Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
D. SPIELMANN
fremsat den 16. april 2026 (1)
Sag C-254/25
A.A.
mod
Wojewoda Śląski
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (den regionale
domstol i forvaltningsretlige sager i Gliwice, Polen))
» Præjudiciel forelæggelse – indvandringspolitik – betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på studier – direktiv
(EU)
2016/801 – proceduremæssige garantier – suspension af fristerne for behandling af ansøgninger om opholdstilladelse indgivet af tredjelandsstatsborgere – retten til effektive retsmidler – ækvivalensprincippet «
Indledning
1.        Anmodningen om præjudiciel afgørelse er blevet indgivet af Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (den regionale
domstol i forvaltningsretlige sager i Gliwice, Polen) i forbindelse med en tvist mellem A.A. (herefter »sagsøgeren«), der er tredjelandsstatsborger, og Wojewoda Śląski (guvernøren i provinsen Schlesien, Polen) (herefter »guvernøren«). Baggrunden for tvisten i hovedsagen er Den Russiske Føderations invasion af Ukraine i februar 2022, hvorefter Polen oplevede en betydelig tilstrømning af fordrevne personer. Den polske lovgiver har vedtaget bestemmelser, der dels har til formål at suspendere fristerne for behandling af ansøgninger om opholdstilladelse, bl.a. med henblik på studier, dels at udelukke anvendelsen af de nationale regler vedrørende den kompetente myndigheds passivitet, således at denne myndighed ikke kan pålægges nogen bøde på grund af manglende overholdelse af de frister, der er fastsat for at træffe afgørelse.
2.        Hovedsagen vedrører den omstændighed, at der ikke inden for de fastsatte frister er truffet afgørelse om en ansøgning om midlertidigt ophold med henblik på studier indgivet af en tredjelandsstatsborger, og at det ikke er muligt at anlægge sag til prøvelse af den offentlige myndigheds langsommelighed eller at opnå en passende økonomisk kompensation. Sagen giver derfor Domstolen anledning til at vurdere den relevante nationale lovgivnings udelukkelse af den mulighed, der er fastsat i national ret, for at tredjelandsstatsborgere kan anlægge sag med henblik på at få fastslået de polske forvaltningsmyndigheders langsommelige behandling af en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse med henblik på studier, og til at træffe afgørelse om dels betaling af et passende beløb i erstatning for tilsidesættelsen af retten til, at forvaltningen skal handle uden unødig forsinkelse, dels et påbud om at træffe afgørelse inden for den af retten fastsatte frist.
3.        Denne vurdering foretages bl.a. i lyset af artikel
34 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/801 af 11. maj 2016 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på forskning, studier, praktik, volontørtjeneste, elevudvekslingsprogrammer eller uddannelsesprojekter, og au pair-ansættelse (2) og artikel
47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Retsforskrifter
EU-retten
Chartret
4.        Artikel
47 i chartret med overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol« er relevant i den foreliggende sag.
Direktiv 2016/801
5.        Artikel
5 i direktiv 2016/801 med overskriften »Principper« bestemmer følgende i stk. 1 og 3:
»1.      En tredjelandsstatsborger kan kun indrejse i medfør af dette direktiv, hvis en gennemgang af dokumentationen viser, at tredjelandsstatsborgeren opfylder:
a)      de generelle betingelser i artikel
7, og
b)      de relevante særlige betingelser i artikel
8, 11, 12, 13, 14 eller 16.
[...]
3.      Når alle de generelle og de særlige betingelser er opfyldt, har tredjelandsstatsborgere ret til en tilladelse.
Hvis en medlemsstat kun udsteder opholdstilladelser på sit område, og alle indrejsebetingelserne i dette direktiv er opfyldt, udsteder den pågældende medlemsstat det nødvendige visum til tredjelandsstatsborgeren.«
6.        Direktivets artikel
34 med overskriften »Proceduregarantier og gennemsigtighed« bestemmer:
»1.      Den berørte medlemsstats kompetente myndigheder træffer afgørelse vedrørende ansøgningen om en tilladelse eller en forlængelse heraf og giver i overensstemmelse med procedurerne herfor i national ret ansøgeren skriftlig underretning om afgørelsen så hurtigt som muligt og senest 90 dage efter den dato, hvor den fuldstændige ansøgning blev indgivet.
[...]
3.      Hvis de oplysninger eller den dokumentation, der forelægges til støtte for ansøgningen, er utilstrækkelig(e), underretter de kompetente myndigheder inden for en rimelig frist ansøgeren om, hvilke yderligere oplysninger der kræves, og fastsætter en rimelig frist for forelæggelse af disse. De i stk. 1 [...] omhandlede frister suspenderes, indtil de kompetente myndigheder har modtaget de yderligere oplysninger, der kræves. Hvis der ikke er forelagt yderligere oplysninger eller dokumenter inden fristens udløb, kan der gives afslag på ansøgningen.
[...]
5.      Enhver afgørelse om, at en ansøgning om tilladelse ikke kan antages til behandling, om afslag på en ansøgning, om afslag på forlængelse eller om inddragelse af en tilladelse skal kunne påklages i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med national ret. I den skriftlige meddelelse angives den domstol eller administrative myndighed, hvortil den pågældende kan indgive klage, og fristen for indgivelse af klagen.«
Gennemførelsesafgørelse 2022/382
7.        Ifølge tredje og syvende
betragtning til Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382 af 4. marts 2022 om konstatering af massetilstrømning af fordrevne personer fra Ukraine som omhandlet i artikel
5 i direktiv 2001/55/EF og deraf følgende indførelse af midlertidig beskyttelse (3) har Den Russiske Føderations invasion af Ukraine, som Det Europæiske Råd fordømte den 24. februar 2022, ført til massetilstrømning af fordrevne personer fra Ukraine, som ikke er i stand til at vende tilbage til deres hjemland eller hjemregion, og tilstrømningen vil sandsynligvis være af et sådant omfang, at der også er en klar risiko for, at medlemsstaternes asylsystemer ikke vil kunne behandle ankomster, uden at det går ud over deres effektivitet, og uden ulemper for de pågældende personer og andre, der anmoder om beskyttelse.
Gennemførelsesafgørelse 2024/1836
8.        Ifølge syvende og ottende
betragtning til Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2024/1836 af 25. juni 2024 om forlængelse af den midlertidige beskyttelse som indført ved gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/382 (4), indebærer den fortsatte krig, de vanskelige humanitære forhold, ustabiliteten og risikoen for eskalering, at nye storstilede ankomster ikke kan udelukkes, og at risikoen for de nationale asylsystemers korrekte funktion fortsat består, således at det er nødvendigt at forlænge den midlertidige beskyttelse for at sikre øjeblikkelig beskyttelse og et harmoniseret sæt rettigheder med reducerede formaliteter og for at undgå, at en ophævelse af ordningen fører til en samtidig og massiv indgivelse af ansøgninger om international beskyttelse, der kan overbelaste disse systemer.
Polsk ret
Loven af 12. marts 2022
9.        Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (lov om hjælp til borgere fra Ukraine i forbindelse med den væbnede konflikt på dette lands territorium) af 12. marts 2022 (5) blev vedtaget efter gennemførelsesafgørelse 2022/382. Denne lov fastsætter særlige regler for legalisering af opholdet for ukrainske statsborgere, der ankommer til Polens territorium. Den konsoliderede udgave af denne lov (6) tager højde for de ændringer, der er sket siden dens vedtagelse, og indeholder artikel
100d, som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, og som bestemmer følgende:
»1.      I perioden indtil den 30. september 2025 begynder fristerne for behandling af sager vedrørende:
1)      tildeling til udlændinge af:
a)      en tidsbegrænset opholdstilladelse
b)      en permanent opholdstilladelse
c)      en EU-opholdstilladelse for fastboende udlændinge
2)      ændring af:
a)      tidsbegrænset opholdstilladelse og arbejdstilladelse
b)      tidsbegrænset opholdstilladelse med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse
3)      inddragelse af udlændinges:
a)      tidsbegrænsede opholdstilladelse
b)      permanente opholdstilladelse
c)      EU-opholdstilladelse for fastboende udlænding
– ikke at løbe, og de frister, der er begyndt at løbe, suspenderes for denne periode i de procedurer, der gennemføres af guvernøren.
2.      De handlinger, der foretages i den i stk. 1 omhandlede periode inden for rammerne af de i stk. 1 omhandlede procedurer er gyldige.
3.      I den i stk. 1 omhandlede periode:
1)      finder bestemmelserne om den sagsbehandlende myndigheds passivitet i de i stk. 1 omhandlede tilfælde og dens forpligtelse til at underrette parten eller deltageren i procesførelsen om, at sagen ikke er blevet behandlet rettidigt, ikke anvendelse
2)      kan den myndighed, der behandler sagen i de i stk. 1 omhandlede tilfælde ikke pålægges nogen bøde, og den kan ikke pålægges at betale et pengebeløb til sagsøgerne for ikke at have truffet afgørelse inden for de ved lov fastsatte frister.
4.      Det forhold, at den myndighed, der behandler sagen i de i stk. 1 omhandlede tilfælde, er ophørt med at handle eller har handlet for sent inden for den i stk. 1 omhandlede periode, kan ikke danne grundlag for et passivitetssøgsmål eller et søgsmål til prøvelse af den urimeligt langvarige sagsbehandlingstid eller af tilsidesættelsen af partens ret til at få sin sag behandlet hurtigst muligt.«
10.      Nævnte artikel
100d trådte i kraft den 1. januar 2023 og blev ændret flere gange, idet fristerne for suspension af fristerne blev fastsat til henholdsvis den 24. august 2023, den 4. marts 2024 og den 30. juni 2024. Nævnte artikel erstattede samme lovs artikel
100c, der fandt anvendelse indtil den 31. december 2022.
Udlændingeloven
11.      Artikel
3 i ustawa o cudzoziemcach (udlændingeloven) af 12. december 2013 (7) bestemmer:
»I denne lov forstås ved
[...]
2)      udlænding: en person, der ikke har polsk statsborgerskab
[...]«
12.      Udlændingelovens artikel
112a fastsætter:
»1.      Afgørelsen om meddelelse af en tidsbegrænset opholdstilladelse til en udlænding træffes inden for en frist på 60 dage.
2.      Den i stk. 1 omhandlede frist begynder at løbe fra den dato, hvor det sidste af følgende forhold fandt sted:
1)      udlændingen har personligt indgivet en ansøgning om tidsbegrænset opholdstilladelse eller har givet personligt fremmøde på guvernørens kontor efter indgivelsen af ansøgningen, medmindre kravet om personligt fremmøde ikke gælder for udlændingen, eller
2)      udlændingen har indgivet en ansøgning om tilladelse til lovligt tidsbegrænset ophold, som opfylder de formelle betingelser eller er blevet berigtiget, eller
3)      udlændingen har fremlagt de i artikel
106, stk. 2, nr. 2, omhandlede dokumenter, eller den i artikel
106, stk. 2a, omhandlede frist, som er fastsat af guvernøren, er udløbet.
3.      For så vidt angår proceduren for meddelelse af en tidsbegrænset opholdstilladelse som omhandlet i artikel
139a, stk. 1, og artikel
139o, stk. 1, begynder den i stk. 1 omhandlede frist at løbe fra den dato, hvor det sidste af følgende forhold fandt sted:
1)      værtsenheden har indgivet en ansøgning om en tidsbegrænset opholdstilladelse, jf. artikel
139a, stk. 1, eller artikel
139o, stk. 1, som er formelt i orden eller er blevet bragt i orden, eller
2)      værtsenheden har fremlagt de dokumenter, der er omhandlet i artikel
106a, stk. 2, nr. 2, eller den frist, der er omhandlet i artikel
106a, stk. 3, og som er fastsat af guvernøren, er udløbet.
4.      Klageproceduren vedrørende meddelelse af en tidsbegrænset opholdstilladelse til en udlænding afsluttes inden for en frist på 90 dage.
5.      Såfremt klagen ikke opfylder de formelle lovfastsatte betingelser, begynder den i stk. 4 omhandlede frist at løbe fra datoen, hvor klagen er blevet berigtiget i overensstemmelse med lovens krav.«
Lov om retspleje ved forvaltningsdomstolene
13.      Artikel
53, stk. 2b, i ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (lov om retspleje ved forvaltningsdomstolene) af 30. august 2002 (8) bestemmer:
»Passivitetssøgsmål eller søgsmål til prøvelse af den urimeligt langvarige sagsbehandlingstid kan anlægges på et hvilket som helst tidspunkt efter fremsendelse af en rykkerskrivelse til den kompetente myndighed.«
14.      Denne lovs artikel
149
bestemmer:
»1.      Giver retten medhold i passivitetssøgsmålet eller søgsmålet til prøvelse af myndighedernes urimeligt langvarige sagsbehandlingstid i de tilfælde, der er omhandlet i artikel
3, stk. 2, nr. 1-4, eller til prøvelse af den urimeligt langvarige sagsbehandlingstid i de i artikel
3, stk. 2, nr. 4a, omhandlede tilfælde:
1)      pålægger denne myndigheden at træffe en afgørelse, en fortolkningsafgørelse eller en foranstaltning inden for en bestemt frist
2)      pålægger denne myndigheden at fastslå eller anerkende eksistensen af den rettighed eller forpligtelse, der følger af loven
3)      erklærer denne, at myndigheden har udvist passivitet eller har været årsag til en urimeligt langvarig sagsbehandlingstid.
1a.      Retten fastslår, hvorvidt myndighedens passivitet eller den urimeligt langvarige sagsbehandlingstid udgør en åbenbar overtrædelse af lovgivningen.
1b.      I det i stk. 1, nr. 1 og 2, omhandlede tilfælde kan retten desuden træffe afgørelse om, hvorvidt der foreligger en rettighed eller en forpligtelse, såfremt sagens art og dens faktiske og retlige omstændigheder ikke giver anledning til rimelig tvivl herom.
2.      I det i stk. 1 omhandlede tilfælde kan retten desuden af egen drift eller efter anmodning fra parten pålægge myndigheden en bøde, hvis størrelse er fastsat i artikel
154, stk. 6, eller pålægge denne at betale sagsøgeren et beløb svarende til halvdelen af det beløb, der er fastsat i artikel
154, stk. 6.«
15.      Nævnte lovs artikel
153 bestemmer:
»Den retlige vurdering og de oplysninger om sagens videre forløb, der fremgår af rettens afgørelse, er bindende for de myndigheder, der har været genstand for søgsmålet, som følge af deres passivitet eller den urimeligt langvarige sagsbehandlingstid, og for domstolene, medmindre lovbestemmelserne er blevet ændret.«
Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
16.      Den 17. april 2024 indgav sagsøgeren, der er tredjelandsstatsborger, en ansøgning til guvernøren om tidsbegrænset opholdstilladelse med henblik på at gennemføre universitetsstudier i Polen. Da myndigheden ikke havde truffet nogen afgørelse inden for den i national ret fastsatte frist, fremsendte sagsøgeren den 25. oktober 2024 en rykkerskrivelse til guvernøren.
17.      Da sagsøgerens anmodning stadig ikke var genstand for en afgørelse, anlagde han den 22. november 2024 et passivitetssøgsmål mod denne myndighed ved Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Gliwice), som er den forelæggende ret. Sagsøgeren har i sit søgsmål foreholdt guvernøren en åbenbar overskridelse af fristen for behandling af ansøgningen om tidsbegrænset opholdstilladelse og har nedlagt påstand om, at det pålægges den administrative myndighed at udstede denne tilladelse inden for en frist på 14 dage, og at denne myndighed tilpligtes at betale ham en erstatning eller subsidiært at betale en bøde.
18.      Guvernøren har for sit vedkommende i svarskriftet nedlagt påstand om frifindelse, idet denne myndighed bl.a. har påberåbt sig artikel
100d i loven
af 12. marts 2022. I henhold til sidstnævnte begynder fristerne for behandling af ansøgninger i de procedurer, der gennemføres af guvernøren, først at løbe fra den 30. september 2025 eller suspenderes indtil denne dato, idet begrundelsen er de successive stigninger i antallet af ansøgninger om opholdstilladelse som følge af Den Russiske Føderations aggression mod Ukraine den 24. februar 2022. Udløbet af denne suspension var oprindeligt fastsat til den 31. december 2022, men er blevet forlænget flere gange. Guvernøren anførte ligeledes, at denne artikel
100d bestemmer, at indtil den 30. september 2025 finder bestemmelserne om myndighedens passivitet og dennes forpligtelse til at underrette parten om, at sagen ikke vil blive behandlet inden for den fastsatte frist, ikke anvendelse, og at der ikke kan pålægges nogen bøde eller erstatning til sagsøgerne for manglende overholdelse af de lovbestemte frister.
19.      Da Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Gliwice) er i tvivl om, hvorvidt den nævnte udsættelse af fristerne og den omstændighed, at tredjelandsstatsborgere ikke har mulighed for at anlægge et effektivt søgsmål til prøvelse af den offentlige forvaltnings passivitet, er forenelig med EU-retten, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Er følgende traktatfæstede principper:
a)      [r]etsstatsprincippet og princippet om respekt for menneskerettighederne (artikel
2 [TEU] og artikel
6, stk. 3[, TEU]);
b)      [p]roportionalitetsprincippet ([chartrets] artikel
52, stk. 1, sammenholdt med [chartrets] artikel
51, stk. 1, […] [og] artikel
6, stk. 1, TEU);
c)      [p]rincippet om EU-rettens effektivitet og forrangsprincippet (artikel
4, stk. 3, TEU); og
d)      princippet om »retten til god forvaltning« (som kan betragtes som et grundlæggende EU-retligt princip – chartrets artikel
41, stk. 1-4, sammenholdt med chartrets artikel
51, stk. 1, artikel
6, stk. 1, TEU – og som er afledt af Domstolens praksis)
til hinder for
–      en langvarig og gentagne gange forlænget udelukkelse i national ret, af organisatoriske eller økonomiske årsager, af tredjelandsstatsborgeres ret til at iværksætte et effektivt retsmiddel til prøvelse af passivitet udvist af offentlige forvaltningsmyndigheder (rykkerskrivelse, klage over passivitet eller urimeligt lang sagsbehandlingstid), navnlig i lyset af kravene i artikel
34, stk. 1 og stk. 3, i direktiv [2016/801][?];
2)      Skal den i [det første spørgsmål] beskrevne langvarige og gentagne udelukkelse i national ret af tredjelandsstatsborgeres mulighed for at iværksætte et effektivt retsmiddel til prøvelse af forvaltningens passivitet – samt udelukkelse af muligheden for, at en national forvaltningsdomstol kan tilkende en passende økonomisk kompensation for tilsidesættelse af retten til, at myndigheder handler uden unødig forsinkelse, og udelukkelse af muligheden for at pålægge forvaltningen at træffe en afgørelse inden for en af retten fastsat frist i en situation, hvor polske statsborgere ikke er frataget disse rettigheder i egne administrative sager – anses for at indebære
a)      en tilsidesættelse af kravet om handling i almenhedens interesse og en unødig begrænsning af grundlæggende rettigheder i EU (artikel
2 TEU; artikel
6, stk. 1 og 3, TEU, sammenholdt med chartrets artikel
52, stk. 1-3);
b)      diskrimination af udlændinge – tredjelandsstatsborgere (artikel
2 TEU, artikel
10 TEUF og 18 TEUF samt chartrets artikel
20 og [artikel] 21, stk. 1 og 2);
c)      en krænkelse af princippet om retfærdighed (artikel
2 TEU);
d)      en hindring for en reel og effektiv adgang til domstolsprøvelse (artikel
2 TEU, […] artikel
67, stk. 4, TEUF [og]
chartrets artikel
47, sammenholdt med artikel
51, stk. 1[, heri][?]«
20.      Den polske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
Bedømmelse
21.      Med de præjudicielle spørgsmål, som jeg vil behandle samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om loven af 12. marts 2022 er i strid med EU-retten, navnlig artikel
34, stk. 1 og 3, i direktiv 2016/801, for så vidt som den af administrative eller økonomiske grunde vedvarende og gentagne gange har forlænget udelukkelsen af tredjelandsstatsborgeres ret til effektive retsmidler til prøvelse af administrative myndigheders passivitet i henhold til national ret og fjernet de nationale forvaltningsdomstoles mulighed for dels at pålægge betaling af et passende beløb i erstatning for tilsidesættelsen af retten til, at forvaltningen handler uden unødig forsinkelse, dels at påbyde, at der træffes afgørelse inden for den af retten fastsatte frist.
22.      Med henblik på at besvare disse spørgsmål, hvori Domstolen anmodes om at vurdere, om en sådan udelukkelse af adgangen til retsmidler er forenelig med EU-retten, navnlig med de relevante bestemmelser i direktiv 2016/801 og med chartrets artikel
47 (9), finder jeg det nødvendigt at undersøge flere elementer successivt. For det første skal der henvises til formålet med direktiv 2016/801 med henblik på at belyse funktionen og rækkevidden af proceduren for udstedelse af en opholdstilladelse, der er omfattet af dette instrument. For det andet skal der i lyset af dette direktivs artikel
34 og den ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved chartrets artikel
47, foretages en vurdering af den nationale lovgivning, som har gjort fristerne for behandling af ansøgninger om opholdstilladelse indgivet af tredjelandsstatsborgere med henblik på studier på polsk område uanvendelige eller suspenderet dem. Det skal i denne forbindelse undersøges, om og i hvilket omfang denne lovgivning skader den effektive virkning af direktiv 2016/801, navnlig henset til ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet. For det tredje vil det være nødvendigt at analysere det argument, som den polske regering har fremført, om, at der foreligger force majeure, og at vurdere, om den betydelige tilstrømning af fordrevne personer som følge af Den Russiske Føderations aggression mod Ukraine kan udgøre et sådant tilfælde, der kan begrunde de pågældende undtagelser fra EU-retten.
Formålet med direktiv 2016/801 og den frist for behandling af ansøgninger om opholdstilladelse, der er fastsat i direktivets artikel 34, stk. 1
23.      For det første er udgangspunktet for behandlingen ordlyden af artikel
34, stk. 1, i direktiv 2016/801, hvorefter »[d]en berørte medlemsstats kompetente myndigheder træffer afgørelse vedrørende ansøgningen om en tilladelse eller en forlængelse heraf og giver i overensstemmelse med procedurerne herfor i national ret ansøgeren skriftlig underretning om afgørelsen så hurtigt som muligt og senest 90 dage efter den dato, hvor den fuldstændige ansøgning blev indgivet«.
24.      Henvisningen til, at behandlingen skal ske »så hurtigt som muligt«, kombineret med fastsættelsen af en maksimal frist på 90 dage (10) afspejler selve opbygningen af dette direktiv, som har til formål at forbedre og forenkle indrejse- og opholdsbetingelserne med henblik på bl.a. at gøre det muligt for de berørte personer rettidigt at deltage i det akademiske år og effektivt tilrettelægge deres studieprojekt (11). Med andre ord udgør en hurtig afgørelse om en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på studier et væsentligt element i den ordning, der er indført ved direktiv 2016/801.
25.      I denne henseende skal det bemærkes, at medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel
5, stk. 3, er forpligtet til at udstede en opholdstilladelse med henblik på studier til en ansøger, der opfylder kravene i direktivets artikel
7 og 11. Som Kommissionen har anført i sit indlæg, indebærer begrebet »udstedelse«, at de kompetente nationale myndigheder inden for fristen på 90 dage behandler og træffer afgørelse om ansøgningen ved at udstede tilladelsen, når betingelserne er opfyldt, eller ved i modsat fald at give afslag på ansøgningen (12).
26.      Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt EU-retten fastsætter grunde, der gør det muligt at suspendere denne maksimale frist, skal det fastslås, at artikel
34, stk. 3, i direktiv 2016/801 kun fastsætter én grund til suspension, som vedrører ansøgningens utilstrækkelige karakter, når de kompetente myndigheder anmoder ansøgeren om supplerende oplysninger. I så fald fastsætter disse myndigheder en rimelig frist for forelæggelse af de krævede oplysninger, hvilket suspenderer den i nævnte artikels
stk. 1 fastsatte frist, indtil disse oplysninger er modtaget. Det følger heraf, således som Kommissionen har fremhævet, at direktiv 2016/801 ikke giver medlemsstaterne mulighed for undtagelsesvis at suspendere eller forlænge fristerne for vedtagelse af afgørelser vedrørende opholdstilladelser ud over dette netop afgrænsede tilfælde.
27.      Det følger af det ovenstående, at for så vidt som den omhandlede nationale lovgivning fastsætter, at fristerne for behandling af procedurer vedrørende en midlertidig opholdstilladelse ikke begynder at løbe eller, når de er begyndt at løbe, suspenderes i den periode, der er omhandlet i de procedurer, der gennemføres af guvernøren, er den ud over det tilfælde, der er omhandlet i artikel
34, stk. 3, i direktiv 2016/801, til hinder for udløbet af den frist, der er fastsat i dette direktivs artikel
34, stk. 1. En sådan lovgivning kan principielt være i strid med den harmoniserede ramme, som EU-lovgiver har tilsigtet. Formålene med direktiv 2016/801, således som de bl.a. fremgår af 3. og 14. betragtning hertil, ville nemlig blive tilsidesat, hvis forsinkelser i behandlingen af ansøgningerne førte til, at de pågældende studerende ikke kunne påbegynde deres studier ved begyndelsen af det akademiske år eller endog ikke var i stand til at tilmelde sig dem. I en sådan situation kan selv en tredjelandsstatsborger, der udviser den fornødne omhu, ikke drage fordel af den fulde virkning af de rettigheder, som dette direktiv tillægger vedkommende, under varigheden af de successive suspensioner af behandlingen af ansøgninger om opholdstilladelse med henblik på studier.
28.      I hovedsagen ledsages suspensionen af fristerne imidlertid af, at de retsmidler, der er omhandlet i artikel
100d, stk. 3, i loven af 12. marts 2022, ikke finder anvendelse. Det skal derfor undersøges, om denne udelukkelse af retsmidler er i overensstemmelse med direktiv 2016/801 og chartrets artikel
47.
Artikel 34, stk. 5, i direktiv 2016/801 og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse
29.      Jeg vil nu komme ind på kernen i den forelæggende rets spørgsmål, som nærmere bestemt drejer sig om, hvorvidt det forhold, at søgsmålet til prøvelse af forvaltningens passivitet i forbindelse med suspensionen af fristerne for behandling af ansøgninger om midlertidigt ophold ikke finder anvendelse, og udelukkelsen af muligheden for at pålægge den kompetente myndighed en bøde eller pålægge den at betale erstatning til ansøgerne er forenelig med EU-retten.
30.      I denne henseende skal det indledningsvis anføres, at i henhold til artikel
34, stk. 5, i direktiv 2016/801 skal enhver afgørelse om, at en ansøgning om tilladelse ikke kan antages til behandling, om afslag på en ansøgning, om afslag på forlængelse eller om inddragelse af en tilladelse kunne påklages i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med national ret.
31.      Det følger heraf, at i tilfælde af afslag på en ansøgning om indrejse på en medlemsstats område med henblik på studier giver denne artikel
34, stk. 5, udtrykkeligt den tredjelandsstatsborger, der har indgivet en sådan ansøgning, mulighed for at føre en klagesag i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, der har truffet denne afgørelse (13).
32.      Domstolen har præciseret, at EU-lovgiver ved at angive, at denne klage skal iværksættes i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats lovgivning, har overladt det til medlemsstaterne at træffe afgørelse om karakteren af og de konkrete ordninger i forbindelse med de retsmidler, der er til rådighed for ansøgere henhørende under direktiv 2016/801. Karakteren af og de konkrete ordninger ved den klageprocedure, som er omhandlet i artikel
34, stk. 5, i direktiv 2016/801, skal imidlertid fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel
47 (14).
33.      I denne henseende skal det ligeledes bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes handlinger er defineret i dets artikel
51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser er rettet til medlemsstaterne, udelukkende når de gennemfører EU-retten, og denne bestemmelse bekræfter Domstolens faste praksis om, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (15). Eftersom hovedsagen er omfattet af direktiv 2016/801, finder chartrets artikel
47 anvendelse på den.
34.      Det følger heraf, således som Domstolen bl.a. fastslog i Darvate-dommen (16), at selv om det, hvis der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for søgsmål til sikring af beskyttelsen af de individuelle rettigheder, som følger af Unionens retsorden, har medlemsstaterne nemlig en forpligtelse til i hvert enkelt tilfælde at sikre, at retten til en effektiv domstolsbeskyttelse af disse rettigheder overholdes, således som det sikres ved chartrets artikel
47.
35.      Domstolen har allerede præciseret rækkevidden af artikel
34, stk. 5, i direktiv 2016/801, bl.a. i Perle-dommen og i Darvate-dommen. Det fremgår for det første af Darvate-dommen, at denne bestemmelse, sammenholdt med chartrets artikel
47, ikke kræver, at tredjelandsstatsborgeren med henblik på at anfægte afslaget på sin ansøgning om indrejse med henblik på studier har adgang til at kunne anlægge et særligt søgsmål, der henhører under en hasteprocedure, selv når overholdelsen af de almindelige frister kan bringe gennemførelsen af den pågældendes studier i fare, eller et søgsmål, der giver retten beføjelse til at anordne foreløbige forholdsregler, der giver myndighederne påbud om at træffe en ny afgørelse om udstedelse af den ansøgte opholdstilladelse, eller beføjelse til at sætte sin egen vurdering i stedet for disse myndigheders vurdering og træffe en ny afgørelse.
36.      For det andet fremgår det af Perle-dommen, at denne bestemmelse, sammenholdt med chartrets artikel
47, ikke er til hinder for, at et søgsmål til prøvelse af en afgørelse om afslag består i et annullationssøgsmål, uden at den ret, for hvilken dette søgsmål er indbragt, har beføjelse til at erstatte de kompetente myndigheders vurdering med sin egen eller til at vedtage en ny afgørelse, for så vidt som de betingelser, hvorunder dette retsmiddel er blevet iværksat, og i givet fald den dom, der blev afsagt efter dette, er af en sådan art, at det er muligt at træffe en ny afgørelse, der er i overensstemmelse med rettens vurdering, inden for en kort frist, således at den tilstrækkeligt påpasselige tredjelandsstatsborger er i stand til at nyde godt af den fulde virkning af de rettigheder, som den pågældende har i henhold til direktiv 2016/801 (17).
37.      Jeg kan imidlertid konstatere, at der er en væsentlig forskel mellem disse domme og hovedsagen. I de nævnte sager drejede de spørgsmål, der blev forelagt Domstolen, sig om arten og tilstrækkeligheden af de retsmidler, der findes i de pågældende nationale retsordener, og om, hvorvidt EU-retten, herunder chartrets artikel
47, pålagde medlemsstaterne at indføre yderligere søgsmålsmuligheder (18). Det drejede sig med andre ord om at vurdere, hvorvidt et annullationssøgsmål var tilstrækkeligt, eller om det skulle suppleres med et særligt søgsmål, foreløbige forholdsregler eller tildeling af en beføjelse til, at retten sætter sin egen vurdering i stedet for myndighedernes.
38.      Dette er ikke tilfældet i hovedsagen. Den forelæggende ret er ikke stillet over for spørgsmålet om, hvilke retsmidler der skal indføres for at opfylde kravene i artikel
34, stk. 5, i direktiv 2016/801, men derimod spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning, hvorefter retsmidler, der allerede er fastsat i den nationale retsorden, og som normalt er tilgængelige for tredjelandsstatsborgere, der har ansøgt om en midlertidig opholdstilladelse med henblik på studier, ikke finder anvendelse i en længere periode, er forenelig med EU-retten.
39.      I denne henseende skal der henvises til den retspraksis, hvorefter EU-retten, herunder chartrets bestemmelser, ganske vist ikke forpligter medlemsstaterne til at indføre andre søgsmålsmuligheder end dem, som følger af national ret, medmindre det imidlertid fremgår af den omhandlede nationale retsordens opbygning, at der ikke foreligger noget retsmiddel, som giver mulighed for, selv indirekte, at sikre, at borgernes rettigheder i henhold til EU-retten overholdes (19).
40.      I det foreliggende tilfælde fremgår det, således som Kommissionen har anført, og med forbehold af de konstateringer, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, imidlertid ikke af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at de berørte i den periode, hvor artikel
100d i loven
af 12. marts 2022 finder anvendelse, råder over andre søgsmålsmuligheder end dem, der er gjort uanvendelige ved denne bestemmelse, og som giver dem mulighed for at få fastslået den kompetente administrative myndigheds passivitet eller at opnå erstatning for den lidte skade. Efter min opfattelse ligger det imidlertid i selve tanken om en harmoniseret maksimal frist som den, der er fastsat i artikel
34, stk. 1, i direktiv 2016/801, at ansøgeren i national ret råder over effektive midler til at anfægte en myndigheds passivitet eller uforholdsmæssige langsommelighed, som ville gøre denne frist indholdsløs.
41.      Jeg erindrer i øvrigt om, at det fremgår af fast retspraksis, at det i mangel af EU-retlige bestemmelser på området i medfør af princippet om procesautonomi tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af borgernes rettigheder, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (20).
42.      I hovedsagen er jeg af den opfattelse, at der opstår et problem i lyset af ækvivalensprincippet, eftersom den nationale lovgiver har gjort de retsmidler uanvendelige, der i en situation som den i hovedsagen omhandlede principielt er tilgængelige for en kategori af personer, nemlig »udlændinge« som omhandlet i artikel
100d, stk. 1, nr. 1, i loven af 12. marts 2022, som ønsker at klage over myndighedernes undladelse af at træffe afgørelse om deres ansøgninger om midlertidig opholdstilladelse med henblik på studier, selv om de samme retsmidler fortsat står til rådighed for polske statsborgere, der ønsker at anfægte myndighedernes passivitet i andre situationer, hvor de administrative myndigheder ikke har truffet afgørelse om en ansøgning, der udelukkende henhører under national ret.
43.      Der skal imidlertid tages hensyn til den særlige sammenhæng, hvorunder den omtvistede bestemmelse blev vedtaget, nemlig Den Russiske Føderations aggression mod Ukraine og den store tilstrømning af personer til Polen. Det skal derfor undersøges, hvilken rækkevidde dette forhold, som den forelæggende ret har fremhævet, og som den polske regering har påberåbt sig, kan have for bedømmelsen i forhold til EU-retten og dermed for besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål.
Argumentet om force majeure
44.      Det er min opfattelse, at det ville være vanskeligt at argumentere for, at foreneligheden af artikel
100d i loven af 12. marts 2022 med direktiv 2016/801 skulle vurderes uden at tage hensyn til de omstændigheder, som den polske regering har påberåbt sig som begrundelse for vedtagelsen af denne bestemmelse. Ifølge den polske regering har den store tilstrømning af fordrevne personer fra Ukraine som følge af den russiske aggression lammet det administrative apparat og udgør et tilfælde af force majeure (21), der begrunder vedtagelsen af ekstraordinære og midlertidige nationale foranstaltninger, såsom uanvendeligheden af de retsmidler, der er omhandlet i denne lovs artikel
100d, stk. 3.
45.      Der skal i denne forbindelse erindres om, at ifølge Domstolen retspraksis betegner begrebet »force majeure« de usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig dem, ikke har nogen indflydelse på, og hvis konsekvenser den pågældende ikke har mulighed for at undgå, heller ikke selv om han udviser den størst mulige påpasselighed (22). Det skal tilføjes, at begrebet force majeure ikke har et ensartet indhold inden for de forskellige områder af EU-retten, hvor det anvendes, idet begrebet skal fastlægges i den juridiske sammenhæng, hvor det får betydning (23).
46.      Det fremgår ligeledes af retspraksis, at Domstolen i forbindelse med krænkelsessager i henhold til artikel
258 TEUF har anerkendt, at det kan være muligt at påberåbe sig force majeure som ansvarsfrihedsgrund, hvis en medlemsstat ikke har overholdt sine EU-retlige forpligtelser, forudsat at betingelserne for force majeure er opfyldt. En medlemsstat, der står over for vanskeligheder, som ikke umiddelbart kan overvindes, kan ud fra dette perspektiv alene påberåbe sig en force majeure-situation i den periode, der er nødvendig for at afhjælpe disse vanskeligheder (24).
47.      Som generaladvokat Medina anførte i sit forslag til afgørelse i sagen Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth m.fl. (25), er der en høj tærskel for at påvise, at der som følge af omstændighederne foreligger force majeure. Det er kun tilladt at påberåbe sig force majeure, når det er behørigt godtgjort, at det objektivt set er umuligt at opfylde de forpligtelser, der følger af EU-retten. Selv under usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder er medlemsstaterne forpligtet til at træffe alle foranstaltninger i deres magt for at overholde EU-retten.
48.      Det fremgår navnlig af retspraksis, at virkningerne af en force majeure-situation ikke kan vare længere end den tid, der materielt er nødvendig for, at en myndighed, der udviser normal agtpågivenhed, kan imødegå og tilpasse sig hertil (26). Desuden skal medlemsstaten fremlægge specifikke og præcise oplysninger, der kan godtgøre, at der foreligger et tilfælde af »force majeure« (27), og ligeledes, at der skal være tale om kortvarige uforudsigelige begivenheder med en tidsmæssigt begrænset virkning (28).
49.      Det følger af samtlige disse betragtninger, at en medlemsstat, der møder vanskeligheder, som ikke umiddelbart kan overvindes, kan påberåbe sig force majeure, dog kun så længe det er nødvendigt for at løse disse vanskeligheder (29).
50.      I hovedsagen tilkommer det den forelæggende ret, henset til alle de relevante omstændigheder, at afgøre, om tilstrømningen af fordrevne personer til Polen som følge af Den Russiske Føderations aggression mod Ukraine siden februar 2022 kan udgøre et tilfælde af force majeure, der kan begrunde vedtagelsen af ekstraordinære og midlertidige nationale foranstaltninger, såsom uanvendeligheden af de retsmidler, der er omhandlet i artikel
100d, stk. 3, i loven af 12. marts 2022.
51.      Med henblik på at give den forelæggende ret nyttige oplysninger finder jeg det imidlertid hensigtsmæssigt at anføre flere forhold, som denne kan tage i betragtning ved sin vurdering af, om der foreligger et tilfælde af force majeure som omhandlet i Domstolens retspraksis.
52.      For det første kan den forelæggende ret tage hensyn til det tidsmæssige element. Hvis tilstrømningen er knyttet til begivenheder, der fandt sted i 2022, skal det vurderes, i hvilket omfang de successive forlængelser indtil den 30. september 2025 af tredjelandsstatsborgeres manglende mulighed for at gøre brug af de retsmidler, der er omhandlet i artikel
100d, stk. 3, i loven af 12. marts 2022, stadig kan anses for at være en følge af en usædvanlig og uforudseelig begivenhed.
53.      For det andet skal det undersøges, om de kompetente myndigheder har overvejet en mindre indgribende foranstaltning, såsom en målrettet tilpasning af frister, prioritering af bestemte sager, overgangsordninger eller en tidsmæssig graduering af anvendelsen af den omhandlede foranstaltning.
54.      For det tredje skal det vurderes, om den nationale lovgiver har underbygget nødvendigheden og forlængelsen af den omtvistede foranstaltning med konkrete og verificerbare oplysninger. Den forelæggende ret kan bl.a. undersøge, om loven eller dens begrundelse er baseret på oplysninger om f.eks. udviklingen i antallet af ansøgninger, den faktiske behandlingskapacitet, fordelingen af administrative byrder eller en påvisning af, at det er umuligt at anvende andre løsninger. Manglen på sådanne oplysninger eller manglen på et ræsonnement, der knytter disse elementer sammen med valget af en generel udelukkelse af de pågældende retsmidler, kan efter min opfattelse svække argumentet om force majeure.
55.      Henset til det ovenstående er det min opfattelse, at de forelagte spørgsmål skal besvares med, at artikel
34, stk. 1 og 3, i direktiv 2016/801, sammenholdt med chartrets artikel
47, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der, når der ikke foreligger et tilfælde af force majeure som omhandlet i Domstolens praksis, udelukker en tredjelandsstatsborgers mulighed for i henhold til national ret at anvende et effektivt retsmiddel til prøvelse af den kompetente administrative myndigheds passivitet eller langsommelighed i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på studier og for at opnå, at der træffes afgørelse om denne ansøgning inden for en bestemt frist.
Forslag til afgørelse
56.      I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Gliwice, Polen) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel
34, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/801 af 11. maj 2016 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på forskning, studier, praktik, volontørtjeneste, elevudvekslingsprogrammer eller uddannelsesprojekter, og au pair-ansættelse, sammenholdt med artikel
47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der, når der ikke foreligger et tilfælde af force majeure som omhandlet i Domstolens praksis, udelukker en tredjelandsstatsborgers mulighed for i henhold til national ret at anvende et effektivt retsmiddel til prøvelse af den kompetente administrative myndigheds passivitet eller langsommelighed i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på studier og for at opnå, at der træffes afgørelse om denne ansøgning inden for en bestemt frist.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      EUT 2016, L 132, s. 21.
3 –      EFT 2022, L 71, s. 1.
4 –      EUT L, 2024/1836.
5 –      Dz. U. af 2020, pos.
583 (herefter »loven af 12. marts 2022«) .
6 –      Dz. U. af 2025, pos.
337.
7 –      Dz. U. af 2024, pos.
769.
8 –      Dz. U. af 2024, pos.
935.
9 –      Selv om den forelæggende ret også henviser til retsstatsprincippet og respekten for menneskerettighederne (artikel
2 TEU og artikel
6, stk. 3, TEU), proportionalitetsprincippet (chartrets artikel
52, stk. 1, sammenholdt med chartrets artikel
51, stk. 1, og artikel
6, stk. 1, TEU), princippet om EU-rettens forrang og virkning (artikel
4, stk. 3, TEU) samt retten til god forvaltning (chartrets artikel
41, stk. 1-4, sammenholdt med chartrets artikel
51, stk. 1, og artikel
6, stk. 1, TEU), artikel
10 TEUF og 18 TEUF, chartrets artikel
20 og artikel
21, stk. 1 og 2, samt artikel
67, stk. 4, TEUF, er jeg af den opfattelse, at Domstolens svar udelukkende kan vedrøre artikel
34 i direktiv 2016/801, sammenholdt med chartrets artikel
47. Det skal i denne henseende erindres, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel
267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra denne synsvinkel kan Domstolen omformulere de spørgsmål, der forelægges den, idet den i givet fald blandt de bestemmelser, som er genstand for anmodningen om præjudiciel afgørelse, begrænser sin fortolkning til alene at omhandle de relevante bestemmelser. Jf. f.eks. dom af 26.1.2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Politiets registrering af biometriske og genetiske data) (C-205/21, EU:C:2023:49, præmis 77), hvori Domstolen omformulerede den forelæggende rets tredje præjudicielle spørgsmål.
10 –      Republikken Polen har gennemført denne forpligtelse i artikel
112a, stk. 1, i udlændingeloven, som fastsætter en frist på 60 dage.
11 –      Jf. 14. betragtning til direktiv 2016/801. Det fremgår i øvrigt af 3. betragtning til dette direktiv, at »[i]ndvandring fra lande uden for Unionen er én måde at sikre adgang til højtuddannet arbejdskraft på, og navnlig studerende og forskere efterspørges i stigende grad. De spiller en vigtig rolle i at skabe Unionens vigtigste aktiv – menneskelig kapital – og i at sikre intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og bidrager derfor til opfyldelsen af målene i Europa 2020-strategien«. Om formålet med direktiv 2016/801, således som det fremgår af 3. og 14. betragtning hertil, jf. dom af 29.7.2024, Perle (C-14/23, herefter »Perle-dommen«, EU:C:2024:647, præmis 45).
12 –      Jf. analogt dom af 27.6.2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499, præmis 34-38). Jf. også 30. betragtning til direktiv 2016/801, hvorefter »[n]år alle generelle og særlige indrejsebetingelser er opfyldt, bør medlemsstaterne udstede en tilladelse inden for fastsatte tidsfrister. Hvis en medlemsstat kun udsteder opholdstilladelser på sit område, og alle indrejsebetingelserne i dette direktiv er opfyldt, bør medlemsstaten give den pågældende tredjelandsstatsborger det nødvendige visum og bør sikre, at de kompetente myndigheder samarbejder effektivt med henblik herpå. Hvis medlemsstaten ikke udsteder visa, bør den give den pågældende tredjelandsstatsborger en tilsvarende tilladelse, der giver ret til indrejse«.
13 –      Jf. Perle-dommen (præmis 61), og dom af 19.6.2025, Darvate m.fl. (C-299/23, herefter »Darvate-dommen«, EU:C:2025:461, præmis 27).
14 –      Jf. Darvate-dommen (præmis 28 og 29).
15 –      Jf. dom af 10.3.2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C-949/19, EU:C:2021:186, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
16 –      Darvate-dommen (præmis 30). Jf. også dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, præmis 142 og den deri nævnte retspraksis).
17 –      Jf. Perle-dommen (præmis 67) og i Darvate (præmis 45 og 46).
18 –      Jf. i denne henseende Darvate-dommen (præmis 33).
19 –      Jf. i denne henseende Darvate-dommen (præmis 33). Jf. også dom af 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 40), og af 24.10.2018, XC m.fl.
(C-234/17, EU:C:2018:853, punkt 51).
20 –      Jf. dom af 13.12.2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 26), og af 10.3.2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C-949/19, EU:C:2021:186, præmis 43).
21 –      Den polske regering har i denne henseende henvist til tredje og syvende betragtning til gennemførelsesafgørelse 2022/382, som kvalificerer den russiske aggression som uforudsigelig, uprovokeret og uberettiget med henblik på at gøre gældende, at de bekræfter, at massetilstrømningen af fordrevne personer fra Ukraine opfylder de betingelser, der er opstillet i Domstolens praksis for at karakterisere et tilfælde af »force majeure«. Den har ligeledes påberåbt sig syvende betragtning til gennemførelsesafgørelse 2024/1836, hvorefter det ikke var udelukket, at der ville ankomme yderligere fordrevne i større målestok fra Ukraine, og at der stadig er risiko for, at de nationale asylsystemer ikke vil kunne fungere effektivt. Jeg bemærker for mit vedkommende, at ordlyden af de nævnte betragtninger ikke som sådan kvalificerer hverken den russiske aggression i Ukraine som en »uforudseelig« omstændighed eller tilstrømningen af fordrevne personer fra dette land som »force majeure«.
22 –      Jf. dom af 30.9.2021, Revisionsretten mod Pinxten (C-130/19, EU:C:2021:782, præmis 781).
23 –      Jf. dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 53 og 54 og den deri nævnte retspraksis).
24 –      Jf. dom af 25.1.2024, Kommissionen mod Irland (Trihalomethaner i drikkevand) (C-481/22, EU:C:2024:85, præmis 92). Jf. i denne henseende generaladvokat Medinas forslag til afgørelse Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth m.fl. (C-97/24, EU:C:2025:269, punkt 36).
25 –      C-97/24, EU:C:2025:269, punkt 37. Generaladvokat Medina har i samme punkt i forslaget til afgørelse tilføjet, at »som det fremgår af udtrykket »vanskeligheder, som ikke umiddelbart kan overvindes«, indebærer en streng fortolkning af force majeure desuden, at såfremt en forhindring for at levere skyldes en midlertidig begivenhed, kan den EU-retlige forpligtelse kun suspenderes i den periode, begivenheden varer, og kun i en rimelig kort periode«.
26 –      Jf. i denne retning dom af 11.7.1985, Kommissionen mod Italien (101/84, EU:C:1985:330, præmis 16).
27 –      Jf. i denne retning dom af 19.12.2012, Kommissionen mod Italien (C-68/11, EU:C:2012:815, præmis 65).
28 –      Jf. i denne retning dom af 25.1.2024, Kommissionen mod Irland (Trihalomethaner i drikkevand) (C-481/22, EU:C:2024:85, præmis 93).
29 –      Jf. generaladvokat Medinas forslag til afgørelse Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth m.fl.
(C-97/24, EU:C:2025:269, punkt 40).
I øvrigt finder jeg det hensigtsmæssigt at tage hensyn til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) praksis i lignende sager, hvor en stat påberåber sig migrationspres med henblik på at begrunde et indgreb i effektiviteten af de retsmidler, som de berørte parter har adgang til. Denne henvisning er så meget desto mere relevant, idet, når chartret fastsætter rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950, det tilsigtes i artikel
52, stk. 3, at sikre den nødvendige sammenhæng mellem disse rettigheder, uden at dette berører EU-rettens autonomi. I den sag, der gav anledning til Menneskerettighedsdomstolens dom af 13.12.2012, De Souza Ribeiro mod Frankrig [GC] (CE:ECHR:2012:1213JUD002268907), vedrørende udsendelse af en brasiliansk statsborger fra Guyana, som blev fuldbyrdet ca. 50 minutter efter indgivelsen af en anmodning om udsættelse til en domstol, bemærkede Menneskerettighedsdomstolen f.eks., at den særligt hurtige fuldbyrdelse af foranstaltningen, der udelukkende var baseret på præfektens afgørelse, i praksis havde den virkning, at de eksisterende retsmidler blev virkningsløse og derfor ikke tilgængelige (§ 95), og at sagsøgeren ikke havde fået en tilstrækkelig grundig prøvelse, ledsaget af passende proceduremæssige garantier, af lovligheden af den omtvistede foranstaltning ved en intern instans (§ 96). Menneskerettighedsdomstolen fastslog ved denne lejlighed, at Guyanas geografiske beliggenhed, det store migrationspres, som landet var udsat for, samt risikoen for overbelastning af retterne, som den sagsøgte stat havde påberåbt sig, ikke som sådan begrundede den undtagelsesordning, der var fastsat i lovgivningen, eller dens funktion. Menneskerettighedsdomstolen bemærkede, at den skønsmargen, som staterne råder over med hensyn til de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af artikel
13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, ikke kan føre til, at de berørte fratages de processuelle minimumsgarantier mod vilkårlig udsendelse (§ 97). Denne sag vedrørte ganske vist udsendelse i forbindelse med ulovlig migration og ikke den i hovedsagen omhandlede procedure for ophold med henblik på studier. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at den ikke desto mindre illustrerer en generel betragtning, nemlig at migrationspresset, selv når det tilmed indebærer en risiko for en væsentlig forøgelse af retternes arbejdsbyrde, ikke kan begrunde, at retten til en effektiv domstolsbeskyttelse fratages sit indhold.