62008CC0333_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen hat, dass sie für Verarbeitungshilfsstoffe und unter Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen hergestellte Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, eine Zulassungsregelung vorsieht, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
2. Die Rechtsvorschriften über Verarbeitungshilfsstoffe als solche sind nicht Gegenstand einer horizontalen Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene. Durch das Gemeinschaftsrecht werden lediglich die Rechtsvorschriften über bestimmte Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen(2) und die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen bei der Herstellung bestimmter Lebensmittel(3) harmonisiert.
3. Die innerstaatlichen Rechtsvorschriften über Verarbeitungshilfsstoffe gehören zum Lebensmittelrecht und müssen somit den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit(4) genügen. Nach dieser Verordnung gehören der Grundsatz der Risikoanalyse und das Vorsorgeprinzip zu den allgemeinen Grundsätzen des Lebensmittelrechts.
B – Französische Regelung für Verarbeitungshilfsstoffe
4. Das Recht der Verarbeitungshilfsstoffe wurde begründet durch das Dekret vom 15. April 1912 über die Regelung der öffentlichen Verwaltung zur Durchführung des Gesetzes vom 1. August 1905 über die Bekämpfung von Betrügereien beim Verkauf von Waren und von Fälschungen betreffend Lebensmittel (portant règlement d’administration publique pour l’application de la loi du 1 er
août 1905 sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires), geändert durch das Dekret Nr. 73‑138 vom 12. Februar 1973 und das Dekret Nr. 99‑242 vom 26. März 1999 (im Folgenden: Dekret von 1912).
5. Das Dekret von 1912 basiert auf einem Zulassungssystem. Damit wurde verboten, Waren und Lebensmittel in den Verkehr zu bringen, denen Chemikalien(5) zugesetzt oder bei deren Herstellung Chemikalien verwendet worden sind. Dieses Verbot gilt nicht für Chemikalien, deren Verwendung durch die in Anwendung des Dekrets von 1912 erlassenen Verordnungen zugelassen worden ist.
6. In Anwendung des Dekrets von 1912 sind eine ganze Reihe von Verordnungen erlassen worden. In diesen ist im Allgemeinen der zugelassene Stoff sowie der Verwendungszweck und das Lebensmittel, für die dieser zugelassen ist, bestimmt. Sie bezeichnen Kriterien für die Reinheit und andere Eigenschaften, die die Verarbeitungshilfsstoffe erfüllen müssen, und legen neben den Bedingungen der Verwendung des betreffenden Verarbeitungshilfsstoffs im Herstellungsverfahren die Höchstrückstände der verwendeten Verarbeitungshilfsstoffe im fertigen Lebensmittel fest. Nur vier dieser Verordnungen enthalten eine Klausel der gegenseitigen Anerkennung.
7. Das Dekret von 1912 wurde aufgehoben durch das Dekret Nr. 2001‑725 vom 31. Juli 2001 über die Verarbeitungshilfsstoffe, die bei der Herstellung von Lebensmitteln verwendet werden dürfen (relatif aux auxiliaires technologiques pouvant être employés dans la fabrication des denrées destinées à l'alimentation humaine, im Folgenden: Dekret von 2001), das aber erst am 2. Dezember 2006 in Kraft getreten ist.
8. Art. 1 des Dekrets von 2001 enthält eine Definition des Begriffs der Verarbeitungshilfsstoffe und legt den materiellen Anwendungsbereich dieses Dekrets fest. Nach dieser Definition sind unter Verarbeitungshilfsstoffen zu verstehen:
„Stoffe, die nicht selbst als Lebensmittelzutat verzehrt werden, jedoch bei der Verarbeitung von Rohstoffen, Lebensmitteln oder deren Zutaten aus technologischen Gründen während der Be- oder Verarbeitung verwendet werden und unbeabsichtigte, technisch unvermeidbare Rückstände oder Rückstandsderivate im Enderzeugnis hinterlassen können, vorausgesetzt, diese Rückstände sind gesundheitlich unbedenklich und wirken sich technisch nicht auf das Enderzeugnis aus“.
9. Ganz wie das Dekret von 1912 beruht auch das Dekret von 2001 auf dem System der Zulassung von Verarbeitungshilfsstoffen. Nach Art. 2 des Dekrets von 2001 erlassen die für Verbraucherschutz, Landwirtschaft, Gesundheit und Industrie zuständigen Minister eine Verordnung, die erstens die Liste der Verarbeitungshilfsstoffe, deren Verwendung zugelassen ist, und gegebenenfalls die Bedingungen ihrer Verwendung und die höchstzulässige Menge an Rückständen, zweitens die charakteristischen Merkmale und Reinheitskriterien, die sie erfüllen müssen, und drittens die Regeln über die als Träger oder Lösungsmittel verwendeten Stoffe festlegt.
10. Art. 3 des Dekrets von 2001 betrifft die Möglichkeit der Änderung der Verordnung nach Art. 2 dieses Dekrets. Die Bestimmung lautet:
„Ein Antrag auf Änderung oder Ergänzung der Bestimmungen der Verordnung nach Art. 2 kann von jeder natürlichen oder juristischen Person gestellt werden. Er ist zusammen mit den für seine Prüfung erforderlichen Unterlagen bei der Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes [Generaldirektion für Wettbewerb, Verbraucherfragen und Betrugsbekämpfung] zur Weiterleitung an die Agence française de sécurité sanitaire des aliments [Französische Agentur für die gesundheitliche Unbedenklichkeit von Lebensmitteln] einzureichen.
Die Regeln über die mit dem Antrag vorzulegenden Unterlagen werden durch eine Verordnung der für Verbraucherschutz, Landwirtschaft, Gesundheit und Industrie zuständigen Minister bestimmt.
Sobald der Antrag vollständig ist, bestätigt die Generaldirektion für Wettbewerb, Verbraucherfragen und Betrugsbekämfung dessen Eingang und leitet ihn an die Französische Agentur für die gesundheitliche Unbedenklichkeit von Lebensmitteln weiter. Die Agentur nimmt innerhalb einer Frist von vier Monaten ab Eingang des Antrags Stellung.
Die Generaldirektion für Wettbewerb, Verbraucherfragen und Betrugsbekämpfung stellt dem Antragsteller die Stellungnahme dieser Einrichtung und die auf der Grundlage dieser Stellungnahme von dem Minister erlassene, mit einer Begründung versehene Entscheidung zu. Diese Zustellung erfolgt innerhalb eines Monats nach der Abgabe der Stellungnahme.“
11. Nach Art. 6 des Dekrets von 2001 ist es verboten, Verarbeitungshilfsstoffe, die nicht den Anforderungen von Art. 2 des Dekrets von 2001 entsprechen, und unter Verwendung solcher Verarbeitungshilfsstoffe hergestellte Lebensmittel zu besitzen, zum Verkauf auszustellen, zum Verkauf anzubieten, zu verkaufen oder kostenlos auszugeben.
12. Art. 6 des Dekrets von 2001 enthält allerdings folgende Klausel der gegenseitigen Anerkennung:
„Diese Bestimmungen stehen jedoch dem Grundsatz des freien Verkehrs
a) von Lebensmitteln im Sinne von Nr. 1 dieses Artikels aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft oder aus anderen Vertragsparteien des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, soweit diese Staaten ein System der Bewertung der Gefahren, die die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen darstellt, eingerichtet haben, mit dem ein Sicherheitsniveau gewährleistet wird, das demjenigen entspricht, das von dem vorliegenden Dekret gewährleistet wird;
b) von Verarbeitungshilfsstoffen aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft oder aus anderen Vertragsparteien des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, die im Hinblick auf ihre Reinheit andere Merkmale aufweisen als die in der Verordnung nach Art. 2 festgelegten, wenn diese Anforderungen von einem dieser Staaten festgelegt worden sind oder Gegenstand einer befürwortenden Stellungnahme einer in einem dieser Staaten zuständigen Einrichtung gewesen sind, die öffentlich bekannt gemacht worden ist,
nicht entgegen.“
13. Das Dekret von 2001 ist nach seinem Art. 7 erst mit der Bekanntmachung der Verordnung nach Art. 2 in Kraft getreten. Da diese Verordnung, nämlich die Verordnung über die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen bei der Herstellung bestimmter Lebensmittel (relatif à l’emploi d’auxiliaires technologiques dans la fabrication de certaines denrées alimentaires, im Folgenden: Verordnung von 2006), am 19. Oktober 2006 erlassen und am 2. Dezember 2006 im Journal officiel de la République française
bekannt gemacht worden ist, ist das Dekret von 2001 am 2. Dezember 2006 in Kraft getreten.
II – Vorverfahren und Anträge der Parteien
14. Die Kommission war der Ansicht, dass die Französische Republik dadurch, dass sie für Verarbeitungshilfsstoffe und unter Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen hergestellte Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht würden, eine Zulassungsregelung vorsehe, hilfsweise dadurch, dass sie es unterlassen habe, ein ausreichend klares, leicht zugängliches, transparentes und den Anforderungen der Rechtssicherheit genügendes Verfahren für das Erhalten von Zulassungen für die Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen einzurichten, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen habe, und richtete am 18. Oktober 2005 gemäß Art. 226 EG ein Mahnschreiben an die Französische Republik(6) .
15. Das Vorbringen der Französischen Republik in ihrem Antwortschreiben vom 16. Februar 2006 hielt die Kommission für ungenügend und übermittelte dieser eine mit Gründen versehene Stellungnahme vom 4. Juli 2006(7), mit der sie die französischen Behörden aufforderte, innerhalb von zwei Monaten die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen.
16. Weil sie die von den französischen Behörden in ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 8. September 2006 vorgebrachten Argumente nicht für überzeugend hielt, erhob die Kommission die vorliegende Klage, mit der sie beantragt, festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen hat, dass sie für Verarbeitungshilfsstoffe und unter Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen hergestellte Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, eine Zulassungsregelung vorsieht, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt, und der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
17. Auf der Grundlage der in ihrer Klagebeantwortung und in ihrer Gegenerwiderung vorgebrachten Argumente beantragt die Französische Republik, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
III – Rechtliche Würdigung
A – Zulassungssystem als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung
18. Dass im vorliegenden Fall das System der Zulassung von Verarbeitungshilfsstoffen, das sowohl im Dekret von 1912 als auch im Dekret von 2001 vorgesehen ist, als solches eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt, ist unstreitig.
19. Der Gerichtshof hatte sich bereits in Bezug auf Vitamine und Mineralstoffe mit dem durch das Dekret von 1912 eingeführten Zulassungssystem zu befassen. Im Urteil vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich(8), hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Regelung, nach der mit Vitaminen und Mineralstoffen angereicherte Lebensmittel nur dann in den Verkehr gebracht werden dürften, wenn diese Nährstoffe zuvor in eine „Positivliste“ aufgenommen worden seien, das Inverkehrbringen dieser Lebensmittel erschwere und verteuere und damit eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Art. 30 EG darstelle.
20. Im Urteil vom 19. Juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers und Andibel(9), hat der Gerichtshof diese Rechtsprechung bestätigt und verallgemeinert, indem er festgestellt hat, dass eine Regelung, nach der bestimmte Waren nur dann in den Verkehr gebracht werden dürften, wenn sie zuvor in eine „Positivliste“ aufgenommen worden seien, das Inverkehrbringen dieser Waren erschwere und verteuere und damit den Handel zwischen den Mitgliedstaaten behindere.
21. Diese Rechtsprechung ist meines Erachtens auf den vorliegenden Fall übertragbar. Sowohl das Dekret von 1912 als auch das Dekret von 2001 basieren auf dem System der Zulassung von Verarbeitungshilfsstoffen, das, da danach das Inverkehrbringen von Verarbeitungshilfsstoffen und unter Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen hergestellten Lebensmitteln einer vorherigen Aufnahme der Verarbeitungshilfsstoffe in eine „Positivliste“ bedarf, das Inverkehrbringen der Verarbeitungshilfsstoffe und der unter Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen hergestellten Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, erschwert und verteuert und damit den Handel zwischen den Mitgliedstaaten behindert.
22. Dieser Befund wäre meiner Ansicht nach ausgeschlossen, wenn das Zulassungssystem eine Klausel über die gegenseitige Anerkennung enthielte, durch die die negativen Wirkungen dieses Systems für das Inverkehrbringen von Verarbeitungshilfsstoffen und unter Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen hergestellten Lebensmitteln aus anderen Mitgliedstaaten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, ausgeglichen würden. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall aber nicht gegeben.
23. Was das Dekret von 1912 angeht, enthalten nur vier der zu seiner Anwendung erlassenen Verordnungen eine Klausel über die gegenseitige Anerkennung. Das Dekret von 2001 enthält zwar eine Klausel über die gegenseitige Anerkennung. Wie sich aus deren Wortlaut ergibt, beschränkt sich diese aber darauf, lediglich den freien Verkehr von Verarbeitungshilfsstoffen und unter Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen hergestellten Lebensmitteln aus denjenigen Staaten zu gewährleisten, die die Sicherheit auf einem Niveau gewährleisten, das dem durch die französische Regelung sichergestellten gleichwertig ist.
B – Rechtfertigung des Zulassungssystems
24. Das Zulassungssystem stellt zwar eine Maßnahme gleicher Wirkung dar; nach ständiger Rechtsprechung verstößt jedoch eine nationale Regelung, die den freien Warenverkehr behindert, dann nicht zwangsläufig gegen das Gemeinschaftsrecht, wenn sie durch einen der in Art. 30 EG aufgezählten Gründe des Gemeinwohls oder durch eines der zwingenden Erfordernisse gerechtfertigt werden kann(10) .
25. Da das System der Zulassung der Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen nach Auffassung der französischen Regierung durch das Erfordernis des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt ist, der ausdrücklich in Art. 30 EG genannt ist, ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahme von der allgemeinen Regel des Art. 28 EG vorliegen.
26. Nach Auffassung der Kommission kann das generelle System der Zulassung der Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen nicht durch das Ziel des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt werden, weil es in Bezug auf die möglichen Gefahren, die die Verarbeitungshilfsstoffe für die Gesundheit darstellen könnten, unverhältnismäßig sei. Bestimmte Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen könnten durchaus von einer Zulassung abhängig gemacht werden, allerdings unter der Voraussetzung, dass der Rückgriff auf eine solche Regelung für jede einzelne betreffende Kategorie von Verarbeitungshilfsstoffen gezielt erfolge und jeweils auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse gerechtfertigt sei.
27. Zu ihrer Verteidigung bringt die französische Regierung vor, Verarbeitungshilfsstoffe stellten mögliche Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung dar, und zwar wegen der Rückstände der Verarbeitungshilfsstoffe selbst und/oder wegen Abbau- oder Reaktionsprodukten in den Endprodukten. Sie stützt sich dabei erstens auf einen Bericht der Französischen Agentur für die gesundheitliche Unbedenklichkeit von Lebensmitteln (im Folgenden: AFSSA) vom 13. August 2008, in dem diese die Ergebnisse von acht Jahren der Beurteilung von Anträgen auf Zulassung der Verwendung von in der Nahrungsmittelindustrie verwendeten Verarbeitungshilfsstoffen zusammengefasst hat, und zweitens auf eine Studie der AFSSA über die Auswirkungen der Verfahren der Herstellung von Lebensmitteln auf die Bildung von Abbau- oder Reaktionsprodukten vom April 2007.
28. Nach Auffassung der französischen Regierung ist es nach dem Vorsorgeprinzip, wenn im Hinblick auf das Bestehen oder die Tragweite von Gefahren für die Gesundheit von Personen Unsicherheit bestehe, möglich, Schutzmaßnahmen zu ergreifen, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorhandensein und die Schwere dieser Gefahren voll nachgewiesen seien. Folglich müsse die Regierung, um ihr Zulassungssystem im Hinblick auf die Erfordernisse der Gesundheit der Bevölkerung zu rechtfertigen, nicht im Einzelnen und wissenschaftlich genau das Bestehen der Gefahr nachweisen, die die Verarbeitungshilfsstoffe darstellten. Es obliege ihr aber, die Gefahr darzulegen, die deren Verwendung möglicherweise darstellen könne.
29. Die Kommission bestreitet nicht, dass das System der Zulassung geeignet ist, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen. Die Frage sei, ob ein solcher Schutz der Gesundheit notwendig sei oder, anders gesagt, ob die Verarbeitungshilfsstoffe in ihrer Gesamtheit eine derartige Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung darstellten, dass es erforderlich sei, diese durch ein Zulassungssystem zu schützen.
30. Bevor ich mit der Prüfung der Frage beginne, ob die Gefahr der Verarbeitungshilfsstoffe für die Gesundheit der Bevölkerung erwiesen ist, möchte ich darauf hinweisen, dass die Prüfung der Verhältnismäßigkeit des Zulassungssystems für Verarbeitungshilfsstoffe, um die es im vorliegenden Fall geht, zu unterscheiden ist von der Prüfung der Verhältnismäßigkeit konkreter Entscheidungen, mit denen das Inverkehrbringen von Waren in Anwendung dieses Systems verboten wird, wie z. B. in dem Fall, der dem Urteil vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich(11), zugrunde lag. Die Beweise für das Bestehen der Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung sind in diesen beiden Fällen nämlich nicht in derselben Weise zu würdigen.
31. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass die Klage der Kommission nicht die in Anwendung des Zulassungssystems ergangenen Entscheidungen betrifft, mit denen das Inverkehrbringen eines bestimmten Produkts verboten wird. Sie betrifft vielmehr nur das Zulassungssystem als solches.
32. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist es, soweit beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung noch Unsicherheiten bestehen, mangels Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen und ob sie für das Inverkehrbringen der Lebensmittel eine vorherige Genehmigung verlangen(12) .
33. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich auch, dass die nationalen Behörden, die sich auf Art. 30 EG berufen, in jedem Einzelfall im Licht der nationalen Ernährungsgewohnheiten und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung darzutun haben, dass ihre Regelung zum wirksamen Schutz der in dieser Bestimmung erfassten Interessen erforderlich ist, und insbesondere, dass das Inverkehrbringen der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung darstellt(13) .
34. Es könnte der Eindruck entstehen, dass die oben angeführten Rechtsprechungsgrundsätze nicht miteinander in Einklang stehen. Während es einerseits bei der Prüfung einer Zulassung des Inverkehrbringens von Lebensmitteln genügt, die beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung noch bestehenden Unsicherheiten darzutun, ist es andererseits erforderlich, in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung darzutun, dass das Inverkehrbringen der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung darstellt.
35. In eben diesem Zusammenhang ist zwischen dem Zulassungssystem und den in Anwendung dieses Systems ergangenen konkreten Entscheidungen, mit denen das Inverkehrbringen von Waren verboten wird, zu unterscheiden. Meines Erachtens genügt es im Fall des Zulassungssystems, die beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung noch bestehenden Unsicherheiten darzutun, während es im Fall von konkreten Entscheidungen, mit denen das Inverkehrbringen von Waren verboten wird, erforderlich ist, in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung darzutun, dass das Inverkehrbringen der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung darstellt.
36. Folglich hat die französische Regierung meines Erachtens den erforderlichen Beweis erbracht. Ein Bericht der AFSSA vom 13. August 2008 und die Studie der AFSSA vom April 2007 genügen als Beweis. Sie zeigen, dass beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung nicht sicher ist, dass die Verarbeitungshilfsstoffe keine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung darstellen.
37. Was das Argument der Kommission angeht, nur bestimmte Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen könnten von einer Zulassung abhängig gemacht werden, und zwar unter der Voraussetzung, dass der Rückgriff auf eine solche Regelung für jede einzelne betreffende Kategorie von Verarbeitungshilfsstoffen gezielt erfolge und jeweils auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse gerechtfertigt sei, bin ich wie die französische Regierung der Auffassung, dass es wegen der ständigen Weiterentwicklung der Herstellungsverfahren schwierig ist, vorherzusehen, welche Stoffe als Verarbeitungshilfsstoffe in Betracht kommen, und im Voraus zu bestimmen, welche Kategorien von Verarbeitungshilfsstoffen unschädlich sind.
38. Ich komme also zu dem Ergebnis, dass das System der Zulassung von Verarbeitungshilfsstoffen zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt ist.
C – Verfahren zur Änderung der Positivliste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe
39. Die Kommission rügt, das System der Zulassung der Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen genüge nicht den Anforderungen der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, nach denen ein Verfahren, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermögliche, die Aufnahme von Verarbeitungshilfsstoffen in die nationale Liste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe zu erreichen, leicht zugänglich sein und innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden können müsse und, falls es mit einer Ablehnung ende, diese in einem gerichtlichen Verfahren anfechtbar sein müsse.
40. Hierzu ist festzustellen, dass nach einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Regelung, nach der das Inverkehrbringen bestimmter Waren deren vorheriger Aufnahme in eine „Positivliste“ bedarf, nur dann mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang steht, wenn mehrere Voraussetzungen erfüllt sind(14) . Eine dieser Voraussetzungen besteht darin, dass diese Regelung ein Verfahren vorsehen muss, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme von Waren in die nationale Positivliste der zugelassenen Waren zu erreichen. Dieses Verfahren muss leicht zugänglich sein, d. h., es muss in einem Rechtsakt von allgemeiner Geltung ausdrücklich vorgesehen sein und innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden können, und falls es mit einer Ablehnung, die mit Gründen versehen sein muss, endet, muss diese in einem gerichtlichen Verfahren angefochten werden können(15) .
41. Meines Erachtens handelt es sich bei den oben genannten Voraussetzungen um Kriterien zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der betreffenden nationalen Regelung.
42. Wie bereits in Nr. 19 der vorliegenden Schlussanträge erwähnt, hat sich der Gerichtshof bereits mit dem durch das Dekret von 1912 eingeführten System der Zulassung der Verwendung befasst. Im Urteil vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich(16), hat der Gerichtshof festgestellt, dass im Fall des Dekrets von 1912 das Verfahren, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, die Aufnahme von Waren in die nationale Positivliste der zugelassenen Waren zu erreichen, nicht die in Nr. 35 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Voraussetzungen erfüllt.
43. Was das durch das Dekret von 2001 eingeführte System der Zulassung der Verwendung angeht, vertritt die Kommission die Auffassung, dass dieses zwar ein Verfahren zur Änderung oder Ergänzung der Liste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe vorsehe, dieses Verfahren aber in mehrerer Hinsicht nicht den Anforderungen der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs genüge.
44. Erstens weist die Kommission darauf hin, dass alle Anträge auf Aufnahme von neuen Stoffen in die Liste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe gleichbehandelt würden, unabhängig davon, ob es sich um einen noch nicht zugelassenen einheimischen Stoff oder um einen Stoff handele, der in einem anderen Mitgliedstaat als Verarbeitungshilfsstoff rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht worden sei. Diese Tatsache wird von der französischen Regierung nicht bestritten. Sie macht aber geltend, dass ein Stoff, nur weil er in einem anderen Mitgliedstaat in den Verkehr gebracht worden ist, nicht von einer Prüfung durch die AFSSA und die zuständigen französischen Behörden befreit werden kann.
45. Dass neue Stoffe, die in einem anderen Mitgliedstaat als Verarbeitungshilfsstoffe hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, im Rahmen des Zulassungsverfahrens bevorzugt behandelt werden, gehört meines Erachtens nicht zu den Voraussetzungen dafür, dass eine Regelung, nach der das Inverkehrbringen bestimmter Waren einer Zulassung bedarf, mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang steht. Dies liefe dem Sinn des Zulassungssystems selbst zuwider.
46. Zweitens(17) weist die Kommission darauf hin, dass die Ministerialverordnung zur Bestimmung der mit dem Antrag auf Aufnahme in die Liste einzureichenden Unterlagen immer noch nicht erlassen worden sei, weshalb das Erfordernis der Zugänglichkeit des Zulassungsverfahrens nicht erfüllt sei. Die französische Regierung erwidert darauf, die AFSSA habe am 2. Juli 2003 im Internet auf ihrer Website ein Dokument mit dem Titel „Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine“ (Richtlinien für die Stellung eines Antrags betreffend die Verwendung eines Lebensmittelverarbeitungshilfsstoffs) veröffentlicht, das bei der Stellung von Anträgen auf Zulassung hilfreich sei.
47. Ich teile ohne Einschränkung die Auffassung, dass der Zugang zu den Informationen über die mit dem Antrag auf Aufnahme in die Liste einzureichenden Schriftstücke von Bedeutung für die Zugänglichkeit des Zulassungsverfahrens ist. Im Übrigen beginnen die Fristen, die im Dekret von 2001 für die Entscheidung über einen Antrag auf Aufnahme eines Stoffes in die Liste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe vorgesehen sind, mit dem Tag, an dem der Antrag vollständig ist.
48. Ohne dass der Inhalt der „Richtlinien für die Stellung eines Antrags betreffend die Verwendung eines Lebensmittelverarbeitungshilfsstoffs“ geprüft werden müsste, teile ich die Auffassung der Kommission, dass dieses Dokument keinesfalls die in Art. 3 des Dekrets von 2001 vorgesehene Ministerialverordnung ersetzen kann, mit der die Regeln über die mit dem Antrag einzureichenden Schriftstücke festgelegt werden sollen.
49. Die Person, die um die Aufnahme eines Stoffes in die Liste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe ersucht, steht nämlich nicht mit der AFSSA, dem Autor der „Richtlinien für die Stellung eines Antrags betreffend die Verwendung eines Lebensmittelverarbeitungshilfsstoffs“, in Verbindung. Nach Art. 3 des Dekrets von 2001 hat der Antragsteller seinen Antrag bei der Generaldirektion für Wettbewerb, Verbraucherfragen und Betrugsbekämpfung einzureichen, die am Ende über diesen Antrag entscheidet. Aus der Sicht des Antragstellers ist die AFSSA lediglich eine Einrichtung mit beratender Funktion. Deshalb ist das Dokument der AFSSA für Personen, die um die Aufnahme eines Stoffes in die Liste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe ersuchen, nicht verbindlich und kann es auch nicht sein.
50. Drittens vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Verfahrensdauer, die mindestens ungefähr fünf Monate betrage, für Stoffe aus anderen Mitgliedstaaten, die dort bereits als Verarbeitungshilfsstoffe zugelassen seien, erheblich verkürzt werden müsse. Jedenfalls sei die Dauer der Prüfung des Antrags durch die Verwaltung nicht gerechtfertigt. Die französische Regierung vertritt die Auffassung, eine Verfahrensdauer von ungefähr fünf Monaten, wovon vier allein auf die Beurteilung durch die AFSSA entfielen, könne nicht als übermäßig lang angesehen werden.
51. Meines Erachtens ist die Forderung nach einer Senkung der Dauer des Zulassungsverfahrens für neue Stoffe, die in einem anderen Mitgliedstaat als Verarbeitungshilfsstoffe rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht worden sind, ebenso wenig begründet wie die nach einer bevorzugten Behandlung solcher Stoffe.
52. Es ist aber zu prüfen, ob die Dauer des Zulassungsverfahrens als „angemessener Zeitraum“ im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs(18) angesehen werden kann.
53. Nach Art. 3 des Dekrets von 2001 kann das Zulassungsverfahren im günstigsten Fall innerhalb von fünf Monaten abgeschlossen werden. Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift und insbesondere wegen der Art der Berechnung der Frist ist ein Überschreiten dieses Zeitraums aber nicht ausgeschlossen.
54. Außerdem beginnt die Frist an dem Tag, an dem der Antrag auf Zulassung vollständig ist. Wegen der im Hinblick auf die mit dem Antrag einzureichenden Schriftstücke bestehenden Unsicherheit erscheint der Beginn der Frist ungewiss.
55. Viertens macht die Kommission geltend, das Dekret von 2001 sehe für den Fall einer Ablehnung der Aufnahme in die Liste keine Rechtsmittel vor. Dies wird von der französischen Regierung nicht bestritten. Diese macht aber geltend, dass die Entscheidung, mit der eine Aufnahme abgelehnt werde, angefochten werden könne, auch wenn die Rechtsmittel gegen eine solche Entscheidung im Dekret von 2001 nicht im Einzelnen bestimmt seien. Außerdem bestehe nach französischem Recht die allgemeine Pflicht, den Bürger über die möglichen Rechtsmittel und über die Art und Weise, wie diese einzulegen seien, zu belehren.
56. In diesem Punkt stimme ich mit der französischen Regierung darin überein, dass das Erfordernis der Möglichkeit der Anfechtung der Entscheidung, mit der eine Aufnahme in die Liste abgelehnt wird, nicht bedeutet, dass die Rechtsmittel gegen eine solche Entscheidung im Dekret von 2001 hätten vorgesehen werden müssen. Die französische Regierung hat den Nachweis erbracht, dass eine allgemeine Regelung besteht, nämlich der Code de justice administrative (Verwaltungsgerichtsgesetz), nach der generell gewährleistet ist, dass jede Entscheidung der Verwaltung angefochten werden kann.
57. Ich komme also zu dem Ergebnis, dass das Dekret von 2001, nach dem das Inverkehrbringen von Verarbeitungshilfsstoffen einer Zulassung bedarf, soweit es kein leicht zugängliches Verfahren vorsieht, mit dem die Wirtschaftsteilnehmer die Aufnahme von Verarbeitungshilfsstoffen in die nationale Positivliste der zugelassenen Waren erreichen können und das innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden kann, nicht mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang steht.
58. Da meines Erachtens sowohl das Dekret von 1912 als auch das Dekret von 2001 kein Verfahren vorsehen, das dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt, kann dahinstehen, welches Dekret zu dem betreffenden Zeitpunkt, also bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, anwendbar war. Meines Erachtens kann die am 19. Januar 2002 im Journal officiel de la République française veröffentlichte Mitteilung der französischen Behörden an die Unternehmen des Nahrungsmittelsektors, dass seit ihrer Veröffentlichung der Anwendung der Bestimmungen des Dekrets von 2001 über die Einreichung von Anträgen und den Grundsatz des freien Verkehrs nichts entgegenstehe, im Verhältnis zu Dritten nicht verbindlich sein. Dies verstieße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit, der eine Ausprägung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit darstellt.
D – Zulassungssystem und Klausel der gegenseitigen Anerkennung
59. Die vorliegende Klage wirft die Frage auf, ob nach dem Gemeinschaftsrecht in die innerstaatliche Regelung Klauseln der gegenseitigen Anerkennung aufgenommen werden müssen.
60. Im Urteil vom 10. Februar 2009, Kommission/Italien(19), hat der Gerichtshof wieder einmal in aller Klarheit festgestellt, dass Art. 28 EG die Verpflichtung widerspiegelt, sowohl die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der gegenseitigen Anerkennung von Erzeugnissen, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht wurden, einzuhalten als auch Erzeugnissen aus der Gemeinschaft freien Zugang zu den nationalen Märkten zu gewährleisten. Eine Klausel der gegenseitigen Anerkennung stellt mithin eines der Mittel dar, der Verpflichtung aus Art. 28 EG nachzukommen.
61. Art. 30 EG erlaubt allerdings bestimmte Ausnahmen von der Verpflichtung aus Art. 28 EG. Eine nationale Regelung, die eine Maßnahme gleicher Wirkung darstellt, muss also keine Klausel der gegenseitigen Anerkennung enthalten, wenn diese Beschränkung aus einem der in Art. 30 EG genannten Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist. Wenn die betreffende Regelung eine Klausel der gegenseitigen Anerkennung enthielte, stellte sie keine Maßnahme gleicher Wirkung dar.
62. Stellt man dem Urteil vom 22. Oktober 1998, Kommission/Frankreich(20), das Urteil vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich(21), gegenüber, könnten Zweifel aufkommen. In beiden Fällen warf die Kommission der Französischen Republik vor, in ihre eine Beschränkung des freien Warenverkehrs beinhaltende Regelung keine Klausel der gegenseitigen Anerkennung aufgenommen zu haben. Während der Gerichtshof im ersten Fall eine Vertragsverletzung festgestellt hat, hat er die entsprechende Rüge im zweiten Fall zurückgewiesen. Die beiden Rechtssachen unterscheiden sich aber dadurch, dass die Französische Republik im zweiten Fall den Nachweis dafür erbracht hatte, dass ihre den freien Warenverkehr beschränkende Regelung durch den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt war, während im ersten Fall zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung überhaupt nichts vorgebracht worden war.
IV – Kosten
63. Nach Art. 69 § 2 Abs. 1 ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Französische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr meines Erachtens, wie von der Kommission beantragt, die Kosten aufzuerlegen.
V – Ergebnis
64. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
– festzustellen, dass die Französische Republik dadurch, dass sie für Verarbeitungshilfsstoffe und unter Verwendung von Verarbeitungshilfsstoffen hergestellte Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, eine Zulassungsregelung vorsieht, die nicht mit einem Verfahren verbunden ist, mit dem die Wirtschaftsteilnehmer die Aufnahme von Verarbeitungshilfsstoffen aus anderen Mitgliedstaaten, wo diese rechtmäßig hergestellt und/oder in den Verkehr gebracht werden, in die nationale Positivliste der zugelassenen Verarbeitungshilfsstoffe erreichen können und das dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen hat;
– der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
(1) .
(2)  –	Zum Beispiel die Rechtsvorschriften über Extraktionslösungsmittel, die durch die Richtlinie 88/344/EWG des Rates vom 13. Juni 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Extraktionslösungsmittel, die bei der Herstellung von Lebensmitteln und Lebensmittelzutaten verwendet werden (ABl. L 157, S. 28), harmonisiert worden sind.
(3)  –	Zum Beispiel Wein, der von der Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein (ABl. L 179, S. 1) erfasst wird.
(4)  –	ABl. L 31, S. 1.
(5)  –	Der in dem Dekret von 1912 verwendete Begriff der chemischen Produkte umfasst den Begriff der Verarbeitungshilfsstoffe, der 1912 nicht bekannt war.
(6)  –	Es handelt sich um ein ergänzendes Mahnschreiben, mit dem das Mahnschreiben vom 3. Juli 1996 und die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 27. März 1998 aufgehoben und ersetzt worden sind.
(7)  –	Wie von den französischen Behörden beantragt, verlängerte die Kommission die Frist zur Antwort auf das Mahnschreiben.
(8)  –	C‑24/00, Slg. 2004, I‑1277, Randnr. 23.
(9)  –	C‑219/07, Slg. 2008, I‑4475, Randnr. 23.
(10)  –	Vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 20. Februar 1979, Rewe-Zentral (120/78, Slg. 1979, 649, Randnr. 8), vom 19. Juni 2003, Kommission/Italien (C‑420/01, Slg. 2003, I‑6445, Randnr. 29), vom 5. Februar 2004, Kommission/Italien (C‑270/02, Slg. 2004, I‑1559, Randnr. 21), vom 24. November 2005, Schwarz (C‑366/04, Slg. 2005, I‑10139, Randnr. 30).
(11)  –	Angeführt in Fn. 8, Randnrn. 49 bis 75.
(12)  –	Vgl. Urteil vom 5. März 2009, Kommission/Spanien (C‑88/07, Slg. 2009, I-0000, Randnr. 86 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(13)  –	Ebd., Randnr. 89 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(14)  –	Vgl. Urteile vom 16. Juli 1992, Kommission/Frankreich (C‑344/90, Slg. 1992, I‑4719, Randnrn. 8 bis 10 und die dort angeführte Rechtsprechung), vom 5. Februar 2004, Kommission/Frankreich (angeführt in Fn. 8, Randnr. 25), und vom 19. Juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers und Andibel (angeführt in Fn. 9, Randnrn. 33 bis 36).
(15)  –	Vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 19. Juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers und Andibel (angeführt in Fn. 9, Randnr. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(16)  –	Angeführt in Fn. 8, Randnrn. 36 bis 42.
(17)  –	Zum besseren Verständnis habe ich die Reihenfolge der Argumente der Kommission geändert.
(18)  –	Vgl. die in Fn. 15 angeführte Rechtsprechung.
(19)  –	C‑110/05, Slg. 2009, I-0000, Randnr. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung.
(20)  –	C‑184/96, Slg. 1998, I‑6197.
(21)  –	Angeführt in Fn. 8.