62024CC0458
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 16 października 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑458/24 [Daraa] (
i
)
DO
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Sigmaringen (sąd administracyjny w Sigmaringen, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka azylowa – Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 – Ustalenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Zawieszenie przez odpowiedzialne państwo członkowskie przejęć osób ubiegających się o azyl – Brak ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania wynikającego z wad systemowych w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania – Zakres obowiązków państwa członkowskiego, które zwróciło się z wnioskiem o przejęcie wnioskodawcy i które zamierza dokonać jego przekazania – Brak dokonania przekazania wnioskodawcy w wyznaczonym terminie – Przeniesienie odpowiedzialności
I. Wprowadzenie
1.
Wspólny europejski system azylowy opiera się na podejściu, zgodnie z którym co do zasady tylko jedno państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca na terytorium państwa członkowskiego. Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 (
2
) (zwane dalej „rozporządzeniem Dublin III”) przewiduje w tym celu, po pierwsze, szereg kryteriów wyznaczania, a po drugie, co do zasady, przekazanie do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, jeżeli wniosek został złożony w innym miejscu w Unii Europejskiej (
3
).
2.
System ten opiera się na zasadzie wzajemnego zaufania, zgodnie z którą uznaje się, że traktowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w każdym państwie członkowskim jest zgodne w szczególności z wymogami przewidzianymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) (
4
).
3.
Od czasu wydania wyroku N.S. i in. (
5
), którego treść została skodyfikowana w art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Dublin III (
6
), wyjątek od owej zasady wzajemnego zaufania, a w konsekwencji od przekazania osoby do państwa członkowskiego wyznaczonego jako odpowiedzialne, ma zastosowanie, gdy w zakresie procedury azylowej i w warunkach przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową istnieją wady systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 Karty.
4.
W niniejszej sprawie powstaje pytanie, czy wyjątek ten ma zastosowanie również wtedy, gdy – podobnie jak Republika Włoska – państwo członkowskie wyznaczone jako odpowiedzialne jednostronnie zawiesiło przejęcia i wtórne przejęcia tych wnioskodawców, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie przekazania na jego terytorium.
5.
Niniejsze odesłanie prejudycjalne, stanowiąc kontynuację wyroku Tudmur (
7
), daje Trybunałowi okazję do wyjaśnienia skutków prawnych takiej sytuacji w ramach wykładni rozporządzenia Dublin III.
II. Ramy prawne
A.
Rozporządzenie Dublin III
6.
Motywy 4 i 5 rozporządzenia Dublin III stanowią:
„(4)
W konkluzjach z Tampere stwierdzono także, że [wspólny europejski system azylowy] powinien zostać uzupełniony, w krótkim terminie, o precyzyjną i sprawną metodę ustalania, które państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu.
(5)
Metoda taka powinna być oparta na obiektywnych i sprawiedliwych kryteriach zarówno dla państwa członkowskiego, jak i dla zainteresowanych osób. W szczególności powinna ona umożliwiać szybkie ustalenie odpowiedzialnego państwa członkowskiego, tak by zagwarantować skuteczny dostęp do procedur udzielania ochrony międzynarodowej i nie powinna zagrażać celowi, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej”.
7.
Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   Państwa członkowskie rozpatrują każdy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca który składa wniosek na terytorium jednego z nich, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych. Wniosek jest rozpatrywany przez jedno państwo członkowskie, którym jest państwo, które kryteria wymienione w rozdziale III wskazują jako odpowiedzialne.
2.   W przypadku gdy nie można wyznaczyć odpowiedzialnego państwa członkowskiego na podstawie kryteriów wymienionych w niniejszym rozporządzeniu, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest pierwsze państwo członkowskie, w którym wniosek ten został złożony.
Jeżeli przekazanie wnioskodawcy do państwa członkowskiego pierwotnie wyznaczonego jako państwo odpowiedzialne jest niemożliwe, gdyż istnieją istotne powody ku temu, by przypuszczać, że w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców w tym państwie członkowskim występują wady systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 [Karty], państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego dalej prowadzi ocenę kryteriów określonych w rozdziale III w celu stwierdzenia, czy inne państwo członkowskie może zostać wyznaczone jako odpowiedzialne.
Jeżeli na mocy niniejszego ustępu nie można przeprowadzić przekazania do żadnego z państw członkowskich wyznaczonych na podstawie kryteriów określonych w rozdziale III ani do pierwszego państwa członkowskiego, w którym złożono wniosek, odpowiedzialnym państwem członkowskim staje się państwo członkowskie prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego”.
8.
Rozdział III wspomnianego rozporządzenia, który obejmuje art. 7–15, ustanawia kryteria ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego, wśród których znajduje się kryterium pierwszego państwa wjazdu, ustanowione w art. 13 ust. 1.
9.
Artykuł 18 tego rozporządzenia, który znajduje się w jego rozdziale V, dotyczy obowiązków odpowiedzialnego państwa członkowskiego i przewiduje w ust. 1 lit. a), że „odpowiedzialne [p]aństwo członkowskie na podstawie niniejszego rozporządzenia jest zobowiązane do przejęcia, na warunkach ustanowionych w art. 21, 22 i 29, wnioskodawcy, który złożył wniosek w innym państwie członkowskim”.
10.
Rozdział VI rozporządzenia Dublin III dotyczy procedur przejęcia i wtórnego przejęcia wnioskodawców i obejmuje art. 20–33 tego rozporządzenia.
11.
Artykuł 29 owego rozporządzenia, zatytułowany „Metody i terminy”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   Przekazanie osoby ubiegającej się o azyl lub innej osoby, o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. c) lub d), z wnioskującego państwa członkowskiego do odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym wnioskującego państwa członkowskiego, po konsultacjach między zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy od wyrażenia zgody na złożony przez inne państwo członkowskie wniosek o przejęcie lub wtórne przejęcie zainteresowanej osoby lub od ostatecznej decyzji w sprawie odwołania się lub ponownego rozpoznania, w przypadku gdy mają one skutek zawieszający, zgodnie art. 27 ust. 3.
[…]
2.   W przypadku gdy nie dokonano przekazania w terminie sześciomiesięcznym, odpowiedzialne państwo członkowskie zostaje zwolnione z obowiązku przejęcia lub wtórnego przejęcia zainteresowanej osoby, a odpowiedzialność zostaje przeniesiona na wnioskujące państwo członkowskie. Termin ten może być przedłużony do maksymalnie jednego roku, jeżeli przekazania nie można było przeprowadzić w związku z uwięzieniem zainteresowanej osoby, lub do maksymalnie osiemnastu miesięcy, jeżeli zainteresowana osoba uciekła”.
