ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer)
13 november 2015 (*)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Ontwerp van effectbeoordelingsverslag, effectbeoordelingsverslag en advies van het effectbeoordelingscomité – Weigering van toegang – Uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces – Motiveringsplicht – Verplichting tot een concreet en individueel onderzoek – Hoger openbaar belang”
In de gevoegde zaken T‑424/14 en T‑425/14,
ClientEarth, gevestigd te Londen (Verenigd Koninkrijk), vertegenwoordigd door O. Brouwer, F. Heringa en J. Wolfhagen, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Clotuche-Duvieusart en M. Konstantinidis als gemachtigden,
verweerster,
betreffende enerzijds een verzoek tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 1 april 2014 houdende weigering van toegang tot een effectbeoordelingsverslag inzake een ontwerp van dwingend instrument tot bepaling van het strategisch kader van op de risico’s gebaseerde inspectie- en toezichtprocedures inzake de milieuwetgeving van de Europese Unie, alsook tot een advies van het effectbeoordelingscomité en anderzijds een verzoek tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 3 april 2004 houdende weigering van toegang tot een ontwerp van effectbeoordelingsverslag op het gebied van het milieubeleid van de Unie betreffende de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden op het niveau van de lidstaten en tot een advies van het effectbeoordelingscomité,
wijst
HET GERECHT (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: M. E. Martins Ribeiro, president, S. Gervasoni (rapporteur) en L. Madise, rechters,
griffier: L. Grzegorczyk, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 juni 2015,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van de gedingen
1        Verzoekster, ClientEarth, is een organisatie zonder winstoogmerk met milieubescherming tot doel.
2        Verzoekster diende bij de Europese Commissie op 20 januari 2014 twee verzoeken om toegang tot documenten in overeenkomstig verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43). Het eerste verzoek betrof „de effectbeoordeling door de Commissie met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de pijler ‚toegang tot de rechter’ van het Verdrag van Aarhus” en het tweede „de effectbeoordeling door de Commissie inzake de herziening van het Europese rechtskader van inspecties en toezicht op het gebied van milieu in het recht van de lidstaten en het recht van de Europese Unie”.
3        De Commissie wees het in punt 2 hierboven vermelde tweede verzoek af bij brief van 13 februari 2014. Daarbij preciseerde zij dat dat verzoek betrekking had op een „[e]ffectbeoordelingsverslag inzake een ontwerp van dwingend instrument tot bepaling van het strategisch kader van op de risico’s gebaseerde inspectie- en toezichtprocedures inzake de milieuwetgeving van de [Unie]” alsook op het advies van het effectbeoordelingscomité (hierna: „comité”) over dat verslag (hierna samen: „in zaak T‑425/14 gevraagde documenten”). Deze afwijzing was gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
4        De Commissie wees het in punt 2 hierboven vermelde eerste verzoek af bij brief van 17 februari 2014. Daarbij preciseerde zij dat dat verzoek betrekking had op een „effectbeoordelingsverslag op het gebied van het milieubeleid van de [Unie] inzake toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden op het niveau van de lidstaten” alsook op het advies van het comité over dat ontwerp (hierna samen: „in zaak T‑424/14 gevraagde documenten” en samen met de in zaak T‑425/14 gevraagde documenten: „gevraagde documenten”). Deze afwijzing was gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
5        Verzoekster diende bij de Commissie op 4 maart 2014 twee confirmatieve verzoeken in krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001.
6        Bij brieven van 24 maart 2014 deelde de Commissie verzoekster mee dat de termijn om de confirmatieve verzoeken te beantwoorden overeenkomstig artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 met vijftien werkdagen werd verlengd.
7        De Commissie bevestigde bij brief van 1 april 2014 (hierna: „besluit van 1 april 2014”) de weigering van toegang tot de in zaak T‑425/14 gevraagde documenten op basis van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
8        De Commissie bevestigde bij brief van 3 april 2014 (hierna: „besluit van 3 april 2014” en samen met het besluit van 1 april 2014: „bestreden besluiten”) de weigering van toegang tot de in zaak T‑424/14 gevraagde documenten op basis van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
9        De Commissie wees er in de bestreden besluiten in de eerste plaats allereerst op dat zij in de context van de besprekingen en de onderhandelingen met het oog op haar wetgevingsinitiatieven betreffende inspecties en toezicht op gebied van milieu (besluit van 1 april 2014) respectievelijk de toegang tot de rechter op dat gebied (besluit van 3 april 2014) was begonnen met effectbeoordelingen die nog aan de gang waren. Dienaangaande preciseerde zij dat de effectbeoordelingen mede dienden ter voorbereiding van dergelijke initiatieven en dat een effectbeoordeling de strategische keuzes („policy choices”) in een wetgevend initiatief inhoudelijk zou onderbouwen.
10      Vervolgens, aldus de Commissie, zou openbaarmaking in dit stadium van de gevraagde documenten haar aan de gang zijnde besluitvormingsprocessen ernstig ondermijnen aangezien haar manoeuvreerruimte wezenlijk zou worden aangetast en haar mogelijkheid om compromissen te bereiken zou verminderen. Bovendien dreigde bij openbaarmaking externe pressie die belemmerend kon werken op het moeilijke besluitvormingsproces, dat een sfeer van vertrouwen eiste. De Commissie verwees bovendien naar artikel 17, lid 1, VEU en artikel 17, lid 3, derde alinea, VEU.
11      Dienaangaande benadrukte de Commissie in het besluit van 1 april 2014 enerzijds dat de inspecties en het toezicht een hoofdbestanddeel van de uitvoering van het publiek beleid vormden, waarin de instellingen sinds 2001 de aandacht proberen te vestigen en een optreden op het niveau van de Europese Unie proberen te bevorderen, en dat de besprekingen moesten worden gevrijwaard van externe beïnvloeding daar die beïnvloeding de kwaliteit van de controle op de lidstaten aantastte.
12      De Commissie legde in het besluit van 3 april 2014 anderzijds de nadruk op de gevoeligheid van de vraag betreffende de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, de mogelijke uiteenlopende standpunten van de lidstaten en het feit dat tien jaar waren verstreken sinds haar voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (PB 2004, C 96, blz. 22; hierna: „voorstel voor de richtlijn van 2003”).
13      Ten slotte voegde de Commissie er in de bestreden besluiten aan toe dat de verschillende documenten betreffende de twee aan de gang zijnde effectbeoordelingen reeds beschikbaar waren op internet en dat alle andere documenten betreffende deze effectbeoordelingen bij de vaststelling van de wetgevingsvoorstellen door het college van commissarissen zouden worden gepubliceerd.
14      Gelet op deze elementen kwam de Commissie in de bestreden besluiten tot de conclusie dat de toegang tot de gevraagde documenten moest worden geweigerd op basis van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, aangezien de besluitvormingsprocessen in een vroeg en gevoelig stadium („at a very early and delicate stage”) verkeerden.
15      In de tweede plaats, aldus de Commissie, gebood geen enkel hoger openbaar belang de gevraagde documenten openbaar te maken. Dienaangaande merkte zij op dat de Unie de kwaliteit van het milieu en bijgevolg van de menselijke gezondheid moest handhaven, beschermen en verbeteren. Dat doel kon worden bereikt dankzij een niet-discriminerende toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden. De Commissie achtte zich enerzijds evenwel niet in staat te bepalen in welk opzicht de openbaarmaking in dat stadium van de gevraagde documenten de personen die in de Unie wonen, zou helpen het milieu waarin zij leven, indirect te beïnvloeden, daar de toegang tot de rechter reeds mogelijk was voor de nationale rechter en de betrokken besluitvormingsprocessen slechts strekten tot de verbetering van deze toegang. Bovendien vond, aldus de Commissie, in 2013 publiek overleg plaats, waarbij de belanghebbenden, waaronder het maatschappelijk middenveld, hadden kunnen bijdragen aan de afbakening van de grote lijnen van de voorstellen. Anderzijds, aldus de Commissie, zou openbaarmaking in dat stadium de besluitvormingsprocessen ondermijnen en de mogelijkheid om het best mogelijke compromis te bereiken nadelig beïnvloeden. Bovendien zou het openbaar belang volgens de Commissie beter zijn beschermd door de mogelijkheid de betrokken besluitvormingsprocessen zonder externe pressie voort te zetten.
16      In de derde plaats sloot de Commissie de mogelijkheid uit om gedeeltelijke toegang in de zin van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 te verlenen, daar de gevraagde documenten volledig onder de uitzondering vielen.
Procedure en conclusies van partijen
17      Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 juli 2014, heeft verzoekster de onderhavige beroepen ingesteld.
18      Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 27 april 2015 zijn de zaken T‑424/14 en T‑425/14 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering van 2 mei 1991 gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
19      Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang, als bedoeld in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van 2 mei 1991, heeft het de Commissie verzocht om een document in zaak T‑424/14 in te dienen en partijen vragen gesteld met verzoek ze ter terechtzitting te beantwoorden.
20      De aanvankelijk op 9 juni 2015 vastgestelde terechtzitting is op verzoeksters vraag uitgesteld tot 16 juni 2015.
21      Ter terechtzitting van 16 juni 2015 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
22      In zaak T‑424/14 vordert verzoekster:
–        het besluit van 3 april 2014 nietig te verklaren;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
23      In zaak T‑424/14 vordert de Commissie:
–        het beroep ongegrond te verklaren;
–        verzoekster te verwijzen in de kosten.
24      In zaak T‑425/14 vordert verzoekster:
–        het besluit van 1 april 2014 nietig te verklaren;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
25      In zaak T‑425/14 vordert de Commissie:
–        het beroep ongegrond te verklaren;
–        verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
26      Verzoekster baseert haar beroepen op één enkel middel met in wezen twee onderdelen: het eerste betreffende schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 en het tweede betreffende niet-naleving van de motiveringsplicht.
27      Eerst dient het tweede onderdeel van dit enkele middel te worden onderzocht.
Tweede onderdeel van het enkele middel: niet-naleving van de motiveringsplicht
28      Verzoekster verwijt de Commissie haar plicht tot motivering van de bestreden besluiten niet te zijn nagekomen. Allereerst verzuimde de Commissie namelijk uit te leggen waarom artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing was op effectbeoordelingsverslagen en op adviezen van het comité. Vervolgens motiveerde de Commissie niet specifiek de conclusie dat openbaarmaking van de gevraagde documenten de besluitvormingsprocessen in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 zou ondermijnen. Ten slotte motiveerde de Commissie rechtens evenmin voldoende waarom haars inziens geen hoger openbaar belang openbaarmaking van de gevraagde documenten gebood.
29      De Commissie betwist de gegrondheid van deze argumenten.
30      Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet daarin de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van dat artikel voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arresten van 6 maart 2003, Interporc/Commissie, C‑41/00 P, Jurispr., EU:C:2003:125, punt 55; 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, Jurispr., EU:C:2007:75, punt 80; 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Jurispr., EU:C:2008:392, punt 166, en 24 mei 2011, NLG/Commissie, T‑109/05 en T‑444/05, Jurispr., EU:T:2011:235, punt 81).
31      Wat een verzoek om toegang tot de documenten betreft, moet elk besluit van een instelling krachtens de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen worden gemotiveerd. Een instelling die toegang tot een document weigert waarvan om openbaarmaking is verzocht, moet in de eerste plaats uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen waarop de instelling zich beroept, en in de tweede plaats, in de gevallen genoemd in de leden 2 en 3 van dat artikel, of er geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking van het betrokken document desondanks gebiedt (arresten van 11 maart 2009, Borax Europe/Commissie, T‑121/05, EU:T:2009:64, punt 37, en 12 september 2013, Besselink/Raad, T‑331/11, EU:T:2013:419, punt 96; zie ook in die zin arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr., EU:C:2008:374, punten 48 en 49).
32      Het staat dus aan de instelling die toegang tot een document heeft geweigerd, om deze weigering zodanig te motiveren dat duidelijk wordt en controleerbaar is of, ten eerste, het verlangde document werkelijk onder de aangevoerde uitzondering valt en, ten tweede, de behoefte aan bescherming met betrekking tot die uitzondering reëel is (arresten van 26 april 2005, Sison/Raad, T‑110/03, T‑150/03 en T‑405/03, Jurispr., EU:T:2005:143, punt 61; NLG/Commissie, punt 30 hierboven, EU:T:2011:235, punt 83, en Besselink/Raad, punt 31 hierboven, EU:T:2013:419, punt 99; zie ook in die zin en naar analogie arrest Interporc/Commissie, punt 30 hierboven, EU:C:2003:125, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33      In casu baseerde de Commissie de weigering van toegang blijkens de in de punten 9 tot en met 16 hierboven samengevatte motivering van de bestreden besluiten op de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Enerzijds zou openbaarmaking van de gevraagde documenten in dat stadium haars inziens de besluitvormingsprocessen tot vaststelling van de wetgevingsvoorstellen inzake de inspecties en het toezicht op milieugebied (besluit van 1 april 2014) respectievelijk de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden (besluit van 3 april 2014) ernstig ondermijnen. Zij legde dienaangaande de nadruk zowel op het voorwerp en de rol van de effectbeoordeling in de context van een dergelijk proces als op de noodzaak haar ruimte om na te denken en haar onderhandelingsruimte in wezen te beschermen alsook op het feit dat de besprekingen betreffende deze twee gebieden sinds lang aan de gang waren. Anderzijds sloot de Commissie uit dat een hoger openbaar belang openbaarmaking gebood, op grond dat zij in wezen niet kon bepalen in welk opzicht openbaarmaking de personen die in de Unie wonen, zou helpen om het milieu waarin zij leven, indirect te beïnvloeden, waarbij zij preciseerde dat de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden reeds mogelijk was bij de nationale rechters, dat de aan de gang zijnde besluitvormingsprocessen slechts zouden strekken tot verbetering ervan en dat reeds in 2013 publiek overleg plaatsvond om rekening te houden met de standpunten van de belanghebbenden. Volgens de Commissie zou het openbaar belang evenwel beter zijn beschermd door de mogelijkheid om de betrokken besluitvormingsprocessen zonder externe pressie voort te zetten.
34      Dus vielen blijkens de bestreden besluiten de gevraagde documenten volgens de Commissie allereerst ondubbelzinnig binnen de werkingssfeer van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, daar zij in wezen verband hielden met de besluitvormingsprocessen tot vaststelling van voormelde wetgevingsvoorstellen, en zou openbaarmaking ervan deze processen ernstig ondermijnen.
35      Daaraan dient te worden toegevoegd dat de Commissie niet was gehouden om specifieke redenen voor de toepasselijkheid zelf van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 op de gevraagde documenten te geven. Deze bepaling kan, aangezien verzoekster – zoals zij ter terechtzitting erkende – in haar confirmatieve verzoeken geenszins heeft betwist dat zij op de gevraagde documenten toepasselijk is, net zoals volgens de rechtspraak artikel 296 VWEU niet aldus kan worden uitgelegd dat het de betrokken instelling ertoe verplicht om op gedetailleerde wijze te antwoorden op de opmerkingen van de verzoeker in de administratieve procedure (zie arrest van 15 november 2012, Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, C‑539/10 P en C‑550/10 P, Jurispr., EU:C:2012:711, punt 141 en aldaar aangehaalde rechtspraak), namelijk niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie was gehouden om in de motivering van de bestreden besluiten elk in een later stadium tegen haar analyse mogelijk aan te voeren hypothetisch argument preventief te weren. De Commissie kon dus in de bestreden besluiten de redenen waarom artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 haars inziens van toepassing was, alleen positief uiteenzetten zonder te zijn gehouden om andere eventuele uitleggingen van deze bepaling af te wijzen of te kritiseren (zie in die zin en naar analogie arrest van 10 mei 1960, Barbara e.a./Hoge Autoriteit, 3/58‑18/58, 25/58 en 26/58, Jurispr., EU:C:1960:18, blz. 411).
36      Vervolgens gaf de Commissie blijkens de redengeving van de bestreden besluiten overeenkomstig de in de punten 31 en 32 hierboven aangehaalde rechtspraak een duidelijke en begrijpelijke motivering van de gronden waarop haars inziens enerzijds de toegang tot de gevraagde documenten het door de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belang zou ondermijnen en anderzijds geen hoger openbaar belang alsnog openbaarmaking ervan gebood.
37      Ten slotte is het gelet op de in punt 30 hierboven aangehaalde rechtspraak van belang eraan toe te voegen dat de motivering van de bestreden besluiten, zoals duidelijk blijkt uit verzoeksters schrifturen en meer bepaald uit de argumenten die zij uiteenzet in het eerste onderdeel van het enkele middel, haar in staat heeft gesteld om de redenen van weigering van toegang te begrijpen en om haar beroepen voor te bereiden. Bovendien volstaat deze motivering ook om het Gerecht in staat te stellen zijn toezicht uit te oefenen.
38      Mitsdien luidt de conclusie dat de bestreden besluiten voldoende gemotiveerd zijn.
39      Het tweede onderdeel van het enkele middel moet dus ongegrond worden verklaard.
Eerste onderdeel van het enkele middel: schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001
40      Verzoekster baseerde het eerste onderdeel van het enkele middel inzake schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 aanvankelijk op drie grieven. Volgens de primair opgeworpen eerste grief is de in deze bepaling gestelde uitzondering niet van toepassing op de gevraagde documenten. Volgens de subsidiair opgeworpen tweede grief dreigt geen ernstige ondermijning van de besluitvormingsprocessen. Volgens de nog meer subsidiair opgeworpen derde grief gebiedt een hoger openbaar belang openbaarmaking van de gevraagde documenten.
41      Verzoekster zag ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Gerecht af van de in haar schrifturen opgeworpen eerste grief, waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
42      Derhalve dienen verzoeksters tweede en derde grief achtereenvolgens te worden beoordeeld.
Tweede grief: geen dreigende ernstige ondermijning van de besluitvormingsprocessen
43      Volgens verzoekster paste de Commissie in de bestreden besluiten het recht in wezen verkeerd toe door ten onrechte te concluderen dat ernstige ondermijning van de besluitvormingsprocessen in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 dreigde.
44      Meer bepaald merkt verzoekster in de eerste plaats op dat de gevraagde documenten die door de Commissie in haar hoedanigheid van wetgever zijn opgesteld en die een belangrijke rol in het wetgevingsproces spelen, ruimer toegankelijk en zo goed als mogelijk rechtstreeks toegankelijk moeten zijn.
45      In de tweede plaats, aldus verzoekster, wordt de effectbeoordeling gekenmerkt door transparantie en overleg met de belanghebbenden.
46      In de derde plaats, aldus verzoekster, ondermijnt openbaarmaking van de gevraagde documenten kennelijk niet de besluitvormingsprocessen, maar kan openbaarmaking deze processen daarentegen bevorderen. Allereerst is de motivering in de bestreden besluiten zuiver algemeen en hypothetisch. Vervolgens zijn de argumenten van de Commissie dat openbaarmaking haar manoeuvreerruimte zou beperken en haar vermogen om compromissen te bereiken zou verminderen, irrelevant en is haar manoeuvreerruimte bij de opstelling van het effectbeoordelingsverslag hoe dan ook minder groot dan in het besluitvormingsproces zelf. Voorts heeft de Commissie, naast het feit dat de openbare opinie kan begrijpen dat een voorstel kan worden gewijzigd, niet aangetoond dat bij openbaarmaking effectief publieke pressie kon ontstaan waardoor de wetgevingsprocessen konden mislukken. Bovendien kunnen de gevraagde documenten, die hoofdzakelijk feitelijke informatie bevatten, niet als gevoelig worden gekwalificeerd alleen omdat zij een omstreden politiek punt betreffen. Dienaangaande voegt verzoekster er in repliek aan toe dat op basis van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 hoe dan ook gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten kan worden verleend, ook al bevatten zij gevoelige informatie. In zaak T‑424/14 houden de politieke gevoeligheid van de vraag en de mogelijke uiteenlopende standpunten van de lidstaten geen verband met de strikte uitlegging van de uitzondering; in zaak T‑425/14 stelt de Commissie ten onrechte dat factoren van externe beïnvloeding de kwaliteit van de controle op de lidstaten zou aantasten. Ten slotte is op zich onvoldoende dat de besluitvormingsprocessen in een vroeg stadium verkeerden.
47      In de vierde plaats verzet verzoekster zich in repliek op de argumenten van de Commissie enerzijds tegen de erkenning van een algemene aanname op grond dat een dergelijke aanname alle grondslag in het Unierecht mist en hoe dan ook volledig in strijd is met het transparantiebeginsel. Anderzijds merkt zij op dat haar verzoek om toegang tot de documenten niet ertoe strekte de besluitvormingsprocessen van de Commissie te ondermijnen of een particulier belang na te streven, en dat de in haar verzoeken om toegang behartigde belangen zijn erkend bij een beslissing van de Europese Ombudsman.
48      De Commissie repliceert in wezen dat een algemene aanname moet worden erkend op basis waarvan in casu toegang tot de gevraagde documenten kon worden geweigerd, en dat haar conclusie dat de besluitvormingsprocessen ernstig dreigden te worden ondermijnd, in geen geval blijk gaf van een onjuiste beoordeling.
49      Vooraf is in de eerste plaats van belang vast te stellen dat de Commissie in de bestreden besluiten de weigeringen van toegang heeft gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Volgens deze bepaling wordt toegang geweigerd tot een door een instelling voor intern gebruik opgesteld of door een instelling ontvangen document, betreffende een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, indien openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document gebiedt.
50      In de tweede plaats vallen de gevraagde documenten binnen de werkingssfeer van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, hetgeen verzoekster overigens niet langer betwist (zie punt 41 hierboven). Deze documenten zijn immers opgesteld naar aanleiding van twee effectbeoordelingen met het oog op twee besluitvormingsprocessen van de Commissie betreffende te nemen politieke initiatieven op het gebied van de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden (zaak T‑424/14) respectievelijk inspecties en toezicht op dat gebied (zaak T‑425/14). Vaststaat dat deze besluitvormingsprocessen aan de gang waren toen de Commissie de bestreden besluiten heeft vastgesteld.
51      In de derde plaats kon blijkens de bestreden besluiten openbaarmaking van de gevraagde documenten volgens de Commissie de aan de gang zijnde besluitvormingsprocessen die in een vroeg en gevoelig stadium verkeerden, ernstig ondermijnen. Deze conclusie berust op verschillende gronden. Ten eerste, aldus de Commissie, zou openbaarmaking haar manoeuvreerruimte en haar vermogen om tot compromissen te komen ondermijnen. Ten tweede is bij de opstelling van politieke voorstellen volgens de Commissie vereist dat een vertrouwenssfeer bij de besprekingen en onderhandelingen wordt gehandhaafd. Haars inziens dreigt bij openbaarmaking van de gevraagde documenten externe pressie waardoor de aan de gang zijnde delicate processen kunnen worden verstoord. Dienaangaande beklemtoonde de Commissie voorts dat zij overeenkomstig artikel 17, leden 1 en 3, VEU het algemeen belang moet bevorderen en haar verantwoordelijkheden volkomen onafhankelijk moet uitoefenen. Ten derde benadrukte de Commissie in het besluit van 1 april 2014 (zaak T‑425/14) dat de inspecties en het toezicht op het gebied van het milieu een hoofdbestanddeel van de uitvoering van het openbaar beleid vormden, dat de besprekingen moesten worden gevrijwaard van externe beïnvloeding daar die beïnvloeding de kwaliteit van de controle op de lidstaten aantastte, en dat de instellingen zich sinds 2001 over deze vraag hadden uitgesproken. In het besluit van 3 april 2014 (zaak T‑424/14) benadrukte de Commissie de politieke gevoeligheid van de vraag van toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, de mogelijke uiteenlopende standpunten van de lidstaten en het feit dat sinds het voorstel voor de richtlijn van 2003 tien jaar waren verstreken.
52      Zo leert lezing van de motivering van de bestreden besluiten dat de Commissie zich heeft gebaseerd op algemene overwegingen betreffende in wezen enerzijds de handhaving van haar ruimte om na te denken, haar manoeuvreerruimte, haar onafhankelijkheid en de vertrouwenssfeer bij de besprekingen en anderzijds dreigende externe pressie, waardoor het verloop van de aan de gang zijnde besprekingen en onderhandelingen kan worden verstoord. De Commissie baseerde zich ook op meer specifieke overwegingen betreffende de twee aan de gang zijnde besluitvormingsprocessen, die in het bijzonder betrekking hadden op het vroege en delicate stadium ervan, op het feit dat over de besproken vragen sinds lang is nagedacht en op het belang van deze vragen alsook in het besluit van 3 april 2014 (zaak T‑424/14) op de gevoeligheid van de problematiek in verband met toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden en mogelijke uiteenlopende standpunten van de lidstaten. Uit de bestreden besluiten blijkt evenwel geenszins dat de Commissie de gevraagde documenten individueel en concreet heeft onderzocht.
53      Verzoekster betwist de gegrondheid van deze motivering van de bestreden besluiten daar zij in wezen zuiver algemeen en hypothetisch is en niet kan aantonen dat de besluitvormingsprocessen van de Commissie ernstig dreigden te worden ondermijnd. De Commissie verzoekt het Gerecht evenwel een algemene aanname te erkennen op basis waarvan zij in de bestreden besluiten toegang tot de gevraagde documenten kon weigeren.
54      Derhalve dient eerst te worden ingegaan op de argumenten die de Commissie aanvoert om aan te tonen dat er een algemene aanname bestaat op basis waarvan deze instelling toegang kan weigeren tot documenten die, zoals de gevraagde documenten, betrekking hebben op een effectbeoordeling inzake een aan de gang zijnde besluitvormingsproces, en dient vervolgens de wettigheid van de bestreden besluiten te worden beoordeeld.
–       Algemene aanname op basis waarvan toegang tot de gevraagde documenten moet worden geweigerd
55      Volgens overweging 1 van verordening nr. 1049/2001 geeft deze verordening gevolg aan de in artikel 1, tweede alinea, VEU geuite wens om een nieuwe etappe te markeren in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Zoals in overweging 2 van deze verordening wordt gememoreerd, is het recht van het publiek op toegang tot documenten van de instellingen verweven met het democratisch karakter van de instellingen (arresten Zweden en Turco/Raad, punt 31 hierboven, EU:C:2008:374, punt 34; 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, Jurispr., EU:C:2010:541, punt 68; 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, Jurispr., EU:C:2011:496, punt 72; 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe, C‑280/11 P, Jurispr., EU:C:2013:671, punt 27, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, Jurispr., EU:C:2014:112, punt 61).
56      Daartoe heeft verordening nr. 1049/2001 blijkens overweging 4 en artikel 1 ervan tot doel het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te geven (arresten Sison/Raad, punt 30 hierboven, EU:C:2007:75, punt 61; 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, Jurispr., EU:C:2007:802, punt 53; Zweden e.a./API en Commissie, punt 55 hierboven, EU:C:2010:541, punt 69, en Raad/Access Info Europe, punt 55 hierboven, EU:C:2013:671, punt 28).
57      Aan dat recht worden niettemin bepaalde beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen gesteld (arrest Sison/Raad, punt 30 hierboven, EU:C:2007:75, punt 62). Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met overweging 11, bevat artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 een uitzonderingsregeling op grond waarvan de instellingen de toegang tot een document mogen weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot de ondermijning van een van de in dat artikel beschermde belangen (arresten Zweden e.a./API en Commissie, punt 55 hierboven, EU:C:2010:541, punten 70 en 71; Zweden/MyTravel en Commissie, punt 55 hierboven, EU:C:2011:496, punt 74, en Raad/Access Info Europe, punt 55 hierboven, EU:C:2013:671, punt 29).
58      Dergelijke uitzonderingen dienen, in afwijking van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten strikt te worden uitgelegd en toegepast (zie arresten Sison/Raad, punt 30 hierboven, EU:C:2007:75, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak; Zweden en Turco/Raad, punt 31 hierboven, EU:C:2008:374, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Raad/Access Info Europe, punt 55 hierboven, EU:C:2013:671, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59      Overeenkomstig het beginsel van strikte uitlegging dient de betrokken instelling, wanneer zij de toegang weigert tot een document waarvan haar om openbaarmaking is verzocht, in beginsel aan te geven op welke wijze de toegang tot dat document concreet en daadwerkelijk het belang zou kunnen ondermijnen dat wordt beschermd door een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 vermelde uitzondering waarop deze instelling zich beroept. Bovendien moet een dergelijke dreigende ondermijning redelijk voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn (zie arrest Zweden/MyTravel en Commissie, punt 55 hierboven, EU:C:2011:496, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Raad/Access Info Europe, punt 55 hierboven, EU:C:2013:671, punt 31). Alleen de omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, is niet voldoende om de toepassing van deze uitzondering te rechtvaardigen (arresten van 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, T‑2/03, Jurispr., EU:T:2005:125, punt 69, en 7 juni 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, Jurispr., EU:T:2011:252, punt 29; zie ook in die zin arrest Commissie/EnBW, punt 55 hierboven, EU:C:2014:112, punt 64).
60      Zo moet voor toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 worden aangetoond dat de toegang tot het betrokken document dat de instelling voor intern gebruik heeft opgesteld het besluitvormingsproces van de instelling concreet en daadwerkelijk kon ondermijnen en dat redelijkerwijze voorzienbaar en niet louter hypothetisch was dat die ondermijning dreigde (arrest Toland/Parlement, punt 59 hierboven, EU:T:2011:252, punt 70).
61      Bovendien moet de ondermijning van het besluitvormingsproces, wil deze onder de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 vallen, ernstig zijn. Dat is met name het geval wanneer de openbaarmaking van de bedoelde documenten substantiële gevolgen heeft voor het besluitvormingsproces. De beoordeling van de ernst hangt af van alle omstandigheden van de zaak, met name van de negatieve effecten voor het besluitvormingsproces waarop de instelling zich ten aanzien van de openbaarmaking van de bedoelde documenten beroept (arresten van 18 december 2008, Muñiz/Commissie, T‑144/05, EU:T:2008:596, punt 75; Toland/Parlement, punt 59 hierboven, EU:T:2011:252, punt 71, en 9 september 2014, MasterCard e.a./Commissie, T‑516/11, EU:T:2014:759, punt 62).
62      Deze rechtspraak kan evenwel niet aldus worden uitgelegd dat van de instellingen wordt verlangd dat zij een dergelijke dreiging aantonen. Volgens vaste rechtspraak volstaat het dienaangaande dat het bestreden besluit een tastbaar element bevat op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat op de datum van vaststelling ervan redelijkerwijze voorzienbaar en niet louter hypothetisch is dat het besluitvormingsproces dreigt te worden ondermijnd, waarbij met name wordt gewezen op op die datum bestaande objectieve redenen die redelijkerwijze laten voorzien dat die ondermijning bij openbaarmaking van de door de verzoeker gevraagde documenten zal plaatsvinden (arrest van de 11 december 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commissie, T‑476/12, thans in hogere voorziening, EU:T:2014:1059, punt 71; zie ook in die zin arrest Toland/Parlement, punt 59 hierboven, EU:T:2011:252, punten 78 en 79).
63      Ondanks de in het bijzonder in punt 59 hierboven aangehaalde rechtspraak erkende het Hof evenwel de mogelijkheid voor de betrokken instelling om zich in dit verband in beginsel te baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard (arrest Zweden en Turco/Raad, punt 31 hierboven, EU:C:2008:374, punt 50; zie ook arresten Raad/Access Info Europe, punt 55 hierboven, EU:C:2013:671, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Commissie/EnBW, punt 55 hierboven, EU:C:2014:112, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
64      Zo erkende het Hof algemene aannames om toegang tot documenten te weigeren in vijf specifieke gevallen, namelijk documenten van een administratief dossier in controleprocedures inzake staatssteun (arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Jurispr., EU:C:2010:376, punt 61), de tussen de Commissie en de aanmeldende partijen of derden in een controleprocedure inzake concentratie tussen ondernemingen uitgewisselde documenten (arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Jurispr., EU:C:2012:393, punt 123, en Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Jurispr., EU:C:2012:394, punt 64), de door een instelling in een rechterlijke procedure ingediende memories (arrest Zweden e.a./API en Commissie, punt 55 hierboven, EU:C:2010:541, punt 94), de documenten betreffende een niet-nakomingsprocedure in het stadium van de precontentieuze procedure ervan (arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, Jurispr., EU:C:2013:738, punt 65) en de documenten in een dossier betreffende een procedure van toepassing van artikel 101 VWEU (arrest Commissie/EnBW, punt 55 hierboven, EU:C:2014:112, punt 93).
65      Het Gerecht erkende algemene aannames in drie bijkomende gevallen, namelijk de offertes van de inschrijvers op een openbare aanbesteding bij verzoek om toegang door een andere inschrijver (arrest van 29 januari 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 en T‑532/10, Jurispr., EU:T:2013:38, punt 101), de documenten betreffende een „EU-pilot-procedure” (arrest van 25 september 2014, Spirlea/Commissie, T‑306/12, Jurispr., thans in hogere voorziening, EU:T:2014:816, punt 63) en krachtens artikel 11, lid 4, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (PB L 1, blz. 1) door de nationale mededingingsautoriteiten aan de Commissie meegedeelde documenten (arrest van 12 mei 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Commissie, T‑623/13, Jurispr., EU:T:2015:268, punt 64).
66      Enerzijds is het, om de aanvrager van toegang tot documenten op basis van verordening nr. 1049/2001 geldig een algemene aanname tegen te werpen, volgens de in de punten 64 en 65 hierboven aangehaalde rechtspraak noodzakelijk dat de gevraagde documenten tot eenzelfde categorie documenten behoren of eenzelfde aard hebben (zie in die zin arresten Zweden en Turco/Raad, punt 31 hierboven, EU:C:2008:374, punt 50; Raad/Access Info Europe, punt 55 hierboven, EU:C:2013:671, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Commissie/EnBW, punt 55 hierboven, EU:C:2014:112, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67      Anderzijds volgt uit deze rechtspraak dat de toepassing van algemene aannames in wezen is geboden wegens de dwingende noodzaak om de correcte werking van de betrokken procedures te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan onverlet blijven. Zo kan de erkenning van een algemene aanname worden gebaseerd op de onverenigbaarheid van toegang tot documenten van bepaalde procedures met het goede verloop ervan en op de dreigende ondermijning ervan, met dien verstande dat de algemene aannames de integriteit van het verloop van de procedure kunnen beschermen door de inmenging van derden te beperken (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, Jurispr., EU:C:2013:528, punten 66, 68, 74 en 76, en arrest Spirlea/Commissie, punt 65 hierboven, thans in hogere voorziening, EU:T:2014:816, punten 57 en 58). De toepassing van specifieke voorschriften die zijn vastgesteld in een juridische handeling betreffende een procedure bij een Unie-instelling ten behoeve waarvan de gevraagde documenten zijn opgesteld, is een van de criteria tot rechtvaardiging van de erkenning van een algemene aanname (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13, EU:T:2015:374, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook in die zin de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Raad/Access Info Europe, C‑280/11 P, Jurispr., EU:C:2013:325, punt 75).
68      In casu dient in de eerste plaats te worden vastgesteld of de gevraagde documenten tot eenzelfde categorie behoren en dezelfde aard hebben.
69      Dienaangaande dient allereerst te worden gememoreerd dat de gevraagde documenten, zoals de Commissie – onweersproken door verzoekster – ter terechtzitting preciseerde, ontwerpen van effectbeoordelingverslagen, een afgewerkt effectbeoordelingsverslag na positief advies van het comité voor mededeling tot overleg tussen de diensten alsook adviezen van het comité over deze ontwerpen zijn. Deze documenten houden verband met de verrichte twee effectbeoordelingen betreffende enerzijds de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden en anderzijds de herziening van het rechtskader van inspecties en toezicht op dit gebied.
70      Vervolgens dient te worden gewezen op de bewoordingen waarin in de richtsnoeren voor de effectbeoordeling van 15 januari 2009 van de Commissie (hierna: „richtsnoeren”) een effectbeoordeling is gedefinieerd:
„De effectbeoordeling is een geheel van bij de voorbereiding van [politieke] voorstellen te volgen logische stappen. Het is een proces waarin voor de beleidsmakers inlichtingen worden ingezameld over de voor- en nadelen van mogelijke politieke keuzes via een onderzoek van de mogelijke effecten ervan. De resultaten van dat proces worden samengevat en weergegeven in een [effectbeoordelingsverslag].
[...]
De verrichting van een [effectbeoordeling] is een hoofdbestanddeel in de opstelling van voorstellen door de Commissie en het college van commissarissen zal bij zijn beslissingen rekening houden met het [effectbeoordelingsverslag]. De [effectbeoordeling] helpt bij de beslissing, maar vervangt haar niet: de vaststelling van een politiek voorstel blijft steeds een alleen door het college genomen politieke beslissing.”
71      Ten slotte verloopt de effectbeoordeling blijkens de richtsnoeren in verschillende etappes. Daartoe behoren met name de opstelling van een ontwerp van effectbeoordelingsverslag, de voorlegging ervan voor advies aan het comité, de afwerking ervan in het licht van de aanbevelingen van dat comité, de mededeling ervan tot overleg tussen de diensten binnen de Commissie; in welk stadium het ontwerpverslag nog wezenlijk kan worden gewijzigd waardoor een nieuw advies van het comité noodzakelijk wordt, en ten slotte de mededeling ervan aan het college van commissarissen.
72      In het licht daarvan behoren de gevraagde documenten, doordat zij verband houden met de verrichting van twee effectbeoordelingen, tot eenzelfde categorie documenten, zodat is voldaan aan de in punt 66 hierboven gestelde voorwaarde.
73      Deze conclusie blijft onverlet door het door verzoekster ter terechtzitting aangevoerde argument dat haar verzoeken om toegang geen „alomvattende verzoeken” vormden en geen betrekking hadden op een geheel van documenten.
74      Het Hof wees erop dat de zaken die hebben geleid tot de in punt 64 hierboven aangehaalde arresten, alle waren gekenmerkt doordat het betrokken verzoek om toegang niet een enkel document maar een geheel van documenten betrof, en preciseerde dat de betrokken instelling in een dergelijke situatie bij erkenning van een algemene aanname op basis waarvan toegang wordt geweigerd, een alomvattend verzoek kon behandelen en dienovereenkomstig beantwoorden (zie arrest Commissie/EnBW, punt 55 hierboven, EU:C:2014:112, punten 67‑69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
75      Blijkens de rechtspraak bepaalt evenwel zowel een kwalitatief als een kwantitatief criterium, namelijk het feit dat de gevraagde documenten eenzelfde procedure – in casu twee procedures tot opstelling van effectbeoordelingen – betreffen, de toepassing van de algemene aanname op basis waarvan toegang moet worden geweigerd (zie in die zin en naar analogie arrest LPN en Finland/Commissie, punt 64 hierboven, EU:C:2013:738, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en niet, zoals verzoekster in wezen stelt, enkel een kwantitatief criterium, namelijk het min of meer grote aantal in haar verzoeken om toegang bedoelde documenten (zie in die zin arrest Spirlea/Commissie, punt 65 hierboven, thans in hogere voorziening, EU:T:2014:816, punt 75).
76      In de tweede plaats dient te worden vastgesteld dat er geen wetgevingstekst is die specifiek de wijze van toegang tot de gevraagde documenten regelt, zoals de Commissie overigens erkende in antwoord op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting.
77      Gelet op het in punt 67 hierboven overwogene dient evenwel te worden opgemerkt dat deze omstandigheid, anders dan verzoekster ter terechtzitting stelde, op zich niet kan rechtvaardigen dat elke mogelijkheid van erkenning van een algemene aanname op basis waarvan toegang tot de gevraagde documenten kan worden geweigerd, uitgesloten is.
78      In casu dient daarentegen te worden aangenomen dat een dergelijke algemene aanname geboden is gelet op de voorschriften betreffende de voorbereiding en de opstelling door de Commissie van politieke voorstellen, waaronder in voorkomend geval voorstellen van wetgevingshandelingen.
79      Dienaangaande dient ten eerste erop te worden gewezen dat artikel 17, leden 1 tot en met 3, VEU luidt:
„1. De Commissie bevordert het algemeen belang van de Unie en neemt daartoe passende initiatieven. [...]
2. Tenzij in de Verdragen anders is bepaald, kunnen wetgevingshandelingen van de Unie alleen op voorstel van de Commissie worden vastgesteld. Andere handelingen worden op voorstel van de Commissie vastgesteld in de gevallen waarin de Verdragen daarin voorzien.
3. [...]
De Commissie oefent haar verantwoordelijkheden volkomen onafhankelijk uit. [...]”
80      Voorts dient eraan te worden herinnerd dat de Commissie op gebieden die zoals het milieubeleid van de Unie overeenkomstig artikel 192, lid 1, VWEU en onder voorbehoud van de uitzonderingen van lid 2 van deze bepaling onder de gewone wetgevingsprocedure vallen, als bepaald in artikel 289, lid 1, VWEU en artikel 294 VWEU, overeenkomstig artikel 294, lid 2, VWEU een voorstel indient bij het Europees Parlement en bij de Raad van de Europese Unie. Dat voorstel zet deze wetgevingsprocedure in gang.
81      De bij deze bepalingen aan de Commissie verleende bevoegdheid om wetgevingsinitiatieven te nemen impliceert dat het aan deze instelling staat om te bepalen of zij al dan niet een wetgevingsvoorstel indient, behoudens het geval dat zij krachtens het Unierecht verplicht zou zijn om een dergelijk voorstel in te dienen. Krachtens deze bevoegdheid komt het de Commissie, die volgens artikel 17, lid 1, VEU het algemeen belang van de Unie bevordert en daartoe passende initiatieven neemt, bij de indiening van een wetgevingsvoorstel ook toe om het voorwerp, het doel en de inhoud ervan te bepalen (zie in die zin arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie, C‑409/13, Jurispr., EU:C:2015:217, punt 70).
82      Zo is de Commissie, die het algemene belang bevordert en haar verantwoordelijkheden volkomen onafhankelijk uitoefent, de taak toevertrouwd om vast te stellen wat het algemeen belang van de gezamenlijke lidstaten is en er oplossingen voor aan te dragen (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de zaak Raad/Commissie, C‑409/13, Jurispr., EU:C:2014:2470, punt 43).
83      Wanneer de Commissie politieke voorstellen voorbereidt en opstelt, dient zij dus ervoor te zorgen volkomen onafhankelijk te handelen en uitsluitend voorstellen in het algemene belang op te stellen.
84      Het logische uitvloeisel daarvan is dat deze instelling in dat stadium volkomen onafhankelijk en ten behoeve van het algemeen belang moet kunnen handelen.
85      Ten tweede is van belang op te merken dat de Commissie, wanneer zij politieke voorstellen voorbereidt en opstelt, zich zoals in casu kan baseren op de ter voorbereiding en opstelling van dergelijke voorstellen opgestelde effectbeoordelingen.
86      Dienaangaande maakt de effectbeoordeling, die volgens de richtsnoeren „een hoofdinstrument is om ervoor te kunnen zorgen dat de initiatieven van de Commissie en de wetgeving [van de Unie] worden opgesteld op basis van transparante, volledige en evenwichtige informatie”, zoals overigens blijkt uit de in punt 70 hierboven uiteengezette definitie ervan in diezelfde richtsnoeren, deel uit van de voorbereiding door de Commissie van politieke voorstellen, waaronder de wetgevingsvoorstellen.
87      In het bijzonder biedt de effectbeoordeling de mogelijkheid informatie te groeperen op basis waarvan de Commissie met name de opportuniteit, de noodzaak, de aard en de inhoud van dergelijke voorstellen kan beoordelen.
88      Daartoe bevat het effectbeoordelingsverslag volgens de richtsnoeren met name afdelingen over de „politieke keuzes”, de „analyse van de incidenten” en een „vergelijking van de keuzes”.
89      Daaruit volgt dat het effectbeoordelingsverslag, anders dan verzoekster stelt, niet kan worden geacht te zijn beperkt tot de vaststelling van uitsluitend het feitelijke kader van het proces van voorbereiding en opstelling van politieke voorstellen.
90      Bovendien is van belang daaraan toe te voegen dat de Commissie dankzij effectbeoordelingen kan nagaan of artikel 11, lid 3, VEU, krachtens hetwelk „[deze instelling] ter wille van de samenhang en de transparantie van het optreden van de Unie [...] op ruime schaal overleg met de betrokken partijen [pleegt]”, wordt nageleefd.
91      De effectbeoordeling wordt blijkens de richtsnoeren immers volgens een fasegewijze procedure vastgesteld. In het bijzonder is daartoe vereist dat na een voorbereidingsfase overleg met de betrokken partijen en de deskundigen wordt gepleegd.
92      Zo houdt de effectbeoordeling, aldus de richtsnoeren, „rekening met de bijdragen van een ruime groep van externe geïnteresseerde partijen overeenkomstig het door de Commissie gevoerde beleid van transparantie en openheid jegens de andere instellingen en het maatschappelijk middenveld”, met een uiteenzetting van de resultaten van het overleg en in het bijzonder van de verschillende verstrekte adviezen en hoe ermee rekening is gehouden. Op de basis van de resultaten van dit overleg wordt een ontwerp van een effectbeoordelingsverslag opgesteld dat vervolgens voor advies aan het comité wordt meegedeeld en wordt afgewerkt na opmerkingen van dat comité, alvorens het wordt meegedeeld voor overleg tussen de diensten en vervolgens aan het college van commissarissen.
93      Bijgevolg houdt de effectbeoordeling via de organisatie van een publiek overleg, zoals partijen overigens erkennen, weliswaar verband met een doel van transparantie en openheid van het besluitvormingsproces van de Commissie met het oog op de voorbereiding en opstelling van politieke voorstellen en deelneming van de belanghebbenden aan dit proces.
94      Gelet in het bijzonder op het in de punten 79 tot en met 84 hierboven overwogene moet de Commissie, zoals zij in wezen stelt, na raadpleging van de belanghebbenden en inzameling van de voor een effectbeoordeling noodzakelijke informatie op basis daarvan evenwel volkomen onafhankelijk in het algemeen belang en zonder externe pressie of zelfs beïnvloeding door derden kunnen beslissen over de te nemen politieke initiatieven.
95      Deze overweging geldt des te meer met het oog op de handhaving van het wezen van de door de Verdragen aan de Commissie verleende initiatiefbevoegdheid en haar vermogen tot volkomen onafhankelijke beoordeling van de opportuniteit van een politiek voorstel. Meer bepaald is namelijk van belang deze initiatiefbevoegdheid te beschermen tegen elke inmenging van publieke of particuliere belangen die buiten het georganiseerde overleg om de Commissie zouden proberen te dwingen tot het nemen, wijzigen of zelfs afzien van een politiek initiatief en die dus de besprekingen binnen deze instelling zouden verlengen of zelfs bemoeilijken.
96      Wanneer het effectbeoordelingsverslag, zoals blijkt uit punt 88 hierboven, verschillende in dat stadium overwogen politieke keuzes vergelijkt, is bij openbaarmaking van dat verslag, zij het als ontwerp, en van de desbetreffende door het comité verstrekte adviezen de dreiging nog groter dat derden, buiten het door de Commissie georganiseerde publieke overleg om, de keuze door de Commissie van een politieke optie en de zin van het door haar aan te nemen politieke voorstel gericht proberen te beïnvloeden. Dezelfde personen of organisaties, die in het publieke overleg opmerkingen hebben ingediend zouden, indien zij rechtstreeks toegang hadden tot de documenten van de effectbeoordeling, in nieuwe opmerkingen over of in nieuwe kritiek op de overwogen opties en gevallen precies kunnen stellen dat onvoldoende of niet naar behoren met hun standpunt rekening is gehouden, terwijl de Commissie na de publieke overlegfase moet beschikken over een autonome ruimte om na te denken die tijdelijk buiten externe beïnvloeding en pressie van welke aard ook staat.
97      In het licht van het vooroverwogene luidt de conclusie dat de Commissie voor de toepassing van de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 gestelde uitzondering zonder concreet en individueel onderzoek van elk van de ter voorbereiding van een effectbeoordeling opgestelde documenten gerechtigd is aan te nemen dat openbaarmaking van deze documenten haar besluitvormingsproces tot opstelling van een politiek voorstel in beginsel ernstig ondermijnt.
98      Dienaangaande dient ten eerste, inzake de duur waarin deze algemene aanname kan spelen, te worden opgemerkt dat enerzijds het effectbeoordelingsverslag en het advies van het comité volgens de richtsnoeren met het politieke voorstel na de vaststelling ervan door het college van commissarissen op internet worden gepubliceerd. Anderzijds preciseren de richtsnoeren dat zelfs ingeval de conclusie is dat geen politiek initiatief dient te worden genomen, een effectbeoordelingsverslag wordt opgesteld, waarin wordt uitgelegd waarom is beslist niet op te treden, dit verslag door het comité wordt onderzocht en als werkdocument op internet gepubliceerd.
99      Gelet daarop kan de in punt 97 hierboven gestelde algemene aanname van toepassing zijn zolang de Commissie niet heeft beslist over een eventueel politiek voorstel, dat wil zeggen totdat een politiek initiatief naargelang het geval wordt vastgesteld of opgegeven.
100    Ten tweede is de in punt 97 hierboven erkende algemene aanname van toepassing ongeacht de – wetgevende of andere – aard van het in voorkomend geval door de Commissie overwogen voorstel.
101    Zoals verzoekster opmerkt, zijn de overwegingen op basis van het beginsel van zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot documenten van de instellingen en de daaruit voortvloeiende restrictieve uitlegging van de in verordening nr. 1049/2001 gestelde uitzonderingen volgens de rechtspraak heel in het bijzonder relevant wanneer de betrokken instelling als wetgever optreedt, zoals blijkt uit overweging 6 van verordening nr. 1049/2001, volgens welke precies in een dergelijk geval ruimere toegang tot documenten dient te worden toegestaan. De transparantie op dit gebied draagt bij tot de versterking van de democratie doordat de burgers in staat worden gesteld alle informatie te controleren die aan een wetgevingshandeling ten grondslag heeft gelegen. De mogelijkheid van de burgers om kennis te nemen van de grondslagen van wetgevingshandelingen is immers een voorwaarde voor een doeltreffende uitoefening door laatstgenoemden van hun democratische rechten (arresten Zweden en Turco/Raad, punt 31 hierboven, EU:C:2008:374, punt 46, en 22 maart 2011, Access Info Europe/Raad, T‑233/09, Jurispr., EU:T:2011:105, punt 57).
102    Niettemin dient allereerst te worden opgemerkt dat de Commissie overeenkomstig artikel 17, lid 2, VEU in beginsel en behoudens andersluidende bepaling weliswaar bevoegd is om wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU vast te stellen, maar dat neemt niet weg dat het Parlement en de Raad overeenkomstig artikel 14, lid 1, VEU en artikel 16, lid 1, VEU gezamenlijk de wetgevingsfunctie uitoefenen. Zo ook is elke via een wetgevingsprocedure vastgestelde handeling blijkens artikel 289, leden 1 tot en met 3, VWEU een wetgevingshandeling, dat wil zeggen enerzijds elke verordening, richtlijn of besluit die samen door het Parlement en de Raad op voorstel van de Commissie krachtens de in artikel 294 VWEU uiteengezette gewone wetgevingsprocedure worden vastgesteld, en anderzijds elke verordening, richtlijn of besluit die worden vastgesteld krachtens een bijzondere wetgevingsprocedure, dat wil zeggen naargelang het geval door het Parlement met medewerking van de Raad of door de Raad met medewerking van het Parlement.
103    Daaruit volgt dat de Commissie bij de voorbereiding en opstelling van een voorstel van handeling, zij het van een wetgevingshandeling, niet zelf als wetgever optreedt, aangezien enerzijds het voorbereidings- en opstellingsproces noodzakelijkerwijs een aan de eigenlijke wetgevingsprocedure voorafgaand proces is waarin de aard zelf van de voor te stellen handeling moet worden bepaald, en anderzijds het Parlement en de Raad de wetgevingsfunctie uitoefenen.
104    Vervolgens zij opgemerkt dat, voor zover verzoekster verwijst naar artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, daarin weliswaar wordt erkend dat de wetgevingsprocedure specifiek is aangezien „wetgevingsdocumenten, dat wil zeggen documenten die zijn opgesteld of ontvangen in de loop van procedures tot aanneming van in of voor de lidstaten bindende besluiten, [...], rechtstreeks toegankelijk [dienen] te worden gemaakt” (arrest Zweden en Turco/Raad, punt 31 hierboven, EU:C:2008:374, punt 47).
105    Artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, zelfs gesteld dat de gevraagde documenten als „wetgevingsdocumenten” in de zin van deze bepaling moeten worden gekwalificeerd, is evenwel slechts toepasselijk „met inachtneming van de artikelen 4 en 9” van deze verordening (zie in die zin arrest Sison/Raad, punt 30 hierboven, EU:C:2007:75, punt 41). De Commissie mag, zoals is vastgesteld in de punten 97 en 99 hierboven, bij de toepassing van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening aannemen dat openbaarmaking van de gevraagde documenten het besluitvormingsproces bij de opstelling van een politiek voorstel in beginsel ernstig zou ondermijnen zolang zij niet heeft beslist over een politiek voorstel.
106    Ten slotte dient in elk geval te worden opgemerkt dat de rechtspraak inzake toegang tot documenten, anders dan verzoekster ter terechtzitting heeft geantwoord op een door het Gerecht voor mondeling antwoord gestelde schriftelijke vraag, zich niet verzet tegen de erkenning van algemene aannamen in een wetgevingscontext. Het Hof erkende, na de in punt 101 hierboven aangehaalde rechtspraak en de specificiteit van de wetgevingsprocedure in het licht van artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 in herinnering te hebben gebracht, namelijk voor het eerst de mogelijkheid voor een instelling om zich op algemene aannamen te baseren voor een besluit houdende weigering van toegang tot het advies van de juridische dienst van de Raad over een voorstel voor een richtlijn van de Raad (arrest Zweden en Turco/Raad, punt 31 hierboven, EU:C:2008:374, punten 46, 47 en 50).
107    Ten derde verzet artikel 6, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB L 264, blz. 13) zich, anders dan verzoekster ter terechtzitting stelde, evenmin tegen de erkenning van een algemene aanname in de zin van punt 97 hierboven.
108    Artikel 6 van verordening nr. 1367/2006, dat aan verordening nr. 1049/2001 specifieke regels inzake de verzoeken om toegang tot milieu-informatie toevoegt (arrest LPN en Finland/Commissie, punt 64 hierboven, EU:C:2013:738, punt 79), herbevestigt en versterkt inderdaad de verplichting tot strikte uitlegging van de in artikel 4, lid 1, lid 2, tweede streepje, en leden 3 en 5, van deze laatste verordening gestelde uitzonderingen. Deze uitzonderingen moeten blijkens artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 namelijk beperkt worden uitgelegd, gelet op het openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt, en op de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu (zie in die zin arrest van 9 september 2011, LPN/Commissie, T‑29/08, Jurispr., EU:T:2011:448, punt 107).
109    Zonder dat hoeft te worden nagegaan of de gevraagde documenten in casu informatie bevatten die betrekking heeft op uitstoot in het milieu, speelt het feit zelf dat artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 de beperkte uitlegging van de in verordening nr. 1049/2001 gestelde uitzonderingen op toegang tot de documenten nader preciseert, waarbij milieu-informatie uiteindelijk ruimer toegankelijk kan worden dan andere informatie in documenten in het bezit van de instellingen, evenwel geen doorslaggevende rol bij beantwoording van de vraag of de betrokken instelling de gevraagde documenten en informatie al dan niet concreet en individueel moet onderzoeken (zie in die zin arrest LPN/Commissie, punt 108 hierboven, EU:T:2011:448, punten 107 en 117). Volgens deze beginselen van de rechtspraak kan namelijk het geheel van de gevraagde documenten als categorie in aanmerking komen voor bescherming.
110    Voor zover verzoekster in deze context verwees naar de vaststelling of sprake is van een hoger openbaar belang, dient bovendien te worden verwezen naar de analyse hierna van de door deze partij opgeworpen derde grief.
111    Bijgevolg kan geen van verzoeksters argumenten de in punt 97 hierboven getrokken conclusie ontkrachten dat sprake is van een algemene aanname.
112    Bijgevolg dient in het licht van deze algemene aanname de wettigheid van de bestreden besluiten te worden onderzocht, voor zover de Commissie ervan uitging dat openbaarmaking van de gevraagde documenten haar besluitvormingsprocessen ernstig zou ondermijnen.
–       Wettigheid van de bestreden besluiten voor zover de Commissie vaststelt dat sprake is van een dreigende ernstige ondermijning van de besluitvormingsprocessen
113    Blijkens de punten 97 en 99 hierboven mag de Commissie voor de toepassing van de bij artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 gestelde uitzondering, zonder elk van de ter voorbereiding van een effectbeoordeling opgestelde documenten concreet en individueel te onderzoeken, aannemen dat openbaarmaking van deze documenten haar besluitvormingsproces bij de opstelling van een politiek voorstel in beginsel ernstig zou ondermijnen zolang zij niet heeft beslist over een politiek voorstel.
114    Volgens de rechtspraak staat de erkenning van een algemene aanname niet in de weg aan de mogelijkheid dat wordt aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd niet onder deze aanname valt, of dat een hoger openbaar belang overeenkomstig artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 openbaarmaking van dat document gebiedt (zie naar analogie arrest Commissie/EnBW, punt 55 hierboven, EU:C:2014:112, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
115    In casu werd blijkens de punten 51 en 52 hierboven verzoekster in de bestreden besluiten toegang geweigerd niet alleen op gronden eigen aan elk van deze besluiten, maar ook op algemene gronden inzake de dwingende noodzaak de ruimte om na te denken van de Commissie, haar manoeuvreerruimte, haar onafhankelijkheid en de vertrouwenssfeer bij de besprekingen te beschermen alsook op grond dat externe pressie kon dreigen, waardoor het verloop van de aan de gang zijnde besprekingen en onderhandelingen kon worden verstoord. Deze gronden van de bestreden besluiten berusten dus in wezen op overwegingen die de erkenning van de in punt 113 hierboven gememoreerde algemene aanname hebben gerechtvaardigd.
116    Dienaangaande staat in de eerste plaats vast dat de gevraagde documenten, zoals is opgemerkt in punt 50 hierboven, verband houden met de verrichting van twee effectbeoordelingen die ten tijde van de vaststelling van de bestreden besluiten aan de gang waren, en eventuele politieke initiatieven betroffen inzake de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden en de herziening van het rechtskader betreffende inspecties en toezicht op dat gebied.
117    In het bijzonder blijkt uit de door de Commissie ter terechtzitting verstrekte uitleg, zonder dat verzoekster de echtheid van de aangevoerde feiten betwist, dat ten tijde van de vaststelling van de bestreden besluiten niet was beslist over de politieke initiatieven die eventueel zouden worden genomen op de door de twee betrokken effectbeoordelingen gedekte gebieden. Betreffende de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden stelde de Commissie weliswaar het voorstel voor de richtlijn van 2003 op 21 mei 2014 te hebben ingetrokken, maar dat neemt niet weg dat dit voorstel werd ingetrokken na het besluit van 3 april 2014, zodat daarmee geen rekening dient te worden gehouden bij de beoordeling van de wettigheid van dat besluit. In het kader van een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU moet de wettigheid van de betrokken Uniehandeling namelijk worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de rechtstoestand op de datum waarop deze handeling is vastgesteld (arresten van 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie, 15/76 en 16/76, Jurispr., EU:C:1979:29, punt 7; 25 juni 1998, British Airways e.a./Commissie, T‑371/94 en T‑394/94, Jurispr., EU:T:1998:140, punt 81, en 14 januari 2004, Fleuren Compost/Commissie, T‑109/01, Jurispr., EU:T:2004:4, punt 50).
118    De gevraagde documenten vallen dus binnen de werkingssfeer van de in punt 97 hierboven erkende algemene aanname.
119    In de tweede plaats is ten eerste van belang vast te stellen dat verzoekster geen enkel argument aanvoert dat deze algemene aanname kan weerleggen.
120    Allereerst kunnen de in punt 46 hierboven samengevatte argumenten dat de gronden van de bestreden besluiten algemeen en hypothetisch zijn, de manoeuvreerruimte van de Commissie beperkt is, niet is bewezen dat publieke pressie echt dreigt, de gevraagde documenten niet gevoelig zijn en het irrelevant is dat de besluitvormingsprocessen in een vroeg stadium verkeren, geenszins afdoen aan de algemene aanname dat de Commissie toegang tot de gevraagde documenten in casu zonder concreet en individueel onderzoek ervan kon weigeren. Voor zover met deze argumenten in wezen wordt beoogd op te komen tegen de algemeenheid van de in de bestreden besluiten in overweging genomen gronden, is het gebruik van algemene weigeringsgronden gerechtvaardigd door de toepassing van een algemene aanname, waarbij juist kan worden afgezien van een concreet en individueel onderzoek van de gevraagde documenten. Bovendien voert verzoekster, ook al trekt zij de echtheid van de externe pressie op de manoeuvreermarge van de Commissie in twijfel, geen concrete bewijzen aan die de algemene aanname in casu kunnen weerleggen.
121    Vervolgens laten ook de bedoelingen en belangen die verzoekster met haar vragen om toegang nastreeft, de toepassing in casu onverlet van een algemene aanname op basis waarvan de Commissie toegang tot de gevraagde documenten kon weigeren. Hoe dan ook, hieraan dient te worden toegevoegd dat de conclusie dat de Commissie toegang tot deze documenten kon weigeren, berust op een objectief dreigende ondermijning van haar besluitvormingsprocessen. Voorts hangt het recht van toegang tot documenten blijkens de rechtspraak niet af van de aard van het particuliere belang dat de verzoeker om toegang al dan niet kan hebben bij de verkrijging van de vereiste informatie (arrest LPN/Commissie, punt 108 hierboven, EU:T:2011:448, punt 137, en beschikking van 27 maart 2014, Ecologistas en Acción/Commissie, T‑603/11, EU:T:2014:182, punt 74; zie ook in die zin en naar analogie arrest Sison/Raad, punt 30 hierboven, EU:C:2007:75, punten 43 en 44).
122    Wat ten slotte de in punt 47 hierboven vermelde verwijzing naar de beslissing van de Ombudsman betreft, is enerzijds over een vaststelling van „handelingen van wanbeheer” door de Ombudsman reeds geoordeeld dat de conclusies van de Ombudsman als zodanig de Unierechter niet bonden, maar alleen een aanwijzing van de schending van het beginsel van behoorlijk bestuur door de betrokken instelling konden vormen. De procedure voor de Ombudsman, die niet bevoegd is om dwingende beslissingen te nemen, biedt de burgers van de Unie een buitengerechtelijk alternatief voor het beroep bij de Unierechter, dat beantwoordt aan specifieke criteria, en heeft niet noodzakelijkerwijze hetzelfde doel als een beroep in rechte (arrest van 25 oktober 2007, Komninou e.a./Commissie, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, punt 44).
123    Uitleggingen van het Unierecht door de Ombudsman kunnen de Unierechter dus nog minder binden.
124    Anderzijds zijn de overwegingen in de door verzoekster aangehaalde beslissing van de Ombudsman, voor zover deze beslissing ziet op een verzoek om toegang dat verschilt van de in onderhavige zaak bedoelde verzoeken, hoe dan ook irrelevant en kunnen zij de algemene aanname dus niet weerleggen.
125    Ten tweede voert verzoekster in de derde grief daarentegen argumenten betreffende het bestaan van een hoger openbaar belang aan en in dit stadium dient te worden verwezen naar het onderzoek van die derde grief (zie de punten 128‑163 hierna).
126    In het licht van het voorgaande luidt de conclusie dat de Commissie in de bestreden besluiten terecht ervan uitging dat openbaarmaking van de litigieuze documenten haar besluitvormingsprocessen ernstig dreigde te ondermijnen.
127    Bijgevolg moet verzoeksters tweede grief ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het enkele middel ongegrond worden verklaard.
Derde grief: bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking van de gevraagde documenten
128    Verzoekster verwijt de Commissie schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 door abusievelijk een hoger openbaar belang te hebben uitgesloten dat openbaarmaking van de gevraagde documenten gebood.
129    In de eerste plaats merkt verzoekster op dat het in de bestreden besluiten vermelde feit alleen al, dat toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden reeds mogelijk is en dat de besluitvormingsprocessen slechts zouden strekken tot verbetering ervan, niet betekent dat geen hoger openbaar belang bij openbaarmaking van de gevraagde documenten bestaat. In de tweede plaats is de voor een goed begrip van de wetgevingsprocedure noodzakelijke transparantie op zich een te beschermen openbaar belang, in het bijzonder op de gebieden waarmee de twee betrokken effectbeoordelingen verband houden. In de derde plaats verzuimde de Commissie rekening te houden met dit openbaar belang en baseerde zij zich uitsluitend op de overigens door verzoekster betwiste dreigende ondermijning van haar besluitvormingsprocessen. In de vierde plaats heeft het publiek er belang bij de ontwikkeling van de effectbeoordelingen aan de basis van wetgevingsvoorstellen te begrijpen en te volgen om zijn recht van deelneming aan de democratische processen te kunnen uitoefenen doordat een openbaar debat wordt uitgelokt. Dienaangaande is het onvoldoende het onderzoek tot staving van de beslissing van de Commissie eerst bij de vaststelling van haar wetsvoorstel openbaar te maken, in het bijzonder ingeval de Commissie geen enkel initiatief na de effectbeoordeling neemt. Verzoekster voegt er in repliek voorts aan toe dat zij zelf, anders dan de Commissie in haar schrifturen stelt, geen enkel particulier belang maar alleen het algemeen belang dient en behartigt zodat haar verzoeken om toegang niet kunnen worden opgevat als de weerspiegeling van een gewoon particulier belang, en dat de Ombudsman een hoger openbaar belang van het publiek erkende om de verworpen alternatieven te begrijpen en te onderzoeken.
130    Bovendien voegt verzoekster in zaak T‑424/14 ten eerste eraan toe dat het openbaar belang bij transparantie en deelneming aan het openbaar debat des te meer geldt daar de wetgevingsprocedure de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden betreft. Uit verordening nr. 1367/2006, die het belang van vorderingen in rechte op milieugebied erkent, blijkt namelijk dat milieu-informatie steeds een openbaar belang vertegenwoordigt dat openbaarmaking ervan gebiedt. Ten tweede geldt het belang van het publiek om kennis te hebben van de nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend op 25 juni 1998 en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB L 124, blz. 1; hierna: „Verdrag van Aarhus”) temeer daar de Commissie het voorstel voor de richtlijn van 2003 heeft ingetrokken, tien jaar lang nog steeds geen enkele handeling is vastgesteld en de Commissie in 2013 weliswaar kennis heeft gegeven van de aan de gang zijnde werkzaamheden maar geen inlichtingen over de overwogen actielijnen heeft verstrekt. Ten derde illustreert het feit dat blijkbaar wegens gebrek aan overleg met de belanghebbende partijen het comité twee negatieve adviezen over de oorspronkelijke versies van het effectbeoordelingsverslag betreffende de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden heeft gegeven, dat sprake is van een openbaar belang in die zin dat de belanghebbende partijen bijkomende informatie zouden kunnen verstrekken en op de hoogte worden gesteld van de eventuele leemten in de effectbeoordeling.
131    Ten slotte merkt verzoekster in haar in zaak T‑425/14 ingediende repliek op dat het fundamentele belang van toegang tot milieu-informatie wordt benadrukt door artikel 5, lid 7, onder a), van het Verdrag van Aarhus.
132    De Commissie betwist de gegrondheid van deze argumenten.
133    Overeenkomstig artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 blijft de daarin gestelde uitzondering buiten toepassing indien een hoger openbaar belang de openbaarmaking van het betrokken document gebiedt.
134    In deze context is het aan de betrokken instelling om het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, af te wegen tegen met name het algemeen belang dat dit document toegankelijk wordt gemaakt, rekening houdend, zoals aangegeven in overweging 2 van verordening nr. 1049/2001, met de voordelen van een grotere transparantie, te weten een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem (arresten Zweden en Turco/Raad, punt 31 hierboven, EU:C:2008:374, punt 45; Raad/Access Info Europe, punt 55 hierboven, EU:C:2013:671, punt 32, en 3 juli 2014, Raad/in ’t Veld, C‑350/12 P, Jurispr., EU:C:2014:2039, punt 53).
135    Het hoger openbaar belang dat openbaarmaking van een document kan gebieden, hoeft niet noodzakelijkerwijze te worden onderscheiden van de aan verordening nr. 1049/2001 ten grondslag liggende beginselen (arresten Zweden en Turco/Raad, punt 31 hierboven, EU:C:2008:374, punten 74 en 75, en LPN en Finland/Commissie, punt 64 hierboven, EU:C:2013:738, punt 92).
136    Louter algemene overwegingen volstaan evenwel niet om aan te tonen dat een hoger openbaar belang zwaarder weegt dan de gronden tot weigering van openbaarmaking van de betrokken documenten (zie in die zin arresten Zweden e.a./API en Commissie, punt 55 hierboven, EU:C:2010:541, punt 158; LPN en Finland/Commissie, punt 64 hierboven, EU:C:2013:738, punt 93, en Commissie/EnBW, punt 55 hierboven, EU:C:2014:112, punt 105).
137    Voorts strookt de eis dat de aanvrager zich concreet moet baseren op omstandigheden tot staving van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de betrokken documenten gebiedt, met de rechtspraak van het Hof (arrest LPN en Finland/Commissie, punt 64 hierboven, EU:C:2013:738, punt 94; zie ook in die zin arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 64 hierboven, EU:C:2010:376, punt 62; Zweden e.a./API en Commissie, punt 55 hierboven, EU:C:2010:541, punt 103; Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 64 hierboven, EU:C:2012:393, punt 126, en Commissie/Agrofert Holding, punt 64 hierboven, EU:C:2012:394, punt 68).
138    In casu gebood volgens de Commissie blijkens de bestreden besluiten geen enkel hoger openbaar belang openbaarmaking van de gevraagde documenten. De Commissie merkte enerzijds in wezen op dat zij, ook al kon het doel van handhaving, bescherming en verbetering van de milieukwaliteit en bijgevolg van de menselijke gezondheid dankzij een niet-discriminerende toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden worden bereikt, niettemin erop had gewezen dat zij niet in staat was te bepalen in welk opzicht openbaarmaking van de gevraagde documenten de inwoners van de Unie zou helpen het milieu waarin zij leven, indirect te beïnvloeden. Volgens de Commissie was immers reeds toegang tot de rechter voor de nationale rechterlijke instanties mogelijk, met dien verstande dat het betrokken besluitvormingsproces alleen tot verbetering ervan strekte. Bovendien voegde de Commissie eraan toe dat publiek overleg in 2013 had plaatsgevonden waarbij de belanghebbenden, waaronder het maatschappelijk middenveld, hadden kunnen bijdragen tot de afbakening van de grote lijnen van de voorstellen. Anderzijds ging openbaarmaking van de gevraagde documenten in dit stadium volgens de Commissie in tegen de besluitvormingsprocessen en ondermijnde zij de mogelijkheid om het best mogelijke compromis te bereiken. Het openbaar belang werd daarentegen beter verzekerd door de mogelijkheid om de besluitvormingsprocessen buiten alle externe pressie voort te zetten. Voorts, aldus de Commissie, waren reeds verschillende documenten betreffende de besluitvormingsprocessen beschikbaar.
139    Geen van verzoeksters in de punten 128 tot en met 131 hierboven samengevatte argumenten kan afdoen aan deze beoordeling.
140    Aangaande in de eerste plaats het argument dat, in het bijzonder op de gebieden waarmee de twee betrokken effectbeoordelingen verband houden, de voor een goed begrip van de wetgevingsprocedure noodzakelijke transparantie op zich een te beschermen openbaar belang vormt, waarmee de Commissie verzuimde rekening te houden, dient gelet op de in punt 136 hierboven aangehaalde rechtspraak te worden aangenomen dat een dermate algemene overweging niet kan aantonen dat het transparantiebeginsel in casu bijzonder dwingend was, zodat het zwaarder kon wegen dan de gronden tot weigering van toegang tot de gevraagde documenten (zie in die zin en naar analogie arrest Zweden e.a./API en Commissie, punt 55 hierboven, EU:C:2010:541, punten 157 en 158).
141    Hoe dan ook, het is allereerst van belang daaraan toe te voegen dat, zoals blijkt uit de dossiergegevens en in het bijzonder uit de bestreden besluiten en zonder dat dit door verzoekster is weersproken, verschillende documenten betreffende de twee betrokken effectbeoordelingen vóór de vaststelling door de Commissie van de bestreden besluiten openbaar waren gemaakt.
142    Door deze openbaarmaking kon rekening worden gehouden met het belang dat het publiek wordt ingelicht over de besluitvormingsprocessen van de Commissie zonder dat deze processen worden ondermijnd.
143    Vervolgens staat tussen partijen vast dat de in de onderhavige zaken in het geding zijnde effectbeoordelingen zullen worden gepubliceerd zodra de Commissie de politieke voorstellen op de desbetreffende gebieden zal hebben vastgesteld.
144    Een dergelijke publicatie tegelijk met de vaststelling van de politieke voorstellen is, anders dan verzoekster betoogt, voldoende om het publiek in staat te stellen de procedure, in voorkomend geval de met deze voorstellen ingaande wetgevingsprocedure, te begrijpen.
145    Ten slotte dient te worden gepreciseerd dat, voor zover het – aldus verzoekster – niet volstaat om het onderzoek „tot staving” van het besluit van de Commissie eerst bij de vaststelling van haar wetgevingsvoorstel openbaar te maken, blijkens de richtsnoeren in het effectbeoordelingsverslag melding wordt gemaakt van de verschillende overwogen politieke keuzes, die naar de gebruikte evaluatiecriteria worden ingedeeld. Bovendien belet niets verzoekster om zelfs na de publicatie door de Commissie van een effectbeoordelingsverslag een verzoek om toegang tot de vorige versies van dat verslag in te dienen om in voorkomend geval en onder voorbehoud van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, waarop de Commissie zich kan beroepen, kennis te nemen van de daarin aangebrachte opeenvolgende wijzigingen.
146    Anderzijds, voor zover verzoekster verwijst naar het geval waarin de Commissie geen enkel initiatief na de effectbeoordeling neemt, wordt, zoals de Commissie ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Gerecht bevestigde, blijkens de richtsnoeren het effectbeoordelingsverslag, wanneer de Commissie na een effectbeoordeling beslist geen voorstel op te stellen, gepubliceerd op de internetsite „www.europa.eu” in de vorm van een werkdocument.
147    In deze context kan niet worden ingestemd met verzoeksters argumenten in zaak T‑424/14 dat het openbaar belang om te worden ingelicht over de uitvoering van de uit het Verdrag van Aarhus volgende verplichtingen des te meer geldt daar de Commissie het voorstel voor de richtlijn van 2003 heeft ingetrokken, tien jaar lang geen enkele andere handeling is vastgesteld en de Commissie, ook al nam zij in 2013 deel aan de aan de gang zijnde werkzaamheden, evenwel geen enkele inlichting over de overwogen actielijnen heeft verstrekt.
148    Gelet op het in de punten 76 tot en met 97 hierboven overwogene over de algemene aanname kan het feit alleen dat in dat stadium van het besluitvormingsproces geen aanwijzing is gegeven over de door de Commissie overwogen actielijnen, immers geen belang karakteriseren dat primeert op de gronden die rechtvaardigen dat toegang tot de in zaak T‑424/14 gevraagde documenten wordt geweigerd.
149    Deze overweging geldt te meer daar de Commissie, zoals hierboven bleek, niet alleen voor een publiek overleg over de uitvoering van de verplichtingen van de Unie betreffende de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, maar ook voor publicatie na dat overleg van verschillende documenten heeft gezorgd, hetgeen verzoekster overigens niet betwist. Bovendien heeft de Commissie, zoals verzoekster erkent, kennis gegeven, zij het summier, van de aan de gang zijnde werkzaamheden in de mededeling van 2 oktober 2013, die zij na een maatregel tot organisatie van de procesvoering van het Gerecht heeft overgelegd in zaak T‑424/14. Zij heeft zo haar voornemen kenbaar gemaakt om het voorstel voor de richtlijn van 2003 in te trekken en om na te denken over andere middelen tot uitvoering van de verplichtingen van het Verdrag van Aarhus, en gepreciseerd dat zij een effectbeoordeling verrichte en een arrest van het Hof verwachtte.
150    Aangaande in de tweede plaats het argument dat het publiek er belang bij heeft om de ontwikkeling van de effectbeoordelingen als basis voor de wetgevingsvoorstellen te begrijpen en te volgen teneinde in staat te zijn zijn recht van deelneming aan het democratisch proces uit te oefenen doordat een openbaar debat wordt uitgelokt, is reeds geoordeeld dat het belang van een verzoeker bij aanvulling van informatie in het bezit van de betrokken instelling en bij actieve deelneming aan een aan de gang zijnde procedure geen hoger openbaar belang vormde, ook al handelde deze verzoeker als niet-gouvernementele organisatie overeenkomstig zijn statutair doel, namelijk milieubescherming (zie in die zin arrest LPN en Finland/Commissie, punt 64 hierboven, EU:C:2013:738, punt 95; zie ook in die zin en naar analogie beschikking Ecologistas en Acción/Commissie, punt 121 hierboven, EU:T:2014:182, punt 75).
151    Naar analogie vormt het belang van de belanghebbende partijen die hebben deelgenomen aan een door de Commissie in het kader van een effectbeoordeling georganiseerd overleg, en van elke andere belanghebbende bij aanvulling van informatie in het bezit van deze instelling na een dergelijk overleg en bij die actieve deelneming aan de procedure tot opstelling van het effectbeoordelingsverslag of zelfs van een politiek voorstel, geen hoger openbaar belang, ook al is de betrokken partij zoals verzoekster een organisatie zonder winstoogmerk met milieubescherming tot doel.
152    Gelet op de in punt 150 hierboven aangehaalde rechtspraak blijft deze beoordeling onverlet door hetgeen verzoekster in haar schrifturen aanvoert – gesteld dat het een en ander correct is – namelijk dat zij een algemeen belang behartigt. Bovendien blijkt uit de in punt 121 hierboven aangehaalde rechtspraak dat het recht van toegang tot documenten niet afhangt van de aard van het bijzondere belang dat de verzoeker om toegang al dan niet kan hebben bij de verkrijging van de gevraagde informatie.
153    Verzoeksters argument, zoals samengevat in punt 150 hierboven, moet hoe dan ook worden afgewezen om dezelfde redenen als in de punten 140 tot en met 144 hierboven.
154    Om dezelfde redenen moet ook verzoeksters argument in zaak T‑424/14 worden afgewezen, namelijk dat sprake is van een openbaar belang, doordat de belanghebbende partijen aanvullende informatie zouden kunnen verstrekken en op de hoogte zouden kunnen worden gesteld van de eventuele leemten in de effectbeoordeling, zoals zij zijn gebleken uit twee negatieve adviezen van het comité over de oorspronkelijke versies van het effectbeoordelingsverslag inzake toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden.
155    Voorts moet verzoeksters argument dat de Ombudsman een bijzonder belang van het publiek had erkend om de verworpen alternatieven te begrijpen en te onderzoeken, worden afgewezen om soortgelijke redenen als in de punten 122 tot en met 124 hierboven.
156    In de derde plaats volstaat het, voor zover verzoekster de Commissie verwijt geen rekening te hebben gehouden met het openbaar belang bij een goed begrip van de besluitvormingsprocessen en deelneming daaraan en uitsluitend te zijn uitgegaan van de dreigende ondermijning van haar besluitvormingsprocessen, te memoreren dat enerzijds verzoekster in de tweede grief ter onderbouwing van het eerste onderdeel van het enige middel niet erin is geslaagd aan te tonen dat de Commissie ten onrechte had aangenomen dat openbaarmaking van de gevraagde documenten haar besluitvormingsprocessen ernstig zou ondermijnen, en anderzijds uit de punten 140 tot en met 153 hierboven blijkt dat het belang bij een goed begrip van en deelneming aan de wetgevingsprocedure geen hoger openbaar belang kon vormen dat kon primeren op de bescherming van deze besluitvormingsprocessen.
157    In de vierde plaats dient inzake verzoeksters argumenten in zaak T‑424/14 dat het openbaar belang bij transparantie en deelneming aan het openbare debat des te meer geldt daar de wetgevingsprocedure, rekening houdend met verordening nr. 1367/2006, betrekking heeft op de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, te worden gememoreerd dat artikel 6 van verordening nr. 1367/2006, zoals in punt 108 hierboven reeds is gezegd, aan verordening nr. 1049/2001 specifieke voorschriften inzake de verzoeken om toegang tot milieu-informatie toevoegt. Zo verwijst artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 naar artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en bepaalt het dat „met uitzondering van onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het [Unierecht], [...] een hoger openbaar belang wordt geacht openbaarmaking te gebieden indien de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu”. Deze wettelijke aanname betreft het laatste zinsdeel van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, dat weigering van toegang tot een document uitsluit indien een hoger openbaar belang dan de beschermde belangen openbaarmaking van het bedoelde document gebiedt. Voorts bepaalt artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006: „Wat betreft de overige uitzonderingen krachtens artikel 4 van [verordening nr. 1049/2001], worden de gronden voor weigering beperkt uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend en met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu.” Deze laatste zin vermeldt de „overige uitzonderingen krachtens artikel 4 van [verordening nr. 1049/2001]” en is dus van toepassing op de in artikel 4, lid 1, lid 2, tweede streepje, en leden 3 en 5 van deze laatste verordening gestelde uitzonderingen (arrest LPN en Finland/Commissie, punt 64 hierboven, EU:C:2013:738, punten 79‑81 en 83).
158    Enerzijds volgt daaruit dat artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 weliswaar voorziet in een wettelijke aanname dat – met uitzondering van onderzoek – openbaarmaking wordt geacht een hoger openbaar belang te vertegenwoordigen wanneer de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu, maar dat neemt niet weg dat deze aanname slechts de in artikel 4, lid 2, eerste en tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen betreft.
159    In casu staat vast dat de Commissie de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 gestelde uitzondering heeft toegepast. Bijgevolg is artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006, zelfs zonder dat hoeft te worden nagegaan of de informatie in de gevraagde documenten uitstoot in het milieu betreft, irrelevant in de onderhavige zaken.
160    Anderzijds volstaat de verwijzing alleen naar „het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend”, wat artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 betreft en voor zover verzoekster zich daarop wil beroepen, wegens de algemeenheid ervan en gelet op de redenen in punt 140 hierboven, niet om te kunnen vaststellen dat er sprake is van een hoger openbaar belang bestaat dat kan primeren op de bescherming van besluitvormingsprocessen.
161    In de vijfde plaats dient om dezelfde als de in punt 140 hierboven genoemde redenen het in zaak T‑425/14 in repliek aangevoerde argument te worden afgewezen dat het fundamentele belang bij toegang tot milieu-informatie wordt benadrukt door artikel 5, lid 7, onder a), van het Verdrag van Aarhus.
162    In de laatste plaats dient in het licht van het voorgaande ook verzoeksters argument te worden afgewezen dat het in de bestreden besluiten aangehaalde feit dat toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden reeds mogelijk is en dat de besluitvormingsprocessen slechts strekken tot verbetering ervan, niet betekent dat er geen hoger openbaar belang bij de openbaarmaking van de gevraagde documenten is. Zelfs gesteld dat, zoals verzoekster aanvoert, het feit alleen dat toegang tot de rechter op dat gebied reeds mogelijk is, niet betekent dat er geen hoger openbaar belang is, neemt dat immers niet weg dat verzoekster, zoals blijkt uit het vooroverwogene, niet heeft aangetoond dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van de gevraagde documenten gebood.
163    Gelet op het vooroverwogene luidt de conclusie dat de derde grief volledig moet worden afgewezen.
164    Het eerste onderdeel van het enige middel alsook het enige middel zelf moeten dus volledig ongegrond worden verklaard.
165    Mitsdien moeten de onderhavige beroepen in hun geheel worden verworpen.
Kosten
166    Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)      De beroepen worden verworpen.
2)      ClientEarth zal, naast haar eigen kosten, de kosten van de Europese Commissie dragen.
Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 november 2015.
ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van de gedingen
Procedure en conclusies van partijen
In rechte
Tweede onderdeel van het enkele middel: niet-naleving van de motiveringsplicht
Eerste onderdeel van het enkele middel: schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001
Tweede grief: geen dreigende ernstige ondermijning van de besluitvormingsprocessen
– Algemene aanname op basis waarvan toegang tot de gevraagde documenten moet worden geweigerd
– Wettigheid van de bestreden besluiten voor zover de Commissie vaststelt dat sprake is van een dreigende ernstige ondermijning van de besluitvormingsprocessen
Derde grief: bestaan van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking van de gevraagde documenten
Kosten
* Procestaal: Engels.