62022TJ0781_RES
Predmet T-781/22
Madre Querida i dr.
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (sedmo prošireno vijeće) od 11. lipnja 2025.
„Zajednička ribarstvena politika – Članak 9. Uredbe (EU) 2016/2336 – Provedbena uredba (EU) 2022/1614 – Metode i kriteriji za utvrđivanje područja za koja je poznato da se na njima nalaze ili bi se na njima mogli pojaviti osjetljivi morski ekosustavi – Utvrđivanje popisa područja u kojima je dokazana ili vjerojatna prisutnost osjetljivih morskih ekosustava – Uspostava zaštićenih područja – Prigovor nezakonitosti – Proporcionalnost”
Ribolov – Očuvanje morskih resursa – Zaštita osjetljivih morskih ekosustava – Popis područja za koja je poznato da se na njima nalaze ili bi se na njima mogli pojaviti takvi ekosustavi – Kriteriji za utvrđivanje – Procjena značajno štetnih učinaka pasivnih ribolovnih alata u svakom području uključenom na taj popis – Isključenost – Povreda načela proporcionalnosti i nediskriminacije – Nepostojanje
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1380/2013, čl. 4. i Uredba 2016/2336, čl. 9. st. 4. i 6.; Uredba Vijeća br. 734/2008, čl. 2.; Uredba Komisije br. 2022/1614)
(t. 30., 31., 38., 41.-46., 48.-52., 54., 56., 69., 70., 103.)
Ribolov – Očuvanje morskih resursa – Zaštita osjetljivih morskih ekosustava – Popis područja za koja je poznato da se na njima nalaze ili bi se na njima mogli pojaviti takvi ekosustavi – Metoda određivanja – Komisijina diskrecijska ovlast – Uspostava zaštićenih tampon zona – Dopuštenost – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Uredba 2016/2336 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 9.; Uredba Komisije 2022/1614)
(t. 80., 83., 91.-95., 97.)
Akti institucija – Osnovni propis i provedbeni propis – Provedbeni propis kojim se ne mogu ni izmijeniti ni dopuniti ključni elementi osnovnog propisa – Kvalifikacija ključnih elemenata – Uzimanje u obzir značajki i posebnosti predmetnog područja – Provedbeni akti kojima se uspostavlja popis područja za koja je poznato da se na njima nalaze ili bi se na njima mogli pojaviti osjetljivi morski ekosustavi – Ostvarenje sustava zaštite tih ekosustava doneseno osnovnim propisom – Dopuštenost
(čl. 291. st. 2. UFEU-a, Uredba 2016/2336 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 9. st. 6.)
(t. 117.-120., 123.-126.)
Ribolov – Očuvanje morskih resursa – Predostrožni pristup i pristup temeljen na ekosustavu u području upravljanja ribarstvom – Zaštita osjetljivih morskih ekosustava – Zabrana ribolova pridnenim ribolovnim alatima u svim područjima za koja je poznato da se na njima nalaze ili bi se na njima mogli pojaviti osjetljivi morski ekosustavi – Nepostojanje – Povreda obveze obrazlaganja i načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Uredba br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. st. 1. do st. 3. i st. 5. t. (a), (f), (i) i (j), i čl. 4. st. 1. t. 8. i 9. i Uredba 2016/2336 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 9. st. 9.; Uredba Vijeća br. 734/2008, čl. 2.)
(t. 135., 141., 143., 150.-152., 155.)
Kratak prikaz
U okviru dviju tužbi za poništenje Provedbene uredbe 2022/1614 (
1
), Opći sud, odlučujući u proširenom sastavu od pet sudaca, pojašnjava kriterije za određivanje područja u kojima se nalaze ili bi se mogli nalaziti osjetljivi morski ekosustavi (u daljnjem tekstu: VME-ovi), s obzirom na načela koja proizlaze iz Uredbe 2016/2336 (
2
) (u daljnjem tekstu: Osnovna uredba).
Uredbom br. 1380/2013 (
3
) o zajedničkoj ribarstvenoj politici (ZRP) predviđa se, među ostalim, donošenje mjera za očuvanje i održivo iskorištavanje morskih bioloških resursa. U tom kontekstu, članak 9. stavak 6. Osnovne uredbe predviđa donošenje provedbenih akata kako bi se sastavio popis područja za koja je poznato da se na njima nalaze ili bi se na njima mogli pojaviti VME-ovi (u daljnjem tekstu: područja VME-ova). U skladu s člankom 9. stavkom 9. Osnovne uredbe, na takvim je područjima zabranjen ribolov pridnenim alatima.
Europska komisija donijela je 15. rujna 2022. Provedbenom uredbom 2022/1614 taj popis na temelju dvaju savjeta Međunarodnog vijeća za istraživanje mora (ICES).
Kraljevina Španjolska, više društava španjolskog prava koja su vlasnici ribarskih plovila kao i organizacija proizvođača proizvoda ribarstva koja okuplja ta društva zahtijevaju od Općeg suda poništenje te provedbene uredbe u dijelu u kojem se odnosi na utvrđivanje tog popisa. U prilog svojim tužbama ističu, s jedne strane, povredu Osnovne uredbe i određenih općih načela prava Europske unije počinjenu Provedbenom uredbom i, s druge strane, nevaljanost članka 9. stavaka 6. i 9. Osnovne uredbe.
Svojim presudama Sud u cijelosti odbija obje tužbe.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud ispituje je li Komisija povrijedila Osnovnu uredbu, načelo proporcionalnosti ili načelo nediskriminacije prilikom utvrđivanja popisa područja VME-ova, u okviru prigovora povezanih s, s jedne strane, utjecajem određenih vrsta ribolovnog alata i, s druge strane, metodologijom razgraničenja korištenih područja.
Što se tiče vrsta ribolovnog alata, Opći sud najprije tumači članak 9. stavak 6. Osnovne uredbe kako bi definirao kriterije za određivanje područja VME-ova i utvrdio zahtijeva li ta odredba procjenu značajno štetnih učinaka ribolova na tim područjima pomoću pasivnih ribolovnih alata, odnosno ribolovnog alata pričvršćenog na određenoj točki morskog okoliša. Naime, prema mišljenju tužiteljâ, Komisija je trebala ocijeniti utjecaj tih alata s obzirom na to da bi oni imali manji negativan utjecaj na VME-ove u odnosu na pokretne pridnene ribolovne alate. Osim toga, tužitelji u predmetu T-781/22 smatraju da se istim postupanjem, bez objektivnog razloga, prema pasivnim i pokretnim ribolovnim alatima povređuje načelo nediskriminacije.
Međutim, članak 9. stavak 6. Osnovne uredbe ne zahtijeva ni takvu procjenu ni pristup upravljanja ribarstvom, odnosno pristup upravljanju koji uključuje procjenu posljedica mjera zaštite VME-ova na ribolovne aktivnosti i gospodarski i društveni život.
Naime, kao prvo, iz definicija predviđenih Osnovnom uredbom i Uredbom br. 734/2008 (
4
) proizlazi da se prisutnost VME-ova dokazuje ili označuje elementima vezanima uz prirodu i količinu vrsta koje dolaze u kontakt s pokretnim i pasivnim ribolovnim alatima. Osim toga, dokazana ili vjerojatna prisutnost zaštićenih vrsta dovodi do kvalifikacije relevantnih područja VME-ova kako bi se osigurala njihova zaštita od pridnenih ribolovnih alata općenito. Područje se stoga može kvalificirati kao područje VME-a zbog značajno štetnih učinaka koji proizlaze iz same uporabe pokretnih pridnenih ribolovnih alata ili uporabe pridnenih ribolovnih alata općenito, pri čemu se ta kvalifikacija ne može dovesti u pitanje u odnosu na pasivne pridnene ribolovne alate. Međutim, u takvim okolnostima utvrđivanje popisa tih područja ne može ovisiti o usporednoj analizi pokretnih i pasivnih ribolovnih alata, čak i ako se smatra da potonji mogu predstavljati manji rizik od pokretnih ribolovnih alata.
Kao drugo, iz smjernica Organizacije za hranu i poljoprivredu Ujedinjenih naroda (FAO), na koje se u Osnovnoj uredbi upućuje za potrebe godišnje ocjene područja VME-a, također proizlazi da klasifikacija morskog ekosustava kao osjetljivog ne pretpostavlja ispitivanje štetnih učinaka pasivnih pridnenih ribolovnih alata, s obzirom na to da se ta klasifikacija temelji na značajkama samog ekosustava.
Kao treće, u skladu s teleološkom i sustavnom analizom članka 9. stavka 6. Osnovne uredbe, iz te se odredbe ne može zaključiti da se pristup upravljanju, koji uključuje zahtjev procjene posljedica mjera očuvanja VME-ova na ribolovne aktivnosti i gospodarski i društveni život treba primijeniti u odnosu na utvrđivanje popisa područja VME-ova. Naprotiv, takav pristup ne bi bio u skladu s pojmom „provedbeni akt” s obzirom na to da se njime mijenjaju ili dopunjuju ključni elementi Osnovne uredbe koji se odnose na zaštitu VME-ova. Naime, Komisija nije mogla, u okviru nadležnosti koje su joj dodijeljene za donošenje provedbene uredbe, provesti nikakvo odvagivanje između zaštite VME-ova i drugih ciljeva ZRP-a.
Nadalje, s obzirom na to da se prilikom izrade popisa područja VME-ova valjalo osloniti na značajke samih ekosustava, uzimajući u obzir rizik od štete povezane sa značajno štetnim učincima koji općenito nastaju zbog uporabe pridnenih ribolovnih alata, činjenica da ICES i Komisija nisu analizirali štetne učinke pasivnih ribolovnih alata ne predstavlja povredu načela proporcionalnosti. Naposljetku, s obzirom na to da pitanje konkretne vrste alata koji se koristi u ribolovu, pokretne ili pasivne, ne određuje utvrđivanje tih područja, ne može se prihvatiti ni argument koji se odnosi na diskriminaciju zbog nepostojanja takve analize.
Što se tiče metodologije konkretnog određivanja područja VME-a, Opći sud ne utvrđuje povredu Osnovne uredbe ili načela proporcionalnosti. Naime, odabir metodologije obuhvaćen je širokom diskrecijskom ovlašću kojom Komisija raspolaže u pogledu primjene kriterija za utvrđivanje popisa tih područja. U ovom slučaju ti elementi nisu dovoljni kako bi se smatralo da je Komisija očito prekoračila svoju marginu prosudbe time što je upotrijebila metodologiju koju je ICES uzeo u obzir u svojem savjetu, ili da nije upotrijebila najbolje dostupne znanstvene i tehničke informacije.
Kao drugo, Opći sud odbija prigovor nezakonitosti koji su istaknuli tužitelji. S jedne strane, tužitelji se pozivaju na povredu članka 291. UFEU-a jer članak 9. stavak 6. Osnovne uredbe upućuje na provedbeni akt kako bi se dopunili njezini ključni elementi. S druge strane, nediskriminirajućom zabranom ribolova sa svim pridnenim alatima u područjima VME-ova, predviđenom u članku 9. stavku 9. iste uredbe, povređuju se pravila ZRP-a, načelo proporcionalnosti i eventualna obveza obrazlaganja koja je specifična za izvršene odluke.
Što se tiče pitanja upućuje li članak 9. stavak 6. Osnovne uredbe na provedbeni akt kako bi se dopunili njegovi ključni elementi, ili čak oni koji nisu ključni, valja istaknuti da se provedbenim aktima navedenima u toj odredbi samo preciziraju područja VME-ova i stoga konkretizira ratione loci sustav zaštite VME-ova koji je donesen tim člankom. U tom pogledu, ključni elementi koji se odnose na definiciju i kriterije za utvrđivanje VME-ova, pokazatelja VME-ova i postupka za utvrđivanje popisa tih ekosustava već proizlaze iz članka 9. Osnovne uredbe.
Stoga je Komisija sastavila popis primjenom materijalnih kriterija za VME-ove koji su dovoljno jasni i precizni te u skladu s postupkom koji je također utvrđen Osnovnom uredbom, istovremeno raspolažući određenom marginom prosudbe, osobito prilikom utvrđivanja precizne metodologije u pogledu primjene kriterija koje je predvidio zakonodavac. Osim toga, Komisija se nalazila u okviru svojih provedbenih ovlasti, a ne u okviru ovlasti upravljanja ZRP-om. U tom kontekstu, mogla je uzeti u obzir elemente koji se odnose na ribolovne operacije koje se obavljaju kako bi se ocijenila vjerojatnost (stalnog) postojanja VME-ova.
Kad je riječ o nediskriminirajućoj zabrani uvedenoj člankom 9. stavkom 9. Osnovne uredbe, ne uzimajući u obzir, među ostalim, njezin gospodarski i socijalni učinak, iz Uredbe br. 1380/2013 proizlazi da dugoročna okolišna održivost ribolovnih aktivnosti podrazumijeva smanjenje na najmanju moguću mjeru utjecaja tih aktivnosti na morski ekosustav primjenom predostrožnog pristupa u području upravljanja ribarstvom kao i pristupa temeljenog na ekosustavu.
Međutim, u okviru odvagivanja interesa o kojima je riječ, koje je svojstveno donošenju mjera za očuvanje morskih bioloških resursa, zakonodavac raspolaže širokom marginom prosudbe. Njegov odabir da donese takve mjere potpada pod nadzor suda Unije koji se mora ograničiti na provjeru sadržava li predmetna mjera očitu pogrešku ili zlouporabu ovlasti ili je li zakonodavac očito prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti. Zakonodavac nije dužan provesti posebno i obrazloženo odvagivanje interesa zaštite morskog okoliša s interesima osoba koje obavljaju ribolovne aktivnosti i socioekonomskim aspektima tih djelatnosti. Naime, u kontekstu tehničkih mjera, autor akta nije dužan predvidjeti posebno obrazloženje za svoj izbor ako iz pobijanog akta proizlazi bit cilja koji se želi postići, kao u ovom slučaju.
Prema mišljenju Općeg suda, nije dokazano da je zakonodavac očito prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti. Tužitelji, među ostalim, nisu podnijeli dovoljno precizne i uvjerljive dokaze na temelju kojih bi se moglo utvrditi da pasivni ribolovni alati nemaju štetne učinke na VME-ove, tako da bi u pristupu temeljenom na ekosustavu i u skladu s načelom predostrožnosti bilo moguće isključiti rizik koji ti ribolovni alati predstavljaju u odnosu na VME-ove, osobito prilikom njihova ponovljenog polaganja i izvlačenja.
S obzirom na prethodno navedeno, zakonodavac Unije mogao je smatrati nužnom – kako bi se izbjegao rizik od štetnih učinaka pasivnih ribolovnih alata, unatoč vjerojatnim negativnim socioekonomskim učincima – zabranu ribolova pridnenim ribolovnim alatima općenito na područjima VME-ova.
(
1
)	Provedbena uredba Komisije (EU) 2022/1614 оd 15. rujna 2022. o utvrđivanju postojećih područja dubokomorskog ribolova te izradi popisa područja za koja je poznato da se na njima nalaze ili bi se na njima mogli pojaviti osjetljivi morski ekosustavi (SL 2022., L 242, str. 1.).
(
2
)	Uredba (EU) 2016/2336 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o utvrđivanju posebnih uvjeta za ribolov dubokomorskih stokova u sjeveroistočnom Atlantiku i odredaba za ribolov u međunarodnim vodama sjeveroistočnog Atlantika te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 2347/2002 (SL 2016., L 354, str. 1.).
(
3
)	Uredba (EU) br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkoj ribarstvenoj politici, izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 1954/2003 i (EZ) br. 1224/2009 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 2371/2002 i (EZ) br. 639/2004 i Odluke Vijeća 2004/585/EZ (SL 2013. L 354, str. 22.).
(
4
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 734/2008 od 15. srpnja 2008. o zaštiti osjetljivih morskih ekosustava na otvorenome moru od štetnih utjecaja alata za pridneni ribolov (SL 2008., L 201, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 10., str. 201.), a posebno njezin članak 2. točke (b) do (d) koji se odnose na pojmove „VME”, „značajno štetni učinci” i „pridneni ribolovni alati”.