Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 11. prosinca 2025.(1)
Predmet C-653/24
Presidente del Consiglio dei Ministri
protiv
Regione Emilia-Romagna
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte costituzionale (Ustavni sud, Italija))
„Prethodni postupak – Usluge na unutarnjem tržištu – Područje primjene Direktive 2006/123/EZ – Koncesije za male hidroelektrane i odgovarajuća postrojenja za proizvodnju energije – Automatsko produljenje prethodno dodijeljenih koncesija”
1.        Presidente del Consiglio dei Ministri (predsjednik Vijeća ministara, Italija) podnio je tužbu pred Corteom Costituzionale (Ustavni sud, Italija) protiv regionalnog zakona koji dopušta da se bez provođenja novog postupka javne nabave produlji trajanje koncesija(2) za „male hidroelektrane” dodijeljenih koncesionarima koji su primili određene potpore.
2.        Da bi se ocijenila usklađenost tog pravila s pravom Unije, kao što to traži sud koji je uputio zahtjev, Sud će morati utvrditi primjenjuje li se Direktiva 2006/123/EZ(3)ratione materiae na tu vrstu koncesija. Također će biti potrebno pojasniti njegovu sudsku praksu(4) kako bi se ustanovilo gdje se nalazi crta razdvajanja između „proizvodnje robe” i „pružanja usluge”.
I.      Pravni okvir
A.      Pravo Unije Direktiva 2006/123
3.        U stavku 1. članka 2. („Područje primjene”) propisuje se:
„1.      Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje [pružaju] pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.”
4.        U članku 4. („Definicije”) navodi se:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.      ‚usluga’ je svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja [uz] naknadu, kako je spomenuto u članku 50. Ugovora;
[…].”
5.        U članku 12. („Odabir između više kandidata”) određuje se:
„1.      Ako je broj raspoloživih ovlaštenja za danu djelatnost ograničen zbog oskudice prirodnih [resursa] ili tehničkih mogućnosti, države članice primjenjuju takav postupak odabira potencijalnih kandidata koji u potpunosti jamči nepristranost i transparentnost, što posebno uključuje prikladnu obavijest o pokretanju, provođenju i dovršenju postupka.
2.      U slučajevima iz stavka 1. ovlaštenje mora imati odgovarajuće vremensko ograničenje i ne smije biti predmet automatskog produljenja, a pružatelju kojem je upravo isteklo ovlaštenje ili bilo kojoj drugoj osobi koja je posebno povezana s tim pružateljem ne smije davati nikakvu prednost.
3.      Sukladno stavku 1. te člancima 9. i 10., prilikom utvrđivanja pravila za postupak odabira kandidata, države članice uzimaju u obzir […] zaštitu okoliša, očuvanje kulturne baštine i druge prevladavajuće razloge vezane uz društveni interes, u skladu s pravom Zajednice.”
B.      Talijansko pravo
1.      Ustav Italije(5)
6.        U skladu s člankom 117. stavkom 1., zakonodavna vlast pripada državama i regijama, koje je izvršavaju pod uvjetima utvrđenima u samom Ustavu te uz ispunjavanje obveza koje proizlaze iz pravnog poretka Unije.
2.      Kraljevska uredba br. 1775 iz 1933.(6)
7.        U članku 6. stavku 2. točki (a) kao „velike” hidroelektrane definiraju se one u kojima se vodom opskrbljuju postrojenja za proizvodnju energije s prosječnom godišnjom nominalnom snagom većom od 3000 kilovata. Hidroelektrane se smatraju „malima” kad je riječ o snazi jednakoj ili manjoj od 3000 kilovata.
8.        U članku 21. navodi se da su koncesije za male hidroelektrane privremene i ne mogu trajati dulje od 30 godina, nakon čega se mogu produljiti u skladu s člankom 28. Kraljevske uredbe iz 1933.
3.      Zakon Regije Emilia-Romagna br. 17/2023(7)
9.        U skladu s člankom 3. tog zakona, ako je koncesionar malih hidroelektrana ostvario pravo na potpore za proizvodnju električne energije povezane s elektranom, trajanje koncesije se, na njegov zahtjev, prilagođava razdoblju primitka tih potpora. Unatoč tomu, za tu vrstu koncesija nije moguće prekoračiti najdulje trajanje od 30 godina koje se propisuje u članku 21. Kraljevske uredbe iz 1933.
II.    Spor i prethodna pitanja
10.      Presidente del Consiglio dei Ministri (u daljnjem tekstu: predsjednik Vijeća ministara) pobijao je 23. veljače 2024. pred Corteom Costituzionale (Ustavni sud) ustavnost članka 3. Regionalnog zakona br. 17/2023 Regione Emilia-Romagna (Regija Emilia – Romagna, Italija)(8).
11.      Predsjednik Vijeća ministara u svojoj je tužbi iznio nekoliko argumenata koji se temelje na povredi članka 117. talijanskog Ustava, kojim se uređuje podjela zakonodavnih ovlasti između države i regija. Kad je riječ o stavku 1. te odredbe, on je tvrdio sljedeće:
–        iako se ni u nacionalnom propisu ne predviđa organizacija postupaka javne nabave za produljenje koncesija za male hidroelektrane, ta obveza proizlazi iz prava Unije, osobito iz članka 49. UFEU-a i Direktive 2006/123;
–        članak 12. Direktive 2006/123 primjenjuje na koncesije za male hidroelektrane, u skladu s nekoliko presuda Suda(9). Tim se člankom nalaže obveza dodjele koncesija u postupku javne nabave, čak i ako je riječ o eventualnom produljenju koncesije;
–        Regionalnim zakonom br. 17/2023, koji dopušta „automatsko produljenje(10)” spornih koncesija, onemogućuje da se nakon njihova isteka subjekti na tržištu natječu za njihovu dodjelu, čime se povređuju propisi Unije o pružanju usluga.
12.      Regija se usprotivila tužbi istaknuvši u biti sljedeće:
–        u pobijanoj odredbi ne predviđa se „automatsko produljenje” koncesija koje su već istekle(11);
–        presuda Promoimpresa odnosila se na koncesije za iskorištavanje pomorskih dobara i javnih dobara jezera u turističko-rekreativne namjene, čija kvalifikacija kao „pružanja usluga” nije upitna. Nasuprot tomu, djelatnost malih hidroelektrana ne može se smatrati „pružanjem usluge”, nego „proizvodnjom robe(12)”, koja je isključena iz područja primjene ratione materiae Direktive 2006/123;
–        posebni propisi Unije posvećeni regulaciji energetskog tržišta potvrđuju to tumačenje(13).
13.      Sud koji je uputio zahtjev ograničava potonji na konkretan aspekt spora. Prema njegovu mišljenju, „najprije valja razmotriti pitanje koje se odnosi na članak 117. stavak 1., [Ustava] u vezi s člankom 49. UFEU-a i člankom 12. Direktive 2006/123(14)”. Ispitivanje ostalih razloga neustavnosti uslijedit će naknadno.
14.      Nakon što je utvrdio da „svaku nacionalnu mjeru donesenu u području koje je u potpunosti usklađeno na razini Unije treba ocijeniti ne u odnosu na odredbe primarnog prava, nego na odredbe te mjere usklađivanja”, sud koji je uputio zahtjev:
–        smatra potrebnim pojasniti treba li djelatnost proizvodnje energije putem malih hidroelektrana kvalificirati kao „pružanje usluga” uređeno Direktivom 2006/123;
–        podsjeća na to da je, u skladu s presudama Suda Almelo(15) i ECO‑WIND Construction, električna energija roba i da se njezina proizvodnja kao takva ne može smatrati uslugom(16);
–        navodi da različite odredbe prava Unije potvrđuju kvalifikaciju električne energije kao „materijalne imovine(17)” ili „proizvoda(18)”. Priznaje, međutim, da drugi normativni elementi mogu dovesti do suprotnog tumačenja(19).
15.      U tim je okolnostima Corte Costituzionale (Ustavni sud) uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Treba li članak 12. stavke 1. i 2. Direktive [2006/123] tumačiti na način da se ona primjenjuje i na postrojenja koja obavljaju samo djelatnost proizvodnje električne energije, kao što su male hidroelektrane?
2.      U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, treba li članak 12. stavke 1. i 2. Direktive [2006/123] tumačiti na način da se zahtjevu oskudice prirodnih resursa protivi propis države članice u kojem se kao opći i apstraktni kriterij prilikom utvrđivanja može li hidroelektrana dovesti do oskudice vodnih resursa primjenjuje kriterij razlikovanja velikih i malih postrojenja (to jest onih koja proizvode energiju s prosječnom godišnjom nominalnom snagom većom odnosno jednakom ili manjom od 3000 kilovata)?
3.      Naposljetku, u slučaju potvrdnog odgovora na prvo i drugo pitanje, treba li članak 12. stavak 2. Direktive [2006/123] tumačiti na način da mu se protivi propis države članice u kojem se predviđa produljenje trajanja koncesije s osnove potrebe da se koncesionaru omogući da u cijelosti iskoristi potpore dobivene za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, pri čemu se ne dovodi u pitanje poštovanje najduljeg trajanja (30 godina) koje se od samog početka može dodijeliti koncesiji za rad male hidroelektrane?”
III. Postupak pred Sudom
16.      Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 8. listopada 2024.
17.      Pisana očitovanja podnijele su Regija, njemačka i talijanska vlada te Europska komisija. Svi su oni, osim njemačke vlade, sudjelovali na ročištu održanom 13. listopada 2025., na kojem je sudjelovala i francuska vlada.
IV.    Analiza
A.      Prvo prethodno pitanje
18.      Sud koji je uputio zahtjev želi znati „primjenjuju li se stavci 1. i 2. članka 12. Direktive [2006/123] i na postrojenja u kojima se isključivo obavlja djelatnost proizvodnje električne energije, kao što su male hidroelektrane”.
19.      Iako se pitanje konkretno postavlja s obzirom na članak 12. Direktive 2006/123, kako bi se na njega odgovorilo valja ispitati je li djelatnost koja se obavlja u malim hidroelektranama obuhvaćena područjem primjene ratione materiae Direktive 2006/123. To priznaje i sam Corte Costituzionale (Ustavni sud)(20).
20.      Direktiva 2006/123 sadržava opći uvjet koji proizlazi iz njezina članka 2. stavka 1. u vezi s člankom 4. točkom 1. Iz tih dviju odredbi slijedi da se ona primjenjuje isključivo onda kada se djelatnost može kvalificirati kao „usluga” koju pružaju subjekti s poslovnim nastanom u državi članici (članak 2. stavak 1.)(21).
21.      U članku 4. Direktive 2006/123, koji se odnosi na „definicije”, u točki 1. navodi se što se podrazumijeva pod „uslugom”: to je svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja uz naknadu, kako je spomenuto u članku 57. UFEU-a(22).
22.      Nakon tog prvog logičnog koraka, koji se odnosi na Direktivu 2006/123 promatranu u cjelini, mogućnost primjene nekih njezinih odredbi zahtijeva (istodobno i kumulativno) ispunjenje  ostalih
posebnih uvjeta primjene(23).
23.      U skladu s člankom 12. stavcima 1. i 2. Direktive 2006/123, ti su posebni uvjeti povezani s time da je broj raspoloživih ovlaštenja za danu djelatnost ograničen zbog oskudice prirodnih resursa ili tehničkih mogućnosti koje se mogu upotrijebiti. U tom će slučaju ovlaštenje (kojemu prethodi postupak odabira kandidata) biti dodijeljeno na ograničeno vrijeme i neće dovesti do postupka automatskog produljenja koncesije niti do kakve druge prednosti za pružatelja kojem ističe ovlaštenje.
24.      Stoga se slažem s pristupom koji je prihvatio sud koji je uputio zahtjev, odnosno, s tim da najprije valja razmotriti ispunjava li djelatnost koja se obavlja u malim hidroelektranama opći uvjet primjene Direktive 2006/123. Ako ta djelatnost nije usluga, na nju jednostavno ne bi utjecala Direktiva 2006/123.
25.      Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu naglašava da se „u malim hidroelektranama obavlja isključivo djelatnost proizvodnje električne energije, koja je u određenim slučajevima namijenjena prijenosu, ubrizgavanjem u mrežu, a u drugim slučajevima, uglavnom ili isključivo[(24)] za vlastitu potrošnju(25)”.
1.      Je li sama proizvodnja električne energije usluga?
26.      U skladu s uvodnom izjavom 33. Direktive 2006/123, pojam usluge široko se tumači. „Usluge” uključuju vrlo raznolike djelatnosti koje se neprestano razvijaju, a namijenjene su kako poduzetnicima tako i krajnjim potrošačima.
27.      Sud je električnu energiju kvalificirao kao proizvod(26) te je u presudi ECO-WIND Construction dodao da eventualno pružanje usluga povezanih s proizvodnjom električne energije ne dovodi u pitanje tu kvalifikaciju jer su te usluge pomoćne u odnosu na glavnu djelatnost proizvodnje energije(27).
28.      Prema tome, načelno gledano, „sama proizvodnja” električne energije, bez obzira na izvor iz kojeg potječe, nije sama po sebi usluga na koju se primjenjuje Direktiva 2006/123.
29.      Kako bi osporila relevantnost presude ECO-WIND Construction za ovaj predmet, talijanska vlada navodi da je ona donesena u odnosu na prirodni resurs (vjetar) koji ne može biti predmet javnog ili privatnog vlasništva. S druge strane, „glavni je cilj” koncesije za vodu „korištenje javnog dobra u skladu sa zakonom[(28)]” te je, slijedom toga, „proizvodnja električne energije […] tek sporedan element i samo jedan od mogućih zakonom dopuštenih ciljeva korištenja vodnim resursima(29)”.
30.      U okviru tog argumenta (koji nije u skladu s drugim argumentima talijanske vlade(30)) ne uzima se u obzir činjenica da se pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi upravo na korištenje javnim vodama za proizvodnju električne energije.  Koncesija se ponajprije dodjeljuje za proizvodnju te energije.
31.      Točno je da, teoretski gledano, proizvodnja električne energije može biti popraćena pružanjem određenih usluga. Međutim, u skladu s presudom ECO-WIND Construction, ako su te usluge pomoćne u odnosu na glavnu djelatnost (proizvodnja energije), one ne utječu na kvalifikaciju te djelatnosti.
32.      Komisija i talijanska vlada slažu se s time da proizvodnja energije (eventualno, prema mišljenju Komisije i nužno, prema mišljenju talijanske vlade) može biti popraćena drugim djelatnostima koje se mogu kvalificirati kao „usluge”. Međutim, one se razilaze kad je riječ o konkretnom utvrđivanju tih dodatnih djelatnosti.
33.      Budući da je prvo prethodno pitanje ograničeno na postrojenja u kojima se obavlja isključivo djelatnost proizvodnje električne energije, odgovor Suda nije nužno proširiti na djelatnosti koje se same po sebi razlikuju od proizvodnje električne energije.
34.      Međutim, razmotrit ću stajališta talijanske vlade i Komisije o tim drugim dodatnim djelatnostima, počevši od stajališta talijanske vlade.
35.      Prema mišljenju te vlade, iako je dio djelatnosti koncesionara usmjeren na proizvodnju energije, taj je operator dužan obavljati niz djelatnosti koje su nužno povezane s upravljanjem postrojenjem. Ona tvrdi da koncesionar mora ograničiti zahvaćanje vode na vrijednosti potrebne za punjenje dotičnog spremnika vode i poduzeti sve nužne mjere za zaštitu javnog interesa povezanog s vodnim resursom, uz održavanje hidrogeološke ravnoteže(31).
36.      Talijanska vlada iz toga zaključuje da se „[…] djelatnost [koju obavlja koncesionar] ne može jednostavno smatrati proizvodnjom robe, nego je nedvojbeno treba kvalificirati kao pružanje usluge(32)”.
37.      Ne slažem se s tom tvrdnjom. Svako proizvodno postrojenje prirodno zahtijeva, u većoj ili manjoj mjeri, ispunjavanje obveza kojima je cilj zaštita javnog zdravlja ili javnog interesa(33). Međutim, to ne znači da se proizvodnja robe automatski pretvara u pružanje usluge.
38.      U ovom slučaju, sustav ovlaštenja uspostavljen Kraljevskom uredbom iz 1933. uvjetuje obavljanje djelatnosti hidroelektrane ispunjenjem određenih tehničkih uvjeta navedenih u dokumentaciji za nadmetanje(34).
39.      Činjenica da koncesionar ispunjava te uvjete, čak i ako za potrebe njihova ispunjenja mora
obavljati dodatne djelatnosti, predstavlja element svojstven koncesiji i, ponavljam, ne pretvara automatski djelatnost koncesionara u pružanje usluga niti mijenja prirodu te djelatnosti u „koncesiju za usluge(35)”.
40.      Ako se podredno prihvati da se dodatne djelatnosti koje navodi talijanska vlada mogu kvalificirati kao „usluge”, valjalo bi ocijeniti jesu li one pomoćne usluge (u smislu presude ECO-WIND Construction).
41.      U tom pogledu smatram da su djelatnosti koje se odnose na upravljanje protokom i očuvanje hidrogeološke ravnoteže, ako su „usluge”, po svojoj prirodi pomoćne: gospodarski subjekt ne bi ih mogao obavljati neovisno kao „samostalnu gospodarsku djelatnost koja se obično obavlja uz naknadu”.
42.      Osim toga, potreba pružanja takvih teoretskih „usluga” proizlazi iz činjenice da se javne vode preusmjeravaju iz svojeg prirodnog korita, što se uvijek obavlja s određenim ciljem. Sama talijanska vlada priznala je na raspravi da je u okviru tih koncesija pravo na preusmjeravanje vode povezano s posebnim ciljem proizvodnje hidroelektrične energije. Djelatnosti o kojima je riječ stoga ovise o funkcioniranju malog postrojenja u hidroenergetske svrhe i ne mogu se od njega funkcionalno i pravno odvojiti.
43.      Uvjerljiviji je argument koji je talijanska vlada također istaknula u prilog svojem stajalištu, a tiče se „upravljanja elektranom”, koje se može smatrati uslugom u smislu tarifnog broja 65410000-0 iz Priloga I. Uredbi br. 213/2008.
44.      Međutim, smatram da je upravljanje elektranom pravno odvojivo od same proizvodnje električne energije, s kojom se neće nužno poistovjetiti. Naime, pravo korištenja malim postrojenjem u hidroenergetske svrhe podrazumijeva: (1) pravo na preusmjeravanje javnih voda; (2) pravo na izgradnju objekata potrebnih u tu svrhu(36); i (3) pravo na upravljanje postrojenjem i opremom u skladu s onim što je utvrđeno u dokumentaciji za nadmetanje.
45.      Međutim, ništa se ne protivi tomu da nositelj ovlaštenja povjeri „upravljanje” svojom elektranom trećoj osobi (što može biti i pružatelj usluga), a da to ne dovede do gubitka njegova izvornog statusa odnosno do uspostavljanja stvarne koncesije za usluge ili ugovora o javnoj nabavi usluga(37).
46.      Navedena institucija tvrdi da postoji mogućnost da koncesionar male hidroelektrane pruža druge vrste usluga, koje su različite od dosad spomenutih(38). Ona osobito navodi usluge regulacije elektroenergetskog sustava i uravnoteženja mreže.
47.      Ta se mogućnost doista ne može zanijekati.
48.      Međutim, kad je riječ o uslugama regulacije sustava (osim onih povezanih s upravljanjem hidroelektranom), i dalje se primjenjuje orijentacijski kriterij utvrđen u točki 59. presude ECO-WIND Construction: „uslug[e] regulacije energetske mreže kao i uslug[e] osiguravanja cijene električne energije […] pomoćne [su] u odnosu na glavnu djelatnost proizvodnje električne energije”.
49.      Kad je riječ o uslugama uravnoteženja mreže, one su, prema Komisijinu mišljenju, karakteristične za postrojenja sa spremnicima, kao što su velike hidroelektrane, čija bi se djelatnost zbog toga mogla kvalificirati kao „pružanje usluga(39)”. Međutim, Komisija prihvaća da su u slučaju malih hidroelektrana usluge uravnoteženja mreže isključivo sporadične.
50.      S tim u vezi Komisija navodi da bi Direktiva 2006/123 bila primjenjiva na sva ta postrojenja na temelju kriterija utvrđenog u presudi X i Visser(40) ako bi sud koji je uputio zahtjev utvrdio da barem neke od malih hidroelektrana doista pružaju te usluge,
ali ne na način da su one pomoćne.
51.      U tom je pogledu talijanska vlada na raspravi pojasnila da je glavni cilj i velikih i malih hidroelektrana proizvodnja energije i da se te teoretske „usluge” uravnoteženja mreže pružaju povremenim povećanjem navedene proizvodnje kako bi se odgovorilo na iznimnu potražnju u bilo kojem trenutku.
52.      Smatram da (eventualno) pružanje „usluga” uravnoteženja mreže ne mijenja prirodu djelatnosti koja se obavlja u hidroelektrani, neovisno o tome je li potonja velika ili mala: ta djelatnost i dalje je proizvodnja energije, na koju se, ponavljam, u cijelosti odnosi prvo prethodno pitanje.
53.      Slijedom navedenog, kriterij utvrđen u presudi X i Visser(41) nije primjenjiv u ovom slučaju niti može uvesti proizvodnju električne energije u područje primjene Direktive 2006/123, zanemarujući (suprotan) pristup prihvaćen u točki 59. presude ECO-WIND Construction.
54.      S obzirom na ta razmatranja, mišljenja sam da dodjela prava koncesionaru da se koristi javnim vodama za rad male hidroelektrane za proizvodnju električne energije ne pretvara tog koncesionara, eo ipso, u pružatelja usluga čija je djelatnost uređena Direktivom 2006/123.
2.      Koncesije na javnom dobru na koje se primjenjuju Direktiva 2006/123 i presuda Promoimpresa
55.      Navedeno valja usporediti sa sudskom praksom utvrđenom u presudi Promoimpresa, u kojoj je Sud ocijenio da se Direktiva 2006/123 primjenjuje na određene koncesije na javnom dobru.
56.      Prema mišljenju Suda, „[č]lan[ku] 12. stav[cima] 1. i 2. Direktive [2006/123] protivi [se] nacionalna mjera [...] koja predviđa automatsko produljenje ovlaštenja koja još nisu istekla na pomorskom dobru i javnom dobru jezera koja su namijenjena obavljanju turističko‑rekreativne djelatnosti, bez ikakvog postupka odabira potencijalnih kandidata”(42).
57.      Nekoliko argumenata, od kojih je većinu istaknula talijanska vlada, temelji se na usporedivosti situacije razmatrane u presudi Promoimpresa i situacije u ovom predmetu:
–        u obama slučajevima riječ je o ocjeni dopušta li pravo Unije sustav koji dovodi do dodjele isključivog prava iskorištavanja javnog dobra. Stoga postoji „situacija koja je potpuno analogna [onoj] koju je [Sud] već ispitao. Načela utvrđena u poznatoj presudi [Promoimpresa] stoga se primjenjuju i na ovaj slučaj(43)”;
–        u odlukama nacionalnih sudova i upravnih tijela obrazloženje iz presude Promoimpresa primijenjeno je na male hidroelektrane;
–        u postupku zbog povrede obveze pokrenutom protiv Italije i drugih država članica Komisija je prihvatila tu istu pretpostavku(44).
a)      Utjecaj presude Promoimpresa na tumačenje članka 12. Direktive 2006/123
58.      Kao prvo, talijanska vlada nastoji – opisom djelatnosti malih hidroelektrana – dokazati da se „za tu djelatnost ne može smatrati da je ponajprije obilježava proizvodnja robe, konkretno električne energije jer ona nije njezin glavni predmet(45)”. Smatram da je takav argument protivan onomu što se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku smatra predmetom koncesije.
59.      Kao drugo, pozivajući se na presudu Promoimpresa, talijanska vlada tvrdi da je situacija koja se razmatrala u toj presudi analogna onoj u ovom predmetu(46).
60.      Ako pravilno shvaćam argumentaciju talijanske vlade, činjenica da javni naručitelj u postupku ovlaštenja dodjeljuje gospodarskom subjektu isključivo pravo iskorištavanja javnog dobra(47) opravdala bi zanemarivanje pristupa prihvaćenog u presudi ECO-WIND Construction i uzimanje u obzir rješenja iz presude ECO-WIND Promoimpresa. Posljedično, sporne koncesije bile bi obuhvaćene područjem primjene (članka 12.) Direktive 2006/123.
61.      Prema mojem mišljenju, koje se podudara sa stajalištem francuske vlade iznesenim na raspravi, taj pristup proizlazi iz polovičnog tumačenja presude Promoimpresa.
62.      Koncesija dodijeljena radi obavljanja gospodarskih djelatnosti na javnom dobru ne može sama za sebe opravdati automatsku primjenu članka 12. Direktive 2006/123. Najprije treba provjeriti, s obzirom na svrhe za koje se koncesija dodjeljuje, može li se i u kojoj mjeri djelatnost koja se obavlja iskorištavanjem javnog dobra kvalificirati kao „usluga” u smislu članka 4. točke 1. Direktive 2006/123(48).
63.      Stajalište talijanske vlade podrazumijeva da bi koncesija za bilo koju malu hidroelektranu na javnim vodama (uključujući i za vlastitu potrošnju), samo zato što je njezin cilj iskorištavanje javnog dobra, bilo jednako pružanju usluge, na što bi se primjenjivao članak 12. Direktive 2006/123(49).
64.      To stajalište smatram neuvjerljivim. Njime se, konkretno, umanjuje važnost cilja za koji se dodjeljuje koncesija na javnom dobru do te mjere da se on svodi na element koji je toliko sporedan da ga sama koncesija „apsorbira”. Pri iznošenju tog stajališta talijanska vlada zanemaruje važnost koja se u presudi Promoimpresa pridaje tom cilju.
65.      U situaciji koja se analizirala u presudi Promoimpresa koncesije su bile dodijeljene upravo radi pružanja turističkih i rekreativnih usluga(50).
To je bio odlučujući element za njihovo podvrgavanje sustavu Direktive 2006/123, element koji, ponavljam, ne postoji u slučaju koncesija o kojima je riječ u ovom predmetu.
66.      Kad je riječ o produljenju koncesija za male hidroelektrane (što je zapravo uređeno člankom 3. Regionalnog zakona br. 17/2023), pravno je pitanje treba li drugom zainteresiranom gospodarskom subjektu, po isteku prvotne koncesije, omogućiti da uspostavi poslovni nastan na istom mjestu za obavljanje iste djelatnosti (proizvodnja hidroelektrične energije)(51). U tom postupku produljenja koncesija cilj zbog kojeg je dodijeljena prvotna koncesija važan je, a ne tek sporedni element.
b)      Odluke talijanskih tijela i postupak zbog povrede obveze koji je pokrenula Komisija
67.      Talijanska se vlada u prilog svojem stajalištu poziva na nekoliko nacionalnih presedana (sudskih i upravnih) u kojima se koncesije sporne u ovom predmetu izjednačavaju s koncesijama u okviru kojih se dodjeljuju isključiva prava na javnom pomorskom dobru. Ona također navodi da je Komisija pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv Italije u pogledu sustava koncesija o kojem je ovdje riječ.
68.      Rješenja prihvaćena na nacionalnoj razini i stajalište koje je Komisija zauzela u postupku zbog povrede obveze nisu obvezujući za Sud. Međutim, oni mogu pružiti korisne elemente za analizu ako se temelje na uvjerljivoj pravnoj argumentaciji.
69.      Čini se da to nije slučaj u okolnostima ovog predmeta.
70.      Kad je riječ o postupku zbog povrede obveze br. 2011/2026, koji se odnosio na velike hidroelektrane, Komisija je tvrdila da je „upravljanje hidroelektranama u kojima se proizvodi hidroelektrična energija usluga koja se pruža uz naknadu u smislu Direktive [2006/123] i [UFEU-a](52)”.
71.      Komisija je na raspravi izjavila da je taj postupak obustavljen u rujnu 2021. zbog razloga političke oportunosti, što ne znači priznavanje nepostojanja povrede Direktive 2006/123.
72.      Međutim, u dijelu u kojem se čini da ta institucija povezuje primjenjivost Direktive 2006/123 na velike hidroelektrane s gotovo sustavnim pružanjem usluga uravnoteženja mreže, upućujem na razmatranja koja sam već iznio u pogledu osnovanosti tog argumenta, koji je još manje uvjerljiv kad je riječ o malim hidroelektranama.
73.      S druge strane, talijanska vlada poziva se na odluke Tribunalea Superiore delle Acque Pubbliche (Visoki sud za javne vode, Italija)(53) i Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Tijelo nadležno za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta, Italija; u daljnjem tekstu: AGCM), koji zagovaraju primjenjivost članka 12. Direktive 2006/123 na koncesije za male hidroelektrane.
74.      Međutim, nakon tumačenja tih nacionalnih odluka može se zaključiti da one polaze od (nedokazane) pretpostavke da se proizvodna djelatnost koja se obavlja u maloj hidroelektrani može obuhvatiti pojmom „usluga”. Na temelju te pretpostavke u navedenim se odlukama na male hidroelektrane analogno primjenjuju kriteriji iz presude Promoimpresa.
75.      Drugim riječima, Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Visoki sud za javne vode)(54) i AGCM(55) nisu detaljno i prethodno ispitali je li ispunjen opći uvjet primjene Direktive 2006/123 kad je riječ o malim hidroelektranama. Također nisu uzeli u obzir razlike između tih hidroelektrana i koncesija na javnom pomorskom dobru namijenjenih pružanju turističko-rekreativnih usluga.
3.      Međuzaključak
76.      Prethodna razmatranja navode me na to da na prvo prethodno pitanje predložim odgovor u skladu s kojim stavke 1. i 2. članka 12. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da se ne primjenjuju na postrojenja malih hidroelektrana u kojima se obavlja isključivo djelatnost proizvodnje električne energije.
B.      Drugo prethodno pitanje
77.      Sud koji je uputio zahtjev postavlja svoje drugo prethodno pitanje za slučaj potvrdnog odgovora na prvo. Budući da sam predložio niječan odgovor na to pitanje, drugo pitanje ne bi trebalo razmatrati. Međutim, to ću ipak učiniti za slučaj da se Sud ne složi s mojim mišljenjem.
78.      Ako bi članak 12. Direktive 2006/123 bio primjenjiv, sud koji je uputio zahtjev želi znati „protivi li se zahtjevu oskudice prirodnih resursa propis države članice u kojem se kao opći i apstraktni kriterij prilikom utvrđivanja može li hidroelektrana dovesti do oskudice vodnih resursa primjenjuje kriterij razlikovanja velikih i malih postrojenja”.
79.      Taj propis, koji vrijedi na cjelokupnom državnom području, nalazi se u članku 6. stavku 2. točki (a) Kraljevske uredbe iz 1933. i kao faktor razlikovanja uvodi prosječnu godišnju nominalnu snagu (veća od 3000 kilovata za velika postrojenja i jednaka ili manja od te brojke za male postrojenja(56)).
80.      Sud se izjasnio o članku 12. stavku 1. Direktive 2006/123 na sljedeći način:
–        Odredba „državama članicama daje određenu marginu prosudbe u pogledu izbora kriterija za ocjenu oskudice prirodnih resursa. Ta ih margina prosudbe može navesti na to da daju prednost apstraktnoj i općoj ocjeni koja vrijedi za cijelo državno područje, ali i, obrnuto, da daju prednost kazuističkom pristupu koji naglašava situaciju koja postoji na obalnom području […] odnosno da kombiniraju ta dva pristupa(57)”.
–        „U svakom slučaju, važno je da se mjerila koja je država članica odabrala za ocjenu oskudice prirodnih resursa koja se mogu koristiti temelje na objektivnim, nediskriminirajućim, transparentnim i proporcionalnim kriterijima(58).”
81.      Različito pravno postupanje prema velikim i malim postrojenjima(59) pokušava se opravdati ne samo većom gospodarskom važnošću velikih postrojenja, nego i njihovim većim utjecajem na okoliš. Iako obje vrste postrojenja zahtijevaju izvođenje radova kako bi funkcionirale, tehnička važnost i utjecaj infrastrukture malih postrojenja znatno su manji. Naime, većina malih hidroelektrana raspolaže osnovnim postrojenjima(60) koja im omogućuju da se koriste redovnim riječnim sustavom(61), kao i određenim postojećim spremnicima ili kanalima.
82.      Na temelju tih značajki Regija zaključuje da zakonom nije ograničen broj situacija u kojima je moguće postaviti malu hidroelektranu i da je takvih hidroelektrana u stvarnosti mnogo. Osim toga, moglo bi doći do povećanja njihova broja zahvaljujući novim projektima „bez u praksi relevantnih količinskih ograničenja(62)”.
83.      Komisija i talijanska vlada nisu suglasne s tim rasuđivanjem i tvrde da su mogućnosti postavljanja male hidroelektrane zapravo uvjetovane okolišnom matricom i manjkom vodnih resursa.
84.      Osobno se slažem s potonjim argumentom. Iako se u talijanskom (nacionalnom ili regionalnom) zakonu ne utvrđuje gornja granica broja „raspoloživih ovlaštenja” za upravljanje malim hidroelektranama na nacionalnoj ili regionalnoj razini, ta postrojenja iskorištavaju prirodne resurse (riječno korito
i, općenitije, vodu) koji su po samoj svojoj prirodi oskudni i stoga ne dopuštaju postavljanje neograničenog broja postrojenja.
85.      Upravo zato što je riječ o ograničenim resursima, talijanski propisi koji se primjenjuju na prvotnu dodjelu koncesija predviđaju mogućnost da različiti kandidati podnesu „tehnički neusklađene zahtjeve” za istu lokaciju ili dio toka, zbog čega se među njima mora utvrditi redoslijed prvenstva u skladu sa zakonom propisanim kriterijima(63).
86.      Međutim, smatram da pri izvođenju ocjene o oskudici prirodnih resursa nije moguće upotrijebiti kao „opći i apstraktni” kriterij za potrebe primjene članka 12. Direktive 2006/123 prosječnu snagu koju postrojenje može postići.
87.      U skladu s logikom članka 12. Direktive 2006/123:
–        (opći i apstraktni) kriterij koji se temelji na nominalnoj snazi nije prikladan za osiguravanje učinkovitog tržišnog natjecanja između više kandidata ako ima za posljedicu to da su mala postrojenja izuzeta od obveze provođenja postupka javne nabave radi produljenja već dodijeljenih koncesija;
–        u skladu s člankom 12. stavkom 1. Direktive 2006/123 te u vezi sa stavkom 2. tog članka, kada zbog oskudice prirodnih resursa treba ograničiti broj raspoloživih ovlaštenja, ona se dodjeljuju: (a) na određeno vrijeme; (b) u postupku odabira kandidata; i (c) bez automatskog produljenja.
88.      Slažem se s Regijom da je razlika između „velikih” i „malih” hidroelektrana zajednička pravnim porecima nekoliko država članica(64). Razlika postoji i u članku 8. stavku 3. prvom podstavku Direktive 2019/944, kojim se prilagođava postupak izdavanja ovlaštenja za izgradnju novih malih proizvodnih postrojenja(65).
89.      Međutim, taj se element ne može upotrijebiti kako bi se pojasnio kriterij oskudice resursa predviđen u članku 12. Direktive 2006/123, s kojim je u njegovu stavku 2. vezana zabrana automatskog produljenja ovlaštenja.
C.      Treće prethodno pitanje
90.      Treće prethodno pitanje postavljeno je za slučaj potvrdnog odgovora na prva dva pitanja. Nije ga potrebno razmatrati ako Sud odluči na način na koji sam predložio. Za slučaj da to ne učini, podredno ću ga ispitati.
91.      Članak 3. Regionalnog zakona br. 17/2023 dopušta da se trajanje koncesije koja ističe proširi (produlji) ako je koncesionar primio određene potpore za proizvodnju električne energije. Koncesija se produljuje sve dok se te potpore primaju, ali ni u kojem slučaju ne može prekoračiti najdulje trajanje utvrđeno u nacionalnom zakonu (30 godina).
92.      U regionalnom propisu predviđa se produljenje, bez obveze provođenja prethodnog postupka javne nabave(66), koncesija koje se, da su podlijegale članku 12. stavku 2. Direktive 2006/123, ne bi mogle automatski produljiti u korist koncesionara čije je vrijeme korištenja isteklo.
93.      U članku 12. stavku 2. Direktive 2006/123 zabranjuje se automatsko produljenje ovlaštenja koja ulaze u njezino područje primjene. U tom pogledu nije važno to što se produljenje primjenjuje na sve postojeće i buduće koncesionare i što se poštuje maksimalan broj godina predviđen u nacionalnom zakonu. Kao što to naglašava Komisija, odlučujuće je to da se ex post produljuje trajanje koncesije prvotno dodijeljene za kraće razdoblje.
94.      U skladu s regionalnim zakonom, razlog za to produljenje povezuje se s korištenjem potpora koje je koncesionar primio za proizvodnju energije.
95.      Međutim, smatram da primitak tih javnih potpora (pogodnosti) ne opravdava dodjeljivanje nove pogodnosti koncesionaru, koja se sada sastoji od toga da se razdoblje rada njegova postrojenja produlji i nakon vremena naznačenog u ugovoru o koncesiji. Ta nova pogodnost šteti potencijalnim konkurentima koji su zainteresirani poslovno se nastaniti na istoj lokaciji.
D.      Članak 49. UFEU-a
96.      Corte Costituzionale (Ustavni sud) u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku vrlo se sažeto poziva na članak 49. UFEU‑a, ali svoja prethodna pitanja formalno ograničava na tumačenje članka 12. Direktive 2006/123(67).
97.      To stajalište suda koji je uputio zahtjev pojašnjava se time da se eventualna „povreda slobode poslovnog nastana iz članka 49. UFEU-a mora ocijeniti s obzirom na odgovarajuće sekundarno pravo”, odnosno s obzirom na Direktivu 2006/123(68).      Stoga sud koji je uputio zahtjev od Suda ne traži tumačenje primarnog prava Unije.
98.      Međutim, slažem se s Komisijom da bi Sud, u slučaju niječnog odgovora na prvo prethodno pitanje, mogao sudu koji je uputio zahtjev pružiti korisne smjernice za tumačenje članka 49. UFEU-a.
99.      Ako Direktiva 2006/123 nije primjenjiva ili ako se rješenje problema produljenja koncesija za male hidroelektrane na nalazi ni u jednom drugom tekstu sekundarnog prava primjenjivog ratione materiae(69), spor se može razmotriti s obzirom na članak 49. UFEU-a, koji se odnosi na slobodu poslovnog nastana(70).
100. Sud koji je uputio zahtjev usredotočuje se na odredbu sekundarnog prava (članak 12. Direktive 2006/123) čija se primjena ne ograničava na situacije u kojima postoji određeni prekogranični interes. Možda je to razlog zbog kojeg se u njoj ne navodi nijedan „konkretni element[..] koji omogućuj[e] utvrđenje veze između predmeta odnosno okolnosti spora čiji su svi elementi ograničeni unutar dotične države članice i [članka] 49. UFEU-a(71)”.
101. Primjena članka 49. UFEU-a zahtijeva da u predmetu spora postoji određeni prekogranični interes koji je svojstven poduzetnicima koji se nalaze u jednoj državi članici i koji se žele poslovno nastaniti u drugoj državi članici. Komisija tvrdi da se u ovom slučaju određeni prekogranični interes može izvesti iz činjenice da malim hidroelektranama ponekad upravljaju operatori aktivni u više država članica i da relevantni gospodarski interesi mogu biti važni.
102. Na sudu je koji je uputio zahtjev da, ako se odluči za članak 49. UFEU-a, ocijeni te tvrdnje i provjeri postojanje određenog prekograničnog interesa na temelju svih relevantnih čimbenika. Riječ je osobito o gospodarskoj važnosti te vrste malih hidroelektrana, njihovim tehničkim aspektima i uobičajenom zemljopisnom položaju postrojenja.
103. Ako takva ocjena dovede do pozitivnog rezultata, smatram da još valja ispitati eventualne važne razloge u općem interesu kojima se opravdava produljenje tih koncesija bez provođenja natječajnog postupka odabira, pri čemu napominjem da zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava informacije o tim razlozima.
104. Uzimajući u obzir te rezerve, sud koji je uputio zahtjev mogao bi mutatis mutandis pronaći smjernice u tumačenju članka 49. UFEU-a koje je prihvaćeno u presudi Promoimpresa: taj članak „[…] treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo […] koje dopušta automatsko produljenje koncesija koje još nisu istekle na općem ili javnom dobru i koje su namijenjene obavljanju turističko‑rekreativne djelatnosti, ako te koncesije predstavljaju određeni prekogranični interes(72)”.
105. Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev mogao bi razmotriti treba li – za potrebe produljenja trajanja koncesije – male hidroelektrane koje zbog svoje svrhe i obilježja služe samo za proizvodnju električne energije za vlastitu potrošnju vlasnika susjednih zemljišta – podvrgnuti istom postupku nadmetanja kao i ostale male hidroelektrane. Za ta „mikropostrojenja” mogu postojati legitimni razlozi koji opravdavaju zadržavanje koncesije u korist subjekata čija zemljišta graniče s riječnim tokom(73).
106. Kad je riječ o izrazu „sekundarno pravo”, koji upotrebljava sud koji je uputio zahtjev, on se može odnositi i na Direktivu 2019/944(74).      U skladu s njezinim člankom 2. točkom 8. i člankom 15. stavcima 1. i 2., „aktivni kupac” ne ograničava se na „troše[nje] ili skladište[nje] električn[e] energij[e] proizveden[e] u vlastitom prostoru [...] ili [...] koju sam[…] proizvod[i]”, nego može i „proda[vati] električnu energiju koju sam[...] proizvod[i] ili sudjel[ovati] u programima fleksibilnosti ili energetske učinkovitosti, uz uvjet da te djelatnosti nisu [njegova] primarna trgovačka ili profesionalna djelatnost”. Kako bi se olakšalo sudjelovanje tih „aktivnih kupaca” na unutarnjem tržištu električne energije, države članice trebale bi osigurati da oni ne podliježu „nerazmjernim ili diskriminacijskim tehničkim zahtjevima, administrativnim zahtjevima, postupcima ni naknadama”.
107. Stoga Direktiva 2019/944 dopušta prilagodbu postupaka produljenja koncesija za male hidroelektrane za vlastitu potrošnju (koje se dodjeljuju „aktivnim kupcima”) a da se na njih ne primjenjuju nerazmjerni ili diskriminatorni administrativni zahtjevi.
108. I ovdje je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni jesu li u ovom slučaju primjenjiva posebna pravila Direktive 2019/944. Ako je odgovor potvrdan, sporno pravilo valja ocijeniti s obzirom na tu direktivu, a ne na članak 49. UFEU-a.
V.      Zaključak
109. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da se Corteu Costituzionale (Ustavni sud, Italija) odgovori na sljedeći način:
„1.      Stavke 1. i 2. članka 12. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu
treba tumačiti na način da se:
ne primjenjuju na postrojenja u kojima se obavlja isključivo djelatnost proizvodnje električne energije, kao što su male hidroelektrane.
2.      Članak 49. UFEU-a
treba tumačiti na način da mu se:
načelno protivi propis države članice na temelju kojeg se, bez potrebe za pokretanjem postupka nadmetanja, koncesije za vodu, radi njezina korištenja u proizvodnji energije u malim hidroelektranama, po isteku svojeg trajanja produljuju za vrijeme koje je potrebno da bi se koncesionaru omogućilo da iskoristi potpore za proizvodnju električne energije;
suprotno tomu, ne protivi nacionalni propis koji ima takve značajke, ako je opravdan važnim razlozima u općem interesu ili omogućuje uspostavu vlastitog, proporcionalnog i nediskriminirajućeg, sustava za male hidroelektrane namijenjene vlastitoj potrošnji njihovih vlasnika.”
1      Izvorni jezik: španjolski
2      U ovom ću mišljenju, kao i sud koji je uputio zahtjev, upotrebljavati pojam „koncesija” prilikom upućivanja na temeljni pravni odnos kada se javno dobro koristi kao pogonsko sredstvo za rad hidroelektrane i proizvodnju energije. Međutim, čini se da sve upućuje na to da barem u nekim slučajevima nije riječ o stvarnim „ugovorima o koncesiji”, nego o sustavu izdavanja ovlaštenja: tko se želi koristiti javnim vodnim resursima mora to zatražiti od nadležnih upravnih tijela kako bi ishodio donošenje službene odluke s tim u vezi.
3      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.)
4      Presude od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr. (C-458/14 i C-67/15, EU:C:2016:558; u daljnjem tekstu: presuda Promoimpresa); i od 28. svibnja 2020., ECO-WIND Construction (C-727/17, EU:C:2020:393; u daljnjem tekstu: presuda ECO-WIND Construction)
5      Kako je izmijenjen leggeom costituzionale n. 3 – Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (Ustavni zakon br. 3 – Izmjene glave V. drugog dijela Ustava) od 18. listopada 2001. (GURI br. 248 od 24. listopada 2001.).
6      Regio Decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (Kraljevska uredba br. 1775 kojom se potvrđuje pročišćeni tekst zakonskih odredbi o vodama i električnim postrojenjima) od 11. prosinca 1933. (GURI br. 5 od 8. siječnja 1934.; u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba iz 1933.)
7      Legge della Regione Emilia-Romagna n. 17 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (Zakon br. 17 – Odredbe povezane s Regionalnim zakonom o stabilnosti za 2024.) od 28. prosinca 2023. (BURERT br. 364 od 28. prosinca 2023., dio I.; u daljnjem tekstu: Regionalni zakon br. 17/2023)
8      U daljnjem tekstu: Regija
9      Presuda od 20. travnja 2023., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune di Ginosa) (C-348/22, EU:C:2023:301) i presuda Promoimpresa
10      To je izraz koji je upotrijebio predsjednik Vijeća ministara, u skladu s točkom 2.1. trećim stavkom („Činjenice”) odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
11      Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, „Činjenice”, točke 4.1. i 4.3.2.
12      Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, „Činjenice”, točke 4.3.2. i 6.
13      Regija se osobito poziva na Direktivu 96/92/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. prosinca 1996. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije (SL 1997., L 27, str. 20.) i na Direktivu (EU) 2019/944 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i izmjeni Direktive 2012/27/EU (SL 2019., L 158, str. 125. i ispravak SL 2025./90536, L), kako je posljednji put izmijenjena Direktivom (EU) 2024/1711 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. lipnja 2024. o izmjeni direktiva (EU) 2018/2001 i (EU) 2019/944 u pogledu poboljšanja modela tržišta električne energije u Uniji (SL 2024./1711, L).
14      Točka 3. („Pravna osnova”) odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (moje isticanje). Članak 117. stavak 1. Ustava obvezuje regionalnog zakonodavca da prilikom izvršavanja zakonodavnih ovlasti poštuje pravo Unije te dopušta ocjenu ustavnosti spornog pravnog pravila s obzirom na njegovu usklađenost s Ugovorima i sekundarnim pravom.
15      Presuda od 27. travnja 1994., Almelo (C-393/92, EU:C:1994:171, t. 28.)
16      Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku („Pravna osnova”), točke 7. in fine i 7.1.
17      Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku („Pravna osnova”), točka 7.2. treći i četvrti stavak, uz pozivanje na članak 15. Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost (SL 2006., L 347, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 1., str. 120.) te na tarifni broj 09310000-5 iz Priloga I. Uredbi Komisije (EZ) br. 213/2008 od 28. studenoga 2007. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2195/2002 Europskog parlamenta i Vijeća o Jedinstvenom rječniku javne nabave (CPV) i direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o postupcima javne nabave, u pogledu revizije CPV-a (SL 2008., L 74, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 2., str. 3.)
18      Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku („Pravna osnova”), točka 7.2. drugi stavak U tu svrhu citira se članak 2. Direktive Vijeća 85/374/EEZ od 25. srpnja 1985. o približavanju zakona i drugih propisa država članica u vezi s odgovornošću za neispravne proizvode (SL 1985., L 210, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 22., str. 3.)
19      Konkretno, poziva se na tarifni broj 65410000-0 iz Priloga I. Uredbi br. 213/2008, u kojem se upravljanje i vođenje elektrane smatraju „uslugom”.
20      Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, točka 7. prvi stavak, „Pravna osnova”
21      Članak 2. stavak 2. sadržava popis djelatnosti koje su, iako se mogu kvalificirati kao pružanje usluga, isključene iz materijalnog područja primjene Direktive 2006/123. Međutim, ta isključenja nisu istaknuta u ovom predmetu.
22      Nekadašnji članak 50. UEZ-a. U skladu s tom odredbom, pojam „usluga” rezidualne je prirode i uključuje „usluge koje se uobičajeno obavljaju uz naknadu, u mjeri u kojoj nisu uređene odredbama koje se odnose na slobodu kretanja robe, kapitala i osoba” (moje isticanje).
23      Sud je u presudi Promoimpresa upotrijebio izraz „uvjeti primjene članka 12. Direktive 2006/123” (moje isticanje).
24      Talijanska vlada je na raspravi ustrajala na tome da se pobijanim regionalnim zakonom mogućnost ishođenja „produljenja” koncesije uvjetuje primitkom potpora koje, po samoj svojoj prirodi, podrazumijevaju to da mala hidroelektrana korisnik potpore nije izolirano postrojenje čija je proizvodnja namijenjena isključivo za vlastitu potrošnju, nego postrojenje priključeno na nacionalnu mrežu, u koju ubrizgava barem dio energije koju proizvodi. Međutim, navedeno ne proizlazi iz činjenica i nacionalnog regulatornog okvira opisanih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Isključivo je na sudu koji je uputio zahtjev da pojasni sadržaj svojeg nacionalnog prava i stvarna obilježja malih postrojenja o kojima je riječ u ovom predmetu.
25      Točka 7.3. („Pravna osnova”) odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. Bez isticanja u izvorniku.
26      Presuda od 27. travnja 1994., Almelo (C-393/92, EU:C:1994:171, t. 28.): „u pravu [Unije], kao i u nacionalnim pravima, općenito je prihvaćeno da je električna energija roba […]”. Presuda ECO-WIND Construction, točka 57.: „djelatnost proizvodnje proizvoda ne može [se] kao takva smatrati uslugom”. (moje isticanje)
27      Presuda ECO-WIND Construction, točka 59., koja se odnosi na usluge regulacije elektronske mreže i usluge osiguravanja cijena.
28      Iscrpno se navode u članku 6. stavku 2. Kraljevske uredbe iz 1933.: proizvodnja energije (točka (a)); pitka voda (točka (b)); navodnjavanje (točka (c)); melioracija (točka (d)); industrijske uporabe, s obzirom na namjene koje nisu izričito navedene u članku 6. [točki (e)]; uzgoj ribe (točka (f)); skladištenje vode za gašenje požara i crpljenje u svrhu energetske učinkovitosti (točka (g)).
29      Točke 43. i 44. pisanih očitovanja talijanske vlade.
30      Talijanska vlada u točki 22. svojih pisanih očitovanja tvrdi da je „[p]redmet koncesije dodijeljene operatoru zapravo pravo preusmjeravanja javnih voda i njihova korištenja za proizvodnju električne energije izgradnjom postrojenja i niza objekata, koji se usto moraju koristiti uz poštovanje svih zahtjeva sadržanih u samoj koncesiji” (moje isticanje). Tom se operatoru stoga ne dodjeljuje „koncesija za (malu) derivaciju vode” općenitog karaktera, nego konkretna „koncesija za (malu) hidroelektranu”.
31      Talijanska vlada je na raspravi zauzela drukčiji pristup, koji se temeljio na prirodi financijskih potpora čije bi ishođenje opravdalo privremeno produljenje koncesije u skladu s regionalnim zakonom. Prema njezinu mišljenju, primitak tih potpora podrazumijeva da su postrojenja priključena „na nacionalnu distribucijsku mrežu”. Ona je dodala da „u pogledu tih postrojenja nije potrebno ocijeniti je li pružanje usluga pomoćna djelatnost u odnosu na proizvodnju energije jer je ta djelatnost pružanja usluga svojstvena djelatnosti koja se obavlja” u maloj hidroelektrani. Taj je argument u određenoj mjeri cirkularan i ne pojašnjava koju bi „uslugu” mala hidroelektrana pružala samom činjenicom da je priključena na nacionalnu elektroenergetsku mrežu.
32      Točke 29. i 30. pisanih očitovanja talijanske vlade
33      Kao što su gospodarenje otpadom, kontrola emisija ili uklanjanje posebnog otpada koji podrazumijeva obvezu čišćenja tla.
34      Članci 11. i 12.a Kraljevske uredbe iz 1933.
35      Koncesija za usluge tipična je po tome što tijelo vlasti obavljanje neke usluge, u pravilu one koju bi trebalo sâmo pružati, povjerava koncesionaru, obvezujući ga prema tome na pružanje određene usluge, pri čemu on ne može samostalno odustati od tog pružanja: mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u spojenim predmetima Promoimpresa i dr. (C-458/14 i C-67/15, EU:C:2016:122, t. 62.).
36      Kad je riječ o malim hidroelektranama, talijansko pravo razlikuje „suhe objekte” (koji se ne nalaze na riječnom koritu) i „vlažne objekte” (izgrađene unutar ili u neposrednoj blizini riječnog korita). Potonji se nalaze u vlasništvu koncesionara, uključujući i nakon isteka koncesije.
37      Komisija je na raspravi potvrdila da je to tumačenje Priloga I. Uredbi br. 213/2008 točno i da se upravljanje elektranom kao usluga može pravno odvojiti od djelatnosti koju obavlja postrojenje kao takvo.
38      Točke 31. do 36. Komisijinih pisanih očitovanja
39      Navedena institucija na raspravi je naglasila da je glavno obilježje velikih hidroelektrana njihova sposobnost brzog aktiviranja kako bi se kratkoročno stvorila velika količina energije, što omogućuje zadovoljavanje povremene povećane potražnje za energijom, čime se jamče ravnoteža i stabilnost elektroenergetske mreže.
40      Presuda od 30. siječnja 2018. (C-360/15 i C-31/16, ECLI:EU:C:2018:44), točka 94.: „[…] primjenjivost Direktive 2006/123 ne ovisi o prethodnoj analizi važnosti elemenata koji se odnose na slobodno pružanje usluga s obzirom na okolnosti svakog pojedinog predmeta […]”.
41      Loc. ult. cit.
42      Presuda Promoimpresa, t. 1. izreke
43      Točke 46. i 47. pisanih očitovanja talijanske vlade
44      Postupak zbog povrede obveze br. 2011/2026
45      Točke 21. do 30. pisanih očitovanja talijanske vlade. U tim se očitovanjima u biti tvrdi da se djelatnost koncesionara ne ograničava na proizvodnju energije, nego na to da on mora obavljati i druge djelatnosti povezane s funkcioniranjem postrojenja, u skladu s uvjetima utvrđenima u koncesiji.
46      Točke 46. i 47. pisanih očitovanja talijanske vlade: „na taj način koncesija na javnom dobru apsorbira proizvodnju električne energije, stvarajući situaciju koja je potpuno analogna onoj u kojoj postoji ovlaštenje za obavljanje gospodarske djelatnosti na javnom dobru, koju je [Sud] već ispitao. Načela utvrđena u poznatoj presudi [Promoimpresa] stoga se primjenjuju i na ovaj slučaj […]” (moje isticanje).
47      Vidjeti točke 42., 44. i osobito 45.: „[k]ad je riječ o koncesijama na javnom dobru […], ono što je relevantno dodjela je isključivog prava na javnom dobru privatnom subjektu, koje se mora izvršavati uz poštovanje općeg javnog interesa”. Talijanska vlada na raspravi je ponovila taj argument, tvrdeći da prilikom primjene sudske prakse utvrđene u presudi ECO-WIND Construction valja uzeti u obzir narav prirodnih resursa koji se koriste za proizvodnju energije (ograničeni ili neograničeni izvori) kao i njihov pravni status (javna ili privatna dobra). S druge strane, francuska je vlada istaknula da „konačni proizvod” (električna energija) ostaje isti, neovisno o vrsti izvora iz kojih se proizvodi.
48      Iako se u presudi Promoimpresa nije izričito razmatralo uključuju li koncesije koje su bile sporne u tom predmetu obavljanje djelatnosti koja se može kvalificirati kao „usluga”, to se prešutno podrazumijevalo. U tim su predmetima pomorsko dobro i javno dobro jezera bili namijenjeni djelatnostima (kiosk, veranda, kupalište, pristanište i pontonski most na području Gardskog jezera i kupališta na Sardiniji) čija kvalifikacija kao uslugâ nije bila upitna.
49      Osim toga, takvo se rješenje čini upitnim s obzirom na neke od ciljeva navedenih u članku 6. Kraljevske uredbe iz 1933. U skladu s tom odredbom, vodni resurs može se namijeniti i za proizvodnju „robe” i za pružanje „usluge”. Na primjer, „uzgoj ribe” može se provoditi i u komercijalne svrhe (primjerice, za potrebe prehrambene industrije) i u ekološke svrhe ili svrhe očuvanja staništa.
50      To je obilježje istaknuto u presudama br. 17 i br. 18 od 9. studenoga 2021. opće sjednice Consiglia di Stato (Državno vijeće, Italija), koje talijanska vlada navodi pred sudom koji je uputio zahtjev (točka 5. („Činjenice”) odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku). U tim se presudama priznaje da je u okviru koncesije za priobalni objekt gospodarski subjekt ovlašten isključivo iskorištavati područje javnog pomorskog dobra „kao kapitalno dobro i, zahvaljujući tome, obavljati gospodarsku djelatnost koja se sastoji od pružanja turističko-rekreativnih usluga” (loc. ult. cit.).
51      Na temelju podataka iz spisa ne može se zaključiti da talijansko (javno) pravo uređuje fazu produljenja koncesija za male hidroelektrane.
52      Točka IV. pisma opomene C(2019) 1292 final od 7. ožujka 2019., u kojoj se nekoliko puta upućuje na presudu Promoimpresa.
53      Presuda br. 201 od 13. prosinca 2018., navedena u točki 2.2.2. („Činjenice”) odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i u točkama 37. i 38. pisanih očitovanja talijanske vlade.
54      U presudi br. 201 od 13. prosinca 2018. navedeno je: „[…] Sud je u presudi [Promoimpresa] pojasnio da pojam ovlaštenja, koji je relevantan za potrebe članka 12., može uključivati koncesiju na javnim dobrima”. U presudi br. 58 istog suda od 23. svibnja 2024. upućuje se na presudu br. 201 od 13. prosinca 2018. te na različita AGCM-ova mišljenja.
55      U Segnalazioneu del 3 marzo 2021 n. AS1722 „Rinnovi automatici di concessioni per piccole derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico” (izvješće od 3. ožujka 2021. br. AS1722, „Automatsko produljenje koncesija za male hidroelektrane”, objavljeno u Glasniku AGCM-a br. 10 od 8. ožujka 2021.) navodi se da je „upravljanje hidroelektranama za proizvodnju energije gospodarska djelatnost pružanja usluge u smislu članka 57. [UFEU-a], na koju se također općenito primjenjuje načelo slobode poslovnog nastana iz članka 49. UFEU-a i, konkretnije, načela utvrđena u Direktivi 2006/123/EZ”. U drugim AGCM-ovim mišljenjima, navedenima u točki 2.2.2. („Činjenice”) odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, navode se ili presuda Tribunalea Superiore delle Acque Pubbliche (Visoki sud za javne vode) ili izvješće br. AS1722 od 3. ožujka 2021., bez dodatnog obrazloženja.
56      Snaga hidroelektrane razmjerna je visini pada i protoku kroz turbinu.
57      Presuda od 20. travnja 2023., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune de Ginosa) (C-348/22, EU:C:2023:301, t. 46.)
58      Ibidem, t. 48.
59      Kad je riječ o nacionalnom propisu, ta razlika u dijelu u kojem je ovdje relevantna podrazumijeva da produljenje koncesija za velike hidroelektrane zahtijeva provođenje prethodnog postupka javne nabave.
60      Čak i u svojem najosnovnijem obliku, mala hidroelektrana mora imati infrastrukturu za: (1) preusmjeravanje dijela riječnog toka iz prirodnog korita rijeke (brane i vodozahvati); (2) dovođenje vode (putem kanala ili cjevovoda) do elektromehaničke opreme (turbina i generatora) koja se nalazi na najnižoj točki postrojenja; (3) vraćanje vode nakon uporabe u njezino prirodno korito (odvodni kanal).
61      U protočnim hidroelektranama proizvodnja električne energije izravno je povezana s riječnim koritom: elektrana proizvodi energiju pod uvjetom da riječni tok prelazi tehnički minimum potreban za aktiviranje turbina i da se, s druge strane, proizvodnja zaustavlja ako razina vode padne ispod tog praga. Vidjeti točke 40. i 41. pisanih očitovanja Regije.
62      Točka 41. pisanih očitovanja Regije
63      Kad je riječ o prvotnoj dodjeli, članci 7., 8., 9. i 12.a Kraljevske uredbe iz 1933. predviđaju postupak javne nabave čiji je cilj: (a) procijeniti utjecaj konkretnog projekta na određeno područje; i b) usporediti, prema potrebi, više zahtjeva u sklopu kojih se predlažu „tehnički neusklađeni” projekti, kako bi se odabrao onaj koji osigurava učinkovitiju uporabu vodnih resursa ili, podredno, onaj koji nudi više gospodarskih i financijskih jamstava za trenutačnu provedbu.
64      Točka 44. pisanih očitovanja Regije
65      „Države članice osiguravaju postojanje specifičnih, pojednostavnjenih i učinkovitijih postupaka [ovlaštenja] za malu decentraliziranu i/ili distribuiranu proizvodnju kojima se uzima u obzir njihova ograničena veličina i potencijalni utjecaj […].”
66      Regija je na raspravi pojasnila da se, kao opće pravilo, nakon isteka koncesije za malu hidroelektranu primjenjuje de facto, samo zbog razloga opreznosti (a da taj zahtjev nije izričito predviđen zakonom) ustaljena praksa objavljivanja zahtjeva za produljenje koncesije putem službenih kanala te se određuje rok u kojem zainteresirane osobe mogu podnijeti eventualne prigovore. Međutim, ona je također potvrdila da se ta praksa ne primjenjuje kada se produljenje odobrava da bi se trajanje koncesije prilagodilo razdoblju primitka potpora.
67      To ograničenje bilo bi obvezujuće da nacionalna mjera ulazi u područje koje je iscrpno usklađeno u pravu Unije što bi značilo obvezu njezina ocjenjivanja s obzirom na pravila o usklađivanju, a ne s obzirom na odredbe primarnog prava. Sud je utvrdio da se člancima 9. do 13. Direktive 2006/123 provodi iscrpno usklađivanje usluga obuhvaćenih njezinim područjem primjene. Vidjeti presudu Promoimpresa, točke 59. i 61.
68      Točka 5. stavak 3. („Pravna osnova”) odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
69      Direktiva 2006/123 nije jedini propis (sekundarnog) prava Unije kojim se uređuje dodjela isključivih prava iskorištavanja javnog dobra. Ostali propisi o uspostavi jedinstvenog tržišta električne energije, kao što je Direktiva 2019/944, počivaju na sličnim premisama, pri čemu se sama proizvodnja električne energije ne kvalificira kao „usluga”.
70      Presuda od 11. srpnja 2024., Società Italiana Imprese Balneari (C-598/22, EU:C:2024:597, t. 44. i 46.)
71      Presuda od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874, t. 54. i 55.)
72      Presuda Promoimpresa, t. 74. i t. 2. izreke. Prijedlog da se dio presude Promoimpresa koji se odnosi na članak 49. UFEU-a primijeni na ovaj slučaj nije proturječan tvrdnji da se sudska praksa iz te presude koja se odnosi na članak 12. Direktive 2006/123 ne može primijeniti na samu proizvodnju električne energije.
73      Na raspravi je postavljeno pitanje može li pravno uređenje instituta malih hidroelektrana za vlastitu potrošnju imati posebne značajke. Talijanska vlada i Regija slažu se da zapravo ne postoje postrojenja namijenjena isključivo za vlastitu potrošnju bez povezivanja na nacionalnu mrežu, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
74      Talijanska vlada navodi da se u regionalnom zakonu produljenje koncesija uvjetuje primitkom potpora kako bi se olakšalo ostvarivanje ciljeva Unije u području obnovljive energije. Taj cilj ima ključnu ulogu u Direktivi 2019/944 te u njegovu ostvarenju aktivno sudjeluju potrošači (vidjeti osobito njezine uvodne izjave 6., 10. i 42.).