61993C0065
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GIUSEPPE TESAURO
apresentadas em 13 de Dezembro de 1994 (
*1
)
1.
Com o presente recurso, o Parlamento Europeu pede a anulação do Regulamento (CEE) n.o 3917 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1992, que prorroga para 1993 a aplicação dos Regulamentos (CEE) n.o 3831/90, (CEE) n.o 3832/90, (CEE) n.o 3833/90, (CEE) n.o 3834/90, (CEE) n.o 3835/90 e (CEE) n.o 3900/91, relativos à aplicação de preferências pautais generalizadas para o ano de 1991 a certos produtos originários de países em desenvolvimento, e completa a lista dos beneficiários destas preferências (
1
), por ter sido adoptado sem o parecer prévio do Parlamento prescrito no Tratado.
O Conselho sustentou, para se justificar, que o interesse público impunha peremptoriamente a adopção do acto em causa até uma certa data; e que se revelou impossível, não obstante os esforços empregados, obter no tempo devido o prescrito parecer do Parlamento. Trata-se, portanto, de estabelecer se o Conselho pode, perante circunstâncias excepcionais, adoptar um acto normativo sem o parecer do Parlamento, num caso em que a sua consulta seja obrigatória com base no Tratado, ou se o acto assim adoptado é ilegal.
Em discussão está, portanto, o equilíbrio institucional pretendido pelo Tratado, que exige que as instituições, no exercício das suas competências próprias, respeitem os limites resultantes das competências atribuídas às outras instituições.
2.
A fim de compreender melhor a argumentação expendida pelas partes, é oportuno recordar brevemente como e em que prazos se chegou à adopção do regulamento em questão.
As preferências pautais generalizadas, como é sabido, são concebidas com o objectivo de permitir a uma série de produtos industriais e agrícolas provenientes dos países em via de desenvolvimento, geralmente dentro de limites quantitativos pré-estabelecidos, aceder ao mercado comunitário com isenção total ou parcial dos direitos aduaneiros. Este sistema foi introduzido em 1971, em conformidade com uma proposta apresentada pela Comunidade no quadro da Conferência das Nações Unidas sobre o Comércio e o Desenvolvimento (Cnuced). A sua duração, inicialmente prevista para dez anos, foi prorrogada até 1990. Nessa data, embora parecesse necessária uma revisão global do sistema, não se considerou possível fazê-la antes da conclusão das negociações do «Uruguay Round» relativas à liberalização do comércio mundial. Tendo em consideração o atraso verificado a este respeito, procedeu-se, entretanto, a título provisório, a prorrogações anuais do regime em vigor, a que foram feitas adaptações limitadas, em função da evolução da situação económica internacional e comunitária.
3.
Foi neste contexto que a Comissão propôs ao Conselho, mais uma vez, a prorrogação do regime em vigor até 31 de Dezembro de 1993. A proposta, contudo, incluía na lista dos beneficiários alguns países novos, por um lado, para ter em conta o que sucedera na ex-URSS e, por outro, para adaptar a lista comunitária dos países menos avançados à lista das Nações Unidas. Tendo em vista a realização do mercado único, a Comissão sugeria ainda a substituição dos contingentes pautais repartidos entre os Estados-Membros pelas importações fixas a taxa zero para toda a Comunidade.
Por carta de 22 de Outubro de 1992, o secretário-geral do Conselho informou o presidente do Parlamento que o Conselho decidira, no mesmo dia, consultar o Parlamento sobre a proposta em questão, baseada nos artigos 43.o e 113.o do Tratado, e pedia a aplicação do processo de urgência previsto no artigo 75.o do Regimento do Parlamento (
2
). Tal pedido vinha fundamentado com a necessidade de adoptar o regulamento antes de 1 de Janeiro de 1993, data prevista para a sua entrada em vigor.
4.
No decurso da sessão do Parlamento de 30 de Outubro seguinte, a proposta foi enviada à comissão para o desenvolvimento, a fim de ser examinada em sede de mérito, e a outras quatro comissões para parecer.
Em 17 de Novembro, o Parlamento decidiu, em sessão plenária, discutir a proposta -segundo o processo de urgência e analisá-la no dia 20 de Novembro seguinte. Nessa data, contudo, o presidente da comissão para o desenvolvimento, considerando, em particular, que a inclusão dos países da Europa de Leste na lista dos beneficiários das preferências generalizadas modificava significativamente a noção comunitária de países em vias de desenvolvimento, solicitou que a proposta baixasse de novo à comissão para maior aprofundamento.
O exame do relatório da comissão para o desenvolvimento foi assim inscrito na ordem do dia da sessão plenária de 18 de Dezembro. No decurso desta, antes de começar a discussão sobre este ponto, foi apresentado ao presidente, nos termos do artigo 106.o do Regimento (
3
), um pedido de suspensão da sessão. Porque o requerimento foi deferido, a discussão sobre as questões da ordem do dia, incluindo a resolução apresentada pela comissão do desenvolvimento, foram adiadas para 18 de Janeiro de 1993.
5.
