62010CC0567
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 17. November 2011 (
1
)
Rechtssache C-567/10
Inter-Environnement Bruxelles ASBL
Pétitions-Patrimoine ASBL
Atelier de Recherche et d'Action Urbaines ASBL
gegen
Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale
(Vorabentscheidungsersuchen des Verfassungsgerichtshofs [Belgien])
„Richtlinie 2001/42/EG — Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme — Anwendbarkeit auf die vollständige oder teilweise Aufhebung eines Planes zur Nutzung von Flächen — Pläne und Programme, die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen“
I – Einleitung
1.
Der belgische Verfassungsgerichtshof hat zwei Fragen zum Anwendungsbereich der Richtlinie über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (
2
) vorgelegt (im Folgenden: SUP-Richtlinie [SUP steht für strategische Umweltprüfung]). Zum einen ist zu klären, ob diese Richtlinie nur den Erlass und die Änderung von Plänen und Programmen erfasst oder auch ihre Aufhebung. Zum anderen wird gefragt, ob eine Umweltprüfung nur beim Erlass von Plänen und Programmen notwendig ist, die erlassen werden müssen, oder ob die Prüfung auch geboten ist, wenn die Aufstellung nur in rechtlichen Bestimmungen geregelt, aber nicht verpflichtend ist.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Die SUP-Richtlinie
2.
Die Ziele der SUP-Richtlinie ergeben sich insbesondere aus Art. 1:
„Ziel dieser Richtlinie ist es, im Hinblick auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen, dass Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen einbezogen werden, indem dafür gesorgt wird, dass bestimmte Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, entsprechend dieser Richtlinie einer Umweltprüfung unterzogen werden.“
3.
Pläne und Programme werden durch Art. 2 Buchst. a definiert:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
a)
‚Pläne und Programme‘ Pläne und Programme, einschließlich der von der Europäischen Gemeinschaft mitfinanzierten, sowie deren Änderungen,
—
die von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen werden oder die von einer Behörde für die Annahme durch das Parlament oder die Regierung im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet werden und
—
die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen“.
4.
Art. 3 regelt, welche Pläne und Programme der Prüfung zu unterziehen sind. Maßgeblich sind insbesondere die Abs. 1 bis 5:
„(1)   Die unter die Abs. 2 bis 4 fallenden Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, werden einer Umweltprüfung nach den Art. 4 bis 9 unterzogen.
(2)   Vorbehaltlich des Abs. 3 wird eine Umweltprüfung bei allen Plänen und Programmen vorgenommen,
a)
die in den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder Bodennutzung ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/337/EWG aufgeführten Projekte gesetzt wird oder
b)
…
(3)   Die unter Abs. 2 fallenden Pläne und Programme, die die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen, sowie geringfügige Änderungen der unter Abs. 2 fallenden Pläne und Programme bedürfen nur dann einer Umweltprüfung, wenn die Mitgliedstaaten bestimmen, dass sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben.
(4)   Die Mitgliedstaaten befinden darüber, ob nicht unter Abs. 2 fallende Pläne und Programme, durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten gesetzt wird, voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben.
(5)   Die Mitgliedstaaten bestimmen entweder durch Einzelfallprüfung oder durch Festlegung von Arten von Plänen und Programmen oder durch eine Kombination dieser beiden Ansätze, ob die in den Abs. 3 und 4 genannten Pläne oder Programme voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Zu diesem Zweck berücksichtigen die Mitgliedstaaten in jedem Fall die einschlägigen Kriterien des Anhangs II, um sicherzustellen, dass Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, von dieser Richtlinie erfasst werden.
…“
B – Belgisches Recht
5.
Die maßgeblichen Bestimmungen sind im Brüsseler Raumordnungsgesetzbuch (Code bruxellois de l'aménagement du territoire nachfolgend: CoBAT) geregelt. Der Verfassungsgerichtshof stellt sie wie folgt dar:
6.
Das Verfahren zur Ausarbeitung der besonderen Flächennutzungspläne sieht eine öffentliche Untersuchung, die Befragung verschiedener Verwaltungen und Instanzen sowie grundsätzlich die Ausarbeitung eines Umweltberichts vor (Art. 43 bis 50 des CoBAT). Die Bestimmungen des CoBAT in Bezug auf die Ausarbeitung der besonderen Flächennutzungspläne finden Anwendung auf die Abänderung dieser Pläne (Art. 52 des CoBAT). Diese Bestimmungen gelten jedoch nicht für die Verfahren zur Aufhebung der besonderen Flächennutzungspläne.
7.
Die im Ausgangsverfahren angegriffenen Art. 25 und 26 der Ordonnanz vom 14. Mai 2009 ergänzen das zuvor bestehende Verfahren der Aufhebung durch den Gemeinderat durch ein Verfahren, das der Regierung die Aufhebung erlaubt, aber ebenfalls keine Umweltprüfung vorsieht.
8.
Gemäß Art. 40 des CoBAT nimmt „jede Gemeinde der Region entweder aus eigener Initiative oder innerhalb der ihr durch die Regierung auferlegten Frist besondere Flächennutzungspläne an“. Diese Bestimmung scheint die Annahme solcher Pläne vorzuschreiben. Sie übernimmt jedoch eine frühere Regel, aus deren Entstehung der Verfassungsgerichtshof die Möglichkeit ableitet, dass keine Pflicht zur Annahme solcher Pläne besteht. Er legt darüber hinaus dar, dass der Gemeinderat, wenn er mit einem Antrag von Bürgern befasst wird, sich weigern kann, einen besonderen Flächennutzungsplan auszuarbeiten (Art. 51 des CoBAT).
9.
Außerdem geht es im Ausgangsverfahren um Pläne für die Denkmalpflege bestimmter Objekte. Art. 30 Buchst. c und Art. 101 der Ordonnanz vom 14. Mai 2009 führen Bestimmungen über derartige Pläne ein. Sie können vor Erteilung einer nach dem CoBAT notwendigen Genehmigung verlangt werden und werden auf Antrag der Regierung oder eines Drittels der Eigentümer erstellt. Eine Umweltprüfung ist nicht notwendig.
III – Vorabentscheidungsersuchen
10.
Im Ausgangsverfahren wenden sich verschiedene Nichtregierungsorganisationen – Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Petitions-Patrimoine ASBL und Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL (im Folgenden: Inter-Environnement Bruxelles u. a.) – gegen Bestimmungen der Brüsseler Ordonnanz vom 14. Mai 2009, die das CoBAT in verschiedenen Punkten ändert. Sie beanstanden unter anderem, dass diese Änderungsbestimmungen für die Aufhebung besonderer Flächennutzungspläne und die Erstellung von Plänen für die Denkmalpflege keine Umweltprüfung gemäß der SUP-Richtlinie verlangen.
11.
Der belgische Verfassungsgerichtshof richtete daher die folgenden Fragen an den Gerichtshof:
1.
Ist die Definition der „Pläne und Programme“ in Art. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie dahin gehend auszulegen, dass sie ein Verfahren auf völlige oder teilweise Aufhebung eines Plans wie im Fall eines besonderen Flächennutzungsplans im Sinne der Art. 58 bis 63 des CoBAT vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausschließt?
2.
Ist der Ausdruck „erstellt werden müssen“ in Art. 2 Buchst. a derselben Richtlinie dahin gehend aufzufassen, dass er Pläne, die zwar in Rechtsvorschriften vorgesehen sind, deren Annahme aber nicht verpflichtend ist, wie die besonderen Flächennutzungspläne im Sinne von Art. 40 des CoBAT, von der Definition der „Pläne und Programme“ ausschließt?
12.
Schriftlich haben sich Inter-Environnement Bruxelles u. a., das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie die Europäische Kommission geäußert. Bis auf das Vereinigte Königreich nahmen sie auch an der mündlichen Verhandlung vom 27. Oktober 2011 teil.
IV – Rechtliche Würdigung
13.
Ich werde zunächst die zweite Frage untersuchen, da deren Ergebnis Auswirkungen auf die Erforderlichkeit der ersten Frage haben kann. Die Aufhebung von besonderen Flächennutzungsplänen, die in der ersten Frage angesprochen wird, kann nämlich nur in den Anwendungsbereich der SUP-Richtlinie fallen, wenn auch die Erstellung dieser Pläne von der SUP-Richtlinie erfasst wird. Letzteres ist jedoch Gegenstand der zweiten Frage.
A – Zur zweiten Frage – die Notwendigkeit einer Rechtspflicht zur Erstellung von Plänen und Programmen
14.
Zur Beantwortung der zweiten Frage ist zu klären, ob Pläne oder Programme, die zwar in Rechtsvorschriften vorgesehen sind, deren Annahme aber nicht verpflichtend ist, von der SUP-Richtlinie erfasst werden, oder ob diese nur dann greift, wenn eine Rechtspflicht zur Planaufstellung besteht.
15.
In fast allen Sprachfassungen von Art. 2 Buchst. a zweiter Spiegelstrich der SUP-Richtlinie ist von Plänen oder Programmen die Rede, die erstellt werden müssen bzw. erforderlich sind. Gesetzlich geregelte Pläne oder Programme, auf deren Erlass verzichtet werden kann, wären davon nicht erfasst. Wie das Vereinigte Königreich zutreffend hervorhebt, entschied der Gerichtshof auf dieser Grundlage im Urteil Terre wallonne. (
3
)
16.
Allein die italienische Fassung lässt sich anders verstehen. Dort werden Pläne und Programme genannt, die rechtlich „vorgesehen“ („previsti“) sind. Darunter könnte man auch Maßnahmen fassen, die zwar rechtlich geregelt sind, aber nicht zwingend erlassen werden müssen.
17.
Die verschiedenen sprachlichen Fassungen einer Gemeinschaftsvorschrift müssen einheitlich ausgelegt werden. Falls die Fassungen voneinander abweichen, muss die Vorschrift daher im Prinzip anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört. (
4
) Eine in den Sprachfassungen divergierende Vorschrift ist allerdings auch nach dem wirklichen Willen ihres Urhebers auszulegen. (
5
) Aus der Vorgeschichte von Art. 2 Buchst. a zweiter Spiegelstrich der SUP-Richtlinie ergibt sich, dass auch die italienische Fassung nach dem wirklichen Willen des Gesetzgebers nur Pläne und Programme einschließen soll, die erstellt werden müssen.
18.
Weder der ursprüngliche Vorschlag der Kommission (
6
) noch eine geänderte Fassung (
7
) enthielten die Voraussetzung, dass die erfassten Pläne und Programme rechtlich erforderlich sein müssten. Nachdem sich der Vorschlag insoweit nicht durchsetzte, hat die Kommission, unterstützt von Belgien und Dänemark, vorgeschlagen, zumindest die Pläne und Programme in die Richtlinie einzuschließen „die aufgrund von Rechtsvorschriften vorgesehen sind oder die sich auf Rechts- oder Verwaltungsvorschriften stützen“. (
8
) Der Gesetzgeber ist diesen Vorschlägen jedoch ebenfalls nicht gefolgt.
19.
Der Rat hat vielmehr die schließlich getroffene Regelung, die vom Parlament nicht beanstandet wurde, auch in der italienischen Fassung des gemeinsamen Standpunkts dahin gehend erläutert, dass nur vorgeschriebene („prescritti“) Pläne und Programme erfasst würden. (
9
) Daher muss auch die italienische Fassung der Richtlinie so verstanden werden, dass sie nur Pläne oder Projekte einbezieht, die auf eine Rechtspflicht zurückgehen.
20.
Angesichts des Wortlauts von Art. 2 Buchst. a zweiter Spiegelstrich der SUP-Richtlinie und seiner Entstehung führen weder das übergreifende Ziel europäischer Umweltpolitik, nämlich ein hohes Schutzniveau (Art. 3 Abs. 3 EUV, Art. 37 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und Art. 191 Abs. 2 AEUV), noch das spezifische Ziel der Richtlinie, die Umweltprüfung von Plänen und Programmen, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben (Art. 1) (
10
), zu einer anderen Auslegung. Zwar können auch Pläne und Programme, die nicht auf einer Rechtspflicht beruhen, erhebliche Umweltauswirkungen haben, möglicherweise sogar größere Auswirkungen als obligatorische Pläne, doch der Gesetzgeber wollte offensichtlich derartige Maßnahmen keiner Umweltprüfung unterwerfen.
21.
Das Vereinigte Königreich und die Tschechische Republik nennen dafür einen nachvollziehbaren Grund: Es wäre zu befürchten, dass die Behörden wegen des Aufwands einer Umweltprüfung auf solche freiwilligen Pläne verzichten. Und es spricht viel für die Annahme, dass freiwillige Pläne stärker dazu beitragen, Umweltbelange zu berücksichtigen, und der Öffentlichkeit eher Gelegenheit zur Beteiligung geben, als der Verzicht auf Planung. Möglicherweise ändert sich die Einschätzung künftig aufgrund von positiven Erfahrungen mit der Anwendung der Umweltprüfung, doch kann dies nicht im Wege einer Auslegung gegen den dokumentierten Willen des Gesetzgebers vorweggenommen werden.
22.
In der mündlichen Verhandlung beriefen Inter-Environnement Bruxelles u. a. sich auch noch auf die Öffentlichkeitsbeteiligung, die in Art. 7 des Übereinkommens von Aarhus (
11
) und Art. 2 der Richtlinie 2003/35/EG (
12
) vorgesehen ist. Nach dem Übereinkommen betrifft diese Beteiligung alle umweltbezogenen Pläne und Programme, doch ein Umweltbericht wird nicht ausdrücklich verlangt. Wenn die SUP-Richtlinie diese völkerrechtliche Verpflichtung umfassend für die Union umsetzen würde, bestünde Anlass, sie über den Wortlaut hinausgehend anzuwenden, nämlich auf alle umweltbezogenen Pläne und Programme.
