Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME LAILA MEDINA
présentées le 13 mai 2026 (1)
Affaire C‑61/25 P
Commission européenne
contre
Royaume d’Espagne
« Pourvoi – Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) – Dépenses exclues du financement de l’Union européenne – Règlement (UE)
no 1306/2013 – Article 93, paragraphe 2 – Conditionnalité – Annexe II – Exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) 3 – Biodiversité – Espèces de la flore sauvage protégées – Article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43/CEE – Non-spécification des obligations des agriculteurs »
Introduction
1.        Les présentes conclusions concernent un pourvoi formé par la Commission européenne tendant à l’annulation de l’arrêt du
20 novembre 2024, Espagne/Commission (T‑508/22, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2024:855). Par cet arrêt, le Tribunal a accueilli le recours introduit par le Royaume d’Espagne et a annulé,
dans la mesure où cet État membre
était concerné, la décision d’exécution (UE) 2022/908 de la Commission, du 8 juin 2022, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (2).
2.        Dans cette décision, la Commission avait
écarté un montant de financement, à hauteur de 9 968 215,15 euros, en raison de l’absence de contrôles mis en place par les autorités espagnoles,
entre 2016 et 2017, pour vérifier la conservation des habitats naturels d’espèces de la flore sauvage protégées
en Castille-et-León (Espagne).
Ces contrôles étaient requis, selon la Commission,
au titre des règles relatives à la conditionnalité établies par le règlement (UE) no 1306/2013 (3), lequel lie le financement de la politique agricole commune (4) au respect par les agriculteurs de normes fondamentales notamment en matière d’environnement. En particulier, la Commission a reproché au Royaume d’Espagne de ne pas avoir contrôlé sur place le respect,
par les agriculteurs bénéficiaires de l’aide de l’Union, des
exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) 3 (5), définies
conformément à l’annexe II du
règlement nº 1306/2013 et, par renvoi de celui-ci, aux mesures de mise en œuvre de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43/CEE (6).
3.        Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a indiqué que l’article 93, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013
établit que
l’obligation d’effectuer des contrôles de conditionnalité ne vise que le respect des mesures d’application
de cette directive au niveau national. Or, comme aucun plan ni aucune autre mesure de conservation n’avait été adopté en Castille-et-León conformément à l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43, les exigences pesant sur les agriculteurs au titre des ERMG 3 n’étaient pas suffisamment précises pour permettre aux autorités espagnoles d’en
contrôler le respect.
Le Tribunal a donc conclu que la Commission n’était pas fondée à considérer l’absence de contrôles comme une non-conformité et à appliquer dès lors une correction financière.
4.        La Cour me demande d’examiner le second moyen invoqué par la Commission dans son pourvoi, qui porte sur l’interprétation de l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013. Il s’agit d’une disposition clé du système de conditionnalité applicable dans le cadre de la PAC et qui
n’a pas encore fait l’objet d’un prononcé de la Cour. Il conviendra
notamment de déterminer si, compte tenu de son libellé, de son contexte normatif et de sa finalité, l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013 empêche la Commission d’écarter du financement de l’Union les dépenses effectuées au titre des fonds FEAGA et Feader (7) lorsque, comme l’a considéré le Tribunal dans l’arrêt attaqué, l’absence de contrôles du respect des ERMG 3 résulte de
l’omission, par
les autorités nationales, de spécifier les obligations à remplir par les agriculteurs.
Le cadre juridique
5.        Le règlement no 1306/2013, qui contient les principales règles
visées par la présente procédure, établissait les règles relatives au financement, à la gestion et au suivi de la PAC jusqu’à son abrogation en janvier 2023. Après cette abrogation, il a été remplacé par le règlement (UE) 2021/2116 (8). Le règlement nº 1306/2013 encadrait les Fonds, assurait le suivi des dépenses, et imposait des mécanismes de contrôle pour les aides agricoles. Les modalités d’application du règlement nº 1306/2013
ont été établies par le règlement d’exécution (UE) nº 809/2014 (9) et par le règlement d’exécution (UE) no 908/2014 (10).
6.        Les considérants 54, 55, 59 et 60 du règlement no 1306/2013 énonçaient ce qui suit :
« (54)      Le système de conditionnalité intègre les normes de base de la PAC en matière d’environnement [...] Le système de conditionnalité vise à contribuer à la mise en place d’une agriculture durable passant par une meilleure sensibilisation des bénéficiaires à la nécessité de respecter ces normes de base. Il a également pour but d’aider la PAC à mieux répondre aux attentes de la société grâce à une meilleure cohérence de cette politique avec celles mises en œuvre dans les domaines de l’environnement, de la santé publique, animale et végétale et du bien-être des animaux. Le système de conditionnalité fait partie intégrante de la PAC, de sorte qu’il convient de le maintenir. Toutefois, son champ d’application, qui consiste jusqu’ici en des listes distinctes d’exigences règlementaires en matière de gestion et de normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales des terres, devrait être rationnalisé afin d’assurer la cohérence du système de conditionnalité et de le rendre plus visible. À cette fin, il importe que les exigences et les normes soient présentées dans une seule liste et regroupées par domaine et par thème. [...]
