62022CC0551
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 9 listopada 2023 r. (
1
)
Sprawa C‑551/22 P
Komisja Europejska
przeciwko
Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno,
Stiftung für Forschung und Lehre (SFL),
Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB)
Odwołanie – Polityka gospodarcza i pieniężna – Unia bankowa – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Rozporządzenie (UE) nr 806/2014 – Artykuł 18 ust. 7 – Dopuszczalność – Autor aktu – Akt podlegający zaskarżeniu – Artykuł 86 ust. 2 – Skarga o stwierdzenie nieważności – Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja Banco Popular
I. Wprowadzenie
1.
Po światowym kryzysie finansowym z 2008 r. prawodawca Unii wprowadził szereg środków określanych mianem unii bankowej z myślą o ochronie rynków finansowych Unii przed przyszłymi zakłóceniami.
2.
Jednym z tych środków jest jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRM), który ustanowiono w 2014 r. (
2
). Jego głównym celem jest zapewnienie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków będących na progu upadłości bez wykorzystywania pieniędzy podatników przy jednoczesnym wspieraniu stabilności finansowej (
3
). W skrócie – jeżeli bank jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) może, pod pewnymi warunkami, przyjąć program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, na którego zatwierdzenie Komisja Europejska ma 24 godziny.
3.
W dniu 6 czerwca 2017 r. z SRM skorzystano po raz pierwszy – w odniesieniu do Banco Popular Español SA (zwanego dalej „Banco Popular”).
4.
Główna kwestia podniesiona w rozpatrywanym odwołaniu, którego źródeł należy upatrywać w tej właśnie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, dotyczy tego, kto jest prawnie odpowiedzialny za program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular i kogo w związku z tym należy pozwać przed sądy Unii w skardze o stwierdzenie nieważności. SRB, która przyjęła program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji? (
4
) Komisję, która zatwierdziła go w całości? (
5
) A może restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja Banco Popular jest ich wspólnym aktem?
5.
Z wydanego przez Sąd wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r., Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno i SFL/SRB (T‑481/17, EU:T:2022:311) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”) (
6
), wynika, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest aktem podlegającym zaskarżeniu, za który prawnie odpowiedzialna jest SRB.
6.
W ramach rozpatrywanego odwołania Komisja kwestionuje ustalenie, że w skardze należy pozwać SRB. Jej zdaniem skarga powinna była zostać wniesiona przeciwko samej Komisji, skoro program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wchodzi w życie dopiero po jego zatwierdzeniu.
7.
Zaskarżony wyrok został wydany w jednej z sześciu spraw pilotażowych rozpatrywanych przez Sąd, które wybrano jako reprezentatywne spośród ponad stu skarg bezpośrednich wniesionych przez osoby fizyczne i prawne, które były posiadaczami instrumentów kapitałowych Banco Popular przed jego restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją (
7
).
II. Właściwe ramy prawne
8.
W opisanej w rozporządzeniu SRM procedurze restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uczestniczą, na różnych etapach, Europejski Bank Centralny (EBC), SRB, Komisja oraz (potencjalnie) Rada Unii Europejskiej. Motyw 24 rozporządzenia SRM przewiduje:
„Ponieważ jedynie instytucje Unii mogą ustanowić politykę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Unii oraz z uwagi na fakt, iż przyjmowanie poszczególnych programów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pozostawia margines uznaniowości, konieczne jest zapewnienie odpowiedniego zaangażowania Rady i Komisji, jako instytucji, które zgodnie z art. 291 TFUE mogą korzystać z uprawnień wykonawczych. Oceny aspektów uznaniowych decyzji podjętych przez Jednolitą Radę w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dokonuje Komisja. Mając na uwadze znaczny wpływ decyzji w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na stabilność finansową państw członkowskich i Unii jako takiej, a także na suwerenność budżetową państw członkowskich, ważne jest przyznanie Radzie uprawnienia wykonawczego do podejmowania niektórych decyzji dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Sprawowanie skutecznej kontroli nad oceną przez Jednolitą Radę istnienia interesu publicznego oraz ocena wszelkich istotnych zmian kwoty ze środków funduszu, jaka zostanie wykorzystana w danym działaniu w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, powinny zatem leżeć w gestii Rady i odbywać się na wniosek Komisji. Komisja powinna być ponadto uprawniona do przyjęcia aktów delegowanych w celu określenia dalszych kryteriów lub warunków, jakie Jednolita Rada powinna uwzględnić, wykonując swe poszczególne uprawnienia. Takie powierzenie zadań restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie może w żaden sposób utrudniać funkcjonowania wewnętrznego rynku usług finansowych. [Europejski Urząd Nadzoru Bankowego] powinien zatem zachować swą rolę oraz obecne kompetencje i zadania: powinien rozwijać i przyczyniać się do spójnego stosowania unijnego ustawodawstwa obowiązującego wobec wszystkich państw członkowskich i zwiększać zbieżność praktyk w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nadzorczych w całej Unii”.
9.
W art. 18 rozporządzenia SRM określono szczegółowo procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Następujące ustępy owego artykułu mają istotne znaczenie dla niniejszego postępowania odwoławczego:
„7.   Bezzwłocznie po przyjęciu programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Jednolita Rada przekazuje go Komisji.
W terminie 24 godzin od przekazania programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przez Jednolitą Radę Komisja zatwierdza ten program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji albo sprzeciwia się temu programowi w odniesieniu do jego aspektów uznaniowych w przypadkach nieobjętych akapitem trzecim niniejszego ustępu.
W terminie 12 godzin od przekazania programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przez Jednolitą Radę Komisja może zaproponować Radzie:
a)
aby sprzeciwiła się programowi restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji z takiego powodu, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjęty przez Jednolitą Radę nie spełnia kryterium interesu publicznego, o którym mowa w ust. 1 lit. c);
b)
aby zatwierdziła istotną zmianę kwoty funduszu przewidzianej w programie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przedstawionym przez Jednolitą Radę lub by sprzeciwiła się takiej zmianie.
Do celów akapitu trzeciego Rada stanowi zwykłą większością głosów.
Program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji może wejść w życie tylko wówczas, gdy Rada lub Komisja nie wyraziły sprzeciwu w terminie 24 godzin od przekazania programu przez Jednolitą Radę.
Rada lub Komisja, w zależności od przypadku, przedstawiają uzasadnienie, jeżeli skorzystały z prawa do wyrażenia sprzeciwu.
Jeżeli w terminie 24 godzin od przekazania przez Jednolitą Radę programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Rada zatwierdziła propozycję Komisji dotyczącą zmiany programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji z powodu, o którym mowa w akapicie trzecim lit. b), lub Komisja wyraziła sprzeciw zgodnie z akapitem drugim, w terminie ośmiu godzin Jednolita Rada zmienia program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zgodnie z przedstawionym uzasadnieniem.
Jeżeli program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjęty przez Jednolitą Radę przewiduje wyłączenia pewnych zobowiązań w wyjątkowych okolicznościach, o których mowa w art. 27 ust. 5, oraz jeżeli takie wyłączenie wymaga wkładu z funduszu lub alternatywnego źródła finansowania, w celu ochrony integralności rynku wewnętrznego Komisja może zakazać proponowanego wyłączenia lub nakazać dokonanie w nim zmian, przedstawiając odpowiednie uzasadnienie w oparciu o naruszenie wymogów określonych w art. 27 oraz w akcie delegowanym przyjętym przez Komisję na podstawie art. 44 ust. 11 dyrektywy 2014/59/UE.
8.   Jeżeli Rada sprzeciwia się objęciu instytucji restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją z powodu niespełnienia kryterium interesu publicznego, o którym mowa w ust. 1 lit. c), odnośny podmiot zostaje w sposób uporządkowany zlikwidowany zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym”.
III. Okoliczności faktyczne, które doprowadziły do postępowania przed Sądem
10.
Okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozpatrywanego odwołania, które bardziej szczegółowo omówiono w zaskarżonym wyroku, zostały streszczone poniżej.
11.
Problemy Banco Popular rozpoczęły się w 2016 r. i osiągnęły punkt kulminacyjny w dniu 3 czerwca 2017 r., kiedy to SRB zdecydowała o wszczęciu procedury sprzedaży Banco Popular i poinformowała Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria [fundusz na rzecz uporządkowanej restrukturyzacji banków (zwany dalej „FROB”)] o wymogach dotyczących sprzedaży.
12.
W dniu 6 czerwca 2017 r. EBC uznał, że Banco Popular znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością w rozumieniu art. 18 ust. 4 lit. c) rozporządzenia SRM, i przekazał swoją ocenę SRB zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia SRM (
8
).
13.
W dniu 7 czerwca 2017 r. FROB poinformował SRB, że tego samego dnia o godzinie 3.12 otrzymał wiążącą ofertę od Banco Santander SA (zwany dalej „Banco Santander”), który zaoferował, iż zakupi akcje Banco Popular za 1 EUR. FROB zaproponował SRB przyjęcie tej oferty.
14.
W dniu 7 czerwca 2017 r. SRB na sesji wykonawczej zaakceptowała ofertę Banco Santander i przyjęła program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (
9
). Program ten został przedłożony Komisji do zatwierdzenia o godzinie 5.13. O godzinie 6.30 Komisja, w drodze decyzji skierowanej do SRB, zatwierdziła program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
IV. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
15.
Pismem złożonym w Sądzie w dniu 2 sierpnia 2017 r. Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno i Stiftung für Forschung und Lehre (SFL) wniosły do Sądu przeciwko SRB skargę, żądając stwierdzenia nieważności programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (
10
).
16.
Sąd postanowił z urzędu zbadać dopuszczalność skargi i stwierdził, że została ona prawidłowo wniesiona przeciwko SRB.
17.
Uznał on, że decydujące znaczenie ma fakt, iż Komisja nie może wykonywać zastrzeżonych dla SRB kompetencji poprzez zmianę programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji bądź jego skutków prawnych (
11
). Jest tak dlatego, że zatwierdzenie Komisji jest wymagane wyłącznie w odniesieniu do aspektów uznaniowych programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, co ma na celu uniknięcie rzeczywistego przesunięcia odpowiedzialności w rozumieniu wydanego przez Trybunał wyroku Meroni (
12
).
18.
Aby oddalić argument Komisji, która twierdziła, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest jedynie aktem przygotowawczym, którego nie ma ona obowiązku zatwierdzać, Sąd powołał się na wyrok ABLV Bank i in. (
13
) Dokonał on rozróżnienia między dokonywaną przez EBC oceną sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością a programem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – w wyroku ABLV Bank i in. Trybunał uznał, że owa ocena nie wywołała skutków prawnych dla wnoszących odwołania, podczas gdy takie skutki wywołał program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jego realizacja (
14
). Na poparcie tego wniosku Sąd wskazał, że inaczej, niż ma to miejsce w przypadku uprawnień, jakie SRB może wykonywać wobec EBC, Komisja nie może sprzeciwić się aspektom czysto technicznym programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ani ich zmienić.
19.
Sąd oddalił także argument Parlamentu i Rady, które twierdziły, że art. 86 rozporządzenia SRM dotyczy wyłącznie decyzji SRB, które nie wymagają zatwierdzenia Komisji. Wyjaśnił on, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie podlega kontroli komisji odwoławczej oraz że nie istnieje żaden inny wyjątek, który skutkowałby wyłączeniem go z zakresu uprawnień kontrolnych sądów Unii na podstawie art. 86 rozporządzenia SRM (
15
).
20.
Wreszcie, Sąd powołał się na zasady pewności prawa i skutecznej ochrony sądowej (
16
) na poparcie sformułowanego przez siebie wniosku, zgodnie z którym program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest aktem podlegającym zaskarżeniu na podstawie art. 263 TFUE.
V. Postępowanie przed Trybunałem
21.
W odwołaniu wniesionym w dniu 17 sierpnia 2022 r. Komisja wnosi do Trybunału:
–
o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd orzekł w nim o dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności;
–
o orzeczenie o niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności w sprawie T‑481/17, a w konsekwencji – o odrzucenie jej w całości;
–
o obciążenie Fundación Tatiana Pérez de Guzmán i SFL (skarżących w pierwszej instancji) kosztami postępowania poniesionymi przez Komisję zarówno w niniejszym postępowaniu, jak i w postępowaniu przed Sądem.
22.
SRB wnosi do Trybunału:
–
o oddalenie odwołania;
–
o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
23.
SFL wnosi do Trybunału:
–
o odrzucenie wniesionego przez Komisję odwołania od zaskarżonego wyroku z powodu braku locus standi;
–
tytułem żądania ewentualnego – o oddalenie odwołania Komisji;
–
o obciążenie Komisji kosztami poniesionymi w związku z rozpatrywanym odwołaniem.
24.
Parlament, występujący w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji, twierdzi, że Trybunał powinien w całości uwzględnić odwołanie Komisji.
25.
Rada wystąpiła w charakterze interwenienta w zakresie, w jakim popiera oddalenie co do istoty skargi o stwierdzenie nieważności programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
26.
W dniu 13 czerwca 2023 r. odbyła się rozprawa, podczas której wysłuchano wystąpień Parlamentu, Rady, Komisji, SFL i SRB.
VI. Analiza
27.
W uzasadnieniu odwołania Komisja podnosi trzy zarzuty. Po pierwsze, twierdzi ona, że Sąd naruszył prawo, gdy stwierdził, iż program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjęty przez SRB wywołuje wiążące skutki prawne. Po drugie, Komisja podnosi, że Sąd dopuścił skargę przeciwko niewłaściwej pozwanej, a tym samym naruszył przysługujące Komisji prawo do obrony. Wreszcie, Komisja utrzymuje, że uzasadnienie Sądu jest wewnętrznie sprzeczne.
28.
Wszystkie trzy zarzuty sprowadzają się do jednej kwestii, którą można wyrazić następującym pytaniem: czy Sąd słusznie uznał, że skargę na program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular można było wnieść przeciwko SRB? W związku z tym przeanalizuję te zarzuty łącznie.
29.
Moja analiza wykaże, że Sąd pozostawał w błędzie. Prawnie odpowiedzialnym autorem programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest Komisja, zaś w sytuacji takiej jak ta w niniejszej sprawie, w której Komisja zatwierdziła program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, skargę o stwierdzenie nieważności można wnieść tylko przeciwko tej instytucji.
30.
Wniosek ten wypływa z rozporządzenia SRM, którym prawodawca Unii uregulował procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i rozdzielił zadania między różne podmioty. Niemniej jednak, wbrew jednemu z argumentów podniesionych przez Komisję, nie uważam, aby przyjęcie takiego rozwiązania narzucała doktryna Meroni (
17
).
31.
Prawodawca Unii mógł delegować na SRB uprawnienie do przyjmowania w sposób niezależny programów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w poszczególnych przypadkach na warunkach określonych w normie kompetencyjnej oraz pod kontrolą sądową. Nie uczynił on tego jednak. Wybranym rozwiązaniem legislacyjnym było nie przyznanie SRB tego rodzaju autonomicznego uprawnienia, lecz obwarowanie go dodatkowo obowiązkiem zatwierdzenia przez Komisję.
32.
Aby uzasadnić poczynione przeze mnie ustalenia, podejmę podane niżej kroki. Najpierw przedstawię SRB oraz jej rolę, a także role, jakie na podstawie rozporządzenia SRM odgrywają Komisja i Rada (śródtytuł A rozdział 1). W ten sposób wykażę, że istnieją cztery różne scenariusze wejścia w życie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (śródtytuł A rozdział 2). W dalszej kolejności wyjaśnię, że doktryna Meroni, tak jak należy ją obecnie rozumieć, nie wymaga, aby Komisja lub Rada uczestniczyły w procesie podejmowania decyzji przyjmowanych przez SRB w poszczególnych przypadkach (śródtytuł B rozdział 1). Następnie wykażę, że wybór rozwiązania legislacyjnego zakładającego, aby mimo to tak właśnie było, czyni Komisję prawnie odpowiedzialnym autorem programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (śródtytuł B rozdział 2). W związku z tym skarżące popełniły błąd, gdy skierowały swoją skargę przeciwko SRB, zaś Sąd popełnił błąd, gdy ją dopuścił.
A.
W przedmiocie SRB oraz roli poszczególnych podmiotów w procedurze restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
1. W przedmiocie SRB
33.
W motywie 31 rozporządzenia SRM wskazano, że SRB „powinna być odrębną agencją unijną o określonej strukturze odpowiadającej jej szczególnym zadaniom, która odbiega od struktury wszystkich innych agencji unijnych” (
18
). SRB jest jedną z ponad 35 agencji funkcjonujących na szczeblu Unii, z których każda ma swoją specyficzną strukturę, zadania oraz uprawnienia. Jak podkreślają różni przedstawiciele nauki prawa, traktaty nie uwzględniają jeszcze w odpowiedni sposób tego procesu „agencyzacji” (
19
), którego SRB stanowi tylko jeden z przejawów.
34.
Artykuł 16 ust. 1 rozporządzenia SRM upoważnia SRB do podjęcia decyzji w sprawie przystąpienia do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. SRB uruchamia procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji po ustaleniu przez EBC, że instytucja kredytowa jest na progu upadłości lub jest zagrożona upadłością (
20
). Niemniej jednak pod pewnymi warunkami SRM może też samodzielnie ocenić, czy podmiot jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością (
21
). W związku z tym choć co do zasady procedura restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zostaje wywołana przez ocenę EBC, to SRB może również uruchomić ją samodzielnie.
35.
SRB może zdecydować o przystąpieniu do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji tylko wówczas, gdy leży to w interesie publicznym (
22
). Gdy SRB postanawia przystąpić do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, podejmuje także decyzję w przedmiocie instrumentu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który ma zostać zastosowany (
23
).
36.
Wszyscy uczestnicy postępowania przed Trybunałem zgodzili się, że powyższe wybory dokonywane przez SRB mają charakter uznaniowy i podlegają kontroli Komisji (
24
).
37.
Jeżeli SRB uzna, że restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja leży w interesie publicznym, Komisja może, w terminie 12 godzin od otrzymania programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zaproponować Radzie, aby ta wyraziła sprzeciw wobec ustalenia, iż restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja spełnia kryterium interesu publicznego (
25
). W tym względzie zakres swobodnego uznania SRB jest ograniczony przez Komisję i Radę.
38.
Z kolei gdy SRB uzna, że restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja nie leży w interesie publicznym, rozporządzenie SRM nie przewiduje możliwości wyrażenia sprzeciwu wobec takiego ustalenia przez Komisję bądź Radę. Wydaje mi się, przy czym nie mam tutaj zamiaru przesądzać o przyszłym rozstrzygnięciu przez Trybunał tej kwestii (
26
), że zarzut skierowany przeciwko ustaleniu o nieistnieniu interesu publicznego w restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji można podnieść wyłącznie wobec SRB, ponieważ to właśnie ten organ wydaje ostateczną decyzję w tym względzie.
39.
SRB jest uprawniona nie tylko do decydowania o przystąpieniu bądź nieprzystąpieniu do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz także do podejmowania szeregu innych decyzji indywidualnych w toku procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (
27
).
40.
SRB sporządza na przykład plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (
28
) oraz wydaje wytyczne i kieruje wskazówki do krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w celu zapewnienia skutecznego i spójnego wykonywania szczególnych uprawnień przysługujących jej na mocy rozporządzenia SRM (
29
). Może ona nakazać instytucji kredytowej lub jej jednostce dominującej, aby skontaktowały się z potencjalnymi nabywcami w ramach wczesnej interwencji, oraz zobowiązać właściwy organ krajowy do sporządzenia wstępnego programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (
30
).
41.
Przed podjęciem decyzji w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji SRB decyduje również o tym, kto przeprowadzi rzetelną, ostrożną i realistyczną wycenę aktywów i zobowiązań instytucji kredytowej, oraz wybiera osobę niezależną od wszelkich organów publicznych w celu przeprowadzenia tej wyceny (
31
). W toku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji SRB przysługują uprawnienia w zakresie monitorowania krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz wydawania im instrukcji (
32
). Wreszcie, SRB dysponuje uprawnieniami dochodzeniowymi (
33
) i może nakładać kary na podmioty, które nie stosują się do wydawanych przez nią decyzji w sprawie dochodzenia (
34
).
42.
Przyjęty przez SRB program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji podlega zatwierdzeniu przez Komisję lub, w odniesieniu do niektórych kwestii, przez Radę. Przed dokonaniem takiego zatwierdzenia przyjęty przez SRB program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie ma charakteru prawnie wiążącego. W tym miejscu przejdę do czterech możliwych scenariuszy wejścia w życie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
2. W przedmiocie czterech możliwych scenariuszy, jakie mogą się ziścić po przyjęciu przez SRB programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
43.
Artykuł 18 ust. 7 akapit piąty rozporządzenia SRM stanowi, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji „może wejść w życie tylko wówczas, gdy Rada lub Komisja nie wyraziły sprzeciwu w terminie 24 godzin od przekazania programu przez Jednolitą Radę”. W pozostałej części art. 18 ust. 7 rozporządzenia SRM określono cztery scenariusze wejścia w życie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w ramach których przewidziano udział SRB, Komisji i, potencjalnie, Rady.
44.
W przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular ziścił się tylko pierwszy scenariusz. Moja analiza, która prowadzi do wniosku, że Komisja jest jedynym prawnie odpowiedzialnym podmiotem, przeciwko któremu należy wnieść skargę na program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, odnosi się do tego właśnie scenariusza. Nie jest moim zamiarem proponowanie rozwiązań przekrojowych, natomiast uważam za istotne odróżnienie owego scenariusza od pozostałych. Dzięki temu będzie można lepiej zrozumieć relację łączącą Komisję i SRB, co pozwoli wydać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
a) Scenariusz pierwszy: Komisja zatwierdza przyjęty przez SRB program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
45.
Komisja może zatwierdzić program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w terminie 24 godzin od jego przekazania przez SRB (
35
).
46.
Tak właśnie się stało w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular. Komisja nie wyraziła sprzeciwu i w sposób wyraźny zatwierdziła w całości program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
47.
Z uwagi na to, że w scenariuszu tym nie wyrażono sprzeciwu, program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wszedł w życie (
36
).
48.
W przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular art. 12.1 programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przewidywał, że ów program wchodzi w życie w dniu 7 czerwca 2017 r. o godzinie 6.30. Jest to moment zatwierdzenia przez Komisję programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a nie moment przekazania go Komisji przez SRB (godzina 5.13).
49.
Niemniej jednak w toku niniejszego postępowania sądowego okazało się, że wejście w życie można rozumieć na różne sposoby (
37
). Z jednej strony Sąd zauważył, że w art. 12 programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wskazano godzinę jego wejścia w życie, co skłoniło Sąd do przyjęcia, iż program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest aktem mogącym wejść w życie (
38
). Z drugiej strony Komisja argumentuje, że to jej zatwierdzenie ma decydujące znaczenie dla wejścia w życie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (
39
).
50.
Jak wyjaśnię w śródtytule B rozdział 2, z brzmienia i systematyki rozporządzenia SRM wynika jasno, że w tym scenariuszu to właśnie zatwierdzenie Komisji czyni z programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji akt prawnie wiążący.
b) Scenariusz drugi: milczenie
51.
Drugi scenariusz, który na rozprawie Komisja określiła mianem wysoce nieprawdopodobnego, jest taki, że po otrzymaniu programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Komisja zachowuje milczenie przez 24 godziny.
52.
Można argumentować, że art. 18 ust. 7 akapit piąty rozporządzenia SRM potwierdza wniosek, iż program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w braku sprzeciwu (nawet gdy przejawia się on w formie zupełnego milczenia), wszedłby w życie bez zatwierdzenia przez Komisję.
53.
Jedna z możliwych interpretacji zakłada, że w takiej sytuacji jedynym aktem wywołującym wiążące skutki prawne byłby sam program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Byłaby ona sprzeczna z argumentem Komisji, zgodnie z którym to jej zatwierdzenie stanowi conditio sine qua non wejścia w życie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
54.
Na scenariusz ten można również spojrzeć w ten sposób, że zatwierdzenie przez Komisję odbywa się milcząco i w równym stopniu jest niezbędnym warunkiem wejścia w życie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. To właśnie podnosi Komisja w rozpatrywanym odwołaniu.
55.
Mogę się zgodzić z Komisją co do tego, że ten scenariusz da się przyrównać do pierwszego oraz że mimo braku wyraźnego zatwierdzenia skarga musi być skierowana przeciwko Komisji, jako że jest ona podmiotem prawnie odpowiedzialnym za program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
56.
Należy jednak zachować ostrożność, gdy Komisja nie podejmuje żadnych wyraźnych działań, ponieważ może to sugerować, że jej rola przy zatwierdzaniu sporządzonego przez SRB programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie była rzeczywista, lecz jedynie symboliczna (
40
). Z uwagi na fakt, że restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja Banco Popular była pierwszą tego typu procedurą przeprowadzoną na podstawie rozporządzenia SRM, nie da się powiedzieć, czy w przyszłości Komisja będzie milcząco zatwierdzać programy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Na tym etapie możemy jedynie zaufać Komisji, że nie będzie ona postępować w ten sposób (
41
).
c) Scenariusz trzeci: Komisja sprzeciwia się uznaniowym aspektom programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
57.
Komisja może się sprzeciwić aspektom uznaniowym (
42
) programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (
43
). W takim przypadku musi ona przedstawić uzasadnienie swojego sprzeciwu (
44
).
58.
W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że Komisja nie może sprzeciwić się aspektom czysto technicznym programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ani też ich zmienić (
45
). Sąd stwierdził zatem, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wywołuje samodzielne skutki prawne. Również SRB zajęła podobne stanowisko w odpowiedzi na odwołanie.
59.
Komisja może w istocie się sprzeciwić wyłącznie aspektom uznaniowym. Niemniej jednak część uznaniowa programu opiera się na wnioskach sformułowanych na podstawie jej części nieuznaniowych. Komisja może na przykład sprzeciwić się zaproponowanemu przez SRB wyborowi instrumentu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ponieważ wyciąga odmienny wniosek z wyceny banku.
60.
W tym scenariuszu SRB ma osiem godzin na zmianę programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zgodnie z uzasadnieniem przedstawionym przez Komisję (
46
).
61.
W każdym wypadku, jeżeli Komisja sprzeciwiła się programowi restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, nie może on wejść w życie bez uwzględnienia jej sprzeciwu. Moim zdaniem w tym scenariuszu również wydaje się racjonalne przyjęcie, że to Komisja jest odpowiedzialna za program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
d) Scenariusz czwarty: udział Rady
62.
Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja musi być konieczna w interesie publicznym (
47
). Ponadto jednym z dostępnych instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest instrument umorzenia lub konwersji długu, w przypadku którego można skorzystać ze środków pochodzących z jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (zwanego dalej „funduszem”) (
48
). Są to dwa aspekty programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które podlegają kontroli Rady.
63.
W terminie 12 godzin od przekazania programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (
49
) Komisja może zaproponować Radzie, po pierwsze, aby sprzeciwiła się programowi restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jeżeli restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja nie leży w interesie publicznym, lub, po drugie, aby zatwierdziła zaproponowaną przez Komisję istotną zmianę przewidzianej do wykorzystania kwoty funduszu bądź sprzeciwiła się takiej zmianie.
64.
W tym scenariuszu Rada stanowi zwykłą większością głosów (
50
) i musi przedstawić uzasadnienie, jeżeli skorzystała z prawa do wyrażenia sprzeciwu (
51
).
65.
Jeżeli Rada wyraża sprzeciw co do istnienia interesu publicznego, odnośny podmiot zostaje zlikwidowany zgodnie z prawem krajowym (
52
). Rada jest zatem uprawniona do całkowitego zatrzymania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
66.
Jeżeli Rada zatwierdza propozycję Komisji dotyczącą wyrażenia sprzeciwu lub zmiany sposobu wykorzystania funduszu, SRB odpowiednio zmienia program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w terminie ośmiu godzin (
53
).
67.
Komisja, podobnie jak w scenariuszu trzecim, wyraża sprzeciw, jednak, inaczej niż w tamtym scenariuszu, nie może bez zgody Rady zobowiązać SRB do jego uwzględnienia. Sytuacja rozwija się więc w następujący sposób: Rada może wyrazić zgodę, ale może także odrzucić stanowisko Komisji, a tym samym zgodzić się na pierwotny program SRB.
68.
Co jest aktem podlegającym zaskarżeniu w tym czwartym scenariuszu? Jeżeli Rada przyjmie stanowisko, którego skutkiem jest odrzucenie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (na przykład z powodu braku interesu publicznego), jedynym aktem podlegającym zaskarżeniu jest stanowisko Rady. W takim przypadku nie istnieje program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
69.
Niemniej jednak jeżeli Rada nie zgadza się z Komisją oraz potwierdza, że restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja leży w interesie publicznym, program może wejść w życie. Nie został on jednak przecież zatwierdzony przez Komisję. Kto powinien być stroną pozwaną w postępowaniu wszczętym skargą na taki program – czy jedynie Rada? Rada i Komisja łącznie? Podobne pytanie rodzi się w przypadku, gdy przeznaczona do wykorzystania kwota funduszu zostaje zmieniona bez porozumienia między Radą a Komisją.
70.
Rozporządzenie SRM milczy na temat tych kwestii.
71.
Choć również w tym przypadku nie jest moim zamiarem wykluczenie możliwości przyjęcia odmiennego rozwiązania w razie zaistnienia konkretnej wątpliwości, to jednak w ramach oceny tych sytuacji in abstracto skłaniam się ku stwierdzeniu, że w skardze na program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zawsze należy pozwać Komisję (obok Rady lub nawet samodzielnie). Jak wyjaśnię w śródtytule B rozdział 2, za słusznością takiego poglądu przemawia zakres uczestnictwa Komisji w procedurze restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w porównaniu do zakresu uczestnictwa w niej Rady.
B.
Komisja jest prawnie odpowiedzialna za program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular
72.
Jak już wspomniano, proponuję Trybunałowi, aby orzekł, że Sąd dokonał błędnej wykładni rozporządzenia SRM, gdy uznał, iż program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular jest aktem, który można przypisać SRB, a nie Komisji. W związku z tym proponuję, aby Trybunał uwzględnił odwołanie i uchylił zaskarżony wyrok. Moje argumenty nie są jednak całkowicie zbieżne z argumentami Komisji.
73.
Co najważniejsze, nie zgadzam się z twierdzeniem Komisji, że doktryna Meroni wymaga przypisania Komisji autorstwa programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Niemniej taka wykładnia wynika z brzmienia i systematyki rozporządzenia SRM.
74.
Przed przedstawieniem powodów przemawiających za takim interpretowaniem rozporządzenia SRM (rozdział 2) wyjaśnię, w jaki sposób należy obecnie rozumieć doktrynę Meroni (rozdział 1).
1. Delegowanie uprawnień dyskrecjonalnych: od wyroku Meroni do wyroku ESMA
75.
Jednym z argumentów podniesionych przez Komisję w uzasadnieniu rozpatrywanego odwołania jest ten, że przyznanie SRB uprawnień dyskrecjonalnych byłoby sprzeczne z doktryną Meroni i zasadą równowagi instytucjonalnej (
54
). Przyjrzenie się genezie rozporządzenia SRM pozwala zauważyć, że wskutek ingerencji Rady w procedurę ustawodawczą (
55
) SRB nie przyznano uprawnienia w zakresie wywoływania wiążących skutków prawnych wobec jednostek. Uznano to za konieczne dla zapewnienia zgodności z doktryną Meroni.
76.
Nazwa tej doktryny pochodzi od wydanego w 1958 r. wyroku Meroni (
56
). W tym czasie nie istniała Komisja, taka jaką znamy obecnie, lecz Wysoka Władza Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Wysoka Władza delegowała na podmiot prywatny uprawnienia w zakresie prowadzenia operacji finansowych dotyczących systemu złomu żelaznego. Trybunał uznał, że Wysoka Władza mogła delegować wyłącznie ściśle określone uprawnienia wykonawcze, których realizacja powinna podlegać w całości nadzorowi Wysokiej Władzy (
57
).
77.
Wyrok Meroni stał się standardem stosowanym na potrzeby oceny delegowania uprawnień w prawie Unii (
58
). Często odczytuje się go jako orzeczenie wprowadzające zasadę zakazującą delegowania uprawnień dyskrecjonalnych (
59
).
78.
Niemniej jednak założenie, że uprawnienia dyskrecjonalne nie mogą być delegowane na żaden podmiot poza Komisją, nie przystaje do dzisiejszej rzeczywistości (
60
). Wiele agencji ustanowionych na szczeblu Unii jest uprawnionych do przyjmowania prawnie wiążących decyzji, które siłą rzeczy wynikają z istnienia pewnego marginesu uznaniowości (
61
).
79.
Lord Diplock zaproponował definicję uznaniowości, którą uważam za użyteczną i mającą zastosowanie w kontekście unijnym: „[s]ama koncepcja uznania administracyjnego obejmuje prawo wyboru spośród co najmniej dwóch możliwych sposobów działania, w odniesieniu do których rozsądnie myślące osoby mogą mieć różne opinie co do tego, który z nich powinien być preferowany” (
62
).
80.
Uznanie jest nieodłącznym elementem procesu stanowienia prawa, a więc przyjmowania, w drodze dokonywania wyborów dotyczących kierunków polityki, przepisów ogólnie wiążących wszystkie osoby na tych samych warunkach. To uprawnienie jest coraz częściej delegowane na władzę wykonawczą (
63
). W Unii kompetencja do przyjmowania przepisów ogólnych może być delegowana wyłącznie na Komisję (
64
). Da się argumentować, że stanowienie prawa w Unii musi pozostawać w gestii instytucji Unii.
81.
Z uznaniowością mamy jednak do czynienia również przy podejmowaniu decyzji indywidualnych (
65
). Przyporządkowywanie indywidualnych okoliczności faktycznych konkretnej normie prawnej rzadko, o ile w ogóle, następuje automatycznie (
66
), natomiast wiąże się zazwyczaj z dokonywaniem wyborów. Wykonywanie tego rodzaju dyskrecjonalnych uprawnień decyzyjnych w indywidualnych przypadkach podlega normom ogólnym wyższego rzędu i musi się odbywać w zakreślonych przez nie ramach.
82.
Ewolucja prawa regulującego kwestię delegowania uprawnień w Unii nie zakończyła się w 1958 r. Moim zdaniem współcześnie konieczne jest dokonanie, na gruncie doktryny Meroni, rozróżnienia między delegowaniem uprawnień do stanowienia prawa a uprawnieniem dyskrecjonalnym do wydawania decyzji indywidualnych. Uprawnień należących do pierwszej z tych kategorii nie można delegować na agencje. Z kolei uprawnienia należące do drugiej z nich można delegować na agencje, przy czym wykonywanie takich uprawnień musi być w sposób wystarczający ograniczone aktem upoważniającym.
83.
Wynika to z linii orzeczniczej ukształtowanej po wydaniu wyroku Meroni.
84.
Pierwszą sprawą, która ma w tym względzie znaczenie, jest ta zakończona wyrokiem Romano (
67
). W owej sprawie Komisja Administracyjna ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących (zwana dalej „komisją administracyjną”) została upoważniona przez Radę do określenia kursów wymiany stosowanych przez organy krajowe przy wyliczaniu kwot należnych danej osobie w celu odzyskania różnicy pomiędzy poziomami świadczeń emerytalno-rentowych w co najmniej dwóch państwach członkowskich.
85.
Trybunał orzekł, że organowi takiemu jak komisja administracyjna nie można było przyznać uprawnienia do wydawania „aktów mających moc prawną” (
68
). Trybunał powołał się na art. 155 EWG, który regulował uprawnienia Komisji. Błąd Rady polegał więc zapewne na tym, że nie delegowała ona tego uprawnienia na Komisję (
69
). Trybunał, formułując ten wniosek, powołał się na art. 173 i 177 EWG (obecnie art. 263 i 267 TFUE), w których podówczas nie było mowy o kontroli sądowej decyzji organów takich jak komisja administracyjna.
86.
W związku z tym przy ustalaniu kwoty wypłacanych świadczeń emerytalno-rentowych organy krajowe nie były związane kursem wymiany ustalonym przez komisję administracyjną.
87.
Kolejnym istotnym orzeczeniem jest wyrok ESMA, który wydano w sprawie zwanej także sprawą dotyczącą krótkiej sprzedaży (
70
). Powołanie Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (zwanego dalej „ESMA”) stanowiło element reakcji Unii na kryzys finansowy i miało na celu wzmocnienie nadzoru nad rynkami finansowymi na poziomie Unii (
71
). W 2012 r. ESMA wyposażono w dodatkowe uprawnienie do podejmowania decyzji dotyczących poszczególnych operatorów rynku w razie uznania, że istnieje „[zagrożenie] dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego Unii lub jego części” (
72
).
88.
Zjednoczone Królestwo wniosło o stwierdzenie nieważności przepisu, na podstawie którego przyznano ESMA to uprawnienie. Argumentowało ono, że doszło do naruszenia doktryn Meroni i Romano, ponieważ ESMA wyposażono w uprawnienia dyskrecjonalne do przyjmowania środków mających moc prawną. Zjednoczone Królestwo podniosło dodatkowo, że art. 290 i 291 TFUE wyczerpująco regulują kwestie delegowania i wykonywania w prawie Unii oraz wyłączają możliwość przyznawania takich uprawnień agencjom (
73
).
89.
W wyroku ESMA Trybunał przeanalizował wymogi ustanowione w wyroku Meroni w świetle traktatu z Lizbony i stwierdził, że w dalszym ciągu niedopuszczalne jest przyznawanie agencji „szerokich uprawnień dyskrecjonalnych” (
74
). Uznał on natomiast, że uprawnienia przyznane ESMA są ściśle ograniczone i mogą podlegać kontroli sądowej. ESMA jest upoważniona do podjęcia działań tylko w razie „zagrożeni[a] dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego Unii lub jego części, [gdy] istnieją skutki transgraniczne” (
75
).
90.
Trybunał nie uznał za istotny faktu, że samo określenie tych szerokich pojęć może się wiązać z wykonywaniem uprawnień dyskrecjonalnych (
76
). Położył on natomiast nacisk na to, że ESMA musi się posługiwać szczególną wiedzą fachową i techniczną (
77
). To, w połączeniu ze sformułowanym przez Trybunał wnioskiem, że wykonywanie uprawnień przez ESMA jest wystarczająco ograniczone, pozwoliło mu uznać, iż nie doszło do złamania ustanowionego w wyroku Meroni zakazu delegowania uprawnień dyskrecjonalnych.
91.
Następnie Trybunał odniósł się do wyroku Romano. Trybunał, w ślad za propozycją rzecznika generalnego N. Jääskinena (
78
), stwierdził, że skoro obecnie art. 263 i 267 TFUE wyraźnie dopuszczają możliwość kontroli sądowej aktów wydawanych przez agencje, to ograniczenie ustanowione w wyroku Romano nie znajduje już zastosowania (
79
).
92.
Nie ulega żadnej wątpliwości, że ESMA, przy podejmowaniu decyzji indywidualnej dotyczącej konkretnego operatora rynku, wykonywała, niezależnie od ograniczeń wynikających z normy kompetencyjnej, uprawnienia dyskrecjonalne. Dlatego też uważam, że w stanie prawnym obowiązującym w następstwie wydania wyroku ESMA dopuszczalne jest delegowanie na agencje uprawnień dyskrecjonalnych wykonywanych w związku z wydawaniem decyzji indywidualnych, o ile zagwarantowana jest kontrola sądowa.
93.
Ogólnie rzecz biorąc, na podstawie wyroków Romano i ESMA da się sformułować wniosek, że na agencje nie można delegować uprawnienia do przyjmowania aktów o zasięgu ogólnym, natomiast można im przyznać precyzyjnie określone uprawnienia wykonawcze, z których korzystanie podlega kontroli sądowej (
80
).
94.
Oznacza to, że przyznanie SRB uprawnienia do podejmowania decyzji w sprawie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji bez konieczności ich zatwierdzania przez Komisję nie byłoby sprzeczne z doktryną Meroni. Rozporządzenie SRM ogranicza i w sposób wystarczająco precyzyjny ukierunkowuje wykonywanie uprawnień SRB, która może przystąpić do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji tylko wtedy, gdy uzna, iż leży ona w interesie publicznym. Wniosek ten ma charakter uznaniowy, lecz nie arbitralny, ponieważ na mocy rozporządzenia SRM obwarowano go wymogiem osiągnięcia jednego z celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji określonych w jego art. 14 ust. 2 (
81
). Dodatkowo przy jego formułowaniu należy dokonać oceny, czy osiągnięcie owych celów byłoby zagrożone, gdyby bank został zlikwidowany na podstawie prawa krajowego (
82
).
95.
Daje to możliwość przyjmowania różnych rozwiązań w indywidualnych przypadkach; niemniej jednak zasadnicze wybory dotyczące kierunków polityki zostały podjęte w rozporządzeniu SRM, które enumeratywnie wymienia przypadki, w jakich konieczna jest interwencja na rynku, a jednocześnie zobowiązuje do wyważenia skutków, jakie przyniesie pozostawienie banku własnemu losowi na rynku, ze skutkami, do jakich doprowadzi ingerencja Unii. Ponadto gdyby decyzja indywidualna została pozostawiona wyłącznie w gestii SRB, podlegałaby ona kontroli sądowej dokonywanej przez sądy Unii.
96.
Delegowanie na SRB uprawnienia do przyjmowania indywidualnych decyzji uznaniowych byłoby zgodne ze standardami wypracowanymi w orzecznictwie na przestrzeni lat, począwszy od wyroku Meroni, a skończywszy na wyroku ESMA, nawet wówczas, gdyby wejście w życie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie było uzależnione od zatwierdzenia go przez Komisję.
97.
A jednak prawodawca Unii nie zdecydował się ukształtować procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w taki właśnie sposób. W kolejnym rozdziale wykażę, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanego odwołania istotne znaczenie mają wybory legislacyjne dokonane w rozporządzeniu SRM, a nie doktryna Meroni.
2. Dlaczego Komisja jest prawnie odpowiedzialna za program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular?
98.
Wniosek, że Komisja jest prawnie odpowiedzialna za program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz że to ona jest właściwą stroną pozwaną w niniejszym postępowaniu wszczętym skargą o stwierdzenie nieważności, wynika z brzmienia i systematyki rozporządzenia SRM. Stanowi on zatem pokłosie wyboru dokonanego przez prawodawcę Unii.
99.
Gdy SRB wykona swoje uprawnienie dyskrecjonalne i przyjmie program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, musi przekazać ów program Komisji w celu jego zatwierdzenia.
100.
Ten program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji może wejść w życie tylko wówczas, gdy Komisja lub Rada nie wyraziły sprzeciwu w terminie 24 godzin od jego przekazania przez SRB. Jest zatem jasne, że przyjęty przez SRB program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie może się stać aktem prawnie wiążącym bez zatwierdzenia go przez Komisję (lub, w niektórych sytuacjach, przez Radę).
101.
Sąd stwierdził na podstawie zarówno art. 16 ust. 1 (
83
), jak i art. 47 rozporządzenia SRM (
84
), że rzeczywistym autorem programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest SRB i to ona powinna odtąd być stroną pozwaną w postępowaniu wszczętym skargą o stwierdzenie nieważności. Tymczasem procedura restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji została ukształtowana przez prawodawcę Unii w taki sposób, że niezależność SRB przy przyjmowaniu programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie wystarcza do tego, by przypisać jej prawne autorstwo owego aktu. Z prawnego punktu widzenia program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie istnieje, jeżeli nie został zatwierdzony przez Komisję.
102.
Komisja podnosi, z czym w pełni się zgadzam, że uzasadnienie Sądu jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd uznał, że zatwierdzenie przez Komisję programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (
85
). Z drugiej strony stwierdził on, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest aktem mogącym wejść w życie i wywoływać samodzielne skutki prawne (
86
).
103.
W niniejszej sprawie program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w sposób oczywisty nie wywołał samodzielnych skutków prawnych. Stał się on prawnie wiążący dopiero z chwilą wyraźnego zatwierdzenia go przez Komisję.
104.
W zaskarżonym wyroku mamy do czynienia z pewnym nieporozumieniem, które wynika z faktu, że w procedurze restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji można się doszukać dwóch formalnych aktów – programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjmowanego przez SRB oraz zatwierdzenia przyjmowanego przez Komisję. Skoro istnieją dwa formalne akty, to który z nich podlega zaskarżeniu?
105.
To pytanie jest zwodnicze. Akt podlega zaskarżeniu nie ze względu na formę, lecz na treść. Należy raczej zastanowić się, co jest w tej sprawie kwestionowane. Oczywiście w interesie skarżących leży stwierdzenie nieważności samego programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub jego części. Zatwierdzenie Komisji jest dla nich istotne tylko w zakresie, w jakim bez niego nie istniałby w ogóle program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
106.
W tym sensie zatwierdzenie Komisji nie stanowi autonomicznego aktu. Pozostaje ono w związku z przedłożonym przez SRB programem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i jest pozbawione znaczenia bez jego treści. W związku z tym choć zatwierdzenie Komisji liczy sobie zaledwie pół strony, to program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest przedmiotem owego zatwierdzenia, a tym samym integralną częścią tej decyzji.
107.
Podobnie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie można oderwać od jego zatwierdzenia, bez którego nie mógłby on zaistnieć. Żaden z tych dwóch aktów nie jest odrębnie zaskarżalny.
108.
Moim zdaniem aktem podlegającym zaskarżeniu może być jedynie program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zatwierdzony przez Komisję. Można do tego podejść również od drugiej strony – zatwierdzenie Komisji jest aktem podlegającym zaskarżeniu, ale program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji stanowi integralną część tego zatwierdzenia.
109.
Pozostaje pytanie, kogo należy z prawnego punktu widzenia traktować jako autora tych nierozerwalnie ze sobą związanych aktów.
110.
W tym względzie Komisja podnosi, że Sąd całkowicie zignorował orzecznictwo Trybunału dotyczące postępowań złożonych. Zgodnie z tym orzecznictwem wiążące skutki prawne wywołuje jedynie akt kończący całe postępowanie (
87
). Komisja utrzymuje, że owo orzecznictwo ma zastosowanie nie tylko do postępowań złożonych o charakterze wertykalnym (w których uczestniczą zarówno organy Unii, jak i organy krajowe), lecz także do postępowań złożonych o charakterze horyzontalnym, takich jak procedura restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Komisja twierdzi zatem, że jej zatwierdzenie kończy procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w związku z czym stanowi akt podlegający zaskarżeniu. Jest tak jednak wyłącznie wtedy, gdy zatwierdzenie nie odrywa się od aktu, który zatwierdza.
111.
Z tego orzecznictwa wynika, że z prawnego punktu widzenia autorem aktu jest organ, którego decyzja zakończyła postępowanie. Ponieważ rozpatrywane postępowanie kończy się zatwierdzeniem programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, organem tym jest Komisja (
88
).
112.
W drodze swojego zatwierdzenia Komisja zatwierdza cały program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w tym zarówno jego aspekty techniczne, jak i uznaniowe. Jak słusznie podniosła Komisja na rozprawie, owe aspekty są wzajemnie uwarunkowane i nie można ich od siebie oddzielić.
113.
Brzmienie rozporządzenia SRM w żadnej mierze nie sugeruje, że Komisja zatwierdza wyłącznie aspekty uznaniowe programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jest wręcz odwrotnie. Artykuł 18 ust. 7 akapit drugi rozporządzenia SRM stanowi, że „Komisja zatwierdza ten program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji albo sprzeciwia się temu programowi w odniesieniu do jego aspektów uznaniowych […]” (
89
). W związku z tym, inaczej niż w przypadku sprzeciwu, który jest wymierzony wyłącznie przeciwko aspektom uznaniowym programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zatwierdzenie dotyczy całego tego programu.
114.
Dlatego też Sąd błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na uprawnieniu Komisji do wyrażenia sprzeciwu wyłącznie wobec aspektów uznaniowych programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (
90
). Części nieuznaniowe mają charakter faktyczny i mogą być nieprawidłowe, ale nie są kwestią wyboru. Gdy Komisja zatwierdza program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, siłą rzeczy zatwierdza ona również ustalenia faktyczne, na podstawie których dokonano wyborów uznaniowych.
115.
Po zatwierdzeniu przez Komisję program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zaczyna wywoływać skutki prawne wobec osób trzecich, zaś Komisja staje się prawnie odpowiedzialna za cały program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W związku z tym nie ma potrzeby współpozywania SRB.
116.
Na poparcie argumentu dotyczącego autorstwa aktu podlegającego zaskarżeniu w niniejszej sprawie Komisja, w ramach zarzutu drugiego odwołania, powołała się na przysługujące jej prawo do obrony. Utrzymuje ona, że jej prawo do obrony programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji byłoby ograniczone, gdyby nie była stroną pozwaną (
91
).
117.
Ten argument jest postawiony na głowie. Pełna możliwość obrony aktu staje się istotna wyłącznie wtedy, gdy Komisja ponosi za niego prawną odpowiedzialność. Prawo do obrony nie sprawia, że Komisja staje się prawnie odpowiedzialnym organem, natomiast jest konsekwencją tego faktu. Autorstwo Komisji wynika z brzmienia i systematyki rozporządzenia SRM, zgodnie z którym prawny żywot programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji rozpoczyna się wraz z jego zatwierdzeniem przez Komisję. Przysługujące jej prawo do obrony owego programu wypływa z tego autorstwa.
118.
Z tego samego względu nie można uwzględnić równoległego argumentu SRB, że jej prawo do obrony zostałoby naruszone, gdyby nie była pozwaną. Skoro SRB nie zamierzano uczynić prawnie odpowiedzialną za program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, nie ma powodu, aby korzystała ona z pełnego prawa do obrony. Nie oznacza to jednak, że nie może ona wystąpić w charakterze interwenienta w sprawie, w której kwestionowany jest program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
119.
Aktem podlegającym zaskarżeniu jest zatem zatwierdzenie przez Komisję programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular. Owo zatwierdzenie, którego integralną częścią jest program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, wywołuje skutki prawne i w związku z tym podlega kontroli sądowej (
92
).
120.
Oparte na art. 86 ust. 2 rozporządzenia SRM uzasadnienie Sądu (
93
), zgodnie z którym program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjęty przez SRB stanowi akt podlegający zaskarżeniu, ponieważ od jej decyzji przysługuje odwołanie, nie ma wpływu na powyższy wniosek. Istnieją inne decyzje, które można przypisać SRB, takie jak na przykład decyzja o niewszczynaniu procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, i które podlegają temu przepisowi (
94
).
121.
Ponadto Sąd uznał, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wywołuje w sposób niezależny wiążące skutki prawne, ponieważ FROB jest zobowiązany do jego wykonania (
95
). Przy formułowaniu tego wniosku Sąd najwyraźniej zignorował art. 13 programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zgodnie z którym ów program jest skierowany do FROB i należy mu go przekazać po jego zatwierdzeniu przez Komisję lub Radę. Potwierdza on zatem podniesiony przez Komisję argument, że to jej zatwierdzenie jest decydujące dla wejścia w życie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do jego adresata, którym jest krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
122.
Z całości powyższych rozważań wypływa wniosek, że Komisja jest prawnie odpowiedzialnym autorem programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
123.
Do rozstrzygnięcia pozostaje jednak jeszcze jedna kwestia. Aby możliwe było zapewnienie skutecznej kontroli sądowej przez sądy Unii, akty prawnie wiążące muszą zawierać uzasadnienie (
96
). Bez znajomości uzasadnienia osobie, której akt dotyczy, trudno jest sformułować wobec niego merytoryczne zarzuty.
124.
Uzasadnienie określające, w jaki sposób restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja Banco Popular spełnia warunki określone w rozporządzeniu SRM, zawarto w samym programie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Komisja, gdy zatwierdziła ów program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zatwierdziła również uzasadniające go względy i musi być przygotowana do ich obrony przed sądami Unii (
97
).
125.
Nie pozostaje bez znaczenia, czy Komisja może faktycznie w pełni bronić uzasadnienia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy rzeczywistym autorem tego aktu jest Komisja.
126.
Zgodnie z art. 43 ust. 3 rozporządzenia SRM Komisja (i EBC) ma przedstawiciela, który może uczestniczyć w sesjach wykonawczych i plenarnych SRB w charakterze stałego obserwatora; przedstawiciel ten bierze udział w debatach i ma dostęp do wszystkich dokumentów (
98
).
127.
W wyroku Algebris (
99
), który również wydano w kontekście restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular, Sąd uznał, że Komisja rzeczywiście uczestniczyła w przygotowaniu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz odpowiednio oceniła program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przekazany jej przez SRB. Trwało to wprawdzie 77 minut, ale przeciwwagę stanowiła w tym względzie okoliczność, że Komisja brała udział w całej procedurze zwieńczonej przyjęciem programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, która z samej swej natury charakteryzuje się pilnością (
100
).
128.
Nie wydaje się, aby do zatwierdzenia przez Komisję programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular doszło automatycznie. Wraz z zatwierdzeniem programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Komisja zaakceptowała jego treść.
129.
Sam program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie był natomiast dołączony do tego zatwierdzenia (
101
). W wyroku Algebris Sąd uznał, co nieco kłóci się z zaskarżonym wyrokiem, że poczynione przez Komisję nawiązanie do programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz do zawartego w nim uzasadnienia wystarczyło, aby dopełnić obowiązku uzasadnienia. Stwierdził on, że „program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i jego uzasadnienie należą do kontekstu” (
102
), w jakim przyjęto zatwierdzenie Komisji.
130.
Niemniej jednak w niniejszej sprawie podczas rozprawy ujawniła się kwestia, w jaki sposób jednostki mogą wnieść skargę bezpośrednią na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, jeżeli nie są w stanie poznać względów, na których Komisja oparła swoje zatwierdzenie, z samej decyzji zatwierdzającej.
131.
Komisja wyjaśniła, że opublikowanie programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji łącznie z zatwierdzeniem było nierealne, ponieważ zawiera on informacje poufne. Utrzymywała ona, że z zatwierdzenia wynikało jednak jasno, iż odnosi się ono do programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular, który został opublikowany przez SRB na jej stronie internetowej, a tym samym był publicznie dostępny (
103
).
132.
Uważam, że w przyszłości Komisja powinna załączać do swojego zatwierdzenia, które jest publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, niepoufną wersję programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. O ile duża liczba skarg bezpośrednich rozpatrywanych obecnie przez Sąd świadczy o tym, że zainteresowane osoby dysponowały wiedzą na temat programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, o tyle łączne publikowanie zatwierdzenia oraz programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pozwoliłoby jasno wskazać, iż w drodze swojego zatwierdzenia Komisja zatwierdza cały program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w tym względy, na których się on opiera.
133.
Podsumowując, moim zdaniem program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji z prawnego punktu widzenia nie istnieje samodzielnie, w związku z czym nie można go zaskarżyć niezależnie od zatwierdzenia Komisji. Skarga bezpośrednia powinna być skierowana przeciwko zatwierdzeniu przez Komisję przyjętego przez SRB programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Istnieje zatem jeden akt podlegający zaskarżeniu, którego autorem jest Komisja.
VII. Wnioski
134.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
–
uchylił wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 1 czerwca 2022 r., Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno i SFL/SRB (T‑481/17, EU:T:2022:311), w zakresie, w jakim uznano w nim za dopuszczalną skargę przeciwko przyjętemu przez SRB programowi restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji;
–
odrzucił jako niedopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno i SFL;
–
obciążył Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno i SFL ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez SRB i Banco Santander SA w postępowaniu przed Sądem;
–
obciążył Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno i SFL ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez SRB i Komisję w postępowaniu odwoławczym;
–
obciążył pozostałych interwenientów w postępowaniu przed Sądem ich własnymi kosztami poniesionymi w postępowaniu wszczętym tą skargą oraz obciążył interwenientów w postępowaniu przed Trybunałem ich własnymi kosztami poniesionymi w postępowaniu odwoławczym.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. 2014, L 225, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem SRM”).
(
3
)	Zobacz więcej na stronie https://www.srb.europa.eu/en/about. Zobacz także motyw 6 rozporządzenia SRM.
(
4
)	Wydana przez SRB na sesji wykonawczej decyzja SRB/EES/2017/08 z dnia 7 czerwca 2017 r. dotycząca przyjęcia programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do Banco Popular Español SA (zwana dalej „programem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji”).
(
5
)	Decyzja Komisji (UE) 2017/1246 z dnia 7 czerwca 2017 r. zatwierdzająca program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do Banco Popular Español SA (Dz.U. 2017, L 178, s. 15) (zwana dalej „zatwierdzeniem Komisji”).
(
6
)	Drugie odwołanie od tego wyroku jest rozpatrywane przez Trybunał w sprawie C‑448/22 P, SFL/SRB. To odwołanie nie dotyczy kwestii dopuszczalności. Jeżeli Trybunał uwzględni odwołanie w niniejszej sprawie, owo drugie odwołanie stanie się zapewne bezprzedmiotowe i w konsekwencji zostanie oddalone.
(
7
)	W trzech z tych spraw pilotażowych przyjęty przez SRB program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji został zakwestionowany razem z zatwierdzeniem Komisji. W żadnej z tych spraw nie podniesiono zarzutu niedopuszczalności. Zobacz wyroki z dnia 1 czerwca 2022 r.: Del Valle Ruíz i in./Komisja i SRB, T‑510/17, EU:T:2022:312; Eleveté Invest Group i in./Komisja i SRB, T‑523/17, EU:T:2022:313; Aeris Invest/Komisja i SRB, T‑628/17, EU:T:2022:315. Odwołania od tych wyroków są obecnie rozpatrywane przez Trybunał w sprawie C‑541/22 P, García Fernández i in./Komisja i SRB, oraz w sprawie C‑535/22 P, Aeris Invest/Komisja i SRB. Odwołanie w sprawie C‑539/22 P, Del Valle Ruíz i in./Komisja i SRB, zostało wniesione, ale cofnięto je w dniu 22 lipca 2023 r. Czwarta sprawa pilotażowa rozpoznawana przez Sąd dotyczyła jedynie decyzji Komisji zatwierdzającej program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i nie podniesiono w niej zarzutu niedopuszczalności. Zobacz wyrok z dnia 1 czerwca 2022 r., Algebris (UK) i Anchorage Capital Group/Komisja, T‑570/17, EU:T:2022:314. Od tego wyroku nie wniesiono odwołania. Wreszcie, w szóstej sprawie pilotażowej badano skargę o stwierdzenie częściowej nieważności przyjętego przez SRB programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W tej sprawie Komisja była interwenientem, ale kwestia dopuszczalności nie została podniesiona. Niemniej jednak Sąd z urzędu orzekł postanowieniem, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ na jej podstawie nie można stwierdzić częściowej nieważności. Zobacz postanowienie z dnia 24 października 2019 r., Liaño Reig/SRB, T‑557/17, EU:T:2019:771. Trybunał, wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., Liaño Reig/SRB, C‑947/19 P, EU:C:2021:172, utrzymał to postanowienie w mocy w postępowaniu odwoławczym i orzekł, że Sąd nie popełnił błędu, gdy stwierdził, iż kwestionowanego postanowienia nie można oddzielić od przyjętego przez SRB programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
(
8
)	Z niepoufną wersją tej oceny można się zapoznać na stronie https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.2017_FOLTF_ESPOP.en.pdf?ed492d2c6735d43ab422f25ed966d712.
(
9
)	Zobacz art. 3 ust. 1 pkt 30–33 rozporządzenia SRM, w którym określono dostępne instrumenty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W tym przypadku skorzystano z instrumentu zbycia działalności (zob. art. 24 rozporządzenia SRM), w ramach którego umorzono wszystkie istniejące akcje (kapitał podstawowy Tier I) i instrumenty dodatkowe w Tier I Banco Popular. Instrumenty w Tier II zostały poddane konwersji na nowe akcje, które następnie zostały przeniesione na Banco Santander za cenę 1 EUR.
(
10
)	Królestwo Hiszpanii, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Banco Santander przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania SRB.
(
11
)	Zaskarżony wyrok, pkt 132.
(
12
)	Zaskarżony wyrok, pkt 129, 130, w których odesłano do wyroku z dnia 13 czerwca 1958 r., Meroni/Wysoka Władza, 9/56, EU:C:1958:7.
(
13
)	Wyrok z dnia 6 maja 2021 r., ABLV Bank i in./EBC, C‑551/19 P i C‑552/19 P, EU:C:2021:369.
(
14
)	Zaskarżony wyrok, pkt 135, w którym odesłano do wyroku z dnia 6 maja 2021 r., ABLV Bank i in./EBC, C‑551/19 P i C‑552/19 P, EU:C:2021:369, pkt 66.
(
15
)	Zaskarżony wyrok, pkt 140.
(
16
)	Zaskarżony wyrok, pkt 145–147.
(
17
)	Aby zapoznać się z dalszymi wyjaśnieniami dotyczącymi tej doktryny, zob. pkt 76 niniejszej opinii.
(
18
)	Na rozprawie Parlament poproszono o wyjaśnienie, jak należy rozumieć ten motyw. Odpowiedź wskazywała, że celem było doprecyzowanie, iż SRB ma więcej kompetencji, aniżeli zwykle przyznaje się agencjom, co jednak nie zmienia faktu, iż SRB uczestniczy w złożonym postępowaniu administracyjnym. Na rozprawie SFL oświadczył, że ze względu na przysługujące SRB scentralizowane uprawnienia w zakresie prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest ona agencją jedyną w swoim rodzaju.
(
19
)	Mianem „agencyzacji” określa się proces polegający na przekazywaniu uprawnień publicznych wyspecjalizowanym podmiotom prawa publicznego, które są odrębne od tradycyjnie rozumianych organów władzy ustawodawczej lub wykonawczej. K. Verhoest, S. van Thiel, S. De Vadder, Agencification in Public Administration, w: Oxford Research Encyclopaedia of Politics, 2021, s. 2.
(
20
)	EBC dokonuje oceny w tym przedmiocie po zasięgnięciu opinii SRB, zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia SRM.
(
21
)	Ibidem.
(
22
)	Artykuł 18 ust. 5 rozporządzenia SRM. W 2019 r. SRM opublikowała swoje podejście do oceny interesu publicznego. Zobacz https://www.srb.europa.eu/system/files/media/document/2019-06-28_draft_pia_paper_v12.pdf.
(
23
)	Artykuł 23 akapit pierwszy rozporządzenia SRM.
(
24
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit drugi rozporządzenia SRM.
(
25
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit trzeci rozporządzenia SRM.
(
26
)	Trwa postępowanie sądowe, którego przedmiotem jest decyzja SRB o nieprzyjęciu programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ABLV Bank. Początkowo skarżące zakwestionowały dokonaną przez EBC ocenę sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością. Skargi te zostały odrzucone przez Sąd postanowieniami z dnia 6 maja 2019 r.: ABLV Bank/EBC, T‑281/18, EU:T:2019:296; Bernis i in./EBC, T‑283/18, EU:T:2019:295. Trybunał utrzymał w mocy te postanowienia wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., ABLV Bank i in./EBC, C‑551/19 P i C‑552/19 P, EU:C:2021:369, w którym stwierdził, że ocena dokonywana przez EBC nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu w przeciwieństwie do decyzji SRB o nieprzystąpieniu do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W postępowaniu odpryskowym, w którym zakwestionowano następnie tę decyzję SRB, Sąd dopuścił skargę, ale oddalił ją co do istoty wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r., ABLV Bank/SRB, T‑280/18, EU:T:2022:429. Wyrok ten jest obecnie przedmiotem odwołania w sprawie C‑602/22 P, ABLV Bank/SRB. To odwołanie stanowi dla Trybunału doskonałą okazję, aby zająć się kwestią zakresu uznania przysługującego SRB przy podejmowaniu decyzji odnośnie do istnienia interesu publicznego w restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
(
27
)	W tytule V rozdział 2 rozporządzenia SRM określono uprawnienia SRB względem jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który nie ma znaczenia dla rozpatrywanego odwołania i nie zostanie przedstawiony w niniejszej opinii.
(
28
)	Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia SRM.
(
29
)	Zobacz na przykład art. 8 ust. 3, art. 12 ust. 3 rozporządzenia SRM.
(
30
)	Artykuł 13 ust. 3 rozporządzenia SRM.
(
31
)	Artykuł 20 ust. 1 rozporządzenia SRM. Zgodnie z art. 20 ust. 15 rozporządzenia SRM wycena nie podlega odrębnemu prawu do odwołania, natomiast może podlegać odwołaniu łącznie z decyzją SRB (przepis ten nie określa, o jaką decyzję tutaj chodzi, jednak można wnioskować, że jest to program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji). W pkt 141 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził w istocie, że ów przepis również potwierdza, iż aktem podlegającym zaskarżeniu jest sam program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
(
32
)	Artykuły 28, 29 rozporządzenia SRM.
(
33
)	Na mocy art. 34–36 rozporządzenia SRM SRB może występować z wnioskami o przekazanie informacji oraz prowadzić dochodzenia ogólne i kontrole na miejscu.
(
34
)	Artykuły 38–41 rozporządzenia SRM. Artykuł 85 ust. 3 rozporządzenia SRM stanowi, że dowolna osoba fizyczna lub prawna, w tym krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, może odwołać się od tych decyzji do komisji odwoławczej.
(
35
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit drugi rozporządzenia SRM.
(
36
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit piąty rozporządzenia SRM.
(
37
)	Pewne niejasności mogły powstać wskutek odesłania w art. 12.1 programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji do art. 18 ust. 6 rozporządzenia SRM. Przepis ten wskazuje, jaka jest treść programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, natomiast nie określa procedury jego wejścia w życie (którą reguluje natomiast art. 18 ust. 7 rozporządzenia SRM).
(
38
)	Zaskarżony wyrok, pkt 117.
(
39
)	O czym ma zapewne świadczyć podanie godziny zatwierdzenia go przez Komisję, a nie godziny przekazania go Komisji przez SRB.
(
40
)	W sprawie pilotażowej, w której nie wniesiono odwołania, Sąd stwierdził [wyrok z dnia 1 czerwca 2022 r., Algebris (UK) i Anchorage Capital Group/Komisja, T‑570/17, EU:T:2022:314, pkt 122], że Komisja musi wyraźnie zatwierdzić program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, aby nie naruszyć doktryny Meroni. Z uwagi na stanowisko, jakie zajmuję w kwestii stosowania doktryny Meroni do SRB (zob. śródtytuł B rozdział 1 niniejszej opinii), nie zgadzam się, że zobowiązuje ona Komisję do wyraźnego zatwierdzenia programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
(
41
)	Jedna z obaw związanych z milczeniem dotyczy tego, że może ono uczynić Komisję bierną oraz podporządkowaną SRB. Zobacz D. Adamski, The ESMA doctrine: a constitutional revolution and the economics of delegation, European Law Review 812, Vol. 39(4), 2014, s. 817, 818 (który argumentuje, że poleganie przez podmiot delegujący na specjalistycznej wiedzy fachowej i technicznej podmiotu oddelegowanego stwarza ryzyko asymetrii informacyjnej, co prowadzi do sytuacji, w której podmiot oddelegowany dokonuje w ostatecznym rozrachunku wyborów co do kierunków polityki, które podmiot delegujący automatycznie zatwierdza).
(
42
)	Podczas rozprawy uczestnicy postępowania odwoławczego wskazywali na wybór instrumentu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, poszanowanie celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz na wszelkie inne niż techniczne aspekty procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
(
43
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit drugi rozporządzenia SRM. Nie może ona natomiast wyrazić sprzeciwu odnośnie do, po pierwsze, oceny interesu publicznego oraz, po drugie, kwoty przeznaczonej do wykorzystania z jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jeżeli Komisja ma zastrzeżenia co do któregokolwiek z tych aspektów, musi zaproponować Radzie wyrażenie sprzeciwu (art. 18 ust. 7 akapit trzeci rozporządzenia SRM). Tę sytuację omówię w ramach scenariusza czwartego.
(
44
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit szósty rozporządzenia SRM.
(
45
)	Zaskarżony wyrok, pkt 132, 137.
(
46
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit siódmy rozporządzenia SRM. Nie wskazano wyraźnie, czy Komisja musi ponownie zatwierdzić zmieniony program.
(
47
)	Artykuł 18 ust. 1 lit. c) rozporządzenia SRM.
(
48
)	Artykuł 27 rozporządzenia SRM. Z tego narzędzia nie skorzystano przy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular. Zostało ono uwzględnione w analizie dla pełności wywodu.
(
49
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit trzeci rozporządzenia SRM.
(
50
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit czwarty rozporządzenia SRM.
(
51
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit szósty rozporządzenia SRM.
(
52
)	Artykuł 18 ust. 8 rozporządzenia SRM.
(
53
)	Artykuł 18 ust. 7 akapit siódmy rozporządzenia SRM.
(
54
)	Dyskusyjne jest, czy u podstaw wyroku Meroni leżała jedynie wola utrzymania równowagi instytucjonalnej, czy też również wola zagwarantowania skutecznej kontroli sądowej. Aby zapoznać się z poglądem, w myśl którego Trybunał kierował się oboma tymi względami, gdy wydawał wyrok Meroni, zob. opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Zjednoczone Królestwo/Rada i Parlament, C‑270/12, EU:C:2013:562, pkt 64. Zobacz także M. Chamon, EU Agencies between Meroni and Romano or the Devil and the Deep Blue Sea, Common Market Law Review, Vol. 48, 2011, s. 1055, tu: s. 1058, 1059 (gdzie argumentuje on, że nie jest uzasadnione postawienie znaku równości między równowagą uprawnień, o której mowa w wyroku Meroni, a równowagą instytucjonalną ustanowioną w 1990 r., ponieważ należy raczej przyjąć, iż pierwsza z nich odnosi się do traktatowego systemu ochrony sądowej).
(
55
)	Służba Prawna Rady uznała, że pierwotny wniosek jest zbyt szeroki i nieprecyzyjny, gdyż zezwalał on SRB na podejmowanie decyzji w kwestiach o charakterze nie tylko technicznym, a zatem stał w sprzeczności z doktryną Meroni. Zobacz Rada Unii Europejskiej, opinia Służby Prawnej w sprawie delegowania uprawnień na SRB, Bruksela, dnia 7 października 2013 r., dokument nr 14547/13, s. 17, 26 (zwany dalej „opinią Służby Prawnej Rady w sprawie delegowania uprawnień”). Zobacz także motyw 24 rozporządzenia SRM, w którym dla uzasadnienia zaangażowania Komisji i Rady przywołano argumenty zbieżne ze sposobem rozumienia doktryny Meroni przedstawionym w opinii Służby Prawnej Rady w sprawie delegowania uprawnień.
(
56
)	Wyrok z dnia 13 czerwca 1958 r., Meroni/Wysoka Władza, 9/56, EU:C:1958:7.
(
57
)	Wyrok z dnia 13 czerwca 1958 r., Meroni/Wysoka Władza, 9/56, EU:C:1958:7, tu: s. 152.
(
58
)	Można przyjąć, że tradycyjna interpretacja wyroku Meroni wynika z faktu, iż celu owego rozstrzygnięcia upatruje się w zachowaniu równowagi instytucjonalnej, co jest uzasadniane faktem nawiązania przez Trybunał do równowagi uprawnień. Zobacz M. Chamon, op.cit. w przypisie 54 do niniejszej opinii, s. 1058, 1059. Zobacz także opinia Służby Prawnej Rady w sprawie delegowania uprawnień, s. 3–5.
(
59
)	Wyrok z dnia 13 czerwca 1958 r., Meroni/Wysoka Władza, 9/56, EU:C:1958:7, tu: s. 154. Merijn Chamon dodaje, że w doktrynie zidentyfikowano jeszcze sześć skutków wyroku Meroni: „po pierwsze, organ delegujący nie może delegować więcej uprawnień, aniżeli sam posiada; po drugie, organ delegujący powinien zapewnić ciągłą kontrolę; po trzecie, delegowanie nie może być dorozumiane, lecz musi nastąpić w sposób wyraźny; po czwarte, należy zapewnić ciągłą kontrolę sądową; po piąte, równowaga instytucjonalna nie może być zakłócona; oraz, po szóste, delegowanie uprawnień powinno być w istocie niezbędne do wykonania odpowiednich zadań”. M. Chamon, The Empowerment of Agencies under the Meroni Doctrine and Article 114 TFEU: Comment on United Kingdom v Parliament and Council (Short-selling) and the Proposed Single Resolution Mechanism, European Law Review, Vol. 39(3), 2014, s. 380, tu: s. 382.
(
60
)	M. Simoncini, „Live and let die?” The Meroni doctrine in 2023, dostęp: https://eulawlive.com/op-ed-live-and-let-die-the-meroni-doctrine-in-2023-by-marta-simoncini/.
(
61
)	W opinii Służby Prawnej Rady w sprawie delegowania uprawnień jest mowa o Europejskiej Agencji Leków oraz o europejskich urzędach nadzoru, takich jak Europejski Urząd Nadzoru Bankowego i ESMA (s. 5, przypis 11). Jeżeli wziąć pod lupę art. 58a statutu Trybunału Sprawiedliwości, okaże się, że istnieją co najmniej cztery inne jednostki organizacyjne wydające decyzje indywidualne mogące być – pod warunkiem uprzedniego przeprowadzenia wewnętrznych procedur odwoławczych – bezpośrednio kontrolowane przez sądy Unii; są to mianowicie Urząd Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej, Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin, Europejska Agencja Chemikaliów i Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego. Co ciekawe, wniosek dotyczący zmiany statutu Trybunału Sprawiedliwości zawiera propozycję zmiany art. 58a polegającej na dodaniu do wykazu tych jednostek organizacyjnych również SRB. Zobacz art. 3 projektu rozporządzenia zmieniającego Protokół nr 3 w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dokument dostępny na stronie https://curia.europa.eu/jcms/jcms/p1_3866197/en/.
(
62
)	Wyrok w sprawie Secretary of State for Education and Science przeciwko Tameside MBC, [1976] UKHL 6, s. 17. Zobacz także opinia rzecznika generalnego N. Emiliou w sprawie EBC/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2022:844, pkt 44.
(
63
)	D.J. Galligan, Arbitrariness and Formal Justice in Discretionary Decisions, w: Essays in Legal Theory: A Collaborative Work, ed. D.J. Galligan, Melbourne University Press 1984, s. 145.
(
64
)	Dodatkowo art. 290 ust. 1 TFUE stanowi, że w aktach delegowanych Komisja może jedynie uzupełniać lub zmieniać niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego.
(
65
)	Aby się zapoznać z klasycznym ujęciem kwestii uznaniowości w procesie wydawania decyzji administracyjnych, zob. D.J. Galligan, Discretionary Powers: A Legal Study of Official Discretion, Clarendon Press 1986, reprint 2011.
(
66
)	Niezależnie od poziomu wiedzy fachowej lub technicznej podmiot odpowiedzialny za podejmowanie decyzji nie jest nigdy jedynie – by sparafrazować Monteskiusza – „la bouche de la loi” („ustami ustawy”). Zobacz także J. Mendes, Bounded Discretion in EU Law: A Limited Judicial Paradigm in a Changing EU, Modern Law Review, Vol. 80(3), 2017, s. 443.
(
67
)	Wyrok z dnia 14 maja 1981 r., Romano, 98/80, EU:C:1981:104.
(
68
)	Ibidem, pkt 20.
(
69
)	Zobacz M. Chamon, op.cit. w przypisie 54 do niniejszej opinii, s. 1063.
(
70
)	Wyrok z dnia 22 stycznia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Parlament i Rada, C‑270/12, EU:C:2014:18.
(
71
)	Opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Zjednoczone Królestwo/Rada i Parlament, C‑270/12, EU:C:2013:562, pkt 2.
(
72
)	Artykuł 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego (Dz.U. 2012, L 86, s. 1).
(
73
)	Ponadto Zjednoczone Królestwo twierdziło, że art. 114 TFUE stanowił nieprawidłową podstawę prawną. Rzecznik generalny N. Jääskinen uznał słuszność tego argumentu i zaproponował Trybunałowi, aby na tej podstawie uwzględnił on skargę Zjednoczonego Królestwa. Zobacz opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Zjednoczone Królestwo/Rada i Parlament, C‑270/12, EU:C:2013:562, pkt 6, 48–53. Trybunał nie zgodził się z tym stanowiskiem.
(
74
)	Wyrok z dnia 22 stycznia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Parlament i Rada, C‑270/12, EU:C:2014:18, pkt 42.
(
75
)	Ibidem, pkt 46, 47. Zobacz także opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Zjednoczone Królestwo/Rada i Parlament, C‑270/12, EU:C:2013:562, pkt 42. Trybunał, gdy stwierdził, że uprawnienia dyskrecjonalne ESMA są znacznie ograniczone, wspomniał też o spoczywającym na ESMA obowiązku konsultowania się z Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego oraz powiadamiania właściwych organów krajowych, jak również dokonywania przeglądu swojego środka nie rzadziej niż co trzy miesiące. Wreszcie, Trybunał uznał, że istotne znaczenie ma fakt, iż Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych określających kryteria i czynniki, które ESMA ma wziąć pod uwagę w przypadku wystąpienia określonych niekorzystnych zdarzeń lub okoliczności oraz zagrożeń (pkt 50, 51).
(
76
)	Aby zapoznać się w tym względzie z poglądem krytycznym, zob. J. Mendes, op.cit. w przypisie 66 do niniejszej opinii, s. 447, 448; M. Chamon, op.cit. w przypisie 59 do niniejszej opinii, s. 393.
(
77
)	Wyrok z dnia 22 stycznia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Parlament i Rada, C‑270/12, EU:C:2014:18, pkt 52, 82, 85.
(
78
)	Opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Zjednoczone Królestwo/Rada i Parlament, C‑270/12, EU:C:2013:562, pkt 74, 88 (w której argumentował on, że niezależnie od wprowadzonych traktatem z Lizbony zmian w zakresie kontroli sądowej aktów agencji oraz wynikającej stąd możliwości przyjmowania przez agencje aktów prawnie wiążących, która sprawia, iż wyrok Romano jest pozbawiony znaczenia, akt delegowany „powinien zapewniać dostatecznie jasne kryteria, aby uprawnienia wykonawcze były poddane kontroli sądowej”).
(
79
)	Wyrok z dnia 22 stycznia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Parlament i Rada, C‑270/12, EU:C:2014:18, pkt 65.
(
80
)	SRB nie jest pierwszą agencją wyposażoną w uprawnienie do wydawania decyzji uznaniowych w sprawach indywidualnych bez konieczności ich zatwierdzania przez Komisję. Na temat tej kwestii zob. przypis 61 do niniejszej opinii.
(
81
)	Wymienione w tym przepisie cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są następujące: „a) zapewnienie ciągłości funkcji krytycznych; b) uniknięcie znaczących negatywnych skutków dla stabilności finansowej, w szczególności przez zapobiegnięcie efektowi domina, w tym w infrastrukturach rynkowych, oraz przez utrzymanie dyscypliny rynkowej; c) ochrona finansów publicznych przez ograniczenie do minimum korzystania z nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego; d) ochrona deponentów objętych zakresem dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz.U. 2014, L 173, s. 149)] i inwestorów objętych zakresem dyrektywy 97/9/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 marca 1997 r. w sprawie systemów rekompensat dla inwestorów (Dz.U. 1997, L 84, s. 22)]; e) ochrona środków finansowych należących do klientów i aktywów należących do klientów”.
(
82
)	Artykuł 18 ust. 5 rozporządzenia SRM stanowi: „[…] działanie w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uznaje się za będące w interesie publicznym, jeśli jest ono konieczne do osiągnięcia co najmniej jednego z celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji określonych w art. 14 i jest proporcjonalne do tych celów, a likwidacja podmiotu w ramach standardowego postępowania upadłościowego nie pozwoliłaby zrealizować tych celów w takim samym zakresie”.
(
83
)	W tym względzie Sąd powołał się na art. 16 ust. 1 rozporządzenia SRM, zgodnie z którym SRB „podejmuje decyzję w sprawie działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji”. Zobacz pkt 116 i 120 zaskarżonego wyroku.
(
84
)	Artykuł 47 rozporządzenia SRM stanowi, że SRB działa niezależnie i w interesie ogólnym (ust. 1) oraz że nie zwraca się ona o instrukcje między innymi do instytucji lub organów Unii ani nie przyjmuje od nich takich instrukcji (ust. 2). Bez względu na niezależność SRB to Komisji przyznano na mocy rozporządzenia SRM wyraźne uprawnienia, których wykonanie pozwala sprawić, że program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji będzie wywoływał prawnie wiążące skutki.
(
85
)	Komisja odsyła do pkt 127, 128 i 130 zaskarżonego wyroku.
(
86
)	Komisja odsyła w tym miejscu do pkt 117, 120 i 127 zaskarżonego wyroku.
(
87
)	W tym miejscu Komisja powołuje się na wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 10–12; z dnia 19 grudnia 2018 r., Berlusconi i Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, pkt 49.
(
88
)	Podobnie za niedopuszczalną uznano skargę na nałożenie cła antydumpingowego skierowaną przeciwko Komisji, ponieważ „uprawnienia decyzyjne przysługują Radzie, która, jeżeli nie zgadza się z Komisją, nie jest zobowiązana do podjęcia żadnej decyzji lub która może, jeżeli wyraża taką wolę, przyjąć decyzję na podstawie propozycji Komisji” (postanowienie z dnia 8 maja 1985 r., Koyo Seiko/Rada i Komisja, 256/84, EU:C:1985:178, pkt 3).
(
89
)	Wyróżnienie własne.
(
90
)	Zaskarżony wyrok, pkt 137. Zobacz także pkt 18 niniejszej opinii.
(
91
)	Komisja przywołała art. 142 regulaminu postępowania przed Sądem, zgodnie z którym interwenienci nie mogą zgłaszać samodzielnych żądań.
(
92
)	Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału akt zaskarżalny stanowi każda wydana przez instytucję, organ lub jednostkę Unii decyzja, bez względu na jej charakter lub formę, która zmierza do wywołania skutków prawnych [wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 59].
(
93
)	Zaskarżony wyrok, pkt 140. Artykuł 86 ust. 2 rozporządzenia SRM stanowi: „Państwa członkowskie i instytucje unijne, a także dowolna osoba fizyczna lub prawna mogą zaskarżyć decyzje podejmowane przez Jednolitą Radę do Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z art. 263 TFUE”.
(
94
)	To właśnie możliwość przyjęcia przez SRB decyzji o niewszczynaniu procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji legła u podstaw rozstrzygnięcia Trybunału zawartego w wyroku z dnia 6 maja 2021 r., ABLV Bank i in./EBC, C‑551/19 P i C‑552/19 P, EU:C:2021:369 (na który błędnie powołał się Sąd), w myśl którego dokonana przez EBC ocena sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu. Zobacz zaskarżony wyrok, pkt 135, w którym odesłano do wyroku z dnia 6 maja 2021 r., ABLV Bank i in./EBC, C‑551/19 P i C‑552/19 P, EU:C:2021:369, pkt 66.
(
95
)	Zaskarżony wyrok, pkt 119.
(
96
)	Wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
97
)	W wydanej przez Komisję decyzji zatwierdzającej program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular wskazano, że „Komisja akceptuje program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W szczególności Komisja zgadza się z przedstawionym przez SRB uzasadnieniem konieczności przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w interesie publicznym” (motyw 4 zatwierdzenia Komisji).
(
98
)	Nie przewidziano, aby podobnego przedstawiciela miała Rada.
(
99
)	Wyrok z dnia 1 czerwca 2022 r., Algebris (UK) i Anchorage Capital Group/Komisja, T‑570/17, EU:T:2022:314, pkt 138, 139, 143. Od tego wyroku nie wniesiono odwołania.
(
100
)	W sprawie zakończonej wydaniem wyroku Algebris Komisja podała, że uczestniczyła w poszczególnych etapach fazy przygotowawczej przyjęcia programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w tym w codziennych zebraniach, jak również że otrzymała dwa wstępne projekty programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przekazane przez SRB oraz że miała dostęp do wszystkich dokumentów służących przygotowaniu programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w szczególności dotyczących sytuacji finansowej Banco Popular. Wyrok z dnia 1 czerwca 2022 r., Algebris (UK) i Anchorage Capital Group/Komisja, T‑570/17, EU:T:2022:314, pkt 132–135.
(
101
)	W zatwierdzeniu Komisji jedynie nawiązano do programu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Banco Popular (motyw 2).
(
102
)	Wyrok z dnia 1 czerwca 2022 r., Algebris (UK) i Anchorage Capital Group/Komisja, T‑570/17, EU:T:2022:314, pkt 151, 156.
(
103
)	Komisja kontynuowała tę praktykę w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Sberbank banka d.d. i Sberbank d.d. Zobacz decyzje Komisji: (UE) 2022/947 z dnia 1 marca 2022 r. zatwierdzająca program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Sberbank banka d.d. (Dz.U. 2022, L 164, s. 63); (UE) 2022/948 z dnia 1 marca 2022 r. zatwierdzająca program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Sberbank d.d. (Dz.U. 2022, L 164, s. 65).