Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
21 de maio de 2026 (*)
« Reenvio prejudicial — Política Externa e de Segurança Comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a agressão militar contra a Ucrânia — Regulamento (UE) n.° 269/2014 — Artigo 2.°, n.° 1 — Congelamento dos fundos e dos recursos económicos — Constituição de um trust — Beneficiário do trust incluído na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 — Congelamento dos fundos e dos recursos económicos transferidos para o trust — Conceitos de “pertença” e de “controlo” »
Nos processos apensos C‑428/24 e C‑476/24,
que têm por objeto os pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), por Decisões de 7 de maio de 2024 e de 8 de maio de 2024, que deram entrada no Tribunal de Justiça, respetivamente, em 13 de junho de 2024 e em 5 de julho de 2024, nos processos
FZ AR SpA
contra
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Comitato di Sicurezza Finanziaria,
Comando Generale della Guardia di Finanza, Nucleo Speciale di Polizia Valutaria,
Agenzia del Demanio,
sendo intervenientes:
PN SpA,
FZ GO AG (C‑428/24),
e
SX Ltd
contra
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Comando Generale della Guardia di Finanza,
Agenzia del Demanio,
sendo interveniente:
SY Ltd (C‑476/24),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: F. Biltgen, presidente de secção, T. von Danwitz, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Primeira Secção, I. Ziemele (relatora), A. Kumin e S. Gervasoni, juízes,
advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,
secretário: C. Di Bella, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 10 de setembro de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–        em representação da FZ AR SpA, por G. Cambareri, avvocato, e D. Bogaert, T. Bontinck, M. Brésart, S. Napolitano e F. Patuelli, avocats,
–        em representação da FZ GO AG, por N. Montag, avocată, e A. O’Neill, barrister,
–        em representação da SX Ltd, por F. Centonze e A. Saccucci, avvocati,
–        em representação da SY Ltd, por P. Busco, avvocato,
–        em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino, na qualidade de agente, assistido por G. Palatiello e L. Paolucci, avvocati dello Stato, e P. Cardinale, procuratore dello Stato,
–        em representação do Governo Belga, por L. Jans, C. Pochet e M. Van Regemorter, na qualidade de agentes,
–        em representação do Governo Finlandês, por M. Pere, na qualidade de agente,
–        em representação do Conselho da União Europeia, por M. Di Gaetano, B. Driessen e P. Mahnič, na qualidade de agentes,
–        em representação da Comissão Europeia, por M. Carpus‑Carcea e L. Puccio, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1        Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 269/2014 do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/330 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022 (JO 2022, L 51, p. 1) (a seguir «Regulamento n.° 269/2014»).
2        Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem, respetivamente, no processo C‑428/24, a FZ AR SpA ao Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Comitato di Sicurezza Finanziaria (Ministério da Economia e das Finanças, Direção do Tesouro, Comité de Segurança Financeira, Itália), ao Comando Generale della Guardia di Finanza, Nucleo Speciale di Polizia Valutaria (Comando Geral da Unidade de Ação Fiscal, Núcleo Especial da Polícia Monetária, Itália) e à Agenzia del Demanio (Agência do Domínio Público, Itália), bem como, no processo C‑476/24, a SX Ltd ao Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças), ao Comando Generale della Guardia di Finanza (Comando Geral da Unidade de Ação Fiscal) e à Agenzia del Demanio (Agência do Domínio Público), a respeito do congelamento dos fundos e dos recursos económicos da FZ AR e do recurso económico pertencente à SX constituído por uma embarcação.
Quadro jurídico
Direito internacional
3        O artigo 2.° da Convenção sobre a lei aplicável ao trust e ao seu reconhecimento, celebrada em Haia, em 1 de julho de 1985 (a seguir «Convenção de Haia»), assinada e ratificada pela República Italiana, prevê:
«Para efeitos da presente Convenção, o termo “trust” refere‑se às relações jurídicas constituídas — por ato inter vivos ou mortis causa — por uma pessoa, o fundador, através da transferência de bens que ficam sob o controlo de um trustee no interesse de um beneficiário ou com uma finalidade específica.
O trust reveste‑se das características seguintes:
a)      os bens do trust constituem um fundo separado e não integram o património do trustee;
b)      o título relativo aos bens do trust ficará em nome do trustee ou de quem o represente;
c)      o trustee fica investido no poder e sujeito à obrigação, de que deverá prestar contas, de administrar, gerir ou dispor dos bens, nos termos do instrumento do trust e das obrigações específicas impostas pela lei.
A reserva de certas prerrogativas por parte do fundador ou o exercício de algum direito pelo trustee na qualidade de beneficiário não é necessariamente incompatível com a existência de um trust.»
4        Nos termos do artigo 6.°, primeiro parágrafo, desta convenção:
«O trust será regulado pela lei escolhida pelo fundador. A escolha deve ser expressa ou resultar das disposições do instrumento do trust ou que faça prova da sua existência, interpretadas, se necessário, à luz das circunstâncias do caso.»
5        O artigo 11.° da referida convenção estabelece:
«Será reconhecido como tal qualquer trust constituído nos termos da lei referida no capítulo precedente.
Este reconhecimento implicará, no mínimo, que os bens do trust sejam diferentes do património pessoal do trustee e que este possa agir ou comparecer em juízo na qualidade de trustee, bem como perante notário ou qualquer pessoa que exerça funções públicas.
Contanto que a lei aplicável ao trust assim o exija ou estabeleça, este reconhecimento implicará, em particular:
a)      que os credores pessoais do trustee não podem constituir ónus sobre os bens do trust;
b)      que os bens do trust não integram o património do trustee em caso de insolvência deste;
c)      que os bens do trust não integram o regime de bens do casamento nem a sucessão do trustee;
d)      que os bens do trust podem ser reivindicados caso o trustee, violando as obrigações decorrentes do trust, tenha integrado os bens do trust nos seus bens pessoais ou os tenha alienado.
No entanto, os direitos e obrigações do terceiro, que esteja na posse de bens do trust, também são regulados pela lei determinada pelas normas de conflito do foro.»
Direito da União
Decisão 2014/145/PESC
6        Os considerandos 1, 4 e 5
da Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16), enunciam:
«(1) Em 6 de março de 2014, os Chefes de Estado e de Governo dos Estados‑Membros da União [Europeia] condenaram veementemente a violação da soberania e da integridade territorial ucranianas pela Federação da Rússia, que não resultou de qualquer provocação, e exortaram a Federação da Rússia a retirar imediatamente as suas forças armadas e a enviá‑las para as suas áreas de estacionamento permanente, em conformidade com os acordos aplicáveis. [...] Os Chefes de Estado ou de Governo consideraram que a decisão do Conselho Superior da República Autónoma da Crimeia de realizar um referendo sobre o futuro estatuto do território é contrária à Constituição ucraniana, pelo que é ilegal.
[...]
(4)      Nas atuais circunstâncias, deverão ser impostas medidas restritivas a viagens e um congelamento de bens contra pessoas responsáveis por ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, incluindo ações sobre o futuro estatuto de qualquer parte do território que sejam contrárias à Constituição Ucraniana, e pessoas, entidades ou organismos a elas associadas.
(5)      É necessária uma ação adicional da União para dar execução a determinadas medidas.»
Decisão (PESC) 2022/397 e Decisão (PESC) 2022/883
7        Em resposta à agressão da Ucrânia pela Federação da Rússia em 24 de fevereiro de 2022 e tendo em conta a gravidade da situação, o Conselho da União Europeia alterou o anexo da Decisão 2014/145, relativo à lista de pessoas, entidades e organismos referidos nos artigos 1.° e 2.° desta decisão, através nomeadamente da Decisão (PESC) 2022/397, de 9 de março de 2022 (JO 2022, L 80, p. 31), e da Decisão (PESC) 2022/883, de 3 de junho de 2022 (JO 2022, L 153, p. 92).
Regulamento n.° 269/2014
8        Os considerandos 4 a 6 do Regulamento n.° 269/2014 enunciam:
«(4) Em 17 de março de 2014, o Conselho adotou a Decisão 2014/145/PESC, que prevê restrições de viagem e o congelamento de fundos e recursos económicos de determinadas pessoas responsáveis por ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, incluindo ações relacionadas com o futuro estatuto de qualquer parte do território que são contrárias à Constituição ucraniana bem como das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados. Essas pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos são enumerados no anexo dessa decisão.
(5)      Algumas dessas medidas são abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado [FUE] pelo que, nomeadamente para garantir a sua aplicação uniforme em todos os Estados‑Membros, é necessária uma ação regulamentar a nível da União a fim de assegurar a sua execução.
(6)      O presente regulamento respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, nomeadamente pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e, em especial o direito à ação e a um tribunal imparcial e o direito à proteção de dados pessoais. O presente regulamento deve ser aplicado em conformidade com esses direitos.»