B.
Rozporządzenie (WE) nr 1560/2003
12.
Artykuł 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1560/2003 z dnia 2 września 2003 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (
8
), zatytułowany „Współpraca przy przekazaniu”, przewiduje w ust. 1:
„Na właściwym państwie członkowskim ciąży obowiązek umożliwienia wykonania przekazania osoby ubiegającej się o azyl najszybciej jak to możliwe oraz zapewnienia, że nie powstaną żadne przeszkody w wykonaniu przekazania […]”.
13.
Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Przekazania odroczone i opóźnione”:
„1.   Właściwe państwo członkowskie jest niezwłocznie informowane o każdym opóźnieniu wynikającym z odwołania się strony lub ponownego rozpatrywania sprawy skutkującym zawieszeniem postępowania, a także o przeszkodach fizycznych, takich jak zły stan zdrowia osoby ubiegającej się o azyl, brak dostępności transportu lub odstąpienie przez osobę ubiegającą się o azyl od procedury przekazania.
1a.   W przypadku gdy przekazanie jest opóźnione na wniosek przekazującego państwa członkowskiego, przesyłające i właściwe państwa członkowskie muszą ponownie nawiązać ze sobą kontakt, aby jak najszybciej umożliwić zorganizowanie kolejnego przekazania, zgodnie z art. 8, przy czym nie później niż w ciągu dwóch tygodni od momentu, w którym władze stwierdzą ustanie okoliczności, które spowodowały opóźnienie lub odroczenie. W takim przypadku przed przekazaniem przesyła się uaktualniony standardowy formularz służący do przekazania danych, określony w załączniku VI.
2.   Państwo członkowskie, które z jednej z przyczyn określonych w art. 29 ust. 2 [rozporządzenia Dublin III] nie może wykonać przekazania w zwykłym terminie wynoszącym sześć miesięcy od daty przyjęcia wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie zainteresowanej osoby lub ostatecznej decyzji w sprawie odwołania lub ponownego rozpoznania, w przypadku gdy mają one skutek zawieszający, informuje właściwe państwo członkowskie przed upływem tego terminu. W przeciwnym razie państwem odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, na którym ciążą także obowiązki wynikające z [rozporządzenia Dublin III], jest państwo członkowskie, które wystosowało wniosek, zgodnie z art. 29 ust. 2 tego rozporządzenia.
[…]”.
III. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem
14.
Skarżący w postępowaniu głównym, obywatel syryjski, przybył do Niemiec w dniu 18 kwietnia 2023 r. i w dniu 26 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o udzielenie azylu. Na podstawie informacji zawartych w bazie danych Eurodac jako państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie owego wniosku została wskazana Republika Włoska.
15.
W dniu 27 kwietnia 2023 r. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federalny urząd ds. migracji i uchodźców, Niemcy, zwany dalej „urzędem federalnym”) skierował zatem do Republiki Włoskiej wniosek o przejęcie skarżącego w postępowaniu głównym na podstawie rozporządzenia Dublin III, który to wniosek organy włoskie pozostawiły bez odpowiedzi.
16.
Decyzją z dnia 18 lipca 2023 r. urząd federalny odrzucił wniosek skarżącego w postępowaniu głównym o udzielenie azylu jako niedopuszczalny ze względu na to, że za rozpatrzenie tego wniosku odpowiedzialna była Republika Włoska, i nakazał jego wydalenie do Włoch.
17.
W dniu 27 lipca 2023 r. skarżący w postępowaniu głównym wniósł skargę na tę decyzję do sądu odsyłającego, który postanowieniem z dnia 26 października 2023 r. zarządził, iż skarga ta ma skutek zawieszający.
18.
Dwoma okólnikami z dnia 5 i 7 grudnia 2022 r. włoska jednostka „dublińska”, właściwy organ włoskiego ministerstwa spraw wewnętrznych, poinformował wszystkie pozostałe jednostki „dublińskie” o tym, że tymczasowo i z zastrzeżeniem wyjątków Republika Włoska nie akceptuje już przekazywania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do Włoch na podstawie rozporządzenia Dublin III.
19.
Zdaniem sądu odsyłającego konieczne jest ustalenie, czy w wyniku tej odmowy przejęcia Republika Federalna Niemiec stała się odpowiedzialnym państwem członkowskim na podstawie art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III. Decyzja urzędu federalnego byłaby w tym przypadku niezgodna z prawem.
20.
Sąd ten uważa, że taka odmowa przejęcia stanowi „złamanie systemu” przewidzianego w rozporządzeniu Dublin III. Rozporządzenie to opiera się na założeniu opartym na wzajemnym zaufaniu, zgodnie z którym państwa członkowskie przejmują wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, za rozpatrzenie którego są odpowiedzialne. Mając na uwadze to założenie i cel, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków, gotowość odpowiedzialnego państwa członkowskiego do przejęcia wnioskodawców stanowi „niepisany warunek stosowania” art. 3 ust. 2 akapit drugi wspomnianego rozporządzenia. W związku z tym odmowa przejęcia stanowi, zdaniem tego sądu, naruszenie tego przepisu, i to niezależnie od warunków przyjmowania w odpowiedzialnym państwie członkowskim. W niniejszej sprawie zastosowanie wspomnianego przepisu mogłoby zatem skutkować przeniesieniem odpowiedzialności na Republikę Federalną Niemiec.
21.
W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Sigmaringen (sąd administracyjny w Sigmaringen, Niemcy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 3 ust. 2 [rozporządzenia Dublin III] lub owo rozporządzenie jako takie należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest również zobowiązane dalej prowadzić ocenę kryteriów przewidzianych w rozdziale III tego rozporządzenia i staje się odpowiedzialne nawet wówczas, gdy państwo członkowskie odpowiedzialne według tych kryteriów nie jest skłonne do przejęcia osób objętych wtórnym przekazaniem na mocy [rozporządzenia Dublin III]?
2)
Czy ten obowiązek państwa członkowskiego dokonującego ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego, aby prowadzić dalszą ocenę kryteriów przewidzianych w rozdziale III [rozporządzenia Dublin III] ma zastosowanie nawet wówczas, gdy w państwie członkowskim, które nie jest skłonne do przejęcia [rzeczonych osób], nie istnieją wady systemowe w rozumieniu art. 3 ust. 2 akapit drugi tego rozporządzenia, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 [Karty]?
3)
Czy art. 33 ust. 1 [dyrektywy 2013/32/UE (
9
)] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi wniosek o udzielenie azylu należy odrzucić jako niedopuszczalny również wówczas, gdy państwo członkowskie odpowiedzialne na podstawie [rozporządzenia Dublin III] nie jest skłonne do przejęcia [rzeczonych osób]?
