62022CC0753
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
LAILY MEDINA
přednesené dne 25. ledna 2024 (
1
)
Věc C‑753/22
QY
proti
Spolkové republice Německo
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Společná azylová politika – Rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka přijaté členským státem – Riziko nelidského či ponižujícího zacházení v tomto členském státě – Důsledky pro novou žádost o mezinárodní ochranu podanou v jiném členském státě – Posouzení této nové žádosti tímto jiným členským státem – Určení případného závazného extrateritoriálního účinku rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka – Vzájemné uznávání – Sdílení informací“
I. Úvod
1.
Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v rámci sporu mezi QY, syrskou státní příslušnicí, které bylo v Řecku přiznáno postavení uprchlíka, a Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úřad pro migraci a uprchlíky, Německo; dále jen „Bundesamt“) ve věci rozhodnutí posledně uvedeného o zamítnutí žádosti QY o přiznání tohoto postavení.
2.
V projednávané věci nemůže Německo, členský stát, ke kterému byla podána žádost o přiznání postavení uprchlíka (dále jen „druhý členský stát“), vrátit QY do Řecka, členského státu, který jí takové postavení přiznal jako první (dále jen „první členský stát“), neboť by ji to vystavilo vážnému riziku, že bude podrobena nelidskému nebo ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) z důvodu životních podmínek uprchlíků v tomto členském státě (
2
).
3.
V této souvislosti se předkládající soud v podstatě táže, zda je primární právo Unie a příslušná ustanovení tří sekundárních aktů přijatých v oblasti unijního uprchlického práva – konkrétně nařízení Dublin III (
3
), směrnice o společných řízeních (
4
) a kvalifikační směrnice (
5
) – třeba vykládat tak, že druhý členský stát je povinen uznat postavení uprchlíka přiznané prvním členským státem bez dalšího zkoumání hmotněprávních podmínek nezbytných pro přiznání postavení uprchlíka.
4.
Projednávaná věc vyvolává otázku, zda mezi členskými státy může docházet ke vzájemnému uznávání rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka, a pokud ano, zda toto uznávání nadále trvá, jestliže již nelze uplatnit zásadu vzájemné důvěry. Podobné otázky jsou v současné době předmětem tří dalších případů projednávaných před Soudním dvorem (
6
).
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
5.
Článek 78 odst. 1 a 2 SFEU stanoví:
„1.   Unie vyvíjí společnou politiku týkající se azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany s cílem poskytnout každému státnímu příslušníkovi třetí země, který potřebuje mezinárodní ochranu, přiměřený status a zajistit dodržování zásady nenavracení. Tato politika musí být v souladu s Ženevskou úmluvou ze dne 28. července 1951[ (
7
)] [dále jen ‚Ženevská úmluva‘] […]
2.   Pro účely odstavce 1 přijímají Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem opatření týkající se společného evropského azylového systému, který obsahuje:
a)
jednotný azylový status pro státní příslušníky třetích zemí platný v celé Unii;
[…]“
1. Nařízení Dublin III
6.
Článek 3 odst. 1 a 2 nařízení Dublin III stanoví:
„1.   Členské státy posuzují jakoukoli žádost o mezinárodní ochranu učiněnou státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti na území kteréhokoli z nich, včetně na hranicích nebo v tranzitním prostoru. Žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.
2.   Pokud nemůže být na základě kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen příslušný členský stát, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána.
Není-li možné přemístit žadatele do členského státu, který byl primárně určen jako příslušný, protože existují závažné důvody se domnívat, že dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 [Listiny], členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, pokračuje v posuzování kritérií stanovených v kapitole III, aby zjistil, jestli nemůže být určen jako příslušný jiný členský stát.
Pokud podle tohoto odstavce nelze provést přemístění do žádného členského státu určeného na základě kritérií stanovených v kapitole III ani do prvního členského státu, v němž byla žádost podána, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, se stává příslušným členským státem.“
7.
Článek 34 tohoto nařízení stanoví pravidla týkající se sdílení informací.
2. Směrnice o společných řízeních
8.
Článek 33 směrnice o společných řízeních, nadepsaný „Nepřípustné žádosti“, v odstavci 1 a odst. 2 písm. a) stanoví:
„1.   Kromě případů, kdy se žádost neposuzuje podle [nařízení Dublin III], nemusí členské státy posuzovat, zda žadatel splňuje podmínky pro přiznání nároku na mezinárodní ochranu podle [kvalifikační směrnice], považuje-li se žádost podle tohoto článku za nepřípustnou.
2.   Členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pouze pokud:
a)
mezinárodní ochranu přiznal jiný členský stát“.
3. Kvalifikační směrnice
9.
Článek 4 odst. 1, 2 a 3 kvalifikační směrnice upravuje posuzování skutečností a okolností žádostí o mezinárodní ochranu.
10.
Články 11, 12, 13 a 14 této směrnice jsou pro projednávanou věc rovněž relevantní.
B.
Německé právo
11.
Ustanovení § 60 odst. 1 první věty Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobytu, výdělečné činnosti a integraci cizinců na spolkovém území), ve znění, které se uplatní na spor v původním řízení (dále jen „AufenthG“), stanoví, že podle Ženevské úmluvy „cizí státní příslušník nesmí být vyhoštěn do státu, v němž je z důvodu jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k sociální skupině nebo politického názoru ohrožen jeho život nebo svoboda“.
12.
Předkládající soud uvádí, že podle § 60 odst. 1 věty druhé AufenthG platí, že pokud bylo osobě přiznáno postavení uprchlíka mimo spolkové území ve vztahu k určitému státu, přiznání tohoto postavení brání jejímu vyhoštění německými orgány do tohoto státu. Přijetím tohoto pravidla německý zákonodárce přiznal přiznání tohoto postavení závazný účinek, který je omezen na odmítnutí vyhoštění dotyčné osoby, avšak nevytvořil žádné nové právo ohledně přiznání postavení uprchlíka.
III. Spor v původním řízení, předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem
13.
QY, syrské státní příslušnici, bylo postavení uprchlíka přiznáno v Řecku v roce 2018. V den, který předkládající soud neupřesnil, QY podala žádost o mezinárodní ochranu v Německu.
14.
Německý správní soud v rozsudku rozhodl, že kvůli podmínkám přijetí uprchlíků v Řecku QY čelila vážnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny, takže do tohoto členského státu nemohla být navrácena.
15.
Rozhodnutím ze dne 1. října 2019 Bundesamt poskytl QY doplňkovou ochranu a odmítl její žádost o přiznání postavení uprchlíka.
16.
Žalobu, kterou QY podala, Verwaltungsgericht (správní soud, Německo) zamítl s odůvodněním, že její nárok nemůže být založen pouze na skutečnosti, že jí bylo v Řecku přiznáno postavení uprchlíka. Verwaltungsgericht (správní soud) považoval žádost za neopodstatněnou, protože jí v Sýrii nehrozilo pronásledování.
17.
QY poté podala opravný prostředek „Revision“ k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud), předkládajícímu soudu. Tvrdí, že Bundesamt je vázán postavením uprchlíka, které dříve přiznalo Řecko.
18.
Předkládající soud uvádí, že žádné ustanovení německého práva QY nestanoví nárok na uznání postavení uprchlíka přiznaného jiným členským státem. Poukazuje také na to, že její žádost nemohla být německými orgány prohlášena za nepřípustnou, jelikož – ačkoliv QY byl v Řecku přiznán status uprchlíka – jí hrozí nelidské nebo ponižující zacházení ve smyslu článku 4 Listiny, bude-li do tohoto členského státu navrácena. Předkládající soud zdůrazňuje, že je třeba stanovit právní důsledky nedostupnosti této možnosti z důvodu nebezpečí porušení tohoto ustanovení.
19.
Předkládající soud považuje za nezbytné určit, zda unijní právo Bundesamt brání v provedení nového posouzení, které by nebylo vázáno dřívějším rozhodnutím jiného členského státu o přiznání postavení uprchlíka, a zda má toto rozhodnutí závazný extrateritoriální účinek. Tento soud má za to, že primární a sekundární unijní právo neuvádí, že by přiznání postavení uprchlíka v jednom členském státě bránilo tomu, aby příslušný orgán druhého členského státu posoudil žádost o mezinárodní ochranu ve věci samé. Stručně řečeno, předkládající soud je toho názoru, že v unijním právu neexistuje žádné výslovné ustanovení, které by stanovilo zásadu vzájemného uznávání rozhodnutí o přiznání tohoto postavení.
20.
Předkládající soud však poukazuje na to, že Soudní dvůr se ještě nevyjádřil k otázce, zda lze z čl. 3 odst. 1 druhé věty nařízení Dublin III vyvodit závazné účinky, podle nichž má být žádost o mezinárodní ochranu posuzována jediným členským státem. Předkládající soud dále naznačuje, že by stejným způsobem mohla být vykládána ustanovení čl. 4 odst. 1 věty druhé a článku 13 kvalifikační směrnice. Navíc možnost prohlásit žádost za nepřípustnou z toho důvodu, že první členský stát již postavení uprchlíka přiznal – kterou čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice o společných řízeních přiznává druhému členskému státu – lze chápat jako vyjádření zásady, že žádost o azyl musí být věcně posouzena pouze jednou.
21.
Předkládající soud rovněž poznamenává, že projednávaná věc se liší od věci C‑352/22, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Žádost o vydání uprchlíka do Turecka), která je v současné době projednávána u Soudního dvora a která se týká žádosti o vydání osoby do třetí země, ze které dotyčný uprchl. V projednávané věci Bundesamt poskytl QY doplňkovou ochranu, a proto nemůže být vyhoštěna.
22.
Konečně si předkládající soud klade otázku, jak je třeba chápat bod 42 usnesení ve věci Hamed a Omar (
8
). Na jedné straně by zmínka o „novém“ azylovém řízení mohla být pro nové posouzení příznivá. Na druhé straně by zmínka o „právech spojených s postavením uprchlíka“ mohla naznačovat uznání postavení již přiznaného jiným členským státem.
23.
S ohledem na výše uvedené úvahy Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„V případě, že členský stát nemůže využít pravomoci podle čl. 33 odst. 2 písm. a) [směrnice o společných řízeních], která spočívá v odmítnutí žádosti o mezinárodní ochranu jako nepřípustné z důvodu, že postavení uprchlíka přiznal jiný členský stát, jelikož životní podmínky v tomto členském státě by žadatele vystavily vážnému nebezpečí nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny, musí být čl. 3 odst. 1 druhá věta [nařízení Dublin III], čl. 4 odst. 1 druhá věta a článek 13 [kvalifikační směrnice], jakož i čl. 10 odst. 2 a 3 a čl. 33 odst. 1 a odst. 2 písm. a) [směrnice o společných řízeních] vykládány v tom smyslu, že již přiznané postavení uprchlíka brání členskému státu posoudit jemu předloženou žádost o mezinárodní ochranu bez předem stanoveného výsledku, a ukládá mu povinnost přiznat žadateli postavení uprchlíka bez zkoumání hmotněprávních podmínek této ochrany?“
24.
Písemná vyjádření předložily QY a belgická, česká, německá, irská, řecká, francouzská, italská, lucemburská, nizozemská a rakouská vláda, jakož i Evropská komise. Tito zúčastnění, s výjimkou belgické, české a rakouské vlády, rovněž přednesli ústní argumenty na jednání, které se konalo dne 26. září 2023.
IV. Posouzení
25.
Situace, z níž tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vychází, se vyznačuje tím, že dotčenou osobu nelze vrátit zpět do prvního členského státu – Řecka. Předběžná otázka proto vychází z předpokladu, že azylový systém prvního členského státu – a zejména podmínky přijetí uprchlíků – již nemohou zaručit úroveň ochrany základních práv vyžadovanou unijním právem, zejména článkem 4 Listiny (oddíl A).
26.
Smyslem předběžné otázky položené Soudnímu dvoru je v této souvislosti v podstatě zjistit, zda v unijním právu existuje zásada vzájemného uznávání, která vyžaduje, aby druhý členský stát uznal a uplatňoval postavení uprchlíka, které bylo dotčené osobě dříve přiznáno prvním členským státem. Podle mého názoru lze tuto otázku rozdělit na dvě části. Zaprvé je nutné určit, zda taková zásada vzájemného uznávání v oblasti unijní azylové politiky existuje (oddíl B). Zadruhé, je-li odpověď na tuto otázku záporná, musí být rovněž určen způsob, jakým by měla být vedena následná správní řízení týkající se nových žádostí ve druhém členském státě (oddíl C) (
9
).
A.
Předběžné poznámky k výjimečným okolnostem, které vznikají v důsledku ztráty vzájemné důvěry
27.
Zásada vzájemné důvěry mezi členskými státy vychází ze základního předpokladu, že každý členský stát sdílí se všemi ostatními členskými státy řadu společných hodnot, na nichž je Unie založena, jak je uvedeno v článku 2 SEU, a uznává, že s ním ostatní členské státy tyto hodnoty sdílejí (
10
). Tento předpoklad znamená – a zároveň odůvodňuje – existenci vzájemné důvěry členských států v uznání těchto hodnot, a tedy i v dodržování unijní legislativy, která tyto hodnoty uplatňuje, jakož i skutečnost, že vnitrostátní právní řády členských států jsou způsobilé zajistit rovnocennou a účinnou ochranu základních práv uznaných Listinou, zejména v jejích článcích 1 a 4, jež zakotvují jednu ze základních hodnot Unie a jejích členských států (
11
). V rámci společného evropského azylového systému je tedy třeba předpokládat, že zacházení s žadateli o mezinárodní ochranu je v každém členském státě v souladu s požadavky Listiny, Ženevské úmluvy, jakož i Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (
12
).
28.
Bez ohledu na uvedenou domněnku souladu Soudní dvůr rovněž konstatoval, že nelze vyloučit, že společný evropský azylový systém v praxi v určitém členském státě naráží na závažné funkční problémy, takže existuje riziko, že žadatelé o azyl budou v případě přemístění do tohoto členského státu vystaveni zacházení, které je neslučitelné s jejich základními právy (
13
). Za výjimečných okolností (
14
) se proto použití zásady vzájemné důvěry stává neslučitelné s povinností vykládat a uplatňovat nařízení Dublin III způsobem, který je v souladu se základními právy (
15
).
29.
V projednávané věci předpoklad, na kterém je vzájemná důvěra v rámci společného evropského azylového systému založena – podle kterého je každý z těchto států povinen předpokládat, že všechny ostatní členské státy jednají v souladu se základními právy uznanými unijním právem – ve vztahu k tomuto prvnímu členskému státu již neplatí. Otázka předložená Soudnímu dvoru byla položena v kontextu „výjimečných okolností“ ve smyslu relevantní judikatury a je založena na dvojím předpokladu, že výše uvedenou domněnku nelze použít, protože zaprvé došlo k narušení vzájemné důvěry v tom smyslu, že žadatelka by v členském státě, který jí přiznal postavení uprchlíka, čelila vážnému riziku, že bude vystavena nelidskému nebo ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny. Německý rozhodující orgán tedy zadruhé žádost nemůže odmítnout jako nepřípustnou podle čl. 33 odst. 2 písm. a) procesní směrnice.
1. Narušení vzájemné důvěry a výklad čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III
a) Článek 3 odst. 1 nařízení Dublin III a hlavní pravidlo
30.
Systém zavedený nařízením Dublin III má za cíl stanovit kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států. Vychází ze zásady stanovené v čl. 3 odst. 1 uvedeného nařízení, podle které je k posouzení potřeby mezinárodní ochrany žadatele příslušný jediný členský stát.
31.
Za účelem dosažení tohoto cíle stanoví kapitola III nařízení Dublin III hierarchii kritérií, která jsou objektivní a spravedlivá jak pro členské státy, tak pro dotčené osoby (
16
). Tato kritéria, která jsou stanovena v článcích 8 až 15 téhož nařízení, mají poskytnout jasnou a proveditelnou metodu určení příslušného členského státu, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany a aby nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu. V rámci použití těchto kritérií řecké orgány uplatnily svou pravomoc k přijetí rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka QY.
b) Článek 3 odst. 2 nařízení Dublin III
32.
V rozsudku N. S. a další Soudní dvůr uznal, že azylový systém v praxi v určitém členském státě naráží na závažné funkční problémy, takže existuje riziko, že žadatelé o mezinárodní ochranu budou v případě přemístění do tohoto členského státu vystaveni zacházení, které je neslučitelné s jejich základními právy (
17
). Soudní dvůr upustil od automatického vymáhání nařízení Dublin II (
18
) – předchůdce nařízení Dublin III – aby „Unie a její členské státy mohly dodržet povinnosti týkající se ochrany základních práv žadatelů o azyl (
19
)“. Soudní dvůr uznal, že členské státy nemohou přemístit žadatele o azyl do příslušného členského státu ve smyslu nařízení Dublin III, jsou-li si vědomy systémových nedostatků azylového řízení a podmínek přijímání žadatelů o azyl v tomto členském státě, které představují závažné a prokazatelné důvody pro domněnku, že žadatel bude vystaven skutečnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny.
33.
Článek 3 odst. 2 nařízení Dublin III kodifikuje scénář předpokládaný v rozsudku N. S. a další, zejména scénář zahrnující výjimečné okolnosti, který zavádí dvojí kritérium – systémové nedostatky v daném členském státě v rámci azylového řízení a v rámci podmínek přijetí žadatelů o azyl – které umožňuje přemístění žadatele do členského státu, který rozhodnutí vydal, odmítnout (
20
).
34.
Předběžná otázka v projednávané věci se týká takového scénáře. Domněnka rovnocennosti vnitrostátních azylových systémů, na níž jsou pravidla nařízení Dublin III založena, tedy neplatí. To znamená, že německé orgány dotyčnou osobu do Řecka vrátit nemohou, protože se domnívají, že v podmínkách přijetí uprchlíků v tomto členském státě existují systémové nedostatky. Je-li tento scénář vyvolán skutečným rizikem nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny, musí vnitrostátní orgány členského státu, ve kterém se žadatel o azyl nachází, určit, který členský stát bude k posouzení jeho žádosti příslušný.
c) Příslušný členský stát při použití čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III
35.
Nejprve je třeba mít na paměti, že čl. 3 odst. 2 druhý pododstavec nařízení Dublin III stanoví následující pravidlo pro určení příslušnosti: členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, pokračuje v posuzování kritérií stanovených v kapitole III, aby zjistil, zda může být určen jako příslušný jiný členský stát. Pokud toto posouzení nevede k určení jiného příslušného členského státu, třetí pododstavec uvedeného článku stanoví, že „[p]okud podle tohoto odstavce nelze provést přemístění do žádného členského státu určeného na základě kritérií stanovených v kapitole III ani do prvního členského státu, v němž byla žádost podána, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, se stává příslušným členským státem“.
36.
Předkládající soud v projednávané věci nezmínil, zda německé orgány posouzení požadované čl. 3 odst. 2 druhým pododstavcem nařízení Dublin III provedly, a pokud ano, jakým způsobem. Je však zřejmé, že se tyto orgány považují za příslušné na základě třetího pododstavce tohoto článku (
21
). Pro účely tohoto stanoviska je proto třeba předpokládat, že pravomoc německých orgánů je založena na tomto třetím pododstavci.
2. Nepřípustnost podle čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice o společných řízeních
37.
Podle čl. 33 odst. 1 směrnice o společných řízeních nemusí členské státy posuzovat žádosti o mezinárodní ochranu podle kvalifikační směrnice, jsou-li nepřípustné podle tohoto článku. Článek 33 odst. 2 této směrnice totiž taxativně vyjmenovává situace, kdy členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou (
22
). Konkrétně čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice o společných řízeních stanoví, že pokud žadateli již dříve přiznal mezinárodní ochranu jiný členský stát, může být jeho žádost odmítnuta jako nepřípustná. Tuto výjimku z obecné přípustnosti lze vysvětlit důležitostí zásady vzájemné důvěry (
23
). Ustanovení čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice o společných řízeních představuje konkrétní vyjádření zásady vzájemné důvěry v rámci společného evropského azylového systému (
24
).
38.
Podle judikatury Soudního dvora týkající se této zásady (
25
) však orgány členského státu nemohou čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice o společných řízeních použít, pokud na základě objektivních, spolehlivých, přesných a řádně aktualizovaných údajů a s ohledem na standard ochrany základních práv zaručený unijním právem dospějí k závěru, že v členském státě, ve kterém státní příslušník třetí země již mezinárodní ochrany požívá, existují systémové či celoplošné nedostatky nebo nedostatky týkající se určitých skupin osob a vzhledem k těmto nedostatkům jsou dány skutečné a prokázané důvody domnívat se, že dotčené osobě hrozí skutečné nebezpečí, že bude vystavena nelidskému či ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny (
26
).
39.
Vzhledem k tomu, že předběžná otázka je založena na skutečnosti, že v projednávané věci není možné, aby německý rozhodující orgán přijal rozhodnutí o nepřípustnosti podle čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice o společných řízeních, lze logicky vyvodit, že vnitrostátní soud zjistil tyto prvky: existují systémové či celoplošné nedostatky nebo nedostatky týkající se určitých skupin osob a existují závažné důvody se domnívat, že státním příslušníkům třetích zemí, jako je QY, hrozí skutečné nebezpečí, že budou vystaveni nelidskému či ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny.
40.
V této souvislosti vyvstává otázka existence vzájemného uznávání rozhodnutí v oblasti azylové politiky a důsledků, které na takové uznávání ztráta vzájemné důvěry má, pokud existují.
3. Důsledky ztráty vzájemné důvěry
41.
Jak jsem již uvedl, zásada vzájemné důvěry je založena na předpokladu, že každý členský stát musí až na výjimečné okolnosti předpokládat, že všechny ostatní členské státy jednají v souladu s unijním právem, a zejména se základními právy unijním právem uznanými (
27
). Z této zásady vyplývají povinnosti členských států (
28
). Vzájemnou důvěru nelze zaměňovat za důvěru slepou (
29
). Ke ztrátě vzájemné důvěry může dojít v případě systematických nedostatků azylového řízení a podmínek přijetí žadatelů o azyl v některém z členských států (
30
). Z toho vyplývá, že je-li tato domněnka vyvrácena a jeden členský stát ztratil důvěru v azylový systém jiného členského státu, nevyhnutelně vyvstane řada otázek: jaké jsou důsledky této ztráty důvěry ve vztahu k právům a povinnostem členských států? A naopak která práva a povinnosti zůstávají nedotčeny? Ovlivňuje ztráta důvěry ze strany jednoho členského státu důsledky rozhodnutí přijatých jiným členským státem?
42.
Důsledky této ztráty důvěry nejsou zdaleka jasné. Někdo může namítnout, že když druhý členský stát (Německo) ztratí důvěru v azylový systém prvního členského státu (Řecko) kvůli nedostatkům v podmínkách přijetí uprchlíků, druhý stát nedůvěřuje pouze způsobu, jakým první stát s uprchlíky zachází, nikoli však jeho postupům pro vyřizování žádostí o azyl. Účinky této ztráty důvěry by se tak omezily na nenavrácení dotčené osoby do prvního členského státu. Druhý členský stát by však stále měl důvěru v to, že rozhodnutí prvního členského státu o přiznání postavení uprchlíka bylo opodstatněné. Naopak by ale bylo možné tvrdit, že ztráta důvěry vede k obecné nedůvěře v azylový systém prvního členského státu jako celku, včetně platnosti původního rozhodnutí vydaného prvním členským státem.
43.
V tomto ohledu se domnívám, že je důležité rozlišovat mezi azylovým řízením a zejména podmínkami, jimiž se řídí řízení o vyřizování žádostí o azyl v prvním členském státě, na straně jedné a životními podmínkami příjemců mezinárodní ochrany v tomto členském státě na straně druhé (
31
). Teoreticky se povědomí druhého členského státu o nedostatcích v prvním členském státě (a tedy ztráta důvěry) může týkat azylového řízení nebo životních podmínek. V projednávaném případě vnitrostátní soud v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jasně odkazuje na „životní podmínky“ v prvním členském státě. Domnívám se tedy, že je možné mít za to, že sporné rozhodnutí bylo dotčené osobě přiznáno platně, a to i přes ztrátu důvěry, kterou soudy druhého členského státu stanovily, pokud jde o životní podmínky v prvním členském státě. S ohledem na toto rozlišení je nutné stanovit, zda – a pokud ano, jakým způsobem – se zásada vzájemného uznávání uplatní v oblasti azylové politiky, jestliže se uplatní čl. 3 odst. 2 druhý a třetí pododstavec nařízení Dublin III a čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice o společných řízeních nelze použít, protože dotčené osobě by hrozilo skutečné nebezpečí, že bude vystavena nelidskému nebo ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny.
B.
Vzájemné uznávání v oblasti azylové politiky
44.
Odpověď na otázku, zda se zásada vzájemného uznávání uplatní v oblasti azylové politiky, a pokud ano, jakým způsobem, obsahuje dva aspekty: nejprve je třeba zjistit, zda se za normálních okolností uplatňuje jako zastřešující princip. Teprve poté lze určit, zda je v případě výjimečných okolností druhý členský stát povinen automaticky uznat postavení uprchlíka přiznané prvním členským státem a ochranu z něj vyplývající.
45.
Zásada vzájemného uznávání při základním způsobu uplatnění znamená, že rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka státnímu příslušníkovi třetí země přijaté v jednom z členských států Evropské unie musí být bez omezení uznáno v jiném členském státě (
32
). Vzájemné uznávání tedy znamená, že druhý členský stát rozhodnutí přijaté příslušným orgánem prvního členského státu uznává a vykonává, jako by bylo jeho vlastní (
33
). Aby bylo vzájemné uznávání postavení uprchlíka smysluplné, ochrana a práva, která jsou uprchlíkovi v prvním členském státě přiznána, by tuto osobu měla následovat do druhého členského státu (
34
).
46.
Aby takové vzájemné uznávání v oblasti společného evropského azylového systému existovalo, mělo by být zakotveno v unijní primární nebo sekundární legislativě. Zanalyzuji tedy ustanovení unijního primárního práva (i) a sekundárního práva (ii) s cílem určit, zda taková zásada vzájemného uznávání rozhodnutí v oblasti azylové politiky existuje.
1. Existuje vůdčí zásada vzájemného uznávání vyplývající z unijního primárního práva?
47.
Podle čl. 78 odst. 1 první věty SFEU Unie vyvíjí společnou politiku týkající se azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany. Pro tyto účely přijímají Evropský parlament a Rada podle čl. 78 odst. 2 písm. a) a b) SFEU opatření týkající se společného evropského azylového systému. To mimo jiné zahrnuje jednotný azylový status pro státní příslušníky třetích zemí platný v celé Unii (
35
). Žádné z ustanovení v hlavě V kapitole 2 SFEU však nestanoví povinnost nebo zásadu vzájemného uznávání postavení uprchlíka přiznaného jiným členským státem (
36
). Navíc na rozdíl od ustanovení Smlouvy o volném pohybu (
37
), která mají přímý účinek (
38
), jsou samostatná a obsahují přímo použitelná práva, díky nimž je zásada vzájemného uznávání plně účinná a funkční, v případě ustanovení Smlouvy podle hlavy V kapitoly 2 SFEU tomu tak patrně není. Ve skutečnosti žádné ustanovení Smlouvy, které by výslovně stanovilo, že zásada vzájemného uznávání je plně účinná a funkční ve vztahu k azylové politice, neexistuje.
48.
Přesto zůstává otázkou, zda z těchto ustanovení Smlouvy lze zásadu vzájemného uznávání vyvodit (
39
). V tomto ohledu bych ráda poukázala na to, že čl. 78 odst. 1 SFEU svěřuje Evropské unii pravomoc v oblasti azylové politiky a vymezuje její účel, kterým je vytvoření společné azylové politiky, která poskytuje „přiměřený status“ každému státnímu příslušníkovi třetí země, „který potřebuje mezinárodní ochranu“. Ustanovení čl. 78 odst. 2 písm. a) SFEU představuje právní základ (
40
), který unijnímu normotvůrci umožňuje vytvořit „jednotný azylový status“, který je „platný v celé Unii“ (
41
). To podle mého názoru znamená, že práva spojená s tímto jednotným statusem nejsou bez zásahu unijního normotvůrce plně účinná ani funkční (
42
). Z toho vyplývá, že ustanovení Smlouvy, které stanoví právní základ a přenesení pravomocí na orgány Unie, nestačí na podporu tvrzení, že obsahuje přímo použitelná práva, díky nimž je zásada vzájemného uznávání plně účinná a funkční (
43
).
49.
Pro úplnost bych měla dodat, že článek 18 Listiny stanoví, že „[p]rávo na azyl je zaručeno při dodržování Ženevské úmluvy“. Zatímco podle čl. 78 odst. 1 SFEU společná azylová politika „musí být v souladu s Ženevskou úmluvou“, mezinárodní právo extrateritoriální výkon donucovací pravomoci obecně zakazuje, není-li to výslovně povoleno (
44
). Tato úmluva však nevyžaduje, aby smluvní stát uznal postavení uprchlíka žadatele o azyl dříve přiznané jiným smluvním státem. Z této úmluvy tedy nelze extrateritorialitu odvodit. Ve stejném duchu judikatura ESLP extrateritorialitu nepožaduje a naopak zdůrazňuje výjimečnou povahu této zásady (
45
). Zásada vzájemného uznávání, která je jedinečná pro právní řád Unie, z EÚLP nevyplývá (
46
).
50.
Konečně italská vláda ve svém vyjádření mimo jiné uvádí, že pro probíhající řízení je relevantní protokol (č. 24) připojený ke Smlouvě o FEU (
47
). S tímto názorem nesouhlasím, protože uvedený protokol se týká státních příslušníků členských států Unie, kdežto projednávaný případ se týká výhradně státních příslušníků třetích zemí.
51.
Vzhledem k tomu, že z unijního primárního práva nelze odvodit žádnou zastřešující zásadu vzájemného uznávání, vyvstává další otázka, zda zásada vzájemného uznávání v rámci společného evropského azylového systému vyplývá ze sekundární unijní legislativy.
2. Lze vzájemné uznávání odvodit ze sekundárních unijních právních předpisů v rámci společného evropského azylového systému?
52.
Za účelem odpovědi na výše uvedenou otázku – v souladu s obvyklou výkladovou metodou stanovenou v judikatuře Soudního dvora (
48
) – v závislosti na jejich relevanci pro analýzu použiji jazykový, systematický a teleologický výklad. V tomto ohledu platí, že aby v rámci společného evropského azylového systému existovalo vzájemné uznávání, bylo by třeba konstatovat, že unijní normotvůrce měl v úmyslu členským státům takové uznávání uložit (
49
). Tento záměr však podle mého názoru nemusí být ve znění příslušných ustanovení sekundárního unijního práva výslovně uveden, ale může jej být možné dovodit z kontextu relevantních ustanovení a cílů, které tato ustanovení sledovala. To může nastat zejména v případě, kdy je účinnost ustanovení sekundárního unijního práva podmíněna existencí zásady vzájemného uznávání mezi členskými státy. Proto i když ustanovení sekundárního unijního práva nemusí obsahovat výslovnou zmínku o „vzájemném uznávání“, musí být dán jasný záměr unijního normotvůrce takovou zásadu uložit (
50
).
a) Nařízení Dublin III
53.
Někteří účastníci tohoto řízení argumentují zaprvé tím, že nařízení Dublin III není použitelné, protože příslušný členský stát (v tomto případě Řecko) již dotčené osobě mezinárodní ochranu poskytl (
51
). Zadruhé tvrdí, že spor v původním řízení vyvolává otázku, jak naložit s žádostí o mezinárodní ochranu podanou v Německu, a nikoli s žádostí dříve podanou v Řecku.
54.
Pokud jde o otázku použitelnosti nařízení Dublin III, jak jsem již vysvětlila, čl. 3 odst. 2 tohoto nařízení stanoví pravomoc orgánů druhého členského státu posuzovat žádost o azyl. Jelikož toto ustanovení konkrétně kodifikuje scénář, kterým se zabývá rozsudek N. S. a další, otázka uznání rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka v situaci, kdy jeden členský stát ztratil důvěru v podmínky pobytu v jiném členském státě, spadá do oblasti působnosti nařízení Dublin III (
52
). Z toho důvodu se domnívám, že projednávaná situace spadá do věcné působnosti tohoto nařízení.
55.
Nařízení Dublin III stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (
53
). Zásada vzájemného uznávání však v tomto nařízení zmíněna není. Za současného stavu musí žádosti o azyl posuzovat členské státy individuálně. Zatímco dublinský systém je založen na základní myšlence rovnocennosti azylových systémů členských států, tato domněnka nepředstavuje vzájemné uznávání rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka.
56.
Je důležité zdůraznit, že mechanismy stanovené v nařízení Dublin III poskytují vysoký stupeň „automatizace“ postupů týkajících se zamítavých rozhodnutí, tedy rozhodnutí o nepřiznání postavení uprchlíka nebo doplňkové ochrany (
54
). Tato „automatizace“ podporuje argument, že nařízení Dublin III činí zásadu vzájemného uznávání plně účinnou a funkční, avšak pouze s ohledem na záporná rozhodnutí (
55
). Pokud první členský stát přijal zamítavé rozhodnutí, druhý členský stát není k posouzení u něj podané nové žádosti o azyl příslušný, ale musí dotyčnou osobu vrátit prvnímu členskému státu, který musí podniknout nezbytné kroky k navrácení této osoby do země původu. Systém zavedený nařízením Dublin III navíc vyžaduje, aby členské státy prováděly „intenzivní horizontální nadnárodní spolupráci mezi vnitrostátními správami“, aby bylo možné sledovat možné zásahy jiných jurisdikcí (
56
).
57.
Jak však zdůrazňuje irská vláda, nařízení Dublin III neobsahuje žádné právní ustanovení, které by výslovně stanovilo zásadu vzájemného uznávání, pokud jde o kladná rozhodnutí přijatá jinými členskými státy. Toto nařízení nevyžaduje, aby členské státy vzájemně automaticky uznávaly a vymáhaly kladná rozhodnutí. Zatímco vědci v oboru práva předložili přesvědčivé argumenty na podporu nezbytnosti přijetí takové zásady de lege ferenda (
57
), unijní normotvůrce přes snahu Komise (
58
) definitivní kroky tímto směrem nepodnikl.
58.
Měla bych dodat, že pojem „jediného příslušného členského státu“ je jádrem společného evropského azylového systému (
59
). Ve světle tohoto pojmu se vedení řízení omezuje na jediný členský stát, který se stává příslušným k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Za normálních okolností se proto kladnými a zápornými rozhodnutími zabývá pouze jeden členský stát.
59.
V případě výjimečných okolností je třeba poznamenat, že členský stát určený jako příslušný podle čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III se zavazuje vést celý postup v souladu s nařízením Dublin III, směrnicí o společných řízeních a kvalifikační směrnicí. Tento členský stát je příslušný k posouzení žádosti, udělení mezinárodní ochrany nebo zamítnutí žádosti, případně k navrácení nebo vyhoštění státního příslušníka třetí země. Jak uvádí řecká vláda, dublinský systém neumožňuje kumulaci systémů mezinárodní ochrany ve vztahu ke stejné osobě v různých členských státech. Pokud však druhý členský stát dotyčnou osobu nemůže vrátit do prvního členského státu, který jí postavení uprchlíka přiznal, obavy týkající se kumulace více systémů ochrany ze strany jedné osoby se stanou bezpředmětnými. Je tomu tak proto, že s ohledem na nedostatky v podmínkách přijetí uprchlíků v prvním členském státě tato osoba nemůže vykonávat práva spojená se svým postavením uprchlíka takovým způsobem, aby její základní práva uznaná unijním právem byla dostatečně chráněna.
60.
Z toho vyplývá, že v případě výjimečných okolností nařízení Dublin III svěřuje pravomoc k vyřízení žádosti druhému členskému státu, avšak otázku rozsahu této pravomoci a použitelného postupu ponechává otevřenou. V každém případě je jasné, že nastanou-li tyto okolnosti, nařízení Dublin III nestanoví povinnost provést kladné rozhodnutí prvního členského státu o udělení azylu.
b) Směrnice o společných řízeních
61.
Zásada vzájemného uznávání není uvedena ani v ustanoveních směrnice o společných řízeních. Přístup přijatý v této směrnici je založen na pojmu „jednotné řízení“ a minimálních společných pravidlech (
60
).
62.
Pokud jde o scénář zahrnující výjimečné okolnosti, předkládající soud a účastníci řízení odkázali na článek 10 směrnice o společných řízeních. Toto ustanovení ve světle bodů 16 a 43 odůvodnění uvedené směrnice stanoví, že je nezbytné, aby rozhodnutí o mezinárodní ochraně byla přijímána na základě skutkových okolností a posouzena po věcné stránce a měla by objektivně a nestranně posoudit, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro získání mezinárodní ochrany. Směrnice o společných řízeních zdůrazňuje požadavek, aby příslušné členské státy žádosti posuzovaly jednotlivě. Na jedné straně by bylo možné tvrdit, že „jednotlivé posouzení“ již bylo provedeno v prvním členském státě. Na druhou stranu by také bylo možné tvrdit, že kvůli nedostatkům v podmínkách přijetí uprchlíků v prvním členském státě je vyžadováno nové individuální posouzení. Z toho podle mého názoru vyplývá, že z tohoto požadavku nelze vyvodit žádný závěr, ať už pro nebo proti závaznosti rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka, pokud bylo zjištěno riziko ve smyslu článku 4 Listiny. Článek 10 směrnice o společných řízeních považuji za relevantní pouze v případě, že Soudní dvůr při výkladu ostatních ustanovení sekundárního unijního práva rozhodne, že německé orgány mají posoudit ex nunc, zda dotyčná osoba splňuje hmotněprávní podmínky pro přiznání postavení uprchlíka.
63.
Vzhledem k tomu, že neexistuje jasná povinnost uložená směrnicí o společných řízeních automaticky uznat rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka, je nadále nezbytné určit právní důsledky nedostupnosti možnosti stanovené v čl. 33 odst. 2 písm. a) této směrnice z důvodu vážného rizika, že dotyčná osoba bude v prvním členském státě vystavena nelidskému nebo ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny (
61
). Za normálních okolností, kdy mezi členskými státy existuje důvěra, toto ustanovení konkrétně vyjadřuje nejen zásadu vzájemné důvěry v rámci společného evropského azylového systému, ale také zásadu jediného příslušného členského státu (
62
).
64.
Ve scénáři výjimečných okolností však Soudní dvůr v usnesení Hamed a Omar na základě předchozí judikatury rozhodl, že členský stát (v dané věci Německo) se nemůže dovolávat čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice o společných řízeních s cílem odmítnout jako nepřípustnou žádost o azyl podanou osobou, které bylo přiznáno postavení uprchlíka jiným členským státem (v dané věci Bulharskem), jehož azylový systém trpí systémovými nedostatky podobnými těm, o které se jedná ve věci, v níž byl vydán rozsudek N. S. a další. Soudní dvůr rovněž obiter dictum poznamenal, že ačkoliv německé právo žadatelům o azyl, kteří byli konfrontováni se scénářem podle rozsudku N. S. a další, určitý druh ochrany poskytovalo, „[nestanovilo] uznání tohoto postavení a přiznání práv s ním spojených v Německu, aniž by prošli novým azylovým řízením“ (
63
). Tato pasáž patrně potvrzuje – byť implicitně – slučitelnost přístupu německého zákonodárce s unijním právem. Pokud by směrnice o společných řízeních stanovila uznání tohoto postavení, Soudní dvůr by podle mého názoru tuto pasáž formuloval zcela jiným způsobem a vyžadoval by, aby německé orgány takové postavení dotyčné osobě přiznaly. Namísto toho zmínka o „novém azylovém řízení“ vede k domněnce, že je-li ve vztahu k dotyčné osobě prokázáno riziko, že bude vystavena nelidskému nebo ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny, má druhý členský stát právo vést druhé azylové řízení. V praxi druhý členský stát získává dvojí pravomoc: žádost podanou dotčenou osobou posoudit a práva této osoby vykonávat.
65.
Souhlasím tedy s postojem některých zúčastněných, že členský stát, kterému byla nová žádost podána, může provést nový přezkum. Toto posouzení musí být nicméně provedeno v souladu se základními cíli, na nichž je směrnice o společných řízeních založena, jakož i s Listinou. Jak vysvětlím v mé analýze níže (viz oddíl C), nové posouzení neznamená „reset“ posuzování. Řečeno hovorověji, členský stát, kterému byla podána nová žádost, „nezačíná od nuly“, ale měl by při rozhodování náležitě zohlednit rozhodnutí jiného členského státu, kterým bylo dotčené osobě postavení uprchlíka přiznáno.
c) Kvalifikační směrnice
66.
Kvalifikační směrnice usiluje o zavedení „jednotného [azylového] statusu“ pro státní příslušníky třetích zemí na základě Ženevské úmluvy (
64
). Body 4, 23 a 24 odůvodnění kvalifikační směrnice uvádí, že Ženevská úmluva je „základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků“ a že ustanovení této směrnice byla přijata, aby sloužila jako vodítko pro příslušné orgány členských států při uplatňování této úmluvy na základě společných pojmů a kritérií (
65
). Z toho vyplývá, že ustanovení kvalifikační směrnice musí být vykládána v souladu s Ženevskou úmluvou a dalšími příslušnými smlouvami uvedenými v čl. 78 odst. 1 SFEU.
67.
Kapitoly I, III, IV, V a VI kvalifikační směrnice definují společná kritéria pro identifikaci osob, které „mezinárodní ochranu skutečně potřebují“ (
66
) a kterým musí být udělen jeden ze dvou statusů. Soudní dvůr rozhodl, že podle článku 13 kvalifikační směrnice členské státy nemají diskreční pravomoc a jsou povinny přiznat postavení uprchlíka státnímu příslušníkovi třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti splňujícím hmotněprávní podmínky pro to, aby byly v souladu s kapitolami II a III této směrnice považovány za uprchlíky (
67
).
68.
Dále kvalifikační směrnice v kapitole VII stanoví obsah mezinárodní ochrany, což podle mého názoru vytváří vazbu mezi dotčenou osobou a členským státem, který tuto ochranu poskytuje. Tato vazba je ilustrována ustanoveními uvedené kapitoly, která zaprvé stanoví požadavky na poskytnutí přístupu osob požívajících mezinárodní ochrany k informacím, povolení k pobytu, cestovním dokladům, zaměstnání, vzdělání, postupům uznávání kvalifikací, integračním programům, sociální péči a zdravotní péčí a zadruhé stanoví požadavky na zajištění jednoty rodiny (
68
).
69.
Je nicméně důležité poznamenat, že žádné z výše uvedených ustanovení kapitol I až VII kvalifikační směrnice nemá skutečný vliv na extrateritoriální účinky kladných rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka. Zejména článek 13 této směrnice, na který v předkládacím usnesení odkazuje vnitrostátní soud, nepředstavuje základ pro domněnku, že podle této směrnice existuje povinnost vzájemného uznávání.
70.
Řecká vláda ve svém vyjádření uvádí, že povinnost členského státu vydat uprchlíkovi cestovní doklad, aby mohl v souladu s článkem 25 kvalifikační směrnice svobodně cestovat mimo jeho území, je konkrétním vyjádřením principu vzájemného uznávání (
69
). Toto ustanovení však prvnímu členskému státu pouze ukládá povinnost tyto doklady doručit, zatímco druhý členský stát pouze uznává, že cestovní doklady jsou platné. Toto uznání má omezený rozsah a nemá žádný vliv na otázku, zda se zásada vzájemného uznávání použije na kladná rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka. Jinými slovy, toto ustanovení představuje příklad vzájemného uznávání cestovních dokladů, které nemá žádný vliv na otázku vzájemného uznávání kladných rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka.
71.
Na podporu argumentu, že v oblasti azylové politiky existuje vzájemné uznávání, se zúčastnění na jednání rovněž odvolávali na povolení k dlouhodobému pobytu vydané prvním členským státem (
70
). V tomto smyslu Soudní dvůr uvedl, že každý státní příslušník třetí země, který je přítomen na území členského státu a nesplňuje podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v tomto státě, již z tohoto samotného důvodu pobývá v tomto státě neoprávněně (
71
). Článek 24 kvalifikační směrnice proto nelze vykládat tak, že by požadoval, aby všechny členské státy udělily povolení k pobytu osobě, které jiný členský stát poskytl mezinárodní ochranu (
72
). Z toho podle mého názoru vyplývá, že ze systému povolení k pobytu nelze pro účely projednávané věci vyvozovat žádné závěry.
72.
Články 11, 12 a 14 kvalifikační směrnice navíc obsahují zvláštní pravidla pro ukončení, vyloučení a odnětí postavení uprchlíka. Podle mého názoru tyto články členský stát nezmocňují ke zrušení nebo ukončení postavení uprchlíka uděleného jiným členským státem. Tuto pravomoc má pouze členský stát, který postavení uprchlíka přiznal. Skutečnost, že druhý členský stát ztratil důvěru v životní podmínky v prvním členském státě, nedává orgánům tohoto druhého členského státu právo podkopat pravomoci prvního členského státu a zbavit státního příslušníka třetí země v prvním členském státě postavení uprchlíka. Jediným právem, které tyto orgány při použití čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III získávají, je právo určit příslušný členský stát a v případě potřeby znovu posoudit otázku, zda byla splněna kritéria pro udělení tohoto postavení stanovená v kvalifikační směrnici.
73.
Takové posouzení je v souladu s cílem článku 14 kvalifikační směrnice, který členskému státu umožňuje zrušit nebo odmítnout prodloužení postavení uprchlíka státního příslušníka třetí země. V tomto ohledu odstavce 1 a 2 tohoto článku potvrzují myšlenku, že zachování postavení uprchlíka úzce souvisí zejména s okolnostmi přítomnými v zemi původu dotčené osoby. Kromě toho je systém navržen tak, že druhému členskému státu je umožněno opodstatněnost žádosti znovu posoudit – jelikož může vykonávat pravomoci, které mu toto ustanovení svěřuje – považuje-li to za nezbytné. Z tohoto ustanovení tedy lze vyvodit, že unijní normotvůrce měl v úmyslu druhému členskému státu dát pravomoc opodstatněnost žádosti znovu posoudit. Konečně z čl. 14 odst. 4 kvalifikační směrnice vyplývá, že přiznané postavení uprchlíka úzce souvisí s členským státem, „v němž se [uprchlík] nachází“, což existenci výše uvedené vazby potvrzuje (
73
).
74.
Podle mého názoru tedy z kvalifikační směrnice nelze vyvodit, že by kladná azylová rozhodnutí v jiných členských státech měla v jiných členských státech závazný účinek, ať už za běžných nebo výjimečných okolností.
3. Dílčí závěry
75.
Společný evropský azylový systém se buduje postupně a podle SFEU je pouze na unijním normotvůrci, aby v případě potřeby rozhodl o udělení závazného přeshraničního účinku rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka. V nařízení Dublin III, ve směrnici o společných řízeních nebo v kvalifikační směrnici není nic, co by naznačovalo, že členské státy jsou povinny určité osobě přiznat postavení uprchlíka pouze z toho důvodu, že jiný členský stát již takové postavení přiznal.
76.
V projednávané věci rozhodující orgán druhého členského státu (Německo), kterému je znemožněno použít čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice o společných řízeních, protože jeho použití by zahrnovalo vážné riziko porušení zákazu obsaženého v článku 4 Listiny, není předchozím rozhodnutím o přiznání postavení uprchlíka přijatým prvním členským státem (v této věci Řecko) vázán. Rozhodující orgán druhého členského státu musí provést posouzení opodstatněnosti nové žádosti v souladu s ustanoveními kvalifikační směrnice a směrnice o společných řízeních.
77.
I když rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka, které učinil první členský stát, nemá pro rozhodující orgán druhého členského státu závazný účinek, je důležité zjistit, zda má tento stát, když provádí nové posouzení dotčené žádosti o azyl, povinnost toto rozhodnutí náležitě zohlednit.
C.
Následné správní postupy ve scénáři zahrnujícím „výjimečné okolnosti“
78.
Úvodem bych chtěla zdůraznit, že pokud členský stát musí provést přezkum opodstatněnosti žádosti o mezinárodní ochranu z důvodu, že žadateli hrozí nebezpečí, že v prvním členském státě bude vystaven nelidskému nebo ponižujícímu zacházení, měla by se uplatnit směrnice 2013/33/EU (
74
), která podrobně upravuje zacházení se žadateli o mezinárodní ochranu při vyřizování jejich žádostí.
79.
Kromě toho druhý členský stát musí při posuzování žádosti o mezinárodní ochranu za účelem určení, zda dotyčná osoba takovou ochranu potřebuje, dodržovat nejen zásady a záruky stanovené jak ve směrnici o společných řízeních, tak v kvalifikační směrnici, ale i požadavky vyplývající ze zásady řádné správy, které ukládají specifické povinnosti s ohledem na to, že osoba musí kvůli výjimečným okolnostem podstoupit dvě následná správní řízení. Jinými slovy, použití čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III přesouvá povinnost na druhý členský stát, který je těmito požadavky vázán.
1. Posouzení žádosti o mezinárodní ochranu
80.
Zaprvé při posuzování žádosti o mezinárodní ochranu musí druhý členský stát zohlednit zásady a záruky stanovené v kapitole II směrnice o společných řízeních, včetně čl. 10 odst. 2 a 3 této směrnice, na které vnitrostátní soud odkázal. Podle čl. 10 odst. 2 musí rozhodující orgán nejprve určit, zda žadatel splňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, a pokud tomu tak není, zda má nárok na doplňkovou ochranu. Podle čl. 10 odst. 3 směrnice o společných řízeních členské státy zajistí, aby rozhodnutí o žádostech o mezinárodní ochranu byla přijímána po přiměřeném posouzení v souladu s požadavky písmen a) až d) uvedeného ustanovení.
81.
Zadruhé čl. 4 odst. 1 kvalifikační směrnice vyžaduje, aby členský stát posoudil „významné náležitosti žádosti“, což zahrnuje náležitosti, které dříve zohlednil první členský stát, spolu se skutečností, že této osobě úřady jiného členského státu přiznaly postavení uprchlíka. Je třeba poukázat na široké znění tohoto ustanovení. Proto se jako „náležitosti“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 a 2 kvalifikační směrnice kvalifikují všechna skutková zjištění a zdroje informací, včetně těch, které první členský stát vedly k přijetí kladného rozhodnutí. Rovněž je třeba vzít v úvahu skutečnost, že žádost dotčené osoby již byla posouzena a bylo vydáno kladné rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka.
82.
V tomto ohledu orgány druhého členského státu nemohou jednoduše ponechat bez povšimnutí skutečnost, že orgány prvního členského státu dotčené osobě již dříve postavení uprchlíka přiznaly. Naopak, pokud ke ztrátě důvěry došlo v důsledku nelidského zacházení, a nikoli v důsledku nedostatků v azylovém řízení jako takovém, je třeba existenci takového rozhodnutí přikládat náležitý význam. Existence kladného rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka tedy může představovat jednu z náležitostí odůvodňujících skutečnosti uváděné na podporu žádosti o mezinárodní ochranu podané dotčenou osobou (
75
).
2. Požadavky vyplývající ze zásady řádné správy
83.
Tam, kde se kvůli výjimečným okolnostem nelze spolehnout na zásadu vzájemné důvěry a uplatní-li se čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, toto nařízení a směrnice o společných řízeních a kvalifikační směrnice žádná zvláštní pravidla pro spolupráci mezi orgány prvního a druhého členského státu – zejména ohledně sdílení informací mezi nimi – nebo lhůty, které musí druhé členské státy dodržovat, nestanoví. Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě se ztráta důvěry týká životních podmínek v prvním členském státě, nikoli samotného azylového řízení, lze za výjimečných okolností použít některá ustanovení tohoto nařízení a uvedených směrnic obdobně. Pokud však unijní právo podrobná pravidla pro postup v případě výjimečných okolností nestanoví, je v souladu se zásadou procesní autonomie na členských státech tyto požadavky stanovit, a to za podmínky, že nejsou méně příznivé než pravidla upravující podobné situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) (
76
).
84.
Vnitrostátní orgán je však při uplatňování unijního práva – tedy při použití nařízení Dublin III a směrnice o společných řízeních a kvalifikační směrnice – vázán zásadou řádné správy jako obecnou zásadou unijního práva, která mimo jiné zahrnuje povinnost řádné péče a obezřetnosti ze strany vnitrostátních orgánů (
77
).
a) Spolupráce a sdílení informací mezi členskými státy
85.
V článku 34 nařízení Dublin III jsou stanoveny mechanismy pro sdílení informací mezi členskými státy. Výměna informací mezi členskými státy na základě tohoto ustanovení představuje pouhou možnost, protože informace jsou sdíleny „členskému státu, který o to požádá“ (
78
). Pokud se však uplatní scénář předpokládaný v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, a zejména dojde-li k narušení důvěry mezi dvěma členskými státy, toto nařízení nestanoví pro sdílení informací žádná zvláštní pravidla. Je důležité zdůraznit, že pokud se ztráta důvěry týká podmínek pobytu v prvním členském státě (
79
), neměla by tím být dotčena povinnost spolupráce mezi členskými státy, jde-li o postupy podávání žádostí.
86.
V tomto ohledu, jelikož čl. 4 odst. 1 kvalifikační směrnice vyžaduje, aby členský stát posoudil „významné náležitosti žádosti“, a pokud se dotyčná osoba opírá o rozhodnutí přijaté prvním členským státem, které jí přiznává postavení uprchlíka, musí druhý členský stát určit okolnosti, na základě kterých první členský stát toto rozhodnutí učinil. Aby byl tento požadavek splněn a ve světle zásady řádné správy s ohledem na skutečnost, že dotčené osobě již bylo postavení uprchlíka přiznáno jiným členským státem, příslušné orgány druhého členského státu musí posoudit, zda se má uplatnit článek 34 nařízení Dublin III. Podle čl. 34 odst. 3 tohoto nařízení mohou tyto orgány zaslat příslušným orgánům v prvním členském státě žádost o informace, zejména o vysvětlení okolností, které vedly k přiznání tohoto postavení, přičemž orgány v prvním členském státě jsou povinny odpovědět.
b) Přiměřená lhůta
87.
S ohledem na požadavek účelnosti při vyřizování žádosti (
80
) a zásadu řádné správy jako obecnou zásadu unijního práva musí být při posuzování žádostí o azyl řízení týkající se druhé žádosti provedeno v přiměřené lhůtě. Bod 19 odůvodnění směrnice o společných řízeních tuto zásadu účelnosti v unijních azylových řízeních jasně opakuje a „aby se v některých případech zkrátila celková délka řízení“, poskytuje členským státům „možnost flexibilně upřednostnit posouzení určité žádosti před jinými dříve podanými žádostmi“.
88.
Pokud se tedy uplatní scénář předpokládaný v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, měla by se brát v úvahu doba trvání dvou kumulovaných řízení. Žadatelé, kterým bylo již dříve v jiném členském státě postavení uprchlíka přiznáno, ale kteří nemohou tohoto postavení v prvním členském státě využít z důvodu rizika, že budou trpět nelidským nebo ponižujícím zacházením ve smyslu článku 4 Listiny, se pro mezinárodní ochranu za „výjimečných okolností“ způsobených ztrátou důvěry mezi členskými státy obracejí na druhý členský stát. Případy, které spadají do takovýchto „výjimečných okolností“, by měly být považovány za součást množiny „některých případů“, kterým je podle bodu 19 odůvodnění směrnice o společných řízeních dána přednost.
89.
Je důležité poznamenat, že čl. 31 odst. 7 písm. a) uvedené směrnice, podle kterého členské státy mohou „přednostně posoudit žádost […], pokud je pravděpodobné, že je žádost opodstatněná“, dále podporuje stanovení priority žádosti o azyl ve druhém členském státě po těchto zvláštních „výjimečných okolnostech“ a pokud první členský stát již rozhodl, že dotyčná osoba má na postavení uprchlíka nárok.
90.
Když se tedy uplatní scénář předpokládaný v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, představuje zásada řádné správy zvláštní zátěž pro druhý členský stát, jehož orgány musí jednat rychle, protože dotčená osoba již podstoupila první řízení o žádosti a případně soudní řízení konstatující riziko podle článku 4 Listiny. V tomto ohledu je důležité poznamenat, že čl. 31 odst. 3 směrnice o společných řízeních vyžaduje, aby členské státy zajistily, že posuzovací řízení bude ukončeno do šesti měsíců od podání žádosti (
81
). Tato šestiměsíční lhůta je tedy maximální dobou, která je za normálních okolností pro vyřízení žádosti vyhrazena. Dotčené výjimečné okolnosti by měly vyžadovat další urychlení a žádost druhému členskému státu by měla být vyřízena v podstatně kratší době.
91.
První členský stát, který dotyčné osobě postavení uprchlíka přiznal, musí také převzít zvláštní rozšířenou zátěž, aby druhému členskému státu pomohl žádost podanou dotyčnou osobou co nejúčinnějším způsobem zpracovat. Obecně platí, že při sdílení informací podle článku 34 nařízení Dublin III se uplatní lhůta podle jeho odstavce 5, který stanoví, že členské státy, které byly požádány o sdílení informací, tak musí učinit do pěti týdnů (
82
). Tato pětitýdenní lhůta je také maximální dobou za běžných okolností vyhrazenou pro zpracování žádosti. „Výjimečné okolnosti“ způsobené ztrátou vzájemné důvěry mezi členskými státy z důvodu rizika nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny v jednom z členských států by měly odůvodňovat urychlené vyřízení. První členský stát by měl odpovědět na všechny žádosti o informace podané druhým členským státem ve výrazně kratším časovém rámci, než je tomu za běžných okolností (
83
).
3. Dílčí závěry
92.
S ohledem na výše uvedené zastávám názor, že příslušný orgán druhého členského státu musí provést posouzení opodstatněnosti nové žádosti v souladu s ustanoveními směrnice o společných řízeních a kvalifikační směrnice a určit, zda dotčená osoba splňuje hmotněprávní podmínky pro přiznání postavení uprchlíka, přičemž musí zajistit dodržování zásady řádné správy. Tato zásada a požadavek na posouzení všech významných náležitostí žádosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 kvalifikační směrnice zakládají povinnost zohlednit skutečnost, že žádost o azyl podaná dotčenou osobou již byla posouzena a že orgány prvního členského státu vydaly kladné rozhodnutí o přiznání postavení uprchlíka. Příslušné orgány druhého členského státu posouzení dané žádosti upřednostní a zváží použití článku 34 nařízení Dublin III, který stanoví mechanismy pro výměnu informací mezi členskými státy, přičemž první členský stát by měl reagovat na všechny žádosti o informace od druhého členského státu ve výrazně kratším časovém rámci, než je tomu za běžných okolností.
V. Závěry
93.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázku položenou Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) následovně:
„V případě, že členský stát nemůže vykonat pravomoc svěřenou čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany a odmítnout jako nepřípustnou žádost o mezinárodní ochranu podanou za účelem přiznání postavení uprchlíka v jiném členském státě, protože životní podmínky v daném členském státě by žadatele vystavily vážnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie,
článek 78 odst. 1 a 2 SFEU,
článek 3 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států,
článek 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany, a
článek 10 odst. 2 a 3 a čl. 33 odst. 1 a odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32,
musí být vykládány tak, že nevyžadují, aby členský stát bez věcného posouzení uznal mezinárodní ochranu, kterou již žadateli poskytl jiný členský stát.
Při posuzování nové žádosti podané z důvodu existence výjimečných okolností podle čl. 3 odst. 2 nařízení č. 604/2013 mají příslušné orgány v souladu s ustanoveními směrnice 2011/95 a směrnice 2013/32 určit, zda dotyčná osoba splňuje hmotněprávní podmínky pro přiznání postavení uprchlíka, přičemž musí zajistit, aby byla dodržena zásada řádné správy, a zejména zohlednit skutečnost, že žádost podaná dotčenou osobou již byla posouzena orgány jiného členského státu, neboť tato skutečnost představuje významnou náležitost žádosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice 2011/95. Příslušné orgány, které toto posouzení provádějí, musí posouzení dané žádosti upřednostnit a zvážit použití článku 34 nařízení č. 604/2013, který stanoví mechanismy pro výměnu informací mezi členskými státy, přičemž první členský stát by měl reagovat na všechny žádosti o informace od druhého členského státu ve výrazně kratším časovém rámci, než je tomu za běžných okolností.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Viz rozsudek ze dne 19. března 2019, Ibrahim a další (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 a C‑438/17, EU:C:2019:219, bod 101), a usnesení ze dne 13. listopadu 2019, Hamed a Omar (C‑540/17 a C‑541/17, EU:C:2019:964, bod 43).
(
3
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (Úř. věst. 2013, L 180, s. 31) (dále jen „nařízení Dublin III“).
(
4
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60) (dále jen „směrnice o společných řízeních“).
(
5
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9) (dále jen „kvalifikační směrnice“).
(
6
) – Viz věci El Baheer (C‑288/23) a Cassen (C‑551/23), stanovisko generálního advokáta J. Richarda de la Tour ve věci Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Žádost o vydání uprchlíka do Turecka) (C‑352/22, EU:C:2023:794) a pro další popis poznámku pod čarou 33 uvedeného stanoviska.
(
7
) – Recueil des traités des Nations unies, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954), platná ode dne 22. dubna 1954.
(
8
) – Usnesení ze dne 13. listopadu 2019 (C‑540/17 a C‑541/17, EU:C:2019:964).
(
9
) – Posledně uvedená otázka je důsledkem položené předběžné otázky a Soudní dvůr vyzval zúčastněné na jednání, aby k této otázce předložili vyjádření.
(
10
) – V tomto smyslu viz Posudek 2/13 (Přistoupení Evropské unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014 (EU:C:2014:2454, bod 168).
(
11
) – Rozsudek ze dne 19. března 2019, Ibrahim a další (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 a C‑438/17, EU:C:2019:219, bod 83).
(
12
) – Tamtéž, bod 85. Tato úmluva byla podepsána v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“).
(
13
) – Rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další (C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, bod 81; dále jen „rozsudek N. S. a další“).
(
14
) – Výraz „výjimečné okolnosti“ je zdůrazněn v Posudku 2/13 (Přistoupení Evropské unie k EÚLP) ze dne 18. prosince 2014 (EU:C:2014:2454, bod 191) a v rozsudku ze dne 19. března 2019, Ibrahim a další (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 a C‑438/17, EU:C:2019:219, bod 84), ve kterém Soudní dvůr uvádí, že zásada vzájemné důvěry ukládá, zejména co se týče prostoru svobody, bezpečnosti a práva, aby všechny členské státy až na výjimečné okolnosti vycházely z toho, že všechny ostatní členské státy dodržují unijní právo, a zejména základní práva, která toto právo uznává.
(
15
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. března 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, bod 84 a citovaná judikatura).
(
16
) – Viz bod 5 odůvodnění nařízení Dublin III.
(
17
) – Rozsudek N. S. a další, bod 81.
(
18
) – Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (Úř. věst. 2003, L 50, s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 109).
(
19
) – Rozsudek N. S. a další, bod 94.
(
20
) – Dodávám, že v zásadním rozsudku ze dne 16. února 2017, C. K. a další, (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), Soudní dvůr stanovil další nuanci požadavku na systémové nedostatky, když rozhodl, že přemístění samo o sobě s sebou může nést skutečné riziko nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny, pokud by s sebou přemístění žadatele o azyl neslo skutečné a prokázané riziko značného a nevratného zhoršení jeho zdravotního stavu. Takové riziko může existovat bez ohledu na kvalitu přijetí a péče dostupné v členském státě příslušném k posouzení jeho žádosti.
(
21
) – V každém případě, pokud pravomoc německých orgánů není založena na čl. 3 odst. 2 třetím pododstavci nařízení Dublin III, mohly by tyto orgány nicméně svou pravomoc založit na čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení. Nevidím důvod, proč by „diskreční ustanovení“ stanovené v posledně uvedeném článku nemohlo být použitelné ve scénáři podle rozsudku N. S. a další. Tak tomu může být například v případě, kdy se tyto orgány nechtějí řídit kritérii stanovenými v kapitole III uvedeného nařízení a raději využijí své posuzovací pravomoci, aby se staly členským státem příslušným k posouzení dotčené žádosti o azyl. Je však třeba poznamenat, že toto ustanovení není ve spise v projednávané věci zmíněno.
(
22
) – Rozsudky ze dne 19. března 2019, Ibrahim a další (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 a C‑438/17, EU:C:2019:219, bod 76), a ze dne 22. února 2022, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Celistvost rodiny – již přiznaná ochrana) (C‑483/20, EU:C:2022:103, bod 23).
(
23
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2022, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Celistvost rodiny – již přiznaná ochrana) (C‑483/20, EU:C:2022:103, body 28 a 29).
(
24
) – V tomto smyslu viz rozsudek N. S. a další, body 78 a 80. Viz také rozsudky ze dne 19. března 2019, Ibrahim a další (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 a C‑438/17, EU:C:2019:219, bod 85), a ze dne 22. února 2022, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Celistvost rodiny – již přiznaná ochrana) (C‑483/20, EU:C:2022:103, bod 29).
(
25
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. března 2019, Ibrahim a další (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 a C‑438/17, EU:C:2019:219, body 83 až 94) a usnesení ze dne 13. listopadu 2019, Hamed a Omar (C‑540/17 a C‑541/17, EU:C:2019:964, body 34 až 36).
(
26
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2022, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Celistvost rodiny – již přiznaná ochrana) (C‑483/20, EU:C:2022:103, bod 31 a citovaná judikatura).
(
27
) – Viz bod 27 výše.
(
28
) – Pro kritický přehled týkající se definice pojmu „vzájemná důvěra“ viz Xanthopoulou, E., „Mutual trust and rights in EU criminal and asylum law: Three phases of evolution and the uncharted territory beyond blind trust“, Common Market Law Review, sv. 55, č. 2, 2018, s. 489 až 509.
(
29
) – Viz Lenaerts, K. „La vie après l’avis: Exploring the principle of mutual (yet not blind) trust“, Common Market Law Review, sv.. 54, č. 3, 2017, s. 805 až 840.
(
30
) – V tomto smyslu viz rozsudek N. S. a další, bod 106.
(
31
) – Viz rozsudek ESLP ze dne 21. ledna 2011, M. S. S. v. Belgie a Řecko (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), který se skládá ze dvou samostatných tvrzení týkajících se povědomí o nedostatcích v azylových řízeních a podmínkách zajištění a životních podmínkách v rozporu s EÚLP.
(
32
) – Hoogenboom, A., „Origin and Meaning of Mutual Recognition as Foundational Principle in the European Integration Process“, Europarättslig Tidskrift, sv. 17, č. 2, 2014, s. 237 až 265; dostupné na: https://ssrn.com/abstract= 2477453.
(
33
) – V oblasti vnitřního trhu však zásada vzájemného uznávání není v podstatě automatická (viz například Janssens, C. „The principle of mutual recognition in EU law“, OUP Oxford, 2013, část I, kapitoly 2 a 4).
(
34
) – Viz Mitsilegas, V., Mutual Recognition of Positive Asylum Decisions in the European Union“; dostupné na: https://free-group.eu/2015/05/12/mutual-recognition-of-positive-asylum-decisions-in-the-european-union/.
(
35
) – Viz čl. 78 odst. 2 písm. a) a b) SFEU.
(
36
) – Viz obdobně čl. 67 odst. 3 a 4 SFEU, který se týká uznávání některých soudních a mimosoudních rozhodnutí, přičemž oba tyto odstavce vzájemné uznávání výslovně zmiňují, a čl. 82 odst. 1 SFEU, který stanoví, že „[j]ustiční spolupráce v trestních věcech je v Unii založena na zásadě vzájemného uznávání rozsudků“. Viz také čl. 53 odst. 1 SFEU, který se týká vzájemného uznávání diplomů a kvalifikací. Naopak článek 78 SFEU žádnou zmínku o vzájemném uznávání rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany neobsahuje.
(
37
) – Viz, pokud jde o volný pohyb pracovníků článek 45 SFEU; svoboda usazování, článek 49 SFEU; a svobodu poskytování služeb, článek 56 SFEU. S ohledem na ustanovení Smlouvy o volném pohybu jako nejvhodnější právní základ pro zásadu vzájemného uznávání, viz Janssens, C., citovaný v poznámce pod čarou 34 výše, s. 29.
(
38
) – Viz například: rozsudky ze dne 4. prosince 1974, Van Duyn (41/74, EU:C:1974:133), týkající se volného pohybu pracovníků; ze dne 21. června 1974, Reyners (2/74, EU:C:1974:68), týkající se svobody usazování; a ze dne 3. prosince 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131), týkající se svobody poskytování služeb.
(
39
) – Viz stanovisko generálního advokáta P. Pikamäe ve věci Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Celistvost rodiny – již přiznaná ochrana) (C‑483/20, EU:C:2021:780, bod 42), ve kterém argumentuje, že čl. 33 písm. a) směrnice o společných řízeních „představuje formu implicitního uznání správného posouzení opodstatněnosti žádosti o mezinárodní ochranu prvním členským státem“. Kurzivou zvýraznila autorka stanoviska.
(
40
) – Viz například rozsudek ze dne 14. května 2019, M a další (Odnětí postavení uprchlíka) (C‑391/16, C‑77/17 a C‑78/17, EU:C:2019:403, bod 72).
(
41
) – Jinými slovy, ačkoli by bylo možné tvrdit, že čl. 78 odst. 2 SFEU dává unijnímu normotvůrci pravomoc „jednotný status“„uplatňovat“ spíše než vytvářet a že jednotný status je zásadě vzájemné důvěry vlastní, podle mého názoru ze znění a struktury čl. 78 odst. 1 a 2 SFEU jasně vyplývá, že to nebylo záměrem tvůrců Smlouvy.
(
42
) – Viz obdobně rozsudek ze dne 15. ledna 2014, Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2, bod 45).
(
43
) – Viz také znění čl. 3 odst. 2 SEU, které zmiňuje „vhodná opatření“ mimo jiné s ohledem na azyl.
(
44
) – Kamminga, M., „Extraterritoriality“, v Wolfrum R. (vyd.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law Oxford University Press, 2020; dostupné na https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1040?print. Viz také Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR), Note on the Extraterritorial Effect of the Determination of Refugee Status under [Geneva Convention] and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, EC/SCP/9, 24. srpna 1978. Z uvedené zásady však existují výjimky. Viz Milanović, M., From Compromise to Principle: Clarifying the Concept of State Jurisdiction in Human Rights Treaties, Human Rights Law Review, sv. 8, č. 3, 2008, s. 411 až 448, dostupné na: https://doi.org/10.1093/hrlr/ngn021.
(
45
) – Viz rozhodnutí ESLP ze dne 5. března 2020, M. N. a další v. Belgie (č. 3599/18_CE:ECHR:2020:0505DEC000359918, body 98 až 102), který se týkal otázky, zda žádost syrské rodiny o humanitární vízum na belgickém velvyslanectví v Bejrútu (Libanon) v žalovaném státě iniciovala povinnosti v oblasti z lidských práv. Velký senát ESLP nejenže připomněl, že jurisdikční pravomoc státu pro účely článku 1 EÚLP je „primárně územní“, ale také zdůraznil svůj přístup, podle kterého je jakýkoli extrateritoriální výkon jurisdikce „obecně definován a omezen suverénními územními právy ostatních příslušných států“. Viz také Gammeltoft-Hansen, T., a Tan, N. F., „Adjudicating old questions in refugee law: MN and Others v Belgium and the limits of extraterritorial refoulement“, European Migration Law Blog. 2020; dostupné na https://eumigrationlawblog.eu/.
(
46
) – ESLP rozhodl, že je třeba ověřit, zda zásada vzájemného uznávání není uplatňována automaticky a mechanicky na úkor základních práv (rozsudek ESLP ze dne 23. května 2016, Avotiņš v. Latvia, CE:ECHR:2016:0523JUD001750207, body 105 až 127, zejména bod 116). Ve svém souhlasném stanovisku v rozsudku ze dne 9. července 2019, Romeo Castaño v. Belgie (CE:ECHR:2019:0709JUD000835117), soudce Spano odkazuje na „unijní mechanismy vzájemného uznávání“.
(
47
) – Protokol (č. 24) o poskytování azylu státním příslušníkům členských států Evropské unie (Úř. věst. 2016, C 202, s. 204).
(
48
) – Viz zejména rozsudek ze dne 17. března 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, bod 44 a citovaná judikatura).
(
49
) – Viz stanovisko generálního advokáta J. Richarda de la Tour ve věci Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Žádost o vydání uprchlíka do Turecka) (C‑352/22, EU:C:2023:794, bod 65).
(
50
) – Italská vláda na jednání v projednávané věci odkázala na rozsudek ze dne 1. srpna 2022, Bundesrepublik Deutschland (Dítě uprchlíků narozené mimo hostitelský stát) (C‑720/20, EU:C:2022:603, bod 42), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že od „jasného znění“ ustanovení nařízení Dublin III se „nelze odchýlit“ za účelem předcházení sekundární migraci během azylového řízení v Unii. Podle této vlády lze toto hodnocení vykládat v tom smyslu, že se od „obecné zásady“ vzájemného uznávání nelze odchýlit za účelem předcházení sekundární migrace. Měla bych však zdůraznit, že italská vláda nepoukázala na „jasné znění“ stanovující vzájemné uznávání postavení uprchlíka v žádném ustanovení unijního primárního nebo sekundárního práva, ale místo toho odkázala na čl. 78 odst. 2 písm. a) SFEU, konkrétně na znění umožňující přijetí opatření k zavedení jednotného statusu unijním normotvůrcem.
(
51
) – Viz rozsudek ze dne 1. srpna 2022, Bundesrepublik Deutschland (Dítě uprchlíků narozené mimo hostitelský stát) (C‑720/20, EU:C:2022:603, bod 33).
(
52
) – Viz také rozsudky ze dne 26. července 2017, A. S. (C‑490/16, EU:C:2017:585), a ze dne 26. července 2017, Jafari (C‑646/16, EU:C:2017:586), v nichž Soudní dvůr odmítl argumenty generální advokátky E. Sharpston ve prospěch neuplatnění nařízení Dublin III za výjimečných okolností uprchlické krize v roce 2015.
(
53
) – Článek 1 nařízení Dublin III.
(
54
) – Viz například čl. 18 odst. 1 nařízení Dublin III.
(
55
) – Mitsilegas, V., „Humanizing solidarity in European refugee law: The promise of mutual recognition“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, sv. 24, č. 5, 2017, s. 721 až 739.
(
56
) – Vavoula, N., „Information Sharing in the Dublin System: Remedies for Asylum Seekers In-Between Gaps in Judicial Protection and Interstate Trust“ German Law Journal, sv. 22(3), 2021, s. 381 až 415.
(
57
) – Mitsilegas, V., „Humanizing solidarity in European refugee law: The promise of mutual recognition“, citováno v poznámce pod čarou 55 výše.
(
58
) – Viz mimo jiné sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě – Prostor svobody, bezpečnosti a práva ve službách občanům, COM(2009) 262 final, s. 27 až 28.
(
59
) – Viz bod 7 odůvodnění nařízení Dublin III.
(
60
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, A (C‑404/17, EU:C:2018:588, bod 30), jakož stanovisko generálního advokáta G. Hogana ve věci Addis (C‑517/17, EU:C:2020:225, bod 74).
(
61
) – Viz body 37 až 39 výše.
(
62
) – Viz bod 58 výše.
(
63
) – Usnesení ze dne 13. listopadu 2019, Hamed a Omar (C‑540/17 a C‑541/17, EU:C:2019:964, bod 42). Kurzivou zvýraznila autorka stanoviska.
(
64
) – Viz body 5, 6 a 9 odůvodnění kvalifikační směrnice. Podle svého článku 1 tato směrnice stanoví zaprvé normy, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany; zadruhé jednotný status pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a zatřetí obsah poskytnuté ochrany.
(
65
) – V návaznosti na závěry Evropské rady z Tampere bod 3 odůvodnění kvalifikační směrnice dodává, že unijní normotvůrce hodlal zajistit, aby byl evropský azylový systém, k jehož vymezení tato směrnice přispívá, založen na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy. Dále řada ustanovení kvalifikační směrnice na ustanovení této úmluvy odkazuje (viz čl. 9 odst. 1, čl. 12 odst. 1 písm. a), čl. 14 odst. 6 a čl. 25 odst. 1 kvalifikační směrnice), popřípadě reprodukuje její obsah (viz mimo jiné čl. 2 písm. d), článek 11, čl. 12 odst. 2 a čl. 21 odst. 2 kvalifikační směrnice).
(
66
) – Viz článek 12 kvalifikační směrnice.
(
67
) – Viz rozsudek ze dne 14. května 2019, M a další (Odnětí postavení uprchlíka) (C‑391/16, C‑77/17 a C‑78/17, EU:C:2019:403, bod 89 a citovaná judikatura).
(
68
) – Viz články 22 až 30 kvalifikační směrnice.
(
69
) – Viz také článek 28 Ženevské úmluvy, podle kterého by mělo být postavení uprchlíka jiným smluvním státem přijato.
(
70
) – Viz směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25 listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd. 19/06, s. 272), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/51/EU ze dne 11. května 2011 (Úř. věst. 2011, L 132, s. 1).
(
71
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. února 2021, M a další (Přemístění do členského státu) (C‑673/19, EU:C:2021:127, bod 30 a citovaná judikatura).
(
72
) – Soudní dvůr navíc uvedl, že pokud jde o směrnici 2003/109, druhý členský stát by měl zkontrolovat, zda tento státní příslušník třetí země splňuje podmínky pro získání povolení k pobytu nebo pro jeho prodloužení. Může tomu tak být i v případě, kdy tento státní příslušník má platné povolení k pobytu v jiném členském státě na základě toho, že mu tento stát přiznal postavení uprchlíka [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. června 2023, Stadt Frankfurt am Main a Stadt Offenbach am Main (Prodloužení povolení k pobytu ve druhém členském státě), C‑829/21 a C‑129/22, EU:C:2023:525)]. Tato směrnice tedy vyžaduje, aby druhý členský stát uznal existenci povolení k pobytu uděleného v prvním členském státě, ale je na druhém členském státě, aby zjistil, zda dotyčná osoba splňuje hmotněprávní podmínky pro udělení povolení k pobytu. Jinými slovy, druhý členský stát může uložit podmínky pobytu včetně dodržování integračních podmínek.
(
73
) – Viz bod 68 výše.
(
74
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013, L 180, s. 96).
(
75
) – Kromě toho má být v souladu s čl. 4 odst. 3 písm. a) až c) kvalifikační směrnice posouzení žádosti o mezinárodní ochranu provedeno jednotlivě a jsou při něm zohledněny všechny významné skutečnosti týkající se země původu v době přijetí „nového“ rozhodnutí, prohlášení a dokumenty prokazující pronásledování nebo vážnou újmu a konkrétní postavení a osobní situaci žadatele.
(
76
) – Rozsudek ze dne 15. dubna 2021, État belge (Skutečnosti, které nastaly po přijetí rozhodnutí o přemístění) (C‑194/19, EU:C:2021:270, bod 42 a citovaná judikatura). Tato otázka však není předmětem tohoto řízení, a proto zde nebyla analyzována.
(
77
) – Viz například rozsudek ze dne 8. května 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, body 49 a 50), ve kterém Soudní dvůr uplatnil zásadu řádné správy na řízení o udělení doplňkové ochrany.
(
78
) – Viz čl. 34 odst. 1 nařízení Dublin III.
(
79
) – Viz bod 43 výše, týkající se rozdílu mezi ztrátou důvěry s ohledem na životní podmínky a ztrátou důvěry s ohledem na řízení o udělení azylu.
(
80
) – Viz čl. 20 odst. 1 nařízení Dublin III, který tento požadavek podporuje. Viz také UNHCR, „Improving the quality of decision-making“, Refugee Status Determination, 2016, s. 5, EC/67/SC/CRP.12.
(
81
) – Článek 31 odst. 3 směrnice o společných řízeních jasně stanoví, že „[p]okud se na žádost vztahuje postup uvedený v [nařízení Dublin III], počíná šestiměsíční lhůta běžet od okamžiku, kdy je podle uvedeného nařízení určen členský stát příslušný k posouzení této žádosti, žadatel se nachází na území tohoto členského státu a byl převzat příslušným orgánem“. V projednávaném případě toto ustanovení vyžaduje, aby Německo žádost QY vyřídilo do šesti měsíců od zjištění, že Německo je členským státem příslušným k vyřízení její žádosti.
(
82
) – Nemůže-li výměna informací proběhnout ve stanovené lhůtě pěti týdnů, může druhý členský stát o žádosti rozhodnout nezávisle.
(
83
) – Je třeba zmínit povinnost loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU.