61976C0050
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 15 DICEMBRE 1976
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Il caso 50/76 vi dà occasione di tornare su un problema fondamentale di diritto comunitario: quello dei limiti entro i quali può essere consentito ad uno Stato membro di aggiungere proprie norme ai regolamenti comunitari esistenti in una data materia. A mio avviso la soluzione di tale problema, se è piuttosto semplice per quanto concerne le norme statali che pretendono riprodurre disposizioni di regolamenti comunitari o derogarvi, presenta ancora talune difficoltà quando si tratta di norme statali che hanno una portata per così dire complementare rispetto alle regole comunitarie. È quindi oggettivamente importante che la questione possa essere riesaminata, alla luce delle caratteristiche del caso di specie.
I fatti essenziali soni i seguenti:
Esiste nei Paesi Bassi un ente per le piante ornamentali, denominato Produktschap voor Siergewassen (che indicherò qui di seguito con la sigla PVS), al quale è attribuito dalla legge olandese il potere di fissare i prezzi dei prodotti appartenenti al settore di sua competenza. Questo ente ha adottato un regolamento che stabilisce i prezzi di esportazione dei bulbi da fiori provenienti dalla campagna 1975 (V.E.B.O. 1975). Esso contiene quattro gruppi di disposizioni: alcune riproducono i prezzi minimi già fissati dal regolamento 369/75 della Commissione delle Comunità europee; altre (in particolare l'art. 2, par. 5) impongono prezzi minimi per bulbi diversi rispetto a quelli previsti specificamente dal citato regolamento 369/75; una norma (art. 7) stabilisce sanzioni penali per le eventuali infrazioni; un'altra norma (art. 9) autorizza il presidente del PVS a consentire o imporre, in certi casi o gruppi di casi, deroghe allo stesso V.E.B.O. 1975.
La ricorrente nella causa principale, la società olandese Amsterdam Bulb, esporta negli Stati Uniti d'America bulbi da fiori. A norma del regolamento PVS, questi prodotti non possono essere venduti al di sotto di un prezzo minimo basato sul prezzo di acquisto, aumentato del 40 % per spese ed utili. La ricorrente ha ritenuto eccessivo tale prezzo, tenuto conto del fatto che i bulbi da fiori sono da essa spediti alla rinfusa, mentre è l'acquirente che effettua l'imballaggio in sacchetti e l'esecuzione delle commesse. Perciò, il 5 agosto 1975, essa ha chiesto al presidente del PVS di essere esentata dall'applicazione dei prezzi minimi per le sue esportazioni negli Stati Uniti, cioè di ottenere una deroga ai sensi del citato articolo 9 del V.E.B.O. 1975. La domanda è stata respinta il 12 agosto seguente. Contro tale decisione di rifiuto della deroga, la società Amsterdam Bulb ha fatto ricorso al College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Nel corso del procedimento davanti a questa giurisdizione, la ricorrente ha fra l'altro eccepito l'incompatibilità della regolamentazione interna con i regolamenti comunitari relativi al settore dei bulbi da fiori. Si tratta in particolare del regolamento 234/68 del Consiglio in data 27 febbraio 1968, che stabilisce le norme di base per l'istituzione di un'organizzazione, comune dei mercati nel settore delle piante vive e dei prodotti della fioricultura (di cui la Corte ha più volte avuto occasione di occuparsi in precedenti cause pregiudiziali); del regolamento 1767/68 della Commissione del 6 novembre 1968, che prevede l'instaurazione di un regime dei prezzi minimi all'esportazione verso i paesi terzi di bulbi, tuberi e radici tuberose da fiore; e del regolamento 369/75 della Commissione che, in esecuzione del regolamento 1767/68, ha fissato i prezzi minimi per la campagna di commercializzazione 1975/1976.
Con ordinanza del 15 giugno 1976, il tribunale olandese ha posto alla Corte la seguente domanda pregiudiziale:
«Se i regolamenti CEE 234/68, 1767/68 e 369/75, ovvero altre disposizioni o principi di diritto europeo, ostino a che il Produktschap voor Siergewassen in quanto organo olandese munito di potestà normativa, emani una disciplina come quella della “V.E.B.O. 1975” la quale, da un lato, sotto l'aspetto sostanziale, corrisponde a quella contenuta nei regolamenti CEE 1767/68 e 369/75 e, d'altro lato, contiene disposizioni che non si trovano nei tre sopra menzionati regolamenti europei e che in questi non hanno il loro fondamento, quali gli articoli 9, 2, 2o e 5o comma, e 7».
2.
