62020TJ0121
PRESUDA OPĆEG SUDA (sedmo vijeće)
6. listopada 2021. (
*1
)
„Javna služba – Ugovorno osoblje – Istraga OLAF‑a – Naknada liječničkih troškova – Stegovna mjera – Prekid radnog odnosa bez otkaznog roka – Članak 10. točka (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike – Ponavljanje povrede – Članak 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike – Odluka kojom se odobrava zahtjev za brisanje svake naznake ranije mjere iz osobnog dosjea – Članak 26. Pravilnika o osoblju za dužnosnike – Mjera o kojoj više ne postoji nikakva naznaka u osobnom dosjeu, koja se ne smije upotrebljavati protiv dužnosnika i na koju se protiv potonjeg ne smije pozivati”
U predmetu T‑121/20,
IP, kojeg zastupaju L. Levi, S. Rodrigues i J. Martins, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju M. Brauhoff i A.-C. Simon, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 270. UFEU‑a za poništenje odluke Komisije od 21. kolovoza 2019. kojom se tužitelju izriče stegovna mjera prekida njegova radnog odnosa bez otkaznog roka,
OPĆI SUD (sedmo vijeće),
u sastavu: R. da Silva Passos, predsjednik, I. Reine i L. Truchot (izvjestitelj), suci,
tajnik: L. Ramette, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 10. svibnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
I. Okolnosti spora
1
Osoba IP, tužitelj, stupila je u službu Europske komisije 21. srpnja 2008., najprije kao privremeni službenik, a zatim od 16. rujna 2008. u svojstvu člana ugovornog osoblja. U 2013. godini pripadala je funkcijskoj skupini I., razredu 1., stupnju 3. Od 1. kolovoza 2018. utvrđen joj je invaliditet.
2
Europski parlament je dopisom od 13. prosinca 2013. obavijestio Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) da je u okviru interne revizije uočio indicije na temelju kojih se, prema njegovu mišljenju, može pretpostaviti da je određeni broj zahtjeva za naknadu liječničkih troškova koji se odnose na liječenje u ustanovama koje se nalaze u Portugalu bio nepravilan. Te su zahtjeve između siječnja i kolovoza 2013. podnijeli osoba A i osoba B, koja je sestra osobe A, obje dužnosnici u Parlamentu. Parlament je u tom dopisu predložio da se provjeri je li tužitelj, kojeg je osoba A odredila kao svoju osobu za kontakt na temelju podataka namijenjenih upravljanju osobljem Parlamenta, također mogao počiniti slične nepravilnosti.
3
OLAF je 8. rujna 2014. odlučio pokrenuti istragu protiv tužitelja u vezi s navodno nepravilnim zahtjevima za naknadu liječničkih troškova. Istodobno, OLAF je odlučio pokrenuti druge dvije istrage, protiv osoba A i B, također u vezi sa zahtjevima za naknadu liječničkih troškova.
4
OLAF je 21. prosinca 2015. zaključio istragu donošenjem završnog izvješća. U svojem je izvješću utvrdio da je tužitelj tijekom razdoblja koje je bilo predmet istrage Komisijinu „Uredu za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu” (PMO) podnio zahtjeve za naknadu koji su se temeljili na četiri popratna dokumenta koji nisu odgovarali stvarno nastalim troškovima. Smatrao je da je ukupni iznos neopravdano primljenih iznosa bio 5418 eura.
5
OLAF je Komisiji proslijedio svoje izvješće i preporučio joj pokretanje stegovnog postupka protiv tužitelja i naplatu iznosa od 5418 eura. Također je obavijestio Komisiju da je izvješće proslijeđeno portugalskim pravosudnim tijelima radi eventualnog pokretanja sudskog postupka.
6
Dopisom od 24. lipnja 2016. tijelo Komisije ovlašteno za sklapanje ugovora o radu (u daljnjem tekstu: tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu) ovlastilo je Ured Komisije za istražne radnje i stegovne postupke (u daljnjem tekstu: IDOC) da sasluša tužitelja.
7
Tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu odlučilo je 25. srpnja 2017. protiv tužitelja pred stegovnim povjerenstvom pokrenuti stegovni postupak.
8
Mišljenjem od 16. travnja 2018. stegovno povjerenstvo predložilo je da se tužitelju izrekne mjera prekida njegova radnog odnosa bez otkaznog roka.
9
Nakon što je OLAF‑ovo izvješće dostavljeno portugalskim pravosudnim tijelima, u Portugalu je protiv tužitelja pokrenut kazneni postupak.
10
Tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu odlučilo je 22. studenoga 2018. prekinuti stegovni postupak pokrenut protiv tužitelja.
11
Nakon okončanja kaznenog postupka pokrenutog u Portugalu, tužitelj je 21. svibnja 2019. pozvan na saslušanje pred tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu, koje se sastojalo od glavne direktorice Glavne uprave za ljudske resurse i sigurnost, glavnog direktora Glavne uprave za ekonomske i financijske poslove i zamjenika glavnog direktora Komisijine Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj (u daljnjem tekstu: tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu).
12
Tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu 21. kolovoza 2019. izreklo je, na temelju članaka 49. i 119. Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europske unije (u daljnjem tekstu: Uvjeti zaposlenja), stegovnu mjeru prekida radnog odnosa bez otkaznog roka (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
13
U pobijanoj odluci tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu navelo je da se tužitelju stavlja na teret da je PMO‑u podnio dva zahtjeva za naknadu liječničkih troškova koji ne odgovaraju stvarno plaćenim iznosima ili primljenoj skrbi (točka 12. pobijane odluke). Te je činjenice kvalificiralo kao „pokušaj prijevare na teret proračuna Europske unije”, što je prema njegovu mišljenju predstavljalo osobito tešku povredu dužnosti (točka 37. pobijane odluke). Naposljetku je odredilo mjeru koju treba donijeti s obzirom na kriterije utvrđene u članku 10. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju za dužnosnike) (točke 37. do 50. pobijane odluke). Prilikom primjene članka 10. točke (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu oslonilo se, zbog ponavljanja povrede, na postojanje ukora koji je tužitelju bio izrečen 19. studenoga 2010.
14
Tužitelj je 7. listopada 2019. na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju za dužnosnike podnio žalbu protiv pobijane odluke.
15
Odlukom od 28. siječnja 2020. (u daljnjem tekstu: odluka o odbijanju žalbe) Komisija je odbila žalbu.
II. Postupak i zahtjevi stranaka
16
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 21. veljače 2020. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
17
Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 4. ožujka 2020. tužitelj je na temelju članka 66. Poslovnika Općeg suda podnio zahtjev za zaštitu identiteta. Opći sud (sedmo vijeće) prihvatio je taj zahtjev odlukom od 15. travnja 2020.
18
Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (sedmo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 89. Poslovnika strankama postavio pisana pitanja, pozvavši ih da na neka od njih odgovore u pisanom obliku, a na druga na raspravi.
19
Stranke su odgovorile na pitanja u roku koji im je bio određen.
20
Na raspravi održanoj 10. svibnja 2021. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pisana i usmena pitanja koja im je postavio Opći sud. Osim toga, tužitelj je podnio jedan dokument, a Komisija je predložila podnošenje dvaju dokumenata.
21
U tim je okolnostima predsjednik sedmog vijeća izjavio da će usmeni dio postupka biti zatvoren kasnije kako bi se Komisiji omogućilo podnošenje dokumenata navedenih u točki 20. ove presude, a svakoj od stranaka podnošenje očitovanja.
22
Komisija je podnijela najavljene dokumente, a svaka je stranka podnijela očitovanja.
23
Usmeni dio postupka zatvoren je 2. lipnja 2021.
24
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku i, prema potrebi, odluku o odbijanju žalbe;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
25
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
III. Pravo
26
Prije ispitivanja tužbenih razloga koje je istaknuo tužitelj valja odrediti predmet tužbe.
A.
Predmet tužbe
27
Najprije valja podsjetiti na to da su žalba u upravnom postupku i njezino izričito ili prešutno odbijanje sastavni dio složenog postupka i da predstavljaju samo prethodni uvjet za pokretanje postupka pred sudom. Slijedom toga, zahtjev za poništenje koji je formalno podnesen protiv odluke o odbijanju žalbe ima za učinak osporavanje pred Općim sudom akta protiv kojeg je podnesena žalba kad on, kao takav, nema autonoman sadržaj (presude od 17. siječnja 1989., Vainker/Parlament, 293/87, EU:C:1989:8, t. 8. i od 25. listopada 2018., KF/CSUE, T‑286/15, EU:T:2018:718, t. 115.).
28
Zahtjev za poništenje koji je formalno podnesen protiv odbijanja žalbe ima samostalan sadržaj kada odbijanje žalbe ima drugačiji doseg od dosega prvotnog akta protiv kojeg je ta žalba bila podnesena. Takav je slučaj kada se u odluci o odbijanju žalbe situacija podnositelja preispituje na osnovi novih pravnih i činjeničnih elemenata ili kada se tom odlukom izmjenjuje ili upotpunjuje izreka prvotne odluke. U tim slučajevima odbijanje žalbe kao takvo predstavlja akt podložan nadzoru suda, koji ga smatra aktom koji negativno utječe, a koji barem djelomično zamjenjuje prvotni akt (presuda od 21. svibnja 2014., Mocová/Komisija, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, t. 34.).
