62006CC0070
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JÁN MAZÁK
prednesené 9. októbra 2007 (
1
)
Vec C-70/06
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Portugalskej republike
„Nesplnenie povinnosti členským štátom — Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti — Nevykonanie — Peňažná sankcia“
I – Úvod
1.
Toto konanie bolo začaté na návrh Komisie zo 7. februára 2006 podľa článku 228 ES. Komisia uvádza, že Portugalská republika neprijala potrebné opatrenia, aby vyhovela rozsudku Súdneho dvora zo 14. októbra 2004 vo veci C-275/03, Komisia/Portugalsko, (
2
) a navrhuje, aby bolo Portugalsku uložené penále. V tomto rozsudku Súdny dvor vyhlásil, že Portugalská republika si tým, že nezrušila nariadenie č. 48051 z 21. novembra 1967, ktorým podmieňuje poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o vine alebo úmysle, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác. (
3
)
II – Právny rámec
2.
V článku 1 ods. 1 smernice 89/665 v znení zmien a doplnení sa stanovuje, že „členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že v oblasti postupov verejného obstarávania, na ktoré sa vzťahujú smernice 71/305/EHS, 77/62/ES a 92/50/EHS, môžu byť rozhodnutia obstarávateľov účinne a predovšetkým tak rýchlo, ako je to možné, preskúmané…“
3.
V článku 2 ods. 1 smernice 89/665 sa stanovuje, že „členské štáty zabezpečia, aby prijaté opatrenia týkajúce sa postupov preskúmavania uvedených v článku 1 zahŕňali právomoc:
…
c)
odškodniť osoby poškodené porušením.“
4.
Smernica Rady 71/305/EHS z 26. júla 1971 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác (
4
) bola zrušená smernicou Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác (
5
), ktorá bola následne s účinnosťou od 31. januára 2006 zrušená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (
6
).
5.
V článku 81 smernice 2004/18 sa stanovuje „v súlade so smernicou Rady 89/665/EHS… členské štáty zabezpečia vykonanie tejto smernice pomocou účinných, dostupných a transparentných mechanizmov“.
6.
Odkaz v článku 1 ods. 1 smernice 89/665 na smernicu 71/305 má byť chápaný ako odkaz na smernicu 2004/18. (
7
)
III – Konanie pred podaním žaloby a návrhy
7.
Listom zo 4. novembra 2004 Komisia upozornila portugalské orgány na rozsudok vo veci C-275/03 a skutočnosť, že podľa článku 228 ES je Portugalsko povinné prijať potrebné opatrenia, aby vyhovelo tomuto rozsudku. Komisia požiadala portugalské orgány, aby ju o prijatých opatreniach informovali do 15. januára 2005.
8.
Dňa 19. novembra 2004 zaslali portugalské orgány Komisii kópiu návrhu nového zákona o mimozmluvnej občianskoprávnej zodpovednosti štátu a iných verejných orgánov. Portugalské orgány požiadali Komisiu o vyjadrenie, či sa domnieva, že navrhovaný zákon zabezpečí správne a úplné prebratie smernice 89/665. Okrem toho listom z 12. januára 2005 portugalské orgány požiadali Komisiu, aby až do obdobia, keď začne plynúť nové legislatívne obdobie nasledujúce po voľbách, ktoré sa majú konať 20. februára 2005, nepodávala nijakú žalobu podľa článku 228 ES, aby mohlo byť konanie na účely prijatia zákona o mimozmluvnej zodpovednosti štátu začaté v prvom polroku roka 2005.
9.
Dňa 21. marca 2005 Komisia zaslala portugalským orgánom formálne oznámenie, v ktorom im oznámila, že rozpustenie Portugalského parlamentu (Assembleia da República Portuguesa) a konanie volieb neodôvodňuje skutočnosť, že Portugalsko si nesplnilo povinnosti podľa smernice 89/665 v časových lehotách stanovených v tejto smernici. Komisia takisto uviedla, že navrhovaný zákon rozhodne nie je v súlade so smernicou 89/665. Komisia oznámila portugalským orgánom, že keďže jej neboli doručené žiadne informácie o opatreniach prijatých na účely vyhovenia rozsudku Súdneho dvora vo veci C-275/03, domnieva sa, že Portugalsko si nesplnilo povinnosti podľa článku 228 ods. 1 ES. Komisia vyzvala Portugalsko, aby v lehote dvoch mesiacov predložilo pripomienky k predmetnej veci. Takisto upozornila portugalské orgány na skutočnosť, že Súdny dvor môže podľa článku 228 ods. 2 ES ukladať peňažné pokuty. Komisia uviedla, že Súdnemu dvoru môže navrhnúť výšku paušálnej pokuty alebo penále, ktoré, ako sa Komisia domnieva, by malo Portugalsko za daných okolností zaplatiť.
10.
Listom z 25. mája 2005 portugalské orgány odpovedali na formálne oznámenie Komisie. Keďže Komisiu táto odpoveď nepresvedčila, 13. júla 2005 vydala odôvodnené stanovisko, v ktorom uviedla, že Portugalsko neprijalo potrebné opatrenia na účely vyhovenia rozsudku Súdneho dvora vo veci C-275/03 a nesplnilo si povinnosti podľa článku 228 ods. 1 ES. Komisia stanovila Portugalskej republike dvojmesačnú lehotu na prijatie potrebných opatrení na účely vyhovenia rozsudku vo veci C-275/03. Komisia takisto upozornila Portugalsko na skutočnosť, že ak by sa začalo konanie na Súdnom dvore, Súdny dvor by mohol uložiť peňažnú pokutu a Komisia samotná by mohla navrhnúť uloženie paušálnej pokuty alebo penále.
11.
V odpovedi na odôvodnené stanovisko z 12. decembra 2005 portugalské orgány uviedli, že navrhovaný zákon o mimozmluvnej zodpovednosti štátu, ktorý okrem iného zrušuje nariadenie č. 48051, už bol predložený na konečné schválenie portugalskému parlamentu. Keďže Komisia dospela k záveru, že Portugalská republika nevyhovela rozsudku Súdneho dvora C-275/03, rozhodla sa podať túto žalobu.
12.
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
„–
určil, že Portugalská republika si tým, že neprijala potrebné opatrenia na vykonanie rozsudku Súdneho dvora… vo veci C-275/03… nesplnila povinnosti podľa článku 228 ods. 1 Zmluvy ES,
–
nariadil Portugalskej republike, aby Komisii zaplatila na účet ‚vlastné zdroje Európskeho spoločenstva‘ uvedený v článku 9 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000 penále vo výške 21450 eur za každý deň omeškania s vyhovením rozsudku vo veci C-275/03 odo dňa, keď Súdny dvor… vydá rozsudok v prejednávanej veci, do dňa vyhovenia rozsudku vo veci C-275/03,
–
zaviazal Portugalskú republiku na náhradu trov konania.“
13.
Portugalská republika navrhuje, aby Súdny dvor:
„1.
zamietol všetky žalobné návrhy Komisie ako nedôvodné a:
a)
rozhodol, že Portugalská republika prijala všetky potrebné opatrenia na vykonanie rozsudku Súdneho dvora… vo veci C-275/03…, a teda rozhodol, že prvý žalobný návrh Komisie je nedôvodný;
b)
zbavil Portugalskú republiku povinnosti zaplatiť… penále vo výške 21450 eur za každý deň omeškania s vyhovením rozsudku vo veci C-275/03 odo dňa, keď Súdny dvor vydá rozsudok v prejednávanej veci, do dňa vyhovenia rozsudku vo veci C-275/03, a teda rozhodol, že druhý žalobný návrh Komisie je nedôvodný.
2.
Subsidiárne, v prípade, že sa nášmu žalobnému návrhu nevyhovie – [quod non] – znížiť výšku uvedeného penále, keďže táto suma je značne neprimeraná, a stanoviť uplatniteľný koeficient za závažnosť na úroveň nepresahujúcu 4 (štyri), stanoviť platenie penále na ročnom základe a upustiť od platenia penále až do nadobudnutia účinnosti opatrení, ktoré medzitým prijalo Portugalsko.“
IV – Splnenie povinnosti uloženej článkom 228 ods. 1 ES
A – Tvrdenia účastníkov konania
14.
Komisia tvrdí, že Portugalsko neprijalo potrebné opatrenia na vyhovenie rozsudku Súdneho dvora vo veci C-275/03, keďže tento členský štát nezrušil nariadenie č. 48051. Komisia uvádza, že tomuto rozsudku sa nevyhovelo navrhovaným zákonom o mimozmluvnej občianskoprávnej zodpovednosti štátu a iných verejných orgánov, ktorý portugalskému parlamentu predložila portugalská vláda. Navyše, keďže Komisii neboli oznámené nijaké iné opatrenie, domnieva sa, že Portugalská republika si nesplnila povinnosti podľa článku 228 ods. 1 ES.
15.
Portugalsko sa domnieva, že navrhovaný zákon č. 56/X o mimozmluvnej občianskoprávnej zodpovednosti štátu a iných verejných orgánov, ktorý portugalský parlament jednohlasne schválil 6. apríla 2006 a ktorý onedlho nadobudne účinnosť, správne preberá smernicu 89/665. Portugalsko sa takisto domnieva, že právny režim, ktorý medzitým prijalo, primerane preberá smernicu 89/665, a preto úplne vyhovuje rozsudku vo veci C-275/03. V tejto súvislosti Portugalsko uvádza, že články 22 a 271 Ústavy Portugalskej republiky (ďalej len „ÚRP“) a procesný kódex správneho súdnictva (ďalej len „PKSS“) zabezpečujú dostatočné vyhovenie rozsudku vo veci C-275/03. Okrem toho tvrdí, že portugalské súdy vo svojej ustálenej judikatúre pripustili, že vo vzťahu k protiprávnym správnym aktom existuje prezumpcia viny.
B – Posúdenie
16.
Komisia má v priebehu konania podľa článku 228 ES poskytnúť Súdnemu dvoru informácie potrebné na určenie rozsahu, v akom členský štát vyhovel rozsudku, ktorým sa vyhlasuje, že si nesplnil povinnosti. Okrem toho, ak Komisia predložila dostatočné dôkazy preukazujúce pretrvávanie nesplnenia povinností, je úlohou predmetného členského štátu podstatným a detailným spôsobom spochybniť predložené informácie a ich dôsledky. (
8
)
17.
Vo výrokovej časti rozsudku vo veci C-275/03 Súdny rozhodol, že Portugalská republika si tým, že nezrušila nariadenie č. 48051, ktorým podmieňuje poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o vine alebo úmysle, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665.
18.