In relazione al fatto che certe disposizioni del regolamento PVS coincidono sostanzialmente con quanto è stabilito nei citati regolamenti della Commissione 1767/68 e 369/75, dobbiamo rammentare che la nostra Corte ha già avuto occasione di condannare la pratica di riprodurre in atti normativi interni le disposizioni dei regolamenti comunitari (sentenze del 7 febbraio 1973 nella causa 39/72, Commissione/Repubblica Italiana, Racc. 1973, pag. 101 e segg. e del 10 ottobre 1973 nella causa 34/73, Variola/Amministrazione italiana delle finanze, Racc. 1973, pag. 981 e segg.). Questi precedenti mettono in luce i due inconvenienti più gravi della pratica in questione: da un lato, l'equivoco che si crea circa la natura giuridica delle norme e il momento della loro entrata in vigore; dall'altro, il dubbio che si rischia di far sorgere circa la possibilità o meno di utilizzare il procedimento interpretativo di cui all'articolo 177 del trattato di Roma. Giustamente la Corte ha già sottolineato che l'osservanza scrupolosa da parte degli Stati membri del loro obbligo di non ostacolare l'efficacia diretta dei regolamenti comunitari «è una condizione indispensabile per l'applicazione simultanea ed uniforme» di questi ultimi nell'intera Comunità (sentenza nella causa Variola, considerando 10). A ciò non varrebbe obbiettare che le autorità nazionali possono essere mosse dall'intento di facilitare la conoscenza e il rispetto delle norme comunitarie: la prima è assicurata dalla procedura di pubblicazione dei regolamenti prevista dal trattato, il secondo è garantito dagli organi giurisdizionali interni, che sono tenuti ad applicare i regolamenti in forza dell'articolo 189 del trattato e possono eventualmente ricorrere a questa Corte, là dove siano in gioco la loro validità o la loro interpretazione. Può anche accadere, come nel caso di specie, che regole di origine comunitaria siano «rifuse» in un testo normativo interno il quale contiene altre disposizioni nella stessa materia: in ipotesi del genere, la riproduzione delle regole comunitarie si ispira probabilmente al criterio di presentare ai destinatari una regolamentazione omogenea e completa di un determinato settore. Ma proprio questa finalità è da condannare: assorbire regole comunitarie in un contesto di diritto nazionale significa, infatti, sottoporle ai medesimi criteri di interpretazione, e subordinarle — almeno apparentemente — alla portata del provvedimento nazionale, sotto i profili della sua validità, della sua efficacia nel tempo e della sua cerchia di destinatari. Se supponiamo che, in alcune materie, possa esservi concorso di norme comunitarie e di norme nazionali, la loro armonizzazione spetta all'interprete, tenendo conto della diversa origine e della diversa natura dei due sistemi giuridici coesistenti: ogni tentativo di rendere omogeneo ciò che non lo è si traduce in una deformazione del diritto comunitario, anche se il legislatore interno si limita a trascrivere le norme di quel diritto.
3.
L'esistenza, nel V.E.B.O. 1975, della norma innanzi ricordata (art. 9), la quale attribuisce al presidente del PVS il potere di disporre deroghe al medesimo regolamento, pone il quesito della legittimità dei meccanismi interni di deroga al diritto comunitario, nella misura in cui altre norme del V.E.B.O. 1975 riproducono regole comunitarie. Su questo punto come sul precedente, la soluzione appare chiara: gli Stati membri non possono, nè direttamente nè attraverso organismi da essi creati o riconosciuti, derogare al diritto delle Comunità europee, all'infuori delle ipotesi (e delle procedure) che questo stesso sistema giuridico prevede. Nella vostra giurisprudenza, ciò si trova chiaramente affermato dalle sentenze del 19 dicembre 1961, nella causa 7/61, Commissione/Repubblica italiana (Racc. 1961, pag. 623 e segg.) e del 30 novembre 1972, nella causa 18/72, Granaria/Produktschap voor Veevoeder (Racc. 1972, pag. 1163 e segg.). A nessuna autorità nazionale è lecito arrogarsi il potere di disporre in modo contrastante con norme comunitarie imperative, anche se tale potere fosse destinato a risolvere casi individuali e fosse esercitato in via del tutto eccezionale. Vi si oppone non soltanto l'articolo 5, comma 2, del trattato di Roma, che ha imposto agli Stati l'obbligo di astenersi da qualsiasi misura la quale rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del trattato medesimo, ma anche, e più in generale, il principio della preminenza del diritto comunitario sul diritto interno, principio che fra l'altro mira a salvaguardare l'uniformità di applicazione delle norme comunitarie in tutti gli Stati membri e a garantirne l'osservanza da parte di tutti i soggetti, pubblici e privati.
