62023CC0621
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 14 de noviembre de 2024 (
1
)
Asunto C‑621/23 P
Luossavaara-Kiirunavaara AB
contra
Comisión Europea
«Recurso de casación — Recurso de anulación — Medio ambiente — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Asignación gratuita de derechos de emisión — Volumen de la asignación — Fabricación de pellets de mineral de hierro — Aplicabilidad del parámetro de referencia para la fabricación de mineral sinterizado — Legalidad del parámetro de referencia para la fabricación de mineral sinterizado — Margen normativo de la Comisión — Riesgo de fuga de carbono»
I. Introducción
1.
La Directiva 2003/87/CE (
2
) establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente. Para la emisión de gases de efecto invernadero (casi exclusivamente CO2), las instalaciones sujetas al sistema están obligadas a disponer de derechos de emisión, que en cierto modo «consumen» al emitir dichos gases.
2.
Con arreglo al artículo 9 de la Directiva 2003/87, la cantidad de derechos de emisión para la Unión Europea está limitada y se reduce anualmente. En determinados casos, los Estados miembros asignan gratuitamente derechos de emisión a los titulares de instalaciones. En cualquier otra situación, estos deben adquirir los derechos de emisión que necesiten, con arreglo al artículo 10, en subastas organizadas por los Estados miembros.
3.
El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia del Tribunal General de 26 de julio de 2023, Luossavaara-Kiirunavaara/Comisión (T‑244/21, EU:T:2023:428). En concreto, versa sobre la asignación gratuita de derechos de emisión.
4.
El presente litigio tiene su origen en el hecho de que la recurrente, Luossavaara-Kiirunavaara AB (en lo sucesivo, «LKAB»), fabrica pellets con el mineral de hierro que ella misma extrae y para ello pretende obtener derechos de emisión gratuitos en la misma medida en que se asignan para la fabricación de mineral sinterizado. Los pellets y el mineral sinterizado son productos intermedios pertenecientes a la misma fase de la fabricación de hierro bruto, pero la emisión de gases de efecto invernadero en la producción de pellets es muy inferior que en la de mineral sinterizado.
5.
Hasta la fecha, LKAB recibe menos derechos de emisión gratuitos para sus pellets debido a que las cantidades así asignadas se rigen por reglas diferentes a las de la asignación para el mineral sinterizado. Esta última se basa en el llamado parámetro de referencia, que se calcula en función de las instalaciones más eficientes de fabricación de mineral sinterizado. En cambio, la asignación para los pellets se basa en los gases de efecto invernadero efectivamente emitidos por cada instalación (referencias de calor y combustible). Sin embargo, LKAB aspira a una asignación basada en el parámetro de referencia para el mineral sinterizado, de la que resultaría una cantidad significativamente mayor que con la actual asignación para los pellets.
6.
De prosperar las pretensiones de LKAB, se generaría un incentivo para una mayor utilización de pellets en la producción de hierro bruto, lo que reduciría las emisiones. Los derechos sobrantes probablemente no serían necesarios en su totalidad para la producción, debido a la menor intensidad de emisiones, y el excedente podría ser vendido.
7.
No obstante, el actual parámetro de referencia del mineral sinterizado no puede aplicarse a los pellets. En efecto, un parámetro de referencia común para ambos productos intermedios habría de basarse en las emisiones resultantes de la fabricación de pellets, que es notablemente más eficiente que la fabricación de mineral sinterizado. En consecuencia, con arreglo a tal régimen se asignaría para ambos productos intermedios una cantidad significativamente menor de derechos de emisión que con el actual parámetro de referencia para el mineral sinterizado.
8.
Así pues, la menor intensidad de emisiones de los pellets solo puede tenerse en cuenta en el examen de la validez del parámetro de referencia para el mineral sinterizado. A este respecto adquiere singular relevancia el amplio margen normativo de que goza la Comisión Europea.
II. Marco jurídico
A. Parámetros de referencia para la asignación gratuita de derechos
9.
Los fundamentos de la emisión gratuita de derechos de emisión se regulan en el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87:
«1.   La Comisión estará facultada para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 23 a fin de completar la presente Directiva relativos a normas plenamente armonizadas a escala de la Unión para la asignación de los derechos de emisión a que se refieren los apartados 4, 5, 7 y 19 del presente artículo.
Las medidas a que se refiere el párrafo primero determinarán, en la medida de lo posible, parámetros de referencia ex ante a escala comunitaria a fin de asegurar que los derechos de emisión se asignen de tal forma que se incentiven las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética, teniendo en cuenta las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura, el transporte y el almacenamiento de CO2, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias, y que no se ofrezca ningún incentivo para aumentar emisiones. […]
Para cada sector y subsector, los parámetros de referencia se calcularán en principio en función del producto, antes que en función del insumo, a fin de maximizar las reducciones de gases de efecto invernadero y los avances en eficiencia energética a través de cada proceso productivo del sector o subsector en cuestión.
A la hora de definir los principios para establecer parámetros de referencia ex ante en los diferentes sectores y subsectores, la Comisión consultará a los interesados correspondientes, incluidos los sectores y subsectores afectados.
[…]
2.   A la hora de definir los principios para establecer parámetros de referencia ex ante en los diferentes sectores o subsectores, el punto de partida será el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces de un determinado sector o subsector en la Unión en los años 2007 y 2008. La Comisión consultará a los interesados correspondientes, incluidos los sectores y subsectores afectados.
[…]
La Comisión adoptará actos de ejecución a fin de determinar los valores revisados de los parámetros de referencia para la asignación gratuita. Estos actos se adoptarán de conformidad con los actos delegados adoptados con arreglo al apartado 1 del presente artículo y cumplirán los siguientes requisitos:
a)
Para el período comprendido entre 2021 y 2025, los valores de los parámetros de referencia se determinarán sobre la base de la información facilitada de conformidad con el artículo 11 para los años 2016 y 2017. Sobre la base de una comparación de esos valores con los valores de los parámetros de referencia recogidos en la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, tal como se adoptó el 27 de abril de 2011, […] la Comisión determinará la tasa de reducción anual para cada parámetro de referencia y la aplicará a los valores de los parámetros de referencia aplicables en el período comprendido entre 2013 y 2020 respecto de cada año entre 2008 y 2023 para determinar los valores de los parámetros de referencia para el período comprendido entre 2021 y 2025.
b)
Cuando la tasa de reducción anual sea superior al 1,6 % o inferior al 0,2 %, los valores de los parámetros de referencia para el período comprendido entre 2021 y 2025 serán los aplicables en el período comprendido entre 2013 y 2020 reducidos por la aplicación de la tasa pertinente de estos dos tipos porcentuales respecto de cada año entre 2008 y 2023.
[…]»
B. Referencia de producto para el mineral sinterizado
10.
Los parámetros de referencia previstos en el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 fueron establecidos por la Comisión inicialmente mediante la Decisión 2011/278/UE (
3
) y en la actualidad por medio del Reglamento Delegado (UE) 2019/331. (
4
)
11.
En los considerandos 4, 5, 8 y 9 de la Decisión 2011/278, la Comisión explicó su forma de proceder en el establecimiento de los parámetros de referencia:
«(4)
[…] En principio, conviene definir una referencia para cada producto. Cuando el producto sea un sustituto directo de otro producto, ambos deben ser cubiertos por la misma referencia de producto y la correspondiente definición del mismo.
(5)
La Comisión consideró que era factible establecer una referencia para un producto si, teniendo en cuenta la complejidad de los procesos de producción, se disponía de definiciones y clasificaciones del producto que permitieran verificar los datos relativos a la producción y aplicar de manera uniforme la referencia del producto en toda la Unión, con miras a la asignación de los derechos de emisión. No se estableció ninguna diferenciación en función de criterios geográficos o de las tecnologías, las materias primas o los combustibles utilizados, con objeto de no distorsionar las ventajas comparativas desde el punto de vista de la eficiencia en términos de carbono en la economía de la Unión y de mejorar la armonización de la asignación gratuita transitoria de los derechos de emisión.
[…]
(8)
Para la determinación de los valores de las referencias, la Comisión ha utilizado como punto de partida la media aritmética de los resultados, en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, de las instalaciones que constituyen el 10 % de las instalaciones más eficientes en 2007 y 2008 sobre las que se han recopilado datos. Además, de conformidad con el artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87/CE, la Comisión ha analizado, en todos los sectores para los que se establece una referencia de producto en el anexo I, sobre la base de la información adicional recibida de varias fuentes, así como de un estudio específico que analiza las técnicas más eficientes y el potencial de reducción de emisiones a nivel europeo e internacional, si estos puntos de partida reflejan suficientemente las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura y el almacenamiento de CO2, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias. Los datos utilizados para determinar los valores de las referencias se han obtenido a partir de fuentes muy diversas, a fin de cubrir el mayor número posible de instalaciones productoras de productos referenciados en los años 2007 y 2008. En primer lugar, los datos relativos al rendimiento, en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, de las instalaciones incluidas en el RCDE que producen productos referenciados han sido recogidos por las asociaciones sectoriales europeas respectivas o en su nombre, sobre la base de normas definidas, contenidas en las reglas sectoriales. Como referencia para estas reglas, la Comisión proporcionó directrices sobre los criterios de verificación y calidad aplicables a los datos utilizados para fijar las referencias en el marco del RCDE de la UE. En segundo lugar, para complementar la recogida de datos efectuada por las diferentes asociaciones sectoriales europeas, la Comisión Europea encargó a diversos consultores que recogieran datos de las instalaciones no cubiertas por los datos del sector; asimismo, las autoridades competentes de los Estados miembros facilitaron datos y análisis.
(9)
Para garantizar que los valores de las referencias se basan en datos correctos y conformes, la Comisión, asistida por consultores, procedió a controles exhaustivos del cumplimiento de las reglas sectoriales y a controles de la verosimilitud de los valores de partida fijados a partir de los datos. Tal como se indica en las directrices sobre calidad y verificación, los datos han sido verificados en la medida necesaria por verificadores independientes.»
12.
El anexo I, punto 1, del Reglamento Delegado 2019/331 establecía una referencia de producto de 0,171 derechos de emisión por tonelada de mineral sinterizado, que posteriormente la Comisión redujo a 0,157 derechos de emisión por tonelada. (
5
) El producto «mineral sinterizado» se describe del siguiente modo:
«Producto ferruginoso aglomerado que contiene finos de mineral de hierro, fundentes y materiales de reciclado que contienen hierro, con las propiedades químicas y físicas, tales como el nivel de basicidad, la resistencia mecánica y la permeabilidad, requeridas para suministrar hierro y materiales fundentes en los procesos de reducción de mineral de hierro. Expresado en toneladas de mineral sinterizado al salir de la fábrica de sinterización.»
13.
Respecto a los procesos y emisiones cubiertos (límites del sistema), se dispone lo siguiente:
«Están incluidos todos los procesos directa o indirectamente ligados a las siguientes unidades de proceso: cinta de sinterización, ignición, unidades de preparación de materia prima, unidad de cribado en caliente, unidad de refrigeración de sínter, unidad de cribado en frío y unidad de generación de vapor.»
C. Asignación gratuita por riesgo de fuga de carbono
14.
Con arreglo al artículo 10 ter, apartado 1, de la Directiva 2003/87, en ciertos sectores donde existe riesgo de fuga de carbono, los derechos de emisión correspondientes al parámetro de referencia aplicable se asignarán de forma totalmente gratuita para el período hasta 2030.
15.
A este respecto, los considerandos 24 y 25 de la Directiva 2009/29/CE, (
6
) mediante la cual se introdujo por vez primera esta disposición, observan lo siguiente:
«(24)
[…] En caso de que no participaran en [el Protocolo de Kioto] otros países desarrollados ni otros grandes emisores de gases de efecto invernadero, podría provocarse un aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero en terceros países en los que no se impusieron a la industria limitaciones comparables en materia de emisiones de carbono (“fuga de carbono”) y, al mismo tiempo, algunos sectores y subsectores comunitarios grandes consumidores de energía, sujetos a la competencia internacional, podrían verse en una situación de desventaja económica. Eso podría socavar la integridad medioambiental y los resultados positivos de las acciones comunitarias. Para controlar el riesgo de fuga de carbono, la Comunidad debe asignar un 100 % de derechos de emisión gratuitos a los sectores o subsectores que cumplan los criterios pertinentes. […]
(25)
Por consiguiente, la Comisión debe estudiar la situación de aquí al 30 de junio de 2010, consultar con todos los interlocutores sociales pertinentes y, a la luz de los resultados de las negociaciones internacionales, presentar un informe junto con las propuestas oportunas. En este contexto, la Comisión debe determinar a más tardar el 31 de diciembre de 2009 los sectores o subsectores industriales grandes consumidores de energía que pueden llegar a estar expuestos a fugas de carbono. Debe fundamentar su análisis en la evaluación de la incapacidad de las industrias de repercutir el coste de los derechos de emisión necesarios en los precios de los productos sin pérdidas significativas de cuota de mercado a favor de instalaciones fuera de la Comunidad que no adopten medidas comparables para reducir sus emisiones. Las industrias grandes consumidoras de energía que se considere están expuestas a un riesgo considerable de fuga de carbono podrían recibir una cantidad superior de derechos de emisión gratuitos […]».
16.
La Comisión ha reconocido como sectores en que existe riesgo de fuga de carbono en el sentido del artículo 10 ter, apartado 1, de la Directiva 2003/87 la extracción de minerales de hierro, así como la fabricación de productos básicos de hierro, acero y ferroaleaciones. (
7
)
III. Hechos y antecedentes del litigio
A. Fundamentos
17.
Para la producción de hierro bruto a partir de mineral de hierro, en primer lugar, es preciso transformar el mineral en un producto intermedio, que a continuación se conduce a los altos hornos. En parte, este producto intermedio consiste en mineral sinterizado, que por lo general se produce en las mismas acerías. Se trata de grumos relativamente bastos de mineral de hierro y otras sustancias (
8
):
18.
Sin embargo, parte del mineral de hierro se vuelve a transformar inmediatamente después de su extracción para producir pellets, unas esferas de menor tamaño y similar composición (
9
).
19.
Según información de LKAB, en 2020, se fabricaron en la Unión aproximadamente 29 millones de toneladas de pellets, 25 millones de ellos en sus propias instalaciones, y unos 77 millones de toneladas de mineral sinterizado. (
10
)
20.
El punto de partida del presente litigio es el hecho de que la intensidad de emisiones en la producción de mineral sinterizado es entre seis y siete veces mayor que en la fabricación de pellets. (
11
) Por lo tanto, en la producción de mineral sinterizado se emiten cantidades mucho mayores de gases de efecto invernadero: según datos de LKAB, una media de 265 kg de CO2 por tonelada de mineral sinterizado. En cambio, en la fabricación de pellets por LKAB solamente se emitieron 29,3 kg de CO2 por tonelada de producto. (
12
)
21.
Para la emisión de CO2 en la producción de mineral sinterizado o pellets, el titular de la emisión debe disponer de los correspondientes derechos, que con la emisión en cierto modo se «consumen». Como unánimemente observan los intervinientes, en principio se pretende que estos derechos se adquieran en cada vez mayor medida en subastas. No obstante, la extracción de mineral de hierro y la producción de hierro bruto son sectores en que existe riesgo de fuga de carbono. Por ello, cabe temer que estas actividades lleguen a suspenderse en la Unión para continuar en otros lugares fuera de nuestras fronteras. Por este motivo, los derechos de emisión necesarios para la producción de mineral sinterizado (
13
) y pellets (
14
) en principio se asignan de forma totalmente gratuita durante el período hasta 2030. (
15
)
22.
La cantidad de derechos de emisión que se han de asignar se deduce de un «parámetro de referencia» establecido por la Comisión en función de la media de resultados presentados por el 10 % de las instalaciones más eficaces de un sector o subsector.
23.
La Comisión estableció tal parámetro de referencia respecto a la producción de mineral sinterizado. (
16
) En esencia, el parámetro se basa en el rendimiento de las instalaciones de sinterización, pero la Comisión incluyó en el cálculo también una instalación de fabricación combinada de pellets y mineral sinterizado, perteneciente a una acería neerlandesa. (
17
)
24.
En cambio, la Comisión no ha establecido un parámetro de referencia especial para la fabricación de pellets de mineral de hierro. La cantidad de derechos de emisión asignados a las correspondientes instalaciones se calcula recurriendo a referencias de calor y combustible. (
18
) Dado que la producción de pellets presenta un nivel de emisiones inferior a la producción de mineral sinterizado, los fabricantes de pellets obtienen, mediante este método, una cantidad de derechos de emisión gratuitos que, siendo siempre suficiente, (
19
) es proporcionalmente menor que la de los productores de mineral sinterizado, a los que se aplica el parámetro de referencia antes mencionado.
B. Procedimiento y pretensiones
25.
En relación con la extracción de mineral de hierro, LKAB posee tres instalaciones de fabricación de pellets de mineral de hierro y reclama la asignación de derechos de emisión basados en el parámetro de referencia del mineral sinterizado. El Reino de Suecia, propietario de LKAB, (
20
) presentó a la Comisión una propuesta en este sentido.
26.
La Comisión desestimó la propuesta mediante el artículo 1, apartado 3, de la Decisión controvertida. (
21
) En el considerando 13 de dicha Decisión observa la Comisión:
«[…] Suecia propuso el uso de una subinstalación con referencia de mineral sinterizado para la producción de pellets de mineral de hierro, mientras que en la fase 3 se utilizaron referencias de calor y combustible. No obstante, la referencia de mineral sinterizado se define en el anexo I del Reglamento Delegado (UE) 2019/331, y las definiciones de productos cubiertos y de procesos y emisiones cubiertos por dicha referencia de producto están adaptadas a la producción de mineral sinterizado y no incluyen la de pellets de mineral de hierro. Además, el artículo 10 bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87/CE exige actualizar los valores de los parámetros de referencia para la fase 4, y no prevé ningún ajuste de la interpretación de las definiciones de las referencias. Por consiguiente, deben rechazarse los datos presentados en relación con la producción de pellets de mineral de hierro en una subinstalación de mineral sinterizado.»
27.
LKAB, con el apoyo de Suecia, interpuso contra la Decisión controvertida un recurso ante el Tribunal General, que este desestimó mediante la sentencia recurrida.
28.
Con su recurso de casación, LKAB solicita:
–
Que se anule la sentencia recurrida.
–
Que se anule el artículo 1, apartado 3, de la Decisión controvertida.
–
Que se condene en costas a la Comisión.
29.
El Reino de Suecia apoya las pretensiones de LKAB.
30.
En cambio, la Comisión solicita:
–
Que se desestime el recurso de casación.
–
Que se condene en costas a LKAB.
31.
LKAB, el Reino de Suecia y la Comisión han presentado observaciones por escrito. El Tribunal de Justicia renunció a la celebración de una vista oral con arreglo al artículo 76, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, al considerarse suficientemente informado para resolver el litigio.
IV. Apreciación jurídica
32.
Con el presente procedimiento, LKAB pretende, en primer lugar, que la cantidad de derechos de emisión gratuitos asignados a sus instalaciones de fabricación de pellets de mineral de hierro se calcule sobre la base del parámetro de referencia para la fabricación de mineral sinterizado. De prosperar esta pretensión, se le asignarían para dichas instalaciones entre seis y siete veces más derechos de emisión que con arreglo a la referencia de calor y combustible hasta ahora aplicada, que debería orientarse por las emisiones efectivas. En consecuencia, LKAB, con su recurso de casación, sigue impugnando la Decisión controvertida, por la cual la Comisión denegó la aplicación del parámetro de referencia del mineral sinterizado.
33.
Sin embargo, a diferencia de lo actuado ante el Tribunal General, LKAB ya no alega en un motivo de casación específico la ilegalidad del parámetro de referencia para la fabricación de mineral sinterizado, establecido en el Reglamento Delegado 2019/331. LKAB invocó este motivo en caso de que el Tribunal General rechazase su alegación relativa a la interpretación del parámetro de referencia. En tal supuesto, en su opinión, dicho parámetro no sería compatible con su base jurídica, el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2003/87, pues habría de incluir la fabricación de pellets.
34.
Sin embargo, en contra de lo alegado por la Comisión, (
22
) la renuncia a un motivo de casación específico no significa que LKAB haya abandonado esta pretensión subsidiaria en su recurso de casación. Antes bien, con los cinco motivos esgrimidos LKAB impugna también expresamente las apreciaciones realizadas en el apartado 166 de la sentencia recurrida, mediante las que el Tribunal General desestimó esta cuestión incidental, invocada con carácter subsidiario, contra el Reglamento Delegado 2019/331.
35.
Ciertamente, esta forma de proceder de LKAB es poco afortunada y confusa, pues invita a pasar por alto dicho reproche en el procedimiento de casación, tal como evidencia la argumentación de la Comisión. Sin embargo, la formulación del recurso de casación sigue el esquema de la sentencia recurrida. En ella, el Tribunal General se limita a rechazar el reproche hacia el final, de forma relativamente breve, con una remisión general a las consideraciones anteriores sobre la Decisión controvertida. Solo por ello no procede desatender la cuestión incidental en el recurso de casación.
36.
Antes bien, es preciso aclarar si los motivos de casación no revelan un error jurídico decisivo en el apartado 166 de la sentencia recurrida. En caso de que procediese anular la sentencia recurrida en este aspecto, reviviría la cuestión incidental y requeriría una nueva resolución judicial.
37.
En consecuencia, me propongo comenzar examinando los motivos de casación para comprobar si logran desvirtuar las apreciaciones de la sentencia recurrida en cuanto confirman la legalidad de la negativa a aplicar a los pellets el parámetro de referencia para el mineral sinterizado (véase la sección A). A continuación, analizaré si dichos motivos justifican las dudas acerca de la compatibilidad del parámetro de referencia para el mineral sinterizado con su base jurídica (sección B).
A. Aplicación del parámetro de referencia para el mineral sinterizado a los pellets
38.
Los reproches dirigidos por LKAB contra la Decisión controvertida en sí misma tienen por objeto conseguir que el parámetro de referencia para la producción de mineral sinterizado se interprete, de conformidad con el Derecho de rango superior, en particular el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2003/87, en el sentido de que no comprende solo el mineral sinterizado, sino también los pellets.
39.
No obstante, a diferencia de lo alegado ante el Tribunal General, LKAB ya no afirma que los pellets deban considerarse mineral sinterizado a efectos del parámetro de referencia. Por consiguiente, no impugna la desestimación de esta postura en los apartados 25 y 26 de la sentencia recurrida. Asimismo, LKAB no se opone a las apreciaciones del Tribunal General en el sentido de que el parámetro de referencia no se concibió para incluir la fabricación de pellets. Se trata, en particular, de las declaraciones recogidas en los apartados 55 a 57 de la sentencia recurrida según las cuales el parámetro de referencia habría sido inferior si se hubiese tenido en cuenta la fabricación de pellets.
40.
Sin embargo, debido en particular a esta última apreciación, queda excluida la interpretación del parámetro de referencia en el sentido de que comprende la fabricación de pellets. En efecto, tal interpretación significaría que, conforme a dicho parámetro de referencia, procedería asignar gratuitamente a todas las instalaciones incluidas un número excesivo de derechos de emisión.
41.
De ello se deduce que los valores de los parámetros de referencia a que se refiere el artículo 10 bis, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/87 se determinan sobre la base de las instalaciones más eficaces de cada sector. En una consideración conjunta del mineral sinterizado y los pellets, estas instalaciones serían las destinadas a la fabricación de pellets, como observó el Tribunal General en el apartado 57 de la sentencia recurrida. Dado que, según su propia información, LKAB emite aproximadamente 30 kg de CO2 por tonelada en la fabricación de pellets, (
23
) el parámetro de referencia podría quedarse en 0,03 derechos de emisión por tonelada, en lugar de los 0,157 actuales.
42.
Por lo tanto, si el parámetro de referencia, con los valores de asignación que hoy en día se contemplan, fuese aplicable también a los pellets, el resultado de la asignación sería incorrecto, tanto para la fabricación de pellets como para la producción de mineral sinterizado. Dicho error se basaría en la contradicción intrínseca de calcular la cantidad de derechos de emisión asignados atendiendo únicamente a la producción de mineral sinterizado, pero asignarlos también a la fabricación de pellets, en que las emisiones son notablemente menores.
43.
Solo sería posible salvar esta contradicción si, por la vía interpretativa, el Tribunal de Justicia adaptase también el valor del parámetro de referencia, es decir, la cantidad de derechos de emisión que se han de asignar, de manera que tuviese en cuenta la fabricación de pellets. Sin embargo, ninguno de los intervinientes lo ha propuesto, y yo misma descarto también tal interpretación. En efecto, no halla fundamento en el texto del parámetro de referencia, por lo que sería contra legem. Además, el Tribunal de Justicia no dispone de la competencia ni de los conocimientos técnicos y científicos necesarios respecto a las emisiones generadas y al método de cálculo del valor del parámetro de referencia para poder efectuar con fiabilidad dicha adaptación. Con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, esta tarea corresponde a la Comisión.
44.
Nada cambian a este respecto los objetivos de la Directiva 2003/87 puestos de relieve por LKAB y Suecia, especialmente el objetivo de reducir la emisión de gases de efecto invernadero mediante la utilización de procesos más eficientes. Dichos objetivos tampoco permiten solventar la contradicción expuesta entre la base de cálculo del parámetro de referencia y la inclusión de los pellets.
45.
Por otro lado, si bien la asignación gratuita de derechos de emisión pretende cubrir las necesidades de las instalaciones correspondientes, no ha de ir más allá de dichas necesidades. Sin embargo, esa sería precisamente la consecuencia de extender a los pellets el parámetro de referencia del mineral sinterizado.
46.
Lo anterior no excluye necesariamente una interpretación amplia de los parámetros de referencia de manera que abarquen ciertos productos en los que quizá no se pensó al establecer el parámetro de referencia. Pero no es posible aplicar un parámetro de referencia a productos cuya inclusión hubiese dado lugar a un parámetro de referencia inferior, pues tal aplicación derivaría en el resultado contradictorio antes expuesto.
47.
Por consiguiente, no puede prosperar el argumento de LKAB según el cual procede anular la sentencia recurrida y la Decisión controvertida por basarse en una interpretación errónea del parámetro de referencia para el mineral sinterizado. A este respecto, los motivos de casación son inoperantes, pues, aunque fuese correcta la argumentación de LKAB, no podría conducir a una interpretación diferente del parámetro de referencia. A continuación procedo a detallar esta postura.
1.
Primer motivo de casación: sustituibilidad
48.
Con el primer motivo, LKAB se dirige contra las apreciaciones del Tribunal General en el sentido de que los pellets no pueden sustituir directamente el mineral sinterizado.
49.
Estas apreciaciones del Tribunal General se basan en la confirmación, desarrollada en los apartados 85 a 88 de la sentencia recurrida, de la opinión de LKAB según la cual el parámetro de referencia también puede aplicarse a los pellets en el supuesto de que estos puedan sustituir directamente al mineral sinterizado. Desde esta perspectiva, la cuestión de si los pellets pueden sustituir directamente al mineral sinterizado reviste importancia decisiva.
50.
Sin embargo, a la luz de las anteriores consideraciones, las apreciaciones recién mencionadas sobre la importancia de la sustituibilidad directa para la interpretación del parámetro de referencia adolecen de un error jurídico. No obstante, este error no deriva en la anulación de la sentencia recurrida, pues, en último término, el Tribunal General desestimó correctamente la aplicación del parámetro de referencia a los pellets.
51.
Dado que, a efectos de la interpretación del parámetro de referencia, es irrelevante si los pellets pueden sustituir directamente al mineral sinterizado, las alegaciones formuladas en el primer motivo de casación contra las apreciaciones correspondientes del Tribunal General son inoperantes en la medida en que dicho motivo se refiere a la interpretación del parámetro de referencia para el mineral sinterizado.
52.
No obstante, la cuestión de la sustituibilidad sí reviste cierta relevancia en cuanto a la validez del parámetro de referencia. (
24
)
2.
Segundo motivo de casación: argumentación del propio Tribunal General
53.
Con el segundo motivo de casación, LKAB reprocha al Tribunal General haber sustituido la argumentación de la Comisión por la suya propia en los apartados 93 a 99 de la sentencia recurrida. A su parecer, la Comisión se limitó a alegar que el parámetro de referencia está concebido para la producción de mineral sinterizado, mientras que el Tribunal General formuló consideraciones respecto a la sustituibilidad de dicho material por los pellets.
54.
Sin embargo, como ya se ha expuesto, esta sustituibilidad no es decisiva para la aplicación del parámetro de referencia a los pellets. En consecuencia, resulta irrelevante para la resolución del litigio si la argumentación del Tribunal General a este respecto difiere de la esgrimida por la Comisión o si se limita a aclararla.
3.
Tercer motivo de casación: desnaturalización de los elementos de prueba
55.
De igual manera, para la cuestión de la aplicabilidad del parámetro de referencia a los pellets sería irrelevante una hipotética desnaturalización, en los apartados 116 y 117 de la sentencia recurrida, del informe pericial presentado por LKAB. En efecto, dicho informe se refiere también a la cuestión de la sustituibilidad del mineral sinterizado por los pellets.
4.
Cuarto motivo de casación: deber de investigación de la Comisión
56.
Con el cuarto motivo de casación, LKAB llama la atención sobre una posible contradicción en la sentencia recurrida. En su apartado 85, el Tribunal General expone la postura unánime de los intervinientes en el sentido de que la sustituibilidad directa del mineral sinterizado por los pellets tendría incidencia en el ámbito de aplicación del parámetro de referencia para el mineral sinterizado. En consecuencia, en el apartado 88, declara que la Comisión debió haber examinado detenidamente la posibilidad de sustituir el mineral sinterizado por pellets de mineral de hierro y, en el apartado 89, observa que no hay indicios de que se efectuase tal análisis.
57.
No obstante, en los apartados 145 y 146 de la sentencia recurrida, afirma el Tribunal General que la omisión de ese examen es irrelevante, pues la negativa a aplicar el parámetro de referencia a los pellets no constituye un error manifiesto de apreciación.
58.
Como ya he señalado, la propia apreciación que contiene el apartado 88 de la sentencia recurrida adolece de un error de Derecho, (
25
) dado que la sustituibilidad no podría derivar en la aplicación del parámetro de referencia a la fabricación de pellets, al resultar el valor previsto del parámetro de referencia excesivamente elevado (como ya se ha expuesto). (
26
) En consecuencia, en el procedimiento dirigido a la adopción de la Decisión controvertida, la Comisión tampoco estaba obligada a comprobar si los pellets podían sustituir directamente al mineral sinterizado.
59.
No obstante, este error de Derecho no afecta a la resolución del litigio, ya que, pese a él, el Tribunal General llega a la conclusión correcta de que el parámetro de referencia no es aplicable a los pellets y justifica esta conclusión también acertadamente con las consideraciones antes expuestas y que no han sido rebatidas en el recurso de casación. (
27
) El único error de Derecho reside en la fundamentación exorbitante de la sustituibilidad del mineral sinterizado por los pellets.
60.
En consecuencia, tampoco puede prosperar este motivo de casación.
5.
Quinto motivo de casación: falta de motivación de la Decisión controvertida
61.
Por último, tampoco pueden prosperar las objeciones formuladas contra las apreciaciones relativas a la motivación de la Decisión controvertida en los apartados 157 a 159 de la sentencia recurrida. Dichas objeciones se basan en el argumento de que, según LKAB, la Comisión debió haber desarrollado consideraciones acerca de la sustituibilidad directa del mineral sinterizado por los pellets, y que el Tribunal General no criticó esta omisión.
62.
Pero también a este respecto cabe señalar que la Comisión no estaba obligada a tales consideraciones, por el mismo hecho de que la sustituibilidad directa tampoco habría justificado la aplicación del parámetro de referencia para el mineral sinterizado a los pellets.
6.
Conclusión parcial
63.
En consecuencia, procede desestimar el recurso de casación en la medida en que se dirige contra las apreciaciones del Tribunal General que tienen por objeto la negativa a aplicar el parámetro de referencia para el mineral sinterizado a los pellets de mineral de hierro.
B. Objeciones al parámetro de referencia para el mineral sinterizado
64.
Por consiguiente, los motivos de casación solo resultan de interés en cuanto pretenden demostrar errores de Derecho en la sentencia recurrida por lo que atañe a la valoración de la legalidad del parámetro de referencia para el mineral sinterizado.
65.
El interés de LKAB en ejercitar la acción en relación con este aspecto del recurso de casación consiste en que, de anularse el parámetro de referencia, la Decisión controvertida carecería de base jurídica. Posiblemente, la Comisión debería establecer un nuevo parámetro de referencia que comprendiese la fabricación de pellets y a continuación resolver en consecuencia la solicitud controvertida de Suecia.
66.
La legalidad del parámetro de referencia debe examinarse a la luz del Derecho de rango superior, en particular su base jurídica, el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87. Con arreglo a esta disposición, al establecer un parámetro de referencia, la Comisión debe tener en cuenta, en particular, los productos de sustitución. A este elemento se refieren el tercer y el primer motivo de casación, con los cuales LKAB desea demostrar que los pellets de mineral de hierro pueden sustituir el mineral sinterizado en la producción de hierro bruto, por lo que la Comisión debió haber incluido ambos productos intermedios en un parámetro de referencia de producto conjunto. Así pues, con el tercer motivo de casación, LKAB imputa al Tribunal General la desnaturalización de un informe pericial presentado por aquella acerca de dicha sustituibilidad (véase la subsección 1). En el primer motivo, LKAB impugna la apreciación del Tribunal General según la cual el mineral sinterizado no se puede sustituir directamente por pellets (subsección 2).
67.
Si bien LKAB también dirige los restantes motivos de casación contra el apartado 166 de la sentencia recurrida, referido a la cuestión incidental de ilegalidad del parámetro de referencia, los motivos segundo, cuarto y quinto resultan inoperantes, pues con ellos LKAB se dirige expresamente contra una supuesta falta de motivación o contra la legalidad de la Decisión controvertida en sí, y no contra el parámetro de referencia en que la Comisión basó la Decisión controvertida (subsecciones 3 a 5).
1.
Tercer motivo de casación: desnaturalización de los elementos de prueba
68.
Con el tercer motivo de casación, LKAB alega que, en los apartados 116 y 117 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desnaturalizó un informe pericial presentado junto con el recurso. Dicho informe se refiere a la cuestión de si el mineral sinterizado puede ser sustituido por pellets, por lo que es potencialmente relevante a la hora de valorar la legalidad del parámetro de referencia.
69.
Con arreglo al artículo 256 TFUE, apartado 1, párrafo segundo, y al artículo 58, apartado 1, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la apreciación de los hechos y la valoración de las pruebas por parte del Tribunal General no constituye una cuestión de Derecho sujeta, como tal, al control del Tribunal de Justicia en sede de casación, salvo cuando tales hechos o pruebas hayan sido desnaturalizados. (
28
)
70.
En cambio, existe una desnaturalización de elementos de prueba cuando, sin la práctica de nuevas pruebas, la apreciación de los elementos de prueba que constan en autos es manifiestamente errónea, (
29
) al haber excedido el Tribunal General manifiestamente los límites de una apreciación razonable de esos medios de prueba. (
30
)
71.
En los apartados 116 y 117 de la sentencia recurrida, el Tribunal General atribuye al informe la manifestación de que transformar una acería de mineral sinterizado en una de pellets o incrementar la proporción de pellets requiere la realización de pruebas y de profundos cambios, así como trabajos preparatorios, como la adaptación de la logística interna a un flujo de material diferente. En cualquier caso, no es posible esta transformación simplemente «pulsando un botón».
72.
Si bien, en efecto, el informe no afirma expresamente que sea posible la transformación «pulsando un botón», el Tribunal General desnaturaliza por lo demás las afirmaciones esenciales del documento.
73.
El informe señala, en los apartados 15, 18 y 19 citados por LKAB, que la transformación es sencilla y se lleva a cabo regularmente en la mayoría de las acerías. La proporción de mineral sinterizado y pellets se actualiza a diario, y estas actualizaciones no difieren de las necesarias cuando se dan modificaciones en las propiedades del mineral de hierro utilizado para la fabricación de mineral sinterizado. En efecto, los cambios en las propiedades del mineral sinterizado obligan a efectuar adaptaciones con mayor frecuencia que en el caso de los pellets. Efectivamente, para algunas de las alteraciones la adaptación puede solventarse introduciendo los nuevos valores en el sistema informático, el cual efectúa automáticamente las modificaciones necesarias.
74.
Por lo tanto, en el informe se expone que los pellets de mineral de hierro permiten su utilización de forma relativamente sencilla en los altos hornos en lugar del mineral sinterizado. Si es o no cierta esta afirmación realizada en el informe resulta irrelevante para la cuestión de si el Tribunal General desnaturalizó el contenido del documento.
75.
La desnaturalización del informe pericial por parte del Tribunal General se debe probablemente a que este atribuyó una relevancia excesiva a la cuestión de si los pellets pueden sustituir directamente al mineral sinterizado, tal como me dispongo a explicar a continuación al valorar el primer motivo de casación. Sin embargo, también voy a demostrar por qué dicha desnaturalización no da lugar a la anulación de la sentencia recurrida.
2.
Primer motivo de casación: sustituibilidad
76.
El primer motivo de casación es decisivo para el éxito de la cuestión incidental formulada por LKAB. Con ella, LKAB se dirige contra las apreciaciones realizadas por el Tribunal General en los apartados 69 y 88 de la sentencia recurrida respecto a la interpretación de la base jurídica del parámetro de referencia [véase la letra a)] y en los apartados 93 a 99 respecto a la aplicación de dicha base jurídica al establecer el parámetro de referencia [letra b)]. Este argumento pretende probar que la Comisión debió haber establecido un parámetro de referencia común para el mineral sinterizado y los pellets de mineral de hierro, de modo que establecer un parámetro de referencia que solo incluye mineral sinterizado era ilícito.
a)
Interpretación del artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87
77.
Respecto a la interpretación de la base jurídica del parámetro de referencia, el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87, LKAB se dirige contra el apartado 69 de la sentencia recurrida. Allí el Tribunal General corroboró la postura de la Comisión según la cual esta no debe basar únicamente en la sustituibilidad de dos productos la decisión de establecer o no un parámetro de referencia común para ambos. Antes bien, la Comisión está obligada a tener en cuenta distintos aspectos. En cambio, LKAB considera que la sustituibilidad reviste una importancia decisiva.
78.
Se ha de conceder a LKAB que, con arreglo al artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87, la Comisión debe tener en cuenta los «productos de sustitución». Así pues, la sustituibilidad de los productos constituye un aspecto importante para valorar si procede incluirlos en un parámetro de referencia común. LKAB afirma también con acierto que la citada disposición nada dice acerca de si los productos pueden sustituirse directamente entre sí, sino que habla únicamente, con carácter general, de productos de sustitución.
79.
Ciertamente, el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87 es una disposición compleja. En él se obliga a la Comisión a determinar, en la medida de lo posible, parámetros de referencia ex ante a escala de la Unión a fin de asegurar que los derechos de emisión se asignen de tal forma que se incentiven las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética. Dichos parámetros de referencia deben tener en cuenta las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura y almacenamiento de CO2, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias y que no se ofrezca ningún incentivo para aumentar emisiones.
80.
Por lo tanto, el propio tenor literal de la norma demuestra que la Comisión efectivamente debe tomar en consideración otros aspectos, aparte de los productos de sustitución, como las técnicas más eficaces y los procedimientos alternativos de producción. Además, como recalca la propia LKAB respecto a la matización «en la medida de lo posible», el establecimiento de parámetros de referencia tiene por objeto incentivar las técnicas de eficiencia energética y las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero.
81.
Por otro lado, la valoración que requiere el establecimiento de un parámetro de referencia también debe tener en cuenta los demás objetivos de la Directiva 2003/87, a saber, la preservación del desarrollo económico y el empleo y el mantenimiento de la integridad del mercado interior y de las condiciones de competencia, que se mencionan en los considerandos 5 y 7, (
31
) aunque no aparezcan expresamente en el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, así como los preceptos de rango superior, en particular los derechos fundamentales, como, por ejemplo, el principio de igualdad de trato. (
32
)
82.
Nada cambia a este respecto el considerando 4 de la Decisión 2011/278, citado ya por el Tribunal de Justicia (
33
) y por el Tribunal General en el apartado 86 de la sentencia recurrida. Ciertamente, en él la Comisión declaró que, cuando el producto sea un sustituto directo de otro producto, ambos deben ser cubiertos por la misma referencia de producto y la correspondiente definición del mismo. Sin embargo, esta no es una norma que pueda desviarse de la base jurídica de la Decisión 2011/278, es decir, el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87. Tal como observa la propia Comisión, el citado considerando simplemente expresa una directriz que ella misma no ha seguido de forma estricta.
83.
Por consiguiente, en contra de la postura de LKAB, el establecimiento de un parámetro de referencia requiere la consideración exhaustiva de los aspectos y objetivos mencionados en el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87, así como de los demás fines perseguidos por la Directiva. Obviamente, tampoco deben pasarse por alto los preceptos de rango superior.
84.
Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, en esta compleja apreciación la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación para establecer los parámetros de referencia. (
34
) No en vano, está mejor situada que el Tribunal de Justicia para llevar a cabo tal apreciación. (
35
) Solo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito puede afectar a la legalidad de tal medida. (
36
)
85.
En este contexto se han de valorar las objeciones de LKAB contra la apreciación que contiene el apartado 69 de la sentencia recurrida en el sentido de que la Comisión solo está obligada a lograr «en la medida de lo posible» el objetivo de reducir los gases de efecto invernadero primando las tecnologías más eficientes con arreglo al artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87. Por lo tanto, a juicio del Tribunal General no existe obligación alguna de llegar a un determinado resultado.
86.
Por el contrario, LKAB alega que la matización según la cual la Comisión debe determinar los parámetros de referencia «en la medida de los posible» solo se refiere a la cuestión de si establecer o no tal parámetro. En cambio, no cabe restringir el ámbito de los productos sustituibles entre sí y que, por tanto, deben quedar comprendidos en el mismo parámetro de referencia. Afirma que a este respecto debe tenerse en cuenta el objetivo propuesto en la disposición de fomentar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética.
87.
Pero este argumento no resulta convincente. Ante la gran cantidad de factores que son relevantes al establecer un parámetro de referencia, la configuración de este y, en particular, la determinación de su ámbito de aplicación requieren una compleja valoración de todas las circunstancias pertinentes, valoración que no se puede circunscribir a la cuestión de si se establece o no un parámetro de referencia, sino que abarca, en particular, la cuestión de qué productos debe incluir este. En relación con ello, la Comisión también debe evaluar si es posible someter diversos productos a un mismo parámetro de referencia.
b)
Aplicación del artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87
88.
A la luz del amplio margen de apreciación que, como se ha expuesto, asiste a la Comisión, debe examinarse la segunda parte del primer motivo de casación, referida a las objeciones de LKAB contra la aplicación del artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/87. LKAB basa estas objeciones, ante todo, en el argumento de que los pellets fabricados en sus instalaciones son un sustituto del mineral sinterizado, así como en una menor emisión de CO2.
89.
El Tribunal General rechazó este argumento en los apartados 93 a 99 de la sentencia recurrida, impugnados por LKAB, y en el apartado 166 llegó a la conclusión de que el parámetro de referencia no es manifiestamente incompatible con su base jurídica.
90.
Se ha de admitir que LKAB opone a esta conclusión sólidas razones. Sin embargo, en una consideración conjunta de los aspectos pertinentes, estas no bastan para calificar de manifiestamente inadecuado el establecimiento del parámetro de referencia.
1) Argumentos de LKAB
91.
El principal argumento de LKAB consiste en el hecho incontrovertido de que, en la producción de mineral sinterizado, se emite mucho más CO2 que en la fabricación de pellets, tal como señala el Tribunal General en el apartado 98 de la sentencia recurrida.
92.
Por lo tanto, en el supuesto de un parámetro de referencia común para los pellets y el mineral sinterizado, se asignarían solamente tantos derechos de emisión gratuitos como correspondería a la fabricación de pellets. Con ello se incentivaría utilizar pellets en lugar de mineral sinterizado, lo cual en definitiva sería conforme con el objetivo principal de la Directiva 2003/87 de reducir la emisión de gases de efecto invernadero.
93.
En principio, también es posible un incremento en el uso de pellets, pues el apartado 94 de la sentencia recurrida reconoce que los pellets de mineral de hierro (al igual que el mineral sinterizado) se pueden utilizar en los altos hornos, efectuando determinadas adaptaciones, para producir acero. A este respecto, el Tribunal General habla de similitudes («ressemblances»). Así pues, existe también, al menos, un cierto grado de sustituibilidad.
94.
Habida cuenta de la ya expuesta desnaturalización del informe pericial presentado por LKAB, (
37
) en mi opinión, no se puede descartar que el Tribunal General exagerase las diferencias entre la utilización de mineral sinterizado y pellets en los altos hornos. Apoya esta tesis el hecho de que el Tribunal General, en el apartado 97 de la sentencia recurrida, cite un pasaje del Informe sobre el mineral de hierro, (
38
) según el cual el mineral sinterizado y los pellets son comparables en el sentido de que se utilizan por igual en la fabricación de acero bruto. En dicho informe, así como en el Informe sobre el hierro y el acero, (
39
) se basó la Comisión al establecer inicialmente el parámetro de referencia en la Decisión 2011/278. (
40
)
95.
Ante estas consideraciones parece posible que la Comisión hubiese podido establecer un parámetro de referencia común a fin de fomentar la utilización de pellets, como técnica más eficaz.
2) Suficiente fundamento del parámetro de referencia
96.
No obstante, habida cuenta del margen normativo de que dispone la Comisión, el hecho de que parezca posible establecer un parámetro de referencia común no basta para poner en duda el parámetro de referencia finalmente establecido, que excluye los pellets. Antes bien, LKAB debería demostrar que el parámetro de referencia más estricto elegido es manifiestamente inadecuado (
41
) para alcanzar los objetivos de la Directiva 2003/87 y, en particular, de su artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase.
97.
A este respecto procede señalar, en primer lugar, que el informe pericial presentado por LKAB y el citado pasaje del Informe sobre el mineral de hierro no permiten determinar de forma concluyente el grado de facilidad con que los pellets pueden sustituir el mineral sinterizado en los altos hornos. Sería preciso un análisis mucho más profundo de la información de que disponía el Tribunal General. En este sentido, el mencionado Informe sobre el mineral de hierro y el Informe sobre el hierro y el acero, prima facie, merecen una mayor consideración que el informe pericial presentado por LKAB. En efecto, aquellos se redactaron por encargo de la Comisión para la elaboración del parámetro de referencia, con independencia de los intereses de determinados fabricantes. En ambos ya se recomendaba no incluir los pellets en el parámetro de referencia para el mineral sinterizado. (
42
)
98.
Sin embargo, no es necesaria una nueva valoración de las pruebas, pues el Tribunal General mencionó suficientemente otros factores que sustentan la delimitación del parámetro de referencia efectuada por la Comisión.
99.
En primer lugar, según el apartado 95 de la sentencia recurrida, los pellets de LKAB y el mineral sinterizado se fabrican a partir de distinto mineral de hierro, que también se transforma de manera diferente. La propia LKAB ha alegado ante el Tribunal General que su mineral de hierro es especialmente idóneo para la fabricación de pellets. (
43
)
100.
Confirma la especial calidad del mineral de hierro sueco la información que contiene el Informe sobre el mineral de hierro acerca de un proyecto en estudio para la fabricación de pellets en Austria, que el Tribunal General no menciona expresamente. En la utilización del mineral de hierro allí extraído se emitiría aproximadamente cuatro veces más CO2 que en la fabricación de pellets a partir del mineral de hierro sueco de LKAB. (
44
)
101.
LKAB rebate, en particular, que en la decisión sobre el parámetro de referencia común sea posible tener en cuenta los insumos utilizados, e invoca a este respecto el artículo 10 bis, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2003/87. Con arreglo a esta disposición, el parámetro de referencia se ha de calcular para los productos, y no para los insumos. Pero lo que con ello expresamente se quiere dar a entender es que debe conseguirse la máxima reducción de los gases de efecto invernadero y el máximo ahorro de energía en todos los procesos de producción del sector o subsector de que se trate. Por lo tanto, se trata de tener en cuenta cada fase de la producción en el parámetro de referencia. Sin embargo, la citada norma no excluye que en la delimitación de un parámetro de referencia se tomen en consideración también los insumos de los respectivos procesos de producción (en este caso, el mineral de hierro).
102.
Por otro lado, las diferentes propiedades de los insumos y su distinta disponibilidad también justifican, en virtud del principio de igualdad, un trato diferente para cada proceso. (
45
)
103.
En segundo lugar, a tenor de los apartados 96 y 97 de la sentencia recurrida, la producción de mineral sinterizado se integra en la producción de acero, pues en ella pueden transformarse una determinada forma de coque, el llamado «polvo de coque», y residuos ferrosos, ambos presentes en las acerías. En cambio, esto no sería tan sencillo en la fabricación de pellets.
104.
En tercer lugar, en el apartado 98 de la sentencia recurrida, del hecho de que en la producción de mineral sinterizado se emita entre seis y siete veces más CO2 que en la fabricación de pellets el Tribunal General deduce que un parámetro de referencia común podría derivar en un significativo desequilibrio («déséquilibre significatif») entre las distintas instalaciones afectadas.
105.
En principio, este argumento se antoja contradictorio, pues dicho desequilibrio es reflejo precisamente de la menor intensidad de emisión en la fabricación de pellets. Sin embargo, como recalcan LKAB y Suecia, es coherente con el objetivo de la Directiva 2003/87 y, en particular, de su artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, consistente en reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, de manera que parece lógico incluir en el parámetro de referencia la fabricación de pellets, como técnica más eficaz.
106.
No obstante, el concepto de «desequilibrio» expresa también otros objetivos de la Directiva 2003/87, que el Tribunal General lamentablemente no precisa. Tal como señala la Comisión, (
46
) se trata, por un lado, de preservar el desarrollo económico y el empleo (
47
) y, por otro, de la prevención de la fuga de carbono, que se propone lograr el artículo 10 ter. (
48
)
107.
En atención a estos objetivos, la extracción de mineral de hierro y la producción de hierro bruto obtienen derechos de emisión de forma gratuita a un 100 % de la cantidad reconocida por el correspondiente parámetro de referencia, con arreglo al artículo 10 ter, apartado 1, de la Directiva 2003/87. Con ello se pretende asegurar que ni los fabricantes de pellets ni los de mineral sinterizado deban adquirir derechos de emisión cuando utilicen los métodos más eficientes, y que el coste de los derechos de emisión no los obligue a cerrar sus instalaciones o a trasladarlas fuera de la Unión a otros países. En cambio, si la producción tuviera lugar fuera de Unión, se continuarían emitiendo allí gases de efecto invernadero, que contribuyen al cambio climático.
108.
Un parámetro de referencia común para el mineral sinterizado y los pellets frustraría el objetivo de evitar las fugas de carbono, pues para la producción del primero ya solo se asignaría una pequeña parte de los derechos de emisión necesarios. Esto, en último término, podría acarrear graves consecuencias no solo para la producción de mineral sinterizado, sino también para la posterior producción de hierro bruto y acero en la Unión. Habida cuenta, en particular, de la importancia del mineral de hierro utilizado, (
49
) no está claro que estas consecuencias puedan ser contrarrestadas con la amplia o total sustitución del mineral sinterizado por pellets.
109.
Si bien LKAB afirma que el mencionado desequilibrio ya puede ser tenido en cuenta en virtud del artículo 10 bis, apartado 2, párrafo tercero, letra b), de la Directiva 2003/87, esta disposición se refiere a una cuestión totalmente diferente. Se enmarca en el ámbito de la reducción de los valores del parámetro de referencia debido a la gradual mejora de los procesos de producción.
110.
Tales mejoras deben ser consideradas, con arreglo al artículo 10 bis, apartado 2, párrafo tercero, letra a), de la Directiva 2003/87, mediante la debida reducción del parámetro de referencia. No obstante, dicha consideración queda limitada en virtud de la letra b) siempre que las mejoras sean especialmente importantes o especialmente nimias. Los sectores donde las mejoras sean especialmente nimias no deben ser recompensados por ello, sino que han de ver reducido el valor de su parámetro de referencia, al menos, en un 0,2 % anual. De este modo, si no introducen mejoras, las empresas afectadas habrán de adquirir derechos de emisión adicionales. En cambio, allí donde las mejoras revisten un mayor calado, la reducción se limitará a un 1,6 % anual, de modo que las empresas del sector en que se introduzcan mayores mejoras obtendrán derechos de emisión gratuitos que no necesiten y que podrán vender.
111.
En cambio, el artículo 10 bis, apartado 2, párrafo tercero, letra b), de la Directiva 2003/87 no permite controlar el riesgo de «desequilibrio» generado por un parámetro de referencia común para el mineral sinterizado y los pellets.
112.
Por este motivo, el Tribunal General resolvió, de forma esencialmente correcta, que la denegación del parámetro de referencia común para el mineral sinterizado y los pellets de mineral de hierro no es manifiestamente inadecuada para alcanzar los objetivos de la Directiva 2003/87 y, en particular, de su artículo 10 bis, apartado 1, párrafo segundo, primera frase. En consecuencia, el recurso de casación es infundado en cuanto se dirige contra el apartado 166 de la sentencia recurrida.
3.
Segundo motivo de casación: argumentación del propio Tribunal General
113.
Con el segundo motivo de casación, LKAB reprocha al Tribunal General haber sustituido por la suya propia, en los apartados 93 a 99 de la sentencia recurrida, la motivación formulada por la Comisión en la Decisión controvertida. Sin embargo, la motivación de la Decisión es irrelevante para la legalidad del parámetro de referencia en el cual basó la Comisión dicha Decisión. Por lo tanto, este argumento de la cuestión incidental no contribuye al éxito del recurso y, a este respecto, también resulta inoperante.
4.
Cuarto motivo de casación: deber de investigación de la Comisión
114.
El cuarto motivo de casación se basa en la apreciación que contiene el apartado 88 de la sentencia recurrida, según la cual la Comisión debió haber examinado detenidamente la sustituibilidad directa del mineral sinterizado por los pellets de mineral de hierro al decidir acerca de la aplicación del parámetro de referencia a los pellets. Con independencia del error de Derecho del que adolece dicha apreciación, (
50
) a la hora de valorar si el parámetro de referencia se estableció de forma lícita es irrelevante qué tipo de examen efectuó la Comisión al valorar la aplicabilidad del parámetro de referencia. Por consiguiente, ese argumento también es inoperante por lo que respecta a la cuestión incidental.
115.
En cambio, no es objeto del presente procedimiento si la Comisión, al establecer el parámetro de referencia, examinó en grado suficiente la sustituibilidad del mineral sinterizado por los pellets.
5.
Quinto motivo de casación: falta de motivación de la Decisión controvertida
116.
En relación con la cuestión incidental tampoco pueden prosperar las objeciones formuladas contra las apreciaciones relativas a la motivación de la Decisión controvertida en los apartados 157 a 159 de la sentencia recurrida. Para la legalidad de la base jurídica de la Decisión controvertida, es decir, del parámetro de referencia, es irrelevante si en ella la Comisión formuló consideraciones acerca de la sustituibilidad del mineral sinterizado por los pellets.
117.
En aras de la exhaustividad, procede señalar que LKAB no ha impugnado la fundamentación del parámetro de referencia, especialmente en los considerandos de la Decisión 2011/278 y en los informes que allí se citan.
6.
Conclusión parcial
118.
Por consiguiente, procede desestimar el recurso de casación también en cuanto se dirige contra las apreciaciones del Tribunal General relativas a la legalidad del parámetro de referencia para el mineral sinterizado en el apartado 166 de la sentencia recurrida.
V. Costas
119.
A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea fundado y dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio. Con arreglo al artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
120.
Dado que LKAB ha visto totalmente desestimados los motivos formulados y la Comisión ha solicitado la condena en costas, procede condenar a LKAB a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.
121.
Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento en casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de Suecia ha de cargar con sus propias costas.
VI. Conclusión
122.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:
1)
Desestime el recurso de casación.
2)
Condene a Luossavaara-Kiirunavaara AB a soportar sus propias costas y las de la Comisión Europea.
3)
Condene al Reino de Suecia a cargar con sus propias costas.
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L 275, p. 32), en su versión resultante de la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814 (DO 2018, L 76, p. 3).
(
3
)	Decisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2011, L 130, p. 1).
(
4
)	Reglamento Delegado, de 19 de diciembre de 2018, por el que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2019, L 59, p. 8).
(
5
)	Reglamento de Ejecución (UE) 2021/447 de la Comisión, de 12 de marzo de 2021, por el que se determinan los valores revisados de los parámetros de referencia para la asignación gratuita de derechos de emisión en el período comprendido entre 2021 y 2025 con arreglo al artículo 10 bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2021, L 87, p. 29).
(
6
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (DO 2009, L 140, p. 63).
(
7
)	Por última vez, como códigos NACE 0710 y 2410, en el punto 1 del anexo de la Decisión Delegada (UE) 2019/708 de la Comisión, de 15 de febrero de 2019, que completa la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo referente a la determinación de los sectores y subsectores que se consideran en riesgo de fuga de carbono para el período 2021‑2030 (DO 2019, L 120, p. 20).
(
8
)	Mineral sinterizado, fotografía de Borvan53, CC BY‑SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, por medio de Wikimedia Commons.
(
9
)	Pellets, fotografía de Arnoldius, CC BY‑SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0>, por medio de Wikimedia Commons.
(
10
)	Apartado 35 de la demanda en el asunto T‑244/21.
(
11
)	Ecofys, Fraunhofer y Öko-Institut, noviembre de 2009, «Sector report for the iron ore industry» (Informe sobre el mineral de hierro), p. 6, citado en el apartado 46 de la sentencia recurrida.
(
12
)	Apartado 37 de la demanda en el asunto T‑244/21.
(
13
)	Comisión Europea, Update of benchmark values for the years 2021‑2025 of phase 4 of the EU ETS, de 12 de octubre de 2021 (climate.ec.europa.eu/system/files/2021‑10/policy_ets_allowances_bm_curve_factsheets_en.pdf, p. 10, consultado el 26 de septiembre de 2024).
(
14
)	Apartado 25 de la demanda en el asunto T‑244/21.
(
15
)	Tanto el apartado 18 del escrito de demanda como el apartado 9 del escrito de contestación en el asunto T‑244/21.
(
16
)	Al principio, en la Decisión 2011/278; actualmente, en el Reglamento Delegado 2019/331, actualizado por el Reglamento de Ejecución 2021/447.
(
17
)	Véase la sentencia de 26 de julio de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), apartados 41 y 42.
(
18
)	Considerando 13 de la Decisión (UE) 2021/355 de la Comisión, de 25 de febrero de 2021, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con arreglo al artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2021, L 68, p. 221) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
(
19
)	Apartado 25 de la demanda en el asunto T‑244/21.
(
20
)	lkab.com/en/who-we-are/our-organisation/, consultado el 26 de septiembre de 2024.
(
21
)	Citada en la nota 18.
(
22
)	Considerandos 15 y 18 de la contestación al recurso.
(
23
)	Véase el punto 20 de las presentes conclusiones.
(
24
)	Véanse a continuación los puntos 76 y ss.
(
25
)	Véase el punto 50 de las presentes conclusiones.
(
26
)	Véanse los puntos 40 y ss. de las presentes conclusiones.
(
27
)	Véase el punto 39 de las presentes conclusiones.
(
28
)	Sentencias de 7 de octubre de 2004, Mag Instrument/OAMI (C‑136/02 P, EU:C:2004:592), apartado 39, y de 10 de septiembre de 2024, Google y Alphabet/Comisión (Google Shopping) (C‑48/22 P, EU:C:2024:726), apartado 61.
(
29
)	Sentencias de 18 de enero de 2007, PKK y KNK/Consejo (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), apartado 37; de 22 de noviembre de 2007, Sniace/Comisión (C‑260/05 P, EU:C:2007:700), apartado 37; de 17 de junio de 2010, Lafarge/Comisión (C‑413/08 P, EU:C:2010:346), apartado 17, y de 30 de mayo de 2024, Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics y Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Comisión (C‑261/23 P, EU:C:2024:440), apartado 60.
(
30
)	Sentencias de 4 de julio de 2013, Comisión/Aalberts Industries y otros (C‑287/11 P, EU:C:2013:445), apartado 52, y de 17 de octubre de 2019, Alcogroup y Alcodis/Comisión (C‑403/18 P, EU:C:2019:870), apartado 64.
(
31
)	Sentencia de 22 de junio de 2016, DK Recycling y Roheisen/Comisión (C‑540/14 P, EU:C:2016:469), apartado 49.
(
32
)	Véanse las sentencias de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518), apartado 90, y de 3 de diciembre de 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983), apartado 63.
(
33
)	Sentencia de 26 de julio de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), apartado 39.
(
34
)	Sentencia de 26 de julio de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), apartado 31, y, en particular respecto a la fabricación de pellets, apartados 37 y 44.
(
35
)	Sentencia de 26 de julio de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), apartado 44.
(
36
)	Sentencias de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros (C‑180/15, EU:C:2016:647), apartado 45, y de 26 de julio de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), apartado 31.
(
37
)	Véanse los puntos 68 a 75 de las presentes conclusiones.
(
38
)	Citado en la nota 11, página 6.
(
39
)	Ecofys, Fraunhofer y Öko-Institut, noviembre de 2009, «Sector report for the iron and steel industry».
(
40
)	Considerandos 8 y 9 de la Decisión 2011/278 y apartado 41 de la sentencia recurrida, así como artículo 10 bis, apartados 1, párrafo cuarto, y 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/87.
(
41
)	Sentencias de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros (C‑180/15, EU:C:2016:647), apartado 45, y de 26 de julio de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), apartado 31.
(
42
)	Informe sobre el mineral de hierro, p. 6, e Informe sobre el hierro y el acero, p. 10.
(
43
)	En este sentido, véanse también los apartados 18 y 21 del escrito de demanda en el asunto T‑244/21.
(
44
)	Informe sobre el mineral de hierro, pp. 6 y 7.
(
45
)	Véanse las sentencias de 20 de junio de 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518), apartado 90, y de 3 de diciembre de 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983), apartado 63.
(
46
)	Apartados 38 y 39 de la contestación al recurso.
(
47
)	Véase la sentencia de 22 de junio de 2016, DK Recycling y Roheisen/Comisión (C‑540/14 P, EU:C:2016:469), apartado 49.
(
48
)	Véanse también los considerandos 24 y 25 de la Directiva 2009/29.
(
49
)	Véanse los apartados 99 y 100 de las presentes conclusiones.
(
50
)	Véase el punto 58 de las presentes conclusiones.