62010CJ0625
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ (πρώτο τμήμα)
της 18ης Απριλίου 2013 (
*1
)
«Παράβαση κράτους μέλους — Μεταφορές — Ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων — Οδηγία 91/440/ΕΟΚ — Άρθρο 6, παράγραφος 3, και παράρτημα II — Οδηγία 2001/14/ΕK — Άρθρο 14, παράγραφος 2 — Μη ύπαρξη ανεξαρτησίας του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής ως προς τη νομική του μορφή — Άρθρο 11 — Μη ύπαρξη συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων — Παράλειψη πλήρους μεταφοράς»
Στην υπόθεση C-625/10,
με αντικείμενο προσφυγή λόγω παράβασης κράτους μέλους δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, που ασκήθηκε στις 29 Δεκεμβρίου 2010,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους J.-P. Keppenne και H. Støvlbæk, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Γαλλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τους G. de Bergues, M. Perrot και S. Menez,
καθής,
υποστηριζόμενης από το
Βασίλειο της Ισπανίας, εκπροσωπούμενο από την S. Centeno Huerta,
παρεμβαίνον,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Tizzano, πρόεδρο τμήματος, A. Borg Barthet (εισηγητή), E. Levits, J.-J. Kasel και M. Berger, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Jääskinen
γραμματέας: A. Impellizzeri, υπάλληλος διοίκησης,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζήτησης της 20ής Σεπτεμβρίου 2012,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 13ης Δεκεμβρίου 2012,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί με την προσφυγή της από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία,
—
μη θεσπίζοντας τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει ότι ο φορέας στον οποίο έχει ανατεθεί η άσκηση ενός βασικού καθήκοντος το οποίο αφορούν το άρθρο 6, παράγραφος 3, και το παράρτημα II της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Ιουλίου 1991, για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων (ΕΕ L 237, σ. 25), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2001/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001 (ΕΕ L 75, σ. 1, στο εξής: οδηγία 91/440), καθώς και το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφαλείας (ΕΕ L 75, σ. 29), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2007/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007 (ΕΕ L 315, σ. 44, στο εξής: οδηγία 2001/14), θα είναι ανεξάρτητος από την επιχείρηση που παρέχει τις υπηρεσίες σιδηροδρομικών μεταφορών,
—
μη καθιερώνοντας ένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων σύμφωνα με το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14, και
—
παραλείποντας να θεσπίσει ένα σύστημα παροχής κινήτρων κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 5, της οδηγίας 2001/14,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις διατάξεις αυτές.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
2
Κατά τη διάρκεια του 2001 εκδόθηκαν από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης τρεις οδηγίες για το σταδιακό άνοιγμα της αγοράς των σιδηροδρομικών μεταφορών στον ανταγωνισμό σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με σκοπό να δοθεί νέα ώθηση στις μεταφορές αυτές, και συγκεκριμένα η οδηγία 2001/12, η οδηγία 2001/13/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, για τροποποίηση της οδηγίας 95/18/ΕΚ του Συμβουλίου σχετικά με την παροχή αδειών σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις (ΕΕ L 75, σ. 26), και η οδηγία 2001/14 (οι οποίες θα αναφέρονται στο εξής ως «πρώτη δέσμη μέτρων για τους σιδηροδρόμους»).
Η οδηγία 91/440
3
Το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 91/440 προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι τα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ καθήκοντα, που είναι καθοριστικά για μία δίκαιη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στην υποδομή, ανατίθενται σε φορείς ή επιχειρήσεις που δεν παρέχουν οι ίδιες καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών. Ανεξάρτητα από τις οργανωτικές δομές, ο στόχος αυτός πρέπει να αποδειχθεί ότι επιτεύχθηκε.»
4
Το παράρτημα II της ίδιας οδηγίας περιλαμβάνει τον κατάλογο των καθοριστικών ή βασικών καθηκόντων (στο εξής: βασικά καθήκοντα) που αναφέρονται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής:
«–
προετοιμασία και λήψη αποφάσεων σχετικά με τη χορήγηση αδειών στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, [περιλαμβανομένης] και της χορήγησης ατομικών αδειών,
–
λήψη αποφάσεων σχετικά με την κατανομή των διαδρομών, συμπεριλαμβανομένου τόσο του ορισμού όσο και της εκτίμησης της διαθεσιμότητας, καθώς και της κατανομής των επιμέρους διαδρομών των συρμών,
–
λήψη αποφάσεων σχετικά με τη χρέωση για την υποδομή,
–
έλεγχος της τήρησης των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας που συνεπάγεται η παροχή ορισμένων υπηρεσιών.»
Η οδηγία 2001/14
5
Οι αιτιολογικές σκέψεις 11 και 40 της οδηγίας 2001/14 έχουν ως εξής:
«(11)
Τα συστήματα χρέωσης τελών και κατανομής της χωρητικότητας θα πρέπει να επιτρέπουν την ισότιμη και άνευ διακρίσεων πρόσβαση σε όλες τις επιχειρήσεις και να επιδιώκουν, στο μέτρο του δυνατού, να ικανοποιούν τις ανάγκες όλων των χρηστών και τύπων κίνησης με δίκαιο και αμερόληπτο τρόπο.
[...]
(40)
Η σιδηροδρομική υποδομή αποτελεί φυσικό μονοπώλιο. Είναι συνεπώς αναγκαίο να παρέχονται στους διαχειριστές υποδομής κίνητρα ελάττωσης του κόστους και αποδοτικής διαχείρισης της υποδομής τους.»
6
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«Ο διαχειριστής υποδομής, ύστερα από διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη, συντάσσει και δημοσιεύει δήλωση δικτύου, η οποία λαμβάνεται έναντι καταβολής τέλους το οποίο δεν μπορεί να υπερβαίνει το κόστος δημοσίευσης της δήλωσης αυτής.»
7
Το άρθρο 6 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη θέτουν προϋποθέσεις, συμπεριλαμβανομένων κατά περίπτωση και προκαταβολών, ώστε να εξασφαλίζεται ότι, υπό κανονικές επιχειρηματικές συνθήκες και για εύλογο χρονικό διάστημα, οι λογαριασμοί ενός διαχειριστή υποδομής πρέπει τουλάχιστον να ισοσκελίζουν τα έσοδα από τα τέλη υποδομής, τα πλεονάσματα από άλλες εμπορικές δραστηριότητες και την κρατική χρηματοδότηση έναντι των δαπανών υποδομής.
Με την επιφύλαξη του ενδεχόμενου μακροπρόθεσμου στόχου κάλυψης, από τους χρήστες, του κόστους υποδομής όλων των τρόπων μεταφοράς, βάσει δικαίου και αμερόληπτου διατροπικού ανταγωνισμού, όταν οι σιδηροδρομικές μεταφορές είναι σε θέση να ανταγωνίζονται άλλους τρόπους μεταφοράς, εντός του πλαισίου χρέωσης που προβλέπεται στα άρθρα 7 και 8, ένα κράτος μέλος μπορεί να ζητάει από τον διαχειριστή υποδομής να ισοσκελίσει τους λογαριασμούς του χωρίς κρατική χρηματοδότηση.
2.   Στους διαχειριστές υποδομής, με τη δέουσα προσοχή σε θέματα ασφάλειας και συντήρησης και βελτίωσης της ποιότητας εξυπηρέτησης της υποδομής, παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου τελών πρόσβασης.
3.   Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι η διάταξη της παραγράφου 2 εφαρμόζεται είτε μέσω συμβατικής συμφωνίας μεταξύ της αρμόδιας αρχής και του διαχειριστή υποδομής που να καλύπτει περίοδο τουλάχιστον τριών ετών και να προβλέπει την κρατική χρηματοδότηση είτε μέσω της θέσπισης κατάλληλων ρυθμιστικών μέτρων με τις δέουσες εξουσίες.
4.   Όταν υπάρχει συμβατική συμφωνία, οι όροι της σύμβασης και η οργάνωση των πληρωμών που θα συμφωνηθούν για την παροχή χρηματοδότησης στον διαχειριστή υποδομής συμφωνούνται εκ των προτέρων ώστε να καλύπτουν ολόκληρη τη διάρκεια της σύμβασης.
5.   Καθορίζεται μέθοδος για τον επιμερισμό του κόστους. Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν προηγούμενη έγκριση. Η μέθοδος αυτή θα πρέπει να αναπροσαρμόζεται από καιρού εις καιρόν σύμφωνα προς την καλύτερη διεθνή πρακτική.»
8
Το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14 ορίζει τα εξής:
«Με την επιφύλαξη των παραγράφων 4 ή 5 ή του άρθρου 8, το τέλος για την ελάχιστη δέσμη πρόσβασης και [για την] τροχαία πρόσβαση σε εγκαταστάσεις υπηρεσιών ορίζεται ίσο με το κόστος που προκύπτει άμεσα ως αποτέλεσμα της εκτέλεσης των σιδηροδρομικών υπηρεσιών.»
9
Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας έχει ως εξής:
«Ένα κράτος μέλος, προκειμένου να εξασφαλίσει την πλήρη ανάκτηση του κόστους που προκύπτει για τον διαχειριστή υποδομής, δύναται, εφόσον η αγορά μπορεί να το ανεχθεί, να εισπράττει υψηλότερα τέλη με βάση αποτελεσματικές, διαφανείς και χωρίς διακρίσεις αρχές, εξασφαλίζοντας ταυτόχρονα τη βέλτιστη ανταγωνιστικότητα, ιδίως όσον αφορά τις διεθνείς σιδηροδρομικές μεταφορές φορτίου. Το σύστημα χρέωσης πρέπει να σέβεται τις αυξήσεις της παραγωγικότητας που επιτυγχάνουν οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.
Οι χρεώσεις δεν πρέπει, ωστόσο, να είναι τόσο υψηλές ώστε να αποκλείονται από τη χρήση της υποδομής τομείς της αγοράς οι οποίοι μπορούν να καταβάλλουν τουλάχιστον τη δαπάνη που προκύπτει άμεσα, λόγω της εκμετάλλευσης των σιδηροδρομικών υπηρεσιών, συν ένα ποσοστό απόδοσης που μπορεί να ανεχθεί η αγορά.»
10
Κατά το άρθρο 11 της εν λόγω οδηγίας:
«1.   Τα συστήματα χρέωσης υποδομής ενθαρρύνουν, μέσω συστήματος [βελτίωσης των] επιδόσεων, τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον διαχειριστή υποδομής να ελαχιστοποιούν τη διαταραχή και [να] βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου. Αυτό [το σύστημα] μπορεί να προβλέπει κυρώσεις για πράξεις που διαταράσσουν τη λειτουργία του δικτύου, αποζημίωση των επιχειρήσεων που πλήττονται από τη διαταραχή και πριμοδότηση για ανταμοιβή της επίδοσης που είναι καλύτερη από την προγραμματισμένη.
2.   Οι βασικές αρχές του συστήματος επιδόσεων ισχύουν σε ολόκληρο το δίκτυο.»
11
Το άρθρο 14, παράγραφοι 1 και 2, της ίδιας οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώνουν πλαίσιο για την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής, σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία, όπως ορίζεται στο άρθρο 4 της οδηγίας [91/440]. Πρέπει να ορίζονται οι εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας. Ο διαχειριστής της υποδομής εκτελεί τις διαδικασίες κατανομής χωρητικότητας. Ειδικότερα, ο διαχειριστής υποδομής εξασφαλίζει ότι η χωρητικότητα υποδομής κατανέμεται σε δίκαιη και χωρίς διακρίσεις βάση και σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.
2.   Όταν ο διαχειριστής υποδομής, ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, δεν είναι ανεξάρτητος από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση, τότε το έργο που αναφέρεται στην παράγραφο 1 και περιγράφεται στο παρόν κεφάλαιο εκτελείται από φορέα κατανομής, ο οποίος είναι ανεξάρτητος από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων.»
Το γαλλικό δίκαιο
12
Ο νόμος 97-135, της 13ης Φεβρουαρίου 1997, για τη δημιουργία του δημόσιου φορέα «Réseau ferré de France» [«Σιδηροδρομικό Δίκτυο Γαλλίας», στο εξής: RFF] ενόψει της αναμόρφωσης των σιδηροδρομικών μεταφορών (JORF της 15ης Φεβρουαρίου 1997, σ. 2592), όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο κατόπιν των τελευταίων τροποποιήσεών του με τον νόμο 2009-1503, της 8ης Δεκεμβρίου 2009, ο οποίος αφορά την οργάνωση και τη ρύθμιση των σιδηροδρομικών μεταφορών και περιέχει διάφορες διατάξεις σχετικά με τις μεταφορές αυτές (JORF της 9ης Δεκεμβρίου 2009, σ. 21226, στο εξής: νόμος 97-135), προβλέπει ότι ο RFF είναι ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής στη Γαλλία.
13
Το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω νόμου προβλέπει τα εξής:
«Λαμβανομένων υπόψη των επιτακτικών αναγκών της ασφάλειας και της συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας, η διαχείριση της κυκλοφορίας των συρμών στο εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο και η λειτουργία και συντήρηση των τεχνικών εγκαταστάσεων και των εγκαταστάσεων ασφάλειας του δικτύου αυτού ανατίθενται στη Société nationale des chemins de fer français [Δημόσια Επιχείρηση Γαλλικών Σιδηροδρόμων, στο εξής: SNCF], η οποία ενεργεί για λογαριασμό του [RFF] και σύμφωνα με τους σκοπούς και τις διαχειριστικές αρχές που έχει ορίσει ο φορέας αυτός. Ο [RFF] καταβάλλει συναφώς αμοιβή στην [SNCF]. […]»
14
Το άρθρο 17, πρώτο εδάφιο, του διατάγματος 2003-194, της 7ης Μαρτίου 2003, σχετικά με τη χρήση του εθνικού σιδηροδρομικού δικτύου (JORF της 8ης Μαρτίου 2003, σ. 4063), προβλέπει, όσον αφορά τη σύνταξη της δήλωσης δικτύου κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, τα εξής:
«Ο [RFF] εκπονεί δήλωση δικτύου για το εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο, η οποία περιλαμβάνει όλα τα στοιχεία που είναι αναγκαία για την άσκηση των δικαιωμάτων πρόσβασης στο εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο τα οποία αναφέρονται στον τίτλο I. [...]»
15
Το άρθρο 18 του διατάγματος αυτού προβλέπει τα εξής:
«Ο [RFF] είναι αρμόδιος να κατανέμει τη χωρητικότητας της υποδομής του εθνικού σιδηροδρομικού δικτύου, όσον αφορά τα τμήματα της υποδομής που διαχειρίζεται ή για τα οποία ο διαχειριστής της υποδομής έχει συνάψει σύμβαση εταιρικής σχέσης κατ’ εφαρμογή των άρθρων 1-1 και 1-2 του νόμου [97-135], σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που θέτουν τα άρθρα 18 έως 27 του παρόντος διατάγματος. […]»
16
Το άρθρο 21 του εν λόγω διατάγματος τροποποιήθηκε με το διάταγμα 2011/891 της 26ης Ιουλίου 2011 (JORF της 28ης Ιουλίου 2011, σ. 12885). Λόγω όμως της ημερομηνίας κατά την οποία έληξε η προθεσμία που είχε ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη, κρίσιμο εν προκειμένω είναι το κείμενο του διατάγματος πριν από την τροποποίησή του αυτή. Το κείμενο αυτό είχε ως εξής:
«Οι αιτήσεις για τη χορήγηση σιδηροδρομικών διαδρομών υποβάλλονται στον [RFF] σύμφωνα με τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες που προβλέπει η δήλωση δικτύου ή, σε περίπτωση που έχει συναφθεί συμφωνία-πλαίσιο, η συμφωνία αυτή.
[...]
Η κατάρτιση των τεχνικών μελετών εφαρμογής που είναι αναγκαίες για τη λήψη απόφασης σχετικά με τις αιτήσεις χορήγησης σιδηροδρομικών διαδρομών ανατίθεται από τον [RFF] στην [SNCF], στην οποία [παράγραφος RFF] έχει επίσης αναθέσει να διαχειρίζεται για λογαριασμό του την κυκλοφορία των συρμών στο εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο. Για τις μελέτες αυτές ο αιτών την κατάρτισή τους οφείλει να καταβάλλει αμοιβή ίση με το άμεσο κόστος της κατάρτισής τους.
Η [SNCF] λαμβάνει, υπό τον έλεγχο του [RFF], τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της λειτουργικής ανεξαρτησίας της υπηρεσίας που καταρτίζει τις τεχνικές εκθέσεις, ώστε να μην υπάρχει καμία δυνατότητα διακρίσεων κατά την άσκηση των καθηκόντων αυτών. Η υπηρεσία αυτή τηρεί το απόρρητο των εμπορικής φύσης πληροφοριών που της ανακοινώνονται προς τον σκοπό της κατάρτισης των εκθέσεων αυτών.
[...]»
17
Η δήλωση δικτύου για το εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο για το 2011 και το 2012 προβλέπει, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 6.4, που επιγράφεται «Σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων με τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις», τα εξής:
«Στο πλαίσιο του άρθρου 11 της προαναφερθείσας οδηγίας [2001/14], το σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων που έχει καθιερώσει το [RFF] για τη βελτιστοποίηση των επιδόσεων του σιδηροδρομικού δικτύου και για την παροχή ποιοτικών υπηρεσιών στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις συνεπάγεται την ειδική χρέωση σχετικά με τα τέλη κράτησης χρονοδιαδρόμων για εμπορευματικές μεταφορές, εφόσον το συνολικό μήκος της διαδρομής υπερβαίνει τα 300 χιλιόμετρα (km) και η ωριαία ταχύτητα του συρμού ισούται με ή υπερβαίνει τα 70 km, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι στάσεις που έχουν επιτραπεί κατόπιν αίτησης της επιχείρησης υπέρ της οποίας έχει γίνει η κράτηση του χρονοδιαδρόμου.
Ο [RFF] είναι διατεθειμένος να διαπραγματευτεί με οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση τη σύναψη συμφωνίας “βελτίωσης των επιδόσεων”, λαμβάνοντας υπόψη τους κοινούς κανόνες τους οποίους έχουν καθορίσει οι ευρωπαϊκοί επαγγελματικοί φορείς και των οποίων οι βασικές αρχές εφαρμόζονται σε ολόκληρο το δίκτυο.»
18
Στις 3 Νοεμβρίου 2008 συνήφθη μεταξύ του Γαλλικού Δημοσίου και του RFF σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων για την περίοδο 2008-2012 (στο εξής: σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων).
19
Στη δήλωση δικτύου έχουν επισυναφθεί οι γενικοί όροι που ισχύουν για τη σύμβαση χρήσης της υποδομής του εθνικού σιδηροδρομικού δικτύου και για τη σύμβαση χορήγησης χρονοδιαδρόμων στο εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο (στο εξής: γενικοί όροι του RFF). Οι γενικοί αυτοί όροι περιλαμβάνουν ένα άρθρο 18, το οποίο επιγράφεται «Ευθύνες σε περίπτωση ατυχήματος ή πρόκλησης ζημιάς» και προσδιορίζει την έκταση της ευθύνης που υπέχουν αφενός η σιδηροδρομική επιχείρηση και αφετέρου ο RFF σε περίπτωση ατυχήματος ή πρόκλησης ζημιάς, καθώς και ένα άρθρο 20, που επιγράφεται «Υποχρεώσεις αποζημίωσης λόγω κατάργησης χρονοδιαδρόμων από τον RFF» και αφορά τις ζημιογόνες συνέπειες της κατάργησης ημερήσιων χρονοδιαδρόμων που έχει χορηγήσει ο RFF στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.
20
Το άρθρο 24, III, του νόμου 82-1153, της 30ής Δεκεμβρίου 1982, για τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις εσωτερικές μεταφορές (JORF της 31ης Δεκεμβρίου 1982, σ. 4004), όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 2009-1503, έχει ως εξής.
«Εντός της [SNCF] δημιουργείται ειδικευμένη υπηρεσία που ασκεί από την 1η Ιανουαρίου 2010, για λογαριασμό του [RFF] και σύμφωνα με τους σκοπούς και τις διαχειριστικές αρχές που έχει ορίσει ο φορέας αυτός, το έργο της διαχείρισης της κυκλοφορίας των συρμών στο εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο, όπως προβλέπεται στο άρθρο 1 του νόμου 97-135 […], υπό συνθήκες που διασφαλίζουν την ανεξαρτησία ως προς την άσκηση των βασικών καθηκόντων, ώστε να επικρατούν όροι ελεύθερου και θεμιτού ανταγωνισμού και να μη δημιουργείται καμία διάκριση.
[...]
Η υπηρεσία διαχείρισης της κυκλοφορίας των συρμών διαθέτει δικό της προϋπολογισμό, ο οποίος χρηματοδοτείται από τον [RFF] βάσει σύμβασης που έχει συνάψει με την [SNCF] και την οποία έχει προσυπογράψει ο διευθυντής της υπηρεσίας διαχείρισης. Η σύμβαση αυτή καθορίζει, σύμφωνα με το άρθρο 1 του νόμου 97-135, τους όρους εκτέλεσης του έργου της υπηρεσίας αυτής και τους σχετικούς όρους αμοιβής, κυρίως όσον αφορά τις τεχνικές μελέτες που είναι αναγκαίες για την εξέταση των αιτήσεων χορήγησης χρονοδιαδρόμων και τη λήψη απόφασης επί των αιτήσεων αυτών και για τη λειτουργική διαχείριση της κυκλοφορίας των συρμών.»
Η διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
21
Με έγγραφο της 27ης Ιουνίου 2008 η Επιτροπή όχλησε τη Γαλλική Δημοκρατία και την κάλεσε να συμμορφωθεί προς τις οδηγίες της πρώτης δέσμης μέτρων για τους σιδηροδρόμους. Η Γαλλική Δημοκρατία απάντησε στο έγγραφο όχλησης με έγγραφα της 9ης Σεπτεμβρίου και της 14ης Ιουλίου 2009.
22
Με έγγραφο της 9ης Οκτωβρίου 2009, η Επιτροπή απηύθυνε στη Γαλλική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία ισχυριζόταν ότι τα μέτρα που είχαν θεσπιστεί για τη μεταφορά στην εθνική νομοθεσία του άρθρου 6, παράγραφος 3, και του παραρτήματος II της οδηγίας 91/440, καθώς και των άρθρων 4, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, ήταν ανεπαρκή, όσον αφορά την ανεξαρτησία των βασικών καθηκόντων. Από την αιτιολογημένη γνώμη προκύπτει ότι η Επιτροπή πρόβαλλε κατά του εν λόγω κράτους μέλους την αιτίαση επίσης ότι δεν είχε θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί με τις υποχρεώσεις της ως προς τη χρέωση της πρόσβασης στη σιδηροδρομική υποδομή την οποία αφορούν τα άρθρα 4, παράγραφος 1, 11, και 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 και το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440. Η Γαλλική Δημοκρατία έχει επίσης παραβεί, κατά την Επιτροπή, τις υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη μέλη από το άρθρο 30, παράγραφοι 1 και 3 έως 5, της οδηγίας 2001/14 σχετικά με τον ρυθμιστικό φορέα στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών. Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή κάλεσε τη Γαλλική Δημοκρατία να θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα για τη συμμόρφωσή της με την αιτιολογημένη αυτή γνώμη εντός δύο μηνών από την παραλαβή της εν λόγω γνώμης.
23
Με έγγραφο της 10ης Δεκεμβρίου 2009 η Γαλλική Δημοκρατία απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής και αφενός την πληροφόρησε ότι είχε ψηφιστεί και δημοσιευτεί ο νόμος 2009-1503 και αφετέρου υποστήριξε ότι οι αιτιάσεις που είχε διατυπώσει το θεσμικό αυτό όργανο ήταν αβάσιμες. Στις 30 Ιουλίου 2010 η Γαλλική Δημοκρατία παρέσχε στην Επιτροπή διάφορα συμπληρωματικά στοιχεία σχετικά με την εφαρμογή της πρώτης δέσμης μέτρων για τους σιδηροδρόμους.
24
Η Επιτροπή, επειδή δεν έκρινε ικανοποιητική την απάντηση της Γαλλικής Δημοκρατίας, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή. Η Επιτροπή πάντως, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη της εθνικής νομοθεσίας μετά την αποστολή της αιτιολογημένης γνώμης, περιόρισε το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής λόγω παράβασης κράτους μέλους, ώστε να αφορά μόνο το άρθρο 6, παράγραφος 3, και το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440, καθώς και τα άρθρα 6, παράγραφοι 2 έως 5, 11 και 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14.
25
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 30ής Ιουνίου 2011 επιτράπηκε στο Βασίλειο της Ισπανίας να παρέμβει υπέρ της Γαλλικής Δημοκρατίας.
Επί της προσφυγής
Επί της πρώτης αιτίασης, η οποία αφορά την ανεξαρτησία του καθήκοντος κατανομής των διαδρομών των συρμών
Επιχειρήματα των διαδίκων
26
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, αφού η κατανομή των διαδρομών των συρμών συνιστά βασικό καθήκον, ενόψει της διασφάλισης δίκαιης και χωρίς διακρίσεις πρόσβασης στη σιδηροδρομική υποδομή, το οποίο απαριθμείται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας αυτής και για το οποίο ισχύει η απαίτηση ανεξαρτησίας, δεν επιτρέπεται, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, να ανατίθεται σε φορέα παροχής υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς, ή σε κάποια διεύθυνση που δημιουργείται εντός του φορέα αυτού, η άσκηση βασικών καθηκόντων ως προς την κατανομή των διαδρομών των συρμών. Το θεσμικό αυτό όργανο θεωρεί επίσης ότι, κατά το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, η κατανομή της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής πρέπει να ανατίθεται σε ανεξάρτητο φορέα κατανομής.
27
Κατά την Επιτροπή, ο RFF, που είναι αρμόδιος για τη διαχείριση της υποδομής αυτής, είναι μεν φορέας ανεξάρτητος από την SNCF, η οποία είναι υπεύθυνη για την εκμετάλλευση των σιδηροδρομικών υπηρεσιών, η SNCF όμως ασκεί ορισμένα βασικά καθήκοντα ως προς την κατανομή των διαδρομών των συρμών. Συναφώς η Επιτροπή εκτιμά συναφώς ότι, μολονότι τα βασικά αυτά καθήκοντα έχουν ανατεθεί σε ειδικευμένη υπηρεσία της SNCF, και συγκεκριμένα στην Direction des circulations ferroviaires (Διεύθυνση Σιδηροδρομικής Κίνησης, στο εξής: DCF), η εν λόγω υπηρεσία δεν είναι ανεξάρτητη από την SNCF ούτε ως προς τη νομική της μορφή ούτε ως προς την οργάνωση ούτε ως προς τη λήψη των αποφάσεών της.
28
Κατά την Επιτροπή, το έργο που έχει ανατεθεί στην DCF συνιστά άσκηση ορισμένων από τα βασικά καθήκοντα που προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440. Η SNCF είναι υπεύθυνη δηλαδή για ορισμένα σημαντικά στοιχεία της διαδικασίας κατανομής της χωρητικότητας, κατά την έννοια του παραρτήματος ΙΙ της εν λόγω οδηγίας, όπως είναι οι τεχνικές μελέτες εφαρμογής ή η κατανομή των διαδρομών των συρμών «της τελευταίας στιγμής». Η Επιτροπή φρονεί ότι, αν και ο RFF είναι υπεύθυνος για την κατανομή των επιμέρους διαδρομών των συρμών, οι μελέτες που ανατίθενται στην SNCF αποτελούν μέρος των βασικών καθηκόντων. Τα καθήκοντα αυτά αποτελούν, κατά την Επιτροπή, μέρος των καθηκόντων που αφορά το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, οπότε η διαχείρισή τους πρέπει υποχρεωτικά να ανατίθεται σε ανεξάρτητο φορέα.
29
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 και το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 αλληλοσυμπληρώνονται και πρέπει να ερμηνεύονται σε συνδυασμό μεταξύ τους. Συγκεκριμένα, ο κανόνας για την ανεξαρτησία των βασικών καθηκόντων, τον οποίο διατυπώνει γενικά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, διασαφηνίζεται και συγκεκριμενοποιείται στο άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, όσον αφορά την κατανομή των διαδρομών των συρμών.
30
Η Επιτροπή φρονεί ότι η οδηγία 2001/14 δεν προβλέπει τη δυνατότητα άσκησης των βασικών καθηκόντων από σιδηροδρομική επιχείρηση υπό την «επίβλεψη» ενός φορέα ανεξάρτητου ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωσή του ή τη λήψη των αποφάσεών του, αλλά απαιτεί την «ανάθεση» των καθηκόντων αυτών σε ανεξάρτητο φορέα.
31
Κατά την Επιτροπή, σκοπός του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 είναι να μην ασκούν οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις καμία αρμοδιότητα ως προς την κατανομή των διαδρομών των συρμών, ώστε να διασφαλίζεται η δίκαιη και χωρίς διακρίσεις μεταχείριση των εν λόγω επιχειρήσεων.
32
Όσον αφορά την ανεξαρτησία της DCF από την άποψη της νομικής μορφής, η Επιτροπή εκτιμά ότι πρόκειται για ειδικευμένη υπηρεσία της SNCF, η οποία επομένως δεν έχει νομική ανεξαρτησία, κατά παράβαση των απαιτήσεων του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, αφού αποτελεί υπηρεσία ενταγμένη στην SNCF και δεν έχει αυτοτελή έναντι της SNCF νομική προσωπικότητα.
33
Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι, όταν ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής, εν προκειμένω ο RFF, μεταβιβάζει την εξουσία άσκησης βασικών καθηκόντων σε άλλο φορέα, όπως είναι εν προκειμένω η DCF, ο φορέας αυτός πρέπει να ανταποκρίνεται στις ίδιες απαιτήσεις ανεξαρτησίας που ισχύουν για τον διαχειριστή της υποδομής αυτής. Η απαίτηση ανεξαρτησίας «συνοδεύει» συνεπώς την άσκηση βασικών καθηκόντων. Αν δεν συνέβαινε αυτό, η απαίτηση ανεξαρτησίας θα έχανε την πρακτική αποτελεσματικότητά της.
34
Όσον αφορά την ανεξαρτησία της DCF από την άποψη της οργάνωσης και της λήψης των αποφάσεών της, η Επιτροπή τονίζει ότι η ανεξαρτησία αυτή δεν διασφαλίζεται επαρκώς. Συγκεκριμένα, η τήρηση των υποχρεώσεων ανεξαρτησίας πρέπει να ελέγχεται από ανεξάρτητη αρχή και ο έλεγχος αυτός θα μπορούσε εν προκειμένω να ανατεθεί στην Autorité de régulation des activités ferroviaires (Ρυθμιστική Αρχή για τις Σιδηροδρομικές Δραστηριότητες). Επιπλέον, οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις που ανταγωνίζονται την SNCF δεν έχουν τη δυνατότητα υποβολής καταγγελίας σε περίπτωση μη τήρησης της απαίτησης ανεξαρτησίας, η εν λόγω ρυθμιστική αρχή δεν εκδίδει σύμφωνη γνώμη για τον διορισμό του διευθυντή της DCF, αλλά μόνο για την ανάκλησή του, οι μεταθέσεις προσωπικού της DCF σε άλλες υπηρεσίες της SNCF δεν ελέγχονται επαρκώς και, τέλος, δεν παρέχεται ακόμη η εγγύηση ότι η DCF θα διαθέτει δικό της προσωπικό, χωριστά γραφεία και πληροφορικό σύστημα με προστατευόμενη πρόσβαση.
35
Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει, με το υπόμνημα απάντησης, ότι, αν και η προοπτική έκδοσης από τη Γαλλική Δημοκρατία νέου διατάγματος, το οποίο έχει εν τω μεταξύ εκδοθεί και είναι το διάταγμα 2011-891, της 26ης Ιουλίου 2011, το οποίο αφορά την υπηρεσία διαχείρισης της κυκλοφορίας των συρμών και περιλαμβάνει διάφορες διατάξεις στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών (JORF της28ης Ιουλίου 2011, σ. 12885), συνιστούσε βελτίωση σε σχέση με τη μέχρι τότε κατάσταση, το νέο αυτό διάταγμα δεν παρέχει στην DCF επαρκή ανεξαρτησία ως προς την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεων ή, κατά μείζονα λόγο, ως προς τη νομική μορφή της.
