62001CC0100_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Possono le autorità di uno Stato membro limitare, per ragioni di ordine pubblico, il diritto di soggiorno di lavoratori di altri Stati membri ad una sola parte del territorio nazionale? E' questo il quesito che, con ordinanza del 29 dicembre 2000, il Conseil d'État (Francia) ha sottoposto alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 234 CE con riferimento agli artt. 6, 8 A e 48 del Trattato CE (divenuti rispettivamente artt. 12, 18 e 39 CE), al principio di proporzionalità ed alla direttiva 64/221/CEE del Consiglio, del 25 febbraio 1964, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (1) (in prosieguo: la «direttiva 64/221»).
Il quadro giuridico di riferimento
La normativa comunitaria
2 Per quanto riguarda la normativa comunitaria rilevante, conviene anzitutto ricordare il principio generale sancito dall'art. 6, primo comma, del Trattato, ai sensi del quale: «Nel campo di applicazione del presente Trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità».
3 Portata generale ha anche il principio della libera circolazione delle persone sancito dall'art. 8 A, n. 1, del Trattato, in forza del quale: «Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal presente Trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso».
4 Con riferimento alla libera circolazione dei lavoratori, tali principi trovano specifica attuazione nell'art. 48 del Trattato, che dispone:
«1. La libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità è assicurata.
2. Essa implica l'abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro.
3. Fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, essa importa il diritto:
a) di rispondere a offerte di lavoro effettive,
b) di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri,
c) di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un'attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che disciplinano l'occupazione dei lavoratori nazionali,
d) di rimanere, a condizioni che costituiranno l'oggetto di regolamenti di applicazione stabiliti dalla Commissione, sul territorio di uno Stato membro, dopo aver occupato un impiego.
(...)».
5 La portata e le modalità applicative delle deroghe previste all'art. 48, n. 3, sono definite dalla direttiva 64/221, che riguarda in particolare «i provvedimenti relativi all'ingresso sul territorio, al rilascio o al rinnovo del permesso di soggiorno, o all'allontanamento dal territorio, che sono adottati dagli Stati membri per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica» (art. 2, n. 1). Per quanto qui interessa, l'art. 3 di detta direttiva dispone in particolare che «[i] provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati» (n. 1); e che «[l]a sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l'adozione di tali provvedimenti» (n. 2). In favore dei cittadini comunitari colpiti da simili provvedimenti sono inoltre previste specifiche garanzie procedurali (artt. da 6 a 9).
La normativa nazionale
6 Quanto alla normativa nazionale, occorre richiamare il decreto n. 46-448 del 18 marzo 1946, come da ultimo modificato dal decreto n. 93-1285 del 6 dicembre 1993, relativo alle condizioni per l'ingresso ed il soggiorno degli stranieri sul territorio francese (in prosieguo: il «decreto 46-448»). L'art. 2 di detto decreto dispone in particolare:
«Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 1, gli stranieri soggiornano e circolano liberamente sul territorio francese.
Il Ministro dell'Interno può nondimeno individuare con decreto i dipartimenti in cui gli stranieri non possono, a far data dalla pubblicazione di detto decreto, stabilire il proprio domicilio senza aver ottenuto un'autorizzazione preventiva del prefetto del luogo dove lo straniero vuole trasferirsi.
Sui titoli di soggiorno degli stranieri domiciliati in questi dipartimenti è posta una speciale indicazione che li rende validi per il dipartimento di cui trattasi.
Qualora uno straniero non titolare del permesso di residenza debba, in ragione del suo comportamento o dei suoi precedenti, essere soggetto a sorveglianza speciale, il Ministro dell'Interno può interdirgli di risiedere in uno o più dipartimenti. Il Commissario della Repubblica può, nella medesima ipotesi, limitare al dipartimento o, all'interno di quest'ultimo, a una o più circoscrizioni di sua scelta, la validità territoriale del permesso di soggiorno o del titolo sostitutivo di cui l'interessato è munito. La decisione del Ministro dell'Interno e della decentralizzazione o del Commissario della Repubblica è indicata sul titolo di soggiorno dell'interessato.
Gli stranieri di cui al comma precedente non possono circolare al di fuori della zona di validità del loro titolo di soggiorno senza essere muniti di un permesso rilasciato dal commissario di polizia o, in mancanza del commissario di polizia, dalla gendarmeria del loro luogo di residenza.
Lo straniero che avrà stabilito il proprio domicilio o soggiornerà in una circoscrizione territoriale in violazione delle disposizioni del presente articolo sarà punito con le pene previste per le contravvenzioni di quinta classe».
Fatti e procedura
7 Secondo quanto indicato nell'ordinanza di rinvio, il sig. Aitor Oteiza Olazabal, cittadino spagnolo originario di San Sebastián (Paesi Baschi), è un militante dell'organizzazione terroristica dell'ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Nel luglio 1986 egli ha lasciato il territorio spagnolo per trasferirsi in Francia, dove, a quanto risulta, ha svolto un'attività di lavoro subordinato e dove ha richiesto invano lo status di rifugiato politico.
8 Nell'aprile 1988 il sig. Oteiza Olazabal è stato arrestato dalla polizia francese nell'ambito di un'inchiesta sul rapimento di un imprenditore di Bilbao, per il quale era sospettata l'organizzazione dell'ETA, che aveva rivendicato l'atto criminoso. Con riferimento a tale vicenda, l'8 luglio 1991 il Tribunal de grande instance di Parigi ha condannato il sig. Oteiza Olazabal a diciotto mesi di reclusione (di cui otto con sospensione della pena) per associazione a delinquere con fini terroristici, vietandogli altresì, quale pena accessoria, di soggiornare nel territorio francese per un periodo di quattro anni.