La difesa del PVS ha osservato che il potere di deroga di cui trattasi non è stato finora mai esercitato; essa ha inoltre sostenuto che nessuna deroga sarà concessa finché la regolamentazione comunitaria non sia modificata in modo da consentirla. La prima osservazione appare connessa all'idea che una violazione del diritto comunitario possa verificarsi solo attraverso l'adozione di una misura concreta di deroga e non per il solo fatto che sia posta una regola che autorizzi le deroghe, finché essa non viene applicata. Ma questo punto di vista — che corrisponde a quanto è stato talora ritenuto esatto sul piano del diritto internazionale — va qui respinto: il «rischio di compromettere la realizzazione degli scopi del trattato», del quale si parla nel citato articolo 5, comma 2, sussiste in realtà fin dal momento in cui venga introdotta, nell'ambito di un diritto interno, una regola incompatibile con i principi del diritto comunitario, e le «misure» atte a provocare questo rischio, prese in considerazione dalla norma citata, sono dunque non soltanto quelle di natura amministrativa ma anche quelle di natura normativa.
Circa poi l'affermazione che nessuna deroga sarà accordata dal PVS finché la regolamentazione comunitaria non lo consentirà, basta rilevare che l'articolo 9 del V.E.B.O. 1975 non contiene alcuna condizione sospensiva del genere, e che il problema della legittimità di una norma di questo tipo si pone alla stregua di norme comunitarie imperative, come quelle attualmente in vigore nel settore in questione.
Si deve dunque ritenere che una norma interna la quale istituisca un meccanismo di deroga suscettibile di incidere sull'applicazione di norme comunitarie, è di per sè in contrasto con il sistema giuridico comunitario. Beninteso, resta impregiudicata l'ammissibilità di un meccanismo di deroga destinato a funzionare rispetto a norme interne, le quali si collochino nella sfera di discrezionalità spettante a ciascuno Stato membro.
4.
Un'altra delle disposizioni del V.E.B.O. 1975 menzionate specificamente dal giudice nazionale nell'ordinanza di rinvio è, come si è detto, l'articolo 7, vale a dire la norma che stabilisce sanzioni penali per le infrazioni a quel regolamento. Tale norma solleva un problema di diritto comunitario nella misura in cui una parte del V.E.B.O. 1975 riproduce il contenuto di regolamenti comunitari, e in cui quindi la sanzione penale può essere applicata a comportamenti in contrasto obbiettivo con il diritto comunitario (anche se, formalmente, si tratterà di violazioni del regolamento olandese).
La difesa della ricorrente sostiene, a questo proposito, che qualsiasi norma statale integrativa di un regolamento comunitario, anche se destinata a meglio assicurarne il rispetto, è incompatibile con il diritto comunitario, e cita a tal riguardo la vostra sentenza 18 giugno 1970, nella causa 74/69, Hauptzollamt Bremen/Krohn (Racc. 1970, pag. 451 e segg.); essa afferma inoltre che il principio della uniformità di applicazione dei regolamenti comunitari in tutti gli Stati membri è compromesso, là dove un singolo Stato di sua iniziativa infligge delle pene per l'inosservanza di un regolamento. Dal canto suo, la difesa del PVS rileva che garantire con sanzioni penali il rispetto di norme comunitarie è pienamente conforme allo spirito dell'articolo 5 del trattato.
Ora, è vero che secondo quanto ha deciso la nostra Corte nel caso Krohn, deve escludersi, salvo disposizione contraria, la possibilità per gli Stati membri di adottare provvedimenti «intesi a modificare la portata o a completare le disposizioni» di regolamenti comunitari, anche se ciò viene fatto allo scopo di garantirne l'applicazione. Identica affermazione si trova d'altronde nella sentenza 18 febbraio 1970, nella causa 40/69, Hauptzollamt Hamburg/Bollmann (Racc. 1970, pag. 69 e segg.). Ma questo orientamento fu adottato in relazione a casi in cui il provvedimento statale considerato aveva funzione interpretativa del regolamento comunitario, e quindi influiva sulla portata di esso: la chiave della decisione della Corte stava proprio nel volere escludere ogni mutamento o pregiudizio della portata, ossia del contenuto, dell'atto comunitario. Non si può invece dire che una sanzione penale alteri il contenuto delle norme del regolamento: ogni norma penale accessoria di una determinata regola di condotta principale si basa sull'ipotesi di un comportamento contrario a tale regola, e quindi la presuppone, con il contenuto che le è proprio. Quanto poi al rischio che le garanzie di osservanza di un regolamento comunitario siano diverse da uno Stato membro all'altro, a seconda che sia introdotta o no una sanzione penale, questo rischio è inerente alla differenza dei sistemi giuridici nazionali: lo stesso articolo 5 del trattato, là dove esige l'adozione di «tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi» comunitari, lascia ai singoli Stati membri l'apprezzamento delle misure opportune, tenuto conto sia delle caratteristiche del sistema giuridico di ciascuno, sia del rischio maggiore o minore d'inosservanza in relazione alla natura degli interessi in gioco.
Sembra dunque corretto concludere che il solo limite alla introduzione di sanzioni penali da parte di uno Stato membro, per garantire l'osservanza di regolamenti comunitari, stia nell'ipotesi che il regolamento stesso preveda già determinate sanzioni d'indole comunitaria (come accade, per esempio, in materia di regole di concorrenza applicabili alle imprese, in forza del regolamento 17/1962 del Consiglio). Là dove tale ipotesi non si verifichi, il fatto che uno Stato aggiunga alla normativa comunitaria sanzioni penali, allo scopo di garanzia sopra indicato, non contrasta con i principi del diritto delle Comunità europee.
5.
Nella sua domanda d'interpretazione pregiudiziale, la giurisdizione richiedente menziona infine due norme del V.E.B.O. 1975 le quali a suo avviso avrebbero innovato rispetto alla disciplina comunitaria (art. 2, par. 2 e par. 5) e si pone in sostanza il quesito della compatibilità di dette norme interne con tale disciplina. Più precisamente, a dire il vero, il giudice olandese ha chiesto se il diritto comunitario (e in particolare i regolamenti 234/68, 1767/68 e 369/75) impedisca ad un'autorità nazionale investita di potere normativo di adottare un atto come il V.E.B.O. 1975, in cui fra l'altro si trovano disposizioni estranee ai regolamenti citati. Ora tale formulazione è certo utile a rendere il quesito compatibile con la vostra costante giurisprudenza, secondo cui non spetta alla Corte risolvere problemi di compatibilità di norme interne con il diritto comunitario, nell'ambito della procedura d'interpretazione prevista dall'articolo 177 del trattato CEE: tale procedura deve servire infatti ad affrontare soltanto problemi di interpretazione del diritto comunitario. Tuttavia è chiaro che se alcuni problemi possono essere tradotti in termini tutt'affatto generali — ciò che ho cercato di fare esaminando la possibilità o meno di riprodurre norme comunitarie in atti interni, di prevedere deroghe al diritto comunitario, di aggiungere a regolamenti comunitari sanzioni penali interne — altri problemi richiedono invece una più stretta delimitazione dell'ipotesi di cui si discute, e a tal fine un'analisi delle caratteristiche del caso di specie. Questa è in realtà la situazione per la parte della domanda del giudice olandese che resta da discutere, e che è al tempo stesso la più delicata e la più specifica.
Conviene preliminarmente rilevare che una delle disposizioni del V.E.B.O. 1975 a cui si riferisce il giudice nazionale (l'art. 2, par. 2) non ha carattere innovativo rispetto alla normativa comunitaria, giacché essa riproduce, non nella forma ma nella sostanza, quanto già era stabilito in un regolamento della Commissione. La disposizione di cui si tratta vieta di offrire in vendita e/o di vendere bulbi da fiori, della campagna 1975, di calibro inferiore a quelli indicati nella tabella di prezzi allegata al regolamento, a prezzi inferiori ai prezzi minimi prescritti per il paese di destinazione dalla tabella dei prezzi applicabili per il calibro più piccolo della stessa specie o varietà. Ora, questa norma ha un contenuto che corrisponde sostanzialmente ai paragrafi 1 e 2 dell'articolo 2 del citato regolamento 1767/68, i quali vietano «la messa in vendita, la vendita e la consegna per l'esportazione verso i pasi terzi di un prodotto soggetto al regime dei prezzi minimi all'esportazione a un prezzo inferiore al prezzo minimo applicabile a tale prodotto. Qualora non sia stato fissato un prezzo minimo per un determinato calibro di un dato prodotto, il prezzo minimo all'esportazione più basso per detto prodotto è applicabile al calibro di cui trattasi».
Riguardo al citato articolo 2, paragrafo 2, del V.E.B.O. 1975, mi limito dunque a ribadire quanto ho prima osservato, circa la non ammissibilità di disposizioni interne che riproducano regolamenti comunitari.