36
Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι υπάρχει εγγύηση ανεξαρτησίας, της DCF, διότι ο RFF πλαισιώνει τα βασικά καθήκοντα που της έχουν ανατεθεί. Η DCF μετέχει στην άσκηση των βασικών καθηκόντων, χωρίς όμως να τα διαχειρίζεται, αφού την ευθύνη για την κατανομή των διαδρομών των συρμών έχει μόνο ο RFF. Συγκεκριμένα, ο RFF καθορίζει τις διαδικασίες και τους τρόπους επεξεργασίας των αιτήσεων που διαβιβάζει στην DCF και θέτει τους κανόνες προτεραιότητας. Όσον αφορά τις διαδρομές της τελευταίας στιγμής, η κατανομή τους από την DCF δικαιολογείται από τον επείγοντα χαρακτήρα της κατανομής αυτής και, εν πάση περιπτώσει, ακολουθείται η σειρά παραλαβής των αιτήσεων. Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται εξάλλου ότι, για να πληρούται η απαίτηση ανεξαρτησίας της DCF ως προς τη νομική μορφή, δεν είναι οπωσδήποτε αναγκαίο να έχει η DCF αυτοτελή νομική προσωπικότητα έναντι της SNCF.
37
Η εν λόγω κυβέρνηση φρονεί επίσης ότι η κατάσταση στη Γαλλία δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, διότι η διάταξη αυτή εφαρμόζεται μόνο όταν ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής δεν είναι ανεξάρτητος. Ο διαχειριστής της υποδομής όμως, δηλαδή ο RFF, είναι ανεξάρτητος, οπότε το εν λόγω άρθρο δεν έχει εφαρμογή στις δραστηριότητες της DCF.
38
Η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η DCF, μολονότι έχει ενταχθεί σε ένα νομικό πρόσωπο που είναι πάροχος υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς, παραμένει, από λειτουργική άποψη, ανεξάρτητος φορέας. Επομένως, δεν θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι η DCF, μολονότι είναι ενταγμένη στην SNCF, αποτελεί φορέα που παρέχει υπηρεσίες σιδηροδρομικών μεταφορών, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440.
39
Η Γαλλική Κυβέρνηση απορρίπτει επίσης τα επιχειρήματα της Επιτροπής σχετικά με την ανεξαρτησία της DCF ως προς την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεων, και ειδικότερα όσον αφορά τον διορισμό του διευθυντή της, τη μετάθεση του διευθυντή και των υπαλλήλων της σε άλλες υπηρεσίες της SNCF και την εγγύηση ότι η DCF θα διαθέτει δικό της προσωπικό, χωριστά γραφεία και πληροφορικό σύστημα με προστατευόμενη πρόσβαση.
40
Με το υπόμνημα ανταπάντησης, η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 3, και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 91/440 στην εθνική έννομη τάξη έχει ολοκληρωθεί μετά την έκδοση του διατάγματος 2011-891 κατ’ εφαρμογή του νόμου 2009-1503.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
41
Η πρώτη αιτίαση που διατυπώνει η Επιτροπή κατά της Γαλλικής Δημοκρατίας συνίσταται στον ισχυρισμό ότι το κράτος μέλος αυτό έχει παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το παράρτημα II της οδηγίας αυτής, και από το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, διότι στη Γαλλία, μολονότι ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής, ο RFF, είναι φορέας ανεξάρτητος από την SNCF, η οποία είναι υπεύθυνη για την εκμετάλλευση των σιδηροδρομικών υπηρεσιών, εντούτοις η SNCF ασκεί ορισμένα βασικά καθήκοντα ως προς την κατανομή των διαδρομών των συρμών, αφού η κατάρτιση των τεχνικών μελετών εφαρμογής που είναι αναγκαίες για τη λήψη απόφασης σχετικά με τις αιτήσεις χορήγησης σιδηροδρομικών διαδρομών και για την κατανομή διαδρομών «την τελευταία στιγμή» έχει ανατεθεί σε ειδικευμένη υπηρεσία της SNCF, δηλαδή την DCF, η οποία δεν είναι ανεξάρτητη έναντι της SNCF ούτε ως προς τη νομική της μορφή ούτε ως προς την οργάνωση ούτε ως προς τη λήψη των αποφάσεών της.
42
Επισημαίνεται ευθύς εξαρχής ότι η Γαλλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι η μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 3, και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 91/440 στην εθνική έννομη τάξη έχει ολοκληρωθεί μετά τη θέσπιση του διατάγματος 2011-891.
43
Κατά πάγια πάντως νομολογία, η ύπαρξη παράβασης κράτους μέλους πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή παρουσιαζόταν κατά τη λήξη της προθεσμίας που είχε ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη, ενώ οι μεταβολές που επήλθαν στη συνέχεια δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη από το Δικαστήριο (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 27ης Σεπτεμβρίου 2007, C-9/07, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 8, και της 18ης Νοεμβρίου 2010, C-48/10, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 30).
44
Κατά συνέπεια, το διάταγμα 2011-891, το οποίο εκδόθηκε μετά από τη λήξη της προθεσμίας που είχε τάξει η Επιτροπή με την αιτιολογημένη γνώμη της 9ης Οκτωβρίου 2009, δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη κατά την εξέταση από το Δικαστήριο του βασίμου της υπό κρίση προσφυγής λόγω παράβασης του κράτους μέλους.
45
Επί της ουσίας υπενθυμίζεται ότι η οδηγία 91/440 αποτέλεσε το πρώτο βήμα για την ελευθέρωση των σιδηροδρομικών μεταφορών, με σκοπό να διασφαλιστεί η δίκαιη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων στην υποδομή. Για να διασφαλιστεί η πρόσβαση αυτή, το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 91/440 όρισε ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι τα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας βασικά καθήκοντα ανατίθενται αποδεδειγμένα σε φορείς ή επιχειρήσεις που δεν παρέχουν οι ίδιες καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών, ανεξάρτητα από τις προβλεπόμενες οργανωτικές δομές.
46
Κατά το παράρτημα II της οδηγίας 91/440, θεωρούνται ως βασικά καθήκοντα, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής, η προετοιμασία και λήψη αποφάσεων σχετικά με τη χορήγηση αδειών στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, η λήψη αποφάσεων σχετικά με την κατανομή των διαδρομών, η οποία καλύπτει τόσο τον καθορισμό όσο και την εκτίμηση της διαθεσιμότητας των διαδρομών αυτών, καθώς και η κατανομή των επιμέρους διαδρομών των συρμών, η λήψη αποφάσεων σχετικά με τη χρέωση για την υποδομή και ο έλεγχος της τήρησης των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας που συνεπάγεται η παροχή ορισμένων υπηρεσιών.
47
Από την παραπάνω απαρίθμηση συνάγεται ότι η κατάρτιση των τεχνικών μελετών εφαρμογής που είναι αναγκαίες για την εξέταση των αιτήσεων χορήγησης σιδηροδρομικών διαδρομών πριν από τη λήψη απόφασης σχετικά με τις αιτήσεις αυτές και για την κατανομή των διαδρομών την τελευταία στιγμή δεν μπορεί να ανατίθεται σε σιδηροδρομική επιχείρηση, διότι αφενός οι μελέτες αυτές εντάσσονται στον καθορισμό των διαδρομών και στην εκτίμηση της διαθεσιμότητάς τους και αφετέρου η κατανομή των διαδρομών της τελευταίας στιγμής συνιστά κατανομή των επιμέρους διαδρομών των συρμών, που προβλέπεται στο παράρτημα II της οδηγίας 91/440, οπότε τα καθήκοντα αυτά πρέπει να ανατίθενται σε ανεξάρτητο φορέα.
48
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει ότι οι φορείς στους οποίους ανατίθενται τα καθήκοντα κατανομής πρέπει να είναι ανεξάρτητοι από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση ως προς τη νομική τους μορφή, την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεών τους.
