Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
21 mei 2026
(*)
„ Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de militaire agressie tegen Oekraïne – Verordening (EU) nr. 269/2014 – Artikel 2, lid 1 – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Oprichting van een trust – Insteller van de trust die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst – Bevriezing van de in een trust ingebrachte tegoeden en economische middelen – Begrippen ‚toebehoren’ en ‚zeggenschap’ ”
In zaak C‑483/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) bij beslissing van 11 april 2023, ingekomen bij het Hof op 26 juli 2023, in de procedure
A,
B,
C,
D,
T
tegen
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Comitato di Sicurezza Finanziaria,
Agenzia del Demanio,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, T. von Danwitz, vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Eerste kamer, I. Ziemele (rapporteur), A. Kumin en S. Gervasoni, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: G. Chiapponi, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 mei 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        A, B, C, D en T, vertegenwoordigd door F. Centonze, F. Ciancio, G. Lovaste, M. Magnano, A. Neri, A. Saccucci en F. Sciaudone, avvocati,
–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino en G. Palmieri als gemachtigden, bijgestaan door P. Gentili en L. Paolucci, avvocati dello Stato,
–        de Belgische regering, vertegenwoordigd door A. De Brouwer, C. Pochet en M. Van Regemorter als gemachtigden,
–        de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller als gemachtigde,
–        de Franse regering, vertegenwoordigd door B. Fodda, E. Timmermans en B. Travard als gemachtigden,
–        de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en A. Hanje als gemachtigden,
–        de Finse regering, vertegenwoordigd door M. Pere als gemachtigde,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Bianchi, M. Carpus-Carcea, H. Krämer en L. Puccio als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 juli 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, lid 1, van verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/330 van de Raad van 25 februari 2022 (PB 2022, L 51, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 269/2014”).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds A, B, C, D en T, en anderzijds het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economische Zaken en Financiën, Italië; hierna: „ministerie”), het Comitato di Sicurezza Finanziaria (comité voor financiële zekerheid, Italië) en de Agenzia del Demanio (beheer van het openbaar domein, Italië) over de bevriezing van de aandelen en de goederen van de vennootschappen A, B, C en D.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
3        Artikel 2 van het op 1 juli 1985 te ’s‑Gravenhage gesloten verdrag inzake het recht dat toepasselijk is op trusts en inzake de erkenning van trusts (hierna: „verdrag van ’s-Gravenhage”), dat door de Italiaanse Republiek is ondertekend en geratificeerd, bepaalt:
„Voor de toepassing van dit verdrag heeft de term trust het oog op de rechtsbetrekkingen die – bij rechtshandeling onder de levenden of ter zake des doods – in het leven worden geroepen door een persoon, de insteller, wanneer goederen onder de macht van een trustee worden gebracht ten behoeve van een begunstigde of voor een bepaald doel.
Een trust heeft de volgende kenmerken:
a.      de goederen van de trust vormen een afgescheiden vermogen en zijn geen deel van het vermogen van de trustee;
b.      de rechtstitel met betrekking tot de goederen van de trust staat ten name van de trustee of ten name van een ander voor rekening van de trustee;
c.      de trustee heeft de bevoegdheid en de plicht, ter zake waarvan hij verantwoording schuldig is, om in overeenstemming met de bepalingen van de trust en de bijzondere verplichtingen, waaraan hij van rechtswege is onderworpen, de goederen van de trust te besturen en te beheren of erover te beschikken.
Het is niet noodzakelijkerwijs onverenigbaar met het bestaan van een trust dat de insteller zich bepaalde rechten en bevoegdheden heeft voorbehouden of dat de trustee bepaalde rechten als begunstigde heeft.”
4        Artikel 6, eerste alinea, van dit verdrag luidt:
„De trust wordt beheerst door het door de insteller gekozen recht. De keuze moet uitdrukkelijk zijn of voortvloeien uit de bepalingen van de akte waarbij de trust is ingesteld of het geschrift waaruit van het bestaan daarvan blijkt, zo nodig uitgelegd in het licht van de omstandigheden van het geval.”
5        Artikel 11 van dit verdrag bepaalt:
„Een trust die in het leven is geroepen overeenkomstig het door de bepalingen van het voorafgaande hoofdstuk aangewezen recht wordt erkend als trust.
Die erkenning houdt ten minste in dat het trustvermogen is afgescheiden van het eigen vermogen van de trustee en dat de trustee in zijn hoedanigheid van trustee als eiser of verweerder in rechte kan optreden en kan verschijnen voor een notaris of voor enig persoon die handelt in de uitoefening van een openbare functie.
Voor zover het recht dat toepasselijk is op de trust dit verlangt of bepaalt, brengt deze erkenning in het bijzonder mede:
a.      dat de persoonlijke schuldeisers van de trustee geen verhaal hebben op het trustvermogen;
b.      dat de trustgoederen geen deel uitmaken van het vermogen van de trustee in geval van diens insolventie of faillissement;
c.      dat de trustgoederen geen deel uitmaken van enige huwelijksgoederengemeenschap waarin de trustee gehuwd mocht zijn noch van zijn nalatenschap;
d.      dat de trustgoederen kunnen worden teruggevorderd in gevallen waarin de trustee deze, met schending van de verplichtingen die voor hem uit de trust voortvloeien, met zijn eigen vermogen heeft vermengd of deze heeft vervreemd.
Niettemin blijven de rechten en verplichtingen van een derde die de goederen onder zich heeft, beheerst door de wet aangewezen door de verwijzingsregels van het forum.”
Unierecht
Besluit 2014/145
6        De overwegingen 1, 4 en 5 van besluit 2014/145/GBVB van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16), luiden:
„(1)      Op 6 maart 2014 veroordeelden de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten van de [Europese] Unie met klem de niet-uitgelokte schending van de Oekraïense soevereiniteit en territoriale integriteit door de Russische Federatie, en riepen zij de Russische Federatie op haar strijdkrachten onmiddellijk terug te trekken naar de gebieden waar zij permanent gestationeerd zijn, overeenkomstig de relevante overeenkomsten. [...] De staatshoofden en regeringsleiders waren van oordeel dat de beslissing van de Hoge Raad van de Autonome Republiek van de Krim om een referendum over de toekomstige status van het grondgebied te houden, indruist tegen de Oekraïense grondwet en bijgevolg onwettig is.
[...]
(4)      In de huidige omstandigheden, dienen er reisbeperkingen en een bevriezing van vermogensbestanddelen te worden opgelegd jegens personen die verantwoordelijk zijn voor acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, waaronder acties betreffende de toekomstige status van elk deel van het grondgebied die in strijd zijn met de Oekraïense grondwet, alsmede personen, entiteiten of lichamen die daarbij betrokken zijn.
(5)      Om een aantal maatregelen uit te voeren, is een bijkomend optreden van de Unie vereist[.]”
Besluit 2022/337
7        Als reactie op de agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie op 24 februari 2022 en gelet op de ernst van de situatie, heeft de Raad van de Europese Unie op 28 februari 2022 besluit (GBVB) 2022/337 tot wijziging van [besluit 2014/145] betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 59, blz. 1) vastgesteld, waarbij 26 personen en 1 entiteit zijn toegevoegd aan de in de bijlage bij besluit 2014/145 opgenomen lijst van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen.
Verordening nr. 269/2014
8        In de overwegingen 4 tot en met 6 van verordening nr. 269/2014 staat te lezen:
„(4)      Op 17 maart 2014 heeft de Raad [besluit 2014/145] vastgesteld, dat voorziet in reisbeperkingen en de bevriezing van de tegoeden en economische middelen van bepaalde personen die verantwoordelijk zijn voor acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, waaronder acties betreffende de toekomstige status van elk deel van het grondgebied die in strijd zijn met de Oekraïense grondwet, alsmede van natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die daarbij betrokken zijn. Die natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten en lichamen worden vermeld in de bijlage bij dat besluit.
(5)      Sommige van die maatregelen vallen onder het toepassingsgebied van het Verdrag en derhalve[] zijn zij er in het bijzonder op gericht om te garanderen dat zij in alle lidstaten uniform worden toegepast[.]
[R]egelgeving op het niveau van de Unie is noodzakelijk voor de tenuitvoerlegging van die maatregelen.
(6)      Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en strookt met de beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend, in het bijzonder het recht op een effectief rechtsmiddel en op een eerlijk proces en het recht op de bescherming van persoonsgegevens. Deze verordening moet worden toegepast overeenkomstig die rechten en beginselen.”