Vzhľadom na znenie výrokovej časti rozsudku vo veci C-275/03 je podľa môjho názoru potrebné zistiť v kontexte prejednávanej veci, ktorá sa týka nesplnenia povinnosti podľa článku 228 ods. 1 ES, či Portugalská republika tomuto rozsudku vyhovela a najmä či zrušila nariadenie č. 48051.
19.
Za rozhodný deň sa na posúdenie toho, či došlo k nesplneniu povinnosti podľa článku 228 ods. 1 ES, považuje deň uplynutia lehoty vymedzenej v odôvodnenom stanovisku vydanom v zmysle tohto ustanovenia. Okrem toho, keďže Komisia navrhuje, aby bolo Portugalskej republike uložené penále, je takisto potrebné zistiť, či údajné nesplnenie povinnosti pretrvávalo aj po pojednávaní Súdneho dvora v prejednávanej veci.
20.
Z písomných vyjadrení, ktoré v prejednávanej veci predložili Komisia a samozrejme Portugalsko, vyplýva, že hoci sa navrhovaný zákon na zrušenie nariadenia č. 48051 nachádza v súčasnosti v portugalskom parlamente, ešte stále nebol s konečnou platnosťou prijatý. Samotná portugalská vláda vo svojich písomných vyjadreniach pripustila, že na to, aby navrhovaný zákon č. 56/X nadobudol účinnosť, je okrem iného potrebný podpis Presidente da República (prezident republiky) a jeho uverejnenie v Diário da República (portugalský úradný vestník). Tieto nevyhnutné opatrenia legislatívneho konania však Portugalská republika neprijala do dňa uplynutia lehoty vymedzenej v odôvodnenom stanovisku z 13. júla 2005.
21.
Okrem toho na ústnom pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 5. júla 2007, na ktorom sa priamo splnomocnenému zástupcovi Portugalskej republiky prednieslo, že nariadenie č. 48051 bolo ku dňu pojednávania stále účinné, splnomocnený zástupca odpovedal, že Portugalská republika mala v úmysle nahradiť súčasný režim prijatím navrhovaného zákona č. 56/X. Je preto jasné, že Portugalská republika nezrušila nariadenie č. 48051 do 5. júla 2007. Okrem toho k tomuto dňu aj naďalej existovali povinnosti, ktoré malo Portugalsko, a síce prebrať článok 1 ods. 1 a článok 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665 (
9
).
22.
Pokiaľ ide o tvrdenia portugalskej vlády založené na článkoch 22 a 271 ÚRP, PRSS a judikatúre portugalských súdov (
10
) o prezumpcii viny, tieto tvrdenia sú podľa môjho názoru právne irelevantné a nevhodné v kontexte tohto konania. Podľa môjho názoru sú predmetné tvrdenia pokusom Portugalska o opätovné začatie konania vo veci C-275/03 a opätovné preskúmanie veci, nad ktorými sa už účastníci konania zamýšľali a ktoré teda Súdny dvor zvážil pri vyhlásení svojho konečného rozsudku v prejednávanej veci.
23.
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené skutočnosti je potrebné dospieť k záveru, že Portugalská republika neprijala potrebné opatrenia na účely vyhovenia rozsudku vo veci C-275/03, pokiaľ ide o prebratie článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665, a v dôsledku toho si nesplnila povinnosti podľa článku 228 ods. 1 ES.
24.
Keďže sa teda preukázalo, že nesplnenie povinnosti na strane Portugalskej republiky pretrvávalo aj ku dňu pojednávania Súdneho dvora, je teraz potrebné preskúmať návrh Komisie na zaplatenie pokuty.
V – Primeraná finančná pokuta
A – Tvrdenia účastníkov konania
25.
Komisia na základe spôsobu výpočtu definovaného v jej oznámení 96/C 242/07 z 21. augusta 1996 o uplatňovaní článku [228] ES (
11
) a oznámení 97/C 63/02 z 28. februára 1997 o spôsobe výpočtu penále podľa článku [228] ES, (
12
) navrhuje, aby Súdny dvor uložil Portugalskej republike penále vo výške 21450 eur za každý deň omeškania ako sankciu za nevyhovenie rozsudku vo veci C-275/03. Pokuta má byť uložená odo dňa vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci do dňa vyhovenia rozsudku vo veci C-275/03.
26.
Komisia sa domnieva, že penále sú najvhodnejším prostriedkom na čo možno najskoršie ukončenie zisteného porušenia. Penále vo výške 21450 eur za každý deň omeškania zodpovedá závažnosti a trvaniu porušenia, pričom sa náležite zohľadňuje potreba zabezpečenia účinnosti sankcie. Podľa Komisie sa má táto suma vypočítať vynásobením jednotného základu vo výške 500 eur koeficientom vo výške 11 (na stupnici od 1 do 20) za závažnosť porušenia, koeficientom vo výške 1 za trvanie porušenia a koeficientom vo výške 3,9 [založený na portugalskom hrubom domácom produkte (ďalej len „HDP“) a vážení jeho hlasov v Rade], ktorý odráža platobnú schopnosť Portugalska.
27.
Vo vzťahu k trvaniu porušenia Komisia uvádza, že 12. októbra 2005, teda v deň, keď sa rozhodla podať túto žalobu, uplynulo od vyhlásenia rozsudku vo veci C-275/03 11 mesiacov. V súlade s usmerneniami Komisie prijatými v marci 2001 začala Komisia počítať trvanie porušenia podľa článku 228 ES od siedmich mesiacov nasledujúcich po dni vyhlásenia rozsudku, ktorým bolo zistené porušenie práva Spoločenstva. V prejednávanej veci sa vynásobením „koeficientu vo výške 0,1 piatimi mesiacmi (od novembra 2004 do mája 2005) dosiahne výsledok 0,5“. Koeficient trvania má byť preto 1, resp. sa má uplatniť minimálny koeficient.
28.
Pokiaľ ide o závažnosť porušenia, Komisia sa domnieva, že pri určovaní výšky finančnej pokuty by sa mali zohľadniť dva faktory, a to význam porušených pravidiel Spoločenstva a vplyv porušenia na všeobecné a individuálne záujmy. Podľa tretieho odôvodnenia smernice 89/665 „liberalizácia verejného obstarávania konkurencii v spoločenstve si vyžaduje podstatné zvýšenie záruky transparentnosti a nediskriminácie“. Na to, „aby to malo hmatateľné efekty, musia byť aplikovateľné účinné a rýchle nástroje v prípade porušení práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania, alebo národných pravidiel vykonávajúcich toto právo“. Komisia sa domnieva, že pravidlá, ktoré boli porušené, mali veľký význam a toto porušenie mohlo mať značný vplyv na všeobecné a individuálne záujmy. V tejto súvislosti v roku 2002 predstavovalo odvetvie verejného obstarávania 13,2 % portugalského HDP. (
13
) Bez toho, aby bolo dotknuté vyššie uvedené, a jednak vo svetle toho, že Súdny dvor po prvýkrát vo veci C-275/03 rozhodol o súlade vnútroštátnych pravidiel, ktoré podmieňujú poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením pravidiel Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych pravidiel, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o vine alebo úmysle, s článkom 1 ods. 1 a článkom 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665, a takisto keďže porušenie, ktoré viedlo k rozsudku vo veci C-275/03, je v prípade Portugalska samostatným prípadom nesprávneho prebratia smernice Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania, sa Komisia domnieva, že v prejednávanej veci by sa mal uplatniť koeficient za závažnosť rovnajúci sa 11.
29.
Komisia vo svojej odpovedi uviedla, že na rozdiel od tvrdení Portugalska (
14
) sa v prejednávanom prípade nemá uplatniť bod 13.3 oznámenia Komisie z roku 2005 – uplatňovanie článku 228 Zmluvy ES (
15
) (ďalej len „oznámenie z roku 2005“), v ktorom sa výslovne uvádza možnosť dočasne upraviť referenčný časový rámec na posúdenie pretrvávajúceho nevyhovenia zo strany členského štátu po vyhlásení rozsudku podľa článku 228 ES. Komisia sa takisto domnieva, že okolnosti vo veci C-278/01, Komisia/Španielsko, (
16
) v ktorej Súdny dvor rozhodol, že ukončenie porušenia sa môže v takomto prípade vymedziť iba ročne, sa podstatne odlišujú od okolností v prejednávanej veci, ktoré sa týkajú prijatia opatrení na správne prebratie smernice 89/665 do vnútroštátneho práva.
30.
Okrem toho sa Komisia domnieva, a to opäť na rozdiel od tvrdení Portugalska, (
17
) že nie je dôvodné upustiť od uloženia pokuty v prejednávanej veci v súlade s bodom 13.4 oznámenia z roku 2005. V bode 13.4 oznámenia z roku 2005 je upravené upustenie od uloženia pokuty, ak je napríklad potrebná časová lehota na overenie, či boli prijaté všetky potrebné opatrenia na účely vyhovenia rozsudku. Keďže sa prejednávaná vec týka prebratia smernice, Komisia si môže takéto opatrenia všímať ihneď po oznámení vnútroštátnych preberajúcich opatrení.
31.
Portugalsko sa domnieva, že výška penále, ktorú navrhuje Komisia, a najmä koeficient za závažnosť vo výške 11, sú vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci značne neprimerané a prehnané. Podľa portugalskej vlády stanovenie občianskoprávnej zodpovednosti správneho orgánu sa zdá byť nástrojom politiky verejného obstarávania v rámci smernice 89/665. Tomuto nástroju by sa však nemal, pokiaľ ide o túto politiku, prisudzovať prílišný význam. Cieľom politiky verejného obstarávania je v prvom rade zabezpečiť zákonnosť postupov verejného obstarávania. Možnosť stanoviť zodpovednosť správneho orgánu sa má považovať za pomocný nástroj ochrany záujmov obetí. Okrem toho sa Portugalsko domnieva, že je sporné, či porušenie má nejaký vplyv na všeobecné a individuálne záujmy, keďže portugalské súdy vo svojej ustálenej judikatúre pripustili, že vo vzťahu k protiprávnym aktom správneho orgánu existuje prezumpcia viny, v dôsledku čoho sa uľahčuje poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené, v úplnom súlade s požiadavkami smernice 89/665.
32.
Portugalsko tvrdí, že prejednávaná vec sa nezhoduje s ostatnými vecami, v ktorých Súdny dvor rozhodoval podľa článku 228 ES, keďže sa netýka nesprávneho uplatnenia práva Spoločenstva, ale skôr údajne nesprávneho prebratia smernice. Portugalsko tvrdí, že táto skutočnosť by sa mala považovať za poľahčujúcu okolnosť. Ďalej prejednávaná vec na rozdiel ostatných vecí, v ktorých Súdny dvor rozhodoval a v ktorých Komisia navrhovala nižší koeficient za závažnosť, sa netýka takých základných záujmov, akými sú verejné zdravie alebo telesná integrita jednotlivcov. Okrem toho sa prejednávaná vec netýka citlivých záležitostí patriacich do výlučnej právomoci Spoločenstva, ktoré boli v rozsiahlej miere legislatívne upravené a preskúmané v judikatúre Spoločenstva. Portugalsko sa domnieva, že je preto prekvapujúce, že Komisia navrhuje vo veci týkajúcej sa čiastočného neprebratia smernice 89/665 koeficient za závažnosť rovnajúci sa 11. Vzhľadom na to sa Portugalsko domnieva, že koeficient za závažnosť by v prejednávanej veci nemal byť vyšší ako 4.
33.
Okrem toho sa Portugalsko v súlade s bodom 13.3 oznámenia z roku 2005, ktorým sa nahrádzajú oznámenia 96/C 242/07 a 97/C 63/02, domnieva, že v prejednávanej veci by mal byť na účely posúdenia vyhovenia smernici 89/665 stanovený ročný, a nie denný primeraný referenčný časový rámec, ako navrhuje Komisia.
34.
Okrem toho sa Portugalsko domnieva, že v súlade s bodom 13.4 oznámenia z roku 2005 by sa v prejednávanej veci malo upustiť od uloženia pokuty. Prijatím navrhovaného zákona č. 56/X Portugalsko zabezpečilo, aby boli prijaté všetky potrebné opatrenia na účely vyhovenia rozsudku Súdneho dvora vo veci C-275/03. Na prijatie znenia zákona je potrebné iba uplynutie určitej lehoty.
B – Posúdenie
35.
Ak Súdny dvor zistí, že Portugalská republika nevyhovela jeho rozsudku vo veci C-275/03, podľa tretieho pododseku článku 228 ods. 2 ES môže tomuto členského štátu uložiť paušálnu pokutu a/alebo penále. (
18
)
36.
V zmysle ustálenej judikatúry Súdnemu dvoru prináleží, aby v každej veci posúdil vzhľadom na okolnosti prípadu výšku finančných pokút, ktoré sa majú uložiť. (
19
) Stanovenie sankcie podľa článku 228 ES teda patrí do výlučnej právomoci Súdneho dvora. Pri výkone svojej voľnej úvahy prináleží Súdnemu dvoru stanoviť paušálnu pokutu a/alebo penále, ktoré sú za daných podmienok primerané a proporcionálne jednak vzhľadom na zistené porušenie, ako aj platobnú schopnosť predmetného členského štátu. V tejto súvislosti návrhy Komisie týkajúce sa finančných pokút nie sú pre Súdny dvor záväzné a sú iba užitočným referenčným bodom. (
20
) Ani oznámenia Komisie vo vzťahu k článku 228 ES nie sú pre Súdny dvor záväzné, ale slúžia na zabezpečenie transparentnosti, predvídateľnosti a právnej istoty týchto opatrení inštitúcie. (
21
)
37.
Návrh finančných pokút, ktoré sa majú uložiť Portugalsku, zakladá Komisia vo svojej žalobe v prejednávanej veci okrem iného na svojich oznámeniach 96/C 242/07 a 97/C 63/02. Je potrebné poznamenať, že 7. februára 2006, teda v deň podania žaloby v tomto konaní na Súdny dvor, už tieto oznámenia neboli účinné a boli nahradené oznámením z roku 2005 s účinnosťou od 1. januára 2006. (
22
)
38.
Domnievam sa, že v kontexte tohto konania by bolo vhodné, aby Súdny dvor spolu s tvrdeniami účastníkov konania použil okrem iného aj novšie oznámenie z roku 2005 ako dôležitý referenčný bod na určenie, či v prejednávanej veci má byť uložená finančná sankcia, a ak áno, na určenie výšky tejto sankcie. V tejto súvislosti sa domnievam, že odvolanie sa Komisie na jej skoršie oznámenia nebránilo Portugalsku v obrane jeho záujmov v priebehu tohto konania a že boli dodržané zásady transparentnosti, predvídateľnosti a právnej istoty. Samotné Portugalsko vo svojich písomných vyjadreniach zdôraznilo skutočnosť, že oznámenie z roku 2005 nahradilo skoršie oznámenia Komisie, a v skutočnosti, ako vyplýva z vyjadrení Portugalska, sa tento členský štát výslovne opieral o body 13.3 a 13.4 oznámenia z roku 2005. Zastávam názor, že Portugalsko malo úplnú vedomosť o obsahu oznámenia z roku 2005 a že toto oznámenie môže byť použité ako referenčný bod vo vzťahu k uloženiu finančných sankcií Súdnym dvorom.
39.
Na účely dôsledného uplatnenia vykonávacieho konania upraveného v článku 228 ES zastávam názor, že toto konanie musí byť chápané ako nástroj úplnej realizácie cieľa konania podľa článku 226 ES, ktorým je ukončenie porušovania práva Spoločenstva, a takisto ako prostriedok, ktorý členské štáty odrádza od nevyhovenia rozsudkom Súdneho dvora, ktorými sa rozhodlo, že došlo k porušeniu práva Spoločenstva podľa článku 226 ES.
40.
