62022CJ0123_RES
Дело C‑123/22
Европейска комисия
срещу
Унгария
Решение на Съда (четвърти състав) от 13 юни 2024 година
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Директиви 2008/115/ЕО, 2013/32/ЕС и 2013/33/ЕС — Процедури за предоставяне на международна закрила — Ефективен достъп — Процедура на границата — Процесуални гаранции — Връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни — Жалби срещу административните решения, с които се отхвърлят молби за международна закрила — Право да се остане на територията на страната — Решение на Съда, с което се установява неизпълнение на задължения — Неизпълнение на това решение — Член 260, параграф 2 ДФЕС — Имуществени санкции — Пропорционален и възпиращ характер — Еднократно платима сума — Периодична имуществена санкция“
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Срок за изпълнение — Дата, към която се преценява наличието на неизпълнение на задължения — Дата на изтичане на срока, определен в официалното уведомително писмо
(член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 56)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Последици — Задължения на държавата членка, допуснала неизпълнението — Пълно изпълнение на съдебното решение — Задължения на органите, участващи в упражняването на законодателната власт — Изменение на национални законови разпоредби, което да ги приведе в съответствие с изискванията на правото на Съюза
(член 260, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 57)
Държави членки — Задължения — Неизпълнение на задължения — Обосновка, изведена от вътрешния правов ред — Обосноваване с практически, административни или финансови затруднения — Недопустимост
(член 4, параграф 3 ДЕС; член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 74, 121 и 122)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Последици — Задължения на държавата членка, допуснала неизпълнението — Пълно изпълнение на съдебното решение — Задължение за изменение на национални законови разпоредби с оглед на привеждането им в съответствие с изискванията на правото на Съюза — Просто изменение на административната практика — Неизпълнение на задължения
(член 260, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 80 и 81)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неспазване на задължението за изпълнение на съдебното решение — Имуществени санкции — Цел — Предотвратяване на повторението на аналогични нарушения
(член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 96 и 97)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неспазване на задължението за изпълнение на съдебното решение — Имуществени санкции — Налагане на санкция под формата на еднократно платима сума — Право на преценка на Съда — Критерии за преценка — Ефективно предотвратяване на бъдещо повторение на аналогични нарушения
(член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 98—101)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неспазване на задължението за изпълнение на съдебното решение — Имуществени санкции — Еднократно платима сума — Определяне на размера — Критерии — Тежест на нарушението — Продължително неизпълнение на решението на Съда — Основополагащ характер на разпоредбите, предмет на установеното неизпълнение на задължения — Систематично и умишлено отклонение от прилагането на обща политика в нейната цялост — Неизпълнение на задължения, което е резултат на обща и трайна практика и нарушава принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки — Повтарящо се противоправно поведение на съответната държава членка
(член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 102, 104—118 и 120)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неспазване на задължението за изпълнение на съдебното решение — Имуществени санкции — Еднократно платима сума — Определяне на размера — Критерии — Продължителност на нарушението — Преценка към датата на разглеждането на фактите от Съда
(член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 126 и 127)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Срок за изпълнение — Изпълнение, което трябва да започне незабавно и да приключи във възможно най-кратки срокове
(член 260, параграф 1 ДФЕС)
(вж. т. 130)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неспазване на задължението за изпълнение на съдебното решение — Имуществени санкции — Еднократно платима сума — Определяне на размера — Критерии — Платежоспособност — Брутен вътрешен продукт на съответната държава членка — Дата на извършване на преценката
(член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 131)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неспазване на задължението за изпълнение на съдебното решение — Имуществени санкции — Периодична имуществена санкция — Еднократно платима сума — Кумулиране на двете санкции — Допустимост
(член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 134)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неспазване на задължението за изпълнение на съдебното решение — Имуществени санкции — Периодична имуществена санкция — Осъждане за плащане — Условие — Неизпълнение, което продължава до разглеждането на фактите от Съда
(член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 135)
Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължение — Неспазване на задължението за изпълнение на съдебното решение — Имуществени санкции — Периодична имуществена санкция — Определяне по вид и размер — Право на преценка на Съда — Критерии
(член 260, параграф 2 ДФЕС)
(вж. т. 138—141)
Резюме
Съдът осъжда Унгария да заплати еднократна сума в размер на 200000000 евро и да заплаща периодична имуществена санкция в размер на 100000 евро на ден, поради това че не е изпълнила решение Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила) (
1
).
С това решение, обявено на 17 декември 2020 г., Съдът постановява, че Унгария не е изпълнила задълженията си по Директивата за процедурите (
2
), по Директивата за приемането (
3
) и по Директивата за връщането (
4
). По-конкретно, Унгария не е изпълнила задълженията си, свързани, първо, с достъпа до процедурата за международна закрила, второ, със задържането на кандидатите за международна закрила в транзитните зони Рьоске и Томпа, трето, с извеждането на незаконно пребиваващите граждани на трети страни и четвърто, с правото на кандидатите за международна закрила да останат на територията на Унгария до изтичането на срока, в който те могат да упражнят правото си на ефективна защита, а ако това право е упражнено в предвидения срок — до приключването на съответното защитно производство.
На 9 юни 2021 г. Европейската комисия изпраща на Унгария официално уведомително писмо в съответствие с процедурата по член 260, параграф 2 ДФЕС (
5
), в което посочва, че Унгария не е предприела мерките за изпълнение на решение Комисия/Унгария от 2020 г. Комисията съответно приканва тази държава членка да изложи своите съображения в двумесечен срок.
Тъй като не е удовлетворена от отговорите на Унгария, Комисията предявява иск за неизпълнение по член 260, параграф 2 ДФЕС, като моли Съда да установи, че въпреки затварянето на транзитните зони Рьоске и Томпа тази държава членка не е изпълнила това решение, и да я осъди да заплати еднократна сума и да заплаща дневна периодична имуществена санкция до пълното изпълнение на въпросното решение.
Съдът уважава иска на Комисията.
Съображения на Съда
В днешното си решение Съдът констатира, че към датата на изтичане на срока, определен в официалното уведомително писмо, а именно 9 август 2021 г., Унгария не е предприела мерките за изпълнение на решение Комисия/Унгария от 2020 г. Всъщност тези мерки трябва задължително да са съвместими с разпоредбите на правото на Съюза, чието нарушение е констатирано в това решение, и да позволяват правилното прилагане на тези разпоредби. Към датата на изтичане на определения в официалното уведомително писмо срок обаче националното законодателство, предмет на решение Комисия/Унгария от 2020 г., като се изключи затварянето на транзитните зони Рьоске и Томпа, не е изменено така, че да бъде приведено в съответствие с тези изисквания. По-специално изменението на националното законодателство, предмет на решение Комисия/Унгария (Декларация за намерение преди молба за убежище) (
6
), не може да се счита за мярка за изпълнение на решение Комисия/Унгария от 2020 г., щом като не е съвместимо със задълженията по член 6 от Директива 2013/32, чието нарушение е установено в последното съдебно решение.
Освен това неизпълнението на въпросното решение от Унгария засяга по изключително сериозен начин както обществения интерес, така и някои частни интереси, по-специално тези на гражданите на трети страни и на лицата без гражданство, желаещи да подадат молба за международна закрила.
Всъщност, най-напред, трябва да се подчертае значението на разпоредбите, предмет на установеното неизпълнение на задължения. В това отношение, първо, нарушаването на член 6 от Директивата за процедурите, която е основополагаща разпоредба, възпрепятства систематично всякакъв достъп до процедурата за международна закрила и прави невъзможно, по отношение на Унгария, прилагането на политиката за убежището в нейната цялост. Умишленото и систематично неприлагане от държава членка на дадена обща политика в нейната цялост представлява безпрецедентно и изключително тежко нарушение на правото на Съюза, което представлява съществена заплаха за единството на това право и за принципа на равенство на държавите членки, припомнен в член 4, параграф 2 ДЕС. Второ, спазването на член 46, параграф 5 от Директива за процедурите е абсолютно необходимо, за да се гарантира, що се отнася до кандидатите за международна закрила, ефективността на принципа на ефективна съдебна защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза — основен принцип на правото на Съюза, който произтича от общите конституционни традиции на държавите членки. Трето, основните гаранции, установени с членове 5, 6, 12 и 13 от Директивата за връщането, представляват същината на изискванията, приложими по отношение на връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни — въпрос, който е ключов елемент на общата имиграционна политика.
По-нататък, с поведението си Унгария прехвърля на останалите държави членки отговорността, която има, включително във финансово отношение, за приемането на кандидати за международна закрила в Съюза, за разглеждането на молбите съгласно процедурите за предоставяне и отнемане на тази закрила и за гарантирането на съответстващи на правото на Съюза условия и ред за връщане на незаконно пребиваващите граждани на трети страни. Подобно поведение е изключително сериозно нарушение на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки в областта на убежището. В това отношение Съдът припомня, че принципът на солидарност е един от основните принципи на правото на Съюза и е част от общите за държавите членки ценности, на които се основава Съюзът съгласно член 2 ДЕС. Едностранното нарушаване от държава членка на равновесието между преимуществата и тежестите, произтичащи от принадлежността ѝ към Съюза, поставя под въпрос спазването на принципа на равенство на държавите членки пред правото на Съюза. Това неизпълнение на задълженията за солидарност, приети от държавите членки с присъединяването им към Съюза, засяга самите основи на правния ред на Съюза.
Освен това повторяемостта на неправомерното поведение на Унгария, причина и за други осъдителни решения на Съда в областта на международната закрила (
7
), представлява утежняващо обстоятелство. Поведението на Унгария след постановяването на решение Комисия/Унгария от 2020 г. показва, че тази държава членка не е действала в съответствие със задължението си за лоялно сътрудничество, за да преустанови констатираното от Съда неизпълнение на задължения, а това е отегчаващо обстоятелство.
При тези обстоятелства, предвид по-специално изключителната тежест на процесните нарушения и липсата на лоялно сътрудничество от страна на Унгария за преустановяването им, продължителността на неизпълнението и платежоспособността на тази държава членка, Съдът осъжда последната да заплати на Комисията еднократна сума в размер на 200000000 евро и да заплаща на Комисията периодична имуществена санкция в общ размер от 1000000 евро на ден, считано от днес до датата на изпълнение на решение Комисия/Унгария от 2020 г.
(
1
)	Решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, наричано по-нататък „решение Комисия/Унгария от 2020 г.“)
(
2
)	Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60) (наричана по-нататък „Директивата за процедурите“). Съдът установява неизпълнение на задълженията по член 6, член 24, параграф 3, член 43 и член 46, параграф 5 от тази директива.
(
3
)	Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96) (наричана по-нататък „Директивата за приемането“). Съдът установява неизпълнение на задълженията по членове 8, 9 и 11 от тази директива.
(
4
)	Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98) (наричана по-нататък „Директивата за връщането“). Съдът установява неизпълнение на задълженията на Унгария по член 5, член 6, параграф 1, член 12, параграф 1 и член 13, параграф 1 от тази директива.
(
5
)	По силата на член 260, параграфи 1 и 2 ДФЕС държавата членка, по отношение на която Съдът е установил, че не е изпълнила някое от задълженията си по Договорите, е длъжна да предприеме необходимите мерки с оглед на изпълнението на решението на Съда, а Комисията може да сезира последния, ако, след като предостави възможност на съответната държава членка да изложи своите съображения, реши, че такива мерки не са били предприети. Ако установи, че въпросната държава членка не се е съобразила с неговото решение, Съдът може да я осъди да заплати еднократна сума или да ѝ наложи периодична имуществена санкция.
(
6
)	Решение от 22 юни 2023 г., Комисия/Унгария (Декларация за намерение преди молба за убежище) (C‑823/21, EU:C:2023:504).
(
7
)	Решения от 2 април 2020 г., Комисия/Полша, Унгария и Чехия (Временен механизъм за преместване на кандидати за международна закрила) (C‑715/17, C‑718/17 и C‑719/17, EU:C:2020:257), от 16 ноември 2021 г., Комисия/Унгария (Инкриминиране на оказването на помощ на търсещите убежище лица) (C‑821/19, EU:C:2021:930) и от 22 юни 2023 г., Комисия/Унгария (Декларация за намерение преди молба за убежище) (C‑823/21, EU:C:2023:504).