61977C0080
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 15 MAART 1978 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In 1975 werd de Franse markt overstroomd met Italiaanse wijn. De voornaamste oorzaken hiervan waren enerzijds de grote wijnoogsten in Frankrijk en Italië dankzij de uitermate gunstige weersomstandigheden in 1973 en 1974, en anderzijds de verschillende devaluaties van de Italiaanse lire. Daarnaast wijt de Franse regering die toevloed ook aan het falen van de Italiaanse instanties de „voor het beheer van de wijnmarkt noodzakelijke administratieve instrumenten” in te voeren en juist toe te passen, welke instrumenten zijn omschreven in 's Raads verordening (EEG) nr. 816/70 van 28 april 1970 houdende aanvullende bepalingen inzake de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (PB L 99 van 1977, blz. 1).
Om die wijnstroom in te dammen stelde de Franse regering op 11 september 1975 bij decreet nr. 75/846 een heffing in op uit Italië afkomstige tafelwijn en wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt, welke werden ingevoerd in verpakkingen van meer dan twee liter. De heffing werd berekend op de grondslag van het volume en het alcoholgehalte. Het bedrag was bepaald op FF 1,13 per procent alcohol per hectoliter. Tussen partijen wordt niet betwist dat de heffing gelijke werking als een douanerecht had.
In de considerans van het decreet stelde de Franse regering dat de invoering van de heffing was gebaseerd op artikel 31 van verordening nr. 816/70. Lid 1 van dit artikel, voor zover hier van belang, verbiedt de toepassing van heffingen van gelijke werking als een douanerecht in het handelsverkeer binnen de Gemeenschap. Deze bepaling was natuurlijk overbodig aangezien de verordening na het einde van de overgangsperiode is vastgesteld en het verbod reeds rechtstreeks voortvloeit uit de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag. Artikel 31, lid 2, luidt als volgt:
„Zolang niet alle voor het beheer van de wijnmarkt noodzakelijke administratieve instrumenten, het wijnbouwkadaster tot en met 31 december 1971 uitgezonderd, toepassing vinden, mogen de producerende Lid-Staten, in afwijking van het bepaalde in lid 1, maatregelen treffen tot beperking van de invoer uit een andere Lid-Staat ten einde verstoring van hun markt te voorkomen.
Deze maatregelen worden ter kennis gebracht van de Commissie, die onverwijld besluit de maatregelen te handhaven, te wijzigen of op te heffen.”
Op de dag waarop zij het decreet uitvaardigde, stelde de Franse regering ook de Commissie daarvan in kennis.
Op 15 september 1975 deelde de Commissie de Franse regering mee dat zij geen beroep kon doen op artikel 31, lid 2, daar dit inmiddels buiten werking was getreden doordat de voor het beheer van de wijnmarkt noodzakelijke administratieve instrumenten in alle Lid-Staten toepassing vonden. Om dezelfde reden, aldus de Commissie, kon zij zelf een besluit nemen als bedoeld in artikel 31, lid 2, tweede alinea, en verzocht zij de Franse regering het decreet in te trekken.
Toen de Franse regering dit weigerde, leidde de Commissie de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag in, welke uitmondde in een beroep op het Hof wegens niet-nakoming van verdragsverplichtingen door Frankrijk (zaak 117/75). Maar nog vóór de mondelinge behandeling van deze zaak trok de Commissie het beroep in, nadat de Franse regering bij decreet nr. 76/287 van 31 maart 1976 de heffingregeling per 1 april 1976 had afgeschaft.
Artikel 31, lid 2, werd tenslotte uitdrukkelijk ingetrokken bij 's Raads verordening (EEG) nr. 1160/76 van 17 mei 1976, waarbij tal van meer of minder belangrijke wijzigingen in verordening nr. 816/70 werden aangebracht.
Voor verschillende Franse gerechten, zo vernamen wij, zijn thans een veertigtal procedures aanhangig, waarin Franse importeurs van Italiaanse wijn van de Franse douane de bedragen terugvorderen die zij tijdens de geldigheidsduur van het decreet van 11 september 1975 aan heffing hebben betaald. In de twee onderhavige zaken heeft het Tribunal d'instance te Bourg-en-Bresse het Hof prejudiciële vragen gesteld. Het zijn dus als het ware proefprocessen.
De aan het Hof gestelde vragen zijn de volgende:
„1.
Is artikel 31, lid 2, van 's Raads verordening nr. 816/70 verenigbaar met het EEG-Verdrag voor zover het maatregelen toelaat die in strijd zijn met de na het einde van de overgangsperiode toepasselijke verdragsregels betreffende het vrije goederenverkeer?
2.
Zo ja, bezat artikel 31, lid 2, der verordening op 11 september 1975 nog gelding, gelet op de eventuele invoering van alle voor het beheer van de wijnmarkt noodzakelijke administratieve instrumenten?”
Met betrekking tot de eerste vraag bestaan er vier verschillende opvattingen.
Verzoeksters in de hoofdgedingen betogen dat ingevolge het Verdrag de Raad na het einde van de overgangsperiode niet meer bevoegd is een regeling vast te stellen waarbij de Lid-Staten worden gemachtigd heffingen van gelijke werking als douanerechten in het intracommunautaire verkeer in te voeren.
