62021CJ0814
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
19. studenoga 2024. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Članak 20. UFEU‑a – Građanstvo Unije – Članak 21. UFEU‑a – Pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica – Članak 22. UFEU‑a – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države – Građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani – Nepostojanje prava na članstvo u političkoj stranci – Članci 2. i 10. UEU‑a – Načelo demokracije – Članak 4. stavak 2. UEU‑a – Poštovanje nacionalnog identiteta država članica – Članak 12. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Uloga političkih stranaka u izražavanju volje građana Unije”
U predmetu C‑814/21,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 21. prosinca 2021.,
Europska komisija, koju zastupaju A. Szmytkowska i J. Tomkin, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Republike Poljske, koju zastupaju B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska i A. Siwek-Ślusarek, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire:
Češka Republika, koju zastupaju A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
intervenijent,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, T. von Danwitz, potpredsjednik, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin i D. Gratsias, predsjednici vijeća, E. Regan, I. Ziemele (izvjestiteljica), Z. Csehi i O. Spineanu‑Matei, suci,
nezavisni odvjetnik: J. Richard de la Tour,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 12. rujna 2023.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 11. siječnja 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što građanima Unije koji nisu poljski državljani, a borave na njezinu državnom području nije priznala pravo na članstvo u političkoj stranci.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
2
U članku 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), koji nosi naslov „Sloboda okupljanja i udruživanja”, propisuje se:
„1.   Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući pravo osnivati sindikate ili im pristupati radi zaštite svojih interesa.
2.   Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju tih prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Ovaj članak ne zabranjuje da se nameću zakonska ograničenja u ostvarivanju tih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave.”
3
U članku 16. EKLJP‑a, naslovljenom „Ograničenja političke djelatnosti stranaca”, određuje se:
„Ništa u člancima 10., 11. i 14. neće se smatrati kao da sprječava visoke ugovorne stranke u nametanju ograničenja političkoj djelatnosti stranaca.”
4
Članak 3. Dodatnog protokola uz EKLJP, potpisanog u Parizu 20. ožujka 1952., naslovljen „Pravo na slobodne izbore”, glasi kako slijedi:
„Visoke ugovorne stranke obvezuju se da će u razumnim razdobljima provoditi slobodne izbore tajnim glasovanjem, u uvjetima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela.”
Pravo Unije
UEU i UFEU
5
U članku 2. UEU‑a propisuje se:
„[Europska u]nija se temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca.”
6
Stavci 1. i 2. članka 4. UEU‑a glase kako slijedi:
„1.   U skladu s člankom 5., države članice zadržavaju nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji.
2.   Unija poštuje jednakost država članica pred Ugovorima, kao i njihove nacionalne identitete, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu. Ona poštuje njihove temeljne državne funkcije, uključujući osiguranje teritorijalne cjelovitosti države, očuvanje javnog poretka i zaštitu nacionalne sigurnosti. Nacionalna sigurnost posebice ostaje isključiva odgovornost svake države članice.”
7
U stavcima 1. i 2. članka 5. UEU‑a propisuje se:
„1.   Granice nadležnosti Unije uređene su načelom dodjeljivanja. Izvršavanje nadležnosti Unije uređeno je načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti.
2.   Na temelju načela dodjeljivanja, Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve. Nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji, zadržavaju države članice.”
8
U članku 10. UEU‑a određuje se:
„1.   Funkcioniranje Unije temelji se na predstavničkoj demokraciji.
2.   Građani su neposredno predstavljeni na razini Unije u Europskom parlamentu.
Države članice u Europskom vijeću predstavljaju njihovi šefovi država ili vlada, a u Vijeću [Europske unije] ih predstavljaju njihove vlade, koje su i same demokratski odgovorne svojim parlamentima ili svojim građanima.
3.   Svaki građanin ima pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije. Odluke se donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima.
4.   Političke stranke na europskoj razini doprinose stvaranju europske političke svijesti i izražavanju volje građana Unije.”
9
U članku 18. prvom stavku UFEU‑a navodi se:
„Unutar područja primjene Ugovorâ i ne dovodeći u pitanje bilo koju njihovu posebnu odredbu, zabranjena je svaka diskriminacija na temelju državljanstva.”
10
Članak 20. UFEU‑a glasi kako slijedi:
„1.   Ovime se ustanovljuje građanstvo Unije. Svaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice građanin je Unije. Građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga.
2.   Građani Unije uživaju prava i podliježu dužnostima predviđenima Ugovorima. Oni, između ostalog, imaju:
[…]
(b)
pravo da glasuju i budu birani na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima u državi članici u kojoj imaju boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države;
[…]
Ta se prava ostvaruju u skladu s uvjetima i ograničenjima utvrđenima Ugovorima i mjerama usvojenima na temelju tih Ugovora.”
11
U članku 21. stavku 1. UFEU‑a propisuje se:
„Svaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe.”
12
U članku 22. UFEU‑a određuje se:
„1.   Svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima, pod jednakim uvjetima kao i državljani te države. Navedeno pravo ostvaruje se podložno detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće, odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom; ti aranžmani mogu predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici.
2.   Ne dovodeći u pitanje članak 223. stavak 1. i odredbe donesene radi njegove provedbe, svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament, pod jednakim uvjetima kao i državljani te države. Navedeno pravo ostvaruje se podložno detaljnim aranžmanima koje Vijeće, odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, donese; ti aranžmani mogu predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici.”
Povelja
13
Članak 12. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), naslovljen „Sloboda okupljanja i udruživanja”, glasi kako slijedi:
„1.   Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima, što podrazumijeva i pravo svakoga na osnivanje sindikata i pristupanje njima radi zaštite svojih interesa.
2.   Političke stranke na razini Unije doprinose izražavanju političke volje građana Unije.”
14
U članku 39. Povelje, naslovljenom „Pravo glasovati i biti biran na izborima za Europski parlament”, određuje se:
„1.   Svaki građanin Unije ima pravo glasovati i biti biran na izborima za Europski parlament u državi članici u kojoj ima boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države.
2.   Članovi Europskog parlamenta biraju se slobodnim i tajnim glasovanjem na općim neposrednim izborima.”
15
U članku 40. Povelje, naslovljenom „Pravo glasovati i biti biran na lokalnim izborima”, propisuje se:
„Svaki građanin Unije ima pravo glasovati i biti biran na lokalnim izborima u državi članici u kojoj ima boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države.”
Direktiva 93/109/EZ
16
U trećoj, četvrtoj, petoj, šestoj, sedmoj i desetoj uvodnoj izjavi Direktive Vijeća 93/109/EZ od 6. prosinca 1993. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani (SL 1993., L 329, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/1/EU od 20. prosinca 2012. (SL 2013., L 26, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 66.; u daljnjem tekstu: Direktiva 93/109), navodi se:
„budući da je aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament u državi članici boravišta, utvrđeno u članku 8.b stavku 2. [UEZ‑a], primjer primjene načela nediskriminacije među državljanima i nedržavljanima i logičan rezultat prava slobodnog kretanja i boravka sadržanog u članku 8.a [UEZ‑a];
budući da se članak 8.b stavak 2. [UEZ‑a] odnosi jedino na mogućnost ostvarivanja aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament, ne dovodeći u pitanje članak 138. stavak 3. [UEZ‑a] koji predviđa uspostavu jedinstvenog postupka za te izbore u svim državama članicama; budući da on u osnovi teži ukidanju zahtjeva za državljanstvom koji trenutačno treba ispunjavati u većini država članica radi ostvarivanja tih prava;
budući da primjena članka 8.b stavka 2. [UEZ‑a] ne pretpostavlja usklađivanje izbornih sustava država članica; budući da, kako bi se vodilo računa o načelu proporcionalnosti utvrđenom u članku 3.b trećem stavku [UEZ‑a], sadržaj zakonodavstva Zajednice u tom području ne smije [prekoračivati] ono što je [nužno] kako bi se ostvario cilj iz članka 8.b stavka 2. [UEZ‑a];
budući da je svrha članka 8.b stavka 2. [UEZ‑a] osigurati da svi građani Unije, bez obzira na to jesu li državljani države članice u kojoj borave ili nisu, mogu u toj državi ostvarivati svoje aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament pod jednakim uvjetima; budući da bi, prema tome, uvjeti koji vrijede za nedržavljane, uključujući one koji se odnose na razdoblje i dokazivanje boravka, trebali biti jednaki onima, ako postoje, koji vrijede za državljane dotične države članice;
budući da članak 8.b stavak 2. [UEZ‑a] predviđa aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament u državi članici boravišta, bez zamjene istog za aktivno i pasivno biračko pravo u državi članici čiji je građanin Unije državljanin; budući da se sloboda građana Unije da odaberu državu članicu u kojoj će sudjelovati na europskim izborima mora poštovati, istodobno osiguravajući da se ta sloboda ne zlouporabi od strane ljudi koji glasuju ili se kandidiraju u više nego jednoj državi;
[…]
budući da građanstvo Unije ima svrhu omogućiti građanima Unije da se bolje integriraju u njihovu zemlju domaćina te da je u tom kontekstu u skladu s namjerama autora Ugovora da se izbjegne bilo kakva polarizacija između lista kandidata državljana i nedržavljana”.
17
U članku 1. stavku 1. Direktive 93/109 određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju detaljni aranžmani kojima građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani mogu ostvariti aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament.”