(55)      Il est impératif que les exigences réglementaires en matière de gestion soient pleinement mises en œuvre par les États membres afin qu’elles deviennent opérationnelles au niveau des exploitations agricoles et assurent l’égalité de traitement nécessaire entre les agriculteurs.
[...]
(59)      Il convient que les bénéficiaires comprennent précisément leurs obligations en ce qui concerne les règles de conditionnalité. À cette fin, il importe que toutes les exigences et normes relevant de ces règles soient communiquées par les États membres de manière exhaustive, compréhensible et explicative, y compris, le cas échéant, par voie électronique.
(60)      Une mise en œuvre efficace de la conditionnalité exige de vérifier le respect des obligations au niveau des bénéficiaires. [...] »
7.        Le titre V du règlement nº 1306/2013, intitulé « Systèmes de contrôle et sanctions », comportait un chapitre I, sous la rubrique « Règles générales ». Ce chapitre comprenait quant à lui l’article 58 de ce règlement, intitulé « Protection des intérêts financiers de l’Union »,
lequel disposait :
« 1.      Les États membres prennent, dans le cadre de la PAC, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives, ainsi que toute autre mesure nécessaire pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union, en particulier pour
:
a)      s’assurer de la légalité et de la régularité des opérations financées par les Fonds ;
[...]
c)      prévenir, détecter et corriger les irrégularités et les fraudes ;
[...]
2.      Les États membres mettent en place des systèmes de gestion et de contrôle efficaces afin de garantir le respect de la législation régissant les régimes d’aide de l’Union destinés à réduire à son minimum le risque de préjudice financier pour l’Union.
[...] »
8.        Le titre VI du règlement nº 1306/2013, intitulé « Conditionnalité », comportait un chapitre I, lui-même intitulé « Champ d’application », qui comprenait les articles 91 à 95 de ce règlement, ainsi qu’un chapitre II, intitulé quant à lui « Système de contrôle et sanctions administratives en matière de conditionnalité », qui comprenait les articles 96 à 101 dudit règlement.
9.        Aux termes de l’article 91 du règlement nº 1306/2013, intitulé « Principe général » :
« 1.      Lorsqu’un bénéficiaire visé à l’article 92 ne respecte pas les règles de conditionnalité énoncées à l’article 93, une sanction administrative lui est imposée.
2.      La sanction administrative visée au paragraphe 1 s’applique uniquement lorsque le non-respect résulte d’un acte ou d’une omission directement imputable au bénéficiaire concerné [...]
[...]
3.      Aux fins du présent titre, on entend par :
[...]
b)      “exigence”, toute exigence réglementaire d’un acte donné en matière de gestion individuelle visée à l’annexe II découlant du droit de l’Union, distincte, quant au fond, de toute autre exigence dudit acte. »
10.      L’article 93 du règlement no 1306/2013, intitulé « Règles relatives à la conditionnalité », disposait, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1.      Les règles relatives à la conditionnalité sont les exigences réglementaires en matière de gestion prévues par le droit de l’Union et les normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales des terres, établies au niveau national et énumérées à l’annexe II, en ce qui concerne les domaines suivants :
a)      environnement, changement climatique et bonnes conditions agricoles des terres ;
b)      santé publique, santé animale et végétale ;
c)      bien-être des animaux.
2.      Les actes juridiques visés à l’annexe II relatifs aux exigences réglementaires en matière de gestion s’appliquent dans la version en vigueur et, dans le cas de directives, dans la version mise en œuvre par les États membres. »
11.      Aux termes de l’article 95 du règlement nº 1306/2013, intitulé « Information des bénéficiaires » :
« Les États membres communiquent aux bénéficiaires concernés, le cas échéant par voie électronique, la liste des exigences et normes à appliquer au niveau des exploitations, assortie d’informations claires et précises à cet égard. »
12.      L’article 96 du règlement nº 1306/2013, intitulé « Contrôles de conditionnalité », disposait ce qui suit :
« [...]
3.      Les États membres procèdent à des contrôles sur place pour vérifier si un bénéficiaire respecte les obligations établies au présent titre.
[...] »
Les antécédents du litige
13.      Les antécédents du litige ont été exposés aux points 2 à 35 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins des présentes conclusions, être résumés de la manière suivante.
14.      Au terme d’une enquête
effectuée dans la communauté autonome de Castille-et-León, relative aux modalités de mise en œuvre du système de conditionnalité prévu au
titre VI du règlement nº 1306/2013, la Commission a constaté différentes défaillances dans le cadre de trois contrôles clés pendant les années 2016 et 2017, relatives notamment à l’étendue et à la qualité des contrôles sur place effectués par les autorités espagnoles. Selon la Commission, ces défaillances étaient de nature à engendrer un risque pour les Fonds et, partant, à entraîner l’application d’une correction financière forfaitaire sur le montant total des aides versées aux bénéficiaires auxquels s’appliquait le système de conditionnalité.