Diametraal daartegenover stelt de Franse regering dat, gezien de verdragsregels betreffende de landbouw en inzonderheid de bijzondere bepalingen van titel II van het tweede deel van het Verdrag, en gezien ook de bijzondere kenmerken waardoor de landbouw zich van andere economische activiteiten onderscheidt, zoals de kwetsbaarheid voor onberekenbare factoren als het weer, moet worden aangenomen dat de verdragsauteurs de landbouw een uitzonderingspositie hebben willen geven en dat de Raad ten aanzien van deze sector een algemene bevoegdheid heeft om af te wijken van de regels die anders ingevolge het Verdrag zouden gelden. De Franse regering wijst met name op artikel 38, lid 2, EEG-Verdrag, volgens hetwelk „de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt” van toepassing zijn op landbouwprodukten „voor zover in de artikelen 39 tot en met 46 niet anders is bepaald”, en op artikel 39, lid 2, bepalende dat „bij het tot stand brengen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de daarvoor te treffen bijzondere voorzieningen rekening zal worden gehouden met” onder meer „de bijzondere aard van het landbouwbedrijf, welke voortvloeit uit de maatschappelijke structuur van de landbouw en uit de structurele en natuurlijke ongelijkheid tussen de verschillende landbouwgebieden.”
De standpunten van de Raad en de Commissie, hoewel onderling verschillend, bewegen zich tussen de beide voorgaande in.
De Raad zegt bij het tot stand brengen van een gemeenschappelijke marktordening voor een landbouwprodukt of groep van landbouwprodukten een beperkte bevoegdheid te bezitten om af te wijken van de algemene verdragsregels — beperkt in zoverre, dat hij niet verder mag gaan dan het vaststellen van tijdelijke begeleidende maatregelen („mesures temporaires d'accompagnement”, zoals de Raad het zelf formuleert).
De opvatting van de Commissie is minder ruim. Zij zegt dat de Raad bij het instellen van een gemeenschappelijke marktordening bij of tegen het einde van de overgangsperiode bevoegd was tijdelijke maatregelen vast te stellen die tot het einde van het op dat moment lopende verkoopseizoen van toepassing zouden zijn. Artikel 31, lid 2, aldus de Commissie, was mitsdien enkel rechtsgeldig geweest als de werkingsduur ervan beperkt was tot 1 september 1970, de aanvangsdatum van het eerste „wijnoogstjaar” na de vaststelling van verordening nr. 816/70.
Ter staving van de verschillende opvattingen zijn in de memories verscheidene van 's Hofs arresten aangehaald. Het lijkt mij het gemakkelijkst ze, op één uitzondering na, in chronologische volgorde te bespreken.
Zaak 17/67 (Neumann, Jurispr. 1967, blz. 557), zowel door de Raad als door de Franse regering aangehaald, kan mijns inziens beider stellingen geen steun bieden. Het ging daar om de vraag of heffingen op de invoer uit derde landen, welke bij verordeningen van de Raad betreffende een gemeenschappelijke marktordening (i.c. voor geslacht pluimvee) waren ingesteld, rechtmatig waren. Verzoeker in het hoofdgeding, een importeur, betoogde dat dat niet het geval was, wegens onverenigbaarheid met de verdragsbepalingen betreffende het gemeenschappelijk douanetarief. Het Hof verwierp dit betoog met de overweging dat die heffingen in overeenstemming waren met artikel 40, lid 3, van het Verdrag, omdat het maatregelen waren die „noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken, met name prijsregelingen en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de in- of uitvoer.” Zij vielen derhalve onder de in artikel 38, lid 2, bedoelde uitzondering. Wil het in dat arrest uitgedrukte beginsel hier van toepassing zijn, dan moet men in de artikelen 39 tot 46 een bepaling kunnen aanwijzen die, formeel dan wel bij noodzakelijke implicatie, een machtiging behelst om, als onderdeel van een gemeenschappelijke marktordening, in het handelsverkeer tussen Lid-Staten heffingen van gelijke werking als douanerechten in te stellen. Ik kan zo'n bepaling niet vinden en ook de Franse regering en de Raad hebben er geen weten aan te wijzen. Artikel 40, lid 3, kan stellig niet zo'n bepaling zijn, want de tweede alinea ervan bepaalt dat een gemeenschappelijke marktordening „elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap moet uitsluiten.”
Met name de Commissie hecht veel gewicht aan zaak 82/71 (SAIL, Jurispr. 1972, blz. 119), waaraan zij de stelling ontleent dat 's Raads bevoegdheid tot afwijken beperkt was tot een korte periode, samenvallend met de rest van het lopende verkoopseizoen: een „technische overschrijding” (dépassement technique) noemt de Commissie dit. Nauwgezette lezing van het arrest leert echter dat het Hof bij de uitlegging van 's Raads verordeningen waarbij Italië tijdelijk werd gemachtigd zijn systeem van „melkcentrales” te handhaven, zich heeft beperkt tot de vaststelling dat die machtiging op het in casu relevante tijdstip was vervallen, en de vraag betreffende de geldigheid ervan buiten beschouwing heeft gelaten. Het arrest is mijns inziens dus niet van belang voor het probleem dat thans aan de orde is.
De drie arresten van 24 oktober 1973 betreffende de monetaire compenserende bedragen (zaken 5/73, Balkan, 9/73, Schlüter, en 10/73, Rewe-Zentral, Jurispr. 1973, blz. 1091, 1135 en 1175) heb ik nog niet zo lang geleden besproken in mijn conclusie in zaak 29/77 (Roquette, Jurispr. 1977, blz. 1835). Ik heb er toen op gewezen dat men op grond van deze en andere zaken kan stellen dat de m.c.b.-regeling voornamelijk ten doel had te voorkomen dat veranderingen in de wisselkoersen de in nationale valuta uitgedrukte landbouwprijzen rechtstreeks zouden beïnvloeden en daardoor de werking van de gemeenschappelijke landbouwordeningen zouden verstoren. Die verstoringen konden van tweeërlei aard zijn. In de eerste plaats verstoring van de interventieregelingen, zoals zich in 1969 hadden voorgedaan na de devaluatie van de Franse franc, toen Duitse handelaars in Frankrijk graan opkochten om het weer met winst te verkopen aan het Duitse interventiebureau, en wel in zulke hoeveelheden dat het bureau opslagcapaciteit te kort kwam. De tweede soort verstoring bestond in de verlegging van de handel tussen de Gemeenschap en derde landen, met name door de invoer te laten lopen via Lid-Staten met een gedevalueerde munt en de export via Lid-Staten met een gerevalueerde munt, omdat men dusdoende lagere heffingen verschuldigd was, respectievelijk hogere restituties in de wacht kon slepen.
Men kan dus zeggen dat het Hof in die gevallen een bevoegdheid van de Raad erkende om heffingen van gelijke werking als douanerechten tussen Lid-Staten in te stellen, voor zover dit noodzakelijk was om de goede werking van de gemeenschappelijke marktordeningen te waarborgen.
Van alle aangehaalde arresten is mijns inziens dat in zaak 153/73 (Holtz & Willemsen t. Raad en Commissie, Jurispr. 1974, blz. 675) in casu nog het meest relevant. Die zaak betrof een vordering tot schadevergoeding, krachtens artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag ingesteld door een Duitse oliefabrikant die met een beroep op artikel 7 van het Verdrag en het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, de rechtmatigheid betwistte van een door de Raad in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor oliën en vetten ingestelde bijzondere tijdelijke steun aan Italiaanse oliefabrikanten. Het Hof achtte de steun nog juist rechtmatig: het overwoog dat een gemeenschappelijke marktordening aanvankelijk leemten kan vertonen en dat de Raad de daardoor ontstane moeilijkheden door voorlopige maatregelen moet kunnen oplossen. Opgemerkt zij in de eerste plaats dat het Hof hier wel zo ver ging als het recht toeliet, want het verklaarde dat de door verweersters gegeven verklaring „niet in alle delen vermocht te bevredigen”, en in de tweede plaats, dat zijns inziens het „voorlopig karakter” van de maatregel „in acht was genomen” omdat de Raad ze na het seizoen 1973/1974 had beëindigd.
De reden waarom ik deze zaak voor ons huidige probleem zo relevant vind, is deze. Bij de vaststelling van verordening nr. 816/70 waren de voor het beheer van de wijnmarkt noodzakelijke administratieve instrumenten in sommige Lid-Staten al voorhanden — met name in Frankrijk, waar een nationale marktordening bestond —, maar zij ontbraken in andere Lid-Staten, waaronder Italië. De Raad moest dus kiezen: ofwel met de invoering van de gemeenschappelijke ordening wachten tot die instrumenten in alle Lid-Staten waren ingevoerd, ofwel de ordening onmiddellijk in werking doen treden, met een vrijwaringsclausule voor het geval zij niet goed zou functioneren zolang de administratieve instrumenten niet in alle Lid-Staten toepassing vonden. Dat hier de oorsprong van artikel 31, lid 2, te zoeken is, kan ten dele worden afgeleid uit punt 2 van het met redenen omklede advies van 29 oktober 1975, door de Commissie aan de Franse regering gezonden in het kader van de procedure van artikel 169, ten dele uit de opmerkingen van de Raad in de onderhavige zaak. (Wellicht nog duidelijker is op dit punt het verzoekschrift van de Commissie in zaak 117/75, maar ik aarzel dit stuk te gebruiken, omdat het strikt genomen niet tot het dossier van de onderhavige zaak behoort). Zo gezien is het mijns inziens te verdedigen dat artikel 31, lid 2, aanvankelijk geldig was, zulks op grond van het beginsel van het arrest in de zaak- Holtz & Willemsen: aanvankelijk vertoonde de bij verordening nr. 816/70 tot stand gebrachte marktordening een leemte omdat in sommige Lid-Staten de voor haar werking noodzakelijke instrumenten nog niet bestonden, zodat de Raad de moeilijkheden die daardoor konden ontstaan, met voorlopige maatregelen diende op te lossen. Al benadert dit 's Raads opvatting in de onderhavige zaak, helemaal wordt deze er niet door gedekt.
Uitvoerig is voorts geschermd met zaak 48/74 (Charmasson, Jurispr. 1974, blz. 1383). Het voor ons thans belangrijkste aspect daarvan is mijns inziens dat het Hof zich daarin — en niet voor het eerst — heeft beziggehouden met de uitlegging van artikel 38, lid 2, van het Verdrag. Het Hof overwoog dat uit deze bepaling, „vooral bezien in verband met artikel 42”, blijkt dat voor zover niet anders is bepaald, landbouwprodukten zijn onderworpen aan de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt. Artikel 42 betreft zoals bekend de toepassing van „de bepalingen van het hoofdstuk over regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten.” Het zegt dat die regels slechts „in zoverre” op die voortbrenging en handel van toepassing zijn „als door de Raad zal worden bepaald.” Ook uit dit arrest valt dus af te leiden dat de Raad eerst dan bevoegd kan worden geacht om die regels in een bepaald opzicht buiten toepassing te laten, wanneer is aangetoond dat hij die bevoegdheid ontleent aan een of andere bepaling van de artikelen 39 tot 46. Dit arrest spreekt dus duidelijk tegen de opvatting van de Franse regering.
Verzoeksters en de Commissie hebben het echter aangevoerd ter staving van hun opvatting dat ook de gemeenschapsinstellingen na het einde van de overgangsperiode in het geheel niet bevoegd zijn op enigerlei wijze af te wijken van de algemene verdragsregels behalve die betreffende de mededinging en behalve (aldus de Commissie) voor zover het gaat om een „dépassement technique”. Dit gaat mijns inziens te ver. In mijn conclusie in zaak 29/75 (Kaufhof t. Commissie, Jurispr. 1976, blz. 449) merkte ik op dat men zich voor ogen moet houden dat de feiten waarop de zaak-Charmasson betrekking had, zich tijdens de overgangsperiode afspeelden, en dat de vraag die het Hof daar bezighield (voor zover thans van belang), was of de toepassing van artikel 33 van het Verdrag — geleidelijke afschaffing van invoercontingenten tussen de Lid-Staten — in een Lid-Staat kan worden uitgesloten door de omstandigheid dat er tijdens de overgangsperiode in die Staat een nationale marktordening voor een bepaald produkt bestond. Voor zijn antwoord baseerde het Hof zich op de toestand die na de overgangsperiode moest zijn bereikt. Maar afgezien van de bovenbedoelde algemene opmerkingen over de uitlegging van artikel 38, lid 2, zei het Hof hiervan alleen dat een Lid-Staat na die periode aan het feitelijke ontbreken van een gemeenschappelijke marktordening voor een bepaald produkt niet het recht ontleent om krachtens zijn eigen marktordening de import uit andere Lid-Staten kwantitatief te beperken.
Ik wijk nu enigszins af van de chronologische volgorde der arresten om de zaken 46/76 (Bauhuis, Jurispr. 1977, blz. 5) en 89/76 (Commissie t. Nederland, Jurispr. 1977, blz. 1355) tezamen te kunnen bespreken. Het spijt mij voor degenen die er een beroep op hebben gedaan, maar het lijkt mij duidelijk dat zij hier niet ter zake zijn. Het ging daarbij om geldelijke lasten wegens keuringen, op grond van respectievelijk 's Raads richtlijn nr. 64/432/EEG inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (PB 1964, blz. 1977), en het Internationaal Verdrag voor de bescherming van planten. Zoals ik onlangs heb opgemerkt in zaak 70/77 (Simmenthal; nog niet beslist) baseerde het Hof zijn uitspraak in beide zaken op het feit dat de betrokken keuringen tot doel en gevolg hadden de handel tussen de Staten te vergemakkelijken, zodat de betrokken keurlonen niet geacht konden worden dezelfde werking te hebben als douanerechten. In het onderhavige geval daarentegen is het tussen partijen nooit betwist geweest dat de door de Franse regering met een beroep op artikel 31, lid 2, van verordening nr. 816/70 ingestelde heffing die werking wel heeft. Artikel 31, lid 2, betreft immers uitsluitend dergelijke heffingen.
Tenslotte is verwezen naar zaak 68/76 (Commissie t. Frankrijk, Jurispr. 1977, blz. 515). In r.o. 21 van het arrest overwoog het Hof, na artikel 38, leden 1 en 2, te hebben aangehaald, dat
„mitsdien na het einde van de overgangsperiode geen beroep kan worden gedaan op de artikelen 39 tot en met 46 ter rechtvaardiging van een eenzijdige afwijking van de bepalingen van artikel 34 van het Verdrag, zelfs niet met betrekking tot een landbouwprodukt waarvoor nog geen gemeenschappelijke marktordening is ingesteld.”
De Franse regering en de Raad hebben betoogd dat uit het gebruik van het woord „eenzijdig” kan worden afgeleid dat een op een gemeenschapsmaatregel gebaseerde afwijking door het Hof niet onwettig zou zijn verklaard. Daartegenover ben ik van mening dat de enige conclusie die men daaruit kan trekken, is dat het Hof zich over niets anders dan eenzijdige afwijkingen heeft willen uitspreken. Belangrijker lijkt mij in die zaak de conclusie van advocaat-generaal Capotorti, dat „het juist moge zijn, dat de gemeenschappelijke marktordeningen ruimte laten voor een verder gaand overheidsingrijpen op de landbouwmarkt dan voor industriële produkten geoorloofd zou zijn, (doch dat) dit niet wegneemt dat ook voor landbouwprodukten het fundamentele beginsel van het vrije intracommunautaire handelsverkeer blijft bestaan” (ibid. blz. 538).
Alvorens de conclusies waartoe deze rechtspraak mijns inziens leidt, samen te vatten, zij nog opgemerkt dat de Franse regering vier gevallen heeft genoemd waarin de Raad bepalingen zou hebben vastgesteld welke afweken van de algemene regel van het vrije goederenverkeer binnen de Gemeenschap. De Franse regering wilde daarmee kennelijk suggereren dat, waar de Raad die bepalingen heeft vastgesteld, hij daartoe ook de bevoegdheid moet hebben gehad. Het eerste geval betrof de steun waarom het in de zaak-Holtz & Willemsen ging. De drie andere gevallen (in verband waarmee geen rechtspraak van het Hof is aangehaald) waren ontleend aan de gemeenschappelijke marktordeningen voor respectievelijk groenten en fruit en suiker, en aan de visserijregelingen. Volgens de Commissie was er in geen van die drie gevallen werkelijk sprake van een afwijking van het beginsel van het vrije goederenverkeer. Ik wil dit punt verder in het midden laten, want wanneer het Hof heeft te beslissen hoever volgens de juiste interpretatie van het Verdrag de bevoegdheden van de Raad reiken, dan kan het daarbij geen aanknopingspunt vinden in 's Raads eigen opvatting omtrent zijn bevoegdheid in bijzondere gevallen.
Wat nu de hiervoor besproken rechtspraak betreft, kom ik tot de volgende conclusie.
Er is geen enkel arrest dat het standpunt van de Franse regering ondersteunt, en er zijn er enkele die duidelijk daartegen ingaan. Dit is niet verwonderlijk, want dat standpunt is lijnrecht in tegenspraak met artikel 38, lid 2, EEG-Verdrag. De hierin vervatte afwijkingsclausule geldt enkel ten aanzien van het bepaalde in de artikelen 39 tot 46, niet ten aanzien van al datgene wat de Raad zou willen bepalen. Ik meen derhalve dat het Franse standpunt moet worden verworpen.
Een deel van de rechtspraak is onverenigbaar met het andere extreme standpunt — dat van verzoeksters —, met name de m.c.b.- arresten en het arrest- Holtz & Willemsen. Ook dit standpunt meen ik mitsdien te moeten verwerpen.
Ook het standpunt van de Commissie vindt geen steun in de jurisprudentie, terwijl de m.c.b.-arresten en het arrest- Holtz & Willemsen ermee in tegenspraak zijn. Bovendien zou dit standpunt, dat noch op een uitdrukkelijke verdragsbepaling noch op een erkende uitleggingsregel is gebaseerd, tot een willekeurig resultaat leiden. Ook dit standpunt dienen wij dus af te wijzen.
Voor het standpunt van de Raad is enige steun in de rechtspraak te vinden, zij het niet in de ruime zin die de Raad zelf eraan geeft. Wil in een regeling betreffende een gemeenschappelijke landbouwmarktordening een van de algemene verdragsregels afwijkende bepaling gerechtvaardigd zijn in omstandigheden die in de artikelen 39 tot 46 niet uitdrukkelijk zijn voorzien, dan dient niet slechts te worden aangetoond dat die bepaling een tijdelijke begeleidende maatregel is, maar ook dat zij in de bijzondere omstandigheden van het geval noodzakelijk is en, als waarborg tegen een slecht functioneren van die ordening, niet verder gaat dan nodig is. Dit volgt uit de m.c.b.-arresten en het arrest- Holtz & Willemsen, en deze gevolgtrekking is stellig juist, want waar 's Raads bevoegdheid om in dergelijke omstandigheden van de verdragsregels af te wijken, een stilzwijgend verleende bevoegdheid is — namelijk bij artikel 43 van het Verdrag —, kan zij niet ruimer zijn dan nodig is voor het verwezenlijken van de doelstellingen met het oog waarop bij datzelfde artikel uitdrukkelijk bevoegdheden zijn verleend (zie Advies van 26 april 1977 inzake het Ontwerp-akkoord betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart, punt 1-3, Jurispr. 1977, blz. 754-755).
En ofschoon het misschien vanzelf spreekt, moet ik hieraan nog toevoegen dat zelfs wanneer een van de algemene verdragsregels afwijkende bepaling klaarblijkelijk noodzakelijk is als een tijdelijke waarborg tegen een slecht functioneren van de gemeenschappelijke marktordening, dan nog kan de Raad mijns inziens bij het vaststellen van zo'n bepaling geen ruime discretionaire bevoegdheid aan de Lid-Staten delegeren. Het toezicht op de toepassing van de bepaling moet door de Gemeenschap zelf worden uitgeoefend.
Om de reeds vermelde redenen ben ik van mening dat er bij de vaststelling van verordening nr. 816/70 een situatie bestond welke de opneming van artikel 31, lid 2, in die verordening rechtvaardigde. De tweede alinea van het artikel stelde de toepassing ervan daarenboven onder het toezicht van de Commissie. Ik concludeer mitsdien dat artikel 31, lid 2, aanvankelijk rechtsgeldig was en dat het Hof de eerste vraag van het Tribunal d'instance te Bourg-en-Bresse in deze zin beantwoorde.
Ik kom thans tot de tweede vraag.
Ten deze betoogt de Franse regering vooreerst dat artikel 31, lid 2, in september 1975 nog van kracht moet zijn geweest, aangezien het eerst in mei 1976 is afgeschaft. Omdat de bepaling deel uitmaakte van een verordening van de Raad, aldus de Franse regering, kon zij enkel door de Raad buiten werking worden gesteld. Zij beroept zich daartoe op een verklaring in de notulen van 's Raads vergadering van 27 en 28 april 1970, toen verordening nr. 816/70 werd vastgesteld, luidende dat „de Commissie in het begin van het volgende wijnoogstjaar zal nagaan of in iedere Lid-Staat alle noodzakelijke voorzieningen voor het beheer van de wijnmarkt, die in het kader van de gemeenschappelijke ordening van die markt moeten worden getroffen, zodanig zijn ingesteld dat deze voorzieningen op gecoördineerde wijze kunnen worden toegepast. De Commissie zal over haar bevindingen verslag uitbrengen aan de Raad.” Voorts verwijst de Franse regering naar verklaringen van sommige leden van de Raad tijdens latere vergaderingen.
Dit betoog dient mijns inziens te worden verworpen. Artikel 31, lid 2, gold uitdrukkelijk slechts tot het moment waarop „alle voor het beheer van de wijnmarkt noodzakelijke administratieve instrumenten . . . toepassing vinden.” Gezien de redenen die de opneming van artikel 31, lid 2, rechtvaardigden, zou het zonder deze beperking trouwens ongeldig zijn geweest, omdat het dan verder zou zijn gegaan dan waartoe de Raad bevoegd was. De moeilijkheid is deze, dat de verordening niet aangeeft door wie en hoe moest worden vastgesteld of de voorwaarde in vervulling was gegaan. Maar hieruit volgt niet dat de Raad dat moest doen. Gezien de artikelen 145 en 155 EEG-Verdrag is het niet de Raad, doch de Commissie die heeft toe te zien op de toepassing van de bepalingen welke de instellingen krachtens het Verdrag vaststellen.
Er zijn verschillende redenen waarom de verklaring in de notulen van de Raad niet de werking kan hebben gehad welke de Franse regering eraan wenst te geven. In de eerste plaats is zo'n verklaring uiteraard geen wetgevende handeling en zelfs als zij dat was, zou zij geen wijziging kunnen brengen in de verdragsbepalingen betreffende de respectieve bevoegdheden van de Raad en de Commissie. Volgens de Franse regering zou men die verklaring moeten zien als een element van de „travaux préparatoires” en dus als een hulpmiddel voor de uitlegging van verordening nr. 816/70. Maar al waren er honderd van zulke hulpmiddelen, een uitlegging van de verordening, die ingaat tegen het Verdrag, zou daarmee niet mogelijk worden. En bovendien, wat ook in het algemeen de waarde van „travaux préparatoires” voor de uitlegging van verordeningen van de Raad moge zijn — en zoals het Hof bekend is, betwijfel ik of zij ook maar enige waarde kunnen hebben —, er kan stellig geen beroep op worden gedaan wanneer zij niet zijn gepubliceerd. (Ik moge ten deze verwijzen naar mijn conclusies in de zaken 28/76, Milac, Jurispr. 1976, blz. 1664, en 109/76, Blottner, Jurispr. 1977, blz. 1154.) Verder heeft de Franse regering tijdens de mondelinge behandeling betoogd, dat de verklaring rechtswerking kan hebben ingevolge het beginsel van zaak 81/72 (Commissie t. Raad, Jurispr. 1973, blz. 575). Doch dat beginsel houdt enkel in dat een verklaring van de Raad in bepaalde omstandigheden grond kan geven voor een gerechtvaardigd vertrouwen dat rechtens bescherming verdient. Bezwaarlijk valt in te zien dat de onderhavige verklaring bij onverschillig wie gerechtvaardigd vertrouwen kan hebben opgewekt. In elk geval heeft de Franse regering niemand weten te noemen. En ten slotte heeft de verklaring een beperkte strekking. Zij draagt de Commissie op een zaak te onderzoeken die zij hoe dan ook had moeten onderzoeken, en „over haar bevindingen verslag uit te brengen aan de Raad.” Geen woord over het doel van dat verslag. Het is denkbaar dat het enkel ter informatie was bedoeld. Bovendien moest de Commissie die zaak slechts eenmaal onderzoeken, namelijk bij het begin van het eerstvolgende wijnoogstjaar. Geen woord over wat er moest gebeuren als de Commissie tot de conclusie zou komen (zoals in feite ook het geval was) dat op dat tijdstip de betrokken administratieve instrumenten niet in elke Lid-Staat volledig waren ingevoerd.
Blijft dus de vraag wanneer alle voor het beheer van de wijnmarkt noodzakelijke administratieve instrumenten daadwerkelijk „toepassing hebben gevonden”. Als dat vóór mei 1976 was, was de intrekking in die maand van artikel 31, lid 2, niet meer dan het opruimen van dood wettenhout — een maar al te bekende procedure.
Volgens de Franse regering is dit niet een vraag die het Hof in het kader van een procedure krachtens artikel 177 EEG-Verdrag kan beantwoorden. Zij verwijst naar een vonnis van 29 april 1977 van het Tribunal d'instance te Marseille, en een van 29 juni 1977 van het Tribunal d'instance te Sète — in twee andere van de omstreeks 40 zaken waarvan ik eerder sprak —, waarin die rechtscolleges, anders dan dat te Bourg-en-Bresse, zich eveneens op dat standpunt hebben gesteld en deskundigen hebben aangewezen om rapport uit te brengen over de vraag of de betrokken administratieve instrumenten op 11 september 1975 in Italië waren ingevoerd.
Ook op dit punt ben ik tot de conclusie gekomen dat de opvatting van de Franse regering moet worden afgewezen, waaruit dus volgt dat de vonnissen van de Tribunaux d'instance te Marseille en Sète onjuist waren.
Als het juist is dat ingevolge artikel 155 EEG-Verdrag in eerste instantie de Commissie, en deze alleen, had vast te stellen wanneer die administratieve voorzieningen waren ingevoerd en werkten, dan heeft het voor niemands rechten enig gevolg of de Commissie al dan niet een formeel besluit ter zake heeft genomen. Indien de Commissie zo'n besluit had genomen, had de Raad of een Lid-Staat daartegen kunnen opkomen krachtens artikel 173 van het Verdrag. Een andere mogelijkheid zou zijn dat een rechterlijke instantie van een Lid-Staat krachtens artikel 177 een prejudiciële vraag over de geldigheid ervan stelt. In beide gevallen zou het aan het Hof van Justitie staan om op basis van de feitelijke gegevens over de juistheid van het besluit der Commissie te oordelen. Zoals ik in mijn conclusie in de zaken 51, 86 en 96/75 (EMI t. CBS, Jurispr. 1976, blz. 852) heb opgemerkt, kan het Hof in een prejudiciële procedure over de geldigheid van een handeling van een gemeenschapsinstelling rekening houden met bewijsmateriaal met betrekking tot elk punt dat voor die geldigheid van belang kan zijn.
Voor het feit dat de Commissie niet zo'n besluit heeft genomen — in elk geval niet voor 15 september 1975 —, zijn in theorie drie verschillende redenen denkbaar. (Ik zeg „in elk geval niet voor 15 september 1975”, omdat men de brief van de Commissie van die datum aan de Franse regering als een dergelijk besluit zou kunnen beschouwen.) De eerste reden zou kunnen zijn, dat het de Commissie is ontgaan dat zij ingevolge het Verdrag daartoe verplicht was; de tweede, dat zij zich niet verplicht achtte een formeel besluit te nemen voordat de feitelijke omstandigheden dat noodzakelijk zouden maken; en de derde, dat de Commissie eerst in mei 1976 meende dat de vereiste administratieve instrumenten toepassing vonden. Uit wat de Commissie zelf heeft gezegd, weten wij dat het niet deze laatste reden was. De ware reden moet dan ook een van de eerste twee zijn geweest. Geen van beide kan er echter toe leiden dat de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid betreffende de kernvraag van dit Hof wordt weggenomen en overgedragen aan de nationale rechterlijke instanties. Zoals de Commissie heeft opgemerkt: al gaat het in casu veeleer om de geldigheidsduur van een gemeenschapsbepaling dan om de vraag of zij a priori geldig was, het is hoe dan ook een probleem betreffende de geldigheid ervan. Bovendien gaat het niet om de toepassing van gemeenschapsrecht op een concreet geval, hetgeen in de context van artikel 177 uitsluitend een zaak van de nationale rechter zou zijn. Hierbij zie ik uiteraard niet over het hoofd dat een lagere rechter in een Lid-Staat zonder verwijzing naar dit Hof zelf uitspraak mag doen over de geldigheid van een bepaling van een gemeenschapsverordening. Maar indien vervolgens van die uitspraak beroep wordt ingesteld bij een rechter die naar nationaal recht in hoogste instantie beslist, dan moet verwijzing naar het Hof van Justitie plaatsvinden, dat dus de uiteindelijke rechtsmacht ten aanzien van zo'n probleem bezit.
Laten wij derhalve het bewijsmateriaal bezien.
In de procedure krachtens artikel 169 (zaak 117/75) heeft de Franse regering een aantal dingen beweerd die erop neerkomen dat in september 1975 de voor het beheer van de wijnmarkt noodzakelijke instrumenten in Italië nog niet volledig waren ingevoerd, althans niet goed functioneerden. Het Hof vroeg de Franse regering of zij voornemens was die beweringen met bewijzen te staven. Daarop legde de Franse regering een aantal stukken over, waaronder telegrammen van de Franse ambassade in Rome, knipsels uit Italiaanse kranten en uittreksels uit de „Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana”. In haar schriftelijke opmerkingen in de onderhavige zaak herhaalde de Franse regering grotendeels dezelfde beweringen, wederom zonder bewijs daarvoor aan te brengen. Het Hof vroeg of zij ermee akkoord ging dat de eerder bedoelde stukken uit zaak 117/75 bij het dossier van de onderhavige zaak werden gevoegd. Hiermee stemde de Franse regering in, maar in haar opmerkingen heeft zij van die stukken verder geen gebruik gemaakt. Na ze te hebben ingezien ben ik tot de conclusie gekomen dat zij nauwelijks enige bewijswaarde hebben.
Voor het overige bestaat het bewijsmateriaal uit stukken die door de Raad en de Commissie zijn geproduceerd.
Het eerste relevante stuk is het verslag dat de Commissie aan de Raad heeft uitgebracht ingevolge de verklaring in de notulen van 's Raads vergadering van 27 en 28 april 1970. Het draagt als datum 27 juli 1971 en de erin vervatte conclusies luiden als volgt:
„—
De voor het beheer van de wijnmarkt benodigde instrumenten schijnen door de Lid-Staten grotendeels reeds tot stand te zijn gebracht.
—
Het tijdstip waarop de noodzakelijke administratieve instrumenten begonnen te functioneren verschilt al naar de Lid-Staat. Het is toe te schrijven aan factoren van administratieve aard dat die instrumenten sneller en vlotter tot stand kwamen in bepaalde Lid-Staten, welke reeds vóór de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke ordening voor de wijnmarkt over een eigen overeenkomstig administratief apparaat beschikten.”
Met andere woorden, de Commissie kon niet vaststellen dat de betrokken instrumenten op dat tijdstip in alle Lid-Staten volledig tot stand waren gebracht, en inzonderheid niet dat dat in Italië was gebeurd.
Het verslag van de Commissie werd vervolgens bestudeerd door de werkgroep-Wijn en het Speciaal Comité Landbouw van de Raad, die op 14 respectievelijk 23 februari 1972 rapport uitbrachten. Mede op grond van nadere inlichtingen die na de datum van het Commissie-verslag waren verkregen, kwamen beide tot de conclusie dat de voor het beheer van de wijnmarkt noodzakelijke instrumenten per 31 december 1971 in de Lid-Staten tot stand waren gebracht.
De Franse regering heeft betoogd dat deze rapporten van geen enkel belang zijn, omdat de werkgroep-Wijn en het Speciaal Comité Landbouw geen wettelijke basis hebben en door de Raad enkel als hulpdiensten zijn ingesteld, zodat zij de Raad niet kunnen binden. Als het echter juist is dat de Raad niet bevoegd was zich uit te spreken over de vraag of de in artikel 31, lid 2, van verordening nr. 816/70 vervatte voorwaarde in vervulling was gegaan, is dat argument volstrekt irrelevant. Waar het bij deze rapporten op aankomt, is dat zij zijn opgesteld door specialistengroepen (ik wil het woord „deskundigen” niet gebruiken), waarin alle Lid-Staten en de Commissie waren vertegenwoordigd. Als zodanig kunnen zij dienen als bewijs — en ik zou zeggen: overtuigend bewijs — dat bedoelde voorwaarde op het in die rapporten genoemde tijdstip inderdaad in vervulling was gegaan. Uit niets valt af te leiden dat die rapporten niet met eenparigheid van stemmen zijn vastgesteld.
De Franse regering maakt voorts gewag van wat tijdens twee latere vergaderingen van de Raad is gebeurd.
De eerste daarvan is de vergadering van 29 en 30 mei 1972, toen over de rapporten van de Commissie en het Speciaal Comité Landbouw is beraadslaagd. De notulen van deze vergadering bevinden zich in het procesdossier. Formeel beperkte de Raad zich ertoe akte te nemen van het rapport van de Commissie. Tijdens de discussie evenwel zei de Franse minister van Landbouw dat hij niet kon geloven dat alle betrokken instrumenten werden toegepast, aangezien zich nog dagelijks moeilijkheden op de wijnmarkt bleken voor te doen. „Politiek” kon hij onmogelijk accepteren dat de Raad artikel 31, lid 2, buiten werking zou stellen. Desgevraagd door de voorzitter, bevestigde hij dat hij bedoelde te zeggen dat de instrumenten wel waren ingevoerd, maar nog niet goed functioneerden. Het aanwezige lid van de Commissie verklaarde dat de bepalingen van verordening nr. 816/70 toepassing vonden. Of die bepalingen moesten worden gewijzigd of verbeterd, was een andere zaak.
De tweede vergadering van de Raad, waarop de Franse regering doelt, was die van 9 september 1975, dus vlak voor de vaststelling van het litigieuze Franse decreet. Ook de notulen van deze vergadering zijn aan het Hof overgelegd. Al meteen bij het begin vestigde de Franse minister van landbouw de aandacht op de verstoring van de Franse wijnmarkt ten gevolge van de devaluatie van de Italiaanse lire. Zijn voorstel om wederom m.c.b.'s in te stellen, werd verworpen. Vervolgens stelde de Franse delegatie voor artikel 31, lid 2, toe te passen, op grond dat de Raad geen overeenstemming had weten te bereiken over maatregelen ter verbetering van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, ofschoon hij dat ingevolge een resolutie van 21 april 1975 (PB C 90 van 1975) per 1 augustus 1975 had moeten doen. De Franse regering hecht veel belang aan het feit dat niet slechts enkele andere leden van de Raad, maar ook het aanwezige lid van de Commissie (de heer Lardinois) deze oplossing aanvaardbaar achtten. Hierbij moet echter opgemerkt dat zij dat met een zekere aarzeling deden en enkel wanneer het een onderdeel zou zijn van een „politiek pakket”, waarvan de mogelijkheden door de Commissie moesten worden bestudeerd, aangezien er twijfel bestond aan de praktische uitvoerbaarheid en de wettigheid ervan. Uiteindelijk werd deze oplossing afgewezen omdat andere leden van de Raad zowel op politieke als juridische gronden zich ertegen verzetten. Overigens zij opgemerkt dat enkelen hunner — evenals ikzelf — van mening waren dat de Commissie moest uitmaken wanneer de voorwaarde van artikel 31, lid 2, in vervulling was gegaan.
Uit het verhandelde op deze twee Raadsvergaderingen kan mijns inziens niet worden afgeleid dat in september 1975 nog steeds niet was voldaan aan de voorwaarde van artikel 31, lid 2. Wel kan daaruit en uit tal van andere gegevens in de door Raad en Commissie overgelegde stukken worden geconcludeerd dat de gemeenschappelijke marktordening welke bij verordening nr. 816/70 was ingesteld, vatbaar was voor verbetering. En inderdaad is die verbetering later, bij verordening nr. 1160/76, tot stand gekomen. Maar dit betekent niét dat artikel 31, lid 2, aldus moet worden uitgelegd, dat een Lid-Staat maatregelen krachtens dit artikel mocht nemen niet enkel zolang de noodzakelijke instrumenten ter uitvoering van de verordening niet werden toegepast, maar ook zolang de bepalingen van die verordening niet volkomen bevredigend bleken te zijn.
Er is nog een bewijselement dat vermelding verdient.
Op 15 september 1975 gaf de heer Lardinois in Brussel een persconferentie waarop hij het met redenen omklede advies van de Commissie toelichtte. Daarbij schetste hij de maatregelen die de Commissie zelf had genomen om de situatie op de wijnmarkt te verbeteren. Eén daarvan was een brief aan de Italiaanse regering, waarin deze werd verzocht de uitbetaling van de ingevolge de gemeenschappelijke marktordening aan producenten en handelaren verschuldigde bedragen (restituties, opslagsubsidies, distillatiepremies enz.) te bespoedigen. Die uitbetaling, aldus de heer Lardinois, geschiedde in de andere Lid-Staten normaliter binnen twee maanden, doch vergde in Italië bijna een jaar, hetgeen een ongunstige invloed had op de markt. Tot op zekere hoogte geeft dit steun aan het standpunt van de Franse regering dat sommige van de betrokken administratieve instrumenten in Italië niet goed functioneerden.
Nu zal er, vrees ik, wel geen enkele Lid-Staat zijn waarin de administratie niet in een of ander opzicht meer of minder inefficiënt werkt. Dit leidt tot onbillijkheden, soms tot ernstige onbillijkheden. De mogelijkheden om die recht te zetten, verschillen van land tot land: een ombudsman, de rechter, de pers, vragen in het Parlement. Op het vlak van de Gemeenschap biedt zich inzonderheid de weg van artikel 169 EEG-Verdrag aan. Maar het is mijns inziens niet te verdedigen dat een tijdelijke bepaling in een verordening van de Raad houdende totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening in een landbouwsector, die met het oog op een bijzondere feitelijke situatie afwijkt van de algemene voorschriften van het Verdrag — en als zodanig is mijns inziens artikel 31, lid 2, van verordening nr. 816/70 toch te beschouwen —, vijf jaar na de inwerkingtreding van die verordening nog kan worden toegepast enkel en alleen als bescherming tegen een inefficiënt werkende administratie.
Ik concludeer mitsdien dat het Hof, in antwoord op de tweede vraag van het Tribunal d'instance te Bourg-en-Bresse, voor recht verklare dat artikel 31, lid 2, van verordening nr. 816/70 vóór 11 september 1975 zijn gelding had verloren.
(
1
)	Vertaald uil het Engels.