61999CJ0400(01)_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-400/99,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento, ai sensi dell’art. 230 CE, proposto il 18 ottobre 1999,
Repubblica italiana, rappresentata inizialmente dal sig. U. Leanza, successivamente dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agenti, assistiti dai sigg. P.G. Ferri e M. Fiorilli, avvocati dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra E. De Persio, nonché dai sigg. D. Triantafyllou e V. Di Bucci, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans e A. Rosas, presidenti di sezione, dai sigg. J.-P. Puissochet (relatore) e R. Schintgen, dalla sig.ra N. Colneric e dai sigg. S. von Bahr e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 10 giugno 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con il presente ricorso la Repubblica italiana chiede l’annullamento della decisione della Commissione delle Comunità europee, notificata con lettera 6 agosto 1999, SG(99) D/6463, di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE in relazione all’aiuto di Stato C 64/99 (ex NN 68/99) – Italia, aiuto concesso alle imprese del Gruppo Tirrenia di Navigazione (GU C 306, pag. 2; in prosieguo: la «decisione impugnata»), nella parte in cui tale decisione statuisce sulla sospensione dell’aiuto di cui trattasi.
Fatti e procedimento
2. Con lettera 12 marzo 1999, i servizi della Commissione interpellavano le autorità italiane in merito a denunce da essa ricevute, in cui si sosteneva che dette autorità concedevano aiuti di Stato non autorizzati ai servizi interni di traghetto gestiti dalle imprese del Gruppo Tirrenia di Navigazione (in prosieguo: il «gruppo Tirrenia»).
3. Tale richiesta di informazioni riguardava in particolare gli obblighi di servizio pubblico gravanti sulle imprese del gruppo Tirrenia e le condizioni di determinazione dei costi addizionali derivanti da tali obblighi e di compensazione degli stessi.
4. A seguito di vari contatti con le autorità italiane, la Commissione riteneva che sussistessero seri dubbi circa la compatibilità con il mercato comune di misure che potevano costituire aiuti di Stato a favore di imprese del gruppo Tirrenia e, con la decisione impugnata, avviava in ordine a tali presunti aiuti il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE. In questo contesto la Commissione trattava le misure controverse come nuovi aiuti ovvero modifiche di aiuti esistenti ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE (in prosieguo: i «nuovi aiuti»), e non come aiuti esistenti ai sensi dell’art. 88, n. 1, CE (in prosieguo: gli «aiuti esistenti»). Essa notificava, poi, tale decisione alle autorità italiane.
5. Nella parte di tale decisione intitolata «Conclusioni» la Commissione dichiarava, in particolare, che si riservava il diritto di richiedere alle autorità italiane di sospendere il pagamento di ogni aiuto eccedente il maggior costo netto della fornitura di servizi di interesse economico generale. La Commissione invitava quindi le autorità italiane a confermare entro dieci giorni lavorativi la sospensione di tale pagamento, asserendo poi che, qualora gli aiuti in eccesso non fossero stati sospesi e l’importo sospeso non fosse stato giustificato, essa avrebbe potuto rivolgere alle autorità italiane un’ingiunzione in tal senso. La Commissione precisava che la sospensione era necessaria per limitare l’impatto delle distorsioni di concorrenza, ma che non comportava la sospensione dei servizi stessi, i quali potevano continuare secondo modalità conformi al diritto comunitario. L’istituzione convenuta richiamava infine l’attenzione delle autorità italiane sull’effetto sospensivo dell’art. 88, n. 3, CE, nonché sulla lettera inviata agli Stati membri il 22 febbraio 1995 in cui affermava che tutti gli aiuti concessi illegalmente potevano essere recuperati presso il beneficiario.
6. Il 18 ottobre 1999 la Repubblica italiana presentava il ricorso in esame diretto all’annullamento della decisione impugnata «nella parte in cui statuisce sulla sospensione [degli] aiuti dichiarati illegali».
7. Il 19 ottobre 1999 le società Tirrenia di Navigazione SpA, Adriatica di Navigazione SpA, Caremar SpA, Toremar SpA, Siremar SpA e Saremar SpA, tutte appartenenti al Gruppo Tirrenia, depositavano presso la cancelleria del Tribunale di primo grado delle Comunità europee un ricorso, registrato con il numero T‑246/99, diretto all’annullamento della decisione impugnata nel suo complesso.
8. Con atto separato, depositato presso la cancelleria della Corte il 25 novembre 1999, la Commissione, ai sensi dell’art. 91, n. 1, del regolamento di procedura della Corte, chiedeva a quest’ultima di dichiarare il non luogo a provvedere oppure di accogliere un’eccezione di irricevibilità senza impegnare la discussione nel merito.
9. Con sentenza 9 ottobre 2001 (Italia/Commissione, causa C‑400/99, Racc. pag. I‑7303; in prosieguo: la «sentenza interlocutoria») la Corte respingeva la domanda della Commissione ed il procedimento proseguiva nel merito. In sostanza, in tale sentenza la Corte dichiarava il ricorso ricevibile perché la Commissione aveva qualificato le misure di cui è causa nuovi aiuti illegalmente attuati, mentre il governo italiano sosteneva, per alcune di esse, che si trattava di aiuti esistenti legalmente erogati e, per altre, che non contenevano elementi costitutivi di un aiuto, ragion per cui quelle misure non avrebbero dovuto essere sospese, contrariamente a quanto risulta dalla decisione impugnata. Ciò considerato, la Corte affermava che tale decisione produceva effetti giuridici autonomi e costituiva pertanto un atto impugnabile. Per i dettagli dell’analisi in base alla quale la Corte è pervenuta a tale conclusione, si rinvia alla sentenza interlocutoria.
10. Dal canto suo il Tribunale, con ordinanza 25 marzo 2003, in applicazione dell’art. 54, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, sospendeva il procedimento dinanzi ad esso pendente nella causa T‑246/99 fino alla pronuncia della Corte nella presente causa.
11. Intanto la Commissione dichiarava chiuso il procedimento avviato con la decisione impugnata riguardo agli aiuti concessi ad una delle compagnie del gruppo Tirrenia, la Tirrenia di Navigazione SpA, nell’ambito di un regime risultante da una convenzione stipulata nel 1991 con lo Stato italiano sugli obblighi di servizio pubblico assolti da tale impresa [decisione 21 giugno 2001, relativa agli aiuti di Stato corrisposti dall’Italia alla compagnia marittima Tirrenia di Navigazione (GU L 318, pag. 9; in prosieguo: la «decisione 21 giugno 2001»)]. La Commissione dichiarava compatibili con il mercato comune i finanziamenti versati in tale contesto a titolo di compensazione per il servizio pubblico reso tra il 1° gennaio 1990 e il 31 dicembre 2000 ed autorizzava a talune condizioni finanziamenti analoghi per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2001 e il 31 dicembre 2004. In tale decisione la Commissione qualificava, tuttavia, le dette misure, come già nella decisione impugnata, nuovi aiuti, cosa che la Repubblica italiana contesta con il presente ricorso.
12. Con una seconda decisione adottata al termine della fase scritta del procedimento nella presente causa la Commissione concludeva il procedimento avviato con la decisione impugnata riguardo alle altre imprese del gruppo Tirrenia [decisione 16 marzo 2004, 2005/163/CE, relativa agli aiuti di Stato corrisposti dall’Italia alle compagnie marittime Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar e Toremar (gruppo Tirrenia) (GU 2005, L 53, pag. 29)]. La Commissione dichiarava sostanzialmente compatibili con il mercato comune i finanziamenti concessi a partire dal 1° gennaio 1992 a titolo di compensazione per il servizio pubblico reso da tali imprese e sottoponeva a talune condizioni la continuazione del loro versamento a partire dal 2004. Dichiarava invece incompatibili con il mercato comune i finanziamenti concessi alla società Adriatica per un collegamento marittimo tra il gennaio 1992 e il luglio 1994 e chiedeva la soppressione, a far data dal 1° settembre 2004, di un finanziamento concesso alla Caremar per una linea rapida di trasporto passeggeri. Anche in questa seconda decisione di conclusione, come già nella decisione impugnata, la Commissione continuava a qualificare nuovi aiuti le misure suddette.
Conclusioni delle parti
13. La Repubblica italiana conclude che la Corte voglia:
– annullare la lettera della Commissione 6 agosto 1999 «nella parte in cui statuisce sulla sospensione [degli] aiuti dichiarati illegali»;
– condannare la Commissione alle spese.
14. La Commissione conclude che la Corte voglia:
– dichiarare che il ricorso è divenuto privo di oggetto per la parte della decisione impugnata riguardante gli aiuti alla Tirrenia di Navigazione;
– per il resto, respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
Quanto alle conclusioni di non luogo a provvedere
15. Nella controreplica la Commissione sostiene che il ricorso è divenuto privo di oggetto per quanto riguarda gli aiuti alla Tirrenia di Navigazione SpA. Poiché la decisione 21 giugno 2001 non è stata impugnata entro i termini, sarebbe ormai definitivamente accertato che le misure a favore di tale impresa, ancorché compatibili con il mercato comune, costituivano aiuti illegali, ossia nuovi aiuti attuati senza l’autorizzazione preventiva richiesta dall’art. 88, n. 3, CE. Quanto ad essi la decisione impugnata avrebbe perduto ogni effetto giuridico autonomo e il governo italiano non avrebbe più interesse ad ottenerne l’annullamento.
16. L’argomento della Commissione dev’essere respinto.
17. Certo, nella decisione 21 giugno 2001, che disponeva la conclusione parziale del procedimento avviato con la decisione impugnata, la Commissione ha confermato il giudizio iniziale secondo cui le sovvenzioni versate alla Tirrenia di Navigazione SpA a fronte degli obblighi di servizio pubblico costituivano nuovi aiuti ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE, e tale decisione, non essendo stata impugnata entro i termini di ricorso, è diventata definitiva. Tuttavia, il ricorso contro la decisione impugnata è diretto sostanzialmente a far dichiarare che le misure di cui la Commissione ha ivi chiesto la sospensione non dovevano essere sospese fino alla o alle decisioni di conclusione del procedimento avviato con la medesima decisione. Orbene, tale questione non rientra nell’oggetto di una decisione di conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 88, n. 2, primo comma, CE e degli artt. 7, nn. 2‑5, e 14 del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento “procedimento aiuti di Stato” »).
18. Ne discende che il ricorso conserva pienamente il proprio oggetto.
Quanto al merito
19. Il governo italiano deduce in sostanza quattro motivi di annullamento. In primo luogo, la decisione impugnata sarebbe viziata da un difetto di motivazione, in secondo luogo, la Commissione non avrebbe messo le autorità italiane in condizione di presentare osservazioni prima dell’adozione della decisione impugnata, in terzo luogo, essa sarebbe incorsa in uno sviamento di potere, in quarto luogo, la decisione impugnata non terrebbe conto sotto diversi profili degli artt. 87, n. 1, CE e 88, nn. 1 e 3, CE.
