62000CC0094_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I forbindelse med behandlingen af en appel iværksat af Roquette Frères SA (herefter »Roquette«) til prøvelse af en kendelse afsagt den 14. september 1998 af præsidenten for Tribunal de grande instance de Lille (Frankrig), hvorved der blev givet tilladelse til, at der kunne foretages kontrolundersøgelser i Roquette's lokaler, har Cour de cassation (Frankrig) forelagt Domstolen to præjudicielle spørgsmål, som drejer sig om, hvorvidt en national ret kan afslå at give tilladelse til kontrolundersøgelser, der er besluttet af Kommissionen.
I - Faktiske omstændigheder og relevante retsforskrifter
A - Kommissionens beslutning
2. Den 10. september 1998 vedtog Kommissionen med hjemmel i artikel 14, stk. 3, i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikler 85 og 86, en beslutning om, at der skulle foretages en kontrolundersøgelse hos Roquette.
3. Artikel 1 i denne beslutnings konklusion lyder som følger:
»Det pålægges virksomheden Roquette Frères SA at underkaste sig en undersøgelse vedrørende dens eventuelle deltagelse i aftaler og/eller samordnet praksis på markederne for natriumgluconat og glucono-delta-lacton, hvorved der kan foreligge en overtrædelse af EF-traktatens artikel 85. Kontrolundersøgelsen vil kunne foretages i alle virksomhedens anlæg.
Med henblik på gennemførelsen af kontrolundersøgelsen giver virksomheden Kommissionens befuldmægtigede repræsentanter og medlemsstatens repræsentanter, der bistår dem, adgang til alle virksomhedens lokaler, grunde og transportmidler inden for almindelig kontortid. Bøger og andre forretningspapirer, som de nævnte repræsentanter anmoder om, fremlægges af virksomheden til kontrol; virksomheden tillader disse at kontrollere dens bøger og andre forretningspapirer, hvor disse befinder sig, og at tage afskrifter eller ekstraktudskrifter af dem. Endvidere giver den på stedet de nævnte repræsentanter enhver mundtlig forklaring, som disse måtte anmode om, og som har forbindelse med kontrolundersøgelsens genstand.«
4. Som begrundelse for Kommissionens beslutning anføres i det væsentlige følgende:
»[...]
Kommissionen er i besiddelse af oplysninger, ifølge hvilke personer på ledelsesniveau i den omhandlede virksomhed har holdt regelmæssige møder med konkurrenter, hvorunder man fordelte andele af markedet for natriumgluconat og aftalte minimumspriser for brugere inden for markedets forskellige områder. Salgsniveauerne - såvel totalt som vedrørende de forskellige områder - blev også fastsat. Der blev på hvert møde foretaget en vurdering af, i hvilket omfang aftalerne var blevet overholdt. En virksomhed, hvis salg havde oversteget det, den var blevet tildelt, blev tilsyneladende pålagt at nedsætte sit salg under den følgende periode.
[...]
Kommissionen er i besiddelse af oplysninger, ifølge hvilke de omhandlede kontakter med konkurrenter også omfattede glucono-delta-lacton. Der har navnlig været tale om to- og flersidige drøftelser, der ofte fandt sted i tilknytning til møder (før, efter eller under pauser) vedrørende natriumgluconat. Herunder udvekslede deltagerne oplysninger om markedet, om markedspriserne samt om efterspørgselssituationen. De drøftede også produktionskapacitet og salgsmængder. Kontakterne vedrørte kontrol med priserne og synes at kunne have ført til en samordning af deltagernes adfærd på markedet.
Såfremt det blev bevist, at de foreligger, kan aftalerne og/eller de former for samordnet praksis, som er beskrevet ovenfor, efter omstændighederne udgøre en alvorlig overtrædelse af artikel 85 i traktaten [...] Efter selve deres karakter må det om sådanne aftaler og/eller former for samordnet praksis antages, at de gennemføres i hemmelighed, og at en kontrolundersøgelse er det mest egnede middel til at fremskaffe beviser for, at de foreligger.
[...]
For at sikre en effektiv kontrolundersøgelse er det nødvendigt, at virksomheden ikke er underrettet på forhånd.
Det er følgelig nødvendigt ved hjælp af en beslutning at pålægge virksomheden at underkaste sig en kontrolundersøgelse i henhold til artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17.«
5. Kommissionen rettede henvendelse til den franske regering og anmodede den om at træffe de fornødne foranstaltninger med henblik på at sikre bistand fra de nationale myndigheder som foreskrevet i artikel 14, stk. 6, i forordning nr. 17 i tilfælde af, at virksomheden modsatte sig en kontrolundersøgelse.
6. Som følge af denne anmodning pålagde Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (Generaldirektoratet for Konkurrence, Forbrug og Bekæmpelse af Svig) derpå de kompetente decentrale myndigheder dels at stille sig til rådighed for Kommissionens befuldmægtigede repræsentanter, dels at indgive en begæring til præsidenten for Tribunal de grande instance de Lille om den tilladelse til ransagning og beslaglæggelse, som er foreskrevet i fransk lov.
7. Begæringen blev indgivet den 14. september 1998. Den var bl.a. bilagt ovennævnte kommissionsbeslutning og dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen .
8. Præsidenten for Tribunal de grande instance de Lille imødekom begæringen ved ovennævnte kendelse af 14. september 1998, som jeg skal vende tilbage til.
B - Relevante nationale retsforskrifter
9. Frankrigs Conseil constitutionnel fastslog den 29. december 1983, at undersøgelser på privat område kun må foretages under overholdelse af den franske forfatnings artikel 66, som henlægger beskyttelsen af de personlige frihedsrettigheder, og herunder af boligens ukrænkelighed, til domstolene. Conseil constitutionnel fastslog på dette grundlag, at de lovbestemmelser, der finder anvendelse på dette område, udtrykkeligt skal pålægge den kompetente domstol at foretage en konkret efterprøvelse af berettigelsen af den begæring, den er blevet forelagt.
10. Bekendtgørelse nr. 86-1243 af 1. december 1986 om fri prisdannelse og fri konkurrence (herefter »konkurrencebekendtgørelsen«) blev udstedt, efter at denne afgørelse var blevet truffet. I denne bekendtgørelse fastsættes de kontrolprocedurer, som kan anvendes på dette område.
11. I konkurrencebekendtgørelsens artikel 47 bestemmes:
»Kontrollanterne skal have adgang til samtlige lokaler, grunde og erhvervsmæssigt anvendte transportmidler, kan forlange, at der fremlægges bøger, fakturaer og alle andre forretningspapirer, tage kopi af disse samt indhente oplysninger og forklaringer ved at indkalde til møde eller på stedet. De kan om nødvendigt anmode den myndighed, som de repræsenterer, om at lade en af den udpeget sagkyndig udarbejde en alternativ rapport.«
12. Konkurrencebekendtgørelsens artikel 48 bestemmer:
»Kontrollanterne må kun foretage kontrolbesøg i forretningslokaler samt beslaglægge dokumenter inden for rammerne af undersøgelser, der er begæret af økonomiministeren eller af Konkurrencerådet, og på grundlag af en retlig tilladelse, der meddeles ved kendelse afsagt af præsidenten for Tribunal de grande instance i den retskreds, hvori de lokaler, der skal ransages, er beliggende, eller af en af denne befuldmægtiget dommer [...]
Retten skal efterprøve, at den begæring om tilladelse, der forelægges for den, er begrundet; begæringen skal indeholde enhver relevant oplysning, der kan begrunde kontrolbesøget . Retten udpeger en eller flere kriminalinspektører, som yder bistand i forbindelse med disse foranstaltninger og holder retten underrettet om deres forløb [...]
Dommeren kan begive sig til lokalerne under ransagningen. Han kan når som helst beslutte at indstille den midlertidigt eller bringe den til afslutning.
Den kendelse, som er omhandlet i denne artikels stk. 1, kan kun påklages i form af et appelsøgsmål i overensstemmelse med de i code de procédure pénale fastsatte bestemmelser. Denne appel har ikke opsættende virkning.
Ransagningen, som ikke må påbegyndes før klokken seks eller efter klokken enogtyve, gennemføres i nærværelse af den, der anvender lokalerne, eller af en repræsentant for denne. Kun kontrollanterne, den, der anvender lokalerne, eller dennes repræsentant samt kriminalinspektøren må gøre sig bekendt med dokumenterne, inden disse beslaglægges [...]«
13. Bestemmelserne i konkurrencebekendtgørelsens artikel 47 og 48 finder også anvendelse på kontrolundersøgelser, som er besluttet med hjemmel i artikel 14 i forordning nr. 17. Denne bekendtgørelses artikel 56a bestemmer således:
»Ved anvendelsen af Rom-traktatens artikel 85, 86 og 87 råder dels økonomiministeren og de tjenestemænd, som han har udpeget eller befuldmægtiget i overensstemmelse med bestemmelserne i denne bekendtgørelse, dels Konkurrencerådet over de beføjelser, som tillægges dem henholdsvis i bekendtgørelsens kapitel III, VI og VII for så vidt angår ministeren og ovennævnte tjenestemænd og i kapitel III for så vidt angår Konkurrencerådet. De er omfattet af de procesregler, som er fastsat i disse kapitler.«
14. For at klarlægge, hvordan ovennævnte nationale bestemmelser skal fortolkes, har Roquette for sin part fremlagt uddrag af tre domme afsagt af Cour de cassation. Uddragene bekræfter, at præsidenten for Tribunal de grande instance skal give Cour de cassation mulighed for at kontrollere, om der er foretaget en prøvelse af, om begæringen er berettiget.
C - Den til Cour de cassation appellerede afgørelse
15. Den kendelse, der blev afsagt af præsidenten for Tribunal de grande instance de Lille, indeholder bl.a. følgende punkter:
»[...] Det tilkommer ikke denne ret at vurdere den faktiske og retlige begrundelse, som danner grundlag for Kommissionens ovenfor nævnte beslutning, og hvorefter der hersker formodning om en praksis, der er forbudt ifølge artikel 85 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, og hvori Roquette Frères skal have deltaget. En sådan vurdering henhører nemlig under den kompetence, som er tillagt De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans i Luxembourg .
Ovennævnte kommissionsbeslutning skal følgelig vedlægges denne kendelse og udgøre en integrerende del heraf.
Oplysningerne i Kommissionens beslutning er således, at de udgør den begrundelse, som er omhandlet i artikel 48 i førnævnte bekendtgørelse [konkurrencebekendtgørelsen] [...]«
16. Efter at have sammenfattet beskrivelsen i Kommissionens beslutning af de faktiske omstændigheder, der herskede mistanke om, anfører præsidenten for Tribunal de grande instance de Lille følgende:
»[...] Denne praksis er et resultat af regelmæssigt afholdte møder, hvorunder der udveksles oplysninger, som holdes hemmelige.
De dokumenter, der kunne bevise tilstedeværelsen af denne praksis, er følgelig fortrolige og dermed kontrollanterne ubekendte [...]
Det er rettens opfattelse, at det for at sikre efterlevelsen af den forpligtelse, der påhviler de franske nationale myndigheder under de foreliggende omstændigheder, ikke er tilstrækkeligt at gøre brug af de beføjelser, som er fastsat i artikel 47 i bekendtgørelsen af 1. december 1986.
På grund af de ønskede dokumenters åbenbart fortrolige karakter og den pression, som visse tredjemænd kan blive udsat for, er det berettiget at anvende de beføjelser, som er fastsat i artikel 48 i bekendtgørelsen af 1. december 1986.
Efter rettens opfattelse ses disse beføjelser både at gøre det muligt at nå de tilsigtede mål og sikre retten til kontradiktion, idet anvendelsen af dem er undergivet rettens prøvelse.
Under disse omstændigheder, og da Roquette Frères mistænkes for at deltage i en praksis, som er forbudt ifølge artikel 85 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, står det ikke i misforhold til de påtænkte foranstaltninger at anvende artikel 48 i ovennævnte bekendtgørelse, forudsat at de originale dokumenter leveres tilbage til den virksomhed, hvis lokaler er blevet ransaget, idet Kommissionen kun har udbedt sig kopier af dokumenterne.
[...]«
17. Den af præsidenten for Tribunal de grande instance de Lille afsagte kendelse blev meddelt den 16. september 1998, og kontrolundersøgelsen fandt sted den 16. og 17. september 1998. Roquette samarbejdede i undersøgelserne, men tog forbehold over for kopiering af en række dokumenter.
D - Appelsagen og forelæggelsesdommen
18. Roquette appellerede derpå kendelsen til Cour de cassation. Selskabet gjorde navnlig gældende, at præsidenten for Tribunal de grande instance ikke kunne anordne undersøgelser i virksomhedens lokaler, medmindre denne ret selv fuldt ud havde foretaget den prøvelse, som forfatningen og konkurrencebekendtgørelsen pålagde den at gennemføre. Ifølge Roquette påhviler det retten på grundlag af de dokumenter, som skal fremlægges af den myndighed, der har begæret tilladelsen, at kontrollere, om der foreligger en begrundet formodning om en konkurrencebegrænsende adfærd, som gør det berettiget at give tilladelse til tvangsindgreb. Retten kan ikke indskrænke sig til kun at træffe afgørelse på grundlag af Kommissionens beslutning, men skal forvisse sig om, at denne rent faktisk er blevet truffet på grundlag af de bilag eller dokumenter, som er blevet forelagt Kommissionen til bedømmelse.