9        O artigo 1.° deste regulamento prevê:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[...]
d)      “Recursos económicos”, ativos de qualquer tipo, corpóreos ou incorpóreos, móveis ou imóveis, que não sejam fundos mas que possam ser utilizados na obtenção de fundos, bens ou serviços;
e)      “Congelamento de recursos económicos”, qualquer ação destinada a impedir a utilização de recursos económicos para a obtenção de fundos, bens ou serviços por qualquer meio, incluindo, entre outros, a sua venda, locação ou hipoteca;
f)      “Congelamento de fundos”, qualquer ação destinada a impedir o movimento, transferência, alteração, utilização ou operação de fundos, ou acesso a estes, que seja suscetível de provocar uma alteração do respetivo volume, montante, localização, propriedade, posse, natureza, destino ou qualquer outra alteração que possa permitir a sua utilização, incluindo a gestão de carteiras de valores mobiliários;
g)      “Fundos”, ativos financeiros e benefícios económicos de qualquer tipo, incluindo, entre outros:
i)      numerário, cheques, créditos em numerário, livranças, ordens de pagamento e outros instrumentos de pagamento;
ii)      depósitos em instituições financeiras ou outras entidades, saldos de contas, créditos e títulos de crédito;
iii)      valores mobiliários e instrumentos de dívida de negociação aberta ao público ou restrita, incluindo ações e outros títulos de participação, certificados representativos de valores mobiliários, obrigações, promissórias, warrants, títulos sem garantia especial e contratos sobre instrumentos derivados;
iv)      juros, dividendos ou outros rendimentos gerados por ativos ou mais‑valias provenientes de ativos;
v)      créditos, direitos de compensação, garantias, garantias de boa execução ou outros compromissos financeiros;
vi)      cartas de crédito, conhecimentos de embarque, comprovativos de vendas; e
vii)      documentos que atestem a detenção de fundos ou recursos financeiros;
[...]»
10      O artigo 2.° do referido regulamento dispõe:
«1.      São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse ou que se encontram à disposição ou sob controlo das pessoas singulares ou das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados que figurem na lista constante do anexo I.
2.      É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos, ou das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados que figurem na lista constante do anexo I, ou disponibilizá‑los em seu benefício.»
11      O artigo 3.°, n.° 1, do mesmo regulamento prevê:
«O anexo I enumera:
a)      As pessoas singulares responsáveis por ações ou políticas que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, ou a estabilidade ou segurança do país, que apoiam ou aplicam tais ações ou políticas ou que impedem o trabalho das organizações internacionais na Ucrânia;
[...]
d)      As pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio, material ou financeiro, aos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia ou pela desestabilização da Ucrânia, ou que obtenham benefícios desses decisores;
e)      As pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que realizam transações com os grupos separatistas na região de Donbass, na Ucrânia;
f)      As pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio, material ou financeiro, ao Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia, ou que obtenham benefícios desse Governo; ou
g)      Os proeminentes homens de negócios ou pessoas coletivas, entidades ou organismos envolvidos em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, que é responsável pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia,
e as pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados.»
12      Nos termos do artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014:
«É proibido participar, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades cujo objeto ou efeito seja contornar as medidas a que se refere o artigo 2.°»
Regulamento de Execução (UE) 2022/396
13      Em 9 de março de 2022, o Conselho adotou o Regulamento de Execução (UE) 2022/396, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 80, p. 1), pelo qual foram acrescentados 146 membros do Conselho da Federação da Rússia que ratificaram as decisões governamentais relativas ao «Tratado de Amizade, Cooperação e Assistência Mútua entre a Federação da Rússia e a República Popular de Donetsk e entre a Federação da Rússia e a República Popular de Luhansk» à lista de pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos sujeitos a medidas restritivas, constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, bem como 14 pessoas que apoiam o Governo da Federação da Rússia e dele beneficiam ou que representam uma fonte substancial de receitas para o referido Governo, ou que estão associadas a pessoas e entidades que constem das listas.
14      Os considerandos 3 e 4 deste regulamento de execução enunciam:
«(3) Em 24 de fevereiro de 2022, o presidente da Federação da Rússia anunciou uma operação militar na Ucrânia e as forças armadas russas iniciaram um ataque à Ucrânia. Esse ataque constitui uma violação flagrante da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia.
(4) Nas suas Conclusões de 24 de fevereiro de 2022, o Conselho Europeu condenou com a maior veemência possível a agressão militar não provocada e injustificada da Federação da Rússia contra a Ucrânia. Com as suas ações militares ilegais, a Rússia está a violar flagrantemente o direito internacional e os princípios da Carta das Nações Unidas e a comprometer a segurança e a estabilidade, tanto a nível europeu como a nível mundial. O Conselho Europeu decidiu, em estreita coordenação com os nossos parceiros e aliados, mais medidas restritivas que terão enormes e graves consequências para a Rússia na sequência das suas ações.»
Regulamento de Execução (UE) 2022/878
15      Tendo em conta a gravidade da situação no que diz respeito às atrocidades cometidas pelas Forças Armadas da Federação da Rússia em várias cidades ucranianas, o Conselho adotou o Regulamento de Execução (UE) 2022/878 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 15), pelo qual acrescentou 65 pessoas e 18 entidades à lista de pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos sujeitos a medidas restritivas, constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
16      Os considerandos 2 e 3 deste regulamento de execução enunciam:
«(2) A União mantém‑se inabalável no seu apoio à soberania e à integridade territorial da Ucrânia e continua a condenar ações e políticas que comprometam a integridade territorial da Ucrânia.
(3)      A União condena com a maior veemência possível as atrocidades denunciadas cometidas pelas Forças Armadas da Federação da Rússia em Bucha e noutras cidades ucranianas. A União apoia todas as medidas destinadas a assegurar que as forças armadas da Federação da Rússia respondam pelas violações dos direitos humanos e do direito internacional humanitário cometidas na Ucrânia.»
Diretiva 2015/849
17      A Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.° 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018 (JO 2018, L 156, p. 43) (a seguir «Diretiva 2015/849») enuncia, no seu considerando 14:
«A necessidade de dispor de informações exatas e atualizadas sobre o beneficiário efetivo é um fator essencial para rastrear os agentes do crime, que de outro modo poderão dissimular a sua identidade numa estrutura societária. [...]»
18      O artigo 3.° desta diretiva dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, são aplicáveis as seguintes definições:
[...]
6)      “Beneficiário efetivo”: a pessoa ou pessoas singulares que, em última instância, detêm a propriedade ou o controlo do cliente e/ou a pessoa ou pessoas singulares por conta de quem é realizada uma operação ou atividade, incluindo pelo menos:
[...]
b) No caso dos fundos fiduciários, todas as seguintes pessoas:
i)      o fundador (settlor) ou os fundadores (settlors),
ii)      o administrador ou os administradores fiduciários de fundos fiduciários,
iii)      o curador ou os curadores, se aplicável,
iv)      os beneficiários ou, se ainda não tiverem sido determinadas as pessoas que beneficiam do centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou da pessoa coletiva, a categoria de pessoas em cujo interesse principal o centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou a pessoa coletiva foram constituídos ou exercem a sua atividade,
v)      outra pessoa singular que detenha o controlo final do fundo fiduciário através de participação direta ou indireta ou através de outros meios;
[...]»
Melhores práticas
19      O Conselho elaborou um documento sobre as melhores práticas a estabelecer entre os diferentes Estados‑Membros no que diz respeito à aplicação de medidas restritivas, atualizado nomeadamente em 4 de maio de 2018 (documento 8519/18), em 27 de junho de 2022 (documento 10572/22) e em 3 de julho de 2024 (documento 11623/24).
20      O documento 11623/24 do Conselho, intitulado «Melhores práticas da [União Europeia] para a implementação eficaz de medidas restritivas», na sua versão de 3 de julho de 2024 (a seguir «melhores práticas»), prevê, no seu ponto 3, que as melhores práticas devem ser consideradas como recomendações não exaustivas de caráter geral para a implementação eficaz de medidas restritivas, de acordo com a legislação da União e com a legislação nacional. Tais recomendações não têm caráter vinculativo, nem devem ser interpretadas como preconizando qualquer tipo de ação que possa ser incompatível com a legislação da União ou nacional aplicável, nomeadamente em matéria de proteção de dados.
21      A secção B das melhores práticas inclui uma parte III, intitulada «Âmbito das medidas restritivas financeiras», cujos pontos 34 e 35 têm a seguinte redação:
«34.      O congelamento incide sobre todos os fundos e recursos económicos que sejam pertença ou propriedade das pessoas ou entidades designadas, e também
sobre os que se encontrem na sua posse ou sob o seu controlo.
O “controlo ou a posse” devem ser entendidos como abrangendo todas as situações em que, sem dispor de título de propriedade, determinada pessoa ou entidade designada pode legalmente dispor ou proceder à transferência de fundos ou recursos económicos de que não seja proprietária, sem necessitar do consentimento prévio do proprietário legal. [...]
35.      Em princípio,
o congelamento não deveria afetar fundos nem recursos económicos que não sejam propriedade ou pertença, nem se encontrem na posse ou sob o controlo de pessoas ou entidades designadas. [...] Do mesmo modo, não são abrangidos os
fundos e recursos económicos de uma entidade não designada cuja personalidade jurídica seja
diferente da de uma pessoa ou entidade designada, salvo se se encontrarem sob o controlo ou
na posse da pessoa ou entidade designada. Porém, os fundos e recursos económicos que sejam
propriedade conjunta de uma pessoa ou entidade designada e de uma não designada ficam, na
prática, abrangidos na sua totalidade.»
22      A referida secção B inclui ainda uma parte VIII que contém nomeadamente os pontos 62 a 67 das melhores práticas, nos termos dos quais:
«Justificação
62.      São obrigatoriamente congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam pertença ou propriedade, se encontrem na posse ou sob o controlo de pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos incluídos na lista. Nas condições estabelecidas no ponto 35, incluem‑se aqui os ativos que sejam propriedade de entidades não incluídas na lista mas que se encontrem na posse ou sob o controlo de pessoas ou entidades incluídas na lista.
Propriedade
63.      O critério a ter em conta ao avaliar se uma pessoa coletiva ou entidade é propriedade de outra pessoa ou entidade, é a posse de 50 % ou mais dos direitos de propriedade de uma entidade ou a posse de uma participação maioritária na mesma [...]
Se este critério estiver preenchido, considera‑se que a pessoa coletiva ou entidade é propriedade de outra pessoa ou entidade.
Ao avaliar a propriedade, deve também ser tida em conta a propriedade agregada da entidade. Por exemplo, se uma pessoa designada possuir 30 % da entidade e outras pessoas designadas possuírem 25 % da entidade, a entidade deverá, em princípio, ser considerada propriedade de pessoas designadas.
Controlo
64.      Os critérios a ter em conta ao avaliar se uma pessoa coletiva ou entidade é controlada por outra pessoa ou entidade, por si só ou com base num acordo com outro acionista ou um terceiro, podem incluir nomeadamente:
a.      Ter o direito de ou exercer o poder de nomear ou exonerar a
maioria dos membros
do órgão de administração, de gestão ou de fiscalização de uma pessoa coletiva ou
entidade;
b.      Ter nomeado, exclusivamente
através do exercício do respetivo direito de voto, uma
maioria dos membros dos órgãos de administração, de gestão ou de fiscalização de
uma pessoa coletiva ou entidade, em funções no exercício orçamental em curso e no
exercício anterior;
c.      Controlar por si só, com base
num acordo com outros acionistas ou membros de uma
pessoa coletiva ou entidade, a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou
membros dessa pessoa coletiva ou entidade;
d.      Ter o direito de exercer uma influência preponderante sobre uma pessoa coletiva ou
entidade, com base num contrato com essa pessoa coletiva ou entidade ou numa cláusula prevista no respetivo ato constitutivo ou nos respetivos estatutos, sempre que a legislação que rege essa pessoa coletiva ou entidade assim o permita;
e.      Ter
poder para usufruir, de facto, do direito de exercer uma influência preponderante, tal como referido na alínea d), sem dele ser detentor [por exemplo, através de uma sociedade fictícia];
f.      Ter o direito de utilizar a totalidade ou parte dos ativos de uma pessoa coletiva ou entidade;
g.      Gerir os negócios de uma pessoa coletiva ou entidade numa base unificada, publicando as suas contas consolidadas;
h.      Partilhar conjunta e solidariamente as responsabilidades financeiras de uma pessoa coletiva ou entidade ou garantir tais responsabilidades.
65.      Se qualquer destes critérios estiver preenchido, considera‑se que a pessoa coletiva ou entidade é controlada por outra pessoa ou entidade, a menos que se possa determinar, caso a caso, o contrário.
66.      O cumprimento dos critérios de propriedade ou controlo acima referidos pode ser refutado caso a caso.
67.      Os exemplos que se seguem descrevem circunstâncias que podem ser consideradas indícios de que uma pessoa ou entidade designada controla uma entidade não designada. Estes exemplos não são exaustivos e servem apenas de indicação ilustrativa:
[...]
e)      Utilização de trusts, sociedades fictícias e sociedades de responsabilidade limitada
–        A entidade faz parte de uma estrutura empresarial desnecessariamente complexa, potencialmente implicando entidades como sociedades fictícias, sociedades de responsabilidade limitada e/ou trusts ligados a uma pessoa designada. Algumas destas entidades foram criadas ou mudaram de identidade pouco antes ou pouco depois (se permitido pelos regulamentos pertinentes do Conselho) da adoção do regime de sanções ou da designação da pessoa, e/ou não têm qualquer atividade comercial credível.
–        Um ou vários trusts são utilizados como liquidatários de ativos de uma entidade que seja propriedade ou seja controlada por uma pessoa designada. A gestão dos trusts implica profissionais da jurisdição em que os trusts foram constituídos.»
Direito italiano
23      No ordenamento jurídico italiano, a possibilidade de utilizar o instrumento do trust está prevista na legge n.° 364 — Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla legge Applicabile ai trusts e sul loro riconoscimento, adottata a L’AJA il 1.° luglio 1985 (Lei n.° 364 relativa à Ratificação e Execução da Convenção da Haia de 1 de julho de 1985 sobre a Lei aplicável ao Trust e ao seu Reconhecimento), de 16 de outubro de 1989 (GURI n.° 261, de 8 de novembro de 1989, suplemento ordinário n.° 84).
24      Em conformidade com o artigo 3.°, n.° 6, do decreto legislativo n.° 109 — Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE (Decreto Legislativo n.° 109 sobre Medidas para Prevenir, Combater e Reprimir o Financiamento do Terrorismo e das Atividades dos Países que ameaçam a Paz e a Segurança Internacionais, em aplicação da Diretiva 2005/60/CE), de 22 de junho de 2007 (GURI n.° 172, de 26 de julho de 2007), com a redação que lhe foi dada pelo decreto legislativo n.° 90 — Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) 2015/847 riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n.° 1781/2006 [Decreto Legislativo n.° 90 sobre a Aplicação da Diretiva (UE) 2015/849, relativa à Prevenção da Utilização do Sistema Financeiro para Efeitos de Branqueamento de Capitais e de Financiamento do Terrorismo, que altera as Diretivas 2005/60/CE e 2006/70/CE e aplica o Regulamento (UE)
2015/847 relativo às Informações que Acompanham as Transferências de Fundos e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1781/2006], de 25 de maio de 2017 (GURI n.° 140, de 19 de junho de 2017, suplemento ordinário n.° 28)
(a seguir «Decreto Legislativo n.° 109/2007»), o Comitato di Sicurezza Finanziaria (Comité de Segurança Financeira, Itália) está encarregado de adotar as medidas de congelamento estabelecidas pela Organização das Nações Unidas (ONU), pela União e pelo Ministério da Economia e das Finanças por força da legislação em vigor.
25      O artigo 5.° do Decreto Legislativo n.° 109/2007 prevê que os fundos congelados não podem ser transferidos, cedidos ou utilizados de forma alguma e que é proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição de pessoas ou entidades designadas ou utilizá‑los em seu benefício.
Litígios nos processos principais, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
Litígio no processo principal que deu origem ao processo C‑428/24
26      A FZ AR é uma sociedade italiana que faz parte do grupo multinacional FZ e que opera no setor da produção, da importação, da exportação e do comércio grossista de produtos fertilizantes e antiparasitários, de produtos fitossanitários, bem como de instrumentos e equipamentos para a produção e o comércio dos referidos produtos.
27      A FZ AR é detida a 100 % pela FZ GO AG, uma sociedade suíça, da qual 90 % do capital social pertence à NC Ltd, uma sociedade cipriota, e 99,38 % do capital social da NC pertence a outra sociedade cipriota denominada TR, detida em 75,10 % pela WX Ltd, uma sociedade cipriota. Esta última sociedade é detida a 100 % pela PX Limited, sociedade que presta serviços profissionais de gestão de trusts segundo a lei cipriota.
28      O trust, irrevogável e discricionário, denominado «XT» (a seguir «Trust XT»), que foi constituído em 24 de setembro de 2015, rege‑se pelo direito das Bermudas. O trustee do Trust XT é a WX Ltd, que está encarregada da gestão dos bens e dos recursos económicos transferidos para este trust, bem como da supervisão financeira da FZ GO e, consequentemente, da FZ AR.
29      Resulta da decisão de reenvio que a WX gere e controla os direitos de voto associados à participação de controlo que detém numa «cadeia» de sociedades, que inclui a FZ GO e a FZ AR, não em nome próprio, mas em nome e por conta do Trust XT. Por conseguinte, os recursos transferidos para este trust também incluíam a participação de controlo da FZ GO e da FZ AR.
30      Ainda segundo a decisão de reenvio, ZU, beneficiário inicial do Trust XT, foi substituído por TU, esposa de ZU, em 8 de março de 2022.
31      Em 9 de março de 2022, por meio da Decisão 2022/397 e do Regulamento de Execução
2022/396, o Conselho incluiu ZU na lista das pessoas, entidades e organismos sujeitos a medidas restritivas, que consta do anexo da Decisão 2014/145 e do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
32      Em 3 de junho de 2022, por meio da Decisão 2022/883 e do Regulamento de Execução
2022/878, o Conselho incluiu TU na lista das pessoas, entidades e organismos sujeitos a medidas restritivas, que consta do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
33      Por Decisão notificada em 28 de setembro de 2022, o Comité de Segurança Financeira ordenou, por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 269/2014 e do Decreto Legislativo n.° 109/2007, o congelamento dos fundos e dos recursos económicos da FZ AR, com o fundamento de que a FZ AR era controlada, por intermédio de estruturas societárias suíças e cipriotas, pelo Trust XT, constituído segundo o direito das Bermudas, e que, tendo sucedido a ZU, que renunciou à qualidade de beneficiário em 8 de março de 2022, TU era, desde 9 de março de 2022, a beneficiária efetiva do Trust XT. Os bens e as relações jurídicas da FZ AR foram, portanto, na realidade, indiretamente atribuídos a TU.
