Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 5 lutego 2026 r.(1)
Sprawa C‑813/24
Smartflats SA
przeciwko
Région de Bruxelles-Capitale
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour d’appel de Bruxelles (sąd apelacyjny w Brukseli, Belgia)]
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda świadczenia usług – Dyrektywa 2006/123/WE – Usługi na rynku wewnętrznym – Prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego – System zezwoleń – Warunki udzielenia zezwolenia – Prowadzenie obiektu uzależnione od uprzedniego zgłoszenia i rejestracji – Wymóg
uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego – Konieczność posiadania pozwolenia na budowę – Udział organów regionalnych i gminnych w postępowaniu – Brak terminów na wydanie decyzji i środków zaskarżenia w postępowaniu w sprawie uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego
1.        Niniejsze odesłanie prejudycjalne dotyczy zgodności z dyrektywą 2006/123/WE(2) przepisów regulujących w Région de Bruxelles‑Capitale (Regionie Stołecznym Brukseli, Belgia) wydawanie zezwoleń na prowadzenie obiektów zakwaterowania turystycznego i rejestrację takich obiektów.
2.        W złożonych przepisach regionalnych, których stosowanie przez organy gminne budzi wiele wątpliwości, przewidziano, że jednym z wymogów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego jest wydanie zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.
3.        W wyroku Cali Apartments(3) Trybunał rozpatrywał kwestie prawne mniej lub bardziej podobne do kwestii będących przedmiotem niniejszego odesłania w odniesieniu do francuskich przepisów dotyczących obiektów zakwaterowania turystycznego podlegających systemowi uprzedniego zezwolenia(4).
4.        Niniejsza sprawa stanowi dla Trybunału sposobność, by doprecyzować jego orzecznictwo dotyczące zgodności z dyrektywą 2006/123 przepisów krajowych, które ograniczają świadczenie usług turystycznych. Nowy akt normatywny, który został przyjęty po wydaniu wyroku Cali Apartments, to znaczy rozporządzenie (UE) 2024/1028(5), może przyczynić się do lepszego zrozumienia tej debaty.
5.        Spór leżący u podstaw odesłania prejudycjalnego wpisuje się w kontekst, w którym wiele europejskich miast atrakcyjnych turystycznie odczuwa skutki rozpowszechniania mnożenia się tego rodzaju obiektów zakwaterowania. Wszelkiego rodzaju problemy (gospodarcze, społeczne, urbanistyczne), które są spowodowane zwiększaniem się ich liczby, są na porządku dziennym w debacie politycznej państw członkowskich(6).
I.      Ramy prawne
A.      Prawo Unii: dyrektywa 2006/123
6.        Odsyłam do treści motywów i przepisów dyrektywy 2006/123 zawartej w pkt 3–11 wyroku Cali Apartments.
B.      Prawo belgijskie
1.      Dekret z dnia 8 maja 2014 r.(7)
7.        W art. 2 wskazano, że w drodze tego dekretu dokonano częściowej transpozycji dyrektywy 2006/123 do prawa belgijskiego.
8.        W art. 3 pkt 2 zdefiniowano zakwaterowanie (hébergement) turystyczne jako „każdy
lokal mieszkalny (logement) oferowany turystom na jedną lub więcej nocy, odpłatnie, w sposób regularny lub okazjonalnie”.
9.        W art. 3 pkt 6 wymieniono wśród różnych kategorii lokali mieszkalnych „lokale mieszkalne używane do celów turystycznych”.
10.      Zgodnie z art. 4 prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego wymaga dokonania „uprzedniego zgłoszenia” i zarejestrowania oraz spełnienia przesłanek określonych w szczególności w art. 5 pkt 2(8).
11.      Przesłanki określone w art. 5 pkt 2 są następujące:
–        uzyskanie świadectwa bezpieczeństwa pożarowego wydanego przez burmistrza gminy, w której znajduje się obiekt zakwaterowania turystycznego, po zasięgnięciu opinii właściwej służby(9); w odniesieniu do niektórych obiektów, w tym do lokali mieszkalnych do celów turystycznych, może być wystarczające – na warunkach określonych przez rząd – uproszczone świadectwo kontroli [lit. a)];
–        uzyskanie wydanego przez gminę, w której znajduje się dany obiekt zakwaterowania turystycznego, zaświadczenia potwierdzającego, że ów obiekt zakwaterowania „został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego i standardami urbanistycznymi” [lit. b)].
2.      Rozporządzenie z dnia 24 marca 2016 r.(10)
12.      W odniesieniu do świadectwa bezpieczeństwa pożarowego w art. 27 rozporządzenia z dnia 24 marca 2016 r.
określono wymogi dotyczące uzyskania uproszczonego świadectwa kontroli w rozumieniu art. 5 pkt 2 lit. a) dekretu z dnia 8 maja 2014 r.
13.      Artykuł 27
tego rozporządzenia stanowi, że maksymalna zdolność obiektu zakwaterowania do przyjęcia gości musi wynosić mniej niż 10 osób, a w tym samym budynku nie może mieścić się żaden inny obiekt zakwaterowania, lub że obiekt zakwaterowania będzie znajdować się w budynku, w którym mieści się kilka obiektów zakwaterowania turystycznego, których łączna zdolność do przyjęcia gości musi wynosić mniej niż 10 osób, pod warunkiem jednak – w odniesieniu do lokali mieszkalnych używanych do celów turystycznych – że obiekt zakwaterowania turystycznego nie jest prowadzony przez podmiot, który prowadzi jednocześnie więcej niż pięć obiektów zakwaterowania.
3.      Regionalny plan zagospodarowania przestrzennego(11)
14.      Zaświadczenie o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego wiąże się z potwierdzeniem przez organ gminy, że planowana działalność jest zgodna ze statusem nieruchomości w świetle planowania przestrzennego.
15.      W tym względzie dokumentem odniesienia jest glosariusz(12) PRAS, wprowadzający rozróżnienie między:
–        „lokalem mieszkalnym” (logement), definiowanym jako „zespół pomieszczeń przeznaczonych do zamieszkania lub pobytu jednej osoby lub większej liczby osób, pod warunkiem że nie zostało ustanowione, zgodnie z prawem, inne przeznaczenie, w tym domy opieki dla osób starszych i zatwierdzone lub subwencjonowane obiekty zakwaterowania, lecz z wyłączeniem obiektów hotelarskich”, a
–        „obiektem hotelarskim”, definiowanym jako „obiekt zakwaterowania osób, który może świadczyć usługi na rzecz klientów, taki jak hotel, zajazd, schronisko młodzieżowe, motel, pensjonat, aparthotel, mieszkanie‑hotel”.
4.      Brukselski kodeks zagospodarowania przestrzennego(13)
16.      Artykuł 98 §1 pkt 5 CoBAT wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości (to znaczy funkcji, zgodnie z którą nieruchomość powinna być wykorzystywana, jak wynika z dotyczącego jej pozwolenia na budowę) lub sposobu korzystania z niej (co – w ramach wspomnianego przeznaczenia – jest rozumiane jako konkretna działalność prowadzona w nieruchomości lub na niej).
5.      Wyjaśniający okólnik ministerialny z dnia 10 maja 2016 r.(14)
17.      Zgodnie z pkt 2 tego okólnika:
–        „Z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego głównym kryterium rozróżniającym obiekt hotelarski od lokalu mieszkalnego jest okoliczność, że funkcja rezydencyjna/mieszkaniowa ustępuje pojęciu miejsca zakwaterowania klientów zatrzymujących się przejazdem”.
–        Pojęcie obiektu hotelarskiego „należy interpretować szeroko i obejmuje ono każdą formę obiektu przeznaczonego do przyjmowania osób zatrzymujących się przejazdem, co odróżnia je od pojęcia lokalu mieszkalnego”.
–        „Należy zweryfikować in concreto, czy prowadzona w budynku działalność polegająca na zakwaterowaniu turystycznym wymaga – czy też nie – aby budynek był przeznaczony na działalność »obiektu hotelarskiego« w rozumieniu PRAS”.
–        „Jeżeli nieruchomość, w której znajduje się obiekt zakwaterowania turystycznego, zachowuje główną funkcję rezydencyjną/mieszkaniową, to nie może być ona przeznaczona na obiekt hotelarski. Dotyczy to na przykład lokalu mieszkalnego wynajmowanego okazjonalnie na cele turystyczne lub lokalu mieszkalnego, w którym osoba prowadząca obiekt stale zamieszkuje, jednocześnie wykorzystując część lokalu mieszkalnego jako zakwaterowanie turystyczne”.
–        „A contrario, w przypadku gdy nieruchomość jest w całości przeznaczona na działalność zakwaterowania turystycznego, w związku z czym żaden lokator stale już tam nie zamieszkuje, działalność polegająca na zakwaterowaniu turystycznym nie stanowi już działalności dodatkowej w lokalu mieszkalnym, a nieruchomość należy uznać za obiekt hotelarski w rozumieniu PRAS”.
–        „Oczywiste jest, że gminy zachowują w pełni swoje uprawnienia dyskrecjonalne przy dokonywaniu oceny zgodności danego przeznaczenia odnośnej nieruchomości”.
II.    Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
18.      Smartflats jest spółką działającą w brukselskim sektorze nieruchomości, w szczególności w zakresie krótkoterminowego najmu lokali mieszkalnych.
19.      W dniu 10 września 2020 r. spółka Smartflats dokonała dokonała zgłoszenia przed rozpoczęciem swojej działalności
w Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles(15), zgodnie z art. 4 dekretu z dnia 8 maja 2014 r., w celu zarejestrowania działalności w zakresie zakwaterowania turystycznego w nieruchomości położonej w Brukseli.
20.      W dniu 11 listopada 2021 r. urząd ds. gospodarki i zatrudnienia w Brukseli uznał zgłoszenie za niedopuszczalne ze względu na to, że dokumentacja była niekompletna. Wskazał on, że w związku z brakiem nadania numeru rejestracyjnego działalność nie jest dozwolona.
21.      W dniu 24 czerwca 2022 r. spółka Smartflats skierowała do burmistrza miasta Brukseli pismo w celu wyrażenia przypuszczenia, że wnioski o wydanie świadectwa bezpieczeństwa pożarowego nie są rozpatrywane, w przypadku gdy gmina uznaje, że nie można wydać zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (mimo iż dekret z dnia 8 maja 2014 r. nie uzależnia wydania jednego z tych dokumentów od wydania drugiego)(16).
22.      W dniu 24 września 2022 r. spółka Smartflats, wezwana przez urząd ds. gospodarki i zatrudnienia w Brukseli, potwierdziła, że prowadzi w nieruchomości cztery „jednostki” zakwaterowania przeznaczone na najem krótkoterminowy.
23.      W dniu 5 października 2022 r. inspektor urzędu ds. gospodarki i zatrudnienia w Brukseli stwierdził, że w nieruchomości prowadzone są obiekty zakwaterowania turystycznego niespełniające wymogów wynikających z dekretu z dnia 8 maja 2014 r.
24.      W dniu 8 listopada 2022 r. urząd ds. gospodarki i zatrudnienia w Brukseli wydał nakaz natychmiastowego zaprzestania działalności polegającej na prowadzeniu obiektu zakwaterowania turystycznego ze względu na to, że spółka Smartflats nie dokonała zgłoszenia przed rozpoczęciem swojej działalności.
25.      W dniu 10 listopada 2022 r. spółka Smartflats złożyła do burmistrza miasta Brukseli wniosek o wydanie uproszczonego świadectwa kontroli w zakresie ochrony przeciwpożarowej spornego obiektu zakwaterowania turystycznego.
26.      W dniu 7 grudnia 2022 r. premier rządu Regionu Stołecznego Brukseli, właściwy w sprawach z zakresu turystyki, utrzymał w mocy nakaz zaprzestania działalności z dnia 8 listopada 2022 r. z tego względu, że spółka Smartflats nie posiadała świadectwa bezpieczeństwa pożarowego, o którym mowa w art. 5 pkt 2 lit. a) dekretu z dnia 8 maja 2014 r., ani numeru rejestracyjnego uprawniającego ją do prowadzenia obiektu zakwaterowania zgodnie z art. 4 tego dekretu.
27.      Spółka Smartflats nadal prowadziła działalność w nieruchomościach, co doprowadziło do sporządzenia w dniu 7 lutego 2023 r. protokołu stwierdzającego naruszenie nakazu natychmiastowego zaprzestania prowadzenia działalności.
28.      Następnie spółka Smartflats złożyła wniosek o wydanie uproszczonego świadectwa bezpieczeństwa pożarowego. W dniu 22 maja 2023 r. gmina Bruksela odmówiła wydania tego świadectwa, ponieważ nie złożono żadnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w celu zmiany przeznaczenia budynku. Świadectwo to zostało ostatecznie wydane po wniesieniu środka odwoławczego.
29.      W dniu 15 czerwca 2023 r. inspekcja urzędu ds. gospodarki i zatrudnienia w Brukseli poinformowała spółkę Smartflats o zamiarze wyegzekwowania nakazu natychmiastowego zaprzestania działalności. W dniu 23 czerwca 2023 r. dokonała ona zabezpieczenia nieruchomości poprzez jej zaplombowanie.
30.      W dniu 3 lipca 2023 r. spółka Smartflats zainicjowała postępowanie przed Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (francuskojęzycznym sądem pierwszej instancji w Brukseli, Belgia), wnosząc o uchylenie nakazu natychmiastowego zaprzestania działalności z dnia 8 listopada 2022 r.
31.      Région de Bruxelles-Capitale (region stołeczny Brukseli) podniósł, że żądanie spółki Smartflats jest bezpodstawne, i wniósł powództwo wzajemne, domagając się, aby w związku z zakazem prowadzenia działalności w nieruchomości została nałożona grzywna.
32.      Postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r. Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (francuskojęzyczny sąd pierwszej instancji w Brukseli) uznał powództwo spółki Smartflats za bezzasadne i uwzględnił powództwo wzajemne Région de Bruxelles-Capitale (regionu stołecznego Brukseli).
33.      Spółka Smartflats wniosła apelację od tego postanowienia do Cour d’appel de Bruxelles (sądu apelacyjnego w Brukseli, Belgia), który zwrócił się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu uzyskania od Trybunału odpowiedzi na siedem pytań, z których przytaczam pytania trzecie, czwarte, piąte i szóste.
34.      Te cztery pytania mają następujące brzmienie:
„3)      Czy art. 9 dyrektywy [2006/123] stoi na przeszkodzie – z punktu widzenia wymogu proporcjonalności – systemowi prawnemu uzależniającemu od uprzedniego zgłoszenia i rejestracji prowadzenie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego wyposażonego w meble niezbędne do spania i przygotowywania posiłków oraz obejmującego, w stosownym przypadku, usługi hotelarskie za dodatkową opłatą, oferowanego turystom odpłatnie na jedną lub więcej nocy, w sposób regularny lub okazjonalnie, zasadniczo z tego względu, że konieczna jest ochrona turystów, oraz uzupełniająco (i w sposób dorozumiany) ze względu na fakt, że umożliwia to ochronę środowiska miejskiego, co wiązałoby się z ochroną mieszkalnictwa?
4)      Czy art. 10 dyrektywy [2006/123] stoi na przeszkodzie systemowi prawnemu uzależniającemu od uprzedniego zgłoszenia i rejestracji prowadzenie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego wyposażonego w meble niezbędne do spania i przygotowywania posiłków oraz obejmującego, w stosownym przypadku, usługi hotelarskie za dodatkową opłatą, oferowanego turystom odpłatnie na jedną lub więcej nocy, w sposób regularny lub okazjonalnie, co wiąże się w szczególności z obowiązkiem przedstawienia zaświadczenia gminy, w której znajduje się dany obiekt zakwaterowania turystycznego, potwierdzającego, że ów obiekt zakwaterowania został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego i standardami urbanistycznymi, w sytuacji gdy krajowe przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego i urbanistyki nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku zmiany sposobu używania lub przeznaczenia nieruchomości z »lokalu mieszkalnego« na »obiekt hotelarski« oraz gdy prowadzenie lokalu mieszkalnego w powyższym znaczeniu byłoby zakwalifikowane jako obiekt hotelarski, uwzględniając sposób, w jaki to ostatnie pojęcie oraz pojęcie zakwaterowania turystycznego są zdefiniowane odpowiednio w rozpatrywanych przepisach?
5)      Czy odpowiedź udzielona na poprzednie pytanie byłaby inna w zależności od tego, czy kwalifikacja tego, co stanowi »obiekt hotelarski«, jest pozostawiona uznaniu organów gminy, jak to określono w okólniku ministerstwa?
6)      Czy art. 13 dyrektywy [2006/123] stoi na przeszkodzie systemowi prawnemu uzależniającemu od uprzedniego zgłoszenia i rejestracji prowadzenie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego wyposażonego w meble niezbędne do spania i przygotowywania posiłków oraz obejmującego, w stosownym przypadku, usługi hotelarskie za dodatkową opłatą, oferowanego turystom odpłatnie na jedną lub więcej nocy, w sposób regularny lub okazjonalnie, co wiąże się w szczególności z obowiązkiem przedstawienia zaświadczenia gminy, w której znajduje się dany obiekt zakwaterowania turystycznego, potwierdzającego, że ów obiekt zakwaterowania został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego i standardami urbanistycznymi, w sytuacji gdy nie przewidziano żadnego terminu wydania tego zaświadczenia, gdy nie nałożono żadnego szczególnego obowiązku uzasadnienia i gdy nie przewidziano żadnego szczególnego środka zaskarżenia?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
35.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 27 listopada 2024 r.
36.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez spółkę Smartflats, rządy belgijski i niderlandzki oraz przez Komisję Europejską. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2025 r. stawiły się spółka Smartflats, rząd belgijski i Komisja.
37.      Na wniosek Trybunału moja opinia dotyczy pytań prejudycjalnych trzeciego, czwartego, piątego i szóstego.
IV.    Ocena
A.      Uwagi wstępne
38.      Założenia, na których opiera się sąd odsyłający, pomagają w określeniu zakresu rozpatrywanego sporu.
39.      Sąd odsyłający zwraca się zasadniczo do Trybunału o dokonanie wykładni art. 9, 10 i 13 dyrektywy 2006/123 w celu ustalenia, czy obowiązujący w Regionie Stołecznym Brukseli system zezwoleń na prowadzenie obiektów zakwaterowania turystycznego jest z nimi zgodny, w szczególności w zakresie, w jakim przewiduje on obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego(17) w celu przeznaczenia nieruchomości na zakwaterowanie turystyczne(18).
40.      Zdaniem sądu odsyłającego:
–        bezsporne jest, że dekret z dnia 8 maja 2014 r. jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2006/123 oraz że działalność taka jak ta wykonywana przez spółkę Smartflats, polegająca na krótkoterminowym wynajmowaniu za wynagrodzeniem umeblowanych lokali mieszkalnych na rzecz klientów zatrzymujących się przejazdem, którzy nie dokonują w nich zameldowania, stanowi usługi w rozumieniu art. 4 tej dyrektywy;
–        bezsporne jest również, że dekret z dnia 8 maja 2014 r. wprowadza system zezwoleń w rozumieniu art. 9 dyrektywy 2006/123, nie zaś system „wymogów”, o których mowa w art. 14 i 15 tej dyrektywy;
–        jeśli chodzi o wymogi
przewidziane w art. 9 dyrektywy 2006/123, to system w Regionie
Stołecznym Brukseli nie ma charakteru dyskryminacyjnego i opiera się na nadrzędnych względach interesu ogólnego, których proporcjonalność budzi wątpliwości;
–        choć wymóg posiadania świadectwa bezpieczeństwa pożarowego wydaje się spełniać przesłanki określone w art. 10 dyrektywy 2006/123, to wątpliwe jest, czy dotyczy to również wymogu przedstawienia zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.
