62022CJ0128
TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2023 m. gruodžio 5 d. (
*1
)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 2004/38/EB – 27 ir 29 straipsniai – Priemonės, ribojančios Sąjungos piliečių laisvą judėjimą dėl visuomenės sveikatos priežasčių – Visuotinai taikomos priemonės – Nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos numatomas draudimas išvykti iš valstybės teritorijos į nebūtinas keliones į valstybes nares, kurios COVID‑19 pandemijos aplinkybėmis priskiriamos prie didelės rizikos zonos, ir įpareigojimas visiems keliautojams, atvykstantiems į valstybės teritoriją iš vienos iš šių valstybių narių, atlikti testus ir laikytis karantino – Šengeno sienų kodeksas – 23 straipsnis – Naudojimasis policijos įgaliojimais visuomenės sveikatos srityje – Lygiavertiškumas patikrinimams kertant sieną – 25 straipsnis – Galimybė atnaujinti vidaus sienų kontrolę COVID‑19 pandemijos aplinkybėmis – Kontrolė, valstybėje narėje vykdoma taikant priemones, pagal kurias draudžiama kirsti sienas, siekiant vykti į nebūtinas keliones iš Šengeno erdvės valstybių, COVID‑19 pandemijos aplinkybėmis priskiriamų prie didelės rizikos zonos, arba į jas“
Byloje C‑128/22
dėl Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nyderlandų kalba bylas nagrinėjantis Briuselio pirmosios instancijos teismas, Belgija) 2022 m. vasario 7 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2022 m. vasario 23 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Nordic Info BV
prieš
Belgische Staat
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas K. Lenaerts, pirmininko pavaduotojas L. Bay Larsen, kolegijų pirmininkai A. Arabadjiev, C. Lycourgos, E. Regan, F. Biltgen ir Z. Csehi, teisėjai J.‑C. Bonichot, M. Safjan (pranešėjas), S. Rodin, P. G. Xuereb, J. Passer, D. Gratsias, M. L. Arastey Sahún ir M. Gavalec,
generalinis advokatas N. Emiliou,
posėdžio sekretorė A. Lamote, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2023 m. sausio 10 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
–
Nordic Info BV, atstovaujamos advocaten F. Emmerechts ir R. Pockelé-Dilles,
–
Belgijos vyriausybės, atstovaujamos M. Jacobs, C. Pochet ir M. Van Regemorter, padedamų advocaten L. De Brucker, E. Jacubowitz ir P. de Maeyer,
–
Rumunijos vyriausybės, atstovaujamos M. Chicu ir E. Gane,
–
Norvegijos vyriausybės, atstovaujamos V. Hauan, A. Hjetland, T. B. Leming, I. Thue ir P. Wennerås,
–
Šveicarijos vyriausybės, atstovaujamos L. Lanzrein ir N. Marville-Dosen,
–
Europos Komisijos, atstovaujamos E. Montaguti, J. Tomkin ir F. Wilman,
susipažinęs su 2023 m. rugsėjo 7 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (OL L 158, 2004, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 46; klaidų ištaisymas OL L 274, 2009, p. 47), taip pat 2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2016/399 dėl taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodekso (Šengeno sienų kodeksas) (OL L 77, 2016, p. 1), iš dalies pakeisto 2017 m. lapkričio 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2017/2225 (OL L 327, 2017, p. 1) (toliau – Šengeno sienų kodeksas), išaiškinimo.
2
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Belgijoje įsteigtos bendrovės Nordic Info BV ir Belgische Staat (Belgijos valstybė) ginčą dėl žalos, kurią ši bendrovė tariamai patyrė dėl nacionalinių laisvą judėjimą ribojančių priemonių, priimtų per sveikatos krizę, susijusią su COVID‑19 pandemija, atlyginimo.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Direktyva 2004/38
3
Direktyvos 2004/38 22, 25–27 ir 31 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(22)
Sutartis leidžia taikyti laisvo judėjimo ir gyvenimo šalyje apribojimus dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių. Siekiant užtikrinti griežtesnį aplinkybių ir procedūrinių saugiklių, pagal kuriuos Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams gali būti uždrausta įvažiuoti arba jie išsiųsti iš šalies, apibrėžimą, ši direktyva turėtų pakeisti 1964 m. vasario 25 d. Tarybos direktyvą 64/221/EEB dėl užsienio piliečių judėjimui ir gyvenimui skirtų specialių priemonių, pateisinamų viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar jos sveikatos sumetimais, derinimo (OL L 56, 1964, p. 850; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 1 t., p. 11).
<…>
(25)
Procedūriniai saugikliai taip pat turėtų būti tiksliai apibrėžti, kad būtų užtikrintas aukštas Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisių apsaugos lygis, jei jiems būtų uždrausta įvažiuoti arba gyventi kitoje valstybėje narėje, ir laikomasi principo, kad bet kokie veiksmai, kurių imasi institucijos, būtų tinkamai pagrįsti.
(26)
Visais atvejais Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, kuriems buvo uždrausta įvažiuoti arba gyventi kitoje valstybėje narėje, turėtų būti suteikta galimybė pasinaudoti teisinėmis atsiteisimo procedūromis.
(27)
Laikantis Teisingumo Teismo [jurisprudencijos], draudžiančios valstybėms narėms šioje direktyvoje reglamentuojamus asmenis visam laikui išsiųsti iš šalies, turėtų būti patvirtinta Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, kurie buvo išsiųsti iš valstybės narės teritorijos, teisė po pagrįsto laikotarpio, bet kuriuo atveju – praėjus trejų metų laikotarpiui po galutinio išsiuntimo iš šalies nurodymo įvykdymo, pateikti naują prašymą.
<…>
(31)
Ši direktyva gerbia pagrindines teises bei laisves ir laikosi visų pirma Europos Sąjungos [p]agrindinių teisių chartijos pripažintų principų. Laikydamosi Chartijoje esančio diskriminacijos draudimo principo, valstybės narės turėtų įgyvendinti šią direktyvą, neskirdamos naudos gavėjų pagal šią direktyvą pagal lytį, rasę, odos spalvą, etninę ir socialinę kilmę, genetines savybes, kalbą, religiją ar įsitikinimus, politinį ar kitokį požiūrį, priklausymą etninėms mažumoms, turtą, gimimą, neįgalumą, amžių ar seksualinę orientaciją.“
4
Direktyvos 2004/38 1 straipsnyje „Dalykas“ nustatyta:
„Ši direktyva nustato:
a)
naudojimosi Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių laisvo judėjimo ir gyvenimo valstybių narių teritorijoje teise reikalavimus;
b)
nuolatinio gyvenimo valstybių narių teritorijoje teisę Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams;
c)
a ir b punktuose nustatytų teisių ribas, atsižvelgiant į valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežastis.“
5
Šios direktyvos 2 straipsnyje „Apibrėžimai“ nurodyta:
„Šioje direktyvoje:
1.
„Sąjungos pilietis“ – tai bet kuris asmuo, turintis valstybės narės pilietybę;
<…>
3.
„priimančioji valstybė narė“ – tai valstybė narė, į kurią atvyksta Sąjungos pilietis, pasinaudodamas savo laisvo judėjimo ir gyvenimo teise.“
6
Minėtos direktyvos 3 straipsnio „Naudos gavėjai“ 1 dalyje numatyta:
„Ši direktyva taikoma visiems Sąjungos piliečiams, kurie atvyksta į kitą valstybę narę, kurios piliečiai jie nėra, ir 2 straipsnyje [2 straipsnio 2 punkte] apibrėžtiems jų šeimos nariams, kurie juos lydi arba prisijungia prie jų.“
7
Direktyvos 2004/38 4 straipsnyje „Išvažiavimo teisė“ nustatyta:
„1.   Nepažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, visi Sąjungos piliečiai, turintys galiojančią tapatybės kortelę ar pasą, ir jų šeimos nariai, kurie nėra valstybės narės piliečiai ir turi galiojantį pasą, turi teisę išvažiuoti iš valstybės narės teritorijos į kitą valstybę narę.
2.   Asmenims, kuriems taikoma šio straipsnio 1 dalis, netaikomas išvažiavimo vizos ar lygiaverčio formalumo reikalavimas.
3.   Valstybės narės pagal savo įstatymus išduoda savo piliečiams ir atnaujina tapatybės kortelę ar pasą, nurodančius jų pilietybę.
4.   Pasas turi galioti bent visose valstybėse narėse ir šalyse, kurias turėtojas turi kirsti vykdamas tarp valstybių narių. Jei valstybių narių įstatymai nenumato išduoti tapatybės kortelių, bet kurio išduodamo ar pratęsiamo paso galiojimo trukmė turi būti ne mažesnė kaip penkeri metai.“
8
Šios direktyvos 5 straipsnyje „Įvažiavimo teisė“ nurodyta:
„1.   Nepažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, valstybės narės suteikia tapatybės kortelę ar pasą turintiems Sąjungos piliečiams ir pasą turintiems šeimos nariams teisę įvažiuoti į jų teritoriją.
Sąjungos piliečiams netaikomas įvažiavimo vizos ar lygiaverčio formalumo reikalavimas.
<…>
5.   Valstybės narės gali reikalauti atitinkamo asmens pranešti apie savo buvimą jos teritorijoje per pagrįstą ir nediskriminacinį laikotarpį. Šio reikalavimo nesilaikančiam asmeniui gali būti pritaikytos proporcingos ir nediskriminacinės sankcijos.“
9
Į minėtos direktyvos III skyrių, susijusį su teise gyventi šalyje, įtraukti 6 ir 7 straipsniai atitinkamai susiję su teise gyventi šalyje iki trijų mėnesių ir teise gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius.
10
Direktyvos 2004/38 VI skyrius „Teisės įvažiuoti į šalį ir teisės gyventi šalyje apribojimai dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių“ apima šios direktyvos 27–33 straipsnius.
11
Minėtos direktyvos 27 straipsnyje „Bendrieji principai“ nustatyta:
„1.   Laikydamosi šio skyriaus nuostatų valstybės narės gali apriboti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, neatsižvelgiant į pilietybę, judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvę dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių. Šiomis priežastimis nesinaudojama ekonominėms reikmėms patenkinti.
2.   Priemonės, kurių imtasi dėl valstybinės politikos ar visuomenės saugumo priežasčių, turi atitikti proporcingumo principą ir turi būti grindžiamos vien tik atitinkamo asmens elgesiu. Buvę kriminaliniai nusikaltimai patys savaime negali būti tokių priemonių ėmimosi priežastis.
Atitinkamo asmens elgesys turi kelti tikrą ir pakankamai rimtą pavojų, kenkiantį vienam iš pagrindinių visuomenės interesų. Pateisinimai, kurie yra nesusiję su atvejo aplinkybėmis arba grindžiami bendrosios prevencijos sumetimais, nėra priimtini.
3.   Siekdama tikrai nustatyti, ar atitinkamas asmuo kelia pavojų valstybinei politikai ar visuomenės saugumui, išduodama registracijos sertifikatą arba, jei registravimo sistemos nėra, ne vėliau kaip per tris mėnesius nuo atitinkamo asmens atvykimo į jos teritoriją ar nuo jo pranešimo apie buvimą jos teritorijoje, kaip numatyta 5 straipsnio 5 dalyje, arba išduodama leidimo gyventi šalyje kortelę priimančioji valstybė narė, jei jai tai atrodo svarbu, gali pareikalauti kilmės valstybės narės ir, jei prireiktų, kitų valstybių narių pateikti informaciją apie bet kokius galimus įrašus apie atitinkamą asmenį policijos registruose. Tokie paklausimai nedaromi nuolat. Paklaustoji valstybė narė turi atsakyti per du mėnesius.
4.   Pasą ar tapatybės kortelę išdavusi valstybė narė turi leisti dokumento turėtojui, kuris buvo išsiųstas iš kitos valstybės narės dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos priežasčių, grįžti į jos teritoriją be jokių formalumų, net jei dokumentas nebegalioja arba turėtojo pilietybė ginčytina.“
12
Direktyvos 2004/38 29 straipsnyje „Visuomenės sveikata“ numatyta:
„1.   Pateisinti judėjimo laisvės apribojimo priemones gali tik epideminį potencialą turinčios ligos, apibrėžtos atitinkamuose Pasaulio sveikatos organizacijos dokumentuose, ir kitos infekcinės ligos ar užkrečiamosios parazitinės ligos, jei joms taikomos apsaugos nuostatos, galiojančios priimančiosios valstybės narės piliečiams.
2.   Ligos, pasireiškiančios praėjus trijų mėnesių laikotarpiui po atvykimo, nesudaro pagrindo išsiųsti iš šalies teritorijos.
3.   Kai yra rimtų požymių, kad tai būtina, valstybės narės per trijų mėnesių laikotarpį po atvykimo gali reikalauti, kad asmenys, kuriems suteikta teisės gyventi šalyje, nemokamai atliktų medicinos patikrinimą, patvirtinantį, ar jie neserga šio straipsnio 1 dalyje nurodytomis ligomis. Tokie medicinos patikrinimai neturi būti reikalaujami nuolat.“
13
Šios direktyvos 30 straipsnyje „Pranešimai apie sprendimus“ nustatyta:
„1.   Atitinkami asmenys apie pagal 27 straipsnio 1 dalį priimtus sprendimus informuojami raštu taip, kad gerai suvoktų jų turinį ir pasekmes jiems.
