62011CC0443
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 10 ianuarie 2013 (
1
)
Cauza C-443/11
F. P. Jeltes,
M. A. Peeters,
J. G. J. Arnold
împotriva
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[cerere de decizie preliminară formulată de Rechtbank Amsterdam (Țările de Jos)]
„Securitatea socială a lucrătorilor migranți — Articolul 45 TFUE — Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 — Articolul 71 — Lucrător frontalier atipic aflat în șomaj total — Drept la prestații în statul membru de reședință — Refuz de plată de către statul ultimului loc de muncă — Regulamentul (CE) nr. 883/2004 — Articolul 65 — Relevanța Hotărârii Miethe — Dispoziții tranzitorii — Articolul 87 alineatul (8) — Noțiunea «situație neschimbată»”
1.
În temeiul Regulamentului (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați și cu familiile acestora care se deplasează în cadrul Comunității (
2
), Curtea considerase că lucrătorilor frontalieri atipici aflați în șomaj total li se putea recunoaște dreptul de a beneficia de prestații de șomaj fie în statul lor de reședință, fie în statul ultimului loc de muncă (
3
). Astăzi, se solicită Curții să se pronunțe asupra problemei dacă această soluție pretoriană trebuie să mai fie aplicată în temeiul Regulamentului (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială (
4
). De asemenea, se solicită Curții să se pronunțe asupra compatibilității unei condiții privind reședința impuse de statul ultimului loc de muncă. În sfârșit, aceasta va trebui să se pronunțe asupra problemei sistemului tranzitoriu în materie de prestații de șomaj între Regulamentul nr. 1408/71 și Regulamentul nr. 883/2004.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
1. Regulamentul nr. 1408/71
2.
Articolul 71 din Regulamentul nr. 1408/71 este unicul articol din secțiunea 3 consacrată șomerilor care, pe durata ultimei lor activități, aveau reședința pe teritoriul unui stat membru, altul decât statul competent. Acesta are următorul cuprins:
„(1)   Lucrătorul salariat aflat în șomaj și care, pe durata ultimei sale activități, avea reședința pe teritoriul unui stat membru, altul decât statul competent, beneficiază de prestații în conformitate cu următoarele dispoziții:
(a)
[…]
(ii)
lucrătorul frontalier aflat în șomaj total beneficiază de prestații în conformitate cu dispozițiile legislației statului membru pe al cărui teritoriu are reședința ca și cum ar fi fost supus acelei legislații pe parcursul desfășurării ultimei sale activități; aceste prestații se acordă de instituția de la locul de domiciliu, pe propria cheltuială a acesteia;
(b)
(i)
lucrătorul salariat, altul decât lucrătorul frontalier, aflat în șomaj parțial, intermitent sau total, și care rămâne la dispoziția angajatorului său sau a birourilor de ocupare a forței de muncă pe teritoriul statului competent beneficiază de prestații în conformitate cu dispozițiile legislației acestui stat ca și cum ar avea reședința pe teritoriul acestuia; aceste prestații se acordă de instituția competentă;
(ii)
lucrătorul salariat, altul decât un lucrător frontalier, aflat în șomaj complet și care se pune la dispoziția birourilor de ocupare a forței de muncă pe teritoriul statului membru unde are reședința sau care revine pe acel teritoriu beneficiază de prestații în conformitate cu legislația statului respectiv ca și cum și-ar fi desfășurat ultima activitate acolo; instituția de la locul de reședință acordă astfel de prestații pe propria cheltuială. Cu toate acestea, dacă un asemenea lucrător salariat a dobândit dreptul la prestații pe cheltuiala instituției competente a statului membru la a cărui legislație a fost supus ultima dată, acesta beneficiază de prestații în temeiul dispozițiilor articolului 69. Acordarea de prestații în temeiul legislației statului de la locul de reședință se suspendă pentru orice perioadă pe parcursul căreia șomerul poate, în temeiul dispozițiilor articolului 69, să pretindă prestațiile în temeiul legislației căreia i s-a supus ultima dată.
(2)   Un șomer nu poate pretinde prestații în temeiul legislației statului membru pe al cărui teritoriu are reședința atât timp cât are dreptul la prestații în temeiul dispozițiilor alineatului (1) litera (a) punctul (i) sau litera (b) punctul (i).”
2. Regulamentul nr. 883/2004
3.
Regulamentul nr. 883/2004 a realizat modernizarea și simplificarea normelor prevăzute de Regulamentul nr. 1408/71 (
5
).
4.
Considerentul (32) al Regulamentului nr. 883/2004 prevede că, „[p]entru a se încuraja mobilitatea lucrătorilor, este necesar, în special, să se faciliteze căutarea de locuri de muncă în diferite state membre. Este așadar necesar să se asigure o coordonare mai completă și mai eficientă între regimurile de asigurări de șomaj și serviciile de ocupare a forței de muncă din toate statele membre”.
5.
Articolul 1 din Regulamentul nr. 883/2004 definește lucrătorul frontalier ca reprezentând „orice persoană care desfășoară o activitate salariată sau independentă într-un stat membru și care este rezidentă în alt stat membru, în care se întoarce de regulă zilnic sau cel puțin o dată pe săptămână”.
6.
Potrivit articolului 7 din Regulamentul nr. 883/2004, „[c]u excepția cazului în care prezentul regulament prevede altfel, prestațiile în numerar care se plătesc în temeiul legislației unuia sau mai multor state membre sau al prezentului regulament nu pot face obiectul nici unei reduceri, modificări, suspendări, retrageri sau confiscări în temeiul faptului că beneficiarul sau membrii familiei acestuia sunt rezidenți într-un stat membru, altul decât cel în care este situată instituția responsabilă de furnizarea prestației”.
7.
Articolul 63 din Regulamentul nr. 883/2004 prevede că, „[î]n sensul prezentului capitol, articolul 7 se aplică doar în cazurile prevăzute de articolele 64 și 65 și în limitele stabilite de acestea”.
8.
Alineatele (1)-(6) ale articolului 65 din Regulamentul nr. 883/2004 consacrat situației șomerilor care își aveau reședința într-un alt stat membru decât statul competent au următorul cuprins:
„(1)   Persoana care se află în șomaj parțial sau intermitent și care, în timpul ultimei sale activități salariate sau independente, își avea reședința într-un alt stat membru decât statul membru competent se pune la dispoziția angajatorului său ori a serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul membru competent. Persoana beneficiază de prestații în temeiul legislației statului membru competent ca și cum ar fi rezidentă în statul membru respectiv. Aceste prestații se furnizează de către instituția statului membru competent.
(2)   Persoana aflată în șomaj total care, în timpul ultimei sale activități salariate sau independente, își avea reședința într-un alt stat membru decât statul membru competent și care continuă să își aibă reședința în statul membru respectiv sau se întoarce în statul membru respectiv se pune la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul membru de reședință. Fără a aduce atingere articolului 64, persoana aflată în șomaj total poate, ca măsură suplimentară, să se pună la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul membru în care și-a desfășurat ultima activitate salariată sau independentă.
Persoana aflată în șomaj, care nu este lucrător frontalier și care nu se întoarce în statul membru de reședință, se pune la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul membru a cărui legislație i s-a aplicat ultima dată.
(3)   Șomerul prevăzut la alineatul (2) prima teză se înregistrează ca persoană care caută de lucru la serviciile de ocupare a forței de muncă din statul membru în care este rezident. Acesta se supune procedurii de control organizate în statul membru respectiv și respectă condițiile stabilite de legislația statului membru respectiv. În cazul în care șomerul decide să se înregistreze ca persoană care caută de lucru și în statul membru în care a desfășurat ultima dată o activitate salariată sau independentă, acesta trebuie să respecte obligațiile aplicabile în statul respectiv.
[…]
(a)
Șomerul prevăzut la alineatul (2) prima și a doua teză beneficiază de prestații în conformitate cu dispozițiile legislației din statul membru de reședință ca și cum ar fi fost supus legislației respective în timpul ultimei sale activități salariate sau independente. Aceste prestații se acordă de către instituția de la locul de reședință.
(b)
Cu toate acestea, un lucrător care nu este lucrător frontalier și care a primit prestații în numele instituției competente din statul membru a cărui legislație i s-a aplicat ultima oară beneficiază mai întâi, la întoarcerea în statul membru de reședință, de prestații în conformitate cu articolul 64, acordarea de prestații în conformitate cu litera (a) fiind suspendată pe perioada în care lucrătorul primește prestații în temeiul legislației care i s-a aplicat ultima dată.
(6)   Prestațiile acordate de instituția de la locul de reședință în temeiul alineatului (5) rămân în sarcina acesteia. Cu toate acestea, sub rezerva alineatului (7), instituția competentă din statul membru a cărui legislație s-a aplicat persoanei ultima dată rambursează instituției de la locul de reședință întreaga valoare a prestațiilor acordate de către această din urmă instituție în primele trei luni de indemnizație [...]”
9.
Titlul VI din Regulamentul nr. 883/2004, care conține articolele 87-91, prevede dispozițiile tranzitorii și finale.
10.
Articolul 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004, astfel cum a fost modificat prin articolul 1 alineatul (19) din Regulamentul (CE) nr. 988/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 septembrie 2009 (
6
), prevede că, „[î]n cazul în care, în urma aplicării prezentului regulament, o persoană este supusă legislației altui stat membru decât cel determinat în conformitate cu titlul II din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71, legislația respectivă continuă să se aplice atât timp cât situația relevantă rămâne neschimbată și în orice caz pentru cel mult 10 ani de la data aplicării prezentului regulament, cu excepția cazului în care persoana în cauză solicită să i se aplice legislația aplicabilă în temeiul prezentului regulament. Solicitarea se transmite în termen de trei luni de la data aplicării prezentului regulament instituției competente a statului membru a cărui legislație este aplicabilă în temeiul prezentului regulament, în cazul în care persoana respectivă este supusă legislației statului membru respectiv de la data aplicării prezentului regulament [a se citi «Dacă solicitarea se transmite în termen de trei luni de la data aplicării prezentului regulament instituției competente a statului membru a cărui legislație este aplicabilă în temeiul prezentului regulament, persoana respectivă este supusă legislației statului membru respectiv de la data aplicării prezentului regulament»]. […]”
11.
Articolul 89 din Regulamentul nr. 883/2004 coroborat cu articolele 90 și 91 din regulamentul menționat prevede că Regulamentul nr. 883/2004 se aplică de la data intrării în vigoare a regulamentului de aplicare și că Regulamentul nr. 1408/71 se abrogă de la aceeași dată.
3. Regulamentul (CE) nr. 987/2009
12.
Articolul 56 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 987/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 septembrie 2009 de stabilire a procedurii de punere în aplicare a Regulamentului nr. 883/2004 (
7
) are următorul cuprins:
„Atunci când legislația aplicabilă în statele membre în cauză impune șomerului îndeplinirea anumitor obligații și/sau efectuarea unor activități de căutare a unui loc de muncă, obligațiile și/sau activitățile de căutare a unui loc de muncă de către șomer în statul membru de reședință sunt prioritare.
Neîndeplinirea de către persoana aflată în șomaj a tuturor obligațiilor și/sau neefectuarea activităților de căutare a unui loc de muncă în statul membru în care și-a desfășurat ultima activitate nu afectează prestațiile acordate în statul membru de reședință.”
13.
Articolul 97 din Regulamentul nr. 987/2009 stabilește că regulamentul menționat intră în vigoare la 1 mai 2010.
4. Regulamentul (CEE) nr. 1612/68
14.
Articolul 7 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității (
8
) are următorul cuprins:
„(1)   Lucrătorul resortisant al unui stat membru nu poate fi tratat diferit, pe teritoriul celorlalte state membre, față de lucrătorii naționali, pe criterii de cetățenie, în ceea ce privește condițiile de încadrare în muncă și de muncă și, în special, în ceea ce privește remunerarea, concedierea și, în cazul în care rămâne fără un loc de muncă, reintegrarea profesională și reangajarea.
(2)   Acesta beneficiază de aceleași avantaje sociale și fiscale ca și lucrătorii naționali.”
B – Dreptul olandez
15.
Potrivit Legii din 6 noiembrie 1986 privind asigurarea lucrătorilor împotriva consecințelor financiare ale șomajului (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, denumită în continuare „Legea privind șomajul”), lucrătorii care nu au reședința și nici nu locuiesc, pentru alte motive decât pentru vacanțe, în Țările de Jos sunt excluși de la dreptul la prestații (
9
). Dreptul la prestații încetează în momentul în care lucrătorul nu se mai află în șomaj sau în momentul în care nu mai îndeplinește condiția privind reședința (
10
). Legea privind șomajul prevede de asemenea că, în cazul în care dreptul la prestații încetează, iar, ulterior, circumstanța care se află la originea încetării dreptului nu mai subzistă, dreptul la prestații amintit se reia, este reactivat în măsura în care un nou drept la prestații nu a luat naștere în temeiul dispozițiilor Legii privind șomajul (
11
).
II – Litigiul principal și întrebările preliminare
16.
Domnii Jeltes și Arnold, precum și doamna Peeters, reclamanți în litigiul principal, sunt, toți trei, cetățeni olandezi.
17.
Domnul Jeltes locuiește în Belgia. Acesta a lucrat ca salariat până la 30 iulie 2010 în Țările de Jos, după care s-a aflat într-o perioadă de șomaj în timpul căreia a introdus o cerere, la 2 august 2010, la organismul olandez competent, Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (denumit în continuare „UWV”), privind plata unei prestații de șomaj în temeiul Legii privind șomajul. UWV a refuzat să îi acorde prestația respectivă pentru motivul că cererea sa trebuia să fie introdusă în statul de reședință, în conformitate cu articolul 65 din Regulamentul nr. 883/2004.
18.
Doamna Peeters locuiește de asemenea în Belgia și a lucrat tot în Țările de Jos. Ca urmare a pierderii locului său de muncă, începând cu 1 mai 2009, i s-a acordat o prestație de șomaj. La 26 aprilie 2010, doamna Peeters a reluat o activitate salariată. În aceste condiții, UWV a sistat plata prestației în cauză și, concomitent, i-a comunicat doamnei Peeters că, în cazul în care și-ar pierde din nou locul de muncă înainte de 25 octombrie 2010, ar avea posibilitatea de a solicita acordarea în continuare a prestațiilor de șomaj. Concediată la încheierea perioadei sale de probă, doamna Peeters a formulat, la 18 mai 2010, o cerere în acest sens. UWV a respins această cerere pentru motivul că, în opinia sa, trebuia verificată din nou situația de șomaj a doamnei Peeters și că, ținând seama de faptul că cererea acesteia a fost formulată după data de 1 mai 2010, trebuia aplicat articolul 65 din Regulamentul nr. 883/2004.
19.
În ceea ce îl privește pe domnul Arnold, acesta locuiește în Germania și a lucrat în Țările de Jos înainte de a-și pierde locul de muncă și de a beneficia, începând cu 2 februarie 2009, de o prestație de șomaj plătită de UWV. În martie 2009, domnul Arnold și-a reluat activitatea profesională ca lucrător independent. La 6 aprilie 2009, UWV a sistat acordarea prestațiilor și l-a informat pe domnul Arnold că, în cazul în care ar trebui să înceteze complet desfășurarea activității independente înainte de 30 august 2011, ar avea posibilitatea de a solicita acordarea în continuare a prestațiilor de șomaj. La 1 iunie 2010, în timp ce se afla din nou în șomaj ca urmare a încetării activității sale, domnul Arnold a formulat o cerere în acest sens la UWV, care a respins-o, considerând că, în măsura în care cererea era introdusă ca urmare a încetării activității intervenite după data de 1 mai 2010, aceasta trebuia să fie formulată în prezent la autoritățile din statul său de reședință și că dispozițiile tranzitorii prevăzute de Regulamentul nr. 883/2004 nu erau aplicabile domnului Arnold.
20.
Cele trei decizii de refuz ale UWV se întemeiază pe articolul 65 din Regulamentul nr. 883/2004, care desemnează statul de reședință ca fiind statul competent să acorde prestația lucrătorilor frontalieri aflați în șomaj total. Reclamanții din litigiul principal au contestat deciziile respective la instanța de trimitere.
21.
Acțiunea acestora se întemeiază, în esență, pe faptul că, dat fiind că aceștia ar fi toți lucrători frontalieri atipici, UWV ar fi trebuit să aplice soluția stabilită de Curte în Hotărârea Miethe, citată anterior, și că dreptul de opțiune între statul membru de reședință (Belgia sau Germania) și statul membru al ultimului loc de muncă (Țările de Jos) pentru a stabili statul membru responsabil pentru acordarea prestațiilor de șomaj ar trebui să continue să existe sub incidența Regulamentului nr. 883/2004.
22.
Confruntat astfel cu o dificultate de interpretare a dreptului Uniunii, Rechtbank Amsterdam a hotărât să suspende judecarea cauzei și, prin intermediul deciziei de trimitere depuse la grefa Curții la 29 august 2011, să adreseze acesteia din urmă, în temeiul articolului 267 TFUE, următoarele întrebări preliminare:
„1)
Hotărârea Miethe, pronunțată atunci când era în vigoare Regulamentul nr. 1408/71, își păstrează valoarea supletivă în cadrul domeniului de aplicare al Regulamentului nr. 883/2004, și anume acordarea dreptului de opțiune în favoarea lucrătorilor frontalieri atipici în legătură cu statul membru în care se pun la dispoziția unei agenții de plasare a forței de muncă și de la care primesc prestațiile de șomaj pentru motivul că, în statul pentru care au optat, perspectivele de reintegrare în câmpul muncii sunt cele mai mari? Sau articolul 65 din Regulamentul nr. 883/2004, privit în ansamblu, asigură deja într-o măsură suficientă ca lucrătorii aflați în șomaj complet să primească prestații în condiții care le sunt cele mai favorabile pentru căutarea unui loc de muncă, iar Hotărârea Miethe și-a pierdut valoarea adăugată?
2)
Dreptul Uniunii, în speță articolul 45 TFUE sau articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1612/68, se opune unei decizii a unui stat membru de a refuza prestațiile de șomaj acordate în temeiul dreptului național unui lucrător migrant (lucrător frontalier) aflat în șomaj total, care a fost angajat ultima oară în acest stat membru și despre care se poate presupune, având în vedere relațiile sociale și familiale, că are cele mai mari șanse de reintegrare pe piața muncii din acest stat membru, numai pentru motivul că are reședința în alt stat membru?
3)
Având în vedere articolul 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004, articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și principiul securității juridice, care este răspunsul la întrebarea anterioară în cazul în care unui astfel de lucrător îi fuseseră acordate prestații de șomaj conform dreptului fostului stat de angajare încă înaintea intrării în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004, iar perioada maximă de acordare a prestațiilor, precum și termenul pentru reluarea dreptului la prestații nu expiraseră încă la momentul intrării în vigoare a regulamentului menționat (acordarea prestațiilor fiind sistată pentru motivul că șomerul și-a găsit un nou loc de muncă)?
4)
Răspunsul la cea de a doua întrebare este diferit în cazul în care lucrătorii frontalieri vizați au primit o asigurare că pot solicita reluarea dreptului la prestații dacă, după începerea unei alte activități salariate, devin din nou șomeri și în condițiile în care informațiile care le-au fost furnizate în acest sens s-au dovedit a fi incorecte sau echivoce din cauza neclarităților existente în practica de punere în aplicare?”
III – Procedura în fața Curții
23.
Doamna Peeters, UWV, guvernele olandez, ceh, danez și german, precum și Comisia Europeană au prezentat Curții observații scrise.
24.
La ședința care a avut loc la 24 octombrie 2012 au formulat observații orale UWV, guvernele olandez, ceh, danez și german, precum și Comisia.
IV – Analiza juridică
A – Cu privire la prima întrebare
25.
Prin intermediul primei sale întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să se stabilească dacă soluția pretoriană stabilită în Hotărârea Miethe, citată anterior, continuă să se aplice sub incidența Regulamentului nr. 883/2004. Înainte de a putea răspunde la întrebarea în cauză, este necesar să se analizeze mai amănunțit această hotărâre.
1. Hotărârea Miethe și ratio decidendi
26.
În contextul cauzei Miethe, citată anterior, instanța de trimitere solicita interpretarea articolului 71 din Regulamentul nr. 1408/71. Acest articol, care preciza statul membru care avea competența de a acorda prestațiile de șomaj, prevedea, în esență, două ipoteze.
27.
Pe de o parte, lucrătorul frontalier aflat în șomaj total trebuia să primească exclusiv prestații plătite de statul său de reședință „ca și cum ar fi fost supus acelei legislații pe parcursul desfășurării ultimei sale activități” (
12
). Pe de altă parte, lucrătorul, altul decât un lucrător frontalier aflat în șomaj total, se punea la dispoziția birourilor de ocupare a forței de muncă pe teritoriul statului membru unde avea reședința, care trebuiau să îi plătească, în principiu, prestațiile de șomaj „ca și cum și-ar fi desfășurat ultima activitate acolo”, dar se putea recunoaște în egală măsură respectivului lucrător un drept la prestații în statul membru în care a avut ultimul său loc de muncă (
13
). În acest caz, plata prestațiilor de către statul membru de reședință era suspendată.
28.
În respectiva cauză Miethe, întrebarea adresată Curții viza să se stabilească dacă un lucrător frontalier aflat în șomaj total care a păstrat legături profesionale și personale deosebit de strânse cu statul membru al ultimului loc de muncă trebuia privit ca încadrându-se în prima ipoteză (dreptul la prestații ar fi fost acordat în acest caz exclusiv în statul membru de reședință) sau în cea de a doua (dreptul la prestații ar fi fost acordat în acest caz atât în statul membru de reședință, cât și în statul membru al ultimului loc de muncă).
29.
Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a amintit, în primul rând, că articolul 71 din Regulamentul nr. 1408/71 urmărea obiectivul „de a asigura lucrătorului migrant beneficiul prestațiilor de șomaj în condițiile cele mai favorabile pentru căutarea unui nou loc de muncă”, dat fiind că aceste prestații includeau „nu numai alocații bănești, ci și asistență pentru reorientarea profesională, pe care serviciile pentru ocuparea forței de muncă o acordă lucrătorilor care se pun la dispoziția acestor servicii” (
14
). Curtea a dedus de aici că, prin consacrarea principiului potrivit căruia, în cazul unui lucrător frontalier, dreptul la prestații trebuia acordat în statul de reședință, legiuitorul Uniunii „prezumase astfel în mod implicit că un asemenea lucrător beneficia, în acest stat, de condițiile cele mai favorabile pentru căutarea unui nou loc de muncă” (
15
).
30.