19. Efter at have henvist til Conseil constitutionnel's ovenfor nævnte afgørelse af 29. december 1983, fastslår Cour de cassation i forelæggelsesdommen, at »præsidenten for Tribunal de grande instance de Lille i det foreliggende tilfælde ikke er blevet forelagt oplysninger eller indicier, som giver grundlag for at antage, at de former for konkurrencebegrænsende adfærd, hvortil der henvises, foreligger [...], og at det derfor er umuligt for præsidenten konkret at efterprøve, om den begæring, der er blevet fremsat for denne ret, er berettiget«. Cour de cassation bemærker endvidere: »Desuden anfører Kommissionen i beslutningen [...] alene, at den er i besiddelse af oplysninger om, at Roquette Frères udøver de former for konkurrencebegrænsende adfærd på markedet for natriumgluconat og glucono-delta-lacton, som den har beskrevet, men henviser ikke i forbindelse med gennemgangen af denne adfærd - end ikke kortfattet - til de oplysninger, som den hævder at være i besiddelse af, og som udgør grundlaget for dens vurdering [...]«
20. Cour de cassation henviser endvidere til præmis 17 og 18 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen, ifølge hvilke der ikke gælder en grundsætning, der er fælles for medlemsstaternes retsordener, og hvorefter virksomheders lokaler er ukrænkelige, ligesom der heller ikke er retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, der udleder et sådant princip af artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMK«). I den forbindelse bemærker Cour de cassation imidlertid, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol på et senere tidspunkt, nemlig i dom af 16. december 1992 i sagen Niemietz mod Tyskland, har fastslået, at denne bestemmelse faktisk er anvendelig på visse erhvervs- eller forretningsmæssige aktiviteter og lokaler. Cour de cassation fremhæver ligeledes dels artikel 6, stk. 2, EU, der bestemmer, at Den Europæiske Union respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved EMK, og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fællesskabsretten, dels artikel 46 EU, hvorefter denne bestemmelse er undergivet Domstolens kontrol.
21. Cour de cassation understreger endvidere, at det i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen fremhæves, at Kommissionen har pligt til at respektere de proceduremæssige retssikkerhedsgarantier, som gælder i henhold til national ret, når den udøver sine beføjelser til at foretage kontrolundersøgelser.
22. På denne baggrund har Cour de cassation ved dom af 7. marts 2000 udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal dommen af 21. september 1989 i Hoechst-sagen, henset til de grundlæggende rettigheder, der er anerkendt i fællesskabsretten, og artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder, fortolkes således, at en national ret, der i henhold til det nationale retssystem har kompetence til at give tilladelse til, at forvaltningens befuldmægtigede foretager kontrolbesøg og beslaglæggelse i virksomheders forretningslokaler i konkurrencesager, ikke kan nægte at give den begærede tilladelse, når den finder, at de oplysninger eller indicier, der er fremlagt for den som grundlag for formodningen om, at der udøves en konkurrencebegrænsende adfærd af de virksomheder, som er omhandlet i Kommissionens beslutning om kontrolundersøgelser, ikke er tilstrækkelige til, at den kan give tilladelse til en sådan foranstaltning, eller når der, som i den foreliggende sag, ikke for denne retsinstans er fremlagt oplysninger eller indicier?
2) Såfremt Domstolen ikke anerkender, at Kommissionen har pligt til for den nationale retsinstans at fremlægge de indicier eller oplysninger, som den er i besiddelse af, og som danner grundlag for formodningen om, at der foreligger en konkurrencebegrænsende adfærd, har den nationale ret da på trods heraf - henset til de nævnte grundlæggende rettigheder - beføjelse til at nægte at give tilladelse til de ønskede kontrolbesøg og beslaglæggelser, hvis den som i den foreliggende sag finder, at Kommissionens beslutning ikke er tilstrækkeligt begrundet og ikke gør det muligt for retten konkret at efterprøve, om den begæring, der er forelagt den, er berettiget, og således ikke giver den mulighed for at udøve den prøvelse, der kræves i henhold til den nationale forfatningsret?«
II - Vurdering
23. Indledningsvis er det nødvendigt nøje at afgrænse indholdet af den problematik, som Cour de cassation har forelagt Domstolen.
24. Det følger efter min opfattelse af de ovenfor citerede franske retstekster og af forelæggelsesdommen, at de to spørgsmål, set under ét, drejer sig om, hvorvidt den nationale ret har kompetence til at nægte at give tilladelse til, at der foretages en kontrolundersøgelse (som i praksis svarer til en ransagning), når hverken Kommissionens beslutning eller de oplysninger eller indicier, som retten er blevet forelagt som supplement til beslutningen, efter dens opfattelse godtgør, at undersøgelsen er nødvendig. Dette efterlader formuleringen »konkret at efterprøve, om [begæringen] er berettiget«, i det andet spørgsmål ikke nogen tvivl om.
25. I præmis 35 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen udtalte Domstolen, at den nationale myndighed - »uanset om der er tale om en retsinstans - ikke i denne forbindelse kan sætte sit eget skøn med hensyn til, om den pågældende kontrolundersøgelse er nødvendig, i stedet for Kommissionens, idet det kun er Domstolen, der har kompetence til at efterprøve lovligheden af Kommissionens faktiske og retlige vurdering«.
26. Det kan følgelig udledes, at Cour de cassation i realiteten spørger, om Domstolens praksis i sagen Hoechst mod Kommissionen ikke bør tages op til fornyet vurdering.
A - Dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen og artikel 8 i EMK
27. Cour de cassation har anført to grunde hertil.
28. Den noterer sig, at grundrettighederne længe har været en integrerende del af de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte, og at EMK herved er af særlig betydning, men gør sig samtidig overvejelser om, hvorvidt der ikke efter vedtagelsen af artikel 6, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union bør lægges endnu større vægt på denne konvention, end der tidligere er gjort. Efter den nævnte bestemmelse skal Unionen respektere de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved EMK, og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fællesskabsretten. I øvrigt bestemmes det i samme traktats artikel 46, litra d), at Domstolen har kompetence til at anvende artikel 6, stk. 2, med hensyn til institutionernes handlinger.
29. Hvad dette angår kan jeg imidlertid tilslutte mig Kommissionens bemærkninger, hvorefter de nævnte bestemmelsers betydning er rent bekræftende. Således som Domstolen nemlig har fastslået i Bosman-dommen med hensyn til princippet om foreningsfriheden, indgår dette princip »blandt de grundlæggende rettigheder, som efter Domstolens faste praksis, der i øvrigt er bekræftet af præamblen til den europæiske fælles akt og artikel F, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union, er beskyttet i Fællesskabets retsorden«. Artikel 6, stk. 2, i den nugældende udgave af traktaten om Den Europæiske Union er identisk med den tidligere artikel F, stk. 2.
30. For det andet erindrer Cour de cassation om, at Domstolen i præmis 18 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen udtalte, at artikel 8 i EMK vedrører menneskets personlige frihed og derfor ikke kan udstrækkes til også at omfatte forretningslokaler. Domstolen konstaterede i øvrigt samtidig, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol endnu ikke havde fastlagt nogen praksis på dette område.
31. Ifølge Cour de cassation har en sådan praksis imidlertid eksisteret siden afsigelsen af Niemietz-dommen og andre senere domme.
32. Det skal dog også bemærkes, at Domstolen i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen ikke fastslog, at virksomhederne ikke er beskyttet mod vilkårlige indgreb, men at den i dommens præmis 19 udtalte: »Det gælder dog i henhold til retsordenerne i samtlige medlemsstater, at offentlige myndigheders indgriben i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, skal være hjemlet og begrundet af årsager, der er fastlagt ved lov, og medlemsstaternes retsordener indeholder på dette grundlag - om end forskellige - ordninger om beskyttelse mod vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb. Kravet om en sådan beskyttelse må anses for udtryk for en fællesskabsretlig grundsætning.«
33. Men da Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i mellemtiden har afsagt Niemietz-dommen, og da Domstolen tillægger førstnævnte domstols praksis meget stor betydning, må det undersøges, om der skal ydes juridiske personers lokaler en mere udstrakt beskyttelse.
