Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. DEAN SPIELMANN
presentadas el 23 de octubre de 2025 (1)
Asunto C‑242/24 P
Comisión Europea
contra
República Federal de Alemania
« Recurso de casación — Ayudas de Estado — Ayudas concedidas por determinadas disposiciones de la ley alemana relativa a la cogeneración de calor y electricidad — Normativa nacional en la que se establece la obligación de los gestores de redes de distribución de abastecerse en productores de electricidad a partir de fuentes de energía renovables a un precio al que se le añade una prima, acompañada, en su caso, de una bonificación — Concepto de “ayuda de Estado” — Medidas otorgadas mediante fondos estatales »
Introducción
1.        Mediante su recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 24 de enero de 2024, Alemania/Comisión (T‑409/21, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2024:34), por la que el Tribunal General anuló la Decisión C(2021) 3918 final de la Comisión, de 3 de junio de 2021, relativa a la ayuda de Estado SA.56826 (2020/N) — Alemania — Reforma 2020 del Plan de Apoyo a la Cogeneración y a la ayuda de Estado SA.53308 (2019/N) — Alemania — Modificación del Plan de Apoyo a las Centrales de Cogeneración de Calor y Electricidad Existentes [artículo 13 de la Gesetz zur Neuregelung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes (Ley por la que se establece una nueva regulación de la Ley sobre la Cogeneración de Calor y Electricidad), de 21 de diciembre de 2015 (BGBl. 2015 I, p. 2498; en lo sucesivo, «KWKG de 2016»)] (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), mediante la que la Comisión declaró que diversas medidas (en lo sucesivo, «medidas controvertidas») destinadas a apoyar la producción de electricidad por las centrales de cogeneración de calor y electricidad (combined heat and power; en lo sucesivo, «CHP») constituyen ayudas de Estado.
2.        En el presente asunto, se solicita al Tribunal de Justicia que aclare la interpretación del requisito relativo a los «fondos estatales» establecido en el artículo
107 TFUE, apartado
1. En particular, el Tribunal de Justicia tendrá ocasión de pronunciarse sobre la cuestión de si el alcance de la sentencia de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra (C‑379/98, en lo sucesivo, «sentencia PreussenElektra», EU:C:2001:160), que proporciona el criterio jurídico para excluir el compromiso de los fondos estatales, debe entenderse de forma más estricta de lo que lo hizo el Tribunal General en la sentencia recurrida.
Antecedentes del litigio, Decisión controvertida y sentencia recurrida
3.        Los antecedentes del litigio figuran en los apartados
2 a 26 de la sentencia recurrida. Pueden resumirse del siguiente modo.
Medidas controvertidas y su financiación
4.        Los días 28 de enero de 2019 y 23 de septiembre de 2020, las autoridades alemanas notificaron a la Comisión una serie de medidas que conllevaron una modificación de la KWKG de 2016, algunas de las cuales fueron nuevamente modificadas en diciembre de 2020. Todas estas medidas corresponden a la legislación sobre apoyo a la CHP vigente desde el 1 de enero de 2021 (en lo sucesivo, «KWKG de 2020»), a las que se añade una última modificación relativa a la limitación de la exacción en favor de los productores de hidrógeno establecida en el artículo 27 de la KWKG de 2020.
5.        El objetivo de la KWKG de 2020 es, en particular, mejorar la eficiencia energética y la protección del clima y del medio ambiente, aumentando la producción neta de electricidad CHP con el horizonte temporal de 2025.
6.        A tal fin, la KWKG de 2020 establece una serie de medidas de apoyo i) a la producción de electricidad por centrales CHP de alta eficiencia recientemente construidas, modernizadas y readaptadas; ii) a las redes de calefacción y refrigeración urbanas energéticamente eficientes; iii) a las instalaciones de almacenamiento de calor y frío, y iv) a la producción de electricidad por las centrales CHP existentes, de alta eficiencia y alimentadas con gas, en el sector de la calefacción urbana (en lo sucesivo, conjuntamente, «medidas de apoyo a la CHP»), así como v) una medida de limitación de la exacción en favor de los productores de hidrógeno.
7.        Estas medidas adoptan la forma o bien de una prima, que puede ir acompañada de una bonificación, que se añade a los ingresos procedentes de la venta al precio de mercado de la electricidad producida, o bien, únicamente en el caso de la fabricación de gases industriales, en el que la producción de hidrógeno constituye la mayoría del valor añadido total, de una limitación del importe de la exacción que los gestores de red pueden recuperar de los productores de hidrógeno.
8.        El apoyo se concede bien mediante licitaciones organizadas por el regulador nacional, a saber, la Bundesnetzagentur (Agencia Federal de Redes, Alemania; en lo sucesivo, «BNetzA»), bien directamente en virtud de la KWKG de 2020. En este último caso, los beneficiarios tendrán derecho a recibir automáticamente dicho apoyo cuando cumplan los criterios de admisibilidad,
lo que es verificado por el Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Oficina Federal de Asuntos Económicos y Control de las Exportaciones, Alemania; en lo sucesivo, «BAFA»), a petición de los citados beneficiarios. Si estos cumplen todos los criterios, la BAFA concede una licencia confirmando la referida admisibilidad.
9.        En el presente asunto, reviste especial importancia el mecanismo de financiación de las medidas controvertidas, que el Tribunal General describe como un mecanismo compuesto por dos niveles.
10.      En el primer nivel, el gestor de la red de distribución o de transporte de que se trate está legalmente obligado a abonar a los operadores de las centrales CHP, de las instalaciones de almacenamiento y de las redes de calefacción y refrigeración urbanas (en lo sucesivo, «operadores de las centrales CHP y de las demás instalaciones CHP» o «beneficiarios CHP») conectados a su red los importes previstos por la KWKG de 2020 y dichos beneficiarios tienen derecho a recibirlos (en lo sucesivo, «suplemento de precio KWKG»).
11.      Para que se pueda compensar a cada gestor de red por la carga económica adicional que resulta de sus obligaciones en virtud de la KWKG de 2020, esta Ley estableció un mecanismo mediante el cual esta carga se distribuye de manera equitativa entre los gestores de red (distribución o transporte) en proporción al consumo de los clientes conectados a su red y, posteriormente, se compensa con la exacción de la KWKG de 2020.
12.      Así, en un primer momento, los gestores de redes de transporte reembolsan a los gestores de redes de distribución el importe total que estos últimos abonaron a los beneficiarios CHP. En un segundo momento, los gestores de redes de transporte calculan el importe total de los pagos que han efectuado en su totalidad a los gestores de redes de distribución y a los beneficiarios CHP. A continuación, este importe total se divide por el consumo total de electricidad. El resultado representa la carga media por cada kilovatio hora (kWh) de electricidad para las medidas controvertidas (en lo sucesivo, «exacción KWKG»). Los gestores de redes de distribución están obligados a abonar a los gestores de redes de transporte la exacción KWKG por cada kWh de electricidad que hayan distribuido a los clientes finales.
13.      Los gestores de redes de transporte calculan anualmente el importe de la exacción KWKG según la metodología prevista por la KWKG de 2020 y bajo la supervisión de la BAFA y la BNetzA. Dicho importe se expresa en un precio uniforme por kWh de electricidad consumido, sin perjuicio del tipo reducido del que disfrutan determinadas categorías de usuarios.
14.      En el segundo nivel, los gestores de red tienen derecho, sin estar obligados a ello por ley, a repercutir la exacción KWKG en el cálculo de las tarifas de acceso a la red que exigen a sus clientes, usuarios finales de electricidad, por cada kWh de electricidad suministrada en Alemania por la red eléctrica. Con carácter excepcional, los gestores de redes de transporte tendrán derecho a exigir una exacción KWKG reducida a los grandes consumidores de energía, como los productores de hidrógeno.
15.      La KWKG de 2020 establece un límite anual presupuestario de 1 800 millones de euros para las medidas controvertidas y, por tanto, para la exacción KWKG total.
Decisión controvertida
16.      El 3 de junio de 2021, la Comisión adoptó la Decisión controvertida.
17.      Mediante esta Decisión, la Comisión calificó las medidas controvertidas de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, declarando
que se financiaban mediante fondos estatales. En particular, en los puntos 220 y 221 de la Decisión controvertida, por una parte, la Comisión concluyó que las medidas de apoyo a la CHP se financiaban con los ingresos de una contribución obligatoria de iure impuesta por el Estado, gestionados y afectados de conformidad con las disposiciones legislativas. Por otra parte, consideró que la medida relativa a la limitación de la exacción KWKG en favor de los productores de hidrógeno constituía una renuncia a fondos estatales.
18.      No obstante, la Comisión constató que las medidas controvertidas eran compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), por lo que decidió no formular objeciones.
Sentencia recurrida
19.      La República Federal de Alemania interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación de la Decisión controvertida, en apoyo del cual invocó un motivo único, basado en la interpretación y aplicación erróneas del artículo
107 TFUE, apartado
1, en la medida en que la Comisión había declarado que las empresas afectadas por las medidas controvertidas se beneficiaban de ayudas concedidas mediante fondos estatales.
20.      En el apartado 36 de la sentencia recurrida, el Tribunal General recordó la jurisprudencia derivada de la sentencia de 12 de enero de 2023, DOBELES HES, (2) según la cual pueden calificarse de fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, por una parte, los fondos que se nutren de un tributo u otras exacciones obligatorias en virtud de la legislación nacional y que son gestionados y distribuidos conforme a dicha legislación (primer criterio) y, por otra parte, las cantidades que permanecen constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes (segundo criterio). Estos dos criterios constituyen criterios alternativos del concepto de «fondos estatales» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. (3)
21.      El Tribunal General, en un primer momento, analizó, en los apartados
41 a 118 de la sentencia recurrida, si las medidas de apoyo a la CHP se financiaban mediante fondos estatales y, en un segundo momento, examinó, en los apartados
119 a 126 de dicha sentencia, si tal era el caso de la medida relativa a la limitación de la exacción KWKG en favor de los productores de hidrógeno.
22.      Por lo que respecta a las medidas de apoyo a la CHP, en primer lugar, el Tribunal General examinó, en los apartados
56 a 90 de la sentencia recurrida, si la exacción KWKG o el suplemento de precio KWKG constituían un tributo u otra exacción obligatoria en el sentido del primer criterio. En segundo lugar, en los apartados
91 a 100 de esa sentencia, comprobó si los importes de esa exacción o de ese suplemento permanecían constantemente
bajo control público, en el sentido del segundo criterio. En tercer lugar, en los apartados 101 a 117 de dicha sentencia, desestimó las alegaciones de la Comisión relativas a la aplicación en el presente asunto de la jurisprudencia derivada de la sentencia PreussenElektra.
23.      En cuanto al primer criterio, el Tribunal General comenzó considerando, en el apartado
67 de la sentencia recurrida, en particular, que los pagos obligatorios por los gestores de red a los beneficiarios CHP, que tenían lugar en el «primer nivel» de la cadena de suministro, se referían únicamente a la asignación de los fondos conforme a la ley en la medida en que estos gestores estaban legalmente obligados a prestar apoyo financiero a los beneficiarios CHP. En cambio, no proporcionaban ninguna indicación sobre el origen de los fondos utilizados por los gestores de red. Según el Tribunal General, declarar que dichos pagos constituyen un tributo u otra exacción obligatoria en el sentido de la jurisprudencia pertinente equivaldría a considerar que la financiación de las medidas de apoyo a la CHP se confunde con la concesión de los fondos a los beneficiarios.
24.      A continuación, en los apartados 68 a 71 de esa sentencia, el Tribunal General distinguió la situación del presente asunto, en la que los gestores de red no tienen ninguna obligación legal de repercutir la exacción KWKG a sus clientes en el segundo nivel de la cadena de suministro, de las situaciones examinadas en la jurisprudencia invocada por la Comisión en apoyo de su Decisión. (4)
25.      Además, en los apartados
71 y 72 de dicha sentencia, el Tribunal General consideró que la Comisión no había explicado en qué momento se efectuaba la gestión de los fondos y quién se encargaba de ello.
26.      Por último, el Tribunal General precisó, en los apartados
73 a 77 de la misma sentencia, que no podía sostenerse que el Estado se hubiera apropiado de los recursos de los gestores de red, puesto que estos no eran necesariamente los deudores últimos de la carga financiera generada por las medidas de apoyo a la CHP. En efecto, la posibilidad de que los gestores de red hicieran recaer sobre sus clientes la carga de esas medidas bastaba para excluir que dichos gestores fueran los deudores últimos de tal carga.
27.      En cuanto al segundo criterio, a saber, el control del Estado sobre los fondos en cuestión, el Tribunal General declaró, en el apartado
93 de la sentencia recurrida, que la Comisión no lo había examinado clara y expresamente en la Decisión controvertida, aun cuando los dos criterios de que se trata
son alternativos.
28.      En cualquier caso, el Tribunal General declaró, en los apartados
98 a 100 de la citada sentencia, que este segundo criterio no se cumplía en el presente asunto. En efecto, la circunstancia de que los fondos utilizados se destinasen exclusivamente por ley a la realización de determinadas tareas tendía más bien a demostrar, a falta de cualquier otro elemento en sentido contrario, que el Estado no podía precisamente disponer de esos fondos, es decir, que el Estado no habría podido decidir una adscripción distinta de la prevista por la ley.
29.      En cuanto a la jurisprudencia derivada de la sentencia PreussenElektra, el Tribunal General decidió, en los apartados 101 a 117 de la sentencia recurrida, que la Comisión había considerado erróneamente que dicha jurisprudencia no era aplicable en el presente asunto aduciendo que las medidas de apoyo a la CHP no constituían una «mera regulación de precios» en el sentido de la sentencia
PreussenElektra. En efecto, para excluir tal aplicación, la Comisión debería haber determinado, con independencia de si las medidas de apoyo a la CHP constituían o no una medida de «mera regulación de precios», que la ventaja a favor de los beneficiarios CHP no era concedida por los gestores de red, que son entidades privadas, mediante sus propios recursos financieros, sino que el Estado encargaba a estos la gestión de un recurso estatal.
30.      Tras concluir que las medidas de apoyo a la CHP no se financiaban con fondos estatales, el Tribunal General dedujo de ello, en los apartados
119 a 126 de la sentencia recurrida, que la limitación de la exacción KWKG en favor de los productores de hidrógeno no podía equipararse a una renuncia a fondos estatales.
31.      Sobre la base de esta motivación, el Tribunal General estimó el motivo único de la República Federal de Alemania y anuló la Decisión controvertida.
Procedimiento y pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
32.      El 3 de abril de 2024, la Comisión interpuso un recurso de casación contra la sentencia recurrida. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule dicha sentencia y desestime por infundado el recurso interpuesto en primera instancia.
33.      Con carácter subsidiario, solicita al Tribunal de Justicia, por lo que respecta a las medidas contempladas en el considerando 198, letras a) a d), de la Decisión controvertida, a saber, las medidas de apoyo a la CHP, que anule la sentencia recurrida y desestime por infundado el recurso interpuesto en primera instancia.
34.      En todo caso, la Comisión solicita que se condene a la República Federal de Alemania al pago de las costas causadas en primera instancia y en el recurso de casación.
35.      La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación, confirme la sentencia recurrida, así como que condene en costas a la Comisión.
36.      Las partes presentaron
informes orales en la vista, celebrada el 11 de junio de 2025.
Sobre el recurso de casación
37.      En apoyo de su recurso de casación, que se refiere únicamente a las medidas de apoyo a la CHP, la Comisión invoca un único motivo basado en un error de Derecho en la interpretación del criterio de los «fondos estatales» previsto en el artículo
107 TFUE, apartado
1, y en la calificación jurídica de los hechos. Este motivo se compone de dos partes. No obstante, antes de examinarlas, me parece necesario formular algunas observaciones preliminares sobre el marco jurídico pertinente.
Observaciones preliminares
38.      Procede recordar que la calificación de ayuda de Estado implica la concurrencia de cuatro requisitos, entre ellos la existencia de una intervención del Estado o de fondos estatales. Desde hace tiempo está bien establecido que dicho requisito se cumple si la medida, por una parte, se concede directa o indirectamente mediante dichos fondos y, por otra parte, es imputable al Estado miembro de que se trate. (5)
39.      En lo tocante al requisito relativo a la imputabilidad, este exige examinar si las autoridades públicas intervinieron en la adopción de la medida en cuestión. Consta que cualquier medida establecida por vía legislativa es, por este mismo motivo, imputable al Estado miembro de que se trate. (6)
40.      En lo tocante al requisito de que la ventaja se conceda mediante fondos estatales, que es el objeto del motivo único formulado por la Comisión en el presente asunto, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el cumplimiento de este requisito exige una carga financiera específica que grave el presupuesto del Estado. (7) Además, ha precisado que tal carga financiera no solo existe en el caso de una transferencia positiva de fondos públicos, sino también en el caso de una renuncia a los ingresos que normalmente se habrían abonado al Estado, (8) y que no es necesario demostrar dicha carga, ya que basta con que exista un riesgo concreto de su realización en el futuro. (9)
41.      Por último, el Tribunal de Justicia ha completado la «desmaterialización» de la transferencia de fondos estatales resultante de esta jurisprudencia al considerar que el concepto de «fondos estatales» comprende todos los medios económicos que las autoridades públicas pueden efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, independientemente de que dichos medios pertenezcan o no de modo permanente al patrimonio del Estado. Según el Tribunal de Justicia, aun cuando las sumas concedidas mediante una medida de apoyo financiero no estén de manera permanente en poder de Hacienda, dichas sumas también pueden constituir fondos estatales cuando permanezcan constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes. (10)
42.      El límite del criterio del control público se estableció en la sentencia PreussenElektra. Las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia en el marco del asunto que dio lugar a dicha sentencia se referían al artículo
4, apartados
2 y 3, de la ley alemana sobre alimentación de la red pública con electricidad procedente de energías renovables. En virtud de esa disposición, las empresas suministradoras de electricidad estaban obligadas a adquirir la electricidad generada en su zona de suministro por fuentes de energía renovables a precios mínimos basados en el ingreso medio por kilovatio/hora obtenido por las empresas suministradoras de electricidad por el suministro de electricidad a todos los consumidores finales.
43.      Por lo que respecta a la cuestión de si se habían movilizado fondos estatales, el Tribunal de Justicia respondió negativamente. Comenzó aclarando que la distinción que establece el artículo 107 TFUE, apartado 1, entre las «ayudas otorgadas por los Estados» y las ayudas otorgadas «mediante fondos estatales» únicamente tiene por objeto incluir en el concepto de «ayuda de Estado» tanto las ventajas concedidas directamente por el Estado como las otorgadas por medio de organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado. (11) Sobre la base de esta constatación, el Tribunal de Justicia concluyó que la obligación impuesta a las empresas privadas suministradoras de electricidad de adquirir a precios mínimos establecidos la electricidad procedente de fuentes de energía renovables no suponía ninguna transferencia directa o indirecta de fondos estatales a las empresas que producen este tipo de electricidad. (12)
44.      El criterio jurídico derivado de esa sentencia constituye la línea divisoria entre las medidas nacionales de carácter puramente reglamentario y las medidas de ayuda, siendo estas últimas las únicas que implican la utilización de fondos estatales.
45.      Más recientemente, se ha solicitado al Tribunal de Justicia que examine el requisito relativo a los «fondos estatales» en una serie de asuntos relativos a los sistemas nacionales de apoyo a la producción de electricidad, en particular la procedente de fuentes de energía renovables, financiados mediante suplementos de precios impuestos por el Estado a los compradores de electricidad. En cuanto al requisito de que la ventaja se conceda mediante fondos estatales, el Tribunal de Justicia ha aplicado el criterio según el cual los fondos de origen privado deben calificarse de fondos estatales si proceden de cotizaciones obligatorias impuestas por la legislación del Estado miembro de que se trate y si se gestionan y asignan de conformidad con dicha legislación. (13)
46.      En la sentencia DOBELES HES, el Tribunal de Justicia señaló que este último criterio y el del control público son los dos criterios alternativos del concepto de «fondos estatales». (14)
Sobre la primera parte del motivo único de casación
Resumen de las alegaciones de las partes
47.      Mediante la primera parte del motivo de casación, la Comisión sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que la carga financiera de las medidas de apoyo a la CHP asumida por los gestores de redes de distribución no constituye un tributo u otra exacción obligatoria en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y que, por tanto, en el presente asunto, no se movilizaron fondos estatales.
48.      La Comisión considera que la conclusión del Tribunal General se basa en tres constataciones, todas
las cuales adolecen de un error de Derecho.
49.      Primero, según la Comisión, el Tribunal General consideró, en los apartados
65 a 70 y 89 de la sentencia recurrida, que, para determinar la existencia de fondos estatales, es necesario evitar cualquier confusión entre la utilización y el origen de los fondos. Así pues, el obligado al pago de la exacción debe distinguirse de quien haya recaudado dicha exacción y la haya abonado a un tercero en concepto de ayuda. Cuando, como sucede en el presente asunto, esas dos personas coinciden, siendo cada gestor de red de distribución el obligado al pago de la exacción KWKG y el responsable del pago del suplemento de precio KWKG a los beneficiarios CHP, no existen fondos estatales. En cambio, la Comisión considera que nada en el artículo
107 TFUE, apartado
1, ni en la jurisprudencia citada por el Tribunal General autoriza a exigir que exista una relación triangular entre el obligado al pago de la exacción, el responsable de la concesión de la ayuda y el beneficiario de esta.
50.      A continuación, según la Comisión, el Tribunal General reprochó a dicha institución, en los apartados
71, 72 y 88 de la sentencia recurrida, no haber demostrado que los fondos generados por el suplemento de precio KWKG se recaudaban y gestionaban de conformidad con la legislación nacional. La Comisión afirma que el Tribunal General consideró que esa recaudación y gestión
es un requisito que viene a sumarse al relativo a la existencia de una exacción obligatoria. En cambio, la Comisión considera que, según la jurisprudencia, no es necesario que se cumplan otros requisitos, como la gestión y la distribución de los fondos de conformidad con la legislación nacional, puesto que la mera condición de tributo es suficiente para determinar la existencia de fondos estatales.
51.      Con carácter subsidiario, la Comisión añade que, en cualquier caso, estas dos primeras constataciones
del Tribunal General se basan en otro error, en la medida en que el Tribunal General declaró erróneamente que el mecanismo de reparto de la carga financiera entre los gestores de red no podía considerarse una «gestión de fondos» debido a que dicho mecanismo establecía únicamente una compensación de la carga entre gestores de red.
52.      Por último, la Comisión estima que, en los apartados
73 a 76 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que la Comisión no había demostrado que los gestores de la red de distribución estuvieran efectivamente sujetos a una exacción obligatoria, dado que estos tenían la posibilidad de repercutir la exacción sobre sus clientes. A este respecto, la Comisión alega que, conforme a la jurisprudencia, la mera posibilidad de repercutir los costes adicionales a terceros es irrelevante a efectos de determinar la existencia de fondos estatales.
53.      La República Federal de Alemania rebate todas estas alegaciones.
Apreciación
54.      En aras de la claridad de mi exposición, mi apreciación se articulará en torno a las críticas formuladas por la Comisión en relación con las distintas constataciones realizadas por el Tribunal General para llegar a la conclusión, en la sentencia recurrida, de que procedía anular la Decisión controvertida.
–       Sobre la crítica de la primera constatación del Tribunal General
55.      Por lo que respecta a la primera de estas constataciones, procede recordar una vez más la premisa en que se basa el razonamiento que el Tribunal General desarrolló en esta parte de la sentencia recurrida.
56.      Tras observar que la existencia de un tributo o de otra exacción obligatoria en virtud de la ley permite constatar que se han utilizado fondos estatales para financiar una ventaja concedida, el Tribunal General afirmó que los pagos obligatorios por los gestores de red a los operadores de las centrales CHP y de las demás instalaciones CHP, que tienen lugar en el «primer nivel» de la cadena de suministro, no proporcionan «ninguna indicación» sobre el origen de los fondos utilizados por los gestores de red para la concesión del apoyo financiero a los beneficiarios. Según el Tribunal General, concluir que los pagos en cuestión constituyen un tributo u otra exacción obligatoria equivale a considerar que la financiación de las medidas de apoyo a la CHP se confunde con la concesión de los fondos a los beneficiarios. (15)
57.      En opinión del Tribunal General, la jurisprudencia relativa a las medidas de ayuda estatal destinadas a apoyar la producción de electricidad, en particular la procedente de fuentes de energía renovables, confirma esta constatación. En efecto, en las sentencias pertinentes, los fondos tenían su origen en las exacciones obligatorias que gravaban la electricidad y se habían impuesto a los consumidores de electricidad, lo que demostraba la financiación estatal de las medidas. En cambio, la obligación que incumbe a los gestores de red de abonar cantidades a los beneficiarios únicamente permite constatar la afectación de los fondos conforme a la ley. (16)
58.      En mi opinión, este análisis del Tribunal General no se presta a ninguna objeción.
59.      En efecto, es preciso señalar que esta jurisprudencia se basa en una lectura de la sentencia PreussenElektra según la cual no se comprometen fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, cuando el apoyo financiero concedido por las autoridades públicas a determinadas empresas se financia exclusivamente mediante la imposición de cargas a operadores privados y es abonado a los beneficiarios directamente por dichos operadores. De ello se deduce que el «primer nivel» de la cadena de suministro, consistente en la obligación legal que incumbe a los gestores de red de comprar a un precio al que se le añade una prima, acompañada, en su caso, de una bonificación, no puede, por sí solo, implicar el compromiso de fondos estatales.
60.      La necesidad de que exista una relación triangular entre el obligado al pago, la entidad encargada de la concesión del apoyo financiero y el beneficiario de este se explica por el hecho de que la jurisprudencia supedita el origen estatal de los fondos empleados a la existencia de una exacción obligatoria en el «segundo nivel» de la cadena de suministro.
61.      Las sentencias Essent, FVE Holýšov y DOBELES HES, citadas por la Comisión en apoyo de su tesis, permiten en realidad confirmar que las apreciaciones realizadas por el Tribunal General a este respecto son fundadas.
62.      En el asunto que dio lugar a la sentencia Essent, el suplemento de precio de que se trataba era abonado por los consumidores a los gestores de redes de transporte, era recaudado por una sociedad designada a tal efecto por la ley y era transferido a las cuatro empresas nacionales productoras de electricidad en concepto de compensación por los costes soportados por esas empresas antes de la liberalización del mercado.
63.      En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el suplemento de que se trataba constituía una carga impuesta unilateralmente por la ley a los consumidores que estaban obligados a pagarla. Así pues, este suplemento era un tributo en el sentido de los artículos 30 TFUE y 110 TFUE y, por tanto, tenía su origen en fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. (17)
64.      En el asunto que dio lugar a la sentencia FVE Holýšov, se trataba de medidas en beneficio de los productores de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables que adoptaban la forma de un precio mínimo de compra o de una prima que aumentaba el precio de mercado pagado por los operadores de redes eléctricas. Estas medidas se financiaban mediante una exacción especial en forma de un suplemento pagado por los consumidores finales a estos operadores.
65.      En su sentencia dictada en casación, en respuesta a una alegación formulada por las recurrentes, el Tribunal de Justicia declaró que el hecho de que los fondos tengan su origen en una exacción obligatoria es suficiente para considerarlos fondos estatales. (18) Pues bien, de una simple lectura de los apartados de la sentencia del Tribunal General que eran objeto de la alegación de dichas recurrentes se desprende que
el Tribunal de Justicia pretendía rebatir la crítica formulada por aquellas en contra de la calificación de dicha exacción especial
como tasa parafiscal. (19)
66.      Deduzco de estas sentencias que toda exacción obligatoria en el «segundo nivel» de la cadena de suministro, destinada a compensar los costes adicionales derivados de la obligación legal que incumbe a los operadores de redes y de transporte de electricidad de comprar electricidad a un precio determinado en el «primer nivel» de la cadena de suministro, es necesaria para determinar la existencia de un tributo o de una cotización obligatoria que cumpla el requisito de los «fondos estatales». En cambio, tal obligación legal solo implica el compromiso de fondos estatales si se combina con dicha exacción obligatoria. La sentencia recapitulativa dictada en el asunto DOBELES HES, que se refiere a un sistema de financiación a dos niveles similar al que es objeto del presente asunto, confirma esta interpretación. (20)
67.      En otras palabras, contrariamente a lo que sostiene la Comisión en su recurso de casación, en los asuntos que siguen esta línea jurisprudencial, el «segundo nivel» no se refiere únicamente al marco fáctico, sino que constituye un elemento decisivo en la apreciación jurídica del Tribunal de Justicia.
68.      Habida cuenta de lo anterior, no cabe sostener, en mi opinión, que la primera constatación que resulta de los apartados
65 a 70 de la sentencia recurrida adolezca de un error de Derecho.
–       Sobre la crítica de la segunda constatación del Tribunal General
69.      A la vista de la segunda constatación del Tribunal General, es preciso recordar que la Comisión le reprocha haber presumido que el suplemento de precio KWKG no solo debe constituir una exacción obligatoria, sino que también debe gestionarse con arreglo a la legislación nacional. (21)
70.      En efecto, la Comisión discrepa de la interpretación que hace el Tribunal General del apartado 35 de la sentencia DOBELES HES, según el cual, «así pues, los fondos han de considerarse como “fondos estatales” […] si se nutren de cotizaciones obligatorias impuestas por la legislación del Estado miembro de que se trata y se gestionan y distribuyen conforme a dicha legislación». En opinión de la Comisión, este apartado y la jurisprudencia a la que se refiere deben entenderse en el sentido de que la mera condición de tributo o exacción obligatoria basta para determinar la existencia de fondos estatales en el sentido del artículo
107 TFUE, apartado 1. Esta alegación de la Comisión se basa en dos razones principales.
71.      En primer lugar, la Comisión aduce que interpretación que propugna se ajusta a la jurisprudencia posterior a la sentencia Essent, en particular, al apartado
46 de la sentencia FVE Holýšov.
72.      No estoy de acuerdo.
73.      En efecto, el apartado 46 de la sentencia FVE Holýšov, que ya ha sido examinado en el punto 65
de las presentes conclusiones, pretende, claramente, precisar el sentido de los apartados 65 a 72 de la sentencia EEG
2012, en los que el Tribunal de Justicia examinó la cuestión de si los importes generados por el pago que los gestores de redes de transporte de electricidad tenían derecho a exigir a los proveedores de electricidad implicaban recursos de Estado asimilables a una tasa. La respuesta del Tribunal de Justicia fue negativa debido a que la legislación en cuestión no obligaba a los proveedores a repercutir en los clientes finales los importes así abonados. (22)
74.      En el apartado 46 de la sentencia FVE Holýšov, el Tribunal de Justicia señaló que el hecho de que unos recursos procedan de una exacción que incluye una repercusión obligatoria es suficiente para poder considerar que esos recursos son fondos estatales. Esto ya se ha mencionado anteriormente. Es importante añadir que, de este modo, el Tribunal de Justicia rechazó la interpretación, propuesta por las recurrentes en casación en dicho asunto, según la cual una obligación de pago impuesta unilateralmente por el Estado, combinada con la correspondiente reducción del presupuesto estatal, implica el compromiso de fondos estatales, (23) a falta de una repercusión obligatoria en una fase posterior de la cadena de suministro.
75.      El rechazo de esta interpretación fue confirmado en la sentencia WEPA Hygieneprodukte y otros/Comisión. (24)En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, las recurrentes alegaban que el Tribunal General hubiera debido aplicar un concepto de «exacción» como imposición unilateral mediante un acto de poder público de la obligación de pago de una tasa y un criterio relativo a la existencia de un vínculo suficientemente directo entre el presupuesto estatal y la tasa en cuestión. A este respecto, el Tribunal de Justicia consideró que, en particular, la jurisprudencia relativa a las exacciones o cotizaciones obligatorias que recaen sobre los consumidores o clientes finales «[no] considera tal concepto ni tal criterio». (25)
76.      En resumen, no puede sostenerse que los pagos obligatorios de los gestores de red a las empresas productoras de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables, que tienen lugar en el «primer nivel», puedan movilizar fondos estatales por el mero hecho de que hayan sido impuestos unilateralmente por la ley. Muy al contrario, el carácter estatal de los fondos solo puede determinarse si existe una repercusión obligatoria
a los clientes finales, en el «segundo nivel», del importe correspondiente a dichos pagos.
77.      Una vez identificada esta exacción obligatoria, la lógica del control público subyacente a esta jurisprudencia implica que sea necesario comprobar que las cantidades así recaudadas se utilicen para conceder una ventaja a los beneficiarios de conformidad con la legislación.
78.      De ello se deduce que, cuando la normativa nacional en cuestión incluye un «primer nivel», como sucede en el presente asunto, el requisito relativo a la gestión y la distribución de los fondos que se nutren de una cotización obligatoria con arreglo a la legislación nacional es indispensable para que dichos fondos puedan calificarse de «fondos estatales» en el sentido del artículo
107 TFUE, apartado 1.
79.      En segundo lugar, la Comisión considera que, en la sentencia Essent, a la que se refiere el apartado
34 de la sentencia DOBELES HES, el Tribunal de Justicia reprodujo íntegramente y sin más calificaciones el concepto de «exacción» o «tributo» en el sentido de los actuales artículos 30 TFUE (exacciones de efecto equivalente a un derecho de aduana) y 110 TFUE (tributos internos discriminatorios), para concluir de ello que el suplemento de precio de que se trataba se asemejaba a una exacción y, por tanto, tenía su origen en fondos estatales. La Comisión observa que este concepto exige únicamente que «la carga pecuniaria grav[e] al operador en virtud de un acto unilateral de la autoridad». (26)
80.      Esta alegación no puede desvirtuar la conclusión a la que he llegado en el punto 77 de las presentes conclusiones.
81.      En efecto, procede señalar que, en la sentencia Essent, que es anterior a la invocación del criterio relativo a la existencia de un tributo o de una cotización obligatoria en este ámbito, (27) los apartados que siguen el razonamiento recordado por la Comisión revelan la necesidad de que la gestión y la distribución de los fondos se realicen de conformidad con la legislación estatal. En efecto, de esos apartados se desprende que, con arreglo a la legislación nacional, el impuesto controvertido se pagaba al gestor de red y luego se transfería a la sociedad designada por la ley, que no tenía ninguna posibilidad de utilizar el producto del impuesto para afectarlo a finalidades distintas de las previstas por la ley. (28)
82.      Por consiguiente, no cabe deducir de la sentencia Essent que el carácter estatal de los fondos dependa exclusivamente del ejercicio del poder público inherente a la imposición de una obligación de pago, independientemente de una gestión y una distribución de los fondos resultantes de dicha obligación de manera conforme con la legislación del Estado miembro de que se trate.
83.      En cualquier caso, no creo que el hecho de que los artículos
30 TFUE y 110 TFUE, por una
parte, y el artículo
107 TFUE, por otra, se refieran en el presente asunto a una acción fiscal del Estado que obstaculice el mercado interior pueda justificar una interpretación convergente del concepto de «tributo». Es preciso recordar, a este respecto, que las dos primeras disposiciones tienen un objetivo diferente de la última. En efecto, mientras que los artículos
30 TFUE y 110 TFUE tienen por objeto preservar la libre circulación de mercancías y la competencia entre productos nacionales e importados, el artículo
107 TFUE tiene por objeto, de modo más general, preservar la competencia entre empresas mediante la prohibición de toda ayuda otorgada por un Estado miembro y que responda a los requisitos establecidos en dicho artículo.
84.      Por otro
lado, la Comisión alega que el requisito relativo a la gestión y a la distribución de los fondos de que se trata de conformidad con la legislación estatal no puede considerarse un requisito autónomo en la medida en que significa que la iniciativa de establecer una exacción obligatoria debe pertenecer al Estado y no a dos asociaciones de Derecho privado. A este respecto, cita las sentencias Pearle y otros y Doux Élevage y Coopérative agricole UKL-ARREE. (29)
85.      Es cierto que, en las sentencias dictadas en esos dos asuntos, el Tribunal de Justicia consideró que una obligación de pago que se había convertido en vinculante para el sujeto pasivo por medio de una intervención estatal no implicaba la utilización de fondos estatales debido a que dicha obligación no había sido impuesta por el Estado.
86.      No obstante, la interpretación preconizada por la Comisión equivale a confundir el requisito de que una ventaja debe concederse «mediante fondos estatales» y el de la imputabilidad al Estado. En efecto, me parece que el requisito relativo a la gestión y a la distribución de los fondos de conformidad con la legislación estatal exige comprobar no solo si las modalidades de afectación del apoyo financiero están previstas, con carácter previo, por dicha legislación, sino también si esas mismas modalidades pueden excluir toda posibilidad de que los fondos de que se trate se utilicen para afectarlos a finalidades distintas de la prevista por dicha legislación.
87.      De ello se deduce que la Comisión se equivocó al sostener que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en primer término, que el requisito relativo a la gestión y a la distribución de los fondos de conformidad con la legislación nacional constituye un requisito necesario para comprometer fondos estatales y, en segundo término, que la iniciativa del Estado alemán de introducir la figura jurídica del suplemento de precio KWKG no bastaba para acreditar el compromiso de sus recursos.
88.      Habida cuenta de lo anterior, no comparto la postura de la Comisión según la cual los apartados
71, 72, 80 a 85, 88  y 97 a 99 de la sentencia recurrida adolecen de estos dos errores de Derecho.
