61997CC0010_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I de foreliggende sager har Pretura di Roma forelagt et enkelt, enslydende praejudicielt spoergsmaal vedroerende virkningerne af, at en national retsregel strider mod faellesskabsretten, naar der ved denne regel er indfoert en afgift, der findes faellesskabsretsstridig, og de afgiftspligtige personer rejser krav om tilbagebetaling af de beloeb, de har erlagt i henhold til denne afgiftsregel.
Faktiske omstaendigheder, hovedsagerne og det praejudicielle spoergsmaal
2 Der er ikke mange oplysninger at hente i forelaeggelseskendelserne om de faktiske omstaendigheder i hovedsagerne. Af kendelserne fremgaar, at de selskaber, der er parter i hovedsagen, i et ikke naermere angivet antal aar har betalt et aarligt gebyr for registrering i selskabsregistret. Dette gebyr, hvis stoerrelse er blevet aendret ved lov nogle gange (1), blev indfoert ved dekret nr. 641/72 af 26. oktober 1972 fra republikkens praesident.
3 Efter Domstolens dom af 20. april 1993 i Ponente Carni og Cispadana Costruzioni-sagen (2), der afgjorde en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 69/335/EOEF af 17. juli 1969 om kapitaltilfoerselsafgifter (3), ophaevede den italienske lovgivningsmagt aarsgebyret og nedsatte den afgift, der skulle erlaegges ved den foerste optagelse i selskabsregistret til 500 000 ITL (4).
4 Ogsaa de italienske domstole traf en raekke afgoerelser, der gik ud paa, at aarsgebyret var i strid med faellesskabsretten (5) og dermed, at de beloeb, der var blevet opkraevet, var blevet betalt med urette.
5 De naevnte selskaber kraevede og opnaaede ved Pretura di Roma udstedelse af et betalingspaalaeg (decreto ingiuntivo) (6), hvorved det paalagdes de italienske afgiftsmyndigheder at tilbagebetale de beloeb, som selskaberne tidligere havde betalt. Finansministeriet gjorde af forskellige grunde, og navnlig Pretura di Roma's manglende kompetence samt kravets foraeldelse indsigelse mod dette paalaeg.
6 Efter den forelaeggende rets opfattelse melder sig, foer der kan tages stilling til disse to indsigelser, et spoergsmaal, som Domstolen maa afgoere: Saafremt sagen mellem finansforvaltningen og de virksomheder, der har betalt gebyret, er en afgiftssag, mangler Pretura kompetence til at behandle sagen, thi Pretura har ikke kompetence til at traeffe afgoerelse i »sager om skatter og afgifter«. Endvidere er spoergsmaalet om, hvorvidt sagerne skal anses for afgiftssager eller almindelige borgerlige sager, afgoerende for, hvilke foraeldelsesregler eller soegsmaalsfrister der skal anvendes.
7 Pretura har derfor med udgangspunkt i ulovligheden efter faellesskabsretten af den nationale lov, ved hvilken afgiften blev indfoert, forelagt sagen for Domstolen og anmodet denne om at afgoere, om den nationale lovs uforenelighed med faellesskabsretten absolut medfoerer, at loven skal lades helt uanvendt, og om den ogsaa skal have virkninger for bestemmelsen af retsforholdet mellem afgiftsmyndighederne og den person, der har betalt gebyret, og i kraft af hvilket tilbagesoegningskravet goeres gaeldende.
8 Det praejudicielle spoergsmaal har foelgende ordlyd:
»Foelger det af uoverensstemmelsen mellem artikel 10 i Raadets direktiv 69/335/EOEF af 17. juli 1969, saaledes som denne bestemmelse er blevet fortolket i Domstolens dom af 20. april 1993 (i de forenede sager C-71/91 og C-178/91), og artikel 3, stk. 18 og 19, i italiensk lovdekret nr. 853 af 19. december 1984, som konverteret til lov nr. 17 af 17. februar 1985, at de naevnte bestemmelser i artikel 3, stk. 18 og 19, efter de kriterier for samordning af national ret og faellesskabsret, som Domstolen selv har udformet, absolut ikke maa anvendes - og har denne uoverensstemmelse navnlig til foelge, at den nationale domstol ikke kan tage hensyn til de naevnte nationale regler, heller ikke, naar det gaelder bestemmelsen af det retsforhold, inden for hvis rammer en borger i en medlemsstat over for de italienske afgiftsmyndigheder fremsaetter krav om tilbagebetaling af beloeb, der er betalt i strid med naevnte artikel 10 i direktiv 69/335/EOEF?«
Foerste del af det praejudicielle spoergsmaal
9 Faktisk giver det praejudicielle spoergsmaal anledning til to problemer, af hvilke det foerste har en stoerre raekkevidde end det andet. I foerste omgang spoerger Pretura Domstolen vedroerende forholdet mellem den nationale regels uforenelighed med faellesskabsretten og undladelsen af at anvende den, og derefter koncentrerer den sig om en saerlig side ved denne ikke-anvendelse, nemlig dennes betydning for afgraensningen af et bestemt retsforhold.
10 Paa det problem, som ligger i foerste del af spoergsmaalet, har Domstolen gentagne gange givet loesningen; den nationale bestemmelse, der er i strid med faellesskabsretten, kan ikke anvendes, og de nationale retter maa derfor undlade at anvende den i de sager, de har faaet forelagt.
11 For der haves ingen sikkerhed for en ensartet anvendelse af faellesskabsretten, saafremt medlemsstaterne kunne give deres egen ret forrang for faellesskabsreglerne, dvs. kunne foretraekke at anvende national ret frem for faellesskabsret i tilfaelde af uoverensstemmelse mellem de to regelsaet.
12 Fra den efterhaanden klassiske Simmenthal-dom af 9. marts 1978 (7), er dette resultat blevet temmelig kategorisk formuleret. Jeg skal minde om, at de praejudicielle spoergsmaal, der dengang blev forelagt af Pretura di Susa, ligesom spoergsmaalet i denne sag vedroerte tilbagebetaling af forskellige afgifter, som de italienske myndigheder havde opkraevet i henhold til faellesskabsretsstridige nationale bestemmelser (der var tale om afgifter for sundhedskontrol i forbindelse med indfoersel af oksekoed).
13 For mere end tyve aar siden spurgte Pretura di Susa saaledes Domstolen om virkningerne af en faellesskabsretlig bestemmelses direkte gyldighed i tilfaelde af uoverensstemmelse mellem denne bestemmelse og en senere vedtaget national lovbestemmelse. Domstolens svar, der siden naesten er blevet en maksime i retspraksis paa omraadet, gik ud paa, at den nationale dommer, der inden for sin kompetence har til opgave at anvende faellesskabsrettens bestemmelser, har pligt til at sikre disse reglers fulde virkning, idet han i paakommende tilfaelde af egen drift skal undlade at anvende en modstridende - selv nyere - bestemmelse i national lovgivning, uden at han behoever at anmode om eller afvente en forudgaaende ophaevelse af denne bestemmelse ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmaessigt middel.
14 Dette i praksis skabte princip, der ikke er gaaet ind i de retlige realiteter i medlemsstaterne uden skarpe meningsudvekslinger (8), er gentagne gange blevet stadfaestet af Domstolen (9). Det finder bestemt anvendelse paa det i denne sag omhandlede gebyr, og det er jo faktisk ogsaa det resultat, de hoejeste doemmende instanser i Italien er naaet til (10). Desuden er det ikke blevet imoedegaaet af nogen af parterne i den praejudicielle sag.
15 Det skal derfor som svar paa foerste del af det praejudicielle spoergsmaal endnu en gang fastslaas, at den nationale ret, der skal tage stilling til en national bestemmelse, der er i strid med faellesskabsretten, skal undlade at anvende den nationale bestemmelse.
Anden del af det praejudicielle spoergsmaal: virkningerne af uanvendeligheden af national ret for afgraensningen af visse retsforhold
16 Domstolen har med fasthed fastholdt princippet om faellesskabsreglens forrang, men den har rigtignok samtidig udvist forsigtighed og undladt at tage stilling til de retlige kategorier bag forpligtelsen til ikke at anvende den mod faellesskabsreglen stridende nationale regel.
17 Som netop omtalt har Domstolen blot fastslaaet, at saadanne nationale bestemmelser ikke kan anvendes, idet selve virkeliggoerelsen af Det Europaeiske Faellesskab som retsfaellesskab ellers vil glippe. Men den har - efter min mening med foeje - undladt at udtale sig om det abstrakte og generelle begreb, dvs. den retlige kategori, som forpligtelsen til ikke at anvende den paagaeldende nationale bestemmelse, tilhoerer.
18 Domstolen kunne under alle omstaendigheder i sin praksis benytte en af de i den almindelige retslaere velkendte retlige kategorier (som f.eks. »uden eksistens«, »ugyldighed«, »nullitet«, »uvirksomhed«, »bortfald«, »retsstridighed« eller andre tilsvarende kategorier) for at betegne den mangel, som nationale bestemmelser er behaeftet med, naar de udgoer overtraedelser af Faellesskabets retsorden.
19 Men Domstolen har omhyggeligt undgaaet at anvende disse begreber i praksis paa omraadet, uden tvivl fordi den har fundet, at valget af det ene eller det andet af dem - og deres indhold er jo ikke det samme i de forskellige retsordener - naermest maa ske inden for rammerne af disse retsordener. Inden for rammerne af de loesninger, de hver isaer vaelger, maa de respektive nationale domstole og specielt dem, der har kompetence til i hver medlemsstat at kontrollere retsfastsaettelsens »forskriftsmaessighed« traeffe deres afgoerelse (11).
20 Domstolen har i dom af 4. april 1968, Lueck (12), udtrykkeligt taget stilling hertil; der var her tale om et praejudicielt spoergsmaal, hvorved den anmodedes om at oplyse, om internretlige bestemmelser, der var i strid med traktaten i kraft af en faellesskabsbestemmelses forrang - i naevnte sag EOEF-traktatens artikel 95 - maatte anses for nulliteter (fra ikrafttraedelsen af naevnte artikel 95, stk. 3, at regne) eller blot skulle ophaeves.
21 Domstolen svarede, at selv om den ved traktatens artikel 95 tilkendte virkning udelukker anvendelse af enhver nationalretlig foranstaltning, som er uforenelig med denne artikel, begraenser den imidlertid ikke de kompetente nationale retters befoejelse til blandt den nationale retsordens forskellige retsmidler at vaelge dem, som er egnede til at beskytte de individuelle rettigheder, som faellesskabsretten har tilstaaet. Det er derfor den forelaeggende ret, der maa traeffe valget mellem de i det praejudicielle spoergsmaal naevnte loesninger eller ogsaa eventuelle andre loesninger.
22 For at beskytte faellesskabsrettens forrang i forhold til modstridende national ret, har det afgoerende betydning, at sidstnaevnte ikke kan finde anvendelse i den nationale retsorden; dermed sikres saavel overholdelsen af faellesskabsretten som dens ensartede anvendelse i samtlige medlemsstater.
i) Den paastaaede »manglende eksistens« af en national bestemmelse, der strider mod faellesskabsretten
23 Kommissionen har i sit skriftlige indlaeg (13) gjort gaeldende, at Domstolen ved bedoemmelsen af en national bestemmelse om indfoerelse af en faellesskabsretsstridig afgift, maa fastslaa, om denne bestemmelse »skal anses for ikke-eksisterende med virkning ex tunc« eller omvendt skal anses for »ophaevet med virkning ex nunc ved den faellesskabsretlige konstatering af dens ulovlighed«. I andre bemaerkninger i naevnte indlaeg anfoeres det blot, at »statens lovgivningsbefoejelses ikke-eksistens« eller »afgiftsforpligtelsens [blotte] ikke-eksistens« er elementer, der maa vaere afgoerende for det svar, der skal gives den nationale ret.
24 Jeg vil i foerste omgang i dette afsnit analysere de problemer, som et standpunkt, der gaar ind for en konstatering af »ikke-eksistens« for den faellesskabsretsstridige nationale regel, rejser. Dernaest vil jeg i et senere afsnit undersoege den paastaaede manglende afgiftsbefoejelse for staten i naervaerende sag, idet den forelaeggende ret naevner dette spoergsmaal i sin argumentation vedroerende bestemmelsen af det afgiftsretlige retsforhold.
25 Efter min mening boer Domstolen fortsat udvise tilbageholdenhed som naevnt og ikke kaste sig ud i en risikabel udformning og fastlaeggelse af teoretiske for omraadet saeregne kategorier eller - for at bringe droeftelsen til ophoer - kategorier af naermest teoretisk art med henblik paa at afgoere, hvilken af de naevnte kategorier der kan benyttes. En saadan udvikling er ikke noedvendig - faktisk er kriteriet om den nationale bestemmelses uanvendelighed tilstraekkelig til at sikre faellesskabsreglen forrang - og den er bestemt heller ikke belejlig, naar henses til de forskellige opfattelser, der kan goeres gaeldende paa dette omraade.
26 Det er imidlertid korrekt, at en udtalelse i praemis 17 i Simmenthal-dommen kan fortolkes - og er blevet fortolket - paa en maade, der ikke stemmer overens med den her fremstillede opfattelse. Domstolen udtalte i naevnte praemis foelgende: »Det fremgaar desuden af princippet om faellesskabsrettens forrang, at de bestemmelser i traktaten og retsakter fra institutionerne, som gaelder umiddelbart, for medlemsstaternes nationale ret ikke blot, alene i medfoer af deres ikrafttraeden, bevirker, at enhver modstridende bestemmelse i den eksisterende nationale lovgivning uden videre bliver uanvendelig, men ogsaa - for saa vidt som disse bestemmelser og retsakter med forrang tilhoerer den retsorden, der gaelder paa den enkelte medlemsstats omraade - at nye nationale love ikke gyldigt kan udstedes, i det omfang, de maatte vaere uforenelige med faellesskabsreglerne« (14).
27 Nogle forfattere, der dog er i mindretal, har fortolket denne udtalelse saaledes, at man af den kan udlede, at den senere nationale lov, der strider mod faellesskabsretten, »ikke eksisterer«. Kommissionen har i sit indlaeg tilsyneladende tilsluttet sig denne opfattelse, idet den efter at have citeret Simmenthal-dommens praemis 17 fastslaar, at den nationale bestemmelses uforenelighed med faellesskabsretten »medfoerer, at medlemsstatens afgiftsbefoejelse overhovedet ikke eksisterer«, mens den i punkt 20 i naevnte indlaeg rejser spoergsmaalet om, hvorvidt Domstolen boer fastslaa, at den omhandlede nationale regel ikke eksisterer.
28 Jeg maa anerkende, at argumenterne for denne fortolkningslinje har vaegt, men jeg kan ikke tilslutte mig den.
29 Kommissionens standpunkt for saa vidt angaar valget mellem ikke-eksistens og ophaevelse som de eneste anvendelige kategorier forekommer mig paa den ene side at vaere udtryk for en overdreven forenkling og paa den anden side forvirrende, for saa vidt som den blander de tidsmaessige og de materielle problemer, der for begge gruppers vedkommende vedroerer disse kategorier.
30 Det er nemlig muligt at erklaere en national bestemmelse for ugyldig og at tillaegge dette resultat virkning ex tunc - det sker i visse retsordener i et vist omfang hyppigt - uden at dette retligt er ensbetydende med, at det fastslaas, at denne bestemmelse »ikke eksisterer«.
31 Desuden er intet til hinder for, at der i forbindelse med ophaevelsen af en bestemmelse vedtages bestemmelser om, at denne ophaevelse skal have tilbagevirkende gyldighed. Dette forudsaetter ganske vist, at der goeres en undtagelse fra det almindelige princip om, at ophaevelse har virkning ex nunc, men lovgiver kan selv tillaegge sine ophaevelsesvedtagelser tilbagevirkende gyldighed. Noget andet er, at finde ud af, hvorledes retsstillingen skal vaere for forhold, der er opstaaet paa grundlag af eller i forbindelse med den ophaevede regel, mens denne faktisk var i kraft.
32 Man skal derfor ikke sammenblande de tidsmaessige problemer med spoergsmaalet om de forskellige »konkurrerende« retlige kategoriers art og saerlige virkninger. Der er tale om forskellige problemer, der kraever en forskelligartet analyse.
33 Uafhaengigt af spoergsmaalet herom forekommer Kommissionens synspunkt vedroerende alternativet ikke-eksistens/ophaevelse (efter dens opfattelse den eneste valgmulighed Domstolen har) mig alt for forenklet. Domstolen har jo i sin praksis ikke anset det for noedvendigt at tage stilling i saa henseende, for den er gaaet ind for en loesning (undladelse af at anvende reglen), hvormed de problemer, der uloeseligt hoerer med til disse to kategorier, undgaas.
34 Hvad den nationale faellesskabsretsstridige bestemmelses »ikke-eksistens« angaar, maa jeg foerst sige, at en saadan fiktion - for der er bestemt tale om en retlig fiktion, da loven har eksisteret og i et tilfaelde som det her foreliggende faktisk har haft retsvirkninger i aarevis - ikke engang er et krav ifoelge Simmenthal-dommens praemis 17, der udelukkende gaelder umuligheden af »den gyldige tilblivelse« af nationale love, der er i strid med faellesskabsretten. Der er altsaa mere tale om et ugyldighedsproblem end om spoergsmaal om ikke-eksistens.
35 Efter min opfattelse har det i oevrigt, naar man skal analysere virkningerne for en national lov, der faktisk har vaeret i anvendelse, af den efterfoelgende konstatering af dens faellesskabsretsstridighed, ingen mening i snaever juridisk forstand at tale om lovens »ikke-eksistens«.
36 Konstateringen af »ikke-eksistens« anvendes som et svar eller en sanktion fra retsordenens side paa meget grove fejl, som en akt er behaeftet med af retssystemerne i visse medlemsstater ved karakteriseringen af bestemte forvaltningsakter. Efter en analogi af disse systemers ret har Domstolen anerkendt, at en faellesskabsretlig forvaltningsakt, der var behaeftet med saerlig grove og klare fejl, ogsaa kan anses for »ikke-eksisterende« (15).
37 Til gengaeld anser de samme retssystemer - altsaa dem, der anerkender »ikke-eksistens« som en meget ekstraordinaer sanktionering af aabenbare mangler af saerlig stor betydning - i almindelighed ikke de offentliggjorte og gaeldende lovbestemmelser, som deres respektive lovgivende forsamlinger har udstedt for »ikke-eksisterende«, selv om de er behaeftet med fejl, der kan medfoere, at de kan anses for ugyldige.
38 Det er inden for den med denne argumentation givne sammenhaeng, man maa placere det i mange retsordener velkendte faenomen, der bestaar i en konstatering af bestemmelsers ulovlighed (jeg benytter ordet »ulovlighed« i videste betydning omfattende alle de efter de forskellige retsordener varierende situationer, hvori en bestemmelse beroeves bindende virkning, saedvanligvis paa grund af dens uforenelighed med hoejere retsregler). Men naar det efterfoelgende i en afgoerelse vedroerende forfatningsstridighed eller en lignende sag fastslaas, at en lov er behaeftet med en mangel, der hindrer dens gyldighed, siges det ikke dermed, at denne lov har vaeret »ikke-eksisterende« (16).
39 Heller ikke i faellesskabsretten - og hermed er jeg tilbage ved den analogi, jeg foer hentydede til - tales der om »ikke-eksistens« for en faellesskabsbestemmelse, fordi den indeholder elementer, der er bestemmende for, at den maa anses for ugyldig. Som tidligere naevnt er denne kategori af konstateringer forbeholdt retsakter, ikke lovbestemmelser (17).
40 Dertil kommer, at en analyse af de afgoerelser fra Domstolen, der saerligt har taget stilling til en mulig uoverensstemmelse mellem nationale afgiftslove og faellesskabsretten, viser, hvor lidet traeffende det i denne sammenhaeng er at tale om »ikke-eksistens«. Denne retlige kategori gaar paa tvaers af de retsafgoerelser, hvori det endog anerkendes, at visse af den nationale lovs virkninger bestaar, selv om den udgoer en overtraedelse af Faellesskabets retsorden.
41 Jeg vil tage to meget talende eksempler. Det foerste kan let udledes af Domstolens praksis om medlemsstaternes tilbagebetaling af afgifter, der er opkraevet med urette. I denne praksis er det anerkendt, at tilbagesoegning (hvor der er tale om afgifter, der er opkraevet i henhold til en faellesskabsretsstridig national regel) kan vaere underkastet en foraeldelsesregel paa fem aar, der er indfoert ved national lov, selv om reglen herom medfoerer, at tilbagebetaling af saadanne afgifter helt eller delvis forhindres (18).
42 I denne praksis betones stiltiende den omstaendighed, at den nationale bestemmelse uafhaengigt af dens uforenelighed med faellesskabsretten har eksisteret og haft retsvirkninger i tiden, som, da den har karakter af retligt »udlevede« forhold, ikke laengere kan goeres til genstand for domstolsproevelse. Saadanne virkninger kan ikke anerkendes, saafremt den paagaeldende nationale lov blev anset for helt »ikke-eksisterende«.
43 Det andet eksempel vedroerer forskellige afgoerelser, som Domstolen har truffet vedroerende de tidsmaessige aspekter af konstateringen af nationale afgiftsbestemmelsers uforenelighed med faellesskabsretten. Som bekendt er Domstolen i visse tilfaelde af retssikkerhedsgrunde gaaet saa langt som til at begraense de tidsmaessige virkninger af sine egne domme (19), der ikke engang har gyldighed for retsforhold, der stadig kan goeres til genstand for domstolsproevelse.
44 Dette indebaerer foelgelig, at man - det vaere sig blot undtagelsesvis - anerkender ikke blot, at den nationale lov, der strider mod faellesskabsretten, eksisterer, men ogsaa, at den er anvendelig. Anvendelsen af denne teknik med tidsmaessig begraensning af dommes virkninger ville vaere utaenkelig, hvis den nationale afgiftslov, der strider mod faellesskabsretten, ansaas for ikke-eksisterende.
ii) Afgraensningen af de i hovedsagen foreliggende retsforhold
45 Bestemmelsen af retsforholdet mellem parterne i hovedsagen henhoerer som anfoert af den italienske og den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering, ikke under Domstolen, men under den nationale ret. Det er den nationale ret, der maa afgoere, om der er tale om et afgiftsretligt forhold eller et rent borgerligt retsforhold og drage konsekvenserne for sagens afgoerelse heraf.
46 Imidlertid har den forelaeggende ret ytret tvivl med hensyn til den mulige virkning af en konstatering af en bestemmelses uforenelighed med faellesskabsretten for den retlige afgraensning af dette retsforhold. Saaledes anskuet skal dens spoergsmaal ikke afvises, for Domstolen kan hjaelpe den med den naermere angivelse af foelgerne af den principielle anvendelighed af den nationale bestemmelse.
47 Jeg for min del vil, selv om jeg herved udsaetter mig for at sige noget helt banalt, begynde med at fastslaa, at naar afgiftsmyndighederne fra en person, der er afgiftspligtig, og som optraeder som saadan, modtager det beloeb, der svarer til en afgift, som betaling for en afgiftsskyld, der er fastlagt forinden, kan man vanskeligt afvise, at det retsforhold, der her er kommet i stand, ogsaa har en afgiftsmaessig karakter.
48 Noget andet er, at det retsgrundlag, i henhold til hvilket afgiften er blevet betalt (dvs. afgiftsbestemmelsen), efterfoelgende fastslaas at vaere behaeftet med en mangel, der medfoerer, at den er ugyldig. Denne mangel saavel som ugyldigheden af selve forpligtelsen faar utvivlsomt visse retsvirkninger (herunder principielt en tilbagesoegningssag), men den giver ikke grundlag for at se bort fra, at det retsforhold, inden for hvilket betaling er sket, oprindeligt havde en afgiftsmaessig karakter.
49 Kommissionen, der allerede i sit skriftlige indlaeg gjorde gaeldende, at afgiftspligten i henhold til bestemmelser af denne art ikke eksisterede, har eftertrykkeligt gentaget dette argument i retsmoedet under paaberaabelse af flere domme, som Domstolen har afsagt om dette spoergsmaal (20).
50 Efter min mening maa denne argumentation nuanceres noget. Det er jo korrekt, at en national afgiftsbestemmelses uforenelighed med faellesskabsretten bevirker, at de afgiftspligtige ikke er forpligtet til at betale den paagaeldende afgift, og at de, saafremt betaling alligevel sker, har ret til at faa afgiften tilbagebetalt. Men i sidstnaevnte situation indebaerer den omstaendighed, at afgiftspligten ikke var gyldig, ikke noedvendigvis denne eller hin bestemmelse af det tidligere retsforhold; man maa i de forskellige retsordener tage stilling paa dette punkt. Det kan ske, at visse afgiftsretlige forhold, ogsaa forhold, der bygger paa bestemmelser, der er erklaeret for ugyldige, af sikkerhedsgrunde ikke laengere kan omdefineres, og at de har befaestet tilsvarende retsstillinger, der anses for retligt uroerlige.
51 Saadanne situationer forekommer ikke blot i de nationale retsordener, men ogsaa i faellesskabsretten; Kommissionen har i retsmoedet til stoette for det synspunkt, at det afgiftsretlige retsforhold, der udspringer af en bestemmelse, der er blevet erklaeret for ugyldig, ikke eksisterer, henvist til en udtalelse i Domstolens dom af 8. februar 1996, sag C-212/94, (21), hvorefter de beroerte erhvervsdrivende kan paaberaabe sig ugyldigheden af en faellesskabsforordning, hvorefter de skulle betale en bestemt formueafgift fra forordningens ikrafttraeden, og ikke blot fra den dato, hvor de anlagde sag til anfaegtelse af denne forordning (22). Umiddelbart efter i samme dom anerkendes det, at faellesskabsretten ikke »er til hinder for anvendelsen af en national foraeldelsesbestemmelse, som begraenser den periode ... for hvilken der kan opnaas tilbagebetaling af beloeb erlagt med urette ...« (23). Domstolen anerkender hermed, at de retspositioner, der foelger af en faellesskabsbestemmelse, der er blevet erklaeret for ugyldig, kan vaere blevet endelige og nu uanfaegtelige, til trods for den underliggende forpligtelses ugyldighed.
52 I de fleste medlemsstater maa afgoerelsen om ugyldigheden af regler, der indfoerer en pligt til at betale en afgift, traeffes ved retsafgoerelse, der enten knyttes til en konstatering om forfatningsstridighed, som henhoerer under forfatningsdomstolen eller en instans af samme art (24), naar der tale om love, eller gennem lignende procedurer afhaengigt af bestemmelsens placering i retsreglernes rangfoelge for de kompetente retter (25).
53 Fra tilfaelde til tilfaelde kan denne afgoerelse om en regels ugyldighed medfoere eller ikke medfoere en aendret definition af de retsforhold, der er opstaaet paa grundlag af den. Er det tilfaeldet, kan den aendrede definition enten alene beroere de forhold, der endnu bestaar, eller ogsaa (men sjaeldnere) de retsforhold, der allerede i enhver henseende har udtoemt deres retsvirkninger.
54 Disse spoergsmaal skal afgoeres inden for de nationale retsordener. Det skal herved, naar der er tale om afgiftsbestemmelser, afgoeres, hvilke retsvirkninger det har, at en saadan bestemmelse erklaeres for stridende mod en hoejere retsregel. Intet hindrer den nationale lovgiver eller domstol i at bestemme, at en af disse virkninger er, at de retsforhold, der opstod, mens den paagaeldende bestemmelse var virkningsfuld, skal defineres paa ny, saaledes at man nu taler om et rent borgerligt retsforhold i stedet for som tidligere om et afgiftsmaessigt retsforhold.
55 Den forelaeggende ret er naturligvis klar over, at Corte Suprema di cassazione allerede har afgjort det her rejste spoergsmaal i Italien og har bestemt, at det oprindelige forhold var af afgiftsmaessig karakter, hvorfor det var bestemmelserne netop om tilbagebetaling af afgifter, der er erlagt med urette, der fandt anvendelse. Men den har dog tilfoejet, at den ikke finder denne praksis »overbevisende« og har herved fremhaevet, at undladelsen af at anvende den nationale afgiftsbestemmelse, der strider mod faellesskabsretten, forudsaetter »en absolut manglende befoejelse for nationalstaten til at indfoere afgifter efter (eller rettere under tilsidesaettelse af) den allerede gaeldende faellesskabslovgivning.«
56 Jeg har tidligere naevnt, at ogsaa Kommissionen gentagne gange udtrykkeligt har anvendt udtrykket »en absolut manglende beskatningsbefoejelse for staten« som betegnelse for det samme forhold.
57 Efter min menig er denne maade at anskue problemet paa ikke velegnet. Medlemsstaterne bevarer principielt kompetencen til at indfoere nationale skatter; for saa vidt som der er tale om kapitaltilfoerselsafgifter maa de overholde bestemmelserne i direktiv 69/335, der har til formaal at harmonisere de nationale lovgivninger paa omraadet. Efter dette direktiv kan de bl.a. opkraeve »afgifter, der har karakter af vederlag«, dvs. afgifter, som er betaling for en bestemt tjenesteydelse som f.eks. virksomheders indfoerelse og selskabers stiftelsesdokumenters registrering i et offentligt register.
58 Det kan forekomme, at en medlemsstat ved udoevelsen af lovgivningsbefoejelsen til at indfoere og udforme reglerne om disse afgifter (der er i sidste instans tale om det, man kalder beskatningskompetence) tilsidesaetter direktivet, f.eks. ved at indfoere et aarsgebyr for registrering i det offentlige register, hvis beloeb ikke har noget med tjenesteydelsens kostpris at goere, og som derfor i realiteten ikke har »karakter af vederlag«. Det var tilfaeldet med den omtvistede italienske afgift.
59 At en medlemsstat i forbindelse med lovgivning om en afgift, der er harmoniseret paa faellesskabsplan, overtraeder harmoniseringsbestemmelserne, er ikke i og for sig ensbetydende med, at den mister sin beskatningskompetence. En saadan tilsidesaettelse betyder blot, at den nationale lov, der strider mod faellesskabsbestemmelsen, maa vige for sidstnaevnte ranghoejere regel, og derfor ikke kan anvendes.
60 Man maa altsaa ikke forveksle »en fuldstaendig mangel paa lovgivningskompetence« og en fejlagtig eller ukorrekt udoevelse af denne kompetence. Foerstnaevnte begreb indebaerer, at man naegter for et organ - eller som her for en stat - at anerkende kompetencen til at regulere et bestemt spoergsmaal, idet retsfastsaettelsen i denne henseende er forbeholdt andre instanser (26). En forkert udoevelse af beskatningskompetencen forudsaetter derimod, at indehaverne af lovgivningskompetencen anvender denne forkert, saaledes at man faar en lovbestemmelse, der som foelge af faellesskabsreglernes forrang ikke maa anvendes af de nationale domstole.
61 Naar en medlemsstat under udoevelse af den kompetence, som den fuldt ud besidder, f.eks. til at indfoere indirekte skatter paa selskabers virksomhed, i én eller anden henseende overtraeder den faellesskabsretlige harmoniseringsbestemmelse, kan den ikke kraeve, at det er dens egne bestemmelser, der skal anvendes - den er da noedt til at ophaeve dem - men det er alligevel ubestrideligt, at den beholder befoejelsen eller kompetencen til at indfoere og udforme skatter og afgifter.
62 Jeg maa derfor afvise den linje, der baade i forelaeggelseskendelsen og i Kommissionens indlaeg er blevet foreslaaet paa dette punkt. Efter denne afvisning og en gentagelse af, at den nationale ret har kompetence til at bestemme arten af retsforholdet mellem parter i en tvist, som den har faaet forelagt, maa jeg fastslaa, at anvendelsen af princippet om faellesskabsbestemmelsens forrang ikke har nogen betydning for afgoerelsen af dette spoergsmaal.
63 Foelgelig kan inden for rammerne af de retssystemer, som muliggoer det, den nationale ret definere saadanne forhold paa ny, hvis den bestemmelse, der har givet anledning til dem, efterfoelgende anses for stridende mod en hoejere retsregel. For faellesskabsrettens synspunkt hverken kraever eller hindrer princippet om den faellesskabsretsstridige nationale bestemmelses uanvendelighed en aendret definition af de bestaaende retsforhold.
64 Det er imidlertid efter princippet om lighed mellem tilbagesoegning af skatter, der er betalt med urette, hvad enten kravet grundes paa faellesskabsretten eller national ret, udelukket paa dette spoergsmaal at anvende andre loesninger end dem, som national ret anviser, naar der foreligger en overtraedelse af dens bestemmelser. Saafremt en aendret definition af det tidligere retsforhold (som efter at have vaeret et afgiftsforhold nu blot er et almindeligt borgerligt retsforhold, der er omfattet af den borgerlige rets regler), med andre ord var en noedvendig foelge af en national afgiftsbestemmelses uforenelighed med den hoejere nationale retsregel - f.eks. en grundlovsregel - maatte dette ogsaa blive foelgen, naar den nationale bestemmelse var uforenelig med faellesskabsretten (27).
65 Efter de oplysninger, der foreligger i naervaerende sag, forholder det sig tilsyneladende ikke saaledes i det italienske tilfaelde. Som omtalt i mit forslag til afgoerelse i Edis-sagen (punkt 58-64) gaar Corte di cassazione's praksis (28) ud paa foelgende:
- Domme, hvorved Corte costituzionale erklaerer bestemmelser forfatningsstridige, har samme gyldighed som love, og ophaever derfor disse bestemmelser med virkning ex tunc i den forstand, at de ikke laengere kan anvendes paa endnu bestaaende retsforhold, men disse afgoerelser beroerer ikke allerede ophoerte retsforhold, dvs. retsforhold, der har udtoemt deres virkninger og ikke laengere kan roeres.
- I det konkrete tilfaelde har disse domme ikke virkninger for saadanne afgiftsforhold, der af forskellige grunde maa anses for ophoert. Blandt disse grunde kan vaere, at der findes en tidligere retsafgoerelse, at en afgiftsbetaling er blevet endelig (fordi den ikke er bestridt, eller fordi en sag vedroerende den ikke har givet positivt resultat), eller endvidere fordi foraeldelses- eller praeklusionsfristen ifoelge bestemmelserne er udloebet.
- Der kan foelgelig ikke roeres ved betalinger, der er sket i medfoer af afgiftsbestemmelser, der er erklaeret forfatningsstridige, naar de afgiftspligtige, der har foretaget dem, har ladet det paagaeldende retsforhold faeste sig.
- Udtrykkeligt forkastes maa den opfattelse, hvorefter afgiftspligten som foelge af den tilbagevirkende kraft af forfatningsstridigheden har vaeret ikke eksisterende fra begyndelsen, og den almindelige bestemmelse om tilbagesoegning af beloeb erlagt i urigtig formening om skyld (dvs. artikel 2033 i codice civile) derfor har direkte og umiddelbar virkning, saaledes at soegsmaalsretten kan udoeves uanset reglerne om anfaegtelse af betaling af afgifter og uanset de i afgiftsbestemmelserne fastsatte praeklusive frister.
- Som konklusion maa man betragte det synspunkt som ugrundet, at man i disse tilfaelde (og selv om man antager, at en gyldig afgiftspligt er indtraadt fra foerst af eller senere) maa anvende den i codice civile omhandlede ret til tilbagesoegning af beloeb erlagt i urigtig formening om skyld, i stedet for de saerlige baade materielle og processuelle regler, der gaelder i retssager vedroerende skatter og afgifter.
66 Det ser saaledes ikke ud til, at anvendelsen af den italienske retsordens bestemmelser, som den er kommet til udtryk i de hoejeste italienske instansers praksis paa dette omraade, indebaerer en forskellig behandling af virkningerne af en konstatering af en afgiftslovs uforenelighed med faellesskabsretten og virkningerne af en konstatering af samme lovs forfatningsstridighed af rent internretlige grunde.
Forslag til afgoerelse
67 Jeg foreslaar foelgelig Domstolen at besvare det praejudicielle spoergsmaal fra Pretura di Roma paa foelgende maade:
»En national ret, der som led i udoevelsen af sin kompetence skal anvende faellesskabsretlige bestemmelser, er forpligtet til at sikre faellesskabsrettens fulde gennemslagskraft og maa herved i givet fald undlade at anvende bestemmelser i national lovgivning, der strider mod faellesskabsretten. Naar der ved en national lovgivning er blevet indfoert en afgift, som er uforenelig med et direktiv, saaledes at denne nationale lovgivning ikke maa anvendes, hverken hindrer eller kraever faellesskabsretten en bestemt definition eller en aendret definition af allerede eksisterende retsforhold, der er opstaaet paa grundlag af den paagaeldende nationale bestemmelse.«
(1) - En mere detaljeret fremstilling af udviklingen i lovgivningen om dette gebyr findes i punkt 7 ff. i mit forslag til afgoerelse i Edis-sagen, sag C-231/96, Sml. I, s. 4951.
(2) - Forenede sager C-71/91 og C-178/91, Sml. I, s. 1915.
(3) - EFT 1969 II, s. 405.
(4) - Jf. lovdekret nr. 331 af 30.8.1993, som konverteret til lov nr. 427 af 29.10.1993.
(5) - Jf. saaledes Corte di cassazione's (Foerste Afdeling for Civile Sager) dom nr. 9900 af 23.11.1994 og nr. 4468/96 og 3458/96 af 23.2.1996 - sidstnaevnte blev afsagt af de forenede afdelinger (Sezioni Unite). Endvidere har Corte costituzionale i anden praemis til dom nr. 56 af 24.2.1995 efter en omtale af den vekslende lovgivning om gebyrer vedroerende aarene foer gebyrets afskaffelse (1993) udtalt foelgende: »Den italienske stat har opkraevet gebyret uretmaessigt i strid med artikel 10 i direktiv 69/335/EOEF af 17.7.1969, saaledes som denne artikel er blevet fortolket af Domstolen i dom af 20.4.1993 i de forenede sager C-71/91 og C-178/91, og de beloeb, der er betalt i gebyr skal derfor tilbagebetales paa grundlag af faellesskabsrettens regler, der har direkte virkning i den italienske retsorden«.
(6) - Efter den italienske retsplejelovs artikel 633 kan de italienske domstole, naar visse betingelser er opfyldt (utvivlsomme, forfaldne pengefordringer i henhold til autoritative dokumenter) udstede et betalingspaalaeg, et »decreto ingiuntivo«, der er et - ganske vist - midlertidigt fuldbyrdelsesgrundlag, og som paalaegger debitorer at betale et kraevet beloeb.
(7) - Sag 106/77, Sml. s. 629.
(8) - Jf. for Italiens vedkommende A. Barav: »Cour constitutionnelle italienne et droit communautaire: le fantôme de Simmenthal«, Revue trimestrielle de droit européen, 1985, s. 313-341.
(9) - Jf. som en dom af nyere dato, dom af 5.3.1998, sag C-347/96, Solred, Sml. I, s. 937, praemis 30.
(10) - Jf. ovenfor i punkt 4 samt fodnote 5.
(11) - Det er herved naturligvis forudsat, at den nationale lovgiver af retssikkerhedsgrunde er forpligtet til at gennemfoere en ophaevelse af den faellesskabsretsstridige nationale lov.
(12) - Sag 34/67, Sml. 1965-1968, s. 515, org. ref.: Rec. s. 359.
(13) - Faktisk drejer det sig om punkt 20 i Kommissionens skriftlige indlaeg i naevnte Edis-sag, som den har henvist til i naervaerende sag.
(14) - Min fremhaevelse.
(15) - Jf. dom af 26.2.1987, sag 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo mod Kommissionen, Sml. s. 1005, praemis 10. Sondringen mellem »ikke-eksistens« og »ugyldighed« er blevet analyseret af Domstolen i forbindelse med
behandlingen af Kommissionens appel af Rettens dom af 27.2.1992, forenede sager T-79/89, T-84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 og T-104/89, BASF m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 315. Ved Domstolens dom af 15.6.1994, sag C-137/92, Kommissionen mod BASF, Sml. I, s. 2555, blev foersteinstansens dom ophaevet, idet Domstolen fandt, at den deri indeholdte konstatering af »ikke-eksistens« af Kommissionens beslutning 89/190/EOEF af 21.12.1988 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/31.865, PVC, EFT 1989 L 74, s. 1), ikke var lovlig, hvorfor den i stedet blot erklaerede den for en nullitet.
(16) - Teoretisk kan det anerkendes, at denne karakteristik gives love, der er behaeftet med meget alvorlige fejl, der vedroerer deres udformning eller tilblivelse i oevrigt, og som medfoerer, at der kun »tilsyneladende« foreligger en lov, eller en faktisk lov; saadanne bestemmelser er ikke-eksisterende i juridisk forstand. Saadan forholder det sig f.eks. med en lov, der kun er vedtaget af ét kammer i stater, der har et tokammersystem, eller som er offentliggjort, uden at den myndighed, der ifoelge forfatningen har kompetencen, har givet sin godkendelse.
(17) - I dom af 21.2.1974, forenede sager 15/73-33/73, 52/73, 53/73, 57/73-109/73, 116/73, 177//73, 123/73, 132/73 og 135/73, 136/73 og 137/73, Kortner m.fl. mod Raadet, Kommissionen og Parlamentet, Sml. s. 177, afviste Domstolen udtrykkelig muligheden for at anse en faellesskabsbestemmelse for »ikke-eksisterende« (det drejede sig om artikel 4, stk. 3, i bilag VII til vedtaegten for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber) med den begrundelse, at den indeholdt elementer, der var udtryk for forskelsbehandling, og som havde foert til, at den praejudicielt var blevet annulleret i en tidligere dom. Generaladvokat Trabucchi's forslag til afgoerelse i denne sag afspejler det samme synspunkt, som det, jeg goer mig til talsmand for: »I et system som vort faellesskabsretlige er der ingen grund til at fravige et kriterium, der foelges i forskellige nationale retssystemer, og i henhold til hvilke en gaeldende formel retsforskrift, der opfylder de vaesentligste tilblivelses-, form- og kompetencekrav baade i relation til funktion og offentliggoerelse, er en forskrift, som kan anfaegtes som ugyldig paa grund af materiel uforenelighed med hoejere regler eller principper, men dog aldrig saaledes, at den maa betragtes, som om den aldrig havde eksisteret.«
(18) - Jeg har undersoegt dette spoergsmaal samt de nyere domme af 17.7.1997, forenede sager C-114/95 og C-115/95, Texaco og Olieselskabet Danmark, Sml. I, s. 4263, og sag C-90/94, Haahr Petroleum, Sml. I, s. 4085, samt dom af 2.12.1997, sag C-188/95, Fantask m.fl., Sml. I, s. 6783, i mine forslag til afgoerelse i sag C.231/96, Edis, Sml. I, s. 4954, og i sag C-260/96, Spac, Sml. I, s. 5000, og i de forenede sager C-279/96, C-280/96 og C-281/96, Ansaldo m.fl., Sml. I, s. 5027.
(19) - I mit forslag til afgoerelse i Edis-sagen har jeg behandlet anvendelsen af dette tilfaelde i sammenhaeng med den normale tidsmaessige virkning af domme, der er afsagt i praejudicielle sager.
(20) - Den har navnlig henvist til praemis 28 i dom af 9.6.1992, forenede sager C-228/90 - C-234/90, C-339/90 og C-353/90, Simba m.fl., Sml. I, s. 3713, hvori det hedder: »... i tilfaelde, hvor de forelaeggende retter ser sig foranlediget
til at betragte en national lov, der indfoerer en afgift som den nationale forbrugsafgift, som uforenelig med bestemmelser i traktater indgaaet af Faellesskabet, der tillaegger borgerne rettigheder, er de paagaeldende borgere ikke forpligtet til at erlaegge en saadan afgift«.
(21) - FMC m.fl., Sml. I, s. 389.
(22) - Jf. dommens praemis 62, hvorefter de paagaeldende erhvervsdrivende kunne paaberaabe sig en faellesskabsforordnings ugyldighed [den var tidligere blevet erklaeret for ugyldig] »for de perioder, som ligger efter anlaeg af retssag eller indgivelse af en hermed ligestillet klage, som for perioder forud herfor, og dette principielt for det tidspunkt, hvor de bestemmelser, som Domstolen har erklaeret ugyldige, traadte i kraft«.
(23) - Jf. praemis 64.
(24) - En afgoerelse om, at en afgiftslov er i strid med forfatningen, medfoerer ikke noedvendigvis, at loven er en nullitet, der er uden retsvirkninger ex tunc. Jf. paa linje hermed E. García de Enterría's artikel: »Un paso importante para el desarrollo de nuestra justicia constitucional: la doctrina prospectiva en la declaración de ineficacia de las leyes inconstitucionales«, Revista Española de Derecho Administrativo, 1989, nr. 61, s. 5 ff.
(25) - I visse medlemsstater, som f.eks. i Spanien, omfatter de almindelige domstoles proevelsesret endog lovdekreter, saaledes at det kan efterproeves, om den udoevende magt har overskredet de befoejelser, den besidder i henhold til bemyndigelse fra lovgivningsmagten. R. Alonso García goer i sit vaerk Derecho Comunitario: sistema constitucional y administrativo de la Comunidad Europea (Madrid 1994, s. 476), gaeldende, at saafremt den udoevende magt i henhold til den af lovgivningsmagten givne befoejelse kan udvikle grundlag, der findes i faellesskabsbestemmelser, har de almindelige domstole kompetence til direkte at tage stilling til resultatet af denne normative udvikling.
(26) - Medlemsstaterne har saaledes f.eks. ikke kompetence til at indfoere en toldtarif for deres handelssamkvem med tredjelande, idet de har betroet Faellesskabet at vedtage dette faelles regelsaet.
(27) - Kommissionen var inde herpaa i sit indlaeg i Edis-sagen, hvor den foreslog en omformulering af den forelaeggende rets spoergsmaal. Jf. herved punkt 51 ff. i mit forslag til afgoerelse i denne sag.
(28) - Dom nr. 2876 af 9.6.1989 og dom nr. 5731 af 21.6.1996.