62021CJ0693
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2023. december 14. (
*1
)
„Fellebbezés – Állami támogatás – A Spanyol Királyság által a széntüzelésű erőművek számára biztosított környezetvédelmi ösztönzőprogram – A hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat – Megsemmisítés iránti kereset”
A C‑693/21. P. és C‑698/21. P. sz. egyesített ügyekben,
az EDP España SA (székhelye: Oviedo [Spanyolország], képviselik kezdetben: J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo és V. Romero Algarra abogados, később: A. Lamadrid de Pablo és V. Romero Algarra abogados)
fellebbezőnek a C‑693/21. P. sz. ügyben,
támogatja:
az Endesa Generación SAU (székhelye: Sevilla [Spanyolország], képviselik: B. Barrantes Díaz abogada és M. Petite avocat)
beavatkozó fél a fellebbezési eljárásban,
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2021. november 18‑án benyújtott fellebbezése tárgyában,
a többi fél az eljárásban:
a Naturgy Energy Group SA, korábban Gas Natural SDG SA (székhelye: Madrid [Spanyolország], képviselik: J. Blanco Carol és F. E. González Díaz abogados)
felperes az elsőfokú eljárásban,
az Európai Bizottság (képviselik: C.‑M. Carrega, P. Němečková és D. Recchia, meghatalmazotti minőségben)
alperes az elsőfokú eljárásban,
a Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, korábban Viesgo Producción SL (székhelye: Santander [Spanyolország], képviselik: L. de Pedro Martín és L. Ques Mena abogados)
beavatkozó fél az elsőfokú eljárásban,
valamint
a Naturgy Energy Group SA, korábban Gas Natural SDG SA (székhelye: Madrid, képviselik: J. Blanco Carolet és F. E. González Díaz abogados)
fellebbezőnek a C‑698/21. P. sz. ügyben,
támogatja:
az Endesa Generación SAU (székhelye: Sevilla, képviselik: B. Barrantes Díaz abogada és M. Petite avocat)
beavatkozó fél a fellebbezési eljárásban,
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2021. november 19‑én benyújtott fellebbezése tárgyában,
a többi fél az eljárásban:
az Európai Bizottság (képviselik: C.‑M. Carrega, P. Němečková és D. Recchia, meghatalmazotti minőségben)
alperes az elsőfokú eljárásban,
az EDP España SA (székhelye: Oviedo, képviselik kezdetben: J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo és V. Romero Algarra abogados, később: A. Lamadrid de Pablo és V. Romero Algarra abogados),
a Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, korábban Viesgo Producción SL (székhelye: Santander, képviselik: L. de Pedro Martín és L. Ques Mena abogados)
beavatkozó felek az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),
tagjai: C. Lycourgos tanácselnök, O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot (előadó), S. Rodin és L. S. Rossi bírák,
főtanácsnok: G. Pitruzzella,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
a főtanácsnok indítványának a 2023. július 13‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az EDP España SA (C‑693/21) és a Naturgy Energy Group SA (C‑698/21) fellebbezésükkel az Európai Unió Törvényszékének a Naturgy Energy Group kontra Bizottság ügyben 2021. szeptember 8‑án hozott ítéletének (T‑328/18, a továbbiakban: megtámadott ítélet, EU:T:2021:548) hatályon kívül helyezést kérik, amellyel a Törvényszék elutasította a Naturgy Energy Group, korábban Gas Natural SDG SA által a széntüzelésű erőműveknek biztosított környezetvédelmi beruházási ösztönzőprogramra vonatkozó SA.47912 (2017/NN) állami támogatásról szóló, 2017. november 27‑i C(2017) 7733 final bizottsági határozat (a továbbiakban: vitatott határozat) megsemmisítése iránt előterjesztett keresetet.
A jogi háttér
2
Az [EUMSZ] 108. [cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.) 4. cikkének (4) bekezdése szerint:
„Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a[z Európai] Bizottság úgy találja, hogy kétség merült fel a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, a[z EUMSZ 108. cikk] (2) bekezdése szerinti eljárás kezdeményezéséről dönt […]”
3
E rendelet 6. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„(1)   A hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat összefoglalja a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket, tartalmazza a Bizottság előzetes értékelését a javasolt intézkedés támogatási jellegére vonatkozóan, és meghatározza a belső piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket. A határozat felszólítja az érintett tagállamot és az egyéb érdekelt feleket, hogy nyújtsák be észrevételeiket egy meghatározott, általában egy hónapot meg nem haladó határidőn belül. Kellően indokolt esetben a Bizottság meghosszabbíthatja az előírt határidőt.”
4
Az említett rendelet 9. cikkének (1) és (2) bekezdése kimondja:
„(1)   A 10. cikk sérelme nélkül a hivatalos vizsgálati eljárást az e cikk (2)–(5) bekezdése szerinti határozattal zárják le.
(2)   Amennyiben a Bizottság úgy találja, hogy az érintett tagállam által végrehajtott módosítást követően a bejelentett intézkedés nem minősül támogatásnak, megállapítását határozatban rögzíti.”
A jogvita előzményei és a vitatott határozat
5
1998 és 2007 között valamennyi spanyol villamosenergia‑termelő erőmű – az alkalmazott technológiától függetlenül – „teljesítménygarancia” elnevezésű támogatásban részesülhetett, amelynek célja az volt, hogy biztosítsa a villamosenergia‑rendszerben a termelési kapacitás állandóságát és rendszerbe állítását a megfelelő szintű garantált ellátás elérése érdekében, a megújuló energiaforrásokból villamos energiát termelő erőművek kivételével, amelyekre külön pénzügyi ösztönző vonatkozott.
6
2007‑ben a spanyol jogalkotó felhatalmazta az ipari, idegenforgalmi és kereskedelmi minisztert, hogy a teljesítménygaranciát a „teljesítménydíj” elnevezésű pénzügyi ösztönzővel váltsa fel.
7
E határozatot a 2007. június 29‑i Real Decreto 871/2007 por el que se ajustan las tarifas eléctricas a del 1 de julio de 2007 (a villamosenergia‑díjak 2007. július 1‑jétől történő kiigazításáról szóló 871/2007. sz. királyi rendelet, a BOE 2007. június 30‑i 156. száma, 28324. o.) hajtotta végre, amely előírja, hogy a „teljesítménydíj”2007. október 1‑jétől lép hatályba.
8
A „teljesítménydíjra” vonatkozó szabályozás részleteit a 2007. szeptember 27‑i Orden ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (a villamosenergia‑díjak 2007. október 1‑jétől történő felülvizsgálatáról szóló ITC/2794/2007. sz. rendelet, a BOE 2007. szeptember 29‑i 234. száma, 39690. o.; a továbbiakban: ITC/2794/2007. sz. rendelet) határozta meg.
9
E rendelet „teljesítménydíjról” rendelkezik, amelynek célja különösen a termelési beruházások ösztönzése. E célból két ösztönzőt tartalmaz, amelyek a spanyolországi rendszer általános szabályozása alá tartozó, 50 megawatt (MW) vagy annál nagyobb beépített teljesítőképességű termelőlétesítményekre vonatkoznak.
10
Az első ösztönző az 1998. január 1‑je után üzembe helyezett és tíz évnél kevesebb ideje működő létesítményekre vonatkozik. Célja, hogy a beruházási költségek pénzügyi ellentételezésével elősegítse az új létesítmények építését és tényleges üzembe helyezését. Összege MW‑onként és évente 20000 euró.
11
A második ösztönző intézkedés (a továbbiakban: vitatott intézkedés), amelyet az ipari, idegenforgalmi és kereskedelmi miniszter az ITC/2794/2007. sz. rendelet III. mellékletének 10. pontja alapján jogosult nyújtani, a meglévő létesítmények bővítésére vagy más jelentős átalakítására, valamint az energiapolitikai és az ellátásbiztonsági célkitűzések teljesítése érdekében elsőbbséget élvező új technológiai létesítményekbe történő beruházásokra vonatkozik.
12
A szabályozás részleteit a 2007. december 28‑i Orden ITC/3860/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (a villamosenergia‑díjak 2008. január 1‑jétől történő felülvizsgálatáról szóló ITC/3860/2007. sz. rendelet, a BOE 2008. január 1‑jei 29‑i 312. száma, 53781. o.; a továbbiakban: ITC/3860/2007. sz. rendelet) határozta meg.
13
Az ITC/3860/2007 rendelet értelmében csak a meglévő nagy tüzelőberendezésekből származó kibocsátások csökkentésére irányuló nemzeti terv (a továbbiakban: PNRE‑GIC) hatálya alá tartozó széntüzelésű erőművek támogathatók a Consejo de Ministros (minisztertanács, Spanyolország) 2007. december 7‑i jogi aktusával jóváhagyott intézkedéssel.
14
Ezeket az erőműveket bele kell foglalni a PNRE‑GIC által megállapított kibocsátási „buborékba”, amely a vállalkozásonkénti kibocsátás engedélyezett mennyiségét írja elő a PNRE‑GIC által felsorolt okok valamelyike miatt.
15
Ezenfelül a beruházásokat 2007. október 1., az ITC/2794/2007 rendelet hatálybalépésének napja előtt kellett jóváhagyni vagy a jóváhagyás iránti kérelmet legalább e napot három hónappal megelőzően kellett benyújtani.
16
2011‑ben a vitatott intézkedés kedvezményét kiterjesztették azokra a széntüzelésű erőművekre, amelyek nemcsak kéntelenítő létesítményekre irányuló beruházásokat, hanem más, a kénoxid‑kibocsátás csökkentését célzó „környezetvédelmi” beruházásokat is végrehajtottak az ITC/3860/2007 rendelet hatálybalépése előtt.
17
E feltételek teljesülése esetén a széntüzelésű erőművek a támogatott létesítmények üzembe helyezéséről szóló jogi aktus jóváhagyásáról szóló határozat időpontjától számított tíz éven keresztül évente és MW‑onként 8750 euró pénzügyi támogatásra jogosultak.
18
2015. április 29‑én az Európai Bizottság vizsgálatot indított a kapacitásmechanizmusok piacán tizenegy tagállamban, köztük a Spanyol Királyságban nyújtott állami támogatásokkal kapcsolatban.
19
Az említett vizsgálatot követően a Bizottság 2017. április 4‑én értesítette a spanyol hatóságokat arról, hogy vizsgálatot indított a vitatott intézkedéssel kapcsolatban.
20
A Bizottság 2017. november 27‑én elfogadta a vitatott határozatot, amellyel megindította az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást.
21
Ebben a határozatban a Bizottság kifejtette, hogy arra az előzetes véleményre jutott, hogy a vitatott intézkedés állami támogatásnak minősül, és hogy kétségei vannak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően.
A Törvényszék előtti kereset és a megtámadott ítélet
22
A Törvényszék Hivatalához 2018. május 28‑án benyújtott keresetlevelével a Naturgy Energy Group – egy spanyol vállalkozás, amelynek tevékenységei közé tartozik a széntüzelésű erőművekkel történő villamosenergia‑termelés – a vitatott határozat megsemmisítését kérte.
23
A Törvényszék két spanyol vállalat, az EDP España és a Viesgo Producción SL számára – amelyek a vitatott intézkedés kedvezményezettjei – megengedte, hogy a Naturgy Energy Group támogatása végett beavatkozzanak.
24
A megtámadott ítéletben a Törvényszék elutasította a megsemmisítés iránti kérelmet.
25
Először is a Törvényszék a vitatott intézkedés szelektív jellegét illetően az indokolási kötelezettség megsértésére alapított első jogalapot mint megalapozatlant elutasította.
26
A megtámadott ítélet 60. pontjában a Törvényszék emlékeztetett arra, hogy a 2015/1589 rendelet alapján a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat szorítkozhat a vonatkozó ténybeli és jogi kérdések összefoglalására, a szóban forgó állami intézkedés támogatási jellegére vonatkozó előzetes értékelésre, valamint a belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban felmerült kétségek ismertetésére.
27
A megtámadott ítélet 61. pontjában a Törvényszék hozzátette, hogy a Bizottságnak meg kell indítania ezt az eljárást, ha az első vizsgálat nem teszi lehetővé számára, hogy elhárítsa az összes olyan nehézséget, amelyet az a kérdés vet fel, hogy a vizsgált intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak minősül‑e, legalábbis akkor, ha az első vizsgálat során nem tudott meggyőződni arról, hogy az intézkedés, még ha állami támogatásnak minősül is, mindenképpen összeegyeztethető a belső piaccal.
28
A megtámadott ítélet 62. pontjában a Törvényszék emlékeztetett arra, hogy az eljárást megindító határozat célja az volt, hogy az érdekelt felek hatékonyan részt vehessenek a hivatalos vizsgálati eljárásban. Azt is megjegyezte, hogy ez a határozat ideiglenes értékeléseket tartalmaz, és hogy a Bizottság nem köteles ebben a szakaszban minden lehetséges nyitott kérdést tisztázni.
29
A megtámadott ítélet 63. pontjában a Törvényszék hozzátette, hogy a 2015/1589 rendelet 9. cikkének (2) bekezdése megerősíti az állami intézkedés ilyen határozatban állami támogatásnak való minősítésének szükségszerűen ideiglenes jellegét, amely szerint a hivatalos vizsgálati eljárás végén a Bizottság megállapíthatja, hogy az intézkedés nem minősül támogatásnak.
30
A megtámadott ítélet 64. és 65. pontjában a Törvényszék mint hatástalanokat elutasította a fellebbezőnek a 2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítélet (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), valamint a 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) alapjául szolgáló ügyekre alapított érveit, azzal az indokkal, hogy az első ítélet a hivatalos vizsgálati eljárást lezáró határozatra vonatkozott, a második pedig nem az indokolási kötelezettség tiszteletben tartásának ellenőrzésére vonatkozott.
31
A megtámadott ítélet 73. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy a vitatott határozat jellegére, szövegére, tartalmára, elfogadásának összefüggéseire és valamennyi vonatkozó jogi szabályra tekintettel a Naturgy Energy Group a vitatott intézkedés szelektív jellegére vonatkozó indokolás összefoglaló jellege ellenére is képes volt megérteni, hogy a Bizottság miért jutott arra az előzetes álláspontra, hogy az intézkedés szelektívnek tűnik, mivel bizonyos széntüzelésű erőműveket előnyben részesít más erőművekkel vagy más technológiával villamos energiát termelő erőművekkel szemben. A Törvényszék kifejtette, hogy ez a megállapítás a vitatott határozat 30. pontjából is kitűnik, amely – noha nem képezi részét a vitatott intézkedés szelektív jellegére vonatkozó indokolásnak – arra utal, hogy az intézkedés kedvezményezettjei más villamosenergia‑termelőkkel versenyben állnak.
32
A megtámadott ítélet 74. pontjában a Törvényszék elutasította a Naturgy Energy Group azon érvelését, hogy a Bizottság megsértette az indokolási kötelezettséget, mivel nem fejtette ki, hogy a vitatott intézkedés előnyben részesített‑e bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését más, az intézkedéssel elérni kívánt cél szempontjából hasonló ténybeli és jogi helyzetben lévő vállalkozásokkal szemben. Ugyanebben a pontban hangsúlyozta, hogy a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatban szereplő előzetes vizsgálati szakaszban a helyzetek összehasonlíthatóságára vonatkozó indokolás előírása mindenesetre idő előttinek mutatkozhat, és előrevetíti az ezen eljárás kimeneteléből levonható következtetéseket.
33
A Törvényszék tehát a megtámadott ítélet 81. pontjában elutasította az első jogalapot mint megalapozatlant.
34
Másodszor, a Törvényszék az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított második jogalapot is megalapozatlannak minősítette a vitatott intézkedés szelektivitása és következésképpen a kereset egésze tekintetében.
35
A Törvényszék, végül, a Naturgy Energy Groupot kötelezte a saját költségein felül a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére, továbbá a Viesgo Producciónt és az EDP Españát kötelezte saját költségeik viselésére.
A Bíróság előtti eljárás és a fellebbezők kérelmei
36
A C‑693/21. P. és C‑698/21. P. sz. ügyekben benyújtott fellebbezéseikkel az EDP España és a Naturgy Energy Group, az elsőfokú eljárás beavatkozója, illetve fellebbezője a Bíróságtól a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezését és a vitatott határozat megsemmisítését kérik. Az EDP España emellett azt kéri, hogy a Bizottságot kötelezzék a Bíróság előtti eljárás költségeinek viselésére, a Naturgy Energy Group pedig azt, hogy a Bizottságot kötelezzék mindkét eljárás költségeinek viselésére.
37
A C‑693/21. P. és C‑698/21. P. sz. ügyekben a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezéseket, és a fellebbezőket kötelezze a költségek viselésére, míg a Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, korábban Viesgo Producción azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, semmisítse meg a vitatott határozatot, és a Bizottságot kötelezze mindkét eljárás költségeinek viselésére.
38
A Bíróság elnöke 2022. május 31‑iEDP España kontra Naturgy Energy Group és Bizottság végzésével (C‑693/21 P, EU:C:2022:415), valamint a 2022. május 31‑iNaturgy Energy Group kontra Bizottság végzésével (C‑698/21 P, EU:C:2022:417) megengedte az Endesa Generación SAU beavatkozását a felperesek támogatása végett. Az Endesa Generación SAU a C‑698/21. P. sz. ügyben benyújtott beavatkozási beadványában azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, semmisítse meg a vitatott határozatot, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
39
A Bíróság 2023. január 31‑i határozatában a C‑693/21. P. és C‑698/21. P. sz. ügyeket a szóbeli szakasz lefolytatása és az ítélethozatal céljából egyesítette.
A fellebbezésekről
Az első, az vitatott intézkedés szelektív jellege tekintetében az indokolási kötelezettség megsértésére alapított jogalapokról
A felek érvei
40
A három részből álló első jogalapjukkal az EDP España és a Naturgy Energy Group azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen utasította el mint megalapozatlant a Naturgy Energy Group azon jogalapját, amely a vitatott intézkedés szelektív jellegével kapcsolatos indokolási kötelezettség megsértésén alapul.
41
Ezen első jogalapok első részében azt állítják, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 64. és 65. pontjában tévesen alkalmazta a jogot a 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítéletből (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) és a 2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítéletből (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) eredő elvek értelmezése során.
42
Álláspontjuk szerint a Bizottság határozatainak indoklására vonatkozó követelmények ugyanazok, függetlenül attól, hogy a határozat a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról vagy lezárásáról szól. Így a 2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítéletből (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) eredő elvek nem kizárólag a lezárásról szóló határozatok szempontjából relevánsak.
43
Ellentétben azzal, amit a Törvényszék a megtámadott ítélet 65. pontjában megállapított, a Bíróság ezenkívül a 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítéletben (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) az intézkedés szelektív jellegére vonatkozó indokolási kötelezettséggel kapcsolatban is állást foglalt.
44
Első jogalapjuk második részében a fellebbezők azt állítják, hogy a megtámadott ítélet 66. pontjában a Törvényszék tévesen értelmezte a 2016. március 10‑iHeidelbergCement kontra Bizottság ítéletből (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) és a 2014. október 16‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítéletből (T‑177/10, EU:T:2014:897) eredő elveket, amikor úgy ítélte meg, hogy a jogi aktus elfogadásának körülményei lehetővé teszik a jogi aktus indokolása „szűkszavú, homályos és általános jellegének ellensúlyozását”.
45
Az indokolási kötelezettség célja, hogy lehetővé tegye a címzett számára a határozat indokainak megismerését, és a hatáskörrel rendelkező bíróság számára a felülvizsgálat gyakorlását, így a megtámadott ítélet 72. pontjában foglaltakkal ellentétben a vitatott határozat 28. pontjában található indokolás nyilvánvalóan elégtelen.
46
Márpedig a Törvényszék, noha a megtámadott ítélet 73. pontjában elismerte a vitatott intézkedés szelektív jellegére vonatkozó bizottsági érvelés „összefoglaló” jellegét, a megtámadott ítélet 66. pontjában ezt azzal próbálta orvosolni, hogy hivatkozott a Naturgy Energy Group tevékenységének összefüggéseire és az elsőfokú eljárásban benyújtott kérelmében foglaltakra.
47
Egyébiránt, ellentétben azzal, amit a Törvényszék a megtámadott ítélet 74. pontjában állított, az a tény, hogy a vitatott határozat hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat, nem mentesíti a Bizottságot az alól, hogy a szelektivitás kritériumának értékelése céljából elvégezze az összehasonlíthatóság elemzését.
48
Ezenkívül figyelembe kell venni a hivatalos vizsgálati eljárás megindításának a 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) 28. pontjában felidézett, az ezen eljárás tárgyát képező intézkedés kedvezményezettjeivel szembeni jogkövetkezményeit.
49
Első jogalapjuk harmadik részében a fellebbezők végül azt állítják, hogy a megtámadott ítélet 68–73. pontjában a Törvényszék megsértette az indokolási kötelezettséget is, amikor elismerte a vitatott határozat indokolásának „összefoglaló” jellegét, ugyanakkor kísérletet tett annak „rekonstruálására”. Ezenkívül mindenesetre a vitatott határozat 30. pontja, amelyre a Törvényszék a megtámadott ítélet 73. pontjában hivatkozott, nem releváns az intézkedés szelektív jellegének indokolása szempontjából.
50
A C‑693/21. P. és C‑698/21. P. sz. ügyekben a Generaciones Eléctricas Andalucía beavatkozott a felperesek kérelmeinek támogatása végett, és hasonló érveket terjesztett elő.
51
A Bizottság szerint a C‑693/21. P. és a C‑698/21. P. sz. ügyben hivatkozott első jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
52
Arra hivatkozik, hogy a megtámadott ítélet 59–63. pontjában a Törvényszék, anélkül hogy tévesen alkalmazta volna a jogot, emlékeztetett az indokolási kötelezettséghez kapcsolódó követelményekre, majd ezt követően – különösen a megtámadott ítélet 64. és 66–77. pontjában – helyesen utasította el a fellebbező és az elsőfokú eljárásba beavatkozó felek által a vitatott intézkedés szelektív jellegét illetően az indokolás elégtelenségének alátámasztása érdekében előadott érveket.
53
A Bizottság hozzáteszi, hogy a 2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Alicia és Retegal kontra Bizottság ítéletben (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) az indokolási kötelezettség megsértésének megállapítása kapcsán a Bíróság egyrészt azt vette alapul, hogy a szóban forgó határozat nem tartalmazott olyan utalást, amely lehetővé tette volna a tárgyát képező intézkedés szelektív jellegének megértését, másrészt pedig azt, hogy a szelektivitás nem következhetett pusztán abból a körülményből, hogy a vizsgált intézkedés csak egy tevékenységi ágazatra vonatkozott. A Bizottság szerint a jelen esetben a helyzet annyiban más, hogy a vitatott intézkedés szelektivitásának igazolása érdekében a Bizottság azt a körülményt vette alapul, hogy az intézkedés csak bizonyos, a szenet elsődleges tüzelőanyagként használó hőerőművekre vonatkozik. Ezen túlmenően ebben az ítéletben a Bíróságnak mindenesetre nem kellett figyelembe vennie a hivatalos vizsgálati eljárás megindításának sajátos összefüggéseit.
54
A Bizottság azt állítja továbbá, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 66. pontjában nem értelmezte és alkalmazta tévesen a 2016. március 10‑iHeidelbergCement kontra Bizottság ítéletet (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) és a 2014. október 16‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítéletet (T‑177/10, EU:T:2014:897), hiszen mindössze azt állapította meg, hogy a vitatott határozatot az elsőfokú eljárásban a fellebbező által jól ismert összefüggésben fogadták el.
55
Azon érvet illetően, amely szerint a Törvényszék az elsőfokú eljárás összefüggéseire és az alkalmazandó szabályozási háttér fellebbező általi ismeretére támaszkodva próbálta orvosolni az indokolás összefoglaló jellegét, a Bizottság megjegyzi, hogy a 2016. március 10‑iHeidelbergCement kontra Bizottság ítélet (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) tárgyát képező indokolásától eltérően a vitatott határozat indokolása nem homályos vagy általános, és nem is rendkívül szűkszavú.
56
A Bizottság hozzáteszi, hogy a vitatott határozat indokolása akkor lehet szűkszavú, ha az érintett felek számára érthetővé válnak azok az indokok, amelyek alapján a Bizottság arra az előzetes álláspontra jutott, hogy a vitatott intézkedés szelektív, és a Törvényszék jogszerűségi felülvizsgálatot gyakorolhat. A Bizottság többek között a 2015/1589 rendelet 6. cikkének (1) bekezdését veszi alapul.
57
Ami a vitatott intézkedés szelektivitására vonatkozó érvelés állítólagos hiányát illeti, a Törvényszék a megtámadott ítélet 75. pontjában helyesen állapította meg, hogy az elsőfokú eljárás felperese megértette, hogy a Bizottság bizonyította, hogy az intézkedést kizárólag széntüzelésű erőművek esetében nyújtották, és nem vonatkozik a más technológiát alkalmazó erőművekre. Ami a hivatalos felülvizsgálati eljárás megindításának az olyan intézkedés kedvezményezettjei számára fennálló kedvezőtlen jogi következményeit illeti, amelynek végrehajtása folyamatban van, ezek a jelen esetben hipotetikusak.
58
Ami a fellebbezők azon érvét illeti, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 73. pontjában a vitatott határozat olyan részeit vette alapul, amelyek nem feltétlenül szerepelnek a határozatnak a szelektivitás elemzésére vonatkozó részében, a Bizottság azt állítja, hogy az e bekezdésben foglalt megállapítás csak a Bizottság elemzésének alátámasztására szolgált.
59
Ezen túlmenően az indokolási kötelezettség tiszteletben tartása semmiképpen nem teszi szükségessé, hogy a Bizottság határozatai egy meghatározott szerkezetet kövessenek, és ezen intézmény szerint elegendő, ha a felek megismerhetik a szóban forgó határozatot megalapoz0ó indokokat.
60
Emellett fontos a határozat különböző elemeit is figyelembe venni, és a határozat tartalmát „egészében” vizsgálni (2018. július 25‑iBizottság kontra Spanyolország és társai ítélet, C‑128/16 P, EU:C:2018:591, 93. pont).
A Bíróság álláspontja
61
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 296. cikk által megkövetelt indokolásnak igazodnia kell a szóban forgó jogi aktus jellegéhez, továbbá világosan és félreérthetetlenül be kell mutatnia a jogi aktust elfogadó közösségi szerv érvelését úgy, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és az európai uniós bíróság gyakorolhassa felülvizsgálatát. Az indokolási kötelezettséget az adott ügy összes körülménye alapján kell értékelni, többek között a jogi aktus tartalma, a felhozott indokok jellege, valamint a jogi aktus címzettjeinek vagy egyéb, a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett személyeknek a magyarázathoz jutás iránti érdeke alapján. Nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi jelentőséggel bíró tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen, mivel azt a kérdést, hogy valamely aktus indokolása megfelel‑e az EUMSZ 296. cikk követelményeinek, nem pusztán a szövegére figyelemmel kell megítélni, hanem az összefüggéseire, valamint az érintett tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére való tekintettel is (2016. március 10‑iHeidelbergCement kontra Bizottság ítélet, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, 16. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
62
Ami a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot illeti, fontos emlékeztetni arra, hogy a 2015/1589 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése szerint a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat összefoglalja a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket, tartalmazza a Bizottság „előzetes értékelését” az állami intézkedés támogatási jellegére vonatkozóan, és meghatározza a belső piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket.
63
Ezenfelül, amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 63. pontjában helyesen megállapította, valamely állami intézkedésnek egy ilyen határozat útján történő állami támogatáskénti minősítésének ideiglenes jellegét megerősíti a 2015/1589 rendelet 9. cikkének (2) bekezdése, amely szerint a hivatalos vizsgálati eljárás végén a Bizottság megállapíthatja, hogy ez az intézkedés nem minősül támogatásnak.
64
Ugyanakkor, amint az az említett rendelet 4. cikkének (4) bekezdéséből következik, a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat alapján a Bizottság – még ha csak előzetesen is – megállapítja mind a vizsgált intézkedés állami támogatásnak minősítését, mind pedig a belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos kétségek fennállását.
65
E határozat ezenkívül önálló joghatásokat vált ki, különösen a vizsgált intézkedés felfüggesztését illetően (lásd ebben az értelemben: 2013. október 24‑iDeutsche Post kontra Bizottság ítélet, C‑77/12 P, nem tették közzé, EU:C:2013:695, 53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). A nemzeti bíróságoknak tartózkodniuk kell attól, hogy olyan határozatot hozzanak, amely ellentétes a Bizottság – akár ideiglenes – határozatával. Következésképpen e bíróságok kötelesek minden szükséges intézkedést meghozni annak érdekében, hogy megállapítsák a szóban forgó intézkedés végrehajtásának felfüggesztésére vonatkozó kötelezettség esetleges megsértéséből eredő következményeket (lásd ebben az értelemben: 2013. november 21‑iDeutsche Lufthansa ítélet, C‑284/12, EU:C:2013:755, 41. és 42. pont).
66
Végül azt is figyelembe kell venni, hogy a 2015/1589 rendelet 6. cikkének (1) bekezdésével összhangban a hivatalos vizsgálati eljárás lehetővé teszi az érintett tagállam és más érdekelt felek számára, hogy észrevételeket tegyenek a Bizottság elemzésével kapcsolatban.
67
Ebből következően, noha a Bizottság elemzése ideiglenes jellegű, ez az intézmény köteles világosan és egyértelműen kifejteni azokat az okokat, amelyek miatt úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó intézkedés állami támogatásnak minősülhet.
68
Következésképpen téves jogalkalmazáson alapul a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 64. pontjában szereplő azon elemzése, amely szerint a Naturgy Energy Group és az elsőfokú eljárásba beavatkozó felek által a vitatott határozat indokolására vonatkozó kötelezettség megsértésével kapcsolatban hivatkozott, a 2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítélet (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) alapjául szolgáló ügyre alapított érvei egyedül abból az okból hatástalanok, hogy ez az ügy a hivatalos vizsgálati eljárást lezáró bizottsági határozatra vonatkozott.
69
E tekintetben a Bíróságnak a hivatalos vizsgálati eljárást lezáró határozat indokolási kötelezettségére vonatkozó ítélkezési gyakorlata főszabály szerint nem tekinthető irrelevánsnak az ezen eljárást megindító határozat szempontjából.
70
A Törvényszék továbbá tévesen alkalmazta a jogot a megtámadott ítélet 74. pontjában, amikor úgy ítélte meg, hogy a Bizottság még szűkszavúan sem köteles kifejteni azokat az okokat, amelyek miatt a vitatott intézkedés bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését előnyben részesített a hasonló ténybeli és jogi helyzetben lévő más vállalkozásokhoz képest, többek között azért, mert a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatban foglalt előzetes elemzés szakaszában mindenesetre még korai lenne a helyzetek összehasonlíthatóságára vonatkozó indokolást megkövetelni.
71
Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az olyan intézkedés, amely csak egy tevékenységi ágazat vagy az ágazat egyes vállalkozásai számára előnyös, nem feltétlenül szelektív, és csak akkor szelektív, ha egy adott jogi szabályozás alapján bizonyos vállalkozásokat előnyben részesít más ágazatokhoz vagy ugyanahhoz az ágazathoz tartozó vállalkozásokkal szemben, amelyek az adott szabályozás által kitűzött célra tekintettel hasonló ténybeli és jogi helyzetben vannak (lásd ebben az értelemben: 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, 58. pont; 2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal ítélet, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, 61. pont).
72
A fentiekből következik, hogy ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy egy intézkedés kellően szelektív ahhoz, hogy hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról határozzon, akkor – akár szűkszavúan is – ki kell fejtenie azokat az okokat, amelyek miatt úgy véli, hogy egy adott jogi szabályozás keretében az intézkedés az e szabályozás által kitűzött célra tekintettel bizonyos vállalkozásokat előnyben részesít más, hasonló ténybeli és jogi helyzetben lévő vállalkozásokkal szemben.
73
A megtámadott ítélet 72. és 73. pontjából, amelyre annak 74. pontja hivatkozik, ugyanakkor egyáltalán nem tűnik ki, hogy a Bizottság kifejtette volna azokat az indokokat, amelyek miatt a PNRE‑GIC‑ben szereplő, a vitatott intézkedésben részesülő széntüzelésű erőművek miért voltak olyan ténybeli és jogi helyzetben, amely az intézkedés által kitűzött célra tekintettel összehasonlítható volt az említett intézkedésben nem részesülő más erőművek helyzetével.
74
A megtámadott ítélet 72. pontjában ugyanis a Törvényszék mindössze azt állapította meg, hogy a vitatott határozat szerint a PNRE‑GIC‑ben szereplő széntüzelésű erőművek kizárólagos kedvezményezettjei a vitatott intézkedésnek, és ebből következtetett arra, hogy az annak 28. pontjában szereplő „kizárólag” kifejezés lehetővé teszi a PNRE‑GIC‑ben szereplő széntüzelésű erőművek megkülönböztetését a más technológiát alkalmazó erőművektől, vagy az e tervben nem szereplő bármely erőműtől.
75
A megtámadott ítélet 73. pontjában továbbá a Törvényszék általánosságban hivatkozott a vitatott határozat jellegére, szövegére, tartalmára, elfogadásának körülményeire és az összes irányadó jogi szabályra annak megállapítása érdekében, hogy – annak ellenére, hogy maga is elismerte, hogy a vitatott intézkedés szelektív jellegére vonatkozó indokolás „összefoglaló” jellegű – az elsőfokú eljárás felperese megérthette azokat az okokat, amelyek alapján a Bizottság előzetesen úgy ítélte meg, hogy a vitatott intézkedés szelektívnek tűnik.
76
Ki kell emelni, hogy bár a Törvényszék elemzésének alátámasztására hivatkozott a vitatott határozat 30. pontjára is, amely az intézkedés kedvezményezettjei és más villamosenergia‑termelők közötti versenykapcsolat fennállására utal, ez a körülmény még mindig nem lehet elegendő ahhoz, hogy a jogilag megkövetelt módon magyarázatot adjon a vitatott intézkedésben részesülő és abban nem részesülő erőművek helyzetének összehasonlíthatóságára (lásd analógia útján: 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, 59. pont).
77
Hozzá kell tenni, hogy noha kétségtelenül a határozat tartalmának egészét kell megvizsgálni annak érdekében, hogy az indoklást értékelni lehessen (lásd ebben az értelemben: 2018. július 25‑iBizottság kontra Spanyolország és társai ítélet, C‑128/16 P, EU:C:2018:591, 93. pont), ez a vizsgálat nem ellensúlyozhatja azt, hogy – mint a jelen esetben is – nincs semmiféle információ a vitatott intézkedésben részesülő és az abban nem részesülő erőművek helyzetének összehasonlíthatóságára vonatkozóan.
78
A fentiekre tekintettel helyt kell adni a felperesek C‑693/21. P. és C‑698/21. P. sz. ügyben előterjesztett első jogalapjainak.
79
Következésképpen, anélkül hogy vizsgálni kellene a fellebbezők által a fellebbezéseik alátámasztására másodlagosan előterjesztett, az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének a szelektivitás kritériuma tekintetében történő megsértésére alapított második jogalapokat, a megtámadott ítéletet hatályon kívül kell helyezni.
A Törvényszék előtti keresetről
80
Az Európai Unió Bíróságának alapokmánya 61. cikkének első bekezdése szerint a Bíróság a Törvényszék határozatának hatályon kívül helyezése esetén az ügyet érdemben maga is eldöntheti, amennyiben a per állása megengedi.
81
Ez a helyzet a jelen ügyben, mivel a vitatott határozat megsemmisítésére irányuló elsőfokú kereset jogalapjai a Törvényszék előtt kontradiktórius vita tárgyát képezték, és vizsgálatuk nem teszi szükségessé további pervezető vagy az ügy vizsgálatára vonatkozó intézkedések meghozatalát (lásd ebben az értelemben: 2023. március 16‑iBizottság és társai kontra Pharmaceutical Works Polpharma ítélet, C‑438/21 P–C‑440/21 P, EU:C:2023:213, 98. pont).
82
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a Bizottságnak a jelen ítélet 61–67. pontjában kifejtett okok miatt a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatban az EUMSZ 296. cikk értelmében világosan és egyértelműen ki kell fejtenie azokat az okokat, amelyek miatt úgy véli, hogy a szóban forgó intézkedés állami támogatásnak minősülhet. A jelen ítélet 72. pontjában kifejtettek szerint ugyanis, ha ez az intézmény úgy ítéli meg, hogy valamely intézkedés szelektív, akkor köteles akár szűkszavúan is kifejteni azokat az okokat, amelyek alapján úgy ítéli meg, hogy az adott jogi szabályozás alapján ez az intézkedés bizonyos vállalkozásokat előnyben részesít olyan vállalkozásokkal szemben, amelyek az e szabályozás által kitűzött célra tekintettel hasonló ténybeli és jogi helyzetben vannak.
83
Elég azonban megjegyezni, hogy a jelen esetben a Bizottság a jelen ítélet 73–77. pontjában kifejtett okok miatt nem teljesítette az EUMSZ 296. cikk szerinti indokolási kötelezettségét, mivel nem fejtette ki azokat az okokat, amelyek miatt a vitatott intézkedés bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk előállítását előnyben részesít más, hasonló ténybeli és jogi helyzetben lévő vállalkozásokkal szemben, és ezért szelektív jellegű.
84
Következésképpen a Naturgy Energy Group által első fokon előterjesztett kereset első jogalapjának helyt kell adni, és a vitatott határozatot meg kell semmisíteni, anélkül hogy e kereset második jogalapját vizsgálni kellene.
A költségekről
85
A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság maga hoz a jogvita kapcsán végleges határozatot, a Bíróság határoz a költségekről.
86
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A jelen ügyekben a Bizottságot, mivel pervesztes lett, a Naturgy Energy Group és az EDP España kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségei, valamint a Naturgy Energy Group részéről az elsőfokú eljárásban és a Bíróság előtt, valamint az EDP España részéről a Bíróság előtt felmerült költségek viselésére.
87
Az eljárási szabályzat 184. cikkének (4) bekezdése szerint, ha nem az elsőfokú eljárásban beavatkozó fél terjesztette elő a fellebbezést, az elsőfokú eljárásba beavatkozó felet csak akkor lehet a fellebbezési eljárás költségeinek viselésére kötelezni, ha részt vett a Bíróság előtti eljárás írásbeli vagy szóbeli szakaszában. Ha e fél részt vesz az eljárásban, a Bíróság dönthet úgy, hogy e fél maga viseli saját költségeit. E rendelkezéseknek megfelelően az elsőfokú eljárásba beavatkozó Generaciones Eléctricas Andalucía, amely részt vett a Bíróság előtti eljárásban, maga viseli saját költségeit.
88
Végül, eljárási szabályzat 140. cikke (3) bekezdésének megfelelően, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Bíróság elrendelheti, hogy az említett szabályzat 140. cikkének (1) és (2) bekezdésében nem említett beavatkozó felek maguk viseljék saját költségeiket. E rendelkezéseknek megfelelően a C‑693/21. P. és a C‑698/21. P. sz. ügyben beavatkozó Endesa Generación maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság az Európai Unió Törvényszékének a 2021. szeptember 8‑iNaturgy Energy Group kontra Bizottság ítéletét (T‑328/18, EU:T:2021:548) hatályon kívül helyezi.
2)
A Bíróság a széntüzelésű erőműveknek biztosított környezetvédelmi beruházási ösztönzőprogramra vonatkozó SA.47912 (2017/NN) állami támogatásról szóló, 2017. november 27‑i C(2017) 7733 final bizottsági határozatot megsemmisíti.
3)
A Bíróság az Európai Bizottságot kötelezi saját költségein felül a Naturgy Energy Group SA részéről a T‑328/18. sz. ügyben az elsőfokú eljárás, a C‑693/21. P. és C‑698/21. P. sz. ügyekben a fellebbezés során felmerült költségek, valamint az EDP España SA részéről a C‑693/21 P. sz. ügyben a fellebbezés során felmerült költségek viselésére.
4)
A Generaciones Eléctricas Andalucía SLU maga viseli saját költségeit.
5)
Az Endesa Generación SAU maga viseli saját költségeit.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: spanyol.