62018CJ0262_RES
Sprawy połączone C‑262/18 P i C‑271/18 P
Komisja Europejska i Republika Słowacka
przeciwko
Dôvera zdravotná poisťovňa a.s.
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 11 czerwca 2020 r.
Odwołanie – Pomoc państwa – Artykuł 107 ust. 1 TFUE – System zabezpieczenia społecznego – Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych – Pojęcia „przedsiębiorstwa” i „działalności gospodarczej” – Cel społeczny – Zasada solidarności – Kontrola państwowa – Ocena całościowa – Możliwość dążenia do zysków – Konkurencja rezydualna w zakresie jakości i oferty świadczeń ubezpieczenia zdrowotnego
Konkurencja – Reguły Unii – Przedsiębiorstwo – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Decydujące kryterium – Status prawny i sposób finansowania jednostki – Brak związku ze sprawą
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 27, 28, 39)
Konkurencja – Reguły Unii – Przedsiębiorstwo – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Publiczne zakłady ubezpieczeń zdrowotnych – Wyłączenie – Warunki – Zakłady działające w ramach systemu zabezpieczenia społecznego wdrażającego zasadę solidarności – Podmioty działające pod kontrolą państwa – Ocena całościowa
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 29–35, 58–64)
Konkurencja – Reguły Unii – Przedsiębiorstwo – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Publiczne zakłady ubezpieczeń zdrowotnych – Wyłączenie – Warunki – Zakłady działające w ramach systemu zabezpieczenia społecznego wdrażającego zasadę solidarności – Kryteria oceny – Możliwość osiągania przez zakłady zysków i wykorzystywania ich zgodnie z wymogami prawa – Brak wpływu na społeczny i solidarnościowy charakter działalności wynikający z samej istoty danej działalności
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 40)
Konkurencja – Reguły Unii – Przedsiębiorstwo – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Publiczne zakłady ubezpieczeń zdrowotnych – Wyłączenie – Warunki – Zakłady działające w ramach systemu zabezpieczenia społecznego wdrażającego zasadę solidarności – Kryteria oceny – Konkurencja rezydualna między zakładami w zakresie jakości i oferty świadczeń ubezpieczenia zdrowotnego – Brak wpływu na społeczny i solidarnościowy charakter działalności wynikający z samej istoty danej działalności
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 41–47)
Konkurencja – Reguły Unii – Przedsiębiorstwo – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Publiczne zakłady ubezpieczeń zdrowotnych – Wyłączenie – Warunki – Zakłady działające w ramach systemu zabezpieczenia społecznego wdrażającego zasadę solidarności – Kryteria oceny – Konkurencja między zakładami na poziomie ich świadczeń – Brak związku ze sprawą
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 48)
Odwołanie – Zarzuty – Żądania, których celem jest zmiana uzasadnienia – Niedopuszczalność
(regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 169 § 1, art. 178 § 1)
(zob. pkt 54)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja wpisująca się w kontekst znany jej adresatowi – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia
(art. 296 akapit drugi TFUE).
(zob. pkt 67, 68)
Streszczenie
Trybunał utrzymuje w mocy decyzję Komisji Europejskiej, zgodnie z którą zakłady ubezpieczeń zdrowotnych działające pod kontrolą państwa słowackiego nie podlegają przepisom prawa Unii w dziedzinie pomocy państwa. Wyrok, którym Sąd uwzględnił skargę na tę decyzję, zostaje uchylony.
Wyrokiem Komisja i Republika Słowacka/Dôvera zdravotná poist'ovňa (C‑262/18 P i C‑271/18 P) z dnia 11 czerwca 2020 r. wielka izba Trybunału uchyliła wyrok Sądu z dnia 5 lutego 2018 r., Dôvera zdravotná poist'ovňa/Komisja (
1
), oraz, wydając ostateczne orzeczenie w sprawie, oddaliła skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez słowacki zakład ubezpieczeń zdrowotnych Dôvera zdravotná poist'ovňa a.s (zwany dalej „Dôvera”) na decyzję Komisji z dnia 15 października 2014 r. w sprawie pomocy państwa rzekomo przyznanej przez Republikę Słowacką dwóm innym słowackim zakładom ubezpieczeń zdrowotnych (zwaną dalej „sporną decyzją” (
2
)). Tym samym Trybunał potwierdził swoje orzecznictwo w przedmiocie niemożności stosowania przepisów w dziedzinie pomocy państwa do zakładów ubezpieczeń zdrowotnych działających pod kontrolą państwa w ramach systemu zabezpieczenia społecznego, który realizuje cel społeczny i wdraża zasadę solidarności.
W 1994 r. słowacki system ubezpieczenia zdrowotnego przeszedł z systemu jednolitego, z jednym publicznym zakładem ubezpieczeń zdrowotnych, do modelu mieszanego, w którym mogą współistnieć zakłady publiczne i prywatne. Zgodnie z ustawodawstwem słowackim, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2005 r., zakłady te, zarówno publiczne, jak i prywatne, muszą mieć formę prawną spółki akcyjnej prawa prywatnego o celu zarobkowym. W latach 2005–2014 rezydenci słowaccy mieli wybór między różnymi zakładami ubezpieczeń zdrowotnych, wśród których znajdowały się Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (zwana dalej „VšZP”) i Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (zwana dalej „SZP”), które połączyły się w dniu 1 stycznia 2010 r. i których jedynym akcjonariuszem jest państwo słowackie, a także Dôvera i Union zdravotná poist’ovňa a.s., których akcjonariuszami są jednostki sektora prywatnego.
W następstwie skargi złożonej do Komisji w dniu 2 kwietnia 2007 r. przez Dôverę w przedmiocie pomocy państwa rzekomo przyznanej przez Republikę Słowacką na rzecz SZP i VšZP Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające. W zaskarżonej decyzji Komisja uznała jednak, że działalność prowadzona przez SZP i VšZP nie ma charakteru gospodarczego i że w konsekwencji zakłady te nie są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, wobec czego środki będące przedmiotem skargi wniesionej do Komisji nie mogą stanowić pomocy państwa. Wniesiona przez Dôverę skarga o stwierdzenie nieważności tej decyzji została uwzględniona przez Sąd w szczególności ze względu na to, że Komisja nie zastosowała prawidłowo pojęć „przedsiębiorstwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i „działalności gospodarczej” w odniesieniu do VšZP i SZP.
Trybunał, do którego Komisja i Republika Słowacka wniosły dwa odwołania od tego wyroku Sądu, przypomniał, że zakaz pomocy państwa ustanowiony w art. 107 ust. 1 TFUE dotyczy wyłącznie działalności przedsiębiorstw, przy czym pojęcie „przedsiębiorstwa” obejmuje każdą jednostkę prowadzącą działalność gospodarczą, niezależnie od jej statusu prawnego i sposobu jej finansowania. Tymczasem stwierdzając, że działalność wykonywana przez VšZP i SZP w ramach słowackiego obowiązkowego systemu ubezpieczenia zdrowotnego, którego cechy odpowiadają cechom systemu zabezpieczenia społecznego realizującego cel społeczny i wdrażającego zasadę solidarności pod kontrolą państwa, ma charakter gospodarczy, Sąd dopuścił się szeregu naruszeń prawa.
W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że w celu dokonania oceny, czy działalność wykonywana w ramach systemu zabezpieczenia społecznego jest pozbawiona charakteru gospodarczego, należy w szczególności zbadać, czy i w jakim zakresie rozpatrywany system może być uznany za wdrażający zasadę solidarności i czy działalność zakładów ubezpieczeń zarządzających takim systemem podlega kontroli państwa.
Na podstawie tych rozważań Trybunał zaznaczył, że wbrew temu, co stwierdził Sąd, istnienie pewnej konkurencji co do jakości i zakresu oferty w słowackim systemie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, takiej jak możliwość oferowania przez zakłady ubezpieczeń ubezpieczonym nieodpłatnych świadczeń dodatkowych i swoboda wyboru przez ubezpieczonych swojego zakładu ubezpieczeń i jego zmiany raz w roku, nie może podważyć społecznego i solidarnościowego charakteru działalności prowadzonej przez zakłady ubezpieczeń w ramach systemu wdrażającego zasadę solidarności pod kontrolą państwa. Co się tyczy istnienia pewnej konkurencji między tymi zakładami na poziomie ich świadczeń, Trybunał dodał, że w celu dokonania oceny charakteru działalności danej jednostki nie należy oddzielać działalności polegającej na nabywaniu towarów lub usług od ich późniejszego wykorzystania, ponieważ charakter działalności danej jednostki zależy od tego, czy to późniejsze wykorzystanie ma charakter gospodarczy.
Ponieważ Sąd błędnie uznał, że wspomniane wyżej elementy konkurencji mogły podważyć społeczny i solidarnościowy charakter działalności prowadzonej przez VšZP i SZP, Trybunał uwzględnił odwołania Komisji i Republiki Słowackiej i uchylił zaskarżony wyrok. Uznając ponadto, że stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia i że należy wydać ostateczne orzeczenie w sprawie, Trybunał sam rozpoznał następnie skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Dôverę na sporną decyzję.
W tym względzie Trybunał zauważył, że objęcie słowackim systemem ubezpieczenia zdrowotnego jest obowiązkowe dla wszystkich rezydentów słowackich, że wysokość składek jest określana w ustawie proporcjonalnie do dochodów ubezpieczonych, a nie ryzyka, jakie stanowią ze względu na ich wiek lub stan zdrowia, oraz że wszyscy ubezpieczeni mają prawo do takiego samego poziomu świadczeń określonego ustawowo, wobec czego nie ma bezpośredniego związku między wysokością składek wpłacanych przez ubezpieczonego a zakresem świadczeń, które są mu dostarczane. Ponadto zakłady ubezpieczeń są zobowiązane do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym każdego rezydenta słowackiego, który się o to zwróci, niezależnie od niepewności wynikającej z jego wieku lub stanu zdrowia, a wspomniany system przewiduje również mechanizm wyrównywania kosztów i ryzyka. Tak więc zdaniem Trybunału ów system ubezpieczenia posiada wszystkie cechy charakterystyczne zasady solidarności.
Stwierdziwszy, że słowacki system obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego podlega również kontroli państwa, Trybunał zaznaczył ponadto, że istnienie elementów konkurencji w ramach tego systemu ma w stosunku do jego elementów społecznych, solidarnościowych i regulacyjnych drugorzędne znaczenie oraz że możliwość dążenia do zysków oraz ich wykorzystywania i podziału przez zakłady ubezpieczeń jest w znacznym stopniu ograniczona obowiązkami ustawowymi, których celem jest zachowanie rentowności i ciągłości obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, Trybunał uznał, że Komisja miała podstawę, by stwierdzić w spornej decyzji, iż słowacki system obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego realizuje cel społeczny i wdraża zasadę solidarności pod kontrolą państwa. Komisja słusznie zatem uznała również, że działalność VšZP i SZP w ramach tego systemu nie ma charakteru gospodarczego i w konsekwencji, że podmioty te nie mogą zostać zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(
1
)	Wyrok Sądu z dnia 5 lutego 2018 r., Dôvera zdravotná poist’ovňa/Komisja (T‑216/15, niepublikowany, EU:T:2018:64)
(
2
)	Decyzja Komisji (UE) 2015/248 z dnia 15 października 2014 r. w sprawie środków SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) wdrożonych przez Republikę Słowacką na rzecz Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (SZP) i Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VšZP) (Dz.U. 2015, L 41, s. 25)