61985C0133
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
del 5 dicembre 1986 (
*1
)
Indice
A — Gli antefatti
B — Trattazione
I — Sulla domanda di pronunzia pregiudiziale del Verwaltungsgericht di Francoforte
1) Sulla ricevibilità della domanda di pronunzia pregiudiziale
2) Sulle prime due questioni del Verwaltungsgericht di Francoforte
3) Sulla competenza della Commissione in ordine all'adozione della decisione 25 febbraio 1985
4) Sulla terza questione del Verwaltungsgericht di Francoforte
5) Sulla quinta questione del Verwaltungsgericht di Francoforte
6) Sulla quarta questione del Verwaltungsgericht di Francoforte
7) Sulla sesta questione del Verwaltungsgericht di Francoforte
8) Sulla settima questione del Verwaltungsgericht di Francoforte
9) Sull'ottava questione del Verwaltungsgericht di Francoforte
II — Sulla domanda di pronunzia pregiudiziale del Landgericht di Francoforte
C — Conclusioni finali
Signor Presidente,
signori Giudici,
A — Gli antefatti
1.
All'adozione della decisione della Commissione 25 febbraio 1985 [COM(85) 276 def.], relativa a provvedimenti da adottarsi per promuovere le vendite di burro sul mercato di Berlino (Ovest), han fatto seguito non solo il ricorso di annullamento nella causa 97/85, ma anche due domande di pronunzia pregiudiziale, del Verwaltungsgericht di Francoforte e del Landgericht di Francoforte.
2.
Come ho già detto nelle conclusioni per la causa 97/85, le quattro attrici, produttrici di margarina, le quali vedono le loro possibilità concorrenziali danneggiate dall'esecuzione della misura che la Commissione ha stabilito per la promozione delle vendite di burro, hanno cercato di impedire l'esecuzione dell'azione oggetto di lite rivolgendosi pure ai giudici nazionali. Tali cause principali hanno dato luogo alle domande di pronunzia pregiudiziale delle cause riunite da 133 a 136/85 (Rau ed altri/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung).
3.
L'attrice nella causa principale in ordine alla causa 249/85 (Albako/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung), società affiliata dell'attrice nella causa principale in ordine alla causa 136/85, ha dal canto suo adito il giudice civile, per far vietare all'ente d'intervento tedesco di dare in futuro esecuzione ad azioni del genere di quella per la promozione delle vendite di burro sul mercato di Berlino (Ovest).
4.
Avendo già illustrato il mercato comunitario del latte e dei prodotti lattiero-caseari e l'organizzazione comune di mercato, su cui quello si basa (
1
), nelle conclusioni sulle domande di risarcimento proposte dai produttori di margarina in relazione all'azione «burro di Natale» 1984/1985 (
2
), non è necessario tornare in questo contesto su tale problematica. È qui sufficiente dire che il mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari è caratterizzato da anni da eccedenze, avendo le giacenze pubbliche di burro nell'anno 1984 raggiunto il milione circa di tonnellate.
5.
In questa situazione, il 25 febbraio 1985 la Commissione delle Comunità europee, convenuta, indirizzava alla Repubblica federale di Germania la decisione di cui è causa. Tale decisione aveva in sostanza il seguente contenuto :
6.
Dal 15 aprile sino alla fine del giugno 1985 doveva effettuarsi, sul mercato di Berlino (Ovest), un'operazione di promozione delle vendite di burro. A questo fine l'ente d'intervento della Repubblica federale di Germania doveva mettere gratuitamente a disposizione 900 tonnellate di burro proveniente dalle giacenze pubbliche. Quésto burro era destinato esclusivamente al consumo diretto, confezionato in panetti del peso netto di 250 grammi, recanti la dicitura « burro CEE gratuito ».
7.
Il burro di ammasso pubblico doveva smerciarsi in unica confezione assieme ad un panetto di burro normale dello stesso peso netto. Il prezzo dei due panetti così venduti insieme non avrebbe dovuto oltrepassare quello di mercato, per 250 grammi di burro normale, corrente durante il periodo di smercio.
8.
L'operazione doveva realizzarsi congiuntamente ad una campagna pubblicitaria e ad una ricerca di mercato volta al calcolo dei costi marginali e alla valutazione dell'efficacia dell'operazione stessa.
9.
I costi dell'operazione sono stati di quattro milioni circa di Ecu.
10.
La convenuta si era basata, nell'adozione della decisione, sul regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1079 (
3
), relativo ad un prelievo di corresponsabilità e a misure destinate ad ampliare i mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari. A norma dell'art. 4 di tale regolamento, vengono adottate misure volte ad ampliare i mercati del latte e dei prodotti lattiero-caseari, misure aventi ad oggetto:
—
l'ampliamento dei mercati all'interno della Comunità,
—
l'ampliamento dei mercati fuori della Comunità,
—
la ricerca di nuovi sbocchi e di prodotti qualitativamente migliori.
11.
Queste misure vengono adottate secondo la procedura ex art. 30 del regolamento n. 804/68, vale a dire la procedura del comitato di gestione; la Commissione inoltre, prima di ciascun periodo di applicazione del prelievo di corresponsabilità per i prodotti lattiero-caseari, deve trasmettere al Consiglio il programma delle misure che intende adottare nella successiva stagione lattiera.
12.
L'azione « burro di Berlino » otteneva il parere positivo del comitato di gestione.
13.
Le quattro attrici nella causa principale in ordine alle cause riunite da 133 a 136/85, che provvedono a circa i due terzi delle vendite di margarina a Berlino (Ovest), cercavano in un primo tempo di bloccare la realizzazione dell'operazione ricorrendo al giudice tedesco. Nel marzo 1985 esse proponevano al Verwaltungsgericht di Francoforte una domanda volta ad ottenere un provvedimento provvisorio. Con ordinanza 20 marzo 1985 il tribunale suddetto vietava, in via provvisoria, al BALM la realizzazione dell'operazione in oggetto.
14.
Su appello del BALM, il Verwaltungsgericht dell'Assia riformava, con ordinanza 11 aprile 1985, la decisione di primo grado, con la motivazione che la Commissione stessa aveva fissato tutte le modalità realizzative dell'operazione, il BALM era obbligato ad attenersi a questa normativa e nell'esecuzione dell'operazione affidatagli si valeva quindi solo di strumenti di diritto privato. Ne derivava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, giacché il BALM non doveva più adottare provvedimenti di diritto pubblico. Le ricorrenti, oltre che adire il giudice civile, potevano proporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee un ricorso per l'annullamento della decisione 25 febbraio 1985. Contenendo tale decisione delle norme direttamente efficaci, o vincolanti per il BALM, era concepibile che la Corte di giustizia decidesse che la decisione riguardava direttamente ed individualmente i soggetti che a causa di essa subiscono un danno e quindi ammettesse, a norma dell'art. 173, n. 2, del trattato CEE, il loro diritto d'impugnazione.
15.
Dopo l'emanazione, da parte del Verwaltungsgericht di Francoforte, dell'ordinanza provvisoria, le ricorrenti adivano nel merito lo stesso tribunale. Nel contesto di quest'ultima causa sono sorte le domande di pronunzia pregiudiziale delle cause da 133 a 136/85.
16.
In data 16 aprile 1985 le attrici nelle cause principali in ordine alle cause riunite da 133 a 136/85 proponevano alla Corte di giustizia il ricorso di annullamento oggetto della causa 97/85 e chiedevano contemporaneamente alla Corte la sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata (causa 97/85 R). Tale istanza veniva respinta con ordinanza del presidente della Corte 3 maggio 1985, motivata dall'assenza di un danno imminente grave e dalla considerazione che la sospensione del provvedimento avrebbe recato alla convenuta un danno paragonabile a quello assertivamente subito dalle ricorrenti. Inoltre, nella decisione il presidente della Corte ha espresso gravi dubbi circa la ricevibilità del ricorso principale.
17.
L'attrice nella causa principale in ordine alla causa 249/85 (Albako), produttrice di margarina stabilita in Berlino (Ovest), cercava di impedire l'esecuzione del provvedimento richiamandosi alle norme tedesche sulla concorrenza sleale.
18.
Essa proponeva nel marzo 1985 al Landgericht di Francoforte una domanda volta ad ottenere un provvedimento provvisorio. Nella sentenza 11 marzo 1985 il Landgericht affermava la propria giurisdizione motivando che il BALM si valeva di strumenti di diritto privato per l'esecuzione degli obblighi impostigli dalla decisione della Commissione. Esso respingeva però la domanda di provvedimenti urgenti, giacché, non agendo a fini concorrenziali, il BALM non contravveniva alle norme del diritto tedesco della concorrenza.
19.
In seguito ad appello, il 28 marzo 1985, l'Oberlandesgericht di Francoforte respingeva la domanda con diversa motivazione. L'azione criticata era sì in contrasto sotto vari aspetti col diritto tedesco della concorrenza, questo però non poteva applicarsi a causa della preminenza del diritto comunitario.
20.
Dopo che era stata data esecuzione alla misura, l'attrice nella causa principale in ordine alla causa 249/85 adiva quindi il Landgericht di Francoforte nel merito, perché fosse vietato al BALM di smerciare gratuitamente del burro, in futuro, secondo le modalità oggetto di lagnanza.
21.
Le considerazioni che hanno spinto i due tribunali di Francoforte a sollevare le citate questioni pregiudiziali e gli argomenti delle parti verranno esaminati nel corso della presente trattazione.
B — Trattazione
22.
Tratterò in primo luogo delle questioni sollevate dal Verwaltungsgericht di Francoforte, quindi della questione posta dal Landgericht di Francoforte.
I — Sulla domanda di pronunzia pregiudiziale del Verwaltungsgericht di Francoforte
l)
Sulla ricevibilità della domanda di pronunzia pregiudiziale
23. a)
In primis devono considerarsi i dubbi manifestati dalla Commissione circa la ricevibilità della domanda di pronunzia pregiudiziale. Data la pronunzia del Verwaltungsgerichtshof dell'Assia, il quale aveva rilevato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, si dovrebbe ritenere che questo giudice tenga ferma la propria decisione in caso di appello del BALM contro un'eventuale sentenza del Verwaltungsgericht di Francoforte. E con ciò la presente domanda di pronunzia pregiudiziale rimarrebbe praticamente senza effetto.
24.
Alla Commissione è ben noto che la Corte di giustizia non si ritiene autorizzata ad accertare se il rinvio a norma dell'art. 177 del trattato CEE sia conforme alle norme processuali nazionali oppure ad esso ostino principi generali dell'economia processuale. Si dovrebbe tuttavia esaminare l'opportunità di restare fedeli a questa prassi.
25. b)
Come la Commissione ha con ragione esposto, è prassi costante della Corte di giustizia non verificare la rilevanza, ai fini della decisione della causa principale, della domanda di pronunzia pregiudiziale. Già nella sentenza 15 luglio 1966, causa 6/64 (
4
), la Corte di giustizia ha affermato che l'art. 177 del trattato CEE prende le mosse da una chiara separazione dei compiti dei giudici nazionali da quelli della Corte di giustizia. Tale articolo non consente alla Corte né di decidere la causa principale, né di controllare i motivi e gli scopi della domanda d'interpretazione.
26.
Alla prassi di considerare una domanda di pronunzia pregiudiziale come esistente, finché non sia stata espressamente ritirata, si dovrebbe restar fedeli, tanto più che nel caso di specie non è ancora definitivamente accertata l'impossibilità di adire i giudici amministrativi tedeschi. In effetti il Verwaltungsgerichtshof dell'Assia si è pronunziato in un procedimento sommario. Non ci si deve necessariamente attenere ad una pronunzia adottata, come questa, in un procedimento sommario. Dunque non si può escludere la possibilità di adire il giudice amministrativo.
27. 2)
Sulle prime due questioni del Verwaltungsgericht di Francoforte:
«1)
Se l'art. 183 del trattato CEE vada interpretato nel senso che la competenza dei tribunali degli Stati membri è sempre esclusa qualora l'interessato possa tutelare i propri interessi anche valendosi degli artt. 169 e seguenti, ed in particolare dell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE.
2)
Se un'impresa possa impugnare, a norma dell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE, un provvedimento diretto ad uno Stato membro, che abbia un contenuto del genere di quello della decisione della Commissione 25 febbraio 1985, qualora essa sia la diretta concorrente delle imprese mediante le quali il provvedimento dev'essere eseguito ».
28. a)
A giudizio del Verwalttmgsgericht di Francofone, le ricorrenti avrebbero due possibilità per raggiungere il proprio scopo, quello di impedire l'azione « burro di Berlino ». Da un canto potrebbero proporre ricorso contro la Commissione a norma dell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE; dall'altro, potrebbero citare dinanzi ai giudici nazionali le autorità dello Stato membro, affinché sia loro vietata l'esecuzione della decisione della Commissione.
29.
Il giudice nazionale esprime comunque dubbi sulla possibilità di coesistenza dei due rimedi, avuto riguardo al disposto dell'art. 183 del trattato CEE.
30.
Nel caso in cui la Corte di giustizia accolga la tesi della possibilità di coesistenza dei due rimedi giurisdizionali, la questione n. 2 non si pone. In caso contrario, qualora cioè dovesse risultare esclusa la giurisdizione dei tribunali nazionali, si pone comunque la questione se le ricorrenti potrebbero allora ricorrere alla Corte di giustizia contro la Commissione.
31. b)
A giudizio di tutti gli interessati, la prima questione va risolta in senso negativo. L'art. 183 del trattato CEE non osta a che siano aditi i giudici nazionali, quando è possibile un ricorso diretto alla Corte di giustizia, giacché la Comunità non è parte nella causa dinanzi ai giudici nazionali. Non sussiste pericolo di decisioni contraddittorie, dato che i giudici nazionali, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, possono sottoporre alla Corte di giustizia delle questioni pregiudiziali. Inoltre, si evince dagli artt. 183 e 177 del trattato CEE che l'ordinamento giuridico comunitario ammette la coesistenza dei rimedi interni e di quelli comunitari.
32. e)
Il dettato delll'art. 183 del trattato CEE mostra che detto articolo esula dal presente caso. Giacché questa norma dispone che le liti in cui è parte la Comunità non sono sottratte alla giurisdizione dei giudici nazionali, fatte salve le competenze dal trattato attribuite alla Corte di giustizia, è chiaro che l'articolo stesso può riguardare le sole controversie in cui la Comunità sia parte. E nelle cause qui in esame, di fronte ai giudici nazionali non è parte la Comunità, bensì l'ente d'intervento di uno Stato membro.
33.
Del resto gravi dubbi sussistono circa l'esistenza stessa dei due rimedi alternativi che il Verwaltungsgericht presuppone. Il presidente della Corte di giustizia aveva manifestato perplessità in proposito già nell'ordinanza 3 maggio 1985 per la causa 97/85 R. Nelle conclusioni per la causa 97/85 io stesso ho fatto presente che le ricorrenti non sono legittimate ad un ricorso diretto contro la Commissione, poiché esse non sono riguardate né direttamente né individualmente dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985.
34.
Qualora accoglieste la mia tesi dell'irri-cevibilità del ricorso diretto delle ricorrenti contro la Commissione, diverrebbe superflua la soluzione espressa dalle prime due questioni sollevate dal Verwaltungsgericht di Francoforte. Basterebbe l'indicazione che ad ogni modo è possibile, nel presente caso, adire i giudici nazionali.
35.
Se viceversa doveste ritenere ricevibile il ricorso di annullamento, ne risulterebbe una situazione analoga a quella cui si riferisce la sentenza della Corte 17 settembre 1983 nella causa 216/82 (
5
). Oggetto di quella causa era una decisione della Commissione indirizzata agli Stati membri e relativa alla domanda di ammissione in franchigia dai dazi doganali degli oggetti di carattere educativo, scientifico o culturale. Anche in quel caso il giudice a quo aveva sollevato la questione se potesse essere ancora vagliata dalla Corte di giustizia, in un procedimento pregiudiziale, la validità di una decisione della Commissione, dopo che il destinatario della decisione non l'aveva impugnata entro il termine stabilito dall'art. 173, 3o comma, del trattato CEE.
36.
Nella sentenza citata la Corte di giustizia decideva che, in forza di un principio generale che trova espressione nell'art. 184 del trattato CEE, l'attore, nel contesto dell'azione esperita secondo il diritto nazionale contro il rigetto della domanda, doveva avere la possibilità di eccepire l'illegittimità di una decisione della Commissione che serva da fondamento al provvedimento nazionale adottato nei suoi confronti. Questa massima fornisce una soluzione atta a dissipare i dubbi espressi dal giudice nazionale, senza che sia necessario risolvere il problema molto più ampio del rapporto in generale fra l'art. 173 e l'art. 177 del trattato CEE.
37.
Vi propongo di attenervi a questa massima e risolvere quindi la prima questione in senso negativo. La soluzione della questione n. 2 non è necessaria. Essa sarà del resto desumibile dalla vostra sentenza nella causa 97/85.
3)
Sulla competenza della Commissione ad adottare la decisione 25 febbraio 1985
38.
Allontanandosi dalle questioni espressamente sollevate dal Verwaltungsgericht di Francoforte, bisogna in primis considerare un problema, sfiorato in più di una questione, ma non formulato espressamente: la competenza della Commissione in ordine all'adozione della decisione 25 febbraio 1985, relativa a misure per la promozione delle vendite di burro sul mercato di Berlino (Ovest).
39.
In questo esame voglio in primo luogo fare riferimento alla prescrizione secondo la quale l'ente di intervento della Repubblica federale di Germania doveva mettere gratuitamente a disposizione 900 tonnellate di burro provenienti dalle giacenze pubbliche.
40.
Questa misura, dato che si basava sull'art. 4 del regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1079, relativo ad un prelievo di corresponsabilità e a misure destinate ad ampliare i mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, doveva imputarsi al bilancio delle Comunità a norma dell'art. 5 dello stesso regolamento. Nella vendita gratuita del burro di ammasso è dunque da ravvisarsi un aiuto pari al valore intero di questo burro, valore più o meno equivalente a quello del prezzo di intervento in vigore di 319,70 Ecu il quintale (
6
).
41.
Giacché il regolamento n. 1079/77 era volto a regolarizzare e stabilizzare il mercato dei prodotti lattiero-caseari ed a completare quindi l'attuale sistema di intervento e giacché la decisione della Commissione 25 febbraio 1985 si fondava unicamente su tale regolamento, esclusivamente da esso può farsi derivare la competenza della Commissione a prestare un aiuto pari al valore intero della merce da vendere. La competenza non può essere dedotta dal sistema di intervento generale di cui al regolamento n. 804/68; nelle conclusioni per l'azione « burro di Natale » ho inoltre rilevato che la Commissione, in forza della normativa sull'intervento generale, non è autorizzata a prestare aiuti di propria iniziativa, ma necessita a tale scopo di una chiara autorizzazione del Consiglio.
42.
L'art. 4 del regolamento n. 1079/77 stabilisce che la Commissione adotta misure volte ad ampliare i mercati dei prodotti lattiero-caseari secondo la cosiddetta procedura del comitato di gestione ex art. 30 del regolamento n. 804/68. Bisogna ora valutare se le misure ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1079/77, comprendano pure aiuti comunitari del genere di quelli in esame.
43.
In primo luogo va detto che gli artt. 92 e seguenti del trattato CEE, relativi agli aiuti concessi dagli Stati, non valgono direttamente per il settore agricolo. Secondo la lettera degli articoli stessi, il divieto di aiuti da essi sancito e la procedura di autorizzazione degli aiuti riguardano unicamente gli aiuti statali. Nondimeno la giurisprudenza della Corte di giustizia ammette che pure gli organi della Comunità devono osservare le disposizioni fondamentali del trattato CEE, anche se queste si rivolgono testualmente in primo luogo agli Stati membri (
7
). La Corte di giustizia, in particolare nella sentenza 29 febbraio 1984 nella causa 37/83, si è così espressa sul principio della libera circolazione delle merci:
« Benché gli artt. da 30 a 36 del trattato riguardino in primo luogo i provvedimenti unilaterali degli Stati membri, le istituzioni comunitarie sono tuttavia tenute anch'esse a rispettare la libertà degli scambi intracomunitari, principio fondamentale del mercato comune » (
8
).
44.
Gli organi comunitari devono dunque rispettare, anche per quanto riguarda il settore agricolo, il principio secondo il quale sono vietati gli aiuti concessi mediante denaro pubblico, a meno che il trattato CEE non disponga altrimenti.
45.
Per il settore agricolo il trattato CEE ha effettivamente stabilito un regime particolare. L'art. 42 del trattato ad esempio dispone che il capo relativo alle norme sulla concorrenza trova applicazione in ordine alla produzione ed al commercio dei prodotti agricoli solo nella misura determinata dal Consiglio, avuto riguardo agli scopi di cui all'art. 39. Il Consiglio può in particolare autorizzare la concessione di aiuti per la protezione di aziende, le quali siano sfavorite pre le loro condizioni strutturali o naturali, o nel contesto di programmi di sviluppo economico.
46.
L'obbligo per gli organi comunitari di attenersi ai principi del mercato comune si riscontra ampiamente pure nel settore agricolo, giacché le stesse eccezioni ad alcune disposizioni generali del trattato, eccezioni espressamente stabilite per il settore agricolo, secondo la sentenza della Corte 15 ottobre 1969 nella causa 16/69 (
9
), vanno interpretate restrittivamente in quanto norme eccezionali.
47.
A parte ciò, l'art. 40, n. 3, 1o comma, stabilisce che l'organizzazione comune dei mercati agricoli può comprendere tutte le misure necessarie per il raggiungimento degli scopi della politica agricola, ed in particolare sovvenzioni alla produzione ed alla distribuzione dei diversi prodotti.
48.
Poiché, secondo l'ordine fondamentale delle competenze che si desume dall'art. 43, n. 2, del trattato CEE, è il Consiglio quello che deve istituire le organizzazioni comuni di mercato, le quali possono fra l'altro contemplare aiuti, e poiché, a norma dell'art. 42 del trattato CEE, il Consiglio può dichiarare ammissibili degli aiuti, è manifesto che solo il Consiglio deve decidere della concessione di aiuti nel settore agricolo. La Commissione può provvedere alla concessione di aiuti solo qualora sia stata a ciò validamente autorizzata dal Consiglio.
49.
Ciò è conforme al sistema del regolamento n. 804/68, alla prassi seguita dagli organi comunitari nell'applicazione di tale regolamento ed al modo in cui il problema degli aiuti è risolto nel trattato CEE.
50.
L'analoga normativa di cui all'art. 12 del regolamento n. 804/68 contempla in primo luogo una deliberazione del Consiglio circa i provvedimenti che esso intende adottare per combattere le eccedenze di burro fuso e rimette alla Commissione solo l'adozione di disposizioni di esecuzione.
51.
Così il Consiglio stesso, per la vendita a prezzo ridotto di burro destinato al consumo diretto in Italia e in Grecia, vendita che affiancava l'azione « burro di Natale », decideva nel citato regolamento n. 2957/84 di concedere una sovvenzione in Italia e in Grecia per il consumo diretto di burro, e fissava contemporaneamente l'ammontare di tale sovvenzione in 160 ECU il quintale. Solo in seguito a ciò la Commissione ha adottato col regolamento n. 3029/84 le relative disposizioni di esecuzione.
52.
Analogamente il Consiglio autorizzava, col regolamento n. 1269/79 (
10
), gli Stati membri a concedere un aiuto per il burro destinato al consumo diretto; anche qui esso ha fissato l'ammontare dell'aiuto e rimesso alla Commissione la sola adozione delle disposizioni di esecuzione.
53.
Il Consiglio ha adottato direttamente pure le norme relative alla concessione di aiuti per la salvaguardia dell'uso di burro da parte di talune categorie di consumatori e di industrie (
11
). Nell'art. 1 del regolamento n. 1723/81, nella versione vigente per il periodo qui considerato (
12
), esso ha stabilito direttamente a chi possono essere concessi gli aiuti: organizzazioni senza scopo di lucro, forze armate, fabbricanti di prodotti della pasticceria e di gelati, fabbricanti di altri prodotti alimentari da determinare. Nell'art. 3 esso ha comunque rimesso alla Commissione la determinazione dell'importo dell'aiuto mediante disposizioni d'attuazione.
54.
Riepilogando si deve qui rilevare che nei casi citati, in cui non si trattava di operazioni una tantum, ma di riduzioni a lungo termine del prezzo del burro, il Consiglio ha sempre deciso direttamente l'istituzione dell'aiuto e talora pure il suo importo.
55.
Alla conclusione che, fra le « misure destinate ad ampliare i mercati dei prodotti lattiero-caseari » ai sensi del regolamento n. 1079/77, comunque non vadano compresi gli aiuti non osta neppure la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa all'art. 155 del trattato, cioè relativa ai poteri di esecuzione della Commissione.
56.
La Corte di giustizia, nella sentenza 30 ottobre 1975, nella causa 23/75 (
13
), ha invero affermato che dal contesto complessivo dell'art. 155 del trattato e dalle esigenze concrete si desume che la nozione di « attuazione » va interpretata in senso lato. Poiché solo la Commissione è in grado di seguire costantemente ed attentamente l'andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività, il Consiglio potrebbe essere indotto ad attribuirle ampi poteri di valutazione e di attuazione nel settore della politica agricola comune. La Corte si è tuttavia così espressa solo per disattendere la tesi di una parte, secondo la quale si sarebbe dovuta interpretare restrittivamente un'autorizzazione data dal Consiglio alla Commissione per l'adozione di provvedimenti di esecuzione.
57.
Benché dunque la competenza della Commissione per l'adozione di provvedimenti di esecuzione non vada interpretata in senso stretto, la Commissione non può tuttavia concedere di propria iniziativa degli aiuti non contemplati dal trattato o da un atto del Consiglio. Ciò si desume già dal sistema del regolamento n. 804/68, dalla disposizione speciale del suo art. 23, il quale dichiara applicabili gli artt. da 92 a 94 del trattato fatte salve le disposizioni contrarie, ma in particolare dallo sfavore con cui il trattato CEE tratta gli aiuti in generale.
58.
Questo sfavore si evince già dalle disposizioni sugli aiuti statali (artt. 92 e seguenti del trattato CEE) i quali, come già rilevato, benché non siano direttamente vincolanti per gli organi comunitari, vanno applicati, come principio informatore, alla valutazione degli aiuti concessi dalla Comunità.
59.
A norma di queste disposizioni, gli aiuti sono vietati a meno che il trattato CEE non disponga altrimenti. E ciò esso fa nell'art. 92, nn. 2 e 3, ove è elencata una serie di aiuti generalmente compatibili col mercato comune, ed altri che possono considerarsi compatibili con lo stesso. Inoltre, a norma dell'art. 92, n. 3, leu. d), il Consiglio può dichiarare compatibili col mercato comune altre categorie di aiuti; a norma poi dell'art. 93, n. 2, 3o comma, esso può autorizzare in singoli casi un aiuto in sé incompatibile.
60.
