62019TJ0565
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu kymmenes jaosto)
15 päivänä joulukuuta 2021 (
*1
)
Valtiontuet – Tukitoimenpiteet, jotka Romania on toteuttanut petrokemian teollisuudessa toimivan yrityksen hyväksi – Julkisten saatavien perimättä jättäminen, kerryttäminen ja mitätöinti – Kumoamiskanne – Kanteen nostamisen määräaika – Alkamisajankohta – Asetuksen (EU) 2015/1589 24 artiklan 1 kohta – Oikeussuojan tarve – Onko toimenpiteitä ollut yksi vai useampia – Valtion varat – Toimenpiteen johtuminen valtiosta – Yksityinen velkoja ‑arviointiperusteen sovellettavuus – Yksityinen velkoja ‑arviointiperusteen soveltaminen – Perusteluvelvollisuus
Asiassa T-565/19,
Oltchim SA, kotipaikka Râmnicu Vâlcea (Romania), edustajinaan asianajajat C. Arhold, L.-A. Bondoc, S.-E. Petrisor ja K. Struckmann,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään V. Bottka ja F. Tomat,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jolla vaaditaan kumoamaan osittain valtiontuesta SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN), jonka Romania on toteuttanut Oltchim SA:n hyväksi, 17.12.2018 annettu komission päätös (EU) 2019/1144 (EUVL 2019, L 181, s. 13),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Kornezov (esittelevä tuomari) sekä tuomarit E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk, G. Hesse ja D. Petrlík,
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 7.5.2021 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
I Asian tausta
A Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltänyt hallinnollinen menettely
1
Kantaja Oltchim SA, joka perustettiin vuonna 1966 ja jonka pääomasta Romanian valtio omistaa 54,8 prosenttia, on yksi Romanian ja koko Kaakkois-Euroopan suurimmista petrokemian teollisuudessa toimivista yrityksistä. Se valmistaa petrokemian tuotteita – lähinnä nestemäistä natriumhydroksidia, propeenioksidipolyoleja, pehmitteitä ja oksoalkoholeja.
2
Kantajan taloudellinen tilanne heikkeni vuosina 2007–2012, kun sen liiketappio kasvoi jatkuvasti, tappiot kertyivät ja omat varat olivat negatiiviset.
3
Tilanteen korjaamiseksi Romania ilmoitti Euroopan komissiolle 17.7.2009 muun muassa tukitoimesta, jolla Oltchimin julkinen velka muunnettaisiin osakkeiksi. Komissio totesi valtiontuesta SA.29041 (C 28/2009) (ex N 433/2009) – Tukitoimet Oltchim SA Râmnicu Vâlcean hyväksi – 7.3.2012 antamassaan päätöksessä 2013/246/EU (EUVL 2013, L 148, s. 33; jäljempänä vuoden 2012 päätös), ettei 1049000000 Romanian leun (n. 231 miljoonaa euroa) velan muuntaminen osakkeiksi ollut valtiontukea.
4
Romanian valtiovarainministeriö, talousministeriö, liikenne- ja infrastruktuuriministeriö, Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie (valtion osallistumisesta teollisuuden yksityistämiseen vastaava virasto, Romania) ja Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (valtion varojen hyödyntämisestä vastaava viranomainen, Romania), josta on tullut Autoritatea pentru Administrarea Activelor Atatului (valtion omaisuuden hallinnoinnista vastaava viranomainen, Romania; jäljempänä AAAS), sekä neljä kantajan velkojina olevaa julkista yritystä eli Electrica SA, Salrom SA, CFR Marfă SA ja CEC Bank SA, samoin kuin kaksi velkojina olevaa yksityistä pankkia eli Banca Transilvania SA ja Banca Comercială Română SA, josta on tullut Erste Bank, tekivät kantajan kanssa 23.11.2012 yhteistyöpöytäkirjan (jäljempänä pöytäkirja) kantajan tuotannon jatkamisen rahoittamisesta.
5
Saatuaan lehdistöstä tiedon pöytäkirjan olemassaolosta komissio aloitti tutkinnan viran puolesta 16.1.2013.
6
Kantaja haki itse maksukyvyttömyysmenettelyyn pääsyä 30.1.2013. Tuomioistuimen nimittämä kantajan pesänhoitaja sai maksukyvyttömyysmenettelyssä 9.1.2015 valmiiksi lopullisen velkojaluettelon, josta ilmenivät kunkin saatavan määrä, etuoikeusasema ja luonne ja joka toimitettiin toimivaltaiselle kansalliselle oikeusviranomaiselle.
7
Kantajan velkojat hyväksyivät 9.3.2015 yrityksen tervehdyttämissuunnitelman (jäljempänä tervehdyttämissuunnitelma tai suunnitelma), jonka mukaan kantaja myytäisiin uudelle sijoittajalle, joka ottaisi hoidettavakseen kantajan omaisuuden tai liiketoiminnan. Hyväksytyn suunnitelman mukaan myös kantajan velka mitätöitäisiin osittain. Toimivaltainen kansallinen oikeusviranomainen vahvisti tervehdyttämissuunnitelman 22.4.2015 hyväksymällä kantajan velan osittaisen mitätöinnin, uuden yrityksen (Oltchim SPV) perustamisen ja kaikkien kantajan toimivien osien siirtämisen Oltchim SPV:lle. Tervehdyttämissuunnitelmasta tuli lopullinen 24.9.2015.
8
Komissio ilmoitti Romanialle 8.4.2016 päätöksestään aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen muodollinen tutkintamenettely.
9
Kantajan velkojat hyväksyivät 6.3.2017 tarkistetun tervehdyttämissuunnitelman, jonka mukaan kantajan omaisuus myytäisiin erissä eikä uuden yrityksen perustamisen välityksellä. Kansallinen toimivaltainen oikeusviranomainen vahvisti tarkistetun tervehdyttämissuunnitelman 28.6.2017, ja suunnitelmasta tuli lopullinen 16.10.2017. Tarkistetun suunnitelman mukaisesti enemmistö kantajan omaisuuseristä myytiin Chimcomplex-nimiselle yritykselle, yksi omaisuuseristä Dynamic Selling Group ‑nimiselle yritykselle ja loppujen omaisuuserien osalta käynnistettiin uusi tarjousprosessi vuoden 2018 toukokuussa.
B Riidanalainen päätös
10
Komissio antoi 17.12.2018 päätöksen (EU) 2019/1144 valtiontuesta SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN), jonka Romania on toteuttanut Oltchim SA:n hyväksi (EUVL 2019, L 181, s. 13; jäljempänä riidanalainen päätös).
11
Komissio tarkasteli riidanalaisessa päätöksessä, ovatko seuraavat kolme toimenpidettä valtiontukea ja soveltuvatko ne sisämarkkinoille:
–
AAAS jätti perimättä kantajan velkoja ja antoi velkojen kertyä vuoden 2012 syyskuusta vuoden 2013 tammikuuhun (jäljempänä toimenpide 1)
–
CET Govora ja Salrom tukivat Oltchimin toimintaa jatkamalla maksamattomia tavarantoimituksia vuoden 2012 syyskuusta vuoden 2013 tammikuuhun (jäljempänä toimenpide 2)
–
AAAS, Administrația Națională Apele Române (Romanian kansallinen vesihallinto, jäljempänä ANAR), Salrom, Electrica ja CET Govora mitätöivät velan vuonna 2015 tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti (jäljempänä toimenpide 3).
12
Komissio totesi riidanalaisen päätöksen 6.1 kohdassa (johdanto-osan 183–301 perustelukappale), että edellä tämän tuomion 11 kohdassa mainitut toimenpiteet olivat valtiontukea, lukuun ottamatta tukea, jonka Salrom antoi kantajan toimintaan toimenpiteessä 2, ja velan mitätöintiä, jonka CET Govora toteutti vuonna 2015 tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti toimenpiteessä 3. Kyseisen päätöksen mukaan valtiontueksi luonnehditut toimenpiteet oli myönnetty SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, joten ne olivat sääntöjenvastaisia.
13
Komissio totesi riidanalaisen päätöksen 6.2 kohdassa (johdanto-osan 302–310 perustelukappale), etteivät valtiontuet soveltuneet sisämarkkinoille.
14
Komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 6.3 kohdassa (johdanto-osan 311–315 perustelukappale) ja 6.4 kohdassa (johdanto-osan 316–351 perustelukappale), että Romanian viranomaisten oli perittävä takaisin kyseisiä tukitoimenpiteitä vastaavat määrät, mutta takaisinperintä ei voinut kuitenkaan koskea kantajan omaisuuden ostajia kantajan ja ostajien välisen taloudellisen jatkuvuuden puuttumisen vuoksi.
15
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Seuraavat tämän päätöksen kohteena olevat toimenpiteet, jotka Romania on saattanut voimaan SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, ovat yhdessä ja erikseen valtiontukea:
a)
[AAAS:n toteuttama] velkojen perimättä jättäminen ja lisävelkojen kerääntyminen syyskuun 2012 ja tammikuun 2013 välisenä aikana
b)
CET Govoran Oltchimin toimintaan antama tuki, joka toteutettiin jatkamalla maksamatta olleita tavarantoimituksia ja antamalla lisävelkojen kerääntyä syyskuusta 2012 alkaen ilman, että CET Govora olisi toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä suojatakseen saatavansa määrässä, joka tullaan määrittämään takaisinperintävaiheessa yhdessä Romanian kanssa
c)
AAASin, [ANAR:n], Salromin ja Electrica SA:n toteuttama velkojen mitätöinti tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti kokonaismäärälle, joka yhdessä 1 artiklan a [alakohdan] kanssa on 1516598405 Romanian leuta.”
16
Riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Seuraavat tämän päätöksen kohteena olevat toimenpiteet eivät ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea:
a)
Salromin Oltchimin toimintaan antama tuki, joka toteutettiin jatkamalla tavarantoimituksia syyskuusta 2012 alkaen
b)
CET Govoran toteuttama velkojen mitätöinti vuonna 2015 tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti.”
17
Riidanalaisen päätöksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 1 artiklan a ja c kohdassa tarkoitettu 1516598405 Romanian leun suuruinen valtiontuki sekä 1 artiklan b kohdassa tarkoitettu valtiontuki, jotka Romania on myöntänyt sääntöjenvastaisesti ja vastoin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa Oltchimin hyväksi, eivät sovellu sisämarkkinoille.”
18
Riidanalaisen päätöksen 4 ja 5 artiklassa komissio määräsi Romanian perimään kantajalta välittömästi takaisin kyseisen päätöksen 1 artiklassa tarkoitetun tuen ja varmistamaan, että riidanalainen päätös pannaan kokonaisuudessaan täytäntöön kuuden kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta. Riidanalaisen päätöksen 6 artiklassa komissio määräsi Romanian toimittamaan sille erinäisiä tietoja ja tiedottamaan sille riidanalaisen päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien toimenpiteiden edistymisestä. Riidanalaisen päätöksen 7 artiklassa komissio täsmensi, että kyseinen päätös oli osoitettu Romanialle ja että komissio saattoi julkistaa kyseisen päätöksen mukaisesti perityt tuet ja takaisinperintäkoron määrät.
II Asian käsittelyn vaiheet sekä asianosaisten vaatimukset
19
Kantaja nosti käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.8.2019 toimittamallaan kannekirjelmällä.
20
Komissio jätti vastineensa 3.12.2019.
21
Kantaja toimitti vastauksensa 21.2.2020.
22
Komissio toimitti vastauksensa 25.5.2020.
23
Kantaja esitti 19.6.2020 unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti istunnon pitämistä koskevan perustellun pyynnön.
24
Unionin yleinen tuomioistuin esitti 19.3.2021 päivätyllä kirjeellä työjärjestyksen 89 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimina asianosaisille kirjallisia kysymyksiä, joihin nämä vastasivat asetetuissa määräajoissa.
25
Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 7.5.2021 pidetyssä istunnossa.
26
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen 1 artiklan ja 3–7 artiklan
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
27
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta
–
toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III Oikeudellinen arviointi
A Kanteen tutkittavaksi ottaminen
28
Komissio on tehnyt käsiteltävästä kanteesta kaksi tutkimatta jättämistä koskevaa oikeudenkäyntiväitettä, joista ensimmäisen mukaan kanne on nostettu myöhässä ja toisen mukaan kantajalla ei ole oikeussuojan tarvetta.
1.
Kanteen nostaminen väitetysti myöhässä
29
Komission mukaan kannetta ei voida tutkia, koska se on nostettu myöhässä. Komission mukaan kanteen nostamisen määräaika on alkanut kulua ajankohdasta, jona kantajan edustaja on saanut tiedon riidanalaisesta päätöksestä. Käsiteltävässä asiassa komissio kertoo lähettäneensä tuomioistuimen nimittämille kantajan pesänhoitajille eli Rominsolv S.p.r.l:lle ja BDO – Business Restructuring S.p.r.l:lle SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti riidanalaisesta päätöksestä version, josta oli poistettu luottamukselliset osat, romaniaksi ja englanniksi. Komission mukaan BDO – Business Restructuring vastaanotti kyseisen tiedoksiannon 30.5.2019 ja Rominsolv 4.6.2019. Kanteen nostamisen määräaika alkoi siis kulua komission mukaan heti, kun ensimmäinen edellä mainituista sai tiedon päätöksestä, eli tässä tapauksessa 30.5.2019, eikä silloin, kun riidanalainen päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 5.7.2019, joten käsiteltävän kanteen nostamisen määräaika oli ollut 12.8.2019. Kannekirjelmä jätettiin 14.8.2019, joten kannetta ei voida ottaa käsiteltäväksi, koska se on nostettu myöhässä.
30
Komission mukaan SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan perusteella kanteen nostamisen määräajan laskeminen aloitetaan riidanalaisen päätöksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä vain siinä tapauksessa, että julkaiseminen on säädöksen voimaantulon tai oikeusvaikutusten alkamisen edellytys ja siitä määrätään EUT-sopimuksessa. Riidanalaisen päätöksen kaltaiset päätökset, jotka komissio antaa asetuksen 2015/1589 9 artiklan nojalla, tulevat voimaan silloin, kun ne annetaan tiedoksi sille jäsenvaltiolle, jolle päätös on yksin osoitettu, eivätkä silloin, kun ne julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Komission mukaan tällaisen päätöksen julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä edellä mainitun asetuksen 32 artiklan 3 kohdan mukaisesti ei ole SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa tarkoitettua julkaisemista, vaan kyseessä on pelkkä viimeksi mainitussa määräyksessä tarkoitettu päätöksestä tiedon saaminen. Valtiontukien alalla kanteen nostamisen määräajan laskeminen alkaa siis joko päivästä, jona riidanalainen päätös annetaan tiedoksi jäsenvaltiolle, jolle päätös on osoitettu, tai päivästä, jona asianomaiset osapuolet saavat siitä tiedon. Komission näkemyksen mukaan on niin, että jos asianomainen osapuoli saa riidanalaisesta päätöksestä tiedon asetuksen 2015/1589 24 artiklan 1 kohdassa säädetyn mukaisesti ennen kuin päätös julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, alkaa kanteen nostamisen määräaika kulua ensin mainitusta päivästä.
31
Komissio myöntää, että sen esittämä tulkinta SEUT 263 artiklan kuudennesta kohdasta on ristiriidassa Euroopan unionin tuomioistuinten pitkäaikaisen oikeuskäytännön kanssa. Kuten komissio on kuitenkin vahvistanut nimenomaisesti istunnossa, komissio esittää, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi harkittava kyseistä oikeuskäytäntöä uudelleen ottamalla huomioon erityisesti 17.5.2017 annetun tuomion Portugali v. komissio (C-339/16 P, EU:C:2017:384) sekä julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotuksen Georgsmarienhütte ym. (C-135/16, EU:C:2018:120), joissa vahvistetaan komission mukaan tulkinta, jonka komissio esittää kyseisestä määräyksestä.
32
Kantaja kiistää komission väitteet.
33
SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan mukaan kumoamiskanne on pantava vireille kahden kuukauden kuluessa säädöksen julkaisemisesta tai siitä, kun se on annettu kantajalle tiedoksi, taikka jollei säädöstä ole julkaistu tai annettu tiedoksi kahden kuukauden kuluessa, siitä, kun kantaja on saanut siitä tiedon.
34
SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa tarkoitettu tiedoksi antaminen on toimi, jolla säädöksen antaja ilmoittaa säädöksestä sille tai niille, joille se on osoitettu, ja tälle tai näille on annettu siten tilaisuus tutustua siihen (ks. vastaavasti tuomio 21.2.2018, LL v. parlamentti, C-326/16 P, EU:C:2018:83, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35
Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, kuten riidanalaisen päätöksen 7 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että riidanalainen päätös on osoitettu yksin Romanialle. Sitä ei siis ole osoitettu kantajalle, joten kyseisen päätöksen antaminen tiedoksi kantajalle asetuksen 2015/1589 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti ei näin ollen ole SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa tarkoitettua tiedoksi antamista (ks. vastaavasti tuomio 15.6.2005, Olsen v. komissio, T-17/02, EU:T:2005:218, 75 ja 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36
Näissä olosuhteissa on arvioitava, onko kanteen nostamisen määräajan kulumisen alkaminen selvitettävä käsiteltävän asian olosuhteissa kantajan osalta soveltamalla julkaisemista koskevaa perustetta vai SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa tarkoitettua säädöksestä tiedon saamista koskevaa perustetta.
37
Tältä osin on todettava, että SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan sanamuodosta ja erityisesti ilmaisusta ”jollei säädöstä ole julkaistu tai annettu tiedoksi” ilmenee, että tiedonsaamispäivä on toissijainen säädöksen julkaisemispäivään verrattuna (ks. vastaavasti tuomio 10.3.1998, Saksa v. neuvosto, C-122/95, EU:C:1998:94, 35 kohta ja tuomio 11.3.2009, TF1 v. komissio, T-354/05, EU:T:2009:66, 33 kohta). Julkaisemispäivä, jos julkaiseminen on tapahtunut, on siis kanteen nostamisen määräajan kulumisen alkamista selvitettäessä määräävä peruste tiedonsaamispäivään verrattuna (määräys 25.11.2008, S.A.BA.R. v. komissio, C‑501/07 P, ei julkaistu, EU:C:2008:652, 22 kohta ja tuomio 11.11.2010, Transportes Evaristo Molina v. komissio, C-36/09 P, ei julkaistu, EU:C:2010:670, 37 kohta).
38
Unionin yleisellä tuomioistuimella on ollut jo tilaisuus korostaa, että siltä osin kuin on kyse toimista, jotka julkaistaan asianomaisen toimielimen vakiintuneen käytännön mukaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, vaikka kyseinen julkaiseminen ei ole niiden soveltamisen edellytys, tiedonsaamispäivää koskevaa perustetta ei voida soveltaa ja kanteen nostamisen määräaika alkaa kulua julkaisemispäivästä. Tällaisessa tilanteessa kolmas osapuoli, jota asia koskee, voi perustellusti luottaa siihen, että kyseessä oleva toimi julkaistaan. Tämä ratkaisu, jolla pyritään oikeusvarmuuteen ja jota sovelletaan kaikkiin kolmansiin osapuoliin, joita asia koskee, pätee erityisesti silloin, kun kolmas osapuoli, jota asia koskee ja joka on kanteen nostava taho, saa tiedon toimesta ennen sen julkaisua (ks. tuomio 11.3.2009, TF1 v. komissio, T-354/05, EU:T:2009:66, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39
Edellä tämän tuomion 38 kohdassa kerrattu oikeuskäytäntö koskee erityisesti säädöksiä, joiden julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä on unionin oikeuden mukaan pakollista. Näin on käsiteltävässä asiassa, sillä asetuksen 2015/1589 32 artiklan 3 kohdassa edellytetään kyseisen asetuksen 9 artiklan nojalla annettujen komission päätösten julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tämän velvollisuuden mukaisesti riidanalaisesta päätöksestä julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 5.7.2019 (EUVL 2019, L 181, s. 13) kokonaisuudessaan versio, josta luottamukselliset osat oli poistettu.
40
Komissio esittää kuitenkin, että unionin yleinen tuomioistuin harkitsisi kyseistä oikeuskäytäntöä uudelleen. Komission mukaan SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa tarkoitetulla julkaisemista koskevalla perusteella tarkoitetaan ainoastaan tilannetta, jossa riidanalaisen säädöksen julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä on säädöksen voimaantulon tai oikeusvaikutusten alkamisen edellytys ja siitä määrätään EUT-sopimuksessa.
41
Sen selvittämiseksi, onko nykyistä oikeuskäytäntöä tarpeen harkita uudelleen komission esittämällä tavalla, on otettava ensin huomioon SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan tulkinta ja toiseksi se, miten komission esille ottamat 17.5.2017 annettu tuomio Portugali v. komissio (C-339/16 P, EU:C:2017:384) sekä julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotus Georgsmarienhütte ym. (C-135/16, EU:C:2018:120) saattavat vaikuttaa tähän tulkintaan.
a)
SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan tulkinta
42
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. vastaavasti tuomio 7.3.2018, SNCF Mobilités, C-127/16 P, EU:C:2018:165, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43
Ensinnäkin SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan sanamuodosta on tuotava aluksi esille, että kyseisessä määräyksessä käytetään ilmausta ”säädöksen julkaiseminen” mitään lisäämättä ja edellyttämättä, että tällainen julkaiseminen on säädöksen voimaantulon tai oikeusvaikutusten alkamisen edellytys tai että siitä määrätään EUT-sopimuksessa. SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan sanamuodosta ei siis ilmene, että perussopimuksen laatijat olisivat halunneet rajoittaa kyseisessä määräyksessä tarkoitetun julkaisemisen käsitteen koskemaan vain tilannetta, jossa julkaiseminen on riidanalaisen säädöksen voimaantulon tai oikeusvaikutusten alkamisen edellytys tai jossa siitä määrätään EUT-sopimuksessa.
44
Sitten on todettava, että ilmauksen ”jollei säädöstä ole julkaistu tai annettu tiedoksi” käyttäminen osoittaa perussopimuksen laatijoiden asettaneen tietoisesti tiedon saamisen riidanalaisesta säädöksestä toissijaiseksi perusteeksi, jota sovelletaan vain siinä tapauksessa, ettei riidanalaista säädöstä ole julkaistu.
45
Toiseksi SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan kontekstuaalinen ja teleologinen tulkinta vahvistavat nämä päätelmät. Tässä yhteydessä on tuotava esille, että SEUT 263 artiklassa, joka sisältyy EUT-sopimuksen kuudennen osan I osaston 1 luvussa, jonka otsikko on ”Toimielimet”, olevaan 5 jaksoon, jonka otsikko on ”Euroopan unionin tuomioistuin”, määrätään erityisesti edellytyksistä, joiden täyttyessä yksityiset oikeussubjektit voivat saattaa unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi unionin toimielimen, elimen tai laitoksen säädöstä koskevan kumoamiskanteen.
46
Tässä kohdin on syytä huomauttaa, että yksityisten oikeussubjektien kanneoikeutta koskevia EUT-sopimuksen määräyksiä ei saa tulkita suppeasti (tuomio 15.7.1963, Plaumann v. komissio_25/62, EU:C:1963:17, s. 222 ja määräys 25.5.2004, Schmoldt ym. v. komissio, T-264/03, EU:T:2004:157, 59 kohta).
47
Komission esittämässä SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan tulkinnassa nähdään kyseisessä määräyksessä tarkoitettu julkaisemista koskeva peruste suppeampana kuin millaisena se määräyksen sanamuodosta ilmenee, sillä siihen lisätään edellytys, jonka mukaan julkaisemisen on oltava riidanalaisen säädöksen voimaantulon tai oikeusvaikutusten alkamisen edellytys ja siitä on määrättävä EUT-sopimuksessa. Tällaista lisäedellytystä ei ilmene SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan sanamuodosta (ks. edellä 43 kohta), ja lisäksi se on ristiriidassa kyseisen määräyksen taustalla olevan tavoitteen kanssa.
48
SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan tarkoituksena on turvata oikeusvarmuus välttämällä se, että unionin toimia, joilla on oikeusvaikutuksia, kyseenalaistetaan loputtomiin (ks. vastaavasti määräys 5.9.2019, Fryč v. komissio, C-230/19 P, ei julkaistu, EU:C:2019:685, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että kanteen nostamisen määräajat ja niiden kulumisen alkaminen on määritelty riittävän täsmällisesti, selkeästi sekä ennakoitavissa ja helposti todennettavissa olevalla tavalla (ks. vastaavasti tuomio 28.1.2010, Uniplex (UK), C-406/08, EU:C:2010:45, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Oikeusvarmuuden ja yleisemmin unionin oikeusjärjestyksen vakauden vuoksi päivä, josta alkaen unionin toimista tulee lopullisia, koska niihin ei ole haettu muutosta, on näet voitava määrittää varmuudella.
49
EUT-sopimuksen laatijat ovat halunneet tehdä säädöksen julkaisemispäivästä kanteen nostamisen määräajan ensisijaisen alkamisajankohdan verrattuna päivään, jona riidanalaisesta säädöksestä saadaan tieto, koska jokaisella asianomaisella on mahdollisuus määrittää kyseinen ajankohta riittävällä varmuudella ilman epäilyksen mahdollisuutta.
50
Yhtäältä tiedoksisaamispäivä voi nimittäin vaihdella sen mukaan, miten kukin asianomainen henkilö saa yksilöllisesti siitä tiedon, joten kanteen nostamisen määräajan alkamista ja siten kanteen nostamisen määräajan päättymistä ei voida määrittää yhtenäisellä tavalla. Toisaalta ajankohtaa, jona riidanalaisesta säädöksestä on saatu tieto, voi olla joissain tapauksissa hankalaa määrittää ja siihen voi liittyä ristiriitoja, sillä tiedonsaamisen näyttö perustuu valtaosin tosiseikkoihin ja olosuhteisiin.
51
Oikeusvarmuuteen liittyvät vaatimukset edellyttävät siis, että kanteen nostamisen määräajan alkamista määritettäessä ensisijaiseksi on katsottava luonteeltaan varma sekä ennakoitavissa ja helposti todennettavissa oleva unionin säädöksen julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä riippumatta siitä, onko julkaiseminen kyseisen säädöksen voimaantulon tai oikeusvaikutusten alkamisen edellytys ja määrätäänkö tai säädetäänkö siitä EUT-sopimuksessa tai johdetussa oikeudessa.
52
Lisäksi on muistettava, että tuomioistuimen on sovellettava kanteen nostamisen määräaikoja koskevia sääntöjä niin, että varmistetaan, että oikeusvarmuus ja oikeussubjektien yhdenvertaisuus lain edessä toteutuvat (ks. tuomio 19.6.2019, RF v. komissio, C-660/17 P, EU:C:2019:509, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53
Viimeksi mainitun osalta on tosin mahdollista, kuten komissio perustellusti toteaa, että asianomainen osapuoli saa riidanalaisen säädöksen tiedoksi asetuksen N:o 2015/1589 24 artiklan 1 kohdan nojalla tosiasiallisesti useita viikkoja tai jopa kuukausia ennen kuin säädös julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, joten kyseinen henkilö voisi hyötyä tällaisessa tilanteessa kannetta valmistellessaan yli kahden kuukauden pituisesta määräajasta, joka olisi pidempi kuin asianomaisella jäsenvaltiolla.
54
Jos päätöksen tiedoksiantaminen asianomaisille osapuolille asetuksen 2015/1589 24 artiklan 1 kohdan nojalla tapahtuu eri aikaan kuin päätöksen julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä, johtuu tämä kuitenkin laajalti siitä ripeydestä, jolla komission yksiköt pyrkivät laatimaan asianomaisesta päätöksestä julkaistavan version, ja niistä viiveistä, joita päätöksen julkaisemiseen Euroopan unionin virallisessa lehdessä mahdollisesti liittyy. Ajallisen eron alkuperä on siis hallinnollinen, jopa tilannevaihteluun liittyvä, eikä se johdu millään tavalla asianomaisesta osapuolesta. Komission on siis huolehdittava yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamisesta välttämällä mahdollisuuksien mukaan tällaisen ajallisen eron syntyminen ottamalla käyttöön asianmukaisia hallinnollisia toimenpiteitä, ei tulkitsemalla SEUT 263 artiklan kuudetta kohtaa suppeasti, kuten se itse ehdottaa.
55
Komissio ei voi myöskään päätellä, että SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan tulkinta, jota on noudatettu edellä tämän tuomion 37 ja 38 kohdassa kerratussa oikeuskäytännössä, veisi asetuksen 2015/1589 24 artiklan 1 kohdalta kaiken tehokkaan vaikutuksen. Tältä osin on riittävää huomauttaa, ettei viimeksi mainitussa säännöksessä säädetä kanteen nostamisen määräajan alkamisesta eikä se voi joka tapauksessa vaikuttaa primäärioikeuden määräyksen tulkintaan.
56
Toisin kuin komissio väittää, SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan sanamuodon mukaisen, kontekstuaalisen ja teleologisen tulkinnan perusteella riidanalaisen säädöksen julkaisemisen käsitettä ei näin ollen pidä tulkita, kun kyseistä säädöstä ei ole osoitettu kantajalle, kumoamiskanteen nostamista koskevan määräajan alkamisajankohtana siten, että sillä tarkoitetaan ainoastaan tilannetta, jossa julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä on kyseisen säädöksen voimaantulon tai oikeusvaikutusten alkamisen edellytys tai jossa siitä määrätään EUT-sopimuksessa.
b)
17.5.2017 annetun tuomion Portugali v. komissio (C-339/16 P) ja julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotuksen Georgsmarienhütte ym. (C-135/16) vaikutus
57
On tutkittava, ovatko 17.5.2017 annettu tuomio Portugali v. komissio (C‑339/16 P, EU:C:2017:384) ja julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotus Georgsmarienhütte ym. (C-135/16, EU:C:2018:120) muuttaneet oikeuskäytäntöä komission esittämällä tavalla.
58
Ensin on tuotava esille, että 17.5.2017 annetun tuomion Portugali v. komissio (C‑339/16 P, EU:C:2017:384) taustalla olleessa asiassa oli kyseessä täysin toisenlainen tilanne kuin nyt käsiteltävässä asiassa, sillä siinä oli kyseessä julkaisemista koskevan perusteen ja säädöksen tiedoksiantamista kantajalle, jolle riidanalainen säädös oli osoitettu ja annettu tiedoksi, koskevan perusteen välinen suhde.
59
Unionin tuomioistuin katsoi tuossa asiayhteydessä, että kun SEUT 263 artiklan kuudetta kohtaa ja SEUT 297 artiklan 2 kohdan kolmatta alakohtaa luetaan yhdessä, niistä seuraa, että kumoamiskanteiden osalta kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohdan määrittämiseksi huomioon otettava päivä on toimen julkaisemispäivä silloin, kun tästä toimen voimaantulon edellytyksenä olevasta julkaisemisesta määrätään tässä perussopimuksessa, ja muissa SEUT 297 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa mainituissa tapauksissa – joihin lukeutuvat päätökset, joille on osoitettu vastaanottaja – tiedoksiantamispäivä. Unionin tuomioistuimen mukaan toimen tiedoksianto ei ole luonteeltaan toissijainen sen virallisessa lehdessä julkaisemiseen nähden määritettäessä siihen, jolle tämä toimi on osoitettu, sovellettavan kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohtaa (ks. vastaavasti tuomio 17.5.2017, Portugali v. komissio, C-337/16 P, EU:C:2017:381, 36, 38 ja 40 kohta; tuomio 17.5.2017, Portugali v. komissio, C-338/16 P, EU:C:2017:382, 36, 38 ja 40 kohta ja tuomio 17.5.2017, Portugali v. komissio, C‑339/16 P, EU:C:2017:384, 36, 38 ja 40 kohta).
60
Unionin tuomioistuin on siis viitannut SEUT 297 artiklan 2 kohdan kolmanteen alakohtaan selkiyttääkseen julkaisemista koskevan perusteen ja riidanalaisen päätöksen tiedoksi antamista jäsenvaltiolle, jolle kyseinen päätös on osoitettu, koskevan perusteen välistä suhdetta. Koska SEUT 263 artiklan kuudennesta kohdasta ei ilmene, onko jompikumpi perusteista ensisijainen toiseen nähden, unionin tuomioistuin on rajannut ne SEUT 297 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan avulla.
61
Käsiteltävässä asiassa on sitä vastoin kyse julkaisemista koskevan perusteen ja riidanalaisesta säädöksestä tiedon saamista koskevan perusteen välisestä suhteesta, kun riidanalaista säädöstä ei ole osoitettu kantajalle. Tässä tilanteessa SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa itsessään määrätään, että tiedoksisaamista koskeva peruste on toissijainen julkaisemista koskevaan perusteeseen nähden.
62
Mikään ei myöskään viittaa siihen, että unionin tuomioistuin olisi halunnut luopua 17.5.2017 antamassaan tuomiossa Portugali v. komissio (C-339/16 P, EU:C:2017:384) edellä tämän tuomion 37 kohdassa kerratusta oikeuskäytännöstään. Unionin tuomioistuin päinvastoin vahvisti antamansa tuomion 39 kohdassa näkemyksen, joka ilmenee 10.3.1998 annetun tuomion Saksa v. neuvosto (C-122/95, EU:C:1998:94) 35 kohdasta ja jonka mukaan jo SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan sanamuodosta ilmenee, että päivä, jolloin toimesta saadaan tieto, on kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohdan perusteena toissijainen toimen julkaisemista koskevaan perusteeseen tai sen tiedoksiantamista koskevaan perusteeseen verrattuna.
63
Edellä mainitun 10.3.1998 annetun tuomion Saksa v. neuvosto (C-122/95, EU:C:1998:94) taustalla olleessa asiassa nousi olennaisin osin esille sama kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohtaa koskeva kysymys kuin käsiteltävässä asiassa. Kyseisessä asiassa oli kyse siitä, voitiinko tutkia kanne, jonka jäsenvaltio oli nostanut Euroopan unionin neuvoston päätöksestä, joka koski unionia sitovan kansainvälisen sopimuksen tekemistä, kun kyseinen jäsenvaltio oli saanut tiedon sopimuksen sisällöstä samana päivänä, jona se hyväksyttiin, osallistuessaan sopimuksen hyväksymiseen neuvostossa. Mainittu päätös oli sitten julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, eikä kyseinen julkaiseminen ollut sen voimaantulon edellytys. Neuvosto väitti unionin tuomioistuimessa esittäen samat perusteet kuin komissio nyt käsiteltävässä asiassa, ettei kannetta voitu tutkia, sillä Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaisemisen ajankohtaa voitiin pitää kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohtana vain niiden säädösten osalta, joiden julkaiseminen on niiden soveltamisen edellytys.
64
Unionin tuomioistuin ei hyväksynyt neuvoston esittämää tulkintaa, sillä 10.3.1998 annetun tuomion Saksa v. neuvosto (C-122/95, EU:C:1998:94) 34–40 kohdasta ilmenee implisiittisesti mutta väistämättä, että silloin, kun riidanalaiseen säädökseen ei ole merkitty sen adressaattia tai se on merkitty, mutta säädöstä ei ole osoitettu kantajalle, kyseisen säädöksen julkaiseminen virallisessa lehdessä on kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohta myös siinä tapauksessa, ettei säädöksen voimaantulo tai oikeusvaikutusten alkaminen edellytä julkaisemista ja että kantaja on saanut kyseisestä säädöksestä tiedon ennen sen julkaisemista jollain muulla yhtä luotettavalla tavalla.
65
Toiseksi julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotuksesta Georgsmarienhütte ym. (C-135/16, EU:C:2018:120, 63 kohta) on riittävää tuoda esille, ettei unionin tuomioistuin ottanut 25.7.2018 antamassaan tuomiossa Georgsmarienhütte ym. (C-135/16, EU:C:2018:582) huomioon kyseisen ratkaisuehdotuksen 63 kohdassa esitettyä toteamusta.
66
Kolmanneksi sillä komission esille ottamalla seikalla, että edellä tämän tuomion 37 ja 38 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö edeltää asetuksen 2015/1589 voimaantuloa, ei ole merkitystä, koska SEUT 263 artiklan kuudes kohta on säilynyt muuttumattomana ja on ilmeistä, etteivät unionin johdettuun oikeuteen tehdyt muutokset voi vaikuttaa perussopimuksen määräysten tulkintaan. Lisäksi on todettava, että asetuksen 2015/1589 24 artiklan 1 kohta, jolle komissio perustaa osan väitteistään, sekä kyseisen asetuksen 32 artiklan 3 kohta ovat säilyneet olennaisin osin muuttumattomina verrattuna [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) vastaaviin säännöksiin.
c)
Päätelmät
67
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että asetuksen 2015/1589 9 artiklan nojalla annettua komission päätöstä koskevan kumoamiskanteen määräajan kulumisen alkamisajankohta on kantajan osalta silloin, kun päätöstä ei ole osoitettu kantajalle, päivä, jona kyseinen päätös julkaistaan virallisessa lehdessä.
68
Koska riidanalainen päätös julkaistiin virallisessa lehdessä 5.7.2019 ja kannekirjelmä jätettiin 14.8.2019, on todettava, että käsiteltävä kanne on nostettu SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan mukaisessa kahden kuukauden määräajassa, jota on jatkettu työjärjestyksen 59 ja 60 artiklan mukaisesti neljällätoista päivällä ja kymmenellä päivällä.
69
Komission tekemä ensimmäinen oikeudenkäyntiväite, jonka mukaan kanne on nostettu myöhässä, on siis hylättävä.
2.
Kantajalla ei väitetysti ole oikeussuojan tarvetta
70
Komissio väittää, ettei kantajalla ole oikeussuojan tarvetta yhtäältä siksi, että kantaja lakkaa todennäköisesti olemasta ennen tämän menettelyn päättymistä sitä välittömästi uhkaavan lopullisen purkamisen vuoksi, eikä toisaalta siksi, että käsiteltävä kanne on vain muutamien paremmassa etuoikeusasemassa olevien kantajan yksityisten velkojien edun, ei kantajan itsensä edun, mukainen.
71
Kantaja kiistää komission väitteet.
72
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostama kumoamiskanne voidaan tutkia vain siltä osin kuin tällä henkilöllä on intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Tällainen intressi edellyttää, että riidanalaisen toimen kumoamisella voi itsessään olla oikeusvaikutuksia ja että kanne voi mahdollisesti tuloksellaan tuottaa kantajalle jotakin hyötyä (ks. tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio, C-33/14 P, EU:C:2015:609, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kantajan oikeussuojan tarpeen on oltava kanteen kohteen osalta olemassa jo kannetta nostettaessa, tai muuten kanne jätetään tutkimatta, ja sen on oltava olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka, tai muuten lausunnon antaminen asiassa raukeaa (ks. tuomio 20.6.2013, Cañas v. komissio, C-269/12 P, ei julkaistu, EU:C:2013:415, 15 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73
Käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin riidatonta, että kantaja oli olemassa oikeushenkilönä, kun käsiteltävä kanne nostettiin. Komission väite, jonka mukaan kantaja saattaa lakata olemasta ennen tämän menettelyn päättymistä, on pelkästään hypoteettinen, eikä asiakirja-aineistoon sisältyvien tietojen perusteella voida todeta varmuudella, voiko kantaja lakata olemasta ja milloin.
74
Toiseksi on muistettava, että yksi maksukyvyttömyysmenettelyn tavoitteista on maksimoida maksukyvyttömän yrityksen jaettavat varat ja tähän voidaan pyrkiä myös nostamalla kanne, jolla riitautetaan jaettavia varoja pienentävät velat. Jos unionin yleinen tuomioistuin päätyy kumoamaan riidanalaisen päätöksen ja asianomaisen tuen takaisinperimisen, tämä kumoaminen voi vaikuttaa kantajalle jaettavaksi jäävien varojen määrään. Tästä seuraa, että kantajalla on oma intressi tässä menettelyssä.
75
Sitä paitsi se, että kyseinen intressi voi vastata muiden henkilöiden intressiä, ei estä kanteen tutkittavaksi ottamista (ks. vastaavasti tuomio 17.9.2015, Mory ym., C-33/14 P, EU:C:2015:609, 84 kohta).
76
Komission tekemä toinen oikeudenkäyntiväite, jonka mukaan kantajalla ei ole oikeussuojan tarvetta, on näin ollen hylättävä.
B Pääasia
77
Kantaja esittää yhdeksän kanneperustetta, jotka koskeva olennaisin osin kunkin edellä tämän tuomion 11 kohdassa mainitun kolmen toimenpiteen luonnehtimista valtiontueksi. Kantaja katsoo erityisesti toimenpiteiden 1 ja 2 osalta, että riidanalaisessa päätöksessä on arvioitu taloudellisen edun olemassaoloa ilmeisen virheellisesti ja että perustelut puuttuvat tai ovat riittämättömät. Kantaja esittää toimenpiteestä 3 kolme ilmeistä arviointivirhettä koskevaa kanneperustetta, joiden mukaan Electrican kohdalla oli kyseessä valtion varojen siirto, kyseinen toimenpide oli johtunut valtiosta ja siitä oli aiheutunut taloudellista etua, sekä kanneperusteen, jonka mukaan perusteluvelvollisuutta on laiminlyöty, samoin kuin kanneperusteen, joka koskee takaisin perittävän tuen määrän laskemista.
78
Ensin on tuotava esille, että komissio tarkastelee riidanalaisen päätöksen 6.1.1 kohdassa ja 6.1.2.1–6.1.2.3 kohdassa erikseen kutakin edellä tämän tuomion 11 kohdassa luetelluista kolmesta toimenpiteestä ja toteaa kyseisen päätöksen johdanto-osan 298 perustelukappaleessa niiden kunkin olevan erikseen tarkasteltuina valtiontukea. Sitten komissio toteaa riidanalaisen päätöksen 6.1.2.4 kohdassa, että toimenpide 1, 2 ja 3 ovat lähtökohtaisesti kytköksissä toisiinsa ja niillä on sama tavoite, ja se päättelee kyseisen päätöksen johdanto-osan 299 perustelukappaleessa, että ”yhdessä tarkasteltuna toimenpiteet 1, 2 ja 3 ovat valtiontukea”. Komissio toteaa vielä riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa, jonka a–c alakohdassa se luettelee jokaisen näistä kolmesta toimenpiteestä, että ne ovat valtiontukea ”yhdessä ja erikseen”.
79
Aluksi on siis tutkittava, ovatko toimenpiteet 1, 2 ja 3 kolme erillistä toimenpidettä vai yksi ainoa toimenpide.
1.
Ovatko toimenpiteet 1, 2 ja 3 kolme erillistä toimenpidettä vai yksi ainoa toimenpide
80
Kantaja ei esitä erillistä kanneperustetta, joka koskisi toimenpiteiden 1, 2 ja 3 luonnehtimista erillisiksi toimenpiteiksi tai yhdeksi ainoaksi toimenpiteeksi, vaan väittää olennaisin osin, että käsiteltävässä asiassa valtiontuen olemassaolo voidaan osoittaa ainoastaan suorittamalla yksitellen toimenpide- ja velkojakohtainen tarkastelu.
81
Kantaja korostaakin kannekirjelmässään riidanalaisen päätöksen 6.1.2.4 kohtaan viitaten, että komission ”oli – – osoitettava, että pöytäkirjan tekeminen johtui valtiosta, jokaisen julkisen velkojan osalta yksitellen tarkasteltuna” ja että ”kunkin julkisen velkojan toteuttamia toimenpiteitä oli – – arvioitava erikseen”. Lisäksi kantaja väittää kannekirjelmänsä osassa, jonka otsikko on ”Toimenpiteen johtumista valtiosta on tarkasteltava yksitellen jokaisen asianomaisen julkisen velkojan osalta”, että ”komission on osoitettava toimenpiteen johtuminen valtiosta jokaisen yksittäin tarkastellun julkisen yrityksen osalta”.
82
Kantajan mukaan on lisäksi niin, että kun komissio sovelsi yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta määrittäessään, oliko taloudellista etua aiheutunut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, komission olisi pitänyt tehdä ”jokaisen toimenpiteen osalta””yksilöllinen arviointi kustakin asianomaisesta julkisesta yrityksestä”.
83
Kantaja väittää vastauksessaan lisäksi, että ”toimenpiteen johtumista valtiosta (sekä kaikkia muita valtiontuen käsitteeseen kuuluvia seikkoja, kuten taloudellista etua) on arvioitava jokaisen julkisen velkojan jokaisen toimenpiteen kohdalla yksitellen”.
84
Kantaja on lisännyt vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena esittämiin kysymyksiin, että ottaen huomioon toimenpiteiden 1, 2 ja 3 kohteen, luonteen, aikajärjestyksen, tarkoituksen ja asiayhteyden sekä sen, että niiden kunkin myöntäjä on eri, ja sen, että kantajan tilanne on vaihdellut näiden toimenpiteiden toteuttamisen aikana, on kyseiset toimenpiteet katsottava kolmeksi erilliseksi toimenpiteeksi eikä yhdeksi ainoaksi toimenpiteeksi 19.3.2013 annetussa tuomiossa Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym. (C-399/10 P ja C-401/10 P, EU:C:2013:175, 103 ja 104 kohta) tarkoitetulla tavalla.
85
Komissio on väittänyt vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena esittämiin kysymyksiin, ettei kantaja ole kiistänyt kannekirjelmässään taloudellista etua, joka on aiheutunut kyseisten toimenpiteiden liittymisestä toisiinsa, ja että näin ollen kaikki uudet kanneperusteet, jotka kantaja tältä osin mahdollisesti – myös kyseiseen prosessinjohtotoimeen vastatessaan – esittää, on esitetty myöhässä eikä niitä voida tutkia. Asiakysymyksen osalta komissio toistaa erinäisiä riidanalaisen päätöksen 6.1.2.4 kohdan toteamuksia ja katsoo osoittaneensa riidanalaisessa päätöksessä, että kyseiset toimenpiteet olivat lähtökohtaisesti kytköksissä toisiinsa, että niillä oli sama tavoite, eli niillä pyrittiin tukemaan kantajaa ja pitämään kantaja markkinoilla sekä suojelemaan kantajan työntekijöitä, ja että näin ollen yhdessä tarkasteltuina niistä oli aiheutunut kantajalle taloudellista etua ja ne olivat valtiontukea.
a)
Kantajan esittämien väitteiden tutkittavaksi ottaminen
86
Komissio katsoo olennaisin osin, että väitteet, jotka kantaja esittää vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena esittämiin kysymyksiin siitä, onko toimenpiteet 1, 2 ja 3 katsottava yhdeksi ainoaksi toimenpiteeksi vai erillisiksi toimenpiteiksi, ovat uusi kanneperuste, jota ei voida tutkia.
87
On muistutettava, että unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 84 artiklan 1 kohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu asian käsittelyn aikana ilmenneisiin oikeudellisiin seikkoihin tai tosiseikkoihin. Peruste tai väite, jolla laajennetaan kannekirjelmässä aikaisemmin – nimenomaisesti tai implisiittisesti – esitettyä perustetta ja jolla on läheinen yhteys tähän perusteeseen, on kuitenkin otettava tutkittavaksi (ks. tuomio 11.3.2020, komissio v. Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C-56/18 P, EU:C:2020:192, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
88
Kuten edellä tämän tuomion 81 ja 82 kohdasta ilmenee, käsiteltävässä asiassa kaikki kantajan kannekirjelmässä esittämät kanneperusteet ja väitteet perustuvat yhtäältä siihen oletukseen, että toimenpidettä 1, 2 ja 3 on arvioitava jokaista erikseen, ja toisaalta siihen oletukseen, että tämä arviointi on tehtävä yksitellen jokaisesta kyseisiin toimenpiteisiin liittyvästä velkojasta. Lisäksi kantaja korostaa useaan otteeseen kannekirjelmässään ja vastauksessaan, että komission oli osoitettava, että jokainen näistä toimenpiteistä yksitellen tarkasteltuna ja siten jokaisen velkojan toiminta kunkin toimenpiteen yhteydessä johtuivat valtiosta ja antoivat kantajalle edun.
89
Pelkästään se seikka, ettei kantaja ole esittänyt kyseisiä väitteitä kannettaan tukevana erillisenä kanneperusteena, ei ole ratkaiseva. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on näet niin, että kannekirjelmää on tulkittava siten, että sille voidaan antaa tehokas vaikutus tarkastelemalla kannekirjelmää kokonaisuutena (ks. tuomio 29.4.2020, Intercontact Budapest v. Euroopan unionin elinten käännöskeskus, T-640/18, ei julkaistu, EU:T:2020:167, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
90
Näissä olosuhteissa väitteet, jotka kantaja esittää vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena esittämiin kysymyksiin ja jotka on käyty lyhyesti läpi edellä tämän tuomion 84 kohdassa, täydentävät ja täsmentävät sekä kannekirjelmässä että kantajan vastauksessa aiemmin esitettyjä väitteitä, joten niillä laajennetaan kyseisiä väitteitä ja niillä on läheinen yhteys näihin väitteisiin. Tällaisia väitteitä ei siis voida pitää työjärjestyksen 84 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna uutena kanneperusteena.
91
Lisäksi kysymys siitä, ovatko toimenpiteet 1, 2 ja 3 kolme erillistä toimenpidettä vai yksi ainoa toimenpide, on riidanalaisen päätöksen laillisuutta koskevan tuomioistuinvalvonnan välttämätön edellytys. Sen selvittämiseksi, onko komissio onnistunut osoittamaan oikeudellisesti riittävällä tavalla, että kyseiset toimenpiteet johtuivat valtiosta ja niistä aiheutui valikoivaa taloudellista etua, on näet tutkittava ensin, täyttyvätkö kyseiset kriteerit kunkin toimenpiteen kohdalla yksitellen tarkasteltuina tai kaikkien toimenpiteiden kohdalla yhdeksi toimenpiteeksi katsottuna.
92
Komission tekemä oikeudenkäyntiväite, jonka mukaan kannetta ei voida tutkia, on tämän perusteella hylättävä.
b)
Katsotaanko toimenpiteet 1, 2 ja 3 kolmeksi erilliseksi vai yhdeksi ainoaksi toimenpiteeksi
93
Komissio katsoo riidanalaisessa päätöksessä, että toimenpiteet 1, 2 ja 3 ovat lähtökohtaisesti kytköksissä toisiinsa ja palvelevat samaa päätavoitetta, joka on tuotu nimenomaisesti esille pöytäkirjassa ja Romanian viranomaisten julkisissa lausunnoissa (jäljempänä julkiset lausunnot) ja joka on kantajan tukeminen, kantajan pitäminen markkinoilla ja sen työntekijöiden työpaikkojen säilyttäminen, kun huomioon otetaan toimenpiteiden myöntäjien sama henkilöllisyys, toimenpiteiden aikajärjestys, toimenpiteiden tavoite ja kantajan tilanne silloin, kun päätös kunkin toimenpiteen toteuttamisesta tehtiin. Komissio päättelee, ettei toimenpidettä 3 voitu erottaa toimenpiteistä 1 ja 2 ja että yhdessä kyseiset toimenpiteet muodostavat sarjan toisiinsa kytköksissä olevia toimenpiteitä, jotka olivat valtion toteuttamia ja jotka antoivat kantajalle edun pöytäkirjassa esitetyllä tavalla (riidanalaisen päätöksen 6.1.2.4 kohta).
94
Oikeuskäytännön mukaan on mahdollista, että useampia valtion peräkkäisiä toimenpiteitä on pidettävä 107 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi yhtenä ainoana toimenpiteenä. Näin voi olla erityisesti silloin, kun peräkkäisillä toimenpiteillä on muun muassa niiden aikajärjestyksen, niiden tavoitteen ja yrityksellä toimenpiteiden toteuttamishetkellä olevan tilanteen suhteen niin läheiset yhteydet keskenään, että on mahdotonta erotella niitä toisistaan (tuomio 19.3.2013, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym. ja komissio v. Ranska ym., C‑399/10 P ja C-401/10 P, EU:C:2013:175, 103 ja 104 kohta).
95
Tätä varten komission on otettava huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, kuten edellä tämän tuomion 94 kohdassa mainittujen perusteiden lisäksi kyseisten toimenpiteiden kohde, luonne ja asiayhteys (ks. vastaavasti tuomio 13.9.2010, Kreikka ym. v. komissio, T-415/05, T-416/05 ja T-423/05, EU:T:2010:386, 176 ja 178 kohta ja tuomio 15.1.2015, Ranska v. komissio, T-1/12, EU:T:2015:17, 45–48 kohta), tuen myöntäjien tai saajien henkilöllisyys (ks. vastaavasti tuomio 15.1.2015, Ranska v. komissioT-1/12, EU:T:2015:17, 38, 47 ja 48 kohta) sekä se, oliko kyseiset toimenpiteet suunniteltu tai olivatko ne ennakoitavissa ensimmäisen toimenpiteen myöntämisajankohtana (ks. vastaavasti tuomio 12.3.2020, Valencia Club de Fútbol v. komissio, T-732/16, valitus vireillä, EU:T:2020:98, 169 kohta).
96
On siis tutkittava, saattoiko komissio katsoa edellä tämän tuomion 94 ja 95 kohdassa mainitut perusteet huomioon ottaen arviointivirhettä tekemättä, että toimenpiteet 1, 2 ja 3 olivat yksi ainoa valtion toimenpide.
1) Toimenpiteiden 1, 2 ja 3 kohde ja luonne
97
Komissio ei tarkastele riidanalaisessa päätöksessä ainakaan nimenomaisesti toimenpiteiden 1, 2 ja 3 kohteen ja luonteen eroja ja samankaltaisuuksia.
98
Kantaja väittää, että kyseisillä kolmella toimenpiteellä on eri kohde ja luonne. AAAS on toiminut ”perinteisen” velkojan tavoin toimenpiteen 1 toteuttaessaan, kun taas toimenpiteelle 2 oli luonteenomaista, että kyseisen toimenpiteen myöntäjän eli CET Govoran ja tuensaajan eli kantajan välillä oli keskinäinen teknologinen riippuvuussuhde. Toimenpide 3 oli puolestaan kantajaa koskevan maksukyvyttömyysmenettelyn kulminaatiopiste.
99
On tuotava esille kantajan tavoin, ettei toimenpiteillä 1, 2 ja 3 ole sama kohde ja luonne. Toimenpiteessä 1 AAAS jätti perimättä velkoja ja antoi lisävelan kertyä. Kyseessä on siis AAAS:n passiivinen menettely, jossa AAAS pidättäytyi melko lyhyen ajanjakson eli neljän kuukauden ajan perimästä saataviaan kantajalta. Lisäksi AAAS:n saatavien kertyminen kyseisen ajanjakson aikana ei johtunut kyseisenä aikana sovituista uusista saatavista, vaan ainoastaan olemassa olevista saatavista kertyneistä koroista. Toimenpide 2 toteutettiin puolestaan jatkamalla maksamattomia raaka-ainetoimituksia ja antamalla lisävelan kertyä ilman asianmukaisia toimenpiteitä CET Govoran saatavien suojaamiseksi. Toimenpiteessä 3 oli sen sijaan kyseessä AAAS:n, ANAR:n, Salromin ja Electrican aktiivinen menettely, jossa ne mitätöivät osan saatavistaan tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti.
100
Kullakin näistä toimenpiteistä on siis erityinen kohde ja luonne. Kuten kantaja tuo lisäksi esille ja kuten erityisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 246, 248 ja 251 perustelukappaleesta ilmenee, CET Govora toteutti toimenpiteen 2 hyvin erityisessä asiayhteydessä, jolle oli ominaista CET Govoran ja kantajan välinen keskinäinen teknologinen riippuvuussuhde, sillä yhtäältä kantaja oli erityisesti merkittävä CET Govoran toimittaman teollisuushöyryn ostaja ja toisaalta kantajan toimittama teollisuusvesi oli välttämätöntä CET Govoran toiminnalle. Toimenpiteen 3 kohde ja luonne ovat niin ikään toiset kuin toimenpiteillä 1 ja 2, sillä toimenpide 3 koskee muutamien velkojien saatavien osittaista mitätöintiä tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti, mistä ei ole kyse toimenpiteissä 1 ja 2.
2) Toimenpiteiden 1, 2 ja 3 myöntäjät
101
Komissio toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 286 perustelukappaleessa, että ”toimenpiteiden myöntäjät olivat myös äänestämässä – – tervehdyttämissuunnitelman puolesta”.
102
Kantaja väittää olennaisin osin, että toimenpiteillä 1, 2 ja 3 oli eri myöntäjät, jotka olivat erilaisissa tilanteissa toimenpiteen toteuttaessaan.
103
On tuotava kantajan tavoin esille, että AAAS on tuen myöntäjä toimenpiteessä 1, CET Govora on tuen myöntäjä toimenpiteessä 2 ja AAAS, ANAR, Salrom ja Electrica ovat tuen myöntäjiä toimenpiteessä 3. Myöntäjät eivät siis ole samat, lukuun ottamatta sitä, että AAAS on mukana toimenpiteissä 1 ja 3.
104
Lisäksi toimenpiteiden myöntäjät ovat oikeudelliselta luonteeltaan hyvin erilaisia. AAAS kuuluu näet julkishallintoon, mutta ANAR, Salrom ja CET Govora ovat julkisia yrityksiä ja Electrica on yritys, jonka pääoman enemmistö on ollut yksityisten omistuksessa heinäkuusta 2014 lähtien.
3) Toimenpiteiden 1, 2 ja 3 aikajärjestys
105
Komissio perustelee riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 286 perustelukappaleessa päätelmänsä, jonka mukaan kyseiset kolme toimenpidettä ovat yksi ainoa valtion toimenpide, erityisesti kyseisten toimenpiteiden ajallisella järjestyksellä tarkastelematta tätä perustetta yhtään tarkemmin.
106
Kantaja väittää, että toimenpiteiden 1 ja 2 sekä toimenpiteen 3 toteuttamisen välillä kului melkein kolme vuotta.
107
Tältä osin on tuotava esille, että toimenpiteet 1 ja 2 liittyvät samaan ajanjaksoon, joka ulottuu vuoden 2012 syyskuusta vuoden 2013 tammikuuhun. Sitä vastoin kantajan velkojen osittainen mitätöinti, josta toimenpide 3 muodostui, tapahtui vuonna 2015 (ks. edellä 7 kohta). Vaikka toimenpiteet 1 ja 2 ovat olleet samanaikaiset, toimenpide 3 toteutettiin siis vasta yli kaksi vuotta myöhemmin.
108
Mikään riidanalaisessa päätöksessä esitetyistä seikoista tai unionin yleisen tuomioistuimen käytettävissä olevan asiakirja-aineiston tiedoista ei viittaa siihen, että toimenpide 3 oli suunniteltu tai ennakoitavissa toimenpiteiden 1 ja 2 toteuttamisajankohtana, ja on muistettava, että tämä peruste on merkityksellinen seikka, joka komission on otettava huomioon edellä tämän tuomion 95 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
4) Toimenpiteiden 1, 2 ja 3 tavoite
109
Komissio vahvistaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 285 ja 286 perustelukappaleessa, että toimenpiteiden 1, 2 ja 3 päätavoite oli sama: kantajan tukeminen ja sen pitäminen markkinoilla sekä sen työntekijöiden työpaikkojen säilyttäminen.
110
Kantaja väittää, ettei kyseisillä toimenpiteillä ollut sama tavoite. Kantajan mukaan AAAS pyrki toimenpiteellä 1 ”voittamaan aikaa” kantajan tilanteen arvioimiseksi. CET Govora pyrki suojaamaan toimenpiteellä 2 omat taloudelliset intressinsä, kun huomioon otetaan sen ja kantajan välinen keskinäinen teknologinen riippuvuussuhde. Tuen myöntäjät pyrkivät toimenpiteellä 3 saamaan saataviaan takaisin mitätöimällä niistä osan, jotta mahdollisimman suuri osuus saatavista saataisiin perittyä maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä.
111
Toimenpiteestä 1 on huomautettava, että sitä tarkastellessaan komissio arvostelee AAAS:n passiivisuutta, jota kesti suhteellisen lyhyen aikaa eli neljä kuukautta, jonka aikana AAAS ei perinyt saataviaan kantajalta. Kantajan mukaan Romanian lainsäädäntö esti kuitenkin AAAS:ää perimästä saataviaan. Näissä olosuhteissa kyseiselle toimenpiteelle on vaikea osoittaa selkeää tavoitetta.
112
Toimenpiteestä 2 on riittävää huomauttaa olevan riidatonta, että sillä pyrittiin suojaamaan erityisesti CET Govoran omat taloudelliset intressit ja jopa varmistamaan CET Govoran selviytyminen markkinoilla tilanteessa, jolle oli ominaista CET Govoran ja kantajan välinen keskinäinen teknologinen riippuvuussuhde, kuten edellä tämän tuomion 100 kohdassa tuodaan esille.
113
Toimenpiteestä 3 on muistutettava, että se on toteutettu maksukyvyttömyysmenettelyssä, jonka aikana sekä julkiset että yksityiset velkojat äänestivät sellaisen tervehdyttämissuunnitelman puolesta, jonka mukaan kyseisten velkojien saatavat kantajalta mitätöitäisiin osittain. Kyseiset velkojat pyrkivät saatavien osittaisella mitätöinnillä kantajan rakenneuudistukseen sekä saamaan takaisin loput saatavansa tai osan niistä. Toimenpiteen 3 tavoite ei siis ollut sama kuin toimenpiteillä 1 ja 2.
5) Kantajan tilanne toimenpiteistä 1, 2 ja 3 päätettäessä
114
Komissio perustelee riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 286 perustelukappaleessa päätelmänsä, jonka mukaan kyseiset kolme toimenpidettä olivat yksi ainoa toimenpide, mainitsemalla ”yrityksen (talous- ja riski-) [tilanteen] silloin, kun päätös kunkin toimenpiteen toteuttamisesta tehtiin, eli [sen], että Oltchim oli lähellä maksukyvyttömyyttä”.
115
Kantaja korostaa kuitenkin, että sen tilanne oli toimenpiteestä 3 päätettäessä toinen kuin toimenpiteistä 1 ja 2 päätettäessä, koska toimenpiteestä 3 päätettiin kantajaa koskevan maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä.
116
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, ettei kantajaa koskevaa maksukyvyttömyysmenettelyä aloitettu toimenpiteiden 1 ja 2 toteuttamisen aikana. Sen sijaan toimenpide 3 sijoittuu 30.1.2013 aloitetun kantajaa koskevan maksukyvyttömyysmenettelyn yhteyteen. Kantajan oikeudellinen tilanne oli toimenpiteestä 3 päätettäessä siis toinen kuin toimenpiteiden 1 ja 2 toteuttamisen aikana.
117
Toiseksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 77 ja 78 perustelukappaleesta ilmenee, että myös kantajan taloudellinen tilanne oli muuttunut toimenpiteiden 1 ja 2 toteuttamisjakson ja toimenpiteestä 3 päättämisen välisenä aikana. Ennen tervehdyttämissuunnitelman hyväksymistä kantaja toteutti maksukyvyttömyysmenettelyn aikana toimenpiteitä kustannustensa vähentämiseksi päättämällä muun muassa työntekijöiden irtisanomisesta, päätuotantolaitoksen elektrolyysilaitteen vaihtamisesta ja oksoalkoholilaitoksen uudelleen käynnistämisestä. Näiden toimenpiteiden ansiosta kantajan taloudellinen suorituskyky ja tulos parantuivat, vuoden 2015 liikevaihto kasvoi 31 prosenttia vuoteen 2014 verrattuna ja 59 prosenttia vuoteen 2013 verrattuna ja myös sen käyttökatteesta tuli parempi.
6) Toimenpiteiden 1, 2 ja 3 asiayhteys
118
Komissio toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 285, 288 ja 290 perustelukappaleessa, että kyseiset kolme toimenpidettä olivat lähtökohtaisesti kytköksissä toisiinsa, eikä niitä myöskään voitu erottaa toisistaan asiayhteydessään, jolle olivat ominaisia erityisesti pöytäkirja ja Romanian viranomaisen erinäiset julkiset lausunnot.
119
Kantaja väittää, ettei pöytäkirjan eikä julkisten lausuntojen perusteella voida katsoa, että kyseiset toimenpiteet olivat lähtökohtaisesti kytköksissä toisiinsa ja että niitä ei voitu erottaa toisistaan, koska aineelliselta kannalta pöytäkirjan ja kyseisten toimenpiteiden välillä ei ollut mitään yhteyttä. Kantaja korostaa, että pöytäkirjalla laadittiin ainoastaan yhteistyöpuitteet kantajan suurimpien velkojien ja osakkaiden, niin julkisten kuin yksityisten, välille, eikä siihen sisältynyt mitään valtion tai muiden julkisten elinten velvoitetta valtiontuen myöntämiseen. Kyseiseen pöytäkirjaan ei sisältynyt myöskään saatavista luopumista koskevia sopimusvelvoitteita. Myöskään julkiset lausunnot eivät osoittaneet valtion antaneen kantajaan nähden velvoittavia sitoumuksia.
i) Pöytäkirja
120
Ensi alkuun on todettava, ettei komissio ole luonnehtinut pöytäkirjaa toimenpiteeksi, joka on valtiontukea. Pöytäkirja on siis vain kyseisten toimenpiteiden asiayhteyteen liittyvä seikka.
121
Toiseksi on tuotava esille, että pöytäkirjan allekirjoittajina on hallinnon edustajien lisäksi myös julkisia yrityksiä ja kaksi yksityistä pankkia, jotka kuuluivat kantajan suurimpiin velkojiin. Komissio ei väitä, että valtio olisi velvoittanut velkojat tekemään kyseisen pöytäkirjan. Se, että sekä julkiset että yksityiset velkojat päättivät tehdä pöytäkirjan, viittaa siihen, että ainakin osa pöytäkirjan allekirjoittajista on voinut pyrkiä suojaamaan pöytäkirjan tekemisen yhteydessä omat taloudelliset intressinsä väitetyn tavoitteen – kantajan tukemisen ja markkinoilla pitämisen – sijaan.
122
Kolmanneksi on tuotava esille, että osa väitettyjen tukitoimenpiteiden myöntäjistä – CET Govora toimenpiteessä 2 ja ANAR toimenpiteessä 3 – eivät ole pöytäkirjan osapuolia.
123
Neljänneksi pöytäkirjan sisällöstä ilmenee olennaisin osin, että sen allekirjoittajat sitoutuivat tekemään yhteistyötä sellaisen strategian kehittämiseksi, jolla varmistetaan kantajan pitkän aikavälin elinkelpoisuus ja jolla saadaan kantajan kannattavuus, maksukyky ja käteisvarat kestävälle tasolle erityisesti kantajan velkojien suojaamiseksi ja kantajan tervehtymisen turvaamiseksi. Pöytäkirjaan sisältyi sen allekirjoittajina olevien pankkien, valtion ja kantajan antamia sitoumuksia tällaisen strategian täytäntöönpanon varmistamiseksi.
124
Toimenpiteitä 1, 2 ja 3 ei kuitenkaan mainita nimenomaisesti eikä implisiittisesti yhdessäkään pöytäkirjan kohdassa. Yhdessäkään pöytäkirjan kohdassa ei etenkään velvoiteta AAAS:ää olemaan perimättä saataviaan kantajalta tai olemaan toteuttamatta muita toimenpiteitä kantajan suhteen saataviensa suojaamiseksi, mistä oli kyse toimenpiteessä 1. Yhdessäkään pöytäkirjan kohdassa ei myöskään velvoiteta AAAS:ää, ANAR:ää, Salromia tai Electricaa suostumaan saataviensa mitätöintiin tai hyväksymään tiettyä tervehdyttämissuunnitelmaa, mistä oli kyse toimenpiteessä 3. Toimenpiteen 2 osalta on riittävää tuoda esille, että sen ainoa myöntäjä eli CET Govora ei ollut pöytäkirjan osapuoli.
125
Lisäksi pöytäkirjan 8.1. kohdassa määrätään seuraavaa:
”Mitään tämän pöytäkirjan kohtaa ei voida tulkita siten, että pöytäkirjan osapuoli luopuu siinä oikeuksistaan, valtuuksistaan tai intresseistään, jotka kuuluvat kyseiselle osapuolelle sovellettavan lainsäädännön perusteella tai sellaisen sopimuksen nojalla, jonka osapuolena se on, tai että näitä oikeuksia, valtuuksia tai intressejä rajoitetaan, kavennetaan tai niiden käyttäminen keskeytetään. Epäselvyyksien välttämiseksi pöytäkirjan osapuolet sopivat, ettei pöytäkirjaa voida tulkita niin, että sillä lykätään maksujen keskeytystä tai rakenneuudistusta, eikä sen voida tulkita velvoittavan pankit, Electrican tai [AAAS:n] suostumaan velan uudelleenjärjestelyyn tai muuhun rakenneuudistustoimeen, antamaan rahoitusta, suorittamaan velkojen mitätöinnin, keskeyttämään maksut tai toteuttamaan muita vastaavia toimenpiteitä Oltchimin suhteen.”
126
Kyseisessä pöytäkirjan kohdassa määrätään siis nimenomaisesti, ettei allekirjoittajia velvoiteta ”epäselvyyksien välttämiseksi” luopumaan saatavistaan kantajalta, hyväksymään tervehdyttämissuunnitelmaa tai yleisesti luopumaan mistään sopimukseen perustuvasta tai muusta oikeudesta kantajaan nähden.
127
Viidenneksi komission riidanalaisessa päätöksessä esittämistä toteamuksista ilmenee, että tosiasiassa pöytäkirjan väitetty vaikutus oli eri kunkin kyseessä olevan kolmen toimenpiteen ja kunkin väitetyn tuen myöntäjän kohdalla. Tämän osoittavat seuraavat esimerkit. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 231 perustelukappaleesta ilmenee, pöytäkirjan allekirjoittaminen ei estänyt Electricaa toimimasta toimenpiteessä 1 toisin kuin AAAS, joka oli niin ikään allekirjoittanut pöytäkirjan, eli toteuttamasta toimenpiteitä saataviensa takaisin perimiseksi vuoden 2012 marraskuusta alkaen. Kuten kantaja tuo esille ja kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 255–257 sekä 263 perustelukappaleesta ilmenee, pöytäkirjan allekirjoittaminen ei estänyt myöskään Salromia menettelemästä toimenpiteessä 2 yksityisen velkojan tavoin, minkä perusteella komissio totesi, ettei Salrom ollut myöntänyt kantajalle valtiontukea toimenpiteen 2 yhteydessä. Toimenpiteestä 3 on riittävää todeta, että pöytäkirjan osapuolena ollut julkinen yritys CFR Marfă oli äänestänyt tervehdyttämissuunnitelman hyväksymistä vastaan, kuten riidanalaisen päätöksen alaviitteestä 84 ilmenee.
128
Kun huomioon otetaan pöytäkirjan sisältö ja sen allekirjoittajien menettely toimenpiteiden 1, 2 ja 3 yhteydessä, vaikuttaa näin ollen siltä, että pöytäkirjalla on ollut yhtäältä vain vähäinen vaikutus kyseisten toimenpiteiden ulottuvuuteen ja että toisaalta sen mahdollinen vaikutus ei ole ollut kunkin toimenpiteen kohdalla sama.
129
Tätä päätelmää ei horjuta se komission korostama seikka, että pöytäkirjan allekirjoittivat kolmen ministeriön edustajat ja pääministeri hyväksyi sen. Kuten kantaja tuo esille, tosiseikkojen tapahtuma-aikaan valtio oli sen enemmistöomistaja ja kantaja itse oli pöytäkirjan osapuoli, joten se, että valtion korkeat virkamiehet allekirjoittivat pöytäkirjan, vaikuttaa johtuvan oikeudellisesta kehyksestä, jota sovelletaan kantajan suurimpien valtiollisten osakkeenomistajien organisaatioon ja toimintaan. Tämä seikka ei joka tapauksessa muuta mitenkään pöytäkirjan sisältöä, eikä se ole myöskään estänyt sen allekirjoittajia toimimasta epäyhtenäisellä ja toisistaan poikkeavalla tavalla kunkin kyseessä olevan toimenpiteen kohdalla, kuten edellä tämän tuomion 127 kohdassa tuodaan esille.
ii) Julkiset lausunnot
130
Komissio mainitsee riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 285 perustelukappaleessa useita Romanian viranomaisten julkisia lausuntoja viitaten muihin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan perustelukappaleisiin osoittaakseen, että kyseiset kolme toimenpidettä olivat osa kokonaisstrategiaa, jolla pyrittiin pitämään kantaja toiminnassa ja välttämään kantajan asettaminen selvitystilaan.
131
Alkuun on todettava, ettei komissio ole luonnehtinut julkisia lausuntoja toimenpiteiksi, jotka ovat valtiontukea.
132
On siis tutkittava, voivatko julkiset lausunnot osoittaa asiayhteyteen liittyvinä seikkoina, että toimenpiteet 1, 2 ja 3 olivat niin läheisesti kytköksissä toisiinsa, että niitä oli mahdotonta erottaa toisistaan, jolloin niitä oli pidettävä yhtenä ainoana valtiontukena.
133
Komissio mainitsee seuraavat lausunnot:
–
1.10.2012 ilmestyneessä lehtiartikkelissa oleva Romanian pääministerin lausunto, jossa pääministeri toteaa erityisesti, että nyt oli ”selostettava, millaisella varasuunnitelmalla toimintaa jatketaan, työpaikat pelastetaan ja uusi yksityistämismenettely valmistellaan hyvin toisenlaisissa, merkittävästi parantuneissa olosuhteissa”; että ”suunnitelma Oltchimin toiminnan aloittamisesta uudelleen” esiteltäisiin lähipäivinä ja että viranomaiset aloittaisivat tästä viralliset neuvottelut kaikkien päävelkojien kanssa (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 27 perustelukappale). Tässä lausunnossa ilmoitetaan niiden neuvottelujen aloittamisesta, joiden päätteeksi pöytäkirja hyväksyttiin noin puolitoista kuukautta myöhemmin. Sillä ei siis ole erillistä sisältöä varsinaiseen pöytäkirjaan verrattuna.
–
Talousministeriön valtiosihteerin 17.10.2012 antama lausunto, jossa ilmoitetaan kantajan toiminnan osittaisesta uudelleen alkamisesta ja hallituksen aikeesta myöntää kantajalle pelastamistukea (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 28 perustelukappale). Tätä ”pelastamistukea” ei kuitenkaan myönnetty, eikä se ole joka tapauksessa riidanalaisen päätöksen kohteena.
–
Talousministerin 15.11.2012 antama lausunto, jossa talousministeri totesi olennaisin osin, että ”ajatus maksukyvyttömyydestä ei [ollut] ajankohtainen, kunhan [pääsisimme] sopimukseen [Oltchimin] päävelkojien kanssa”, ja ilmoitti kahdeksan päivää myöhemmin allekirjoitetun pöytäkirjan hyväksymisestä; kyseisen lausunnon mukaan pöytäkirjan tarkoituksena oli ”voida aloittaa Oltchimin toiminta uudelleen, pelastaa yritys ja uudistaa sen rakenne hallitusti yhteisymmärryksessä velkojien kanssa” (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 30 perustelukappale). Yhtäältä kyseisen lausunnon vaikutus oli vähäinen, sillä maksukyvyttömyysmenettely aloitettiin kaksi kuukautta myöhemmin, toisin kuin kyseinen ministeri oli ilmoittanut. Toisaalta lausunnossa ainoastaan ilmoitettiin pöytäkirjan allekirjoittamisesta, joten sillä ei ole itsenäistä sisältöä pöytäkirjaan nähden.
–
Kantajan työntekijöiden ammattiyhdistyksen johtajien lausunnot (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleen b kohta ja alaviite 72). Koska kyseessä eivät ole valtion edustajien lausunnot, niillä ei kuitenkaan ole merkitystä.
–
26.1.2013 ilmestynyt lehtiartikkeli, jossa mainitaan, että entinen talousministeri oli keskustellut kantajan epäonnistuneen yksityistämisyrityksen seurauksista ja todennut erityisesti, että”Oltchimin hakeutuminen maksukyvyttömyysmenettelyyn [olisi] tilaisuus uudistaa sen toimivien osien rakenne ja parantaa niiden arvoa” (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleen c kohta). Tähän lausuntoon ei sisälly mitään valtion antamaa sitoumusta.
–
29.3.2013 päivätty lehtiartikkeli, jonka mukaan Romanian pääministeri oli todennut, ettei komissio hyväksyisi valtiontuen myöntämistä kantajalle, että tämän vuoksi kantajan oli saatava rahoitusta pankeilta ja kaupan alan toimijoilta ja että hallitus toivoi, että ”työpaikat säilyvät” (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleen d kohta). Päinvastoin kuin komissio väittää, kyseisestä lausunnosta ilmenee, ettei asianomaisella jäsenvaltiolla ollut mitään aikomusta myöntää kantajalle valtiontukea. Unionin yleinen tuomioistuin ei näe arvostelemisen aihetta myöskään siinä, että hallitus toivoi työpaikkojen säilyvän, eikä mitään viitteitä siitä, että valtio halusi myöntää kantajalle tukea.
–
Talousministerin vuoden 2013 maaliskuussa antama lausunto, jossa talousministeri totesi haluavansa löytää kantajan pääomalle mieluummin strategisen sijoittajan, mikä oli tärkeämpää kuin myyntihinta (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleen e kohta). Tähän lausuntoon ei sisälly mitään Romanian viranomaisten antamaa sitoumusta.
–
Talousministerin 30.5.2013 antama lausunto, jossa todetaan, että ”tuotemerkkinsä lisäksi Oltchimilla [oli] suuri joukko patentteja, joiden arvo [oli] miljoonia euroja” ja että ”tämän yrityksen tuhoaminen vastaisi immateriaaliomaisuuden aarreaitan tuhoamista” (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleen f kohta). Tällä lausunnolla ei ole kuitenkaan mitään yhteyttä kyseessä oleviin toimenpiteisiin.
–
Talousministerin 9.7.2013 antama lausunto, jossa talousministeri vahvisti muun muassa, että ”ratkaisuja yhtiön pelastamiseksi [oli] löydettävissä”, että kantaja merkitsi ”kansallista ylpeyttä ja kunniaa” ja että ”se [oli] pelastamisen arvoinen” (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleen g kohta). Vaikka tässä lausunnossa annetaan tosin ymmärtää, että Romanian viranomaiset halusivat pelastaa kantajan, kyseessä on pelkkä poliittinen lausuma, jolla pyritään rauhoittelemaan työntekijöitä ja yleisemmin kansalaisia. Kyseiseen lausuntoon ei sitä paitsi sisälly mitään selkeää, täsmällistä, konkreettista ja vahvaa Romanian viranomaisten sitoumusta tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisestä, eikä tervehdyttämissuunnitelman muodosta ollut vielä tietoa, kun kyseinen lausunto annettiin.
–
Talousministerin vuoden 2013 syyskuussa antama lausunto, jossa talousministeri ilmoitti olennaisin osin, että kantajan velkojat hyväksyisivät lähipäivinä rahoituksen, että kantaja saisi luottoa yksityisiltä pankeilta ja että ”Oltchim nro 2” olisi puhdistettu veloistaan syyskuun lopussa (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleen h kohta). Tässä lausunnossa viitataan yksityiseen rahoitukseen, eikä siihen sisälly mitään selkeää, täsmällistä, konkreettista ja vahvaa valtion sitoumusta. Lisäksi se, että kyseinen ministeri vastusti ”suurten julkisten yritysten purkamista”, on niin ikään pelkkä poliittinen lausuma, johon ei sisälly mitään selkeää valtion sitoumusta.
–
Romanian pääministerin 19.2.2014 antama lausunto, jossa pääministeri kehotti uutta talousministeriä ottamaan ”Oltchim-ongelman” hoitaakseen ja lisäsi, että hän ”ei halua, että tilanne räjähtää käsiin – – poliittisten resurssien puutteen takia” (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleen i kohta). Tämä lausunto on hyvin yleisluonteinen.
–
Talousministerin vuonna 2014 antamat lausunnot, joiden mukaan kantaja oli ”kansallisesti ja strategisesti tärkeä yritys”, ”sijoittajat olivat kiinnostuneita myös Arpechimin jalostamon ostamisesta” ja ”Oltchimia ei koskaan [suljettaisi]” (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleen j kohta). Vaikka viimeksi mainitusta toteamuksesta saattoi itse asiassa saada sellaisen kuvan, että Romanian viranomaiset halusivat välttää kantajan toiminnan lopettamisen, kyseinen lausunto ei ole riittävän täsmällinen ja konkreettinen.
134
Lisäksi pelkästään se, että julkiset ja yksityiset velkojat ottavat huomioon vastuullisten tahojen julkiset lausunnot päättäessään menettelystään markkinoilla, ei riitä osoittamaan, että toimenpiteiden 1, 2 ja 3 välillä oli niin läheinen kytkös, että niitä oli mahdotonta erottaa toisistaan.
135
Edellä luetellut julkiset lausunnot on lisäksi annettu noin vuoden tai kaksi ennen toimenpidettä 3, josta päätettiin 9.3.2015, joten kyseistä päivämäärää läheisin lausunto oli annettu 3.6.2014 eli noin yhdeksän kuukautta aikaisemmin. Vaikka kyseiset lausunnot voidaan ottaa huomioon asiayhteyteen liittyvinä seikkoina, ei siis ole osoitettu, että niillä olisi riittävän läheinen yhteys toimenpiteeseen 3, kun huomioon otetaan kyseisten lausuntojen ja toimenpiteestä 3 päättämisen välillä kulunut aika.
136
Vaikka komissio on voinut ottaa edellä mainitut lausunnot pätevällä tavalla huomioon toimenpiteiden 1, 2 ja 3 asiayhteyteen liittyvänä seikkana, lausuntojen sisällöstä ei kuitenkaan ilmene, että toimenpiteet 1, 2 ja 3 olisivat niin läheisesti kytköksissä toisiinsa, että niitä oli mahdotonta erottaa toisistaan ja että ne olisi siten pitänyt katsoa yhdeksi ainoaksi valtiontueksi.
7) Päätelmä
137
Kun huomioon otetaan kaikki edellä tämän tuomion 94 ja 95 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä vahvistetut perusteet, erityisesti toimenpiteiden 1, 2 ja 3 kohde ja luonne; se, ettei toimenpiteiden myöntäjien henkilöllisyys ole sama; kyseisten toimenpiteiden aikajärjestys; se, ettei toimenpiteitä ollut suunniteltu tai ne eivät olleet ennakoitavissa ensimmäistä toimenpidettä toteutettaessa; toimenpiteiden tavoite; kantajan tilanne kutakin toimenpidettä toteutettaessa sekä toimenpiteiden asiayhteys, on todettava, toisin kuin komissio katsoo riidanalaisen päätöksen 6.1.2.4 kohdassa, etteivät kyseiset toimenpiteet olleet niin läheisesti kytköksissä toisiinsa, että niitä olisi ollut mahdotonta erottaa toisistaan. Näin ollen toimenpiteet 1, 2 ja 3 on katsottava kolmeksi erilliseksi toimenpiteeksi SEUT 107 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa.
2.
Kyseessä olevien toimenpiteiden luonnehtiminen valtiontueksi
138
On muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi edellyttää, että kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät. Kyseessä on ensinnäkin oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide. Toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen edunsaajana. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (ks. tuomio 21.10.2020, Eco TLC, C-556/19, EU:C:2020:844, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
139
Valtiontukien valvonnassa lähtökohtaisesti komission on esitettävä riidanalaisessa päätöksessä näyttö tällaisesta tuesta. Komission on nimittäin osoitettava, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut valtiontuen edellytykset täyttyvät (ks. tuomio 24.9.2019, Alankomaat ym. v. komissio, T-760/15 ja T-636/16, EU:T:2019:669, 194 ja 196 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
140
Käsiteltävässä asiassa kantaja ei kiistä sitä, että toimenpiteisiin 1 ja 2 liittyy valtion varoja ja ne johtuvat valtiosta. Sen sijaan se kiistää kyseisen edellytyksen täyttymisen toimenpiteen 3 osalta. Lisäksi kantaja katsoo, ettei yksikään kyseisistä toimenpiteistä anna sille etua.
a)
Onko toimenpiteen 3 yhteydessä siirretty valtion varoja ja johtuuko toimenpide 3 valtiosta
141
Komissio tuo esille riidanalaisen päätöksen 6.1.1.3 kohdassa, että AAAS:n, Electrican, Salromin, CET Govoran ja ANAR:n suorittamaan saataviensa osittaiseen mitätöintiin tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti liittyi valtojen varojen siirtoa ja se johtui valtiosta.
142
Kantaja väittää olennaisin osin ensinnäkin, ettei Electrican saatavien osittaiseen mitätöintiin toimenpiteen 3 yhteydessä liittynyt valtion varojen siirtoa, ja toiseksi, ettei toimenpide 3 johtunut kokonaisuutena tarkasteltuna valtiosta.
1) Liittyikö Electrican saatavien osittaiseen mitätöintiin tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti valtion varojen siirtoa
143
Kantaja tuo esille, että julkinen yritys Electrica yksityistettiin heinäkuussa 2014, joten Electrica ei ollut enää kyseisen ajankohdan jälkeen valtion määräysvallassa oleva julkinen yritys. Electrican varat eivät näin ollen olleet valtion varoja, joten kantajalta olleiden Electrican saatavien osittaiseen mitätöintiin ei liittynyt lainkaan valtion varojen siirtoa.
144
Komissio väittää olennaisin osin, ettei kysymys siitä, oliko Electrica julkinen yritys, ollut käsiteltävässä asiassa merkityksellinen, sillä Romanialla oli ollut olennainen rooli toimenpiteen 3 täytäntöönpanossa ja sen rahoitusjärjestelyjen valinnassa.
145
Komissio tuo riidanalaisessa päätöksessä esille, että enemmistö Electrican osakkeista on ollut vuoden 2014 heinäkuusta lähtien yksityisessä omistuksessa ja että valtio omistaa vain 48,78 prosenttia sen pääomasta.
146
Riidanalaiseen päätökseen ei sisälly mitään muuta perustetta, joka koskisi Electrican tilannetta sellaisena kuin se on ollut yksityistämisen jälkeen ja jolla voitaisiin selittää syyt, joiden vuoksi komissio katsoi, että Electrican saatavien osittaiseen mitätöintiin toimenpiteen 3 yhteydessä liittyi valtion varojen siirtoa.
147
Oikeuskäytännön mukaan on niin, että jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, niiden on oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä (ks. tuomio 13.9.2017, ENEA, C-329/15, EU:C:2017:671, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tuossa määräyksessä tarkoitetun valtion varoilla toteutetun toimenpiteen käsitteen on tarkoitus kattaa valtion suoraan myöntämien etujen lisäksi sellaisen julkisen tai yksityisen elimen välityksellä myönnetyt edut, jonka valtio on nimennyt tai perustanut tuen hallinnoimista varten (ks. tuomio 9.11.2017, Viasat Broadcasting UK v. TV2/Danmark, C-657/15 P, EU:C:2017:837, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). SEUT 107 artiklan 1 kohta koskee nimittäin kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, kuuluvatko nämä varat pysyvästi valtion omaisuuteen. Vaikka kyseistä tukitoimenpidettä vastaavat rahamäärät eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti julkisessa määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (ks. tuomio 15.5.2019, Achema ym., C-706/17, EU:C:2019:407, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. myös vastaavasti tuomio 17.7.2008, Essent Netwerk Noord ym., C-206/06, EU:C:2008:413, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.9.2017, ENEA, C-329/15, EU:C:2017:671, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
148
Komissio ei kiistä käsiteltävässä asiassa kantajan väitettä, jonka mukaan Romanialla ei ole ollut enää heinäkuusta 2014 lähtien enemmistöä äänioikeuksista Electricassa, se ei ole voinut nimittää enemmistöä kyseisen yrityksen hallinto-, johto- tai valvontaelinten jäsenistä eikä sillä ole ollut kyseisen yrityksen yhtiösäännön mukaan mitään erityistä oikeutta, joka olisi antanut sen käyttää määräysvaltaa yrityksen päätöksissä.
149
Unionin yleisen tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvien tietojen perusteella ei voida päätellä, että toimenpiteen 3 yhteydessä käytetyt Electrican varat olivat jatkuvasti julkisessa määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä edellä tämän tuomion 147 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
150
Pelkästään se, että Electrican kaltainen yritys allekirjoitti pöytäkirjan vuonna 2012 (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 203 perustelukappale) ei merkitse, että sen varat olivat valtion määräysvallassa. Toimenpiteen 3 toteuttamisajankohtana vuonna 2015 Electrican varat eivät joka tapauksessa olleet enää valtion määräysvallassa.
151
Samoin se, että yksityinen yritys voisi ottaa huomioon viranomaisten antamat julkiset lausunnot (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 205 perustelukappale) päättäessään menettelystään markkinoilla, ei merkitse millään tavalla – tähän viittaavien muiden konkreettisten todisteiden puuttuessa – että kyseisen yrityksen varat olisivat valtion määräysvallassa tai käytettävissä.
152
Lisäksi se seikka, jota komissio korostaa, että kyseisistä toimenpiteeseen 3 liittyvistä Electrican saatavista oli sovittu ennen Electrican yksityistämistä, on merkityksetön, sillä yhtäältä olemassa olevat velat ja saatavat siirretään yrityksen yksityistämisen yhteydessä tavallisesti yrityksen myyntihintaan ja toisaalta Electrica teki päätöksen tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisestä vuonna 2015 eli yksityistämisensä jälkeen.
153
Myöskään se, että valtio omisti Electrican yksityistämisen jälkeen 48,78 prosenttia Electrican pääomasta ja säilytti näin komission mukaan ”merkittävän vaikutusvallan” Electrican liiketoimintapolitiikkaan, ei merkitse – tähän viittaavien muiden konkreettisten todisteiden puuttuessa – että Electrican varat olivat jatkuvasti valtion määräysvallassa tai valtion käytettävissä edellä tämän tuomion 147 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Edellä tämän tuomion 148–152 kohdassa esitetyn arvioinnin perusteella voidaan päinvastoin todeta, että vähemmistön Electrican pääomasta muodostavasta – joskin merkittävästä – omistusosuudestaan huolimatta valtiolla ei ollut käytettävissään muuta keinoa, jolla se olisi voinut valvoa tapaa, jolla Electrica hallinnoi varojaan toimenpiteen 3 yhteydessä.
154
Komissio ei voinut perustella näkemystään myöskään 27.9.2012 annetulla tuomiolla Ranska v. komissio (T-139/09, EU:T:2012:496). Unionin yleinen tuomioistuin on todennut kyseisessä tuomiossa, että erinäisten maatalouden tuottajaorganisaatioiden hyväksi annettuihin tukitoimenpiteisin, jotka oli rahoitettu osittain vapaaehtoisilla yksityisillä maksuilla, liittyi valtion varojen siirtoa lähinnä sillä perustella, että Ranskan viranomaiset olivat päättäneet yksipuolisesti tukijärjestelmästä rahoitetuista toimenpiteistä sekä toimenpiteiden täytäntöönpanon yksityiskohtaisista säännöistä, kun taas kyseisistä toimenpiteistä hyötyvillä toimijoilla oli ainoastaan valta osallistua tai olla osallistumatta tähän valtion määrittelemään järjestelmään joko suostumalla maksamaan valtion vahvistamat osuudet tai kieltäytymällä niiden maksamisesta. Toisin kuin tuossa asiassa, komissio ei ole osoittanut käsiteltävässä asiassa, että Romanian viranomaiset olisivat päättäneet yksipuolisesti tavasta, jolla Electrican varat oli käytettävä toimenpiteen 3 yhteydessä.
155
Electrica Furnizaresta, joka on eräs toinen kantajan velkoja ja jonka osake-enemmistön Electrica omisti vuosina 2011–2017, on riittävää todeta, ettei komissio luonnehdi riidanalaisessa päätöksessä kyseisen yrityksen menettelyä toimenpiteeksi, joka on valtiontukea, joten tähän liittyvät asianosaisten väitteet eivät vaikuta riidanalaisen päätöksen laillisuuteen.
156
Edellä esitetyn perusteella komissio ei ole onnistunut osoittamaan oikeudellisesti riittävällä tavalla, että toimenpiteeseen 3, joka koski Electrican saatavien osittaista mitätöintiä, liittyi valtion varojen siirtämistä, eikä näin ollen sitä, että toimenpide oli valtiontukea siltä osin kuin se myönnettiin Electrican välityksellä.
2) Toimenpiteestä 3 jäljelle jäävän osan johtuminen valtiosta
157
Kantaja väittää, että toimenpiteestä 3 jäljelle jäävä osa eli AAAS:n, Salromin, CET Govoran ja ANAR:n saatavien osittainen mitätöinti tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti ei johtunut valtiosta.
158
Komissio kiistää kantajan väitteet. Komissio väittää osoittaneensa riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisesti riittävällä tavalla, että toimenpide 3 johtui valtiosta.
159
Komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä toimenpiteen 3 johtuvan valtiosta sillä perusteella, että ensinnäkin Romanian maksukyvyttömyyslainsäädännön mukaisesti tervehdyttämissuunnitelmaa ei voitu hyväksyä ilman AAAS:n tai CET Govoran suostumusta (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 201 perustelukappale). Toiseksi kyseisen suunnitelman oli laatinut oikeusviranomainen, joka oli valtion osa (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 202 perustelukappale). Kolmanneksi kyseinen suunnitelma hyväksyttiin sen ansiosta, että yksityiset ja julkiset velkojat olivat allekirjoittaneet vuoden 2012 marraskuussa pöytäkirjan, jonka avulla valtio pyrki pitämään kantajan markkinoilla ja säilyttämään tarvittavan enemmistön velkojainkokouksessa kyseisen suunnitelman hyväksymisen varmistamiseksi (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 202 ja 203 kohta sekä 205–210 kohta). Neljänneksi valtion aikomus pitää kantaja markkinoilla vahvistettiin julkisissa lausunnoissa (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappale). Viidenneksi komissio esittää muutamia yksityiskohtaisempia tietoja osoittaakseen, että ANAR:n menettely toimenpiteen 3 yhteydessä johtui valtiosta (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 212–217 perustelukappale).
160
Oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, niiden on oltava peräisin valtiolta (ks. tuomio 13.9.2017, ENEA, C-329/15, EU:C:2017:671, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tältä osin on tuotava esille, että kun edun myöntää viranomainen, on etu peräisin lähtökohtaisesti valtiolta, vaikka kyseinen viranomainen olisi oikeudellisesti riippumaton muista viranomaisista (ks. vastaavasti tuomio 12.12.1996, Air France v. komissio, T-358/94, EU:T:1996:194, 62 kohta).
161
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen 1 artiklan c alakohdassa annetun määritelmän mukaan toimenpiteessä 3 tiettyjen velkojien velka mitätöidään ”tervehdyttämissuunnitelman mukaisesti”, joten on tutkittava, johtuuko kyseinen suunnitelma, joka kantajan velkojien antaman hyväksynnän johdosta johti kantajan velan osittaiseen mitätöintiin, kokonaisuutena tarkastellen valtiosta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
162
On nimittäin todettava, ettei tiettyjen velkojen osittainen mitätöinti toimenpiteen 3 yhteydessä ollut yksipuolista mitätöintiä, josta kukin kyseessä olevista velkojista olisi päättänyt erikseen, vaan kyseessä oli maksukyvyttömyysmenettelyssä tapahtunut kollektiivinen mitätöinti, johon sovellettiin erityissäännöksiä, jotka koskivat erityisesti tervehdyttämissuunnitelman hyväksymiseksi velkojainkokouksessa tarvittavaa enemmistöä. Toisin sanoen suunnitelman hyväksi annettu velkojan yksittäinen ääni ei voinut johtaa kyseisen suunnitelman hyväksymiseen, elleivät yksin kyseisen velkojan saatavat täyttäneet hyväksymistä varten tarvittavaa enemmistöä koskevia lainsäädännön vaatimuksia.
163
Samoin on todettava, että velkojaluetteloon sisältyi lukuisia julkisia ja yksityisiä velkojia ja että kyseisen suunnitelman puolesta annetut äänet olivat peräisin sekä julkisilta että yksityisiltä velkojilta.
164
Näissä olosuhteissa sen selvittämiseksi, onko komission ollut perusteltua katsoa, että tervehdyttämissuunnitelma johtui valtiosta, on tutkittava ensinnäkin, olivatko AAAS:n, ANAR:n, Salromin ja CET Govoran antamat äänet tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta peräisin valtiolta. Toiseksi on selvitettävä, muodostivatko velkojat, joiden antamat äänet tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta olivat peräisin valtiolta, yhteenlaskettuna kansallisen lainsäädännön mukaisesti kyseisen suunnitelman hyväksymiseksi tarvittavan enemmistön.
i) Olivatko AAAS:n, Salromin, CET Govoran ja ANAR:n antamat äänet peräisin valtiolta
– Oliko AAAS:n antama ääni peräisin valtiolta
165
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 186, 187 ja 201 perustelukappaleesta ilmenee komission katsovan, että AAAS:n ääni oli peräisin valtiolta, erityisesti sillä perusteella, että AAAS oli osa hallituksen alaisuudessa toimivaa julkishallintoa.
166
Kantaja ei ole riitauttanut tätä toteamusta.
– Oliko Salromin ääni peräisin valtiolta
167
Kantaja väittää, ettei riidanalaiseen päätökseen sisälly minkäänlaista arviota siitä kysymyksestä, oliko Salromin antama ääni tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta peräisin valtiolta. Se, että valtio omisti enemmistön Salromin osuuksista, että valtio oli nimennyt edustajia Salromin hallitukseen ja että valtion oli hyväksyttävä Salromin vuotuinen talousarvio, riittivät tosin osoittamaan, että Salrom oli julkinen yritys, mutta ne eivät riittäneet osoittamaan, että Salromin antama ääni tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta oli peräisin valtiolta.
168
Komissio väittää olennaisin osin, että Salromin ääni on peräisin valtiolta siitä syystä, että ”valtio on ollut tiiviisti mukana määrittelemässä toimenpidettä ja sen rahoitusjärjestelyjä”, erityisesti pöytäkirjaa ja julkisia lausuntoja.
169
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että riidanalaisen päätöksen 6.1.1.3 kohdassa (johdanto-osan 201–218 perustelukappale), jossa käsitellään toimenpiteen 3 johtumista valtiosta, komissio on jättänyt tutkimatta, oliko kantajan velkojan ja kantajalle erityisesti suolaliuosta toimittavan Salromin antama ääni peräisin valtiolta. Kyseiseen kohtaan sisältyy nimittäin vain kaksi Salromia koskevaa mainintaa, joista toinen on riidanalaisen päätöksen alakohdassa 70, jossa todetaan vain Salromin olleen yksi pöytäkirjan allekirjoittajista, ja toinen kyseisen päätöksen johdanto-osan 218 perustelukappaleessa, joka päättää kyseisen riidanalaisen päätöksen kohdan ja jossa komissio toteaa, että erityisesti se, että Salrom myönsi toimenpiteen 3, johtui valtiosta. Komissio perustelee toimenpiteen 3 johtumista valtiosta viittaamalla samassa kohdassa yleisluonteisesti ja Salromia erikseen mainitsematta julkisiin lausuntoihin sekä siihen, että muutamat kantajan velkojista olivat allekirjoittaneet pöytäkirjan.
170
Tältä osin on riidatonta, että Salrom oli julkinen yritys, kun toimenpiteestä 3 päätettiin. Oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen johtumista valtiosta ei voida päätellä pelkästään siitä seikasta, että sen on toteuttanut julkinen yritys. Vaikka valtio voikin nimittäin valvoa julkista yritystä ja käyttää määräysvaltaa sen toteuttamiin toimenpiteisiin nähden, tosiasiallista valvontaa konkreettisessa tapauksessa ei voida automaattisesti olettaa eikä tarkemmin sanottuna voida vaatia osoittamaan, että viranomaiset ovat täsmällisellä määräyksellä konkreettisesti kannustaneet julkista yritystä toteuttamaan kyseisen tukitoimenpiteen (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C-482/99, EU:C:2002:294, 51–53 kohta).
171
Julkisten yritysten myöntämien etujen kohdalla on tutkittava, onko viranomaisten katsottava olleen osallisina tavalla tai toisella kyseisistä toimenpiteistä päättämiseen, ja toimenpiteen voidaan päätellä johtuvan valtiosta käsiteltävänä olevaa asiaa koskevien seikkojen ja toimenpiteen toteuttamishetkellä vallinneiden olosuhteiden perusteella. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on ottanut huomioon sellaisen tilanteen, jossa tarkasteltavana oleva elin ei voinut tehdä riidanalaista päätöstä ottamatta huomioon julkisen vallan vaatimuksia, ja sellaisen tilanteen, jossa sen lisäksi, että julkiset yritykset, joiden kautta tuet myönnettiin, olivat elimellisesti sidoksissa valtioon, näiden oli otettava huomioon valtion elinten antamat toimintaohjeet. Myös muiden seikkojen perusteella voi olla mahdollista katsoa, että julkisen yrityksen toteuttama tukitoimenpide johtuu valtiosta; tällaisia seikkoja voivat olla muun muassa julkisen yrityksen integroituminen julkishallinnon rakenteeseen, yrityksen toiminnan luonne, toiminnan harjoittaminen markkinoilla yksityisten toimijoiden kanssa tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa, yrityksen oikeudellinen asema, se, sovelletaanko yritykseen julkisoikeutta vai yksityisoikeudellisia yhtiöoikeutta koskevia säännöksiä, viranomaisten harjoittaman yrityksen hallinnointia koskevan ohjauksen määrä tai muu seikka, joka osoittaa konkreettisessa tilanteessa, että viranomaiset ovat osallistuneet toimenpiteestä päättämiseen tai että on epätodennäköistä, että tästä ei ollut kyse, kun otetaan huomioon myös toimenpiteen laajuus, sen sisältö tai sen edellytykset (tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio, C-482/99, EU:C:2002:294, 52, 55 ja 56 kohta).
172
On tuotava esille, ettei komissio ole tuonut riidanalaisen päätöksen 6.1.1.3 kohdassa pöytäkirjan ja julkisten lausuntojen olemassaolon lisäksi esille edellä tämän tuomion 171 kohdassa luetellun kaltaisia seikkoja, joiden perusteella Salromin menettelyn toimenpiteen 3 yhteydessä voitaisiin osoittaa johtuneen valtiosta.
173
Siitä, että Salrom allekirjoitti pöytäkirjan, on todettava kantajan tavoin yhtäältä, että pöytäkirjassa määrättiin nimenomaisesti, ettei sen allekirjoittajilla ollut mitään velvollisuutta luopua kantajalta olevista saatavistaan, hyväksyä tiettyä tervehdyttämissuunnitelmaa tai luopua sopimukseen perustuvasta tai muusta oikeudesta kantajaan nähden, joten kyseisessä pöytäkirjassa ei asetettu Salromille mitään tervehdyttämissuunnitelmaan liittyvää velvoitetta.
174
Toisaalta mikään seikka riidanalaisessa päätöksessä ei tuo esille syitä, joiden perusteella pöytäkirjalla voitaisiin katsoa olleen ratkaiseva rooli Salromin menettelyssä toimenpiteen 3 yhteydessä. Kyseisen yrityksen menettely toimenpiteen 2 yhteydessä osoittaa päinvastoin, että näin ei ollut, kuten edellä tämän tuomion 127 kohdasta ilmenee.
175
Sama pätee julkisiin lausuntoihin, kuten edellä tämän tuomion 134 ja 136 kohdassa tuodaan esille.
176
Toiseksi komissio huomauttaa riidanalaisen päätöksen 6.1.1.2 kohdassa (johdanto-osan 188–200 perustelukappale), jossa käsitellään toimenpiteen 2 johtumista valtiosta, että Romania omisti 51 prosenttia Salromin osakkeista, se oli nimittänyt edustajansa Salromin hallitukseen, valtion oli hyväksyttävä Salromin vuotuinen talousarvio ja tämä ennakkohyväksyntä koski muun muassa määriä, jotka vastasivat myyntisaamisia asiakkailta, esimerkiksi kantajalta (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 191 ja 192 perustelukappale). Komissio korostaa kuitenkin, ettei ollut tarpeen päätellä, että Salromin menettely toimenpiteen 2 yhteydessä johtui valtiosta, sillä kyseinen toimenpide ei ollut Salromin osalta tukea lähinnä sillä perusteella, että Salrom oli toiminut yksityisen velkojan tavoin (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 193 ja 263 perustelukappale).
177
Koska toimenpide 2 liittyy ajanjaksoon, joka ulottuu vuoden 2012 syyskuusta vuoden 2013 tammikuuhun, on tuotava esille, ettei riidanalaiseen päätökseen sisälly mitään seikkaa, joka osoittaisi näiden tietojen pitäneen paikkansa vielä vuonna 2015, kun toimenpide 3 toteutettiin. Arvioitaessa, täyttyykö valtiosta johtumista koskeva kriteeri, on tarkasteltava toimenpiteen toteuttamisajankohtaa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 2.7.2015, Ranska ja Orange v. komissio, T‑425/04 RENV ja T-444/04 RENV, EU:T:2015:450, 221 ja 229 kohta).
178
Vaikka kaikkien näiden tietojen oletettaisiin pitäneen paikkansa vielä vuonna 2015, on kuitenkin todettava, ettei komissio ole todennut Salromin menettelyn toimenpiteen 2 yhteydessä johtuneen valtiosta. Näissä olosuhteissa ei tiedetä, miten komissio arvioi kyseisiä tietoja, eikä etenkään sitä, olisivatko kyseiset tiedot riittäneet siihen, että toimenpiteen 2 olisi voitu todeta johtuneen Salromin osalta valtiosta. Vaikka näiden tietojen oletettaisiin pitäneen paikkansa vielä vuonna 2015, unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan voi korvata omalla arvioinnillaan komission puuttuvaa arviointia.
179
Näin ollen on todettava kantajan tavoin, ettei komissio ole osoittanut riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisesti riittävällä tavalla, että Salromin antama ääni tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta oli peräisin valtiolta.
– Oliko CET Govoran ääni peräisin valtiolta
180
Kantaja väittää, ettei riidanalaisessa päätöksessä ole arvioitu lainkaan sitä, oliko CET Govoran antama ääni tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta peräisin valtiolta. CET Govora ei allekirjoittanut pöytäkirjaa ja siten oli epätodennäköistä, että valtio olisi voinut vaikuttaa sen antamaan ääneen. Kantaja väittää lisäksi, etteivät riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 195 perustelukappaleessa mainitut Vâlcean lääninvaltuuston, joka on julkinen elin ja kyseisen päätöksen johdanto-osan 194 perustelukappaleen mukaan CET Govoran ainoa osakkeenomistaja, tekemät päätökset koskeneet toimenpidettä 3.
181
Komissio väittää olennaisin osin, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 196 perustelukappaleesta ilmenee, että on epäuskottavaa, että CET Govora olisi ollut vapaa valtion vaikutusvallasta, kun tarkastellaan CET Govoran toimintaa laajemmassa asiayhteydessä ja erityisesti pöytäkirja ja julkiset lausunnot huomioon ottaen.
182
Komissio viittaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 201 ja 205 perustelukappaleessa nimenomaisesti arviointiin, jonka se oli tehnyt toimenpiteen 2 johtumisesta valtiosta, siltä osin kuin arviointi koski CET Govoraa, joka oli kantajan velkoja ja kantajan sähkön- ja höyryntoimittaja, tukeakseen päätelmäänsä, jonka mukaan CET Govoran antama ääni tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta oli peräisin valtiolta. Komissio viittaakin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 201 perustelukappaleessa johdanto-osan 200 perustelukappaleeseen, jossa esitetään päätelmät toimenpiteen 2 johtumista valtiosta koskevan arvioinnin päätteeksi, ja tämän yleisen viittauksen on näin ollen ymmärrettävä tarkoittavan kaikkia toimenpiteen 2 johtumista valtiosta koskevan arvioinnin yhteydessä esille otettuja seikkoja. Komissio tuo tältä osin esille, että valtio omisti CET Govoran kokonaan, että toimenpiteen 2 kohteena ollut maksamattomien sähköntoimitusten jatkaminen kantajan hyväksi oli toteutettu panemalla täytäntöön useita Vâlcean lääninhallituksen päätöksiä ja että ”laajempi asiayhteys” osoitti olevan ”epäuskottavaa katsoa, että CET Govora [oli] vapaa valtion vaikutusvallasta” (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 194–198 perustelukappale). Lisäksi komissio perustelee toimenpiteen 3 johtumista valtiosta viittaamalla riidanalaisen päätöksen 6.1.1.3 kohdassa yleisesti julkisiin lausuntoihin sekä siihen, että muutamat kantajan velkojista olivat allekirjoittaneet pöytäkirjan.
183
Tältä osin on todettava olevan riidatonta, että CET Govora oli julkinen yritys, kun toimenpiteestä 3 päätettiin. Kuten edellä tämän tuomion 170 kohdassa tuodaan kuitenkin esille, oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen ei voida olettaa johtuvan valtiosta pelkästään sen seikan perusteella, että sen on toteuttanut julkinen yritys.
184
Edellä tämän tuomion 171 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti komission on nimittäin otettava huomioon kaikki merkitykselliset seikat sen selvittämiseksi, johtuiko CET Govoran menettely toimenpiteen 3 yhteydessä valtiosta.
185
Tässä yhteydessä komissio ei voi vedota pätevällä tavalla pöytäkirjaan, sillä CET Govora ei ole edes allekirjoittanut sitä. Sitä paitsi vaikka CET Govora olisi ottanut pöytäkirjan huomioon antaessaan äänensä toimenpiteen 3 yhteydessä, on kuitenkin niin, kuten edellä tämän tuomion 173 kohdassa tuodaan esille, että pöytäkirjassa määrätään nimenomaisesti, ettei sen allekirjoittajilla ollut mitään velvollisuutta luopua saatavistaan kantajalta, hyväksyä tiettyä tervehdyttämissuunnitelmaa tai luopua yleisemmin jostakin sopimukseen perustuvasta tai muusta oikeudesta kantajaan nähden. Julkisten lausuntojen osalta on riittävää viitata edellä tämän tuomion 136 kohtaan.
186
Riidanalaisessa päätöksessä toimenpiteen 2 yhteydessä esille otetuista seikoista, joihin komissio viittaa, on todettava, että ne liittyvät ajanjaksoon, joka kesti vuoden 2012 syyskuusta vuoden 2013 tammikuuhun, eikä riidanalaiseen päätökseen sisälly mitään seikkaa, joka voisi osoittaa näiden tietojen pitäneen paikkansa vielä vuonna 2015, kun toimenpide 3 toteutettiin; on muistettava, että edellä tämän tuomion 177 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti arvioitaessa valtiosta johtumista koskevan perusteen täyttymistä on tarkasteltava toimenpiteen toteuttamisajankohtaa.
187
Lisäksi erinäiset CET Govoran menettelyyn liittyvät seikat, jotka on tuotu esille toimenpiteen 2 yhteydessä, ovat merkityksettömiä tutkittaessa, oliko CET Govoran tervehdyttämissuunnitelman puolesta antama ääni peräisin valtiolta. Kuten kantaja tuo esille, riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 29, 85 ja 195 perustelukappaleessa mainitut Vâlcean lääninhallituksen päätökset koskivat yksinomaan toimenpidettä 2 eikä niillä ollut yhteyttä tervehdyttämissuunnitelman hyväksymiseen, joka tapahtui yli kaksi vuotta myöhemmin.
188
Laajempaa asiayhteyttä koskevat seikat, joihin viitataan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 196 ja 197 perustelukappaleessa, eivät ole suoraan merkityksellisiä sen kysymyksen suhteen, oliko CET Govoran tervehdyttämissuunnitelman puolesta antama ääni peräisin valtiolta. Komissio ei nimittäin määrittele selkeästi yhteyttä, jonka se toteaa olevan yhtäältä sen seikan, että CET Govoran toimitusjohtaja oli tuomittu kansallisissa rikostuomioistuimissa virka-aseman väärinkäytöstä ja vaikutusvallan väärinkäytöstä, joka oli jatkunut vuoden 2011 lokakuusta vuoden 2014 heinäkuuhun, ja toisaalta CET Govoran tervehdyttämissuunnitelman puolesta antaman äänen välillä. Merkityksetöntä on myös se, että CET Govoran toimitusjohtaja toimi kantajan toimitusjohtajana vuoden 2012 lokakuusta vuoden 2013 helmikuuhun ja siirtyi vuoden 2013 helmikuun jälkeen uudelleen CET Govoran toimitusjohtajaksi. Sen lisäksi, että tämäkin seikka liittyy aiempaan ajanjaksoon kuin jota toimenpide 3 koskee, pelkästään se, että luonnollinen henkilö on nimitetty eri aikoina kahden julkisen yrityksen toimitusjohtajaksi, ei näet merkitse sellaisenaan, että toimet, jotka toinen näistä yrityksistä on toteuttanut kaksi vuotta myöhemmin, johtuisivat valtiosta.
189
Koska riidanalaiseen päätökseen ei sisälly muita merkityksellisiä ja tapahtuma-aikaan liittyviä seikkoja, on näin ollen todettava kantajan tavoin, ettei komissio ole osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että CET Govoran antama ääni tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta oli peräisin valtiolta.
– Oliko ANAR:n ääni peräisin valtiolta
190
Komissio esittää riidanalaisessa päätöksessä päätelmänsä, jonka mukaan ANAR:n antama ääni tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta oli peräisin valtiolta erityisesti seuraavien seikkojen perusteella: ANAR oli kansallista etua palveleva julkinen laitos, joka oli oikeuskelpoinen ja jota julkishallinnon vesivaroista vastaava keskusviranomainen koordinoi; sen tehtävänä oli erityisesti soveltaa kansallista strategiaa ja toimintapolitiikkaa vesivarojen hallinnan alalla ja varmistaa, että alan määräyksiä noudatetaan, sekä hallinnoida ja ylläpitää kansallisten vesivarojen hallintajärjestelmän infrastruktuuria ja varmistaa monien kansallisesti ja yhteiskunnallisesti tärkeiden toimien toteuttaminen; sen hallituksen jäsenet nimitettiin julkishallinnon vesivaroista vastaavan keskusviranomaisen johtajan määräyksellä ja hallituksessa oli oltava valtiovarainministeriön edustaja ja edustaja julkishallinnon vesivaroista vastaavasta keskusviranomaisesta; ANAR:n pääjohtaja nimitettiin, erotettiin ja vapautettiin virasta julkishallinnon vesivaroista vastaavan keskusviranomaisen johtajan määräyksellä ja ANAR:n hallitus hyväksyi ANAR:n tulot ja menot julkishallinnon vesivaroista vastaavan keskusviranomaisen johtajan suostumuksella.
191
Kantaja väittää komission sekoittaneen riidanalaisessa päätöksessä kaksi erillistä laitosta. Erityisesti ANAR:n mainitseminen riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 67 perustelukappaleessa olevan taulukon 1 ryhmässä ”[Romanian] maksukyvyttömyyslain 96 §:n alaan kuuluvat vakuudettomat velkojat” oli virheellistä, sillä kyseinen saatava kuului toiselle julkiselle laitokselle, joka oli Romanian kansallisen vesihallinnon alainen Administrația Bazinală de Apă Olt (Olt-joen valuma-alueesta vastaava viranomainen, jäljempänä ABA Olt). Kantajan mukaan ABA Olt oli äänestänyt tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta, kun taas ANAR ei ollut äänestänyt kyseisen suunnitelman puolesta eikä sitä vastaan. Komissio ei kuitenkaan tarkastellut riidanalaisessa päätöksessä, oliko ABA Oltin antama ääni peräisin valtiolta.
192
Komission mukaan ABA Olt on yksi ANAR:n yhdestätoista alueellisesta yksiköstä. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 212–217 perustelukappaleessa esitetyt ANAR:ää koskevat seikat pätevät komission mukaan myös kyseiseen yksikköön.
193
Kantaja toteaa ainoastaan, että komissio on viitannut virheellisesti elimeen, jolla ei ollut saatavia kantajalta. Kantaja ei kiistä komission vastineessaan esittämää seikkaa, jonka mukaan ABA Olt on ANAR:n alainen yksikkö, eikä komission päätelmää, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 212–217 perustelukappaleessa esitetyt ANAR:ää koskevat seikat pätivät soveltuvin osin kyseiseen yksikköön. Päinvastaisten todisteiden puuttuessa riidanalaisessa päätöksessä esille otettujen ANAR:ää koskevien seikkojen on itse asiassa katsottava pätevän myös ANAR:n alaisiin yksikköihin.
194
Tässä tilanteessa on tietenkin valitettavaa, että komissio on sekoittanut riidanalaisessa päätöksessä ANAR:n sen alaiseen yksikköön, mutta kyseessä on enintään muodollinen virhe, joka ei vaikuta riidanalaisen päätöksen perusteltavuuteen.
195
Kantajan väitteet on näin ollen hylättävä tältä osin.
– Välipäätelmät
196
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella on todettava, että komissio on onnistunut osoittamaan riidanalaisessa päätöksessä, että AAAS:n ja ANAR:n alaisen yksikön antamat äänet tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta olivat peräisin valtiolta. Komissio ei sen sijaan ole onnistunut osoittamaan oikeudellisesti riittävällä tavalla, että Salromin ja CET Govoran kyseisen suunnitelman yhteydessä antamat äänet olivat peräisin valtiolta.
ii) Johtuiko tervehdyttämissuunnitelma valtiosta
197
Aluksi on tuotava esille, että komissio toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 201 perustelukappaleessa olennaisin osin, että toimenpide 3 johtui valtiosta, koska tervehdyttämissuunnitelmaa ei voitu hyväksyä ilman AAAS:n tai CET Govoran suostumusta.
198
Tämä päätelmä on kuitenkin virheellinen.
199
Kuten edellä tämän tuomion 180–189 kohdasta ilmenee, komissio ei ensinnäkään ole onnistunut osoittamaan oikeudellisesti riittävällä tavalla, että CET Govoran antama ääni tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta oli peräisin valtiolta.
200
Vaikka oletettaisiin, että CET Govoran tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta antama ääni oli peräisin valtiolta, on toiseksi todettava kantajan tavoin, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 201 perustelukappaleessa esitetty komission päätelmä ei ole yhteensopiva riidanalaisessa päätöksessä maksukyvyttömyystilanteessa sovellettavista kansallisista säännöistä annetun kuvauksen kanssa.
201
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 42 perustelukappaleesta ilmenee tältä osin, että maksukyvyttömyysmenettelyistä 5.4.2006 annetun lain nro 85 (legea no 85 privind procedura insolvenţei; Monitorul Oficial al României, osa I, nro 359, 21.4.2006; jäljempänä Romanian maksukyvyttömyyslaki) 100 ja 101 §:n mukaisesti tervehdyttämissuunnitelma on katsottava hyväksytyksi, jos velkojien luokkien ehdoton enemmistö on äänestänyt suunnitelman puolesta, edellyttäen, että ainakin yksi huonossa etuoikeusasemassa olevien velkojien luokka hyväksyy suunnitelman. Velkojien luokan katsotaan hyväksyneen suunnitelman, jos asianomaisessa luokassa suunnitelman hyväksyneet velkojat edustavat ehdotonta enemmistöä kyseiseen luokkaan kuuluvien saatavien arvosta.
202
Lisäksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 43 perustelukappaleesta ilmenee, että Romanian maksukyvyttömyyslain 3 §:n 21 kohdan mukaisesti ilmauksella ”huonossa [etuoikeusasemassa] olevien velkojien luokka” tarkoitetaan saatavien luokkaa, jonka osalta tervehdyttämissuunnitelmassa määrätään muun muassa saatavan määrän pienentämisestä.
203
Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 67 perustelukappaleessa olevasta taulukosta 1 ilmenee, käsiteltävässä asiassa kantajan velkojat oli jaettu viiteen luokkaan, eli suunnitelman hyväksyminen edellytti, että vähintään kolme näistä luokista äänesti suunnitelman puolesta. On riidatonta, että käsiteltävässä asiassa kaikki nämä velkojien luokat olivat Romanian maksukyvyttömyyslain 3 §:n 21 kohdassa tarkoitetussa huonossa etuoikeusasemassa, kuten riidanalaisen päätöksen alaviitteestä 42 ilmenee.
204
Samasta taulukosta ilmenee lisäksi, että AAAS:llä ja CET Govoralla oli yhteenlaskettuna ehdoton enemmistö saatavien arvosta vain kahdessa luokassa eli talousarviovelkojien ja Romanian maksukyvyttömyyslain 96 §:n alaan kuuluvien vakuudettomien velkojien luokassa, minkä komissio sitä paitsi myöntää riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 201 perustelukappaleessa.
205
AAAS ja CET Govora eivät näin ollen saaneet yksin kokoon tervehdyttämissuunnitelman hyväksymiseksi vaadittua enemmistöä.
206
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 205 perustelukappaleessa esille tuotu seikka, jonka mukaan kolmas luokka eli työntekijöiden luokka oli tietenkin kannattanut suunnitelmaa, koska suunnitelmassa ei määrätty työntekijöiden saatavien vähentämisestä, on merkityksetön, sillä komissio ei ole väittänyt missään vaiheessa, että työntekijöiden antama ääni oli peräisin valtiolta.
207
Komissio ei ole myöskään osoittanut, että AAAS:llä ja CET Govoralla oli yhdessä valta estää tervehdyttämissuunnitelman hyväksyminen. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 74 perustelukappaleessa olevista eri velkojien äänten jakautumista koskevista tiedoista sekä Romanian toukokuussa vuonna 2018 esittämien huomautusten 75 kohdassa olevan taulukon tiedoista ilmenee päinvastoin, että kyseisen suunnitelman puolesta äänestäneitä velkojia olisi ollut riittävästi, niin että suunnitelman olisi voitu katsoa tulleen hyväksytyksi kolmessa viidestä velkojien luokasta, mukaan lukien vähintään yhdessä huonossa etuoikeusasemassa olevien velkojien luokassa, myös siinä tapauksessa, että AAAS ja CET Govora olisivat äänestäneet tervehdyttämissuunnitelmaa vastaan.
208
Kolmanneksi AAAS:llä ja ABA Oltilla, joiden äänet olivat peräisin valtiolta, kuten komissio saattoi perustellusti todeta, oli yhteenlaskettuna saatavien ehdoton enemmistö ainoastaan yhdessä luokassa eli talousarviovelkojien luokassa. Yksin ne eivät siis olisi voineet saada tervehdyttämissuunnitelmaa hyväksyttyä eivätkä estää sen hyväksymistä velkojainkokouksessa.
209
Neljänneksi vaikka oletettaisiin, että CET Govoran antama ääni tervehdyttämissuunnitelman hyväksymisen puolesta oli peräisin valtiolta ja että se oli lisättävä AAAS:n ja ABA Oltin antamiin ääniin, on tuotava esille, että näillä toimijoilla olisi ollut yhteenlaskettuna ehdoton enemmistö saatavien arvosta ainoastaan kahdessa luokassa eli talousarviovelkojien luokassa sekä Romanian maksukyvyttömyyslain 96 §:n alaan kuuluvien vakuudettomien velkojien luokassa. Lisäksi myös siinä tapauksessa, että ne olisivat äänestäneet tervehdyttämissuunnitelmaa vastaan, olisi kyseisen suunnitelman puolesta äänestäneitä velkojia ollut riittävästi, niin että suunnitelman olisi katsottu tulleen hyväksytyksi kolmessa viidestä velkojien luokasta, mukaan lukien vähintään yhdessä huonommassa asemassa olevien velkojien luokassa. Yksin ne eivät siis olisi voineet saada tervehdyttämissuunnitelmaa hyväksyttyä eivätkä estää sen hyväksymistä velkojainkokouksessa.
210
Sitten on todettava, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 202 perustelukappaleessa oleva väite, jonka mukaan toimenpide 3 johtui valtiosta, koska tervehdyttämissuunnitelman oli laatinut oikeusviranomainen, joka oli valtion osa, on hylättävä. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 41 perustelukappaleesta ilmenee nimittäin, että oikeusviranomainen laatii tervehdyttämissuunnitelman, josta velkojien on neuvoteltava ja joka velkojien on hyväksyttävä. Oikeusviranomaisella ei siis ole valtaa hyväksyä tervehdyttämissuunnitelmaa.
211
Tämän jälkeen on tuotava esille, että on tietenkin totta – kuten komissio korostaa – että myös toimivaltaisen tuomioistuimen, joka on valtion ilmentymä, on hyväksyttävä suunnitelma sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Kyseinen tuomioistuin ei voi kuitenkaan hyväksyä suunnitelmaa, jota velkojat eivät ole hyväksyneet. Jos komission väite hyväksyttäisiin, johtaisi se tosiasiassa siihen, että kaikkien maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä hyväksyttyjen tervehdyttämissuunnitelmien olisi katsottava johtuvan valtiosta pelkästään siksi, että oikeusviranomainen ja tuomari ovat osallistuneet menettelyyn.
212
Komissio ei voi perustella väitteitään tässä yhteydessä 26.10.2016 annetulla tuomiolla DEI ja komissio v. Alouminion tis Ellados (C-590/14 P, EU:C:2016:797, 59, 77 ja 81 kohta) eikä 3.3.2016 annetulla tuomiolla Simet v. komissio (T-15/14, EU:T:2016:124, 38, 44 ja 45 kohta). On näet todettava, ettei noissa asioissa kyseessä olleita tukitoimenpiteitä voida rinnastaa miltään osin käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaan toimenpiteeseen 3. Edellä mainituista tuomioista ensimmäisen taustalla olleessa asiassa oli kyse alumiinintuottajille myönnetystä valtiontuesta, jota oli muutettu toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen antamalla välitoimia koskevalla määräyksellä ja jolla jatkettiin sähköntoimitusta koskevan suosituimmuustariffin voimassaoloa. Edellä mainituista tuomioista jälkimäisen taustalla olleessa asiassa oli kyse Italian viranomaisten myöntämästä valtiontuesta, jolla pantiin täytäntöön kansallisen tuomioistuimen antama määräys. Noissa asioissa kyseessä olleiden tukitoimenpiteiden luonne ja kohde eivät ole miltään osin rinnastettavissa maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä hyväksytyn tervehdyttämissuunnitelman luonteeseen ja kohteeseen, ja ne olivat lähtöisin valtiosta, kun taas kantajan velan osittaista mitätöintiä koskevan päätöksen tekivät käsiteltävässä asiassa kantajan velkojat eikä oikeusviranomainen tai toimivaltainen tuomioistuin, kuten komissio itsekin on tuonut esille.
213
On vielä todettava, että muun muassa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 203–205 perustelukappaleessa sekä 209 perustelukappaleessa esitetty toteamus, jonka mukaan pöytäkirjan ja julkisten lausuntojen olemassaolo osoittaisi toimenpiteen 3 johtuvan kokonaisuutena tarkasteltuna valtiosta, on hylättävä edellä tämän tuomion 128 ja 136 kohdassa esitetyistä syistä.
214
Erityisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 205 perustelukappaleessa esille otettu seikka, jonka mukaan pöytäkirjan allekirjoittajilla ja CET Govoralla oli yhteenlaskettuna tarvittava enemmistö neljässä velkojien luokassa, on merkityksetön. Yhtäältä komissio ei näet ole missään vaiheessa väittänyt – saatikka osoittanut – että pöytäkirjan allekirjoittaneiden yksittäisten pankkien antama ääni oli peräisin valtiolta. Toisaalta Electrican ja Salromin antamien äänien osalta on riittävää viitata edellä tämän tuomion 156 kohtaan sekä 167–179 kohtaan, kun taas CET Govoran kohdalla on riittävää todeta, ettei se edes allekirjoittanut pöytäkirjaa. Komissio ei siis voinut päätellä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 206 perustelukappaleessa, että velkojainkokouksessa vaadittu enemmistö varmistettiin pöytäkirjan avulla.
215
Edellä esitetyn perusteella komissio ei ole onnistunut osoittamaan oikeudellisesti riittävällä tavalla, että toimenpide 3 johtui valtiosta ja että se oli siten valtiontukea.
b)
Toimenpiteitä 1 ja 2 koskevat kanneperusteet, joiden mukaan taloudellisen edun olemassaoloa on arvioitu ilmeisen virheellisesti
216
Ensinnäkin komissio toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 219 perustelukappaleessa, että tuen valikoivuuden toteaminen ei tuottanut vaikeuksia, sillä toimenpiteet 1 ja 2 oli myönnetty yksinomaan kantajalle, vaikka kyseisten toimenpiteiden tavoitteen perusteella muita petrokemian alan tai muiden alojen yrityksiä oli samanlaisessa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa tilanteessa, eivätkä ne hyötyneet kyseisistä toimenpiteistä.
217
Toiseksi komissio katsoo riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 221 ja 222 perustelukappaleessa, että yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta ei voitu soveltaa käsiteltävässä asiassa.
218
Kolmanneksi komissio selittää riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 223 perustelukappaleessa tutkineensa kuitenkin kattavuuden varmistamiseksi, täyttivätkö kyseiset toimenpiteet yksityinen velkoja ‑arviointiperusteen. Komissio soveltaa siis kyseistä arviointiperustetta riidanalaisen päätöksen 6.1.2.1 kohdassa (johdanto-osan 224–243 perustelukappale) toimenpiteeseen 1 ja 6.1.2.2 kohdassa (johdanto-osan 244–263 perustelukappale) toimenpiteeseen 2, ja toteaa näiden antaneen kantajalle valikoivaa taloudellista etua, lukuun ottamatta tukea, jonka Salrom oli antanut kantajan toiminnalle toimenpiteen 2 yhteydessä, sillä komission mukaan Salrom oli toiminut yksityisen velkojan tavoin eikä ollut siksi myöntänyt kantajalle mitään taloudellista etua.
219
Kantaja kiistää komission päätelmät, joiden mukaan yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta ei ensinnäkään voitu soveltaa käsiteltävässä asiassa ja kantaja on saanut toiseksi taloudellista etua toimenpiteiden 1 ja 2 osalta edellä tämän tuomion 218 kohdassa esille tuodussa laajuudessa.
220
Aluksi on täsmennettävä, ettei kantajan esittämää kanneperustetta, joka koskee taloudellisen edun olemassaolosta toimenpiteen 3 yhteydessä tehtyjä ilmeisiä arviointivirheitä, ole enää tarpeen tutkia. Kuten edellä tämän tuomion 156 ja 215 kohdassa todetaan, komissio ei nimittäin ole osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että kyseiseen toimenpiteeseen liittyi valtion varojen siirtoa ja että toimenpide johtui valtiosta, mikä riittää sen toteamiseen, ettei toimenpide 3 ole valtiontukea, kun huomioon otetaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrättyjen edellytysten kumulatiivisuus, kuten edellä tämän tuomion 138 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee.
1) Yksityinen velkoja ‑arviointiperusteen sovellettavuus
221
Komissio katsoo riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 221 ja 222 perustelukappaleessa, ettei markkinataloustoimijaperiaate ollut sovellettavissa käsiteltävässä asiassa – toisin kuin Romania oli väittänyt hallinnollisen menettelyn aikana – sillä perusteella, että Romania oli toiminut jatkuvasti ja selvästi julkisen vallan käyttäjänä pelastaakseen kantajan konkurssilta muun muassa antamalla julkisia lausuntoja ja laatimalla pöytäkirjan, eikä yritykseen sijoittavana osakkeenomistajana tai yrityksen velkojana.
222
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 222 perustelukappaleessa viitataan tässä yhteydessä kyseisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleeseen ja sitä seuraaviin kappaleisiin sekä johdanto-osan 274 ja 276 perustelukappaleeseen. Aluksi on tuotava esille, etteivät nämä viittaukset vaikuta antavan mitään lisätietoja suhteessa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 221 ja 222 perustelukappaleessa esitettyihin perusteisiin. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 204 perustelukappaleessa ja sitä seuraavissa kappaleissa viitataan näet erityisesti julkisiin lausumiin, jotka on jo mainittu riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 222 perustelukappaleessa, kun taas kyseisen päätöksen johdanto-osan 274 ja 276 perustelukappaleessa käsitellään yksityinen velkoja ‑arviointiperusteen soveltamista – ei sovellettavuutta – nimenomaisesti toimenpiteen 3 yhteydessä.
223
Kantaja väittää kyseisen arviointiperusteen sovellettavuudesta olennaisin osin, ettei kyseisiin toimenpiteisiin liittynyt valtion julkisen vallan valtaoikeuksien käyttöä, minkä osoittaa se seikka, että myös yksityiset velkojat olisivat voineet toteuttaa – ja tosiasiassa toteuttivatkin – kyseiset toimenpiteet. Lisäksi toimenpiteiden luonne, kohde, asiayhteys, tavoitteet ja niihin sovelletut säännöt osoittavat niin ikään, että kyseistä arviointiperustetta voidaan soveltaa käsiteltävässä asiassa. Kantajan mukaan pöytäkirja ja julkiset lausunnot eivät estä kyseisen arviointiperusteen sovellettavuutta.
224
Komissio kiistää kantajan väitteet. Komissio tuo olennaisin osin esille, ettei yksityinen velkoja ‑arviointiperuste ole sovellettavissa käsiteltävässä asiassa, koska Romania oli toiminut kyseisistä toimenpiteistä päättäessään viranomaisena tai julkisen vallan käyttäjänä eikä yksityisenä velkojana, minkä pöytäkirja ja julkiset lausunnot osoittavat.
225
On muistettava, että yksityinen velkoja ‑arviointiperuste ja yksityinen sijoittaja ‑arviointiperuste ovat markkinataloustoimijatestin erityisiä ilmentymiä, joita käytetään selvitettäessä, onko julkisen velkojan tai julkisen sijoittajan toimintaan voinut liittyä valtiontukea.
226
Oikeuskäytännön mukaan valtiolla yhtäältä yrityksen osakkeenomistajana ja toisaalta julkisen vallan käyttäjänä olevat roolit on erotettava toisistaan. Näin ollen yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen sovellettavuus riippuu lopulta siitä, että kyseinen jäsenvaltio myöntää osakkeenomistajan – ei julkisen vallan käyttäjän – ominaisuudessaan taloudellisen edun yritykselle. Sen selvittämiseksi, onko valtio toteuttanut toimenpiteen osakkeenomistajana eikä julkisen vallan käyttäjänä, on suoritettava kokonaisarviointi, jossa otetaan huomioon erityisesti toimenpiteen luonne, kohde, asiayhteys ja tavoite sekä siihen sovellettavat säännöt (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF, C-124/10 P, EU:C:2012:318, 80, 81 ja 86 kohta).
227
Jos jäsenvaltio vetoaa hallinnollisen menettelyn kuluessa yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteeseen, sen on epäselvässä tapauksessa osoitettava kiistattomasti sekä objektiivisten, varmennettavissa olevien ja ajantasaisten seikkojen perusteella, että toteutettu toimenpide kuuluu sen osakkeenomistajan aseman piiriin. Jos jäsenvaltio esittää komissiolle vaaditunlaiset seikat, komission on suoritettava kokonaisarviointi, jossa se kyseisen jäsenvaltion esittämien seikkojen lisäksi ottaa huomioon kaikki tilanteessa merkitykselliset seikat. Unionin tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, että yksityinen sijoittaja ‑arviointiperuste ei ole poikkeus, jota sovelletaan vain jäsenvaltion pyynnöstä, vaan kun tätä arviointiperustetta voidaan soveltaa, se kuuluu niihin seikkoihin, jotka komission on otettava huomioon vahvistaessaan valtiontuen olemassaolon. Kun siis käy ilmi, että yksityinen sijoittaja ‑arviointiperustetta voidaan soveltaa, komission tehtävänä on pyytää kyseistä jäsenvaltiota toimittamaan sille kaikki merkitykselliset tiedot sen varmistamiseksi, täyttyvätkö arviointiperusteen sovellettavuus- ja soveltamisedellytykset, ja komissio voi kieltäytyä tutkimasta näitä tietoja vain, jos näyttönä esitetyt seikat on laadittu sen jälkeen, kun päätös kyseessä olevan sijoituksen tekemisestä tehtiin (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF, C-124/10 P, EU:C:2012:318, 82–86 kohta sekä 103 ja 104 kohta).
228
Unionin tuomioistuin on saanut niin ikään tilaisuuden täsmentää, että kun julkinen velkoja myöntää maksuhelpotuksia velasta, joka yrityksen on sille maksettava, yksityinen sijoittaja ‑arviointiperuste on lähtökohtaisesti sovellettavissa (ks. vastaavasti tuomio 24.1.2013, Frucona Košice v. komissio, C-73/11 P, EU:C:2013:32, 71 kohta).
229
Lisäksi unionin tuomioistuin on korostanut, että jäsenvaltion toiminnan taloudellinen luonne on otettava lähtökohdaksi arvioitaessa yksityinen velkoja ‑arviointiperusteen sovellettavuutta ja komission tehtävänä on silloin, kun käy ilmi, että yksityinen velkoja ‑arviointiperuste voisi olla sovellettavissa, tutkia kyseinen olettama riippumatta siitä, onko siltä pyydetty tällaista tutkintaa (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice, C-300/16 P, EU:C:2017:706, 25 ja 27 kohta).
230
Joissakin tapauksissa voidaan jopa asianomaisen toimenpiteen luonteen perusteella olettaa, että yksityinen sijoittaja ‑arviointiperuste on sovellettavissa (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2018, BTB Holding Investments ja Duferco Participations Holding v. komissio, T-100/17, ei julkaistu, EU:T:2018:900, 53 kohta).
231
Käsiteltävässä asiassa on tuotava esille, että komissio perustaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 221 ja 222 perustelukappaleessa esittämänsä päätelmän siitä, ettei yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta voida soveltaa, olennaisin osin pöytäkirjan ja julkisten lausuntojen olemassaoloon. Koska komissio ei ole luonnehtinut kyseistä pöytäkirjaa eikä kyseisiä lausuntoja valtiontueksi, niitä on pidettävä ainoastaan kyseessä olevien toimenpiteiden asiayhteyteen liittyvinä seikkoina.
232
Näin tehdessään komissio ei ole tehnyt kokonaisarviointia kaikista merkityksellisistä tekijöistä eikä etenkään toimenpiteen luonteeseen, kohteeseen ja tavoitteeseen sekä siihen sovellettaviin sääntöihin liittyvistä tekijöistä edellä tämän tuomion 226 ja 227 kohdassa mieliin palautetussa oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla.
233
On tosin mahdollista, että riidanalaisen päätöksen voidaan tulkita viittaavan implisiittisesti mutta väittämättä siihen, että komission mukaan asiayhteyteen liittyvät seikat ovat käsiteltävässä asiassa niin merkityksellisiä, että ne riittävät yksin perusteeksi päätelmälle, jonka mukaan yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta ei voitu soveltaa, muista oikeuskäytännössä mainituista tekijöistä riippumatta.
234
Kantajan mukaan nämä muut tekijät osoittavat kuitenkin, että yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta voidaan soveltaa käsiteltävässä asiassa.
235
On siis tutkittava, onko komissio voinut päätellä virhettä tekemättä, ettei yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta voitu soveltaa toimenpiteisiin 1 ja 2, kun huomioon otetaan kaikki merkitykselliset tekijät, jotka liittyvät toimenpiteiden 1 ja 2 luonteeseen, kohteeseen, asiayhteyteen ja tavoitteeseen sekä niihin sovellettaviin sääntöihin.
236
Toimenpiteiden 1 ja 2 kohteen ja luonteen osalta on todettava ensinnäkin, että edellä tämän tuomion 99 kohdasta ilmenee, että toimenpide 1 koskee olennaisin osin AAAS:n saatavien perimismahdollisuutta ja ‑aikataulua sekä mahdolliseen perimiseen sovellettavia yksityiskohtaisia sääntöjä. Myös yksityinen velkoja voisi joutua tällaisen päätöksen eteen.
237
Toimenpide 2 koskee niin ikään yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden mukaisesti raaka-ainetoimituksia vaikeuksissa olevalle yritykselle olisi jatkettava tai ne olisi keskeytettävä. Myös yksityinen tavarantoimittaja voisi joutua tällaisen päätöksen eteen.
238
Toimenpiteiden 1 ja 2 luonne on siis olennaisin osin taloudellinen, eikä näihin toimenpiteisiin liity sellaisenaan julkisen vallan valtaoikeuksien käyttöä.
239
Toiseksi kyseisten toimenpiteiden asiayhteydestä on huomautettava alkuun, kuten kantaja tuo esille, että toimenpiteiden 1 ja 2 kannalta merkityksellinen ajanjakso alkoi vuoden 2012 syyskuussa, kun taas pöytäkirja allekirjoitettiin 23.11.2012. Toimenpiteet 1 ja 2 on siis pantu täytäntöön noin kaksi kuukautta ennen pöytäkirjan allekirjoittamista, joten pöytäkirja ei voinut olla niistä päättämisen syy.
240
Sitten on huomautettava, kuten kantaja esittää ja kuten edellä tämän tuomion 124 kohdassa tuodaan esille, ettei yksikään pöytäkirjan kohdista velvoita AAAS:ää olemaan perimättä saataviaan kantajalta. CET Govora, joka on ainoa tuen myöntäjä toimenpiteessä 2, ei puolestaan ole edes allekirjoittanut pöytäkirjaa.
241
On vielä huomautettava, kuten edellä tämän tuomion 127 kohdassa tuodaan esille, ettei pöytäkirjan allekirjoittaminen ole estänyt muutamaa allekirjoittajaa toimimasta yksityisen velkojan tavoin.
242
Julkisten lausuntojen osalta on riittävää viitata edellä tämän tuomion 130–136 kohtaan, joista ilmenee, ettei näihin lausuntoihin sisältynyt selkeitä, täsmällisiä, konkreettisia ja vahvoja valtion sitoumuksia, joiden mukaan AAAS ja CET Govora olisivat olleet velvollisia menettelemään julkisen vallan valtaoikeuksien käyttämiselle tyypillisellä tavalla (ks. vastaavasti tuomio 2.7.2015, Ranska ja Orange v. komissio, T-425/04 RENV ja T-444/04 RENV, EU:T:2015:450, 235–245 kohta).
243
Kolmanneksi toimenpiteiden 1 ja 2 tavoitteiden osalta viitataan edellä tämän tuomion 111 ja 112 kohtaan, joista ilmenee, ettei toimenpiteellä 1 voida katsoa olevan selkeää tavoitetta, kun taas toimenpiteellä 2 pyritään säilyttämään CET Govoran itsensä elinkelpoisuus.
244
Neljänneksi on todettava, ettei myöskään toimenpiteisiin 1 ja 2 sovellettaviin sääntöihin liity julkisen vallan valtaoikeuksien käyttöä.
245
Toimenpiteeseen 1 sovellettavat säännöt ovat nimittäin olennaisin osin saatavien perimismenettelyjä koskevia sääntöjä. Vaikka on totta, että valtion velkojen takaisin perimisessä sovelletaan erityislakeja, joissa säädetään erityisesti mahdollisuudesta saatavien suoraan perintään ilman tuomioistuimen päätöstä, on kuitenkin niin, että AAAS, jonka passiivinen menettely oli toimenpiteen 1 kohteena, ei ole käyttänyt tätä mahdollisuutta käsiteltävässä asiassa (ks. edellä 266–275 kohta).
246
Toimenpide 2 liittyy puolestaan olennaisin osin CET Govoran, Salromin ja kantajan välisiin sopimussuhteisiin ajanjaksolla, joka kesti vuoden 2012 syyskuusta vuoden 2013 tammikuuhun.
247
Toimenpiteiden 1 ja 2 luonteesta, kohteesta, asiayhteydestä ja tavoitteesta sekä niihin sovellettavista säännöistä ilmenee näin ollen, että kyseiset toimenpiteet kuuluivat talouden ja kaupan piiriin eikä niihin liittynyt valtion harjoittamaa julkisen vallan valtaoikeuksien käyttöä.
248
Komissio on siis katsonut virheellisesti, ettei yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta voitu soveltaa toimenpiteisiin 1 ja 2.
2) Taloudellisen edun olemassaolo toimenpiteen 1 kohdalla
249
Komissio katsoo riidanalaisen päätöksen 6.1.2.1 kohdassa (johdanto-osan 224–243 perustelukappale), että AAAS oli myöntänyt kantajalle taloudellisen edun, koska se jätti perimättä saatavia ja antoi saatavien kertyä ajanjaksolla, joka kesti vuoden 2012 syyskuusta vuoden 2013 tammikuuhun, lähinnä sillä perusteella, ettei AAAS ollut toiminut yksityisen velkojan tavoin. Vaikka AAAS oli tietoinen kantajan vaikeasta ja heikkenevästä taloustilanteesta, se ei nimittäin ollut toteuttanut toimenpiteitä saataviensa takaisin perimiseksi tai edes paremman velkojanaseman saamiseksi.
250
Komissio esittää riidanalaisessa päätöksessä useita seikkoja erityisesti sen osoittamiseksi, että AAAS oli myöntänyt taloudellisen edun kantajalle toimenpiteen 1 yhteydessä:
–
toisin kuin vuoden 2012 päätöksen antamiseen liittyneissä olosuhteissa, AAAS:n saatavien perimättä jättämistä ja saatavien kerryttämistä asianomaisella ajanjaksolla ei voitu perustella lähitulevaisuudessa toteutettavalla yksityistämishankkeella
–
kyseinen ajanjakso oli riittävän pitkä, niin että AAAS olisi voinut toteuttaa perintätoimenpiteitä
–
AAAS olisi voinut periä saatavansa vetoamalla erityisiin oikeuksiin, joita sillä oli hallintoviranomaisena
–
yksityistämistä nopeuttavista toimenpiteistä 28.3.2002 annettu Romanian laki nro 137 (legea no 137 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării; Monitorul Oficial al României, osa I, nro 215, 28.3.2002; jäljempänä Romanian yksityistämislaki) ei estänyt AAAS:ää perimästä saataviaan
–
AAAS ei esittänyt mitään ajankohtaista selvitystä tai sisäistä asiakirjaa, joka olisi osoittanut sen toimineen yksityisen velkojan tavoin
–
kantajan muut velkojat olivat toteuttaneet toimenpiteitä saataviensa takaisin perimiseksi tai suojaamiseksi, toisin kuin AAAS
–
pöytäkirja osoitti AAAS:n hyväksyneen velan perimättä jättämisen ja kerryttämisen
–
AAAS olisi voinut vedota Romanian maksukyvyttömyyslain säännöksiin, joiden mukaan se voi ehdottaa vaihtoehtoista tervehdyttämissuunnitelmaa
–
AAAS olisi voinut uhata kantajaa maksukyvyttömyysmenettelyn käynnistämisellä
–
AAAS olisi voinut ulosmitata kantajan tilit tai saada kiinteistövakuuksia.
251
Kantaja kiistää jokaisen näistä seikoista. Kantaja väittää olennaisin osin, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen todetessaan, ettei toimenpide 1 täyttänyt yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta. Komissio ei näet ole osoittanut, että kantajalta olisi jäänyt ilmeisestikin saamatta samoja etuja yksityiseltä velkojalta, jonka tilanne oli rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen.
252
Komissio kiistää kantajan väitteet. Komissio väittää osoittaneensa riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisesti riittävällä tavalla, että AAAS oli myöntänyt kantajalle taloudellisen edun, koska se oli jättänyt perimättä kantajalta olevat saatavansa ja antanut saataviensa kertyä.
253
Oikeuskäytännön mukaan yksityinen velkoja ‑arviointiperusteella pyritään tutkimaan, olisiko tuensaajana olevalta yritykseltä jäänyt ilmeisestikin saamatta verrattavissa olevat helpotukset yksityiseltä velkojalta, jonka tilanne on mahdollisimman lähellä julkisen velkojan tilannetta ja joka pyrkii saamaan maksut summista, jotka taloudellisissa vaikeuksissa oleva velallinen on sille velkaa, ja näin ollen, olisiko kyseinen yritys voinut saada saman edun kuin etu, joka sille annettiin valtion varoista, olosuhteissa, jotka vastaavat tavanomaisia markkinaedellytyksiä (ks. tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
254
On vielä muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan silloin, kun velallisen taloudellinen asema on huonontunut merkittävästi, kunkin velkojan on tehtävä päätöksensä ottamalla huomioon saataviensa perintämahdollisuudet ja mahdolliseen perintään sovellettavat yksityiskohtaiset säännöt. Sen päätökseen vaikuttaa joukko tekijöitä, kuten se, onko se kiinteistöpankkivelkoja, etuoikeutettu vai tavallinen velkoja, sen hallussa mahdollisesti olevien vakuuksien luonne, sen tekemä arviointi yrityksen selviämismahdollisuuksista ja se hyöty, jonka se saa, jos yritys asetetaan selvitystilaan. Näin ollen komission on ratkaistava kunkin asianomaisen julkisen elimen osalta ja edellä mainitut tekijät huomioon ottaen, olivatko kyseisen elimen myöntämät velan helpotukset olennaisesti suurempia kuin sellaisen hypoteettisen yksityisen velkojan, jonka tilannetta tuensaajayritykseen nähden voidaan verrata asianomaisen julkisen elimen tilanteeseen ja joka pyrkii perimään takaisin saataviaan (ks. vastaavasti tuomio 17.5.2011, Buczek Automotive v. komissio, T-1/08, EU:T:2011:216, 84 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
255
On siis tutkittava, onko komissio osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että jättämällä saatavansa perimättä ja antamalla saatavien kertyä asianomaisella ajanjaksolla AAAS on myöntänyt kantajalle helpotuksia, jotka kantajalta olisi jäänyt ilmeisestikin saamatta yksityiseltä velkojalta, jonka tilanne on mahdollisimman lähellä AAAS:n tilannetta edellä tämän tuomion 253 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
256
Kantaja tuo ensinnäkin esille, että kyseisen hyvin lyhytaikaisen toimenpiteen aikana AAAS jätti saatavansa perimättä, koska se etsi edelleen parasta mahdollista ratkaisua saataviensa takaisin perimiseksi, minkä pöytäkirja osoittaa. Lisäksi AAAS saattoi tukeutua asianomaisella ajanjaksolla edelleen niihin päätelmiin ja taloudelliseen arviointiin, jotka komissio oli tehnyt vuoden 2012 päätöksessä ja joiden perusteella vahvistui, että velan muuntaminen ja yksityistäminen olivat selvitystilaa kannattavampi vaihtoehto. Kantaja korostaa lisäksi, kuten edellä tämän tuomion 99 kohdassa tuodaan esille, että AAAS:n saatavien kertyminen kyseisellä ajanjaksolla ei johtunut kyseisenä aikana sovituista uusista saatavista, vaan ainoastaan olemassa olevista saatavista kertyneistä koroista, mitä komissio ei ole kiistänyt.
257
Tältä osin on tuotava esille, että komissio on todennut vuoden 2012 päätöksessä, joka tehtiin vain noin kuusi kuukautta ennen toimenpiteessä 1 kyseessä olleen ajanjakson alkua, että kantajan velkojen muuntaminen pääomaksi ei ollut valtiontukea, että yksityistäminen oli kannattavampaa kuin selvitystilaan asettaminen ja että Romanian viranomaiset olivat sitoutuneet yksityistämään kantajan nopeasti kokonaan (vuoden 2012 päätöksen johdanto-osan 17, 52, 73, 86, 153 ja 160 perustelukappale sekä 2 artikla).
258
Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että kantajan yksityistämisyritys epäonnistui 22.9.2012 siitä syystä, että muutamat vähemmistöosakkaat estivät suunnitellun velan muuntamisen osakkeiksi.
259
Toimenpidettä 1 koskeva merkityksellinen ajanjakso alkoi siis kulua riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 224 perustelukappaleen mukaan yksityistämisyrityksen epäonnistumisen jälkeen. Riidanalaisen päätöksen mukaan AAAS:n olisi näin ollen pitänyt periä kantajalta olevat saatavansa takaisin välittömästi kyseisen epäonnistumisen jälkeen tai enintään neljän kuukauden kuluessa epäonnistumisesta tai sen olisi pitänyt toteuttaa samalla aikavälillä muita toimenpiteitä saadakseen paremman aseman velkojana.
260
Kuten kantaja tuo yhtäältä esille, komissio ei ole osoittanut, että yksityinen velkoja, jonka tilanne on rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, olisi välttämättä todennut tuolloin, ettei mikään muu yksityistämisyritys olisi mahdollinen, koska yksityistämisyrityksen epäonnistuminen ei johtunut potentiaalisten sijoittajien puutteesta, suunnitellun sijoituksen tuottavuudesta eikä kantajan taloudellisesta tilanteesta.
261
Vaikka komissio on tuonut tosin esille, että edellä mainittua yksityistämisyritystä aiemmat yritykset olivat niin ikään epäonnistuneet eikä tuolloin ollut enää yhtään lähitulevaisuudessa toteutettavaa yksityistämishanketta, komissio ei ole kuitenkaan osoittanut, että yksityinen velkoja, jonka tilanne on rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, olisi välttämättä otaksunut kantajan yksityistämisen olevan vastedes poissuljettua, kun huomioon otetaan viimeisimmän yrityksen nimenomaiset syyt sekä se, että vain kuusi kuukautta aikaisemmin komissio itse oli katsonut, että tällainen mahdollisuus oli toteutettavissa lyhyellä aikavälillä.
262
Toisaalta on todettava kantajan tavoin, että toimenpidettä 1 koskeva merkityksellinen ajanjakso oli suhteellisen lyhyt: se kesti neljä kuukautta eli 22.9.2012–31.1.2013. Koska komissio oli todennut vuoden 2012 päätöksessä yksityistämisskenaarion olevan selvitystilaskenaariota edullisempi, olisi yksityisen velkojan, jonka tilanne on rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, ollut perusteltua harkita tietyn ajan kuluessa käytettävissä olevia vaihtoehtoja sen sijaan, että se olisi perinyt saatavansa välittömästi takaisin, mikä olisi saattanut johtaa kantajan selvitystilaan, joka olisi ollut edellä mainitun päätöksen mukaan epäedullisempi vaihtoehto.
263
Jollei ole olemassa sääntöjä siitä, miten nopeasti velkojan on toimittava velkojensa takaisin perimiseksi, hypoteettisten yksityisten velkojien ei voida olettaa vaativan yrityksen asettamista konkurssiin ensimmäisen epäonnistumisen tapahtuessa ottamatta mitenkään huomioon yrityksen mahdollisuuksia pitkällä aikavälillä, vaikka ei voidakaan hyväksyä, että viranomaiset passiivisuudellaan sallivat velkojen kasautumisen pitkällä aikavälillä ilman yrityksen toimintanäkymien minkäänlaista paranemista (ks. vastaavasti julkisasiamies Mischon ratkaisuehdotus Espanja v. komissio, C-480/98, EU:C:2000:305, 36 ja 37 kohta).
264
Yksityinen velkoja ‑arviointiperuste ei siis edellytä, että velkoja vaatii vaikeuksissa olevan yrityksen välitöntä asettamista konkurssiin, sillä voidaan hyvin kuvitella, että on varakkaan yksityisen velkojan edun mukaista ylläpitää velallisen yrityksen toimintaa tietyn ajanjakson ajan, jos välittömästä selvitystilaan asettamisesta aiheutuvat kustannukset osoittautuvat suuremmiksi kuin tuen antamiseen liittyvät kustannukset (julkisasiamies Poiares Maduron ratkaisuehdotus Espanja v. komissio, C-276/02, EU:C:2004:211, 39 kohta).
265
Lisäksi se riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 234 perustelukappaleessa esille otettu seikka, että kantaja oli keskeyttänyt tuotantonsa eikä sen toiminnasta ollut odotettavissa tuottoja lähitulevaisuudessa, minkä olisi komission mukaan pitänyt saada AAAS aloittamaan takaisinperintä, ei pidä tosiseikkojen perusteella ihan täysin paikkaansa. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 29 ja 244 perustelukappaleesta ilmenee nimittäin, että kantaja oli aloittanut tuotantonsa uudelleen 24.10.2012 eli toimenpiteessä 1 kyseessä olleen ajanjakson alussa ja että kantaja oli siis saanut tuottoja.
266
Toiseksi kantaja väittää, että lainsäädäntö esti AAAS:ää vaatimasta saataviaan Romanian yksityistämislain 16 §:n 5 momentin c kohdan mukaisesti, niin kauan kuin kantaja oli erityishallinnon alainen. Tilanne oli ollut tämä talousministerin 2.7.2012 antamasta määräyksestä alkaen.
267
Kuten riidanalaisen päätöksen 228 perustelukappaleesta ilmenee, tältä osin on riidatonta, että valtion velkojen takaisin perimiseen sovellettavissa erityislaeissa ja erityisesti tietyn valtion omaisuuden takaisin perimisen kiireellisyydestä 15.12.1998 annetun määräyksen nro 51 (ordonanță no 51 de urgenţă privind valorificarea unor active ale statului; Monitorul Oficial al României, osa I, nro 482, 15.12.1998) 50 §:n 1 ja 2 momentissa annetaan AAAS:lle erityisiä oikeuksia, joihin kuuluu muun muassa sen saatavien suora takaisinperintä sen omien perintäviranomaisten avulla ilman tuomioistuimen päätöstä.
268
Romanian yksityistämislain 16 §:n 5 momentin c kohta esti kuitenkin talousarviovelkojia perimästä saataviaan kantajalta. Kyseisessä säännöksessä, sellaisena kuin sitä sovellettiin tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, säädettiin nimittäin seuraavaa:
”Seuraavia poikkeustoimenpiteitä sovelletaan yritykseen yksityistämisjakson aikana käynnistettävän erityishallintomenettelyn alkamispäivästä lukien: – – talousarviovelkojien on lykättävä yritykseen kohdistettujen perintätoimenpiteiden toteuttamista eivätkä ne saa ryhtyä mihinkään toimenpiteisiin tällaisten perintätoimien toteuttamiseksi, ennen kuin osakkeiden omistus on siirtynyt. Samoja säännöksiä sovelletaan julkiseen laitokseen, jos se on velkojana.”
269
On riidatonta, että kantaja siirrettiin erityishallintomenettelyyn toimenpiteessä 1 kyseessä olevalla ajanjaksolla. On niin ikään riidatonta, että AAAS oli Romanian yksityistämislain 16 §:n 5 momentin c kohdassa tarkoitettu talousarviovelkoja.
270
Kuten kantaja tuo esille, kyseistä kansalliseen oikeuteen sisältyvää säännöstä sovellettiin siten AAAS:ään.
271
Yhtäältä komissio väittää kuitenkin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 229 perustelukappaleessa, että talousministeriö oli selittämättömistä syistä pitänyt kantajan edelleen erityishallintomenettelyssä, vaikka yksityistäminen oli epäonnistunut syyskuussa 2012.
272
Tämä arvostelu on kuitenkin tehotonta, sillä komissio ei ole katsonut talousministeriön päätöksen pitää kantaja edelleen erityishallintomenettelyssä olevan valtiontukea, vaan valtiontueksi on katsottu ainoastaan AAAS:n menettely.
273
Toisaalta komissio väittää riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 229 perustelukappaleessa, että AAAS olisi voinut yrittää valittaa ”ministeriön päätöksestä pidentää tätä [kantajan] erityisasemaa ilman minkäänlaista selitystä”.
274
Komissio ei ole kuitenkaan osoittanut, että hypoteettinen yksityinen velkoja, jonka tilanne on rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, olisi päättänyt käynnistää tällaisen oikeudenkäyntimenettelyn, kun huomioon otetaan erityisesti tällaisen menettelyn arvioitu kesto suhteessa toimenpiteessä 1 kyseessä olleeseen hyvin lyhyeen ajanjaksoon. Oikeudenkäyntimenettelyn kesto on seikka, joka voi vaikuttaa huomattavasti tavanomaisen varovaisen ja huolellisen yksityisen velkojan päätösprosessiin (ks. vastaavasti tuomio 24.1.2013, Frucona Košice v. komissio, C-73/11 P, EU:C:2013:32, 81 kohta).
275
Komissio väittää unionin yleiselle tuomioistuimelle, että Romania olisi voinut muuttaa yksityistämislakiaan. Tällaisen vaihtoehdon harkitseminen ei käy kuitenkaan ilmi riidanalaisesta päätöksestä. Komissio ei voi täydentää riidanalaisen päätöksen perusteluja oikeuskäsittelyn aikana (ks. vastaavasti tuomio 24.5.2007, Duales System Deutschland v. komissio, T-289/01, EU:T:2007:155, 132 kohta).
276
Kolmanneksi komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä, että jotkin julkiset ja yksityiset velkojat, esimerkiksi Electrica, Salrom, Polcheme SA ja Bulrom Gas, olivat aloittaneet perintämenettelyt kyseisen ajanjakson aikana, toisin kuin AAAS.
277
Kantaja väittää, että valtaosa yksityisistä velkojista oli toiminut samalla tavalla kuin AAAS.
278
Tältä osin on todettava alkuun, ettei komissio esitä riidanalaisessa päätöksessä mitään todistetta, joka osoittaisi nimenomaisesti tai implisiittisesti, että AAAS ja kolme neljästä edellä tämän tuomion 276 kohdassa mainitusta velkojasta eli Salrom, Polcheme ja Bulrom Gas olivat tarkastellulla ajanjaksolla toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 231 perustelukappaleesta ilmenee päinvastoin, että Polcheme ja Bulrom Gas olivat velkojina paremmassa etuoikeusasemassa, kun taas lähes kaikki AAAS:n saatavat olivat vakuudettomia.
279
Electrican osalta komissio on tuonut tosin esille riidanalaisen päätöksen 231 perustelukappaleessa, että Raiffeisen-pankin vuonna 2011 tekemän selvityksen mukaan Electrica oli saanut ”saatavistaan saman verran takaisin” kuin AAAS. Electrica oli kuitenkin vuonna 2012 – eli ennen yksityistämistään – julkinen velkoja. Yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta sovellettaessa merkityksellistä on kuitenkin vain niiden yksityisten velkojien menettely, joiden tilanne on mahdollisimman lähellä AAAS:n tilannetta (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice, C-300/16 P, EU:C:2017:706, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
280
Komissio ei ole myöskään kyseenalaistanut kantajan väitettä, jonka mukaan valtaosa sen yksityisistä velkojista oli jättänyt AAAS:n tavoin saatavansa perimättä eivätkä ne olleet toteuttaneet muita suojaavia toimenpiteitä asianomaisella ajanjaksolla. Vaikka komissio arvostelee kantajaa siitä, ettei tämä ole osoittanut, että kyseisten muiden yksityisten velkojien tilanne oli rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, sama arvostelu voidaan kohdistaa komissioon itseensä, koska komissio ei ole osoittanut, että sen riidanalaisessa päätöksessä mainitsemien neljän velkojan tilanne oli rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen. Oikeuskäytännön mukaan komission tehtävänä on osoittaa, ettei julkisen velkojan menettely ollut yksityinen velkoja ‑arviointiperusteen mukainen ja että julkinen velkoja oli näin ollen myöntänyt edun (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice, C-300/16 P, EU:C:2017:706, 29 kohta).
281
Täydentävyyden vuoksi on vielä huomautettava, että yksityinen velkoja ‑arviointiperusteen soveltaminen voi perustua sellaisen hypoteettisen yksityisen velkojan menettelyyn, jonka tilanne on rinnastettavissa kyseessä olevan julkisen velkojan tilanteeseen (ks. edellä 254 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö). Kyseisen arviointiperusteen soveltaminen ei siis edellytä välttämättä, että olisi löydettävä todellinen yksityinen velkoja, jonka tilanne olisi tällä tavoin rinnastettavissa. Komissio ei ole kuitenkaan osoittanut riidanalaisessa päätöksessä myöskään sitä, että hypoteettinen yksityinen velkoja, jonka tilanne on rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, olisi perinyt saatavansa tai toteuttanut muita suojaavia toimenpiteitä asianomaisella ajanjaksolla, jonka kesto oli suhteellisen lyhyt.
282
Tältä osin on todettava olevan todennäköistä, mitä komissio ei ole perustellusti kiistänyt, että AAAS:n saatavien takaisinperintä olisi johtanut saatavien määrä huomioon ottaen maksukyvyttömyysmenettelyn aloittamiseen.
283
On tärkeää ottaa huomioon se, että lähes kaikki AAAS:n saatavat olivat vakuudettomia. Komissio ei ole osoittanut tältä osin, että yksityisellä velkojalla, jonka saataviin liittyvä riski oli samankaltainen kuin AAAS:llä, olisi ollut taloudellinen intressi aiheuttaa maksukyvyttömyysmenettelyn aloittaminen, koska se olisi ollut – toisin kuin paremmassa etuoikeusasemassa olevat velkojat – vaarassa menettää suuremman osan saatavistaan kyseisen menettelyn yhteydessä. Mahdollinen yksityistäminen tai muu ratkaisu olisi siis saattanut vaikuttaa tuolloin tällaisesta velkojasta sekä toteuttamiskelpoiselta että kiinnostavammalta edellä tämän tuomion 262 kohdassa esitetyistä syistä. Tällaisen velkojan olisi ainakin hyväksyttävää arvioida tiettynä aikana tarjolla olevat vaihtoehdot sen sijaan, että se kiirehtisi menettelemään komission esittämällä tavalla.
284
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 242 perustelukappaleessa esitetylle perusteelle, jonka mukaan AAAS olisi voinut aiheuttaa maksukyvyttömyysmenettelyn aloittamisen voidakseen ehdottaa sitten vaihtoehtoista tervehdyttämissuunnitelmaa, ei ole esitetty riittävän vakuuttavia todisteita. Vaikka AAAS olisi voinut ehdottaa vaihtoehtoista tervehdyttämissuunnitelmaa maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä, komissio ei nimittäin ole osoittanut, että AAAS olisi voinut saada sen yksin hyväksyttyä tai että tämä vaihtoehtoinen suunnitelma olisi johtanut siihen, että AAAS olisi saanut takaisin suuremman osan vakuudettomista saatavistaan.
285
Komissio ei ole osoittanut myöskään, että hypoteettinen yksityinen velkoja, jonka tilanne on rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, olisi suorittanut asianomaisella ajanjaksolla kantajan tilien ulosmittauksen tai voinut saada saatavilleen kiinteistövakuuden kaltaisia vakuuksia. Komissio nimittäin vain mainitsee tällaisesta mahdollisuudesta tarkastelematta tätä kuitenkaan konkreettisesti todisteiden perusteella. Komissio ei siis ole esimerkiksi tutkinut, sisältyikö kantajan omaisuuteen riittävästi käytettävissä olevia käteisvaroja tai kiinteää omaisuutta niin, että hypoteettinen yksityinen velkoja, jonka tilanne on rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, olisi voinut ulosmittauttaa ne tai saada niihin vakuuden. Komissio ei ole tutkinut myöskään tätä varten noudatettavia menettelyjä eikä tähän vaadittavia edellytyksiä eikä sitä, olisiko hypoteettinen yksityinen velkoja toiminut nämä menettelyt ja edellytykset huomioon ottaen komission esittämällä tavalla suhteellisen lyhyen ajanjakson aikana eli 22.9.2012–31.1.2013. Edellä tämän tuomion 254 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti komission tehtävänä on joka tapauksessa osoittaa olevan ilmeistä, että tällainen hypoteettinen yksityinen velkoja olisi toiminut komission esittämällä tavalla toimenpiteessä 1 kyseessä olevan ajanjakson ajan. Komission riidanalaisessa päätöksessä antamista konkreettisista esimerkeistä on todettava, etteivät ne koske velkojia, joiden saataviin liittyvä riski olisi rinnastettavissa AAAS:n saataviin liittyvään riskiin.
286
Lisäksi kantaja tuo esille, että Romanian yksityistämislain 16 §:n 5 momentin c kohta esti AAAS:ää joka tapauksessa kohdistamasta kantajaan tällaisia toimenpiteitä, mitä komissio ei ole perustellusti kiistänyt.
287
Neljänneksi komissio arvostelee riidanalaisessa päätöksessä Romanian viranomaisia siitä, etteivät nämä ole esittäneet mitään kyseiseltä ajalta olevaa raporttia tai sisäistä asiakirjaa, joka olisi osoittanut AAAS:n toimineen asianomaisella ajanjaksolla yksityisen sijoittajan tavoin.
288
Kantaja väittää lähinnä, että AAAS:n oli hyväksyttävää olla laatimatta tällaisia asiakirjoja välittömästi, kun huomioon otetaan, että se oli allekirjoittanut pöytäkirjan nimenomaan siinä tarkoituksessa, että kaikki vaihtoehdot pidetään avoinna ja kantajan elinkelpoisuus saadaan arvioitua.
289
Tältä osin on tuotava esille ensinnäkin, että AAAS:llä oli asianomaisella ajanjaksolla käytettävissään vuoden 2012 päätökseen sisältyvä komission laatima taloudellinen analyysi, joka oli kaikkien velkojien saatavilla oleva ajankohtainen arviointi, jossa tarkasteltiin erityisesti selvitystilaskenaarion hyötyjä ja haittoja yksityistämisskenaarioon verrattuna. Edellä tämän tuomion 256–265 kohdassa esitetyistä syistä velkojan oli – kuten kantaja esittää – hyväksyttävää pitää kyseistä arviointia edelleen merkityksellisenä asianomaisella ajanjaksolla.
290
Sitten on todettava, että velkojilla, myös AAAS:llä, oli käytettävissään lisäksi Raiffeisen-pankin lokakuussa 2011 laatima selvitys, joka oli komission mukaan viimeisin tuolloin käytettävissä ollut selvitys (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 230 perustelukappale). Romanian viranomaiset olivat toimittaneet kyseisen selvityksen komissiolle vuoden 2012 päätöksen antamiseen johtaneen hallinnollisen menettelyn aikana, ja siinä verrattiin kantajan selvitystilan lopputulosta yksityistämisen lopputulokseen. Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että kyseisen selvityksen mukaan AAAS olisi saanut selvitystilaskenaariossa takaisin noin 23000000 euroa, kun taas velan muuntamiseen ja yksityistämiseen perustuvassa skenaariossa se olisi saanut takaisin 22900 000–79 500000 euroa. Vaikka kyseinen selvitys on tosiaan tehty vuotta ennen kuin toimenpiteestä 1 päätettiin, komissio ei väitä, etteivät siihen sisältyvät tiedot pitäneet enää paikkansa toimenpiteessä 1 kyseessä olleen ajanjakson aikana. Lisäksi kun otetaan huomioon, että Romania toimitti kyseisen selvityksen komissiolle ja että selvitykseen sisältyy yksityiskohtaisia tietoja AAAS:n saatavien takaisin perimisestä, on todennäköistä, että kyseinen selvitys oli AAAS:n käytettävissä tai AAAS pystyi saamaan sen käyttöönsä, mitä komissio ei ole kiistänyt.
291
Pöytäkirjan 1.1. kohdan b alakohdassa määrätään elinkelpoisuusselvityksen laatimisesta. Tällainen selvitys tilattiin 23.11.2012 eli samana päivänä kuin pöytäkirja allekirjoitettiin, ja sen laati Alvarez & Marsal ‑niminen yritys. Tämän perustella pöytäkirjan allekirjoittaneet velkojat, myös AAAS, olivat toimineet nopeasti tilaamalla tällaisen selvityksen suurin piirtein kaksi kuukautta kantajan viimeisimmän yksityistämisyrityksen epäonnistumisen jälkeen.
292
Näissä olosuhteissa vaikuttaa hyväksyttävältä, että yksityinen velkoja, jonka tilanne on rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, odottaa kyseisen, velallisen elinkelpoisuudesta tehtävän selvityksen tuloksia, ennen kuin se päättää täysin tietoisena kaikista seikoista, mihin toimenpiteisiin se ryhtyy selvityksen perusteella, sen sijaan että se ryhtyisi välittömästi perimään saataviaan; huomioon on otettava lisäksi, että saatavat, joiden AAAS antoi kertyä kantajalta asianomaisen ajanjakson aikana, eivät muodostuneet kyseisenä aikana sovituista uusista saatavista, vaan ainoastaan olemassa oleville saataville kertyneistä koroista.
293
Komissio väittää, ettei Romania ole osoittanut, että kyseinen selvitys oli tehty AAAS:ää varten tai AAAS:n puolesta tai että AAAS oli hyödyntänyt selvitystä.
294
Yhdessäkään oikeussäännössä ei kuitenkaan edellytetä, että yksityisen velkojan on tehtävä oma taloudellinen selvityksensä. Velkojat voivat nimittäin tilata tällaisia selvityksiä yhdessä yhteiseen käyttöönsä, kuten käsiteltävässä asiassa. Joka tapauksessa komissio ei ole edes väittänyt, että yksityinen velkoja, jonka tilanne on rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, olisi esimerkiksi tiettyjen sille ominaisten erityispiirteiden vuoksi tehnyt väistämättä erillisen selvityksen.
295
Viidenneksi riidanalaisessa päätöksessä esitetystä väitteestä, jonka mukaan pöytäkirja osoittaa AAAS:n suostuneen velan perimättä jättämiseen ja velan kerryttämiseen, on riittävää viitata edellä tämän tuomion 124 kohtaan, josta ilmenee, ettei pöytäkirjaan sisälly tällaista sitoumusta.
296
Kuudenneksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 231 ja 241 perustelukappaleeseen sisältyvistä komission esittämistä näkemyksistä, joiden mukaan AAAS olisi voinut uhata kantajaa maksukyvyttömyysmenettelyn aloittamisella, on riittävää tuoda esille, ettei tällainen uhkaus olisi todennäköisesti vaikuttanut uskottavalta edellä tämän tuomion 283 kohdassa esitetyistä syistä.
297
Näin ollen on todettava, ettei komissio ole osoittanut riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisesti riittävällä tavalla, että jättämällä saatavansa perimättä ja antamalla muiden saatavien kertyä asianomaisella ajanjaksolla AAAS on myöntänyt kantajalle helpotuksia, jotka kantajalta olisi jäänyt ilmeisestikin saamatta yksityiseltä velkojalta, jonka tilanne on mahdollisimman lähellä AAAS:n tilannetta edellä tämän tuomion 253 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Komissio ei ole nimittäin osoittanut, että hypoteettinen yksityinen velkoja, jonka tilanne oli rinnastettavissa AAAS:n tilanteeseen, olisi ryhtynyt välittömästi perimään saataviaan tai olisi toteuttanut muita toimenpiteitä saataviensa takaisin perimiseksi tai niiden suojaamiseksi suhteellisen lyhyellä ajanjaksolla eli 22.9.2012–31.1.2013, tai että saatavien perimiseen tai näihin muihin toimenpiteisiin ryhtyminen olisi auttanut saamaan takaisin tai suojaaman osan saatavista.
298
Edellä esitetyn perustella komissio ei ole onnistunut osoittamaan oikeudellisesti riittävällä tavalla, että toimenpide 1 antoi kantajalle edun ja että se oli siten valtiontukea.
3) Taloudellisen edun olemassaolo toimenpiteen 2 kohdalla
299
Komissio tuo riidanalaisen päätöksen 6.1.2.2 kohdassa (johdanto-osan 244–263 perustelukappale) esille, että kantajalla oli keskinäinen teknologinen riippuvuussuhde CET Govoran ja Salromin kanssa siten, että ne jokainen olivat samanaikaisesti toistensa tavarantoimittajia ja asiakkaita. CET Govora toimitti nimittäin kantajalle sähköä ja höyryä ja Salrom suolaliuosta ja kalkkia, kun taas kantaja toimitti CET Govoralle ja Salromille näiden toiminnassa tarvittavaa teollisuusvettä. Kyseiset yritykset olivat siis toistensa ”sidottuja” asiakkaita, eli jos yhden toiminta olisi lakannut, myös kahden muun toiminta olisi lakannut.
300
Komissio katsoo kuitenkin, ettei CET Govora menetellyt yksityisen velkojan tavoin, vaan se antoi kantajalle edun, erityisesti koska CET Govora oli päättänyt jatkaa sähkön ja höyryn toimituksia kantajalle maksutta eli edellyttämättä ennakkomaksuja kyseisten toimitusten jatkamisen vastineena tai kiinteistövakuutta kantajan aiemman velan vakuudeksi. Lisäksi komission mukaan Vâlcean lääninhallitus oli päättänyt kyseisten toimitusten jatkamisesta sellaisten poliittisten näkemysten perusteella, joita yksityinen velkoja ei olisi noudattanut.
301
Sen sijaan Salrom oli toiminut komission mukaan yksityisen velkojan tavoin, eikä se ollut siis antanut kantajalle etua, sillä Salrom oli asettanut toimitustensa jatkamisen edellytykseksi ennakkomaksut ja kiinteistövakuuden antamisen.
302
Kantaja väittää komission tehneen ilmeisen arviointivirheen todetessaan, ettei CET Govoran menettely toimenpiteessä 2 täyttänyt yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta.
303
Komissio kiistää kantajan väitteet.
304
Käsiteltävässä asiassa on tuotava ensinnäkin esille, että komissio perustelee riidanalaisessa päätöksessä väitteensä siitä, että CET Govora ei ollut toiminut yksityisen velkojan tavoin, lähinnä vertaamalla CET Govoran menettelyä Salromin menettelyyn. Komissio toteaa tätä varten, että kyseiset kaksi yritystä olivat jatkaneet tavarantoimituksiaan kantajalle vuoden 2012 syyskuusta vuoden 2013 tammikuuhun huolimatta siitä, ettei kantaja ollut maksanut velkojaan. Salrom oli vaatinut kantajalta ennakkomaksuja sekä kiinteistövakuutta, mutta CET Govora ei ollut asettanut vastaavia ehtoja.
305
Kantaja katsoo olennaisin osin, ettei CET Govoran toiminnan vertaaminen Salromin toimintaan ollut riittävä peruste päätellä, ettei CET Govora ollut toiminut yksityisen velkojan tavoin.
306
Käsiteltävässä asiassa on todettava aluksi, että CET Govoran ja Salromin menettelyjen luonne ja kohde eli kantajan raaka-ainetoimitusten jatkaminen olivat rinnastettavissa toisiinsa ja tavarantoimitukset olivat tapahtuneet samanaikaisesti samalla ajanjaksolla, joten niiden asiayhteys oli sama.
307
Sitten on todettava niin ikään, että CET Govora ja Salrom olivat keskinäisessä teknologisessa riippuvuussuhteessa kantajaan, kuten komissiokin toteaa riidanalaisessa päätöksessä.
308
On vielä tuotava esille, että riidanalaisen päätöksen taulukkoihin 7 ja 8 sisältyvät tiedot, joita ei ole kiistetty, osoittavat kantajan velkojen CET Govoralle ja Salromille kehittyneen kokonaisuutena toisiinsa rinnastettavalla tavalla toimenpiteessä 2 kyseessä olevalla ajanjaksolla. CET Govoran ja Salromin saatavat nimittäin lähes kaksinkertaistuivat kyseisellä ajanjaksolla samanlaista kehityskulkua noudatellen.
309
Näissä olosuhteissa komissio pystyi toteamaan riidanalaisessa päätöksessä virhettä tekemättä, joskin implisiittisesti mutta väistämättä, että CET Govoran ja Salromin tilanteet olivat rinnastettavissa toisiinsa toimenpiteen 2 yhteydessä.
310
Kuten edellä tämän tuomion 279 kohdassa tuodaan esille, on totta, että yksityinen velkoja ‑arviointiperusteen soveltamiseksi on julkisen velkojan menettelyä verrattava todellisen tai hypoteettisen yksityisen velkojan menettelyyn, kun taas tässä tapauksessa komissio vertasi kahden julkisen yrityksen menettelyjä toisiinsa.
311
On kuitenkin korostettava, että keskinäinen teknologinen riippuvuussuhde kantajaan aiheutti sen, että sekä CET Govora että Salrom olivat hyvin erityisessä, jopa ainutlaatuisessa, tilanteessa kantajaan nähden. Tämän hyvin erityisen, CET Govoralle ja Salromille yhteisen tilanteen perusteella niiden vertaaminen toisiinsa on hyväksyttävää käsiteltävän asian erityisissä olosuhteissa.
312
Sitä paitsi komissio on todennut Salromin toimineen yksityisen velkojan tavoin toimenpiteen 2 yhteydessä. Kun kyseessä on julkinen yritys, joka on kuitenkin toiminut yksityisen velkojan tavoin, sitä on näin ollen hyväksyttävää käyttää vertailukohtana havainnollistamassa sellaisen hypoteettisen yksityisen velkojan menettelyä, jonka tilanne on rinnastettavissa CET Govoran tilanteeseen.
313
Toiseksi on tuotava esille, että CET Govora ja Salrom ovat toimineet hyvin eri tavoin toimenpiteen 2 yhteydessä, kuten komissio tuo perustellusti esille riidanalaisessa päätöksessä.
314
Salrom on näet vaatinut ja saanut ennakkomaksuja tavarantoimituksistaan ja turvannut saatavansa mahdollisimman kattavasti kiinteistövakuudella, kun taas CET Govora ei ole toteuttanut vastaavia toimenpiteitä.
315
Kantaja katsoo kuitenkin CET Govoran toteuttaneen joitakin toimenpiteitä kantajalta olevien saataviensa turvaamiseksi.
316
Kantajan mukaan CET Govora oli ensinnäkin saanut kantajalta maksuja 8 miljoonan Romanian leun edestä vuoden 2012 syyskuun ja vuoden 2013 tammikuun välisenä aikana. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 254 perustelukappaleesta kuitenkin ilmenee, CET Govora suoritti kyseisen ajanjakson aikana kantajalle tavarantoimituksia noin 50 miljoonan leun arvosta, joten saadut maksut olivat tästä vain murto-osa.
317
Sitten kantaja mainitsee antaneensa ”sitoumuksen” CET Govoran toimittaman sähkön maksamisesta osittaisilla ennakkomaksuilla vuoden 2013 helmikuuhun saakka. Kantaja ei ole kuitenkaan toimittanut enempää tietoja näiden osittaisten ennakkomaksujen määrästä eikä siitä, oliko se maksanut kyseiset maksut tosiasiallisesti, niin että tällaisen sitoumuksen laajuus ja merkityksellisyys olisivat selvinneet.
318
Kantaja väittää vielä, että CET Govora oli lisännyt kantajalta oleviin saataviinsa viivästysmaksuja, jotka olivat aiheutuneet vuoden 2008 helmikuun ja vuoden 2012 joulukuun välisenä aikana. Tällaisen toimenpiteen tarkoituksena ei kuitenkaan ollut CET Govoran saatavien takaaminen.
319
Kolmanneksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 260 perustelukappaleesta ilmenee, että Vâlcean lääninhallitus oli tehnyt päätöksen kantajalle suunnattujen CET Govoran tavarantoimitusten jatkamisesta tämän saatavista neuvottelematta ja niitä suojaamatta. Kantajan väitteelle, jonka mukaan kyseinen viranomainen oli tehnyt tällaisen päätöksen CET Govoran ehdotuksesta ja puhtaasti taloudellisin perustein, ei ole esitetty todisteita. Sitä paitsi kyseisen väitteen kumoavat yleiseen järjestykseen liittyvät syyt, joilla paikallisviranomaiset pyrkivät perustelemaan kyseisen päätöksen tekemistä, jotka mainitaan riidanalaisen päätöksen alaviitteessä 110 ja joita kantaja ei ole kiistänyt.
320
Neljänneksi kantaja väittää, että jos CET Govora ei olisi jatkanut tavarantoimituksiaan kantajalle, CET Govoralle itselleen olisi aiheutunut tappioita ja se olisi ajautunut konkurssiin.
321
Tältä osin on riittävää tuoda esille, ettei komissio ole arvostellut CET Govoraa varsinaisesti kantajalle suunnattujen tavarantoimitusten jatkamisesta, vaan siitä, että niitä jatkettiin toteuttamatta minkäänlaista toimenpidettä CET Govoran saatavien suojaamiseksi. Kantajan tätä seikkaa koskeva väite on siis tehoton.
322
Viidenneksi kantaja väittää, että monet yksityiset tavarantoimittajat olivat jatkaneet tavarantoimituksia kantajalle CET Govoran tavoin maksamatta olevista saatavista huolimatta. Tämän väitteen tueksi ei ole kuitenkaan esitetty todisteita, eikä kantaja ole edes yksilöinyt näitä ”monia yksityisiä tavarantoimittajia”.
323
Kuudenneksi kantaja arvostelee komissiota siitä, että komissio on käyttänyt perusteluina kantajan vähemmistöomistajiin kuuluneen PCC:n lausuntoja tai tuomioistuimen nimittämän CET Govoran pesänhoitajan lausuntoja erityisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 258, 259, 261 ja 262 perustelukappaleessa. Kantajan mukaan nämä lausunnot eivät ole merkityksellisiä ja ne ovat ristiriidassa Romanian hallinnollisen menettelyn aikana esittämien huomautusten kanssa. Lisäksi PCC:n ”uskottavuus on vähäinen”.
324
Nämä väitteet ovat kuitenkin tehottomia. Kyseisillä lausunnoilla on nimittäin vain toissijainen merkitys riidanalaisen päätöksen kyseisen osan rakenteessa, sillä komission päätelmät perustuvat lähinnä CET Govoran menettelyn vertaamiseen Salromin menettelyyn sekä siihen seikkaan, että Vâlcean lääninhallitus oli määrännyt CET Govoran jatkamaan tavarantoimituksiaan.
325
Seitsemänneksi kantaja korostaa, että CET Govora on lain mukaan velvollinen olemaan keskeyttämättä yleistä lämmitys- ja lämpöenergian toimitusta.
326
Tämä väite on kuitenkin merkityksetön, sillä kantaja on CET Govoran teollisuusasiakas, joten kyseistä velvollisuutta ei sovelleta niiden välisissä sopimussuhteissa.
327
Tästä seuraa, että kanneperuste, jonka mukaan taloudellisen edun olemassaolon toteaminen toimenpiteen 2 yhteydessä on ilmeinen arviointivirhe, on hylättävä perusteettomana.
3.
Kanneperuste, joka koskee perustelujen puuttumista tai puutteellisuutta toimenpiteen 2 osalta
328
Kantaja väittää lisäksi, että komissio on laiminlyönyt riidanalaisessa päätöksessä perusteluvelvollisuutensa lähinnä siksi, ettei yhtäältä CET Govoran toiminnan vertaaminen Salromin toimintaan ole riittävä peruste päätellä, ettei CET Govora ole toiminut yksityisen velkojan tavoin, ja koska toisaalta komissio on käyttänyt perusteluna PCC:n ja tuomioistuimen nimittämän CET Govoran pesänhoitajan lausuntoja selittämättä, miksi nämä olivat uskottavampia kuin Romanian viranomaisten antamat selvitykset.
329
Komissio kiistää kantajan väitteet.
330
SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukaisesti komissio on velvollinen perustelemaan päätöksensä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseisessä määräyksessä edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia ja niissä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmaistava toimielimen toimenpiteen perustelut siten, että henkilöille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi valvoa toimenpiteen laillisuutta (ks. tuomio 22.3.2001, Ranska v. komissio, C-17/99, EU:C:2001:178, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
331
Kuten edellä tämän tuomion 306–309 kohdassa tuodaan esille, ensinnäkin käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen 6.1.2.2 kohdan kokonaistarkastelusta käyvät selvästi ilmi ne merkitykselliset seikat, joiden perusteella CET Govoran ja Salromin vertaaminen keskenään toimenpiteen 2 yhteydessä oli hyväksyttävää. Riidanalaisen päätöksen perustelut ovat tältä osin johdonmukaiset ja riittävät.
332
PCC:n ja tuomioistuimen nimittämän CET Govoran pesänhoitajan lausuntojen uskottavuutta koskevista riidanalaisen päätöksen perusteluista on todettava toiseksi, ettei kyseinen väite voi joka tapauksessa johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen näitä koskevilta osin edellä tämän tuomion 324 kohdassa esitetyistä syistä.
333
Tästä seuraa, että kanneperuste, joka koskee perustelujen puuttumista tai puutteellisuutta toimenpiteen 2 osalta, on hylättävä perusteettomana.
4.
Päätelmät
334
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei komissio ole osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että toimenpiteet 1 ja 3 olivat valtiontukea, eikä kyseisiä toimenpiteitä koskevia muita kantajan kanneperusteita ole tarpeen tutkia.
335
Kaikki toimenpidettä 2 koskevat kantajan kanneperusteet on sitä vastoin hylättävä perusteettomina.
336
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan a ja c kohta on näin ollen kumottava, ja samoin on kumottava kyseisen päätöksen 3–5 artikla siltä osin kuin ne koskevat riidanalaisen päätöksen 1 artiklan a ja c alakohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä.
337
Myös riidanalaisen päätöksen 6 artikla on kumottava, koska Romanian velvollisuus ilmoittaa komissiolle erinäisiä kyseisessä artiklassa tarkoitettuja tietoja koskee toimenpiteitä 1 ja 3.
338
Kantaja vaatii myös riidanalaisen päätöksen 7 artiklan kumoamista. Riidanalaisen päätöksen 7 artiklan 1 kohdassa vain ilmoitetaan kuitenkin asetuksen 2015/1589 31 artiklan 2 kohdan mukaisesti, että kyseinen päätös on osoitettu Romanialle. Koska kantaja ei ole esittänyt tältä osin mitään kanneperustetta tai väitettä, on riidanalaisen päätöksen 7 artiklan 1 kohdan kumoamista koskeva vaatimus hylättävä.
339
Riidanalaisen päätöksen 7 artiklan 2 kohdassa säädetään puolestaan riidanalaisen päätöksen mukaisesti perityn tuen ja takaisinperintäkoron määrien julkistamisesta. Kyseisen päätöksen 7 artiklan 2 kohta on siten niin ikään kumottava siltä osin kuin se koskee kyseisen päätöksen 1 artiklan a ja c kohdassa mainittuja toimenpiteitä.
IV Oikeudenkäyntikulut
340
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 3 kohdan mukaan silloin, jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Unionin yleinen tuomioistuin voi kuitenkin päättää, että asianosainen vastaa omista kuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan suhteellinen osuus vastapuolen kuluista, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.
341
Koska unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt komission tekemät oikeudenkäyntiväitteet ja koska kanne hyväksytään niiltä osin kuin se koskee kahta kolmesta riidanalaisen päätöksen kohteena olevasta toimenpiteestä, on asian olosuhteissa kohtuullista määrätä kantaja vastaamaan neljäsosasta omia oikeudenkäyntikulujaan ja velvoittaa komissio korvaamaan loput kantajan oikeudenkäyntikuluista ja vastaamaan lisäksi omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Valtiontuesta SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN), jonka Romania on toteuttanut Oltchim SA:n hyväksi, 17.12.2018 annetun komission päätöksen (EU) 2019/1144 1 artiklan a ja c kohta kumotaan.
2)
Päätöksen 2019/1144 3–6 artikla sekä 7 artiklan 2 kohta kumotaan niiltä osin kuin ne koskevat kyseisen päätöksen 1 artiklan a ja c kohdassa mainittuja toimenpiteitä.
3)
Kanne hylätään muilta osin.
4)
Oltchim vastaa neljäsosasta omia oikeudenkäyntikulujaan.
5)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja lisäksi se velvoitetaan korvaamaan kolme neljäsosaa Oltchimille aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Julistettiin Luxemburgissa 15 päivänä joulukuuta 2021.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.