61999CC0482_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente asunto, Francia solicita que se anule la Decisión 2000/513/CE de la Comisión, de 8 de septiembre de 1999, relativa a las ayudas concedidas por Francia a la empresa Stardust Marine (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
2. Este asunto gira en torno a la interpretación de la frase «las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma», utilizada en el artículo 87 CE, apartado 1. La controversia se centra esencialmente en dos puntos: en primer lugar, si los fondos de las empresas públicas son siempre fondos estatales y, en segundo lugar, si las medidas adoptadas por las empresas públicas son siempre imputables al Estado.
Antecedentes de hecho
3. La Decisión impugnada se refiere a diversas medidas de financiación de la empresa francesa de explotación de embarcaciones de recreo Stardust Marine, adoptadas por dos filiales del Crédit Lyonnais (en lo sucesivo, «CL») y posteriormente por el Consortium de réalisations (Consorcio de realización de activos; en lo sucesivo, «CDR»), descrito en la Decisión como una entidad disociada del grupo y destinada a hacerse cargo de los activos improductivos de CL. El grupo CL opera el sector bancario y, en el momento en que sucedieron los hechos, CL y sus filiales eran propiedad del Estado francés y estaban controladas por éste.
4. Pese a que en este asunto no se discute directamente la ayuda concedida por Francia al CL, para situar el problema en su contexto resulta sin embargo necesario comenzar exponiendo algunos datos sobre los acontecimientos que se produjeron en el grupo CL en la década de los noventa. A partir de 1992, CL experimentó graves dificultades económicas, que llevaron al Estado francés a concederle en 1994 una ayuda, consistente en un aumento de capital de 4.900 millones de FRF y en la creación de una primera entidad disociada destinada a hacerse cargo de los activos improductivos propiedad del grupo, de un valor aproximado de 40.000 millones de FRF. En 1995, el Estado francés creo una segunda entidad disociada destinada a hacerse cargo de los activos improductivos, el antes mencionado CDR, que compró a CL activos por un importe aproximado de 190.000 millones de FRF, incluyendo los que ya se habían transferido en 1994. Las pérdidas fueron cubiertas por la garantía del Estado. Dichas medidas constituyeron el objeto de una primera Decisión, la Decisión 95/547/CE, de 26 de julio de 1995, por la que la Comisión aprobó condicionalmente la referida ayuda de Estado, siempre que su coste neto para el Estado no superara los 45.000 millones de FRF. La situación de CL continuó empeorando y, mediante una segunda Decisión de 26 de septiembre de 1996, la Comisión aprobó una ayuda de emergencia de 4.000 millones de FRF. Finalmente, mediante su Decisión 98/490/CE, de 20 de mayo de 1998, la Comisión aprobó una ayuda adicional de reestructuración de un importe comprendido entre 53.000 y 98.000 millones de FRF, a condición de que Francia cumpliera determinados compromisos y condiciones.
5. Stardust, creada en 1989, se dedicaba principalmente al alquiler de yates sin tripulación para la realización de cruceros, utilizando al efecto los yates cuya explotación le habían confiado sus copropietarios. La empresa se beneficiaba de los incentivos fiscales establecidos por la Ley Pons, de 1986, que prevé desgravaciones fiscales para las inversiones en los territorios y departamentos de ultramar franceses, donde estaba matriculada buena parte de su flota. Las autoridades francesas proporcionaron a la Comisión el siguiente cuadro sobre la evolución de la actividad y de los resultados de Stardust.
Evolución de la actividad y resultados de Stardust
(en millones de francos franceses)
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6. La expansión de Stardust no parece haberse conseguido mediante la autofinanciación, sino gracias al apoyo financiero aportado de diversas formas por el grupo CL y posteriormente por CDR. Las autoridades francesas proporcionaron a la Comisión el siguiente cuadro, que refleja la evolución temporal de los compromisos asumidos por el grupo CL y por CDR.
Evolución de los riesgos asumidos por el grupo CL y CDR en Stardust
(en millones de francos franceses)
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7. La cronología de los acontecimientos que se desprende de estos dos cuadros y de la Decisión impugnada es la siguiente.
8. Entre 1989 y 1992, Stardust creció rápidamente. En 1992 alcanzó un volumen de negocios de 53,2 millones de FRF y un resultado de explotación de 9,9 millones de FRF. El banco SBT-Batif (en lo sucesivo, «SBT»), filial de Altus Finance (en lo sucesivo, «Altus»), que era a su vez filial de CL, era el único banco de Stardust. SBT no se limitaba a conceder préstamos directos a Stardust, sino que además financiaba a los inversores que deseaban adquirir partes de copropiedad en los barcos gestionados por Stardust o concedía garantías para la financiación de sus inversiones. Esta política entrañaba el riesgo de que, en caso de insolvencia de Stardust, SBT (y por tanto el grupo CL) saldría perdiendo por partida doble, a la vez como acreedor de la empresa y como acreedor o garante de los copropietarios de los barcos.
9. En 1993, el volumen de negocios de Stardust aumentó más del doble. Pese a un resultado de explotación de 6,7 millones de FRF, sus pérdidas netas fueron de 15,9 millones de FRF. Según un ambicioso plan de negocios de octubre de 1993, Stardust pensaba convertirse en líder del mercado europeo de pequeñas embarcaciones de crucero: 1993 y 1994 deberían constituir el período de «despegue» de la empresa, al que seguiría un período sostenido de crecimiento a partir de 1995; su flota pasaría de 218 barcos en 1993 a 355 en 1996, y su objetivo era alcanzar un volumen de negocios de más de 300 millones de FRF en 1996. El cuadro reproducido en el punto 6 muestra que, desde la creación de la empresa hasta el 31 de diciembre de 1993, el grupo CL otorgó a Stardust préstamos por un importe de 320 millones de FRF como mínimo.
10. En 1994 y en el primer semestre de 1995 (la empresa cerró su contabilidad el 30 de junio de 1995, tras un ejercicio de 18 meses) el volumen de negocios aumentó de nuevo sustancialmente, hasta alcanzar los 291,7 millones de FRF. La empresa sufrió sin embargo unas gravísimas pérdidas de 361,2 millones de FRF. Según las autoridades francesas, las pérdidas se debieron principalmente a:
actividades fraudulentas del gerente de la empresa;
mala estrategia comercial y gestión inadecuada;
acontecimientos excepcionales no recurrentes, como las pérdidas causadas por la intervención de Stardust en la Copa América, estimadas por las autoridades francesas en 45 millones de FRF;
pérdidas causadas por la actividad inicial de Stardust de venta y de gestión de embarcaciones de tipo «Scorpio», debidas en parte a la asunción de riesgos mal calculados.
