62009CC0115_LV
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Šis Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Ziemeļreinas‑Vestfālenes federālās zemes Augstākā administratīvā tiesa) (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu attiecas uz nevalstisku vides organizāciju (turpmāk tekstā – “vides NVO”), kas ir cēlusi prasību par administratīvu lēmumu, kam varētu būt ietekme uz vidi. Tā nav kolektīva (piemēram, organizācijas, kas apvieno vairākus vietējos iedzīvotājus, kuri apgalvo, ka viņu apkaimē īstenotais projekts viņus nelabvēlīgi ietekmēs) prasība. Drīzāk celtajā prasībā tiek apstrīdēts strīdīgais administratīvais lēmums tiktāl, ciktāl ar to tiek atļautas darbības, kurām, kā tiek apgalvots, būs nelabvēlīga ietekme uz vidi kā tādu. Šajā ziņā varētu teikt, ka šī vides NVO vēlas rīkoties pašas vides interesēs.
2. Saskaņā ar Vācijas tiesību normām lietas dalībniekam, kas vēlas celt prasību par likumības pārbaudi, ir jāpamatojas uz būtisku individuālo tiesību pārkāpumu. Iesniedzējtiesa lūdz interpretēt 10.a pantu Direktīvā 85/337/EEK (turpmāk tekstā – “IVN direktīva”) (2), kas grozīta ar Direktīvu 2003/35/EK (3) . Šādi rīkojoties, iesniedzējtiesa faktiski jautā, vai IVN direktīva un Orhūsas konvencija par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties [vērsties] tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (turpmāk tekstā – “Orhūsas konvencija”) piešķir vai uzliek dalībvalstīm pienākumu piešķirt vides NVO tiesības celt prasību valsts tiesā, nenorādot vai nepamatojoties uz būtisku individuālo tiesību pārkāpumu.
Starptautiskās tiesības
Orhūsas konvencija
3. 1998. gada 25. jūnijā Eiropas Kopiena, atsevišķas dalībvalstis un 19 citas valstis parakstīja Orhūsas konvenciju, kas stājās spēkā 2001. gada 30. oktobrī. Eiropas Kopiena šo konvenciju apstiprināja 2005. gada 17. februārī (4), Vācija to ratificēja 2007. gada 15. janvārī.
4. Konvencijas preambulas 7., 8., 13. un 18. apsvērumā ir noteikts:
“(7) atzīstot [..] to, ka katrai personai ir tiesības dzīvot vidē, kas atbilst šīs personas veselības stāvoklim un labklājībai, un pienākums gan individuāli, gan sadarbībā ar citiem aizsargāt un uzlabot vidi pašreizējo un nākamo paaudžu labā,
(8) uzskatot, ka, lai īstenotu šīs tiesības un pildītu šo pienākumu, pilsoņiem jābūt pieejamai informācijai, jābūt tiesībām piedalīties lēmumu pieņemšanā un iespējai griezties [vērsties] tiesā saistībā ar vides jautājumiem, un šajā sakarā atzīstot, ka iedzīvotājiem var būt nepieciešama palīdzība, lai īstenotu savas tiesības,
(13) atzīstot turklāt atsevišķu iedzīvotāju, nevalstisko organizāciju un privātā sektora attiecīgo nozīmi vides aizsardzībā,
(18) rūpējoties, lai sabiedrībai, tostarp organizācijām, būtu pieejama efektīva tiesvedības sistēma, kas nodrošinātu likumos noteikto interešu aizsardzību un likumību.”
5. 2. panta 5. punktā “ieinteresētā sabiedrība” tiek definēta kā “sabiedrība, kuru ietekmē vai varētu ietekmēt lēmumu pieņemšana vides jomā vai kurai ir interese par to; šīs definīcijas piemērošanas nolūkā par ieinteresētām uzskata tādas nevalstiskās organizācijas, kas veicina vides aizsardzību un atbilst visām attiecīgās valsts tiesību aktu prasībām”.
6. Konvencijas 9. pantā ir paredzēti noteikumi par tiesībām vērsties tiesā gan fiziskām personām, gan nevalstiskām organizācijām, kā arī tiesvedībām piemērojamie kritēriji. It īpaši 9. panta 2. punktā ir noteikts:
“2. Katra Puse saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem nodrošina to, ka ieinteresētās sabiedrības pārstāvjiem,
a) kuriem ir pamatota interese, vai arī
b) kuri uzskata, ka noticis tiesību aizskārums, [(5) ] ja šādu priekšnosacījumu paredz attiecīgās Puses administratīvā procesa normas,
ir iespēja pārskatīšanas nolūkā griezties [vērsties] tiesā un/vai kādā citā neatkarīgā un objektīvā institūcijā, kas noteikta likumā, lai – pamatojoties uz materiāliem vai procesuāliem aspektiem – apstrīdētu jebkura tāda lēmuma, darbības vai bezdarbības likumību, uz ko attiecas 6. panta noteikumi, ja šāda apstrīdēšana paredzēta attiecīgās valsts tiesību aktos, kā arī neskarot šā panta 3. punktu un citus attiecīgus šīs konvencijas noteikumus.
To, vai interese ir pamatota un vai ir noticis tiesību aizskārums, nosaka saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem un ar mērķi nodrošināt ieinteresētajai sabiedrībai plašas iespējas griezties [vērsties] tiesu iestādēs saistībā ar šīs konvencijas piemērošanu. Tādēļ a) apakšpunkta piemērošanas nolūkā par pamatotu uzskata ikvienas tādas nevalstiskas organizācijas interesi, kura atbilst 2. panta 5. punktā minētajām prasībām. Šādas organizācijas uzskata arī par tādām, kam ir tiesības, attiecībā uz kurām ir iespējams tiesību aizskārums, kā paredzēts b) apakšpunktā.
Šā panta 2. punkta noteikumi neizslēdz iespēju pārskatīšanas nolūkā iepriekš griezties [vērsties] administratīvā iestādē, kā arī neiespaido prasību, ka pirms vēršanās tiesā ir jāizmanto visas administratīvas pārskatīšanas procedūras, ja šāda prasība paredzēta attiecīgās valsts tiesību aktos.”
Eiropas Savienības tiesības
IVN direktīva, ar grozījumiem, kas izdarīti ar Direktīvu 2003/35
7. Kopienu tiesību sistēmā Orhūsas konvencija tika transponēta (citu starpā) ar Direktīvu 2003/35. Ar šo direktīvu tika grozītas divas vides direktīvas, proti, IVN un PINK (6) direktīva, lai “nodrošinātu pilnīgu to atbilstību [Orhūsas] konvencijas noteikumiem, it īpaši tās [..] 9. panta 2. punktam [..]” (7) .
8. Direktīvas 2003/35 preambulas 3. un 4. apsvērums attiecas uz sabiedrības līdzdalību. Preambulas 4. apsvērumā ir īpaši uzsvērta vides NVO loma:
“(3) Efektīva sabiedrības līdzdalība lēmumu pieņemšanā dod iespēju sabiedrībai paust un lēmumu pieņēmējam ņemt vērā viedokļus un bažas, kas var būt saistītas ar minētajiem lēmumiem, tādējādi palielinot politisko atbildību un lēmumu pieņemšanas procesa pārredzamību un sekmējot sabiedrības informētību vides jautājumos un atbalstu pieņemtajiem lēmumiem.
(4) Līdzdalība, tostarp apvienību, organizāciju un grupu, jo īpaši nevalstisko vides aizsardzības organizāciju līdzdalība, attiecīgi jāveicina, inter alia
uzlabojot sabiedrības izglītotību vides jautājumos.”
9. IVN direktīvas redakcijas ar grozījumiem, kas izdarīti ar Direktīvu 2003/35, 1. panta 2. punktā ir atspoguļoti Orhūsas konvencijas 2. panta 5. punkta noteikumi, jēdzienu “attiecīgā sabiedrības daļa” definējot kā “sabiedrības daļa, kuru ietekmē vai var ietekmēt ar vidi saistīto lēmumu pieņemšanas procedūra, kas minēta 2. panta 2. punktā, vai kura ir šajā jautājumā ieinteresēta; piemērojot šo definīciju, uzskata, ka nevalstiskās organizācijas, kuras cīnās par vides aizsardzību un atbilst visām attiecīgās valsts tiesību aktu prasībām, ir ieinteresētas” (8) .
10. IVN direktīvā, izdarot grozījumus ar Direktīvu 2003/35, tika ieviests jauns 10.a pants. Šajā pantā ir minēti noteikumi attiecībā uz tiesībām vērsties tiesā. Tajā ir noteikts:
“Dalībvalstis nodrošina, ka saskaņā ar valsts tiesību sistēmu attiecīgās sabiedrības daļas locekļiem:
a) kas ir pietiekami ieinteresēti vai,
b) ja dalībvalsts administratīvi procesuālajās tiesībās tas paredzēts kā priekšnoteikums – kuru tiesības ir aizskartas,
ir iespēja pārskatīšanas kārtībā ierosināt lietu [celt prasību] tiesā vai citā neatkarīgā un objektīvā struktūrā, kas izveidota ar tiesību aktiem, lai apstrīdētu tādu lēmumu, darbību vai bezdarbības būtības vai procesuālo likumību, uz kuru attiecas šīs direktīvas noteikumi par sabiedrības līdzdalību.
