62016TJ0151
PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto vijeće)
27. lipnja 2017. (
*1
)
„Bespovratna sredstva — OLAF ova istraga — Utvrđenje nepravilnosti — Komisijina odluka o administrativnoj sankciji — Isključenje iz sudjelovanja u postupcima javne nabave i dodjele bespovratnih sredstava koja se financiraju iz općeg proračuna Unije u trajanju od 18 mjeseci — Upis u bazu podataka sustava ranog otkrivanja i isključenja — Vremenska primjena različitih verzija Financijske uredbe — Bitne odredbe postupka — Retroaktivna primjena blažeg represivnog zakona“
U predmetu T-151/16,
NC, koji su zastupali J. Killick, G. Forwood, barristers, C. Van Haute i A. Bernard, odvjetnici, zatim M. Killick, G. Forwood, C. Van Haute i J. Jeram, solicitor,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju su zastupali, F. Dintilhac i M. Clausen, zatim M. Dintilhac i R. Lyal, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva koji se temelji na članku 263. UFEU a i kojim se traži poništenje Komisijine odluke od 28. siječnja 2016. o administrativnoj sankciji tužiteljeva isključenja iz sudjelovanja u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi i bespovratnih sredstava koja se financiraju iz općeg proračuna Europske unije u trajanju od 18 mjeseci i kojom se on zbog toga upisuje u bazu podataka sustava ranog otkrivanja i isključenja predviđenog člankom 108. stavkom 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 1605/2002 (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.).
OPĆI SUD (deveto vijeće),
u sastavu: S. Gervasoni, predsjednik, L. Madise (izvjestitelj) i K. Kowalik‑Bańczyk, suci,
tajnik: S. Spyropoulos, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 2. ožujka 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1
Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 1605/2002 (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248., u daljnjem tekstu: Financijska uredba), izmijenjena je osobito Uredbom (EU, Euratom) 2015/1929 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. listopada 2015. (SL 2015., L 286, str. 1.), koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. Budući da se u ovom predmetu raspravlja o tome koja je verzija Financijske uredbe primjenjiva na činjenice u ovom slučaju, uputit će se, kada je to potrebno, i na verziju Financijske uredbe koja je bila na snazi u trenutku kad su se dogodile činjenice koje se tužitelju stavljaju na teret, kada bude riječ o Uredbi Vijeća (EZ, Euroatom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL 2002., L 248, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.), u verziji koja je vrijedila u studenome 2008. i u veljači 2009. Delegirana uredba Komisije (EU) br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Uredbe br. 966/2012 (SL 2012., L 362, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 183.) je također izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2015/2462 оd 30. listopada 2015. (SL 2015., L 342, str. 7.) s učinkom od 1. siječnja 2016., iako se u trenutku nastanka činjenica koje se tužitelju stavljaju na teret primjenjivala Uredba Komisije (EZ, Euroatom) br. 2342/2002 od 23. prosinca 2002. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1605/2002 (SL 2002., L 357, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 3., str. 7.) (u daljnjem tekstu, svaka od njih: Provedbena uredba).
2
Tužitelj, NC, neprofitna je udruga koja ponajprije djeluje u humanitarne svrhe i u djelokrugu održivog razvoja. On je 2007., u okviru ugovora sklopljenog s Komisijom Europskih zajednica na ime vanjskog djelovanja Europske zajednice, dobio subvenciju u predviđenom iznosu od više stotina tisuća eura za projekt ekološkog upravljanja u trećoj zemlji.
3
Revizorski sud Europske unije je 2012. proveo u sjedištu tužitelja kontrole vezane uz izvršenje ugovora spomenutog u gornjoj točki 2. On je ustanovio dvije kupnje materijala, koje su se odnosile na vozilo i tehničku opremu, koje su ulijevale sumnju u poštenost postupaka nadmetanja koji su provedeni za te kupnje u studenome 2008. i veljači 2009. Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) je stoga pokrenuo istragu tijekom koje je utvrdio da tužitelj nije bio u stanju dostaviti dokumente kojima je zatražio ponude različitih dobavljača i da je iz istraga proizlazilo da su određeni ponuditelji bili povezani s jedinim dobavljačem kojemu su bila dodijeljena ta dva ugovora. OLAF smatra da se na temelju tih činjenica može pretpostaviti da je sam tužitelj sve organizirao u korist navedenog dobavljača. Tužitelj je OLAF‑u odgovorio, ali mu je bez obzira na to u kolovozu 2014. OLAF naveo, dovršivši svoju istragu, da će Komisiji predložiti da ga upiše u sustav ranog upozoravanja predviđen Odlukom Komisije 2008/969/EZ, Euratom, od 16. prosinca 2008. o sustavu ranog upozoravanja namijenjenog dužnosnicima za ovjeravanje Komisije i izvršnim agencijama (SL 2008., L 344, str. 125.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 4., str. 198.).
4
Dopisom od 31. kolovoza 2015., sastavljenom na temelju članka 131. stavka 5. Financijske uredbe, u vezi s člankom 109. stavkom 1. navedene uredbe, kao i na temelju članka 145. Provedbene uredbe, u verziji koja se primjenjivala do 31. prosinca 2015., u skladu s kojima odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može korisnicima bespovratnih sredstava, za koje je osobito utvrđeno da su ozbiljno kršili svoje obveze, nakon što im omogući da iznesu svoje primjedbe, izreći administrativne i financijske sankcije koje su učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće, Komisija je tužitelja obavijestila da ima namjeru isključiti ga iz ugovora i dodjele bespovratnih sredstava koja se financiraju iz proračuna Europske unije za razdoblje od dvije godine. Člankom 145. Provedbene uredbe, u verziji koja se primjenjivala do 31. prosinca 2015., bilo je osobito predviđeno da je isključenje iz ugovora i dodjele bespovratnih sredstava koja se financiraju iz proračuna Unije moglo trajati do pet godina, počevši od dana kada je utvrđena povreda, odnosno do deset godina u slučaju ponovljene povrede. Komisija je dodala da bi, pod pretpostavkom da se ta sankcija izrekne, tužitelj bio upisan u središnju bazu podataka o isključenjima, koja se spominje u članku 108. Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjivala do 31. prosinca 2015., kao i u sustav ranog upozoravanja na temelju upozorenja o isključenju, kako je predviđen člankom 12. Odluke Komisije 2014/792/EU оd 13. studenoga 2014. o sustavu ranog upozoravanja namijenjenog dužnosnicima za ovjeravanje Komisije i izvršnim agencijama (SL 2014., L 329, str. 68.), koja je zamijenila prethodnu odluku o sustavu ranog upozoravanja i koja je i sama zamijenjena odredbama članka 105.a. stavka 1. točke (a) i članka 108. stavaka 2. do 4. Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., vezanim uz „rano otkrivanje rizika koji ugrožavaju financijske interese Unije”. Valja primijetiti da je Komisija u svojem dopisu također uputila na relevantne odredbe Financijske uredbe i njezine provedbene uredbe koje su bile primjenjive u trenutku nastanka činjenica koje se tužitelju stavljaju na teret. Odredbe tih uredbi koje je Komisija spomenula u svojem dopisu su u biti jednake onima koje su navedene na početku ove točke.
