62017TJ0571(01)_RES
Vec T‑571/17 RENV
UG
proti
Európskej komisii
Rozsudok Všeobecného súdu (siedma rozšírená komora) z 21. júna 2023
„Verejná služba – Zmluvní zamestnanci – Zmluva na dobu neurčitú – Ukončenie zmluvy – Článok 47 písm. c) bod i) PZOZ – Odborná nespôsobilosť – Správanie v službe a postoj k práci, ktoré sú nezlučiteľné so záujmom služby – Povinnosť odôvodnenia – Právo byť vypočutý – Právo na rodičovskú dovolenku – Článok 42a služobného poriadku – Uplatňovanie minimálnych požiadaviek smerníc 2010/18/EÚ a 2002/14/ES na úradníkov a zamestnancov Únie – Články 27, 30 a 33 Charty základných práv – Právo pracovníkov na informácie a konzultácie – Článok 24b služobného poriadku – Zjavne nesprávne posúdenie – Ochrana v prípade bezdôvodného prepustenia – Incidenčné napadnutie právoplatných aktov – Neprípustnosť – Zásada proporcionality – Zneužitie právomoci – Zodpovednosť“
Úradníci – Zmluvní zamestnanci – Ukončenie zmluvy na dobu neurčitú – Povinnosť odôvodnenia a dodržiavanie práva na obhajobu – Pôsobnosť
[Článok 296 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 2 písm. a) a c); Služobný poriadok úradníkov, článok 25; Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, článok 47 písm. c) bod i)]
(pozri body 35, 36, 50, 51, 62, 63, 69, 70)
Úradníci – Zmluvní zamestnanci – Ukončenie zmluvy na dobu neurčitú – Odôvodnenie založené na odbornej nespôsobilosti – Povinnosť najprv uplatniť postup týkajúci sa odbornej nespôsobilosti úradníkov – Neexistencia – Nevyhnutnosť disciplinárneho pochybenia alebo nedbanlivosti pri výkone funkcie – Neexistencia
[Služobný poriadok úradníkov, článok 51; Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, článok 47 písm. c) bod i)]
(pozri body 58, 376, 379)
Úradníci – Zmluvní zamestnanci – Dovolenky – Rodičovská dovolenka – Revidovaná rámcová dohoda BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP a ETUC o rodičovskej dovolenke – Smernica 2010/18 – Ochrana pred menej priaznivým zaobchádzaním alebo prepustením z dôvodu podania žiadosti o rodičovskú dovolenku alebo čerpania tejto dovolenky – Zohľadnenie súdom Únie pri výklade ustanovení služobného poriadku
(Článok 288 tretí odsek ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 33 ods. 2; Služobný poriadok úradníkov, článok 1e ods. 2 a článok 42a; Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, článok 16 a článok 80 ods. 4; smernica Rady 2010/18, príloha, článok 5 ods. 4)
(pozri body 77 – 88, 118 – 121)
Úradníci – Zmluvní zamestnanci – Ukončenie zmluvy na dobu neurčitú – Odôvodnenie založené na odbornej nespôsobilosti alebo na závažnom disciplinárnom previnení zamestnanca – Zamestnanec na rodičovskej dovolenke – Ukončenie zmluvy pred návratom do práce – Prípustnosť – Obmedzenia – Zákaz prepustenia z dôvodu podania žiadosti alebo čerpania rodičovskej dovolenky
[Služobný poriadok úradníkov, článok 42a; Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, články 3a, 16, článok 47 písm. b) bod ii) a článok 47 písm. c) bod i); nariadenie Rady č. 723/2004, odôvodnenie 2; smernica Rady 96/34, príloha, doložka 2 bod 4; smernica 2010/18, príloha, článok 5 ods. 4]
(pozri body 93 – 113, 117, 122 – 126, 142)
Úradníci – Zmluvní zamestnanci – Ukončenie zmluvy na dobu neurčitú – Celkové konštatovanie odbornej nespôsobilosti založené na viacerých dôvodoch – Protiprávnosti, ktorými sú postihnuté niektoré dôvody napadnutého rozhodnutia – Zrušenie – Obmedzenia – Existencia iných právnych alebo nesporných dôvodov dostatočne významných na odôvodnenie napadnutého rozhodnutia
(pozri body 145, 352, 360)
Akty inštitúcií – Smernice – Smernica 2002/14, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre informovanie a porady so zamestnancami – Povinnosť administratívy dodržiavať minimálne požiadavky smernice
[Článok 288 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 27; Služobný poriadok úradníkov, článok 9 ods. 3; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/14, článok 1 ods. 1, článok 2 písm. f) a g) a článok 4]
(pozri body 150 – 156)
Úradníci – Zastupovanie – Ochrana zástupcov zamestnancov – Pôsobnosť
(Služobný poriadok úradníkov, článok 24b; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/14, článok 7)
(pozri body 158 – 162)
Úradníci – Zastupovanie – Ochrana zástupcov zamestnancov – Ukončenie zmluvy zmluvného zamestnanca – Uvoľnenie zamestnanca na odborové účely v rozsahu 50 % – Odôvodnenie nedodržaním povinnosti zamestnanca včas informovať nadriadených o svojej účasti na zasadnutiach odborov – Prípustnosť
(Služobný poriadok úradníkov, článok 60, a príloha II, článok 1 šiesty odsek; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/14, článok 7)
(pozri body 171 – 175, 313, 314)
Úradníci – Administratívne akty – Domnienka platnosti – Spochybnenie – Dôkazné bremeno
(pozri body 190, 191)
Žaloby podané úradníkmi – Žalobné dôvody – Žalobný dôvod založený na neprimeranej dĺžke konania na súdoch Únie – Zrušenie rozhodnutia Všeobecného súdu Súdnym dvorom a vrátenie veci Všeobecnému súdu – Nedostatok právomoci rozhodovacieho zloženia Všeobecného súdu rozhodujúceho o vrátenej veci
(Článok 256 ods. 1 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47 druhý odsek; Štatút Súdneho dvora, článok 61)
(pozri body 200 – 202)
Úradníci – Pracovné podmienky – Práca na čiastočný úväzok – Povolenie – Možnosť dotknutej osoby požiadať o odňatie povolenia pred uplynutím dohodnutého obdobia
(Služobný poriadok úradníkov, článok 55a, a príloha IVa, článok 2 prvý odsek; Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, článok 16 a 91)
(pozri body 210 – 212)
Úradníci – Zmluvní zamestnanci – Ukončenie zmluvy na dobu neurčitú – Odôvodnenie založené na odbornej nespôsobilosti – Zistenie administratívy – Možnosť opierať sa o skutočnosti zistené v predchádzajúcich troch rokoch – Povinnosť vychádzať výlučne z opakovaných pochybení zaznamenaných v hodnotiacich správach zamestnanca – Neexistencia
[Služobný poriadok úradníkov, článok 51 ods. 1 písm. a); Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, článok 47 písm. c) bod i)]
(pozri body 222 – 228, 364, 372)
Žaloby podané úradníkmi – Lehoty – Povaha verejného poriadku – Incidenčné napadnutie skoršieho rozhodnutia, ktoré nebolo napadnuté v stanovených lehotách – Preklúzia – Opätovné otvorenie veci – Podmienka – Nová skutočnosť
(Služobný poriadok úradníkov, článok 90 ods. 2)
(pozri body 234, 235)
Žaloby podané úradníkmi – Lehoty – Incidenčné napadnutie skoršieho rozhodnutia, ktoré nebolo napadnuté v stanovených lehotách – Žalobný dôvod založený na zjavne nesprávnom posúdení s cieľom spochybniť dôsledky, ktoré administratíva vyvodila zo skoršieho aktu, ktorý nebol napadnutý v stanovených lehotách – Prípustnosť
(Služobný poriadok úradníkov, článok 90 a 91)
(pozri body 236, 260)
Úradníci – Zmluvní zamestnanci – Ukončenie zmluvy na dobu neurčitú – Odôvodnenie založené na opakovanom a neodôvodnenom nedodržaní lehoty na zaslanie dokladov odôvodňujúcich neprítomnosť v službe – Prípustnosť
[Služobný poriadok úradníkov, článok 57 druhý odsek, článok 60, a príloha V, článok 6; Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, článok 16, článok 47 písm. c) bod i) a článok 91]
(pozri body 251 – 255)
Úradníci – Zmluvní zamestnanci – Ukončenie zmluvy na dobu neurčitú – Odôvodnenie založené na nedodržaní povinnosti vykonať príkaz nadriadeného – Prípustnosť – Obmedzenia – Príkaz, ktorý je zjavne nezákonný alebo v rozpore s platnými bezpečnostnými normami
(Služobný poriadok úradníkov, článok 21 prvý odsek a článok 21a; Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, články 11 a 81)
(pozri body 292 – 295)
Úradníci – Zmluvní zamestnanci – Ukončenie zmluvy na dobu neurčitú – Odôvodnenie založené na úmyselnom alebo nedbanlivostnom pochybení – Široká miera voľnej úvahy administratívy – Jednostranné ukončenie – Prípustnosť – Povinnosť začať disciplinárne konanie – Neexistencia – Výnimka – Prepustenie bez výpovednej lehoty v prípade závažného pochybenia
[Služobný poriadok úradníkov, príloha IX; Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov, článok 47 písm. b) a c) a články 49 až 50a]
(pozri body 388 – 390)
Zhrnutie
Žalobkyňa UG je bývalou zmluvnou zamestnankyňou Komisie. Jej zmluva na dobu neurčitú bola ukončená z dôvodu neuspokojivej úrovne jej výkonnosti a správania v službe počas niekoľkých rokov.
V čase prijatia rozhodnutia Komisie o ukončení jej zmluvy (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) bola žalobkyňa na rodičovskej dovolenke. V tom čase už niekoľko rokov vykonávala funkciu v odborovej organizácii a bola na 50 % oslobodená od svojich pracovných povinností.
Žalobou podanou na Všeobecný súd sa žalobkyňa domáhala zrušenia napadnutého rozhodnutia a náhrady majetkovej a nemajetkovej ujmy, ktorá jej údajne vznikla. Všeobecný súd žalobe vyhovel (
1
) a zrušil toto rozhodnutie.
V konaní o odvolaní podanom Komisiou Súdny dvor (
2
) zrušil rozsudok Všeobecného súdu v rozsahu, v akom po prvé zrušil napadnuté rozhodnutie, po druhé konštatoval, že Komisia sa dopustila protiprávneho konania, za ktoré môže niesť zodpovednosť, a po tretie zamietol ako neprípustný žalobný návrh žalobkyne založený na náhrade jej nemajetkovej ujmy. Súdny dvor okrem toho vrátil vec Všeobecnému súdu.
Všeobecný súd, rozhodujúci ako rozšírená komora, zamietol žalobu proti napadnutému rozhodnutiu a spresnil povinnosť príslušného orgánu zohľadniť pri prijímaní takéhoto rozhodnutia minimálne požiadavky uvedené v článku 5 ods. 4 revidovanej rámcovej dohody o rodičovskej dovolenke (
3
) v znení uplatniteľnom na základe smernice 2010/18 (
4
), ako aj minimálne požiadavky uvedené v článku 7 smernice 2002/14 (
5
) v súlade s článkami 33 a 27 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ktoré zaručujú základné právo na rodičovskú dovolenku a na informovanie pracovníkov a konzultácie s nimi.
Posúdenie Všeobecným súdom
Na úvod Všeobecný súd pripomína, že musí uprednostniť taký výklad ustanovení Služobného poriadku úradníkov Európskej únie (ďalej len „služobný poriadok“) a Podmienok zamestnávania ostatných zamestnancov Únie (ďalej len „PZOZ“), ktorý umožňuje zabezpečiť ich súlad so zásadami sociálneho práva Únie, ktoré sú výslovne zakotvené v Charte, a začleniť do služobného poriadku a PZOZ podstatu ustanovení sekundárneho práva Únie, ktoré predstavujú pravidlá minimálnej ochrany, ktoré prípadne doplnia ostatné ustanovenia služobného poriadku.
O minimálnych požiadavkách uvedených v článku 5 ods. 4 rámcovej dohody
Minimálne požiadavky článku 5 ods. 4 rámcovej dohody, ktoré odrážajú a spresňujú základné právo na rodičovskú dovolenku zakotvené v článku 33 ods. 2 Charty v rozsahu, v akom zaručujú každému pracovníkovi ochranu pred menej priaznivým zaobchádzaním alebo prepustením z dôvodu požadovania alebo čerpania rodičovskej dovolenky, treba považovať za neoddeliteľnú súčasť služobného poriadku a musia sa s výhradou výhodnejších ustanovení, ktoré tento služobný poriadok obsahuje, uplatniť na úradníkov a zamestnancov inštitúcií Únie.
V tejto súvislosti ustanovenia služobného poriadku a PZOZ v spojení s týmito minimálnymi požiadavkami nebránia tomu, aby príslušný orgán prijal rozhodnutie o prepustení úradníka alebo o ukončení zmluvy zmluvného alebo dočasného zamestnanca najmä z dôvodu odbornej nespôsobilosti, hoci tento zamestnanec je ku dňu tohto rozhodnutia na rodičovskej dovolenke a v zásade sa má po skončení tejto dovolenky vrátiť na svoje pracovné miesto alebo do svojej funkcie.
Článok 5 ods. 4 rámcovej dohody totiž nemá za cieľ ani za účinok to, že zamestnávateľ nemôže rozhodnúť o prepustení pracovníka, ak je tento pracovník ku dňu prijatia tohto rozhodnutia na rodičovskej dovolenke, pokiaľ toto prepustenie nie je odôvodnené žiadosťou o túto dovolenku alebo jej čerpaním najmä z dôvodov súvisiacich s dátumom začiatku a konca obdobia tejto dovolenky alebo s jej trvaním, o ktoré pracovník žiada v tejto žiadosti, a spĺňa ostatné podmienky stanovené platnými zákonmi alebo inými právnymi predpismi.
O minimálnych požiadavkách uvedených v článku 7 smernice 2002/14
Stanovenie všeobecného rámca pre informovanie a porady so zamestnancami smernicou 2002/14 je vyjadrením všeobecných zásad práva Únie zakotvených v článku 27 Charty, ktoré inštitúcie musia dodržiavať. Konkrétne ustanovenia tejto smernice stanovujú minimálne požiadavky, pokiaľ ide o informovanie a porady so zamestnancami, pričom nie sú dotknuté ustanovenia, ktoré sú priaznivejšie pre zamestnancov, a informovanie a porady so zamestnancami sa navyše uskutočňujú prostredníctvom zástupcov zamestnancov stanovených platnými zákonmi, inými právnymi predpismi alebo praxou.
Inštitúcie Únie musia teda na jednej strane akceptovať, že odborové zväzy alebo profesijné organizácie vykonávajú svoje úlohy v oblasti zastupovania a porád vo všetkých otázkach záujmu zamestnancov, a na druhej strane nemôžu nijako sankcionovať úradníkov alebo zamestnancov z dôvodu ich odborovej činnosti.
Úradník alebo zamestnanec, ktorý je dočasne uvoľnený na odborové účely v rozsahu 50 %, však musí v súlade s článkom 60 služobného poriadku získať predchádzajúce povolenie od svojho priameho nadriadeného, aby mohol byť neprítomný v službe a zúčastňovať sa na stretnutiach, na ktoré bol pozvaný na základe svojho mandátu v odborovej organizácii alebo mandátu zástupcu zamestnancov. Nadriadený orgán môže prípadne odmietnuť účasť dotknutej osoby na týchto stretnutiach prostredníctvom písomného a odôvodneného rozhodnutia. Od požiadavky predchádzajúceho povolenia stanovenej v článku 60 služobného poriadku je totiž možné odchýliť sa len v prípade choroby alebo úrazu, a nie v prípade účasti na stretnutí odborových zástupcov zamestnancov alebo na zasadnutiach zastupiteľského orgánu.
V dôsledku toho sa napadnuté rozhodnutie mohlo bez porušenia minimálnych požiadaviek článku 7 smernice 2002/14 opierať o dôvod založený na nedodržaní povinnosti žalobkyne včas informovať nadriadených pred zasadnutiami výborov zamestnancov, ktorých bola členkou, o svojej účasti na týchto stretnutiach, keďže takýto dôvod sa nezakladá na výkone jej funkcie zástupcu zamestnancov, ale na tom, že žalobkyňa nedodržala podmienky organizácie služby potrebné na výkon funkcie, ktorá jej bola zverená.
O rozsahu preskúmania súdom Únie
Pokiaľ ide o ukončenie zmluvy dočasného alebo zmluvného zamestnanca na dobu neurčitú, administratíva má v súlade s článkom 47 písm. c) bodom i) PZOZ a pri dodržaní výpovednej lehoty stanovenej v zmluve širokú mieru voľnej úvahy, a preskúmanie súdom Únie sa teda musí obmedziť na overenie neexistencie zjavne nesprávneho posúdenia alebo zneužitia právomoci.
Zo zásady domnienky zákonnosti aktov inštitúcií Únie navyše vyplýva, že dočasnému alebo zmluvnému zamestnancovi, ktorého sa týka rozhodnutie o prepustení a ktorý podá žalobu na súd Únie, prináleží preukázať nezákonnosť takéhoto rozhodnutia.
V tomto smere z článku 30 Charty, podľa ktorého má každý pracovník právo na ochranu pred bezdôvodným prepustením, nemožno vyvodiť, že Všeobecný súd je povinný vykonať podrobnejšie preskúmanie, než je preskúmanie zjavne nesprávneho posúdenia, ani že je povinný preniesť dôkazné bremeno súvisiace so zákonnosťou takého rozhodnutia na dotknutú inštitúciu.
Okrem toho v rámci skúmania návrhov na zrušenie, ktoré môžu byť prípadne doplnené o návrhy na náhradu škody, po vrátení veci Súdnym dvorom v súlade s článkom 61 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie rozhodovacie zloženie Všeobecného súdu poverené rozhodovaním o týchto návrhoch nemá právomoc posúdiť prípadnú neprimeranú dĺžku súdneho konania a v dôsledku toho sa nemôže usilovať o jeho nápravu najmä zmenou rozsahu preskúmania zákonnosti odôvodnenia rozhodnutia, ktorého zrušenie sa navrhuje.
O odôvodnení prepustenia na základe odbornej nespôsobilosti
Rozhodnutie o prepustení dočasného alebo zmluvného zamestnanca na základe článku 47 písm. c) bodu i) PZOZ, ktoré je v podstate dôsledkom odbornej nespôsobilosti vytýkanej dotknutej osobe, môže byť odôvodnené odkazom na súbor presných a zhodujúcich sa skutkových okolností, prípadne podložených viacerými ročnými hodnotiacimi správami odhaľujúcimi neuspokojivý výkon, hoci sa tieto skutočnosti posudzované samostatne nezdajú byť dostatočne závažné na odôvodnenie takéhoto opatrenia.
Odborná nespôsobilosť úradníka alebo dočasného či zmluvného zamestnanca sa totiž musí posudzovať najmä vzhľadom na jeho zručnosti, výkonnosť a správanie v službe.
V tomto smere ak úradník alebo dočasný či zmluvný zamestnanec nedodrží, a to najmä opakovane, lehotu určenú na zaslanie dokladov odôvodňujúcich neprítomnosť v službe, môže ísť o neprimerané správanie dotknutého úradníka alebo zamestnanca.
Okrem toho vzhľadom na nemožnosť uplatnenia článku 51 služobného poriadku na zmluvných zamestnancov, a to ani analogicky, nijaké ustanovenie PZOZ neukladá administratíve, aby sa pri prijímaní rozhodnutia o ukončení pracovnej zmluvy zmluvného zamestnanca z dôvodu odbornej nespôsobilosti opieral výlučne o opakované pochybenia, ktoré by mali byť zaznamenané v hodnotiacich správach dotknutého zamestnanca.
Nakoniec, hoci pochybenie alebo nedbanlivosť zmluvného alebo dočasného zamestnanca pri výkone povinností, za ktoré nesie hlavnú zodpovednosť, môže prípadne viesť k disciplinárnej sankcii, nič to nemení na tom, že v prípade neexistencie takéhoto pochybenia alebo nedbanlivosti môže administratíva vypovedať zmluvu dočasného alebo zmluvného zamestnanca z dôvodu odbornej nespôsobilosti, pokiaľ má celkové správanie dotknutého zamestnanca svojou neprimeranou povahou počas niekoľkých po sebe nasledujúcich rokov negatívny vplyv na hladký chod služby inštitúcie, ktorá ho zamestnáva.
O neutralizácii protiprávnych dôvodov rozhodnutia o prepustení na základe odbornej nespôsobilosti z viacerých dôvodov
Aj keď v prípade existencie viacerých dôvodov jeden alebo viaceré dôvody napadnutého aktu nie sú dôvodné, táto vada nemôže viesť k zrušeniu aktu, pokiaľ jeden alebo viaceré ďalšie dôvody postačujú na právoplatné odôvodnenie tohto aktu bez ohľadu na dôvody postihnuté protiprávnosťou.
Ak teda Všeobecný súd rozhoduje o zákonnosti rozhodnutia o prepustení z dôvodu konštatovania odbornej nespôsobilosti, ktoré je založené na viacerých dôvodoch, musí určiť, či protiprávne konanie konštatované Všeobecným súdom v rámci preskúmania určitých žalobných dôvodov vedie ku zrušeniu napadnutého rozhodnutia alebo či dôvody, ktoré neboli spochybnené alebo ktorých protiprávnosť nebola preukázaná, sú dostatočne významné na podporu celkového konštatovania odbornej nespôsobilosti a postačujú na platné odôvodnenie tohto rozhodnutia bez ohľadu na dôvody, ktoré Všeobecný súd vyhlásil za protiprávne.
(
1
)	Rozsudok z 2. apríla 2020, UG/Komisia (T‑571/17, neuverejnený, EU:T:2020:141).
(
2
)	Rozsudok z 25. novembra 2021, Komisia/UG (C‑249/20 P, neuverejnený, EU:C:2021:964).
(
3
)	Revidovaná rámcová dohoda o rodičovskej dovolenke, ktorú 18. júna 2009 uzavreli európske medziodvetvové organizácie sociálnych partnerov (BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP a ETUC) (ďalej len „rámcová dohoda“).
(
4
)	Smernica Rady 2010/18/EÚ z 8. marca 2010, ktorou sa vykonáva revidovaná Rámcová dohoda o rodičovskej dovolenke uzavretá medzi BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP a ETUC a zrušuje smernica 96/34/ES (Ú. v. EÚ L 68, 2010, s. 13).
(
5
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/14/ES z 11. marca 2002, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre informovanie a porady so zamestnancami v Európskom spoločenstve (Ú. v. ES L 80, 2002, s. 29; Mim. vyd. 05/004, s. 219).