Totuși, Curtea a recunoscut, în același timp, că obiectivul urmărit nu putea fi atins atunci când un lucrător frontalier aflat în șomaj total „a păstrat în mod excepțional în statul ultimului loc de muncă legături personale și profesionale de o asemenea natură încât în acest stat dispune de cele mai bune șanse de reintegrare profesională” (
16
) și că, într-o astfel de situație, lucrătorul în cauză trebuia privit ca un lucrător, altul decât cel frontalier, care intră în domeniul de aplicare al articolului 71 alineatul (1) litera (b) punctul (ii) din Regulamentul nr. 1408/71. Curtea a concluzionat că revenea instanței de trimitere sarcina „de a stabili dacă un lucrător care locuiește într-un alt stat decât statul locului de muncă [păstrase] totuși, în acest din urmă stat, cele mai bune șanse de reintegrare profesională și [trebuia], în consecință, să intre în domeniul de aplicare al articolului 71 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1408/71” (
17
).
31.
Rezultă astfel foarte clar din Hotărârea Miethe, citată anterior, că rațiunea de a fi a soluției stabilite în acest caz de Curte, soluție care aproape contrazice însuși modul de redactare a articolului 71 din Regulamentul nr. 1408/71, se întemeia exclusiv pe voința de a asigura lucrătorului în cauză cele mai favorabile condiții pentru o reintegrare pe piața muncii. Trebuie să se observe de asemenea că, în acest caz, posibilitatea de a se îndrepta spre statul membru al ultimului loc de muncă pentru a solicita acolo plata prestațiilor de șomaj era oferită în acest caz numai pentru categoria numită a „lucrătorilor frontalieri atipici” din cauza legăturilor personale și profesionale deosebit de strânse pe care le păstraseră cu statul membru al ultimului loc de muncă. După toate probabilitățile, Curtea și-a permis să depășească litera regulamentului pentru motivul că acesta se întemeia efectiv pe o prezumție – cea potrivit căreia condițiile cele mai favorabile pentru reintegrarea profesională sunt reunite în statul membru de reședință – pe care trebuia să o considere refragabilă, cel puțin în cazurile excepționale menționate mai sus. În sfârșit, vom adăuga că faptul că, în Regulamentul nr. 1408/71, statul de plată a prestațiilor era în mod necesar același stat în care lucrătorul trebuia să se înscrie pentru a beneficia de asistența furnizată de serviciile de ocupare a forței de muncă a determinat Curtea să considere că, în cazul acestor lucrători frontalieri atipici, obiectivul de reintegrare profesională ar fi atins cu mai multă ușurință în cazul în care respectivii lucrători se puteau înscrie la serviciile de ocupare a forței de muncă din statul ultimului loc de muncă, ceea ce necesita în acest caz să se consacre în egală măsură competența acestui stat de a plăti prestațiile.
2. Voința manifestă a legiuitorului Uniunii de a pune capăt excepției Miethe
32.
Prin urmare, problema ridicată de prezenta cauză este dacă ratio decidendi pe care am prezentat-o poate justifica menținerea excepției sub incidența Regulamentului nr. 883/2004.
33.
Trebuie să se constate de la bun început că legiuitorul Uniunii nu a făcut alegerea de a consacra în mod explicit soluția stabilită de Curte în Hotărârea Miethe, citată anterior, chiar dacă în considerentul (21) al Regulamentului nr. 883/2004 se face trimitere la jurisprudența Curții, ceea ce demonstrează astfel că legiuitorul era pe deplin conștient de luările de poziție ale acesteia din urmă în materie. Articolul 65 din Regulamentul nr. 883/2004 prevede că șomerul transfrontalier aflat în șomaj total beneficiază de prestații în statul membru de reședință. În materie de plată a prestațiilor, legiuitorul nu a oferit un drept de opțiune lucrătorului frontalier și nici nu a prevăzut dispoziții specifice pentru categoria lucrătorilor frontalieri atipici ca urmare a jurisprudenței Miethe, citată anterior.
34.
Mai mult, această dispoziție este de o logică radical opusă celei pe care o propunea Comisia în propunerea de regulament inițială. Astfel, potrivit articolului 51 din propunerea menționată, lucrătorul care are reședința într-un alt stat decât statul competent care se punea la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul de reședință trebuia să beneficieze de prestațiile acordate de statul competent (
18
). Prin urmare, legiuitorul a menținut în deplină cunoștință de cauză principiul potrivit căruia statul de reședință este cel care trebuie să acorde prestațiile de șomaj lucrătorilor frontalieri.
35.
În fapt, noutatea introdusă se situează în altă parte. Articolul 65 a procedat la disocierea între statul membru de plată a prestațiilor și statul membru în care lucrătorul se poate înscrie la serviciile de ocupare a forței de muncă. Mai precis, articolul 65 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2004 prevede că lucrătorul transfrontalier se pune „la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul membru de reședință” și „poate, ca măsură suplimentară, să se pună la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă din statul membru în care [acesta] și-a desfășurat ultima activitate salariată sau independentă”.
36.
Chiar dacă s-ar putea avea în vedere ideea de a susține că legiuitorul, prin faptul că nu a consacrat în mod explicit soluția Miethe, nici nu a înlăturat-o în mod expres cu ocazia redactării articolului 65 din Regulamentul nr. 883/2004, trebuie să se interpreteze, în orice caz, regulamentul menționat în lumina Regulamentului nr. 987/2009 al Parlamentului European și al Consiliului, care constituie regulamentul de aplicare a acestuia. Din interpretarea considerentului (13) al acestui regulament de aplicare deducem că, deși „[l]ucrătorii frontalieri care se află în șomaj complet se pot pune la dispoziția serviciilor de ocupare a forței de muncă atât în statul lor de reședință, cât și în statul membru unde au avut ultimul loc de muncă[, c]u toate acestea, lucrătorii au dreptul la prestații numai din partea statului membru de reședință” (
19
).
37.
Este remarcabil în special să se constate că acest considerent a fost introdus în cursul procedurii legislative la cererea Parlamentului European, care aprecia astfel că o asemenea precizare ar înlătura „orice ambiguitate cu privire la aplicarea sau la neaplicarea jurisprudenței Miethe” (
20
). Astfel, este, într-adevăr, evident că legiuitorul Uniunii nu considera că soluția Miethe putea continua să se aplice sub incidența Regulamentului nr. 883/2004.
38.
În aceste condiții, Curtea ar putea depăși această lipsă vădită a voinței legiuitorului în cazul în care ar fi convinsă că dispozițiile Regulamentului nr. 883/2004 nu sunt de natură să îndeplinească obiectivul stabilit de a garanta cele mai favorabile condiții pentru reintegrarea profesională a lucrătorului frontalier.
39.
Or, dacă ne referim strict la cadrul normativ pus în aplicare de regulamentul de bază (Regulamentul nr. 883/2004) și precizat în regulamentul de aplicare (Regulamentul nr. 987/2009), situația este următoarea: lucrătorul frontalier are dreptul la prestații în statul membru de reședință, are obligația de a se înscrie la serviciile de ocupare a forței de muncă din acest stat și poate, dacă dorește acest lucru, să se înscrie și la serviciile de ocupare a forței de muncă din statul în care a avut ultimul său loc de muncă, fiind cert că s-ar acorda totuși prioritate respectării obligațiilor la care este supus lucrătorul în statul de plată a prestațiilor, cu alte cuvinte, în statul său de reședință.
40.
Un astfel de sistem este de natură să garanteze lucrătorilor frontalieri în general și lucrătorilor frontalieri atipici în special – cu alte cuvinte, astfel cum amintim, cei care au păstrat legături personale și profesionale strânse în statul membru al ultimului loc de muncă – cele mai favorabile condiții pentru o reintegrare pe piața muncii?
41.
Întrebat cu privire la acest aspect cu ocazia ședinței, reprezentantul Comisiei nu a reușit să demonstreze în ce măsură faptul că un lucrător frontalier atipic primește un ajutor de șomaj plătit de statul ultimului loc de muncă ar fi un element de natură să garanteze lucrătorului respectiv condiții mai favorabile pentru reintegrarea sa profesională, chiar dacă este evident că același lucrător se poate înscrie în prezent la serviciile de ocupare a forței de muncă din statul în care a avut ultimul loc de muncă.
42.
Adăugăm că doamna Peeters a susținut, în observațiile sale scrise, că serviciile de ocupare a forței de muncă din statul ultimului loc de muncă ar fi mai puțin eficiente, întrucât sunt mai puțin interesate de reintegrarea sa profesională, în măsura în care, mai precis, plata prestațiilor nu este suportată de bugetul acestui stat. Este totuși vorba numai despre o susținere care, dacă ar fi adevărată, ar constitui, în orice caz, un comportament discriminatoriu contrar dreptului Uniunii. Însă nu se poate justifica menținerea jurisprudenței Miethe, citată anterior, pentru simplul motiv că există o astfel de temere.
43.
Pe de altă parte, circumstanța potrivit căreia, în cazul unui conflict de obligații, trebuie acordată prioritate obligațiilor la care este supusă persoana care caută un loc de muncă în statul de reședință decurge în mod necesar din faptul că acest din urmă stat este cel obligat la plata prestațiilor de șomaj. Nu putem totuși împărtăși teza potrivit căreia aceasta constituie un obstacol în calea reintegrării profesionale în statul ultimului loc de muncă. Astfel, continuăm să considerăm că posibilitatea oferită lucrătorului de a se înscrie la serviciile de ocupare a forței de muncă din două state membre îi oferă un acces simultan, în special la ofertele de muncă și de formare, pe piața muncii din două state membre, multiplicând astfel cu atât mai mult șansele sale la o reintegrare rapidă pe piața muncii.
44.
În aceste condiții și pentru motivele de mai sus, propunem Curții să răspundă la prima întrebare adresată de instanța de trimitere în sensul că, în temeiul articolului 65 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul nr. 883/2004, singurul stat competent să acorde prestațiile de șomaj unor lucrători frontalieri, chiar atipici, aflați în șomaj total este statul de reședință.
B – Cu privire la a doua întrebare
45.
Instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe dacă articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1612/68 și articolul 45 TFUE se opun refuzului de a plăti prestații de șomaj, precum cel opus de autoritățile olandeze reclamanților din litigiul principal, refuz care este motivat numai prin faptul că solicitanții nu îndeplinesc condiția privind reședința pe teritoriul olandez impusă de legislația națională pentru a putea solicita plata prestațiilor de șomaj.
46.
Potrivit unei jurisprudențe constante, „constatarea că o măsură națională poate, eventual, să fie conformă cu o dispoziție dintr-un act de drept derivat […] nu are ca efect faptul că măsura respectivă este conformă cu dispozițiile tratatului” (
21
). În plus, Curtea a statuat că „articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1612/68 reprezintă, în domeniul specific al acordării avantajelor sociale, expresia particulară a principiului egalității de tratament consacrat prin articolul 39 alineatul (2) CE și trebuie interpretat în același mod ca și acesta din urmă” (
22
).
47.
Pe de altă parte, Curtea a trebuit să examineze deja situații similare celor din litigiul principal. În acest sens, deși a fost pronunțată înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004, Hotărârea Petersen (
23
) este, după toate probabilitățile, cea care se apropie cel mai mult de cauza noastră. În acel caz se solicita Curții să se pronunțe asupra compatibilității cu articolul 39 CE a unei dispoziții austriece care subordonează beneficiul unei prestații calificate de Curte drept „prestație de șomaj” condiției ca beneficiarii să aibă reședința pe teritoriul național al statului în cauză și care, în consecință, interzicea exportabilitatea unei astfel de prestații într-un alt stat membru. În speță, reclamantul din litigiul principal era un cetățean german care, după ce a desfășurat o activitate salariată în Austria, unde era domiciliat, a devenit șomer. Acesta solicitase, așadar, autorităților austriece să poată beneficia de un avans din ajutorul de șomaj, ceea ce îi fusese refuzat, întrucât respectivul reclamant își transferase între timp domiciliul în Germania.
48.
O diferență fundamentală față de cauza noastră constă totuși în faptul că, în cauza Petersen, citată anterior, era cert că statul membru care refuzase să plătească prestația în discuție era efectiv, în temeiul normelor de coordonare ale Regulamentului nr. 1408/71, statul membru competent să acorde prestațiile de șomaj. Problema juridică ridicată în acel caz era cea dacă statul desemnat în temeiul Regulamentului nr. 1408/71 să plătească prestațiile de șomaj putea condiționa, în deplină conformitate cu dreptul primar, plata acestor prestații de faptul ca persoana interesată să aibă reședința pe teritoriul său.
49.
Astfel, analogia cu Hotărârea Petersen, menționată anterior, se oprește aici, întrucât reclamanții din litigiul principal în cauza noastră intră, în mod evident, în domeniul de aplicare al articolului 65 din Regulamentul nr. 883/2004, dispoziție care a înlocuit articolul 71 din Regulamentul nr. 1408/71. Or, tocmai în temeiul normelor stabilite la articolul 65 menționat, se pare că statul obligat să plătească prestațiile lucrătorilor precum cei din litigiul principal este statul de reședință.
50.
Problema – sensibil diferită de cea cu care Curtea s-a confruntat în contextul cauzei Petersen, citată anterior, – este în acest caz cea de a se stabili dacă împrejurarea că statul ultimului loc de muncă nu plătește prestația menționată în temeiul normelor de coordonare stabilite de legiuitorul Uniunii este contrară liberei circulații a lucrătorilor respectivi, fiind evident că reclamanții din litigiul principal intră, într-adevăr, în sfera de aplicare a noțiunii „lucrător” în sensul articolului 45 TFUE (
24
). Potrivit reclamanților din litigiul principal, care repun în discuție în cele din urmă însăși esența sistemului de coordonare prevăzut pentru lucrătorii frontalieri de Regulamentul nr. 883/2004 fără a urmări niciodată să conteste validitatea acestuia în raport cu dreptul primar, lucrătorii olandezi ar fi descurajați să își exercite libera circulație și să se stabilească pe teritoriul unui alt stat membru pentru motivul că, odată dobândită calitatea de lucrători frontalieri, statul care plătește prestațiile de șomaj devine statul de reședință al lucrătorilor respectivi. Pe de altă parte, o astfel de situație ar constitui o discriminare în raport cu lucrătorii olandezi care lucrează și locuiesc în Țările de Jos.
51.
Este adevărat că Curtea a statuat că, „[e]xceptând cazul în care este justificată în mod obiectiv și proporțională cu obiectivul urmărit, o dispoziție de drept național trebuie considerată ca fiind indirect discriminatorie dacă, prin însăși natura sa, îi poate afecta mai mult pe lucrătorii migranți decât pe cei naționali și, în consecință, dacă prezintă riscul de a-i defavoriza în special pe primii” (
25
). Curtea a adăugat că „[a]ceasta este situația unei condiții privind reședința precum cea de care depinde acordarea prestației în discuție în litigiul principal, condiție care este mai ușor de îndeplinit de lucrătorii naționali decât de cei ai altor state membre, întrucât mai ales acești din urmă lucrători sunt cei care, în special în caz de șomaj […], tind să părăsească țara în care se afla fostul lor loc de muncă pentru a se întoarce în țara lor de origine” (
26
).
52.
Totuși, situația din litigiul principal în cauza noastră are drept caracteristică faptul că lucrătorii în cauză și-au exercitat deja libera circulație, au părăsit deja teritoriul național și nu au intenția de a se întoarce pe acest teritoriu.
53.
Pentru a stabili existența unui impediment sau a unei descurajări în calea exercitării libertății de circulație, trebuie să se caracterizeze, mai întâi, o afectare a situației lucrătorilor frontalieri precum cei din litigiul principal. Or, recunoaștem că întâmpinăm câteva dificultăți să o conturăm.
54.
Pe de o parte, potrivit unei jurisprudențe constante, un lucrător nu poate pretinde ca deplasarea sa să fie neutră în materie de securitate socială. Este vorba în această situație despre o consecință inevitabilă a faptului că articolul 48 TFUE (
27
) conferă Uniunii Europene numai competența de coordonare a legislațiilor statelor membre în materie de securitate socială și nu de armonizare. Astfel, „diferențele de fond și de procedură între regimurile de securitate socială din fiecare stat membru și, prin urmare, diferențele între drepturile persoanelor asigurate nu sunt afectate” (
28
) de articolul 48 TFUE.
55.
Pe de altă parte, reclamanții din litigiul principal nu au demonstrat cu adevărat un prejudiciu real ca urmare a plății prestațiilor de șomaj de către statul lor de reședință. În această privință, amintim că este foarte dificil să se aprecieze care sistem național s-ar dovedi cel mai avantajos.
56.
Astfel și în primul rând, deși rezultă din dosar, de exemplu, că cuantumul prestației ar fi mai ridicat în Țările de Jos, durata acordării acesteia ar fi, în schimb, mai lungă în Belgia.
57.
În al doilea rând, dreptul Uniunii nu a consacrat un principiu de coordonare prin care să se urmărească garantarea în mod sistematic a beneficiului prestațiilor la cele mai ridicate valori. În cel mai bun caz, trebuie să se asigure să nu fie plătite contribuții sociale pentru care nu se va beneficia de prestații (
29
). Este adevărat că Curtea a statuat că obiectivul liberei circulații a lucrătorilor nu ar fi atins „dacă lucrătorii, în urma exercitării dreptului lor de liberă circulație, ar trebui să piardă avantaje de securitate socială pe care le asigură legislația unui stat membru, în special atunci când aceste avantaje reprezintă contraprestația pentru cotizațiile pe care aceștia le-au plătit” (
30
). Totuși, se impune în această situație să se constate că reclamanții din litigiul principal nu au pierdut „un avantaj de securitate socială”. Pur și simplu, dreptul la prestații care a luat naștere ca urmare a perioadelor lucrate în Țările de Jos este reportat asupra statului de reședință și se poate relua în orice moment în statul ultimului loc de muncă în cazul în care reclamanții în cauză ar trebui să se stabilească din nou în acest stat. De asemenea, trebuie să se aibă în vedere că reclamanții din litigiul principal pot beneficia, dacă doresc acest lucru, de serviciile de plasament din statul ultimului loc de muncă. Pe de altă parte, ținând seama de natura specială a acestor contribuții și de sistemele de securitate socială în general, nu poate prevala nicio logică de natură strict contabilă (
31
). Trebuie să se observe de asemenea că necorespondența dintre statul membru care a perceput contribuțiile și statul de acordare a prestațiilor este o consecință asumată de statele membre din cauza opțiunii pe care au realizat-o, în opinia lor în favoarea lucrătorilor frontalieri, care se întemeiază pe o anumită idee de solidaritate (
32
).
58.
În al treilea rând, astfel cum a observat în mod corect guvernul german în observațiile sale scrise, cuantumul prestațiilor de șomaj este stabilit în general de statele membre, în mod evident individual, în funcție de costul vieții din fiecare stat. Prin urmare, cuantumul cel mai ridicat al prestațiilor de șomaj olandeze s-ar explica printr-un cost al vieții mai mare în acest stat membru, cost la care reclamanții din litigiul principal nu sunt expuși, dat fiind că aceștia trăiesc și locuiesc fie în Belgia, fie în Germania. Acest element fundamental le distinge de persoanele care lucrează și locuiesc în Țările de Jos. Prin urmare, este vorba despre situații diferite care pot fi analizate în mod diferit (
33
).
59.
Tratamentul lucrătorilor frontalieri se armonizează cu cel al rezidenților din statul în care ei locuiesc. Aceasta rezultă în mod clar dintr-o alegere realizată de legiuitorul Uniunii, care, în aceste condiții, a pus în aplicare principiul nediscriminării. Egalitatea de tratament a lucrătorilor frontalieri este astfel garantată în statul de reședință, dat fiind că articolul 65 din Regulamentul nr. 883/2004 prevede astfel că statul de reședință trebuie să plătească prestațiile de șomaj „ca și când” lucrătorii ar fi fost supuși propriei lor legislații în perioada ultimei încadrări în muncă.
60.
În sfârșit, este determinant pentru cauza noastră să se aibă în vedere că refuzul opus de autoritățile olandeze nu are drept efect, astfel cum am afirmat deja, privarea lucrătorilor de beneficiul unei prestații de șomaj, ci, dimpotrivă, orientarea acestora spre statul lor de reședință pentru plata respectivelor prestații. Această orientare decurge din aplicarea unei norme de coordonare adoptate de legiuitorul Uniunii care pretindea că se favorizează astfel libera circulație a lucrătorilor și se întemeiază pe principiul potrivit căruia ar fi în interesul acestor lucrători să primească prestațiile amintite în statul lor de reședință și din partea acestui stat.
61.
Trebuie să precizăm totuși că este pe deplin evident – chiar dacă nu acesta este obiectul prezentei trimiteri preliminare – că clauza de reședință prevăzută de legislația olandeză nu poate fi opozabilă în cazurile în care s-ar aplica în special articolul 65 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 (situația unui lucrător care se află în șomaj parțial și care are reședința într-un stat diferit de statul ultimului loc de muncă) sau articolul 65 alineatul (5) litera (b) din regulamentul menționat (situația unui lucrător care nu este lucrător frontalier care, după ce a început să primească o prestație de șomaj în statul în care a avut ultimul loc de muncă, își mută reședința într-un alt stat) (
34
).
62.
Dat fiind că situația reclamanților face obiectul articolului 65 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul nr. 883/2004 și pentru motivele descrise mai sus, în special la punctul 52 din prezentele concluzii, nu ni se pare, în circumstanțe precum cele din litigiul principal, că refuzul de plată a unei prestații de șomaj opus de statul ultimului loc de muncă unor lucrători frontalieri care au reședința într-un alt stat membru aduce atingere liberei circulații a lucrătorilor atunci când rezultă că dreptul la prestație este transferat în statul de reședință.
C – Cu privire la a treia și la a patra întrebare
63.
Prin intermediul celei de a treia și al celei de a patra întrebări adresate Curții, instanța de trimitere ridică problema dacă articolul 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004, articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, principiul securității juridice și/sau principiul încrederii legitime ar putea sta la baza obligației autorităților olandeze de a plăti în continuare prestațiile de șomaj reclamanților din litigiul principal.
64.
Precizăm de la bun început că doar doi dintre reclamanții în cauză sunt vizați de aceste probleme. Astfel, amintim că autoritățile olandeze au început să plătească prestații de șomaj doamnei Peeters și domnului Arnold înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004, aplicând astfel jurisprudența Miethe, citată anterior. În momentul în care acești doi lucrători și-au reluat activitatea, aceleași autorități le-au comunicat că dreptul lor la prestații ar putea fi menținut în Țările de Jos în cazul în care ar trebui să revină în șomaj înaintea unei date stabilite de autoritățile menționate și ulterioare datei de 1 mai 2010, data intrării în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004.
65.
Înainte de toate, se solicită astfel Curții să stabilească dacă un regim tranzitoriu specific se poate aplica unor lucrători frontalieri plasați într-o situație precum cea pe care am descris-o. În acest scop, trebuie realizată o examinare aprofundată a dispozițiilor tranzitorii ale Regulamentului nr. 883/2004.
1. Aplicabilitatea articolului 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004 în cazul prestațiilor de șomaj
66.
Din articolul 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004 rezultă că, în principiu, „[î]n cazul în care, ca urmare a prezentului regulament, o persoană este supusă legislației unui alt stat membru decât cel sub incidența legislației căruia se află în temeiul titlului II din Regulamentul [nr. 1408/71], legislația respectivă continuă să se aplice atât timp cât situația rămâne neschimbată”. Or, normele de coordonare în materie de prestații de șomaj erau stabilite, în temeiul fostului regulament, de titlul III consacrat „dispozițiilor speciale aplicabile diferitelor categorii de prestații”.
67.
Legislația aplicabilă doamnei Peeters și domnului Arnold rămâne, ca urmare a aplicării normelor din Regulamentul nr. 883/2004, neschimbată (
35
). Din modul de redactare a articolului 87 alineatul (8) rezultă că acesta nu are în vedere a priori situații precum cele supuse aprecierii Curții. Singura dispoziție tranzitorie consacrată în mod special prestațiilor de șomaj este articolul 87 alineatul (10) din Regulamentul nr. 883/2004, care se limitează să stabilească aplicarea ratione temporis a articolului 65 alineatele (2) și (3) din regulamentul menționat pentru Luxemburg. Aceasta nu este, așadar, nicidecum mai edificatoare.
68.
Această lacună are, în opinia noastră, o explicație. Amintim că, în propunerea inițială de regulament, Comisia propunea să consacre principiul potrivit căruia lucrătorii frontalieri aflați în șomaj total ar beneficia de prestații în statul ultimului loc de muncă. Dat fiind că acest principiu constituia o schimbare în raport cu Regulamentul nr. 1408/71, Comisia propunea adoptarea unor măsuri tranzitorii (
36
). După cum știm, Consiliul Uniunii Europene nu a dat curs acestei propuneri a Comisiei, astfel încât principiul consacrat în cele din urmă este cel al plății prestațiilor de șomaj de către statul de reședință. În mod cert, legiuitorul a considerat inutilă introducerea unor dispoziții tranzitorii în materie, apreciind că, în această privință, principiul rămânea neschimbat. Aceasta însemna să se ignore situația lucrătorilor calificați, sub incidența Regulamentului nr. 1408/71, drept lucrători frontalieri atipici.
69.
Pentru aceste motive, considerăm că o aplicare prin analogie a articolului 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie avută în vedere ca urmare a faptului că legiuitorul nu a prevăzut alte dispoziții care să permită să se asigure tranziția, cu respectarea drepturilor dobândite, între fostul și noul regulament, care pune capăt tratamentului specific recunoscut până la acel moment în materie de prestații de șomaj lucrătorilor frontalieri atipici. O astfel de soluție ar prezenta avantajul interpretării într-un mod dinamic a regulamentului menționat, fără a aduce totuși atingere voinței legiuitorului de a pune capăt excepției Miethe.
70.
Astfel, este dificil să se considere că, pentru toți lucrătorii frontalieri calificați drept atipici în temeiul Regulamentului nr. 1408/71 și care beneficiau de prestații plătite de statul ultimului loc de muncă, această plată a încetat imediat la 1 mai 2010, fără preaviz.
71.
Legiuitorul a lăsat – în mod involuntar, în opinia noastră – un vid juridic, atât în regulamentul de bază, cât și în regulamentul de aplicare, vid pe care l-au completat în unele cazuri statele membre însele. Guvernul olandez, în special, a confirmat în ședință că aplica prestațiilor de șomaj dispoziția tranzitorie prevăzută la articolul 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004, tocmai pentru a nu plasa lucrătorii vizați în fața unei schimbări imediate, bruște și mai ales nepregătite (
37
). Astfel, o asemenea aplicare prin analogie nu ar afecta mai mult statele membre.
2. Cu privire la noțiunea „situație rămasă neschimbată”
72.
Odată admisă posibilitatea de a aplica articolul 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004 în materie de prestații de șomaj, trebuie să se verifice dacă situația celor doi reclamanți vizați din litigiul principal îndeplinește condițiile impuse de legiuitorul Uniunii. Articolul menționat trebuie interpretat în sensul că lucrătorii frontalieri atipici care, sub incidența Regulamentului nr. 1408/71, beneficiau de prestații de șomaj plătite de statul ultimului loc de muncă pot continua să beneficieze de acestea „atât timp cât situația rămâne neschimbată”.
73.
Care pot fi motivele de schimbare?
74.
Este clar că, a priori, reluarea unei activități poate constitui o schimbare a situației în sensul articolului 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004, mai ales atunci când este vorba despre prestații de șomaj (
38
). Totuși, aceasta nu este în mod necesar sinonimă cu stingerea dreptului la prestații.
75.
Întrucât Uniunea nu are competența necesară pentru a armoniza condițiile în care ia naștere, este menținut sau încetează dreptul la prestații de șomaj, este necesară o trimitere la dreptul național. Cu toate acestea, statele membre trebuie să stabilească condițiile menționate cu respectarea dreptului Uniunii.
76.
Va reveni astfel instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă, potrivit dreptului național, reluarea unei activități temporare de doamna Peeters și de domnul Arnold constituie un motiv suficient pentru a pune capăt plății prestațiilor sau dacă nu ar fi vorba decât despre o întrerupere momentană, plata respectivă fiind susceptibilă să se reia în cazul unei noi pierderi a locului de muncă, intervenită într-o perioadă scurtă.
77.
Dosarul nu conține elementele de drept național suficiente pentru a permite Curții să își formeze o opinie, iar aprecierea finală revine, în toate situațiile, instanței de trimitere. Cu toate acestea, dorim să subliniem că decurge în mod neechivoc din declarațiile administrației olandeze că aceasta din urmă avea în vedere situația reclamanților ca o singură unitate temporală, astfel încât reluarea unei activități profesionale nu pare un motiv suficient pentru a întrerupe definitiv plata prestațiilor de șomaj, plată care constituie concretizarea drepturilor acordate pentru perioada lucrată înaintea intrării în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004. Astfel, rezultă din cererea de decizie preliminară că UWV a comunicat reclamanților că, în ipoteza în care aceștia ar reveni în șomaj înaintea datei stabilite – ulterioară intrării în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004 – aceștia ar putea solicita „continuarea” sau „reluarea” plății prestației în discuție.
78.
Pentru a aprecia dacă a existat o schimbare de situație, respectiv intervenția unui eveniment de natură să determine pierderea dreptului la prestații de șomaj care a fost acordat pentru perioadele lucrate anterior intrării în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004, instanța națională va trebui să ia de asemenea în considerare durata pe parcursul căreia lucrătorii în cauză reluaseră efectiv o activitate profesională. În această privință, va trebui să fie acordată o atenție deosebită situației doamnei Peeters. Astfel, UWV a susținut, printre altele, că reluarea activității sale în perioada cuprinsă între 26 aprilie 2010 și 18 mai 2010 constituia o schimbare a situației sale care justifică trimiterea reclamantei la autoritățile belgiene. Or, este pe deplin evident că această perioadă lucrată foarte scurtă – doar trei săptămâni – nu a dat naștere unui nou drept la prestații doamnei Peeters.
79.
Astfel, fără să fie nevoie să se analizeze în continuare problema unei eventuale atingeri aduse dreptului de proprietate, principiilor securității juridice și încrederii legitime, propunem Curții să răspundă că articolul 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie interpretat în sensul că urmărește de asemenea să reglementeze în mod tranzitoriu situațiile în care, în temeiul titlului III din Regulamentul nr. 1408/71, lucrătorii frontalieri atipici aflați în șomaj total au primit prestații de șomaj în statul ultimului loc de muncă, chiar dacă Regulamentul nr. 883/2004 desemnează în prezent exclusiv statul de reședință pentru plata respectivelor prestații. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă reluarea unei activități profesionale, în condiții precum cele din litigiul principal, a avut drept consecință încetarea drepturilor acordate în materie pentru perioadele lucrate anterior intrării în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004.
V – Concluzie
80.
Având în vedere toate considerațiile de mai sus, sugerăm Curții să răspundă la întrebările adresate de Rechtbank Amsterdam după cum urmează:
„1)
În temeiul articolului 65 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială, singurul stat competent să acorde prestațiile de șomaj unor lucrători frontalieri, chiar atipici, aflați în șomaj total este statul de reședință al lucrătorilor respectivi.
2)
Dat fiind că situația reclamanților intră în sfera de aplicare a articolului 65 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul nr. 883/2004, refuzul de plată a unei prestații de șomaj opus de statul ultimului loc de muncă unor lucrători frontalieri care au reședința în alt stat membru, în circumstanțe precum cele din litigiul principal, nu aduce atingere liberei circulații a lucrătorilor atunci când rezultă că dreptul la prestații este transferat în statul de reședință.
3)
Articolul 87 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2004 trebuie interpretat în sensul că urmărește să reglementeze de asemenea în mod tranzitoriu situațiile în care, în temeiul titlului III din Regulamentul nr. 1408/71, lucrătorii frontalieri atipici aflați în șomaj total au primit prestații de șomaj în statul ultimului loc de muncă, chiar dacă Regulamentul nr. 883/2004 desemnează în prezent exclusiv statul de reședință pentru plata prestațiilor respective. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă reluarea unei activități profesionale, în condiții precum cele din litigiul principal, a avut drept consecință încetarea drepturilor acordate în materie pentru perioadele lucrate anterior intrării în vigoare a Regulamentului nr. 883/2004.”
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	Regulamentul din 14 iunie 1971 de aplicare a regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității, astfel cum a fost modificat și actualizat prin Regulamentul (CE) nr. 118/97 al Consiliului din 2 decembrie 1996 (JO 1997, L 28, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 4, p. 35, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1408/71”).
(
3
)	A se vedea Hotărârea din 12 iunie 1986, Miethe (1/85, Rec., p. 1837).
(
4
)	JO L 166, p. 1, rectificare în JO 2004, L 200, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 82.
(
5
)	A se vedea considerentul (3) al Regulamentului nr. 883/2004.
(
6
)	JO L 284, p. 43.
(
7
)	JO L 284, p. 1.
(
8
)	JO L 257, p. 2, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11.
(
9
)	Articolul 19 alineatul 1 litera f din Legea privind șomajul.
(
10
)	Articolul 20 alineatul 1 litera d din Legea privind șomajul.
(
11
)	Articolul 21 din Legea privind șomajul.
(
12
)	Articolul 71 alineatul (1) litera (a) punctul (ii) din Regulamentul nr. 1408/71.
(
13
)	Articolul 71 alineatul (1) litera (b) punctul (ii) din Regulamentul nr. 1408/71.
(
14
)	Hotărârea Miethe, citată anterior (punctul 16).
(
15
)	Ibidem (punctul 17).
(
16
)	Ibidem (punctul 18).
(
17
)	Ibidem (punctul 19).
(
18
)	A se vedea COM(1998) 779 final din 21 decembrie 1998, p. 46 și 47.
(
19
)	Anticipând o posibilă concurență a obligațiilor în sarcina persoanei care caută un loc de muncă, legiuitorul a prevăzut chiar că trebuia să se acorde prioritate controalelor și obligațiilor aplicabile în statul de plată a prestațiilor, cu alte cuvinte, statul membru de reședință [a se vedea articolul 56 alineatul (2) din Regulamentul nr. 987/2009].
(
20
)	Raportul din 16 iunie 2008 al Parlamentului European privind Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a procedurii de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 883/2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială (doc. A6-0251/2008, p. 7 și 8). Comisia și-a exprimat acordul pentru introducerea considerentului menționat cu ocazia prezentării propunerii modificate de regulament [a se vedea COM(2008) 647 final din 14 octombrie 2008, punctul 4.1].
(
21
)	Hotărârea din 16 iulie 2009, von Chamier-Glisczinski (C-208/07, Rep., p. I-6095, punctul 66 și jurisprudența citată).
(
22
)	A se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, Comisia/Spania (C-205/04, punctul 15), și Hotărârea din 11 septembrie 2007, Hendrix (C-287/05, Rep., p. I-6909, punctul 53 și jurisprudența citată).
(
23
)	Hotărârea din 11 septembrie 2008 (C-228/07, Rep., p. I-6989).
(
24
)	A se vedea prin analogie Hotărârea Petersen, citată anterior (punctele 48 și 49 și jurisprudența citată).
(
25
)	Ibidem (punctul 54 și jurisprudența citată). Sublinierea noastră.
(
26
)	Ibidem (punctul 55 și jurisprudența citată).
(
27
)	Or, mai precis, articolul 42 CE (în prezent articolul 48 TFUE) constituie tocmai unul dintre temeiurile juridice ale Regulamentului nr. 883/2004.
(
28
)	Hotărârea von Chamier-Glisczinski, citată anterior (punctul 84 și jurisprudența citată).
(
29
)	A se vedea în special Hotărârea din 9 martie 2006, Piatkowski (C-493/04, Rec., p. I-2369, punctul 36).
(
30
)	Hotărârea Petersen, citată anterior (punctul 43).
(
31
)	Nu ne imaginăm, de exemplu, ca o persoană care a plătit contribuții pe parcursul întregii sale cariere și care nu s-a aflat niciodată în șomaj să poată solicita rambursarea contribuțiilor plătite cu titlu de asigurare de șomaj.
(
32
)	În această privință, statul ultimului loc de muncă este obligat să ramburseze statului de reședință primele luni de plată a prestației de șomaj: a se vedea după caz articolul 65 alineatul (6) sau articolul 65 alineatul (7) din Regulamentul nr. 883/2004.
(
33
)	Deși s-ar putea considera de asemenea că este vorba, pe fond, despre aplicarea unuia și aceluiași criteriu, cel al reședinței lucrătorului.
(
34
)	Ceea ce Curtea a lăsat deja să se înțeleagă: a se vedea, în ceea ce privește Regulamentul nr. 1408/71, Hotărârea din 18 iulie 2006, De Cuyper (C-406/04, Rec., p. I-6947, punctul 38), și Hotărârea Petersen, citată anterior (punctele 39 și 40).
(
35
)	Pentru a le compara, articolul 13 alineatul (2) litera (f) din Regulamentul nr. 1408/71 și articolul 11 alineatul (3) litera (c) din Regulamentul nr. 883/2004.
(
36
)	A se vedea articolul 70 alineatul (8) din propunerea de regulament citată anterior. În expunerea de motive, Comisia explică: „De observat că, în temeiul regulamentului, nu este exclus că o persoană va fi supusă legislației unui alt stat decât cel sub incidența legislației căruia se află în temeiul Regulamentului [nr.] 1408/71. Ar fi vorba, de exemplu, despre lucrătorii frontalieri aflați în șomaj care, în temeiul Regulamentului [nr.] 1408/71, intră sub incidența legislației statului de reședință, în timp ce, în temeiul acestei propuneri, intră sub incidența legislației aplicabile ultimului loc de muncă. Se prevede că aceste persoane nu vor fi […] supuse legislației acestui alt stat membru decât dacă formulează cererea la instituția competentă în temeiul Regulamentului [nr.] 1408/71” (a se vedea pagina 16 din Propunerea de regulament a Comisiei citată la nota 18 din prezentele concluzii).
(
37
)	Consecințele unei aplicări imediate ar fi astfel deosebit de dezavantajoase pentru lucrătorul aflat în șomaj a cărui plată a prestațiilor ar fi întreruptă în statul în care era încadrat în muncă, în condițiile în care demersurile nu ar fi încă efectuate în statul de reședință, determinând în mod evident o perioadă de carență care afectează chiar mai mult situația lucrătorului în cauză.
(
38
)	A se vedea în același sens Ghid practic. Legislația aplicabilă lucrătorilor din Uniunea Europeană (UE), Spațiul Economic European (SEE) și Elveția editat de Comisia Europeană (p. 32).