23.
Die SUP-Richtlinie enthält jedoch keinen Hinweis darauf, dass sie auf eine Umsetzung von Art. 7 des Übereinkommens von Aarhus abzielt. Aus dem 10. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/35 ergibt sich vielmehr, dass das Übereinkommen in diesem Punkt nur für unionsrechtliche Pläne und Programme umgesetzt werden soll und zwar für bestimmte Maßnahmen durch die Richtlinie 2003/35, aber künftig durch spezifische Regelungen in dem jeweiligen Rechtsakt. Art. 2 Abs. 5 der Richtlinie 2003/35 stellt nur klar, dass eine Umweltprüfung nach der SUP-Richtlinie als Öffentlichkeitsbeteiligung ausreicht. (
13
)
24.
Daher rechtfertigen die Ziele des Art. 7 des Übereinkommens von Aarhus keine Auslegung der SUP-Richtlinie gegen den erkennbaren Willen des Gesetzgebers.
25.
Damit ist noch nicht geklärt, welche Pläne und Programme im Sinne von Art. 2 Buchst. a zweiter Spiegelstrich der SUP-Richtlinie „erstellt werden müssen“. Danach fragt der Verfassungsgerichtshof zwar nicht ausdrücklich, aber er kann über die Vereinbarkeit der umstrittenen Regelungen mit der SUP-Richtlinie nur zutreffend entscheiden, wenn auch diese Frage geklärt ist.
26.
Es hat den Anschein, dass der Verfassungsgerichtshof davon ausgeht, eine Pflicht im Sinne von Art. 2 Buchst. a zweiter Spiegelstrich der SUP-Richtlinie müsse jeden Fall der Aufstellung des betreffenden Plans oder Programms einschließen, um den Anwendungsbereich der SUP-Richtlinie zu eröffnen. Pläne oder Programme, die in manchen Fällen freiwillig erstellt werden, in anderen aber erstellt werden müssen, bedürften danach nie zwingend einer Umweltprüfung.
27.
Im Urteil Terre Wallonne hat der Gerichtshof allerdings bereits entschieden, dass die SUP-Richtlinie auch Programme erfasst, die nur unter bestimmten Bedingungen erstellt werden müssen, (
14
) im konkreten Fall Aktionsprogramme nach der Nitratrichtlinie. (
15
) Sie müssen nur erstellt werden, soweit gefährdete Gebiete im Sinne dieser Richtlinie existieren. Falls mitgliedstaatliche Stellen freiwillig Aktionsprogramme nach den Standards der Nitratrichtlinie für andere Gebiete erstellen, wäre die SUP-Richtlinie nicht anzuwenden.
28.
Folglich ist für die Anwendung der SUP-Richtlinie jeweils im Einzelfall zu prüfen, ob ein Plan oder Programm erstellt werden muss oder freiwillig erstellt wird.
29.
Ob im vorliegenden Fall die jeweiligen Maßnahmen erlassen werden müssen, ist mangels unionsrechtlicher Bestimmungen eine Frage innerstaatlichen Rechts, die verbindlich nur vom Verfassungsgerichtshof entschieden werden kann. Doch ergibt sich beispielsweise aus Art. 40 CoBAT, dass die Regierung der Gemeinde eine Frist zum Erlass von besonderen Flächennutzungsplänen setzen kann. In diesem Fall könnte eine Rechtspflicht zum Erlass des Plans bestehen. Dagegen besteht sie anscheinend nicht, wenn Bürger den Erlass des Plans beantragen. Aber auch diese Bestimmung ließe sich dahin gehend verstehen, dass die Gemeinde zwar über einen Spielraum hinsichtlich der Frist für den Erlass des Plans verfügt, aber grundsätzlich einen solchen Plan aufstellen muss. Und es erscheint nicht ausgeschlossen, dass ein solcher Spielraum aufgrund der Umstände des Falles sehr eng begrenzt sein kann. (
16
)
30.
Zusammenfassend ist der Ausdruck „erstellt werden müssen“ in Art. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie so zu verstehen, dass diese Definition Pläne und Programme nicht einschließt, soweit sie zwar in Rechtsvorschriften vorgesehen sind, aber nicht verpflichtend aufgestellt werden müssen. Pläne oder Programme, die unter bestimmten Bedingungen freiwillig erstellt werden können, erfasst diese Definition nur in den Fällen, in denen eine Pflicht zur Aufstellung besteht.
B – Zur ersten Frage – die Aufhebung von Plänen oder Programmen
31.
Mit der ersten Frage möchte der belgische Verfassungsgerichtshof aufklären, ob die Aufhebung von Plänen oder Programmen von der SUP-Richtlinie erfasst wird.
1. Zur Notwendigkeit einer Beantwortung der ersten Frage
32.
Die Tschechische Republik vertritt die Auffassung, dass diese Frage für das Ausgangsverfahren nicht mehr von Interesse ist, wenn die SUP-Richtlinie nur für Pläne und Programme gilt, deren Annahme verpflichtend ist. Der belgische Verfassungsgerichtshof gehe in seiner zweiten Vorlagefrage davon aus, dass die Annahme der besonderen Flächennutzungspläne gemäß Art. 40 CoBAT nicht verpflichtend sei. In diesem Fall würden diese Pläne von der SUP-Richtlinie nicht erfasst und ihre Aufhebung bedürfte keiner Umweltprüfung.
33.
Ich habe jedoch bereits dargelegt, dass in bestimmten Fällen doch eine Verpflichtung zur Aufstellung der genannten Pläne bestehen könnte. (
17
) Wie die Kommission betont, ergibt sich dies aus der Darstellung der innerstaatlichen Rechtslage in der Begründung des Vorabentscheidungsersuchens, selbst wenn der Wortlaut der zweiten Vorlagefrage dagegen zu sprechen scheint. (
18
) Folglich ist nicht mit Sicherheit auszuschließen, dass das Verfassungsgericht die fraglichen Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts doch im Sinne einer Rechtspflicht auslegen wird. Im Übrigen wird die erste Frage nicht für den Fall einer bestimmten Antwort auf die zweite Frage gestellt. Unabhängig von der Antwort auf die zweite Frage kann daher nicht festgestellt werden, dass die erste Frage offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens steht oder dass das Problem hypothetischer Natur ist. (
19
)
34.
Folglich sollte der Gerichtshof die erste Frage beantworten.
2. Zur Aufhebung von Plänen und Programmen
35.
Ausgangspunkt der ersten Frage ist der Umstand, dass Art. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie „Pläne und Programme … sowie deren Änderungen“ erfasst, die Aufhebung jedoch nicht ausdrücklich erwähnt. Insbesondere Belgien und das Vereinigte Königreich halten es daher für ausgeschlossen, die vollständige Aufhebung als Änderung anzusehen.
36.
Wie jedoch der Verfassungsgerichtshof, Inter-Environnement-Bruxelles und die Kommission vortragen, kann der Begriff der Änderung durchaus so ausgelegt werden, dass er die Aufhebung eines Plans oder Programms einschließt. Im Prinzip besteht nämlich jede Änderung aus der Aufhebung einer bestehenden Regelung und der Festlegung einer neuen Regelung. Die „reine“ Aufhebung ersetzt nur eine Regelung durch eine Nichtregelung. Dann greift die jeweils allgemeinere Regel. Auch dies ist eine Änderung.
37.
So würden nach der Aufhebung deutscher Bebauungspläne die Bestimmungen des deutschen Baugesetzbuchs über die Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (§ 34 Baugesetzbuch) oder im Außenbereich (§ 35 Baugesetzbuch) gelten. Mit der Aufhebung des Plans würde sich somit der Regelungsrahmen für diese Vorhaben ändern.
38.
Belgien und das Vereinigte Königreich vertreten allerdings die Auffassung, die SUP-Richtlinie stelle auf die Festlegung neuer Planinhalte ab. Dabei beziehen sie sich insbesondere darauf, dass Pläne und Programme nach Art. 3 Abs. 2 und 4 einer Umweltprüfung unterliegen, wenn sie den Rahmen für bestimmte Vorhaben setzen. Mit einer Aufhebung würden keine solchen Inhalte geschaffen.
39.
Für die Auslegung der SUP-Richtlinie sollte jedoch weniger ein enges Verständnis ihres Wortlauts maßgeblich sein, als vielmehr ihre Zielsetzung gemäß Art. 1, nämlich die Umweltprüfung von Plänen und Programmen, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben können. (
20
) Zwar meinen die Tschechische Republik und das Vereinigte Königreich, ein Plan oder Programm könne nach der Aufhebung keine Auswirkungen auf die Umwelt haben, doch diese Auffassung geht fehl.
40.
Soweit Pläne und Programme den Rahmen von Vorhaben bestimmen, indem sie Schranken für Vorhaben setzen, kann die Entfernung solcher Schranken, wie der Verfassungsgerichtshof zutreffend betont, nämlich durchaus erhebliche Umweltauswirkungen zur Folge haben.
41.
Ein von Inter-Environnement Bruxelles u. a. dargestelltes Beispiel illustriert dies: Danach wurde ein besonderer Flächennutzungsplan aufgehoben, um die Errichtung eines Bürogebäudes von 44000 m2 zu ermöglichen, da der Plan nur ein Gebäude von 20000 m2 zuließ. Der Rahmen für die Genehmigung von Bürogebäuden wurde somit durch die Aufhebung des besonderen Flächennutzungsplans erheblich erweitert. Es liegt auf der Hand, dass die Beseitigung solcher Beschränkungen die Umwelt beeinflussen kann. Ein größeres Bürogebäude bewirkt insbesondere mehr Verkehr, nimmt möglicherweise auch mehr Boden in Anspruch und kann z. B. das lokale Mikroklima sowie den Wasserhaushalt stärker beeinflussen.
42.
Falls die Auswirkungen derartiger Vorhaben zugleich in den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie (
21
) fallen, so widerspricht dies entgegen der Auffassung der Tschechischen Republik einer Anwendung der SUP-Richtlinie nicht. Insbesondere entsteht keine Pflicht, Umweltauswirkungen doppelt zu prüfen, da keine zweite Prüfung erforderlich ist, wenn ihre Ziele bereits durch die erste Prüfung vollständig erfüllt worden sind. (
22
) Soweit sich dagegen die beiden Prüfungen in Umfang oder Inhalt unterscheiden, ist die zweite Prüfung sinnvoll. Der Aufwand lässt sich gerade in Fällen wie dem genannten Beispiel minimieren, wenn das Verfahren zur Aufhebung des Plans oder Programms mit dem Genehmigungsverfahren für das Vorhaben kombiniert oder zumindest koordiniert wird.
43.
Im Übrigen kann der Umweltbericht anlässlich der Aufhebung einer Maßnahme überflüssig oder zumindest im Umfang begrenzt sein, wenn sie bei der Aufstellung angemessen geprüft wurde. Der Umweltbericht umfasst nämlich nach Anhang I Buchst. b der SUP-Richtlinie die relevanten Aspekte des derzeitigen Umweltzustands und dessen voraussichtliche Entwicklung bei Nichtdurchführung der Maßnahme. Bei der Prüfung der Aufhebung müssen daher im Wesentlichen die zwischenzeitlichen Änderungen des Umweltzustands berücksichtigt werden. Auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung kann allerdings nicht verzichtet werden, da die Stellungnahmen zur Aufstellung eines Plans oder Programms nicht mit den Stellungnahmen zur Aufhebung übereinstimmen müssen.
44.
Die Tschechische Republik und das Vereinigte Königreich halten eine Anwendung der SUP-Richtlinie auf die Aufhebung von Plänen oder Programmen schließlich aus systematischen Gründen für ausgeschlossen. Verschiedene Bestimmungen und Erwägungsgründe bezögen sich auf die Annahme und Ausarbeitung des Instruments. Eine Aufhebung würde dagegen weder angenommen noch ausgearbeitet.
45.
Diese Argumentation verkennt jedoch, dass die jeweiligen Regelungen auch auf die Aufhebung von Plänen und Programmen angewandt werden können. Der Annahme einer Maßnahme, wie sie in verschiedenen Bestimmungen der SUP-Richtlinie genannt wird, entspricht die Entscheidung über die Aufhebung. Und eine Aufhebung bedarf auch einer zumindest begrenzten Ausarbeitung, in deren Rahmen geprüft wird, in welchem Umfang das Instrument aufgehoben werden soll. Die Umweltprüfung wäre in diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung des Vereinigten Königreichs darauf zu erstrecken, inwieweit die Aufhebung von bestimmten Inhalten die Umwelt beeinflussen kann. Wenn dabei mögliche erhebliche Auswirkungen identifiziert werden, können sie zum Gegenstand der in Art. 10 geforderten Überwachung gemacht werden.
46.
Entgegen der Auffassung der Tschechischen Republik in der mündlichen Verhandlung wird dieses Ergebnis auch nicht durch einen Vergleich mit der gerichtlichen Aufhebung einer Maßnahme oder das Beispiel eines befristeten Plans in Frage gestellt. Wie die Kommission und Inter-Environnement Bruxelles u. a. überzeugend darlegten, würde die SUP-Richtlinie in beiden Fällen keine Umweltprüfung verlangen. Entscheidungen von Gerichten fallen nicht unter die Definition von Plänen und Programmen nach Art. 2 Buchst. a. (
23
) Und der Ablauf einer befristeten Maßnahme muss bereits Teil der Prüfung bei der Aufstellung sein.
47.
Eine völlige oder teilweise Aufhebung eines Plans oder Programms ist daher eine Änderung im Sinne von Art. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie.
3. Zur Erforderlichkeit einer Pflicht, Pläne oder Programme zu ändern oder aufzuheben
48.
Die Kommission wirft außerdem die Frage auf, ob Änderungen und die Aufhebung von Plänen oder Programmen nur unter die SUP-Richtlinie fallen, wenn sie auf einer Rechtspflicht beruhen.
49.
Der Wortlaut von Art. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie ist in diesem Punkt nicht eindeutig. Die Bestimmung kann insbesondere in der englischen (
24
) und französischen (
25
) Fassung ohne Schwierigkeiten so gelesen werden, dass sie nur für die obligatorischen Änderungen von Plänen und Programmen gilt.
50.
Es ist allerdings auch möglich und in der deutschen Fassung (
26
) wegen der Verwendung des nicht zum Begriff der Änderung passenden Verbs „erstellen“ sogar nahe liegend, den Regelungsbestandteil „die … erstellt werden müssen“ ausschließlich auf die Pläne und Programme zu beziehen. Danach würde sich die Definition des Art. 2 Buchst. a der SUP- Richtlinie auf Pläne und Programme, die erstellt werden müssen, sowie deren Änderungen erstrecken.
51.
Auch diese Divergenz der Sprachfassungen gibt erneut Anlass, die Entstehungsgeschichte, die Systematik und den Zweck der Regelung in den Blick zu nehmen. (
27
)
52.
Die Entstehungsgeschichte ist für diese Frage ebenfalls aufschlussreich. Die Beschränkung auf „Pläne und Programme … sowie deren Änderungen, …die erstellt werden müssen“, wurde nach den Gründen des Gemeinsamen Standpunkts des Rates in die SUP-Richtlinie eingeführt, um klarzustellen, „dass nur Pläne und Programme gemeint sind, die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten verlangt … werden“. (
28
) Der Gesetzgeber zielte folglich nicht darauf ab, die Anwendung auf Änderungen dieser Pläne und Programme einzuschränken.
53.
Nur diese Lesart überzeugt im Übrigen im Hinblick auf die Systematik und den Zweck der SUP-Richtlinie.
54.
Wie die Kommission in systematischer Hinsicht vorträgt, sollten die Änderung und die Aufhebung von Plänen oder Programmen in der Regel in der gleichen Form erfolgen wie ihre Aufstellung. Die Umweltprüfung sollte daher bei der Änderung oder Aufhebung einer Maßnahme angewendet werden, soweit sie bei der Aufstellung nötig war.
55.
Wie die Kommission darlegt, ist im Übrigen zu vermuten, dass Rechtspflichten zur Änderung von Plänen oder Programmen eher selten bestehen, selbst wenn die erstmalige Aufstellung des jeweiligen Instruments auf einer solchen Pflicht beruhte. Es ist daher zu befürchten, dass eine Begrenzung auf obligatorische Änderungen und Aufhebungen die Reichweite der Umweltprüfung erheblich einschränken würde.
56.
Eine solche Beschränkung widerspräche dem Ziel, Pläne und Programme zu prüfen, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben können. Solche Auswirkungen können nicht nur von den Regelungen ausgehen, die schon bei der Aufstellung von Plänen und Programmen festgelegt werden, sondern auch Regelungen, die erst durch Änderungen hinzugefügt werden, oder durch die Aufhebung bestehender Regelungen zur Anwendung kommen.
57.
Eine Begrenzung auf obligatorische Änderungen oder Begrenzungen würde schließlich auch der Umgehung der SUP-Richtlinie Vorschub leisten. Es wäre möglich, einen Plan oder ein Programm zunächst als „leere Hülle“ ohne Regelungen aufzustellen, die eine Umweltprüfung erfordern, und die sensiblen Regelungen nachfolgend im Wege „freiwilliger“ Änderungen zu ergänzen, die der Prüfung entzogen wären.
4. Zur Beantwortung der ersten Frage
58.
Auf die erste Frage ist daher zusammenfassend zu antworten, dass ein Verfahren auf völlige oder teilweise Aufhebung eines Plans oder Programms eine Änderung im Sinne von Art. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie ist, soweit sie einen Plan oder ein Programm im Sinne dieser Bestimmung betrifft.
V – Ergebnis
59.
Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1.
Ein Verfahren auf völlige oder teilweise Aufhebung eines Plans oder Programms ist eine Änderung im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG, soweit sie einen Plan oder ein Programm im Sinne dieser Bestimmung betrifft.
2.
Der Ausdruck „erstellt werden müssen“ in Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42 ist so zu verstehen, dass diese Definition Pläne und Programme nicht einschließt, soweit sie zwar in Rechtsvorschriften vorgesehen sind, aber nicht verpflichtend aufgestellt werden müssen. Pläne oder Programme, die unter bestimmten Bedingungen freiwillig erstellt werden können, erfasst diese Definition nur in den Fällen, in denen eine Pflicht zur Aufstellung besteht.
(
1
)	Originalsprache: Deutsch.
(
2
)	Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 (ABl. L 197, S. 30).
(
3
)	Urteil vom 17. Juni 2010 (C-105/09 und C-110/09, Slg. 2010, I-5611, Randnrn. 35 f.). Siehe auch meine Schlussanträge vom 4. März 2010 in dieser Sache, Nrn. 37 f. und 41.
(
4
)	Urteile vom 5. Dezember 1967, van der Vecht (19/67, Slg. 1967, 462, 473), vom 27. Oktober 1977, Bouchereau (30/77, Slg. 1977, 1999, Randnrn. 13/14), vom 14. Juni 2007, Euro Tex (C-56/06, Slg. 2007, I-4859, Randnr. 27), und vom 21. Februar 2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, Slg. 2008, I-685, Randnr. 25).
(
5
)	Urteile vom 12. November 1969, Stauder (29/69, Slg. 1969, 419, Randnr. 3), vom 7. Juli 1988, Moksel Import und Export (55/87, Slg. 1988, 3845, Randnr. 49), vom 20. November 2001, Jany u. a. (C-268/99, Slg. 2001, I-8615, Randnr. 47), vom 27. Januar 2005, Junk (C-188/03, Slg. 2005, I-885, Randnr. 33), und vom 22. Oktober 2009, Zurita García und Choque Cabrera (C-261/08 und C-348/08, Slg. 2009, I-10143, Randnr. 54).
(
6
)	KOM(96) 511 endg. vom 4. Dezember 1996 (ABl. 1997, C 129, S. 14).
(
7
)	KOM(1999) 73 endg. 22. Februar 1999 (ABl. C 83, S. 13).
(
8
)	Ratsdokument 13800/99 vom 8. Dezember 1999, S. 5, Fn. 5.
(
9
)	ABl. 2000, C 137, S. 11 (20).
(
10
)	Vgl. dazu das Urteil vom 22. September 2011, Valčiukienė u. a. (C-295/10, Slg. 2011, I-8819, Randnrn. 46 f.), sowie meine Schlussanträge vom 4. März 2010, Terre wallonne (zitiert in Fn. 3, Nr. 30).
(
11
)	Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (ABl. 2005, L 124, S. 4); die Gemeinschaft hat es am 25. Juni 1998 in Aarhus (Dänemark) unterzeichnet und es wurde mit Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (ABl. L 124, S. 1) angenommen.
(
12
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl. L 156, S. 17).
(
13
)	Vgl. dazu das Urteil Terre Wallonne (zitiert in Fn. 3, Randnrn. 37 ff.).
(
14
)	Urteil Terre Wallonne (zitiert in Fn. 3, Randnr. 35).
(
15
)	Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375, S. 1).
(
16
)	Vgl. das Urteil vom 25. März 2010, Kommission/Spanien (C-392/08, Slg. 2010, I-2537, Randnrn. 14 ff.).
(
17
)	Siehe oben, Nr. 29.
(
18
)	Siehe oben, Nr. 8.
(
19
)	Vgl. das Urteil vom 15. September 2011, Gueye und Salmerón Sánchez (C-483/09 und C-1/10, Slg. 2011, I-8263, Randnr. 40).
(
20
)	Vgl. die Nachweise in Fn. 10.
(
21
)	Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175, S. 40).
(
22
)	Urteil Valčiukienė u. a. (zitiert in Fn. 10, Randnr. 62).
(
23
)	Die für den Fall einer gerichtlichen Aufhebung anzustellenden Erwägungen sind Gegenstand der anhängigen Rechtssache C-41/11, Inter-Environnement Wallonie und Terre wallonne, in der meine Schlussanträge am 8. Dezember 2011 verkündet werden sollen.
(
24
)	„(P)lans and programmes, …, as well as any modifications to them … which are required …“.
(
25
)	„(L)es plans et programmes, …, ainsi que leurs modifications … exigés …“.
(
26
)	„Pläne und Programme, …, sowie deren Änderungen, die … erstellt werden müssen“ (meine Hervorhebung).
(
27
)	Siehe oben, Nr. 17.
(
28
)	Zitiert in Fn. 9.