62023CJ0632
WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 13 listopada 2025 r. (
*1
)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Pomoc państwa – Pomoc uznana za niezgodną z prawem i za niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Artykuł 108 ust. 2 akapit drugi TFUE – Transakcje zamiany gruntów leśnych – Obowiązek odzyskania – Obowiązek informacyjny – Niewykonanie
W sprawie C‑632/23
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 108 ust. 2 akapit drugi TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 19 października 2023 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali C. Georgieva, A. Steiblytė i B. Stromsky, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Bułgarii, którą reprezentowali T. Mitova i R. Stoyanov, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: O. Spineanu-Matei (sprawozdawczyni), prezeska izby, S. Rodin i N. Fenger, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: R. Stefanova-Kamisheva, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 stycznia 2025 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 27 marca 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie przyjmując w wyznaczonych terminach wszystkich środków niezbędnych do wykonania decyzji Komisji (UE) 2015/456 z dnia 5 września 2014 r. w sprawie programu pomocy nr SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) wdrożonego przez Republikę Bułgarii w kontekście zamiany gruntów leśnych, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom państwa członkowskiego, które na niej ciążą na mocy art. 4–6 tej decyzji oraz na mocy traktatu FUE.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie (UE) nr 1407/2013
2
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 [TFUE] do pomocy de minimis (Dz.U. 2013, L 352, s. 1), stanowi w art. 7 ust. 3:
„Uznaje się, że wszelka indywidualna pomoc de minimis spełniająca warunki rozporządzenia [Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 TFUE do pomocy de minimis (Dz.U. 2006, L 379, p. 5)] przyznana w dniach od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2014 r. nie spełnia wszystkich kryteriów określonych w art. 107 ust. 1 [TFUE], w związku z czym nie podlega procedurze zgłoszenia przewidzianej w art. 108 ust. 3 [TFUE]”.
Rozporządzenie (UE) 2015/1589
3
Rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) skodyfikowano i uchylono rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1).
4
Zgodnie z motywem 25 rozporządzenia 2015/1589:
„W przypadkach pomocy niezgodnej z prawem, która nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, skuteczna konkurencja powinna zostać przywrócona. W tym celu konieczne jest, aby pomoc ta, włączając odsetki, została bezzwłocznie odzyskana. Właściwe jest, aby windykacja takiej pomocy została przeprowadzona zgodnie z procedurami prawa krajowego. Stosowanie tych procedur nie powinno, przez uniemożliwienie bezzwłocznego i efektywnego wykonania decyzji Komisji [Europejskiej], utrudniać przywrócenia skutecznej konkurencji. Dla osiągnięcia tego celu państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie konieczne środki zapewniające skuteczność decyzji Komisji”.
5
Artykuł 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 stanowi:
„Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału […] wydanego zgodnie z art. [278 TFUE], windykacja zostaje przeprowadzona bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa Unii”.
6
Artykuł 35 rozporządzenia 2015/1589 stanowi:
„Rozporządzenie (WE) nr 659/1999 traci moc.
Odesłania do uchylonego rozporządzenia odczytuje się jako odesłania do niniejszego rozporządzenia, zgodnie z tabelą korelacji w załączniku II”.
Prawo bułgarskie
Ustawa o własności państwowej
7
Artykuł 32 ust. 2 Zakon za darzhavnata sobstvenost (ustawy o własności państwowej, DV nr 44 z dnia 21 maja 1996 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o własności państwowej”), ma następujące brzmienie:
„Odpowiednie odszkodowanie pieniężne, o którym mowa w ust. 1, ustala się w zależności od przeznaczenia gruntów przed wejściem w życie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przed zatwierdzeniem szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje wzniesienie budowli krajowej i dla którego istnieje obowiązujące zarządzenie zezwalające na tymczasowe wykonanie, na podstawie rynkowych cen gruntów o podobnych cechach, położonych w pobliżu gruntów wywłaszczonych”.
8
Paragraf 1a dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej) stanowi:
„Do celów niniejszej ustawy:
[…]
2) »cena rynkowa« oznacza średnią cenę wszystkich transakcji nieruchomościowych związanych z zakupem/sprzedażą, zamianą, ustanawianiem praw rzeczowych lub przeniesieniem własności w zamian za zobowiązanie do budowy, ustanowieniem hipoteki (tytułem zabezpieczenia kupna/sprzedaży nieruchomości), sprzedażą na licytacji przez komorników publicznych i prywatnych, instytucje państwa i gminy, a także z innymi transakcjami odpłatnymi, z wyjątkiem transakcji dotyczących udziałów teoretycznych w nieruchomości, w których przynajmniej jedna ze stron jest przedsiębiorcą, zawartych w terminie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o wycenę i zarejestrowanych w urzędzie rejestracyjnym miejsca, w którym nieruchomość jest położona. Jeżeli w okresie 12 miesięcy przed datą złożenia wniosku o wycenę w urzędzie rejestracyjnym miejsca, w którym znajduje się nieruchomość, zarejestrowano ponad 20 transakcji, cenę rynkową ustala się z uwzględnieniem 20 ostatnich zarejestrowanych transakcji. Obliczenia średniej dokonuje się na podstawie co najmniej dwóch istotnych transakcji;
[…]
4) »nieruchomości położone w pobliżu wywłaszczonych nieruchomości« oznaczają nieruchomości położone:
a)
w tym samym okręgu w dużych miastach z podziałem na okręgi;
b)
w tej samej dzielnicy, w obrębie innych miast, ośrodków mieszkalnych lub miejscowości;
c)
na tym samym terytorium na obszarach rolnych i leśnych”.
Ustawa o lasach
9
Paragraf 3 przepisów przejściowych i końcowych Zakon za gorite (ustawy o lasach, DV nr 19 z dnia 8 marca 2011 r.), obowiązującej od 2011 r., stanowi:
„1. Zgodnie z niniejszą ustawą nie można dokonać żadnej zmiany przeznaczenia gruntów ani nie można prowadzić budów na terenach położonych na obszarach leśnych, które osoby fizyczne i prawne lub gminy nabyły od państwa w drodze zamiany dokonanej do dnia ogłoszenia ustawy w Darzhaven vestnik [dzienniku urzędowym].
2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, ma zastosowanie również w przypadku zmiany właściciela nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, gdy dany obszar leśny zostaje nabyty przez państwo”.
Okoliczności faktyczne sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
Decyzja 2015/456
10
W 1947 r. grunty leśne w Republice Bułgarii zostały znacjonalizowane. Po 2000 r. Republika Bułgarii zaczęła zwracać je byłym prywatnym właścicielom. Nowelizacja ustawy o lasach, która weszła w życie w dniu 22 lutego 2002 r., umożliwiła zamianę sprywatyzowanych gruntów leśnych na grunty leśne tego państwa członkowskiego. Ceny zamienianych gruntów były ustalane na podstawie kryteriów określonych w uregulowaniach bułgarskich.
11
W następstwie skargi otrzymanej w 2008 r., w której wskazano na niezgodną z prawem pomoc państwa w związku z zamianą gruntów leśnych, pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. Komisja powiadomiła Republikę Bułgarii o swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE.
12
Uwzględniony okres spornych transakcji zamiany trwał od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 27 stycznia 2009 r., gdyż w dniu 27 stycznia 2009 r. wszedł w życie zakaz zamiany gruntów leśnych.
13
W decyzji 2015/456 Komisja stwierdziła, że Republika Bułgarii przyznała niezgodną z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa na rzecz przedsiębiorstw w ramach zamiany państwowych gruntów leśnych na prywatne grunty leśne w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 27 stycznia 2009 r., obejmującą 132 transakcje zamiany. W tym względzie Komisja stwierdziła, że transakcje zamiany przeprowadzone przez Republikę Bułgarii w tym okresie stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli druga strona transakcji zamiany była przedsiębiorstwem w rozumieniu tego postanowienia, ceny administracyjne stosowane w odniesieniu do tej transakcji nie odzwierciedlały cen rynkowych, a warunki dotyczące pomocy de minimis określone w rozporządzeniu nr 1407/2013 nie zostały spełnione. Komisja uznała natomiast, że decyzja organu władzy publicznej o zmianie przeznaczenia określonej działki w wyniku transakcji zamiany tak, aby dane grunty stały się gruntami budowlanymi, nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
14
Artykuły 1 i 4–6 decyzji 2015/456 mają następujące brzmienie:
„Artykuł 1
Pomoc państwa przyznawana w kontekście transakcji zamiany państwowych gruntów leśnych na prywatne grunty leśne w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 27 stycznia 2009 r. w sposób niezgodny z prawem przedsiębiorstwom przez Republikę Bułgarii z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE] jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 4
1.   Republika Bułgarii odzyskuje od beneficjentów pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym przyznaną w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1.
2.   Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym może zostać odzyskana od beneficjentów w drodze anulowania transakcji zamiany w przypadkach, gdy nie wprowadzono znaczących zmian w państwowych i prywatnych gruntach leśnych objętych transakcją od czasu zrealizowania tej transakcji.
3.   Do kwot podlegających odzyskaniu dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjentów, do dnia jej faktycznego odzyskania.
4.   Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 {z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 2004, L 140, s. 1)} i rozporządzenia {Komisji (WE) nr 271/2008 z dnia 30 stycznia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 794/2004 w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 2008, L 82, s. 1)}.
5.   Republika Bułgarii anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1, ze skutkiem od daty przyjęcia niniejszej decyzji.
Artykuł 5
1.   Odzyskanie pomocy udzielonej w ramach programu, o której mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2.   Republika Bułgarii zapewnia pełne wykonanie niniejszej decyzji w terminie dwunastu miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 6
1.   W terminie czterech miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Republika Bułgarii przekaże Komisji następujące informacje:
a)
wykaz transakcji zamiany obejmujący następujące informacje:
–
ceny administracyjne i rynkowe zamienianych działek leśnych będących własnością prywatną i państwową, informacje na temat dodatkowych środków pieniężnych objętych każdą transakcją oraz wynikającą z tego kwotę pomocy państwa,
–
nazwa podmiotu prywatnego, tzn. beneficjanta transakcji zamiany zaangażowanego w każdą transakcję oraz wskazanie powodów, dla których dany podmiot jest lub nie jest uznawany za przedsiębiorstwo;
b)
identyfikacja spraw, w których odzyskanie zostanie przeprowadzone w oparciu o ceny rynkowe w momencie przeprowadzenia transakcji zamiany zgodnie z pismem Republiki Bułgarii 2014/032997;
c)
identyfikacja spraw, w których odzyskanie zostanie dokonane poprzez anulowanie transakcji zamiany;
d)
identyfikacja spraw, w których odzyskanie zostanie zrealizowane na podstawie kwot określonych przez niezależnego eksperta oceniającego oraz dokumentów potwierdzających wyznaczenie takiego eksperta w drodze przetargu publicznego i jego akceptację przez Komisję.
2.   W terminie ośmiu miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Republika Bułgarii przekaże Komisji następujące informacje:
a)
wykaz beneficjentów, którzy otrzymali pomoc w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1, oraz całkowita kwota pomocy otrzymana przez każdego z nich w wyniku przeprowadzenia tych transakcji;
b)
łączna kwota (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od każdego beneficjenta;
c)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
d)
dokumenty będące dowodem na to, że beneficjentom nakazano zwrot pomocy.
3.   W terminie dwunastu miesięcy po notyfikacji niniejszej decyzji Republika Bułgarii przekaże dokumenty wskazujące, że pełna kwota pomocy została odzyskana od beneficjentów.
4.   Republika Bułgarii na bieżąco informuje Komisję o postępach osiągniętych w wyniku środków podjętych na poziomie krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji do czasu całkowitego odzyskania pomocy przyznanej w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1, przedkładając sprawozdania co dwa miesiące. Na wniosek Komisji Republika Bułgarii bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Republika Bułgarii dostarcza również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjentów”.
15
W decyzji 2015/456 Komisja określiła najpierw w motywach 173 i 174 metodę, jaką władze bułgarskie powinny uwzględnić przy obliczaniu kwoty pomocy państwa podlegającej odzyskaniu. W motywie 175 tej decyzji Komisja zauważyła, że informacje dotyczące cen administracyjnych stosowanych w transakcjach zamiany oraz cen rynkowych wszystkich działek objętych tymi transakcjami w momencie zamiany znajdują się już w posiadaniu władz bułgarskich, i że w związku z tym władze bułgarskie nie powinny napotkać nadmiernych trudności w określeniu kwot podlegających odzyskaniu w oparciu o metodę opisaną w motywie 173.
16
W motywie 176 decyzji 2015/456 Komisja wyjaśniła, że w przypadkach, gdy władze bułgarskie mogą mieć uzasadnione obawy, że metoda ta nie może być zastosowana lub skutkuje otrzymaniem kwoty, która nie odzwierciedla właściwie kwoty pomocy państwa otrzymanej przez beneficjenta, władze bułgarskie mogą podjąć decyzję o przeprowadzeniu oszacowania cen rynkowych zamienianych działek w chwili zawarcia transakcji zamiany przy pomocy niezależnego eksperta, posiadającego odpowiednie kwalifikacje do przeprowadzenia takiej wyceny i wybranego w drodze otwartej procedury przetargu publicznego.
17
Następnie w motywie 177 decyzji 2015/456 Komisja dodała, że ze względu na to, iż celem odzyskania pomocy jest przywrócenie sytuacji sprzed transakcji zamiany i biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter umów dotyczących zamiany gruntów leśnych, które nie były wykorzystywane do celów komercyjnych, Republika Bułgarii spełniłaby ciążący na niej obowiązek odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy państwa poprzez anulowanie kwestionowanych transakcji zamiany w przypadkach, gdy na przedmiotowych państwowych oraz prywatnych gruntach leśnych nie zostały wprowadzone żadne znaczące zmiany od daty przeprowadzenia transakcji zamiany.
18
Wreszcie w motywie 180 decyzji 2015/456 Komisja wskazała, że terminy odzyskania kwot pomocy państwa od beneficjentów powinny w miarę możliwości być zgodne z terminami określonymi w zawiadomieniu [Komisji zatytułowanym „Zapewnienie skutecznego wykonania decyzji Komisji nakazujących państwom członkowskim odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem” (Dz.U. 2007, C 272, s. 4)]. W żadnym przypadku terminy nie mogą przekroczyć terminów określonych w tabeli 5 decyzji 2015/456.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
19
Na pierwszym spotkaniu z Komisją w dniu 7 października 2014 r. władze bułgarskie poinformowały, że nie zdecydują się na skorzystanie z możliwości anulowania kwestionowanych transakcji zamiany gruntów leśnych.
20
Po tym, jak władze bułgarskie wskazały, że z pomocą niezależnego eksperta dokonają oszacowania ceny rynkowej zamienianych działek gruntów leśnych w momencie zawarcia transakcji zamiany, w latach 2014–2017 zorganizowano szereg postępowań przetargowych w celu wyboru tego eksperta. W dniu 16 października 2017 r. władze bułgarskie zaproponowały Komisji do zatwierdzenia spółkę Agrolesproekt EOOD. W dniu 26 października 2017 r. Komisja zatwierdziła wybór spółki Agrolesproekt. W dniu 7 listopada 2017 r. władze bułgarskie i spółka Agrolesproekt podpisały umowę na świadczenie usług obliczania cen rynkowych zamienianych działek gruntów leśnych.
21
Pismem z dnia 4 września 2018 r. władze bułgarskie przedstawiły Komisji sprawozdanie z oszacowania cen rynkowych zamienianych działek gruntów leśnych.
22
W 2020 r. Komisja stwierdziła, że spółka Agrolesproekt jest przedsiębiorstwem publicznym i że funkcje kierownicze są sprawowane przez organ, który przyznał rozpatrywaną pomoc państwa, a mianowicie przez ministra rolnictwa, żywności i leśnictwa, i na tej podstawie instytucja ta uznała, że spółka Agrolesproekt nie spełnia zatem wymaganego warunku niezależności.
23
Pismem z dnia 22 września 2020 r. Komisja zwróciła się do władz bułgarskich o ponowne zbadanie wszystkich indywidualnych sprawozdań z wyceny sporządzonych przez spółkę Agrolesproekt w celu ustalenia cen rynkowych zamienianych działek gruntów leśnych zgodnie z metodą opisaną w decyzji 2015/456 oraz o bezzwłoczne obliczenie prawidłowych kwot pomocy państwa podlegających odzyskaniu.
24
Pismem z dnia 2 listopada 2020 r. władze bułgarskie poinformowały Komisję, że do sądów krajowych wniesiono liczne odwołania od wydanych nakazów odzyskania pomocy oraz że nie istnieje żaden proceduralny ani legislacyjny mechanizm pozwalający na wznowienie lub zakończenie toczących się postępowań sądowych.
25
W piśmie z dnia 11 maja 2021 r. władze bułgarskie broniły wyboru spółki Agrolesproekt w charakterze eksperta.
26
Pismem z dnia 12 lipca 2022 r. władze bułgarskie wskazały, że z łącznej liczby 102 spraw, w których zidentyfikowano przyznanie pomocy państwa, wszczęto dotychczas 66 postępowań sądowych dotyczących odzyskania tej pomocy oraz że w dziesięciu sprawach Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) uchylił zakwestionowane nakazy odzyskania pomocy. Władze bułgarskie wyjaśniły, że wysłały 21 nakazów odzyskania pomocy, z których dziesięć spowodowało zapłatę, a pięć doprowadziło do unieważnienia transakcji zamiany.
27
W ramach jednej ze skarg, o których mowa w pkt 24 niniejszego wyroku, Administrativen sad Varna (sąd administracyjny w Warnie, Bułgaria) zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii wykładni decyzji 2015/456, art. 107 ust. 1 TFUE w odniesieniu do pojęcia „przedsiębiorstwa” oraz art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 w odniesieniu do kryteriów pozwalających na określenie kwoty pomocy państwa otrzymanej przy nabyciu gruntów w ramach zamiany, z uwzględnieniem zasad obliczania ceny rynkowej działek gruntów leśnych. Trybunał wypowiedział się w przedmiocie tych kwestii w wyroku z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
W przedmiocie skargi
29
Komisja podnosi trzy zarzuty na poparcie skargi. Zarzut pierwszy dotyczy niewykonania decyzji 2015/456 w wyznaczonym terminie. Zarzut drugi dotyczy tego, że odzyskanie rozpatrywanej pomocy państwa przyniosło bardzo ograniczone rezultaty. Zarzut trzeci dotyczy braku okoliczności wskazujących na całkowitą niemożność wykonania decyzji 2015/456.
30
Republika Bułgarii wnosi o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Uwagi wstępne
31
Należy przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż państwo członkowskie będące adresatem decyzji, która zobowiązuje je do odzyskania przyznanej niezgodnie z prawem pomocy, uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest zobowiązane na podstawie art. 288 akapit czwarty TFUE do podjęcia wszelkich właściwych środków, aby zapewnić wykonanie tej decyzji. Musi ono doprowadzić do skutecznego odzyskania należnych kwot w celu wyeliminowania zakłócenia konkurencji spowodowanego przewagą konkurencyjną wynikającą z przyznania tej pomocy [wyroki: z dnia 12 maja 2021 r., Komisja/Grecja (Pomoc dla producentów rolnych), C‑11/20, EU:C:2021:380, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Żelazonikiel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo].
32
Zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 odzyskanie pomocy uznanej decyzją Komisji za przyznaną niezgodnie z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym musi, jak wynika również z motywu 25 tego rozporządzenia, nastąpić bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym danego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i efektywne wykonanie tej decyzji, ponieważ taki warunek odzwierciedla wymogi wynikające z ustanowionej w orzecznictwie Trybunału zasady skuteczności [wyrok z dnia 15 września 2022 r., Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, pkt 40]. W tym celu zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa Unii [wyrok z dnia 12 maja 2021 r., Komisja/Grecja (Pomoc dla producentów rolnych), C‑11/20, EU:C:2021:380, pkt 34].
33
W związku z tym spóźnione odzyskanie pomocy, które nastąpiło po wyznaczonych terminach, nie może spełniać wymogów traktatu FUE. W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że datą odniesienia dla zastosowania art. 108 ust. 2 akapit drugi TFUE jest data przewidziana w decyzji, której wykonanie jest kwestionowane, lub w danym wypadku data wyznaczona później przez Komisję [wyroki: z dnia 12 lutego 2015 r., Komisja/Francja, C‑37/14, EU:C:2015:90, pkt 55, 56 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 29 kwietnia 2021 r., Komisja/Hiszpania (TNT w Kastylii-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, pkt 50].
34
Wreszcie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z wyjątkiem przypadków, w których stwierdzono nieważność decyzji o odzyskaniu pomocy na podstawie art. 263 TFUE, jedynym środkiem obrony, jakie państwo członkowskie może podnieść przeciwko skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przez Komisję na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, jest całkowita niemożność prawidłowego wykonania skierowanej do niego decyzji [wyroki: z dnia 11 września 2014 r., Komisja/Niemcy, C‑527/12, EU:C:2014:2193, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 12 maja 2021 r., Komisja/Grecja (Pomoc dla producentów rolnych), C‑11/20, EU:C:2021:380, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo].
35
Zgodnie z orzecznictwem przesłanka całkowitej niemożności wykonania nie jest spełniona, gdy pozwane państwo członkowskie ogranicza się do poinformowania o trudnościach natury prawnej, politycznej lub praktycznej w wykonaniu decyzji, nie podejmując względem przedsiębiorstw, których to dotyczy, rzeczywistych kroków zmierzających do odzyskania pomocy państwa i nie przedstawiając Komisji alternatywnych sposobów wykonania tej decyzji, które mogłyby pomóc przezwyciężyć owe przeszkody [wyroki: z dnia 14 grudnia 2006 r._Komisja/Hiszpania, od C‑485/03 do C‑490/03, EU:C:2006:777, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 12 maja 2021 r., Komisja/Grecja (Pomoc dla producentów rolnych), C‑11/20, EU:C:2021:380, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo].
36
W niniejszej sprawie, co się tyczy daty odniesienia, o której mowa w orzecznictwie przypomnianym w pkt 33 niniejszego wyroku, należy na wstępie zauważyć, że bezsporne jest, iż datą przewidzianą na wykonanie decyzji 2015/456 był dzień 5 września 2015 r. i że Republika Bułgarii, do celów tego wykonania, nie zwróciła się do Komisji o wyznaczenie dodatkowego terminu. Ponadto, jak przypomniano w pkt 1 niniejszego wyroku, Komisja w swoich żądaniach sama ograniczyła skargę do niewykonania przez Republikę Bułgarii w wyznaczonych terminach spoczywających na niej obowiązków wynikających z art. 4–6 decyzji 2015/456. W związku z tym datą odniesienia dla zastosowania art. 108 ust. 2 akapit drugi TFUE jest w niniejszej sprawie dzień 5 września 2015 r.
37
W konsekwencji argumentacja przedstawiona w ramach zarzutu drugiego, zgodnie z którą Komisja kwestionuje zasadniczo, po pierwsze, niezależność spółki Agrolesproekt, wybranej jako niezależny ekspert w dniu 7 listopada 2017 r., a po drugie, zastosowanie metod wyceny, które zdaniem tej instytucji nie odzwierciedlały rzeczywistej ceny rynkowej, nie ma znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej skargi.
38
W tych okolicznościach należy zbadać jedynie zarzuty pierwszy i trzeci w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 31–35 niniejszego wyroku.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
39
Komisja wskazuje, że w dniu 26 listopada 2014 r. Republika Bułgarii sporządziła wykaz transakcji spełniających warunki rozporządzenia nr 1998/2006. Dodaje ona, że w latach 2014–2017 Republika Bułgarii zorganizowała pięć postępowań w sprawie wyboru eksperta odpowiedzialnego za ustalenie ceny rynkowej zamienianych działek gruntów leśnych oraz że po upływie terminu wyznaczonego w decyzji 2015/456 na jej wykonanie, czyli w dniu 5 września 2015 r., przygotowywanie specyfikacji technicznych dla trzeciego postępowania przetargowego mającego na celu wyłonienie eksperta nadal było w toku.
40
Komisja utrzymuje, że do dnia 5 września 2015 r. Republika Bułgarii nie wykonała decyzji 2015/456, ponieważ nie odzyskała w ogóle rozpatrywanej pomocy państwa od jej beneficjentów i nie wywiązała się z obowiązków dotyczących przekazywania informacji przewidzianych w art. 6 tej decyzji.
41
Republika Bułgarii kwestionuje zasadność zarzutu pierwszego.
42
W pierwszej kolejności Republika Bułgarii podnosi, że istnienie dużej liczby beneficjentów rozpatrywanej pomocy państwa przekłada się na złożoność prawną i faktyczną, którą należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu odpowiedniego i rozsądnego terminu na wykonanie decyzji 2015/456. Odzyskanie dotyczy pomocy państwa przyznanej w ramach 132 transakcji zamiany gruntów leśnych, odpowiadających łącznie 2500 działkom, i której obliczenie opiera się na wielu indywidualnych czynnikach. Ponadto termin 12 miesięcy przewidziany na wykonanie decyzji 2015/456 obejmuje okres, w którym beneficjenci mogą skorzystać z prawa do zaskarżenia nakazów zwrotu stwierdzających należność publicznoprawną. Republika Bułgarii podkreśla fakt, że przed sądami krajowymi wszczęto 68 postępowań sądowych przeciwko takim nakazom. Wykonywanie prawa do skutecznej ochrony sądowej przez tych beneficjentów nie zależy od woli rządu bułgarskiego. W związku z tym termin 12 miesięcy wyznaczony w decyzji 2015/456 na jej wykonanie nie jest rozsądny.
43
W drugiej kolejności Republika Bułgarii utrzymuje, że podjęła liczne środki w wyznaczonym terminie, ustanawiając specyfikację istotnych warunków zamówienia w celu wyznaczenia eksperta odpowiedzialnego za oszacowanie ceny rynkowej zamienianych działek gruntów leśnych. Brak oferty w ramach pierwszego ogłoszenia o zamówieniu stanowi okoliczność pozostającą poza kontrolą rządu bułgarskiego. Kolejne postępowanie przetargowe, rozpoczęte w 2015 r., zostało unieważnione na wniosek Komisji w następstwie skargi złożonej do służb Komisji, przy czym instytucja ta nie uwzględniła faktu, że skarga ta zawierała zwykłe szacunki, a nie rzeczywiste ceny transakcji.
44
Ponadto Republika Bułgarii wskazuje, że sporządziła w terminach określonych w motywie 180 decyzji 2015/456 wykaz 132 transakcji zamiany gruntów leśnych przeprowadzonych w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 27 stycznia 2009 r., wskazując beneficjentów, od których pomoc państwa powinna zostać odzyskana, i sporządziła wykaz beneficjentów, którzy otrzymali pomoc de minimis. Republika Bułgarii twierdzi, że starała się zapewnić pełne i skuteczne wykonanie decyzji 2015/456, wymagając, w ramach postępowań przetargowych organizowanych w 2016 i 2017 r. w celu wyboru eksperta, zbadania wszystkich tych 132 transakcji i określenia wartości rynkowej zamienianych działek gruntów leśnych. Rząd bułgarski wybrał niezależnego eksperta, zbadał wspomniane transakcje, z których 103 uzasadniało odzyskanie pomocy, i obliczył dokładną kwotę należnej pomocy. W celu odzyskania tej pomocy w latach 2019 i 2020 rząd bułgarski wydał 98 nakazów zwrotu.
45
W replice Komisja podnosi w pierwszej kolejności, że ze względu na to, iż nie wniesiono żadnej skargi o stwierdzenie nieważności decyzji 2015/456 na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, Republika Bułgarii powinna była wykonać tę decyzję w terminie w niej określonym. Wspomniane państwo członkowskie zakwestionowało zresztą ten termin po raz pierwszy w odpowiedzi na skargę.
46
W drugiej kolejności wykonanie decyzji 2015/456, a mianowicie odzyskanie pomocy państwa, stanowi zobowiązanie rezultatu, a nie starannego działania. Sama organizacja postępowań przetargowych w celu wyboru eksperta nie wystarcza, aby uznać, że decyzja ta została wykonana. Ponadto Komisja uważa, że nie można jej uznać za odpowiedzialną za nieprawidłowości związane z organizacją postępowania przetargowego i wyborem niezależnego eksperta.
47
W trzeciej kolejności okoliczność, że wydano 98 nakazów zwrotu, nie pozwala uznać, że pomoc państwa została odzyskana. W przypadku postępowania przed sądami krajowymi władze bułgarskie, w tym wspomniane sądy, powinny podjąć wszelkie niezbędne środki przewidziane w ich systemach prawnych, w tym środki tymczasowe, w celu zapewnienia bezzwłocznego i skutecznego wykonania decyzji 2015/456. Obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności tej decyzji i osiągnięcia rozwiązania zgodnego z zamierzonym w niej celem wymaga bowiem zagwarantowania, by beneficjenci tej pomocy nie dysponowali tą pomocą choćby tymczasowo. Okoliczność, że krajowe postępowanie sądowe automatycznie zawiesza skutki zaskarżonego nakazu zwrotu i uniemożliwia skuteczne odzyskanie tej pomocy, stanowi sama w sobie naruszenie prawa Unii, a w szczególności zasady skuteczności w ramach wykonania decyzji 2015/456.
48
W duplice Republika Bułgarii utrzymuje w pierwszej kolejności, że nie była w stanie ocenić rozsądnego charakteru terminu wyznaczonego w decyzji 2015/456 na jej wykonanie, zanim nie napotkała trudności wynikających z tej decyzji. Ponadto już na wstępnym etapie badania władze bułgarskie, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, poinformowały Komisję o niemożności dokonania obiektywnego porównania z poziomami cen transakcji realizowanych na rynku nieruchomości.
49
W drugiej kolejności w decyzji 2015/456 Komisja nie uwzględniła informacji dostarczonych przez władze bułgarskie na temat wartości nieruchomości zgodnie z odnośnymi aktami notarialnymi w celu opracowania i zaproponowania tym władzom sposobu uzyskania rzeczywistej ceny rynkowej, o której instytucja ta wspomniała w tej decyzji.
50
W trzeciej kolejności Republika Bułgarii podjęła konkretne środki zmierzające do tego, by beneficjenci pomocy państwa nie dysponowali, nawet tymczasowo, tą pomocą. I tak, zgodnie z moratorium przyjętym w 2009 r. posiadają oni jedynie własność bez ususfructus gruntów leśnych otrzymanych od państwa, bez możliwości ich zagospodarowania, co obniżało wartość tych gruntów. Wspomniani beneficjenci sami ponoszą stratę, a zatem nie dochodzi do rzeczywistego zakłócenia konkurencji. Komisja nie zdołała zatem w żaden sposób wykazać, że moratorium to nie stanowi skutecznego środka wykonania decyzji 2015/456.
Ocena Trybunału
51
Na wstępie należy przypomnieć, że datą odniesienia dla zastosowania art. 108 ust. 2 akapit drugi TFUE jest w niniejszej sprawie dzień 5 września 2015 r.
52
Należy zauważyć, że bezsporne jest, iż władze bułgarskie przekazały w dniu 17 października 2014 r. wykaz transakcji zamiany gruntów leśnych spełniających warunki uznania ich za „pomoc de minimis”. Republika Bułgarii utrzymuje, że w dniu 22 października 2014 r. Komisja poinformowała władze bułgarskie, iż wykaz ten został prawidłowo sporządzony, co instytucja ta potwierdziła na rozprawie.
53
W konsekwencji należy stwierdzić, że Komisja uznała, iż transakcje zamiany gruntów leśnych figurujące we wspomnianym wykazie należy uznać za „pomoc de minimis” i nie muszą one podlegać odzyskaniu przez władze bułgarskie w ramach wykonania decyzji 2015/456.
54
W pierwszej kolejności, co się tyczy obowiązku odzyskania pomocy państwa przewidzianego w art. 4 i 5 decyzji 2015/456, należy stwierdzić, że Republika Bułgarii nigdy nie zakwestionowała ciążącego na niej obowiązku odzyskania tej pomocy i że podjęła konkretne działania w celu jej odzyskania.
55
Jednakże, po pierwsze, z pism procesowych Republiki Bułgarii wynika, że anulowanie sześciu transakcji zamiany gruntów leśnych miało miejsce najwcześniej w 2020 r.
56
Po drugie, należy uściślić, że w pytaniu skierowanym przez Trybunał do władz bułgarskich, na które należało udzielić odpowiedzi na piśmie, władze te zostały poproszone o wskazanie transakcji zamiany gruntów leśnych, które doprowadziły do skutecznego odzyskania przyznanej pomocy państwa w inny sposób niż w drodze anulowania transakcji zamiany, i w kwocie, na którą Komisja wyraziła zgodę. W odpowiedzi na to pytanie Republika Bułgarii przekazała wykaz tych transakcji, z którego wynika, że wszystkie daty, w których miało miejsce to odzyskanie, przypadają po dniu 5 września 2015 r.
57
W tym względzie Republika Bułgarii nie twierdzi, że przed dniem 5 września 2015 r. rzeczywiście odzyskała kwoty odpowiadające pomocy państwa stwierdzonej w decyzji 2015/456.
58
Wynika stąd, że w odniesieniu do transakcji zamiany innych niż wymienione w wykazie, o którym mowa w pkt 53 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że w dniu 5 września 2015 r., jak podnosi Komisja, Republika Bułgarii nie przystąpiła, nawet częściowo, do skutecznego odzyskania pomocy państwa zgodnie z art. 4 i 5 decyzji 2015/456.
59
Argumenty podniesione przez Republikę Bułgarii nie mogą podważyć tego stwierdzenia.
60
Po pierwsze, w zakresie, w jakim Republika Bułgarii podnosi, że termin wyznaczony w decyzji 2015/456 na jej wykonanie nie był rozsądny, argumentację tę należy oddalić, ponieważ argumentacja ta sprowadza się do podniesienia w sposób dorozumiany zarzutu niezgodności z prawem tej decyzji w ramach niniejszej skargi.
61
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może powoływać się na niezgodność z prawem decyzji jako na środek obrony przeciwko skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opartej na niewykonaniu tej decyzji, z wyjątkiem sytuacji, gdy decyzję tę należy uznać za nieistniejącą. Jakiekolwiek kwestionowanie zgodności z prawem takiego aktu prawa Unii powinno odbywać się w ramach odrębnego postępowania, to znaczy skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianej w art. 263 TFUE [zob. w szczególności wyrok z dnia 12 lutego 2015 r., Komisja/Francja, C‑37/14, EU:C:2015:90, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo; a także podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r., Komisja/Hiszpania (TNT w Kastylii-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo]. Tymczasem Republika Bułgarii nie wniosła skargi o stwierdzenie nieważności decyzji 2015/456, a jej argumentacja nie zawiera żadnego elementu mogącego podważyć samo istnienie tej decyzji.
62
Ponadto, jak wskazano w pkt 36 niniejszego wyroku, bezsporne jest, że Republika Bułgarii nie wystąpiła o przedłużenie terminu przewidzianego w decyzji 2015/456 na jej wykonanie.
63
W zakresie, w jakim argumentację Republiki Bułgarii przedstawioną w pkt 60 niniejszego wyroku należy rozumieć jako zmierzającą do powołania się na niemożność wykonania decyzji 2015/456 w wyznaczonym terminie, argumentacja ta zostanie zbadana w ramach zarzutu trzeciego.
64
Po drugie, w zakresie, w jakim Republika Bułgarii utrzymuje, że podjęła liczne środki w wyznaczonym terminie – a mianowicie, zasadniczo, sporządzenie specyfikacji istotnych warunków zamówienia w celu wyboru eksperta odpowiedzialnego za oszacowanie ceny rynkowej zamienianych działek gruntów leśnych i wszczęcie postępowań przetargowych; fakt, że wymagała, aby w ramach postępowań przetargowych zorganizowanych w 2016 i 2017 r. zbadano 132 transakcje zamiany i ustalono wartość rynkową zamienianych działek gruntów leśnych; fakt, że obliczyła dokładną kwotę otrzymanej pomocy i wydała nakazy zwrotu tej pomocy – należy zauważyć, że niezależnie od faktycznej daty podjęcia tych środków, żaden z nich nie stanowi skutecznego odzyskania kwot pomocy państwa zgodnie z art. 4 i 5 decyzji 2015/456, ponieważ decyzja ta pociąga za sobą zobowiązanie rezultatu (zob. podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2011 r., Komisja/Polska, C‑331/09, EU:C:2011:250, pkt 56, 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
65
Po trzecie, należy oddalić argument Republiki Bułgarii, zgodnie z którym podjęto konkretne środki w celu zapewnienia, by beneficjenci pomocy państwa nie dysponowali, nawet tymczasowo, tą pomocą, ponieważ środków tych nie można uznać za środki wykonujące decyzję 2015/456.
66
Republika Bułgarii podnosi bowiem, że w następstwie przyjęcia tych środków beneficjenci ci posiadali już jedynie „własność bez ususfructus” gruntów leśnych otrzymanych od państwa, bez możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania tych gruntów, co obniżało wartość tych gruntów.
67
Jednakże z jednej strony, jak wynika z pism procesowych Republiki Bułgarii i z wymiany uwag na rozprawie, środki te zostały przyjęte przed przyjęciem decyzji 2015/456, ponieważ po wdrożeniu w 2009 r. przez władze bułgarskie moratorium na zmianę przeznaczenia zamienianych gruntów władze te zakazały zagospodarowywania tych gruntów w drodze ustawy przyjętej w 2011 r.
68
Z drugiej strony, ponieważ decyzja władz publicznych zatwierdzająca zmianę przeznaczenia gruntów otrzymanych od państwa została uznana w decyzji 2015/456 za niestanowiącą pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w tym względzie odzyskaniu nie podlega zatem żadna pomoc. Ponadto brak możliwości zagospodarowania gruntów otrzymanych od państwa w następstwie operacji zamiany gruntów leśnych nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że korzyść gospodarcza, która zgodnie z decyzją 2015/456 wynika z takiej wymiany, już nie istnieje.
69
W drugiej kolejności, co się tyczy obowiązku przewidzianego w art. 6 decyzji 2015/456, na mocy którego Republika Bułgarii była zobowiązana do przekazania określonych informacji w terminie czterech, ośmiu i dwunastu miesięcy od notyfikacji tej decyzji, to państwo członkowskie utrzymuje, że w terminach określonych w motywie 180 decyzji 2015/456 sporządziło wykaz 132 transakcji zamiany gruntów leśnych przeprowadzonych w latach 2007–2009 i wskazało beneficjentów, od których pomoc państwa powinna zostać odzyskana, oraz sporządziło wykaz beneficjentów, którzy otrzymali pomoc de minimis.
70
Pomijając daty, w których środki te zostały podjęte, należy stwierdzić, że ich przyjęcie nie pozwala uznać, iż Republika Bułgarii przekazała Komisji informacje, które powinna przekazać zgodnie z art. 6 decyzji 2015/456.
71
Środki te nie odpowiadają bowiem informacjom opisanym w art. 6 ust. 1–3 decyzji 2015/456. Ponadto, jak wynika z pkt 54–68 niniejszego wyroku, ponieważ Republika Bułgarii nie dokonała, nawet częściowo, rzeczywistego odzyskania pomocy państwa w terminie przewidzianym w decyzji 2015/456, nie można uznać, że to państwo członkowskie przekazało Komisji przed dniem 5 września 2015 r. wszystkie środki i informacje wymienione w art. 6 ust. 4 tej decyzji.
72
W świetle całości powyższych rozważań zarzut pierwszy należy uwzględnić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
73
Komisja przypomina, że państwa członkowskie powinny wykazać, iż próbowały w dobrej wierze odzyskać pomoc państwa i współpracować z tą instytucją zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE w celu przezwyciężenia wszelkich napotkanych trudności. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Komisja wskazuje, że zgodnie z posiadanymi przez nią informacjami decyzja 2015/456 nie została jeszcze w pełni wykonana w dniu wniesienia skargi.
74
W pierwszej kolejności Komisja podnosi, że 66 spośród 102 beneficjentów pomocy państwa zakwestionowało nakazy zwrotu przed sądami krajowymi, co doprowadziło do dalszych opóźnień w wykonaniu decyzji 2015/456 oraz, w stosownym przypadku, do nowych postępowań administracyjnych i sądowych.
75
Z jednej strony właściwe organy krajowe i sądy krajowe są zobowiązane zapewnić pełną skuteczność decyzji 2015/456 i doprowadzić do rozwiązania zgodnego z realizowanym przez tę decyzję celem, jakim jest zagwarantowanie, by beneficjenci pomocy państwa nie dysponowali, choćby tymczasowo, środkami odpowiadającymi pomocy państwa. Sądy krajowe nie mogą zatem zastosować metody obliczania kwoty tej pomocy, która skutkowałaby zneutralizowaniem korzyści gospodarczej określonej w tej decyzji. Ponadto Republika Bułgarii nie wskazała na zawieszenie wykonania nakazu zwrotu pomocy państwa opartego na wątpliwościach co do ważności decyzji 2015/456, niezależnie od tego, czy wątpliwości te pojawiły się po stronie tego państwa członkowskiego w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na podstawie art. 263 TFUE, czy też po stronie sądów krajowych.
76
Z drugiej strony Komisja twierdzi, że w zakresie, w jakim Republika Bułgarii uważa, iż zgodnie z prawem bułgarskim nie można naruszyć toczących się postępowań sądowych lub orzeczeń mających powagę rzeczy osądzonej, sąd krajowy ma obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności norm prawa Unii poprzez odstąpienie w razie potrzeby z własnej inicjatywy od stosowania wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego. Tak więc powaga rzeczy osądzonej przysługująca orzeczeniom sądów krajowych, które de facto neutralizują odzyskanie pomocy, nie jest okolicznością wskazującą na całkowitą niemożność wykonania decyzji Komisji.
77
W drugiej kolejności Komisja podkreśla, że aby spełnić obowiązek odzyskania danej pomocy państwa, państwo członkowskie musi przyjąć nowe akty prawne lub odstąpić od stosowania przepisów prawa krajowego uniemożliwiających mu wykonanie decyzji nakazującej odzyskanie pomocy przyznanej niezgodnie z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym oraz szybkie przezwyciężenie napotkanych trudności. Tym samym przepisy uzupełniające do ustawy o własności państwowej, stosowane przez biegłych sądowych, powinny zostać zmienione lub uchylone w celu nadania pełnej skuteczności decyzji 2015/456, co leży w całości w gestii Republiki Bułgarii.
78
Republika Bułgarii kwestionuje zasadność zarzutu trzeciego.
79
W pierwszej kolejności Republika Bułgarii twierdzi, że ze względu na istnienie niewielkiej liczby transakcji między osobami prywatnymi spółka Agrolesproekt stanęła w obliczu obiektywnej niemożności znalezienia na rynku analogicznych transakcji w celu sporządzenia szacunkowego operatu cen rynkowych zamienianych gruntów leśnych, które byłyby w stanie spełnić bezpodstawne żądania Komisji dotyczące „rzeczywistej ceny rynkowej”.
80
W drugiej kolejności Republika Bułgarii podnosi, że sądy krajowe uchyliły nakazy zwrotu na podstawie sprawozdań biegłych sądowych sporządzonych zgodnie z krajowymi kryteriami oceny przewidzianymi w § 1a pkt 2 i 4 przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej. W tym względzie z wyroku z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, pkt 60), wynika, że ów § 1a pkt 2 i 4 jest zgodny z art. 107 ust. 1 TFUE i art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589. W konsekwencji orzeczenia wydane przez sądy bułgarskie są zgodne z prawem Unii.
81
Ponadto Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) odrzucił stanowczo, w wyrokach wydanych w dniu złożenia przez Republikę Bułgarii odpowiedzi na skargę, możliwość użytkowania gruntów mających inne przeznaczenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem całkowita niemożność wykonania może mieć charakter prawny, jeżeli wynika z orzeczeń wydanych przez sądy krajowe, pod warunkiem że orzeczenia te są zgodne z prawem Unii, z czego wynika, że Republika Bułgarii znalazła się w niniejszej sprawie w obliczu takiej niemożności.
82
W trzeciej kolejności Republika Bułgarii utrzymuje, że w wyznaczonym terminie poddała ocenie Komisji problemy związane z odzyskaniem pomocy państwa i zwróciła się o instrukcje, tak aby zobowiązać sądy krajowe do zastosowania się do tych instrukcji. Ponieważ Komisja nie udzieliła jej tych instrukcji, uchybiając w ten sposób ciążącemu na niej obowiązkowi lojalnej współpracy, przedstawiciele prawni ministra rolnictwa, żywności i leśnictwa wnieśli, w ramach postępowań odwoławczych od nakazów zwrotu, o zwrócenie się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, co doprowadziło do wydania wyroku z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), który dał władzom bułgarskim nowe możliwości podjęcia działań następczych w celu przezwyciężenia trudności związanych z wykonaniem decyzji 2015/456.
83
W czwartej kolejności Republika Bułgarii przypomina, że Komisja nie wskazała ani w decyzji 2015/456, ani na późniejszym etapie konkretnej metody oszacowania cen rynkowych zamienianych gruntów leśnych. Ponadto, co się tyczy twierdzeń Komisji dotyczących braku wiarygodności sporządzonych wycen, instytucja ta nie wskazała ani w skardze, ani w załącznikach do niej dokładnej lub też przybliżonej wartości liczbowej „rzeczywistej ceny rynkowej”.
84
W replice Komisja podkreśla w pierwszej kolejności, że z wyroku z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), nie wynika, że sądy krajowe obliczają kwotę pomocy państwa w sposób, który prowadzi do wykonania decyzji 2015/456, ani że metoda wynikająca z ustawy o własności państwowej prowadzi do prawidłowego obliczenia rzeczywistej ceny rynkowej. Komisja wskazuje, że Trybunał stwierdził, iż sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę, po pierwsze, zaniżanie cen wymienionych w aktach notarialnych, a po drugie, niewystarczającą liczbę transakcji sprzedaży, które można by uwzględnić w drodze analogii, aby umożliwić dokonanie wiarygodnego porównania. Tymczasem z wyroku Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego) z dnia 20 kwietnia 2021 r. wynika, że te dwa czynniki nie zostały uwzględnione przy stosowaniu metody wynikającej z ustawy o własności państwa.
85
Ponadto jest oczywiste, że orzeczenia sądów krajowych nie są zgodne z prawem Unii, ponieważ biegli sądowi, obliczając ceny rynkowe zamienianych gruntów leśnych między innymi na podstawie danych zawartych w aktach notarialnych, zneutralizowali odzyskanie pomocy państwa w 58 przypadkach.
86
W drugiej kolejności Komisja kwestionuje konieczność znalezienia rozwiązania problemu rzekomej prawnej niemożności odzyskania pomocy państwa przyznanej niezgodnie z prawem w porządku wewnętrznym. Instytucja ta podkreśla, że pojęcie „całkowitej niemożności prawnej” zostało pomyślane w sposób ścisły, tak aby nie naruszać pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii, i nie może ono wynikać z istnienia krajowych ram prawnych stojących na przeszkodzie skutecznemu odzyskaniu pomocy. Uważa ona ponadto, że motywy 172–179 decyzji 2015/456 dają Republice Bułgarii szereg możliwości poradzenia sobie ze złożonością odzyskania pomocy państwa.
87
W trzeciej kolejności Komisja wyjaśnia, że w dniu złożenia repliki Republika Bułgarii dostarczyła jedynie dane dotyczące kwot pomocy państwa obliczonych w ramach toczących się krajowych postępowań sądowych. Nie zna ona natomiast ostatecznych danych dotyczących obliczenia kwot podlegających odzyskaniu.
88
W duplice Republika Bułgarii utrzymuje, że dokonała zmiany przepisów art. 6 Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (rozporządzenia w sprawie wyceny gruntów położonych na obszarach leśnych, DV nr 63 z dnia 16 sierpnia 2011 r.), w brzmieniu zmienionym i uzupełnionym (DV nr 34 z dnia 3 maja 2016 r.) w celu wykonania decyzji 2015/456. Ceny rynkowe zamienianych gruntów leśnych określone w operatach szacunkowych spółki Agrolesproekt zostały uzyskane dzięki tej zmianie i pomimo niewystarczającej liczby podobnych transakcji na rynku.
89
Istnieje również obiektywna niemożność o charakterze prawnym wynikająca ze stosowania przez sądy krajowe § 1a pkt 2 i 4 przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej, co jest zgodne z wyrokiem z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). Kryteria wymienione w tych przepisach wymagają, aby eksperci badali podobne transakcje na rynku na podstawie aktów notarialnych dotyczących tych transakcji, które uznaje się za rzeczywistą sprzedaż nieruchomości o podobnych cechach.
Ocena Trybunału
90
W pierwszej kolejności należy przypomnieć – w zakresie, w jakim Republika Bułgarii podnosi, że Komisja nie wskazała w decyzji 2015/456 lub na późniejszym etapie ani konkretnej metody oszacowania cen rynkowych zamienianych gruntów leśnych, ani dokładnej lub przybliżonej wartości „rzeczywistej ceny rynkowej” – że w rzeczywistości Komisja wskazała trzy metody, które Republika Bułgarii mogła wykorzystać w celu wykonania decyzji 2015/456, które zostały przedstawione w motywach 173–177 tej decyzji.
91
Metoda, o której mowa w motywie 177 decyzji 2015/456, przewiduje anulowanie operacji zamiany gruntów leśnych. Dwie pozostałe metody, przedstawione w motywach 173–176 tej decyzji, dotyczą określenia kwoty pomocy państwa podlegającej odzyskaniu albo na podstawie cen rynkowych obowiązujących w momencie dokonywania transakcji zamiany, zgodnie z pismem Republiki Bułgarii 2014/032997, albo ustalenie tej kwoty przez niezależnego eksperta w następstwie oszacowania ceny rynkowej tych działek.
92
W tych okolicznościach Komisja, która nie miała obowiązku określenia liczbowo pomocy podlegającej odzyskaniu, nie była – wbrew temu, co utrzymuje Republika Bułgarii – zobowiązana do określenia w decyzji 2015/456 lub na późniejszym etapie ani bardziej szczegółowych zasad oszacowania cen rynkowych zamienianych gruntów leśnych, ani dokładnej lub przybliżonej wartości „rzeczywistej ceny rynkowej”.
93
W drugiej kolejności, ponieważ Republika Bułgarii powołuje się na obiektywną niemożność znalezienia przez spółkę Agrolesproekt podobnych transakcji na rynku w celu oszacowania cen rynkowych zamienianych gruntów, należy podkreślić, po pierwsze, że przewidziana w motywie 176 decyzji 2015/456 możliwość odwołania się do pomocy eksperta w celu oszacowania tych cen nie stanowiła jedynej możliwej metody oszacowania kwoty pomocy państwa podlegającej odzyskaniu, jak wskazano w pkt 91 niniejszego wyroku, a po drugie, że w zakresie, w jakim wycena dokonana przez tego eksperta była zgodna z tą decyzją, wycena ta nie musiała być oparta na innej metodzie wskazanej w tym punkcie. W związku z tym, mimo że Komisja zatwierdziła wybór spółki Agrolesproekt, wybór polegający na odwołaniu się do pomocy eksperta nie został nakazany decyzją 2015/456, lecz wynikał z decyzji władz bułgarskich.
94
W tym względzie należy zauważyć, że – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 64, 89 i 90 opinii – ekspertem mogło być przedsiębiorstwo publiczne, a w świetle stanu prawa Unii i praktyki decyzyjnej Komisji Republika Bułgarii nie miała powodu, aby przekazywać Komisji informację dotyczącą faktu, że spółka Agrolesproekt jest przedsiębiorstwem publicznym kontrolowanym w szczególności przez ministerstwo rolnictwa, żywności i leśnictwa.
95
Ponadto przywołane w ten sposób przez Republikę Bułgarii trudności w znalezieniu analogicznych transakcji na rynku w celu oszacowania cen rynkowych zamienianych gruntów mają charakter praktyczny i były znane temu państwu członkowskiemu, ponieważ poinformowało ono o tym Komisję w toku postępowania administracyjnego, jak wskazano w decyzji 2015/456. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 35 niniejszego wyroku takie trudności nie pozwalają uznać, że przesłanka dotycząca istnienia całkowitej niemożności wykonania decyzji 2015/456 jest spełniona w niniejszej sprawie.
96
W trzeciej kolejności, w zakresie, w jakim Republika Bułgarii powołuje się na istnienie odwołań do sądów krajowych od wydanych nakazów zwrotu, należy zauważyć, że to państwo członkowskie nie twierdzi, iż w ramach tych postępowań zostały podjęte środki w celu zapewnienia, by beneficjenci nie korzystali z rozpatrywanej pomocy, nawet tymczasowo. Ponadto Republika Bułgarii nie twierdzi, że w ramach takich odwołań została zakwestionowana ważność decyzji 2015/256.
97
W związku z tym zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 35 niniejszego wyroku owe trudności prawne nie pozwalają uznać, że w niniejszej sprawie jest spełniona przesłanka dotycząca istnienia całkowitej niemożności wykonania decyzji 2015/456.
98
W czwartej kolejności, w zakresie, w jakim Republika Bułgarii powołuje się na całkowitą niemożność o charakterze prawnym wykonania decyzji 2015/456, która wynika z orzeczeń wydanych przez sądy krajowe zgodnie z prawem Unii w świetle brzmienia wyroku z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), argumentację tę należy oddalić.
99
W tym względzie Trybunał uznał, że art. 107 ust. 1 TFUE i art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 nie sprzeciwiają się a priori kryteriom takim jak kryteria przewidziane w § 1a pkt 2 i 4 przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej, pozwalającym na ustalenie kwoty pomocy państwa otrzymanej przy nabyciu terenów w ramach zamiany gruntów leśnych, które to kryteria opierają się na średnich cenach zarejestrowanych transakcji nieruchomościowych dotyczących gruntów o cechach analogicznych do tych będących przedmiotem wyceny i położonych w ich pobliżu, w których przynajmniej jedną ze stron jest przedsiębiorca, zawartych w okresie 12 miesięcy poprzedzających dokonanie wyceny (zob. podobnie wyrok z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, pkt 56, 60).
100
Trybunał dodał jednak, że zastosowanie takich kryteriów musi być zgodne z decyzją Komisji w sprawie odzyskania pomocy państwa i że muszą pozwalać one na określenie wartości rynkowej tych gruntów w momencie transakcji zamiany. W tym względzie, jak wskazuje zresztą Republika Bułgarii, Trybunał wyjaśnił, że do sądu krajowego, który wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, należy w szczególności sprawdzenie prawdziwości okoliczności, zgodnie z którą ceny transakcji nieruchomościowych są w praktyce zaniżane w celu obniżenia kwoty podatków i kosztów notarialnych, a także okoliczności wskazanej przez rząd bułgarski w uwagach na piśmie, zgodnie z którą sprzedaże, które można uwzględnić w drodze analogii, są niewystarczające, aby umożliwić wiarygodne porównanie (zob. podobnie wyrok z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, pkt 56, 58, 60).
101
Trudności, na które powołuje się Republika Bułgarii, wynikające zasadniczo z konieczności zastosowania § 1a pkt 2 i 4 przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej, w sytuacji gdy trudno jest znaleźć podobne transakcje na rynku w celu dokonania oszacowania cen rynkowych zamienianych gruntów, są trudnościami prawnymi i praktycznymi. Tymczasem, po pierwsze, jak wskazano już w pkt 93 niniejszego wyroku, trudności te wynikają z dokonanego przez władze bułgarskie wyboru zastosowania metody obliczania kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu, która jest oparta na ustaleniu ceny rynkowej danych gruntów przy pomocy eksperta. Po drugie, w zakresie, w jakim stosowanie § 1a pkt 2 i 4 przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej miało utrudniać wykonanie decyzji 2015/456, do władz bułgarskich należało podjęcie wszelkich niezbędnych środków, aby nie napotkać takich trudności związanych z wykonaniem, a tym samym zapewnić pełną skuteczność tej decyzji.
102
Jak Trybunał przypomniał w wyroku z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo), jeżeli metoda wyceny prowadzi do wyniku odbiegającego od wartości rynkowej, sąd krajowy jest zobowiązany odstąpić od jej stosowania na mocy ciążącego na wszystkich organach państwa, w tym na sądach krajowych, obowiązku odrzucenia przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii.
103
W tym względzie należy podkreślić, że do Komisji należy wykazanie za pomocą konkretnych i precyzyjnych dowodów, że cena rynkowa ustalona przez władze bułgarskie nie pozwala na zapewnienie odzyskania pomocy państwa w ramach wykonania decyzji 2015/456.
104
W piątej kolejności, w zakresie, w jakim Republika Bułgarii podnosi, że termin wyznaczony w decyzji 2015/456 na jej wykonanie nie był rozsądny i w zakresie, w jakim argumentację tę należy rozumieć jako zmierzającą do powołania się na niemożność wykonania decyzji 2015/456 w wyznaczonym terminie, argumentację tę – jak wskazano w pkt 63 niniejszego wyroku – należy oddalić. Jak bowiem stwierdzono w pkt 36 niniejszego wyroku, Republika Bułgarii nie zwróciła się do Komisji o wyznaczenie dodatkowego terminu do celów tego wykonania.
105
Należy zatem stwierdzić, że opóźnienie w wykonaniu decyzji 2015/456 nie jest uzasadnione i zarzut trzeci należy uwzględnić.
106
Z powyższych rozważań wynika, że ponieważ zarzuty pierwszy i trzeci trzeba uwzględnić, należy stwierdzić, iż nie przyjmując w wyznaczonych terminach wszystkich środków niezbędnych do wykonania decyzji 2015/456, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom państwa członkowskiego, które na niej ciążą na mocy art. 4–6 tej decyzji oraz na mocy traktatu FUE.
W przedmiocie kosztów
107
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Bułgarii kosztami postępowania, a Republika Bułgarii przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1)
Nie przyjmując w wyznaczonych terminach wszystkich środków niezbędnych do wykonania decyzji Komisji (UE) 2015/456 z dnia 5 września 2014 r. w sprawie programu pomocy nr SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) wdrożonego przez Republikę Bułgarii w kontekście zamiany gruntów leśnych, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom państwa członkowskiego, które na niej ciążą na mocy art. 4–6 tej decyzji oraz na mocy traktatu FUE.
2)
Republika Bułgarii zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: bułgarski.