4)
Czy państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego powinno przyjąć, że państwo członkowskie odpowiedzialne na podstawie [rozporządzenia Dublin III] nie jest skłonne do przejęcia [rzeczonych osób], jeżeli ministerstwo spraw wewnętrznych odpowiedzialnego państwa członkowskiego oświadcza na piśmie, że żadne osoby objęte wtórnym przekazaniem na mocy rozporządzenia dublińskiego tymczasowo nie będą przejmowane, a następnie odpowiedzialne państwo członkowskie uniemożliwia przejęcie osób objętych wtórnym przekazaniem na mocy [rozporządzenia Dublin III]?
5)
Czy odmowa odpowiedzialnego państwa członkowskiego przejęcia osób, wobec których wydano decyzję nakazującą powrót na mocy [rozporządzenia Dublin III], sama w sobie i niezależnie od wynikającego z tego ryzyka w rozumieniu art. 4 Karty, narusza prawa podmiotowe osoby, której odmowa ta dotyczy? Czy art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje również w odniesieniu do tego naruszenia praw podmiotowych skuteczny środek prawny?”.
22.
Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez skarżącego w postępowaniu głównym, rządy duński, francuski, włoski, austriacki i fiński oraz przez Komisję Europejską. W rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. wzięły udział rządy duński, niemiecki, francuski, włoski i fiński oraz Komisja.
23.
Zgodnie z wnioskiem Trybunału niniejsza opinia ograniczy się do analizy pytań prejudycjalnych pierwszego i drugiego.
IV. Analiza
A.
Uwagi wstępne w przedmiocie sformułowania pytań prejudycjalnych i struktury analizy
24.
Ponieważ pytania prejudycjalne pierwsze i drugie dotyczą wykładni art. 3 ust. 2 rozporządzenia Dublin III w przypadku zawieszenia przekazania do państwa członkowskiego wyznaczonego jako odpowiedzialne, uważam, że należy je rozpatrzyć łącznie.
25.
W tym względzie pragnę zauważyć, że o ile pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy bez rozróżnienia wykładni tego przepisu lub rozporządzenia Dublin III „jako takiego”, o tyle z łącznej lektury owego pytania i pytania drugiego wynika, iż wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą w szczególności akapitów drugiego i trzeciego tego przepisu, w zakresie, w jakim zmierza on do ustalenia, w odniesieniu do obowiązków państwa członkowskiego przeprowadzającego ocenę kryteriów odpowiedzialności, jakie są konsekwencje jednostronnego zawieszenia przejęcia przez odpowiedzialne państwo członkowskie.
26.
Należy zauważyć, że art. 3 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Dublin III, który dotyczy sytuacji, w której żadne odpowiedzialne państwo członkowskie nie może zostać wyznaczone na podstawie kryteriów wymienionych w tym rozporządzeniu, nie ma znaczenia dla niniejszej analizy. Sąd odsyłający wskazuje w istocie, że organy niemieckie wyznaczyły Republikę Włoską jako odpowiedzialne państwo członkowskie oraz wskazały ją jako pierwsze państwo wjazdu (
10
).
27.
Ponadto pragnę zauważyć, że w pytaniach prejudycjalnych pierwszym i drugim mowa jest jedynie o zawieszeniu przejęcia osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Tymczasem z postanowienia odsyłającego oraz z wyroku Tudmur (
11
) wynika, że Republika Włoska zawiesiła zarówno przejęcia, jak i wtórne przejęcia wnioskodawców. Ponieważ art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III nie rozróżnia tych dwóch sytuacji, moja analiza ma zastosowanie do nich obu (
12
), przy czym będę odnosił się wyłącznie do przejęć.
28.
W świetle powyższego uważam, że pytania prejudycjalne pierwsze i drugie trzeba rozumieć w ten sposób, iż poprzez te pytania sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest zobowiązane do prowadzenia dalszej oceny kryteriów przewidzianych w rozdziale III tego rozporządzenia, a nawet samo staje się odpowiedzialne, jeżeli państwo członkowskie pierwotnie wyznaczone jako odpowiedzialne na podstawie tych kryteriów nie jest skłonne do przejęcia osób, wobec których wydano decyzję o przekazaniu na podstawie wspomnianego rozporządzenia, i gdy w tym ostatnim państwie członkowskim nie występują wady systemowe powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 Karty.
29.
Uważam, że aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej i kompletnej odpowiedzi, należy zbadać również art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, zgodnie z którym w przypadku niewykonania przekazania osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej w wyznaczonym terminie wnioskujące państwo członkowskie przyjmuje odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Przepis ten został przywołany przez szereg zainteresowanych stron w ich uwagach na piśmie i był przedmiotem szczegółowej dyskusji na rozprawie.
30.
W związku z tym, aby udzielić odpowiedzi na pytania pierwsze i drugie, przedstawię w pierwszej kolejności (sekcja B) krótkie przypomnienie przesłanek stosowania art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III oraz wniosków płynących z wyroku Tudmur, które można przenieść na grunt niniejszej sprawy. W drugiej kolejności (sekcja C) zajmę się związkiem tego przepisu z art. 29 ust. 2 tego rozporządzenia.
B.
W przedmiocie przesłanek stosowania art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III
1. Uwagi ogólne
31.
Dla przypomnienia: art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III kodyfikuje orzecznictwo dotyczące rozporządzenia (WE) nr 343/2003 (
13
) (zwanego dalej „rozporządzeniem Dublin II”), zgodnie z którym na państwach członkowskich, w tym na sądach krajowych, na podstawie art. 4 Karty ciąży obowiązek nieprzekazywania osoby ubiegającej się o azyl do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, jeżeli nie mogą one pominąć faktu, że wady systemowe w zakresie procedury azylowej i w warunkach przyjmowania osób ubiegających się o azyl w tym państwie członkowskim stanowią poważne i udowodnione powody, aby przypuszczać, że wnioskodawca zetknie się z rzeczywistym ryzykiem bycia poddanym nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w rozumieniu tego postanowienia (
14
).
32.
Artykuł 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III uściśla, że w takiej sytuacji państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego staje się państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeżeli stwierdzi, po przeprowadzeniu dalszej oceny kryteriów określonych w rozdziale III tego rozporządzenia, że nie jest możliwe przekazanie wnioskodawcy do państwa członkowskiego wyznaczonego na podstawie tych kryteriów ani do pierwszego państwa członkowskiego, w którym złożono wniosek (
15
).
33.
Geneza tego przepisu w orzecznictwie świadczy o tym, że został on pomyślany jako mechanizm wyjątkowy, lecz konieczny w celu uniknięcia bezwzględnego stosowania kryteriów ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego, a tym samym umożliwienia Unii i jej państwom członkowskim wypełnienia ich zobowiązań dotyczących ochrony praw podstawowych osób ubiegających się o azyl (
16
).
34.
Na przestrzeni lat Trybunał potwierdził wysokie wymogi dla stosowania art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Dublin III. W związku z tym jedynie „wady systemowe”, które „powodują pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 [Karty]” uniemożliwiają przekazanie osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, a zatem przesłanki te są kumulatywne (
17
).
35.
Z powyższego jasno wynika, że art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III nie może być stosowany do sytuacji innych niż te, o których mowa w tym przepisie. Jak stwierdził Trybunał w wyroku N.S. i in. (
18
), nie byłoby zgodne z celami i funkcjonowaniem systemu ustanowionego w owym rozporządzeniu, gdyby każde naruszenie właściwych przepisów uniemożliwiało przekazanie osoby ubiegającej się o azyl do zasadniczo odpowiedzialnego państwa członkowskiego.
2. Zastosowanie w niniejszej sprawie
36.
Trybunał potwierdził w wyroku Tudmur, że dwóch kumulatywnych przesłanek stosowania art. 3 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Dublin III nie można uznać za spełnione z tego tylko powodu, że państwo członkowskie wyznaczone jako odpowiedzialne na podstawie kryteriów określonych w rozdziale III tego rozporządzenia jednostronnie zawiesiło przejęcia wnioskodawców. W związku z tym takie jednostronne zawieszenie nie zwalnia państwa członkowskiego, w którym złożono wniosek, z obowiązku weryfikacji istnienia wad systemowych i ryzyka naruszenia art. 4 Karty po przeprowadzeniu konkretnej analizy opartej na obiektywnych, wiarygodnych, dokładnych i należycie zaktualizowanych danych (
19
).
37.
Trybunał doszedł do tego wniosku, opierając się na celach rozporządzenia Dublin III, które zmierza w szczególności do ustanowienia jasnej i funkcjonalnej metody ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego oraz zapobiegania wtórnemu przepływowi osób ubiegających się o azyl między państwami członkowskimi (
20
). Zdaniem Trybunału gdyby państwo członkowskie wyznaczone jako odpowiedzialne na podstawie kryteriów wymienionych w rozdziale III tego rozporządzenia mogło uwolnić się, poprzez zwykłe jednostronne ogłoszenie, od odpowiedzialności ciążącej na nim na mocy tego rozporządzenia, prowadziłoby to do naruszenia tych kryteriów i mogłoby w ten sposób zagrozić prawidłowemu funkcjonowaniu systemu wprowadzonego tym rozporządzeniem (
21
).
38.
Ponieważ, jak już wskazałem (
22
), sytuacja rozpatrywana w sprawie, w której zapadł wyrok Tudmur, dotyczyła, tak jak w niniejszej sprawie, zawieszenia przez Republikę Włoską, od 2022 r., przejęć, nie widzę powodu, aby odstąpić od tej wykładni, która potwierdza wcześniejsze podejście Trybunału co do ścisłego zakresu stosowania art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III.
39.
Ponadto Trybunał przypomniał w tym wyroku, że na podstawie art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III do właściwego sądu należy zbadanie ryzyka ponoszonego przez zainteresowaną osobę w samym momencie przekazania, w toku procedury azylowej lub po jej zakończeniu (
23
).
40.
W związku z tym wspomniany wyrok potwierdza moim zdaniem, że powodem, dla którego art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III nie może mieć zastosowania do sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, nie jest zasugerowane przez sąd odsyłający rozróżnienie między procedurą „dublińską” a „procedurą azylową”, lecz brak występowania wad systemowych powodujących pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania wnioskodawcy. W tym względzie sąd ten uważa, że wspomniany przepis dotyczy wyłącznie procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, podczas gdy zawieszenie rozpatrywanych przejęć ogranicza się do procedury wstępnej oceny kryteriów ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego przewidzianych w tym rozporządzeniu. Rozumowanie to jest zaś sprzeczne z ogólnym i bezwzględnym charakterem zakazu przewidzianego w art. 4 Karty, z którego Trybunał wywiódł, że przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest wykluczone w każdej sytuacji, w której istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, że wnioskodawca będzie narażony na rzeczywiste ryzyko bycia poddanym nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w rozumieniu tego postanowienia podczas przekazania lub w jego następstwie (
24
).
41.
W świetle powyższego pragnę zauważyć, że na tym etapie na pytania prejudycjalne pierwsze i drugie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.
42.
Należy jednak jeszcze zbadać, jak wskazałem w pkt 29 niniejszej opinii, art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, którego lektura również przemawia przeciwko wykładni, zgodnie z którą art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci tego rozporządzenia powinien mieć zastosowanie do sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie.
C.
W przedmiocie związku z art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III
1. Prezentacja problematyki
43.
Jak wynika z uzasadnienia pytań prejudycjalnych pierwszego i drugiego (
25
), sąd odsyłający uważa, że rozpatrywane w niniejszej sprawie zawieszenie przejęcia stanowi „złamanie systemu” rozporządzenia Dublin III, któremu należy zaradzić w drodze orzecznictwa, aby osiągnąć cel, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków.
44.
Tymczasem takie podejście byłoby nie tylko niezgodne z systematyką art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III oraz utrwalonym orzecznictwem, streszczonym w pkt 34 niniejszej opinii, lecz ponadto oparte na niepełnej moim zdaniem wykładni tego rozporządzenia.
45.
Sąd odsyłający wydaje się uważać, że rozporządzenie Dublin III nie zawiera żadnego przepisu regulującego skutki zawieszenia przejęcia przez odpowiedzialne państwo członkowskie.
46.
Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia Dublin III dotyczy zaś sytuacji, w której przekazanie wnioskodawcy jest wykluczone ze względu na wady systemowe w zakresie procedury azylowej i warunków przyjmowania wnioskodawców, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania wnioskodawcy. W przypadku braku tej wyjątkowej sytuacji lub niezastosowania klauzuli dyskrecjonalnej (
26
) rozporządzenie to przewiduje w rozdziale VI wszczęcie procedury przejęcia w celu przekazania wnioskodawcy do państwa członkowskiego, które zostało uznane za odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
47.
W sekcji VI rozdziału VI rozporządzenia Dublin III, która reguluje procedurę przekazania wnioskodawców, znajduje się art. 29, zatytułowany „Metody i terminy”, który przewiduje w ust. 1, że przekazanie wnioskodawcy z wnioskującego państwa członkowskiego do odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym wnioskującego państwa członkowskiego, po konsultacjach między zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe, a co do zasady najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy. Artykuł ten stanowi zasadniczo w ust. 2, że w przypadku gdy nie dokonano przekazania w owym terminie sześciomiesięcznym, który może zostać przedłużony w przypadku pozbawienia wolności lub ucieczki wnioskodawcy, odpowiedzialne państwo członkowskie zostaje zwolnione z obowiązku przejęcia lub wtórnego przejęcia tej osoby, a odpowiedzialność zostaje przeniesiona na wnioskujące państwo członkowskie.
48.
W związku z tym, jeżeli w następstwie upływu terminu na przekazanie wnioskodawcy, ze względu na zawieszenie przejęcia przez odpowiedzialne państwo członkowskie, wnioskujące państwo członkowskie, w niniejszym przypadku Republika Federalna Niemiec, staje się odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, przeniesienie odpowiedzialności następuje nie na etapie oceny kryteriów ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego, lecz na etapie procedury przekazania wnioskodawcy (
27
).
49.
Tymczasem, jak wynika z ich uwag na piśmie i uwag ustnych (
28
), zainteresowane strony przedstawiają różne możliwe wykładnie w odniesieniu do zastosowania art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III do takiej sytuacji.
50.
W celu ustalenia znaczenia tych różnych interpretacji przeprowadzę analizę brzmienia, kontekstu i celów art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, biorąc pod uwagę jego genezę oraz orzecznictwo Trybunału dotyczące przeniesienia odpowiedzialności po upływie terminu na przekazanie osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej.
2. Wykładnia literalna i kontekstowa
51.
W pierwszej kolejności pragnę zauważyć, że brzmienie art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III nie ogranicza przeniesienia odpowiedzialności do określonych sytuacji lub podstaw. Jedyną sytuacją wyraźnie wskazaną w zdaniu drugim tego przepisu jest przedłużenie terminu na przekazanie wnioskodawcy w przypadku pozbawienia wolności lub ucieczki.
52.
Z punktu widzenia samej logiki tekstu rozporządzenia Dublin III, zdanie drugie owego przepisu, w zakresie, w jakim określa sytuacje przedłużenia terminu na przekazanie, nie może ograniczać zdania pierwszego tego przepisu, sformułowanego w sposób otwarty („W przypadku gdy nie dokonano przekazania w terminie sześciomiesięcznym […]”).
53.
Wykładnię tę potwierdza wyrok Shiri (
29
), w którym Trybunał zauważył, że z samego brzmienia art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III wynika, iż przepis ten przewiduje przeniesienie z mocy prawa odpowiedzialności na wnioskujące państwo członkowskie, nie uzależniając tego przeniesienia od jakiejkolwiek reakcji odpowiedzialnego państwa członkowskiego. W szczególności zdaniem Trybunału nie jest konieczne, aby państwo członkowskie odmówiło przejęcia lub wtórnego przejęcia zainteresowanej osoby (
30
).
54.
W drugiej kolejności, biorąc pod uwagę kontekst omawianego przepisu, pragnę zauważyć, że rozporządzenie nr 1560/2003 odnosi się, co się tyczy szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia Dublin III, do sytuacji, w której opóźnienie wynika z odwołania się strony lub ponownego rozpoznania sprawy skutkujących zawieszeniem postępowania, lub z przeszkód fizycznych, „takich jak zły stan zdrowia osoby ubiegającej się o azyl, brak dostępności transportu lub odstąpienie przez osobę ubiegającą się o azyl od procedury przekazania” (
31
). Należy jednak stwierdzić, że chodzi tu jedynie o wyliczenie przykładowe.
55.
Ponadto przeniesienie z mocy prawa odpowiedzialności na etapie procedury przekazania wnioskodawcy wprowadza moim zdaniem wyraźne rozróżnienie między art. 29 ust. 2 a art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III. Ten ostatni przepis wymaga od organów krajowych państwa członkowskiego odpowiedzialnego za ustalenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oceny kumulatywnych przesłanek związanych z wadami systemowymi powodującymi pojawienie się ryzyka narażenia zainteresowanego na traktowanie sprzeczne z art. 4 Karty. Ponadto przewiduje on przeniesienie odpowiedzialności dopiero w drugiej kolejności, a organy tego państwa członkowskiego powinny w pierwszej kolejności przystąpić do oceny kryteriów odpowiedzialności (
32
).
56.
W związku z tym, podobnie jak Komisja oraz rządy francuski i włoski, uważam, że art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, zgodnie z jego wykładnią literalną i kontekstową, ma zastosowanie do wszystkich przypadków niewykonania przekazania wnioskodawcy w przewidzianym terminie sześciu miesięcy.
57.
Niemniej jednak można by się zastanawiać, czy przyjmując art. 29 rozporządzenia Dublin III, prawodawca Unii zamierzał, aby upływ sześciomiesięcznego terminu na przekazanie wnioskodawcy prowadził w sposób niemalże automatyczny do przeniesienia odpowiedzialności również wtedy, gdy państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, zawiesiło skuteczne przekazywanie na jego terytorium, oraz aby konsekwencje niedochowania terminu na przekazanie wnioskodawcy w wyniku jednostronnej decyzji tego ostatniego państwa członkowskiego zostały w ten sposób przypisane wnioskującemu państwu członkowskiemu.
58.
Artykuł 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III stanowi w istocie, że przekazanie wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego odbywa się „po konsultacjach między zainteresowanymi państwami członkowskimi” i tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe. Sformułowanie to mogłoby wskazywać, że przepis ten został wprowadzony przy założeniu, iż państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, jest gotowe przejąć lub wtórnie przejąć daną osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową.
59.
Dla lepszego zrozumienia zakresu art. 29 rozporządzenia Dublin III użyteczne wydaje mi się prześledzenie jego genezy.
3. Wykładnia historyczna
60.
Przeniesienie odpowiedzialności na wnioskujące państwo członkowskie ze względu na upływ sześciomiesięcznego terminu przekazania zostało przewidziane w rozporządzeniu Dublin II. Rozporządzenie to przewidywało w odniesieniu do procedur przejęcia i wtórnego przejęcia dwa przepisy sformułowane w ten sam sposób co art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III (
33
).
61.
Co się tyczy przejęć, z uzasadnienia wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia Dublin II (
34
) wynika, że to przeniesienie odpowiedzialności, nieznane konwencji dublińskiej (
35
), która nie przewidywała takiego skutku w przypadku niepowodzenia przekazania wnioskodawcy, opierało się, z jednej strony, na względach, zgodnie z którymi „państwo członkowskie, które dopuściło się uchybienia przy realizacji celów kontroli nielegalnej imigracji wspólnych dla państw członkowskich, musi ponieść konsekwencje wobec swoich partnerów”. Z drugiej strony mechanizm ten miał na celu „uniknięcie sytuacji »osób ubiegających się o azyl na orbicie«, których wnioski nie są rozpatrywane w żadnym państwie członkowskim” (
36
).
62.
Jeśli chodzi o procedury wtórnego przejęcia, w uzasadnieniu wniosku dotyczącego rozporządzenia Dublin II wskazano, że przepis przewidujący przeniesienie odpowiedzialności „określa konsekwencję niemożności dokonania przekazania przez państwo wnioskujące do odpowiedzialnego państwa: zgoda na wtórne przejęcie traci moc, a wnioskujące państwo członkowskie musi przyjąć na siebie odpowiedzialność za osobę ubiegającą się o azyl” (
37
).
63.
Przepisy rozporządzenia Dublin II odpowiadające art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III były zatem początkowo przewidziane, po pierwsze, dla sytuacji niewykonania przekazania wnioskodawcy, które można przypisać wnioskującemu państwu członkowskiemu, a po drugie, w celu zapewnienia, że wniosek o udzielenie azylu zostanie w końcu rozpatrzony przez państwo członkowskie.
64.
Brak w uzasadnieniu wniosku dotyczącego rozporządzenia Dublin II jakiejkolwiek wzmianki o sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym nie pozwala moim zdaniem w żadnym razie stwierdzić, że sytuacja ta nie jest objęta zakresem stosowania art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III. Z natury rzeczy wynika, że prawodawca nie może przewidzieć w chwili przyjęcia danej normy wszystkich możliwych przypadków, które mogą być objęte jej zakresem.
65.
Ponadto, jak zauważył w istocie rząd fiński, nie jest zaskakujące, że przypadek jednostronnego zawieszenia przejęcia przez państwo członkowskie nie został wyraźnie przewidziany w tekście rozporządzeń Dublin II i III: wprowadzenie takiego przypadku oznaczałoby, że prawodawca zakłada, iż państwa członkowskie nie wywiązują się ze zobowiązań ciążących na nich na mocy tych rozporządzeń.
66.
Uważam zaś, że wykładnia art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, zgodnie z którą przepis ten ma zastosowanie do przypadku jednostronnego zawieszenia przejęcia osób ubiegających się o azyl przez odpowiedzialne państwo członkowskie, odpowiada nie tylko otwartemu brzmieniu tego przepisu, ale jest również zgodna, jak wyjaśnię poniżej, z celami tego rozporządzenia.
4. Wykładnia celowościowa
a) W przedmiocie celów rozporządzenia Dublin III
67.
Rządy, które wzięły udział w rozprawie, wyraziły rozbieżne poglądy na temat celów, które należy wziąć pod uwagę przy dokonywaniu wykładni art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III. Z jednej strony rządy francuski, włoski, austriacki i fiński powołały się na cel, jakim jest szybkie ustalenie odpowiedzialnego państwa członkowskiego i zagwarantowanie skutecznego dostępu do procedur azylowych, o których mowa w motywach 4 i 5 tego rozporządzenia.
68.
Z drugiej strony rządy duński i niemiecki podkreśliły potrzebę zapobiegania obchodzeniu kryteriów ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego i zjawisku „turystyki azylowej”, tj. de facto swobodnego wyboru przez obywateli państw trzecich państwa członkowskiego rozpatrującego ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zdaniem tych rządów art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III nie może być interpretowany w ten sposób, że prowadzi on w niniejszej sprawie do przeniesienia odpowiedzialności po upływie sześciomiesięcznego terminu. W przeciwnym wypadku Republika Włoska jednostronnie uwolniłaby się od zobowiązań ciążących na niej na mocy tego rozporządzenia, a w szczególności od odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
69.
Przede wszystkim interpretowanie art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III jako mającego zastosowanie w przypadku niewykonania przekazania wnioskodawcy z powodu jednostronnego zawieszenia przejęcia przez odpowiedzialne państwo członkowskie jest moim zdaniem zgodne z celem, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i skuteczny dostęp do procedur udzielania ochrony międzynarodowej, o którym mowa w motywie 5 tego rozporządzenia.
70.
W tym względzie, podobnie jak Komisja oraz rządy austriacki, fiński, francuski i włoski, uważam, że wykładnia ta pozwala, po pierwsze, na utrzymanie odpowiedzialności państwa członkowskiego wyznaczonego jako odpowiedzialne, a zatem systemu kryteriów ustalania odpowiedzialności ustanowionego w rozporządzeniu Dublin III w sześciomiesięcznym terminie na przekazanie. W niniejszej sprawie, ponieważ rząd włoski wskazał, że zawieszenie ma jedynie charakter tymczasowy, może ono zostać zniesione w każdej chwili.
71.
Po drugie, stosowanie mechanizmu przeniesienia z mocy prawa odpowiedzialności po upływie ustawowego terminu (
38
) pozwala moim zdaniem zapewnić pewność prawa co do ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego i zagwarantować w ten sposób skuteczny dostęp do procedur udzielania ochrony międzynarodowej.
72.
Ponadto, co się tyczy argumentu rządów duńskiego i niemieckiego, zgodnie z którym przeniesienie odpowiedzialności na podstawie art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III pozbawiłoby sensu ścisłą koncepcję art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci tego rozporządzenia, przypominam, że przepisy te opierają się na odrębnych przesłankach i realizują własne cele (
39
). Ponadto rządy te nie kwestionują, że – jak wynika z wyroku Tudmur – ten ostatni przepis nie ma zastosowania do sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie.
b) W przedmiocie orzecznictwa Trybunału dotyczącego przeniesienia odpowiedzialności
73.
Orzecznictwo Trybunału potwierdza, że art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III przyznaje ostatecznie pierwszeństwo interesowi obywateli państw trzecich w szybkim rozpatrzeniu ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w stosunku do ryzyka obchodzenia kryteriów ustalania, które zostałoby wprowadzone przez przeniesienie odpowiedzialności z państwa członkowskiego w pierwszej kolejności odpowiedzialnego na państwo członkowskie, w którym taki wniosek został złożony.
74.
I tak, po pierwsze, Trybunał zauważył, że art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III wpisuje się w cel, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (
40
) i przewiduje jedynie przedłużenie terminu, w drodze wyjątku, w niektórych częstych przypadkach praktycznej niemożności wykonania decyzji o przekazaniu (
41
).
75.
