62002CJ0249_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-249/02,
jejímž předmětem je žaloba na zrušení na základě článku 230 Smlouvy o ES,
podaná dne 1. července 2002,
Portugalská republika,
zastoupená L. Fernandesem, jako zmocněncem, ve spolupráci s C. Botelho Monizem a E. Maia Cadetem, advogados, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Komisi Evropských společenství,
zastoupené L. Visaggiem, jako zmocněncem, ve spolupráci s N. Castro Marquesem, advogado, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, C. Gulmann, J.-P. Puissochet (zpravodaj), R. Schintgen a J. N. Cunha Rodrigues, soudci,
generální advokát: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
vedoucí soudní kanceláře: M. Múgica Arzamendi, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 1. července 2004,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 7. září 2004,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Portugalská republika domáhá, aby byl zrušen dopis generálního ředitele generálního ředitelství pro zemědělství Komise Evropských společenství ze dne 18. dubna 2002 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jehož předmětem je snížení finančních záloh schválených pro finanční rok 2002 za použití čl. 39 odst. 3 nařízení Komise (ES) č. 1750/1999 ze dne 23. července 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského a záručního fondu (EZOZF) (Úř. věst. L 214, s. 31), naposledy pozměněnému nařízením Komise (ES) č. 1763/2001 ze dne 6. září 2001 (Úř. věst. L 239, s. 10, dále jen „nařízení č. 1750/1999“).
Právní rámec
2. Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (Úř. věst. L 160, s. 8; Zvl. vyd. 03/25, s. 391) ukládá členským státům, aby vypracovaly plány rozvoje venkova vztahující se na dobu sedmi let od 1. ledna 2000. Tyto plány musejí být předloženy Komisi, která na jejich základě schválí programové dokumenty rozvoje venkova.
3. Článek 46 nařízení č. 1257/1999 stanoví:
„1. Podpora Společenství pro rozvoj venkova ze záruční sekce EZOZF podléhá ročnímu finančnímu plánování a účetnictví. […]
2. Komise každoročně předběžně přidělí prostředky členským státům na základě objektivních kritérií […]
3. Předběžná přidělení prostředků se přizpůsobí na základě skutečných výdajů a přezkoumaných prognóz výdajů předložených členskými státy, přičemž se přihlíží k cílům programování. Musí odpovídat dostupným prostředkům […]“
4. Podle čl. 47 odst. 3 téhož nařízení:
„Platby finanční pomoci ze záruční sekce EZOZF mohou mít formu záloh na provádění programu a plateb za vzniklé výdaje.“
5. Podle čl. 56 druhého pododstavce nařízení č. 1257/1999:
„Toto nařízení se použije na podporu Společenství ode dne 1. ledna 2000.“
6. Nařízení Rady (ES) č. 1258/1999 ze dne 17. května 1999 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 160, s. 103; Zvl. vyd. 03/25, s. 414) stanoví v čl. 7 odst. 1 až 3:
„1. Komise po konzultaci s výborem fondu přijme rozhodnutí uvedená v odstavcích 2, 3 a 4.
2. Komise rozhoduje o měsíčních zálohách na základě zaúčtování výdajů uskutečněných schválenými platebními agenturami.
[…]
3. Do 30. dubna roku následujícího po daném rozpočtovém roce schválí Komise […] účetní závěrky platebních agentur.
[…]“
7. Článek 12 téhož nařízení stanoví, že výbor EZOZF se skládá ze zástupců členských států a Komise a předsedá mu zástupce Komise.
8. Nařízení Komise (ES) č. 296/96 ze dne 16. února 1996 o údajích předávaných členskými státy, o měsíčním účtování výdajů financovaných záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o zrušení nařízení (EHS) č. 2776/88 (Úř. věst. L 39, s. 5; Zvl. vyd. 03/18, s. 453) stanoví podmínky, za kterých mohou být členské státy příjemci financování jim vzniklých výdajů ze záruční sekce EZOZF.
9. Nařízení č. 296/96 stanoví v čl. 4 odst. 1, že „Komise na základě údajů předaných [členskými státy] rozhodne o poskytnutí měsíční zálohy na zúčtování výdajů […]“
10. Podle čl. 7 odst. 1 druhého pododstavce téhož nařízení:
„Pro rozpočtový rok ‚n‘ se zohledňují výdaje uskutečněné členskými státy od 16. října kalendářního roku ‚n-1‘ do 15. října kalendářního roku ‚n‘.“
11. Nařízení č. 1750/1999 v čl. 37 odst. 1 stanoví:
„Členské státy předloží Komisi nejpozději do 30. září každého roku a pro každý programový dokument rozvoje venkova […]:
a) stav výdajů uskutečněných v daném finančním roce a výdajů zbývajících k uskutečnění do konce daného finančního roku pokrytých podporou Společenství […] a
b) revidovaný odhad výdajů pro následující finanční roky až do konce daného období programu v souladu s dotacemi přidělenými jednotlivým členským státům.
[…]“ (neoficiální překlad)
12. Článek 38 první pododstavec nařízení č. 1750/1999 stanoví:
„Platební agentury mohou v měsíci, ve kterém je přijato rozhodnutí o schválení programového dokumentu rozvoje venkova, vykázat v účetnictví na straně výdajů zálohu ve výši maximálně 12,5 % ročního průměru příspěvku z EZOZF stanoveného v programovém dokumentu […]“ (neoficiální překlad)
13. Podle čl. 39 odst. 3 a 4 nařízení č. 1750/1999:
„3. Pokud jsou skutečné výdaje členského státu v daném finančním roce nižší než 75 % částek uvedených v odstavci 1, snižují se výdaje uznané v následujícím finančním roce o jednu třetinu zjištěného rozdílu mezi touto částkou […] a skutečnými výdaji zjištěnými v průběhu daného finančního roku.
Toto snížení se nezohlední při zjištění skutečných výdajů v průběhu finančního roku následujícího po roce, v němž bylo snížení provedeno.
4. Odstavec 3 se nepoužije na první výkaz uskutečněných výdajů v rámci programového dokumentu rozvoje venkova […]“ (neoficiální překlad)
14. Nařízení č. 1750/1999 se podle svého článku 50 vztahuje na podporu Společenství ode dne 1. ledna 2000.
15. Nařízení Komise (ES) č. 445/2002 ze dne 26. února 2002, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1257/1999 (Úř. věst. L 74, s. 1; Zvl. vyd. 03/25, s. 269), nahradilo ode dne vstupu v platnost, dne 22. března 2002, nařízení č. 1750/1999, které bylo tímto zrušeno.
16. Článek 47 odst. 1 nařízení č. 445/2002 přebírá ustanovení čl. 37 odst. 1 nařízení č. 1750/1999.
17. Článek 48 odst. 1 nařízení č. 445/2002 opakuje ustanovení článku 38 prvního pododstavce nařízení č. 1750/1999.
18. Ustanovení čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 jsou rovněž převzata v čl. 49 odst. 1 a 4 nařízení č. 445/2002.
19. Konečně, čl. 49 odst. 5 nařízení č. 445/2002 opakuje ustanovení čl. 39 odst. 4 nařízení č. 1750/1999, k němuž přidává upřesnění, že prvním výkazem výdajů je výkaz, který se vztahuje na „finanční rok 2000“.
Skutkové okolnosti
20. Rozhodnutími ze dne 22. listopadu 2000, 1. března a 30. dubna 2001 schválila Komise plány programu rozvoje venkova na dobu 2000 až 2006 pro pevninské Portugalsko, autonomní region Azory a autonomní region Madeira. Tato rozhodnutí obsahují v příloze obecnou orientační finanční tabulku, která uvádí vnitrostátní veřejné výdaje určené na provádění opatření zamýšlených v daném plánu rozvoje venkova a příspěvek ze „záruční“ sekce EZOZF. Článek 2 odst. 2 každého z uvedených rozhodnutí uvádí, že rozpočtový rok 2000 zahrnuje platby platebních agentur ode dne 16. října 1999. Podle čl. 3 odst. 1 uvedených rozhodnutí jsou výdaje uznatelné ode dne, kdy byly příslušné plány rozvoje venkova předloženy Komisi, tedy ode dne 6. ledna, 4. a 22. února 2000.
21. Sdělením ze dne 30. září 2000 předložila Portugalská republika Komisi svůj odhad výdajů pro následující finanční roky doby programu a pro každý programový dokument rozvoje venkova na základě čl. 37 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1750/1999. Toto sdělení upřesňovalo, že výše odhadu výdajů pro finanční rok 2001, tedy od 16. října 2000 do 15. října 2001, je 281 430 000 eur.
22. Nicméně, Komise na základě údajů každý měsíc předávaných portugalskými orgány došla k závěru, že v průběhu finančního roku 2001 byly skutečné výdaje uskutečněné Portugalskou republikou pouze 197 323 332,52 eur, což odpovídá 70,11 % odhadu výdajů na daný finanční rok.
23. Protože skutečné výdaje Portugalské republiky, jakož i dalších členských států byly nižší než prahová hodnota 75 % odhadu výdajů stanovená v čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999, byla otázka použití snížení uvedeného v daných ustanoveních projednána na zasedáních výboru EZOZF konaných dne 22. ledna a 19. února 2002. Zápis z jednání z druhého z uvedených zasedání uvádí v bodu 6, že „[šest] členských států [jichž se snížení týká] bude vyrozuměno dopisem ze dne, ke kterému budou z jejich měsíční zálohy odečteny částky pokut […]“
24. Napadeným rozhodnutím generální ředitel generálního ředitelství pro zemědělství Komise sdělil Instituto Nacional de Garantia Agrícola (dále jen „INGA“), orgánu odpovědnému v Portugalsku za koordinaci finančních výdajů záruční sekce EZOZF, následující:
„V průběhu finančního roku EZOZF 2001 dosáhly celkové výdaje připsané Portugalsku v kolonce 1b (rozvoj venkova) 197 323 332,52 eur.
Odhad výdajů na rok 2001 předaný Komisi dne 30. září 2000 na základě článku 37 nařízení (ES) č. 1750/1999 byl přitom 281 430 000 eur.
Protože celkové výdaje nedosáhly výše 75 % předloženého odhadu, je namístě použít čl. 39 odst. 3 nařízení (ES) č. 1750/1999. V příloze je připojený dokument AGRI/46059/2001 – Rev. 2, který byl projednán ve výboru EZOZF dne 19. února 2002 a který uvádí podrobnosti výpočtu.
Na základě výše uvedeného článku bude na zálohy v roce 2002 uplatněno snížení ve výši 4 583 055,83 eur.
Dále bude toto snížení záloh ve výši 4 583 055,83 eur vloženo do kapitoly B01-41 (vyúčtování a snížení/opravy záloh) […]“
25. Během zasedání konaného dne 19. února 2002 jednal výbor EZOZF o zálohách, které měly být vyplaceny členským státům v květnu 2002 za účelem pokrytí výdajů uskutečněných těmito členskými státy v březnu 2002. Byla znovu projednávána otázka použití snížení stanoveného v čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 (nyní čl. 49 odst. 4 nařízení č. 445/2002). Bod 7.5.3 zápisu z jednání z tohoto zasedání, nazvaný „Snížení stanovené v čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999“, uvádí:
„Na žádost dánské delegace předseda konstatuje, že právní služba Komise potvrdila, že uvedené snížení skutečně nese znaky typické finanční opravy, a to opravy provedené formou odečtu ze záloh na výdaje k vyplacení daným členským státům buď v červnu, nebo v srpnu 2002 […].“
26. Na zasedáních konaných dne 22. května a 19. června 2002 jednal výbor EZOZF o zálohách, které měly být vyplaceny členským státům v červnu a červenci 2002 vzhledem k výdajům uskutečněným v dubnu a květnu 2002. Zápisy z jednání z těchto zasedání uvádějí, že částka záloh „zohledňuje opravy – kladné a záporné – učiněné vůči výdajům vykázaným několika členskými státy.“
27. Rozhodnutími ze dne 27. května a 24. června 2002, podepsanými komisařem pro zemědělství, stanovila Komise částku záloh k vyplacení členským státům v dubnu a květnu 2002.
28. Konečně, rozhodnutím 2002/461/ES ze dne 12. června 2002 o vyúčtování výdajů členských států financovaných záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) za finanční rok 2001 (Úř. věst. L 160, s. 28) a na základě čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1258/1999 Komise provedla uvedené vyúčtování.
Návrhy účastníků řízení
29. Žaloba byla zapsána v kanceláři Soudního dvora dne 1. července 2002.
30. Portugalská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadené rozhodnutí a
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
31. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zamítl žalobu a
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
32. Účastníci řízení předložili repliku, respektive dupliku, ve kterých převzali tytéž návrhy.
K žalobě
K přípustnosti
33. Komise tvrdí, že žaloba směřuje proti aktu, který nemá právně závazné účinky, a není tedy přípustná. Upřesňuje, že snížení měsíčních záloh vyplácených Portugalské republice předcházela úzká spolupráce mezi Komisí a žalobkyní – jako se všemi členskými státy – ve výboru EZOZF, který tuto otázku projednal na zasedáních konaných dne 22. ledna a 19. února 2002. V průběhu druhého z uvedených zasedání sdělil zástupce Komise zástupcům členských států, kterých se snížení týká, že budou vyrozuměni dopisem ze dne, ke kterému budou snížení uplatněna. Další jednání o téže otázce proběhla na zasedáních výboru EZOZF konaných dne 19. dubna a 22. května 2002. Napadené rozhodnutí je pouze dopis, jehož odeslání bylo takto oznámeno dne 19. února 2002. Tento dopis představuje pouhou komunikaci mezi službami Komise a úřady Portugalské republiky. Je čistě informativní, a nemá tedy žádné závazné právní účinky.
34. Komise upřesňuje, že jediná právně závazná rozhodnutí, která se mohou dotknout zájmů Portugalské republiky, jsou rozhodnutí ze dne 27. května a 24. června 2002 týkající se měsíčních záloh na duben a květen 2002, jimiž komisař pro zemědělství v zastoupení Komise právoplatně přijal sporné opatření ke snížení záloh.
35. V tomto ohledu je třeba, za účelem stanovení, zda uvedená opatření představují akty ve smyslu článku 230 Smlouvy o ES, soustředit se na jejich podstatu, neboť forma, v níž byly přijaty, je v tomto ohledu v zásadě lhostejná. Akty nebo rozhodnutími, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 230 Smlouvy o ES, mohou být pouze opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce a které podstatným způsobem mění jeho právní postavení (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 11. listopadu 1981 IBM v. Komise, 60/81, Recueil, s. 2639, bod 9, a ze dne 5. října 1999, Nizozemsko v. Komise, C-308/95, Recueil, s. I-6513, bod 26).
36. V projednávaném případě vyplývá z bodu 6 zápisu z jednání z 583. zasedání výboru EZOZF konaného dne 19. února 2002, nazvaného „Informace o pokutách použitelných vůči některým členským státům za nedodržení odhadu výdajů na rozvoj venkova ve finančním roce EZOZF 2001 [použití čl. 39 odst. 3 nařízení (ES) č. 1750/1999]“, že zástupce Komise během uvedeného zasedání shromáždil vyjádření zástupců šesti dotčených členských států o záměru Komise uplatnit na ně opravná finanční opatření stanovená v uvedeném článku 39.
37. Bod 6 téhož zápisu z jednání obsahuje na konci prvního odstavce upřesnění, že „uvedené členské státy budou vyrozuměny dopisem o dni, ke kterému budou z jejich měsíční zálohy odečteny částky pokut“. Uvedený bod 6 končí odkazem na prohlášení lucemburské delegace, jímž posledně uvedená „lituje“, že Komise „nezvolila možnost prodloužit přechodné období podle článku 39 nařízení (ES) č. 1750/1999 […] zejména vzhledem k tomu, že k přijetí lucemburského programu rozvoje venkova Evropskou komisí došlo velmi pozdě v roce 2000 […]”.
38. Z bodu 6 uvedeného zápisu z jednání vyplývá, že finanční opravy budou použity na měsíční zálohy vyplácené některým členským státům a že tyto členské státy budou následně vyrozuměny dopisem.
39. Dále z napadeného rozhodnutí vyplývá, že je totožné s dopisem ohlášeným na zasedání výboru EZOZF konaném dne 19. února 2002 a že uvedené rozhodnutí má mít právní účinky. Jeho název uvádí „použití čl. 39 odst. 3 nařízení (ES) č. 1750/1999 – Oprava v rámci záloh“. V následujícím odstavci téhož aktu, který má zjevně povahu rozhodnutí, stanoví: „protože celkové výdaje nedosáhly výše 75 % předloženého odhadu, je namístě použít čl. 39 odst. 3 nařízení (ES) č. 1750/1999. V příloze je připojený dokument AGRI/46059/2001 – Rev. 2, který byl projednán ve výboru EZOZF dne 19. února 2002 a který uvádí podrobnosti výpočtu“.
40. Konečně, jak správně tvrdí žalobkyně, napadené rozhodnutí je jediným aktem, který stanoví, že výdaje zohledněné ve finančním roce 2002 pro Portugalskou republiku mají být sníženy o 4 583 055,83 eur; je jediným aktem, jímž byla žalobkyně řádně informována o zjištění, že skutečné výdaje nedosáhly výše 75 % odhadu výdajů, jakož i jediným aktem, který stanoví kapitolu rozpočtu, do níž bude uvedená částka vložena.
41. Na rozdíl od napadaného rozhodnutí stanoví rozhodnutí ze dne 27. května a 24. června 2002, která se týkají záloh k vyplacení členským státům za duben a květen 2002 a která jsou určená všem členským státům, pouze celkovou částku měsíčních záloh vyplacenou jednotlivým členským státům a neobsahují žádné uvedení částky uskutečněných finančních oprav ve vztahu k příjemcům. Komise těmito dvěma rozhodnutími neupřesnila příslušné finanční opravy použité vůči Portugalské republice.
42. Napadené rozhodnutí je tak jediným opatřením, které jasně stanoví obsah a rozsah sporných finančních oprav. Žalobkyně je tedy oprávněna tvrdit, že rozhodnutí ze dne 27. května a 24. června 2002 jsou pouze prováděcími opatřeními napadeného rozhodnutí. Navíc to vyplývá z ustanovení uvedeného aktu, který stanovil přijetí uvedených rozhodnutí.
43. Z výše uvedeného vyplývá, že napadené rozhodnutí je akt, jímž byly přijaty napadené finanční opravy a jímž byly portugalským orgánům uvedené finanční opravy oznámeny. Tento akt má tedy právně závazné účinky, takže žalobkyně je oprávněná domáhat se jeho zrušení. Námitka nepřípustnosti vznesená Komisí musí být proto zamítnuta.
K věci samé
44. V první části prvního žalobního důvodu vycházejícího z nedostatku příslušnosti autora napadeného rozhodnutí žalobkyně tvrdí, že podle obecných zásad správního práva se zmocnění ani druhotné zmocnění nepředpokládá, ale musí být výslovně stanoveno, pokud autor aktu nejedná v rámci vlastní pravomoci. V projednávaném sporu neměl generální ředitel, který podepsal napadené rozhodnutí, vlastní pravomoc takové rozhodnutí přijmout a nebyl zmocněn ani druhotně zmocněn žádným aktem přijatým na základě článku 13 nebo 14 jednacího řádu Komise.
45. Za účelem odmítnutí první části žalobního důvodu, Komise pouze uplatňuje v bodě 38 své žalobní odpovědi a v bodě 88 své dupliky, že sporné finanční opravy nebyly přijaty napadeným rozhodnutím, ale rozhodnutími ze dne 27. května a 24. června 2002, které přijal komisař pro zemědělství jednající na základě zmocnění Komise.
46. Komise tedy nezpochybňuje, že generální ředitel, který podepsal napadené rozhodnutí, neměl zmocnění opravňující přijmout sporné opatření finančních oprav.
47. Napadené rozhodnutí, které, jak již bylo řečeno, je aktem, jímž byly finanční opravy přijaty a oznámeny portugalským orgánům, je tudíž stiženo nedostatkem příslušnosti a z tohoto důvodu musí být zrušeno, aniž je třeba přezkoumávat dalších šest žalobních důvodů.
K nákladům řízení
48. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník řízení, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Portugalská republika požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Komise byla ve sporu neúspěšná, je namístě jí uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Rozhodnutí obsažené v dopise generálního ředitele generálního ředitelství pro zemědělství Komise Evropských společenství ze dne 18. dubna 2002, jehož předmětem je snížení finančních záloh schválených pro finanční rok 2002 za použití čl. 39 odst. 3 nařízení Komise (ES) č. 1750/1999 ze dne 23. července 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského a záručního fondu (EZOZF), naposledy pozměněnému nařízením Komise (ES) č. 1763/2001 ze dne 6. září 2001, se zrušuje.
2) Komisi Evropských společenství se ukládá náhrada nákladů řízení.