V konkrétnom zmysle je cieľom konania upraveného v článku 228 ods. 2 ES prinútiť neplniaci členský štát, aby vyhovel rozsudku, ktorým sa rozhodlo, že tento členský štát si nesplnil povinnosti, a tým zabezpečiť, aby tento štát naozaj uplatnil právo Spoločenstva. Obidve sankcie stanovené v tomto ustanovení, konkrétne paušálna pokuta a penále, sú určené na dosiahnutie tohto cieľa. Cieľom uloženia penále a/alebo paušálnej pokuty je vystaviť členský štát hospodárskemu tlaku, ktorý ho podnieti ukončiť porušenie, o ktorom bolo rozhodnuté. O ukladaní finančných pokút sa preto má rozhodovať podľa stupňa dohovárania, ktorý je potrebný vo vzťahu k predmetnému členskému štátu, aby ten zmenil svoje správanie. (
23
)
41.
Vo veci C-304/02, Komisia/Francúzsko, Súdny dvor rozhodol, že uloženie penále sa zdá byť osobitne vhodné na podnietenie členského štátu k tomu, aby v čo najkratšej dobe ukončil nesplnenie povinnosti, ktoré by mohlo bez prijatia tohto opatrenia pretrvávať, pričom uloženie paušálnej pokuty sa zakladá skôr na hodnotení dôsledkov, ktoré má nevykonanie povinností predmetným členským štátom na súkromné a verejné záujmy, najmä ak nesplnenie povinnosti pretrvávalo počas dlhej doby po vyhlásení rozsudku, v ktorom bolo pôvodne určené. (
24
)
42.
Vzhľadom na okolnosti prípadu sa domnievam, že uloženie penále je vhodným prostriedkom na podnietenie, resp. presvedčenie Portugalska zmeniť svoje správanie a splniť si povinnosti podľa článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665. Zastávam názor, že v tomto konaní existuje dostatočný dôkaz preukazujúci existenciu reálneho nebezpečenstva, že predmetné porušenie bude pretrvávať, až kým Portugalsku nebude uložené penále. V tejto súvislosti bolo na ústnom pojednávaní z 5. júla 2007 zrejmé, že Portugalská republika neprijala potrebné opatrenia na vyhovenie rozsudku vo veci C-275/03, a to napriek opakovaným skorším vyhláseniam, že hrozí takýto postup.
43.
Pokiaľ ide o výšku penále, medzi základné kritériá, ktoré je potrebné zohľadniť na zabezpečenie toho, aby mali takéto platby donucovací charakter a aby sa právo Spoločenstva uplatňovalo jednotne a účinne, patrí v zásade trvanie porušenia, stupeň jeho závažnosti a platobná schopnosť členského štátu. Pri uplatňovaní týchto kritérií je potrebné zohľadniť najmä dôsledky, ktoré má nevykonanie povinnosti na verejné a súkromné záujmy, a naliehavosť dosiahnuť to, aby si predmetný členský štát splnil svoje povinnosti. (
25
)
44.
Komisia tvrdí, že v tomto konaní by sa mal stanoviť koeficient za trvanie porušenia rovnajúci sa 1. Ako vyplýva zo žalobných návrhov Komisie, tento koeficient bol vypočítaný okrem iného vzhľadom na deň, keď sa Komisia rozhodla podať návrh na začatie tohto konania, teda 12. októbra 2005. Podľa môjho názoru je návrh Komisie týkajúci sa trvania nesprávny. Okrem skutočnosti, že Komisia v skutočnosti podala návrh na začatie tohto konania až 7. februára 2006, Súdny dvor vo veci C-177/04, Komisia/Francúzsko, rozhodol, že trvanie porušenia podľa článku 228 ES je potrebné posúdiť vzhľadom na čas, keď Súdny dvor posudzuje skutkové okolnosti, a nie čas, keď sa Komisia obrátila na Súdny dvor. (
26
)
45.
V prejednávanej veci bolo na účely vyhovenia rozsudku vo veci C-275/03 potrebné, aby Portugalsko prijalo preberacie opatrenia článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665 do vnútroštátneho práva a najmä zrušilo nariadenie č. 48051. Je nesporné, že stav, keď zo strany Portugalska s určitosťou nedošlo k prijatiu potrebných legislatívnych opatrení na vyhovenie rozsudku vo veci C-275/03, ktorý bol vyhlásený 14. októbra 2004, pretrvával značné časové obdobie. V deň ústneho pojednávania v prejednávanej veci uplynuli takmer tri roky od vyhlásenia rozsudku vo veci C-275/03. (
27
)
46.
Vzhľadom na tieto skutočnosti sa domnievam, že koeficient vo výške 2 sa zdá byť vhodným na zohľadnenie trvania porušenia.
47.
Pokiaľ ide o závažnosť porušenia, nemyslím si, že Komisiou navrhovaný koeficient vo výške 11 na stupnici od 1 do 20 za závažnosť je správny. Domnievam sa, že tento koeficient je vzhľadom na okolnosti prejednávanej veci a predchádzajúcu judikatúru Súdneho dvora zjavne neprimeraný.
48.
Pokiaľ ide o judikatúru, portugalská vláda podľa môjho názoru správne poukázala na to, že Súdny dvor uplatnil nižší koeficient za závažnosť v prípadoch, ktoré sa týkali napríklad ohrozenia verejného zdravia, poškodenia životného prostredia a vyčerpávanie rybných zásob. (
28
) Vzhľadom na to sa domnievam, že v prejednávanej veci je vhodnejšie uplatniť koeficient vo výške 4, ktorý navrhuje portugalská vláda.
49.
Hoci by sa porušenie smernice 89/665 zdalo byť čiastočným, keďže toto konanie a konanie vo veci C-275/03 sa týkajú skôr článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) tejto smernice ako celej smernice, koeficient za závažnosť vo výške 4 je podľa môjho názoru oprávnený vzhľadom na význam predmetných ustanovení, ktoré zabezpečujú zriadenie opatrení na poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením pravidiel verejného obstarávania. (
29
)
50.
V súvislosti s týmto záverom by som zdôraznil, že nesúhlasím s tvrdeniami Portugalska, z ktorých by mohlo vyplývať, že politika Európskeho spoločenstva v oblasti verejného obstarávania nemá veľký význam. Politika v oblasti verejného obstarávania je podľa môjho názoru kľúčová na účely zabezpečenia nenarúšania hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. (
30
) Okrem toho sa na rozdiel od tvrdení Portugalska (
31
) domnievam, že možnosť súkromnoprávnych subjektov domáhať sa preskúmania rozhodnutí orgánov verejného obstarávania a, ak boli poškodené porušením pravidiel v oblasti verejného obstarávania, získať náhradu škody je podstatná na účely riadneho fungovania týchto pravidiel. Použiteľnosť takýchto konaní nielenže ochraňuje záujmy dotknutých osôb, ale takisto zabezpečuje úplnú účinnosť politiky Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania.
51.
Zdá sa, že skutočnosť, že Portugalsko nezrušilo nariadenie č. 48051 (
32
), má za následok to, že podávať žaloby na súd je pre súkromnoprávnych účastníkov konania ťažšie a naozaj nákladné. Táto situácia by podľa môjho názoru mohla narúšať pohnútky súkromnoprávnych účastníkov konania podávať takéto žaloby, a tým oslabiť úplnú účinnosť politiky Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania.
52.
Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že penále, ktoré sa má uložiť v prejednávanej veci, by malo byť odvodené vynásobením základnej sumy vo výške 600 eur koeficientom vo výške 4,04 (platobná schopnosť), (
33
) koeficientom vo výške 4 (závažnosť porušenia) a koeficientom vo výške 2 (trvanie porušenia), čím sa dosiahne suma vo výške 19392 eur za každý deň omeškania.
53.
Pokiaľ ide o periodicitu penále v takej veci, ako je táto, týkajúcej sa vyhovenia rozsudku Súdneho dvora, ktoré zahŕňa jednoduché prijatie pozmeňujúcej právnej úpravy na účely prevzatia časti smernice, je potrebné zvoliť penále, ktoré bude uložené na dennom základe. (
34
) Tvrdenia portugalskej vlády vychádzajúce z bodu 13.3 oznámenia z roku 2005 je preto potrebné zamietnuť.
54.
Okrem toho sa domnievam, že v prejednávanej veci nie je potrebné upustiť od uloženia penále. Prijatie potrebnej pozmeňujúcej právnej úpravy, a teda vyhovenie rozsudku vo veci C-275/03, môže Komisia posúdiť okamžite po oznámení tejto zmeny. Tvrdenie portugalskej vlády vychádzajúce z bodu 13.4 oznámenia z roku 2005 je teda potrebné zamietnuť.
55.
Pokiaľ ide o možnosť Súdneho dvora uložiť paušálnu pokutu, nemyslím si, že je dôvodné takúto sankciu uložiť v tomto konaní, a to napriek tomu, že neprebratie článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665 pretrvávalo takmer tri roky od vyhlásenia rozsudku vo veci C-275/03 a verejné a súkromné záujmy, ktoré boli týmto poškodené, majú pomerne veľký význam.
56.
Tento názor potvrdzuje judikatúra Súdneho dvora, a najmä rozsudok Súdneho dvora vo veci C-304/02 a veľmi osobitné okolnosti tohto prípadu, ktoré viedli k tomu, že Súdny dvor uložil okrem penále aj paušálnu pokutu. (
35
) V samotnom znení článku 228 ods. 2 ES sa uvažuje o uložení iba jednej z dvoch uvedených sankcií. Okrem toho Súdny dvor dospel k záveru, že obidve sankcie majú svoju vlastnú samostatnú funkciu. (
36
)
VI – Návrh
57.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
—
určil, že Portugalská republika si tým, že nezrušila nariadenie č. 48051 z 21. novembra 1967, ktorým podmieňuje poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o vine alebo úmysle, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice Rady 89/665/EHS o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác, a taktiež si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 228 ES,
—
nariadil Portugalskej republike, aby Komisii Európskych spoločenstiev zaplatila na účet „vlastné zdroje ES“ penále vo výške 19392 eur za každý deň omeškania s prebratím opatrení potrebných na vyhovenie rozsudku vo veci C-275/03, Komisia/Portugalsko, a to odo dňa vyhlásenia tohto rozsudku až do dňa úplného vyhovenia rozsudku vo veci C-275/03,
—
zaviazal Portugalskú republiku na náhradu trov konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Rozsudok zo 14. októbra 2004, C-275/03, neuverejnený v Zbierke.
(
3
)	Ú. v. ES L 395, 1989, s. 33; Mim. vyd. 06/001, s. 246.
(
4
)	Ú. v. ES L 185, 1971, s. 5.
(
5
)	Ú. v. ES L 199, 1993, s. 54; Mim. vyd. 06/002, s. 163.
(
6
)	Ú. v. EÚ L 134, 2004, s. 114; Mim. vyd. 06/007, s. 132.
(
7
)	Pozri článok 81 smernice 2004/18.
(
8
)	Rozsudok z 18. júla 2006, Komisia/Taliansko, C-119/04, Zb. s I-6885, bod 41.
(
9
)	Tieto ustanovenia neboli medzitým zrušené.
(
10
)	Pozri bod 15 vyššie.
(
11
)	Ú. v. ES C 242, 1996, s. 6.
(
12
)	Ú. v. ES C 63, 1997, s. 2.
(
13
)	Čo je nepatrne menej ako priemer Spoločenstva vo výške 16 %.
(
14
)	Pozri bod 33 nižšie.
(
15
)	SEC (2005) 1658.
(
16
)	Rozsudok z 25. novembra 2003, Komisia/Španielsko, C-278/01, Zb. s. I-14141, bod 51.
(
17
)	Pozri bod 34 nižšie.
(
18
)	Pozri rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, C-304/02, Zb. s. I-6263, najmä body 80 až 82.
(
19
)	Komisia/Francúzsko, už citovaný v poznámke pod čiarou 18, bod 86.
(
20
)	Pozri rozsudok zo 4. júla 2000, Komisia/Grécko, C-387/97, Zb. s. I-5047, bod 89.
(
21
)	Pozri rozsudok Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke pod čiarou 20, bod 87.
(
22
)	Pozri bod 25 oznámenia 2005.
(
23
)	Rozsudok zo 14. marca 2006, Komisia/Francúzsko, C-177/04, Zb. s. I-2461, body 59 a 60.
(
24
)	Pozri bod 81.
(
25
)	Komisia/Grécko, už citovaný v poznámke pod čiarou 20, bod 92.
(
26
)	Pozri bod 71. Zastávam názor, že deň, keď Súdny dvor posúdil skutkové okolnosti, nie je možné vymedziť, a nie je známy účastníkom konania. Preto sa domnievam, že na účely uloženia penále podľa článku 228 ES je potrebné posúdiť trvanie porušenia vzhľadom na deň konania pojednávania vo veci, alebo v prípade, že sa pojednávanie nekoná, deň ukončenia písomného konania.
(
27
)	Pozri analogicky vec C-177/04, Komisia/Francúzsko, už citovaná v poznámke pod čiarou 23, body 73 a 74. V tejto veci Súdny dvor rozhodol, že sa uplatní koeficient za trvanie porušenia vo výške 3, keďže neprijatie preberacích opatrení do vnútroštátneho práva pretrvávalo takmer štyri roky.
(
28
)	V tejto súvislosti Portugalsko poznamenalo, že v rozsudku Komisia/Grécko (už citovaný v poznámke pod čiarou 20) Komisia navrhovala koeficient za závažnosť vo výške 6, pričom tento rozsudok sa týkal nesplnenia povinnosti, v súvislosti s čím došlo k ohrozeniu verejného zdravia a neboli prijaté žiadne opatrenia na vykonanie predchádzajúceho rozsudku. V rozsudku Komisia/Španielsko (už citovaný v poznámke pod čiarou 16) však Komisia navrhovala koeficient za závažnosť vo výške 4, a to vzhľadom na neprebratie smernice o kvalite vody určenej na kúpanie, a teda tento rozsudok sa týkal ochrany životného prostredia a verejného zdravia. Okrem toho vo veci Komisia/Francúzsko, C-304/02 (už citovaná v poznámke pod čiarou 18) týkajúcej sa spoločnej politiky v oblasti rybolovu sa navrhoval koeficient za závažnosť vo výške 10.
(
29
)	Na rozdiel od toho pozri vec Komisia/Francúzsko, C-177/04 (už citovaná v poznámke pod čiarou 23), v ktorej Súdny dvor rozhodol, že porušenie práva Spoločenstva vzhľadom na čiastočné neprebratie smernice nebolo osobitné závažné, a preto uplatnil koeficient za závažnosť vo výške 1. V tejto veci Súdny dvor zistil, že Francúzsko nevyhovelo rozsudku z 25. apríla 2002, Komisia/Francúzsko (C-52/00, Zb. s. I-3827), pokiaľ ide o prebratie článku 3 ods. 3 smernice Rady 85/374/EHS z 25. júla 1985 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov o zodpovednosti za chybné výrobky (Ú. v. ES L 210, 1985, s. 29; Mim. vyd. 15/001, s. 257), a teda si nesplnilo svoje povinnosti podľa článku 228 ES, keďže aj naďalej považovalo dodávateľa chybného výrobku za zodpovedného na rovnakom základe ako výrobcu, ak výrobcu nie je možné určiť, a to aj vtedy, ak dodávateľ poškodenej osobe v primeranej lehote oznámil totožnosť osoby, ktorá mu dodala výrobky.
(
30
)	Naozaj nie je možné prehliadnuť významnú veľkosť odvetvia verejného obstarávania, ktoré, ako sa zdá, predstavuje 16 % HDP Spoločenstva a 13,2 % HDP Portugalska.
(
31
)	Pozri bod 31 vyššie.
(
32
)	V dôsledku čoho bolo poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, podmienené predložením dôkazu o vine alebo úmysle zo strany štátu alebo verejnoprávnych orgánov.
(
33
)	Pokiaľ ide o platobnú schopnosť Portugalska, je potrebné poznamenať, že základná suma a koeficient boli vyvodené z oznámenia z roku 2005. Pozri bod 37 vyššie.
(
34
)	Pozri vec Komisia/Francúzsko, C-177/04, už citovanú v poznámke pod čiarou 23, bod 77.
(
35
)	Pozri body 114 a 115 vo veci Komisia/Francúzsko, C-304/02.
(
36
)	Pozri vec Komisia/Francúzsko, C-304/02, bod 84.