9 Scontata la pena detentiva, il sig. Oteiza Olazabal ha richiesto alle autorità francesi, facendo valere la sua qualità di cittadino comunitario, una carta di residente, che gli è stata però rifiutata. Al tempo stesso, tuttavia, dette autorità hanno rinunciato ad applicare la pena accessoria inflitta dal Tribunal de grande instance di Parigi, «tollerando» la presenza sul territorio francese del sig. Oteiza Olazabal, al quale hanno rilasciato autorizzazioni provvisorie di soggiorno di breve durata (a quanto risulta, tali autorizzazioni hanno coperto un periodo che andava dal settembre 1992 all'agosto 1996).
10 Nel giugno 1996 il sig. Oteiza Olazabal ha deciso di lasciare il dipartimento di Hauts-de-Seine (Ile-de-France), dove aveva vissuto fin dal suo arrivo in Francia, e si è trasferito nel dipartimento Pyrénées-Atlantiques (Aquitaine), confinante con la comunità autonoma spagnola dei Paesi Baschi. Secondo le indicazioni fornite dallo stesso sig. Oteiza Olazabal, in seguito a detto trasferimento egli ha trovato un impiego come lavoratore dipendente.
11 Nel frattempo, sulla base di rapporti di polizia relativi ai perduranti rapporti con l'organizzazione terroristica dell'ETA, il Ministro dell'Interno francese aveva vietato al sig. Oteiza Olazabal, con provvedimento del 21 marzo 1996, adottato in forza dell'art. 2 del decreto 46-448, di risiedere in 31 dipartimenti del Sud-Ovest della Francia, tra cui quello Pyrénées-Atlantiques, e nella regione parigina. Sulla base degli stessi rapporti ed in applicazione della medesima disposizione, con provvedimento del 25 giugno 1996 il prefetto di Hauts-de-Seine ha inoltre vietato al sig. Oteiza Olazabal di circolare senza autorizzazione al di fuori del dipartimento di sua competenza.
12 Detti provvedimenti sono stati impugnati dal sig. Oteiza Olazabal dinanzi al Tribunal administratif di Parigi, che li ha annullati con sentenza del 7 luglio 1997; tale pronuncia è stata successivamente confermata da una sentenza della Corte amministrativa di appello di Parigi del 18 febbraio 1999, che ha respinto il ricorso in appello del Ministro dell'Interno. I giudici amministrativi di primo e secondo grado hanno in particolare considerato che, come precisato dalla Corte di giustizia nella sentenza Rutili (2), il diritto comunitario non consente l'adozione di misure nazionali volte a limitare, per ragioni di ordine pubblico, la circolazione di cittadini comunitari all'interno del territorio di uno Stato membro, qualora analoghe misure non possano essere adottate nei confronti dei cittadini di detto Stato. Considerato dunque che le misure di sorveglianza speciale di cui all'art. 2 del decreto 46-448 possono essere disposte nei confronti dei soli stranieri, detti giudici hanno ritenuto illegittimi i provvedimenti adottati nei confronti del sig. Oteiza Olazabal in forza della disposizione in parola.
13 Nel tentativo di ribaltare tali conclusioni, il Ministro dell'Interno si è quindi rivolto al Conseil d'État, il quale, nutrendo dubbi sull'interpretazione della pertinente normativa comunitaria, ha sospeso il procedimento per chiedere in via pregiudiziale alla Corte di giustizia:
«Se le disposizioni degli articoli 6, 8 A e 48 del Trattato CE (divenuti rispettivamente artt. 12, 18 e 39 CE), il principio di proporzionalità applicabile alle situazioni disciplinate dal diritto comunitario, nonché le norme di diritto derivato adottate al fine di garantire l'attuazione del Trattato - e segnatamente la direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE - ostino a che uno Stato membro possa adottare, nei confronti di un cittadino di un altro Stato membro, rientrante nell'ambito di applicazione del Trattato, un provvedimento di polizia amministrativa che, sotto il controllo del giudice di legittimità, limiti il soggiorno di tale cittadino comunitario ad una parte del territorio nazionale, allorché esigenze di ordine pubblico si oppongono al soggiorno di questa persona nel resto del territorio, ovvero se, in tale ipotesi, l'unica misura restrittiva del diritto di soggiorno che possa essere legittimamente emessa nei confronti di tale cittadino comunitario consista in una misura di interdizione assoluta dal territorio, adottata in conformità del diritto nazionale».
14 Nel corso del procedimento così instauratosi dinanzi alla Corte hanno presentato osservazioni scritte il sig. Oteiza Olazabal, i governi francese, spagnolo e italiano e la Commissione. Le medesime parti, ad eccezione del governo italiano, hanno inoltre partecipato all'udienza tenutasi il 15 gennaio 2002, nel corso della quale è intervenuto anche il governo belga.
Analisi giuridica
Premessa
15 Con il quesito pregiudiziale sottoposto alla Corte il Conseil d'État vuole sostanzialmente sapere se le norme ed i principi comunitari da esso richiamati consentano agli Stati membri di limitare, per ragioni di ordine pubblico, la circolazione dei cittadini di altri Stati ad una sola parte del proprio territorio o se invece l'unica misura consentita dal diritto comunitario per la tutela dell'ordine pubblico consista nell'espulsione di detti cittadini dall'intero territorio nazionale. Prima di passare all'esame di tale quesito, ed al fine di chiarirne meglio la portata, mi sembrano opportune due sintetiche precisazioni: i) sulla normativa comunitaria nella specie rilevante; e ii) sulle questioni che, alla luce della ricordata sentenza Rutili, la Corte deve affrontare per dare una risposta utile al giudice del rinvio.
i) La normativa comunitaria nella specie rilevante
16 Come si è visto, il quesito formulato dal Conseil d'État fa riferimento sia agli artt. 6 e 8 A del Trattato, i quali sanciscono in termini generali i principi di non discriminazione e di libera circolazione, che all'art. 48 del Trattato, il quale svolge tali principi con specifico riferimento alla libera circolazione dei lavoratori. Conviene dunque chiarire anzitutto quali tra queste norme siano nella specie applicabili.
17 Al riguardo, osservo che dal fascicolo nazionale e dalle osservazioni presentate alla Corte emerge che dal momento del suo ingresso in Francia il sig. Olazabal ha svolto in quel paese un'attività di lavoro subordinato, avvalendosi dei diritti garantiti dall'art. 48 del Trattato con riferimento alla libera circolazione dei lavoratori. Se così è, dunque, come osservano anche la Commissione ed il governo francese, è tale particolare disposizione (lex specialis) a dover essere presa in considerazione nella fattispecie in esame piuttosto che i principi generali sanciti dagli artt. 6 e 8 A del Trattato (lex generalis).
18 Da una consolidata giurisprudenza comunitaria risulta in effetti che «l'art. 6 del Trattato, il quale sancisce il principio generale del divieto di discriminazione fondata sulla cittadinanza, tende ad applicarsi autonomamente solo nelle situazioni disciplinate dal diritto comunitario per le quali il Trattato non stabilisce norme specifiche di non discriminazione». Posto quindi che «nell'ambito della libera circolazione dei lavoratori, il principio di non discriminazione è stato attuato e definito nei suoi contenuti dagli artt. 48-51 del Trattato, nonché dai provvedimenti comunitari emanati in base a tali articoli», la Corte ha precisato che, se un caso «è disciplinato da questi articoli del Trattato e dai regolamenti comunitari emanati in forza dei medesimi, non è necessario pronunciarsi sull'interpretazione dell'art. 6 del Trattato» (3). Allo stesso modo, si deve ritenere che non sia necessario richiamare il principio generale sancito dall'art. 8 A del Trattato nei casi in cui la libera circolazione è specificamente garantita dall'art. 48. In una significativa pronuncia sul diritto di stabilimento, che può essere qui richiamata per analogia, la Corte ha in effetti precisato che «l'art. 8 A del Trattato, il quale enuncia in chiave generale il diritto, per ogni cittadino dell'Unione, di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, trova specifica riconferma nell'art. 52 del Trattato», appunto per dedurne che non è «necessario pronunciarsi sull'interpretazione dell'art. 8 A se e in quanto la fattispecie principale rientra nella sfera del detto art. 52» (4).
19 Da quanto detto discende dunque che non è necessario considerare la presente questione pregiudiziale sotto il profilo degli artt. 6 e 8 A del Trattato, dato che la fattispecie principale rientra nel campo di applicazione dell'art. 48.
ii) Le questioni che, alla luce della sentenza Rutili, la Corte deve affrontare per dare una risposta utile al giudice del rinvio
20 Il quesito del Conseil d'État sull'estensione territoriale delle misure derogatorie consentite dall'art. 48, n. 3, del Trattato evoca palesemente, anche se non la richiama in maniera esplicita, la ricordata sentenza Rutili, relativa ad un divieto di soggiorno parziale (limitato ad una parte del territorio nazionale) imposto dalle autorità francesi ad un lavoratore italiano. Proprio intorno a tale sentenza, come si è detto, si era del resto svolto il dibattito processuale nazionale, così come su di essa sono incentrate le osservazioni di tutte le parti intervenute nella presente procedura, le quali hanno lungamente discusso sull'opportunità di rivedere tale precedente.
21 Conviene dunque ricordare che in quella pronuncia, rispondendo ad un quesito del Tribunale amministrativo di Parigi sulle restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori «giustificate» da esigenze di ordine pubblico, la Corte ha in particolare precisato: da un lato, che «[i]l diritto d'ingresso nel territorio degli Stati membri, nonché il diritto di soggiornarvi e di spostarvisi liberamente, è definito dal trattato con riferimento all'intero territorio di tali Stati e non con riferimento alle sue suddivisioni interne»; e dall'altro, che «[l]a riserva di cui all'art. 48, n. 3, in merito alla tutela dell'ordine pubblico, ha la stessa portata dei diritti al cui esercizio essa consente di apportare limitazioni». Sulla base di queste considerazioni, la Corte ha quindi concluso che «in forza della riserva contenuta ad hoc nell'art. 48, n. 3, i divieti di soggiorno possono riguardare solo l'intero territorio nazionale» (5).
22 Appunto a tale conclusione si riferisce il Conseil d'État, che chiede sostanzialmente alla Corte di rivedere la sua posizione sulla possibilità di imporre, per motivi ordine pubblico, divieti di soggiorno parziali ai lavoratori di altri Stati membri.
23 Su tale questione tornerò tra breve. In questa sede vorrei tuttavia sottolineare che nella stessa sentenza Rutili, subito dopo aver precisato nei termini indicati la portata della deroga di cui all'art. 48, n. 3, la Corte ha così proseguito: «[p]er quanto riguarda (...) i divieti di soggiorno parziali, limitati a talune circoscrizioni territoriali, i singoli tutelati dal diritto comunitario devono, in forza dell'art. 7 del trattato e nel settore d'applicazione di tale disposizione, venir posti su un piede di parità coi cittadini dello Stato membro di cui trattasi» (6), con la conseguenza che «provvedimenti restrittivi del diritto di soggiorno, limitati ad una parte del territorio nazionale, possono venir adottati da uno Stato membro, nei confronti dei cittadini di altri Stati membri cui pure si applica il trattato, solo negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti per l'applicazione di tali provvedimenti ai cittadini dello Stato di cui trattasi» (7).
24 Sebbene tale passaggio non sia evocato nel quesito del Conseil d'État, che sembra trascurare le possibili implicazioni discriminatorie delle misure derogatorie autorizzate dall'art. 48, n. 3, del Trattato, ritengo nondimeno che esso rivesta una particolare importanza per la soluzione della controversia principale. Proprio su detto passaggio della sentenza Rutili, come accennato, si sono infatti fondate le pronunce dei giudici amministrativi di primo e secondo grado, che hanno ritenuto illegittimi i provvedimenti restrittivi adottati nei confronti del sig. Oteiza Olazabal appunto perché le misure di sorveglianza speciale previste dal decreto 46-448 non possono essere applicate anche ai cittadini francesi. Di tale aspetto si dovrà allora tenere conto nell'esame della questione sottoposta alla Corte, analizzando il quesito pregiudiziale alla luce del contesto fattuale e normativo della controversia principale al fine di dare una risposta utile al giudice del rinvio.
25 Pertanto, nelle prossime pagine, verificherò anzitutto se, ai sensi dell'art. 48, n. 3, del Trattato, gli Stati membri possono limitare per ragioni di ordine pubblico il soggiorno dei cittadini di altri Stati membri anche ad una sola parte del territorio nazionale. In caso di risposta affermativa, poi, si renderà necessario esaminare se siffatti provvedimenti restrittivi possano essere adottati, come precisato nella sentenza Rutili, «solo negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti per l'applicazione di tali provvedimenti ai cittadini dello Stato di cui trattasi». Si tratta, in sostanza, di valutare se anche per l'ammissione delle misure derogatorie di cui all'art. 48, n. 3, del Trattato, riguardino esse l'intero territorio o solo una parte di esso, valga il divieto generale di discriminazioni arbitrarie; se valga cioè anche nell'ambito della libera circolazione dei lavoratori la condizione evocata, rispetto a quella delle merci e dei capitali, dalla seconda frase dell'art. 36 e dal n. 3 dell'art. 73 D dello stesso Trattato (divenuti rispettivamente artt. 30 e 58 CE), secondo cui le restrizioni alla libera circolazione giustificate da motivi di interesse pubblico «non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria».
Sull'ammissibilità di divieti di soggiorno parziali giustificati da motivi di ordine pubblico
26 Ciò chiarito, e venendo al merito delle questioni, si deve anzitutto stabilire se, in forza dell'art. 48, n. 3, del Trattato, delle disposizioni della direttiva 64/221 e del principio di proporzionalità, gli Stati membri possano imporre, per ragioni di ordine pubblico, divieti di soggiorno parziali (limitati ad una parte del territorio nazionale) ai cittadini di altri Stati membri che si sono avvalsi della libera circolazione dei lavoratori. Preciso al riguardo che la Corte non è chiamata a valutare se le specifiche ragioni di ordine pubblico invocate dalle autorità francesi nel caso di specie possano giustificare il divieto di soggiorno parziale imposto al sig. Oteiza Olazabal; essa è chiamata solo a stabilire, in linea generale, se simili divieti possano essere legittimamente imposti in forza dell'art. 48, n. 3, o se invece l'unica deroga al principio della libera circolazione dei lavoratori consentita da detta disposizione per ragioni di ordine pubblico consista nell'espulsione dei lavoratori di altri Stati membri dall'intero territorio nazionale.
27 A tale questione, come ho anticipato, la Corte ha già risposto nella ricordata sentenza Rutili che «in forza della riserva contenuta ad hoc nell'art. 48, n. 3, i divieti di soggiorno possono riguardare solo l'intero territorio nazionale» e non «sue suddivisioni interne» (8). In quella sentenza la Corte sembra aver dunque ritenuto, in linea generale, che gli Stati membri non possano derogare al principio della libera circolazione dei lavoratori imponendo divieti di soggiorno limitati ad una sola parte del territorio nazionale. Di avviso opposto sono invece tutte le parti intervenute nella presente procedura, le quali ritengono in principio ammissibili simili misure derogatorie, pur dividendosi poi, come vedremo tra breve, sui presupposti per l'adozione delle stesse.
28 A sostegno di tale tesi, si afferma sostanzialmente che, se per ragioni di ordine pubblico è consentito agli Stati membri di adottare nei confronti dei lavoratori di un altro Stato membro una misura così severa come l'espulsione dall'intero territorio nazionale, devono necessariamente essere consentite misure meno restrittive della libera circolazione, quali appunto i divieti di soggiorno parziali. Ciò sarebbe del resto conforme al principio di proporzionalità, in quanto consentirebbe alle autorità nazionali di modulare le eventuali misure restrittive in funzione delle effettive esigenze di tutela dell'ordine pubblico. Si sottolinea d'altra parte che le affermazioni della sentenza Rutili sulla portata della deroga di cui all'art. 48, n. 3, del Trattato non trovano alcun riscontro nel testo del Trattato e delle disposizioni di diritto derivato. Secondo la Commissione, in particolare, se è vero che, ai sensi dell'art. 6 della direttiva 68/360/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità (9), la carta di soggiorno rilasciata ai lavoratori di altri Stati membri deve essere valida per l'intero territorio nazionale, è anche vero che l'art. 10 di detta direttiva consente di derogare, per ragioni di ordine pubblico, a tutte le disposizioni della direttiva stessa, compresa quindi quella di cui all'art. 6.