Dalībvalstis nosaka, kurā stadijā minētos lēmumus, darbības vai bezdarbību var apstrīdēt.
Dalībvalstis nosaka, kas tieši uzskatāms par pietiekamu ieinteresētību un tiesību aizskārumu, paturot prātā mērķi – attiecīgajai sabiedrības daļai nodrošināt tiesas pieejamību. Tālab šā panta a) apakšpunkta sakarā jebkuras 1. panta 2. punktā minētajām prasībām atbilstošas nevalstiskās organizācijas interesi uzskata par pietiekamu. Uzskata arī, ka šādām organizācijām ir tiesības, kas var tikt aizskartas, kā noteikts šā panta b) apakšpunktā.
Šā panta noteikumi neliedz lietu nodot iepriekšējai izskatīšanai administratīvā iestādē, un – ja valsts tiesību aktos ir šāda prasība – tie neietekmē prasību pirms juridiskās pārskatīšanas procedūras piemērošanas izmantot visas iespējas administratīvajā pārskatīšanas procedūrā.
Visām šīm procedūrām jābūt godīgām, taisnīgām, laicīgām un ne pārmērīgi dārgām.
Lai veicinātu šā panta noteikumu efektivitāti, dalībvalstis nodrošina, ka sabiedrībai ir pieejama praktiska informācija par piekļuvi administratīvajām un tiesu pārskatīšanas procedūrām.”
Valsts tiesības
11. Grundgesetz (Pamatlikuma) 19. panta 4. punktā ir noteikts, ka, “ja valsts iestāde aizskar kādas personas tiesības, šī persona var vērsties tiesās [..]”.
12. Verwaltungsgerichtsordnung (Administratīvās procesa likums, turpmāk tekstā – “ VwGO ”) 42. punktā ir noteikts, ka:
“1) Ceļot prasību, var prasīt atcelt administratīvu aktu (prasība atcelt tiesību aktu) vai pieņemt administratīvu aktu gadījumā, ja ir atteikts rīkoties vai ir notikusi bezdarbība (prasība noteikt pienākumu).
2) Ja likumā nav noteikts citādi, šāda prasība ir pieņemama tikai tad, ja prasītājs apgalvo, ka ar administratīvu aktu, atteikšanos rīkoties vai bezdarbību ir aizskartas viņa tiesības.”
13. VwGO 113. punkta 1. punkta pirmajā teikumā ir noteikts, “ja administratīvais akts ir prettiesisks un tāpēc ir aizskartas prasītāja tiesības, Tiesa atceļ administratīvo aktu un lēmumu par sūdzību, ja tāda tika iesniegta”.
14. Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach EG-Richlinie 2003/35/EG (Likums par papildu noteikumiem, kas regulē tiesību aizsardzības līdzekļus vides jomā atbilstoši Direktīvai 2003/35/EK, zināms arī kā Umwelt‑Rechtsbehelfgesetz, turpmāk tekstā – “ UmwRG ”) 1. panta 1. punktā tostarp ir noteikts:
“1) Šis likums ir piemērojams prasībām par
1. lēmumiem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung [Likums par ietekmes uz vidi novērtēšanu, turpmāk tekstā – “ UVPG ”] 2. panta 3. punkta izpratnē par projektu pieņemamību, attiecībā uz kuriem saskaņā ar
a) [ UVPG ],
[..]
var pastāvēt pienākums veikt ietekmes uz vidi novērtējumu.”
15. It īpaši UmwRG 2. panta 1. punktā ir noteikts:
“Saskaņā ar 3. pantu atzīta valsts vai ārvalsts apvienība var celt prasību atbilstoši [ VwGO ], lai apstrīdētu lēmumu 1. panta 1. punkta pirmā teikuma izpratnē vai šāda lēmuma nepieņemšanu, neatkarīgi no tā, vai ir aizskartas tās tiesības, ja apvienība
1. apgalvo, ka lēmums 1. panta 1. punkta pirmā teikuma izpratnē vai šāda lēmuma nepieņemšana ir pretrunā tiesību normām, ar kurām tiek aizsargāta vide, piešķirtas indivīdiem tiesības un kurām var būt nozīme lēmuma pieņemšanā.”
16. UmwRG
2. panta 5. punktā ir noteikts:
“Prasības, kas celtas atbilstoši 1. apakšpunktam, ir pamatotas,
1. tiktāl, ciktāl ar atbilstoši 1. panta pirmās daļas pirmajam teikumam pieņemtu lēmumu vai šāda lēmuma nepieņemšanu tiek pārkāptas tiesību normas prasības, ar kurām tiek aizsargāta vide, pamatotas indivīdu tiesības un kuras attiecas uz lēmumu, un pārkāpums aizskar vides aizsardzības intereses, kas ir viens no apvienības mērķiem saskaņā ar tās statūtiem.”
17. UVPG
2. panta 1. punkta pirmais teikums ir formulēts šādi:
“Ietekmes uz vidi novērtēšana ir neatņemama sastāvdaļa tādos administratīvajos procesos, kuros tiek pieņemts lēmums par projektu pieļaujamību [..].”
18. It īpaši UVPG
2. panta 3. punktā ir noteikts:
“Lēmumi pirmās daļas pirmā teikuma izpratnē ietver
1. [..] atļau jas, lēmumi par plānojuma apstiprināšanu un citi oficiāli lēmumi par projekta pieļaujamību, kas tiek pieņemti administratīvajā procesā [..].”
19. Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Likums par dabas aizsardzību un ainavu saglabāšanu, zināms arī kā Bundesnaturschutzgesetz ) 61. panta 1. un 2. punktā ir noteikts:
“1. Neatkarīgi no savu tiesību aizskāruma [..] atzīta apvienība var celt prasību saskaņā ar [ VwGO ], apstrīdot
1) atbrīvojumus no aizliegumiem un prasībām, kas paredzēti dabas rezervātu, nacionālo parku un citu aizsargājamu teritoriju aizsardzībai, atbilstoši 33. panta otrajam punktam, un
2) lēmumus par. tādu projektu plānojuma apstiprināšanu, kam ir negatīva ietekme uz vidu un ainavu, un plānu atļaujas, ciktāl ir paredzēta sabiedrības dalība
[..].
2. Atbilstoši 1. punktam celtās prasības ir pieņemamas tikai tad, ja apvienība
1) apgalvo, ka 1. punkta pirmajā teikumā minētā administratīvā akta pieņemšana ir pretrunā šī likuma normām, normām, kas ir tikušas pieņemtas vai joprojām tiek piemērotas, pamatojoties uz šo likumu vai tā ietvaros, vai citām normām, kas ir jāņem vērā, pieņemot administratīvu aktu, un kuru mērķis ietver rūpes par dabas aizsardzību un ainavu saglabāšanu,
2) tiek iesaistīta darbības jomā, kas saskaņā ar tās statūtiem ir tās kompetencē un attiecībā uz kuru tā ir atzīta
[..].”
Fakti, process un prejudiciālie jautājumi
20. Trianel Kohlekraftwerk Lünen
(turpmāk tekstā – “ Trianel ”, persona, kas iestājusies lietā tiesvedībā iesniedzējtiesā) vēlas ierīkot un ekspluatēt akmeņogļu spēkstaciju Lunenā [ Lünen ], Ziemeļreinas-Vestfālenes zemē. Attiecībā uz šo projektu ir obligāti jāveic ietekmes uz vidi novērtējums.
21. 8 km rādiusā no projekta īstenošanas vietas atrodas piecas teritorijas, kas saskaņā ar valsts tiesībām ir noteiktas kā dabas aizsardzības teritorijas.
22. 2008. gada 6. maijā Bezirksregierung Arnsberg (Arnsbergas Reģionālā pārvalde) pieņēma iepriekšēju lēmumu un izsniedza Trianel
daļēju atļauju projekta īstenošanai. Iepriekšējā lēmumā tika noteikts, ka nepastāv juridiski iebildumi attiecībā uz projekta īstenošanas vietu.
23. 2008. gada 16. jūnijā vides NVO, zināma kā Bund für Umwelt un Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen e.V. (Vācijas organizācijas “Zemes draugi” Ziemeļreinas-Vestfālenes nodaļa, turpmāk tekstā – “ BUND ”), uzsāka tiesvedību pret Arnsbergas Reģionālo pārvaldi, prasot atcelt iepriekšējo lēmumu un izsniegto atļauju. BUND ir saskaņā ar UmvRG
3. pantu atzīta apvienība (norma, kurā ir noteiktas “valsts tiesību normās paredzētās prasības”, kas jāievēro vides NVO saskaņā ar IVN direktīvas 1. panta 2. punktu).
24. BUND
apgalvo, ka iepriekšējais lēmums un atļauja ietver formālas un būtiskas kļūdas un ar projektu tiek pārkāpti tiesību aktu par piesārņojuma novēršanu aizsardzības un piesardzības principi, kā arī tiesību aktu par ūdens un dabas aizsardzību prasības.
25. Tiesa uzskatīja, ka BUND
nebija tiesības celt šādu prasību, jo nebija noticis tās būtisku individuālo tiesību aizskārums, kas tiek prasīts Vācijas tiesību normās attiecībā uz locus standi . Tomēr tiesa šaubās, vai Vācijas tiesību aktos noteiktā prasība par vides NVO tiesību aizskārumu šādā nozīmē pati par sevi atbilst Eiropas Savienības tiesībām, it īpaši IVN direktīvas 10.a pantam.
26. Tāpēc tiesa apturēja tiesvedību un uzdeva Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai [IVN direktīvas], kas grozīta ar [Direktīvu 2003/35], 10.a pantā tiek prasīts, ka nevalstiskajām organizācijām – kas vēlas celt prasību tādas dalībvalsts tiesā, kuras administratīvā procesa tiesībās tiek prasīta tiesību aizskāruma esamība, – ir jābūt iespējai atsaukties uz jebkādu tādu tiesību normu vides jomā pārkāpumu, kuras ir piemērojamas projekta apstiprināšanā, tostarp uz tādu normu, kas ir paredzētas tikai visas sabiedrības interesēs, un pat daļēji neaizsargā indivīdu likumīgās intereses?
2) Ja atbilde uz 1. jautājumu ir neierobežoti apstiprinoša:
vai [IVN direktīvas], kas grozīta ar [Direktīvu 2003/35], 10.a pantā tiek prasīts, ka nevalstiskajām organizācijām – kas vēlas celt prasību tādas dalībvalsts tiesā, kuras administratīvā procesa tiesībās tiek prasīta tiesību aizskāruma esamība, – ir jābūt iespējai pamatoties uz tādu tiesību normu vides jomā pārkāpumu, kuras tieši izriet no Kopienu tiesībām vai arī ar kurām Kopienu tiesību normas vides jomā tiek transponētas valsts tiesībās, tostarp uz tādu normu pārkāpumu, kas ir paredzētas tikai visas sabiedrības interesēs un pat daļēji neaizsargā indivīdu likumīgās intereses?
a) Ja atbilde uz 2. jautājumu principā ir apstiprinoša:
vai Kopienu tiesību normām vides jomā ir jāatbilst noteiktiem būtiskiem nosacījumiem, lai tās varētu veidot prasības juridisko pamatu?
b) Ja atbilde uz 2. jautājuma a) punktu ir apstiprinoša:
kuri ir atbilstošie būtiskie nosacījumi (piemēram, tieša iedarbība, aizsardzības mērķis vai tiesību akta mērķis)?
3) Ja atbilde ir apstiprinoša vai nu uz 1., vai uz 2. jautājumu:
vai nevalstisko organizāciju tiesības vērsties tiesā, kas pārsniedz valsts tiesību normās paredzētās tiesības, tieši izriet no direktīvas?”
27. Rakstveida apsvērumus iesniedza BUND, Bezirksregierung Arnsberg, Trianel, Vācijas, Grieķijas un Itālijas valdības, kā arī Komisija. 2010. gada 10. jūnija tiesas sēdē mutvārdu apsvērumus iesniedza BUND, Trianel, Vācijas valdība un Komisija.
Sākotnējie apsvērumi
Pret Vāciju celtā prasība
28. Komisija norāda, ka pret Vāciju Orhūsas konvencijas Atbilstības komitejā ir iesniegta prasība par jautājumu, kas pēc būtības ir šajā tiesvedībā izlemjamais jautājums (9) . Tomēr šīs prasības izskatīšana ir apturēta līdz sprieduma pasludināšanai lietā par šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu. Tāpēc ierosinu to turpmāk neņemt vērā.
Tiesiskā situācija Vācijā
29. Vācijas valdības rakstveida apsvērumi ir bijuši noderīgi, identificējot lēmumā par prejudiciālo jautājumu uzdošanu minēto problēmu. VwGO
42. panta otrajā daļā ir noteikts administratīvā procesa pieļaujamības pamatprincips Vācijā. Manuprāt, šajā tiesību normā ir noteikts, ka administratīvo aktu var pārsūdzēt tikai tad, ja a) prasība ir pamatota ar tiesību normu, kuras mērķis ir aizsargāt individuālās tiesības, un b) prasītājs ietilpst šīs tiesību normas piemērošanas jomā.
30. Vācijas valdība norāda, ka tiesības celt prasību tiesā tādējādi atbilst Grundgesetz 19. panta 4. punktā noteiktajām “indivīdu aizsardzības tiesībām”. Izskatot šādu prasību, tiesa var pārskatīt faktus ex officio, pārbaudīt, vai lēmumā ir iekļauti visi faktiskie elementi, izvērtēt lēmuma likumību (piemēram, izvērtējot, vai ar lēmumu ir ievērots samērīguma princips) un pārliecināties, vai lēmums nav pieņemts ultra vires . Tiesa var izmantot savas tiesības pārskatīt lēmumu pat tad, ja administratīvajām iestādēm ir noteikta rīcības brīvība. Vācijas valdība apgalvo, ka šajā procesā tiesa veic īpaši rūpīgu pārbaudi (10) .
31. Tomēr Vācijas valdība arī piebilst, ka Vācijas tiesām pieejamie resursi ir ierobežoti. Tāpēc nosacījums, ka tiesības vērsties tiesā parasti ir tikai personām, kuru tiesības lēmums ietekmē tieši, faktiski ir cieši saistīts ar tiesas rūpīgi veicamo pārbaudi, kāda tiek prasīta efektīvas tiesiskās aizsardzības nodrošināšanai. Atļaujot plašākam personu lokam celt prasību tiesā, tiktu “kavēta sistēma”. Tas savukārt mazinātu efektivitāti, ar kādu Vācijas tiesas varētu aizsargāt potenciālo prasītāju tiesības. Tādējādi, piešķirot tiesības vērsties tiesā plašākam prasītāju lokam, tiktu samazināta personu, kuru individuālās tiesības ir pārkāptas, aizsardzība tiesā.
32. Vācijas valdība arī norāda, ka gadījumā, kad tiek celta prasība tiesā, tiek apturēts saistītais administratīvais process. Tāpēc tiesās celto prasību skaita pieaugums nozīmīgi paildzinātu administratīvo procesu.
33. Vācijas valdība norāda, ka, kaut arī saskaņā ar pamatprincipu prasītājam ir “jāapgalvo, ka ir aizskartas” viņa individuālās tiesības, UmwRG
2. panta pirmās daļas 1. punktā ir noteikts izņēmums attiecībā uz atzītām vides NVO. Šādas vides NVO var celt prasību tiesā, ja normas, kuras, kā tās apgalvo, ir tikušas pārkāptas, piešķir tiesības indivīdiem. Tādējādi šāds izņēmums rada vides NVO labvēlīgāku situāciju nekā indivīdiem, kas vēlas celt prasību.
34. Šķiet, ir skaidrs, ka Vācijā vide tiek aizsargāta sabiedrības, nevis privātpersonu interesēs (11) . Līdz ar to, kā arī ievērojot pamatprincipu, tiesību normām, kuru mērķis ir vides aizsardzība, nav obligāti jāpiešķir tiesības arī privātpersonām.
35. Tāpēc praksē vides NVO nevar celt prasību un Vācijas tiesas nevar uzņemties izvērtēt administratīvu aktu, pamatojoties uz to, ka ar šādu administratīvo aktu tiek pārkāpta norma, kas aizsargā vidi kā tādu. NVO var celt prasību tikai tad, ja tās var norādīt uz būtisku individuālo tiesību aizskārumu, kas ir noticis vai var notikt.
36. Ņemot vērā iepriekš minēto, es izvērtēšu pirmo jautājumu.
Pirmais jautājums
37. Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa jautā, vai IVN direktīvas 10.a pantā ir noteikts pienākums dalībvalstīm atļaut nevalstiskām organizācijām celt prasību tiesā, pamatojoties uz to, ka ir tikusi pārkāpta tāda tiesību norma vides jomā, kas ir piemērojama projekta apstiprināšanā, tostarp norma, kas ir paredzēta tikai visas sabiedrības interesēs un pat daļēji neaizsargā indivīdu likumīgās intereses.
38. Vai IVN direktīvas redakcija liek uzskatīt, ka pieeja tiesām varētu būt saistīta ar būtisku individuālo tiesību esamību?
39. Komisija uzsver IVN direktīvā noteikto saikni starp vides un individuālo tiesību uz veselību aizsardzību. Tomēr, manuprāt, šī saikne ir jāinterpretē vispārīgi. Locus standi, lai apstrīdētu konkrētas tiesību normas vides jomā apgalvotu nepareizu piemērošanu, nedrīkstētu būt atkarīgs no konkrētas saiknes ar cilvēka veselību (12) .
40. Pirmkārt, IVN direktīvas 10.a pantā nav noteikts, ka ir jābūt prasībai par šādu saikni. Otrkārt, gan LESD 191. pantā (13), gan Direktīvā 2003/35 ir paredzēts, ka vides aizsardzība ir mērķis pati par sevi, nesaistot to ar cilvēku veselības aizsardzību (14) . Minēto iemeslu dēļ, manuprāt, tiesību normu vides aizsardzības jomā nesaraujama saistīšana ar cilvēku veselību lieki un nepieļaujami ierobežotu šo tiesību normu piemērošanas jomu.
41. Vācijas valdība apgalvo, ka IVN direktīvas 10.a pantā nav noteikta prasība dalībvalstīm mainīt nacionālās sistēmas, lai saskaņā ar actio popularis ikvienai pusei būtu neierobežotas tiesības pārsūdzēt administratīvus lēmumus ar vidi saistītu apsvērumu dēļ. Tas ir pareizi. Tomēr šīs tiesvedības galvenais jautājums ir par to, vai IVN direktīvai atbilst tas, ka dalībvalsts ir pieņēmusi tādas procesuālās normas par locus standi, kuru ietekmē neviena puse nevar celt prasību par tādu tiesību normu pārkāpšanu, kuru mērķis ir tikai vides aizsardzība.
42. Orhūsas konvencijā actio popularis
nosacījums ir ietverts 9. panta 3. punktā, kas vēl nav transponēts ES tiesībās (15) . Līdz ar to ES tiesībās vēl nav paredzēts pienākums dalībvalstīm atļaut actio popularis .
43. IVN direktīvas 10.a panta, kā tas ir ietverts IVN direktīvā ar Direktīvas 2003/35 3. panta 7. punktu, mērķis bija ES tiesībās transponēt Orhūsas konvencijas 9. panta 2. punktu. Pretēji 9. panta 3. punktam, šajā tiesību normā tiek prasīts tikai tas, ka dalībvalstīm ir jādod noteiktiem “attiecīgās sabiedrības daļas” pārstāvjiem piekļuve tiesai, lai apstrīdētu administratīvā lēmuma, akta vai bezdarbības tiesiskumu. Šī prasība ir pienācīgi pārņemta IVN direktīvas 10.a pantā.
44. 10.a panta pirmajā punktā ir noteikta prasība dalībvalstīm nodrošināt tiesības vērsties tiesā personām a) kuras ir pietiekami ieinteresētas vai b) kuras apgalvo, ka viņu “tiesības ir aizskartas”. Šīs divas alternatīvas ir nepieciešamas, lai ņemtu vērā dažādos priekšnoteikumus tiesībām celt prasību, kādi pastāv dažādās to valstu tiesību sistēmās, kas ir parakstījušas Orhūsas konvenciju (16) .
45. 10.a panta trešajā punktā ir noteikts, ka dalībvalstis nosaka, kas uzskatāms par “pietiekamu ieinteresētību” un “tiesību aizskārumu”, ievērojot mērķi – attiecīgajai sabiedrības daļai nodrošināt plašu pieejamību tiesai. Turpinājumā šajā ziņā ir noteikts, ka tiek uzskatīts, ka vides NVO (17) ir pietiekama interese a) kritērija izpratnē un tiesības, kas var tikt aizskartas b) kritērija izpratnē.
46. Minētajā apstāklī atklājas šīs lietas būtība. Uz kāda veida “tiesību” aizskārumu var pamatoties vides NVO? Attiecīgi, vai saskaņā ar 10.a pantu dalībvalstis var ierobežot tiesības, kuras, kā tiek apgalvots, var tikt aizskartas ar tiesību apakškategoriju (t.i., ar būtiskām individuālām tiesībām)?
47. Vācijas valdība apgalvo, ka saskaņā ar IVN direktīvas 10.a panta trešo daļu var precizēt, ka NVO tāpat kā privātpersona var pamatoties uz tiesību normām, kuras aizsargā privātpersonu tiesiskās intereses. Šāda tiesību norma tikai nosaka, ka vides NVO jāpiemīt tādām pašām tiesībām kā privātpersonām (ja, patiesībā, tām tādu nav un nevar būt). Tādējādi šīs vides NVO ir vienlīdzīgā situācijā ar privātpersonām, neietekmējot to tiesību būtību, uz kurām vides nevalstiskajām organizācijām jāpamatojas, lai vērstos tiesā, vai neietekmējot dalībvalstu pilnvaras ierobežot tiesības, uz kurām var pamatoties, ceļot prasību tiesā. Tā kā vides NVO vairāk var pamatoties uz tiesību normām, kuras aizsargā trešo personu, nevis viņu pašu individuālās tiesības, šīm organizācijām piemīt plašākas tiesības vērsties tiesā nekā privātpersonām.
48. Komisija uzskata, ka 10.a pantā tikai ir noteiktas vides NVO tiesības celt prasību, pamatojoties uz tiesību aizskārumu. Tā apgalvo, ka šādu tiesību esamība ir valsts tiesību jautājums – lai gan būtu pienācīgi jāizvērtē nepieciešamība pēc plašas pieejamības tiesām.
49. Pirmais iespaids ir, ka 10.a panta formulējums (“tiesības ir aizskartas”) ir vairāk vai mazāk neitrāls. Tajā nav noteikts, ka tām jābūt kāda īpaša veida tiesībām. Kā arī tajā nav noteikts, ka prasības celšanas pamats būs kāda noteikta veida vai visu veidu tiesības. Tāpat tajā nav paredzēts, ka dalībvalsts var noteikt uz kādu(-iem) tiesību veidu(-iem) prasītājs var pamatoties.
50. Lietā Djurgården (18) es uzskatīju, ka saskaņā ar IVN direktīvas 10.a pantu vides NVO, kuras atbilst direktīvas 1. panta 2. punktā minētajai definīcijai, uzreiz iegūst tiesības vērsties valsts tiesās (19) .
51. Kā es ierosināju minētajos secinājumos (20), saskaņā ar Orhūsas konvenciju un IVN direktīvu vides NVO paredzētā īpašā loma un atbilstošās tiesības veido sevišķi stingru un efektīvu mehānismu videi nodarītā kaitējuma novēršanā. Vides NVO pārstāv kolektīvās intereses un to rīcībā var būt tehniskie eksperti ar tāda līmeņa zināšanām, kādas var nebūt privātpersonai. Tiktāl, ciktāl viena vides NVO celta prasība var aizstāt vairākas privātpersonu celtās prasības par to pašu jautājumu, galu galā varētu paātrināt tiesvedības gaitu, samazināt tiesās iesniegto prasību skaitu un uzlabot efektivitāti, kādā ar ierobežotiem tiesas resursiem tiek nodrošināts taisnīgums un aizsargātas tiesības.
52. Piešķirot vides NVO šo nozīmīgo lomu, tiek nodrošināts līdzsvars attiecībā uz lēmumu neieviest obligātu actio popularis
vides jautājumos. Turklāt vides NVO iesaistīšana lēmumu pieņemšanā gan administratīvā, gan tiesu līmenī stiprina valsts iestāžu pieņemto lēmumu kvalitāti un likumību, kā arī uzlabo procedūras, kuru mērķis ir videi nodarītā kaitējuma novēršana (21) .
53. Man šķiet, ka atļaušana vides NVO apstrīdēt administratīvu lēmumu par labu projektam ir vēl svarīgāka, ja – kā tas ir Vācijas gadījumā – atbilstošo negatīvo lēmumu vienmēr var pārsūdzēt projekta vadītāji, kuri (saskaņā ar definīciju) var apgalvot, ka ir aizskartas būtiskas viņu individuālās tiesības.
54. Lietā Djurgården
es secināju, ka jebkura vides NVO (definīcijas, kas ietverta valsts tiesību aktos saskaņā ar IVN direktīvas 1. panta 2. punktu, izpratnē) automātiski ir tiesīga vērsties tiesā, it īpaši tāpēc, ka 10.a pantā skaidri ir noteikts, ka šādai NVO piemīt “tiesības, kas var tikt aizskartas”, vai “pietiekama ieinteresētība”. Manuprāt, tas nepārprotami norāda, ka vides NVO atrodas ekskluzīvi privileģētā stāvoklī.
55. Tāpat es norādīju, ka, manuprāt, fakts, ka tiesības vērsties tiesā tiek piešķirtas “saskaņā ar [..] valsts tiesību sistēmu”, nenozīmē, ka dalībvalstīm tiek dota papildus rīcības brīvība, transponējot šo tiesību normu. Tieši pretēji, šīs frāzes mērķis ir tikai uzsvērt, ka tiesību norma par pieeju tiesai ir piemērojama katras dalībvalsts procesuālo tiesību ietvaros (22) .
56. Šajā spriedumā Tiesa izmantoja šaurāku pamatojumu.
57. Lietā Djurgården
uzdotais konkrētais jautājums neattiecās tieši uz dalībvalsts tiesībām ierobežot tiesību veidus, uz kuriem var pamatoties vides NVO. Iespējams, tāpēc Tiesas viedoklis par šīs tiesvedības pamatā esošo jautājumu nav pilnībā skaidrs. Tiesa noteica, ka “šādu prasību var celt attiecīgajā sabiedrības daļā ietilpstošās personas, kuras ir vai nu pietiekami ieinteresētas, vai kuras, ja valsts tiesības to prasa, norāda, ka kāda no Direktīvā 85/337 paredzētajām darbībām aizskar to tiesības” (34. punkts) un ka “pusēm [..], kuru tiesības [šāds projekts] apdraud, tostarp vides aizsardzības apvienībām, ir jābūt tiesībām vērsties kompetentajās tiesās”(45. punkts). Sprieduma 44. punktā tā uzskatīja, ka “tās [nevalstiskās] organizācijas, kuras “atbilst valsts tiesību aktu prasībām”, ir jāuzskata vai nu par tādām, kuras “ir pietiekami ieinteresētas”, vai tādām, kurām ir kādas no tiesībām, kas var tikt aizskartas ar šīs direktīvas piemērošanas jomā ietilpstošiem projektiem”, turpinājumā norādot, ka “attiecīgās sabiedrības daļas locekļiem, kuri ir pietiekami ieinteresēti apstrīdēt projektus vai kuriem ir tiesības, kas var tikt aizskartas ar projektiem, ir jābūt tiesībām celt prasību par lēmumu, kas atļauj šos projektus” (48. punkts).
58. Šī tiesvedība ir atbilstoša iespēja Tiesai novērst neskaidrību, kas radusies pēc sprieduma pasludināšanas lietā Djurgården .
59. IVN direktīvas 10.a pantā ir noteikts, ka “dalībvalstis nodrošina, ka attiecīgās sabiedrības daļas locekļiem [..], ja dalībvalsts administratīvi procesuālajās tiesībās tas paredzēts kā priekšnoteikums – kuru tiesības ir aizskartas [..], ir iespēja pārskatīšanas kārtībā ierosināt lietu tiesā [..]”.
60. Attiecībā uz indivīdu tas nozīmē apgalvojumu, ka ar konkrēto projektu tiek aizskartas vai var tikt aizskartas viņa tiesības.
61. Tomēr, ja šādi principi tiktu piemēroti vides NVO, tās vai nu būtu līdzvērtīgā stāvoklī ar privātpersonām (ja tiktu aizskartas tām piemītošas tiesības), vai arī tām tiktu dotas tiesības pārstāvēt privātpersonas (ja to locus standi
būtu atkarīgs no citiem piemītošu individuālo tiesību aizskāruma vai šāda aizskāruma riska). Tomēr man šķiet, ka vides NVO būtu jābūt plašākām tiesībām vērsties tiesā.
62. Pareiza 10.a panta interpretācija kļūst skaidrāka, izvērtējot tā trešo punktu.
63. Šis pants ir vienādi piemērojams uz vides NVO gan tādās sistēmās, kurās tiesības celt prasību tiek piešķirtas, pamatojoties uz pirmajā punktā minēto a) kritēriju, gan arī sistēmās, kurās tiesības celt prasību tiek piešķirtas, pamatojoties uz b) kritēriju.
64. Tas paredz nevis jebkādu tiesību vai interešu piešķiršanu šādām NVO, bet gan to, ka, ja tās atbilst valsts tiesību normās noteiktajām prasībām, tad tās ir ievērojušas prasību par pietiekamu ieinteresētību vai tām piemīt tiesības, kuras var tikt aizskartas, kā tas varētu būt šajā gadījumā.
65. Līdz ar to attiecībā uz a) kritēriju tiek uzskatīts, ka visām vides NVO ir “pietiekama ieinteresētība”, lai tās varētu vērsties tiesā vai kādā citā neatkarīgā un objektīvā iestādē. Tām nav jāpierāda šādas ieinteresētības esamība, jo attiecībā uz tām tiek uzskatīts, ka viņas to jau ir pierādījušas. Tāpēc tām ir tiesības vērsties tiesā, lai apstrīdētu visu lēmumu, aktu vai bezdarbības, uz ko attiecas IVN direktīvas piemērošanas joma, materiālo vai procesuālo likumību.
66. Līdzīgi ir jārīkojas attiecībā uz b) kritēriju. Neatkarīgi no tā, kuru no kritērijiem dalībvalsts piemēro, vides NVO ir jābūt tiesībām vērsties tiesā. Ja tas tā nebūtu, ņemot vērā pastāvošās nozīmīgās atšķirības dalībvalstu tiesību sistēmās attiecībā uz pieejamību tiesām, dalībvalstīm, kurās tiek piemērots b) kritērijs, būtu lielākas iespējas atteikt locus standi
vides NVO nekā tām, kuras piemēro a) kritēriju. IVN direktīvas kā instrumenta atbilstošas pārbaudes nodrošināšanā pasākumiem, kuriem varētu būt nozīmīga ietekme uz vidi, efektivitāte tiktu mazināta, un šādām atkāpēm varētu būt nozīmīga ietekme uz pasākumu īstenošanas vietām, it īpaši pierobežu reģionos.
67. Tāpēc, manuprāt, pareiza interpretācija ir šāda: saskaņā ar 10.a panta trešo daļu dalībvalstij, kurā tiek piemērots šī panta pirmajā daļā noteiktais b) kritērijs, ir jānodrošina, ka NVO var “atsaukties uz tiesību aizskārumu”, un līdz ar to valsts tiesību sistēmā ir jāparedz, ka tām piemīt “tiesības”, kuras var tikt aizskartas, pat ja šīs tiesības patiesībā nepastāv valsts tiesību sistēmā, kurā tiek atzīts tikai būtisks individuālo tiesību aizskārums.
68. Tādējādi valsts tiesību norma, kurā noteikts, ka jāpastāv būtiskam individuālo tiesību aizskārumam, lai vides NVO, kura apstrīd lēmumu, kam iespējama ietekme uz vidi, varētu vērsties tiesā, neatbilst IVN direktīvas 10.a. pantam.
69. Varētu iebilst, ka saskaņā ar 10.a panta trešās daļas pirmo teikumu dalībvalstis nosaka, “kas tieši uzskatāms par pietiekamu ieinteresētību un tiesību aizskārumu [..] saskaņā ar valsts tiesību normu prasībām”. Vai tādējādi skaidri netiek noteiktas dalībvalstu tiesības piemērot savu definīciju?
70. Manuprāt, šīm tiesībām (vienlīdz skaidri) ir noteikti būtiski ierobežojumi. Tajā pašā teikumā ir paredzēts, ka dalībvalsts to nosaka, “paturot prātā mērķi – attiecīgajai sabiedrības daļai nodrošināt tiesas pieejamību”. Saskaņā ar šo mērķi tiek noteiktas robežas, kuru ietvaros var tikt īstenota dalībvalsts likumdevēja rīcības brīvība.
71. Viens no Orhūsas konvencijas mērķiem ir plašas tiesu pieejamības noteikšana. It īpaši tās preambulas 18. apsvērumā ir noteikts, ka, “lai sabiedrībai, tostarp organizācijām, būtu pieejama efektīva tiesvedības sistēma, kas nodrošinātu likumos noteikto interešu aizsardzību un likumību”. Savukārt Direktīvas 2003/35 preambulas 3. apsvērumā ir minēts – “palielinot politisko atbildību [..] lēmumu pieņemšanā”, bet tās 4. apsvērumā ir norādīts, ka “līdzdalība, tostarp apvienību, organizāciju un grupu, jo īpaši nevalstisko vides aizsardzības organizāciju līdzdalība, attiecīgi jāveicina”.
72. Turklāt, ja Vācijas valdība izteicās pareizi, vides NVO tiesības vērsties tiesā ar prasību zināmā mērā tiek noteiktas, ievērojot nejaušības principu. Iedomājieties divus ezerus ar gandrīz vienādu floru un faunu. Pirmais ezers atrodas neskarta, liela zemes gabala attālā nostūrī, kura uzraudzību īsteno vietējā pašvaldība (kas izskata arī plānojuma lūgumus). Vieta ir pilnībā neapdzīvota. Otra ezera tuvumā atrodas dažas mājas. Saskaņā ar Vācijas valdības skaidrojumu vides NVO varētu vērsties tiesā ar prasību atcelt lēmumu par būvniecības projekta īstenošanu, kam ir ietekme uz otro, nevis pirmo ezeru (ja NVO apgalvotu, ka ir aizskartas vai varētu tikt aizskartas ēku īpašnieku tiesības). Tāds noteikti nevarētu būt IVN direktīvas mērķis. Tiesu pieejamību nevar pakļaut tādiem ārējiem faktoriem kā pasākuma, kura īstenošana – pēc NVO domām – varētu nodarīt kaitējumu videi, atrašanās vieta.
Efektivitāte
73. Savos apsvērumos Trianel
uzsver, ka “plaša” pieejamība nenozīmē “neierobežotu” pieejamību, un apgalvo, ka saskaņā ar IVN direktīvas 10.a pantu vides NVO automātiski nebūtu jānodrošina pieejamība tiesai. Tāpat Vācijas valdība apgalvo, ka ES tiesībās nav noteikta vides NVO neierobežota pieejamība tiesām. Komisija piekrīt, ka saskaņā ar Orhūsas konvenciju vides NVO ir jāievēro valsts tiesību normās noteiktie pieejamības kritēriji: lai gan vides NVO var pamatoties uz tiesību aizskārumu, šādām tiesībām, lai tās tiktu aizskartas, vispirms ir jāpastāv. Tomēr vēlāk Komisija pamatojas uz efektivitātes principu, secinot, ka jēdziens “tiesību aizskārums” jāinterpretē plaši.
74. Ja Tiesa nav pārliecināta, ka no IVN direktīvas 10.a panta redakcijas un mērķa jāsecina, ka vides NVO automātiski jānodrošina tiesības vērsties tiesā, jautājums īsumā jāizvērtē no efektivitātes principa perspektīvas, pieņemot, ka IVN direktīvas grozījumu mērķis, kas izdarīti ar Direktīvu 2003/35, tostarp bija nodrošināt plašu pieejamību tiesām.
75. Vācijas valdība apgalvo, ka efektivitātes princips tiek ievērots, locus standi
nodrošināšanu pakļaujot būtisku individuālo tiesību esamībai.
76. Tiesas sēdē kļuva skaidrs, ka Vācijā vides tiesību jomā spēkā ir daudz tiesību aktu, bet ne visi no tiem var tikt uzreiz attiecināti uz būtisku individuālo tiesību aizsardzību. Kā pareizi norāda Komisija, Tiesa IVN direktīvu ir plaši interpretējusi vairākās tiesvedībās (23) . Ņemot to vērā, man šķiet, ka visu to pasākumu izslēgšana, kuri pamatoti ar vides tiesību normām, kas nepiešķir būtiskas tiesības privātpersonām, acīmredzami nav IVN direktīvas efektīva ieviešana.
77. Vācijas valdība skaidroja, ka Vācijā pārbaude tiesā ietver rūpīgu un kārtīgu administratīvo lēmumu pārbaudi, tā nodrošinot privātpersonu tiesību augstu aizsardzības līmeni (24) . Tomēr, tāpat kā Ferrari
markas automašīna ar aizslēgtām durvīm, arī rūpīga kontroles sistēma nav īpaši noderīga, ja tā ir pilnībā nepieejama atsevišķām prasību kategorijām. Kā es to sapratu, ja ne pastāv risks kādai būtiskai individuālai tiesībai tikt aizskartai, tad vērsties tiesā ar prasību nevar ne privātpersona, ne vides NVO. Nevienam nav tiesību rīkoties pašas vides vārdā. Tomēr zināmos gadījumos – piemēram, ja IVN direktīvas pirmajā pielikumā uzskaitītais pasākums (līdz ar to tam saskaņā ar tās 4. panta 1. punktu jāveic ietekmes uz vidi novērtējums) atrodas neskartā, neapdzīvotā vietā – ir būtiski, ka efektīva līdzdalība lēmumu pieņemšanā par vides jautājumiem un sekmīga IVN direktīvas ieviešanas uzraudzība nodrošina vides NVO vērsties tiesā par tiesiskuma pārbaudi.
78. Vācijas valdība apgalvo, ja tiks atcelti ierobežojumi tiesībām vērsties tiesā, kas tika ieviesti, lai nepārslogotu administratīvās tiesas, negatīvi tiktu ietekmēts šobrīd pastāvošās tiesiskās pārbaudes līmenis. Tā uzskata, ka tādējādi IVN direktīva tiks ieviesta vājākā un mazāk efektīvā veidā.
79. Loģiski, ka tas neatbilst šobrīd pastāvošajai kārtībai, saskaņā ar kuru gadījumos, kuri tomēr atbilst IVN direktīvas piemērošanas jomai un (atbilstīgi) saskaņā ar 10.a panta prasībām būtu jāpastāv pārskatīšanas iespējai tiesu instancē, Vācijas tiesās nevar tikt celta prasība (jo neviens nevar vērsties tiesā). Ņemot vērā jau minētos iemeslus (25), gribu piebilst, ka, nodrošinot iespēju vides NVO celt prasību, ierobežotie tiesu resursi faktiski tiktu izmantoti efektīvāk un lietderīgāk.
80. Tiesas sēdē BUND
apgalvoja, ka patiesībā tikai 0,1 % no prasībām par vides jautājumiem ceļ vides NVO. Ja tā ir taisnība, tad ir maz ticams, ka, atceļot ierobežojumus tiesībām vērsties tiesā, ļoti nozīmīgi palielinātos iesniegto prasību skaits. Turklāt ļaunprātīgas vai nenozīmīgas prasības, pat ja tās ir jāpieņem, var noraidīt pēc būtības. Līdz ar to arguments par darba apjoma pieaugumu (26), lai attaisnotu nozīmīgu nepilnību nenovēršanu pastāvošajā sistēmā, mani nepārliecina.
Vienveidīga interpretācija
81. Vācijas valdība uzskata, ka šī tiesvedība aktualizē jautājumu par to, cik lielā mērā Eiropas Savienības tiesības var ierobežot veidu, kādā Vācijas tiesību sistēmā tiek noteiktas tiesības vērsties tiesā.
82. Tomēr judikatūrā ir noteikts, ka pat dalībvalstu konstitucionālajām tiesību normām jāatbilst ES tiesību piemērošanai (it īpaši, neieviešot nosacījumus par šādas piemērošanas bez nosacījumiem pakļaušanu apstāklim, vai prasītājs var aizstāvēt savas individuālās tiesības). Līdz ar to, ja IVN direktīvas 10.a pantā ir paredzēts īpašs formulējums “noticis tiesību aizskārums”, Vācijas tiesību sistēmai ir jāievēro šī prasība (27) .
83. Trianel uzskata, ka BUND
atbalstītā 10.a panta interpretācija nozīmē, ka Vācijai būtu pienākums atcelt tiesību īstenošanas pārbaudi locus standi
nodrošināšanai. Manuprāt, tas nekādā gadījumā to nenozīmē.
84. Es šo viedokli saprotu tā, ka Vācijas tiesa varētu interpretēt valsts tiesību normas saskaņā ar IVN direktīvas 10.a panta prasībām, pieņemot vides NVO prasību, kas pamatota ar tādu vides tiesību aizskārumu, kuras uzskatāmas par individuālām (28) . Neapšaubāms ir fakts, ka Vācijai ir jāievēro IVN direktīvā ar grozījumiem, kas izdarīti ar Direktīvu 2003/35, noteiktās prasības. Šo prasību īstenošanas veids ir likumdevēja un valsts tiesu ziņā.
Secinājumi par pirmo prejudiciālo jautājumu
85. Ņemot vērā minēto, secinu, ka saskaņā ar IVN direktīvas 10.a pantu vides nevalstiskas organizācijas, kas vēlas celt prasību tiesā dalībvalstī, kuras administratīvā procesa tiesībās ir prasīts, lai būtu noticis prasītāja tiesību aizskārums, var apgalvot, ka attiecībā uz iecerētā pasākuma atļaušanu ir noticis vides tiesību normu pārkāpums, arī tādu tiesību normu pārkāpums, kuras ir paredzētas tikai sabiedrības interesēs un nekādā ziņā nav paredzētas indivīdu tiesību aizsardzībai.
Otrais jautājums
86. Tā kā es ierosināju uz pirmo prejudiciālo jautājumu atbildēt neierobežoti apstiprinoši, nav jāatbild uz otro prejudiciālo jautājumu. Piebildīšu, ka IVN direktīvas 10.a panta nosacījumi tiek piemēroti tikai pasākumiem, kas atbilst šīs direktīvas ratione materiae
piemērošanas jomai.
Trešais jautājums
87. Ar trešo jautājumu iesniedzējtiesa jautā, vai no IVN direktīvas tieši izriet šādas, valsts tiesību normās noteiktos nosacījumus pārsniedzošas, vides NVO tiesības uz piekļuvi tiesai. Citiem vārdiem sakot, vai vides NVO (tāda kā BUND ) var tieši pamatoties uz 10.a panta nosacījumiem, ja saskaņā ar valsts procesuālajām tiesību normām tai nav tiesību vērsties tiesā ar prasību par tiesiskuma pārbaudi?
88. Saskaņā ar Tiesas judikatūru, ja direktīvas noteikumi ir pietiekami skaidri, precīzi un bez nosacījumiem, privātpersonām ir tiesības uz tiem atsaukties valsts tiesās pret valsti, ja pēdējā nav ieviesusi (vai ir ieviesusi nepareizi) direktīvu noteiktajā termiņā valsts tiesībās (29) . Saskaņā ar Tiesas noteikto definīciju direktīvas tiesību norma ir pietiekami “precīza”, “ja tā pienākumu nosaka nepārprotamā redakcijā” (30) .
89. IVN direktīvas 10.a pants noteikti ir pietiekami skaidrs un precīzs, lai būtu tiešas iedarbības. Tomēr, vai šis pants ir pietiekami noteikts?
90. Tiesa ir noteikusi, ka direktīvas noteikums ir pietiekami “noteikts”, ja “tas nosaka pienākumu, kas nav nedz saistīts ar kādu nosacījumu, nedz arī tā izpildes vai seku ziņā tas ir pakārtots kādam [Eiropas Savienības iestāžu] vai dalībvalstu aktam” (31) .
91. Šajā tiesvedībā ir trīs neskaidri jautājumi. Pirmkārt, vai saskaņā ar 1. panta 2. punktā minēto definīciju 10.a pantā ir atsauce uz vides NVO, tādējādi ļaujot dalībvalstij pašai noteikt, kuras vides NVO atbilst tostarp 10.a panta piemērošanas jomai. Otrkārt, 10.a panta otrajā daļā ir paredzēts, ka dalībvalstis nosaka, kuros gadījumos ieinteresētība ir pamatota un ir noticis tiesību aizskārums. Treškārt, saskaņā ar 10.a pantu pastāv divi dažādi mehānismi locus standi
nodrošināšanā, līdz ar to dalībvalstis nosaka, kurš no tiem piemērojams tās teritorijā. Vai kāds no šiem jautājumiem liedz 10.a pantu uzskatīt par bez nosacījumu tiesību normu, lai tas atbilstu tiešās iedarbības pārbaudei?
92. Attiecībā uz pirmo jautājumu Tiesa jau ir atzinusi, ka tiesību norma var būt tiešas iedarbības, ja dalībvalsts direktīvu ir ieviesusi daļēji (32) . Fakts, ka saskaņā ar 1. panta 2. punktu Vācija ir paredzējusi kritērijus, kuriem jāatbilst NVO, lai tā tiktu uzskatīta par vides NVO IVN direktīvas izpratnē, nozīmē, ka “vides NVO” kategorija ir pilnībā noteikta. Tāpēc jebkura NVO, kas atbilst šiem kritērijiem (piemēram, BUND ), var pamatoties uz 10.a pantā minētajiem nosacījumiem.
93. Ņemot vērā iepriekš minētos iemeslus, attiecībā uz otro jautājumu es uzskatu, ka saskaņā ar 10.a panta trešo punktu vides NVO automātiski tiek nodrošināts locus standi . Atbilstoši dalībvalsts tiesības noteikt, vai ieinteresētība ir pamatota un vai ir noticis tiesību aizskārums, ir ierobežotas. Saskaņā ar 10.a panta trešo daļu šādas definīcijas nav piemērojamas vides NVO. Līdz ar to šādas NVO var pamatoties uz 10.a panta tiešo iedarbību, pat ja attiecīgās dalībvalsts tiesību normās “tiesību aizskārums” ir definēts tā, ka privātpersonas uz to nevar pamatoties.
94. Visbeidzot, attiecībā uz trešo jautājumu – 10.a pantā noteikto izvēli starp divām sistēmām – Tiesa lietā Gassmayr noteica, ka “Eiropas Savienības tiesību norma ir bez nosacījumiem tad, ja tā nosaka pienākumu, kas nav nedz saistīts ar kādu nosacījumu, nedz arī tā izpildes vai seku ziņā tas ir pakārtots kādam Eiropas Savienības iestāžu vai dalībvalstu aktam” (33) . Esošajā situācijā jebkuras dalībvalsts tiesību sistēma jau ietver vienu no divām a) un b) apakšpunktā minētajām iespējām. Attiecīgajai dalībvalstij nav jāveic kādi īpaši pasākumi. Līdzīgi, divu dažādu izvēles iespēju esamība nenozīmē, ka tiesību normā ir noteikti nosacījumi (34) . Tāpat kā Orhūsas konvencijas transponējamās tiesību normas (9. panta 2. punkts), arī 10.a panta redakcija ir izstrādāta tieši tā, lai aptvertu divas atšķirīgas sistēmas, saskaņā ar kurām Eiropas Savienības dalībvalstīs (un Orhūsas konvencijas līgumslēdzējvalstīs) parasti tiek nodrošinātas tiesības vērsties tiesā. 10.a pants būtu jāuzskata nevis par tādu, kas ietver nosacījumu, bet gan drīzāk par tādu, kas neietver nosacījumu, jo tas tā arī ir.
Secinājumi
95. Tādēļ ierosinu Tiesai uz Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
uzdotajiem jautājumiem atbildēt tādējādi, ka:
1) Padomes 1985. gada 27. jūnija Direktīvas 85/337/EEK par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu, kas grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 26. maija Direktīvu 2003/35/EK, ar ko paredz sabiedrības līdzdalību dažu ar vidi saistītu plānu un programmu izstrādē un ar ko attiecībā uz sabiedrības līdzdalību un iespēju griezties [vērsties] tiesās groza Padomes Direktīvas 85/337/EEK un 96/61/EK, 10.a pantā tiek prasīts, ka vides NVO – kas vēlas celt prasību tādas dalībvalsts tiesā, kuras administratīvā procesa tiesībās tiek prasīts, ka prasītājam ir jāatsaucas uz tiesību aizskārumu, – ir jābūt iespējai atsaukties uz jebkādu tādu tiesību normu vides jomā pārkāpumu, kuras ir piemērojamas projekta apstiprināšanā, tostarp uz tādu normu, kas ir paredzētas tikai visas sabiedrības interesēs, un pat daļēji neaizsargā indivīdu likumīgās intereses;
2) ja valsts tiesībās direktīvas noteikumi nav ieviesti pilnībā, vides NVO ir tiesības tieši pamatoties uz Direktīvas 85/337/EEK, kas grozīta ar Direktīvu 2003/35, 10.a panta noteikumiem.
(1) .
(2)  –	Padomes 1985. gada 27. jūnija Direktīva 85/337/EEK par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu (OV L 175, 40. lpp.).
(3)  –	Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 26. maija Direktīva 2003/35/EK, ar ko paredz sabiedrības līdzdalību dažu ar vidi saistītu plānu un programmu izstrādē un ar ko attiecībā uz sabiedrības līdzdalību un iespēju griezties [vērsties] tiesās groza Padomes Direktīvas 85/337/EEK un 96/61/EK (OV L 156, 17. lpp.; turpmāk tekstā – “Direktīva 2003/35”).
(4)  –	Padomes 2005. gada 17. februāra Lēmums 2005/370/EK par to, ka Eiropas Kopienas vārdā noslēdz Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties [vērsties] tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (turpmāk tekstā – “Padomes Lēmums 2005/370”) (OV L 124, 1. lpp.). Orhūsas konvencijas teksts ir publicēts minētā Oficiālā Vēstneša
izdevuma 4. un nākamajās lapaspusēs.
(5)  – Iespējams, šīs frāzes nozīme angļu valodā nav pilnībā acīmredzama. Tās patiesā nozīme var būt tuvāka “apgalvojumam par tiesību pārkāpumu”, t.i., frāzes – “apgalvojums, ka tiesības tiek vai pastāv risks, ka tās var tikt aizskartas” – saīsinājums. Lai ievērotu teksta redakciju, tālāk, kur nepieciešams, esmu izmantojusi pārsvarā frāzi “noticis tiesību aizskārums”.
(6)  –	Padomes 1996. gada 24. septembra Direktīva 96/61/EK par piesārņojuma integrētu novēršanu un kontroli (OV L 257, 26. lpp.).
(7)  –	Direktīvas 2003/35 preambulas 11. apsvērums.
(8)  –	2. panta 2. punktā ir noteikti nosacījumi par ietekmes uz vidi novērtējuma integrēšanu gan dalībvalstīs pastāvošajās pasākumu apstiprināšanas procedūrās, gan procedūrās, kas ieviestas, lai ievērotu IVN direktīvas mērķus.
(9)  –	Lieta Nr. ACCC/C/2008/31, pieejama: http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliance%20Committee/31TableGermany.htm.
(10)  –	Savos mutvārdu apsvērumos gan BUND, gan Komisija nepiekrita šim apgalvojumam.
(11)  –	Savos rakstveida apsvērumos Komisija minēja vairākus rakstus, kuros ir iztirzāta šādas vides aizsardzības izpratnes sekas. Šķiet, ka šis jautājums nav vērtējams nepārprotami: skat., piemēram, Spieth, F. un Appel, M., “Umfang und GRenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlem nach Umwelt-Rechtsbehelfsgezetz.”, NuR  2009, 312. lpp., un Koch, H.‑J., “Die Verbandsklage im Umweltrecht”, NVwZ  2007., 369. lpp. Skat. arī Lauder, K‑H. un Pelle, R., “Judicial Control of Administrative Procedural Mistakes in Germany: A Comparative European View of Environmental Imapct Assessments”, Lauder, K‑H. (izd.) darbā The Europeanisation of administrative law, Aldershot, 2002, un tajā minētos rakstus.
(12)  –	Tika minēts 2009. gada 4. jūnija spriedums lietā C‑142/05 Mickelsson un Roos
(Krājums, I‑4273. lpp., 33. punkts) un 2008. gada 25. jūlija spriedums lietā C‑237/07 Janecek
(Krājums, I‑6221. lpp., 38. punkts), kuros Tiesa izvērtēja šos abus jēdzienus. Tomēr šīs lietas neattiecās uz IVN direktīvu.
(13)  –	Agrāk – EKL 174.pants.
(14)  –	Izstrādājot Orhūsas konvenciju, Beļģijas delegācija ierosināja noteikt saikni starp vidi un cilvēku veselību: skat. Ekonomikas un sociālo lietu padomes darba grupas pirmās sesijas sagatavošanas materiālus (CEP/AC.3/2, 2. lpp.). Tas bija strīdīgs jautājums (skat. otrās sesijas sagatavošanas materiālus (CEP/A.C3/4, 2. lpp.)), lai gan astotās sesijas laikā Orhūsas konvencijas aizmetnī bija iekļauts formulējums, kas gala redakcijā kļuva par tās 1. pantu, kurā ir noteikts: “lai tagad un nākamajās paaudzēs aizsargātu ikvienas personas tiesības dzīvot vidē, kas atbilstu personas veselības stāvoklim un labklājībai [..]”.
(15)  –	Skat. manus secinājumus lietā C‑240/09 Lesoochranarske Zoskupenie, 76. un nākamie punkti (lieta šobrīd tiek izskatīta).
(16)  –	Skat. Ekonomikas un sociālo lietu padomes darba grupas piektās sesijas sagatavošanas materiālus (CEP/AC.3/10, 11. lpp.), saskaņā ar kuriem “viena no delegācijām apgalvoja, ka jebkurš pārskatīšanas mehānisms būtu jāpakļauj līgumslēdzējas puses atbilstošajiem konstitucionālajiem un tiesiskajiem nosacījumiem”. Tika panākta vienošanās, ka tiem, kas var piedalīties pašā lēmumu pieņemšanā, jābūt piekļuvei pārskatīšanas mehānismam, tomēr “dažas delegācijas uzskatīja, ka šādām personām/organizācijām būtu jāpierāda savu individuālo tiesību aizskārums”. Šķiet, tāpēc tekstā ir iekļauti a) un b) apakšpunktā minētie kritēriji, kuru formulējums sākotnēji tika minēts astotās sesijas sagatavošanas materiālos (minēts 16. zemsvītras piezīmē, 9. lpp.). Tomēr vienlaikus vārdi “viņu individuālo tiesību aizskārums” tika aizstāti ar vārdiem “tiesību aizskārums”.
(17)  –	Saskaņā ar IVN direktīvas 1. panta 2. punkta redakciju pēc grozījumu izdarīšanas. Nav strīda par to, ka BUND
atbilst šai definīcijai.
(18)  –	2009. gada 15. oktobra spriedums lietā C‑263/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (Krājums, I‑9967. lpp.).
(19)  –	Manu secinājumu 42.–45. punkts.
(20)  –	Turpat, 59.–65. punkts.
(21)  –	Šī tēma ir apskatīta akadēmiskajā literaturā par šo tiesību nozari. Piemēram, skat. Ryall, A., “EIA and Public Participation: Determining the Limits of Member State Discretion”, no: Journal of Environmental Law, 2007, 19, 2. sēj., 247. lpp., kurā kritizēts Tiesas 2006. gada 9. novembra spriedums lietā C‑216/05 Komisija/Īrija (Krājums, I‑10787. lpp.) par to, ka nav ņemta vērā iespējamā kumulatīvā ietekme, uzliekot dalības maksu vides NVO. Tā ir atspoguļota arī Orhūsas konvencijas ieviešanas vadlīnijās (31. lpp.) un Orhūsas konvenciju sagatavojošajos materiālos (piemēram, Redakciju elementi (“Draft Elements”) (CEP/AC.3/R.1, 2. lpp.) un Orhūsā pieņemtajā Rezolūcijā (ECE/CEP/43/Add.1/Rev.1)) un Direktīvas 2003/35 sagatavojošajos materiālos: skat., piemēram, Komisijas priekšlikumu (COM(2000) 839, galīgā redakcija, 2. lpp.); kaut arī direktīvas izstrādes gaitā Reģionu komiteja norādīja, ka vides interešu un sabiedriskās domas ietekmēšanas organizācijām varētu piešķirt tiesības ietekmēt projektu īstenošanu (OV 2001, C 357, 58. lpp., 1.5. punkts). Izstrādājot Orhūsas konvenciju, ANO Ekonomikas un sociālo lietu padome ņēma vērā vairāku NVO, kas darbojas vides jomā, viedokli (skat., piemēram, Pirmās sesijas ziņojumu (CEP/AC.3/2 1. lpp.)), Rezolūcijā tos slavējot par “aktīvo un konstruktīvo dalību konvencijas izstrādē”. Līdz ar to varētu secināt, ka Orhūsas konvencijas autori ir ņēmuši vērā vides NVO viedokļus gan izstrādes procesā, gan arī pēc tam.
(22)  –	Tas nozīmē, ka gan uz fiziskām un juridiskām personām, gan vides organizācijām attiecas valsts tiesu jurisdikcijas, termiņu, rīcībspējas un citi noteikumi, kas ir valsts procesuālo tiesību sastāvdaļa.
(23)  –	1996. gada 24. oktobra spriedums lietā C‑72/95 Kraaijeveld
( Recueil, I‑5403. lpp., 31. punkts), 1999. gada 16. septembra spriedums lietā C‑435/97 WWF
( Recueil, I‑5613. lpp., 40. punkts), 2002. gada 13. jūnija spriedums lietā C‑474/99 Komisija/Spānija ( Recueil, I‑5293. lpp., 46. punkts) un 2008. gada 25. jūlija spriedums lietā C‑142/07 Ecologistas en Accón‑CODA
(Krājums, I‑6097. lpp., 28. punkts).
(24)  –	Skat. iepriekš 30. punktu.
(25)  –	Skat. manus secinājumus lietā Djurgården
(minēti 18. zemsvītras piezīmē, 51. punkts) un šo secinājumu 62. punktu.
(26)  –	Iepriekš 31. punktā minētais Vācijas valdības arguments.
(27)  –	Attiecībā uz vispārīgāku viedokli par pienākumu inte rpretēt vienveidīgi, skat. nesenāku 2010. gada 19. janvāra spriedumu lietā C‑555/07 Kücükdeveci
(Krājums, I‑365. lpp., 44. un nākamie punkti un tajos minētā judikatūra).
(28)  –	Skat. 2004. gada 5. oktobra spriedumu apvienotajās lietās no C‑397/01 līdz C‑403/01 Pfeiffer  u.c. (Krājums, I‑8835. lpp., 113.–119. punkts), kurā Tiesa pieprasīja iesniedzējtiesai izmantot visus tās rīcībā esošos līdzekļus, lai valsts tiesības interpretētu atbilstoši direktīvas prasībām.
(29)  –	Skat. spriedumu apvienotajās lietās Pfeiffer u.c. (minēts 28. zemsvītras piezīmē, 103. punkts).
(30)  –	Kā vienu no pēdējiem skat. 2010. gada 1. jūlija spriedumu lietā C‑194/08 Gassmayr
(Krājums, I‑6281. lpp., 44. un 45. punkts).
(31)  –	Spriedums lietā Gassmayr
(minēts 30. zemsvītras piezīmē, 45. punkts).
(32)  –	Jautājums tika izskatīts jau vismaz tik sen, kad tika taisīts 1984. gada 10. aprīļa spriedums lietā 14/83 Von Colson
un Kamann
( Recueil, I‑1891. lpp., 270. punkts), un varētu tikt uzskatīts par “nepareizas ieviešanas” noteikšanas pārbaudes kritēriju, kas minēta nesenākajā 2010. gada 14. oktobra spriedumā lietā C‑243/09 Fuß
(Krājums, I‑0000. lpp., 56. punkts).
(33)  –	Minēts 30. zemsvītras piezīmē, 45. punkts.
(34)  –	Šajā ziņā paralēles var saskatīt ar tādiem Tiesas spriedumiem ārējo attiecību jomā kā, piemēram, 2003. gada 8. maija spriedums lietā C‑438/00 Deutscher Handballbund
( Recueil, I‑4135. lpp., 29. punkts) un 2005. gada 12. aprīļa spriedums lietā C‑265/03 Simutenkov
(Krājums, I‑2579. lpp., 24. un 25. punkts).