61978C0230
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN-PIERRE WARNER,
PRÉSENTÉES LE 28 JUIN 1979 (
1
)
Sommaire
Introduction
Première question
Deuxième question
Troisième question
Quatrième question
Cinquième question
Sixième question
Septième question
Conclusion
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Introduction
La présente affaire est portée devant la Cour au titre d'une demande d'interprétation à titre préjudiciel du Tribunale amministrativo regionale du Latium.
Les requérantes dans la procédure pendante devant le tribunal administratif sont les deux plus importants producteurs de sucre italiens, à savoir la SpA Eridania — Zuccherifici nazionali, de Gênes, et la SpA Società italiana per l'industria degli Zuccheri, de Rome. Dans cette procédure, elles mettent en cause la validité d'un décret ministériel italien du 7 décembre 1977 (Gazzetta ufficiale no 341, du 15 décembre 1977) qui a réduit ou qui a prétendu réduire les «quotas de base» qui leur avaient été attribués en exécution des dispositions portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre et qui ont augmenté (ou qui ont prétendu augmenter) le «quota» de base d'une autre entreprise italienne, à savoir la SpA Zuccherifici meridionali, de Policoro, dans la province de Matera. Les deux premiers défendeurs à l'action sont les ministres responsables du décret, le Ministre de l'agriculture et des forêts «Ministro per l'agricoltura e le foreste» et le Ministre de l'industrie, du commerce et de l'artisanat «Ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato». Le troisième défendeur est la SpA Zuccherifici meridionali (qu'en abrégé nous dénommerons ci-dessous «ZM»).
Les requérantes, ZM, le gouvernement italien, le Conseil et la Commission ont présenté des observations devant la Cour.
Vous connaissez bien, Messieurs, l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, qui a été introduite par le règlement no 1009/67/CEE du Conseil, du 18 décembre 1967, et qui est fondée à l'heure actuelle sur le règlement (CEE) no 3330/74 du Conseil, du 19 décembre 1974 (JO no L 359, du 31 décembre 1974), et vous connaissez particulièrement bien le régime des quotas prévu aux articles 123 et suivants de ce dernier règlement.
L'article 23 prévoit que ce régime est applicable pour les campagnes sucrières de 1975/1976 à 1979/1980 incluses.
L'article 24, paragraphe 1, dispose que les États membres attribuent un quota de base à chaque entreprise qui, pendant la campagne 1974/1975, a exploité son quota de base.
L'article 24, paragraphe 2, fixe les modalités selon lesquelles les États membres doivent procéder à l'attribution des quotas prévus à l'article 24, paragraphe 1. En résumé, la méthode est la suivante: le quatrième (et dernier) alinéa de l'article 24, paragraphe 2, attribue à chaque État membre une «quantité de base». En ce qui concerne l'Italie, la quantité de base s'élève à 1230000 tonnes métriques. Le premier alinéa de l'article 24, paragraphe 2, établit une formule suivant laquelle chaque État membre doit répartir sa quantité de base entre les entreprises situées sur son territoire en se référant à la production de chacune d'entre elles au cours des campagnes 1968/1969 à 1972/1973. Cette formule est conçue de manière telle qu'elle ne confère aucun pouvoir discrétionnaire aux États membres. Toutefois, il est précisé qu'elle est applicable sous réserve de certaines dispositions ultérieures qui sont les suivantes.
En premier lieu, le deuxième alinéa de l'article 24, paragraphe 2, prévoit que, lorsque la production de référence d'une entreprise est inférieure à son quota de base de la campagne 1974/1975, ce quota se substitue à la production de référence lors de l'application de la formule de calcul.
En deuxième lieu, le troisième alinéa de l'article 24, paragraphe 2, confère à un État membre un pouvoir discrétionnaire limité pour s'écarter de cette formule si la somme des productions de référence des entreprises situées dans cet État membre est inférieure à la quantité de base fixée par le règlement no 1009/67 (qui, en ce qui concerne l'Italie, était la même, 1230000 tonnes métriques). Dans de telles circonstances, l'État membre concerné peut attribuer à chaque entreprise un quota de base que l'évolution de la production de l'entreprise en cause au cours des campagnes 1968/1969 à 1974/1975 «justifie», quota qui ne peut être inférieur à la production réalisée au cours de la campagne 1974/1975. On nous a dit que telle était la situation en Italie en qu'en fait celle-ci était le seul État membre où régnaient de telles conditions.
En troisième lieu, l'article 24, paragraphe 3, qui revêt une importance capitale au regard de l'espèce, prévoit:
«Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, arrête les règles générales pour l'application du présent article et les dérogations éventuelles à ces dispositions.»
Enfin, l'article 24, paragraphe 4, prévoit que toutes modalités qui s'avéreraient nécessaires pour l'application de l'article 24 pourraient être arrêtées selon la procédure d'intervention du comité de gestion.
Il est à peine nécessaire, Messieurs, que nous vous rappelions que le sucre produit au titre du quota de base d'une entreprise, communément appelé sucre «A», donne droit au bénéfice de l'ensemble du système de soutien des prix prévu par le règlement, notamment au remboursement des frais de stockage (article 8), à l'achat du sucre par les organismes d'intervention (article 9) et aux restitutions à l'exportation (article 19).
Aux termes de l'article 25, chaque entreprise pour laquelle un quota de base a été fixé peut se voir attribuer un «quota maximum» égal à son quota de base affecté d'un coefficient que le Conseil fixe annuellement. La quantité de sucre produite par une entreprise, qui dépasse le quota de base sans dépasser le quota maximum, le sucre «B», donne également droit au bénéfice de l'ensemble du système de soutien des prix mais, au titre de l'article 27, il doit faire l'objet d'une cotisation à la production.
En application de l'article 26, la quantité de sucre produite par une entreprise qui dépasse le quota maximum, le sucre «C», ne donne droit à aucune intervention sur les prix et ne peut être écoulée sur le marché intérieur. Il doit être exporté de la Communauté sans donner lieu à aucune restitution.
Le jour même où il a adopté le règlement no 3330/74, le Conseil a également adopté le règlement (CEE) no 3331/74 «relatif à l'attribution et à la modification des quotas de base dans le secteur du sucre» (JO no L 359, du 31. 12. 1974). Le Conseil a arrêté ou prétendu arrêter ce règlement au titre de l'article 24, paragraphe 3, du règlement no 3330/74.
L'article 2 du règlement no 3331/74 prévoit:
«1.   Par dérogation à l'article 24, paragraphe 2, premier, deuxième et troisième alinéas, du règlement (CEE) no 3330/74, les Etats membres peuvent diminuer le quota de base de chaque entreprise d'une quantité totale n'excédant pas, pour toute la période du 1er juillet 1975 au 30 juin 1980, 5 % du quota de base originaire attribué pour chacune d'elles pour la campagne sucrière 1975/1976.
Les États membres attribuent la quantité retranchée à une ou plusieurs autres entreprises.
2.   Par dérogation à l'article 24, paragraphe 2, premier, deuxième et troisième alinéas, du règlement (CEE) no 3330/74 et au paragraphe 1 du présent article, la République italienne peut modifier le quota de base des entreprises situées sur son territoire, sur la base de projets de restructuration du secteur betteravier et du secteur sucrier, dans la mesure nécessaire pour permettre leur réalisation. Ces projets sont soumis pour avis à la Commission avant le 1er juillet 1978.»
Vous vous souviendrez, Messieurs, que la Cour avait dû examiner cet article, et en particulier les termes dans lesquels il avait été complété par le règlement (CEE) du Conseil no 298/78 pour les départements français d'outre mer, dans les affaires 103 à 109/78, Société des Usines de Beauport/Conseil (arrêt du 18. 1. 1979, Recueil 1979, p. 17).
C'est en se fondant, ou en étant censés se fonder, sur le pouvoir discrétionnaire que l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74 a conféré à l'Italie que les ministres défendeurs ont arrêté le décret du 7 décembre 1977, dont la validité est mise en cause par les requérants.
Il existe en Italie une législation d'ensemble prévoyant la restructuration, la réorganisation et la conversion de l'industrie. Il s'agit, pour l'essentiel, de quatre lois, à savoir la loi no 1115 du 5 novembre 1968, la loi no 1101 du 1er décembre 1971, la loi no 464 du 8 août 1972 et la loi no 230 du 7 juin 1975.
Conformément à cette législation, en février 1976, l'entreprise ZM a soumis un projet de restructuration au ministère de l'industrie, du commerce et de l'artisanat.
Aucune copie de ce projet ne figure au dossier communiqué à la Cour. Néanmoins, il semble qu'il ne concernait que la propre entreprise de ZM à Policoro.
Après avoir fait l'objet d'un examen du comité interministériel de programmation économique («Comitato interministeriale per la programmazione economica»), ledit projet a finalement été accepté par décret ministériel du 13 décembre 1976. Les ministres qui ont participé à l'adoption de ce décret ne sont pas tout à fait les mêmes que les défendeurs actuels à l'action. Il s'agissait du ministre de l'industrie, du commerce et de l'artisanat, du ministre du travail et de la prévoyance sociale («Ministro per il lavoro e la previdenza sociale») et du ministre chargé des participations de l'État («Ministro per le partecipazioni statali»). Un résumé des traits essentiels du projet de restructuration («prospetto reassuntivo degli elementi fondamentali del piano») était annexé au décret. Il n'existe pas de copie de cette annexe parmi les documents dont la Cour dispose (mais, dans le dossier communiqué à la Cour par le tribunal administratif, nous disposons bien d'une lettre datée du 9 décembre 1976, adressée par ZM au ministre de l'industrie, du commerce et de l'artisanat, et qui contient un tel résumé). Le décret autorisait l'octroi d'une aide d'un montant de 6800 millions de lires, provenant de fonds publics italiens, à titre de contribution au coût total du projet qui devait s'élever à 13500 millions de lires: 8000 millions de lires pour les investissements techniques («investimenti tecnici»), 2500 millions de lires pour la réduction du passif («dimissioni di passirità») et 3000 millions de lires pour les stocks («scorte»). Le délai de réalisation du projet était fixé au 31 décembre 1977.
Le 1er août 1977, le ministre italien de l'agriculture et des forêts a écrit une lettre à la Commission lui demandant «son avis» sur le projet qui devait devenir le décret du 7 décembre 1977. En objet, la lettre du ministre mentionnait qu'il s'agissait d'un «projet de restructuration dans le secteur de la betterave saccharifère au sens de l'article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) du Conseil no 3331/74» («Progetto di ristrutturazione bieticole-saccarifero ai sensi dell'articolo 2, par. 2, del reg. CEE del Consiglio no 3331/74»). Dans ladite lettre, il était expliqué que l'objectif du décret projeté était d'augmenter le quota de base de ZM pour rendre possible la restructuration effective des secteurs de la betterave et du sucre dans la région de Metapontino où se trouvait l'unique usine de ZM; la lettre faisait savoir que, durant les campagnes sucrières 1976/1977 et 1977/1978, la surface cultivée en betteraves dans cette région avait augmenté de façon notable, en particulier parce que des travaux d'irrigation de terres entrepris par l'État, qui avaient rendu ces terres appropriées à la culture de betteraves, avaient été achevés; il ressortait encore de la lettre que, entre autres facteurs, la réalisation d'un plan de restructuration industrielle, qui avait augmenté de façon substantielle la capacité de l'entreprise en cause, avait besoin de l'intervention publique afin de consolider et de renforcer les résultats acquis; en outre, une telle consolidation figurait, entre autres objectifs, dans la politique des autorités italiennes pour encourager un déplacement de la culture de betteraves vers des zones qui y étaient plus appropriées. Les motifs du projet de décret faisaient apparaître clairement qu'il s'agissait d'un déplacement du nord vers le sud de l'Italie.
Le 5 octobre 1977, M. Gundelach a écrit au nom de la Commission au ministre de l'agriculture et des forêts en réponse à sa lettre du 1er août 1977; il a fait savoir que la Commission prenait acte du contenu de la lettre et qu'il semblait que le projet de décret constituerait en fait la seule application des dispositions de l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74.
Il ne semble pas qu'un projet de restructuration, de quelque type qu'il soit, ait en tant que tel été soumis à la Commission pour avis. Il ne semble pas non plus que la Commission ait jamais exprimé son avis sur le projet de décret.
Dans ses visas, le décret du 7 décembre 1977 faisait référence à un certain nombre de décrets antérieurs relatifs à l'octroi de quotas de base aux entreprises sucrières de l'Italie pour les campagnes 1975/1976 à 1979/1980. Il n'est pas nécessaire au regard de la décision à prendre d'examiner en détail ces décrets plus anciens. Nous avons appris que la validité de chacun d'entre eux avait été mise en cause en justice, d'une manière ou d'une autre. Mais ce n'est que dans le cadre de l'examen du dernier de cette série de décrets (celui du 7 décembre 1977) que le tribunal a déféré des questions à la Cour de justice. De façon sommaire, on peut dire que ce décret avait pour effet de réduire les quotas de base des requérants et de deux autres entreprises du nord de l'Italie, la réduction étant dans chacun des cas inférieure à 1 %, et d'augmenter le quota de base de ZM de 60000 tonnes métriques, soit 27 % environ.
Le tribunal a déféré sept questions à la Cour de justice. Au nombre de ces questions, quatre d'entre elles, figurant respectivement aux alinéas 2 (1), 2 (2), 2 (3) et 2 (4) de l'ordonnance de renvoi sont relatives à la validité de l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74. Les trois autres questions, figurant respectivement aux alinéas 3 (1), 3 (2) et 3 (3) de l'ordonnance, concernent l'interprétation de cette disposition sous réserve de sa validité. Les première, troisième et quatrième questions ont été proposées au tribunal par les requérantes. La seconde question et les trois questions d'interprétation ont été déférées à la Cour de la propre initiative du tribunal.
Première question
La première question posée est formulée dans les termes suivants:
«La consultation préalable de l'Assemblée prescrite par l'article 43, paragraphe 2, alinéa 3, du traité a-t-elle été illégalement omise dans la procédure suivie pour l'approbation de la disposition en cause?»
Pour comprendre cette question, il est nécessaire de se reporter à l'«historique parlementaire» des propositions de la Commission qui sont devenues le règlement no 3330/74 et le règlement no 3331/74. Mais avant de faire cette analyse, il convient de rappeler les dispositions pertinentes du traité.
Le dernier alinéa de l'article 43, paragraphe 2, dispose que le Conseil, «statuant à l'unanimité au cours des deux premières étapes et à la majorité qualifiée par la suite», arrête des règlements ou des directives, ou prend des décisions «sur proposition de la Commission et après consultation de l'Assemblée».
ZM a fait valoir qu'eu égard aux termes du premier alinéa de l'article 43, paragraphe 2, la procédure prescrite par le dernier alinéa ne devait s'appliquer qu'aux propositions de la Commission soumises dans les deux ans de l'entrée en vigueur du traité. A notre avis, vu la référence expresse figurant au dernier alinéa et concernant l'adoption de dispositions durant les deux premières étapes de la période transitoire et par la suite, il ne peut en être ainsi. De surcroît, si l'opinion défendue par ZM était exacte, il semblerait que depuis longtemps le Conseil ait été privé de toute compétence pour légiférer en matière agricole.
L'article 149 prévoit:
«Lorsqu'en vertu du présent traité, un acte du Conseil est pris sur proposition de la Commission, le Conseil ne peut prendre un acte constituant amendement de la proposition que statuant à l'unanimité.
Tant que le Conseil n'a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition initiale, notamment dans le cas où l'Assemblée a été consultée sur cette proposition».
Enfin, l'article 155 contient les dispositions suivantes:
«En vue d'assurer le fonctionnement et le développement du marché commun, la Commission
…
—
exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l'exécution des règles qu'il établit».
Les propositions de la Commission qui sont devenues le règlement no 3330/74 et le règlement no 3331/74 ont été soumises simultanément au Conseil le 18 octobre 1974 (cf. JO no C 145/38, du 22. 11. 1974). La proposition qui devait mener au règlement no 3330/74 prévoyait que les quotas de base pour l'ensemble des entreprises de la Communauté seraient fixés par le Conseil. Cette méthode aurait été une modification du système instauré par le règlement no 1009/67, au titre duquel les Etats membres procédaient à l'allocation de quotas en se fondant sur une quantité de base octroyée à chacun d'entre eux, système qu'en fait le Conseil a retenu dans la version finale du règlement no 3330/74. Dans la proposition de règlement no 3331/74, l'article 2 comprenait trois paragraphes. En application du 1er paragraphe, le quota de base de chaque entreprise aurait pu être diminué d'une quantité n'excédant pas 10 %, pour toute la période du 1er juillet 1975 au 30 juin 1980. Les deuxième et troisième paragraphes auraient posé certaines conditions à l'exercice de ce pouvoir. En particulier, il n'aurait pu être exercé que si «la structure de l'économie sucrière des régions concernées s'en [trouvait] améliorée».
Le Conseil a envoyé les deux propositions au Parlement européen pour avis. Le Conseil nous a fait savoir qu'en ce qui concerne la proposition qui est devenue le règlement no 3330/74, cette procédure a été suivie parce que l'article 43, paragraphe 2, du traité l'exigeait, mais qu'en ce qui concerne la proposition de règlement no 3331/74 la procédure a été suivie volontairement. Cette dernière proposition prévoyait déjà que le règlement serait adopté non pas au titre de l'article 43, paragraphe 2, mais au titre de l'habilitation prévue dans la disposition qui est devenue l'article 24, paragraphe 3, du règlement no 3330/74.
Le Conseil a d'abord examiné les propositions le 21 octobre 1974, sans attendre l'avis du Parlement. Au nom du Conseil il nous a été expliqué que l'affaire était urgente. Les nouveaux règlements devaient entrer en vigueur à temps pour la campagne sucrière 1975/1976, de sorte que, pour respecter les délais normaux, ils devaient avoir été adoptés au 1er juillet 1974. Néanmoins, les propositions de la Commission avaient pris un certain retard en raison de négociations menées avec des États des Caraïbes et du Pacifique, nécessaires au titre d'un protocole à l'acte d'adhésion.
C'est lors de sa réunion du 21 octobre 1974 que le Conseil a décidé de retenir le régime existant de l'octroi de quotas de base et qu'un accord est intervenu relativement à la quantité de base allouée à chaque État membre. La communication à la presse publiée par le Conseil à l'issue de la réunion (annexe I aux observations présentées par le Conseil) mentionne également:
«Le Conseil s'est engagé, en outre, de prévoir, dans le cadre du nouveau régime sucrier, des dispositions spéciales en faveur de l'Italie, comportant des autorisations
—
d'adapter les quotas de base de ses entreprises sur la base de projets de restructuration du secteur betteravier et sucrier à soumettre pour avis à la Commission avant le 1er juillet 1978 et dans la mesure nécessaire pour permettre la réalisation de ces projets,
—
d'octroi d'aides nationales pendant les campagnes sucrières 1975/1976 jusqu'à 1979/1980».
Les débats du Parlement relativement aux propositions de règlement ont eu lieu le 14 novembre 1974. Il ressort des diverses interventions que les membres du Parlement avaient connaissance de la réunion du Conseil du 21 octobre. Ils connaissaient probablement le contenu de la communication que le Conseil a faite à la presse.
Le Conseil a de nouveau débattu des propositions lors d'une réunion des 18 et 20 novembre 1974.
L'avis du Parlement a pris la forme d'une résolution adoptée le 9 décembre 1974. Cette résolution rappelle que le Parlement formule de sévères objections à la manière dont le Conseil adopte des décisions sans attendre l'avis du Parlement. Quant au contenu des propositions, l'avis du Parlement est très détaillé, mais en ce qui concerne les dispositions en cause en l'espèce, le seul commentaire important suggère de reconsidérer la marge de 10 % à concurrence de laquelle le quota de base d'une entreprise peut être réduit.
Le Conseil a débattu de nouveau des propositions le 10 décembre 1974 avant d'adopter finalement les règlements le 19 décembre 1974. A cette époque, le Conseil disposait également d'un avis du Comité économique et social.
Les requérantes ont soutenu que l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74 revêtait une telle importance que le Conseil ne pouvait l'adopter valablement sans consulter formellement le Parlement à cet égard. En dérogeant aux règles strictes de l'allocation de quotas prévue à l'article 24, paragraphe 2, du règlement no 3330/74 au point d'habiliter la République italienne à réduire les quotas octroyés à ce titre sans aucune limitation quantitative, il a touché à la nature propre du régime des quotas. De l'avis des requérants, une disposition de ce type ne pouvait être adoptée qu'en suivant la procédure de l'article 43, paragraphe 2, du traité lui-même. Elle ne pouvait être adoptée au titre de l'article 24, paragraphe 3, du règlement no 3330/74. A titre subsidiaire, au cas où on considérerait que l'article 24, paragraphe 3, autorisait l'adoption d'une telle disposition, les requérantes ont fait valoir que celle-ci devait être tenue pour nulle et non avenue.
Il nous semble que ces considérations se trouvent renforcées par l'observation de la Cour dans son arrêt dans l'affaire Société des Usines de Beauport/Conseil (déjà cité), selon lequel les dérogations prévues a l'article 2 du règlement no 3331/74 «ne constituent pas des exceptions de nature générale ou spéciale aux règles régissant la répartition des quotas de base, mais s'intègrent à ces règles mêmes, afin de constituer un ensemble de nature normative».
Nous estimons que ces considérations ne trouvent pas une réponse pertinente dans l'argument avancé au nom du Conseil, selon lequel la consultation requise du Parlement avait en fait eu lieu, puisque, comme la résolution du Parlement elle-même l'a rappelé, le Parlement était conscient des «décisions» adoptées par le Conseil lors de sa réunion du 21 octobre 1974. A notre avis, lorsque l'article 43, paragraphe 2, du traité est applicable, il exige que le Parlement soit informé officiellement du contenu de la proposition envisagée et il ne prévoit pas que le Parlement remplisse ses fonctions en se basant sur ce que ses membres ont éventuellement lu dans leurs journaux ou sur le fondement de ce qu'ils ont appris grâce à des contacts informels.
En revanche, nous serions prêts à accepter l'argumentation présentée au nom du gouvernement italien, fondée sur l'article 149 du traité. Le gouvernement italien a souligné que la proposition qui a donné lieu au règlement no 3331/74 a en fait été soumise au Parlement et que dans cette proposition l'article 2 envisageait déjà la faculté d'une réduction des quotas de base pour des raisons structurelles. L'amendement du Conseil à cet article était donc dans les pouvoirs que cette institution détient au titre de l'article 149. La garantie que cet article exige lors de l'amendement d'une proposition de la Commission est l'unanimité du Conseil. Il n'est pas nécessaire qu'en outre le Conseil soumette la proposition d'amendement au Parlement. L'analyse du deuxième alinéa de l'article 149 corrobore cette interprétation. Les termes de cet alinéa interdisent de penser que, lorsque la Commission modifie sa proposition originaire après que le Parlement a donné son avis, la proposition modifiée de la Commission doive être soumise de nouveau au Parlement avant que le Conseil puisse agir. Il en va différemment, bien sûr, lorsqu'un amendement à une proposition faite par la Commission semble affecter la substance même de la proposition vue dans son ensemble — cf. affaire 41/69 ACF Chemiefarma/Commission, Recueil 1970, p. 661(177e et 178e attendus de l'arrêt).
Il suffirait de se rallier à cet argument pour trancher, en l'espèce, la question de savoir si le Parlement a été consulté de façon appropriée. Néanmoins, il ne serait pas opportun que nous éludions entièrement la question de savoir si l'article 24, paragraphe 3, du règlement no 3330/74 est valide en ce qu'il prétend habiliter le Conseil à adopter des dérogations aux règles de l'article 24, paragraphe 2, sans consulter le Parlement. De la réponse à cette question peuvent dépendre la validité du règlement no 298/78, dont la proposition n'a jamais été soumise au Parlement, ainsi que la validité de tout autre règlement dérogeant à ces règles que le Conseil pourrait adopter au titre de l'article 24, paragraphe 3. C'est une question qui n'a pas été soulevée dans l'affaire Société des Usines de Beauport/Conseil, dans laquelle (de façon plutôt imprudente peut-être) nous avons exprimé en passant l'opinion que le Conseil aurait pu adopter le règlement no 3331/74 sur le seul fondement d'une proposition de la Commission, sans consulter le Parlement.
Vous vous souvenez, Messieurs, que l'article 24, paragraphe 3, est censé habiliter le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, à arrêter deux catégories différentes de mesures: d'une part, les «règles générales pour l'application» de l'article 24; d'autre part, les «dérogations éventuelles» à ces dispositions.
En ce qui concerne l'habilitation à arrêter les règles générales pour l'application de l'article 24, aucun problème ne se pose. L'article 155 du traité habilite expressément le Conseil à conférer de telles compétences à la Commission et aucune disposition du traité n'exige que la Commission consulte le Parlement avant d'exercer les compétences qui lui sont ainsi attribuées. A fortiori, le Conseil peut se réserver lui-même un tel pouvoir sans devoir consulter le Parlement en l'exerçant. La Cour a en fait jugé en ce sens dans l'affaire 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide/Köster, (Recueil 1970, p. 1161).
Néanmoins, il existe une nette différence entre le pouvoir d'adopter des règles dérivées pour l'application d'une législation de base et le pouvoir d'adopter des dérogations à celle-ci. Dans le premier cas, quelque large que soit le pouvoir conféré, les règles adoptées lors de son exercice doivent être compatibles avec les dispositions de la législation de base. En revanche, dans le cas d'une compétence pour adopter des dérogations, les règles adoptées à ce titre peuvent contredire certaines dispositions de la législation de base. Les considérations que la Cour a émises dans l'affaire Köster relativement au pouvoir du Conseil de déléguer ou de se réserver la compétence pour adopter une législation dérivée ne se rapportaient expressément qu'aux dispositions d'exécution.
La question se pose donc de savoir si le Conseil peut se réserver le pouvoir de déroger sur simple proposition de la Commission aux règles d'une législation de base adoptée après consultation obligatoire du Parlement et, dans l'affirmative, dans quelle mesure il peut le faire. Il n'existe aucune disposition expresse du traité ni aucun principe évident qui l'autorise à procéder de la sorte. Néanmoins, tous les règlements de base portant organisation commune des marchés agricoles confèrent ou prétendent conférer au Conseil de telles compétences pour y déroger dans des circonstances particulières. En effet, dans le règlement no 3330/74 lui-même, l'article 24, paragraphe 3, n'est pas la seule disposition en ce sens: cf. article 21, paragraphe 2. La question est donc d'une grande portée.
Après avoir longuement hésité, nous avons abouti à la conclusion qu'il ne s'agit pas là d'une question à laquelle il existe une seule et simple réponse.
Il nous semble qu'en l'espèce la réponse qu'il convient d'y donner est qu'au lieu de fixer des règles détaillées pour l'octroi de quotas de base par les États membres à l'article 24, paragraphe 2, le Conseil aurait pu se réserver la compétence d'édicter de telles règles dans des dispositions d'exécution. S'il avait procédé ainsi, le principe énoncé dans l'affaire Köster aurait été applicable. Par conséquent, en établissant des règles de base à l'article 24, paragraphe 2, et en se réservant le pouvoir d'y déroger, le Conseil ne peut pas avoir outrepassé ses pouvoirs.
En conclusion il ne nous semble donc pas que la procédure suivie pour l'adoption de l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74 soit entachée d'un vice.
Deuxième question
La deuxième question déférée à la Cour de justice par le tribunal administratif est libellée dans les termes suivants:
«L'obligation de motivation, et en particulier le caractère suffisant de celle-ci, a-t-elle été respectée conformément aux dispositions de l'article 190 du traité?»
Pour répondre à cette question il faut lire au préalable les. «considérants» du règlement no 3331/74. L'article 2 y est motivé de la façon suivante:
«Considérant que, afin de tenir compte des changements éventuels dans la structure de l'industrie sucrière et de la culture betteravière, il y a lieu de prévoir que les États membres peuvent diminuer le quota de base d'une entreprise d'une quantité n'excédant pas, pour toute la période du 1er juillet 1975 au 30 juin 1980, 5 % du quota de base attribué originairement; que, en outre, la République italienne, eu égard à sa situation particulière dans ce secteur, peut également modifier les quotas de base des entreprises situées sur son territoire sur la base de projets de restructuration soumis pour avis à la Commission;».
Il nous a également été demandé de tenir compte des «considérants» du règlement no 3330/74 (qui reprennent des motifs similaires du règlement no 1009/67), rédigés dans les termes suivants:
«Considérant que la réalisation d'un marché unique reposant sur un système de prix communs serait compromise par l'octroi de certaines aides;…
Considérant toutefois que, en Italie, la production de betteraves et de sucre se trouve défavorisée pour des raisons climatiques et, plus particulièrement en ce qui concerne la production betteravière, par les difficultés que présente l'application des méthodes modernes de production; qu'il convient, dès lors, de prévoir la possibilité de l'octroi temporaire par l'Italie d'aides d'adaptation pour les producteurs concernés;».
Il n'y a aucun doute que ces derniers «considérants» étaient destinés à motiver l'article 38 du règlement no 3330/74 qui autorise l'Italie, de façon exceptionnelle et dans des limites prescrites, à octroyer des «aides d'adaptation» à ses producteurs de betteraves et à son industrie de transformation: Mais il est évident que ces motifs revêtent également une certaine importance dans le présent contexte. Eu égard au lien étroit qui existe entre le règlement no 3330/74 et le règlement no 3331/74, il nous semble opportun de tenir compte de ces motifs dans la mesure de leur portée.
Selon la jurisprudence constante de la Cour, l'obligation imposée par l'article 190 du traité, selon lequel les règlements, les directives et les décisions du Conseil et de la Commission sont motivés, n'est pas une simple condition de forme. Selon cette jurisprudence, l'objectif premier de ladite exigence est de permettre aux personnes auxquelles un acte fait grief de mettre en cause, lorsque cela est justifié, la légalité des motifs, et par là même la légalité de l'acte lui-même; de surcroît, les motifs doivent mettre la Cour en mesure d'exercer son contrôle juridictionnel sur la légalité de l'acte. Certains arrêts (cf. par exemple, affaire 24/62, république fédérale d'Allemagne/Commission, Recueil 1963, p. 129, à la page 143) mentionnent que les motifs visent également à informer d'autres sujets de droit concernés tels que les États membres, des circonstances dans lesquelles une institution communautaire a exercé ses pouvoirs.
Conformément à ces principes, il a été jugé que la mesure de cette obligation dépend de la nature de l'acte en cause. S'il s'agit d'un règlement, les motifs peuvent se borner à indiquer la situation d'ensemble qui a conduit à son adoption et les objectifs généraux qu'il propose d'atteindre (cf. en particulier affaire 5/67, Beus/Hauptzollamt München, Recueil 1968, p. 125, aux pages 143 et 144).
Mais le tribunal administratif soulève un problème nouveau et important dans les explications qu'il donne dans l'ordonnance de renvoi relativement à la deuxième question. Il s'agit de savoir si l'imprécision des motifs correspondant à l'article 2, paragraphe 2, ne rend pas impossible tout contrôle juridictionnel correct de l'exercice du pouvoir discrétionnaire conféré aux autorités italiennes par référence aux buts dans lesquels un tel pouvoir leur a été octroyé.
A notre avis, il convient de répondre que le Conseil a manifestement voulu conférer aux autorités italiennes un large pouvoir discrétionnaire uniquement limité par le fait qu'il ne saurait être exercé que dans la mesure nécessaire pour la réalisation de projets de restructuration des secteurs betteraviers et sucriers soumis pour avis à la Comission avant le 1er juillet 1978. Il est certain que le laconisme du Conseil fait apparaître des difficultés d'interprétation, ainsi que le montrent d'autres questions du tribunal administratif, mais il ne nous semble pas que l'on puisse aller jusqu'à dire qu'il rend l'article 2, paragraphe 2, non valide.
Troisième question
La troisième question du tribunal administratif est la suivante :
«Le fait de soumettre l'industrie italienne de transformation au pouvoir en cause porte-t-il atteinte à l'interdiction de discrimination entre les producteurs de la Communauté sanctionnée par l'article 40, paragraphe 3, du traité au sujet des organisations communes des marchés?»
A cet égard, l'argumentation présentée au nom des requérantes nous rappelle un argument présenté également au nom des requérantes dans l'affaire Société des
Usines de Beauport/Conseil. Dans cette affaire, les requérantes ont soutenu que le règlement no 298/78 était incompatible avec l'article 40, paragraphe 3, du traité, du fait qu'il les isolait en tant que seuls producteurs de sucre de la Communauté dont, abstraction faite de la position spéciale des producteurs italiens, les quotas de base pouvaient être diminués de plus de 5 %. Dans la présente espèce, les requérantes font valoir que la discrimination à l'égard des producteurs italiens est encore plus flagrante. Contrairement à tous les producteurs des autres États membres, ils ne peuvent pas planifier l'avenir de leur entreprise sur le fondement que la réduction de leur quota de base ne peut excéder un pourcentage prescrit.
Néanmoins, une différence de traitement ne saurait être considérée comme constitutive d'une discrimination interdite au titre de l'article 40, paragraphe 3, à moins qu'elle n'apparaisse arbitraire (cf. par exemple affaire 11/74, Union des Minotiers de la Champagne/France, Recueil 1974 p. 877, 21e et 22e attendus de l'arrêt). Il est évident que la raison qui a conduit le Conseil a adopter l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74 est qu'il estimait que, en Italie, le secteur betteravier et sucrier avait particulièrement besoin d'une restructuration. Ainsi qu'il nous a été dit, l'Italie a toujours bénéficié d'un traitement spécial à plusieurs égards dans l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre: prix d'intervention plus élevés, pouvoir d'accorder des aides d'adaptation aux producteurs de betteraves et à l'industrie de transformation et fixation d'une «quantité de base» supérieure à la «production de référence» des entreprises situées sur son territoire. La raison à cela est qu'en Italie les secteurs betteraviers et sucriers ont des problèmes que leurs homologues dans les autres États membres ne connaissent pas. Dans ces circonstances, il nous semble impossible de considérer que le Conseil a commis une infraction à l'article 40, paragraphe 3, en adoptant l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74.
Quatrième question
La quatrième question du tribunal administratif a été formulée en des termes quelque peu compliqués mais, en substance, il s'agit de savoir si, ainsi que les requérantes le soutiennent, l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74 porte atteinte au droit fondamental du libre exercice d'activités économiques que la Cour a reconnu dans l'affaire 4/73, Nold/Commission (Recueil 1974, p. 491), et qui est également garanti par la Constitution italienne. Les requérants admettent que, comme la Cour l'a jugé dans l'affaire Nold, la protection dont bénéficient les droits fondamentaux de nature économique ne peut jamais avoir un caractère absolu. A cet égard, ils ont cité les articles 41 à 44 de la Constitution italienne qui s'efforcent de concilier les droits économiques privés et l'intérêt public. C'est ainsi, par exemple, que l'article 41, qui commence par les mots «Tout individu peut exercer librement des activités économiques privées», pose deux conditions, l'une étant qu'une loi peut prescrire «des programmes et des contrôles éventuellement nécessaires pour diriger et coordonner les activités économiques publiques et privées dans le but d'atteindre des objectifs sociaux». Néanmoins, de l'avis des requérantes, deux conditions doivent être remplies si l'on veut que le droit fondamental en cause acquière pour le moins une certaine réalité. En premier lieu il faut garantir à ce droit un certain contenu minimum; et, en second lieu, toute limitation de ce droit, même si elle devait être commandée par l'intérêt public, ne doit découler que d'une législation qui définit et circonscrit les pouvoirs discrétionnaires de l'exécutif de façon assez précise pour permettre un contrôle juridictionnel effectif de tout exercice de ces pouvoirs. Selon les requérants, l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74 ne satisfait pas à ces conditions parce qu'il confère aux autorités italiennes un pouvoir absolu pour modifier les quotas de base des entreprises sucrières.
En premier lieu, il ne nous semble pas exact de dire que l'article 2, paragraphe 2, confère aux autorités italiennes un pouvoir discrétionnaire tout à fait absolu. Le Conseil a fait valoir que des décisions prises par les autorités italiennes au titre de cette disposition, aux fins de modifier les quotas de base, faisaient l'objet d'un contrôle de la Commission du fait que les projets de restructuration auxquels elles se rapportaient devaient être soumis pour avis à la Commission avant le 1er juillet 1978. A notre avis, l'opinion émise par le Conseil donne une idée exagérée de la situation réelle parce qu'un avis de la Commission ne lie pas: cf. article 189 du traité. Mais il faut qu'en toute hypothèse il existe un véritable projet de restructuration et, lors de son établissement, ses auteurs doivent observer les principes généraux du droit communautaire et en particulier le principe de proportionnalité.
En second lieu, il ne nous semble pas que, dans ce contexte, les requérantes puissent invoquer à juste titre le droit au libre exercice d'activités économiques privées. Le régime des quotas du règlement no 3330/74 ne restreint la production de sucre qu'en ce qu'il exige que le sucre de catégorie «C» soit écoulé en dehors de la Communauté. Pour l'essentiel, son objectif et ses effets sont de limiter l'étendue du mécanisme de soutien des prix dont les producteurs peuvent bénéficier dans le cadre de l'organisation commune du marché dans le secteur du sucre. En d'autres termes, ce n'est pas en tant qu'opérateurs sur un marché libre, mais en tant que bénéficiaires d'une protection sur un marché réglementé que l'article 2, paragraphe 2, peut affecter les intérêts des producteurs italiens de sucre.
Telle est la raison pour laquelle nous pensons que l'adoption de l'article 2, paragraphe 2, n'a violé les droits fondamentaux de personne.
Cinquième question
Au cas où l'article 2, paragraphe 2, serait considéré comme valide, le tribunal administratif pose une cinquième question dans les termes suivants:
«Le règlement no 3331/74, ou en tout cas, le droit communautaire contiennent-ils des critères particuliers auxquels les organes étatiques italiens doivent se conformer pour apprécier si les “projets de restructuration” qu'ils entendent adopter ou favoriser sont conformes à ceux qui sont indiqués dans le règlement (ainsi définis d'une manière concise, sans autres précisions, à l'article 2, paragraphe 2)?»
Le point fondamental du débat entre les parties était de savoir si (ainsi que les requérantes l'ont soutenu) un «projet de restructuration» au sens de cette expression dans l'article 2, paragraphe 2, doit être un projet concernant l'ensemble des secteurs betteravier et sucrier et ne doit pas être simplement un projet ne concernant qu'une seule entreprise, ou si (ainsi que les autres parties l'ont fait valoir) l'expression était également susceptible de s'appliquer à un projet relatif à une entreprise unique.
Trois raisons nous font penser que cette dernière hypothèse est l'interprétation exacte:
(i)
aucun élément du texte du règlement no 3331/74 n'exige que l'expression en cause soit interprétée dans le sens restrictif suggéré par les requérantes, ou de toute autre manière restrictive;
(ii)
s'il s'agissait d'un projet concernant l'ensemble des secteurs betteravier et sucrier, on se serait attendu à ce que l'expression soit exprimée au singulier plutôt qu'au pluriel;
(iii)
il s'avère que la législation italienne en vigueur à l'époque visait, en premier lieu, la restructuration d'entreprises particulières plutôt que la restructuration de l'ensemble de secteurs de l'agriculture ou de l'industrie.
Il ne nous semble pas non plus que pour relever de l'article 2, paragraphe 2, un projet de restructuration doive satisfaire à quelque autre critère particulier. A notre avis, il convient d'interpréter simplement l'expression en cause suivant son sens dans l'usage courant.
Sixième question
La sixième question du tribunal administratif est la suivante:
«Les limites du pouvoir de modifier les “quotas de base” des entreprises de l'industrie de transformation sont-elles, dans l'hypothèse considérée, uniquement celles qui découlent de la nécessité de mettre en œuvre les projets précités, ou bien en existe-t-il d'autres (celles, par exemple, qui résultent de la sauvegarde du droit des entreprises de poursuivre leur activité ou celles de l'intangibilité des quotas qui ont été entièrement utilisés au cours des campagnes précédentes, en considérant donc comme éventuellement soumis au pouvoir de réduction, uniquement les quotas de base pour la partie qui n'a pas été couverte par la production des diverses entreprises, etc.)?»
Dans une certaine mesure, nous avons déjà répondu à cette question lorsque nous avons traité de l'argumentation présentée par les requérantes, selon laquelle l'article 2, paragraphe 2, confère au gouvernement italien un pouvoir discrétionnaire tout à fait absolu et qu'il porte atteinte à leur droit fondamental de libre exercice d'activités économiques.
Il nous semble que le pouvoir que confère l'article 2, paragraphe 2, de modifier les quotas de base fait l'objet des limitations suivantes:
(i)
avant tout exercice de ces pouvoirs, il faut qu'il existe un projet de restructuration adéquat et que celui-ci ait été soumis à la Comission pour avis avant le 1er juillet 1978;
(ii)
le pouvoir discrétionnaire en question ne peut être exercé que dans la mesure nécessaire à la réalisation de ce projet;
(iii)
l'article 3 du règlement no 3331/74 exige que les Etats membres tiennent compte des intérêts des producteurs de betteraves lors de l'attribution du quota de base à une entreprise ayant plusieurs usines. Il ressort clairement d'un des «considérants» du règlement que cette disposition doit également s'appliquer lors d'une modification des quotas de base;
(iv)
les autorités compétentes doivent toujours respecter les principes généraux du droit communautaire, en particulier le principe de proportionnalité, c'est-à-dire qu'elles doivent tenir compte non seulement des intérêts légitimes des producteurs agricoles, mais également de ceux de l'industrie de transformation;
(v)
ainsi que le Conseil l'a souligné, ces autorités ont également une obligation générale de respecter les dispositions du traité, et en particulier les objectifs et les principes de la politique agricole commune ainsi qu'ils sont définis à l'article 39.
Le tribunal pose de façon spécifique la question de savoir si le pouvoir discrétionnaire que confère l'article 2, paragraphe 2, fait l'objet d'une limitation en ce sens qu'il ne peut pas être exercé pour réduire un quota que l'entreprise concernée a épuisé par sa production des campagnes sucrières antérieures. A notre avis, la réponse à cette question doit être négative. Nous nous rallions à l'avis du gouvernement italien en ce sens qu'une telle limitation irait à l'encontre de l'objectif d'une réduction des coûts de production grâce à l'application de méthodes modernes de production. Cela signifierait que des quotas épuisés au cours des campagnes sucrières antérieures seraient intangibles, quelque inefficaces et chères que soient les méthodes appliquées par l'entreprise concernée.
La Cour a invité les parties à présenter des observations écrites avant l'audience, sur la question de savoir si l'article 8 du règlement no 3331/74 devait être appliqué par analogie aux modifications de quotas de base envisagées en vertu de l'article 2, paragraphe 2. L'article 8 prévoit une procédure au titre de laquelle, lorsqu'on envisage de telles modifications en vertu de l'article 2, paragraphe 1, ou de l'article 4 (qui s'applique en cas de fusion et d'aliénation d'entreprises et dans des cas similaires), la Commission doit être consultée et l'État membre concerné peut être requis, selon la procédure du comité de gestion, de modifier ou de renoncer à son projet. Il nous semble que, relativement à cette question, il suffit de dire que la réponse négative, soigneusement motivée, de la Commission nous semble convaincante. Personne n'a suggéré que la réponse à cette question dût être affirmative.
Septième question
La septième et dernière question du tribunal administratif est rédigée dans les termes suivants:
«L'applicabilité directe du règlement dans l'ordre juridique italien (article 189, alinéa 2, du traité) est-elle compatible avec une disposition visant à en réglementer l'application?»
L'ordonnance de renvoi explique que le problème qui préoccupe le tribunal découle du fait que l'article 2, paragraphe 2, laisse à l'État italien le soin de définir le contenu et les limites des projets de restructuration. Il peut en résulter que l'activité de l'État italien empiète sur des domaines qui, conformément à l'ordre constitutionnel, relèvent de la compétence exclusive du pouvoir législatif. En conséquence, il peut être nécessaire d'adopter des actes législatifs nationaux pour réglementer les mesures prises par les autorités italiennes en vue de la mise en œuvre de l'article 2, paragraphe 2.
Il nous semble probable que le tribunal pense aux décisions de la Cour, selon lesquelles un État membre ne peut pas reprendre dans une loi propre ou prétendre modifier une législation communautaire directement applicable. Mais, dès lors qu'une disposition de droit communautaire confère à un État membre un pouvoir discrétionnaire, il est loisible à cet État membre d'adopter les actes nécessaires pour la mise en œuvre de cette disposition. C'est conformément à l'ordre juridique de cet État membre, en se référant éventuellement aussi à son droit constitutionnel, qu'il convient de déterminer dans quelle mesure de tels actes législatifs sont nécessaires ou dans quelle mesure des actes administratifs peuvent suffire.
Conclusion
Nous concluons à ce que, en réponse aux questions déférées à la Cour par le tribunal administratif, vous disiez pour droit que:
1)
L'examen de ces questions n'a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 3331/74.
2)
L'expression «projet de restructuration» utilisée dans cet article doit être interprétée conformément à l'usage courant et sans référence à aucun critère spécifique relevant du droit communautaire. Il n'exclut pas un projet relatif à une seule entreprise.
3)
Le pouvoir discrétionnaire conféré par l'article 2, paragraphe 2, en vue de modifier les quotas de base fait l'objet des limitations suivantes:
a)
avant tout exercice de ce pouvoir, il faut qu'il existe un projet de restructuration relatif au secteur betteravier ou sucrier (ou relatif aux deux secteurs), et que celui-ci ait été soumis pour avis à la Commission avant le 1er juillet 1978;
b)
le pouvoir discrétionnaire en question ne peut être exercé que dans la limite nécessaire pour la réalisation de ce projet;
c)
lors de l'exercice de ce pouvoir, il convient de tenir compte des intérêts des producteurs de betteraves;
d)
les autorités compétentes doivent toujours respecter les principes généraux du droit communautaire, en particulier le principe de proportionnalité;
e)
ces autorités doivent également respecter les dispositions expresses du traité CEE, en particulier les objectifs et les principes de la politique agricole commune tels qu'ils sont établis à l'article 39.
4)
L'applicabilité directe du règlement n'interdit pas à la République italienne d'adopter des actes législatifs pour la mise en oeuvre de l'article 2, paragraphe 2.
(
1
)	Traduit de l'anglais.