Rimane da esaminare la questione sollevata dall'articolo 2, paragrafo 5, del regolamento olandese. Si è visto sopra che questa norma si riferisce a prodotti che non sono considerati dai listini di prezzi allegati al regolamento della Commissione 369/75 e riprodotti interamente in allegato al V.E.B.O. 1975. Nei riguardi di tali prodotti, l'articolo 2, paragrafo 5, di quest'ultimo regolamento fissa dei prezzi minimi all'esportazione verso i paesi terzi, disponendo che i prezzi praticati e richiesti non possono essere inferiori al prezzo d'acquisto pagato dall'esportatore; quando poi si tratti di produzione propria dell esportatore, tali prezzi non possono essere inferiori al prezzo di mercato applicabile per dei prodotti dello stesso genere, varietà e calibro.
Il problema che scaturisce da una norma di questo genere è se, nell'ambito di un settore di prodotti agricoli sottoposto a un'organizzazione comune di mercato, sia lecito a uno Stato (o a un organismo pubblico o privato a cui lo Stato abbia riconosciuto una competenza normativa) di istituire un regime di prezzi minimi per prodotti non appartenenti alle categorie o ai tipi ai quali debbono applicarsi i prezzi minimi comunitari.
6.
Nella giurisprudenza di questa Corte non mancano precedenti utili per la soluzione del problema. Essi rivelano però due distinte tendenze, suscettibili di condurre nel presente caso a conclusioni diverse.
Una prima tendenza è nel senso di affermare un rigido criterio d'incompatibilità con il diritto comunitario di ogni intervento delle autorità nazionali in relazione a prodotti sottoposti a un'organizzazione comune di mercato che, anche se per certi aspetti sia ancora incompleta, abbia però carattere definitivo. Quest'orientamento è stato espresso una prima volta, anche se in modo non del tutto netto, nella sentenza del 21 marzo 1972 nella causa 82/71, Pubblico ministero italiano/SAIL (Racc. 1972, pag. 119 e segg., spec. considerando 14), e una seconda volta, in maniera più esplicita, nella sentenza del 23 gennaio 1975 nella causa 31/74, Galli (Racc. 1975, pag. 47 e segg.).
Con quest'ultima pronuncia, la Corte ha ritenuto inammissibile qualsiasi normativa nazionale che fissa prezzi di vendita, non solo allorché «produca distorsioni nel processo di formazione dei' prezzi, quale si svolge nell'ambito della disciplina comunitaria del settore», ma anche più in generale, e indipendentemente dall'esistenza di un regime comune di prezzi, in ragione della semplice esistenza di un'organizzazione di mercato nel settore dei prodotti considerati, basata sulla libertà degli scambi: ciò basterebbe a precludere agli Stati membri la possibilità di adottare nel medesimo settore provvedimenti unilaterali atti ad ostacolare il commercio intracomunitario (come sarebbe il caso per ogni misura volta ad influire sulla formazione dei prezzi).
La seconda tendenza, che in verità risulta seguita in un numero maggiore di casi, e segnatamente (ma non soltanto) in tutti i casi più recenti, è invece nel senso che l'esistenza di un'organizzazione comune di mercato non impedisce automaticamente agli Stati di adottare misure autonome, concernenti il settore dei prodotti sottoposti a tale organizzazione e suscettibili d'influire sul commercio di tali prodotti. Potrà eventualmente affermarsi la incompatibilità delle misure nazionali con 1 organizzazione comune, qualora esse siano in contrasto con il carattere o gli obiettivi della normativa comunitaria del settore, o facciano comunque ostacolo al suo corretto funzionamento.
Questa tendenza, che riflette un approccio prammatico anziché dommatico, si manifesta particolarmente in sei sentenze degli ultimi quattro anni: le considereremo in ordine cronologico.
Con la sentenza del 12 luglio 1973 nella causa 2/73, Riseria Geddo/Ente Nazionale Risi (Race. 1973, pag. 865 e segg.), la Corte respinse la tesi, fatta valere da una delle parti, secondo cui con l'istituzione dell'organizzazione comune di mercato per un determinato prodotto gli Stati membri avrebbero perduto ogni potere di assoggettare ad oneri pecuniari specifici l'acquisto del prodotto stesso. Tale tesi era basata sul più generale criterio secondo, cui, nelle materie sottoposte a un'organizzazione comune di mercato, sarebbero inammissibili per il diritto comunitario tutte le misure nazionali d'intervento in quanto esse, per il loro carattere unilaterale, turberebbero l'uniformità della disciplina del settore.
L'avvocato generale Trabucchi, le cui conclusioni vennero sostanzialmente seguite dalla Corte, aveva osservato a questo proposito che l'organizzazione comune non elimina automaticamente tutte le misure nazionali relative al settore dei prodotti sottoposti all'organizzazione stessa, ma solo quelle che presentino con essa un carattere di assoluta incompatibilità; e notava che, anche nell'ambito del mercato unificato, molte differenze sono destinate a durare ancora per qualche tempo, a causa, se non altro, dei diversi sistemi fiscali e del diverso livello dei tassi d'imposta nei vari Stati.
Successivamente, la sentenza del 30 ottobre 1974 nella causa 190/73, Van Haaster (Racc. 1974. pag. 1123 e segg.), si è riferita a misure nazionali che limitavano la produzione in un settore sottoposto ad organizzazione comune di mercato e le ha considerate illecite, non perché si trattava di misure unilaterali d intervento in un settore sottoposto all'organizzazione comune, bensì a causa della loro portata e dei loro effetti in relazione alla particolare normativa comunitaria di cui si trattava.
Similmente, con la sentenza del 23 gennaio 1975 nella causa 51/74, Van der Hulst's Zonen/Produktschap voor Siergewassen (Racc. 1975, pag. 79), la Corte, pronunciandosi in relazione al regolamento 234/68 del Consiglio (lo stesso che era in gioco nella causa 190/73 e che riguarda la presente causa), non ha escluso a priori la possibilità per gli Stati membri di adottare misure complementari nell'ambito di un settore sottoposto a un'organizzazione comune, ma ha affermato che gli Stati devono astenersi da ogni misura che possa derogare o arrecare pregiudizio a tale organizzazione. Il giudizio di compatibilità della disciplina nazionale con la disciplina comunitaria va effettuato, ha affermato la Corte, «tenuto conto non soltanto delle disposizioni espresse, ma anche dello scopo e degli obbiettivi del regolamento comunitario» (considerando 26); bisogna stabilire «se l'esistenza di un sistema nazionale d'intervento … possa nuocere allo scopo e agli obbiettivi del regolamento» (considerando 28).
Delle misure nazionali d'intervento, relative al commercio di quegli stessi prodotti che entrano in rilievo anche nel presente procedimento, non sono state dunque considerate di per sé incompatibili con l'esistenza di un'organizzazione comune del settore.
Una conferma più recente di tale linea è offerta dalle due sentenze in data 26 febbraio 1976 nella causa 65/75, Tasca, e nelle cause riunite 88-90/75, Sadam/Comitato interministeriale prezzi (Racc. 1976, pag. 291 e 323) relative a un regime nazionale di prezzi massimi per la vendita dello zucchero. In luogo del divieto generale e assoluto di interventi unilaterali degli Stati nei settori in cui è stata istituita un'organizzazione comune di mercato — divieto che sembrava emergere dalla sentenza Galli — in queste più recenti decisioni la Corte ha ricollegato l'eventuale incompatibilità di un regime nazionale di prezzi massimi, applicati alla vendita di un prodotto sottoposto a un'organizzazione comune di mercato, alla circostanza, da accertare in concreto, che il regime nazionale metta in pericolo gli obbiettivi e il funzionamento dell'organizzazione comune. In particolare la Corte non ha ritenuto che la fissazione da parte dello Stato di un prezzo massimo di vendita sia di per sé un ostacolo al corretto funzionamento del regime di prezzi stabilito nell'ambito dell organizzazione comune del mercato; essa ha invece fatto dipendere l'incompatibilità dall'ipotesi che i prezzi massimi di vendita siano fissati dallo Stato a livelli talmente bassi da mettere il produttore nella pratica impossibilità di vendere al prezzo di intervento o l'importatore nella condizione di importare in perdita.
Si mantiene sulla stessa linea anche la sentenza del 14 luglio 1976 nelle cause riunite 3, 4 e 6/76, Kramer (Racc. 1976, pag. 1280). Secondo questa pronuncia, l'esistenza di un'organizzazione comune di mercato di determinati prodotti non impedisce agli Stati di adottare misure che, pur costituendo delle limitazioni alla produzione o al commercio di quei prodotti, si giustificano (quantomeno finchè la Comunità non avrà provveduto essa stessa) in relazione al perseguimento di finalità considerate meritevoli di tutela.
7.
A mio avviso, in un settore dell'economia e dell'attività umana così sensibile e complesso quale è quello dell'agricoltura, conviene evitare ogni dogmatismo, ogni presa di posizione che parta da premesse rigide e assolute, e che proprio per questo può rischiare di rivelarsi controproducente di fronte ad esigenze meritevoli di tutela, le quali non possono reputarsi tutte coperte da una disciplina comunitaria ancora in via di formazione (o, comunque troppo recente per essere esauriente). Non dimentichiamo che molto tempo prima della creazione della CEE si erano rese necessarie importanti misure d'intervento da parte dei pubblici poteri di molti Stati nel campo dell'agricoltura, per le note debolezze e insufficienze strutturali dell'economia agricola oltre che per il nesso particolarmente stretto fra problemi economici e sociali dell'agricoltura.