B.      W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
41.      Sąd odsyłający zwraca się o dokonanie wykładni art. 9 dyrektywy 2006/123 „z punktu widzenia wymogu proporcjonalności”, w celu ustalenia, czy stoi on na przeszkodzie systemowi prawnemu takiemu jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, który:
–        uzależnia od uprzedniego zgłoszenia i rejestracji prowadzenie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego wyposażonego w meble niezbędne do spania i przygotowywania posiłków oraz obejmującego, w stosownym przypadku, usługi hotelarskie za dodatkową opłatą, oferowanego turystom odpłatnie na jedną lub więcej nocy, w sposób regularny lub okazjonalnie;
–        opiera się „zasadniczo na tym względzie, że konieczna jest ochrona turystów, oraz uzupełniająco (i w sposób dorozumiany) na fakcie, że umożliwia to ochronę środowiska miejskiego, co wiązałoby się z ochroną mieszkalnictwa”.
42.      Zgodność krajowego systemu zezwoleń z dyrektywą 2006/123 należy oceniać w świetle art. 9 ust. 1 tej dyrektywy. Państwa członkowskie mogą wprowadzić taki system tylko wtedy, gdy nie ma on charakteru dyskryminującego oraz jest uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego i proporcjonalny do jego celu.
43.      Warunki uzyskania zezwolenia muszą być zgodne z art. 10 dyrektywy 2006/123. Zgodnie z tym przepisem systemy zezwoleń muszą opierać się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny, oraz odpowiadać cechom określonym w ust. 2 tego artykułu.
44.      Zarówno art. 9 ust. 1, dotyczący uzasadnienia, jak i art. 10 ust. 2 dyrektywy 2006/123, dotyczący kryteriów udzielania zezwoleń, zawierają jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki, nadające im bezpośrednią skuteczność(19).
45.      System zezwoleń administracyjnych musi zatem być zgodny z tymi dwoma artykułami(20). Zgodność ta wymaga dokonania oceny mającej na celu to, aby ograniczenie „przede wszystkim nie prowadziło do dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, następnie aby było uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym i wreszcie aby było odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu, nie wykraczało poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia, i aby nie istniała możliwość zastąpienia tych wymogów innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek”(21).
46.      Ostatecznie to do sądu odsyłającego należy ocena, czy spełnione są trzy przesłanki wymagane na mocy art. 9 dyrektywy 2006/123, ponieważ sąd ten najlepiej zna okoliczności faktyczne sprawy(22).
47.      Jednakże w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi Trybunał może dostarczyć temu sądowi wskazówek umożliwiających mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu(23).
1.      Dyskryminacja
48.      Z informacji zawartych w aktach sprawy nie można wywnioskować, że system zezwoleń jest dyskryminujący, jako że ma on zastosowanie w równym stopniu do podmiotów gospodarczych mających siedzibę w Regionie Stołecznym Brukseli, jak i do obywateli innych państw członkowskich lub osób zamieszkałych w innych państwach członkowskich, które zamierzają prowadzić tę niezależną działalność gospodarczą w tym regionie.
49.      Sąd odsyłający potwierdza tę ocenę. Jego zdaniem system ten nie wprowadza żadnej dyskryminacji między podmiotami świadczącymi usługi zakwaterowania turystycznego(24).
2.      Uzasadnienie nadrzędnymi względami interesu ogólnego
50.      Sąd odsyłający wyjaśnia, że sporne uregulowanie ma na celu ochronę turystów i środowiska miejskiego(25).
51.      Zgodnie z art. 4 pkt 8 dyrektywy 2006/123 „nadrzędny interes publiczny” oznacza „względy określone jako takie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i obejmuje: […] ochronę konsumentów, usługobiorców […], ochronę środowiska naturalnego i środowiska miejskiego […]”.
52.      Co do zasady ochrona turystów jako użytkowników obiektów zakwaterowania turystycznego mogłaby być objęta bardziej ogólnym pojęciem ochrony konsumentów i usługobiorców. Natomiast ochrona środowiska miejskiego jest wyraźnie przewidziana w dyrektywie 2006/123.
53.      Podwójne uzasadnienie, na które się powołano, jest zatem zgodne z niektórymi dopuszczalnymi względami w świetle dyrektywy 2006/123 i orzecznictwa Trybunału(26).
54.      Ponadto, jak już wskazałem, rozporządzenie 2024/1028 odnosi się do ewentualnego wpływu obiektów zakwaterowania turystycznego na politykę mieszkaniową. Trybunał „uznał […], że wymogi związane z polityką mieszkalnictwa socjalnego, mające na celu zwalczanie presji rynku nieruchomości, zwłaszcza gdy na danym rynku występuje strukturalny niedobór mieszkań i szczególnie wysokie zagęszczenie ludności, mogą stanowić nadrzędne względy interesu ogólnego”(27).
3.      Konieczność i proporcjonalność systemu zezwoleń opartego na celu ochrony turystów
55.      Zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2006/123 należy ustalić, czy sporny system zezwoleń: a) jest niezbędny do ochrony turystów; oraz b) spełnia wymogi wynikające z zasady proporcjonalności.
56.      Ograniczenia w świadczeniu usług nałożone przez państwa członkowskie muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności. Będzie tak w przypadku, gdy ograniczenia te są odpowiednie do zapewnienia realizacji zamierzonego celu, nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia, oraz gdy inne, mniej restrykcyjne środki nie pozwalają na osiągnięcie tego samego rezultatu(28).
57.      Ponadto uregulowanie krajowe jest odpowiednie do zapewnienia realizacji wytyczonego celu, tylko jeśli odzwierciedla ono rzeczywiste dążenie do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny(29).
58.      W tym zakresie, jeżeli państwo członkowskie zamierza powołać się na cel odpowiedni do uzasadnienia ograniczenia swobodnego świadczenia usług, na tym państwie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi, który ma rozstrzygnąć tę kwestię, wszystkich dowodów, które mogłyby temu sądowi pozwolić na ustalenie, że wspomniany środek spełnia wszystkie wymogi wynikające z zasady proporcjonalności(30).
59.      Rząd belgijski:
–        podnosi, że ochrona turystów była nadrzędnym względem interesu ogólnego, którego głównym celem była ochrona spornych przepisów;
–        uzasadnia konieczność i proporcjonalność tych przepisów, podnosząc, że pozwalają one na lepszą ochronę turystów niż system zwykłej rejestracji i kontroli a posteriori, który jest mniej skuteczny; uprzednie zezwolenie zapewnia turyście, że wynajmowany przez niego obiekt zakwaterowania jest prowadzony zgodnie z prawem i w związku z tym spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach (minimalne normy dotyczące warunków mieszkaniowych, higieny i bezpieczeństwa, normy urbanistyczne i inne normy zapewniające uczciwość usługodawcy).
60.      Natomiast Komisja i spółka Smartflats uważają, że wprowadzony w Regionie Stołecznym Brukseli system zezwoleń na prowadzenie obiektów zakwaterowania turystycznego nie jest konieczny ani proporcjonalny w odniesieniu do ochrony turystów, ponieważ istnieją mniej restrykcyjne rozwiązania alternatywne(31).
61.      Chociaż ostatnie słowo w tej kwestii należy do sądu odsyłającego, uważam, że argumenty spółki Smartflats i Komisji są bardziej przekonujące.
62.      Po pierwsze, jak podnosi Komisja, zapewnienie przestrzegania minimalnych norm dotyczących warunków mieszkaniowych, higieny i bezpieczeństwa nie wymaga stosowania systemu uprzednich zezwoleń, który jest przedmiotem sporu. Przestrzeganie tych wymogów przez wszystkie obiekty zakwaterowania w Regionie Stołecznym Brukseli jest już wymagane w szczególności na mocy art. 4 i 219 Code du logement(32).
63.      Wymóg posiadania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego w ramach systemu uprzednich zezwoleń również nie dostarcza dodatkowych informacji w odniesieniu do przestrzegania minimalnych norm dotyczących warunków mieszkaniowych, higieny i bezpieczeństwa przez obiekty zakwaterowania turystycznego. Zaświadczenie to potwierdza, że nieruchomość jest przeznaczona (wykorzystywana) do określonego użytku, mieszkalnego lub hotelowego.
64.      Po drugie, rozpatrując tę kwestię z punktu widzenia informacji przekazywanych osobom korzystającym z obiektów zakwaterowania turystycznego – osoby te dysponują narzędziami kontroli i oceny jakości obiektów zakwaterowania w ramach gospodarki współpracy związanej z najczęściej wykorzystywanymi platformami pośrednictwa (np. Airbnb)(33).
65.      Narzędzia takie pozwalają „poszukującym zakwaterowania na dokonanie w pełni świadomego wyboru pomiędzy ofertami zakwaterowania składanymi przez wynajmujących na platformie”(34).
66.      W celu ochrony turystów, gdy wynajmują oni krótkoterminowo obiekty zakwaterowania, (nieformalne) instrumenty związane z platformami elektronicznymi są zwykle skuteczne w kontekście gospodarki rynkowej, takiej jak ta leżąca u podstaw dyrektywy 2006/123, i oczywiście są mniej restrykcyjne niż system uprzednich zezwoleń.
67.      Wreszcie w samej Belgii Region Flamandzki i Region Waloński stosują zasady kontroli a posteriori obiektów zakwaterowania turystycznego. Z dostępnych informacji wynika, że te zasady kontroli przynoszą lepsze wyniki w praktyce niż system uprzednich zezwoleń w Regionie
Stołecznym Brukseli(35).
68.      W konsekwencji, z zastrzeżeniem ostatecznej oceny, której dokonuje sąd odsyłający, wszystko wydaje się wskazywać na to, że sporny system nie spełnia w pełni kryteriów konieczności i proporcjonalności dla osiągnięcia celu, jakim jest ochrona turystów.
4.      Konieczność i proporcjonalność systemu zezwoleń opartego na celu ochrony środowiska miejskiego
69.      Rząd belgijski twierdzi, że sporny system jest konieczny i proporcjonalny w celu ochrony środowiska miejskiego i mieszkalnictwa w Regionie Stołecznym Brukseli.
70.      W tym kontekście powołuje się on na szereg badań(36), z których wynika, że w Brukseli „fenomen Airbnb” spowodował rozpowszechnienie się liczby obiektów zakwaterowania turystycznego, a to ze względu na ich większą rentowność, co doprowadziło do pogorszenia się sytuacji na rynku mieszkaniowym dla mieszkańców.
71.      Zdaniem rządu belgijskiego negatywne skutki „fenomenu Airbnb” są widoczne w postaci wzrostu cen wynajmu mieszkań i nieruchomości na sprzedaż. Mieszkańcy napotykają trudności z dostępem do mieszkań na wynajem lub nabyciem mieszkań, a listy oczekujących na mieszkania socjalne wydłużyły się.
72.      Spółka Smartflats inaczej interpretuje badania i dane dotyczące rynku mieszkaniowego w Regionie Stołecznym Brukseli:
–        Liczbę mieszkań wycofanych z rynku najmu mieszkań w tym regionie w związku z wynajmem obiektów zakwaterowania turystycznego szacuje się na 2400, co stanowi zaledwie 0,7 % zasobów prywatnych mieszkań na wynajem; ograniczenia w korzystaniu z obiektów zakwaterowania turystycznego nie są rozwiązaniem kryzysu na rynku nieruchomości, którego przyczynami są brak wybudowania przystępnych cenowo mieszkań i istnienie wielu pustostanów(37).
–        W badaniu z 2024 r.(38) oszacowano, że w Regionie Stołecznym Brukseli jest około 11 500 pustostanów (rzeczywista liczba zależy od metodologii przyjętej w celu jej obliczenia); do tej liczby należy dodać 5000 innych pustych mieszkań socjalnych; zdaniem spółki Smartflats liczba niezamieszkanych mieszkań jest zatem pięciokrotnie wyższa niż liczba mieszkań wycofanych z rynku mieszkaniowego w następstwie wynajmu obiektów zakwaterowania turystycznego.
73.      Spółka Smartflats wskazuje również na niewłaściwe wdrożenie systemu zezwoleń w Regionie
Stołecznym Brukseli w porównaniu z systemami zezwoleń w Regionie Flamandzkim i Regionie Walońskim(39). W przypadku Flandrii zarejestrowane obiekty zakwaterowania wynosiły 60 %, a w przypadku Walonii 48 %, przy czym regiony te dysponowały jedynie systemami rejestracji i kontroli a posteriori obiektów zakwaterowania turystycznego.
74.      Z tych powodów, jak twierdzi spółka Smartflats, sporny system nie jest konieczny ani proporcjonalny w celu ochrony środowiska miejskiego i mieszkalnictwa w Regionie Stołecznym Brukseli.
75.      Ze swej strony rozumiem uzasadnione obawy rządu belgijskiego, które odzwierciedla motyw 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia nr 2024/1028. Nie jest łatwo znaleźć równowagę między zaspokojeniem rosnących potrzeb związanych z zakwaterowaniem turystycznym a (ewentualnymi) negatywnymi konsekwencjami rozpowszechniania się tego rodzaju obiektów zakwaterowania, których właściciele wolą tę formułę korzystania z ich nieruchomości niż długoterminowy wynajem lokali mieszkalnych.
76.      Z punktu widzenia prawa Unii (gdzie naczelną zasadą jest swoboda przedsiębiorczości) precedensowe stanowisko wyrażone w wyroku Cali Apartments dostarcza wskazówek co do zgodności z dyrektywą 2006/123 systemu mniej lub bardziej podobnego do systemu będącego przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
77.      System francuski spełnił kryterium konieczności i proporcjonalności zastosowane przez Trybunał w wyroku Cali Apartments, ponieważ posiadał on trzy istotne cechy:
–        opierał się na badaniu rynku mieszkaniowego we Francji i presji wywieranej na ten rynek przez rozpowszechnianie się obiektów zakwaterowania turystycznego (badanie to zostało przedstawione Trybunałowi przez rząd francuski)(40);
–        nie miało on zastosowania do lokali stanowiących główne miejsce zamieszkania wynajmującego, ponieważ – w braku potrzeby ustanowienia przez rzeczonego wynajmującego głównego miejsca zamieszkania w innym miejscu – wynajem takich lokali nie miał wpływu na rynek wynajmu długoterminowego(41);
–        z geograficznego punktu widzenia system ten nie był ogólnie obowiązujący, lecz miał zawężony zakres, obejmujący ograniczoną liczbę gęsto zaludnionych gmin, których rynki wynajmu lokali mieszkalnych doznawały napięć(42).
78.      Wydaje się, że system zezwoleń na prowadzenie obiektów zakwaterowania turystycznego w Regionie Stołecznym Brukseli nie posiada żadnej z tych trzech cech, chociaż dokonanie ostatecznej oceny w tym względzie należy do sądu odsyłającego.
a)      Badania wstępne
79.      Po pierwsze, nie wydaje się, aby przyjęcie dekretu z dnia 8 maja 2014 r.
(i uzupełniających go przepisów) było poprzedzone przeprowadzeniem dogłębnego badania rynku obiektów zakwaterowania turystycznego w Regionie Stołecznym Brukseli i ich wpływu na lokale mieszkalne.
80.      Na rozprawie strony zgodziły się, że cel polegający na walce z niedoborem mieszkań na rynku wynajmu długoterminowego w Regionie Stołecznym Brukseli nie był podstawą przyjęcia dekretu z dnia 8 maja 2014 r., który dotyczył jedynie zagospodarowania przestrzennego.
81.      Rząd belgijski wskazał, że dekret ten ma na celu zapobieganie rozpowszechnianiu się obiektów zakwaterowania turystycznego związanemu z rozwojem platform gospodarki współpracy, które miało następnie miejsce w innych dużych europejskich miastach turystycznych. Natomiast spółka Smartflats podniosła, że jego rzeczywistym celem jest ochrona tradycyjnego sektora hotelarskiego.
82.      Badania rynku mieszkaniowego w Regionie Stołecznym Brukseli, o których wspominają spółka Smartflats i Komisja, świadczą o tym, że napięcia na rynku mieszkaniowym w tym regionie i brak przystępnych cenowo mieszkań wynikają z wielu czynników (szybkiego wzrostu demograficznego, ubóstwa znacznej części mieszkańców, wzrostu cen czynszów i niedoboru nowych mieszkań, w szczególności mieszkań socjalnych).
83.      W badaniach tych rozwój obiektów zakwaterowania turystycznego jest wymieniany jako dodatkowy czynnik, który wprawdzie powoduje napięcia na rynku mieszkaniowym, ale ma ograniczony wpływ, ponieważ dotyczy jedynie 0,7 % mieszkań w regionie.
b)      Obiekty zakwaterowania turystycznego w lokalu mieszkalnym właściciela
84.      Sporne przepisy wymagają posiadania uprzedniego zezwolenia na prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego również w przypadku, gdy chodzi o pomieszczenia w lokalu mieszkalnym ich właściciela, a właściciel nadal w nim mieszka.
85.      Ochrona środowiska miejskiego nie uzasadnia tego restrykcyjnego środka, gdy mieszkańcy będący właścicielami lokali mieszkalnych nadal w nich mieszkają. W tej sytuacji środowisko miejskie nie ulega zmianie jako takie: lokal mieszkalny zachowuje to samo przeznaczenie główne co wcześniej.
86.      Prawdą jest, że okólnik ministerialny z 2016 r. przewiduje, że jeżeli osoba prowadząca obiekt stale zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i wykorzystuje jedynie jego część jako zakwaterowanie turystyczne, pierwszeństwo ma przeznaczenie główne (lokal mieszkalny), a nie dodatkowe (zakwaterowanie turystyczne). Okoliczność ta ułatwia uzyskanie zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zmiana przeznaczenia nieruchomości nie jest konieczna.
87.      Jednakże z informacji dostępnych w aktach sprawy nie wynika, by organy Regionu Stołecznego Brukseli korzystały z tej możliwości, o której mowa jedynie w okólniku ministerialnym z 2016 r. Okólnik przyznaje organom gminnym szeroki zakres uznania co do tego, czy w takich przypadkach wymaga się zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego. Ustalenie tej okoliczności należy do sądu odsyłającego.
c)      Odnośne obszary geograficzne
88.      Sporne uregulowanie obowiązuje jednakowo w całym Regionie Stołecznym Brukseli, bez rozróżnienia między obszarami ze względu na większy lub mniejszy wpływ rozpowszechniania się obiektów zakwaterowania turystycznego(43).
89.      Rząd belgijski wskazuje, że PRAS dzieli terytorium Regionu Stołecznego Brukseli na obszary, w których sprzyja się już różnym sposobom wykorzystania nieruchomości. W jego ocenie nie byłoby użyteczne dokonywanie nowego podziału w celu uwzględnienia różnych systemów prowadzenia obiektów zakwaterowania turystycznego.
90.      Jednakże obszary PRAS nie są ustanawiane w zależności od większego lub mniejszego rozpowszechniania się obiektów zakwaterowania turystycznego, a zatem są pozbawione znaczenia dla celów uznania systemu uprzednich zezwoleń, który obowiązuje w sposób ogólny, za konieczny i proporcjonalny, to znaczy bez uwzględnienia rzeczywistej sytuacji każdego obszaru.
91.      W ramach debaty w tej kwestii Komisja(44) powołała się na wyrok tego samego sądu odsyłającego (w innym składzie orzekającym) z dnia 16 stycznia 2023 r., wydany w związku z działalnością w zakresie zakwaterowania turystycznego w gminie Schaerbeek w Regionie Stołecznym Brukseli(45). Rząd belgijski również powołał się na ten wyrok na rozprawie, potwierdzając, że jest on prawomocny.
92.      Pierwsza izba F Cour d’appel de Bruxelles (sądu apelacyjnego w Brukseli) orzekła w tym wyroku, że przewidziana w dekrecie z dnia 8 maja 2014 r. przesłanka posiadania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do każdej działalności turystycznej na terytorium Regionu Stołecznego Brukseli nie jest zgodna z wyrokiem Cali Apartments, ponieważ „obowiązuje ona bez rozróżnienia we wszystkich gminach znajdujących się na terytorium regionu, natomiast w wyroku [Trybunału] wymaga się »szczególnie wyraźnej« presji na czynsze, co oznacza […] zróżnicowane i porównawcze podejście między gminami znajdującymi się na terytorium regionu”(46).
93.      W świetle powyższych rozważań na trzecie pytanie prejudycjalne można udzielić dwojakiej odpowiedzi:
–        artykuł 9 dyrektywy 2006/123 nie stoi co do zasady na przeszkodzie systemowi prawnemu, który uzależnia od uprzedniego zgłoszenia i rejestracji korzystanie z lokalu mieszkalnego przeznaczonego na zakwaterowanie turystyczne w sposób regularny lub okazjonalny, pod warunkiem że taki system jest konieczny i proporcjonalny w celu ochrony turystów i środowiska miejskiego;
–        do sądu krajowego należy dokonanie oceny konieczności i proporcjonalności tego systemu, z uwzględnieniem jego zasięgu geograficznego, jego oparcia na badaniach i dokładnych danych, a także jego wpływu na potrzeby mieszkaniowe w obszarach miejskich, na których on obowiązuje.
C.      W przedmiocie pytań prejudycjalnych czwartego i piątego
94.      Pytania prejudycjalne czwarte i piąte można rozpatrzyć łącznie. W ramach tych pytań sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia:
–        czy art. 10 dyrektywy 2006/123 stoi na przeszkodzie systemowi prawnemu takiemu jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, który zobowiązuje do przedstawienia miejskiego zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego; sąd odsyłający wyjaśnia w tym względzie, że „krajowe przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego i urbanistyki nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku zmiany sposobu używania lub przeznaczenia nieruchomości z »lokalu mieszkalnego« na »obiekt hotelarski« oraz gdy [lokal mieszkalny przeznaczony na zakwaterowanie turystyczne] byłby zakwalifikowany jako obiekt hotelarski, uwzględniając sposób, w jaki to ostatnie pojęcie oraz pojęcie zakwaterowania turystycznego są zdefiniowane odpowiednio w rozpatrywanych przepisach”;
–        czy odpowiedź na powyższe pytanie byłaby inna, w przypadku gdyby kwalifikacja tego, co stanowi „obiekt hotelarski”, była pozostawiona uznaniu organów gminy, jak określono w okólniku ministerialnym.
95.      W art. 10 ust. 1 dyrektywy 2006/123 wskazano, że „[s]ystemy zezwoleń opierają się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny”.
96.      Artykuł 10 ust. 2 stanowi, że kryteria udzielenia zezwolenia muszą być niedyskryminacyjne, uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, proporcjonalne do danego celu związanego z związanego z interesem ogólnym, jasne i jednoznaczne, obiektywne, podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości oraz przejrzyste i łatwo dostępne(47).
97.      Sąd odsyłający stwierdził już, że w spornym systemie zezwoleń nie ma dyskryminacji. W ramach rozpatrywania poprzedniego pytania przeanalizowałem jego uzasadnienie oparte na ochronie turystów i środowiska miejskiego.
98.      Należy teraz rozważyć, czy przesłanka posiadania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, na której opiera się sporny system zezwoleń, spełnia pozostałe wymogi wynikające z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2006/123.
99.      W szczególności należy zbadać, czy przepisy wprowadzające ten wymóg są jasne, jednoznaczne i obiektywne, czy zostały one podane do wiadomości publicznej z wyprzedzeniem oraz czy są przejrzyste i łatwo dostępne(48).
100. Wymóg podania do wiadomości publicznej z wyprzedzeniem jest spełniony, ponieważ dekret z dnia 8 maja 2014 r. został oficjalnie opublikowany. Inaczej jest w przypadku okólnika ministerialnego z 2016 r., który nie został oficjalnie opublikowany i jest dostępny jedynie na stronie internetowej.
101. W odniesieniu do pozostałych wymogów Trybunał orzekł w następujący sposób (w skrócie):
–        warunki zezwolenia są jasne i jednoznaczne, jeżeli są łatwo zrozumiałe i nie budzą żadnych wątpliwości;
–        wymóg obiektywności oznacza, że wnioski o udzielenie zezwolenia powinny być oceniane na podstawie ich własnej wartości merytorycznej, tak by zapewnić wnioskodawcom, że ich wniosek zostanie rozpatrzony obiektywnie i bezstronnie, jak wymaga tego art. 13 ust. 1 tej dyrektywy(49).
102. W świetle informacji, którymi dysponuje Trybunał, uważam, że spornego systemu nie można uznać za jasny, jednoznaczny i przejrzysty. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii należy do sądu odsyłającego, z uwzględnieniem wskazówek, które zostaną mu przekazane przez Trybunał.
103. Jeśli dobrze rozumiem sporne przepisy, istnieją dwie różne sytuacje w odniesieniu do wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego:
–        W przypadku gdy lokal mieszkalny jest już przeznaczony do celów turystycznych, jego właściciel ma prawo do uzyskania od gminy zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego bez konieczności podejmowania dalszych działań.
W takiej sytuacji nie jest konieczne ubieganie się o pozwolenie na budowę, aby wykorzystanie lokalu mieszkalnego do celów turystycznych zostało uznane zgodnie z przepisami CoBAT(50). W takim przypadku zaświadczenie o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego jest „czystą formalnością” i jest zgodne z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2006/123.
–        Inaczej jest w przypadku, gdy lokal mieszkalny nie jest przeznaczony do celów turystycznych, a jego wykorzystanie jako obiektu zakwaterowania turystycznego wymaga zmiany przeznaczenia; w takim przypadku wydanie zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego przez gminę musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę zgodnie z art. 98 CoBAT.
104. W tym drugim przypadku, który ma miejsce w niniejszej sprawie i w sytuacji większości osób zamierzających prowadzić działalność w zakresie świadczenia usług zakwaterowania turystycznego, zaświadczenie o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest zwykłym dokumentem potwierdzającym przeznaczenie nieruchomości (jak podniósł rząd belgijski na rozprawie), ponieważ jego wydanie jest uzależnione od uprzedniego podjęcia działań administracyjnych przez organy gminne.
105. Należy zauważyć, że w każdym razie nie chodzi tu po prostu o stosowanie przepisów dotyczących planowania przestrzennego, w odniesieniu do których nie obowiązuje dyrektywa 2006/123(51), lecz o kryterium mające zastosowanie w systemie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie świadczenia usług turystycznych, który podlega dyrektywie 2006/123(52).
106. Wymóg posiadania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego wiąże się z zastosowaniem art. 98 CoBAT (konieczność uzyskania pozwolenia na budowę w celu zmiany przeznaczenia lub sposobu wykorzystania nieruchomości) w związku z art. 5 pkt 2 lit. b) dekretu z dnia 8 maja 2014 r. (zaświadczenie musi potwierdzać, że obiekt zakwaterowania „został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego i standardami urbanistycznymi”).
107. W związku z tym gdy nieruchomość jest przeznaczona do wykorzystania jako lokal mieszkalny, uzyskanie zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego w celu późniejszego uzyskania numeru rejestracyjnego od organów regionalnych jest skomplikowane: konieczna jest interwencja gminy, która, jak wynika z dostępnych informacji, jest złożona, ponieważ wymaga wydania (nowego) pozwolenia na budowę.
108. Artykuł 5
pkt 5 lit. b) dekretu z dnia 8 maja 2014 r. nie zawiera jasnych wytycznych dotyczących wymogów technicznych, których spełnienie powinny skontrolować organy gminne w celu wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego dla celów rejestracji i wydania zezwolenia na prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego.
109. Artykuł 98
CoBAT, który nie odnosi się do działalności w zakresie zakwaterowania turystycznego, nie zawiera dalszych wyjaśnień.
110. Rozróżnienie dokonane w PRAS między pojęciem „lokalu mieszkalnego” a pojęciem „obiektu hotelarskiego”(53) oznacza, że jeśli w świetle przepisów dotyczących planowania przestrzennego nieruchomość jest przeznaczona do wykorzystania jako lokal mieszkalny, konieczne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, aby zmienić sposób jej wykorzystania na obiekt hotelarski.
111. Ponadto organy gminne dysponują szerokim zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu lub braku wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia, a kryteria wydają się różnić w zależności od gminy.
112. Nie jest również jasny związek między zawartym w dekrecie z dnia 8 maja 2014 r. pojęciem „zakwaterowania turystycznego”(54) i zawartym w PRAS pojęciem „obiektu hotelarskiego”, które to przepisy są stosowane przez gminy Regionu Stołecznego Brukseli w różny sposób.
113. Zdaniem sądu odsyłającego problem polega na ustaleniu, czy wszystkie obiekty zakwaterowania turystycznego (w rozumieniu art. 3 dekretu z dnia 8 maja 2014 r.) należy uznać za „obiekty hotelarskie” (w rozumieniu PRAS) i czy w związku z tym przekształcenie lokalu mieszkalnego w obiekt zakwaterowania turystycznego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę(55).
114. Z dostępnych informacji wynika, że gminy Regionu Stołecznego Brukseli w większości przypadków uznają wszystkie obiekty zakwaterowania turystycznego za obiekt hotelarski w rozumieniu PRAS. Praktyka ta zwykle będzie się wiązać z (niełatwą) zmianą przeznaczenia nieruchomości w celu uzyskania pozwolenia na budowę.
115. Ponieważ przepisy dotyczące planowania przestrzennego ograniczają możliwość tworzenia obiektów hotelarskich, trudno jest uzyskać pozwolenie na budowę, które – co pragnę powtórzyć – umożliwiałoby uzyskanie zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego niezbędnego do zarejestrowania obiektu zakwaterowania turystycznego.
116. W tych okolicznościach:
–        Osoba, która zamierza wykorzystywać jako zakwaterowanie turystyczne pokój we własnym lokalu mieszkalnym, w którym sama nadal mieszka, musiałaby uzyskać pozwolenie na budowę obiektu hotelarskiego, co wydaje się wyraźnie nieproporcjonalne. Jak wskazałem powyżej, osoba ta mogłaby uniknąć tego wymogu tylko wtedy, gdyby organy uznały, że działalność turystyczna prowadzona w nieruchomości ma charakter dodatkowy w stosunku do jej głównej funkcji mieszkaniowej. Wydaje się jednak, że wyjątek ten, o którym mowa wyłącznie w okólniku ministerialnym z 2016 r., nie jest stosowany w sposób systematyczny i jednolity przez organy gminne przy wydawaniu zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.
–        Osoba, która zamierza wykorzystywać jako zakwaterowanie turystyczne nieruchomość, która zgodnie z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego nie jest przeznaczona na obiekt hotelarski, staje przed dylematem sklasyfikowania, w zakresie miejskiego planowania przestrzennego, planowanej działalności turystycznej poprzez przypisanie jej do jednej z kategorii PRAS, które nie zostały opracowane w tym celu. Sąd odsyłający(56) powołuje się na doktrynę krytykującą lukę pojęciową wynikającą z tej trudności.
117. Oprócz powyższego istnieje wymóg, na który zwrócono uwagę podczas rozprawy: całkowita lub częściowa zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na obiekt hotelarski, wymagana w świetle PRAS w celu wykorzystania tego lokalu mieszkalnego jako zakwaterowania turystycznego, wymaga od właściciela rekompensaty polegającej na utrzymaniu tej samej powierzchni mieszkalnej w danym obszarze zgodnie z zasadą 0.12 pkt 1 „ogólnych wymogów dotyczących wszystkich obszarów” PRAS.
118. Wymóg rekompensaty, w odróżnieniu od wymogu przewidzianego we francuskich przepisach analizowanych w wyroku Cali
Apartments(57), nie został uregulowany w sposób precyzyjny, a jego stosowanie pozostawiono organom gminnym. Jak podniosła spółka Smartflats na rozprawie, jednostki, które zamierzają przeznaczyć swój lokal mieszkalny na zakwaterowanie turystyczne przez krótkie okresy, nie mieszkając w nim, z trudem będą w stanie ponieść koszty związane z tą rekompensatą.
119. Z zastrzeżeniem oceny sądu odsyłającego wydaje mi się, że obowiązek nabycia innego lokalu mieszkalnego w tej samej dzielnicy mieszkaniowej Brukseli w celu zrekompensowania zmiany przeznaczenia wcześniejszego lokalu mieszkalnego jako warunek niezbędny do wykonywania działalności polegającej na świadczeniu usług zakwaterowania turystycznego (gdy nieruchomość nie została uprzednio sklasyfikowana w zakresie miejskiego planowania przestrzennego jako obiekt hotelarski) jest nieproporcjonalny.
120. To złożone otoczenie regulacyjne powoduje znaczną niepewność prawa dla osoby, która zamierza podjąć działalność lub świadczyć usługi zakwaterowania turystycznego w Regionie Stołecznym Brukseli. Każda osoba czy przedsiębiorstwo z trudem będą mogły wyrobić sobie wstępną opinię co do zgodności swojego planu prowadzenia działalności w zakresie zakwaterowania turystycznego w tym regionie z rozpatrywanymi przepisami(58).
121. Brak jasności i niepewność prawa nasilają się, gdy zauważy się, że gminy(59) nie mają wystarczająco zakreślonych uprawnień decyzyjnych w zakresie rozpatrywania wniosków o wydanie pozwolenia na budowę, które są niezbędne (w przypadku zmiany przeznaczenia budynku) do uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającego rejestrację obiektu zakwaterowania turystycznego(60).
122. Okólnik ministerialny z 2016 r. jest w sposób oczywisty niewystarczający do ujednolicenia praktyki administracyjnej organów gminnych. Jest to tekst pozbawiony wiążącej mocy prawnej, który nawet nie został oficjalnie opublikowany i pozostawia gminom pełną swobodę w określaniu w każdym indywidualnym przypadku, czy dana nieruchomość ma być uznana zgodnie z PRAS za lokal mieszkalny czy za obiekt hotelarski.
123. Ponadto okólnik ministerialny z 2016 r. sprzyja dość szerokiej wykładni pojęcia obiektu hotelarskiego, co będzie powodowało, że zmiana przeznaczenia nieruchomości będzie konieczna jako warunek wstępny uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.
124. Pragnę powtórzyć, że brzmienie spornych przepisów oraz brak jednolitości w ich stosowaniu przez gminy Regionu Stołecznego Brukseli(61) powodują brak pewności prawa i sprawiają, że wymóg uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego jest mniej przejrzysty i obiektywny. W tym względzie kwestionowane są jasność i obiektywność spornych przepisów(62).
125. Podsumowując, uważam, że art. 10 dyrektywy 2006/123 stoi na przeszkodzie systemowi prawnemu, który uzależnia prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego od przedstawienia zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli w zaświadczeniu tym wymaga się uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i jest ono wydawane przez organy gminne posiadające szeroki zakres uznania, na podstawie przepisów krajowych pozbawionych jasności, obiektywności i przejrzystości.
D.      W przedmiocie szóstego pytania prejudycjalnego
126. Sąd odsyłający zwraca się o dokonanie wykładni art. 13 dyrektywy 2006/123 w celu ustalenia, czy z przepisem tym zgodny jest system prawny, który w opisanych już okolicznościach wymaga uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do wydania którego „nie nałożono żadnego szczególnego obowiązku uzasadnienia i nie przewidziano żadnego szczególnego środka zaskarżenia”(63).
127. Zgodnie z art. 13 ust. 1–4 dyrektywy 2006/123 procedury i formalności związane z udzielaniem zezwoleń:
–        winny być przejrzyste, podawane do wiadomości publicznej z wyprzedzeniem i gwarantują wnioskodawcom, że ich wnioski będą rozpatrzone w sposób obiektywny i bezstronny;
–        nie powinny mieć charakteru zniechęcającego usługodawców do prowadzenia działalności, nie są nadmiernie skomplikowane ani nie opóźniają świadczenia usług;
–        winny być łatwo dostępne, a związane z nimi koszty mają być rozsądne i proporcjonalne;
–        winny zapewniać, że wnioski zostaną rozpatrzone możliwie najszybciej, a w każdym razie w rozsądnym terminie, który będzie ustalany i podawany z wyprzedzeniem do wiadomości publicznej.
128. Rząd belgijski uważa, że rozporządzenie z dnia 24 marca 2016 r. uzupełnia dekret z dnia 8 maja 2014 r. oraz że procedura wydawania zezwoleń i rejestracji obiektów zakwaterowania turystycznego jest zgodna z wymogami art. 13 dyrektywy 2006/123.
129. Zdaniem rządu belgijskiego rozporządzenie z dnia 24 marca 2016 r. przewiduje szczególne terminy, w których organy regionalne muszą rozpatrzyć i rozstrzygnąć wnioski o wydanie zezwolenia i rejestrację obiektów zakwaterowania turystycznego, a także możliwości zaskarżenia. Dodaje on, że wszystkie przedstawione wnioski zostały bowiem rozpatrzone w sposób pełny, a decyzje organów regionalnych są co do zasady uzasadnione i podlegają kontroli sądowej. Na rozprawie rząd belgijski podkreślił, że stosowanie wymogu uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego nie powoduje wielu sporów sądowych oraz że organy regionalne nie musiały wykonywać swoich uprawnień nadzorczych wobec organów gminnych w zakresie stosowania dekretu z dnia 8 maja 2014 r. w następstwie skarg jednostek, których dotyczyłaby ta kwestia.
130. Jednakże wyjaśnienie rządu belgijskiego wydaje się niekompletne, ponieważ odnosi się ono jedynie do „etapu regionalnego” procedury udzielania zezwoleń, bez uwzględnienia okoliczności, że związany z nią rzeczywisty problem dotyczy „etapu gminnego”, to znaczy wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Odesłanie prejudycjalne dotyczy tego ostatniego etapu: w szczególności pytanie szóste odnosi się do tego zaświadczenia, którego odmowa wydania nie wymaga uzasadnienia i nie podlega zaskarżeniu.
131. Jak już wyjaśniono, wydanie zezwolenia i rejestracja obiektów zakwaterowania turystycznego podlegają złożonym formalnościom, które obejmują dwie powiązane ze sobą procedury:
–        procedurę wydania zezwolenia i rejestracji obiektu zakwaterowania turystycznego, prowadzoną przed organami regionalnymi; oraz
–        procedurę uzyskania zaświadczenia o zgodności obiektów zakwaterowania turystycznego z planem zagospodarowania przestrzennego, prowadzoną przed organami gminnymi; w większości przypadków w celu jego uzyskania konieczne jest pozwolenie na budowę, które z kolei musi być zgodne ze zmianą sposobu wykorzystania nieruchomości.
132. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to rząd belgijski, że zaświadczenie o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego jest jedynie dokumentem proceduralnym oraz że terminy i inne wymogi określone w art. 13 dyrektywy 2006/123 mają zastosowanie od chwili złożenia kompletnego wniosku o wydanie zezwolenia i rejestrację.
133. Spełnienie wymogów wynikających z art. 13 dyrektywy 2006/123 należy zweryfikować w odniesieniu do obu powiązanych ze sobą procedur, ponieważ bez uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe uzyskanie numeru rejestracyjnego obiektu zakwaterowania turystycznego.
134. W przypadku niekompletnych wniosków art. 13 ust. 6 dyrektywy 2006/123 zobowiązuje organy do poinformowania wnioskodawców o konieczności przedłożenia dodatkowej dokumentacji oraz o możliwych skutkach w odniesieniu do terminu, o którym mowa w ust. 3. Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 3 in fine tej dyrektywy, termin przewidziany na rozpatrzenie wniosku zaczyna biec dopiero od momentu przedłożenia całej dokumentacji.
135. Przepisy te muszą być przestrzegane w obu powiązanych ze sobą procedurach. Ponadto, jak twierdzi Komisja, obliczenie terminu (którego bieg rozpoczyna się z chwilą złożenia kompletnych wniosków) nie może mieć zastosowania, jeżeli wnioskodawcy nie byli w stanie przedłożyć dokumentacji z przyczyn leżących po stronie administracji.
136. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez sąd odsyłający, które Trybunał musi uwzględnić, w postępowaniu przed organami gminnymi w celu uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano żadnego terminu na wydanie decyzji, nie ma obowiązku uzasadnienia i nie przewidziano żadnego szczególnego środka zaskarżenia. Gwarancje proceduralne przewidziane w rozporządzeniu z dnia 24 marca 2016 r., które uzupełniło dekret z dnia 8 maja 2014 r., nie mają zastosowania do postępowania przed organami gminnymi w celu uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.
137. Ponadto brak odpowiedzi ze strony organu regionalnego uznaje się za odmowę wydania zezwolenia i rejestracji obiektu zakwaterowania turystycznego. Przepis ten jest niezgodny z zasadą ustanowioną w art. 13 ust. 4 dyrektywy 2006/123, zgodnie z którą w przypadku nieotrzymania odpowiedzi w ustalonym terminie uznaje się, że zezwolenie zostało udzielone, chyba że istnieją odmienne postanowienia uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, na które rząd belgijski nie powołał się w niniejszej sprawie.
138. W związku z tym uważam, że art. 13 dyrektywy 2006/123 stoi na przeszkodzie systemowi prawnemu, który uzależnia prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego od przedstawienia zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie wyznaczono żadnego terminu na wydanie takiego zaświadczenia, nie ustanowiono żadnego szczególnego obowiązku uzasadnienia i nie przewidziano żadnego szczególnego środka zaskarżenia decyzji odmownych.
V.      Wnioski
139. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił Cour d’appel de Bruxelles (sądowi apelacyjnemu w Brukseli, Belgia) następującej odpowiedzi:
Dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym
należy interpretować w ten sposób, że
–        artykuł 9 dyrektywy 2006/123 nie stoi na przeszkodzie systemowi prawnemu, który uzależnia od uprzedniego zgłoszenia i rejestracji korzystanie z lokalu mieszkalnego przeznaczonego na zakwaterowanie turystyczne w sposób regularny lub okazjonalny, pod warunkiem że taki system jest konieczny i proporcjonalny w celu ochrony turystów i środowiska miejskiego; do sądu krajowego należy dokonanie oceny konieczności i proporcjonalności tego systemu, z uwzględnieniem jego zasięgu geograficznego, jego oparcia na badaniach i dokładnych danych, a także jego wpływu na potrzeby mieszkaniowe w obszarach miejskich, na których on obowiązuje;
–        artykuł 10 dyrektywy 2006/123 stoi na przeszkodzie systemowi prawnemu, który uzależnia prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego od przedstawienia zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli w zaświadczeniu tym wymaga się uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i jest ono wydawane przez organy gminne posiadające szeroki zakres uznania, na podstawie przepisów krajowych pozbawionych jasności, obiektywności i przejrzystości;
–        artykuł 13 dyrektywy 2006/123 stoi na przeszkodzie systemowi prawnemu, który uzależnia prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego od przedstawienia zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie wyznaczono żadnego terminu na wydanie takiego zaświadczenia, nie ustanowiono żadnego szczególnego obowiązku uzasadnienia i nie przewidziano żadnego szczególnego środka zaskarżenia decyzji odmownych.
1      Język oryginału: hiszpański.
2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).
3      Wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments (C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743; zwany dalej „wyrokiem Cali Apartments”). W mojej opinii w sposób nieunikniony będę odnosił się wielokrotnie do tego wyroku.
4      Sprawa ta dotyczyła „uregulowania krajowego nakładającego obowiązek uzyskania uprzedniego zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na wielokrotnym, krótkoterminowym, odpłatnym wynajmie umeblowanych lokali mieszkalnych klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nich zameldowania” (wyrok Cali Apartments, pkt 2).
5      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie gromadzenia i udostępniania danych dotyczących usług krótkoterminowego najmu lokali mieszkalnych i zmieniające rozporządzenie (UE) 2018/1724 (Dz.U. L 2024/1028).
6      W motywie 1 rozporządzenia 2024/1028 odniesiono się do wpływu obiektów zakwaterowania turystycznego w następujący sposób: „[…]
[w] całej Unii odnotowuje się znaczny wzrost liczby usług krótkoterminowego najmu lokali mieszkalnych w wyniku rozwoju gospodarki opartej na platformach cyfrowych. Mimo że usługi krótkoterminowego najmu lokali mieszkalnych stwarzają wiele możliwości dla najemców, wynajmujących i całego ekosystemu turystycznego, ich szybki rozwój sprawia również, że
– w szczególności społeczności lokalne i organy publiczne
– muszą się mierzyć z obawami i wyzwaniami, takimi jak spadek liczby dostępnych na rynku mieszkań na wynajem długoterminowy oraz wzrost czynszów i cen nieruchomości mieszkalnych […]”.
7      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (dekret w sprawie zakwaterowania turystycznego) z dnia 8 maja 2014 r. (Moniteur belge z dnia 17 czerwca 2014 r., 2 éd, s. 45695) (zwany dalej „dekretem z dnia 8 maja 2014 r.”).
8      Połączony mechanizm uprzedniego zgłoszenia i nadania numeru rejestracyjnego pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek prowadzi w rzeczywistości do konieczności uzyskania „zezwolenia” organów regionalnych na to, aby wykorzystać lokal mieszkalny jako obiekt zakwaterowania turystycznego.
9      Chodzi o Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (straż pożarną i służbę ratownictwa medycznego Regionu Stołecznego Brukseli).
10      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (rozporządzenie wykonawcze rządu Regionu Stołecznego Brukseli z dnia 24 marca 2016 r. do dekretu z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie zakwaterowania turystycznego) (Moniteur belge z dnia 14 kwietnia 2016 r., wydanie drugie, s. 24452) (zwane dalej „rozporządzeniem z dnia 24 marca 2016 r.”).
11      Plan Régional d’Affectation du Sol (regionalny plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej „PRAS”).
12      Glosariusz ten jest dostępny na stronie internetowej https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (brukselski kodeks zagospodarowania przestrzennego) (Moniteur belge z dnia 26 maja 2004 r., s. 40738; zwany dalej „CoBAT”), w brzmieniu mającym zastosowanie ratione temporis do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Przepis ten został zmieniony w wyniku nowelizacji z 2017 r. https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat.
14      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (wyjaśniający okólnik ministerstwa z dnia 10 maja 2016 r. dotyczący zadań gminy i burmistrza w ramach wykonywania dekretu z dnia 8 maja 2014 r.; zwany dalej „okólnikiem ministerialnym z 2016 r.”), dostępny na stronie internetowej https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.
15      Urzędzie ds. gospodarki i zatrudnienia regionalnych służb publicznych w Brukseli (zwanym dalej „urzędem ds. gospodarki i zatrudnienia w Brukseli”).
16      Następnie spółka Smartflats wysłała siedem ponagleń, ostatnie z nich w dniu 12 stycznia 2023 r.
17      W celu wskazania zaświadczenia, o którym mowa w art. 5 pkt 2 lit. b) dekretu z dnia 8 maja 2014 r., używam wyrażenia „zaświadczenie o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego”. Z zaświadczenia tego musi wynikać, że obiekt zakwaterowania turystycznego „został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego i standardami urbanistycznymi”.
18      Sąd odsyłający nie wystąpił z pytaniem dotyczącym wymogu przedstawienia zwykłego lub uproszczonego świadectwa bezpieczeństwa pożarowego w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie obiektu zakwaterowania turystycznego. Nie będę zatem odnosił się do tego wymogu, który ponadto nie wydaje się budzić wątpliwości co do zgodności z art. 10 dyrektywy 2006/123.
19      Wyrok Cali Apartments, pkt 58.
20      Zgodność z tymi dwoma artykułami przepisów państwa członkowskiego, które ustanawiają system zezwoleń, wymaga zbadania odrębnie i sukcesywnie, w pierwszym rzędzie tego, czy samo ustanowienie rzeczonego systemu jest uzasadnione, a następnie kryteriów udzielenia zezwoleń przewidzianych w tymże systemie. Wyrok Cali Apartments, pkt 58.
21      Wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 55).
22      W niektórych przypadkach Trybunał, udzielając odpowiedzi na wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczące dyrektywy 2006/123, sam dokonał oceny uzasadnienia i proporcjonalności środków krajowych. Tak było w wyroku Cali Apartments (pkt 3 i 4 sentencji). Natomiast w większości przypadków Trybunał albo zostawia tę ocenę sądowi odsyłającemu (wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 103), albo orzeka „z zastrzeżeniem kontroli sądu odsyłającego” (wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 70).
23      Wyroki: z dnia 13 lutego 2014 r., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, pkt 40); z dnia 1 października 2015 r., Trijber i Harmsen (C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, pkt 55).
24      Wyrok załączony do postanowienia odsyłającego, pkt 43, 44.
25      Wyrok załączony do postanowienia odsyłającego, pkt 45.
26      Wyroki: z dnia 15 października 2015 r., Grupo Itevelesa i in. (C‑168/14, EU:C:2015:685, pkt 74); z dnia 4 lipca 2019 r., Komisja/Niemcy (C‑377/17, EU:C:2019:562, pkt 70); z dnia 27 lutego 2025 r., AEON NEPREMIČNINE i in. (C‑674/23, EU:C:2025:113, pkt 54). Dyrektywa 2006/123, wskazująca jako nadrzędny wymóg ochronę konsumentów, jest zgodna z wymogami wynikającymi z art. 38 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, co potwierdza motyw 40 tej dyrektywy.
27      Wyroki: Cali Apartments, pkt 68; z dnia 8 maja 2013 r., Libert i in. (C‑197/11 i C‑203/11, EU:C:2013:288, pkt 50–52); z dnia 1 października 2009 r., Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, pkt 30).
28      Wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037, pkt 67).
29      Wyroki: z dnia 21 marca 2024 r., LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, pkt 85); z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 64).
30      Wyroki: z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 65); z dnia 30 kwietnia 2014 r., Pfleger i in. (C‑390/12, EU:C:2014:281, pkt 50).
31      Zobacz wątpliwości co do proporcjonalności wyrażone w: N. Bernard, L. Debroux, M. Von
Kuegelgen i D. Servais, „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, nr 3, s. 54–59, dostępne na stronie internetowej https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Ordonnance modifiant l’ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (dekret zmieniający brukselski kodeks mieszkaniowy) z dnia 11 lipca 2013 r. (Moniteur belge z dnia 26 lipca 2013 r.), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.
33      Wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, pkt 59): „[…] oprócz działalności polegającej na umożliwieniu nawiązania kontaktu pomiędzy wynajmującymi i najemcami za pośrednictwem platformy elektronicznej o tej samej nazwie Airbnb Ireland oferuje wynajmującym udostępnienie formularza określającego treść ich oferty, opcjonalną usługę fotograficzną nieruchomości przeznaczonej na wynajem i system, w którym wynajmujący i najemca mogą wystawić sobie nawzajem oceny, dostępny dla przyszłych wynajmujących i najemców”.
34      Wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, pkt 60). Krytyka lub pochwały, jakie otrzymują te obiekty zakwaterowania od osób, które z nich korzystały, mają prawdopodobnie większy wpływ na ich reputację niż samo stwierdzenie zawarte w urzędowym zaświadczeniu.
35      Jak wyjaśnię poniżej, poziom nieprzestrzegania systemu obowiązującego w Regionie Stołecznym Brukseli oraz rozpowszechnianie się liczby nielegalnych obiektów zakwaterowania turystycznego mogą wskazywać na brak proporcjonalności tego systemu, chociaż zawsze możliwe byłoby bardziej odpowiednie egzekwowanie prawa przez organy administracji, aby uniknąć tej krytyki.
36      W szczególności X. May, R. Pongi Nyuba i J.-M. Decroly, La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus nr 62, luty 2024 r., https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.
37      X. May, R. Pongi Nyuba i J.-M. Decroly, La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus nr 62, luty 2024, s. 5.
38      R. Rembert De Blander, A. Vandenbroucke, P. Marissal i B. Wayens, Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, z dnia 29 lutego 2024 r., dostępne na stronie https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39      Spośród 6092 lokali mieszkalnych dostępnych średnio za pośrednictwem internetowych platform gospodarki współpracy zarejestrowano jedynie 292 z nich (27 aparthoteli, 93 kwater turystycznych i 172 obiektów zakwaterowania w mieszkaniu właściciela), to znaczy 4,7 %. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, s. 12–14, https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.
40      Wyrok Cali Apartments, pkt 69.
41      Wyrok Cali Apartments, pkt 72.
42      Wyrok Cali Apartments, pkt 73. Przepisy francuskie dotyczyły wielokrotnego krótkoterminowego wynajmu umeblowanych lokali mieszkalnych klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nich zameldowania.
43      Presja istniejąca w niektórych obszarach Regionu Stołecznego Brukseli (np. w „Pentagone” i dzielnicy europejskiej w Brukseli) kontrastuje z presją istniejącą w innych gminach regionu, w których liczba obiektów zakwaterowania turystycznego jest niewielka.
44      Uwagi na piśmie Komisji, przypis nr 22.
45      Wyrok z dnia 16 stycznia 2023 r., nr sprawy 2023/390, 2022/KR/31, niepublikowany.
46      Punkt 25 wyroku z dnia 16 stycznia 2023 r. Jednakże w wyroku tym Cour d’appel de Bruxelles (sąd apelacyjny w Brukseli) uznał, że obowiązek uzyskania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego jest uzasadniony celem ochrony odbiorcy usług.
47      Wyroki: Cali Apartments, pkt 57; z dnia 3 grudnia 2020 r., Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, pkt 86).
48      Zobacz postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego INFR (2018)4142, komunikat prasowy IP/19/467 z dnia 24 stycznia 2019 r., dostępny na stronie https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/ip_19_467. Komisja skierowała do Belgii wezwanie do usunięcia uchybienia ze względu na możliwą niezgodność z dyrektywą 2006/123 procedury udzielania zezwoleń i ogólnych wymogów stosowanych przez Région de Bruxelles-Capitale wobec podmiotów świadczących usługi zakwaterowania turystycznego. Postępowanie to jest nadal w toku, co potwierdziła Komisja na rozprawie.
49      Wyroki: Cali Apartments, pkt 96; z dnia 26 września 2018 r., Van Gennip i in. (C‑137/17, EU:C:2018:771, pkt 85); z dnia 1 czerwca 1999 r., Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271, pkt 44).
50      W postanowieniu odsyłającym, pkt 8 in fine, przytoczono orzecznictwo belgijskie potwierdzające to wyjaśnienie. W wyroku Conseil d’État (rady stanu, działającej jako najwyższy sąd administracyjny, Belgia) z dnia 30 września 2021 r. (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) stwierdzono, że zaświadczenie o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego „ma na celu jedynie poświadczenie, że obiekt zakwaterowania turystycznego został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego i standardami urbanistycznymi” oraz że „opiera się ono wyłącznie na czynnościach ustalenia stanu faktycznego i kwalifikacji prawnej i różni się w tym względzie od wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego wiążącego się z uprawnieniami dyskrecjonalnymi w ramach oceny celowości, w szczególności w świetle właściwego zagospodarowania przestrzeni”. W wyroku tym dodano, że jeżeli „obiekt zakwaterowania turystycznego jest zgodny z obowiązującymi przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego i standardami urbanistycznymi, interpretowanymi w sposób zgodny z prawem Unii, a w szczególności z dyrektywą usługową, gmina jest zobowiązana do wydania – w odniesieniu do tej nieruchomości – zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego”. Dekret z dnia 8 maja 2014 r. ustanawia w rzeczywistości prawo podmiotowe do uzyskania zaświadczenia.
51      Wyroki: Cali Apartments, pkt 41, 42; z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 123).
52      Motyw 9 dyrektywy 2006/123.
53      Zobacz pkt 15 opinii.
54      W art. 3 pkt 2 dekretu z dnia 8 maja 2014 r. zdefiniowano zakwaterowanie turystyczne jako „każde zakwaterowanie oferowane turystom na jedną lub więcej nocy, odpłatnie, w sposób regularny lub okazjonalnie”. W tym samym art. 3 pkt 4–9 rozróżnia się następujące rodzaje zakwaterowania turystycznego: hotele, aparthotele, obiekty zakwaterowania turystycznego, kwatery prywatne, ośrodki turystyki socjalnej i kempingi. Niniejszy spór dotyczy „zakwaterowań turystycznych” zdefiniowanych w pkt 6 jako „każda willa, dom lub mieszkanie, mieszkanie typu studio lub pokoje zarezerwowane do wyłącznego użytku najemcy, wyposażone w meble niezbędne do zakwaterowania i gotowania, w tym, w stosownym przypadku, usługi hotelarskie za dodatkową opłatą”, oraz „zakwaterowania w kwaterach prywatnych” zdefiniowanego w pkt 7 jako „każdy obiekt posiadający jeden lub więcej pokoi lub oddzielnych pomieszczeń przystosowanych do tego celu, stanowiących część osobistego i stałego miejsca zamieszkania właściciela lub przynależących do niego części składowych”.
55      Wyrok załączony do postanowienia odsyłającego, pkt 35.
56      Wyrok załączony do postanowienia odsyłającego, pkt 65.
57      Wyrok Cali Apartments, pkt 81–94.
58      N. Bernard, L. Debroux, „Mise à disposition de logements à une »clientèle de passage«: les mesures nationales »anti-Airbnb« ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen”, Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, nr 18, s. 814, 815.
59      Dyrektywa 2006/123, w szczególności jej art. 10, nie narusza podziału kompetencji na szczeblu lokalnym lub regionalnym pomiędzy wydającymi zezwolenia organami państwa członkowskiego. Zezwala ona na system zezwoleń na prowadzenie obiektów zakwaterowania turystycznego, w którym uczestniczą organy gminne dysponujące pewnym zakresem uznania, pod warunkiem jednak, że ich działania są ograniczone przepisami krajowymi określającymi jasne kryteria działania tych organów (wyrok Cali Apartments, pkt 97, 98).
60      Wyrok Cali Apartments, pkt 99.
61      Okoliczność ta została podkreślona w przeprowadzonym przez Brussels Studies Institute badaniu na temat systemu zezwoleń zleconym przez Région de Bruxelles‑Capitale „Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique”, Cahier spécial des charges, nr 2018/ServECO/024, z dnia 21 maja 2019 r., sekcja 4.4, niepublikowane.
62      Zobacz N. Bernard, L. Debroux, M. Von Kuegelgen i D. Servais, „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, nr 3, s. 59–64.
63      Braki w postępowaniu o udzielenie zezwolenia zostały szczegółowo wskazane przez N. Bernard, L. Debroux, M. Von Kuegelgen i D. Servais, „La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique”, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, nr 3, s. 71–78.