62024CJ0431_RES
Sag C-431/24 [Multan] (
i
)
W
mod
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond)
Domstolens dom (Femte Afdeling) af 29. januar 2026
»Præjudiciel forelæggelse – asylpolitik – direktiv 2013/32/EU – fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – artikel 23, stk. 1 – adgang til oplysningerne i ansøgeren om international beskyttelses sagsakter – artikel 46 – retten til effektive retsmidler – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 4 og 18 samt artikel 19, stk. 2 – princippet om non-refoulement – artikel 47, stk. 2 – ret til en retfærdig rettergang – undersøgelse i ansøgerens hjemland – afslag på en ansøgning om international beskyttelse og vedtagelse af en afgørelse om tilbagesendelse – adgang for retsinstansen i første instans og for ansøgeren til oplysninger om den måde, hvorpå undersøgelsen blev gennemført i ansøgerens hjemland – rækkevidden af retten til forsvar og af retten til effektive retsmidler – forholdet til princippet om non-refoulement«
Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – søgsmål til prøvelse af en afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse – retten til effektive retsmidler – ret til forsvar – retten til aktindsigt – oplysninger i ansøgerens sagsakter – begreb – oplysninger vedrørende den måde, hvorpå værtsmedlemsstatens myndigheder har foretaget en undersøgelse i ansøgerens hjemland – omfattet – rækkevidde – retsinstansens vurdering af, om princippet om non-refoulement er overholdt
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 23, stk. 1, samt art. 30 og 46)
(jf. præmis 31-46 og domskonkl.)
Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – søgsmål til prøvelse af en afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse – retten til effektive retsmidler – ret til forsvar – retten til aktindsigt – undtagelse – legitime formål, der begrunder, at visse oplysninger ikke videregives til ansøgeren – medlemsstaternes forpligtelse til at fastlægge procedurer, som sikrer respekten af retten til forsvar – mulighed for at give ansøgerens juridiske rådgiver eller en anden rådgiver, som har været gennem en sikkerhedsundersøgelse, adgang til disse oplysninger
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 23, stk. 1, andet afsnit)
(jf. præmis 49-54)
Resumé
I forbindelse med en præjudiciel forelæggelse fra rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond, Nederlandene) præciserede Domstolen de oplysninger, der skal stilles til rådighed for ansøgeren om international beskyttelse, og som skal tages i betragtning af den retsinstans, ved hvilken denne ansøger har iværksat et retsmiddel til prøvelse af afgørelsen om afslag på vedkommendes ansøgning og af den afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet over for denne.
I 2014 indgav sagsøgeren i hovedsagen, som er en kristen fra Pakistan, en ansøgning om international beskyttelse i Nederlandene, som blev afslået.
Efter at der var blevet udstedt en fatwa mod ham i hans hjemland, indgav han i 2018 en fornyet ansøgning om international beskyttelse. Minister van Buitenlandse Zaken (udenrigsministeren, Nederlandene) foretog herefter en undersøgelse i Pakistan med henblik på at afgøre, om sagsøgeren i hovedsagen havde behov for international beskyttelse. Resultaterne af denne undersøgelse blev indført i et individuelt memorandum, der blev fremsendt til Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretæren for retlige anliggender og sikkerhed, Nederlandene) (herefter »statssekretæren«). Dette individuelle memorandum samt en anonymiseret udgave af de dokumenter, der underbyggede dette notat, herunder en undersøgelsesrapport (herefter »støttedokumenterne«), blev efterfølgende fremsendt til sagsøgeren i hovedsagen.
I 2022 gav statssekretæren afslag på sagsøgeren i hovedsagens ansøgning om international beskyttelse og traf en afgørelse om tilbagesendelse over for ham.
Sagsøgeren i hovedsagen gjorde til støtte for det retsmiddel, som han havde iværksat til prøvelse af de nævnte afgørelser ved rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond), bl.a. gældende, at statssekretæren havde tilsidesat det EU-retlige princip om overholdelse af retten til forsvar ved ikke at give ham fuld aktindsigt i støttedokumenterne.
Udenrigsministeren fremlagde de ikke-anonymiserede støttedokumenter for rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond) og indgav en anmodning i henhold til den nationale lovgivning (
1
), hvorved vedkommende anmodede om, at kun denne retsinstans skulle have adgang til visse dele af disse dokumenter, hvilken anmodning blev imødekommet. Efterfølgende afviste sagsøgeren i hovedsagen imidlertid, at den forelæggende ret fik kendskab til de ikke-anonymiserede støttedokumenter med henblik på at træffe afgørelse om afslaget på hans ansøgning om international beskyttelse, idet han gjorde gældende, at den nævnte nationale lovgivning efter hans opfattelse var i strid med EU-retten.
Da rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond) ønskede oplysninger om, hvorvidt en sådan lovgivning, der begrænsede adgangen til støttedokumenterne, var forenelig med direktiv 2013/32 (
2
), besluttede den at forelægge sagen for Domstolen til præjudiciel afgørelse. Den nævnte retsinstans stillede Domstolen et spørgsmål om, hvorvidt oplysningerne vedrørende den måde, hvorpå en undersøgelse er blevet foretaget i forbindelse med en ansøgning om international beskyttelse, er omfattet af begrebet »oplysninger i ansøgerens sagsakter, på grundlag af hvilke der er eller vil blive truffet afgørelse«, som omhandlet i artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/32 (
3
), således at ansøgeren om international beskyttelse og den kompetente retsinstans skal kunne have adgang til disse oplysninger efter den fremgangsmåde, der er fastsat i direktivets artikel 23, stk. 1, andet afsnit, litra a) og b).
Domstolens bemærkninger
Domstolen bemærkede indledningsvis, at hovedformålet med direktiv 2013/32 er at udvikle standarderne for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse under iagttagelse af bl.a. princippet om non-refoulement, der som en grundlæggende rettighed er sikret ved artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), sammenholdt med artikel 33 i Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling (
4
), og ved chartrets artikel 19, stk. 2.
Således som det bekræftes i artikel 30 i direktiv 2013/32 (
5
), kan en risiko for tilsidesættelse af det nævnte princip følge af den måde, hvorpå en national myndighed gennemfører en undersøgelse i ansøgeren om international beskyttelses hjemland.
En ansøger om international beskyttelse skal være i stand til at påberåbe sig sin ret til at blive beskyttet mod, at medlemsstaterne videregiver oplysninger om den pågældendes ansøgning til den formodede aktør bag forfølgelse eller alvorlig overlast, ved at støtte sig på relevante oplysninger vedrørende den måde, hvorpå undersøgelsen er blevet gennemført i ansøgerens hjemland. Tilsvarende skal den nationale retsinstans, ved hvilken der er iværksat et retsmiddel til prøvelse af en afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse, kunne efterprøve, om medlemsstaterne har overholdt deres forpligtelser i henhold til artikel 30, litra a), i direktiv 2013/32.
Oplysninger vedrørende den måde, hvorpå værtsmedlemsstatens myndigheder har foretaget en undersøgelse i ansøgerens hjemland med henblik på at kontrollere grundlaget for den pågældendes ansøgning – såsom støttedokumenterne, herunder den i hovedsagen omhandlede undersøgelsesrapport – er derfor omfattet af begrebet »oplysninger i ansøgerens sagsakter, på grundlag af hvilke der er eller vil blive truffet afgørelse«, som omhandlet i artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/32, når de kan være relevante for den nævnte retsinstans’ vurdering af, om princippet om non-refoulement er blevet respekteret.
Domstolen tilføjede, at det i det foreliggende tilfælde forholdt sig således, at den omstændighed, at den besluttende myndighed, der var ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, ikke havde nogen fuldstændig og direkte adgang til støttedokumenterne, ikke påvirkede relevansen af disse oplysninger med henblik på at sikre effektiviteten af det retsmiddel, som var blevet iværksat til prøvelse af afgørelsen om afslag på denne ansøgning, eller med henblik på at gøre det muligt for den forelæggende ret at vurdere, om princippet om non-refoulement var blevet respekteret.
Denne fortolkning understøttes for det første af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, som præciserer, at den retsinstans, for hvilken afgørelsen om ansøgningen om international beskyttelse er blevet indbragt, foretager en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder. Ifølge fast retspraksis bekræfter adjektivet »fuldstændig«, at retsinstansen er forpligtet til at undersøge bl.a. de forhold, som den kompetente myndighed har eller burde have taget hensyn til.
For det andet er retten til aktindsigt en nødvendig følge af den effektive udøvelse af retten til forsvar, der er sikret ved chartrets artikel 47, stk. 2. Domstolen har fastslået, at en person, der er genstand for en bebyrdende retsakt, har ret til at undersøge samtlige de dokumenter blandt de forberedende sagsakter, der kan være relevante for den pågældendes forsvar, og at det ikke alene tilkommer den myndighed, der har vedtaget denne retsakt, at bestemme, hvilke dokumenter der kan være nyttige med henblik herpå (
6
).
Det følger heraf, at ansøgeren om international beskyttelse og den kompetente retsinstans skal kunne have adgang til disse oplysninger efter den fremgangsmåde, der er fastsat i artikel 23, stk. 1, andet afsnit, litra a) og b), i direktiv 2013/32. Det fremgår af denne artikels ordlyd, at retsinstansen skal have adgang til samtlige de oplysninger, som kan være relevante for retsinstansens afgørelse, mens videregivelsen af visse af disse oplysninger kan begrænses i ansøgerens tilfælde.
Medlemsstaterne kan således fravige ansøgerens ret til at få adgang til sine sagsakter, hvis videregivelse af oplysninger eller af deres kilder ville bringe bl.a. statens sikkerhed eller kildernes sikkerhed i fare. Når et eller flere legitime formål begrunder, at oplysninger ikke videregives til ansøgeren, hvilket det tilkommer den nationale retsinstans at efterprøve, skal medlemsstaterne give de domstole eller domstolslignende organer, ved hvilke et sådant retsmiddel er blevet iværksat, adgang til disse oplysninger eller kilder og sikre, at den berørte persons ret til forsvar respekteres.
Eftersom direktiv 2013/32 ikke foreskriver, hvorledes medlemsstaterne skal sikre sig dette, påhviler det dem at fastsætte de konkrete bestemmelser om de procedurer, der er nødvendige med henblik herpå, forudsat dog at bl.a. den ret til effektive retsmidler, som er fastsat i chartrets artikel 47, overholdes. I overensstemmelse med artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/32 kan medlemsstaterne bl.a. give adgang til de relevante oplysninger til ansøgerens juridiske rådgiver eller en anden rådgiver for ansøgeren, som har været gennem en sikkerhedsundersøgelse.
(
i
) – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
(
1
) – Artikel 8:29, stk. 1, i Algemene wet bestuursrecht (den almindelige nederlandske forvaltningslov) fastsætter i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, at »[p]arter, som er forpligtet til at give oplysninger eller fremlægge dokumenter, kan, hvis der er tungtvejende grunde hertil, nægte at give oplysningerne eller fremlægge dokumenterne, eller de kan meddele forvaltningsdomstolen, at det udelukkende er denne, som må få kendskab til disse oplysninger eller dokumenter. [...]«.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
(
3
) – Artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/32 har følgende ordlyd: »Medlemsstaterne sikrer, at en juridisk rådgiver eller anden rådgiver, der er godkendt eller har tilladelse som sådan i henhold til national ret, og som bistår eller repræsenterer en ansøger i overensstemmelse national ret, har adgang til de oplysninger i ansøgerens sagsakter, på grundlag af hvilke der er eller vil blive truffet afgørelse. Medlemsstaterne kan fravige denne bestemmelse, hvis videregivelse af oplysninger eller kilder ville bringe statens sikkerhed, sikkerheden for de organisationer eller personer, der giver oplysningerne, eller sikkerheden for den eller de personer, som oplysningerne vedrører, i fare, eller hvis efterforskningsinteresser i forbindelse med den behandling af ansøgninger om international beskyttelse, som medlemsstaternes kompetente myndigheder foretager, eller medlemsstaternes internationale forbindelser ville blive bragt i fare. I sådanne tilfælde skal medlemsstaterne: a) give de i kapitel V omhandlede myndigheder adgang til sådanne oplysninger eller kilder, og b) fastlægge procedurer i national ret, som sikrer, at ansøgerens ret til et forsvar respekteres. I forbindelse med litra b) kan medlemsstaterne navnlig give adgang til sådanne oplysninger eller kilder til en juridisk rådgiver eller anden rådgiver, som har været gennem en sikkerhedsundersøgelse, for så vidt som oplysningerne er relevante for behandlingen af ansøgningen eller for at kunne træffe afgørelse om fratagelse af international beskyttelse.«
(
4
) – Konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28.7.1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), som ændret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31.1.1967.
(
5
) – Artikel 30 i direktiv 2013/32 bestemmer i litra b), at medlemsstaterne i forbindelse med indsamlingen af oplysninger ikke må »indhente oplysninger i nogen form fra de formodede aktører bag forfølgelse eller alvorlig overlast på en måde, der vil føre til, at sådanne aktører får direkte oplysninger om, at vedkommende har indgivet ansøgning, hvis dette vil indebære en risiko for ansøgerens fysiske integritet eller sådan risiko for personer, som vedkommende har forsørgerpligt over for, eller risiko for vedkommendes familiemedlemmers frihed og sikkerhed, hvis de stadig bor i oprindelseslandet«. I samme retning fastsætter artiklens litra a), at medlemsstaterne med henblik på indsamling af oplysninger om individuelle sager ikke må »give oplysninger til formodede aktører bag forfølgelse eller alvorlig overlast om individuelle ansøgninger om international beskyttelse eller om, at der er indgivet en ansøgning«.
(
6
) – Jf. i denne retning dom af 1.12.2022, Bundesrepublik Deutschland (Aktindsigt på asylområdet), C-564/21, EU:C:2022:951, præmis 38 og 39.