61997CJ0235_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-235/97,
Republiken Frankrike, företrädd av Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning, och Frédéric Pascal, chargé de mission vid samma avdelning, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Frankrikes ambassad, 8 B, boulevard Joseph II, Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Xavier Lewis, rättstjänsten, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
svarande,
"angående en talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 97/333/EG av den 23 april 1997 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) för räkenskapsåret 1993,
meddelar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, D.A.O. Edward och M. Wathelet (referent),
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 16 juli 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Republiken Frankrike har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 27 juni 1997, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget, yrkat delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 97/333/EG av den 23 april 1997 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) för räkenskapsåret 1993 (EGT L 139, s. 30, nedan kallat det ifrågasatta beslutet). Talan syftar till att detta beslut skall ogiltigförklaras i den mån kommissionen har förklarat att beloppet om 103 286 730 FF avseende interventionsåtgärder beträffande offentlig lagring av spannmål samt 720 720 FF avseende exportbidrag för mjukost inte skall påföras EUGFJ.
Rättelsen av interventionsåtgärderna beträffande offentlig lagring av spannmål
2 Enligt artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 2727/75 av den 29 oktober 1975 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål (EGT L 281, s. 1) är interventionsorganen skyldiga att köpa upp det spannmål som de erbjuds, under förutsättning att anbuden uppfyller villkoren, särskilt i kvantitativt och kvalitativt hänseende.
3 I kommissionens förordning (EEG) nr 689/92 av den 19 mars 1992 om fastställande av förfarandet och villkoren för interventionsorganens övertagande av spannmål (EGT L 74, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 41, s. 118) föreskrivs bland annat följande:
- Spannmålen skall anses vara sund, god och av marknadsmässig kvalitet om den är fri från onormal lukt och levande skadedjur uppfyller minimikraven för kvalitet (artikel 2).
- För att vara giltigt skall varje erbjudande som avser försäljning till intervention innehålla anbudsgivarens namn, vilket spannmålsslag som erbjuds, platsen där den erbjudna spannmålen lagras, den erbjudna spannmålens kvantitet, huvudsakliga egenskaper och skördeår (artikel 3.1).
- Vad avser produkter som levereras till interventionslagret skall den erbjudna spannmålen övertas av interventionsorganet först när hela partiets kvantitet samt minimiegenskaperna som krävs enligt bilagan har fastställts (artikel 3.4).
- Kvalitetsegenskaperna skall fastställas på grundval av ett prov som är representativt för det erbjudna partiet (artikel 3.5).
- Om spannmålen övertas vid lagret där det finns vid den tidpunkt då anbudet lämnas får kvantiteten fastställas på grundval av lagerbokföringen (artikel 3.6).
- Interventionsorganet skall utfärda ett övertagandedokument för varje anbud (artikel 3.8).
- Interventionsorganet skall minst en gång om året kontrollera den lagrade produktens kvalitet (artikel 5).
4 Rådet antog med stöd av artikel 3.2 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 2, volym 3, s. 23) förordning (EEG) nr 3492/90 av den 27 november 1990 om de faktorer som skall beaktas i årsräkenskaperna för finansieringen av interventionsåtgärder i form av offentlig lagring genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EGT L 337, s. 3; svensk specialutgåva, område 3, volym 35, s. 173). I denna förordning föreskrivs i artikel 3 första stycket att interventionsorganen under varje räkenskapsår skall upprätta en inventarieförteckning för varje produkt som varit föremål för gemenskapsintervention. Bestämmelserna om upprättandet av denna förteckning fastställs i kommissionens förordning (EEG) nr 618/90 av den 14 mars 1990 (EGT L 67, s. 21; svensk specialutgåva, område 3, volym 32, s. 68). Det kontrollsystem för spannmål som föreskrivs för upprättandet av en inventarieförteckning beskrivs i bilaga III till förordningen. I artiklarna 3 och 4 förtydligas att inventarieförteckningen skall kontrolleras på plats av interventionsorganet.
5 Efter kontroller av interventionslagren av spannmål i Frankrike, vilka utförts under juni och juli månad 1993, upplyste kommissionen genom skrivelse av den 20 september 1993 de franska myndigheterna om att kommissionens tjänstemän hade iakttagit åtta typer av brister i förvaltningen av interventionssystemet. Dessa brister avsåg
- kontrollen av lagrens kvalitet vid lagringens början,
- identifikationen av lagren, särskilt skillnaderna gentemot lager enligt andra bestämmelser,
- eftersläpningar i bokföringen av lageromflyttningar,
- att det var omöjligt att vid kontrolltillfället få en exakt överblick över situationen i varje lager vid ett visst datum,
- det faktum att fysiska inventarier som föreskrivs i gemenskapsrätten samt bokförda inventarier inte fanns tillgängliga vid kontrolltillfället,
- att lagerhållarnas räkenskapsmaterial var av otillfredsställande karaktär,
- vissa interventionslagerlokalers olämpliga karaktär (det var omöjligt att göra mätningar, lastbrygga saknades helt eller var farlig, lokalen var väderutsatt),
- svårigheten att mäta areal och ta övriga mått på lokalen.
6 I samma skrivelse förklarade kommissionen att resultaten av dess kontroll senare skulle kunna komma att få finansiella följder vid avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1993.
7 Kommissionen uttryckte i en skrivelse av den 8 april 1994 tillfredsställelse över de förbättringar som de franska myndigheterna åtog sig att göra. Efter att ha fäst de franska myndigheternas uppmärksamhet på kapitel E i den till skrivelsen fogade uppställningen avseende rättelser samt på slutkommentaren, förklarade kommissionen att någon allmän finansiell sanktion inte var erforderlig, särskilt på grund av de förbättringar som gjorts.
8 I nämnda kapitel E påpekade kommissionen däremot att det saknades lagrade kvantiteter, bland annat under förhållanden som stred mot förordning nr 689/92, särskilt dess artikel 3.6, och att dessa skulle återbetalas till EUGFJ enligt det värde som föreskrevs i kommissionens förordning (EEG) nr 3597/90 av den 12 december 1990 om bokföringsregler för interventionsåtgärder som innefattar interventionsorganens uppköp, lagring och försäljning av jordbruksprodukter (EGT L 350, s. 43; svensk specialutgåva, område 3, volym 35, s. 250).
9 Sammanfattningsvis uppmärksammades de franska myndigheterna på följande:
"... den omständigheten att enligt ihållande rykten under förhandlingarna påstods det förekomma byten mellan lagrade produkter och spannmål på marknaden, särskilt vid försäljningar av interventionslager".
"Om det skulle visa sig", fortsatte kommissionen, "att dessa rykten stämmer, kommer mycket stränga finansiella sanktioner att åläggas och det kommer att fordras att sanktionerna riktas mot näringsidkare eller lagerhållare".
10 Efter en ny kontroll av det offentliga lagret av spannmål, som genomfördes mellan den 27 juni och den 1 juli 1994,
bekräftade kommissionen i en skrivelse av den 16 november 1994 att de franska myndigheterna i ett antal fall inte hade rättat till de brister i systemet som påtalats år 1993, nämligen
- att lagren bokfördes för sent,
- att kontrollerna i vissa hänseenden var otillräckliga,
- att lagringsförhållandena och märkningen var otillräckliga,
- att räkenskapsmaterialet var bristfälligt.
11 I första bilagan till skrivelsen anförde kommissionen att ryktena om att visst spannmål och spannmål som inköpts genom intervention hade blandats hade bekräftats. I en andra bilaga, rörande en kontroll av interventionslagren i området runt Orléans, anfördes att kommissionens tjänstemän i närvaro av företrädare för nationella myndigheter hade konstaterat att silorna innehöll en större mängd än vad som normalt borde finnas i lager. Kommissionens tjänstemän drog därav slutsatsen att förfinansierat vete hade blandats med lagerhållarens privata vete.
12 Kommissionen informerade därefter de nationella myndigheterna om att de finansiella rättelserna skulle fastslås i samband med avslutet av räkenskaperna från och med räkenskapsåret 1992. Genom skrivelse av den 18 augusti 1995 översände kommissionen ett förslag till finansiell rättelse som motsvarade 2 procent av de sammanlagda interventionskostnaderna för offentlig lagring från EUGFJ:s sida, eller ett belopp om 84 miljoner FF.
13 De franska myndigheterna vände sig till det förlikningsorgan som har inrättats på kommissionens initiativ genom dess beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (JO L 182, s. 45; svensk specialutgåva, område 3, volym 59, s. 78), för att detta skulle söka förena de skilda ståndpunkterna i ärendet.
14 I sin provisoriska rapport av den 15 december 1995 anförde förlikningsorganet att de franska myndigheterna inte bestred de grundläggande omständigheter som åberopades av EUGFJ:s kontrollanter, även om det förelåg skillnader i uppfattningen om sanningshalten eller tolkningen av vissa påståenden (punkt 5). Förlikningsorganet ansåg att de förhör det genomfört inte hade gjort det möjligt att med säkerhet avgöra om de franska myndigheternas ändringar uppfyllde kommissionens krav. Det underströk också att det föreföll som om kommissionens tjänstemän redan i slutet av år 1994 hade omvärderat sina tidigare slutsatser, vilka ansågs alltför fördelaktiga, och nu ansåg att de förbättringar som Republiken Frankrike hade gjort sedan 1993 års kontroll motiverade en nedsättning av den finansiella rättelse som var tillämplig på räkenskapsåret 1992, men inte att någon rättelse alls inte skulle göras.
15 Med hänsyn till det ovan anförda gjorde förlikningsorganet följande bedömning:
"Det är verkligen beklagansvärt att kommissionens tjänstemän ger uppfattningen att de i efterhand har kommit till sin ursprungliga slutsats, vilket i detta fall endast kan styrka den berörda medlemsstatens påståenden om bristande säkerhet i fråga om avräkningsförfarandet. Det är för övrigt korrekt att tjänstemännens påståenden och slutsatser vore mer grundade om de kunde stödja sig på en fördjupad undersökning av det system som tillämpas i Frankrike.
För övrigt har de franska myndigheterna huvudsakligen inte bestritt att de borde gjort avsevärda ändringar i sina tidigare förfaranden för att uppfylla kommissionens krav och att gemenskapskontrollerna har gjort det möjligt att peka ut olika felaktigheter som de franska myndigheterna har medgivit och förhindrat."
16 I sin slutliga rapport av den 26 januari 1996 drog förlikningsorganet, efter att ha hänvisat till sin provisoriska rapport, slutsatsen att den finansiella rättelse som kommissionen anbefallit var berättigad.
17 Den föreslagna rättelsen om 2 procent återgavs i kommissionens beslut 96/311/EG av den 10 april 1996 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1992 samt vissa utgifter för räkenskapsåret 1993 (EGT nr L 117, s. 19). Detta beslut var föremål för en talan som ogillades av domstolen i dom av den 1 oktober 1998 i mål C-232/96, Frankrike mot kommissionen (ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen).
18 För räkenskapsåret 1993 föreslog kommissionen i en skrivelse av den 9 februari 1996 som tillsändes de franska myndigheterna en finansiell rättelse också motsvarande 2 procent av utgifterna för tekniska kostnader, finansiella kostnader och andra kostnader med ett belopp om 103 miljoner FF.
19 I skrivelsen påpekades även att de franska myndigheterna hade upplyst kommissionen om att vissa lagrade kvantiteter, som saknades vid tidpunkten för kontrollen, hade saluförts. Eftersom det var omöjligt att sälja lager som saknades anmodade kommissionen Republiken Frankrike att meddela EUGFJ vilka kvantiteter som hade sålts, vilket värde dessa hade samt under vilket räkenskapsår dessa försäljningar hade deklarerats så att en rättelse skulle kunna ske vid avslutet av räkenskaperna för det ifrågavarande räkenskapsåret.
20 I sitt svar av den 27 februari 1996 lämnade de franska myndigheterna inte några närmare upplysningar på denna punkt. Dessutom angav de att de motsatte sig att en ny rättelse gjordes inom sektorn för lagring av spannmål.
21 Förlikningsorganet, till vilket de franska myndigheterna hade vänt sig, konstaterade att de argument som framfördes var identiska med dem som hade presenterats vid den undersökning som det hade gjort beträffande räkenskapsåret 1992 och vidhöll i sin slutrapport av den 5 december 1996 sina tidigare anmärkningar och slutsatser.
22 I punkt 4.5.1.1.3 i den sammanfattande rapporten av den 15 april 1997 om resultaten av kontrollerna för avslutet av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1993 klargjorde kommissionen att
"de franska myndigheterna har, från det att de informerades om EUGFJ:s observationer, vidtagit åtgärder för att förbättra förfarandet. Det otillräckliga systemet för administration och kontroll innebär emellertid att EUGFJ:s fondmedel utsatts för betydande risker under regleringsåren 1992/93 och 1993/94".
23 Kommissionen påpekade flera kvarstående brister beträffande år 1993 (s. 113), nämligen
- att lagren bokfördes för sent,
- att kontrollerna i vissa hänseenden var otillräckliga,
- att lagringsförhållandena och märkningen avseende interventionslagren var otillräckliga,
- att planimetri saknades,
- att räkenskapsmaterialet var otillräckligt.
24 Även i det ifrågasatta beslutet gjordes en finansiell rättelse om 2 procent.
25 Den franska regeringen har till stöd för sin talan om ogiltigförklaring anfört tre grunder. Under den första grunden görs gällande att det nationella förvaltningssystemet är förenligt med gemenskapsrätten, under den andra att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts och under den tredje att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
Huruvida det nationella systemet för administration och kontroll är förenligt med gemenskapsrätten
26 Den franska regeringen har anfört att det nationella systemet för förvaltning och kontroll av kvantiteten och kvaliteten av spannmål som omfattas av intervention under räkenskapsåret 1992 uppfyllde kraven i gemenskapsrätten.
27 Samtliga lager i Frankrike omfattas av ett tekniskt godkännande. De skall föras in i en förteckning över lager som förs av Office national interprofessionnel des céréales (nedan kallat ONIC). Då detta organ inte har några egna lagringsmöjligheter är det hänvisat till de näringsidkare som tillhandahåller tjänster och med vilka det ingår avtal om lagring.
28 Enligt dessa avtal uppkommer lagerhållarens ansvar bland annat då det i lagren förekommer varor som inte omfattas av avtalet eller då spannmålens kvalitet inte är densamma som då den först fördes till lagret. Finansiella påföljder utöver återbetalning av felaktigt utbetalat lagringsstöd tillämpas för det fall de föreskrivna skyldigheterna inte uppfylls. Påföljderna verkställs systematiskt och verkar avhållande för att förhindra fusk med varorna eller bristande övervakning av lagrad spannmål.
29 Kontrollen vid upplagringen avser både vilka kvantiteter som förs in och spannmålens kvalitet på grundval av representativa prover av partierna. Kontroll vid leveranstidpunkten har alltid säkerställts. ONIC företräds i allmänhet av lagerhållningsorganet vid leveranstidpunkten. När det finns ett beroendeförhållande mellan lagerhållningorganet och leverantören vänder sig ONIC däremot till ett övervakningsföretag.
30 Även om det i vissa fall förekommit eftersläpning i bokföringen har detta inte alls inverkat på deklarationernas trovärdighet då transaktionerna (inlevererat, utlevererat ...) var kända dag för dag. Det har sålunda alltid varit möjligt att presentera en exakt status för varje lager vid tidpunkten för kontrollerna genom att jämföra vad som inlevererats och utlevererats enligt de senaste deklarationerna.
31 Dessutom har år 1993 hänsyn tagits till risken för kringgående av gemenskapsbestämmelserna om offentlig lagring av spannmål.
32 För att försäkra sig om att den offentliga lagringen gick rätt till har de franska myndigheterna vidtagit åtgärder som inte föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna, bland annat genom att ålägga lagerhållarna att anbringa skyltar avseende den lagringskapacitet som de reserverat för ONIC.
33 Protokollen som upprättats vid de kontroller som kommissionen genomförde visar att lagringsförhållandena var tillfredsställande. De klara undantagsfall i vilka incidenter har framkommit (döda fåglar, isoleringsplattor som har hittats på lagrad spannmål) är inte representativa för hur lagringen har skett av varorna, eftersom EUGFJ:s kontrollavdelning inte har framfört någon anmärkning i detta avseende.
34 I revisionen av de utbetalande organen avseende räkenskapsåren 1993 och 1994, som revisionsbyrån Ernst och Young utförde på uppdrag av kommissionen, heter det på denna punkt följande:
"Avvikelserna har följts upp korrekt. De spannmålskvantiteter som tagits upp i de årliga deklarationerna för avslutet av räkenskaperna för åren 1993 och 1994 har på ett korrekt sätt stämts av mot de kvantiteter som återfinns i datalistorna från ONIC:s administrativa system (punkt 7.3.5 i bilaga 7 till revisionen).
De av ONIC genomförda kvantitetskontrollerna är uppenbarligen av god kvalitet; de är många till antalet, de genomförs i enlighet med ett precist förfarande, de är systematiska, de utförs oväntat vad gäller de mellanliggande kontrollerna. Kontrollerna gör det möjligt för ONIC att bilda sig en tillförlitlig uppfattning om de uppgifter som lagerhållarna har skickat. Dessutom möjliggör ONIC:s administrativa system - tack vare en manuell sammanställning som säkerligen är tidskrävande och enahanda - en detaljerad kännedom om spannmålslagren vid en given tidpunkt under räkenskapsåret för varje lagerhållare" (punkt 7.4 i bilaga 7 till revisionen).
35 Den franska regeringen har betonat att de viktigaste bedömningarna och slutsatserna i denna revisionsrapport visar att det system för kontroll, förteckning och lagring som införts genom ONIC:s administrativa system är värdefullt med hänsyn till att det särskilt möjliggör en detaljerad kännedom om spannmålslagren vid en given tidpunkt under räkenskapsåret för varje lagerhållare. Av rapporten framgår klart att kommissionen helt saknar underlag för en av de viktigaste punkterna i sin kritik, nämligen kvantitetskontrollerna hos lagerhållarna.
36 Den franska regeringen har bestritt att kommissionens påståenden, särskilt de som förekommer i det meddelande som bifogats dess skrivelse av den 20 september 1993, gör det möjligt att sluta sig till att det förekommit brister som skulle kunna ge upphov till förluster för EUGFJ.
37 Vissa av kommissionens anmärkningar avser nämligen krav som inte föreskrivs i gällande bestämmelser. Således föreskrivs inte i någon gemenskapsrättslig bestämmelse att det verkliga lagerinnehållet vid varje tillfälle skall överensstämma med uppgifterna i interventionsorganets datasystem. Detsamma gäller den systematiska skyltningen vid lagringsplatserna. Avslutningsvis föreskrivs inte i någon gemenskapsrättslig bestämmelse vilka krav som ställs på lagringsföretagens räkenskapsmaterial.
38 Det bör först erinras om att kommissionen enligt fast rättspraxis inte kan påföra EUGFJ några andra belopp än sådana som har betalats i enlighet med de regler som fastställts inom de olika sektorerna för jordbruksprodukter, vilket innebär att medlemsstaterna ansvarar för alla andra belopp, bland annat sådana belopp som de nationella myndigheterna felaktigt har ansett sig behöriga att utbetala inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden (domar av den 7 februari 1979 i mål 11/76, Nederländerna mot kommissionen, REG 1979, s. 245, punkt 8, och i mål 18/76, Tyskland mot kommissionen, REG 1979, s. 343, punkt 7, samt dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen, REG 1993, s. I-5611, punkt 14).
39 Det ankommer således på kommissionen att styrka att gemenskapsreglerna har åsidosatts, men det åligger medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har begått ett misstag när det gäller att dra de finansiella konsekvenserna därav (se dom av den 12 juli 1984 i mål 49/83, Luxemburg mot kommissionen, REG 1984, s. 2931, punkt 30).
40 Det skall för det första noteras att enligt vad förlikningsorganet har uppgivit beträffande räkenskapsåret 1992 så har de franska myndigheterna inte bestritt att de borde ha ändrat sina tidigare förfaranden avsevärt för att uppfylla kommissionens krav och att gemenskapskontrollerna har gjort det möjligt att upptäcka olika felaktigheter som de franska myndigheterna har medgivit och bestraffat (se punkt 15 i denna dom). Dessutom har förlikningsorganet i sin slutrapport av den 5 december 1996 vidhållit sina tidigare anmärkningar och slutsatser för räkenskapsåret 1993 (se punkt 21 i denna dom).
41 För det andra framgår det av bilaga 2 till kommissionens skrivelse av den 16 november 1994 att kommissionens tjänstemän under ett kontrolluppdrag i juni 1994 kunde konstatera en blandning av förfinansierat vete med lagerhållarens privata vete (se punkt 11 i denna dom).
42 För det tredje framgår det av en skrivelse som kommissionen skickade den 13 juni 1997 till Republiken Frankrike att kommissionens tjänstemän beträffande räkenskapsåren 1994, 1995 och 1996 hade konstaterat att de brister i det franska systemet för kontroll och lagring av spannmål, som dessa tjänstemän tidigare hade konstaterat, fortfarande bestod, såsom frånvaron av en representant från ONIC vid leveranstidpunkten, brister i den årliga inventeringen och den otillräckliga kontrollen av data.
43 För det fjärde har den franska regeringen i sin replik bekräftat att vissa regler möjligen inte iakttogs på platsen.
44 Slutligen kan någon hänsyn inte tas till den omständigheten att vissa av kommissionens anmärkningar avsåg krav som inte var uttryckligen föreskrivna i det gemenskapsrättsliga regelverket.
45 Genom artikel 8.1 i förordning nr 729/70, som anger de principer som gemenskapen och medlemsstaterna skall följa vid genomförandet av sådana gemenskapsåtgärder för intervention på jordbruksområdet som finansieras av EUGFJ och vid bekämpandet av fusk och oegentligheter i samband med dessa åtgärder (dom av den 6 maj 1982 i de förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, BayWa m.fl., REG 1982, s. 1503, punkt 13; svensk specialutgåva, volym 6), åläggs medlemsstaterna skyldigheten att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, även om det i gemenskapsrättsakten i fråga inte uttryckligen anges att någon närmare bestämd kontrollåtgärd skall vidtas (se dom av den 12 juni 1990 i mål C-8/88, Tyskland mot kommissionen, REG 1990, s. I-2321, punkterna 16 och 17).
46 Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall på den första grunden.
Huruvida rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts
47 Som andra grund har den franska regeringen anfört att kommissionen har åsidosatt rättssäkerhetsprincipen genom att återta sitt åtagande i skrivelsen av den 8 april 1994 att inte vidta några finansiella sanktioner i samband med avräkningen på grund av att det enligt "ihållande rykten under förhandlingarna påstods förekomma byten mellan lagrade produkter och spannmål på marknaden, särskilt vid försäljningar av interventionslager".
48 Kommissionen har bestritt att den skulle ha lovat de franska myndigheterna att de brister som konstaterats i kontrollsystemet inte skulle föranleda minsta finansiella rättelse. Enligt kommissionen har möjligheten till finansiell rättelse uttryckligen omnämnts i dess skriftväxling med de franska myndigheterna.
49 Utan att det är nödvändigt att undersöka om det åtagande som kommissionen påstås ha gjort, efter det att det aktuella räkenskapsåret avslutats, om att inte fordra en allmän finansiell sanktion, kan undanta en medlemsstat från de finansiella följderna av dess överträdelser av bestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken, är det tillräckligt, som framgår av punkt 7-9 i denna dom, att konstatera att detta åtagande under alla omständigheter gjordes med förbehåll för att det inte skulle uppdagas att spannmål som inköpts genom intervention bytts ut mot privat spannmål. Rättelsen beslutades efter det att kommissionens tjänstemän i närvaro av företrädare för den nationella förvaltningen upptäckt att byten skett samt efter ett undersökningsförfarande, såsom framgår av kommissionens skrivelse av den 16 november 1994.
50 Av det anförda följer att talan inte kan bifallas på den andra grunden.
Huruvida proportionalitetsprincipen har åsidosatts
51 Den franska regeringen har i andra hand gjort gällande att det ifrågasatta beslutet strider mot proportionalitetsprincipen. Enligt sökanden kunde rättelsen under alla omständigheter inte tillämpas på budgetpost 10-13, som avser förluster på sålda lager, vilka skall ersättas fullt ut enligt förordning nr 3597/90.
52 I detta hänseende är det tillräckligt att erinra om att utöver det faktum att det verkligen saknades kvantiteter av interventionslager har kommissionen mer allmänt kunnat fastställa att det förekommit brister i kontrollsystemet. Dessa föranledde slutsatsen att det kunde saknas även andra kvantiteter och således finnas risk för ytterligare förluster, vilka inte skulle kunna ersättas enligt förordning nr 3597/90.
53 Talan kan följaktligen inte bifallas på den tredje grunden.
Rättelsen avseende exportbidrag för mjukost
54 I rådets förordning (EEG) nr 876/68 av den 28 juni 1968 (EGT L 155, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 84) fastställs allmänna bestämmelser för beviljande av exportbidrag för mjölk och mjölkprodukter och kriterier för fastställande av bidragsbeloppen. I artikel 6 i förordningen klargörs att exportbidraget skall utbetalas vid framläggande av bevis på att produkterna har exporterats från gemenskapen och att de har sitt ursprung inom gemenskapen.
55 I förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 (EGT L 351, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 216) har kommissionen antagit gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter.
56 Artikel 3 i denna förordning har följande lydelse:
"1. Med exportdag avses den dag då tullmyndigheten tar emot den exportdeklaration i vilken det anges att en bidragsansökan kommer att lämnas in.
...
4. Exportdagen skall vara avgörande när den exporterande produktens kvantitet, slag och egenskaper fastställs.
..."
57 I artikel 5.1 i samma förordning föreskrivs följande:
"1. Betalning av ett rörligt eller fast bidrag skall i följande fall ske, inte enbart på villkor att produkten har lämnat gemenskapens tullområde, utan också - utom när den på grund av force majeure förstörts under transport - att den har importerats till tredje land eller, i tillämpliga fall, till ett bestämt tredje land inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot:
a) Det råder starkt tvivel om produktens faktiska bestämmelse.
b) Produkten kan komma att återinföras till gemenskapen ..."
58 I artikel 5.1 sista stycket tilläggs följande:
"De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna får dessutom kräva att ytterligare bevis läggs fram för att styrka att produkten faktiskt har släppts ut på marknaden i oförändrat skick i det importerande tredje landet."
59 I artikel 13 i förordning nr 3665/87 föreskrivs:
"Bidrag skall inte beviljas för produkter som inte är av sund och god marknadsmässig kvalitet och inte heller för produkter som är avsedda som människoföda och vars egenskaper eller skick utesluter eller i betydande grad försämrar en sådan användning."
60 I artikel 17, som handlar om rörliga bidrag, stadgas slutligen att produkten skall ha införts i oförändrat skick till det tredje landet. I artikel 17.3 föreskrivs i detta avseende följande:
"En produkt skall anses vara importerad när den har tullbehandlats för övergång till fri konsumtion i det berörda tredje landet."
61 Osttillverkningsbolaget Bel (nedan kallat Bel) exporterade, under sista kvartalet år 1988, 14 256 kartonger ost benämnd "Vache qui rit" med en totalvikt om 89 813 kg och ett marknadsvärde om 883 700 FF till Saudiarabien. För denna export åtnjöt bolaget exportbidrag i enlighet med artikel 17 i rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 148, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 52).
62 Den 20 juni 1989, det vill säga sex månader efter det att de ifrågavarande kartongerna hade skickats i väg, upprättade Bel ett skuldebrev för köparen, bolaget Abbar and Zainy Cold Stores i Djedda, på ett belopp om 187 110,78 USD, motsvarande det fakturerade värdet av 12 148 kartonger.
63 Köparen ansåg att konsistensen av ostmassan var för mjuk i förhållande till vad som var normalt för denna produkt. För att bevara produktens goda namn beslutade Bel att förstöra de 12 148 kartongerna.
64 Vid en undersökning som genomfördes den 6 november 1991 inom ramen för rådets förordning (EEG) nr 4045/89 av den 21 december 1989 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och om upphävande av direktiv 77/435/EEG (EGT L 388, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 27), konstaterade de franska myndigheterna följande:
"De produkter som kom från koncernens belgiska fabrik har varit föremål för en granskning av bolagets kvalitetsavdelning. Denna konstaterade att framställningsförfarandet under omkring tio framställningsdagar inte hade följts upp i tillräcklig omfattning, vilket medförde att samtliga misstänkta produkter drogs tillbaka från försäljning".
65 Efter det att produkterna hade förstörts uppbar Bel ett exportbidrag på 720 720 FF.
66 I skrivelser av den 5 januari, den 3 april och den 9 oktober 1995 meddelade kommissionen de franska myndigheterna att ett parti på 76 500 kg ost inte var berättigat till intervention på grund av att det dels redan från framställningen hade kvalitetsbrister, dels inte hade släppts ut på marknaden i mottagarlandet.
67 I skrivelser av den 16 januari 1996, och sedan av den 23 april 1995, meddelade kommissionen Republiken Frankrike att den avsåg föreslå att ett belopp om 720 720 FF, som motsvarade tilldelningen av exportbidraget för 76 500 kg mjukost, skulle uteslutas från finansiering genom EUGFJ.
68 Republiken Frankrike förde saken inför förlikningsorganet. I sin slutrapport av den 8 november 1996 uttalade detta
"... att det i det förevarande fallet inte kunde finna någon grund för förlikning. Organet vill understryka vikten av att få ett snabbt klarläggande av de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna, särskilt av artiklarna 5 och 13 i förordning nr 3665/87".
69 Genom det ifrågasatta beslutet företog kommissionen en rättelse av beloppet om 720 720 FF av de skäl som anges i punkt 4.2.2.3 i den sammanfattande rapporten på grund av att
- produkten inte var av marknadsmässig kvalitet (se artikel 13 i förordning nr 3665/87),
- kvalitetsbristen hade uppstått under produktionen och således före exporten (se artikel 3 i förordning nr 3665/87),
- produkten inte hade släppts ut på marknaden i mottagarlandet (se artikel 5 i förordning nr 3665/87).
70 Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring har den franska regeringen gjort gällande att utbetalningen av exportbidraget för mjukosten har skett i enlighet med reglerna i förordning nr 3665/87. Av detta följer att det ifrågasatta beslutet strider mot förordning nr 729/70, närmare bestämt mot artiklarna 2 och 3 i denna förordning i vilka det föreskrivs att interventioner i syfte att reglera jordbruksmarknaden skall finansieras av EUGFJ när de företas av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i överensstämmelse med gemenskapsrätten.
71 Till stöd för denna enda grund har den franska regeringen anfört två argument.
72 För det första var produkterna av sund och god marknadsmässig kvalitet på exportdagen.
73 Det var inte förrän vid saluföringen av produkterna som importören konstaterade att ostmassan var mjukare än normalt. Enligt den franska regeringen framkom varken tecken på bakteriella eller fysisk-kemiska defekter eller främmande element och inte heller på att sista förbrukningsdatum hade överskridits i samband med förtullningen hos de saudiarabiska myndigheterna.
74 För det andra har export av ostpartiet till Saudiarabien faktiskt skett i den mening som avses i artikel 5 i förordning nr 3665/87.
75 Tullbehandlingen för övergång till fri konsumtion hade således avslutats på behörigt sätt. Den efterkommande förstöringen av produkterna kan följaktligen inte leda till någon tvekan om att varorna faktiskt hade nått den saudiarabiska marknaden. Utsläppande på marknaden i enlighet med förordning nr 3665/87 skall anses ha skett så snart som tullbehandlingen i samband med den fria omsättningen har avslutats i mottagarlandet och produkterna har omhändertagits av kunden.
76 Vad gäller de ifrågavarande produkternas sunda och goda marknadsmässiga kvalitet skall för det första noteras att eftersom det inte finns några gemenskapsbestämmelser som definierar detta begrepp så ankommer det på medlemsstaterna att själva anta närmare bestämmelser på detta område (se dom av den 8 juni 1994 i mål C-371/92, Ellinika Dimitriaka, REG 1994, s. I-2391, punkt 23).
77 Sådana nationella bestämmelser får dock inte strida mot den tillämpliga gemenskapslagstiftningens allmänna systematik. I det nionde övervägandet i ingressen till förordning nr 3665/87 anges i detta avseende att produkterna för vilka exportbidrag begärs bör vara "av en sådan kvalitet att de kan saluföras enligt normala villkor".
78 På denna punkt är det tillräckligt att konstatera att den franska regeringen har vidgått att kvalitetsskillnaden i förhållande till produktens normala konsistens berodde på en brist i produktionen och att detta hade fastställts vid en intern undersökning som genomförts av producenten (se punkt 64 i förevarande dom).
79 Det spelar därför ingen roll att bristen vad gäller konsistensen inte upptäcktes förrän vid en kontroll som den saudiarabiske kunden genomförde. Den ifrågavarande produkten var behäftad med ett dolt fel på exportdagen och var således inte av sund och god marknadsmässig kvalitet i den mening som avses i artikel 13 i förordning nr 3665/87.
80 En motsatt lösning skulle innebära att samhället skulle få stå för konsekvenserna av att en producent inte uppfyller sin avtalsförpliktelse att leverera en fullgod produkt. Detta är inte tanken bakom systemet med exportbidrag, vilket endast syftar till att möjliggöra export av gemenskapsprodukter som annars inte skulle vara lönsamma för näringsidkaren (se dom av den 28 mars 1996 i mål C-299/94, Anglo Irish Beef Processors International m.fl., REG 1996, s. I-1925, punkterna 21 och 22).
81 Eftersom något bidrag enligt artikel 13 i förordning nr 3665/87 inte skall beviljas för produkter som inte är av sund och god marknadsmässig kvalitet finns det ingen anledning att även undersöka om import av det ifrågavarande mjukostpartiet till Saudiarabien verkligen har skett i den mening som avses i artikel 5 i förordningen.
82 Av vad anförts följer att talan skall ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
83 Enligt artikel 69.2 första meningen i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet skall den ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
följande dom:
84 Talan ogillas.
85 Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.