62021CC0693
GIOVANNI PITRUZZELLA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. július 13. (
1
)
C‑693/21. P. és C‑698/21 P. sz. egyesített ügyek
EDP España, SA
kontra
Naturgy Energy Group SA, korábban Gas Natural SDG SA,
Európai Bizottság (C‑693/21 P)
és
Naturgy Energy Group SA, korábban Gas Natural SDG SA
kontra
Európai Bizottság (C‑698/21 P)
„Fellebbezés – Állami támogatások – Spanyolország által a széntüzelésű erőműveknek biztosított környezetvédelmi beruházási ösztönzőprogram – Hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat – Indokolási kötelezettség – Megsemmisítés iránti kereset”
1.
Az EDP España (C‑693/21 P. sz. ügy) és a Naturgy Energy Group (C‑698/21. sz. ügy) (a továbbiakban: fellebbezők) két egyesített fellebbezés keretében kérik, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül az Európai Unió Törvényszékének 2021. szeptember 8‑i Naturgy Energy Group kontra Bizottság ítéletét (
2
) (a továbbiakban: megtámadott ítélet), amellyel az elutasította az SA.47912 (2017/NN) állami támogatással – a Spanyolország által széntüzelésű erőművek számára biztosított környezetvédelmi ösztönzőprogram – kapcsolatos 2017. november 27‑i C(2017) 7733 final bizottsági határozat (a továbbiakban: megtámadott határozat) megsemmisítése iránti kérelmet.
I. Jogi háttér
2.
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (
3
) 4. cikkének (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy kétség merült fel a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás kezdeményezéséről dönt (továbbiakban: hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat).”
3.
E rendelet 6. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:
„A hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat összefoglalja a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket, tartalmazza a Bizottság előzetes értékelését a javasolt intézkedés támogatási jellegére vonatkozóan, és meghatározza a belső piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket. A határozat felszólítja az érintett tagállamot és az egyéb érdekelt feleket, hogy nyújtsák be észrevételeiket egy meghatározott, általában egy hónapot meg nem haladó határidőn belül. Kellően indokolt esetben a Bizottság meghosszabbíthatja az előírt határidőt.”
4.
E rendelet 9. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen szól:
„(1)   A 10. cikk sérelme nélkül a hivatalos vizsgálati eljárást az e cikk (2)–(5) bekezdése szerinti határozattal zárják le.
(2)   Amennyiben a Bizottság úgy találja, hogy az érintett tagállam által végrehajtott módosítást követően a bejelentett intézkedés nem minősül támogatásnak, megállapítását határozatban rögzíti.”
II. Ténybeli háttér
5.
Spanyolországban 1998 és 2007 között minden villamosenergia‑termelő létesítmény – a használt technológiától függetlenül – a termelőkapacitás villamosenergia‑rendszerben történő létrehozásának és fenntartásának ösztönzését, valamint megbízható ellátás biztosítását szolgáló, „teljesítménygaranciának” nevezett díjazásban részesülhetett. Ezzel szemben a megújuló energia előállítására szolgáló létesítmények nem részesültek ebben az ösztönzőben, hanem megfelelő díjazást kaptak.
6.
A spanyol jogalkotó 2007‑ben engedélyezte az ipari, turisztikai és kereskedelmi miniszter részére, hogy a teljesítménygaranciát új, „teljesítménydíjként” ismert díjjal váltsa fel.
7.
E határozatot a villamosenergia‑tarifák 2007. július 1‑jétől történő kiigazításáról szóló 871/2007 királyi rendelettel (
4
) tették hivatalossá. A 2007. június 29‑én (
5
) meghozott királyi rendelet értelmében a teljesítménydíj 2007. október 1‑jétől kezdve lépett hatályba.
8.
A villamosenergia‑tarifák szabályozását a 2007. szeptember 27‑én meghozott (
6
) és 2007. október 1‑jén hatályba lépett Orden ITC/2794/2007 (
7
)(a továbbiakban: ITC/2794/2007 rendelet) vázolta fel.
9.
E rendelet meghatározza azokat a különféle intézkedéseket, amelyeket a teljesítmény díjazása céljából követni kell, beleértve egy, a létesítmények rendelkezésre állásának biztosítását szolgáló ösztönzőt és egy, a termelésbe való beruházások előmozdítását szolgáló ösztönzőt.
10.
A rendelkezésre állást szolgáló ösztönző a spanyolországi rendszer általános szabályainak hatálya alá eső, legalább 50 megawatt (MW) minimális beépített teljesítménnyel rendelkező termelőlétesítmények támogatását szolgálja. Az 1998. január 1‑jét követően üzembe helyezett olyan létesítményekre vonatkozik, amelyek üzemeltetésének ideje még nem haladta meg a tíz évet. Az ösztönző célja, hogy a beruházási költségek megtérüléséhez hozzájáruló kifizetések biztosítása révén új létesítmények építését és üzembe helyezését bátorítsa. A díjazás évente megawattonként 20000 EUR összegben nyert megállapítást.
11.
Az ICT/2794/2007 III. melléklete vázolja fel a beruházási ösztönzőket: a 10. pont úgy szól, hogy az ipari, turisztikai és kereskedelmi miniszter a spanyolországi rendszer általános szabályainak hatálya alá tartozó és legalább 50 MW beépített teljesítménnyel rendelkező termelőlétesítményekbe való beruházások esetében hatáskörrel rendelkezik ilyen intézkedések elfogadására. A szóban forgó ösztönzők a meglévő létesítmények bővítéséhez vagy lényeges átalakításához szükséges jelentős beruházásokra vagy – az energiapolitikai célokkal és az ellátás biztonságának céljaival összhangban – prioritást élvező technológiák terén új létesítményekbe való beruházásokra adhatók.
12.
Az említett dokumentumban szereplő intézkedés a széntüzelésű erőművek előnyben részesítését szolgálta „környezetvédelmi” beruházások kéntelenítő üzemekben történő megvalósítása során. A szóban forgó kedvezmény feltételeit a 2007. december 28‑i Orden ITC/3860/2007 (
8
) (a továbbiakban: vitatott intézkedés) (
9
) rögzítette, amely a villamosenergia‑tarifák 2008. január 1‑jétől történő felülvizsgálatára vonatkozott.
13.
A fent említett ösztönzőből kizárólag azok a széntüzelésű erőművek részesülhetnek, amelyek a spanyol minisztertanács 2007. december 7‑i aktusával elfogadott, a meglévő nagy tüzelőberendezések kibocsátásainak csökkentését szolgáló nemzeti terv (a továbbiakban: nemzeti terv) hatálya alá tartoznak és a nemzeti terv révén megállapított, a kibocsátások vállalkozásonként engedélyezett mennyiségeit rögzítő, úgynevezett kibocsátási „jegyzékben” is szerepelnek.
14.
Ezenfelül a beruházásokat 2007. október 1., az ITC/2794/2007 rendelet hatálybalépésének napja előtt kellett megvalósítani vagy a jóváhagyás iránti kérelmet legalább e napot három hónappal megelőzően kellett benyújtani.
15.
A vitatott intézkedés kedvezményét 2011‑ben az olyan széntüzelésű erőművekre is kiterjesztették, amelyek nemcsak kéntelenítő üzemekbe ruháztak be, hanem a kénoxid‑kibocsátások csökkentése céljából más „környezetvédelmi” beruházásokat is megvalósítottak 2008. január 1. előtt.
16.
Az Európai Bizottság 2015. április 29‑én tizenöt tagállamban, köztük Spanyolországban is kezdeményezte az ágazat vizsgálatát. A Bizottság e vizsgálatot követően 2017. április 4‑én tájékoztatta a szóban forgó intézkedést illetően vizsgálatot folytató spanyol hatóságokat, és 2017. november 27‑én úgy határozott, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése alapján hivatalos vizsgálatot kezdeményez ezen intézkedésre vonatkozóan.
17.
A Bizottság e határozatában megállapítja, hogy előzetesen arra a következtetésre jutott, hogy a vitatott intézkedés állami támogatásnak minősül, és kétségét fejezi ki annak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően. A Bizottság konkrétan úgy véli, hogy a vitatott intézkedés a széntüzelésű erőműveknek a nagy tüzelőberendezésekből származó egyes szennyező anyagok levegőbe történő kibocsátásának korlátozásáról szóló, 2001. október 23‑i 2001/80/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (HL 2001. L 309., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás: 15. fejezet, 6. kötet, 299. o.) való megfeleltetése céljából megvalósított beruházások támogatásának minősül.
III. A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
18.
A korábban Gas Natural SDG néven ismert Naturgy Energy Group – az energetikai ágazatban működő és villamos energia szénből történő előállításával foglalkozó spanyol társaság – 2018. május 28‑án keresetet nyújtott be a Törvényszék Hivatalához. A kereset a társaság által megtámadott határozat megsemmisítésére irányult.
19.
Az EDP España és a Viesgo Producción az elsőfokú eljárás felperesének támogatása érdekében beavatkozott ebbe az eljárásba.
20.
A Törvényszék a megtámadott ítéletben elutasította a megsemmisítésre irányuló kérelmeket, mivel úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó intézkedés szelektív jellege indokolásának kötelezettségére vonatkozó első jogalap megalapozatlan.
21.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 60. pontjában felhívta a figyelmet arra, hogy a 2015/1589 rendelet értelmében a hivatalos vizsgálati eljárás kezdeményezhető az állami intézkedéssel kapcsolatban releváns ténybeli és jogi kérdések összefoglalásával és a szóban forgó intézkedés támogatási jellegére vonatkozó előzetes értékeléssel, valamint a belső piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerülő kétségek indokolásával.
22.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 61. pontjában ezt azzal egészítette ki, hogy a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárást köteles kezdeményezni, ha az előzetes vizsgálat során nem sikerült a szóban forgó intézkedés EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatási jellegére vonatkozó kérdésből eredő valamennyi nehézséget megoldani.
23.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 62. pontjában emlékeztetett arra, hogy az eljárást kezdeményező határozat célja, hogy az érdekelt felek aktívan részt vehessenek a hivatalos vizsgálati eljárásban. Azt is egyértelművé tette, hogy a határozat előzetes értékeléseket tartalmaz, és hogy a Bizottság e kezdeti szakaszban nem köteles az összes potenciálisan megválaszolatlan kérdést tisztázni.
24.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 63. pontjában megállapította, fontos emlékeztetni arra, hogy az állami intézkedésnek az ilyen határozatban történő ekkénti minősítése pusztán átmeneti jellegű. Ezt a 2015/1589 rendelet 9. cikkének (2) bekezdése is alátámasztja, amely szerint a Bizottság a hivatalos vizsgálati eljárás végén megállapíthatja, hogy a szóban forgó intézkedés nem minősül ténylegesen támogatásnak. Valamely állami intézkedés állami támogatásként való minősítése tehát módosulhat, és nem szükségszerűen állandó.
25.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 64. és 65. pontjában elutasította a felperes két korábbi üggyel (
10
) kapcsolatos érveit. Megítélése szerint ezen érvek hatástalanok, mivel az első ügy hivatalos vizsgálati eljárást lezáró határozattal volt kapcsolatos, míg a második ügy tárgyát pedig nem az indokolási kötelezettség tiszteletben tartásának felülvizsgálata képezte.
26.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 73. pontjában arra a következtetésre jutott, hogy a megtámadott határozat jellege, szövege, tartalma és kontextusa, valamint az arra vonatkozó releváns szabályok alapján a felperes megérthette a Bizottságnak az intézkedés szelektív jellegére vonatkozó előzetes értékelésének alapját képező okokat.
27.
A megtámadott ítélet 74. pontja a felperes azon érvével kapcsolatos, amely szerint a Bizottság elmulasztotta annak vizsgálatát, hogy a megtámadott intézkedés előnyben részesít‑e bizonyos vállalkozásokat vagy árukat más olyan vállalkozásokhoz és árukhoz képest, amelyek az intézkedés célját illetően hozzájuk hasonló helyzetben vannak. A Törvényszék mindazonáltal elutasította ezt az érvet, és kifejtette, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás előzetes vizsgálati szakaszában az ehhez hasonló összehasonlítás idő előtti lehet, és kiemelte, hogy az összehasonlíthatósággal kapcsolatos okfejtés előre vetítheti a vizsgálat megállapításait.
28.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 75. pontjában megállapította, hogy az intézkedés szelektív jellegével kapcsolatos érv nem akadályozta meg a felperest abban, hogy a második jogalap keretében említett esetek összehasonlíthatóságát illetően kimerítő jellegű érveket adjon elő.
29.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 76. pontjában úgy ítélte meg, hogy nem akadályozták meg a megtámadott határozat jogszerűségének általa történő felülvizsgálatát.
30.
A Törvényszék tehát a megtámadott ítélet 81. pontjában elutasította az első jogalapot mint megalapozatlant.
31.
A Törvényszék viszont elutasította a szóban forgó intézkedés szelektivitását illetően az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésére vonatkozó második jogalapot mint megalapozatlant.
32.
Előzetesen kiemelendő, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 98. és 99. pontjában tisztázta, hogy a Bizottság valamely intézkedés állami támogatásnak minősítésével kapcsolatos hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozata ellen előterjesztett kereset esetén az uniós bíróság az általa végzett felülvizsgálatot annak ellenőrzésére korlátozza, hogy a Bizottság elkövetett‑e nyilvánvaló értékelési hibát, mivel megítélése szerint nem volt képes leküzdeni az intézkedés általa történő előzetes vizsgálata során felmerülő összes akadályt.
33.
A Törvényszék a megtámadott ítéletben, konkrétan annak 102–116. pontjában alaposabban megvizsgálta és végül elutasította a felperes azon állítását, amely szerint a vitatott intézkedés célját pusztán az 1998 után megvalósított jelentős beruházások – a konkrétan használt technológiától vagy az érintett létesítmények típusától független – egymással egyenértékűvé tétele képezte.
34.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 117–125. pontjában a felperesnek azon állítását is elemezte és elutasította, amely szerint a széntüzelésű erőművek nem hasonlítanak eltérő technológiát használó erőművekhez.
35.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 126. pontjában tehát megállapította, a felperes nem tudta bizonyítani, hogy a Bizottság az összehasonlíthatósági elemzést illetően nyilvánvaló értékelési hibát követett volna el.
36.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 128–130. pontjában elutasította a Naturgy Energy Group és az EDP España azon érveit, amelyek a Comunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítéleten (
11
) alapulnak, mivel ez utóbbi ítélet a Bizottság által a hivatalos vizsgálati eljárás végén meghozott határozatokra vonatkozott.
37.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 131–133. pontjában a felperesnek a vitatott intézkedés ellátás biztonsága miatti szükségességével kapcsolatos érveit is elutasította, mivel úgy ítélte meg, hogy azok a támogatás minősítése helyett a támogatás összeegyeztethetőségének értékelésére vonatkoznak, és hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése nem tesz különbséget az állami beavatkozások indokai és céljai között, hanem azokat joghatás szempontjából határozza meg.
38.
A Törvényszék a megtámadott ítélet 134. pontjában tehát elutasította a második kereseti jogalapot mint megalapozatlant, következésképpen pedig a keresetet teljes egészében elutasította.
39.
A Törvényszék végül a felperest a saját költségein felül a Bizottság költségeinek megfizetésére is kötelezte, valamint arra kötelezte a Viesgo Producciónt és az EDP Españát, hogy maguk viseljék saját költségeiket.
IV. A felek kérelmei
40.
A Naturgy Energy Group (felperes az elsőfokú eljárásban) és az EDP España a fellebbezésével azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, semmisítse meg a megtámadott határozatot és a Bizottságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
41.
A Bizottság beadványában azt kéri a Bíróságtól, hogy utasítsa el a fellebbezést, és a fellebbezőket kötelezze a költségek viselésére.
42.
A Generaciones Eléctricas Andalucía – eredetileg Viesgo Producción – mint beavatkozó fél az elsőfokú eljárásban azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet.
43.
A Bíróság elnöke 2022. május 31‑i végzésével az Endesa Generación számára engedélyezte, hogy a fellebbezők támogatása végett beavatkozzék, és az Endesa Generación azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet és a Bizottságot kötelezze a jelen eljárásban felmerülő költségek viselésére.
V. A fellebbezés elemzése
A.
Előzetes megfontolások
44.
A két önálló fellebbezési jogalap nyilvánvalóan összefügg egymással: az első jogalap arra vonatkozik, hogy a Törvényszék a szelektivitás fogalmát illetően tévesen értelmezte és alkalmazta az indokolási kötelezettséget, a második jogalap pedig arra, hogy a Törvényszék a szelektivitás fogalmával kapcsolatban tévesen értelmezte és alkalmazta az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését.
45.
Az elsődleges jog szintjén az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk állapítja meg az állami támogatások szabályait; az egyik meghatározza azokat az általános kritériumokat, amelyek teljesítése esetén valamely támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető, a másik pedig azt az eljárást határozza meg, amelyet a Bizottságnak a támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése során kell követnie. A 2015/1589 rendelet tartalmazza az EUMSZ 108. cikk alkalmazásának módjait, konkrétan pedig a 4–9. cikkben leírja a támogatások értékelése céljából követendő eljárást: előzetes vizsgálat (4. cikk), hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat (6. cikk), hivatalos vizsgálati eljárást lezáró határozat (9. cikk).
46.
A fellebbezők és a beavatkozó felek lényegében amiatt kifogásolják a megtámadott ítéletet, hogy annak értelmében hibátlan a Bizottság határozata, az viszont indokolás szempontjából hiányos. A hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat konkrétan nem tartalmaz megfelelő indokolást a meghozott intézkedés szelektivitását illetően, mivel a Bizottság annak keretében nem elemzi az ösztönző intézkedés kedvezményezettjei és a többi vállalkozás helyzetének összehasonlíthatóságát. A fellebbezők és beavatkozó felek másodlagosan, a második fellebbezési jogalappal amiatt kifogásolják a megtámadott ítéletet, hogy abban a Törvényszék (nyilvánvaló értékelési hiba hiányában) helyesnek ítélte meg a vitatott intézkedés belső piaccal összeegyeztethetetlennek minősítését.
47.
A jelen ügy középpontjában álló jogkérdés abban foglalható össze, hogy milyen terjedelemben terheli a Bizottságot a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat keretében indokolási kötelezettség, másodlagosan és ebből következően pedig abban, hogy helyes‑e a vitatott intézkedés belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásnak minősítése. A megtámadott ítélet fellebbezők és beavatkozó felek által hivatkozott jogi hibái esetleges újbóli előfordulásának értékelése céljából a következő témaköröket vizsgálom meg: a) az indokolás általános elveinek a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozatra történő alkalmazása; b) az eljárást kezdeményező határozat és az eljárást lezáró határozat funkciójának és tartalmának különbségei, különös tekintettel az ideiglenesség és az összefoglaló jelleg eljárást kezdeményező határozatot jellemző követelményeire; c) az ösztönző intézkedés kedvezményezettjei és a többi vállalkozás helyzete összehasonlíthatóságának a fent említett, eljárást kezdeményező határozatban történő szükségszerű elemzése; d) a bizonyítási tehernek a Bizottság és a Bizottság határozatát megtámadó felek közötti megosztása.
48.
Lényegében értékelni szükséges, hogy a Törvényszék a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozatának érdemi felülvizsgálata során helyesen alkalmazta‑e az uniós intézmények határozatainak indokolásával kapcsolatos általános elveket, konkrétan pedig az állami támogatás területén kidolgozott egyes elveket; ennek során helyesen alkalmazta‑e a fent említett elveket a vitatott határozathoz hasonló olyan határozatra, amelyben a Bizottság valamely intézkedés (noha csak átmenetileg) szelektívként történő értékelése során nem elemezte az ösztönző intézkedés kedvezményezettjei és a többi vállalkozás helyzetének összehasonlíthatóságát; ez a konkrét ügyben lehetővé tette‑e az érdekelt felek számára, hogy a védelemhez való jogukat a bizonyítási teher megosztása jelen ügyre alkalmazandó szabályainak tiszteletben tartásával gyakorolják.
B.
Az indokolási kötelezettség megszegésével kapcsolatos első jogalapról
1. A felek érvei
49.
A fellebbezők az első jogalappal arra hivatkoznak, hogy a Törvényszék a szelektivitás kritériumát illetően tévesen értelmezte és alkalmazta az indokolási kötelezettséget.
50.
A beavatkozó felek álláspontja szerint az első jogalap megalapozott, ennek alátámasztására pedig a fellebbezőkéhez hasonló érveket hoznak fel.
51.
A fellebbezők előadják, hogy a megtámadott határozat (28) preambulumbekezdésében szereplő indokolás már csak azért sem támasztja alá kellőképpen a vitatott intézkedés szelektív jellegét, mert az eljárást kezdeményező határozat az e jogcímen fizetett összegek felfüggesztéséhez vagy visszatéríttetéséhez hasonló jelentős jogkövetkezményekkel járhat.
52.
A Generaciones Eléctricas Andalucía ehhez hozzáfűzi, hogy a szóban forgó határozat – amellett, hogy a feltételezett támogatáskifizetések felfüggesztését vonja maga után – a nemzeti bíróságokat felhatalmazza azoknak az intézkedéseknek a meghozatalára, amelyek ahhoz szükségesek, hogy felelősségre lehessen vonni az intézkedés végrehajtásának felfüggesztésére vonatkozó kötelezettséget megszegő személyeket (2013. november 21‑iDeutsche Lufthansa ítélet, C284/12, EU:C:2013:755).
53.
Ezenkívül a fellebbezők és a beavatkozó felek is úgy vélik, hogy a megtámadott határozatnak – még ha csak hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozatról is van szó – tartalmaznia kell az érintett társaságok összehasonlíthatóságának elemzését, és az EUMSZ 296. cikk értelmében tisztáznia kell, hogy az alkalmazandó jog miért tesz különbséget a különböző technológiák között, valamint hogy a széntüzelésű erőművek hogyan lehetnek a más technológiákat alkalmazó erőművekével összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben.
54.
Előadják, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 64. és 65. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor elutasította a 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítéletre (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) és a 2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítéletre (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) alapozott érveket.
55.
A Törvényszék továbbá a megtámadott ítélet 66. pontjában tévesen értelmezte és alkalmazta a 2016. március 10‑iHeidelbergCement kontra Bizottság ítéletben (C‑247/14 P, EU:C:2016:149) és a 2011. július 21‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítéletben (C‑194/09 P, EU:C:2011:497) megállapított elveket.
56.
A korábbi egységes ítélkezési gyakorlat szerint tehát valamely intézkedés szelektivitását mélyrehatóan és megfelelően dokumentálva kell értékelni. Ennek az értékelésnek olyan részletesnek kell lennie, hogy a bíróság számára lehetővé tegye teljes körű vizsgálat elvégzését, különös tekintettel annak értékelésére, hogy az intézkedésben részesülők helyzete összehasonlítható‑e az abban nem részesülők helyzetével. Ezen értékeléseket tehát a teljes körű bírósági felülvizsgálat biztosítása céljából „kellően indokolni” szükséges (2016. december 21‑iBizottság kontra World Duty Free Group SA és társai ítélet, C‑20/15 P és C‑21/15 P, EU:C:2016:981).
57.
A fellebbezők álláspontja szerint a Törvényszék a megtámadott ítélet 74. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította, hogy az előzetes összehasonlíthatósági elemzésnek a hivatalos vizsgálati eljárás során történő bevezetése az eljárás végén megnehezítené az eredeti határozat és a végleges határozat közötti különbségtételt.
58.
Ezenfelül a Generaciones Eléctricas Andalucía előadja, hogy a Törvényszék félreértette továbbá a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás kezdeményezése tárgyában történő döntéshozatalra vonatkozó jogkörének jellegét, és azt állítja, hogy mérlegelési jogkör helyett kötött jogkörről van szó.
59.
Hozzáfűzi, hogy a 2015/1589 rendelet – a Bizottságot az esetleges állami támogatás tárgyilagos elemzésének elvégzésére kötelező – 6. cikkének kontextusában az „egyszerű megjelölés” nem megfelelő. A Bizottságnak hivatalos vizsgálat kezdeményezése előtt bizonyítania kell, hogy valamely intézkedés állami támogatásnak minősíthető.
60.
A Bizottságnak tehát hivatkoznia kellett volna azokra a nehézségekre, amelyek szükségessé teszik a részletesebb elemzést.
61.
Az EDP España álláspontja szerint a Törvényszék a megtámadott ítélet 73. pontjában elismerte, hogy a Bizottság a szóban forgó intézkedés szelektív jellegét illetően „összefoglaló” jellegű okfejtést végzett. A 66. pontban viszont megpróbálta orvosolni ezt az „összefoglaló” jelleget annak megállapításával, hogy a szóban forgó intézkedést „a felperes számára – a tevékenységének természetére tekintettel – jól ismert kontextusban fogadták el”, és hogy „a keresetből következően” a felperes az összes alkalmazandó szabályt ismerte.
62.
A Törvényszék végül a megtámadott ítélet 68–73. pontjában tévesen próbálta meg orvosolni ezt az indokolási hibát azzal, hogy az indokolást a megtámadott határozat különböző pontjai alapján összeállította.
63.
A Törvényszék tehát tévesen ítélte meg úgy, hogy a Bizottság nem szegte meg az őt terhelő indokolási kötelezettséget.
64.
A Bizottság álláspontja szerint az első jogalapot el kell utasítani, mint megalapozatlant. Ugyanis rámutat arra, hogy a Törvényszék a megtámadott ítéletben helyesen elemezte az indokolási kötelezettséget.
65.
A Bizottság előadja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 63. és 64. pontjában nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor hatástalannak minősítette a fellebbezők és a beavatkozó felek érveit. A Törvényszék határozatát alátámasztotta a 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), amelyben a Bíróság nem az indokolási kötelezettséggel foglalkozott, hanem az ügy érdemére összpontosított. A Bíróság a 2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítéletben (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) úgy ítélte meg, hogy a Bizottság megszegte az indokolási kötelezettséget az egyetlen tevékenységi ágazatra alkalmazott intézkedés szelektivitása miatt. A jelen ügyben azonban a megtámadott határozat átmeneti jellegű elemzést tartalmazott, és a Bizottság nem vélte úgy, hogy az intézkedés egy ágazatot részesít előnyben.
66.
A Bizottság a fellebbezőknek az összehasonlíthatósági elemzés hiányával kapcsolatos állítására adott válaszában utal a 2015/1589 rendelet 6. cikkének (1) bekezdésére, amelynek értelmében a határozatnak a releváns ténybeli és jogi kérdések összefoglalását, valamint előzetes értékelést kell tartalmaznia. Amennyiben tehát a határozat megfelel a megtámadott ítélet 73. és 76. pontjában felvázolt kritériumoknak, pusztán az elemzés rövidsége nem elegendő az indokolási kötelezettség megszegéséhez.
67.
A Bizottság úgy véli, a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy a fellebbezők – a megtámadott ítélet 75. pontjában megjelöltek szerint – értik a vitatott intézkedés szelektívvé minősítésének okait.
68.
Álláspontja szerint az említett hivatalos vizsgálati eljárás kezdeményezésének jogkövetkezményei hipotetikusak a jelen ügyben és nem képezik akadályát a 2015/1589 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése szerinti előzetes és rövid indokolásnak.
69.
A Törvényszék elemezte a megtámadott határozatot, és az elemzésének alátámasztása céljából a megtámadott határozat indokolásának más elemeire hivatkozott. A Bíróság azt is elismerte, hogy a Bizottság határozatainak nem kell egy adott felépítést követniük, és hogy az indokolási kötelezettség tiszteletben tartásának értékelésekor a határozat tartalmát teljes egészében meg kell vizsgálni (2018. július 25‑iBizottság kontra Spanyolország és társai ítélet, C‑128/16 P, EU:C:2018:591, 93. pont).
2. Értékelések
70.
A fellebbezők az első fellebbezési jogalappal arra hivatkoznak, hogy a Törvényszék a vitatott intézkedés szelektív jellegét illetően a megtámadott határozat indokolásának felülvizsgálata során tévesen alkalmazta a jogot.
71.
A Törvényszék az első fellebbezési jogalap tárgyát képező kérdést illetően a megtámadott ítéletben lényegében megállapítja, hogy a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat a releváns ténybeli és jogi kérdések összefoglalására korlátozódhat, és olyan átmeneti jellegű értékeléseket tartalmaz, amelyek az eljárás során alapos vizsgálat tárgyát fogják képezni.
72.
Ezek az állítások helyesek és elfogadhatók. A fentiekből a Törvényszék azonban – valószínűleg azt feltételezve, hogy az eljárást kezdeményező és az azt lezáró határozat funkcióját és tartalmát illetően (az indokolás szempontjából is) alapvetően eltér egymástól – bizonyos olyan következtetésekre jut, amelyek álláspontom szerint tévesek és lerontják a jogi érvelést.
73.
A Törvényszék ugyanis megállapítja, hogy a Bíróság néhány korábbi határozata nem alkalmazható a jelen ügyre, mivel eljárást lezáró határozatra (
12
) vagy olyan helyzetekre vonatkozik, amelyekben a Bíróság az indokolási kötelezettség szempontját konkrétan nem vizsgálja meg; (
13
) hogy a Bizottság határozata még az indokolás összefoglaló jellege ellenére is megfelelően indokolt, mivel a felek képesek voltak megérteni a fent említett határozat alapját képező okokat, ahogyan azt a későbbi védekezések is alátámasztották, és mert a Bizottság a határozatot a felek által jól ismert kontextusban hozta meg; hogy a különböző vállalkozások összehasonlíthatóságának az intézkedés szelektivitásának megállapítása céljából történő elemzése valamely, eljárást kezdeményező határozatban idő előtti, mivel előre vetítheti az eljárás végén levonandó következtetéseket.
74.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 296. cikkben megkövetelt indokolásnak igazodnia kell a szóban forgó jogi aktus természetéhez, továbbá abból világosan és egyértelműen ki kell tűnnie a szóban forgó jogi aktust kibocsátó intézmény érvelésének úgy, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott jogi aktus indokait, és a Bíróság pedig gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét. Az indokolási kötelezettséget az adott ügy összes körülménye alapján kell értékelni, többek között a jogi aktus tartalma, a felhozott indokok jellege, valamint a jogi aktus címzettjeinek vagy egyéb, a jogi aktus által közvetlenül és személyükben érintett személyeknek a magyarázathoz jutás iránti érdeke alapján. Nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi jelentőséggel bíró tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen, mivel azt a kérdést, hogy valamely aktus indokolása megfelel‑e az EUMSZ 296. cikk követelményeinek, nem pusztán a szövegére figyelemmel kell megítélni, hanem az összefüggéseire, valamint az érintett tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére való tekintettel is (2016. március 10‑iHeidelbergCement kontra Bizottság ítélet, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, 16. pont).
75.
Ezen elvnek a Bizottság állami támogatásokra vonatkozó intézkedéseire történő alkalmazása során célszerű rámutatni arra, hogy a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat nem olyan intézkedés, amelynek esetében az indokolási kötelezettség különösen enyhe vagy felszínes lenne.
76.
A 2015/1589 rendelet 4., 6. és 7. cikkének figyelmes áttanulmányozása esetén ugyanis megérthető, hogy az eljárást kezdeményező határozat átmeneti jelleggel és logikusan miként feltételez előzetes vizsgálatot: a Bizottság tehát az érintett állammal vizsgálatot végez, amelynek során elemzik azokat a körülményeket, amelyek alkalmasak arra, hogy egy adott intézkedést támogatásnak lehessen minősíteni, és – még ha előzetesen is – meg lehessen állapítani, hogy kétségek vetődnek fel a vizsgálat tárgyát képező intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően. A Bizottság ellenkező esetben a kifogások mellőzésére vonatkozó határozattal lezárja az eljárást.
77.
A hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat tehát nem az az első jogi aktus, amelyet követően megtörténik valamely intézkedés tiltott támogatásnak minősítésére alkalmas valamennyi körülmény elemzése, hanem olyan későbbi időpontról van szó, amelyben a Bizottság előzetes vizsgálat elvégzését követően – még ha előzetesen is – arra a „következtetésre” jutott, hogy kétségek merülnek fel az intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően. Az eljárást kezdeményező határozatot követő eljárás azt a célt szolgálja, hogy valamennyi érdekelt személy számára lehetővé tegye a védelemhez való jogának gyakorlását oly módon, hogy egy adott intézkedés belső piaccal összeegyeztethetetlennek történő (noha átmeneti jellegű) minősítése során előadott jogi álláspontokat cáfoló érveket hozzanak fel.
78.
Ebből következik, hogy a Bizottságnak – konkrétan az ügy valamennyi körülményére tekintettel – már az eljárást kezdeményező határozatban elő kell adnia valamennyi olyan indokot és jogi álláspontot, amelynek alapján úgy véli, hogy az intézkedés összeegyeztethetetlen a belső piaccal, mivel az elemzést nem halaszthatja későbbre.
79.
Az értékelés ideiglenes jellege nem keverhető össze annak felszínességével és nem eredményezheti az eljárás kezdeményezésekor már elvégezhető elemzések, vizsgálatok és összehasonlítások mellőzését.
80.
A Bizottság indokolással – kizárólag abban az esetben, ha egyes technikailag összetett ügyekben nem lehet olyan elemzést végezni, amely kizárólag az eljárás kezdeményezését követően, az eljárás keretében megállapítható ténybeli körülményeket igényel – a végső határozat meghozatalának időpontjára halaszthatja az elemzést, vizsgálatot vagy értékelést.
81.
Ahogyan azt a fellebbezők és a beavatkozó felek több alkalommal állították, az eljárást kezdeményező határozat már önállóan is jelentőséggel bír, és a felek gazdasági érdekei szempontjából konkrét és releváns joghatásokkal járhat. Az állami támogatásokra vonatkozó hivatalos vizsgálati eljárás kezdeményezése esetén fel kell függeszteni a feltételezett támogatás kifizetését, és felhatalmazást kell adni a nemzeti bíróságok számára, hogy meghozzák a vitatott intézkedés felfüggesztésére vonatkozó kötelezettség megszegéséből eredő következmények levonásához szükséges intézkedéseket. (
14
)
82.
A támogatásokkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatban rögzített elvek alkalmazhatóságát ugyanezekből az okokból alaposabban meg kell vizsgálni, mivel nem mellőzhetők hatástalanokként egyes, a hivatalos vizsgálati eljárást lezáró határozatok vizsgálatát magában foglaló ügyekben meghatározott elvek.
83.
A 2015/1589 rendelet 6. cikke szerinti, eljárást kezdeményező határozat és e rendelet 9. cikke szerinti, eljárást lezáró határozat kétségtelenül különbözik egymástól és eltérő funkciót tölt be. A fenti indokokból kifolyólag azonban nem lehet mellőzni a Bíróság által megállapított elvekkel kapcsolatos minden értékelést pusztán amiatt, hogy azok az eljárás lezárásával kapcsolatosak.
84.
Az eljárás kezdeményezését követő eljárás funkciója ugyanis annak lehetővé tétele a felek számára, hogy meggyőzzék a Bizottságot az eljárás kezdeményezése során általa képviselt, egy adott intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetetlen támogatásnak való minősülésére vonatkozó kezdeti álláspontjának módosításáról.
85.
A Bíróság a Comunidad Autonóma ítéletben a szelektivitás elvét illetően az indokolási kötelezettség megszegését állapította meg, azzal, hogy azon intézkedés, amely csak egy adott tevékenységi ágazat vagy ezen ágazat vállalkozásainak egy része számára előnyös, nem szükségképpen szelektív, és hogy csak abban az esetben minősül szelektívnek, ha az az adott jogi szabályozás keretében előnyben részesít bizonyos vállalkozásokat más ágazathoz vagy ugyanezen ágazathoz tartozó, e szabályozás céljára tekintettel hasonló ténybeli és jogi helyzetben lévő más vállalkozásokhoz képest. (
15
)
86.
Még ha a Comunidad Autonóma ítélet tárgyát a Bizottság által a hivatalos vizsgálati eljárás végén elfogadott határozat képezi is, fontos megjegyezni, hogy a Bíróság a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozatra vonatkozó Lübeck ítéletből (
16
) származó elveket veszi alapul.
87.
Ebből az is következik, hogy a Bizottság elvégezhette volna, sőt, köteles is lett volna elvégezni az ágazat különböző vállalkozásainak összehasonlíthatósági elemzését. Következésképpen téves a Törvényszék által tett megállapítás, miszerint „a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozatban szereplő előzetes elemzés szakaszában mindenesetre a helyzetek összehasonlíthatóságával kapcsolatos indokolás megkövetelése idő előtti lehet, és az ezen eljárás végén levonandó következtetéseket vetíthet elő”; ez azzal a kockázattal jár, hogy „elmosódna a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat és az ezen eljárást lezáró határozat közötti határvonal.” (
17
)
88.
Álláspontom szerint a Bizottságnak a hivatalos vizsgálati eljárás megindításának szakaszában is meg kell jelölnie azokat az indokokat, amelyek miatt az, hogy valamely intézkedés kizárólag egy ágazat egyes vállalkozásait részesít előnyben, lehetővé teszi annak előzetesen szelektívvé minősítését, és ezzel összefüggésben az intézkedésből részesülő vállalkozások és az azonos ágazatban tevékenységet végző, de a szóban forgó intézkedésből nem részesülő vállalkozások összehasonlíthatóságának előzetes vizsgálatát sem mellőzheti.
89.
A Törvényszék azon állítását illetően, hogy a felek jól ismerték a kontextust és a más vállalkozásokkal való összehasonlítást illetően is védekeztek, úgy vélem, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, ami hátrányosan hat a bizonyítás terhének megoszlására és a második fellebbezési jogalapot is érinti. (
18
)
90.
A Bizottságnak az eljárást kezdeményező határozatban el kell végeznie minden olyan elemzést, amely hozzájárul ahhoz, hogy a felek cáfolni tudják azokat a jogi érveléseket, amelyek értelmében a tagállam által meghozott intézkedés (átmeneti jelleggel) a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül.
91.
A bizonyítási teher rendszerinti megoszlásával ellentétes lenne, ha a felek kapnák azt a feladatot, hogy közvetett módon és kísérletezve kikövetkeztessék a Bizottság által képviselt jogi álláspontot, hogy aztán megcáfolhassák azt.
92.
A Bizottságnak tehát a piaci szereplők helyzetének összehasonlíthatóságát úgy kellett elemeznie, hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatás tényállásának kiegészítéséhez hasznos valamennyi érvet előadja, még ha ez az elemzés átmeneti jellegű is, és a hivatalos vizsgálati eljárás folyamán módosulhat.
93.
A Törvényszék – az indokolási hiba következtében tévesnek tekintett, hivatalos eljárást meghosszabbító határozatot illetően – a Deutsche Post kontra Bizottság ítéletben (
19
) kellőképpen tisztázta, hogy a Bizottságnak az intézkedés előzetes értékelésének végén meg kell indokolnia a döntését, ha úgy határoz, hogy hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményez. (
20
)
94.
A Törvényszék ugyanebben az ítéletben azt is megállapítja, hogy „a Bizottság által az előzetes vizsgálati szakaszban hozott valamennyi határozatnak tartalmaznia kell a szóban forgó állami intézkedés előzetes értékelését, amely arra irányul, hogy megállapítsa, hogy ezen intézkedés állami támogatási jelleggel rendelkezik‑e.” (
21
)
95.
Az összehasonlíthatósági elemzés tehát soha nem hagyható a hivatalos vizsgálati eljárás szakaszára, mivel minden esetben lehetséges akárcsak ideiglenes megfontolásokat is tenni.
96.
Habár a Bizottság helyesen állapította meg, hogy egy határozat tartalmát teljes egészében figyelembe kell venni az indokolásának értékeléséhez, (
22
) kiemelendő, hogy a szóban forgó határozat egyáltalán nem tartalmaz összehasonlíthatósági elemzést.
97.
A fentiek tükrében úgy vélem, hogy az első fellebbezési jogalapnak helyt lehet adni.
C.
A szelektivitás kritériumát illetően az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésére vonatkozó második jogalapról
1. A felek érvei
98.
A felek a második jogalappal a szelektivitás kritériumát illetően az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésére hivatkoznak.
99.
A beavatkozó felek álláspontja szerint a második jogalap megalapozott, ennek alátámasztására pedig a fellebbezőkéhez hasonló érveket hoznak fel.
100.
A Naturgy Energy Group a Törvényszék eljárását a megtámadott ítélet 82. pontját illetően kifogásolja, és kiemeli, hogy a felperes álláspontja szerint a Bizottság nyilvánvaló hibát követett el a szóban forgó intézkedés szelektív jellegének értékelése során.
101.
A fellebbezők és a beavatkozó felek azzal érvelnek, hogy a Törvényszéknek a Bizottság szóban forgó intézkedés szelektivitására vonatkozó elemzését alaposan meg kellett volna vizsgálnia (a Naturgy utal a 2008. december 22‑iBritish Aggregates kontra Bizottság ítéletre, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 111. pont). A fellebbezők e tekintetben utalnak a Bíróság által a 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítéletben (C524/14 P, EU:C:2016:971) végzett elemzésre, amelynek keretében a Bíróság nyilvánvaló értékelési hiba helyett téves jogalkalmazást állapított meg a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat tárgyát képező intézkedés szelektivitását illetően.
102.
A Naturgy Energy Group álláspontja szerint a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor – annak meghatározása helyett, hogy szelektív intézkedésnek minősül‑e az ITC/2794/2007 rendelet III. melléklete 10. pontjának (2) bekezdése – az 1998 előtti beruházásokat összehasonlította az 1998 utáni beruházásokkal. Ez a rendelkezés lehetővé teszi, hogy a kormány jelentős beruházások céljából – az alkalmazott technológiától függetlenül – hozzájáruljon az összes erőműhöz.
103.
A fellebbezők és a beavatkozó felek a széntüzelésű erőművek és az elsődleges tüzelőanyagként nem szenet használó erőművek helyzetének összehasonlíthatóságát illetően előadják, hogy a Törvényszék – azon felül, hogy a megtámadott ítélet 102–126. pontjában a nyilvánvaló hibával kapcsolatos vizsgálat során tévesen alkalmazta a jogot – a bizonyítási terhet is megfordította, amikor megállapította, hogy a felperesnek bizonyítania kellett volna, hogy nem valósult meg hátrányos megkülönböztetés az elsődleges tüzelőanyagként nem szenet használó erőművek vonatkozásában (2011. szeptember 8‑iBizottság kontra Hollandia ítélet, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, 62. pont).
104.
A Bizottságnak még előzetes elemzés esetén is magára kellene vállalnia a hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatos ügyek azonosítását. Ez – amint arra a Törvényszék rámutatott – magában foglalja a megtámadott ítélet 121. és 124. pontjában említetthez hasonló ügyeket is.
105.
Az EDP España konkrétan rámutat arra, a Törvényszék elismerte, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás kezdeményezése lehetőségének elemzése nem korlátozódhat nyilvánvaló értékelési hibák keresésére, hanem ennél szélesebb körűnek kell lennie (2021. szeptember 8‑iAchema és Achema Gas Trade kontra Bizottság ítélet, T‑193/19, nem tették közzé, EU:T:2021:558, 43. és 44. pont).
106.
Amennyiben tehát a Törvényszék az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlatának megfelelően végzett felülvizsgálatot, a megtámadott ítéletben ugyanerre a következtetésre kellett jutnia.
107.
Ezenkívül az Endesa Generación úgy véli, hogy amennyiben a támogatás fennállásának értékelésére vonatkozó kritérium nyilvánvaló értékelési hibán alapult, a Törvényszéknek meg kellett állapítania, hogy a Bizottság a vitatott intézkedés szelektív jellegének elemzése során elkövetett‑e nyilvánvaló értékelési hibát. Ezt alátámasztja a megtámadott határozat 28. pontjában adott magyarázat.
108.
Az Endesa Generación rámutat arra, hogy a megtámadott ítélet egyébként is téves jogalkalmazást tartalmaz, mivel a Törvényszék megítélése szerint a Bizottság a megtámadott határozatban nem alkalmazta tévesen a jogot annak – átmeneti – megállapításával, hogy a vitatott intézkedés pusztán amiatt is szelektív jellegű, hogy meghatározott vállalkozásokra vonatkozott, és hogy nem végezte el az intézkedés szelektív jellegének meghatározása céljából az ítélkezési gyakorlatban előírt összehasonlíthatósági elemzést.
109.
Végezetül a Generaciones Eléctricas Andalucía úgy véli, hogy a Törvényszék hibát követett el, amikor kizárólag a nyilvánvaló értékelési hiba követelményére összpontosított, mivel a hivatalos vizsgálati eljárás kezdeményezése jelentős következményekkel jár. Előadja, hogy a Bizottság nem rendelkezik hatáskörrel az ilyen eljárás kezdeményezéséről való döntést illetően, és hogy inkább azt kell megerősítenie, hogy az elemzett helyzetek megfelelnek‑e a szelektivitás kritériumának.
110.
Ismételten előadja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítéletben a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozatban foglalt elemzés ideiglenes jellegét összekeverte a Bizottság mérlegelési jogkörével.
111.
A Bizottság álláspontja szerint a második jogalapot el kell utasítani mint megalapozatlant.
112.
Előadja, hogy a villamosenergia‑termelők számára különböző kifizetéseket lehetővé tevő spanyol jog nem vonja kétségbe az intézkedés szelektív jellegét. Még ha egy adott dátumot követően megépített erőművek részesülhetnek is a beruházás megtérülésében, az intézkedés változó összegű szelektív előnyt biztosít (2006. június 22‑iBelgium és Forum 187 kontra Bizottság ítélet, C‑182/03 és C‑217/03. sz. egyesített ügyek, EU:C:2006:416, 112. és 120. pont). Ezenkívül kizárólag a nemzeti tervben felsorolt széntüzelésű berendezések részesülhetnek ebből az intézkedésből.
113.
Előadja, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozat bírósági felülvizsgálata a nyilvánvaló értékelési hiba vizsgálatára korlátozódik (2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, 78. pont).
114.
Ezenfelül azt állítja, annak bizonyításához, hogy összetett tényállás értékelése során a határozat megsemmisítését indokoló nyilvánvaló hiba történt, a fellebbezők által előterjesztett bizonyítékoknak elegendőknek kell lenniük ahhoz, hogy kétségbe vonják a tényállás határozatban szereplő értékelését, és hogy a valószínűség vizsgálatát leszámítva a Törvényszéknek nem kell az összetett tényállás általa történő értékelésével helyettesítenie a szóban forgó határozat kibocsátója által végzett értékelést (2009. október 15‑iEnviro Tech (Europe) ítélet, C‑425/08, EU:C:2009:635, 47. pont).
115.
A Bizottság szerint tehát azt sem lehet állítani, hogy a Törvényszék a szelektivitás általa történő értékelése során tévesen alkalmazta a jogot, ha nem állnak rendelkezésre a megtámadott határozatban szereplő értékeléseket kétségbe vonó bizonyítékok. Ez a bizonyítási kötelezettség a nyilvánvaló hiba mindennemű értékeléséhez hozzátartozik, és nem függ össze azzal, hogy a Bizottságnak előzetesen bizonyítania kell az intézkedés szelektív jellegét.
116.
A Törvényszék által az ítélet 102–126. pontjában végzett értékelés teljes egészében megfelel az ítélkezési gyakorlaton alapuló és szükségszerű bírósági felülvizsgálatnak. A Törvényszék ellenőrizte az összes előterjesztett bizonyíték pontosságát, megbízhatóságát és koherenciáját, és meggyőződött arról, hogy valamennyi releváns adatot figyelembe vettek az összetett helyzet értékelése során (2007. november 22‑iSpanyolország kontra Lenzing ítélet, C‑525/04 P, EU:C:2007:698, 57. pont; 2008. november 6‑iHollandia kontra Bizottság ítélet, C‑405/07 P, EU:C:2008:613).
117.
Megalapozatlan az az állítás, amely szerint a Törvényszék nem értékelte helyesen, hogy az ITC/2794/2007 rendelet III. melléklete 10. pontjának (2) bekezdése szelektív intézkedésnek minősül‑e. Ennek az az oka, hogy a támogatást a megtámadott határozat negyedik preambulumbekezdésében megerősített és a Törvényszék által a megtámadott ítélet 109. pontjában elismert későbbi rendelet (ITC/3860/2007 rendelet) révén ténylegesen folyósították.
118.
A Naturgy Energy Group nem indokolta azt az állítását, amely szerint a Törvényszék által – különösen a megtámadott ítélet 102–105. pontjában – végzett értékelések el lennének ferdítve. A Bizottság előadja, hogy a Törvényszék alaposan elemezte a nemzeti szabályozást, és megállapította, hogy nem áll rendelkezésre bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a szóban forgó szabályozás kizárólag az 1998 után megvalósított nagyberuházások előnyben részesítését szolgálná.
119.
A Bizottság rámutatott arra, hogy a felhozott érvek nemcsak megalapozatlanok, hanem hatástalanok is. Ennek oka, hogy a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése – az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően – az állami beavatkozások között nem azok indoka vagy céljai alapján tesz különbséget, hanem azokat inkább a joghatásaik alapján értékeli. A támogatás fogalma ezért objektív fogalom, és főként attól függ, hogy valamely állami intézkedés egy vagy több vállalkozásnak előnyt biztosít‑e. A Bizottságnak a támogatás fennállásának megállapítását követően meg kell vizsgálnia, a támogatás felépítése alapján biztosítja‑e, hogy valamely közös érdekű célkitűzés elérése során a pozitív hatásai meghaladják annak a kereskedelemre és a versenyre potenciálisan gyakorolt negatív hatásait.
120.
A Bizottság végül – a széntüzelésű erőműveknek a tüzelőanyagként nem szenet használó erőművekkel való összehasonlíthatóságát, valamint azt az érvet illetően, amely szerint a Törvényszéknek meg kellett volna semmisítenie a megtámadott határozatot, mivel az nem tartalmazza e két vállalkozáscsoport részletes összehasonlíthatósági elemzését – emlékeztet arra, hogy a megtámadott határozatban részletezi, hogy álláspontja szerint a vitatott intézkedés szelektív jellegű, mivel kizárólag a nemzeti tervben felsorolt széntüzelésű erőművek részesülnek benne, a többi széntüzelésű erőmű, illetve a más technológiát használó erőművek azonban nem. Arra a következtetésre jut, hogy a Törvényszék a fellebbezők és a beavatkozó felek érvei alapján a megtámadott ítélet 117–126. pontjában jogosan vizsgálta meg, hogy elkövetett‑e a Bizottság nyilvánvaló értékelési hibát, mivel a széntüzelésű erőművek jogi és ténybeli szempontból nem voltak összehasonlítható helyzetben a más típusú technológiákat használó erőművekével, és jogosan vélte úgy, hogy e következtetést a fellebbezők és a beavatkozó felek érvei nem vonják kétségbe.
121.
A Bizottság álláspontja szerint tehát a bizonyítási teher egyáltalán nem fordult át; a Törvényszék megvizsgálta, hogy a Bizottság által a megtámadott határozatban végzett értékelés megalapozott‑e, és hogy a fellebbezők érvei nem teszik‑e azt valószínűtlenné. A fellebbezők tehát nem bizonyították, hogy a Törvényszék elferdítette volna a következtetéseinek alapjául szolgáló tényeket, és nem is hivatkoztak erre.
2. Értékelések
122.
A második jogalapot a fellebbezők másodlagosan terjesztik elő arra az esetre, ha a Bíróság nem adna helyt az első kereseti jogalapnak. Mivel azt javaslom, hogy a Bíróság adjon helyt az első kereseti jogalapnak, a második jogalapot illetően már csak azért is kizárólag néhány rövid megfontolást ismertetek, mert – ahogyan fent említettem – a két kereseti jogalap szorosan összefügg egymással.
123.
A fellebbezők ugyanis a második jogalappal arra hivatkoznak, hogy a Törvényszék a szóban forgó intézkedés szelektív jellegét illetően az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése alkalmazásának felülvizsgálata során tévesen alkalmazta a jogot.
124.
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy valamely intézkedésnek a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat keretében végzett „állami támogatásként” történő minősítésének bíróság általi felülvizsgálata csak annak vizsgálatára terjed ki, hogy a Bizottság nem követett‑e el nyilvánvaló mérlegelési hibát. (
23
) A Bizottságnak hivatalos vizsgálati eljárást kell kezdeményeznie, ha nem tudja megállapítani, hogy a bejelentett intézkedés összeegyeztethető a belső piaccal, vagy ha kétségeket táplál azzal kapcsolatban, hogy az intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése szerinti támogatásnak minősül‑e. (
24
)
125.
A Bíróság ugyanebben az ítéletben megállapította, hogy amikor valamely tagállam a Bizottság által végzett előzetes vizsgálat során azt állítja, hogy az intézkedései nem minősülnek támogatásnak, az állam által nyújtott információk alapján alaposan értékelnie kell e kérdést még akkor is, ha ez nem vezet végleges értékelésre. Ezenfelül, ha az eljárás kezdeményezése során rendelkezésre álló információk alapján nyilvánvaló, hogy az intézkedés nem minősíthető új támogatásnak, az eljárás ezen intézkedés vonatkozásában történő megindítására vonatkozó határozatot meg kell semmisíteni. (
25
)
126.
Másodszor, a Törvényszék a megtámadott ítélet 99. pontjában megállapította, nem feladata, hogy a vitatott intézkedés nyilvánvalóan szelektív jellegét illetően végleges döntést hozzon. (
26
) Ugyanis a Bíróság úgy ítéli meg, hogy el kell kerülnie az olyan kérdésekben történő végleges döntést, amelyeket a Bizottság csak átmenetileg értékelt. (
27
)
127.
A Törvényszék ezen ítélkezési gyakorlat alapján első fokon elutasítja a vitatott intézkedés támogatásként történő minősítésével kapcsolatos téves jogalkalmazásra vonatkozóan előterjesztett „jogalapot” amiatt, hogy a fellebbezők és a beavatkozó felek nem tudták bizonyítani, hogy a Bizottság nyilvánvaló értékelési hibát vétett volna.
128.
Ezen okfejtés kritikus pontját a két fellebbezési jogalap többször is említett összefüggése képezi: a Törvényszék álláspontja szerint a Bizottságot az eljárást kezdeményező határozatban lényegében meglehetősen korlátozott indokolási kötelezettség terheli, amely a ténybeli és jogi kérdések összefoglalására korlátozódik azzal, hogy a kezdeményezést követő eljárásban alaposabb elemzés végezhető, beleértve az intézkedésből részesülő és az azonos ágazatban működő, de az intézkedésből nem részesülő vállalkozások összehasonlíthatósági elemzésének elvégzését is.
129.
A felek – a Törvényszék által végzett vizsgálat kiterjesztését és az ezzel kapcsolatban a Bizottságétól eltérő álláspont (abban az értelemben, hogy nem áll rendelkezésre elegendő bizonyíték a vitatott intézkedés belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásnak minősítéséhez) képviseletében érdekelt felekre nehezedő bizonyítási terhet illetően – kötelesek nyilvánvaló értékelési hibát bizonyítani, és a Bizottság több állítását és az általa előadott hiányos (az eljárás során kiegészítendő) érvelések bizonyítékait cáfolni.
130.
Az ilyen érvelés hátrányosan hat a bizonyítási teher helyes megoszlására.
131.
A Bizottság köteles a tagállammal olyan előzetes vizsgálatot végezni, amely indokolja a hivatalos vizsgálati eljárást kezdeményező határozatot, mivel ismert körülmények alapján úgy vélhető, hogy a vitatott intézkedés támogatásnak minősíthető, és kétségek merülnek fel annak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően.
132.
Az eljárást kezdeményező határozatnak az ismert adatok és körülmények alapján tartalmaznia kell egy előzetes, de teljes elemzést, hogy a felek megismerhessék az intézkedés belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásnak minősítését megalapozó valamennyi indokot. A Bizottság ezen értékelése átmeneti jellegű (de ismételten: nem hiányos), mert az érdekelt felek által felhozott érvek alapján módosulhat az eljárás során.
133.
A felek védelemhez való joga mindazonáltal teljeskörűen érvényesül, ha a felek már az eljárást kezdeményező határozat meghozatalakor is megismerhetik a Bizottság által – noha csak átmeneti jelleggel – végzett minősítést alátámasztó valamennyi körülményt és jogi álláspontot. Az egyes értékelések vagy vizsgálatok kizárólag abban az esetben halaszthatók el az arra vonatkozó konkrét indokolással az eljárás szakaszára, ha a különös technikai összetettségük miatt azokhoz olyan további elemek szükségesek, amelyeket a Bizottság csak a tagállamtól (amellyel az előzetes vizsgálat során már történt kommunikáció) eltérő érdekelt felek beavatkozását követően vizsgálhat meg. Ez az összehasonlító elemzésre is vonatkozik.
134.
A fent említett bizonyítási teher tiszteletben tartását követően helyesen vélhető úgy, hogy a Törvényszék vizsgálatának a Bizottság által az elemzésében vétett nyilvánvaló értékelési hibára kell korlátozódnia, mivel a Törvényszék a már elvégzett, összetett és mélyreható értékeléseket érdemben nem vizsgálhatja meg. Ellenkező esetben – vagyis elégtelen és hiányos indokolás esetén – a Törvényszék vizsgálatának a Bizottság által az elemzésében vétett nyilvánvaló értékelési hibára történő korlátozása a bizonyítási teher helyes megoszlásának – a Bizottságéval ellentétes álláspont képviseletében érdekelt felek hátrányára történő – felborulását eredményezheti.
135.
A jelen ügyben, noha egyetértek a Bizottságnak a bírósági felülvizsgálat korlátaival kapcsolatos, a Bíróság legújabb ítélkezési gyakorlatában (
28
) megerősített megállapításaival, a fent leírt indokolási hiányosságok a vitatott intézkedés szelektívnek történő minősítését illetően nem teszik számomra lehetővé annak megállapítását, hogy az első fellebbezési jogalapnak helyesen alárendelt második fellebbezési jogalapot el kell utasítani.
136.
Az ügy irataiból következő körülmények, különösen pedig az, hogy az eljárást kezdeményező határozat nem tartalmaz összehasonlíthatósági elemzést, ugyanis kizárólag akkor alapozhatná meg annak megállapítását, hogy a Bizottság határozata nyilvánvaló értékelési hibát tartalmaz, ha a Bíróság nem ad helyt az első fellebbezési jogalapnak, és helyesnek tekinti a Törvényszék azon érvelését, amelynek alapján nem kifogásolta a Bizottság határozatát az indokolás hiánya miatt.
VI. Végkövetkeztetések
137.
A fenti megfontolások összessége alapján azt javaslom, hogy a Bíróság:
–
adjon helyt a felhozott első jogalapnak,
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és semmisítse meg a Bizottság határozatát.
(
1
)	Eredeti nyelv: olasz.
(
2
)	Lásd: 2021. szeptember 8‑iNaturgy Energy Group kontra Bizottság ítélet (T‑328/18, nem tették közzé, EU:T:2021:548).
(
3
)	(HL 2015. L 248., 9. o).
(
4
)	Real Decreto 871/2007 por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007 (A villamosenergia‑díjak 2007. július 1‑jétől történő kiigazításáról szóló 871/2007. sz. királyi rendelet).
(
5
)	A BOE 2007. június 30‑i 156. száma, 28324. o.
(
6
)	A BOE 2007. június 29‑i 234. száma, 39690. o.
(
7
)	Orden ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (A villamosenergia‑díjak 2007. október 1‑jétől történő felülvizsgálatáról szóló ITC/2794/2007 rendelet).
(
8
)	Orden ITC/3860/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (A villamosenergia‑díjak 2008. január 1‑jétől történő felülvizsgálatáról szóló ITC/3860/2007 rendelet).
(
9
)	A BOE 2007. december 29‑i 312. száma, 53781. o.
(
10
)	2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia e Retegal kontra Bizottság ítélet (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002); 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet (C‑524/14 P, EU:C:2016:971).
(
11
)	2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítélet (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
12
)	2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítélet (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
13
)	2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet (C‑524/14 P, EU:C:2016:971).
(
14
)	Lásd a 2019. november 13‑i helyt adó végzést, amellyel a Bíróság engedélyezte az EDP España beavatkozását, mivel az bizonyította, hogy közvetlen és tényleges érdeke fűződik a jogvitához.
(
15
)	2017. december 20‑iComunidad Autónoma de Galicia és Retegal kontra Bizottság ítélet (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), 61. pont.
(
16
)	A 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet (C‑524/14 P, EU:C:2016:971) 58. pontja: „azon intézkedés, amely csak egy adott tevékenységi ágazat vagy ezen ágazat vállalkozásainak egy része számára előnyös, nem szükségszerűen minősül szelektívnek. Ugyanis […] ezen intézkedés csak abban az esetben minősül szelektívnek, ha az valamely adott jogrendszer keretében előnyben részesít bizonyos vállalkozásokat más ágazatokhoz vagy ugyanezen ágazathoz tartozó, e jogrendszer céljára tekintettel hasonló jogi és ténybeli helyzetben lévő vállalkozásokhoz képest.”
(
17
)	A megtámadott ítélet 74. pontja.
(
18
)	Ezzel kapcsolatban lásd lentebb.
(
19
)	2019. április 10‑iDeutsche Post kontra Bizottság ítélet (T‑388/11, EU:T:2019:237).
(
20
)	„[A] Bizottság által az előzetes vizsgálati szakaszban hozott valamennyi határozatnak tartalmaznia kell a szóban forgó állami intézkedés előzetes értékelését, amely arra irányul, hogy megállapítsa, hogy ezen intézkedés állami támogatási jelleggel rendelkezik‑e, és hogy amennyiben a Bizottság a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása mellett dönt, meghatározza a közös piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket, máskülönben megfosztanánk a lényegétől az EUMSZ 296. cikk (2) bekezdésében előírt indokolási kötelezettséget”.
(
21
)	2019. április 10‑iDeutsche Post kontra Bizottság ítélet (T‑388/11, EU:T:2019:237), 72. pont.
(
22
)	2018. július 25‑iBizottság kontra Spanyolország és társai ítélet (C‑128/16 P, EU:C:2018:591), 93. pont.
(
23
)	2011. július 21‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítélet (C‑194/09 P, EU:C:2011:497), 61. pont; 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), 78. pont.
(
24
)	2021. március 16‑iBizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑562/19 P, EU:C:2021:201), 53. pont.
(
25
)	2021. március 16‑iBizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑562/19 P, EU:C:2021:201), 53. pont.
(
26
)	Lásd ebben az értelemben: 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), 73. pont.
(
27
)	Lásd ebben az értelemben: 2002. október 23‑iDiputación Foral de Guipúzcoa kontra Bizottság ítélet (T‑269/99, T‑271/99 és T‑272/99, EU:T:2002:258), 48. pont; 2009. március 25‑iAlcoa Trasformazioni kontra Bizottság ítélet (T‑332/06, nem tették közzé, EU:T:2009:79), 61. pont.
(
28
)	2021. március 16‑iBizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑562/19 P, EU:C:2021:201), 50. és 52. pont.