62014CC0043
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 11. decembra 2014 (
1
)
Vec C‑43/14
ŠKO‑ENERGO, s.r.o.,
proti
Odvolacímu finančnímu ředitelství
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal
Nejvyšší správní soud (Česká republika)]
„Ochrana ovzdušia — Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Únii — Metóda prideľovania kvót — Bezodplatné pridelenie kvót — Zdanenie bezodplatného pridelenia daňou z darovania — Výroba elektrickej energie“
I – Úvod
1.
Nejvyšší správní soud Českej republiky predkladá Súdnemu dvoru otázku týkajúcu sa bezodplatného prideľovania emisných kvót podľa smernice 2003/87 (
2
). Rovnako ako v španielskej veci Iberdrola a i. (
3
) aj toto konanie sa týka výroby elektrickej energie; nejde tu však o poplatok, ktorý je osobitne zameraný na to, aby odčerpal neočakávané zisky vytvorené v dôsledku bezodplatného pridelenia, ale o výber dane z darovania z tohto pridelenia.
2.
Je tu preto potrebné objasniť, či je táto daň z darovania v súlade so zásadou bezodplatného pridelenia. V prípade, že nie je v súlade s touto zásadou, treba takisto objasniť, či môže byť odčerpaná aspoň suma vo výške menej ako 10 % hodnoty všetkých emisných kvót pridelených v tomto členskom štáte, keďže členské štáty musia bezodplatne prideliť iba 90 % kvót. V tejto súvislosti má zásadný význam účasť Komisie na stanovení národného alokačného plánu.
II – Právny rámec
A – Právo únie
3.
Aj keď sa Nejvyšší správní soud odvoláva na smernicu 2009/29 (
4
), ktorou bola zmenená a doplnená smernica 2003/87, podľa článku 3 smernice 2009/29 platila smernica 2003/87 v starom znení až do 31. decembra 2012. Zdanenie pridelenia emisných kvót na roky 2011 a 2012, ktoré je predmetom sporu vo veci samej, sa preto musí posudzovať ešte na základe starého znenia.
4.
Ciele a predmet smernice 2003/87 sú stanovené v článku 1:
„Táto smernica zriaďuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve (ďalej len ‚systém spoločenstva‘) na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom.“
5.
Emisné kvóty sú definované v článku 3 písm. a) smernice 2003/87:
„Na účely tejto smernice…:
a)
‚kvóta‘ znamená kvótu oprávňujúcu vypustiť jednu tonu ekvivalentu oxidu uhličitého počas určitej doby;…“
6.
Podľa článku 9 ods. 1 smernice 2003/87 členské štáty vypracujú plány na prideľovanie kvót:
„Pre každé obdobie uvedené v článku 11 ods. 1 a 2 vypracuje každý členský štát národný plán, ktorý uvedie celkové množstvo kvót, ktoré plánuje prideliť pre uvedené obdobie a ako ich navrhuje rozdeliť. Plán musí byť založený na objektívnych a transparentných kritériách, vrátane tých, ktoré sú uvedené v prílohe III pri náležitom zohľadnení pripomienok verejnosti.“
7.
Článok 9 ods. 3 smernice 2003/87 upravuje právomoci Komisie, pokiaľ ide o alokačné plány členských štátov:
„Do troch mesiacov od oznámenia národného alokačného plánu členským štátom podľa odseku 1 môže Komisia tento plán, alebo ktorýkoľvek z jeho aspektov zamietnuť na základe nekompatibility s kritériami uvedenými v prílohe III alebo s článkom 10. Členský štát prijme rozhodnutie podľa článku 11 ods. 1 alebo 2 len v prípade, ak sú navrhované zmeny a doplnenia prijaté Komisiou. …“
8.
Náklady na emisné kvóty upravuje článok 10 smernice 2003/87:
„Pre trojročné obdobie, ktoré začne 1. januára 2005, pridelia členské štáty kvóty zadarmo. Pre päťročné obdobie začínajúce 1. januára 2008 pridelia členské štáty najmenej 90 % kvót zadarmo.“
9.
Vlastné prideľovanie kvót počas relevantného obdobia sa riadilo článkom 11 ods. 2 smernice 2003/87:
„Pre päťročné obdobie začínajúce 1. januára 2008… rozhodne každý členský štát o celkovom množstve kvót, ktoré pridelí pre dané obdobie a začne s procesom prideľovania týchto kvót prevádzkovateľom jednotlivých zariadení. Toto rozhodnutie musí byť prijaté aspoň dvanásť mesiacov pred začiatkom príslušného obdobia a musí byť založené na národnom alokačnom pláne vytvorenom podľa článku 9 a v súlade s článkom 10, pri náležitom zohľadnení pripomienok verejnosti.“
10.
Článok 21 ods. 1 smernice 2003/87 upravuje povinnosti členských štátov podávať správy:
„Členské štáty podávajú Komisii každý rok správu o uplatňovaní tejto smernice. Táto správa sa zaoberá najmä spôsobom prideľovania kvót… a otázkami súvisiacim s dodržiavaním smernice a finančným zaobchádzaním s kvótami, ak k nejakému dochádza. …“
B – České právo
11.
Smernica 2003/87 bola do českého právneho poriadku prebratá zákonom č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů. Tento zákon okrem iného upravoval emisné kvóty skleníkových plynov a systém prideľovania emisných kvót.
12.
Zákonom č. 402/2010 Sb. bol s účinnosťou od 1. januára 2011 zmenený zákon o dani z darovania. Podľa § 6 ods. 8 zákona o dani z darovania podlieha bezodplatné nadobudnutie emisných kvót dani z darovania:
„Predmetom dani z darovania je bezodplatné nadobudnutie emisných kvót skleníkových plynov v rokoch 2011 a 2012 pre výrobu elektriny v zariadení, ktoré k 1. januáru 2005 alebo neskôr vyrábalo elektrinu na predaj tretím osobám a v ktorom sa z činností, podliehajúcich obchodovaniu s emisnými kvótami skleníkových plynov, uskutočňuje iba spaľovanie palív (ďalej len ‚bezodplatné nadobudnutie emisných kvót‘) výrobcom elektriny.“
13.
§ 7a zákona o dani z darovania upravuje základ dane v prípade bezodplatného nadobudnutia emisných kvót:
„1.   Základom dane z darovania v prípade bezodplatne nadobudnutých emisných kvót je priemerná trhová hodnota emisných kvót skleníkových plynov k 28. februáru príslušného kalendárneho roka vynásobená počtom bezodplatne nadobudnutých emisných kvót na výrobu elektriny pre príslušný kalendárny rok.
2.   Priemernú trhovú hodnotu emisnej kvóty skleníkových plynov k 28. februáru príslušného kalendárneho roka zverejní Ministerstvo životného prostredia spôsobom umožňujúcim diaľkový prístup.“
14.
Sadzba dane z darovania v prípade bezodplatne nadobudnutých emisných kvót je stanovená v § 14a zákona o dani z darovania:
„Sadzba dane z darovania z bezodplatne nadobudnutých emisných kvót je 32 %.“
15.
Ustanovenie § 20 zákona o dani z darovania oslobodzuje od dane z darovania okrem iného bezodplatné nadobudnutie emisných kvót na účely kombinovanej výroby tepla a elektriny.
16.
Nejvyšší správní soud uvádza, že dôvodom prijatia uvedenej novely zákona o dani z darovania bolo podľa dôvodovej správy k zákonu krytie výdavkov na podporu výroby elektriny z obnoviteľných zdrojov. V dôsledku zavedenia podpory došlo k výraznému nárastu podporovaných zdrojov a súčasne k výraznému poklesu investičných nákladov na ich výstavbu, čo sa prejavilo najmä pri solárnych elektrárňach. Bolo preto potrebné vynaložiť veľký objem prostriedkov na vyplácanie podpory prevádzkovateľom solárnych elektrárni. Jedným zo zdrojov krytia tejto podpory sa stali príjmy zo zavedenej dane z darovania vyberanej z bezodplatného pridelenia emisných kvót.
III – Spor vo veci samej a návrh na začatie prejudiciálneho konania
17.
Česká republika bezodplatne pridelila spoločnosti ŠKO‑ENERGO, s.r.o., (ďalej len „ŠKO‑ENERGO“) emisné kvóty na výrobu elektriny v rokoch 2011 a 2012, pričom za toto pridelenie vyrubila daň z darovania vo výške 20473152 CZK (táto suma dnes zodpovedá približne sume 740000 eur).
18.
ŠKO‑ENERGO toto zdanenie napáda. V tomto konaní predkladá Nejvyšší správní soud Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 10 [smernice 2003/87] vykladať v tom zmysle, že bráni uplatneniu takých vnútroštátnych predpisov, podľa ktorých bezodplatné pridelenie emisných kvót v príslušnom období podlieha dani z darovania?“
19.
ŠKO‑ENERGO, Odvolací finanční ředitelství, Česká republika a Európska komisia predložili svoje písomné pripomienky. Okrem Odvolacího finančního ředitelství sa títo účastníci zúčastnili takisto na pojednávaní, ktoré sa konalo 19. novembra 2014.
IV – Právne posúdenie
20.
Nejvyšší správní soud by sa rád dozvedel, či bezodplatné pridelenie emisných kvót v rokoch 2011 a 2012, ktoré podlieha dani z darovania, je zlučiteľné s článkom 10 smernice 2003/87. K tomu je potrebné dodať, že Česká republika zdaňuje iba časti prideľovaných kvót, a síce tie kvóty, ktoré boli pridelené na výrobu elektriny pomocou spaľovania palív s výnimkou kombinovanej výroby elektriny a tepla.
21.
Článok 10 smernice 2003/87 v znení relevantnom v uvedenom období stanovoval, že najmenej 90 % kvót bude pridelených bezodplatne.
22.
Najprv je potrebné objasniť, či výber dane z darovania je zlučiteľný so zásadou bezodplatného pridelenia (k tomu pod bodom A). Následne je potrebné sa zaoberať argumentáciou Českej republiky, že zdanenie svojím rozsahom predstavuje menej než 10 % hodnoty pridelených kvót, a preto nie je v rozpore s požiadavkou bezodplatného pridelenia 90 % emisných kvót (k tomu pod bodom B).
A – O bezodplatnosti
23.
Súdny dvor už konštatoval, že pojem „bezodplatnosť“ stanovený v článku 10 smernice 2003/87 bráni nielen priamemu stanoveniu ceny za pridelenie emisných kvót, ale aj následným odvodom vyberaným za ich pridelenie. (
5
)
24.
Česká republika sa síce domnieva, že daň slúži – podobne ako v rozsudku Iberdrola a i. – iba k odčerpaniu neočakávaných ziskov, ktoré vznikajú pri pridelení emisných kvót na výrobu elektriny. V uvedenom rozsudku Súdny dvor takéto odčerpanie pripustil.
25.
Proti tomu však treba namietať, že španielska právna úprava, ktorá bola predmetom skúmania v uvedenom rozsudku, preukázateľne odčerpáva neočakávané zisky, ktoré vyplývajú z použitia bezodplatne pridelených kvót. (
6
) Zaťažuje navyše aj také podniky, akými sú vodné a atómové elektrárne, ktoré hoci žiadne kvóty nepotrebujú, dosahujú neočakávané zisky, keďže ostatné podniky zahrňujú hodnotu kvót do svojich cien. (
7
)
26.
Daň z darovania z bezodplatne pridelených emisných kvót naproti tomu nevychádza z použitia kvót, ale iba z okolností bezodplatného pridelenia. Ide preto o poplatok, ktorý sa dodatočne vyberá za pridelenie. V dôsledku toho je nezlučiteľná s bezodplatným pridelením.
27.
Na rozdiel od názoru zastávaného Odvolacím finančním ředitelstvím nemôže byť tento záver spochybnený tým, že daň z darovania nie je pri súčasnom stave práva Únie harmonizovaná a spadá preto do právomoci členských štátov. Členské štáty totiž musia pri výkone svojich právomocí rešpektovať právo Únie, (
8
) pričom podľa článku 4 ods. 3 EÚ neprijmú žiadne opatrenie, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie.
28.
Daň z darovania nemožno odôvodniť ani článkom 193 ZFEÚ. Podľa tohto článku právne predpisy v oblasti životného prostredia nebránia členskému štátu udržiavať alebo zavádzať prísnejšie ochranné opatrenia. Takéto opatrenia musia byť zamerané na ochranu životného prostredia rovnako ako dotknutá smernica (
9
) alebo musia byť s ňou v súlade. (
10
) Daň z darovania je však v rozpore s bezodplatným prideľovaním stanoveným v článku 10 smernice 2003/87.
29.
V prejednávanej veci môže rovnako zostať nezodpovedané, či by emisné kvóty mohli podliehať všeobecným daniam, keďže česká daň z darovania z pridelenia týchto kvót nemá všeobecnú povahu, ale naopak, je veľmi špecificky zameraná na zdanenie pridelenia kvót na výrobu elektriny pomocou spaľovania palív s výnimkou kombinovanej výroby tepla a elektriny. Kvóty, ktoré boli pridelené na iné činnosti, napríklad na výrobu ocele, totiž tejto dani nepodliehali.
30.
Je preto potrebné konštatovať, že zdanenie bezodplatného pridelenia emisných kvót daňou z darovania je v rozpore s týmto pridelením podľa článku 10 smernice 2003/87.
B – O povolenom odplatnom pridelení
31.
Česká republika však poukazuje na to, že článok 10 smernice 2003/87 jej umožňuje prideliť 10 % emisných kvót za odplatu. Daň je teda prípustná, keďže vybraná daň predstavuje iba 6,23 % hodnoty všetkých emisných kvót, ktoré pridelila.
32.
Aj keď tento argument nie je v návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvedený, Súdny dvor by sa ním mal zaoberať, aby Nejvyššímu správnímu soudu poskytol užitočnú odpoveď. (
11
)
33.
Na prvý pohľad uvedené nastoľuje komplikované otázky.
34.
Česká republika napríklad nezdanila iba 10 % pridelených kvót. Podľa jej tvrdenia bolo dotknutých takmer 20 % pridelených kvót. Nie je zrejmé, že by takýto rozsah zaťaženia bol zlučiteľný s článkom 10 smernice 2003/87 iba preto, lebo dosiahnutá suma zostáva nižšia ako 10 % celkovej hodnoty. Naopak ŠKO‑ENERGO a Komisia správne zdôraznili, že pre smernicu nie je rozhodujúcou hodnota kvót, ale ich počet. Ten totiž predstavuje povolené množstvá emisií skleníkových plynov.
35.
Takisto by bolo potrebné objasniť, či bolo možné túto záťaž uložiť iba jednému konkrétnemu odvetviu, a to odvetviu výroby elektriny pomocou spaľovania palív s výnimkou kombinovanej výroby tepla a elektriny. (
12
)
36.
Tieto otázky však môžu zostať nezodpovedané. Česká republika totiž vo svojom národnom alokačnom pláne schválenom Komisiou stanovila, že všetky emisné kvóty by mali byť v zásade pridelené bezodplatne. Iba zostávajúce kvóty z rezervy pre nových účastníkov mali byť predané v aukcii. (
13
)
37.
Dodatočné zmeny alokačných plánov sú síce možné, no ich uplatnenie podľa článku 9 ods. 3 druhej vety smernice 2003/87 vyžaduje súhlas Komisie. (
14
) Na pojednávaní však Česká republika pripustila, že daň z darovania z bezodplatného pridelenia emisných kvót nebola do alokačného plánu zaradená ani dodatočne.
38.
Česká republika sa domnieva, že daňové otázky nemusia byť upravené v alokačnom pláne. Opiera sa pritom o povinnosti podávať správy v zmysle článku 21 ods. 1 smernice 2003/87, ktoré zahŕňajú najmä otázky súvisiace s nakladaním s kvótami z daňového hľadiska.
39.
Proti tomu však treba namietať, že môže postačovať, ak sa informuje o dopadoch všeobecných daňových opatrení, najmä daní, ktorých predmetom je použitie emisných kvót. Ak sú naproti tomu dane zamerané najmä na bezodplatné pridelenie určitých kvót, týkajú sa metódy prideľovania, ktorá podľa článku 9 ods. 1 smernice 2003/87 musí byť stanovená v alokačnom pláne.
40.
Okrem toho Komisia podľa článku 9 ods. 3 smernice 2003/87 skúma, či je alokačný plán členského štátu zlučiteľný s článkom 10. (
15
) Na účely umožnenia tohto skúmania musia byť opatrenia, ktoré nie sú zlučiteľné so zásadou bezodplatného pridelenia, buď od začiatku súčasťou alokačného plánu, alebo do neho musia byť zahrnuté aspoň prostredníctvom neskorších zmien.
41.
Otázky súvisiace so zdanením pridelení mohli byť okrem toho komplexne prerokované v rámci dialógu s Komisiou za účasti verejnosti, ktorá je stanovená v článku 9 ods. 1 a článku 11 ods. 2 smernice 2003/87.
42.
Možno by sa dokonca podarilo nájsť úpravu, ktorá je, podobne ako španielsky systém, ktorým sa zaoberal rozsudok Iberdrola a i. (
16
), zlučiteľná s právom Únie. Pre úplnosť treba poukázať na skutočnosť, že otázka stanovenia španielskych opatrení v alokačnom pláne sa neobjavila, keďže španielske opatrenia na rozdiel od dotknutých českých opatrení nesúviseli s pridelením emisných kvót, ale sa týkali iba ich použitia. (
17
)
43.
Treba preto konštatovať, že zdanenie pridelenia emisných kvót daňou z darovania je v rozpore s článkom 9 smernice 2003/87, pokiaľ toto zdanenie nie je stanovené v národnom alokačnom pláne.
V – Návrh
44.
Navrhujem preto odpovedať na prejudiciálnu otázku takto:
1.
So zásadou bezodplatného pridelenia emisných kvót podľa článku 10 smernice 2003/87/ES o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, zmenenej a doplnenej nariadením (ES) č. 219/2009 je nezlučiteľné, ak je toto pridelenie zdanené daňou z darovania.
2.
Zdanenie pridelenia emisných kvót daňou z darovania je v rozpore s článkom 9 smernice 2003/87, pokiaľ toto zdanenie nie je stanovené v národnom alokačnom pláne.
(
1
)	Jazyk prednesu: nemčina.
(
2
)	Smernica 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003, o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES (Ú. v. EÚ L 257, s. 32; Mim. vyd. 15/007, s. 631), zmenená a doplnená nariadením (ES) č. 219/2009 (Ú. v. EÚ L 87, s. 109).
(
3
)	Rozsudok Iberdrola a i. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 a C‑640/11, EU:C:2013:660).
(
4
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/29/ES z 23. apríla 2009, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2003/87/ES s cieľom zlepšiť a rozšíriť schému Spoločenstva na obchodovanie s emisnými kvótami skleníkových plynov (Ú. v. EÚ L 140, s. 63).
(
5
)	Rozsudok Iberdrola a i. (EU:C:2013:660, bod 31).
(
6
)	Pozri rozsudok Iberdrola a i. (EU:C:2013:660, body 28, 29 a 32 až 38).
(
7
)	Pozri rozsudok Iberdrola a i. (EU:C:2013:660, bod 36).
(
8
)	V súvislosti so zdanením plnenia stanoveného právom Únie pozri rozsudky Porto Antico di Genova (C‑427/05, EU:C:2007:630, bod 10), ako aj Wielockx (C‑80/94, EU:C:1995:271, bod 16), X Holding (C‑337/08, EU:C:2010:89, bod 16) a Blanco (C‑344/13 a C‑367/13, EU:C:2014:2311, bod 24).
(
9
)	Rozsudok Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222, bod 41).
(
10
)	Rozsudok Deponiezweckverband Eiterköpfe (EU:C:2005:222, bod 52).
(
11
)	Rozsudky Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, bod 39), Abraham a i. (C‑2/07, EU:C:2008:133, bod 24), ako aj Bonnier Audio a i. (C‑461/10, EU:C:2012:219, bod 47).
(
12
)	Pozri v tejto súvislosti moje návrhy v spojených veciach Iberdrola a i. (EU:C:2013:660, najmä body 96 a 97).
(
13
)	Národný alokačný plán Českej republiky 2008 až 2012, s. 6 (bod 3), 13 a 29 (http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/pre2013/nap/docs/nap_czech_final_en.pdf).
(
14
)	Rozsudok Komisia/Lotyšsko (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, bod 56).
(
15
)	Rozsudky Komisia/Poľsko (C‑504/09 P, EU:C:2012:178, body 47 a 81), ako aj Komisia/Estónsko (C‑505/09 P, EU:C:2012:179, bod 49).
(
16
)	Rozsudok Iberdrola a i. (EU:C:2013:660).
(
17
)	Rozsudok Iberdrola a i. (EU:C:2013:660, body 28, 29 a 38).