62024CJ0665
WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 11 grudnia 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2014/40/UE – Artykuł 2 pkt 40 – Pojęcie „wprowadzania do obrotu” – Artykuł 23 ust. 2 i 3 – Egzekwowanie dyrektywy 2014/40 – Cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia – Zbliżanie ustawodawstw – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Dokonywana przez dystrybutora tytoniu dostawa pojemników zapasowych do papierosów elektronicznych z nieprawidłowym opisem zawartości nikotyny na opakowaniu i powiązanych wyrobów do punktu detalicznego – Kara pieniężna nałożona na dystrybutora – Zasada nulla poena sine culpa – Proporcjonalność kary pieniężnej
W sprawie C‑665/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (sąd apelacyjny ds. postępowania administracyjnego w sprawach gospodarczych, Niderlandy) postanowieniem z dnia 8 października 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 października 2024 r., w postępowaniu:
Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport
przeciwko
Diamond Flavours BV,
UEG Holland BV,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: K. Jürimäe (sprawozdawczyni), prezeska drugiej izby, pełniąca obowiązki prezesa siódmej izby, M. Gavalec i Z. Csehi, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu UEG Holland BV i Diamond Flavours BV – J.A. Jacobs, advocaat,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego – M.K. Bulterman i P.P. Huurnink, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – E.E. Schmidt oraz F. van Schaik, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 23 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów oraz uchylającej dyrektywę 2001/37/WE (Dz.U. 2014, L 127, s. 1) w związku z art. 2 pkt 40 oraz art. 20 ust. 2 i ust. 4 lit. b) ppkt (i) dyrektywy 2014/40.
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Diamond Flavours BV i UEG Holland BV, dwoma dystrybutorami między innymi pojemników zapasowych do papierosów elektronicznych, a Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (sekretarzem stanu ds. młodzieży, prewencji i sportu, Niderlandy, zwanym dalej „sekretarzem stanu”) w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej przez niego na Diamond Flavours i UEG Holland za wprowadzenie do obrotu pojemników zapasowych do papierosów elektronicznych, których opakowania jednostkowe zawierały niezgodną z prawdą informację o zawartości nikotyny.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2014/40
3
Motywy 8, 13 i 59 dyrektywy 2014/40 mają następujące brzmienie:
„(8)
Zgodnie z art. 114 ust. 3 [TFUE] za podstawę wniosków ustawodawczych należy przyjąć wysoki poziom ochrony zdrowia, uwzględniając w szczególności wszelkie zmiany oparte na faktach naukowych. Wyroby tytoniowe nie są zwykłymi towarami, a wobec szczególnie szkodliwego wpływu tytoniu na zdrowie ludzkie należy nadać priorytet ochronie zdrowia, w szczególności ograniczeniu palenia wśród młodych ludzi.
[…]
(13)
Do wykonywania zadań regulacyjnych państwa członkowskie i Komisja potrzebują kompleksowych informacji o składnikach i wydzielanych substancjach z wyrobów tytoniowych, aby móc ocenić atrakcyjność, właściwości uzależniające i toksyczność wyrobów tytoniowych oraz zagrożenia dla zdrowia związane z używaniem takich wyrobów. W tym celu należy zwiększyć istniejące obowiązki w zakresie zgłaszania składników i wydzielanych substancji. Należy przewidzieć dodatkowe zwiększone obowiązki w zakresie sprawozdawczości dla dodatków umieszczonych w wykazie priorytetowym, aby ocenić między innymi ich toksyczność, właściwości uzależniające oraz właściwości rakotwórcze, mutagenne lub szkodliwy wpływ na rozrodczość […], także w formie spalonej. W miarę możliwości należy ograniczyć obciążenia takich zwiększonych obowiązków w zakresie sprawozdawczości dla MŚP. Uważa się, że takie obowiązki dotyczące sprawozdawczości pozostają w zgodzie z nałożonym na Unię obowiązkiem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego.
[…]
(59)
Niniejsza dyrektywa nie zmienia obowiązku poszanowania praw podstawowych i zasad prawnych ustanowionych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Niniejsza dyrektywa ma wpływ na niektóre prawa podstawowe. Należy zatem zapewnić, by obowiązki nałożone na producentów, importerów i dystrybutorów tytoniu i powiązanych wyrobów nie tylko gwarantowały wysoki poziom ochrony zdrowia i konsumenta, ale także chroniły inne prawa podstawowe i były proporcjonalne względem prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Niniejsza dyrektywa powinna być stosowana z poszanowaniem prawa Unii i stosownych zobowiązań międzynarodowych”.
4
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących:
[…]
f)
wprowadzania do obrotu i etykietowania pewnych wyrobów powiązanych z wyrobami tytoniowymi, mianowicie papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych oraz wyrobów ziołowych do palenia;
w celu ułatwienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów, mając na celu wysoki poziom ochrony zdrowia, zwłaszcza młodych ludzi, i wypełnienie obowiązków Unii wynikających z Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia [WHO] o ograniczeniu użycia tytoniu (»konwencja«)”.
5
Zgodnie z art. 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Definicje”, do celów tej dyrektywy:
„[…]
16)
»papieros elektroniczny« oznacza wyrób, który może być wykorzystywany do spożycia pary zawierającej nikotynę za pomocą ustnika, lub wszelkie elementy tego wyrobu, w tym kartridże, zbiorniczki i urządzenia bez kartridża lub zbiorniczka. Papierosy elektroniczne mogą być jednorazowego użytku albo wielokrotnego napełniania, za pomocą pojemnika zapasowego lub zbiorniczka, lub wielokrotnego ładowania za pomocą kartridży jednorazowych;
17)
»pojemnik zapasowy« oznacza naczynie z płynem zawierającym nikotynę, który można wykorzystać do ponownego napełnienia papierosa elektronicznego;
[…]
30)
»opakowanie jednostkowe« oznacza najmniejsze wprowadzane do obrotu pojedyncze opakowanie wyrobu tytoniowego lub powiązanego wyrobu;
[…]
37)
»producent« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób lub posiada zaprojektowany i wyprodukowany wyrób i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą firmową lub własnym znakiem handlowym;
[…]
39)
»importer wyrobów tytoniowych lub powiązanych wyrobów« oznacza właściciela wyrobów tytoniowych lub powiązanych wyrobów lub osobę mającą prawo do rozporządzania tymi wyrobami, które zostały wprowadzone na terytorium Unii;
40)
»wprowadzanie do obrotu« oznacza udostępnianie wyrobów, niezależnie od miejsca ich produkcji, konsumentom w Unii, za opłatą lub nieodpłatnie, w tym w drodze sprzedaży na odległość; w przypadku transgranicznej sprzedaży na odległość za miejsce wprowadzenia do obrotu wyrobu uznaje się państwo członkowskie, w którym znajduje się konsument;
41)
»punkt detaliczny« oznacza każdy punkt, w którym wyroby tytoniowe są wprowadzane do obrotu, w tym przez osobę fizyczną”.
6
Artykuł 20 tej dyrektywy, zatytułowany „Papierosy elektroniczne”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, by papierosy elektroniczne i pojemniki zapasowe były wprowadzane do obrotu, jedynie jeżeli są zgodne z niniejszą dyrektywą i wszelkimi innymi stosownymi przepisami unijnymi.
Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych podlegających wymogowi uzyskania pozwolenia na mocy dyrektywy 2001/83/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz.U. 2001, L 311, s. 67)] lub wymogom określonym w dyrektywie [Rady 93/42/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej wyrobów medycznych (Dz.U. 1993, L 169, s. 1)].
2.   Producenci i importerzy papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych zgłaszają dany wyrób właściwym organom państw członkowskich o każdym takim wyrobie, jaki mają zamiar wprowadzić do obrotu [zgłaszają właściwym organom państw członkowskich każdy taki wyrób, który mają zamiar wprowadzić do obrotu]. Powiadomienie to dokonywane jest w formie elektronicznej, sześć miesięcy przed planowaną datą wprowadzenia do obrotu […]. W przypadku każdej istotnej modyfikacji wyrobu dokonuje się nowego powiadomienia.
W zależności od tego, czy dany wyrób to papieros elektroniczny, czy pojemnik zapasowy, przedmiotowe zgłoszenie zawiera następujące informacje:
[…]
b)
wykaz wszystkich składników i substancji wydzielanych w wyniku korzystania z wyrobu, w podziale na marki i rodzaje, wraz z ich ilościami;
[…]
4.   Państwa członkowskie zapewniają, by:
[…]
b)
opakowania jednostkowe i opakowania zbiorcze papierosów elektronicznych i pojemników zapasowych:
(i)
zawierały wykaz wszystkich składników wyrobu w porządku malejącym według masy, wskazanie zawartości nikotyny w wyrobie i jej ilości w przyjmowanej dawce, numer serii i ostrzeżenie dotyczące ochrony przed dziećmi;
[…]”.
7
Artykuł 23 dyrektywy 2014/40, zatytułowany „Współpraca i egzekwowanie prawa”, stanowi w ust. 2 i 3:
„2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby nie wprowadzano do obrotu wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów, które nie spełniają wymogów niniejszej dyrektywy, w tym aktów wykonawczych i delegowanych w niej ustanowionych. Państwa członkowskie zapewniają, aby wyroby tytoniowe ani wyroby powiązane nie były wprowadzane do obrotu, jeśli nie dopełniono wobec nich obowiązków sprawozdawczych określonych w niniejszej dyrektywie.
3.   Państwa członkowskie wprowadzają przepisy dotyczące sankcji, które są nakładane za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy, oraz wprowadzają wszystkie środki niezbędne do zapewnienia, aby sankcje te były egzekwowane. Sankcje te są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Wszelkie sankcje finansowo-administracyjne, które mogą być nałożone za umyślne naruszenia, są ustalane tak, by równoważyły spodziewane korzyści gospodarcze, do jakich dążono, popełniając naruszenie”.
Rozporządzenie (UE) 2019/1020
8
Artykuł 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1020 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie nadzoru rynku i zgodności produktów oraz zmieniającego dyrektywę 2004/42/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 765/2008 i (UE) nr 305/2011 (Dz.U. 2019, L 169, s. 1) stanowi w ust. 1:
„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do produktów podlegających unijnemu prawodawstwu harmonizacyjnemu wymienionemu w załączniku I (zwanemu dalej »unijnym prawodawstwem harmonizacyjnym«) w takim zakresie, w jakim unijne prawodawstwo harmonizacyjne nie zawiera przepisów szczególnych mających taki sam cel, które w sposób bardziej szczególny regulują określone aspekty nadzoru rynku i egzekwowania przepisów”.
9
Załącznik I do rozporządzenia 2019/1020, zatytułowany „Wykaz unijnego prawodawstwa harmonizacyjnego”, wymienia akty Unii objęte unijnym prawodawstwem harmonizacyjnym, o którym mowa w art. 2 tego rozporządzenia. Wśród tych aktów znajduje się, w pkt 55 tego załącznika, dyrektywa 2014/40.
Prawo niderlandzkie
10
Dyrektywa 2014/40 została transponowana do niderlandzkiego porządku prawnego przez Tabaks- en rookwarenwet (ustawę o wyrobach tytoniowych i wyrobach do palenia) z dnia 10 marca 1988 r. (Stb. 1988, nr 342; zwaną dalej „ustawą o wyrobach tytoniowych”), Tabaks- en rookwarenbesluit (rozporządzenie w sprawie wyrobów tytoniowych i wyrobów do palenia) z dnia 14 października 2015 r. (Stb. 2015, nr 398) oraz Tabaks- en rookwarenregeling (rozporządzenie ministerialne w sprawie wyrobów tytoniowych i wyrobów do palenia) z dnia 10 maja 2016 r. (Stcrt. 2016, nr 25446).
11
Z art. 1 ust. 1 ustawy o wyrobach tytoniowych wynika, że „wprowadzenie do obrotu” oznacza udostępnianie wyrobów konsumentom. „Importer wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów” został zdefiniowany w prawie niderlandzkim jako właściciel lub osoba uprawniona do rozporządzania wyrobami tytoniowymi lub powiązanymi wyrobami wprowadzonymi do Niderlandów.
12
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o wyrobach tytoniowych w związku z art. 2 ust. 2 lit. a) tej ustawy, art. 3.3 rozporządzenia w sprawie wyrobów tytoniowych i wyrobów do palenia i art. 3.10 ust. 1 rozporządzenia ministerialnego w sprawie wyrobów tytoniowych i wyrobów do palenia wprowadzanie do obrotu opakowań jednostkowych, na których nie podano zawartości nikotyny w pojemnikach zapasowych jest zabronione. W przypadku naruszenia tego zakazu minister może nałożyć administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 11b ust. 1 wspomnianej ustawy.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13
Inspektor Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (niderlandzkiego urzędu kontroli żywności i produktów konsumpcyjnych, Niderlandy) pobrał próbki z pięciu pojemników zapasowych do papierosów elektronicznych zakupionych przez siebie na stronach internetowych różnych sprzedawców detalicznych. W wyniku pobrania próbek inspektor stwierdził, że zawartość nikotyny w tych pojemnikach zapasowych była niższa niż podano na opakowaniu jednostkowym tych pojemników.
14
Punkty detaliczne otrzymały skontrolowane pojemniki zapasowe od dwóch różnych dystrybutorów. Zanim dystrybutorzy przywieźli te pojemniki zapasowe do Niderlandów, sami nabyli je od producenta z siedzibą we Francji, importera z siedzibą w Irlandii i importera z siedzibą na Węgrzech.
