Predmet T-602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 24. siječnja 2024.
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokument koji je dostavljen u okviru postupka EU Pilot u vezi s povratom PDV-a – Dokument koji potječe iz države članice – Odbijanje pristupa – Prethodna suglasnost države članice – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu sudskih postupaka – Obveza obrazlaganja”
1.      Tužba za poništenje – Razlozi – Nepostojanje obrazloženja ili njegova nedostatnost – Tužbeni razlog različit od onog koji se odnosi na materijalnu zakonitost
(čl. 263. i 296. UFEU-a)
(t. 18.)
2.      Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza obrazlaganja – Doseg
(čl. 296. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4.)
(t. 21.)
3.      Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Dokumenti koji potječu iz države članice – Mogućnost države članice da od institucije zahtijeva neotkrivanje dokumenata – Obveza države članice da podnese poseban formalni zahtjev za podnošenje prigovora – Nepostojanje
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 5.)
(t. 23.)
4.      Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Dokumenti koji potječu iz države članice – Obveze dotične institucije u pogledu savjetovanja s državom članicom prije donošenja odluke – Povreda – Posljedice
(čl. 4. st. 3. UEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 4. i 5.)
(t. 24., 25.)
5.      Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Dokumenti koji potječu iz države članice – Mogućnost države članice da od institucije zahtijeva neotkrivanje dokumenata – Doseg
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 1. do 3. i st. 5.)
(t. 33., 35.-37.)
6.      Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Dokumenti koji potječu iz države članice – Mogućnost države članice da od institucije zahtijeva neotkrivanje dokumenata – Postupovne posljedice – Obveza države članice i institucije Unije da obrazloži odluku o odbijanju pristupa – Doseg
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 1. do 3. i st. 5.)
(t. 38.-41._48.-50.)
7.      Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Dokumenti koji potječu iz države članice – Mogućnost države članice da od institucije zahtijeva neotkrivanje dokumenata – Nadležnost suda Unije da nadzire osnovanost odbijanja – Potpuni nadzor primjenjivosti izuzeća na koje se poziva navedena država članica na temelju materijalne ocjene
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 1. do 3. i st. 5.)
(t. 52.)
8.      Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita sudskih postupaka – Područje primjene – Dokumenti koji nisu sastavljeni samo za potrebe sudskog postupka, ali koji mogu ugroziti sposobnost obrane dotičnih nacionalnih tijela u navedenom postupku – Uključivanje – Uvjeti
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. druga alineja)
(t. 54.-58., 61., 62., 64.-67.)
9.      Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita sudskih postupaka – Područje primjene – Dokumenti koji nisu sastavljeni samo za potrebe sudskog postupka, ali koji mogu ugroziti sposobnost obrane nacionalnih tijela o kojima je riječ u navedenom postupku – Jamstvo jednakosti oružja u nacionalnim sudskim postupcima – Kriteriji za ocjenu – Vjerojatnost zahtjeva za prethodnu odluku nacionalnog suda – Isključenje
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. druga alineja)
(t. 69.-71.)
Kratak prikaz
Odlučujući o tužbi za poništenje odluke Europske komisije kojom se odbija pristup dokumentu koji potječe iz države članice, Opći sud svojom presudom pojašnjava razliku između formalnog zahtjeva za odbijanje pristupa dokumentima i materijalne zakonitosti takvog odbijanja. Osim toga, pojašnjava načine dobivanja prethodnog odobrenja predviđenog člankom 4. stavkom 5. Uredbe br. 1049/2001(1) u pogledu otkrivanja dokumenata koji potječu iz država članica kao i uvjete primjene izuzeća koje se temelji na zaštiti sudskih postupaka pred nacionalnim sudovima(2) u slučaju postojanja takvih dokumenata i u kontekstu mogućeg zahtjeva za prethodnu odluku.
U okviru postupka EU Pilot(3) pokrenutog nakon pritužbe tužitelja Veneziana Energia Risorse idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), Komisija je od talijanskih tijela zatražila pojašnjenja u pogledu načina povrata neosnovano naplaćenog PDV-a na talijansku naknadu za okolišno zdravlje (ITAI). Nakon što ga je Komisija obavijestila da je, s obzirom na odgovor talijanskih tijela, odlučila da neće pokrenuti postupak zbog povrede zbog nepoštovanja prava Unije koju su počinila ta tijela, tužitelj je od Komisije zatražio presliku odgovora talijanskih tijela.
U svojem prvotnom odgovoru Komisija je na temelju članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 odbila pristup tom odgovoru uz obrazloženje da bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu sudskih postupaka koji su u tijeku u Italiji. Pobijanom odlukom(4) Komisija je potvrdila svoju odluku o odbijanju otkrivanja, nakon što su se talijanska tijela na temelju članka 4. stavka 5. Uredbe br. 1049/2001 usprotivila otkrivanju dopisa o kojem je riječ na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. drugoj alineji iste uredbe.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud podsjeća na to da obveza obrazlaganja predstavlja bitan postupovni zahtjev te je odvojena od pitanja je li obrazloženje točno, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta. U smislu obveze formalnog obrazlaganja, nedostatno obrazložen akt jest onaj koji ne omogućava razumijevanje zašto, na kojem temelju ili zbog kojeg razloga je donesen, iako obrazloženje akta i razlozi za njegovo donošenje mogu biti dovoljno poznati i razumljivi, ali nedostatni da bi akt bio zakonit jer nisu potkrijepljeni, relevantni ili u skladu s primjenjivim odredbama.
Kao drugo, kad je riječ o argumentaciji tužitelja u pogledu navodno nezakonitog oslanjanja pobijane odluke na članak 4. stavak 5. Uredbe br. 1049/2001 jer talijanska tijela nisu stvarno prigovorila otkrivanju dopisa, osobito prije prvotnog odgovora, Opći sud navodi da ni iz te odredbe niti iz sudske prakse ne proizlazi da je država članica koja je autor predmetnog dokumenta, kako bi mogla podnijeti prigovor, obvezna unaprijed podnijeti poseban formalni zahtjev instituciji o kojoj je riječ niti se zahtijeva da se država članica izričito pozove na navedenu odredbu. Ništa u tekstu te odredbe, koja je postupovna odredba posvećena postupku donošenja odluke Unije, ne upućuje na to da država članica mora podnijeti formalni zahtjev bez kojeg se prigovor koji je ona podnijela ne može uzeti u obzir prilikom donošenja navedene odluke. Stoga država članica nije obvezna postupiti u dva koraka kako bi prigovorila otkrivanju jednog od svojih dokumenata, najprije zahtijevajući od Komisije da ne otkrije predmetni dokument bez njezine prethodne suglasnosti, a potom odbijanjem davanja te suglasnosti.
Iz toga također slijedi da činjenica da je s državom članicom o kojoj je riječ provedeno savjetovanje na temelju članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1049/2001 ne isključuje naknadnu primjenu članka 4. stavka 5. iste uredbe. Te dvije odredbe nisu bile predviđene kao međusobno isključive, već štoviše, kao odredba koja se općenito odnosi na treće strane (stavak 4.) i odredba koja se primjenjuje na određene treće strane, države članice, i koja sadržava Deklaraciju br. 35 priloženu Ugovoru iz Amsterdama (stavak 5.).
Usto, kako bi se zajamčila djelotvorna primjena članka 4. stavka 5. Uredbe br. 1049/2001, osobito tako da država članica o kojoj je riječ ima mogućnost davanja prethodne suglasnosti za otkrivanje dokumenta čiji je autor, Opći sud ističe da ju je potrebno obavijestiti o postojanju zahtjeva za pristup tom dokumentu, što je upravo predmet savjetovanja predviđenog člankom 4. stavkom 4. iste uredbe.
Kao treće, Opći sud odbija tužiteljevu argumentaciju prema kojoj obična tvrdnja o osobitoj vjerojatnosti zahtjeva za prethodnu odluku talijanskih sudova o kojima je riječ nije dostatna da bi se opravdalo odbijanje otkrivanja dopisa talijanskih tijela.
Podsjeća i na to da je točno da, kako bi se izuzeće koje se odnosi na zaštitu sudskih postupaka moglo primijeniti na dokumente koji nisu sastavljeni u okviru određenog sudskog postupka, potrebno je da zatraženi dokumenti, u vrijeme usvajanja odluke kojom se odbija pristup tim dokumentima, imaju dovoljno usku vezu sa sporom koji se vodi pred sudom Unije, a u vezi s kojim se dotična institucija poziva na to izuzeće, ili s postupkom koji se vodi pred nacionalnim sudom, pod uvjetom da se u njemu javljaju pitanja tumačenja ili valjanosti akta Unije u smislu da je, uzimajući u obzir kontekst predmeta, vrlo vjerojatno da će biti upućen zahtjev za prethodnu odluku.
Međutim, ta se sudska praksa odnosi na dokumente koje su sastavile same institucije, a ne, kao u ovom slučaju, na dokumente koji potječu iz država članica i koji su dostavljeni instituciji. Naime, kad je riječ o dokumentu koji je sastavila institucija, do ugrožavanja jednakosti oružja i sposobnosti obrane institucije o kojoj je riječ može doći samo u okviru postupaka u kojima ona sudjeluje, odnosno u okviru postupaka koji se u načelu odvijaju pred sudom Unije.
Nasuprot tomu, u slučaju dokumenta koji potječe iz države članice i povezan je s postupcima koji su u tijeku pred nacionalnim sudovima u kojima je država stranka, kao u ovom slučaju, upravo se jednakost oružja koja se jamči u tim nacionalnim postupcima uzima u obzir. Iz toga slijedi da nije relevantno pitanje je li osobito vjerojatno da će biti upućen zahtjev za prethodnu odluku talijanskih sudova pred kojima se vode nacionalni postupci o kojima je riječ.
1      Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)
2      Na temelju članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001
3      Postupak EU Pilot 9456/19/TAXUD u vezi s povratom poreza na dodanu vrijednost (PDV) koji je neosnovano naplaćen na talijansku naknadu za okolišno zdravlje (tariffa di igiene ambientale, utvrđena člankom 49. decreta legislativo n. 22 (Zakonodavna uredba br. 22) od 5. veljače 1997.)
4      Odluka Komisije C(2022) 5221 final od 15. srpnja 2022.