohdan perusteella, muuta johdu, hyödyntämistoimien sääntely – täysimääräistä hyödyntämistä koskevat vaatimukset mukaan luettuina – on 10 artiklan mukaisesti kuitenkin yleensä jäsenvaltioiden tehtävä. Niiden on tässä yhteydessä noudatettava 4 artiklassa esitettyä jätehierarkiaa sekä 13 artiklan nojalla estettävä ihmisten terveyden vaarantuminen ja ympäristön vahingoittuminen, mutta ne voivat aivan hyvin vahvistaa eritasoisia suojeluvaatimuksia. (
17
)
43.
Tämä jäsenvaltioiden toimivalta päättää hyödyntämistoimista ja tässä yhteydessä noudatettavasta suojelun tasosta vastaa jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen sanamuotoa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat päättää tapauskohtaisesti, onko jokin jäte lakannut olemasta jätettä, mutta niiden ei ole pakko vahvistaa jätteeksi luokittelun päättymistä. Myös SEUT 193 artikla tukee tätä toimivaltaa, sillä sen mukaan jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai toteuttaa tiukempia suojatoimenpiteitä.
44.
Jäsenvaltioilla ei kuitenkaan ole rajoittamatonta vapautta jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamisessa. Niiden on otettava huomioon direktiivin tavoitteet, kuten 4 artiklassa esitetty jätehierarkia ja erityisesti jätteiden hyödyntämisen edistäminen johdanto-osan 29 perustelukappaleen mukaisesti, mutta kunnioitettava myös asianomaisten perusoikeuksia, käsiteltävässä tapauksessa erityisesti perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattua omaisuudensuojaa ja 16 artiklassa taattua elinkeinovapautta.
45.
Nämä rajat eivät muutu oleellisesti SEUT 193 artiklan perusteella, sillä myös tiukempien suojatoimenpiteiden on ensinnäkin oltava kyseisen unionin toimenpiteen tavoitteiden mukaisia, ja niissä on toiseksi noudatettava unionin oikeutta, erityisesti sen yleisiä periaatteita, (
18
) joihin myös perusoikeudet sisältyvät.
46.
Jäsenvaltioilla on kuitenkin harkintavaltaa jätedirektiivin tavoitteiden toteuttamisessa, erityisesti 13 artiklassa säädetyssä terveyden ja ympäristön suojelussa. (
19
) Tällaiset toimenpiteet edellyttävät nimittäin kunkin hyödyntämistoimen riskien monitahoista arviointia viimeisimmän tieteellisen ja teknisen tiedon perusteella. (
20
) Unionin oikeuden mukaan tällaisten päätösten tuomioistuinvalvonta voidaan rajoittaa ilmeisiin arviointivirheisiin, (
21
) mutta siinä edellytetään, että toimivaltaiset elimet noudattavat menettelyoikeudellisia vaatimuksia eli että ne erityisesti tutkivat huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseisen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat. (
22
) Tätä harkintavaltaa on oltava myös kyseisten perusoikeuksien soveltamisen yhteydessä tarvittavassa arvioinnissa.
47.
Näin ollen jäsenvaltioilla on jätedirektiivin ja erityisesti sen 6 artiklan 4 kohdan mukaan laaja harkintavalta päätettäessä siitä, ovatko tietyt jätteet edelleen jätettä. Niiden on tätä päätöstä tehdessään otettava kuitenkin huomioon kaikki merkitykselliset näkökohdat ja viimeisin tieteellinen ja tekninen tieto sekä noudatettava myös asiaa koskevia menettelyoikeudellisia vaatimuksia.
D
Yleiset säännökset vai yksittäistapauksia koskevat päätökset
48.
Vielä on kuitenkin selvitettävä, soveltuuko edellä esitettyjen toteamusten perusteella jätedirektiivin ja erityisesti sen 6 artiklan 4 kohdan kanssa yhteen se, että jätteeksi luokittelun päättymisen edellytykseksi asetetaan, että kyseiselle aineelle tai esineelle on unionin tai kansallisella tasolla vahvistettu jätteeksi luokittelun päättymistä koskevia kriteereitä. Jos tällainen säännös olisi hyväksyttävä, jätteiden haltijoilla ei olisi oikeutta yksittäistapausta koskevaan toteamukseen siitä, että tietyt jätteet ovat puuttuvista arviointiperusteista huolimatta lakanneet olemasta jätettä.
49.
Tältä osin on ensin selvennettävä, että jäsenvaltiot voivat jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla vahvistaa jätteeksi luokittelun päättymistä koskevia perusteita. Ne voivat kyseisen säännöksen mukaan päättää tapauskohtaisesti, mutta tämä ei tarkoita, että jäsenvaltiot voivat tehdä ainoastaan tiettyjä jätteitä tai jätteiden haltijoita koskevia yksittäisiä päätöksiä. Jätedirektiivin 6 artiklan 4 kohdan toisessa virkkeessä niitä muistutetaan pikemminkin siitä, että tällaisista päätöksistä on ilmoitettava komissiolle teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevan direktiivin (
23
) mukaisesti silloin, kun tätä edellytetään mainitussa direktiivissä. Mainittu direktiivi ei koske kuitenkaan tapauskohtaisia päätöksiä vaan teknisten määräysten luonnoksia. Tiettyjen jätelajien jätteeksi luokittelun päättymistä koskevat perusteet kuuluvat lähtökohtaisesti kyseisen direktiivin soveltamisalaan. Tällaiset asianmukaista ja johdonmukaista jätelainsäädännön soveltamista koskevat perusteet ovat lisäksi hyvin paljon hyödyllisempiä kuin pelkät yksittäistapauksia koskevat päätökset.
50.
Yleensä tällaisten perusteiden olemassaolo voidaan myös asettaa jätteeksi luokittelun päättymisen edellytykseksi. Jätteillä on nimittäin useimmiten yhteys terveyden- ja ympäristönsuojeluun liittyviin riskeihin, jotka oikeuttavat jätelainsäädännön soveltamisen. (
24
)
51.
Erityisesti puhdistamolietteen hyödyntämisen yhteydessä etenkin Itävalta korostaa perustellusti, että sillä on yhteys tiettyihin ympäristöön ja ihmisten terveyteen liittyviin riskeihin, ennen kaikkea epäpuhtauksista johtuvaan pilaantumisriskiin. Tästä syystä jäsenvaltioilla olisi harkintavaltansa vuoksi oltava mahdollisuus jättää toteamatta puhdistamolietteen jätteeksi luokittelun päättyminen tai olla vahvistamatta käsiteltyä puhdistamolietettä koskevia tuotestandardeja, jos nämä standardit johtaisivat jätteeksi luokittelun päättymiseen.
52.
Voisi kuitenkin olla sellaisia jätteitä, joista kaikki merkitykselliset näkökohdat ja viimeisin tieteellinen ja tekninen tieto huomioon ottaen on tehty hyödyntämistoimen avulla käyttökelpoisia siten, ettei järkevälle epäilykselle jää sijaa, ilman, että ihmisten terveys vaarantuu tai ympäristö vahingoittuu tai että haltija poistaa, aikoo poistaa tai on velvollinen poistamaan ne käytöstä jätedirektiivin 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
53.
Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltioiden harkintavaltaa rajoitettaisiin voimakkaammin, eivätkä ne voisi vedota siihen, ettei kyseisten jätteiden osalta ole vielä vahvistettu jätteeksi luokittelun päättymistä koskevia perusteita. Näillä edellytyksillä jätteen haltijalla olisi oikeus siihen, että toimivaltaiset elimet tai tuomioistuimet toteavat jätteeksi luokittelun päättymisen yksittäistapausta koskevassa päätöksessä, ellei ole oletettava, että jätteen haltija poistaa, aikoo poistaa tai on velvollinen poistamaan kyseisen aineen tai esineen käytöstä.
54.
Käsiteltävässä asiassa ei tarvitse ratkaista sitä, voiko jätteeksi luokittelu päättyä tietyin edellytyksin ilman eri toimenpiteitä joko suoraan jätedirektiivin perusteella tai siksi, että direktiivissä sallitaan vastaavat kansalliset säännökset. Ensinnäkään Viron oikeudessa ei säädetä tällaisesta mahdollisuudesta, ja toiseksi asianosaiset kiistelevät sellaisten hallinnollisten päätösten lainmukaisuudesta, joissa suljetaan pois jätteeksi luokittelun päättyminen.
V Ratkaisuehdotus
55.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
Jätteistä annetun direktiivin 2008/98/EY 6 artiklan 4 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat säätää, että jätteet kuuluvat yleensä jätelainsäädännön soveltamisalaan, kunnes ne täyttävät jätteeksi luokittelun päättymistä koskevat perusteet, jotka on vahvistettu kulloisenkin jätelajin osalta unionin tai jäsenvaltion yleisesti sovellettavalla oikeudellisella toimella.
Jos tällaisia arviointiperusteita ei ole vahvistettu, jätteen haltijalla on kuitenkin oikeus vaatia, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen tai tuomioistuin toteaa tiettyjen jätteiden jätteeksi luokittelun päättymisen, jos kyseisistä jätteistä kaikki merkitykselliset näkökohdat ja viimeisin tieteellinen ja tekninen tieto huomioon ottaen on tehty hyödyntämistoimen avulla käyttökelpoisia siten, ettei järkevälle epäilykselle jää sijaa, ilman, että ihmisten terveys vaarantuu tai ympäristö vahingoittuu tai että haltija poistaa, aikoo poistaa tai on velvollinen poistamaan ne käytöstä direktiivin 2008/98 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Tuomio 28.3.1990, Vessoso ja Zanetti (C-206/88 ja C-207/88, EU:C:1990:145).
(
3
)	Tuomio 15.6.2000, ARCO Chemie Nederland ym. (C-418/97 ja C-419/97, EU:C:2000:318).
(
4
)	Jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/98/EY (EUVL 2008, L 312, s. 3). Jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY liitteen III korvaamisesta 18.12.2014 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 1357/2014 (EUVL 2014, L 365, s. 89) ja jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY liitteen II muuttamisesta 10.7.2015 annetulla komission direktiivillä (EU) 2015/1127 (EUVL 2015, L 184, s. 13) tehdyt muutokset ovat merkityksettömiä käsiteltävässä asiassa.
(
5
)	Jätteistä annetun direktiivin 2008/98/EY muuttamisesta 30.5.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/851 (EUVL 2018, L 150, s. 109).
(
6
)	Yhdyskuntajätevesien käsittelystä 21.5.1991 annettu neuvoston direktiivi 91/271/ETY (EYVL 1991, L 135, s. 40); se olisi merkityksellinen sellaisena kuin se on muutettuna eräiden perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn soveltamisalaan kuuluvien säädösten mukauttamisesta neuvoston päätökseen 1999/468/EY valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn osalta 22.10.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1137/2008 – Mukauttaminen valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn – Ensimmäinen osa (EUVL 2008, L 311, s. 1). Jätedirektiivin soveltamisalan rajoittamisesta jätevesien osalta ks. tuomio 10.5.2007, Thames Water Utilities (C-252/05, EU:C:2007:276).
(
7
)	Ympäristön, erityisesti maaperän, suojelusta käytettäessä puhdistamolietettä maanviljelyssä 12.6.1986 annettu neuvoston direktiivi 86/278/ETY (EYVL 1986, L 181, s. 6); se on merkityksellinen sellaisena kuin se on muutettuna eräiden perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisten säädösten mukauttamisesta neuvoston päätökseen 1999/468/EY valvonnan käsittävän sääntelymenettelyn osalta 11.3.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 219/2009 – Valvonnan käsittävään sääntelymenettelyyn mukauttaminen – Toinen osa (EUVL 2009, L 87, s. 109).
(
8
)	Tuomio 7.3.2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C-358/11, EU:C:2013:142, 55 kohta).
(
9
)	Tuomio 7.3.2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C-358/11, EU:C:2013:142, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
10
)	Tuomio 18.12.2007, komissio v. Italia (C-263/05, EU:C:2007:808, 40 kohta) ja tuomio 12.12.2013, Shell Nederland ja Belgian Shell (C-241/12 ja C-242/12, EU:C:2013:821, 40 kohta).
(
11
)	Havainnollistavasti tuomio 9.9.1999, komissio v. Saksa (C-102/97, EU:C:1999:394), joka koskee tiettyjen jäteöljyn hyödyntämiskäytäntöjen välistä ristiriitaa, ja tuomio 23.5.2000, Sydhavnens Sten & Grus (C-209/98, EU:C:2000:279), joka koskee rakennusjätteen saamista.
(
12
)	Tuomio 7.3.2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C-358/11, EU:C:2013:142, 57 kohta).
(
13
)	Tuomio 19.6.2003, Mayer Parry Recycling (C-444/00, EU:C:2003:356, 75 kohta).
(
14
)	Tuomio 11.11.2004, Niselli (C-457/02, EU:C:2004:707, 52 kohta).
(
15
)	Tuomio 4.12.2008, Lahti Energia (C-317/07, EU:C:2008:684, 35 ja 36 kohta) ja tuomio 25.2.2010, Lahti Energia II (C-209/09, EU:C:2010:98, 20 ja 21 kohta).
(
16
)	Ks. tuomio 7.3.2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C-358/11, EU:C:2013:142, 60 kohta).
(
17
)	Ks. tuomio 16.12.2004, EU-Wood-Trading (C-277/02, EU:C:2004:810, 45 ja 46 kohta).
(
18
)	Tuomio 13.7.2017, Túrkevei Tejtermelő Kft. (C-129/16, EU:C:2017:547, 61 kohta).
(
19
)	Ks. tuomio 9.11.1999, komissio v. Italia (San Rocco, C-365/97, EU:C:1999:544, 66 ja 67 kohta); tuomio 18.11.2004, komissio v. Kreikka (Péra Galini, C-420/02, EU:C:2004:727, 21 kohta); tuomio 16.12.2004, EU-Wood-Trading (C-277/02, EU:C:2004:810, 45 kohta) ja tuomio 11.12.2008, MI.VER ja Antonelli (C-387/07, EU:C:2008:712, 25 kohta).
(
20
)	Ks. tuomio 28.7.2016, Edilizia Mastrodonato (C-147/15, EU:C:2016:606, 45 kohta).
(
21
)	Ks. tuomio 21.1.1999, Upjohn (C-120/97, EU:C:1999:14, 34 ja 35 kohta); tuomio 9.6.2005, HLH Warenvertrieb ja Orthica (C-211/03, C-299/03 ja C-316/03–C-318/03, EU:C:2005:370, 76 ja 78 kohta) ja tuomio 9.3.2010, ERG ym. (C-379/08 ja C-380/08, EU:C:2010:127, 60 kohta). Unionin elinten ratkaisujen valvonnasta ks. esim. tuomio 21.11.1991, Technische Universität München (C-269/90, EU:C:1991:438, 13 kohta); tuomio 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia ym. (C-236/01, EU:C:2003:431, 135 kohta); tuomio 6.11.2008, Alankomaat v. komissio (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, 54 kohta) ja tuomio 9.6.2016, Pesce ym. (C-78/16 ja C-79/16, EU:C:2016:428, 49 kohta).
(
22
)	Ks. jäsenvaltioiden toimenpiteiden valvonnasta tuomio 9.3.2010, ERG ym. (C-379/08 ja C-380/08, EU:C:2010:127, 61 kohta) sekä unionin toimenpiteistä esim. tuomio 6.11.2008, Alankomaat v. komissio (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, 56 kohta) ja tuomio 16.6.2015, Gauweiler ym. (C-62/14, EU:C:2015:400, 69 kohta).
(
23
)	Tässä tarkoitetaan teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 98/34/EY (EYVL 1998, L 204, s. 37), joka on kuitenkin sittemmin korvattu lähes samannimisellä direktiivillä (EU) 2015/1535 (EUVL 2015, L 241, s. 1).
(
24
)	Ks. tuomio 24.5.2007, komissio v. Espanja (C-361/05, EU:C:2007:298, 20 kohta) ja tuomio 10.6.2010, komissio v. Portugali (C-37/09, EU:C:2010:331, 37 kohta).