61994CC0016_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Cour de cassation française on esittänyt 17.1.1994 tekemällään päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Soveltuvatko ETY:n perustamissopimuksen 9, 12, 13 ja 16 artikla 'kauttakulkumaksuun', jolla yksityinen yritys pyrkii kattamaan huolehdittavakseen ottamansa kustannukset, jotka aiheutuvat julkisina palveluina pidettävistä tullin ja eläinlääkäreiden toiminnoista, vaikka maksu ei ole valtion määräämä vaan perustuu tämän yksityisen yrityksen asiakkaidensa kanssa tekemään sopimukseen?"
2 Riita-asia, jonka käsittelyssä kyseinen ennakkoratkaisukysymys on esitetty, voidaan tiivistäen esittää seuraavasti. Yksityinen yhtiö Garonor exploitation (jäljempänä Garonor) hoitaa Pariisin lähellä kansainvälisen liikenteen huolintaterminaalia, jossa toimii myös tulliviranomaisia. Garonor on vuokrannut kahdelle huolintayhtiölle, Édouard Dubois et filsille ja General Cargo Servicelle (jäljempänä Dubois ja Cargo) huolintaterminaalista toimisto- ja saniteettitiloja. Näillä vuokralaisilla on lisäksi oikeus käyttää huolintaterminaaliin kuuluvia maanteitä ja rautateitä. Garonor omistaa koko maa-alueen, jolla huolintaterminaali sijaitsee. Garonorin toimintaan ei tarvita mitään viranomaisten lupaa tai suostumusta. Dubois ja Cargo maksavat Garonorille vuokran lisäksi arviomääräisen "kauttakulkumaksun" (taxe de passage) jokaisesta kansainvälisen kauttakulkuliikenteen ajoneuvosta, josta suoritetaan tulliselvitys huolintaterminaalissa. Pääasian oikeudenkäynnin kohteena on se, että Dubois ja Cargo eivät maksaneet näitä kauttakulkumaksuja väittäen, että nämä rahasuoritukset, joilla oli alunperin tarkoitus korvata Garonorille tullin käyttämän TIR-pysäköintialueen rakentamisesta ja ylläpitämisestä aiheutuvat kustannukset, olivat vailla perustetta vuodesta 1981 lähtien, jolloin tulli suostui suorittamaan tulliselvityksiä huolitsijayhtiöiden yksityisissä tiloissa.
3 Ennakkoratkaisua koskevan kansallisen tuomioistuimen välipäätöksen mukaan kauttakulkumaksu, josta on sopimusehto kaikkiin huolintaterminaalin käyttäjiin sovellettavissa Garonorin vakiosopimusehdoissa, on rahasuoritus, jolla Garonor pyrkii kattamaan sille siitä aiheutuneet kustannukset, että tullin palveluja olisi saatavilla huolintaterminaalissa. Kansallisen tuomioistuimen päätöksessä täsmennetään lisäksi, että näitä kustannuksia ovat seuraavat: vuokrakustannukset niistä tiloista, jotka Garonor on antanut ilmaiseksi tullin käyttöön; osittain ne kustannukset, jotka aiheutuvat tullin henkilökunnan käyttämästä ruokalasta; kustannukset, jotka aiheutuvat siitä, että tullin henkilökunta käyttää Garonorin siltavaakaa; eläinlääketieteellisten palvelujen tarjoamisesta huolintaterminaalissa aiheutuvat kustannukset ja huolintaterminaalin asiakkaiden käyttämästä pysäköintialueesta aiheutuvat kustannukset. Lukuun ottamatta pysäköintialueesta aiheutuvia kustannuksia, pääasian tuomioistuimen mukaan kauttakulkumaksulla oli tarkoitus korvata kustannukset, jotka Garonor on ottanut vastatakseen mutta jotka aiheutuvat julkisina palveluina pidettävistä tullin ja eläinlääkäreiden toiminnoista. Kyseinen tuomioistuin täsmentää, että kauttakulkumaksu ei ole vastike Garonorin huolitsijoille suorittamista palveluista; vaikka tullimuodollisuuksien suorittamisella jäsenvaltion sisällä aiheutuu etuja taloudellisille toimijoille, yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön(1) mukaan nämä edut kuuluvat ilman muuta yhteismarkkinoilla toimiville, eikä niistä siksi voi periä maksuja kyseisiltä taloudellisilta toimijoilta.
4 Vastauksena ennakkoratkaisukysymykseen komissio sekä Dubois ja Cargo esittävät, että kauttakulkumaksu on tulleja vaikutukseltaan vastaava maksu. Väitteensä tueksi ne tulkitsevat laajasti ennakkoratkaisukysymyksessä mainittuja perustamissopimuksen määräyksiä, mikä on niiden mukaan perusteltua kahdesta syystä:
a) vaikka kyseinen rahasuoritus ei perustu valtion toimeen, se suoritetaan silti valtion hyväksi, minkä vuoksi valtio on varsinainen edunsaaja;
b) käsiteltävänä olevassa asiassa annettavan ratkaisun olisi perustuttava siihen periaatteeseen, jonka yhteisöjen tuomioistuin on jo ilmaissut asiassa Bauhuis annetussa tuomiossa(2) ja jonka mukaan "tulleja vaikutukseltaan vastaavien maksujen kielto perustuu siihen rajoittavaan vaikutukseen, joka pienimmälläkin rajojen ylittämisen vuoksi perityllä maksulla on tavaroiden liikkuvuudelle..." Vaikutukseltaan vastaavien maksujen kieltoa olisi voitava soveltaa myös tässä tapauksessa, koska kauttakulkumaksu rajoittaa - kuten on esitetty - tavaroiden kauttakulkua nimenomaisesti perustamissopimusten määräysten vastaisella tavalla.
5 Kumpikaan näistä väitteistä ei vakuuta minua. Ainoastaan sen perusteella, että jäsenvaltio hyötyy kyseisestä maksusta tai että maksu rajoittaa tavaroiden liikkuvuutta, ei voida katsoa, että kyseinen maksu olisi perustamissopimuksessa tarkoitettu tulleja vaikutukseltaan vastaava maksu. Ennakkoratkaisukysymyksessä mainituissa perustamissopimuksen määräyksissä kielletään tosin juuri tällaiset maksut, koska ne ovat vaikutuksiltaan rinnastettavissa tulleihin. Tämän asian osalta ongelma on kuitenkin sen ratkaiseminen, onko tämän maksun periminen, joka asiassa esitettyjen huomautusten perusteella vastaa vaikutukseltaan tullia, sellainen valtion verotustoimi, että maksua olisi pidettävä perustamissopimuksessa määriteltynä kiellettynä maksuna.
Perustamissopimuksen 9, 12, 13 ja 16 artiklassa tarkoitettujen tullien ja niitä vaikutukseltaan vastaavien maksujen periminen on verotustoimi, jonka suorittaminen kuuluu sellaisenaan jäsenvaltioiden toimivaltaan tai on joka tapauksessa julkisen vallan käyttöä. Näiden määräysten kohteena ovat itse asiassa yksinomaan jäsenvaltiot. Kyseinen rahasuoritus, josta on sovittu yksityisten välisessä sopimuksessa, ei kuitenkaan ole luonteeltaan valtion määräämä maksu. Kauttakulkumaksun maksamista vaativa taho on yksityinen yritys, joka ei ole - kuten ennakkoratkaisua koskevasta päätöksestä käy ilmi - eikä voikaan olla minkäänlainen osa valtion hallintoa; näin on siitä huolimatta, että yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut erittäin laajasti valtion hallinnon käsitettä, ja se on pitänyt valtion hallintoon kuuluvana "oikeudellisesta muodostaan riippumatta kaikkia, jotka suorittavat viranomaistoimen perusteella ja viranomaisen valvonnan alaisena yleisen edun mukaisia palveluja ja joilla on tämän vuoksi huomattavan suuri toimivalta verrattuna toimivaltaan, joka yksityisillä on yksityisten välisiä suhteita koskevien sääntöjen perusteella".(3)
Kauttakulkumaksu ei ole määrätty minkään tällaisen julkisen toimielimen verotusta koskevan toimivallan perusteella, kun taas tulleja vaikutuksiltaan vastaavina maksuina kiellettyjä ovat ainoastaan julkiset tulleja vastaavat maksut eli toimivaltaisen viranomaisen määräämät maksut. Tämän vuoksi katson, että tässä asiassa käsiteltävänä oleva maksu ei ole perustamissopimuksen 9, 12, 13 ja 16 artiklassa tarkoitettu vaikutukseltaan vastaava maksu.
6 Tätä päätelmää on kuitenkin täydennettävä toteamalla, että edellä käsitellyissä perusteluissa ei ole esitetty tyhjentävästi niitä ongelmia, jotka yhteisöjen tuomioistuimen on ratkaistava.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt kysymyksen perustamissopimuksen 9, 12, 13 ja 16 artiklan tulkinnasta kysymättä kuitenkaan erityisesti tai nimenomaisesti sitä, onko kyseistä kauttakulkumaksua pidettävä näissä perustamissopimuksen määräyksissä kiellettynä maksuna, mihin olen jo vastannut kielteisesti. Ennakkoratkaisukysymys voidaan siksi ymmärtää myös yleisemmin. Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään itse asiassa täsmentämään, voidaanko edellä mainittuja perustamissopimuksen määräyksiä silti soveltaa jollain tavalla sellaisessa uudessa ja erityisessä tapauksessa, että maksut ovat tavaroiden rajojen ylittämisen vuoksi maksettavia maksuja, jotka perustuvat yksityisten väliseen sopimukseen mutta joilla on tarkoitus kattaa kustannukset, jotka - kuten ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin on täsmentänyt - aiheutuvat julkisen palvelun suorittamisesta.
Katson, että näin muotoiltuun kysymykseen vastatakseen yhteisöjen tuomioistuimen ei ole tulkittava edellä mainittuja perustamissopimuksen määräyksiä ainoastaan näissä määräyksissä ilmaistun tullien ja niitä vaikutukseltaan vastaavien maksujen kiellon osalta, vaan yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava kaikilta osin näiden määräysten merkitys ja velvoittavuus ottaen huomioon sen, että määräyksillä on tarkoitus suojella sitä perustavaa laatua olevaa arvoa, joka tavaroiden vapaalla liikkuvuudella on yhteismarkkinoiden kannalta.
7 Tutkin siksi tämän lähestymistavan mukaisesti, mikä merkitys perustamissopimuksen määräyksillä voi olla käsiteltävänä olevassa asiassa. Viittaan niihin riidattomina pidettäviin seikkoihin, joiden perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on määritellyt kauttakulkumaksun erityisen tarkoituksen. Kustannukset, jotka tällä rahasuorituksella on tarkoitus kattaa, liittyvät tämän tuomioistuimen mukaan nimenomaisesti tullin ja eläinlääkäreiden toimintaan. Näiden kustannusten kattamisesta vastaavat kuitenkin tässä tapauksessa yksityiset henkilöt: huolintaterminaalin omistaja on ottanut itse vastattavakseen näistä kustannuksista, mutta se kattaa ne kauttakulkumaksun tuottamilla tuloilla, ja tavaroiden maahantuojat ja viejät ovat velvollisia maksamaan huolintaterminaalin omistajalle arvioperusteisen maksun jokaisesta kansainvälisen tavaraliikenteen ajoneuvosta. Tällä rahasuorituksella on siten tarkoitus kattaa sellaiset kustannukset, joista huolehtiminen olisi ollut valtion asiana. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön(4) perusteella, joka on vaikuttanut pääasian tuomioistuimen tapaan muotoilla ennakkoratkaisukysymys, kyseisten palvelujen tuottamisesta aiheutuneet kustannukset ovat välttämättä ja yksinomaan valtion kustannuksia, eikä se siksi voi asettaa näitä kustannuksia palvelujen käyttäjien maksettavaksi ja periä näiltä tähän liittyviä maksuja. Toisaalta, huolimatta siitä edusta, joka taloudellisille toimijoille voi aiheutua mahdollisuudesta suorittaa tulliselvitys valtion sisällä eli huolintaterminaalissa, tullin suorittamat palvelut ovat yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön(5) mukaan annettava aina ja paikasta riippumatta yhteismarkkinoista hyötyville taloudellisille toimijoille, eikä niistä siksi voida periä mitään korvausta.
8 Koska olen muotoillut ennakkoratkaisukysymyksen edellä esittämälläni tavalla, katson, että pääasian tuomioistuin on itse asiassa pyytänyt yhteisöjen tuomioistuinta tutkimaan kahdelta kannalta ennakkoratkaisukysymyksessä mainittujen perustamissopimuksen määräysten mahdollista soveltamista. Määräyksiä on tutkittava ensiksikin siltä kannalta, onko tulleja vaikutukseltaan vastaavien maksujen kieltoa rikottu, mitä olen jo tutkinut edellä. Lisäksi jäljempänä on vielä arvioitava, perustuuko kauttakulkumaksun tavaroiden vapaata liikkuvuutta rajoittava vaikutus siihen, että valtio ei ole rikkonut edellä mainittua erityistä tullinluontoisia suorituksia koskevaa kieltoa mutta on sen sijaan jättänyt täyttämättä velvollisuutensa kustantaa julkisista varoista kyseisten julkisten palvelujen tuottaminen: valtion velvollisuutena on tietysti kustantaa palvelujen tuottamisesta aiheutuneet kustannukset kokonaisuudessaan, jotta vältettäisiin se vaara, että yksityinen taloudellinen toimija, joka haluaisi kuljettaa tavarat tietyn valtion kautta, joutuisi kustantamaan kyseiset palvelut.
Tarve käsitellä ennakkoratkaisukysymystä myös tältä kannalta perustuu samoihin seikkoihin kuin ennakkoratkaisukysymys. Kuten tunnettua, kauttakulkumaksun tarkoituksena on kattaa tullin ja eläinlääkäreiden toiminnasta aiheutuvat kustannukset. Määrittelemällä näin tämän riidanalaisen rahasuorituksen tarkoituksen pääasian tuomioistuin haluaa ilmeisesti esittää, että jos valtio olisi ottanut huolehtiakseen kyseisistä kustannuksista, kauttakulkumaksusta - pidetäänpä sitä vaikutukseltaan vastaavana maksuna tai ei - ei olisi ollenkaan sovittu sopimuksessa, eikä se siten olisi rajoittanut tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
Tätä ennakkoratkaisukysymykseen liittyvää toista näkökulmaa, samoin kuin ensimmäistäkään, ei ole käsitelty oikeuskäytännössä. Edellä mainituissa tuomioissa(6) yhteisöjen tuomioistuin on jo tuonut esille ilmaisen tullipalvelun käsitteen, jonka mukaisesti tullipalvelut on joka tapauksessa annettava sisämarkkinoilla toimiville henkilöille, ja käsite on aina liittynyt valtion kantamaan maksuun, joka on vastannut vaikutukseltaan tulleja sen vuoksi, että maksua ei ole kannettu vastikkeena kyseiselle taloudelliselle toimijalle annetusta palvelusta. Käsiteltävänä olevassa asiassa on puolestaan arvioitava, voidaanko sitä valtion velvollisuutta, jonka mukaan se ei saa kantaa palvelujen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia taloudellisilta toimijoilta, soveltaa myös käsiteltävänä olevassa asiassa, vaikkakin erillisenä tullien ja niitä vaikutukseltaan vastaavien maksujen kiellosta.
9 Asiasta on tehtävä ennakkohuomautus. Perustamissopimuksen 9, 12, 13 ja 16 artiklassa kielletään nimenomaisesti tullit ja niitä vaikutukseltaan vastaavat maksut, mutta perustamissopimuksessa ei ole määräystä valtion velvollisuudesta vastata kustannuksista. Tämä velvollisuus on kuitenkin huomioni kohteena, koska sen laiminlyömisen vuoksi kyseisistä palveluista aiheutuvat kustannukset on kannettu taloudellisilta toimijoilta. Kuten olen edellä esittänyt, tämän osalta on otettava huomioon ennakkoratkaisukysymyksen esittäneen tuomioistuimen mainitsemien määräysten täysi merkitys perustamissopimuksen järjestelmässä. Nämä määräykset ovat kiistatta ilmaus yhdestä yhteisön oikeusjärjestelmän johtavista periaatteista, joka on perustavaa laatua oleva ja ehdottoman velvoittava; tämän