61984C0043
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 6 juni 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
Het beroep van H. Maag is formeel gericht tegen het besluit van de Commissie tot afwijzing van zijn verzoek tot betaling van moratoire interessen, op grond van de vertraging waarmee haar diensten vier nabetalingen hebben verricht naar aanleiding van de terugwerkende aanpassing van het bedrag der dagelijkse beloningen die verzoeker tussen 1 juli 1980 en 31 december 1982 zijn betaald.
Op het eerste gezicht is deze vordering vrij banaal, doch in feite is zij bepaald niet van belang ontbloot. Het Hof zal namelijk moeten vaststellen of de contractuele band tussen de gemakshalve „freelance” genoemde tolken, tot wie verzoeker behoort, en de Commissie, haar grondslag vindt in de bepalingen van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen (hierna de RAP).
2.
Nadat Maag, van Zwitserse nationaliteit, zijn diensten had aangeboden, is hij vanaf 1977 herhaaldelijk geëngageerd als „zelfstandig (freelance) conferentietolk”, de benaming die door de Commissie aan deze groep tolken is gegeven in artikel 1 van het besluit van 8 oktober 1974 houdende de „Regeling” betreffende op de betrokkenen toepasselijke arbeids- en beloningsvoorwaarden, die op 28 oktober 1974 in werking is getreden. Hiermee is Maag een van de 2060 op 1 januari 1985 bij de Commissie geregistreerde zelfstandige tolken, naast de 305 tolken — ambtenaren en tijdelijke functionarissen — die deel uitmaken van de talengroep van de Gemeenschappen.
De freelance tolken worden, naargelang nodig, te Brussel opgeroepen door de Gemeenschappelijke tolken- en conferentiedienst, en te Luxemburg door de Afdeling administratie (IX/D/2), die samen ervoor moeten zorgen dat tijdens de vergaderingen van alle Europese instellingen wordt getolkt. Zoals de Commissie heeft verklaard, worden de zelfstandige tolken in de regel telefonisch dan wel via een telegram geëngageerd, hetgeen later bij een schriftelijke aanvaarding en bevestiging wordt geformaliseerd. In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Commissie verklaard dat de freelance tolken, evenals de andere tolken, de interventies in andere talen simultaan dan wel consecutief dienen te vertalen naar de taal van hun toebehoorders. De duur van de overeenkomsten is doorgaans beperkt tot enkele dagen, doch zij kunnen worden vernieuwd, aangezien de zelfstandige tolken later te allen tijde opnieuw kunnen worden geëngageerd.
In de periode waarop de onderhavige vier nabetalingen betrekking hadden, was de contractuele verhouding tussen de freelance tolken en de Commissie geregeld bij de vorengenoemde „Regeling betreffende de zelfstandige (freelance) conferentietolken” (hierna: de Regeling), alsmede bij de „Overeenkomst tussen de Internationale vereniging van conferentietolken en de Commissie van de Europese Gemeenschappen” (hierna: de Overeenkomst), gesloten op 26 april 1979 voor het tijdvak 1 januari 1979 tot 31 december 1983. Deze Overeenkomst bevat in hoofdzaak, zij het meer uitgewerkt, dezelfde regels als de Regeling. Naar luid van artikel 14 van deze Overeenkomst, dienen alle geschillen betreffende de uitvoering van de achtereenvolgende overeenkomsten tot engagering van freelance tolken, te worden voorgelegd aan de bevoegde administratieve instanties van de Commissie, die verantwoordelijk zijn voor het tolken.
Waar Maag zich in eerste instantie op basis van de artikelen 46 en 73 van de RAP tot het Hof heeft gewend, heeft hij derhalve niet alleen de aldus voorziene mogelijkheid van „administratief beroep” overgeslagen, doch bovendien heeft hij impliciet stelling genomen met betrekking tot de vraag van de rechtsgrondslag van de overeenkomsten die hij in de loop van de betrokken periode met de Commissie heeft gesloten. Te dezen wil ik eraan herinneren, dat artikel 179 EEG-Verdrag het Hof bevoegd maakt om
„uitspraak te doen in elk geschil tussen de Gemeenschap en haar personeelsleden, binnen de grenzen en onder de voorwaarden vastgesteld in het Statuut of voortvloeiende uit de regeling welke voor hen toepasselijk is”.
Bijgevolg is voor de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep vereist, dat vooraf wordt vastgesteld of de rechtsgrondslag van de overeenkomsten waarbij Maag is geëngageerd, is te vinden in de bepalingen van de RAP betreffende de contractuele verhoudingen tussen bepaalde categorieën personeelsleden en de Gemeenschap. Beter gezegd, door zich te beroepen op de artikelen 46 en 73 van de RAP, heeft verzoeker het terrrein van mogelijke aanknopingspunten wat de rechtsgrondslag betreft afgebakend, aangezien deze bepalingen de regels van het Statuut betreffende het beroep van ambtenaren bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, toepasselijk verklaren op tijdelijke en hulpfunctionarissen.
Subsidiair komt verzoeker tegen het besluit houdende weigering van moratoire interessen op, met een beroep op artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag.
Uit de hele procedure blijkt duidelijk dat de kernvraag in de onderhavige zaak is, of Maag, die nooit formeel als personeelslid van de Gemeenschappen is aangesteld, niettemin in feite onder de bepalingen van de RAP betreffende de tijdelijke of hulpfunctionarissen valt, terwijl de kwestie van de moratoire interessen, zoals verzoeker zelf heeft erkend, slechts bijkomstig is. Bijgevolg zal ik overeenkomstig de door verzoeker voorgestelde volgorde, de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep onderzoeken en enkel voor zover nodig ingaan op het verzoek ten gronde strekkende tot betaling van moratoire interessen.
3.
Voor een goed begrip van deze zaak, moet vooraf een korte uiteenzetting worden gegeven omtrent de juridische context van de overeenkomsten waarbij de Commissie zelfstandige conferentietolken engageert.
Zoals gezegd, wordt deze voor de betrokken periode gevormd door de Regeling van 1974 en de Overeenkomst van 1979.
In het voorbijgaan wil ik nog vermelden dat de Commissie op 16 mei 1984 een nieuwe regeling heeft vastgesteld, en dat op 20 juni 1984 tussen enerzijds de Internationale vereniging van conferentietolken (hierna: de IVCT) en anderzijds het Parlement, de Commissie en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, een nieuwe overeenkomst „tot vaststelling van de arbeids- en beloningsvoorwaarden van de freelance tolken” is gesloten. Ofschoon in deze teksten, die dateren van na de feiten die tot het onderhavige geschil hebben geleid, in wezen alle tot dan toegepaste bepalingen zijn overgenomen, hebben zij niettemin op een aantal punten de voordien bestaande regeling vervolledigd. Waar nodig, zal ik deze wijzigingen en toevoegingen bespreken.
De voor freelance tolken geldende regeling behelst met name bepalingen betreffende de indeling der posten, de arbeidsvoorwaarden, de beloning, de sociale zekerheid en de beslechting van geschillen.
Indeling der posten
Naar luid van artikel 2 van de Regeling juncto artikel 1 van de Overeenkomst, worden alle zelfstandige tolken, zodra zij worden geëngageerd, ingedeeld in categorie II (beginners), waarna zij „automatisch” overgaan naar categorie I (ervaren), „wanneer zij 100 dagen voor de Europese Gemeenschappen hebben gewerkt”. Volgens deze bepaling kan daarbij zowel rekening worden gehouden met arbeidsdagen als tijdelijk of hulpfunctionaris, als met de bij andere intergouvernementele organisaties verworven ervaring en bijzondere kennis.
Arbeidsvoorwaarden
In de overeenkomst van 1979 is akte genomen van de „Toelichting betreffende de te Brussel tewerkgestelde zelfstandige tolken” (Document IX, E. 123/78) „waarbij de door de Commissie voor haar eigen tolken vastgestelde arbeidsvoorwaarden toepasselijk worden verklaard op de zelfstandige tolken”. In dezelfde gedachtengang zij gewezen op de mogelijkheid voor freelance tolken „die geregeld voor de Gemeenschapsinstellingen werken, om... deel te nemen aan door de Commissie voor haar ambtenaren en personeelsleden georganiseerde bijscholingscursussen, voor zover deze deelneming verenigbaar is met de goede werking van de dienst” (artikel 12 van de Overeenkomst van 1979).
Bestanddelen van de beloning (artikelen 3 tot 8 en 14 tot 16 van de Regeling)
De beloning van de freelance tolken omvat een beloning per werkdag, een dagvergoeding gelijk aan de vergoeding voor dienstreizen voor ambtenaren van de talengroep LA8-LA4, een bijkomende forfaitaire dagvergoeding voor hun eventuele verplaatsingen vanaf hun beroepsadres, en ten slotte vergoeding van „reiskosten”, met name wanneer zij zich „in het belang van de dienst” onder bijzondere omstandigheden moeten verplaatsen (artikelen 14 en 15).
Per 1 januari 1982 is de vergoeding per werkdag vastgesteld op
—
BF 6588 voor categorie I,
—
BF 4743 voor categorie II.
Sociale zekerheid
Voor wat de risico's ouderdom en overlijden betreft, is in de artikelen 9 tot 12 van de Regeling bepaald dat de freelance tolken aangesloten moeten zijn bij het door de Commissie erkende nationale orgaan voor ouderdoms- en overlijdensverzekering van hun keuze. De Commissie neemt een deel van de sociale-zekerheidsbijdrage voor haar rekening, terwijl de bijdrage van de freelance tolk op zijn beloning wordt ingehouden. Voor wat de risico's ziekte en ongeval betreft, heeft de Commissie ten behoeve van de zelfstandige tolken een particuliere verzekeringsovereenkomst gesloten tot dekking van de risico's tijdens de voor de Commissie gepresteerde arbeidsdagen (artikel 11 van de Overeenkomst). Zoals in de Overeenkomst is gesteld, komt dit pakket sociale voorzieningen in beginsel bovenop de toepasselijke nationale regeling.
Twee belangrijke bepalingen betreffen de aldus bij wege van beloning of sociaal voordeel uitgekeerde bedragen. In artikel 10 van de Overeenkomst wordt namelijk verklaard dat
„de administratie van de Commissie in de mate van het mogelijke
a)
binnen een maand vanaf de laatste arbeidsdag” alle bestanddelen van de beloning van de freelance tolken uitbetaalt, en
b)
binnen zes weken vanaf het einde van de maand binnen welke de arbeidsdagen zijn gepresteerd... de bijdragen voor de ouderdoms- en overlijdensverzekering stort.”
Daarnaast wordt in artikel 13 van de Regeling voorzien, dat al deze bedragen worden geïndexeerd, „naar rata van 9/1 Oen van de in percenten uitgedrukte evolutie van het basissalaris — na toepassing van de aanpassingscoëfficiënt voor Brussel — van een tolk die als ambtenaar is ingedeeld in rang LA5, salaristrap 5”. Ten slotte zij erop gewezen dat het Bureau van het Europees Parlement bij besluit van 16 februari 1983, in werking getreden op 1 maart 1983, „de zelfstandige conferentietolken, die door het Parlement tijdelijk worden geëngageerd voor de zittingen, de commissievergaderingen of de vergaderingen van andere parlementaire organen”, heeft onderworpen aan een „Regeling betreffende zelfstandige (freelance) conferentietolken”. Die tekst is in de eerste plaats bedoeld om de dagelijkse beloning van de freelance tolken te onderwerpen „aan de gemeenschapsbelasting die krachtens artikel 13 van het protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, als bijlage gevoegd bij het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben, bij verordening nr. 260/68 van de Raad is ingesteld” (artikel 4). Het Parlement heeft zich bij de vaststelling van dit besluit laten leiden door artikel 78 van de RAP, waarin, „in afwijking van de bepalingen” van de titel betreffende hulpfunctionarissen, is bepaald dat
„de hulpfunctionarissen, (door bedoelde instelling) aangesteld voor de duur van de werkzaamheden ter gelegenheid van (haar) zittingen, onderworpen zijn aan de bepalingen inzake aanstelling en bezoldiging, neergelegd in de overeenkomst tussen het Europese Parlement, de Raad van Europa, en de Vergadering van de Westeuropese Unie inzake de aanwerving van dit personeel”.
Beslechting van geschillen
In de Overeenkomst is een regeling ter beslechting van geschillen in drie fasen voorzien. Naar luid van artikel 14, staat het aan het hoofd van de afdeling „Conferenties” van het directoraat Tolken-Conferenties, of aan het hoofd van het bureau belast met de organisatie en de coördinatie van de conferenties, om, „met name op verzoek van een freelance tolk, elke in het kader van zijn overeenkomst met de Commissie gerezen moeilijkheid te onderzoeken”. In de tweede alinea van dit artikel wordt voorzien dat „na dit onderzoek de freelance tolk zich kan wenden tot de directeur van het directoraat Tolken-Conferenties te Brussel of tot de directeur Personeelszaken en algemeen beheer te Luxemburg. Indien voor de moeilijkheid geen oplossing wordt gevonden, kan hij zich vervolgens wenden tot de directeurgeneraal Personeelszaken en algemeen beheer.”
Aan dit stelsel is in de Overeenkomst van 1984 een procedure toegevoegd, waarbij krachtens een arbitragebeding beroep kan worden ingsteld bij het Hof van Justitie. In artikel 23 wordt namelijk bepaald:
„indien in de (precontentieuze) procedure voor het geschil geen oplossing wordt gevonden, kan de freelance tolk beroep instellen bij het Hof van Justitie, dat met toepassing van de artikelen 42 EGKS-Verdrag, 181 EEG-Verdrag en 153 EGA-Verdrag, in de individuele aanstellingsovereenkomsten van de freelance tolken bevoegd wordt verklaard”.
Voorts wordt verklaard dat, „onverminderd de bepalingen van de onderhavige Overeenkomst en van de individuele aanstellingsovereenkomsten, het Belgisch recht van toepassing is op de contractuele verhouding tussen de freelance tolken en de Instellingen”.
Tot zover de voornaamste bepalingen die de Commissie heeft vastgesteld tot regeling van haar contractuele verhoudingen met de door haar geëngageerde zelfstandige tolken. Met een beroep op deze regeling heeft verzoeker eerst aanspraak gemaakt op de hoedanigheid van tijdelijk functionaris, en thans op die van hulpfunctionaris.
4.
De ontvankelijkheid van zijn vordering baseert hij voornamelijk op de verklaring dat het Hof bij uitsluiting bevoegd is om de aard van de arbeidsverhouding tussen ambtenaar of functionaris en de Gemeenschap vast te stellen (arrest van 11 maart 1975, zaak 65/74, Porrini, Jurispr. 1975, blz. 319). Maag is van mening dat het in de regeling neergelegde stelsel van dien aard is, dat zelfstandige tolken kunnen worden gelijkgesteld met hulpfunctionarissen, in de zin van de RAP. Tot staving van deze redenering, voert hij tweeërlei argumenten aan die hij enerzijds ontleent aan de overeenkomst tussen de respectievelijk voor de freelance tolken en voor de hulpfunctionarissen geldende regelingen alsook aan het uitputtende karakter van de RAP, en anderzijds aan het besluit waarbij het Europees Parlement, op basis van artikel 78 van de RAP, de door hem in dienst genomen freelance tolken op een lijn heeft gesteld met hulpfunctionarissen.
Het eerste argument zou berusten op de volgende sluitrede: de regeling voor zelfstandige tolken is een regeling van verordenende aard en de RAP is een uitputtende regeling. Bijgevolg moet voor de rechtspositie van de freelance tolken worden te rade gegaan met de bepalingen van de RAP die ter zake de meeste verwantschap vertonen, te weten de regels betreffende hulpfunctionarissen.
Laten wij thans deze drie punten één voor één bespreken.
Volgens verzoeker blijkt uit de Regeling in meer dan een opzicht dat de op de grondslag van deze bepalingen geëngageerde tolken niet als „zelfstandigen” kunnen worden aangemerkt. Zo bepaalt de Commissie niet alleen de indeling van de freelance tolken, doch eveneens de hoogte en de indexatie van hun beloningen, die overigens veel gelijkenis vertonen met die van de hulpfunctionarissen, zonder dat zij deze keuze op enigerlei wijze kunnen bespreken. Voorts zijn zij verplicht onderworpen aan bepaalde socialezekerheidsregelingen: zij moeten een door de Commissie erkende ouderdoms- en overlijdensverzekering sluiten en zijn via de Commissie verplicht verzekerd tegen ziekte en ongevallen. Ten slotte zijn zij onderworpen aan dezelfde arbeidsvoorwaarden als de tolken die ambtenaar zijn van de Commissie, zodat zij zich zowel voor wat hun plaats van tewerkstelling als de duur en de organisatie van hun werk betreft, in elk opzicht aan de instructies van de ambtenaren van de Commissie moeten houden.
Ten slotte zijn de freelance tolken, anders dan de zelfstandigen, die vrij bij overeenkomst het voor hun diensten verschuldigde honorarium kunnen vaststellen, een aangepaste sociale zekerheidsregeling kunnen kiezen en de voorwaarden kunnen bepalen waarin zij hun werk verrichten, gebonden door een aantal eenzijdig vastgestelde bepalingen, die algemeen én onpersoonlijk zijn, aangezien zij zelfs indien men geen lid is van de IVCT, van toepassing zijn.
Volgens verzoeker nu, kan de Commissie niet zonder miskenning van de uitsluitende bevoegdheid van de Raad van de Europese Gemeenschappen, die zowel het Ambtenarenstatuut als de RAP heeft vastgesteld, zelfstandig een nieuwe regeling invoeren naast de twee die de Raad zelf heeft vastgesteld. Anders gezegd, de Commissie kan slechts arbeidsverhoudingen aangaan met de freelance tolken binnen het in de RAP vastgestelde kader.
Bijgevolg zou enkel nog moeten worden vastgesteld welke regeling van de RAP meer in het bijzonder geschikt is voor de freelance tolken. Volgens verzoeker bleek bij een vergelijking van de RAP met de op hen toegepaste regeling, dat de regeling voor de hulpfunctionarissen de positie van de freelance tolken dekt. Door hem werden in dit verband de volgende gelijkenissen tussen beide regelingen genoemd: de hulpfunctionarissen kunnen per dag of per maand worden aangesteld, zij worden ingedeeld in een systeem dat overeenkomt met de categorieën I en II voor de freelance tolken, en zij ontvangen een vergelijkbare bezoldiging.
Gelet op de aard der verrichte werkzaamheden, en op het feit dat de door verzoeker aangeboden diensten een duurzaam karakter hebben, moet in lijn met het arrest-Deshormes (arrest van 1 februari 1979, zaak 17/78, Jurispr. 1979, blz. 189), de met de freelance tolk gesloten overeenkomst als een overeenkomst van hulpfunctionaris worden aangemerkt.
Daarnaast voert verzoeker een tweede argument aan, ontleend aan het besluit van 16 september 1983 van het Bureau van het Europees Parlement. Volgens Maag leidt dit besluit tot een ongerechtvaardigd verschil in behandeling: immers de betrokken freelance tolken worden aan de gemeenschapsbelasting onderworpen en zijn terzelfder tijd — anders dan de andere zelfstandige tolken — vrijgesteld van elke nationale belasting. De daaruit voortvloeiende discriminatie is niet aanvaardbaar, omdat, volgens een intentieverklaring in de overeenkomst van 1984 tussen de IVCT en sommige gemeenschapsinstellingen, de Commissie zou voorstellen, de werking van dit besluit uit te breiden tot alle freelance tolken.
5.
Daarentegen is de Commissie van mening dat het Hof van Justitie niet bevoegd is om kennis te nemen van geschillen betreffende de overeenkomsten die zij met zelfstandige tolken heeft gesloten. Deze kunnen zich immers niet beroepen op de RAP die aanstellingsvoorwaarden vaststelt die zowel formeel als materieel verschillen van die voor freelance tolken.
Wat verzoekers eerste argument betreft, betoogt de Commissie meer in het bijzonder dat het in de zogeheten „Regeling” neergelegde besluit een „beheersmaatregel is die niet een verordenend karakter heeft”, waarin naar het voorbeeld van in de andere intergouvernementele organisaties geldende reglingen, de „algemene voorwaarden van de indienstnemingsovereenkomst” zijn vastgesteld die de freelance tolken worden voorgesteld, met dien verstande dat zij vrij blijven, de voorgestelde voorwaarden voor hun engagering af te wijzen. De punten van overeenkomst die volgens verzoeker bestaan tussen deze voorwaarden en de regeling voor hulpfunctionarissen, zijn slechts schijn, met name aangezien de diensttijd van een hulpfunctionaris niet meer kan bedragen dan een jaar (artikel 52 van de RAP).
Het tweede argument is niet ter zake dienend: de afwijking voorzien in artikel 78 van de RAP heeft een zeer beperkte draagwijdte en is overigens uitdrukkelijk beperkt tot de hulpfunctionarissen van het Europees Parlement.
De contractuele betrekkingen met de freelance tolken worden namelijk beheerst door het privaatrecht, en de geschillen ter zake kunnen uitsluitend voor de nationale rechterlijke instanties worden gebracht, bij gebrek aan een arbitragebeding waarbij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij uitsluiting bevoegd is verklaard, zoals het geval is seden de inwerkingtreding van de Overeenkomst van 20 juni 1984.
6.
In weerwil van de beknopte argumentatie van de Commissie tegen de toepassing van de RAP-regeling voor hulpfunctionarissen op zelfstandige tolken en dus voor de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep van Maag, sluit ik mij bij haar opvatting aan. Dit standpunt moet evenwel nog meer worden gestaafd, waarbij de nadruk valt op de specificiteit van de behoeften waaraan het werk van de freelance tolken voldoet, op het feit dat de Commissie een regeling heeft vastgesteld waarin deze specificiteit tot haar recht komt, en, daarmee verband houdend, op de ongeschiktheid van de bepalingen van de RAP in de onderhavige materie.
Ik zal thans deze drie punten één voor één onderzoeken.
a)
In de Regeling of in de Overeenkomst is nergens uitdrukkelijk bepaald onder welke voorwaarden iemand freelance tolk wordt, noch welke de precieze taken zijn die hij vervult. Nochtans kunnen uit sommige op hem toepasselijke regels alsmede uit aan de praktijk ontleende gegevens de bijzondere kenmerken van hun werkzaamheden en van de daaraan beantwoordende behoeften worden afgeleid.
Het aantal zelfstandige tolken is veelzeggend. Door het Hof daarom verzocht, heeft de Commissie meegedeeld dat op haar begroting 384 posten voor tolken zijn opgenomen, waarvan er tot op heden slechts 305, onder meer na vergelijkende onderzoeken, zijn bezet. Daarnaast telde men op 1 januari 1985 nog eens 2060 zelfstandige tolken. Uit deze cijfers blijkt duidelijk in hoeverre er een beroep moet worden gedaan op het personeel van de Gemeenschappen — ambtenaren of tijdelijke functionarissen — en de zelfstandige tolken:
—
eerstbedoelde categorie verzekert de afhandeling van de lopende zaken en voorziet dus in de behoefte aan tolken die wordt vereist door de dagelijkse gang van zaken bij de administraties waarbij zij te werk zijn gesteld;
—
de tweede groep wordt ingezet telkens wanneer zulks noodzakelijk is, anders gezegd wanneer het vaste personeel niet toereikend is om in bepaalde omstandigheden de behoeften te dekken die de normale tolkcapaciteit te boven gaat.
Op freelance tolken wordt dus een beroep gedaan ter „dekking” van losse, doch soms omvangrijke behoeften, die evenwel voldoende voorspelbaar zijn om de vorming van een behoorlijke tolkenreserve te kunnen rechtvaardigen. Daarbij denkt men vanzelfsprekend aan de Europese topconferenties, aan de „landbouwmarathons” en aan de vergaderingen van de Raad van de Gemeenschappen in zijn diverse samenstellingen, waarvoor het hele jaar door een aanzienlijke tolkcapaciteit beschikbaar moet zijn, ook al is de behoefte beperkt in de tijd.
Dit wordt bevestigd in de door de Commissie in antwoord op een vraag van het Hof overlegde statistieken betreffende het totaal aantal arbeidsdagen van de zelfstandige tolken in 1983:
Aantal arbeidsdager in 1983
Aantal tolken
lolken- en conferentiedienst
(Brussel)
IX/D/2
(Luxemburg)
van 1 tot 5
142
221
van 6 tot 10
54
79
van 11 tot 20
70
58
van 21 tot 50
130
132
van 51 tot 100
99
171
van 101 tot 150
57
129
van 151 tot 175
9
9
van 176 tot 189
2
1
Uit deze tabel blijkt dat meer dan 85% van de tolken waarop in 1983 een beroep is gedaan, gemiddeld tussen 1 en 100 dagen hebben gewerkt, en dat binnen die groep meer dan drie vierde tussen 1 en 50 dagen heeft gewerkt. Ter vergelijking deelt de Commissie mee, dat een hulpfunctionaris die voor een jaar is aangesteld, normalerwijs en rekening houdend met vakantiedagen en weekends, 220 werkdagen werkt.
Uit een en ander valt op te maken, dat de freelance tolken kunnen worden aangemerkt als losse medewerkers van de communautaire tolkendienst, die gedurende het strikt noodzakelijke tijdvak een uitzonderlijke — aan periode dan wel aan seizoen gebonden — behoefte aan personeel dienen te dekken, die volkomen losstaan van het vaste personeel dat is ingeschreven op de begroting van de Commissie. Het bijzondere karakter van de werkzaamheden waarmee de freelance tolken worden belast, vormt de objectieve grondslag van de afzonderlijke regeling die op hen wordt toegepast.
b)
Het komt mij voor dat de Commissie de consequenties heeft getrokken uit de objectieve verschillen tussen het werk van de vaste tolken en van de zelfstandige tolken, en laatstbedoelde groep een afzonderlijk juridisch statuut heeft gegeven dat onderscheiden is van dat van het Ambtenarenstatuut of van de RAP. Het heeft dus geen zin om te venvijzen naar de eventuele punten van overeenkomst tussen de regelingen die gelden voor deze twee bijzondere categorieën van tolken. De overeenkomst tussen de twee regelingen is integendeel toe te schrijven aan de Commissie die zich heeft beijverd om in de mate van het mogelijke en met inachtneming van de aard van hun werkzaamheden, aan de tolken arbeidsomstandigheden te bieden die in een aantal opzichten verwant zijn aan die van de andere tolken (indexering van de belastingen, verplichte sociale zekerheid).
Niettemin wil ik toch nader ingaan op de door verzoeker te berde gebrachte punten van overeenkomst. Verzoeker legt sterk de nadruk op de gelijke arbeidsvoorwaarden voor freelance en andere tolken. Deze situatie is evenwel slechts een voortvloeisel uit het feit dat beide groepen hetzelfde werk verrichten. Voor zover de tolken in teamverband werken, zou het trouwens onbegrijpelijk zijn, wanneer verschillende arbeidsvoorwaarden gelden naargelang van de rechtsgrondslag van hun aanstelling. Dat de zelfstandige tolken bij het verrichten van hun werkzaamheden voor de een of de andere instelling noodzakelijkerwijs zijn aan te merken als ondergeschikten, is het beste bewijs dat het om dezelfde taken gaat. Ondergeschiktheid kan overigens niet een betrouwbaar criterium worden geacht voor de kwalificatie van de aard van de betrekkingen tussen de Gemeenschap en al degenen die voor haar werken: zowel de ambtenaren als de bij overeenkomst aangestelde personeelsleden zijn immers ondergeschikten. Dit begrip moet dus worden gerelativeerd. Uiteindelijk is het feit dat het om dezelfde werkzaamheden gaat en dat de freelance tolken zich dienen te houden aan de instructies van de ambtenaren van de Commissie, slechts het logisch gevolg van hun opname in het tolkenkader van de gemeenschapsinstellingen. Zulks draagt bij tot de cohesie en de efficiëntie die onontbeerlijk zijn voor de kwaliteit van het werk van de tolken.
Deze factoren zijn dezelfde voor alle tolken; daarnaast kan in de bijzonderheden van de Regeling voor freelance tolken geen aanwijzing van een discriminatie worden gezien. Zij zijn integendeel de weerslag van de specifieke situatie waarin de zelfstandige tolken zich bevinden, waarop een regeling is geënt die noodzakelijkerwijze afwijkt van die voor tolken die als ambtenaar of personeelslid in dienst van de Gemeenschap zijn, inzonderheid voor wat de vrijstelling van de gemeenschapsbelasting betreft.
Te dezen kan een vergelijking van de dagelijkse beloningen aanwijzingen geven. In antwoord op een vraag van het Hof, heeft de Commissie als grondslag van de vergelijking gegeven de brutobeloning per werkdag, na 100 dagen beroepsactiviteit, van de freelance tolk van categorie I en van de hulpfunctionaris van categorie A, III, klasse I. Er kan alleen worden uitgegaan van het brutosalaris, aangezien geen precieze cijfers beschikbaar zijn omtrent de ontvangen sociale uitkeringen en de door de freelance tolken betaalde nationale belastingen, op grond waarvan een vergelijking zou kunnen worden gemaakt van de nettoinkomsten. Uit de door de Commissie verstrekte gegevens blijkt, dat de dagvergoeding van een freelance tolk meer dan het dubbele is van die van een hulpfunctionaris A III/1. Uitgaande, zoals verzoeker voorstelt, van het basissalaris van de, conform artikel 53 van de RAP als „ervaren” aangemerkte hulpfunctionaris, komt men tot de vaststelling dat het brutobasissalaris per dag van een freelance tolk nog nagenoeg het dubbele is van de bezoldiging van een hulpfunctionaris van dit niveau. Dit verschil in beloning is naar mijn gevoel het gevolg van de verschillende situatie van betrokkenen, met name op fiscaal en sociaal vlak.
Een andere bijzonderheid van de regeling voor de freelance tolken is het feit dat daarin geen beperkende aanstellingsvoorwaarden zijn voorzien. Dank zij deze soepelheid kan de Commissie een beroep doen op zelfstandige tolken die als enigen kunnen voorzien in bepaalde behoeften (tolken uit andere dan gemeenschapstalen), of die zij binnen het door de gemeenschapsverordeningen vastgestelde kader niet in dienst zou kunnen nemen, met name wegens hun nationaliteit, militaire stand, verblijfplaats, of wegens de in de praktijk van tolken in vaste dienst verlangde talenkennis (kennis van drie gemeenschapstalen).
Zo zijn er ook freelance tolken die vroeger ambtenaar zijn geweest, dan wel voordien als tijdelijk of hulpfunctionaris werkzaam zijn geweest, welke mogelijkheid in voormeld artikel 2 van de Regeling impliciet is voorzien. Deze zelfde soepelheid stelt de betrokkenen in staat om vrij hun beroepsadres te kiezen, dat in meer dan 20% der gevallen buiten de Gemeenschap is gelegen. In feite is het essentiële criterium voor de indienstneming van freelance tolken de kwaliteit van hun werk, die in de loop van hun werkzaamheden snel aan het licht komt en beslissend is voor een eventuele nieuwe indienstneming.
c)
De specifieke prestaties die van freelance tolken worden verlangd en de daarmee verband houdende autonomie van de bepalingen betreffende hun beroepsstatuut, brengen mee dat de RAP niet op de betrokkenen kan worden toegepast.
Zoals verzoeker ten slotte zelf heeft gedaan, moet de toepassing van de bepalingen betreffende tijdelijke functionarissen bij voorbaat al worden uitgesloten. Waar deze werkzaamheden bij gelegenheid worden verricht, kunnen de beroepswerkzaamheden van freelance tolken immers niet worden aangemerkt als „vaste taken in dienst van de Gemeenschappen” (arrest van 23 februari 1983, gevoegde zaken 225 en 241/81, Toledano Laredo en Garilli, Jurispr. 1983, biz. 347, r.o. 12). Dit onderscheid vindt zijn weerslag in de begroting, een noodzakelijk gevolg van een gezond beheer van de communautaire overheidsfondsen (zie de conclusie van advocaatgeneraal Lagrange in zaak 18/63, Schmitz, Jurispr. 1964, blz. 211). Wanneer de administratie haar vaste behoeften heeft geschat, worden op de begroting van de instellingen een aantal geïndividualiseerde, vaste ambten opgenomen, terwijl in toevallige of uitzonderlijke behoeften wordt voorzien door, voor zover nodig, een beroep te doen op specialisten die uit globale kredieten worden betaald op basis van het aantal en de duur van hun prestaties.
Thans moet nog worden nagegaan of het in de RAP neergelegde juridisch statuut van de hulpfunctionarissen die, evenals de freelance tolken, uit globale kredieten worden bezoldigd, de Commissie niet in staat hadden kunnen stellen te voorzien in de behoeften waarvoor de freelance tolken zijn aangesteld.
De criteria die in het arrest-Deshormes zijn gehanteerd om de kenmerken van de overeenkomsten van hulpfunctionarissen af te bakenen van die van tijdelijke functionarissen, zouden kunnen worden toegepast op het geval van de freelance tolken. Het Hof heeft namelijk verklaard dat het kenmerk van de overeenkomst van hulpfunctionaris schuilt in „de onzekere tijdsduur”, daar zij ertoe strekt via de indienstneming van „tijdelijk” personeel de vervulling van „voorbijgaande of dringend noodzakelijke ... administratieve taken” te verzekeren (r.o. 37 en 38). Men kan zich dus afvragen, of deze regeling voor de freelance tolken een geschikt statuut vormt.
Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord. De in voornoemd arrest bedoelde onbestendigheid van de overeenkomst van hulpfunctionaris vloeit voort uit artikel 52 van de RAP, naar luid waarvan de „werkelijke diensttijd van een hulpfunctionaris, met inbegrip van de duur der eventuele verlenging van zijn overeenkomst”, in alle gevallen niet meer kan bedragen dan een jaar. In dit verband heeft het Hof verklaard, dat dit soort overeenkomst „niet oneigenlijk mag worden gebruikt om voor lange duur vaste taken toe te vertrouwen ...” (voormeld arrest van 1 februari 1979, r.o. 38).
Deze dwingend voorgeschreven grens heeft tot gevolg dat het volstrekt onmogelijk is een overeenkomst van hulpfunctionaris te gebruiken om freelance tolken voor meer dan één jaar te engageren, behalve wanneer de Commissie via een beurtrol haar freelance personeel doorlopend zou vervangen, dan wel zij deze termijn naast zich zou neerleggen, anders gezegd, wanneer de Commissie haar toevlucht zou nemen tot een fictie of een list. Aangezien dit is uitgesloten, blijkt de regeling voor hulpfunctionaris in het onderhavige geval niet geschikt te zijn, daar de freelance tolken hun diensten moeten verlenen, zonder dat voor hun overeenkomst een termijn van één jaar geldt, hetgeen zou indruisen tegen de aard van hun werkzaamheden.
Zo ook heeft het Europees Parlement in zijn besluit van 16 februari 1983 de zelfstandige tolken op dezelfde voet als de hulpfunctionarissen onderworpen aan de gemeenschapsbelasting, doch voor de overige op hen toepasselijke arbeidsvoorwaarden niet gerefereerd aan de RAP doch aan de algemene Regeling voor de freelance tolken. Zulks bevestigt de opvatting dat de RAP in de onderhavige omstandigheden, gelet op de bijzondere aard van de werkzaamheden der zelfstandige tolken, terzake niet geschikt is, zodat terecht een specifieke contractuele regeling is ingevoerd. Voorts zij erop gewezen dat artikel 78 van de RAP alleen betrekking heeft op „de hulpfunctionarissen, door het Europese Parlement aangesteld voor de duur van de werkzaamheden ter gelegenheid van zijn zittingen”, en dat „in afwijking” van de bepalingen van de Titel van de RAP betreffende hulpfunctionarissen, is voorzien dat zij „zijn onderworpen aan de bepalingen inzake aanstelling en bezoldiging, neergelegd in de overeenkomst tussen het Europese Parlement, de Raad van Europa en de Vergadering van de Westeuropese Unie inzake de aanwerving van dit personeel”.
Aangezien het hier om een uitzondering gaat, moeten de bewoordingen en de strekking van deze bepaling restrictief worden uitgelegd: in dit opzicht kan worden volstaan met de vaststelling dat artikel 78 van de RAP enkel een afwijking heeft voorzien voor het Europees Parlement, dat heeft gemeend daarvan in bovenbedoelde voorwaarden gebruik te kunnen maken in het kader van zijn interne organisatiebevoegdheid. Anders gezegd, de uitbreiding tot alle freelance tolken van het besluit van het Europees Parlement op basis van artikel 78 vereist een wijziging van de RAP.
7.
Uit een en ander volgt dat de Commissie, door een bijzondere verhouding met de freelance tolken tot stand te brengen, enkel rekening heeft gehouden met de specifieke aard van de werkzaamheden die deze categorie tolken moet verrichten, en met de omstandigheid dat de bepalingen van de RAP, en met name die betreffende de hulpfunctionarissen, in dit geval geen toepassing kunnen vinden.
Het komt mij voor dat zij aldus heeft gehandeld in overeenstemming met het beginsel van een goed bestuur, een der normen waaraan de Commissie zich bij de organisatie van haar diensten heeft te houden (zie inzonderheid het arrest van 13 december 1984, gevoegde zaken 20 en 21/83, Vlachos, r.o. 23), en met het beginsel van een goed beheer van overheidsmiddelen waartoe elke administratie in het kader van de besluiten van de begrotingsautoriteit is gehouden (zie met name voormeld arrest van 19 maart 1964, zaak 18/63, Schmitz, Jurispr. 1964, blz. 173, inzonderheid blz. 205, alsmede bovenvermelde conclusie, en het arrest van 9 november 1978, zaak 140/77, Verhaaf, Jurispr. 1978, blz. 2117, r.o. 20). De Commissie heeft daarbij niet de grenzen van haar discretionaire beoordelingsbevoegdheid overschreden welke, aldus 's Hofs vaste rechtspraak, aan elke administratie bij de organisatie van haar diensten toekomt (zie inzonderheid de arresten van 13 december 1979, zaak 14/79, Loebisch, Jurispr. 1979, blz. 3679, en van 17 december 1981, zaak 178/80, Bellardi-Ricci, Jurispr. 1981, blz. 3187, r.o. 19). Tergelijker tijd moet mijns inziens het argument worden verworpen dat de RAP een uitputtend karakter zou hebben; in geen enkele bepaling van het Verdrag, noch in het ambtenarenstatuut of in de RAP zelf is daarvoor een bevestiging te vinden. Overigens vloeit de aan de instellingen toegekende bevoegdheid om andere dan in de RAP bedoelde overeenkomsten te sluiten, met name om zich te verzekeren van bijzondere of tijdelijke diensten waarvoor voormelde regeling om budgettaire dan wel technische redenen niet geschikt is, impliciet voort uit de artikelen 42 EGKS-Verdrag, 181 EEG-Verdrag en 153 EGA-Verdrag, naar luid waarvan het Hof bevoegd is om uitspraak te doen „krachtens een arbitragebeding vervat in een door of namens de Gemeenschap gesloten publiekrechtelijke of privaatrechtelijke overeenkomst” (arrest van 1 juli 1982, zaak 108/81, Porta, Jurispr. 1982, blz. 2469).
jgevolg kunnen de door de Commissie geëngageerde zelfstandige conferentietolken niet op één lijn worden gesteld met personeelsleden in de zin van de RAP. Overeenkomstig voormelde bepalingen van artikel 179 EEG-Verdrag, moet het beroep van Maag tegen de Commissie van de Europese Gemeenschappen dus niet-ontvankelijk worden verklaard, voor zover het is gebaseerd op de artikelen 46 en 73 van de RAP.
8.
Subsidiair baseert verzoeker zijn vordering op de algemene bepalingen van artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag.
Aangezien het gaat om een geschil dat zijn oorsprong vindt in de wijze van uitvoering van de overeenkomst, meer bepaald in de vertraging waarmee de diensten van de Commissie, met toepassing van de indexeringsregels van artikel 13 van de Regeling van 1974, sommige aan freelance tolken betaalde beloningen hebben aangepast, moet dit tweede middel inzake de ontvankelijkheid, evenals het voorgaande, worden verworpen. Aangezien in de RAP geen grondslag is te vinden voor de bevoegdheid van het Hof, zou het die bevoegdheid slechts kunnen ontlenen aan een overeenkomstig de artikelen 42 EGKS-Verdrag, 181 EEG-Verdrag en 153 EGA-Verdrag in de overeenkomst zelf vervat arbitragegeding. Deze mogelijkheid, die bestaat sedert de Overeenkomst van 20 juni 1984, was niet voorzien in de regeling die van toepassing is op de onderhavige zaak. Deze vorm van beroep was immers niet voorzien in de aanstellingsovereenkomsten en evenmin in de algemene voorwaarden neergelegd in de Regeling van 1974 of inde Overeenkomst van 1979.
Gelet op het bepaalde in artikel 183 EEG-Verdrag — naar luid waarvan
„behoudens de bevoegdheid die bij dit Verdrag aan het Hof van Justitie wordt verleend, de geschillen waarin de Gemeenschap partij is, niet uit dien hoofde zijn onttrokken aan de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties” —
moet worden geconcludeerd dat niet het Hof, doch de nationale rechterlijke instanties bevoegd zijn om kennis te nemen van het beroep van Maag.
Het subsidiaire middel van Maag tot staving van de ontvankelijkheid van zijn vordering kan dus evenmin slagen als het primair aangevoerde middel.
9.
Bijgevolg behoeft niet nader te worden ingegaan op de zaak ten gronde, en concludeer ik tot niet-ontvankelijkheid van het beroep, alsook tot verwijzing van Maag in de kosten van het geding.
(
*1
)	Vertaald uit het Frans.