61998CJ0036_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-36/98,
Konungariket Spanien, företrätt av S. Ortiz Vaamonde, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av G. Houttuin och D. Canga Fano, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd av K. Rispal-Bellanger och R. Nadal, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
av
Republiken Portugal, företrädd av L. Fernandes, M. Telles Romão och P. Canelas de Castro, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
av
Republiken Finland, företrädd av H. Rotkirch och T. Pynnä, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
och av
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av R. Gosalbo Bono och F. de Sousa Fialho, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenienter,
angående en talan om ogiltigförklaring av rådets beslut 97/825/EG av den 24 november 1997 om ingående av konventionen om samarbete om skydd för och hållbart utnyttjande av Donau (EGT L 342, s. 18),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C. Gulmann, A. La Pergola, M. Wathelet och V. Skouris samt domarna D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón (referent), R. Schintgen och F. Macken,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: avdelningschefen D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 18 januari 2000 av: Konungariket Spanien, företrätt av S. Ortiz Vaamonde, rådet, företrätt av I. Díez Parra, i egenskap av ombud, Republiken Portugal, företrädd av L. Fernandes och P. Canelas de Castro, Republiken Finland, företrädd av H. Rotkirch och T. Pynnä, och kommissionen, företrädd av G. Valero Jordana, i egenskap av ombud,
och efter att den 16 maj 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Konungariket Spanien har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 16 februari 1998, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 första stycket EG i ändrad lydelse) väckt talan om ogiltigförklaring av rådets beslut 97/825/EG av den 24 november 1997 om ingående av konventionen om samarbete om skydd för och hållbart utnyttjande av Donau (EGT L 342, s. 18, nedan kallat det ifrågasatta beslutet).
2 Genom beslut av domstolens ordförande av den 9 juni, 15 juli och 24 augusti 1998 tilläts Republiken Frankrike, Europeiska gemenskapernas kommission, Republiken Portugal och Republiken Finland att intervenera till stöd för Europeiska unionens råds yrkanden.
Tillämpliga bestämmelser
3 I artikel 130r.1 och 130r.2 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 174.1 EG och 174.2 första stycket EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:
"1. Gemenskapens miljöpolitik skall bidra till att följande mål uppnås:
- Att bevara, skydda och förbättra miljön.
- Att skydda människors hälsa.
- Att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt.
- Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem.
2. Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik.
..."
4 Av artikel 130r.4 första stycket i fördraget framgår följande: "Inom sina respektive kompetensområden skall gemenskapen och medlemsstaterna samarbeta med tredje land och med behöriga internationella organisationer. De närmare villkoren för samarbete från gemenskapens sida kan bli föremål för avtal mellan gemenskapen och berörda tredje parter; avtalen skall förhandlas fram och ingås enligt artikel 228."
5 I artikel 130s.1 och 130s.2 i EG-fördraget (nu artikel 175.1 EG och 175.2 EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:
"1. Rådet skall enligt förfarandet i artikel 189c och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén besluta om vilka åtgärder som skall vidtas av gemenskapen för att uppnå de mål som anges i artikel 130r.
2. Med avvikelse från den beslutsordning som anges i punkt 1 och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 100a skall rådet enhälligt på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén besluta om
- bestämmelser av främst skattekaraktär,
- åtgärder som avser fysisk planering, markanvändning - med undantag av avfallshantering och åtgärder av allmän karaktär - och förvaltning av vattenresurser,
- åtgärder som väsentligt påverkar en medlemsstats val mellan olika energikällor och den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning.
Rådet får på det sätt som anges i föregående stycke definiera de i denna punkt avsedda frågorna i vilka beslut skall fattas med kvalificerad majoritet."
6 Ingående av avtal mellan gemenskapen och en eller flera stater eller internationella organisationer regleras i artikel 228 i EG-fördraget (nu artikel 300 EG i ändrad lydelse). I artikel 228.2 och 228.3 första stycket föreskrivs följande.
"2. Om inte annat följer av kommissionens befogenheter på detta område, skall avtalen ingås av rådet genom beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Rådet skall besluta enhälligt om avtalet omfattar ett område där det krävs enhällighet för att interna regler skall kunna antas, samt om det är fråga om ett sådant avtal som avses i artikel 238.
3. Med undantag för sådana avtal som avses i artikel 113.3 skall rådet ingå avtal efter att ha hört Europaparlamentet, och detta även om avtalet omfattar ett område där interna regler skall antas enligt förfarandet i artikel 189b eller 189c. Europaparlamentet skall avge sitt yttrande inom den tid som rådet får bestämma med hänsyn till hur brådskande ärendet är. Om ett yttrande inte har avgetts inom denna tid, får rådet fatta beslut."
7 Genom det ifrågasatta beslutet godkände rådet i gemenskapens namn konventionen om samarbete om skydd för och hållbart utnyttjande av Donau, undertecknad i Sofia (Bulgarien) den 29 juni 1994 (EGT L 342, 1997, s. 19, nedan kallad konventionen). I det ifrågasatta beslutet anges att beslutet är grundat på EG-fördraget och i synnerhet på artikel 130s.1 i fördraget jämförd med artikel 228.2 första meningen och 228.3 första stycket.
Prövning i sak
Parternas argument
8 Konungariket Spanien har till stöd för sin talan åberopat en enda grund, nämligen att fel rättslig grund har valts. Enligt Konungariket Spanien borde beslutet ha grundats endast på artikel 130s.2 i fördraget jämförd med artikel 228.2 andra meningen och 228.3 första stycket i fördraget.
9 Konungariket Spanien har i detta avseende gjort gällande att det i artikel 130s.2 i fördraget räknas upp ett antal miljöåtgärder, däribland "förvaltning av vattenresurser", angående vilka alla beslut skall fattas i enlighet med ett särskilt förfarande. Denna bestämmelse utgör en specialbestämmelse, och inte en undantagsbestämmelse, i förhållande till den allmänna bestämmelsen i artikel 130s.1 i fördraget. Den skall således ha företräde framför den sistnämnda bestämmelsen och kan tolkas extensivt när en sådan tolkning är önskvärd för att uppfylla bestämmelsens anda.
10 Förvaltning av vattenresurser är enligt Konungariket Spanien åtgärder som har till syfte att administrera och rationalisera människans utnyttjande av vatten för bestämda ändamål genom att utnyttjandet skall uppfylla kraven i gemenskapsrättens miljöpolitik. Utnyttjandet av vatten omfattar såväl vattentransport av varor som utsläpp av restprodukter i en flod för att göra sig av med dem. Vad gäller åtgärder som vattendelning eller genomförande av vattenbyggnadsarbeten är gemenskapen endast behörig om dessa åtgärder är motiverade av ett tvingande miljökrav.
11 I och med att vattnet är en naturresurs som är absolut nödvändig för mänskligt liv bör man vara särskilt mån om det. Konungariket Spanien anser därför att förfarandet i artikel 130s.2 i fördraget skall tillämpas när en gemenskapsrättslig åtgärd har till syfte att direkt eller indirekt reglera aspekter av människans utnyttjande av vatten, även när målen för åtgärden omfattar de allmänna målen för gemenskapens miljöpolitik. Det är nämligen knappast möjligt att tänka sig åtgärder avseende förvaltning av vatten som inte beaktar aspekter avseende skydd för vattenresurserna och dessa resursers kvalitet. I fördraget ingår för övrigt åtgärderna avseende förvaltning av vatten i avdelningen om miljö.
12 I artikel 130s.1 och 130s.2 i fördraget görs enligt den spanska regeringen ingen skillnad med avseende på om den gemenskapsrättsliga åtgärden avser naturresursernas "kvalitet" eller "kvantitet", utan endast avseende inom vilket område åtgärden skall genomföras. Om denna åtgärd rör de områden som speciellt anges i artikel 130s.2 i fördraget, måste den följa de bestämmelser som där anges.
13 Efter att ha analyserat konventionen har den spanska regeringen påpekat att det i ingressen, där de avtalsslutande parternas målsättningar uttrycks, i första stycket nämns "samarbete om vattenförsörjningen när det gäller vattenskydd och vattenanvändning" och i sjätte stycket "varaktigt förbättra och skydda Donau och vattendragen i dess avrinningsområde" samt "vattenanvändning". Dessutom anges i artikel 2 i konventionen, rörande samarbetets mål, ett rationellt utnyttjande av vattnet (punkt 1), samarbete i grundläggande frågor om vattenförsörjningen (punkt 2), ett rationellt och hållbart utnyttjande av vattnet samt en hållbar användning av vattenresurserna för kommunalt och industriellt bruk och för jordbruket (punkt 3).
14 Även innehållet i konventionen faller fullständigt under begreppet förvaltning av vattenresurser. Den spanska regeringen har i detta avseende nämnt artikel 3, som rör reglering och kontroll av vattendrag och deras avrinning, vattenanvändning och vattenbyggnadstekniska anläggningar, artikel 5.1 och 5.2 a, som rör samarbete i fråga om ett hållbart utnyttjande av vattnet och enhetliga metoder för att redovisa tillståndet för vattenresurserna, artikel 6, som rör lämpliga åtgärder för att säkerställa ett hållbart utnyttjande och bevarande av dessa resurser, artikel 7.1 och 7.5 b, som rör begränsningar vad gäller utnyttjandet av vattnet i industrin och utsläpp av avloppsvatten, artikel 9.1 och 9.3, som rör övervakning av flodvattnets tillstånd i Donaus avrinningsområde och harmoniserade metoder för att fastställa vattenbalansen, artikel 10 b och c, som rör en ömsesidig skyldighet att informera om internationella avtal eller nationell lagstiftning om skydd för vatten och vattenförsörjning, och artikel 18.5 i konventionen, som rör samarbete i syfte att utarbeta ytterligare regleringar rörande skyddet för och förvaltningen av vatten till Donau.
15 Den spanska regeringen har sammanfattningsvis angett att den konvention som har godkänts genom det ifrågasatta beslutet uteslutande rör förvaltningen av vattenresurser i Donaubäckenet, och den inför åtgärder för att åstadkomma ett rationellt utnyttjande av Donau som inte ger upphov till föroreningar. Om en av dessa bestämmelser inte avser förvaltning av vatten är den av underordnad betydelse i förhållande till det huvudsakliga syftet.
16 Det ifrågasatta beslutet har enligt den spanska regeringen dessutom antagits som ett led i genomförandet av gemenskapens miljöpolitik, vilken såväl punkt 1 som punkt 2 i artikel 130s i fördraget avser, och inte för att uppnå mål inom två eller flera av gemenskapens politikområden. Följaktligen uppkommer inget problem avseende konkurrens mellan rättsliga grunder. Det enda problemet att lösa avser valet mellan de allmänna bestämmelserna och specialbestämmelserna i samma avdelning i fördraget.