11. Según la Decisión impugnada, entre enero de 1994 y junio de 1995 tuvieron lugar los siguientes hechos:
entre enero y diciembre de 1994, el grupo CL debe de haber concedido a Stardust nuevos préstamos de 90 millones de FRF como mínimo, puesto que el importe de esta partida pasó de 320 a 410 millones de FRF (véase el cuadro del punto 6);
en octubre de 1994 se produjo un aumento de capital de Stardust, suscrito por el grupo CL a través de Altus, mediante una conversión en capital de los derechos de crédito sobre la empresa de los que era titular CL, a través de SBT, por un importe total de 37 millones de FRF (en lo sucesivo, «primera recapitalización»); si interpreto correctamente la Decisión y los cuadros, el grupo CL, como principal acreedor, pasó igualmente a controlar Stardust mediante esta conversión de deudas en capital;
a principios de 1995, Stardust fue transferida a CDR, la entidad disociada destinada a hacerse cargo de los activos improductivos de CL antes mencionada; además, el Consejo de administración de Stardust despidió al gerente de la empresa;
en abril de 1995, CDR llevó a cabo una inyección de capital de 112 millones de FRF, fondos que se destinaron en su totalidad a reembolsar el capital vivo de los préstamos de SBT a Stardust (en lo sucesivo, «segunda recapitalización»).
12. En el ejercicio 1995/1996, el volumen de negocios de Stardust fue más bajo (178,4 millones de FRF) y la empresa sufrió de nuevo importantes pérdidas, de 146,9 millones de FRF. Según los términos de la Decisión de la Comisión, en julio de 1995 CDR bloqueó en cuenta corriente sin interés 127,5 millones de FRF que Stardust le adeudaba (en lo sucesivo, «anticipo en cuenta corriente»), y el 26 de junio de 1996 CDR suscribió un aumento de capital de Stardust de 250,5 millones de FRF (en sucesivo, «tercera recapitalización»).
13. En el ejercicio 1996/1997, el volumen de negocios de Stardust fue de 134,9 millones de FRF y sus beneficios netos de 24,3 millones de FRF. El 5 de junio de 1997, la asamblea general extraordinaria aprobó la venta del 99 % del capital de Stardust a FG Marine por 2 millones de FRF. En la misma asamblea se aprobó un aumento de capital de 89,5 millones de FRF (en sucesivo, «cuarta recapitalización»), que también adoptó la forma de una conversión en capital de la cantidad adeudada a CDR. Según explicaron las autoridades francesas, el importe de esta última inyección de capital se debía al valor neto negativo de Stardust, confirmado por el precio negativo propuesto por el comprador antes de la recapitalización.
La Decisión impugnada y el recurso de anulación
14. El 20 de junio de 1997, un competidor de Stardust (que había intentado adquirir esta empresa y había presentado una oferta superior a la de FG Marine) denunció a la Comisión las recapitalizaciones de Stardust y diversas anomalías producidas en la venta de empresa. Tras un intercambio de correspondencia con las autoridades y varias reuniones, la Comisión adoptó la Decisión impugnada el 8 de septiembre de 1999.
15. En la Decisión impugnada, la Comisión consideró, en primer lugar, que CDR vendió Stardust a FG Marine en unas circunstancias que no cumplían los requisitos de transparencia, apertura del procedimiento e inexistencia de discriminación exigidos por dicha Institución para excluir la posibilidad de que existan ayudas. La Comisión reconoció sin embargo que entre los factores que determinan el precio de una empresa puede haber algunos sobre los que existe una considerable incertidumbre, como las garantías que ofrece el comprador, los riesgos extracontables de una oferta de compra o el valor de los elementos del activo inmaterial, tales como el fondo de comercio. Por consiguiente, a su juicio, el hecho de que el denunciante presentara a CDR una oferta para la compra de Stardust de un valor nominal superior al de la oferta ganadora no constituía, de por sí, una prueba suficiente para concluir que existió una ayuda al comprador en dicha transacción. La Comisión señaló que, habida cuenta de los riesgos extracontables y de la incertidumbre sobre el valor de mercado de Stardust, no podía llegar a la conclusión de que Stardust o FG Marine hubieran recibido algún tipo de ayuda en lo relativo al precio de venta de aquélla.
16. En segundo lugar, la Comisión consideró que las medidas de apoyo en forma de financiación y de garantías bancarias concedidas por el Estado a Stardust a través del grupo CL y luego de CDR contenían «elementos de ayuda», pues no correspondían al comportamiento normal de un inversor privado en una economía de mercado. La ayuda había adoptado la forma de una financiación a fondo perdido, llevada a cabo mediante la recapitalización efectuada por CL, seguida por el anticipo en cuenta corriente, y posteriormente por las recapitalizaciones mediante compensación de deudas realizadas por CDR tras la transferencia de Stardust a la entidad disociada en 1995. La ayuda era ilegal porque no había sido notificada, y además resultaba incompatible con el mercado común, pues no cabía aplicarle la única excepción posible para tales ayudas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c): no se trataba de una ayuda de reestructuración, sino de una ayuda destinada a permitir que una empresa no rentable se desarrollara rápidamente y a apoyar dicho desarrollo. El importe de las ayudas ascendía a un total de 496,2 millones de FRF, en valor no actualizado. Según la Comisión, las recapitalizaciones que comenzaron en octubre de 1994 eran sin embargo meras conversiones de deudas en capital, y representaban la consecuencia de las ayudas concedidas previamente, por lo que no incrementaron los compromisos de CL en relación con Stardust. Como 1994 fue el último año en el que aumentaron los compromisos de CL en relación con Stardust, la Comisión estimó que el valor de la ayuda debía actualizarse a octubre de 1994.
17. Basándose en estos motivos, la Comisión adoptó la siguiente Decisión:
«Artículo 1
Las ampliaciones de capital de Stardust Marine de 44,3 millones de francos franceses efectuadas por Altus Finance en octubre de 1994, de 112 millones por el CDR en abril de 1995, el anticipo en cuenta corriente del CDR de 127,5 millones de francos franceses de julio de 1995 a junio de 1996, las recapitalizaciones de 250,5 millones de francos en junio de 1996 y de 89 millones en junio de 1997 por el CDR constituyen ayudas estatales según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Estas medidas, por un valor total actualizado a 31 de octubre de 1994 de 450,4 millones de francos franceses, no pueden declararse compatibles con el mercado común según lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado [...]
Artículo 2
Francia exigirá a Stardust la restitución al Estado o al CDR de los 450,4 millones de francos franceses correspondiente a las ayudas contenidas en las medidas en cuestión, en valor actualizado a 31 de octubre de 1994. Se añadirán los intereses calculados sobre este importe, a partir de esta fecha [...]»
18. Según el Gobierno francés, Stardust inició su procedimiento de liquidación tras la aprobación de la Decisión impugnada.
19. En apoyo de su recurso de 17 de diciembre de 1999, en el que solicita la anulación de la Decisión impugnada, Francia invoca cinco motivos:
1) La Comisión ha interpretado erróneamente el concepto de «ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales» del artículo 87 CE, apartado 1.
2) La Comisión ha cometido un error manifiesto de apreciación al considerar que el apoyo a Stardust por parte de SBT y Altus se había concedido en unas circunstancias que no habrían sido aceptables para un inversor privado en una economía de mercado.
3) La Decisión contiene contradicciones internas, en particular en lo que respecta a la determinación de la persona que concedió la ayuda.
4) La Decisión viola el principio de seguridad jurídica, en la medida en que contradice aspectos esenciales de las Decisiones anteriores de 26 de julio de 1995 y de 20 de mayo de 1998, relativas a las ayudas concedidas por Francia a CL.