Sicuramente è da riconoscere alla Commissione un certo margine di valutazione o di discrezionalità nel controllo degli aiuti, in particolare nell'esame degli aiuti potenzialmente campatibili a norma dell'art. 92, n. 3, del trattato CEE. In linea di principio essa tuttavia non può oltrepassare i limiti posti dal trattato CEE o da un atto del Consiglio. Spetta quindi solo a questo il decidere sull'ammissibilità di aiuti più rilevanti.
61.
Che lo sfavore del trattato CEE nei confronti degli aiuti sia determinante anche nel settore agricolo è confermato pure dalla risoluzione della conferenza degli Stati membri convocata a Stresa a norma dell'art. 43, n. 1, per l'elaborazione delle linee direttive di una politica agricola comune, risoluzione da cui risultò l'accordo generale fra l'altro sul seguente principio fondamentale:
« Dev'essere considerata essenziale l'eliminazione delle sovvenzioni contrarie allo spirito del trattato » (
14
).
62.
Bisogna stabilire se questo principio, secondo il quale spetta in ogni caso al Consiglio decidere sulla concessione di aiuti non espressamente contemplati, viga anche nel settore agricolo. Ci si può rifare, a tale proposito, come sopra già rilevato, all'art. 40, n. 3, 1o comma, ed all'art. 42 del trattato CEE.
63.
Il principio della compatibilità degli aiuti solo a condizione che essi siano contemplati dal trattato o da un atto del Consiglio non può dunque essere eluso interpretando estensivamente la nozione di « poteri di esecuzione » della Commissione.
64.
Non si può quindi ravvisare nell'art. 4, n. 1, del regolamentò del Consiglio n. 1079/77 un'autorizzazione sufficiente perché la Commissione conceda aiuti diretti ad ampliare i mercati dei prodotti lattiero-caseari.
Devesi con ciò giungere alla conclusione parziale che:
65.
L'art. 2, n. 1, della decisione della Commissione 25 febbraio 1985 relativa a provvedimenti da adottarsi per promuovere le vendite di burro sul mercato di Berlino (Ovest) è nullo.
66. 4)
Sulla terza questione del Verwaltungsgericht di Francoforte:
« 3)
Se rientri nel campo tutelato dai principi generali del diritto comunitario, in particolare dal principio della libertà d'esercizio dell'attività lavorativa, della libertà generale di agire e della libertà di concorrenza, il tutelare un'impresa contro gli svantaggi concorrenziali conseguenti al fatto che la posizione concorrenziale di un terzo è stata migliorata da provvedimenti comunitari ».
67. a)
Il Verwaltungsgericht di Francoforte rileva innanzitutto che il diritto fondamentale alla libertà dell'attività lavorativa è riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. Tuttavia questa non avrebbe ancora definito esattamente i limiti della tutela di questo diritto fondamentale. D'altro canto, la Corte di giustizia avrebbe quantomeno lasciato intendere che l'interesse economico delle imprese, a che i loro concorrenti non fruiscano di aiuti statali, è tutelato dal diritto comunitario.
68.
A norma dell'art. 3, lett. f), del trattato CEE, sarebbe compito della Comunità evitare che la concorrenza sia alterata. Gli artt. 85 e 86 detterebbero le norme a tal proposito, per quanto riguarda gli operatori economici. I divieti di discriminazione degli artt. 7 e 40, n. 3, del trattato CEE dimostrerebbero inoltre che nemmeno la Comunità e gli Stati membri possono ostacolare la concorrenza.
69.
Ciò tuttavia non significherebbe che la concorrenza non possa essere limitata d'autorità, ma solo che ogni limitazione dev'essere motivata. Il diritto fondamentale della libertà di concorrenza, in quanto corollario della libertà dell'attività lavorativa o della libertà generale di agire, dovrebbe essere garantito anche nel diritto comunitario. Nella sfera di tutela di questo diritto fondamentale dovrebbero rientrare tutti coloro che sono in concorrenza con imprese o con lo Stato. Concorrenti in questo senso sono in questo caso le ricorrenti e le imprese commerciali che, in esecuzione dell'azione, devono distribuire a Berlino burro di intervento ai dettaglianti. Anche ove tali imprese commerciali non traessero alcun vantaggio dalla detta azione, resterebbe comunque innegabile il rapporto di concorrenza diretto con il BALM, il quale cerca di ottenere una quota di mercato e usa le imprese commerciali solo come agenti. In ogni caso risulterebbe peggiorata la situazione concorrenziale delle ricorrenti e lesa la sfera di tutela del diritto fondamentale della libertà di concorrenza per effetto di un provvedimento statale.
70. b)
A giudizio delle attrici nelle cause principali, i principi giuridici generali di cui alla questione n. 3 tutelano le imprese contro i danni che sotto il profilo concorrenziale potrebbero derivare da provvedimenti comunitari.
71.
Il diritto fondamentale alla libertà dell'attività lavorativa sarebbe stato già riconosciuto nella giurisprudenza della Corte di giustizia; il principio della libertà di concorrenza sancito da più di una norma del trattato osterebbe alla concessione di aiuti comunitari qualora questi, come nel nostro caso, ledano la posizione concorrenziale delle imprese.
72.
Inoltre, le attrici ritengono leso il divieto di discriminazione: burro e margarina si trovano in rapporto di sostituzione. Orbene, la Comunità riduce il prezzo del burro con sovvenzioni massicce, mentre la margarina non gode di aiuti paragonabili.
73.
Le attrici ravvisano poi nell'iniziativa della Commissione non solo una vendita sottocosto, ma una distribuzione gratuita di merci. Ciò sarebbe inammissibile in forza dei principi del diritto sulla concorrenza sleale, che sono rintracciabili negli ordinamenti di tutti gli Stati membri, in ogni caso qualora crei il pericolo di saturazione del mercato o minacci la concorrenza. Del pari questa iniziativa sarebbe in contrasto con la normativa relativa ai premi.
74.
La Commissione concorda col Verwaltungsgericht di Francoforte nel ritenere che ogni limitazione della libertà individuale degli operatori economici debba essere giustificata. Nel caso di specie non le riesce però di ravvisare alcuna lesione del diritto al libero esercizio di un'attività lavorativa. A nessuno sarebbe stato impedito l'accesso all'attività di produttore di margarina. L'incidenza sul mercato della margarina sarebbe stata irrilevante, potendosi essa calcolare in meno dello 0,4% del consumo complessivo annuale di margarina nella Repubblica federale di Germania. Inoltre l'industria della margarina sarebbe da anni favorita, rispetto ai produttori di burro, dalle differenze esistenti fra l'organizzazione del mercato del latte e quella del mercato dei grassi.
75.
Non si potrebbero applicare al nostro caso le norme del diritto sulla concorrenza sleale. I principi, invocati dalle ricorrenti, della saturazione del mercato e quelli relativi ai premi sarebbero peculiarità del diritto tedesco. I relativi principi generali non sono comunque suscettibili di determinazione in questa forma negli ordinamenti di tutti gli Stati membri.
76.
A parte ciò, la Commissione si richiama alla giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo la quale nessun settore dell'industria ha diritto alla conservazione dei vantaggi del sistema di organizzazione del mercato esistente.
77. e)
Con la presente questione il Verwaltungsgericht di Francoforte ha sollevato numerosi problemi tecnici, quali i principi della libertà dell'attività lavorativa, della libertà di concorrenza e, nella motivazione della questione, del divieto di discriminazione.
78.
Giustamente il Verwaltungsgericht ha dichiarato che il principio del libero esercizio dell'attività lavorativa trova riconoscimento nella giurisprudenza della Corte; oggetto di dubbi non sarebbe l'esistenza, bensì solo l'estensione della sfera tutelata da quésto principio generale.
79.
Nelle sentenze 13 dicembre 1979 nella causa 44/79 (
15
) e 14 maggio 1974 nella causa 4/73 (
16
), la Corte di giustizia affermava che il libero esercizio dell'attività lavorativa era garantito dall'ordinamento costituzionale di diversi Stati membri; il diritto così garantito era però ben lungi dal costituire una prerogativa assoluta; esso andava considerato alla luce della funzione sociale delle attività tutelate. Per questa ragione, la garanzia concessa ai diritti di tal sorta faceva generalmente salve le limitazioni poste in vista dell'interesse pubblico. Nell'ordinamento giuridico comunitario appariva talora legittimo sottoporre detti diritti a limiti giustificati dagli obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità, purché non restasse lesa la sostanza dei diritti stessi. Per quanto riguardava in particolare la tutela dell'impresa, questa non poteva comunque estendersi alla protezione di semplici interessi o possibilità di carattere commerciale, la cui natura aleatoria è insita nell'essenza stessa dell'attività economica.
80.
In questo contesto è opportuno considerare un ulteriore principio, che è stato oggetto di elaborazione giurisprudenziale da parte della Corte. Un'impresa non può pretendere di avere un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio ad essa derivante dall'istituzione di un'organizzazione comune dei mercati e del quale ha fruito in un dato momento (
17
).
81.
Questo principio deve valere pure per l'equilibrio che il Consiglio stabilisce fra due diverse organizzazioni di mercato, e ciò fa sì che le attrici nella causa principale non possono vantare un diritto quesito a che debba essere mantenuto inalterato il rapporto fra l'organizzazione del mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari e quella del mercato dei grassi.
82.
In forza dell'ordine fondamentale delle competenze nel settore agricolo ex art. 43, n. 2, del trattato CEE, spetta tuttavia al Consiglio istituire le organizzazioni comuni di mercato; è pure di sua competenza ogni mutamento nell'organizzazione di mercato o nel rapporto tra diverse organizzazioni di mercato. Finché il Consiglio non lo fa, la Commissione è legata alla situazione di principio che il Consiglio ha definito per le organizzazioni di mercato o per i prodotti agricoli che ad esse fanno capo.
83.
Burro e margarina sono prodotti agricoli, ai sensi dell'allegato II (capitoli 4 e 15.13) del trattato CEE i cui prezzi si condizionano vicendevolmente (
18
).
84.
Il rapporto fondamentale fra il mercato del burro e il mercato della margarina è stato stabilito dal Consiglio con l'adozione del regolamento n. 804/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari e del regolamento n. 136/66, relativo all'istituzione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi, ed è stato completato con decisioni in fatto di prezzi e con la protezione doganale esterna per mezzo della tariffa doganale comune.
85.
Il Consiglio, con i provvedimenti suddetti, ha realizzato l'equilibrio, da esso stimato necessario, fra i mercati del burro e della margarina, fissando così le condizioni essenziali dell'attività dei produttori e di burro e di margarina.
86.
Tale situazione di massima e, con essa, il rapporto fondamentale fra il mercato del burro e quello della margarina vengono criticati dalla Commissione; essa vede nell'alto prezzo del burro, fondato sulle decisioni del Consiglio, come nei prezzi delle materie prime per la produzione di margarina, i quali sono vicini ai prezzi bassi del mercato mondiale, un vantaggio ingiustificato per i produttori di margarina o, se si vuole, uno svantaggio per i produttori di burro. Per compensare questa situazione a suo giudizio sbilanciata, la Commissione aveva ripetutamente sottoposto al Consiglio delle proposte per l'istituzione di un'imposta sui grassi, che tuttavia non sono state mai accolte dal Consiglio.
87.
Per creare la situazione di concorrenza, a suo parere normale fra burro e margarina, almeno per un periodo limitato e per limitate quantità di burro, la Commissione ha realizzato fra l'altro l'azione « burro di Natale » 1984/1985 come pure la misura contemplata nella decisione 25 febbraio 1985. Così facendo ha prescisso dal rapporto di massima fra i mercati del burro e della margarina stabilito dal Consiglio.
88.
A norma dell'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato CEE, l'organizzazione comune dei mercati agricoli deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori e consumatori all'interno della Comunità. Il divieto di discriminazione, posto da tale disposizione, è un'espressione particolare del generale principio di eguaglianza su cui si basa il diritto comunitario. In forza di questo principio, situazioni simili non possono essere trattate diversamente, a meno che non sia oggettivamente giustificata la differenziazione. Questo principio viene così a limitare la libertà d'azione degli organi della Comunità nel perseguimento degli scopi della politica agricola elencati dall'art. 39 del trattato CEE (
19
).
89.
Giacché burro e margarina, come prima rilevato, si trovano, almeno in parte, in rapporto di sostituzione, occorre valutare se la differenza tra l'organizzazione del mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari e quella dei grassi giustifichi l'adozione di provvedimenti volti a promuovere le vendite di burro che possano avere effetti dannosi per i produttori di margarina.
90.
A questo proposito occorre rilevare che le due organizzazioni di mercato contemplano sistemi di prezzi profondamente diversi. Mentre le materie prime per la produzione di margarina si possono ottenere nella Comunità ad un prezzo che corrisponde a quello del mercato mondiale, per la produzione del burro bisogna invece pagare la materia prima, il latte, ad un prezzo molto più alto, all'incirca di 200 ECU il quintale al di sopra di quello del mercato mondiale. D'altro canto si deve ricordare che, per il burro, sussiste una garanzia illimitata di acquisto a dei prezzi che tengono conto del prezzo notevolmente più elevato del latte rispetto al mercato mondiale.
91.
Ora, in questa struttura dei prezzi la Commissione è intervenuta smerciando gratuitamente burro d'intervento, cioè sovvenzionandolo per il prezzo intero, mentre rimaneva contemporaneamente in essere la disciplina di intervento per il burro fresco ad un prezzo di intervento invariato. Se dunque il burro fresco, da vendere al prezzo normale, poteva essere escluso dal mercato attraverso lo smercio gratuito del burro di intervento in una data quantità, si impediva in effetti di vendere direttamente ai consumatori del burro fresco; era tuttavia sempre possibile vendere il burro agli enti di intervento al prezzo all'uopo stabilito, cosicché i fabbricanti di burro non si vedevano menomati nelle loro possibilità di vendita.