34. Jeg erindrer indledningsvis om, at EMK's artikel 8 har følgende ordlyd:
»1. Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance.
2. Ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.«
35. Beskyttelsen af boligen er således ikke absolut. Da Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol som led i Niemietz-sagen skulle tage stilling til et »indgreb« i den betydning, som anvendes i ovennævnte stk. 2, undersøgte den successivt:
- om der var tale om et »indgreb«
- om indgrebet var i overensstemmelse med loven
- om det forfulgte lovlige formål
- om det var nødvendigt i et demokratisk samfund.
1. Er der tale om et indgreb?
36. Der kan ikke herske nogen tvivl om, at en kontrolundersøgelse, der gennemføres i henhold til artikel 14, stk. 6, i forordning nr. 17, udgør et indgreb som omhandlet i EMK's artikel 8.
37. Det må imidlertid påpeges, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Niemietz-dommens § 31 udtalte følgende:
»[...] at fortolke udtrykkene »privatliv« og »hjem« således, at de omfatter visse erhvervs- eller forretningsmæssige aktiviteter og lokaler, er i overensstemmelse med det overordnede formål og sigte med artikel 8, nemlig at beskytte individet mod vilkårlige indgreb fra myndighedernes side (jf. f.eks. dom af 13.6.1979 i sagen Marckx mod Belgien, serie A, nr. 31, s. 15, § 31). En sådan fortolkning lægger ikke urimelige bånd på de kontraherende stater, idet disse i den i artikel 8, stk. 2 (art. 8-2), tilladte udstrækning bevarer deres ret til indgreb, som meget vel kan række videre for så vidt angår erhvervs- eller forretningsmæssige lokaler eller aktiviteter end i andre tilfælde« .
38. Det fremgår af denne passage, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol finder, at det erhvervs- eller forretningsmæssige område ikke nødvendigvis, eller ikke i alle henseender, har krav på en lige så udstrakt beskyttelse som det private område. Dette kunne bl.a. gælde med hensyn til de krav, som en retsakt, hvorved der anordnes en kontrolundersøgelse, skal opfylde, eksempelvis for så vidt angår de indicier, der giver grund til at formode, at der foreligger en overtrædelse af konkurrenceretten.
2. Indgrebet skal være i overensstemmelse med loven
39. En kontrolundersøgelse, der gennemføres på grundlag af EF-traktatens artikel 85 (nu artikel 81 EF) og forordning nr. 17, udgør naturligvis »et indgreb i overensstemmelse med loven«.
3. Indgrebet skal have lovlige formål
40. Det er ikke blevet bestridt under den aktuelle sag, og det kan heller ikke bestrides, at kontrolundersøgelser, som Kommissionen gennemfører for at fastslå, om der foreligger en aftale mellem virksomheder, en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder eller en samordnet praksis, som kan være omfattet af forbuddet i traktatens artikel 85, udgør et indgreb, der har et lovligt formål.
4. Indgrebet skal være nødvendigt i et demokratisk samfund
41. Det er oplagt, at de kriterier, der skal anlægges i forbindelse med konkurrencebegrænsninger, er »landets økonomiske velfærd« og »at forebygge uro«.
42. Domstolen har således i dommen i sagen National Panasonic mod Kommissionen, som citeres i præmis 25 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen, understreget, at formålet med de relevante fællesskabsbestemmelser er at »undgå, at konkurrencen fordrejes til skade for almenheden, de enkelte virksomheder og forbrugerne«.
43. Kontrolundersøgelser, der gennemføres i henhold til forordning nr. 17, kan følgelig i princippet betegnes som »nødvendige« i den i EMK's artikel 8 anvendte betydning.
44. Kriteriet om, at en kontrolundersøgelse skal være nødvendig, skal dog være opfyldt i hvert enkelt konkrete tilfælde. Herom udtalte Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol følgende i § 55 i dom af 25. februar 1993, Funke mod Frankrig :
»Ifølge Domstolens faste praksis råder de kontraherende stater over et vist skøn ved bedømmelsen af et indgrebs nødvendighed, men dette skøn er undergivet prøvelse på europæisk plan. De undtagelser, som er fastsat i artikel 8, stk. 2 (art. 8-2), skal fortolkes snævert (dom af 6.9.1978 i sagen Klass m.fl. mod Tyskland, serie A, nr. 28, s. 21, § 42), og deres nødvendighed i det konkrete tilfælde skal være fastslået på overbevisende måde.«
45. I den forbindelse skal det fremhæves, at det inden for Fællesskabet tilkommer Domstolen at prøve, om en kontrolundersøgelse er nødvendig - dvs. om Kommissionen har anført overbevisende argumenter som begrundelse for den - når der er strid herom (dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen, præmis 35).
46. Det skal tilføjes, at det ingenlunde følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols ovenfor nævnte domme, at den ret, som har kompetence til at tage stilling til nødvendighedsspørgsmålet, skal have truffet sin afgørelse, inden ransagningen finder sted. Jeg mener dog, at det ville være at foretrække, at dette var tilfældet. Det er derfor, jeg allerede i mit forslag til afgørelse i sagen Hoechst mod Kommissionen (punkt 146 og 147) foreslog, at Kommissionens repræsentanter skulle kunne opnå en retskendelse afsagt af Domstolen (eller i dag Retten). En sådan procedure vil dog kun kunne indføres gennem udstedelse af retsforskrifter.
47. At en ransagnings nødvendighed for nærværende kun kan prøves efterfølgende, mener jeg dog ikke giver anledning til problemer med hensyn til beskyttelsen af grundrettighederne, idet Domstolen udtrykkeligt har slået fast, at resultater opnået på grundlag af en tilladelse eller en beslutning, der senere kendes retsstridig, ikke kan anvendes. I øvrigt kan det nævnes, at en ransagning også i Frankrig kan finde sted, før den øverste retsinstans har taget stilling til, om den er berettiget, idet et appelsøgsmål til prøvelse af en kendelse, hvorved der gives tilladelse til en ransagning, ikke har opsættende virkning.
48. Som helhed bringer ovenstående betragtninger mig til at drage den samme konklusion som den, den franske og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen er nået frem til, nemlig at hverken de ved Amsterdam-traktaten gennemførte ændringer af traktaten om Den Europæiske Union eller de af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afsagte domme, hvori spørgsmålet om anvendelsen af princippet om boligens ukrænkelighed på forretningslokaler behandles, kan rejse tvivl om de principper, som følger af dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen. Disse principper yder virksomhederne en beskyttelse, der svarer til den, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har udledt af EMK's artikel 8.
49. Det står imidlertid stadig tilbage mere detaljeret at undersøge det, som Cour de cassation's spørgsmål reelt drejer sig om, nemlig hvem det påhviler at foretage en retslig prøvelse, herunder navnlig hvilken rolle den nationale ret skal spille i denne forbindelse.
B - Den nationale rets rolle i prøvelsen
50. Roquette har anført følgende:
»Europa-Kommissionens begæringer om ransagninger er ikke undtaget fra den franske nationale rets kompetence til at foretage prøvelser og vurderinger [...] og skal derfor opfylde de krav, hvorefter der som begrundelse for en sådan begæring skal fremlægges oplysninger eller afgives en konkret forklaring.
Det fremgår ligeledes, at en beslutning vedtaget af Kommissionen på grundlag af artikel 14 i forordning nr. 17 udgør en af de oplysninger, som retten skal vurdere, og at retten kan anse denne retsakt for at være fyldestgørende, hvis den er tilstrækkeligt udførlig, eller finde, at der er behov for yderligere forklaringer, hvis det ikke er tilfældet.
Ydermere fremgår det, at rettens prøvelse, som udelukkende vedrører de faktiske omstændigheder, hverken berører den enekompetence, Fællesskabets retsinstanser er tillagt, eller effektiviteten af Kommissionens arbejde.
Roquette er derfor af den opfattelse, at retten kan afslå at give tilladelse til ransagningen, når, der »ikke for denne retsinstans er fremlagt oplysninger eller indicier«, således som Cour de cassation har udtalt, at det er tilfældet i den foreliggende sag.«
51. Hvad skal man mene om denne opfattelse?
52. Lad mig indledningsvis understrege, at det efter min mening er af afgørende betydning for ensartetheden i gennemførelsen af fællesskabsretten, at prøvelsen af, om en kontrolundersøgelse er nødvendig (eller berettiget), bliver ved med at henhøre under Domstolens kompetence og ikke overføres til medlemsstaternes retsinstanser.
53. Først og fremmest følger det klart af EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF), at kun Domstolen har ret til at prøve lovligheden af retsakter vedtaget af institutionerne. Der kan ikke herske tvivl om, at Kommissionens beslutninger om kontrolundersøgelser er beslutninger i den i EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249 EF) anvendte betydning.
54. Kun princippet om, at institutionernes retsakter alene kan annulleres af Fællesskabets retsinstanser (Domstolen eller Retten), kan sikre, at disse retsakter bedømmes efter ensartede kriterier. Det er kun Fællesskabets retsinstanser, der kan forhindre, at en retsakt udstedt af institutionerne kendes ulovlig i én medlemsstat, men ikke i en anden. Hvad dette angår er det - sådan som Det Forenede Kongeriges regering meget betimeligt har gjort - tilstrækkeligt at henvise til Foto-Frost-dommen, som jeg allerede citerede i mit forslag til afgørelse i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen.
55. Roquette gjorde ganske vist under retsmødet gældende, at det ikke drejede sig om at annullere en af Kommissionen udstedt retsakt, men kun om midlertidigt at udsætte gennemførelsen af den, indtil Kommissionen har fremlagt supplerende oplysninger. Faktum er imidlertid, at Cour de cassation klart har formuleret problemstillingen således, at det drejer sig om, hvorvidt beslutningen er utilstrækkeligt begrundet og dermed ulovlig, og det er Cour de cassation's spørgsmål, Domstolen skal besvare.
56. Under alle omstændigheder viser en omhyggelig undersøgelse af Roquette's bemærkninger, at selskabet rent faktisk kræver, at den nationale ret skal kunne efterprøve, om ransagningen er nødvendig eller berettiget. Alene ved at udbede sig supplerende oplysninger fra Kommissionen vil retten nemlig give udtryk for, at de oplysninger, der indledningsvis findes i beslutningen, eller som er blevet meddelt retten mundtligt, ikke har overbevist den om, at ransagningen er nødvendig. Når der, nogle timer eller nogle uger senere (hvis selve beslutningen ændres), er blevet forelagt retten nye indicier, og den på grundlag heraf giver tilladelsen, vil den derved udtrykke, i det mindste implicit, at »retten nu er overbevist om, at ransagningen er nødvendig«. Men den vil lige så vel kunne udtale, at den stadig ikke er overbevist.
57. Desuden kan den blotte omstændighed, at meddelelsen af tilladelsen bliver udsat, om så blot nogle timer, have en ødelæggende virkning, hvis der skal finde parallelle ransagninger sted inden for den samme sektor i forskellige virksomheder, som er beliggende i flere medlemsstater. Den virksomhed, som er beliggende i den medlemsstat, hvori meddelelsen af tilladelsen midlertidigt er blevet udsat, vil nemlig i så fald hurtigt få kendskab til de ransagninger, der finder sted i de andre medlemsstater på det oprindeligt berammede tidspunkt, og derved få mulighed for at ødelægge ethvert spor af den ulovlige konkurrencebegrænsning.
58. Af alle disse grunde drager jeg følgelig den konklusion, at det er nødvendigt strengt at opretholde det princip, at vurderingen af, om kontrolundersøgelsen er berettiget, dvs. om den er nødvendig, ikke kan henhøre under den nationale rets kompetence.
59. Selv om dette nu er sagt, vil jeg gerne understrege, at jeg meget vel forstår de problemer, der optager Cour de cassation, som er stillet over for de tidligere nævnte nationale bestemmelser. Ifølge disse er de kontrolundersøgelser, Kommissionen gennemfører, omfattet af de samme grundbestemmelser og procesregler, som finder anvendelse, når det udelukkende er den franske konkurrencelovgivning, der er relevant. At fransk lov foreskriver, at den ret, der giver tilladelse til en ransagning, skal være overbevist om dennes berettigelse og være i besiddelse af tilstrækkelige indicier herfor, er fuldstændig naturligt. Afgørelsen af, om der skal gives tilladelse til ransagningen eller ej, påhviler nemlig i alt væsentligt retten, for Cour de cassation foretager kun en retlig prøvelse. De faktiske omstændigheder skal derfor været fastslået af præsidenten for Tribunal de grande instance, og Cour de cassation skal, hvis den finder, at disse omstændigheder er tilstrækkelige, kunne bedømme, om præsidenten for Tribunal de grande instance har gjort sig skyldig i en retsvildfarelse.
60. Inden for fællesskabsretten forholder det sig imidlertid anderledes. Prøvelsen af, om ransagningen er nødvendig, henhører i dette tilfælde under Domstolen og kan kun henhøre under denne. Når den pågældende virksomhed har indbragt spørgsmålet for Domstolen, er det denne, der nøje skal efterprøve, om de oplysninger, som Kommissionen var i besiddelse af, inden den traf sin beslutning, og som sandsynliggør, at der foreligger en konkurrencebegrænsning, var tilstrækkeligt tungtvejende. Kommissionen skal fremlægge alle de oplysninger, som godtgør, at ransagningen er berettiget, for Fællesskabets retsinstans. Jeg skal endnu en gang understrege, at Domstolen, hvis dette ikke er tilfældet, skal annullere beslutningen, og at det derefter vil være forbudt for Kommissionen at anvende de dokumenter, den har fotokopieret, og de oplysninger, den måtte have fået mundtligt af virksomhedens personale.
61. Må der drages den konklusion heraf, at den nationale rets eneste opgave er at efterprøve, om den beslutning, som forelægges den, rent faktisk er udstedt af Kommissionen, og om de personer, der ønsker at foretage kontrolundersøgelsen, er i besiddelse af dokumenter, som beviser, at den har befuldmægtiget dem hertil?
62. I lighed med den franske og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen mener jeg, at den nationale rets rolle rækker lidt videre, men ikke så langt som Roquette og de øvrige regeringer, der har afgivet indlæg, synes at mene, at den gør.
63. Efter min opfattelse må der sondres mellem den prøvelse, denne ret kan foretage for at fastslå, at kontrolundersøgelsen ikke er vilkårlig eller uforholdsmæssig, og den prøvelse, selve kontrolundersøgelsen/ransagningen er undergivet.
64. Med hensyn til det førstnævnte aspekt mener Kommissionen, at det indledningsvis kan gøres gældende, at en sådan prøvelse udelukkende henhører under Fællesskabets retsinstanser, eftersom prøvelsen af begrundelsen er en del af efterprøvelsen af lovligheden.
65. Kommissionen har dog medgivet, at det forekommer vanskeligt at forene, at den nationale myndighed ikke skal kunne foretage nogen form for prøvelse af begrundelsen for beslutningen, med, at den i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen tillægges adgang til at vurdere, om de påtænkte foranstaltninger er vilkårlige eller uforholdsmæssige. En sådan vurdering forudsætter nemlig uundgåeligt, at den nationale myndighed skal vurdere kontrolundersøgelsens genstand og formål, der ydermere, som påpeget af Kommissionen, rent faktisk udgør nogle af de grundlæggende elementer, der skal indgå i begrundelsen for Kommissionens beslutning .
66. Kommissionen finder imidlertid, at den nationale myndigheds vurdering af begrundelsen skal indskrænke sig til, hvad der er strengt nødvendigt for, at den kan udøve det begrænsede skøn, som dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen således tillægger den.
67. Hvad dette angår er Kommissionen af den opfattelse, at vurderingen af, om de påtænkte tvangsindgreb er vilkårlige eller uforholdsmæssige, udelukkende skal foretages i forhold til kontrolundersøgelsens genstand, og at det derfor er tilstrækkeligt, at den nationale myndighed er informeret om den formodede overtrædelse og om den sammenhæng, hvori denne indgår (den pågældende virksomheds stilling på markedet, faren for hemmeligholdelse af dokumenter, muligheden for udøvelse af pression mv.).
68. Den nationale myndighed kan derfor ifølge Kommissionen lovligt nægte at give den begærede tilladelse, hvis Kommissionens beslutning ikke indeholder nogen af de ovennævnte oplysninger, hvis beskrivelsen af den adfærd, virksomheden beskyldes for, mangler eller er så upræcis, at det umuliggør enhver vurdering af, om de påtænkte foranstaltninger er uforholdsmæssige eller vilkårlige, eller hvis kontrolundersøgelsens genstand er angivet på en så åbenbart upræcis måde (f.eks. »at undersøge, om virksomheden har gjort sig skyldig i konkurrencebegrænsende adfærd«), at det umuliggør den prøvelse, som det tilkommer den nationale myndighed at foretage.
69. Den franske regering mener, at den kompetente nationale ret kan afslå at give den begærede tilladelse til kontrolbesøg og beslaglæggelser, hvis den finder, at de oplysninger, som er blevet fremlagt for den, ikke giver den mulighed for at foretage sin egen prøvelse, således som denne defineres i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen. Den kompetente nationale ret kan dog ikke - uden uberettiget at svække effektiviteten af Kommissionens foranstaltninger - nægte at give den begærede tilladelse til kontrolbesøg og beslaglæggelser, når den er blevet gjort bekendt med de grundlæggende elementer, der skal indgå i begrundelsen ifølge artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17.
70. Den franske regering har nemlig under henvisning til præmis 40 og 41 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen peget på, at Domstolen tidligere har tilpasset rækkevidden af begrundelsespligten i medfør af EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF) til den, der er foreskrevet i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17, og fremhævet, at Kommissionen skal angive kontrolundersøgelsens genstand og formål, idet den dog har tilføjet, at »Kommissionen ikke er forpligtet til at give adressaten for en beslutning om en kontrolundersøgelse meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtrædelser, som den råder over, eller til at angive en nøjagtig retlig kvalificering af disse overtrædelser, [men dog har] pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens påtænkte undersøgelse angår«.
71. Den franske regering har i den forbindelse erindret om, at Domstolen i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen hvad dette angår fandt, at begrundelsen for beslutningen om kontrolundersøgelsen kunne være »affattet meget generelt«, uden at dette berørte dens lovlighed.
72. I praksis er de oplysninger, der angives som støtte for begæringen om en tilladelse, de samme som dem, der findes i Kommissionens beslutning, og sondringen mellem disse to akter forekommer derfor noget kunstig i relation til den nationale rets prøvelse af begrundelsen.
73. Således som bl.a. forelæggelsesdommen vidner om, gør den i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen fastlagte retspraksis det dog ikke altid muligt for den nationale ret at vide, ud fra hvilke oplysninger den skal efterprøve, om de påtænkte tvangsindgreb er forholdsmæssige. Den franske regering mener, at de praktiske vanskeligheder, som de nationale retter på denne måde stilles over for, gør det nødvendigt så nøjagtigt som muligt, om ikke udtømmende, at definere rækkevidden af forpligtelsen til at begrunde en beslutning om en kontrolundersøgelse.
74. Ifølge den franske regering kan oplysningerne i denne begrundelse inddeles i tre grupper. For det første oplysninger om den pågældende virksomhed (dens navn og adresse og adressen på de lokaler, der skal ransages). Dernæst oplysninger om den nærmere art af den formodede praksis (priskartel, fordeling af markeder osv.). Disse oplysninger skal gøre det muligt for retten at bestemme rækkevidden af undersøgelsen. Er der tale om en hemmelig praksis, skal denne oplysning også meddeles retten, således at den kan tage hensyn til dette forhold ved vurderingen af, om de påtænkte tvangsmidler står i et rimeligt forhold til kontrolundersøgelsens genstand. Af hemmeligholdelsen kan retten nemlig udlede, at virksomheden er tilstrækkeligt organiseret til, at det kan antages, at der foreligger en hemmeligholdelsesstrategi, som kan føre til, at virksomheden modsætter sig kontrolundersøgelsen. Endelig skal, således som det allerede fremgår af Domstolens praksis, en beslutning om en kontrolundersøgelse indeholde en tredje gruppe oplysninger, nemlig om de produkter eller tjenesteydelser, som de formodede konkurrencebegrænsninger drejer sig om.
75. Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at den nationale ret ikke kan afslå at give den begærede tilladelse under henvisning til, at den ikke finder, at begrundelsen for Kommissionens beslutning om en kontrolundersøgelse er tilstrækkelig til, at den kan efterprøve, om undersøgelsen er berettiget.
76. Hvad dette angår har den nævnte regering erindret om, at det står fast, at en forpligtelse, der følger af fællesskabsretten, ikke kan begrænses eller ophæves af nationale retsregler - selv forfatningsbestemmelser - og at sådanne retsregler skal tilsidesættes, hvis de er i strid med denne forpligtelse .
77. For det andet har den samme regering, i lighed med den franske regering, understreget, at artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17 selv foreskriver, hvilke grundlæggende elementer der skal indgå i begrundelsen for en beslutning om en kontrolundersøgelse, herunder dennes genstand og formål, og at Kommissionen desuden efter ordlyden af præmis 41 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen er forpligtet til klart at angive, hvilke formodninger dens påtænkte undersøgelse angår.
78. Prøvelsen af det faktiske eller retlige grundlag for Kommissionens beslutninger om kontrolundersøgelser henhører dog under Domstolens kompetence.
79. Den tyske regering er af den opfattelse, at den nationale ret kan nægte at give tilladelse, hvis Kommissionen i begrundelsen for sin beslutning eller ved fremlæggelse af dokumenter ikke udførligt anfører, hvilke oplysninger om den pågældende virksomhed den er i besiddelse af - med angivelse af deres art og indhold - og lægger til grund for sin mistanke om en overtrædelse af traktatens artikel 85, stk. 1. Kommissionen er dog ikke forpligtet til som beviser at fremlægge originale dokumenter eller kopier af dokumenter eller til at oplyse eventuelle meddeleres identitet. Men den nationale rets prøvelse må ikke blive indholdsløs, fordi der f.eks. mangler konkrete oplysninger om grundlaget for Kommissionens mistanker.
80. Den græske regering har for sin del anført, at den nationale ret har beføjelse til at nægte at give den begærede tilladelse, hvis beslutningen om en kontrolundersøgelse ikke indeholder en angivelse af genstanden og formålet eller tilstrækkelige oplysninger til at begrunde en kontrolundersøgelse i virksomhedens lokaler, og hvis den ikke gør det muligt for retten at fastslå, at de garantier, som er foreskrevet i den nationale lovgivning, er opfyldt.
81. Den italienske regering mener, at den nationale myndighed har pligt til at vurdere, om tvangsindgrebene er vilkårlige eller uforholdsmæssige i forhold til kontrolundersøgelsens formål, og om dens hensigtsmæssighed fremgår af det ræsonnement, som Kommissionen anlægger i beslutningen, og som nødvendigvis skal bygge på den angivelse af oplysninger eller indicier, hvoraf undersøgelsens genstand og formål skal fremgå (dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen, præmis 29).
82. Den norske regering, som i lighed med den tyske regering har indskrænket sig til at besvare det første præjudicielle spørgsmål, og som derfor sigter til samtlige de oplysninger, Kommissionen skal fremlægge, dels i beslutningen, dels som supplement til denne, mener, at Kommissionen skal give en umiddelbar begrundelse, dvs. at den kompetente nationale myndighed skal kunne kræve at blive forelagt et minimum af oplysninger eller indicier for at kunne undersøge, om de påtænkte tvangsindgreb er vilkårlige eller uforholdsmæssige i forhold til kontrolundersøgelsens genstand.
83. Den nævnte regering erkender dog, at ulovlige konkurrencebegrænsninger ofte iværksættes ved hjælp af metoder, der ikke efterlader mange spor. Der bør derfor ikke stilles for store krav i anmodninger til Kommissionen om oplysninger om grundlaget for de mistanker, denne nærer. De oplysninger, som findes, vil normalt kun bestå af indikationer for, at konkurrencereglerne er blevet overtrådt, og dette bør være tilstrækkeligt til, at der iværksættes en kontrolundersøgelse. Man skal erindre, at selve formålet med en kontrolundersøgelse i en virksomheds lokaler er at indsamle beviser, der normalt ikke vil blive fundet. Det ville være ulogisk at kræve, at der blev fremlagt konkrete beviser for den nationale kontrolmyndighed, inden den egentlige kontrolundersøgelse har fundet sted.
84. Jeg deler for min part fuldt ud disse sidste bemærkninger. Ligeledes mener jeg, at den norske regerings udtryk, »en umiddelbar begrundelse«, er passende, men jeg er i modsætning til den norske regering af den opfattelse, at den nævnte begrundelse skal fremgå af Kommissionens beslutning og kun af denne.
85. Hvis man ikke ønsker at bevæge sig i retning af, at en kontrolundersøgelses nødvendighed skal kunne prøves af den nationale ret, bør denne ikke kunne kræve supplerende forklaringer. Dens rolle bør, således som Kommissionen har udtrykt det, begrænse sig »til udelukkende at prøve, om der sker en reel, åbenbar krænkelse af de pågældende virksomheders rettigheder«. Det drejer sig på en måde om at prøve, at der ikke foreligger en »åbenbar fejl«. Et andet sted i Kommissionens bemærkninger anfører den, at der er tale om, hvad der i fransk ret betegnes som en »minimumsprøvelse«.
86. Jeg vil dog gerne gøre følgende yderligere tilføjelse, som, i det mindste delvis, bør kunne imødekomme den tyske, den italienske og den norske regerings betænkeligheder. Jeg mener nemlig, at Kommissionen i den udstrækning, den er i stand til at fremlægge oplysninger om de indicier, som den baserer sig på, uden at afsløre sine kilder og uden at påføre tredjemand skade, skal gøre dette.
87. Jeg kan illustrere dette synspunkt ved hjælp af den beslutning, som er omtvistet i hovedsagen.
88. Beslutningen indeholder, »hvad der i hovedtræk skal være indeholdt i begrundelsen«, således som det er foreskrevet i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17. Den beskriver nemlig tilstrækkeligt nøjagtigt kontrolundersøgelsens genstand og formål og angiver »klart [...], hvilke formodninger [Kommissionens] påtænkte undersøgelse angår« .
89. Den indeholder imidlertid en yderligere oplysning, som ikke har noget sidestykke i den beslutning, dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen drejede sig om, nemlig at »Kommissionen er i besiddelse af oplysninger, ifølge hvilke personer på ledelsesniveau i den omhandlede virksomhed har holdt regelmæssige møder med konkurrenter, hvorunder man fordelte andele af markedet [...] og aftalte minimumspriser [...]«
90. Længere fremme fortsætte Kommissionens beslutning på følgende måde: »Kommissionen er i besiddelse af oplysninger, ifølge hvilke de omhandlede kontakter med konkurrenter også omfattede glucono-delta-lacton. Der har navnlig været tale om to- og flersidige drøftelser, der ofte fandt sted i tilknytning til møder (før, efter eller under pauser) vedrørende natriumgluconat. Herunder udvekslede deltagerne oplysninger om markedet, om markedspriserne samt om efterspørgselssituationen [...]«
91. Når den forelæggende ret i sit andet spørgsmål udtaler, at Kommissionens beslutning »ikke er tilstrækkeligt begrundet og ikke gør det muligt for retten konkret at efterprøve, om den begæring, der er forelagt den, er berettiget«, må det kunne antages, at Cour de cassation finder, at Kommissionen i beslutningen burde have anført supplerende oplysninger om tidspunkterne for møderne eller deres hyppighed og om grundene til, at den mente, at de i beslutningen omhandlede konkurrencebegrænsninger rent faktisk var blevet drøftet og sandsynligvis besluttet på disse møder.
92. Dette ville indebære, at Kommissionen, i det mindste i en vis udstrækning, blev nødt til at afsløre sine meddeleres identitet . Disse er oftest ansatte eller tidligere ansatte i en af de virksomheder, som deltager i konkurrencebegrænsningen, eller endog lederne af en af disse virksomheder, der ønsker at nyde godt af foranstaltninger, som Kommissionen træffer på grund af »formildende omstændigheder«.
93. Hvis, således som den norske regering har anført, Kommissionen derimod havde konstateret, at samtlige producenter inden for sektoren have gennemført på det nærmeste parallelle prisændringer, eller hvis - som i sagen vedrørende kartellet inden for papsektoren - de industrigrene, der anvender de pågældende produkter, havde indbragt en klage til Kommissionen, som de selv havde sørget for var blevet offentliggjort i pressen, ville der naturligvis ikke være nogen grund til, at Kommissionen ikke anførte dette i beslutningen. Dette er imidlertid kun undtagelsesvis tilfældet.
94. Jeg går derfor stærkt ind for, at Kommissionen i selve beslutningen ganske vist klart skal angive, hvilke formodninger den agter at undersøge, men at den kun skal underbygge disse med indicier i den udstrækning, angivelsen af heraf ikke afslører dens oplysningskilder eller påfører tredjemand skade.
95. Det er følgelig uundgåeligt, at Kommissionen i mange tilfælde er nødt til at indskrænke sig til at udtale, at »det følger af de oplysninger, som den er i besiddelse af«, at den pågældende virksomhed sandsynligvis har deltaget i indførelsen af konkurrencebegrænsende foranstaltninger af den og den art vedrørende de og de produkter.
96. Det betyder dog ikke, at Kommissionen ikke af høflighedsgrunde kan besvare eventuelle supplerende spørgsmål fra den nationale ret, forudsat at dette kan ske under iagttagelse af absolut fortrolighed. Men som påpeget af Kommissionen under retsmødet, kan der under en appelsag, i det mindste i Frankrig, ikke nægtes parterne adgang til de dokumenter, der er blevet fremlagt for retten. Desuden mener jeg at kunne udlede af Cour de cassation's domme, at formanden for Tribunal de grande instance i sin kendelse skal sammenfatte alle de mundtlige erklæringer, som er blevet fremsat for denne ret, og som har bidraget til, at den har fundet det berettiget at give tilladelse til ransagning.
97. Jeg kommer nu til det andet aspekt af den nationale rets rolle, nemlig prøvelsen af gennemførelsen af selve kontrolundersøgelsen.
98. Roquette har for at underbygge sin opfattelse lagt stor vægt på to passager i præmis 35 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen. De lyder således:
»Kommissionen skal drage omsorg for, at den i henhold til national ret kompetente myndighed råder over alle de oplysninger, der er nødvendige for at kunne foretage den efterprøvelse, som henhører under denne myndighed.«
»Den nationale myndighed har [...] kompetence til efter at have sikret sig, at beslutningen om den pågældende kontrolundersøgelse er autentisk, at efterprøve spørgsmålet om, hvorvidt de påtænkte indgreb er vilkårlige eller står i et misforhold til formålet med kontrolundersøgelsen, og til at påse, at reglerne i henhold til national ret overholdes ved gennemførelsen af de pågældende indgreb.«
99. Den første passage, der drejer sig om, hvilke »oplysninger« den nationale myndighed skal råde over, følges umiddelbart af dette punktum: »Det bemærkes herved, at myndigheden - uanset om der er tale om en retsinstans - ikke i denne forbindelse kan sætte sit eget skøn med hensyn til, om den pågældende kontrolundersøgelse er nødvendig, i stedet for Kommissionens, idet det kun er Domstolen, der har kompetence til at efterprøve lovligheden af Kommissionens faktiske og retlige vurdering.« Det kan udledes af disse to på hinanden følgende sætninger, at det ikke er meningen, at de »oplysninger«, der skal fremlægges for den nationale myndighed, skal bestå af samtlige de indicier og fortrolige oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, hvilket under alle omstændigheder udelukkes i præmis 41 i dommen i sagen Hoechst mod Kommissionen. Der kan således kun være tale om de oplysninger, der er nødvendige for, at den nationale retsinstans kan løse den opgave, som henhører under den, og som defineres i dommens præmis 34, nemlig at drage omsorg for, at »de proceduremæssige retssikkerhedsgarantier, som gælder i henhold til national ret«, er overholdt.
100. Domstolen henviste med udtrykket »proceduremæssige retssikkerhedsgarantier« tydeligvis til de nationale regler om, hvilken ret der er kompetent, og hvilken form dennes afgørelse skal have. Disse garantier kan også dreje sig om, at det skal fremgå, på hvilke adresser de lokaler, hvori kontrolundersøgelsen skal finde sted, er beliggende, og på hvilken dato og hvilket klokkeslæt denne skal gennemføres, og om, at navnene på de repræsentanter for Kommissionen og medlemsstaten, der skal foretage undersøgelsen, og andre praktiske enkeltheder af denne art, som er foreskrevet i den nationale lovgivning, skal være angivet.
101. Hvad angår den anden passage, Roquette har henvist til, vedrører den, således som Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen korrekt påpegede under retsmødet, udelukkende den måde, hvorpå tvangsindgrebene kan gennemføres. I dette øjemed kan den nationale ret, hvis den nationale lovgivning tillader eller foreskriver det, selv være til stede under kontrolundersøgelsen. Den kan pålægge de kriminalpolitiembedsmænd, der ledsager Kommissionens repræsentanter, kun at bryde de låse på døre, skabe eller køretøjer, som virksomhedens personale nægter at åbne, idet der i modsat fald ville være tale om vilkårlige eller uforholdsmæssige tvangsindgreb. Som anført af Det Forenede Kongeriges regering, kan den nationale ret gøre opmærksom på, at virksomheden har ret til at tilkalde sin juridiske rådgiver (hvilket dog ikke kan medføre en udsættelse, der kan udnyttes til at ødelægge beviser), og at personalet har ret til ikke at afgive udtalelser eller svar, som kan rejse beskyldninger mod virksomheden.
102. Sammenfattende påhviler det den nationale ret at drage omsorg for, at der ikke anvendes fysiske tvangsindgreb, når den holdning, virksomhedens ansvarlige repræsentanter udviser, ikke berettiger dertil, og generelt sikre, at kontrolundersøgelsen gennemføres i overensstemmelse med de regler, der gælder i den pågældende stat.
Forslag til afgørelse
103. På baggrund af de foranstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den på de to præjudicielle spørgsmål, som Cour de cassation har forelagt, giver følgende samlede svar, som Kommissionen har foreslået:
»Under hensyn til, at beslutninger om foretagelse af kontrolundersøgelser, som vedtages af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber med hjemmel i artikel 14 i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikler 85 og 86, er undergivet retlig prøvelse af De Europæiske Fællesskabers Domstol, som anerkender grundsætningen om beskyttelse af enhver fysisk eller juridisk person mod vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb fra de offentlige myndigheders side, skal artikel 14, stk. 6, i forordning nr. 17 fortolkes således, at den nationale myndighed, som har kompetence til at træffe afgørelse om begæringer om støtte, der forelægges af Kommissionen i henhold til den nævnte artikel 14, stk. 6:
- ikke kan kræve at blive forelagt de oplysninger eller indicier, som Kommissionen har lagt til grund for beslutningen om en kontrolundersøgelse, og ikke kan efterprøve rigtigheden og relevansen af disse oplysninger
- kun kan afslå at give den begærede tilladelse, hvis kontrolundersøgelsens genstand og formål ikke er angivet i Kommissionens beslutning, eller hvis de er så åbenbart upræcist angivet, at det umuliggør den prøvelse af undersøgelsens forholdsmæssighed, som det tilkommer retten at foretage.«