18
U članku 10. stavku 1. te direktive propisuje se:
„Kada podnosi zahtjev za kandidiranje, građanin Zajednice podnosi iste dokazne isprave kao i kandidat koji je državljanin. On također podnosi formalnu izjavu u kojoj navodi:
(a)
svoje državljanstvo, datum i mjesto rođenja, posljednju adresu u matičnoj državi članici i svoju adresu na izbornom području države članice boravišta;
(b)
da se istodobno ne kandidira na izborima za Europski parlament u bilo kojoj drugoj državi članici;
(c)
gdje je to primjenjivo, mjesto ili izbornu jedinicu u matičnoj državi članici na popisu birača u koji je njegovo ime posljednje upisano;
(d)
da mu u matičnoj državi članici nije oduzeto pasivno biračko pravo pojedinačnom sudskom odlukom ili administrativnom odlukom, pod uvjetom da potonja odluka može podlijegati pravnim lijekovima.”
19
U skladu s člankom 11. stavkom 2. navedene direktive:
„Ako se osobi odbije upis u popis birača ili zahtjev za kandidiranje, ona ima pravo na pravna sredstva pod jednakim uvjetima kako to zakonodavstvo države članice boravišta propisuje za osobe s aktivnim i pasivnim biračkim pravom koji su njezini državljani.”
Direktiva 94/80/EZ
20
Četvrta, peta i četrnaesta uvodna izjava Direktive Vijeća 94/80/EZ od 19. prosinca 1994. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani (SL 1994., L 368, str. 38.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 8.), glase kako slijedi:
„budući da primjena članka 8.b stavka 1. [UEZ‑a] ne pretpostavlja potpuno usklađivanje izbornih sustava država članica; budući da je osnovni cilj te odredbe ukidanje zahtjeva državljanstva kojim se trenutačno u većini država članica uvjetuje ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava; budući da, kako bi se vodilo računa o načelu proporcionalnosti utvrđenom u članku 3.b trećem stavku [UEZ‑a], sadržaj zakonodavstva Zajednice u tom području ne smije [prekoračivati] ono što je [nužno] kako bi se ostvario cilj iz članka 8.b stavka 1. [UEZ‑a];
budući da je svrha članka 8.b stavka 1. [UEZ‑a] osigurati da svi građani Unije, bez obzira na to jesu li državljani države članice u kojoj borave ili nisu, mogu u toj državi ostvarivati svoje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima pod jednakim uvjetima; budući da bi, prema tome, uvjeti koji vrijede za nedržavljane, uključujući one koji se odnose na razdoblje i dokazivanje boravka, trebali biti jednaki onima, ako postoje, koji vrijede za državljane dotične države članice; budući da se od nedržavljana ne smije zahtijevati da ispunjavaju bilo kakve posebne uvjete osim ako je, [iznimno], [drukčije] postupanje prema državljanima od onog prema nedržavljanima opravdano zbog okolnosti koje su specifične za potonje, a koje ih razlikuju od prvih;
[…]
budući da građanstvo Unije ima svrhu omogućiti građanima Unije da se bolje integriraju u njihovu zemlju domaćina; budući da [je] u tom kontekstu u skladu s namjerama autora Ugovora da se izbjegne svaka polarizacija između lista kandidata državljana i nedržavljana”.
21
U članku 1. stavku 1. Direktive 94/80 određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju detaljni aranžmani kojima građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani mogu ostvariti aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima.”
22
Članak 8. stavak 3. te direktive glasi kako slijedi:
„Birači […] koji su upisani u popis birača u državi članici boravišta ostaju na njemu pod jednakim uvjetima kao i birači koji su državljani sve do trenutka kada se automatski izbrišu jer više ne ispunjavaju zahtjeve za ostvarivanje aktivnog biračkog prava.
Birači koji su upisani u popis birača na vlastiti zahtjev mogu također biti izbrisani s njega ako to zatraže.
Ako se takvi birači presele u drugu osnovnu jedinicu lokalne uprave u istoj državi članici, upisuju se u popis birača u toj jedinici pod jednakim uvjetima kao i birači koji su državljani.”
23
U članku 9. stavku 1. navedene direktive određuje se:
„Kada podnosi zahtjev za kandidiranje, osoba s pasivnim biračkim pravom u smislu članka 3. podnosi iste dokazne isprave kao i kandidat koji je državljanin. Država članica boravišta može od nje zahtijevati podnošenje formalne izjave u kojoj navodi državljanstvo i adresu u državi članici boravišta.”
24
U članku 10. stavku 2. te direktive propisuje se:
„Ako osoba nije upisana u popis birača ili je njezin zahtjev za upis u popis birača odbijen, ili je odbijen njezin zahtjev za kandidiranje, dotična osoba ima pravo na pravna sredstva pod jednakim uvjetima kako to zakonodavstvo države članice boravišta propisuje za osobe s aktivnim i pasivnim biračkim pravom koji su njezini državljani.”
Poljsko pravo
25
U članku 2. stavku 1. Ustawe o partiach politycznych (Zakon o političkim strankama) od 27. travnja 1997. (Dz. U. iz 1997., br. 98, pozicija 604.), kako je izmijenjena, propisuje se:
„Državljani Republike Poljske koji imaju najmanje 18 godina mogu biti članovi političke stranke.”
26
U skladu s člankom 5. Zakona o političkim strankama:
„Političkim strankama jamči se pristup javnim radijskim i televizijskim postajama u skladu s pravilima utvrđenima u posebnim zakonima.”
27
U članku 24. tog zakona određuje se:
„1.   Političke stranke financiraju se iz doprinosa članova, donacija, nasljedstva, legata, prihoda od imovine te dotacija i subvencija predviđenih zakonom.
2.   Financijska sredstva političkih stranaka mogu se koristiti samo u svrhe utvrđene statutima ili u dobrotvorne svrhe.
[…]
4.   Politička stranka može ostvarivati prihode od svoje imovine samo u pogledu:
1)
kamata na sredstva položena na bankovnim računima te kamata na oročene depozite;
2)
trgovanja obveznicama Državne riznice i državnim trezorskim zapisima;
3)
prodaje imovine;
[…]”
28
U članku 28. stavku 1. navedenog zakona propisuje se:
„Politička stranka koja je:
1)
na izborima za donji dom Parlamenta, za koje je osnovala vlastiti izborni odbor, na nacionalnoj razini dobila najmanje 3 % važećih glasova za svoje liste kandidata za zastupničku dužnost istaknute u izbornim jedinicama, ili
2)
na izborima za donji dom Parlamenta ušla u izbornu koaliciju koja je na nacionalnoj razini dobila najmanje 6 % važećih glasova za svoje liste kandidata za zastupničku dužnost istaknute u izbornim jedinicama,
ima pravo, za vrijeme trajanja mandata i u skladu s postupcima i pravilima utvrđenima u ovom zakonu, na subvenciju koja se financira iz državnog proračuna […] za obavljanje svojih zakonom propisanih aktivnosti.”
29
Članak 36. stavak 1. tog zakona glasi kako slijedi:
„Izborni fond političke stranke može se sastojati od uplata koje je ta stranka izvršila, kao i od donacija, nasljedstva i legata.”
30
U skladu s člankom 84. Ustawe Kodeks wyborczy (Zakon o Izbornom zakoniku) od 5. siječnja 2011. (Dz. U. iz 2011., br. 21, pozicija 112.), u verziji primjenjivoj u ovom postupku (u daljnjem tekstu: Izborni zakonik):
„1.   Izborni odbori imaju pravo isticanja kandidata za izbore. Izborni odbori provode i druge izborne aktivnosti te osobito vode predizbornu kampanju u ime kandidata na temelju načela isključivosti.
2.   Na izborima za donji i gornji dom Parlamenta te na izborima za Europski parlament u Poljskoj, izborne odbore mogu osnivati političke stranke i koalicije političkih stranaka te birači.
[…]
4.   Na izborima za predstavnička tijela lokalnih i regionalnih vlasti i izborima za načelnike i gradonačelnike izborne odbore mogu osnivati političke stranke i koalicije političkih stranaka, udruženja i društvene organizacije (u daljnjem tekstu: organizacije) te birači.”
31
U članku 87. Izbornog zakonika određuje se:
„1.   Političke stranke mogu formirati izbornu koaliciju u svrhu isticanja zajedničkih kandidata. Politička stranka može pripadati samo jednoj izbornoj koaliciji.
2.   Izborne aktivnosti u ime izborne koalicije provodi izborni odbor koalicije koji čine tijela političkih stranaka koja imaju pravo zastupati svaku od stranaka u javnosti.
[…]”
32
U skladu s člankom 89. stavkom 1. tog zakonika:
„Najmanje 15 državljana koji imaju aktivno biračko pravo može osnovati izborni odbor birača.”
33
U članku 117. stavku 1. navedenog zakonika propisuje se:
„Izborni odbori čiji su kandidati registrirani imaju pravo od 15. dana prije dana održavanja izbora do trenutka zatvaranja predizborne kampanje besplatno predstaviti svoje izborne programe na javnim radijskim i televizijskim postajama na trošak radiotelevizijskih kuća.”
34
U članku 119. stavku 1. tog zakonika određuje se:
„Neovisno o pravu iz članka 117. stavka 1., svaki izborni odbor može, od trenutka kada nadležno izborno tijelo zaprimi obavijest o njegovoj uspostavi do završetka predizborne kampanje predstaviti svoj izborni program na javnim i privatnim radijskim i televizijskim postajama uz naknadu.”
35
Na temelju članka 126. Izbornog zakonika:
„Troškove provedbe izbora snose izborni odbori iz vlastitih sredstava.”
36
U članku 130. tog zakonika određuje se:
„1.   Za financijske obveze izbornog odbora odgovoran je financijski zastupnik.
2.   Nikakva financijska obveza ne može se preuzeti u ime i za račun izbornog odbora bez pisane suglasnosti financijskog zastupnika.
3.   Ako imovina koja je na raspolaganju financijskom zastupniku nije dovoljna za pokrivanje potraživanja prema izbornom odboru:
1)
za financijske obveze izbornog odbora političke stranke ili organizacije odgovorna je politička stranka ili organizacija koja je osnovala navedeni odbor;
2)
za financijske obveze izbornog odbora koalicije solidarno su odgovorne političke stranke koje čine tu koaliciju;
3)
za financijske obveze izbornog odbora birača solidarno su odgovorni članovi odbora.
[…]”
37
Članak 132. navedenog zakonika glasi kako slijedi:
„1.   Financijska sredstva izbornog odbora političke stranke mogu potjecati samo iz izbornog fonda te stranke, uspostavljenog u skladu s odredbama [Zakona o političkim strankama].
2.   Financijska sredstva izbornog odbora koalicije mogu potjecati samo iz izbornog fonda stranaka koje čine tu koaliciju.
3.   Financijska sredstva:
1)
izbornog odbora organizacije,
2)
izbornog odbora birača,
mogu potjecati samo od doprinosa poljskih državljana sa stalnim boravištem na državnom području Republike Poljske i iz bankovnih zajmova ugovorenih isključivo za potrebe izbora.
[…]”
38
U članku 133. tog zakonika propisuje se da se tijekom predizborne kampanje izborni odbor političke stranke ili koalicije, izborni odbor birača i izborni odbor organizacije mogu besplatno koristiti prostorima i uredskim materijalom političke stranke, prostorima i uredskim materijalom člana izbornog odbora odnosno prostorima i uredskim materijalom te organizacije.
39
Odjeljak VI. Izbornog zakonika, koji se odnosi na izbore za Europski parlament, sadržava, među ostalim, članke 341. i 343. tog zakonika. U skladu s člankom 341. navedenog zakonika, pravo isticanja kandidata za te izbore imaju izborni odbor političke stranke, izborni odbor koalicije i izborni odbor birača. U skladu s člankom 343. tog zakonika, listu kandidata svojim potpisima treba poduprijeti najmanje 10000 birača sa stalnim boravištem u izbornoj jedinici o kojoj je riječ.
40
Odjeljak VII. Izbornog zakonika, koji se odnosi na izbore predstavnika lokalnih i regionalnih vlasti, sadržava, među ostalim, njegove članke 399. do 403.
41
U članku 399. tog zakonika predviđa se pravo izbornih odbora političkih stranaka, izbornih odbora koalicija, izbornih odbora organizacija i izbornih odbora birača da istaknu kandidate za mjesto vijećnika.
42
Na temelju članka 400. stavka 1. navedenog zakonika, izborni odbor političke stranke dužan je obavijestiti Državno izborno povjerenstvo o svojem osnivanju od trenutka objave pravilnika o održavanju izbora do 55. dana prije dana održavanja izbora.
43
U članku 401. stavku 1. tog zakonika određuje se da se izborni odbor koalicije može osnovati tijekom razdoblja od trenutka objave pravilnika o održavanju izbora do 55. dana prije dana održavanja izbora, o čemu izborni zastupnik izbornog odbora koalicije obavješćuje Državno izborno povjerenstvo najkasnije 55. dana prije dana održavanja izbora.
44
U skladu s člankom 402. stavkom 1. Izbornog zakonika, izborni odbor organizacije dužan je o svojem osnivanju obavijestiti izbornog povjerenika nadležnog prema sjedištu te organizacije, od trenutka objave pravilnika o održavanju izbora do 55. dana prije dana održavanja izbora.
45
U članku 403. tog zakonika propisuje se:
„1.   Najmanje 15 državljana koji imaju aktivno biračko pravo može osnovati izborni odbor birača.
2.   Nakon što prikupi najmanje 1000 potpisa državljana s aktivnim biračkim pravom koji podupiru osnivanje izbornog odbora birača, izborni zastupnik obavješćuje Državno izborno povjerenstvo o osnivanju tog odbora, ne dirajući time u odredbe stavka 3. Obavijest se može dostaviti najkasnije 55. dan prije dana održavanja izbora.
3.   Ako je izborni odbor birača osnovan u svrhu isticanja kandidatâ u samo jednom vojvodstvu:
1)
broj državljana iz stavka 1. iznosi pet;
2)
broj potpisa iz stavka 2. iznosi 20, a obavijest iz stavka 2. upućuje se izbornom povjereniku nadležnom prema sjedištu odbora.”
46
U članku 23. stavku 1. Ustawe o radiofonii i telewizji (Zakon o radiodifuziji) od 29. prosinca 1992. (Dz. U. iz 1993., br. 7, pozicija 34.), u verziji primjenjivoj u ovom postupku, određuje se da javne radijske i televizijske postaje omogućuju političkim strankama da iznesu stajališta o temeljnim javnim pitanjima.
47
Na temelju članka 4. stavka 1. Ustawe Prawo o stowarzyszeniach (Zakon o udrugama) od 7. travnja 1989. (Dz. U. iz 1989., br. 20, pozicija 104.), stranci koji borave u Poljskoj mogu se uključiti u rad udruga.
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
48
Nakon neuspješnog dopisivanja u okviru sustava EU Pilot, Komisija je 26. travnja 2013. uputila Republici Poljskoj pismo opomene u kojem je upozorila poljska tijela na navodnu neusklađenost s pravom Unije zakonodavstva te države članice koje samo njezinim državljanima priznaje prava na osnivanje političke stranke i učlanjenje u takvu stranku. Navedena država članica odgovorila je na to pismo 24. srpnja 2013. osporavajući bilo kakvu povredu prava Unije.
49
Komisija je 22. travnja 2014. izdala obrazloženo mišljenje u kojem je ostala pri stajalištu da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što građanima Unije koji nisu poljski državljani, a trajno borave na njezinu državnom području, nije priznala prava na osnivanje političke stranke i učlanjenje u takvu stranku. Slijedom toga, ta je institucija pozvala Republiku Poljsku da donese potrebne mjere radi postupanja u skladu s tim obrazloženim mišljenjem u roku od dva mjeseca od njegova primitka.
50
U svojem odgovoru od 16. lipnja 2014. Republika Poljska istaknula je da članak 22. UFEU‑a građanima Unije koji nisu državljani države članice u kojoj borave ne daje prava da u državi članici boravišta osnuju političku stranku i u nju se učlane.
51
Dopisom od 2. prosinca 2020. europski povjerenik zadužen za pravosuđe zatražio je od Republike Poljske da ga obavijesti o eventualnoj promjeni svojeg stajališta ili o zakonodavnim izmjenama koje su eventualno donesene kako bi se građanima Unije koji nisu poljski državljani, a borave na njezinu državnu području zajamčila prava o kojima je riječ.
52
Nakon što su poljska tijela u dopisu od 26. siječnja 2021. ponovila svoje prijašnje stajalište da poljsko pravo nije neusklađeno s člankom 22. UFEU‑a, Komisija je odlučila podnijeti predmetnu tužbu, pri čemu je njezin predmet svela na to da je navedena država članica povrijedila obveze koje ima na temelju te odredbe time što je pravo na članstvo u političkoj stranci priznala isključivo poljskim državljanima.
53
Odlukom predsjednika Suda od 10. svibnja 2022. Češkoj Republici odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Republike Poljske.
O tužbi
Dopuštenost tužbe
Argumentacija stranaka
54
U svojem intervencijskom podnesku Češka Republika ističe nedopuštenost Komisijine tužbe s obzirom na to da se u njoj jasno ne navode pravne okolnosti na kojima se zasniva niti je formulirana na način da se izbjegne da Sud odluči ultra petita. Naime, iako svoju tužbu temelji na članku 22. UFEU‑a, Komisija u njoj ističe i povredu drugih odredbi prava Unije, osobito članka 11. i članka 12. stavka 1. Povelje kao i članka 20. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, koje se ne navode u tužbenom zahtjevu.
55
Komisija osporava osnovanost te argumentacije.
Ocjena Suda
56
Na temelju članka 40. četvrtog stavka Statuta Suda Europske unije, prijedlog za uključenje u postupak ograničen je na potporu tužbenog zahtjeva jedne od stranaka.
57
Republika Poljska, tuženik u potporu čijem je zahtjevu Češkoj Republici odobrena intervencija, nije istaknula nikakav prigovor nedopuštenosti u pogledu Komisijine tužbe.
58
Iz toga slijedi da Češka Republika kao intervenijent ne može istaknuti prigovor nedopuštenosti (vidjeti po analogiji presudu od 8. studenoga 2007., Španjolska/Vijeće, C‑141/05, EU:C:2007:653, t. 27. i 28.).
59
Međutim, Sud može po službenoj dužnosti ispitati jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 258. UFEU‑a za podnošenje tužbe zbog povrede obveze (vidjeti u tom smislu presude od 2. lipnja 2016., Komisija/Nizozemska, C‑233/14, EU:C:2016:396, t. 43. i od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska, C‑488/15, EU:C:2017:267, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
60
U tom pogledu, u skladu s člankom 120. točkom (c) Poslovnika Suda i njegovom sudskom praksom povezanom s tom odredbom, u svakoj tužbi kojom se pokreće postupak trebaju biti naznačeni predmet spora, tužbeni razlozi i argumenti, kao i sažeti prikaz tih razloga. Takva naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna da bi tuženik mogao pripremiti obranu, a Sud provesti nadzor. Iz toga slijedi da osnovne pravne i činjenične okolnosti na kojima se zasniva tužba moraju na dosljedan i razumljiv način biti vidljive iz samog teksta tužbe te da u njoj istaknuti zahtjevi moraju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo to da Sud odluči ultra petita ili propusti odlučiti o nekom od prigovora (presuda od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 188. i navedena sudska praksa).
61
Sud je također ocijenio da u okviru tužbe podnesene na temelju članka 258. UFEU‑a prigovore treba iznijeti na dosljedan i precizan način kako bi se državi članici i Sudu omogućilo da pravilno razumiju doseg navodne povrede prava Unije, što je nužno da bi ta država mogla na koristan način istaknuti navode u svoju obranu i da bi Sud mogao provjeriti postojanje navodne povrede obveze (presuda od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 189. i navedena sudska praksa).
62
Komisijina tužba osobito mora sadržavati dosljedno i detaljno obrazloženje razloga na temelju kojih je ta institucija zaključila da zainteresirana država članica nije ispunila jednu od obveza koje ima na temelju prava Unije (presuda od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 190. i navedena sudska praksa).
63
U ovom slučaju valja istaknuti da iz akta kojim se pokreće postupak jasno proizlazi to da Komisija prigovara Republici Poljskoj povredu članka 22. UFEU‑a jer građanima Unije koji nisu poljski državljani, a borave na njezinu državnom području, ne priznaje pravo na članstvo u političkoj stranci. U tužbi se dosljedno i precizno iznose razlozi zbog kojih ta institucija smatra da navedeno nepriznavanje sprečava te građane Unije da ostvare svoje pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i poljski državljani.
64
Konkretno, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 48. svojeg mišljenja, iz obrazloženja tužbe jasno proizlazi da, prema mišljenju Komisije, članak 22. UFEU‑a treba tumačiti u kontekstu, među ostalim, članka 20. stavka 2. točke (b) UFEU‑a te uzimajući u obzir veze koje postoje između navedenog članka 22. UFEU‑a te članaka 11. i 12. Povelje, pri čemu se iz navedenog ne može zaključiti da Komisija nastoji dokazati zasebnu povredu tih odredbi. To što se u pojedinim točkama akta kojim se pokreće postupak upućuje na članak 20. stavak 2. točku (b) UFEU‑a kao i na članke 11. i 12. Povelje stoga ne znači da je on formuliran na dvosmislen način.
65
Slijedom navedenog, ispunjeni su uvjeti za podnošenje tužbe zbog povrede obveze predviđeni člankom 258. UFEU‑a te se Komisijina tužba treba smatrati dopuštenom.
O meritumu
Argumentacija stranaka
66
Komisija ističe da članak 22. UFEU‑a jamči svakom građaninu Unije koji boravi u određenoj državi članici, a nije njezin državljanin, aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i državljanima te države. Slijedom navedenog, Republika Poljska povrijedila je, prema mišljenju te institucije, obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što je u skladu s člankom 2. stavkom 1. Zakona o političkim strankama priznala pravo na članstvo u političkoj stranci samo poljskim državljanima, čime je onemogućila da građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani ostvare biračka prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i poljski državljani.
67
Članak 22. UFEU‑a sadržava opće načelo jednakog postupanja i podrazumijeva ukidanje zahtjeva državljanstva kao uvjeta za aktivno i pasivno biračko pravo na tim izborima kao i ukidanje svih mjera koje mogu spriječiti građane Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani da ostvaruju svoje pasivno biračko pravo pod istim uvjetima kao i državljani države članice na čijem državnom području borave. Komisija smatra da bi se ti građani Unije stoga morali moći koristiti svim postojećim sredstvima u nacionalnom pravnom poretku koja su na raspolaganju nacionalnim kandidatima na navedenim izborima.
68
Ona navodi, prvo, da političke stranke imaju ključnu ulogu u izbornim sustavima država članica jer predstavljaju osnovni oblik sudjelovanja u političkom životu te su najčešće korišteno sredstvo za kandidiranje na izborima. U tim okolnostima činjenica da se građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani ne mogu učlaniti u političku stranku i tako uživati mnogobrojne prednosti, osobito u pogledu prepoznatljivosti, ljudskih i financijskih resursa, organizacijske infrastrukture i pristupa medijima, koje bi podrazumijevalo takvo članstvo, ugrožava, prema Komisijinu mišljenju, njihovu sposobnost da se uspješno i učinkovito kandidiraju na izborima pod istim uvjetima kao i poljski državljani.
69
Spomenuta institucija navodi da se takav građanin Unije – čak i da se na temelju pojedinačnog sporazuma može uvrstiti na listu kandidata izbornog odbora političke stranke – ipak nalazi u nepovoljnijem položaju od kandidata na izborima koji su članovi stranke o kojoj je riječ. Naime, građanin Unije koji boravi u Poljskoj, a nije njezin državljanin ne raspolaže istim izgledima za zauzimanje povoljne pozicije na toj listi te mora podržati program u čijem sastavljanju u načelu nije sudjelovao. Navedena institucija ističe da sama činjenica da se na spomenutoj listi taj građanin može kandidirati samo kao nestranački kandidat stranke koja ga predlaže, dok poljski državljani to mogu učiniti kao članovi te stranke, sama po sebi svjedoči o tome da se građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani ne mogu kandidirati na izborima pod istim uvjetima kao i poljski državljani.
70
Drugo, Komisija ističe da, iako je trenutačno na državama članicama da urede aspekte koji se odnose na lokalne izbore i izbore za Europski parlament, a koji nisu usklađeni na razini Unije, te države moraju izvršavati svoje ovlasti poštujući pravo Unije. Nacionalna mjera koja može ograničiti ostvarivanje jednog od prava koja proizlaze iz statusa građanina Unije, kao što je pasivno biračko pravo na tim izborima, može se opravdati općim interesom samo ako je ta mjera spojiva s temeljnim pravima zajamčenima pravom Unije, što ovdje nije slučaj.
71
Tumačenje članka 22. UFEU‑a prema kojem je namjera zakonodavca Unije bila ukinuti samo formalne zahtjeve nametnute građanima Unije koji borave u određenoj državi članici, a nisu njezini državljani ne proizlazi ni iz teksta te odredbe ni iz teksta direktiva 93/109 i 94/80 te bi članku 22. UFEU‑a oduzelo koristan učinak. Komisija tvrdi da se sadržaj i materijalno područje primjene navedene odredbe ne mogu svesti samo na formalne aspekte uređene tim direktivama, a obveza osiguravanja jednakog postupanja, koja proizlazi iz članka 22. UFEU‑a, ne može se dovesti u pitanje time što navedeni članak ne sadržava iscrpan popis uvjeta koje u tu svrhu treba ispuniti.
72
Treće, donošenjem pravila koja uređuju pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament Republika Poljska provodi pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje te je stoga dužna postupiti u skladu s njezinim odredbama. Stoga područje primjene i zahtjeve iz članka 20. stavka 2. točke (b) i članka 22. UFEU‑a treba, prema Komisijinu mišljenju, tumačiti s obzirom na te odredbe Povelje, a osobito njezin članak 12. stavak 1. čiji tekst odgovara tekstu članka 11. EKLJP‑a.
73
Navedena institucija smatra da se oduzimanjem prava na članstvo u političkoj stranci ograničava temeljno pravo na slobodu udruživanja i ne može, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, nadilaziti ograničenja dopuštena EKLJP‑om. Razlozi iz članka 11. stavka 2. EKLJP‑a koji mogu opravdati ograničavanje prava na slobodu udruživanja ne primjenjuju se u ovom slučaju. Usto, Europski sud za ljudska prava ocijenio je u svojoj presudi od 27. travnja 1995., Piermont protiv Francuske (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, t. 64.), da se države članice ne mogu pozivati na članak 16. EKLJP‑a u pogledu državljana drugih država članica koji ističu prava koja su im dodijeljena Ugovorima.
74
Zabrana članstva u političkoj stranci ne može se opravdati ciljem izbjegavanja mogućeg sudjelovanja građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani u političkom životu svoje države boravišta i njihova mogućeg utjecaja, među ostalim, na rezultate parlamentarnih ili predsjedničkih izbora koji su u isključivoj nadležnosti država članica.
75
S jedne strane, Komisija ističe – a da pritom ne tvrdi da pravo Unije građanima Unije koji borave u određenoj državi članici, a nisu njezini državljani priznaje pravo na sudjelovanje u političkom životu te države članice bez ikakva ograničenja – da su politička prava uključena u odredbe UFEU‑a koje se odnose na građanstvo kako bi se navedenim građanima omogućilo da se integriraju u državu članicu boravišta i ondje imaju aktivnu političku ulogu kad je riječ o lokalnim izborima i izborima za Europski parlament, kao što je to također potvrđeno u desetoj uvodnoj izjavi Direktive 93/109 i četrnaestoj uvodnoj izjavi Direktive 94/80. S druge strane, države članice mogu priznati isključivo svojim državljanima pasivno biračko pravo na nacionalnim ili, u određenim slučajevima, regionalnim izborima odnosno donijeti posebna pravila kojima se ograničavaju prava dodijeljena građanima Unije koji borave u tim državama članicama, a nisu njihovi državljani kao članovima političke stranke, osobito uskraćivanjem prava da sudjeluju u donošenju odluka te stranke koje se tiču kandidiranja na nacionalnim parlamentarnim izborima.
76
Komisija smatra da se tumačenjem članka 22. UFEU‑a koje ona zagovara ne povređuje načelo poštovanja nacionalnog identiteta s obzirom na to da, s jedne strane, članak 4. stavak 2. UEU‑a treba tumačiti u skladu s ostalim odredbama Ugovorâ, uključujući i s člankom 22. UFEU‑a, te s obzirom na to da se, s druge strane, potonji članak primjenjuje samo na lokalne izbore i izbore za Europski parlament, ali ne i na nacionalne parlamentarne izbore.
77
Komisija navodi da Republika Poljska u svakom slučaju nije iznijela nijedan dokaz o tome da mogućnost građana Unije koji borave u toj državi članici, a nisu njezini državljani te se u njoj namjeravaju kandidirati na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament, da se učlane u političku stranku predstavlja prijetnju nacionalnom identitetu navedene države članice.
78
Republika Poljska, koju podupire Češka Republika, ističe, prvo, da članak 22. UFEU‑a nije izravno primjenjiv i zahtijeva da Vijeće donese dodatne zakonodavne akte. Detaljni aranžmani za ostvarivanje prava navedenih u članku 22. utvrđeni su direktivama 94/80 i 93/109, čije uvodne izjave izričito upućuju na glavni cilj i okolnosti unošenja članka 8.b stavaka 1. i 2. UEZ‑a, koji odgovara sadašnjem članku 22. UFEU‑a. Prema navodima Republike Poljske, iz četvrte uvodne izjave Direktive 94/80 i pete uvodne izjave Direktive 93/109 proizlazi to da članak 22. UFEU‑a ne pretpostavlja potpuno usklađivanje izbornih sustava država članica. Namjera zakonodavca Unije bila je ukidanje formalnih zahtjeva koji građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani onemogućuju ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava ili kojima se ograničava to pravo zbog dodatnih uvjeta koje su države članice nametnule isključivo tim osobama bez dostatnog opravdanja.
79
Drugo, Republika Poljska, koju podupire Češka Republika, ističe da se u poljskom pravu primjenjuju jamstva koja proizlaze iz članka 22. UFEU‑a. Konkretno, u tom se pravu mogućnost građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani da se kandidiraju na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament ne uvjetuje pripadnošću političkoj stranci. Osim toga, poljsko pravo priznaje građanima Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani mogućnost korištenja svim dostupnim oblicima kandidiranja, uključujući kandidiranje na listi političke stranke ili koalicije političkih stranaka, imajući u vidu to da uvrštenje na takvu listu nije uvjetovano članstvom te osobe u bilo kojoj političkoj stranci.
80
Treće, ta država članica, koju podupire Češka Republika, ističe da članak 22. UFEU‑a ne priznaje građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani pravo na učlanjenje u političku stranku i neograničeno sudjelovanje u političkom životu u državi članici u kojoj borave i ne obvezuje države članice na to da navedenim građanima omoguće da ostvare takvo pravo i da putem stranačkog sustava utječu na ishod nacionalnih parlamentarnih i predsjedničkih izbora. Pripadnost političkoj stranci omogućuje sudjelovanje u izboru tijela te stranke, koja odlučuju o smjeru njezina djelovanja na svim razinama, a ne samo kad je riječ o lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
81
Utvrđivanje pravila o funkcioniranju, strukturi i ciljevima političkih stranaka aktivnih u državama članicama u načelu je u isključivoj nadležnosti svake države članice. Republika Poljska tvrdi da je tumačenje članka 22. UFEU‑a koje zagovara Komisija protivno cilju i dosegu te odredbe kao i načelu dodjeljivanja, kako je navedeno u članku 5. stavku 2. UEU‑a. Prema njezinu mišljenju, navedeno tumačenje dovelo bi do toga da se odredbe Ugovorâ primjenjuju u područjima u kojima su nadležne države članice, čime bi se povrijedio članak 4. stavci 1. i 2. UEU‑a.
82
Budući da članak 22. UFEU‑a građanima Unije ne priznaje pravo na učlanjenje u političku stranku, nije moguće primijeniti članak 12. Povelje. S druge strane, u poljskom se pravu u potpunosti poštuje pravo na udruživanje iz članka 11. EKLJP‑a, uzimajući u obzir članak 16. te konvencije, kojim se dopušta uvođenje ograničenja političke djelatnosti stranaca.
83
Četvrto, Republika Poljska, koju podupire Češka Republika, ističe da Komisija nije dokazala svoju tvrdnju prema kojoj zabrana učlanjenja u političku stranku građana Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani ograničava njihovu mogućnost ostvarivanja pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament, s obzirom na to da je ta tvrdnja isključivo hipotetska i nije potkrijepljena konkretnim podacima ili dokazima.
84
Republika Poljska osporava Komisijinu argumentaciju prema kojoj pripadnost političkoj stranci pruža mnogobrojne prednosti kandidatima na izborima, kojima se nezavisni kandidati ne mogu koristiti. Prije svega, Komisija nije dokazala da je takvo članstvo bitno za dojam koji na birače ostavljaju kandidati na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Na taj dojam više utječe djelovanje kandidatâ i on nije povezan s članstvom u stranci. To članstvo stoga ne utječe na njihove izglede da budu izabrani.
85
Nadalje, Komisija nije uzela u obzir ni postojeće mehanizme u poljskom pravu čiji je cilj spriječiti povlašteno postupanje prema izbornim odborima stranaka i koalicija u odnosu na izborne odbore birača i organizacija, osobito ograničenje troškova izborne propagande koje se primjenjuje na sve izborne odbore, pravila o korištenju prostora i materijala koja se primjenjuju na izborne odbore kao i nacionalni propis o pristupu medijima, kojim se taj pristup osigurava svim izbornim odborima pod sličnim uvjetima. U preostalom dijelu, činjenica da se izvan razdoblja predizborne kampanje pravo iznošenja stajališta o temeljnim javnim pitanjima na javnim radijskim i televizijskim postajama jamči političkim strankama proizlazi iz njihove uloge u političkom sustavu države te je u nadležnosti potonje. Osim toga, svi kandidati imaju jednak pristup društvenim medijima.
86
Naposljetku, Komisijina tvrdnja prema kojoj su građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani manje poznati i da su stoga prednosti koje proizlaze iz članstva u političkoj stranci za njih to veće također se, prema mišljenju Republike Poljske, temelji na pretpostavci nepotkrijepljenoj činjenicama. Prepoznatljivost osobe u društvu ovisi isključivo o njezinim inicijativama i stupnju njezine predanosti te nema nikakve veze s njezinim državljanstvom. Građani Unije koji se kandidiraju na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u Poljskoj, a nisu njezini državljani pobuđuju interes birača samim tim što dolaze iz druge države članice i što svojim iskustvom mogu donijeti nešto novo poljskom javnom životu. Republika Poljska smatra da je dokazala, pozivajući se na izvješće o ispitivanjima Centruma Badania Opinii Społecznej (Centar za ispitivanje javnog mnijenja, Poljska), da zbog posebnosti lokalnih izbora i izbora za Europski parlament osobnost kandidata ima ključnu važnost za dojam koji ostavlja na birače te da je njegova pripadnost političkoj stranci u tom smislu sporedna.
87
Češka Republika dodaje da Komisija nije dokazala postojanje izravne veze između pripadnosti političkoj stranci i mogućnosti uspješnog i učinkovitog kandidiranja na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Osim toga, ta država članica smatra da se Komisija u prilog svojoj tužbi pozvala na pogrešnu pravnu osnovu. Usklađenost s pravom Unije nacionalnog propisa koji građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani onemogućuje učlanjenje u političku stranku valja ispitati u kontekstu opće zabrane diskriminacije na temelju državljanstva sadržane u članku 18. UFEU‑a, a ne u kontekstu članka 22. UFEU‑a. Budući da sama pripadnost političkoj stranci ne čini navedenog građanina kandidatom na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament, ne može se smatrati da takav nacionalni propis nije u skladu s općom zabranom diskriminacije navedenom u članku 18. UFEU‑a ili s nekom drugom odredbom primarnog prava kojom se predviđa posebna zabrana diskriminacije.
Ocjena Suda
88
Svojom tužbom Komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što građanima Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani nije priznala pravo na članstvo u političkoj stranci.
89
Da bi se ispitala osnovanost te tužbe, valja utvrditi doseg članka 22. UFEU‑a, a zatim ocijeniti zabranjuje li se tom odredbom različito postupanje na temelju državljanstva koje se na taj način uspostavlja poljskim zakonodavstvom u pogledu mogućnosti učlanjenja u političku stranku ili se to postupanje eventualno može opravdati razlozima koji se odnose na poštovanje nacionalnog identiteta države članice.
– Doseg članka 22. UFEU‑a
90
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst i ciljeve koji se njome nastoje postići, nego i njezin kontekst. Povijest nastanka odredbe prava Unije može također sadržavati elemente koji su važni za njezino tumačenje (presuda od 14. srpnja 2022., Italija i Comune di Milano/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove), C‑59/18 i C‑182/18, EU:C:2022:567, t. 67. i navedena sudska praksa).
91
Prvo, u skladu s člankom 22. UFEU‑a, građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani imaju aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i državljani potonje države članice, a ta se prava ostvaruju podložno detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće.
92
U tekstu članka 22. UFEU‑a ne upućuje se na uvjete vezane za učlanjenje u političku stranku.
93
S druge strane, iz navedenog teksta najprije proizlazi to da se aktivno i pasivno biračko pravo priznato građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani odnosi na lokalne izbore i izbore za Europski parlament u navedenoj državi članici.
94
Iz tog teksta nadalje proizlazi da spomenuti građani Unije ostvaruju to pravo „pod istim uvjetima” kao i državljani države članice u kojoj borave. Upućivanjem na uvjete aktivnog i pasivnog biračkog prava koji se primjenjuju na državljane države članice boravišta spomenutog građanina Unije, članak 22. UFEU‑a zabranjuje toj državi članici da ostvarivanje tog prava navedenog građanina Unije podvrgne uvjetima različitima od onih koji se primjenjuju na njezine državljane.
95
Prema tome, navedenom se odredbom uspostavlja posebno pravilo o nediskriminaciji na temelju državljanstva koje se primjenjuje na ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament (vidjeti u tom smislu presude od 12. rujna 2006., Španjolska/Ujedinjena Kraljevina, C‑145/04, EU:C:2006:543, t. 66.; od 12. rujna 2006., Eman i Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, t. 53. i od 6. listopada 2015., Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, t. 42.) te se, slijedom navedenog, ta odredba primjenjuje na svaku nacionalnu mjeru kojom se provodi različito postupanje koje može ugroziti djelotvorno ostvarivanje tih prava.
96
Usto valja istaknuti da je to pravilo o nediskriminaciji samo poseban izraz općeg načela jednakosti koje je jedno od temeljnih načela prava Unije (vidjeti po analogiji presudu od 20. veljače 2024., X (Nepostojanje razloga za raskid), C‑715/20, EU:C:2024:139, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
97
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, članak 18. prvi stavak UFEU‑a primjenjuje se samostalno samo u situacijama uređenima pravom Unije za koje se u UFEU‑u ne predviđaju posebna pravila o nediskriminaciji (presuda od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, t. 65.).
98
Češka Republika stoga ne može valjano tvrditi u potporu Republici Poljskoj da je nacionalno zakonodavstvo koje se spominje u Komisijinoj tužbi obuhvaćeno člankom 18. prvim stavkom UFEU‑a, a ne njegovim člankom 22.
99
Naposljetku, iz teksta članka 22. UFEU‑a proizlazi da se to aktivno i pasivno biračko pravo ostvaruje podložno detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće.
100
U tom pogledu, u direktivama 93/109 i 94/80, koje su donesene na temelju članka 8.b UEZ‑a, koji je postao članak 22. UFEU‑a, utvrđuju se detaljni aranžmani za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament odnosno na lokalnim izborima.
101
Točno je da te direktive, kojima se – kao što to proizlazi iz pete uvodne izjave Direktive 93/109 i četvrte uvodne izjave Direktive 94/80 – ne provodi potpuno usklađivanje izbornih sustava država članica, ne sadržavaju odredbe o uvjetima vezanima za učlanjenje u političku stranku građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani.
102
Međutim, područje primjene tih direktiva ne može, čak ni prešutno, ograničiti doseg prava i obveza koji proizlaze iz članka 22. UFEU‑a. Naime, u vezi s potonjim valja istaknuti da je posebno pravilo o nediskriminaciji na temelju državljanstva, koje se nalazi u toj odredbi, ondje navedeno na općenit način i da, prema samom tekstu članka 22. UFEU‑a, samo ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava koja se predviđaju u toj odredbi podliježe detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće. Iako je točno da ti aranžmani mogu „predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici”, oni s druge strane ne mogu, osim u tom posebnom slučaju, općenito ugroziti koristan učinak tih prava.
103
U tom pogledu, iako je – u nedostatku posebnih odredbi o uvjetima pod kojima se građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani u njoj mogu učlaniti u političke stranke – utvrđivanje tih uvjeta u nadležnosti država članica, one prilikom izvršavanja te nadležnosti moraju poštovati obveze koje imaju na temelju prava Unije (vidjeti po analogiji presude od 2. ožujka 2010., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, t. 41. i navedenu sudsku praksu; od 14. prosinca 2021., Stolična obština, rajon Pančarevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, t. 38.; od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 63. i od 5. rujna 2023., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Gubitak danskog državljanstva), C‑689/21, EU:C:2023:626, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
104
Prema tome, država članica, kada postupa u skladu s detaljnim aranžmanima utvrđenima u spomenutim direktivama ne može, izvan njima uređenih područja, podvrgnuti građanina Unije koji boravi u toj državi članici, a nije njezin državljanin nacionalnim odredbama kojima se uvodi različito postupanje pri ostvarivanju prava koja su mu priznata člankom 22. UFEU‑a jer bi se time doveo u pitanje koristan učinak pravila o nediskriminaciji na temelju državljanstva sadržan u navedenom članku (vidjeti po analogiji, kad je riječ o članku 21. stavku 1. UFEU‑a, presude od 12. ožujka 2014., O. i B., C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 54. i od 27. lipnja 2018., Altiner i Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, t. 26.).
105
Posljedično, unatoč tomu što u direktivama 93/109 i 94/80 ne postoje odredbe o uvjetima pod kojima se građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani ondje mogu učlaniti u političke stranke te unatoč načelu prema kojem države članice zadržavaju nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji, sadržanom u članku 4. stavku 1. i članku 5. stavku 2. UEU‑a, nije moguće zaključiti da utvrđivanje uvjeta za učlanjenje u političku stranku nije obuhvaćeno područjem primjene članka 22. UFEU‑a.
106
Kad je riječ, drugo, o kontekstu članka 22. UFEU‑a, valja uputiti na ostale odredbe UFEU‑a te na odredbe iste razine sadržane, među ostalim, u UEU‑u i Povelji.
107
U tom pogledu valja istaknuti, kao prvo, da se članak 22. UFEU‑a nalazi u njegovu drugom dijelu koji sadržava odredbe o nediskriminaciji i građanstvu Unije.
108
Člankom 20. UFEU‑a svakoj se osobi koja ima državljanstvo države članice priznaje status građanina Unije, koji je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, predodređen da bude temeljni status državljana država članica (presude od 20. rujna 2001., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, t. 31.; od 18. siječnja 2022., Wiener Landesregierung (Povlačenje jamstva o prirođenju), C‑118/20, EU:C:2022:34, t. 38 i navedena sudska praksa, te od 9. lipnja 2022., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, t. 49.).
109
Članak 22. UFEU‑a, u vezi s njegovim člankom 20. stavkom 2., povezuje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament sa statusom građanina Unije (vidjeti u tom smislu presude od 9. lipnja 2022., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, t. 49. do 51. i navedenu sudsku praksu te od 18. travnja 2024., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, t. 40. i 41.).
110
Osim toga, u skladu s člankom 20. stavkom 2. i člankom 21. UFEU‑a, građanstvo Unije priznaje svakom građaninu Unije temeljno i osobno pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u UFEU‑u i mjerama donesenima za njihovu provedbu (presuda od 9. lipnja 2022., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, t. 50.).
111
Dakle, postoji veza između, s jedne strane, prava slobodnog kretanja i boravka te, s druge strane, aktivnog i pasivnog biračkog prava građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 94. i 95. svojeg mišljenja, ta je veza uspostavljena čim je Ugovorom iz Maastrichta utvrđeno to aktivno i pasivno biračko pravo, povezivanjem navedenog prava s pravom slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica.
112
Kao drugo, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, funkcioniranje Unije temelji se na predstavničkoj demokraciji, kojom se konkretizira vrijednost demokracije. Ona u skladu s člankom 2. UEU‑a čini jednu od vrijednosti na kojima se temelji Unija (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 64. te od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, t. 63.).
113
U članku 10. stavcima 2. i 3. UEU‑a priznaje se pravo građana Unije da budu izravno zastupljeni u Europskom parlamentu i da sudjeluju u demokratskom životu Unije.
114
Kao što je to u bitnome naveo nezavisni odvjetnik u točki 101. svojeg mišljenja, u tom članku 10. UEU‑a naglašava se, kad je riječ o izborima za Europski parlament, veza između načela predstavničke demokracije unutar Unije te aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament vezanog uz građanstvo Unije i zajamčenog u članku 22. stavku 2. UFEU‑a.
115
Kao treće, u članku 12. stavku 1. Povelje utvrđuje se pravo svake osobe na slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima.
116
Navedeno pravo odgovara pravu zajamčenom u članku 11. stavku 1. EKLJP‑a te mu stoga treba priznati jednako značenje i opseg kao i potonjem pravu, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 111.), što ne sprečava pravo Unije da pruži širu zaštitu (presuda od 22. lipnja 2023., K. B. i F. S.(Razmatranje po službenoj dužnosti u kaznenim stvarima), C‑660/21, EU:C:2023:498, t. 41.).
117
S tim u vezi, iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava proizlazi to da pravo na slobodu udruživanja čini jedan od osnovnih temelja demokratskog i pluralističkog društva jer omogućuje građanima da kolektivno djeluju u područjima od zajedničkog interesa i da na taj način doprinose dobrom funkcioniranju javnog života (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 17. veljače 2004., Gorzelik i dr. protiv Poljske, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, t. 88., 90. i 92.).
118
Ključna uloga političkih stranaka u izražavanju volje građana Unije priznata je, kad je riječ o političkim strankama na europskoj razini, u članku 10. stavku 4. UEU‑a i članku 12. stavku 2. Povelje.
119
Političke stranke, kojima je jedna od zadaća isticanje kandidata na izborima (vidjeti po analogiji presudu ESLJP‑a od 8. srpnja 2008., Gruzijska radnička stranka protiv Gruzije, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, t. 142.), imaju dakle ključnu ulogu u sustavu predstavničke demokracije, na kojem se, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, temelji funkcioniranje Unije.
120
Iz toga slijedi da članstvo u političkoj stranci bitno pridonosi djelotvornom ostvarivanju pasivnog biračkog prava, kako je priznato člankom 22. UFEU‑a.
121
Kad je riječ, treće, o cilju članka 22. UFEU‑a, tim se člankom želi, kao prvo, građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani priznati pravo na sudjelovanje u demokratskom izbornom procesu te države članice. To pravo obuhvaća, kao što je to istaknuto u točki 93. ove presude, sudjelovanje u tom procesu putem aktivnog i pasivnog biračkog prava na europskoj i lokalnoj razini.
122
Kao drugo, navedenim se člankom nastoji osigurati jednako postupanje prema građanima Unije, što podrazumijeva da oni, u slučaju kada borave u državi članici, a nisu njezini državljani, da bi mogli djelotvorno ostvariti pasivno biračko pravo, moraju imati jednak pristup postojećim sredstvima u nacionalnom pravnom poretku kojima državljani navedene države članice raspolažu za potrebe ostvarivanja tog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
123
Kao treće, iz veze između, s jedne strane, slobode kretanja i boravka te, s druge strane, aktivnog i pasivnog biračkog prava na tim izborima, navedenog u točki 111. ove presude, proizlazi to da se potonjim pravom nastoji, među ostalim, potaknuti postupna integracija dotičnog građanina Unije u društvo države članice domaćina (presude od 14. studenoga 2017., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, t. 56. i od 18. siječnja 2022., Wiener Landesregierung (Povlačenje jamstva o prirođenju), C‑118/20, EU:C:2022:34, t. 42.).
124
Kao što je to naglasio nezavisni odvjetnik u točkama 101. i 102. svojeg mišljenja, člankom 22. UFEU‑a nastoji se na taj način osigurati zastupljenost građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani kao posljedica njihove integracije u društvo države članice domaćina.
125
Slijedom navedenog, valja smatrati da članak 22. UFEU‑a, tumačen u kontekstu članaka 20. i 21. UFEU‑a, članka 10. UEU‑a i članka 12. Povelje, zahtijeva da građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani, kako bi mogli djelotvorno ostvarivati svoje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u toj državi članici, moraju imati jednak pristup sredstvima kojima raspolažu državljani navedene države članice za potrebe djelotvornog ostvarivanja tih prava.
– Postojanje različitog postupanja koje je zabranjeno člankom 22. UFEU‑a
126
Kao što to proizlazi iz točke 89. ove presude, poljskim zakonodavstvom uspostavlja se različito postupanje na temelju državljanstva u pogledu mogućnosti učlanjenja u političku stranku.
127
Međutim, Republika Poljska, koju podupire Češka Republika, podredno smatra da to različito postupanje nije protivno članku 22. UFEU‑a, s obzirom na to da, kao prvo, poljsko pravo priznaje građanima Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani mogućnost korištenja svim dostupnim oblicima kandidiranja, uključujući kandidiranje na listi političke stranke ili koalicije političkih stranaka, imajući u vidu to da uvrštenje na takvu listu nije uvjetovano članstvom te osobe u bilo kojoj političkoj stranci.
128
Kao drugo, Republika Poljska navodi da Komisija nije dokazala da zabrana učlanjenja navedenih građana Unije u političku stranku ograničava ostvarivanje njihova pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
129
U tom smislu valja podsjetiti na to da je, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, na Komisiji da dokaže postojanje povreda koje navodi te se pritom ne smije oslanjati ni na kakvu pretpostavku (presuda od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 36. i navedena sudska praksa).
130
Međutim, postojanje povrede obveze, u slučaju kada je ta povreda posljedica donošenja zakonodavne ili regulatorne mjere čije postojanje i primjena nisu osporeni, može se dokazati pomoću pravne analize odredbi te mjere (presude od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 37. i navedena sudska praksa, te od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražiteljima azila), C‑821/19, EU:C:2021:930, t. 106.).
131
U ovom slučaju povreda obveze koju Komisija stavlja na teret Republici Poljskoj proizlazi iz donošenja zakonodavne mjere, osobito članka 2. stavka 1. Zakona o političkim strankama, čije postojanje i primjenu ta država članica ne osporava i čije su odredbe predmet pravne analize u aktu kojim se pokreće postupak.
132
Stoga valja razmotriti osnovanost te analize na način da se ispita dovodi li različito postupanje uspostavljeno člankom 2. stavkom 1. Zakona o političkim strankama do toga da građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani nemaju jednak pristup sredstvima kojima raspolažu državljani te države članice za potrebe djelotvornog ostvarivanja svojeg pasivnog biračkog prava, čime se povređuje članak 22. UFEU‑a.
133
U tom pogledu valja istaknuti da u skladu s člankom 84. stavkom 1. Izbornog zakonika pravo isticanja kandidata za izbore imaju izborni odbori koji, na temelju načela isključivosti, vode predizbornu kampanju za račun tih kandidata. Iz članka 84. stavaka 2. i 4. navedenog zakonika proizlazi to da na izborima za Europski parlament u Poljskoj izborne odbore osnivaju političke stranke, koalicije političkih stranaka te birači, dok na izborima za predstavnička tijela lokalnih i regionalnih vlasti i izborima za gradonačelnike te odbore osnivaju i društvene organizacije.
134
Stoga je u načelu moguće, kao što to tvrdi Republika Poljska, da izborni odbor političke stranke ili koalicije političkih stranaka kandidira nezavisnog kandidata, koji nije član političke stranke.
135
Međutim, s jedne strane, činjenica da nije član političke stranke na temelju članka 2. stavka 1. Zakona o političkim strankama u načelu dovodi do toga da se građanin Unije koji boravi u Poljskoj, a nije njezin državljanin isključuje iz sudjelovanja u donošenju odluke te stranke o tome hoće li ga njezin izborni odbor kandidirati odnosno barem do toga da se ograniči to sudjelovanje. Argumenti Republike Poljske kojima se zabrana učlanjenja tih građana Unije u političku stranku nastoji opravdati nužnošću onemogućavanja njihova utjecaja na, među ostalim, tijela političke stranke koja odlučuju o njezinu djelovanju, svjedoče upravo o važnosti članstva u političkoj stranci za sudjelovanje u donošenju njezinih odluka.
136
Kad je riječ o potencijalnim kandidatima koji dijele političke stavove političke stranke, zabrana učlanjenja u potonju, iako ne onemogućava to da ih izborni odbor političke stranke ili koalicije političkih stranaka uvrsti na listu, u najmanju ruku otežava to uvrštenje, s obzirom na to da su, u načelu, članovi političke stranke ti koji odlučuju koji će kandidati biti uvršteni na njihove liste i na koju poziciju, što može utjecati na njihove izglede da budu izabrani.
137
Ta okolnost stavlja građane Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani u nepovoljniji položaj od poljskih državljana, članova političke stranke, u pogledu mogućnosti da se na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament kandidiraju na listi političke stranke.
138
S druge strane, činjenica da poljski državljani mogu odabrati hoće li se kandidirati kao članovi političke stranke ili kao nezavisni kandidati, dok građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani imaju samo drugu mogućnost, dokazuje, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 119. svojeg mišljenja, da ti građani Unije ne mogu ostvariti svoje pasivno biračko pravo na tim izborima pod istim uvjetima kao i poljski državljani.
139
Prema tome, različito postupanje koje je uspostavljeno člankom 2. stavkom 1. Zakona o političkim strankama dovodi do toga da građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani nemaju jednak pristup sredstvima kojima raspolažu državljani te države članice za potrebe djelotvornog ostvarivanja svojeg pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
140
Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentima Republike Poljske prema kojima, s jedne strane, članstvo u političkoj stranci ne utječe na izglede kandidata da budu izabrani jer su ti izgledi u stvarnosti određeni njihovim djelovanjem i osobnošću te prema kojima se, s druge strane, građani Unije koji borave u toj državi članici, a nisu njezini državljani mogu kandidirati na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament na listama koje su sastavili izborni odbori koji nisu izborni odbori političkih stranaka.
141
Naime, kao prvo, kako je to navedeno u točkama 117. do 119. ove presude, političke stranke imaju ključnu ulogu u izbornom sustavu i, slijedom toga, u dobrom funkcioniranju europskog demokratskog sustava. Republika Poljska sama priznaje tu ulogu kad je riječ o nacionalnim izborima, ističući da je glavni cilj osnivanja i funkcioniranja političkih stranaka omogućiti svojim članovima da obnašaju vlasti u predmetnoj državi članici. Navedeni zaključak primjenjuje se i na lokalne izbore i izbore za Europski parlament.
142
Prema tome, iako se ne može podcijeniti utjecaj koji na birače imaju osobnost i djelovanje kandidata na izborima, njihova pripadnost političkoj stranci – koja po svojoj prirodi nastoji svojim kandidatima osigurati povoljan rezultat na izborima i čije su organizacijske strukture, kao i ljudski, administrativni i financijski resursi namijenjeni ostvarivanju tog cilja – može pogodovati njihovu izboru. Osim toga, izvješća o ispitivanjima koja je podnijela Republika Poljska svjedoče o činjenici da je pripadnost političkoj stranci jedan od kriterija koji usmjeravaju volju birača.
143
Kad je riječ, kao drugo, o mogućnosti da se građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani kandidiraju za te izbore, ali ne na listi koju je istaknuo izborni odbor političke stranke, nego na listi koju je istaknuo izborni odbor birača ili organizacije na izborima za predstavnička tijela lokalnih i regionalnih vlasti i izborima za gradonačelnike, valja istaknuti da poticanje tih građana Unije na korištenje sredstvima različitima od uvrštenja na listu političke stranke može dovesti do polarizacije između lista kandidata državljana i nedržavljana, rascjepkanosti političkog diskursa i marginalizacije tih kandidata, što bi bilo protivno cilju integracije koji se želi postići člankom 22. UFEU‑a.
144
Kad je riječ, kao treće, o argumentu Republike Poljske prema kojem poljsko pravo predviđa mehanizme čiji je cilj izbjeći pružanje povoljnih uvjeta izbornim odborima političkih stranaka i koalicija političkih stranaka u odnosu na ostale kategorije izbornih odbora, najprije valja istaknuti to da na temelju članka 126. Izbornog zakonika troškove provedbe izbora snose izborni odbori iz vlastitih sredstava.
145
U tom se pogledu u članku 132. stavku 1. tog zakonika propisuje da financijska sredstva izbornog odbora političke stranke mogu potjecati samo iz izbornog fonda te stranke, uspostavljenog u skladu s odredbama Zakona o političkim strankama. U skladu s člancima 24. i 28. tog zakona, politička stranka financira se iz doprinosa članova, donacija, nasljedstva ili legata, prihoda od imovine, dotacija i subvencija predviđenih zakonom, prihoda od, među ostalim, bankovnih kamata, trgovanja obveznicama ili prodaje dijela svoje imovine te, ako prikupi određeni broj glasova na izborima za donji dom Parlamenta, dotacije za vrijeme trajanja mandata. U skladu s člankom 36. stavkom 1. Zakona o političkim strankama, izborni fond političke stranke može se sastojati od uplata koje je ta stranka izvršila, kao i od donacija, nasljedstva i legata.
146
S druge strane, izvori financiranja izbornog odbora birača ili organizacijâ ograničeni su, na temelju članka 132. stavka 3. tog zakonika, na doprinose poljskih državljana sa stalnim boravištem u Poljskoj i bankovne zajmove ugovorene isključivo za potrebe izbora.
147
Prema tome, iako se u primjenjivim nacionalnim odredbama predviđaju gornje granice troškova koje nijedan izborni odbor ne smije prijeći, političke stranke raspolažu većim brojem izvora financiranja, a time i u načelu većim iznosom sredstava za financiranje predizborne kampanje.
148
Nadalje, u članku 133. Izbornog zakonika propisuje se da se, tijekom predizborne kampanje, izborni odbor političke stranke ili koalicije, izborni odbor birača i izborni odbor organizacije mogu besplatno koristiti, redom, prostorima i uredskim materijalom političke stranke, prostorima i uredskim materijalom člana izbornog odbora odnosno prostorima i uredskim materijalom te organizacije. Okolnost da političke stranke raspolažu mnogobrojnim izvorima financiranja, kao što to proizlazi iz točke 145. ove presude, osobito u svrhu kupnje ili najma prostora i uredskog materijala, nužno dovodi do toga da u odnosu na druge kategorije izbornih odbora izborni odbori političkih stranaka u načelu raspolažu većim kapacitetima u smislu prostora i uredskog materijala potrebnima za vođenje predizborne kampanje.
149
Naposljetku, zbog istih razloga izborni odbori političkih stranaka ili koalicija političkih stranaka u načelu raspolažu s više sredstava namijenjenih pokrivanju troškova političke komunikacije različitih od troškova iz članka 117. stavka 1. Izbornog zakonika – koji se odnosi na besplatno predstavljanje izbornih programa na javnim radijskim i televizijskim postajama na trošak radiotelevizijskih kuća – osobito kada je riječ o oglašavanju na društvenim mrežama.
150
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da različito postupanje uspostavljeno člankom 2. stavkom 1. Zakona o političkim strankama dovodi do toga da građani Unije koji borave u Poljskoj, a nisu njezini državljani nemaju jednak pristup sredstvima kojima raspolažu državljani te države članice za potrebe djelotvornog ostvarivanja svojeg pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament te stoga predstavlja različito postupanje koje je u načelu zabranjeno člankom 22. UFEU‑a.
– Poštovanje nacionalnog identiteta
151
Valja još ispitati argumente Republike Poljske prema kojima je tumačenje članka 22. UFEU‑a na temelju kojeg države članice – kako bi osigurale poštovanje načela nediskriminacije utvrđenog u navedenom članku prilikom ostvarivanja aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament – građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani moraju omogućiti učlanjenje u političku stranku u toj državi članici, protivno članku 4. stavku 2. UEU‑a, u kojem se propisuje da Unija poštuje nacionalne identitete država članica, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama.
152
Republika Poljska ističe da državu članicu nije moguće obvezati na to da takvim građanima Unije omogući da trajno i neograničeno sudjeluju u političkom životu države članice u kojoj borave te da putem sustava političkih stranaka utječu na rezultate parlamentarnih ili predsjedničkih izbora, što bi se dogodilo kada bi takvi građani imali pravo na učlanjenje u političku stranku.
153
U tom pogledu valja istaknuti, kao prvo, to da je organizacija nacionalnog političkog života kojoj pridonose političke stranke dio nacionalnog identiteta u smislu članka 4. stavka 2. UEU‑a.
154
Međutim, kao drugo, budući da se aktivno i pasivno biračko pravo koje je građanima Unije koji borave u određenoj državi, a nisu njezini državljani priznato člankom 22. UFEU‑a odnosi na lokalne izbore i izbore za Europski parlament u navedenoj državi članici, ta odredba ne podrazumijeva njezinu obvezu da tim građanima omogući korištenje aktivnim i pasivnim biračkim pravom na nacionalnim izborima, niti joj zabranjuje da utvrdi posebna pravila o donošenju odluka unutar političke stranke u pogledu kandidiranja na nacionalnim izborima, kojima bi se isključila mogućnost da članovi stranke koji nisu državljani navedene države sudjeluju u takvom donošenju odluka.
155
Kao treće, članak 4. stavak 2. UEU‑a treba tumačiti u kontekstu odredbi iste razine, osobito članaka 2. i 10. UEU‑a, te ne može osloboditi države članice od obveze poštovanja zahtjeva koji iz njih proizlaze (vidjeti u tom smislu presudu od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 72.).
156
U tom pogledu važno je podsjetiti na to da načelo demokracije i načelo jednakog postupanja predstavljaju vrijednosti na kojima se Unija temelji, u skladu s člankom 2. UEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, t. 94.).
157
Članak 2. UEU‑a nije puko navođenje političkih smjernica ili namjera, nego sadržava vrijednosti koje su sastavni dio samog identiteta Unije kao zajedničkog pravnog poretka, a koje su vrijednosti konkretizirane u načelima koja sadržavaju prisilne obveze država članica (presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće, C‑156/21, EU:C:2022:97, t. 232. i od 16. veljače 2022., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑157/21, EU:C:2022:98, t. 264.).
158
Nadalje, kao što to proizlazi iz točke 112. ove presude, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, funkcioniranje Unije temelji se na načelu predstavničke demokracije, kojim se konkretizira vrijednost demokracije navedena u članku 2. UEU‑a (presuda od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, t. 63. i navedena sudska praksa).
159
Time što građanima Unije koji borave u određenoj državi članici, a nisu njezini državljani jamči aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u navedenoj državi članici, i to pod istim uvjetima kao i njezinim državljanima, članak 22. UFEU‑a konkretizira načelo demokracije i, kao što je to istaknuto u točki 96. ove presude, načelo jednakog postupanja prema građanima Unije, koja su načela dio njezina identiteta i zajedničkih vrijednosti koje države članice prihvaćaju i čije poštovanje moraju osigurati na svojem državnom području.
160
Slijedom navedenog, ne može se smatrati da bi se povrijedio nacionalni identitet države članice kada bi se navedenim građanima Unije dopustilo učlanjenje u političku stranku u državi članici u kojoj borave kako bi se u potpunosti provelo načelo demokracije i načelo jednakog postupanja.
161
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja utvrditi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što građanima Unije koji nisu poljski državljani, a borave na njezinu državnom području nije priznala pravo na članstvo u političkoj stranci.
Troškovi
162
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Republika Poljska nije uspjela u ovom postupku, valja joj naložiti da uz vlastite troškove snosi i Komisijine troškove, u skladu sa zahtjevima potonje.
163
U skladu s člankom 140. stavkom 1. tog poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Češka Republika snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što građanima Unije koji nisu poljski državljani, a borave na njezinu državnom području nije priznala pravo na članstvo u političkoj stranci.
2.
Republici Poljskoj nalaže se da uz vlastite troškove snosi i troškove Europske komisije.
3.
Češka Republika snosi vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski