AUTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)
de 10 de enero de 2024 (*) (i)
«Recurso de casación — Reglamentos Delegados (UE) 2021/2288 y 2022/503 — Reglamento (UE) 2021/953 — Certificado COVID digital de la UE — Libre circulación de personas — Restricciones — Recurso de anulación — Inadmisibilidad — Artículo 181 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia — Recurso de casación manifiestamente infundado»
En el asunto C‑754/22 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 9 de diciembre de 2022,
OG,
OH,
OI,
OJ,
representados por el Sr. D. Gómez Fernández, abogado,
partes recurrentes,
en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por el Sr. J. Baquero Cruz y la Sra. E. Montaguti, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),
integrado por el Sr. N. Piçarra, Presidente de Sala, y los Sres. M. Safjan (Ponente) y M. Gavalec, Jueces;
Abogada General: Sra. L. Medina;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
dicta el siguiente
Auto
1        Mediante su recurso de casación, las partes recurrentes solicitan la anulación del auto del Tribunal General de 7 de octubre de 2022, OG y otros/Comisión (T‑101/22, en lo sucesivo, «auto recurrido», EU:T:2022:661), en el que este declaró la inadmisibilidad de su recurso de anulación interpuesto contra el Reglamento Delegado (UE) 2021/2288 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2021, por el que se modifica el anexo del Reglamento (UE) 2021/953 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al período de aceptación de los certificados de vacunación expedidos en el formato del certificado COVID digital de la UE que indican la finalización de la pauta de primovacunación (DO 2021, L 458, p. 459), y contra el Reglamento Delegado (UE) 2022/503 de la Comisión, de 29 de marzo de 2022, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/953 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la exención de los menores del período de aceptación de los certificados de vacunación expedidos en el formato de certificado COVID digital de la UE (DO 2022, L 102, p. 8) (en lo sucesivo, «Reglamentos controvertidos»).
Marco jurídico
Reglamento (UE) 2021/953
2        El considerando 36 del Reglamento (UE) 2021/953 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2021, relativo a un marco para la expedición, verificación y aceptación de certificados COVID-19 interoperables de vacunación, de prueba diagnóstica y de recuperación (certificado COVID digital de la UE) a fin de facilitar la libre circulación durante la pandemia de COVID-19 (DO 2021, L 211, p. 1), exponía lo siguiente:
«Es necesario evitar la discriminación directa o indirecta de las personas que no estén vacunadas, por ejemplo, por motivos médicos, porque no forman parte del grupo destinatario al que se administra o autoriza actualmente la vacuna contra la COVID-19, como los niños, porque aún no han tenido la oportunidad o han decidido no vacunarse. Por consiguiente, la posesión de un certificado de vacunación, o la posesión de un certificado de vacunación que indique una vacuna contra la COVID-19, no debe ser una condición previa para ejercer los derechos de libre circulación o para el uso de los servicios transfronterizos de transporte de viajeros, como aviones, trenes, autocares, transbordadores o cualquier otro medio de transporte. Además, el presente Reglamento no puede interpretarse en el sentido de que establezca un derecho o una obligación a ser vacunado.»
3        El artículo 3 de dicho Reglamento, titulado «Certificado COVID digital de la UE», disponía, en su apartado 6, que la posesión de tal certificado no sería una condición previa para ejercer el derecho a la libre circulación.
4        El artículo 5, apartado 5, de dicho Reglamento tenía la siguiente redacción:
«Cuando los Estados miembros acepten pruebas de vacunación con el fin de no aplicar las restricciones a la libre circulación establecidas, de conformidad con el Derecho de la Unión, para limitar la propagación del SARS-CoV-2 también aceptarán, en las mismas condiciones, los certificados de vacunación expedidos por otros Estados miembros de conformidad con el presente Reglamento por la administración de una vacuna contra la COVID-19 para la que se haya concedido una autorización de comercialización de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 726/2004 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, por el que se establecen procedimientos comunitarios para la autorización y el control de los medicamentos de uso humano y veterinario y por el que se crea la Agencia Europea de Medicamentos (DO 2004, L 136, p. 1)].
[…]»
5        A tenor del artículo 11, apartado 1, del mismo Reglamento:
«Sin perjuicio de la competencia de los Estados miembros para imponer restricciones por motivos de salud pública, cuando los Estados miembros acepten certificados de vacunación, certificados de prueba diagnóstica que indiquen un resultado negativo o certificados de recuperación, se abstendrán de imponer restricciones a la libre circulación adicionales, como pruebas adicionales para la detección de la infección por SARS-CoV-2 en vinculación con viajes, o cuarentena o autoaislamiento en vinculación con viajes, salvo que sean necesarias y proporcionadas a efectos de salvaguardar la salud pública en respuesta a la pandemia de COVID-19, teniendo también en cuenta los datos científicos disponibles, incluidos los datos epidemiológicos publicados por el [Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC)] en virtud de la Recomendación (UE) 2020/1475 [del Consejo, de 13 de octubre de 2020, sobre un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia de COVID-19 (DO 2020, L 337, p. 3)].»
Reglamento Delegado 2021/2288
6        A tenor del artículo 1 del Reglamento Delegado 2021/2288:
«En el anexo del Reglamento (UE) 2021/953, en el punto 1, la letra h) se sustituye por el texto siguiente:
“h)      fecha de vacunación, con indicación de la fecha de la última dosis recibida (los certificados que indiquen la finalización de la pauta de primovacunación solo se aceptarán cuando no hayan transcurrido más de 270 días desde la fecha de la última dosis de dicha pauta);”.»
Reglamento Delegado 2022/503
7        A tenor del artículo 1 del Reglamento Delegado 2022/503:
«En el anexo del Reglamento (UE) 2021/953, en el punto 1, la letra h) se sustituye por el texto siguiente:
“h)      fecha de vacunación, con indicación de la fecha de la última dosis recibida (los certificados de que sean titulares las personas a partir de 18 años de edad que indiquen la finalización de la pauta de primovacunación solo se aceptarán cuando no hayan transcurrido más de 270 días desde la fecha de la última dosis de dicha pauta);”.»
8        El artículo 3 de este Reglamento Delegado disponía:
«El presente Reglamento entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.»
Recurso ante el Tribunal General y auto recurrido
9        Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 21 de febrero de 2022, las partes recurrentes interpusieron un recurso de anulación contra los Reglamentos controvertidos.
10      En virtud del artículo 129 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal General decidió de oficio resolver sobre la admisibilidad de dicho recurso.
11      Según el Tribunal General, en el caso de autos, el requisito establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, de que el demandante resulte directamente afectado por el acto que es objeto de su recurso no se cumplía, puesto que, por una parte, las consecuencias que debían extraerse de los certificados de vacunación, cuyo período de validez se fija en los Reglamentos controvertidos en 270 días desde la fecha de administración de la última dosis de la pauta de primovacunación, vienen determinadas por las medidas adoptadas por cada Estado miembro, al que corresponde también determinar las consecuencias que deben extraerse de la falta de validez de dichos certificados, y, por otra parte, toda obligación de presentar, una vez expirado el período de aceptación del certificado de vacunación, una prueba de la administración de una dosis de refuerzo, como requisito de entrada o de estancia en el territorio de un Estado miembro, solo puede tener su fundamento jurídico en el Derecho nacional del Estado miembro de que se trate, y no en los Reglamentos controvertidos.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
12      Mediante su recurso de casación, los recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que:
–        Anule el auto recurrido.
–        En el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que el estado del asunto permite su resolución, lo examine en cuanto al fondo, estime las pretensiones formuladas ante el Tribunal General y, en consecuencia, anule el artículo 1 del Reglamento Delegado 2021/2288 y los artículos 1 y 3 del Reglamento Delegado 2022/503.
–        Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que el estado del asunto no permite su resolución y que no puede examinarlo en cuanto al fondo, devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre las pretensiones formuladas en primera instancia.
–        Condene en costas a la Comisión Europea.
13      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Desestime el recurso de casación.
–        Condene en costas a las partes recurrentes.
Sobre el recurso de casación
14      En virtud del artículo 181 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando el recurso de casación sea, en todo o en parte, manifiestamente inadmisible o manifiestamente infundado, el Tribunal de Justicia podrá decidir en cualquier momento, a propuesta del Juez Ponente y tras oír al Abogado General, desestimar total o parcialmente el recurso de casación mediante auto motivado.