15.      À la suite des échanges
entre les autorités espagnoles et la Commission, notamment au sujet du calcul du risque
engendré par les défaillances constatées pour les Fonds,
et à la suite également du rapport de l’organe de conciliation,
adopté au titre de l’article 40 du règlement d’exécution nº 908/2014, la Commission a
communiqué sa position finale aux autorités espagnoles. Dans cette position, elle a maintenu ses constatations portant sur les défaillances à l’égard des premier et deuxième contrôles clés, ainsi que sur le risque généré par ces défaillances pour les Fonds.
16.      Ces constatations visaient, s’agissant de la deuxième des quatre violations relevant du premier contrôle clé, qui est la seule concernée par la présente procédure, les ERMG 3 et portaient sur l’absence de contrôles pour la conservation des habitats naturels d’espèces de la flore sauvage protégées au cours des années de demande 2016 et 2017. En particulier, la Commission a constaté que les autorités espagnoles n’avaient pas effectué de contrôles de conditionnalité tels qu’exigés à l’article 96, paragraphe 3, du règlement nº 1306/2013, ainsi qu’à l’article 24, paragraphe 1, et à l’article 65, paragraphe 1, du règlement d’exécution nº 809/2014.
17.      Au regard de l’ensemble des défaillances constatées, la Commission a conclu,
dans sa position finale, à l’application, pour les années de demande 2016 et 2017, d’une correction financière forfaitaire de 5 % sur 10 % du montant total de l’aide, et de 2 % sur 10 % du montant total de l’aide, pour l’année de demande 2018. Ainsi, dans la décision litigieuse, la Commission a écarté du financement de l’Union le montant total brut de 9 973 274,36 euros, ce qui, compte tenu des montants déjà récupérés à la suite d’enquêtes antérieures, a donné lieu à une correction financière nette de 9 968 215,15 euros.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
18.      Par requête du 19 août 2022, le Royaume d’Espagne a demandé au Tribunal d’annuler la décision litigieuse
dans la mesure où elle le concernait.
À l’appui de son recours, il a soulevé deux moyens,
dans lesquels il invoquait différentes erreurs de fait, de droit et d’appréciation prétendument commises par la Commission.
19.      En particulier, le premier moyen comportait six branches, dont les quatre premières avaient
trait à l’absence d’éléments de doute sérieux et raisonnable en ce qui concerne les différentes défaillances constatées à l’égard des premier et deuxième
contrôles clés. La cinquième branche de ce moyen portait sur une violation du principe de bonne administration ayant entaché le rejet du calcul du montant à exclure du financement de l’Union, basé sur une extrapolation proposée par le Royaume d’Espagne. La sixième branche de ce moyen ainsi que le second moyen concernaient une violation du principe de proportionnalité entachant la correction financière forfaitaire imposée par la Commission.
20.      Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a accueilli, intégralement, la deuxième branche et, partiellement, la quatrième branche du premier moyen,
au motif que la Commission avait indûment fondé la correction financière forfaitaire litigieuse sur deux défaillances : d’une part,
l’absence de contrôles de conditionnalité des ERMG 3, en violation de l’article 96, paragraphe 3, du règlement nº 1306/2013 et, d’autre part, l’absence de signature des bénéficiaires dans les rapports de contrôle de conditionnalité, en violation de l’article 72, paragraphe 1, sous b), ii), du règlement d’exécution no 809/2014. Pour le reste, le Tribunal a rejeté les première et troisième branches du premier moyen. Il n’a pas examiné les cinquième et sixième branches du premier moyen ni le second moyen.
21.      S’agissant de la deuxième branche du premier moyen, qui est celle concernée par le présent pourvoi, le Tribunal a indiqué, d’abord, que, en vertu de l’article 93, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013, les règles relatives à la conditionnalité des ERMG sont prévues à l’annexe II de ce règlement. En ce qui concerne, plus particulièrement, les ERMG 3, cette annexe II se réfère à l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43, lequel
prévoit que les États membres établissent, pour les zones spéciales de conservation des habitats d’espèces de la flore sauvage protégées, les mesures de conservation nécessaires, impliquant le cas échéant des plans de gestion appropriés, et prennent les mesures appropriées pour éviter la détérioration de ces
habitats.
Le Tribunal a également indiqué que, en Castille-et-León, l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43 avait
été transposé par le décret 63/2007 (11), qui comporte une liste des espèces de la flore sauvage protégées dans cette communauté autonome d’Espagne.
22.      Ensuite, le Tribunal a constaté que la combinaison, d’une part,
du décret 63/2007, qui reconnaît la présence d’espèces de la flore sauvage protégées en Castille-et-León, et, d’autre part, de l’absence de contrôles de conditionnalité des ERMG 3 visant spécifiquement à protéger de telles espèces constituait un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qui pouvait être entretenu quant aux contrôles effectués. Il en a déduit, conformément à la jurisprudence constante applicable dans ce domaine, que le Royaume d’Espagne devait prouver que les constatations de la Commission étaient inexactes.
