62008CC0453_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I – Εισαγωγή
1. Στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως, το Συμβούλιο της Επικρατείας (Ελληνική Δημοκρατία) υπέβαλε στο Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ (ήδη άρθρου 267 ΣΛΕΕ) δύο προδικαστικά ερωτήματα αφορώντα την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΚ) 1626/94 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1994, για τη θέσπιση ορισμένων τεχνικών μέτρων διατηρήσεως των αλιευτικών πόρων στη Μεσόγειο (2) . Τα ερωτήματα επικεντρώνονται στο εάν και υπό ποιες προϋποθέσεις ένα κράτος μέλος δύναται να διατηρήσει εθνικά μέτρα συμπληρωματικά εκείνων τα οποία περιλαμβάνει ο κανονισμός 1626/94, συνιστάμενα στην πλήρη απαγόρευση της χρήσεως ενός τύπου αλιευτικού εργαλείου τη στιγμή κατά την οποία η χρήση του επιτρέπεται, κατ’ αρχήν, σύμφωνα με τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού.
II – Νομικό πλαίσιο
Α –	Κοινοτικοί κανόνες
1. Ο κανονισμός (ΕΚ) 2371/2002
2. Το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΚ) 2371/2002 του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 2002, για τη διατήρηση και τη βιώσιμη εκμετάλλευση των αλιευτικών πόρων στο πλαίσιο της κοινής αλιευτικής πολιτικής (3), το οποίο φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», προβλέπει:
«1. Η κοινή αλιευτική πολιτική καλύπτει δραστηριότητες διατηρήσεως, διαχειρίσεως και εκμεταλλεύσεως έμβιων υδρόβιων πόρων, την υδατοκαλλιέργεια και τη μεταποίηση και εμπορία προϊόντων αλιείας και υδατοκαλλιέργειας, στην περίπτωση που οι δραστηριότητες αυτές ασκούνται στο έδαφος των κρατών μελών ή στα ύδατα της Κοινότητας ή από αλιευτικά σκάφη των κρατών μελών ή, υπό την επιφύλαξη της πρωταρχικής ευθύνης του κράτους της σημαίας, από υπηκόους των κρατών μελών.
2. Η κοινή αλιευτική πολιτική προβλέπει συνεκτικά μέτρα που αφορούν:
α) τη διατήρηση, διαχείριση και εκμετάλλευση των έμβιων υδρόβιων πόρων,
β) τον περιορισμό των περιβαλλοντικών επιπτώσεων της αλιείας,
γ) τους όρους προσβάσεως σε ύδατα και πόρους,
δ) τη διαρθρωτική πολιτική και τη διαχείριση της αλιευτικής ικανότητας του στόλου,
ε) τον έλεγχο και την εφαρμογή,
στ) την υδατοκαλλιέργεια,
ζ) την κοινή οργάνωση αγορών και
η) τις διεθνείς σχέσεις.»
3. Το άρθρο 2 του κανονισμού 2371/2002, το οποίο φέρει τον τίτλο «Στόχοι», ορίζει:
«1. Η κοινή αλιευτική πολιτική διασφαλίζει την εκμετάλλευση των έμβιων υδρόβιων πόρων που παρέχει βιώσιμες οικονομικές, περιβαλλοντικές και κοινωνικές συνθήκες.
Για τον σκοπό αυτό, η Κοινότητα εφαρμόζει την προληπτική προσέγγιση λαμβάνοντας μέτρα που έχουν ως στόχο την προστασία και τη διατήρηση των έμβιων υδρόβιων πόρων, τη λήψη μέτρων για τη βιώσιμη εκμετάλλευσή τους και την ελαχιστοποίηση της επιπτώσεως των αλιευτικών δραστηριοτήτων στα θαλάσσια οικοσυστήματα. Η εν λόγω αρχή αποσκοπεί στη σταδιακή εφαρμογή μιας προσεγγίσεως όσον αφορά τη διαχείριση της αλιείας που θα στηρίζεται στο οικοσύστημα. Επιδιώκει την αποτελεσματικότητα των αλιευτικών δραστηριοτήτων στο πλαίσιο ενός οικονομικά βιώσιμου και ανταγωνιστικού τομέα αλιείας και υδατοκαλλιέργειας, παρέχοντας ένα επαρκές επίπεδο διαβιώσεως σε όσους εξαρτώνται από τις αλιευτικές δραστηριότητες, λαμβάνοντας ταυτόχρονα υπόψη τα συμφέροντα των καταναλωτών.
2. Η κοινή αλιευτική πολιτική πρέπει να κατευθύνεται από τις ακόλουθες αρχές ορθής διαχειρίσεως:
α) σαφή ορισμό των ευθυνών σε κοινοτικό, εθνικό και τοπικό επίπεδο,
β) διαδικασία λήψεως αποφάσεων που θα στηρίζεται σε έγκυρες επιστημονικές συμβουλές και θα επιτυγχάνει έγκαιρα αποτελέσματα,
γ) ευρεία συμμετοχή των ενδιαφερομένων σε όλα τα στάδια της πολιτικής από τη σύλληψη έως την εφαρμογή της,
δ) συνοχή με άλλες κοινοτικές πολιτικές, ιδίως με περιβαλλοντικές, κοινωνικές, περιφερειακές, αναπτυξιακές πολιτικές και πολιτικές προστασίας της υγείας και του καταναλωτή.»
4. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 2371/2002 ορίζει:
«Για την επίτευξη των στόχων που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, το Συμβούλιο θεσπίζει κοινοτικά μέτρα τα οποία διέπουν την πρόσβαση σε ύδατα και πόρους καθώς και όρους βιώσιμης ασκήσεως των αλιευτικών δραστηριοτήτων.»
5. Το άρθρο 9 του κανονισμού 2371/2002, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μέτρα των κρατών μελών εντός της ζώνης των 12 ναυτικών μιλίων», ορίζει:
«1. Τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν μέτρα, τα οποία δεν εισάγουν διακρίσεις, για τη διατήρηση και τη διαχείριση αλιευτικών πόρων και για την ελαχιστοποίηση των επιπτώσεων της αλιείας στη διατήρηση των θαλάσσιων οικοσυστημάτων εντός 12 ναυτικών μιλίων από τις γραμμές βάσεώς τους υπό τον όρο ότι η Κοινότητα δεν έχει λάβει μέτρα διατηρήσεως και διαχειρίσεως ειδικά για την περιοχή αυτή. Τα μέτρα των κρατών μελών πρέπει να είναι συμβατά προς τους στόχους που καθορίζονται στο άρθρο 2 και να μην είναι λιγότερο αυστηρά από εκείνα που προβλέπονται από την υφιστάμενη κοινοτική νομοθεσία.
Στην περίπτωση που τα μέτρα που λαμβάνουν τα κράτη μέλη ενδέχεται να επηρεάζουν σκάφη άλλου κράτους μέλους, τα μέτρα αυτά θεσπίζονται μόνον κατόπιν διαβουλεύσεως με την Επιτροπή, τα κράτη μέλη και τα οικεία περιφερειακά γνωμοδοτικά συμβούλια σχετικά με σχέδιο των μέτρων συνοδευόμενο από επεξηγηματικό σημείωμα.
[…]»
6. Το άρθρο 10 του κανονισμού 2371/2002, ορίζει:
«Μέτρα των κρατών μελών που εφαρμόζονται αποκλειστικά σε αλιευτικά σκάφη που φέρουν τη σημαία τους
Τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν μέτρα για τη διατήρηση και τη διαχείριση αποθεμάτων σε ύδατα τα οποία [υπάγονται στην] κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία τους υπό τον όρο ότι:
α) εφαρμόζονται αποκλειστικά στα αλιευτικά σκάφη που φέρουν τη σημαία του συγκεκριμένου κράτους μέλους [και] είναι νηολογημένα στην Κοινότητα ή, για πρόσωπα εγκατεστημένα στο συγκεκριμένο κράτος μέλος, σε αλιευτικές δραστηριότητες μη εκτελούμενες από αλιευτικό σκάφος και
β) είναι συμβατά προς τους στόχους που καθορίζονται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, και δεν είναι λιγότερο αυστηρά από εκείνα που προβλέπονται από την υφιστάμενη νομοθεσία [της Ευρωπαϊκής Ενώσεως].»
2. Ο κανονισμός 1626/94
7. Η δεύτερη, η τέταρτη, η όγδοη και η ένατη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού 1626/94 προβλέπουν:
«[…] ήρθε η στιγμή να επιλυθούν τα προβλήματα που υπάρχουν σήμερα όσον αφορά του πόρους της Μεσογείου, με τη θέσπιση συστήματος εναρμονισμένης διαχειρίσεως, προσαρμοσμένου στις συνθήκες που επικρατούν στην Μεσόγειο, λαμβάνοντας υπόψη τις εθνικές ρυθμίσεις που ισχύουν ήδη στην περιοχή, και πραγματοποιώντας παράλληλα με ισορροπία και, ενδεχομένως, προοδευτικά, τις προσαρμογές που είναι αναγκαίες για την προστασία των αποθεμάτων·
[…]
ότι θα πρέπει να απαγορευθούν τα εργαλεία, η χρήση των οποίων στη Μεσόγειο [συντελεί] σε μεγάλο βαθμό στην υποβάθμιση του θαλάσσιου περιβάλλοντος ή της καταστάσεως των αποθεμάτων· ότι σε ένα τμήμα της παράκτιας ζώνης, θα πρέπει να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά τα πλέον επίλεκτα εργαλεία τα οποία χρησιμοποιούνται από τους μικρούς αλιείς […]·
ότι θα πρέπει να μπορούν να εφαρμόζονται εθνικά μέτρα που συμπληρώνουν ή υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του συστήματος που θεσπίζεται με τον παρόντα κανονισμό ή ακόμα μέτρα που ρυθμίζουν τις σχέσεις μεταξύ των διαφόρων φορέων του αλιευτικού τομέα· ότι τα μέτρα αυτά μπορούν να διατηρούνται ή να θεσπίζονται, υπό την επιφύλαξη ότι η Επιτροπή εξετάζει τη συμβατότητά τους με το κοινοτικό δίκαιο και τη συμφωνία τους με την κοινή αλιευτική πολιτική·
ότι, για περιορισμένη χρονική περίοδο και σύμφωνα με διαδικασία εξασφαλίζουσα τις λιγότερες δυνατές αρνητικές επιπτώσεις επί των πόρων και των δραστηριοτήτων των κοινοτικών αλιέων, μπορούν να γίνονται δεκτά εθνικά μέτρα […]».
8. Το άρθρο 1 του κανονισμού 1626/94 προβλέπει:
«1. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται σε όλες τις δραστηριότητες αλιείας και σε όλες τις συναφείς δραστηριότητες που ασκούνται στο έδαφος και στα θαλάσσια ύδ ατα της Μεσογείου ανατολικώς του μεσημβρινού 5°36΄Δ, τα οποία υπάγονται στην κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία των κρατών μελών, εκτός από τις λιμνοθάλασσες και τις μικρές λίμνες. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται επίσης στις δραστηριότητες αυτές όταν ασκούνται στη Μεσόγειο, εκτός των υδάτων αυτών, από κοινοτικά σκάφη.
2. Τα κράτη μέλη που βρέχονται από τη Μεσόγειο μπορούν να νομοθετούν στους τομείς που καλύπτονται από την παράγραφο 1, συμπεριλαμβανομένης της μη επαγγελματικής αλιείας, θεσπίζοντας πρόσθετα μέτρα ή μέτρα που υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του συστήματος που θεσπίζεται από τον παρόντα κανονισμό, και είναι συμβατά με το κοινοτικό δίκαιο και σύμφωνα με την κοινή αλιευτική πολιτική.
[…]
3. Η Επιτροπή ενημερώνεται έγκαιρα για όλα τα σχέδια θεσπίσεως ή τροποποιήσεως των εθνικών μέτρων διατηρήσεως και διαχειρίσεως των πόρων, προκειμένου να υποβάλει τις παρατηρήσεις της σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στο άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3094/86.»
9. Το άρθρο 2, παράγραφος 3, του κανονισμού 1626/94 προβλέπει:
«Από 1ης Ιανουαρίου 2002, απαγορεύεται η χρήση απλαδιών περικυκλώσεως και παρασυρόμενων δικτύων, που ρίπτονται στη θάλασσα με τη βοήθεια λέμβου και σύρονται από την ακτή (γριποί ακτής), εκτός εάν το Συμβούλιο αποφασίσει διαφορετικά με ειδική πλειοψηφία, βάσει προτάσεως της Επιτροπής, υπό το πρίσμα επιστημονικών στοιχείων που αποδεικνύουν ότι η χρησιμοποίησή τους δεν έχει αρνητικές επιπτώσεις για τους πόρους.»
10. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, ορίζει:
«1. Απαγορεύεται η χρήση δικτύων τράτας, γρίπων ή άλλων παρόμοιων δικτύων εντός του ορίου των τριών μιλίων από τις ακτές, ή της ισοβαθούς των 50 μέτρων όταν το βάθος αυτό απαντά σε μικρότερη απόσταση, ανεξαρτήτως του τρόπου ρυμουλκήσεως ή έλξεως, εκτός αν προβλέπεται παρέκκλιση από την εθνική νομοθεσία σε περίπτωση που η παράκτια ζώνη των τριών ναυτικών μιλίων δεν περιλαμβάνεται εντός των χωρικών υδάτων των κρατών μελών.
Ωστόσο, όλα τα αλιευτικά εργαλεία που, σύμφωνα με την ισχύουσα την 1η Ιανουαρίου 1994 εθνική νομοθεσία, χρησιμοποιούνταν σε απόσταση από την ακτή, μικρότερη από εκείνη που ορίζει το πρώτο εδάφιο, μπορούν να χρησιμοποιούνται έως τις 31 Δεκεμβρίου 1998, με εξαίρεση την τράτα με ζευγαρωτά σκάφη που μπορεί να χρησιμοποιείται έως τις 31 Δεκεμβρίου 2002, εκτός εάν το Συμβούλιο αποφασίσει διαφορετικά με ειδική πλειοψηφία, βάσει προτάσεως της Επιτροπής, υπό το πρίσμα επιστημονικών στοιχείων που αποδεικνύουν ότι η χρησιμοποίησή τους δεν έχει αρνητικές επιπτώσεις για τους πόρους.»
11. Το άρθρο 3, παράγραφος 1α, του κανονισμού 1626/94 ορίζει:
«Απαγορεύεται η χρήση αλιευτικών εργαλείων υπό τους όρους της παραγράφου 1, δεύτερο εδάφιο, με εξαίρεση την τράτα με ζευγαρωτά σκάφη (gangui), εκτός εάν το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος έχει λάβει μέτρα τα οποία εξασφαλίζουν ότι για αυτές τις αλιευτικές δραστηριότητες:
– δεν τίθεται σε κίνδυνο η απαγόρευση που προβλέπεται από την παράγραφο 3,
– η αλιεία δεν παρεμποδίζει τις δραστηριότητες σκαφών που χρησιμοποιούν άλλα εργαλεία εκτός από τράτες, γρίπους ή παρεμφερή συρόμενα δίκτυα,
– η αλιεία περιορίζεται σε στοχοθετημένα είδη που δεν υπόκεινται σε ελάχιστο μέγεθος εκφορτώσεως σύμφωνα με το άρθρο 8,
– η αλιεία περιορίζεται κατά τρόπο που τα αλιεύματα ειδών που αναφέρονται στο παράρτημα IV να είναι ελάχιστα,
– τα σκάφη έχουν ειδικές άδειες αλιείας που χορηγούνται σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 1627/94 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1994, για τη θέσπιση των γενικών διατάξεων για τις ειδικές άδειες αλιείας[(4) ].
Τα μέτρα αυτά πρέπει να ανακοινωθούν στην Επιτροπή πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 2000.»
12. Το άρθρο 3, παράγραφος 4, του κανονισμού 1626/94 προβλέπει:
«Απαγορεύεται το καλάρισμα οποιουδήποτε τύπου κυκλωτικού δικτύου σε απόσταση μικρότερη από 300 μέτρα από την ακτή ή από την ισοβαθή των 30 μέτρων, εάν το βάθος αυτό απαντά σε μικρότερη απόσταση.»
13. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 1626/94 ορίζει:
«Τα κράτη μέλη καθορίζουν τους περιορισμούς που αφορούν τα τεχνικά χαρακτηριστικά των κυριότερων τύπων αλιευτικών εργαλείων, σύμφωνα με τις ελάχιστες απαιτήσεις που περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ.
[…]»
14. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1626/94 ορίζει:
«Απαγορεύεται η χρήση και η διατήρηση επί του σκάφους δικτύων τράτας ή παρόμοιων συρόμενων δικτύων, στάσιμων απλαδιών ή απλαδιών περικυκλώσεως, εκτός εάν το μέγεθος των ματιών στο τμήμα του δικτύου με το μικρότερο μέγεθος ματιών είναι τουλάχιστον ίσο προς ένα από τα ελάχιστα μεγέθη που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙΙ.»
15. Το παράρτημα III του κανονισμού 1626/94 ορίζει ως ελάχιστο μέγεθος ματιών των κυκλωτικών δικτύων τα 14 χιλιοστά.
Β –	Εθνική νομοθεσία
16. Το βασιλικό διάταγμα της 15ης Αυγούστου 1958 «περί κανονισμού της δια μικρών κυκλικών δικτύων αλιείας» (ΦΕΚ A΄ 132/29.9.1958) επέτρεπε την αλιεία μέσω των εν λόγω κυκλικών δικτύων υπό ορισμένες προϋποθέσεις μεταξύ των οποίων καταλέγονταν το συνολικό μήκος των αλιευτικών δικτύων και το μέγεθος των ματιών. Όροι επιβλήθηκαν επίσης αναφορικά με τις αλιευτικές χρονικές περιόδους και ώρες.
17. Βάσει του προεδρικού διατάγματος 587/1984 (ΦΕΚ A΄ 210) όλες οι άδειες αλιείας µε μικρά κυκλικά δίκτυα οι οποίες είχαν χορηγηθεί προηγουμένως σε αλιευτικά έπαυαν να ισχύουν μετά τις 31 Δεκεμβρίου 1986. Το προεδρικό διάταγμα 542/1985 (ΦΕΚ A΄ 191) απαγόρευσε στο μέλλον τη χορήγηση αδειών αλιείας στα χρησιμοποιούντα μικρά κυκλικά δίκτυα σκάφη και επανέλαβε την απαγόρευση των διατάξεων του προεδρικού διατάγματος 587/1984, το οποίο και καταργήθηκε.
18. Με το προεδρικό διάταγμα 526/1988 (ΦΕΚ A΄ 237/26.10.1988), εξαιρέθηκαν από τις διατάξεις του προεδρικού διατάγματος 542/1985 οι άδειες αλιείας με ζαργανόδιχτα, η δε αλιεία με ζαργανόδιχτα ζαργάνας (Belone belone) και βελονίδας (Scomberesox saurus saurus) επετράπη μόνον εφόσον πληρούνταν ορισμένες προϋποθέσεις σχετικά, inter alia, με τις αλιευτικές περιόδους και ώρες, τα δίκτυα και το μέγεθος των ματιών.
19. Το προεδρικό διάταγμα 320/1997 (ΦΕΚ A΄ 224) προέβλεπε ότι του λοιπού απαγορευόταν η χορήγηση αδειών για την αλιεία με ζαργανόδιχτα, ενώ όλες οι χορηγηθείσες συναφώς άδειες έπαυαν να ισχύουν μετά τις 31 Δεκεμβρίου 1998. Από τις 31 Δεκεμβρίου 1998 έπαυε να ισχύει το προεδρικό διάταγμα 526/1988.
III – Η κύρια δίκη και τα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα
20. Με αίτηση της 12ης Μαΐου 2003, ο Παναγιώτης Ι. Καρανικόλας και 19 άλλοι επαγγελματίες αλιείς και ιδιοκτήτες αλιευτικών σκαφών, κάτοικοι Καβάλας (στο εξής: οι αιτούντες αλιείς), ζήτησαν να τους χορηγηθεί άδεια για την αλιεία σαρδέλας με μικρά κυκλικά δίκτυα σύμφωνα με τους περιορισμούς και τα χαρακτηριστικά τεχνικά γνωρίσματα τα οποία θεσπίστηκαν με τον κανονισμό 1626/94. Η αίτησή τους προωθήθηκε από τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Δράμας, Καβάλας και Ξάνθης στο Υπουργείο Γεωργίας. Η εν λόγω αρχή ζήτησε να ενημερωθεί ως προς τη δυνατότητα χορηγήσεως των ανωτέρω αδειών με βάση τον κανονισμό 1626/94. Με το υπ’ αριθ. 172603 έγγραφό της, η Διεύθυνση Θαλάσσιας Αλιείας του εν λόγω υπουργείου εκτίμησε ότι ήταν αδύνατη η χορήγηση της αιτηθείσας αδείας καθόσον το άρθρο μόνο του προεδρικού διατάγματος 542/1985 (ΦΕΚ A΄191), οι διατάξεις του οποίου εξακολουθούσαν να ισχύουν μετά τον κανονισμό 1626/94 ως πρόσθετο μέτρο αλιείας, απαγόρευε την αλιεία με τα συγκεκριμένα δίκτυα. Η εν λόγω θέση του Υπουργείου Γεωργίας κοινοποιήθηκε στους αιτούντες με το υπ’ αριθ. 19/760 έγγραφο της 29ης Αυγούστου 2003.
21. Οι αιτούντες αλιείς, καθώς και ο Συνεταιρισμός Παράκτιων Αλιέων Καβάλας, μέλη του οποίου είναι οι ανωτέρω, προσέφυγαν στο αιτούν δικαστήριο με αίτημα την ακύρωση των εγγράφων 172603 και 19/760. Στη δίκη παρενέβησαν ο Αλιευτικός Αγροτικός Συνεταιρισμός Γρι-Γρι νομού Καβάλας – Μακεδονία (στο εξής: Μακεδονία), καθώς και η Πανελλήνια Ένωση Πλοιοκτητών Μέσης Αλιείας.
22. Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι τα κράτη μέλη έχουν την εξουσία να επιβάλλουν πρόσθετα μέτρα, αυστηρότερα εκείνων του κανονισμού 1626/94, εντός των θαλάσσιων ζωνών που υπάγονται στην κυριαρχία τους προκειμένου να προστατεύσουν ευαίσθητα ή απειλούμενα είδη της θαλάσσιας πανίδας. Τα εν λόγω μέτρα δεν περιορίζονται στον καθορισμό αυστηρότερων τεχνικών προδιαγραφών των αλιευτικών εργαλείων ή των χρονικών περιόδων αλιείας, αλλά δύνανται να περιλαμβάνουν και την ολοσχερή απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως ορισμένων αλιευτικών εργαλείων. Επίσης, η απαγόρευση της χρήσεως ορισμένων αλιευτικών εργαλείων η οποία επεβλήθη με εθνική διάταξη θεσπισθείσα πριν από την έναρξη ισχύος του κανονισμού 1626/94 δεν θίγεται από τις μεταγενέστερες διατάξεις του κανονισμού, έστω και αν επιτρέπεται η χρήση των εργαλείων αυτών βάσει του κανονισμού. Εκτιμώντας ότι η έκδοση αποφάσεως επί της εκκρεμούς ενώπιόν του υποθέσεως εξαρτάται από την ερμηνεία των άρθρων 1, παράγραφος 2, 2, παράγραφος 3, και 3, παράγραφοι 1 και 1α, του κανονισμού 1626/94, το Συμβούλιο της Επικρατείας ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Επιτρέπεται, κατά την έννοια της διατάξεως του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1626/94 του Συμβουλίου, να θεσπίζονται από κράτος μέλος πρόσθετα μέτρα συνιστάμενα στην ολοσχερή απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως αλιευτικών εργαλείων, των οποίων η χρησιμοποίηση είναι κατ’ αρχήν επιτρεπτή σύμφωνα με τις διατάξεις του ανωτέρω κανονισμού;
2) Επιτρέπεται κατά την έννοια των διατάξεων του αυτού κανονισμού, να χρησιμοποιούνται στη θαλάσσια περιοχή κράτους μέλους που βρέχεται από τη Μεσόγειο αλιευτικά εργαλεία, τα οποία δεν περιλαμβάνονται στα κατονομαζόμενα ως κατ’ αρχήν απαγορευμένα στο άρθρο 2, παράγραφος 3, και στο άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 1α, του κανονισμού και των οποίων η χρησιμοποίηση είχε απαγορευθεί πριν την έναρξη ισχύος του κανονισμού, από εθνική διάταξη κράτους μέλους;»
IV – Η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
23. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι αιτούντες αλιείς, η Μακεδονία, η Ελληνική και η Ιταλική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή. Στις 19 Νοεμβρίου 2009 έλαβε χώρα η επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
V – Εκτίμηση
24. Με τα δύο υποβληθέντα ερωτήματά του, τα οποία ενδείκνυται να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να καθοδηγηθεί ως προς το αν και υπό ποιες προϋποθέσεις ένα κράτος μέλος δύναται να διατηρήσει εθνικά μέτρα συμπληρωματικά εκείνων τα οποία προβλέπει ο κανονισμός 1626/94 και συνίστανται στην πλήρη απαγόρευση της χρήσεως ενός τύπου αλιευτικού εργαλείου τη στιγμή κατά την οποία, κατ’ αρχήν, η χρήση του επιτρέπεται βάσει των διατάξεων του ανωτέρω κανονισμού.
25. Υπό την επιφύλαξη του εκ μέρους του εθνικού δικαστηρίου ελέγχου, καθίσταται προφανές ότι το επίδικο στο πλαίσιο της εκκρεμούς ενώπιόν του αλιευτικού εργαλείου (σαρδελόδιχτο) είναι μικρό κυκλικό δίκτυ, η χρήση του οποίου ρυθμίζεται αλλά δεν απαγορεύεται (5) από το κοινοτικό δίκαιο σύμφωνα με τα άρθρα 3, παράγραφος 4, 5 και 6 του κανονισμού 1626/94. Δεδομένου ότι υπήρξε κάποια διαφωνία κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 19ης Νοεμβρίου 2009 αναφορικά με το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του εθνικού δικαίου, πιθανολογείται, υπό την επιφύλαξη του εκ μέρους του εθνικού δικαστηρίου ελέγχου, ότι προβλέπεται πλήρης απαγόρευση της χρήσεως του εν λόγω αλιευτικού εργαλείου βάσει του ελληνικού δικαίου, ενώ ουδεμία άδεια χορηγείται σήμερα για τη χρήση του εργαλείου αυτού εντός της Ελληνικής Δημοκρατίας.
26. Τα επιβάλλοντα πλήρη απαγόρευση της χρήσεως μικρών κυκλικών δικτύων εθνικά μέτρα είχαν θεσπιστεί πριν από την έναρξη ισχύος του κανονισμού 1626/94 την 1η Ιανουαρίου 1995. Σύμφωνα με το αιτούν δικαστήριο, η χρήση οποιασδήποτε μορφής μικρών κυκλικών δικτύων επιτρεπόταν υπό ορισμένες προϋποθέσεις πριν από την 1η Ιανουαρίου 1987 βάσει του βασιλικού διατάγματος της 15ης Αυγούστου 1958, όσον αφορά την αλίευση οποιουδήποτε είδους ιχθύων, και συνεπώς και σαρδελών, εφόσον το δίκτυ πληρούσε ορισμένα τεχνικά χαρακτηριστικά γνωρίσματα. Μετά την 1η Ιανουαρίου 1987, η χρήση μικρών κυκλικών δικτύων απαγορεύθηκε, ενώ για το χρονικό διάστημα από 26 Οκτωβρίου 1988 έως 31 Δεκεμβρίου 1998 επετράπη μόνον η χρήση των μικρών κυκλικών δικτύων, γνωστών ως «ζαργανόδιχτα». Η άδεια χορηγούνταν αποκλειστικά για την αλιεία ζαργάνας και βελονίδας και υπέκειτο σε ορισμένες προϋποθέσεις. Έτσι, η χρήση σαρδελόδιχτου για την αλιεία σαρδελών, η οποία αποτελεί το αντικείμενο της ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου διαφοράς, απαγορεύθηκε, υπό την επιφύλαξη του εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου ελέγχου, προφανώς από 1ης Ιανουαρίου 1987, ενώ η αφορώσα το ζαργανόδιχτο για την αλιεία ζαργάνας και βελονίδας εξαίρεση και η επακόλουθη ανάκληση της εξαιρέσεως αυτής δεν ασκούν προφανώς επιρροή εν προκειμένω.
27. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1626/94 προβλέπει ότι η εν λόγω κανονιστική πράξη θέτει απλώς τις ελάχιστες απαιτήσεις (6), τα δε κράτη μέλη επιτρέπεται μετά την έναρξη ισχύος του να θεσπίζουν πρόσθετα μέτρα ή μέτρα βαίνοντα πέραν των θεσπισθεισών με τον κανονισμό ελάχιστων απαιτήσεων. Τα εν λόγω μέτρα πρέπει να είναι συμβατά με το κοινοτικό δίκαιο και σύμφωνα με την κοινή αλιευτική πολιτική. Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 1626/94, η Επιτροπή πρέπει να τηρείται ενήμερη ώστε να είναι εγκαίρως σε θέση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 14 του κανονισμού (EΟΚ) 3094/86 του Συμβουλίου, της 7ης Οκτωβρίου 1986, για τη θέσπιση ορισμένων τεχνικών μέτρων διατηρήσεως των αλιευτικών πόρων (7), επί οποιουδήποτε σχεδίου σκοπούντος να εισαγάγει ή να τροποποιήσει εθνικά τεχνικά μέτρα (8) .
28. Υπό την έννοια αυτή, μετά την έναρξη ισχύος του κανονισμού 1626/94, τα κράτη μέλη επιτρέπεται, υπό την επιφύλαξη ορισμένων ουσιαστικών και δικονομικών προϋποθέσεων, να θεσπίσουν πρόσθετα εθνικά μέτρα ή να τα τροποποιήσουν.
29. Όσον αφορά το ζήτημα της διατηρήσεως ισχυόντων εθνικών πρόσθετων μέτρων, το οποίο ενδιαφέρει στην εκκρεμούσα ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου υπόθεση, η Ελληνική και η Ιταλική Κυβέρνηση, η Μακεδονία και η Επιτροπή εκτιμούν κατ’ ουσίαν ότι τα θεσπισθέντα πριν από την έναρξη ισχύος του εν λόγω κανονισμού εθνικά πρόσθετα μέτρα μπορούν να διατηρηθούν σε ισχύ. Οι αιτούντες αλιείς εκτιμούν, εντούτοις, ότι, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1626/94, τα εθνικά πρόσθετα μέτρα μπορούν να θεσπιστούν μόνο μετά την έναρξη ισχύος του οικείου κανονισμού. Εθνικά μέτρα τα οποία θεσπίσθηκαν πριν από τον κανονισμό (ΕΚ) 1626/94 δεν διαθέτουν ως εκ του λόγου αυτού νομικό θεμέλιο βάσει του κανονισμού και δεν εξακολουθούν πλέον να ισχύουν βάσει της αρχής της υπεροχής των διατάξεων του κανονισμού.
30. Κατά την άποψή μου, λαμβάνοντας υπόψη την έκφραση «τα κράτη μέλη […] μπορούν να νομοθετούν», όπως προβλέπει το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1626/94 και το προαπαιτούμενο η Επιτροπή να τηρείται ενήμερη κάθε σχεδίου σκοπούντος στην «τροποποίηση (9) των εθνικών μέτρων διατηρήσεως και διαχειρίσεως», όπως προβλέπει το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 1626/94, ο κανονισμός αναφέρεται στη δυνατότητα να εξακολουθούν να υφίστανται εθνικά πρόσθετα μέτρα χρονολογούμενα πριν από την έναρξη ισχύος του.
31. Την ερμηνεία αυτή επιρρωννύει, κατά την άποψή μου, ειδικότερα, η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού 1626/94, η οποία προβλέπει τη θέσπιση εναρμονισμένου συστήματος διαχειρίσεως στη Μεσόγειο, λαμβάνοντας υπόψη ήδη υφιστάμενες εθνικές ρυθμίσεις και προβαίνοντας σε προσαρμογή τους. Επιπλέον, σύμφωνα με την όγδοη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού 1626/94 μπορούν να διατηρούνται σε ισχύ εθνικά μέτρα που συμπληρώνουν ή υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του κανονισμού. Η φρασεολογία της όγδοης αιτιολογική σκέψεως του προοιμίου του κανονισμού 1626/94 εξυπονοεί ότι η διατήρηση των μέτρων αυτών υπόκειται στον έλεγχο της Επιτροπής. Πάντως, το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 1626/94 απαιτεί απλώς η Επιτροπή να τηρείται ενήμερη κάθε σχεδίου σκοπούντος στη θέσπιση ή τροποποίηση εθνικών μέτρων. Έτσι, ελλείψει οποιασδήποτε ρητής επιταγής βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 1626/94 η Επιτροπή να τηρείται ενήμερη των εθνικών μέτρων τα οποία χρονολογούνται πριν από την έναρξη ισχύος του κανονισμού, εκτιμώ ότι η διατήρηση των μέτρων αυτών δεν υπόκειται στον έλεγχο της Επιτροπής. Συναφώς, κατά πάγια νομολογία, το προοίμιο μιας κοινοτικής πράξεως δεν έχει δεσμευτική νομική ισχύ αλλά και δεν μπορεί να αποτελέσει εγκύρως νομικό θεμέλιο για τυχόν παρέκκλιση από τις πραγματικές πρόνοιες της εν λόγω πράξεως ή για τυχόν ερμηνεία τους κατά τρόπο σαφώς αντίθετο προς το γράμμα τους (10) .
32. Επιπλέον, τόσον εγγράφως όσον και προφορικώς, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι, όταν συνέταξε την πρόταση του κανονισμού 1626/94, είχε ήδη εκπονήσει μελέτη των ισχυόντων εθνικών μέτρων τα οποία και έλαβε υπόψη της στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας η οποία κατέληξε στην έκδοση του κανονισμού 1626/94. Σημειωτέον ότι συναφώς, με την αιτιολογική έκθεσή της που συνόδευε την πρόταση για τον κανονισμό του Συμβουλίου περί εναρμονίσεως ορισμένων τεχνικών μέτρων αφορώντων τα αλιεύματα της Μεσογείου (11), η Επιτροπή ανέφερε ότι, με βάση περί τα 400 νομοθετικά κείμενα τα οποία κοινοποίησαν τέσσερα κράτη μέλη της Μεσογείου, είχε πραγματοποιηθεί συγκριτική μελέτη των εφαρμοζομένων στον τομέα της αλιείας στη Μεσόγειο διατάξεων προκειμένου να καταρτιστεί ένα ρυθμιστικό πρόγραμμα προς εφαρμογή σε κοινοτικό επίπεδο. Σύμφωνα με την ανωτέρω αιτιολογική έκθεση, η πρόταση της Επιτροπής υποδεικνύει τη θέσπιση μη εξαντλητικών ελάχιστων περιορισμών σε κοινοτικό επίπεδο.
33. Εξ αυτού συνάγω ότι ο κανονισμός 1626/94 καθιερώνει απλώς ορισμένες ελάχιστες τεχνικές προδιαγραφές σχετικά με τη διατήρηση των αλιευτικών πόρων της Μεσογείου και επιτρέπει, κατ’ αρχήν, όχι μόνο τη θέσπιση ή την τροποποίηση πρόσθετων εθνικών μέτρων αλλά και την εκ μέρους κρατών μελών διατήρηση υφισταμένων μέτρων αυτής της φύσεως. Συναφώς, και σε αντίθεση προς τους ισχυρισμούς των αιτούντων αλιέων, εκτιμώ ότι ο κανονισμός 1626/94, εξατομικεύοντας ορισμένα απαγορευόμενα αλιευτικά εργαλεία (12), δεν απαριθμεί εξαντλητικώς τα απαγορευόμενα στη Μεσόγειο αλιευτικά εργαλεία (13) και ότι ως εκ τούτου δεν ευνοεί ή αποκλείει per se τη διατήρηση ή θέσπιση εκ μέρους κράτους μέλους μέτρων απαγορευτικών άλλων αλιευτικών εργαλείων.
34. Εντούτοις, εγείρεται το ζήτημα αν η επιβαλλόμενη από την επίδικη ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου εθνική νομοθεσία πλήρης απαγόρευση είναι κατ’ άλλο τρόπο συμβατή προς το κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα αν τελεί σε συμφωνία προς την κοινή αλιευτική πολιτική, όπως επιτάσσει το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1626/94. Συναφώς, ας σημειωθεί ότι το Δικαστήριο δεν είναι βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ αρμόδιο να εφαρμόσει κανόνα του κοινοτικού δικαίου σε συγκεκριμένη περίπτωση και να κρίνει ως εκ τούτου διατάξεις του εθνικού δικαίου σε σχέση με τον συγκεκριμένο κανόνα. Πάντως, το Δικαστήριο έχει τη δυνατότητα, στο πλαίσιο της προβλεπόμενης από το άρθρο 267 ΣΛΕΕ δικαστικής συνεργασίας και επί τη βάσει των κατατεθέντων ενώπιόν του στοιχείων της δικογραφίας, να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο τα ερμηνευτικά εκείνα στοιχεία του κοινοτικού δικαίου τα οποία θα του ήταν χρήσιμα κατά την εκτίμηση των αποτελεσμάτων των διατάξεων του εθνικού δικαίου (14) .
35. Δεδομένου ότι πρόθεση του κοινοτικού νομοθέτη δεν ήταν η πλήρης εναρμόνιση των κανόνων, inter alia, σχετικά με την απαγόρευση των αλιευτικών εργαλείων στη Μεσόγειο, κατά την άποψή μου, τα κράτη μέλη διαθέτουν ως ένα βαθμό διακριτική ευχέρεια θεσπίσεως πρόσθετων μέτρων έναντι των προβλεπομένων από τον κανονισμό 1626/94 ελαχίστων προαπαιτουμένων ή μέτρων βαινόντων πέραν αυτών. Πάντως, τα κράτη μέλη οφείλουν να ασκούν την ευχέρειά τους σύμφωνα με την κοινή αλιευτική πολιτική και τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, μεταξύ των οποίων καταλέγονται οι αρχές της αναλογικότητας και της ίσης μεταχειρίσεως (15) .
36. Με την απόφασή του περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι το προεδρικό διάταγμα 542/1985 εκδόθηκε κατ’ επίκληση της γνωμοδοτήσεως 75, της 12ης Απριλίου 1984, του Συμβουλίου Αλιείας. Σύμφωνα με την απόφαση περί παραπομπής, στην ανωτέρω γνωμοδότηση διατυπώθηκε η άποψη ότι η επίδικη πλήρης απαγόρευση κρίθηκε αναγκαία καθόσον το σαρδελόδιχτο χρησιμοποιούνταν σε ζώνη ενός ή δύο ναυτικών μιλίων από την ακτή, ήτοι σε περιοχή αναπτύξεως και αναπαραγωγής υδρόβιων οργανισμών, η αλίευση των οποίων πραγματοποιούνταν και με τη χρήση άλλων αλιευτικών εργαλείων, αποτέλεσμα των οποίων ήταν η μείωση των αποθεμάτων.
37. Προκύπτει λοιπόν από την απόφαση περί παραπομπής ότι σκοπός της απαγορεύσεως είναι η διατήρηση των υδρόβιων πόρων σε μια ζώνη ενός ή δύο ναυτικών μιλίων από την ακτή, σκοπός ο οποίος είναι κατά την άποψή μου συμβατός με την κοινή αλιευτική πολιτική (16) .
38. Το αιτούν δικαστήριο δεν διευκρίνισε αν η απαγόρευση σκοπούσε και σε άλλους στόχους.
39. Πάντως, οι αιτούντες αλιείς ισχυρίζονται, inter alia, ότι η επίδικη απαγόρευση είναι αντίθετη προς τον ρητώς διατυπούμενο στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού 1626/94 σκοπό ότι στην παράκτια ζώνη θα πρέπει να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά τα πλέον επίλεκτα εργαλεία τα οποία χρησιμοποιούν οι μικροί αλιείς. Επιπλέον, σύμφωνα με τους αιτούντες αλιείς, σε αντίθεση προς την ένατη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού 1626/94, η επίδικη απαγόρευση είναι κατά χρόνον απεριόριστη και πλήττει τους κοινοτικούς αλιείς στερώντας τους τη δυνατότητα να κάνουν χρήση ενός συγκεκριμένου αλιευτικού εργαλείου. Υποστηρίζουν επίσης ότι η επίδικη απαγόρευση δεν εκδόθηκε σύμφωνα με επιστημονικά δεδομένα. Τα δεδομένα αυτά αποδεικνύουν, πρώτον, ότι η ορθή χρήση του σαρδελόδιχτου στον Κόλπο της Καβάλας δεν πλήττει τα ιχθυαποθέματα και, δεύτερον, ότι συνιστά πηγή εισοδήματος για μικρούς παράκτιους αλιείς στην περιοχή, ειδικότερα κατά τον χειμώνα. Επίσης, η απαγόρευση οδηγεί σε διάκριση μεταξύ των αλιέων οι οποίοι αλιεύουν σαρδέλες κάνοντας χρήση μεγάλων κυκλικών δικτύων από μεγάλα αλιευτικά σκάφη (γρι-γρι) και των παράκτιων αλιέων οι οποίοι χρησιμοποιούν μικρά κυκλικά δίκτυα (σαρδελόδιχτα). Τέλος, οι αιτούντες αλιείς θεωρούν ότι η απαγόρευση της χρήσεως των σαρδελόδιχτων είναι δυσανάλογη.
40. Η Μακεδονία υποστηρίζει κατ’ αρχάς ότι η αλίευση σαρδελών είναι εφικτή και με άλλα μέσα εκτός από το σαρδελόδιχτο. Επίσης, δεδομένου ότι το 92 % του στόλου των 17 088 αλιευτικών είναι σκάφη της μικρής παράκτιας αλιείας, αν χορηγούνταν άδειες για σαρδελόδιχτα σε όλα τα σκάφη, θα πλήττονταν σοβαρά τα ιχθυαποθέματα τόσο στον Κόλπο της Καβάλας όσο και σε ολόκληρη τη χώρα. Δεν είναι δυνατή η χορήγηση αδειών στους αιτούντες αλιείς και όχι στις υπόλοιπες χιλιάδες των αλιέων της μικρής παράκτιας αλιείας. Επιπλέον, αν χορηγούνταν τέτοιες άδειες για την περίοδο από 1ης Μαρτίου έως 15 Δεκεμβρίου, τότε η περίοδος αυτή θα συνέπιπτε με την αλιευτική περίοδο των σκαφών γρι-γρι τα οποία αποτελούν το 1,6 % του ελληνικού στόλου, θα προκαλούνταν δε πτώση των τιμών της σαρδέλας και ως εκ τούτου θα θίγονταν σοβαρά τα εισοδήματα των αλιέων των εν λόγω σκαφών.
41. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι δεν απαγορεύεται η αλιεία της σαρδέλας αλλ’ απλώς συγκεκριμένος τύπος αλιευτικού εργαλείου. Τα μικρά κυκλικά δίκτυα (σαρδελόδιχτα) χρησιμοποιούνται εντός ζώνης ενός ή δύο ναυτικών μιλίων από την ακτή, ήτοι σε περιοχή όπου αναπαράγονται και αναπτύσσονται ορισμένοι υδρόβιοι οργανισμοί. Οι σαρδέλες διαχειμάζουν επίσης στην περιοχή. Τα σαρδελόδιχτα έχουν εντυπωσιακή χωρητικότητα και οδηγούν στον αφανισμό της σαρδέλας και εν τέλει όλων των αλιευτικών πόρων της περιοχής. Τα μεγάλα κυκλικά δίκτυα επιτρέπονται καθόσον δεν προκαλούν την ίδια ζημία με εκείνη των σαρδελόδιχτων. Συναφώς, η Ελληνική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι τα μεγάλα κυκλικά δίκτυα δεν χρησιμοποιούνται ενδεχομένως στην παράκτια ζώνη. Η Ελληνική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η απαγόρευση είναι προσήκουσα και αναλογική καθόσον δεν παρεμποδίζει την άσκηση αλιευτικών δραστηριοτήτων. Οι αλιείς έχουν τη δυνατότητα να αλιεύουν καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους χρησιμοποιώντας ευρύ φάσμα άλλων τύπων αλιευτικών εργαλείων, συμπεριλαμβανομένων αλιευτικών εργαλείων για τις σαρδέλες.
42. Η Επιτροπή θεωρεί ότι το αιτούν δικαστήριο θα έπρεπε να εξετάσει αν η απαγόρευση είναι αναλογική και αν συμβιβάζεται προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως όσον αφορά τους οικείους αλιείς. Η Επιτροπή εκτιμά ότι, προκειμένου να κριθεί αν η επίδικη απαγόρευση είναι προσήκουσα και αναλογική προς το στόχο της διατηρήσεως και διαχειρίσεως των υδρόβιων πόρων, πρέπει να ληφθούν υπόψη περιβαλλοντικές, οικονομικές και κοινωνικές πτυχές, χωρίς καμία εξ αυτών να έχει απόλυτη προτεραιότητα έναντι των άλλων. Η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι αναγκαίο να εξεταστεί αν αποδεικνύεται επιστημονικά ότι υπήρξε σοβαρή μείωση των ιχθυαποθεμάτων κατά τον χρόνο της καθολικής απαγορεύσεως κατά τα έτη 1987 έως 1999 και αν η μείωση οφειλόταν σε αλιευτικά εργαλεία άλλα εκτός από το σαρδελόδιχτο. Επίσης απαιτείται να εξεταστεί αν είναι εφικτή η επιβολή ελέγχων για την πρόληψη της παράνομης αλιείας. Αν η δυνατότητα αυτή είναι περιορισμένη ή ανύπαρκτη, τότε δικαιολογείται η πλήρης απαγόρευση της αλιεύσεως με τη χρήση σαρδελόδιχτου. Το εθνικό δικαστήριο θα έπρεπε επίσης να εξετάσει την αναλογικότητα του μέτρου και τη συμβατότητά του προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως υπό το φως της κατά το ελληνικό δίκαιο δυνατότητας χρήσεως άλλων αλιευτικών εργαλείων όπως τα γρι-γρι ή οι τράτες με τα οποία αλιεύονται οι ίδιοι τύποι ιχθύων με εκείνους που αλιεύονται με σαρδελόδιχτο.
43. Κατά πάγια νομολογία, για τη συμμόρφωση προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως απαιτείται όμοιες καταστάσεις να μην αντιμετωπίζονται κατά διαφορετικό τρόπο και διαφορετικές καταστάσεις να μην αντιμετωπίζονται καθ’ όμοιο τρόπο, εκτός αν η διαφορετική αντιμετώπιση δικαιολογείται αντικειμενικώς (17) .
44. Δεδομένου ότι η απαγόρευση των μικρών κυκλικών δικτύων, συμπεριλαμβανομένου του σαρδελόδιχτου, είναι προδήλως ολοσχερής επί του παρόντος, καθόσον εφαρμόζεται επί όλων των ομάδων α λιέων (18), η απαγόρευση δεν εισάγει προφανώς ευθεία δυσμενή διάκριση έναντι διαφορετικών ομάδων αλιέων και τούτο υπό την επιφύλαξη του εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου ελέγχου.
45. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο οφείλει επίσης να ελέγξει αν η απαγόρευση εισάγει εμμέσως δυσμενή διάκριση. Στην ίδια την απόφαση περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο σημειώνει ότι, σύμφωνα με τη γνωμοδότηση 75, της 12ης Απριλίου 1984, του Συμβουλίου Αλιείας, η αλιεία πραγματοποιούνταν στην παράκτια ζώνη μέσω της χρήσεως μικρών κυκλικών δικτύων και άλλων αλιευτικών εργαλείων με αποτέλεσμα τη μείωση των αποθεμάτων. Συναφώς, δεν είναι σαφές αν και επί ποίας βάσεως απαγορεύονται, κατά το ελληνικό δίκαιο, μόνον τα μικρά κυκλικά δίκτυα, συμπεριλαμβανομένου του σαρδελόδιχτου. Αν υιοθετήθηκε παρόμοια επιλεκτική προσέγγιση, το αιτούν δικαστήριο οφείλει να ελέγξει αν αυτή δικαιολογείται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων.
46. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 19ης Νοεμβρίου 2009, η Ελληνική Κυβέρνηση αναφέρθηκε στην ιδιαιτέρως καταστροφική ικανότητα εκ της χρήσεως μικρών κυκλικών δικτύων στην παράκτια ζώνη. Εντούτοις, σημειωτέον ότι οι αιτούντες αλιείς και η Επιτροπή υποστήριξαν ενώπιον του Δικαστηρίου ότι η απαγόρευση μπορεί να εισάγει στην πράξη διάκριση μεταξύ των μικρής παράκτιας αλιείας αλιέων, οι οποίοι χρησιμοποιούν μικρά κυκλικά δίκτυα, και των μεγάλης παράκτιας αλιείας αλιέων, οι οποίοι χρησιμοποιούν μεγάλα κυκλικά δίκτυα (γρι-γρι). Επ’ αυτού, όπως προκύπτει από την ενώπιον του Δικαστηρίου δικογραφία, υπό την επιφύλαξη του εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου ελέγχου, δεν υφίσταται ουσιώδης διαφορά μεταξύ μεγάλων και μικρών κυκλικών δικτύων πέραν αυτής του μεγέθους και της αλιευτικής ικανότητάς τους. Τα μεγάλα κυκλικά δίκτυα εμφανίζονται λόγω του μεγέθους τους να έχουν πολύ μεγαλύτερη αλιευτική ικανότητα απ’ ό,τι τα μικρά κυκλικά δίκτυα, όπως το σαρδελόδιχτο. Δεν μπορεί συνεπώς να αποκλειστεί το ενδεχόμενο, παρά τον υποτιθέμενο περιορισμένο αριθμό σκαφών (1,6 %) τα οποία χρησιμοποιούν μεγάλα κυκλικά δίκτυα γρι-γρι, ότι η χρήση τους θα είχε δυνητικά, και υπό την επιφύλαξη του εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου ελέγχου, παρεμφερή αντίκτυπο στα ιχθυαποθέματα με εκείνο που επάγεται η χρήση μικρών κυκλικών δικτύων. Πάντως, σημαντικές διαφωνίες μεταξύ των διαδίκων διαπιστώθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου ως προς το αν η χρήση μεγάλων κυκλικών δικτύων (γρι-γρι) για την αλιεία της σαρδέλας επιτρέπεται σε περιοχή απέχουσα 300 μέτρα από την ακτή ή αν τούτο ισχύει στην πραγματικότητα εντός ζώνης ενός ή δύο ναυτικών μιλίων από την ακτή, ήτοι σε περιοχή όπου, σύμφωνα με το αιτούν δικαστήριο, αναπτύσσονται και αναπαράγονται οι υδρόβιοι οργανισμοί. Με δεδομένη τη φερόμενη αλιευτική ικανότητα των μεγάλων κυκλικών δικτύων, την υποτιθέμενη ομοιότητά τους προς τα μικρά κυκλικά δίκτυα και τη χρήση τους στην παράκτια ζώνη, ανακύπτει το ερώτημα το οποίο πρέπει να απαντηθεί από το αιτούν δικαστήριο κατά πόσον η απαγόρευση χωρεί στην πραγματικότητα κατά τρόπον εισάγοντα δυσμενή διάκριση σε βάρος συγκεκριμένης ομάδας αλιέων, μη δικαιολογούμενο βάσει αντικειμενικών κριτηρίων.
47. Συναφώς, εκτιμώ ότι, ακόμη και αν η επίδικη απαγόρευση πλήττει περισσότερο ή καθίσταται επαχθέστερη για συγκεκριμένη ομάδα αλιέων, δεν συνιστά δυσμενή διάκριση εφόσον θεμελιώνεται σε αντικειμενικά κριτήρια ανταποκρινόμενα στον δεδηλωμένο στόχο του μέτρου προστασίας της αναπτύξεως και αναπαραγωγής των υδρόβιων οργανισμών σε ζώνη ενός ή δύο ναυτικών μιλίων από την ακτή (19) .
48. Όσον αφορά τη συμβατότητα της απαγορεύσεως προς την αρχή της αναλογικότητας, απαιτείται τα θεσπισθέντα μέτρα να μην υπερβαίνουν τα όρια του ενδεδειγμένου και αναγκαίου για την επίτευξη των επιδιωκόμενων θεμιτώς με την εθνική νομοθεσία στόχων· όταν υπάρχει δυνατότητα επιλογής μεταξύ διαφόρων κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγονται τα λιγότερο επαχθή, τα δε προκαλούμενα μειονεκτήματα δεν πρέπει να είναι δυσανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς (20) . Είναι σαφές ότι η εκτίμηση της αναλογικότητας της απαγορεύσεως, ζήτημα αμφισβητούμενο στο πλαίσιο της κύριας δίκης, ειδικότερα όταν ο επιδιωκόμενος στόχος προστασίας των υδρόβιων πόρων εντός της παράκτιας ζώνης θα μπορούσε να επιτευχθεί με άλλα μέσα εκτός από το μέσον της σαφούς απαγορεύσεως μικρών κυκλικών δικτύων, συμπεριλαμβανομένου του σαρδελόδιχτου, απαιτεί συγκεκριμένη ανάλυση επιστημονικών δεδομένων και των πραγματικών περιστατικών τα οποία προσιδιάζουν στη διαφορά της κύριας δίκης, τούτο δε εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να το πράξει (21) .
49. Εκτιμώ ότι, κατά την ανάλυσή του, το αιτούν δικαστήριο θα έπρεπε να καθοδηγηθεί από την αρχή της προφυλάξεως. Υπό την έννοια αυτή, εφόσον υφίσταται επιστημονική ασάφεια ως προς την επίπτωση από τη χρήση συγκεκριμένου τύπου αλιευτικού εργαλείου για τους υδρόβιους πόρους, το κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα, σύμφωνα με την αρχή της προφυλάξεως, να λάβει προστατευτικά μέτρα, χωρίς να οφείλει να αναμείνει να αποδειχθεί πλήρως το υπαρκτό και η σοβαρότητα του αντίκτυπου αυτού (22) . Θεωρώ επίσης ότι η κρίση ως προς την αναλογικότητα της απαγορεύσεως πρέπει να χωρεί υπό το φως του αν οι αλιείς έχουν τη δυνατότητα να χρησιμοποιούν αποτελεσματικά και κατά οικονομικώς βιώσιμο τρόπο άλλους τύπους αλιευτικών εργαλείων για τις σαρδέλες, τύπους με μικρότερο αντίκτυπο επί των υδρόβιων πόρων.
50. Προκειμένου να εκτιμηθεί αν η απαγόρευση της χρήσεως μικρών κυκλικών δικτύων και κατά συνέπεια του σαρδελόδιχτου είναι η ενδεδειγμένη υπό το φως του στόχου της εν λόγω απαγορεύσεως, θεωρώ ότι το αιτούν δικαστήριο πρέπει να ελέγξει, με βάση όλα τα διαθέσιμα στοιχεία και υπό το φως της αρχής της προφυλάξεως, αν συνάγεται ότι υφίσταται αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της χρήσεως τέτοιων δικτύων στην παράκτια ζώνη και της καταστροφής των υδρόβιων πόρων, η οποία οδηγεί σε μείωση των αποθεμάτων. Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο θα έπρεπε επίσης να ελέγξει αν η απαγόρευση, η οποία εισήχθη το 1987, εξακολουθεί να είναι η ενδεδειγμένη υπό το φως των τρεχουσών περιστάσεων μαζί με, inter alia, οποιαδήποτε παρελθούσα εμπειρία επιβλαβών επιπτώσεων από οποιαδήποτε προγενέστερη χαλάρωση των μέτρων απαγορεύσεως (23) .
51. Επιπλέον, δοθέντος ότι το αίτημα των αιτούντων αλιέων περιορίζεται στην αλίευση σαρδέλας στον Κόλπο της Καβάλας και υποστηρίζεται ότι τα αποθέματα σαρδέλας στην περιοχή αφθονούν, το αιτούν δικαστήριο θα έπρεπε να ελέγξει αν η καλύπτουσα το σύνολο της χώρας απαγόρευση της χρήσεως μικρών κυκλικών δικτύων, και κατά συνέπεια και του σαρδελόδιχτου, είναι κατάλληλη υπό της επικρατούσες στην περιοχή αυτή συνθήκες. Πάντως, παρά το γεγονός ότι οι αιτούντες αλιείς επιδιώκουν απλώς τη λήψη αδειών για τη χρήση του σαρδελόδιχτου για την αλίευση σαρδελών, το αιτούν δικαστήριο θα έπρεπε να ελέγξει την επίπτωση της χρήσεως του συγκεκριμένου δικτύου επί όλων των υδρόβιων πόρων και όχι απλώς των αποθεμάτων σαρδέλας.
52. Το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει επίσης να ελέγξει αν είναι εφικτή η επίτευξη του στόχου του επίμαχου μέτρου με λιγότερο επαχθή μέσα όπως ο περιορισμός των αλιευομένων ποσοτήτων (24), περιορίζοντας την αλιεία με σαρδελόδιχτο κατά τις συγκεκριμένες ώρες και περιόδους. Κατά την εκτίμηση του αν θα μπορούσαν να επιβληθούν λιγότερο επαχθή μέτρα από την απόλυτη απαγόρευση συγκεκριμένου τύπου αλιευτικού εργαλείου, χωρίς να θίγεται ο στόχος της διατηρήσεως των υδρόβιων πόρων, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να λάβει υπόψη του αν είναι εφικτός ο αποτελεσματικός έλεγχος της εφαρμογής τέτοιων μέτρων.
VI – Πρόταση
53. Κατόπιν αυτού, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει την ακόλουθη απάντηση στα υποβληθέντα από το Συμβούλιο της Επικρατείας προδικαστικά ερωτήματα:
«Το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 1626/94 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1994, για τη θέσπιση ορισμένων τεχνικών μέτρων διατηρήσεως των αλιευτικών πόρων στη Μεσόγειο έχει την έννοια ότι αναγνωρίζει στα κράτη μέλη διακριτική ευχέρεια να διατηρούν πρόσθετα μέτρα εκδοθέντα πριν από την έναρξη ισχύος του και συνιστάμενα στην πλήρη απαγόρευση της χρήσεως αλιευτικών εργαλείων μεταξύ των οποίων δεν καταλέγονται τα κατονομαζόμενα ως απαγορευόμενα στο άρθρο 2, παράγραφος 3, και στο άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 1α, του κανονισμού, η χρήση των οποίων επιτρέπεται κατ’ αρχήν, σύμφωνα με τις πρόνοιες του κανονισμού. Κατά την άσκηση της διακριτικής τους ευχερείας, τα κράτη μέλη πρέπει να συμμορφώνονται με την κοινή αλιευτική πολιτική και τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, συμπεριλαμβανομένων των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας.
(1) .
(2)  –	ΕΕ 1994, L 171, σ. 1.
(3)  –	ΕΕ 2002, L 358, σ. 59.
(4)  –	ΕΕ 1994, L 171, σ. 7.
(5)  –	Βλ. επί παραδείγματι, και σε αντιδιαστολή, το αλιευτικό εργαλείο στο οποίο αναφέρεται το άρθρο 2 του κανονισμού 1626/94.
(6)  –	Βλ., κατ’ αναλογίαν, άρθρα 9 και 10 του κανονισμού 2371/2002.
(7)  –	ΕΕ 1986, L 288, σ. 1.
(8)  –	Τα εν λόγω μέτρα κωδικοποιούνται με τον κανονισμό (ΕΚ) 894/97 του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 1997, για τη θέσπιση ορισμένων τεχνικών μέτρων διατηρήσεως των αλιευτικών πόρων (ΕΕ 1997, L 132, σ. 1).
(9)
Η «τροποποίηση» είναι ενδεικτική της προθέσεως διατηρήσεως προϋφισταμένων εθνικών πρόσθετων μέτρων.
(10)  –	Βλ., inter alia, απόφαση του Δικαστηρίου της 24ης Νοεμβρίου 2005, C‑136/04, Deutsches Milch-Kontor GmbH (Συλλογή 2005, σ. I‑10095, σκέψη 32 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(11)  – 	COM(92) 533 τελικό (ΕΕ C 306, σ. 10).
(12)  –	Βλ., για παράδειγμα, άρθρα 2 και 3, παράγραφοι 1 και 1α, του κανονισμού 1626/94.
(13)  –	Το εδαφικό πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1626/94 ορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, αυτού.
(14)  –	Βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 20ής Απριλίου 1988, 204/87, Bekaert (Συλλογή 1988, σ. 2029, σκέψη 5).
(15)  –	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Σεπτεμβρίου 2006, C‑496/04, Slob (Συλλογή 2006, σ. I‑8257, σκέψεις 39 έως 41).
(16)  –	Βλ. άρθρο 2 του κανονισμού 2371/2002.
(17)  –	Βλ., ειδικότερα, απόφαση του Δικαστηρίου της 17ης Οκτωβρίου 1995, C‑44/94, National Federation of Fishermen’s Organisations κ.λπ. (Συλλογή 1995, σ. I‑3115, σκέψη 46).
(18)  –	Βλ. ανωτέρω σημείο 25 των προτάσεών μου.
(19)  –	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Μαρτίου 2006, C‑535/03, Unitymark Ltd και North Sea Fishermen’s Organisation (Συλλογή 2006, σ. I‑2689, σκέψη 63), και απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Μαΐου 2009, C‑34/08, Azienda Agricola Disarò Antonio κ.λπ. (δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψεις 69 και 70). Έτσι, ενώ στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού 1626/94 ορίζεται ότι στην παράκτια ζώνη θα πρέπει να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά τα πλέον επίλεκτα εργαλεία τα οποία χρησιμοποιούν οι μικροί αλιείς, τούτο δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι δεν επιτρέπεται σε κράτος μέλος να απαγορεύσει συγκεκριμένο τύπο εργαλείου χρησιμοποιούμενο από τους εν λόγω αλιείς εφόσον αποδεικνύεται ότι η απαγόρευση θεμελιώνεται σε αντικειμενικά κριτήρια, συνάδοντα προς το κοινοτικό δίκαιο και την κοινή αλιευτική πολιτική.
(20)  –	Βλ. αποφάσεις του Δικαστηρίου της 4ης Ιουνίου 1992, C‑13/91 και C‑113/91, Debus (Συλλογή 1992, σ. I‑3617, σκέψη 16), και της 5ης Μαΐου 1998, C‑180/96, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. I‑2265, σκέψη 96).
(21)  –	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Οκτωβρίου 2001, C‑510/99,
Xavier Tridon (Συλλογή 2001, σ. I‑7777, σκέψη 58).
(22)  –	Βλ., κατ’ αναλογίαν, άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 2371/2002, το οποίο επιβάλλει στην Επιτροπή την υποχρέωση να υιοθετεί στάση προφυλάξεως όταν λαμβάνει μέτρα προοριζόμενα για την προστασία και τη διατήρηση των έμβιων υδρόβιων πόρων, καθώς και προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 20 απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (σκέψη 99).
(23)  –	Βλ., ανωτέρω, σημεία 18 και 19.
(24)  –	Περιορισμός των αλιευομένων ποσοτήτων μπορεί να επιτευχθεί, inter alia, με τον περιορισμό του αριθμού των αλιευτικών αδειών που χορηγούνται για την αλίευση με σαρδελόδιχτο, αρκεί η χορήγησή τους να πραγματοποιείται κατά διαφανή και μη εισάγοντα δυσμενή διάκριση τρόπο.