62011TJ0481_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål T‑481/11,
Konungariket Spanien, företrätt av A. Rubio González, abogado del Estado,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av I. Galindo Martin, B. Schima och K. Skelly, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av bestämmelsen i punkt VI D femte strecksatsen i del B 2 i bilaga I till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 543/2011 av den 7 juni 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller sektorn för frukt och grönsaker och sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker (EUT L 157, s. 1),
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen),
sammansatt av ordföranden D. Gratsias (referent) samt domarna M. Kancheva och C. Wetter,
justitiesekreterare: förste handläggaren J. Palacio González,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 18 juni 2014,
följande
Domskäl
Dom
Bakgrund till tvisten
1. I artikel 113 i rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (förordningen om en samlad marknadsordning) (EUT L 299, s. 1), som ingår i avdelning II med rubriken ”Handelsnormer och produktionsvillkor” i den förordningen, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 361/2008 av den 14 april 2008 (EUT L 121, s. 1), föreskrivs följande:
”1. Kommissionen får fastställa handelsnormer för en eller flera av produkterna inom följande sektorer:
…
b) Frukt och grönsaker.
c) Bearbetad frukt och bearbetade grönsaker.
…
2. De normer som avses i punkt 1
a) ska fastställas särskilt med hänsyn till
i) de berörda produkternas egenskaper,
ii) behovet av att säkerställa en smidig avsättning för produkterna på marknaden,
iii) konsumenternas intresse av att få riktig och fullständig produktinformation som inbegriper, särskilt när det gäller produkter inom sektorerna för frukt och grönsaker samt bearbetad frukt och bearbetade grönsaker, produktens ursprungsland, klass och i lämpliga fall sort (eller handelstyp),
…
v) när det gäller sektorerna för frukt och grönsaker samt bearbetad frukt och bearbetade grönsaker, de rekommendationer till normer som fastställts av Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa [FN/ECE].
b) bör framför allt avse … märkning”.
2. Vidare föreskrivs i artikel 113a.2 i förordningen om en samlad marknadsordning, som införts genom förordning nr 361/2008, att ”[handelsnormerna för frukt och grönsaker samt bearbetad frukt och bearbetade grönsaker] ska gälla alla saluföringsled, inbegripet export och import, om inte annat föreskrivs av kommissionen”.
3. I artikel 121 i förordningen om en samlad marknadsordning, i dess lydelse enligt förordning nr 361/2008, föreskrivs dessutom följande:
”Kommissionen ska fastställa tillämpningsföreskrifter för detta kapitel, vilka särskilt kan avse
a) de handelsnormer som avses i artiklarna 113 och 113a inklusive bestämmelser
i) om avvikelser och undantag från tillämpningen av handelsnormerna,
ii) om presentation av de uppgifter som krävs enligt normerna samt om saluföring och märkning,
iii) om tillämpningen av handelsnormerna på produkter som importeras till gemenskapen och produkter som exporteras från gemenskapen,
… ”
4. I artikel 4 i förordningen om en samlad marknadsordning föreskrivs följande:
”Om inte annat föreskrivs i denna förordning ska kommissionen, när den ges befogenhet att vidta åtgärder, göra detta i enlighet med det förfarande som avses i artikel 195.2”.
5. I nämnda artikel 195 i förordningen om en samlad marknadsordning, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 491/2009 av den 25 maj 2009 (EUT L 154, s. 1), föreskrivs följande:
”Kommittéförfarande
1. Kommissionen ska biträdas av förvaltningskommittén för den samlade marknadsordningen inom jordbruket …
2. När det hänvisas till denna punkt ska artiklarna 4 och 7 i beslut 1999/468/EG tillämpas.
Den tid som avses i artikel 4.3 i beslut 1999/468/EG ska vara en månad.
…”
6. Rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, s. 23) upphävdes genom artikel 12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, s. 13), vilken enligt dess artikel 16 trädde i kraft den 1 mars 2011. Av artikel 13.1 b respektive e i förordning nr 182/2011 följer att artikel 5, med undantag av artikel 5.4 andra och tredje stycket, i den förordningen ska tillämpas i stället för artikel 4 i beslut 1999/468, som det hänvisas till i artikel 195 i förordningen om en samlad marknadsordning, och att artikel 10 i förordning nr 182/2011 ska tillämpas i stället för artikel 7 i beslut 1999/468.
7. I artikel 5 i förordning nr 182/2011 föreskrivs bland annat att en kommitté som omfattas av förordningens tillämpningsområde ska yttra sig med den majoritet som anges i artikel 16.4 och 16.5 FEU och i tillämpliga fall artikel 238.3 FEUF, när det gäller akter som ska antas på förslag från kommissionen, och att rösterna från medlemsstaternas företrädare i kommittén ska viktas på det sätt som anges i de artiklarna. Om kommittén avger ett positivt yttrande ska kommissionen anta utkastet till genomförandeakt. Om kommittén avger ett negativt yttrande ska kommissionen i princip inte anta utkastet till genomförandeakt. I de fall där en genomförandeakt anses vara nödvändig får ordföranden antingen förelägga samma kommitté en ändrad version av utkastet till genomförandeakt inom två månader efter avgivandet av det negativa yttrandet, eller förelägga omprövningskommittén utkastet till genomförandeakt inom en månad efter avgivandet för ytterligare överläggningar. Om inget yttrande avges får kommissionen i princip anta utkastet till genomförandeakt, utom i de fall som anges i artikel 5 andra stycket i förordning nr 182/2011.
8. Artikel 10 i förordning nr 182/2011 rör kommissionens skyldighet att föra ett register över kommittéernas arbete och att offentliggöra en årsrapport om nämnda arbete. Här anges även att Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska ges tillgång till information och dokument som finns i det av kommissionen förda registret.
9. Det var bland annat med stöd av artikel 121 a i förordningen om en samlad marknadsordning som kommissionen antog genomförandeförordning (EU) nr 543/2011 av den 7 juni 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller sektorn för frukt och grönsaker och sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker. I skäl 56 i förordning nr 543/2011 anges att förvaltningskommittén för den samlade marknadsordningen inom jordbruket (nedan kallad förvaltningskommittén) inte hade yttrat sig inom den tidsfrist som dess ordförande hade bestämt.
10. I artikel 3 i förordning nr 543/2011 anges följande:
”1. De krav som anges i artikel 113a.1 i [förordningen om en samlad marknadsordning] ska utgöra den allmänna handelsnormen. Den närmare utformningen av den allmänna handelsnormen ges i del A i bilaga I till denna förordning.
Frukt och grönsaker som inte omfattas av en produktspecifik handelsnorm ska överensstämma med den allmänna handelsnormen. Om innehavaren kan visa att produkterna överensstämmer med en tillämplig norm antagen av [FN/ECE], ska dock produkten anses överensstämma med den allmänna handelsnormen.
2. De produktspecifika handelsnormer som avses i artikel 113.1 b i [förordningen om en samlad marknadsordning] anges i del B i bilaga I till denna förordning och avser följande produkter:
…
(b) Citrusfrukter.
…”
11. Del B 2 i bilaga I till förordning nr 543/2011 innehåller, såsom framgår av dess rubrik, ”[handelsnormen] för citrusfrukter”. I punkt VI i del B 2, med rubriken ”Bestämmelser angående märkning” anges följande:
”Varje förpackning skall på en och samma sida med tydligt, outplånligt och från utsidan synligt tryck vara märkt med följande uppgifter:
…
D. Handelsmässiga upplysningar
…
– I förekommande fall angivelse av att konserveringsmedel eller andra kemiska ämnen har använts i behandling efter skörd.”
12. Det är den nyss nämnda bestämmelsen (nedan kallad den angripna bestämmelsen) som är föremål för Konungariket Spaniens talan om ogiltigförklaring.
13. Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa (FN/ECE) inrättades år 1947 genom resolution 36 (IV) antagen av Förenta nationernas ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) den 28 mars 1947. Kommissionen består för närvarande av 56 länder från Europa (däribland alla medlemsstater i Europeiska unionen), från Samväldet av oberoende stater och från Nordamerika. Eftersom unionen inte är medlem av Förenta nationerna är den inte heller medlem av FN/ECE. Unionen deltar däremot i FN/ECE som observatör.
14. Inom FN/ECE finns arbetsgruppen för kvalitetsnormer för jordbruksprodukter (nedan kallad arbetsgruppen) som bland annat har ansvar för att fastställa gemensamma normer för lättfördärvliga livsmedel.
15. År 1958 antog arbetsgruppen Genèveprotokollet om fastställande av normer för färska frukter och grönsaker samt torra och torkade produkter (reviderat år 1964 och år 1985) (nedan kallat Genèveprotokollet). I punkt I i protokollet anges följande:
”Varje vara som är föremål för handelsnormer avseende kvalitet ska definieras i en särskild norm efter namnet på det släkte och den art som den tillhör (botanisk referens på latin, eventuellt följd av uppgift om upphovsman). …
En grupp av varor kan emellertid vara föremål för en mer allmän norm i den mån som detta är möjligt med hänsyn till varornas egenskaper.”
16. Enligt punkt IX i Genèveprotokollet ska arbetsgruppen ha ansvar för att bland annat upprätta nya särskilda normer och vid behov anpassa de befintliga normerna. I punkt X i Genèveprotokollet anges att arbetsgruppen också ska ha ansvar för att utarbeta bestämmelser till ett internationellt avtal som ska kunna ge de inom FN/ECE fastställda normerna för frukt och grönsaker en slutgiltig status.
Förfarande och parternas yrkanden
17. Konungariket Spanien väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 september 2011.
18. Genom särskild handling, som inkom till tribunalens kansli den 28 november 2011, framställde kommissionen med stöd av artikel 114.1 i tribunalens rättegångsregler en invändning om rättegångshinder. Genom tribunalens beslut av den 13 juli 2012 förordnades att invändningen om rättegångshinder skulle prövas i samband med att målet prövades i sak.
19. I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades förordnades referenten att tjänstgöra på åttonde avdelningen, varför målet tilldelades denna avdelning.
20. På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet och uppmanade parterna, i enlighet med de bestämmelser om åtgärder för processledning som föreskrivs i artikel 64 i rättegångsreglerna, att skriftligen besvara en rad frågor samt att inkomma med vissa handlingar. Parterna efterkom denna anmodan inom utsatt tid.
21. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 18 juni 2014. Vid förhandlingen satte tribunalen ut en frist inom vilken parterna skulle inkomma med en kopia av Genèveprotokollet och beslutade att det muntliga förfarandet inte skulle avslutas förrän så hade skett. Parterna efterkom tribunalens begäran inom den utsatta fristen. och inkom med en kopia av Genèveprotokollet. Ordföranden på åttonde avdelningen beslutade därefter, den 26 juni 2014, att avsluta det muntliga förfarandet.
22. Konungariket Spanien har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara den angripna bestämmelsen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
23. Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– avvisa, alternativt ogilla, talan, och
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
Upptagande till sakprövning
24. Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den angripna bestämmelsen är en rent bekräftande rättsakt. Det är därför inte möjligt att väcka en talan om ogiltigförklaring mot den med stöd av artikel 263 FEUF.
25. Enligt kommissionen är skyldigheten att ange vilka behandlingar som har gjorts på citrusfrukter efter skörd inte ny, utan förekommer i unionslagstiftningen sedan år 1971. Bestämmelser som var i allt väsentligt identiska med den angripna bestämmelsen fanns redan i flera förordningar före år 2002. Från och med år 2002 har den relevanta tillämpliga bestämmelsen haft exakt samma lydelse som den angripna bestämmelsen.
26. Så var fallet med punkt VI D fjärde strecksatsen i bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 1799/2001 av den 12 september 2001 om handelsnormer för citrusfrukt (EGT L 244, s. 12), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2010/2002 av den 12 november 2002 (EGT L 310, s. 3), samt med punkt VI D fjärde strecksatsen i del B 2 i bilaga I till kommissionens förordning (EG) nr 1580/2007 av den 21 december 2007 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordningar (EG) nr 2200/96, (EG) nr 2201/96 och (EG) nr 1182/2007 avseende sektorn för frukt och grönsaker, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1221/2008 av den 5 december 2008 (EUT L 336, s. 1). Härtill kommer att det sammanhang i vilket den angripna bestämmelsen antogs inte skiljer sig från de omständigheter som förelåg när förordning nr 2010/2002 trädde i kraft.
27. Tribunalen konstaterar i detta avseende inledningsvis att det följer av själva lydelsen i artikel 263 FEUF, liksom av dess syfte att säkerställa rättssäkerheten, att en rättsakt mot vilken talan inte har väckts inom talefristen vinner laga kraft. Detta gäller inte bara själva rättsakten, utan även senare rättsakter av rent bekräftande karaktär. Denna lösning, som motiveras av vikten av stabila rättsförhållanden, gäller både för individuella rättsakter och normativa rättsakter, såsom en förordning. Beträffande normativa rättsakter, såsom förordningar, ska det emellertid påpekas att när en bestämmelse i en sådan rättsakt ändras, blir det återigen möjligt att väcka talan inte bara mot denna enda bestämmelse, utan även mot alla andra bestämmelser som, trots att de inte ändrats, utgör en helhet tillsammans med den ändrade bestämmelsen (domstolens dom av den 18 oktober 2007 i mål C‑299/05, kommissionen mot parlamentet och rådet, REG 2007, s. I‑8695, punkterna 29 och 30, samt förstainstansrättens dom av den 10 juni 2009 i mål T‑257/04, Polen mot kommissionen, REG 2009, s. II‑1545, punkt 70, och av den 2 oktober 2009 i de förenade målen T‑300/05 och T‑316/05, Cypern mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 258).
28. När det gäller frågan under vilka omständigheter en rättsakt ska anses utgöra en ren bekräftelse av en tidigare rättsakt, följer det av fast rättspraxis att så är fallet om den inte innehåller någon ny omständighet jämfört med den tidigare rättsakten och den inte har föregåtts av en omprövning av den situation som adressaten för denna tidigare rättsakt befinner sig i (förstainstansrättens dom av den 7 februari 2001 i mål T‑186/98, Inpesca mot kommissionen, REG 2001, s. II‑557, punkt 44, av den 6 maj 2009 i mål T‑12/08 P, M/EMEA, REGP 2009, s. I‑B-1-31 och II‑B-1-159, punkt 47, och tribunalens dom av den 15 september 2011 i mål T‑407/07, CMB och Christof mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 89).
29. Nyss nämnda rättspraxis som gäller individuella rättsakter måste även gälla för normativa rättsakter, eftersom det inte finns något som motiverar en särbehandling i förhållande till de rättsakterna. Det kan dessutom konstateras att tribunalen i domen i det ovan i punkt 27 nämnda målet Cypern mot kommissionen (punkt 276) slog fast att den i det målet aktuella bestämmelsen utgjorde en bekräftelse av en identisk tidigare bestämmelse, eftersom det inte hade gjorts någon omprövning av situationen innan den aktuella bestämmelsen antogs.
30. Det är uppenbart att frågan huruvida det är fråga om en bekräftande rättsakt inte ens uppkommer i fall där den senare rättsakten har ett annat innehåll än den tidigare rättsakten. Det ska emellertid påpekas att rent redaktionella ändringar, som inte påverkar det väsentliga innehållet i rättsakten, inte utgör hinder mot att den senare rättsakten anses utgöra en bekräftande rättsakt. I domen i det ovan i punkt 27 nämnda målet Cypern mot kommissionen (punkt 270) ansåg tribunalen således att ”det förhållandet att talefristen har löpt ut måste anses utgöra hinder mot att det väcks talan om ogiltigförklaring av en ändrad bestämmelse inte endast när nämnda bestämmelse är identisk med bestämmelsen i den rättsakt beträffande vilken talefristen har löpt ut, utan även när dess väsentliga innehåll inte påverkas, trots att den nya lydelsen är annorlunda …”.
31. Den rättspraxis som nämns ovan i punkt 28 avser således det fallet att den angripna rättsaktens innehåll (vilket när det gäller en normativ rättsakt innebär den berörda bestämmelsens lydelse) i allt väsentligt är identiskt med den tidigare rättsaktens innehåll.
32. Fråga uppkommer då under vilka omständigheter det kan vara fråga om en ”omprövning”, som medför att en senare rättsakt, vars innehåll i allt väsentligt är identiskt med en tidigare rättsakts innehåll, inte ska anses utgöra en bekräftelse av den tidigare rättsakten.
33. Tribunalen finner i det avseendet att det kan anses vara fråga om en omprövning i den mening som avses i den rättspraxis som nämns ovan i punkt 28 när den som antar en rättsakt endast kontrollerar vilka faktiska och rättsliga omständigheter som legat till grund för antagandet av den innan vederbörande återigen bekräftar rättsaktens innehåll. Generaladvokaten Slynn ansåg även i sitt förslag till avgörande i målet Adams m.fl. mot kommissionen (som avgjordes genom domstolens dom av den 11 mars 1986, 294/84, REG 1986, s. 977, 978 och 981) att det inte kan anses vara fråga om en sådan omprövning som utgör hinder mot att det föreligger en bekräftande rättsakt när det endast har gjorts en ”andra prövning” av de faktiska och rättsliga omständigheter som legat till grund för antagandet av en rättsakt.
34. Det ska även erinras om att det följer av fast rättspraxis att nya och väsentliga omständigheter kan rättfärdiga en begäran om omprövning av ett tidigare beslut som vunnit laga kraft (se domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet Inpesca mot kommissionen, punkt 47, och domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet M mot EMEA, punkt 49, och där angiven rättspraxis). Om en rättsakt utgör svaret på en begäran i vilken nya och väsentliga omständigheter har åberopats, och genom vilken administrationen har ombetts att ompröva det tidigare beslutet, kan denna rättsakt inte anses utgöra en ren bekräftelse, eftersom den innehåller ett avgörande grundat på dessa påstått nya och väsentliga omständigheter och därmed innehåller något nytt i förhållande till det tidigare beslutet (se domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet Inpesca mot kommissionen, punkt 46, och där angiven rättspraxis).
35. När den berörda institutionen på grundval av nya och väsentliga omständigheter har gjort en omprövning av ett beslut som har vunnit laga kraft, är den således skyldig att fatta ett nytt beslut vars lagenlighet i förekommande fall kan bestridas vid unionsdomstolen. Om det däremot inte föreligger några nya och väsentliga omständigheter, är institutionen inte skyldig att ompröva sitt tidigare beslut (se domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet Inpesca mot kommissionen, punkt 48, och domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet M mot EMEA, punkt 51).
36. Av denna rättspraxis följer att en rättsakt ska anses ha antagits efter en omprövning av situationen, vilket innebär att det då inte är fråga om en bekräftande rättsakt, när rättsakten har antagits antingen på begäran av den berörda personen eller på eget initiativ av den som antagit den, på grundval av väsentliga omständigheter som inte beaktades i samband med att den tidigare rättsakten antogs. Det är just på grund av att dessa omständigheter inte beaktades i samband med att den tidigare rättsakten antogs som de ska anses utgöra nya omständigheter.
37. Om det däremot förhåller sig så, att de faktiska och rättsliga omständigheter som ligger till grund för den nya rättsakten inte skiljer sig från dem som låg till grund för den tidigare rättsakten, utgör den nya rättsakten en ren bekräftelse av den tidigare rättsakten.
38. Tribunalen övergår därefter till att behandla frågan om vilka villkor som måste vara uppfyllda för att det ska anses vara fråga om nya och väsentliga omständigheter. En omständighet ska anses vara ny både om den inte förelåg vid tidpunkten för antagandet av den tidigare rättsakten (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet M mot EMEA punkt 53, och där angiven rättspraxis, samt, även det för ett liknande resonemang, förstainstansrättens beslut av den 29 april 2004 i mål T‑308/02, SGL Carbon mot kommissionen, REG 2004, s. II‑1363, punkt 57) och om det rör sig om en omständighet som redan förelåg vid tidpunkten för antagandet av den tidigare rättsakten, men som av någon anledning – däribland bristande omsorg hos den som antog den rättsakten – inte beaktades i samband därmed (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 33 nämnda målet Adams m.fl. mot kommissionen, punkt 15, och av den 3 mars 1994 i mål T‑82/92, Cortes Jimenez m.fl. mot kommissionen, REGP 1994, s. I‑A-69 och II‑237, punkt 16).
39. När det gäller frågan vilka villkor som måste vara uppfyllda för att en omständighet ska anses vara väsentlig i den mening som avses i den rättspraxis som nämnts ovan, måste omständigheten vara av en sådan art att den på ett väsentligt sätt kan ändra den rättsliga situation som beaktades av den som antog den tidigare rättsakten (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 38 nämnda målet SGL Carbon mot kommissionen, punkt 58, och där angiven rättspraxis). Med andra ord krävs det att den aktuella omständigheten kan komma att ändra de förutsättningar som gällde för den tidigare rättsakten. Som exempel kan särskilt nämnas en omständighet som gör att det uppkommer tvivel om huruvida det fanns fog för den lösning som valdes i den tidigare rättsakten (se domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet M mot EMEA, punkt 54, och där angiven rättspraxis).
40. Vidare gäller att om det är fråga om en åtgärd som är beroende av att vissa faktiska och rättsliga omständigheter som förelåg när åtgärden beslutades fortbestår, måste det vara möjligt att begära omprövning av en sådan åtgärd för att det ska kunna kontrolleras huruvida det framstår som befogat att ha kvar den (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet M mot EMEA, punkterna 64–66, och tribunalens dom av den 21 mars 2014 i mål T‑306/10, Yusef mot kommissionen, punkterna 62 och 63). Om det görs en förnyad prövning i syfte att kontrollera huruvida det är befogat att ha kvar en tidigare vidtagen åtgärd mot bakgrund av att de rättsliga eller faktiska förhållandena har ändrats sedan åtgärden vidtogs, medför detta att den rättsakt som därefter antas inte kan anses utgöra en ren bekräftelse av den tidigare rättsakten, utan den utgör en rättsakt mot vilken en talan om ogiltigförklaring kan väckas med stöd av artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 26 januari 2010 i mål C‑362/08 P, Internationaler Hilfsfonds mot kommissionen, REU 2010, s. I‑669, punkterna 56–62).
41. I det nu aktuella fallet finner tribunalen, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att den angripna bestämmelsen har exakt samma lydelse som den tidigare bestämmelse som den har ersatt, det vill säga punkt VI D fjärde strecksatsen i del B 2 i bilaga I till förordning nr 1580/2007, i dess lydelse enligt förordning nr 1221/2008. Den sistnämnda bestämmelsen var i sin tur identisk med punkt VI D fjärde strecksatsen i bilagan till förordning nr 1799/2001, i dess lydelse enligt förordning nr 2010/2002. Med andra ord har den angripna bestämmelsens lydelse inte ändrats alls sedan år 2002.
42. Vid sådant förhållande ska tribunalen, mot bakgrund av det som anförts ovan i punkterna 28–40, pröva huruvida den angripna bestämmelsen trots detta ska anses ha antagits efter en omprövning av situationen, vilket skulle innebära att den inte utgör en rent bekräftande bestämmelse och att en talan om ogiltigförklaring kan väckas mot den.
43. Tribunalen finner att så är fallet av följande skäl.
44. För det första är den angripna bestämmelsen i viss mån beroende av att de omständigheter som förelåg när den antogs fortbestår. I en tid då vetenskapen ständigt utvecklas är det nämligen befogat att anse att det regelbundet kan komma att ske betydande förändringar i fråga om möjligheterna till efterskördsbehandling av citrusfrukter och de konserveringsmedel eller andra kemiska ämnen som används. I ett sådant läge skulle det vara logiskt att förvänta sig att det med jämna mellanrum gjordes en omprövning av de tillämpliga åtgärderna, i syfte att kontrollera huruvida de fortfarande är befogade mot bakgrund av att de rättsliga eller faktiska förhållandena kan ha ändrats sedan åtgärderna beslutades. I förevarande fall verkar kommissionens avsikt ha varit just att göra en sådan kontroll och inte endast en omarbetning av befintliga bestämmelser.
45. I skäl 2 i förordning nr 543/2011 anges bland annat att det är ”lämpligt att samla alla tillämpningsföreskrifter [för sektorn för frukt och grönsaker och sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker] i en ny förordning, och att i denna införa de ändringar som behövs utifrån de erfarenheter som har gjorts”.
46. Av detta framgår således att när kommissionen antog förordning nr 543/2011, hade den inte endast för avsikt att konsolidera alla då gällande tillämpningsföreskrifter i en enda text, utan även att utnyttja detta tillfälle för att genomföra de eventuella ”ändringar som behövs utifrån de erfarenheter som har gjorts”. Den sistnämnda avsikten tyder på att kommissionen kan ha gjort en omprövning av situationen, i den mening som avses i den rättspraxis som nämns ovan i punkt 28, innan den antog den angripna bestämmelsen och varje annan bestämmelse i förordning nr 543/2011.
47. För det andra kan det konstateras att det efter antagandet av förordning nr 1221/2008, som var den sista rättsakt innan förordning nr 543/2011 antogs som innehöll en bestämmelse som var identisk med den angripna bestämmelsen, inträffade en förändring i de relevanta rättsliga och faktiska förhållandena som eventuellt skulle ha kunnat leda till en ändring av den angripna bestämmelsen och som av det skälet krävde en omprövning av situationen.
48. Som redan anförts (se punkt 1 ovan) följer det av artikel 113.2 a led v i förordningen om en samlad marknadsordning att kommissionen fastställer handelsnormer för produkter med beaktande bland annat av ”de rekommendationer till normer som fastställts av [FN/ECE]” (se punkterna 13–16 ovan).
49. Parterna är eniga om att den relevanta normen i förevarande fall är normen FN/ECE FFV-14 om saluföring och kontroll av handelskvaliteten på citrusfrukt. Den antogs av arbetsgruppen och har ändrats vid flera tillfällen.
50. Punkt VI i 2000 års utgåva av normen FN/ECE FFV-14, som hade rubriken ”Norm FN/ECE FFV-14 om saluföring och kontroll av handelskvaliteten på citrusfrukt inom den internationella handeln mellan och till de länder som är medlemmar i FN/ECE”, innehöll bestämmelser angående märkning av förpackningar. Enligt dessa bestämmelser skulle varje förpackning ”på en och samma sida och med tydligt, outplånligt och från utsidan synligt tryck vara märkt” med ett antal uppgifter. I punkt VI D i nämnda norm, med rubriken ”Handelsmässiga upplysningar”, angavs i fjärde strecksatsen att det på varje förpackning ”i förekommande fall [skulle anges om] ett konserveringsmedel eller annat kemiskt ämne [hade] använts i enlighet med importlandets bestämmelser”. Nyss nämnda bestämmelser förblev oförändrade i 2004 års utgåva av normen FN/ECE FFV-14.