29 Tali osservazioni mi sembrano convincenti. Nessuno dubita del fatto che «[i]l diritto d'ingresso nel territorio degli Stati membri, nonché il diritto di soggiornarvi e di spostarvisi liberamente, è definito dal trattato [ed in particolare dall'art. 48] con riferimento all'intero territorio di tali Stati» (10), com'è del resto confermato, se mai ve ne fosse bisogno, dal ricordato art. 6 della direttiva 68/360. Non capisco tuttavia perché le deroghe consentite dall'art. 48, n. 3, del Trattato debbano necessariamente avere la stessa portata dei diritti cui si riferiscono e si debba quindi escludere la possibilità di limitare solo parzialmente questi ultimi. Osservo in contrario che, nel sancire i diritti derivanti dalla libera circolazione dei lavoratori, la disposizione in parola fa salve tutte le «limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico», senza richiedere in alcun modo che tali limitazioni coprano l'insieme dei diritti richiamati ed abbiano la loro stessa portata. In assenza di un'espressa indicazione in senso contrario, appare dunque ragionevole ritenere che, se per motivi di ordine pubblico gli Stati membri possono addirittura escludere l'ingresso ed il soggiorno nel proprio territorio dei lavoratori di altri Stati membri, privandoli radicalmente della possibilità di avvalersi della libera circolazione, essi possono ben adottare nei loro confronti provvedimenti meno restrittivi, quali ad esempio i divieti di soggiorno limitati ad una sola parte del territorio nazionale (11).
30 Oltre ad essere maggiormente fedele al testo delle norme, ed anche più logica, tale soluzione trova uno specifico fondamento nei principi e nella giurisprudenza. In effetti, la possibilità di modulare le eventuali misure restrittive in funzione delle effettive esigenze di tutela dell'ordine pubblico appare pienamente coerente con il principio di proporzionalità cui, secondo una consolidata giurisprudenza, devono conformarsi gli Stati membri nel derogare alle libertà fondamentali garantite dal Trattato (12). Solo in tal modo, infatti, le restrizioni possono essere effettivamente proporzionate rispetto alle concrete esigenze di tutela dell'ordine pubblico senza andare al di là di quanto strettamente necessario a tal fine (13).
31 La tesi qui sostenuta sembra inoltre trovare conferma anche in alcuni precedenti in cui la Corte ha ritenuto che, per importanti esigenze di interesse pubblico, potessero essere giustificate misure nazionali restrittive dell'esercizio di libertà fondamentali con riferimento ad una sola parte del territorio dello Stato membro interessato. Così, ad esempio, nella sentenza Albore, richiamata dal governo francese, la Corte ha ritenuto che, sebbene il fatto di subordinare ad una speciale autorizzazione amministrativa l'acquisto da parte di cittadini stranieri di immobili «siti nelle province di confine terrestre» determini una restrizione alla libera circolazione dei capitali in principio contraria all'art. 73 B del Trattato (divenuto art. 56 CE), una simile restrizione potrebbe nondimeno essere ammessa «se fosse dimostrato che, per ciascuna zona alla quale si applica la restrizione, un trattamento non discriminatorio dei cittadini di tutti gli Stati membri comporterebbe per gli interessi militari dello Stato membro di cui trattasi rischi reali, concreti e gravi, ai quali non potrebbe essere posto rimedio mediante misure meno restrittive» (14). Un altro esempio in tal senso è poi fornito dalla sentenza Ditlev Bluhme, nella quale la Corte ha ritenuto che, ai sensi dell'art. 36 del Trattato, possa essere giustificata, per ragioni di tutela della salute e della vita degli animali, una restrizione alla libera circolazione delle merci derivante dal divieto di tenere su una determinata isola (l'isola danese di Læsø) api non appartenenti ad una specie locale (15). Ed ancora, in linea più generale, la possibilità di derogare solo «parzialmente» alle libertà fondamentali garantite dal Trattato è stata implicitamente ammessa in tutti i casi in cui la Corte ha ritenuto a vario titolo giustificate misure restrittive adottate da autorità locali ed applicabili solo nell'ambito territoriale di dette autorità (16).
32 Le considerazioni sopra esposte suggeriscono quindi di rivedere l'affermazione contenuta al punto 48 della sentenza Rutili, secondo cui, «in forza della riserva contenuta ad hoc nell'art. 48, n. 3, i divieti di soggiorno possono riguardare solo l'intero territorio nazionale». Un chiarimento al riguardo appare del resto ancor più necessario se si considera che tale categorica affermazione risulta significativamente ridimensionata, se non implicitamente smentita, dal successivo passaggio della stessa sentenza Rutili dianzi ricordato, nel quale, sia pure senza ricollegarsi all'art. 48, la Corte afferma che «provvedimenti restrittivi del diritto di soggiorno, limitati ad una parte del territorio nazionale [i.e. divieti di soggiorno parziali], possono venir adottati da uno Stato membro, nei confronti dei cittadini di altri Stati membri cui pure si applica il trattato, solo negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti per l'applicazione di tali provvedimenti ai cittadini dello Stato di cui trattasi» (17).
33 Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono, ritengo dunque di dover concludere, su questo punto, che l'art. 48, n. 3, del Trattato, le disposizioni della direttiva 64/221 ed il principio di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che l'interdizione assoluta dal territorio nazionale non costituisce l'unica misura restrittiva della libera circolazione dei lavoratori che gli Stati membri possono adottare, per ragioni di ordine pubblico, nei confronti dei cittadini di altri Stati membri, essendo anche possibile l'imposizione a tali cittadini di divieti di soggiorno parziali.