34      Em 28 de outubro de 2022, a FZ AR interpôs um recurso no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio, pedindo a anulação dessa decisão, alegando que, embora TU seja beneficiária do Trust XT, que se encontra no topo da cadeia de controlo da FZ GO, que detém, por sua vez, 100 % do capital da FZ AR, cujos fundos e recursos económicos foram congelados, estes últimos não estão sob controlo, ainda que indireto, desta.
35      A FZ AR salienta, por um lado, que, no âmbito de um trust discricionário (non‑exhaustive discretionary trust), na aceção do direito das Bermudas, o beneficiário desse trust não tem a propriedade dos bens do trust nem o direito de beneficiar dos seus bens, tendo apenas a esperança de que o trustee exerça o seu poder discricionário a seu favor.
36      Por outro lado, por força da cláusula de salvaguarda (compliance clause) (a seguir «cláusula de salvaguarda»), inserida no ato constitutivo do trust, subscrito em 30 de maio de 2022, o trustee nunca poderá distribuir nenhum benefício económico proveniente do património do trust, o que engloba o património da FZ AR, a nenhuma pessoa ou entidade, incluindo o beneficiário, se essa distribuição constituir uma violação das medidas de congelamento dos fundos e dos recursos económicos adotadas ao abrigo do direito da União. Os administradores do trustee e o curador do Trust XT comprometeram‑se a respeitar as sanções aplicadas pelas autoridades europeias, nacionais ou das Nações Unidas e a não cumprir as instruções dadas por TU, que não podia pôr termo ao Trust XT antes do prazo, previsto em 2106, nem apropriar‑se dos fundos deste.
37      As administrações recorridas no processo principal sublinharam que o facto de o direito das Bermudas e o artigo 13.° do ato constitutivo do Trust XT proibirem qualquer distribuição de benefícios ao beneficiário não exclui totalmente a possibilidade de a pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 utilizar os recursos objeto da decisão de congelamento dos fundos e dos recursos económicos mencionada no n.° 33 do presente acórdão, dado que o trust é um ato jurídico baseado na vontade das partes, que podem alterar ou suprimir cláusulas contratuais constantes do ato constitutivo do trust, pôr termo a este último e reconstituí‑lo noutro país submetendo‑o a outra legislação.
38      O órgão jurisdicional de reenvio observa, por um lado, que TU, que é beneficiária do Trust XT, e que é, em substância, proprietária da FZ AR, não dispõe de nenhum poder de gestão ou de controlo dos fundos e dos recursos económicos transferidos para este trust.
39      Por outro lado, o Trust XT é constituído segundo o modelo habitual de constituição de um trust, isto é, o trustee, que é nominalmente titular dos bens transferidos para o trust pelo fundador, administra e gere os bens com base no ato constitutivo do trust, em conformidade com a lei que rege o trust, e, por força da cláusula de salvaguarda, o trustee não pode transferir para o beneficiário do trust os recursos económicos objeto desse trust, no caso em apreço TU, enquanto essa pessoa figurar na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
Litígio no processo principal que deu origem ao processo C‑476/24
40      Resulta da decisão de reenvio e da resposta do órgão jurisdicional de reenvio ao pedido de esclarecimentos que lhe foi dirigido pelo Tribunal de Justiça, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de julho de 2025, que o trust, irrevogável e discricionário, denominado «N Trust», foi constituído em 28 de fevereiro de 2022 e sucedeu ao trust denominado «S Trust», cujo beneficiário era ZU. O único beneficiário do N Trust é TU. Entre os recursos económicos transferidos do S Trust para o N Trust figuram a totalidade das ações da SX e a embarcação «Sailing [...]
A» (a seguir «embarcação»), de que a SX é a única proprietária.
41      O trustee do N Trust é a SY Ltd, sociedade que detém, nesta qualidade, a totalidade do capital da sociedade SX.
42      Como referido no n.° 31 do presente acórdão, em 9 de março de 2022, por meio da Decisão 2022/397 e do Regulamento de Execução
2022/396, o Conselho incluiu ZU na lista das pessoas, entidades e organismos sujeitos a medidas restritivas constante do anexo da Decisão 2014/145 e do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
43      Por Decisão de 11 de março de 2022, o Comité de Segurança Financeira, após ter constatado, nomeadamente com base em provas documentais de janeiro de 2022, que a embarcação, com um valor estimado em cerca de 530 milhões de euros, se revelava ser propriedade da SX, ordenou o congelamento do recurso económico constituído pela embarcação, uma vez que, na realidade, de forma indireta, estava ligado e era atribuída a ZU, que figura na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 e é o beneficiário efetivo da sociedade SX.
44      Em 9 de maio de 2022, a SX interpôs no órgão jurisdicional de reenvio um recurso destinado nomeadamente a obter a anulação desta decisão, alegando que uma embarcação não é suscetível de ser objeto de congelamento, visto que não constitui uma fonte de rendimentos e/ou de lucros e não é, portanto, um recurso económico, mas um bem destinado exclusivamente à utilização ou ao consumo pessoais. Além disso, a referida decisão viola o direito de propriedade da SX, protegido pelo artigo 17.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950, uma vez que a referida sociedade não figura na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
45      Como referido no n.° 32 do presente acórdão, por meio da Decisão 2022/883 e do Regulamento de Execução
2022/878, o Conselho incluiu TU na lista das pessoas, entidades e organismos sujeitos a medidas restritivas constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
46      A este respeito, no órgão jurisdicional de reenvio, a SX sustenta, embora admitindo que TU é a beneficiária do N Trust que controla esta sociedade, a qual é proprietária da embarcação, que nem TU nem nenhuma outra pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 tem influência sobre as sociedades SY ou SX ou detém o controlo, direto ou indireto, destas, tem a propriedade ou a posse, direta ou indireta, dos ativos transferidos para o N Trust, entre os quais a embarcação, ou tem o direito de dispor destes ativos.
47      Em conformidade com o direito que rege o N Trust e com o seu ato constitutivo, o trustee não pode distribuir ao beneficiário deste trust nenhum benefício económico proveniente do mesmo. Com efeito, este beneficiário não tem o mínimo poder de gestão ou de controlo do trust e não tem o direito de exigir nem de obter distribuições de benefícios ou pagamentos por parte do trustee, nem de dar instruções a este relativamente à gestão dos bens, nem de limitar ou submeter a condições o caráter discricionário desta gestão, nem tão‑pouco de pôr termo ao trust antes do prazo previsto em 2106 ou de se apropriar antes desta data dos bens objeto do mesmo.
48      Além disso, todos os órgãos de administração da SX e do trustee se comprometeram a tomar medidas para garantir, em substância, que uma pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 não possa exercer nenhuma influência ou controlo sobre os bens do trust ou dispor ou beneficiar, direta ou indiretamente, dos fundos ou dos recursos económicos deste, e que ZU e TU não tenham acesso nem possam utilizar a embarcação enquanto figurarem na lista constante desse anexo I.
49      As administrações recorridas no processo principal alegaram nomeadamente que, apesar de, em conformidade com o direito aplicável ao trust, qualquer distribuição de benefícios a favor do beneficiário ter sido proibida ou se ter tornado impossível mediante uma cláusula inserida no ato constitutivo do mesmo, tal não exclui que o recurso económico congelado possa ser utilizado pela pessoa designada pela medida de congelamento dos fundos e dos recursos económicos, dado que o trust é um ato jurídico que assenta na vontade das partes.
50      O órgão jurisdicional de reenvio indica que, no caso em apreço, a pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 é o beneficiário do N Trust, que é, em substância, o proprietário da sociedade SX, o qual, por força da lei que rege o trust e do ato constitutivo do mesmo, não dispõe de nenhum poder de utilização, de distribuição, de gestão e/ou de controlo dos recursos económicos transferidos para o referido trust.
Questões prejudiciais
51      Nos dois processos apensos C‑428/24 e C‑476/24, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, à luz das considerações expostas nos n.os 26 a 50 do presente acórdão, sobre se os bens, os recursos económicos e as relações jurídicas que são objeto de transferência para o trust podem ser considerados «pertencentes» ao beneficiário do trust incluído na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, embora este não seja utilizador nem gerente, ou, pelo menos, como estando «sob controlo» do mesmo para efeitos da aplicação das medidas de congelamento dos fundos e dos recursos económicos previstas no artigo 2.°, n.° 1, do referido regulamento.
