61993C0040
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. LÉGER
van 30 maart 1995 (
*1
)
1.
In dit beroep verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door bij wet nr. 471 van 31 oktober 1988 (hierna: „wet van 1988”) de termijn, vastgesteld in artikel 19 van richtlijn 78/686/EEG van de Raad van 25 juli 1978 inzake de onderlinge erkenning van de diploma's, certificaten en andere titels van de beoefenaar der tandheelkunde, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten (
1
) (hierna: „erkenningsrichtlijn”), voor houders van het diploma genees- en heelkunde te verlengen tot en met het jaar 1984/1985, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens voormeld artikel 19 en artikel 1 van richtlijn 78/687/EEG van de Raad van 25 juli 1978 inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de werkzaamheden van de beoefenaar der tandheelkunde (
2
) (hierna: „coördinatierichtlijn”).
2.
De coördinatierichtlijn stelt de opleidingsvoorwaarden vast waarvan de Lid-Staten de toegang tot de werkzaamheden van de beoefenaar der tandheelkunde afhankelijk moeten stellen. Zij vormt een voorwaarde voor de erkenning van de diploma's en legt minimumnormen op waardoor een hoge kwaliteit van geneeskundige verzorging wordt gewaarborgd. De opgestelde criteria hebben betrekking op de kwaliteit van het onderwijs (
3
) en op de totale opleidingsduur. (
4
)
3.
In de erkenningsrichtlijn, en in het bijzonder in artikel 2 ervan, is het beginsel neergelegd, dat alle Lid-Staten zich verplichten aan de door de andere Lid-Staten afgegeven diploma's (
5
) op hun eigen grondgebied hetzelfde rechtsgevolg toe te kennen als aan de door henzelf uitgereikte diploma's.
4.
Artikel 19 van deze richtlijn, dat in het onderhavige beroep centraal staat, bepaalt:
„Vanaf het tijdstip dat Italië de nodige maatregelen treft om aan deze richtlijn te voldoen, erkennen de Lid-Staten, met het oog op de uitoefening van de werkzaamheden als bedoeld in artikel 1 van deze richtlijn, de diploma's, certificaten en andere titels van de arts die in Italië zijn afgegeven aan personen die hun universitaire artsenopleiding uiterlijk achttien maanden na kennisgeving van deze richtlijn zijn begonnen, indien deze vergezeld zijn van een door de bevoegde Italiaanse autoriteiten afgegeven bewijsstuk, waaruit blijkt dat deze personen zich in Italië gedurende ten minste drie jaar achtereen in de loop van de vijf jaar vóór de afgifte van het bewijsstuk daadwerkelijk, wettig en als hoofdwerkzaamheid hebben beziggehouden met de werkzaamheden, bedoeld in artikel 5 van richtlijn 78/687/EEG, en dat deze personen bevoegd zijn genoemde werkzaamheden uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de houders van de in artikel 3, sub f), van deze richtlijn bedoelde diploma's, certificaten of andere titels.
Van de in de eerste alinea bedoelde eis inzake een beroepsuitoefening van drie jaar zijn vrijgesteld de personen die met succes een studie van ten minste drie jaar hebben volbracht die volgens een officiële verklaring van de bevoegde autoriteiten gelijkwaardig is aan de opleiding, bedoeld in artikel 1 van richtlijn 78/687/EEG.”
5.
In 1985 heeft de Italiaanse Republiek deze richtlijnen in nationaal recht omgezet door het beroep van beoefenaar der tandheelkunde in te voeren (
6
) en door de uitoefening hiervan te beperken tot de houders van het diploma tandheelkunde en tot de houders van het diploma genees- en heelkunde die in het bezit zijn van een diploma specialisatie tandheelkunde. (
7
)
6.
Bij wet van 1988, die één artikel bevatte, werd de houders van het diploma geneeskunde die tijdens de academische jaren 1980-1985 waren ingeschreven voor de opleiding geneeskunde, door inschrijving bij de orde van beoefenaars der tandheelkunde toegang tot het beroep van de beoefenaar der tandheelkunde verleend:
„1)
De houders van het diploma genees- en heelkunde die gedurende de academische jaren 1980-1981, 1981-1982, 1982-1983, 1983-1984 en 1984-1985 waren ingeschreven voor de opleiding genees-en heelkunde en die bevoegd zijn hun beroep uit te oefenen, kunnen zich laten inschrijven bij de orde van beoefenaars der tandheelkunde teneinde de in artikel 2 van wet nr. 409 van 24 juli 1985 bedoelde werkzaamheden uit te oefenen.
2)
Deze inschrijving dient te geschieden vóór 31 december 1991.” (
8
)
7.
De Commissie acht deze bepaling onverenigbaar met artikel 19 van de erkenningsrichtlijn en artikel 1 van de coördinatierichtlijn.
8.
Daar de Italiaanse Republiek noch op de aanmaning (
9
) noch op het met redenen omkleed advies (
10
) van de Commissie heeft geantwoord, heeft deze bij op 9 februari 1993 ter griffie van het Hof ingeschreven verzoekschrift het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzocht vast te stellen, dat de Italiaanse Republiek met de wet van 1988 de krachtens artikel 19 van de erkenningsrichtlijn en artikel 1 van de coördinatierichtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
9.
Volgens de Commissie stelt artikel 1 van de coördinatierichtlijn de toegang tot het beroep afhankelijk van het bezit van een diploma dat aan nauwkeurige opleidingseisen beantwoordt. Artikel 19 van de erkenningsrichtlijn voert een bijzondere overgangsregeling voor Italië in. Doordat de wet van 1988 het voor bepaalde artsen mogelijk maakt om ook na de door de richtlijn vastgestelde uiterste datum van deze overgangsregeling gebruik te maken, is het beroep van tandarts, buiten de door de richtlijn genoemde gevallen, ook toegankelijk voor personen die niet in het bezit zijn van diploma's die aan de communautaire minimumeisen voldoen en is de Italiaanse Republiek aldus de krachtens de artikelen 19 en 1 op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
10.
De Italiaanse Republiek betwist de haar verweten niet-nakoming en stelt, dat het uit hoofde van de erkenningsrichtlijn en de coördinatierichtlijn (hierna: „richtlijnen van 1978” of „stelsel van 1978”) niet verboden is, haar eigen overgangsmaatregelen eenzijdig te verlengen.
11.
In artikel 2 van de erkenningsrichtlijn is het algemene beginsel neergelegd, dat elke gemeenschapsonderdaan die in het bezit is van een in een van de Lid-Staten behaald diploma of gelijkwaardige titel (
11
), sinds de inwerkingtreding van de nieuwe wettelijke regeling zijn werkzaamheden als beoefenaar der tandheelkunde (
12
) in de andere Lid-Staten vrijelijk kan uitoefenen, voor zover zijn titels of gelijkwaardige diploma's beantwoorden aan de minimumopleidingseisen bedoeld in artikel 1 van de coördinatierichtlijn. (
13
)
12.
De gemeenschapswetgever heeft met behulp van de richtlijnen van 1978 het specifieke karakter van de werkzaamheden van een tandarts in vergelijking met die van een arts willen vastleggen. (
14
) Een nauwkeurige omschrijving hiervan wordt overigens gegeven in artikel 5 van de coördinatierichtlijn. (
15
)
13.
Vóór 1978 was het beroep van tandarts in Italië niet gereglementeerd en konden gewone artsen deze werkzaamheden uitoefenen. De nieuwe gemeenschapsbepalingen hadden tot gevolg, dat in deze Lid-Staat een nieuwe opleiding en een nieuw beroep moesten worden ingevoerd. (
16
) De gemeenschapswetgever heeft in het bijzonder rekening gehouden met deze situatie (
17
) door ten gunste van Italië een overgangsregeling in te voeren.
14.
Terwijl het stelsel van 1978 dus op 28 januari 1980 voor de gehele Gemeenschap in werking is getreden, is het in Italië eerst sinds 28 juli 1984 (
18
), dat wil zeggen zes jaar na de kennisgeving ervan, van toepassing. Bovendien werden aan de „oude tandartsen” in Italië gunstigere rechten toegekend dan aan de oude tandartsen die onderdanen van de andere Lid-Staten zijn.
15.
Ingevolge artikel 7 van de erkenningsrichtlijn behouden de oude tandartsen die in het bezit zijn van een tandartsdiploma dat niet beantwoordt aan de door de coördinatierichtlijn vastgestelde eisen, het recht om het nieuw gereglementeerde beroep uit te oefenen. Daartoe moet aan de volgende voorwaarden zijn voldaan:
a)
enkel de vóór 28 januari 1980 behaalde diploma's van beoefenaar der tandheelkunde verlenen het recht op vrije toegang tot dit beroep en de uitoefening ervan;
b)
de houders van deze diploma's moeten het bewijs leveren dat zij de betrokken werkzaamheden hebben uitgeoefend door overlegging van een verklaring waarin wordt bevestigd, dat zij de bedoelde werkzaamheden gedurende ten minste drie jaren achtereen tijdens de vijf jaren die aan de afgifte van de verklaring voorafgaan, daadwerkelijk en op wettige wijze hebben verricht.
16.
De erkenningsrichtlijn verplicht dus tot naleving van twee cumulatieve voorwaarden: men moet houder zijn van een vóór de inwerkingtreding van het stelsel van 1978 behaald diploma en het bewijs leveren, dat men in het bijzonder de betrokken werkzaamheden heeft uitgeoefend.
17.
Voor Italië past de gemeenschapswetgever een nog gunstiger regeling toe. Op grond van deze in artikel 19 van de erkenningsrichtlijn vastgestelde uitzonderingsregeling hebben de houders van een artsdiploma die hun diploma hebben behaald na de inwerkingtreding van dit stelsel in Italië, toegang tot het beroep van tandarts onder dezelfde voorwaarden als de houders van een tandartsdiploma dat aan de communautaire eisen beantwoordt. Om voor deze regeling in aanmerking te komen moet evenwel aan drie cumulatieve voorwaarden zijn voldaan:
1)
de Italiaanse Republiek moet aan de erkenningsrichtlijn voldoen (in het bijzonder door invoering van een specifiek tandartsdiploma dat voldoet aan de voorwaarden van het door de richtlijnen ingevoerde stelsel; door erkenning van de in de overige Lid-Staten afgegeven tandartsdiploma's die voldoen aan de door beide richtlijnen opgestelde voorwaarden);
2)
de aanvrager moet in het bezit zijn van een artsdiploma dat is afgegeven aan studenten die hun universitaire opleiding vóór 28 januari 1980 zijn begonnen;
3)
hij moet eveneens een door de bevoegde nationale autoriteiten afgegeven bewijsstuk kunnen overleggen, waaruit blijkt dat:
a)
hij in Italië gedurende ten minste drie jaar achtereen in de loop van de vijf jaar vóór de afgifte van het bewijsstuk daadwerkelijk, wettig en als hoofdwerkzaamheid het beroep van tandarts heeft uitgeoefend, en
b)
hij bevoegd is deze werkzaamheden uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de houders van het in artikel 3 van de erkenningsrichtlijn bedoelde diploma (dat wil zeggen de houders van een diploma dat voorkomt op de door de Lid-Staten in het kader van de erkenningsrichtlijn opgestelde uitputtende lijst).
18.
Bij de wet van 1988 wordt de mogelijkheid om een beroep te doen op een uitzonderingsregeling, uitgebreid tot categorieën artsen die niet worden genoemd in artikel 19 van de erkenningsrichtlijn en de wet is dus kennelijk in strijd met de tweede voorwaarde van dat artikel. Aldus laat de wet de uitzonderingsregeling langer voortduren dan op grond van de gemeenschapsbepaling zelf is toegestaan. Bovendien vereist deze wet van 1988 niet het door artikel 19 voorgeschreven bewijsstuk. Hierdoor geeft de Italiaanse Republiek personen die van de personele werkingssfeer van de richtlijn zijn uitgesloten, het recht om het beroep van tandarts uit te oefenen.
19.
Het beginsel, dat elke uitzondering op de fundamentele gemeenschapsbepalingen eng moet worden uitgelegd en toegepast, is door de rechtspraak van het Hof neergelegd in zeer uiteenlopende sectoren. (
19
) Met name op het gebied van het vrij verkeer van personen heeft het Hof dit voortdurend beslist. (
20
) Aldus oordeelde het Hof in het arrest Commissie/Griekenland van 15 maart 1988 (
21
), dat de vrijheid van vestiging een fundamentele regel is en dat om die reden elke uitzondering op deze regel eng moet worden uitgelegd en toegepast.
20.
Deze regel dient in het bijzonder op het gebied van de harmonisatie toepassing te vinden.
21.
Derhalve is de Italiaanse Republiek, door de voorwaarden van artikel 19 van de erkenningsrichtlijn niet strikt na te leven, bewust en eenzijdig de door de richtlijnen van 1978 nader uitgewerkte verplichtingen niet nagekomen.
22.
Anders dan het standpunt dat de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering ter terechtzitting heeft ingenomen, strekken de richtlijnen van 1978 er wel degelijk toe, een harmonisatie van de opleidingsvoorwaarden van het beroep van tandarts tot stand te brengen met het oog op de uitoefening van dit beroep op het grondgebied van elk der Lid-Staten. (
22
) Dit vloeit voort uit de considerans van de richtlijnen van 1978 en in het bijzonder uit de vierde overweging van de considerans van de erkenningsrichtlijn (
23
), en de derde (
24
), vierde (
25
), vijfde (
26
) en zesde (
27
) overweging van de considerans van de coördinatierichtlijn.
23.
Het argument van de Italiaanse Republiek dat is ontleend aan artikel 1, lid 4, van de coördinatierichtlijn en aan het arrest Tawil-Albertini (
28
), overtuigt nauwelijks. In deze zaak ging het om een Franse onderdaan, die houder was van een in Libanon afgegeven tandartsdiploma dat in België was erkend. Het Hof overwoog, dat de erkenning door een Lid-Staat van een door een derde staat afgegeven titel de andere Lid-Staten niet bindt. (
29
) De wet van 1988 heeft het oog op een geheel andere situatie en handelt over de betrekkingen tussen een Lid-Staat en de houders van een door deze Lid-Staat afgegeven diploma.
24.
Alvorens af te sluiten zij erop gewezen, dat de wet van 1988 indruist tegen de ratio legis van de harmonisatierichtlijnen van 1978. Door de harmonisatie van de opleidingsvoorwaarden van het beroep van tandarts binnen de Gemeenschap op losse schroeven te zetten, ondermijnt de Italiaanse Republiek het beginsel van wederzijds vertrouwen dat door dit stelsel is ingevoerd en het beginsel van automatische erkenning van de diploma's dat geldt sedert de tenuitvoerlegging van de richtlijnen van 1978. (
30
) Bovendien zijn de patiënten die onderdaan zijn van de andere Lid-Staten en die in Italië onderweg zijn, gerechtigd erop te vertrouwen, dat de in Italië gevestigde tandartsen die hun diploma in deze Lid-Staat hebben behaald na de inwerkingtreding van de gemeenschapsregeling, de door het gemeenschapsrecht voor de uitoefening van dit beroep vereiste minimumwaarborgen bieden. Op grond van de toepassing van de wet van 1988 hebben beroepsbeoefenaars díe niet in het bezit zijn van een diploma waarmee een specifieke minimumopleiding wordt afgesloten, evenwel toegang tot de uitoefening van het beroep van tandarts onder dezelfde voorwaarden als de houders van een diploma overeenkomstig artikel 2 van de wet van 1985 (diploma dat beantwoordt aan de communautaire eisen). Hierdoor schept de wet een voor alle patiënten in de Gemeenschap nadelige verwarring.
25.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de niet-nakoming vast te stellen en te beslissen:
—
dat de Italiaanse Republiek, door bij wet nr. 471 van 31 oktober 1988 de termijn, vastgesteld in artikel 19 van richtlijn 78/686/EEG van de Raad van 25 juli 1978 inzake de onderlinge erkenning van de diploma's, certificaten en andere titels van de beoefenaar der tandheelkunde, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten, voor houders van het diploma genees- en heelkunde te verlengen tot en met het jaar 1984/1985, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 19 van richtlijn 78/686/EEG, artikel 1 van richtlijn 78/687/EEG van de Raad van 25 juli 1978 inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de werkzaamheden van de beoefenaar der tandheelkunde, alsmede artikel 189 EEG-Verdrag;
—
dat de Italiaanse Republiek de kosten van de procedure zal dragen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
1
)	PB 1978, L 233, blz. 1.
(
2
)	PB 1978, L 233, blz. 10.
(
3
)	Artikel 1, lid 1, sub a, b, c, d en c, van de richtlijn.
(
4
)	Artikeli, lid2, van de richtlijn, te weten vijf studiejaren theoretisch en praktisch onderwijs.
(
5
)	Artikel 3 van deze richtlijn bevat een uitputtende lijst van deze nationale diploma's die automatisch worden erkend.
(
6
)	Wet nr. 409 van 24 juli 1985 (hierna: de „wet van 1985”) en de artikelen 1 en 2 ervan.
(
7
)	Artikel 1 van de wet van 1985.
(
8
)	GURI nr. 262 van 8.11.1988.
(
9
)	Brief van 19 oktober 1990.
(
10
)	Van 28 november 1991.
(
11
)	Artikel 3 van deze richtlijn.
(
12
)	rtikel 1 van de erkenningsrichtlijn en artikel 5 van de coördinatierichtlijn.
(
13
)	Dit artikel schrijft kwalitatieve en kwantitatieve criteria voor.
(
14
)	Zie in het bijzonder de vierde en zevende overweging van de considerans van de coördinatierichtlijn.
(
15
)	Dit is niet het geval met de werkzaamheden van arts in de richtlijnen 75/362/EEG en 75/363/EEG van de Raad van 16 juni 1975 (PD 1975, L 167, blz. 1 en 14).
(
16
)	Dertiende overweging van de considerans van de erkenningsrichtlijn en zevende overweging van de considerans van de coördinaticrichdijn.
(
17
)	Zevende overweging van de considerans van de coördinatierichtlijn; dertiende, veertiende en vijftiende overweging van de considerans van de erkenningsrichtlijn.
(
18
)	Artikel 24 van de erkenningsrichdijn en artikel 8 van de coördinatierichtlijn. De richtlijnen werden op 28 juli 1978 ter kennis van alle Lid-Staten gebracht (punt 1 van het verzoekschrift van de Commissie).
(
19
)	Zie onder meer de door de Commissie in repliek aangehaalde relevante arresten.
(
20
)	Arresten van 26 februari 1975, zaak 67/74, Bonsignore, Jurispr. 1975, blz. 297, r. o. 6, tweede alinea; 23 maart 1983, zaak 77/82, Peskeloglou, Jurispr. 1983, blz. 1085, r. o. 12 en 13, en 14 december 1989, zaak C-3/87, Agegate, Jurispr. 1989, blz. 4459, r. o. 39-41.
(
21
)	Zaak 147/86, Jurispr. 1988, blz. 1637, r. o. 7-9.
(
22
)	Zie in deze zin Cassan, M.: L'Europe communautaire de la santé, Coopération et développement, Édition Economica, 1989, blz. 91, eerste en derde aunea, en blz. 92, eerste alinea; Pertek, J.: „Professions médicales et paramédicales — Libre circulation — Reconnaissance des diplômes”, Juris-Classeurs Europe, Éditions Techniques, 1994, in het bijzonder punten 40-68.
(
23
)	„(...) dat deze richtlijn strekt tot onderlinge erkenning van de diploma's, certificaten en andere titels van de beoefenaar der tandheelkunde die toegang verlenen tot de uitoefening der tandheelkunde alsmede van de diploma's, certificaten en andere titels van specialist in de tandheelkunde”.
(
24
)	„Overwegende dat men om redenen van volksgezondheid binnen de Gemeenschap moet streven naar een gemeenschappelijke afbakening van het werkterrein van de betrokken beroepsbeoefenaars (...)”
(
25
)	„Overwegende dat de Lid-Staten verzekeren dat de opleiding van de beoefenaar der tandheelkunde hem vanaf de toepassing van deze richtlijn de nodige kundigheden verschaft voor alle werkzaamheden verband houdende met het voorkomen, de diagnose en de behandeling van afwijkingen en ziekten van tanden, mond, kaken en omliggende weefsels.”
(
26
)	„Overwegende dat de door deze richdijn beoogde coördinatie van de uitoefeningsvoorwaarden (...)”
(
27
)	„Overwegende dat de bij deze richdijn beoogde coördinatie betrekking heeft op de beroepsopleiding van de beoefenaar der tandheelkunde (...)”
(
28
)	Arrest van 9 februari 1994, zaak C-154/93, Jurispr. 1994, blz. I-451, r. o. 11 en 12.
(
29
)	Ibidem, r. o. 13.
(
30
)	Ibidem, r. o. 11.