DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
24 septembre 2018 (*)
«  Recours en annulation et en carence – Aides d’État – Avantages fiscaux octroyés par une entité territoriale d’un État membre – Régime d’aides déclaré incompatible avec le marché intérieur – Exécution de la décision – Obligation de vérifier la situation individuelle des bénéficiaires – Absence de prise de position de la Commission – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑775/17,
Estampaciones Rubí, SAU, établie à Vitoria-Gasteiz (Espagne), représentée par Mes D. Armesto Macías et K. Caminos García, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. B. Stromsky et Mme P. Němečková, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, à titre principal, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation des décisions de la Commission qui seraient contenues dans des documents du 4 décembre 2012 et du 26 mars 2013, intitulés, respectivement, « Litiges fiscaux basques – Procédure de recours en manquement 2007/2215 – Message informel en réponse à la lettre du 7 novembre (Álava) » et « Litiges fiscaux basques – Procédure de recours en manquement 2007/2215 (Álava) – Message informel en réponse aux lettres envoyées le 22 février et les 4 et 12 mars 2013 (Álava) » et, à titre subsidiaire, une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que la Commission s’est illégalement abstenue de répondre à la demande de la requérante formulée dans sa lettre datée du 28 juillet 2017,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de Mme I. Pelikánová, président, MM. P. Nihoul (rapporteur) et J. Svenningsen, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
Sur le crédit d’impôt de 45 % adopté par la province d’Álava
1        Entre 1994 et 1997, les provinces d’Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa, situées dans la communauté autonome du Pays basque (Espagne), ont adopté six régimes fiscaux se répartissant en deux types : d’une part, un crédit d’impôt pour entreprises, égal à 45 % des investissements réalisés par elles (ci-après le « crédit d’impôt de 45 % »), et, d’autre part, une réduction dégressive sur quatre ans de la base imposable des entreprises nouvelles.
2        La présente affaire tire son origine de l’un des six régimes fiscaux visés au point 1 ci-dessus, à savoir le crédit d’impôt de 45 % adopté par la province d’Álava.
3        Les régimes fiscaux en question sont restés en vigueur jusqu’en 1999, s’agissant du crédit d’impôt de 45 % adopté par la province d’Álava, et jusqu’en 2000, s’agissant des autres régimes fiscaux.
4        Aucun des régimes fiscaux n’a été notifié à la Commission des Communautés européennes.
Sur l’examen du régime fiscal en cause par la Commission
5        À la suite de plaintes, la Commission a pris connaissance de l’existence des régimes fiscaux en question.
6        Par lettres du 17 août et du 29 septembre 1999, la Commission a notifié aux autorités espagnoles sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE en ce qui concerne les six régimes fiscaux, à savoir le crédit d’impôt de 45 %, adopté par les provinces de Vizcaya et de Guipúzcoa (JO 1999, C 351, p. 29), les réductions dégressives sur quatre ans de la base imposable des entreprises nouvelles adoptées par les provinces d’Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa (JO 2000, C 55, p. 2) et le crédit d’impôt de 45 %, adopté par la province d’Álava (JO 2000, C 71, p. 8).
7        Les 3 novembre et 6 décembre 1999, des recours en annulation ont été introduits à l’encontre des décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen.
8        Ces recours en annulation ont été rejetés par le Tribunal dans ses arrêts du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commission (T‑269/99, T‑271/99 et T‑272/99, EU:T:2002:258), et du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commission (T‑346/99 à T‑348/99, EU:T:2002:259).
9        Le 11 juillet 2001, la Commission a clôturé les phases formelles d’examen par six décisions dans lesquelles elle a constaté, premièrement, que les régimes fiscaux en cause constituaient des aides d’État illégales, car ils avaient été mis à exécution en violation de l’obligation de notification préalable à la Commission prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, et, deuxièmement, que ces aides étaient incompatibles avec le marché intérieur.
10      S’agissant du crédit d’impôt de 45 %, la Commission a constaté l’incompatibilité de ce régime fiscal avec le marché intérieur dans l’article 1er de la décision 2002/820/CE, du 11 juillet 2001, concernant le régime d’aides d’État mis à exécution par l’Espagne en faveur des entreprises de la province d’Álava sous la forme d’un crédit d’impôt de 45 % des investissements (JO 2002, L 296, p. 1, ci-après la « décision de 2001 »).
11      Dans l’article 2 de la décision de 2001, la Commission a demandé au Royaume d’Espagne de supprimer le crédit d’impôt de 45 % adopté par la province d’Álava, dans le cas où il serait encore en vigueur.
12      Dans l’article 3, paragraphe 1, second alinéa, de la décision de 2001, la Commission a ordonné au Royaume d’Espagne de suspendre le versement de toute aide non encore versée.
13      Enfin, dans l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, et paragraphe 2, de la décision de 2001, la Commission a enjoint en ces termes au Royaume d’Espagne de procéder à la récupération, auprès des bénéficiaires, des aides individuelles qui avaient été versées en vertu du régime en cause :
« 1. L’Espagne prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de leurs bénéficiaires les aides visées à l’article 1er et déjà illégalement mises à leur disposition.
[…]
2. La récupération a lieu sans délai conformément aux procédures du droit national, pour autant qu’elles permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision. […] »
14      En ordonnant la récupération des aides, la Commission a expliqué, au considérant 98 de la décision de 2001 :
« La présente décision se rapporte au régime et doit faire l’objet d’une exécution immédiate comprenant la récupération de toute aide individuelle versée dans le cadre dudit régime. La Commission rappelle également que, comme c’est toujours le cas, la présente décision est sans préjudice de la possibilité que des aides individuelles soient considérées, totalement ou partiellement, comme compatibles avec le marché commun sur la base de leurs caractéristiques propres, que ce soit dans le cadre d’une décision ultérieure de la Commission ou en application des règlements d’exemption. »
Sur les recours en annulation dirigés contre les décisions de la Commission
15      Les 25 septembre, 22 octobre et 21 décembre 2001, des recours en annulation ont été introduits à l’encontre de la décision de 2001 et des cinq autres décisions adoptées par la Commission le 11 juillet 2001.
16      Le 9 septembre 2009, le Tribunal a confirmé la légalité des décisions dans ses arrêts Diputación Foral de Álava e.a./Commission (T‑227/01 à T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 et T‑270/01, EU:T:2009:315), et Diputación Foral de Álava e.a. (T‑230/01 à T‑232/01 et T‑267/01 à T‑269/01, non publié, EU:T:2009:316). Le premier de ces arrêts concernait les trois décisions adoptées par la Commission et constatant l’incompatibilité des régimes de crédit d’impôt de 45 %, adoptés par les provinces d’Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa. Quant au second arrêt, il avait pour objet les trois décisions émanant de cette même institution relatives aux réductions dégressives de la base imposable des entreprises nouvelles adoptées par les provinces d’Álava, de Vizcaya et de Guipúzcoa.
17      Le 26 novembre 2009, ces arrêts ont fait l’objet de pourvois devant la Cour.
18      Le 28 juillet 2011, lesdits pourvois ont été rejetés par cette juridiction dans les arrêts Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commission (C‑471/09 P à C‑473/09 P, non publié, EU:C:2011:521), et Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commission (C‑474/09 P à C‑476/09 P, non publié, EU:C:2011:522).
Sur le contrôle de l’exécution des décisions de la Commission
19      Le 12 octobre 2001, la Commission s’est informée auprès du Royaume d’Espagne sur les mesures prises par ce dernier afin de se conformer à la décision de 2001 et aux cinq autres décisions adoptées par la Commission le 11 juillet 2001.
20      Insatisfaite des réponses qui lui étaient apportées, la Commission a saisi la Cour, le 19 novembre 2003, d’un recours en manquement, au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
21      Le 14 décembre 2006, la Cour a jugé que le Royaume d’Espagne avait manqué à ses obligations en n’ayant pas adopté dans le délai prévu les mesures nécessaires pour se conformer aux décisions de la Commission (arrêt du 14 décembre 2006, Commission/Espagne, C‑485/03 à C‑490/03, EU:C:2006:777).
22      À la suite de l’arrêt cité au point 21 ci-dessus, les autorités espagnoles ont procédé à la récupération d’une partie des aides auprès des bénéficiaires. Elles ont considéré que l’autre partie ne devait pas être récupérée en raison de sa compatibilité avec le marché intérieur, de l’application des règles relatives aux aides de minimis et de la prise en compte de déductions fiscales rétroactives.
23      Estimant que, en agissant de la sorte, le Royaume d’Espagne n’avait pas entièrement exécuté la décision de 2001 et les cinq autres décisions adoptées par elle le 11 juillet 2001, la Commission a, le 18 avril 2011, saisi la Cour d’un second recours en manquement, au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE.
24      Le 30 octobre 2013, au cours de cette seconde procédure en manquement, la Commission a informé la Cour que, selon elle, les aides avaient été entièrement récupérées le 15 octobre 2013. Partant, il n’était pas nécessaire d’imposer au Royaume d’Espagne le paiement d’une astreinte, mais seulement celui d’une somme forfaitaire (arrêt du 13 mai 2014, Commission/Espagne, C‑184/11, EU:C:2014:316, points 16 et 17).
25      Dans son arrêt du 13 mai 2014, Commission/Espagne (C‑184/11, EU:C:2014:316), la Cour a jugé que le Royaume d’Espagne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE. Elle l’a condamné à verser une somme forfaitaire de 30 millions d’euros, à titre de sanction pour la période d’inexécution.
Sur la situation de la requérante
26      La requérante, Estampaciones Rubí, SAU, est une entreprise établie à Vitoria-Gasteiz (Espagne), dans la province d’Álava.
27      Le 16 décembre 1998, elle a été autorisée par la Diputación Foral de Álava (Conseil foral d’Álava, Espagne) à appliquer le crédit d’impôt de 45 % durant les exercices 1998 à 2002, dans le cadre d’un projet portant sur l’acquisition d’une voie-transfert pour l’estampage, l’emboutissage et la découpe de pièces d’acier, d’aluminium et de laiton ainsi que sur l’installation d’une ligne de presse composée de cinq machines de gros tonnage aux dimensions de table supérieures à 4,5 mètres, dans les installations, sises à Vitoria-Gasteiz, de la requérante.
28      Le montant total des investissements réalisés s’est élevé à 22 031 145,88 euros, ce qui a permis à la requérante d’obtenir un crédit d’impôt de 9 914 015,65 euros.
29      Le 19 octobre 2007, la Dirección General de Hacienda de la Diputación Foral de Álava (direction générale des impôts du Conseil foral d’Álava) a notifié à la requérante la Resolución 1979/2007, de 19 de octubre sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entitad Estampaciones Rubí, S.A., con NIF :A-20.017.190 (décision 1979/2007, relative à l’exécution de la décision de 2001 en ce qui concerne la requérante, ci-après la « décision 1979/2007 »). Dans cette décision, elle a ordonné à la requérante le remboursement d’une partie du crédit d’impôt, affirmant que l’autre partie devait être considérée comme une aide compatible avec le marché intérieur en application des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale (JO 1998, C 74, p. 9, ci-après les « lignes directrices de 1998 »).
30      Le 7 février 2012, la direction générale des impôts du Conseil foral d’Álava a notifié à la requérante une seconde décision, à savoir la Resolución 313/2012 de 2 de febrero sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entitad Estampaciones Rubí, S.A., con NIF :A-20.017.190 (décision 313/2012, relative à l’exécution, à titre complémentaire, de la décision de 2001 en ce qui concerne la requérante, ci-après la « décision 313/2012 »). Dans cette décision, la direction générale des impôts du Conseil foral d’Álava a déclaré que la partie de l’aide antérieurement considérée comme compatible ne l’était en définitive pas, avec pour conséquence que le montant devait être remboursé intégralement.
31       La requérante a introduit un recours administratif contre la décision 313/2012 devant l’Organismo Jurídico-Administrativo de Álava (autorité fiscale d’Álava), qui a été rejeté comme irrecevable.
32      Par la suite, elle a introduit un recours judiciaire devant le Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Cour supérieure de justice de la communauté autonome du Pays basque). Dans le cadre de cette procédure, le 4 septembre 2014, le Conseil foral d’Álava a déposé un mémoire indiquant que la question de la compatibilité des aides litigieuses avec le marché intérieur avait été tranchée par la Commission et que, en tant qu’autorité nationale, il ne disposait d’aucune marge de manœuvre à cet égard. Au terme de la procédure, la Cour supérieure de justice de la communauté autonome du Pays basque a jugé, dans un arrêt 185/2015, que les droits de la défense avaient été méconnus, car la requérante n’avait pas été entendue avant l’adoption de la décision 313/2012.
33      La requérante a, par conséquent, été invitée à se présenter devant le Conseil foral d’Álava. Le 17 juin 2015, le Conseil foral d’Álava a émis un procès-verbal de comparution dans lequel il a motivé sa décision en se fondant sur des communications envoyées par la Commission et en faisant observer qu’il devait se conformer aux communications envoyées par cette dernière même si leur contenu différait de sa propre appréciation.
34      Ultérieurement, le 16 juin 2017, le Conseil foral d’Álava a donné accès au dossier à la requérante et lui a remis deux communications de la Commission, respectivement datées du 4 décembre 2012 et du 26 mars 2013.
Sur les actes attaqués
35      Le présent recours vise les décisions qui seraient contenues dans les deux documents mentionnés au point 34 ci-dessus (ci-après, ensemble, les « actes attaqués » ou les « messages informels »), à savoir, le premier, adopté le 4 décembre 2012 et intitulé « Litiges fiscaux basques – Procédure de recours en manquement 2007/2215 – Message informel en réponse à la lettre du 7 novembre (Álava) », et, le second, adopté le 26 mars 2013 et intitulé « Litiges fiscaux basques – Procédure de recours en manquement 2007/2215 (Álava) – Message informel en réponse aux lettres envoyées le 22 février et les 4 et 12 mars 2013 (Álava) ».
36      Les messages informels ne sont pas signés, ne mentionnent pas leurs auteurs, ne contiennent aucun en-tête de la Commission et sont chacun accompagnés d’un courriel révélant qu’ils ont été adressés à la représentation permanente du Royaume d’Espagne auprès de l’Union européenne par un fonctionnaire de la DG « Concurrence » de la Commission.
37      Daté du 4 décembre 2012, le premier message informel contient deux sections : une section générale et une section exposant la situation individuelle de chaque entreprise concernée.
38      Dans la section générale, est indiqué ce qui suit :
–        les autorités basques ont fourni aux services de la Commission des informations supplémentaires par une lettre du 7 novembre 2012 accompagnée d’un CD-ROM contenant de nouvelles allégations formulées par quatre entreprises, dont la requérante, en ce qui concerne la compatibilité des aides reçues avec les lignes directrices de 1998 ;
–        les entreprises contestent le montant des aides à récupérer ;
–        les services de la Commission ont exceptionnellement permis aux autorités espagnoles de démontrer la compatibilité des montants à déduire des sommes à récupérer en application du régime incompatible, non seulement au regard de régimes déjà autorisés, selon la pratique habituelle, mais également au regard des lignes directrices de 1998.
39      Exposant la situation individuelle des entreprises concernées, la seconde section du premier message informel évalue les allégations présentées par la requérante et examine celles formulées par les autres bénéficiaires, l’identité de ces derniers ayant été occultée. Selon l’auteur du premier message informel, l’existence d’un effet incitatif avait été rejetée, à l’origine, au motif que la mise en œuvre des projets de la requérante avait été effectuée avant la demande d’aide. Toutefois, la requérante affirmerait désormais qu’il y avait, en réalité, non pas un, mais deux projets distincts, dont le second répondait à la condition de l’effet incitatif. À cet égard, l’auteur du premier message informel indique que cette distinction entre deux projets n’avait été évoquée à aucun moment antérieurement, ni dans la demande d’aide, ni dans la décision d’octroi du crédit d’impôt, ni dans les échanges qui auraient suivi. Pour clarifier la situation, il invite les autorités de la province d’Álava à présenter des preuves supplémentaires à l’appui des allégations concernant l’effet incitatif des aides versées à la requérante.
40      Quant au second message informel, daté du 26 mars 2013, il ne contient pas, pour sa part, de section générale. Selon l’auteur de l’acte, les autorités de la province d’Álava ont présenté la copie de la demande d’aide du 23 octobre 1998 qui portait sur un projet s’étendant entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2002. L’auteur de l’acte estime son contenu très bref et général. En outre, le plan d’investissement auquel renvoie cette copie de la demande d’aide ne comprendrait pas d’investissements séparés pour les projets en cause. L’auteur de l’acte en conclut que l’effet incitatif ne pourrait être accepté en ce qui concerne les aides versées à la requérante.
41      Dans le second message informel, une section est ensuite consacrée à la récupération en nature de l’aide versée à la requérante, l’auteur dudit message examinant et acceptant la proposition de récupération en nature suggérée par la requérante sous la forme de la cession d’un terrain industriel urbain situé à Vitoria-Gasteiz.
Sur la demande de clarification adressée à la Commission
42      Par courrier daté du 28 juillet 2017, envoyé le 31 juillet 2017, la requérante a demandé à la Commission si les messages informels étaient contraignants pour le Conseil foral d’Álava et, si tel était le cas, de lui donner accès au dossier de la Commission. La requérante a, en outre, indiqué qu’elle était habilitée à saisir les juridictions de l’Union au titre de l’article 265 TFUE en l’absence de réponse de la Commission dans le délai prescrit.
Procédure et conclusions des parties
43      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 novembre 2017, la requérante a introduit le présent recours.
44      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 20 mars 2018, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
45      La requérante a présenté des observations sur l’exception d’irrecevabilité, qu’elle a déposées au greffe du Tribunal le 4 mai 2018.
46      Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les actes attaqués ;
–        à titre subsidiaire, constater que la Commission s’est illégalement abstenue de répondre à la demande de la requérante formulée dans sa lettre datée du 28 juillet 2017 et, le cas échéant, ordonner à la Commission de lui répondre ;
–        condamner la Commission aux dépens.
47      Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
48      Dans les observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité.
En droit
49      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité, si la partie défenderesse le demande, sans engager le débat au fond.
50      En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité du recours formé par la requérante, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la recevabilité de la demande en annulation
51      À l’appui de l’exception d’irrecevabilité, la Commission soutient, en premier lieu, que la demande d’annulation a été formée en dehors du délai prévu par l’article 263, sixième alinéa, TFUE, et, en second lieu, que les actes attaqués ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation.
52      Le Tribunal estime opportun de traiter d’abord la seconde fin de non-recevoir opposée par la Commission et d’examiner ainsi si les actes attaqués sont attaquables au sens de l’article 263 TFUE.
53      Sur ce sujet, la Commission soutient que ces actes sont dépourvus de caractère décisionnel. Dans l’hypothèse où le Tribunal considérerait les actes attaqués comme étant des décisions, elle indique que ces décisions confirmeraient, simplement, la décision de 2001, qui est devenue définitive. Étant des décisions purement confirmatives, les actes attaqués ne pourraient faire l’objet d’un recours en annulation.
54      Dans leurs écrits, les parties échangent, sur le sujet, des arguments portant, premièrement, sur les effets juridiques prétendument obligatoires dont seraient dotés les actes attaqués, deuxièmement, sur la forme que présentent ces actes, troisièmement, sur la notification qui aurait été faite, à la Commission, des aides octroyées à la requérante ainsi que, quatrièmement, sur les effets juridiques qu’auraient attachés les autorités espagnoles aux actes attaqués.
Sur les effets juridiques produits par les actes attaqués
55      À cet égard, la Commission soutient que, comme dans l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 11 octobre 2017, Guardian Glass España, Central Vidriera/Commission (T‑170/16, EU:T:2017:722), les actes attaqués ne produisent pas d’effets juridiques obligatoires dès lors qu’ils s’inscrivent dans un échange informel entre elle et le Royaume d’Espagne afin de surmonter les difficultés posées par l’exécution de la décision de 2001.
56      La requérante relève, quant à elle, que l’absence de caractère contraignant n’est signalée à aucun moment dans les actes attaqués. Par ailleurs, l’absence de respect des formalités lors de l’adoption de ces actes ne saurait, à elle seule, avoir pour conséquence que ceux-ci soient dépourvus de caractère décisionnel. Il conviendrait d’avoir égard au contenu des actes attaqués, lequel indiquerait que la Commission a pris position de manière définitive sur la compatibilité des aides octroyées à la requérante. Les actes attaqués constitueraient une réponse, donnée par la Commission à la suite d’un examen de la situation particulière de la requérante, à une demande spécifique présentée par les autorités espagnoles et visant à obtenir une appréciation concernant la compatibilité des aides que la requérante a reçues.
57      À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, seuls les actes produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 263 TFUE (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 12 septembre 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commission, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, point 54, et du 6 décembre 2007, Commission/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, point 27).
58      Pour déterminer si un acte produit de tels effets, il convient de s’attacher à la substance de cet acte (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 22 juin 2000, Pays-Bas/Commission, C‑147/96, EU:C:2000:335, point 27, et du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 46).
59      En l’espèce, dans la décision de 2001, la Commission a examiné les caractéristiques générales du crédit d’impôt de 45 %, a conclu à l’incompatibilité de ce régime et, sans analyser les cas individuels, a ordonné la récupération des crédits accordés sur la base dudit régime.
60      Cette pratique s’inscrit dans la ligne de la jurisprudence selon laquelle, lorsque la Commission est en présence d’un régime d’aides, elle n’est pas tenue d’effectuer une analyse des aides octroyées dans des cas individuels sur le fondement de ce régime (voir, en ce sens, arrêt du 9 juin 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 63 et jurisprudence citée). Ainsi, en vertu de cette jurisprudence, la Commission peut se prononcer sur les caractéristiques générales d’un régime sans être obligée d’examiner chaque cas d’application particulier.
61      En outre, lorsque la Commission se prononce par voie générale et abstraite sur un régime d’aides d’État, le déclare incompatible avec le marché intérieur et ordonne la récupération des montants perçus, il appartient à l’État membre de vérifier la situation individuelle de chaque entreprise concernée par une telle opération de récupération (arrêt du 9 juin 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 64).
62      Si un État membre rencontre des difficultés imprévues et imprévisibles lors de l’exécution d’une décision en matière d’aides d’État, il doit s’adresser à la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2013, Commission/Italie, C‑411/12, non publié, EU:C:2013:832, point 38).
63      Lorsqu’ils initient une telle discussion visant à assurer l’exécution d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État, cette dernière et l’État membre concerné doivent collaborer de bonne foi, au titre de leur obligation de coopération loyale, pour surmonter ces difficultés, dans le plein respect des dispositions du traité FUE, et notamment celles relatives aux aides d’État (arrêt du 12 décembre 2013, Commission/Italie, C‑411/12, non publié, EU:C:2013:832, point 38).
64      Selon la jurisprudence, sont dépourvues de toute portée obligatoire les lettres adressées par la Commission aux autorités nationales dans le cadre de l’exécution d’une décision déclarant un régime d’aides illégal et incompatible avec le marché intérieur et enjoignant la récupération des aides en cause sans identifier les bénéficiaires individuels de ces aides ni déterminer les montants précis devant être restitués (voir, en ce sens, arrêt du 13 février 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, point 24).
65      Dans un tel cadre, la Commission ne fait qu’exprimer son opinion quant au caractère acceptable, du point de vue du droit de l’Union européenne, des mesures d’exécution proposées par l’État membre concerné, au regard des difficultés que ce dernier a rencontrées dans l’exécution d’une décision prise par elle [voir, en ce sens, arrêt du 31 mai 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commission, T‑354/99, EU:T:2006:137, point 69].
66      Dans la présente affaire, il convient ainsi de déterminer si l’objet des échanges entre le Royaume d’Espagne et la Commission, tel qu’il apparaît dans les messages informels, s’inscrit, comme le soutient celle-ci, dans l’exécution de la décision de 2001, en visant à mettre en œuvre des éléments contenus dans cette dernière.
67      À cet égard, il y a lieu de constater que, comme dans l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 11 octobre 2017, Guardian Glass España, Central Vidriera/Commission (T‑170/16, EU:T:2017:722), l’objet des messages informels est d’abord l’effet prétendument incitatif des aides versées à la requérante.
68      Ainsi, dans le message informel du 4 décembre 2012, il est indiqué que les aides versées à la requérante ne présentaient pas un effet incitatif, car la mise en œuvre des projets de la requérante avait été effectuée avant la demande d’aide. Selon l’auteur de l’acte, les informations fournies par courrier du 7 novembre 2012 par les autorités de la province d’Álava ne permettent pas de considérer qu’il existait deux projets distincts dont le second respectait la condition de l’effet incitatif. Les autorités de la province d’Álava sont dès lors invitées à présenter des informations supplémentaires à l’appui de l’existence de deux projets distincts et de l’effet incitatif du second projet.
69      Dans le message informel du 26 mars 2013, l’auteur de l’acte relève que les documents supplémentaires fournis, à savoir la copie de la demande d’aide formulée par la requérante et le plan d’investissement auquel cette demande renvoie, ne font pas apparaître qu’il existait deux projets d’investissement distincts, de sorte que l’aide doit être considérée comme avoir été demandée aux autorités de la province d’Álava le 23 octobre 1998 pour un projet qui avait déjà été mis en œuvre à partir du 1er janvier 1998.
70      Dans le même message informel du 26 mars 2013, l’objet des échanges porte également sur la récupération de l’aide, l’auteur du message indiquant que la récupération en nature proposée par la requérante, sous la forme d’une cession de terrain industriel, peut être acceptée.
71      Sur la base des éléments qui viennent d’être présentés, il convient de constater que les messages informels s’inscrivent dans des échanges qu’ont eus la Commission et les autorités espagnoles afin d’assurer l’exécution de la décision de 2001.
72      Dans cette décision, la Commission a en effet considéré que le régime analysé pouvait être qualifié d’aide à l’investissement conformément à la définition qu’en donne l’annexe I des lignes directrices de 1998. Elle a indiqué que, conformément auxdites lignes directrices, les montants versés aux bénéficiaires devaient présenter un effet incitatif pour être déclarés compatibles avec le marché intérieur. En vertu de la jurisprudence citée au point 61 ci-dessus, c’est au Royaume d’Espagne qu’il appartenait alors de vérifier dans quelle mesure la condition liée à l’effet incitatif des aides était réunie à l’égard des entreprises particulières ayant bénéficié du crédit d’impôt de 45 %.
73      Les discussions relatives aux modalités de récupération, qui font l’objet d’une section spécifique dans le message informel du 26 mars 2013, s’insèrent également dans l’exécution de la décision de 2001, dès lors qu’il appartient aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour récupérer les aides illégales auprès de leurs bénéficiaires.
74      Dans l’exécution de la décision de 2001, comme il a été indiqué au point 62 ci-dessus, le Royaume d’Espagne devait interroger la Commission en cas de difficultés imprévues et imprévisibles concernant la façon d’appliquer la décision dans des cas particuliers et la récupération concrète des aides.
75      C’est ce qui s’est passé en l’espèce. Au stade de la récupération des aides, les autorités espagnoles ont examiné si la condition liée à l’effet incitatif était satisfaite. Dans ce cadre, elles ont interrogé la Commission sur la façon dont il fallait interpréter cette condition énoncée dans la décision de 2001. C’est pour répondre à cette question, en leur fournissant des renseignements sur l’interprétation à donner à l’exigence d’effet incitatif, que l’auteur des actes attaqués a rédigé les messages informels et les a communiqués aux autorités espagnoles.
76      Il en est de même pour ce qui concerne les modalités de récupération de l’aide versée à la requérante, le Royaume d’Espagne s’étant tourné vers la Commission, au titre de son obligation de coopération loyale, pour surmonter les difficultés et les questions posées par la récupération en nature proposée par la requérante.
77      Ainsi, les actes attaqués constituent des lettres adressées par la Commission à des autorités nationales dans le cadre d’échanges entretenus pour assurer l’exécution immédiate et effective d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État et ne peuvent, à ce titre, être analysés comme produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci.
Sur la forme des actes attaqués
78      À cet égard, la Commission soutient que, au vu de leur forme, les actes attaqués ne peuvent être considérés comme des actes à caractère décisionnel, car ils se présentent comme des documents informels non assortis des formes généralement utilisées par une institution pour adopter un acte ayant pour conséquence ou pour objet la production d’effets juridiques.
79      Il y a lieu de relever que, selon la jurisprudence, la forme dans laquelle un acte est pris est, en principe, indifférente pour déterminer la recevabilité d’un recours en annulation (arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 47).
80      Il est ainsi évité que la forme ou la dénomination assignée à un acte par son auteur ne puisse aboutir à exclure cet acte de tout recours en annulation, alors même qu’il produirait, en réalité, des effets de droit (arrêt du 4 mars 2015, Royaume-Uni/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, point 30).
81      En revanche, la forme d’un acte peut être prise en compte lorsqu’elle est susceptible de contribuer à en identifier la nature (voir, en ce sens, arrêt du 26 mai 1982, Allemagne et Bundesanstalt für Arbeit/Commission, 44/81, EU:C:1982:197, point 12, et ordonnance du 12 février 2010, Commission/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, point 58).
82      Il convient d’observer que, en l’espèce, les actes attaqués prennent la forme de lettres non signées et ne comportent pas l’en-tête de la Commission. Par ailleurs, ces actes sont intitulés de manière simple, à savoir « Message informel » dans les deux cas, et sont accompagnés de courriels informels rédigés par le fonctionnaire de la DG « Concurrence » de la Commission à l’attention de la représentation permanente du Royaume d’Espagne auprès de l’Union européenne, indiquant que ces messages contiennent des « commentaires et questions ».
83      La forme des actes attaqués montre ainsi que, par ces messages, le fonctionnaire les ayant rédigés ne voulait pas modifier la situation juridique de l’entreprise concernée, mais cherchait à fournir, en réponse à une demande des autorités de la province d’Álava, des informations sur l’application de la décision de 2001 dans le cas soumis à ces autorités.
Sur la prétendue notification des aides par les autorités espagnoles
84      À cet égard, la requérante affirme que les autorités espagnoles entendaient recevoir une décision formelle de la Commission sur la compatibilité des aides qui lui ont été versées. À cette fin, ces autorités auraient transmis à la Commission des informations que cette dernière aurait considérées comme suffisantes, la preuve en serait qu’elle aurait répondu à la demande des autorités espagnoles. Il convient, par conséquent, selon la requérante, de considérer que les aides ont été notifiées.
85      Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO 1999, L 83, p. 1), en vigueur au moment des faits, tout projet d’octroi d’une aide nouvelle est notifié en temps utile à la Commission par l’État membre concerné.
86      Conformément à l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 659/1999, l’État membre fournit, dans sa notification, les renseignements nécessaires pour permettre à la Commission de prendre une décision.
87      Cette obligation de notification permet à la Commission d’exercer son contrôle, en temps utile et dans l’intérêt général de l’Union, sur tout projet tendant à instituer ou à modifier des aides (ordonnance du 5 novembre 2003, Kronoply/Commission, T‑130/02, EU:T:2003:293, point 49).
88      De l’analyse des messages informels, des courriels les accompagnant et du contexte dans lequel ces échanges sont intervenus, il ressort que les autorités espagnoles et la Commission ont continué à échanger de la correspondance au cours de la seconde procédure en manquement intentée contre le Royaume d’Espagne et mentionnée au point 23 ci-dessus. Dans le cadre de ces échanges, la situation de certains bénéficiaires, en ce compris celle de la requérante, a été discutée.
89      Dans le courriel accompagnant le message informel du 4 décembre 2012, il est ainsi mentionné que les autorités de la province d’Álava ont fourni à la Commission de nouvelles informations concernant certains bénéficiaires dans le cadre de la procédure en constatation de manquement. Dans ce courriel, le fonctionnaire de la DG « Concurrence » indique que le message informel du 4 décembre 2012 contient des commentaires et des questions à la suite de l’analyse des informations fournies. Dans la partie introductive du message informel, il est précisé que l’évaluation des nouvelles informations fait suite à la contestation, par les entreprises concernées, du montant des aides à récupérer.
90      Du courriel accompagnant le message informel du 26 mars 2013, il ressort que les autorités espagnoles ont, dans le cadre de la procédure en constatation de manquement dirigée contre le Royaume d’Espagne, fourni des informations supplémentaires par lettres datées du 22 février, du 4 et du 12 mars 2013. À nouveau, le fonctionnaire de la DG « Concurrence » y indique que ledit message informel contient des commentaires et des questions à la suite de l’analyse des informations fournies.
91      Comme mentionné aux points 24 et 25 ci-dessus, la Commission a ensuite, le 30 octobre 2013, indiqué à la Cour, saisie du second recours en manquement, qu’elle considérait que le Royaume d’Espagne avait satisfait à son obligation de récupération et la Cour a condamné le Royaume d’Espagne au paiement d’une somme forfaitaire de 30 millions d’euros pour la période d’inexécution (arrêt du 13 mai 2014, Commission/Espagne, C‑184/11, EU:C:2014:316).
92      À la lumière de ce qui précède, il ne peut être considéré que le Royaume d’Espagne a procédé à une notification qui aurait obligé la Commission à se prononcer sur la compatibilité des aides par la voie d’une décision. En effet, il n’est nulle part indiqué dans les actes attaqués que les autorités espagnoles ont procédé à la notification des aides octroyées à la requérante. Par ailleurs, les actes attaqués ne comportent aucune référence explicite à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, qui constitue la base juridique de l’obligation de notification. En revanche, il découle des termes utilisés dans la correspondance échangée que les autorités espagnoles souhaitaient obtenir, de la part de la Commission, des informations pour répondre aux questions se posant pour certains bénéficiaires ayant contesté les ordres de récupération, dans le contexte de la seconde procédure en constatation de manquement pendante devant la Cour.
93      Dans ces conditions, il ne peut être considéré que le Royaume d’Espagne a procédé à une notification qui aurait impliqué de la part de la Commission qu’elle adopte une décision en vertu du règlement no 659/1999.
Sur l’effet obligatoire reconnu par les autorités espagnoles
94      À cet égard, la requérante soutient que les actes attaqués ont une nature décisionnelle parce que les autorités espagnoles leur auraient prêté un caractère obligatoire, en ce compris devant les juridictions espagnoles.
95      Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, l’existence d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci doit être établie sur la base de la substance de l’acte concerné (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 22 juin 2000, Pays-Bas/Commission, C‑147/96, EU:C:2000:335, point 27, et du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 46).
96      L’existence de tels effets ne saurait être fondée sur d’autres éléments, en particulier sur la perception que pourraient en avoir ses destinataires. Par nature, une telle perception présente en effet une nature subjective. Or, les conditions pour l’admission d’un recours ne sauraient dépendre d’éléments pouvant varier selon les autorités, les entreprises ou les particuliers.
97      S’il en était autrement, des actes échapperaient au contrôle de légalité lorsqu’ils ne sont pas perçus comme obligatoires par un ou plusieurs destinataires bien que leur substance indique qu’ils produisent en réalité des effets juridiques obligatoires. À l’inverse, des actes seraient soumis au contrôle de légalité sur la base de la perception de leurs destinataires alors qu’ils ne produisent aucun effet juridique obligatoire et qu’un tel contrôle ne serait dès lors pas nécessaire ou même utile.
98      Ainsi, la perception qu’ont pu avoir les autorités espagnoles des effets juridiques produits par les actes attaqués, à supposer que cette perception soit établie, ne saurait servir pour apprécier la recevabilité du recours contre ces actes.
99      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que les actes attaqués sont intervenus dans le cadre de la mise en œuvre de la décision de 2001 et qu’ils ne répondent pas à une notification des autorités espagnoles, susceptible de donner lieu à l’ouverture d’une procédure distincte au titre des règles en matière d’aides d’État.
100    Ne produisant ni n’étant destinés à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci, les actes attaqués ne sauraient être qualifiés d’actes attaquables au sens de l’article 263 TFUE.
101    Partant, la demande en annulation doit être rejetée comme étant irrecevable sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur l’argumentation de la Commission relative au caractère purement confirmatif des actes attaqués ainsi que sur la première fin de non-recevoir présentée par cette institution, à savoir celle tirée de l’introduction de la demande hors délai, car, à défaut d’actes attaquables, la question de l’introduction de la demande en annulation de ces actes dans le délai prescrit ne se pose pas.
Sur la recevabilité de la demande formulée par la requérante au titre de l’article 265 TFUE
102    Dans le second chef de conclusions, la requérante demande au Tribunal, à titre subsidiaire, de constater que la Commission s’est illégalement abstenue de répondre à la demande qu’elle lui avait adressée dans sa lettre en date du 28 juillet 2017. Selon la requérante, l’absence de réponse de la Commission doit être analysée comme une violation des traités au sens de l’article 265 TFUE
103    La Commission conteste la recevabilité de cette demande.
104    À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 265, troisième alinéa, TFUE, les personnes physiques ou morales peuvent demander au juge de l’Union de constater qu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union s’est abstenu d’adopter, en violation du traité, des actes autres que des recommandations ou des avis.
105    Selon la jurisprudence, la recevabilité d’une telle demande est soumise à deux conditions.
106    Tout d’abord, la requérante doit établir l’existence d’une obligation d’agir dans le chef de l’institution concernée, de telle façon que l’abstention alléguée soit contraire au traité (voir arrêt du 16 décembre 2015, Suède/Commission, T‑521/14, non publié, EU:T:2015:976, point 501 et jurisprudence citée).
107    Ensuite, l’omission doit concerner un acte qui, s’il avait été adopté, aurait produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci (voir arrêt du 23 novembre 2017, Bionorica et Diapharm/Commission, C‑596/15 P et C‑597/15 P, EU:C:2017:886, point 53 et jurisprudence citée).
108    En l’espèce, dans sa lettre en date du 28 juillet 2017, la requérante a demandé à la Commission de se prononcer sur le caractère obligatoire du contenu des messages informels et, dans le cas où ce contenu présenterait un caractère obligatoire, de lui permettre d’intervenir dans la procédure administrative portant sur les aides qui lui ont été versées.
109    Comme il est indiqué aux points 67 à 77 ci-dessus, les messages informels s’inscrivent dans des échanges informels entretenus par la Commission avec le Royaume d’Espagne en vue d’aider cet État membre à mettre en œuvre les décisions prises par cette institution en matière d’aides d’État.
110    Or, la requérante n’a apporté, dans ses écrits, aucun élément susceptible d’établir qu’une disposition quelconque imposerait à la Commission une obligation d’adopter un acte précisant la nature juridique des échanges qu’elle pourrait avoir avec les autorités nationales dans un tel cadre informel de coopération loyale, la possibilité existant, en toutes hypothèses, de saisir le juge de l’Union, en cas de doute, si elle estime que sa situation juridique est affectée, ce qu’elle a fait, du reste, en l’espèce.
111    Par ailleurs, l’éventuelle réponse de la Commission à la demande qui lui était adressée par la requérante aurait apporté une clarification sur la nature juridique des actes attaqués, sans toutefois produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci.
112    La jurisprudence admet certes qu’un recours en carence puisse être introduit dans des situations où l’omission concerne un acte préparatoire, lorsque ce dernier constitue le préalable nécessaire au déroulement d’une procédure devant déboucher sur l’adoption d’un acte produisant des effets juridiques obligatoires (voir arrêt du 23 novembre 2017, Bionorica et Diapharm/Commission, C‑596/15 P et C‑597/15 P, EU:C:2017:886, point 53 et jurisprudence citée).
113    Cette situation ne se présente pas, toutefois, en l’espèce, dès lors que l’acte que la requérante demandait à la Commission d’adopter, à savoir un acte clarifiant la nature des messages informels, ne saurait être considéré comme ayant une nature préparatoire et s’insérant dans un processus devant déboucher sur l’adoption d’un ou plusieurs actes contraignants.
114    Il en découle que les conditions prévues pour la recevabilité de la demande en carence ne sont pas réunies et que, par conséquent, cette demande doit être rejetée, également, comme étant irrecevable.
Sur la demande de mesure d’organisation de la procédure
115    La requérante demande que la Commission produise la version intégrale des messages informels, en supprimant les données confidentielles s’il en existe.
116    À cet égard, il convient de relever que, durant la procédure devant le Tribunal, cette institution a fourni, en annexes à l’exception d’irrecevabilité, les documents dont la production était demandée.
117    Dans ces conditions, il convient de constater que la mesure demandée par la requérante a perdu son objet, de sorte qu’il n’y a pas lieu de statuer à cet égard.
118    Au vu de ce qui précède, il convient d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission en rejetant, d’une part, la demande en annulation et, d’autre part, la demande en carence, comme étant irrecevables.
Sur les dépens
119    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
120    La requérante ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable dans son ensemble.
2)      Estampaciones Rubí, SAU supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le 24 septembre 2018.
Le greffier
Le président
E. Coulon
I. Pelikánová
*      Langue de procédure : l’espagnol.