52      A este respeito, indica que é possível considerar que a transferência de um bem para o trust não implica uma verdadeira transferência da propriedade desse bem, sendo antes uma simples operação formal, efetuada a título gratuito, com vista a constituir um património distinto do património do fundador, e também do património do trustee. Por conseguinte, esse bem não sai de forma duradoura do património do fundador e continua a pertencer‑lhe, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, pelo menos até à sua transferência definitiva para os beneficiários, o que se opõe à aplicação das medidas de congelamento em causa nos processos principais.
53      Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se, durante a vigência do trust, devido às especificidades deste, é possível considerar que os bens transferidos para o trust «pertencem» de certa forma ao beneficiário, pelo menos em paralelo com o trustee e o fundador ou, eventualmente
de forma exclusiva, o que permitiria adotar relativamente ao beneficiário medidas de congelamento dos fundos e dos recursos económicos como as previstas no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, mesmo perante a cláusula de salvaguarda constante do ato constitutivo do trust que proíbe qualquer transferência dos bens para o beneficiário enquanto este figurar na lista constante do anexo I deste regulamento.
54      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o conceito de «pertença», na aceção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, pode ter por objeto não só a propriedade plena e exclusiva do bem mas também situações «atípicas» ou «híbridas», isto é, situações em que uma pessoa pode dispor do bem em causa ou controlá‑lo de qualquer forma. Esse é o caso de um beneficiário do trust que, sem possuir diretamente os bens transferidos para o mesmo nem deles dispor ou sem ser o seu proprietário formal, por força da proibição expressa neste sentido prevista no ato constitutivo do trust, está objetivamente em condições de exercer uma influência substancial sobre estes bens, uma vez que é o seu destinatário final e que a proteção do seu interesse constitui um indicador para o trustee na gestão do trust.
55      Essa
interpretação
do conceito de «pertença», na aceção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 é conforme com o objetivo prosseguido por este artigo 2.° e tem em conta o facto de que um trust, pelo menos até que os bens transferidos para o mesmo sejam definitivamente atribuídos a terceiros, constitui um mecanismo, de fácil utilização, para escapar às medidas de congelamento dos fundos e dos recursos económicos previstas pelo direito da União. Além disso, é corroborada pelo artigo 3.°, ponto 6, alínea b), subalínea iv), da Diretiva 2015/849.
56      Por último, da obrigação do trustee de gerir os bens e os recursos económicos transferidos para o trust no interesse exclusivo do beneficiário pode deduzir‑se que este exerce uma influência determinante (v., a este respeito, Acórdão de 4 de março de 2020, Marine Harvest/Comissão, C‑10/18 P, EU:C:2020:149, n.° 49) sobre esses bens e recursos, e se encontra numa posição de «controlo» sobre os mesmos, independentemente da existência de elementos concretos que demonstrem o exercício dessa influência.
57      Nestas condições, o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, formuladas em termos idênticos nos processos C‑428/24 e C‑476/24:
«1)      Opõe‑se o artigo 2.°, [n.°] 1, do Regulamento (UE) n.° 269/2014 a uma interpretação segundo a qual — quando existam bens ou recursos transferidos para um trust discricionário (cujo beneficiário figura na lista do anexo I do referido Regulamento UE) — esses bens ou recursos devem considerar‑se “pertencentes” ao beneficiário do trust, mesmo que a legislação nacional aplicável ao trust (ou mesmo uma cláusula convencional de salvaguarda constante do ato constitutivo do trust) proíba expressamente o beneficiário de praticar qualquer ato de fruição e de disposição dos bens ou recursos objeto do trust durante todo o período em que figurar na lista constante do anexo I do Regulamento (UE) n.° 269/2014, ou, em qualquer caso, durante todo o período em que a fruição ou disposição dos referidos bens ou recursos constituir uma violação do direito [da União Europeia]?
2)      Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, opõe‑se o artigo 2.°, [n.°] 1, do Regulamento (UE) n.° 269/2014 a uma interpretação segundo a qual — quando existam bens ou recursos transferidos para um trust discricionário (cujo beneficiário figura na lista do anexo I do referido Regulamento UE) — se deve, em qualquer caso, considerar que esses bens ou recursos estão sob “controlo” do beneficiário do trust, mesmo que a legislação nacional aplicável ao trust (ou mesmo uma cláusula convencional de salvaguarda constante do ato constitutivo do trust) proíba expressamente o beneficiário de praticar qualquer ato de fruição e disposição dos bens ou recursos objeto do trust durante todo o período em que figurar na lista constante do anexo I do Regulamento (UE) n.° 269/2014, ou, em qualquer caso, durante todo o período em que a fruição ou disposição dos referidos bens ou recursos constituir uma violação do direito [da União Europeia]?»
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
58      Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de agosto de 2024, os processos C‑428/24 e C‑476/24 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral, bem como do acórdão.
59      Nas suas observações escritas, o Governo Italiano alegou que, por força do artigo 275.°, primeiro parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça não dispõe de competência para interpretar o Regulamento n.° 269/2014, adotado com base nas disposições relativas à política externa e de segurança da União, em especial o artigo 215.° TFUE e as disposições previstas no capítulo 2 do título V do Tratado UE.
60      Interrogado pelo Tribunal de Justiça sobre a manutenção da exceção de incompetência à luz designadamente do Acórdão de 10 de setembro de 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, n.os 39 e 40), este Governo retirou expressamente a referida exceção na audiência no Tribunal de Justiça.
Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial no processo C‑476/24
61      Sem suscitar formalmente uma exceção de inadmissibilidade do pedido de decisão prejudicial, a SX alega que, à data da decisão de congelamento dos fundos e dos recursos económicos em causa no processo principal, ou seja, em 11 de março de 2022, TU ainda não figurava na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014. Ora, as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no processo C‑476/24 visam a situação do beneficiário de um trust que, no caso em apreço, é precisamente TU.
62      A este respeito, importa recordar que, no âmbito do processo instituído no artigo 267.° TFUE, compete exclusivamente ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio no processo principal e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial, para poder proferir a sua decisão, como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se. Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode rejeitar um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para responder de forma útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 24 de junho de 2025, GR REAL, C‑351/23, EU:C:2025:474, n.° 45 e jurisprudência aí referida).
63      No caso em apreço, resulta do pedido de decisão prejudicial e da resposta do órgão jurisdicional de reenvio ao pedido de esclarecimentos que lhe foi dirigido pelo Tribunal de Justiça, apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de julho de 2025, que o S Trust, cujo beneficiário era ZU, se tornou, em 28 de fevereiro de 2022, o N Trust, cujo beneficiário é TU. Entre os recursos transferidos do S Trust para o N Trust constavam a totalidade das ações da sociedade SX, bem como, por conseguinte, a embarcação, de que a SX é a única proprietária.
64      Na sua resposta ao referido pedido de esclarecimentos, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o facto de a decisão de congelamento dos fundos e dos recursos económicos em causa no processo principal, que dizia respeito a ZU, beneficiário do S Trust, ter sido adotada em 11 de março de 2022 com base em provas documentais de janeiro de 2022, não constitui uma falta de diligências instrutórias e não foi contestada pela SX. Além disso, o facto de o S Trust se ter tornado no N Trust, com alteração do beneficiário, ocorreu no decurso do processo no órgão jurisdicional de reenvio, sem que a SX conteste a legalidade da referida decisão com base neste fundamento.
65      Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se as circunstâncias expostas nos n.os 63 e 64 do presente acórdão são suscetíveis de ter incidência na legalidade da decisão de congelamento dos fundos e dos recursos económicos em causa no processo principal ou da sua manutenção. Não obstante, tendo em conta as explicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, não é manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tenha nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal ou que o problema seja hipotético. Além disso, o Tribunal de Justiça dispõe dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas.
66      Daqui resulta que o pedido de decisão prejudicial no processo C‑476/24 é admissível.
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
67      Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 deve ser interpretado no sentido de que pode ser adotada uma medida de congelamento relativamente a fundos e a recursos económicos transferidos para um trust cujo beneficiário figure na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014.
68      A este respeito, em primeiro lugar, resulta da decisão de reenvio no processo C‑428/24 que os recursos transferidos para o Trust XT incluem a participação de controlo da FZ AR, cujos fundos e recursos económicos foram congelados.
69      No que diz respeito ao processo C‑476/24, resulta da decisão de reenvio que entre os recursos transferidos do S Trust para o N Trust figuram as participações sociais da sociedade SX, que é proprietária da embarcação que foi objeto do congelamento dos fundos e dos recursos económicos em causa no processo principal.
70      Resulta dos pedidos de decisão prejudicial nestes dois processos e, em especial, da formulação das questões prejudiciais pelo órgão jurisdicional de reenvio que este se baseia na premissa de que, por um lado, os recursos económicos da sociedade FZ AR e, por outro, a embarcação, pertencente a sociedades cujas participações sociais foram, direta ou indiretamente, transferidas para os trusts em causa nos processos principais, constituem também eles
recursos económicos objeto destes trusts.
71      Em segundo lugar, importa recordar que a República Italiana ratificou a Convenção de Haia.
72      Em conformidade com o artigo 2.° desta convenção, o termo «trust» refere‑se às relações jurídicas constituídas — por ato inter vivos ou mortis causa — por uma pessoa, o fundador, através da transferência de bens que ficam sob o controlo de um trustee no interesse de um beneficiário ou com uma finalidade específica.
73      Além disso, resulta deste artigo 2.° da Convenção de Haia que o trust se caracteriza pelo facto de que os bens do trust constituem um fundo separado e não integram o património do trustee, que o título relativo aos bens do trust é emitido em nome do trustee ou de quem o represente e que o trustee
fica investido no poder e sujeito à obrigação, de que deverá prestar contas, de administrar, gerir ou dispor dos bens, nos termos do trust e das regras especiais impostas ao trustee pela lei. O referido artigo 2.° também prevê que a reserva de certas prerrogativas por parte do fundador ou o exercício de algum direito pelo trustee na qualidade de beneficiário não é necessariamente incompatível com a existência de um trust.
74      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que os trusts discricionários em causa nos processos principais foram constituídos em conformidade com o esquema habitual, segundo o qual o título relativo aos bens transferidos para o trust pelo fundador é emitido em nome do trustee, o qual os administra e gere em conformidade com o ato constitutivo do trust, que deve respeitar a lei que rege este último.
75      O referido órgão jurisdicional especifica que o trustee administra os bens do trust no interesse exclusivo do beneficiário, cuja vontade é determinante quanto ao regime aplicável aos bens transferidos para o trust sem, todavia, dispor do poder de utilização, de distribuição, de gestão ou de controlo dos recursos económicos objeto do mesmo. Além disso, o direito aplicável ao trust e o ato constitutivo do trust proíbem o beneficiário de praticar qualquer ato de fruição e de disposição dos bens ou dos recursos transferidos para o trust durante todo o período em que essa pessoa figurar na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 ou, em todo o caso, durante todo o período durante o qual a fruição ou a disposição desses bens ou recursos constituir uma violação do direito da União.
76      É tendo em conta estas conclusões quanto aos factos, cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar no âmbito do processo previsto no artigo 267.° TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de março de 1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, n.° 4, e de 19 de junho de 2025, Bulgarian posts, C‑785/23, EU:C:2025:462, n.° 40), que se deve responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
77      Em terceiro lugar, como foi salientado nos n.os 31, 40 e 43 do presente acórdão, as autoridades italianas consideraram que a pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 era o «beneficiário efetivo», respetivamente, no processo C‑428/24, do Trust XT, que controlava a FZ AR, cujos fundos e recursos económicos foram objeto de medidas de congelamento, e, no processo C‑476/24, da SX, objeto inicialmente do S Trust, depois do N Trust, que é proprietária da embarcação.
78      A este respeito, importa salientar que, embora o conceito de «beneficiário efetivo» não figure nas disposições do Regulamento n.° 269/2014, consta nomeadamente da Diretiva 2015/849.
79      No seu artigo 3.°, ponto 6, alínea b), esta diretiva prevê que, para efeitos da mesma, o «beneficiário efetivo» é definido como a pessoa ou pessoas singulares que, em última instância,
detêm a propriedade ou o controlo do cliente e/ou a pessoa ou pessoas singulares por conta de quem é realizada uma operação ou atividade, incluindo pelo menos, no caso dos fundos fiduciários, o fundador (settlor) ou os fundadores (settlors), o administrador ou os administradores fiduciários de fundos fiduciários, o curador ou os curadores, os beneficiários ou, se ainda não tiverem sido determinadas as pessoas que beneficiam do centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou da pessoa coletiva, a categoria de pessoas em cujo interesse principal o centro de interesses coletivos sem personalidade jurídica ou a pessoa coletiva foram constituídos ou exercem a sua atividade, bem como outra pessoa singular que detenha o controlo final do fundo fiduciário através de participação direta ou indireta ou através de outros meios.
80      É certo que
uma definição neste sentido, que admite que pessoas implicadas no trust, diferentes do trustee, como o fundador, os beneficiários ou o curador, podem deter ou controlar os bens objeto do trust, é enunciada para efeitos da aplicação da Diretiva 2015/849, mas reflete, no entanto, o reconhecimento pelo legislador da União da característica essencial do trust, isto é, a separação entre a titularidade legal e a titularidade efetiva dos ativos do trust.
81      Ora, essa separação produz efeitos que importa ter em conta não só no domínio da prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo mas também no domínio das medidas restritivas adotadas com base no Regulamento n.° 269/2014.
Quanto ao mérito
82      Com as suas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 deve ser interpretado no sentido de que os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust, cujo beneficiário figura na lista constante do anexo I deste regulamento, devem ser considerados «pertencentes» a este beneficiário ou como estando
«sob controlo» deste, na aceção desta disposição, ainda que a
legislação aplicável ao trust e as cláusulas constantes
do seu ato constitutivo  proíbam o referido beneficiário de praticar qualquer ato de fruição e de disposição destes fundos e destes recursos económicos durante todo o período em que este figurar nesta lista ou, em qualquer caso, durante todo o período em que a fruição ou a disposição dos mesmos constituir uma violação do direito da União.
83      A este respeito, há que recordar que o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 prevê que devem ser congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo das pessoas singulares, ou das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados que figurem na lista constante do anexo I deste regulamento.
84      Embora os conceitos de «recursos económicos», de «congelamento de recursos económicos», de «congelamento de fundos» e de «fundos» sejam respetivamente definidos nas alíneas d) a g) do artigo 1.° do Regulamento n.° 269/2014, este regulamento não contém uma definição dos conceitos utilizados no seu artigo 2.°, n.° 1, relativo à ligação entre a pessoa incluída na lista constante do anexo I do referido regulamento e os fundos e os recursos económicos que devem ser congelados, nem remete para os direitos nacionais para determinar o seu alcance.
85      Segundo jurisprudência constante, decorre tanto das exigências da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que uma disposição do direito da União que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance deve normalmente ser objeto, em toda a União Europeia, de uma interpretação autónoma e uniforme, tendo em conta não só os seus termos mas também o contexto da disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação de que faz parte [Acórdãos de 18 de janeiro de 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, n.° 11, e de 11 de setembro de 2025, Banco Santander (Resolução bancária Banco Popular III), C‑687/23, EU:C:2025:687, n.° 46 e jurisprudência aí referida].
86      No que respeita à redação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, há que observar que a formulação desta disposição apresenta divergências nas suas diferentes versões linguísticas. As diferentes versões linguísticas da referida disposição visam, em alguns casos, como as versões em língua alemã, inglesa, francesa, italiana, letã e romena («Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden»; «belonging to, owned, held or controlled»; «apapenti a, posseduti, detenuti o controllati»; «īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā» e «aparțin, se află în Proprietatea ori posesia sau sunt controlate»), quatro tipos de relações entre a pessoa, entidade ou organismo incluído na lista constante do anexo I deste regulamento e os bens e os recursos económicos em causa, ao passo que a versão em língua espanhola da mesma disposição apenas prevê três tipos de relações entre elas («propiedad, tenencia o control»).
87      Além disso, decorre da comparação das versões linguísticas que visam quatro tipos de relações que cada conceito utilizado numa destas versões não corresponde necessariamente a um conceito equivalente noutra destas versões. Assim, embora as versões em língua alemã, inglesa, francesa, italiana e letã façam referência aos conceitos de «propriedade», de «posse», de «detenção» e de «controlo» («Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden», «belonging to, owned, held or controlled», «apégenti a, posseduti, detenuti o controllati» e «īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā»), a versão em língua romena utiliza os termos «aparțin, se află în Proprietatea ori posesia sau sunt controlate», que parecem excluir o conceito de «detenção».
88      Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a necessidade de uma interpretação uniforme das disposições do direito da União exclui que, em caso de dúvida, o texto de uma disposição seja considerado isoladamente e exige, pelo contrário, que seja interpretado e aplicado à luz das versões redigidas nas outras línguas oficiais (Acórdãos de 5 de dezembro de 1967, van der Vecht, 19/67, EU:C:1967:49, p. 456, e de 9 de outubro de 2025, On Air Media Professionals e Different Media, C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, n.° 37 e jurisprudência aí referida).
89      No entanto, é também jurisprudência constante que deve, por princípio, ser reconhecido o mesmo valor a todas as versões linguísticas de um diploma de direito da União (Acórdãos de 2 de abril de 1998, EMU Tabac e o., C‑296/95, EU:C:1998:152, n.° 36, e de 9 de outubro de 2025, On Air Media Professionals e Different Media, C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, n.° 38 e jurisprudência aí referida).
90      Em caso de divergência entre as diferentes versões linguísticas de um diploma do direito da União, a disposição em causa deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (Acórdãos de 27 de outubro de 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, n.° 14, e de 9 de outubro de 2025, On Air Media Professionals e Different Media, C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, n.° 39 e jurisprudência aí referida).
91      Não obstante, pode deduzir‑se da redação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 nas suas diferentes versões linguísticas que esta disposição visa uma variedade de relações jurídicas entre a pessoa ou a entidade incluída na lista constante do anexo I deste regulamento e os fundos e recursos económicos em causa, que vai da relação jurídica mais ampla, que é a da propriedade, às situações em que a pessoa ou a entidade pode exercer um poder de facto sobre os referidos fundos e recursos, de forma direta ou indireta (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.° 69) ou beneficiar deles.
92      A referida disposição visa todas as situações de direito e de facto em que uma pessoa dispõe de um poder que lhe permite utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência
sobre os fundos e os recursos económicos em causa.
93      Ora, para garantir o efeito útil da mesma disposição, o conceito de «pertença» deve ser interpretado no sentido de que abrange não só as situações em que esse poder sobre os fundos e os recursos económicos em causa pode ser juridicamente comprovado mas também as situações em que uma pessoa ou uma entidade possui de facto esse poder, apesar de juridicamente o titular do referido poder ser outra pessoa ou outra entidade.
94      Do mesmo modo, o conceito de «controlo» engloba todas as situações em que uma pessoa singular ou coletiva está em condições de influenciar as escolhas de outra pessoa, mesmo não existindo nenhum vínculo jurídico, de propriedade e de participação no capital, entre estas duas pessoas (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.os 71 e 75).
95      Daqui resulta que, numa situação que envolve um trust cujo beneficiário figura na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, a circunstância de o título relativo aos fundos e aos recursos económicos transferidos para esse trust ser emitido em nome do trustee ou em nome de uma pessoa ou de uma entidade que lhe pertence ou que este controla direta ou indiretamente, e de o beneficiário não poder exigir do trustee, em conformidade com o direito aplicável ao referido
trust, que exerça o seu poder discricionário a seu favor não se opõe a que os referidos fundos e os referidos recursos sejam considerados pertencentes a este beneficiário ou como estando sob controlo do mesmo, quando o referido beneficiário
tem o poder de utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre os mesmos fundos e recursos ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente aos fundos e recursos económicos transferidos para o mesmo trust.
96      Essa interpretação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 é corroborada quer pelo contexto em que esta disposição se insere quer pelos objetivos prosseguidos por este regulamento.
97      No que diz respeito ao contexto, importa salientar, primeiro, que o artigo 1.°, alíneas e) e f), do Regulamento n.° 269/2014 define de forma ampla os conceitos respetivamente de «congelamento de recursos económicos» e de «congelamento de fundos» (v., por analogia, Acórdão de 11 de novembro de 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, n.° 45).
98      Com efeito, o artigo 1.°, alínea f), do Regulamento n.° 269/2014 define o conceito de «congelamento de fundos» como «qualquer ação destinada a impedir o movimento, transferência, alteração, utilização ou operação de fundos, ou acesso a estes, que seja suscetível de provocar uma alteração do respetivo volume, montante, localização, propriedade, posse, natureza, destino ou qualquer outra alteração que possa permitir a sua utilização, incluindo a gestão de carteiras de valores mobiliários».
99      Resulta desta definição que o congelamento de fundos tem por objetivo limitar ao máximo as operações suscetíveis de serem realizadas através de fundos congelados, o que é comprovado pelo elevado número de hipóteses previstas e pelo recurso ao termo «qualquer». No que respeita aos meios para se conseguir limitar essas operações, estes também são definidos de forma extensiva pelo legislador da União (v., por analogia, Acórdão de 11 de novembro de 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, n.° 43).
100    As considerações precedentes também são válidas no que se refere ao conceito de «congelamento de recursos económicos». Com efeito, este conceito é definido, no artigo 1.°, alínea e), do Regulamento n.° 269/2014, como «qualquer ação destinada a impedir a utilização de recursos económicos para a obtenção de fundos, bens ou serviços por qualquer meio, incluindo, nomeadamente, mediante a sua venda, locação ou hipoteca» (v., por analogia, Acórdão de 11 de novembro de 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, n.° 44).
101    Uma definição neste sentido dos conceitos de «congelamento de recursos económicos» e de «congelamento de fundos» ficaria desprovida de efeito útil se as ligações entre, por um lado, as pessoas e as entidades e, por outro, os fundos e os recursos económicos, sujeitos ao congelamento, fossem interpretadas de modo que excluíssem as situações que, de facto, correspondem a situações de pertença ou de controlo, mas que, no plano formal, não podem ser qualificadas como tais.
102    Segundo, o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 269/2014 estabelece que é proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associadas que figurem na lista constante do anexo I deste regulamento, ou disponibilizá‑los em seu benefício.
103    O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de afirmar que esta proibição de colocação à disposição está formulada, também ela, de forma particularmente ampla, o que é comprovado pela utilização dos termos «direta ou indiretamente», e de declarar que engloba, consequentemente, qualquer ato cuja prática seja necessária, segundo o direito nacional aplicável, para permitir à pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 obter efetivamente o poder de dispor de forma plena dos fundos ou dos recursos económicos em causa (v., neste sentido, Acórdão de 17 de janeiro de 2019, SH, C‑168/17, EU:C:2019:36, n.° 51 e jurisprudência aí referida).
104    Terceiro, nos termos do artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014, é proibido participar, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades cujo objeto ou efeito seja contornar as medidas a que se refere o artigo 2.° deste regulamento.
105    O artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014 refere‑se às atividades cuja finalidade ou resultado seja subtrair o seu autor à aplicação das medidas previstas no artigo 2.°, n.° 1, deste regulamento e que não podem ser consideradas atos de colocação à disposição proibidos pelo artigo 2.°, n.° 2, do referido regulamento (v., por analogia, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Afrasiabi e o., C‑72/11, EU:C:2011:874, n.os 60 e 61).
106    O artigo 2.°, n.° 2, e o artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014 constituem, juntamente com o seu artigo 2.°, n.° 1, um sistema coerente de disposições que contribuem para a prossecução dos objetivos fixados por este regulamento.
107    Por conseguinte, o artigo 2.°, n.° 1, do referido regulamento deve ser interpretado de forma que não ponha em causa o efeito útil do artigo 2.°, n.° 2, e do artigo 9.° do mesmo regulamento.
108    A este respeito, como foi recordado no n.° 80 do presente acórdão, a constituição de um trust permite dissociar a titularidade legal e a titularidade efetiva dos bens atribuídos ao trust.
109    Esta dissociação e outras características do trust, isto é, o caráter privado deste mecanismo, a facilidade e a flexibilidade da sua constituição e da sua alteração, que podem conduzir à opacidade e à complexidade estrutural desse mecanismo, permitem a sua utilização não só para fins legítimos mas também para dissimular a ligação que o beneficiário mantém com os fundos e os recursos económicos objeto do trust.
110    Uma interpretação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 no sentido de que os fundos e os recursos económicos em causa são considerados pertencentes ao beneficiário do trust ou como estando sob controlo do mesmo, quando este beneficiário tem o poder de utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre os fundos e os recursos económicos em causa ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente aos mesmos fundos e recursos económicos, permite evitar que o trust seja utilizado com o objetivo de contornar as medidas enunciadas nesta
disposição e deve, portanto, ser considerado conforme com o artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014.
111    No que diz respeito aos objetivos deste regulamento, importa recordar, por um lado, que este foi adotado na sequência da violação, em 2014, pela Federação da Rússia da soberania e da integridade territorial da Ucrânia, e que, desde então, foi alterado várias vezes em resposta à agressão militar da Federação da Rússia contra a Ucrânia, em 24 de fevereiro de 2022.
112    Por outro lado, os Regulamentos de Execução 2022/396 e 2022/878 relativos nomeadamente à inclusão, respetivamente, de ZU e de TU na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 foram adotados na sequência desta agressão militar. Como
o considerando 4 do Regulamento de Execução 2022/396 recorda, com as suas ações militares ilegais, a Rússia está a violar flagrantemente o direito internacional e os princípios da Carta das Nações Unidas e a comprometer a segurança e a estabilidade, tanto ao nível europeu como ao nível mundial. Além disso, conforme recordado no considerando 3 do Regulamento de Execução 2022/878, a adoção do presente regulamento, que inclui TU na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, ocorreu em consequência das atrocidades denunciadas cometidas pelas forças armadas da Federação da Rússia em Boutcha e noutras cidades ucranianas, em violação dos direitos humanos e do direito internacional humanitário.
113    A importância dos objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 269/2014, isto é, a proteção da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia, bem como a cessação da violação, por parte da Federação da Rússia, do direito internacional e dos princípios da Carta das Nações Unidas, que se inscrevem no objetivo mais amplo de promoção da paz e da segurança internacional, em conformidade com os objetivos da ação externa da União enunciados no artigo 21.° TUE, é não só suscetível de justificar consequências negativas, até mesmo consideráveis, para certos operadores (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.° 150), como também apela a que este regulamento seja interpretado para garantir a eficácia das medidas restritivas por ele instituídas e evitar que o efeito destas medidas seja neutralizado ou que as mesmas sejam contornadas.
114    Em face do exposto, o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 deve ser interpretado no sentido de que os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust podem ser considerados pertencentes ao beneficiário deste trust ou como estando sob controlo deste, o que justifica, consequentemente, que, quando o beneficiário do referido trust
figura na lista constante do anexo I deste regulamento, uma medida de congelamento possa, sendo caso disso, ser adotada em relação a esses fundos e a esses recursos económicos.
115    Nos casos em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o beneficiário não dispõe de poder de utilização, de distribuição, de gestão ou de controlo dos fundos e dos recursos económicos objeto dos trusts em causa nos processos principais.
116    Embora não caiba ao Tribunal de Justiça, no âmbito do processo baseado no artigo 267.° TFUE, pôr em causa essa apreciação do órgão jurisdicional de reenvio, importa, no entanto, especificar, com vista a dar uma resposta útil a este último, que, para determinar se, nas situações em causa nos processos principais, o beneficiário dos trusts em questão
tem o poder de utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre os fundos e os recursos económicos transferidos para estes trusts ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente aos mesmos fundos e recursos económicos, o órgão jurisdicional de reenvio não se pode basear unicamente na
legislação aplicável ao trust, devendo também ter em conta as circunstâncias de facto relevantes.
117    A este respeito, decorre das decisões de reenvio que os trusts em causa nos processos principais são trusts discricionários, constituídos e regidos pelo direito das Bermudas. Foi alegado perante o Tribunal de Justiça que, no âmbito destes trusts, os beneficiários não tinham nenhum direito de propriedade sobre os bens do trust enquanto o trustee não decidisse exercer o seu poder discricionário a seu favor e que não podiam influenciar o trustee nem reclamar bens do trust ou pagamentos devidos sobre os fundos transferidos para este. O trustee gere o trust de forma independente e no interesse superior dos beneficiários, atuais ou futuros, e decide de forma discricionária sobre o princípio, o momento e o montante da distribuição de benefícios ao beneficiário.
118    Ora, ainda que antes desta distribuição o beneficiário não disponha formalmente de nenhum direito sobre os fundos e os recursos económicos transferidos para o trust, a circunstância de serem geridos unicamente no interesse deste beneficiário constitui um indício de que estes são suscetíveis de pertencerem ao beneficiário ou de estarem sob controlo deste.
119    Com efeito, o beneficiário pode exercer uma influência sobre os fundos e os recursos económicos objeto do trust ou sobre as decisões tomadas pelo trustee em relação aos mesmos, bem como utilizar, beneficiar ou dispor destes fundos e destes recursos económicos, sem que esta influência ou esta possibilidade estejam formalizadas em atos jurídicos, o que o órgão jurisdicional de reenvio também deve ter em conta.
120    A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio deve nomeadamente tomar em consideração as relações mantidas entre o beneficiário, por um lado, e as outras pessoas envolvidas no trust, como o trustee, o fundador ou o curador, por outro. Com efeito, a circunstância de o papel do trustee ou do curador ser ocupado por pessoas de confiança do beneficiário, ligadas a este por vínculos profissionais ou pessoais, que são suscetíveis de seguir as suas instruções ou sugestões quanto à administração do trust e dos seus bens, pode ser indicativo da influência do beneficiário sobre os fundos e os recursos económicos transferidos para o trust ou sobre as decisões tomadas pelo trustee em relação aos
mesmos, bem como do poder de utilizar, de beneficiar ou de dispor
dos fundos e dos recursos económicos objeto do trust.
121    Além disso, a afetação dos fundos e dos recursos económicos transferidos para o trust a atividades, em que o beneficiário, ou pessoas ou entidades a ele pertencentes, por ele controladas ou a ele ligadas, sejam os únicos ou principais destinatários ou beneficiários, pode constituir um indício da influência do beneficiário sobre o trust e sobre os fundos e os recursos transferidos para o mesmo, bem como do seu poder de beneficiar ou de dispor dos mesmos.
122    A este respeito, se o órgão jurisdicional de reenvio concluir que o beneficiário não é o utilizador dos bens e das relações jurídicas objeto do trust, há ainda que verificar se as sociedades transferidas para o trust não fornecem bens ou serviços às entidades detidas exclusiva ou maioritariamente pelo beneficiário ou controladas por este.
123    Em contrapartida, a circunstância, salientada pelo órgão jurisdicional de reenvio, de as disposições da
legislação aplicável ao trust e as cláusulas constantes do ato constitutivo do trust proibirem este beneficiário de praticar qualquer ato de fruição e de disposição dos fundos e dos recursos económicos objeto do trust durante todo o período em que o beneficiário figurar na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 ou, em qualquer caso, durante todo o período em que a fruição ou a disposição destes constituir uma violação do direito da União, não pode ser determinante.
124    Com efeito, por um lado, a proibição de colocar à disposição das pessoas incluídas nesta lista, direta ou indiretamente, fundos e recursos económicos está prevista no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 269/2014.
125    Ora, embora, como resulta dos n.os 106 e 107 do presente acórdão, o artigo 2.°, n.° 2, e o artigo 9.° do Regulamento n.° 269/2014 constituam, juntamente com o seu artigo 2.°, n.° 1, um sistema coerente de disposições que contribuem para a prossecução dos objetivos fixados por este regulamento, devendo ser interpretado de forma que não ponha em causa o efeito útil destas disposições, cada uma delas tem, no entanto, um âmbito de aplicação próprio. A determinação das ligações entre a pessoa que figura na referida lista e os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust, de que essa pessoa é beneficiária, constitui uma questão distinta da proibição de colocação à disposição, prevista no artigo 2.°, n.° 2, do referido regulamento (v., por analogia, Acórdão de 12 de março de 2026, EM System, C‑84/24, EU:C:2026:181, n.° 98).
126    Por outro lado, uma vez que o ato constitutivo do trust e as suas alterações não estão sujeitos à obrigação de publicidade, as versões em vigor deste ato constitutivo e das suas alterações podem não ser disponibilizadas e são, em todo o caso, suscetíveis de serem alteradas. Os compromissos unilaterais assumidos no âmbito do referido ato constitutivo também podem ser revogados.
127    Por último, há que salientar que o recurso a estruturas desnecessariamente complexas e a trusts ligados a uma pessoa incluída na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 pode, por si só, constituir um indício do controlo desta pessoa sobre uma entidade que não figura nesta lista. Essa
conclusão encontra‑se ainda refletida nas melhores práticas, nomeadamente nos pontos 63, 64 e 67 das
mesmas.
128    Com efeito, importa especificar que o órgão jurisdicional de reenvio pode declarar uma influência do beneficiário sobre os fundos e os recursos económicos transferidos para o trust, se o beneficiário detiver, direta ou indiretamente, a maioria do capital ou dos direitos de voto do trustee ou o direito de nomear ou de afastar a maioria dos membros do órgão administrativo, de gestão ou de supervisão do trustee ou ainda o direito de exercer uma influência determinante sobre o trustee por força designadamente de um acordo celebrado entre eles, incluindo por intermédio de sociedades fictícias.
129    Assim, constituem um indício do controlo de pessoas incluídas na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014 sobre entidades que não figuram nesta lista o facto de algumas dessas entidades terem sido criadas ou terem mudado de identidade pouco tempo antes da adoção do regime de sanções ou da designação da pessoa, e/ou não exercerem nenhuma atividade comercial credível, o facto de um ou mais fundos fiduciários serem utilizados como destinatários dos ativos de uma entidade que detém ou controla uma pessoa designada, bem como o facto de a gestão dos fundos fiduciários envolver profissionais da jurisdição em que os trusts foram constituídos.
130    Além disso, nas situações em que, à semelhança da situação em causa nos processos principais, são transferidas sociedades para o trust, é possível observar uma influência do beneficiário do trust sobre as mesmas, nomeadamente quando o trustee não é o administrador destas sociedades, mas apenas o detentor do seu capital. Nessa hipótese, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar os poderes dos administradores das referidas sociedades, bem como as relações entre estes administradores e o beneficiário do trust.
131    Em face do exposto, há que responder às questões submetidas que o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014 deve ser interpretado no sentido de que os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust, cujo beneficiário figura na lista constante do anexo I deste regulamento, devem ser considerados «pertencentes» a este beneficiário ou como estando «sob controlo» deste, na aceção desta disposição, ainda que a legislação aplicável ao trust e as cláusulas constantes do seu ato constitutivo proíbam o referido beneficiário de praticar qualquer ato de fruição e de disposição destes fundos e destes recursos económicos durante todo o período em que este figurar nesta lista ou, em qualquer caso, durante todo o período em que a fruição ou a disposição dos mesmos constituir uma violação do direito da União, desde que o mesmo beneficiário possa utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre os fundos e os recursos económicos objeto do trust ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente aos mesmos fundos e recursos económicos.
Quanto às despesas
132    Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 269/2014 do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.° 2022/330 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022,
deve ser interpretado no sentido de que:
os fundos e os recursos económicos transferidos para um trust, cujo beneficiário figura na lista constante do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado, devem ser considerados «pertencentes» a este beneficiário ou como estando «sob controlo» deste, na aceção desta disposição, ainda que a legislação aplicável ao trust e as cláusulas constantes do seu ato constitutivo proíbam o referido beneficiário de praticar qualquer ato de fruição e de disposição destes fundos e destes recursos económicos durante todo o período em que este figurar nesta lista ou, em qualquer caso, durante todo o período em que a fruição ou a disposição dos mesmos constituir uma violação do direito da União, desde que o mesmo beneficiário possa utilizar, beneficiar, dispor ou exercer influência sobre os fundos e os recursos económicos objeto do trust ou sobre as decisões tomadas pelo trustee relativamente aos mesmos fundos e recursos económicos.
Assinaturas
*      Língua do processo: italiano.