–       Sobre la crítica, con carácter subsidiario, de las constataciones primera y segunda del Tribunal General
89.      Procede recordar que la Comisión alega, con carácter subsidiario, que las dos primeras constataciones del Tribunal General se basan en una calificación jurídica errónea de los hechos, en la medida en que el Tribunal General consideró erróneamente que el mecanismo de reparto de la carga financiera entre los gestores de red previsto por la KWKG no podía considerarse una «gestión de fondos» debido a que dicho mecanismo establecía únicamente una compensación de la carga entre gestores de red. (30)
90.      Según la Comisión, por una parte, la carga financiera que recae sobre los gestores de redes de distribución no resulta del pago del suplemento de precio KWKG, por el que dichos gestores son reembolsados por los gestores de redes de transporte, sino del pago de la exacción KWKG que los gestores de redes de distribución abonan a los gestores de redes de transporte. Estos últimos utilizan los ingresos de esta exacción para compensar los costes adicionales derivados del pago de dicho suplemento de precio a los beneficiarios CHP. Por otra parte, la Comisión considera que el Tribunal General ignoró el papel de la BAFA y de la BNetzA en la selección de los beneficiarios y en la fijación del importe del suplemento de precio KWKG con arreglo a la ley. De este modo, en opinión de la Comisión, tal mecanismo permite a los gestores de red «gestionar y distribuir» la carga financiera de las medidas de apoyo a la CHP.
91.      La Comisión sostiene que este error del Tribunal General podría dar lugar a la anulación de la sentencia recurrida en la medida en que si, como afirmó el Tribunal General en su primera constatación, fuera necesaria una relación triangular entre el obligado al pago del tributo o de la cotización obligatoria, la entidad encargada de la concesión del apoyo financiero y el beneficiario de esta, este requisito se cumple en el presente asunto. En efecto, el papel de los gestores de redes de transporte en el mecanismo de compensación establece tal relación triangular.
92.      Habida cuenta de la causa de inadmisión propuesta por la República Federal de Alemania con respecto a esta crítica, me limitaré a señalar que, contrariamente a lo que sostiene ese Estado miembro, dicha crítica tiene por objeto la constatación del Tribunal General según la cual el flujo de pago entre los gestores de redes de transporte y los gestores de redes de distribución no constituye una gestión de fondos en el sentido de la jurisprudencia relativa al concepto de tributo o de cotización obligatoria. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, el examen en casación de la calificación jurídica que el Tribunal General haya dado al Derecho nacional a la luz de una disposición del Derecho de la Unión constituye una cuestión de Derecho y es competencia del Tribunal de Justicia. (31)
93.      En cuanto a la procedencia de la presente crítica, opino que la referencia a la «gestión de fondos» presupone que la entidad que recauda el tributo o la cotización obligatoria está obligada por ley a llevar a cabo cualquier actividad de gestión de los fondos que se nutren de tal tributo o cotización. Este es precisamente el elemento que falta en el presente asunto.
94.      Tal actividad de gestión no es ejecutada por los gestores de red en el marco del mecanismo de reparto de la carga financiera, puesto que no cabe considerar que los fondos en cuestión procedan de un tributo o de una contribución obligatoria. Dicha actividad tampoco puede ser llevada a cabo por las entidades destinatarias del pago del suplemento de precio KWKG, a saber, los operadores de las centrales CHP y de las demás instalaciones CHP, dado que estas entidades son las beneficiarias del apoyo financiero en cuestión.
95.      De ello se deduce que, en los apartados
71 y 72 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho en la calificación jurídica de los hechos.
–       Sobre la crítica de la tercera constatación del Tribunal General
96.      Tampoco puede prosperar la crítica formulada por la Comisión en contra de la tercera constatación del Tribunal General.
97.      En efecto, el Tribunal General consideró acertadamente que, para probar la existencia de una cotización obligatoria, no bastaba con que la Comisión demostrara que los sujetos obligados al pago disponían de la posibilidad de repercutir la carga económica derivada de dicha cotización a terceros. A este respecto, me limito a remitirme al análisis que he realizado en relación con las dos primeras constataciones del Tribunal General.
98.      Por lo tanto, en mi opinión, de las constataciones realizadas por el Tribunal General en los apartados
73 a 76 de la sentencia recurrida no se desprende ningún error de Derecho.
Sobre la segunda parte del motivo único de casación
Resumen de las alegaciones de las partes
99.      En su recurso de casación, la Comisión alega, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar la sentencia PreussenElektra.
100. Más concretamente, la Comisión le reprocha haber considerado que el alcance de dicha sentencia no se limita a los casos en los que el Estado interviene mediante la regulación del precio de mercado de una transacción, sino que abarca también las situaciones en las que el Estado impone una obligación de pago directo entre particulares, sin que esa obligación se base en ninguna relación transaccional.
101. La Comisión opina que la jurisprudencia derivada de la sentencia PreussenElektra se limita a excluir que pueda considerarse que la regulación de precios por parte de un Estado miembro compromete fondos estatales. Así pues, en su opinión, solo se aplica a la fijación de precios mínimos para el comprador o máximos para el vendedor y, por tanto, a la relación de contrapartida entre particulares. Pues bien, en el presente asunto, la legislación alemana no se limita a establecer tal regulación de precios. En efecto, los gestores de red están obligados a pagar el suplemento de precio KWKG a los beneficiarios CHP, con independencia de cualquier compra de electricidad.
102. Por último, la Comisión recuerda la jurisprudencia sobre el concepto de «tributo» en el sentido de los artículos
30 TFUE y 110 TFUE, de la que cabe deducir que el elemento determinante es si el pago constituye la contrapartida de un servicio determinado, efectiva e individualmente prestado al operador económico, en cuyo caso dicho pago no está comprendido en el concepto de tributo, o si sirve para financiar la realización de una misión de servicio público, en cuyo caso sí lo está.
103. La República Federal de Alemania se opone a todas las alegaciones de la Comisión.
Apreciación
104. Procede señalar, de entrada, que esta parte del motivo único de casación formulado por la Comisión constituye una crítica de todo el razonamiento seguido por el Tribunal General en los apartados
101 a 118 de la sentencia recurrida.
105. Más concretamente, la Comisión reprocha al Tribunal General haber considerado que el alcance de la sentencia PreussenElektra incluye exclusivamente las medidas de apoyo financiero financiadas mediante la imposición de cargas a las empresas privadas y abonadas a los beneficiarios directamente por estas. Así pues, según la Comisión, el Tribunal General pasó por alto el hecho de que tal medida debe consistir en una regulación de los precios del mercado. Por lo tanto, la Comisión concibe esa medida como un elemento posterior que forma parte del criterio jurídico establecido en la sentencia PreussenElektra.
106. En apoyo de esta interpretación, la Comisión cita las sentencias EEG
2012 y ENEA. (32) Considera que, en estas sentencias, las medidas nacionales de que se trataba, que implicaban la obligación de comprar productos, respectivamente, a un determinado precio o en determinadas cantidades, constituían una regulación de los precios de mercado. En su opinión, este elemento justificó la constatación de que no se habían comprometido fondos estatales.
107. Pues bien, considero que estas sentencias no pueden apoyar la interpretación de la Comisión, y ello por las razones que se exponen en los puntos siguientes.
108. En el asunto que dio lugar a la sentencia EEG
2012, la normativa controvertida imponía a los gestores de redes de distribución la obligación de abonar a los productores de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables una remuneración prevista por la ley o una prima de mercado, así como de transmitir dicha electricidad a los gestores de redes de transporte. Como contrapartida, los gestores de redes de transporte interregional de alta y muy alta tensión situados en una fase anterior estaban obligados a pagar a los gestores de redes de distribución local de baja o media tensión el equivalente a las remuneraciones y primas de mercado pagadas por estos últimos a dichos productores y a comercializar la electricidad incorporada a su red en el mercado. Si el precio así obtenido no les permitía cubrir la carga financiera resultante de la obligación legal de remunerar dicha electricidad a las tarifas fijadas por la ley, los primeros tenían derecho a exigir que los proveedores que suministraban a los clientes finales les abonasen la diferencia (en lo sucesivo, «recargo
EEG»). Estos proveedores tenían derecho a repercutir en los clientes finales los importes abonados en concepto de dicho recargo. (33)
109. Como ya se ha indicado anteriormente, el Tribunal de Justicia consideró que un mero derecho a repercutir los importes pagados en concepto del recargo
EEG no era suficiente a efectos calificar dicho recargo de «tasa». Así pues, solo se pronunció sobre el «segundo nivel» de la cadena de suministro de electricidad, sin declarar que el «primer nivel» de esta se caracterizara por una regulación de los precios del mercado. (34)
110. En el asunto que dio lugar a la sentencia ENEA, la normativa controvertida en el litigio principal establecía un régimen de apoyo a la producción de electricidad generada mediante cogeneración que consistía en una obligación de compra. Dicha obligación suponía exigir a las empresas que venden electricidad a los usuarios finales que un porcentaje, en el caso de autos el 15 %, del total de sus ventas anuales de electricidad correspondiera a la producción de dicha categoría de electricidad. El presidente de la autoridad nacional reguladora de la energía aprobaba los precios máximos de venta de la electricidad, de modo que, en determinadas circunstancias, los suministradores de electricidad adquirían la electricidad generada mediante cogeneración a un precio superior al aplicado en la venta a los consumidores finales, lo que implicaba para ellas un sobrecoste. (35)
111. En su sentencia, el Tribunal de Justicia no consideró que la medida en cuestión constituyera una regulación de precios. Además, aun suponiendo que esta medida estuviera comprendida en tal categoría, la respuesta negativa en cuanto al compromiso de fondos estatales se debía exclusivamente a la «falta de una repercusión íntegra de ese sobrecoste sobre el consumidor final, de alguna contribución obligatoria impuesta por el Estado miembro para financiarlo, o incluso de un mecanismo de compensación íntegra». (36) En otras palabras, a falta de un mecanismo de repercusión obligatoria de dicho sobrecoste, era aplicable el criterio jurídico de la sentencia PreussenElektra, que excluye la utilización de fondos estatales.
112. La Comisión alega asimismo que el Tribunal General, en particular en los apartados 108, 109 y 114 de la sentencia recurrida, adoptó una interpretación excesivamente amplia de la jurisprudencia relativa a los regímenes de apoyo a la producción de electricidad.
Más concretamente, esta crítica tiene por objeto la constatación de que el elemento decisivo para concluir que se han comprometido fondos estatales es el hecho de que las empresas privadas en cuestión «estén encargadas por el Estado de gestionar un recurso estatal y no estén simplemente sujetas a una obligación de compra utilizando sus propios recursos financieros». (37) Según la Comisión, el concepto de «obligación de compra» describe, en realidad, una regulación de los precios del mercado. En cambio, este concepto no engloba una obligación de pago que incumbe a una entidad privada frente a otra, con independencia de cualquier relación contractual entre esas dos entidades. Si el Tribunal de Justicia hubiera querido abarcar esas obligaciones de pago, cabría legítimamente esperar que declarara que esas entidades privadas no están «simplemente sujetas a una obligación de pago utilizando sus propios recursos financieros». (38)
113. Pues bien, la distinción semántica entre «obligación de compra» y «obligación de pago» no me convence. En efecto, me parece claro que el uso de la primera expresión por parte del Tribunal de Justicia es meramente circunstancial, dado que los regímenes nacionales de apoyo a la producción de electricidad, examinados en dicha jurisprudencia, implican típicamente obligaciones de compra a cargo de los operadores de la cadena de suministro de electricidad.
114. Procede añadir que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, esta distinción no parece estar respaldada por la sentencia Fallimento Esperia y GSE. (39)
115. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia examinó un sistema nacional de apoyo a la producción de electricidad verde destinado a garantizar la inyección de una cuota de electricidad verde en la red eléctrica nacional con carácter anual.
116. Según el Tribunal de Justicia, la puesta a disposición gratuita de certificados verdes a los productores nacionales de electricidad verde no podía movilizar fondos estatales, puesto que el valor económico de estos certificados parecía derivarse únicamente de la obligación legal que recaía sobre determinados productores e importadores de comprarlos. Así pues, la ventaja que suponía esta puesta a disposición gratuita de certificados verdes parecía estar financiada con recursos procedentes de esos productores o importadores. (40) No obstante, el Tribunal de Justicia también señaló que ese mismo sistema imponía a una entidad controlada por el Ministerio de Economía y Hacienda la compra de los certificados verdes excedentarios en relación con los que determinados operadores estaban obligados a comprar. Según el Tribunal de Justicia, esta compra parecía, así, efectuada por una entidad asimilable al Estado, sobre la base del mandato que le confería la legislación nacional, con los ingresos procedentes de un componente tarifario abonado a tal efecto por los consumidores. (41) Por lo tanto, el sistema nacional en cuestión implicaba una transferencia de fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. (42)
117. La Comisión considera que el primer mecanismo establecido por este sistema describía una obligación de compra de una cuota anual de electricidad verde y, por tanto, una regulación de los precios del mercado. Sin embargo, el segundo mecanismo iba más allá de una mera regulación de los precios del mercado, ya que imponía a un organismo público controlado por el Ministerio de Economía y Hacienda la compra de los certificados verdes excedentarios en poder de los productores nacionales con fondos financiados mediante una exacción a cargo de los consumidores.
118. En el mismo orden de ideas, el suplemento de precio KWKG en el presente asunto no puede considerarse, según la Comisión, una regulación de los precios de mercado por el hecho de que el Estado alemán obligue a los gestores de red a pagar a los operadores de las centrales CHP una cantidad independiente de cualquier transacción comercial entre estas dos entidades.
119. Pues bien, me parece difícil aceptar la tesis según la cual, en la sentencia Fallimento Esperia, la constatación de la existencia de una transferencia de fondos estatales dependía de que el sistema en cuestión estableciera una obligación de pago directo como la descrita en los dos puntos anteriores.
120. En efecto, de esta sentencia se desprende claramente que el criterio jurídico aplicado, en línea con la jurisprudencia pertinente, es el del control público. Según el Tribunal de Justicia, los importes percibidos por los productores nacionales por la venta de los certificados verdes no solo era el resultado de una redistribución financiera realizada «de una entidad privada a otra». (43) En efecto, la ventaja consistente en la puesta a disposición de los certificados verdes a los productores nacionales de electricidad verde estaba financiada, al menos parcialmente, por una disminución de los recursos bajo control del Estado debido a la obligación de compra de los certificados verdes excedentarios por una entidad controlada por el Estado.
121. La Comisión tampoco puede invocar válidamente la jurisprudencia relativa a los conceptos de «exacción» o «tributo interno» en el sentido de los actuales artículos
30 TFUE y 110 TFUE, en particular la sentencia Dubois y Général cargo services, (44) en apoyo de la distinción entre obligaciones de compra y obligaciones de pago directas. A este respecto, me remito a las consideraciones formuladas anteriormente en las presentes conclusiones.
122. En conclusión, considero que el razonamiento seguido por el Tribunal General en los apartados
101 a 118 de la sentencia recurrida no adolece de ningún error de Derecho. En efecto, el Tribunal General declaró acertadamente que el alcance de la sentencia PreussenElektra no se limita a los casos en los que el Estado interviene mediante la regulación del precio de mercado de una transacción, sino que abarca también las situaciones en las que el Estado impone una obligación de pago directo, independiente de cualquier relación contractual, entre particulares.
123. Sin embargo, me gustaría aclarar que soy plenamente consciente del debate doctrinal que existe en torno al alcance de la sentencia PreussenElektra. (45) No se me escapa que una interpretación amplia de este alcance lleva a veces a una discrepancia entre la realidad jurídica y la realidad económica que puede resultar insatisfactoria. A este respecto, cabe preguntarse si, cuando el cumplimiento del requisito de «fondos estatales» está supeditado a una doble exigencia de imputabilidad y de compromiso de los fondos estatales, un número excesivo de medidas nacionales acaba quedando fuera de la prohibición de conceder ayudas estatales. (46)
124. Mediante su recurso de casación, la Comisión sostiene, en esencia, que el Tribunal de Justicia debería tener en cuenta el grado de influencia del Estado en la libertad comercial de las empresas. Aunque este enfoque es aceptable, no parece poder seguirse en el presente asunto. En efecto, ello equivaldría a invocar un cambio de paradigma en la apreciación del carácter estatal o no de las transferencias de recursos impuestas por la legislación nacional. Como me he esforzado en demostrar en las presentes conclusiones, el criterio jurídico aplicado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se refiere a la influencia del Estado en la gestión de los fondos privados, así como en su destino, y no, de manera más genérica, en la libertad comercial de estas empresas. Por consiguiente, considero que no cabe señalar ningún error de Derecho en el razonamiento seguido por el Tribunal General en los apartados
101 a 118 de la sentencia recurrida.
125. Habida cuenta de lo anterior, considero que procede desestimar también la segunda parte del motivo único de casación.
126. Por consiguiente, propongo que se desestime el recurso de casación en su totalidad.
Costas
127. Según el artículo
184, apartado
2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
128. Con arreglo al artículo
138, apartados
1 y 2, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo
184, apartado
1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la República Federal de Alemania ha solicitado la condena en costas de la Comisión y esta ha visto desestimadas sus pretensiones, procede condenar a esta a cargar con sus propias costas y con las de la República Federal de Alemania.
Conclusión
129. Sobre la base de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
1)      Desestime el recurso de casación.
2)      Condene a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas y con las de la República Federal de Alemania.
1      Lengua original: francés.
2      C‑702/20 y C‑17/21, en lo sucesivo, «sentencia DOBELES HES», EU:C:2023:1.
3      Sentencia DOBELES HES (apartados 38, 39 y 42).
4      Véanse las sentencias de 17 de julio de 2008, Essent Netwerk Noord y otros (C‑206/06, en lo sucesivo, «sentencia Essent», EU:C:2008:413); de 15 de mayo de 2019, Achema y otros (C‑706/17, EU:C:2019:407), y de 16 de septiembre de 2021, FVE Holýšov I y otros/Comisión (C‑850/19 P, en lo sucesivo, «sentencia FVE Holýšov», EU:C:2021:740).
5      Véase la sentencia de 26 de septiembre de 2024, Covestro Deutschland y Alemania/Comisión (C‑790/21 P y C‑791/21 P, EU:C:2024:792), apartado 147 y jurisprudencia citada.
6      Véase, por ejemplo, la sentencia de 28 de marzo de 2019, Alemania/Comisión (C‑405/16 P, en lo sucesivo, «sentencia EEG 2012» EU:C:2019:268), apartado 50.
7      Véanse las sentencias de 24 de enero de 1978, van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10); de 30 de noviembre de 1993, Kirsammer-Hack (C‑189/91, EU:C:1993:907), y de 7 de mayo de 1998, Viscido y otros (C‑52/97 a C‑54/97, EU:C:1998:209).
8      Véase la sentencia de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España (C‑387/92, EU:C:1994:100), apartado 14.
9      Véase la sentencia de 1 de diciembre de 1998, Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579), apartado 41.
10      Véase la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (C‑482/99, EU:C:2002:294), apartado 37.
11      Sentencia PreussenElektra (apartado 58).
12      Sentencia PreussenElektra (apartado 59).
13      Formulado por primera vez en la sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, EU:C:1974:71), este criterio se ha venido utilizando sistemáticamente desde la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros (C‑262/12, EU:C:2013:851).
14      Apartado 42 de dicha sentencia.
15      Apartados 65 a 67 de la sentencia recurrida.
16      Apartados 68 a 70 de la sentencia recurrida.
17      Sentencia Essent (apartado 66).
18      Sentencia FVE Holýšov (apartado 46).
19      Sentencia de 20 de septiembre de 2019, FVE Holýšov I y otros/Comisión (T‑217/17, EU:T:2019:633). Véase, en particular, la última frase del apartado 119 de dicha sentencia, según la cual: «[…] en el presente asunto, la exacción [especial] se impone obligatoriamente a los consumidores finales y, de este modo, constituye esencialmente una tasa parafiscal».
20      Sentencia DOBELES HESS (en particular, apartados 36 y 37).
21      Apartado 64 de la sentencia recurrida.
22      Sentencia EEG 2012 (apartados 70 y 71).
23      Sentencia FVE Holýšov (apartado 43).
24      Sentencia de 26 de septiembre de 2024 (C‑795/21 P y C‑796/21 P, EU:C:2024:807).
25      Sentencia WEPA Hygieneprodukte y otros/Comisión (C‑795/21 P y C‑796/21 P, EU:C:2024:807), apartado 129.
26      Véase la sentencia de 11 de agosto 1995, Dubois y Général cargo services (C‑16/94, EU:C:1995:268), apartado 20.
27      Como se explica en la nota 13 de las presentes conclusiones. Véase la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros (C‑262/12, EU:C:2013:851), apartado 25.
28      Sentencia Essent (apartados 67 a 70).
29      Sentencias de 15 de julio de 2004, Pearle y otros (C‑345/02, EU:C:2004:448), y de 30 de mayo de 2013, Doux Élevage y Coopérative agricole UKL-ARREE (C‑677/11, EU:C:2013:348).
30      Apartado 72 de la sentencia recurrida.
31      Sentencia de 6 de octubre de 2021, Prosegur Compañía de Seguridad/Comisión (C‑55/19 P, EU:C:2021:797), apartados 94 y 95 y jurisprudencia citada.
32      Sentencia de 13 de septiembre de 2017 (C‑329/15, en lo sucesivo, «sentencia ENEA», EU:C:2017:671).
33      Sentencia EEG 2012 (apartado 3).
34      Como señaló el Tribunal General en el apartado 110 de la sentencia recurrida.
35      Sentencia ENEA (apartados 8, 28 y 29).
36      Sentencia ENEA (apartado 30).
37      Véanse el apartado 107 de la sentencia recurrida y la jurisprudencia citada.
38      El subrayado es mío.
39      Sentencia de 7 de marzo de 2024 (C‑558/22, en lo sucesivo, «sentencia Fallimento Esperia», EU:C:2024:209).
40      Sentencia Fallimento Esperia (apartados 37 y 74).
41      Sentencia Fallimento Esperia (apartados 75 y 77).
42      Sentencia Fallimento Esperia (apartado 78).
43      Sentencia Fallimento Esperia (apartado 74).
44      Sentencia de 11 de agosto de 1995 (C‑16/94, EU:C:1995:268).
45      Véanse, en particular, Rubini, L., The Definition of Subsidy and State Aid: WTO and EC Law in Comparative Perspective, Oxford University Press, Nueva York, 2009, p. 165; de Cecco, F., State Aid and the European Economic Constitution, Hart Publishing, Oxford y Portland, Oregón, 2013, en particular pp. 114 y 115, y Werner., P., y Caramazza, M., «“State” Aid or Not — This Is The Question», European State Aid Law Quarterly, vol. 18, n.º 4, 2019, p. 525.
46      Sin embargo, no creo que una interpretación de la sentencia PreussenElektra como la que resulta de la sentencia recurrida pueda menoscabar el efecto útil del artículo 107 TFUE, apartado 1, como alega la Comisión en su recurso de casación.