dom afsagt 3.4.1968— sag 28/67
ligt, at den pågældende bestemmelse i
traktaten efter selve sin karakter er egnet
til at fremkalde umiddelbare virkninger
for de retlige relationer mellem medlems­
staterne og deres retsundergivne.
Jf. sammendrag nr. 3, dommen i sag
26/62, Sml. 1954—64, s. 375.
2. Artikel 95, stk. 1 i EØF-traktaten har
umiddelbar virkning og medfører indivi­
duelle rettigheder for borgerne, som de
interne retsinstanser skal beskytte. Arti­
kel 95 begrænser dog ikke de kompetente
nationale domstoles ret til blandt de
forskellige midler, som den interne rets­
orden hjemler, at anvende dem, der er
egnede til at beskytte de individuelle ret­
tigheder, fællesskabsretten afføder. Navn­
lig tilkommer det de nationale domstole,
når en intern afgift kun er uforenelig med
artikel 95, stk. 1 udover et vist beløb, at
afgøre efter national ret, om denne ulov­
lighed anfægter afgiften i sin helhed eller
kun i det omfang, den overstiger det
nævnte beløb.
Jf. sammendrag nr. 2, dom i sagen
57/65, Recueil XII-1966, s. 294.
3. Udtrykkene »direkte eller indirekte« i
EØF-traktatens artikel 95, stk. 1 skal for­
tolkes vidt. Med interne afgifter, der di­
rekte eller indirekte pålæggeslignende in­
denlandske varer, sigter bestemmelsen til
samtlige afgifter, som faktisk og særligt er
pålagt en indenlandsk vare i alle de led af
dens fremstilling og omsætning, der lig­
ger forud for eller samtidig med varens
indførsel fra andre medlemsstater.
4. Artikel 97, stk. 1,der er anvendelig, når
de stater, der opkræver omsætningsafgift
som en kumulativ flerledsafgift, faktisk
har benyttet den bemyndigelse, be­
stemmelsen indeholder, medfører ikke på
fællesskabsrettens nuværende stadium
individuelle rettigheder for borgerne, som
de interne retsinstanser skal beskytte. Det
tilkommer derfor ikke de nationale dom­
stole at bedømme overensstemmelsen
mellem de af medlemsstaterne fastsatte
gennemsnitssatser og principperne i arti­
kel 95.
5. I de stater, der har benyttet sig af mulighe­
den efter artikel 97, skal som »gennem­
snitssats« på fællesskabsrettens nuvæ­
rende udviklingstrin, betragtes enhver
sats, der af de pågældende stater er fast­
sat som sådan, dog med forbehold af be­
stemmelsens 2. pkt.
I sag 28/67
angående en i henhold til EØF-traktatens artikel 177 indgivet anmodning til Domsto­
len fra Bundesfinanzhof (forbundsskatteretten) om i en sag for denne ret mellem
FIRMAMOLKEREI-ZENTRALEWESTFALEN/LIPPEGMBH
og
HAUPTZOLLAMTPADERBORN(hovedtoldkontor)
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende EØF-traktatens artikler 95 og 97,
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene A. M. Donner og
476
MOLKEREI-ZENTRALE WESTFALEN / HAUPTZOLLAMT PADERBORN
W. Strauß (refererende) og dommerne A. Trabucchi, R. Monaco, J. Mertens de Wil­
mars og P. Pescatore,
generaladvokat: J. Gand
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
DOM
Præmisser
Ved kendelse af 18. juli, indgået til Domstolen den 31. juli, har Bundesfinanzhof i
medfør af artikel 177 i traktaten om oprettelse af Det europæiskeøkonomiske Fælles­
skab forelagt flere præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artiklerne 95 og
97 i nævnte traktat.
Vedrørende retsvirkningerne af artikel 95, 1.pkt.
(første og femte spørgsmål)
1. Første del af det første spørgsmål går ud på, om »Domstolen opretholder sin afgø­
relse af 16. juni 1966 i sagen 57/65, hvorefter artikel 95, stk. 1 har umiddelbar virk­
ning og medfører individuelle rettigheder for de retsundergivne, som de nationale
domstole skal beskytte «;
med den anden del af samme spørgsmål ønsker den forelæggenderet at vide, om arti­
kel 95 »kan tillægge privat ret til for de nationale domstole, uanset at loven endnu
ikke er ændret, at kræve sig stillet, som om medlemsstaten havde opfyldt den forplig­
telse, som nævnte artikel pålægger den på det lovgivningsmæssige område . . .«,
»med andre ord«, om »artikel 95, stk. 3 også på de interne afgifters område gør ind­
greb i den lovgivningsmæssige suverænitet.
A — Mod den fortolkning, Domstolen har givet ved sin dom, anfører Bundesfinanz­
hof først, at denne savner enhver støtte i den pågældendebestemmelse.
Rigtigheden af dette argument må undersøges i lyset såvel af artikel 95'sordlyd som
af EØF-traktatens ånd og karakter;
målet for EØF-traktaten, at oprette et fællesmarked, hvis funktion direkte berører de
retsundergivne i Fællesskabet, indebærer, at denne traktat udgør mere end en aftale,
som blot skaber gensidige forpligtelser mellem de kontraherende stater;
Fællesskabetudgør en ny retsorden, til hvis fordel staterne, omend inden for begræn­
sedeområder, har indskrænket deres suveræne rettigheder, og hvis retssubjekter ikke
blot er medlemsstaterne men også disses statsborgere;
477
DOM AFSAGT 3.4.1968 — SAG 28/67
uafhængigt af medlemsstaternes lovgivning pålæggerfællesskabsrettenderfor ikke blot
private forpligtelser men indebærer også rettigheder for dem, som indgår i deres juri­
diske formue;
disse rettigheder opstår ikke blot, når de udtrykkeligt er indrømmet i traktaten, men
også når traktaten pålægger private såvel som medlemsstater og Fællesskabetsinstitu­
tioner entydige forpligtelser;
i denne forbindelse er det nødvendigt og tilstrækkeligt, at den pågældendebestem­
melse i traktaten efter selve sin karakter er egnet til at fremkalde umiddelbare virknin­
ger for de retlige relationer mellem medlemsstaterne og deres retsundergivne;
artikel 95, stk. 1 indeholder et forbud mod diskrimination, som indebærer en klar og
ubetinget forpligtelse;
denne forpligtelse er ikke undergivet betingelser og ej heller, i henseendetil gennem­
førelse eller virkninger, gjort afhængig af, at institutioner i Fællesskabeteller i med­
lemsstaterne udsteder retsakter i så henseende;
forbudet gælderaltså fuldt ud, er retligt fuldkomment og er som følge heraf egnet til at
fremkalde umiddelbare virkninger for de retlige relationer mellem medlemsstaterne og
deres borgere;
det forhold, at medlemstaterne ved artikel 95, stk. 1 er gjort til subjekter for forplig­
telsen til ikke-forskelsbehandling, medfører ikke, at borgerne ikke umiddelbart kan
drage fordel heraf.
B — Bundesfinanzhof gør gældende, at denne fortolkning fører til, at private
indrømmes rettigheder, der er mere omfattende end dem, som tilkommer selve Fæl­
lesskabet;
denne fortolkning tvinger ifølge Bundesfinanzhof de nationale retter til at anerkende
samme retsstilling for de pågældende,som hvis medlemsstaten allerede havde opfyldt
de forpligtelser, artikel 95 pålægger den, medens Fællesskabetkun kan kræve de på­
gældendeforpligtelser opfyldt.
Indsigelser mod den fortolkning af artikel 95, som fremgår af dommen i sagen 57/65,
kan ikke støttes på en jævnførelse af de rettigheder, bestemmelsen indrømmer private
med de beføjelser, der er tildelt fællesskabsinstitutionerne;
i alle tilfælde, hvor en fællesskabsretlig bestemmelse tillægger private rettigheder, kan
disse rettigheder, uden at de i traktaten hjemlede retsmidler foregribes, beskyttes ved
søgsmål for de kompetente nationale domstole;
478
MOLKEREI-ZENTRALE WESTFALEN / HAUPTZOLLAMT PADERBORN
sådannesøgsmål adskiller sig fra udøvelsen af de beføjelser, der er tillagt Fællesskabets
myndigheder inden for traktatens rammer, navnlig i artiklerne 95 og 97 sammenholdt
med artiklerne 155 og 169;
søgsmål fra private går nemlig ud på at beskytte individuelle rettigheder i konkrete til­
fælde, medens fællesskabsmyndighedernesindgriben tager sigte på den almindelige og
ensartedeiagttagelse af fællesskabsreglerne;
de garantier, der ifølge ordningen i traktaten er tillagt private til beskyttelse af deres
individuelle rettigheder, adskiller sig således, for så vidt angår indhold, formål og
virkninger, fra de beføjelser, der er indrømmet fællesskabsinstitutionerne med henblik
på at sikre staternes overholdelse af deres forpligtelser, og kan ikke sammenstilles med
disse.
C — Mod den fortolkning, der følger af dommen i sagen 57/65, gør Bundesfinanz­
hof gældende,at den har givet anledning til et stort antal søgsmål for de i skatte- og af­
giftssager kompetente tyske domstole.
En sådanindsigelse kan ikke i sig selv anfægtefortolkningens rigtighed;
en stor del af de nævnte søgsmål synes i øvrigt — som det vil fremgå under besvarel­
sen af det andet spørgsmål — at bero på den fejlagtige opfattelse, at artikel 97 uvæger­
ligt afføder samme virkning som artikel 95.
D — Bundesfinanzhof gør endvidere gældende, at de i skatte- og afgiftssager kompe­
tente domstole ikke efter tysk lovgivning har hjemmel til på det pågældendeområde at
træffe afgørelser, hvis virkninger strækker sig ud over det konkrete tilfælde;
det skulle såledesikke være »en lovlig opgave for de i skatte- og afgiftssager kompe­
tente tyske domstole at erstatte undladte lovgivningsakter på skatteområder med
tusinder af enkeltafgørelser«;
da endvidere beregningen af summen af interne afgifter pa en indenlandsk vare i vidt
omfang henhører til faktum, ville førsteinstansretterne såledeskunne afsige modstri­
dende domme i ensartedesager, uden at Bundesfinanzhof, der er højeste instans, ville
være i stand til at harmonisere retspraksis;
under en ordning med kumulativ flerledsafgift skulle det være vanskeligt at foretage
»en konkret sammenligning af byrderne«, hvorfor de forpligtelser, der påhviler med­
lemsstaterne i medfør af artiklerne 95 og 97, kun skulle opfyldes ved lovgivningsfor­
anstaltninger ;
endelig skulle de nationale retters anvendelse af artikel 95 kunne føre til uoverens­
stemmelse mellem de domme, der afsiges af de nævnte retter, og dem, der afsigesaf
Domstolen i medfør af traktatens artikler 169 og følgende.
479
DOM AFSAGT 3. 4. 1968 — SAG 28/67
Denne argumentation, der bygger på reglerne i den interne ret, kan på ingen måde
fortrænge de retsregler, traktaten opstiller;
det følger af traktatens grundlæggende principper samt af de heri opstillede mål, at
dissebestemmelser, for så vidt de efter deres karakter egner sig hertil, indgår i den in­
terne retsorden, uden at nogen national foranstaltning er nødvendig;
den retlige karakter af en fællesskabsbestemmelse,der er umiddelbart anvendelig, kan
ikke anfægtesaf, at forholdene i en medlemsstat i visse henseender er vanskelige, og
dette så meget mindre som fællesskabsbestemmelserneskal tilkendes samme gyldighed
i alle medlemsstaterne;
navnlig ville det forbud, artikel 95 opstiller, miste sin virkning i henhold til traktaten,
hvis bestemmelsens gyldighed blev gjort afhængig af nationale gennemførelsesforan­
staltninger, der ikke er forudset i traktaten, men uden hvilke selve forbudet ville for­
blive virkningsløst;
de nationale domstoles brug af artikel 177, som giver Domstolen mulighed for at sikre
en ensartet fortolkning af traktaten, kan lette den ensartedeanvendelse af denne;
den fortolkning, der følger af dommen i sag 57/65, angår kun de afgiftssatser, som
den nationale lovgiver ikke selv betragter som »gennemsnitssatser«, og med hensyn
til hvilke den følgelig ikke anerkender de vanskeligheder, som fremhæves af den fore­
læggende ret;
endvidere begrænserartikel 95 ikke de kompetente nationale domstoles ret til blandt
de forskellige midler, som den interne retsorden hjemler, at anvende dem, der er eg­
nede til at beskytte de individuelle rettigheder, fællesskabsrettenafføder;
navnlig tilkommer det de nationale domstole, når en intern afgift kun er uforenelig
med artikel 95, stk. 1 udover et vist beløb, at afgøre efter national ret, om denne
ulovlighed anfægter afgiften i sin helhed eller kun i det omfang, den overstiger det
nævnte beløb.
At samtlige anførte grunde er der ikke anledning til at foretage en ny fortolkning af
traktatens artikel 95, stk. 1.
2. Ved det femte spørgsmål, Bundesfinanzhof stiller, anmodes Domstolen om at ud­
tale, hvad der skal forstås ved »interne afgifter, der indirekte pålæggeslignende inden­
landske varer« i den i traktatens artikel 95, stk. 1 forudsatte betydning.
For så vidt spørgsmålet stilles med henblik på en eventuel anvendelse af artikel 97, er
det under hensyn til den besvarelse, der må gives det andet spørgsmål, genstandsløst;
480
MOLKEREI-ZENTRALE WESTFALEN / HAUPTZOLLAMT PADERBORN
for så vidt spørgsmålet imidlertid angår den umiddelbare anvendelse alene af arti­
kel 95, skal det bemærkes, at udtrykkene »direkte eller indirekte« under hensyn til
formålet med den nævnte bestemmelsemå fortolkes vidt;
artikel 95, stk. 1 sigter til samtlige afgifter, som faktisk og særligt er pålagt en inden­
landsk vare i alle de led af dens fremstilling og omsætning, der ligger forud for eller
samtidig med varens indførsel fra andre medlemsstater, idet det dog er forudsat, at dis­
se afgifters vægt er desto ringere, jo fjernere de forudgående fremstillings- og omsæt­
ningsled befinder sig, og at denne vægt hurtigt bliver betydningsløs;
medlemsstaterne må derfor ved beregningen af den afgiftsbyrde, der indirekte påhviler
indenlandske varer, overholde de betingelser og begrænsninger, som følger af de an­
førte betragtninger;
overholdelsen af disse betingelser og begrænsninger er undergivet de kompetente na­
tionale domstoles kontrol i overensstemmelse med det overfor udtalte om virkninger­
ne af artikel 95, stk. 1.
Vedrørende virkningerne af artikel 97
(andet og fjerde spørgsmål)
Med det andet spørgsmål beder Bundesfinanzhof Domstolen om at udtale, om arti­
kel 97 »giver enhver borger krav på at få prøvet ved de nationale domstole,under an­
nullationssøgsmål mod afgiftsbeslutningen i konkrete tilfælde, om den af loven fast­
satte gennemsnitssats er i overensstemmelsemed de i artikel 95 anførte principper«;
endvidere anmoder Bundesfinanzhof i sit fjerde spørgsmål Domstolen om at udtale,
hvorvidt »artikel 97 giver borgerne ret til at lade de nationale domstole efterprøve en
gennemsnitssats, selv i tilfælde hvor Kommissionen har opfyldt sin forpligtelse til at
sikre traktatens overholdelse, og hvor medlemsstaten har ændret gennemsnitssatsen i
overensstemmelse med Kommissionens anmodning«.
Formålet med artikel 97 er at give de stater, der opkræver omsætningsafgift som en
kumulativ flerledsafgift, bemyndigelse til at fastsætte gennemsnitssatser, dog under
iagttagelse af de i artikel 95 og 96 anførte principper;
selv om formålene med artiklerne 95 og 9.7såledessynes nært forbundne og præget af
den samme målsætning, må artikel 97, der fastsætter en særlig regel for det komplice­
rede system med kumulativ flerledsafgift, dog holdes adskilt fra artikel 95 såvel på
grund af nævnte afgiftssystems særlige karakter som på grund af de særlige bestemmel­
ser til gennemførelse af artikel 97.
Dels indebærer denne bestemmelse, idet den giver medlemsstaterne en bemyndigelse,
som de selv bestemmer, om de vil udnytte eller ej, til at fastsættegennemsnitssatser
481
DOM AFSAGT 3. 4. 1968 — SAG 28/67
at de stater, som på behørig måde har udnyttet denne mulighed, som mellemled mel­
lem fællesskabsreglenog dennes gennemførelse vedtager retsakter, der er udtryk for
en skønsmæssigbeføjelse, hvorved deres valg og følgerne heraf på fællesskabsrettens
nuværende stadium unddrages enhver umiddelbar virkning af de pågældendebestem­
melser i artikel 97;
dels beror fastsættelsenaf varegrupperne såvel som af gennemsnitssatserne, i mangel
af en fællesskabsbestemmelseom beregningen heraf, på medlemsstatens under Kom­
missionens kontrol udøvede frie skøn, hvormed en umiddelbar virkning af artikel 97
er udelukket.
Under disse omstændigheder kan artikel 97 ikke hjemle private sådanne individuelle
rettigheder, som er nævnt i det foreliggende spørgsmål fra Bundesfinanzhof;
dette resultat bestyrkes af det andet punktum i artikel 97, hvorefter Kommissionen er
forpligtet til at meddele den stat, der anvender gennemsnitssatser, som ikke er i ove­
rensstemmelse med principperne i artikel 95, »passendedirektiver eller beslutninger«.
Det følger såledesaf formålet med artikel 97, at denne artikel, i tilfælde hvor en med­
lemsstat, der anvender en kumulativ flerledsafgift, vælger at fastsættegennemsnitssat­
ser, ikke medfører individuelle rettigheder for borgerne, som de nationale domstole
skal beskytte.
Vedrørende begrebet gennemsnitssatser
(tredje spørgsmål)
I sit tredje spørgsmål anmoder Bundesfinanzhof Domstolen om at udtale, »hvad der
skal forstås ved gennemsnitssatser i EØF-traktatens artikel 97«, og, »under hensyn til
svaret på dette spørgsmål, om den omtvistede sats for udligningsafgiften på 4 %, der
er gældendefor sødmælkspulver, udgør en sådan gennemsnitssats«.
I medfør af artikel 97, 1. pkt. tilkommer det medlemsstaterne at fastsætte gennem­
snitssatserne, idet Kommissionen alene er beføjet til at gribe ind i overensstemmelse
med bestemmelserne i artikel 97, 2. pkt. og eventuelt artikel 169 over for manglende
iagttagelse af de i artikel 95 anførte principper, dog med forbehold af de beføjelser,
som artikel 170 hjemler andre medlemsstater;
selv om det ikke under disse omstændigheder tilkommer de nationale domstole at be­
dømme gennemsnitssatsernes overensstemmelse med principperne i artikel 95, følger
det ikke heraf, at de nævnte domstole aldrig kan være nødsaget til at afgøre, hvorvidt
der foreligger en gennemsnitssats, der omfattes af artikel 97, eller en afgift, der omfat­
tes af artikel 95.
Anvendelsen af artikel 97 forudsætter, at to betingelser er opfyldt, nemlig dels at med­
lemsstaten opkræver omsætningsafgiften som en kumulativ flerledsafgift, og dels at
482
MOLKEREI-ZENTRALE WESTFALEN / HAUPTZOLLAMT PADERBORN
den faktisk har udnyttet bemyndigelsen i den nævnte bestemmelse og har fastsat gen­
nemsnitssatser;
herefter skal som »gennemsnitssats« betragtes enhver sats, der er fastsat som sådan af
de stater, der har benyttet sig af muligheden efter artikel 97, dog med forbehold af be­
stemmelsens andet pkt.
Den anden del af det tredje spørgsmål vedrører ikke fortolkningen af traktaten men
den eventuelle anvendelse heraf på et konkret tilfælde og falder såledesuden for Dom­
stolens kompetence i sagerefter artikel 177.
På grundlag af dissepræmisser,
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt den af Bundesfinanzhof ved denne rets ken­
delseaf 18. juli 1967, for ret:
1. Artikel 95, stk. 1 har umiddelbar virkning og medfører individuelle
rettigheder for borgerne, som de interne retsinstanser skal beskytte;
2. med »interne afgifter, der direkte eller indirekte pålægges lignende
indenlandske varer«, sigter artikel 95, stk. 1 til samtlige afgifter, som
faktisk og særligt er pålagt en indenlandsk vare i alle de led af dens
fremstilling og omsætning, der ligger forud for eller samtidig med va­
rens indførsel fra andre medlemsstater;
3. artikel 97, 1. pkt., der er anvendelig, når de stater, der opkræver om­
sætningsafgift som en kumulativ flerledsafgift faktisk har benyttet den
bemyndigelse, bestemmelsen indeholder, medfører ikke individuelle
rettigheder for borgerne, som de interne retsinstanser skal beskytte;
4. i de stater, der har benyttet sig af muligheden efter artikel 97 skal
som »gennemsnitssats« betragtes enhver sats, der af de pågældende sta­
ter er fastsat som sådan, dog med forbehold af bestemmelsens andet
pkt.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. december 1962.
A. Van Houtte R. Lecourt
Justitssekretær Præsident
483