5
Komisija je u okviru kontradiktornog postupaka predviđenog gore navedenim odredbama od tužitelja zatražila da iznese svoje primjedbe u roku od 30 dana od dana primitka njezina dopisa.
6
U tom dopisu od 31. kolovoza 2015. Komisija je sažela činjenice, navela određeni broj okolnosti iz kojih je zaključila da ponude dane za dvije predmetne kupovine nisu bile poštene, naglasila neusklađenosti koje su se odnosile na identitet onih ponuditelja koji su ponudili isporuku vozila, i to između informacija koje je tužitelj dao u operativnom izvješću upućenom voditelju delegacije Unije u trećoj zemlji na koju se projekt odnosio i onoga što je proizlazilo iz istraga koje je provodio OLAF i naglasila da se kupnja tehničke opreme ne spominje ni u jednom izvješću koje je tužitelj dostavio te da on Revizorskom sudu nije bio u stanju dostaviti primjerke poziva na dostavu ponuda koje je trebalo uputiti ponuditeljima. Komisija je iz toga zaključila da je tužitelj organizirao prijevaru koja se sastojala od fiktivnog nadmetanja kako bi se dala prednost dobavljaču dvaju predmetnih materijala. U pravnoj analizi koju je nakon toga iznijela Komisija je smatrala da nepravilnosti čine, osim manipulacije dvama postupcima nadmetanja, podnošenje izvješća koja nisu odražavala stvarno stanje i nepoštovanje načela kupnje i načela obveze dostavljanja dokumentacije navedene u ugovoru. Ona je općenito smatrala da tužitelj nije vodio projekt za koji su dodijeljena bespovratna sredstva dovoljno ozbiljno, učinkovito, transparentno i pažljivo, u skladu s dobrom praksom u tom sektoru i poštujući ugovor. Kad je riječ o sankciji koju je namjeravala izreći, nakon što je navela opće kriterije koje mora primijeniti, Komisija je smatrala da su utvrđene nepravilnosti bile jako ozbiljne i da to nije bio prvi put da je tužitelj podnio krivotvorene dokumente ili dokumente koji nisu odražavali stvarno stanje. Komisija se u tom pogledu pozvala na učestale tužiteljeve prakse, kojima se tužitelj služio kako bi povećao svoje troškove u odnosu na stvarne u raznim ugovorima, među kojima je i onaj o kojem je riječ u ovom predmetu, i koje su OLAF ili druge službe otkrili. Zato bi tužitelj morao vratiti više od 200000 eura bespovratnih sredstava koja su neosnovano isplaćena.
7
Dopisom od 5. listopada 2015. tužitelj je na to odgovorio, u roku koji je odredila Komisija, podnijevši svoje primjedbe. On je osobito naveo da bi sankcija njegova isključenja bila neproporcionalna. U tom pogledu, kao prvo, tvrdio je da činjenice u biti ne odgovaraju ozbiljnim djelima koja mu se stavljaju na teret. On je osporavao činjenicu da su okolnosti koje je Komisija razmatrala mogle dovesti do zaključka da je organizirao fiktivna nadmetanja. Priznao je, u bitnome, nedostatak temeljitosti u svojim kontrolama i izradi svojih izvješća, ističući da je osoba koja je bila zadužena za projekt dobila otkaz i da su se njegovi unutarnji postupci promijenili, ali je zanijekao namjernu prijevaru sa svoje strane, pri čemu je iznosio argumente za različite elemente na koje se pozvala Komisija. Kao drugo, tvrdio je da odnosne činjenice nisu nanijele štetu financijskim interesima i ugledu Unije. Predmetne kupovine, navodi, plaćene su po tržišnoj cijeni i odgovarajući je iznos vraćen Uniji. Kao treće, tvrdio je da bi trebalo uzeti u obzir proteklo vrijeme s obzirom na to da je on, od kada su se dogodile činjenice koje mu se stavljaju na teret 2008. i 2009., već bio strogo sankcioniran za druge nepravilnosti. U tom pogledu, kao četvrto, tužitelj je osporio to da su se nepravilnosti ponavljale. Ostale prakse koje je Komisija spomenula zapravo nisu prethodile onima o kojima je riječ u ovom predmetu, nego su se dogodile istodobno, i ukazivale su na isti nedostatak u unutarnjoj kontroli. Kao peto, nepravilnosti nisu počinjene namjerno. Kao šesto, njihovim otkrivanjem sada bi bilo omogućeno uspostavljanje unutarnjih postupaka i mehanizama čvrstih kontrola, kojima je svrha jamčiti poštovanje zahtijevanih načela, jer je tužitelj povrh toga u potpunosti surađivao sa službama Unijinih institucija tijekom njihovih istraga. Kao sedmo, tužitelj je naveo da je teška sankcija, na koju se gore pozvao i koja mu je već bila izrečena, poprimila oblik gotovog čina zbog publiciteta koji je u jednom mediju dan prethodnim OLAF‑ovim istragama koje su provedene u odnosu na njega. Stoga bi mu isključenje od dvije godine, koje je Komisija namjeravala izreći, upis u središnju bazu podataka o isključenjima predviđenu člankom 108. Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjivala do 31. prosinca 2015., i upis u sustav ranog upozoravanja nanijeli uništavajući udarac koji nije povezan s razmatranim činjenicama.
8
Komisija je 28. siječnja 2016. donijela pobijanu odluku o administrativnoj sankciji tužiteljeva isključenja iz sudjelovanja u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi i bespovratnih sredstava koja se financiraju iz općeg proračuna Unije u trajanju od 18 mjeseci i, slijedom toga, njegova upisivanja u bazu podataka sustava ranog otkrivanja i isključenja predviđenog člankom 108. stavkom 1. Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
9
U pobijanoj odluci preuzet je prikaz činjenica iz Komisijina dopisa od 31. kolovoza 2015., sažetog u gornjoj točki 6. U njoj se podsjeća da je kontradiktorni postupak tim dopisom pokrenut na temelju članka 109. stavka 1. Financijske uredbe u verziji koja se primjenjivala do 31. prosinca 2015. U njoj je preciziran pravni temelj sankcije, tako što se u njoj spominju odredbe Financijske uredbe i njezine Provedbene uredbe koje su bile primjenjive u trenutku nastanka činjenica koje se tužitelju stavljaju na teret (vidjeti gornju točku 4.). U tom pogledu Komisija u bilješci navodi sljedeće:
„U skladu s načelom sukcesije pravnih pravila i sudskom praksom koja se u vezi s time ustalila, treba podsjetiti da primjenjiva postupovna pravila moraju biti ona koja su na snazi u trenutku donošenja odluke, dok se materijalnopravna pravila načelno ne primjenjuju na situacije koje su postojale prije njihova stupanja na snagu […] Stoga su materijalnopravna pravila koja se primjenjuju u ovom slučaju ona koja su bila na snazi u trenutku kada su se dogodile činjenice koje se tužitelju stavljaju na teret. Kontradiktorni postupak dovršen je u okviru pravila koja su se primjenjivala do 31. prosinca 2015.”
10
U pobijanoj odluci se nadalje spominju dvije otkrivene nepravilnosti, to jest manipulacija s dvama postupcima nadmetanja i podnošenje izvješća koja ne odražavaju stvarno stanje. U njoj se također navodi da se razmatra sankcija od dvije godine isključenja, uzimajući u obzir osobito to da se podnošenje informacija koje ne odražavaju stvarno stanje ponavljalo.
11
Komisija je u pravnoj analizi u okviru pobijane odluke okvalificirala dvije nepravilnosti koje su spomenute u prethodnoj točki kao tužiteljevo ozbiljno kršenje ugovora jer nije poštovao ugovorne obveze u smislu relevantnih odredbi Financijske uredbe primjenjivih u vrijeme nastanka činjenica koje mu se stavljaju na teret, u ovom slučaju članka 96. stavka 1. točke (b) i članka 114. stavka 4. Uredbe br. 1605/2002, od kojih je prva istovjetna članku 109. stavku 1. točki (b), a druga članku 131. stavku 5. Financijske uredbe u verziji koja se primjenjivala do 31. prosinca 2015. Komisija osporava argumente koje je tužitelj iznio kako bi osporio to da je organizirao fiktivna nadmetanja. Također osporava druge tužiteljeve argumente kojima je svrha dokazati da nije povrijedio stanovit broj načela određenih u ugovoru ili namijenjenih njegovu pravilnom izvršenju. Nadalje, ističe da tužitelj ne osporava pogreške, neusklađenosti ili propuste sadržane u izvješćima koja je morao podnijeti.
12
Kad je riječ o sankciji, Komisija navodi da mora, na temelju relevantnih odredbi Provedbene uredbe primjenjivih u trenutku nastanka činjenica koje se tužitelju stavljaju na teret, kako bi odredila trajanje isključenja poštujući načelo proporcionalnosti, osobito uzeti u obzir ozbiljnost činjenica, osobito njihov utjecaj na financijske interese i ugled Unije, vrijeme koje je proteklo od dana kada su se dogodile predmetne činjenice, trajanje i ponavljanje povreda, namjeru ili stupanj nepažnje dotičnog subjekta i mjere koje je on poduzeo da popravi situaciju. U ovom slučaju, nakon što je naglasila ozbiljnost činjenica, Komisija navodi da je podnošenje dokumenata koji ne odražavaju stvarno stanje bilo postupanje koje je tužitelj ponavljao. U tom pogledu upućuje na prakse spomenute u svojem dopisu od 31. kolovoza 2015., a kojima se tužitelj služio kako bi povećao svoje troškove u odnosu na stvarne u raznim ugovorima i koje su OLAF ili druge službe otkrili. Na različite argumente koje tužitelj ističe kako bi izbjegao sankciju Komisija odgovara ponajprije da je pogrešno nijekati postojanje financijske štete za Uniju, jer da su postupci nadmetanja bili pošteni, kupovna cijena je mogla biti manja, da je na ugled Unije nužno utjecala zloporaba bespovratnih sredstava namijenjenih suradnji za razvoj trećih zemalja, da je to što je proteklo puno vremena od kada su se dogodile činjenice posljedica okolnosti da ih je Revizorski sud otkrio tek 2012., da pojam ponavljanja činjenica koji spominju relevantne odredbe primjenjive Provedbene uredbe ne pretpostavlja da se za neke od njih prethodno izrekla administrativna sankcija, niti da je u odnosu na te činjenice postojao vremenski slijed i da taj pojam obuhvaća slučajeve u kojima činjenice nisu izolirane, već se nalaze u sklopu sličnih činjenica koje potvrđuju ozbiljnost situacije, da je u ovom slučaju tužitelj međutim već prethodno bio dao lažne informacije kojima je svrha bila povećati njegove troškove i da su, suprotno onome što on navodi, manipulacije o kojima je riječ u ovom predmetu bile namjerne, a da ih se pritom putem mehanizma kontrole nije moglo izbjeći. Nadalje, Komisija odlučno i detaljno osporava to da je ona bila izvor publiciteta u jednom mediju u vezi s postupcima koji su se vodili u odnosu na tužitelja kao i uzrok uzastopnih poteškoća koje su na njega mogle utjecati. Komisija ističe da se tužiteljev proračun pretežno sastojao od javnih sredstava – koja nisu Unijina – i činjenicu da su bespovratna sredstva Unije koja su od 2008. do 2014. dodijeljena u korist tužitelja predstavljala samo njegov manji dio. Stoga Komisija smatra da sankcija isključenja nema nikakav uništavajući učinak na tužitelja, nasuprot onomu što on tvrdi. Nasuprot tomu, uzimajući u obzir mjere koje je on poduzeo kako bi poboljšao svoje kontrole i unutarnje postupke, kao i otpuštanje osobe koja je bila zadužena za predmetni projekt, Komisija je konačno smanjila sankciju isključenja na 18 mjeseci, koja se primjenjuje od dana dostave odluke o sankciji.
13
Komisija u pobijanoj odluci dodaje da će se nakon proteka razdoblja sankcije upis tužitelja izbrisati iz baze podataka sustava ranog otkrivanja i isključenja. Upis je fizički proveden 30. ožujka 2016.
14
Pobijana odluka nije bila objavljena. U tom pogledu Financijska uredba u verziji koja se primjenjivala u trenutku nastanka činjenica koje se tužitelju stavljaju na teret nije spominjala mogućnost objave takve odluke. Nasuprot tomu, članak 109. stavak 3. Financijske uredbe u verziji koja se primjenjivala do 31. prosinca 2015. predviđao je mogućnost takve objave nakon što se iscrpe pravni lijekovi protiv odluke. Sada, kad je riječ o sankcijama isključenja izrečenima u slučaju kao što je ovaj, članak 106. stavci 16. i 17. Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., propisuje da se pod određenim uvjetima podaci o nazivu subjekta vezani uz isključenje mogu objaviti prije proteka rokova za podnošenje pravnih lijekova.
15
Dana 29. siječnja 2016., kada tužitelj još nije znao za pobijanu odluku, njegovi savjetnici napisali su dopis Komisiji. U svojem dopisu osporili su uporabu pojma „prijevara” u Komisijinu dopisu od 31. kolovoza 2015. zato što upućuje na to da su odnosna postupanja bila počinjena s namjerom i zato što je njegov značaj vrlo negativan. Zapravo je bila riječ samo o navodnim ozbiljnim povredama ugovora. Nadalje, istaknuto je da je gornja granica sankcije isključenja u slučaju kao što je ovaj o kojem je ovdje riječ smanjena s pet na tri godine, kako je to proizlazilo iz odredaba članka 106. stavka 14. točke (c) Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. Razmatrana sankcija od dvije godine je sada već bila među najvećim mogućim sankcijama te ju je barem trebalo smanjiti. Kao prvo, zatraženo je neizricanje bilo kakve sankcije. Argumentima koji su već izneseni dodan je argument da članak 106. stavak 7. Financijske uredbe u istoj verziji predviđa da gospodarski subjekt ne može biti isključen ako je poduzeo korektivne mjere koje dokazuju njegovu pouzdanost. U ovom slučaju, ne samo da su Uniji vraćena njezina sredstva, nego je tužitelj ozbiljno promijenio svoje načine funkcioniranja. To da postoji ponavljanje predmetnih postupanja je ponovno osporeno. Usto, istaknuto je da je tužitelj vjerojatno već bio de facto isključen iz ugovorâ Unije od sredine 2014., ali da pridržava pravo to provjeriti. Također je postavljeno pitanje kako je Komisija namjeravala uključiti u postupak povjerenstvo, koje je po novome bilo predviđeno člankom 108. Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. (u daljnjem tekstu: povjerenstvo iz članka 108.).
16
Tužitelj je 29. veljače 2016. napisao dopis Komisiji u kojem izražava žaljenje što je dopis njegovih savjetnika, sažet u gornjoj točki 15., bio poslan kada je pobijana odluka već bila donesena. Zatražio je da se potonja ne objavi i da se ponovno razmotri uzimajući u obzir argumente koje su iznijeli njegovi savjetnici. Pitao je i koje su bile njezine posljedice na ugovore u tijeku.
17
Komisija je 1. ožujka 2016. odgovorila tužiteljevim savjetnicima. Istaknula je da se pobijana odluka nije temeljila na tome da je utvrđena prijevara, nego na tome da su utvrđena teška kršenja ugovornih obveza, da je načelo primjene novog blažeg represivnog zakona poštovano tako da je trajanje isključenja smanjeno s dvije godine na 18 mjeseci, uzimajući u obzir smanjenje gornje granice koja je za tu sankciju predviđena u verziji Financijske uredbe koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. i da tužitelj de facto nije bio isključen prije okončanja postupka. Dodala je u bitnome da je postupak u kojem je donesena pobijana odluka dovršen kada je okončan kontradiktorni postupak za vrijeme važenja pravila koja su se primjenjivala do 31. prosinca 2015.
Postupak i zahtjevi stranaka
18
Tužitelj je ovu tužbu podnio 12. travnja 2016.
19
Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda, primjenom članaka 151. i 152. Poslovnika Općeg suda, tužitelj je podnio zahtjev za odlučivanje o predmetu u ubrzanom postupku. Odlukom od 13. svibnja 2016. Opći sud odbio je taj zahtjev.
20
Zasebnim aktom, podnesenim tajništvu Općeg suda primjenom članaka 66. Poslovnika, tužitelj je podnio zahtjev za zaštitu identiteta i neotkrivanje određenih podataka javnosti. Odlukom od 14. lipnja 2016. Opći sud prihvatio je taj zahtjev s obrazloženjem da bi odbijanje zaštite identiteta moglo dovesti do objavljivanja tužiteljeve sankcije, što bi zapravo značilo dodatnu sankciju objave odluke o isključenju (vidjeti gornju točku 14.).
21
Tužitelj je u tužbi zahtijevao da se odrede mjere upravljanja postupkom i osobito da Opći sud od Komisije zatraži da podnese određene dokazne elemente te da pojasni različita činjenična pitanja.
22
Nakon što je 24. lipnja 2016. tajništvu Općeg suda podnesen Komisijin odgovor na tužbu, Opći sud je 18. srpnja 2016. na temelju članka 83. Poslovnika prihvatio tužiteljev zahtjev za podnošenje replike ograničene na to da se komentiraju dva priloga koja je podnijela Komisija te je potonju pozvao da na nju odgovori odgovorom na repliku.
23
Tužitelj je podnio repliku 7. kolovoza 2016., a Komisija odgovor na repliku 28. rujna 2016.
24
Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (deveto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je u okviru mjera upravljanja postupkom strankama odlučio postaviti pisana pitanja na koja treba odgovoriti na raspravi.
25
Saslušana su izlaganja stranaka i odgovori stranaka na pitanja koja je Opći sud postavio na raspravi održanoj 2. ožujka 2017.
26
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi pobijanu odluku;
—
donese zatražene mjere upravljanja postupkom;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
27
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
tužbu odbije kao neosnovanu;
—
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
28
Tužitelj u tužbi protiv pobijane odluke iznosi četiri tužbena razloga. Kao prvo, Komisija je prekršila načelo retroaktivne primjene blažeg represivnog zakona time što je, u osnovi, povrijedila određene odredbe Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. Kao drugo, ona je počinila bitnu povredu postupka time što je donijela pobijanu odluku a da pritom nije zatražila i dobila preporuku povjerenstva iz članka 108., kao što je to predviđeno odredbama Financijska uredbe u toj istoj verziji, i time što nije prihvatila preispitati svoju odluku s obzirom na korektivne mjere koje je tužitelj poduzeo, suprotno onome što su propisivale navedene odredbe. Kao treće, tužitelj podredno tvrdi da je Komisija povrijedila članak 133.a Provedbene uredbe u verziji koja se primjenjivala u trenutku nastanka činjenica koje mu se stavljaju na teret, u kojem su bili određeni kriteriji u skladu s kojima je Komisija trebala odrediti trajanje isključenja, kao što je ono o kojem je odlučeno u ovom slučaju, poštujući načelo proporcionalnosti. Naposljetku, načelo proporcionalnosti i načelo ne bis in idem su u svakom slučaju povrijeđeni s obzirom na to da je tužitelj de facto već bio isključen iz ugovora i bespovratnih sredstava Unije zbog istih činjenica, prije donošenja pobijane odluke.
29
Najprije valja ispitati drugi tužbeni razlog.
Tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka
30
Tužitelj je na raspravi odustao od drugog dijela tog tužbenog razloga, u kojem je navodio da je Komisija pogrešno propustila revidirati pobijanu odluku, u skladu s onim što bi trebalo proizlaziti iz članka 106. stavka 9. Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., nakon primitka dopisa njegovih savjetnika od 29. siječnja 2016., navedenog u gornjoj točki 15., kojim su se isticale korektivne mjere koje su bile poduzete kako se činjenice poput onih o kojima je riječ u ovom postupku ne bi ponovile. To je zabilježeno u zapisniku s rasprave. Valja dakle ispitati samo prvi dio tužbenog razloga.
31
Tužitelj navodi da je sama Komisija u pobijanoj odluci navela da su postupovna pravila koja je trebalo poštovati bila ona koja su se primjenjivala u trenutku kada je donesena odluka. Međutim, s obzirom na to da je pobijana odluka donesena 28. siječnja 2016., trebalo je poštovati postupovna pravila koja proizlaze iz verzije Financijske uredbe koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. i, osobito, konzultirati se s povjerenstvom iz članka 108., predviđenim stavkom 5. i sljedećim stavcima toga članka Financijske uredbe, prije donošenja navedene odluke.
32
Tužitelj u bitnome ističe da u skladu s odredbama članka 105.a stavka 2. u vezi s odredbama članka 106. stavaka 1. i 2. te članka 131. stavka 4. Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., u slučaju kada su otkrivene teške povrede ugovornih obveza nakon kontrola, revizija ili istraga dužnosnika za ovjeravanje, OLAF‑a ili Revizorskog suda, predmetni korisnik bespovratnih sredstava može biti isključen samo uzimajući u obzir utvrđene činjenice ili druge nalaze sadržane u preporuci povjerenstva iz članka 108. Budući da je Komisija priznala da pobijanu odluku nije donijela na temelju takve preporuke, tužitelj navodi da je sudjelovanje povjerenstva iz članka 108. propisano kako bi se jamčila prava obrane gospodarskih subjekata, posebice kako bi se smanjila neravnoteža koja postoji u odnosima snage između Komisije i podnositelja zahtjeva za bespovratna sredstva ili korisnika bespovratnih sredstava, na štetu potonjih. Tvrdi da je odluka koju je Komisija donijela mogla biti drugačija da je povjerenstvo iz članka 108. sudjelovalo u postupku, osobito zato što bi to dovelo do pojašnjenja određenih činjenica, jer bi on bio mogao iznijeti svoje argumente samostalnijem tijelu i zato što bi bio u mogućnosti dati pojašnjenja o korektivnim mjerama koje je donio.
33
Tužitelj osporava mogućnost, na koju se u ovom slučaju pozvala Komisija, osobito u svojem dopisu od 1. ožujka 2016. spomenutom u gornjoj točki 17., da bi postupovna pravila koja treba uzeti u obzir bila ona koja se primjenjuju u trenutku u kojem je „postupak dovršen”, koji je neodređeni trenutak i sprečava nadzor nad pravilnom vremenskom primjenom postupovnih pravila. Trebalo bi uzeti u obzir samo datum donošenja predmetne odluke. Tužitelj u tom pogledu upućuje posebice na presudu od 26. ožujka 2015.Komisija/Moravia Gas Storage (C‑596/13 P, EU:C:2015:203, t. 33. i 41.).
34
U odgovoru na tužbu Komisija priznaje da je pobijana odluka donesena nakon 1. siječnja 2016. i u tom pogledu ističe da se u pozivanjima navedene odluke spominju članak 105.a, članak 106. stavak 1. točka (e), članak 108. stavak 1. i članak 131. stavak 4. Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjuje od tog datuma. Međutim, Komisija smatra da je načelo trenutačne primjene postupovnih pravila opće načelo koje treba provesti uzimajući u obzir posebnosti slučaja o kojem je riječ. U ovom slučaju dio postupka u koji je tužitelj bio uključen, to jest kontradiktorni postupak, dovršen je prije 31. prosinca 2015., za vrijeme važenja postupovnih pravila koja su se primjenjivala u tom razdoblju. Sama unutarnja faza postupka dovršena je 17. prosinca 2015. nakon savjetovanja među službama koje je dovelo do odluke o određivanju izrečene sankcije. Dodatni rok iskorišten je samo za dovršetak pobijane odluke. Da je bilo odlučeno da će se od 1. siječnja 2016. postupati u skladu sa svim novim postupovnim pravilima i da će se obraćati povjerenstvu iz članka 108., to bi dovelo do nastavka kontradiktornog postupka koji je već bio dovršen. Međutim, kad je riječ o konačnom donošenju pobijane odluke, primijenila bi se nova postupovna pravila, posebice odredbe članka 105.a stavka 2. i članka 131. stavka 4. Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., iz kojih proizlazi da je odluku trebala donijeti glavna uprava (GU) za „europsku susjedsku politiku i pregovore o proširenju”.
35
U tom pogledu, najprije valja podsjetiti da se prema općepriznatom načelu novi propis odmah primjenjuje, osim ako nije drukčije propisano, ne samo na pravne situacije koje trebaju nastati, već i na buduće učinke situacija koje su nastale za vrijeme važenja prethodnog propisa. Nasuprot tomu, on se obično ne primjenjuje na pravne situacije nastale i konačno okončane za vrijeme važenja prethodnog propisa (vidjeti, u tom smislu, presude od 9. prosinca 1965., Singer, 44/65, EU:C:1965:122, str. 1200.; od 15. veljače 1978., Bauche, 96/77, EU:C:1978:26, t. 48., i od 26. ožujka 2015., Komisija/Moravia Gas Storage, C‑596/13 P, EU:C:2015:203, t. 32.). Drukčije vrijedi, poštujući načelo zabrane retroaktivnosti pravnih akata, samo u slučaju kada se uz novo pravilo donesu posebne odredbe kojima se izričito određuju uvjeti njegove vremenske primjene (vidjeti presudu od 7. studenoga 2013., Gemeinde Altrip i dr., C‑72/12, EU:C:2013:712, t. 22. i navedenu sudsku praksu).
36
Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da se postupovna pravila načelno primjenjuju na sve postupke koji su u trenutku njihova stupanja na snagu u tijeku [vidjeti, u tom smislu, presude od 12. studenoga 1981., Meridionale Industria Salumi i dr., 212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, t. 9.; od 6. srpnja 1993., CT Control (Rotterdam), i JCT Benelux/Komisija, C‑121/91 i C‑122/91, EU:C:1993:285, t. 22., i od 26. ožujka 2015., Komisija/Moravia Gas Storage, C‑596/13 P, EU:C:2015:203, t. 33.]. Također, drukčije vrijedi samo u slučaju kada se uz novo pravilo donesu posebne odredbe kojima se izričito određuju uvjeti njegove vremenske primjene ili s obzirom na stupanj napredovanja predmetnih postupaka.
37
U ovom slučaju Uredba 2015/1929, na temelju koje je izmijenjena Financijska uredba s učinkom od 1. siječnja 2016., ne sadržava nikakvu posebnu prijelaznu odredbu kojom se određuje taj datum opće primjene. Isto vrijedi i za Uredbu 2015/2462 kad je riječ o izmjenama koje su izvršene u odnosu na Provedbenu uredbu s učinkom od istog datuma.
38
Međutim, kao što je to presuđeno u presudi od 8. studenoga 2007., Andreasen/Komisija (F‑40/05, EU:F:2007:189, t. 165. i 166.), na koju je u svrhu rasprave privučena pažnja stranaka, primjena novog postupovnog pravila na postupak koji je već bio pokrenut u vrijeme važenja prethodnog postupovnog pravila, a fortiori na dovršeni postupak, može, ako taj postupak tada mora ponovno započeti, dovesti do toga da se novom postupovnom pravilu da retroaktivan učinak, a ne da se ono jednostavno primijeni na situaciju koja je u tijeku ili na buduće učinke situacije koja je nastala za vrijeme važenja prijašnjeg pravila. Naime, u takvom slučaju primjena novog postupovnog pravila dovodi do poništenja a posteriori postupaka ili postupovnih faza koji su bili u skladu s pravilom koje je bilo na snazi kada su ti postupci i postupovne faze bili provedeni.
39
U ovom slučaju Komisija u bitnome navodi da je kontradiktorni postupak koji je prethodio donošenju odluke o sankciji dovršen 1. siječnja 2016., u trenutku kada je nova verzija Financijske uredbe postala primjenjiva. Ona smatra da bi to, da je u tim okolnostima sudjelovalo povjerenstvo iz članka 108., kako je o predviđeno odredbama Financijske uredbe primjenjivima od 1. siječnja 2016., dovelo do ponovnog pokretanja kontradiktornog postupka koji je bio pravilno proveden za vrijeme važenja postupovnih pravila koja su tada bila primjenjiva.
40
Valja utvrditi, kao što to tvrdi Komisija, da je kontradiktorni postupak u ovom slučaju bio dovršen prije 1. siječnja 2016. Naime, on je pokrenut na temelju članka 131. stavka 5., u vezi s člankom 109. stavkom 1. Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjivala do 31. prosinca 2015., i na temelju članka 145. Provedbene uredbe u istoj verziji, Komisijinim dopisom od 31. kolovoza 2015., koji se spominje u gornjoj točki 4. To jasno proizlazi iz zadnjeg odlomka tog dopisa. Kontradiktorni postupak koji se odnosi na sankciju dovršen je u listopadu 2015. kada su, u roku koji je bila odredila Komisija, dostavljene primjedbe u tužiteljevu odgovoru, koje su kratko izložene u gornjoj točki 7. Budući da nije bilo novih prigovora ili zahtjeva za pojašnjenjima ili naknadno izdanih Komisijinih dokumenata, taj se postupak više nije odužio. Stoga valja zaključiti da je, s obzirom na spis, kontradiktorni postupak bio pravilno proveden i dovršen uzimajući u obzir pravila koja su se na njega primjenjivala.
41
Usto, valja navesti da su odredbe Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., koje su osobito sadržane u članku 108. navedene uredbe, znatno izmijenile tijek postupka koji prethodi donošenju odluke, poput pobijane odluke, jer samo povjerenstvo iz članka 108., nakon što mu se obrati odgovorni dužnosnik za ovjeravanje koji mu dostavlja spis, mora osigurati kontradiktorni postupak u odnosu na odnosni gospodarski subjekt, zatim mora izdati preporuku odgovornom dužnosniku za ovjeravanje kako bi on donio odluku koja po potrebi sadržava mjere sankcije. Nasuprot tomu, ni Financijska uredba ni Provedbena uredba, u verzijama koje su se primjenjivale do 31. prosinca 2015., nije propisivala postupovnu fazu koja slijedi nakon kontradiktornog postupka, koju je osiguravao sam odgovorni dužnosnik za ovjeravanje, osim konačne faze donošenja odluke. Promjena propisa stoga nije bila ograničena na to da se doda faza koja slijedi nakon postojećeg prethodnog postupka, koju se moglo poštovati a da se ne dovede u pitanje ono što je učinjeno prije, ali je dovela do toga da se postojeći prethodni postupak u velikoj mjeri zamijeni novim prethodnim postupkom. Treba dodati da, suprotno onome što su mogli navesti Komisija i tužitelj, „postupak” nije dovršen ni nakon savjetovanja među službama 17. prosinca 2015. ni u neodređenom ili neprovjerljivom trenutku. Postupak koji je prethodio donošenju pobijane odluke je u ovom slučaju dovršen u listopadu 2015. s okončanjem kontradiktornog postupka, a postupak izricanja sankcije u cijelosti je dovršen 28. siječnja 2016. donošenjem pobijane odluke.
42
Iz prethodno navedenog proizlazi da je upravo cijeli postupak koji je prethodio donošenju pobijane odluke bio pravilno proveden i dovršen prije 1. siječnja 2016. uzimajući u obzir pravila koja su se na njega primjenjivala.
43
Činjenica da je pobijana odluka donesena nakon što se počela primjenjivati nova verzija Financijske uredbe koja predviđa uspostavljanje povjerenstva iz članka 108. ne omogućuje da se ta ocjena dovede u pitanje. Naime, čak i ako je cilj tog uspostavljanja bio ojačati prava obrane Unijinih suugovaratelja kojima se može izreći sankcija na temelju Financijske uredbe, ni jedna izričita ili prešutna odredba Uredbe 2015/1929 ili Uredbe 2015/2462 ne može se tumačiti na način da članku 105.a stavku 2. i članku 106. stavku 2. Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., koji predviđaju da u određenom broju slučajeva sudjeluje povjerenstvo iz članka 108., daje retroaktivan učinak koji bi dovodio do ponovnog započinjanja prethodnog postupka koji je pravilno dovršen prije toga datuma, osobito s gledišta poštovanja načela kontradiktornosti (vidjeti, analogijom, presudu od 8. studenoga 2007., Andreasen/Komisija, F‑40/05, EU:F:2007:189, t. 165. do 171.).
44
Nadalje, tužitelj se nije pozvao ni na jedan zahtjev koji se nije poštovao u konačnom stadiju donošenja pobijane odluke od odgovornog dužnosnika za ovjeravanje, bilo to za vrijeme važenja Financijske uredbe i Provedbene uredbe, u verzijama koje su se primjenjivale do 31. prosinca 2015., ili za vrijeme važenja tih istih uredbi, u verzijama koje se primjenjuju od 1. siječnja 2016.
45
U tim okolnostima valja zaključiti da tužitelj nije dokazao postojanje postupovne nepravilnosti, koja u ovom slučaju predstavlja bitnu povredu postupka, zbog koje bi pobijana odluka bila nezakonita. Drugi tužbeni razlog stoga treba odbiti.
Tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela retroaktivne primjene blažeg represivnog zakona
46
Tužitelj tvrdi da, s obzirom na odredbe koje su bile primjenjive u trenutku nastanka činjenica koje mu se stavljaju na teret, odredbe Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. sadržavaju više elemenata koje bi trebalo smatrati blažima kad je riječ o zapriječenim sankcijama u slučaju kao što je ovaj o kojem je riječ u ovom postupku. Kao prvo, maksimalno trajanje isključenja smanjeno je na tri godine na temelju članka 106. stavka 14. točke (c), dok je ono prije iznosilo pet godina; kao drugo, članak 106. stavak 7. točka (a) sada propisuje da ga se ne može isključiti ako je predmetni gospodarski subjekt poduzeo određene korektivne mjere koje dokazuju njegovu pouzdanost, dok se prije takva okolnost samo trebala uzeti u obzir za ocjenu eventualne sankcije; kao treće, članak 106. stavak 3. sada, među kriterijima za procjenu eventualne sankcije, spominje „bilo koje druge olakotne okolnosti poput stupnja suradnje gospodarskog subjekta s relevantnim nadležnim tijelom i njegov doprinos istrazi”, dok se prije ti elementi nisu spominjali. Komisija nije primijenila te blaže odredbe, te je tako povrijedila načelo retroaktivne primjene blažeg represivnog zakona.
47
Komisija s druge strane smatra da pobijana odluka ne povređuje načelo retroaktivne primjene blažeg represivnog zakona.
48
Općenito, odredbe Financijske uredbe koje se primjenjuju od 1. siječnja 2016. o otkrivanju rizika i izricanju administrativnih sankcija nisu povoljnije ili blaže nego prije, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 8. Uredbe 2015/1929, u skladu s kojom bi trebalo poboljšati pravila o isključenju iz sudjelovanja u postupcima nabave ili dodjele bespovratnih sredstava kako bi se dodatno zaštitili financijski interesi Unije.
49
Preciznije, olakotne okolnosti koje tužitelj spominje samo su primjeri takvih okolnosti, koje su već bile uzete u obzir u okviru odredbi koje su se primjenjivale u trenutku nastanka činjenica koje mu se stavljaju na teret. U tom pogledu, u članku 133.a Uredbe br. 2342/2002 navodi se da, kako bi se odredilo trajanje isključenja i s ciljem osiguravanja poštovanja načela proporcionalnosti, odgovorna institucija uzima u obzir ozbiljnost činjenica, osobito njihov utjecaj na financijske interese Europskih zajednica te vrijeme koje je proteklo od kad je počinjena povreda, trajanje i ponavljanje povrede, namjeru ili stupanj nepažnje dotičnog subjekta te mjere koje je on poduzeo da popravi situaciju. Usto, tijekom kontradiktornog postupka tužitelj nije posebno naveo svoju suradnju s relevantnim nadležnim tijelom i svoj doprinos istrazi.
50
Kad je riječ o pitanju korektivnih mjera na koje se pozvao tužitelj, Komisija u bitnome navodi, oslanjajući se na članak 106. stavak 7. točku (a) Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., da uzimanje u obzir takvih mjera podrazumijeva da su one predmetnom gospodarskom subjektu omogućile da dokaže svoju pouzdanost. Komisija smatra da takav zahtjev prije nije postojao i da su se napori u tom području samo uzimali u obzir kao olakotne okolnosti. Novi sustav stoga nije blaži od prethodnog.
51
Kad je riječ o potonjim dvama aspektima na koje se tužitelj pozvao, propis koji se primjenjuje od 1. siječnja 2016. nije dakle blaži od propisa koji se primjenjivao u trenutku nastanka činjenica koje mu se stavljaju na teret.
52
Naposljetku, kad je riječ o gornjoj granici trajanja isključenja, koja je doista niža od prethodne u trajanju od pet godina, Komisija ističe da se u postupku nikada nije razmatralo prekoračenje nove gornje granice od tri godine, jer je prvotno najavljeno trajanje isključenja bilo ono od dvije godine i jer je u konačnici izrečeno trajanje isključenja od 18 mjeseci. Ni jedno pravilo Financijske uredbe ili Provedbene uredbe, u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., ne propisuje smanjenje trajanja sankcija proporcionalno smanjenju njihove gornje granice. Slijedom toga, kad je riječ o trajanju određenog isključenja, nije povrijeđeno nikakvo novo blaže pravilo.
53
Načelo retroaktivne primjene blažeg represivnog zakona utvrđeno je osobito u članku 49. stavku 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kojim se određuje:
„Nitko ne može biti proglašen krivim za kazneno djelo počinjeno činom ili propustom koje, u času počinjenja, po unutrašnjem ili po međunarodnom pravu nije bilo predviđeno kao kazneno djelo. Isto se tako ne može odrediti teža kazna od one koja je bila primjenljiva u času kad je kazneno djelo počinjeno. Ako je, nakon počinjenja kaznenog djela, zakonom propisana blaža kazna, primjenjuje se takva kazna.”
54
Kao što je to navedeno u presudi od 11. ožujka 2008., Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, t. 59. i 60.), to načelo dio je ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, tako da ga treba smatrati općim načelom prava Unije čije poštovanje osigurava sud. Ono je posebice izraženo u članku 2. stavku 2. drugoj rečenici Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.), koja predstavlja opći propis koji se odnosi na provjere, mjere i administrativne sankcije u vezi s nepravilnostima koje su dovele ili bi mogle dovesti u pitanje opći proračun Unije ili proračune kojima Unija upravlja i koji se stoga primjenjuje u ovom slučaju. U skladu s tom odredbom, nadležna tijela dužna su na postupanje koje predstavlja nepravilnost retroaktivno primijeniti naknadne izmjene koje su provedene odredbama koje su sadržane u sektorskom propisu Unije o uvođenju blažih upravnih kazni.
55
Pri razvoju propisa o administrativnim sankcijama, koji dovodi do toga da je novi propis glede određenih vidova blaži, ali glede drugih stroži od prethodnog, nije potrebno, kako bi se odredio najblaži propis, provesti apstraktnu analizu nego odrediti onaj propis koji je in concreto najpovoljniji za predmetnog poduzetnika, uzimajući u obzir njegovu situaciju (vidjeti, u tom smislu, presudu od 9. prosinca 2014., Riva Fire/Komisija, T‑83/10, neobjavljena, u tijeku je žalbeni postupak, EU:T:2014:1034, t. 85.; ESLJP, 17. rujna 2009., Scoppola protiv Italije, CE:ECHR:2009:0917JUD001024903, t. 109., i ESLJP, 18. srpnja 2013., Maktouf i Damjanović protiv Bosne i Hercegovine, CE:ECHR:2013:0718JUD000231208, t. 65.).
56
U ovom slučaju je, prilikom usporedbe, uzimajući u obzir situaciju u ovom slučaju, odredaba koje su vezane uz zapriječene sankcije u Financijskoj uredbi i Provedbenoj uredbi, s jedne strane, u njihovim verzijama koje su se primjenjivale u trenutku nastanka činjenica koje se tužitelju stavljaju na teret i, s druge strane, u njihovim verzijama koje se primjenjuju od 1. siječnja 2016., moguće iznijeti sljedeća utvrđenja.
57
Jasno je da članak 106. stavak 7. točka (a) Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., koji propisuje nemogućnost isključenja iz ugovora i bespovratnih sredstava Unije gospodarskog subjekta koji je poduzeo određene korektivne mjere koje dokazuju njegovu pouzdanost, predstavlja blažu odredbu od one koja se prethodno primjenjivala. Naime, ispunjenjem tih uvjeta, iako za to može biti nužno zahtjevno dokazivanje, sada je omogućeno potpuno oslobođenje od sankcija isključenja, dok prije to ispunjenje nije nužno dovodilo do takvog oslobođenja. Ta je odredba in concreto relevantna u ovom slučaju s obzirom na to da je tužitelj, u svojem odgovoru Komisiji od 5. listopada 2015., danom u okviru kontradiktornog postupka i sažeto prikazanom u gornjoj točki 7., izričito detaljno isticao korektivne mjere za koje je naveo da ih je donio nakon događajâ u pitanju i s obzirom na to da ih Komisija nije smatrala beznačajnima, jer ih je uzela u obzir, kao što to proizlazi iz točke 68. pobijane odluke, kako bi odredila trajanje izrečenog isključenja. Slijedom toga, za određivanje koji je propis bio najpovoljniji, članak 106. stavak 7. točka (a) Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. predstavljao je povoljniju odredbu koja je mogla biti od koristi tužitelju.
58
U tom pogledu, kao što je to navedeno u gornjoj točki 9., ne samo da je Komisija u pobijanoj odluci općenito izričito uputila na odredbe Financijske uredbe i Provedbene uredbe vezane uz sankcije koje su se primjenjivale u trenutku nastanka činjenica koje se tužitelju stavljaju na teret, već je također jasno da ona konkretno nije uzela u obzir članak 106. stavak 7. točku (a) Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., kojim se propisuje nemogućnost isključenja iz ugovora i bespovratnih sredstava Unije gospodarskog subjekta koji je poduzeo određene korektivne mjere koje dokazuju njegovu pouzdanost. Naime, iako je iz pobijane odluke vidljivo da su radi određivanja trajanja izrečenog isključenja uzete u obzir korektivne mjere koje je tužitelj poduzeo, u njoj nije naveden ni jedan razlog kojim bi se objašnjavalo zašto su one bile nedovoljne za udovoljavanje uvjetima propisanima u navedenoj odredbi. Iz toga treba zaključiti da Komisija nije ispitala treba li tu odredbu primijeniti ili je izuzeti iz primjene. U tom pogledu valja pojasniti da se ne može prihvatiti argument koji je istaknut u Komisijinu odgovoru na tužbu, u skladu s kojim je tužiteljevo nepriznavanje tijekom kontradiktornog postupka da je kod provedbe fiktivnih nadmetanja prijavljene u izvješću OLAF‑a postupao s namjerom pokazivalo da tužitelj ipak nije pouzdan. Naime, gospodarski subjekt u odnosu na koji se vodi postupak u kojem se izriču sankcije uvijek ima pravo braniti se od prigovora koji su protiv njega navedeni i postojanje tog prava ne dovodi u pitanje ocjenu njegove pouzdanosti nakon što su se dogodile činjenice koje mu se stavljaju na teret, uzimajući u obzir korektivne mjere koje je mogao donijeti. To potvrđuje da je uzimanje u obzir članka 106. stavka 7. točke (a) Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. moglo dovesti do donošenja odluke koja je za tužitelja povoljnija.
59
Usto, nije isključeno da u slučaju kao što je ovaj, smanjenje trajanja maksimalnog isključenja s pet na tri godine, koje proizlazi iz članka 106. stavka 14. točke (c) Financijske uredbe u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., nadležnog dužnosnika za ovjeravanje može navesti na to da, u jednakim okolnostima, kada primjenjuje tu verziju Financijske uredbe predmetnom subjektu izrekne isključenje koje je kraćeg trajanja od onog koje bi izrekao da je primijenio prethodne verzije Financijske uredbe i Provedbene uredbe. U ovom slučaju Komisija je sama u svojem dopisu od 1. ožujka 2016., spomenutom u gornjoj točki 17., istaknula da je u obzir uzeto smanjenje gornje granice trajanja isključenja kako bi se izreklo isključenje u trajanju od 18 mjeseci umjesto u trajanju od dvije godine, kao što je to u početku bilo razmatrano. Slijedom toga, članak 106. stavak 14. točka (c) Financijske uredbe, u verziji koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016., također je predstavljao in concreto povoljniju odredbu koja je mogla biti od koristi tužitelju, čak i ako je trajanje isključenja koje je Komisija razmatrala u svojem dopisu od 31. kolovoza 2015. već bilo kraće od nove gornje granice.
60
Međutim, neovisno o onome što je istaknuto u dopisu od 1. ožujka 2016., spomenutom u gornjoj točki 59., uzimanje u obzir te odredbe ne proizlazi ni iz pobijane odluke, posebice iz njezinih točaka 45. i sljedećih točaka u dijelu naslovljenom „Trajanje isključenja”, kao što je to Komisija potvrdila na raspravi.
61
Nadalje, može se primijetiti da u sustavu koji se primjenjuje od 1. siječnja 2016. doista postoji odredba koja je očito stroža od one koja je bila predviđena u sustavu koji se primjenjivao u trenutku nastanka činjenica koje se tužitelju stavljaju na teret. Naime, kako je to navedeno u gornjoj točki 14., potonja ne propisuje mogućnost objavljivanja odluke o sankciji ili bitnih elemenata koji se na nju odnose, nasuprot onome što proizlazi iz verzije Financijske uredbe koja se primjenjuje od 1. siječnja 2016. Međutim, na temelju potonje, ne samo da takva objava nije obvezna, već, u ovom slučaju, Komisija nije ni razmotrila takvu objavu ni odlučila da će do nje doći, što bi uostalom bilo protivno načelu zabrane retroaktivnosti administrativnih sankcija koje nisu bile propisane u trenutku nastanka činjenica koje se osobi stavljaju na teret (vidjeti, analogijom, presudu od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, EU:C:2005:408, t. 202.). Slijedom toga, taj aspekt ne može igrati ulogu u ovom predmetu.
62
Iz konkretne ocjene situacije tako proizlazi da je Komisija, kako bi poštovala načelo retroaktivne primjene blažeg represivnog zakona, morala primijeniti pravila o sankciji koja proizlaze iz Financijske uredbe i Provedbene uredbe u njihovim verzijama koje se primjenjuju od 1. siječnja 2016.
63
Pobijanu odluku stoga treba poništiti jer je ona očito donesena, kao što je to utvrđeno u gornjim točkama 58. i 60., bez uzimanja u obzir odredaba blažeg represivnog sustava koji je, kada ga se retroaktivno primijeni na činjenice u ovom slučaju, mogao dovesti do donošenja povoljnije odluke. Stoga nije potrebno ispitati druga dva tužbena razloga koja je tužitelj istaknuo ni njegove zahtjeve za određivanje mjera upravljanja postupkom.
Troškovi
64
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova sukladno tužiteljevu zahtjevu.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (deveto vijeće),
proglašava i presuđuje:
1)
Poništava se Komisijina odluka od 28. siječnja 2016. o administrativnoj sankciji NC‑ova isključenja iz sudjelovanja u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi i bespovratnih sredstava koja se financiraju iz općeg proračuna Europske unije u trajanju od 18 mjeseci i kojom se on zbog toga upisuje u bazu podataka sustava ranog otkrivanja i isključenja predviđenog člankom 108. stavkom 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 1605/2002.
2)
Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
Gervasoni
Madise
Kowalik-Bańczyk
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 27. lipnja 2017.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski