62021TJ0377_RES
Zaak T‑377/21
Eurecna SpA
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer) van 12 juli 2023
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Eindverslag van het onderzoek van OLAF naar de uitvoering van een door het EOF gefinancierde dienstenovereenkomst – Weigering van toegang – Uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces – Uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Algemeen vermoeden – Motiveringsplicht”
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Verplichting voor de instelling om een concreet en individueel onderzoek van de documenten te verrichten – Geen – Mogelijkheid zich te baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën van documenten – Motiveringsplicht – Omvang – Motivering die beperkt is tot de verwijzing naar de uitzondering in kwestie
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)
(zie punten 26‑28, 40, 60, 61, 84)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Toepassing op documenten inzake een onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van die documenten afbreuk doet aan de bescherming van de in een dergelijke onderzoek betrokken belangen – Toepassing na beëindiging van die activiteiten – Voorwaarden
(Verordening nr. 1049/2001 van de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje)
(zie punten 32‑36, 43, 50‑53, 57)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Bescherming van documenten die zijn opgesteld in het kader van een reeds afgesloten procedure – Omvang – Weigering van toegang – Motiveringsplicht – Omvang
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, tweede alinea)
(zie punten 64‑66, 68, 69)
Samenvatting
Eurecna SpA, verzoekster, is een onderneming die actief is op het gebied van het verrichten van diensten die verband houden met informaticatechnologieën. In 2014 heeft de Association des pays et territoires d’outre-mer de l’Union européenne (OCTA) (associatie van landen en gebieden overzee van de Europese Unie) met haar een dienstenovereenkomst gesloten, die werd gefinancierd door het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en die tot doel had duurzame ontwikkeling en economische diversificatie te bevorderen en het concurrentievermogen van de landen en gebieden overzee te verbeteren.
In 2020 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) op verzoek van de Europese Commissie onderzocht of er eventueel sprake was van onregelmatigheden bij de uitvoering van die overeenkomst.
Bij brief van 4 december 2020 heeft OLAF verzoekster meegedeeld dat het eindverslag van het onderzoek was toegezonden aan het openbaar ministerie van Venetië (Italië) en aan het directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling van de Commissie. In dit rapport werd als vervolgmaatregel met name ook aanbevolen een strafrechtelijk onderzoek wegens fraude in te leiden en de bedragen die waren betaald en waarvoor was vastgesteld dat zij niet voor financiering in aanmerking kwamen omdat verzoekster geen honoraria had gefactureerd en ongerechtvaardigde kosten in rekening had gebracht, terug te vorderen. In 2021 heeft verzoekster om toegang tot het eindverslag van OLAF en de bijlagen daarbij verzocht. Kort nadat zij dit verzoek had ingediend, heeft zij een vooraankondigingsbrief van de Commissie gekregen, waarin zij in kennis werd gesteld dat de invorderingsprocedure werd ingeleid. Bij besluit van 26 april 2021 (hierna: „bestreden besluit”) heeft OLAF de toegang tot de gevraagde documenten geweigerd, waarbij het heeft aangevoerd dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid voor de documenten betreffende zijn onderzoeken van toepassing was.
Het Gerecht, waarbij een beroep tot nietigverklaring van dit besluit aanhangig is gemaakt, onderzoekt hoe de beginsel die voortvloeien uit de rechtspraak met betrekking tot de motiveringsplicht en de beginselen betreffende het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid in verband met de onderzoeken van OLAF zich verhouden, gelet op de uitzondering inzake de bescherming van het doel van inspecties (
1
). In aansluiting bij de rechtspraak die stelt dat de bescherming van dergelijke onderzoeken zich uitstrekt tot de opvolging ervan voor zover deze binnen een redelijke termijn plaatsvindt, merkt het Gerecht op dat de motivering van een weigering van toegang elementen moet bevatten waaruit de redenering van OLAF inzake de temporele werkingssfeer van dit algemene vermoeden van vertrouwelijkheid blijkt (
2
). Aangezien het Gerecht in casu vaststelt dat het bestreden besluit op dit punt ontoereikend is gemotiveerd, verklaart het dit nietig.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats stelt het Gerecht vast dat verzoekster aan de hand van de motivering van het bestreden besluit kon begrijpen dat OLAF zich voor zijn weigering van openbaarmaking van de gevraagde documenten beriep op het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid. Uit het bestreden besluit blijkt namelijk dat OLAF van mening was dat de gevraagde documenten onder de uitzondering inzake de bescherming van het doel van inspecties vielen, omdat er een algemeen vermoeden bestond dat de documenten betreffende zijn onderzoeken niet toegankelijk waren.
In de tweede plaats merkt het Gerecht op dat verzoekster, bij gebreke van de nodige informatie, daarentegen niet in staat was te begrijpen waarom OLAF op de datum van vaststelling van het bestreden besluit van mening was dat de gevraagde documenten onder dit algemene vermoeden van vertrouwelijkheid vielen.
Het bestreden besluit vermeldt weliswaar dat deze documenten deel uitmaken van het onderzoeksdossier van OLAF, maar OLAF stelt in dit besluit namelijk enkel vast dat dit onderzoek is afgesloten en dat zijn eindverslag aan de Commissie en het openbaar ministerie van Venetië is toegezonden, samen met aanbevelingen over eventuele vervolgmaatregelen. In de motivering van het bestreden besluit wordt echter niet vermeld dat de Commissie verzoekster vóór de vaststelling van dat besluit, nadat het verslag van OLAF werd verzonden, een vooraankondigingsbrief heeft gestuurd om het grootste deel van de betaalde en niet voor vergoeding in aanmerking komende bedragen terug te vorderen. Volgens het Gerecht kan het feit dat de Commissie de procedure tot terugvordering heeft ingeleid, worden beschouwd als een vervolgmaatregel van een van de aanbevelingen van het verslag van OLAF en, bijgevolg, als een besluit waaruit blijkt dat het onderzoek is beëindigd. Aangezien hierover in het bestreden besluit niets is vermeld, kan worden aangenomen dat OLAF van mening was dat de vooraankondigingsbrief noch tot doel noch als gevolg had dat het onderzoek werd beëindigd en dat op de datum van vaststelling van het bestreden besluit de autoriteiten tot wie zijn eindverslag was gericht nog niet binnen een redelijke termijn hadden beslist over het gevolg dat aan dit verslag moest worden gegeven.
In dit verband merkt het Gerecht op dat OLAF zich in de motivering van het bestreden besluit had moeten uitspreken over de vraag of de tijd die was verstreken tussen de datum van toezending van zijn verslag aan de autoriteiten tot wie het was gericht en de datum van vaststelling van dat besluit als redelijk moest worden beschouwd. Dienaangaande herinnert het Gerecht eraan dat voor de documenten betreffende een net beëindigd OLAF-onderzoek weliswaar het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid geldt wanneer de bevoegde autoriteiten nog niet hebben beslist over het aan het betrokken onderzoeksverslag te geven gevolg, maar dat er op het tijdstip waarop het besluit wordt vastgesteld waarbij de openbaarmaking van die documenten wordt geweigerd, niet mag kunnen worden aangenomen dat het onredelijk lang geleden is dat het OLAF-verslag aan de bevoegde autoriteiten is toegezonden (
3
). Hoewel in casu kan worden aangenomen dat OLAF van mening was dat er geen onredelijk lange periode was verstreken, blijken de redenen voor een dergelijke uitlegging niet uit het bestreden besluit.
In de derde en laatste plaats stelt het Gerecht vast dat het bestreden besluit, gelet op de ontoereikende motivering ervan, het niet in staat stelt om de gegrondheid te beoordelen van verzoeksters tweede middel, volgens hetwelk OLAF niet had aangetoond dat er op grond van de uitzondering inzake de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits een vermoeden van vertrouwelijkheid van de gevraagde documenten bestond, en dus ook niet om zijn wettigheidstoetsing te verrichten.
Dienaangaande herinnert het Gerecht eraan dat de instellingen van de Unie niet het recht hebben om hun ontoereikend gemotiveerde besluiten te regulariseren voor de rechter van de Unie en dat deze rechter, bij zijn onderzoek of de motiveringsplicht is geëerbiedigd, evenmin verplicht is om rekening te houden met de aanvullende toelichtingen die de auteur van de betrokken handeling pas in de loop van de procedure heeft verstrekt. Een dergelijke rechtsregel zou er toe kunnen leiden dat de bevoegdheidsverdeling tussen de administratie en de Unierechter vervaagt, het rechtmatigheidstoezicht wordt verzwakt en de uitoefening van het recht van beroep in gevaar komt (
4
).
Het Gerecht stelt vast dat, zelfs indien zou worden aanvaard dat de door de Commissie in de loop van de procedure verstrekte aanvullende toelichtingen niet als aanvullende motivering van het bestreden besluit kunnen worden beschouwd, maar wel als de noodzakelijke verduidelijkingen om volledig inzicht te krijgen in de analyse die de basis vormt voor de redenering van OLAF, de Commissie in het kader van de procedure in rechte geen standpunt heeft ingenomen over de vraag of de vooraankondigingsbrief een vervolgmaatregel vormde die de beëindiging van het onderzoek met zich meebracht en, indien dit het geval was, evenmin heeft uitgelegd waarom de toezending van het OLAF-verslag aan het openbaar ministerie van Venetië tot gevolg had dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid langer gold. Ten slotte heeft de Commissie evenmin een standpunt ingenomen over de vraag of op de datum van vaststelling van het bestreden besluit een redelijke termijn was verstreken sinds de gevraagde documenten aan de Commissie en het openbaar ministerie van Venetië waren toegezonden.
(
1
)	Krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43).
(
2
)	Zie in die zin arresten van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punt 55), en 21 oktober 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group (C‑396/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:845, punt 62).
(
3
)	Zie arrest van 1 september 2021, Homoki/Commissie (T‑517/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:529, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
4
)	Zie arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punt 58).