Po drugie, Trybunał nie wykluczył z zakresu stosowania tego przepisu okoliczności związanych z niemożnością przekazania wnioskodawcy, których nie można przypisać wnioskującemu państwu członkowskiemu, takich jak pandemia COVID‑19 (
42
) lub stan zdrowia wnioskodawcy (
43
). Ponadto Trybunał podkreślił, że prawodawca Unii nie uznał, iż praktyczną niemożność wykonania decyzji o przekazaniu należy uważać za mogącą stanowić uzasadnienie przerwania lub zawieszenia biegu terminu na przekazanie określonego w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III (
44
).
c) W przedmiocie wzajemnego zaufania i zapewnienia pierwszeństwa prawodawcy
76.
Pragnę zauważyć, że rządy niemiecki i duński podnoszą w swoich uwagach, iż wykładnia art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, którą proponuję przyjąć, jest sprzeczna z zasadą wzajemnego zaufania i stanowi naruszenie prawa Unii przez Republikę Włoską.
77.
Argumenty te nie są dla mnie przekonujące.
78.
W pierwszej kolejności uważam, że stosowanie art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III nie narusza zasady wzajemnego zaufania. O ile z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że wspólny europejski system azylowy został opracowany na podstawie tej zasady (
45
), o tyle stosowanie tego przepisu nie stanowi wyjątku od domniemania poszanowania prawa Unii, a w szczególności praw podstawowych, przez państwa członkowskie. Jak właśnie wyjaśniłem, przeniesienie z mocy prawa odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie tego przepisu nie zależy od powodu, dla którego wnioskodawca nie został przekazany w wyznaczonym terminie.
79.
W drugiej kolejności – prawdą jest, że z wyroku Tudmur wynika, iż jednostronne ogłoszenie przez państwo członkowskie zawieszenia wszystkich przekazań osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej na jego terytorium, a tym samym procedur przejęcia i wtórnego przejęcia tych wnioskodawców, narusza obowiązki ciążące na nim w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego (
46
). Jestem jednak zdania, że rozwiązania dla takiego naruszenia obowiązków wynikających z rozporządzenia Dublin III nie można szukać w wykładni tego rozporządzenia sprzecznej z jego brzmieniem i celami, którym ono służy. Jak wskazał również rząd fiński w swoich uwagach na piśmie, w prawie Unii istnieją odpowiednie sposoby sankcjonowania naruszenia przez państwo członkowskie obowiązków wynikających z tego rozporządzenia.
80.
W trzeciej kolejności – Trybunał jest właściwy jedynie do dokonywania wykładni prawa w granicach brzmienia i celów obowiązujących aktów prawnych. Do zadań i wyborów politycznych prawodawcy należy zreformowanie regulacji w drodze procedury ustawodawczej.
81.
W tym względzie odnoszę się do niedawnej reformy prawa azylowego, która doprowadziła do przyjęcia w maju 2024 r. paktu o migracji i azylu, którego dotyczy rozporządzenie (UE) 2024/1351 (
47
).
82.
Należy zauważyć, że brzmienie art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III zostało powtórzone w art. 46 ust. 2 rozporządzenia 2024/1351, uściślając jednocześnie przypadki, w których termin przekazania wnioskodawcy może zostać przedłużony, a także maksymalny okres tego przedłużenia (
48
), w celu ograniczenia możliwości, że zachowanie wnioskodawcy doprowadzi do ustania odpowiedzialności lub przeniesienia jej na inne państwo członkowskie (
49
). Ponadto, jak wskazała Komisja na rozprawie, prawodawca przewidział przepisy stanowiące odstępstwo umożliwiające państwu członkowskiemu znajdującemu się w sytuacji nadzwyczajnych masowych przybyć zwolnienie z obowiązku wtórnego przejęcia wnioskodawcy (
50
), a także obowiązkowy mechanizm solidarności w celu zagwarantowania wsparcia państwom członkowskim znajdującym się pod presją migracyjną oraz zapewnienia szybkiego dostępu do procedur udzielania ochrony międzynarodowej (
51
).
83.
Moim zdaniem wynika z tego, że na obecnym etapie prawodawstwa Unii w tej dziedzinie niemożność rzeczywistego przekazania osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową ze względu na jednostronne zawieszenie przez państwo członkowskie wyznaczone jako odpowiedzialne przejęć osób ubiegających się o ochronę międzynarodową jest objęta, w braku innych mechanizmów, mechanizmem przeniesienia odpowiedzialności na podstawie art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III.
V. Wnioski
84.
Mając na uwadze całość powyższych rozważań, proponuję, aby na pytania prejudycjalne pierwsze i drugie przedstawione przez Verwaltungsgerichtshof Sigmaringen (wyższy sąd administracyjny w Sigmaringen, Niemcy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Artykuł 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca
należy interpretować w ten sposób, że:
państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego nie jest zobowiązane do prowadzenia dalszej oceny kryteriów przewidzianych w rozdziale III tego rozporządzenia i nie staje się samo odpowiedzialne, jeżeli państwo członkowskie pierwotnie wyznaczone jako odpowiedzialne na podstawie tych kryteriów nie jest skłonne do przejęcia osób, wobec których wydano decyzję o przekazaniu na podstawie wspomnianego rozporządzenia, i gdy w tym ostatnim państwie członkowskim nie występują wady systemowe powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Niezastosowanie art. 3 ust. 2 akapity drugi i trzeci rozporządzenia nr 604/2013 nie stoi jednak na przeszkodzie temu, by po upływie terminu na przekazanie wnioskodawcy przewidzianego w art. 29 ust. 1 tego rozporządzenia przeniesienie odpowiedzialności nastąpiło na warunkach przewidzianych w art. 29 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
i
)	Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31).
(
3
)	Zobacz art. 3 ust. 1 i art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III.
(
4
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 marca 2019 r., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, pkt 82); z dnia 29 lutego 2024 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wzajemne zaufanie w przypadku przekazania) (C‑392/22, EU:C:2024:195, pkt 45).
(
5
)	Wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 106).
(
6
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 marca 2019 r., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, pkt 86).
(
7
)	Wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r. (C‑185/24 i C‑189/24, zwany dalej „wyrokiem Tudmur”, EU:C:2024:1036).
(
8
)	Dz.U. 2003, L 222, s. 3, zmienionego rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 118/2014 z dnia 30 stycznia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 39, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1560/2003”).
(
9
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).
(
10
)	Zobacz art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III.
(
11
)	Zobacz pkt 18 i 19. Sprawa, w której zapadł ten wyrok, dotyczyła sytuacji zawieszenia przekazania wnioskodawców do Włoch będącej przedmiotem niniejszej sprawy.
(
12
)	W związku z tym okoliczność, że informacje przedstawione we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wydają się być sprzeczne w tym względzie, nie ma wpływu na niniejszą analizę. Po pierwsze, nie ma w nim żadnej wzmianki o tym, że wnioskodawca złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej we Włoszech, czemu rząd włoski zaprzeczył na rozprawie. Pozostałe przepisy rozporządzenia Dublin III przytoczone przez sąd odsyłający w odniesieniu do odpowiedzialności Republiki Włoskiej dotyczą również wniosków o przejęcie. Po drugie, sąd ten powołuje się na art. 18 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia – który dotyczy wniosków o wtórne przejęcie wnioskodawców, których wnioski są rozpatrywane w odpowiedzialnym państwie członkowskim – jako podstawę wniosku skierowanego do Republiki Włoskiej.
(
13
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2003 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2003, L 50, s. 1). Rozporządzenie to zostało uchylone na mocy rozporządzenia Dublin III.
(
14
)	Wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 106).
(
15
)	Wyrok z dnia 19 marca 2019 r., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, pkt 85, 86).
(
16
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 94).
(
17
)	Zobacz niedawny wyrok Tudmur (pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). Tytułem przykładu Trybunał zauważył, że praktyki polegające na uproszczonym odsyłaniu (pushback) do państwa trzeciego i zatrzymaniach na przejściach granicznych nie spełniają automatycznie tych kumulatywnych przesłanek, mimo że są niezgodne z prawem Unii i stanowią poważne nieprawidłowości w zakresie procedury azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców; zob. wyrok z dnia 29 lutego 2024 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wzajemne zaufanie w przypadku przekazania) (C‑392/22, EU:C:2024:195, pkt 57, 58).
(
18
)	Wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 84), w odniesieniu do minimalnych norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o azyl, kwalifikacji i statusu uchodźcy oraz procedury nadawania i cofania statusu uchodźcy.
(
19
)	Wyrok Tudmur (pkt 43, 44).
(
20
)	Wyrok Tudmur (pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
21
)	Wyrok Tudmur (pkt 42).
(
22
)	Zobacz pkt 27 i przypis 11 niniejszej opinii.
(
23
)	Wyrok Tudmur (pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
24
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 marca 2019 r., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, pkt 87–89).
(
25
)	Zobacz podsumowanie tego uzasadnienia w pkt 20 niniejszej opinii.
(
26
)	Zobacz art. 17 rozporządzenia Dublin III.
(
27
)	Z uwag przedstawionych Trybunałowi wynika, że w szeregu przypadków, w których wnioskodawcy mieli zostać przekazani do Włoch, organy duńskie i niemieckie zastosowały art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III w celu przyjęcia odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.
(
28
)	Zobacz pkt 67 i 68 niniejszej opinii.
(
29
)	Wyrok z dnia 25 października 2017 r. (C‑201/16, EU:C:2017:805, pkt 30).
(
30
)	Zobacz pkt 34 tego wyroku.
(
31
)	Zobacz art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1560/2003.
(
32
)	Zobacz pkt 32 i 36 niniejszej opinii.
(
33
)	Zobacz art. 19 ust. 4 i art. 20 ust. 2 rozporządzenia Dublin II.
(
34
)	COM(2001) 447 wersja ostateczna.
(
35
)	Konwencja wyznaczająca państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o azyl złożonych w jednym z państw członkowskich Wspólnot Europejskich – konwencja dublińska, podpisana w Dublinie dnia 15 czerwca 1990 r. (Dz.U. 1997, C 254, s. 1).
(
36
)	Zobacz wyjaśnienia do art. 20 wniosku dotyczącego rozporządzenia.
(
37
)	Zobacz wyjaśnienia do art. 21 wniosku dotyczącego rozporządzenia.
(
38
)	Biorąc pod uwagę początek biegu tego terminu, zgodnie z art. 29 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, który zależy w szczególności od ewentualnego skutku zawieszającego w przypadku wniesienia odwołania od decyzji o przekazaniu lub złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie tej decyzji zgodnie z art. 27 ust. 4 tego rozporządzenia; zob. w tym względzie wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej) (C‑245/21 i C‑248/21, EU:C:2022:709, pkt 49).
(
39
)	Zobacz pkt 53 i 55 niniejszej opinii.
(
40
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 25 października 2017 r., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, pkt 31, 39); z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej) (C‑245/21 i C‑248/21, EU:C:2022:709, pkt 70).
(
41
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 31 marca 2022 r., Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl i in. (Umieszczenie osoby ubiegającej się o azyl w szpitalu psychiatrycznym) (C‑231/21, EU:C:2022:237, pkt 56); z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej) (C‑245/21 i C‑248/21, EU:C:2022:709, pkt 65).
(
42
)	Wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej) (C‑245/21 i C‑248/21, EU:C:2022:709, pkt 71).
(
43
)	Wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., C.K. i in. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, pkt 89).
(
44
)	Wyrok z dnia 22 września 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Zawieszenie decyzji o przekazaniu na drodze administracyjnej) (C‑245/21 i C‑248/21, EU:C:2022:709, pkt 65).
(
45
)	Zobacz pkt 2 niniejszej opinii, a także podobnie: wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 78–80); opinia 2/13 (Przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r. (EU:C:2014:2454, pkt 191); niedawny wyrok Tudmur (pkt 31, 32).
(
46
)	Wyrok Tudmur (pkt 40).
(
47
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie zarządzania azylem i migracją, zmiany rozporządzeń (UE) 2021/1147 i (UE) 2021/1060 oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 604/2013 (Dz.U. L, 2024/1351). Artykuł 83 tego rozporządzenia uchyla rozporządzenie Dublin III ze skutkiem od dnia 1 lipca 2026 r.
(
48
)	Przepis ten pozwala na przedłużenie terminu przekazania maksymalnie o trzy lata (zamiast o 18 miesięcy), i to nie tylko w przypadku ucieczki, ale również wtedy, gdy dana osoba lub członek rodziny, który miał zostać przekazany wraz z daną osobą, stawiają fizyczny opór przed przekazaniem, celowo czynią się niezdolnymi do bycia przekazanym lub nie spełniają wymogów medycznych umożliwiających przekazanie.
(
49
)	Zobacz motyw 59 rozporządzenia 2024/1351.
(
50
)	Zobacz art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1359 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie reagowania na sytuacji kryzysowe i sytuacje spowodowane działaniem siły wyższej w dziedzinie migracji i azylu oraz w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2021/1147 (Dz.U. L, 2024/1359).
(
51
)	Zobacz motyw 22 i rozdział I części IV rozporządzenia 2024/1351.