61981C0068
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 2 DICEMBRE 1981
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Le sei cause alle quali si riferiscono queste conclusioni hanno origine da ricorsi promossi dalla Commissione contro il Regno del Belgio, ai sensi dell'articolo 169 del Trattato CEE. Secondo la ricorrente, lo Stato convenuto avrebbe violato uno dei fondamentali obblighi comunitari, non avendo adottato nel suo ordinamento le misure necessarie per conformarsi ad un gruppo di direttive emanate dal Consiglio dei ministri tra il 1975 e il 1978 sulla base degli articoli 100 e 235 del Trattato CEE, e tutte miranti al ravvicinamento delle legislazioni in materia di tutela dell'ambiente e della salute umana. Si tratta precisamente delle direttive n. 75/439 e 75/440 del 16 giugno 1975, rispettivamente sull'eliminazione degli oli usati e sulla qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri, n. 75/442 del 15 luglio 1975 relativa ai rifiuti, n. 76/160 dell'8 dicembre 1975 sulla qualità delle acque di balneazione, n. 76/403 del 6 aprile 1976 sullo smaltimento dei policlorodifenili e policlorotrifenili e n. 78/176 del 20 febbraio 1978 sui rifiuti provenienti dall'industria del biossido di titanio.
2.
Il Governo belga riconosce di non avere ancora preso tutte le misure legislative, regolamentari o amministrative necessarie per dare piena esecuzione alle sei direttive di cui ci stiamo occupando. Esso peraltro deduce anche — dapprima genericamente nei controricorsi e poi con maggiore precisione nelle memorie di duplica — che, in relazione a talune di quelle direttive, sarebbero già in vigore «misure di esecuzione parziali». La difesa del Governo convenuto fa riferimento, sotto questo profilo, alla legge 26 marzo 1971 e al decreto reale del 3 ottobre 1975, che conterrebbero disposizioni conformi a certi obblighi della direttiva 75/439, al regolamento generale per la protezione del lavoro (titolo primo, rubriche «déchets», lista A, e «immondices», lista B), che conterrebbe disposizioni idonee a dare attuazione alla direttiva 75/442, e infine alla legge 22 luglio 1974 e al decreto reale del 9 febbraio 1976, che conterrebbero norme corrispondenti a quelle della direttiva 76/403.
Certamente non è contestabile, in linea di principio, che quando l'ordinamento di uno Stato membro contiene già le norme capaci di raggiungere tutti i risultati voluti da una determinata direttiva, quello Stato non è tenuto ad emanare nuove norme aventi come funzione specifica quella di dare esecuzione alla medesima direttiva. Così pure, se le norme nazionali conformi a una direttiva, invece di essere riunite in un unico testo di legge, si trovano ad essere distribuite in leggi diverse, l'obbligo dello Stato membro può considerarsi egualmente adempiuto. Ma in entrambe queste ipotesi è indispensabile che si realizzi la completa conformità dell'ordinamento giuridico interno alle prescrizioni della direttiva. La direttiva deve risultare rispettata interamente: solo in questo modo le situazioni degli ordinamenti nazionali di tutti gli Stati membri saranno uniformi nella sostanza, indipendentemente dalla varietà delle forme e dei mezzi.
Nel caso di specie, è lo stesso Governo belga a riconoscere che si potrebbe parlare tutťal più, per tre direttive su sei, di una attuazione parziale. In effetti, basta un rapido confronto fra gli obblighi derivanti da quegli atti comunitari e i testi legislativi e regolamentari invocati dal convenuto per dimostrare che:
a)
la direttiva 75/439 proibisce lo scarico degli oli usati nelle acque sotterranee, oltre che nelle acque interne di superficie, nelle acque costiere e nelle canalizzazioni, ma il primo divieto non trova riscontro né nella legge 26 marzo 1971, la quale riguarda la sola protezione delle acque superficiali dall'inquinamento, né nel decreto reale del 3 ottobre 1975. Anche l'obbligo che la direttiva impone agli Stati di vietare qualsiasi deposito e/o scarico di oli usati che abbiano effetti nocivi per il suolo, e qualsiasi trattamento di oli usati che provochi un grado di inquinamento dell'aria superiore al livello fissato dalle disposizioni vigenti (articolo 4) non può considerarsi soddisfatto in virtù delle due misure belghe citate;
b)
le norme della direttiva 75/442 non trovano neanche una parziale corrispondenza in quelle del regolamento generale per la protezione del lavoro (adottato con due decreti del Reggente rispettivamente in data 11 febbraio 1946 e 27 settembre 1947, e poi modificato a più riprese). In realtà il regolamento in questione si limita ad individuare gli stabilimenti industriali che possono essere causa «de danger, d'insalubrité et d'incommodité», stabilendo che per la loro creazione e per il loro funzionamento è necessaria una previa autorizzazione amministrativa, e che inoltre essi devono restare sottoposti a speciali controlli. Il rappresentante del Governo belga si è limitato a richiamare due voci della nomenclatura e classificazione di quegli stabilimenti. Tutto ciò, a mio avviso, non ha nulla a che vedere con le prescrizioni della direttiva, le quali riguardano specificamente il problema dello smaltimento dei rifiuti (nelle diverse fasi della raccolta, della cernita, del trasporto, del deposito e del trattamento) e si prefiggono l'obbiettivo di tutelare non solo la salute umana ma anche l'ambiente;
e)
la legge belga del 22 luglio 1974 sui rifiuti tossici, completata dal regolamento 9 febbraio 1976, impone bensì alcune delle misure che la direttiva 76/403 ha poi reso obbligatorie, ma non ne contiene altre, di grande importanza. In particolare, la rigenerazione dei rifiuti tossici, l'abbandono di oggetti e apparecchi fuori uso contenenti policlorofenili, e lo smaltimento di questi ultimi, non sono regolati dalla normativa belga in vigore.
3.
Per giustificare la mancata o incompleta attuazione delle sei direttive, il Governo belga ha soprattutto avanzato un argomento di natura costituzionale. Si tratta di questo: la struttura dello Stato belga è stata, negli ultimi anni, modificata nel senso della regionalizzazione e solo l'8 agosto del 1980 è stata adottata la legge che definisce la ripartizione delle competenze per materia fra lo Stato e le regioni. Le incertezze e le difficoltà inerenti a questo processo di profonda revisione delle istituzioni pubbliche avrebbero provocato il ritardo nell'adempimento degli obblighi derivanti dalle direttive. In effetti, molte delle materie che ne sono oggetto rientrano nella competenza degli organi regionali, con la conseguenza che la messa in opera di misure di esecuzione richiederebbe tempi più lunghi di quelli fissati dal Consiglio.
Non ritengo che simili giustificazioni siano valide. La nostra Corte ha affermato ripetutamente che «uno Stato membro non può invocare norme, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per giustificare la mancata osservanza degli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie». Fra le sentenze più recenti, ricordo quelle del 10 novembre 1981 nelle cause 28 e 29/81, Commissione e/Repubblica italiana, del 13 ottobre 1981 nella causa 252/80, Commissione e/Repubblica italiana, del 17 febbraio 1981 nelle cause 133 e 171/80, Commissione e/Repubblica italiana.
Il convenuto ha insistito sul carattere eccezionale delle riforme costituzionali attuate negli anni recenti, sostenendo che esso dovrebbe condurre ad adottare in queste cause una soluzione diversa da quella sancita nell'anzidetta giurisprudenza. Ma questa affermazione non può essere condivisa, Malgrado le particolari difficoltà della situazione istituzionale o politica di uno Stato membro, i termini di attuazione fissati dalle direttive non sono suscettibili di proroga e tanto meno di deroga. È necessario considerare che, come ha affermato la Corte, «Il carattere vincolante delle direttive implica che tutti gli Stati membri hanno l'obbligo di rispettare i termini da esse stabiliti, affinché sia garantita la uniforme attuazione della relativa disciplina nell'intera Comunità» (sentenza 22 settembre 1976 nella causa 10/76, Commissione e/Repubblica italiana, Raccolta 1976, p. 1359, punto 12 della motivazione).
Non si può infine trascurare un ultimo rilievo. I termini entro i quali le direttive dovevano essere eseguite sono compresi in un arco di tempo che va dal giugno 1977 al febbraio 1979 (precisamente per le direttive 75/439 e 75/440 il termine scadeva il 18 giugno 1977; per la direttiva 75/442, il 18 luglio 1977; per la direttiva 76/160, il 10 dicembre 1977; per la direttiva 76/403, il 9 aprile 1978 e per la direttiva 78/176, il 22 febbraio 1979). Abbiamo visto che la nuova ripartizione delle competenze fra potere centrale e organizzazioni regionali è stata definita nell'agosto 1980. Prima di quella data, dunque, bisogna supporre che spettasse alle autorità centrali adottare i provvedimenti di esecuzione necessari, non potendosi ammettere l'ipotesi di un vuoto di potere o di una paralisi legislativa durata alcuni anni!
4.
La difesa del convenuto, nel corso della procedura orale, ha reso noto che, nell'ottobre del corrente anno, la regione fiamminga ha adottato le misure di esecuzione delle direttive 439 e 442 del 1975, 403 del 1976 e 176 del 1978, concernenti tutte la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti; che la regione valiona ha già elaborato un progetto di misure d'esecuzione relative alle medesime quattro direttive; e che, infine, per quanto riguarda la zona di Bruxelles, dipendente dal potere centrale, è stato predisposto un disegno di legge.
Mi limiterò ad osservare che queste misure sono tardive e insufficienti. A prescindere dal fatto che della esecuzione delle altre due direttive si hanno poche notizie, è evidente che sono prive di rilevanza, ai fini della presente causa, iniziative legislative in itinere come quelle concernenti la regione di Bruxelles e la regione valiona. Quanto poi alle misure adottate dalla regione fiamminga in tempi recentissimi, esse rappresentano in ogni caso una forma di esecuzione parziale, dato che l'efficacia territoriale delle norme adottate è circoscritta ad una soltanto delle tre regioni. In linea generale, bisogna dire che l'esecuzione delle direttive mediante atti normativi di carattere regionale è senza dubbio ammissibile dal punto di vista comunitario, essendo ogni Stato membro libero di distribuire al suo interno le competenze normative così come crede opportuno, ma fermo restando che lo Stato membro, quale che sia la sua struttura, è responsabile verso la Comunità qualora l'esecuzione si realizzi solo per una parte del suo territorio.
5.
In conclusione propongo che la Corte, decidendo sui sei ricorsi introdotti dalla Commissione nei confronti del Regno del Belgio con atti depositati in cancelleria il 3 aprile 1981 quanto alle cause 68/81, 69/81 e 70/81, ed il 6 aprile 1981 quanto alle cause 71/81, 72/81 e 73/81, dichiari che lo Stato convenuto non ha adottato, nei termini stabiliti, le disposizioni necessarie per conformarsi alle direttive del Consiglio 75/439 e 75/440 del 16 giugno 1975, 75/442 del 15 luglio 1975, 76/160 delľ8 dicembre 1975, 76/403 del 6 aprile 1976 e 78/176 del 20 febbraio 1978, e pertanto è venuto meno ad un obbligo impostogli dal Trattato.
Quanto alle spese, esse dovranno andare a carico del convenuto soccombente, a norma dell'articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura.