61976C0099
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 28. APRIL 1977 (
1
)
Høje Ret.
Ifølge artikel 6 i Rådets forordning nr. 804/68 (EFT 1968 I, s. 169; org.ref. ABl L 148 af 28. 6. 1968, s. 13) om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter kan de »for det smør fra offentlige lagre (dvs. for interventionssmør), der i løbet af et mejeriår ikke kan afsættes på normale betingelser … træffes særlige foranstaltninger«. Det samme bestemmes i artikel 7 a i Rådets forordning nr. 985/68 (EFT 1968 I, s. 247; org.ref. ABl L 169 af 18. 7. 1968, s. 1) om fastsættelse af almindelige regler for interventionsforanstaltninger pa markedet for smør og fløde, som ændret ved forordning nr. 750/69 (EFT 1969 I, s. 192; org.ref. ABl L 98 af 25. 4. 1969, s. 2).
På grundlag heraf udstedtes Kommissionens forordning nr. 1259/72 (EFT 1972 II, s. 539; org.ref. ABl. L 139 af 17. 6. 1972, s. 18) om afsætning af smør til nedsatte priser til visse forarbejdningsvirksomheder inden for Fællesskabet. Forordningen tilsigter at gøre det muligt at anvende smørret i levnedsmiddelindustrien, nemlig ved fremstillingen af bagværk og konsumis, hvor det af prismæssige grunde normalt ikke bliver forarbejdet. Konkret bestemmer forordningen i den affattelse, der finder anvendelse på den foreliggende sag, og som er udformet ved Kommissionens forordninger nr. 2815/72 (EFT 1972, 28.-30. 12. 1972, s. 15; org.ref. ABl. L 297 af 30. 12. 1972, s. 3), nr. 677/73 (EFT L 65 af 10. 3. 1973, s. 16), nr. 1237/73 (EFT L 128 af 15. 5. 1973, s. 1) og nr. 576/74 (EFT L 70 af 13. 3. 1974, s. 24), følgende:
Smørret sælges ved løbende licitation; i den løbende licitations gyldighedsperiode afholdes der særlige licitationer, hvor interesserede kan byde. Derefter bliver der fastlagt en mindstesalgspris, der også retter sig efter prisen pa de andre fedtstoffer, som ellers bliver anvendt i de forarbejdningsvirksomheder, der kommer i betragtning. Salget sker til de bydende, hvis bud ligger over mindstesalgsprisen. De forpligter sig til at forarbejde eller lade det købte smør forarbejde til bestemte produkter inden en frist af 180 dage fra overtagelsen af smørret. Før overtagelsen skal køberne betale den nedsatte pris. Desuden skal de stille sikkerhed, som fastlægges ud fra forskellen mellem smørrets markedspris — som regel vel interventionsprisen — og mindstesalgsprisen. Bortset fra tilfælde af force majeure frigives forarbejdningssikkerheden, når licitationskøberen fremlægger bevis for, at de i artikel 6 i forordning nr. 1259/72 nævnte betingelser er opfyldte, dvs. — som hævdet af Kommissionen og Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, men bestridt af sagsøgerne — at smørret er blevet forarbejdet efter forskrifterne inden for den anførte frist. Dette bevis, hedder det videre i artikel 18 i forordning nr. 1259/72, føres ved fremlæggelse af et dokument, som den sælgende medlemsstat bestemmer. I Forbundsrepublikken Tyskland drejer det sig om et dokument fra den toldmyndighed, som overvåger forarbejdningen.
Sagsøger nr. 1 har i 1974 købt smør til nedsat pris fra det tyske interventionsorgans lagre og har i denne forbindelse stillet en forarbejdningssikkerhed. Sagsøger nr. 2, der tilsyneladende har stiftet et BGB-Gesellschaft (selskab efter tysk ret) med sagsøger nr. 1, har forarbejdet smørret til smørfedt og har solgt dette til virksomheder, som skulle foretage forarbejdningen til de produkter, der anføres i artikel 6, stk. 1, litra c) i forordning nr. 1259/72, nemlig til finere bagværk og konsumis eller pulvertilberedninger til fremstilling af konsumis. Ifølge toldmyndighedernes undersøgelser har sagsøger nr. 2's aftagere for en del ikke forarbejdet smørfedtet inden for den fastlagte frist — således forholder det sig i sag 99/76 — ; dels skete forarbejdningen ikke på forskriftsmæssig måde — således i sag 100/76. Da den kompetente tyske myndighed, den allerede omtalte Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, mente, at betingelserne i Kommissionens forordning nr. 1259/72 derfor ikke er opfyldt, forfaldt forarbejdningssikkerheden delvis.
Begge selskaber har således foranlediget anlagt sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt. De er af den opfattelse, at sikkerhedens forfald ikke er berettiget, fordi de har opfyldt deres forpligtelser, idet sagsøger nr. 2 har forarbejdet smørret til smørfedt og videresolgt det med de i artikel 6, stk. 1, litra e) i forordning nr. 1259/72 anførte forpligtelser. Sagsøgerne anfører, at det i et sådant tilfælde må være tilstrækkeligt, at aftageren fremlægger dokumentation for den forskriftsmæssige forarbejdning. Rigtigt forstået skulle sikkerheden kun kunne forfalde, når køberen af smørret selv skal stå inde for en krænkelse af Kommissionens forordning nr. 1259/72. Men, siger sagsøgerne, i det foreliggende tilfælde forholder det sig klart ikke således; de kan ikke holdes ansvarlige for krænkelserne under videreforarbejdningen af smørfedtet, da det ikke har været muligt for dem at overvåge den fristmæssige og korrekte forarbejdning af smørfedtet til de i artikel 6, stk. 1, litra c) i forordning nr. 1259/72 anførte slutprodukter.
Verwaltungsgericht Frankfurt, hvor sagerne som nævnt blev anlagt, ser visse vanskeligheder ved fortolkningen af de fællesskabsretlige bestemmelser, som spiller en rolle ved bedømmelsen af dette spørgsmål. Verwaltungsgericht nærer af forskellige grunde tvivl om, hvorvidt den opfattelse, som hævdes af Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, er retlig korrekt. For så vidt man må anerkende denne opfattelse som rigtig, er Verwaltungsgericht desuden i tvivl om, hvorvidt licitationskøberens så vidtgående hæftelse med sin sikkerhed for forarbejdningsresultatet, er forenelig med den trinhøjere retsgrundsætning om forholdet mellem mål og midler. Derudover synes der ikke at bestå nogen tvivl for Verwaltungsgericht om, hvorvidt Kommissionen ifølge den i indledningen nævnte grundforordning, som var udstedt af Rådet, overhovedet var bemyndiget til at indføre en forarbejdningssikkerhed.
Verwaltungsgericht udsatte derfor sagerne ved kendelser af 9. september 1976 og forelagde Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»a)
Skal artikel 18, stk. 2, første og andet punktum, litra a) i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1259/72 af 16. juni 1972 om afsætning af smør til nedsatte priser til visse forarbejdningsvirksomheder inden for Fællesskabet (EFT 1972 II, s. 539; org.ref. ABl. L 139 af 17. 6. 1972, s. 18) som ændret ved Kommissionens forordning nr. 1237/73 af 10. maj 1973 (EFT L 128 af 15. 5. 1973, s. 1) fortolkes således, at det for frigivelsen af forarbejdningssikkerheden fornødne bevis allerede skal anses for ført, når det fremgår af det dokument, som i medfør af artikel 18, stk 2, litra a) i forordning nr. 1259/72 skal udstedes af den nationale myndighed, at licitationskøberen — der ikke selv fremstiller forarbejdede produkter jf. artikel 6, stk. 1, litra c) i forordning nr. 1259/72 — har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, litra a), b), d) og e), i den ovennævnte forordning, eller forudsætter frigivelsen af sikkerheden også i dette tilfælde, at de forarbejdede produkter i henhold til det ovennævnte dokument opfylder de i artikel 6, stk. 1, litra c) nævnte betingelser? (I sag 99/76 er der på dette sted desuden tilføjet: »og at de navnlig er blevet fremstillet inden for den i artikel 6, stk. 1, litra c), sidste led omhandlede frist nå seks måneder?«)
b)
Såfremt det ovenfor under a) nævnte andet alternative spørgsmål besvares bekræftende, er artikel 18, stk. 2, første og andet punktum, litra a) i den ovennævnte forordning forenelig med fællesskabsret af højere gyldighed, især med forholdet mellem mål og midler?«
Vedrørende disse sprøgsmål — sagerne kan behandles under ét, fordi de er blevet forenet ved kendelse af 10. november 1976 hvad angår den mundtlige forhandling, altså også hvad angår forslaget til afgørelse — er min opfattelse følgende:
1.
Hvad for det første angår problemet, om det i et tilfælde, hvor licitationskøberen ikke selv fremstiller forarbejdede produkter i den i artikel 6, stk. 1, litra c) anførte betydning, er tilstrækkeligt til frigivelse af forarbejdningssikkerheden, at der føres bevis for, at smørfedtet er blevet videresolgt med tilsvarende forarbejdningsforpligtelser, eller om det afgørende også her er, at de forarbejdede produkter faktisk opfylder betingelserne i artikel 6, stk. 1, litra c), dvs. udviser bestemte egenskaber og er fremstillet inden for den fastlagte frist, så forekommer det mig — i al korthed — at kun en bekræftende besvarelse af sidstnævnte alternativ er den rigtige.
Dette fremgår allerede af ordlyden af de pågældende retsregler.
Ifølge artikel 18, stk. 2 i forordning nr. 1259/72 som ændret ved forordning nr. 1237/73 frigives forarbejdningssikkerheden i et tilfælde som det foreliggende, hvor alle forarbejdningsprocesserne finder sted i den sælgende medlemsstat, når licitationskøberen ved fremlæggelse af dokumenter, som den sælgende medlemsstat bestemmer, beviser, at de i artikel 6 nævnte betingelser er overholdt. Artikel 6, stk. 1 beskriver licitationskøberens forpligtelse til at lade det købte smør forarbejde til smørfedt samt herved at lade iblande bestemte tilsætninger. Endvidere nævnes licitationskøberens forpligtelse til kun at lade smørfedtet forarbejde til ganske bestemte produkter — finere bagværk, konsumis og pulvertilberedninger til fremstilling af kunsumis — og den bestemmer endelig med klarhed, at forarbejdningen skal være afsluttet inden for en frist af — på indeværende tidspunkt — seks måneder fra overtagelsen. Det kan heraf udledes, at udtrykket »betingelse« i artikel 18 betyder, at en bestemt forarbejdning skal tilvejebringes inden for den angivne frist. Denne proces omfattes af medlemsstatens kontrol efter bestemmelsen, og ved de skriftlige beviser, som medlemsstaten skal udstede, skal være udtryk for det samme.
Som Kommissionen har påvist, taler forordningens klart erkendelige mening og formål også for rigtigheden af denne fortolkning. Den tjener — som vi har set — til aflastning af smørmarkedet gennem afvikling af smørbjerget. Det er derfor nødvendigt, at det afhændede smør bliver forarbejdet til de fastlagte formål, dvs. at det ikke når frem på det normale smørmarked, hvor det vil føre til forstærkede interventioner. Det er klart også nødvendigt, at den nævnte frist bliver overholdt. Den sørger for det første for, at der kun bortliciteres de mængder, som de bydende faktisk kan forarbejde. På denne måde opnår flest mulige aftagere adgang til varen, og opbyggelsen af forråd i spekulationsøjemed undgås. For det andet er fristen af betydning, fordi den tillader at kontrollere foranstaltningens resultat i en overskuelig periode, hvilket skaber mulighed for nøjagtig styring af aktionen og indføring af nødvendige korrektioner. På denne måde kan den nødvendige kontrol også afsluttes inden for et afmålt tidsrum, og den administrative belastning af medlemsstaterne, kan begrænses.
Heroverfor kan man ikke — som sagsøgeren har gjort det — henvise til betragtningerne for forordning nr. 1259/72, hvor det bl.a. hedder: »Der skal indføres et kontrolsystem, som sikrer, at smørret udelukkende anvendes efter dets bestemmelse«, og hvor den næste sætning lyder: »Denne kontrol skal foretages fra det tidspunkt, hvor smørret fraføres lageret, og indtil forarbejdningen«. For mig er det åbenbart, at en sådan lidet præcis og kort antydning i en betragtning til en forordning ikke ved fortolkningen kan have samme vægt som slutninger, der kan drages af selve teksten og af dens mening og formål. Med den nævnte henvisning kan det altså næppe dokumenteres, at det ifølge forordningen alene kommer an på kontrollen på det første forarbejdnings- trin, og at den videre skæbne for det smørfedt, som er fremstillet af smørret, altså gennemførelsen af foranstaltningens egentlige formål, kan lades ude af betragtning.
Ligeledes kan der ikke over for den af Kommissionen og Bundesanstalt hævdede fortolkning henvises til artikel 6, stk. 1, litra e) i forordning nr. 1259/72, hvor der er tale om, at licitationskøberen skal drage omsorg for »at de samme forpligtelser, som nævnt i litra c) og d), er indeholdt i købekontrakterne i hvert enkelt tilfælde af senere videresalg af dette produkt (nemlig det købte smør eller smørfedt)«. Det må ganske vist indrømmes, at det her kan synes et spørgsmål, om denne bestemmelse — hvis man går ud fra den netop anførte fortolkning af forordningen — ikke er overflødig, og at det derfor kunne være nærliggende at slutte, at en overdragelse af pligten til forarbejdning ved varens videresalg skulle være tilstrækkelig, og at der derfor ikke hæftes for forarbejdningsresultatet. Herimod taler dog, at hvis køberen således skulle fritages for sin forpligtelse, kommer man åbenbart i strid med forordningens ovennævnte bestemmelse og formal. Der ville i så fald ikke være tilstrækkelig sikkerhed for, at forarbejdningen faktisk gennemføres, og ved overdragelse til senere købere ville der bestå alle slags muligheder for misbrug af reglerne. Dette ville til gengæld kun kunne modvirkes, hvis det sælgende interventionsorgan havde mulighed for at gribe ind over for de senere købere. Noget sådant er der imidlertid ikke hjemmel til. Det følger nemlig af forordningens system, at licitationskøberen er interventionsorganets eneste kontraktpartner — og at — jf. artikel 10, stk. 5 i forordning nr. 1259/72 — de med licitationen forbundne rettigheder og forpligtelser ikke kan overdrages. Af hensyn til gennemførelsen af forordningens formål har man åbenbart valgt denne løsning for at spare interventionsorganet for at skulle gribe ind over for mange forarbejdere på et temmelig usikkert juridisk grundlag. Artikel 6, stk. 1, litra e) må derfor korrekt forstås således, at der hermed er tilsigtet en styrkelse af interventionsorganet — licitationskøberen kan således ikke anføre, at han er ude af stand til at opfylde forpligtelserne — og at den også skal bevirke en forbedring af licitationskøberens stilling, som således kan gøre en eventuel aftager ansvarlig for forarbejdningssikker-hedens forfald. Det vil imidlertid være forfejlet at udlede af bestemmelsen, at det ved videresalg af smørret er tilstrækkeligt for frigivelse af forarbejdningssikkerheden, at der føres bevis for, at aftageren ved kontrakten er blevet pålagt forarbejdningspligten.
Det første spørgsmål kan herefter besvares således, at ifølge artikel 6 i forordning nr. 1259/72 er licitationskøberen forpligtet til at lade forarbejdningen af smørret gennemføre på den foreskrevne måde og inden for den fastlagte frist. Da dette — uden hensyn til om licitationskøberen selv foretager forarbejdningen eller gennemfører et videresalg — er den afgørende betingelse for den nedsatte pris, er det først ved denne betingelses opfyldelse, at fritagelse for betaling af forarbejdningssikkerheden kan ske, dvs. af forskellen mellem markedsprisen og det antagne licitationsbud.
2.
Som følge af denne besvarelse af det første spørgsmål rejser der sig ifølge forelæggelseskendelsen desuden det problem, om den af Kommissionen indførte sikkerhedsstillelsesordning har nogen hjemmel i de relevante rådsforordninger. Det skal desuden undersøges, om det mod ordningens retsgyldighed kan anføres, at den ikke er forenelig med det trinhøjere retsprincip om forholdet mellem mål og midler.
a)
Undersøgelsen af det første punkt skulle, efter det under retsforhandlingerne fremkomne, ikke volde særlige vanskeligheder.
Det er ganske vist korrekt, at der i artiklerne 6 og 7 i Rådets forordning nr. 985/68 om fastsættelse af almindelige regler for interventionsforanstaltninger på markedet for smør og fløde kun er fastsat en særlig sikkerhed for salg med henblik på udførsel og til sikring af licitationer men derimod ikke nogen forarbejdningssikkerhed, som her omhandlet. Men det var heller ikke påkrævet med nogen sådan særlig bemyndigelse til gennemførelse af en sikkerhedsstillelsesordning inden for rammerne af forordning nr. 1259/72.
Som vi har set, udgør forarbejdningssikkerheden intet andet end en del af de aftalte betalingsvilkår. Den aftalte købspris er markedsprisen med tilsagn om et prisnedslag, såfremt forarbejdningsbetingelserne opfyldes. I virkeligheden får licitationskøberen med smørret en markedsrealistisk ydelse for det principielt aftalte vederlag. De af sagsøgeren fremlagte taleksempler kan intet ændre ved rigtigheden af denne konstatering, fordi de ikke tager hensyn til, at et vist tidsrum er nødvendigt for forarbejdningen, altså for rådigheden over smørret, og at der således også for så vidt angår markedsprisen skal tages hensyn til prisudviklingen i denne periode.
Hvis altså forarbejdningssikkerheden kan anses som en del af betalingsvilkårene, kan man herved også henvise til den allerede nævnte artikel 6 i forordning nr. 804/68 og artikel 7 a i forordning nr. 985/68, i hvilke der er foreskrevet særlige foranstaltninger, med hensyn til hvilke Kommissionen kan udstede gennemførelsesbestemmelser. Heraf og af artikel 5 i forordning nr. 985/68 fremgår Kommissionens beføjelse til at fastsætte salgsbetingelser og priser. Dette udgør efter min mening en tilstrækkelig hjemmel til at indføre sikkerhedsstillelsesordningen ved salg af smør til nedsatte priser; det var derimod ikke påkrævet med en særlig og udtrykkelig bemyndigelse for sikkerhedsstillelsesordningens vedkommende.
b)
Hvad angår spørgsmålet, om den gennemførte ordning ikke er forenelig med princippet om forholdet mellem mål og midler, fordi den også pålægger et ansvar for tredjemands adfærd, med hvilken licitationskøberen ikke står i direkte forretningsforbindelse, og som han ikke kan kontrollere, kan følgende bemærkes i al korthed:
Det er fremfor alt vigtigt, at licitationskøberen — som allerede nævnt — med smørret for sit vederlag modtager en markedsrealistisk ydelse, over hvilken han frit kan råde. Det synes derfor ikke ubilligt at afkræve ham markedsprisen i henhold til den frivilligt indgåede købekontrakt, såfremt købekontraktens betingelser — smørrets forarbejdning til bestemte produkter inden for en bestemt frist — ikke bliver opfyldt. Faktsik drejer det sig ved sikkerhedens forfald ikke, som sagsøger mener, om en slags straf, men derimod alene om, at interventionsorganet gør rimelige kontraktmæssige rettigheder gældende.
Det må i denne sammenhæng ikke glemmes, at de senere aftagere, hvis adfærd licitationskøberen skal stå inde for, er forpligtet over for denne til at foretage forarbejdningen. Dette er udtrykkeligt bestemt i den allerede gentagne gange nævnte artikel 6, stk. 1, litra e) i forordning nr. 1259/72. Jeg kan ikke indse, at det ikke skulle være muligt for licitationskøberen at sikre sig effektivt i sine aftaler og holde sig skadesløs hos sine aftagere ved forfald af sikkerheden. I tysk ret findes der nemlig her en nyttig anordning af 26. marts 1974, hvis § 15, som Bundesanstalt med rette har betonet, letter gennemførelsen af sådanne erstatningskrav mod aftagerne.
Under hensyn til disse omstændigheder er det vanskeligt at opfatte det for licitationskøberen foreskrevne ansvar som en uforholdsmæssig sanktion. En sikkerhedsstillelsesordning, hvorefter licitationskøberen alene skal indestå for sin egen adfærd, synes under ingen omstændigheder at være forsvarlig. Vedrørende den her omhandlede kommissionsforordning og dens sikkerhedsstillelsesordning må det givet anføres, at den simpelthen er påkrævet til sikring af ordningens mål; thi interventionsorganerne har ikke selv nogen mulighed for at tvinge senere købere til opfyldelse af deres forpligtelser, og det er vel heller ikke tænkeligt at indføre sådanne muligheder for fremtiden, som vil være forbundet med uforholdsmæssige administrative omkostninger.
Den tvivl, som Verwaltungsgericht har ytret vedrørende ordningens retsmæssighed, er derfor ikke berettiget under nogen synsvinkel.
3.
Jeg skal sammenfattende foreslå, at spørgsmålene fra Verwaltungsgericht besvares således:
a)
Frigivelse af forarbejdningssikkerhed, som stilles i medfør af forordning nr. 1259/72, forudsætter under alle omstændigheder, at licitationskøberen fører bevis for, at forarbejdningen af det smør, som han havde erhvervet med henblik på dette formål, sker forskriftsmæssigt og inden for den fastsatte frist.
b)
Undersøgelsen af de forelagte spørgsmål har intet frembragt, der kan anfægte gyldigheden af artikel 18, stk. 2, første og andet punktum, litra a) i forordning nr. 1259/72.
(
1
) – Overeat fra tysk.