61989J0032
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-32/89 (
*1
)
I — Exposição dos factos
1.
O Regulamento (CEE) n.o 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), dispõe que a Comunidade, mais precisamente a Secção Garantia do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA»), financia directamente as restituições à exportação para os países terceiros e as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas concedidas às empresas segundo as normas comunitárias no quadro da organização comum dos mercados agrícolas.
Por força do artigo 4.o do Regulamento n.o 729/70, a Comissão põe à disposição dos Estados-membros os créditos necessários para que os serviços e organismos designados procedam, de acordo com as regras comunitárias e a legislação nacional, ao pagamento dessas restituições e intervenções. Nos termos da alínea b) do n.o 2 do artigo 5.o deste regulamento, a Comissão, depois de consultar o Comité do FEOGA, apura antes do final do ano seguinte, com base nas contas anuais acompanhadas dos documentos necessários ao seu apuramento, as contas dos serviços e organismos dos Estados-membros habilitados a pagar as restituições à exportação para os países terceiros e as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Segundo o artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70, já referido, os Estados porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do FEOGA. Além disso, os agentes da Comissão têm o direito de efectuar verificações locais no decurso das quais terão acesso a todos os documentos que dizem respeito às despesas financiadas pelo FEOGA.
De acordo com o disposto na alínea a) do artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 1723/72 da Comissão, de 26 de Julho de 1972, relativo ao apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia QO L 186, p. 1; EE 03 F6 p. 70), a decisão do apuramento das contas implica a determinação do montante das despesas efectuadas em cada Estado-membro durante o ano em questão atribuídas ao FEOGA, Secção Garantia.
2.
Pela Decisão 88/630/CEE, de 29 de Novembro de 1988, a Comissão apurou as contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1986 (JO L 353, p. 30), e estabeleceu o montante de despesas reconhecidas a cargo do FEOGA.
3.
À luz das verificações efectuadas pela Comissão, esta considerou que certos montantes declarados pela República Helénica a título do exercício financeiro em causa não preenchiam as condições decorrentes das normas comunitárias e não podiam ser reconhecidos a cargo do FEOGA, Secção Garantia. A decisão impugnada indica que os Estados-membros foram informados detalhadamente das correcções das suas contas e puderam dar a conhecer a sua posição quanto a este ponto.
4.
Resulta dos autos que, segundo a Comissão, as operações que motivaram essas despesas não estavam conformes com as disposições que regem as medidas de intervenção em causa. A Comissão terá esclarecido a República Helénica das razões específicas da irregularidade de cada uma dessas operações aquando dos contactos bilaterais que precederam a decisão de apuramento das contas. Essas razões foram resumidas no relatório de síntese relativo aos resultados dos controlos para o apuramento das contas FEOGA, Secção Garantia, a título do exercício de 1966 (a seguir «relatório de síntese»), transmitido à República Helénica.
O presente recurso visa a anulação da Decisão 88/630 no seu todo, e, mais particularmente, no que diz respeito ao não reconhecimento a cargo do FEOGA, Secção Garantia, dos seguintes montantes:
1)
6840546206 DR, a título de restituições e de montantes compensatórios monetários, na sequência de inquéritos levados a cabo na Grécia, no sector dos cereais (ponto 3.1.3.4.1, letras A, B e C, do aditamento ao relatório de síntese) ;
2)
26358604 DR, na sequência de um inquérito no sector dos cereais e relativo a 65000 toneladas de «trigo duro» (ponto 3.2.1.10.2, «trigo duro», do aditamento ao relatório de síntese);
3)
406029 DR, relativo à conclusão fora de prazo de um contrato de armazenagem a fim de beneficiar de um auxílio atribuído com base no Regulamento (CEE) n.o 1082/85 da Comissão, de 26 de Abril de 1985, que institui um auxílio à armazenagem privada dos queijos kefalotyri e kasseri (JO L 114, p. 29) (ponto 3.3.6.1.4 do aditamento ao relatório de síntese) ;
4)
50762546 DR, a título dos pedidos de auxílios apresentados directamente junto do organismo pagador por certas empresas de acondicionamento estabelecidas na Grecia (ponto 3.4.1.2.1 do relatório de síntese);
5)
6173884 DR, relativo a vendas a preços fixos [Regulamento (CEE) n.o 3444/84 da Comissão, de 5 de Dezembro de 1984, relativo à venda, ao preço fixado previamente, das uvas secas da colheita de 1983 detidas pelos organismos de armazenagem gregos (JO L 318, p. 33)] (ponto 3.7.3.2. do relatório de síntese).
II — Fase contenciosa do processo
5.
O recurso foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Fevereiro de 1989.
6.
Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem proceder a medidas de instrução prévias.
7.
A República Helenka, recorrente, pede, no seu requerimento, ao Tribunal se digne:
1)
anular a Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas dos Es-tados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1986, nos sectores e sobre os pontos indicados no presente recurso;
2)
condenar a Comissão nas despesas do processo.
8.
A Comissão, recorrida, conclui pedindo ao Tribunal se digne:
1)
negar provimento ao recurso de anulação da Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, interposto pela República Helénica, por não ter fundamento;
2)
condenar a recorrente nas despesas do processo.