Os contactos seguidamente estabelecidos entre o secretário-geral do Conselho e o gabinete do presidente do Parlamento evidenciaram a impossibilidade de convocar uma sessão extraordinária do Parlamento antes do fim de 1992. Por essa razão, portanto, o Conselho adoptou, em 21 de Dezembro, o regulamento controvertido, fundamentando nestes termos a falta de consulta do Parlamento:
«considerando que é absolutamente necessário evitar um vazio jurídico que poderia prejudicar gravemente as relações entre a Comunidade e os países em desenvolvimento, bem como os interesses dos operadores económicos; que, por conseguinte, o regulamento sobre a aplicação em 1993 do sistema comunitário de preferências pautais generalizadas deverá ser adoptado com antecedência suficiente para permitir que o mesmo entre em vigor em 1 de Janeiro de 1993;
considerando que se afigura, após consulta ao presidente do Parlamento Europeu, que seria impossível realizar uma sessão extraordinária do Parlamento Europeu para lhe permitir adoptar o seu parecer a tempo de possibilitar a adopção e publicação do regulamento antes do final de 1992;
considerando que, nestas circunstâncias excepcionais, o regulamento deverá ser adoptado na ausência do parecer do Parlamento Europeu».
O Parlamento foi informado da adopção do regulamento por carta da mesma data.
6.
Em 18 de Janeiro, o Parlamento examinou a proposta de resolução da comissão para o desenvolvimento e aprovou o projecto de regulamento entretanto já adoptado, propondo todavia dezassete alterações e convidando o Conselho a proceder a uma segunda consulta no caso de se verificarem modificações substanciais no texto aprovado.
7.
Saliente-se, finalmente, que o regulamento em questão foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias L 396, de 31.12.1992, mas o Jornal Oficial só foi distribuído pelo Serviço das Publicações em 28 de Janeiro de 1993. É a esta data, portanto, que temos de reportar-nos para a sua entrada em vigor. Na realidade, contudo, considerou-se que o regulamento começou a produzir efeitos desde 1 de Janeiro de 1993.
8.
A luz destes elementos, o recorrente pede a anulação do regulamento impugnado. Como fundamento do pedido, invoca, em primeiro lugar, a jurisprudência dita «Isoglu-cose», que declarou que a obrigação de consultar o Parlamento, nos casos em que está prevista, é de natureza «constitucional», na medida em que representa um elemento essencial do equilíbrio institucional pretendido pelo Tratado (
4
). A consulta do Parlamento constitui, portanto, uma «formalidade» essencial e a sua inobservância implica a nulidade do acto adoptado. A este respeito, os acórdãos citados precisam também que «a observância da referida formalidade exige que o Parlamento exprima efectivamente a sua opinião; tal exigência não se pode considerar satisfeita com um simples pedido de parecer por parte do Conselho» (
5
).
9.
Em particular, a contestação do Parlamento coloca o acento em dois aspectos.
Em primeiro lugar, o Conselho teria pretendido fixar um prazo à consulta, quando não está para isso habilitado pelas disposições relevantes do Tratado. Não seria certamente este o objectivo da faculdade que lhe é reconhecida de pedir ao Parlamento o exame de um projecto com processo de urgência, ao abrigo do artigo 75.o já referido do Regimento do Parlamento, ou a convocação de uma sessão extraordinária, ex vi do artigo 139.o do Tratado. Em ambos os casos, de facto, manter-se-ia o direito da Assembleia parlamentar de fazer uma avaliação diversa da do Conselho e de não considerar fundados os motivos de urgência invocados. Seria, por outro lado, incontestável que não é fixado qualquer prazo para a formulação do parecer e que, portanto, não existiria qualquer obrigação do Parlamento de emitir um parecer no prazo indicado ou no decurso de uma eventual sessão extraordinária.
10.
Além disso, no caso concreto, o Conselho não teria sequer demonstrado que houvesse urgência em decidir com vista a evitar um vazio jurídico. Na realidade, não existiria qualquer obrigação de adoptar o regulamento impugnado até ao fim de 1992, como sustentado pelo recorrido. A suspensão dos direitos aduaneiros previstos na pauta aduaneira comum, que deriva do sistema das preferências generalizadas, seria, com efeito, uma simples faculdade que a Comunidade pode utilizar a favor dos países em vias de desenvolvimento, sem todavia ser juridicamente obrigada a fazê-lo. Isto seria confirmado pelos considerandos dos quatro principais regulamentos de 1990 objecto de prorrogação, em que se sublinha «o carácter temporário e não vinculativo do sistema» e a possibilidade da sua revogação a todo o momento (
6
).
11.
O Conselho, por seu lado, não pôs em causa a natureza de formalidade essencial da consulta do Parlamento (
7
). Sustenta contudo que, em casos excepcionais e em determinadas condições, deveria ser-lhe reconhecida a faculdade de proceder à adopção de um acto normativo urgente mesmo sem o parecer do Parlamento sobre a proposta da Comissão.
Tal faculdade não poderia ser-lhe negada, em particular, quando a sua competência fosse por qualquer forma vinculada ou um interesse público de particular relevância tornasse necessária, ou justificasse, a adopção de um acto e, não obstante o pedido ao Parlamento para analisar uma proposta com processo de urgência ou no decurso de uma sessão extraordinária, se tenha no entanto revelado impossível obter o parecer nos prazos impostos pelo interesse comunitário.
Por outras palavras, quando tiver esgotado sem sucesso todos os meios processuais à sua disposição para obter o parecer prévio do Parlamento, o Conselho considera que a impossibilidade da consulta não pode impedi-lo de exercer o seu poder deliberativo final e que se evitaria assim a paralisia do processo de decisão da Comunidade. Esta seria, por outro lado, a leitura correcta dos acórdãos «isoglucose», já referidos (
8
), que anularam o regulamento então em discussão, na medida em que, ao contrário do que se verifica no presente caso, o Conselho não tinha utilizado todas as possibilidades para obter em tempo útil o referido parecer.
12.
Quanto ao segundo aspecto, o Conselho sustenta que a urgência e a necessidade de decidir até uma certa data resultariam à evidência do facto de um regulamento que estabelece preferências generalizadas produzir efeitos em três direcções: relativamente aos países em via de desenvolvimento, para os quais o sistema constitui o principal instrumento de ajuda em matéria comercial; relativamente aos operadores económicos dos Estados-Membros que utilizam os limites quantitativos previstos para efectuar operações de importação dos referidos países e que determinam a sua organização comercial também em função da possibilidade de usarem as preferências desde o primeiro dia do ano; finalmente, relativamente às autoridades aduaneiras, que necessitam de um certo lapso de tempo para adoptarem os procedimentos necessários à abertura dos limites quantitativos fixados no regulamento em questão.
Ora, o vazio jurídico no sistema comunitário das preferências generalizadas, provocado pelo eventual atraso na adopção do acto que as prevê, teria causado um prejuízo real às exportações dos países terceiros beneficiários do sistema, bem como aos operadores dos Estados-Membros privados de um instrumento jurídico em que teriam legitimamente podido confiar para planear a sua actividade. Isso teria podido fazer surgir a responsabilidade do Conselho ou, pelo menos, permitir declarar a sua omissão. Tal vazio jurídico, por outro lado, como já salientado nos considerandos do regulamento, arriscar-se-ia igualmente a comprometer gravemente as relações da Comunidade com os países em vias de desenvolvimento.
13.
O Conselho considera, finalmente, irrelevante a sugestão do Parlamento, segundo a qual, na expectativa do seu parecer, se poderia ter prorrogado, sem modificações e por um breve período, o regime vigente para o ano de 1992. Tal prorrogação, com efeito, mesmo de pequena duração, só poderia ser decidida mediante proposta da Comissão e sobre as mesmas bases jurídicas utilizadas para o regulamento definitivo, o que implicava igualmente a necessidade de consultar o Parlamento.
14.
Assim resumidas as posições das partes, afirmo desde já que não consigo subscrever a tese segundo a qual o Conselho poderá proceder, mesmo em circunstâncias excepcionais, à adopção de um acto normativo sem esperar pelo resultado de uma consulta ao Parlamento obrigatória nos termos do Tratado. Mas mesmo que esta tese devesse, por absurdo, ser acolhida, não considero que, no presente processo, tenham ficado suficientemente provados motivos imperiosos da urgência que pudessem justificar uma tão grave derrogação das normas estabelecidas no Tratado.
15.
Não me parece, em primeiro lugar, que dos várias vezes citados acórdãos «isoglico-se» possam ser retirados argumentos a favor da tese do Conselho. Nesses processos, de facto, o Tribunal de Justiça afirmou com vigor e clareza que o processo de consulta, sempre que previsto pelo Tratado, «é o instrumento quepermite ao Parlamento a efectiva participação no processo legislativo da Comunidade... Reflecte no plano da Comunidade, ainda que limitadamente, um princípio fundamental da democracia, segundo o qual os povos participam no exercício do poder através de uma assembleia representativa» (
9
).
Reconhecido, portanto, o carácter de formalidade essencial da consulta, como já tivemos oportunidade de recordar, o Tribunal de Justiça não considerou necessário analisar, nas circunstâncias do caso, o mérito da tese do Conselho, segundo a qual o Parlamento não poderia excepcionar a sua inobservância quando ele mesmo, com o seu comportamento, tenha tornado impossível o seu cumprimento. Como no caso concreto não tinham sido esgotados todos os meios para obter o parecer prévio do Parlamento, o regulamento em discussão naqueles processos foi anulado «sem prejuízo das questões de princípio suscitadas pela tese do Conselho» (
10
).
16.
Os acórdãos já referidos afirmaram com precisão que o cumprimento da obrigação de consultar o Parlamento nos casos estabelecidos no Tratado implica a impossibilidade de adopção de um acto legítimo sem a obtenção do parecer respectivo. Mesmo a questão de saber se, em circunstâncias excepcionais, como a urgência de adoptar uma decisão ou a recusa de emissão do parecer pedido, o Conselho está autorizado a adoptar determinado acto sem esperar pelo resultado da consulta (
11
), encontra uma resposta suficientemente clara na jurisprudência posterior do Tribunal de Justiça.
17.
Recorde-se, em primeiro lugar, o acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (
12
). Nele se excluía que com uma directiva se pudessem alterar as disposições sobre as modalidades de voto no seio do Conselho para a adopção ulterior de uma série de actos sobre uma matéria determinada, na medida em que «as regras relativas à formação da vontade das instituições comunitárias são estabelecidas pelo Tratado e não estão na disponibilidade nem dos Estados-Membros nem das próprias instituições». Ora, as disposições sobre a participação do Parlamento no processo legislativo fazem seguramente parte dessas regras.
