62024CC0131
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 18. september 2025 (
1
)
Sag C-131/24
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig))
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 2009/147/EF – beskyttelse af vilde fugle – projekt vedrørende anlæggelse af en national vej, som kan føre til forstyrrelse af enkelte enheder af visse arter – foranstaltninger til forbedring af levesteder – bevis for effektiviteten – udtalelse fra en ekspert«
I. Indledning
1.
Fugledirektivets (
2
) artikel 5, litra d), fastsætter et forbud mod forsætligt at forstyrre fugle, i det omfang en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med dette direktiv. Det følger af retspraksis, at dette forbud også omfatter forstyrrelser, der blot accepteres (
3
). Det er dog uklart, om en forstyrrelse også er omfattet af forbuddet, når dens negative indvirkninger på fugles levesteder kompenseres ved en forbedring af de pågældende arters levesteder på andre steder. Og hvorledes skal denne forbedringsforanstaltnings effektivitet vurderes, før den gennemføres? Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) har forelagt Domstolen disse spørgsmål.
II. Retsforskrifter
A.
Fugledirektivet
2.
Tredje, femte, syvende og ottende betragtning til fugledirektivet beskriver direktivets formål:
»(3)
På medlemsstaternes område i Europa er der konstateret en tilbagegang i bestanden af et stort antal vilde fuglearter. Denne tilbagegang foregår i visse tilfælde meget hurtigt og udgør en alvorlig fare for bevarelsen af det naturlige miljø, navnlig på grund af, at den biologiske ligevægt hermed er truet.
(4) […]
(5)
Beskyttelse af de fuglearter, der i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, er en nødvendig foranstaltning for at virkeliggøre Fællesskabets målsætning med henblik på bedre levevilkår og bæredygtig udvikling.
(6) […]
(7)
Beskyttelse omfatter bevarelse på lang sigt samt forvaltning af de naturlige ressourcer, som er en integrerende del af de europæiske folks arv. Den giver mulighed for at regulere disse ressourcer samt opstiller bestemmelser vedrørende deres udnyttelse på grundlag af de foranstaltninger, der er nødvendige for, at den naturlige ligevægt for de pågældende fuglearter kan bevares og genoprettes i det omfang, dette med rimelighed er muligt.
(8)
Det er absolut nødvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares. Visse fuglearter bør omfattes af særlige beskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår deres levesteder med henblik på at sikre, at disse arter kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområder. Disse bestemmelser bør ligeledes tage hensyn til trækfugle og samordnes med henblik på oprettelse af et samlet hele.«
3.
Tiende betragtning til fugledirektivet kræver bl.a., at visse fuglearter opretholdes på et »tilfredsstillende niveau«:
»Der kan drives jagt på visse fuglearter på grund af bestandens størrelse og fugleartens geografiske udbredelse og formeringsevne inden for Fællesskabet. Dette må betragtes som en forsvarlig udnyttelse, for så vidt som der for en sådan jagtudøvelse sættes visse grænser, som skal overholdes, således at bestanden kan opretholdes på et tilfredsstillende niveau.«
4.
Fugledirektivets artikel 1 fastlægger direktivets anvendelsesområde:
»Dette direktiv vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.«
5.
Fugledirektivets artikel 2 fastsætter medlemsstaternes grundlæggende forpligtelse med hensyn til beskyttelse af fuglearter:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.«
6.
Fugledirektivets artikel 3 fastsætter generelle forpligtelser til at virkeliggøre artikel 2:
»1.   Medlemsstaterne træffer ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter.
2.   Beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i første række følgende foranstaltninger:
a)
oprettelse af beskyttede områder
b)
vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de økologiske krav af levesteder både i og uden for de beskyttede områder
c)
genskabelse af ødelagte biotoper
d)
oprettelse af nye biotoper.«
7.
Fugledirektivets artikel 5 fastsætter områdeuafhængige forbud:
»Med forbehold af artikel 7 og 9 træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at indføre en generel ordning til beskyttelse af alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter, herunder især forbud mod:
[…]
d)
forsætligt at forstyrre fuglene navnlig i yngletiden, i det omfang, en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med dette direktiv.«
8.
Fugledirektivets artikel 9, stk. 1, giver mulighed for at fravige forbuddene i artikel 5:
»1.   Medlemsstaterne kan af nedenstående grunde fravige artikel 5-8, såfremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning:
a)
–
af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed
–
af hensyn til sikkerheden for luftfarten
–
for at hindre omfattende skader på afgrøder, besætninger, skove, fiskeri- og vandområder
–
for at beskytte flora og fauna
b)
i forsknings- og undervisningsøjemed, for at genoprette og forny bestanden samt for at muliggøre opdræt i forbindelse med de her nævnte formål
c)
for på strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder.«
B.
Habitatdirektivet
9.
Habitatdirektivets (
4
) artikel 6, stk. 3, fastsætter reglerne for den såkaldte vurdering af virkningerne:
»Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.«
10.
Habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, fastsætter grundlæggende forbud vedrørende beskyttelse af arter:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:
a)
alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen
b)
forsætlig forstyrrelse af disse arter, i særdeleshed i perioder, hvor dyrene yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer
c)
forsætlig ødelæggelse eller indsamling af æg i naturen
d)
beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.«
11.
Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, omhandler fravigelser af artikel 12:
»Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13, 14 og 15, litra a) og b):
a)
for at beskytte vilde dyr og planter og bevare naturtyperne
b)
for at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom
c)
af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed eller af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet
d)
med henblik på forskning og undervisning, genopretning af en bestand, genudsætning af disse arter og opdræt med henblik herpå, herunder kunstig opformering af planter
e)
for under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang at tillade indsamling eller opbevaring af enheder af de arter, der er nævnt i bilag IV, i et antal, der er begrænset og specificeret af de kompetente nationale myndigheder.«
III. Faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
12.
Niederösterreichische Landesregierung (delstaten Niederösterreichs regering) meddelte den 12. november 2019 tilladelse til det omtvistede vejanlægsprojekt efter en vurdering af indvirkningerne på miljøet. Miljøorganisationen VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales samt en række andre borgere og miljøsammenslutninger har anlagt et søgsmål ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) til prøvelse af denne tilladelse og har bl.a. gjort gældende, at bestemmelserne om beskyttelse af arter i fugledirektivet er blevet tilsidesat. En række fuglearter, bl.a. skovfuglearter såsom mellemflagspætte (Dendrocopos medius eller Leiopicus medius), benytter arealer, der bl.a. vil blive påvirket af den støj, som den nye vej vil forårsage.
13.
Ifølge en udtalelse fra en af retten indkaldt naturbeskyttelsesekspert må det dog forventes, at den begrænsning af anlægstiden til bestemte måneder og de foranstaltninger til forbedring af levesteder på arealer uden for forureningsområdet, som er fastsat i projektet og kan formuleres som betingelser, vil være effektive for de berørte fuglearter.
14.
Det er navnlig omstridt i sagen, om de af projektansøgeren foreslåede foranstaltninger til skovforbedring og beskyttelse af gamle træer i et regionalt foranstaltningsområde i en afstand af mindst 300 m fra vejen med et samlet areal på 6,6 ha af hensyn til mellemflagspætte og andre skovfuglearter vil være effektive.
15.
Hvis de foreslåede foranstaltninger iværksættes, vil der ifølge udtalelserne fra de to eksperter, der er indkaldt i sagen, ikke ske en forstyrrelse af de berørte arter, som vil kunne have væsentlig indvirkning på fugledirektivets formål. Det er imidlertid ikke muligt gennem disse foranstaltninger at mindske den forstyrrende indvirkning på enkelte individer i den skov, der konkret berøres af projektet. Ifølge ekspertens vurdering vil levestedet og betingelserne for arternes forekomst som ynglefugle dog blive sikret ved de foreslåede foranstaltninger.
16.
Eksperten har for den forelæggende ret forklaret, at den ikke har kendskab til nogen rapporter, der rejser tvivl om egnetheden af de påtænkte foranstaltninger til beskyttelse af mellemflagspætten. Der foreligger heller ikke nogen oplysninger om artens økologi, der tyder på en sådan manglende egnethed. Der er derfor ikke tilstrækkelig begrundet tvivl om disse foranstaltningers effektivitet. Det eneste, der mangler, er en omfattende monitorering på fagligt grundlag, som ikke blot vil fjerne enhver tvivl, men også godtgøre, at foranstaltningerne vil være effektive. Adspurgt af retten om, hvorvidt der findes et eneste pålideligt dokumenteret tilfælde, hvor de planlagte foranstaltninger om indstilling af brugen har forhindret en forstyrrelse af mellemflagspætten som følge af et projekt eller ligefrem har forbedret artens bevaringstilstand i projektområdet, svarede eksperten, at han på trods af grundig research og erfaringsudveksling med kolleger ikke havde fundet en så entydig undersøgelse.
17.
Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) har derfor forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1)
Skal [fugledirektivets] artikel 5 […] fortolkes således, at der ikke foreligger forsætlig forstyrrelse af fugle som omhandlet i denne artikels litra d), når der ganske vist kan ske forstyrrelse af enkelte enheder af visse arter, men enhver indvirkning på det formål, der er fastsat i direktivets artikel 2, undgås gennem foranstaltninger, som gennemføres i rette tid og i passende form?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, skal enhver videnskabelig tvivl om foranstaltningernes effektivitet da være udelukket i den forstand, at en af retten indkaldt eksperts velbegrundede faglige vurdering er tilstrækkelig, eller skal der foreligge objektiv videnskabelig dokumentation for succesfulde praktiske erfaringer med disse foranstaltninger?«
18.
Miljøorganisationen VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales, som har tilsluttet sig borgerinitiativet »Nein zur Spange Wörth«, delstaten Niederösterreichs regering, Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG), byen St. Pölten, Republikken Østrig, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Sverige og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
19.
Domstolen har i henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet ikke at afholde mundtlig forhandling, da den finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst til, at den kan træffe afgørelse.
20.
Domstolen udsatte dog sagen den 19. november 2024 for at afvente dom af 1. august 2025, Voore Mets og Lemeks Põlva (C-784/23, EU:C:2025:609).
IV. Retlig bedømmelse
21.
Baggrunden for de to spørgsmål er det forhold, at både anlægget og driften af den omtvistede vej vil forstyrre bl.a. mellemflagspætten, men også andre skovfuglearter. Derfor ønsker den forelæggende ret oplyst, om det i fugledirektivets artikel 5, litra d), fastsatte forbud mod forstyrrelse er til hinder for projektet.
22.
I henhold til fugledirektivets artikel 5, litra d), skal medlemsstaterne forbyde forsætlig forstyrrelse af europæiske fuglearter, navnlig i yngletiden, i det omfang en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med dette direktiv.
23.
Dette forbud supplerer andre forud i fugledirektivets artikel 5, litra a)-c), som navnlig vedrører forsætligt drab eller forsætlig indfangning af disse arter samt forsætlig ødelæggelse eller beskadigelse af deres reder og æg. Domstolen har for nylig fastslået, at disse forbud ikke kun finder anvendelse på menneskelige aktiviteter, hvis formål er påvirkning af fugle, men også på aktiviteter, som blot indebærer en accept af en sådan påvirkning, selv om de ikke åbenbart har et sådant formål (
5
).
24.
For at forhindre en anvendelse af forbuddet mod forstyrrelse skal der i et regionalt foranstaltningsområde i en afstand af mindst 300 m fra vejen med et samlet areal på 6,6 ha gennemføres foranstaltninger af hensyn til mellemflagspætten og andre skovfuglearter. Bl.a. skal visse gamle træer, som ellers muligvis ville blive fældet, bevares.
25.
Der er stor interesse i at forhindre anvendelsen af forbuddene i fugledirektivets artikel 5 med sådanne foranstaltninger. Som jeg for nylig har påpeget, ville en konsekvent anvendelse af disse forbud indebære en væsentlig indskrænkning af menneskelige aktiviteter (
6
). Det er derfor tvivlsomt, om de er forenelige med beskyttelsen af ejendomsretten og den økonomiske frihed som fastsat i artikel 16 og 17 i chartret om grundlæggende rettigheder (
7
). Hvis anvendelsen af forbuddene derimod kan forhindres ved foranstaltninger til forbedring af levesteder på andre steder, således som det nu er fastsat for visse projekter til udnyttelse af vedvarende energikilder (
8
), vil denne konflikt blive afhjulpet.
26.
Som jeg vil redegøre for i det følgende, er det dog kun muligt at tage hensyn til de foreliggende foranstaltninger, fordi fugledirektivets artikel 5, litra d), kræver, at forstyrrelsen har væsentlig betydning for fugledirektivets formål (herom under A). De øvrige forbud indeholder ikke en sådan betingelse. Herefter vil jeg med henblik på besvarelsen af det andet spørgsmål drøfte, hvordan effektiviteten af sådanne foranstaltninger skal vurderes (herom under B).
A.
Det første spørgsmål – forbud mod forstyrrelse og kompensationsforanstaltninger
27.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om anvendelsen af forbuddet mod forstyrrelse i fugledirektivets artikel 5, litra d), kan forhindres ved foranstaltninger til forbedring af de berørte fuglearters levesteder på andre steder.
28.
Den forelæggende ret rejser navnlig det spørgsmål, om People over Wind-dommen (
9
) er til hinder for, at der tages hensyn til disse foranstaltninger (herom under 1). Denne dom vedrører en screening med henblik på at afgøre nødvendigheden af en vurdering af indvirkningerne på bevaringsområder som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Kompensationsforanstaltningerne skal dog indordnes under den normative struktur af fugledirektivets artikel 5, litra d) (herom under 2).
1. People over Wind-dommen
29.
People over Wind-dommen vedrørte ganske vist muligheden for at tage hensyn til foranstaltninger til at undgå eller reducere indvirkninger på naturbeskyttelsesområdet, men er ved en nærmere betragtning uden betydning for fortolkningen af forbuddet mod forstyrrelse.
30.
Den pågældende sag drejede sig om en screening med henblik på at afgøre, om det var påkrævet at gennemføre en formel vurdering i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, af et projekts virkninger på en berørt lokalitet under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne lokalitet. I henhold til denne bestemmelse skal alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne.
31.
Ved gennemførelsen af en screening af, om en sådan vurdering overhovedet er nødvendig, er der i henhold til People over Wind-dommen ikke anledning til at tage foranstaltninger med henblik på at undgå eller reducere denne plans eller dette projekts skadelige virkninger på denne lokalitet i betragtning (
10
). Spørgsmålet om, hvorvidt sådanne foranstaltninger er effektive, skal nemlig undersøges ved den formelle vurdering, som har en anden kvalitet end screeningen og indebærer mere omfattende garantier (
11
).
32.
Det anføres i anmodningen om præjudiciel afgørelse og er blevet påpeget af en række parter, at denne argumentation ikke kan overføres på den foreliggende sag allerede af den grund, at det i fugledirektivets artikel 5, litra d), fastsatte forbud mod forstyrrelse i modsætning til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, hverken fastsætter en screening eller i det hele taget en formel vurderingsprocedure for områdebeskyttelse, hvorved en forstyrrelses indvirkninger skal vurderes.
2. Indordning under den normative struktur af forbuddet mod forstyrrelse
33.
Hensyntagen til foranstaltninger til forbedring af de berørte arters levesteder på andre steder skal derimod indordnes under forbuddet mod forstyrrelse i fugledirektivets artikel 5, litra d), som er til hinder for forstyrrelser, der har væsentlig betydning for direktivets formål. I denne henseende vil jeg først drøfte foranstaltninger til at reducere eller forhindre forstyrrelser [herom under a)], herefter kompensationsforanstaltningers betydning for bevaringen af tilfredsstillende fuglebestande [herom under b)] og endelig den særlige situation, at en forstyrrelse på grund af kompensationsforanstaltninger ikke forhindrer en genopretning af en tilfredsstillende bestand af en art [herom under c)].
a) Foranstaltninger til at reducere eller forhindre forstyrrelser
34.
Hvis foranstaltninger forhindrer, at et projekt forstyrrer fugle, finder fugledirektivets artikel 5, litra d), ikke anvendelse, eftersom der ikke foreligger en forstyrrelse. Og hvis disse foranstaltninger ganske vist ikke forhindrer en forstyrrelse, men i det mindste reducerer den, er det muligt, at forstyrrelsen ikke har væsentlig betydning for fugledirektivets formål. Sådanne foranstaltninger skal følgelig inddrages i vurderingen af, om forbuddet mod forstyrrelse er til hinder for et projekt (
12
).
35.
I samme retning peger det forhold, at der skal tages hensyn til foranstaltninger til at forhindre eller reducere skader ved den føromtalte vurdering i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum. Denne vurdering har til formål at vise, om et projekt som sådan har indvirkning på et bevaringsområde. Hvis der i forbindelse med projektet træffes beskyttelsesforanstaltninger, der skal forhindre eller reducere dets negative indvirkninger på det pågældende bevaringsområde, skal disse foranstaltninger naturligvis tages i betragtning ved vurderingen (
13
).
36.
Der kan ganske vist tænkes foranstaltninger, hvorved forstyrrelser kunne forhindres eller reduceres i hovedsagen, men de spiller ifølge de foreliggende oplysninger kun en lille rolle. I denne henseende er der kun blevet foreslået begrænsninger af anlægstiden med henblik på at forhindre, at fugle forstyrres af anlægsaktiviteterne i særligt følsomme perioder.
37.
Endvidere kunne der være mulighed for beskyttelsesvolde, der reducerer den støj, som brugen af vejen forårsager, eller optiske forstyrrelser samt risikoen for, at fugle kolliderer med køretøjer. Der kan også tænkes begrænsninger af anvendelsen, f.eks. et kørselsforbud eller i det mindste en hastighedsbegrænsning i yngletiden som omhandlet i fugledirektivets artikel 5, litra d). Anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholder imidlertid ikke nogen oplysninger om sådanne mere vidtgående foranstaltninger til at forhindre eller reducere forstyrrelsen.
b) Kompensationsforanstaltninger
38.
Foranstaltninger, der på andre steder forbedrer de berørte arters levesteder, udgør derimod ikke foranstaltninger til at forhindre eller reducere forstyrrelser (
14
). De kan åbenlyst hverken forhindre en forstyrrelse af bestemte fugle eller reducere denne forstyrrelses virkning på disse fugle, hvilket den forelæggende ret også anerkender.
39.
Sådanne foranstaltninger udgør derimod et forsøg på at kompensere for forstyrrelsens virkninger. Det accepteres, at støjen gør en del af de berørte arters levesteder mindre attraktiv eller endda helt fordriver dem fra disse arealer. Til gengæld forbedres andre arealer, således at der – ideelt set – i alt opstår mindst lige så mange egnede levesteder, der udnyttes som sådan af de berørte arter – om end muligvis ikke af de berørte enheder.
40.
Eftersom kompensationsforanstaltninger ikke fjerner forstyrrelsen, kan de kun forhindre anvendelsen af forbuddet mod forstyrrelse, hvis foranstaltningerne medfører, at forstyrrelsen ikke som omhandlet i fugledirektivets artikel 5, litra d), har væsentlig betydning for direktivets formål.
41.
Dette formål består ifølge tredje, femte, syvende og ottende betragtning til fugledirektivet samt dette direktivs artikel 2, sammenholdt med tiende betragtning hertil, i at tilpasse bestanden af alle europæiske fuglearter på et tilfredsstillende niveau (
15
).
42.
I henhold til fugledirektivets artikel 2 skal dette niveau især imødekomme økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodese økonomiske og rekreative hensyn. Medlemsstaterne må imidlertid ikke frit afveje disse faktorer mod hinanden for at fastlægge et passende niveau for en bestand. Formålet med direktivet er i henhold til artikel 1 derimod at bevare alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa. Følgelig er det i lighed med, hvad der er tilfældet for arters bevaringsstatus – et centralt begreb i habitatdirektivet (
16
) – afgørende, om arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder. Dette afhænger af den enkelte arts økologiske og videnskabelige behov. Der skal navnlig være et varigt og tilstrækkeligt stort levested, og udbredelsesområdet skal i det mindste forblive stabilt. Kulturelle og økonomiske behov kan derimod kun tages i betragtning, såfremt og efter at artens langsigtede bevaring er sikret.
43.
Som følge af tilknytningen til dette formål er forbuddet dermed til hinder for forstyrrelser, der vil reducere bestanden af en fugleart så kraftigt, at den ikke længere er tilfredsstillende, eller vil reducere en utilfredsstillende bestand yderligere.
44.
Hvis en sådan forstyrrelse må forventes, fastsætter fugledirektivets artikel 5, litra d), ikke, at der skal tages hensyn til kompensationsforanstaltninger (
17
). Selv hvis kompensationsforanstaltningen udvider bestanden af arten, reduceres den fortsat af forstyrrelsen. Det fremgår ikke af bestemmelsen, at de to virkninger kan modregnes i hinanden.
45.
Endvidere er effektiviteten af kompensationsforanstaltninger i forbindelse med beskyttelsen af arter forbundet med betydelig usikkerhed. Dette illustreres af det andet præjudicielle spørgsmål. På grund af denne tvivl om effektiviteten af kompensationsforanstaltninger har Domstolen til stadighed fastslået, at der ikke kan tages hensyn til sådanne foranstaltninger ved vurderingen af indvirkningerne på bevaringsområder (
18
).
46.
Et andet argument, som spiller en rolle ved drøftelsen af kompensationsforanstaltninger i forbindelse med områdebeskyttelsen, kan derimod ikke umiddelbart overføres på forbuddet mod forstyrrelse.
47.
I forbindelse med områdebeskyttelsen er kompensationsforanstaltninger fastsat som en betingelse for fravigelser af områdebeskyttelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, i form af foranstaltninger til at sikre sammenhængen i netværket af bevaringsområder (Natura 2000). I dette direktiv har lovgiver dog kombineret dem med yderligere betingelser, navnlig en vurdering af alternativer og en konstatering af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser. Disse yderligere betingelser vil blive omgået, hvis der tages hensyn til kompensationsforanstaltninger inden for rammerne af artikel 6, stk. 3 (
19
).
48.
Derimod er fravigelserne af forbuddet mod forstyrrelse i henhold til fugledirektivets artikel 9 ikke betinget af kompensationsforanstaltninger. Der er således ikke risiko for en omgåelse af fravigelsesordningen.
49.
Ved en nærmere betragtning kan en hensyntagen til kompensationsforanstaltninger i forbindelse med forbuddet mod forstyrrelse dog medføre en endnu mere udtalt omgåelse.
50.
I henhold til fugledirektivets artikel 3 er medlemsstaterne nemlig allerede, uanset om der foreligger en forstyrrelse, ikke blot forpligtet til at opretholde tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle fugle. De skal også genskabe sådanne levesteder eller oprette nye levesteder, hvis de er utilstrækkelige (
20
). Forordningen om naturlig gendannelse (
21
) konkretiserer ganske vist disse forpligtelser og indrømmer lange frister for de foranstaltninger, som forordningen kræver. Dette ændrer imidlertid ikke ved den grundlæggende forpligtelse i henhold til fugledirektivets artikel 3, der har været gældende i mere end 40 år og i Østrigs tilfælde siden tiltrædelsen (
22
).
51.
Såfremt bestanden af den pågældende art faktisk afhænger af dens levesteder – og det er kun i dette tilfælde, at foranstaltningerne til forbedring af levesteder kan have positiv indvirkning på en utilstrækkelig bestand – skal medlemsstaterne således i henhold til fugledirektivets artikel 3 under alle omstændigheder genskabe de nødvendige levesteder for arten eller oprette nye.
52.
Dermed kan medlemsstaterne ikke tillade en yderligere forværring for en utilstrækkelig bestand alene med den begrundelse, at der i forbindelse med forværringen træffes forbedringsforanstaltninger, som alligevel ikke vil være tilstrækkelige til at opnå en tilfredsstillende bestand.
53.
Derimod kan virkningen af kompensationsforanstaltninger principielt kun tages i betragtning ved vurderingen af en forstyrrelse såfremt den sikrer, at bestandene af den berørte art på trods af forstyrrelsen har en tilfredsstillende status. Det er i så fald uden betydning, om dette resultat skyldes kompensationsforanstaltninger eller foranstaltninger i henhold til fugledirektivets artikel 3.
c) Potentialet for genskabelse
54.
Denne konklusion skal dog, ligesom det er tilfældet for de lignende forbud med henblik på beskyttelse af arter i henhold til habitatdirektivet, nuanceres således, at en forstyrrelse undtagelsesvis også kan tillades i tilfælde af en utilstrækkelig bestand, hvis den ikke forhindrer genskabelsen af en tilstrækkelig bestand.
55.
I forbindelse med beskyttelsen af arter i henhold til habitatdirektivet er opretholdelsen af den gunstige bevaringsstatus for bestandene af de pågældende dyrearter i deres naturlige udbredelsesområde en betingelse for, at de i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, fastsatte fravigelser af forbuddene i dette direktivs artikel 12 er mulige (
23
). Denne betingelse skal forstås således, at den indebærer det her drøftede krav om at sikre en tilstrækkelig bestand af de forstyrrede fuglearter.
56.
Det kunne udledes heraf, at fravigelser i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, kun er mulige i tilfælde af en gunstig bevaringsstatus. Domstolen har imidlertid undtagelsesvis også givet mulighed for fravigelser i tilfælde af en ugunstig bevaringsstatus, forudsat at de ikke forhindrer
genetableringen af en gunstig bevaringsstatus (
24
).
57.
Denne konklusion vedrørte en situation, hvor bestanden af den pågældende art ganske vist var for lille til, at der forelå en gunstig bevaringsstatus, men den var i de foregående år vokset betydeligt (
25
). Det syntes derfor at være en plausibel prognose, at artens ugunstige bevaringsstatus på trods af drab på enkelte enheder ville blive yderligere forbedret, således at en gunstig bevaringsstatus kunne genoprettes. I tilfælde af en sådan gunstig prognose er det med henblik på habitatdirektivets formål om at sikre en gunstig bevaringsstatus ikke påkrævet, at en medlemsstat på trods af i øvrigt tungtvejende hensyn skal vente med at tillade en indvirkning, indtil en gunstig bevaringsstatus er opnået. Domstolen har derfor anerkendt, at en fravigelse kan være neutral for den pågældende art, selv om den vil medføre et tab af enkelte enheder.
58.
Hvis muligheden for genopretning af en gunstig bevaringsstatus er tilstrækkelig i tilfælde af en fravigelse af forbuddet mod drab i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a), må det imidlertid så meget desto mere opfylde fugledirektivets formål i forbindelse med forbuddet mod forstyrrelser af fugle i henhold til fugledirektivets artikel 5, litra d), hvis en forstyrrelse ikke vil forhindre en genopretning af en tilfredsstillende status.
59.
Forstyrrelser har nemlig betydeligt færre negative indvirkninger end drab. Samtidig forekommer forstyrrelser i sagens natur væsentligt hyppigere end drab. Endvidere gælder forbuddene i fugledirektivet for alle fugle, og de har altså et væsentligt bredere anvendelsesområde end forbuddene i habitatdirektivet, der gælder for få, sjældne arter. Forbuddet mod forstyrrelse i fugledirektivets artikel 5, litra d), kan derfor indebære en væsentligt større begrænsning af menneskelige aktiviteter end forbuddet mod drab i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a).
60.
Ved vurderingen af forbuddet mod forstyrrelse kan kompensationsforanstaltninger til forbedring af de berørte arters levesteder på andre steder derfor understøtte den prognose, at forstyrrelsen ikke vil forhindre opnåelsen eller genopretningen af en tilfredsstillende status. Eftersom der er tale om en prognose, kan der i denne forbindelse både tages hensyn til kompensationsforanstaltninger, der allerede er gennemført, og foranstaltninger, der endnu ikke er gennemført. Selv om kompenserende foranstaltninger i sagens natur ikke kan implementeres direkte på stedet, hvor forstyrrelsen sker, eftersom forstyrrelsen netop forringer kvaliteten af habitatet dér, skal de ikke desto mindre implementeres i umiddelbar geografisk nærhed, da det ellers må forventes, at den berørte arts status ikke kan opretholdes eller genoprettes, i hvert fald ikke lokalt.
3. Besvarelse af det første spørgsmål
61.
Det første spørgsmål bør dermed besvares således, at en forstyrrelse af fugle, der medfører en reduktion af bestanden af de forstyrrede fuglearter, kun er forenelig med fugledirektivets artikel 5, litra d), hvis denne bestand på trods af forstyrrelsen fortsat vil opretholde sig på et tilfredsstillende niveau, eller hvis det kan lægges til grund, at forstyrrelsen ikke vil være til hinder for genopretningen af et tilfredsstillende niveau. Ved vurderingen af dette spørgsmål kan medlemsstaterne tage virkningerne af foranstaltninger til forbedring af artens levesteder på et andet sted i betragtning.
B.
Det andet spørgsmål – vurdering af kompensationsforanstaltningers effektivitet
62.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om enhver videnskabelig tvivl om foranstaltningernes effektivitet skal være udelukket i den forstand, at en af retten indkaldt eksperts velbegrundede faglige vurdering er tilstrækkelig, eller om der skal foreligge objektiv videnskabelig dokumentation for succesfulde praktiske erfaringer med disse foranstaltninger.
63.
Objektiv videnskabelig dokumentation forudsætter ved en nærmere betragtning to omfattende undersøgelser. Dels skal forstyrrelsens negative indvirkninger på bestanden af de berørte arter identificeres. Dels er det nødvendigt at fastslå kompensationsforanstaltningernes positive indvirkninger på denne bestand. Begge undersøgelser vil netop på skovlevesteder kræve en langsigtet sammenligning af situationen før og efter den enkelte foranstaltning. Således afhænger navnlig virkningen af at bevare gammelt træ og dødt træ i sagens natur af, hvor lang tid der er gået. Også projektets forstyrrende virkning vil ændre sig i tidens løb. Desuden skal udviklingen af begge undersøgelsesobjekter isoleres fra andre faktorer, såsom vejret, udbuddet af føde eller sygdomme.
64.
Selv hvis der måtte findes sådanne undersøgelser om lignende situationer, vil det – således som delstaten Niederösterreichs regering, byen St. Pölten og ASFINAG har påpeget – fortsat være uklart, i hvilket omfang deres konklusioner faktisk kan overføres.
65.
Det er derfor ikke overraskende, at eksperten ikke kunne finde nogen undersøgelse, som endegyldigt afklarede effektiviteten af de omtvistede kompensationsforanstaltninger. Der foreligger kun undersøgelser, som kan tillægges en vis vejledende værdi (
26
).
66.
I det følgende skal det således afklares, hvorledes effektiviteten af kompensationsforanstaltninger skal vurderes. I denne forbindelse vil jeg indledningsvis drøfte den forelæggende rets præmis om, at enhver videnskabelig tvivl om kompensationsforanstaltningernes effektivitet skal være udelukket (herom under 1), og herefter drøfte de generelle EU-retlige kriterier for vurdering af komplekse videnskabelige problemstillinger (herom under 2).
1. Udelukkelse af videnskabelig tvivl?
67.
Den forelæggende ret har udledt af Domstolens praksis, at enhver rimelig videnskabelig tvivl eller enhver ud fra et videnskabeligt synspunkt rimelig tvivl om effektiviteten af kompensationsforanstaltninger skal være udelukket.
68.
Ganske vist fremgår det ikke udtrykkeligt af artikel 5, litra d), eller nogen andre bestemmelser i fugledirektivet, at dette kriterium finder anvendelse på forbuddet mod forstyrrelse. Domstolen har imidlertid med henvisning til en særligt streng læsning af forsigtighedsprincippet, som er forankret i artikel 191, stk. 2, TEUF, fortolket en række andre bestemmelser på en måde, der svarer til dette kriterium (
27
). Derfor vil jeg foretage en nærmere undersøgelse af, om dette restriktive kriterium også finder anvendelse på vurderingen af kompensationsforanstaltninger i forbindelse med forbuddet mod forstyrrelse.
69.
Jeg vil dog vise, at hverken retspraksis vedrørende fravigelsesbestemmelsen i habitatdirektivets artikel 16 [herom under a)], retspraksis vedrørende tilladelse til projekter i henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 3, andet punktum [herom under b)], eller retspraksis vedrørende dette direktivs artikel 14 [herom under c)] kan overføres på fugledirektivets artikel 5, litra d).
a) Retspraksis vedrørende habitatdirektivets artikel 16
70.
Indledningsvis kunne det tænkes, at retspraksis vedrørende habitatdirektivets artikel 16 kan overføres. I henhold til denne bestemmelse er opretholdelsen eller genopretningen af en gunstig bevaringsstatus for den berørte art en betingelse for en fravigelse af de i dette direktivs artikel 12 fastsatte forbud med henblik på beskyttelse af arter (
28
). Medlemsstaten skal afholde sig fra en sådan fravigelse, såfremt en undersøgelse af de bedste videnskabelige data, der er til rådighed, giver anledning til usikkerhed med hensyn til, om en fravigelse vil hindre eller ikke hindre opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus for en udryddelsestruet art (
29
).
71.
Gælder dette også for anvendelsen af forbuddet mod forstyrrelse i fugledirektivets artikel 5, litra d)? Er forbuddet til hinder for et projekt, såfremt en undersøgelse af de bedste videnskabelige data, der er til rådighed, giver anledning til usikkerhed med hensyn til, om det er muligt at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de berørte fuglearter?
72.
Betingelsen om opretholdelse eller genopretning af en gunstig bevaringsstatus ved anvendelsen af habitatdirektivets artikel 16 har en funktion, der minder om funktionen af den i fugledirektivets artikel 5, litra d), fastsatte betingelse om, at bestanden af de berørte fugle på trods af forstyrrelsen opretholdes på et tilfredsstillende niveau, eller at det kan lægges til grund, at forstyrrelsen ikke vil forhindre den fremtidige genopretning af et tilfredsstillende niveau. Såfremt denne betingelse er opfyldt, eventuelt på grund af kompensationsforanstaltninger, finder forbuddet mod forstyrrelse ifølge den her fremførte opfattelse ikke anvendelse.
73.
Habitatdirektivets artikel 16 udgør imidlertid en undtagelse fra forbuddene i artikel 12 og skal derfor fortolkes indskrænkende (
30
). Domstolen kræver generelt dette i forbindelse med undtagelsesbestemmelser, idet den i modsat fald frygter en udhuling af de bestemmelser, hvorfra der tillades fravigelser (
31
). Det restriktive vurderingskriterium, der kræver, at enhver uvished er udelukket, før fravigelsen finder anvendelse, er i overensstemmelse med denne tankegang.
74.
Derimod er en indvirkning på bestanden af de berørte fuglearter eller potentialet for at genoprette den en betingelse for anvendelsen af forbuddet mod forstyrrelse i fugledirektivets artikel 5, litra d). Retspraksis vedrørende artikel 16 kan ikke umiddelbart overføres.
b) Retspraksis vedrørende habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum
75.
Domstolen har imidlertid ikke kun fortolket fravigelsesordninger med henvisning til den strenge læsning af forsigtighedsprincippet. Denne læsning udspringer derimod af fortolkningen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum, som også den forelæggende ret har henvist til. I henhold til denne bestemmelse giver de nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader det berørte Natura 2000-bevaringsområdes integritet.
76.
Vedrørende denne bestemmelse har Domstolen fastslået, at der kun kan gives tilladelse til planer og projekter, der kan have indvirkning på et bevaringsområde, når det ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl kan fastslås, at de ikke har skadelige virkninger på den omhandlede lokalitets integritet (
32
).
77.
I modsætning til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum, er forbuddet mod forstyrrelse i fugledirektivets artikel 5, litra d), imidlertid ikke formuleret således, at væsentlige indvirkninger på direktivets formål skal være udelukket, for at forstyrrelser kan tillades. Der kræves derimod en positiv konstatering af sådanne indvirkninger, for at forbuddet mod forstyrrelser finder anvendelse (
33
). Derfor kan retspraksis vedrørende artikel 6, stk. 3, andet punktum, heller ikke umiddelbart overføres.
c) Retspraksis vedrørende habitatdirektivets artikel 14
78.
Det er retspraksis vedrørende habitatdirektivets artikel 14, der ligger tættest på fugledirektivets artikel 5, litra d). I henhold til artikel 14, stk. 1, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at indsamling i naturen af enheder af vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning er forenelig med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus.
79.
Domstolen har fortolket denne bestemmelse således, at den pågældende medlemsstat bør afholde sig fra at tillade indsamling eller udnyttelse af en art, såfremt en undersøgelse af de bedste videnskabelige data, der er til rådighed, giver anledning til usikkerhed med hensyn til, om denne udnyttelse er forenelig med opretholdelsen af en gunstig bevaringsstatus for denne art (
34
).
80.
Habitatdirektivets artikel 14, stk. 1, og fugledirektivets artikel 5, litra d), er formuleret på lignende vis, idet begge bestemmelser kræver en positiv konstatering af, om en indsamling eller udnyttelse i det ene tilfælde eller en forstyrrelse i det andet tilfælde er forenelig med en gunstig bevaringsstatus eller en tilfredsstillende bestand af den berørte art.
81.
Der er dog betydelige forskelle med hensyn til, hvilke arter der beskyttes af de to bestemmelser. Habitatdirektivets artikel 14, stk. 1, beskytter arter af fællesskabsbetydning, som ifølge definitionen i dette direktivs artikel 1, litra g), er særligt beskyttelseskrævende. Derimod gælder forbuddet mod forstyrrelse i fugledirektivets artikel 5, litra d), for alle fugle, helt uafhængigt af, om de er truet, og af deres beskyttelsesbehov.
82.
Endvidere er forbuddet mod en forstyrrelse af fugle, som accepteres (
35
), i kraft af sin natur væsentligt mere omfattende end begrænsninger af indsamling eller udnyttelse af særligt beskyttelseskrævende arter. Forstyrrelser af fugle accepteres meget ofte, mens indsamling eller udnyttelse af beskyttelseskrævende og dermed sædvanligvis sjældne arter vil forekomme betydeligt mindre hyppigt og beror på en bevidst beslutning.
83.
Disse forskelle begrunder, at habitatdirektivets artikel 14 tillægges et bredt anvendelsesområde, mens fugledirektivets artikel 5, litra d), ikke gør.
d) Delkonklusion
84.
Jeg udleder heraf, at forbuddet i fugledirektivets artikel 5, litra d), ikke allerede gælder, hvis en undersøgelse af de bedste videnskabelige data, der er til rådighed, giver anledning til usikkerhed med hensyn til, om en tilstrækkelig bestand af de berørte fuglearter kan opretholdes eller genoprettes. Der kræves derimod en positiv konstatering af, at forstyrrelsen har indvirkning på den tilfredsstillende bestand af de berørte fuglearter eller forhindrer dens genopretning, for at forbuddet finder anvendelse.
2. EU-retlige kriterier for gennemførelsen af komplekse videnskabelige vurderinger
85.
De komplekse videnskabelige vurderinger, der i henhold hertil kræves, for at forbuddet mod forstyrrelse i fugledirektivets artikel 5, litra d), finder anvendelse, bør gennemføres på grundlag af de sædvanlige kriterier.
86.
I denne henseende er det, idet der ikke foreligger EU-retlige regler for vurderingen af forbuddet mod forstyrrelse, i første række relevant at nævne princippet om medlemsstaternes procesautonomi, således som byen St. Pölten har gjort gældende. Eftersom dette princip også gælder for bevismæssige spørgsmål (
36
), finder det anvendelse på vurderingen af kompensationsforanstaltningers effektivitet. Det tilkommer således principielt medlemsstaterne at fastsætte reglerne for, hvordan denne effektivitet skal vurderes.
87.
Medlemsstaternes ordninger skal dog opfylde de to krav om, at de ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de ikke må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (
37
).
88.
Effektivitetsprincippet indebærer i forbindelse med forbuddet mod forstyrrelse først og fremmest, at det ikke må gøres uforholdsmæssigt vanskeligt at godtgøre betydelige indvirkninger på fugledirektivets formål.
89.
Hvad angår ækvivalensprincippet har en række parter påpeget, at de østrigske retter jævnligt gør brug af videnskabeligt begrundede udtalelser fra eksperter, som er indkaldt af retterne.
90.
Endvidere bør der tages hensyn til yderligere EU-retlige principper, såsom princippet om god forvaltning og det allerede nævnte forsigtighedsprincip.
91.
Medlemsstaterne skal ganske vist ikke overholde princippet om god forvaltning ved anvendelsen af EU-retten på grundlag af chartrets artikel 41 (
38
), men som et almindeligt EU-retligt princip (
39
). Det kræver af en forvaltningsmyndighed, at den bl.a. foretager en omhyggelig og upartisk undersøgelse af alle relevante aspekter for at sikre, at den ved vedtagelsen af sin endelige afgørelse i dette øjemed råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (
40
).
92.
Endvidere kræver foranstaltninger på grundlag af forsigtighedsprincippet – altså navnlig anvendelsen af Unionens miljøretlige bestemmelser – sædvanligvis en overordnet evaluering af de pågældende risici på grundlag af de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater (
41
). Domstolen har med rette også til stadighed (
42
) krævet dette på naturbeskyttelsesområdet, navnlig med henblik på at godtgøre, at betingelserne for en fravigelse af beskyttelsesordningen i henhold til fugledirektivet er opfyldt (
43
), dog uden udtrykkelig henvisning til disse principper.
93.
Endelig skal de pågældende konstateringer også være passende begrundet. Dette følger ligeledes af retten til god forvaltning (
44
) og er desuden for så vidt angår miljøretlige afgørelser, der i henhold til Århuskonventionens (
45
) artikel 6 kræver offentlig deltagelse, fastsat i denne konventions artikel 6, stk. 9. Også den effektive domstolsprøvelse af afgørelser og den effektive retsbeskyttelse kræver, at den ret, der behandler sagen, og de personer, der søger retsbeskyttelse, enten i forbindelse med afgørelsen eller i det mindste efter anmodning får adgang til begrundelsen for den anfægtede afgørelse (
46
).
94.
Følgelig bør det andet spørgsmål besvares således, at de komplekse vurderinger, som er nødvendige ved anvendelsen af forbuddet mod forstyrrelse i fugledirektivets artikel 5, litra d), under retssagen kan støttes på begrundede udtalelser fra eksperter, som igen skal være baseret på de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater.
V. Forslag til afgørelse
95.
Jeg foreslår derfor Domstolen, at den besvarer anmodningen om præjudiciel afgørelse således:
»1)
En forstyrrelse af fugle, der medfører en reduktion af bestanden af de forstyrrede fuglearter, er kun forenelig med artikel 5, litra d), i direktiv 2009/147/EF om beskyttelse af vilde fugle, hvis denne bestand på trods af forstyrrelsen fortsat vil opretholde sig på et tilfredsstillende niveau, eller hvis det kan lægges til grund, at forstyrrelsen ikke vil være til hinder for genopretningen af et tilfredsstillende niveau. Ved vurderingen af dette spørgsmål kan medlemsstaterne tage virkningerne af foranstaltninger til forbedring af artens levesteder på et andet sted i betragtning.
2)
De komplekse vurderinger, som er nødvendige ved anvendelsen af forbuddet mod forstyrrelse i artikel 5, litra d), i direktiv 2009/147, kan under retssagen støttes på begrundede udtalelser fra eksperter, som igen skal være baseret på de mest pålidelige videnskabelige data, der er til rådighed, og de seneste internationale forskningsresultater.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30.11.2009 om beskyttelse af vilde fugle (EUT 2010, L 20, s. 7).
(
3
) – Dom af 1.8.2025, Voore Mets og Lemeks Põlva (C-784/23, EU:C:2025:609, præmis 49).
(
4
) – Rådets direktiv 93/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), som ændret ved Rådets direktiv 2013/17/EU af 13.5.2013 (EUT 2013, L 158, s. 193).
(
5
) – Dom af 1.8.2025, Voore Mets og Lemeks Põlva (C-784/23, EU:C:2025:609, præmis 49).
(
6
) – Mit forslag til afgørelse Voore Mets og Lemeks Põlva (C-784/23, EU:C:2025:67, punkt 39, 40 og 47).
(
7
) – Mit forslag til afgørelse Voore Mets og Lemeks Põlva (C-784/23, EU:C:2025:67, punkt 92-101).
(
8
) – Jf. for det første artikel 6 i Rådets forordning (EU) 2022/2577 af 22.12.2022 om en ramme for fremskyndelse af udbredelsen af vedvarende energi (EUT 2022, L 335, s. 36), som affattet ved Rådets forordning (EU) 2024/223 af 22.12.2023 (EUT L, 2024/223), senere artikel 15c, stk. 1, artikel 15e, stk. 2 og 4, og artikel 16a, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/2001 af 11.12.2018 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder (EUT 2018, L 328, s. 82), som affattet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2023/2413 af 18.10.2023 om ændring af direktiv (EU) 2018/2001, forordning (EU) 2018/1999 og direktiv 98/70/EF for så vidt angår fremme af energi fra vedvarende energikilder og om ophævelse af Rådets direktiv (EU) 2015/652 (EUT L, 2023/2413).
(
9
) – Dom af 12.4.2018, People Over Wind og Sweetman (C-323/17, EU:C:2018:244).
(
10
) – Dom af 12.4.2018, People Over Wind og Sweetman (C-323/17, EU:C:2018:244, præmis 40).
(
11
) – Dom af 12.4.2018, People Over Wind og Sweetman (C-323/17, EU:C:2018:244, præmis 37-39).
(
12
) – Således forstår jeg dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 255 og 259).
(
13
) – Dom af 15.5.2014, Briels m.fl. (C-521/12, EU:C:2014:330, præmis 28), og af 25.7.2018, Grace og Sweetman (C-164/17, EU:C:2018:593, præmis 51).
(
14
) – Jf. således vedrørende områdebeskyttelsen dom af 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:882, præmis 125). Den tidligere dom af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland (Moorburg) (C-142/16, EU:C:2017:301, præmis 38), kan dog misforstås i denne henseende.
(
15
) – Dom af 1.8.2025, Voore Mets og Lemeks Põlva (C-784/23, EU:C:2025:609, præmis 51).
(
16
) – Jf. habitatdirektivets artikel 1, litra i), og mit forslag til afgørelse Eesti Suurkiskjad (C-629/23, EU:C:2024:1029, navnlig punkt 43-46).
(
17
) – Jf. tilsvarende vedrørende områdebeskyttelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, dom af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 57).
(
18
) – Dom af 15.5.2014, Briels m.fl. (C-521/12, EU:C:2014:330, præmis 32), af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 55), af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland (Moorburg) (C-142/16, EU:C:2017:301, præmis 37 og 38), af 25.7.2018, Grace og Sweetman (C-164/17, EU:C:2018:593, præmis 51-53), og af 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 og C-294/17, EU:C:2018:882, præmis 126).
(
19
) – Dom af 15.5.2014, Briels m.fl. (C-521/12, EU:C:2014:330, præmis 33-38), og af 21.7.2016, Orleans m.fl. (C-387/15 og C-388/15, EU:C:2016:583, præmis 60-63).
(
20
) – Jf. dom af 13.6.2002, Kommissionen mod Irland (Dalrype) (C-117/00, EU:C:2002:366, præmis 15-21).
(
21
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1991 af 24.6.2024 om naturgenopretning og om ændring af forordning (EU) 2022/869 (EUT L, 2024/1991).
(
22
) – Jf. i denne retning dom af 23.3.2006, Kommissionen mod Østrig (C-209/04, EU:C:2006:195, præmis 43).
(
23
) – Dom af 10.5.2007, Kommissionen mod Østrig (Gennemførelsen af habitatdirektivet i delstaterne) (C-508/04, EU:C:2007:274, præmis 115).
(
24
) – Dom af 14.6.2007, Kommissionen mod Finland (Ulvejagt) (C-342/05, EU:C:2007:341, præmis 29), og af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 68).
(
25
) – Jf. dom af 14.6.2007, Kommissionen mod Finland (Ulvejagt) (C-342/05, EU:C:2007:341, præmis 26), og mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Finland (Ulvejagt) (C-342/05, EU:C:2006:752, punkt 44).
(
26
) – Jf. f.eks. K.G. Michalek, J.A. Auer, H. Großberger, A. Schmalzer & H. Winkler (2001), Die Einflüsse von Lebensraum, Witterung und Waldbewirtschaftung auf die Brutdichte von Bunt-und Mittelspecht (Picoides major und P. medius) im Wienerwald, Abhandlungen und Berichte aus dem Museum Heineanum, 5, s. 31-58, eller P. Mollet, N. Zbinden, & H. Schmid (2009), Steigende Bestandszahlen bei Spechten und anderen Vogelarten dank Zunahme von Totholz? An increase in the population of woodpeckers and other bird species thanks to an increase in the quantities of deadwood?, Schweizerische Zeitschrift für Forstwesen, 160(11), s. 334-340.
(
27
) – Jf. – ud over de i det følgende drøftede domme vedrørende habitatdirektivet – vedrørende affaldslovgivningen dom af 24.10.2019, Prato Nevoso Termo Energy (C-212/18, EU:C:2019:898, præmis 58), og vedrørende direktiv 2010/75/EU af 24.11.2010 om industrielle emissioner (EUT 2010, L 334, s. 17) dom af 9.3.2023, Sdruzhenie »Za Zemyata – dostap do pravosadie« m.fl. (C-375/21, EU:C:2023:173, præmis 53). Jf. herom også C. Sobotta (2020), »Recent applications of the precautionary principle in the jurisprudence of the CJEU – a new yardstick in EU environmental decision making?«, ERA Forum, bind 21, s. 723.
(
28
) – Jf. punkt 55-57 ovenfor.
(
29
) – Dom af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 66, 68 og 69).
(
30
) – Dom af 20.10.2005, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (Gennemførelsen af habitatdirektivet) (C-6/04, EU:C:2005:626, præmis 111), og af 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, EU:C:2019:851, præmis 30). Jf. også mit forslag til afgørelse ASCEL (C-436/22, EU:C:2024:83, punkt 66).
(
31
) – Dom af 12.7.1962, Acciaierie Ferriere e Fonderie di Modena mod Den Høje Myndighed (16/61, EU:C:1962:29, s. 610 [s. 575 i den franske version]), af 14.12.1962, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien (2/62 og 3/62, EU:C:1962:45, s. 884 [s. 830 i den franske version]), og af 30.4.2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (C-178/22, EU:C:2024:371, præmis 48).
(
32
) – Dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 58 og 59), af 17.4.2018, Kommission mod Polen (Białowieża-skoven) (C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 117), og af 15.6.2023, Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, præmis 38).
(
33
) – Jf. mine forslag til afgørelse ASCEL (C-436/22, EU:C:2024:83, punkt 67) og PAN Europe mod Kommissionen (C-316/24 P, EU:C:2025:422, punkt 117 og 128).
(
34
) – Dom af 29.7.2024, ASCEL (C-436/22, EU:C:2024:656, præmis 72), og af 12.6.2025, Eesti Suurkiskjad (C-629/23, EU:C:2025:429, præmis 42).
(
35
) – Dom af 1.8.2025, Voore Mets og Lemeks Põlva (C 784/23, EU:C:2025:609, præmis 49).
(
36
) – Dom af 21.6.2017, W m.fl. (C-621/15, EU:C:2017:484, præmis 25), og af 6.10.2020, La Quadrature du Net m.fl. (C-511/18, C-512/18 og C-520/18, EU:C:2020:791, præmis 222 og 223).
(
37
) – Dom af 16.12.1976, Rewe-Zentralfinanz og Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, præmis 5), af 15.4.2008, Impact (C-268/06, EU:C:2008:223, præmis 44 og 46), og af 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C-752/18, EU:C:2019:1114, præmis 33).
(
38
) – Dom af 17.7.2014, YS m.fl. (C-141/12 og C-372/12, EU:C:2014:2081, præmis 67), og af 17.12.2015, WebMindLicenses (C-419/14, EU:C:2015:832, præmis 83).
(
39
) – Dom af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 49 og 50), af 14.5.2020, Agrobet CZ (C-446/18, EU:C:2020:369, præmis 43), og af 22.9.2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl. (C-159/21, EU:C:2022:708, præmis 35).
(
40
) – Dom af 14.5.2020, Agrobet CZ (C-446/18, EU:C:2020:369, præmis 44), og af 21.10.2021, CHEP Equipment Pooling (C-396/20, EU:C:2021:867, præmis 48).
(
41
) – Jf. i denne retning dom af 28.1.2010, Kommissionen mod Frankrig (C-333/08, EU:C:2010:44, præmis 92), af 1.10.2019, Blaise m.fl. (C-616/17, EU:C:2019:800, præmis 46, jf. også præmis 93 og 94), og af 9.11.2023, Global Silicones Council m.fl. mod Kommissionen (C-558/21 P, EU:C:2023:839, præmis 66).
(
42
) – Jf. f.eks. dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, (C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 54), og af 12.6.2025, Eesti Suurkiskjad (C-629/23, EU:C:2025:429, præmis 42).
(
43
) – Dom af 23.4.2020, Kommissionen mod Finland (Forårsjagt på hanedderfugle) (C-217/19, EU:C:2020:291, præmis 70), og af 17.3.2021, One Voice og Ligue pour la protection des oiseaux (C-900/19, EU:C:2021:211, præmis 30).
(
44
) – Dom af 8.5.2019, PI (C-230/18, EU:C:2019:383, præmis 57), af 24.11.2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C-225/19 og C-226/19, EU:C:2020:951, præmis 34), og af 24.2.2022, SC Cridar Cons (C-582/20, EU:C:2022:114, præmis 54).
(
45
) – Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet af 1998 (EUT 2005, L 124, s. 4), godkendt ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17.2.2005 (EUT 2005, L 124, s. 1).
(
46
) – Jf. i denne retning dom af 15.10.1987, Heylens m.fl. (222/86, EU:C:1987:442, præmis 15), og af 30.4.2009, Mellor (C-75/08, EU:C:2009:279, præmis 59). Jf. også mit forslag til afgørelse Holohan m.fl. (C-461/17, EU:C:2018:649, punkt 65).