62016CC0049
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 5. aprillil 2017 (
1
)
Kohtuasi C‑49/16
Unibet International Limited
versus
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatal
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapesti haldus‑ ja töökohus, Ungari))
„Teenuste osutamise vabadus — ELTL artikkel 56 — Kaughasartmängud — Piirangud — Loanõude vastavus võrdse kohtlemise põhimõttele ja läbipaistvuse põhimõttele — Halduskaristused”
1.
Põhikohtuasjas kaebaja Unibet International Limited (edaspidi „Unibet“) asukoht on Maltal ja tal on mitme eri liikmesriigi ametiasutuste välja antud load hasartmängude korraldamiseks. Ta pakkus Ungaris hasartmänge internetis, ilma et ta oleks saanud asjakohase loa seda teha, ning seetõttu võtsid Ungari ametiasutused tema kohta vastu kaks haldusotsust, millega suleti Ungaris pääs tema veebisaitidele.
2.
Sellepärast palutakse Euroopa Kohtult otsust selle kohta, kas niisugused siseriiklikud õigusaktid nagu need, millel nimetatud haldusotsused põhinesid, on kooskõlas ELTL artiklis 56 ette nähtud teenuste osutamise vabadusega. Nii tuleb Euroopa Kohtul seoses sellega lahendada põhiküsimus, kas Maltal asuv firma, kes soovib pakkuda Ungari turul kaughasartmänge, võib pääseda nõudest saada selleks luba, kui algusest peale on selge, et sellise loa saamine menetlus ei oleks tema jaoks edukas.
Õiguslik raamistik
3.
Käesoleva kohtuasja kontekstis olulised Ungari õigusnormid tulenevad kahest õigusaktist: 1991. aasta XXXIV seadusest hasartmängude korraldamise kohta (szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Szjtv.); edaspidi „hasartmänguseadus“) ning 1991. aasta XVI seadusest kontsessioonide kohta (a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény; edaspidi „kontsessioonide seadus“). Nagu käesolevast ettepanekust edaspidi üksikasjalikumalt nähtub, on Ungaris pääs Unibeti internetisaitidele suletud kahe vaidlusaluse haldusotsusega, mis on tehtud kahes eri õigusolukorras, ja seetõttu on vaja kirjeldada seadusi nii, nagu need kehtisid nende otsuste tegemise vastavatel kuupäevadel, s.o 25. juunil 2014 ja 29. augustil 2014.
Ungari õigusaktid 25. juunil 2014
Hasartmänguseadus
4.
Hasartmänguseaduse § 1 lõike 1 kohaselt on hasartmängud niisugused mängud, milles mängijal tekib rahasumma maksmise või varaliste vahendite panustamise eest kindlaksmääratud tingimuste olemasolul või saabumisel õigus saada rahalist või muud varalist võitu. Võit või kaotus sõltub osaliselt või täielikult juhuslikkusest. Hasartmänguseaduse § 1 lõikes 2 on ette nähtud, et hasartmänguks loetakse ka kihlvedu ja et seda seadust tuleb kohaldada – seaduses eraldi reguleeritud juhtudel – ka mänguautomaatidele ja õnneloosidele.
5.
Hasartmänguseaduse § 1 lõike 3 punktist e tulenevalt loetakse kontsessioonide seaduse § 1 lõike 1 punkti i tähenduses hasartmängude korraldamiseks ka kaughasartmängude korraldamine.
6.
Hasartmänguseaduse § 1 lõigetes 4 ja 5 on sätestatud, et Ungari territooriumilt osalemist võimaldavaid hasartmänge võib elektrooniliste sidevahendite ja ‑võrkude kaudu korraldada ainult vastavalt selles seaduses ette nähtud nõuetele; et elektrooniliste sidevahendite ja ‑võrkude kaudu korraldatavates hasartmängudes osalemise kutsete avaldamiseks on vaja maksuameti luba; ning et rahaasutused ja elektrooniliste sideteenuste pakkujad ei tohi kaasa aidata loata õnnemängus osalemise kutsete avaldamisele ega vastuvõtmisele ega neid tehniliselt toetada.
7.
Esimese haldusotsuse kuupäeva seisuga kehtinud Ungari õigusaktide kohaselt oli loteriide ja kihlvedude – välja arvatud hobuvõidusõitude ja kihlveovahendamise süsteemi kuuluvate kihlvedude – korraldamise õigus hasartmänguseaduse § 3 lõike 1 punktist a ja lõikest 3 tulenevalt reserveeritud üksnes riiklikule hasartmängukorraldajale.
8.
Riik võis kontsessioonilepinguga siiski ajutiselt anda kolmandale isikule õiguse korraldada hasartmänge.
9.
Niisuguse kontsessioonilepingu võis sõlmida kas pärast seda, kui pädev minister oli kuulutanud välja avaliku pakkumismenetluse (hasartmänguseaduse § 4 lõige 1 koostoimes kontsessioonide seaduse § 5 lõikega 1), või „usaldusväärse hasartmängukorraldajaga“ ka ilma avalikku pakkumismenetlust välja kuulutamata (hasartmänguseaduse § 4 lõige 6 koostoimes kontsessioonide seaduse § 10/C lõikega 2).
10.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on kindlaks teinud, et pakkumismenetlust ei korraldatud.
11.
Hasartmänguseaduse § 37 lõike 30 punkti d kohaselt pidi „usaldusväärne hasartmängukorraldaja“ olema tegelenud Ungaris hasartmängude korraldamisega vähemalt 10 aastat. Samuti pidi tema aktsiakapital olema vähemalt 200000000 Ungari forintit (hasartmänguseaduse § 29/D).
Kontsessioonide seadus
12.
Kontsessioonide seaduse § 10/C lõike 3 kohaselt pidi usaldusväärne hasartmängukorraldaja esitama pakkumise, kus tal tuli märkida nende üksuste, mida ta soovib käitada, asukoht ja kinnitada, et iga üksuse kohta maksab ta aastast kontsessioonitasu, mis vastab vähemalt kahekordsele riigieelarve üldseaduses sätestatud kontsessioonitasule.
Ungari õigusaktid 29. augustil 2014
Hasartmänguseadus
13.
Hasartmänguseaduse § 3 lõike 3 uuest sõnastusest tulenevalt ei olnud kaughasartmängude korraldamise õigus enam reserveeritud üksnes riiklikule hasartmängukorraldajale.
14.
Hasartmänguseaduse § 37 lõike 30 punkti d kohaselt pidi „usaldusväärne hasartmängukorraldaja“ olema tegelnud riigis, mis andis välja hasartmängukorraldamise tegevusloa, hasartmängude korraldamisega vähemalt 3 aastat. Samuti pidi tema aktsiakapital olema vähemalt 50 miljonit Ungari forintit (hasartmänguseaduse § 29/D).
15.
Need hasartmänguseaduse muudatused jõustusid 15. juulil 2014.
Kontsessioonide seadus
16.
Kontsessioonide seaduse § 10/C lõike 3a punkti b kohaselt pidi usaldusväärne hasartmängukorraldaja oma pakkumuses nimetama iga mänguliigi kohta olenevalt mänguliigist aastase kontsessioonitasu vastavalt kontsessioonide baastasule, mis oli määratud kindlaks riigieelarve üldseaduses.
Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
17.
Põhikohtuasjas kaebaja Unibet asukoht on Maltal ja tal on mitme eri liikmesriigi ametiasutuste välja antud load hasartmängude korraldamiseks.
18.
Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatal (riikliku maksu‑ ja tolliameti keskasutus; edaspidi „maksuamet“), kes on põhikohtuasjas vastustaja, kontrollis hasartmängude järelevalveasutusena suvel 2014 Unibeti veebisaitide sisu.
19.
Selle kontrolli käigus tuvastas maksuamet nendel saitidel juurdepääsu võimaldamise niisugustele Ungari hasartmängualaste õigusnormide tähenduses hasartmängudele, mille suhtes Unibetil ei olnud nõutavaid lube.
20.
Maksuamet tegi 25. aprillil ja 29. augustil 2014 Unibeti suhtes kaks otsust, sulgedes Ungaris ajutiselt pääsu nendele kontrollitud veebisaitidele. Seejärel määras maksuamet teiste otsustega, mis minu arusaama kohaselt ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluse ese, trahvi korduva õigusnormide rikkumise eest.
21.
Unibet on vaidlustanud maksuameti 25. aprilli ja 29. augusti 2014. aasta otsused juurdepääsu ajutise sulgemise kohta ja taotleb nende tühistamist. Ta on seisukohal, et need otsused võeti vastu ELTL artikliga 56 vastuolus olevate õigusaktide alusel. Unibeti väitel on nõuded nendes õigusaktides niivõrd välistavad, et praktikas on tal nende tõttu võimatu saada kontsessiooni, mis on kaughasartmängude korraldamise loa saamise eeltingimus.
22.
Esimese otsuse kohta väidab ta esiteks, et kontsessiooni andmiseks ei kuulutatud välja pakkumismenetlust, ja teiseks, et tal ei lubatud pakkumust esitada, sest ta ei kvalifitseerunud seaduse nõuete kohaselt usaldusväärseks hasartmängukorraldajaks.
23.
Teise otsuse kohta väidab ta, et hasartmänguseaduse muudatused olid tehtud kõigest kuus nädalat enne teist haldusotsust, mis oli liiga lühike aeg üksikasjaliku pakkumuse esitamiseks.
24.
Selle menetluse raames esitas Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapesti haldus‑ ja töökohus, Ungari) 9. detsembri 2015. aasta kohtumäärusega järgmised eelotsuse küsimused, mis saabusid Euroopa kohtusse 27. jaanuaril 2016:
„1.
Kas ELTL artiklit 56 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik meede, mille kohaselt liikmesriigi õigusnormid, millega on olenevalt olukorrast kas kontsessiooni andmiseks pakkumismenetluse väljakuulutamise või sellise kontsessiooni saamiseks esitatud pakkumuse vastuvõtmise ajal tagatud teoreetiline võimalus, et iga seaduse nõuetele vastav hasartmängukorraldaja – sealhulgas niisugune, kelle asukoht on teises liikmesriigis – võib saada liberaliseerimata kaughasartmängude korraldamise kontsessiooni kas avaliku pakkumismenetluse või pakkumuse esitamise kaudu, mille korral asjaomane liikmesriik ei korralda tegelikult pakkumismenetlust kontsessiooni andmiseks ning samuti ei ole teenuseosutajal praktikas võimalust pakkumus esitada, kuid liikmesriigi ametiasutused teatavad sellegipoolest, et teenuseosutaja on kontsessioonil põhineva loata teenust osutades õigusnorme rikkunud, ja määravad talle õigusaktides ette nähtud halduskaristuse (ajutine juurdepääsu sulgemine ja trahv korduva rikkumise eest)?
2.
Kas ELTL artikliga 56 on vastuolus see, kui liikmesriik kehtestab siseriiklikus õiguses kõrgema tasandi õigusnormid, mis annavad kaughasartmängude korraldajatele teoreetilise võimaluse osutada kaughasartmänguteenust piiriüleselt, kuid madalama tasandi rakendusnormide puudumise tõttu liikmesriigi õiguses ei saa need hasartmängukorraldajad tegelikult hankida selle teenuse osutamiseks vajalikke halduslube?
3.
Kas põhikohtuasja menetleva kohtu tegevus, niivõrd kui ta võib eelmistele küsimustele antud vastuseid arvestades tuvastada, et see liikmesriigi meede on vastuolus ELTL artikliga 56, on liidu õigusega kooskõlas, kui ta loeb ELTL artikliga 56 vastuolus olevaks nii selle, et liikmesriigi ametiasutuste otsustes on tuvastatud õigusnormide rikkumine loata teenuse osutamise tõttu, kui ka selle eest määratud halduskaristuse (ajutine juurdepääsu sulgemine ja trahv)?“
25.
Unibet ning Ungari, Belgia ja Portugali valitsused on esitanud oma kirjalikud seisukohad, samuti Euroopa Komisjon. Kõik nimetatud menetlusosalised esitasid 15. detsembri 2016. aastal peetud kohtuistungil oma suulised seisukohad.
Õiguslik analüüs
Sissejuhatavad märkused
26.
Vaidlusalust juhtumit tuleb käsitleda aluslepingusätete kontekstis. Direktiivid 2000/31/EÜ (
2
) ega 2006/123/EÜ (
3
) ei ole hasartmängude suhtes kohaldatavad. Kuna Euroopa Kohtul olevast teabest nähtub, et Unibeti asukoht ei ole Ungaris, kohalduvad ELTL artiklis 56 jj ette nähtud teenuste osutamise vabaduse suhtes asjakohased aluslepingusätted.
27.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub juhiseid selle kohta, kuidas teha kohtuotsus olukorras, kus hasartmängukorraldaja, kelle asukoht on teises liikmesriigis ja kellel on tegevuslubasid mitmes liikmesriigis, pakub Ungaris hasartmänguteenuseid ilma Ungari ametiasutuste välja antud loata ja olemata astunud samme sellise loa saamiseks.
28.
Küsimuste sõnastusest näib, et tegelikult ei palu eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult suuniseid käesoleva ettepaneku õigusliku raamistiku osas viidatud siseriiklike õigusaktide vastavuse kohta ELTL artiklile 56. Ta näib keskenduvat hoopis sellele, et väidetavalt puuduvad nende õigusaktide rakendussätted.
29.
Ent eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilike suuniste ja sisuka vastuse andmiseks peaksime ennekõike keskenduma õigusliku raamistiku osas viidatud siseriiklikele õigusaktidele. Käsitlen eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolme küsimust just nii. Seetõttu tuleb kolmandale küsimusele vastata enne teist.
30.
Kasutan käesolevas ettepanekus termineid „luba“, „kontsessioon“ ja „loanõue“ sünonüümidena.
Esimene küsimus
31.
Esimeses küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt tuvastada, kas ELTL artikliga 56 on vastuolus niisugune siseriiklik õigusakt, milles on ette nähtud teises liikmesriigis ametlikult asutatud kaughasartmängude korraldaja teoreetiline võimalus saada luba, kui ta tegelikult luba hankida ei saa.
Piirangud
32.
ELTL artikkel 56 keelab liidu piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad teises liikmesriigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse. ELTL artiklis 57 on „teenused“ määratletud kui tavaliselt tasuline tegevus, niivõrd kui see ei ole reguleeritud kaupade, kapitali ja isikute vaba liikumist käsitlevate sätetega.
33.
Maltal asuv Unibet soovib pakkuda interneti kaudu teenust Ungaris asuvatele klientidele. Selle kohta on Euroopa Kohus juba otsustanud, et internetis pakutavad hasartmängud kujutavad endast teenust ELTL artikli 56 tähenduses. (
4
)
34.
Küsimus on selles, kas Ungaris on piiratud Unibeti vabadust osutada teenuseid. Niisugusteks piiranguteks tuleb lugeda kõik meetmed, mis keelavad, takistavad või muudavad vähem soodsaks teenuste osutamise vabaduse teostamist. (
5
) Nii nõuab ELTL artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabadus mitte üksnes seda, et kõrvaldataks igasugune teistes liikmesriikides asuvate teenuseosutajate diskrimineerimine kodakondsuse alusel, vaid ka mis tahes piirangute keelamist, isegi kui need on ühtviisi kohaldatavad nii omamaiste kui ka teistes liikmesriikides asuvate teenuseosutajate suhtes. (
6
) Samuti on teenuste osutamise vabadusest mõeldud kasu saama nii teenuste osutaja kui ka nende saaja. (
7
)
35.
Samuti on Euroopa Kohus asunud järjepidevalt seisukohale, et liikmesriigi õigusnormid, mis keelavad teistes liikmesriikides asuvatel teenuseosutajatel pakkuda esimese liikmesriigi territooriumil teenuseid internetis, kujutavad endast ELTL artikliga 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse piirangut. (
8
) Sellised õigusnormid piiravad ka asjaomase liikmesriigi residentide vabadust kasutada interneti vahendusel teistes liikmesriikides pakutavaid teenuseid. (
9
) Sama kehtib niisuguste keeldude kohta juhul, kui puudub haldusasutuste eelnev luba. (
10
)
36.
Äsja viidatud kauaaegse kohtupraktika põhjal on vaieldamatult selge, et Ungari õigusaktid kujutasid endast nii esimese kui ka teises otsuse kuupäeva seisuga teenuste osutamise vabaduse piirangut. Mõlemal kuupäeval oli Unibet kohustatud läbima loamenetluse. Piirangu tõendamiseks piisab loamenetluse olemasolust. Kõiki muid, eeskätt loamenetluse tingimuste ja üksikasjadega seotud küsimusi tuleb analüüsida võimaliku põhjendatuse seisukohast.
Põhjendatus
37.
Jääb küsimus, kas kõnealused Ungari õigusaktid võisid olla põhjendatud. Siin tuleb analüüsida neid kahte haldusotsust eraldi.
– 25. juuni 2014. aasta haldusotsus
38.
Kõigepealt tuleb meenutada, et riiklik monopol ei ole iseenesest ELTL artikliga 56 vastuolus ning nimetatud säte ei kohusta liikmesriike hasartmängude valdkonnas turgusid liberaliseerima. (
11
) Ungari valitsus näib lähtuvat arusaamast, et vaidlusaluses asjas on tegu monopoliga. Mina aga saan eelotsusetaotlusest aru nii, et selle esitanud kohus eeldab, et monopoli ei ole. Peale selle, et siseriiklike õigusnormide tõlgendamise osas on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud oma kaalutlustes tuginema eelotsusetaotluses antud kirjeldusele ning väljakujunenud praktika kohaselt ei ole Euroopa Kohus pädev tõlgendama liikmesriigi siseriiklikku õigust, (
12
) on minu arusaam selline, et vaidlusaluses asjas ei ole vormiliselt monopoli. Minu jaoks on see, kas monopol on või ei ole, õigus‑, mitte faktiküsimus. Ja õiguslik olukord vaidlusaluses küsimuses on selge: Ungari õigusnormide kohaselt said kaughasartmänge pakkuvad hasartmängukorraldajad põhimõtteliselt Ungari turule siseneda.
39.
Kümneaastase Ungaris tegutsemise nõue on olemuselt (kaudselt) diskrimineeriv, sest sellega eelistatakse Ungaris asuvaid hasartmängukorraldajaid süstemaatiliselt nendele, kelle asukoht on mujal liidus. Seda (kaudset) kodakondsuse alusel diskrimineerimist saaks põhjendada ainult kolmel alusel, mis on sätestatud ELTL artiklis 52 koostoimes ELTL artikliga 62: avalik kord, avalik julgeolek ja rahvatervis. (
13
) Üldisest huvist tulenevatele ülekaalukatele põhjustele, mida on Euroopa Kohtu praktikas põhimõtteliselt kinnitatud, nagu tarbijate kaitse ning pettuste ja kodanike mängimisega seonduvale liigsele kulutamisele õhutamise ennetamine, samuti üldise avaliku korra säilitamine, (
14
) ei saa tugineda diskrimineerivate piirangute põhjendamiseks. (
15
) Samuti ei saa teenuste osutamise vabaduste piiramist kunagi põhjendada ainuüksi eesmärgiga maksimeerida avalikku maksutulu. (
16
)
40.
Tuleb lisada, et kuigi Euroopa Kohus on olnud vahel järeleandmatu (
17
) seoses diskrimineerimise põhjendamise piiramisega üksnes avalikule korrale, julgeolekule ja tervishoiule, on ta teinekord olnud ka leebem, mistõttu on tema sellekohast praktikat kirjeldatud kui „mittejärjepidevat“. (
18
)
41.
Olgu sellega, kuidas on, kuid Ungari ametiasutused ei ole tuginenud ühelegi põhjendavale alusele, veel vähem esitanud tõendeid nende võimaliku proportsionaalsuse kohta. Seetõttu ei näe ma võimalust, et esimene haldusotsus võiks olla põhjendatud.
– 29. augusti 2014. aasta haldusotsus
42.
Siin ei näe ma olemasoleva teabe põhjal diskrimineerimist kodakondsuse alusel. Näib, et nii Ungari kui ka välismaiseid ettevõtjaid koheldakse õiguslikult ja faktiliselt ühtemoodi. Muu hulgas näib mulle, et kümne aasta nõude kahandamise tulemusel tekkinud kolme aasta nõue, mis pealegi ei ole enam seotud Ungaris tegutsemisega, on nii Ungari kui ka välismaiste ettevõtjate suhtes ühtviisi kohaldatav meede.
43.
Selle tulemusel võib põhimõtteliselt tugineda äsja nimetatud üldistele huvidele kui õiguspärasele põhjendavale alusele.
44.
Jällegi aga ei ole Ungari valitsus ühelegi põhjendavale alusele viidanud. (
19
)
45.
Kui siiski eeldada, et kõnealuste Ungari õigusaktide eesmärk on kaitsta ülekaalukat üldist huvi, mis puudutab näiteks tarbijate kaitset või pettuste ja kodanike mängimisega seonduvale liigsele kulutamisele õhutamise ennetamist või tõesti üldise avaliku korra säilitamist, peab niisugune süsteem sellegipoolest olema proportsionaalne.
46.
Niisiis saavad siseriiklikud õigusnormid sobida konkreetse eesmärgi saavutamiseks üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk ühtselt ja süstemaatiliselt. (
20
)
47.
Liikmesriikide poolt hasartmängude valdkonnas kehtestatud piiravate süsteemide põhjendatuse, eeskätt aga proportsionaalsuse küsimuses on Euroopa Kohtu senine praktika ulatuslik. Meenutan vaid seda, mis on käesoleva asja kontekstis rangelt vajalik.
48.
Halduslubade süsteem hasartmängude korraldamiseks on põhimõtteliselt lubatav, kui see põhineb objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja varem teada olevatel kriteeriumidel, mis piiritlevad liikmesriigi ametiasutuste kaalutlusõiguse nii, et seda ei saa meelevaldselt kasutada. Seega on liikmesriikidel vabadus korraldada seda valdkonda, kui nad järgivad liidu õigust. (
21
)
49.
Sellepärast on vaja meenutada Euroopa Kohtu praktikat seoses üldpõhimõtetega, mida siseriiklikud asutused peavad teenuste kontsessioonilepingute või litsentseerimise süsteemi kasutades järgima. Need põhimõtted tulenevad Euroopa Kohtu praktikast seoses riigihangetega, kontsessioonidega ning eelnevate halduslubade andmise menetlustega. Euroopa Kohus kohaldab neis valdkondades ühtesid ja samu põhimõtteid. (
22
)
50.
Kontsessioonilepinguid sõlmides peavad ametiasutused järgima aluslepingu aluspõhimõtteid, sealhulgas võrdse kohtlemise põhimõtet ja kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtet ning täitma nendest tulenevat kohustust tagada läbipaistvus. (
23
) Võrdsuse põhimõttega kaasneva läbipaistvuse tagamise kohustuse eesmärk on sisuliselt tagada, et iga huvitatud ettevõtja saaks hankemenetluses pakkumuse esitamise otsuse teha kogu olulise teabe põhjal ja et puuduks oht, et hankija eelistab soosikuid või tegutseb meelevaldselt. (
24
) See tähendab, et kõik hankemenetluse tingimused ja eeskirjad peavad olema sõnastatud selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt, nii et ühelt poolt võimaldaks see kõigil piisavalt informeeritud ja mõistlikult tähelepanelikel pakkujatel mõista nende täpset ulatust ja neist ühtemoodi aru saada ning teiselt poolt oleks hankijal võimalik kindlaks teha, kas esitatud pakkumused vastavad kõnealuse lepingu suhtes kohaldatavatele tingimustele. (
25
)
51.
Tahan lisada, et lõpuks on eelotsusetaotluse esitanud kohtul, kes ainsana on pädev hindama faktilisi asjaolusid ja tõlgendama siseriiklikku õigust, ülesanne neid põhimõtteid arvestades hinnata, kas tema mainitud tegurid võivad ükshaaval või koostoimes seada kahtluse alla põhikohtuasjas vaidluse all olevat laadi kaughasartmängude korraldamise lubade andmise menetluse vastavuse võrdse kohtlemise põhimõttele ja kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõttele ning nendest tulenevale kohustusele tagada läbipaistvus. (
26
)
52.
Olemasoleva teabe põhjal näib mulle, et Ungari õigusnormid, millel teine haldusotsus põhines, ei vasta eespool tutvustatud kriteeriumile.
53.
Õiguslik olukord on muutumises olnud regulatsiooni tõttu mõneti ebaselge. Niisuguses olukorras ei saa mõistlikult eeldada, et äriühing on täiesti teadlikuna kohe valmis esitama põhjendatud pakkumuse ja kohandama oma strateegiat. Pealegi, isegi kui Unibet oleks pakkumuse esitanud, oleks olnud keeruline ennustada, millise otsuse teeb pädev ametiasutus, arvestades tema ulatuslikku kaalutlusõigust. Nagu ilmneb eespool kirjeldatud õiguslikust raamistikust, ei olnud pädev minister kohustatud luba andma, kui „usaldusväärse hasartmängukorraldaja“ suhtes kehtivad asjakohased tingimused olid täidetud. Teisisõnu on mitmeti tegu tõsise läbipaistvust puudutava probleemiga ning seetõttu asun seisukohale, et teise haldusotsuse tegemise ajal kehtinud süsteem ei ole ELTL artikliga 56 kooskõlas.
54.
Sellepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele küsimusele nii: ELTL artikliga 56 on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusaktid, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all ja milles on ette nähtud teises liikmesriigis ametlikult asutatud kaughasartmängude korraldaja teoreetiline võimalus saada luba, kui tegelikult on tal loa saamine takistatud seetõttu, et süsteem on kas diskrimineeriv või ei vasta proportsionaalsuse või läbipaistvuse nõuetele.
Kolmas küsimus
55.
Kolmandas küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas juhul, kui niisugune siseriiklik õigusakt nagu vaidluse all olev on vastuolus ELTL artikliga 56, on sellesama artikliga vastuolus ka ettevõtjale määratud karistus selle õigusakti järgimata jätmise eest.
56.
Euroopa Kohus on asunud järjepidevalt seisukohale, et kui hasartmängude valdkonnas on kehtestatud piirav kord ning see kord on vastuolus ELTL artikliga 56, ei saa ettevõtjat selle korra rikkumise eest karistada. (
27
) Erinevalt Ungari valitsuse seisukohtadest kehtib see nii kriminaal‑ kui ka – nagu käesolevas asjas – haldussanktsioonide suhtes.
57.
Niisiis on vaidlusaluses asjas ELTL artikliga 56 vastuolus ka Unibetile määratud sanktsioonid.
58.
Sellepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kolmandale küsimusele nii, et niisuguse korra rikkumise eest, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all, ei saa ettevõtjat karistada.
Teine küsimus
59.
Teises küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt kindlaks teha, kui asjakohane on õiguslikus mõttes see, et siseriiklikul tasandil puuduvad käesoleva ettepaneku esimeses küsimuses käsitletud, õiguslikus raamistikus ette nähtud õigusnormide rakendussätted.
60.
See küsimus põhineb eeldusel, et kõnealune õiguslik raamistik on ELTL artikliga 56 kooskõlas. Ent nagu äsja nägime, see seda ei ole.
61.
Käesoleva eelotsusetaotlusega seoses on (siseriikliku) kohtu ülesanne hinnata seda õiguslikku raamistiku niisugusel kujul, nagu see eksisteeris. Rakendussätete olemasolu korral võinuks eespool kirjeldatud proportsionaalsuse ja läbipaistvuse puudus olla lahendatud. Ent rakendussätteid ei olnud. Loevad õigusnormid sellisel kujul, nagu need haldusotsuste tegemise ajal kehtisid. Selles suhtes tuleb samuti toonitada, et käesolevas küsimuses ei ole oluline, kas direktiivi 98/34/EÜ (
28
) kontekstis oli menetlus pooleli või mitte, kuna rakendussätteid ei kehtinud.
62.
Nagu komisjon õigesti märgib, ei saa rakendussätete puudumine ELTL artiklist 56 tulenevaid õigusi mõjutada. Muidu kaotaks see vahetult kohaldatav säte, mis kinnitab Unibeti subjektiivset majanduslikku õigust, oma toime. Liikmesriigid ei saa ELTL artiklis 56 sätestatud õigusi rakendusnormideta kärpida.
63.
Sellepärast on minu pakutav vastus teisele küsimusele niisugune, et siseriiklike rakendussätete puudumine ei muuda esimese küsimuse suhtes tehtud järeldusi.
Ettepanek
64.
Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósági (Budapesti haldus‑ ja töökohus, Ungari) esitatud küsimustele järgmiselt:
ELTL artikliga 56 on vastuolus niisugused siseriiklikud õigusaktid, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all ja milles on ette nähtud teises liikmesriigis ametlikult asutatud kaughasartmängude korraldaja teoreetiline võimalus saada luba, kui tegelikult on tal loa saamine takistatud seetõttu, et süsteem on kas diskrimineeriv või ei vasta proportsionaalsuse või läbipaistvuse nõuetele.
Niisuguse korra rikkumise eest ei saa ettevõtjat karistada.
Siseriiklike rakendussätete puudumine neid järeldusi ei muuda.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. juuni 2000. aasta direktiiv infoühiskonna teenuste teatavate õiguslike aspektide, eriti elektroonilise kaubanduse kohta siseturul (direktiiv elektroonilise kaubanduse kohta) (EÜT 2000, L 178, lk 1; ELT eriväljaanne 13/25, lk 399), artikli 1 lõike 5 punkt d.
(
3
)	Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiv teenuste kohta siseturul (ELT 2006, L 376, lk 36), artikli 2 lõike 2 punkt h.
(
4
)	Vt kohtuotsus, 6.11.2003, Gambelli jt (C‑243/01, EU:C:2003:597, punkt 54).
(
5
)	Vt nt kohtuotsused, 20.2.2001, Analir jt (C‑205/99, EU:C:2001:107, punkt 21); 15.1.2002, komisjon vs. Itaalia (C‑439/99, EU:C:2002:14, punkt 22), ning 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 51).
(
6
)	Alates kohtuotsusest, 25.7.1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, punkt 12) kujutab see endast järjepidevat kohtupraktikat. Vt samuti kohtuotsused, 18.7.2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, punkt 35) ning 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 51).
(
7
)	Vt kohtuotsused, 31.1.1984, Luisi ja Carbone (286/82 ja 26/83, EU:C:1984:35, punkt 16) ning 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 51).
(
8
)	Vt kohtuotsused, 6.11.2003, Gambelli jt (C‑243/01, EU:C:2003:597, punkt 54) ja 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 52).
(
9
)	Vt kohtuotsus, 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 53).
(
10
)	Vt kohtuotsused, 6.3.2007, Placanica jt (C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, EU:C:2007:133, punkt 42) ja 30.4.2014, Pfleger jt (C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 39).
(
11
)	Vt selle kohta üksikasjalikumalt minu ettepanek kohtuasjas Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, punkt 32).
(
12
)	Vt nt kohtuotsus, 16.2.2017, Agro Foreign Trade & Agency (C‑507/15, EU:C:2017:129, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
13
)	Vt kohtuotsus, 6.10.2009, komisjon vs. Hispaania (C‑153/08, EU:C:2009:618, punktid 36 ja 37 ning seal viidatud kohtupraktika).
(
14
)	Vt selle kohta kohtuotsus, 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 56).
(
15
)	Vt kohtuotsused, 30.11.1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punkt 37); 6.11.2003, Gambelli jt (C‑243/01, EU:C:2003:597, punkt 65); 6.3.2007, Placanica jt (C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, EU:C:2007:133, punkt 49); 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 60), ning 6.10.2009, komisjon vs. Hispaania (C‑153/08, EU:C:2009:618, punkt 36). Vt samuti kohtuotsus, 19.7.2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, punkt 35).
(
16
)	Vt kohtuotsus, 15.9.2011, Dickinger ja Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 55).
(
17
)	Vt Barnard, C., The substantive law of the EU. The four freedoms, 5. trükk, Oxford University Press, 2016, lk 415.
(
18
)	Ibid.
(
19
)	Õigupoolest on Ungari valitsus asetanud oma seisukohtades rõhu küsimusele, kas kõnealused õigusaktid on proportsionaalsed või mitte.
(
20
)	Vt kohtuotsus, 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punktid 59–61 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
21
)	Vt minu ettepanek kohtuasjas Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, punkt 32).
(
22
)	Vt minu ettepanek kohtuasjas Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, punkt 68).
(
23
)	Vt kohtuotsused, 4.2.2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punkt 86) ja 3.6.2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
24
)	Vt kohtuotsus, 4.2.2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punkt 87).
(
25
)	Vt kohtuotsused, 4.2.2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punkt 87) ja 16.2.2012, Costa ja Cifone (C‑72/10 ja C‑77/10, EU:C:2012:80, punkt 73 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
26
)	Vt selle kohta kohtuotsus, 4.2.2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punkt 88). Vt samuti kohtuotsus, 30.4.2014, Pfleger jt (C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 48).
(
27
)	Vt kohtuotsused, 6.3.2007, Placanica jt (C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, EU:C:2007:133, punktid 63 ja 69); 15.9.2011, Dickinger ja Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 43), ning 30.4.2014, Pfleger jt (C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 63).
(
28
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiiv, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest teatamise kord (EÜT 1998, L 204, lk 37; ELT eriväljaanne 13/20, lk 337), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuli 1998. aasta direktiiviga 98/48/EÜ (EÜT 1998, L 217, lk 18; ELT eriväljaanne 13/02, lk 8).