Sulla motivazione
Argomenti delle parti
20. Il governo italiano addebita alla Commissione di non aver fatto riferimento, nell’atto impugnato, al regolamento «procedimento aiuti di Stato» nonostante quest’ultimo già fosse entrato in vigore.
21. La Commissione obietta che una decisione di apertura del procedimento previsto all’art. 88, n. 2, CE, quale la decisione impugnata, è fondata direttamente sul Trattato CE e che, pertanto, non occorreva citare espressamente il regolamento «procedimento aiuti di Stato».
Giudizio della Corte
22. L’art. 253 CE prevede, in particolare, che le decisioni della Commissione siano motivate. L’obbligo di motivare una decisione che reca pregiudizio ha lo scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo controllo sulla legittimità della decisione e di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata o sia inficiata da un vizio che permetta di contestarne la legittimità (v., segnatamente, sentenza 26 novembre 1981, causa 195/80, Michel/Parlamento, Racc. pag. 2861, punto 22).
23. Nella fattispecie, l’omessa menzione nella decisione impugnata del regolamento «procedimento aiuti di Stato» o di certe sue disposizioni potrebbe eventualmente costituire un difetto di motivazione solo se la Commissione avesse applicato disposizioni di tale regolamento non derivanti direttamente dal Trattato. Si osservi in proposito che il detto regolamento è in alquanto larga misura una codificazione dettagliata dell’interpretazione delle disposizioni procedurali del Trattato relative agli aiuti di Stato fornita dal giudice comunitario anteriormente all’adozione del regolamento medesimo.
24. Nella fattispecie, la decisione impugnata non attua nessuna disposizione di procedura relativa al controllo degli aiuti di Stato che non derivi direttamente dal Trattato. Con tale decisione la Commissione ha intimato alle autorità italiane di presentare osservazioni sulle misure in essa indicate, in applicazione dell’art. 88, n. 2, CE, e ha formulato tale diffida qualificando queste ultime provvisoriamente nuovi aiuti, ciò che comporta la loro sospensione nella misura precisata nella detta decisione (v. sentenze 30 giugno 1992, causa C‑312/90, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑4117, punto 17, e Italia/Commissione, causa C‑47/91, Racc. pag. I‑4145, punto 25, nonché sentenza interlocutoria, punto 56). Nessuna procedura e nessun effetto giuridico discendente da tale decisione si fondano su una disposizione innovatrice del regolamento «procedimento aiuti di Stato».
25. Il motivo vertente su un difetto di motivazione della decisione impugnata dev’essere, dunque, respinto.
Sul mancato conferimento al governo italiano della possibilità di presentare osservazioni
Argomenti delle parti
26. Il governo italiano sostiene che la Commissione avrebbe dovuto consentirgli di presentare osservazioni prima di adottare la decisione impugnata, la quale implica la sospensione di taluni versamenti. Tale omissione sarebbe, a suo parere, particolarmente grave in quanto riguarda due tipi di misure considerate nella decisione impugnata: le misure di accompagnamento del piano industriale del gruppo Tirrenia per il periodo 1999‑2002 e misure fiscali relative alla fornitura di carburante e di oli lubrificanti, che non sarebbero mai state portate all’attenzione delle autorità italiane prima di essere richiamate nella decisione impugnata.
27. La Commissione ricorda che quest’ultima decisione non contiene un’ingiunzione a sospendere le misure di cui trattasi. Non dovevano quindi essere applicate le disposizioni dell’art. 11, n. 1, del regolamento «procedimento aiuti di Stato», fatte valere dal governo italiano nel ricorso e che impongono di raccogliere le osservazioni dello Stato membro interessato prima di adottare una tale ingiunzione. Al contrario, la decisione impugnata conterrebbe, per l’esattezza, un invito a formulare osservazioni su un’eventuale successiva ingiunzione di sospensione.
28. La Commissione aggiunge che, in caso di nuovi aiuti non notificati e attuati (aiuti «illegali» di cui al capo III del regolamento «procedimento aiuti di Stato»), la decisione di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE non dev’essere preceduta da una corrispondenza con lo Stato membro interessato. Infatti, a norma dell’art. 10, n. 2, del detto regolamento, la Commissione potrebbe chiedere previe informazioni allo Stato membro, ma non sarebbe tenuta a farlo. A sua volta l’art. 13, n. 1, la autorizzerebbe ad avviare tale procedimento, senza imporle alcun adempimento preliminare.
Giudizio della Corte
29. Considerate le conseguenze giuridiche di una decisione di avviare il procedimento ex art. 88, n. 2, CE qualificando provvisoriamente le misure di cui trattasi come nuovi aiuti mentre lo Stato membro interessato può dissentire da tale qualificazione (v. sentenza interlocutoria, punti 59 e 60), la Commissione è tenuta a discutere preliminarmente quelle misure con tale Stato, affinché questo possa farle eventualmente presente che, a suo giudizio, esse non costituiscono aiuti oppure che sono aiuti esistenti.
30. Gli artt. 10 e 13 del regolamento «procedimento aiuti di Stato» fatti valere dalla Commissione depongono in questo senso. All’art. 10, che riguarda il caso in cui la Commissione possiede informazioni su un presunto aiuto illegale, qualunque sia la loro fonte, l’espressione «[s]e necessario», che ricorre al n. 2 ed introduce la frase «essa chiede informazioni allo Stato membro interessato», si riferisce alle ipotesi in cui la Commissione abbia già discusso in maniera adeguata la misura di cui trattasi con tale Stato, per esempio se è stato proprio quest’ultimo ad informarla dell’esistenza di tale misura. Non significa, invece, che la Commissione può astenersi dal discutere una misura con lo Stato membro interessato prima di avviare nei suoi confronti il procedimento ex art. 88, n. 2, CE. Allo stesso modo, l’art. 13, secondo cui l’esame di un eventuale aiuto illegale può dar luogo ad una decisione di avviare il detto procedimento, non dispensa la Commissione da una discussione con lo Stato membro interessato sulla misura di cui trattasi prima dell’adozione di una tale decisione.