51. Däremot gjordes ändringar i dem i 2009 års utgåva av normen FN/ECE FFV-14, som hade rubriken ”Norm FN/ECE FFV-14 om saluföring och kontroll av handelskvaliteten på citrusfrukt”. Enligt punkt VI i nämnda utgåva av normen skulle varje förpackning ”på en och samma sida och med tydligt, outplånligt och från utsidan synligt tryck vara märkt” med ett antal uppgifter. I punkt VI D i normen, med rubriken ”Handelsmässiga upplysningar”, angavs i sjätte strecksatsen att varje förpackning skulle innehålla uppgift om ”[e]fterskördsbehandling (fakultativt, beroende på importlandets lagstiftning)”.
52. Punkt VI i 2010 års utgåva av normen FN/ECE FFV-14 (som var den version av normen som gällde när förordning nr 543/2011 antogs) har, såvitt gäller märkning, samma lydelse som punkt VI i 2009 års utgåva av nämnda norm. Här anges att ”varje förpackning på en och samma sida och med tydligt, outplånligt och från utsidan synligt tryck [ska] vara märkt” med ett antal uppgifter. I punkt VI D i normen, med rubriken ”Handelsmässiga upplysningar”, anges i sjätte strecksatsen att varje förpackning ska innehålla uppgift om ”[e]fterskördsbehandling (fakultativt, beroende på importlandets lagstiftning)”.
53. Av det nyss anförda framgår således att det i 2000 och 2004 års utgåvor av normen FN/ECE FFV-14 angavs att om ett konserveringsmedel eller, mer allmänt, ett kemiskt ämne hade använts på citrusfrukterna (i den mån detta var förenligt med importlandets lagstiftning), så skulle varje förpackning innehållande sådana citrusfrukter innehålla en upplysning om att så hade skett. Enligt 2009 och 2010 års utgåvor av nämnda norm gäller däremot att denna upplysning endast behöver anges om importlandets lagstiftning kräver det. Detta innebär således att om lagstiftningen i det berörda importlandet tillåter användning av det aktuella konserveringsmedlet eller kemiska ämnet och inte kräver att en upplysning om detta ska finnas på förpackningar med citrusfrukter, så kräver 2009 och 2010 års utgåvor av normen FN/ECE FFV-14 inte heller detta.
54. Parterna är oense om hur den nya formuleringen av normen FN/ECE FFV-14, som finns i 2009 och 2010 års utgåvor, ska tolkas. Kommissionen tolkar den på så sätt att den ”inte innehåller något ställningstagande i frågan om skyldigheten att ange vilka behandlingar som gjorts på citrusfrukterna efter skörd och att den därmed innebär att FN/ECE har avstått från att rekommendera att detta anges”. Enligt kommissionen är ”den ’valmöjlighet’ som det hänvisas till i rekommendationen enbart riktad till importländerna och inte till näringsidkarna”. Enligt kommissionen är ändringen av normen FN/ECE FFV-14 ”av rent formell art och medför inte någon ändring i sak”. Därför anser kommissionen att ”nämnda ändring inte medför någon förändring av de omständigheter” som bildar det sammanhang i vilket den angripna bestämmelsen antogs.
55. Konungariket Spanien har å sin sida gjort gällande att de normer som beslutas av FN/ECE riktar sig både till de stater som deltar i arbetsgruppen och till alla stater som antar normerna på eget initiativ. Konungariket Spanien anser därför att ”frivillig märkning med uppgift om efterskördsbehandling är ett villkor som är avsett att uppfyllas av alla som normen riktar sig till i varje land som antar den”. I sin replik har Konungariket Spanien gått ännu längre och anfört att kommissionens tolkning av normen FN/ECE FFV-14 är felaktig, eftersom den innebär att de stater som deltar i FN/ECE har möjlighet att välja huruvida de ska kräva märkning med uppgift om efterskördsbehandling av citrusfrukter. Spanien anser däremot att ”den aktuella valmöjligheten ... riktar sig till näringsidkarna”.
56. Tribunalen finner att det för att pröva huruvida talan kan tas upp till sakprövning inte är nödvändigt att redan på detta stadium uttala sig om den närmare tolkningen av 2009 och 2010 års utgåvor av normen FN/ECE FFV-14 eller huruvida denna riktar sig uteslutande till de stater som deltar i FN/ECE eller även till näringsidkarna. Dessa frågor är helt klart av betydelse för målet i sak och det är således i samband med sakprövningen som de eventuellt kan komma att behöva prövas.
57. För att kunna pröva frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning räcker det att konstatera att det sedan år 2009, det vill säga efter antagandet av förordning nr 1221/2008 (som innehöll en bestämmelse som var identisk med den angripna bestämmelsen), har gjorts en ändring i normen FN/ECE FFV-14 som inte är rent redaktionell. I tidigare utgåvor av normen angavs nämligen, på ett otvetydigt sätt, att förpackningar innehållande citrusfrukter skulle innehålla uppgifter om efterskördsbehandling. Från och med 2009 års utgåva anges emellertid att detta är fakultativt, ”beroende på importlandets lagstiftning”. I motsats till vad kommissionen har gjort gällande är det uppenbart att det här inte är fråga om en rent formell ändring.
58. Kommissionen var visserligen inte skyldig att ändra den relevanta unionslagstiftningen i enlighet med ändringen av normen FN/ECE FFV-14. Däremot står det klart att den var skyldig att beakta denna ändring, såsom krävs enligt artikel 113.2 a led v i förordningen om en samlad marknadsordning, och därmed att åtminstone göra en omprövning av behovet av en sådan ändring. Följden av en sådan omprövning blir då att den angripna bestämmelsen, trots att den har exakt samma innehåll som den tidigare gällande relevanta bestämmelsen, inte kan anses utgöra en bekräftelse av den sistnämnda bestämmelsen.
59. För det tredje kan det konstateras att en omprövning av de rättsliga och faktiska förhållandena faktiskt ägde rum, vilket framgår av beskrivningen av det förfarande som ledde fram till antagandet av den angripna bestämmelsen. Hur detta förfarande gick till kan utläsas av uppgifter som lämnats av parterna i olika handlingar som de gett in i målet, av parternas skriftliga svar på frågor som tribunalen ställt inom ramen för processledningen och av parternas förklaringar vid förhandlingen.
60. Som parterna har bekräftat underställdes förslaget till genomförandeförordning om tillämpningsföreskrifter för förordningen om en samlad marknadsordning, vilket senare efter ändringar antogs av kommissionen såsom förordning nr 543/2011, kommissionens expertgrupp för fastställande av normer för frukt och grönsaker (nedan kallad expertgruppen). Det förslag som underställdes och prövades av expertgruppen, som Konungariket Spanien gett in i målet, innehöll en bestämmelse där det angavs att uppgiften om efterskördsbehandling av citrusfrukter var fakultativ (”post-harvest treatment (optional)”, enligt den engelska originaltexten). I samma förslag hade en bestämmelse som var identisk med den angripna bestämmelsen strukits, antagligen för att ange att den skulle utgå och ersättas av den nya, i föregående mening nämnda, bestämmelsen. Vid förhandlingen bekräftade kommissionen i sitt svar på en fråga från tribunalen att det av Konungariket Spanien ingivna förslaget är det som hade underställts expertgruppen. Kommissionen anförde emellertid att det förhållandet att den aktuella bestämmelsen i nämnda förslag hade en annan lydelse än den angripna bestämmelsen berodde på ett ”misstag” från kommissionens sida.
61. Av de handlingar som parterna gett in i målet och av de förklaringar som de lämnat, både i sina inlagor och vid förhandlingen, framgår även att ett förslag till förordning som innehöll en bestämmelse som var identisk med den som nämns i punkt 60 ovan hade underställts förvaltningskommittén den 6 april 2011, för att kommittén skulle kunna behandla det vid sitt möte den 13 april 2011. Konungariket Spanien har gett in en kopia av detta förslag som en bilaga till ansökan. Den 11 april 2011 översände emellertid kommissionen en ändrad version av sitt förslag till förvaltningskommittén och detta innehöll nu en bestämmelse som var identisk med den angripna bestämmelsen. Kommissionen har i sina inlagor bekräftat att detta är en korrekt beskrivning av hur förfarandet gick till, men har emellertid, även när det gäller detta förslag, anfört att formuleringen av den aktuella bestämmelsen berodde på ett ”misstag”, som kommissionen rättade till så snart den upptäckte det.
62. Konungariket Spanien har som en bilaga till ansökan även gett in en kopia av de skrivelser som två spanska ministerier hade skickat till kommissionen, efter förvaltningskommitténs möte den 13 april 2011, i vilka de uttryckte sitt missnöje med förslaget till förordning, och av kommissionens svar på dessa skrivelser. Det framgår av dessa handlingar att generaldirektören för handel och investeringar vid det spanska industri-, turism- och handelsministeriet den 4 maj 2011 skickade en skrivelse till generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för hälsa och konsumentskydd. I skrivelsen angav han att det hade bestämts inom expertgruppen att den förordning som kommissionen skulle komma att anta skulle vara förenlig med den nya lydelsen av normen FN/ECE FFV-14, enligt vilken uppgiften om användning av konserveringsmedel eller andra kemiska ämnen i samband med efterskördsbehandling av citrusfrukter var fakultativ.
63. Den i föregående punkt nämnda spanska tjänstemannen skickade en annan skrivelse, även den daterad den 4 maj 2011, till generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling. Vidare skickade generaldirektören för jordbruk och boskapsuppfödning vid det spanska ministeriet för miljö, landsbygdsmiljö och marin miljö också en skrivelse, daterad den 3 maj 2011, till generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling.
64. Nyss nämnda generaldirektör svarade på de två skrivelserna i två skrivelser daterade den 14 respektive den 30 juni 2011. Den ena av dessa skrivelser var avfattad på engelska och den andra på spanska, men den hade samma innehåll. Där angavs att förslaget till kommissionens förordning innebar en uppdatering av tio produktspecifika handelsnormer, mot bakgrund av de senaste normerna från FN/ECE. I fråga om handelsnormen för citrusfrukter angavs att skyldigheten att märka med uppgift om efterskördsbehandling hade införts genom förordning nr 1799/2001 och att den ”hittills [hade] tillämpats utan större problem för livsmedelsindustrins aktörer”. Vidare angavs att ”kommissionens tjänsteavdelningar [inte] anser att det … är befogat att ta bort märkningsskyldigheten och att detta skulle ge upphov till invändningar med avseende på den korrekta tillämpningen av lagstiftningen om livsmedelstillsatser”.
65. Generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för hälsa och konsumentskydd svarade på skrivelsen från generaldirektören för handel och investeringar vid det spanska industri-, turism- och handelsministeriet (se punkt 62 ovan) i en skrivelse daterad den 29 juni 2011. I sitt svar konstaterade generaldirektören att den skrivelse som hade ställts till henne hade samma innehåll som den skrivelse som den spanske generaldirektören hade skickat till generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling och hänvisade därför endast till sitt svar (av den 14 juni 2011) på den sistnämnda skrivelsen.
66. Mot bakgrund av det nyss anförda gör tribunalen följande bedömning. Vid utarbetandet av förslaget till den förordning, vilket senare efter ändringar antogs som förordning nr 543/2011, anpassade sig kommissionens tjänsteavdelningar inledningsvis till den gällande versionen av normen FN/ECE FFV-14 och hade för avsikt att i den förordning som kommissionen skulle anta införa en bestämmelse som var identisk med nämnda norm.
67. Därefter ansågs det emellertid att en sådan lydelse av den aktuella bestämmelsen gick stick i stäv med andra överväganden, däribland det som rörde ”den korrekta tillämpningen av lagstiftningen om livsmedelstillsatser”, som generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling nämnde i den skrivelse som nämns i punkt 64 ovan. Det är på detta sätt man ska förstå kommissionens uttalande om att den ursprungliga lydelsen av den aktuella bestämmelsen i förslaget till förordning berodde på ett ”misstag”. Det var därför som ett nytt förslag, i vilket den aktuella bestämmelsens lydelse hade ändrats tillbaka till den redan gällande lydelsen, skickades ut till medlemsstaterna den 11 april 2011 inför förvaltningskommitténs kommande möte.
68. Härav följer att antagandet av den angripna bestämmelsen föregicks av en omprövning av situationen, i den mening som avses i den rättspraxis som nämns ovan i punkt 28, vilket, enligt samma rättspraxis, innebär att den angripna bestämmelsen inte kan anses utgöra en ren bekräftelse av de tidigare identiska bestämmelserna.
69. De tidigare bestämmelserna, vilka visserligen hade exakt samma innehåll som den angripna bestämmelsen, var nämligen endast avsedda att införliva den gällande versionen av normen FN/ECE FFV-14 med unionsrätten. Det var först i samband med antagandet av den angripna bestämmelsen som kommissionen, som i ett första läge hade för avsikt att ändra den aktuella unionsrättsliga bestämmelsen för att den skulle fortsätta att överensstämma med normen FN/ECE FFV-14, därefter undersökte frågan huruvida den kunde, eller till och med var skyldig, att avvika från nämnda norm, bland annat för att säkerställa ”den korrekta tillämpningen av [unionens lagstiftning] om livsmedelstillsatser”. Eftersom kommissionen ansåg att svaret på denna fråga var jakande beslutade den att inte ändra den aktuella bestämmelsens lydelse och avvek därmed, för första gången sedan åtminstone år 2002, från lydelsen i normen FN/ECE FFV-14.
