Predmet C-619/19
Land Baden-Württemberg
protiv
D.R.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht)
Presuda Suda (prvo vijeće) od 20. siječnja 2021.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Aarhuška konvencija – Direktiva 2003/4/EZ – Javni pristup informacijama o okolišu – Projekt izgradnje infrastrukture ‚Stuttgart 21’ – Odbijanje zahtjeva za informacije o okolišu – Članak 4. stavak 1. – Razlozi za odbijanje – Pojam ‚interna komunikacija’ – Doseg – Vremensko ograničenje zaštite takve komunikacije”
1.        Okoliš – Sloboda pristupa informacijama – Direktiva 2003/4 – Razlozi koji mogu opravdati odbijanje pružanja informacija o okolišu – Interna komunikacija – Pojam – Informacije koje se šire unutar tijela javne vlasti i koje na datum podnošenja zahtjeva za pristup nisu napustile njegovu unutarnju razinu – Uključenost
(Aarhuška konvencija, čl. 4. st. 3. t. (c); Direktiva 2003/4 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. točka 3. čl. 3. st. 1., čl. 4. st. 1. pods. 1. t. (d) i (e))
(t. 36.-44., 47.-53. i t. 1. izr.)
2.        Okoliš – Sloboda pristupa informacijama – Direktiva 2003/4 – Razlozi koji mogu opravdati odbijanje pružanja informacija o okolišu – Područje primjene ratione temporis – Nepostojanje ograničenja
(Aarhuška konvencija, čl. 4. st. 3. t. (c); Direktiva 2003/4 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 1. podst. 1. t. (d) i (e))
(t. 55.-57., 70. i t. 2. izr.)
3.        Okoliš – Sloboda pristupa informacijama – Direktiva 2003/4 – Razlozi koji mogu opravdati odbijanje pružanja informacija o okolišu – Interna komunikacija – Obveza odvagivanja postojećih interesa – Doseg – Elementi koji se moraju uzeti u obzir
(Direktiva 2003/4 Europskog parlamenta i Vijeća, uvodna izjava 1. i čl. 2. t. 5., čl. 4. st. 1. podst. 1. t. (e), čl. 4. st. 2. podst. 2. i čl. 4. st. 4.)
(t. 58.-67.)
4.        Okoliš – Sloboda pristupa informacijama – Direktiva 2003/4 – Izuzeća – Odluka kojom se odbija zahtjev za pristup informacijama o okolišu – Obveza obrazlaganja – Doseg
(Direktiva 2003/4 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 1. i 5.)
(t. 68., 69.)
Kratak prikaz
U listopadu 2010. u dvorskom parku u Stuttgartu u Saveznoj zemlji Baden-Württemberg (Njemačka) posječena su stabla u svrhu provedbe projekta izgradnje prometne i urbane infrastrukture „Stuttgart 21”. U tom je kontekstu, D. R., fizička osoba, uputila Ministarstvu Savezne zemlje Baden-Württemberg zahtjev kojim je tražila pristup određenim dokumentima. Ti se dokumenti odnose na, s jedne strane, informaciju proslijeđenu navedenom ministarstvu o radovima istražnog odbora u pogledu policijske intervencije koja je prethodila sječi stabala i, s druge strane, napomene navedenog ministarstva o provedbi postupka mirenja u okviru projekta „Stuttgart 21”. Taj je zahtjev za pristup odbijen.
Tužbu koju je D. R. podnio protiv odluke o odbijanju pristupa prihvatio je Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Visoki upravni sud Baden-Württemberga, Njemačka), prema kojem se nijedan razlog za odbijanje pristupa ne primjenjuje na tražene dokumente. Navedeni je sud među ostalim smatrao da se nakon okončanja postupka odlučivanja tijela javne vlasti više ne može pozivati na razlog za odbijanje koji se primjenjuje na njegovu „internu komunikaciju”. Taj je razlog za odbijanje pristupa predviđen zakonodavstvom kojim je u njemačko pravo prenesena Direktiva o javnom pristupu informacijama o okolišu koja državama članicama ostavlja mogućnost uvođenja takvog izuzeća od prava na javni pristup(1).
Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka), kojem je podnesen prijedlog za ponavljanje postupka, polazi od pretpostavke da je osoba D. R. tražila pristup informacijama o okolišu u smislu Direktive o javnom pristupu informacijama o okolišu. Budući da je imao dvojbe o dosegu i vremenskom ograničenju razloga za odbijanje pristupa „internoj komunikaciji” na koju se odnosi ta direktiva, odlučio je postaviti pitanje Sudu u tom pogledu.
Ocjena Suda
Sud se najprije bavi tumačenjem pojma „interna komunikacija” tijela javne vlasti u smislu Direktive o javnom pristupu informacijama o okolišu.
Kao prvo, kad je riječ o izrazu „komunikacija”, Sud navodi da se on odnosi na informaciju koju je autor uputio adresatu, pri čemu taj adresat može biti apstraktan subjekt i određena osoba koja pripada tom subjektu. To je tumačenje potkrijepljeno kontekstom u kojem se nalazi izuzeće koje države članice mogu predvidjeti za internu komunikaciju. Naime, Direktiva preuzima razlikovanje iz Aarhuške konvencije(2) između pojma „dokument” koji se ne odnosi nužno na informaciju koja je nekome upućena i pojma „komunikacija”.
Kao drugo, kad je riječ o pojmu „interna”, Sud navodi da se samo informacija o okolišu koja ne napušta unutarnju razinu tijela javne vlasti smatra „internom”. To također vrijedi za informaciju dobivenu iz vanjskog izvora nakon njezina primitka, pod uvjetom da ona nije otkrivena trećoj osobi ili da nije postala dostupna javnosti. To je tumačenje potkrijepljeno ciljem izuzeća kojim raspolažu države članice, da se tijelima javne vlasti zajamči zaštićeni prostor u svrhu razmatranja i vođenja unutarnjih rasprava.
Sud u tom pogledu navodi da okolnost da informacija o okolišu može napustiti unutarnju razinu tijela javne vlasti u određenom trenutku ne dovodi do toga da komunikacija u kojoj je sadržana odmah gubi svoju internu prirodu. Naime, iako su izuzeća od prava na pristup predmet restriktivnog tumačenja, to ne može ograničiti doseg izuzeća za internu komunikaciju nepoštovanjem teksta direktive.
Posljedično, pojam „interna komunikacija” obuhvaća sve informacije koje se šire unutar tijela javne vlasti i koje na datum podnošenja zahtjeva za pristup nisu napustile unutarnju razinu tog tijela, prema potrebi nakon njihova primitka, i pod uvjetom da nisu bile ili nisu smjele biti dostupne javnosti prije navedenog primitka.
Sud je zatim razmatrao vremensku primjenu razloga za odbijanje pristupa informacijama o okolišu sadržanima u internoj komunikaciji. U tom pogledu navodi da njegova primjena nije vremenski ograničena i da ne ovisi ni o dovršetku dokumenta ni o razvoju ili okončanju bilo kojeg upravnog postupka.
Međutim, odbijanje pristupa informaciji o okolišu zbog činjenice da se ona nalazi u internoj komunikaciji uvijek se treba temeljiti na odvagivanju interesa koji postoje u svakom pojedinom slučaju. Naime, s obzirom na naročito široko materijalno područje primjene tog izuzeća, odvagivanje interesa koje mora proizlaziti iz stvarnog razmatranja svake situacije od posebne je važnosti i stoga mora biti strogo uređeno.
U okviru tog razmatranja, tijelo javne vlasti kojem je podnesen zahtjev za pristup u svakom je slučaju obvezno istražiti razloge koji mogu ići u prilog objavi, kao što su to slobodna razmjena ideja, učinkovitije sudjelovanje javnosti u odlučivanju o okolišu ili kvalitetniji okoliš. Ono također treba ispitati naznake koje je podnositelj zahtjeva eventualno podnio u prilog objavi traženih informacija a da pritom nije obvezan iskazati poseban interes koji opravdava tu objavu.
Osim toga, kad se tražena informacija nalazi u internoj komunikaciji, tijelo javne vlasti treba voditi računa o vremenu koje je proteklo od sastavljanja te komunikacije i u njoj sadržanih informacija. Naime, to tijelo može smatrati da su, s obzirom na vrijeme koje je proteklo od njihova sastavljanja, takve informacije izgubile svoju osjetljivu prirodu. Stoga Sud naglašava da se izuzeće od prava na pristup koje države članice mogu predvidjeti može primijeniti samo tijekom razdoblja u kojem je opravdana zaštita traženih informacija.
Naposljetku, Sud navodi da treba postojati mogućnost provjere odvagivanja interesa i da ona treba biti predmet upravnog ili sudskog nadzora na nacionalnoj razini. Kako bi se ispunio taj zahtjev, odluka o odbijanju pristupa treba biti dostavljena podnositelju zahtjeva i treba postojati predvidljiva opasnost od toga da objavljivanje informacija konkretno i stvarno ugrozi interes zaštićen navedenim izuzećem.
1      Članak 4. stavak 1. prvi podstavak točka (e) Direktive 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL 2003., L 41, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 128.).
2      Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisana u Aarhusu 25. lipnja 1998. i odobrena u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 151.).