23.      Enfin, le Tribunal a souligné que, conformément à l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013,
l’obligation d’effectuer des contrôles de conditionnalité des ERMG 3 ne vise que le respect des mesures de transposition de la directive 92/43 au niveau national. En effet, selon cette disposition, les actes juridiques mentionnés à l’annexe II de ce règlement, relatifs aux ERMG, ne s’appliquent que dans la version en vigueur et, dans le cas de directives, dans la version mise en œuvre par les États membres. Or, en l’espèce, en l’absence de toute mesure de conservation préalablement définie par les autorités espagnoles, au sens de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43, les exigences pesant sur les agriculteurs au titre des ERMG 3 n’étaient pas déterminées de façon suffisamment précise pour que le respect de ces exigences puisse être effectivement contrôlé par les autorités espagnoles. Le Tribunal a considéré qu’il en résultait que le Royaume d’Espagne était fondé à soutenir que l’absence de contrôle de conditionnalité des ERMG 3 ne pouvait être considérée par la Commission comme une non-conformité.
24.      La décision litigieuse a été annulée par l’arrêt attaqué dans son intégralité, pour autant qu’elle concernait le Royaume d’Espagne. S’agissant de l’étendue de cette annulation, le Tribunal a indiqué,
en substance, que, sans tenir compte des défaillances contestées par les deuxième et quatrième branches du premier moyen, le calcul du montant total de la correction financière forfaitaire aurait normalement été différent et qu’il revenait donc à la Commission de tirer les conséquences de ladite annulation.
Les conclusions des parties au pourvoi
25.      Par son pourvoi, la Commission demande à ce qu’il plaise à la Cour :
–        annuler le point 1 du dispositif de l’arrêt attaqué en tant qu’il accueille la deuxième branche du premier moyen de recours ;
–        rejeter la deuxième branche du premier moyen comme étant non fondée ;
–        renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur les cinquième et sixième branches du premier moyen ainsi que sur le second moyen, et
–        condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
26.      Le Royaume d’Espagne demande à ce qu’il plaise à la Cour :
–        rejeter le pourvoi ;
–        condamner la Commission aux dépens.
Analyse juridique
27.      À l’appui de son pourvoi, la Commission invoque
deux moyens, tirés, le premier, d’une erreur dans l’application des règles régissant l’administration de la charge de la preuve dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes
et, le second, d’une erreur d’interprétation des obligations incombant aux États membres en ce qui concerne l’application des ERMG 3 et les contrôles de leur respect par les agriculteurs.
28.      Conformément à la demande de la Cour, mon analyse portera sur le second de ces
moyens, consacré notamment à l’interprétation de l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013.
Argumentation des parties
29.      Par le second moyen
qu’elle invoque à l’appui de son pourvoi, la Commission fait valoir que le Tribunal a conclu, à tort, que le Royaume d’Espagne avait pu réfuter la preuve de l’existence d’un doute sérieux et raisonnable quant à l’obligation d’effectuer des contrôles sur place pour assurer le respect
des ERMG 3 en invoquant sa propre omission de spécifier,
en droit interne, les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43.
Plus concrètement, la Commission considère que
cette conclusion du Tribunal ne peut pas être fondée sur l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013. Cette disposition ne saurait être interprétée
comme signifiant qu’un État membre ne doit pas effectuer des contrôles sur place en matière de conditionnalité lorsque les exigences à vérifier n’ont pas été définies auparavant par les autorités nationales. Au contraire, lorsqu’un État membre ne respecte pas son devoir de mettre en œuvre les ERMG et lorsque, de ce fait, aucun contrôle sur place n’est effectué, cet État membre manque à son obligation de disposer d’un système de contrôles garantissant un contrôle efficace du respect des ERMG, comme l’exigent notamment l’article 96, paragraphe 3, du règlement nº 1306/2013, ainsi que l’article 24, paragraphe 1, et l’article 65, paragraphe 1, du règlement d’exécution nº 809/2014. Une interprétation différente serait susceptible tant de priver d’effet utile le règlement nº 1306/2013 et le règlement d’exécution nº 809/2014, que de méconnaître
la finalité des exigences prévues en matière de conditionnalité.
30.      Le Royaume d’Espagne conteste ces arguments, estimant que l’interprétation de l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013,
telle qu’effectuée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué, est correcte.
En particulier, le Royaume d’Espagne
allègue que ce sont les États membres qui définissent le contenu des ERMG 3 dans le cadre de la transposition de la directive 92/43. Au moment de mettre en œuvre
cette directive en Castille-et-León, les autorités espagnoles auraient considéré qu’il n’était pas nécessaire d’adopter des plans de reconstitution ou de conservation des habitats d’espèces de la flore sauvage protégées, ni d’autres mesures de conservation, au titre de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43, imposant des obligations aux agriculteurs dans le cadre de leur activité. Dans ce contexte, selon le Royaume d’Espagne, l’absence de contrôles sur place était justifiée, étant donné que, en vertu de l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013, les ERMG 3 doivent faire l’objet d’un contrôle tenant compte de la manière dont l’État membre a transposé la directive 92/43. Contrairement à ce que soutient la Commission, cela ne signifierait
pas que l’État membre ne dispose pas d’un régime
de contrôle fiable et opérationnel au titre du système de conditionnalité imposé par le règlement nº 1306/2013.
