62007CC0473
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 6. november 2008 (
1
)
Sag C-473/07
Association nationale pour la protection des eaux et rivières-TOS og Association OABA
mod
Ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement durables
»Forurening og skader — direktiv 96/61/EF — bilag I — punkt 6.6, litra a) — intensiv fjerkræavl — definition — begrebet »fjerkræ« — det maksimale antal dyr pr. anlæg«
I — Indledning
1.
Med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker Conseil d’État (Frankrig) en fortolkning af punkt 6.6, litra a), i bilag I til Rådets direktiv 96/61/EF af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (
2
) (herefter »direktiv 96/61«).
2.
Anmodningen er blevet fremsat inden for rammerne af et søgsmål anlagt af Association nationale pour la protection des eaux et rivières — TOS og l’Association OABA ved den forelæggende ret med påstand om ophævelse af dekret nr. 2005-989 af 10. august 2005 om ændring af registeret over klassificerede anlæg (herefter »dekret 2005-989«) (
3
).
3.
Det drejer sig i det væsentlige om at fastslå, om vagtler, agerhøns og duer skal anses for fjerkræ, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 96/61, som fastsætter en godkendelsesordning for anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end 40000 pladser. Ved et bekræftende svar ønskes det oplyst, om en national ordning, betegnet »dyreækvivalenter«, som fastsat i dekret 2005-989, der vægter antallet af dyr efter det kvælstof, som reelt udskilles i afføringen, og som anvendes til beregning af tærsklerne for en forudgående godkendelsesordning for anlæggene, er i overensstemmelse med direktiv 96/61.
II — Retsforskrifter
A — Fællesskabsbestemmelser
4.
Artikel 1 i direktiv 96/61 bestemmer:
»Dette direktiv tager sigte på integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening fra de aktiviteter, der er omhandlet i bilag I. Det indeholder foranstaltninger med henblik på at forebygge eller, hvis dette ikke er muligt, at begrænse emissioner fra ovennævnte aktiviteter i luft-, vand- og jordbundsmiljøet, herunder foranstaltninger vedrørende affald, for generelt at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau, uden at dette berører direktiv 85/337/EØF og andre fællesskabsbestemmelser på området.«
5.
Artikel 2 i direktiv 96/61, med overskriften »[d]efinitioner«, bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
3)
»anlæg«: en stationær teknisk enhed, hvor der gennemføres en eller flere af de aktiviteter, som er nævnt i bilag I […]
4)
»bestående anlæg«: anlæg, der enten er i drift, eller som er godkendt efter den lovgivning, der var gældende inden datoen for dette direktivs gennemførelse, eller for hvilke der efter den kompetente myndigheds opfattelse er indgivet en komplet ansøgning om godkendelse under forudsætning af, at anlægget sættes i drift senest et år efter dette direktivs frist for gennemførelse
[…]
9)
»godkendelse«: en eller flere skriftlige afgørelser eller en del heraf, hvorved der gives tilladelse til drift af et anlæg eller en del heraf på visse vilkår med det formål at sikre, at anlægget opfylder direktivets krav […]«
6.
Artikel 4 i direktiv 96/61 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at intet nyt anlæg tages i drift uden en godkendelse i henhold til dette direktiv, […]«
7.
Det hedder i artikel 5 i direktiv 96/61:
»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den kompetente myndighed ved hjælp af godkendelser i overensstemmelse med artikel 6 og 8, eller på passende måde ved at revurdere og om nødvendigt ajourføre vilkårene, sørger for, at bestående anlæg senest otte år efter datoen for dette direktivs gennemførelse drives i overensstemmelse med kravene i artikel 3, 7, 9, 10, 13, artikel 14, første og andet led, og artikel 15, stk. 2, dog uden at andre særlige fællesskabsforskrifter berøres heraf.
2.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at bestemmelserne i artikel 1, 2, 11, 12, artikel 14, tredje led, artikel 15, stk. 1, 3 og 4, samt artikel 16, 17 og artikel 18, stk. 2, anvendes på bestående anlæg straks fra datoen for dette direktivs gennemførelse.«
8.
Samme direktivs artikel 9, med overskriften »[v]ilkår i godkendelsen«, bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne sørger for, at godkendelsen omfatter alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde de i artikel 3 og 10 omhandlede vilkår, for udstedelse af en godkendelse for at sikre beskyttelse af luft, vand og jord og således opnå et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.
[…]
3.   Godkendelsen skal omfatte emissionsgrænseværdier for forurenende stoffer, navnlig de på listen i bilag III opførte, som under hensyn til deres art og deres potentielle evne til at overføre forurening fra et miljø til et andet (vand, luft og jord) vil kunne udledes fra det pågældende anlæg i betydelige mængder […] Grænseværdierne kan eventuelt suppleres eller erstattes med tilsvarende parametre eller tekniske foranstaltninger.
For de i punkt 6.6 i bilag I nævnte anlæg skal der for de emissionsgrænseværdier, der er fastlagt i henhold til dette stykke, tages hensyn til de praktiske forhold, der gælder for disse grupper af anlæg.
4.   Uden at artikel 10 berøres heraf, fastsættes emissionsgrænseværdierne, de tilsvarende parametre og tekniske foranstaltninger (jf. stk. 3) på grundlag af den bedste tilgængelige teknik, uden at der foreskrives anvendelse af en bestemt teknik eller teknologi, og under hensyn til det pågældende anlægs tekniske karakteristika, geografiske beliggenhed og de lokale miljøforhold. Godkendelsesvilkårene skal i alle tilfælde indeholde krav om størst mulig begrænsning af forurening over store afstande eller grænseoverskridende forurening og sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed […]«
9.
Artikel 16, stk. 2, i direktiv 96/61 bestemmer:
»Kommissionen sørger for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne og de berørte industrier om den bedste tilgængelige teknik, om overvågningsbestemmelserne i forbindelse hermed og udviklingen i begge dele. Kommissionen offentliggør hvert tredje år resultaterne af denne udveksling af oplysninger.«
10.
Artikel 18 i direktiv 96/61 bestemmer:
»1.   På forslag af Kommissionen fastsætter Rådet i overensstemmelse med de i traktaten fastsatte procedurer emissionsgrænseværdier for:
—
de kategorier af anlæg, som er nævnt i bilag I, […]
og
—
de forurenende stoffer, som er nævnt i bilag III,
for hvilke der er konstateret behov for en fællesskabsaktion, bl.a. på grundlag af udvekslingen af oplysninger i henhold til artikel 16.
2.   Hvis der ikke er fastsat nogen EF-emissionsgrænseværdier i henhold til dette direktiv, gælder de relevante emissionsgrænseværdier, som fastlagt i de i bilag II nævnte direktiver og andre fællesskabsbestemmelser, for de i bilag I nævnte anlæg som minimumsemissionsgrænseværdier i henhold til dette direktiv.
[…]«
11.
Bilag I til direktiv 96/61, med overskriften »[d]e i artikel 1 omhandlede kategorier af industrielle aktiviteter«, bestemmer i punkt 6.6.:
»Anlæg til intensiv fjerkræavl […] med mere end:
a)
40000 pladser til fjerkræ
[…]«
12.
Bilag III til direktiv 96/61, med overskriften »[v]ejledende liste over de vigtigste forurenende stoffer, der skal tages hensyn til, hvis de er relevante for fastsættelsen af emissionsgrænseværdier«, omhandler:
»Luft
[…]
2. Nitrogenoxider og andre nitrogenforbindelser
[…]
5. Metaller og forbindelser heraf
[…]
Vand
[…]
2. Organiske phosphorforbindelser
[…]
7. Metaller og metalforbindelser
[…]
11. Stoffer, der bidrager til eutrofiering (især nitrater og phosphater)
[…]«
B — De nationale bestemmelser
13.
I henhold til artikel 1 i dekret 2005-989 bliver den tabel, der udgør registeret over klassificerede anlæg […] til dekretets bilag I.
14.
Bilag I til dekret 2005-989 fastsætter i rubrik 2111:
»Fjerkræ og fuglevildt (opdræt, salg osv.), med undtagelse af særlige aktiviteter omhandlet i andre rubrikker:
1.
Mere end 30000 dyreækvivalenter: godkendelse
2.
5000 til 30000 dyreækvivalenter: anmeldelse
NB — Fjerkræ og fuglevildt tælles ved anvendelse af følgende værdier udtrykt i dyreækvivalenter:
vagtler = 0,125
duer og agerhøns = 0,25
hanekyllinger = 0,75
små kyllinger = 0,85
høns, kyllinger, kyllinger med mærke, økologiske kyllinger, hønekyllinger, liggehøns, avlshøns, fasaner, perlehøns og stokænder = 1
store kyllinger = 1,15
stegeænder, ænder, der er klar til stopfodring, avlsænder = 2
små kalkuner = 2,20
kalkuner af mellemstørrelse, avlskalkuner og gæs = 3
store kalkuner = 3,50
svømmefugle, der er opfedet ved stopfodring = 7.«
III — Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
15.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Association nationale pour la protection des eaux et rivières — TOS har nedlagt påstand om, at beregningsmetoden i dekret 2005-989 er i strid med direktiv 96/61, mens ministeren for økologi og varig udvikling mener, at det pågældende direktiv ikke nævner vagtler, agerhøns og duer blandt det af direktivet omfattede fjerkræ, og at værdierne udtrykt i dyreækvivalenter er beregnet med henblik på en større hensyntagen til det kvælstof, de forskellige arter reelt udskiller i afføringen.
16.
Den forelæggende ret påpeger, at ifølge direktiv 96/61 skal anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end 40000 pladser undergives en godkendelsesordning, og at dette direktiv — i modsætning til andre fællesskabsretsakter, der finder anvendelse på fjerkræ, og som enten omfatter eller udelukker vagtler, agerhøns og duer fra deres anvendelsesområde — ikke definerer begrebet »fjerkræ«.
17.
På denne baggrund har Conseil d’État, der finder, at spørgsmålet om, hvorvidt anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end 40000 pladser skal anses for at omfatte vagtler, agerhøns og duer, rejser et vanskeligt problem, udsat sagen, indtil Domstolen har besvaret spørgsmålet, om »punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 […] skal […] fortolkes således, at det dels omfatter vagtler, agerhøns og duer, dels i bekræftende fald ikke er til hinder for en bestemmelse, hvorefter tærsklerne for godkendelse beregnes ud fra en ordning med »dyreækvivalenter«, der vægter antallet af dyr pr. plads ud fra arterne, med henblik på en hensyntagen til det kvælstof, som de forskellige arter reelt udskiller i afføringen«.
IV — Retsforhandlingerne for Domstolen
18.
Der er indgivet skriftlige indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen af Association nationale pour la protection des eaux et rivières — TOS, Association France Nature Environnement, som er intervenient i hovedsagen, den franske og græske regering samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. Disse procesdeltagere har endvidere afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 18. september 2008, bortset fra sagsøgeren og intervenienten under hovedsagen, som ikke var repræsenteret under retsmødet.
V — Bedømmelse
19.
Som den forelæggende ret har påpeget, fremgår det af bestemmelserne i direktiv 96/61 og dets bilag I, punkt 6.6, litra a), at anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end 40000 pladser skal undergives en godkendelsesordning.
20.
Som det ligeledes fremgår af forelæggelsesafgørelsen, fastsætter dekret 2005-989 i rubrik 2111 i registeret over klassificerede anlæg derimod en tærskel for godkendelse på 30000»dyreækvivalenter« for opdræt af fjerkræ og fuglevildt, idet omregningskoefficienten er fastsat til 0,125 for vagtler og 0,25 for agerhøns og duer. Denne beregningsmetode, der er begrundet i ønsket om større hensyntagen til den mængde kvælstof, de forskellige arter reelt udskiller i afføringen, gør det således muligt for et opdræt på mere end 40000 vagtler, agerhøns eller duer at være omfattet af en anmeldelsesordning. Nærmere betegnet skal anlæg til opdræt af vagtler først godkendes over en tærskel på 240000 dyr, mens det for agerhøns’ eller duers vedkommende er over en tærskel på 120000 dyr (
4
).
21.
Anvendelsesområdet for punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 er bestemt af tre kumulative forhold: opdrættet skal være intensivt, det skal dreje sig om fjerkræavl, og de omhandlede anlæg skal have et mindste antal pladser på mere end 40000.
22.
Det er ubestridt, at direktiv 96/61 hverken definerer begrebet »intensivt opdræt« eller udtrykkene »fjerkræ« og »pladser«.
23.
Med hensyn til intensivt opdræt har den franske regering i sine skriftlige indlæg anført, at vagtler, agerhøns og duer, fordi de oprindeligt var vildtlevende, ikke, i modsætning til arter, der holdes som husdyr, såsom høns og ænder, kan gøres til genstand for intensivt opdræt og derfor ikke kan omfattes af anvendelsesområdet for punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61.
24.
I den forbindelse skal det bemærkes, at det af den forelæggende ret stillede spørgsmål — alene om fortolkningen af udtrykkene »fjerkræ« og »pladser« i direktiv 96/61 — går ud fra den forudsætning, at de i dekret 2005-989 opregnede vagtler, agerhøns og duer kan gøres til genstand for intensivt opdræt. Begrundelserne i forelæggelsesafgørelsen nævner ikke på nogen måde, at denne faktiske omstændighed skulle have været genstand for debat mellem parterne i tvisten i hovedsagen.
25.
Det fremgår af fast retspraksis, at inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 234 EF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, henhører enhver bedømmelse af sagens faktiske omstændigheder under den nationale rets kompetence. Det skal desuden bemærkes, at det påhviler Domstolen i henhold til kompetencefordelingen mellem Fællesskabets retsinstanser og de nationale retter at tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål (
5
).
26.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen afholder sig fra at behandle den indsigelse, der er fremsat af den franske regering, om at vagtler, agerhøns og duer er uegnede til at blive opdrættet intensivt.
27.
Hvis Domstolen ikke desto mindre skulle finde det nødvendigt at afgøre dette spørgsmål, mener jeg, at den franske regerings indsigelse under alle omstændigheder er ubegrundet.
28.
Medmindre der fremlægges behørigt dokumenterede beviser, som mangler i denne sag, kan det ikke a priori udelukkes, at der på nuværende tidspunkt eller i fremtiden kan forekomme anlæg med vagtler, duer og agerhøns, som praktiserer intensive opdrætsmetoder. Den af den franske regering nævnte omstændighed, at de franske opdræt af vagtler og duer i gennemsnit består af 3000 dyr, betyder imidlertid ikke, at visse anlæg med disse dyr ikke kan overskride den i direktiv 96/61 fastsatte tærskel på 40000 pladser.
29.
Det er korrekt, at et intensivt opdræt ikke alene måles på antallet af dyr på bedriften. Det er også kendetegnet ved andre forhold som f.eks. dyretætheden pr. m2, manglende adgang til udendørsarealer, anvendelse af indendørs opdræt (bure) og anvendelse af industrielle produktionsmetoder, såsom mekanisering af opdrætsoperationerne, som sagsøgeren og intervenienten i hovedsagen samt den franske regering har gjort gældende. Jeg gør i den forbindelse opmærksom på, at en ministeriel bekendtgørelse af 18. september 1985 (
6
), fremlagt for Domstolen af sagsøgeren i hovedsagen, Association nationale pour la protection des eaux et rivières — TOS, som omhandler landbrugsbedrifters økonomiske levedygtighed og åbner forskellige finansielle og sociale fordele for dem, præciserer, at minimumsarealet for anlæg til indendørs opdræt er 200000 vagtler solgt levende og 120000 vagtler solgt døde. Som den franske regering har anført under retsmødet, oplyser en sådan ministeriel bekendtgørelse ikke præcist om bestående opdræts intensive eller ikke-intensive karakter. Jeg mener ikke desto mindre, at ministeriets dokument tydeligt viser, at intensivt opdræt af dette fjerkræ — såsom indendørs opdræt — ikke a priori er udelukket i Frankrig og i det mindste kan overskride den i direktiv 96/61 fastsatte tærskel på 40000 pladser. Hvad der gælder for vagtler, kan lige så godt gøre det for duer, som udtrykkeligt er omhandlet i den nævnte bekendtgørelse, eller for agerhøns.
30.
Efter disse bemærkninger skal det ikke-definerede begreb »fjerkræ« som omhandlet i direktiv 96/61 gennemgås.
31.
Det drejer sig om at fastslå, om dette begreb skal fortolkes udvidende, som Kommissionen og de sagsøgende foreninger i hovedsagen har gjort gældende, eller i stedet gives en snæver fortolkning, som den franske regering har gjort gældende.
32.
Svaret på dette spørgsmål skal efter min mening ses på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med direktiv 96/61, sådan som det fremgår af retspraksis (
7
).
33.
Med hensyn til det første punkt bemærkes, at anvendelsen i punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 af det generiske udtryk »fjerkræ«, som efter sin gængse betydning betegner samtlige de fugle, der opdrættes på grund af deres æg eller deres kød (
8
), er i modstrid med den præcise ordlyd af litra b) og c) i punkt 6.6, som omhandler henholdsvis »avls-/fedesvin (over 30 kg)« og »søer«. Som Kommissionen anførte under retsmødet, har anvendelsen i litra a) i ovennævnte punkt 6.6 af et så generelt udtryk som »fjerkræ« til formål at undgå de mangler, som anvendelsen af en opregning af fuglearter, som kan falde ind under direktiv 96/61’s anvendelsesområde, ville indebære, idet en sådan opregning ofte, om ikke altid, er mangelfuld.
34.
Med hensyn til undersøgelsen af formålet med direktiv 96/61 fører den efter min mening også til en vid fortolkning af begrebet »fjerkræ«. Det bemærkes, at direktivet har til formål at fastsætte en generel principramme for integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening af luft, vand og jord for at undgå, at forskellige strategier fremmer overførsel af forurening mellem de forskellige miljømedier (
9
). Denne integrerede strategi udmøntes ved en tilstrækkelig samordning af proceduren og godkendelsesvilkårene for industrielle anlæg med et stort forureningspotentiale, hvilket vil bidrage til at opnå det højest mulige beskyttelsesniveau for miljøet som helhed, idet godkendelsesvilkårene under alle omstændigheder skal indeholde vilkår om begrænsning af langtrækkende eller grænseoverskridende forurening og sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed (
10
).
35.
Det fremgår derfor, at formålet med direktiv 96/61 er bredt.
36.
Efter min mening vil dette formål blive bragt i fare, hvis begrebet fjerkræ blev forstået snævert, således at visse kategorier af industrielle anlæg lå uden for proceduren og vilkårene for godkendelse i direktiv 96/61, som f.eks. anlæg, der praktiserer intensivt opdræt af vagtler, agerhøns eller duer, til trods for at disse anlæg havde overskredet tærsklen i punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 og derfor ville kunne føre til en betydelig og ukontrolleret forurening af luft, vand og/eller jord.
37.
Henset til disse bemærkninger er det efter min mening ufornødent at afgøre den debat, der er indledt af den forelæggende ret, og som ligeledes foregår mellem de procesdeltagere, der har indgivet indlæg, om relevansen af begrebet »fjerkræ«, der er indeholdt i andre fællesskabsinstrumenter inden for dyresundhed (
11
) og miljø (
12
).
38.
Hvis Domstolen alligevel — i lighed med den franske regering og Kommissionen — skulle mene, at Rådets direktiv 85/337 (
13
) kan være relevant for fortolkningen af det i direktiv 96/61 indeholdte begreb »fjerkræ«, bl.a. på grund af det fælles formål, som disse to retsakter deler (
14
), finder jeg ikke, at der, som den franske regering har gjort gældende, er grundlag for at fastslå, at anvendelsesområdet for direktiv 96/61 kun skulle omfatte høns og kyllinger. Det er ganske vist korrekt, at ifølge punkt 17, litra a), i bilag I til direktiv 85/337 skal projekter vedrørende anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end 85000 slagtekyllinger og 60000 høns vurderes i henhold til artikel 4, stk. 1, i dette direktiv. Anvendelsesområdet for direktiv 85/337 begrænser sig imidlertid ikke til de nævnte anlæg, eftersom det ligeledes, i henhold til punkt 1, litra e), i bilag II til samme direktiv, omfatter projekter vedrørende »anlæg til intensiv husdyravl (projekter, som ikke er omfattet af bilag I)«. Selv om projekter, der er opført i sidstnævnte bilag, ikke skal omfattes af en systematisk vurdering i henhold til reglen i artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337, er alle anlæg til intensiv husdyravl, herunder følgelig anlæg til fjerkræ, der ikke er opført i punkt 17, litra a), i bilag I til direktiv 85/337, ikke desto mindre omfattet af sidstnævntes anvendelsesområde. Det kan derfor ikke gøres gældende ved henvisning til bestemmelserne i direktiv 85/337, at anlæg til intensivt opdræt af vagtler, agerhøns eller duer falder uden for direktiv 96/61’s anvendelsesområde.
39.
I modsætning til den af den franske regering fremførte argumentation mener jeg ikke, at man kan uddrage nogen konsekvens af det af Kommissionen i juli 2003 offentliggjorte referencedokument om de bedste tilgængelige teknikker for intensiv fjerkræavl og svineavl (herefter »BREF 2003-dokumentet«) (
15
) med hensyn til fortolkningen af udtrykket »fjerkræ« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktiv 96/61.
40.
Efter min mening kan den omhandlede argumentation imidlertid ikke afvises, alene fordi BREF-dokumenter ikke er retligt bindende, som Kommissionen principalt har gjort gældende.
41.
Det bemærkes, at til trods for at BREF-dokumenter ikke er retligt bindende, har Domstolen inden for rammerne af kendelsen i sagen Saetti og Frediani (
16
), afsagt i henhold til procesreglementets artikel 104, stk. 3, henvist til bl.a. oplysninger i et BREF-dokument, vedtaget på grundlag af direktiv 96/61, vedrørende betingelser for produktion og anvendelse af oliekoks i et olieraffinaderi, for at efterprøve, om disse betingelser gav mulighed for at forkaste klassificeringen som affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15.7.1975 om affald (
17
).
42.
De af Domstolen i den omhandlede kendelse nævnte oplysninger i BREF-dokumentet drejede sig om de mest almindelige metoder til anvendelse af oliekoks og drejede sig derfor ikke, i modsætning til den foreliggende sag, om et spørgsmål om fortolkning af et fællesskabsretligt begreb og afgrænsning af anvendelsesområdet for direktiv 96/61. Oplysningerne blev i øvrigt gengivet af Domstolen i overensstemmelse med krav i retspraksis, hvorefter spørgsmålet, om der faktisk er tale om affald, skal vurderes ud fra samtlige omstændigheder, hvorved der skal tages hensyn til direktiv 75/442’s formål, og det skal påses, at dets virkning ikke begrænses (
18
). Det fremgår imidlertid af Saetti og Frediani-kendelsen, at oplysningerne i BREF-dokumentet kun udgjorde ét informationselement blandt andre, der kunne give den forelæggende ret mulighed for at efterprøve betingelserne for produktion og anvendelse af oliekoks i et olieraffinaderi.
43.
Det vil derfor være vanskeligt, på grund af den kontekst, hvori Domstolen henviste til et BREF-dokument, samt arten af de oplysninger, som Domstolen har uddraget af det nævnte dokument, at udvide den i Saetti og Frediani-kendelsen fulgte fremgangsmåde til situationen i den foreliggende sag.
44.
For så vidt angår BREF 2003-dokumentet bemærkes, at selv om det kun opregner læggehøns, slagtekyllinger, kalkuner, ænder og perlehøns og detaljeret kun behandler de to første kategorier af fjerkræ, fremgår det klart, at den pågældende opregning kun gælder »i dette dokument« (
19
), og at den følgelig ikke berører fortolkningen af begrebet »fjerkræ« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktiv 96/61. Som Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg, præciserer dokumentet med titlen »IPPC BREF Outline and Guide«, som den offentliggjorde i december 2005 (
20
), udtrykkeligt, at et BREF-dokument ikke fortolker direktiv 96/61. Jeg tilføjer i denne forbindelse, at det at opfatte dette direktiv som et fortolkningsbidrag til BREF 2003-dokumentet bl.a. vil indebære, at gæs udelukkes fra anvendelsesområdet for begrebet »fjerkræ« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktiv 96/61, mens alle de procesdeltagere, der har indgivet indlæg, med føje er enige om, at disse dyr hører til denne generiske kategori. Med andre ord betyder det forhold, at kun visse kategorier fjerkræ nævnes og/eller gennemgås i BREF 2003-dokumentet, ikke, at rækkevidden af udtrykket »fjerkræ« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktiv 96/61, er begrænset til de nævnte kategorier. At foretage en restriktiv fortolkning af begrebet fjerkræ, begrænset til de arter, der er opført i BREF 2003-dokumentet, ville bringe formålet med direktiv 96/61 i fare, som jeg allerede har haft lejlighed til at påpege i dette forslag til afgørelse.
45.
Endelig mener jeg, at det er nødvendigt at afvise den franske regerings opfattelse, at forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og begrænsning af forurening), forelagt af Kommissionen den 21. december 2007 (
21
), der har til formål at omarbejde forskellige fællesskabsinstrumenter — herunder direktiv 96/61 — til et enkelt retsdokument, vil støtte en snæver opfattelse af begrebet »fjerkræ« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktiv 96/61. Det er tilstrækkeligt at konstatere, at uafhængigt af forslagets indhold repræsenterer det klart ikke fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin (
22
).
46.
Jeg foreslår derfor at besvare den første del af det præjudicielle spørgsmål således, at punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 skal fortolkes således, at dets anvendelsesområde omfatter vagtler, agerhøns og duer.
47.
Med den anden del af det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 er til hinder for, at en medlemsstat indfører en ordning bestående i at fastsætte tærskler for godkendelse af anlæg til intensiv fjerkræavl med henvisning til begrebet »dyreækvivalenter«, baseret på en mekanisme til vægtning af antallet af dyr pr. plads ud fra arterne med henblik på hensyntagen til det kvælstof, som de forskellige arter reelt udskiller i afføringen. Det er ubestridt, at denne mekanisme resulterer i, at anlæg til intensiv vagtelavl først skal underkastes en forudgående godkendelse, når der er mere end 240000 fugle, mens anlæg til intensiv avl af agerhøns eller duer skal overskride en tærskel på 120000 fugle.
48.
Som tidligere anført fremgår det af punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61, at anlæg til intensiv fjerkræavl skal underkastes en forudgående godkendelse, når der er »mere end 40000 pladser«, uafhængigt af de berørte arter af fjerkræ.
49.
Selv om udtrykket »plads« ikke er defineret i direktiv 96/61, kan det efter min mening ikke afvige fra dets gængse betydning, nemlig at det betegner en plads eller et sted, der er optaget af nogen eller noget (
23
). Denne vurdering finder jeg styrket ved en sammenligning af de forskellige sproglige versioner af artikel 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61, som for de allerflestes vedkommende anvender udtrykket »pladser« (
24
). Da en plads generelt kun kan være optaget af et enkelt væsen, i det foreliggende tilfælde af et enkelt dyr, forekommer det logisk at mene, at anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end »40000 pladser« i realiteten betegner anlæg, hvis avls- eller produktionskapacitet overstiger 40000 fjerkræ, uafhængigt af arten af fjerkræ, idet der i punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 i øvrigt ikke foretages en sondring mellem de fugle, der er omfattet af anvendelsesområdet for begrebet fjerkræ.
50.
Efter min mening følger denne fortolkning ligeledes af direktiv 96/61’s opbygning. Da tærsklen på 40000 pladser bl.a. skal anvendes til nye anlæg bestemt til intensiv fjerkræavl, som råder over det nævnte antal pladser, kan det ikke afhænge af, om anlæggene reelt er optaget, hvilket i øvrigt kan svinge afhængigt af årstiden, men er i stedet beslægtet med en avls- eller produktionskapacitet. De øvrige bestemmelser i punkt 6 i bilag I til direktiv 96/61 henviser desuden udtrykkeligt til dels produktionskapacitet, dels behandlingskapacitet og kapacitet til fremstilling af levnedsmidler.
51.
Dette betyder naturligvis ikke, at hver enkelt plads’ dimension er identisk, alt efter om avlen vedrører gæs, ænder eller vagtler. Hvis et anlæg, efter at en plads’ størrelse er blevet defineret i forhold til hver art — og denne opgave kan udmærket henhøre under den enkelte medlemsstats kompetence — råder over mere end 40000 pladser til fjerkræ, skal dets aktivitet nødvendigvis underkastes forhåndsgodkendelse i henhold til direktiv 96/61.
52.
Derfor finder jeg, at en ordning som den, der er fastsat i dekret 2005-989, der fører til, at kun anlæg til intensivt opdræt af vagtler, duer eller agerhøns, som overskrider 240000 vagtler henholdsvis 120000 agerhøns eller duer, skal underkastes forhåndsgodkendelse i henhold til direktiv 96/61, ikke er i overensstemmelse med punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61.
53.
Denne vurdering afkræftes efter min mening ikke af det generelle argument, der er fremført af den forelæggende ret og den franske regering, at den i dekret 2005-989 fastsatte vægtning af fjerkræarterne er begrundet i ønsket om at tage hensyn til det kvælstof, de forskellige arter reelt udskiller i afføringen, og derfor er i overensstemmelse med formålet med direktiv 96/61.
54.
I denne forbindelse bemærkes, at den franske regering ikke har bestridt de referencenormer, der er fremlagt af Association nationale pour la protection des eaux et rivières — TOS og udledt fra bilagene til cirkulæret fra ministeriet for økologi og varig udvikling af 7. september 2007, »om klassificerede anlæg (husdyravl, fjerkræavl) [—] anvendelse af nye udledningsreferencer« (
25
). Det fremgår imidlertid af disse oplysninger, at forholdet mellem kvælstofudledninger fra en vagtel, en due eller en agerhøne og en standardkylling åbenbart ikke svarer til vægtningen mellem de samme arter af fjerkræ ifølge mekanismen med »dyreækvivalenter« i dekret 2005-989. Mens den sidstnævnte mekanisme fastsætter, at en standardkylling svarer til otte vagtler, fire duer og fire agerhøns, fremgår det af de referencenormer, der er vedlagt som bilag til cirkulæret, at ekskrementerne fra en vagtel har et kvælstofindhold svarende til halvdelen af en standardkyllings, og at dette indhold er en smule højere for agerhøns, mens en due producerer mere end fem gange mere (
26
). Ved gennemgang af disse officielle data, og hvis man alene tager hensyn til kvælstofindholdet, som den forelæggende ret og den franske regering har lagt vægt på, følger det, som fremført af de sagsøgende og intervenerende foreninger i hovedsagen, at dekret 2005-989 fører til, at franske anlæg til intensivopdræt, som omfatter mellem 40001 og 240000 vagtler eller mellem 40001 og 120000 duer eller agerhøns, undtages fra forhåndsgodkendelsen i henhold til direktiv 96/61, uanset disse anlæg kan producere en mængde kvælstof, der er større end den mængde, der produceres af anlæg til intensivt opdræt af 40000 standardkyllinger (
27
).
55.
Den franske regering har således ikke forklaret, hvordan tærskelværdierne i dekret 2005-989, som henviser til intensivt opdræt af vagtler, agerhøns og duer, svarer til det med direktiv 96/61 forfulgte mål bestående i at sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.
56.
For at være helt klar skal jeg tilføje, at denne vurdering ikke betyder, i modsætning til Kommissionens oprindelige påstand i dens skriftlige indlæg, som med føje blev nuanceret under retsmødet, at en mekanisme betegnet »dyreækvivalenter«, som fastsat i dekret 2005-989, per se er i strid med direktiv 96/61. Denne mekanisme er på ingen måde til hinder for, at en medlemsstat indfører en sådan mekanisme, når den — som det er tilfældet med hensyn til mange af de typer fjerkræ, der er omhandlet i dekret 2005-989 — fører til fastsættelse af tærskler for godkendelse af anlæg til intensivt opdræt, der er lavere eller lig med tærsklen i punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61.
57.
Jeg mener derfor, at den anden del af det præjudicielle spørgsmål skal besvares således, at punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 er til hinder for nationale bestemmelser, der fører til beregning af tærskler for godkendelse ud fra en ordning med »dyreækvivalenter«, som vægter antallet af dyr pr. plads ud fra arterne med henblik på hensyntagen til det kvælstofindhold, som de forskellige arter reelt udskiller i afføringen, når en sådan ordning resulterer i, at anlæg til intensiv fjerkræavl, som overskrider 40000 pladser, udelukkes fra anvendelsesområdet for direktiv 96/61, og navnlig fra den forhåndsgodkendelse, som direktivet har indført. Det nævnte system synes i realiteten heller ikke at kunne opfylde det i de nationale bestemmelser fastsatte mål som i overensstemmelse med det mål, der forfølges af direktiv 96/61, tilsigter at sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.
VI — Forslag til afgørelse
58.
På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at det præjudicielle spørgsmål fra Conseil d’État besvares således:
»Punkt 6.6, litra a), i bilag I til Rådets direktiv 96/61 af 24. september 1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, som omhandler anlæg til intensiv fjerkræavl med mere end 40000 pladser, skal fortolkes således, at dets anvendelsesområde omfatter vagtler, agerhøns og duer, og at det er til hinder for nationale bestemmelser, som fører til beregning af tærskler for godkendelse ud fra en ordning med »dyreækvivalenter«, som vægter antallet af dyr pr. plads ud fra arterne med henblik på hensyntagen til det kvælstofindhold, som de forskellige arter reelt udskiller i afføringen, når en sådan ordning resulterer i, at anlæg til intensiv fjerkræavl, som overskrider 40000 pladser, udelukkes fra anvendelsesområdet for direktiv 96/61, og navnlig fra den forhåndsgodkendelse, som direktivet har indført. Det nævnte system synes i realiteten heller ikke at kunne opfylde det i de nationale bestemmelser fastsatte mål som i overensstemmelse med det mål, der forfølges af direktiv 96/61, tilsigter at sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EFT L 257, s. 26.
(
3
) – JORF af 13.8.2005, s. 13195.
(
4
) – Mens direktiv 96/61 således har fastsat en fast tærskel på 40000 pladser for fjerkræ, hvorover et anlæg til intensivt opdræt skal godkendes, varierer tærsklen for godkendelse af 30000»dyreækvivalenter« alt efter den berørte art under ordningen i dekret 2005-989.
(
5
) – Jf. bl.a. dom af 18.12.2007, sag C-341/05, Laval un Partneri, Sml. I, s. 11767, præmis 45 og 47.
(
6
) – Landbrugsministeriets bekendtgørelse om fastsættelse af ækvivalenskoefficienter for indendørs opdræt, JORF af 28.9.1985, s. xx.
(
7
) – Jf. i denne forbindelse bl.a. dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 38, om fortolkningen af et begreb, der ikke er defineret i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40).
(
8
) – Efter definitionen i Grand Robert (2005-udgaven).
(
9
) – Jf. syvende og ottende betragtning til og artikel 1 i direktiv 96/61.
(
10
) – Jf. betragtning 14, 17 og 27 til og artikel 9 i direktiv 96/61.
(
11
) – Som f.eks. Rådets direktiv 90/539/EØF af 15.10.1990 om dyresundhedsmæssige betingelser for samhandelen inden for Fællesskabet med fjerkræ og rugeæg samt for indførsel heraf fra tredjelande (EFT L 303, s. 6), som omfatter vagtler, agerhøns og duer i sit anvendelsesområde, og Rådets direktiv 71/118/EØF af 15.2.1971 om sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handel med fersk fjerkrækød (EFT 1971 I, s. 97), som udelukker kød fra det nævnte fjerkræ fra sit anvendelsesområde.
(
12
) – Som f.eks. Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40).
(
13
) – A.st.
(
14
) – En sådan fremgangsmåde kan udledes af dom af 7.9.2004, sag C-127/02, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, Sml. I, s. 7405, præmis 26, hvori Domstolen har anerkendt relevansen af begrebet »projekt«, som det er defineret i direktiv 85/337, med henblik på at klarlægge begrebet plan eller projekt som omhandlet i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7), for så vidt som dette direktiv »ligesom direktiv 85/337 tilsigter at undgå, at aktiviteter, der kan skade miljøet, tillades uden forudgående vurdering af deres indvirkninger herpå«. Direktiv 85/337’s relevans for fortolkningen af de i direktiv 96/61 omhandlede begreber synes også at blive styrket ved de gensidige henvisninger, som disse to retsakter indeholder. Navnlig præciseres det i artikel 2a i direktiv 85/337, som ændret ved Rådets direktiv 97/11/EF af 3.3.1997 (EFT L 73, s. 5), at medlemsstaterne kan vedtage en fælles procedure for at opfylde kravene i de to direktiver.
(
15
) – Hele BREF-dokumentet med titlen »Integrated Pollution and Control« (IPPC — Reference Document on Best Available Techniques for Intensive Rearing of Poultry and Pigs) kan ses på adressen http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/pages/FActivities.htm
(
16
) – Kendelse af 15.1.2004, sag C-235/02, Saetti og Frediani, Sml. I, s. 1005, præmis 41-44.
(
17
) – EFT L 194, s. 39.
(
18
) – Saetti og Frediani-kendelsen, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis.
(
19
) – Jf. s. i) i resuméet af BREF-dokumentet, som er fremlagt af sagsøgeren i hovedsagen, Association nationale pour la protection des eaux et rivières — TOS.
(
20
) – http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/pages/FActivities.htm
(
21
) – KOM(2007) 844 endelig.
(
22
) – Det bemærkes desuden, at forslaget til direktiv i øjeblikket er genstand for førstebehandling i Europa-Parlamentet, hvis Udvalg om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed har fremsat et ændringsforslag vedrørende bl.a. punkt 6.6, litra a), i bilag I til direktiv 96/61 (jf. Europa-Parlamentets Udvalg om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerheds udkast til betænkning, 2007/0286 (COD), 2.7.2008, s. 39 og 40).
(
23
) – Jf. f.eks. definitionen i Grand Robert (2005-udgaven).
(
24
) – Det gælder for versionen af denne tekst på tysk (»40000 Plätzen«), engelsk (»40000 places«), dansk (»40000 pladser«), finsk (»40000 paikkaa«), italiensk (»40000 posti«), nederlandsk (»40000 plaatsen«) og svensk (»40000 platser«). Den spanske version anvender udtrykket »emplazamientos«, mens den portugisiske version har udeladt denne oplysning.
(
25
) – Bulletin officiel fra ministeriet for økologi og varig udvikling af 30.10.2007, MEDAD 2007/20, tekst 15, s. 1. Det bemærkes, at selv om vedtagelsen af dette cirkulære ligger nogle måneder efter, at annullationssøgsmålene i hovedsagen var anlagt ved Conseil d’État, hviler det imidlertid på oplysninger fra det arbejde, der i 2006 blev gennemført af gruppen »Volailles« du Comité d’orientation pour les pratiques agricoles respectueuses de l’environnement (CORPEN) (gruppen »Fjerkræ« i styringsudvalget for miljøvenlig landbrugspraksis) under ministeriet for landbrug og fiskeri og ministeriet for økologi og varig udvikling, som det er anført i det nævnte cirkulære og påvises af de dokumenter, der er fremlagt af sagsøgeren i hovedsagen, Association nationale pour la protection des eaux et rivières — TOS.
(
26
) – Jf. dataene i tabel A — Mængder af styrbare elementer udarbejdet efter fratrækning af tab i bygninger og ved oplagring (i g pr. dyr undtagen Cu og Zn i mg) — vedlagt som bilag til det nævnte cirkulære.
(
27
) – For fuldstændighedens skyld skal det påpeges, at de sagsøgende og intervenerende foreninger i hovedsagen ligeledes i deres skriftlige indlæg har gjort opmærksom på udledninger af phosphor, kobber og zink; stoffer og metaller, der ligeledes er opført i de af CORPEN udarbejdede tabeller, som er vedlagt det førnævnte ministerielle cirkulære. På grundlag af dataene i disse tabeller er indholdet af phosphor, kobber og zink hidrørende fra udledninger fra 240000 vagtler, 120000 agerhøns eller 120000 duer højere, undertiden endda betydeligt højere, end indholdet i udledninger fra 40000 standardkyllinger.