periaatteen mukaan tavaroiden on saatava ylittää vapaasti valtioiden rajat, ja vapaasti tavarat ylittävät valtioiden rajat silloin, kun taloudellisille toimijoille ei aiheudu rajan ylittämisestä mitään taloudellisia velvoitteita. Tullien ja niitä vaikutuksiltaan vastaavien maksujen kielto ei siten ole päämäärä sinällään. Näiden määräysten tarkoituksena on, kuten edellä mainitussa asiassa Bauhuis annettu tuomio osoittaa, taata perustamissopimuksen 3 artiklan ensimmäisen kohdan c alakohdan mukaisesti sellaisten sisämarkkinoiden toteutuminen, joilla taloudellisilla toimijoilla on oikeus saada yhteisön sisäisen kaupan rajoitukset poistetuksi. Kysymyksessä on siten kielto, joka liittyy perustamissopimuksen perustavaa laatua olevan tavoitteen saavuttamiseen: todelliset yhteismarkkinat on saavutettu vasta sitten, kun tavaroiden vapaalle rajojen ylittämiselle ei ole mitään taloudellisia rajoituksia. Määräykset, joilla pyritään takaamaan tavaroiden vapaa liikkuvuus, perustuvat samalla tavoitteeseen estää jäsenvaltioiden laiminlyönnit - jollaisesta tässä asiassa on kysymys - eli se, että jäsenvaltiot jättävät yksityishenkilöiden vastattavaksi tullin toiminnasta aiheutuvat kustannukset ja vaarantavat näin tämän perustavaa laatua olevan tavoitteen toteutumisen, vaikka jäsenvaltio ei kantaisikaan tulleja vaikutukseltaan vastaavia maksuja. Tällaisen käyttäytymisen kielto on tosin johdettavissa ainoastaan välillisesti kyseisistä määräyksistä, joissa ei lausuta nimenomaisesti mitään tällaisesta käyttäytymisestä; haluan kuitenkin täsmentää heti, että tällainen kielto on perusteltavissa myös perustamissopimuksen 5 artiklan toisen kohdan yleisluontoisella määräyksellä, jonka mukaan jäsenvaltiot pidättyvät kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamista. Ennakkoratkaisukysymyksessä mainittuja määräyksiä on siten tarkasteltava yhdessä 5 artiklan kanssa, koska nämä määräykset liittyvät toisiinsa - minkä osoitan jäljempänä - tutkittaessa sitä, mitkä säännökset soveltuvat käsiteltävänä olevassa asiassa.
10 Valitsemani tarkastelutavan mukaisesti jäsenvaltio voi rikkoa periaatetta, jonka mukaan tavaroiden on voitava ylittää rajat vapaasti ja maksutta, perustamissopimuksen 9, 12, 13 ja 16 artiklassa nimenomaisesti tarkoitetulla ja kielletyllä tavalla ja myös muunlaisella käyttäytymisellä, joka voi loukata näissä määräyksissä suojattuja etuja, vaikka käyttäytymisen ei sellaisenaan voitaisi katsoa olevan tulleja vaikutukseltaan vastaava maksu. Tässä jälkimmäisessä tapauksessa perustamissopimuksen 5 artiklaa voidaan soveltaa yhteisön oikeusjärjestyksen perimmäisenä määräyksenä, joka takaa yleisesti yhteisön oikeusjärjestyksen perusperiaatteiden suojelun, kun niitä on rikottu välillisesti eli kun perustamissopimuksen erityismääräysten sanamuotoa ei ole rikottu. Jos näin ei olisi, olisi myönnettävä, ettei käsiteltävänä olevassa asiassa ja samankaltaisissa asioissa jäsenvaltioiden käyttäytyminen ole yhteisöjen oikeusjärjestyksen vastaista, jos jäsenvaltio muodollisesti noudattaa kieltoa mutta sen käyttäytymisen käytännölliset vaikutukset ovat tämän kiellon vastaisia. Asia ei kuitenkaan ole näin. Tässä tapauksessa jäsenvaltio ei voi laillisesti jättää huomiotta näiden normien tulkintaan perustuvia rajoja, jotka sille on asetettu sen pakottavan syyn vuoksi, että perustamissopimuksen päätavoitteiden - joista yksi on tavaroiden vapaa liikkuvuus - toteutuminen on turvattava.
11 On selvää, että tässä tapauksessa perustamissopimuksen 5 artiklan toinen kohta on otettava huomioon ainoastaan toissijaisesti. Jos jäsenvaltion toimintaa, joka rikkoo yhteisön oikeudessa oikeudellisesti suojattua etua, koskee erityisesti ja kokonaisuudessaan joku muu perustamissopimuksen määräys, pelkästään tätä määräystä on sovellettava. Perustamissopimuksen 5 artiklan toista kohtaa voidaan sen sijaan soveltaa toissijaisesti sellaisessa tapauksessa, että jäsenvaltion käyttäytymiseen tai toimintaan ei sovellu mikään yksilöidympi määräys ja jäsenvaltion toiminta ja käyttäytyminen rikkoo perustamissopimuksen tavoitteita.(7)
Käsiteltävänä olevassa asiassa velvollisuus pidättyä "kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamista", on täytettävä noudattaen paitsi vaikutukseltaan vastaavien maksujen nimenomaista kieltoa, myös tähän kieltoon välillisesti sisältyvää kieltoa, jonka mukaan tullausta ei voi järjestää siten, että tavaroita ei voi vapaasti ja maksutta kuljettaa tietyn valtion alueen kautta; juuri tällaisissa tapauksissa on sovellettava perustamissopimuksen 5 artiklaa, jossa kielletään toissijaisesti toimet, joihin ei voi soveltaa mitään yksilöidympää määräystä.
Lisäksi on todettava, että perustamissopimuksen tavoitteet, joita suojellaan 5 artiklan toisen kohdan määräyksellä, on johdettava perustamissopimuksen eri määräyksistä itsestään. Tulkitsija voi päätellä tässä yhteydessä suojeltavia arvoja koskevat olennaiset seikat ainoastaan yhteismarkkinoita koskevien määräysten yleisen järjestelmän perusteella. Näin ollen perustamissopimuksen 5 artiklan toinen kohta on välttämättä luettava ja sitä on välttämättä sovellettava yhdessä perustamissopimuksen muiden määräysten kanssa: jäsenvaltion on, kuten tässä määräyksessä on yleisellä tavalla ilmaistu, pidätyttävä toimimasta niin, että sen toiminta voi vahingoittaa niitä oikeushyviä ja oikeudellisia arvoja, joita suojellaan kulloisessakin tapauksessa sovellettavissa määräyksissä. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee selvästi tällaista päätelmää, koska yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että 5 artiklan toisessa kohdassa "ilmaistaan jäsenvaltioiden yleinen velvollisuus, jonka tarkempi sisältö määräytyy jokaisessa yksittäistapauksessa perustamissopimuksen määräysten tai muiden perustamissopimuksen yleisestä järjestelmästä johtuvien sääntöjen perusteella".(8)
12 Haluan korostaa lopuksi, että yhteisöjen tuomioistuin on jo soveltanut 5 artiklan toista kohtaa täysin samalla tavalla kuin käsiteltävänä olevassa asiassa olisi sovellettava eli sääntönä, jolla kielletään perustamissopimuksen yleisestä järjestelmästä johtuvien sääntöjen tai periaatteiden välillinen rikkominen. Tämän osalta viittaan asiassa komissio vastaan Belgia annettuun tuomioon.(9) Kyseisessä asiassa komissio väitti Belgian kuningaskunnan rikkoneen Euroopan yhteisöjen erioikeuksia ja vapauksia koskevan pöytäkirjan 12 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohtaa, jonka mukaan yhteisön virkamiehiä ja muuta henkilökuntaa eivät koske mitkään väestön rekisteröintiä koskevat velvollisuudet niissä jäsenvaltioissa, joissa yhteisön toimielimillä on toimipaikka. Tätä määräystä ei kuitenkaan ollut rikottu suoraan määräämällä rekisteröintivelvollisuudesta, vaan ainoastaan välillisesti siten, että kyseisiä henkilöitä käsiteltiin epäsuosiollisesti jäsenvaltion verolainsäädännössä sen vuoksi, että he eivät olleet rekisteröityneet. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tämä rikkoi perustamissopimuksen 5 artiklan toista kohtaa, koska välillisesti sen seurauksena henkilöiden oli rekisteröidyttävä väestörekisteriin vastoin edellä mainitun 12 artiklan tarkoitusta. Perustamissopimuksen 5 artiklan toinen kohta on näin sovelias oikeusperusta sellaisen jäsenvaltion käyttäytymisen kieltämiseksi, joka noudattaa perustamissopimuksen määräyksen sanamuotoa mutta rikkoo tämän määräyksen tarkoitusta.
13 Edellä esitetyistä syistä katson, että perustamissopimuksen 9, 12, 13 ja 16 artiklassa, tulkittuna yhdessä perustamissopimuksen 5 artiklan toisen kohdan ja 3 artiklan c alakohdan kanssa, ei ainoastaan kielletä jäsenvaltioita kantamasta tulleja vaikutukseltaan vastaavia maksuja vaan määrätään tämän lisäksi, että jäsenvaltioiden on huolehdittava tullin ja eläinlääkäreiden toiminnasta aiheutuneista kustannuksista kokonaisuudessaan. Ainoastaan tulkitsemalla kyseisiä määräyksiä tällä tavalla voidaan välttää se, että tällaiset kustannukset siirtyvät taloudellisten toimijoiden maksettaviksi ja että kustannusten kattamiseen tarkoitetut rahasuoritukset - vaikka ne perustuisivat yksityisten välisiin sopimuksiin - rajoittavat tavaroiden vapaata liikkumista rajojen yli.
14 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa seuraavalla tavalla Cour de cassation françaisen 17.1.1994 tekemässä välipäätöksessään esittämään ennakkoratkaisukysymykseen:
"Kauttakulkumaksu, joka ei ole valtion tai valtioon liittyvän yhteisön määräämä vaan perustuu yksityisten henkilöiden väliseen sopimukseen, ei ole EY:n perustamissopimuksen 9, 12, 13 ja 16 artiklassa tarkoitettu tulleja vaikutukseltaan vastaava maksu. Valtion on kuitenkin kustannettava kokonaisuudessaan tullin ja eläinlääkäreiden toiminnasta aiheutuvat kustannukset, jos toimintaa on pidettävä yleisen edun mukaisten julkisten palvelujen suorittamisena, ja siksi taloudellisten toimijoiden velvollisuudeksi ei saa asettaa näiden kustannusten kattamista. Tämän vuoksi jäsenvaltio rikkoo perustamissopimuksen 3 artiklan ensimmäisen kohdan c alakohtaa, 5 artiklan toista kohtaa sekä 9, 12, 13 ja 16 artiklaa, jos sen toiminta johtaa siihen, että yksityisten henkilöiden on vastattava tällaisista kustannuksista, vaikka maksu suoritettaisiin siten, että taloudelliset toimijat suorittavat yksityisessä sopimuksessa sovitun rahasuorituksen jäsenvaltion rajat ylittävien tavaroiden kuljettamisesta."
(1) - Asia 132/82, komissio v. Belgia, tuomio 17.5.1983 (Kok. 1983, s. 1649, 13-15 kohta), ja asia 133/82, komissio v. Luxemburg, tuomio 17.5.1983 (Kok. 1983, s. 1669, 14-16 kohta).
(2) - Asia 46/76, tuomio 25.1.1977 (Kok. 1977, s. 5, 9 kohta).
(3) - Asia C-188/89, Foster, tuomio 12.7.1990 (Kok. 1990, s. I-3313, 20 kohta). Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella myös yksityisoikeudellinen yhtiö voi periaatteessa kuulua valtion käsitteen piiriin esimerkiksi sen vuoksi, että viranomaiset valvovat yhtiötä, viranomaisilla on ratkaiseva vaikutus yhtiön toimintaan ja mahdollisuus antaa sitä velvoittavia määräyksiä, julkisen omistuksen tai taloudellisen osallistumisen vuoksi tai sen vuoksi, että yhtiö on hallinnollisessa tai lakiin perustuvassa alistussuhteessa viranomaisiin tai viranomaiset nimittävät yhtiön hallituksen jäsenet. Tällaisissa tapauksissa on katsottava, että yhtiö tai muu taloudellinen yksikkö on oikeudellisesta muodostaan tai luonteestaan riippumatta osa valtiota tai että sen toiminta on luettava valtion toiminnaksi. Viittaan tältä osin asiaan 249/81, komissio v. Irlanti, tuomio 24.11.1982 (Kok. 1982, s. 4005, 15 kohta), yhdistettyihin asioihin 67/85, 68/85 ja 70/85, Van der Kooy, tuomio 2.2.1982 (Kok. 1982, s. 219, 36-38 kohta), ja asiaan 31/87, Beentjes, tuomio 20.9.1988 (Kok. 1988, s. 4635, 11 ja 12 kohta).
(4) - Lainaan tämän osalta 30.5.1989 annettua tuomiota asiassa 340/87, komissio v. Italia (Kok. 1989, s. 1483, 17 kohta), jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että Italian tasavalta oli jättänyt täyttämättä jäsenyysvelvoitteensa, koska se oli "kantanut taloudellisilta toimijoilta niistä valvontatoimista ja hallinnollisista muodollisuuksista aiheutuneet kustannukset, jotka on suoritettu tulliviraston normaalien aukioloaikojen aikana..." Ks. myös asia 87/75, Bresciani, tuomio 5.2.1976 (Kok. 1976, s. 129, 10 kohta), jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi sellaisten valtion hallinnon järjestelyjen osalta, joiden tarkoituksena oli luoda yleisen edun mukainen terveystarkastusjärjestelmä, että tämä järjestelmä "on kustannettava julkisista varoista, koska yhteiskunta hyötyy kokonaisuudessaan tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisössä".
(5) - Ks. edellä alaviitteessä 1 mainitut tuomiot asioissa komissio v. Belgia ja komissio v. Luxemburg, joissa yhteisöjen tuomioistuin ilmaisi periaatteen, jonka mukaan edut, jotka aiheutuvat mahdollisuudesta suorittaa tulliselvitys valtion sisällä, "liittyvät tullimuodollisuuksiin, joiden suorittaminen on aina velvollisuus, suoritettiinpa ne missä tahansa". Nämä edut annetaan sitä paitsi "tavaroiden liikkuvuuden sujuvuuden lisäämiseksi ja kuljetusten helpottamiseksi yhteisön sisällä. Siksi minkäänlaisia maksuja ei voi periä siitä, että tulliselvitysmahdollisuuksia parannetaan yhteismarkkinoiden edun mukaisesti".
(6) - Ks. alaviitteet 1 ja 4.
(7) - Julkisasiamies Mancini on käsitellyt perustamissopimuksen 5 artiklan toisen kohdan merkitystä ratkaisuehdotuksessaan asiassa 290/83, komissio v. Ranska, tuomio 30.1.1985 (Kok. 1985, s. 439, ja erityisesti s. 442) ja julkisasiamies Tesauro yhdistetyissä asioissa C-78/90-C-83/90, Compagnie commerciale de l'Ouest ym., tuomio 11.3.1992 (Kok. 1992, s. I-1847, ja erityisesti s. I-1864). Asiaan komissio vastaan Ranska on kiinnitettävä erityistä huomiota. Komissio väitti kyseisessä asiassa, että Ranska oli toiminut 5 artiklan toisen kohdan vastaisesti, koska Ranskan toimet vastasivat vaikutuksiltaan valtion tukea, vaikka niitä ei voitu muodollisesti pitää tällaisena tukena. Julkisasiamies ja yhteisöjen tuomioistuin hylkäsivät perustellusti tällaisen tulkinnan. Perustamissopimuksen 92 artiklan sanamuoto ("... jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki ...") on riittävän laaja kattaakseen kaiken sellaisen jäsenvaltion toiminnan, joka on vaikutuksiltaan tässä artiklassa kielletyn kaltainen; tämän vuoksi turvautuminen 5 artiklan toisen kohdan yleisempään ja toissijaiseen määräykseen oli turha.
(8) - Asia 78/70, Deutsche Grammophon, tuomio 8.6.1971 (Kok. 1971, s. 487, 5 kohta). Perustamissopimuksen 5 artiklaa on tulkittava ja sovellettava yhdessä muiden perustamissopimuksen määräysten kanssa myös sen yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, jossa 5 artiklan, 3 artiklan f alakohdan sekä 85 ja 86 artiklan yhteisen soveltamisen perusteella valtion toimenpiteiden on katsottu rikkovan yhteisön kilpailusääntöjen tehokasta toteutumista. Ks. esim. asia 13/77, GB-INNO-BM, tuomio 16.11.1977 (Kok. 1977, s. 2115, 29-31 kohdat), asia 136/86, Aubert, tuomio 3.12.1987 (Kok. 1987, s. 4789, 22 ja 23 kohdat), asia 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen ja Silver Line Reisebüro, tuomio 11.4.1989 (Kok. 1989, s. 803, 48 ja 49 kohta), ja asia C-2/91, Meng, tuomio 17.11.1993 (Kok. 1993, s. I-5751, 14 kohta).
(9) - Asia 85/85, tuomio 18.3.1986 (Kok. 1986, s. 1149, 22 kohta).