31. Nel caso di specie, la Commissione non ha discusso con le autorità italiane il regime fiscale di cui il gruppo Tirrenia avrebbe beneficiato per l’approvvigionamento di carburante e di oli lubrificanti per le sue imbarcazioni prima di adottare la decisione impugnata, la quale ha supposto la sospensione almeno parziale di tale regime. Se lo avesse fatto, le autorità italiane avrebbero potuto subito far valere elementi intesi a dimostrare che tale regime non doveva essere sospeso in quanto aiuto illegale. Occorre rilevare che nella decisione di parziale conclusione del procedimento 21 giugno 2001 concernente la Tirrenia di Navigazione la Commissione ha riconosciuto alle autorità italiane di aver esteso il regime a tutto il naviglio immobilizzato in un porto per operazioni di manutenzione a far data da una decisione del 2 marzo 1996, quindi prima della decisione impugnata.
32. Riguardo, invece, al piano industriale del gruppo Tirrenia per il periodo 1999‑2002, dal fascicolo risulta che, nella sua domanda di informazioni formulata con lettera 12 marzo 1999, la Commissione si è interessata del meccanismo dei piani economici pluriennali che il gruppo Tirrenia deve presentare alle autorità italiane. Pertanto se un nuovo piano, o misure integrative di un piano precedente, fosse stato in preparazione e poi fosse stato presentato dal gruppo nella fase preliminare di esame delle misure menzionate nella detta lettera, le autorità italiane potevano attendersi che di esso o delle sue integrazioni fosse tenuto conto in un’eventuale decisione di avvio del procedimento ex art. 88, n. 2, CE. Esse avrebbero perfino potuto informarne la Commissione deducendo, se del caso, elementi atti ad evitarne l’inclusione nella decisione come presunti aiuti nuovi.
33. Quanto alle sovvenzioni versate al gruppo Tirrenia a fronte dei suoi obblighi di servizio pubblico, dal fascicolo risulta che tali misure sono state prese in considerazione sia dai servizi della Commissione sia dalle autorità italiane, nella richiesta di informazioni della Commissione 12 marzo 1999, nella relativa risposta delle autorità italiane e nel corso di una riunione bilaterale, tutte precedenti all’adozione della decisione impugnata. Relativamente ad esse il governo italiano non può, quindi, nemmeno far valere di non essere stato messo in condizione di presentare elementi pertinenti prima dell’adozione della decisione impugnata.
34. La decisione impugnata dev’essere pertanto annullata, poiché ha comportato la sospensione del trattamento fiscale riservato al gruppo Tirrenia per l’approvvigionamento di carburante e di oli lubrificanti per le sue navi.
35. A questo punto della presente sentenza l’analisi verterà, quindi, solo sulle sovvenzioni versate alle imprese del gruppo Tirrenia a fronte dei suoi obblighi di servizio pubblico, riguardo alle quali il governo italiano sostiene che, pur se comportano elementi di aiuto, costituiscono in ogni caso aiuti esistenti, nonché sul piano industriale del gruppo Tirrenia per il periodo 1999‑2002.
Sullo sviamento di potere
Argomenti delle parti
36. Il governo italiano ritiene che la decisione impugnata, che qualifica le misure di cui trattasi aiuti illegali e per questo da sospendere, non contenga una motivazione che giustifichi tale qualificazione. L’unica motivazione della sospensione sarebbe costituita dal danno che deriverebbe alle imprese in concorrenza con la Tirrenia se si continuassero ad attuare le dette misure, ma non sarebbe per ciò stesso dimostrato che queste ultime siano aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, e per giunta nuovi aiuti. La Commissione avrebbe così adottato una mera decisione sospensiva cautelare, per il caso in cui le misure in questione fossero risultate davvero nuovi aiuti illegali, ma tale decisione non si fonderebbe affatto su un esame sufficiente a pervenire a tale conclusione.
37. La Commissione fa osservare al riguardo che la decisione impugnata non contiene un’ingiunzione di sospensione, che avrebbe effettivamente richiesto la dimostrazione dell’esistenza di aiuti illegali, bensì solo esprimerebbe dubbi riguardo all’esistenza di aiuti, alla loro illegalità e alla loro compatibilità con il mercato comune. Le considerazioni relative agli eventuali danni che le misure di cui è causa potrebbero arrecare alle imprese concorrenti del gruppo Tirrenia sarebbero collegate solamente all’eventualità di una successiva ingiunzione di sospensione, sulla quale le autorità italiane erano invitate a pronunciarsi.
Giudizio della Corte
38. La nozione di sviamento di potere implica che l’autorità amministrativa abbia esercitato i suoi poteri per uno scopo diverso da quelli per cui le sono stati conferiti (v., in particolare, sentenza 4 febbraio 1982, causa 817/79, Buyl/Commissione, Racc. pag. 245, punto 28). Una decisione è viziata da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottata per scopi diversi da quelli dichiarati (v., segnatamente, sentenza 5 maggio 1966, cause riunite 18/65 e 35/65, Gutmann, Racc. pag. 141, in particolare pag. 161).
39. Questo non avviene nel caso di specie. Come la Corte ha dichiarato nella sentenza interlocutoria, la sospensione di misure in corso di esecuzione che la Commissione qualifica nuovi aiuti in una decisione di avviare il procedimento ex art. 88, n. 2, CE è conseguenza diretta di tale qualificazione, in uno con le disposizioni dell’art. 88, n. 3, ultima frase, CE. Ne discende che uno sviamento di potere avrebbe potuto essere accertato solamente se fosse stato dimostrato che la Commissione aveva deliberatamente qualificato nuovi aiuti misure di cui non poteva dubitare che fossero aiuti esistenti, soggetti al regime di controllo previsto dall’art. 88, n. 1, CE, o misure non rientranti neppure nell’ambito di applicazione degli artt. 87 CE e 88 CE. Altrimenti detto: solamente se fosse stato dimostrato che la Commissione aveva voluto perseguire a breve termine la sospensione di misure di cui non poteva dubitare che fossero ancora legittimamente attuabili, almeno fino alla conclusione del procedimento.
40. Orbene, alla data di adozione della decisione impugnata, e tenuto conto delle informazioni di cui disponeva allora la Commissione, non appariva esente da dubbi il fatto che sovvenzioni corrisposte al gruppo Tirrenia eccedenti i costi netti aggiuntivi derivanti dalla prestazione dei servizi di interesse economico generale, oggetto della sospensione disposta con la detta decisione, costituissero aiuti esistenti, nel senso definito sopra, o misure non contenenti elementi di aiuto.
41. Il motivo vertente su uno sviamento di potere è conseguentemente infondato.
Quanto alla violazione degli artt. 87, n. 1, CE e 88, nn. 1 e 3, CE
Argomenti delle parti
42. Il governo italiano fa osservare che nella decisione impugnata la Commissione afferma che non è possibile, in quella fase, pronunciarsi sull’esistenza di elementi di aiuto. Un tale grado di incertezza non permetterebbe di avviare un procedimento implicante la sospensione delle misure di cui è causa. A questo proposito il governo italiano fa riferimento alla sentenza della Corte 5 ottobre 1994, causa C‑47/91, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑4635), in cui, riguardo alla questione della conformità di aiuti individuali a una decisione di approvazione di un regime di aiuti, la Corte ha dichiarato:
«33 (..) siccome l’art. [88], n. 3, [CE] autorizza la Commissione a disporre la sospensione del versamento soltanto per gli aiuti nuovi, non è sufficiente che essa nutra meri dubbi sulla conformità di aiuti individuali alla sua decisione di approvazione [di un] regime di aiuti.
34 Se la Commissione ha dubbi sulla conformità degli aiuti individuali alla sua decisione di approvazione [di un] regime generale, è suo compito ingiungere allo Stato membro interessato di fornirle, nel termine da essa impartito, tutti i documenti, informazioni e dati necessari per pronunciarsi sulla conformità dell’aiuto controverso alla sua decisione di approvazione del regime di aiuti».
43. Inoltre, secondo il governo italiano, la Commissione avrebbe ammesso, nella decisione impugnata, che gli aiuti necessari a coprire i costi addizionali del servizio pubblico, versati in adempimento di contratti di servizio pubblico anteriori all’entrata in vigore del regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre 1992, n. 3577, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri (cabotaggio marittimo) (GU L 364, pag. 7), sono giustificati dall’art. 4, n. 3, di tale regolamento, ai cui termini «[i] contratti di servizio pubblico esistenti rimangono in vigore fino alle rispettive date di scadenza».
44. Il governo italiano sostiene che quanto viene versato alle imprese del gruppo Tirrenia a compensazione degli obblighi di servizio pubblico è fissato nei contratti di servizio pubblico conclusi il 30 luglio 1991 tra il Ministero dei Trasporti e le dette imprese, che la Commissione ha ricevuto comunicazione di tali contratti già nel 1991 e che un certo numero di elementi in proposito le sono stati trasmessi tra il 1991 e il 1997. Nella replica aggiunge che gli eventuali aiuti sono stati attuati prima della liberalizzazione introdotta dal regolamento n. 3577/92, essendo gli elementi essenziali degli obblighi di servizio pubblico e delle relative compensazioni precedenti perfino al Trattato di Roma, e che comunque la Commissione, poiché tali contratti le sono stati comunicati, avrebbe esplicitamente o implicitamente autorizzato tali aiuti. Di conseguenza i versamenti effettuati a favore delle imprese del gruppo Tirrenia, se dovessero essere qualificati aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, sarebbero comunque aiuti esistenti.
45. Ora, sempre secondo il governo italiano, la Commissione ha ignorato gli elementi ad essa comunicati tra il 1991 e il 1997 nel determinare se fosse in presenza di aiuti esistenti o di nuovi aiuti. La Commissione avrebbe immediatamente scelto la seconda ipotesi senza alcuna giustificazione.
46. L’istituzione convenuta ritiene che sia normale, nell’ambito di una decisione di avviare il procedimento ex art. 88, n. 2, CE, manifestare incertezze circa l’esistenza di elementi di aiuto nelle misure esaminate. Viceversa, nella decisione impugnata essa non avrebbe espresso alcun dubbio sulla novità delle misure di cui è causa, perché nella loro corrispondenza precedente all’adozione di tale decisione le autorità italiane non avrebbero affatto sostenuto che si trattava di aiuti esistenti. Di conseguenza la situazione non sarebbe comparabile a quella definita dalla succitata sentenza Italia/Commissione.
