61997CC0041_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 No quadro de um litígio que opõe o Estado belga a importadores de queijo Kashkaval fabricado na Hungria, o Hof van beroep te Antwerpen (Bélgica) coloca duas questões prejudiciais relativas à interpretação do Regulamento (CEE) n.º 1767/82 da Comissão, de 1 de Julho de 1982, que estabelece as regras de aplicação dos direitos niveladores específicos na importação para determinados produtos lácteos (1) (a seguir «Regulamento n.º 1767/82» ou «regulamento»).
2 O órgão jurisdicional de reenvio pretende obter uma interpretação quanto à matéria-prima que deve entrar na produção do queijo Kashkaval e pergunta quais as consequências resultantes de um eventual não respeito das condições relativas à elaboração do certificado de importação introduzido por este regulamento.
I - A legislação comunitária aplicável
3 Através do seu Regulamento (CEE) n.º 2307/70, de 10 de Novembro de 1970 (2), o Conselho instituiu um direito nivelador preferencial autónomo aplicável designadamente aos «queijos de ovelha denominados `Kashkaval'» (terceiro considerando).
4 Na altura dos factos, o regime preferencial era previsto pelo Regulamento (CEE) n.º 2915/79 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1979, que determina os grupos de produtos e as disposições especiais relativas ao cálculo dos direitos niveladores no sector do leite e dos produtos lácteos e que altera o Regulamento (CEE) n.º 950/68 relativo à pauta aduaneira comum (3).
5 Posteriormente, o Regulamento (CEE) n.º 1463/82 do Conselho, de 27 de Maio de 1982 (4), alterou o Regulamento n.º 2915/79 no que respeita às condições de admissão de certos queijos em certas posições pautais, bem como o Regulamento n.º 950/68. O queijo Kashkaval é abrangido pela posição pautal 04.04 E I b) 2. Como nos regulamentos já referidos, uma nota especificava que «a admissão nesta subposição está subordinada às condições a determinar pelas autoridades competentes».
6 A partir de 1 de Janeiro de 1988, o Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum (5), altera a nomenclatura pautal da pauta aduaneira comum. O queijo Kashkaval passa a ser abrangido pelo código NC 0406 90 29 ao qual corresponde uma nota (2), indicando que: «Os queijos importados de um país terceiro no âmbito de um acordo especial concluído entre esse país e a Comunidade, e para os quais é apresentado um certificado IMA 1, emitido nas condições previstas pelas disposições comunitárias em vigor na matéria, são sujeitos a um direito nivelador reduzido».
7 As condições em que o Kashkaval pode ser importado com um direito nivelador reduzido encontram-se definidas em regulamentos da Comissão. Na época dos factos, era aplicável o Regulamento n.º 1767/82, já referido.
8 O artigo 1.º deste Regulamento n.º 1767/82 dispõe nos seus n.os 1 e 2:
«1. Os direitos niveladores na importação aplicáveis aos produtos constantes do Anexo II do Regulamento (CEE) n.º 2915/79 são indicadas no Anexo I do presente regulamento.
2. Os produtos enumerados no Anexo I do presente regulamento só beneficiarão dos direitos niveladores à importação se for apresentado um certificado IMA 1 elaborado num formulário conforme o modelo constante do Anexo II e se forem respeitadas as condições fixadas no presente regulamento.»
Nos termos do artigo 3.º, n.os 1 e 2:
«1. Deverá ser elaborado um certificado para cada espécie e cada forma de apresentação dos produtos referidos no artigo 1.º
2. O certificado deve conter, para cada espécie e cada apresentação dos produtos, os dados constantes do Anexo III.»
Por fim, o artigo 5.º, n.º 1, do mesmo regulamento estabelece:
«1. O certificado só é válido se for devidamente preenchido e visado por um organismo emissor constante do Anexo IV.»
9 O Anexo I do Regulamento n.º 1767/82 faz referência sob o número da pauta aduaneira comum 1) ex 04.04 E I b) 2 ao queijo Kashkaval, sem qualquer outra precisão quanto à matéria-prima a partir da qual este queijo deve ser produzido.
10 O Anexo II contém o modelo de certificado IMA 1, indicado no artigo 1.º, n.º 2, do regulamento.
11 O Anexo III define as regras para a elaboração dos certificados e prevê, no que diz respeito ao queijo Kashkaval, que, além das casas 1 a 6, 9, 17 e 18, deve ser preenchida:
«2. A casa n.º 10, indicando `exclusivamente leite de ovelha de produção nacional '.»
II - Matéria de facto e tramitação processual no órgão jurisdicional nacional
12 Entre 24 de Dezembro de 1987 e 13 de Outubro de 1988, a empresa Foodic BV (a seguir «Foodic») importou da Hungria 860 000 quilos de queijo Kashkaval. Cada uma das 16 declarações de importação era acompanhada, segundo as exigências do artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1767/82, de um certificado IMA 1. Todos estes certificados indicavam que se tratava de queijo Kashkaval fabricado a partir de leite de vaca.
13 As autoridades belgas cobraram sobre este queijo o direito nivelador à taxa preferencial. Quando de um controlo efectuado no final de Outubro de 1998, as autoridades belgas aperceberam-se de que o Kashkaval importado era fabricado a partir de leite de vaca. Considerando que, segundo a regulamentação comunitária, o regime preferencial só é aplicável ao Kashkaval fabricado exclusivamente a partir de leite de ovelha, as autoridades belgas exigiram portanto, em 18 de Dezembro de 1989, à Foodic o pagamento de uma quantia correspondente à diferença entre o montante dos direitos niveladores normalmente aplicáveis e o montante dos direitos niveladores preferenciais já pagos.
14 Não tendo sido paga esta quantia, o Estado belga moveu uma acção contra a Foodic, em 8 de Janeiro de 1992, para o pagamento da quantia de 66 424 325 BFR, representando a quantia dos direitos niveladores suplementares e das garantias prestadas que ficavam perdidas devido à utilização abusiva dos certificados de importação.
15 Em 29 de Junho de 1994, o Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen proferiu a sua decisão julgando, no essencial, improcedente o pedido do Estado belga.
16 Este interpôs recurso dessa decisão no Hof van beroep te Antwerpen.
III - As questões prejudiciais
17 Considerando-se confrontado com uma dificuldade de interpretação do Regulamento n.º 1767/82, o Hof van beroep te Antwerpen, através de acórdão interlocutório de 27 de Janeiro de 1997, colocou ao Tribunal de Justiça as duas questões prejudiciais seguinte:
«1) No Regulamento (CEE) n.º 1767/82 entende-se por Kashkaval apenas o queijo à base de leite de ovelha?
2) Um certificado IMA 1 emitido em aplicação do Regulamento (CEE) n.º 1767/82 mas preenchido em contradição com as instruções enunciadas nos anexos deste regulamento satisfaz as exigências do artigo 2.º do mesmo e, se assim não for, tal implica a perda do direito a uma taxa reduzida dos direitos de importação?»
Quanto à primeira questão
18 Resulta do pedido de decisão prejudicial que, segundo os recorridos no processo principal (os importadores), o Kashkaval pode também ser fabricado com leite de vaca. Salientam que a autoridade húngara que preencheu o certificado IMA 1 indicou expressamente na casa n.º 10 do formulário que se tratava de um queijo de leite de vaca, confirmando assim, em sua opinião, que o Kashkaval pode muito bem ser fabricado com um leite deste tipo sem por isso perder a denominação de Kashkaval.
19 A questão aqui pertinente é no entanto a de saber se este tipo de queijo Kashkaval pode beneficiar dos direitos niveladores preferenciais segundo a regulamentação comunitária em vigor.
20 O Regulamento n.º 1767/82 dispõe no seu segundo considerando que «a admissão nas posições pautais já não é o único elemento para a aplicação do direito nivelador específico».
21 Prevê em seguida, no seu artigo 1.º, n.º 2, que devem estar preenchidas duas condições para se poder beneficiar do regime preferencial, a saber:
- a apresentação de um certificado IMA 1 conforme o modelo constante do Anexo II
e
- o respeito das condições fixadas pelo Regulamento n.º 1767/82.
22 Uma destas condições a respeitar encontra-se prevista no artigo 3.º, n.º 2, nos termos do qual o certificado deve conter os dados constantes do Anexo III.
23 O Anexo III exige, no seu ponto I, relativo ao queijo Kashkaval, que, na casa n.º 10 do certificado IMA 1, seja indicado «exclusivamente leite de ovelha de produção nacional».
24 Parece portanto evidente que o legislador comunitário quis reservar o benefício do direito nivelador preferencial para o queijo Kashkaval fabricado exclusivamente a partir de leite de ovelha.
25 Nas suas observações escritas, os recorridos no processo principal alegam no entanto que «o texto do Regulamento (CEE) n.º 1767/82, de 1 de Julho de 1982, não faz qualquer distinção consoante o queijo Kashkaval seja fabricado à base de leite de vaca ou de leite de ovelha; é apenas no anexo que é introduzida esta diferença subtil mas pode-se perguntar se o texto do anexo ao regulamento prevalece sobre o próprio regulamento. A resposta é, evidentemente, negativa» (n.º 16 do articulado apresentado ao Tribunal de Justiça).
26 Mais adiante, os recorridos no processo principal acrescentam: «Como o texto inicial do regulamento em questão só falava no seu código pautal de `Kashkaval', o Estado belga não pode fazer qualquer distinção consoante se trate de queijo à base de leite de vaca ou de leite de ovelha». Com «código pautal», querem referir-se evidentemente ao Anexo I do regulamento.
27 Esta argumentação não pode ser acolhida, porque não é admissível raciocinar com base em artigos do regulamento sem tomar em consideração os anexos, ou tomar em consideração apenas o Anexo I deixando inteiramente de parte o Anexo III.
28 Deve, aliás, assinalar-se que o Anexo I (apenas com uma excepção) também não dá esclarecimentos no que diz respeito à matéria-prima utilizada para o fabrico dos outros queijos aí enumerados pela sua denominação (por exemplo, Emmental, Cheddar, Tilsit e Finlandia). Para todos estes queijos, devemos reportarmo-nos ao Anexo III que indica, para a maior parte dos queijos em causa, a matéria-prima a utilizar. Assim, o Anexo III vem esclarecer o Anexo I. Os dois anexos completam-se e constituem um todo.
29 Como não pode haver portanto primado do texto do Anexo I em relação ao texto do Anexo III, é indubitável a vontade do legislador comunitário de só conceder o benefício dos direitos niveladores preferenciais ao queijo Kashkaval produzido a partir de leite de ovelha.
30 Esta verificação é ainda reforçada, como a Comissão sublinha nas suas observações escritas, pelo facto de o terceiro considerando do Regulamento n.º 2307/70 se referir «aos queijos de ovelha denominados `Kashkaval'». Assim, o Conselho, quando colocou, pela primeira vez, o queijo Kashkaval sob o regime do direito nivelador preferencial, precisou que só o queijo Kashkaval produzido a partir de leite de ovelha podia ser objecto de tratamento preferencial. Acertadamente, a Comissão recorda que desde então o Conselho não modificou a sua decisão.
31 Além disso, a utilização do advérbio exclusivamente sublinha que nenhum outro tipo de leite pode entrar no fabrico do queijo Kashkaval, claro que sempre na acepção do Regulamento n.º 1767/82.
32 Em apoio da sua tese, os recorridos no processo principal invocam ainda o Regulamento (CEE) n.º 1225/90 da Comissão, de 10 de Maio de 1990 (6), que alterou o Regulamento n.º 1767/82 acrescentando nomeadamente à designação Kashkaval constante do Anexo I a menção «fabricado a partir de leite de ovelha». Sustentam que é apenas a partir da entrada em vigor deste regulamento que os direitos niveladores preferenciais só se aplicam ao Kashkaval feito à base de leite de ovelha.
33 Resulta efectivamente dos considerandos do Regulamento n.º 1225/90 que foi na sequência das dificuldades que surgiram na descrição do queijo Kashkaval quando da elaboração do certificado IMA 1 que a Comissão introduziu esta precisão.
34 É incontestável que um importador que deseje beneficiar de um regime preferencial deve ler atentamente o conjunto do texto definindo as modalidades deste regime, incluindo as indicações relativas ao modo de preenchimento do formulário especial.
35 A precisão introduzida no Anexo I em nada alterou o regime do queijo em questão como o mesmo resultava até então da conjugação dos artigos do regulamento, do Anexo I e do Anexo III.
36 Aliás, como sublinha com razão, a Comissão não é competente para modificar as características do referido queijo Kashkaval, uma vez que as mesmas foram adoptadas pelo Conselho no Regulamento n.º 2307/70.
37 Assim, não há dúvida de que a resposta à primeira questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio deve ser afirmativa: o queijo Kashkaval, abrangido pelo Regulamento n.º 1767/82, deve ter sido fabricado exclusivamente à base de leite de ovelha.
Quanto à segunda questão
38 A segunda questão pode ser subdividida em duas partes. O Hof van beroep te Antwerpen pretende antes de mais saber se um certificado IMA 1 preenchido sem que sejam observadas as instruções enunciadas nos anexos do Regulamento n.º 1767/82 satisfaz as exigências deste último.
39 Impõe-se uma observação preliminar: O Hof van beroep te Antwerpen, na sua segunda questão, refere-se às exigências do artigo 2.º do Regulamento n.º 1767/82. Ora, o artigo 2.º visa unicamente os aspectos materiais do certificado IMA 1. Em minha opinião, deve tratar-se de um erro de impressão, porque a questão só pode dizer respeito às exigências do artigo 1.º do Regulamento n.º 1767/82. Será com base neste artigo que responderei à questão.
40 O artigo 1.º exige que sejam respeitadas as condições fixadas no regulamento. Uma destas condições vem enunciada no artigo 3.º, n.º 2, nos termos do qual o certificado IMA 1 deve conter os dados constantes do Anexo III.
41 Por outro lado, resulta do artigo 5.º, n.º 1, que «um certificado só é válido se for devidamente preenchido».
42 Assim, a indicação dos dados que é exigida pelo Anexo III é uma condição de validade do certificado, e um certificado que não inclua todo os dados precisos exigidos pelo Anexo III não pode satisfazer as exigências do artigo 1.º do Regulamento n.º 1767/82.
43 Ora, o Anexo III do Regulamento n.º 1767/82 exige, no que diz respeito ao queijo Kashkaval, que a casa n.º 10 do certificado contenha a indicação:
«exclusivamente leite de ovelha de produção nacional».
44 Além disso, resulta da resposta proposta no que diz respeito à primeira questão que a intenção do legislador comunitário foi sempre a de conceder o benefício do regime dos direitos niveladores preferenciais unicamente ao queijo Kashkaval fabricado a partir de leite de ovelha. A menção exigida pelo Anexo III relativa à casa n.º 10 dos certificados de importação para o Kashkaval é por conseguinte não apenas uma mera condição de forma, mas igualmente uma condição de fundo.
45 Em resposta à primeira parte da segunda questão, há portanto que concluir que um certificado IMA 1 emitido em aplicação do Regulamento n.º 1767/82, mas preenchido sem que sejam observadas as instruções enunciadas nos anexos deste regulamento, não satisfaz as exigências do mesmo.
46 O Hof van beroep te Antwerpen pergunta em segundo lugar se tal facto implica «a perda do direito a uma taxa reduzida dos direitos de importação» [v. supra n.º 17, alínea 2)].
47 As consequências resultantes do não respeito das exigências impostas pelo Regulamento n.º 1767/82 constam do artigo 1.º, n.º 2. Este prevê com efeito, repita-se, que os produtos enumerados só beneficiarão do regime preferencial se forem respeitadas as condições fixadas no regulamento.
48 Este n.º 2 reflecte a intenção do legislador anunciada no segundo considerando do Regulamento n.º 1767/82 e segundo o qual «a admissão nas posições pautais já não é o único elemento para a aplicação do direito nivelador específico».
49 A apresentação de um certificado IMA 1 satisfazendo todas as exigências impostas pelo Regulamento n.º 1767/82 e respeitando, nomeadamente quanto ao fundo e quanto à forma, todas as instruções enunciadas no Anexo III é portanto uma condição necessária para poder beneficiar do regime dos direitos niveladores preferenciais.
50 Os recorridos no processo principal defendem ainda que no entanto o regulamento não prevê qualquer sanção e que devem manter o benefício do regime preferencial.
51 Segundo esta tese, os produtos importados beneficiariam portanto do regime de favor previsto pelo regulamento mesmo se as condições fixadas por este não fossem respeitadas (artigo 1.º, n.º 2) e mesmo se os certificados apresentados não fossem válidos (artigo 5.º, n.º 1).
52 Tal resultado seria evidentemente absurdo. Um regime derrogatório não precisa de prever sanções. Se não se encontrarem preenchidas as condições a que está sujeito, aplica-se automaticamente o direito comum.
53 Assim, é também sem razão que os recorridos no processo principal invocam o princípio da proporcionalidade. Por definição, um regime de direito comum que não foi contestado enquanto tal não pode impor a um importador um encargo desproporcionado.
54 Há portanto que concluir que o regime preferencial não se pode aplicar a importações efectuadas com certificados IMA 1 que não satisfazem as condições exigidas pelo Regulamento n.º 1767/82.
55 Se o Tribunal responder neste sentido às questões colocadas pelo Hof van beroep te Antwerpen, os recorridos no processo principal invocam a aplicabilidade do artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança «a posteriori» dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (7).
56 As questões colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio não se destinam a obter uma interpretação desta disposição. No entanto, o pedido de decisão prejudicial assinala que os recorridos no processo principal suscitaram este argumento, e o órgão jurisdicional de reenvio cita o Regulamento n.º 1697/79, entre os que suscitam problemas de interpretação no âmbito do litígio submetido à sua apreciação.
57 Deste modo, parece-me útil recordar certos princípios consagrados pelo Tribunal de Justiça no que diz respeito a esta disposição, entendendo-se que cabe exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional avaliar se estão preenchidas as condições fixadas pela mesma.
58 O artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1697/79 prevê que:
«2. As autoridades competentes podem não proceder à cobrança a posteriori do montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido cobrados em consequência de um erro das próprias autoridades competentes, que não podia razoavelmente ser detectado pelo devedor, tendo este, por seu lado, agido de boa fé e cumprido todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor no que respeita à declaração para a alfândega.»
59 O artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1697/79 sujeita portanto a três condições a possibilidade de as autoridades competentes não procederem à cobrança a posteriori, sendo estas três condições cumulativas:
- os direitos não foram cobrados em consequência de um erro das próprias autoridades competentes;
- o devedor agiu de boa fé, ou seja, não pôde detectar o erro cometido pelas autoridades competentes;
- o devedor cumpriu todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor no que diz respeito à sua declaração para a alfândega.
60 No que diz respeito ao critério do «erro das autoridades competentes», é manifesto que foi erradamente que a autoridade do país de exportação, a Hungria, emitiu certificados IMA 1 para queijos fabricados a partir de leite de vaca.
61 De igual modo, foi por erro que a autoridade competente do país de importação cobrou o direito nivelador reduzido quando os certificados IMA 1 mencionavam que o queijo tinha sido fabricado a partir de leite de vaca. Uma verificação no Regulamento n.º 1767/82 ter-lhes-ia mostrado que tais produtos não tinham direito ao regime preferencial.
62 O devedor agiu de boa fé?
63 Indiscutivelmente, no caso de figura o devedor não agiu dolosamente e não recorreu a manobras fraudulentas no sentido de que não induziu as autoridades húngaras ou belgas em erro quanto à matéria-prima que serviu para o fabrico destes queijos. Em contrapartida, foi erradamente que solicitou às autoridades do país de exportação certificados IMA 1 para produtos que não tinham direito ao regime preferencial.
64 Recorde-se que, segundo jurisprudência constante, cabe ao tribunal nacional verificar se o devedor não podia detectar o erro cometido pelas autoridades competentes, tendo em conta a natureza do erro, a experiência profissional do operador interessado e a diligência de que este fez prova (8).
65 Quanto à natureza do erro, o Tribunal de Justiça sempre afirmou que se deve analisar se a regulamentação em causa é complexa ou se é, pelo contrário, suficientemente simples para que o exame dos factos permita detectar facilmente o erro.
66 O regulamento estava tão mal redigido, na altura dos factos, que se pudesse presumir que foi de boa fé que o devedor apresentou os seus pedidos de certificado e que também não pôde detectar o erro das autoridades competentes?
67 Como se viu acima, a Comissão reconheceu no segundo considerando do seu Regulamento n.º 1225/90, já referido, que «surgiram algumas dificuldades na descrição deste queijo aquando do estabelecimento do certificado IMA 1». Em consequência, substituiu no Anexo I do Regulamento n.º 1767/82 a designação «Kashkaval» pela designação «Kashkaval fabricado a partir de leite de ovelha», introduzindo simultaneamente outras precisões quanto às características deste queijo.
68 Mas, tal como foi exposto a propósito da resposta à primeira questão, penso que um importador profissional que solicita o benefício de um regime derrogatório, devia ler a totalidade do regulamento. Devia mesmo ler com especial atenção o Anexo III, a fim de poder dar à autoridade do país de exportação todas as informações de que esta precisava para a elaboração do certificado.
69 Em terceiro lugar, caberá ao órgão jurisdicional nacional examinar se foram respeitadas todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor. Ora, resulta claramente das respostas acima propostas no que respeita à primeira questão e à primeira parte da segunda questão que, em minha opinião, não foram respeitadas as disposições previstas pela regulamentação em vigor.
70 Os recorridos no processo principal invocam igualmente o princípio da confiança legítima. A este respeito, basta recordar o acórdão de 26 de Abril de 1988 (9), no qual o Tribunal de Justiça declarou «não poder o princípio da protecção da confiança legítima ser invocado contra uma disposição precisa do direito comunitário e que o comportamento de uma autoridade nacional encarregada de aplicar o direito comunitário, que está em contradição com este último, não pode criar, na esfera jurídica dum operador económico, confiança legítima em que pode beneficiar dum tratamento contrário ao direito comunitário».
Conclusão
71 Face a tudo o que precede, considero que se deve responder do seguinte modo às duas questões colocadas pelo Hof van beroep te Antwerpen:
«1) Por Kashkaval, o Regulamento (CEE) n.º 1767/82 da Comissão, de 1 de Julho de 1982, que estabelece as regras de aplicação dos direitos niveladores específicos na importação para determinados produtos lácteos, visa queijo produzido exclusivamente à base de leite de ovelha.
2) Um certificado IMA 1 emitido em aplicação do Regulamento n.º 1767/82, mas preenchido sem que sejam observadas as instruções enunciadas no Anexo III desse regulamento, não satisfaz as exigências do artigo 1.º, n.º 2, do referido regulamento e, por conseguinte, o regime dos direitos niveladores preferenciais não é aplicável às importações efectuadas através desse certificado.»
(1) - JO L 196, p. 1; EE 03 F25 p. 229.
(2) - Regulamento que altera, nomeadamente no que diz respeito a certos queijos, o Regulamento (CEE) n.º 823/68 que determina os grupos de produtos e as disposições especiais relativas ao cálculo dos direitos niveladores no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 249, p. 13).
(3) - JO L 329, p. 1; EE 03 F17 p. 47.
(4) - JO L 159, p. 1, EE 03 F25 p. 147.
(5) - JO L 256, p. 1.
(6) - JO L 120, p. 56.
(7) - JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54.
(8) - V., por exemplo, acórdão de 1 de Abril de 1993, Hewlett Packard France (C-250/91, Colect., p. I-1819, n.º 22).
(9) - Krücken (316/86, Colect., p. 2213, n.º 24).