70. Med andra ord antogs den angripna bestämmelsen efter en prövning av en fråga som inte hade prövats tidigare. Nämnda prövning utgör en ny och väsentlig omständighet som beaktades i samband med att den angripna bestämmelsen antogs, trots att så inte hade skett i samband med att de tidigare identiska bestämmelserna antogs. Detta innebär att den angripna bestämmelsen inte utgör en ren bekräftelse av de tidigare bestämmelserna, utan en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
71. Konungariket Spaniens talan kan således tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
72. Konungariket Spanien har till stöd för sin talan åberopat följande fem grunder: 1) Åsidosättande av principen om normhierarki, 2) Maktmissbruk, 3) Åsidosättande av motiveringsskyldigheten, 4) Åsidosättande av likabehandlingsprincipen och 5) Åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Den första grunden: Åsidosättande av principen om normhierarki
73. Konungariket Spanien har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 113.2 a i förordningen om en samlad marknadsordning när den, i form av den angripna bestämmelsen, antog en handelsnorm som avviker från normen FN/ECE FFV-14, och att den därmed också åsidosatte principen om normhierarki. Konungariket Spanien har i anslutning till detta även åberopat skäl 6 i förordning nr 543/2011, där det anges att ”[normerna bör vara samma som de som antagits av FN/ECE, för] att undvika onödiga handelshinder i de fall där produktspecifika handelsnormer ska fastställas för enskilda produkter …”.
74. Tribunalen erinrar om att enligt principen om normhierarki får en genomförandeförordning inte avvika från bestämmelserna i den rättsakt som genomförandet avser (se dom av den 13 april 2011 i mål T‑576/08, Tyskland mot kommissionen, REU 2011, s. II‑1578, punkt 100, och där angiven rättspraxis).
75. Det följer av artikel 113.2 a led v i förordningen om en samlad marknadsordning att ”de rekommendationer till normer som fastställts av [FN/ECE]” endast utgör en av de omständigheter som kommissionen ska beakta när den fastställer handelsnormer för en eller flera produkter. Det går således inte alls att, av själva lydelsen i den bestämmelsen, utläsa att de normer som fastställs av kommissionen måste ha exakt samma innehåll som de normer som fastställs av FN/ECE.
76. Det finns inte heller något i det som anförts av Konungariket Spanien eller i de handlingar som getts in i målet som föranleder en annan bedömning, närmare bestämt att den i föregående punkt nämnda bestämmelsen, trots att den är klart och otvetydigt formulerad, skulle tolkas på så sätt att kommissionen, när den fastställer handelsnormer för en eller flera produkter, är skyldig att utan vidare införliva den motsvarande norm som fastställts av FN/ECE.
77. Här kan i synnerhet noteras att det framgår av protokollet från arbetsgruppens möte i Genève den 4–8 maj 2009 (som kommissionen gett in som en bilaga till svaromålet) att de normer som fastställs av FN/ECE inte är bindande ens för de stater som deltar i FN/ECE. Av punkt 78 i nämnda protokoll framgår nämligen att arbetsgruppens sekretariat gjorde följande klargörande till mötesdeltagarna: ”De normer som FN/ECE utarbetar ... är endast rekommendationer och är inte bindande för staterna. Staterna bestämmer själva vilka normer de ska tillämpa på nationell och regional nivå”.
78. Härtill kommer att både Konungariket Spanien och kommissionen som svar på tribunalens fråga vid förhandlingen bekräftade att de normer som fastställs av FN/ECE inte är bindande ens för de stater som deltar i FN/ECE.
79. Av detta följer att det förhållandet att FN/ECE har antagit en norm inte medför någon skyldighet för unionens medlemsstater, vilka samtliga deltar i FN/ECE.
80. Mot bakgrund av det ovan anförda ska artikel 113.2 i förordningen om en samlad marknadsordning – i enlighet med dess klara och otvetydiga lydelse – tolkas på så sätt att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning i samband med antagandet, på unionsnivå, av handelsnormer för en eller flera produkter. Enligt rättspraxis har institutionerna på jordbrukspolitikens område, med hänsyn till de ansvarsuppgifter som de tilldelats på det området, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se dom av den 3 maj 2007 i mål T‑219/04, Spanien mot kommissionen, REG 2007, s. II‑1323, punkt 105, och där angiven rättspraxis). Tribunalen finner därför att kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning enligt den ovannämnda bestämmelsen också är stort. I enlighet med samma bestämmelse ankommer det emellertid på kommissionen att – bland andra omständigheter – beakta normer som fastställts av FN/ECE när den använder sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning. Det förhållandet att dessa normer inte är bindande utgör dessutom en förklaring till att det i nämnda bestämmelse talas om ”rekommendationer till normer”.
81. Eftersom kommissionen således inte var skyldig, enligt den ovannämnda bestämmelsen i förordningen om en samlad marknadsordning att, på unionsnivå, anta en handelsnorm för citrusfrukter som har exakt samma lydelse som normen FN/ECE FFV-14, kan kommissionen inte anses ha åsidosatt grundförordningen och därmed inte heller principen om normhierarki.
82. Som nämnts ovan i punkt 73 har Konungariket Spanien även åberopat lydelsen av skäl 6 i förordning nr 543/2011 till stöd för sitt resonemang. Tribunalen konstaterar i det avseendet inledningsvis att det rör sig om ett skäl i just förordning nr 543/2011 och inte om en norm av högre rang, såsom förordningen om en samlad marknadsordning. Det kan således i alla händelser inte anses vara fråga om ett åsidosättande av principen om normhierarki.
83. Oavsett detta konstaterar tribunalen att uttrycket ”vara samma”, som används i nämnda skäl 6, inte kan tolkas på så sätt att de normer som antas av kommissionen måste ha exakt samma innehåll som de normer som antas av FN/ECE.
84. Vidare ska en tillämpningsförordning enligt fast rättspraxis om möjligt tolkas i enlighet med bestämmelserna i grundförordningen (domstolens dom av den 24 juni 1993 i mål C‑90/92, Dr Tretter, REG 1993, s. I‑3569, punkt 11, och av den 10 september 1996 i mål C‑61/94, kommissionen mot Tyskland, REG 1996, s. I‑3989, punkt 52).
85. I förevarande fall gäller emellertid, såsom redan anförts, att artikel 113.2 i förordningen om en samlad marknadsordning (grundförordningen) kräver att kommissionen, när den antar produktspecifika handelsnormer, beaktar en rad omständigheter, varav de normer som fastställts av FN/ECE bara utgör en. Det skulle ha stridit mot grundförordningen om kommissionen, när den antog förordning nr 543/2011, hade haft för avsikt att utan vidare införliva samtliga relevanta normer från FN/ECE utan att beakta någon omständighet som kunde tala för att någon av de normer som skulle antas skulle ges ett annat innehåll. Kommissionen kan således inte anses ha haft en sådan avsikt när den antog förordning nr 543/2011. Skäl 6 i förordningen måste snarare förstås på så sätt att när produktspecifika handelsnormer ska fastställas för enskilda produkter, ska de vara grundade på de normer som fastställts av FN/ECE, med de eventuella ändringar som krävs för att beakta de andra omständigheter som räknas upp i artikel 113.2 i förordningen om en samlad marknadsordning.
86. I sin replik har Konungariket Spanien tillagt att eftersom kommissionen i sina inlagor har påstått (se i det avseendet punkt 54 ovan) att normen FN/ECE FFV-14 inte har genomgått någon ändring i sak, är det uppenbart att den har underlåtit att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 113.2 a led v i förordningen om en samlad marknadsordning att beakta denna ändring. Konungariket Spanien har i anslutning till detta även åberopat kommissionens resonemang om att den valmöjlighet som ges i nämnda norm enbart riktar sig till importländerna, vilket är ett resonemang som Konungariket Spanien anser vara felaktigt, såsom anförts ovan i punkt 55.
87. Dessa argument kan inte vinna framgång, i vart fall inte inom ramen för den första grunden, som avser åsidosättande av principen om normhierarki.
88. Det råder nämligen inte något tvivel om att kommissionen beaktade normen FN/ECE FFV-14, såsom krävs enligt artikel 113.1 a led v i förordningen om en samlad marknadsordning, när den utarbetade den angripna bestämmelsen. Detta framgår av den av Konungariket Spanien åberopade omständigheten att ett första förslag, som utarbetats av kommissionen, till det som kom att bli den angripna bestämmelsen innehöll en bestämmelse som var identisk med den relevanta bestämmelsen i normen FN/ECE FFV-14 (se punkterna 60 och 61 ovan). Kommissionen kan således inte anses ha underlåtit att uppfylla sin skyldighet att beakta nämnda norm.
89. Tribunalen ska därefter behandla Konungariket Spaniens påstående om att kommissionen för ett felaktigt resonemang om att den aktuella normen enbart riktar sig till staterna och inte, som Konungariket Spanien tycks anse, även till näringsidkarna. I samband med prövningen av den första grunden räcker det att konstatera att det förhållandet att kommissionen eventuellt har gjort en oriktig bedömning av innehållet i den aktuella normen i alla händelser inte kan anses innebära att kommissionen har åsidosatt principen om normhierarki. Om det antas att kommissionen hade gjort en sådan oriktig bedömning, skulle detta däremot kunna utgöra skäl för att ogiltigförklara den angripna bestämmelsen, på grund av att kommissionen då skulle ha använt sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 113.2 a led v i förordningen om en samlad marknadsordning på ett uppenbart oriktigt sätt. Frågan huruvida kommissionens bedömning varit uppenbart oriktig ska emellertid behandlas i samband med prövningen av den femte grunden. De argument som anförts av Konungariket Spanien till stöd för den femte grunden kräver att tribunalen prövar den frågan och det är också i samband med detta som det ska prövas huruvida kommissionen har gjort en riktig bedömning av innehållet i den aktuella bestämmelsen i normen FN/ECE FFV-14.
90. Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att talan inte kan bifallas på den första grunden.
Den andra grunden: Maktmissbruk
91. Konungariket Spanien har åberopat den andra grunden som alternativ grund, för det fall tribunalen inte skulle bifalla talan på den första grunden. Den andra grunden avser att kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk, eftersom den, enligt Konungariket Spanien, antog den angripna bestämmelsen för att uppnå andra mål än dem som angavs. Konungariket Spanien har till stöd för sitt påstående åberopat följande fyra omständigheter: 1) Lydelsen i skäl 6 i förordning nr 543/2011 (se punkt 73 ovan), 2) Den ändring av förslaget till kommissionens förordning som gjordes i samband med förarbetena till förordningen och de förklaringar som kommissionen gett till ändringen, 3) Innehållet i de ovan i punkterna 64 och 65 nämnda skrivelserna och 4) Innehållet i den märkningsskyldighet som föreskrivs i den angripna bestämmelsen, vilken enligt Konungariket Spanien är ”selektiv”.
92. I synnerhet anser Konungariket Spanien att det skäl som kommissionen angett till stöd för att ha kvar den märkningsskyldighet som föreskrivs i den angripna bestämmelsen i allt väsentligt avser ett särskilt ämne, ortofenylfenol, och dess natriumsalt, kallat ”natrium-o-fenylfenolat” (nedan gemensamt kallat OPP). Konungariket Spanien har dock anfört att i den mån OPP omfattas av lagstiftningen om livsmedelstillsatser, borde det förekomma i den lagstiftningen. Konungariket Spanien anser även att den skyldighet som införts genom den angripna bestämmelsen är selektiv, eftersom den inte är tillämplig på all frukt och på alla grönsaker.
93. Konungariket Spanien har i det avseendet gjort gällande att genomförandet av lagstiftningen om livsmedelstillsatser är ett ändamål som saknar koppling till de genomförandebefogenheter som kommissionen har enligt artikel 113 i förordningen om en samlad marknadsordning. Konungariket Spanien anser att det av detta följer att kommissionen har eftersträvat andra mål än dem som angetts i den angripna rättsakten. Kommissionen har även eftersträvat andra mål än dem som anges i förordning nr 543/2011 och i artikel 113 i förordningen om en samlad marknadsordning, med stöd av vilken kommissionen antog den angripna bestämmelsen.
94. Vidare har Konunga riket Spanien gjort gällande att fastställandet av handelsnormer är ett instrument som ingår i den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna, som föreskrivs i artikel 40 FEUF, i syfte att uppnå de mål med den gemensamma jordbrukspolitiken som anges i artikel 39 FEUF. Det följer visserligen av rättspraxis att det vid förverkligandet av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken inte får bortses från krav av allmänintresse, såsom skyddet för konsumenter eller för människors och djurs liv och hälsa. Kommissionen kan emellertid inte med hänvisning till ett sådant krav införa en allmän och absolut skyldighet utan något som helst rättsligt stöd. En sådan skyldighet kan endast införas med stöd av artikel 169 FEUF, där det i punkt 1 föreskrivs att ”[unionen, för] att främja konsumenternas intressen och säkerställa en hög konsumentskyddsnivå[,] ska bidra till att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt till att främja deras rätt till information och utbildning och deras rätt att organisera sig för att tillvarata sina intressen”. Den artikeln ger emellertid inte kommissionen någon direkt befogenhet. Enligt Konungariket Spanien utgör detta ytterligare ett bevis på att kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk.
95. Tribunalen erinrar inledningsvis om att enligt fast rättspraxis innebär en rättsakt maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter framgår att den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget, i syfte att komma till rätta med situationen i det konkreta fallet (se domstolens dom av den 15 maj 2008 i mål C‑442/04, Spanien mot rådet, REG 2008, s. I‑3517, punkt 49, och där angiven rättspraxis).
96. I förevarande fall kan emellertid inte någon av de uppgifter som åberopats av Konungariket Spanien anses visa att den angripna bestämmelsen har antagits för att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett i fördraget särskilt angivet förfarande.
97. Vad beträffar Konungariket Spaniens argument om lydelsen i skäl 6 i förordning nr 543/2011, har tribunalen redan slagit fast (se punkt 85 ovan) att uttrycket ”vara samma” i det skälet inte kan förstås på så sätt att kommissionen hade för avsikt att utan vidare anta samtliga relevanta normer från FN/ECE, utan någon ändringsmöjlighet. I alla händelser kan det konstateras att oavsett vilka avsikter kommissionen hade när den antog förordning nr 543/2011, visar inte nämnda skäl att kommissionen eftersträvade ett annat mål än det angivna, det vill säga att fastställa produktspecifika handelsnormer, bland annat för citrusfrukter.
98. Tribunalen övergår därefter till att behandla den andra och den tredje omständigheten som Konungariket Spanien har åberopat. Av dessa omständigheter framgår visserligen att kommissionen, när den antog den angripna bestämmelsen, beaktade bland annat OPP, som länge omfattades av lagstiftningen om livsmedelstillsatser. Det finns emellertid ingenting som bekräftar Konungariket Spaniens påstående (se punkt 93 ovan) att den angripna bestämmelsen syftar till att genomföra den lagstiftningen.
99. I detta sammanhang kan det konstateras att det klart framgår av lydelsen i artikel 113.2 a led iii i förordningen om en samlad marknadsordning att de handelsnormer som kommissionen får föreskriva ska fastställas med beaktande bland annat av ”konsumenternas intresse av att få riktig och fullständig produktinformation”. Som Konungariket Spanien självt har medgett följer det dessutom av domstolens rättspraxis att det vid förverkligandet av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken inte får bortses från krav av allmänintresse, såsom skyddet för konsumenter eller för människors och djurs liv och hälsa, och att unionens institutioner ska beakta dessa krav vid utövandet av sina befogenheter (domstolens dom av den 23 februari 1988 i mål 68/86, Förenade kungariket mot rådet, REG 1988, s. 855, punkt 12; svensk specialutgåva, volym 9, s. 367, och av den 5 maj 1998 i mål C‑180/96, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1998, s. I‑2265, punkt 120).
100. I motsats till vad Konungariket Spanien tycks hävda, kan kommissionen således inte anses ha kringgått förfarandet för att anta handelsnormer enligt artikel 113 i förordningen om en samlad marknadsordning, i avsikt att införa en bestämmelse med konsumentskyddssyfte, vilket inte omfattas av kommissionens befogenhet. Av samma skäl kan Konungariket Spanien inte heller vinna framgång med sitt argument att kommissionen inte hade något konkret rättsligt stöd för att införa en sådan bestämmelse som den angripna bestämmelsen, eftersom en sådan bestämmelse endast skulle kunna antas med stöd av artikel 169 FEUF, som inte ger kommissionen någon direkt befogenhet (se punkt 94 ovan).
101. Härav följer att de argument som prövats ovan i alla händelser inte kan anses visa att kommissionens antagande av den angripna bestämmelsen utgör maktmissbruk, vilket är det enda som avses med den andra grunden.
102. Det är visserligen riktigt att kommissionen själv i sina inlagor har anfört att dess ”officiella ståndpunkt” om skälen till att den antog den angripna bestämmelsen, som är identisk med den tidigare motsvarande bestämmelsen trots att normen FN/ECE FFV-14 har ändrats under mellantiden, är den som anges i den ovan i punkt 64 nämnda skrivelsen. Härav följer att om det, som Konungariket Spanien tycks hävda, förhåller sig så, att kommissionens ståndpunkt grundar sig på en oriktig rättslig bedömning av de krav som följer av ”lagstiftningen om livsmedelstillsatser”, skulle ett sådant misstag kunna medföra att den angripna bestämmelsen ska ogiltigförklaras. Kommissionen har nämligen själv medgett att ett sådant misstag, om det fastställdes att det var fråga om det, skulle kunna utgöra skäl för att ogiltigförklara den angripna bestämmelsen. Kommissionen har emellertid gjort gällande att grunden för en sådan hypotetisk ogiltigförklaring skulle vara att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller åsidosatt proportionalitetsprincipen.
103. I likhet med vad som gäller för den ovan i punkt 89 nämnda frågan och av samma skäl som dem som anförts där, ska den i föregående punkt nämnda frågan således behandlas i samband med prövningen av den femte grunden.
104. Inte heller den fjärde omständighet som Konungariket Spanien har åberopat, som rör innehållet i den angripna bestämmelsen, kan anses visa att kommissionen gjort sig skyldig till maktmissbruk. Det förhållandet att kommissionen har infört en märkningsskyldighet som omfattar samtliga ämnen som använts vid efterskördsbehandling av citrusfrukter, av skäl som väsentligen rör endast ett av dessa ämnen, nämligen OPP, samt att den har inskränkt denna skyldighet till att enbart avse citrusfrukter och inte andra frukter skulle eventuellt kunna utgöra skäl för att ogiltigförklara den angripna bestämmelsen på grund av att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller åsidosatt proportionalitetsprincipen eller likabehandlingsprincipen, men utgör inte en omständighet som ens tyder på maktmissbruk. Även dessa argument ska behandlas i samband med prövningen av den fjärde och den femte grunden.
105. Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att talan inte kan bifallas på den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
106. Konungariket Spanien har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt motiveringsskyldigheten på grund av den diskrepans som den anser finns mellan skäl 6 i förordning nr 543/2011 och den angripna bestämmelsen (se även punkt 73 ovan). Konungariket Spanien anser att motiveringen till den angripna bestämmelsen visserligen är klar, men att den dock är tvetydig i den mån det i förordning nr 543/2011 – trots att märkningsskyldigheten i fråga om efterskördsbehandling av citrusfrukter enligt normen FN/ECE FFV-14 är fakultativ – inte anges några skäl till varför kommissionen beslutade att frångå denna norm och att, genom den angripna bestämmelsen, införa en allmän och ovillkorlig märkningsskyldighet. Kommissionen har således infört denna skyldighet utan att ange några skäl för det och har därmed åsidosatt motiveringsskyldigheten, såsom den följer av artikel 296 andra stycket FEUF och av rättspraxis på detta område.
107. Tribunalen erinrar om att det följer av fast rättspraxis att den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att unionsdomstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (se domstolens dom av den 7 september 2006 i mål C‑310/04, Spanien mot rådet, REG 2006, s. I‑7285, punkt 57, och där angiven rättspraxis). Detta gäller i än högre grad när medlemsstaterna har medverkat vid utarbetandet av den omtvistade rättsakten och således känner till de skäl som ligger till grund för rättsakten (se domstolens dom av den 22 november 2001 i mål C‑301/97, Nederländerna mot rådet, REG 2001, s. I‑8853, punkt 188, och där angiven rättspraxis).
108. När det rör sig om en allmänt tillämplig rättsakt kan motiveringen dessutom begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av rättsakten och de allmänna mål som ska uppnås med den (domarna i de ovan i punkt 107 nämnda målen Nederländerna mot rådet, punkt 189, och Spanien mot rådet, punkt 59).
109. Domstolen har dessutom vid upprepade tillfällen slagit fast att om det centrala i det mål som institutionen eftersträvar framgår av den angripna rättsakten, vore det orimligt att kräva en särskild motivering för de olika tekniska val som har gjorts (se domen i det ovan i punkt 107 nämnda målet Nederländerna mot rådet, punkt 190, och där angiven rättspraxis). Detta gäller i synnerhet när unionsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av de medel som är nödvändiga för att de ska kunna genomföra en politik av komplex beskaffenhet, som i förevarande fall den gemensamma jordbrukspolitiken (se domen i det ovan i punkt 107 nämnda målet Nederländerna mot rådet, punkterna 191 och 192 samt där angiven rättspraxis).
110. I det nu aktuella fallet kan det inledningsvis konstateras att hela Konungariket Spaniens resonemang bygger på en felaktig tolkning av skäl 6 i förordning nr 543/2011, vilket redan slagits fast i punkterna 83–85 ovan.
111. Av de skäl som anförts i punkterna 83–85 ovan ska skäl 6 i nämnda förordning nämligen inte tolkas på så sätt att det finns en skyldighet att se till att unionens handelsnormer, som antas av kommissionen, är identiska med de normer som antas av FN/ECE. Om kommissionen agerade på det sättet skulle den åsidosätta sin skyldighet enligt artikel 113.2 a i förordningen om en samlad marknadsordning att vid antagandet av handelsnormer beakta andra faktorer – vilka också anges i nämnda bestämmelse – än FN/ECE:s normer. Som likaledes anförts ovan ska således skäl 6 i förordning nr 543/2011 tolkas på så sätt att kommissionen i samband med antagandet av handelsnormer på unionsnivå har strävat efter att se till att dessa handelsnormer i stora drag överensstämmer med FN/ECE:s normer. Kommissionen har med andra ord strävat efter att se till – såvida inte andra krav fordrar en annan lösning – att unionens handelsnormer har samma räckvidd och samma innehåll som FN/ECE:s normer och att de är anpassade efter dessa.
112. Denna tolkning av skäl 6 i förordning nr 543/2011 bekräftas av en samlad jämförelse mellan å ena sidan 2010 års utgåva av normen FN/ECE FFV-14 och å andra sidan unionens handelsnorm för citrusfrukter, i dess lydelse enligt nämnda förordning. Av en sådan jämförelse framgår att även om unionens handelsnorm allmänt följer strukturen i och utformningen av normen FN/ECE FFV-14 (2010 års utgåva), finns det flera detaljskillnader mellan de båda normerna. Dessa består i allt från mindre redaktionella skillnader till skillnader i sak. Skillnaden mellan den angripna bestämmelsen och motsvarande bestämmelse i normen FN/ECE FFV-14 är bara ett exempel på en sådan skillnad i sak. Tribunalen noterar särskilt, i likhet med vad Konungariket Spanien självt har anfört, att pomelo, grapefrukt och limefrukt inte omfattas av tillämpningsområdet för unionens handelsnorm, i dess lydelse enligt förordning nr 543/2011, trots att alla dessa frukter omfattas av normen FN/ECE FFV-14.
113. Härav följer att det inte finns någon bristande överensstämmelse mellan det som anges i skäl 6 i förordning nr 543/2011 och kommissionens beslut att i den nya handelsnormen på unionsnivå inkludera den angripna bestämmelsen, vilken är identisk med de tidigare motsvarande bestämmelserna, trots den ändring som motsvarande bestämmelse i normen FN/ECE FFV-14 hade genomgått under mellantiden. Konungariket Spanien kan således inte vinna framgång med sitt argument att motiveringen till den angripna bestämmelsen är ”tvetydig”.
114. Mot bakgrund av den rättspraxis som nämns i punkterna 108 och 109 ovan kan kommissionen inte heller anses ha åsidosatt motiveringsskyldigheten på grund av att den i de olika skälen i förordning nr 543/2011 inte i detalj har angett varför den beslutat att i handelsnormen för citrusfrukter inkludera den angripna bestämmelsen, vilken skiljer sig från motsvarande bestämmelse i normen FN/ECE FFV-14. Med hänsyn till det stora antalet skillnader mellan unionens handelsnorm för citrusfrukter, antagen genom nämnda förordning, och normen FN/ECE FFV-14 (se punkt 112 ovan), står det klart att det vore orimligt att begära att kommissionen ska ange en särskild motivering till var och en av dessa skillnader.
115. Vad som slagits fast i föregående punkt gör sig än mer gällande, eftersom Konungariket Spanien – såsom framgår av de omständigheter som denna stat själv har åberopat (se punkterna 64 och 65 ovan) – har kunnat få kännedom om skälen till kommissionens beslut att inte, på unionsnivå, anta ändringen av bestämmelsen om märkning i normen FN/ECE FFV-14.
116. Med hänsyn till att den angripna bestämmelsen är en del av unionens handelsnorm för citrusfrukter, som är en allmänt tillämplig rättsakt, kan det mer allmänt konstateras att det, i linje med vad som krävs enligt ovan i punkt 108 angiven rättspraxis, tillräckligt klart framgår av skälen 5 och 6 i förordning nr 543/2011 vilka samlade omständigheter som ledde fram till antagandet av produktspecifika handelsnormer, däribland för citrusfrukter, och vilka allmänna mål som nämnda rättsakt är avsedd att uppnå. Konungariket Spanien har därvid inte anfört några andra anmärkningar mot denna motivering, utöver påståendet att det finns en bristande överensstämmelse mellan lydelsen i skäl 6 i nämnda förordning och innehållet i den angripna bestämmelsen.
117. Konungariket Spanien har även åberopat domstolens dom av den 1 april 1993 i de förenade målen C‑260/91 och C‑261/91, Diversinte och Iberlacta (REG 1993, s. I‑1885, punkterna 11 och 12) och tribunalens dom av den 15 november 2007 i mål T‑310/06, Ungern mot kommissionen (REG 2007, s. II‑4619, punkterna 83 och 84). I båda dessa domar slogs det fast att de i respektive mål aktuella förordningarna hade brister vad gällde motiveringen.
118. Tribunalen finner dock, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att det i de mål som avgjordes genom de i föregående punkt nämnda domarna var fråga om helt andra omständigheter än dem som föreligger i förevarande mål. Det går således inte att från de domarna hämta några användbara upplysningar som kan överföras på det nu aktuella fallet.
119. I domen i de ovan i punkt 117 nämnda förenade målen Diversinte och Iberlacta (punkterna 11 och 12) var det nämligen fråga om en bestämmelse med retroaktiv verkan. Enligt rättspraxis måste en sådan bestämmelse motiveras särskilt i den angripna rättsakten, såsom framgår av punkt 10 i domen. I det nu aktuella fallet har det emellertid inte påståtts att den angripna bestämmelsen har en retroaktiv verkan.
120. I domen i det ovan i punkt 117 nämnda målet Ungern mot kommissionen (punkterna 82–88) fann tribunalen att vissa av bestämmelserna i den i målet aktuella förordningen skulle ogiltigförklaras på grund av bristande motivering, eftersom det i den förordningen inte framgick av vilka skäl de nya åtgärder som införts genom dessa bestämmelser skulle börja tillämpas omedelbart. Denna bedömning från tribunalens sida måste dock sättas i sitt rätta sammanhang, vilket framgår av punkterna 66–72 i domen, det vill säga att införandet av de angripna åtgärderna hade inneburit ett åsidosättande av de av åtgärderna berörda producenternas berättigade förväntningar. Domskälen i punkterna 82–88 i domen angavs nämligen endast för fullständighetens skull, eftersom tribunalen redan hade slagit fast i punkt 72 i domen att de angripna bestämmelserna skulle ogiltigförklaras på grund av att producenternas berättigade förväntningar hade åsidosatts.
121. I det nu aktuella fallet har Konungariket Spanien emellertid inte ens påstått att den angripna bestämmelsen innebar ett åsidosättande av citrusfruktproducenternas – eller någon annan grupp berördas – berättigade förväntningar.
122. Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas på den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av likabehandlingsprincipen
123. Konungariket Spanien har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt principen om likabehandling och icke-diskriminering mellan producenter, såsom den kommer till uttryck i artikel 40.2 FEUF. Konungariket Spanien anser att situationen är lika för samtliga frukt- och grönsaksproducenter när det gäller möjligheten att deras produkter blir föremål för efterskördsbehandlingar. Konungariket Spanien har därvid angett flera exempel på ämnen som appliceras efter skörd på bland annat kärnfrukter (äpplen och päron), stenfrukter, bananer och potatis.
124. Konungariket Spanien har anfört att bland de tio produktspecifika handelsnormer som antagits genom förordning nr 543/2011, är det emellertid endast normen för citrusfrukter som, genom den angripna bestämmelsen, medför en märkningsskyldighet för konserveringsmedel eller andra kemiska ämnen som använts i samband med efterskördsbehandling. Enligt Konungariket Spanien innebär detta att den angripna bestämmelsen är en diskriminerande åtgärd som skadar citrusfruktproducenterna och som det inte finns några sakliga skäl för. Den märkning som gjorts obligatorisk genom den angripna bestämmelsen blir ett meddelande till konsumenterna om att det bara är citrusfrukter som behandlas med kemiska produkter efter skörd. Detta felaktiga intryck skadar saluföringen och konsumtionen av citrusfrukter och innebär att dessa frukter får en ofördelaktig ställning i konkurrenshänseende.
125. I artikel 40.2 andra stycket FEUF, som Konungariket Spanien har åberopat, anges att den gemensamma organisationen av marknaderna inom ramen för unionens gemensamma jordbrukspolitik ska utesluta varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom unionen.
126. Enligt rättspraxis är förbudet mot all diskriminering inom den gemensamma jordbrukspolitiken, som anges i nämnda bestämmelse, endast ett konkret uttryck för den allmänna likhetsprincip som innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se domstolens dom av den 20 maj 2010 i mål C‑365/08, Agrana Zucker, REU 2010, s. I‑4341, punkt 42, och där angiven rättspraxis). Av rättspraxis följer att om det vid en prövning av de bestämmelser som ingår i en åtgärd visar sig att det föreligger en godtycklig skillnad i behandling, det vill säga om det saknas tillräckliga skäl för åtgärden och den inte grundas på objektiva kriterier (domstolens dom av den 15 september 1982 i mål 106/81, Kind mot EEG, REG 1982, s. 2885, punkt 22, och av den 13 november 1990 i mål C‑370/88, Marshall, REG 1990, s. I‑4071, punkt 24, samt förstainstansrättens dom av den 20 mars 2001 i mål T‑52/99, T. Port mot kommissionen, REG 2001, s. II‑981, punkt 82), ska åtgärden således ogiltigförklaras på grund av att den strider mot diskrimineringsförbudet i artikel 40.2 andra stycket FEUF, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (domstolens dom av den 5 oktober 1994 i mål C‑280/93, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I‑4973, punkt 67; svensk specialutgåva, volym 16, s. I‑171, och domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 106).
127. En förutsättning för att likabehandlingsprincipen ska anses ha åsidosatts genom en skillnad i behandling är att de aktuella situationerna är lika med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem. De omständigheter som kännetecknar olika situationer, och därigenom huruvida de ska anses vara lika, ska bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som medför den aktuella skillnaden i behandling. Dessutom måste det tas hänsyn till principerna och målen för det område som den aktuella rättsakten ingår i (dom av den 16 december 2008 i mål C‑127/07, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., REG 2008, s. I‑9895, punkterna 25 och 26 och där angiven rättspraxis). För att unionslagstiftaren ska anses ha åsidosatt likabehandlingsprincipen krävs att denne behandlat lika situationer olika, så att vissa personer missgynnas i förhållande till an dra (se domen i det ovannämnda målet Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., punkt 39, och där angiven rättspraxis).
128. Som Konungariket Spanien har gjort gällande, för övrigt utan att bli motsagd på denna punkt av kommissionen, framgår det av förordning nr 543/2011 att ingen annan av de normer som införts genom förordningen innehåller en bestämmelse som motsvarar den angripna bestämmelsen. Det kan inte förnekas att den märkningsskyldighet som införts genom den angripna bestämmelsen och som enbart gäller för citrusfrukter innebär att citrusfruktproducenter missgynnas i förhållande till producenter av annan frukt eller andra grönsaker.
129. För att det ska kunna avgöras huruvida den sistnämnda omständigheten utgör ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen måste emellertid, enligt den rättspraxis som nämns ovan i punkt 126, föremålet för och syftet med den angripna bestämmelsen fastställas. Det måste också, med hänsyn till den angripna bestämmelsen, prövas huruvida citrusfruktproducenter, å ena sidan, och producenter av annan frukt eller andra grönsaker, å andra sidan, befinner sig i lika situationer mot bakgrund av nämnda omständighet.
130. Det står klart att det mål som eftersträvas med den angripna bestämmelsen är bättre information till konsumenter av de citrusfrukter som avses i bestämmelsen, genom att konsumenterna, i förekommande fall, uppmärksammas på att frukten som de har köpt och ska konsumera har varit föremål för en efterskördsbehandling med konserveringsmedel eller andra kemiska ämnen.
131. Tribunalen gör i denna del följande bedömning. Det är allmänt känt att när det gäller eventuell ytbehandling med konserveringsmedel eller andra kemiska ämnen, kan frukt och grönsaker delas in i två större kategorier. Den första kategorin omfattar frukt och grönsaker som har så tunt skal att ett ämne på ytan kan tränga in i frukten eller grönsaken. Dessa frukter och grönsaker konsumeras för övrigt ofta, eller till och med alltid, med skal. Den andra kategorin omfattar frukt och grönsaker som har så tjockt skal att ett ämne på ytan inte kan tränga in i frukten eller grönsaken och som skalas innan de konsumeras, vilket innebär att skalet inte konsumeras utan slängs.
132. Av det förhållandet att skalet på frukt och grönsaker i den andra kategorin förhindrar att ämnen som används vid ytbehandling tränger in i dem och att själva skalet inte konsumeras kan således den logiska slutsatsen dras – såsom kommissionen för övrigt har gjort gällande – att det beträffande dessa frukter och grönsaker är möjligt att tillåta, bland annat vid ytbehandling efter skörd, användning av ämnen som inte får användas på frukt och grönsaker i den första kategorin, eller att beträffande frukt och grönsaker i den andra kategorin tillåta användning av högre doser av ämnen som får användas på all frukt och alla grönsaker, om man utgår från att rester av ämnen som används på frukt och grönsaker i den andra kategorin kommer att bli kvar på skalet, som slängs, och inte intas av konsumenten.
133. Detta konstaterande vinner stöd i kommissionens förordning (EU) nr 304/2010 av den 9 april 2010 om ändring av bilaga II till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2005 vad gäller gränsvärdena för resthalter för 2‑fenylfenol i eller på vissa produkter (EUT L 94, s. 1), som rör gränsvärden för resthalter av OPP. När det gäller citrusfrukter fastställs nämligen i nämnda förordning ett gränsvärde för resthalter som ”gäller till den 30 september 2012 i väntan på att två ytterligare undersökningar … läggs fram och utvärderas” och som är minst 50 gånger högre än det som gäller för andra frukter eller grönsaker.
134. Det ska dock även påpekas att inom den andra av de kategorier som nämns ovan i punkt 131 utgör citrusfrukter en egen särskild underkategori. Skalet på citrusfrukter konsumeras visserligen normalt sett inte tillsammans med fruktköttet, utan slängs, vilket också gäller annan frukt såsom banan, vattenmelon och melon. Som kommissionen har gjort gällande är det dock allmänt känt att skal från citrusfrukter har ett särskilt användningsområde i matlagning, för att göra marmelad eller likör (såsom limoncello) eller för att smaksätta vissa maträtter, såsom kakor eller soppor.
135. Även om man således kan utgå från att skalet från en citrusfrukt inte kommer att ätas direkt tillsammans med fruktköttet och det därför är möjligt att för citrusfrukter tillåta behandlingar som endast är tillåtna för frukt och grönsaker i den andra av de kategorier som nämns ovan i punkt 131, kan det samtidigt konstateras att citrusfrukter skiljer sig från de andra produkterna i denna kategori i det att konsumenten kan komma att använda citrusfruktskal på det sätt som anges ovan i punkt 134 och därmed få i sig skalet. När det gäller citrusfrukter är det således nödvändigt att informera konsumenten om att den citrusfrukt som han eller hon har köpt visserligen lämpar sig utmärkt för normal konsumtion, men att den har varit föremål för en efterskördsbehandling, vilket kan inverka på användningen av skalet i matlagning. Ett motsvarande behov föreligger inte när det gäller annan frukt och andra grönsaker vars skal inte konsumeras, och detta har inte heller hävdats av Konungariket Spanien.
136. På grund av de ovannämnda särdragen hos citrusfrukter kan därför inte citrusfruktproducenter respektive producenter av annan frukt eller andra grönsaker anses befinna sig i lika situationer när det gäller målet att informera konsumenterna om vilka ämnen som har använts i samband med efterskördsbehandling. Härav följer att kommissionen inte kan anses ha åsidosatt likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen på grund av att den angripna bestämmelsen enbart avser citrusfrukter och inte annan frukt eller andra grönsaker.
137. I det avseendet har Konungariket Spanien anfört att den angripna bestämmelsen inte gäller för samtliga citrusfrukter, eftersom pomelo, grapefrukt och limefrukt faller utanför dess tillämpningsområde (se punkt 112 ovan).
138. Den omständigheten föranleder dock inte någon annan bedömning, eftersom det inte framgår av handlingarna i målet att skal från dessa tre citrusfrukter också kan komma att användas i matlagning på sätt som angetts ovan i punkt 134. Detta har för övrigt inte heller hävdats av Konungariket Spanien. Som svar på en fråga från tribunalen om skälet till att dessa tre citrusfrukter har uteslutits från tillämpningsområdet för den produktspecifika normen för citrusfrukter i förordning nr 543/2011 har parterna dessutom angett att skälet till detta bland annat är att frukterna säljs i mycket små volymer i Europa.
139. Vidare har Konungariket Spanien gjort gällande att även andra frukter kan komma att användas, precis som citrusfrukter, i maträtter eller för att göra marmelad eller likör. Det argumentet saknar emellertid betydelse. Det som är utmärkande för de citrusfrukter som avses i den angripna bestämmelsen är att nämnda användning utgör en radikal ändring i förhållande till den normala konsumtionen av dessa frukter. Det normala konsumtionssättet innebär nämligen att skalet slängs och inte konsumeras, medan så inte är fallet när de aktuella frukterna används i matlagning på nyss angivet sätt. Konungariket Spanien har inte gett något exempel på någon annan frukt där skalet normalt sätt skulle ha slängts utan att konsumeras, men där det istället används i matlagning.
140. Konungariket Spaniens argument att det förhållandet att märkning blivit obligatorisk genom den angripna bestämmelsen är ägnat att ge det felaktiga intrycket att det endast är citrusfrukter som behandlas med kemiska ämnen efter det att de har skördats, vilket därmed kan skapa en konkurrensnackdel för citrusfruktproducenter i förhållande till andra fruktproducenter (se punkt 124 ovan) är inte heller relevant med avseende på det påstådda åsidosättandet av likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen.
141. Nyss nämnda argument föranleder ingen annan bedömning än den ovan gjorda, nämligen att producenter av de citrusfrukter som avses i den angripna bestämmelsen, å ena sidan, och producenter av annan frukt eller andra grönsaker, å andra sidan, inte befinner sig i lika situationer. Konungariket Spanien har med detta argument ifrågasatt huruvida den angripna bestämmelsen är lämplig och nödvändig och därmed i själva verket hävdat att proportionalitetsprincipen har åsidosatts (vilket är ett påstående som omfattas av den femte grunden). Mer allmänt har Spanien därigenom hävdat att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning. Argumentet ska således behandlas i samband med prövningen av den femte grunden, då det är verkningslöst inom ramen för den fjärde grunden.
142. Samma bedömning gör sig gällande för större delen av de argument som Konungariket Spanien med avseende på den fjärde grunden anfört i sin replik. Dessa argument syftar också till att visa att den angripna bestämmelsen medför en obefogad konkurrensnackdel för citrusfruktproducenter och, mer allmänt, att ifrågasätta huruvida den åtgärd som införts genom den bestämmelsen är lämplig och nödvändig.
143. Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att talan inte kan bifallas på den fjärde grunden.
Den femte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
144. Konungariket Spanien har gjort gällande att den märkningsskyldighet som införts genom den angripna bestämmelsen inte är förenlig med de krav som följer av proportionalitetsprincipen. Vidare har Spanien gjort gällande att den undersökning som kommissionen gjort och som fått den att anta den angripna bestämmelsen grundas på oriktiga uppgifter, vilka varken är samstämmiga eller ägnade att motivera att märkningsskyldigheten i den bestämmelsen ska fortsätta att gälla.
145. Konungariket Spanien har i det avseendet anfört att kommissionen under lagstiftningsarbetet inför antagandet av förordning nr 543/2011 framförde två skäl för att införa den angripna bestämmelsen. Först hänvisade den till ”den särskilda ordning” som gäller för OPP och därefter åberopade den, mer allmänt, behovet av att iaktta bestämmelserna i unionslagstiftningen om livsmedelstillsatser.
146. Enligt Konungariket Spanien är emellertid inget av dessa skäl giltigt. Det finns inte någon bestämmelse i unionsrätten som kräver att det på en etikett anges att de aktuella ämnena har använts, vare sig för färsk frukt och färska grönsaker i allmänhet eller för citrusfrukter i synnerhet.
147. Konungariket Spanien har i denna del anfört följande. Efterskördsbehandlingar av frukter är, precis som behandlingar med växtskyddsmedel, strikt reglerade i rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 236) (som sedan den 13 juni 2011 har ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, s. 1)) och i förordning nr 396/2005. Det är här fråga om speciallagstiftning, som bygger på utförliga toxikologiska studier och som garanterar att dessa ämnen är säkra för konsumenterna och att det finns strikta säkerhetsnormer, däribland genom att fastställa gränsvärden för resthalter
148. I förordning nr 396/2005 föreskrivs visserligen inte någon märkningsskyldighet i fråga om användning av bekämpningsmedel, men där föreskrivs andra skyldigheter, i syfte att garantera att konsumenterna får tillräckligt utförlig information. Om unionslagstiftaren hade ansett att det behövdes en särskild märkning med uppgift om att växtskyddsmedel har använts, skulle en sådan märkningsskyldighet ha införts.
149. Det finns även andra kemiska ämnen som används på olika frukter efter det att de har skördats. Dessa ämnen utgör tillsatser och regleras särskilt i lagstiftningen, närmare bestämt i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 109, s. 29). I artikel 6.2 a i det direktivet föreskrivs att färsk frukt och färska grönsaker som inte skalats, delats i bitar eller behandlats på liknande sätt inte omfattas av skyldigheten att ange ingredienser i märkningen.
150. Vad särskilt beträffar OPP, har Konungariket Spanien påpekat att det ämnet inte längre ingår i gruppen livsmedelstillsatser, sedan det kommit att omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 91/414. Ett gränsvärde för resthalter har fastställts för OPP (se punkt 133 ovan). Det är således inte längre möjligt att föreskriva en märkningsskyldighet med avseende på OPP. Det förhållandet att gränsvärdet för resthalter av OPP är tillfälligt utgör inte ett argument som talar för att det ska finnas en sådan skyldighet, eftersom det i förordning nr 396/2005 hänvisas till ett stort antal verksamma ämnen och det där inte krävs någon särskild märkning för något av dem.
151. Tribunalen konstaterar inledningsvis att den femte grunden visserligen enligt sin rubrik avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen. De argument som Konungariket Spanien anfört under denna rubrik är emellertid inte enbart ägnade att visa att kommissionen har åsidosatt nämnda princip, utan även – mer allmänt – att den har gjort en uppenbart oriktig bedömning.
152. Därefter ska det erinras om att det följer av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. När det gäller domstolens kontroll av villkoren för genomförandet av en sådan princip, kan lagenligheten av en åtgärd på den gemensamma jordbrukspolitikens område endast påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen avser att uppnå, med hänsyn till att unionslagstiftaren – i detta fall kommissionen (se punkt 81 ovan) – på detta område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se domen i det ovan i punkt 107 nämnda målet Spanien mot rådet, punkterna 97 och 98 samt där angiven rättspraxis). Detta har för övrigt Konungariket Spanien medgett i sin ansökan.
153. I de fall då kommissionen enligt rättspraxis anses ha ett stort utrymme för skönsmässig bedömning är dock dess utövande av denna befogenhet ändå inte undandragen domstolsprövning. Det följer nämligen av fast rättspraxis att unionsdomstolen vid denna prövning ska kontrollera att förfarandereglerna har iakttagits, att de faktiska omständigheter som kommissionen har konstaterat är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk. I synnerhet ska unionsdomstolen, när den bedömer huruvida den behöriga institutionen gjort en uppenbart oriktig bedömning, kontrollera huruvida institutionen i fråga omsorgsfullt och opartiskt har prövat alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet, det vill säga de omständigheter som den aktuella bedömningen grundar sig på (se domstolens dom av den 22 december 2010 i mål C‑77/09, Gowan Comércio Internacional e Serviços, REU 2010, s. I‑13533, punkterna 56 och 57 samt där angiven rättspraxis).
154. I sin ansökan har Konungariket Spanien emellertid gjort gällande just att kommissionens undersökning i förevarande fall bygger på ”oriktiga uppgifter”. Vid prövningen av den femte grunden ska tribunalen därför i ett första skede kontrollera huruvida de grundläggande omständigheter som kommissionen lagt till grund för sin undersökning är oriktiga. I samband därmed ska det särskilt kontrolleras huruvida kommissionen har uppfattat innehållet i normen FN/ECE FFV-14 på ett korrekt sätt (se punkt 89 ovan). Tribunalen ska även pröva vad parterna anfört om de särskilda krav som eventuellt följer av olika bestämmelser som har antagits vad gäller OPP, eftersom Konungariket Spanien på den punkten har gjort gällande att kommissionen har missuppfattat vilka bestämmelser som är relevanta (se punkt 150 ovan).
155. Tribunalen ska därefter i ett andra skede pröva – om så behövs – huruvida den angripna bestämmelsen utgör en uppenbart olämplig åtgärd i förhållande till det mål som kommissionen avsåg att uppnå, vilket i så fall skulle innebära att den har åsidosatt proportionalitetsprincipen.
Innehållet i normen FN/ECE FFV-14 (2009 och 2010 års utgåvor)
156. Som anförts ovan i punkterna 51 och 52, anges i 2009 och 2010 års utgåvor av normen FN/ECE FFV-14 att ”förpackningar” med citrusfrukter ska innehålla uppgift om ”[e]fterskördsbehandling (fakultativt, beroende på importlandets lagstiftning)”. Som vidare anförts ovan (se punkterna 54 och 55), är parterna oense om hur detta ska tolkas.
157. Konungariket Spanien har särskilt gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig tolkning av nämnda norm, eftersom den ansåg att den innebar att staterna hade en möjlighet att välja huruvida de skulle kräva märkning med uppgift om efterskördsbehandling av citrusfrukter. Konungariket Spanien anser däremot att denna valmöjlighet riktade sig till näringsidkarna.
158. Detta resonemang kan inte godtas. Det är visserligen riktigt att de normer som fastställs av FN/ECE är allmänt tillgängliga, vilket innebär att vem som helst, däribland näringsidkare inom citrusfruktsektorn, kan ta hänsyn till och frivilligt följa vad som föreskrivs i dessa normer. Det kan dock konstateras att det följer av punkt VII i Genèveprotokollet att varje regering ”som godkänner detta protokoll” ska vidta ”de åtgärder som krävs enligt nationell rätt för att anpassa sina produktnormer”, varvid det hänvisas till ”de enskilda normer som ska utarbetas”, som till exempel den nu aktuella normen FN/ECE FFV-14. Det ska erinras om att det här inte är fråga om en rättsligt bindande skyldighet (se punkt 77 ovan).
159. Av det nyss anförda följer att när det i en sådan norm anges att det är frivilligt att vidta en viss åtgärd, måste det vara fråga om en valmöjlighet för de stater vars regeringar har godkänt Genèveprotokollet. För FN/ECE innebär en sådan valmöjlighet i praktiken att det saknas rekommendationer med avseende på någon enskild åtgärd, eftersom det är upp till varje stat att fritt besluta, mot bakgrund av relevanta omständigheter, huruvida den aktuella åtgärden ska vidtas.
160. Konungariket Spanien har även erinrat om att den angripna bestämmelsen går längre än den valmöjlighet som ges i normen FN/ECE FFV-14, eftersom den enligt artikel 113a.2 i förordningen om en samlad marknadsordning (se punkt 2 ovan) är tillämplig på alla saluföringsled, inbegripet exportledet, och inte enbart avser import.
161. Tribunalen finner att Konungariket Spaniens resonemang inte kan vinna framgång i nyssnämnda del, om det ska förstås på så sätt att innehållet i normen FN/ECE FFV-14, genom hänvisningen till ”importlandets lagstiftning”, utgör hinder mot att det i exportlandets lagstiftning föreskrivs en sådan skyldighet.
162. Såsom framgår av redogörelsen i punkterna 13–14 ovan är ett av FN/ECE:s främsta mål att främja ekonomisk integration mellan dess medlemmar, vilket bland annat ska ske genom utarbetande av sådana normer som den nu aktuella normen FN/ECE FFV-14. Det är uppenbart att i synnerhet harmonisering av handelsnormer syftar till att undvika att det skapas onödiga handelshinder till följd av skillnader mellan de olika staternas handelsnormer.
163. En bestämmelse som gör det obligatoriskt med en särskild märkning av vissa produkter kan emellertid utgöra ett sådant hinder endast om den föreskrivs av importlandet. Om importlandet inte kräver en särskild märkning av de aktuella produkterna, är det uppenbart att det inte kommer att motsätta sig att produkterna importeras från ett annat land, även om produkterna skulle vara försedda med en märkning som krävs enligt lagstiftningen i det landet (exportlandet).
164. Härav följer att FN/ECE:s handelsnorm i ett fall som det nu aktuella inte avser – och inte ska avse – exportlandets lagstiftning. Bestämmelsen i normen FN/ECE FFV-14 om att det är frivilligt med märkning med uppgift om efterskördsbehandling av citrusfrukter, beroende på importlandets nationella lagstiftning, kan således inte förstås som en rekommendation till exportländerna att inte kräva sådan märkning i sin nationella lagstiftning. Bestämmelsen innebär helt enkelt att importlandet har möjlighet att kräva sådan märkning, även om detta in te skulle krävas enligt exportlandets lagstiftning.
165. Med andra ord kan kommissionen inte kritiseras för att den i samband med att den angripna bestämmelsen antogs inte följde en rekommendation i normen FN/ECE FFV-14, och detta oberoende av att sådana normer inte är bindande. Kommissionen kan inte anses ha missuppfattat innehållet i nämnda norm och den kan därför inte heller, av det skälet, anses ha gjort en uppenbart oriktig bedömning.
Bestämmelserna om OPP
166. Tribunalen övergår därefter till att behandla frågan om de bestämmelser som medger att OPP används vid behandling av citrusfrukter och, i förekommande fall, annan frukt och andra grönsaker, i den mån parterna har olika uppfattning i denna fråga. Om det visade sig att kommissionen har missuppfattat omfattningen av och innehållet i de relevanta bestämmelserna och därav följande skyldigheter, skulle detta innebära att dess bedömning av huruvida det var lämpligt att anta den angripna bestämmelsen var felaktig, vilket skulle kunna utgöra skäl för att ogiltigförklara bestämmelsen.
167. Användning av OPP tilläts första gången enligt rådets direktiv 67/427/EEG av den 27 juni 1967 om användning av vissa konserveringsmedel för ytbehandling av citrusfrukter och om kontrollåtgärder som skall användas för den kvalitativa analysen av konserveringsmedel i och på citrusfrukter (EGT 148, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 1 s. 90). Genom artikel 1.2 i det direktivet ändrades avsnitt I i bilagan till rådets direktiv 64/54/EEG av den 5 november 1963 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om konserveringsmedel som är godkända för användning i livsmedel på så sätt att bland annat OPP lades till i listan över godkända konserveringsmedel. Det framgår av artikel 1 i direktiv 64/54 att dess bilaga innehöll en lista över de konserveringsmedel som medlemsstaterna fick godkänna användning av för att skydda livsmedel. I nämnda lista angavs beträffande OPP, som lades till genom direktiv 67/427, att det fick användas ”[u]teslutande för ytbehandling av citrusfrukter”. Vidare angavs att behandlingen måste anges ”i detaljhandeln med en tydlig angivelse som ger konsumenten entydiga upplysningar”.
168. Direktiv 91/414 gällde, enligt dess artikel 1.1, godkännande, utsläppande på marknaden, användning och kontroll av kommersiella växtskyddsmedel samt utsläppande på marknaden och kontroll av verksamma ämnen avsedda att användas på det sätt som angavs i artikel 2.1 i det direktivet. Enligt nämnda artikel 2.1 avsågs med ”[v]äxtskyddsmedel” verksamma ämnen som är avsedda att bevara växtprodukter, i den mån ämnena eller produkterna inte omfattas av särskilda bestämmelser om konserveringsmedel. Just på grund av att OPP vid den tidpunkten omfattades av sådana särskilda bestämmelser (det vill säga bestämmelserna i direktiv 64/54, i dess lydelse enligt direktiv 67/427), föll det utanför tillämpningsområdet för direktiv 91/414.
169. Direktiv 64/54 upphävdes från och med den 25 mars 1995, enligt artikel 8.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/2/EG av den 20 februari 1995 om andra livsmedelstillsatser än färgämnen och sötningsmedel (EGT L 61, s. 1), som ersatte direktiv 64/54. OPP fanns med även i den lista som fanns i bilagan till direktiv 95/2. Här angavs att det endast fick användas för ytbehandling av citrusfrukter och en maximihalt fastställdes. Däremot fanns där ingen motsvarighet till bestämmelsen i direktivet 64/54, i dess lydelse enligt direktiv 67/427, enligt vilken uppgift om behandlingen måste anges i märkningen. Som kommissionen har påpekat, föreskrevs dock vid den aktuella tidpunkten en sådan skyldighet i den särskilda unionsnormen för citrusfrukter, som fastställts i kommissionens förordning (EEG) nr 920/89 av den 10 april 1989 om kvalitetsnormer för morötter, citrusfrukt, äpplen och päron samt om ändring av kommissionens förordning nr 58 (EGT L 97, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 28, s. 240).
170. Kommissionen har i sina inlagor förklarat att OPP inte endast används som konserveringsmedel för frukt, utan även för att desinficera lagerlokaler, och att aktörerna inom sektorn hade begärt att OPP skulle utvärderas på grundval av direktiv 91/414. Kommissionen beslutade därför att föreslå att OPP skulle tas bort från listan i bilagan till direktivet 95/2, för att det i stället skulle kunna föras upp på listan över tillåtna ämnen i bilaga I till direktiv 91/414.
171. På grundval av nyssnämnda förslag från kommissionen antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/114/EG av den 22 december 2003 om ändring av direktiv 95/2 (EUT L 24, s. 58). Det framgår av artikel 1.3 i direktiv 2003/114 och av punkt 3.B i bilagan till det direktivet att raden om OPP i bilagan till direktivet 95/2 ska utgå. I en fotnot i denna del av bilagan till direktiv 2003/114 preciserades dock följande: ”För [OPP] skall strykningen träda i kraft så snart kraven på märkning av livsmedel som behandlats med dessa ämnen skall börja tillämpas i enlighet med gemenskapslagstiftningen om gränsvärden för högsta tillåtna restmängder av bekämpningsmedel.”
172. I artikel 3 i direktiv 2003/114 angavs dessutom uttryckligen att direktiv 67/427 skulle upphävas. Detta upphävande gällde emellertid uppenbarligen inte artikel 1.2 i direktiv 67/427, genom vilken direktiv 64/54 ändrades (se punkt 168 ovan). Sistnämnda bestämmelse hade redan upphävts, tillsammans med resten av direktiv 64/54, genom direktiv 95/2. Det upphävande som föreskrevs i artikel 3 i direktiv 2003/114 avsåg de övriga bestämmelserna i direktiv 67/427, vilka gällde hur provtagning på citrusfrukter vid kontroll av konserveringsmedel ska gå till (se bland annat artikel 2 i direktiv 67/427 och bilagan till det direktivet).
173. Kommissionen har även påpekat att den ovan i punkt 171 nämnda fotnoten inte fanns med i kommissionens förslag till direktiv, utan infördes i enlighet med ett tillägg från parlamentet, som godkändes av rådet. Enligt kommissionen gav införandet av denna fotnot upphov till ”en känslig situation, eftersom det villkor [som anges i fotnoten] inte kunde uppfyllas bokstavligt i avsaknad av en rättslig grund i lagstiftningen om gränsvärden för högsta tillåtna restmängder av bekämpningsmedel och att det dessutom var nödvändigt att godkänna att OPP fördes upp på listan över verksamma ämnen som är tillåtna enligt direktiv [91/414], eftersom aktörerna inom sektorn redan hade haft betydande kostnader i samband med utvärderingsförfarandet”. Kommissionen har förklarat att ”den under dessa omständigheter år 2009 beslutade att anlägga ett pragmatiskt synsätt och anse att lagstiftarens avsikt att skyldigheten att lämna uppgift om användning av OPP skulle kvarstå … fortfarande uppfylldes genom handelsnormen om citrusfrukter, som innebar att nämnda skyldighet gällde för all slags efterskördsbehandling”.
174. OPP fördes nämligen upp på listan över växtskyddsmedel som omfattas av direktiv 91/414 genom kommissionens direktiv 2009/160/EU av den 17 december 2009 om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG för att införa 2‑fenylfenol som verksamt ämne (EUT L 338, s. 83).
175. Konungariket Spanien har gjort gällande att märkningsvillkoren avseende OPP skulle ha kunnat fastställas i lagstiftningen om bekämpningsmedel. Denna möjlighet utnyttjades inte, och enligt Spanien är det inte längre möjligt att motivera den angripna bestämmelsen med åberopande av den ovannämnda fotnoten i bilagan till direktiv 2003/114.
176. Tribunalen konstaterar dock att den i förevarande mål inte har att pröva vare sig huruvida det villkor som angavs i direktiv 2003/114 för att stryka OPP från listan över livsmedelstillsatser har iakttagits eller huruvida direktiv 2009/160, genom vilket OPP fördes upp på listan över växtskyddsmedel som omfattas av direktiv 91/414, är rättsstridigt.
177. Det som är av betydelse i förevarande mål är att kommissionen ansåg att fotnoten i bilagan till direktiv 2003/114 gav uttryck för unionslagstiftarens avsikt att föreskriva en märkningsskyldighet avseende livsmedel som behandlats med OPP och att kommissionen beaktade denna omständighet i samband med att den antog den angripna bestämmelsen. Det var nämligen uppenbart att uttalandet i den ovan i punkt 64 nämnda skrivelsen från generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling om att avskaffandet av märkningsskyldigheten ”skulle ge upphov till invändningar med avseende på den korrekta tillämpningen av lagstiftningen om livsmedelstillsatser” utgjorde en hänvisning just till unionslagstiftarens avsikt, såsom den kommit till uttryck i den ovannämnda fotnoten, vilken fanns i en text som utgjorde en del av unionens lagstiftning om livsmedelstillsatser.
178. Mot bakgrund av dessa klargöranden står det klart att kommissionen inte kan anses ha missuppfattat lagstiftarens avsikt i frågan. Denna avsikt framgår tydligt i den aktuella fotnoten, vars lydelse är otvetydig. Tribunalen finner således även på denna punkt att det inte finns något som ger anledning att anse att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning.
179. Det är inte heller nödvändigt att pröva – som Konungariket Spanien tycks hävda – huruvida kommissionen skulle ha kunnat ta bort den märkningsskyldighet som föreskrivs i den angripna bestämmelsen, utan att åsidosätta vare sig direktiv 2003/114 eller någon annan unionsrättslig rättsakt. Det räcker att konstatera att kommissionen, som har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på det aktuella området, beslutade att inte ta bort nämnda skyldighet.
Huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits
180. Det återstår således att pröva huruvida den angripna bestämmelsen är förenlig med proportionalitetsprincipen, det vill säga huruvida den, mot bakgrund av den rättspraxis som nämns ovan i punkt 152, är uppenbart olämplig i förhållande till det eftersträvade målet.
181. Det mål som eftersträvas med den angripna bestämmelsen är det som anges ovan i punkt 130, nämligen bättre information till konsumenter av de berörda citrusfrukterna, genom att konsumenterna uppmärksammas på att frukterna har behandlats med konserveringsmedel eller andra kemiska ämnen efter skörd.
182. Det resonemang som sammanfattas ovan i punkt 124 och som går ut på att obligatorisk märkning av citrusfrukter ger upphov till en konkurrensnackdel för citrusfruktproducenterna i förhållande till producenter av annan frukt eller andra grönsaker förefaller visserligen tala för att den åtgärd som införts genom den angripna bestämmelsen är uppenbart olämplig i förhållande till nämnda mål.
183. Detta resonemang bygger emellertid på antagandet att konsumenterna är ovetande om att all frukt och alla grönsaker behandlas med olika ämnen, oavsett om dessa betecknas som konserveringsmedel, livsmedelstillsatser eller växtskyddsmedel. Detta är ett felaktigt antagande.
184. Konungariket Spanien har ju nämligen självt i sina inlagor åberopat en opinionsundersökning från år 2010, där konsumenter fick ta ställning till en lista över potentiella problem förknippade med livsmedel och där 31 procent av de tillfrågade personerna angav bekämpningsmedel som den största risken.
185. Vidare är det allmänt känt att det för nästan all frukt och alla grönsaker finns specialmärken som anger att de är ekologiskt odlade och att de inte har behandlats med kemiska ämnen. Konsumenterna är följaktligen i allmänhet medvetna om att frukt och grönsaker som inte har ett sådant märke kan ha behandlats med kemiska ämnen. Det kan inte anses förhålla sig så att konsumenterna, när de upptäcker specialmärkningen för citrusfrukter, gör ett motsatsslut och tror att all annan frukt och alla andra grönsaker, som inte har en sådan märkning, inte har behandlats med kemiska ämnen efter skörd.
186. Konungariket Spanien har även gjort gällande att det förhållandet att den angripna bestämmelsen även gäller för citrusfrukter som är avsedda för export medför en konkurrensnackdel för citrusfrukter från unionen på marknaderna i tredjeland, vars lagstiftning inte kräver en märkning som motsvarar den som krävs enligt den angripna bestämmelsen. På dessa marknader konkurrerar citrusfrukter från unionen med citrusfrukter från andra länder, vars lagstiftning inte heller kräver en sådan märkning. Konsumenter i importlandet kan därigenom få det felaktiga intrycket att produkter från tredjeland är att föredra framför produkter från unionen då de förstnämnda produkterna, till skillnad från de sistnämnda, inte har behandlats med kemiska ämnen efter skörd.
187. Tribunalen erinrar i det avseendet om att det följer av artikel 38 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att ”en hög nivå i fråga om konsumentskydd ska tryggas i unionens politik”. Det görs emellertid varken i den bestämmelsen eller i artikel 169 FEUF (se punkt 94 ovan) någon åtskillnad mellan konsumenter inom respektive utanför unionen. Härav följer att om kommissionen anser att en åtgärd som den nu aktuella, det vill säga märkning av citrusfrukter som anger huruvida de har varit föremål för efterskördsbehandling, är nödvändig för att säkerställa ett fullgott skydd för konsumenter, kan det inte anses godtagbart att den gör åtskillnad mellan konsumenter inom och utanför unionen, genom att kräva en sådan skyldighet för produkter avsedda för de förstnämnda konsumenterna, men inte för produkter avsedda för de sistnämnda konsumenterna.
188. Härtill kommer att en enhetlig och hög nivå i fråga om konsumentskydd, både inom och utanför unionen, ingår i bilden av kvalitet och tillförlitlighet hos produkter från unionen och bidrar till att upprätthålla, eller rentav stärka, deras ställning på internationella marknader. Detta var för övrigt vad kommissionen huvudsakligen uppgav som svar på en fråga vid förhandlingen om vilka skäl som legat till grund för dess beslut att inte utesluta citrusfrukter avsedda för export till ett land vars lagstiftning inte kräver en märkning motsvarande den som krävs enligt den angripna bestämmelsen från tillämpningsområdet för den bestämmelsen. Det ska även påpekas att Konungariket Spanien inte har anfört något särskilt argument som föranleder en annan bedömning i denna del.
189. Om det uppkom hälsorisker för konsumenterna utanför unionen på grund av utebliven märkning om efterskördsbehandling av citrusfrukter från unionen, skulle nämligen bilden av kvalitet och tillförlitlighet hos produkter från unionen kunna skadas. Konungariket Spanien kan således inte vinna framgång med det ovan i punkt 186 nämnda argumentet.
190. Av det ovan anförda följer att kommissionen inte kan anses ha gjort en uppenbart oriktig bedömning eller ha åsidosatt proportionalitetsprincipen när den antog den angripna bestämmelsen. Talan kan således inte vinna bifall på den femte grunden och ska därför ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
191. Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Konungariket Spanien ska ersätta rättegångskostnaderna.