2.   Atitinkami asmenys tiksliai ir išsamiai informuojami apie valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežastis, kuriomis buvo grindžiamas sprendimas jų atžvilgiu, nebent tai prieštarautų valstybės saugumui.
3.   Pranešime nurodomas teismas ar administracinė institucija, kurioje atitinkamas asmuo gali pateikti apeliaciją, apeliacijos pateikimo terminas ir, jei taikytina, laikas, per kurį asmuo turi palikti valstybės narės teritoriją. Išskyrus tinkamai pagrįstus neatidėliotinus atvejus, laikas, per kurį leidžiama palikti teritoriją, turi būti ne trumpesnis kaip vienas mėnuo nuo pranešimo dienos.“
14
Minėtos direktyvos 31 straipsnyje „Procedūriniai saugikliai“ nurodyta:
„1.   Atitinkami asmenys turi teisę pasinaudoti teisminėmis ir, kai taikytina, administracinėmis atsiteisimo procedūromis valstybėje narėje apeliuoti arba siekti peržiūrėti bet kokį prieš juos dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių priimtą sprendimą.
<…>
3.   Atsiteisimo procedūra turi leisti išnagrinėti sprendimo teisėtumą ir faktus bei aplinkybes, kuriai[s] buvo grindžiama siūloma priemonė. Ji turi užtikrinti, kad sprendimas nebūtų neproporcingas, ypač atsižvelgiantį į 28 straipsnyje nustatytus reikalavimus.
4.   Valstybės narės gali išsiųsti atitinkamą asmenį iš savo teritorijos laukiant atsiteisimo procedūros, tačiau negali uždrausti asmeniui pačiam gintis, išskyrus atvejus, kai jo buvimas gali sukelti rimtų rūpesčių valstybinei politikai ar visuomenės saugumui arba apeliacija ar teisminė peržiūra susijusi su draudimu įvažiuoti į teritoriją.“
15
Tos pačios direktyvos 32 straipsnyje „Išsiuntimo iš šalies nurodymų galiojimo trukmė“ numatyta:
„1.   Asmenys, išsiųsti iš šalies dėl valstybinės politikos ar visuomenės saugumo priežasčių, gali pateikti pareiškimą panaikinti išsiuntimo iš šalies nurodymą po pagrįsto laikotarpio, atsižvelgiant į aplinkybes ir bet kuriuo atveju praėjus trejiems metams po galutinio išsiuntimo iš šalies nurodymo, kuris buvo teisėtai priimtas laikantis Bendrijos įstatymų, pateikiant argumentus, iš kurių galima nustatyti, kad rimtai pasikeitė aplinkybės, kurios pateisino nurodymą dėl jų išsiuntimo iš šalies.
Atitinkama valstybė narė priima sprendimą dėl tokio pareiškimo per šešis mėnesius nuo jo pateikimo.
2.   Šio straipsnio 1 dalyje nurodyti asmenys neturi teisės patekti į atitinkamos valstybės narės teritoriją, kol jų pareiškimas svarstomas.“
Šengeno sienų kodeksas
16
Šengeno sienų kodekso 2 ir 6 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(2)
pagal [SESV] 77 straipsnio 2 dalies e punktą priemonių, skirtų užtikrinti, kad nebus jokios asmenų kontrolės jiems kertant vidaus sienas, patvirtinimas yra [Europos] Sąjungos tikslo sukurti vidaus sienų neturinčią erdvę, kurioje, kaip nustatyta SESV 26 straipsnio 2 dalyje, užtikrinamas laisvas asmenų judėjimas, sudėtinė dalis;
<…>
(6)
sienų kontrole yra suinteresuota ne tik valstybė narė, prie kurios išorės sienų ji vykdoma, bet ir visos valstybės narės, kurios panaikino vidaus sienų kontrolę. Sienų kontrolė turėtų padėti kovojant su nelegalia imigracija bei prekyba žmonėmis ir neleisti kilti grėsmei valstybių narių vidaus saugumui, viešajai tvarkai, visuomenės sveikatai ir tarptautiniams santykiams.“
17
Šio kodekso 1 straipsnyje „Reguliavimo dalykas ir principai“ nurodyta:
„Šiame reglamente numatoma, kad nebus asmenų kontrolės jiems kertant Sąjungos valstybių narių vidaus sienas.
Jame nustatomos taisyklės, reglamentuojančios asmenų kontrolę jiems kertant Sąjungos valstybių narių išorės sienas.“
18
Minėto kodekso 2 straipsnio 1, 8, 10–12 ir 21 punktuose apibrėžiamos šios sąvokos:
„Šiame reglamente naudojami tokie apibrėžimai:
„1)
vidaus sienos:
a)
valstybių narių bendros sausumos sienos, įskaitant upių ir ežerų sienas;
b)
valstybių narių oro uostai vidaus skrydžiams;
c)
valstybių narių jūrų, upių ir ežerų uostai reguliariam vidaus susisiekimui keltais;
<…>
8)
sienos perėjimo punktas – vieta, kurioje kompetentingų institucijų leidžiama kirsti išorės sienas;
<…>
10)
sienų kontrolė – pagal šį reglamentą ir siekiant šio reglamento tikslų su sienomis susijusi veikla išimtinai esant ketinimui kirsti sieną arba įvykus tokiam kirtimui, neatsižvelgiant į jokias kitas aplinkybes, kuri apima patikrinimus kertant sieną ir sienos stebėjimą;
11)
patikrinimai kertant sieną – sienos perėjimo punktuose atliekami patikrinimai, skirti užtikrinti, kad asmenims, įskaitant jų transporto priemones ir jų turimus daiktus, būtų leidžiama atvykti į valstybių narių teritoriją arba iš jos išvykti;
12)
sienų stebėjimas – sienų stebėjimas tarp sienos perėjimo punktų ribų ir sienos perėjimo punktų stebėjimas ne nustatytomis jų darbo valandomis, kad būtų užkirstas kelias asmenims išvengti patikrinimų kertant sieną;
<…>
21)
grėsmė visuomenės sveikatai – liga, galinti sukelti epidemiją, kaip apibrėžta [PSO] tarptautinėse sveikatos taisyklėse, ir kitos infekcinės ligos arba užkrečiamos parazitinės ligos, jeigu jos yra apsaugos nuostatų, taikomų valstybių narių piliečiams, objektas.“
19
To paties kodekso 3 straipsnyje „Taikymo sritis“ nustatyta:
„Šis reglamentas taikomas asmenims, kertantiems valstybių narių vidaus ar išorės sienas, nepažeidžiant:
a)
asmenų, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise pagal Sąjungos teisę, teisių;
b)
pabėgėlių ir asmenų, prašančių tarptautinės apsaugos, teisių, ypač jei tai susiję su negrąžinimu.“
20
Šengeno sienų kodekso 6 straipsnio 1 dalies e punkte, be kita ko, numatyta, kad trečiųjų šalių piliečiai, kurie nori atvykti į valstybės narės teritoriją kirsdami išorės sieną, gali tai padaryti, tik jei nėra laikomi keliančiais grėsmę visuomenės sveikatai.
21
Vykdant išorės sienų kontrolę šio kodekso 8 straipsnio 2 ir 3 dalyse iš esmės reikalaujama užtikrinti, kad nėra požymių, jog asmenys, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise pagal Sąjungos teisę, taip pat trečiųjų šalių piliečiai kelia grėsmę, be kita ko, viešajai tvarkai, vidaus saugumui ar visuomenės sveikatai.
22
Minėto kodekso 22 straipsnyje „Vidaus sienų kirtimas“ nustatyta:
„Vidaus sienas galima kirsti bet kurioje vietoje, ir jas kertantys asmenys, nepaisant jų pilietybės, kertant sieną netikrinami.“
23
To paties kodekso 23 straipsnyje „Patikrinimas teritorijoje“ nurodyta:
„Kontrolės kertant vidaus sienas nebuvimas neturi įtakos:
a)
valstybių narių kompetentingų institucijų naudojimuisi policijos įgaliojimais pagal nacionalinę teisę, jei naudojimasis šiais įgaliojimais nėra lygiavertis patikrinimams kertant sieną; tai taip pat taikoma pasienio ruožuose. Kaip apibrėžta pirmame sakinyje, naudojimasis policijos įgaliojimais visų pirma negali būti laikomas lygiaverčiu patikrinimams kertant sieną, kai policijos priemonės:
i)
nėra skirtos sienų kontrolei;
ii)
yra grindžiamos bendra policijos informacija ir patirtimi, susijusia su galimomis grėsmėmis visuomenės saugumui, ir jomis pirmiausia siekiama kovoti su tarpvalstybiniu nusikalstamumu;
iii)
yra parengtos ir vykdomos aiškiai skirtingai nuo sistemingų asmenų patikrinimų kertant išorės sienas;
iv)
vykdomos kaip patikrinimai vietoje;
<…>“
24
Šengeno sienų kodekso 25 straipsnyje „Laikino vidaus sienų kontrolės atnaujinimo bendroji sistema“ nustatyta:
„1.   Erdvėje be vidaus sienų kontrolės iškilus rimtai grėsmei viešajai tvarkai arba vidaus saugumui valstybėje narėje, ta valstybė narė išimties tvarka gali atnaujinti sienų kontrolę prie visų savo vidaus sienų arba konkrečiuose jų ruožuose ribotam, ne ilgesniam nei 30 dienų, laikotarpiui arba numatomam rimtos grėsmės trukmės laikotarpiui, jei jis viršija 30 dienų. Laikino vidaus sienų kontrolės atnaujinimo mastas ir trukmė neviršija to, kas tikrai būtina siekiant reaguoti į rimtą grėsmę.
2.   Vidaus sienų kontrolė atnaujinama tik kaip kraštutinė priemonė ir laikantis 27, 28 ir 29 straipsnių. Kiekvienu atveju svarstant galimybę pagal atitinkamai 27, 28 arba 29 straipsnius priimti sprendimą atnaujinti vidaus sienų kontrolę, atsižvelgiama į 26 ir 30 straipsniuose nurodytus kriterijus.
3.   Jeigu rimta grėsmė viešajai tvarkai ar vidaus saugumui atitinkamoje valstybėje narėje išlieka ilgesnį nei šio straipsnio 1 dalyje numatytą laikotarpį, ta valstybė narė gali pratęsti savo vidaus sienų kontrolę atsižvelgdama į 26 straipsnyje nurodytus kriterijus ir laikydamasi 27 straipsnio, dėl tų pačių priežasčių, kaip nurodyta šio straipsnio 1 dalyje, ir, atsižvelgusi į visus naujus elementus, ne ilgesniems nei 30 dienų laikotarpiams, kuriuos galima pratęsti.
4.   Visas laikotarpis, kurį atnaujinama vidaus sienų kontrolė, įskaitant bet kurį pratęsimą, numatytą pagal šio straipsnio 3 dalį, neturi viršyti šešių mėnesių. Jei esama išimtinių aplinkybių, kaip nurodyta 29 straipsnyje, visas tas laikotarpis gali būti tęsiamas daugiausia iki dvejų metų pagal to straipsnio 1 dalį.“
25
Šio kodekso 26–28 straipsniuose, pavadintuose atitinkamai „Laikino vidaus sienų kontrolės atnaujinimo kriterijai“, „Laikino vidaus sienų kontrolės atnaujinimo pagal 25 straipsnį tvarka“ ir „Speciali procedūra atvejais, kai būtina imtis skubių veiksmų“, numatytos materialinės ir procedūrinės sąlygos, kurių valstybės narės turi laikytis, kad galėtų laikinai atnaujinti vidaus sienų kontrolę pagal minėto kodekso 25 straipsnį.
Rekomendacija (ES) 2020/912
26
Į 2020 m. birželio 30 d. Tarybos rekomendaciją (ES) 2020/912 dėl laikino nebūtinų kelionių į [Europos Sąjungą] apribojimo ir galimo tokio apribojimo panaikinimo (OL L 208 I, 2020, p. 1) įtrauktas II priedas, kuriame nustatyta:
„Konkrečių kategorijų keliautojai, atliekantys esmines funkcijas arba turintys esminių poreikių:
„i)
sveikatos priežiūros specialistai, sveikatos srities tyrėjai ir vyresnio amžiaus asmenų priežiūros specialistai;
ii)
pasienio darbuotojai;
iii)
sezoniniai žemės ūkio darbuotojai;
iv)
transporto sektoriaus darbuotojai;
v)
diplomatai, tarptautinių organizacijų darbuotojai ir tarptautinių organizacijų pakviesti asmenys, kurių fizinis buvimas yra būtinas tam, kad šios organizacijos galėtų tinkamai veikti, karinis personalas, humanitarinę pagalbą teikiantys darbuotojai ir civilinės saugos personalas, atliekantys savo funkcijas;
vi)
tranzitiniai keleiviai;
vii)
keleiviai, keliaujantys dėl svarbių šeiminių priežasčių;
viii)
jūrininkai;
ix)
asmenys, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga arba kurie keliauja dėl kitų humanitarinių priežasčių;
x)
trečiųjų šalių piliečiai, vykstantys studijų tikslais;
xi)
aukštos kvalifikacijos trečiųjų šalių darbuotojai, jei jų įdarbinimas yra būtinas ekonominiu požiūriu ir jų darbo negalima atidėti ar atlikti užsienyje.“
Belgijos teisė
27
2020 m. birželio 30 d.Ministerieel besluit houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID‑19 te beperken (Ministro dekretas, kuriuo nustatomos neatidėliotinos priemonės koronaviruso COVID‑19 plitimui sustabdyti; Belgisch Staatsblad, 2020 m. birželio 30 d., p. 48715) 18 straipsnyje, iš dalies pakeistame pagal 2020 m. liepos 10 d.Ministerieel besluit houdende wijziging van het ministerieel besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID‑19 te beperken (Ministro dekretas, kuriuo iš dalies keičiamas 2020 m. birželio 30 d. Ministro dekretas, kuriuo nustatomos neatidėliotinos priemonės koronaviruso COVID‑19 plitimui sustabdyti; Belgisch Staatsblad, 2020 m. liepos 10 d., p. 51609) 3 straipsnį (toliau – iš dalies pakeistas ministro dekretas), nustatyta:
„1. Nebūtinos kelionės į Belgiją ir iš jos draudžiamos.
2. Nukrypstant nuo 1 dalies ir nepažeidžiant 20 straipsnio, leidžiama:
1)
keliauti iš Belgijos į visas Europos Sąjungos šalis, Šengeno zoną ir Jungtinę Karalystę bei keliauti į Belgiją iš šių šalių, išskyrus raudonosios zonos valstybes, kurių sąrašas skelbiamas Federalinės viešosios užsienio reikalų tarnybos interneto svetainėje;
<…>“
28
Iš dalies pakeisto ministro dekreto 22 straipsnyje buvo nurodyta:
„2007 m. gegužės 15 d. Civilinės saugos įstatymo 187 straipsnyje numatytomis baudomis baudžiama už šių straipsnių nuostatų pažeidimus:
<…>
–
11, 16, 18, 19 ir 21a straipsniai.“
29
Loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile (2007 m. gegužės 15 d. Civilinės saugos įstatymas; Belgisch Staatsblad, 2007 m. liepos 31 d.) 187 straipsnyje numatyta:
„Už atsisakymą vykdyti pagal 181 straipsnio 1 dalį ir 182 straipsnį nustatytas priemones ar jų nevykdant dėl neatsargumo taikos metu baudžiama laisvės atėmimu nuo aštuonių dienų iki trijų mėnesių ir bauda nuo 26 iki 500 EUR arba tik viena iš šių nuobaudų.
Be to, ministras arba atitinkamais atvejais meras ar atitinkamos vietovės policijos vadas gali papildomai ex officio nurodyti įgyvendinti šias priemones pažeidėjų sąskaita.“
30
Iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos taip pat matyti, kad iš dalies pakeisto ministro dekreto 18 straipsnyje nurodytos nebūtinos kelionės buvo apibrėžtos kaip kelionės, kurios nepriskiriamos prie būtinų kelionių, o šios buvo nurodytos dažniausiai užduodamų klausimų sąraše, pateiktame interneto svetainėje info-coronavirus.be, ir sutapo su tomis, kurios įtrauktos į Rekomendacijoje 2020/912 pateiktą būtinų kelionių sąrašą.
31
Iš šios bylos medžiagos matyti ir tai, kad kiekvienas keliautojas, atvykstantis iš raudonosios zonos, kaip ji nurodyta iš dalies pakeisto ministro dekreto 18 straipsnyje, turėjo atlikti tyrimus ir laikytis karantino. Ši pareiga buvo numatyta Flandrijos regiono, Valonijos regiono, Briuselio-Sostinės regiono ir vokiškai kalbančios bendruomenės priimtose nuostatose.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
32
2020 m. kovo 11 d. PSO COVID‑19 koronaviruso protrūkį paskelbė pandemija, o 2020 m. kovo 16 d. padidino su šia pandemija susijusios grėsmės lygį iki aukščiausio.
33
Šiomis aplinkybėmis 2020 m. liepos 10 d. Belgijos Karalystė priėmė iš dalies pakeisto ministro dekreto 18 straipsnį, siekdama uždrausti nebūtinas keliones, kai keleivių išvykimo ar atvykimo vieta yra, pirma, Belgija, ir, antra, Sąjungos, Šengeno erdvės šalys ir Jungtinė Karalystė, tiek, kiek šios šalys laikytos „raudonosiomis zonomis“, atsižvelgiant į jų epidemiologinę padėtį arba jų valdžios institucijų taikomų ribojamųjų sveikatos apsaugos priemonių lygį. Be to, kiekvienas keliautojas, atvykstantis iš tokios prie raudonosios zonos priskirtos šalies, Belgijoje turėjo atlikti testus ir laikytis karantino. Pirmą kartą su prie raudonosios zonos priskirtų šalių sąrašu buvo galima susipažinti 2020 m. liepos 12 d. Federalinės viešosios užsienio reikalų tarnybos interneto svetainėje. Švedija buvo viena iš prie raudonosios zonos priskirtų šalių.
34
Kelionių agentūra Nordic Info, kurios specializacija yra kelionės į Skandinaviją ir iš jos, remiantis jos pačios pareiškimais, siekdama laikytis Belgijos teisės aktų, atšaukė visas vasaros sezonu numatytas keliones iš Belgijos į Švediją. Be to, ji tvirtina ėmusis priemonių informuoti Švedijoje buvusius keliautojus ir padėti jiems grįžti į Belgiją.
35
2020 m. liepos 15 d. buvo atnaujintas šio sprendimo 33 punkte nurodytas sąrašas ir Švedija buvo priskirta prie oranžinės zonos; tai reiškė, kad kelionės į šią šalį ir iš jos buvo ne uždraustos, o tik nerekomenduojamos ir kad iš šios šalies į Belgijos teritoriją atvykstantiems keliautojams buvo taikomos kitos taisyklės.
36
Manydama, kad Belgijos valstybė, rengdama iš dalies pakeistą ministro dekretą, padarė klaidų, Nordic Info pareiškė ieškinį Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nyderlandų kalba bylas nagrinėjantis Briuselio pirmosios instancijos teismas, Belgija), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme, prašydama atlyginti žalą, kurią ji teigia patyrusi dėl šiame ministro dekrete numatytų spalvų kodų įvedimo ir vėlesnio pakeitimo. Belgijos valstybė prašė atmesti ieškinį kaip nepagrįstą.
37
Konkrečiai kalbant, Nordic Info, be kita ko, tvirtina, kad Belgijos valstybė pažeidė, pirma, Direktyvą 2004/38 ir nacionalines nuostatas, kuriomis perkeliami šios direktyvos 27–31 straipsniai, ir, antra, Šengeno sienų kodeksą.
38
Dėl priekaišto, grindžiamo Direktyvos 2004/38 pažeidimu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad, nors savo žalos aprašyme ir argumentuose Nordic Info bendrai nurodo draudimą išvykti iš Belgijos teritorijos, nustatytą Belgijos piliečiams ir Belgijoje gyvenantiems Sąjungos piliečiams, kurie nėra Belgijos piliečiai, bei šių asmenų šeimos nariams, ir visiems Sąjungos piliečiams nustatytą draudimą atvykti į šią teritoriją, nesvarbu, ar jie yra Belgijos piliečiai, taip pat jų šeimos nariams, vis dėlto ši bendrovė ginčija tik, pirma, minėto draudimo išvykti teisėtumą ir, antra, teisės atvykti į šią teritoriją apribojimus, nustatytus Sąjungos piliečiams, kurie nėra Belgijos piliečiai, bei šių asmenų šeimos nariams, t. y. pareigą šiems asmenims atvykstant į šią teritoriją atlikti testus ir laikytis karantino.
39
Šiomis aplinkybėmis reikia išsiaiškinti, ar šios direktyvos 27 straipsnio 1 dalis ir 29 straipsnio 1 dalis turi būti kartu aiškinamos taip, kad visuomenės sveikatos tikslais būtų galima pateisinti tik teisės atvykti apribojimus, ar, atvirkščiai, šiose dviejose nuostatose pateikti savarankiški pateisinimai, todėl pirmosios iš šių nuostatų savaime pakanka ir teisės atvykti, ir teisės išvykti apribojimams pateisinti dėl tokių tikslų.
40
Nepriklausomai nuo Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalies ir 29 straipsnio 1 dalies aiškinimo, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat siekia išsiaiškinti, ar remdamasi šiomis nuostatomis valstybė narė gali visuotinai taikomo akto forma priimti nediskriminacinę priemonę, kaip antai nustatytą iš dalies pakeisto ministro dekreto 18 straipsnyje. Tokią galimybę galima kildinti iš išvados, kad su visuomenės sveikata susijęs motyvas nėra pakartotas šios direktyvos 27 straipsnio 2 dalyje, o atskirai nagrinėjamas minėtos direktyvos 29 straipsnyje.
41
Jeigu į pastarąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar toks bendras nediskriminacinis apribojimas gali būti grindžiamas SESV 20 ir 21 straipsniais ir (arba) bendruoju Sąjungos teisės principu, laikantis proporcingumo principo, siekiant įgyvendinti teisėtą tikslą kovoti su pandemija.
42
Pateikdama priekaištą, grindžiamą Šengeno sienų kodekso pažeidimu, Nordic Info teigia, kad pagal iš dalies pakeistą ministro dekretą numačius, jog išvykimo teisės ir atvykimo teisės apribojimus ex officio gali kontroliuoti ir vykdyti kompetentingos Belgijos institucijos, o už jų nesilaikymą tos institucijos gali skirti nuobaudas, buvo įvesta vidaus sienų kontrolė pažeidžiant šio kodekso 25 ir paskesnius straipsnius. Pagal šias nuostatas leidžiama laikinai atnaujinti vidaus sienų kontrolę tik didelės grėsmės viešajai tvarkai ir vidaus saugumui atveju, bet ne didelės grėsmės visuomenės sveikatai atveju.
43
Be to, Nordic Info teigia, kad pagal iš dalies pakeistą ministro dekretą numatytos priemonės negali būti laikomos patenkančiomis į Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punkto taikymo sritį, nes kompetentingų Belgijos institucijų naudojimasis policijos įgaliojimais šiuo atveju būtų turėjęs lygiavertį poveikį patikrinimams kertant sieną, ir kad bet kuriuo atveju šiais įgaliojimais galėjo būti naudojamasi tik visuomenės saugumo, o ne visuomenės sveikatos srityje.
44
Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar, atsižvelgiant į Belgijos valstybės jam pateiktus argumentus, užkrečiama liga krizės metu gali būti prilyginama grėsmei viešajai tvarkai ar visuomenės saugumui ir (arba) vidaus saugumui, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 23 ir 25 straipsnius, taip, kad tokiu atveju būtų galima naudotis policijos įgaliojimais ir atnaujinti vidaus sienų kontrolę atitinkamai pagal kiekvieną iš šių nuostatų.
45
Šiomis aplinkybėmis Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nyderlandų kalba bylas nagrinėjantis Briuselio pirmosios instancijos teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar [Direktyvos 2004/38] 2, 4, 5, 27 ir 29 straipsniai, kuriais įgyvendinami SESV 20 ir 21 straipsniai, turi būti aiškinami taip, kad jiems neprieštarauja valstybės narės taisyklės (šiuo atveju – [iš dalies pakeisto] dekreto 18 ir 22 straipsniai), pagal kurias, taikant bendrą priemonę:
–
Belgijos piliečiams ir jų šeimos nariams, taip pat Sąjungos piliečiams, gyvenantiems Belgijos teritorijoje, ir jų šeimos nariams iš esmės draudžiama išvykti į nebūtinas keliones iš Belgijos į Europos Sąjungos ir Šengeno erdvės šalis, kurios yra pažymėtos raudona spalva pagal spalvinį kodą, nustatomą remiantis epidemiologiniais duomenimis,
–
Sąjungos piliečiams, kurie nėra Belgijos piliečiai, ir jų šeimos nariams (nepaisant to, ar jie turi teisę gyventi Belgijos teritorijoje), vykstantiems į nebūtinas keliones į Belgiją iš Europos Sąjungos ir Šengeno erdvės šalių, kurios yra pažymėtos raudona spalva pagal spalvinį kodą, nustatomą remiantis epidemiologiniais duomenimis, taikomi atvykimo apribojimai (pavyzdžiui, karantinas ir testai)?
2.
Ar Šengeno sienų kodekso 1, 3 ir 22 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad jiems neprieštarauja valstybės narės taisyklės (šiuo atveju – [iš dalies pakeisto] dekreto 18 ir 22 straipsniai), pagal kurias draudžiama išvykti į nebūtinas keliones iš Belgijos į Europos Sąjungos ir Šengeno erdvės šalis ir atvykti į Belgiją iš šių šalių ir kurių laikymąsi ne tik gali kontroliuoti ir už jų nesilaikymą taikyti sankcijas, bet ir kurias gali ex officio įgyvendinti ministras, meras ir policijos viršininkas?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
46
Iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos matyti, kad, vykstant SESV 267 straipsnyje įtvirtintai nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo bendradarbiavimo procedūrai, pastarasis nacionaliniam teismui turi pateikti naudingą atsakymą, kuris leistų išnagrinėti jam pateiktą bylą. Tokiu atveju Teisingumo Teismui gali tekti performuluoti jam pateiktus klausimus (2021 m. liepos 15 d. Sprendimo Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, 31 punktas).
47
Nagrinėjamu atveju reikia pažymėti, pirma, kad atsižvelgiant į tai, jog, kaip paaiškino prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Nordic Info ieškinį dėl žalos atlyginimo grindžia žala, kurią ji tariamai patyrė dėl kelionių tarp Belgijos ir Švedijos, ir pirmasis klausimas susijęs su pagrindinėje byloje nagrinėjamais Belgijos teisės aktais tik tiek, kiek jie susiję su Sąjungos piliečiais ir jų šeimos nariais, atsakant į šį klausimą nereikia atsižvelgti į aplinkybę, kad šie teisės aktai buvo taikomi ne tik Sąjungos valstybėms narėms, bet ir Šengeno erdvės šalims, kurios nėra Sąjungos narės.
48
Antra, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmajame klausime mini Direktyvos 2004/38 2 straipsnį, vis dėlto reikia pažymėti, kad šios nuostatos, kurioje tik apibrėžiamos šioje direktyvoje vartojamos sąvokos, išaiškinimas nėra būtinas siekiant atsakyti į šį klausimą.
49
Šiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2004/38 27 ir 29 straipsniai, siejami su jos 4 ir 5 straipsniais, turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami visuotinai taikomi valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos dėl visuomenės sveikatos priežasčių, susijusių su kova su COVID‑19 pandemija, pirma, draudžiama Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, neatsižvelgiant į jų pilietybę, vykti į nebūtinas keliones iš šios valstybės narės į kitas valstybes nares, kurias ši valstybė narė, remdamasi ribojamosiomis sveikatos apsaugos priemonėmis arba epidemiologine padėtimi tose kitose valstybėse narėse, priskiria prie didelės rizikos zonos, ir, antra, reikalaujama, kad Sąjungos piliečiams, kurie nėra tos valstybės narės piliečiai, būtų atliekami testai ir taikomas karantinas, kai jie atvyksta į tos valstybės narės teritoriją iš vienos iš minėtų valstybių narių.
50
Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnio, kuris įtrauktas į šios direktyvos VI skyrių „Teisės įvažiuoti į šalį ir teisės gyventi šalyje apribojimai dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių“, 1 dalį, kurioje sukonkretintas jos 1 straipsnio c punktas, valstybės narės, laikydamosi šio skyriaus nuostatų, gali apriboti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, neatsižvelgiant į pilietybę, judėjimo šalyje laisvę dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių, jeigu tomis priežastimis nesiremiama ekonominiais tikslais.
51
Minėtos direktyvos 29 straipsnio 1 dalyje, kurioje konkrečiai kalbama apie priemones, ribojančias judėjimo laisvę dėl visuomenės sveikatos priežasčių, nurodyta, kad tokias priemones gali pateisinti tik tam tikros ligos, t. y. epideminį potencialą turinčios ligos, apibrėžtos atitinkamuose PSO dokumentuose, ir kitos infekcinės ar užkrečiamosios parazitinės ligos, jeigu joms taikomos apsaugos nuostatos, galiojančios priimančiosios valstybės narės piliečiams, t. y. pagal tos pačios direktyvos 2 straipsnio 3 punktą – valstybės narės, į kurią atvyksta Sąjungos pilietis, pasinaudodamas laisvo judėjimo ir gyvenimo teise.
52
Pirma, kalbant apie ligas, kuriomis remiantis Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalimi ir 29 straipsnio 1 dalimi galima pateisinti dėl visuomenės sveikatos priežasčių laisvą judėjimą ribojančias priemones, iš šių dviejų nuostatų formuluotės matyti, kad valstybė narė, siekdama neekonominių tikslų ir laikydamasi šios direktyvos VI skyriuje numatytų sąlygų, gali imtis tokių priemonių tik dėl tam tikrų ligų, kurioms taikomos jos pačios piliečių apsaugai skirtos nuostatos, t. y. epideminį potencialą turinčių ligų, apibrėžtų atitinkamuose PSO dokumentuose, ir kitų infekcinių ar užkrečiamųjų parazitinių ligų.
53
Šiomis aplinkybėmis valstybė narė, remdamasi minėtomis nuostatomis, a fortiori gali nustatyti judėjimo laisvę ribojančias priemones, siekdama reaguoti į grėsmę, susijusią su užkrečiamąja infekcine liga, kurios pandeminį pobūdį pripažino PSO.
54
Pagrindinėje byloje iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, kad iš dalies pakeisto ministro dekreto 18 straipsnyje ir šio sprendimo 31 punkte nurodytos priemonės buvo priimtos siekiant ne ekonominių tikslų, o išvengti užkrečiamosios infekcinės ligos COVID‑19, kurią PSO 2020 m. kovo 11 d. priskyrė prie pandemijos kategorijos ir kuri vis dar prie jos buvo priskiriama pagrindinėje byloje nagrinėjamu laikotarpiu, plitimo atitinkamos valstybės narės teritorijoje. Su sąlyga, kad tai patikrins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, taip pat paaiškėjo, kad šios priemonės buvo priemonių, kuriomis, klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms, buvo siekiama apsaugoti šios valstybės narės gyventojus nuo šios ligos plitimo jos teritorijoje, dalis. Taigi, nepažeidžiant minėtos sąlygos, atrodo, kad tokia liga atitinka Direktyvos 2004/38 29 straipsnio 1 dalyje nustatytas sąlygas, pateisinančias dėl visuomenės sveikatos priežasčių laisvą judėjimą ribojančias priemones.
55
Antra, kalbant apie teises, kurioms gali turėti įtakos Direktyvos 2004/38 27–32 straipsniuose numatytos laisvą judėjimą ribojančios priemonės, pažymėtina, kad, viena vertus, iš kartu aiškinamų Direktyvos 2004/38 1 straipsnio a punkto, 4 ir 5 straipsnių, taip pat iš SESV 20 ir 21 straipsnių, kuriuos ši direktyva įgyvendina, matyti, kad „judėjimo laisvė“ apima teisę išvykti iš valstybės narės teritorijos į kitą valstybę narę („išvykimo teisė“) ir teisę atvykti į valstybės narės teritoriją („atvykimo teisė“).
56
Šiuo klausimu reikia patikslinti, kad, kaip generalinis advokatas nurodė išvados 61 punkte, Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalis ir 29 straipsnio 1 dalis dėl savo aiškios formuluotės, kurioje aiškiai nurodoma „judėjimo laisvė“, apima abi šios laisvės sudedamąsias dalis, t. y. teisę atvykti ir teisę išvykti, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 4 ir 5 straipsnius (šiuo klausimu žr. 2012 m. spalio 4 d. Sprendimo Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, 30–36 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją). Todėl nei tai, kad šie 27 ir 29 straipsniai patenka į minėtos direktyvos VI skyrių „Teisės įvažiuoti į šalį ir teisės gyventi šalyje apribojimai dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių“, nei tai, kad tos pačios direktyvos 29 straipsnio 2 ir 3 dalys konkrečiai skirtos teisės atvykti apribojimams, negali lemti, kad Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalies ir 29 straipsnio 1 dalies taikymo sritis būtų susiaurinta iki laisvo judėjimo sudedamosios dalies, susijusios su teise atvykti.
57
Taip yra dar ir todėl, kad teisės atvykti ir teisės gyventi šalyje apribojimai dėl visuomenės sveikatos priežasčių galėtų pasirodyti neveiksmingi, jeigu atitinkamų apribojimų nebūtų galima nustatyti teisei išvykti. Tokiu atveju Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalimi ir 29 straipsnio 1 dalimi siekiamas tikslas leisti valstybėms narėms apriboti laisvą judėjimą laikantis šioje direktyvoje nustatytų ribų ir sąlygų, kad būtų užkirstas kelias ligos, kuriai taikoma antroji iš šių nuostatų, plitimui arba kad būtų galima tą ligą suvaldyti ar sustabdyti jos plitimą arba plitimo riziką, priklausomai nuo aplinkybių, galėtų būti pažeistas.
58
Kita vertus, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių laisvo judėjimo „apribojimais“ turi būti laikomos visos priemonės, kurios šios laisvės įgyvendinimą draudžia, riboja arba daro mažiau patrauklų (pagal analogiją žr. 2012 m. liepos 12 d. Sprendimo Komisija / Ispanija, C‑269/09, EU:C:2012:439, 54 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Komisija / Portugalija, C‑503/14, EU:C:2016:979, 40 punktą).
59
Šiomis aplinkybėmis laisvą judėjimą ribojančios priemonės, kurias valstybė narė gali nustatyti dėl visuomenės sveikatos priežasčių pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalį ir 29 straipsnio 1 dalį, apima ne tik visiškus ar dalinius draudimus atvykti į valstybės teritoriją ar išvykti iš jos, kaip antai draudimą išvykti iš šios teritorijos siekiant vykti į nebūtinas keliones. Jos a fortiori gali apimti priemones, kuriomis ribojama atitinkamų asmenų teisė atvykti į minėtą teritoriją arba iš jos išvykti arba ji daroma mažiau patraukli, pavyzdžiui, įpareigojimas įvažiuojantiems į teritoriją keliautojams atlikti testus ir laikytis karantino.
60
Trečia, kalbant apie asmenis, kuriems remiantis Direktyva 2004/38 gali būti taikomos laisvą judėjimą ribojančios priemonės, reikia priminti, kad pagal šią direktyvą reglamentuojamos sąlygos, kuriomis iš valstybės narės teritorijos gali išvykti ne tik kitų valstybių narių piliečiai, bet ir tos valstybės narės piliečiai (šiuo klausimu žr. 2012 m. spalio 4 d. Sprendimo Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, 30 ir 32 punktus). Kita vertus, pagal ją reglamentuojamos tik kitų valstybių narių piliečių atvykimo į valstybės narės teritoriją sąlygos (žr., be kita ko, 2021 m. spalio 6 d. Sprendimo A (Sienų kirtimas pramoginiu laivu), C‑35/20, EU:C:2021:813, 67–69 punktus).
61
Nagrinėjamu atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmajame klausime nurodytos asmenų kategorijos, kiek tai susiję atitinkamai su draudimu išvykti iš atitinkamos valstybės narės teritorijos ir apribojimais atvykti į tą teritoriją, patenka į Direktyvos 2004/38 subjektinę taikymo sritį.
62
Ketvirta, kalbant apie laisvą judėjimą ribojančių priemonių, kurios gali būti priimtos dėl visuomenės sveikatos priežasčių remiantis Direktyva 2004/38, formą, reikia pažymėti, kad nei pagal tos direktyvos 27 straipsnio 1 dalį, nei pagal jos 29 straipsnio 1 dalį nedraudžiama tokių priemonių nustatyti visuotinai taikomo akto forma.
63
Kadangi, skirtingai nei minėtos direktyvos 27 straipsnio 2 dalyje, nė vienoje iš pirma minėtų nuostatų nenurodyta, kad šios laisvės apribojimai turi būti „grindžiam[i] vien tik atitinkamo asmens elgesiu“ ir kad bet koks tokių apribojimų pateisinimas turi būti „susijęs su konkretaus atvejo aplinkybėmis“, reikia konstatuoti, kad minėtos laisvės apribojimai, pateisinami visuomenės sveikatos priežastimis, priklausomai nuo aplinkybių ir, be kita ko, sveikatos situacijos, gali būti nustatyti kaip visuotinai taikomas aktas, vienodai taikomas visiems asmenims, esantiems šiame akte nurodytoje situacijoje.
64
Tokį aiškinimą patvirtina tai, kad ligos, kurioms taikoma Direktyvos 2004/38 29 straipsnio 1 dalis ir kuriomis vienintelėmis galima pateisinti laisvą judėjimą ribojančias priemones pagal šią direktyvą, dėl savo ypatybių gali paveikti visus gyventojus, nepriklausomai nuo individualaus elgesio.
65
Penkta, kalbant apie sąlygas ir garantijas, kurios turi būti taikomos laisvą judėjimą ribojančioms priemonėms, priimtoms remiantis Direktyva 2004/38, reikia visų pirma pažymėti, kad pagal šios direktyvos 27 straipsnio 1 dalį valstybė narė, kuri imasi tokių priemonių dėl visuomenės sveikatos priežasčių, privalo laikytis minėtos direktyvos VI skyriaus nuostatų, t. y. be kita ko, jos 30–32 straipsnių.
66
Tiesa, kad šiuose 30–32 straipsniuose vartojamos sąvokos ir frazės nurodo ribojamąsias priemones, nustatytas individualaus sprendimo forma.
67
Vis dėlto, kaip generalinis advokatas nurodė išvados 73 ir 115 punktuose, minėtuose 30–32 straipsniuose numatytos sąlygos ir garantijos taip pat turi būti taikomos ir tuo atveju, kai ribojamosios priemonės nustatomos visuotinai taikomo akto forma.
68
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad Direktyvos 2004/38 25–27 konstatuojamosiose dalyse, kuriose aptariami tie patys aspektai, kaip jos 30–32 straipsniuose, išdėstyti principai ir motyvai, kuriais grindžiamos pagal šias nuostatas numatytos sąlygos ir garantijos. Taigi šios direktyvos 25 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad šiomis sąlygomis ir garantijomis siekiama užtikrinti aukštą Sąjungos piliečio ir jo šeimos narių teisių apsaugos lygį, jeigu jiems būtų uždrausta įvažiuoti arba gyventi kitoje valstybėje narėje, ir „principo, kad bet kokie veiksmai, kurių imasi institucijos, būtų tinkamai pagrįsti“, laikymąsi. Šiomis aplinkybėmis minėtos direktyvos 26 ir 27 konstatuojamosiose dalyse nurodyta, kad pasinaudoti teisių gynimo priemone turi būti galima „visais atvejais“ ir kad, remiantis Teisingumo Teismo jurisprudencija, visada turi būti įmanoma peržiūrėti draudimo atvykti į valstybės narės teritoriją priemones, siekiant jas panaikinti.
69
Taigi šios konstatuojamosios dalys patvirtina, kad, kai valstybė narė, įgyvendindama Sąjungos teisės aktą, kaip antai Direktyvą 2004/38, nustato priemones, ribojančias judėjimo laisvę dėl viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar visuomenės sveikatos priežasčių, ji, be kita ko, turi laikytis, pirma, teisinio saugumo principo, pagal kurį reikalaujama, kad teisės normos būtų aiškios ir tikslios ir kad jų taikymas būtų nuspėjamas teisės subjektams, kad suinteresuotieji asmenys galėtų tiksliai žinoti jiems atitinkamuose teisės aktuose nustatytų pareigų turinį, galėtų aiškiai žinoti savo teises bei pareigas ir imtis atitinkamų veiksmų (šiuo klausimu žr. 2019 m. kovo 21 d. Sprendimo Unareti, C‑702/17, EU:C:2019:233, 34 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2022 m. lapkričio 17 d. Sprendimo Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, 46 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Antra, ši valstybė narė turi laikytis bendrojo Sąjungos teisės gero administravimo principo, pagal kurį, be kita ko, numatyta pareiga motyvuoti nacionalinių valdžios institucijų priimtus aktus ir sprendimus (2021 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, 120 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija). Trečia, pagal Pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 51 straipsnio 1 dalį ji turi paisyti teisės į veiksmingą teisinę gynybą, įtvirtintos jos 47 straipsnio pirmoje pastraipoje; joje, be kita ko, numatyta teisė kreiptis į teismą, kompetentingą užtikrinti Sąjungos teisėje numatytų teisių laikymąsi ir šiuo tikslu analizuoti visus klausimus, susijusius su nagrinėjamai bylai svarbiomis faktinėmis ir teisinėmis aplinkybėmis (2020 m. spalio 6 d. Sprendimo Liuksemburgo valstybė (Teisė apskųsti prašymą pateikti informaciją mokesčių srityje), C‑245/19 ir C‑246/19, EU:C:2020:795, 66 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
70
Taigi visomis Direktyvos 2004/38 30–32 straipsniuose numatytomis sąlygomis ir garantijomis įgyvendinamas teisinio saugumo principas, gero administravimo principas ir teisė į veiksmingą teisminę gynybą, kurie taikomi ribojamosioms priemonėms, priimtoms tiek individualių sprendimų, tiek visuotinai taikomų aktų forma. Šiomis aplinkybėmis ir atsižvelgiant į tai, kad, kaip matyti iš šio sprendimo 62 punkto, pagal šios direktyvos 27 straipsnio 1 dalį ir 29 straipsnio 1 dalį valstybėms narėms leidžiama visuotinai taikomo akto forma dėl visuomenės sveikatos priežasčių nustatyti laisvą judėjimą ribojančias priemones, aplinkybė, kad šiuose 30–32 straipsniuose vartojamos sąvokos ir frazės, susijusios su tokiomis priemonėmis, nustatytomis individualaus sprendimo forma, negali nei paneigti šios direktyvos 27 straipsnio 1 dalies ir 29 straipsnio 1 dalies taikymo srities, nei reikšti, kad jos negali būti taikomos ribojamosioms priemonėms, priimtoms visuotinai taikomo akto forma.
71
Atsižvelgiant į tai, visų pirma reikia konstatuoti, kad pagal Direktyvos 2004/38 30 straipsnio 1 ir 2 dalis apie bet kokį visuotinai taikomą aktą, kuriuo dėl visuomenės sveikatos priežasčių nustatomos laisvą judėjimą ribojančios priemonės, visuomenei turi būti pranešta oficialiai, paskelbiant jį priėmusios valstybės narės oficialiajame leidinyje ir pakankamai oficialiai nušviečiant žiniasklaidoje, kad būtų galima suprasti šio akto turinį ir pasekmes, taip pat tikslius ir išsamius visuomenės sveikatos motyvus, kuriais grindžiamas minėtas aktas, ir kad būtų nurodytos teisių gynimo priemonės bei terminai šiam aktui užginčyti.
72
Be to, tam, kad visuotinai taikomas aktas atitiktų šios direktyvos 31 straipsnyje nurodytas procesines garantijas, jį turi būti galima ginčyti teismine ir prireikus administracine tvarka. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad, kai pagal nacionalinę teisę asmenims, kurių padėtis yra tokia, kokia bendrai apibrėžta šiame akte, neleidžiama tiesiogiai savarankišku skundu ginčyti tokio akto galiojimo, pagal šią teisę turi būti numatyta, kaip, atrodo, yra nagrinėjamu atveju, bent galimybė šį galiojimą ginčyti netiesiogiai, pateikiant skundą, kurio nagrinėjimo baigtis priklauso nuo šio akto galiojimo.
73
Be to, iš minėtos direktyvos 30 straipsnio 3 dalies matyti, kad visuomenė turi būti informuota pačiame akte arba lengvai ir nemokamai prieinamuose oficialiuose leidiniuose ar interneto svetainėse apie teismą ar administracinę instituciją, kuriuose prireikus gali būti ginčijamas visuotinai taikomas aktas, ir apie atitinkamus apskundimo terminus.
74
Kaip nurodyta Direktyvos 2004/38 31 konstatuojamojoje dalyje, valstybės narės turi įgyvendinti šią direktyvą laikydamosi Chartijoje įtvirtinto diskriminacijos draudimo principo. Pagrindinėje byloje iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos nematyti ir nė viena šalis per procesą jame neteigė, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos ribojamosios priemonės buvo nustatytos ar taikomos pažeidžiant šį principą.
75
Galiausiai, šešta, Direktyvos 2004/38 31 straipsnio 1 ir 3 dalyse numatyta, kad atitinkami asmenys turi turėti galimybę pasinaudoti teisminėmis ir prireikus administracinėmis teisių gynimo priemonėmis priimančiojoje valstybėje narėje, kad, be kita ko, užginčytų jų atžvilgiu dėl visuomenės sveikatos priežasčių priimto sprendimo proporcingumą.
76
Taigi iš šių nuostatų matyti, kad bet kokia laisvą judėjimą ribojanti priemonė, priimta dėl visuomenės sveikatos priežasčių remiantis Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalimi ir 29 straipsnio 1 dalimi, turi būti proporcinga. Šis reikalavimas taip pat matyti iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos, pagal kurią valstybės narės, įgyvendindamos Sąjungos teisės aktą, kaip antai Direktyvą 2004/38, privalo laikytis proporcingumo principo, kuris yra bendrasis Sąjungos teisės principas (šiuo klausimu žr. 2022 m. kovo 8 d. Sprendimo Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Tiesioginis veikimas), C‑205/20, EU:C:2022:168, 31 punktą).
77
Pagal proporcingumo reikalavimą būtina patikrinti, ar tokios priemonės, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, pirma, yra tinkamos siekiamam bendrojo intereso tikslui, šiuo atveju – visuomenės sveikatos apsaugai, įgyvendinti, antra, neviršija to, kas tikrai būtina, t. y. kad šio tikslo negalima taip pat veiksmingai pasiekti kitomis priemonėmis, kurios mažiau ribotų suinteresuotiesiems asmenims garantuojamas teises ir laisves, ir, trečia, nėra neproporcingos atsižvelgiant į minėtą tikslą, o tai reiškia, be kita ko, kad reikia įvertinti, ar to tikslo svarba atitinka šių teisių ir laisvių suvaržymo dydį (šiuo klausimu žr. 2022 m. gruodžio 8 d. Sprendimo Orde van Vlaamse Balies ir kt., C‑694/20, EU:C:2022:963, 42 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
78
Vertinant, ar valstybė narė laikėsi proporcingumo principo visuomenės sveikatos srityje, reikia atsižvelgti į tai, kad žmonių sveikata ir gyvybė yra svarbiausios SESV saugomos vertybės ir interesai ir kad būtent valstybės narės turi nuspręsti, kokio lygio visuomenės sveikatos apsaugą jos ketina suteikti ir kaip šį lygį pasiekti. Kadangi tas lygis įvairiose valstybėse narėse gali skirtis, valstybėms narėms turi būti suteikta diskrecija. Taigi tai, kad viena valstybė narė taiko švelnesnes taisykles nei kita, nereiškia, jog tos kitos valstybės narės taisyklės yra neproporcingos (šiuo klausimu žr. 2018 m. spalio 25 d. Sprendimo Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, 42 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2021 m. kovo 10 d. Sprendimo Ordine Nazionale dei Biologi ir kt., C‑96/20, EU:C:2021:191, 36 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
79
Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos taip pat matyti, kad tais atvejais, kai vyrauja netikrumas dėl pavojaus žmonių sveikatai buvimo ar rimtumo, valstybės narės, remdamosi atsargumo principu, turi turėti galimybę imtis apsaugos priemonių, nelaukdamos, kol šis pavojus taps visiškai realus. Konkrečiai kalbant, valstybės narės turi turėti galimybę imtis bet kokių priemonių, kurios kuo labiau sumažintų pavojų sveikatai (šiuo klausimu žr. 2018 m. kovo 1 d. Sprendimo CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, 65 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2020 m. lapkričio 19 d. Sprendimo B S ir C A (Prekyba kanabidioliu (CBD)), C‑663/18, EU:C:2020:938, 90 punktą).
80
Be to, nustatydamos ribojamąsias priemones dėl visuomenės sveikatos priežasčių valstybės narės turi galėti tinkamai įrodyti, kad atliko atitinkamų priemonių tinkamumo, būtinumo ir proporcingumo analizę, ir pateikti bet kokią kitą jų argumentus pagrindžiančią informaciją. Vis dėlto tokia įrodinėjimo našta negali būti tokia didelė, kad apimtų kompetentingų nacionalinių institucijų pareigą aiškiai įrodyti, jog tomis pačiomis sąlygomis nebuvo jokios kitos galimos priemonės įgyvendinti šį teisėtą tikslą (šiuo klausimu žr. 2015 m. gruodžio 23 d. Sprendimo Scotch Whisky Association ir kt., C‑333/14, EU:C:2015:845, 54 ir 55 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
81
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kuris yra vienintelis kompetentingas vertinti pagrindinės bylos faktines aplinkybes ir aiškinti nacionalinės teisės aktus, turi patikrinti, ar pirmajame prejudiciniame klausime nurodytos ribojamosios priemonės atitinka šio sprendimo 77 punkte primintą proporcingumo reikalavimą. Vis dėlto Teisingumo Teismas, kuris turi pateikti naudingą atsakymą tam teismui, siekdamas padėti jam priimti sprendimą, yra kompetentingas pateikti gaires, grindžiamas pagrindinės bylos medžiaga ir rašytinėmis pastabomis, kurios jam buvo pateiktos (šiuo klausimu žr. 2022 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Cilevičs ir kt., C‑391/20, EU:C:2022:638, 72 ir 73 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją).
82
Pirma, kalbant apie tokių priemonių tinkamumą visuomenės sveikatos apsaugos tikslui pasiekti ligos, kurią PSO pripažino pandemija, aplinkybėmis, pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės patikrinti, ar, atsižvelgiant į klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms, t. y. 2020 m. liepos mėn., visuotinai pripažintus mokslo duomenis apie COVID‑19 virusą, užkrėtimų raidą ir su šiuo virusu siejamus mirtingumo atvejus, taip pat į šiuo klausimu galėjusį vyrauti netikrumą, šių priemonių priėmimas ir jų įgyvendinimo kriterijai buvo tinkami (turint omenyje nacionalinės sveikatos sistemos perkrovą arba perkrovos riziką, taip pat vasaros laikotarpį, kuriam būdingas didesnis laisvalaikio ir turistinių kelionių aktyvumas, skatinantis užsikrėtimo atvejų padidėjimą), siekiant suvaldyti ar net sustabdyti minėto viruso plitimą tarp atitinkamos valstybės narės gyventojų, kaip, atrodo, pripažino ir mokslo bendruomenė, ir Sąjungos institucijos bei PSO.
83
Tas teismas taip pat turės atsižvelgti į aplinkybę, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos ribojamosios priemonės yra analogiškos kitų valstybių narių priimtoms priemonėms, kurias papildė ir koordinavo Sąjunga, įgyvendindama jai pagal SESV 168 straipsnį suteiktą išimtinę kompetenciją, susijusią su didelių tarpvalstybinio pobūdžio grėsmių ir labiausiai sveikatą pakertančių ligų stebėsena, įspėjimu apie jas ir kova su jomis.
84
Be to, reikia priminti, kad ribojamosios priemonės, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, gali būti laikomos tinkamomis siekiamam visuomenės sveikatos tikslui užtikrinti, tik jeigu jomis iš tikrųjų norima tą tikslą pasiekti ir jeigu jos įgyvendinamos nuosekliai ir sistemingai (2022 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Cilevičs ir kt., C‑391/20, EU:C:2022:638, 75 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
85
Šiuo klausimu, kaip generalinis advokatas pažymėjo išvados 103–105 punktuose, reikia pabrėžti (su sąlyga, kad tai patikrins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), kad, viena vertus, pirmajame prejudiciniame klausime nurodytos ribojamosios priemonės, atrodo, atitiko siekį įgyvendinti šį tikslą, nes jos buvo dalis platesnės strategijos, kuria siekta apriboti COVID‑19 plitimą tarp atitinkamos valstybės narės gyventojų ir apėmė kitas priemones, pavyzdžiui, kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir Belgijos vyriausybės rašytinių pastabų, užsikrėtusių asmenų izoliacijos ir jų kontaktų atsekimo priemones, priemones, kuriomis siekta apriboti keliones šios valstybės narės teritorijoje, taip pat pramogų ir laisvalaikio praleidimo vietų bei tam tikrų parduotuvių uždarymą.
86
Kita vertus, minėtos ribojamosios priemonės, atrodo, buvo įgyvendintos nuosekliai ir sistemingai, nes neginčijama, kad iš esmės visos nebūtinos kelionės tarp Belgijos ir bet kurios kitos valstybės narės, priskirtos prie didelės rizikos zonos pagal šioms valstybėms vienodai taikomus kriterijus, buvo draudžiamos, o bet kuris į Belgijos teritoriją iš tokios valstybės narės atvykęs keliautojas turėjo atlikti testus ir laikytis karantino.
87
Antra, kalbant apie tokių ribojamųjų priemonių, kaip nagrinėjamos pagrindinėje byloje, būtinumą atsižvelgiant į siekiamą visuomenės sveikatos tikslą, pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės patikrinti, ar šios priemonės apsiribojo tuo, kas buvo griežtai būtina, ir ar nebuvo laisvą asmenų judėjimą mažiau varžančių, tačiau vienodai veiksmingų priemonių šiam tikslui pasiekti.
88
Šiuo klausimu, kiek tai susiję su minėtų priemonių apribojimu tik tuo, kas buvo griežtai būtina, reikia pažymėti, kad draudimo išvykti iš valstybės teritorijos priemonė buvo taikoma ne visoms atitinkamų asmenų kelionėms, o tik nebūtinoms jų kelionėms ir tik į valstybes nares, laikytas didelės rizikos zonomis, o šių šalių sąrašas, kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, buvo dažnai atnaujinamas atsižvelgiant į naujausius atitinkamu metu turimus duomenis. Taigi kiekvienas šioje teritorijoje esantis asmuo vis dar galėjo laisvai vykti tiek į nebūtinas keliones į valstybes nares, kurios nebuvo priskirtos prie didelės rizikos zonos, tiek į būtinas keliones, kaip jos suprantamos pagal šio sprendimo 26 punkte pateiktą sąrašą, į valstybes nares, priskirtas prie didelės rizikos zonos. Per posėdį Belgijos vyriausybė nurodė, kad būtinomis kelionėmis taip pat laikytinos į šį sąrašą neįtrauktos kitos kelionės, įskaitant tarpvalstybines, pavyzdžiui, skirtas nusipirkti maisto produktų; tai vis dėlto turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
89
Be to, atrodo, kad visiems keliautojams, atvykstantiems į valstybės teritoriją iš valstybės narės, priskiriamos prie didelės rizikos zonos, taikytos testavimo ir karantino priemonės neviršijo to, kas buvo griežtai būtina, nes jos buvo prevenciškai ir laikinai taikytos keliautojams, atvykstantiems iš valstybių narių, kuriose jiems kilo padidinta užsikrėtimo rizika, siekiant nustatyti užsikrėtusius asmenis, šiems atvykstant į valstybės teritoriją, ir užkirsti kelią viruso plitimui per potencialiai užkrečiamus asmenis.
90
Dar daugiau, kalbant apie mažiau ribojančių, bet vienodai veiksmingų priemonių buvimą, reikia priminti valstybių narių diskreciją visuomenės sveikatos apsaugos srityje, kurią jos turi dėl šio sprendimo 79 punkte priminto atsargumo principo. Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės tik patikrinti, ar akivaizdu, kad, atsižvelgiant, be kita ko, į klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms turėtą informaciją apie COVID‑19 virusą, tokių priemonių, kaip įpareigojimas susilaikyti nuo bendravimo ir (arba) dėvėti kaukę, taip pat įpareigojimas visiems asmenims reguliariai atlikti testus, būtų pakakę tam pačiam rezultatui, kurio buvo siekiama pirmajame prejudiciniame klausime nurodytomis ribojamosiomis priemonėmis, pasiekti (pagal analogiją žr. 2018 m. kovo 13 d. Sprendimo CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, 70 punktą).
91
Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės atsižvelgti į klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms Belgijoje vyravusią epidemiologinę padėtį, įtampą Belgijos sveikatos sistemoje ar jos perkrovą, nekontroliuojamą ar drastišką infekcijos atsinaujinimo riziką nesant pirmajame prejudiciniame klausime nurodytų ribojamųjų priemonių, į tai, kad kai kurie šia liga apsikrėtę asmenys inkubaciniu laikotarpiu galėjo būti besimptomiai arba jų testai galėjo būti neigiami, į būtinybę priemones taikyti kuo daugiau asmenų siekiant sustabdyti ligos plitimą tarp gyventojų ir izoliuoti užsikrėtusius asmenis, taip pat į bendrą pagrindinėje byloje nagrinėjamų ir pirmesniame punkte nurodytų ribojamųjų priemonių poveikį gyventojų apsaugai.
92
Trečia, kalbant apie ribojamųjų priemonių, kaip antai nurodytų pirmajame prejudiciniame klausime, proporcingumą siaurąja prasme, pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės patikrinti, ar jos nebuvo neproporcingos siekiamam visuomenės sveikatos tikslui, atsižvelgiant į poveikį, kurį šios priemonės galėjo turėti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių laisvam judėjimui, Chartijos 7 straipsnyje užtikrinamai teisei į privataus ir šeimos gyvenimo paisymą, taip pat tokių juridinių asmenų, kaip Nordic Info, laisvei užsiimti verslu, įtvirtintai Chartijos 16 straipsnyje.
93
Reikia priminti, kad bendrojo intereso tikslo, kaip antai Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalyje ir 29 straipsnio 1 dalyje nurodyto visuomenės sveikatos apsaugos tikslo, negalima siekti nacionaline priemone, neatsižvelgiant į tai, kad tas tikslas turi būti derinamas su pagrindinėmis teisėmis ir principais, kuriems ši priemonė daro poveikį, įtvirtintais Sutartyse ir Chartijoje, nustatant pusiausvyrą tarp šio bendrojo intereso tikslo ir aptariamų teisių ir principų, kad būtų užtikrinta, jog šios priemonės sukelti nepatogumai nebūtų neproporcingi siekiamiems tikslams. Taigi galimybė pateisinti Chartijos 7 ir 16 straipsniuose įtvirtintų teisių ir ESS 3 straipsnio 2 dalyje, SESV 20 ir 21 straipsniuose, įgyvendintuose Direktyva 2004/38, taip pat Chartijos 45 straipsnyje įtvirtinto laisvo judėjimo principo apribojimą turi būti vertinama atsižvelgiant į suvaržymo, kurį lemia toks ribojimas, mastą ir tikrinant, ar šiuo ribojimu siekiamo bendrojo intereso tikslo svarba atitinka šį suvaržymą (šiuo klausimu žr. 2022 m. lapkričio 22 d. Sprendimo Luxembourg Business Registers, C‑37/20 ir C‑601/20, EU:C:2022:912, 64 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2022 m. balandžio 26 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba, C‑401/19, EU:C:2022:297, 66 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
94
Pagrindinėje byloje, kiek tai susiję su draudimo išvykti iš Belgijos teritorijos siekiant vykti į nebūtinas keliones proporcingumu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės atsižvelgti į aplinkybę, kad toks laisvo judėjimo ir teisės į privataus ir šeimos gyvenimo paisymą apribojimas neužkerta kelio bet kokiu būdu išvykti iš šios teritorijos, nes jis buvo taikomas tik nebūtinoms kelionėms, pavyzdžiui, nagrinėjamu atveju – laisvalaikio arba turistinėms kelionės, kurių ji nedraudė, kaip matyti iš šio sprendimo 26 punkte pateikto būtinų kelionių sąrašo, taip pat kelionėms, pateisinamoms svarbiomis šeiminėmis priežastimis, ir kad draudimai išvykti buvo panaikinti, kai atitinkama kelionės tikslo valstybė narė nebebuvo priskirta prie didelės rizikos zonos šalių, remiantis reguliariu ir pakartotiniu padėties joje įvertinimu.
95
Be to, kalbant apie juridinius asmenis, kaip antai Nordic Info, kurių laisvė užsiimti verslu, be kita ko, laisvė siūlyti laisvalaikio ir turistines keliones tarp Belgijos ir prie didelės rizikos zonos priskirtų valstybių narių, buvo apribota, reikia pripažinti su sąlyga, kad tai patikrins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kad priemonė, draudžianti bet kokį išvykimą iš Belgijos teritorijos siekiant vykti į nebūtinas keliones, atrodo proporcinga atsižvelgiant į siekiamą visuomenės sveikatos apsaugos tikslą, kadangi, atsižvelgiant į sudėtingas sveikatos aplinkybes, susidariusias dėl COVID‑19 pandemijos, neatrodė nepagrįsta laikinai uždrausti nebūtinas keliones į tokias valstybes nares, kol sveikatos situacija jose pagerės, kad būtų išvengta sergančių asmenų išvykimo iš valstybės teritorijos ir, nelygu atvejis, grįžimo į šią teritoriją, taigi ir nekontroliuojamo šios pandemijos plitimo tarp įvairių valstybių narių ir šioje teritorijoje.
96
Kalbant apie privalomų testavimo ir karantino priemonių, taikomų keliautojams, atvykstantiems į Belgijos teritoriją iš valstybės narės, kuri priskirta prie raudonosios zonos, proporcingumą, reikia pažymėti, kad, viena vertus, testavimo priemonės, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, dėl greitos testavimo procedūros gali tik ribotai paveikti šių keliautojų teisę į privataus ir šeimos gyvenimo paisymą ir teisę į laisvą judėjimą, nors jos padeda nustatyti COVID‑19 viruso nešiotojus, taigi ir įgyvendinti tikslą suvaldyti ir sustabdyti šio viruso plitimą.
97
Kita vertus, privalomas karantinas, taikomas kiekvienam keliautojui, atvykstančiam į Belgijos teritoriją iš valstybės narės, kuri laikoma didelės rizikos zona, neatsižvelgiant į tai, ar šis keliautojas buvo užsikrėtęs minėtu virusu, neabejotinai drastiškai ribojo teisę į privataus ir šeimos gyvenimo paisymą ir judėjimo laisvę, kurią šis keliautojas iš principo turi, naudodamasis teise laisvai judėti. Vis dėlto su sąlyga, kad tai patikrins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atrodo, kad toks karantinas taip pat yra proporcingas atsižvelgiant į atsargumo principą, nes buvo didelė tikimybė, kad toks keliautojas yra to paties viruso nešiotojas ir, be kita ko, inkubaciniu laikotarpiu arba būdamas besimptomis galėjo užkrėsti kitus asmenis už savo namų ūkio ribų, jei nebūtų taikytas toks karantinas, o testai galėjo būti klaidingai neigiami.
98
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip: Direktyvos 2004/38 27 ir 29 straipsniai, siejami su jos 4 ir 5 straipsniais, turi būti aiškinami taip, kad pagal juos nedraudžiami visuotinai taikomi valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos dėl visuomenės sveikatos priežasčių, susijusių su kova su COVID‑19 pandemija, pirma, draudžiama Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, neatsižvelgiant į jų pilietybę, vykti į nebūtinas keliones iš šios valstybės narės į kitas valstybes nares, kurias ši valstybė narė, remdamasi ribojamosiomis sveikatos apsaugos priemonėmis arba epidemiologine padėtimi tose kitose valstybėse narėse, priskiria prie didelės rizikos zonos, ir, antra, reikalaujama, kad Sąjungos piliečiams, kurie nėra tos valstybės narės piliečiai, būtų atliekami testai ir taikomas karantinas, kai jie atvyksta į tos valstybės narės teritoriją iš vienos iš minėtų valstybių narių, su sąlyga, kad šie nacionalinės teisės aktai atitinka visas šios direktyvos 30–32 straipsniuose numatytas sąlygas ir garantijas, Chartijoje įtvirtintas pagrindines teises ir principus, ypač diskriminacijos draudimo principą ir proporcingumo principą.
Dėl antrojo klausimo
99
Remiantis suformuota jurisprudencija, vykstant SESV 267 straipsnyje įtvirtintai nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo bendradarbiavimo procedūrai, pastarasis nacionaliniam teismui turi pateikti naudingą atsakymą, kuris leistų išnagrinėti jam pateiktą bylą. Šiuo požiūriu Teisingumo Teismui gali reikėti atsižvelgti į Sąjungos teisės normas, kuriomis nacionalinis teismas nesirėmė, formuluodamas savo klausimą. Tai, kad nacionalinis teismas formaliai pateikė prejudicinį klausimą, nurodydamas tam tikras Sąjungos teisės nuostatas, netrukdo Teisingumo Teismui pateikti šiam teismui visų aiškinimo aspektų, kurie gali būti naudingi sprendimui jo nagrinėjamoje byloje priimti, neatsižvelgiant į tai, ar tas teismas juos nurodė savo pateiktuose klausimuose. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas turi iš visos nacionalinio teismo pateiktos informacijos ir, be kita ko, iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą motyvuojamosios dalies, atrinkti Sąjungos teisės klausimus, aiškintinus atsižvelgiant į bylos dalyką (2023 m. balandžio 20 d. Sprendimo BVAEB (Pensijų indeksavimas), C‑52/22, EU:C:2023:309, 38 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
100
Iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo paaiškinimų matyti, kad antrasis klausimas pateiktas atsižvelgiant į du Nordic Info pateiktus argumentus, pagal kuriuos Belgijos teisės aktuose nustatytų teisės įvažiuoti ir išvažiuoti apribojimų, taikomų asmenims, vykstantiems į nebūtinas keliones į kitas Šengeno erdvės valstybes, priskiriamas prie didelės rizikos zonos, arba iš jų, kontrolė, viena vertus, prilygsta patikrinimui kertant sieną ir buvo vykdoma dėl visuomenės sveikatos priežasčių, pažeidžiant Šengeno sienų kodekso 23 straipsnį, ir, kita vertus, reiškia vidaus sienų kontrolės atnaujinimą Šengeno erdvėje, pažeidžiant šio kodekso 25 straipsnį.
101
Šiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Šengeno sienų kodekso 22, 23 ir 25 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos dėl visuomenės sveikatos priežasčių, susijusių su kova su COVID‑19 pandemija, kompetentingoms institucijoms kontroliuojant ir pažeidimo atveju baudžiant, draudžiama kirsti šios valstybės narės vidaus sienas siekiant vykti į nebūtinas keliones iš Šengeno erdvės valstybių, priskiriamų prie didelės rizikos zonos, arba į jas.
102
Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal SESV 67 straipsnio 2 dalį, įtrauktą į SESV V antraštinę dalį, susijusią su laisvės, saugumo ir teisingumo erdve, numatyta, jog Sąjunga užtikrina, kad nebus asmenų kontrolės, kai jie kerta vidaus sienas. SESV 77 straipsnio 1 dalies a punkte nurodyta, kad Sąjunga kuria politiką, siekdama užtikrinti, kad nebūtų jokios asmenų, neatsižvelgiant į jų pilietybę, kontrolės, kai jie kerta vidaus sienas. Kaip matyti iš Šengeno sienų kodekso 2 konstatuojamosios dalies, kontrolės kertant vidaus sienas panaikinimas yra SESV 26 straipsnyje įtvirtinto Sąjungos tikslo sukurti vidaus sienų neturinčią erdvę, kurioje laisvas asmenų judėjimas užtikrinamas Sąjungos aktais, priimtais remiantis SESV 77 straipsnio 2 dalies e punktu, kaip antai Šengeno sienų kodeksu, sudedamoji dalis (pagal analogiją žr. 2012 m. liepos 19 d. Sprendimo Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 48 ir 49 punktus, taip pat 2017 m. birželio 21 d. Sprendimo A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 30 ir 31 punktus).
103
Šiomis aplinkybėmis Šengeno sienų kodekso 22 straipsnyje primenamas principas, pagal kurį vidaus sienas, kaip jos suprantamos pagal šio kodekso 2 straipsnio 1 punktą, galima kirsti bet kurioje vietoje, netikrinant jas kertančių asmenų, nepaisant jų pilietybės.
104
Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio „Patikrinimas teritorijoje“ a punkte nurodyta, kad kontrolės kertant vidaus sienas nebuvimas neturi įtakos valstybių narių kompetentingų institucijų naudojimuisi policijos įgaliojimais pagal nacionalinę teisę, jei naudojimasis šiais įgaliojimais nėra lygiavertis patikrinimams kertant sieną; tai taip pat taikoma pasienio ruožuose. Taigi, nors pagal šią nuostatą, siejamą su šio kodekso 2 straipsnio 11 punktu ir 22 straipsniu, valstybių narių kompetentingoms institucijoms draudžiama naudotis policijos įgaliojimais, kad būtų vykdoma kontrolė sienos perėjimo punktuose, kaip tai suprantama pagal minėto kodekso 2 straipsnio 8 punktą, siekiant patikrinti, ar asmenims, įskaitant jų transporto priemones ir turimus daiktus, leidžiama atvykti į valstybės teritoriją arba iš jos išvykti, vis dėlto pagal šią nuostatą išsaugoma valstybių narių teisė valstybės teritorijoje, įskaitant pasienio ruožus, vykdyti kontrolę, pateisinamą naudojimusi policijos įgaliojimais, jei naudojimasis šiais įgaliojimais nėra lygiavertis tokio patikrinimo poveikiui.
105
Be to, reikia pažymėti, kad Šengeno sienų kodekso 25 straipsnyje numatyta galimybė atnaujinti Sąjungos vidaus sienų kontrolę kaip šio kodekso 22 straipsnyje numatyto principo, priminto šio sprendimo 103 punkte, išimtį. Taigi, remdamosi šiuo 25 straipsniu valstybės narės tam tikrais maksimaliais atnaujinimo laikotarpiais gali laikinai atnaujinti kontrolę visuose arba konkrečiuose savo vidaus sienų ruožuose, kaip jie apibrėžti minėto kodekso 2 straipsnio 1 punkte, jei kyla didelė grėsmė jų viešajai tvarkai ar vidaus saugumui, ir toks atnaujinimas galimas tik kraštutiniu atveju. Bet kuriuo atveju tokio laikino atnaujinimo trukmė neturi viršyti to, kas griežtai būtina siekiant reaguoti į minėtą grėsmę, ir turi būti proporcinga šiai grėsmei, o vertinimo, kuris turi būti atliktas šiuo tikslu, rūšis ir procedūra, kurios reikia laikytis, be kita ko, išsamiai apibrėžtos to paties kodekso 26–28 straipsniuose (šiuo klausimu žr. 2022 m. balandžio 26 d. Sprendimo Landespolizeidirektion Steiermark (Maksimali vidaus sienų kontrolės trukmė), C‑368/20 ir C‑369/20, EU:C:2022:298, 54, 63, 67 ir 68 punktus).
106
Nagrinėjamu atveju iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos ir Belgijos vyriausybės rašytinių pastabų bei per posėdį pateiktų pareiškimų matyti, kad klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms nacionalinės valdžios institucijos vykdė kontrolę, siekdamos įvertinti, ar laikomasi iš dalies pakeisto ministro dekreto 18 straipsnyje nustatyto draudimo kirsti vidaus sienas.
107
Be to, atsakydama į Teisingumo Teismo klausimą Belgijos vyriausybė nurodė, kad draudimo atvykti į Belgijos teritoriją ir išvykti iš jos kontrolė klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms buvo vykdoma taip: oro uostuose ir geležinkelio stotyse keliautojai, vykę atitinkamais skrydžiais ir maršrutais tarp Belgijos ir Šengeno erdvės šalių, priskiriamų prie didelės rizikos zonos, buvo tikrinami atsitiktine tvarka, o keliuose atsitiktinę pasienio kontrolę įprastomis darbo valandomis vykdė mobiliosios grupės, ypač daug dėmesio skyrusios keleivių vežimui autobusais.
108
Savo ruožtu Europos Komisija per procesą Teisingumo Teisme nurodė, kad 2020 m. birželio 4 d. gavo Belgijos Karalystės pranešimą ir iš jo matyti, kad ši valstybė narė pagrindinėje byloje nagrinėjamu laikotarpiu nutraukė vidaus sienų kontrolę.
109
Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turės patikrinti, pirma, ar tuo atveju, kai šio sprendimo 33 punkte nurodyta draudimo kirsti sienas kontrolė buvo vykdoma Belgijos teritorijoje, įskaitant pasienio ruožus, naudojimasis policijos įgaliojimais, kuriais vadovaujantis buvo vykdoma ši kontrolė, nebuvo lygiavertis patikrinimams kertant sieną, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punktą, ir, antra, ar vykdydama šią kontrolę prie vidaus sienų Belgijos Karalystė laikėsi visų šio kodekso 25–28 straipsniuose nustatytų laikino vidaus sienų kontrolės atnaujinimo sąlygų.
110
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas, priimdamas prejudicinį sprendimą, gali pateikti paaiškinimų, kurie nacionaliniam teismui padėtų priimant sprendimą (šiuo klausimu žr. 2022 m. gegužės 5 d. Sprendimo Victorinox, C‑179/21, EU:C:2022:353, 49 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
111
Visų pirma, kalbant apie Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punktą, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad Sąjungos teisės, be kita ko, šio kodekso 22 ir 23 straipsnių, paisymas turi būti užtikrintas priimant ir įgyvendinant teisės aktus, pagal kuriuos būtų garantuojama, jog praktinis naudojimasis šio 23 straipsnio a punkte nurodytais policijos įgaliojimais savo poveikiu nebūtų lygiavertis patikrinimams kertant sieną (pagal analogiją žr. 2012 m. liepos 19 d. Sprendimo Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, 68 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2017 m. birželio 21 d. Sprendimo A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 37 punktą).
112
Minėto kodekso 23 straipsnio a punkto antro sakinio i–iv papunkčiuose šio sakinio pradžioje vartojant žodžių junginį „visų pirma“ valstybėms narėms pateikiamos gairės, kuriomis jos galėtų vadovautis įgyvendindamos savo policijos įgaliojimus ir pirmesniame punkte nurodytą reglamentavimą taip, kad naudojimasis jais nebūtų lygiavertis patikrinimams kertant sieną.
113
Pirma, dėl Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punkto antro sakinio i papunktyje nurodyto požymio, susijusio su tuo, kad policijos priemonės neturi būti skirtos „sienų kontrolei“, Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog iš šio kodekso 2 straipsnio 10–12 punktų matyti, jog šiuo tikslu siekiama, viena vertus, užtikrinti, kad asmenims būtų leidžiama atvykti į valstybės narės teritoriją arba iš jos išvykti, ir, kita vertus, užkirsti kelią asmenims išvengti patikrinimų kertant sieną. Ši kontrolė gali būti vykdoma sistemingai arba atsitiktine tvarka (pagal analogiją žr. 2018 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Touring Tours und Travel ir Sociedad de transportes, C‑412/17 ir C‑474/17, EU:C:2018:1005, 55 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
114
Nagrinėjamu atveju kontrolės, vykdytos siekiant užtikrinti iš dalies pakeisto ministro dekreto 18 straipsnio laikymąsi, tikslai tam tikrais esminiais aspektais skiriasi nuo patikrinimų kertant sieną tikslų. Kaip nurodyta šio sprendimo 106 punkte, šios kontrolės tikslas buvo patikrinti, ar asmenims, ketinantiems kirsti sienas arba jas jau kirtusiems, buvo leidžiama išvykti iš Belgijos teritorijos arba į ją atvykti. Vis dėlto, kaip matyti iš pačios iš dalies pakeisto ministro dekreto formuluotės, pagrindinis šios kontrolės tikslas buvo skubiai apriboti COVID‑19 plitimą šioje teritorijoje ir, atsižvelgiant į tai, kad visiems keliautojams, atvykstantiems į minėtą teritoriją iš Šengeno erdvei priklausančios valstybės, priskiriamos prie raudonosios zonos, nustatyta pareiga atlikti testus ir laikytis karantino, užtikrinti šių keliautojų identifikavimą ir stebėseną.
115
Atsižvelgiant į šį pagrindinį tikslą, kontrolė, vykdyta siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi iš dalies pakeisto ministro dekreto 18 straipsnio, negali būti laikoma turinčia patikrinimams kertant sieną lygiavertį poveikį, uždraustą pagal Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punktą (pagal analogiją žr. 2017 m. birželio 21 d. Sprendimo A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 46 ir 51 punktus).
116
Be to, nors atrodo, kad nagrinėjamu atveju kontrolė keliuose daugiausia buvo vykdoma pasienio ruožuose, vien šios aplinkybės nepakanka konstatuoti, kad naudojimasis policijos įgaliojimais turėjo patikrinimams kertant sieną lygiavertį poveikį. Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punkto pirmame sakinyje aiškiai nurodytas valstybės narės kompetentingų institucijų naudojimasis policijos įgaliojimais pagal nacionalinę teisę ir pasienio ruožuose (pagal analogiją žr. 2017 m. birželio 21 d. Sprendimo A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 52 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
117
Antra, dėl Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punkto antro sakinio ii papunktyje esančio požymio, kad policijos priemonės turi būti „grindžiamos bendra policijos informacija ir patirtimi, susijusia su galimomis grėsmėmis visuomenės saugumui“, reikia priminti, kad nors šioje nuostatoje minimos tik „grėsmės visuomenės saugumui“, pagal šio kodekso 23 straipsnio a punktą dėl jo antro sakinio pradžioje esančio žodžių junginio „visų pirma“ nenumatyta nei išsamaus sąlygų, kurias turi atitikti policijos priemonės, kad nebūtų laikomos turinčiomis patikrinimams kertant sieną lygiavertį poveikį, sąrašo, nei išsamaus tikslų, kurių galima siekti šiomis policijos priemonėmis, sąrašo, nei dalyko, su kuriuo tos priemonės gali būti susijusios (pagal analogiją žr. 2017 m. birželio 21 d. Sprendimo A, C‑9/16, EU:C:2017:483, 48 punktą). Juo labiau kad policijos įgaliojimai pagal minėto kodekso 23 straipsnio a punktą apibrėžti „pagal nacionalinę teisę“, todėl gali apimti kitas sritis nei šios nuostatos antro sakinio ii papunktyje nurodytas visuomenės saugumas.
118
Vadinasi, aplinkybė, kad grėsmės visuomenės sveikatai nėra aiškiai nurodytos Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punkto antro sakinio ii papunktyje, savaime negali reikšti, kad, nors visuomenės sveikatos klausimai gali būti priskiriami policijos įgaliojimams pagal nacionalinę teisę, o priemonės, kurių imamasi naudojantis šiais įgaliojimais, gali būti grindžiamos bendra policijos tarnybų informacija ir patirtimi, susijusia su galimomis ar nustatytomis grėsmėmis visuomenės sveikatai, kaip antai pandemija ar pandemijos rizika, valstybė narė negali remtis visuomenės sveikatos sritimi pagal šio kodekso 23 straipsnio a punktą.
119
Dėl aplinkybės, kad pagal Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punkto antro sakinio ii papunktį policijos priemonės turi būti grindžiamos „bendra policijos informacija ir patirtimi“ atitinkamoje srityje, t. y. nagrinėjamu atveju – grėsme visuomenės sveikatai, reikia priminti, kad šis reikalavimas nėra tenkinamas, kai kontrolė nustatyta remiantis bendru draudimu, neatsižvelgiant į atitinkamų asmenų elgesį ir aplinkybes, patvirtinančias žalos šiai sričiai riziką (pagal analogiją žr. 2018 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Touring Tours und Travel ir Sociedad de transportes, C‑412/17 ir C‑474/17, EU:C:2018:1005, 61 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
120
Nors iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, kad klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms atitinkama kontrolė buvo vykdoma remiantis tokio bendro pobūdžio draudimu ir neatsižvelgiant į keliautojų elgesį, reikia pažymėti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjami nacionalinės teisės aktai buvo priimti didelės grėsmės visuomenės sveikatai kontekste, t. y. pandemijos, kuri apibūdinama kaip virusas, galintis sukelti mirtį įvairiose gyventojų grupėse ir pernelyg apkrauti nacionalinės sveikatos sistemą ar net sukelti joje perkrovą. Taip pat reikia atsižvelgti, viena vertus, į pagrindinį tikslą, kurio siekiama tiek šiuo draudimu, tiek su juo susijusiomis kontrolės priemonėmis, t. y. suvaldyti arba sustabdyti viruso plitimą ar jo plitimo riziką, kad būtų išsaugota kuo daugiau žmonių gyvybių, ir, kita vertus, į tai, kad ypač sunku ar net neįmanoma iš anksto nustatyti, kurie asmenys, besinaudojantys įvairiomis keliavimo priemonėmis, atvyko iš valstybių narių, priskiriamų prie didelės rizikos zonos, arba vyko į tokias valstybes nares. Šiomis aplinkybėmis Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punkto antro sakinio ii papunkčio tikslais pakanka, kad dėl kontrolės būtų priimtas sprendimas ir ji būtų vykdoma atsižvelgiant į aplinkybes, objektyviai patvirtinančias didelės ir rimtos grėsmės visuomenės sveikatai pavojų, ir remiantis bendromis valdžios institucijų žiniomis apie atvykimo į valstybės teritorijos ir išvykimo iš jos zonas, per kurias galėjo vykti daug keliautojų, kuriems minėtas draudimas taikomas.
121
Trečia, kiek tai susiję su Šengeno sienų kodekso 23 straipsnio a punkto antro sakinio iii ir iv papunkčiuose pateiktais požymiais, susijusiais su tuo, kad policijos priemonės turi būti „parengtos ir vykdomos aiškiai skirtingai nuo sistemingų asmenų patikrinimų kertant [Sąjungos] išorės sienas“ ir „vykdomos kaip patikrinimai vietoje“, iš Belgijos vyriausybės paaiškinimų, pateiktų atsakant į Teisingumo Teismo raštu pateiktą klausimą, matyti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama kontrolė buvo vykdoma atsitiktine tvarka, taigi „vietoje“, o tai vis dėlto turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Vis dėlto tas teismas taip pat turės išnagrinėti, ar ši kontrolė buvo planuojama ir vykdoma aiškiai skirtingai nuo sistemingų asmenų patikrinimų kertant Sąjungos išorės sienas, o tai reiškia, kad reikia išsamiai išanalizuoti pagrindinėje byloje nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose numatytus patikslinimus ir apribojimus, susijusius su minėtos kontrolės intensyvumu, dažnumu ir atrankumu (pagal analogiją žr. 2018 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Touring Tours und Travel ir Sociedad de transportes, C‑412/17 ir C‑474/17, EU:C:2018:1005, 64 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
122
Nors Teisingumo Teismas neturi informacijos šiuo klausimu, reikia bent jau pažymėti, kad susiklosčius tokiai pandemijai, kokia aprašyta šio sprendimo 120 punkte, ir atsižvelgiant į tame pačiame punkte jau nurodytą aplinkybę, kad gali būti ypač sunku ar net neįmanoma iš anksto nustatyti, kurie asmenys, besinaudojantys įvairiomis keliavimo priemonėmis, atvyksta iš valstybių narių, priskiriamų prie didelės rizikos zonos, arba vyksta į tokias valstybes nares, atitinkamai valstybei narei turi būti pripažinta tam tikra diskrecija (kuri taip pat pateisinama atsargumo principu) planuojant ir vykdant kontrolę, kiek tai susiję su jos intensyvumu, dažnumu ir atrankumu. Vis dėlto ši diskrecija negali būti tokia plati, kad taip suplanuotos ir įvykdytos kontrolės nebūtų galima „aiškiai“ atskirti nuo sistemingų asmenų patikrinimų, atliekamų prie Sąjungos išorės sienų, ir kad ji būtų tokio sistemingo pobūdžio.
123
Toliau kalbant apie klausimą, susijusį su laikinu vidaus sienų kontrolės atnaujinimu, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 25 ir paskesnius straipsnius, reikia konstatuoti, kad nors šio kodekso 23 straipsnio a punkto formuluotė, kaip nurodyta šio sprendimo 117 punkte, yra atvira tiek, kiek pagal ją valstybėms narėms paliekama teisė naudotis policijos įgaliojimais ir visuomenės sveikatos srityje, minėto kodekso 25 straipsnio 1 dalyje aiškiai nurodyta galimybė valstybėms narėms laikinai atnaujinti sienų kontrolę, jei kyla didelė grėsmė viešajai tvarkai ar vidaus saugumui.
124
Pastarojoje nuostatoje įtvirtinta Šengeno sienų kodekso 22 straipsnyje nustatyta išimtis turi būti aiškinama siaurai (šiuo klausimu žr. 2022 m. balandžio 26 d. Sprendimo Landespolizeidirektion Steiermark (Maksimali vidaus sienų kontrolės trukmė), C‑368/20 ir C‑369/20, EU:C:2022:298, 64 ir 66 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją), nes grėsmė visuomenės sveikatai savaime negali pateisinti vidaus sienų kontrolės atnaujinimo.
125
Atsižvelgiant į tai, reikia nuspręsti, kaip tai padarė generalinis advokatas išvados 154 punkte, kad, jei grėsmė sveikatos apsaugai kelia didelę grėsmę viešajai tvarkai ir (arba) vidaus saugumui, valstybė narė gali laikinai atnaujinti vidaus sienų kontrolę, kad pašalintų šią didelę grėsmę, su sąlyga, kad laikomasi kitų Šengeno sienų kodekso 25 ir paskesniuose straipsniuose nustatytų sąlygų.
126
Iš sąvokų „viešoji tvarka“ ir „vidaus saugumas“, kaip jos patikslintos Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, matyti, kad tam tikrais atvejais grėsmė sveikatos apsaugai gali kelti didelę grėsmę viešajai tvarkai ir (arba) vidaus saugumui (šiuo klausimu žr. 2010 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Josemans, C‑137/09, EU:C:2010:774, 65 punktą). Taigi, viena vertus, sąvoka „viešoji tvarka“ reiškia, kad, be socialinės tvarkos sutrikdymo, kurį sukelia bet koks įstatymo pažeidimas, turi kilti tikra, esama ir gana didelė grėsmė vienam iš pagrindinių visuomenės interesų. Kita vertus, sąvoka „vidaus saugumas“ atitinka valstybės narės visuomenės saugumo vidinį aspektą ir apima, be kita ko, grėsmę institucijų ir pagrindinių viešųjų tarnybų veikimui bei gyventojų išlikimui, taip pat grėsmę kariuomenės interesams arba tiesiogines grėsmes gyventojų rimčiai ir fiziniam saugumui (šiuo klausimu žr. 2016 m. vasario 15 d. Sprendimo N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 65 ir 66 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją, taip pat 2018 m. gegužės 2 d. Sprendimo K. ir H. F. (Teisė gyventi šalyje ir įtarimai dėl karo nusikaltimų), C‑331/16 ir C‑366/16, EU:C:2018:296, 42 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
127
COVID‑19 masto pandemija, kuri apibūdinama kaip virusas, galintis sukelti mirtį įvairiose gyventojų kategorijose ir pernelyg apkrauti nacionalines sveikatos priežiūros sistemas ar net sukelti jose perkrovą, gali daryti poveikį pagrindiniam visuomenės interesui, t. y. tikslui užtikrinti piliečių gyvybes, kartu išsaugant tinkamą sveikatos apsaugos sistemos veikimą ir tinkamą priežiūrą gyventojams, ir, be kita ko, daro poveikį bent jau dalies gyventojų, ypač pažeidžiamiausiųjų, išlikimui. Šiomis aplinkybėmis tokia situacija gali būti laikoma didele grėsme viešajai tvarkai ir (arba) vidaus saugumui, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 25 straipsnio 1 dalį.
128
Nagrinėjamu atveju, jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuotų, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamu laikotarpiu Belgijos valdžios institucijos atliko patikrinimus arba vykdė kontrolę kertant vidaus sienas, tas teismas, atsižvelgdamas į tai, kad, kaip nurodyta šio sprendimo 127 punkte, šiais patikrinimais arba kontrole buvo siekiama reaguoti į didelę grėsmę viešajai tvarkai ar vidaus saugumui, turės patikrinti, ar buvo įvykdytos kitos sąlygos, nurodytos Šengeno sienų kodekso 25–28 straipsniuose ir iš esmės apibendrintos šio sprendimo 105 punkte.
129
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į antrąjį klausimą reikia atsakyti taip: Šengeno sienų kodekso 22, 23 ir 25 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos nedraudžiami valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos dėl visuomenės sveikatos priežasčių, susijusių su kova su COVID‑19 pandemija, kompetentingoms institucijoms kontroliuojant ir pažeidimo atveju baudžiant, draudžiama kirsti šios valstybės narės vidaus sienas siekiant vykti į nebūtinas keliones iš Šengeno erdvės valstybių, priskiriamų prie didelės rizikos zonos, arba į jas, su sąlyga, kad tokios kontrolės priemonės priklauso policijos įgaliojimams, kurių poveikis neturi būti lygiavertis patikrinimams kertant sieną, kaip tai suprantama pagal šio kodekso 23 straipsnio a punktą, arba kad tuo atveju, jei tokios priemonės yra vidaus sienų kontrolė, minėta valstybė narė įvykdė minėto kodekso 25–28 straipsniuose numatytas laikino tokios kontrolės atnaujinimo sąlygas, turint omenyje tai, kad tokios pandemijos sukelta grėsmė atitinka didelę grėsmę viešajai tvarkai ar vidaus saugumui, kaip tai suprantama pagal to paties kodekso 25 straipsnio 1 dalį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
130
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1.
2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, 27 ir 29 straipsniai, siejami su jos 2004/38 4 ir 5 straipsniais,
turi būti aiškinami taip:
pagal juos nedraudžiami visuotinai taikomi valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos dėl visuomenės sveikatos priežasčių, susijusių su kova su COVID‑19 pandemija, pirma, draudžiama Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, neatsižvelgiant į jų pilietybę, vykti į nebūtinas keliones iš šios valstybės narės į kitas valstybes nares, kurias ši valstybė narė, remdamasi ribojamosiomis sveikatos apsaugos priemonėmis arba epidemiologine padėtimi tose kitose valstybėse narėse, priskiria prie didelės rizikos zonos, ir, antra, reikalaujama, kad Sąjungos piliečiams, kurie nėra tos valstybės narės piliečiai, būtų atliekami testai ir taikomas karantinas, kai jie atvyksta į tos valstybės narės teritoriją iš vienos iš minėtų valstybių narių, su sąlyga, kad šie nacionalinės teisės aktai atitinka visas šios direktyvos 30–32 straipsniuose numatytas sąlygas ir garantijas, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje įtvirtintas pagrindines teises ir principus, ypač diskriminacijos draudimo principą ir proporcingumo principą.
2.
2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2016/399 dėl taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodekso (Šengeno sienų kodeksas), iš dalies pakeisto 2017 m. lapkričio 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2017/2225, 22, 23 ir 25 straipsniai
turi būti aiškinami taip:
pagal juos nedraudžiami valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos dėl visuomenės sveikatos priežasčių, susijusių su kova su COVID‑19 pandemija, kompetentingoms institucijoms kontroliuojant ir pažeidimo atveju baudžiant, draudžiama kirsti šios valstybės narės vidaus sienas siekiant vykti į nebūtinas keliones iš Šengeno erdvės valstybių, priskiriamų prie didelės rizikos zonos, arba į jas, su sąlyga, kad tokios kontrolės priemonės priklauso policijos įgaliojimams, kurių poveikis neturi būti lygiavertis patikrinimams kertant sieną, kaip tai suprantama pagal šio kodekso 23 straipsnio a punktą, arba kad tuo atveju, jei tokios priemonės yra vidaus sienų kontrolė, minėta valstybė narė įvykdė minėto kodekso 25–28 straipsniuose numatytas laikino tokios kontrolės atnaujinimo sąlygas, turint omenyje tai, kad tokios pandemijos sukelta grėsmė atitinka didelę grėsmę viešajai tvarkai ar vidaus saugumui, kaip tai suprantama pagal to paties kodekso 25 straipsnio 1 dalį.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: nyderlandų.