17 Enligt rådet måste man klart skilja mellan vad som allmänt kallas "vattenförvaltning" och "förvaltning av vattenresurser" enligt artikel 130s.2 i fördraget. Det förstnämnda omfattar vidtagande av åtgärder för att förbättra vattenkvaliteten. Det andra omfattar vidtagande av åtgärder avseende förvaltning av vattenresurser i kvantitativt hänseende. Rådet medger visserligen att de olika språkversionerna i fördraget inte är till någon hjälp vad gäller tolkningen av begreppet "förvaltning av vattenresurser", men anser att hänvisningen till "resurser" ger stöd åt den tolkning som rådet förordar.
18 Förvaltningen av vattenresurser synes för övrigt ha en sak gemensam med fysisk planering och markanvändning, vilka är de två andra områden som avses i artikel 130s.2 första stycket andra strecksatsen i fördraget, nämligen tanken på "arbete" för att förbättra miljön.
19 Rådet har gjort gällande att konventionen syftar till att, på ett internationellt plan, främja åtgärder för att lösa ett väl avgränsat regionalt miljöproblem, nämligen föroreningen av en av Europas längsta floder, som flyter genom två medlemsstater och flera tredje länder. Konventionen strävar även efter att bevara, skydda och förbättra kvaliteten på miljön samt att uppmuntra en försiktig och rationell användning av Donaus resurser. De avtalsslutande parterna har härvid beaktat att Donau, särskilt dess nedre lopp, är starkt förorenad och att den märkbart bidrar till föroreningen av Svarta havet. Konventionen har även till syfte att skydda människors hälsa.
20 En fullständig genomläsning av konventionen visar att dess mål och innehåll går mycket längre än till att endast avse förvaltning av flodens disponibla vattenresurser. När ett sådant dokument har vidsträckta mål innehåller det förvisso, enligt rådet, oundvikligen ett avsnitt rörande förvaltning av resurser. Inverkan på förvaltningen av Donaus vattenresurser är emellertid sekundär i förhållande till konventionens mål och innehåll.
21 Rådet har, med hänvisning till del I i konventionen Allmänna bestämmelser särskilt påpekat att en hållbar och rättvis vattenförsörjning nämns flera gånger i artikel 2 bland målen och principerna för samarbetet, men vid sidan av andra mål och principer.
22 Efter att ha analyserat del II i konventionen Multilateralt samarbete har rådet gjort gällande att konventionen syftar till att säkerställa ett effektivt skydd av kvaliteten och ett hållbart utnyttjande av vattnet. De avtalsslutande parterna bidrar därmed till att förebygga, kontrollera och minska gränsöverskridande verkningar. I detta hänseende har rådet nämnt artikel 5.2, i vilken det föreskrivs att parterna skall vidta åtgärder, särskilt vad avser utsläpp av avloppsvatten, hantering av ämnen som är farliga för vattnet och minskning av tillflödet av näringsämnen och pesticider eller åtgärder för att undvika gränsöverskridande verkningar av avfall, och artikel 6 i konventionen om särskilda åtgärder för skydd av vattenresurserna. Rådet har även nämnt artikel 7, i vilken det anges mål och kriterier för vattenkvaliteten i syfte att minska utsläppen, bilaga II, vilken innehåller en förteckning över industrigrenar och industrier samt en förteckning över farliga ämnen och grupper av farliga ämnen, samt bilaga III till konventionen, i vilken det anges allmänna riktlinjer rörande uppställandet av mål och kriterier för vattenkvaliteten.
23 Rådet har gjort gällande att det av bestämmelserna i del III i konventionen Den internationella kommissionen framgår att den internationella kommissionen för skyddet av Donau (nedan kallad den internationella kommissionen), som har inrättats genom artikel 18.1 i konventionen, inte har behörighet att förvalta Donaus vattenresurser. Den har endast sådan behörighet som tillkommer ett organ som utgör en del av en konvention som har till syfte att förbättra vattenkvaliteten i en flods avrinningsområde.
24 Rådet har sammanfattningsvis anfört att konventionens mål, såsom det anges i tredje övervägandet i det ifrågasatta beslutet, sträcker sig längre än till att endast avse förvaltning av Donaus vattenresurser och att dess innehåll främjar uppnåendet härav. De åtgärder som föreskrivs i konventionen är huvudsakligen avsedda att förbättra vattenkvaliteten i Donau, och den internationella kommissionen som har inrättats genom denna konvention har endast sådan behörighet att den kan bidra till denna förbättring. Konventionens inverkan på förvaltningen av vattenresurser i kvantitativt hänseende är följaktligen helt och hållet sekundär.
25 Den franska regeringen har, med stöd av en analys av betydelsen av uttrycket "förvaltning av vattenresurser" i franska språket, i gemenskapsrätten och i internationell rätt, gjort gällande att detta uttryck avser kontroll av vattnets rörelse, energi och avrinning och således täcker reglering av floder och åar, kontroll och reglering av vattenavrinningen, utnyttjande av vattenkvantiteten, utnyttjande av vattenresursen för bevattnings- eller energiändamål. En gemenskapsrättslig reglering som direkt begränsar medlemsstaternas behörighet att fatta beslut om reglering och utnyttjande av vattenresurser faller således in under artikel 130s.2 i fördraget, medan alla åtgärder som avser havsvatten eller kvaliteten på sötvatten, bekämpningen av föroreningar och skydd för akvatiska ekosystem har direkt samband med skyddet av naturresurserna och miljön, vilket regleras genom det förfarande som föreskrivs i artikel 130s.1 i fördraget.
26 Vad gäller konventionen har den, enligt den franska regeringen, som mål att inrätta ett regeringssamarbete, huvudsakligen i syfte att skydda Donaus vatten och dess akvatiska ekosystem mot förorening. I detta avseende anger redan konventionens rubrik att den har som mål att förebygga och kontrollera föroreningen av Donau med tanke på ett hållbart utnyttjande av denna flods vatten, vilket bekräftas i tredje övervägandet i det ifrågasatta beslutet.
27 Den miljövänliga förvaltningen av en flods vatten kräver förvisso en kombination av åtgärder avseende kvalitet och kvantitet, vilka påverkar varandra. De få bestämmelser i konventionen som avser vattenresurser och vattenavrinning är emellertid sekundära och utgör inte konventionens huvudsakliga ändamål.
28 Den portugisiska regeringen har inledningsvis påpekat att det inte finns någon perfekt överensstämmelse mellan de olika spåkversionerna av artikel 130s.2 i fördraget vad gäller uttrycket "förvaltning av vattenresurser".
29 Den portugisiska regeringen har därefter gjort gällande att det finns en tendens i internationell rätt att använda detta uttryck i en alltmer inskränkt betydelse, särskilt mot bakgrund av att miljöfrågor ges allt större uppmärksamhet. Denna tendens har stöd i doktrinen, i vilken man föredrar att förbehålla termen "vatten" för situationer som rör skyddsåtgärder eller åtgärder som huvudsakligen avser skydd, och endast tala om "vattenresurser" när det hänvisas till utnyttjande av vatten eller till åtgärder för att ekonomiskt utnyttja vatten.
30 Vad gäller gemenskapsrätten har den portugisiska regeringen anfört att det i Fördraget om Europeiska unionen föreskrivs att insatser och åtgärder för att genomföra gemenskapens miljöpolitik hädanefter, i allmänhet, skall beslutas enligt det förenklade förfarandet som föreskrivs i artikel 130s.1 i fördraget. Artikel 130s.2 i fördraget ger på sin höjd uttryck för en vilja att upprätta en rättslig balans i det potentiellt dynamiska förhållandet mellan gemenskapens behörighet och den behörighet som i princip tillkommer medlemsstaterna. "Förvaltningen av vatten", det vill säga alla parametrar, insatser eller åtgärder som är avsedda att skydda miljön eller att bromsa upp miljöförstöringen eller att förbättra vattenkvaliteten faller sedan länge under gemenskapens behörighetsområde, medan "förvaltning av vattenresurser" inte utgör en del av detta område och inte heller utgör ett område som omfattas av gemenskapsrätten, utan har lämnats åt medlemsstaterna att ansvara för. Avsikten är emellertid inte att undanta alla insatser rörande vatten från det gemenskapsrättsliga projektet att skydda och främja miljön, vilket framgår av artikel 130s.1 i fördraget, utan det är en kompetensfördelning som eftersträvas. Denna lösning inom området för förvaltning av vattenresurser, liksom när det gäller fysisk planering och markanvändning, vilket också anges i artikel 130s.2 första stycket andra strecksatsen i fördraget, ger uttryck för och grundas på uppfattningen att denna kompetens, vilken härrör från och motiveras av sin anknytning till territoriet, omfattas av den nationella suveräniteten.
31 Den portugisiska regeringen anser att om en gemenskapsrättsakt till övervägande del avser miljöhänsyn och beaktande av kvalitetsproblem, även när den har viss inverkan på eller innehåller bestämmmelser rörande kvantitetsfrågor, skall denna rättsakt grundas på artikel 130s.1 i fördraget och inte på artikel 130s.2 i fördraget, eftersom denna senare bestämmelse är tillämplig i frågor som huvudsakligen avser kvantitet.
32 Vad gäller konventionens ändamål och innehåll har denna regering påpekat att de avtalsslutande parterna talar om skydd och att de, även när de behandlar problemet avseende utnyttjande av vattnet, vilket kan anses omfatta förvaltningen av vattenresurser, gör detta ur en helt annan synvinkel än den, fysiska, som bygger på en filosofi om obegränsad hantering av vattenresurser som motsvarar artikel 130s.2 i fördraget. Reglerna om utnyttjande av vatten i konventionen har nämligen tillkommit på grundval av ett globalt miljöperspektiv, vilket framgår av att man gör vattenutnyttjandet beroende av att principen om hållbarhet har iakttagits, såsom för övrigt anges i konventionens rubrik.
33 Den finska regeringen har gjort gällande att artikel 130s.1 i fördraget skall användas som rättslig grund för en gemenskapsrättsakt när innehållet och ändamålet med denna rättsakt har samband med skydd för gemenskapens ytvatten eller grundvatten och när regleringen avseende kvantitet och vattenutnyttjande har till syfte att främja mål avseende vattenkvaliteten.
34 Konventionerna om internationellt vatten delas, enligt den finska regeringen, traditionellt strikt in i konventioner om förvaltning av vattenresurser och konventioner om vattenskydd. Lagstiftaren har nyligen övergått till att agera utifrån en princip om hållbar utveckling, vilket innebär ett försök att förena vattenskyddsintresset med användarnas intressen, så att vattnet utnyttjas på ett sådant sätt att en hållbar utveckling är möjlig.
35 I förevarande fall är konventionens syfte att, såsom anges i dess rubrik, uppnå ett hållbart utnyttjande. I ingressen och i artikel 2 i konventionen anges att dess ändamål är att åstadkomma en global vattenförsörjning enligt principen om en hållbar utveckling. Reglerna om förvaltning av vattenresurser är emellertid sekundära i konventionen, eftersom denna huvudsakligen avser vattenskydd.
36 Enligt den finska regeringen har konventionen således som mål såväl att skydda vattnet som att uppnå ett hållbart utnyttjande av det, men om den bedöms mot bakgrund av artikel 130s.1 och 130s.2 i fördraget rör den främst skydd för Donaus vatten, vilket utgör dess ändamål, och inte förvaltning av Donaus vattenresurser.
37 Kommissionen har gjort gällande att uttrycket "förvaltning av vattenresurser" uteslutande avser förvaltning av vatten i kvantitativt hänseende, i analogi med de andra termer som anges i artikel 130s.2 första stycket andra strecksatsen i fördraget, nämligen "fysisk planering" och "markanvändning", vilka, enligt kommissionen, direkt rör staternas sätt att utnyttja sin mark för projekt avseende infrastruktur. Uttrycket "förvaltning av vattenresurser" skall således förstås så att det täcker distribution och utnyttjande av vatten i kvantitativt hänseende.
38 Kommissionen anser, beträffande det ifrågasatta beslutets mål och innehåll, att bestämmelserna i konventionen klart avspeglar de prioriteringar som förhandlarna har gjort, nämligen att förebygga den förorening av Donaus vatten som orsakas av den industriella utvecklingen i de stater som Donau flyter genom och att avhjälpa denna genom att uppmuntra samarbete, utbyte av information och ömsesidig assistans mellan nämnda stater.
39 Enligt kommissionen visar en undersökning av konventionen att skyddet av kvaliteten på vattnet i Donau är ständigt återkommande i dess ingress samt i flertalet av dess bestämmelser. Även om konventionen också innehåller vissa hänvisningar till kvantitativa kriterier avseende Donaubäckenet hör dessa kriterier till övervägande del ihop med kriterier och åtgärder avseende kvalitet.
40 Kommissionen har sammanfattningsvis angett att tyngdpunkten i konventionen är skyddet för Donaus miljö, och särskilt kvaliteten på dess vatten, och att konventionen endast sekundärt innehåller kvantitativa kriterier för förvaltning av vatten, vilket i flertalet fall kan förklaras med att dessa kriterier hör ihop med skyddet av miljön och flodens kvalitet.
Domstolens bedömning
41 Domstolen erinrar inledningsvis om att rådet, såsom anges i artikel 130r.4 i fördraget, genom det ifrågasatta beslutet i enlighet med artikel 228 i fördraget har godkänt ett avtal som ingåtts mellan gemenskapen och tredje länder.
42 Vad gäller det förfarande som är tillämpligt när ett sådant avtal skall ingås, framgår det av artikel 228.2 i fördraget att om avtalet avser ett område där det krävs enhällighet för att interna regler skall kunna antas eller om det är fråga om ett sådant avtal som avses i artikel 238 i EG-fördraget (nu artikel 310 EG) skall rådet besluta enhälligt. Rådet fattar i övriga fall beslut med kvalificerad majoritet.
43 Domstolen skall således avgöra huruvida interna gemenskapsrättsliga bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i konventionen skall antas med stöd av artikel 130s.1 i fördraget, enligt vilken rådet fattar beslut enligt förfarandet i artikel 189c i EG-fördraget (nu artikel 252 EG), det vill säga med kvalificerad majoritet, eller med stöd av artikel 130s.2 i fördraget, enligt vilken rådet beslutar enhälligt.
44 I detta avseende är det lämpligt att först fastställa tillämpningsområdet för punkt 1 respektive punkt 2 i artikel 130s i fördraget och att därefter undersöka den rättsliga grund på vilken konventionen har godkänts.
Tillämpningsområdet för punkt 1 respektive punkt 2 i artikel 130s i fördraget
45 Enligt artikel 130s.1 i fördraget skall rådet besluta enligt det förfarande som där föreskrivs när det beslutar om vilka åtgärder som skall vidtas av gemenskapen för att uppnå de mål i gemenskapens miljöpolitik som anges i artikel 130r i fördraget. I enlighet med artikel 130s.2 i fördraget skall det beslutsförfarande som där anges tillämpas, med avvikelse från den beslutsordning som anges i punkt 1, när rådet beslutar om de bestämmelser och åtgärder som räknas upp där.
46 Det framgår således av dessa båda bestämmelsers ordalydelse att artikel 130s.1 i fördraget i princip utgör den rättsliga grunden för rättsakter som antas av rådet i syfte att genomföra de mål som anges i artikel 130r i fördraget. Däremot har artikel 130s.2 i fördraget utformats på ett sådant sätt att den är tillämplig när de åtgärder som rådet skall fatta beslut om rör de områden som är angivna däri, såsom förvaltningen av vattenresurser.
47 Vad beträffar begreppet "förvaltning av vattenresurser" framgår det av domstolens fasta rättspraxis att en tolkning av en gemenskapsrättslig bestämmelse förutsätter att de olika språkversionerna av bestämmelsen jämförs (se dom av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl., REG 1996, s. I-5403, punkt 28).
48 I förevarande fall kan det påpekas att användningen, i den franska versionen, av termen "hydrauliques", som betyder att det "rör vattnets rörelseförlopp och distribution", innebär att det som avses i artikel 130s.2 första stycket andra strecksatsen i fördraget är förvaltningen av vattenresurser i deras fysiska mening, vilket utgör stöd för den tolkning som har gjorts gällande av rådet och de intervenerande parterna. Den nederländska versionen ("kwantitatief waterbeheer") ligger i linje med detta, eftersom den använder termer som avser förvaltningen av vatten i kvantitativt hänseende, i motsats till i kvalitativt hänseende. Termerna på tyska ("der Bewirtschaftung der Wasserressourcen"), spanska ("la gestión de los recursos hídricos"), italienska ("la gestione delle risorse idriche"), portugisiska ("gestão dos recursos hídricos"), finska ("vesivarojen hoitoa"), svenska ("förvaltning av vattenresurser"), danska ("forvaltning af vandressourcerne"), engelska ("management of water resources"), irländska ("bainisteoireacht acmhainní uísce") och grekiska (" v vv v") kan förutom förvaltning av vatten i kvantitativt hänseende även avse förvaltning i kvalitativt hänseende.
49 För det fall de olika språkversionerna av en gemenskapsrättslig text skiljer sig åt skall bestämmelsen i fråga emellertid tolkas i enlighet med den allmänna systematiken i och syftet med den lagstiftning som bestämmelsen är en del av (se, för ett motsvarande synsätt, särskilt dom av den 13 april 2000 i mål C-420/98, W.N., REG 2000, s. I-2847, punkt 21).
50 Det skall i detta avseende genast påpekas att det av målen för gemenskapens miljöpolitik och av en jämförelse mellan artiklarna 130r, 130s.1 och 130s.2 i fördraget framgår att ändamålet med att införa "förvaltning av vattenresurser" i artikel 130s.2 första stycket i fördraget inte var att undanta varje åtgärd som har anknytning till personers utnyttjande av vatten från tillämpningen av artikel 130s.1 i fördraget.
51 Förutom åtgärder som avser förvaltning av vattenresurser omfattar artikel 130s.2 första stycket andra strecksatsen i fördraget även åtgärder som avser fysisk planering och markanvändning, med undantag av avfallshantering och åtgärder av allmän karaktär. Det rör sig om åtgärder som, precis som de som grundar sig på artikel 130s.1 i fördraget, har till syfte att genomföra de mål som anges i artikel 130r i fördraget, men som reglerar utnyttjandet av medlemsstaternas territorium, såsom åtgärder rörande översiktsplaner samt stads- och landsbygdsplanering eller rörande planeringen av olika projekt avseende en medlemsstats infrastruktur.
52 Medlemsstaternas territorium och mark samt deras vattenresurser är begränsade resurser och artikel 130s.2 första stycket andra strecksatsen i fördraget avser således åtgärder som påverkar dem i denna egenskap, det vill säga åtgärder som reglerar utnyttjandet av dessa resurser i kvantitativt hänseende eller, med andra ord, åtgärder som rör förvaltningen av begränsade resurser i kvantitativt hänseende och inte åtgärder som rör förbättring eller skydd av dessa resursers kvalitet.
53 Denna tolkning stöds av den omständigheten att avfallshantering och åtgärder av allmän karaktär är undantagna från tillämpningen av artikel 130s.2 första stycket andra strecksatsen i fördraget. Åtgärder av allmän karaktär är, till exempel, åtgärder som, samtidigt som de i allmänhet hänför sig till fysisk planering och markanvändning i medlemsstaterna, inte reglerar genomförandet av särskilda projekt i fråga om infrastruktur eller som, trots att de uppställer vissa gränser för medlemsstaternas markanvändning, inte reglerar hur marken är avsedd att utnyttjas.
54 Det kan dessutom påpekas att de åtgärder som avses i de tre strecksatserna i artikel 130s.2 första stycket i fördraget samtliga innebär ett ingripande av gemenskapsinstitutionerna på områden som skattepolitik, energipolitik eller politik avseende fysisk planering, för vilka, med undantag för gemenskapens miljöpolitik, gäller antingen att gemenskapen inte har någon behörighet att lagstifta eller att det krävs enhällighet för att rådet skall kunna besluta.
55 Av dessa olika omständigheter framgår sammantaget att begreppet "förvaltning av vattenresurser" inte omfattar samtliga åtgärder som har anknytning till vatten, utan endast avser åtgärder som rör regleringen av vattenutnyttjandet och dess förvaltning i kvantitativt hänseende.
56 Vad gäller argumentet att vatten är en naturresurs som är så livsnödvändig att man bör vara särskilt mån om den, räcker det att konstatera att endast detta skäl inte kan motivera att vatten undantas från tillämpningsområdet för artikel 130s.1 i fördraget. I vilket fall som helst föreskrivs det i artikel 130r.2 och 130r.3 i fördraget att gemenskapens miljöpolitik skall syfta till att upprätthålla en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner, den ekonomiska och sociala utvecklingen i gemenskapen som helhet och den balanserade utvecklingen i dess regioner. Enligt artikel 130s.5 i fördraget skall rådet dessutom, om en på artikel 130s.1 i fördraget grundad åtgärd innebär kostnader som anses oproportionerligt stora för en medlemsstats myndigheter, i den rättsakt där åtgärden beslutas fastställa lämpliga bestämmelser om tillfälliga undantag och/eller ekonomiskt stöd ur Sammanhållningsfonden.
57 Härav följer att, bland de åtgärder som rör vatten och som har till syfte att genomföra de mål som anges i artikel 130r i fördraget, endast de åtgärder som rör reglering av utnyttjandet av vattnet och dess förvaltning i kvantitativt hänseende skall antas med stöd av artikel 130s.2 i fördraget.
Den rättsliga grund på vilken konventionen har godkänts
58 Av fast rättspraxis framgår att enligt gemenskapens ordning för kompetensfördelning skall valet av rättslig grund för en rättsakt ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se bland annat dom av den 4 april 2000 i mål C-269/97, kommissionen mot rådet, REG 2000, s. I-2257, punkt 43).
59 Om bedömningen av en gemenskapsrättsakt visar att den har ett dubbelt syfte eller två beståndsdelar och om det framgår att en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga eller avgörande beståndsdelen, medan den andra endast är av underordnad betydelse, skall rättsakten endast antas med stöd av en rättslig grund, nämligen den som bestäms av syftet eller av den huvudsakliga eller avgörande beståndsdelen (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 23 februari 1999 i mål C-42/97, parlamentet mot rådet, REG 1999, s. I-869, punkterna 39 och 40).
60 Vad gäller det ifrågasatta beslutets syfte avser den genom beslutet godkända konventionen visserligen även att reglera utnyttjandet av vattnet i Donaubäckenet och förvaltningen av det i kvantitativt hänseende. Det framgår emellertid av övervägandena i det ifrågasatta beslutet samt av ingressen till konventionen att denna huvudsakligen har till ändamål att skydda och förbättra kvaliteten på detta vatten.
61 Det framgår av tredje övervägandet i det ifrågasatta beslutet att konventionen har till syfte att "skydda vattenmiljön", att "förebygga och kontrollera föroreningar i Donau" samt att "säkerställa ett hållbart utnyttjande av vattenresurserna för de länder som Donau flyter igenom". Enligt första stycket i ingressen till konventionen är de avtalsslutande parterna förvisso "fast beslutna att intensifiera sitt samarbete om vattenförsörjningen när det gäller vattenskydd och vattenanvändning", men enligt andra och tredje styckena är de oroade av "de förändrade villkoren för vattnet i Donaubäckenet" och betonar starkt nödvändigheten av att "förebygga, kontrollera och minska den avsevärda gränsöverskridande påverkan som utsläppen av farliga ämnen och näringsämnen har på vattenmiljön i Donaubäckenet samt i Svarta havet". I fjärde stycket görs en hänvisning till redan vidtagna åtgärder "för att förebygga och kontrollera gränsöverskridande föroreningar, för att åstadkomma en hållbar vattenförsörjning och ett rationellt utnyttjande och bevarande av vattenresurserna". Enligt sjätte stycket eftersträvar de avtalsslutande parterna "att varaktigt förbättra och skydda Donau och vattendragen i dess avrinningsområde ... och att åstadkomma en hållbar vattenförsörjning, varvid hänsyn på lämpligt sätt bör tas till Donaustaternas intressen när det gäller vattenanvändningen och till skyddet av den marina miljön i Svarta havet".
62 Uppfattningen att konventionen huvudsakligen har till ändamål att skydda och förbättra vattenkvaliteten i Donaubäckenet stöds även av artikel 2.1-2.3 i konventionen som definierar de avtalsslutande parternas mål.
63 Vad gäller konventionens innehåll reglerar dess bestämmelser endast sekundärt utnyttjandet av vattnet i Donaubäckenet och dess förvaltning i kvantitativt hänseende.
64 I artikel 3 i konventionen, som definierar konventionens tillämpningsområde, anges de planerade verksamheter och fortlöpande åtgärder som särskilt skall omfattas av konventionen, nämligen "[u]tsläpp av avloppsvatten, tillförsel av näringsämnen och farliga ämnen ... samt värmeutsläpp", "[p]lanerade verksamheter och åtgärder för vattenbyggnadsarbeten", "[a]ndra planerade verksamheter och åtgärder för vattenanvändning, t.ex. utnyttjande av vattenkraft, avledning av vatten och vattentäkt", "[d]rift av befintliga vattenbyggnadstekniska anläggningar, t.ex. reservoarer, vattenkraftverk; åtgärder för att förebygga påverkan på miljön, däribland försämring av de hydrologiska betingelserna, erosion, abrasion, översvämning och sedimentavlagringar; åtgärder för att skydda ekosystemen" samt "[h]antering av ämnen som är farliga för vattnet och förebyggande åtgärder vad gäller olyckor".
65 Dessa verksamheter och åtgärder omfattas emellertid endast av konventionen "i den mån de har eller kan få gränsöverskridande påverkan". Enligt artikel 1 c i konventionen innebär "gränsöverskridande påverkan: varje skadlig påverkan av betydelse för flodmiljön som uppkommit genom en förändring av villkoren för vattnet på grund av mänsklig verksamhet och som sträcker sig utöver ett område som lyder under en avtalsslutande parts jurisdiktion." I artikel 3.3 i konventionen preciseras att konventionen är tillämplig på fisket och sjöfarten på inre vattenvägar "i den mån dessa verksamheter medför problem när det gäller att skydda vattnet från föroreningar".
66 De åtgärder som föreskrivs i artikel 5.2 i konventionen i syfte att förebygga, kontrollera och minska gränsöverskridande påverkan innefattar visserligen att "[r]edovisa tillståndet för de naturliga vattenresurserna i Donaus avrinningsområde enligt ... parametrar för kvantitet och kvalitet" men de övriga åtgärder som föreskrivs i detta stycke har endast till syfte att skydda och förbättra kvaliteten på vattnet i Donau, såsom att utfärda rättsliga föreskrifter "som anger de krav ... som skall vara uppfyllda vid utsläpp av avloppsvatten", "för hantering av ämnen som är farliga för vattnet" samt "för minskning av tillflödet av näringsämnen och farliga ämnen från diffusa källor" och att vidta "lämpliga åtgärder för att undvika gränsöverskridande påverkan av avfall och farliga ämnen".
67 Även artiklarna 6, 7 och 8 i konventionen rör huvudsakligen skydd och förbättring av kvaliteten på Donaus vatten.
68 I artikel 6, som anger särskilda åtgärder för skydd av vattenresurserna, preciseras följande: "De avtalsslutande parterna skall vidta lämpliga åtgärder i syfte att undvika eller minska gränsöverskridande påverkan och i syfte att hållbart och rättvist utnyttja vattenresurserna samt bevara de ekologiska resurserna". I bestämmelsen anges att de avtalsslutande staterna särskilt skall "redovisa de grundvattenresurser som skall skyddas på lång sikt och de skyddszoner som är värdefulla för den befintliga eller framtida dricksvattenförsörjningen", "undvika förorening av grundvattenresurserna", "minimera riskerna för förorening genom olyckshändelse", "beakta den eventuella inverkan på vattenkvaliteten av planerade och pågående åtgärder enligt artikel 3.2" och "utvärdera vikten av olika biotopa element för flodens ekologi och föreslå åtgärder för att förbättra de ekologiska betingelserna för vattnet och strandmiljön".
69 Enligt artikel 7 i konventionen skall de avtalsslutande staterna "fastställa gränsvärden för utsläppen från enskilda industrigrenar eller industrier såvitt avser mängder och koncentrationer av föroreningar" och de skall utarbeta "[k]ompletterande bestämmelser för att förebygga eller minska utsläpp av farliga ämnen och näringsämnen ... när det gäller diffusa källor". De "skall dessutom i den mån detta är lämpligt fastställa gemensamma mål för vattenkvaliteten och tillämpa kriterier för denna i syfte att förebygga, kontrollera och minska gränsöverskridande påverkan".
70 Enligt artikel 8 i konventionen skall de avtalsslutande parterna "regelbundet företa inventeringar av relevanta punktkällor och diffusa källor till förorening" och "efter hand upprätta en förteckning över ytterligare förebyggande åtgärder och över ... åtgärder för att minska utsläppen". Denna inventering och denna förteckning utgör tillsammans grunden för gemensamma åtgärdsprogram. Dessa program skall särskilt syfta till att "minska föroreningsbelastningen och föroreningskoncentrationen".
71 Vad beträffar artikel 9 i konventionen rör de metoder och program för övervakning som anges i dess första punkt visserligen prognoser för högvatten, vattenbalans och vattenkvantitet. De rör emellertid även vattenkvalitet, kontroll av utsläpp, sedimentavlagringar och flodens ekosystem. Dessutom nämns utveckling av metoder för "övervakning och bedömning av avloppsvatten", utförande av "inventeringar av relevanta punktkällor, inbegripet de föroreningar som släpps ut, (inventering av utsläpp)" och uppskattning av "vattenföroreningar från diffusa källor".
72 Det är även riktigt att det i artikel 9.3 föreskrivs att den inhemska vattenbalansen och den allmänna vattenbalansen i Donaubäckenet skall fastställas och att det av artikel 1 g i konventionen framgår att det med "vattenbalansen" avses "det förhållande som kännetecknar den naturliga vattenförsörjningen i ett helt flodbäcken med avseende på [dess] beståndsdelar (nederbörd, avdunstning och avrinning över och under markytan)". I artikel 9.2 i konventionen framhålls emellertid de avtalsslutande parternas skyldighet att komma överens om "platser för övervakning, karakteristika för vattenkvaliteten och de parametrar för förorening enligt vilka Donau regelbundet och tillräckligt ofta skall bedömas, varvid det berörda vattendragets ekologiska och hydrologiska karaktär och [arten av] utsläppen av föroreningar inom detta vattenområde skall beaktas".
73 Vad gäller de avtalsslutande parternas skyldighet enligt artikel 10 b och 10 c att informera den internationella kommissionen om internationella avtal och nationella lagar och författningar som reglerar Donaus och dess avrinningsområdes skydd och vattenförsörjning samt denna internationella kommissions utarbetande av underlag för ytterligare regleringar enligt artikel 18.5 i konventionen, som har åberopats av den spanska regeringen, kan det konstateras att, såsom denna regering själv har påpekat, de avtal och regleringar som dessa bestämmelser hänvisar till rör såväl skyddet av Donaus vatten som vattenförsörjningen.
74 Av denna prövning framgår att konventionen, mot bakgrund av dess syfte och innehåll, huvudsakligen rör skydd och förbättring av kvaliteten på vattnet i Donaubäckenet, även om den också, sekundärt, rör utnyttjandet av detta vatten och dess förvaltning i kvantitativt hänseende.
75 Av vad ovan anförts följer att interna gemenskapsrättsliga bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i konventionen skall antas med stöd av artikel 130s.1 i fördraget. Rådet har således förfarit korrekt när det godkänt konventionen med stöd av artikel 228.2 första meningen och 228.3 första stycket i fördraget.
76 Konungariket Spaniens talan skall därför ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
77 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall rådets yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna skall Republiken Frankrike, Republiken Portugal, Republiken Finland och kommissionen, som har intervenerat, bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Republiken Frankrike, Republiken Portugal, Republiken Finland och Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sina rättegångskostnader.