Sulla possibilità di imporre divieti di soggiorno parziali in base ad una normativa che consente l'adozione di simili misure restrittive nei confronti dei soli stranieri
34 Chiarito che in base alla deroga di cui all'art. 48, n. 3, del Trattato possono in principio essere imposti divieti di soggiorno parziali ai lavoratori di altri Stati membri, si deve ancora stabilire se tali provvedimenti restrittivi possano essere adottati, per usare la formula della sentenza Rutili, «solo negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti per l'applicazione di tali provvedimenti ai cittadini dello Stato di cui trattasi», o se essi possano invece essere adottati anche qualora analoghi divieti non siano previsti per i cittadini nazionali.
Argomenti delle parti
35 Con riferimento a tale questione, il sig. Oteiza Olazabal sostiene che la Corte non dovrebbe discostarsi dalla soluzione accolta nella sentenza Rutili e dovrebbe dunque dichiarare inammissibili divieti di soggiorno parziali imposti a lavoratori di altri Stati membri sulla base di una normativa applicabile ai soli stranieri, quale appunto il decreto 46-448. Egli sottolinea in particolare che, non essendo prevista l'adozione di un'analoga misura nei confronti dei cittadini francesi, l'imposizione di siffatti divieti comporterebbe una discriminazione sulla base della nazionalità chiaramente contraria al diritto comunitario.
36 In senso contrario vanno invece le osservazioni presentate da tutti i governi intervenuti, i quali ritengono che misure del tipo di quella in esame possano comunque essere giustificate in base alla deroga di cui all'art. 48, n. 3. Essi sostengono in pratica che, se i lavoratori comunitari possono prestare la propria attività in uno Stato membro diverso dal proprio in virtù dei diritti loro conferiti dal Trattato, le limitazioni di tali diritti per motivi di ordine pubblico, autorizzate dall'art. 48, n. 3, potrebbero applicarsi solo a coloro che di essi si avvalgono, e quindi solo ai lavoratori degli altri Stati membri. Al riguardo, essi richiamano in particolare la sentenza Van Duyn (18), relativa al rifiuto di ingresso opposto ad una cittadina olandese che intendeva lavorare in Inghilterra presso la Church of Scientology. In tale sentenza la Corte affermò infatti che «uno Stato membro, il quale voglia adottare provvedimenti restrittivi giustificati da motivi d'ordine pubblico, può ritenere elemento costitutivo del comportamento personale dell'interessato l'appartenenza ad un gruppo o ad un'organizzazione le cui attività sono considerate antisociali, ma non vietate a norma di legge, indipendentemente dalla circostanza che nessuna restrizione viene adottata nei confronti dei cittadini di detto Stato intenzionati a svolgere un'attività simile a quella che il cittadino d'un altro Stato membro desidera svolgere nell'ambito del predetto gruppo od organizzazione» (19). Né, aggiungono i governi francese e spagnolo, si potrebbe invocare contro questa soluzione il divieto di discriminazioni sulla base della nazionalità di cui all'art. 48, n. 2, visto che il n. 3 di detto articolo consente di derogare a tale divieto proprio per ragioni di ordine pubblico.
37 Una posizione ancora diversa è assunta infine dalla Commissione, sebbene essa condivida con i governi intervenuti l'idea che i provvedimenti adottati sulla base dell'art. 48 del Trattato nei confronti di lavoratori di altri Stati membri non possono essere considerati, per loro stessa natura, come discriminatori. A giudizio della Commissione, infatti, tale premessa non implica che siffatti provvedimenti siano necessariamente conformi al diritto comunitario, dovendosi ancora verificare a tal fine il rispetto delle diverse condizioni richieste dalla giurisprudenza della Corte per l'applicazione della deroga in questione. In particolare, per quanto qui interessa, la Commissione ricorda che nella sentenza Adoui e Cornuaille la Corte ha precisato che l'adozione di siffatti provvedimenti non può fondarsi su una valutazione di taluni comportamenti da cui derivino «discriminazioni arbitrarie nei confronti di cittadini di altri Stati membri» (20). Sulla base di tale pronuncia, che a suo giudizio ha ribaltato la precedente sentenza Van Duyn, la Commissione ritiene dunque che uno Stato membro non possa imporre divieti di soggiorno parziali ai cittadini di altri Stati membri qualora la normativa nazionale non consenta di adottare nei confronti dei propri cittadini che si trovino nella stessa situazione misure repressive o altri provvedimenti concreti ed effettivi volti a combattere i comportamenti di cui trattasi.
Valutazione
38 Per parte mia, credo che su tale specifica questione la Corte dovrebbe confermare la sentenza Rutili, ribadendo sostanzialmente che «provvedimenti restrittivi del diritto di soggiorno, limitati ad una parte del territorio nazionale, possono venir adottati da uno Stato membro, nei confronti dei cittadini di altri Stati membri cui pure si applica il trattato, solo negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti per l'applicazione di tali provvedimenti ai cittadini dello Stato di cui trattasi» (21).
39 Tale soluzione mi sembra in effetti in linea con lo spirito e le finalità del Trattato, essendo fondata a giusto titolo sull'idea che le deroghe alla libera circolazione dei lavoratori consentite dall'art. 48, n. 3, per ragioni di ordine pubblico - come quelle relative alle altre libertà fondamentali - non possono comportare discriminazioni arbitrarie e che quindi, in assenza di giustificazioni obiettive, esse non possono tradursi in misure più severe e restrittive nei confronti dei cittadini di altri Stati membri che di quelli nazionali. Ritengo, in altri termini, che si imponga, per motivi di principio e di coerenza sistematica, un'interpretazione dell'art. 48, n. 3, del Trattato che estenda a tale disposizione il principio esplicitamente enunciato, con riferimento alla libera circolazione delle merci e dei capitali, dagli artt. 36 e 73 D del Trattato, secondo cui le deroghe in questione «non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria».
40 Una simile interpretazione trova del resto riscontro anche nella giurisprudenza comunitaria. Proprio in tal senso dev'essere infatti letta, a mio avviso, la ricordata sentenza Adoui e Cornuaille, che, come osservato dalla Commissione, ha effettivamente segnato un'importante ed evidente inversione di rotta rispetto alla precedente giurisprudenza Van Duyn.
41 Si trattava, in quel caso, di stabilire se, in forza delle deroghe di cui agli artt. 48 e 56 del Trattato, le autorità belghe potessero rifiutare il permesso di soggiorno a due cittadine francesi che svolgevano in quel paese un'attività (la prostituzione) ritenuta contraria all'ordine pubblico, ma non sanzionata o repressa in alcun modo nei confronti dei cittadini belgi. Nell'esame di tale questione, la Corte ha anzitutto osservato che le deroghe relative all'ordine pubblico consentono agli Stati membri di adottare nei confronti dei cittadini di altri Stati membri «provvedimenti che essi non possono disporre nei confronti dei propri cittadini, nel senso che ad essi manca il potere di allontanare questi ultimi dal territorio nazionale o di vietare loro di accedervi». Per questo motivo, essa ha ritenuto che «tale disparità di trattamento, relativa alla natura dei provvedimenti adottabili, va quindi ritenuta lecita»; ma ha subito precisato che «le autorità competenti a prendere tali provvedimenti non possono basare l'esercizio dei loro poteri su valutazioni di taluni comportamenti da cui conseguano discriminazioni arbitrarie nei confronti di cittadini di altri Stati membri» (22). Per evitare simili conseguenze, prosegue la Corte, «un comportamento non può considerarsi abbastanza grave da legittimare restrizioni all'accesso o al soggiorno, nel territorio di uno Stato membro, di un cittadino di un altro Stato membro, nel caso in cui il primo Stato non adotti misure repressive o altri provvedimenti concreti ed effettivi volti a reprimerlo, ove lo stesso comportamento sia posto in essere da propri cittadini» (23). Su questa base, essa ha pertanto concluso che «uno Stato membro non può, in forza della riserva relativa all'ordine pubblico di cui agli artt. 48 e 56 del Trattato, allontanare dal proprio territorio un cittadino di un altro Stato membro né rifiutargli l'accesso al proprio territorio a motivo di un comportamento che, ove sia posto in essere da cittadini del primo Stato membro, non dà luogo a misure repressive o ad altri provvedimenti concreti ed effettivi volti a combatterlo» (24).
42 Tale sentenza, successivamente confermata in diverse occasioni (25), chiarisce dunque che, nel derogare per ragioni di ordine pubblico al principio della libera circolazione dei lavoratori, gli Stati membri non possono determinare alcuna «discriminazione» o «distinzione» arbitraria (26) (e cioè non giustificata) in danno dei cittadini di altri Stati membri, né con riferimento ai comportamenti sanzionati né quanto ai provvedimenti applicabili. In quel caso, come si è visto, la Corte ha in particolare ritenuto contrario a tale principio il fatto di reprimere determinati comportamenti solo se tenuti da cittadini di altri Stati membri. Essa non ha invece esteso tale giudizio alla «disparità di trattamento relativa alla natura dei provvedimenti adottabili», solo perché nella specie si discuteva del rifiuto di un permesso di soggiorno, e cioè di un provvedimento che, secondo un principio di diritto internazionale, non può essere adottato nei confronti dei nazionali. Se ne può dunque dedurre a contrario che gli Stati membri violano il diritto comunitario, dando luogo a discriminazioni o distinzioni arbitrarie, qualora, in mancanza di giustificazioni obiettive, riservino un diverso e più severo trattamento ai cittadini di altri Stati membri anche quanto «alla natura dei provvedimenti adottabili».
43 Applicando tale giurisprudenza al presente caso, e quindi alle restrizioni della libera circolazione dei lavoratori derivanti da divieti di soggiorno parziali, si può dedurre:
- da un lato, che, ai sensi dell'art. 48, n. 3, del Trattato, le autorità nazionali possono imporre divieti di soggiorno parziali ai cittadini di altri Stati membri solo per comportamenti contrari all'ordine pubblico che, negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti, darebbero luogo a misure repressive o ad altri provvedimenti concreti ed effettivi volti a combatterli anche se tenuti dai propri cittadini;
- dall'altro, che, in assenza di obiettive giustificazioni, le autorità nazionali non possono imporre divieti di soggiorno parziali ai cittadini di altri Stati membri qualora, negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti, tali divieti non possano essere imposti ai propri cittadini.
44 Si può dunque concludere che, salvo che non sussistano giustificazioni obiettive, gli Stati membri possono, per ragioni di ordine pubblico, imporre divieti di soggiorno parziali ai cittadini di altri Stati membri che si siano avvalsi della libera circolazione dei lavoratori solo negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti per l'applicazione di tali provvedimenti ai propri cittadini.
Conclusioni
Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco pertanto alla Corte di rispondere al Conseil d'État:
«L'art. 48, n. 3, del Trattato, le disposizioni della direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964, ed il principio di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che l'interdizione assoluta dal territorio nazionale non costituisce l'unica misura restrittiva della libera circolazione dei lavoratori che gli Stati membri possono adottare, per ragioni di ordine pubblico, nei confronti dei cittadini di altri Stati membri, essendo anche possibile l'imposizione a tali cittadini di divieti di soggiorno limitati ad una parte del territorio nazionale. Tuttavia, salvo che non sussistano giustificazioni obiettive, gli Stati membri possono, sempre per le medesime ragioni di ordine pubblico, imporre divieti di soggiorno parziali ai cittadini di altri Stati membri che si siano avvalsi della libera circolazione dei lavoratori solo negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti per l'applicazione di tali provvedimenti ai propri cittadini».
(1) - GU n. 56 del 4 aprile 1964, pag. 850.
(2) - Sentenza 28 ottobre 1975, causa 36/75, Roland Rutili / Ministre de l'Intérieur (Racc. pag. 1219).
(3) - Sentenza 25 giugno 1997, causa C-131/96, Mora Romero (Racc. pag. I-3659, punti da 10 a 12). Nello stesso senso v. sentenza ivi citata 29 febbraio 1996, causa C-193/94, Skanavi e Chryssanthakopoulos (Racc. pag. I-929, punto 20), nonché sentenze 30 maggio 1989, causa 305/87, Commissione/Grecia (Racc. pag. 1461, punti 12-13); 23 febbraio 1994, causa C-419/92, Scholz (Racc. pag. I-505, punto 6); 14 luglio 1994, causa C-379/92, Peralta (Racc. pag. I-3453, punto 18); 12 maggio 1998, causa C-336/96, Gilly (Racc. pag. I-2793, punto 39); 15 gennaio 2002, causa C-55/00, Elide Gottardo (non ancora pubblicata in Racc., punti 21-22).
(4) - Sentenza Skanavi e Chryssanthakopoulos, cit., punto 22.
(5) - Sentenza Rutili, cit., punti 46-48.
(6) - Sentenza Rutili, cit., punto 49.
(7) - Sentenza Rutili, cit., punto 53.
(8) - Sentenza Rutili, cit., punti 46-48.
(9) - Direttiva del Consiglio del 15 ottobre 1968
(GU L 257, pag. 13).
(10) - Sentenza Rutili, cit., punto 46.
(11) - In tal senso v. le conclusioni dell'avvocato generale Mayras nella causa Rutili, dove viene osservato: «dato che le autorità nazionali possono valersi della deroga relativa all'ordine pubblico per rifiutare l'ingresso nel loro territorio a determinati lavoratori comunitari o per espellere quelli che già vi soggiornano, ma il cui comportamento personale giustifica il loro allontanamento, non sarebbe forse irragionevole privare gli Stati membri del potere di adottare, a carico di detti lavoratori, provvedimenti meno gravi, limitati al divieto di soggiornare in una parte del loro territorio?»
(12) - V., tra molte, le sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651, punto 38); 26 aprile 1988, causa 352/85, Bond van Adverteerders (Racc. pag. 2085, punto 36); 12 luglio 1990, causa C-128/89, Commissione/Italia (Racc. pag. I-3239, punto 18); 8 marzo 2001, causa C-405/98, Gourmet International Products (Racc. pag. I-1795, punti 41-42).
(13) - Al riguardo v. ad esempio le sentenze 20 maggio 1976, causa 104/75, De Peijper (Racc. pag. 613, punto 16/18); Bond van Adverteerders, cit., punto 36; Gourmet International Products, cit., punto 42.
(14) - Sentenza 13 luglio 2000, causa C-423/98, Albore (Racc. pag. I-5965, punto 22).
(15) - Sentenza 3 dicembre 1998, causa C-67/97 (Racc. pag. I-8033, punto 38).
(16) - Al riguardo v., ad esempio, la sentenza 25 luglio 1991, cause riunite C-1/90 e C-176/90, Aragonesa de Publicidad (Racc. pag. I-4151, punto 26), dove, con riferimento ad una normativa della comunità autonoma spagnola della Catalogna recante il divieto di pubblicizzare sul territorio di detta comunità particolari bevande alcoliche, la Corte ha precisato che, «quand'anche costituisca una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE, [una simile disposizione] può essere giustificata ai sensi dell'art. 36 dello stesso Trattato da motivi di tutela della sanità pubblica».
(17) - Sentenza Rutili, cit., punto 53.
(18) - Sentenza 4 dicembre 1974, causa 41/74 (Racc. pag. 1337).
(19) - Sentenza Van Duyn, cit., punto 24; il corsivo è mio.
(20) - Sentenza 18 maggio 1982, cause riunite 115 e 116/81 (Racc. pag. 1665, punto 7). Occorre osservare al riguardo che nelle altre versioni linguistiche detta sentenza si riferisce a «distinzioni arbitrarie» e non a «discriminazioni arbitrarie». Tale imprecisione non sembra avere tuttavia particolare importanza, dato che una «distinzione arbitraria» tra cittadini di diversi Stati membri equivale a mio giudizio ad una «discriminazione arbitraria».
(21) - Sentenza Rutili, cit., punto 53; il corsivo è mio.
(22) - Punto 7; il corsivo è mio.
(23) - Sentenza Adoui e Cornuaille, cit., punto 8.
(24). - Sentenza Adoui e Cornuaille, cit., punto 9.
(25) - V. sentenze 18 maggio 1989, causa 249/86, Commissione/Germania (Racc. pag. 1263, punto 19); 16 luglio 1998, causa C-171/96, Pereira Roque (Racc. pag. I-4607, punti 50-51); 20 novembre 2001, causa C-268/99, Jany (non ancora pubblicata in Racc., punti 61-62).
(26) - Come già osservato (v. supra, nota 21), le due espressioni sono utilizzate in diverse versioni linguistiche della sentenza.