Neste contexto, o Tribunal de Justiça reconheceu que a participação no processo de elaboração dos actos normativos da Comunidade, nos casos e nas formas estabelecidas no Tratado, cabe nas prerrogativas do Parlamento e reconheceu-lhe, por consequência, o poder de pedir a anulação de um acto do Conselho e da Comissão adoptado com violação daquelas prerrogativas (
13
). Estas são, em particular, lesadas na hipótese de o Conselho adoptar um acto com uma base jurídica que não prevê a consulta prévia do Parlamento, quando o acto em questão deveria ser adoptado com base numa disposição do Tratado que prevê tal consulta. Nesta hipótese, é irrelevante mesmo o facto de ter havido uma consulta facultativa, pois o respeito pelo processo previsto pelo Tratado não pode ser deixado em nenhum caso à discricionariedade da instituição donde emana o acto (
14
).
18.
Na mesma perspectiva de garantia constitucional da função específica atribuída ao Parlamento na estrutura institucional da Comunidade e, mais em particular, da sua efectiva participação no processo legislativo, foi também reconhecido o seu direito a ser consultado de novo sempre que o texto finalmente adoptado pelo Conselho se afaste, na sua verdadeira substância, daquele sobre o qual o Parlamento fora já consultado (
15
). Daqui resulta que, quando a consulta é obrigatória, o parecer do Parlamento é considerado de grande importância e que esta instituição deve dispor do tempo necessário para estudar a proposta da Comissão e poder formular o seu parecer com conhecimento de causa (
16
).
19.
O dado central desta jurisprudência — que é unívoca, note-se — é constituído portanto pela constante atenção prestada pelo Tribunal à conservação rigorosa do equilíbrio institucional, tal como ele se foi progressivamente configurando na sequência das modificações feitas ao texto originário dos Tratados. Precisamente com o fim de garantir tal equilíbrio através de um sistema adequado e coerente de tutela jurisdicional, que tenha em conta, designadamente, o progressivo reforço do papel do Parlamento, especialmente no processo de elaboração dos actos normativos, o Tribunal afirmou mesmo, sucessivamente, o direito de o Parlamento agir em juízo (
17
).
20.
Tal consequência cabe perfeitamente na lógica do sistema; constitui, mesmo, uma consequência natural do facto, também reconhecido pelo Tribunal de Justiça, de que «a Comunidade Económica Europeia é uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados-Membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base que é o Tratado» (
18
). As normas sobre as relações entre as instituições e sobre a correspondente repartição de competências constituem à evidência um dos conteúdos essenciais dessa constituição e não podem ser derrogadas sem com isso modificar as características do ordenamento.
O acolhimento das teses que o Conselho sustenta no presente processo, ou seja, reconhecer-se-lhe^ mesmo~em casos excepcionais, o poder de adoptar um regulamento sem o parecer do Parlamento previsto, significaria, na prática, não estando essa possibilidade prevista no Tratado, admitir uma derrogação às normas sobre a formação dos actos comunitários, e, consequentemente, uma modificação do equilíbrio institucional fora dos processos e das formas estabelecidas para a revisão da «carta constitucional». As normas podem, é certo, ser alteradas e talvez se pudessem introduzir mecanismos especiais que permitissem legiferar com urgência; todavia, porque estamos numa comunidade de direito, como o Tribunal de Justiça reafirmou sempre com maior veemência, considero que tal alteração das regras é da competência exclusiva do legislador constitucional (
19
).
21.
Não é destituído de significado, a este propósito, notar que tal possibilidade é hoje prevista pelo artigo 228.o do Tratado, mas na sequência de uma modificação introduzida pelo Tratado da União Europeia; doravante, o Conselho pode, portanto, fixar um prazo ao Parlamento, em função da urgência, para a formulação de um parecer sobre um acordo internacional; decorrido tal prazo sem que tal parecer tenha sido formulado, o Conselho poderá deliberar. Ora, a atribuição de tal poder num caso específico exigiu precisamente a revisão da correspondente disposição do Tratado.
22.
Por outro lado, não me parece procedente a tese avançada pelo Reino Unido, segundo a qual seria, pelo contrário, inferível do sistema a possibilidade de impor ao Parlamento, no quadro do processo de consulta, um prazo para a formulação do seu parecer. A este respeito, o Reino Unido salienta que, sempre que seja aplicável o processo de cooperação ex vi do artigo 149.o, n.os 2 e 3, do Tratado (agora artigo 189.o-C, em consequência das alterações introduzidas pelo Tratado de Maastricht), o Conselho pode adoptar definitivamente um acto se o Parlamento não se pronunciar dentro de três meses a contar da comunicação da posição comum. Ora, como o objectivo de tal procedimento é o de reforçar a participação da Assembleia parlamentar no processo legislativo da Comunidade, seria paradoxal admitir que o Parlamento, no âmbito da simples consulta, precisamente por causa da impossibilidade de fixar um prazo à mesma, acabe por dispor de um poder de intervenção mais incisivo, tal como o de bloquear a adopção de um acto.
A este propósito limitar-me-ei a observar, como justamente foi contraposto pelo Parlamento, que, quando muito, se pode comparar o processo de consulta com a primeira fase do processo de cooperação, no decurso da qual o Parlamento é chamado a dar o seu parecer sobre a proposta da Comissão, não tendo, significativamente, para esse efeito, sido fixado qualquer prazo. Na segunda fase, que tem características totalmente peculiares, todas as instituições estão, pelo contrário, submetidas a um prazo para tomarem as deliberações da sua competência, incluindo o Conselho (
20
), cujo desrespeito do prazo prescrito tem como consequência a «não adopção» do acto.
