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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. La causa in esame verte su un ricorso di inadempimento proposto dalla Commissione contro il Regno di Spagna in quanto questo agirebbe in contrasto con talune disposizioni della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (2) (in prosieguo: la «direttiva» o la «direttiva sugli uccelli»). Come risulterà dalle considerazioni che seguono, la Commissione e il governo spagnolo sono di parere diverso al riguardo.
2. Segnatamente la causa è imperniata sull’applicazione e sull’interpretazione degli artt. 8 e 9 della direttiva sugli uccelli in relazione al giudizio sull’ammissibilità di un metodo di caccia tradizionale per la cattura di alcune specie di tordi nella regione spagnola di Valencia: «il parany».
3. Un «parany» è un impianto per la cattura di uccelli, consistente di vergelli applicati sugli alberi in cui gli uccelli cacciati vengono attirati mediante zimbelli artificiali da richiamo. Quando un uccello tocca un vergello, questo si appiccica alle sue piume, facendogli perdere la capacità di volare. L’uccello cade a terra e viene catturato da chi ha predisposto il parany.
II – Diritto pertinente
4. L’art. 8 della direttiva sugli uccelli stabilisce che, per quanto riguarda la caccia, la cattura o l’uccisione di uccelli nell’ambito di applicazione della stessa direttiva, gli Stati membri vietano il ricorso a qualsiasi mezzo, impianto e metodo di cattura o di uccisione in massa o non selettiva o che possa portare localmente all’estinzione di una specie, in particolare a quelli elencati nell’allegato IV, lett. a).
5. L’allegato IV, lett. a), menziona in particolare il vischio e gli esplosivi.
6. A norma dell’art. 9, n. 1, della direttiva sugli uccelli, sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono derogare agli artt. 5, 6, 7 e 8 della direttiva per le ragioni indicate alle lettere da a) a c). Più in concreto, una deroga è consentita «per prevenire gravi danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque» (lett. a) e «per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità» (lett. c).
7. La cattura di tordi tramite parany nella regione autonoma di Valencia è disciplinata dal decreto del governo valenciano del 12 settembre 2000, n. 135, con cui sono stabiliti le condizioni e i requisiti per la concessione delle autorizzazioni di cattura (3) . Nel siffatto decreto sono disciplinate, nell’ordine:
– le condizioni a cui deve soddisfare il parany (tra l’altro, la distanza tra i vergelli, le proprietà del vischio da usare, ecc.);
– le specie di uccelli di cui è autorizzata la cattura: tordo comune (Turdus philomelos), la cesena (Turdus pilaris), tordo sassello (Turdus iliacus) e tordela (Turdus viscivorus),
– la stagione di caccia e le ore del giorno in cui la caccia è consentita;
– i quantitativi massimi per impianto.
III – Punti controversi
8. La Commissione sostiene che la cattura con il parany è un metodo di caccia non selettivo ai sensi dell’allegato IV, lett. a), della direttiva 79/409, e di conseguenza vietato dall’art. 8 della direttiva medesima. Siffatto metodo, infatti, in cui sono utilizzati vergelli, non offre sufficienti garanzie contro la cattura di uccelli di una delle specie protette indicate all’allegato I della direttiva o di altre specie migratrici protette o di specie per cui la caccia è chiusa. I requisiti particolari imposti al parany dal decreto 135/2000 a giudizio della Commissione sono insufficienti a considerare selettiva la caccia mediante questo impianto.
9. La Commissione considera inoltre che per l’applicazione di questo metodo non si possano invocare le specifiche possibilità di deroga previste dall’art. 9, n. 1, lett. a) o lett. c), della direttiva.
10. A giudizio della Commissione un ricorso all’art. 9, n. 1, lett. a), terzo trattino, della direttiva non può essere accolto. In primo luogo, il governo spagnolo non ha dimostrato che non esisterebbe «un’altra soluzione soddisfacente» per prevenire gli ingenti danni che, a suo avviso, verrebbero causati ai vigneti e agli uliveti. Secondo la Commissione esistono alternative adeguate per proteggere le coltivazioni dai danni che sarebbero provocati dalle specie di tordi in questione, come l’utilizzo di cannoncini sonori o di fucili da caccia. Siffatti metodi alternativi sono utilizzati anche in altre regioni spagnole che possiedono coltivazioni di ulivi e vigneti, come l’Andalusia e la Castiglia La-Mancha, in cui la cattura mediante vergelli non è più autorizzata, ma dove i metodi alternativi evidentemente si rivelano adeguati.
11. In secondo luogo, la Commissione avanza dubbi in merito all’entità dei danni sostenuta dal governo spagnolo. Sia le presunte popolazioni delle specie di tordi in questione, sia l’assunzione giornaliera di cibo vegetale da parte di questi uccelli sono state valutate in eccesso. Inoltre, sostiene la Commissione, le concentrazioni geografiche delle autorizzazioni concesse per l’uso del parany e quelle relative ai vigneti e agli uliveti non coincidono affatto.
12. Tanto meno sarebbe giustificato il ricorso all’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva. Questo motivo di deroga può essere invocato unicamente in caso di cattura selettiva di «piccole quantità» di uccelli e «in condizioni rigidamente controllate».
13. La Commissione afferma che, anche alle condizioni poste dal decreto 135/2000, il metodo di caccia con il parany non è selettivo e che il numero di autorizzazioni moltiplicato per i quantitativi massimi concessi ad ogni persona autorizzata comporta un numero di esemplari catturati che è impossibile definire «piccolo» ai sensi dell’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva. Anche il numero effettivo di uccelli che secondo il governo spagnolo sarebbe stato catturato dall’entrata in vigore del menzionato decreto supera questa soglia.
14. La difesa del governo spagnolo è imperniata su tre elementi:
– la selettività del metodo di caccia;
– la mancanza di metodi di caccia alternativi adeguati;
– il criterio delle «piccole quantità» di cui all’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva.
15. Il governo spagnolo ritiene che il metodo di caccia tramite parany, come attualmente disciplinato dal decreto 135/2000, sia selettivo e di conseguenza sia compatibile con la direttiva ed esuli dall’ambito di applicazione dell’art. 8 in combinato disposto con l’allegato IV, lett. a), della medesima. Sebbene nel preambolo del decreto 135/2000 sia indicato che il vischio di per sé è un metodo di caccia non selettivo, la situazione sarebbe differente se questo venisse utilizzato nel rispetto dei requisiti e nei limiti stabiliti dal decreto. A questo riguardo il governo spagnolo menziona alcune disposizioni da cui risulterebbe che il parany attualmente è una pratica di caccia selettiva: la distanza e la posizione dei vergelli, i requisiti imposti al vischio, l’utilizzo di zimbelli artificiali della stessa specie degli uccelli di cui è autorizzata la caccia e l’altezza minima degli alberi a cui viene applicato il parany.
16. Le soluzioni alternative ricordate dalla Commissione per prevenire danni alle colture secondo il governo spagnolo non sarebbero soddisfacenti. L’utilizzo di cannoncini rumorosi sarebbe – troppo - costoso, nonché troppo pericoloso per il rischio di incendi. L’uso di fucili da caccia comporterebbe un aumento delle licenze di caccia e un ampliamento del periodo di caccia. Il conseguente aumento della caccia potrebbe ripercuotersi negativamente sull’equilibrio naturale della popolazione di altri uccelli migratori di cui la caccia è consentita.
17. Invocando la giurisprudenza della Corte (4) in cui si dichiara che «il criterio delle piccole quantità non ha carattere assoluto, ma si riferisce alla conservazione della popolazione complessiva e alla situazione riproduttiva della specie in questione», il governo spagnolo contesta che la Commissione avrebbe dimostrato che la normativa nella regione di Valencia sia in contrasto con i criteri enunciati all’art. 9, n. 1, lett. c).
IV – Valutazione
18. La presente causa verte segnatamente sull’interpretazione e sull’applicazione degli artt. 8 e 9 della direttiva sugli uccelli. L’art. 8, n. 1, vieta l’uso di qualsiasi mezzo, impianto o metodo di cattura
o di uccisione, in massa o non selettiva, di uccelli, e in particolare l’uso dei metodi elencati all’allegato IV, lett. a), tra cui il ‘vischio”. L’art. 9 prevede talune deroghe, che sono dettagliatamente descritte, al divieto stabilito, tra l’altro, dall’art. 8.
19. Per cominciare considero inaccettabile l’argomento addotto dal governo spagnolo secondo cui il parany, come disciplinato dal decreto 135/2000, non rientrerebbe nel divieto di cui all’art. 8, n. 1.
20. Secondo i termini di questa disposizione gli Stati membri devono vietare l’uso del vischio per la cattura o l’uccisione di uccelli. Questo testo, letto in combinato disposto con l’allegato IV, lett. a), non offre alcun supporto per la tesi secondo cui l’uso di vischio in un metodo di caccia che si asserisce essere più selettivo sfuggirebbe al divieto in esso contenuto.
21. Ne consegue che l’uso di questo metodo di caccia è consentito unicamente in presenza di una deroga prevista dall’art. 9 della direttiva. Alla luce di questa disposizione dovrà pertanto essere esaminata la validità dell’argomento della selettività, avanzato dal governo spagnolo.
22. Per l’uso del parany come metodo di caccia il governo spagnolo invoca due motivi di deroga:
– art. 9, n. 1, lett. a): la prevenzione di danni rilevanti alle colture;
– art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva: la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità, in modo selettivo e in condizioni rigidamente controllate.
23. Dal testo dell’art. 9 della direttiva, nell’interpretazione ad esso data dalla Corte (5),
si deduce che per una deroga all’art. 8 della direttiva devono essere soddisfatte tre condizioni: la deroga deve essere limitata ai casi in cui non esista un’altra soluzione soddisfacente; essa deve basarsi su almeno uno dei motivi elencati in modo limitativo all’art. 9, n. 1, lett. a), b) o c), e deve rispondere a precisi criteri di forma, elencati all’art. 9, n. 2. Nella fattispecie in esame quest’ultima condizione non svolge peraltro alcun ruolo.
24. Per poter invocare l’art. 9, n. 1, lett. a), terzo trattino, vale a dire la prevenzione di gravi danni alle colture, il governo spagnolo dovrà dimostrare che esiste effettivamente il rischio di danni ingenti alle coltivazioni ad opera delle quattro specie di tordi elencate nel decreto 135/2000, che siffatti danni non possono essere prevenuti con i normali metodi e mezzi previsti dalla direttiva e, infine, che il metodo di caccia con il parany è un’alternativa ragionevole.
25. Il governo spagnolo sostiene che le menzionate specie di tordi arrivano in grandi quantità nella regione di Valencia e vi causano danni soprattutto ai vigneti e agli uliveti. Tra il governo spagnolo e la Commissione sussistono comunque notevoli divergenze di opinione in merito alla quantità di uccelli e alla natura ed entità dei danni. Il numero di 20 milioni di uccelli menzionato dal governo spagnolo nella sua difesa è stato ridotto dalla Commissione a 5 milioni, senza essere smentito dal governo. Anche le cifre presentate dal governo spagnolo con riguardo al consumo giornaliero di olive per uccello sono drasticamente ridotte nella perizia prodotta dalla Commissione (dai calcoli del governo spagnolo emergerebbe che i tordi mangiano mediamente 30 grammi di olive al giorno, mentre secondo le fonti della Commissione questi assumerebbero giornalmente circa da 6 a 12 grammi di cibo, di cui solo una parte consisterebbe di olive e di altri frutti). Infine la Commissione sostiene che i tordi si nutrirebbero in prevalenza di olive cadute, non idonee al consumo o alla lavorazione.
26. In base a questi dati, su cui le parti grosso modo concordano, emerge un innegabile danno alle colture ad opera delle specie di tordi. E’ tuttavia molto meno certo se i fatti addotti dal governo spagnolo possano giustificare la conclusione che il danno sia «grave», come richiesto dall’art. 9, n. 1, lett. a), terzo trattino, della direttiva.
27. Anche se si potesse presumere che sussiste effettivamente un «grave danno», questo non giustifica un ricorso alla deroga prevista all’art. 9. A questo fine infatti, come emerge inequivocabilmente dal primo paragrafo dell’art. 9, dovrà dimostrarsi anche che non esiste una «soluzione soddisfacente» per la prevenzione e la riduzione del danno. Infine dovrà essere provato che il metodo di caccia eccezionale proposto offre invece una soluzione adeguata.
28. Orbene, il governo spagnolo non è riuscito a dimostrare che i metodi di caccia, di cattura e deterrenti genericamente consentiti non offrirebbero una soluzione per prevenire o limitare i danni asseriti.
29. In altre regioni con grandi aree di viti ed ulivi e con grande passaggio di tordi, come l’Andalusia e la
Castiglia La-Mancha, si ritiene che i normali metodi di caccia, come la caccia con fucile e l’utilizzo di metodi deterrenti, come l’uso di cannoncini sonori, siano misure protettive adeguate.
30. I motivi addotti per sostenere che il cannoncino sonoro non potrebbe offrire una soluzione soddisfacente nella regione di Valencia, come il costo elevato e il rischio di incendi nei boschi, dovrebbero valere mutatis mutandis anche per regioni in cui la caccia con il parany non è autorizzata. Il governo spagnolo non è riuscito a dimostrare perché nella regione di Valencia non sarebbe soddisfacente un metodo accettato altrove e manifestamente risultato adeguato.
31. Non convincono neppure gli argomenti addotti dal governo spagnolo avverso la caccia con il fucile, secondo cui siffatto metodo determinerebbe una pressione di caccia troppo elevata per altre specie cacciabili e i cacciatori nella regione di Valencia sarebbero meno disciplinati. La caccia con il fucile, se eseguita secondo le norme, è per definizione un metodo selettivo. L’asserita mancanza di disciplina, ammesso che si tratti di un argomento concretamente fondato, potrebbe tuttalpiù costituire un motivo per vietare completamente questo metodo. Del resto questo argomento non viene ribadito nel fascicolo processuale. Comunque il governo spagnolo omette di spiegare perché la cattura mediante parany avverrebbe invece in maniera disciplinata.
32. Il governo spagnolo non ha neppure dimostrato in modo convincente che la caccia con il parany, localizzata in prevalenza in zone della regione di Valencia senza concentrazione di coltivazioni di viti ed ulivi, potrebbe offrire una soluzione per i danni alle colture stesse. Risulta infatti che l’80% dei parany si tr ova nella provincia di Castellon, che il 69% è utilizzato in zone prive di vigneti o di uliveti, o in aree dove manca ogni forma di coltivazione (11,7%), oppure dove si trovano soltanto aranceti. La difesa avanzata dal governo spagnolo, secondo cui la superficie di Valencia è molto estesa e questi parany devono prevenire danni alla coltivazione di olive nell’intera regione,
come giustamente spiega la Commissione non può essere accolta. La cattura dei tordi può avvenire solo in un determinato periodo, coincidente con la migrazione degli uccelli. Ciò significa che i parany possono offrire protezione solo nelle regioni agricole in cui sono installati, motivo per cui viene a mancare il nesso causale tra il danno e la necessità di utilizzare un metodo di caccia vietato a norma dell’art. 8, n. 1, in combinato disposto con l’allegato IV, lett. a).
33. Con riguardo al ricorso da parte del governo spagnolo alla deroga prevista dall’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva sono d’uopo due osservazioni preliminari.
34. In primo luogo dalla formulazione e dal sistema dell’art. 9, n. 1, emerge che, per poter invocare le deroghe elencate dalle lettere da a) a c), occorre che sia sempre soddisfatto il criterio «sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti».
35. Non è chiaro per quale problema da risolvere il governo spagnolo invochi l’art. 9, n. 1, lett. c). Sembra che implicitamente questo governo voglia fondare il suo ricorso a siffatta deroga sull’obiettivo di conservare un metodo di caccia radicato nella tradizione e nella cultura della regione di Valencia. Peraltro, né dal preambolo della direttiva, né dal suo testo risulta che questa miri alla conservazione di metodi di caccia tradizionali, che siano incompatibili con l’art. 8, n. 1, in combinato disposto con l’allegato IV, lett. a).
36. In secondo luogo il ricorso del governo spagnolo alla deroga prevista dall’art. 9, n. 1, lett. c), rende intrinsecamente contraddittorio l’argomento da esso addotto a favore della cattura tramite parany. O nel caso di specie si riscontrano gravi danni alle colture, che obbligano all’uso di metodi di cattura eccezionali che, per essere efficaci, non potranno limitarsi alla «cattura di uccelli in piccole quantità», oppure si tratta di autorizzare un metodo di caccia tradizionale che, considerando le rigide condizioni poste dall’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva, non può avere alcun effetto per prevenire o limitare gravi danni alle colture.
37. Se la Corte, restando sulla linea della motivazione da essa addotta nella causa C-282/85 (6), punti 27 e 28, volesse interpretare l’art. 9, n. 1, lett. c), nel senso che la conservazione di un metodo di caccia tradizionale fornisce di per sé un motivo sufficiente – già nel precedente paragrafo 35 ho osservato che né la formulazione né il sistema dell’art. 9 offrono spunti in questo senso – occorre in casu accertare se l’utilizzo del parany, disciplinato dal decreto 135/2000, come metodo di caccia soddisfi i requisiti imposti di «piccole quantità» e di selettività.
38. Il governo spagnolo sostiene che il metodo di caccia con il parany offrirebbe adeguate garanzie di selettività grazie alle condizioni imposte dal menzionato decreto. La maggiore distanza tra i vergelli, il loro posizionamento, l’uso di tipi di vischio lavabili e l’uso esclusivo di tordi come zimbelli garantirebbe che la stragrande maggioranza degli uccelli catturati consista effettivamente di tordi comuni, cesene, tordi sassello e tordele. Gli altri uccelli dopo la cattura verrebbero rimessi in libertà.
39. Alla luce degli studi presentati dalla Commissione non ritengo accettabile questa tesi del governo spagnolo. L’utilizzo di bastoncini impregnati di vischio nel parany è di per sé un metodo di caccia non selettivo, in quanto chi ne fa uso non può evitare che entrino in contatto con i vergelli anche specie di uccelli diverse dalle quattro specie di tordi per cui l’utilizzo è consentito. La Commissione ha affermato, senza essere smentita, che vengono catturati anche uccelli diversi dalle quattro specie di tordi in questione, tra cui insettivori, come il lui, il pettirosso, la dasichira nera e molti altri. Inoltre anche varie specie di strigidi, come il barbagianni e la civetta, sono vittime di questa caccia di sera, di notte e di primo mattino. Non è neppure escluso che questi rapaci notturni seguano gli altri uccelli attirati dal richiamo degli zimbelli artificiali.
40. La circostanza che gli uccelli diversi dalle quattro specie di tordi, che vengono accidentalmente catturati con un parany, a norma del decreto debbano essere ripuliti e quindi liberati, non rende selettivo il metodo di caccia in sé. In precedenza si è già osservato che l’uso dei vergelli è per definizione non selettivo. Sebbene si possa cercare di ovviare a questo inconveniente per mezzo di disposizioni molto rigide, se queste avranno l’effetto desiderato dipende in primo luogo dalla precisione con cui vengono rispettate dalle persone autorizzate e in secondo luogo dalla risposta alla questione se gli uccelli catturati accidentalmente riportino danni o meno. Esiste incertezza, infine, sulle possibilità di sopravvivenza dei vulnerabili insettivori, in prevalenza piccoli, che vengono liberati dopo essere stati «ripuliti».
41. Il metodo di caccia con il parany, disciplinato dal decreto 135/2000, non soddisfa neppure la condizione che si tratti di piccole quantità. Secondo un calcolo presentato dalla Commissione, le autorizzazioni concesse per l’utilizzo dei parany consentono una cattura complessiva di 429 600 esemplari (2 864 autorizzazioni per il numero di 150 esemplari che possono essere catturati per stagione con ogni parany). Questo numero, che può essere legittimamente catturato, è a mio avviso determinante per risolvere la questione se la quantità sia piccola. Non rileva neppure che in una determinata stagione di caccia possano essere catturati meno esemplari di quanto ammesso, in quanto l’eventuale danno alla popolazione deve essere commisurato alla portata della deroga autorizzata al divieto previsto dall’art. 8, n. 1, in combinato disposto con l’allegato IV, lett. a).
42. Giustamente la Corte, nella menzionata sentenza C-252/85, ha dichiarato che, per risolvere la questione se le quantità siano «piccole», non ci si deve basare su cifre assolute, ma occorre riferirsi alla conservazione della popolazione complessiva ed alla situazione riproduttiva della specie in questione.
43. Orbene, la popolazione rilevante, come ha sostenuto la Commissione senza essere smentita dal governo spagnolo, conta circa 5 milioni di esemplari. Di questo numero i 429 600 esemplari cacciabili in forza delle autorizzazioni concesse costituisce più dell’8,5 %. Da un punto di vista puramente proporzionale questa quantità difficilmente può essere definita «piccola».
44. Nella sua «Seconda relazione sull’esecuzione della direttiva 79/409/CEE concernente la conservazione degli uccelli selvatici» (7) pubblicata nel 1993 la Commissione ha elaborato un metodo per stabilire quale quantità possa essere definita piccola ai fini dell’applicazione dell’art. 9, n. 1, lett. c). Per la conservazione o per la stabilità di una determinata popolazione rilevano la situazione riproduttiva e la mortalità complessiva annua per cause naturali e – per le specie cacciabili – la caccia con metodi regolari. Se, in un determinato equilibrio tra la riproduzione e la mortalità annua, l’entità di una popolazione rimane a grandi linee stabile, l’ammissione eccezionale di metodi di caccia particolari per «piccole quantità» non dovrà turbare siffatto equilibrio.
45. Sulla base di studi ornitologici la Commissione, nella relazione citata, ha concluso che, per le specie cacciabili, una perdita particolare dell’1% in relazione alla normale mortalità annua all’interno di una popolazione potrebbe ancora essere definita piccola quantità ai sensi dell’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva. Se è rispettato questo limite massimo, la stabilità della specie non correrebbe alcun rischio.
46. Per le specie di tordi di cui il decreto 135/2000 consente la cattura mediante parany, la Commissione ha calcolato che l’1% della mortalità annua nella popolazione in questione coinciderebbe con un numero di 83 750 esemplari. Pur considerando tutti i margini di incertezza propri di siffatti calcoli, occorre constatare che tra il numero di esemplari che può essere ucciso in forza delle autorizzazioni concesse – 429 600 – e quello risultante dai calcoli della Commissione, pari a 83 750, la discrepanza è tale che la tesi del governo spagnolo secondo cui si tratterebbe solo di una «piccola quantità» non può essere accolta.
47. In base a quanto precede constato che il governo spagnolo, per autorizzare la caccia dei tordi coi parany nella regione di Valencia, non può invocare il motivo di deroga previsto dall’art. 9, n. 1, lett. c) della direttiva. Il metodo di caccia di per sé non è sufficientemente selettivo e riguarda la cattura di un numero di uccelli di gran lunga superiore alla norma di «piccola quantità».
V – Conclusione
48. In base alle considerazioni che precedono suggerisco che la Corte:
– dichiari che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 8, n. 1, e 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici;
– condanni il Regno di Spagna alle spese.
(1) .
(2)
–	GUCE L 103, pag. 1.
(3)
–	Questo decreto è stato annullato con sentenza 26 settembre 2001 dal Tribunal Superior de Justicia. Avverso questa decisione è stato proposto ricorso in cassazione.
(4)
–	Sentenza 27 aprile 1988, causa C-252/85, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑2243).
(5)
–	V. ad esempio sentenza 8 luglio 1987, causa C-262/85, Commissione/Repubblica italiana (Racc. pag. I‑3073).
(6)
–	Citata alla nota 4.
(7)
–	Com(93)572 def, 24 novembre 1993.