92.
Diversa era invece la situazione dei produttori di margarina. Non essendovi, per i loro prodotti, alcuno sbocco garantito da misure di intervento, essi dovevano subire, in una situazione in cui un prodotto concorrente veniva sovvenzionato in modo massiccio, la flessione nelle vendite per cui non era stato predisposto alcun compenso.
93.
Bisogna quindi rilevare che, dalle sovvenzioni al burro di ammasso, sono derivati oneri diversi per i produttori di burro e per quelli di margarina: i primi, dopo che il burro fresco era stato cacciato dal mercato, potevano sempre offrire la loro merce all'ente di intervento, che doveva acquistarla, possibilità questa che non era data ai produttori di margarina. L'intervento della Commissione sui due mercati dei grassi ha dunque sortito effetti diversi: nel caso dei produttori di burro poteva tutt'al più accadere che il prezzo realizzabile sul mercato fosse superiore a quello di intervento, cosa che nessuno ha sostenuto, mentre nel caso dei produttori di margarina si aveva una flessione nelle vendite senza alcun compenso.
94.
Giacché quindi la misura volta a promuovere le vendite di burro sul mercato di Berlino è andata a gravare in modo notevole sui produttori di margarina, mentre a quelli di burro veniva imposto al massimo un lieve onere, si deve ravvisare in questo un iniquo aggravio, ai sensi della giurisprudenza della Corte di giustizia (
20
), una discriminazione ai danni dei produttori di margarina, che non possono fruire dei vantaggi dell'organizzazione del mercato per il latte ed i prodotti lattiero-caseari.
95.
Se pur si dovesse pretendere, perché sussista una discriminazione, che dal danno per una categoria di produttori derivi un vantaggio per un'altra categoria di produttori, ci si troverebbe di fronte a questa situazione di fatto.
96.
Nel fatto che un provvedimento per la promozione delle vendite di burro di ammasso scacci contemporaneamente dal mercato margarina e burro fresco non si deve subito ravvisare un vantaggio diretto per i produttori di burro. Indirettamente, però, da questo provvedimento deriva un rilevante vantaggio per i produttori di burro. Data un'organizzazione del mercato per il latte ed i prodotti lattiero-caseari che viene amministrata in modo tale che, per mezzo di una quasi assoluta garanzia di acquisto e con prezzi molto elevati in confronto al mercato mondiale, viene necessariamente a prodursi un'eccedenza continua di latte, azioni di svuotamento dei magazzini del genere dell'azione « burro di Berlino » rappresentano addirittura una necessità per potere se non altro mantenere in vita, almeno per un certo tempo ancora, il sistema esistente degli alti prezzi del latte con una quasi illimitata garanzia d'acquisto. La prassi dell'intervento sul mercato del latte si è tradotta in un sistema che altra risorsa non ha, se non la ricerca di straordinarie possibilità di smercio. L'azione « burro di Berlino » è dunque servita, seppure con portata limitata, a mantenere in essere, almeno per un certo tempo ancora, l'alto prezzo del latte e la garanzia d'acquisto; con ciò questa azione si è risolta indirettamente a vantaggio dei produttori di latte.
Propongo dunque di risolvere la questione come segue.
97.
Le competenti istituzioni della Comunità possono modificare la situazione concorrenziale stabilita mediante le organizzazioni di mercato. Nel far ciò esse devono però far salvi gli interessi degli operatori concorrenti, tutelati dai principi generali del diritto comunitario, ed in particolare il divieto di discriminazione.
98. 5)
Sulla quinta questione del Verwaltungsgericht di Francoforte:
« 5)
Se i principi giuridici generali di cui alla questione n. 3 (diritti fondamentali) rientrino nella “ riserva della legge ” cosicché possano essere limitati solo da un regolamento del Consiglio oppure in base ad un regolamento del Consiglio ».
99. a)
A giudizio del Verwaltimgsgericbt, i diritti fondamentali dei cittadini non possono essere limitati a volontà, nemmeno se ciò serve al conseguimento degli scopi del trattato CEE. D'altro lato, non costituisce lesione di dette prerogative giuridiche qualsiasi provvedimento che incida sui diritti fondamentali. Quanto meno il diritto fondamentale della libertà di concorrenza non può essere illimitato. Il Verwaltungsgericht si chiede di che genere debbano essere tali limitazioni, per essere lecite, giacché la Corte di giustizia non si è ancora espressa con sufficiente precisione su questo punto. Benché la Corte abbia affermato che il diritto fondamentale della libertà di concorrenza vale con la « riserva delle limitazioni nel pubblico interesse », è comunque necessaria una definizione più esatta di questa riserva per considerazioni attinenti allo Stato di diritto.
100.
Benché nel diritto comunitario non vi siano leggi in senso formale, tuttavia nel contesto della costituzione comunitaria il Consiglio è l'organo costituzionale che adotta gli atti per i quali, in una democrazia, è competente l'organo di rappresentanza popolare. I regolamenti del Consiglio dovrebbero perciò considerarsi — ed esigersi — come atti legislativi, cioè leggi ai sensi della riserva di legge del diritto comunitario.
101. b)
A giudizio delle attrici nelle cause principali, una decisione della Commissione, per essere valida, deve fondarsi direttamente su una disposizione del trattato o su di un'autorizzazione data dal Consiglio in un regolamento. Ciò deriva tanto dai principi generali dello Stato di diritto e della divisione dei poteri quanto dal principio della ripartizione limitativa delle competenze fra le istituzioni di cui all'art. 4, n. 1, del trattato CEE. Per queste ragioni, solo un atto giuridico del Consiglio o della Commissione che agisca in forza di un'autorizzazione del Consiglio può limitare i diritti fondamentali di cui alla questione n. 3.
102.
Il Consiglio fa riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo la quale spetta al Consiglio stabilire le linee essenziali di una materia oggetto di disciplina, secondo la procedura stabilita dal trattato CEE, mentre le disposizioni di esecuzione dei regolamenti di base possono essere adottate dal Consiglio stesso o dalla Commissione, in forza di un'autorizzazione ex art. 155 del trattato CEE, secondo una diversa procedura. Si soddisfa questa esigenza tutte le volte che, secondo detta procedura, vengono posti dei criteri sufficientemente precisi per delimitare chiaramente i poteri attribuiti alla Commissione e garantire che essa si attenga a tali criteri al momento dell'esecuzione. Pertanto, a giudizio del Consiglio, deve risultare possibile motivare, coi criteri stabiliti dal Consiglio nell'atto di base, qualsiasi limitazione dei diritti dei singoli ad opera degli atti di esecuzione della Commissione. I principi generali possono quindi soffrire limitazioni solo in forza di regolamenti del Consiglio e solo entro i confini tracciati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
103.
La Commissione deduce che la validità delle autorizzazioni conferitele dal Consiglio non dev'essere valutata alla luce del diritto costituzionale tedesco, bensì tenendo conto delle particolari strutture del trattato CEE. Queste non definiscono in che consistono i poteri che il Consiglio, a norma dell'art. 155, quarto trattino, del trattato CEE, può attribuire alla Commissione. Tale disposizione vieta solo autorizzazioni con cui il Consiglio deleghi in blocco alla Commissione, senza adottare alcuna norma, la disciplina di dati settori ad esso riservati. Contrariamente a quanto stabilisce l'art. 80 del Grundgesetz, non occorre che « contenuto, scopo e portata » delle autorizzazioni siano chiaramente circoscritti.
104. e)
A norma dell'art. 4, n. 1, del trattato CEE, ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal trattato.
105.
Gli artt. 145 e 155 concretano il suddetto principio: a norma dell'art. 145 del trattato CEE, il Consiglio dispone di un potere di decisione per il raggiungimento degli scopi e secondo le modalità stabilite dal trattato; a norma dell'art. 155, al fine di garantire il regolare funzionamento e lo sviluppo del mercato comune, la Commissione, secondo le modalità stabilite dal trattato, dispone di un proprio potere di decisione, partecipa alla formazione degli atti del Consiglio e dell'Assemblea ed esercita i poteri che le sono conferiti dal Consiglio per l'esecuzione delle norme da esso stabilite.
106.
In forza di tali principi, che sono spesso chiamati « principi dell'attribuzione di poteri specifici limitati », ciascun organo della Comunità agisce nell'ambito dei poteri attribuitigli dal trattato. Non spetta ad alcun organo una competenza generale a legiferare o ad agire.
107.
A parte ciò, dall'art. 155, terzo trattino, del trattato CEE, può desumersi che, fra il Consiglio e la Commissione, non è ravvisabile un rapporto gerarchico generale, giacché il trattato attribuisce alla Commissione anche poteri propri.
108.
A mo' d'esempio, la Commissione, a norma dell'art. 115, Io comma, seconda frase, del trattato CEE, può autorizzare gli Stati membri ad adottare provvedimenti di protezione, in fatto di politica commerciale, i quali nel caso specifico possono incidere sulla libertà d'azione economica degli operatori.
109.
Nella sfera di applicazione dell'art. 155. quarto trattino, del trattato CEE. sussiste tuttavia un rapporto gerarchico fra Commissione e Consiglio, giacché quella, nell'adottare provvedimenti di esecuzione, deve agire nell'ambito delle attribuzioni che il Consiglio le ha conferito.
110.
Per quanto riguarda dunque i provvedimenti che essa adotta, a norma dell'art. 155, quarto trattino, del trattato CEE, la Commissione può limitare i principi giuridici generali solo qualora sia stata a ciò autorizzata da un regolamento del Consiglio. Nel caso dell'art. 155, terzo trattino, del trattato CEE, la Commissione può invece effettuare simili limitazioni per competenza propria, cioè in quanto autorizzata direttamente dal trattato CEE.
111.
In entrambi i casi tuttavia la Commissione, nel limitare i diritti fondamentali, deve far salvi i principi che la Corte di giustizia ha posto, in particolare, nella sentenza citata 14 maggio 1974 nella causa 4/73.
112.
Da quanto esposto risulta la soluzione seguente:
I competenti organi della Comunità possono intervenire nella sfera tutelata dai principi generali del diritto qualora agiscano per competenza propria.
Qualora però la Commissione agisca a norma dell'art. 155, quarto trattino, del trattato CEE, nell'ambito delle attribuzioni di esecuzione ad essa conferite, la sua azione deve potersi ricondurre ad un atto del Consiglio.
113. 6)
Sulla quarta questione del Verwaltungsgericht di Francoforte:
« 4)
Se il provvedimento contemplato nella decisione della Commissione 25 febbraio 1985 [COM(85) 276 def.] serva ancora al conseguimento degli scopi del trattato e sia un provvedimento conforme al trattato ai sensi dell'art. 145 del trattato CEE ».
114. a)
Il Verwaltungsgericht di Francoforte dubita che il provvedimento per la vendita di burro possa ancora servire al raggiungimento degli scopi del trattato CEE. L'iniziativa non contribuisce ad aumentare la produttività agricola e neppure a garantire un adeguato tenore di vita alla popolazione agricola, la cui sussistenza è in effetti possibile solo grazie ai prezzi d'intervento garantiti. La messa sul mercato di giacenze d'intervento non può mai servire a questo scopo.
115.
Il provvedimento non contribuisce neppure a stabilizzare i mercati, poiché cagiona unicamente un artificiale ribasso del prezzo del burro a vantaggio dei consumatori, senza però riequilibrare il mercato.
116.
Il provvedimento non serve poi a rifornire i consumatori a prezzi ragionevoli, giacché un equo livello dei prezzi è fissato mediante le quotazioni delle organizzazioni comuni di mercato stesse.
117.
Unico scopo, logicamente inducibile, del provvedimento è, a giudizio del Verwaltungsgericht, quello di sgombrare i magazzini statali di vecchie partite di burro. Si tratta qui dei cosiddetti negozi ausiliari, paragonabili alla decisione di costruire o locare nuovi magazzini. Senza dubbio questi negozi ausiliari rientrano nell'ambito della competenza della Comunità; il Verwaltungsgericht ritiene tuttavia escluso che la Comunità, per l'esecuzione di tali negozi, possa limitare i diritti fondamentali degli operatori economici.
118. b)
Le attrici nelle cause principali sostengono parimenti che il provvedimento impugnato non serve ad alcuno degli scopi della politica agraria di cui all'art. 39 del trattato CEE.
119.
In particolare, non può invocarsi il principio della garanzia di un tenore di vita equo per la popolazione agricola. Dalla relazione speciale della Corte dei conti sulle vendite di burro a prezzo ridotto all'interno della Comunità (
21
), risulta che la vendita di burro a prezzo ridotto non contribuisce affatto all'aumento delle vendite di burro.
120.
La Commissione condivide la tesi secondo cui l'azione « burro di Berlino » non serve né alla produttività agricola, né a garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola, né a rifornire i consumatori a prezzi ragionevoli. A suo giudizio, lo scopo dell'azione è un altro: quello di stabilizzare i mercati.
121.
Per ottenere, di fronte all'aumento considerevole della produzione lattiera ed alla crescita solo modesta dei consumi, un equilibrio, se non altro a medio termine, tra offerta e domanda, la Comunità non poteva agire sul solo lato della produzione, ma era costretta piuttosto a ricercare, al di là delle tradizionali azioni di ribasso del prezzo, adottate già da tempo, dei mezzi tali da permettere di ampliare gli sbocchi per il burro. Il compito di ricercare in permanenza misure in tal senso è stato affidato alla Commissione dal Consiglio, in occasione dell'istituzione del prelievo di corresponsabilità, con l'art. 4 del regolamento n. 1079/77. Più specificamente, questa disposizione ha autorizzato la Commissione ad adottare, secondo la procedura del comitato di gestione, ogni genere di provvedimenti che sia volto all'ampliamento dei mercati del latte o dei prodotti lattiero-caseari, all'interno o fuori della Comunità, oppure alla ricerca di nuovi sbocchi e di prodotti qualitativamente migliori.
122.
Non vi è dubbio che, con lo smercio gratuito di 900 tonnellate di burro di ammasso pubblico e la vendita ad esso collegata di 900 tonnellate di burro fresco, si sia contribuito in misura molto modesta a ristabilire l'equilibrio turbato. Per la Commissione non si è però trattato, in via principale, di smaltire 900 tonnellate di eccedenze di burro, ma di effettuare un esperimento per studiare il comportamento dei consumatori in caso di notevole diminuzione dei prezzi per un periodo di una certa durata.
123. e)
Degli scopi di cui all'art. 39 del trattato CEE si deve dunque prendere in considerazione solo quello della stabilizzazione dei mercati, potendosi aderire alle dichiarazioni fatte dal giudice a quo e da tutte le parti, secondo le quali il provvedimento sulle vendite di burro non è servito ad altri scopi.
124.
La nozione di stabilizzazione dei mercati comprende due situazioni distinte, come ho già rilevato nelle conclusioni per l'azione « burro di Natale » : la stabilizzazione del mercato di un singolo prodotto, nel nostro caso, del burro, e la stabilizzazione di mercati di prodotti diversi, qualora questi, come nel nostro caso, si trovino in rapporto di sostituzione.
125.
Circa la stabilizzazione del mercato del burro, occorre rilevare quanto segue: come già segnalato, il modo in cui è stata applicata l'organizzazione di mercato per il latte ed i prodotti lattiero-caseari ha fatto sì che da anni vi siano eccedenze di produzione non esitabili sul mercato. Lo scopo della stabilizzazione dei mercati è stato costantemente trascurato a favore di altri scopi, in particolare di quello di garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola. La conseguenza è stata l'eccedenza strutturale di produzione, cioè il mercato del burro si è trovato completamente squilibrato.
126.
Il fatto che, in una situazione del genere, il Consiglio affidi alla Commissione il compito di ricercare misure con cui possa ristabilirsi l'equilibrio del mercato, tende allo scopo, ex art. 39 del trattato CEE, della stabilizzazione dei mercati. I provvedimenti della Commissione devono dunque mirare a ristabilire l'equilibrio del mercato; che esse lo raggiungano, non rileva ai fini della valutazione giuridica, giacché nel caso di un provvedimento volto alla ricerca di nuovi sbocchi, può giudicarsi del suo successo e quindi della sua idoneità solo dopo la sua esecuzione.
127.
Su quest'ultimo punto, è plausibile la dichiarazione della Commissione secondo cui essa voleva studiare il comportamento dei consumatori di fronte ad un'azione di rilevante ribasso del prezzo del burro, ed in particolare accertare i costi precisi ed i limiti dell'eventuale aumento delle vendite di burro.
128.
Il provvedimento per la promozione delle vendite di burro era dunque atto a servire allo scopo della stabilizzazione del mercato del burro.
129.
Poiché però la nozione di stabilizzazione dei mercati comprende un secondo aspetto, vale a dire quello del rapporto fra i mercati di prodotti fra loro sostituibili, occorre valutare se la Commissione fosse autorizzata ad intervenire, col suo provvedimento, sul rapporto di massima fra il mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari, da un canto, ed il mercato dei grassi, dall'altro. In linea di principio, la Commissione deve infatti attenersi a quanto stabilito dal Consiglio in fatto di rapporto di massima fra le due suddette organizzazioni di mercato. A parte ciò, gli operatori economici, attivi nei due settori dei grassi alimentari, potevano ben partire dal principio che, comunque, il rapporto di massima fra le due organizzazioni di mercato non sarebbe stato modificato ex abrupto, cioè senza disposizioni transitorie.
130.
Secondo il Verwaltungsgericht di Francoforte, nel 1984 sono state consumate a Berlino complessivamente 13297 tonnellate di margarina, il che corrisponde ad un consumo medio mensile di 1108 tonnellate o, riferendosi al periodo di due mesi e mezzo in cui doveva attuarsi l'azione di riduzione del prezzo del burro, ad un consumo di 2770 tonnellate.
131.
Se si supponesse che il maggior smercio di burro, determinato dalle 900 tonnellate di burro d'intervento, vada a gravare per intero sulle vendite di margarina, lo smercio di questa subirebbe nei due mesi e mezzo una flessione del 22,5%. In termini di vendita di margarina a Berlino per un intero anno, la flessione sarebbe pur sempre del 6,8%.
132.
Si deve inoltre considerare che, se non altro, le attrici nelle cause principali in ordine alle cause da 133 a 136/85, non agiscono solamente sul mercato di Berlino, ma pure sull'intero mercato della Repubblica federale di Germania. All'udienza del procedimento 97/85 R esse hanno dichiarato che la quantità di burro gratuito coinvolta dal provvedimento corrispondeva allo 0,4% delle vendite annuali di margarina nella Repubblica federale di Germania.
133.
Di fronte ad una flessione delle vendite di così poca importanza non sono in grado di ravvisare alcun intervento rilevante sul rapporto di massima stabilito dal Consiglio fra il mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari e quello dei grassi. Per di più devesi ancora rilevare che il Consiglio, con l'art. 4 del regolamento n. 1079/77, ha autorizzato la Commissione ad adottare provvedimenti per l'ampliamento del mercato dei prodotti lattiero-caseari anche all'interno della Comunità, cosicché non si possono escludere gli interventi di scarso rilievo sul rapporto di massima fra le due organizzazioni di mercato. Una simile indicazione mancava nel fondamento giuridico dell'azione « burro di Natale ».
134.
Riassumendo, si deve dunque ritenere che, con la decisione della Commissione 25 febbraio 1985, non si è contravvenuto allo scopo della stabilizzazione dei mercati, sanciti dall'art. 39 del trattato CEE.
135.
Da ciò risulta la soluzione seguente:
Il provvedimento contemplato dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 non è in contraddizione con uno degli scopi della politica agricola ai sensi dell'art. 39 del trattato CEE.
136. 7)
Sulla sesta questione del Verwaltungsgericht di Francoforte
« 6)
Se il provvedimento contemplato dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 costituisca un provvedimento destinato alla ricerca di nuovi sbocchi commerciali oppure un provvedimento per ampliare i mercati ai sensi dell'art. 4, n. 2, del regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1079, destinato ad ampliare i mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GUL 131 del 26.5.1977) ».
137. a)
Il Verwaltungsgericht di Francoforte dubita che il provvedimento per la promozione delle vendite di burro possa fondarsi sull'art. 4 del regolamento n. 1079/77. Esso solleva la questione se, per sbocco ed ampliamento dei mercati, possa intendersi anche la vendita di merci d'intervento provenienti dall'ammasso dello Stato. I provvedimenti di cui all'art. 4 vengono finanziati con il gettito del prelievo di corresponsabilità. Scopo di questo prelievo e delle misure che con esso vanno finanziate dev'essere quello di stabilire un miglior rapporto fra la produzione ed il fabbisogno del mercato. I provvedimenti da finanziare non sono quelli del sistema d'intervento; essi devono invece completare il sistema d'intervento esistente equilibrando il rapporto fra domanda e offerta.
138.
Questo scopo dimostra che lo smercio a norma dell'art. 4 del regolamento n. 1079/77 può riferirsi unicamente alla vendita di prodotti freschi, cioè di quei prodotti lattiero-caseari che non hanno mai usufruito dell'intervento statale. Solo ove risulti ampliato il mercato di tali prodotti, il rapporto fra offerta e domanda può riequilibrarsi. Se invece vengono aumentate le possibilità di smercio per i prodotti d'intervento, una parte del burro normale, a causa della vendita gratuita del burro d'intervento, viene esclusa dal mercato e deve dar luogo ad intervento dello Stato. Se un provvedimento simile viene finanziato col gettito del prelievo di corresponsabilità, si travisa il senso e lo scopo di questo.
139. b)
A giudizio delle attrici, il provvedimento criticato non è compreso nell'art. 4 del regolamento n. 1079/77. La ricerca di nuovi sbocchi non richiede lo smercio gratuito di 900 tonnellate di burro, poiché le informazioni occorrenti possono essere fornite da un istituto per le ricerche di mercato. L'ampliamento dei mercati può riferirsi al solo burro fresco, per le ragioni esposte dal giudice a quo. Con la decisione di smerciare gratuitamente del burro delle giacenze d'intervento della Comunità si contravviene alle norme dell'organizzazione del mercato del latte. L'azione degli enti d'intervento nell'immagazzinamento e nello smaltimento del burro è disciplinata dal regolamento n. 804/68, in particolare, dall'art. 6, n. 3. Se l'art. 4 del regolamento n. 1079/77 riguarda provvedimenti diretti all'ampliamento dei mercati all'interno della Comunità, può trattarsi unicamente di provvedimenti diversi dallo smaltimento di burro acquistato dagli enti d'intervento.
140.
La Commissione contesta le considerazioni del giudice a quo circa la portata dell'art. 4 del regolamento n. 1079/77. In questo è da ravvisarsi, invece, una disposizione che autorizza, in via del tutto generale, la Commissione ad adottare provvedimenti volti ad ampliare i mercati del latte e dei prodotti lattiero-caseari. La tesi secondo cui l'ampliamento dei mercati può essere attuato, in forza dell'art. 4, solo per ciò che riguarda prodotti di mercato freschi, non trova alcun appoggio nel regolamento. Benché l'ultimo considerando di questo dichiari che le misure contemplate sono destinate a completare l'attuale sistema d'intervento, non se ne può dedurre che non sia mai lecito usare merci d'intervento per lo scopo dell'ampliamento dei mercati ai sensi dell'art. 4, ma ciò significa solo che le azioni contemplate da questo articolo affiancano l'attuale sistema d'intervento. Il provvedimento criticato ha concorso effettivamente all'ampliamento del mercato anche del burro fresco, giacché il burro fresco contenuto nella confezione unica ha trovato sbocchi molto più ampi che in normali condizioni di mercato. Non può dunque parlarsi qui di travisamento dello scopo del regolamento n. 1079/77.
141. e)
La tesi delle attrici nelle cause principali, secondo cui il provvedimento adottato dalla Commissione non potrebbe considerarsi volto alla ricerca di nuovi sbocchi, si riferisce, essenzialmente, all'opportunità ed alla convenienza dell'azione « burro di Berlino ». Opportunità ed efficacia di un provvedimento possono essere tuttavia vagliate dalla Corte solo in misura limitata. Solo qualora il provvedimento sia chiaramente inadeguato allo scopo perseguito dall'organo competente, può esserne inficiata la legittimità; in tal caso la Corte deve tener presente che all'istituzione della Comunità (
22
)che agisce sono stati attribuiti ampi poteri di organizzazione.
142.
Certamente si deve ammettere con le attrici che possono ben sollevarsi dubbi sulla necessità e l'opportunità di un provvedimento diretto alla ricerca di nuovi sbocchi, qualora vengano smerciate gratuitamente a tal fine 900 tonnellate di burro. Un'indagine da parte di un istituto per il sondaggio di opinioni avrebbe forse raggiunto gli stessi risultati. Inoltre, nelle due indagini di mercato, eseguite in forza dell'art. 7 della decisione 25 febbraio 1985, si dichiara che erano possibili solo conclusioni limitate, che non potevano soddisfare in ogni punto le esigenze di un'analisi metodologicamente corretta. In particolare, il fatto che l'indagine sia stata commissionata solo circa un mese prima dell'inizio dell'azione, e quindi non si siano potuti raccogliere sufficienti dati di comparazione per il periodo precedente e la circostanza che il mercato-campione di Berlino (Ovest) possieda peculiarità tali da non poter essere generalizzate per il resto della Repubblica federale di Germania o addirittura per la Comunità, fanno sì che il risultato dell'indagine non possa considerarsi pienamente indicativo.
143.
Nonostante le lacune nella preparazione dell'azione, la quale è pur sempre costata 4 milioni di Ecu circa al bilancio comunitario, e nonostante la scelta maldestra del mercato-campione, non posso comunque condividere la tesi della « chiara inadeguatezza » del provvedimento. In ultima analisi, la Commissione poteva trarre, dall'azione e dalle indagini di mercato ad essa collegate, determinate conoscenze riguardo al costo dell'aumento dello smercio di burro ed all'entità della necessaria riduzione del prezzo, anche se tali conoscenze avevano solo significato limitato.
144.
Nonostante le lacune indicate, il provvedimento della Commissione si deve considerare una misura diretta alla ricerca di nuovi sbocchi.
145.
La tesi secondo cui in nessun caso sarebbe lecito usare giacenze d'intervento per un provvedimento volto ad ampliare i mercati dei prodotti lattiero-caseari non può neppure essa essere accolta.
146.
Ammesso che, di fronte ai prezzi d'intervento stabiliti dalla Comunità ed alla concomitante garanzia di ritiro del burro, si possa ancora parlare di attività del mercato, di questa attività fa parte anche la possibilità di vendere burro all'intervento al prezzo all'uopo fissato. Tuttavia, per sua natura, l'intervento non può significare che dei prodotti agricoli siano ritirati in determinate quantità dal mercato per un lungo periodo. Al contrario, essi devono essere rimessi sul mercato al momento opportuno, se si vuole che il sistema d'intervento rimanga in grado di funzionare. Infine, l'intervento serve a sostenere i prezzi, non già al durevole ritiro dal mercato di prodotti agricoli.
147.
Non si può quindi fare una netta distinzione fra burro normale e burro d'intervento, come hanno fatto il Verwaltungsgericht di Francoforte e le attrici nelle cause principali. Infine, nemmeno dalla lettera del regolamento n. 1079/77 si può desumere una siffatta separazione in due diverse categorie di burro.
148.
Parimenti non v'è ragione di parlare di un travisamento del regolamento n. 1079/77, per il fatto che il gettito del prelievo di corresponsabilità è stato usato anche per lo smaltimento del burro d'intervento. Non può dedursi dal regolamento n. 1079/77 che il gettito del prelievo debba essere impiegato esclusivamente per provvedimenti volti ad ampliare i mercati dei prodotti lattiero-caseari che non siano stati offerti all'intervento. Secondo quanto risulta dal secondo considerando del regolamento, con l'applicazione del prelievo di corresponsabilità i produttori di latte devono essere resi partecipi dei notevoli oneri finanziari che la Comunità deve sopportare a causa delle eccedenze. Inoltre, a norma dell'art. 5 del regolamento, il prelievo di corresponsabilità e le misure volte all'ampliamento dei mercati vanno considerati, per quanto attiene al finanziamento della politica comune, come interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli. Con ciò è stabilito lo stretto legame fra l'intervento in generale, da un lato, ed il prelievo di corresponsabilità e le misure volte ad ampliare i mercati, dall'altro. Ciò corrisponde a quanto si legge nell'ultimo considerando del regolamento, che cioè il complesso delle misure contemplate nel regolamento stesso è destinato a regolarizzare e a stabilizzare il mercato dei prodotti lattiero-caseari ed a completare così l'attuale sistema d'intervento.
149.
In complesso, il provvedimento per la promozione delle vendite di burro, adottato dalla Commissione con la decisione 25 febbraio 1985, sarebbe dunque compreso nell'art. 4 del regolamento n. 1079/77, se non fosse illegittimo per altre ragioni.
150.
Propongo, concludendo, che la sesta questione sia risolta nel modo seguente:
Il provvedimento contemplato dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 è una misura intesa alla ricerca di nuovi sbocchi ai sensi dell'art. 4, n. 2, del regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1079, relativo ad un prelievo di corresponsabilità e a misure destinate ad ampliare i mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
151. 8)
Sulla settima questione del Verwaltungsgericht di Francoforte:
« 7)
Se l'art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1079/77, soddisfi le esigenze dello Stato di diritto sotto il profilo del principio di sufficiente precisione ».
152. a)
Il giudice a quo ha sollevato la questione unicamente nel caso in cui la Corte di giustizia ritenga che il provvedimento criticato rientra fra le misure di cui all'art. 4 del regolamento n. 1079/77. Per questa ipotesi il giudice chiede se detta disciplina non sia troppo ampia e non contraddica al principio di determinatezza proprio dello Stato di diritto. Il principio della legittimità degli atti amministrativi prescrive non solo un'autorizzazione, ma un'autorizzazione ben delimitata e precisa per l'adozione di provvedimenti dell'amministrazione attiva. L'autorizzazione non può essere tanto vaga che, in definitiva, non sia più il legislatore, ma l'organo esecutivo quello che definisce i limiti specifici della libertà. L'art. 4 del regolamento n. 1079/77, poiché conferisce alla Commissione un potere discrezionale così ampio da non potersi più prevedere in qual senso, cioè con quale contenuto concreto, a quale scopo preciso ed entro quali limiti la Commissione se ne servirà, non è sufficientemente determinato. Non è precisato che l'ampliamento dei mercati possa essere ottenuto anche mediante il regalo ai consumatori finali, da parte della Comunità, della metà del burro da essi acquistato. È poi dubbio che un atto di liberalità possa ampliare il mercato, dato che la nozione di mercato si riferisce ad attività di tipo lucrativo, il che non vale per il regalo di determinati prodotti.
153. b)
A giudizio delle attrici nelle cause principali, il principio di determinatezza dell'autorizzazione per norme giuridiche di rango inferiore è espressione del principio dello Stato di diritto e del principio della divisione dei poteri. Se un organo amministrativo dovesse avere poteri illimitati di azione e di normazione, ciò contraddirebbe in pieno il principio dello Stato di diritto secondo cui tutte le attività dello Stato devono basarsi sul diritto. Se l'autorizzazione contenuta in un regolamento del Consiglio abbracciasse provvedimenti di ogni sorta, si avrebbe trasgressione dell'esigenza che tutti gli atti delle istituzioni comunitarie si basino sul trattato e sui principi dello Stato di diritto e della divisione dei poteri. Se la nozione di provvedimento andasse interpretata molto estensivamente, la Commissione potrebbe essere autorizzata non solo a regalare latte e prodotti lattiero-caseari, ma anche, ad esempio, ad imporre il consumo coatto di tali prodotti. Misure atte ad ampliare i mercati sarebbero allora anche i divieti di consumare prodotti concorrenti (come ad esempio la margarina rispetto al burro). Questi esempi dimostrano che i concetti, di cui all'art. 4 del regolamento n. 1079/77, possono servire come autorizzazione sufficientemente determinata solo qualora siano interpretati in senso severamente restrittivo secondo il loro spirito.
154.
Il Consiglio delle Comunità europee sostiene che l'art. 4 del regolamento n. 1079/77 è conforme al trattato CEE. Scopo di tale disposizione è l'autorizzare la Commissione, alle condizioni poste dall'articolo, ad adottare misure destinate ad ampliare i mercati del latte e dei prodotti lattiero-caseari. Il fine perseguito è con ciò esattamente delimitato. Inoltre, nel regolamento del Consiglio sono stabiliti i mercati sui quali deve intervenire la Commissione, come pure i provvedimenti da adottare, vale a dire l'ampliamento degli sbocchi e la ricerca di prodotti qualitativamente migliori. Questi criteri sono completati dai considerandi del regolamento ove si dichiara che, in connessione col prelievo, è necessario prevedere misure specifiche per l'ampliamento dei mercati e per lo smaltimento delle eccedenze sul mercato comunitario e su quello mondiale. La Commissione si trova dunque in possesso di un complesso di criteri che limitano i suoi poteri d'azione.
155.
La Commissione sottolinea che, a norma dell'art. 155, quarto trattino, del trattato CEE, essa deve esercitare i poteri che il Consiglio le conferisce per l'esecuzione delle norme da esso adottate. L'art. 155 non prescrive, però, fin dove deve spingersi il Consiglio nell'emanazione della necessaria disciplina. Inammissibile sarebbe, secondo la lettera dell'art. 155 del trattato CEE, solo l'autorizzazione con cui il Consiglio, senza adottare alcuna disciplina, delegasse alla Commissione in blocco determinati settori ad esso riservati.
156.
Nel caso di specie, il Consiglio ha non solo precisato, nell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1079/77, i limiti dell'autorizzazione conferita alla Commissione, ma ha pure definito, al n. 2, per quali fini possa essere usata l'autorizzazione stessa. A parte ciò, è errato l'assunto secondo il quale, in forza del principio della legalità amministrativa, la Commissione necessiterebbe non di un'autorizzazione purchessia, ma di un'autorizzazione esattamente circoscritta.
157. e)
Rifacendosi a quanto già rilevato a proposito della quinta questione del Verwaltungsgericht di Francoforte, occorre qui in primo luogo ricordare che, fra il Consiglio e la Commissione, non sussiste, è vero, alcun rapporto gerarchico, ma che, quando il Consiglio conferisce alla Commissione, a norma dell'art. 155, quarto trattino, del trattato CEE, poteri di esecuzione, la Commissione deve rimanere entro i limiti posti dal Consiglio.
158.
Inoltre, è d'uopo ora valutare quanto debba essere preciso il compito affidato dal Consiglio alla Commissione.
159.
Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia relativa a questo problema si evince che il conferimento di poteri di cui all'art. 155 del trattato CEE non va interpretato in senso restrittivo. La Corte di giustizia ha affermato che l'autorizzazione non è limitata a poteri al di sotto del piano dei regolamenti (
23
); nella sentenza 30 ottobre 1975, nella causa 23/75, la Corte ha addirittura affermato che, come si desume tanto dal contesto complessivo dell'art. 155 del trattato, quanto dalle esigenze concrete, il concetto di esecuzione dev'essere interpretato estensivamente. Nella stessa sentenza, la Corte ha sottolineato che il Consiglio può attribuire in questo modo alla Commissione ampi poteri propri, i cui limiti vanno valutati con riguardo agli scopi principali generali dell'organizzazione di mercato più che secondo la lettera dell'autorizzazione.
160.
In relazione agli scopi principali dell'organizzazione del mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari — equilibrio fra domanda e offerta nonché garanzia di un equo livello dei prezzi — come pure all'espressa indicazione nella motivazione del regolamento n. 1079/77, riguardante il ripristino di un miglior rapporto fra produzione e fabbisogno del mercato e la concomitante attenuazione dei notevoli oneri finanziari occasionati alla Comunità dalla situazione in atto e in particolare dalle considerevoli eccedenze, mi pare che l'autorizzazione di cui all'art. 4 del regolamento n. 1079/77 sia sufficientemente precisa. Essa cita, quale scopo delle misure da adottare, l'ampliamento dei mercati e specifica trattarsi tanto dei mercati all'interno della Comunità quanto di quelli di paesi terzi; secondo scopo è la ricerca di nuovi sbocchi e di prodotti qualitativamente migliori. L'autorizzazione è poi ulteriormente delimitata dal fatto che l'art. 4, n. 2, del regolamento n. 1079/77 fa obbligo alla Commissione di trasmettere al Consiglio, prima di ciascun periodo di applicazione del prelievo, il programma delle misure che essa intende adottare nel corso della stagione lattiera successiva. Il Consiglio può dunque esercitare una sorta di controllo preventivo sul modo in cui la Commissione farà uso dell'autorizzazione. All'occorrenza esso può intervenire ove ritenga che la Commissione sia in procinto di oltrepassare i limiti dell'autorizzazione stessa.
161.
Il Consiglio inoltre, in quanto autorità di bilancio, dispone di un altro strumento di controllo, giacché determina di anno in anno l'uso da farsi del prelievo di corresponsabilità (
24
).
162.
Date queste delimitazioni, l'autorizzazione di cui all'art. 4 del regolamento n. 1079/77 mi pare sufficientemente precisa. In questo contesto è più opportuno considerare che le misure volte ad ampliare i mercati dei prodotti lattiero-caseari vanno in primo luogo cercate; uno strumento, per il cui uso l'organo che agisce debba impiegare innanzitutto la propria fantasia, non può naturalmente essere definito in ogni particolare nell'autorizzazione di massima.
163.
Infine si deve ancora rilevare che l'autorizzazione così conferita non è affatto illimitata. Anzitutto essa vale con la riserva che siano rispettati i principi generali del diritto comunitario, ivi compresi i diritti fondamentali; in secondo luogo, la Commissione non può valersi, in forza dell” autorizzazione, di qualsiasi mezzo, come è già emerso in questo contesto proprio a proposito della concessione di sovvenzioni. Per queste ragioni l'autorizzazione non può quindi essere usata nei modi citati a mo' di esempio dalle attrici nelle cause principali, giacché in tal caso ne deriverebbero senza dubbio lesioni dei diritti fondamentali.
164.
Mi pare quindi si imponga la soluzione seguente:
L'art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1079/77 soddisfa le esigenze dello Stato di diritto in relazione al principio della sufficiente precisione.
165. 9)
Sull'ottava questione del Verwaltungsgericht di Francoforte:
« 8)
Se il provvedimento contemplato nella decisione della Commissione sia inconciliabile col principio di proporzionalità, dato che l'ampliamento dei mercati o la ricerca di nuovi sbocchi si possono ottenere perturbando meno l'andamento del mercato ».
166. a)
Il Verwaltungsgericht di Francoforte è dell'opinione che la disciplina la quale incida sul diritto fondamentale all'esercizio dell'attività lavorativa non può giustificarsi con ragionevoli considerazioni relative all'interesse generale. L'intervento è ammissibile solo quando è imposto da considerazioni d'interesse generale così gravi da prevalere sulla limitazione dell'attività lavorativa degli imprenditori. Ove si intenda ravvisare nell'ampliamento del mercato attraverso lo smaltimento delle giacenze statali lo scopo del provvedimento, si pone la questione se uno scopo del genere non potrebbe ottenersi mediante provvedimenti che incidano molto meno sull'andamento del mercato. Se invece l'azione era volta alla ricerca di nuovi sbocchi, sorge il problema della sua idoneità a fornire dati utilizzabili. Sussistono quanto meno gravi dubbi sulla possibilità che il mercato campione di Berlino permetta una generalizzazione per l'intero territorio federale o addirittura per altri paesi della Comunità. Il provvedimento che incida sui diritti fondamentali senza essere idoneo a raggiungere il suo scopo non può mai essere giustificato da gravi esigenze di interesse generale.
167. b)
Le attrici nelle cause principali concordano col Verwaltungsgericht di Francoforte. Esse pure ritengono eccessivi gli oneri connessi al provvedimento in oggetto.
168.
Se scopo dell'azione era la riduzione delle giacenze pubbliche di burro, tale scopo si sarebbe potuto ottenere, ed in modo molto più efficace, con altri provvedimenti. Ad esempio, la distribuzione delle 900 tonnellate di burro diluita su un periodo più lungo o su di un territorio più ampio avrebbe perturbato il mercato in misura molto minore. Inoltre, l'esportazione commerciale e quella volta all'aiuto alimentare rappresentavano una possibilità meno costosa per la Comunità; ambedue avrebbero gravato in minor grado sulle attrici.
169.
Se scopo del provvedimento era la realizzazione di uno studio, l'azione prescelta era del pari inidonea. In primo luogo, Berlino possiede, a causa delle sue dimensioni e di determinate caratteristiche socio-demografiche, peculiarità tali da farla considerare atipica, non solo rispetto al territorio della Repubblica federale di Germania, ma anche rispetto alla Comunità nel suo complesso. In secondo luogo, non era necessario regalare 900 tonnellate di burro per realizzare uno studio che avrebbe potuto altrettanto bene effettuarsi mediante un sondaggio d'opinioni.
170.
La Commissione ribatte che le considerazioni del Verwaltungsgericht relative al principio di proporzionalità poggiano sulla premessa che solo scopo dell'azione fosse quello di alleggerire le giacenze d'intervento tedesche. Ciò però è errato. In realtà si mirava alla ricerca di nuovi sbocchi.
171.
Per tenere al livello più basso possibile i costi dello studio e contemporaneamente usufruire comunque di risultati discretamente rappresentativi, si doveva cercare un mercato il più possibile isolato. Si è fatto ricorso al mercato parziale di Berlino (Ovest) soprattutto per la ragione che esso si trova in una situazione di specifico isolamento nell'ambito della Comunità, ciò che rende possibile un'analisi sufficientemente affidabile a costi relativamente ridotti.
172. e)
Ho già espresso sopra (n. 142) i miei dubbi circa l'idoneità del provvedimento per la promozione delle vendite di burro, realizzato a Berlino, alla ricerca di nuovi sbocchi per il burro. Ciononostante ho ammesso che la Commissione ha potuto trarre dall'azione per lo meno determinati dati, cosa che non permetteva di considerare il provvedimento in oggetto uno strumento assolutamente inadatto.
173.
Decisiva per valutare se la Commissione abbia trasgredito il principio di proporzionalità, uno dei principi del diritto comunitario, mi pare la circostanza che le attrici nelle cause principali, ad ogni modo, non hanno asserito, e tantomeno provato, alcun danno duraturo per la loro attività economica.
174.
Senza dubbio spetterà al giudice a quo entrare nei particolari; tuttavia è un fatto che le attrici nella dichiarazione scritta del 23 agosto 1985, cioè dopo che al provvedimento era stata data esecuzione, non hanno potuto dimostrare alcuna persistente riduzione delle vendite dell'industria della margarina a Berlino. Pure all'udienza del procedimento 97/85 R, le attrici hanno ammesso che la quantità di burro usata per l'esecuzione del provvedimento corrispondeva solo allo 0,4% delle vendite complessive di margarina nella Repubblica federale di Germania. Di fronte ad un così esiguo danno per le possibilità commerciali delle attrici nelle cause principali, non posso ritenere che l'onere imposto ai produttori di margarina fosse sproporzionato.
175.
Vi propongo perciò di risolvere l'ultima questione del Verwaltungsgericht di Francoforte come segue:
Il provvedimento contemplato dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 è compatibile col principio di proporzionalità.
176. II —
Sulla domanda di pronunzia pregiudiziale del Landgericht di Francoforte:
« Se l'art. 189, 4o comma, del trattato CEE, vada interpretato nel senso che al giudice adito della Repubblica federale di Germania sia precluso, in forza di una decisione della Commissione delle Comunità europee, avente come contenuto provvedimenti del genere della decisione 25 febbraio 1985 sull'incremento dello smercio di burro sul mercato di Berlino (Ovest), vietare a chi agisca per l'esecuzione della decisione, pur senza esserne il destinatario immediato, di tenere un comportamento lesivo della concorrenza secondo le norme vigenti nella Repubblica federale di Germania ».
177. a)
A giudizio del Landgericht di Francoforte, in forza del diritto nazionale, la domanda principale andrebbe accolta. Le norme interne sulla concorrenza sleale vanno applicate giacché il Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung si è servito, nell'espletamento dei suoi compiti, di strumenti privatistici ed è pertanto soggetto alle vigenti norme di diritto privato. Poiché i provvedimenti adottati dallo Bundesanstalt per dare esecuzione alla decisione della Commissione erano diretti ad incrementare lo smercio di burro e dunque a rendere necessariamente più difficile lo smercio di margarina, il Bundesanstalt ha agito a fini di concorrenza.
178.
Il Landgericht di Francoforte ravvisa nella cessione gratuita di 900 tonnellate di burro una trasgressione degli usi concorrenziali corretti, poiché essa ha cagionato in modo sleale la saturazione del mercato. Con il burro distribuito gratuitamente si è in ogni caso coperta una parte considerevole della domanda complessiva di grassi emulsionati della popolazione berlinese. Il regalare merci in quantità di tale rilevanza implica il grave pericolo che la concorrenza nelle prestazioni, per quanto riguarda i prodotti in questione, venga meno in misura non irrilevante.
179.
Del pari, al provvedimento è connesso un esagerato adescamento della clientela, non conciliabile con gli usi concorrenziali corretti, per lo smercio di burro. Il burro d'ammasso inoltre, espressamente indicato come « burro CEE gratuito », costituisce una prestazione supplementare offerta accanto al burro normale, ai sensi della Zugabeverordnung; poiché il burro normale e quello d'intervento, a causa della loro diversa conservabilità, non possono essere ritenuti « merci eguali », una prestazione supplementare di tal genere deve ritenersi inammissibile.
180.
Alla condanna della Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung può al massimo ostare il fatto che il suo provvedimento si basa su una decisione della Commissione delle Comunità europee. Questa circostanza assume tuttavia rilevanza solo se tale decisione prevale sul diritto della concorrenza della Repubblica federale di Germania.
181.
Secondo l'art. 189 del trattato CEE, la decisione non ha senz'altro portata generale, come avviene invece per il regolamento. Essa è invece obbligatoria in tutti i suoi elementi solo per i destinatari che essa stessa designa. L'obbligatorietà per lo Stato membro non permette però, di per sé, di concludere che anche nei rapporti fra le parti nella causa principale il diritto nazionale della concorrenza debba necessariamente cedere il passo a quanto stabilito dalla decisione.
182.
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, l'obbligatorietà di un atto va distinta dalla sua efficacia diretta. Soltanto quando può essere accertata anche questa efficacia, tutti gli organi degli Stati interessati che applichino il diritto, e quindi anche i giudici, debbono osservare la normativa comunitaria alla stessa stregua del diritto nazionale e in caso di conflitto fra una norma nazionale ed una norma, con efficacia diretta, del diritto comunitario debbono dare la preferenza alla seconda.
183.
In quali circostanze una decisione della Commissione ai sensi dell'art. 189 del trattato CEE abbia efficacia diretta, non è stato ancora definitivamente chiarito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. In verità la Corte non ha escluso in taluni casi l'efficacia diretta di decisioni nel senso che i terzi, che abbiano interesse all'esecuzione della decisione, possono eventualmente, trarne diritti propri. Ma non può evincersi dalla giurisprudenza della Corte di giustizia quali precisi requisiti una decisione debba possedere perché le si possa in generale attribuire efficacia diretta. Ai fini di tale valutazione si potrebbero tutt'al più richiamare le considerazioni che la Corte di giustizia ha svolto circa la questione dell'efficacia diretta di norme del trattato, considerazioni in base alle quali l'obbligo imposto allo Stato dev'essere sufficientemente chiaro e preciso e, per natura, cogente. Inoltre la norma dev'essere formulata in modo tale da non necessitare, per la sua esecuzione od efficacia, di alcun altro atto statale.
184.
Può tuttavia revocarsi in dubbio che tali principi possano essere senz'altro trasferiti alla questione dell'efficacia diretta di decisioni ai sensi dell'art. 189 del trattato CEE. È poi anche incerto se una decisione del contenuto di cui qui è questione risponda ai requisiti menzionati. Anzitutto, per l'attuazione della distribuzione gratuita del burro, occorrono ulteriori provvedimenti di enti statali, i quali debbono concludere con imprese commerciali i relativi contratti di compravendita. In secondo luogo, non rimane allo Stato, cui è indirizzata la decisione, praticamente alcun margine discrezionale circa la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, giacché la decisione stessa ha già fissato tutti i particolari di un certo rilievo. Sorge dunque la questione se decisioni di siffatto contenuto non vadano equiparate, quanto alla loro efficacia diretta, a decisioni da qualificare « self-executing ».
185. b)
L'attrice nella causa principale tratta, in primo luogo, della questione della validità della decisione della Commissione 25 febbraio 1985, quindi della valutazione di essa alla luce del diritto tedesco sulla concorrenza sleale. Infine considera la questione posta nella domanda di pronuncia pregiudiziale.
186.
L'attrice nega alla decisione 25 febbraio 1985 efficacia diretta per diverse ragioni: la Commissione, con la decisione in causa, non ha inteso obbligare la Repubblica federale di Germania ad abrogare, per il periodo di applicazione del provvedimento, le norme di diritto interno sulla concorrenza sleale. Un'ingiunzione del genere non è rintracciabile nella decisione. Si potrebbe inoltre presumere che la Commissione, al momento dell'adozione della decisione, ancora non immaginasse neppure che all'esecuzione di essa avrebbero ostato i principi del diritto sulla concorrenza sleale. Infine la Commissione non ha pubblicato la decisione, sebbene il principio della certezza del diritto richieda un atto in tal senso, nel caso in cui l'esecuzione della decisione renda necessaria la disapplicazione del diritto tedesco sulla concorrenza sleale.
187.
L'atto che debba avere efficacia generale e normativa e riguardare un numero indeterminato di destinatari deve emanarsi sotto forma di regolamento per essere efficace.
188.
La questione dell'efficacia diretta della decisione si pone in termini tutt'affatto diversi da quelli delle sentenze cosiddette del « Leberpfenning »6 e 21 ottobre 1970 (
25
), in cui si è riconosciuta efficacia diretta ad una decisione. Tale giurisprudenza riguarda il caso in cui una direttiva, completata da una decisione, abbia imposto ad uno Stato membro l'obbligo di modificare il proprio diritto interno in una data direzione, e lo Stato membro non abbia adempiuto tale obbligo. In quel caso, le relative norme di diritto interno dovevano essere abrogate e sostituite in tutti gli Stati membri da una disciplina armonizzata, mentre nel caso presente si sarebbe avuta una « sospensione » del diritto tedesco sulla concorrenza sleale, e ciò solo per un breve periodo, per una parte della sua sfera d'applicazione e per determinati prodotti.
189.
Oltre a ciò, è insorto, nei casi del « Leberpfenning » un conflitto fra una normativa comunitaria ed una norma di diritto interno riguardanti entrambe lo stesso settore, mentre nel caso presente si riscontra una contraddizione fra una decisione e le norme di uno Stato membro in un settore non armonizzato ed ancora rientrante nella competenza di questo.
190.
Se la Commissione, nell'adottare il provvedimento, non intendeva influenzare il diritto interno tedesco, nella decisione deve ravvisarsi unicamente un provvedimento concreto. Gli effetti puramente concreti non possono però ricadere sotto l'art. 189 del trattato CEE. Tutt'al più una decisione può considerarsi preminente quando per la sua esecuzione sono necessari atti complementari. Se una decisione mira alla produzione di soli effetti concreti non può pretendere di prevalere sul diritto interno.
191.
Infine si devono soddisfare pure le esigenze, poste dall'art. 5 del trattato CEE, della lealtà comunitaria. Si urta contro tale principio qualora la Commissione pretenda disapplicare, ai fini dell'attuazione di un provvedimento di politica agricola a breve termine, fondamentali norme interne quali la disciplina tedesca volta alla repressione della concorrenza sleale.
192.
La Commissione si chiede, in primo luogo, se il giudice a quo abbia correttamente applicato il diritto tedesco. Quindi critica le considerazioni fatte dal giudice a quo, secondo cui, solo in quanto produca effetti diretti a vantaggio dei singoli, la decisione 25 febbraio 1985 può prevalere sul diritto tedesco relativo alla concorrenza sleale.
193.
È vero che la questione della preminenza sorge solo ove la disposizione comunitaria abbia efficacia diretta nell'ordinamento giuridico nazionale; tuttavia è errato concludere che la preminenza della norma di diritto comunitario dipenda sempre dalla sua efficacia diretta. La ragione intrinseca della preminenza del diritto comunitario non va ravvisata nell'efficacia diretta delle sue norme, bensì nell'obbligatorietà sostanziale del diritto comunitario, dunque nella necessità della sua effettiva attuazione.
194.
Senza rilevanza è il fatto che la decisione sia stata diretta ad un solo Stato membro, giacché la ragione dell'efficacia diretta non sta nell'esigenza di applicazione uniforme del diritto comunitario in tutti gli Stati membri, bensì in quella di garantire la capacità di funzionamento della Comunità.
195.
Per la preminenza della decisione sul diritto tedesco relativo alla concorrenza sleale è sufficiente che siano stati imposti alla Repubblica federale di Germania obblighi univoci ed incondizionati, che essa sia costretta, ove lo richieda l'esecuzione della decisione, a prescindere dal proprio diritto sulla concorrenza sleale. L'art. 5 del trattato CEE ha quindi obbligato la Repubblica federale di Germania a dare esecuzione alla decisione nonostante eventuali dubbi circa la compatibilità del provvedimento col diritto interno. Altrettanto dicasi per l'agire del Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, che ha solamente adempiuto gli obblighi imposti alla Repubblica federale di Germania.
196.
In conclusione, la preminenza del diritto comunitario ha doppia valenza: può spiegare i suoi effetti tanto a favore dei singoli, quanto a loro svantaggio.
197. e)
In via preliminare occorre tratteggiare la problematica da considerarsi nel contesto della domanda di pronuncia pregiudiziale del Landgericht di Francoforte.
198.
Innanzitutto non deve tenersi conto della critica rivolta dalla Commissione al rilievo del Landgericht, secondo cui il provvedimento per la promozione delle vendite di burro sarebbe contrario al diritto tedesco sulla concorrenza sleale. Spetta al giudice nazionale stabilirlo.
199.
Parimenti non va considerata la questione se il Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung abbia effettivamente agito a fini di concorrenza oppure ciò sia stato fatto invece dalle imprese commerciali le quali hanno provveduto allo smercio del burro sul mercato di Berlino. In proposito, la Corte di giustizia deve attenersi agli accertamenti del giudice a quo, la cui esattezza essa non è competente a sindacare.
200.
Sebbene il Landegericht di Francoforte non abbia espressamente posto nella domanda di pronunzia pregiudiziale la questione della validità della decisione della Commissione 25 febbraio 1985, tuttavia è d'uopo considerare la questione stessa anche qui. Ciò è dovuto alla considerazione che il giudice proponente non ha sollevato in modo generale il problema della preminenza delle decisioni, ma ha limitato la questione alle decisioni « dello stesso genere di quelle in data 25 febbraio 1985». Pertanto non è lecito separare la questione della preminenza da quella della validità della decisione.
201.
Nel trattare delle questioni sollevate dal Verwaltungsgericht di Francoforte sono giunto alla conclusione (vedasi supra da 37 a 64) che la decisione della Commissione 25 febbraio 1985 è invalida. Da ciò si evince pure la soluzione dovuta al Landgericht di Francoforte: una decisione della Commissione, che sia nulla, non può impedire al giudice di uno Stato membro di applicare le norme del proprio diritto nazionale.
202.
Tuttavia, al giudice non è consentito di decidere della validità della decisione della Commissione, bensì egli deve sottoporre la questione alla Corte di giustizia delle Comunità europee, come ha fatto in realtà. Ciò ai sensi dell'art. 173, 1o e 2o comma, nonché dell'art. 177, 1o comma, lett. b), del trattato CEE.
203. d)
Solo quindi in subordine e, nel caso in cui la Corte, contro la mia opinione, ammetta la validità della decisione della Commissione 25 febbraio 1985, resta da stabilire se la decisione prevalga sul diritto nazionale.
204.
La costante giurisprudenza della Corte di giustizia attribuisce al diritto comunitario preminenza sul diritto nazionale con esso incompatibile. Già nella citata sentenza 15 luglio 1964, nella causa 6/64, la Corte ha deciso che sul diritto posto dal trattato, vale a dire da una fonte autonoma, a causa proprio della sua autonomia, non può prevalere alcuna disposizione nazionale se non se ne vuole disconoscere la natura di diritto comunitario e se non si vuole mettere in discussione il fondamento giuridico della Comunità stessa.
205.
La Corte di giustizia lo ha in seguito confermato, con una giurisprudenza costante (
26
). Bisogna però ammettere che la giurisprudenza citata riguarda unicamente, sinora, la preminenza dei regolamenti, vale a dire del diritto comunitario direttamente vigente sul diritto interno contrario. I concetti fondamentali di tale giurisprudenza vanno comunque riferiti pure alle decisioni che istituzioni comunitarie, nell'ambito della loro competenza, hanno indirizzato agli Stati membri. A norma dell'art. 189, 4o comma, la decisione è « obbligatoria in tutti i suoi elementi ». Questa caratteristica rende la decisione simile al regolamento o alla decisione generale del trattato CECA e la distingue dalla direttiva, vincolante invece solo nel risultato da raggiungersi.
206.
La decisione indirizzata ad uno Stato membro ha dunque natura di norma giuridica.
207.
Le decisioni sono obbligatorie per il destinatario, il quale deve osservarle fino a che non ne sia accertata l'invalidità. Lo stesso ricorso alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 185, non ha effetto sospensivo; tuttavia la Corte, quando reputi che le circostanze lo richiedano, può ordinare la sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato.
208.
Il presidente della Corte, con ordinanza 3 maggio 1985 nella causa 97/85 R, ha comunque negato la sospensione.
209.
La decisione era dunque obbligatoria in tutti i suoi elementi per la Repubblica federale di Germania, di conseguenza per tutti i suoi organi statali, giudiziari, o amministrativi. Si è così dovuto dare esecuzione alla decisione, anche se si sono dovute trasgredire, per un settore del mercato, un periodo ed uno spazio limitati, alcune norme del diritto interno sulla concorrenza sleale. Pertanto il Landgericht non poteva impedire l'esecuzione dell'azione « burro di Berlino », prima di una decisione della Corte di giustizia delle Comunità europee, facendo appello al diritto interno. Ciò è appunto conseguenza della preminenza del diritto comunitario.
e)
Propongo che la Corte risolva nel modo seguente la questione sollevata dal Landgericht di Francoforte:
210.
L'art. 189, 4o comma, del trattato CEE, dev'essere interpretato nel senso che la decisione della Commissione delle Comunità europee, avente ad oggetto dei provvedimenti quali quelli di cui alla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 per la promozione delle vendite di burro sul mercato di Berlino (Ovest), impedisce ad un giudice della Repubblica federale di Germania di vietare a chi, pur non essendo destinatario diretto della decisione, agisca per la sua attuazione un comportamento contrario alle norme sulla concorrenza in vigore nella Repubblica federale di Germania, e ciò fino a che la decisione non sia stata annullata dalla Corte di giustizia od abbia altrimenti cessato di aver vigore.
C — Conclusioni finali
211. I —
Propongo che la Corte risolva le questioni sollevate dal Verwaltungsgericht di Francoforte nel modo seguente:
1)
Il sistema di tutela giurisdizionale su cui si basa il trattato CEE non esclude il rimedio offerto dal diritto nazionale qualora l'interessato possa proporre, a norma dell'art. 173, 2o comma, del trattato CEE, un ricorso per l'annullamento dell'atto che lo lede.
2)
L'art. 2, n. 1, della decisione della Commissione 25 febbraio 1985, relativa a provvedimenti per la promozione delle vendite di burro sul mercato di Berlino (Ovest), è nullo.
3)
Le competenti istituzioni della Comunità possono modificare la situazione concorrenziale stabilita mediante le organizzazioni di mercato. Nel far ciò esse devono però far salvi gli interessi degli operatori concorrenti, tutelati dai principi generali del diritto comunitario, ed in particolare il divieto di discriminazione.
4)
I competenti organi della Comunità possono intervenire nella sfera tutelata dai principi generali del diritto qualora agiscano per competenza propria.
Qualora però la Commissione agisca a norma dell'art. 155, quarto trattino, del trattato CEE, nell'ambito delle attribuzioni di esecuzione ad essa conferite, la sua azione deve potersi ricondurre ad un atto del Consiglio.
5)
Il provvedimento contemplato dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 non è in contraddizione con uno degli scopi della politica agricola ai sensi dell'art. 39 del trattato CEE.
6)
Il provvedimento contemplato dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 è una misura intesa alla ricerca di nuovi sbocchi ai sensi dell'art. 4, n. 2, del regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1079, relativo ad un prelievo di corresponsabilità e a misure destinate ad ampliare i mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
7)
L'art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1079/77 soddisfa le esigenze dello Stato di diritto in relazione al principio della sufficiente precisione.
8)
Il provvedimento contemplato dalla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 è compatibile col principio di proporzionalità.
II —
Propongo che la Corte risolva nel modo seguente la questione sollevata dal Landgericht di Francoforte:
L'art. 189, 4o comma, del trattato CEE, dev'essere interpretato nel senso che la decisione della Commissione delle Comunità europee, avente ad oggetto dei provvedimenti quali quelli di cui alla decisione della Commissione 25 febbraio 1985 per la promozione delle vendite di burro sul mercato di Berlino (Ovest), impedisce ad un giudice della Repubblica federale di Germania di vietare a chi, pur non essendo destinatario diretto della decisione, agisca per la sua attuazione un comportamento contrario alle norme sulla concorrenza in vigore nella Repubblica federale di Germania, e ciò fino a che la decisione non sia stata annullata dalla Corte di giustizia od abbia altrimenti cessato di aver vigore.
(
*1
)	Traduzione dal tedesco.
(
1
)	Regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU 1968, L 148, pag. 13).
(
2
)	Cause riunite 279, 280, 285 e 286/84 (Racc. 1987, pag. 1069), cause 27 e 265/85 (Racc. 1987, pag. 1129, 1155).
(
3
)	GU 1977, L 131, pag. 6.
(
4
)	Sentenza 15 luglio 1964, causa 6/64, Flaminio Costa/ENEL, Racc. 1964, pag. 1129.
(
5
)	Sentenza 27 settembre 1983, causa 216/82, Universität Ham-burg/Hauptzollamt Hamburg-Kehrwieder, Racc. 1983, pag. 2771.
(
6
)	Cfr. it regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n. 858, che fissa, per la campagna lamera 1984/1985, il prezzo indicativo del latte c i prezzi d'intervento del burro, del latte scremato in polvere e dei formaggi Grana padano c Parmigiano reggiano (GU 1984, L 90, pag. 17).
(
7
)	Cfr, sentenze 13 dicembre 1983, causa 218/82, Commis-sione/Consiglio, Race. 1983, pag. 4063, e 29 febbraio 1984, causa 37/83, Rewc-Zentrale AG/Direttore della Landwirtschaftskammer della Renania, Race. 1984, pag. 1229.
(
8
)	Sentenza cit. sub 7.
(
9
)	Sentenza 15 ottobre 1969, causa 16/69, Commissione/Governo della Repubblica italiana, Race. 1969, pag. 377.
(
10
)	Regolamento del Consiglio 25 giungo 1979, n. 1269, relativo allo smaltimento a prezzo ridotto di burro destinato al consumo diretto (GU 1979, L 161, pag. 8).
(
11
)	Regolamento del Consiglio 24 giugno 1981, n. 1723, che stabilisce le norme generali relative alle misure destinate a mantenere il livello di utilizzazione di burro da parte di alcune categorie di consumatori e di industrie (GU 1981, L 172, pag. 14).
(
12
)	Nella versione del regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n. 863, che modifica il regolamento (CEE) n. 1723/81 per quanto concerne la possibilità di concedere aiuti all'utilizzazione del burro destinato alla fabbricazione di taluni prodotti alimentari (GU 1984, L 90, pag. 23).
(
13
)	Sentenza 30 ottobre 1975, causa 23/75, Rey Soda/Casa conguaglio zucchero, Racc. 1975, pag. 1279.
(
14
)	GU 1958, pag. 281.
(
15
)	Sentenza 13 dicembre 1979, causa 44/79, Liselotte Hauer/ Land Rheinland-Pfalz, Racc. 1979, pag. 3727.
(
16
)	Sentenza 14 maggio 1974, causa 4/73, J. Nold, Kohlenund Baustoffgroßhandiung/Commissione, Race. 1974, pag. 491.
(
17
)	Cfr. sentenze 27 settembre 1979, causa 230/78, SpA Eridania zuccherifici nazionali e altri/Ministro per l'agricoltura e le foreste ed altri, Racc. 1979, pag. 2749 e 6 dicembre 1984, causa 59/83, SA Biovilac NV/Comunità economica europea, Race. 1984, pag. 4057.
(
18
)	Sentenza 23 febbraio 1983, causa 66/82, Fromançais SA/Fonds d'orientation et de régularisation des marchós agricoles (Forma), Race. 1983, pag. 395.
(
19
)	Cfr. sentenza 5 luglio 1977, causa 116/76, Granaria BV/Hoofdproduktschap voor Akkcrbouwproduktcn, Race. 1977, pag. 1247.
(
20
)	Cfr. sentenze 25 ottobre 1978, cause riunite 103 e 145/77, Royal Scholten-Honig Ltd/Intervention Board for Agricultural Produce, Racc: 1978, pag. 2037, e 5 luglio 1977, causa 116/76, loc. cit.
(
21
)	GU 1982, C 143, pag. 1.
(
22
)	Cfr. sentenza 21 febbraio 1979, causa 138/78, Hans-Markus Stölting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Racc. 1979, pag. 713, nella quale la Corte ha confermato la legittimità del regolamento n. 1079/77.
(
23
)	Cfr. sentenza 15 luglio 1970, causa 41/69, ACF Chemiefarma NV/Commissione, Race. 1970, pag. 661.
(
24
)	Cfr. il progetto di bilancio per l'anno 1984, GU 1984, L 12, pagg. 438 e 439, ed il bilancio 1985, GU 1985, L 206, pag. 454 c seguenti o rispettivamente l'art. 207 del progetto di bilancio della Commissione.
(
25
)	Cfr. semenza 6 ottobre 1970, causa 9/70, Franz Grad/Finanzamt Traunstein, Race. 1970, pag. 825; sentenza 21 ottobre 1970, causa 20/70, Transports Lesage & Cie./Haupizollamt Freiburg, Race. 1970, pag. 861; sentenza 21 ottobre 1970, causa 23/70, Erich Haselhorst/Finanzamt Dusseldorf-Altstadt, Race. 1970, pag. 881.
(
26
)	Cfr. sentenze 13 febbraio 1969, causi 14/68, Walt Wilhelm e altri/Bundeskartellamt, Race. 1969, pag. 1 e 17 dicembre 1970, causa 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Race. 1970, pag. 1125; nonehé sentenza 9 marzo 1978, causa 106/77, Administration des finances de l'Etat/SpA Simmenthal, Race. 1978, pag. 629.