9        Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
d)      ‚economische middelen’: activa van enigerlei aard, materieel of immaterieel, roerend of onroerend, die geen tegoeden zijn, maar kunnen worden gebruikt om tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen;
e)      ‚bevriezing van economische middelen’: voorkomen dat economische middelen worden gebruikt om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, onder meer door deze te verkopen, te verhuren of te verhypothekeren;
f)      ‚bevriezing van tegoeden’: voorkoming van mutatie, overmaking, wijziging, gebruik of inzet van of omgang met tegoeden, op welke wijze ook, met als gevolg wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of andere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt;
g)      ‚tegoeden’: financiële activa en voordelen van enigerlei aard, met inbegrip van, maar niet beperkt tot:
i)      contanten, cheques, geldvorderingen, wissels, postwissels en andere betaalmiddelen;
ii)      deposito’s bij financiële instellingen of andere entiteiten, saldi op rekeningen, schulden en schuldbewijzen;
iii)      in het openbaar en onderhands verhandelde waardepapieren en schuldbewijzen, met inbegrip van aandelen, certificaten van waardepapieren, obligaties, promesses, warrants, schuldbekentenissen en derivatencontracten;
iv)      interesten, dividenden of andere inkomsten uit of waarde voortkomende uit of gegenereerd door activa;
v)      krediet, recht op compensatie, garanties, uitvoeringsgaranties of andere financiële verplichtingen;
vi)      kredietbrieven, cognossementen, koopbrieven; alsmede
vii)      bewijsstukken van belangen in fondsen of financiële middelen;
[...]”
10      In artikel 2 van die verordening is bepaald:
„1.      Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van alle in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, worden bevroren.
2.      Er worden geen tegoeden of economische middelen, rechtstreeks of onrechtstreeks[,] ter beschikking gesteld aan of ten behoeve van de in de lijst in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.”
11      Artikel 3, lid 1, van die verordening bepaalt:
„Bijlage I omvat een lijst van:
a)      natuurlijke personen die verantwoordelijk zijn voor, steun verlenen aan of uitvoering geven aan, acties of beleidsmaatregelen die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne of de stabiliteit of veiligheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, of die de werkzaamheden van internationale organisaties in Oekraïne belemmeren;
[...]
d)      natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan of profijt trekken van Russische beleidsmakers die verantwoordelijk zijn voor de inlijving van de Krim of de destabilisatie van Oekraïne;
e)      natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen die transacties sluiten met de separatistische groepen in de Oekraïense regio Donbas;
f)      natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan of profijt trekken van de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne; of
g)      vooraanstaande zakenlieden of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne,
en met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen.”
12      Artikel 9 van verordening nr. 269/2014 luidt:
„Het is verboden om bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of gevolg hebben dat de in artikel 2 bedoelde maatregelen worden omzeild.”
Uitvoeringsverordening 2022/336
13      Op 28 februari 2022 heeft de Raad uitvoeringsverordening (EU) 2022/336 tot uitvoering van [verordening nr. 269/2014] betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 58, blz. 1) vastgesteld, waarbij 26 personen en 1 entiteit zijn toegevoegd aan de in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 opgenomen lijst van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen.
14      In de overwegingen 5 tot en met 11 van deze uitvoeringsverordening is vermeld:
„(5)      Op 24 januari 2022 keurde de Raad conclusies goed waarin hij de aanhoudende agressie en dreigingen van Rusland jegens Oekraïne veroordeelde en Rusland opriep te de-escaleren, zich te houden aan het internationaal recht en via de bestaande internationale mechanismen een constructieve dialoog aan te gaan. De Raad onderstreepte andermaal dat de Unie zeer gehecht is aan de kernbeginselen waarop de Europese veiligheid steunt en die verankerd zijn in het Handvest van de Verenigde Naties (VN) en de oprichtingsakten van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa, waaronder de Slotakte van Helsinki en het Handvest van Parijs. Die kernbeginselen omvatten met name de soevereine gelijkheid en territoriale integriteit van staten, de onschendbaarheid van grenzen, het zich onthouden van dreiging met of gebruik van geweld, en de vrijheid van staten hun eigen veiligheidsbeleid te kiezen of te wijzigen. De Raad stelde dat die beginselen niet onderhandelbaar en ook geen onderwerp van herziening of herinterpretatie zijn, en dat het feit dat Rusland ze schendt, een obstakel is voor een gemeenschappelijke en ondeelbare veiligheidsruimte in Europa en een bedreiging is voor de vrede en stabiliteit op het Europese continent. Herinnerend aan de conclusies van de Europese Raad van 16 december 2021 herhaalde de Raad dat elke verdere militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne enorme gevolgen en hoge kosten met zich mee zou brengen, waaronder een breed scala aan sectorale en individuele beperkende maatregelen die in overleg met partners zouden worden uitgevaardigd.
(6)      Op 19 februari 2022 legde de hoge vertegenwoordiger namens de Unie een verklaring af waarin hij uiting gaf aan zijn bezorgdheid over de massale Russische troepenopbouw in en rond Oekraïne, en er bij Rusland op aandrong een zinvolle dialoog aan te gaan en te kiezen voor diplomatie, terughoudendheid aan de dag te leggen en te de-escaleren door een aanzienlijk deel van zijn strijdkrachten terug te trekken uit het grensgebied met Oekraïne. [...]
(7)      Op 21 februari 2022 ondertekende de president van de Russische Federatie een decreet waarin de ‚onafhankelijkheid en soevereiniteit’ van de niet onder regeringsgezag vallende gebieden van de Oekraïense oblasten Donetsk en Loehansk werden erkend en de Russische strijdkrachten opdracht kregen die gebieden binnen te trekken.
(8)      Op 22 februari 2022 legde de hoge vertegenwoordiger namens de Unie een verklaring af waarin een veroordeling werd uitgesproken over die illegale handeling, die de soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne verder ondermijnt en een ernstige inbreuk vormt op het internationale recht en een reeks internationale overeenkomsten, waaronder het Handvest van de VN, de Slotakte van Helsinki, het Handvest van Parijs en het Memorandum van Boedapest, alsook op de Minsk-akkoorden en Resolutie 2202 (2015) van de VN-Veiligheidsraad. De hoge vertegenwoordiger drong er bij Rusland, als partij bij het conflict, op aan die erkenning terug te draaien, zijn verbintenissen na te komen, het internationale recht na te leven en de besprekingen in het Normandiëkwartet en de Tripartiete Contactgroep Oekraïne te hervatten. Hij kondigde aan dat de Unie op die meest recente schendingen door Rusland zou reageren door met spoed aanvullende beperkende maatregelen vast te stellen.
(9)      Op 24 februari 2022 kondigde de president van de Russische Federatie een militaire operatie in Oekraïne aan, waarna de Russische strijdkrachten een aanval begonnen op Oekraïne. Die aanval is een flagrante schending van de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne.
(10)      Op 24 februari 2022 legde de hoge vertegenwoordiger namens de Unie een verklaring af waarin hij de niet-uitgelokte invasie van Oekraïne door de strijdkrachten van de Russische Federatie en de betrokkenheid van Belarus bij deze agressie tegen Oekraïne in de krachtigste bewoordingen veroordeelde. De hoge vertegenwoordiger gaf aan dat de respons van de Unie zowel sectorale als individuele beperkende maatregelen zal omvatten.
(11)      Op 24 februari 2022 veroordeelde de Europese Raad in de krachtigste bewoordingen de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne. De onwettige militaire acties van Rusland vormen een flagrante schending van het internationaal recht en van de beginselen van het VN-Handvest, en ondermijnen de Europese en mondiale veiligheid en stabiliteit. De Europese Raad kwam, in nauwe coördinatie met zijn partners en bondgenoten, verdere beperkende maatregelen overeen die enorm zware gevolgen zullen hebben voor Rusland.”
Richtlijn 2015/849
15      Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (PB 2018, L 156, blz. 43)
(hierna: „richtlijn 2015/849”), vermeldt in overweging 14:
„De noodzaak van nauwkeurige en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigde is een bepalende factor bij het opsporen van criminelen die hun identiteit anders achter een vennootschapsrechtelijke structuur kunnen verbergen. [...]”
16      Artikel 3 van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
6.      ‚uiteindelijk begunstigde’: elke natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over de cliënt en/of de natuurlijke perso(o)n(en) voor wiens/wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht, en waaronder ten minste wordt verstaan:
[...]
b.      in het geval van trusts, alle volgende personen:
i)      de oprichter(s) van de trust;
ii)      de trustee(s);
iii)      de eventuele protector(s);
iv)      de begunstigden; of voor zover de afzonderlijke personen die de begunstigden van de juridische constructie of de juridische entiteit zijn, nog niet zijn geïdentificeerd, de groep van personen in wier belang de juridische entiteit of de juridische constructie hoofdzakelijk werd opgericht of werkzaam is;
v)      elke andere natuurlijke persoon die door directe of indirecte eigendom of via andere middelen uiteindelijke zeggenschap over de trust uitoefent;
[...]”
Beste praktijken
17      De Raad heeft een document opgesteld over beste praktijken in de lidstaten voor de uitvoering van beperkende maatregelen, dat met name is bijgewerkt op 4 mei 2018 (document 8519/18), 27 juni 2022 (document 10572/22) en 3 juli 2024 (document 11623/24).
18      Document 11623/24 van de Raad, met als opschrift „Beste praktijken van de [Europese Unie] voor de doeltreffende uitvoering van beperkende maatregelen”, in de versie van 3 juli 2024 (hierna: „beste praktijken”), bepaalt in punt 3 ervan dat beste praktijken moeten worden beschouwd als niet-limitatieve aanbevelingen van algemene aard met het oog op de doeltreffende uitvoering van beperkende maatregelen overeenkomstig het Unierecht en de nationale wetgeving ter zake. Zij zijn niet juridisch bindend en mogen niet worden gezien als aansporingen tot acties die onverenigbaar zouden zijn met het Unierecht of de nationale wetgeving ter zake, onder meer inzake gegevensbescherming.
19      Afdeling B van de beste praktijken bevat een deel III, met als opschrift „Reikwijdte van financiële beperkende maatregelen”, dat de punten 34 en 35 bevat, die luiden:
„34.      De bevriezing heeft betrekking op alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan of eigendom zijn van de aangewezen personen en entiteiten, en ook op die welke in hun bezit zijn of onder hun zeggenschap staan. Onder ‚in hun bezit zijn’ of ‚onder hun zeggenschap staan’ moeten dan alle situaties worden verstaan waarin een aangewezen persoon of entiteit wettig kan beschikken over tegoeden of economische middelen of deze kan overmaken, zonder dat die zijn eigendom zijn en zonder dat hiervoor toestemming van de wettige eigenaar vereist is. [...]
35.      In beginsel zou de bevriezing geen gevolgen moeten hebben voor de tegoeden en economische middelen die geen eigendom zijn van of toebehoren aan, noch in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van, aangewezen personen en entiteiten. [...] Volgens dezelfde logica vallen de tegoeden en economische middelen van een niet-aangewezen entiteit met een andere rechtspersoonlijkheid dan een aangewezen persoon of entiteit niet hieronder, tenzij deze onder zeggenschap van de aangewezen persoon of entiteit staan of in zijn of haar bezit zijn. Niettemin vallen tegoeden en economische middelen die een aangewezen en een niet-aangewezen persoon of entiteit in mede-eigendom hebben, hier in de praktijk wel volledig onder.”
20      Afdeling B bevat ook een deel VIII, dat met name de punten 62 tot en met 67 van de beste praktijken bevat, waarin het volgende is bepaald:
„Beginsel
62.      De tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van op een lijst geplaatste natuurlijke personen of rechtspersonen moeten verplicht worden bevroren. Onder de voorwaarden in punt 35 vallen hieronder ook activa die in het bezit zijn van niet-op een lijst geplaatste entiteiten die in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van op een lijst geplaatste personen of entiteiten.
Eigendom
63.      Het bepalende criterium bij de vaststelling of een andere persoon of entiteit eigenaar is van een rechtspersoon of entiteit, is het in het bezit zijn van 50 % of meer van de eigendomsrechten van een entiteit, of daarin een meerderheidsbelang hebben. Indien aan dit criterium is voldaan, wordt een andere persoon of entiteit geacht eigenaar van de rechtspersoon of entiteit te zijn.
Bij het beoordelen van de eigendom moet ook rekening worden gehouden met de cumulatieve eigendom van de entiteit. Bijvoorbeeld, indien een aangewezen persoon 30 % van de entiteit bezit en een andere aangewezen persoon 25 % van de entiteit bezit, moet in beginsel worden geacht dat de entiteit in het bezit is van aangewezen personen.
Zeggenschap
64.      De bepalende criteria bij de vaststelling of een persoon of entiteit onder de zeggenschap staat van een andere persoon of entiteit, alleen of krachtens een overeenkomst met een andere aandeelhouder of derde partij, kunnen onder meer omvatten:
a.      het recht hebben of de bevoegdheid uitoefenen om een meerderheid van de leden van het toezichthoudend, leidinggevend of bestuursorgaan van een dergelijke rechtspersoon of entiteit aan te stellen of te ontslaan;
b.      het aangesteld hebben, enkel als gevolg van de uitoefening van zijn stemrechten, van een meerderheid van de leden van het toezichthoudend, leidinggevend of bestuursorgaan van een rechtspersoon of entiteit die gedurende het lopende en voorgaande begrotingsjaar in functie waren;
c.      het, ingevolge een overeenkomst met andere aandeelhouders in of leden van een rechtspersoon of entiteit, alleen zeggenschap hebben over een meerderheid van de aandeelhouders‑ of ledenstemrechten in die rechtspersoon of entiteit;
d.      het bezit van het recht tot het uitoefenen van een overheersende invloed op een rechtspersoon of entiteit ingevolge een met die rechtspersoon of entiteit aangegane overeenkomst of een bepaling in het memorandum of de akte van oprichting, wanneer het recht dat die rechtspersoon of entiteit beheerst een dergelijke overeenkomst of bepaling toestaat;
e.      het hebben van de bevoegdheid tot het feitelijk uitoefenen van het recht om een overheersende invloed als bedoeld in punt d) uit te oefenen zonder de houder van dat recht te zijn [(inclusief, bijvoorbeeld, door middel van een brievenbusmaatschappij)];
f.      het hebben van het recht om alle of een deel van de activa van een rechtspersoon of entiteit te gebruiken;
g.      het op geconsolideerde basis beheren van een rechtspersoon of entiteit, gepaard gaande met het publiceren van geconsolideerde jaarrekeningen;
h.      het gezamenlijk en hoofdelijk delen van de financiële verplichtingen van een rechtspersoon of entiteit, of het garanderen van deze verplichtingen.
65.      Indien aan een van deze criteria is voldaan, wordt de rechtspersoon of entiteit geacht onder de zeggenschap te staan van een andere persoon of entiteit, tenzij per geval het tegendeel kan worden bewezen.
66.      Het vervullen van de bovengenoemde criteria van eigendom of zeggenschap kan per geval worden weerlegd.
67.      In de volgende voorbeelden worden omstandigheden beschreven die erop kunnen wijzen dat een aangewezen persoon of entiteit zeggenschap heeft over een niet-aangewezen entiteit. Dit zijn slechts enkele voorbeelden, bedoeld ter illustratie:
[...]
e)      Gebruik van trusts, brievenbusmaatschappijen en vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid
–        Een entiteit maakt deel uit van een nodeloos complexe bedrijfsstructuur waarbij mogelijk entiteiten zijn betrokken zoals brievenbusmaatschappijen, vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid en/of trusts die banden hebben met een aangewezen persoon. Sommige van deze entiteiten zijn opgericht of de identiteit ervan is gewijzigd kort voor of na (indien toegestaan op grond van de toepasselijke verordeningen van de Raad) de vaststelling van de sanctieregeling of de aanwijzing van de persoon, en hebben geen geloofwaardige bedrijfsactiviteit.
–        Een of meerdere trusts worden gebruikt als ontvanger(s) van activa van een entiteit die in het bezit is of onder zeggenschap staat van een aangewezen persoon. Bij het beheer van de trusts zijn beroepsbeoefenaars betrokken uit het rechtsgebied waar de trust(s) is/zijn opgericht.”
Italiaans recht
21      In de Italiaanse rechtsorde is in de mogelijkheid om gebruik te maken van het instrument van de trust voorzien in legge n. 364 –
Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla legge applicabile ai trusts e sul loro riconoscimento, adottata a l’Aja il 1°luglio 1985 (wet nr. 364 houdende ratificatie en uitvoering van het verdrag van ’s-Gravenhage), van 16 oktober 1989 (GURI nr. 261 van 8 november 1989, gewoon supplement nr. 84).
22      Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van decreto legislativo n. 109 –
Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/EG (wetsbesluit nr. 109 houdende maatregelen ter voorkoming, bestrijding en bestraffing van de financiering van terrorisme en de activiteiten van landen die de vrede en de internationale veiligheid bedreigen, vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 2005/60/EG), van 22 juni 2007 (GURI nr. 172 van 26 juli 2007), zoals gewijzigd bij decreto legislativo n. 90 – Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) n. 2015/847 riguarendaante i dati informativi che gunano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n. 1781/2006 [wetsbesluit nr. 90 houdende uitvoering van richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering en tot wijziging van de richtlijnen 2005/60/EG en 2006/70/EG, alsmede uitvoering van verordening (EU) 2015/847 betreffende bij geldovermakingen te voegen informatie en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1781/2006] van 25 mei 2017 (GURI nr. 140 van 19 juni 2017, gewoon supplement nr. 28; hierna: „wetsbesluit nr. 109/2007”), is het comité voor financiële zekerheid belast met de vaststelling van de bevriezingsmaatregelen waartoe de Verenigde Naties (VN), de Unie en het ministerie krachtens de geldende regeling hebben besloten.
23      Artikel 5 van wetsbesluit nr. 109/2007 bepaalt dat bevroren tegoeden niet mogen worden overgedragen, afgestaan noch op enigerlei wijze mogen worden gebruikt, en dat het verboden is om aan de genoemde personen of entiteiten direct of indirect tegoeden of economische middelen ter beschikking te stellen of deze ten behoeve van hen te gebruiken.
Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
24      De vennootschappen A en B, die respectievelijk in september 1970 en maart 1983 zijn opgericht, zijn actief in de vastgoedsector, terwijl de in juni 2014 opgerichte vennootschap C autoverhuur‑ en garagediensten verricht en de eveneens in juni 2014 opgerichte vennootschap D bijstand op het gebied van toerisme verleent.
25      De vennootschappen A, B, C en D staan onder zeggenschap van een in Bermuda gevestigde moedermaatschappij, die is ingebracht in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde trust, waarvan de huidige trustee T is, een fiduciaire vennootschap naar Zwitsers recht.
26      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde trust door de insteller (settlor) is opgericht bij akte van 18 juli 2007, die op 22 december 2014 is gewijzigd, en dat deze trust wordt beheerst door het recht van de Bermuda-eilanden. De structuur van de trust voorziet ook in de functie van protector, die wordt uitgeoefend door een derde die belast is met het toezicht op de goede uitvoering van het in de trustakte vastgestelde programma, en in de functie van de „appointor”, die belast is met het benoemen van protectoren ter aanvulling of ter vervanging van de oorspronkelijke protector in geval van beëindiging van diens functie.
27      De trustee heeft in hoofdzaak tot taak de in de trust ingebrachte goederen te beheren en te besturen overeenkomstig de bepalingen van de trustakte en de regelgeving die op de trust van toepassing is, alsook deze goederen over te dragen aan de begunstigden bij het verstrijken van de looptijd van de trust of overeenkomstig de voorwaarden van de trust. Volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter mag de trustee op grond van de trustakte, behoudens de in die akte neergelegde uitzonderingen, de in de trust ingebrachte goederen niet zonder schriftelijke toestemming van de protector vervreemden, hetgeen volgens de verwijzende rechter bevestigt dat hij niet over alle rechten beschikt die in de regel aan de eigenaar van een goed toekomen.
28      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt eveneens dat de insteller aanvankelijk tot de begunstigden van de trust behoorde, samen met zijn zus, zijn neef en zijn – op de datum van de verwijzingsbeslissing nog onbestaande – nakomelingen, en andere begunstigden.
29      Bij akte van 19 december 2017 zijn de zus en de neef van de insteller uitgesloten van de begunstigden van de trust.
30      De verwijzende rechter wijst erop dat de insteller bij akte van 7 februari 2022 is uitgesloten van de begunstigden van de trust en dat op de datum van de verwijzingsbeslissing uit de trustakte niet blijkt dat de insteller opnieuw tot de begunstigden van de trust kan worden toegelaten, noch dat hij over bevoegdheden beschikt om de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen te beheren of te gebruiken, aangezien dit beheer aan de trustee is toevertrouwd. Aangezien de insteller definitief is uitgesloten van de begunstigden van de trust, heeft hij krachtens de trustakte geen recht meer op de overdracht van de in de trust ingebrachte middelen.
31      Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat ten tijde van de verwijzingsbeschikking geen enkele andere begunstigde van de trust was uitgesloten van de kring van begunstigden van de trust.
32      De Raad heeft de insteller bij besluit 2022/337 en uitvoeringsverordening 2022/336 geplaatst op de lijst van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen, die is opgenomen in de bijlage bij besluit 2014/145 en in bijlage I bij verordening nr. 269/2014.
33      Bij op 16 maart 2022 aan de wettelijke vertegenwoordiger van de vennootschappen A, B, C en D ter kennis gebracht besluit, heeft het comité financiële zekerheid krachtens artikel 2 van verordening nr. 269/2014 en wetsbesluit nr. 109/2007 afgekondigd dat de aandelen en de aan deze vennootschappen toebehorende activa bevroren waren, voor zover „deze indirect kunnen worden teruggevoerd [op de insteller]”. Dit comité was van mening dat de economische middelen die in Italië aan deze vennootschappen konden worden toegerekend, als vennootschappen die volledig onder de zeggenschap van de moedermaatschappij stonden, in werkelijkheid in wezen op de insteller konden worden teruggevoerd, aangezien volgens de door de Guardia di Finanza (financiële politie en douaneautoriteit, Italië) verstrekte inlichtingen, die afkomstig waren van mededelingen die een Italiaanse bank haar had bezorgd, de insteller de uiteindelijk begunstigde van die vennootschappen was.
34      Op 11 mei 2022 hebben de vennootschappen A, B, C, D en T bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tot nietigverklaring van dat bevriezingsbesluit, waarbij zij hebben aangevoerd dat, aangezien de insteller van de begunstigden van de trust was uitgesloten, de inbreng van de moedermaatschappij in de trust tot gevolg heeft dat de vennootschappen A, B, C en D volledig worden gescheiden van het vermogen en de invloedssfeer van de insteller. De eigendom van de goederen van deze vennootschappen wordt overgedragen aan de trustee totdat zij aan de begunstigden van de trust worden overgedragen, en de insteller komt geen enkele (directe of indirecte) bestuurs‑ en zeggenschapsbevoegdheid toe.
35      Het ministerie stelt op zijn beurt dat de inbreng in de trust, die geen
overdracht tot gevolg heeft, niet leidt tot een volledige verbreking van de relatie tussen de insteller en de in de trust ingebrachte goederen en rechtsbetrekkingen. Een dergelijke uitlegging wordt bevestigd door artikel 3, punt 6, onder b), i), van richtlijn 2015/849. Bovendien zou de insteller, ook al wordt hij thans niet langer als begunstigde van de trust beschouwd, toch de eigendom van of de beschikkingsbevoegdheid over de in de trust ingebrachte goederen kunnen terugkrijgen, indien deze goederen niet aan de begunstigden van de trust zouden worden overgedragen bij beëindiging van de trust, bijvoorbeeld indien die begunstigden daarvan afstand hebben gedaan of wegens vroegtijdige ontbinding van de trust.
36      De verwijzende rechter vraagt zich af of artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 aldus moet worden uitgelegd dat de goederen, economische middelen en rechtsbetrekkingen die in de trust zijn ingebracht door een insteller die op de lijst in bijlage I bij die verordening is geplaatst, kunnen worden geacht „toe te behoren” aan de insteller in de zin van die bepaling, ook al is hij niet de gebruiker of beheerder, en evenmin de uiteindelijke begunstigde ervan, of dat zij kunnen worden geacht toe te behoren aan een persoon die met de insteller „verbonden” is, dan wel, als laatste alternatief, dat zij kunnen worden geacht onder „zeggenschap” van de insteller zelf te staan.
37      In dit verband is de verwijzende rechter van oordeel dat de trust een tijdelijke wijziging van de formele eigenaar van een goed impliceert en geen daadwerkelijke eigendomsoverdracht in materiële zin. De oprichting van de trust is niet bedoeld om de vermogensrechten van de trustee te vergroten, aangezien de in de trust ingebrachte goederen en rechten zijn gescheiden van het vermogen van de trustee, maar heeft als hoofddoel het belang van de insteller te behartigen door zijn persoonlijk vermogen te scheiden van de boedel van de in de trust ingebrachte goederen en rechten, waarbij hij zich tegelijkertijd bevrijdt van de lasten van het beheer, die bij de formele inbreng van deze goederen en rechten aan de trustee zijn overgedragen.
38      De formele inschrijving op naam van de trustee van de in de trust ingebrachte goederen kan echter niet volledig buiten beschouwing worden gelaten, aangezien die inschrijving overeenkomstig artikel 2 van het verdrag van ’s‑Gravenhage een van de kenmerken van de trust is. De trustee, die een van de insteller onderscheiden persoon is, is namelijk bevoegd om met inachtneming van de in de trustakte gestelde beperkingen over deze goederen te beschikken, wat het voornaamste prerogatief van de eigenaar is, en om de goederen overeenkomstig die akte aan de begunstigden over te dragen.
39      De verwijzende rechter is van oordeel dat het begrip „toebehoren” in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 niet alleen betrekking kan hebben op volledige en uitsluitende eigendom, maar ook op „atypische” of „hybride” situaties, zoals de inbreng van het goed in een trust die als „wezenlijk of indirect toebehorend” zou kunnen worden aangemerkt. Deze inbreng heeft niet tot gevolg dat de band van „toebehoren” tussen de in de trust ingebrachte goederen en de insteller, die objectief gezien in staat is daarop een aanzienlijke invloed uit te oefenen, definitief wordt verbroken. Een dergelijke invloed vloeit voort uit de mogelijkheid om de formele eigendom van die goederen terug te krijgen in geval van voortijdige beëindiging van de trust of indien de begunstigden weigeren om de overdracht van die goederen te aanvaarden, alsook uit het feit dat de insteller, door de trust op te richten en het beheer ervan en de zeggenschap erover toe te vertrouwen aan personen die zijn vertrouwen genieten en die door hem zijn gekozen, het gebruik en de eindbestemming van de trust vooraf zou kunnen sturen. De trustee kan daarentegen niet worden beschouwd als de daadwerkelijke eigenaar van de in de trust ingebrachte goederen, aangezien hij geen volledige beschikkingsbevoegdheid heeft, die normaliter kenmerkend is voor het eigendomsrecht.
40      Een dergelijke uitlegging van het begrip „toebehoren” in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 is in overeenstemming met het doel van artikel 2 en houdt rekening met het feit dat een trust, althans totdat de in de trust ingebrachte goederen definitief aan derden zijn toegewezen, een gemakkelijk te gebruiken mechanisme is om de in het Unierecht vastgestelde maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen te omzeilen. Zij vindt bovendien steun in artikel 3, punt 6, onder b), van richtlijn 2015/849, dat betrekking heeft op de situatie waarin de trust, samen met onder meer de trustee of de begunstigden van de trust, een belangrijke band behoudt met de in de trust ingebrachte goederen, op het beheer waarvan hij op enigerlei wijze invloed kan uitoefenen.
41      Voorts is de verwijzende rechter van oordeel dat het begrip „toebehoren” volgens het Hof in een situatie als die in het hoofdgeding weliswaar geen betrekking kan hebben op de situatie van de insteller, maar dat moet worden nagegaan of de insteller kan worden beschouwd als een „verbonden” persoon in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 of als een persoon die „zeggenschap” uitoefent over de in de trust ingebrachte goederen in de zin van diezelfde bepaling. In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat de insteller kan worden geacht in staat te zijn om op de in de trust ingebrachte goederen beslissende invloed uit te oefenen, die voortvloeit uit de bevoegdheid om de trust op te richten en, in dat kader, de personen aan te wijzen die belast zijn met het beheer van en het toezicht op de trust, het eindprogramma van de trust vast te stellen en de regels vast te stellen voor de overdracht van de goederen en de mogelijkheid om de eigendom van de in de trust ingebrachte goederen terug te verwerven.
42      De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat het voor de vaststelling of de insteller „zeggenschap” heeft over de in de trust ingebrachte goederen, irrelevant is dat de met het bestuur van de trust belaste personen, in het bijzonder de trustee of de protector, krachtens de trustakte tijdens de geldigheidsduur van de trust om gewone of buitengewone redenen kunnen veranderen, aangezien de personen die eventueel worden verzocht deze te vervangen, zullen handelen volgens de regels die door de insteller in de trustakte zijn vastgesteld.
43      Daarop heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet artikel 2, [lid] 1, van [verordening nr. 269/2014] aldus worden uitgelegd dat de bevriezingsmaatregel ook kan worden genomen wanneer het gaat om goederen of middelen die in een trust zijn ingebracht door een in bijlage I bij die verordening vermelde insteller (aangewezen of op de lijst geplaatste persoon), die moet worden beschouwd als de persoon aan wie de goederen of middelen toebehoren?
2)      [Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord,] [m]oet artikel 2, [lid] 1, van [verordening nr. 269/2014] aldus worden uitgelegd dat de bevriezingsmaatregel ook kan worden genomen wanneer het gaat om goederen of middelen die in een trust zijn ingebracht door een in bijlage I bij die verordening vermelde insteller (aangewezen of op een lijst geplaatste persoon), die moet worden beschouwd als een persoon die verbonden is met de persoon aan wie de goederen of middelen toebehoren?
3)      [Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord,] [m]oet artikel 2, [lid] 1, van verordening [nr. 269/2014] aldus worden uitgelegd dat de bevriezingsmaatregel ook kan worden genomen wanneer het gaat om goederen of middelen die in een trust zijn ingebracht door een in bijlage I bij die verordening vermelde insteller (aangewezen of op de lijst geplaatste persoon), die moet worden beschouwd als de persoon die zeggenschap heeft over de goederen of middelen?”
44      In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Italiaanse regering aangevoerd dat het Hof krachtens artikel 275, eerste alinea, VWEU niet bevoegd is om verordening nr. 269/2014, die is vastgesteld op basis van de bepalingen inzake het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie, in het bijzonder artikel 215 VWEU en de bepalingen van hoofdstuk 2 van titel V van het VEU, uit te leggen.
45      In antwoord op een vraag van het Hof over de handhaving van de exceptie van onbevoegdheid, met name gelet op het arrest van 10 september 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, punten 39 en 40), heeft de Italiaanse regering die exceptie ter terechtzitting voor het Hof uitdrukkelijk ingetrokken.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
46      Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 aldus moet worden uitgelegd dat een bevriezingsmaatregel kan worden genomen ten aanzien van tegoeden of economische middelen die zijn ingebracht in een trust door een insteller die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst.
47      De verwijzende rechter wenst van het Hof te vernemen wat de reikwijdte is van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 in een context waarin de Italiaanse autoriteiten op grond van deze bepaling hebben verklaard dat de aandelen en goederen die toebehoren aan vier Italiaanse vennootschappen die onder zeggenschap staan van een in Bermuda gevestigde moedermaatschappij, zijn ingebracht in de onherroepelijke trust die door de insteller, die op de lijst in bijlage I bij die verordening is geplaatst, is opgericht naar het recht van de Bermuda-eilanden.
48      In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de Italiaanse Republiek het verdrag van ’s‑Gravenhage heeft geratificeerd.
49      Volgens artikel 2 van dit verdrag heeft de term trust het oog op de rechtsbetrekkingen die – bij rechtshandeling onder de levenden of ter zake des doods – in het leven worden geroepen door een persoon, de insteller, wanneer goederen onder de macht van een trustee worden gebracht ten behoeve van een begunstigde of voor een bepaald doel.
50      Voorts blijkt uit artikel 2 van dat verdrag dat de kenmerken van de trust erin bestaan dat de goederen van de trust een afgescheiden vermogen vormen en geen deel zijn van het vermogen van de trustee, dat de rechtstitel met betrekking tot de goederen van de trust ten name van de trustee staat of ten name van een ander voor rekening van de trustee, en dat de trustee de bevoegdheid en de plicht heeft, ter zake waarvan hij verantwoording schuldig is, om in overeenstemming met de bepalingen van de trust en de bijzondere verplichtingen, waaraan hij van rechtswege is onderworpen, de goederen van de trust te besturen en te beheren of erover te beschikken. In artikel 2 is tevens bepaald dat het niet noodzakelijkerwijs onverenigbaar is met het bestaan van een trust dat de insteller zich bepaalde rechten en bevoegdheden heeft voorbehouden of dat de trustee als begunstigde bepaalde rechten heeft.
51      De verwijzende rechter wijst er in dit verband op dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde discretionaire trust is opgericht volgens het gebruikelijke schema, waarbij de eigendomstitel met betrekking tot de door de insteller in de trust ingebrachte goederen wordt gesteld op naam van de trustee, die deze bestuurt en beheert overeenkomstig de trustakte, die in overeenstemming moet zijn met het recht dat op de trust van toepassing is, en de definitieve overdracht ervan verricht aan de begunstigden, die op de datum van de overdracht de volledige eigendom van deze goederen verwerven.
52      In de tweede plaats blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de insteller de moedermaatschappij, die volledige zeggenschap heeft over de vennootschappen A, B, C en D, in de trust heeft ingebracht, zodat ook deze vennootschappen onder de zeggenschap van de trust vallen. De insteller heeft geen enkele bevoegdheid om de goederen en rechtsbetrekkingen die in de trust zijn ingebracht te beheren, aangezien deze bevoegdheid aan de trustee is toevertrouwd, en heeft op grond van de trustakte geen enkel recht om de goederen aan zichzelf over te dragen, aangezien hij definitief van de begunstigden van de trust is uitgesloten. De insteller is niet de gebruiker van de in de trust ingebrachte goederen en rechtsbetrekkingen en oefent geen andere functies uit, zoals die van protector. Tot aan de overdracht van de goederen en de rechtsbetrekkingen aan de begunstigden zou het niettemin mogelijk zijn de eigendom ervan terug te krijgen in geval van voortijdige beëindiging van de trust of weigering van de begunstigden om de overdracht van die goederen en rechtsbetrekkingen te aanvaarden.
53      De door de verwijzende rechter gestelde vragen moeten worden beantwoord, rekening houdend met deze feitelijke vaststellingen, waarvan het Hof in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU niet hoeft na te gaan of zij correct zijn (zie in die zin arresten van 16 maart 1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, punt 4, en 19 juni 2025, Bulgarian posts, C‑785/23, EU:C:2025:462, punt 40).
54      In de derde plaats blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de Italiaanse autoriteiten van mening waren dat de economische middelen van de vennootschappen A, B, C en D die in de trust waren ingebracht als vennootschappen die volledig onder de zeggenschap van de moedermaatschappij stonden, in feite in wezen aan de insteller konden worden toegerekend, aangezien de insteller volgens de informatie waarover zij beschikten, de „uiteindelijk begunstigde” van deze vennootschappen was, hetgeen de vaststelling van de bevriezingsmaatregelen op grond van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 rechtvaardigde.
55      In dit verband zij opgemerkt dat het begrip „uiteindelijk begunstigde” weliswaar niet voorkomt in de bepalingen van verordening nr. 269/2014, maar onder meer wel voorkomt in richtlijn 2015/849.
56      Deze richtlijn bepaalt in artikel 3, punt 6, onder b), dat daarin onder „uiteindelijk begunstigde” wordt verstaan elke natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over de cliënt en/of de natuurlijke perso(o)n(en) voor wiens/wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht, en waaronder ten minste wordt verstaan, in het geval van trusts, de oprichter(s), de trustee(s), de protector(en), de begunstigden, of voor zover de afzonderlijke personen die de begunstigden van de juridische entiteit of de juridische constructie zijn, nog niet zijn geïdentificeerd, de groep van personen in wier belang de juridische entiteit of de juridische constructie hoofdzakelijk werd opgericht of werkzaam is, alsmede elke andere natuurlijke persoon die door directe of indirecte eigendom of via andere middelen, uiteindelijke zeggenschap over de trust uitoefent.
57      Hoewel een dergelijke definitie – waaruit blijkt dat andere bij de trust betrokken personen dan de trustee, zoals de insteller, de begunstigden of de protector, de in de trust ingebrachte goederen kunnen bezitten of er zeggenschap over kunnen uitoefenen – is geformuleerd met het oog op de toepassing van richtlijn 2015/849, weerspiegelt zij niettemin de erkenning door de Uniewetgever van het wezenlijke kenmerk van de trust, namelijk de ontkoppeling van de juridische eigendom en de uiteindelijke eigendom van de activa van de trust.
58      Een dergelijke ontkoppeling heeft gevolgen waarmee niet alleen rekening moet worden gehouden op het gebied van de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, maar ook op het gebied van beperkende maatregelen die op grond van verordening nr. 269/2014 worden vastgesteld.
59      Niettemin moet worden opgemerkt dat de eerste en de derde vraag betrekking hebben op de begrippen „toebehoren” en „zeggenschap” in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 en aldus betrekking hebben op de verhouding tussen de insteller van de trust en de in de trust ingebrachte goederen en middelen, terwijl de tweede vraag betrekking heeft op het begrip „verbonden” persoon en betrekking heeft op de verhouding tussen de insteller en die persoon. Derhalve moeten de eerste en de derde vraag tezamen worden onderzocht, alvorens in voorkomend geval de tweede vraag te beantwoorden.
Eerste en derde prejudiciële vraag
60      Met zijn eerste en derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 aldus moet worden uitgelegd dat de tegoeden en economische middelen die door de op de lijst in bijlage I bij deze verordening geplaatste insteller ervan in een trust zijn ingebracht, moeten worden geacht aan die insteller „toe te behoren” dan wel „onder zijn zeggenschap” te staan, in de zin van die bepaling.
61      In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 bepaalt dat alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van alle in bijlage I bij deze verordening vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, worden bevroren.
62      De begrippen „economische middelen”, „bevriezing van economische middelen”, „bevriezing van tegoeden” en „tegoeden” zijn weliswaar gedefinieerd in artikel 1, onder d) tot en met g), van verordening nr. 269/2014, maar deze verordening bevat geen definitie van de in artikel 2, lid 1, ervan gebruikte begrippen die betrekking hebben op het verband tussen de op de lijst in bijlage I bij die verordening geplaatste personen en de tegoeden en economische middelen die moeten worden bevroren, en verwijst evenmin naar het nationale recht om de reikwijdte ervan te bepalen.
63      Volgens vaste rechtspraak is het met het oog op de eenvormige toepassing van het Unierecht en het beginsel van gelijke behandeling als algemene regel noodzakelijk dat een Unierechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en reikwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze wordt uitgelegd, waarbij niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt [arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punt 11, en 11 september 2025, Banco Santander (Afwikkeling van Banco Popular III), C‑687/23, EU:C:2025:687, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
64      Wat de bewoordingen van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 betreft, moet worden vastgesteld dat er afwijkingen bestaan in de verschillende taalversies van deze bepaling. Zoals de advocaat-generaal in punt 67 van zijn conclusie opmerkt, hebben sommige taalversies van die bepaling, zoals de Duitse, de Engelse, de Franse, de Italiaanse, de Letse en de Roemeense taalversie („Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”; „belonging to, owned, held or controlled;
„appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati”; „īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā” en „aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”), betrekking op vier soorten verhoudingen tussen de op de lijst in bijlage I bij deze verordening geplaatste personen, entiteiten of lichamen en de betrokken goederen en economische middelen, terwijl in de Spaanse versie van deze bepaling slechts sprake is van drie soorten onderlinge verhoudingen („propiedad, tenencia o control”).
65      Bovendien volgt uit de vergelijking van de taalversies die betrekking hebben op vier soorten verhoudingen, dat elk begrip dat in een van deze versies wordt gebruikt, niet noodzakelijkerwijs overeenkomt met een gelijkwaardig begrip in een andere versie. Zo wordt in de Duitse, de Engelse, de Franse, de Italiaanse en de Letse versie verwezen naar de begrippen „toebehoren”, „eigendom zijn”, „in het bezit zijn” en „onder zeggenschap staan” („Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, „belonging to, owned, held or controlled”, „appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati” en „īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā”), terwijl de Roemeense taalversie de woorden „aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate” gebruikt, die het begrip „in het bezit zijn” lijken uit te sluiten.
66      Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat het vereiste van een uniforme uitlegging van de bepalingen van het Unierecht meebrengt dat de tekst van een bepaling in geval van twijfel niet op zichzelf kan worden beschouwd, maar integendeel moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in de andere officiële talen (arresten van 5 december 1967, Van der Vecht, 19/67, EU:C:1967:49, blz. 442, en 9 oktober 2025, On Air Media Professionals en Different Media, C‑416/24 en C‑417/24, EU:C:2025:765, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67      Niettemin is het tevens vaste rechtspraak dat alle taalversies van een tekst van de Unie in beginsel dezelfde waarde hebben (arresten van 2 april 1998, EMU Tabac e.a., C‑296/95, EU:C:1998:152, punt 36, en 9 oktober 2025, On Air Media Professionals en Different Media, C‑416/24 en C‑417/24, EU:C:2025:765, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68      Wanneer er verschillen bestaan tussen de verschillende taalversies van een bepaling van het Unierecht, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arresten van 27 oktober 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punt 14, en 9 oktober 2025, On Air Media Professionals en Different Media, C‑416/24 en C‑417/24, EU:C:2025:765, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69      Niettemin kan uit de bewoordingen van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 in de verschillende taalversies ervan worden afgeleid dat deze bepaling betrekking heeft op een verscheidenheid aan rechtsverhoudingen tussen de op de lijst in bijlage I bij deze verordening geplaatste personen of entiteiten en de betrokken tegoeden en economische middelen, variërend van de meest ruime rechtsverhouding, namelijk eigendom, tot situaties waarin de personen of entiteiten direct of indirect een feitelijke bevoegdheid over die tegoeden en middelen kunnen uitoefenen (zie in die zin arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 69), of er voordeel uit kunnen halen.
70      Deze bepaling ziet dus op alle situaties rechtens en feitelijk waarin een persoon over de bevoegdheid beschikt om de betrokken tegoeden en economische middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken of daarop invloed te hebben.
71      Om de nuttige werking van deze bepaling te waarborgen, moet het begrip „toebehoren” aldus worden uitgelegd dat het niet alleen ziet op situaties waarin een dergelijke bevoegdheid over de betrokken tegoeden en economische middelen juridisch kan worden aangetoond, maar ook op situaties waarin een persoon of entiteit feitelijk die macht heeft, ondanks het feit dat juridisch gezien die bevoegdheid een andere persoon of entiteit toekomt.
72      Evenzo omvat het begrip „zeggenschap” alle situaties waarin een natuurlijke of rechtspersoon de keuzen van een andere persoon kan beïnvloeden, zelfs wanneer er tussen beide personen geen enkele juridische band of band in de vorm van eigendom of deelneming in het kapitaal bestaat (zie in die zin arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punten 71 en 75).
73      Hieruit volgt dat, in een situatie waarbij er sprake is van tegoeden en economische middelen die in een trust zijn ingebracht door een insteller die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst, de omstandigheid dat de eigendomstitel betreffende deze tegoeden en middelen op naam van de trustee is gesteld, er niet aan in de weg staat dat die tegoeden en middelen worden geacht toe te behoren aan of onder zeggenschap te staan van deze insteller, wanneer die insteller over de bevoegdheid beschikt om die tegoeden en middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken, of invloed uit te oefenen op die tegoeden of middelen dan wel op de keuzen die de trustee maakt ten aanzien van de in die trust ingebrachte tegoeden en economische middelen.
74      Een dergelijke uitlegging van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 vindt steun in zowel de context van deze bepaling als de doelstellingen van deze verordening.
75      Wat de context betreft, moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat in artikel 1, onder e) en f), van verordening nr. 269/2014 respectievelijk de begrippen „bevriezing van economische middelen” en „bevriezing van tegoeden” ruim zijn gedefinieerd (zie naar analogie arrest van 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 45).
76      Volgens artikel 1, onder f), van verordening nr. 269/2014 wordt onder „bevriezing van tegoeden” verstaan „voorkoming van mutatie, overmaking, wijziging, gebruik of inzet van of omgang met tegoeden, op welke wijze ook, met als gevolg wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of andere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt”.
77      Blijkens deze definitie wordt met het bevriezen van tegoeden beoogd om de handelingen die met betrekking tot bevroren tegoeden kunnen worden verricht, zo veel mogelijk te beperken. Dit blijkt uit het grote aantal genoemde hypothesen en het gebruik van de term „op enigerlei wijze”. De Uniewetgever heeft ook de middelen waarmee het gebruik van de tegoeden kan worden beperkt, breed gedefinieerd (zie naar analogie arrest van 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 43).
78      De voorgaande overwegingen zijn eveneens van toepassing op het begrip „bevriezing van economische middelen”. Dit begrip is in artikel 1, onder e), van verordening nr. 269/2014 gedefinieerd als het „voorkomen dat economische middelen worden gebruikt om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, onder meer door deze te verkopen, te verhuren of te verhypothekeren” (zie naar analogie arrest van 11 november 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 44).
79      Een dergelijke definitie van de begrippen „bevriezing van economische middelen” en „bevriezing van tegoeden” zou geen nuttig effect hebben indien de banden tussen, enerzijds, personen en entiteiten en, anderzijds, tegoeden en economische middelen, waarop de bevriezing van toepassing is, aldus zouden worden uitgelegd dat situaties worden uitgesloten die in feite situaties zijn waarin tegoeden of economische middelen toebehoren aan of onder zeggenschap staan van personen of entiteiten, maar die formeel niet als zodanig kunnen worden aangemerkt.
80      In de tweede plaats wordt in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 269/2014 bepaald dat geen tegoeden of economische middelen, rechtstreeks of onrechtstreeks, ter beschikking worden gesteld aan of ten behoeve van de in de lijst in bijlage I bij deze verordening vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.
81      Het Hof heeft reeds vastgesteld dat ook dit verbod van terbeschikkingstelling bijzonder ruim is geformuleerd, hetgeen blijkt uit het gebruik van de woorden „rechtstreeks of onrechtstreeks”, en heeft geoordeeld dat het bijgevolg alle handelingen omvat die volgens het toepasselijke nationale recht moeten worden verricht zodat de op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 geplaatste persoon daadwerkelijk de volle beschikkingsbevoegdheid over de betrokken tegoeden of economische middelen kan verkrijgen (zie in die zin arrest van 17 januari 2019, SH, C‑168/17, EU:C:2019:36, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82      In de derde plaats is het volgens artikel 9 van verordening nr. 269/2014 verboden om bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of gevolg hebben dat de in artikel 2 van deze verordening bedoelde maatregelen worden omzeild.
83      Artikel 9 van verordening nr. 269/2014 ziet op de activiteiten die tot doel of resultaat hebben dat de verrichter ervan aan de toepassing van de in artikel 2, lid 1, van deze verordening bedoelde maatregelen wordt onttrokken, en die niet kunnen worden opgevat als zijnde handelingen van terbeschikkingstelling die krachtens artikel 2, lid 2, van die verordening verboden zijn (zie naar analogie arrest van 21 december 2011, Afrasiabi e.a., C‑72/11, EU:C:2011:874, punten 60 en 61).
84      Artikel 2, lid 2, en artikel 9 van verordening nr. 269/2014 vormen, samen met artikel 2, lid 1, ervan, een samenhangend stelsel van bepalingen die bijdragen tot het nastreven van de doelstellingen van deze verordening.
85      Bijgevolg moet artikel 2, lid 1, van die verordening aldus worden uitgelegd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de nuttige werking van artikel 2, lid 2, en artikel 9 van deze verordening.
86      Zoals in punt 57 van het onderhavige arrest en door de advocaat-generaal in de punten 39 tot en met 45 en 73 van zijn conclusie in herinnering is gebracht, maakt de oprichting van een trust het mogelijk de juridische en de uiteindelijke eigendom van de in de trust ingebrachte goederen te ontkoppelen.
87      Deze ontkoppeling en andere kenmerken van de trust, namelijk het privékarakter van deze regeling, de gemakkelijke en flexibele oprichting en wijziging ervan, die tot ondoorzichtigheid en structurele complexiteit van een dergelijk mechanisme kunnen leiden, maken het gebruik ervan niet alleen mogelijk voor legitieme doeleinden, maar ook om de band tussen de insteller en de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen te verhullen.
88      Een uitlegging van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 in die zin dat de betrokken tegoeden en economische middelen worden geacht toe te behoren aan of onder zeggenschap te staan van de insteller van de trust, wanneer deze insteller over de bevoegdheid blijft beschikken om de tegoeden en economische middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken of invloed uit te oefenen op die tegoeden en economische middelen of op de keuzen die de trustee ten aanzien daarvan maakt, kan voorkomen dat de trust wordt gebruikt om de in die bepaling genoemde maatregelen te omzeilen, en moet dus worden geacht in overeenstemming te zijn met artikel 9 van verordening nr. 269/2014.
89      Wat de doelstellingen van deze verordening betreft, zij eraan herinnerd dat deze verordening is vastgesteld nadat de Russische Federatie in 2014 de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne had geschonden, en dat zij sindsdien herhaaldelijk is gewijzigd als reactie op de militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne op 24 februari 2022.
90      Voorts is uitvoeringsverordening 2022/336, die met name betrekking heeft op de plaatsing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde trust op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014, vastgesteld gelet op de ernst van de situatie als gevolg van die agressie. Zoals in overweging 11 van uitvoeringsverordening 2022/336 in herinnering wordt gebracht, vormen de onwettige militaire acties van de Russische Federatie een flagrante schending van het internationaal recht en van de beginselen van het VN-Handvest, en ondermijnen zij de Europese en mondiale veiligheid en stabiliteit.
91      Het belang van de met verordening nr. 269/2014 nagestreefde doelstellingen, te weten de bescherming van de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne en de beëindiging van de schending door de Russische Federatie van het internationaal recht en de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, die onderdeel zijn van de ruimere doelstelling om overeenkomstig de in artikel 21 VEU genoemde doelstellingen van het externe optreden van de Unie de vrede en internationale veiligheid in stand te houden, kan niet alleen aanzienlijke negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 150), maar vereist ook dat deze verordening aldus wordt uitgelegd dat de doeltreffendheid van de bij deze verordening ingevoerde beperkende maatregelen wordt gewaarborgd en dat wordt voorkomen dat het effect van die maatregelen wordt geneutraliseerd of dat deze maatregelen worden omzeild.
92      Uit het voorgaande volgt dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 aldus moet worden uitgelegd dat de tegoeden en economische middelen die in een trust zijn ingebracht door de op de lijst in bijlage I bij deze verordening geplaatste insteller ervan, kunnen worden geacht toe te behoren aan of onder zeggenschap te staan van de insteller van de trust, zodat het gerechtvaardigd is dat ten aanzien van die tegoeden en economische middelen in voorkomend geval een bevriezingsmaatregel kan worden vastgesteld.
93      In casu wijst de verwijzende rechter erop dat de insteller niet de bevoegdheid heeft om de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen te beheren en niet de gebruiker ervan is.
94      Hoewel het niet aan het Hof staat om in het kader van een procedure krachtens artikel 267 VWEU een dergelijke beoordeling van de verwijzende rechter ter discussie te stellen, dient evenwel, teneinde hem een zinvol antwoord te geven, te worden gepreciseerd dat de verwijzende rechter zich niet uitsluitend mag baseren op het op de trust toepasselijke recht, maar ook rekening moet houden met de relevante feitelijke omstandigheden om te bepalen of de insteller van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde trust in de omstandigheid van het hoofdgeding nog steeds bevoegd is om de in die trust ingebrachte tegoeden en economische middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken of invloed uit te oefenen op die tegoeden of economische middelen dan wel op de keuzen die de trustee dienaangaande maakt.
95      Uit de verwijzingsbeslissing volgt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde trust is opgericht naar en wordt beheerst door het recht van de Bermuda-eilanden. Zoals de advocaat-generaal in de punten 89 tot en met 91 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan de verwijzende rechter in dit verband rekening houden met de prerogatieven die dit recht aan de insteller toekent, zoals de mogelijkheid om de trust geheel of gedeeltelijk te herroepen, de bevoegdheid om, wat de goederen van de trust betreft, bindende aanwijzingen te geven met betrekking tot de aankoop, het bezit, de verkoop of andere commerciële of beleggingsactiviteiten, of met betrekking tot beleggingen of herbeleggingen van die goederen, alsook om alle bevoegdheden of rechten uit te oefenen die voortvloeien uit de goederen, de mogelijkheid om een trustee of protector van de trust aan te wijzen, toe te voegen, te verwijderen of te vervangen, de mogelijkheid om een begunstigde of categorie van begunstigden toe te voegen, te verwijderen of uit te sluiten, en de mogelijkheid om zelf medebegunstigde van de trust te zijn.
96      Deze prerogatieven kunnen erop wijzen dat de insteller invloed heeft op de tegoeden en economische middelen die in de trust zijn ingebracht, dan wel op de keuzen die de trustee met betrekking tot die tegoeden en economische middelen maakt, ongeacht of deze prerogatieven uitdrukkelijk zijn opgenomen in de trustakte of in de wijzigingen ervan.
97      Aangezien de trustakte en de wijzigingen ervan niet aan de openbaarmakingsplicht zijn onderworpen, kan het op basis van deze akte moeilijk zijn om de ware aard van de rechtsbetrekkingen die onder dit mechanisme vallen, vast te stellen. Het is immers mogelijk dat de geldende versies van deze trustakte en de wijzigingen daarop niet beschikbaar worden gesteld en in ieder geval aan verdere wijzigingen onderhevig zijn.
98      De insteller kan invloed uitoefenen op de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen of op de keuzen die de trustee ten aanzien daarvan maakt, en hij kan die tegoeden en economische middelen gebruiken, er voordeel uit halen of erover beschikken, zonder dat deze invloed of deze mogelijkheid in rechtshandelingen is vastgelegd. De verwijzende rechter moet hier eveneens rekening mee houden.
99      In dit verband moet de verwijzende rechter met name rekening houden met de betrekkingen tussen de insteller enerzijds en de andere bij de trust betrokken personen, zoals de trustee of de protector anderzijds, en met name bepalen of de insteller in de rol van de trustee of de protector vertrouwenspersonen heeft aangewezen die door professionele of persoonlijke banden met de insteller zijn verbonden en die de instructies of suggesties van de insteller met betrekking tot het bestuur van de trust en zijn vermogen kunnen opvolgen.
100    Zoals de advocaat-generaal in punt 116 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, kan de aanwending van de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen voor activiteiten waarvan de insteller of personen of entiteiten die eigendom zijn van, onder zeggenschap staan van of verbonden zijn aan de trust, de enige of de voornaamste ontvangers of begunstigden zijn, een aanwijzing vormen dat de insteller invloed heeft op de trust en op de tegoeden en middelen die in de trust zijn ingebracht, alsook dat de insteller er voordeel uit kan halen of erover kan beschikken.
101    Indien de verwijzende rechter zou vaststellen dat de insteller niet de gebruiker is van de in de trust ingebrachte goederen en rechtsbetrekkingen, moet in dit verband nog worden nagegaan of de in de trust ingebrachte vennootschappen geen goederen of diensten leveren aan entiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk in handen zijn van de insteller of onder zijn zeggenschap staan.
102    Ten slotte moet worden opgemerkt dat het gebruik van onnodig complexe structuren en trusts die verbonden zijn aan een op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 geplaatste persoon, op zich een aanwijzing kan vormen dat een dergelijke persoon zeggenschap heeft over een entiteit die niet op die lijst is geplaatst. Een dergelijke vaststelling komt bovendien tot uiting in de beste praktijken, met name in de punten 63, 64 en 67 ervan.
103    Er dient namelijk te worden opgemerkt dat de verwijzende rechter kan vaststellen dat de insteller invloed uitoefent op de in de trust ingebrachte tegoeden en economische middelen, indien de insteller, direct of indirect, de meerderheid van het kapitaal of van de stemrechten van de trustee in handen heeft, het recht heeft om de meerderheid van de leden van het bestuurs-, leidinggevend of toezichthoudend orgaan van de trustee te benoemen of te ontslaan, of het recht om een doorslaggevende invloed op de trustee uit te oefenen op grond van met name een tussen hen gesloten overeenkomst, ook via brievenbusmaatschappijen.
104    Zo vormt het feit dat bepaalde entiteiten kort voor de vaststelling van de sanctieregeling of de aanwijzing van de persoon zijn opgericht of van identiteit zijn veranderd, en/of geen geloofwaardige commerciële activiteiten uitoefenen, het feit dat een of meer trusts worden gebruikt als ontvangers van de activa van een entiteit die in het bezit is of onder zeggenschap staat van een aangewezen persoon, en het feit dat bij het beheer van de trusts beroepsbeoefenaren betrokken zijn uit het rechtsgebied waar de trusts zijn opgericht, aanwijzingen dat personen die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 zijn geplaatst, zeggenschap uitoefenen over entiteiten die niet op die lijst zijn geplaatst.
105    Bovendien kan in omstandigheden zoals in die in het hoofdgeding, waarin vennootschappen in de trust worden ingebracht, met name worden vastgesteld dat de insteller van de trust invloed op die vennootschappen uitoefent wanneer de trustee niet de bestuurder daarvan is, maar enkel hun kapitaal in handen heeft. In een dergelijk geval staat het aan de verwijzende rechter om de bevoegdheden van de bestuurders van deze vennootschappen en de betrekkingen tussen deze bestuurders en de insteller van de trust na te gaan.
106    Gelet op een en ander moet op de eerste en de derde vraag worden geantwoord dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 aldus moet worden uitgelegd dat de tegoeden en economische middelen die in een trust zijn ingebracht door de insteller ervan, die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 is geplaatst, moeten worden geacht „toe te behoren” aan die insteller of onder zijn „zeggenschap” te staan in de zin van die bepaling, voor zover die insteller over de bevoegdheid blijft beschikken om de tegoeden en economische middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken of invloed uit te oefenen op die tegoeden en economische middelen of op de keuzen die de trustee ten aanzien daarvan maakt.
Tweede vraag
107    Gelet op het antwoord op de eerste en de derde vraag behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
108    Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 2, lid 1, van verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/330 van de Raad van 25 februari 2022,
moet aldus worden uitgelegd dat
de tegoeden en economische middelen die in een trust zijn ingebracht door de insteller ervan, die op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014, zoals gewijzigd, is geplaatst, moeten worden geacht „toe te behoren” aan die insteller of onder zijn „zeggenschap” te staan in de zin van die bepaling, voor zover die insteller over de bevoegdheid blijft beschikken om de tegoeden en economische middelen te gebruiken, er voordeel uit te halen, erover te beschikken of invloed uit te oefenen op die tegoeden en economische middelen of op de keuzen die de trustee ten aanzien daarvan maakt.
ondertekeningen
*      Procestaal: Italiaans.