5) La Comisión ha violado el derecho de defensa del Gobierno francés, dado que mientras duró el procedimiento creó la impresión de que no estaba investigando las medidas adoptadas por SBT y Altus antes de la transferencia a CDR.
Primer motivo: las ayudas en favor de Stardust no fueron otorgadas por un Estado miembro o mediante fondos estatales
20. El artículo 87 CE, apartado 1, se aplica a «las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma».
21. En la Decisión impugnada, la Comisión indica que, antes de 1995, Francia concedió ayudas a Stardust «por medio de» CL y que los fondos otorgados a Stardust por CL, empresa pública, a través de sus filiales SBT y Altus son «fondos estatales» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. En una nota a pie de página, la Comisión señala que «de conformidad con la jurisprudencia en materia de ayudas estatales, los recursos de una empresa pública como Crédit Lyonnais son recursos públicos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado». En lo relativo a las ayudas otorgadas por CDR entre 1985 y 1997, la Comisión cita un pasaje de la Decisión 98/490, en el que se indica que los recursos de CDR son de naturaleza pública en el sentido del artículo 87 del Tratado, no sólo porque dicha entidad es filial al 100 % de una empresa pública, sino también porque se financia mediante un préstamo subordinado garantizado por el Estado y porque es éste quien asume sus pérdidas.
22. El Gobierno francés alega esencialmente que las ayudas a Stardust no pueden considerarse otorgadas por un Estado o mediante fondos estatales, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, por la mera razón de haber sido concedidas por empresas de propiedad pública.
23. A su juicio, en primer lugar, la Decisión impugnada sólo considera de hecho ayuda las medidas adoptadas por SBT y Stardust antes de octubre de 1994, y por lo tanto resulta innecesario analizar los recursos utilizados para financiar las medidas adoptadas por CDR. En segundo lugar, SBT y Altus utilizaron exclusivamente sus recursos propios y los depósitos de sus clientes, y por consiguiente no recurrieron a «fondos estatales» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En tercer lugar, la amplia interpretación que la Comisión hace del concepto de «fondos estatales» vulnera el artículo 295 CE, en la medida en que discrimina a las empresas públicas, y en especial a los bancos públicos. En cuarto lugar, las ayudas concedidas por SBT y Altus no eran imputables al Estado, ya que SBT y Altus adoptaron su decisiones con total independencia de CL y, a fortiori, del Estado francés. Finalmente, el Gobierno francés alega que, en todo caso, la Comisión no ha motivado su tesis de que las ayudas en favor de Stardust se otorgaron utilizando recursos estatales.
24. La Comisión replica en sustancia que CL, SBT y Altus son empresas públicas controladas por el Estado, que las medidas adoptadas por dichas empresas son siempre imputables al Estado y que su fondos son por definición fondos estatales.
Las medidas controvertidas
25. A fin de determinar si las medidas de que se trata en el presente asunto constituyen ayudas en el sentido del artículo 87, apartado 1, es preciso comenzar por determinar cuáles son las medidas que la Decisión impugnada considera realmente ayudas.
26. Siguiendo la cronología expuesta anteriormente, pueden distinguirse cuatro tipos de medidas:
Los préstamos y garantías concedidas por SBT y Altus a Stardust y a los clientes de ésta antes de octubre de 1994.
La primera recapitalización efectuada por Altus en octubre de 1994.
Las recapitalizaciones segunda, tercera y cuarta, de abril de 1995, junio de 1996 y junio de 1997, respectivamente, y el anticipo en cuenta corriente de julio de 1995, todas ellas medidas adoptadas por CDR.
La venta de Stardust a FG Marine en junio de 1997.
27. La Decisión impugnada reconoce claramente que la venta de Stardust en 1997 no implicó ayudas a Stardust o al comprador. La Decisión es sin embargo totalmente incoherente en la cuestión de cuál de los otros tres grupos de medidas constituye una ayuda, refiriéndose a veces a las medidas adoptadas antes de octubre de 1994 y en otras ocasiones a las medidas posteriores a dicha fecha. Así, el artículo 1 de la parte dispositiva de la Decisión afirma que las inyecciones de capital en Stardust efectuadas por Altus en octubre de 1994 y las medidas adoptadas por CDR entre 1995 y 1997 constituyen ayudas de Estado. La mayoría de las afirmaciones pertinentes de la Decisión dan a entender, sin embargo, que son únicamente los préstamos y garantías concedidos antes de octubre de 1994 los que constituyen la ayuda controvertida y, en el procedimiento ante este Tribunal de Justicia, tanto el Gobierno francés como la Comisión han aceptado que se interprete la Decisión considerando que para ella sólo constituyen ayudas las medidas adoptadas por SBT y Altus antes de octubre de 1994. En consecuencia, limitaré mi análisis a los préstamos y garantías concedidos por SBT y Altus a Stardust y a los clientes de ésta antes de octubre de 1994.
¿Son «fondos estatales» los fondos de SBT y Altus?
28. El Gobierno francés sostiene que los fondos utilizados por SBT y Altus no eran «fondos estatales». A su juicio, los fondos de las empresas públicas no son automáticamente fondos estatales. Alega que, en el presente asunto, SBT y Altus no recibieron en ningún momento fondos públicos de ningún tipo y financiaron las medidas en favor de Stardust exclusivamente con fondos propios y con los depósitos de sus clientes. Por su parte, CL no recibió una ayuda de Estado hasta el 30 de junio de 1994, es decir, después de que se adoptaran las medidas controvertidas.
29. La Comisión alega que los fondos utilizados no deben provenir necesariamente del presupuesto del Estado, sino que basta con que estén a disposición del Estado. Por definición, los fondos de las empresas públicas son controlados por el Estado, y se encuentran por tanto a disposición del Estado.
30. En lo que respecta al concepto de empresa pública, resulta oportuno remitirse al artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, en su versión modificada (en lo sucesivo, «Directiva sobre la transparencia»), que define la empresa pública como «cualquier empresa en la que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen». En el presente asunto, el Estado francés era propietario de aproximadamente un 80 % de las acciones y disponía prácticamente del 100 % de los derechos de voto en CL. CL era a su vez propietario del 100 % de Altus, y Altus poseía aproximadamente un 97 % de SBT (el 3 % restante pertenecía a CL). El Estado francés nombraba al Presidente y a doce de los dieciocho miembros del Consejo de administración de CL. El Presidente de CL presidía igualmente el Consejo de administración de Altus, cuyos miembros eran nombrados por el Consejo de administración de CL. Está claro, por consiguiente, que, en la época de los hechos, CL, SBT y Altus eran empresas públicas en el sentido de la Directiva sobre la transparencia.
31. Ambas partes reconocen además que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y en particular a su reciente sentencia PreussenElektra, sólo las ventajas concedidas directa o indirectamente a través de fondos estatales se consideran ayudas a efectos del artículo 87 CE, apartado 1. Las partes reconocen igualmente que, antes del 30 de junio de 1994, las autoridades francesas no otorgaron fondos con cargo al presupuesto del Estado al grupo CL, y que los préstamos y garantías en favor de Stardust y de los clientes de ésta fueron financiados únicamente con los recursos propios del grupo CL y con los depósitos de sus clientes.
32. La controversia se centra por tanto en la cuestión de si los fondos de una empresa pública son fondos estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
33. Todo parece indicar que el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado aún expresamente sobre esta cuestión. La sentencia Comisión/Francia se refería a unas ayudas financiadas por los excedentes de gestión de la Caisse Nationale du Crédit Agricole francesa, y la sentencia Van der Kooy y otros/Comisión a unas tarifas preferenciales concedidas a las empresas que se dedicaban a la horticultura en invernaderos por una empresa de distribución de gas cuyo capital pertenecía en parte al Estado neerlandés: en ambos casos el Tribunal de Justicia concluyó que existía una ayuda de Estado. Sin embargo, en aquel momento el Tribunal de Justicia consideraba que la financiación mediante fondos estatales no era un elemento constitutivo del concepto de ayuda de Estado, por lo que no examinó la cuestión de la utilización de fondos estatales. En dos asuntos relativos a ayudas concedidas por Italia, las empresas públicas italianas ENI e IRI habían concedido ayuda a otras empresas, pero sin embargo ambas habían recibido aportaciones de capital especiales del Estado que podían utilizarse para este fin. Por consiguiente, no era necesario que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre la cuestión de si los fondos de las empresas públicas son siempre fondos estatales. Los asuntos Ecotrade y Piaggio se referían a una Ley italiana que permitía aplicar un régimen de administración extraordinaria a determinadas empresas industriales en crisis y les otorgaba una protección especial frente a las acciones de ejecución de sus acreedores mediante el establecimiento de excepciones a las normas de Derecho común en materia de quiebra. A fin de explicar por qué podía hablarse de fondos estatales, el Tribunal de Justicia mencionó como acreedores potencialmente afectados a «determinadas categorías de acreedores de naturaleza pública», al «Estado o determinados organismos públicos» y a «las autoridades públicas». El Tribunal de Justicia prefirió sin embargo no afirmar expresamente que la financiación concedida mediante una reducción de los ingresos de las empresas públicas debía considerarse financiación mediante fondos estatales.
34. Hasta hoy, pues, el único precedente jurisprudencial pertinente es la sentencia del Tribunal de Primera Instancia Air France/Comisión. En dicho asunto, la financiación de la ayuda procedía de los recursos de un banco público, la Caisse des dépôts et consignations, y del saldo resultante de los ingresos y reintegros de fondos efectuados en dicho banco. El Tribunal de Primera Instancia declaró que el artículo 87, apartado 1, comprendía «todos los medios económicos que el sector público puede efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, independientemente de que dichos medios pertenezcan o no de modo permanente al patrimonio de dicho sector». Además, dicho banco pertenecía al sector público y bastaba con que utilizara fondos que «quedaban definitivamente a su disposición».
35. El Gobierno francés critica dicha sentencia, que a su juicio se basa en una interpretación demasiado amplia del concepto de fondos estatales y vulnera el artículo 295 CE, pues discrimina a las empresas públicas y en especial a los bancos públicos. Alega así que, si todas las medidas adoptadas por una empresa pública en favor de otra empresa debieran considerarse ayudas otorgadas mediante fondos estatales, para decidir si una determinada medida constituye una ayuda sería necesario valorar en cada caso si un inversor privado o un acreedor privado habría adoptado una medida idéntica. Ante las dificultades que entrañaría este tipo de «prueba del mercado privado», los Estados miembros se verían obligados a notificar a la Comisión un gran número de transacciones puramente comerciales de las empresas públicas. Estas notificaciones costarían tiempo y dinero, y crearían un clima de inseguridad entre los clientes, que preferirían por tanto hacer negocios con empresas privadas.
36. La Comisión se remite a la Decisión impugnada, en la que afirma lo siguiente:
«La Comisión no tiene, por lo general, razones para considerar que toda financiación concedida por Crédit Lyonnais es constitutiva de ayuda [...]. Sólo cuando puede demostrarse [...] basándose en hechos precisos, que su intervención, situada en su contexto, no respondió a los criterios de un inversor privado en economía de mercado, la Comisión califica de ayudas estatales estas intervenciones.»
37. En mi opinión, los fondos de empresas públicas tales como SBT y Altus son fondos estatales en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado, y se puede encontrar una solución para los temores del Gobierno francés sobre las consecuencias de esta postura.
La jurisprudencia sobre el concepto de fondos estatales
38. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que no puede hablarse de fondos estatales en los casos en que los poderes públicos no ostentan en ningún momento el disfrute ni el control de los fondos que financian la ventaja económica controvertida. En el asunto Van Tiggele, el Estado fijaba un precio mínimo de venta al por menor para la ginebra. En el asunto PreussenElektra, el Estado imponía al mismo tiempo un precio mínimo para la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y una obligación de compra. En ambos casos, las ventajas económicas para los distribuidores de ginebra y para los productores de electricidad procedente de fuentes de energía renovables se «financiaban» exclusivamente con fondos que en ningún momento estaban bajo el control del Estado.
39. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que los fondos estatales, en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado, no deben necesariamente proceder del presupuesto del Estado. Cuando los fondos utilizados para una medida de ayuda se nutren de cotizaciones obligatorias (por ejemplo, contribuciones parafiscales) y son distribuidos posteriormente conforme a la legislación del Estado, deben considerarse fondos de carácter estatal, aunque sean recaudados y administrados por organismos distintos de los poderes públicos (pero sin embargo controlados por ellos).
40. Además, los fondos estatales, en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado, pueden de hecho permanecer desde el principio hasta el final en manos de las empresas beneficiarias de la ayuda. Así ocurre normalmente cuando el Estado concede ayudas mediante la renuncia a determinados ingresos.
41. El denominador común en todos los asuntos pertinentes es que el Estado ejercía directa o indirectamente el control legal de los recursos en cuestión, a pesar de que tales fondos no procedían del presupuesto de Estado. En el caso de las contribuciones parafiscales, los fondos se encontraban primero sometidos al control del Estado, antes de ser redistribuidos a las empresas beneficiarias. En el caso de la renuncia a unos ingresos, el Estado renunciaba a fondos que legalmente podía exigir. En consecuencia, son fondos estatales aquellos fondos que se encuentran directa o indirectamente sometidos al control legal del Estado, o en otras palabras, a disposición del Estado.
42. En la sentencia Francia/Ladbroke Racing y Comisión, el Tribunal de Justicia ha respaldado expresamente esta interpretación del concepto de fondos estatales:
«[...] la sentencia [...] Air France [...] confirma de manera muy clara [...] que el artículo [87], apartado 1, del Tratado comprende todos los medios económicos que el sector público puede efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, independientemente de que dichos medios pertenezcan o no de modo permanente al patrimonio de dicho sector. Por consiguiente, aun cuando las sumas correspondientes a la medida [...] no estén de manera permanente en poder de Hacienda, el hecho de que permanezcan constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes, basta para que se las califique como fondos estatales [...]»
¿Son fondos estatales los fondos de las empresas públicas?
43. La distinción que establece el artículo 87, apartado 1, del Tratado entre ayudas otorgadas por el Estado y ayudas otorgadas mediante fondos estatales está destinada a incluir en el concepto de ayuda no sólo las ayudas concedidas directamente por el Estado, sino también las otorgadas por los organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado. A través de su influencia sobre el comportamiento de las empresas públicas, los Estados miembros pueden perseguir objetivos distintos de los comerciales.
44. A mi juicio, no supone ninguna diferencia el que un Estado miembro que quiera otorgar una ayuda utilice unos fondos especiales transferidos del presupuesto a las empresas públicas antes de que éstas concedan la ayuda o los recursos propios de las empresas. En ambos casos, el Estado utiliza fondos que controla, en el sentido de la jurisprudencia antes citada, y en ambos casos la carga económica de la ayuda recae en última instancia sobre el Estado. Aun cuando éste actúe en su condición de propietario de una empresa, los fondos invertidos o finalmente perdidos deben financiarse a través del presupuesto de Estado. Además, en términos económicos no existe diferencia entre una medida financiada con fondos especiales transferidos a una empresa pública antes de que conceda la ayuda y una medida financiada inicialmente con los recursos propios de una empresa pública que recibirá posteriormente fondos del Estado. Y el Derecho comunitario no puede admitir que el mero hecho de crear empresas públicas encargadas, en realidad, de la distribución de ayudas permita eludir las normas relativas a las ayudas de Estado.
45. Éstas son seguramente la razones por las que, en la mayoría de los asuntos relativos a ayudas financiadas por empresas públicas, el origen de los fondos no ha sido objeto de controversia. En el asunto Bélgica/Comisión, por ejemplo, la ayuda la concedió la sociedad pública de inversiones SRIW. En el asunto Salomon/Comisión, las medidas de ayuda objeto del litigio habían sido adoptadas por la sociedad holding pública Austria Tabakwerke. En el asunto BFM y EFIM, varias de las medidas en favor de BFM habían sido adoptadas por la empresa que la controlaba, FEB, y por el holding estatal EFIM, que era a su vez propietario de FEB. En el asunto Alitalia/Comisión, las medidas de ayuda habían sido adoptadas por la sociedad financiera estatal IRI. En todos estos asuntos, ni las partes ni el juez comunitario parecen haber experimentado dudas sobre el carácter público de los fondos utilizados.
46. En el presente caso, el Gobierno francés no niega que SBT y Altus eran empresas de propiedad pública en las que los poderes públicos podían ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante, en el sentido de la definición recogida en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre la transparencia. La cuestión de en qué medida cabe imputar a las autoridades los actos de las empresas será analizada más tarde.
El artículo 295 del Tratado y la no discriminación
47. En lo que respecta al artículo 295 del Tratado, es cierto que existe la obligación de garantizar una igualdad de trato a las empresas privadas y a las empresas públicas. Sin embargo, procede recordar que, con arreglo al artículo 86, apartado 1, del Tratado, las normas sobre competencia se aplican indistintamente tanto a las empresas privadas como a las públicas. El Tribunal de Justicia ha declarado además que el principio de igualdad presupone que las empresas privadas y públicas se encuentran en situaciones comparables. Las empresas privadas determinan su estrategia teniendo especialmente en cuenta las exigencias de rentabilidad, mientras que las decisiones de las empresas públicas pueden obedecer a otro tipo de factores. Las relaciones financieras entre los poderes públicos y las empresas públicas son por consiguiente relaciones especiales, distintas de las existentes entre las autoridades públicas y las empresas privadas. El peligro de que los Estados miembros utilicen las empresas públicas como instrumento para la distribución de ayudas es una de las principales razones por las que la Directiva sobre la transparencia exige que los Estados miembros garanticen la transparencia de las relaciones financieras entre los poderes públicos y las empresas públicas.
48. Si resulta necesario y justificado un control continuado de las actividades de las empresas públicas, como se deduce de la Directiva sobre la transparencia, también resulta necesario, a fortiori, notificar a la Comisión las ayudas otorgadas mediante fondos de empresas públicas.
49. Por lo que respecta al temor del Gobierno francés de que deba notificarse a la Comisión un gran número de transacciones corrientes de las empresas públicas, y especialmente de los bancos públicos, procede señalar que los Estados miembros no necesitan notificar las medidas que no satisfagan todos los criterios formulados en el artículo 87, apartado 1, del Tratado; así lo explican claramente en la actualidad los artículos 2, apartado 1, y 1, letra a), del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 CE (antes artículo 93 del Tratado CE). Muchas transacciones de empresas públicas que desarrollan una actividad comercial pueden no ser imputables al Estado, o bien respetar el principio del inversor en una economía de mercado. Opino además que, si se quiere que el control de las ayudas de Estado concedidas por medio de empresas públicas sea eficaz, es necesario asumir un cierto grado de incertidumbre para el Estado y para las empresas públicas en los casos límite.
50. Los fondos utilizados por SBT y Altus para financiar las medidas en favor de Stardust eran por consiguiente fondos estatales, en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
La imputabilidad al Estado
51. El Gobierno francés sostiene que las medidas de ayuda decididas por SBT y Altus no son imputables al Estado francés. A su juicio, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que no basta con limitarse a acreditar que el Estado es propietario y por consiguiente controla la empresa pública de la que se sospecha que ha otorgado ayudas: la Comisión debe valorar, en las circunstancias de cada caso y a la vista de las pruebas, si las medidas específicas de las empresas públicas son imputables al Estado. En el presente asunto, SBT y Altus adoptaron sus decisiones con total independencia de CL y, a fortiori, del Estado francés. El Gobierno francés alega igualmente que, en sus Decisiones sobre las ayudas concedidas a CL, la propia Comisión puso de relieve la falta de control de sus filiales, y en particular de Altus, por parte de CL, indicando que ésta fue una de las principales razones de las dificultades financieras de CL.
52. La Comisión alega en primer lugar que el Estado francés estaba omnipresente en CL, SBT y Altus: controlaba directa e indirectamente el capital, los derechos de voto y el nombramiento de los Presidentes y de los miembros de sus respectivos Consejos de administración. A juicio de la Comisión, este tipo de control potencial basta para acreditar la imputabilidad al Estado de una medida. La Comisión se remite igualmente a la definición de empresas públicas contenida en la Directiva sobre la transparencia. Sostiene además que no debería permitirse al Gobierno francés invocar en su favor su propia omisión continuada en el control del grupo CL, o alegar que unas medidas por un importe de 450 millones de FRF eran demasiado insignificantes para atraer la atención del Consejo de administración de CL.
53. Es jurisprudencia reiterada, y aceptada por ambas partes, que una medida concreta sólo puede considerarse ayuda de Estado si es imputable al comportamiento del Estado miembro que se trate.
54. Dicha jurisprudencia puede explicarse como sigue. El texto del artículo 87, apartado 1, del Tratado parece establecer una diferencia entre las ayudas otorgadas por los Estados y las ayudas otorgadas mediante fondos estatales. Sin embargo, en la actualidad ha quedado claramente establecido que las «ayudas otorgadas por los Estados» deben también otorgarse mediante fondos estatales. La segunda posibilidad que contempla el artículo 87, apartado 1, del Tratado (las ayudas otorgadas mediante fondos estatales) sólo sirve por tanto para impedir que se eludan las normas sobre ayudas de Estado por medio de una distribución descentralizada o «privatizada» de las ayudas. Esto significa sin embargo que, en el caso de que se trate de una ayuda de este segundo tipo, es decir otorgada «mediante fondos estatales», la medida de ayuda debe ser el resultado de la actuación del Estado miembro de que se trate. Así lo confirma el título de la sección pertinente del Tratado, «Ayudas otorgadas por los Estados», que implica que en todos los casos la medida de ayuda debe ser imputable en definitiva a los poderes públicos.
55. A este respecto me parece que calificar automáticamente de medidas estatales las decisiones autónomas de las empresas públicas y de otras entidades distintas de los poderes públicos supondría ir demasiado lejos. Por ejemplo, las decisiones comerciales de una empresa cervecera de propiedad pública adoptadas sin interferencia alguna de los poderes públicos deberían considerarse excluidas del ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas de Estado. En este sentido resulta significativo que la Directiva sobre la transparencia tenga por objeto facilitar el control de las ayudas concedidas «por» los poderes públicos «por mediación de» empresas públicas o instituciones financieras [artículo 1, apartado 1, letra b)] y que establezca una clara distinción entre poderes públicos y empresas públicas (artículo 2, apartado 1).
56. Es cierto que, en otros contextos, el Tribunal de Justicia ha realizado una interpretación más amplia del concepto de Estado. Por ejemplo, cuando se trata de determinar si una Directiva tiene efecto directo y puede ser invocada contra el Estado normalmente las Directivas sólo imponen obligaciones a los Estados, que son los destinatarios de las mismas, el concepto de «Estado» recibe una interpretación muy amplia, y todos los poderes públicos e incluso las empresas públicas pueden considerarse englobados en dicho concepto. Pero este enfoque no puede aplicarse a automáticamente a las disposiciones del Tratado sobre ayudas de Estado. El concepto de Estado debe interpretarse en el sentido que mejor se ajuste a las disposiciones de que se trate y a los objetivos de las mismas; el Tribunal de Justicia ha adoptado, acertadamente, un enfoque funcional, basando su interpretación en la sistemática y en los objetivos de las disposiciones que emplean dicho concepto.
57. A efectos de las normas sobre ayudas de Estado, ¿en qué circunstancias puede imputarse al Estado una medida concreta de una empresa pública?
58. En su sentencia Comisión/Francia, el Tribunal de Justicia consideró que el subsidio de solidaridad ofrecido por la Caisse Nationale du Crédit Agricole a los agricultores había sido «decidido y financiado por un organismo público», que su aplicación estaba «sometida a la aprobación de los poderes públicos», que sus procedimientos de concesión correspondían «a los de una ayuda de Estado ordinaria» y que había sido «presentado por el Gobierno como una medida más de un grupo de medidas en favor de los agricultores, todas ellas notificadas a la Comisión».
59. En su sentencia Van der Kooy y otros/Comisión, el Tribunal de Justicia consideró, en primer lugar, que el Estado controlaba el 50 % de las acciones y nombraba a la mitad de los miembros del Consejo de administración de Gasunie; en segundo lugar, que el Gobierno neerlandés disponía de la facultad de aprobar las tarifas aplicadas por Gasunie y podía por tanto vetar cualquier tarifa que no juzgara conveniente y, en tercer lugar, que el Gobierno neerlandés había utilizado con éxito su influencia sobre Gasunie en dos ocasiones para obtener una modificación de las tarifas. Estos factores, «globalmente considerados», demostraban que Gasunie no disfrutaba de plena autonomía para fijar las tarifas de gas, sino que actuaba «bajo control de los poderes públicos, y siguiendo las directrices de éstos». Quedaba claro así que Gasunie no podía fijar las tarifas «sin atender las exigencias de los poderes públicos».
60. En las dos sentencias antes citadas relativas a las ayudas otorgadas por los holdings italianos ENI e IRI, el Tribunal de Justicia estimó que los miembros de los Consejos de administración y de los Comités ejecutivos de dichas empresas eran nombrados por decreto y no disponían de total y absoluta autonomía, ya que debían atenerse a las directrices impartidas por un Comité gubernamental de planificación económica. «Considerados en su conjunto», estos factores demostraban que el ENI y el IRI actuaban «bajo el control» del Estado italiano.
61. En su sentencia Air France, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la medida de ayuda, formalmente adoptada por una sociedad anónima de Derecho privado, había sido adoptada en realidad «gracias al impulso determinante de su accionista mayoritario», la Caisse des dépôts et consignations. La propia Caisse había sido creada por una Ley, se encontraba sometida a la vigilancia y garantía de la autoridad legislativa, sus funciones incluían la administración de fondos públicos y privados constituidos por depósitos obligatorios, se regía por disposiciones legales y reglamentarias y su Director General y demás directivos eran nombrados por el Presidente de la República y el Gobierno francés. Estos factores bastaban para que se considerase que la Caisse pertenecía «al sector público», y la Comisión actuó por tanto lícitamente al calificar a la Caisse de «entidad perteneciente al sector público, cuyo comportamiento es imputable al Estado francés». La existencia de normas que garantizaban la autonomía jurídica de la Caisse frente a los poderes públicos del Estado no puso en entredicho el carácter público de dicha entidad.
62. Parece existir cierto contraste entre las mencionadas sentencias. En la sentencia Comisión/Francia, el Tribunal de Justicia determinó en concreto que la medida específica que se discutía había sido el resultado de la actuación del Estado. En la sentencia Van der Kooy y otros/Comisión, el Tribunal de Justicia infirió de las circunstancias globalmente consideradas que la medida concreta que se discutía debía haber sido el resultado de la intervención del Estado. En las dos sentencias italianas, el Tribunal de Justicia se limitó a determinar que el ENI y el IRI actuaban en general bajo el control del Estado. En su sentencia Air France, el Tribunal de Primera Instancia se centró en el análisis del carácter público o privado de la Caisse, sin analizar si ésta adoptaba sus decisiones en el asunto que se examinaba o incluso en general bajo la influencia determinante de los poderes públicos.
63. La intensidad del control llevado a cabo por el juez comunitario puede estar en función de la probabilidad de que exista intervención de los poderes públicos. Así, la medida en favor de Air France afectaba a una empresa que es la mayor empresa francesa de transporte aéreo y una de las tres mayores de Europa. Además, el Estado francés controlaba tanto la empresa que otorgó la ayuda como la que la recibió (el Estado francés era propietario de más del 99 % del capital de Air France). En los asuntos Comisión/Francia y Van der Kooy y otros/Comisión, la intervención de los poderes públicos no resultaba quizá tan evidente, al menos a primera vista.
64. No resulta fácil establecer un criterio general para determinar si una medida concreta adoptada por una empresa pública puede atribuirse o imputarse al Estado.
65. Por una parte, no debería atribuirse al Estado toda medida de financiación concreta cada vez que una empresa mercantil en la que el Estado tiene una participación actúa en el mercado. No basta por tanto con que la entidad que distribuye la ayuda sea una empresa pública en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre la transparencia. El hecho de que los poderes públicos puedan ejercer directa o indirectamente una influencia dominante no prueba que hayan ejercido realmente dicha influencia en un caso determinado.
66. Por otra parte, existe un peligro real de elusión de las normas sobre ayudas de Estado en los casos en que las empresas públicas actúen de forma abierta o encubierta, con regularidad o caso por caso como un «relé» o «instrumento» utilizado por los poderes públicos para intervenir en apoyo de determinadas empresas o industrias. No es por tanto necesario que la intervención del Estado llegue hasta el punto de impartir instrucciones expresas. En mi opinión, bastaría en cambio con acreditar, a partir de un análisis de los hechos y circunstancias del caso, que la empresa no podía adoptar la decisión en cuestión «sin atender las exigencias de los poderes públicos».
67. Entre los hechos y circunstancias que podrían tenerse en cuenta cabe mencionar por ejemplo, los siguientes:
las pruebas de que la medida se adoptó a instancias del Estado;
la naturaleza y la envergadura de la medida (aquí podrían aparecer algunos puntos de contacto con el criterio del inversor o acreedor privado, al que me referiré posteriormente);
el grado de control de que dispone el Estado sobre la empresa pública de que se trate, y
el hábito de utilizar la empresa en cuestión para fines distintos de los comerciales o de influir en su decisiones.
68. A causa de las dificultades de la prueba y del peligro evidente de elusión, no debería adoptarse un criterio restrictivo sobre el tipo de pruebas necesarias. Las pruebas circunstanciales (o incluso los artículos periodísticos) podrían bastar.
69. En el presente asunto, las partes coinciden en reconocer que los problemas financieros de CL, de una envergadura inusitada, pueden explicarse en buena medida por la inexistencia de una supervisión eficaz de CL y de sus filiales por parte del Estado francés. En lo que respecta a la supervisión del propio CL, la Decisión 98/490 indica que existió «una grave carencia de gobierno de empresa», «irresponsabilidad de las decisiones de los directivos [...] del banco», «falta de transparencia en la gestión y en las cuentas de la empresa» y, en general, una «carencia de controles internos y externos». En cuanto a las filiales de CL, una investigación llevada a cabo por una comisión de investigación del Parlamento francés y citada por la Comisión revela que Altus era una «filial atípica», implicada en operaciones financieras poco ortodoxas y peligrosas, que había sido deliberadamente excluida del sistema de control interno del grupo CL y que la única relación jerárquica entre CL y Altus era una reunión semanal de los Presidentes de ambas empresas.
70. El Gobierno francés alega además, en primer lugar, que no había representantes del Estado en el Consejo de administración, ni en la dirección, ni en el comité de préstamos de SBT, que concedió la mayoría de los préstamos o garantías controvertidas, y tampoco en la dirección o en el comité de préstamos de Altus.
71. Afirma en segundo lugar que la propia Stardust era una empresa de dimensiones relativamente modestas, y que los préstamos y garantías concedidos por Stardust a sus clientes eran también de poca importancia frente al total de préstamos y garantías concedidos por CL o por sus filiales. A su juicio, no hay por tanto razones (ni tampoco pruebas) para creer que el Consejo de administración de CL o la dirección de CL o algún representante de los poderes públicos tuvieran conocimiento de aquellos préstamos y garantías y, a fortiori, tampoco existen razones para creer que antes de octubre de 1994 el Estado francés o CL intentaran influir en las decisiones que SBT o Altus adoptaron sobre Stardust.
72. El Gobierno francés sostiene, en tercer lugar, que la forma jurídica de CL, SBT y Altus era la de las sociedades mercantiles ordinarias sometidas al Derecho privado, y que actuaban conforme a los criterios comerciales normales y en un sector competitivo. Según este Gobierno, con arreglo al Derecho francés, CL, SBT y Altus disfrutaban de autonomía de gestión frente a sus respectivos accionistas y el Estado no disponía de ningún medio legal para aprobar, anular o modificar las decisiones de la dirección o del Consejo de administración de CL ni, a fortiori, de sus filiales SBT y Altus.
73. Con independencia de que así sea, debo reconocer que no veo nada en la Decisión impugnada o en los documentos presentados ante este Tribunal que sugiera que las autoridades francesas influyeron directa o indirectamente en las decisiones que SBT o Altus adoptaron sobre Stardust, y ni siquiera que las conocieran. Tampoco hay en los autos nada que sugiera que SBT o Altus perseguían objetivos distintos de los comerciales, ya fuera en relación con Stardust o en general. Parece por consiguiente que SBT o Altus adoptaron sus decisiones sobre Stardust con total autonomía comercial, sin atender exigencia alguna, real o supuesta, de los poderes públicos.
74. La Comisión objeta, en primer lugar, que el concepto de ayuda es un concepto objetivo y que el artículo 87, apartado 1, del Tratado no establece una diferencia entre las medidas estatales en función de sus causas o de sus finalidades, sino que las define en función de sus efectos.
75. Estoy de acuerdo en que la cuestión de si una determinada medida estatal concede o no ventajas a determinadas empresas y falsea o amenaza falsear la competencia debe resolverse basándose únicamente en criterios objetivos y en un análisis de los efectos que produce la medida. En el presente asunto se plantea sin embargo una cuestión previa, la de si las medidas controvertidas son realmente medidas estatales. Esta cuestión no puede resolverse tomando en consideración únicamente los efectos de la medida, ya que el artículo 87, apartado 1, del Tratado no se aplica a las medidas no estatales que conceden ventajas a determinadas empresas y falsean o amenazan falsear la competencia.
76. La Comisión objeta, en segundo lugar, que en una fecha tan temprana como 1991 las autoridades francesas fueron advertidas de los graves problemas de dirección existentes en Altus. A juicio de la Comisión, no debería permitirse al Gobierno francés invocar en su favor su propia omisión en el control de CL y de sus filiales.
77. A mi juicio, tal omisión no puede constituir una ayuda de Estado, pues ésta requiere una intervención activa del Estado. Es cierto que existe el riesgo de que los bancos públicos mal controlados se dediquen a prácticas comerciales poco ortodoxas, y un riesgo indirecto de que, en caso de dificultades económicas, el Estado miembro de que se tratara quiera conceder ayudas de Estado a dichos bancos. Considero, sin embargo, que las normas sobre ayudas de Estado no se refieren directamente al primero de los riesgos mencionados y, en cuanto al último, aunque pueda dar lugar a distorsiones de la competencia en el sector bancario, no es pertinente en el presente asunto, que trata sobre las distorsiones de la competencia en el sector del alquiler de embarcaciones de recreo.
78. No existe por tanto base alguna para concluir que los préstamos y garantías otorgados por SBT y Altus a Stardust fueran el resultado de una acción imputable al Estado francés. Por consiguiente, estimo que procede anular la Decisión de la Comisión.
La obligación de motivación
79. El Gobierno francés alega que, en todo caso, la Decisión vulnera el artículo 253 del Tratado, pues la Comisión no expone las razones en que basa su opinión de que las medidas en favor de Stardust fueron «otorgadas por los Estados o mediante recursos estatales», en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
80. La Comisión se remite en particular a la reciente sentencia Alemania/Comisión, de la que deduce que la Decisión impugnada contiene una motivación suficiente y cumple los requisitos que establece la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
81. Según reiterada jurisprudencia, la motivación que exige el artículo 253 del Tratado debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria autora del acto impugnado, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada a fin de defender sus derechos y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. No se exige sin embargo que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes: la cuestión de si la motivación de un acto cumple dichos requisitos debe apreciarse no sólo teniendo en cuenta su tenor literal, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Cuando se aplica a la calificación de una medida de ayuda de Estado, este principio exige que se indiquen los motivos por los que la Comisión considera que la medida de que se trata está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 87, apartado 1, del Tratado. Incluso en los casos en que de las circunstancias en las que se ha concedido la ayuda se desprenda que la misma fue «otorgada por los Estados o mediante recursos estatales», la Comisión debe al menos mencionar dichas circunstancias en los motivos de su Decisión.
82. En la Decisión impugnada, la Comisión afirma que CL fue la entidad «por medio de la cual se concedió dicha ayuda». En la nota a pie de página correspondiente, la Comisión añade que «De conformidad con la jurisprudencia en materia de ayudas estatales, los recursos de una empresa pública como Crédit Lyonnais son recursos públicos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado». La Comisión afirma igualmente que las «medidas de apoyo, que exceden de la cautela normal que se exige a un banquero, eran constitutivas de ayuda, puesto que los recursos públicos movilizados a través de Crédit Lyonnais eran recursos estatales con arreglo al artículo 87 del Tratado», y que «los recursos de Crédit Lyonnais, empresa pública, movilizados para esta operación a través de sus filiales SBT y Altus, son recursos estatales con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado». La Comisión alude finalmente al «apoyo constante del Estado a Stardust, por medio del grupo Crédit Lyonnais».
83. A mi juicio, las mencionadas afirmaciones explican por qué la Comisión consideró que los fondos de SBT y de Altus eran fondos estatales.
84. Sin embargo, en ninguna parte explica la Comisión por qué estima que los préstamos y garantías concedidos a Stardust por SBT y Altus antes de octubre de 1994 eran imputables al Estado francés. Además, ninguno de los hechos mencionados en la Decisión sugiere que efectivamente éste podría haber sido el caso.
85. La Decisión impugnada vulnera por tanto igualmente el artículo 253 del Tratado.
Con carácter subsidiario: el segundo motivo, en el que se alega una aplicación incorrecta del principio del inversor privado
86. Dado que, a mi juicio, procede anular la Decisión acogiendo el primer motivo del recurso, sólo me ocuparé brevemente y con carácter subsidiario de las cuestiones que plantea el segundo motivo.
87. El Gobierno francés alega esencialmente que la Comisión ha aplicado erróneamente el principio del inversor en una economía de mercado, primero al valorar los préstamos y garantías otorgados por SBT y Altus a Stardust y a los clientes de ésta a posteriori, y no en el contexto de los años en que se concedieron (1990, 1991, 1992, 1993 y 1994) y, en segundo lugar, al analizar el comportamiento de SBT y Altus de un modo demasiado restrictivo y sin tomar en consideración varios aspectos importantes, tales como las perspectivas del mercado de alquiler de embarcaciones de recreo o los actos fraudulentos del gerente de Stardust.
88. La Comisión alega esencialmente que valoró la financiación en el contexto en que fue otorgada antes de 1995, y que los tres factores que tomó en consideración bastaban para fundamentar su conclusión de que un inversor privado que actuara en idénticas condiciones no habría otorgado tal financiación a Stardust. Dichos factores eran los siguientes:
SBT y Altus financiaron no sólo a Stardust, sino también a inversores que deseaban adquirir partes de copropiedad en los barcos que Stardust explotaba, asumiendo así riesgos en relación no sólo con Stardust, sino también con los clientes de ésta.
SBT y Altus asumieron, en los préstamos y garantías, riesgos por un importe superior al doble del total del balance.
SBT y Altus actuaron como único banco de Stardust.
89. Según reiterada jurisprudencia, para determinar si unas medidas como las que aquí se discuten constituyen una ayuda a efectos del artículo 87, apartado 1, del Tratado, procede analizar si, en circunstancias similares, un inversor privado de dimensiones comparables habría efectuado aportaciones de capital de esta importancia o, en otras palabras, si la empresa beneficiaria recibe una ventaja económica que no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado. La jurisprudencia indica igualmente que la comparación debe hacerse teniendo en cuenta la actitud que hubiera adoptado, a la hora de otorgar los préstamos y las garantías objeto de controversia, un inversor privado en condiciones normales de mercado, habida cuenta de las informaciones disponibles y de la evolución previsible en aquel momento.
90. En la Decisión impugnada, la Comisión menciona expresamente en varias ocasiones el principio que exige que las medidas objeto de controversia se analicen en el contexto en que se adoptaron y no a posteriori. Sin embargo, en toda la Decisión no aparece ningún análisis del contexto de los años en que se concedieron efectivamente los préstamos y las garantías (1990 a 1994). En realidad, tras indicar que a finales de 1994 el riesgo asumido por SBT y Altus duplicaba el balance de Stardust, la Comisión deduce de ello que todas las decisiones relativas a Stardust adoptadas por SBT y Altus en años anteriores eran necesariamente incompatibles con el principio del inversor privado.
91. A este respecto, la Comisión alegó en su defensa que no pudo valorar el contexto de 1992, 1993 y 1994, porque durante la investigación el Gobierno francés no le proporcionó la información necesaria. Cuando dicho Gobierno le mostró la lista de los documentos que le había trasmitido durante la investigación, la Comisión reconoció en su escrito de dúplica que en realidad había recibido numerosa información detallada sobre el apoyo concedido a Stardust por SBT y Altus y sobre las actividades de Stardust entre 1990 y 1994.
92. A mi juicio, la Comisión aplicó erróneamente el principio del inversor privado al no examinar los préstamos y garantías otorgados a Stardust en el contexto del momento en que se concedieron, y ello a pesar de disponer de una detallada información sobre dichos períodos.
93. Debo reconocer que también experimento ciertas dudas con respecto a los tres factores que la Comisión tuvo en cuenta. En primer lugar, en lo que respecta al hecho de que SBT y Altus fueran el único banco de Stardust, no es inhabitual que una empresa relativamente pequeña tenga un solo banco. En segundo lugar, reconozco que los otros dos factores (magnitud del riesgo comparada con el balance y compromisos extracontables) son importantes. Sin embargo, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, me parece demasiado formal, rígida y restrictiva la aplicación absoluta e incondicional de dichos criterios, con exclusión de otros factores tales como las características del mercado de embarcaciones de recreo, el régimen fiscal en el que se basaba el plan de negocios de Stardust, el comportamiento posiblemente fraudulento del gerente de Stardust o los beneficios potenciales que SBT y Altus podían esperar obtener en el caso de que la «start-up» Stardust tuviera éxito. Sin embargo, como en cualquier caso la Comisión no examinó las medidas en el contexto en que fueron adoptadas, no me parece necesario seguir analizando esta cuestión.
94. Por consiguiente, considero que en todo caso la Decisión impugnada debería anularse a causa de la aplicación incorrecta del principio del inversor privado por parte de la Comisión.
95. Dado que he llegado a conclusión de que los motivos primero y segundo invocados por el Gobierno francés son fundados, resulta innecesario examinar los demás motivos, que únicamente se plantean con carácter subsidiario de segundo grado.
Conclusión
96. Por las razones antes expuestas, considero que procede:
1) Anular la Decisión 2000/513/CE de la Comisión, de 8 de septiembre de 1999, relativa a las ayudas concedidas por Francia a la empresa Stardust Marine.
2) Condenar en costas a la Comisión.