23.
Tal não significa que o Conselho não tenha qualquer possibilidade de sancionar a inércia do Parlamento. A garantia de um sistema de tutela jurisdicional adequado e completo falharia, de facto, se não fosse possível, neste caso, activar o mecanismo do conflito de competências. A possibilidade de intentar uma acção por omissão contra o Parlamento resultava já da interpretação sistemática e evolutiva do artigo 175.o, na sua antiga redacção (
21
). Qualquer dúvida a esse respeito está hoje resolvida na medida em que tal possibilidade está agora expressamente contemplada no texto do artigo 175.o modificado pelo Tratado de Maastricht sobre a União Europeia.
Com isto não pretendo negar que, nos casos de urgência, tal remédio possa revelar-se ineficaz. Como já referi, uma solução diversa exigiria contudo uma alteração das regras que se referem ao equilíbrio institucional que o Tribunal de Justiça tem sempre, justamente, considerado de valor constitucional, alteração que, portanto, compete ao legislador e não ao Tribunal de Justiça.
À luz do que precede, considero que o recurso do Parlamento deve ter provimento.
24.
Mesmo que o Tribunal de Justiça não devesse acolher tal solução de princípio, o resultado não poderia ser diferente no caso vertente. Considero, de facto, que o recorrido não conseguiu provar a existência de um interesse público comunitário, cuja salvaguarda tornasse impossível adiar a adopção do regulamento impugnado para além de certa data.
A este respeito, o Conselho sustenta que o eventual atraso na adopção do acto criaria um vazio jurídico no sistema comunitário das preferências pautais generalizadas, que foi sempre renovado desde a sua primeira aplicação em 1971, que seria, além disso, incompatível com o princípio da segurança jurídica.
25.
Quanto ao primeiro argumento, o recorrido recorda o compromisso, referido no início destas minhas conclusões, assumido pela Comunidade no seio da Cnuced, que, embora não traduzido num verdadeiro e próprio acordo e em obrigações dos países que concedem preferências pautais, deu lugar a uma prática constantemente respeitada há mais de vinte anos. Ora, tal prática não poderia ser posta em causa unilateralmente pelos países concedentes, sem que a esse respeito existisse uma discussão preliminar. Por outro lado, é também afirmado que, numa declaração feita em 1990, o Conselho confirmou o compromisso da Comunidade em manter o sistema de preferências generalizadas até ao ano 2000. No que respeita portanto aos países que foram incluídos pela primeira vez na lista dos beneficiários do sistema é incontestado que, relativamente a eles, não foi assumido qualquer compromisso. Todavia, a partir do momento em que eles se defrontam com dificuldades análogas às dos s já beneficiários das preferências generalizadas, seria um dever da Comunidade incluí-los na lista, e os em questão, para além dos operadores económicos interessados, estariam bem conscientes desta circunstância.
26.
Parece-me que os argumentos expendidos pelo Conselho sobre este ponto são de todo improcedentes. Se são, de facto, úteis para ilustrar as razões, mesmo de oportunidade política, da regulamentação em causa, são, em contrapartida, inadequados para justificar a necessidade de derrogar as normas do Tratado sobre a formação da vontade das instituições comunitárias. Na realidade, o atraso na entrada em vigor do regulamento impugnado não podia acarretar qualquer risco de «vazio jurídico», se com esta expressão se entendem as situações cm que um facto ou uma relação, juridicamente relevantes, não são objecto de qualquer regulamentação. De facto, sendo o conteúdo essencial do sistema de preferências generalizadas constituído por uma suspensão dos direitos aduaneiros constantes da pauta aduaneira comum (
22
), a consequência da falta ou da adopção atrasada do regulamento que as prevê é a aplicação da pauta aduaneira comum também aos produtos provenientes dos países beneficiários do sistema. Por outro lado, constituindo as preferências generalizadas um regime especial, na sua ausência aplicar-se-á o regime previsto genericamente para as importações de países terceiros. Isto é o que normalmente acontece quando se atingem os montantes para os quais é concedido o benefício da suspensão dos direitos aduaneiros.
27.
Nem o problema se colocaria em termos diversos se se devesse considerar que a Comunidade se tinha obrigado internacionalmente a aplicar as preferências pautais a determinados países em via de desenvolvimento. Antes de mais, o próprio Conselho reconhece que não se pode falar de uma obrigação jurídica em sentido próprio. Os regulamentos que o regulamento aqui impugnado prorroga precisam expressamente, aliás, que o sistema assim estabelecido não tem carácter vinculativo (
23
). Além disso, mesmo que se devesse considerar que tal obrigação existia, o atraso ou a falta de adopção do esquema anual de preferências pautais generalizadas poderia, quando muito, pôr em questão a responsabilidade internacional da Comunidade, e não determinar o vazio jurídico no seu ordenamento. Tal responsabilidade não poderia, de qualquer forma, justificar uma violação das normas internas — «constitucionais» — sobre a repartição das competências entre as instituições.
28.
Não têm maior consistência os argumentos que o Conselho desenvolve para demonstrar que também as exigências de tutela da segurança jurídica ou até da confiança legítima, teriam imposto a adopção do acto impugnado até uma certa data. A esse respeito, o Conselho sustenta, como já foi referido, que os operadores económicos interessados e os países beneficiários do sistema teriam fundados motivos para considerar que o esquema das preferências generalizadas seria prorrogado também para o ano de 1993. Nenhuma circunstância deixava com efeito prever a possibilidade de o sistema ser subitamente desmantelado ou bloqueado. Por outro lado, se é certo que as preferências pautais podem ser em qualquer momento suspensas ou modificadas, uma situação que os operadores não teriam por certo pensado ter de enfrentar, segundo o Conselho, era aquela que arriscava produzir-se no início de 1993, ou seja, uma situação caracterizada pela incerteza sobre a data de entrada em vigor do regulamento impugnado e sobre a possibilidade de introduzir as necessárias declarações na alfândega.
29.
Ora bem, a referência ao princípio da segurança jurídica também não me parece pertinente. Se, de facto, tal princípio diz respeito à ideia de que não deve haver dúvidas quanto ao direito que se aplica num dado momento a uma matéria determinada (
24
), nenhuma dúvida dessa espécie podia existir no caso que hoje nos ocupa. A eficácia no tempo do esquema de preferências generalizadas em vigor em 1992 era expressamente limitado a 31 de Dezembro daquele ano e, portanto, a falta ou o atraso na renovação do regimpe especial para o ano seguinte apenas podia implicar, como já se disse, a aplicabilidade da pauta aduaneira comum. Por outro lado, em nenhum caso a falta ou o atraso na adopção do regulamento impugnado teriam colocado de novo em discussão as situações e as relações reguladas no quadro do regime anteriormente em vigor, tal como essa consequência não pôde resultar, no momento de anteriores prorrogações, da eventual exclusão de um país da lista dos beneficiários, relativamente a exportações de produtos com isenção total ou parcial de direitos aduaneiros efectuadas por esse país antes da exclusão.
30.
A observações idênticas se presta o argumento relativo à tutela da confiança legítima dos operadores económicos. É suficiente salientar a este respeito que o próprio Conselho reconhece não apenas o carácter temporário do sistema, mas também a sua natural periodicidade anual, imposta pelas necessidades das adaptações periódicas do seu conteúdo e pelo alcance das preferências concedidas em função da evolução económica dos países beneficiários e pela evolução do mercado dos produtos interessados, e ainda pelas modificações introduzidas na pauta aduaneira comum. Ora, sem contar que no caso em apreço não estava em discussão um desmantelamento do sistema, é jurisprudência constante que os operadores económicos não podem confiar na manutenção de uma situação existente que pode ser modificada no âmbito do poder discricionário das instituições comunitárias (
25
). O que não pode deixar de valer, em particular, para as vantagens de que os próprios operadores económicos puderam usufruir no quadro do regime das preferências generalizadas, submetido, como se referiu, a constantes adaptações.
31.
Do que precede resulta não ter ficado provado que imperiosos motivos de urgência impusessem a adopção do regulamento impugnado até determinada data e, assim, habilitassem o Conselho a não esperar pelo resultado da consulta ao Parlamento. Por outro lado, não deixa de ser relevante a circunstância de o recorrido ter podido requerer a convocação de uma sessão extraordinária do Parlamento para o início do mês de Janeiro de 1993, e de este ter emitido o parecer requerido com um «atraso» de apenas três semanas.
Quanto a esta última questão, é de salientar um aspecto decisivo. Mesmo admitindo-se a necessidade (ou a oportunidade) de o regulamento entrar em vigor em 1 de Janeiro de 1993, poder-se-ia bem, com total respeito pelos procedimentos estabelecidos no Tratado, fazer decorrer a sua eficácia desde essa data. Se é verdade que o invocado princípio da segurança das situações jurídicas obsta, em via de princípio, a que um acto comunitário produza os seus efeitos a partir de uma data anterior à da sua publicação, são todavia possíveis derrogações excepcionais, sempre que o exija o objectivo a atingir e desde que a confiança legítima dos interessados seja devidamente tutelada (
26
).
32.
O argumento adoptado pelo Conselho contra tal possibilidade, ou seja, que a regularização a posteriori das declarações aduaneiras apresentadas no período compreendido entre 1 de Janeiro e a data de efectiva entrada em vigor do regulamento poria problemas técnicos e jurídicos incontornáveis, é contrariado pela constatação de que foi isto mesmo que se verificou de facto: o regulamento foi publicado e distribuído só em 28 de Janeiro de 1993. Ora, como resulta de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, «um regulamento deve ser considerado como publicado no conjunto da Comunidade na data do número do Jornal Oficial em que se insere o texto desse regulamento. Todavia, caso se prove que a data em que esse número foi efectivamente colocado à venda não corresponde à data que nele figura, a data a considerar é a da sua publicação efectiva» (
27
). É, portanto, incontestável que a aplicação do acto em questão foi, em qualquer caso, retroactiva. Nem me parece que as referidas dificuldades «inultrapassáveis» de uma regularização a posteriori das declarações aduaneiras tenham sido, neste caso, superáveis, como sustentado pelo Conselho na audiência, dada a possibilidade sempre existente de contactos informais entre os serviços competentes da Comunidade e as autoridades aduaneiras nacionais.
33.
Por outro lado, a circunstância que se acabou de referir não é irrelevante também sob outra perspectiva e evidencia, pelo contrário, o caracter paradoxal da situação sobre a qual o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se. Não é razoável, de facto, que motivos imperiosos de urgência e a necessidade de salvaguardar um interesse comunitário fundamental habilitem o Conselho a adoptar um regulamento com violação das prerrogativas «constitucionais» do Parlamento e que, ao mesmo tempo, aquelas mesmas circunstâncias não sejam impostas ao serviço encarregado da publicação dos actos, o qual pôde, pelo contrário, proceder tranquilamente à referida publicação um mês depois da data, que se dizia «improrrogável», de adopção e entrada em vigor do regulamento em causa.
As circunstâncias do caso em apreço, em definitivo, têm quase o sabor de uma farsa. Os factos, na sua crua simplicidade, falam por si. Diz-se que o acto — que, note-se, não é propriamente um acto de rotina, mas contém uma modificação de claro alcance político na esfera dos beneficiários do sistema — deve entrar impreterivelmente em vigor em 1 de Janeiro e a tal imperativo categórico sacrifica-se até a consulta obrigatória do Parlamento, a que o Tribunal de Justiça reconheceu nível constitucional. Todavia, não se consegue fazer entrar em vigor o regulamento naquela data, pois os prazos de publicação decorrem até 28 de Janeiro por motivos de organização e semelhantes.
Em resumo, ao acto tiveram de ser atribuídos efeitos retroactivos, solução que bem se poderia ter adoptado para respeitar as prerrogativas constitucionais do Parlamento e não apenas para respeitar os prazos de... tipografia.
34.
No caso de se determinar a anulação do regulamento em análise, considero que o Tribunal deve fazer uso da faculdade que lhe e reconhecida pelo artigo 174.o, n.o 2, do Tratado, segundo o qual, quando o considerar necessário, o Tribunal de Justiça pode determinar «quais os efeitos do regulamento anulado que se devem considerar subsistentes». Ora, considerando o facto de a eficácia do regulamento litigioso ser limitada ao ano de 1993, que a anulação é estabelecida para vícios relativos ao processo de formação do acto, mas que, segundo as próprias conclusões do parecer emitido, o Parlamento também partilhava a substância das medidas adoptadas, considero que exigências imperativas ligadas à segurança jurídica obstam a que sejam postos em causa os actos de execução tomados com base no regulamento (
28
).
35.
A luz das considerações que precedem, proponho portanto ao Tribunal que:
—
anule o Regulamento (CEE) n.o 3917/92 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1992, que prorroga para 1993 a aplicação dos Regulamentos (CEE) n.o 3831/90, (CEE) n.o 3832/90, (CEE) n.o 3833/90, (CEE) n.o 3834/90, (CEE) n.o 3835/90 e (CEE) n.o 3900/91, relativos à aplicação de preferências pautais generalizadas para o ano de 1991 a certos produtos originários de países em desenvolvimento, e completa a lista dos beneficiários destas preferências;
—
ressalve os efeitos já produzidos do regulamento em questão;
—
condene o recorrido nas despesas do processo.
(
*1
)	Língua original: italiano.
(
1
)	JO L 396, p. 1.
(
2
)	O artigo 75.o, agora 97.o, na sequência da nova numeração resultante das modificações feitas pelo Parlamento ao seu Regimento em 15 de Setembro de 1993, estabelece:
«1.
A urgência no debate de uma proposta sobre a qual o Parlamneto tenha sido consultado... pode ser proposta ao Parlamento pelo presidente, por uma comissão, por um mínimo de vinte e três deputados, pela Comissão ou pelo Conselho. O pedido deve ser apresentado por escrito e ser fundamentado.
2.
Logo que receba um pedido de debate urgente, o presidente informará o Parlamento. A votação do pedido realizar--se-á no início da sessão seguinte àquela em que o pedido tiver sido comunicado...»
(
3
)	Que estabelece:
«A sessão pode ser interrompida ou suspensa durante um debate ou uma votação, se o Parlamento assim o deliberar, por proposta do presidente ou a requerimento do presidente de um grupo politico ou de um mínimo de treze deputados».
(
4
)	Trata-se dos dois acórdãos proferidos em 29 de Outubro de 1980, respectivamente nos processos Roquette Frères/Conselho (138/78, Recueil, p. 3333, em particular os n.os 32 a 37) e Maizena/Conselho (139/79, Recueil, p. 3393, em particular os n.os 33 a 38).
(
5
)	Idem, respectivamente n.os 33 e 34 e n.os 34 e 35.
(
6
)	V., a este respeito, o quinto considerando do Regulamento (CEE) n.o 3831/90 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1990, que aplica preferências pautais generalizadas para o ano de 1991 a certos produtos industriais originários de países cm vias de desenvolvimento (JO L 370, p. 1); o quinto considerando do Regulamento (CEE) n.o 3832/90 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1990, que aplica preferências pautais generalizadas para o ano de 1991 aos produtos têxteis originários de países cm vias de desenvolvimento (JO L 370, p. 39); o quarto considerando do Regulamento (CEE) n.o 3833/90 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1990, que aplica preferências pautais generalizadas para o ano de 1991 a certos produtos agrícolas originários de países cm vias de desenvolvimento (JO L 370, p. 86); o oitavo considerando do Regulamento (CEE) n.o 3834/90 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1990, que reduz para o ano de 1991 direitos niveladores relativamente a certos produtos agrícolas originários de países cm vias de desenvolvimento (JO L 370, p. 121).
(
7
)	Em sede de rèplica, o Conselho levanta dúvidas quanto à necessidade de proceder a uma consulta do Parlamento no caso em apreço, na medida cm que o regulamento deveria ser correctamente baseado apenas no artigo 113.o do Tratado, relevando apenas da política comercial da Comunidade. Sem entrar no mérito da questão, não me parece, contudo, que possa ser suscitado pelo Conselho um problema de direito nesta fase do processo, tendo cm conta, cm particular, que a fundamentação no artigo 43.o já existia na proposta que o próprio Conselho submeteu a consulta.
(
8
)	V. nota 4.
(
9
)	Acórdãos de 29 de Outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho e Maizena/Conselho, já referidos, n.os 33 e 34, respectivamente.
(
10
)	Idem, n.o 36. Sublinhado meu.
(
11
)	O facto de os acórdãos «Isoglucose» terem deixado essa questão por resolver ć reconhecido mesmo pelos autores que propendem para reconhecer esse poder ao Conselho: v., a esse respeito, Wyatt & Dashwood: European Community Law, London, 1993, pp.37 c 38.
(
12
)	68/86, Colect., p. 855, cm particular n.os 37 e 38.
(
13
)	Acórdão dc 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho (C-70/88, Colect, p. I-2041).
(
14
)	Acórdão de 2 de Março 1994, Parlamento/Conselho (C-316/91, Calcet., p. I-625, em especial os n.os 12 a 17).
(
15
)	Acórdão de 16 de Julho de 1992, Parlamento/Conselho (C-65/90, Colect., p. I-4593, n.o 16). Anteriormente, v. acórdão de 4 de Fevereiro de 1982, Buyl/Comissão (817/79, Recueil, p. 245, n.os 14 a 24).
(
16
)	V., a este respeito, as conclusões do advogado-geral Jacobs no processo C-316/91, Parlamento/Conselho, já referido na nota 14.
(
17
)	Trata-se de uma jurisprudência bem conhecida, de que me limitarei a citar, neste momento, o acórdão de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho (13/83, Recueil, p. 1513), que reconheceu ao Parlamento o direito de intentar uma acção por omissão nos termos do artigo 175.o, e ainda o acórdão de 22 de Maio de 1990 (C-70/88, já referido na nota 13), no qual foi reconhecido ao Parlamento, como já foi referido, o direito de interpor um recurso de anulação ao abrigo do artigo 173.o
(
18
)	V., neste sentido, o acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, Colect., p. 1339, em especial os n.os 23 e 24). Tal concepção foi reafirmada pelo Tribunal de Justiça em várias ocasiões: v., por último, e relativamente ao Parlamento, acórdão de 23 de Março de 1993, Weber/Parlamento (C-314/91, Colect., p. I-1093, n.o 8).
(
19
)	O problema dos limites que o Tribuna! não pode ultrapassar, na interpretação c aplicação das normas do Tratado, sob pena de invadir o campo próprio do legislador «constitucional», é colocado com extrema clareza pelo advogado-geral Van Gerven nas conclusões relativas ao processo C-70/88, Parlamento/Conselho, já referido na nota 13.
(
20
)	Ressalvada a hipótese cm que o Parlamento, cm segunda leitura, tenha aprovado a posição comum do Conselho expressa ou tacitamente (por não se ter pronunciado no prazo de três meses), hipótese cm que se considerou supérfluo fixar um prazo ao Conselho, que, nesse caso, «adopta definitivamente o acto em causa de acordo com a posição comum» [artigo 189.o-C, alínea b)].
(
21
)	Sobre este ponto, v. as conclusões do advogado-geral Darmon no processo C-41/92, The Liberal Democrats/Parlamento, terminado com o despacho de 10 de Junho de 1993 (Colect., p. I-3153). Não partilho, portanto, a test do Conselho, que, na sua contestação, excluía essa possibilidade. Não considero útil deter-me mais longamente neste ponto, que já não tem actualidade após as modificações introduzidas no texto do artigo 175.o cio Tratado de Maastricht.
(
22
)	V, a este propósito, o acórdão dc 27 de Setembro de 1988, Comissão/Conselho (51/87, Colect., p. 5459, n.o 2).
(
23
)	V, a este respeito, as referências constantes da nota 6.
(
24
)	V. a definição clara que dele deu o advogado-geral Mischo nas conclusões relativas ao acórdão de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (C-331/88, Colect., p. I-4023).
(
25
)	V., cm último lugar, o acórdão de 14 de Julho de 1994, Grccia/Conscllio (C-353/92, Colcct., p. I-3411, cm particular n.0! 43 a 48).
(
26
)	Sobre este ponto, v., cm último lugar, o acórdão de 1 de Abril de 1994, Diversintc c Ibcrlacta (C-260/91 c C-261/91, Colcct., p. I-1885, n.o 9).
(
27
)	V., por exemplo, o acórdão de 9 de Janeiro de 1990, SAFA (C-337/88, Colcct., p.I-1, n.o 12).
(
28
)	V., a este respeito, os acórdãos de 10 de Março de 1992, Lomas e o. (C-38/90 e C-151/90, Colect., p. I-1781, n.os 23 e 24), e de 16 de Juiho de 1992, Parlamento/Conselho, já refendo na nota 15, n.os 22 a 24).