Queste considerazioni di ordine generale mi inducono a condividere la tendenza prammatica della più recente giurisprudenza sopra menzionata, la quale mi sembra d'altra parte anche più fedele allo spirito e alla lettera del trattato e della normativa comunitaria derivata.
Sulla linea di quella giurisprudenza, per rispondere alla domanda del giudice nazionale attinente all'art. 2, par. 5, del regolamento del PVS, occorre dunque esaminare se una disciplina nazionale come quella in causa sia tale da far ostacolo, direttamente o indirettamente, attualmente o potenzialmente (secondo i criteri precisati nella sentenza Van Haaster) alla piena efficacia di specifiche disposizioni espresse della normativa comunitaria o al persequimento degli obbiettivi di questa.
Sta di fatto che la disciplina nazionale in causa, la quale certamente non deroga al redime comunitario dei prezzi minimi ali esportazione, neanche ne limita la portata, ma al contrario ne estende i criteri ispiratori ad altri prodotti dello stesso genere rientranti nell'organizzazione comune di mercato stabilita dal regolamento del Consiglio 234/68.
Si noti che l'estensione del prezzo minimo è stata effettuata dal V.E.B.O. 1975 non già applicando ai prodotti in questione il prezzo fissato dai regolamenti comunitari per i 'prodotti più simili, bensì in base a un criterio economico, che traspare dal divieto di vendere quei prodotti a un prezzo inferiore a quello d'acquisto da parte di chi li esporta, ovvero, qualora l'esportatore sia anche il produttore, dal divieto di vendere a un prezzo inferiore al prezzo di mercato dei prodotti dello stesso genere, varietà e calibro.
Senza valutare in concreto tale sistema addizionale di prezzi, la Commissione ne sostiene l'illegittimità basandosi sulla negazione in via assoluta del potere degli Stati membri di fissare prezzi minimi all'esportazione. Essa afferma che se certi tipi di bulbi non sono stati inclusi fra quelli a cui sono applicabili i prezzi minimi comunitari, ciò è avvenuto perché la fissazione di prezzi minimi non è stata considerata necessaria per garantire il buon funzionamento dell'organizzazione comune di mercato; in altri termini, la Comunità avrebbe optato per una politica basata sulla libertà degli scambi commerciali in relazione a tali prodotti. In tale prospettiva, l'adozione unilaterale da parte di uno Stato membro di un regime di prezzi minimi per i tipi di bulbi non contemplati dai regolamenti modificherebbe la portata di un atto comunitario.
La giurisprudenza della Corte ha indubbiamente sancito il divieto per gli Stati di adottare provvedimenti che modifichino la portata di regolamenti comunitari; ma in casi nei quali la normativa interna incideva sull'applicazione di norme comunitarie aventi un contenuto positivo. Ho già ricordato innanzi le sentenze nelle cause Bollmann e Krohn; si può citare anche la decisione 11 febbraio 1971 della causa 39/70, Fleischkontor/Hauptzollamt Hamburg (Racc. 1971, pag. 49), tenendo conto che erano in gioco norme interne le quali subordinavano l'ammissione degli importatori al beneficio di un regime comunitario di franchigia a condizioni supplementari non richieste dalla normativa comunitaria, anzi incompatibili con i principi comunitari. È in tale contesto che assume il suo esatto significato l'affermazione della Corte secondo cui «l'esigenza di uniformità nell'applicazione delle norme comunitarie permette il ricorso alle norme interne solo per quanto sia necessario all'attuazione dei regolamenti della Comunità». Nel nostro caso, invece, la normativa interna incide in un ambito che il legislatore comunitario sotto il profilo dei prezzi non ha regolato.
Sulla base della recente giurisprudenza della Corte, innanzi esaminata, l'eventuale incompatibilità della misura interna con il diritto comunitario deve desumersi dal contrasto o con una norma specifica, o con una finalità propria del regolamento che viene in considerazione. Non basta far appello genericamente ad un preteso criterio liberista secondo cui, indipendentemente dalle caratteristiche, esigenze e finalità dell'organizzazione comune di cui trattasi, tutto ciò che nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato non è disciplinato dal legislatore comunitario non potrebbe essere disciplinato neppure da quello interno. Tale criterio ci ricondurrebbe a quella rigida impostazione che pareva aver trovato espressione nella sentenza Galli, e che si è vista essere stata poi corretta dalla giurisprudenza successiva.
8.
Qualora dunque il contenuto dell'articolo 2, paragrafo 5, del V.E.B.O. 1975, tenuto conto dei criteri in esso previsti per la determinazione dei prezzi minimi, non risulti contrastante con specifiche norme comunitarie o con le obbiettive esigenze funzionali e le finalità dell'organizzazione comune di mercato nel settore delle piante e della floricultura, è giustificato ammetterne la compatibilità con il sistema comunitario.
A me pare che da nessuna norma dei regolamenti comunitari applicabili al settore in questione possa dedursi che i prodotti per i quali non siano stati stabiliti prezzi minimi debbano essere sottratti a qualsiasi fissazione di tali prezzi da parte delle autorità nazionali.
Non vedo neppure come un intervento statale del genere di quello qui considerato possa far ostacolo al perseguimento dei fini propri dell'organizzazione comune di mercato di cui trattasi. La fissazione di prezzi minimi all'esportazione delle piante e dei prodotti della floricultura è stata prevista dal regolamento di base 234/68 del Consiglio al fine di stabilizzare i corsi per gli scambi con i paesi terzi, onde favorire il mantenimento e lo sviluppo delle esportazioni in tali paesi (considerando 5). I testi comunitari non dicono perché per certi prodotti, che pur rientrano nell'organizzazione comune di mercato prevista dal regolamento suddetto, non siano stati fissati dei prezzi minimi comunitari. La Commissione non ha fornito nessuna ragione positiva per tale esclusione. È ben possibile che essa sia dovuta semplicemente alla loro importanza relativamente minore.
Conviene ancora esaminare se la disciplina interna che è qui in discussione non si basi su criteri inammissibili, dal punto di vista comunitario.
Il divieto per l'esportatore di vendere a un prezzo inferiore a quello a cui ha acquistato il prodotto pare pienamente conforme alle finalità perseguite dal regolamento 234/68 «di facilitare le relazioni commerciali sulla base di una concorrenza leale» (considerando 3), e di stabilizzare i corsi per gli scambi con paesi terzi (considerando 5 già citato).
L'altro criterio per la determinazione del prezzo minimo, applicabile nel caso in cui l'esportatore tratti prodotti provenienti dalle proprie colture, si basa, come si è visto, sul prezzo di mercato di quel tipo di prodotto, tenuto conto del suo genere, varietà e calibro. Anche questo criterio pare idoneo al perseguimento delle esigenze salvaguardate dal primo criterio: si tratta infatti anche qui di evitare una concorrenza sleale fra esportatori o produttori e di garantire una certa stabilità dei corsi negli scambi con i paesi terzi.
È vero che la ricorrente si lamenta di essere obbligata a vendere a un prezzo minimo superiore del 40 % al prezzo di acquisto: essa sostiene che, in assenza di ogni manipolazione del prodotto da parte sua, il livello di tale percentuale addizionale «per spese e utili» sarebbe eccessivo.
Non credo peraltro che, nel quadro di un procedimento pregiudiziale, la Corte debba entrare nel merito della disciplina interna in maniera così particolareggiata e approfondita da poter compiere tutte le valutazioni che sarebbero necessarie al fine di stabilirne l'adeguatezza alla realtà economica.
9.
In base alle considerazioni fin qui svolte, concludiamo proponendo alla Corte di rispondere alla domanda pregiudiziale presentata il 17 giugno 1976 dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven in questo senso:
1.
L'efficacia diretta che l'articolo 189 del trattato CEE conferisce ai regolamenti comunitari e gli obblighi imposti agli Stati membri dall'articolo 5 del trattato si oppongono all'adozione da parte di autorità interne sia di atti normativi aventi, in tutto o in parte, carattere riproduttivo delle disposizioni di quei regolamenti, sia di norme che prevedano la possibilità di derogare alle norme comunitarie così riprodotte.
2.
Il diritto comunitario, nella misura in cui non provveda esso stesso a stabilire sanzioni per la sua inosservanza, non osta a che gli Stati, sia direttamente sia tramite autorità interne a ciò delegate, stabiliscano sanzioni applicabili in caso di violazione di norme comunitarie.
3.
Né i regolamenti 234/68 del Consiglio e 1767/68 e 369/75 della Commissione, né altre norme di diritto comunitario si oppongono alla fissazione, nel settore dei prodotti considerati dal detto regolamento 1767/68, di prezzi minimi all'esportazione verso i paesi terzi, in relazione a prodotti a cui non siano applicabili i prezzi minimi stabiliti dalla Commissione con il regolamento 369/75.