61978C0138
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRI MAYRAS
presentadas el 25 de enero de 1979 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
La presente petición de decisión prejudicial plantea la validez de la tasa de corresponsabilidad de la leche establecida por el Reglamento (CEE) no 1079/77 del Consejo, cuyas modalidades de aplicación se fijaron mediante el Reglamento (CEE) no 1822/77 de la Comisión.
En realidad se trata de un proceso tipo. El interés en juego en el litigio principal es, efectivamente, muy escaso, ya que se refiere a la cantidad de 37,31 DM que una central lechera de Lübeck retuvo, en concepto de tasa de corresponsabilidad, sobre el precio de una entrega de más de cuatro toneladas de leche efectuada por el padre del demandante del litigio principal y que fue transferida al Hauptzollamt Hamburg-Jonas.
Desestimada la reclamación presentada contra la percepción de la tasa, el demandante recurrió ante el Finanzgericht Hamburg, afirmando que la percepción de la tasa de corresponsabilidad carece de toda base legal en las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea.
Aun sin compartir este punto de vista, la Sala Cuarta del Finanzgericht, teniendo en cuenta principalmente el hecho de que la mayoría de los casi quinientos mil miembros de la Deutscher Bauernverband se opondría a la imposición de la tasa de que se trata, consideró que debía plantear ante este Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado, las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Los Reglamentos (CEE) no 1079/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, y no 1822/77 de la Comisión, de 5 de agosto de 1977, relativos a la percepción de una tasa de corresponsabilidad en el sector de la leche, ¿son nulos, habida cuenta de que el Tratado CEE no contiene ninguna base jurídica para la adopción de dichos Reglamentos?
2)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, la imposición de la tasa de corresponsabilidad a los productores de leche, ¿es contraria a la prohibición de discriminación del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE, porque el importe de la tasa se fija en unidades de cuenta y porque la conversión en monedas nacionales, según los tipos de cambio “verdes”, de los tipos de la tasa expresados en unidades de cuenta -prevista en el presente caso por el Reglamento (CEE) no 878/77 del Consejo, de 26 de abril de 1977— puede conducir a cargas desiguales en relación con las situaciones monetarias efectivas de cada uno de los Estados miembros?
3)
¿Qué consecuencias tiene una respuesta afirmativa a la segunda cuestión sobre la aplicación de dichos Reglamentos?»
El examen de estas cuestiones —y muy especialmente el de la primera— exige que se recuerde la situación del mercado comunitario en el sector de la leche y los productos lácteos.
Esta situación está dominada por un excedente estructural cuyas causas son bien conocidas por el Tribunal de Justicia y que se manifiesta desde hace ya muchos años.
Por una parte, la producción de leche no ha dejado de aumentar debido, fundamentalmente, al aumento del rendimiento.
Por otra parte, el consumo de leche y de productos lácteos ha permanecido constante o incluso se ha reducido ligeramente.
En estas circunstancias, las entregas excedentarias de leche a las centrales lecheras, es decir, las cantidades de leche que no se pueden comercializar al precio comunitario del mercado, se incrementaron en cuatro puntos entre 1975 y 1977.
Correlativamente, las cantidades de mantequilla almacenadas ascendieron a 260.000 toneladas, mientras que las existencias de intervención de leche desnatada en polvo superaban sensiblemente un millón de toneladas.
A pesar del establecimiento, entre 1973 y 1977, de medidas concretas destinadas a reabsorber en parte estos excedentes y a estabilizar el mercado, cuya eficacia se ha mostrado muy limitada, la sobrecarga que pesaba sobre el mercado y el elevado costo que esta situación ha supuesto (casi 3.000 millones de unidades de cuenta) exigían medidas más radicales.
De esta forma, en 1974, después de que el Consejo rechazara una propuesta para la creación de un gravamen sobre la producción en el sector de la leche, surgió la idea de introducir una tasa de corresponsabilidad que gravara de forma específica a los productores de leche. Se trataba de una medida a más largo plazo que, por ejemplo, la compra obligatoria de leche desnatada en polvo impuesta por el Reglamento no 563/76, que posteriormente fue declarado inválido por sentencias de este Tribunal de Justicia, dictadas el 5 de julio de 1977.
En definitiva, la tasa de corresponsabilidad se introdujo mediante el Reglamento no 1079/77 del Consejo, adoptado previo dictamen favorable del Parlamento Europeo, para un período que se extiende hasta el final de la campaña lechera 1979/1980 y que puede ser prorrogado.
El régimen establecido por dicho Reglamento presenta tres rasgos característicos.
En primer lugar, su generalización a todos los productores de leche, por la totalidad de las cantidades de leche entregadas a las empresas que tratan o transforman este producto, así como por las cantidades de leche vendidas directamente en forma de otros productos lácteos.
Sólo se hicieron tres excepciones a este principio y las tres me parecen muy limitadas y perfectamente justificadas.
La primera se refiere a la producción de leche en las regiones de montaña. Por la segunda quedan exentas de la tasa las cantidades de leche vendidas por un productor a otro, en la medida en que este último las comercialice directamente como leche destinada al consumo y con un límite global de tres toneladas anuales. Por último, quedan exentos los productores muy pequeños de las regiones en las que la cantidad media de leche entregada por dichos productores a las empresas de transformación durante el año 1976 hubiera sido inferior a 10 kg por día y productor.
El segundo rasgo característico de la tasa de corresponsabilidad reside en la moderación del tipo aplicable. Inicialmente comprendida entre el 1,5 % y el 4 % del precio indicativo, durante el período comprendido entre el 16 de septiembre de 1977 al 30 de abril de 1978, la tasa se fijó en el tipo más bajo. Posteriormente, mediante Reglamento no 1001/78, el Consejo suprimió este tipobase y el importe de la tasa quedó reducido a sólo el 0,5 % del precio indicativo.
El tercer aspecto importante del régimen establecido no consiste en el destino específico del producto global de la tasa, que se opondría al principio de la universalidad presupuestaria, sino en un programa de medidas que deben adoptarse «en relación con la tasa» que, con arreglo al artículo 4 del Reglamento de base, la Comisión tiene que proponer al Consejo. Este programa se elabora en el marco del «Comité consultivo de la leche y los productos lácteos», que existe desde 1964, y se debate también en el seno de un grupo especializado denominado de corresponsabilidad, que reúne a representantes de los productores y de los transformadores de leche.
La relación de las medidas adoptadas hasta ahora en este marco resulta, en realidad, muy modesta. Dichas medidas se refieren:
—
por una parte, a la extensión del régimen, ya existente, de las cesiones de leche a los establecimientos escolares, a través del aumento de la contribución y del número de productos afectados (Reglamentos nos 1080/77 y 1039/78);
—
por otra parte, al aumento de las posibilidades de venta a precio reducido de mantequilla destinada a la fabricación de helados y mantequilla concentrada destinada al consumo directo (Reglamentos n os 2379/77 y 649/78);
—
por último, a acciones de promoción, publicidad e investigación de los productos lácteos, tanto en el mercado común como fuera de la Comunidad, así como a determinadas medidas destinadas a mejorar la calidad de la leche en los Estados miembros.
No obstante, la Comisión asegura que en el futuro podrían adoptarse otras disposiciones que actualmente se encuentran en fase de estudio.
Según la parte demandante, no existe un vínculo determinante entre estas diversas medidas y la tasa, cuyo producto no va destinado al sostenimiento del mercado de que se trata y que, por otra parte, resulta insuficiente para paliar las dificultades de comercialización y conseguir un equilibrio estructural, debido a lo extremadamente módico de su tipo (0,5 %).
En realidad, la tasa presenta la naturaleza de un gravamen fiscal a cargo del conjunto de los productores de leche y no la de una medida de intervención dirigida a la estabilización del mercado de que se trata.
Como gravamen destinado a asegurar la financiación de la Comunidad, esta tasa no puede tener su base legal en el artículo 201 del Tratado, cuyo procedimiento no ha sido seguido en el caso de autos.
Tampoco podría ser adoptada conforme a Derecho en virtud de las disposiciones del artículo 43 que, sin duda, reconoce al Consejo el derecho a adoptar las medidas previstas en el apartado 3 del artículo 40, pero que no permite introducir gravámenes a cargo de los productores en un sector agrícola determinado. Por último, la tasa de corresponsabilidad no figura entre las medidas de intervención destinadas a la estabilización de los mercados agrícolas. Tal calificación no respondería a la realidad.
En mi opinión, esta teoría no puede aceptarse.
1.
El Reglamento impugnado se adoptó tomando como base el artículo 43 del Tratado, que establece —desde el punto de vista del procedimiento— los requisitos de elaboración de la Política Agrícola Común.
Desde el punto de vista del Derecho material, son los apartados 2 y 3 del artículo 40 los que fijan las facultades de la Comunidad. En particular, el apartado 3 establece que una organización común de los mercados agrícolas puede comprender «todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos definidos en el artículo 39», pero debe limitarse a perseguir la consecución de dichos objetivos y excluir cualquier discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad.
Entre estos objetivos de la letra c) del apartado 1 del artículo 39 figura la «estabilización de los mercados».
Indudablemente, las Instituciones comunitarias deben conciliar los distintos objetivos de la Política Agrícola Común que, considerados por separado, pueden parecer contradictorios y, llegado el caso, deben conceder a uno de ellos la preferencia temporal que imponga la situación económica en cuya perspectiva las Instituciones adoptan sus decisiones.
A este respecto, disponen de un margen de discrecionalidad particularmente amplio y pueden adoptar, independientemente de las medidas clásicas de intervención previstas en el apartado 3 del artículo 40, decisiones de carácter excepcional y, en particular, crear un gravamen a cargo de los productores del sector excedentario mismo, que es, precisamente, el caso del Reglamento no 1079/77, sin imponer cargas a los productores de otros sectores agrícolas, tal como hizo el Reglamento no 563/76, relativo a la compra obligatoria de leche desnatada en polvo, que tenía por objeto limitar los considerables excedentes almacenados de dicho producto.
De esta forma, la tasa de corresponsabilidad está dirigida a estabilizar, con carácter preventivo, el mercado de los productos lácteos.
Por su parte, tanto el Consejo como la Comisión consideran que la tasa constituye un medio eficaz para alcanzar este objetivo, ya que está destinada, fundamentalmente, a frenar la producción, y que, a este respecto, debe considerarse un «elemento de precio negativo», que, por lo tanto corresponde en realidad a una reducción del precio de intervención.
En estas circunstancias, se trata de determinar si no hubiera sido preferible una reducción pura y simple del precio de la leche, puesto que, al repercutir directamente sobre el consumo, habría permitido conciliar el objetivo de estabilización del mercado y el señalado en la letra d) del apartado 1 del artículo 39, es decir, «asegurar al consumidor precios razonables». El Consejo no ha respondido expresamente a esta cuestión; en cuanto a la Comisión, le ha dado una respuesta escrita ambigua desde el punto de vista técnico, pero clara en su conclusión: la reducción de los ingresos de los productores de leche, consecuencia de la tasa -al contrario que una disminución del precio de intervención- no beneficia al consumidor, que seguirá pagando los mismos precios.
Esta respuesta confirma una opción de política económica que me parece deplorable en ciertos aspectos. Pero mi reflexión sólo puede referirse al ámbito de la oportunidad y no creo que por ella pueda verse afectada la validez jurídica del Reglamento controvertido.
Cuando menos, debe coincidirse con la Comisión en que la reducción del precio garantizado de la leche a un nivel inferior sólo tendría, en la mayoría de los casos, una influencia indirecta y, sin duda, poco influyente sobre el precio del productor, e indiscutiblemente menor sobre los productos derivados. Ahora bien, es cierto que, por el contrario, la tasa afecta directamente al conjunto de la producción láctea.
En cuanto a la ventaja que supone la flexibilidad de la intervención, a primera vista apenas me parece evidente. El sistema establecido permite, sin duda, prever determinadas excepciones y distinciones en mejores condiciones que las que permitiría una política de reducción del precio de intervención. Pero no debe excluirse que tal reducción pueda quedar compensada mediante medidas específicas de ayuda a los productores de las regiones de montaña y de las zonas denominadas desfavorecidas.
No obstante, es cierto que el sistema de la tasa es un instrumento más flexible que una acción directa sobre el precio de la leche, por cuanto puede posibilitar una adaptación mejor escalonada en el tiempo o establecer una progresividad que permita tener en cuenta excedentes particularmente importantes durante ciertas épocas del año, sobre todo en los meses de verano.
Para ello, sería necesario no sólo que el tipo de la tasa quedara fijado en un nivel lo bastante alto, cosa que no ha ocurrido hasta ahora, sino también que se adaptara en el tiempo a la evolución de las circunstancias económicas propias del sector agrícola de que se trata; cosa que el Consejo no ha creído posible hacer.
No obstante, cualesquiera que sean las indiscutibles imperfecciones del régimen establecido por el Reglamento no 1079/77, es difícil negarle el carácter de mecanismo regulador del mercado.
A este respecto, lo que me parece decisivo es el hecho de que sean los propios productores quienes soportan la carga y, de esta forma, contribuyen a atenuar —no digo resolver— el problema de los excedentes. Por esta razón, el fundamento legal de la tasa de corresponsabilidad se encuentra ciertamente en el artículo 43 del Tratado y no hay ninguna necesidad de recurrir a otras disposiciones como el artículo 201 o el artículo 235.
Esta última disposición debe descartarse de entrada, por cuanto únicamente entra en juego en caso de que se esté fuera de una habilitación ya prevista. Ahora bien, acabo de decir que el artículo 43 supone por sí mismo, en el caso de autos, tal habilitación del Consejo.
2.
Por su parte, como es sabido, el artículo 201 se refiere a la creación de recursos propios de la Comunidad, especialmente mediante ingresos procedentes de la aplicación del Arancel Aduanero Común.
El procedimiento de creación de dichos recursos supone que el Consejo, por unanimidad y después de haber consultado al Parlamento, podrá establecer disposiciones cuya adopción recomendará a los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. De este modo, el artículo 201 constituye la base de ingresos destinados, sin distinción alguna, a cubrir el conjunto de los gastos consignados en el Presupuesto.
Sin embargo, este artículo no excluye en manera alguna que, en el marco de normativas específicas, particularmente en materia de Política Agrícola Común, el Consejo tenga la facultad de crear ingresos que; por estar directamente vinculados a medidas que afectan a los gastos correspondientes al sector de que se trate, reduzcan el impacto de éstas.
Esto es lo que se desprende, en el caso de autos, de la respuesta del Consejo, dada el 22 de septiembre de 1978, a una pregunta parlamentaria escrita, en relación con la tasa de corresponsabilidad cuya percepción supone la participación financiera de los productores de leche en la cobertura de determinados gastos comunitarios.
A este respecto, el Consejo recuerda «que la finalidad del Reglamento no 1079/77 es establecer un vínculo más directo entre la producción y las posibilidades de comercialización de la leche y los productos lácteos y tener en cuenta los intereses públicos en este ámbito. Además, es manifiesto que la tasa forma parte de un conjunto de medidas destinadas a regularizar y estabilizar el mercado y a completar el sistema de intervención existente».
En consecuencia el Consejo deduce de ello que dicha tasa no debe considerarse un impuesto; por lo tanto, no es necesario recurrir al artículo 201, ya que el artículo 43 del Tratado constituye una base jurídica suficiente.