15
Decyzjami z dnia 18 i 25 października 2019 r. sekretarz stanu nałożył na wspomnianych dystrybutorów pięć administracyjnych kar pieniężnych, z których każda wynosiła 450 EUR, za wprowadzenie do obrotu pojemników zapasowych do papierosów elektronicznych, których opakowanie jednostkowe wskazywało niezgodną z prawdą zawartość nikotyny.
16
Dystrybutorzy ci wnieśli skargę na te kary pieniężne do rechtbank Rotterdam (sądu w Rotterdamie, Niderlandy). Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. ten sąd uznał ich skargi za zasadne i uchylił wspomniane kary administracyjne ze względu na to, że owi dystrybutorzy nie udostępnili konsumentom przedmiotowych pojemników zapasowych, czyli nie „wprowadzili ich do obrotu” w rozumieniu mających zastosowanie przepisów.
17
Sekretarz stanu wniósł apelację od tego wyroku do College van Beroep voor het bedrijfsleven (sądu apelacyjnego ds. postępowania administracyjnego w sprawach gospodarczych, Niderlandy), który jest sądem odsyłającym.
18
W pierwszej kolejności sąd ten wskazuje, że wcześniej w wyroku z dnia 9 września 2022 r. (ECLI:NL:CBB:2022:510) orzekł, iż dyrektywa 2014/40 nie zezwala na wprowadzanie do obrotu wyrobu tytoniowego, w którym zawartość nikotyny nie jest podana na opakowaniu. Sąd ten dodaje, że administracja nie dysponuje żadnym zakresem uznania w tym względzie i nie może brać pod uwagę zagrożeń dla zdrowia publicznego w przypadku rozbieżności między zawartością nikotyny w pojemniku zapasowym a jej wskazaniem na opakowaniu jednostkowym tego pojemnika.
19
Sąd ten podkreśla jednak, że precedens ten dotyczył punktu detalicznego, który na własnej stronie internetowej wystawiał na sprzedaż dla konsumentów pojemniki zapasowe do papierosów elektronicznych. Miało zatem miejsce „wprowadzenie do obrotu” w rozumieniu mających zastosowanie przepisów krajowych i można było uznać, że punkt detaliczny dopuszczał się naruszenia.
20
Natomiast w sprawie w postępowaniu głównym zakwestionowano dostawę pojemników zapasowych przez „importera” w rozumieniu tych przepisów, czyli właściciela lub osobę mającą prawo do rozporządzania wyrobami tytoniowymi lub powiązanymi wyrobami wprowadzonymi do Niderlandów, nie do konsumentów, lecz do punktów detalicznych. W takim przypadku istnieje zatem niepewność co do wykładni pojęcia „wprowadzenia do obrotu”, które warunkuje zobowiązanie państw członkowskich na podstawie art. 23 ust. 2 dyrektywy 2014/40 do zapewnienia, aby wyroby tytoniowe i powiązane wyroby niezgodne z tą dyrektywą nie były wprowadzane do obrotu.
21
W drugiej kolejności sąd odsyłający zauważa, że sekretarz stanu nałożył na odnośnych dystrybutorów sankcje administracyjne o charakterze karnym. W związku z tym należałoby zastosować art. 48 ust. 1 Karty praw podstawowych, a tym samym zasadę nulla poena sine culpa (nie ma kary bez winy). Tymczasem zasada ta wymaga winy, a zatem odpowiedzialności za popełnienie danego naruszenia. Powstaje zatem pytanie, czy dystrybutorzy ci są odpowiedzialni za wprowadzenie do obrotu pojemników zapasowych do papierosów elektronicznych, których opakowanie jednostkowe zawiera nieprawidłową informację o zawartości nikotyny, w szczególności ze względu na ewentualnie nadmierne obciążenie, jakim dla tych dystrybutorów mogłoby być pobieranie próbek danych wyrobów.
22
W takich okolicznościach College van Beroep voor het bedrijfsleven (administracyjny sąd apelacyjny do spraw gospodarczych) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 23 ust. 2 [dyrektywy 2014/40] w związku z art. 2 pkt 40 i art. 20 ust. 4 lit. b) ppkt (i) [tej dyrektywy] należy interpretować w ten sposób, że obowiązek państw członkowskich w zakresie zapewnienia, by do obrotu nie były wprowadzane pojemniki zapasowe, których opakowania jednostkowe nie zawierają zgodnego z prawdą wskazania zawartości nikotyny, obejmuje nie tylko sprzedaż takich pojemników zapasowych w punkcie detalicznym lub przez punkt detaliczny, ale także ich dostawę do punktu detalicznego?
2)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy w sytuacji takiej jak będąca przedmiotem niniejszej sprawy, w której doszło do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podmiot gospodarczy, który nabył pojemniki zapasowe u producenta lub importera w rozumieniu dyrektywy 2014/40, może ponosić odpowiedzialność za to – i czy w konsekwencji można mu to zarzucać – że wprowadził do obrotu pojemniki zapasowe, których jednostkowe opakowania zawierają niezgodną z prawdą informację o zawartości nikotyny, chociaż zawartość nikotyny widniejąca na jednostkowym opakowaniu odpowiada tej, którą wskazano w odnoszącym się do tego pojemnika zapasowego zgłoszeniu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 dyrektywy 2014/40?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
23
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 23 ust. 2 dyrektywy 2014/40 w związku z art. 2 pkt 40 i art. 20 ust. 4 lit. b) ppkt (i) tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że nałożony na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby pojemniki zapasowe do papierosów elektronicznych, których opakowania jednostkowe zawierają niezgodną z prawdą informację o zawartości nikotyny, nie były wprowadzane do obrotu, jest ograniczony do etapu dostarczania tych pojemników zapasowych konsumentowi przez punkt detaliczny.
W przedmiocie dopuszczalności
24
W uwagach na piśmie obaj dystrybutorzy, których dotyczy postępowanie główne, uważają, że pytanie pierwsze jest niedopuszczalne ze względu na to, iż nie odpowiada ono kwestii, w przedmiocie której sąd odsyłający ma rozstrzygnąć w postępowaniu głównym. Władze niderlandzkie nie przewidziały bowiem możliwości nałożenia na dystrybutora kary administracyjnej w przypadku, gdyby zawartość nikotyny w płynie znajdującym się w pojemniku zapasowym do papierosów elektronicznych była niższa od zawartości wskazanej na opakowaniu, a pojemnik zapasowy został znaleziony w punkcie detalicznym.
25
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W związku z tym jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 1981 r., Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, pkt 15; z dnia 8 listopada 1990 r., Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, pkt 19, 20; a także z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, pkt 54).
26
Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyroki: z dnia 15 grudnia 1995 r., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, pkt 61; z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, pkt 55).
27
Tymczasem poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza właśnie do uzyskania wykładni pojęcia „wprowadzania do obrotu” zawartego w art. 23 ust. 2 dyrektywy 2014/40 w celu ustalenia, czy możliwe jest skazanie dystrybutora pojemników zapasowych do papierosów elektronicznych za to, że sprzedał on punktom detalicznym – a nie konsumentom – wyrób niezgodny z jednym z obowiązków wynikających z tej dyrektywy.
28
W związku z tym należy uznać, że pytanie pierwsze jest dopuszczalne.
Co do istoty
29
Zapytany niedawno o wykładnię pojęcia „wprowadzania do obrotu” zawartego w art. 23 ust. 2 dyrektywy 2014/40 przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) Trybunał orzekł, że art. 23 ust. 2 dyrektywy 2014/40 w związku z jej art. 2 pkt 40 należy interpretować w ten sposób, że nałożony na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by wyroby tytoniowe, których etykieta opakowania jednostkowego narusza wymogi dotyczące prezentacji tych wyrobów, nie były wprowadzane do obrotu, nie jest ograniczony do etapu dostawy tych wyrobów przez punkt detaliczny konsumentom (wyrok z dnia 15 maja 2025 r., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, pkt 52).
30
Tymczasem art. 23 ust. 2 dyrektywy 2014/40 ma zakres przekrojowy, ponieważ zmierza do tego, aby wyroby tytoniowe i powiązane wyroby, które nie spełniają wymogów któregokolwiek z przepisów tej dyrektywy, nie były wprowadzane do obrotu (zob. podobnie wyrok z dnia 15 maja 2025 r., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, pkt 39).
31
W celu zagwarantowania skuteczności tego przepisu art. 23 ust. 3 tej dyrektywy nakłada bowiem na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia przepisów dotyczących sankcji, które są nakładane za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie omawianej dyrektywy, oraz podjęcia wszelkich niezbędnych środków, aby sankcje te były egzekwowane. Wprowadzenie owych przepisów dotyczących sankcji odnosi się do wszystkich przepisów dyrektywy 2014/40, niezależnie od etapu łańcucha dostaw, na którym mają one zastosowanie, a zatem nie jest ograniczone do etapu dostawy konsumentom przez punkt detaliczny niespełniających wymogów wyrobów tytoniowych (wyrok z dnia 15 maja 2025 r., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, pkt 40).
32
Wykładnia ta, zgodnie z którą obowiązek nałożony na państwa członkowskie ma zastosowanie na dowolnym etapie łańcucha dostaw i nie jest ograniczony do etapu dostawy wyrobów tytoniowych konsumentom przez punkt detaliczny, znajduje również potwierdzenie w szerszym kontekście regulacyjnym, w który wpisuje się dyrektywa 2014/40, w szczególności w rozporządzeniu 2019/1020, które zgodnie z art. 2 i pkt 55 załącznika I do tego rozporządzenia ma zastosowanie do wyrobów objętych dyrektywą 2014/40 (zob. podobnie wyrok z dnia 15 maja 2025 r., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, pkt 42–46).
33
Ponadto aby osiągnąć cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia i konsumentów, o którym mowa w art. 1 tej dyrektywy w związku z jej motywami 8 i 59, ów obowiązek kontroli zakłada sprawowanie kontroli na różnych etapach łańcucha dostaw poprzez zapewnienie, że w odniesieniu do każdej czynności, która nieuchronnie prowadzi in fine do udostępniania produktu konsumentom, państwa członkowskie weryfikują przestrzeganie wymogów omawianej dyrektywy (wyrok z dnia 15 maja 2025 r., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, pkt 51).
34
Okoliczność, że spór w postępowaniu głównym dotyczy sprzedaży pojemników zapasowych do papierosów elektronicznych, nie ma wpływu na wykładnię art. 23 ust. 2 dyrektywy 2014/40 przedstawioną w pkt 29 niniejszego wyroku. Przeciwnie, art. 20 tej dyrektywy, poświęcony wyłącznie papierosom elektronicznym, wyraźnie podkreśla w ust. 1 obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, „by papierosy elektroniczne i pojemniki zapasowe były wprowadzane do obrotu, jedynie jeżeli są zgodne z [omawianą] dyrektywą i wszelkimi innymi stosownymi przepisami unijnymi”.
35
W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze powinna brzmieć następująco: art. 23 ust. 2 dyrektywy 2014/40 w związku z art. 2 pkt 40 i art. 20 ust. 4 lit. b) ppkt (i) tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że nałożony na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby pojemniki zapasowe do papierosów elektronicznych, których opakowania jednostkowe zawierają niezgodną z prawdą informację o zawartości nikotyny, nie były wprowadzane do obrotu, nie jest ograniczony do etapu dostarczania tych pojemników zapasowych konsumentowi przez punkt detaliczny.
W przedmiocie pytania drugiego
36
Na wstępie należy zauważyć, że pytanie drugie w brzmieniu przedstawionym przez sąd odsyłający nie dotyczy żadnego przepisu prawa Unii.
37
Zatem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W takim kontekście Trybunał może wziąć pod rozwagę przepisy prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoim pytaniu [zob. podobnie wyroki: z dnia 20 marca 1986 r., Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, pkt 9; z dnia 4 października 2024 r., Confédération paysanne (Melony i pomidory z Sahary Zachodniej), C‑399/22, EU:C:2024:839, pkt 40].
38
W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że kary będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym wnikają z przepisów dotyczących sankcji, które państwa członkowskie są zobowiązane przyjąć na podstawie art. 23 ust. 3 dyrektywy 2014/40.
39
W tych okolicznościach należy uznać, że poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 23 ust. 3 dyrektywy 2014/40 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowym uregulowaniom wprowadzającym administracyjną karę pieniężną mającą charakter karny, którą zagrożony jest podmiot gospodarczy wprowadzający do obrotu pojemniki zapasowe do papierosów elektronicznych, których opakowania jednostkowe zawierają niezgodne z prawdą informacje na temat zawartości nikotyny, nawet jeśli te informacje odpowiadają informacjom podanym w zgłoszeniu dokonanym na podstawie art. 20 ust. 2 tej dyrektywy przez „producenta” lub „importera”, od którego ten podmiot gospodarczy nabył te pojemniki zapasowe.
40
Z brzmienia art. 23 ust. 3 dyrektywy 2014/40 wynika, po pierwsze, że państwa członkowskie wprowadzają przepisy dotyczące sankcji, które są nakładane za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy, po drugie, że sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, a po trzecie, że wszelkie sankcje finansowo-administracyjne, które mogą być nałożone za umyślne naruszenie, mogą zostać ustalone tak, by równoważyć spodziewane korzyści gospodarcze uzyskane przez popełnienie tego naruszenia.
41
Poza tym ostatnim uściśleniem, które uzależnia możliwość zrównoważenia korzyści finansowej uzyskanej dzięki naruszeniu od umyślnego charakteru tego naruszenia, dyrektywa 2014/40 nie zawiera zatem zasad dotyczących wprowadzenia przepisów dotyczących sankcji, oprócz zasady wymagającej skutecznego, proporcjonalnego i odstraszającego charakteru tych sankcji. Z brzmienia art. 23 ust. 3 tej dyrektywy można zatem wywnioskować, że państwa członkowskie zachowują autonomię przy określaniu tych przepisów, pod warunkiem poszanowania tego wymogu.
42
W braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie sankcji z tytułu niedochowania warunków przewidzianych w ramach wprowadzonego przez te przepisy systemu państwa członkowskie są uprawnione do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Jednakże są one zobowiązane do wykonywania swych kompetencji z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad i w konsekwencji w poszanowaniu zasady proporcjonalności (wyroki: z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 23; z dnia 22 marca 2017 r., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 39; a także z dnia 21 listopada 2024 r., Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, pkt 41).
43
Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, kwestią leżącą u podstaw pytania drugiego jest zgodność systemu odpowiedzialności obiektywnej z wymogiem ustanowionym w art. 23 ust. 3 dyrektywy 2014/40, a w szczególności poszanowanie zasady proporcjonalności.
44
Tymczasem w odniesieniu do tej zasady z orzecznictwa Trybunału wynika, że taki system nie jest sam w sobie niezgodny z prawem Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 lipca 1990 r., Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, pkt 19; z dnia 27 lutego 1997 r., Ebony Maritime i Loten Navigation, C‑177/95, EU:C:1997:89, pkt 36; z dnia 11 lipca 2002 r., Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, pkt 47; a także z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 47).
45
System odpowiedzialności obiektywnej nie jest bowiem nieproporcjonalny, gdy może zachęcać dane osoby do przestrzegania przepisów aktu Unii i gdy zamierzone cele leżą w ogólnym interesie mogącym uzasadniać ustanowienie takiego systemu (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 lipca 1990 r., Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, pkt 19; z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 48).
46
W niniejszej sprawie, po pierwsze, jak przypomniano w pkt 33 niniejszego wyroku, dyrektywa 2014/40 ma na celu, zgodnie z jej art. 1, zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia, w szczególności młodych ludzi.
47
Tymczasem taki cel zalicza się do celów interesu ogólnego w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 45 niniejszego wyroku (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 września 2012 r., Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526, pkt 49; z dnia 29 kwietnia 2015 r., Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, pkt 57), mogącego uzasadniać ustanowienie przez państwa członkowskie systemu odpowiedzialności obiektywnej. Taki system może ponadto zachęcać osoby, których dotyczy, do przestrzegania obowiązków wynikających z dyrektywy 2014/40.
48
Ponadto, co się tyczy szczególnej okoliczności dotyczącej faktu, że zawartość nikotyny leżąca u podstaw sankcji rozpatrywanych w postępowaniu głównym jest zgodna z zawartością nikotyny zgłoszoną przez producenta i importerów spornych wyrobów na podstawie art. 20 ust. 2 tej dyrektywy, należy stwierdzić, że zgłoszenie to ma na celu, zgodnie z motywem 13 wspomnianej dyrektywy, ułatwienie wprowadzania regulacji przez państwa członkowskie i Komisję, a nie umożliwienie uwolnienia się od odpowiedzialności podmiotom gospodarczym działającym na późniejszym etapie łańcucha dostaw.
49
Po drugie, sankcje te nie wydają się równoważyć korzyści finansowej uzyskanej dzięki naruszeniu, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego. W takim przypadku wspomniane sankcje nie wymagają udowodnienia zamierzonego działania na podstawie art. 23 ust. 3 dyrektywy 2014/40.
50
W takich okolicznościach państwa członkowskie mogą zatem przyjąć uregulowanie krajowe przewidujące administracyjną karę pieniężną mającą charakter karny, którą zagrożony jest podmiot gospodarczy wprowadzający do obrotu pojemniki zapasowe do papierosów elektronicznych, których opakowania jednostkowe zawierają niezgodne z prawdą informacje na temat zawartości nikotyny, nawet jeśli te informacje odpowiadają informacjom podanym w zgłoszeniu dokonanym na podstawie art. 20 ust. 2 dyrektywy 2014/40 przez „producenta” lub „importera”, od którego ten podmiot gospodarczy nabył te pojemniki zapasowe.
51
Przy tym o ile zasada proporcjonalności jest wiążąca dla państw członkowskich przy określaniu znamion naruszenia, o tyle jest tak również w przypadku oceny elementów istotnych dla ustalenia kwoty kary finansowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 54; z dnia 22 marca 2017 r., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 43; a także z dnia 21 listopada 2024 r., Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, pkt 46).
52
Oznacza to, że przy ustalaniu kwoty kary finansowej należy wziąć pod uwagę indywidualne okoliczności danego przypadku (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, pkt 45; a także z dnia 21 listopada 2024 r., Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, pkt 47). Dlatego też stosowanie kary finansowej w zryczałtowanej wysokości za każde naruszenie niektórych obowiązków przewidzianych w przepisach krajowych, bez dostosowania kwoty tej kary do wagi naruszenia, może okazać się nieproporcjonalne w świetle celów określonych w uregulowaniach Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 41; a także z dnia 22 marca 2017 r., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 50).
53
W niniejszej sprawie, z zastrzeżeniem oceny należącej do sądu odsyłającego, uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie wydają się pozwalać na zindywidualizowanie wspomnianych sankcji. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i z uwag przedstawionych Trybunałowi wynika bowiem, że kwota kar pieniężnych nałożonych na obu dystrybutorów jest niezależna od indywidualnych okoliczności danego przypadku, a w szczególności od okoliczności, że w informacji o zawartości nikotyny, z której powodu czyni się im zarzuty, podano większe wartości niż rzeczywiście zawiera płyn we wprowadzonych do obrotu pojemnikach zapasowych.
54
Wynika z tego, że stosowanie kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za każde naruszenie niektórych obowiązków przewidzianych w krajowych przepisach ustawowych w zastosowaniu dyrektywy 2014/40, bez dostosowania wysokości tej kary pieniężnej do wagi naruszenia, co wydają się przewidywać przepisy dotyczące sankcji rozpatrywane w postępowaniu głównym, jest nieproporcjonalne w świetle celu realizowanego przez dyrektywę 2014/40, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia, w szczególności młodych ludzi (zob. analogicznie wyroki: z dnia 22 marca 2017 r., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 62–64, 66; a także z dnia 21 listopada 2024 r., Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, pkt 53).
55
W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć następująco: art. 23 ust. 3 dyrektywy 2014/40 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowym uregulowaniom wprowadzającym administracyjną karę pieniężną mającą charakter karny, którą zagrożony jest podmiot gospodarczy wprowadzający do obrotu pojemniki zapasowe do papierosów elektronicznych, których opakowania jednostkowe zawierają niezgodne z prawdą informacje na temat zawartości nikotyny – nawet jeśli te informacje odpowiadają informacjom podanym w zgłoszeniu dokonanym na podstawie art. 20 ust. 2 tej dyrektywy przez „producenta” lub „importera”, od którego ten podmiot gospodarczy nabył te pojemniki zapasowe – jeżeli kwota tej kary pieniężnej nie może zostać dostosowana do wagi naruszenia z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności danego przypadku.
W przedmiocie kosztów
56
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 23 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów oraz uchylającej dyrektywę 2001/37/WE w związku z art. 2 pkt 40 i art. 20 ust. 4 lit. b) ppkt (i) tej dyrektywy
należy interpretować w ten sposób, że:
nałożony na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby pojemniki zapasowe do papierosów elektronicznych, których opakowania jednostkowe zawierają niezgodną z prawdą informację o zawartości nikotyny, nie były wprowadzane do obrotu, nie jest ograniczony do etapu dostarczania tych pojemników zapasowych konsumentowi przez punkt detaliczny.
2)
Artykuł 23 ust. 3 dyrektywy 2014/40
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie krajowym uregulowaniom wprowadzającym administracyjną karę pieniężną mającą charakter karny, którą zagrożony jest podmiot gospodarczy wprowadzający do obrotu pojemniki zapasowe do papierosów elektronicznych, których opakowania jednostkowe zawierają niezgodne z prawdą informacje na temat zawartości nikotyny – nawet jeśli te informacje odpowiadają informacjom podanym w zgłoszeniu dokonanym na podstawie art. 20 ust. 2 tej dyrektywy przez „producenta” lub „importera”, od którego ten podmiot gospodarczy nabył te pojemniki zapasowe – jeżeli kwota tej kary pieniężnej nie może zostać dostosowana do wagi naruszenia z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności danego przypadku.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.