29
Osim slučajeva u kojima odbijanje žalbe predstavlja samostalan akt koji kao takav može biti predmet tužbe za poništenje, obrazloženje iz odluke o odbijanju žalbe, kada se njime dopunjuje ili mijenja obrazloženje iz prvotnog akta, mora se uzeti u obzir pri ispitivanju zakonitosti potonjeg akta. Smatra se da se to obrazloženje podudara s obrazloženjem prvotnog akta (vidjeti u tom smislu presudu od 9. prosinca 2009., Komisija/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, t. 58. i 59. i navedenu sudsku praksu). Zakonitost prvotnog akta se stoga prema potrebi ispituje osobito s obzirom na razloge sadržane u odluci o odbijanju žalbe.
30
U ovom slučaju, s obzirom na to da odluka o odbijanju žalbe nema drugačiji doseg od pobijane odluke, treba smatrati da je tužba usmjerena samo protiv potonje odluke.
B.
Ispitivanje tužbenih razloga
31
Tužitelj ističe šest tužbenih razloga, od kojih se prvi temelji na povredi obveze dužne pažnje i dužnosti brižnog postupanja, drugi na povredi obveze obrazlaganja, treći na nepravilnosti iz OLAF‑ova izvješća, četvrti na nepravilnosti mišljenja stegovnog povjerenstva, peti na neispitivanju svih okolnosti slučaja i na povredi načela prema kojem „kazneni postupak zadržava stegovni postupak” i šesti na povredi članka 10. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike.
32
Treba ispitati šesti tužbeni razlog i, osobito, tužiteljevo osporavanje primjene – od strane tripartitnog tijela ovlaštenog za sklapanje ugovora o radu – odredbi članka 10. točke (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike, koje se odnose na ponavljanje povrede (vidjeti točku 13. ove presude).
33
U skladu s člankom 10. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike:
„Težina propisanih stegovnih sankcija razmjerna je težini povrede dužnosti. Kako bi se utvrdila težina povrede dužnosti i donijela odluka o stegovnoj sankciji koju treba izreći, posebno se uzimaju u obzir:
[…]
h) uključuje li povreda dužnosti ponavljane radnje ili ponašanje;
[…]”
34
U tom pogledu, u točki 45. pobijane odluke koja započinje naslovom „Povreda dužnosti koja uključuje ponavljane radnje ili ponašanje”, tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu podsjetilo je na to da je tužitelju 19. studenoga 2010. (u daljnjem tekstu: prva mjera) bio izrečen ukor, zbog činjenica koje su, prema mišljenju tog tijela bile usporedive s onima koje mu se danas stavljaju na teret. To je tijelo podsjetilo na to da su se te činjenice odnosile na „zahtjev liječniku da [tužitelju naplati] iznos od 4,98 [eura] za analizu krvi koja je izvršena njegovu rođaku […] koji boluje od srčanih problema [i] da je nakon toga u dva navrata pokušao dobiti naknadu [od] službi Komisije koje nalažu isplatu liječničkih troškova”. Tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu dodalo je u točki 46. pobijane odluke da je „[t]užitelj, iako je u to vrijeme bila riječ o neznatnom iznosu, bio kažnjen zbog očito prijevarne naravi njegova ponašanja”.
35
Tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu, nakon što je u točkama 47. i 48. pobijane odluke istaknulo da, s obzirom na činjenicu da u članku 10. točki (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike nije predviđen rok, „može” uzeti u obzir prvu mjeru, pojasnilo je u točki 49. pobijane odluke sljedeće:
„[…] [tripartitno] tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu utvrđuje da je [tužitelj] počinio djela slična onima koja su opravdala izricanje mjere ukora, i to otprilike četiri godine kasnije. [Tripartitno] tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu smatra da je [tužitelj] time pokazao da nije izvukao pouku iz stegovne mjere izrečene 2010. i da je nastavio davati prednost svojim osobnim interesima nad interesima institucije.”
36
Tužitelj tvrdi da tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu nije trebalo uzeti u obzir prvu mjeru izrečenu zbog ponavljanja povrede, ali je to ipak učinilo, protivno članku 10. točki (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike.
37
U tom pogledu, s jedne strane, ističe da je to tijelo povrijedilo načela proporcionalnosti, dobre uprave i razumnog roka. Prije svega ističe neznatnost iznosa čiju je naknadu pokušao dobiti, na koji se odnosio prvi stegovni postupak vođen protiv njega, a zatim i na rok koji je protekao između dviju mjera. Naposljetku, tužitelj osporava sličnost činjenica o kojima je riječ u dvama stegovnim postupcima.
38
S druge strane, prema tužiteljevu mišljenju, naznaka o prvoj mjeri više nije mogla ostati u njegovu osobnom dosjeu jer je na temelju članka 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike podnio zahtjev za brisanje svake naznake te mjere iz osobnog dosjea.
39
Iako je tužiteljev zahtjev bio odobren, Komisija smatra da takva okolnost ne može biti prepreka uzimanju u obzir te mjere zbog ponavljanja povrede. Naime, prema njezinu mišljenju, s jedne strane, primjena odredbi članka 10. točke (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike nije ograničena nikakvim rokom i, s druge strane, povoljan ishod tužiteljeva zahtjeva nije imao za učinak povlačenje prve mjere iz njegova stegovnog dosjea s obzirom na to da se odluke o stegovnim mjerama pohranjuju u stegovnom dosjeu dužnosnikâ tijekom 20 godina.
40
Tužitelj u svojem odgovoru na mjere upravljanja postupkom koje je usvojio Opći sud (vidjeti točku 18. ove presude) navodi sljedeće:
„[…] kriterij ponavljanja povrede podrazumijeva postojanje ranije mjere. Međutim, s obzirom na to da je na temelju članka 27. [P]riloga IX. [P]ravilniku o osoblju za dužnosnike zatražio i da mu je odobreno brisanje svake naznake o [prvoj mjeri] iz osobnog dosjea, tužitelj ima pravo smatrati da takva mjera više ne postoji […] i da se administracija na nju više protiv njega ne može pozvati ni u kojem slučaju, u ovom slučaju u okviru novog stegovnog postupka poput onog o kojem je riječ u ovom predmetu, a fortiori radi primjene kriterija ponavljanja povrede pri određivanju mjere koja je razmjerna težini povrede dužnosti u smislu članka 10. [p]riloga IX. [p]ravilniku.”
41
Komisija u svojem odgovoru na mjere upravljanja postupkom koje je usvojio Opći sud (vidjeti točku 18. ove presude) pojašnjava sljedeće:
„4. Što se tiče utjecaja koji bi povlačenje navoda o [prvoj mjeri] iz tužiteljeva osobnog dosjea moglo imati na odluku koja se osporava u okviru ovog spora, ako tužitelj time želi istaknuti da je taj element trebalo uzeti u obzir radi ublažavanja osporavane mjere, takav je argument dopušten, ali neosnovan […] Naime, Komisija je dokazala da učinak tog povlačenja nije bio apsolutno brisanje [prve mjere]. Budući da se stegovni dosje koji se odnosi na tu mjeru pohranjuje tijekom 20 godina, bilo ga je moguće legitimno uzeti u obzir u svrhu primjene članka 10. točke (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike.
[…]
25. Na temelju članka 26. šestog stavka Pravilnika o osoblju za dužnosnike se za svakog dužnosnika vodi samo jedan osobni dosje.
26. Stegovni dosje razlikuje se od osobnog dosjea. Naime, u prvome se nalaze svi dokumenti povezani s konkretnim stegovnim postupkom. Ti se dokumenti pohranjuju u skladu s [gore] navedenim rokovima za pohranu. Dostupni su samo članovima osoblja [IDOC‑a] i ne nalaze se u osobnom dosjeu.
27. U osobni dosje ulaže se samo odluka o stegovnoj mjeri, što je u skladu s člankom 26. šestim stavkom Pravilnika o osoblju za dužnosnike. Ona je tako dostupna u zaštićenom elektroničkom sustavu kojim se Komisija koristi za upravljanje ljudskim resursima […] samo članovima osoblja koji imaju prava na pristup. Tamo se pohranjuje tijekom [tri] godine (kada je riječ o pisanom upozorenju i o ukoru) ili [šest] godina, kada je riječ o svim drugim mjerama navedenima u članku 9. točkama (c) do (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike.”
42
Treba ispitati tužiteljev prigovor koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koju je počinilo tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu kada se zbog ponavljanja povrede oslonilo na prvu mjeru, iako je odobren njegov zahtjev za brisanje svake naznake te mjere iz njegova osobnog dosjea, podnesen na temelju članka 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike.
43
U skladu s člankom 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike:
„Dužnosnik kojemu je izrečena stegovna sankcija osim sankcije udaljavanja s radnog mjesta može nakon tri godine, u slučaju pisanog upozorenja ili ukora, ili nakon šest godina, u slučaju druge sankcije, podnijeti zahtjev za brisanje svake naznake te mjere iz osobnog dosjea. O odobravanju tog zahtjeva odluku donosi tijelo za imenovanje.”
44
U ovom slučaju tužitelj je 20. siječnja 2014. podnio zahtjev, na temelju članka 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike, za brisanje svake naznake o prvoj mjeri iz njegova osobnog dosjea. Komisija je odlukom od 28. veljače 2014. odobrila tužiteljev zahtjev. Tako je iz tužiteljeva osobnog dosjea uklonila svaku naznaku o prvoj mjeri. Međutim, tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu se zbog ponavljanja povrede oslonilo na prvu mjeru kako bi odredilo mjeru koja mu se činila prikladnom činjenicama koje se tužitelju stavljaju na teret (vidjeti točku 13. ove presude).
45
Stoga treba utvrditi u kojoj mjeri administracija, kako bi donijela zaključak da je došlo do ponavljanja povrede, smije protiv dužnosnika upotrijebiti ili se protiv njega pozvati na odluku o stegovnoj mjeri o kojoj više ne postoji nikakva naznaka u osobnom dosjeu.
46
Najprije valja istaknuti da se članak 26. Pravilnika o osoblju za dužnosnike o osobnom dosjeu dužnosnika primjenjuje na članove ugovornog osoblja na temelju članaka 11. i 81. Uvjeta zaposlenja.
47
U skladu s člankom 26. prvim stavkom točkom (a) Pravilnika o osoblju za dužnosnike, osobni dosje dužnosnika sadržava „sve dokumente u vezi s njegovim administrativnim statusom i sva izvješća koja se odnose na njegovu sposobnost, učinkovitost i ponašanje”.
48
Tako je presuđeno da se odluka o stegovnoj mjeri koja je donesena u odnosu na dužnosnika mora priložiti njegovu osobnom dosjeu zato što se odnosi na administrativni status tog dužnosnika (presuda od 2. travnja 1998., Apostolidis/Sud, T‑86/97, EU:T:1998:71, t. 36.).
49
Treba naglasiti da takva odluka ima odlučujući utjecaj na administrativni status dužnosnika kada se stegovno tijelo zbog ponavljanja povrede odluči osloniti na tu odluku kako bi dužnosniku na temelju odredbi članka 10. točke (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike izreklo novu strožu stegovnu mjeru. Iz toga proizlazi da se ona mora nalaziti u osobnom dosjeu navedenog dužnosnika.
50
Osim toga, treba podsjetiti na to da članak 26. drugi stavak Pravilnika o osoblju za dužnosnike određuje da se „dokumenti […] registriraju, numeriraju i serijski pohranjuju u osobni dosje” i da „institucije ne smiju upotrebljavati dokumente koji se odnose na administrativni status protiv dužnosnika niti se na njih pozivati ako mu prije unosa u dosje nisu dostavljeni”.
51
Ta odredba, kojom se u korist dužnosnika uspostavlja zaštita koja se odnosi na radnje koje bi administracija mogla poduzeti protiv njega ima široko područje primjene jer se primjenjuje na „sve” dokumente „koji se odnose na administrativni status” dužnosnika.
52
Isto vrijedi i za članak 26. sedmi stavak Pravilnika o osoblju za dužnosnike, kojim je predviđeno da „dužnosnik” ima pravo na uvid u „sve dokumente” u svojem dosjeu i na izradu preslika, i to „čak i nakon odlaska iz službe”.
53
Naposljetku, u članku 26. šestom stavku Pravilnika o osoblju za dužnosnike pojašnjeno je da se „za svakog dužnosnika vodi samo jedan osobni dosje”, a riječ je o pravilu koje, isto kao i registracija, numeriranje i serijska pohrana dokumenata (vidjeti točku 50. ove presude), olakšava pristup dužnosnika dokumentima koji bi se mogli upotrijebiti ili na koje bi se protiv njega bilo moguće pozvati, čime se izbjegava pohrana tih dokumenata u različitim brojnim dosjeima.
54
Kao što to proizlazi iz razmatranja navedenih u točkama 47. do 53. ove presude, članak 26. Pravilnika o osoblju za dužnosnike propisuje niz jamstava kojima je cilj zaštita dužnosnika, time što se izbjegava da se odluke koje donosi uprava, a koje utječu na njegov administrativni položaj, temelje na činjenicama čije postojanje proizlazi iz dokumenata koji nisu uloženi u njegov osobni dosje (vidjeti u tom smislu presude od 28. lipnja 1972., Brasseur/Parlament, 88/71, EU:C:1972:58, t. 10. i 11. i od 2. travnja 1998., Apostolidis/Sud, T‑86/97, EU:T:1998:71, t. 33.).
55
S obzirom na ključnu ulogu osobnog dosjea u zaštiti i informiranju dužnosnika, treba zaključiti da se odluka o stegovnoj mjeri, čak i ako je prethodno bila uložena u osobni dosje dužnosnika, ne smije upotrijebiti protiv njega, niti je moguće pozivanje na nju protiv njega, ako o toj odluci više ne postoji nikakva naznaka u navedenom dosjeu.
56
Treba dodati to da je odluka koja se temelji na činjenicama koje nisu navedene u osobnom dosjeu protivna jamstvima iz Pravilnika o osoblju za dužnosnike (vidjeti u tom smislu presudu od 9. veljače 1994., Lacruz Bassols/Sud, T‑109/92, EU:T:1994:16, t. 68. i navedenu sudsku praksu).
57
Štoviše, pravo koje bi se dalo administraciji, da se osloni na odluku o stegovnoj mjeri koja je povučena iz dužnosnikova osobnog dosjea kako bi zaključila da je došlo do ponavljanja povrede u smislu članka 10. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike, lišilo bi članak 27. tog priloga korisnog učinka u tom pogledu. Naime, članak 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike omogućuje dužnosniku zatražiti povlačenje odluke o stegovnoj mjeri iz svoga osobnog dosjea i daje pravo upravi odlučiti treba li odobriti taj zahtjev. Oslanjajući se na takvu odluku o stegovnoj mjeri koju je, koristeći se svojom širokom diskrecijskom ovlasti, ipak odlučila povući iz osobnog dosjea dužnosnika, administracija zapravo nastoji takvu odluku ponovno vratiti u taj dosje.
58
Slijedom toga, stegovno tijelo koje se zbog ponavljanja povrede oslanjanja na stegovnu mjeru o kojoj više ne postoji nikakva naznaka u osobnom dosjeu dotičnog dužnosnika, nakon što je odobren zahtjev koji je taj dužnosnik podnio na temelju odredbi članka 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike, krši prava koja dužnosnicima jamče potonji pravilnik, a osobito njegov članak 26.
59
Iz toga slijedi da je Komisija, koja je prvu stegovnu mjeru uzela u obzir kako bi utvrdila težinu povrede o kojoj je riječ i izrekla drugu stegovnu mjeru, povrijedila članak 10. točku (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike s obzirom na to da tu prvu mjeru, o kojoj više ne postoji nikakva naznaka u tužiteljevom osobnom dosjeu, više nije bilo moguće upotrijebiti zbog ponavljanja povrede.
60
Argumenti na koje se pozvala Komisija ne mogu dovesti u pitanje zaključak iz točke 59. ove presude.
61
Kao prvo, Komisija tvrdi da se određene odredbe Pravilnika o osoblju za dužnosnike mogu tumačiti na način da se stegovnu mjeru koja mu je izrečena smije upotrijebiti protiv tog dužnosnika s obzirom na to da ostaje pohranjena u stegovnom dosjeu, iako je svaka naznaka o njezinu postojanju uklonjena iz njegova osobnog dosjea.
62
Komisija se u tom pogledu poziva na odredbe članka 86. Pravilnika o osoblju za dužnosnike, dopunjene njegovim Prilogom IX. Međutim, ona ne pojašnjava na koji način te odredbe, jedne u vezi s drugima, mogu potkrijepiti njezinu argumentaciju.
63
Komisija se također poziva na to da u članku 10. točki (h) Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike nije naveden nikakav rok, te na upućivanje na ponašanje dužnosnika „tijekom njegove karijere” iz navedenog članka.
64
Točno je da stegovno tijelo, na temelju odredbi na koje se Komisija poziva u točki 63. ove presude, raspolaže širokom marginom prosudbe kako bi uzelo u obzir raniji administrativni status dužnosnika.
65
Međutim, te odredbe ne upućuju na osobni dosje dužnosnika. One stoga ne odstupaju od pravila koje proizlazi iz odredbi članka 26. Pravilnika o osoblju za dužnosnike, prema kojem se odluka o stegovnoj mjeri unesena u osobni dosje dužnosnika ne smije upotrijebiti protiv tog dužnosnika, niti je dopušteno pozivanje na nju ako u navedenom dosjeu više ne postoji nikakva naznaka o toj odluci (vidjeti točku 55. ove presude).
66
Slijedom toga, odredbe na koje se Komisija poziva ne mogu se tumačiti na način da se njima stegovnom tijelu omogućuje uzimanje u obzir ranije mjere izrečene dužnosniku u slučaju da, na temelju odredbi članka 27. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike, u osobnom dosjeu tog dužnosnika više ne postoji nikakva naznaka o toj mjeri.
67
Nadalje, članak 26. prvi stavak Pravilnika o osoblju za dužnosnike predviđa obvezu da se u osobni dosje dužnosnika unesu svi dokumenti u vezi s njegovim administrativnim statusom i sva izvješća koja se odnose na njegovu sposobnost, učinkovitost i ponašanje. Kad je riječ o članku 26. šestom stavku tog pravilnika, on propisuje obvezu vođenja samo jednog osobnog dosjea za svakog dužnosnika. Valja dodati da se Pravilnik o osoblju za dužnosnike i Uvjeti zaposlenja ne odnose ni na koji drugi dosje osim osobnog dosjea dužnosnika, izuzev medicinske dokumentacije spomenute u članku 26.a Pravilnika o osoblju za dužnosnike.
68
Slijedom toga, osobni dosje ima jedinstven karakter koji zabranjuje postojanje, u bilo kojem obliku, svih drugih skupina dokumenata koje sadržavaju dokumente o njegovu administrativnom statusu (presuda od 11. listopada 1995., Baltsavias/Komisija, T‑39/93 i T‑553/93, EU:T:1995:177, t. 38.).
69
Dakako, administracija može otvoriti dosje o istrazi ili, ako je to slučaj, o stegovnom postupku koji se odnosi na tu istragu, kao što to osobito proizlazi iz odredbi članka 13. stavka 1. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike. Međutim, takav se dosje otvara samo za svrhe postupka o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., Apostolidis/Sud, T‑86/97, EU:T:1998:71, t. 36. i od 5. listopada 2009., de Brito Sequeira Carvalho i Komisija/Komisija i de Brito Sequeira Carvalho, T‑40/07 P i T‑62/07 P, EU:T:2009:382, t. 96.). Slijedom toga, sadržaj dosjea i dokumenti koje on sadržava, osobito eventualna odluka o stegovnoj mjeri kojom se okončava taj postupak, ne mogu se upotrijebiti protiv dužnosnika, niti je dopušteno pozivanje na njih izvan tog postupka, osim što se mogu uložiti u osobni dosje navedenog dužnosnika.
70
Iz razmatranja iznesenih u točkama 62. do 69. ove presude proizlazi da Komisija neosnovano tvrdi da se određene odredbe Pravilnika o osoblju za dužnosnike mogu tumačiti na način da se protiv dužnosnika može pozvati na stegovnu mjeru koja mu je izrečena i koja je pohranjena u njegovu stegovnom dosjeu, iako je iz osobnog dosjea navedenog dužnosnika uklonjena svaka naznaka o njezinu postojanju.
71
Kao drugo, kako bi se u nedostatku bilo kakve naznake o toj mjeri u tužiteljevu osobnom dosjeu opravdalo uzimanje u obzir prve mjere zbog ponavljanja povrede, Komisija se poziva na odredbe „Zajedničkog popisa pohranjivanja dokumenata Europske Komisije”, koje omogućuju „pohranjivanje disciplinskih dosjea tijekom 20 godina”.
72
„Zajednički popis pohranjivanja dokumenata Europske komisije” donesen je na temelju članka 6. Priloga Poslovniku Komisije, naslovljenog „Pravilnik o upravljanju dokumentima”, koji je i sam donesen Odlukom Komisije od 23. siječnja 2002. o izmjeni njezinog Poslovnika (SL 2002., L 21, str. 23.).
73
U skladu s člankom 6., naslovljenim „Pohranjivanje”, Priloga Poslovniku Komisije:
„[…]
Najkraće razdoblje čuvanja dokumenta utvrđuje se u skladu s administrativnim pravilima i pravnim obvezama.
Svaka glavna uprava ili istovrsna služba utvrđuje svoju unutarnju organizacijsku strukturu za pohranjivanje spisa. Pri najkraćem razdoblju pohrane u službama uzima se u obzir zajednički popis, sastavljen u skladu s provedbenim pravilima iz članka 12. za cijelu Komisiju.”
74
„Zajednički popis pohranjivanja dokumenata Europske komisije” napravljen je u obliku tablice u kojoj se utvrđuju razdoblja pohranjivanja različitih kategorija dosjea. U toj tablici, u retku 12.4.3., naslovljenom „Stegovni postupak”, za odluke kojima se izriču stegovne mjere predviđeno je pohranjivanje u trajanju od 20 godina.
75
Iz razmatranja navedenih u točkama 72. do 74. ove presude proizlazi da postoji pravna osnova koja omogućuje pohranjivanje odluka o stegovnim mjerama u trajanju od 20 godina.
76
Međutim, s obzirom na načelo hijerarhije pravnih pravila (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2008., Strack/Komisija, T‑85/04, EU:T:2008:18, t. 39. do 41.), „Zajednički popis pohranjivanja dokumenata Europske komisije”, s obzirom na to da samo uspostavlja unutarnja pravila za primjenu odluke koju je donijela Komisija (vidjeti točku 72. ove presude), ne može dovesti u pitanje prethodno protumačene odredbe Pravilnika o osoblju za dužnosnike (vidjeti točku 67. ove presude), propis koji je na temelju članka 288. UFEU‑a obvezujući i ima opću primjenu (vidjeti u tom smislu presudu od 14. travnja 2005., Belgija/Komisija, C‑110/03, EU:C:2005:223, t. 33.).
77
Osim toga, cilj predmetnog propisa nije, suprotno odredbama članka 26. Pravilnika o osoblju za dužnosnike (vidjeti točke 47. do 54. ove presude), utvrditi uvjete pod kojima je dokumente moguće upotrijebiti protiv dužnosnika ili se na njih pozvati protiv njega. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 3. Priloga Poslovniku Komisije, cilj tog propisa je „jamčiti da je Komisija u svako doba sposobna pružiti informacije o pitanjima iz svoje nadležnosti”, što podrazumijeva da pohranjeni dokumenti [„(čuvaju) podatke koji odražavaju rad institucije, (omogućavaju) razmjenu informacija, (pružaju) dokaze o provedenim postupcima i (poštuju)] pravne obveze službe”. Taj propis stoga ne može omogućiti Komisiji da se, zbog ponavljanja povrede, osloni na ranije izrečenu mjeru dužnosniku, ali o kojoj više ne postoji nikakva napomena u osobnom dosjeu dotičnog dužnosnika.
78
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da treba prihvatiti tužiteljev prigovor koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koju je tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu počinilo kad se zbog ponavljanja povrede oslonilo na prvu mjeru, iako je tužiteljev zahtjev za brisanje svake naznake te mjere iz njegova osobnog dosjea bio odobren.
79
Treba istaknuti da je takva pogreška u primjeni članka 10. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike takve naravi da može dovesti do poništenja pobijane odluke.
80
Naime, s jedne strane, tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu, kad je odredilo mjeru koju treba izreći s obzirom na devet kriterija navedenih u članku 10. Priloga IX. Pravilniku o osoblju za dužnosnike, posvetilo je ispitivanju tih kriterija četrnaest točaka pobijane odluke, i to točke 37. do 50. Međutim, kriterij ponavljanja povrede onaj je među njima koji je bio predmet najdetaljnijeg ispitivanja s obzirom na to da se pet od tih četrnaest točaka odnosilo samo na taj kriterij.
81
S druge strane, iz jednog od ulomaka navedenih u točki 34. ove presude proizlazi da je tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu smatralo da su činjenice o kojima je riječ u dvama postupcima slične, uzimajući – prema njegovu mišljenju – osobito u obzir „očito prijevarnu narav” činjenica koje se tužitelju stavljaju na teret u trenutku donošenja prve mjere. Osim toga, iz ulomka navedenog u točki 35. ove presude proizlazi da je tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu tu sličnost i, slijedom toga, ponavljanje tužiteljeva ponašanja unatoč mjeri koja mu je prethodno bila izrečena smatralo otegotnom okolnošću koja je imala odlučujuću ulogu pri izboru mjere.
82
Činjenica da je tripartitno tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu uzelo u obzir prvu mjeru izvršila je stoga odlučujući utjecaj na izbor izrečene kazne. Slijedom toga, pogreška koja se tiče prava utvrđena u točki 78. ove presude, zbog koje je to tijelo pogrešno uzelo u obzir prvu mjeru zbog ponavljanja povrede, treba rezultirati poništenjem pobijane odluke.
83
Stoga treba poništiti pobijanu odluku a da pritom nije potrebno, s jedne strane, ispitati ostale prigovore i druge tužbene razloge koje je istaknuo tužitelj i, s druge strane, odlučiti o dopuštenosti dokumenata koje su stranke podnijele na raspravi i nakon nje (vidjeti točke 20. do 22. ove presude).
Troškovi
84
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj se naložiti snošenje troškova sukladno tužiteljevu zahtjevu.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (sedmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Odluka Europske komisije od 21. kolovoza 2019. kojom se osobi IP izriče stegovna mjera prekida njezina radnog odnosa bez otkaznog roka se poništava.
2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
da Silva Passos
Reine
Truchot
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 6. listopada 2021.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski