РЕШЕНИЕ НА СЪДА21 юни 1974 година(*)„Право на установяване“[…]По дело 2/74с
предмет искане, отправено до Съда на основание член 177 от
Договора за ЕИО от Conseil d'État de Belgique, за постановяване във
връзка с висящото пред тази юрисдикция дело между Jean Reyners, доктор по право, управител на дружества, с местожителство в Woluwé-Saint-Lambert (Брюксел)срещуÉtat belge, представлявана от своя министър на правосъдието_встъпила страна: Ordre national des avocats de Belgique [Висш адвокатски съвет на Белгия]_на
преюдициално заключение за тълкуване на членове 52 и 55 от Договора за
ЕИО във връзка с аrrêté royal [кралски декрет] от 24 август
1970 г., с който се дерогира условието за притежаване на
гражданство, предвидено в член 428 от Code judiciaire [Съдебния
кодекс] относно качеството адвокат и условията за упражняването на
адвокатската професия_СЪДЪТв
състав: г‑н R. Lecourt, председател, г‑н A. M. Donner и
г‑н M. Sørensen, председатели на състави,
г‑н R. Monaco, г‑н J. Mertens de Wilmars,
г‑н P. Pescatore (докладчик), г‑н H. Kutscher,
г‑н C. Ó Dálaigh и г‑н A. J. Mackenzie Stuart,
съдии_генерален адвокат: г‑н  Н. Mayras_секретар: г‑н A. Van Houtte_постанови настоящотоРешение[…]От правна страна1        С
акт от 21 декември 1973 г., постъпил в секретариата на Съда
на 9 януари 1974 г., Conseil d'État de Belgique отправя на
основание член 177 от Договора за ЕИО два въпроса за тълкуване
на членове 52 и 55 от Договора за ЕИО относно правото на
установяване във връзка с упражняването на адвокатската професия.2        Въпросите
са отправени в рамките на производство по иск, предявен от нидерландски
гражданин, притежател на диплома за завършено юридическо образование,
въз основа на която има право да упражнява адвокатска професия в Белгия,
който нидерландски гражданин се оказва изключен от тази професия поради
гражданството си вследствие прилагането на аrrêté royal [кралския
декрет] от 24 август 1970 г. относно качеството адвокат и
условията за упражняването на адвокатската професия (Moniteur Belge 1970, стр. 9060). По тълкуването на член 52 от Договора за ЕИО3        Conseil
d'État иска да установи дали след края на преходния период член 52
от Договора за ЕИО е „пряко приложима разпоредба“ независимо от
отсъствието на директивите, предвидени в член 54, параграф 2 и
член 57, параграф 1 от Договора. 4        По
съображения, които изцяло съвпадат, белгийското и ирландското
правителство изтъкват, че не може да се признае такова действие на
член 52. 5        Разглеждан
в контекста на главата относно правото на установяване, към която се
прави изрично препращане чрез формулировката „в рамките на съдържащите
се по-долу разпоредби“, поради комплексния характер на предмета на
регулиране, този член бил само израз на обикновен принцип, прилагането
на който по необходимост е предмет на поредица предвидени с членове 54 и
57 както общностни, така и вътрешни допълнителни разпоредби. 6        Избраната
от Договора форма за тези актове на прилагане — изработването на
„обща програма“, прилагана впоследствие с поредица от директиви,
потвърждавала, че член 52 няма пряко действие. 7        Съдилищата
не следвало да упражняват правото на преценка, запазено за
законодателните институции на Общността и на държавите членки. 8        Британското
и люксембургското правителство както и Ordre national des avocats de
Belgique [Националната адвокатска асоциация на Белгия], встъпила страна в
главното производство, подкрепят по същество тези доводи_. 9        Ищецът
в главното производство от своя страна заявява, че в неговия случай се
касае само за дискриминация, основана на гражданство, поради факта че за
да бъде допуснат да упражнява адвокатска професия, той трябва да
отговаря на условия, които не се прилагат спрямо белгийските граждани. 10      Във
връзка с това според него член 52 е ясна и завършена разпоредба, която
може да породи пряко действие.11      Германското
правителство, подпомагано по същество от нидерландското правителство,
като припомня Решение на Съда от 16 юни 1966 г. по дело 57/65,
Lütticke (Recueil 1966 г., стр. 293), смята, че разпоредбите,
с които се вменява задължение на държавите-членки, което те трябва да
изпълнят в определен срок, стават пряко приложими, когато при изтичане
на този срок задължението не е изпълнено. 12      В
края на преходния период държавите-членки нямали повече възможност да
запазят в сила ограничения на свободата на установяване, след като от
края на този период член 52 придобива характер на разпоредба, която
сама по себе си е завършена и правно перфектна.13      При
тези обстоятелства, „общата програма“ и директивите, предвидени с
член 52, били от значение единствено по време на преходния период,
тъй като свободата на установяване била изцяло постигната в края му. 14      Независимо
от съмненията си по въпроса за прякото действие на разпоредбата,
предмет на тълкуване, както поради препращане от Договора към „общата
програма“ и към директивите за прилагане, така и поради съдържанието на
някои вече приети директиви за либерализация, с които не се постигало
равно третиране във всяко отношение, Комисията счита, че член 52 се
ползва, най-малкото, с частично пряко действие, доколкото с него
по-специално се забранява дискриминацията, основана на гражданство. 15      Член 7
от Договора, който е част от „принципите“ на Общността, предвижда, че в
обхвата на приложното поле на Договора и без да се засягат съдържащи се
в него специални разпоредби, „се забранява всяка дискриминация,
основана на гражданство“.16      С
член 52 се осигурява прилагането на тази обща разпоредба в специалната
област на правото на установяване. 17      С
формулировката „в рамките на съдържащите се по-долу разпоредби“ се
прави препращане към главата относно правото на установяване, което
следва да бъдат тълкувано в този общ контекст. 18      След
като в член 52 се посочва, че „ограниченията на свободата на
установяване на граждани на държава-членка на територията на друга
държава-членка се премахват постепенно в течение на преходния период“,
същият изразява ръководния принцип в тази област, като предвижда, че
свободата на установяване включва правото да се започнат и да се
осъществяват дейности като самостоятелно заети лица „при определените от
законодателството на държавата по установяване условия за собствените ѝ
граждани“.19      С
оглед на постепенното постигане на тази цел в течение на преходния
период член 54 предвижда изготвяне от страна на Съвета на „обща
програма“, а за прилагането на тази програма — директиви, насочени
към постигане на свобода на установяване по отношение на редица от
разглежданите дейности. 20      Освен
тези мерки за либерализация, член 57 предвижда и приемането на
директиви, насочени към осигуряване на взаимно признаване на дипломи,
удостоверения и други документи за официална квалификация, и като
цяло — съгласуване на законодателствата относно установяването и
упражняването на дейности като самостоятелно заети лица.21      От
изложеното по-горе е видно, че в систематиката на главата относно
правото на установяване „общата програма“ и предвидените от Договора
директиви са предназначени да изпълняват две функции: първата — да
отстранят препятствията по пътя на постигане на свобода на установяване
по време на преходния период, а втората — да се въведат в правото
на държавите-членки поредица от разпоредби, предназначени да улеснят
ефективното упражняване на тази свобода с цел подпомагане на
икономическото и социално взаимопроникване в рамките на Общността в
областта на дейностите на самостоятелно заетите лица. 22      Тази
втора цел се има предвид и в определени разпоредби на член 54,
параграф 3, отнасящи се по-специално до сътрудничеството между
компетентните органи на държавите-членки, адаптирането на
административните производства и практика, а от друга страна —
съвкупността от разпоредби в член 57. 23      Действието на разпоредбите на член 52 трябва да се определи в рамките на тази систематика. 24      Правилото
за национално третиране на гражданите е една от основополагащите правни
разпоредби на Общността.25      Тъй
като то препраща към съвкупността от законодателни разпоредби,
ефективно прилагани от държавата по установяването спрямо нейните
граждани, на това правило всъщност могат пряко да се позовават
гражданите на всички други държави-членки. 26      Като
определя края на преходния период за постигане на свободата на
установяване, член 52 по този начин вменява задължение за конкретен
резултат, изпълнението на което би трябвало да бъде улеснено, а не
поставено в зависимост от прилагането на програма от мерки за
осигуряване на постепенен напредък. 27      Поради
факта че тази постепенност не е била следвана, задължението продължава
да важи с пълна сила и след края на предвидения за неговото изпълнение
преходен период. 28      Това
тълкуване е в съответствие с член 8, параграф 7 от Договора, съгласно
който изтичането на преходния период е крайният срок, към който всички
предвидени с Договора норми трябва да влязат в сила, а също така да
бъдат приложени всички необходими за създаването на общия пазар мерки.29      Такова
действие не може да се оспорва чрез позоваване на факта, че Съветът не е
приел директивите, предвидени с членове 54 и 57, или на факта, че някои
от приетите директиви не са постигнали напълно посочената в
член 52 цел за недопускане на дискриминация.. 30      Всъщност,
след изтичане на преходния период предвидените в главата за правото на
установяване директиви са станали излишни по отношение на прилагането на
правилото за национално третиране, след като от този момент нататък с
Договора му се придава пряко действие. 31      Тези
директиви обаче не са напълно безпредметни, тъй като те запазват важно
приложно поле в областта на мерките, предназначени да улеснят
ефективното използване на правото на свобода на установяване. 32      Поради
това на повдигнатия въпрос е уместно да бъде отговорено, че от края на
преходния период член 52 от Договора е пряко приложима разпоредба,
независимо от евентуалното отсъствие в определена област на директивите,
предвидени в член 54, параграф 2 и член 57,
параграф 1 от Договора.  По тълкуването на член 55 от Договора за ЕИО33      Conseil
d'État също така иска да бъде дадена дефиниция на словосъчетанието в
член 55, първа алинея „по отношение на дейности, които в тази
държава са свързани, макар и епизодично, с упражняването на публична
власт“. 34      По-точно
въпросът е дали в рамките на професия като тази на адвоката от
прилагането на главата за правото на установяване са изключени само
дейностите, присъщи за тази професия, които са свързани с упражняване на
публична власт, или същата професия е изключена като цяло поради факта,
че включва дейности, свързани с упражняването на такава власт. 35      Правителството
на Люксембург и Ordre national des avocats de Belgique считат, че
адвокатската професия е изключена като цяло от правилата на Договора
относно правото на установяване, поради факта че поначало е свързана с
функционирането на правосъдието като обществената услуга.36      Твърди
се, че това положение е резултат едновременно от правната организация
на адвокатската колегия, включваща съвкупност от стриктни условия за
допускане и дисциплина, както и от функциите, изпълнявани от адвоката в
съдебно производство, където неговото участие е в голяма степен
задължително. 37      Тези
дейности, които правят адвоката необходим помощник на правосъдието,
оформят едно неразривно цяло.38      Ищецът
в главното производство от своя страна поддържа, че освен това
определени дейности, които се включват в
адвокатската професия, са
свързани с упражняването на публична власт и че поради това те сами по
себе си попадат в изключението на принципа за свободно установяване,
съдържащо се в член 55.39      Според
германското, белгийското, британското, ирландското и нидерландското
правителство, както и според Комисията, изключението по член 55 се
ограничава само до дейностите в рамките на различните съответни
професии, които действително са част от упражняването на публична власт,
при условие че те са неразривно свързани с обичайното упражняване на
професията.40      Съществуват
обаче различия в становищата на тези правителства по отношение на
естеството на дейностите, които по този начин са изключени от принципа
за свобода на установяване, като се има предвид различната организация
на адвокатската професия в отделните държави-членки. 41      Германското
правителство по-специално поддържа становището, че поради
задължителното участие на адвоката в определени съдебни производства,
особено в областта на наказателното и публичното право, са налице такива
тесни връзки между адвокатската професия и упражняването на съдебна
власт, че най-малкото следва от либерализацията да бъдат изключени
големи сектори от тази професия.42      Съгласно
член 55, първа алинея разпоредбите на главата относно правото на
установяване „няма да се прилагат, доколкото засягат някоя
държава-членка по отношение на дейности, които в тази държава са
свързани, макар и епизодично, с упражняването на публична власт“. 43      Като
се има предвид основополагащият характер в систематиката на Договора на
свободата на установяване и на правилото за национално третиране на
гражданите, допустимите съгласно член 55, първа алинея изключения
не могат да имат обхват, който не би съответствал на целта, поради която
е била въведена тази съдържаща изключение норма. 44      С
член 55, първа алинея трябва да се даде възможност на държавите-членки,
в случаите, когато осъществяването на функции, включващи упражняване на
публична власт, е свързано с една от дейностите на самостоятелно
заетите лица по член 52, да изключат лицата, които не са техни
граждани, от достъп до осъществяването на подобни функции. 45      Тази
необходимост е изцяло удовлетворена, когато изключването на гражданите е
ограничено до тези дейности, които сами по себе си съставляват пряка и
специфична връзка с упражняването на публична власт. 46      Евентуалното
разширяване на действието на изключението, разрешено съгласно
член 55, за цяла професия, би било допустимо единствено в случаи,
когато описаните по този начин дейности са свързани с нея така, че
либерализацията на установяването би довела до вменяване на съответните
държави-членки на задължението да допуснат, дори епизодично,
изпълнението от лица, които не са техни граждани, на функции, свързани с
упражняването на публичната власт. 47      Такова
разширяване от друга страна е невъзможно, когато в рамките на една
независима професия дейностите, свързани с упражняване на публична
власт, не са неразривно свързани със съвкупността от разглежданите
професионалните дейности.48      При
отсъствието на директива, приета на основание член 57 с цел
хармонизиране на вътрешните разпоредби, свързани по-специално с професии
като адвокатската, упражняването на такива професии продължава да е
уредено от правото на различните държави-членки. 49      Поради
това възможното прилагане на предвидените в член 55, първа алинея
ограничения на свободата на установяване трябва да бъде преценяванео
поотделно, във връзка с всяка държава-членка, като се имат предвид
вътрешните разпоредби, приложими по отношение на организацията и
упражняването на тази професия. 50      Това
съображение обаче би следвало да вземе предвид общностния характер на
наложените с член 55 ограничения на допустимите изключения от
принципа за свобода на установяване с цел да бъде избегнато намаляването
на полезния ефект на Договора чрез прилагане на разпоредби, приети
едностранно от държавите-членки.51      Професионалните
дейности, включващи дори редовни и систематични контакти с
юрисдикциите, включително дори задължително сътрудничество, при тяхното
функциониране, не съставляват обаче участие в упражняването на публична
власт. 52      По-специално,
не могат да бъдат считани за свързани с упражняването на публична власт
най-характерните дейности за адвокатската професия, а именно
консултациите, правната помощ и представляване и защита на страни в
съда, дори когато намесата или помощта на адвоката е задължителна или е
свързана със законово установени изключителни права.53      Упражняването
на тези дейности не засяга по никакъв начин съображенията на съдебния
орган и свободното упражняване на съдебна власт. 54      Поради
това следва на повдигнатия въпрос да бъде отговорено, че предвиденото в
член 55, първа алинея изключение от свободата на установяване
трябва да бъде ограничено по отношение на тези дейности, посочени в
член 52, които сами по себе си имат пряка и специфична връзка с
упражняването на публична власт. 55      При
всички случаи не е възможно да бъде дадено такова определение в
контекста на професия като адвокатската по отношение на дейности като
консултиране и правна помощ или представителство и защита на страни в
съда, дори упражняването на тези дейности да е задължително или те да са
свързани със законово установени изключителни права. По съдебните разноски56      Разходите,
направени от правителството на Кралство Белгия, правителството на
Федерална република Германия, правителството на Ирландия, правителството
на Великото херцогство Люксембург, правителството на Кралство
Нидерландия, правителството на Обединено кралство на Великобритания и
Северна Ирландия и Комисията на Европейската общност, които са
представили становища пред Съда, не подлежат на възстановяване.57      С
оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство
настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на
производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се
произнесе по съдебните разноски. По изложените съображенияСЪДЪТ_произнасяйки
се по въпросите, поставени от Conseil d'État, Белгия, административно
отделение, трети състав, с решение от 21 декември 1973 г.,
реши:1)      От
края на преходния период член 52 от Договора за ЕИО е пряко приложима
разпоредба, независимо от евентуалното отсъствие в определена област на
директивите, предвидени с член 54, параграф 2 и член 57,
параграф 1 от Договора. 2)      Изключението
от свободата на установяване, предвидено в член 55, първа алинея
от Договора за ЕИО, трябва да бъде ограничавано до тези от посочените в
член 52 дейности, които, сами по себе си, включват пряко и
специфично участие в упражняването на публична власт; в рамките на
свободна професия като тази на адвоката, не може да бъдат квалифицирани
по този начин дейности като консултиране и оказване на правна помощ или
представителство и защита на страни пред съда, макар изпълнението на
тези дейности да е предмет на задължение или да е свързано със законово
установени изключителни права.LecourtDonner      Sørensen            MonacoMertens de WilmarsPescatoreKutscher      Ó DálaighMackenzie StuartПостановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 21 юни 1974 година.Секретар       ПредседателA. Van Houtte       R. Lecourt * Език на производството: френски.