Giudizio della Corte
47. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, la Commissione, quando esamina misure di aiuto sotto il profilo dell’art. 87 CE per valutare la loro compatibilità con il mercato comune, è tenuta ad avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE se l’esame preliminare non le ha consentito di superare tutte le difficoltà che impediscono di concludere per la compatibilità di queste misure con il mercato comune (sentenza 20 marzo 1984, causa 84/82, Germania/Commissione, Racc. pag. 1451, punto 13). Gli stessi principi valgono, ovviamente, anche quando la Commissione nutre dubbi sulla qualificazione stessa di aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE della misura esaminata. Non si può dunque rimproverare alla Commissione di avviare il detto procedimento d’indagine anche ove, nella decisione all’uopo adottata, esprima dubbi sul carattere di aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE delle misure che ne sono oggetto.
48. Tuttavia, tenuto conto delle conseguenze giuridiche dell’avvio del procedimento previsto all’art. 88, n. 2, CE per quanto concerne misure reputate aiuti nuovi, se lo Stato membro interessato asserisce che tali misure non costituiscono aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, la Commissione deve procedere ad un esame adeguato della questione sulla base delle informazioni ricevute in tale fase dal detto Stato, anche se l’esame conduce ad un giudizio non definitivo. In applicazione del principio di leale cooperazione tra Stati membri e istituzioni, quale discende dall’art. 10 CE, e al fine di non rallentare il procedimento, spetta invece allo Stato membro, che reputi che le misure in oggetto non costituiscano aiuti, fornire al più presto possibile alla Commissione, a partire dal momento in cui essa lo investe della questione ad esse attinente, gli elementi che giustificano la sua posizione. Se questi elementi permettono di dissipare i dubbi nel senso che non sussistono elementi di aiuto nelle misure esaminate, la Commissione non può avviare il procedimento previsto all’art. 88, n. 2, CE. Viceversa, se questi elementi non permettono di dissipare i dubbi sull’esistenza degli aiuti, e se sussistono dubbi anche sulla compatibilità di tali misure con il mercato comune, la Commissione avvierà il detto procedimento.
49. Nel caso di specie, risulta dal fascicolo che, in risposta alla prima richiesta di informazioni della Commissione, le autorità italiane hanno sostenuto che le sovvenzioni discendenti dai contratti di servizio pubblico conclusi con le imprese del gruppo Tirrenia nel 1991 non costituivano aiuti di Stato. Tuttavia, non essendo possibile in quella fase verificare la corrispondenza delle sovvenzioni ai costi addizionali dovuti agli obblighi di servizio pubblico, era legittimo che la Commissione nutrisse ancora dubbi circa l’esistenza di elementi di aiuto in tali sovvenzioni. Del resto, la Commissione ha evocato la sospensione di tali sovvenzioni solo nei limiti in cui esse superino i costi aggiuntivi netti della prestazione dei servizi di interesse economico generale. Nell’ambito del presente ricorso il governo italiano ha peraltro affermato che non riteneva necessario prendere posizione sull’applicabilità dell’art. 87 CE ai suoi rapporti con il gruppo Tirrenia in quanto quest’ultimo era titolare di contratti di servizio pubblico. Riguardo al piano industriale del gruppo Tirrenia per il periodo 1999‑2002, le autorità italiane non hanno fornito alla Commissione prima dell’adozione della decisione impugnata elementi in merito idonei ad escludere eventualmente l’esistenza di aiuti di Stato tra le misure ivi previste. Alla luce di ciò, tale governo non può addebitare alla Commissione di aver avviato il procedimento ex art. 88, n. 2, CE pur non essendo certa dell’esistenza di elementi di aiuto nelle misure esaminate.
50. Per quanto attiene, poi, alla censura secondo la quale la Commissione avrebbe indebitamente qualificato le misure in causa nuovi aiuti mentre era a conoscenza di elementi che le permettevano di considerarli aiuti esistenti, essa riguarda solo i finanziamenti riconducibili ai contratti di servizio pubblico conclusi con le imprese del gruppo Tirrenia nel 1991. A questo punto della presente sentenza l’analisi quindi non verte più sul piano industriale per il periodo 1999‑2002. Ciò precisato, l’argomento dedotto a sua difesa dalla Commissione, secondo cui le autorità italiane non avrebbero fatto valere gli elementi suddetti prima dell’avvio del procedimento, dev’essere parzialmente disatteso.
51. Risulta, infatti, dal fascicolo che già nella risposta alla prima richiesta di informazioni della Commissione le autorità italiane hanno fatto notare che i contratti di servizio pubblico conclusi con le imprese del gruppo Tirrenia si fondavano sull’art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92, ciò che in fondo equivaleva a sostenere che i finanziamenti derivanti dai detti contratti erano legali e non costituivano, quindi, aiuti nuovi, bensì aiuti esistenti. Al contrario, il semplice riferimento, in tale risposta, a vari scambi intercorsi con la Commissione dal 1991 al 1997, senza dimostrare alcun nesso tra gli elementi trasmessi nel corso di tali scambi e l’eventuale qualificazione come aiuti esistenti delle misure in causa, è insufficiente perché il governo italiano possa addebitare alla Commissione di non aver tenuto conto di tali elementi nel valutare se le misure in questione avessero il carattere di nuovi aiuti o di aiuti esistenti prima che fosse avviato il procedimento ex art. 88, n. 2, CE.
52. Il motivo dedotto dal governo italiano sarà dunque esaminato, nel prosieguo, solo in quanto si basa sul fatto che la Commissione ha omesso di tener conto delle disposizioni dell’art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92 allorché ha deciso di trattare le misure di cui è causa come nuovi aiuti anziché come aiuti esistenti.
53. L’obbligo di avviare in date circostanze il procedimento ex art. 88, n. 2, CE, ricordato al punto 46 della presente sentenza, non altera il contesto procedurale in cui questa decisione deve inserirsi, ossia quello dell’esame permanente dei regimi di aiuto esistenti, quale risulta dal combinato disposto dei nn. 1 e 2 dell’art. 88 CE, ovvero quello del controllo degli aiuti nuovi, quale risulta dal combinato disposto dei nn. 3 e 2 di questo stesso articolo.
54. Tenuto conto delle conseguenze giuridiche di tale scelta procedurale allorché si tratta di misure già attuate (v. sentenza interlocutoria, punti 56‑63), la Commissione non può optare automaticamente per il secondo tipo di procedimento se lo Stato membro interessato sostiene che è invece il primo a doversi applicare. In casi siffatti la Commissione deve procedere ad un esame adeguato della questione sulla base delle informazioni che in tale fase le ha comunicato lo Stato membro, anche se tale esame porta ad una qualificazione non definitiva delle misure considerate.
55. Così come occorre agire quando si pone la questione dell’esistenza stessa di elementi di aiuto, in applicazione del principio di cooperazione leale tra Stati membri e istituzioni, quale discende dall’art. 10 CE, e al fine di non rallentare il procedimento, spetta invece allo Stato membro secondo cui è in causa un aiuto esistente fornire al più presto possibile alla Commissione, a partire dal momento in cui essa lo investe della relativa questione, gli elementi che giustificano la sua posizione. Se questi elementi consentono, nell’ambito di una valutazione provvisoria, di ritenere che le misure controverse siano effettivamente aiuti esistenti, la Commissione deve applicare il procedimento di cui ai nn. 1 e 2 dell’art. 88 CE. Viceversa, se gli elementi prodotti dallo Stato membro non permettono tale conclusione provvisoria o se lo Stato membro non fornisce alcun elemento al riguardo, la Commissione deve applicare a queste misure i nn. 3 e 2 di questo stesso articolo.
56. È alla luce di tali principi che occorre esaminare il caso di specie.
57. La si tuazione non è pienamente paragonabile a quella definita dalla citata sentenza Italia/Commissione, fatta valere dal governo italiano. In essa la Corte ha affermato che, se la Commissione ha approvato un regime di aiuti, un nuovo esame, come aiuti nuovi, delle sue misure di applicazione sarebbe contrario ai principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Per tale motivo la Corte ha dichiarato che, ove lo Stato membro interessato sostenga che date misure sono necessarie in attuazione di un regime previamente autorizzato, la Commissione non può avviare immediatamente il procedimento ex art. 88, n. 2, CE in relazione a tali misure considerandole nuovi aiuti, cosa che implicherebbe la loro sospensione, bensì deve prima stabilire se esse siano o meno conformi al regime di cui è causa e, in caso affermativo, se soddisfino le condizioni fissate nella decisione di approvazione di quest’ultimo. Solo in caso di esito negativo dell’esame la Commissione può avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE considerando le misure di cui è causa nuovi aiuti. Viceversa, in caso di esito positivo, essa applicherà a tali misure in quanto aiuti esistenti il procedimento previsto dall’art. 88, n. 1 e 2, CE.
58. Nel caso di specie, tuttavia, l’eventuale qualificazione delle misure di cui trattasi come aiuti esistenti non discenderebbe da una decisione che secondo entrambe le parti comporta l’approvazione di un regime di aiuto. Infatti, il governo italiano sostiene che i regimi di aiuto previsti dai contratti di servizio pubblico sono approvati ex art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92, mentre la Commissione asserisce il contrario. Non si può perciò affermare che la Commissione avrebbe dovuto immediatamente esaminare la conformità delle dette misure rispetto a tale regolamento del Consiglio, di cui essa contesta che valga come decisione di approvazione dei regimi di aiuto.
59. In tal caso, la prima questione da risolvere per decidere quale procedimento applicare alle misure di cui è causa, se quello per aiuti nuovi o quello per aiuti esistenti, era appunto se l’art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92 comporti l’approvazione del complesso degli aiuti previsti dai contratti di servizio pubblico ivi considerati.
60. La Commissione ha affrontato tale questione. La decisione impugnata recita, in estratto, quanto segue: «L’articolo 4, paragrafo 3, consente ai contratti di servizio pubblico già esistenti alla data di entrata in vigore del regolamento di restare in vigore fino alle rispettive date di scadenza. Tale “clausola d’anzianità” dev’essere interpretata in senso restrittivo, rappresentando una eccezione alla norma generale secondo cui i contratti [di servizio pubblico] devono essere aperti a tutti gli operatori qualificati dell’[Unione europea]. Pertanto, solo le compensazioni necessarie ad assicurare l’offerta del servizio pubblico possono rientrare in tale clausola. Una compensazione che superi o rischi di superare tali limiti deve essere esaminata dalla Commissione in base alle norme per gli aiuti di Stato secondo le normali procedure». Risulta dal brano che la Commissione ha qualificato nuovi aiuti solo i finanziamenti eccedenti i costi indotti dagli obblighi di servizio pubblico. Quest’analisi è peraltro del tutto coerente con l’invito, formulato nella decisione impugnata, a sospendere solo i finanziamenti eccedenti i costi addizionali netti della prestazione dei servizi di interesse generale, e non tutti i finanziamenti dei contratti di servizio pubblico conclusi con le imprese del gruppo Tirrenia.
61. Il governo italiano non può dunque addebitare alla Commissione di aver immediatamente considerato le misure di cui la decisione impugnata implica la sospensione nuovi aiuti ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE, senza aver prima esaminato gli elementi fatti valere dalle autorità italiane a sostegno della posizione secondo la quale quelle misure dovevano essere considerate aiuti esistenti.
62. Nel merito, è perciò necessario affrontare la questione se, contrariamente a quanto afferma la Commissione, l’art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92 doveva condurre quest’ultima, nella fase del procedimento in cui si doveva scegliere tra un trattamento come aiuti esistenti o un trattamento come nuovi aiuti, ad ammettere, per le misure di cui trattasi, la qualificazione di aiuti esistenti.
63. La Commissione contesta che l’art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92 possa autorizzare aiuti di Stato e farne aiuti esistenti solo perché previsti in un contratto di servizio pubblico già in vigore al momento dell’entrata in vigore di tale regolamento. Quest’ultimo, adottato sulla base dell’art. 84 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifiche, art. 80 CE) concernerebbe la libera prestazione dei servizi in materia di trasporti marittimi, mentre solo un atto fondato sull’art. 94 del Trattato CE (divenuto art. 89 CE) avrebbe potuto autorizzare aiuti di Stato. L’art. 4 del detto regolamento avrebbe avuto, dunque, come unico oggetto quello di consentire il mantenimento temporaneo di taluni ostacoli alla libera prestazione dei servizi giustificati dalla necessità di preservare determinati servizi di trasporto di interesse generale. La Commissione fa notare che, in ogni caso, ai collegamenti internazionali assicurati da alcune società del gruppo Tirrenia non si applica il regolamento n. 3577/92, che riguarda unicamente il cabotaggio marittimo.
64. L’argomento della Commissione è esatto solo parzialmente. L’art. 4 del regolamento n. 3577/92, che, relativamente alla questione in esame, concerne i contratti di servizio pubblico con compagnie di navigazione che offrono servizi regolari verso, da e tra le isole e la terraferma, dispone, al n. 3, che i contratti di servizio pubblico esistenti al 1° gennaio 1993 rimangono in vigore fino alle rispettive date di scadenza. Ora, i contratti di questo tipo contengono di per sé disposizioni finanziarie necessarie ad assicurare gli obblighi di servizio pubblico ivi previsti. Siccome la formulazione dell’art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92 riguarda il mantenimento in vigore dei contratti in causa senza limitare la portata di questa disposizione a taluni aspetti degli stessi, gli accordi finanziari necessari ad assicurare gli obblighi di servizio pubblico ivi previsti si basano proprio su questo art. 4, n. 3. Ha dunque torto la Commissione a sostenere che tale disposizione si limita ad autorizzare il mantenimento di eventuali diritti esclusivi o speciali derivanti da tali contratti. Peraltro nella decisione impugnata la Commissione non ha tenuto una posizione così restrittiva poiché ha riconosciuto che, nei limiti della compensazione dei costi addizionali causati dagli obblighi di servizio pubblico, i meccanismi di finanziamento dei contratti in causa erano giustificati ex art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92.
65. Tuttavia, contrariamente a quanto fa valere in sostanza il governo italiano, eventuali aiuti eccedenti quanto necessario ad assicurare l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico oggetto dei contratti in causa non possono rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92 proprio perché non sono necessari all’equilibrio, e dunque al mantenimento, di tali contratti. Essi non possono perciò essere considerati sulla base di questa disposizione aiuti esistenti.
66. Ora, nella fattispecie, il governo italiano si riferisce nel ricorso solo alle misure di cui la Commissione ha evocato la sospensione nella decisione impugnata, vale a dire unicamente ad «ogni aiuto eccedente quelli necessari allo scopo di compensare il maggior costo netto della fornitura di servizi di interesse economico generale secondo le norme in materia di [obblighi di servizio pubblico] fissate dalle autorità italiane sulla base dell’interesse economico generale». Si tratta di eventuali aiuti non necessari ad assicurare i detti obblighi e che non possono perciò essere considerati aiuti esistenti a norma dell’art. 4, n. 3, del regolamento n. 3577/92. A buon diritto dunque la Commissione ha potuto considerarli nuovi aiuti, contrariamente a quanto sostiene il governo italiano.
67. Ne consegue che il motivo vertente sulla violazione degli artt. 87, n. 1, CE e 88, nn. 1 e 3, CE è infondato.
68. Tutto ciò considerato, la decisione impugnata dev’essere annullata in quanto implicava, fino alla notifica alle autorità italiane della decisione di conclusione del procedimento relativo all’impresa interessata, la sospensione del regime fiscale applicato all’approvvigionamento di carburante e di oli lubrificanti per le navi del gruppo Tirrenia, ed il ricorso dev’essere respinto per il resto.
Sulle spese
69. Ai sensi dell’art. 69, n. 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese. Nella fattispecie, ciascuna parte deve sopportare le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione, notificata alle autorità italiane con lettera 6 agosto 1999, SG(99) D/6463, di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE in relazione all’aiuto di Stato C 64/99 (ex NN 68/99) è annullata in quanto implicava, fino alla notifica alle autorità italiane della decisione di conclusione del procedimento relativo all’impresa interessata [decisione della Commissione 21 giugno 2001, C(2001) 1684, ovvero decisione della Commissione 16 marzo 2004, C(2004) 470 def.], la sospensione del regime fiscale applicato all’approvvigionamento di carburante e di oli lubrificanti per le navi del Gruppo Tirrenia di Navigazione.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.