La Comisión expresó una opinión análoga en su respuesta de 12 de octubre de 1978 a una pregunta escrita idéntica, formulada por el mismo Parlamentario, insistiendo en el vínculo establecido por el artículo 4 del Reglamento entre la tasa de corresponsabilidad y las medidas específicas destinadas a la ampliación de los mercados y la búsqueda de nuevas salidas. También recordó que, en el marco de las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas, existen ya ciertos ingresos que no constituyen «recursos propios», cuya creación exigiría recurrir al procedimiento del artículo 201. Se trata, por ejemplo, de las fianzas y garantías constituidas en el marco de la Política Agrícola Común y que acaban siendo propiedad de la Comunidad.
Comparto esta opinión y considero que las disposiciones del artículo 201 no son aplicables a la tasa de corresponsabilidad.
3.
Ahora debo analizar la segunda cuestión planteada por el Finanzgericht Hamburg.
Como se ha visto, dicho órgano jurisdiccional discute la validez de la percepción de la tasa de corresponsabilidad ya que, dado que su importe se fija en unidades de cuenta y que la conversión en monedas nacionales se efectúa con arreglo a tipos de cambio representativos, denominados «tipos verdes», este sistema podría crear cargas desiguales en relación con la situación real de las monedas respectivas de los Estados miembros, comparadas entre sí.
Por esta razón, ¿no cabe apreciar violación del principio de no discriminación entre los productores de los distintos Estados miembros?
El Consejo y la Comisión consideran que, por el contrario, ajustar la tasa a las relaciones de cambio reales entre las monedas de los Estados miembros sería incompatible con el principio de no discriminación.
En sus observaciones escritas, la Comisión recurre a una base jurídica que, en mi opinión, es indiscutible. Se trata del Reglamento no 878/77 del Consejo, relativo a los tipos de cambio aplicables en el sector agrícola. En efecto, el apartado 1 del artículo 1 de dicho texto establece:
«Cuando las operaciones que deben efectuarse en aplicación de los actos relativos a la Política Agrícola Común […] exigía que las monedas contempladas en el artículo 2 se expresen en otra moneda o en unidades de cuenta, el tipo de cambio será, no obstante lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 129, el que corresponda al tipo de cambio representativo de dicha moneda.»
Ahora bien, como he dicho, la imposición de la tasa de corresponsabilidad se incluye en la categoría de actos «relativos a la Política Agrícola Común» y debe considerarse un elemento del régimen de precios y de intervenciones en el sector de los productos lácteos.
En consecuencia, es lógico que el importe de la tasa se fije, en cada Estado miembro, en función de los tipos representativos. Si, como afirma la parte demandante del litigio principal, hubiera que fijar el importe de la tasa en función de los tipos de cambio reales, esto produciría precisamente una discriminación, ya que los productores de los Estados cuya moneda está sobrevalorada quedarían beneficiados, de forma contraria a Derecho, respecto a los de los países cuya moneda está depreciada.
Por lo tanto, la pretendida desigualdad de trato alegada es de carácter meramente formal. En el terreno práctico, sólo la aplicación de «tipos verdes» permite evitar las discriminaciones entre productores.
En consecuencia, me inclino a responder negativamente a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional de remisión.
En estas circunstancias, opino que la tercera cuestión carece de objeto.
Propongo que este Tribunal de Justicia declare que el análisis de las cuestiones que le ha planteado el Finanzgericht Hamburg no ha puesto de manifiesto elementos que puedan afectar ni a la validez del Reglamento (CEE) no 1079/77 del Consejo, por el que se establece una tasa de corresponsabilidad en el sector de la leche y los productos lácteos, ni a la del Reglamento (CEE) no 1822/77 de la Comisión, por el que se establecen las modalidades de aplicación de dicha tasa.
(
*1
)	Lengua original: francés.