62021TJ0485_RES
Zadeva T‑485/21
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)
proti
Agenciji Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev
Sodba Splošnega sodišča (tretji razširjeni senat) z dne 25. septembra 2024
„Energija – Notranji trg električne energije – Območje določanja zmogljivosti – Območje CORE – Sprejetje metodologije deljenja stroškov pri ponovnem dispečiranju in kompenzacijskih poslih s strani ACER – Določitev mejne ravni za zakonite zančne pretoke – Člen 16(13) Uredbe (EU) 2019/943“
Energija – Notranji trg električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje prezasedenosti v prenosnem sistemu električne energije – Izvajanje popravnih ukrepov za sprostitev prezasedenosti med trgovalnimi območji – Metodologija deljenja stroškov popravnih ukrepov – Upoštevanje popravnih ukrepov, izvedenih na notranjih elementih omrežja z napetostjo najmanj 220 kV – Dopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/943, uvodni izjavi 2 in 35 ter členi 1(a), 2, točka 3, in 16(4), (8), prvi pododstavek, točka (b), in (13); uredbi Komisije 2015/1222, uvodni izjavi 2 in 12 ter členi 2, točka 2, 9(11) in 74(2) in (4), in 2017/1485, člen 76(1)(b)(iii) in (v))
(Glej točke od 53 do 113 in od 119 do 133.)
Agencije Evropske unije – Agencija za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) – Pristojnosti – Obseg – Sprejetje metodologije deljenja stroškov popravnih ukrepov, izvedenih za sprostitev prezasedenosti v prenosnem sistemu električne energije – Natančna razmejitev pooblastil ACER na podlagi objektivnih meril, ki so lahko predmet sodnega nadzora – Dopustnost
(Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta 2019/942, členi 5(3), 6, 28 in 29, in 2019/943, člen 16(13); Uredba Komisije 2015/1222, člen 9(11))
(Glej točke od 114 do 117.)
Energija – Notranji trg električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje prezasedenosti v prenosnem sistemu električne energije – Izvajanje popravnih ukrepov za sprostitev prezasedenosti med trgovalnimi območji – Metodologija deljenja stroškov popravnih ukrepov – Prednostno upoštevanje zančnih pretokov pred notranjimi pretoki – Dopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/943, uvodna izjava 27 ter člen 16(8) in (13))
(Glej točke od 142 do 157 in 167.)
Energija – Notranji trg električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje prezasedenosti v prenosnem sistemu električne energije – Izvajanje popravnih ukrepov za sprostitev prezasedenosti med trgovalnimi območji – Metodologija deljenja stroškov popravnih ukrepov – Izključitev stroškov, nastalih zaradi zančnih pretokov, ki ne presegajo določene mejne ravni – Določitev mejne ravni s strani Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev v nasprotju z veljavnim pravnim okvirom – Nedopustnost – Izjema – Implicitna pristojnost ACER za določitev mejne ravni v nasprotju z veljavnim pravnim okvirom – Pogoji – Neizpolnjeni pogoji
(člen 4(3) PEU; uredbi Evropskega parlamenta in Sveta 2019/942, člen 6(10), drugi pododstavek, točka (a), (11) in (12), ter 2019/943, uvodna izjava 34 in člen 16(13); Uredba Komisije 2015/1222, člena 9(11) in 74(6)(a))
(Glej točke od 180 do 246, od 250 do 256 in od 263 do 276.)
Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Omejitev s strani sodišča Unije – Pogoji
(člen 264, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke 281 in od 284 do 288.)
Povzetek
Splošno sodišče je ugodilo ničnostni tožbi, ki jo je vložil nacionalni regulativni organ (v nadaljevanju: NRO), in razglasilo ničnost odločbe odbora za pritožbe pri Agenciji Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) (v nadaljevanju: odbor za pritožbe), ker ni zakonita, kar zadeva določitev mejne ravni zančnih pretokov. Kljub temu je sodišče potrdilo na eni strani zakonitost področja uporabe metodologije deljenja stroškov pri ponovnem dispečiranju in kompenzacijskih poslih, ki jo je sprejela ACER, v katero so vključeni notranji elementi omrežja, ki niso „kritični“, ter na drugi strani dajanje prednosti zančnim pretokom pri deljenju stroškov.
Evropska komisija je 24. julija 2015 sprejela Uredbo 2015/1222. (
1
) Ta uredba določa vrsto zahtev v sektorju električne energije v zvezi z dodelitvijo prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji in upravljanjem prezasedenosti na trgih za dan vnaprej in znotraj dneva, med katerimi je zlasti določitev skupne metodologije deljenja stroškov pri ponovnem dispečiranju in kompenzacijskih poslih s čezmejnim pomenom. (
2
)
Operaterji prenosnega sistema električne energije (v nadaljevanju: OPS) območja „CORE“ (
3
) so na podlagi te uredbe vsem NRO tega območja predložili predlog v zvezi z navedeno metodologijo.
Ker NRO niso uspeli doseči dogovora o tem predlogu, je ACER na podlagi iste uredbe 30. novembra 2020 sprejela odločbo o odobritvi metodologije deljenja stroškov (v nadaljevanju: izpodbijana metodologija deljenja stroškov).
Tožeča stranka, Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA), je kot nemški NRO pri odboru za pritožbe vložila pritožbo zoper to odločbo. Ker je bila ta pritožba zavrnjena, je pri Splošnem sodišču vložila ničnostno tožbo zoper odločbo odbora za pritožbe (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je preučilo tri tožbene razloge, ki jih je navedla tožeča stranka, in sicer tožbeni razlog, ki se nanaša na nezakonito razširitev področja uporabe izpodbijane metodologije deljenja stroškov, tožbeni razlog, ki se nanaša na napačno dajanje prednosti zančnim pretokom pred notranjimi pretoki pri deljenju stroškov, in tožbeni razlog, ki se nanaša na napačno določitev mejne ravni za zakonite zančne pretoke.
Tožbeni razlog v zvezi s področjem uporabe izpodbijane metodologije deljenja stroškov
Uvodoma je Splošno sodišče opozorilo, da so ponovno dispečiranje (
4
) in kompenzacijski posli (
5
) dragi popravni ukrepi (
6
), ki se izvajajo za sprostitev fizičnih prezasedenosti v prenosnem sistemu električne energije.
V zvezi s tem člen 74(2) in (4) Uredbe 2015/1222 določa, da se sprejmejo rešitve delitve stroškov za čezmejno pomembne popravne ukrepe in da mora biti v metodologiji deljenja stroškov opredeljeno, kateri stroški, nastali zaradi ponovnega dispečiranja ali kompenzacijskih poslov, ki zagotavljajo čvrstost prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji, so upravičeni do delitve med vsemi sistemskimi operaterji prenosnih omrežij na območju določanja zmogljivosti, v obravnavanem primeru območja CORE.
Poleg tega člen 16(13) Uredbe 2019/943 določa deljenje stroškov popravnih ukrepov, katerega namen je sprostiti prezasedenost med obravnavanima trgovalnima območjema (
7
) sorazmerno s prispevkom pretokov, ki izhajajo iz transakcij znotraj trgovalnega območja, k prezasedenosti med obravnavanima trgovalnima območjema.
Področje uporabe izpodbijane metodologije deljenja stroškov ne zajema le elementov omrežja med trgovalnimi območji (povezovalni daljnovodi), temveč tudi vse notranje elemente omrežja z ravnjo napetosti najmanj 220 kV. V skladu s to metodologijo so namreč čezmejno pomembni ukrepi ponovnega dispečiranja in kompenzacijskih poslov načeloma vsi ukrepi, s katerimi naj bi se sprostila prezasedenost na elementih omrežja s čezmejnim pomenom, kot so določeni zlasti v metodologiji za regionalno usklajevanje sigurnosti obratovanja na območju CORE (v nadaljevanju: metodologija sigurnosti (ROSC)). V skladu z metodologijo sigurnosti (ROSC) so elementi omrežja s čezmejnim pomenom vsi kritični elementi omrežja, ki se upoštevajo v postopku določanja prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji, in notranji elementi omrežja z napetostjo najmanj 220 kV.
Po mnenju tožeče stranke je treba iz deljenja stroškov izključiti popravne ukrepe, dodeljene notranjim elementom omrežja, ki niso povezovalni daljnovodi ali vsaj kritični elementi omrežja, ker so prezasedenosti na teh elementih „notranje“ prezasedenosti, ki niso zajete v opredelitvi prezasedenosti „med trgovalnima območjema“.
V zvezi s tem je Splošno sodišče pojasnilo, da je namen člena 74(4)(b) Uredbe 2015/1222 deliti stroške popravnih ukrepov, katerih cilj je zagotoviti čvrstost prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji. Ker je Uredba 2015/1222 izvedbeni akt, jo je treba razlagati v skladu z njeno osnovno uredbo, in sicer Uredbo 2019/943, katere člen 16(13) se nanaša na stroške popravnih ukrepov, ki se aktivirajo za zagotovitev izmenjave med trgovalnimi območji.
Torej je treba za ugotovitev, ali je izpodbijana metodologija deljenja stroškov, kot je potrjena v izpodbijani odločbi, združljiva z zgoraj navedenimi določbami, ugotoviti, katere prezasedenosti je treba sprostiti usklajeno, da se zagotovijo izmenjave med trgovalnimi območji, v skladu s členom 16(13) Uredbe 2019/943, kar bo nato omogočilo, da se ugotovi, ali je cilj popravnih ukrepov iz izpodbijane metodologije zagotoviti čvrstost prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji v smislu člena 74(4)(b) Uredbe 2015/1222.
Prvič, Splošno sodišče je navedlo, da zgolj dejstvo, da so na področje uporabe izpodbijane metodologije deljenja stroškov vključeni stroški, ki nastanejo zaradi prezasedenosti na elementih omrežja z napetostjo najmanj 220 kV, ne more biti v nasprotju s členom 16(13) Uredbe 2019/943, ker ta določba zahteva le, da se določi, katere prezasedenosti je treba sprostiti usklajeno, da se zagotovijo izmenjave med trgovalnimi območji.
Drugič, to, da je prezasedenost mogoče sprostiti z uporabo do 30 % zmogljivosti vsakega kritičnega elementa omrežja, medtem ko mora 70 % te zmogljivosti ostati na voljo za izmenjave med trgovalnimi območji, ne pomeni, da je treba deliti le stroške popravnih ukrepov, izvedenih na navedenih kritičnih elementih. S popravnimi ukrepi na nekritičnih elementih omrežja se namreč lahko prispeva k ublažitvi prezasedenosti na kritičnih elementih omrežja, s čimer se zagotovi čvrstost prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji.
Tretjič, Splošno sodišče je dodalo, da dragi popravni ukrepi ponovnega dispečiranja in kompenzacijskih poslov nastopijo šele v okviru postopka regionalne sigurnostne ocene obratovanja (v nadaljevanju: postopek CROSA), določenega v metodologiji sigurnosti (ROSC), katerega cilj je med drugim usklajevanje čezmejno pomembnih popravnih ukrepov v smislu te metodologije. Optimizacija popravnih ukrepov, določena v tem postopku, zahteva, da se določi najučinkovitejši popravni ukrep za odpravo prezasedenosti na vseh (kritičnih ali nekritičnih) elementih omrežja z napetostjo najmanj 220 kV.
Iz tega sledi, da vse prezasedenosti, ki se usklajeno upravljajo v okviru postopka CROSA, ustrezajo prezasedenostim „med […] trgovalnima območjema“ v smislu člena 16(13) Uredbe 2019/943 in da vsi popravni ukrepi, ki so v okviru tega postopka aktivirani za sprostitev zadevnih prezasedenosti, prispevajo k zagotavljanju čvrstosti prenosne zmogljivosti med trgovalnimi območji v skladu s členom 74(4)(b) Uredbe 2015/1222. Zato morajo biti v skladu z načelom „onesnaževalec plača“ stroški teh popravnih ukrepov porazdeljeni med OPS.
Tožbeni razlog v zvezi z dajanjem prednosti zančnim pretokom
Tožeča stranka trdi, da se z izpodbijano metodologijo deljenja stroškov napačno uvaja dajanje prednosti zančnim pretokom kot viru prezasedenosti pred notranjimi pretoki, ki ni skladno s členom 16(13) Uredbe 2019/943, v skladu s katerim se morajo stroški porazdeliti „sorazmerno s […] prispevkom [teh pretokov] k prezasedenosti“.
Na podlagi izpodbijane metodologije deljenja stroškov se, ko je ugotovljena preobremenitev (
8
) na zadevnem elementu omrežja, določi prednostni vrstni red med različnimi vrstami pretokov, na podlagi katerega so obremenilni zančni pretoki, ki presegajo določeno mejno raven, opredeljeni kot prvi povzročitelj morebitne preobremenitve, medtem ko so obremenilni notranji pretoki opredeljeni kot drugi povzročitelj navedene preobremenitve.
Splošno sodišče je ob tem, ko je pojasnilo, da pretoki prispevajo k preobremenitvi le, če presegajo največjo zmogljivost zadevnega elementa omrežja, navedlo, da se del stroškov v zvezi z notranjimi in zančnimi pretoki določi glede na obseg teh pretokov, ki presegajo največjo zmogljivost zadevnega elementa omrežja, v skladu s prednostnim vrstnim redom, določenim v izpodbijani metodologiji deljenja stroškov.
Dalje, Splošno sodišče je menilo, da je izraze „sorazmerno s […] prispevkom k prezasedenosti“, uporabljene v členu 16(13) Uredbe 2019/943, mogoče razumeti tudi v smislu, da vsi pretoki na zadevnem elementu omrežja na enak način „prispevajo“ k morebitni prezasedenosti. Vendar je Splošno sodišče ugotovilo, da člen 16(13) Uredbe 2019/943 sam uvaja razlikovanje med notranjimi in zančnimi pretoki s tem, da določa opredelitev mejne ravni za pretoke, ki nastanejo zaradi transakcij znotraj trgovalnih območij, ki so pod ravnjo, ki bi jo bilo mogoče pričakovati brez strukturne prezasedenosti na trgovalnem območju (v nadaljevanju: mejna raven). Po presoji Splošnega sodišča se zdi, da je ta mejna raven lahko opredeljena le za zančne pretoke, ker mora biti opredeljena za vsako posamezno mejo trgovalnega območja. Poleg tega je tudi brez strukturne prezasedenosti določitev mejne ravni za zančne pretoke utemeljena s tem, da so ti pretoki v določeni meri neizogibni v zelo gosto zazankanem elektroenergetskem omrežju in morajo zato biti izključeni iz deljenja stroškov, ki nastanejo zaradi popravnih ukrepov, kadar ne presegajo te ravni.
V teh okoliščinah je treba člen 16(13) Uredbe 2019/943 razlagati tako, da omogoča, da se notranji pretoki in zančni pretoki, ki presegajo mejno raven, pri deljenju stroškov popravnih ukrepov obravnavajo različno, pri čemer je tako razlikovanje očitno utemeljeno z njihovo različno naravo, v kontekstu zadevne ureditve.
Tožbeni razlog v zvezi z mejno ravnjo za zančne pretoke
Tožeča stranka je izpodbijala tudi mejno raven, ki jo je ACER v izpodbijani metodologiji deljenja stroškov, kot jo je odbor za pritožbe potrdil v izpodbijani odločbi, določila za zančne pretoke. (
9
)
V zvezi s tem je Splošno sodišče opozorilo, da so v skladu s členom 16(13) Uredbe 2019/943 stroški pretokov, ki nastanejo zaradi transakcij znotraj trgovalnih območij, ki prispevajo k prezasedenosti med obravnavanima trgovalnima območjema, vendar so pod ravnjo, ki bi jo bilo mogoče pričakovati brez strukturne prezasedenosti (
10
) na trgovalnem območju, izključeni iz deljenja stroškov popravnih ukrepov, ki je predmet te določbe. V skladu s to določbo morajo OPS mejno raven analizirati in določiti za vsako posamezno mejo trgovalnega območja.
Ker v obravnavanem primeru OPS niso opravili zahtevane analize, je ACER menila, da ji je dovoljeno oziroma da celo mora sama določiti začasno mejno raven, ne da bi imela na voljo to analizo, da bi preprečila brezizhoden položaj ob sprejemanju izpodbijane metodologije deljenja stroškov. Tako je ACER določila skupno mejno raven za vsa trgovalna območja na območju CORE, ki jo je na enak način delila s številom trgovalnih območij, iz katerih izvirajo zančni pretoki.
Vendar je Splošno sodišče ugotovilo, da mejna raven, ki jo je določila ACER, ne izpolnjuje zahtev iz člena 16(13) Uredbe 2019/943, v skladu s katerima mora mejna raven ustrezati „ravni, ki bi jo bilo mogoče pričakovati brez strukturne prezasedenosti“, in biti določena „za vsako posamezno mejo trgovalnega območja“.
Glede določitve prve zahteve je treba navesti, da analiza, zahtevana v členu 16(13), prvi pododstavek, Uredbe 2019/943, predpostavlja med drugim analizo naložb v omrežje in morebitne ponovne opredelitve trgovalnih območij, da se odpravi strukturna prezasedenost. Vendar je ACER, ki je priznala, da ni opravila take analize, določila mejno raven na 10 % največje zmogljivosti zadevnega elementa omrežja kot „povprečje“ različnih mnenj, ki jih je dobila od zadevnih OPS.
Glede druge zahteve je treba navesti, da razdelitev, ki jo opravi ACER, sicer privede do individualne mejne ravni za vsako trgovalno območje, ker se ta raven določi glede na individualno največjo zmogljivost vsakega upoštevnega elementa omrežja in glede na število trgovalnih območij, iz katerih izvirajo zančni pretoki, ki se prenašajo prek teh elementov omrežja, vendar ne ustreza individualizaciji, zahtevani v tem členu, v skladu s katero mora biti mejna raven določena glede na značilnosti zadevnih trgovalnih območij in različnih meja med njimi.
Splošno sodišče je nato preučilo, ali je ACER v posebnem položaju obravnavanega primera imela implicitno pristojnost, ki ji je dovoljevala, da mejno raven določi drugače, kot je zahtevano v členu 16(13) Uredbe 2019/943.
Najprej je navedlo, da načeloma ob upoštevanju načela zakonitosti ni mogoče dopustiti, da agencija Unije, kot je ACER, lahko odstopa od pravnega okvira, ki se uporablja. Nato, čeprav Uredba 2019/943 ACER dovoljuje, da v jasno opredeljenih okoliščinah sprejme začasno odločitev, določitev mejne ravni v metodologiji deljenja stroškov popravnih ukrepov ne spada med te okoliščine. Nazadnje, zgolj sklicevanje na interes, povezan z učinkovitostjo, ne more zadostovati za nastanek implicitne pristojnosti v korist ACER, razen če to ustreza dejanski potrebi po zagotovitvi polnega učinka zadevnih določb.
V zvezi s tem je ACER nujnost sprejetja izpodbijane metodologije deljenja stroškov, ne da bi lahko počakala na analizo, zahtevano v členu 16(13) Uredbe 2019/943, utemeljila med drugim z rokom, ki ji je bil določen za sprejetje te metodologije, in zamudo, ki so jo OPS imeli pri pripravi predloga metodologije deljenja stroškov. Vendar je bil na eni strani rok, ki je bil ACER določen za sprejetje zadevne metodologije, okviren in se je posledično lahko podaljšal. Na drugi strani je obveznost določitve mejne ravni s tem, da se opravi analiza iz člena 16(13) Uredbe 2019/943, začela veljati po tem, ko so OPS območja CORE predložili svoj predlog metodologije deljenja stroškov vsem NRO tega območja. Poleg tega ACER ni dokazala, da je olajšala izvedbo te analize, čeprav bi to morala storiti v skladu z načelom lojalnega sodelovanja.
Ker ACER ni dokazala obstoja dejanske potrebe po zagotovitvi polnega učinka zadevnih določb, svoje določitve mejne ravni v izpodbijani metodologiji deljenja stroškov ni mogla opreti na implicitno pristojnost.
Ob upoštevanju vsega navedenega je Splošno sodišče izpodbijano odločbo, ki jo je sprejel odbor za pritožbe, razglasilo za nično v delu, v katerem je potrjena odločba ACER z dne 30. novembra 2020 in zavrnjena pritožba tožeče stranke zoper to odločbo.
(
1
)	Uredba Komisije (EU) 2015/1222 z dne 24. julija 2015 o določitvi smernic za dodeljevanje zmogljivosti in upravljanje prezasedenosti (UL 2015, L 197, str. 24).
(
2
)	Člen 74 Uredbe 2015/2022.
(
3
)	Območje CORE je geografsko območje, ki vključuje Belgijo, Češko republiko, Nemčijo, Francijo, Hrvaško, Luksemburg, Madžarsko, Nizozemsko, Avstrijo, Poljsko, Romunijo, Slovenijo in Slovaško ter je vzpostavljeno za določanje zmogljivosti v skladu s členom 15 Uredbe 2015/1222.
(
4
)	V skladu s členom 2, točka 26, Uredbe (EU) 2019/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o notranjem trgu električne energije (UL 2019, L 158, str. 54) je ponovno dispečiranje opredeljeno kot ukrep, ki ga sproži eden ali več OPS ali operaterjev distribucijskih sistemov s spremembo proizvodnje, vzorca poteka ali obojega, da se doseže sprememba fizičnih pretokov v elektroenergetskem sistemu in sprostitev fizične prezasedenosti ali se na drug način zagotovi sigurnost sistema.
(
5
)	V skladu s členom 2, točka 27, Uredbe 2019/943 se kompenzacijski posel nanaša na izmenjavo med območji, ki jo začnejo operaterji sistemov med dvema trgovalnima območjema za sprostitev fizične prezasedenosti. V skladu s členom 2, točka 4, Uredbe 2019/943 pa je prezasedenost, ki pomeni tveganje za obratovalno sigurnost, ki zahteva popravni ukrep, opredeljena kot stanje, ko ni mogoče sprejeti vseh zahtev udeležencev na trgu za trgovanje med območji omrežja, ker bi znatno vplivale na fizične pretoke na elementih omrežja, ki ne morejo sprejeti navedenih pretokov. Prezasedenost povzročajo fizični pretoki.
(
6
)	V skladu s členom 2, točka 13, Uredbe 2015/1222 popravni ukrep pomeni vsak ukrep, ki ga uporabi OPS ali več OPS, da vzdržuje obratovalno sigurnost.
(
7
)	Člen 2, točka 65, Uredbe 2019/943 opredeljuje trgovalno območje kot „največje geografsko območje, v katerem lahko udeleženci na trgu izmenjujejo energijo brez dodeljevanja zmogljivosti“.
(
8
)	Preobremenitev načeloma ustreza količini pretokov, ki presega največjo zmogljivost zadevnega elementa omrežja.
(
9
)	V skladu z izpodbijano metodologijo deljenja stroškov je zančni pretok opredeljen kot „fizični pretok na elementu omrežja, kjer se izhodiščno in absorpcijsko območje nahajata v istem trgovalnem območju, element omrežja ali del njega pa se nahaja v drugem trgovalnem območju“.
(
10
)	Strukturna prezasedenost je v členu 2, točka 6, Uredbe 2019/943 opredeljena kot „prezasedenost v prenosnem sistemu, ki jo je mogoče nedvoumno opredeliti, ki je predvidljiva, v daljšem obdobju geografsko stabilna in se redno pojavlja v normalnih stanjih elektroenergetskega sistema“.