Appréciation juridique
31.      À titre liminaire, il convient de rappeler que la présente affaire concerne une décision adoptée par la Commission dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes prévue à l’article 52 du règlement nº 1306/2013. Cette procédure, qui se déroule entre cette institution et chacun des États membres ayant bénéficié du financement de la PAC, a pour but de vérifier si, comme l’exige l’article 58, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013, l’État membre concerné
dispose d’un système de contrôle et de gestion efficace
permettant de garantir le respect
de la législation régissant les régimes d’aide de l’Union et de réduire à son minimum le risque de préjudice financier pour l’Union. La procédure d’apurement des comptes porte également sur la question de savoir si, dans le cadre de ce système, l’État membre concerné a effectué les contrôles nécessaires pour déterminer si les règles prévues par le règlement nº 1306/2013, y compris celles relatives à la conditionnalité, ont été respectées. Comme le souligne, à juste titre,
le Tribunal au point 75 de l’arrêt attaqué, lorsque ces contrôles n’ont pas été réalisés ou ont été défaillants, la Commission est tenue de procéder à une correction financière pour éviter que des montants soient mis à la charge des Fonds sans avoir servi au financement d’un objectif poursuivi par le droit de l’Union (12).
32.      Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence constante
que, pour prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles,
il appartient à la Commission de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les administrations nationales ou de l’irrégularité des chiffres transmis par elles, sans pour autant devoir démontrer de façon exhaustive l’insuffisance de ces contrôles ou l’irrégularité de ces chiffres. Cet allègement de la charge de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes des Fonds, et qu’il lui incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (13).
33.      En l’espèce, le Tribunal a d’une part constaté, aux points 76 et 77 de l’arrêt attaqué, que, en l’absence de contrôles de conditionnalité des ERMG 3 par les autorités espagnoles en Castille-et-León, la Commission était parvenue à établir, dans sa position finale, un élément de preuve de doute sérieux et raisonnable, au sens de la jurisprudence mentionnée au point précédent, et qu’il revenait dès lors au Royaume d’Espagne de prouver que les constatations de la Commission étaient inexactes. Cependant,
au
point 79 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a d’autre part estimé
que l’argumentation du Royaume d’Espagne, fondée sur l’absence de spécifications précises en application de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43, permettant aux agriculteurs de protéger les espèces de la flore sauvage en Castille-et-León, avait permis de réfuter la conclusion de la Commission selon laquelle les contrôles de conditionnalité des ERMG 3 n’étaient pas conformes.
34.      En premier lieu, s’agissant de la conclusion du Tribunal
relative à l’établissement par la Commission d’un doute sérieux et raisonnable, il convient de relever que le système de conditionnalité instauré par le règlement nº 1306/2013
exige, en effet, que les agriculteurs bénéficiant des aides mentionnées à l’article 92 de ce règlement
respectent certaines règles visant à protéger
l’environnement, la santé publique et le bien-être des animaux. Selon l’article 93, paragraphe 1, du règlement nº 1306/2013, ces règles
comprennent notamment les ERMG, lesquelles sont présentées dans une seule liste et regroupées par domaine et par thème dans l’annexe II de ce règlement (14).
35.      En ce qui concerne l’objectif spécifique de protection de la biodiversité, l’annexe II dudit règlement indique,
sous la rubrique « ERMG 3 », que les règles à respecter par les agriculteurs sont notamment celles prévues par la directive 92/43, plus particulièrement par son article 6, paragraphes 1 et 2. Comme le Tribunal l’a relevé au point 72 de l’arrêt attaqué, cette disposition prévoit, d’une part, que les États membres établissent, pour les zones spéciales de conservation des habitats des espèces de la flore sauvage protégées, les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés, et, d’autre part, que les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter la détérioration de ces
habitats. En Castille-et-León, qui est la communauté autonome espagnole concernée en l’espèce, l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43 avait été transposé par le décret 63/2007. Ce décret comportait une liste des espèces de la flore sauvage protégées et prévoyait l’adoption de plans de reconstitution et de conservation des habitats de ces espèces (15).
36.      Il s’ensuit que le Tribunal pouvait,
à juste titre,
considérer
que la Commission avait établi
un élément de preuve de doute sérieux et raisonnable, au sens de la jurisprudence citée au point 32 des présentes conclusions, en ce que, bien que la présence d’espèces de la flore sauvage protégées en Castille-et-León ait été reconnue par la législation nationale transposant la directive 92/43, aucun contrôle de conditionnalité des ERMG 3, visant spécifiquement à protéger de telles espèces, n’avait été effectué.
37.      En second lieu, s’agissant de la conclusion du Tribunal selon laquelle le Royaume d’Espagne aurait réfuté l’existence d’un tel doute sérieux et raisonnable, force est de constater que cette appréciation est fondée sur l’interprétation de l’article 93, paragraphe 2, du règlement no 1306/2013, telle qu’elle a été effectuée par le Tribunal au point 78 de l’arrêt attaqué et appliquée en l’espèce au point 79 de cet arrêt. En substance, le Tribunal a considéré que, conformément au libellé de cette disposition, le devoir d’effectuer des contrôles de conditionnalité ne vise que le respect des mesures de mise en œuvre de la directive 92/43 au niveau national, de sorte que, dans les cas où aucun plan ni aucune autre mesure de conservation n’aurait été
adopté, les obligations
relevant des ERMG 3 ne seraient pas suffisamment précises pour réclamer aux autorités nationales de contrôler leur respect.
38.      Afin de déterminer si l’interprétation effectuée par le Tribunal et son application au cas d’espèce sont entachées d’erreur, comme le fait valoir
la Commission, il convient de relever que la Cour a itérativement rappelé les canons herméneutiques sur lesquels il convient de se fonder pour interpréter une disposition du droit de l’Union. Selon une jurisprudence constante, à cette fin, doivent être pris en considération non seulement les termes de celle-ci, mais aussi son contexte et les objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (16).
39.      En ce qui concerne l’interprétation textuelle, l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013 prévoit que les actes juridiques visés à son annexe II, relatifs aux ERMG, s’appliquent dans leur version en vigueur, et « dans le cas des directives, dans la version mise en œuvre par les États membres ».
Il en découle que, lorsque les ERMG sont définies
par rapport à une directive, comme c’est le cas en l’espèce,
les contrôles de conditionnalité effectués pour vérifier le respect
de ces ERMG
doivent être réalisés à la lumière des règles
qui donnent effet à
la directive concernée, telles qu’adoptées par les autorités nationales.
L’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013
vise ainsi à préciser
le cadre normatif sur la base duquel
les États membres sont tenus d’examiner si les agriculteurs bénéficiant du financement de la PAC respectent les règles de conditionnalité prévues par ce règlement.
Or, contrairement à l’interprétation qui en a été donnée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué, aucun élément du libellé de cette disposition ne permet de comprendre
qu’un État membre serait dispensé de son obligation d’effectuer des contrôles de conditionnalité
en cas de non-spécification des ERMG.
Il s’agit là d’un syllogisme qui ne trouve pas d’appui, à mon avis, dans le texte de ladite disposition.
40.      En outre, il y a lieu de relever que, s’agissant des cas où les ERMG sont définies par rapport à une directive, l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013 emploie, dans sa version française,
l’expression « mise en œuvre », c’est-à-dire un verbe conjugué au participe passé,
afin de se référer à la version en vertu de laquelle les autorités nationales doivent effectuer leurs contrôles de conditionnalité (17). Le libellé même de l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013 présuppose donc
que les autorités nationales
aient adopté
au préalable des mesures au titre des ERMG
par rapport à la directive concernée.
Il en résulte que le texte de cette disposition ne saurait être utilisé pour tirer une quelconque conséquence juridique lorsque la concrétisation des ERMG n’a pas été effectuée.
41.      Il s’ensuit que,
d’un point de vue textuel, l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013
ne saurait être interprété en ce sens qu’un État membre n’est pas tenu d’effectuer des contrôles de conditionnalité lorsque
les obligations qui découlent de la directive à laquelle renvoie l’annexe II de ce règlement n’ont pas été spécifiées
par les autorités nationales.
42.      En outre, à supposer même qu’il puisse être considéré que le libellé de l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013 est ambigu, la
constatation qui précède me semble être également soutenue par les interprétations contextuelle et téléologique de cette disposition, qui n’ont, toutefois, pas été examinées par le Tribunal.
43.      En ce qui concerne l’interprétation contextuelle, il convient de relever que l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013 figure sous le titre VI de ce règlement, intitulé « Conditionnalité ». L’article 96
dudit
règlement, qui relève du même titre,
prévoit l’obligation des États membres d’effectuer des contrôles afin de vérifier que les bénéficiaires de l’aide financière de l’Union respectent les ERMG, notamment sous la forme de contrôles sur place. Cette obligation est réitérée, dans des termes similaires,
à l’article 24, paragraphe 1, sous c), ainsi que
à l’article 65, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 809/2014, qui précisent que les contrôles par les autorités nationales doivent être effectués de manière à garantir une vérification efficace des exigences et normes applicables en matière de conditionnalité. Or, dans la mesure où ces dispositions ne prévoient aucune exception quant à la réalisation
des contrôles, l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013 ne saurait être interprété, pour des raisons de cohérence, comme permettant d’omettre l’obligation principale
qui pèse sur les États membres au titre du système de conditionnalité.
44.      De surcroît, il y a lieu de considérer, à l’instar de la Commission, que cela implique évidemment que les exigences découlant des ERMG pour les agriculteurs aient été définies de manière suffisamment précise pour permettre un contrôle efficace de leur respect et pour que les agriculteurs en soient conscients. Outre le fait que, comme indiqué au point 40 des présentes conclusions, cette obligation peut être déduite du libellé même de l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013, cet aspect s’impose avec encore plus d’évidence
à la lecture des considérants 55, 59 et 60
de ce règlement. Ces considérants apportent en effet des précisions sur le système de conditionnalité instauré par le règlement nº 1306/2013,
en ce qu’ils déclarent, d’une part, que les États membres ont l’obligation de pleinement mettre en œuvre les ERMG afin qu’elles deviennent opérationnelles au niveau des exploitations agricoles et, d’autre part, que les agriculteurs doivent comprendre précisément leurs obligations en ce qui concerne les ERMG. Ces déclarations sont notamment
reprises à l’article 95 du règlement nº 1306/2013, selon lequel les États membres sont tenus par l’obligation de communiquer aux agriculteurs la liste des exigences et normes à appliquer au niveau des exploitations, assortie d’informations claires et précises à cet égard.
45.      Il s’ensuit que, du point de vue contextuel, le Tribunal ne pouvait pas interpréter l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013, dans un cas où les ERMG restent encore à définir par rapport à une directive, comme exemptant un État membre de son obligation d’effectuer des contrôles de conditionnalité en raison de la non-spécification des obligations pour les agriculteurs. En effet, l’obligation des États membre d’effectuer ce genre de contrôles présuppose
la définition préalable
par les autorités nationales des exigences à remplir par les agriculteurs, de sorte que
l’absence d’une telle précision et, de ce fait, des contrôles de conditionnalité
devait conduire la Commission à constater une non-conformité.
46.      Enfin, en ce qui concerne l’interprétation téléologique, le raisonnement du Tribunal me semble être également contraire à la finalité
du règlement nº 1306/2013 et, en particulier, des
règles prévues par ce règlement en matière de conditionnalité. À cet égard, il suffit de rappeler que ces règles ont pour but d’assurer un lien entre le financement de l’Union sur la base des Fonds
et la réalisation, par les bénéficiaires de ce financement, des objectifs poursuivis par d’autres politiques de l’Union, comme la protection de l’environnement. Comme le Tribunal l’a relevé au point 46 de l’arrêt attaqué, les Fonds ne
financent
que
les
interventions
effectuées
conformément
aux
dispositions du droit de l’Union. Cependant, la finalité poursuivie par le règlement nº 1306/2013 instaurant le système de conditionnalité, ainsi que celle des règles qu’il prévoit, serait remise en cause si l’article 93, paragraphe 2, de ce règlement était interprété comme permettant aux États membres de se soustraire à leur devoir de contrôle en invoquant leur propre omission de fournir les précisions quant aux exigences auxquelles les agriculteurs doivent satisfaire au titre des ERMG.
47.      Il ressort de ce qui précède qu’aucun des canons établis par la Cour pour interpréter une disposition du droit de l’Union ne permet d’accueillir l’interprétation effectuée par le Tribunal de l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013, telle qu’elle ressort du point 78 de l’arrêt attaqué.
48.      Les arguments avancés par le Royaume d’Espagne dans ses écritures ne sauraient remettre en cause la conclusion qui précède.
49.      Premièrement, il convient de rejeter l’argument selon lequel l’application d’une correction financière, lorsque, comme en l’espèce, les spécifications au titre des ERMG n’ont pas été adoptées par les autorités nationales, reviendrait à sanctionner les agriculteurs pour une faute qui ne leur est pas imputable. À cet égard, il suffit de relever que, conformément à l’article 91, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013, les agriculteurs ne peuvent être sanctionnés que pour les manquements aux règles de conditionnalité qui leur sont imputables, ce qui exclut toute répercussion sur eux de la correction financière appliquée par la Commission dans la décision
attaquée, laquelle n’est attribuable qu’aux autorités espagnoles. En outre, comme le souligne à juste titre la Commission, la procédure d’apurement des comptes est une procédure entre cette institution et l’État membre concerné, dans le cadre de laquelle l’État membre est le seul responsable en cas de non-conformité sous la forme d’absence de contrôles. Le préjudice causé par ce comportement de l’État membre aux agriculteurs pourrait, de plus, donner lieu à une compensation pour la violation du droit de l’Union commise par cet État.
50.      Deuxièmement, à supposer même que la Commission ait cité l’article 95 du règlement nº 1306/2013 pour la première fois dans son pourvoi devant la Cour, comme le soutient le Royaume d’Espagne,
une telle citation ne saurait constituer un argument nouveau susceptible d’être rejeté comme irrecevable. En effet, la Commission se réfère à cette disposition, contenue dans le titre VI du règlement nº 1306/2013, relatif aux règles de conditionnalité, afin d’éclairer l’interprétation contextuelle qu’elle estime que l’article 93, paragraphe 2, de ce règlement
mérite. Or, comme indiqué au point 38 des présentes conclusions, afin de déterminer si l’interprétation effectuée par le Tribunal et son application au cas d’espèce dans l’arrêt attaqué étaient entachées d’erreur, il convenait de déterminer le sens de cette disposition à la lumière, entre autres, de son contexte normatif. Il y a donc lieu de constater que l’invocation par la Commission de l’article 95 du règlement nº 1306/2013 était pertinente et recevable dans le cadre de l’analyse juridique à réaliser dans la présente procédure.
51.      Troisièmement, s’agissant de l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel les autorités espagnoles auraient considéré qu’il n’était pas nécessaire d’adopter des plans de reconstitution ou de conservation des habitats d’espèces de la flore sauvage protégées, ni d’autres mesures de conservation, au titre de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43, imposant des obligations aux agriculteurs dans le cadre de leur activité, force est de constater que cet argument est contredit par le contenu même du décret 63/2007, tel que décrit par le Tribunal dans l’arrêt attaqué. En effet, il ressort du point 79 de cet arrêt que le décret 63/2007 comportait non seulement une liste des espèces de la flore sauvage protégées en Castille-et-León, mais qu’il prévoyait également l’adoption de plans de reconstitution et de conservation des habitats de ces
espèces. Cela
met en évidence
le fait que, aux yeux des autorités espagnoles, des mesures spécifiques étaient nécessaires pour mettre en œuvre l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 92/43 au moment de l’adoption de la liste des espèces de la flore sauvage protégées
en Castille-et-León.
52.      À la lumière de
l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que le Tribunal a commis une erreur de droit lors de son interprétation de l’article 93, paragraphe 2, du règlement nº 1306/2013 en concluant sur le fondement de cette disposition, au point 82 de l’arrêt attaqué, que le Royaume d’Espagne avait été en mesure
de réfuter la conclusion exprimée par la Commission dans sa position finale selon laquelle les contrôles de conditionnalité des ERMG 3 par cet État membre n’étaient pas conformes.
53.      Le second moyen du pourvoi devrait, à mon sens, être accueilli, ce qui implique nécessairement l’annulation de l’arrêt attaqué. Par ailleurs, puisque la Cour dispose des éléments nécessaires pour statuer définitivement sur la deuxième branche du premier moyen du recours en premier instance, il y aurait lieu, conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, de rejeter cette branche. En fin, dans la mesure où le Tribunal n’a pas statué au fond, en première instance, sur les cinquième et sixième branches du premier moyen, ainsi que sur le second moyen
soulevés par le Royaume d’Espagne, l’affaire devrait être renvoyée devant lui.
Conclusion
54.      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour :
–        d’annuler l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 20 novembre 2024, Espagne/Commission (T‑508/22, EU:T:2024:855) ;
–        de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue au fond sur les cinquième et sixième branches du premier moyen ainsi que sur le second moyen ;
–        de condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
1      Langue originale : le français.
2      JO 2022, L 157, p. 15, ci-après la « décision litigieuse ».
3      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1200/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549).
4      Ci-après la « PAC ».
5      Ci-après les « ERMG 3 ».
6      Directive du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7).
7      Ci-après, pris ensemble, les « Fonds ».
8      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (UE) no 1306/2013 (JO 2021, L 435, p. 187).
9      Règlement d’exécution de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d’application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité (JO 2014, L 227, p. 69) (ci-après le « règlement d’exécution nº 809/2014 »).
10      Règlement d’exécution de la Commission du 6 août 2014 portant modalités d’application du règlement no 1306/2013 en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence (JO 2014, L 255, p. 59), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2018/56 de la Commission, du 12 janvier 2018 (JO 2018, L 10, p. 9) (ci-après le « règlement d’exécution no 908/2014 »).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (décret 63/2007 portant création du catalogue de la flore protégée de Castille-et-León et du système de protection appelé « micro réserve de la flore »), du 14 juin 2007 (BOCL no 119, du 20 juin 2007, p. 13197) (ci-après le « décret 63/2007).
12      Voir, entre autres, arrêt du 11 janvier 2001, Grèce/Commission (C‑247/98, EU:C:2001:4, point 14), cité dans l’arrêt attaqué.
13      Voir arrêt du 6 novembre 2014, Pays-Bas/Commission (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, point 58 et jurisprudence citée).
14      Voir, à cet égard, considérant 55 du règlement nº 1306/2013.
15      Voir, à cet égard, également, point 79 de l’arrêt attaqué.
16      Voir, entre autres, arrêt du 22 février 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, point 30 et jurisprudence citée).
17      Voir également, entre autres, les versions de cette disposition en anglais (« implemented »), en allemand (« umgesetzt »), en italien (« attuate »), en portugais (« transpostas »), en néerlandais (« omgezet »), en lituanien (« įgyvendintos »), en slovaque (« transponovanom »), en danois (« gennemført ») ou en estonien (« rakendatutena »).