49
Επ’ αυτού δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Γαλλικής Δημοκρατίας ότι το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 δεν έχει εφαρμογή, αφού υπάρχει ένας ανεξάρτητος διαχειριστής της υποδομής, ο RFF, στον οποίο έχουν ανατεθεί τα βασικά καθήκοντα της κατανομής και χορήγησης των επιμέρους διαδρομών των συρμών. Αντίθετα δηλαδή από ό,τι υποστηρίζει το εν λόγω κράτος μέλος, η προβλεπόμενη από το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 ανεξαρτησία του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής πρέπει να αποδεικνύεται ακόμη και όταν ο διαχειριστής αυτός είναι μεν ανεξάρτητος από τις επιχειρήσεις σιδηροδρομικών μεταφορών, αλλά τα βασικά αυτά καθήκοντα εξακολουθούν να ασκούνται από σιδηροδρομική επιχείρηση. Επομένως, όπως επισημαίνει και ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 41 των προτάσεών του, η DCF πρέπει να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 και του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, οι οποίες είναι αλληλένδετες. Σε αντίθετη περίπτωση, τα κράτη μέλη θα ήσαν σε θέση να αποφύγουν την εφαρμογή των διατάξεων των εν λόγω οδηγιών προβλέποντας τη δημιουργία ενός διαχειριστή υποδομής ο οποίος, αν και ανεξάρτητος, θα μεταβίβαζε την εξουσία άσκησης ορισμένων βασικών καθηκόντων σε σιδηροδρομική επιχείρηση, πράγμα που θα αντέβαινε στον σκοπό που υπενθυμίζεται στην αιτιολογική σκέψη 11 της οδηγίας 2001/14, δηλαδή στη διασφάλιση σε όλες τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις συνθηκών ισότιμης και χωρίς διακρίσεις πρόσβασης στη σιδηροδρομική υποδομή.
50
Εν προκειμένω η DCF, στην οποία, κατά το άρθρο 24 του νόμου 82-1153, όπως έχει τροποποιηθεί με τον νόμο 2009-1503, και κατά το άρθρο 21 του διατάγματος 2003-194, έχουν ανατεθεί, υπό την επίβλεψη βέβαια του RFF, του ανεξάρτητου διαχειριστή της υποδομής, ορισμένα βασικά καθήκοντα, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, είναι ενταγμένη σε μια σιδηροδρομική επιχείρηση, την SNCF. Κατά συνέπεια, η DCF, για να μπορεί να ασκεί καθήκοντα κατανομής, πρέπει επίσης να είναι ανεξάρτητη από την SNCF ως προς τη νομική της μορφή, την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεών της.
51
Επομένως, όσον αφορά τη νομική μορφή, η DCF πρέπει να έχει αυτοτελή νομική προσωπικότητα έναντι της SNCF, καθώς και δικά της όργανα και δικούς της πόρους, που να έχουν επίσης αυτοτέλεια έναντι των οργάνων και των πόρων της SNCF.
52
Εντούτοις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι στη Γαλλία η DCF δεν έχει αυτοτελή νομική προσωπικότητα έναντι της SNCF, πράγμα που άλλωστε δεν αμφισβητεί η Γαλλική Δημοκρατία. Επομένως, μεταξύ της DCF και της SNCF δεν υπάρχει η ανεξαρτησία ως προς τη νομική μορφή, την οποία προβλέπει το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14.
53
Αφού δεν πληρούται το κριτήριο για την ανεξαρτησία ως προς τη νομική μορφή, δεν υπάρχει λόγος να εξεταστούν τα κριτήρια σχετικά με την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων, αφού τα τρία αυτά κριτήρια πρέπει να πληρούνται σωρευτικά, οπότε το γεγονός ότι η DCF δεν πληροί έστω και ένα από τα κριτήρια αυτά αρκεί ως απόδειξη της παράβασης του άρθρου 6, παράγραφος 3, και του παραρτήματος II της οδηγίας 91/440, καθώς και του άρθρου 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14.
54
Από τις παραπάνω σκέψεις προκύπτει ότι η πρώτη αιτίαση που διατύπωσε η Επιτροπή προς στήριξη της προσφυγής της πρέπει να γίνει δεκτή.
Επί της δεύτερης αιτίασης, η οποία αφορά τη χρέωση για την πρόσβαση στην υποδομή
Επιχειρήματα των διαδίκων
55
Η Επιτροπή ισχυρίζεται, με το πρώτο σκέλος της δεύτερης αιτίασης, ότι η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14, καθόσον η γαλλική νομοθεσία δεν προβλέπει επί του παρόντος κανένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων που να είναι σύμφωνο με το άρθρο αυτό. Κατά την Επιτροπή, τα μέτρα που αναφέρει το κράτος μέλος δεν αποτελούν τέτοιο σύστημα.
56
Συγκεκριμένα, το άρθρο 6.4 της δήλωσης δικτύου, που προβλέπει ειδική χρέωση σχετικά με τα τέλη κράτησης χρονοδιαδρόμων για εμπορευματικές μεταφορές, εφόσον το συνολικό μήκος της διαδρομής υπερβαίνει τα 300 km και η ωριαία ταχύτητα του συρμού υπερβαίνει τα 70 km, δεν αποτελεί, κατά την Επιτροπή, σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων κατά την έννοια του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14, διότι δεν προβλέπει υποχρεώσεις και/ή κίνητρα για τη βελτίωση των επιδόσεων ούτε για τις επιχειρήσεις ούτε για τον διαχειριστή.
57
Κατά την Επιτροπή, ούτε τα άλλα δύο έγγραφα που αναφέρουν οι γαλλικές αρχές, δηλαδή οι γενικοί όροι που ισχύουν για τις συμβάσεις χρήσης της υποδομής και η σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων, ανταποκρίνονται στις υποχρεώσεις που προβλέπει το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14.
58
Η Επιτροπή ισχυρίζεται επίσης, με το δεύτερο σκέλος της δεύτερης αιτίασης, ότι η Γαλλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας κανένα σύστημα κινήτρων υπό την έννοια του άρθρου 6, παράγραφοι 2 έως 5, της οδηγίας 2001/14, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις διατάξεις αυτές.
59
Όσον αφορά τα μέτρα που προορίζονται να λειτουργήσουν ως κίνητρο για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα μέτρα που έχουν λάβει οι γαλλικές αρχές δεν συνοδεύονται από κάποιο σύστημα που να παρέχει στον διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής σημαντικά κίνητρα για την επίτευξη των στόχων που οφείλει να επιτύχει.
60
Όσον αφορά τη μείωση των τελών πρόσβασης στην υποδομή, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων δεν θέτει κανένα στόχο.
61
Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων προβλέπει τους στόχους εκσυγχρονισμού της υποδομής και τους τρόπους ανάπτυξης νέων μορφών εμπορικής προσφοράς του σιδηροδρομικού δικτύου, με σκοπό τη βελτίωση της ποιότητας, των υπηρεσιών και της ασφάλειας. Η σύμβαση αυτή περιέχει συνεπώς διατάξεις που ενθαρρύνουν τον διαχειριστή της υποδομής να περιορίσει τα προβλήματα λειτουργίας του δικτύου και να βελτιώσει τις επιδόσεις του σιδηροδρομικού δικτύου.
62
Η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει επίσης ότι οι γενικοί όροι που ισχύουν για τις συμβάσεις χρήσης της υποδομής, αφού προβλέπουν την καταβολή αποζημίωσης σε περίπτωση μη εκπλήρωσης της σύμβασης, περιέχουν συνεπώς διατάξεις που προορίζονται να λειτουργούν ως κίνητρο για τον εκ μέρους των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και του διαχειριστή της υποδομής περιορισμό των προβλημάτων λειτουργίας του δικτύου και για τη βελτίωση των επιδόσεων του σιδηροδρομικού δικτύου.
63
Όσον αφορά τα μέτρα που προορίζονται να λειτουργούν ως κίνητρο για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής, οι γαλλικές αρχές υποστηρίζουν ότι έχουν δημιουργήσει ένα μηχανισμό πριμοδοτήσεων για το προσωπικό, ο οποίος συνδέεται άμεσα με τη μείωση του κόστους αυτού, και ότι επομένως έχουν θεσπίσει τα σχετικά κίνητρα.
64
Όσον αφορά τον στόχο της μείωσης του επιπέδου των τελών πρόσβασης στη σιδηροδρομική υποδομή, η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η μείωση των επιβαρύνσεων για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αποτελεί απαρέγκλιτο στόχο της οδηγίας 2001/14.
65
Η Ισπανική Κυβέρνηση φρονεί ότι η οδηγία 2001/14 ούτε ορίζει ούτε επιβάλλει κανένα κριτήριο για τη θέσπιση ενός συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων και αναφέρει απλώς τον στόχο αυτού του συστήματος.
66
Η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται δηλαδή ότι η Επιτροπή δεν έχει αποδείξει ότι το γαλλικό σύστημα χρέωσης για την υποδομή δεν παρέχει κίνητρα για τον περιορισμό στο ελάχιστο των προβλημάτων λειτουργίας του δικτύου και για τη βελτίωση των επιδόσεων του σιδηροδρομικού δικτύου. Η αναφορά στις ισχύουσες διατάξεις και η αποσπασματική ερμηνεία ορισμένων συμβάσεων ή διατάξεων δεν αρκεί δηλαδή ως απόδειξη, καθόσον οι διατάξεις αυτές πρέπει να εξετάζονται ως ενιαίο σύνολο.
67
Όσον αφορά τα μέτρα που προορίζονται να συμβάλουν στη μείωση του ύψους των τελών πρόσβασης, η Ισπανική Κυβέρνηση τονίζει ότι η επιβολή των τελών αυτών εντάσσεται στην προοπτική της δημιουργίας ενός σύγχρονου και ανταγωνιστικού ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού δικτύου, σύμφωνα με τον στόχο που θέτει η οδηγία 2001/14, ο οποίος όμως, κατά την εν λόγω κυβέρνηση, δεν έχει επιτευχθεί επί του παρόντος. Επομένως, δεν είναι λογικό να μειωθεί το ύψος των τελών πρόσβασης, χωρίς προηγουμένως να εκσυγχρονισθεί το σιδηροδρομικό δίκτυο, και να μειωθούν παράλληλα οι δαπάνες συντήρησης. Το γεγονός αυτό αποκλείει αυτόματα την ύπαρξη οποιασδήποτε παράβασης των προαναφερθεισών διατάξεων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
68
Με το πρώτο σκέλος της δεύτερης αιτίασης, η Επιτροπή ισχυρίζεται κατ’ ουσία ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν έχει θεσπίσει, με τη νομοθεσία της, ένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα από το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14.
69
Σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, τα συστήματα χρέωσης για την υποδομή ενθαρρύνουν, μέσω συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων, τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον διαχειριστή της υποδομής να ελαχιστοποιούν τα προβλήματα λειτουργίας και να βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου. Σύμφωνα με την ίδια αυτή διάταξη, το σύστημα αυτό μπορεί να προβλέπει κυρώσεις, αποζημιώσεις και πριμοδοτήσεις.
70
Από τα παραπάνω συνάγεται, πρώτον, ότι τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να ενσωματώνουν στα συστήματα χρέωσης για την υποδομή ένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων που να λειτουργεί ως κίνητρο για την εκ μέρους των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και του διαχειριστή της υποδομής βελτίωση των επιδόσεων του δικτύου. Δεύτερον, όσον αφορά το είδος των μέτρων που μπορούν να εφαρμόζουν τα κράτη μέλη για την παροχή κινήτρων, τα εν λόγω κράτη παραμένουν ελεύθερα να επιλέγουν τα συγκεκριμένα μέτρα που θα αποτελούν μέρος του συστήματος αυτού, εφόσον τα μέτρα αυτά συνιστούν ενιαίο σύνολο που εμφανίζει συνοχή και διαφάνεια και μπορεί να χαρακτηριστεί ως «σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων» (βλ. απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2013, C-483/10, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 64).
71
Επομένως, ενόψει της εξέτασης του βασίμου του πρώτου σκέλους της δεύτερης αιτίασης, πρέπει να εξακριβωθεί αν τα μέτρα που περιλαμβάνει συναφώς η γαλλική νομοθεσία είναι σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14.
72
Όσον αφορά το άρθρο 6.4 της δήλωσης δικτύου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η διάταξη αυτή προβλέπει απλώς μια ειδική χρέωση σχετικά με τα τέλη κράτησης των χρονοδιαδρόμων για εμπορευματικές μεταφορές, εφόσον το συνολικό μήκος της διαδρομής υπερβαίνει τα 300 km και η ωριαία ταχύτητα του συρμού υπερβαίνει τα 70 km, αλλά η ρύθμιση αυτή δεν αποτελεί ενιαίο σύνολο που να εμφανίζει συνοχή και διαφάνεια και να μπορεί να χαρακτηριστεί ως σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων κατά την έννοια του άρθρου 11 της οδηγίας 2001/14. Όπως όμως υπενθυμίστηκε παραπάνω στη σκέψη 70, το εν λόγω άρθρο απαιτεί από τα κράτη μέλη να ενσωματώνουν στο σύστημα χρέωσης και να εφαρμόζουν στην πράξη ένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων.
73
Όσον αφορά τους γενικούς όρους του RFF, οι όροι αυτοί περιλαμβάνουν διατάξεις για την αποζημίωση του διαχειριστή υποδομής σε περίπτωση μη χρήσης ενός χρονοδιαδρόμου με υπαιτιότητα της σιδηροδρομικής επιχείρησης και για την αποζημίωση της σιδηροδρομικής επιχείρησης κατόπιν κατάργησης χρονοδιαδρόμων από τον διαχειριστή. Επισημαίνεται ότι οι διατάξεις αυτές δεν αποτελούν σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων, αφού το άρθρο 18 των γενικών αυτών όρων περιλαμβάνει απλώς ορισμένες ρήτρες σχετικά με τη γένεση ευθύνης σε περίπτωση ζημίας και το άρθρο 20 των όρων αυτών προβλέπει μόνο τις συνέπειες που έχει ως προς την καταβολή αποζημίωσης η κατάργηση χρονοδιαδρόμων από τον RFF.
74
Όσον αφορά, τέλος, την δοκιμαστική καθιέρωση ενός ειδικού μηχανισμού βελτίωσης των επιδόσεων, τον οποίο προβλέπει η σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι την ευθύνη για τον μηχανισμό αυτό έχει μόνο ο RFF. Επομένως, η σύμβαση βελτίωσης των επιδόσεων δεν αποτελεί σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων που να παρέχει κίνητρα όχι μόνο στον διαχειριστή της υποδομής, αλλά και στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις. Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, l οι βασικές αρχές του συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων ισχύουν για ολόκληρο το δίκτυο. Οι διατάξεις όμως της σύμβασης βελτίωσης των επιδόσεων αφορούν μόνο το δίκτυο για τις εμπορευματικές μεταφορές.
75
Από τις παραπάνω σκέψεις προκύπτει ότι η δεύτερη αιτίαση που διατυπώνει η Επιτροπή προς στήριξη της προσφυγής της πρέπει να γίνει δεκτή κατά το πρώτο σκέλος της.
76
Με το δεύτερο σκέλος της δεύτερης αιτίασης, η Επιτροπή ισχυρίζεται κατ’ ουσία ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν έχει προβλέψει κανένα μηχανισμό που να λειτουργεί ως κίνητρο για την εκ μέρους του διαχειριστή της υποδομής μείωση του κόστους παροχής της υποδομής ή του ύψους των τελών πρόσβασης.
77
Υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν τις κατάλληλες προϋποθέσεις, ώστε να εξασφαλίζεται ότι, υπό κανονικές επιχειρηματικές συνθήκες και για εύλογο χρονικό διάστημα, οι λογαριασμοί του εν λόγω διαχειριστή θα ισοσκελίζουν τουλάχιστον τα έσοδα από τα τέλη χρήσης της υποδομής, τα πλεονάσματα από άλλες εμπορικές δραστηριότητες και την κρατική χρηματοδότηση αφενός προς τις δαπάνες υποδομής αφετέρου. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας, στους διαχειριστές υποδομής παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του ύψους των τελών πρόσβασης.
78
Συναφώς το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει ότι η υποχρέωση που απορρέει από την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου πρέπει να εκπληρώνεται είτε μέσω πολυετούς σύμβασης που να έχει συναφθεί μεταξύ του διαχειριστή της υποδομής και της αρμόδιας αρχής και να προβλέπει την κρατική χρηματοδότηση είτε μέσω της θέσπισης κατάλληλων κανονιστικών μέτρων, τα οποία να παρέχουν τις δέουσες εξουσίες. Τα κράτη μέλη έχουν συνεπώς τη δυνατότητα να εφαρμόζουν τα μέτρα για την παροχή κινήτρων είτε στο πλαίσιο πολυετούς σύμβασης είτε με κανονιστικές διατάξεις.
79
Εν προκειμένω έχει συναφθεί συμφωνία πρόσθετων παροχών, η οποία υπογράφηκε στις 6 Ιουνίου 2009 από τον πρόεδρο του RFF και τους εκπροσώπους του προσωπικού του RFF στο πλαίσιο της εφαρμογής της σύμβασης βελτίωσης των επιδόσεων. Η συμφωνία αυτή συνιστά μηχανισμό κινήτρων που μπορεί να εξομοιωθεί με πολυετή συμβατική συμφωνία, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14.
80
Συγκεκριμένα, η συμφωνία πρόσθετων παροχών καθιερώνει υπέρ του προσωπικού ένα σύστημα πριμοδοτήσεων, το οποίο μπορεί να αποτελέσει κίνητρο για την εκ μέρους του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής μείωση του κόστους, καθόσον η συμφωνία αυτή προβλέπει, μεταξύ άλλων, ως κριτήριο για τη χορήγηση πριμοδότησης σε όλο το προσωπικό του RFF, τη μείωση του κόστους της μονάδας κατασκευαστικού έργου που αντιπροσωπεύει τις αναγκαίες εργασίες για την πλήρη ανανέωση ενός χιλιομέτρου σιδηροδρομικών γραμμών. Η παρακολούθηση των μεταβολών του κόστους αυτού παρέχει τη δυνατότητα καθορισμού ενός δείκτη, ο οποίος αντιπροσωπεύει την εξέλιξη του κόστους της μονάδας κατασκευαστικού έργου για την ανανέωση της σιδηροδρομικής υποδομής και ο οποίος, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 66 των προτάσεών του, δημιουργεί ένα μηχανισμό πριμοδοτήσεων για το προσωπικό, ο οποίος συνδέεται άμεσα με τη μείωση του κόστους παροχής υποδομής. Επιπλέον, η πριμοδότηση που προβλέπει η συμφωνία πρόσθετων παροχών δεν καταβάλλεται παρά μόνο αν διαπιστώνεται ότι το κόστος είναι σύμφωνο με τους στόχους της σύμβασης βελτίωσης των επιδόσεων.
81
Επομένως, τα μέτρα αυτά παρέχουν στον διαχειριστή της υποδομής κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της σιδηροδρομικής υποδομής και, έμμεσα, για τη μείωση του επιπέδου των τελών πρόσβασης στην υποδομή αυτή.
82
Όσον αφορά το επιχείρημα της Επιτροπής ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέπουν κίνητρα για τη μείωση των τελών πρόσβασης ανεξάρτητα από τα κίνητρα για τη μείωση του κόστους, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, κατά την αιτιολογική σκέψη 40 της εν λόγω οδηγίας, η σιδηροδρομική υποδομή αποτελεί φυσικό μονοπώλιο και ότι συνεπώς είναι αναγκαίο να παρέχονται στους διαχειριστές της υποδομής κίνητρα ελάττωσης του κόστους και αποδοτικής διαχείρισης της υποδομής τους. Στην αιτιολογική σκέψη αυτή δεν γίνεται όμως λόγος για τα τέλη, αλλά μόνο για το κόστος (βλ. απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2013, C-556/10, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 106).
83
Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει βέβαια ότι πρέπει να παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους και των τελών πρόσβασης. Η διάταξη αυτή όμως δεν προβλέπει ότι τα μέτρα για την παροχή κινήτρων για τη μείωση του κόστους πρέπει να θεσπίζονται ανεξάρτητα από τα μέτρα για την παροχή κινήτρων για τη μείωση των τελών πρόσβαση (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 107).
84
Πράγματι, αν γινόταν δεκτή η άποψη της Επιτροπής, το αποτέλεσμα θα ήταν να επιβάλλεται στα κράτη μέλη η υποχρέωση να παρέχουν κίνητρα ώστε ο διαχειριστής της υποδομής να μετακυλίει στους χρήστες του δικτύου, μειώνοντας τα τέλη, ένα μέρος του οφέλους που αποκομίζει από την αύξηση της αποδοτικότητάς του, έστω και αν δεν είναι πιθανώς σε θέση να καλύψει όλο το κόστος παροχής της υποδομής. Η ερμηνεία αυτή θα υποχρέωνε τα κράτη μέλη να χρηματοδοτούν την υποδομή ως αντιστάθμισμα της μετακύλισης αυτής. Είναι προφανές ότι η ερμηνεία αυτή θα αντέβαινε στο άρθρο 6, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2001/14, που προβλέπει ότι ένα κράτος μέλος μπορεί, εντός του πλαισίου χρέωσης που προβλέπεται στα άρθρα 7 και 8 της οδηγίας αυτής, να απαιτεί από τον διαχειριστή της υποδομής να ισοσκελίζει τους λογαριασμούς του χωρίς κρατική χρηματοδότηση (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 108).
85
Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η υποχρέωση παροχής κινήτρων στους διαχειριστές της υποδομής, με σκοπό τη μείωση του κόστους παροχής της σιδηροδρομικής υποδομής και του επιπέδου των τελών πρόσβασης, εκπληρώνεται εν προκειμένω χάρη στα μέτρα που αποσκοπούν στη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και τα οποία, όπως αναφέρθηκε παραπάνω στις σκέψεις 79 έως 81, έχουν επίσης επιπτώσεις στη μείωση των τελών.
86
Επιπλέον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τα μέτρα για την παροχή κινήτρων για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής συνεπάγονται κατ’ ανάγκη τη μείωση του επιπέδου των τελών πρόσβασης, ανεξάρτητα από το αν τα τέλη αυτά καθορίζονται με βάση το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14 ή το άρθρο 8, παράγραφος 1, της ίδιας αυτής οδηγίας.
87
Από τις παραπάνω σκέψεις προκύπτει ότι η δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί κατά το δεύτερο σκέλος της, όσον αφορά τα μέτρα για την παροχή κινήτρων για τη μείωση του κόστους.
88
Από το σύνολο των παραπάνω σκέψεων προκύπτει ότι η Γαλλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει ότι ο φορέας στον οποίο έχει ανατεθεί η άσκηση των βασικών καθηκόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440 θα είναι ανεξάρτητος, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, και το παράρτημα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας και με το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, από την επιχείρηση που παρέχει τις υπηρεσίες σιδηροδρομικών μεταφορών και μη θεσπίζοντας εμπρόθεσμα όλες τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για τη συμμόρφωσή της με το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις διατάξεις αυτές.
89
Η προσφυγή απορρίπτεται κατά τα λοιπά.
Επί των δικαστικών εξόδων
90
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα. Δεδομένου ότι τόσο η Επιτροπή όσο και η Γαλλική Δημοκρατία ηττήθηκαν εν μέρει, καθεμία πρέπει να φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
91
Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Βασίλειο της Ισπανίας θα φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1)
Η Γαλλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει ότι ο φορέας στον οποίο έχει ανατεθεί η άσκηση των βασικών καθηκόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Ιουλίου 1991, για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2001/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, θα είναι ανεξάρτητος, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, και το παράρτημα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας και με το άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφαλείας, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2007/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, από την επιχείρηση που παρέχει τις υπηρεσίες σιδηροδρομικών μεταφορών και μη θεσπίζοντας εμπρόθεσμα όλες τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για τη συμμόρφωσή της με το άρθρο 11 της εν λόγω οδηγίας 2001/14, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις διατάξεις αυτές.
2)
Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3)
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Γαλλική Δημοκρατία φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
4)
Το Βασίλειο της Ισπανίας φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.