15      Procede aplicar esta disposición en el presente asunto.
16      En apoyo de su recurso de casación, las partes recurrentes invocan un motivo único, basado en que el Tribunal General interpretó erróneamente el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, en particular en lo relativo al requisito, establecido en dicha disposición, de que el acto que es objeto del recurso afecte directamente al recurrente.
Alegaciones de las partes
17      Según las partes recurrentes, son las medidas impuestas por la Comisión en los Reglamentos controvertidos las que producen directamente efectos en su situación jurídica.
18      Estas señalan que el Reglamento 2021/953 aprueba un marco común para la expedición, verificación y aceptación de certificados interoperables relativos a la vacunación, el control y la recuperación en el contexto de la pandemia de COVID-19. Ese marco común prohibía a los Estados miembros que pidiesen un certificado de vacunación para poder entrar o salir de su territorio que pudieran imponer a los ciudadanos de la Unión Europea el cumplimiento de otro requisito distinto al certificado de vacunación obtenido al amparo del artículo 5, apartado 5, de dicho Reglamento.
19      Exponen que, haciendo uso de las posibilidades ofrecidas por dicho marco común, después de completar voluntariamente la pauta de primovacunación exigida, obtuvieron cada una su certificado de vacunación sin fecha de caducidad, lo que les permitía entrar y salir de cualquier Estado miembro que exigiese un certificado de vacunación sin otras exigencias o restricciones adicionales, conforme a lo previsto en el artículo 11 del Reglamento 2021/953.
20      Dado que los Reglamentos controvertidos introdujeron un plazo de caducidad de los certificados de vacunación fijado en 270 días desde la finalización de la pauta de primovacunación, los certificados de vacunación de las partes recurrentes dejaron automáticamente de tener validez al expirar dicho plazo. Si estas querían obtener otro, o mantener el que tenían antes de la aprobación de los Reglamentos controvertidos por la Comisión, tenían necesariamente que aceptar que se les administrase una dosis vacunal de refuerzo.
21      Por lo tanto, según las partes recurrentes, contrariamente a lo que afirma el auto recurrido, la pérdida automática de validez de los certificados de vacunación no fue el resultado de una decisión de los Estados miembros, sino de los propios Reglamentos controvertidos. Si no hubiesen existido dichos Reglamentos, sus certificados de vacunación seguirían siendo válidos sin necesidad de que se les inoculase una dosis de refuerzo de la vacuna.
22      Alegan que el Tribunal General consideró erróneamente en el auto recurrido que «cualquier obligación de presentar una prueba de vacunación, como requisito de entrada o de estancia en el territorio de un Estado miembro, sigue emanando únicamente del Derecho nacional del Estado miembro de que se trate», y que lo mismo sucede con las consecuencias que los Estados miembros extraigan, en su caso, de la falta de validez de los certificados de vacunación una vez expirado el período de aceptación de 270 días desde la fecha de administración de la última dosis de la pauta de primovacunación. Según ellas, en efecto, los Estados miembros no tienen libertad para decidir si el «certificado COVID digital de la UE» es válido o no. Tampoco tienen libertad para aceptar certificados caducados o certificados que no vayan seguidos de la administración de dosis de refuerzo de la vacuna. Los Estados miembros pueden decidir si exigen un certificado de vacunación o no para entrar y salir de su territorio, pero si deciden exigirlo, deben respetar necesariamente el marco común establecido por el Reglamento 2021/953 y modificado por los Reglamentos controvertidos.
23      Por consiguiente, según las partes recurrentes, el requisito de que el acto objeto del recurso afecte directamente al demandante se cumplía en el caso de autos.
24      Por otro lado, afirman que también se cumplía el otro requisito establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, según el cual los actos reglamentarios impugnados no deben precisar medidas de ejecución, ya que los Reglamentos controvertidos producían directamente el efecto consistente en dejar automáticamente sin validez los certificados de vacunación a los 270 días de la finalización de la pauta de primovacunación, sin que fuera necesario ningún acto de ejecución de los Estados miembros.
25      La Comisión considera que el recurso de casación es manifiestamente infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
26      La admisibilidad de un recurso interpuesto por una persona física o jurídica, al amparo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, contra un acto del que no sea destinataria está supeditada al requisito de que se le reconozca legitimación activa. Así sucede, en particular, cuando dicho acto la afecta directa e individualmente (auto de 5 de octubre de 2023, DL/Parlamento y Consejo, C‑43/23 P, EU:C:2023:755, apartado 31).
27      Según las partes recurrentes, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho en la aplicación del requisito según el cual el acto objeto del recurso debe poder producir efectos directos en la situación jurídica del demandante.
28      Este requisito exige que se cumplan dos criterios acumulativos, a saber, en primer lugar, que la medida impugnada surta efectos directamente en la situación jurídica del demandante y, en segundo lugar, que no deje ningún margen de apreciación a sus destinatarios, que son los encargados de su aplicación, por tener esta un carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias (auto de 5 de octubre de 2023, DL/Parlamento y Consejo, C‑43/23 P, EU:C:2023:755, apartado 33).
29      Pues bien, contrariamente a lo que sostienen las partes recurrentes, ni el Reglamento 2021/953 ni los Reglamentos controvertidos que lo modifican producen directamente efectos en la situación jurídica de aquellas.
30      En efecto, en virtud del Reglamento 2021/953, los Estados miembros seguían siendo exclusivamente competentes para decidir sobre posibles restricciones a la entrada y a la salida del territorio nacional y para establecer las condiciones en que una prueba de vacunación o de la realización de una prueba de detección o de recuperación permitía levantar las restricciones a la libre circulación establecidas en el ámbito nacional (auto de 5 de octubre de 2023, DL/Parlamento y Consejo, C‑43/23 P, EU:C:2023:755, apartado 34).
31      Por lo que se refiere a los Reglamentos controvertidos, se desprende de sus títulos que dichos Reglamentos modificaban el anexo del Reglamento 2021/953 en lo que respecta al período de aceptación de los certificados de vacunación expedidos en el formato del certificado COVID digital de la UE que indican la finalización de la pauta de primovacunación, establecido por el Reglamento Delegado 2021/2288, y a la exención de los menores del período de aceptación de los certificados de vacunación expedidos en el formato del certificado COVID digital de la UE, en virtud del Reglamento Delegado 2022/503.
32      Además, las propias partes recurrentes reconocen que los Estados miembros podían decidir libremente exigir o no un certificado de vacunación para entrar y salir de su territorio, ya que los Reglamentos controvertidos solo se refieren al período de validez o de aceptación de tales certificados.
33      En cualquier caso, cada Estado miembro determinaba las consecuencias que debían extraerse de la posesión de un certificado de vacunación, de recuperación o de test válido, así como de la invalidez de tal certificado al término de un plazo concreto, como el fijado por los Reglamentos controvertidos, de modo que no puede considerarse que dichos Reglamentos, que modifican el Reglamento 2021/953, produzcan directamente efectos en la situación jurídica de las partes recurrentes (véase, en este sentido, el auto de 16 de noviembre de 2023, Asociación Liberum y otros/Parlamento y Consejo, C‑17/23 P, EU:C:2023:897, apartado 34).
34      En tales circunstancias, el Tribunal General señaló correctamente que el requisito de que el acto objeto del recurso debe poder producir efectos directos en la situación jurídica del demandante no se cumplía en el caso de autos.
35      En consecuencia, procede desestimar el recurso de casación por ser manifiestamente infundado.
Costas
36      A tenor del artículo 137 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del propio Reglamento, se decidirá sobre las costas en el auto que ponga fin al proceso.
37      Conforme al artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable también al procedimiento en casación en virtud del citado artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
38      Al haber sido desestimado el motivo de las partes recurrentes y al haber solicitado la Comisión su condena en costas, procede condenarlas a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) resuelve:
1)      Desestimar el recurso de casación por ser manifiestamente infundado.
2)      Condenar a OG, OH, OI y OJ a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
Dictado en Luxemburgo, a 10 de enero de 2024.
El Secretario
El Presidente de Sala
A. Calot Escobar
N. Piçarra
*      Lengua de procedimiento: español.
i      Se ha sustituido por letras el nombre que figura en los apartados 26, 28 y 30 debido a una petición de anonimización.