9.
Por carta de 13 de Julho de 1990, o Tribunal de Justiça convidou a República Helénica a comunicar se, tendo em conta as soluções adoptadas pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos entretanto proferidos, em 10 de Julho de 1990, República Helénica/Comissão (C-259/87, Colect., p. I-2845; C-334/87, Colect., p. I-2849; C-335/87, Colect., p. I-2875), e, em 12 de Julho de 1990, Comissão/República Helénica (C-35/88, Colect., p. I-3125), mantinha todos os fundamentos e acusações aduzidos no presente recurso.
Por carta de 11 de Setembro de 1990, a República Helénica indicou que desistia de certo número de fundamentos e de pedidos, entre os quais, em particular, o relativo ao sector dos «pedidos de auxílios apresentados directamente junto do organismo pagador por certas empresas de acondicionamento estabelecidas na Grécia» (ponto 3.4.1.2.1 do relatório de síntese). Os fundamentos que a República Helénica não mantém em apoio do seu recurso não serão adiante referidos.
III — Fundamentos e argumentos das partes
A — Quanto às despesas a título de restituições e de montantes compensatórios monetários não reconhecidos na sequência de inquéritos, levados a cabo na Grécia, no sector dos cereais (ponto 3.1.3.4.1, letras A, B e Q do aditamento ao relatório de síntese)
10.
Segundo o relatório de síntese, a República Helénica tomou um certo número de medidas susceptíveis de perturbar a política comunitária seguida no sector dos cereais e de atentar contra os princípios da livre circulação de mercadorias e da igualdade de tratamento dos operadores.
A Comissão terá assim sido levada a abrir um inquérito, nos termos do artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70, com incidência nos anos de 1982 e seguintes. O inquérito englobava o conjunto das instâncias nacionais intervenientes na gestão do mercado (dos cereais e alimentos para animais), nomeadamente o Serviço Central de Gestão dos Produtos Nacionais (a seguir «KY-DEP»). O inquérito teve por objectivo apurar em que medida se verificavam transferências financeiras das ou por conta das autoridades nacionais para o KYDEP. No que toca aos laços financeiros entre o KYDEP e o Estado grego, a Comissão entende, no relatório de síntese, que deve salientar-se que os relatórios de actividade elaborados pelo Banco da Grécia, e nomeadamente os resumos fornecidos em matéria de necessidade financeira do país, indicam que o KYDEP faz parte do sector público e, em particular, do Governo central. Em conformidade com os relatórios de actividade do Banco da Grécia, as actividades do KYDEP influenciariam directamente as contas de gestão dos produtos agrícolas e estas últimas cobriam, assim, a situação financeira do KYDEP. As operações de compra e de venda do KYDEP eram financiadas, nomeadamente, pelo Banco Agrícola. Os défices resultantes dessas actividades reflectiam-se nas contas de gestão dos produtos agrícolas, que constituíam, eles próprios, a base da conta dos bens de consumo. O défice verificado nesta conta era financiado por intermédio de empréstimos do Governo junto do Banco da Grécia. As operações de compra e venda do KYDEP constituiriam uma parte integrante do orçamento do Governo, e as perdas financeiras do KYDEP repercutiam-se nas actividades de financiamento do Banco da Grécia. No seu relatório relativo ao ano de 1983, o Banco indicava que o nível dos preços dos cereais não dependia exclusivamente do nível comunitário e da paridade da dracma verde, mas também, em última análise, do resultado da política nacional. Assim, em 1982, quando o nível de preços era inferior ao nível comunitário, a diferença terá sido paga pelo Banco Agrícola aos produtores que fizeram entregas ao KYDEP.
Nos termos do relatório de síntese, o relatório elaborado pela 36.a assembleia geral do KYDEP, realizada em Atenas em 12 de Dezembro de 1986, e o relatório da Associação Internacional de Moagem, elaborado aquando da assembleia de 29 de Maio de 1984, demonstravam que o KYDEP se comprometeu, por conta do Estado, a libertar-se das reservas de trigo mole em sua posse. Essa operação teria sido efectuada pela celebração de contratos-programa. O Banco da Grécia confirmava, no relatório relativo ao exercício financeiro de 1986, que, se o Governo considera necessário subvencionar o crédito com base em razões económicas ou sociais, essa subvenção deveria provir directamente do orçamento nacional. O relatório do Banco relativo ao ano de 1985 confirmava, aliás, indirectamente, a existência de contratos-programa no que toca ao trigo mole. Sempre segundo o relatório de síntese, a Comissão dispunha de uma nota de 6 de Junho de 1985, elaborada e assinada pela Direcção-Geral do KYDEP e destinada ao seu conselho de administração, que refere a existência, em 1985, de dois contratos-programa celebrados com o Ministério da Economia Nacional. Esses contratos dizem respeito à exportação de 40000 toneladas de sémola de trigo duro e de uma quantidade de massas alimentícias equivalente a 15000 toneladas de trigo duro.
No que toca ao mercado dos alimentos para animais, resultava do relatório de actividade do KYDEP, já referido, que este último agiu exclusivamente como agente do Estado grego. O défice existente nessa actividade era inteiramente coberto pelo orçamento geral do Estado. Esses elementos eram confirmados por um relatório de 4 de Novembro de 1985 por parte do Serviço Jurídico do KYDEP, relativo à gestão do mercado dos cereais forrageiros, bem como pela acta n.o 189, de 14 de Fevereiro de 1984, emanada do comité conjunto dos ministérios do Comércio e da Agricultura.
Desses dados, eram de tirar as seguintes conclusões :
—
a gestão do mercado de cereais forrageiros e, em geral, dos alimentos para animais pelo KYDEP constituía a execução de um monopólio estatal;
—
a cobertura total das despesas efectuadas pelo KYDEP com essa gestão provaria que os produtos são vendidos a baixo do seu preço de custo.
A diminuição artificial do custo das matérias-primas por via de uma tomada a cargo dos défices de gestão resultantes traduzia-se, em última instância, na concessão de um benefício financeiro complementar às restituições à exportação em caso de venda no mercado mundial. No relatório de síntese, a Comissão é de opinião de que, em relação aos cereais forrageiros, caracterizados por uma elasticidade da procura devido ao preço muito elevado, o impacto desta diminuição muito considerável do preço de custo dos alimentos é tal que, numa situação normal, sem qualquer ajuda nacional, isto é, a um preço claramente mais elevado, esses produtos não teriam podido ser exportados. Ora, das declarações de despesas apresentadas pela Grécia, resultava que este Estado-membro é um exportador importante de alimentos compostos. Dado que o encargo financeiro resultante dessas exportações era resultado exclusivo dessa intervenção no custo do produto, o FEOGA não poderia tomar a cargo restituições concedidas ao longo dos anos de 1982 a 1986 em relação a esses alimentos.
11.
A República Helénica alega, em primeiro lugar, que a Comissão não era competente para adoptar a decisão impugnada porque no n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento n.o 729/70 se empregava o verbo «decidir» na alínea a), a propósito dos adiantamentos em benefício dos organismos nacionais, e o verbo «apurar» na alínea b), no quadro dos apuramentos das contas dos serviços e organismos. Assim, a Comissão não estava habilitada a legislar através de uma «decisão», na acepção das disposições do artigo 189.o do Tratado, em matéria de apuramento de contas.
12.
A República Helénica considera, em seguida, mais particularmente, que, tendo em conta as imputações relativas aos «contratos-programa», (ponto 3.1.3.4.1, letra B, e A, do aditamento ao relatório de síntese), a decisão da Comissão estava viciada por erro quanto aos factos e por qualificação errada destes últimos.
A este propósito, a República Helénica alega que somente três contratos-programa, e não quatro como sustenta a Comissão, foram celebrados entre o KYDEP e as moagens (no que toca à farinha de trigo mole — dois contratos) e entre o KYDEP e a indústria das massas alimentícias (no que toca às massas alimentícias — um contrato). Contrariamente às afirmações da Comissão, nenhum contrato-programa terá sido celebrado a propósito da «sémola de trigo duro» entre o KYDEP e o Ministério da Economia Nacional.
A República Helénica contesta, por outro lado, a afirmação da Comissão de que as perdas sofridas pelo KYDEP em relação aos referidos contratos-programa foram cobertas pelo Estado. Segundo a República Helénica, por um lado, o KYDEP constitui uma organização cooperativa do terceiro grau actuando, efectiva e não apenas formalmente, por conta dos seus membros que, com o KYDEP, cobriam as perdas deste último, e, por outro, o financiamento do KYDEP pelo Estado visa cobrir «necessidades» acrescidas de financiamento do KYDEP, devido às suas mais importantes existências de produtos agrícolas, e não a cobrir os seus défices. A prova de que o KYDEP agia por conta dos seus membros resultava do relatório anual do Banco da Grécia para 1987, que inclui o KYDEP no sector privado. Em 1986, o Banco da Grécia incluiu o KYDEP no sector público unicamente por razões de ordem estatística.
13.
A República Helénica pede ainda a anulação da decisão impugnada no que toca ao «mercado de alimentos para animais» (ponto 3.1.3.4.1, letra C, do aditamento ao relatório de síntese), por um lado, por erro de facto e qualificação errada dos factos, e, por outro, por falta de motivação ou por motivação não exacta.
No quadro da primeira destas duas acusações, a República Helénica contesta que a gestão do mercado de cereais pelo KYDEP constitua a execução de um monopólio estatal, que a venda dos produtos do KYDEP se faça a preços inferiores ao do custo graças à cobertura financeira total do KYDEP pelo Estado e que, sem a concessão dessa vantagem financeira (3200 DR/tonelada de cereais) complementar às restituições à exportação em caso de venda no mercado mundial, esses produtos não teriam sido exportados, pois a procura desses produtos era muito elástica.
O KYDEP não detinha o monopólio e era uma cooperativa de terceiro grau reagrupando cooperativas agrícolas de primeiro e segundo grau cujos membros eram produtores de cereais. Por conseguinte, a quase totalidade da produção de cereais para animais transitava pelo KYDEP. Este efectuava as importações de cereais necessárias aos membros. O Estado não impunha, no entanto, a sua supremacia através de uma política autoritária e preferencial, pois não existia obstáculo legislativo ou técnico susceptível de constituir entrave à entrada de outras empresas no sector.
Aliás, a concessão de apoios financeiros estatais ao KYDEP não constitui a prova de que o KYDEP vendia os seus produtos a preços inferiores ao de custo. Com efeito, resultava da acta da 36.a assembleia geral do KYDEP que este podia contrair empréstimos junto do Banco Agrícola da Grécia nas condições previstas pelo Banco da Grécia, que os preços pagos aos produtores eram fixados pelo KYDEP em função de condições mais favoráveis para os seus membros e, finalmente, que o défice do KYDEP era coberto em metade pelas reservas deste e em - metade pelas reservas dos membros.
Por fim, razões de ordem técnica ligadas à criação de animais e razões de caracter financeiro fariam com que a procura dos cereais forrageiros fosse rígida. Com efeito, por um lado, a alimentação de vacas leiteiras que implica forragem fresca e alimentos compostos com, por exemplo, determinadas unidades de amido, de azoto ou de substâncias fibrosas era dificilmente substituível por alimentos de menor qualidade, pois isso arrastaria a diminuição, pouco desejável, do rendimento leiteiro do gado. Por outro lado, por essas mesmas razões, a taxa de variação da procura era inferior à taxa de variação do preço, o que significava que a procura dos cereais para os animais em estábulo era rígida.
Em apoio da segunda acusação, falta de motivação, a República Helénica alega que a Comissão deveria indicar na sua decisão: a) as facturas de compra da matéria-prima pelas empresas de produção e de comercialização de alimentos compostos para animais na Grécia; b) os preços aos quais os alimentos compostos para animais, tanto os produzidos na Grécia como os produzidos em outros Estados-membros, são colocados no mercado nos países terceiros; c) o capítulo da acta da 36.a assembleia geral do KYDEP que é consagrada à centralização e à comercialização dos produtos por conta dos produtores.
Aquando dos contactos bilaterais, a administração grega terá apresentado à Comissão facturas da maior empresa grega de produção e de comercialização de alimentos compostos para animais das quais resultaria que nenhuma ajuda à exportação desses produtos terá sido concedida.
Isso resultava igualmente de dados relativos a certos concursos internacionais. Assim, o Estado libio, um dos principais compradores de alimentos para animais no mercado internacional, fez anualmente concursos internacionais, recolhendo as seguintes propostas:
—
no concurso de 24 de Fevereiro de 1984 responderam, para a compra de alimentos destinados às vacas, empresas gregas propondo um preço de 263 USD/tonelada, empresas alemãs propondo um preço de 223 USD/tonelada e empresas italianas propondo um preço de 223,5 USD/tonelada;
—
no concurso de 23 de Janeiro de 1985 responderam: para a compra de alimentos destinados às vacas, empresas gregas propondo um preço de 175 USD/tonelada e empresas italianas propondo um preço de 176 USD/tonelada; para a compra de alimentos para carneiros, empresas gregas propondo um preço de 173 USD/tonelada e empresas italianas propondo um preço de 170 USD/tonelada; para a compra de alimentos para aves poedeiras (misturas), empresas gregas propondo um preço de 212 USD//tonelada e empresas italianas propondo um preço de 204 USD/tonelada; para a compra de alimentos para aves de engorda, empresas gregas propondo um preço de 232 USD/tonelada e empresas italianas propondo um preço de 212 USD/tonelada;
—
no concurso do mês de Fevereiro de 1986 responderam empresas gregas propondo um preço de 175,5 USD/tonelada e empresas italianas propondo um preço de 175,5 USD/tonelada;
—
no concurso do mês de Agosto de 1986 responderam, para a compra de alimentos para aves poedeiras, empresas gregas propondo um preço de 224 USD/tonelada e empresas italianas propondo um preço de 203 USD/tonelada; para a compra de alimentos para aves de engorda, empresas gregas propondo um preço de 237 USD/tonelada e empresas alemãs propondo um preço de 224 USD/tonelada;
—
ao concurso do mês de Dezembro de 1986, para a compra de alimentos para aves de engorda, responderam empresas alemãs propondo um preço de 214,5 USD/tonelada.
Tendo em conta os resultados desses concursos, a República Helénica considera que nenhum atentado foi desferido contra a igualdade de condições de concorrência entre empresas ao nível da Comunidade. Em apoio dessa consideração, a recorrente apresenta também um quadro, elaborado pelo Eurostat, das exportações, expressas em toneladas, para os anos de 1982 a 1986, dos Estados-membros, por um lado, para a Líbia, em que empresas gregas exportaram ou quantidades complementares às fornecidas pelas empresas dos outros Estados-membros ou alimentos de composição especial para animais, e, por outro, para a Bulgária e Malta.
Exportações para a Líbia
(em toneladas)
Ano
Classificação pautal
Grécia
Itália
Bélgica e Luxemburgo
Alemanha (RFda)
1982
230740
82 993
242 137
31 530
—
1983
230740
95 516
122 593
—
—
1984
2307 40
74 202
129 415
—
46 663
1985
2307 40
45 862
88 028
12 050
—
1986
2307 40
113 345
29 416
12 000
—
Exportações para a Bulgária
(em toneladas)
Ano
Classificação pautal
Grécia
Outros países da CEE
1982
2307 40
—
—
1983
2307 40
16 886
—
1984
2307 40
25 767
—
1985
2307 40
11 808
—
1986
2307 40
6 988
—
Exportações para Malta
(em toneladas)
Ano
Classificação pautal
Grécia
Outros países da CEE
1982
2302 21
—
—
1983
2302 21
1 200
—
1984
2302 21
—
—
1985
2302 21
2 240
660
1986
2302 21
—
—
Resultava, aliás, de um quadro das quantidades de cereais para animais exportadas que essas quantidades seriam da ordem dos 8,7 % a 15 % da quantidade correspondente à diferença entre a produção anual total, expressa em toneladas, e a quantidade total do consumo nacional:
Exercício
Produção grega total
Consumo nacional
Diferença
Total das exportações no mundo inteiro
Relação entre as exportações e a diferença (em %)
1981/1982
2 422 000
1 200 000
1 222 000
121 063
9,9
1982/1983
2 849 000
1 200 000
1 649 000
234 237
14,5
1983/1984
2 674 000
1 200 000
1 474 000
223 498
15
1984/1985
2 957 000
1 200 000
1 757 000
153 051
8,7
1985/1986
2 255 000
1 200 000
1 055 000
154 999
14,5
As autoridades gregas não cometeram, por isso, atentado às condições de igualdade entre as empresas na gestão da política agrícola comum.
14.
A Comissão entende ser competente para adoptar «decisões», na acepção do artigo 189.o do Tratado CEE, relativas ao apuramento de contas dos Estados-membros a título de despesas financiadas pelo FEOGA. Essa competência decorre directamente do n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento n.o 729/70. O acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão (349/85, Colect., p. 169), confirma essa competência da Comissão. Aliás, um apuramento não se conceberia sem a adopção pela Comissão de uma decisão.
15.
Quanto aos pedidos de anulação das rubricas relativas aos «contratos-programa» (ponto 3.1.2.4.1, letras B e A, do aditamento ao relatório de síntese), a Comissão considera que não cometeu erro quanto aos factos ou quanto à sua qualificação.
A este propósito, a Comissão refere na sua decisão e nos seus memorandos que o KYDEP celebrou quatro contratos-programa, dois relativos à farinha de trigo mole (dos quais um primeiro que data de 1983, incidindo sobre 500000 toneladas, celebrado com as empresas de moagem, que implicam um encargo financeiro para o Estado de 1,5 milhares de milhões de DR, e um segundo contrato, com data de 1984, incidindo sobre 400000 toneladas, celebrado com o Governo, que custou ao Estado 710 milhões de DR, e dois outros para a sémola de trigo duro e as massas alimentícias, celebrados com o Ministério da Economia Nacional, tendo implicado para o Estado um encargo de 535,5 milhões de DR. No que toca a estes dois últimos contratos, o direc-tor-geral do KYDEP dirigiu ao conselho de administração deste último uma carta datada de 6 de Junho de 1985, na qual estaria em causa a conclusão pela KYDEP, em 1985, de dois contratos-programa com o Ministério da Economia Nacional. Estes contratos respeitavam à exportação de 40000 toneladas de sémola de trigo duro e uma quantidade de massas alimentícias equivalente a 15000 toneladas de trigo duro. A quantidade de massas alimentícias era avaliada em mais ou menos 8900 toneladas (coeficiente 1,67), ao passo que as perdas decorrentes dessas exportações, que o Estado cobriu, terão sido da ordem dos 535,5 milhões de DR. A Comissão entende que, tendo em conta estes elementos, incumbe à República Helénica demonstrar, por meio de provas concretas, que o contrato-programa para a sémola de trigo duro não foi concretizado.
A Comissão alega que estes contratos implicaram para o KYDEP um «descoberto» de cerca de 535,5 milhões de DR, que deram lugar, como indica a carta já referida de 6 de Junho de 1985, a uma decisão do Ministério da Economia Nacional, assegurando a cobertura financeira total do KYDEP. Este é um representante do Estado grego, mesmo que formalmente se apresente como uma organização cooperativa de terceiro grau.
A Comissão escora esta última afirmação na remissão, nomeadamente, para a acta da 36.a assembleia geral do KYDEP de 12 de Dezembro de 1986, para o relatório de 4 de Novembro de 1985 do Serviço Jurídico do KYDEP, para a acta da 189.a reunião do comité instituído pela decisão conjunta dos ministérios do Comércio e da Agricultura de 14 de Fevereiro de 1984, para os múltiplos decretos ministeriais e para as actas das sessões do parlamento helénico, bem como para os relatórios anuais do Banco da Grécia. Em todos os seus relatórios anuais, até 1986, este considerou o KYDEP como uma emanação do Governo central. Assim, do relatório do Banco da Grécia relativo a 1986, resulta que o défice nacional compreende igualmente o resultado (negativo), que se eleva a 22000 milhões de DR, das contas de gestão dos produtos agrícolas. Resulta do relatório desse Banco relativo a 1985 que o KYDEP constitui um departamento do Governo central. Só o facto de, após 1987, o Banco da Grécia classificar o KYDEP no sector privado não altera nada na situação em apreço, por um lado, porque o presente processo diz respeito ao apuramento das contas de exercícios financeiros anteriores a 1987 e, por outro, porque a Comissão nunca contestou que o KYDEP constitui formalmente uma organização cooperativa do terceiro grau que age por conta dos seus membros. Aliás, a República Helénica admitiu expressis verbis a existência de um «financiamento» do KYDEP pelo Estado. Não existe diferença entre o financiamento pelo Estado para cobrir as acrescidas necessidades financeiras do KYDEP e o financiamento destinado a cobrir os défices do KYDEP, pois as «necessidades financeiras» englobavam os «défices».
Resulta destas considerações que a conclusão dos quatro contratos-programa constitui um incentivo à exportação de cereais transformados, dando origem a despesas de restituição para o FEOGA e que a execução desses contratos continha elementos de ajuda nacional que viria juntar-se às restituições, o que permitia oferecer no mercado mundial produtos transformados a preços inferiores aos preços habituais.
16.
No que toca ao pedido de anulação relativo ao «mercado de alimentos para animais» (ponto 3.1.3.4.1, letra C, do aditamento ao relatório de síntese), a Comissão, referindo-se ao aditamento ao relatório de síntese, considera que o KYDEP é uma emanação do poder público, que cobre os seus défices e o utiliza frequentemente para a prossecução de objectivos de política nacional, e isto se bem que apareça formalmente como uma organização cooperativa agindo por conta dos seus membros. O KYDEP assumia o papel de organismo gestor exclusivo, ou quase, do mercado dos alimentos para animais, o que redunda em dizer que exerce um monopólio.
Aliás, a República Helénica reconheceria que a quase totalidade da produção de cereais forrageiros transita pelo KYDEP e que os preços de compra podem ser superiores aos preços CEE. Isto permite a conclusão de que o preço proposto pelo KYDEP impede a livre concorrência com os outros agentes económicos. A proposta deste preço elevado explica-se pela cobertura dos défices do KYDEP. Essa ajuda financeira indirecta e complementar perturbou a igualdade entre operadores, pois que, na ausência da intervenção do Estado, os preços de venda reais eram mais elevados que os invocados pela República Helénica. O KYDEP, com as uniões filiadas, não poderia cobrir esses défices. Com efeito, resulta dos balanços do KYDEP para os exercícios de 1983 a 1985, que as reservas do KYDEP se elevavam, respectivamente, a 1,233 mil milhões, 1,401 e 1,443 mil milhões de DR. Aliás, segundo a acta de 14 de Fevereiro de 1984 do comité de gestão de alimentos para animais dos ministérios do Comércio e da Agricultura, o défice a cargo do Estado proveniente da gestão daqueles alimentos ter-se-á elevado a 7,9 mil milhões de DR, só para o ano de 1982. O facto de o KYDEP ter podido aumentar as suas reservas prova que a sua estrutura financeira não era afectada pelos seus défices.
Sem pôr em dúvida a exactidão do conteúdo das facturas fornecidas pela República Helénica, a Comissão considera que as correcções financeiras criticadas eram justificadas não pela concessão de auxílios directos à exportação pela Grécia, mas pelo financiamento pelo Estado de um sector determinado da actividade económica, financiamento que se apresenta sob a forma da cobertura dos défices de gestão do KYDEP através de receitas do orçamento geral. Na ausência de tal financiamento, os preços de venda efectivos dos cereais forrageiros pelo KYDEP seriam muito mais elevados que os preços facturados, o que teria por consequência um aumento do preço do produto final comercializado tanto no interior como no exterior. Essa diminuição artificial do preço de venda da matéria-prima equivale, segundo a Comissão, a uma ajuda indirecta na fase de exportação do produto final. Tendo em conta, por outro lado, a existência de reservas consideráveis de alimentos para animais, o nível de preço de venda constitui um factor determinante para a escolha pelos países terceiros dos seus fornecedores. Dessa forma, a rigidez da procura desses produtos, admitindo que se tratasse de uma hipótese exacta, seria neutralizada pela grande elasticidade em relação aos preços.
As estatísticas apresentadas pela recorrente revelavam indirectamente a existência, ao longo dos períodos que vão de 1981 a 1986, de stocks consideráveis de cereais não vendidos que aumentaram a necessidade de um financiamento mais importante.
17.
Finalmente, a Comissão critica o imobilismo das autoridades gregas que recusaram «abrir» o KYDEP e a ausência de qualquer contribuição grega real para a execução do controlo pela Comissão da exactidão das despesas declaradas.
B — Quanto às despesas relativas ao «inquanto levado a cabo na Grécia no sector dos cereais» relativo a 65000 toneladas de «trigo duro» (ponto 3.2.1.10.2 do aditamento ao relatório de síntese)
18.
Nos termos do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 1569/77 da Comissão, de 11 de Julho de 1977, que fixa os procedimentos e condições de tomada a cargo dos cereais pelos organismos de intervenção (JO L 174, p. 15; EE 03 F12 p. 234):
«1.
A data da tomada a cargo pelo organismo de intervenção é combinada entre o vendedor e o organismo de intervenção.
2.
A tomada a cargo efectiva dos cereais é efectuada pelo organismo de intervenção na presença do vendedor ou dos seus representantes devidamente mandatados.
3.
No caso de um acordo não poder ser realizado quanto à qualidade e às características do cereal oferecido, as amostras colhidas contraditoriamente são submetidas à análise de um laboratório credenciado pelas autoridades competentes. Os resultados desta análise são determinantes.
4.
O vendedor e o organismo de intervenção podem ser representados pelos seus respectivos mandatários.»
19.
Segundo o relatório de síntese, resulta do relatório do KYDEP de 12 de Dezembro de 1986 que operações de transferência para intervenção comunitária, libertando assim as existências nacionais, foram igualmente decididos com base numa instrução estatal para o trigo duro. Trata-se, nomeadamente, de 65000 toneladas em 1985. Nesse mesmo relatório, a Direcção-Geral do KYDEP reconheceu que o trigo duro a cargo do FEOGA não satisfaz os critérios qualitativos para a intervenção comunitária.
20.
A República Helénica entende, a este propósito, que o trigo duro em causa, quando foi apresentado à intervenção, era conforme aos critérios qualitativos prescritos pelos regulamentos comunitários para beneficiar da intervenção. Por conseguinte, a decisão impugnada devia ser anulada, primeiro, por falta de fundamentação ou por fundamentação inexacta, em seguida, por não aplicação do disposto no artigo 4.o do Regulamento n.o 1569/77, e, além disso, por violação, por parte da Comissão, dos limites do seu poder de apreciação e, finalmente, por incompetência da Comissão na altura da adopção da decisão em causa.
21.
Assim, a República Helénica alega, mais particularmente, que o trigo foi controlado no momento em que foi apresentado à intervenção. Os documentos justificativos estavam anexos ao requerimento. Além disso, a Comissão dispunha de provas prima facie e poderia ter tomado em consideração esses elementos de prova.
A República Helénica acrescenta que se a Comissão tivesse querido verificar a qualidade do trigo duro, poderia ter controlado os documentos justificativos «boletins de apreciação do trigo» elaborados e conservados em cada processo. O facto de ter recusado ou omitido fazê-lo (o que seria constitutivo de uma falta de previdência e de uma falta de circunspecção indesculpável) não justifica que as despesas relativas a esse trigo duro sejam postas a cargo da República Helénica só pelo facto de, nos termos de um relatório do KYDEP (que não era um elemento de prova), o trigo duro em questão não corresponder aos critérios exigidos.
Baseando a sua apreciação nesses elementos, a Comissão excedeu as fronteiras do seu poder de apreciação no que toca aos controlos da gestão correcta do FEOGA.
22.
A Comissão entende que o facto de o KYDEP ter reconhecido (na acta relativa à 36.a assembleia geral do KYDEP de 12 de Dezembro de 1986) que as 65000 toneladas de trigo duro foram propostas para intervenção porque o trigo em questão apresentava divergências face às prescrições comunitárias constitui um sério indício, senão uma verdadeira prova, da qualidade do trigo. Além disso, a Grécia nunca apresentou os «boletins de apreciação do trigo» correspondentes às 65000 toneladas de trigo duro em causa.
A Comissão observa que, na decisão impugnada, referiu já que a recusa de pôr a cargo do FEOGA as despesas referentes ao trigo duro em questão era fundamentada tendo em consideração as razões económicas pelas quais as 65000 toneladas foram colocadas em intervenção. Resulta da decisão impugnada que a transferência das 65000 toneladas de trigo duro era puramente contabilística e foi realizada a fim de reduzir as existências crescentes do KYDEP e atenuar o peso das obrigações financeiras que lhe incumbiriam em virtude dos compromissos bancários que tinha subscrito com vista ao pagamento das sucessivas colheitas. A transferência para intervenção do trigo duro foi operada por razões que não têm qualquer relação com os objectivos que a intervenção comunitária deve prosseguir. Essas conside- rações constituíam uma fundamentação legítima e suficiente para o não reconhecimento pelo FEOGA das despesas a elas atinentes.
C — Quanto às despesas relativas à celebração de um contrato de armazenagem privada de queijos fora do prazo (ponto 3.3.6.1.4 do aditamento ao relatório de síntese)
23.
A alínea b) do n.o 2 do artigo 2o do Regulamento n.o 1082/85 da Comissão, de 26 de Abril de 1985, que institui um auxílio à armazenagem privada dos queijos kefalotyri e kasseri QO L 114, p. 29), está redigida como se segue:
«Artigo 2.o
1.   ...
2.   O contrato de armazenagem:
a)
...
b)
é concluído após o termo das operações de colocação em armazém do lote de queijo objecto do contrato e, o mais tardar, 40 dias após a data do início da armazenagem contratada.»
Um quantidade de 20 toneladas terá sido colocada em armazém em 7 de Outubro de 1985 enquanto o contrato de armazenagem terá sido celebrado em 9 de Janeiro de 1986, ou seja, 94 dias mais tarde. Por conseguinte, o montante de 406029 DR foi recusado a cargo do FEOGA.
24.
A República Helénica entende que a decisão impugnada deve ser anulada quanto a este ponto por causa de errada interpretação e aplicação do conceito de força maior.
Em apoio deste pedido, o Governo helénico aduz que Nicolaos Tzafetas, após ter colocado em entreposto o seu queijo, enviou, no período precedente ao Natal, por via postal, os documentos justificativos de que os queijos foram postos em armazém. A sobrecarga dos serviços postais nessa época do ano terá provocado um atraso no movimento das cartas. Pelo contrário, resulta dos autos que os queijos foram postos em armazém em 7 de Outubro de 1985. O atraso no movimento dos documentos justificativos foi devido a força maior que a Comissão deveria ter admitido. Na sua decisão de apuramento, a Comissão deveria ter reconhecido a cargo do FEOGA 406029 DR relativos a esse contrato de armazenagem.
25.
A Comissão considera que a noção de força maior é uma noção excepcional e de interpretação restritiva que não pode englobar o caso do atraso no movimento do correio no período antes do Natal. Aliás, a República Helénica não fornece qualquer elemento para apoiar as suas afirmações, e por isso esse fundamento de anulação é de rejeitar.
D — Quanto às despesas relativas às vendas a preços fixos (Regulamento n.o 3444/84) de uvas secas da colheita de 1983 na Grécia (ponto 3.7.3.2 do relatório de síntese)
26.
O Regulamento n.o 3444/84 da Comissão, de 5 de Dezembro de 1984, relativo à venda, a preço fixado previamente, de uvas secas da colheita de 1983 detidas pelos organismos de armazenagem gregos (JO L 318, p. 33), entrou em vigor em 10 de Dezembro de 1984. O período de aplicação terminou em 31 de Janeiro de 1985.
As autoridades gregas proibiram as exportações de uvas secas da colheita de 1983, de 1 de Dezembro de 1984 a 9 de Janeiro de 1985. Esta medida impediu o funcionamento regular do regime criado pelo Regulamento n.o 3444/84 e provocou uma diminuição importante das quantidades vendidas tanto ao longo do primeiro período coberto pelo referido regulamento, de 10 de Dezembro de 1984 a 9 de Janeiro de 1985, durante o qual as exportações eram proibidas, como ao longo do segundo período, que vai de 10 a 31 de Janeiro de 1985, pois os potenciais compradores não tiveram um prazo suficiente para exportar os seus produtos. Isso provocou um aumento correspondente das despesas do FEOGA relativas a armazenagem e encargos financeiros. Tendo em conta essas considerações e dado que a medida adoptada pelas autoridades gregas teve igualmente impacto nos montantes declarados ao FEOGA em 1986, a Comissão operou uma correcção nas despesas declaradas pelo Governo helénico para um montante de 6173884 DR.
27.
Quanto a este ponto, a República Helénica requer a anulação da decisão impugnada por erro de facto, por erro de qualificação jurídica dos factos e por inexactidão objectiva dos fundamentos da decisão.
A este propósito, a República Helénica apresenta quadros mensais do Serviço de Estatística grego relativos às quantidades de uvas secas exportadas ao longo do primeiro semestre de 1986, em apoio da afirmação de que, desde 1 de Janeiro de 1981, as autoridades gregas não criavam entraves à exportação de uvas secas. Aliás, os decretos presidenciais postos em causa pela Comissão foram derrogados pelo Decreto presidencial n.o 215/86. A República Helénica era um Estado produtor e exportador de uvas secas por excelência. Era contrário às orientações da política de exportação da República Helénica levantar entraves às exportações desse produto. A ausência de entraves era confirmada pelo fluxo permanente de exportações desse produto ao longo de 1986.
28.
A Comissão remete, a este propósito, para os seus memorandos no processo C-335/87, já referido, em que considera que a exportação de uvas foi proibida no período em litígio. Mesmo que a proibição tivesse sido a seguir derrogada com efeito retroactivo, isso não teria impedido que produzisse consequências negativas, pois os negociantes não manifestaram qualquer interesse por um produto acerca do qual supunham não poder exportá-lo. Tendo essa derrogação retroactiva ocorrido apenas três semanas antes do termo do período de validade do Regulamento n.o 3444/84, os negociantes não tiveram qualquer margem de manobra para comprar e exportar as quantidades de uvas secas que poderiam ter sido exportadas caso o período de validade do regulamento comunitário tivesse sido inteiramente disponível.
A medida censurada não teve por objectivo normalizar as exportações, evitando as misturas de uvas secas de colheitas diferentes, pois, em conformidade com a regulamentação comunitária, as autoridades gregas deveriam ter tomado todas as medidas necessárias para assegurar a aplicação integral do regulamento sobre as vendas.
G. F. Mancini
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: grego.