61999CC0317_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
Introdução
1. Tendo em conta o acordo sobre a agricultura, celebrado no quadro das negociações comerciais multilaterais do Uruguay Round, a Comunidade pode exigir o pagamento de direitos adicionais pela importação de determinados produtos, em relação aos quais renunciou a qualquer restrição diferente do direito aduaneiro, em particular, às de carácter quantitativo.
Tais direitos são devidos se o preço da mercadoria importada for inferior a um determinado nível de desencadeamento ou de activação.
Através do presente processo suscita-se a questão da validade das formalidades estabelecidas pela Comissão para determinar, em cada operação de importação desses produtos, se há que impor direitos adicionais, isto é, se há que considerar que o preço de uma determinada remessa é ou não inferior ao limiar de desencadeamento. Suscitam-se, além disso, uma série de questões de interpretação, de menor alcance, referidas às circunstâncias concretas do caso no processo principal dos autos.
Os factos do processo a título principal
2. Os factos do litígio a título principal podem ser resumidos, no que à minha argumentação interessa, da forma seguinte.
3. Em finais de 1995, a sociedade neerlandesa Kloosterboer Rotterdam BV (a seguir «Kloosterboer»), despachante alfandegário, procedeu - em nome de determinados clientes - à importação de um certo número de lotes de peitos de frango congelados provenientes do Brasil. A princípio, as autoridades aduaneiras consideraram que não era devido qualquer direito adicional, já que o preço efectivamente pago pela mercadoria (preço CIF de importação), tal como figurava na factura, era superior ao preço-limiar abaixo do qual se aplicava o mecanismo de salvaguarda comercial (preço de desencadeamento) que, na altura dos autos, se elevava a 714 NLG por cada 100 kg líquidos.
4. Contudo, em 18 de Abril e em 9 de Agosto seguintes, o inspector da administração tributária do distrito aduaneiro de Roterdão pediu à Kloosterboer que pagasse os direitos adicionais correspondentes à mercadoria importada. O inspector considerou que era devida a cobrança, dado que, na altura, não se teve em conta, por erro, que a Kloosterboer tinha omitido pedir expressamente a aplicação do preço CIF de importação, para determinar o direito adicional, como exigia o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1484/95 . De acordo com o disposto no artigo 3.°, n.° 3, do mesmo diploma, o inspector calculou os direitos adicionais devidos na base do preço médio comprovado no mercado mundial (preço representativo) para esse tipo de produtos e que, naquela altura, era igual a 466,14 NLG por 100 kg.
5. A apresentação tardia do pedido com efeitos retroactivos não era possível, por se ter procedido ao levantamento da mercadoria, pelo que a dívida tinha de considerar-se contraída a posteriori, sem que o erro da administração aduaneira pudesse ser oposto pela Kloosterboer que, como profissional da gestão aduaneira, devia razoavelmente tê-lo reconhecido.
6. A Kloosterboer impugnou os avisos de pagamento contestando, por um lado, a validade da obrigação de requerer a aplicação do preço CIF, imposta pelo artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1484/95 e, subsidiariamente, invocando a confiança legítima na informação da alfândega com a finalidade de que fosse aceite a posteriori um pedido nesse sentido.
A regulamentação comunitária pertinente
Quanto à obrigação de solicitar a aplicação do preço CIF de importação
7. O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1484/95 previa, com efeito, que, «mediante pedido, o importador pode, para o estabelecimento do direito adicional, optar pela aplicação do preço de importação CIF da remessa considerada, quando este seja superior ao preço representativo aplicável». Além disso, o pedido de aplicação do preço CIF de importação devia ser acompanhado por determinados documentos (contratos de compra, de seguro, e de transporte ou conhecimento de carga, factura, certificado de origem), cujo objectivo era provar a realidade do preço declarado (artigo 3.°, n.° 2). Da mesma forma, devia constituir-se uma garantia num montante igual ao dos direitos adicionais que se teriam pago se se tivessem calculado na base do preço representativo aplicável ao produto, que o importador recuperaria se demonstrasse que tinha comercializado a remessa em condições que confirmassem a realidade dos preços declarados.
Na ausência de um pedido nesses termos, o preço de importação que se tinha em conta para impor um direito adicional era o preço representativo (artigo 3.°, n.° 3).
8. O Regulamento n.° 1484/95 foi adoptado pela Comissão na sequência do Regulamento (CEE) n.° 2777/75 do Conselho, tal como ficou redigido após a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.° 3290/94 .
Não obstante, o artigo 5.°, n.° 3, desse regulamento de base só estabelece que os preços que deverão tomar-se em consideração para impor um direito adicional «determinar-se-ão na base dos preços CIF da remessa em causa». A mesma disposição autoriza, além disso, que os preços CIF declarados se confrontem com os preços representativos do produto em questão.
9. O texto actual do artigo 5.° do Regulamento n.° 2777/75 enquadra-se no esforço de adequação da regulamentação comunitária ao disposto no acordo sobre a agricultura, nascido das negociações multilaterais do Uruguay Round (a seguir «acordo sobre a agricultura»), que foi adoptado pela Comunidade em virtude do anterior artigo 228.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 300.° CE).
10. Dentro das disposições de salvaguarda especial, o artigo 5.°, n.° 1, alínea b), do acordo sobre a agricultura estabelece que qualquer membro da Organização Mundial do Comércio (a seguir «OMC») poderá impor direitos adicionais à importação de determinados produtos se o preço a que podem entrar no seu território aduaneiro, «determinado na base do preço de importação CIF da remessa em causa, expresso em moeda nacional», for inferior ao preço de activação («preço de desencadeamento», na terminologia dos regulamentos comunitários) .
Da possibilidade de sanar a falta inicial de pedido
11. A regulamentação aplicável em caso de rectificação de declarações de conteúdo aduaneiro está contida no Código Aduaneiro Comunitário . Segundo o artigo 65.°, segundo parágrafo, alínea c), não pode ser autorizada qualquer rectificação se o respectivo pedido tiver sido formulado após as autoridades aduaneiras terem autorizado a saída das mercadorias.
12. O artigo 220.° do mesmo código prevê que se possa contrair uma dívida aduaneira a posteriori, o mais tardar no prazo de dois dias a contar da data em que as autoridades aduaneiras se tenham apercebido de que, na devida altura, não se adquiriu ou se assumiu por um montante de nível inferior ao legalmente devido. Não há possibilidade de a dívida ser contraída a posteriori quando o seu montante legal não tenha sido determinado «em consequência de um erro das próprias autoridades aduaneiras, que não podia ser razoavelmente detectado pelo devedor, tendo este, por seu lado, agido de boa-fé e observado todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor, no que se refere à declaração aduaneira» [n.° 2, alínea b)].
As questões prejudiciais
13. A Kloosterboer recorreu sucessivamente contra os avisos de pagamento do inspector pelas vias graciosa e contenciosa.
14. No decurso deste último processo, o College van Beroep voor het bedrijfsleven (tribunal de última instância competente em determinadas matérias de direito económico) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, as seguintes questões prejudiciais:
«1) O Regulamento (CE) n.° 1484/95 é válido, na medida em que o disposto no artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 2777/75, nos termos do qual o direito de importação adicional contemplado no artigo 5.° do Acordo sobre Agricultura é determinado com base no preço de importação CIF da remessa em questão, foi aí retomado em termos tais que a determinação do direito adicional só pode ocorrer nesta base se o importador apresentar um pedido nesse sentido e se, em todos os outros casos, o preço de importação da remessa em causa a ter em conta para a imposição do direito de importação adicional é o preço representativo contemplado no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1484/95?
2) Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa:
É compatível com o direito comunitário e, em especial, com o princípio da confiança legítima o facto de, se não for apresentado um pedido nos termos do disposto no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1484/95, a dívida aduaneira ser calculada aplicando-se o n.° 3 deste artigo,
- se o preço CIF da remessa em causa indicado na declaração for superior ao preço de desencadeamento;
- se as autoridades aduaneiras comunicaram ao declarante que, nessa situação, se podia prescindir de tal pedido;
- se o declarante agiu de boa-fé fiando-se nas referidas informações prestadas pelas autoridades aduaneiras, e
- se o declarante, quanto ao resto, satisfez todas as disposições aplicáveis em matéria de declaração aduaneira?
3) Em caso de resposta afirmativa à segunda questão:
A resposta a essa questão será igualmente afirmativa se, além das circunstâncias evocadas nessa segunda questão, o declarante em causa teve conhecimento das notificações de verificação emitidas a respeito das declarações que ele tinha feito, e cujo teor se encontra reproduzido no ponto 2.2, segundo travessão, da presente decisão?
4) Em caso de resposta afirmativa às segunda e terceira questões:
As disposições conjugadas do Regulamento (CE) n.° 1484/95 e do artigo 65.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 obstam a que, quando o declarante se absteve inicialmente de apresentar um pedido na acepção do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1484/95 porque confiou nas informações prestadas pelas autoridades aduaneiras, tal pedido destinado a impedir a aplicação do artigo 3.°, n.° 3, deste regulamento seja ainda aceite depois da autorização de saída das mercadorias?
5) Em caso de resposta afirmativa à quarta questão:
É compatível com o direito comunitário, em especial com o disposto no artigo 220.°, n.° 2, intróito e alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 2913/92, e com o princípio da confiança legítima proceder-se ao registo de liquidação a posteriori na acepção do artigo 220.°, n.° 1, deste regulamento nas circunstâncias evocadas na segunda questão?
6) Em caso de resposta negativa à quinta questão:
A resposta à quinta questão é também negativa nas circunstâncias evocadas na terceira questão?»
Análise das questões prejudiciais
15. As três primeiras questões prejudiciais levantam, sob ópticas distintas, o problema da validade da disposição contida no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1484/95, na sua versão original: a primeira, em relação ao regulamento de base; a segunda e a terceira, em relação ao princípio da confiança legítima e à luz das circunstâncias próprias do caso.
16. As dúvidas que o tribunal a quo tem, manifestadas na primeira questão, são de todo justificadas. Em meu entender, a obrigação de apresentar um pedido expresso de aplicação do preço CIF para determinar o montante de direitos adicionais de importação é inválida por uma dupla razão.
17. Em primeiro lugar, porque não tem apoio suficiente na regulamentação de base, isto é, no Regulamento n.° 2777/75, alterado.
18. Em segundo lugar, porque é também contrária ao previsto no artigo 5.°, n.° 1, do acordo sobre a agricultura.
19. Nas segunda a sexta questões levantam-se, além disso, a título subsidiário, problemas de validade e de interpretação ligados às circunstâncias especiais do caso dos autos. A força dos argumentos que demonstram a invalidade da principal disposição em litígio é tal que, em meu entender, torna ociosa a análise dessas questões.
A validade do artigo 3.°, n.os 1 e 3, do Regulamento n.° 1484/95 em relação à regulamentação de base
20. O artigo 3.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2777/75 do Conselho, tal como foi alterado pelo Regulamento n.° 3290/94, estabelece textualmente:
«Os preços de importação a tomar em consideração para a imposição de um direito de importação adicional são determinados com base nos preços de importação CIF da remessa em causa.
Para este efeito, os preços de importação CIF são verificados com base nos preços representativos do produto em questão no mercado mundial ou no mercado comunitário de importação do produto.»
21. A disposição é, pois, bem simples: o preço relevante para determinar a exigibilidade de um direito adicional é o que é declarado como efectivamente garantido pela mercadoria importada e não um preço teórico ou de origem estatística, tal como poderia ser o preço médio do produto num determinado mercado durante um dado período de tempo.
Não obstante, sem dúvida para evitar a fraude, o Conselho autorizou que os preços declarados fossem confrontados com os preços do mercado.
Em conclusão, o regulamento de base parte do pressuposto geral de que a imposição de direitos adicionais se deve determinar tendo em conta o preço CIF da mercadoria importada, ainda que não exclua, como pressuposto especial, que se controle a sua veracidade por comparação com os do mercado.
22. O n.° 4 do mesmo artigo 5.° do Regulamento n.° 2777/75, alterado, encarrega a Comissão da adopção das normas de execução correspondentes.
23. Pois bem, o artigo 3.°, n.os 1 e 3, do Regulamento n.° 1484/95, na sua versão inicial, adopta uma postura contrária: «mediante pedido, o importador pode, para o estabelecimento do direito adicional, optar pela aplicação do preço de importação CIF da remessa», quando este seja superior ao preço representativo e se faça acompanhar de determinados documentos. Em qualquer outro caso, ter-se-á em conta o preço representativo.
Ressalvadas as primeiras aparências, o regime do Regulamento n.° 1484/95 equivale a erigir a referência ao preço representativo em pressuposto geral, a não ser que se peça expressamente a aplicação do preço CIF de importação, suposto que, desse modo, se converta em especial.
24. Para esse efeito, a exposição de motivos do Regulamento n.° 1484/95 fala por si mesma. Aí se diz sem ambiguidade que «os preços de importação a ter em conta para a imposição de um direito de importação adicional devem ser verificados com base nos preços representativos do produto em questão no mercado mundial ou no mercado de importação comunitário do produto» (terceiro considerando) e que «o importador tem a possibilidade de decidir que o cálculo do direito adicional não seja efectuado com base no preço representativo» (quarto considerando) .
25. Esta subversão, por parte da norma de execução, dos termos claros do regulamento de base basta, em si mesma, para acarretar a sua invalidade.
26. Não é pertinente a invocação, pela Comissão, da margem de discricionaridade de que goza no exercício do seu poder de regulamentação. Por virtude desse poder, a Comissão pode estabelecer normas necessárias ou úteis para a execução da regulamentação de base, mas, em caso algum, as que lhe são contrárias .
A validade do artigo 3.°, n.os 1 e 3, do Regulamento n.° 1484/95 em relação ao artigo 5.°, n.° 1, do acordo sobre a agricultura
27. A nulidade da disposição em litígio é ainda mais evidente, se tal fosse possível, à luz dos compromissos internacionais assumidos pela Comunidade no quadro das negociações multilaterais do Uruguay Round e, em particular, do acordo sobre a agricultura anexo ao acordo relativo à OMC.
28. É certo que o Tribunal de Justiça tem declarado que, tendo em conta a sua natureza e o seu sistema, os acordos OMC não se incluem, em princípio, entre as normas em relação às quais pode controlar a legalidade dos actos das instituições comunitárias .
29. Mas, deixa de ser assim no caso de «a Comunidade ter decidido cumprir uma obrigação determinada assumida no quadro da OMC ou de o acto comunitário remeter, de modo expresso, para disposições precisas dos acordos OMC». Nesses casos, compete ao Tribunal de Justiça fiscalizar a legalidade do acto comunitário em causa à luz das regras da OMC .
30. O mesmo acontece com a regulamentação comunitária em apreço. O quarto considerando do Regulamento n.° 3290/94 do Conselho, que procedeu às adaptações da organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira - estabelecida no Regulamento n.° 2777/75 - em consequência do Uruguay Round, especifica que «para manter um nível mínimo de protecção contra os efeitos prejudiciais para o mercado que podem resultar da tarifação, o acordo [sobre a agricultura] admite a aplicação de direitos aduaneiros adicionais em condições estritamente definidas e apenas em relação aos produtos sujeitos a tarifação; que é, por conseguinte, conveniente inserir uma disposição correspondente nos regulamentos de base em causa» .
31. Mais concretamente, o artigo 5.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2777/75, tal como foi alterado pelo mesmo Regulamento n.° 3290/94, faculta e encarrega a Comissão da adopção da regulamentação de execução e precisa, a esse respeito, que «[t]ais normas incidirão designadamente sobre: a) [o]s produtos a que podem ser aplicados direitos de importação adicionais nos termos do artigo 5.° do acordo sobre a agricultura; b) [o]s restantes critérios necessários para garantir a aplicação do [regime de salvaguarda especial] [...] em conformidade com o artigo 5.° do referido acordo [sobre a agricultura]» .
32. O acto comunitário refere-se, pois, expressamente a disposições concretas da OMC. Além disso, o Conselho preocupa-se em recordar uma das características principais do regime de salvaguarda especial consagrado no acordo sobre a agricultura. Trata-se da definição precisa das condições do seu funcionamento. Essa precisão implica, por sua vez, num contexto jurídico surgido de negociações conducentes a «acordos recíprocos e mutuamente vantajosos», uma rigorosa observância dos seus termos.
33. Pois bem, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, alínea b), do acordo sobre a agricultura, poderão impor-se direitos adicionais, para além da pauta consolidada, em relação a determinados produtos - entre os quais se conta a mercadoria objecto do litígio no processo a título principal - «[se] o preço a que as importações desse produto podem entrar no território aduaneiro do membro [da OMC] que outorga a concessão, determinado com base no preço de importação CIF da expedição em causa, expresso em moeda nacional, for inferior a um preço de desencadeamento igual ao preço de referência médio do produto em questão para o período de 1986 a 1988».
34. O artigo 5.°, n.° 1, do acordo sobre a agricultura contempla o preço CIF de importação da remessa individualmente considerada como único critério de determinação de eventuais direitos adicionais.
35. Assim o confirmou, além disso, o Órgão de Recurso da OMC, no seu parecer de 13 de Julho de 1998, Comunidades Europeias - Medidas que afectam a importação de determinados produtos avícolas, que teve por objecto as formalidades a que se submete a importação de carne de aves de capoeira congelada proveniente do Brasil.
36. A questão jurídica que se levantou perante o referido Órgão consistia em saber se, para a determinação do direito adicional, era lícito que um membro da OMC oferecesse ao importador a possibilidade de escolher entre a utilização do preço CIF da remessa e outro método de cálculo que se afastasse desse princípio, como pode ser o baseado no preço representativo, previsto no Regulamento n.° 1484/95 .
37. O Órgão de Recurso concluiu que a utilização de um método distinto do preço CIF de uma remessa concreta, para o cálculo do direito adicional, era incompatível com as obrigações decorrentes do artigo 5.° do acordo sobre a agricultura, para o qual teve em conta o sentido ordinário do texto, como o contexto em que se inscreve. Em relação a este último, recordou que, sendo o dispositivo do artigo 5.° do acordo sobre a agricultura um mecanismo de salvaguarda especial de carácter automático, isto é, que não está subordinado a qualquer prova de dano, «só há que recorrer a ele em conformidade com as disposições precisas do artigo 5.° e dentro dos limites dessas disposições» .
38. Faço minhas as considerações emitidas pelo Órgão de Recurso da OMC e recomendo que se declare a nulidade do artigo 5.°, n.os 1 e 3, do Regulamento n.° 1484/95, segundo a versão aplicável nos autos, na medida en que contempla o preço representativo como método geral para a determinação dos direitos adicionais, exigindo para a aplicação do preço CIF um pedido expresso do operador interessado.
39. Neste Tribunal, a Comissão alegou, em defesa da legalidade da obrigação de apresentar tal pedido, a necessidade de lutar contra a fraude, o que justificaria que se subordinasse a aplicação do preço CIF declarado à apresentação de determinados documentos, como prova da sua veracidade, e a constituição de uma caução.
40. Ainda que seja legítimo o interesse da Comissão em combater a fraude, não parece adequado que não tenha tentado sequer demonstrar que a exigência do pedido prévio seja o único meio - ou mesmo o mais eficaz - para consegui-lo.
41. Antes pelo contrário, como consequência do citado parecer do Órgão de Recurso da OMC, a Comissão alterou o Regulamento n.° 1484/95 mediante a adopção do Regulamento (CE) n.° 493/1999 . Segundo a redacção actual do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1484/95, «[o] direito adicional será estabelecido com base no preço de importação CIF da remessa em causa». Se o preço assim declarado for superior ao preço representativo, subsiste a obrigação de o importador apresentar documentos probatórios, bem como de constituir garantia. Já não é necessário, portanto, efectuar o pedido prévio objecto do processo a título principal, sem que se tenha renunciado às medidas antifraude contidas na regulamentação antiga.
42. Por conseguinte, carece de fundamento a argumentação da Comissão, sem que seja necessário pôr-se sequer a questão de saber se teria bastado para sanar a dupla invalidade que assinalei anteriormente.
Conclusão
43. Pelo conjunto de razões que antecedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao pedido de decisão prejudicial submetido pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven nos seguintes termos:
«O artigo 3.°, n.os 1 e 3, do Regulamento (CE) n.° 1484/95 da Comissão, de 28 de Junho de 1995, que estabelece as normas de execução do regime relativo à aplicação dos direitos adicionais de importação, que fixa os direitos adicionais de importação nos sectores da carne de aves de capoeira e dos ovos, bem como para a ovalbumina, e que revoga o Regulamento n.° 163/67/CEE, na versão em vigor à época dos factos, é inválido porquanto impõe ao importador a obrigação de apresentar um pedido expresso para que o montante do eventual direito especial se determine em função do preço CIF de importação.»