61996CC0162_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Quella presente è una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesfinanzhof (Corte suprema federale in materia tributaria). Detta Corte
nutre dubbi in ordine alla validità del regolamento con il quale il Consiglio ha sospeso, all'epoca della guerra nella ex Iugoslavia, le concessioni commerciali previste dall'accordo di cooperazione fra la Comunità e la Iugoslavia. L'attrice e appellante nella causa principale, la A. Racke GmbH & Co. (in prosieguo: la «Racke»), è un importatore di vino che importava vino dalla Serbia beneficiando così delle tariffe preferenziali sulle importazioni di vino dalla Iugoslavia fino al momento dell'adozione del regolamento controverso da parte del Consiglio. La Racke lamenta che l'accordo di cooperazione con la Iugoslavia non permetteva al Consiglio di sospenderne l'applicazione e che la decisione presa in tal senso non era conforme a talune norme di diritto internazionale generale. Pertanto, secondo la Racke, il regolamento del Consiglio (1) che sospende le concessioni commerciali era invalido. Gli argomenti si concentrano in particolare su alcune norme di diritto internazionale consuetudinario contenute anche nella convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, tra le quali il principio pacta sunt servanda e la regola per la quale si può porre fine ad un trattato, a talune condizioni, a seguito di un mutamento fondamentale di circostanze (la clausola rebus sic stantibus (2)). Il caso in esame solleva pertanto la nuova questione se sia possibile per un singolo far valere norme di diritto internazionale generale contro una decisione di sospendere l'applicazione di un accordo internazionale.
Sfondo normativo
L'accordo di cooperazione
2 L'accordo di cooperazione fra la Comunità economica europea e la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia (in prosieguo: l'«accordo di cooperazione») è stato firmato a Belgrado il 2 aprile 1980 e concluso, per conto della Comunità, con il regolamento (CEE) del Consiglio 24 gennaio 1983, n. 314 (3). Si trattava di un cosiddetto accordo misto, di cui erano parti anche gli Stati membri, a fianco della Comunità.
3 In base al suo art. 1, l'accordo di cooperazione si prefiggeva di promuovere una cooperazione globale tra le parti contraenti per contribuire allo sviluppo economico e sociale della Repubblica socialista federativa di Iugoslavia (in prosieguo: la «RSFI») e favorire il consolidamento delle loro relazioni. A tale scopo sarebbero state emanate disposizioni e sarebbero state realizzate azioni nel settore della cooperazione economica, tecnica e finanziaria, in quello degli scambi commerciali nonché nel settore sociale.
4 Il titolo I dell'accordo si occupava della cooperazione tecnica, economica e finanziaria, il titolo II degli scambi commerciali, il Titolo III delle disposizioni relative alla zona franca istituita con gli accordi di Osimo e il Titolo IV della cooperazione nel settore della manodopera. Il Titolo V conteneva disposizioni generali e finali.
5 Per quanto riguarda gli scambi commerciali, l'art. 22 dell'accordo di cooperazione stabiliva un regime tariffario preferenziale sulle importazioni di vini di uve fresche originari della Iugoslavia. La disposizione di base, come emendata dal protocollo aggiuntivo all'accordo di cooperazione, del 1987 (4), era l'art. 22, quarto comma:
«Per i vini di uve fresche delle sottovoci 22.05 C I e C II della Tariffa doganale comune, originari della Iugoslavia, i dazi doganali all'importazione nella Comunità sono aboliti secondo le modalità fissate all'art. 2, paragrafi 1 e 2, del protocollo aggiuntivo che stabilisce un nuovo regime commerciale. Questa disposizione si applica nell'ambito di un contingente tariffario comunitario annuo di 545 000 ettolitri. Per i quantitativi importati oltre detto contingente, la Comunità applica il dazio della Tariffa doganale comune».
6 Fra le disposizioni generali e finali dell'accordo di cooperazione, particolare rilievo aveva l'art. 60, il quale stabiliva:
«La durata dell'accordo è illimitata.
Ciascuna parte contraente può denunciare il presente accordo mediante notifica all'altra parte contraente. La validità del presente accordo cessa sei mesi dopo la data di tale notifica».
Per contro, l'accordo di cooperazione non conteneva alcuna disposizione che prevedesse la sospensione della sua applicazione.
La sospensione e la cessazione dell'accordo di cooperazione
7 Nell'anno 1991 scoppiava la guerra in Iugoslavia. La Comunità e i suoi Stati membri tentavano di svolgere un ruolo attivo per porre termine al conflitto. Nel mese di novembre veniva adottata la decisione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, 11 novembre 1991, 91/586/CECA/CEE, recante sospensione dell'applicazione degli accordi tra la Comunità europea, i suoi Stati membri e la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia (in prosieguo: la «decisione di sospensione») (5).
8 Il preambolo della decisione di sospensione rinvia alle dichiarazioni della Comunità europea e dei suoi Stati membri, riuniti nel quadro della cooperazione politica europea, che hanno constatato la crisi in Iugoslavia. Esso rinvia altresì alla risoluzione 713 (1991) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, che ha espresso la preoccupazione che la continuazione della crisi costituisse una minaccia per la pace e la sicurezza internazionali. Nel preambolo inoltre si asserisce che l'appello lanciato il 6 ottobre 1991 dalla Comunità europea e dai suoi Stati membri per il rispetto dell'accordo di tregua raggiunto il 4 ottobre 1991 all'Aia non è stato inteso. In tale dichiarazione del 6 ottobre 1991 si annunciava la decisione di porre fine agli accordi fra la Comunità e la Iugoslavia se non fosse stato rispettato l'accordo raggiunto il 4 ottobre 1991 tra le parti in conflitto.
9 Nel preambolo inoltre si afferma (6):
«il proseguimento delle ostilità e le loro conseguenze per i rapporti economici e commerciali, tanto tra le Repubbliche della Iugoslavia quanto con la Comunità, costituiscono una modifica radicale delle condizioni nelle quali l'accordo di cooperazione tra la Comunità economica europea e la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia ed i suoi protocolli, nonché l'accordo relativo alla Comunità europea del carbone e dell'acciaio, sono stati conclusi; (...) essi mettono in causa l'applicazione di questi».
10 Il paragrafo 1 della decisione di sospensione stabilisce:
«L'applicazione degli accordi precitati è sospesa con effetto immediato».
La decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 15 novembre 1991 e va considerata pertanto entrata in vigore a partire da tale data.
11 Il Consiglio inoltre adottava, l'11 novembre 1991, il regolamento (CEE) n. 3300/91, recante sospensione delle concessioni commerciali previste dall'accordo di cooperazione tra la Comunità economica europea e la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia (in prosieguo: il «regolamento di sospensione») (7).
12 Il preambolo del regolamento di sospensione è quasi identico a quello della decisione di sospensione. In esso tuttavia si aggiunge che conviene sospendere con effetto immediato le concessioni commerciali fatte con l'accordo di cooperazione, o a norma di questo, e che conviene evitare che il regolamento colpisca le esportazioni verso la Comunità di prodotti originari della Iugoslavia effettuate prima della data della sua entrata in vigore.
13 L'art. 1 del regolamento di sospensione dispone:
«Le concessioni commerciali fatte con l'accordo di cooperazione tra la Comunità economica europea e la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia o a norma di questo accordo sono sospese».
14 L'art. 2 stabilisce:
«L'articolo 1 non si applica ai prodotti originari della Iugoslavia esportati prima della data di entrata in vigore del presente regolamento».
15 Il regolamento di sospensione è entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, vale a dire il 15 novembre 1991.
16 Il 25 novembre 1991, il Consiglio adottava la decisione 91/602/CEE relativa alla denuncia dell'accordo di cooperazione tra la Comunità economica europea e la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia (8). Nel preambolo si fa riferimento all'art. 60 dell'accordo di cooperazione e si asserisce che la situazione in Iugoslavia non consente più di mantenere l'accordo stesso. L'art. 1 stabilisce che l'accordo di cooperazione nonché tutti i protocolli ed atti ad esso relativi sono denunciati. L'art. 2 stabilisce che la decisione è pubblicata nella Gazzetta ufficiale e notificata dal Presidente del Consiglio alla Repubblica socialista federativa di Iugoslavia, prendendo effetto il giorno della sua pubblicazione. La decisione è stata pubblicata il 27 novembre 1991.
17 Il 2 dicembre 1991, il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 3567/91, relativo al regime applicabile alle importazioni di prodotti originari delle Repubbliche di Bosnia-Erzegovina, Croazia, Macedonia e Slovenia (9). Nel preambolo si afferma che la Comunità europea e i suoi Stati membri
hanno deciso di applicare misure positive selettive a favore delle parti che contribuiscono al progresso verso la pace, e che conviene pertanto concedere a queste parti, con una decisione autonoma della Comunità, il beneficio di disposizioni commerciali essenzialmente equivalenti a quelle dell'accordo di cooperazione sospeso dalla Comunità. Il regolamento pertanto accordava alle Repubbliche di Bosnia-Erzegovina, Croazia, Macedonia e Slovenia concessioni commerciali equivalenti a quelle dell'accordo di cooperazione, a decorrere dal 15 novembre 1991, ma tali concessioni non comprendevano le importazioni di vino.
18 Una disciplina analoga fu adottata nel 1992, con l'emanazione del regolamento (CEE) del Consiglio 3 febbraio 1992, n. 545, relativo al regime applicabile alle importazioni nella Comunità di prodotti originari delle Repubbliche di Croazia e Slovenia e delle Repubbliche iugoslave di Bosnia-Erzegovina, Macedonia e Montenegro (10). Il preambolo di tale regolamento fa nuovamente riferimento a misure positive selettive, consistenti nel beneficio di disposizioni commerciali sostanzialmente equivalenti a quelle dell'accordo di cooperazione. In esso inoltre si dichiara che è opportuno mantenere tali misure nel 1992, completarle per alcuni prodotti industriali ed estenderle ad alcuni prodotti agricoli. L'art. 6 del regolamento dispone una riduzione dei dazi doganali all'importazione per i vini di uve fresche, nei limiti di un contingente tariffario annuo di 545 000 hl. Il regolamento è stato applicato dal regolamento (CEE) del Consiglio 3 febbraio 1992, n. 547, recante apertura e modalità di gestione di contingenti tariffari comunitari per taluni prodotti originari delle Repubbliche di Croazia e Slovenia e delle Repubbliche iugoslave di Bosnia-Erzegovina, Macedonia e Montenegro (11).
19 Il 1, giugno 1992, il Consiglio adottava il regolamento (CEE) n. 1432/92, che proibisce il commercio tra la Comunità economica europea e le Repubbliche di Serbia e di Montenegro (12).
La convenzione di Vienna sul diritto dei trattati
20 La convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (in prosieguo: la «convenzione di Vienna» o la «convenzione») (13) venne aperta alla firma a Vienna il 23 maggio 1969, a seguito della positiva conclusione della conferenza delle Nazioni Unite sul diritto dei trattati. La convenzione entrò in vigore il 27 gennaio 1980, dopo il deposito, da parte del Togo, del 35, strumento di ratifica o adesione (14). La Comunità non è parte della convenzione, né di fatto potrebbe diventarlo dal momento che l'adesione è riservata solo agli Stati (artt. 81 e 83 della convenzione). Un'adesione da parte della Comunità sarebbe in ogni caso priva di effetti dal momento che la convenzione si applica soltanto ai trattati fra Stati (art. 1). Come vedremo in seguito, si sostiene che la convenzione è nondimeno rilevante in quanto espressione di regole di diritto internazionale consuetudinario vincolanti per la Comunità. Esiste una seconda convenzione di Vienna, relativa al diritto dei trattati conclusi tra Stati e organizzazioni internazionali o fra organizzazioni internazionali (15). Tale convenzione non è ancora entrata in vigore e non è stata firmata dalla Comunità. Le sue disposizioni coincidono ampiamente con quelle della convenzione del 1969, alla quale prevalentemente mi limiterò nel prosieguo.
21 Tutti gli Stati membri della Comunità ad eccezione di Francia, Irlanda, Lussemburgo e Portogallo hanno depositato strumenti di ratifica o di adesione alla convenzione di Vienna. Di questi quattro Stati membri, solo il Lussemburgo ha firmato la convenzione (ma non l'ha ancora ratificata).
22 Il principio fondamentale del diritto internazionale dei trattati è espresso nell'art. 26 della convenzione di Vienna, sotto il titolo «Pacta sunt servanda»:
«Ogni trattato in vigore obbliga le parti e deve essere da esse eseguito in buona fede».
23 La parte V, sezione 3, della convenzione contiene disposizioni relative all'estinzione e alla sospensione dei trattati. La regola principale è che i trattati cessano di essere in vigore o vengono sospesi in forza delle loro disposizioni o per consenso di tutte le parti (artt. 54 e 57). Fra le altre disposizioni di questa sezione, sono rilevanti l'art. 61, relativo alla «Impossibilità sopravvenuta di esecuzione», l'art. 62, sul «Mutamento fondamentale delle circostanze», e gli artt. 65-67, relativi a problemi procedurali.
24 L'art. 61, n. 1, dispone:
«Una parte può invocare l'impossibilità di esecuzione di un trattato come motivo per porvi termine o per recedere da esso se l'impossibilità è conseguenza della scomparsa o della distruzione definitiva di un oggetto indispensabile all'esecuzione del trattato. Se l'impossibilità è temporanea, può essere invocata soltanto come motivo per sospendere l'applicazione del Trattato».
25 L'art. 62 recita:
«Mutamento fondamentale delle circostanze
1. Un fondamentale mutamento delle circostanze che si sia prodotto rispetto a quelle che esistevano al momento della conclusione di un trattato e che non era stato previsto dalle parti non può essere invocato come motivo per porre termine al trattato o per recedere da esso a meno che:
a) l'esistenza di tali circostanze non abbia costituito una base essenziale per il consenso delle parti ad essere vincolate dal trattato; e che
b) tale mutamento non abbia per effetto di trasformare radicalmente il peso degli obblighi che restano da eseguire in base al trattato.
2. Un mutamento fondamentale delle circostanze non può essere invocato come motivo per porre termine a un trattato o per recedere da esso:
a) se il trattato fissa un confine; o
b) se il mutamento fondamentale deriva da una violazione, ad opera della parte che l'invoca, di un obbligo del trattato ovvero di qualsiasi altro obbligo internazionale a danno di qualsiasi altra parte del trattato.
3.
Se una parte può, in base ai paragrafi precedenti, invocare un fondamentale mutamento delle circostanze quale motivo per porre termine a un trattato o per recedere da questo, essa può anche invocarlo soltanto come motivo di sospensione dell'applicazione del trattato».
26 L'art. 65 contiene la «Procedura da seguire in materia di nullità, estinzione, recesso o sospensione dell'applicazione di un trattato». L'art. 65, n. 1, dispone che una parte che invoca un motivo di estinzione di un trattato, di recesso da esso o di sospensione della sua applicazione, deve notificare la sua pretesa alle altre parti. La notifica deve indicare la misura proposta nei confronti del trattato e le ragioni di essa. L'art. 65, n. 2, prevede un termine non inferiore a tre mesi (salvo casi di particolare urgenza), scaduto il quale, se nessuna parte ha sollevato obiezioni, la parte che ha proceduto alla notifica può adottare la misura proposta. Se viene sollevata un'obiezione, le parti dovranno cercare una soluzione attraverso i mezzi indicati dall'art. 33 della Carta delle Nazioni Unite (art. 65, n. 3).
27 L'art. 66 contiene altre disposizioni sulle «Procedure di regolamento giudiziario, di arbitrato e di conciliazione». L'art. 67, n. 1, stabilisce che la notifica prevista all'art. 65, n. 1, dev'essere effettuata per iscritto.
28 Citerò anche l'art. 73 della convenzione, relativo ai «Casi di successione di Stati, di responsabilità di uno Stato e di scoppio di ostilità», in base al quale:
«Le disposizioni della presente convenzione non pregiudicano alcuna questione che possa sorgere in ordine ad un trattato a seguito di una successione fra Stati o in ragione della responsabilità internazionale di uno Stato o dello scoppio di ostilità fra Stati».
29 E' generalmente riconosciuto che numerose disposizioni della convenzione di Vienna codificano regole del diritto internazionale consuetudinario. Tuttavia, è anche riconosciuto che, in certa misura, la convenzione costituisce uno sviluppo progressivo che va al di là della consuetudine in essere. Inoltre, non sembra che vi sia accordo su quali disposizioni di preciso rientrino appunto nel diritto internazionale consuetudinario e quali no (16). Tuttavia, tanto il principio pacta sunt servanda quanto la clausola rebus sic stantibus (che permette di tener conto di un mutamento fondamentale delle circostanze) sono universalmente riconosciuti come parte integrante del diritto internazionale consuetudinario. Nelle cause sulla «competenza in materia di pesca» (17) la Corte internazionale di giustizia, riferendosi al principio dell'estinzione di un trattato a causa di un mutamento fondamentale di circostanze, ha dichiarato:
«Questo principio, unitamente alle condizioni ed eccezioni cui è soggetto, è stato sancito nell'art. 62 della convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, che può essere considerata, sotto molti profili, come una codifica del diritto consuetudinario esistente in materia di cessazione di relazioni convenzionali a seguito di un mutamento di circostanze».
Il procedimento principale
30 Nel periodo compreso fra il 6 novembre 1990 e il 27 aprile 1992, la Racke importava vini dalla regione vinicola del Kosovo. Essa poneva tali importazioni in regime di deposito doganale in un magazzino privato di sua proprietà e il 7 maggio 1992 dichiarava le partite messe in libera pratica. In tale occasione, la Racke calcolava il dazio doganale in base all'aliquota preferenziale prevista dall'accordo di cooperazione, che nel frattempo era stato sospeso. Lo Hauptzollamt (Ufficio doganale principale) di Magonza esigeva allora un dazio supplementare pari alla differenza tra l'aliquota dei dazi doganali per i paesi terzi e l'aliquota preferenziale, dal momento che il vino era stato importato dalla Serbia (avviso di rettifica fiscale del 27 maggio 1992, confermato dalla decisione pronunciata il 27 agosto 1993 sull'opposizione proposta dalla Racke). La Racke contestava tale decisione dinanzi al Finanzgericht (Tribunale fiscale) del Land Renania-Palatinato. Il suo ricorso aveva esito positivo riguardo al dazio supplementare per i vini esportati dalla Iugoslavia prima del 15 novembre 1991, ma veniva respinto per il resto. Il Finanzgericht basava il rigetto del ricorso sul regolamento di sospensione affermando che la sospensione, disposta da detto regolamento, delle agevolazioni commerciali convenute, anche prima della denuncia dell'accordo di cooperazione, non sollevava alcun dubbio giuridico. Anzi, la sospensione unilaterale era legittima, dal momento che nella ex Iugoslavia si era verificato un mutamento fondamentale delle circostanze. La guerra in Iugoslavia rappresentava un valido motivo di sospensione: tale motivo, in base al diritto internazionale, consentiva il recesso da un trattato, quanto meno attraverso una sospensione, la quale appare come un intervento più lieve rispetto alla denuncia successiva.
31 La Racke impugnava allora la sentenza del Finanzgericht, per motivi di diritto, dinanzi al Bundesfinanzhof. Essa contestava la validità del regolamento di sospensione e chiedeva che le disposizioni dell'accordo di cooperazione fossero applicate fino al 27 maggio 1992, data in cui la denuncia di detto accordo era divenuta effettiva.
32 Nell'ordinanza di rinvio il Bundesfinanzhof espone i propri dubbi sulla validità del regolamento di sospensione. Esso sottolinea che tale regolamento costituiva, all'epoca dei fatti, la base giuridica per il dazio supplementare reclamato dallo Hauptzollamt, dato che la denuncia dell'accordo di cooperazione non era ancora effettiva e il commercio con la Serbia e il Montenegro non era ancora vietato. Esso ammette di essere incline a ritenere che il carattere vincolante del regolamento di sospensione non può essere messo in discussione in base al diritto internazionale. Tuttavia, i dubbi esistenti al riguardo, in particolare sulla legittimità in base al diritto internazionale della sospensione unilaterale dell'accordo di cooperazione, non possono essere ignorati.
33 Il Bundesfinanzhof esprime inoltre le seguenti considerazioni. Secondo la giurisprudenza della Corte, l'incompatibilità di un atto comunitario con una disposizione di diritto internazionale può inficiare la validità di tale atto solo se la Comunità è vincolata da tale disposizione e se questa è idonea a conferire ai cittadini comunitari diritti che essi possono far valere davanti ai giudici. Tali condizioni sembrano essere soddisfatte relativamente alle concessioni tariffarie definite dall'art. 22 dell'accordo di cooperazione, in esame nel caso di specie. Ciò solleva la questione della legittimità della sospensione dell'accordo di cooperazione, questione cui non è possibile rispondere affermativamente senza alcuna riserva. La Comunità è vincolata dalle norme di diritto internazionale generale così come espresse, per esempio, nella convenzione di Vienna. L'accordo di cooperazione non prevedeva la possibilità di una sospensione e la sospensione a seguito di un mutamento fondamentale, non previsto dalle parti, delle circostanze in essere al momento della conclusione dell'accordo (la clausola rebus sic stantibus) è ammessa solo a condizioni rigorose, cioè che la presenza di tali circostanze costituisse una base essenziale per la conclusione del trattato e che il mutamento di dette circostanze modifichi radicalmente la portata degli obblighi che devono essere ancora adempiuti in forza del trattato.
34 Il Bundesfinanzhof ritiene che la prima condizione sia soddisfatta, ma nutre dubbi riguardo alla seconda. Non è ovvio che il mutamento verificatosi a seguito dello smembramento della Iugoslavia e dello scoppio delle ostilità potesse radicalmente modificare la portata degli obblighi derivanti da un accordo di natura essenzialmente economica. Inoltre, il diritto internazionale prescrive anche formalità procedurali, fra cui la notifica e l'osservanza di un preavviso, salvo in caso di particolare urgenza. Ci si può pertanto domandare se possa ammettersi una sospensione immediata senza preavviso, se sussistesse una particolare urgenza e se eventuali irregolarità procedurali possano essere state sanate dal decorso del tempo prima della data dello sdoganamento rilevante nel caso di specie.
35 Se il regolamento di sospensione è invalido, si pone la questione del trattamento da riservare alle importazioni che sarebbero state ricomprese in un contingente tariffario comunitario aperto per il 1992 se l'accordo di cooperazione fosse stato ancora applicato. Dal momento che l'ultimo contingente annuo per la Iugoslavia era già esaurito per importazioni compiute alla fine del 1991, si potrebbero prendere come base le regole sui contingenti contenute nei regolamenti nn. 545/92 e 547/92, relativi a prodotti originari della Croazia, Slovenia, Bosnia-Erzegovina, Macedonia e Montenegro (18).
36 Di conseguenza, il Bundesfinanzhof ha deferito alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se sia valido il regolamento (CEE) del Consiglio 11 novembre 1991, n. 3300, recante sospensione delle concessioni commerciali previste dall'accordo di cooperazione fra la Comunità economica europea e la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia (...).
2) In caso di soluzione negativa della questione sub 1): quali conseguenze debbano trarsi dall'invalidità in relazione ad un'operazione di sdoganamento, effettuata all'inizio del maggio 1992 e avente ad oggetto vini di provenienza serba importati nel periodo compreso fra la metà del novembre 1991 e l'aprile 1992 e posti in deposito doganale.
Se siano al riguardo applicabili le agevolazioni doganali connesse ai contingenti aperti nel 1992 per vini provenienti dalla ex Iugoslavia, ad eccezione della Serbia».
37 Prima di volgermi a trattare la prima questione, tenuto conto del carattere inedito dei problemi sollevati e del fatto che è in gioco la validità di un regolamento, può essere opportuno riassumere i principali argomenti addotti nelle osservazioni presentate nel presente procedimento. Hanno presentato osservazioni scritte e orali la Racke, il Consiglio e la Commissione.
Gli argomenti principali
38 La Racke fa riferimento al principio universalmente riconosciuto pacta sunt servanda, che è limitato, in diritto internazionale, dalla clausola derogatoria rebus sic stantibus. Dal regolamento di sospensione, che si riferisce ad un mutamento radicale di condizioni, risulta chiaramente che il Consiglio ha cercato di far ricorso a tale deroga. La clausola rebus sic stantibus è contenuta nell'art. 62 della convenzione di Vienna, articolo che impone limiti rigorosi e va interpretato restrittivamente e obiettivamente. L'onere della prova incombe alle parti contraenti che invocano la deroga. La convenzione di Vienna contiene inoltre norme procedurali.
39 Secondo la Racke, la Comunità è vincolata dalle disposizioni della convenzione di Vienna, riflettendo quest'ultima il diritto internazionale consuetudinario. Essa fa riferimento alle sentenze della Corte internazionale di giustizia nelle cause sulla «competenza in materia di pesca», precedentemente citate. La Racke inoltre sostiene che, in base alla prassi e alla dottrina del diritto internazionale, la sospensione di un trattato dev'essere preceduta da tentativi di raggiungere un accordo.
40 La Racke sostiene che il regolamento di sospensione non soddisfa né i requisiti procedurali della convenzione di Vienna (artt. 65 e 67), né i suoi requisiti sostanziali (art. 62).
41 Sul piano procedurale, la Racke sostiene che il Consiglio ha sospeso le concessioni tariffarie senza previa notifica alla RSFI e con effetto immediato. Non esisteva alcun caso di «particolare urgenza», come richiesto dall'art. 65, n. 2, della convenzione per una sospensione immediata. Il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite non aveva ancora imposto un embargo commerciale e non vi erano altri motivi di particolare urgenza. Si potrebbe supporre che, se la Comunità avesse notificato la sua intenzione di sospendere l'accordo di cooperazione, la RSFI vi si sarebbe opposta. Inoltre, è difficile capire perché il Consiglio e gli Stati membri non si siano limitati a denunciare l'accordo di cooperazione (continuando quindi ad applicare l'accordo stesso sino allo scadere del preavviso di sei mesi). La Racke sottolinea che le norme procedurali della convenzione di Vienna sono regole fondamentali di diritto internazionale, la cui violazione è sufficiente a invalidare il regolamento di sospensione.
42 Sul piano sostanziale, la Racke asserisce che non vi era alcun motivo per ricorrere alla clausola rebus sic stantibus.
43 Nell'ordinanza di rinvio, il Bundesfinanzhof fa riferimento allo «smembramento» della Iugoslavia. Ora, secondo la Racke, in base al diritto internazionale non si configura uno smembramento della Iugoslavia poiché essa continua ad esistere in forma ridotta (Serbia e Montenegro). In ogni caso, nel regolamento di sospensione il Consiglio non ha fatto menzione di alcuno smembramento.
44 Il regolamento fa sì riferimento al «proseguimento delle ostilità» in Iugoslavia, ma questo, a detta della Racke, non costituisce un mutamento fondamentale di circostanze. In molti Stati vi sono ostilità, anche in Stati membri della Comunità. L'assenza di tali ostilità non costituisce una «base essenziale per il consenso delle parti» [art. 62, n. 1, lett. a) della convenzione di Vienna]. Non vi era guerra alcuna con la Iugoslavia, a dire il vero non vi era neppure una guerra all'interno della Iugoslavia, ma soltanto dei conflitti fra gruppi etnici che rivendicavano l'autodeterminazione.
45 Il regolamento di sospensione fa riferimento alle conseguenze della prosecuzione delle ostilità sulle relazioni economiche e commerciali fra le repubbliche della Iugoslavia. Per la Comunità, tuttavia, tali conseguenze non costituirebbero un mutamento fondamentale di circostanze.
46 Inoltre, il regolamento di sospensione fa menzione delle conseguenze sui rapporti commerciali ed economici con la Comunità. La Racke sostiene che tali conseguenze erano all'epoca molto limitate. Il commercio era ancora possibile, come dimostrato dalle importazioni di vino in questione. Il regolamento di sospensione non precisa queste «conseguenze», e spetta al Consiglio dimostrare quali esse siano, tenendo a mente che esse dovrebbero consistere in un mutamento fondamentale di circostanze che, a loro volta, avevano costituito una base essenziale per il consenso delle parti.
47 Secondo la Racke l'accordo di cooperazione era stato sospeso per ragioni politiche: si trattava di un mezzo per esercitare pressioni sulle parti in conflitto perché osservassero accordi di tregua. Benché comprensibile da un punto di vista politico, la sospensione non rispondeva per questo alle condizioni della clausola rebus sic stantibus. Quest'ultima richiede anche che «tale mutamento abbia per effetto di trasformare radicalmente il peso degli obblighi che restano da eseguire in base al trattato». La Racke nega l'esistenza di un simile mutamento. L'accordo di cooperazione era in primo luogo un accordo commerciale, finalizzato agli interessi dei soggetti economici, e il commercio con la Iugoslavia a quell'epoca continuava.
48 La Racke conclude quindi che nessuno dei requisiti procedurali e sostanziali per il ricorso alla clausola rebus sic stantibus era soddisfatto.
49 Il Consiglio sostiene la validità del regolamento di sospensione. Esso ricorda in primo luogo il pertinente sfondo normativo. Il regolamento di sospensione era accompagnato dalla decisione di sospensione, adottata dal Consiglio e dai rappresentanti dei governi degli Stati membri. Tale decisione precede il regolamento sia dal punto di vista logico sia da quello giuridico. L'adozione del regolamento di sospensione era necessaria perché le concessioni tariffarie previste dall'accordo di cooperazione erano state applicate tramite regolamenti. Pertanto, lo sfondo normativo non consiste in un accordo internazionale ancora in vigore e in un regolamento comunitario unilateralmente sospensivo delle agevolazioni tariffarie. Esso consiste invece in un accordo internazionale la cui esecuzione era stata sospesa a livello internazionale; le sue disposizioni, pertanto, non facevano più sorgere diritti in capo ai singoli nel momento in cui il regolamento di sospensione era stato adottato.
50 Il Consiglio sostiene che la Racke e il Bundesfinanzhof hanno una concezione errata dei rapporti fra il diritto internazionale e il diritto comunitario. Anche se la decisione di sospensione fosse invalida in base al diritto internazionale, ciò non implicherebbe che l'accordo di cooperazione continuerebbe ad essere applicato. Il diritto internazionale non
impone forme specifiche di riparazione; esso non impone, in particolare, una rimessa in vigore dell'accordo in questione. Una pretesa violazione del diritto internazionale può mettere in moto una procedura fra le parti tale da sfociare in una rimessa in vigore dell'accordo, ma può anche sfociare in un risarcimento per la parte lesa oppure in una ritorsione, da parte di quest'ultima, attraverso misure di rappresaglia. Nel caso di specie, non era stata avviata alcuna procedura del genere e, anche se ciò fosse avvenuto, una nuova applicazione dell'accordo di cooperazione sarebbe stata improbabile. In caso di grave deterioramento delle relazioni fra le parti contraenti di un trattato, ciascuna delle parti dispone di un margine di scelta politica tra le varie soluzioni possibili in base al diritto internazionale. Non è pertanto necessario che la Corte, nell'esaminare la validità del regolamento di sospensione, prenda in considerazione il problema di stabilire se la sospensione dell'accordo di cooperazione fosse conforme o meno al diritto internazionale: l'accordo, in ogni caso, ha cessato di essere applicabile.
51 In subordine, il Consiglio sostiene la legittimità della decisione di sospensione secondo il diritto internazionale. Esso ritiene che le condizioni della clausola rebus sic stantibus, come sancite nell'art. 62 della convenzione di Vienna, fossero soddisfatte. Vi era stato un mutamento fondamentale nelle circostanze la cui esistenza costituiva una base essenziale per il consenso delle parti. E' chiaro, in base al preambolo e all'art. 1 dell'accordo di cooperazione, che l'esistenza della RSFI come stato federale, sovrano e pacifico fosse una condizione essenziale per iniziare e continuare la cooperazione prevista dall'accordo stesso. E' quindi ovvio che gli avvenimenti dell'epoca - la gravità della situazione in Iugoslavia, vale a dire lo sconvolgimento dell'ordine e dell'organizzazione interni con ricorso all'impiego delle forze armate, definita dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite come una minaccia per la pace e la sicurezza internazionali - rappresentavano un mutamento di circostanze tale da influire sulla base stessa della cooperazione con la Comunità e con i suoi Stati membri. E' errato asserire che l'accordo di cooperazione fosse un semplice trattato commerciale. Esso era analogo ad altri accordi conclusi con paesi del Mediterraneo (accordi di «associazione» o di «cooperazione» basati sull'art. 238 del Trattato). Esso era stato concluso sia dalla Comunità sia dagli Stati membri e conteneva disposizioni fondamentali in tema di aiuto finanziario e importanti disposizioni in materia sociale. Inoltre, esso si situava in un quadro politico più ampio espresso dall'atto finale della conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa istituendo così relazioni politiche privilegiate fra la Comunità e gli Stati membri, da un lato, e la Iugoslavia, dall'altro.
52 Quanto alla condizione che «tale mutamento non abbia per effetto di trasformare radicalmente il peso degli obblighi che restano da eseguire in base al trattato» [art. 62, n. 1, lett. b) della convenzione di Vienna], il Consiglio fa riferimento alla dissoluzione de facto della Iugoslavia, con la nascita di nuove entità politiche dotate di controllo effettivo sul loro territorio. Numerose disposizioni dell'accordo di cooperazione (in tema di scambi commerciali e di aiuto finanziario) non potevano più essere applicate a causa di tale situazione. A titolo di esempio, il Consiglio fa riferimento alla controversia fra la Slovenia e le autorità federali sulla riscossione dei dazi doganali. Un eventuale adattamento dell'accordo di cooperazione al nuovo stato di fatto avrebbe potuto basarsi solo su un negoziato fra le parti. La Comunità cercò di pervenire a tale soluzione, senza però riuscirvi. Il Consiglio conclude nel senso che il regolamento di sospensione è valido.
53 La Commissione anzitutto esprime dubbi sull'ammissibilità del rinvio pregiudiziale. Il Bundesfinanzhof mette in discussione la validità del regolamento di sospensione in base alla convenzione di Vienna e alle norme del diritto internazionale consuetudinario. La Comunità non è però parte della convenzione di Vienna e nulla nel Trattato fa pensare che i principi generali di diritto internazionale siano parte dell'ordinamento giuridico comunitario. E' vero che nella sentenza Poulsen e Diva Corp. (19) la Corte ha dichiarato che la Comunità deve esercitare le proprie competenze conformemente al diritto internazionale, ma per la Commissione non è certo che tale affermazione comprenda anche gli ampi poteri di controllo che la Racke auspica. La Commissione è riluttante a riconoscere tali poteri in quanto essi investirebbero la Corte di una funzione normalmente svolta da organi giurisdizionali internazionali, in forza di regole di risoluzione dei conflitti fondamentalmente diverse da quelle che disciplinano i procedimenti dinanzi alla Corte.
54 Inoltre, la Commissione dubita che la soluzione della prima questione sia rilevante ai fini della seconda, che riguarda le conseguenze pratiche della pretesa invalidità del regolamento di sospensione. La Commissione ritiene che tale invalidità non possa influenzare la soluzione da dare alla seconda questione. Il regolamento di sospensione riguardava le concessioni tariffarie per il 1991, e la Racke ha posto le merci in libera pratica solo il 7 maggio 1992. Nel 1992, tuttavia, non esistevano contingenti tariffari per i vini originari della Serbia. Una dichiarazione di invalidità del regolamento di sospensione non avrebbe l'effetto di estendere i contingenti tariffari del 1992 applicabili alle importazioni provenienti da altre repubbliche della ex Iugoslavia alle importazioni provenienti dalla Serbia. La Commissione inoltre sottolinea che il Bundesfinanzhof non solleva la questione se la Racke possa rivendicare un diritto al regime preferenziale di cui trattasi direttamente sulla base dell'accordo di cooperazione. La Corte non può pertanto pronunciarsi su quest'ultimo punto.
55 Nel merito, la Commissione innanzi tutto esprime la propria opinione sull'efficacia diretta dell'accordo di cooperazione, e in particolare dell'art. 22, che stabilisce i contingenti tariffari per i vini. E' un punto sul quale tornerò nell'esaminare la seconda questione.
56 La Commissione si chiede poi se sia possibile per la Racke far valere le regole del diritto internazionale generale. Essa propende per una risposta negativa. La Commissione ricorda che la Comunità non è parte di alcuna delle convenzioni di Vienna. Pertanto, tali convenzioni non costituiscono un atto delle istituzioni ai sensi dell'art. 177 del Trattato. Anche ammettendo che la Comunità sia vincolata da alcuni principi della convenzione di Vienna, in quanto essi esprimono regole di diritto internazionale consuetudinario, sorge il problema di stabilire se, ed entro quali limiti, ciò si verifichi per disposizioni specifiche della convenzione.
57 Se questo problema dovesse essere risolto, rimarrebbe il fatto che, per sua natura, la convenzione di Vienna non è tale da far sorgere diritti in capo a singoli che contestino la validità di un atto comunitario. La Commissione trae tale conclusione dallo spirito, dall'economia e dalla lettera della convenzione. Lo scopo principale di quest'ultima è quello di disciplinare i rapporti contrattuali fra soggetti di diritto internazionale. La convenzione ha inoltre un ruolo sussidiario, nel senso che gli Stati possono sempre convenire di scostarsi dalle sue norme e, attraverso la loro prassi, possono dar vita a nuove norme di diritto internazionale consuetudinario che si sostituiscano a quelle della convenzione. Infine, la convenzione non è esauriente in quanto non disciplina le questioni derivanti dalla successione di Stati, dalla responsabilità di uno Stato e dallo scoppio di ostilità (art. 73 della convenzione) e si applica senza pregiudizio delle norme di diritto internazionale consuetudinario nei settori da essa non disciplinati (come il diritto di ritorsione).
58 In tale contesto, gli artt. 61 e 62 della convenzione disciplinano la materia solo in parte. Emerge per esempio dai documenti preparatori della convenzione che la scomparsa di un soggetto di diritto internazionale è stata considerata come un motivo essenziale di impossibilità di eseguire un trattato (art. 61), ma che è stato deciso di non risolvere tale problema nell'art. 61 al fine di non pregiudicare ulteriori negoziati sulla successione di Stati (20).
59 La Commissione conclude pertanto che la convenzione di Vienna non è uno strumento tale da far sorgere diritti in capo a singoli che contestano la validità di un atto di un'istituzione. A sostegno della propria tesi la Commissione fa riferimento alle sentenze Faust/Commissione (21) e Germania/Consiglio (22), nelle quali la Corte ha anche rifiutato di prendere in esame argomenti basati sulle relazioni giuridiche fra la Comunità e Stati terzi.
60 La Commissione difende poi la validità del regolamento di sospensione, nel caso in cui la Corte ritenesse di dover esaminare la legittimità del regolamento sulla base delle norme di diritto internazionale generale. La Commissione assume che il Consiglio, nell'adottare il regolamento di sospensione, non ha soltanto fatto valere la clausola rebus sic stantibus, ma anche l'impossibilità di continuare l'esecuzione del trattato, nonché il diritto di ritorsione. Tenuto conto della delicata valutazione politica da operare in caso di sospensione di un accordo internazionale, la Commissione sostiene che la Corte dovrebbe limitarsi ad esaminare se le istituzioni comunitarie abbiano abusato dei loro poteri. Dato che la Comunità non è vincolata dalla convenzione di Vienna in forza dell'art. 228, n. 7, del Trattato, e dato che certe norme di diritto internazionale consuetudinario sono notevolmente più flessibili delle disposizioni della convenzione, la Comunità non è tenuta a rispettare ogni specifica disposizione della convenzione. Ciò vale anche per le disposizioni di procedura, la cui violazione, secondo il diritto internazionale, non rende l'atto controverso nullo o invalido, ma impegna solamente la responsabilità internazionale del soggetto di diritto internazionale interessato.
61 La Commissione sottolinea che non è necessario uno stato di guerra per invocare la clausola rebus sic stantibus, l'impossibilità di esecuzione o il diritto di ritorsione. In armonia con il Consiglio di Sicurezza dell'ONU (23), la Comunità ha tenuto conto dell'esistenza di un conflitto armato che ha dato luogo a massacri e distruzioni. Il Consiglio di sicurezza ha considerato il conflitto una minaccia per la pace e la sicurezza internazionali, e ciò ha giustificato l'azione della Comunità.
62 Quanto alle condizioni per il ricorso alla clausola rebus sic stantibus, risulta chiaro dal preambolo e dall'art. 1 dell'accordo di cooperazione che il mantenimento di una situazione di pace in Iugoslavia costituiva una base essenziale per il consenso della Comunità ad essere vincolata dall'accordo. E' chiaro anche che il conflitto in Iugoslavia era di natura tale da trasformare radicalmente la portata degli obblighi comunitari nei confronti della RSFI: la Comunità non era più in condizione di contribuire allo sviluppo economico e sociale della RSFI (vedi ancora l'art. 1 dell'accordo).
63 All'epoca era impossibile continuare ad eseguire l'accordo di cooperazione, non necessariamente a seguito della «scomparsa o della distruzione definitiva di un oggetto indispensabile all'esecuzione del trattato» (art. 61, n. 1, della convenzione di Vienna), ma a seguito della scomparsa della stessa RSFI. Al riguardo, la Commissione osserva che le dichiarazioni di indipendenza della Croazia e della Slovenia hanno avuto effetto a partire dall'8 ottobre 1991.
64 La Commissione fa valere inoltre che lo spirito della convenzione di Vienna era stato rispettato anche sul piano procedurale. Sin dal 28 agosto 1991 la Comunità aveva annunciato che avrebbe preso misure contro le parti del conflitto che non avessero partecipato al processo di pace (24). Nelle dichiarazioni del 5, 6 e 28 ottobre, citate nel regolamento di sospensione, la Comunità non lasciava dubbi sul fatto che essa avrebbe intrapreso azioni contro le parti che non avessero rispettato, al più tardi entro il 7 ottobre 1991, l'accordo di tregua del 4 ottobre 1991, firmato alla presenza del presidente del Consiglio e del presidente della Conferenza sulla Iugoslavia. La Comunità aveva poi anche annunciato che avrebbe posto fine all'accordo in caso di inosservanza (25). Essa aveva altresì pienamente informato la comunità internazionale circa le proprie intenzioni e aveva notificato al GATT la sospensione delle preferenze tariffarie.
65 Infine vi è il diritto di ritorsione, che la Commissione definisce come diritto di intraprendere un'azione di per sé contraria al diritto internazionale, ma giustificata da un precedente atto illegittimo dell'altra parte e volta ad incitare quest'ultima a revocare il proprio atto. La ritorsione è limitata dai seguenti principi: essa dev'essere annunciata, deve osservare il principio di proporzionalità ed essere tale da consentire il ritorno alla situazione preesistente. Applicando tali principi alla sospensione dell'accordo di cooperazione, la Commissione sostiene che la Comunità era in condizione di considerare i seguenti atti, da parte della RSFI, come violazioni del diritto internazionale. Primo, il colpo di Stato compiuto nell'ottobre 1991 da parte di quattro membri filoserbi della presidenza collettiva della RSFI. Secondo, l'abbandono della neutralità da parte dell'esercito federale iugoslavo con la partecipazione ad attacchi contro città croate (fra cui Dubrovnik). Terzo, fin da quell'epoca la Comunità insisteva per ottenere la punizione degli autori di crimini di guerra sulla base del diritto umanitario internazionale e il mandato del Tribunale internazionale per i procedimenti contro i responsabili di gravi violazioni del diritto internazionale umanitario commesse nella ex Iugoslavia dal 1991 risale al 1, gennaio 1991 (26). La Commissione pertanto conclude che le condizioni per la ritorsione erano soddisfatte.
66 Prima di trattare la validità del regolamento di sospensione, esaminerò brevemente la ricevibilità del rinvio pregiudiziale, sulla quale la Commissione ha manifestato dubbi.
La ricevibilità
67 I dubbi della Commissione sulla possibilità per un privato di contestare la validità di un atto comunitario in base al diritto internazionale generale possono avere un qualche fondamento, ma è semplicemente errato asserire che il rinvio è irricevibile per tale motivo. L'art. 177 del Trattato consente ai giudici nazionali di sollevare questioni pregiudiziali concernenti la validità degli atti delle istituzioni comunitarie. Non viene contestato che il regolamento di sospensione sia un atto del genere e che il Bundesfinanzhof nutra veri e propri dubbi sulla sua validità. L'art. 177, che non definisce la nozione di invalidità, non impone nessun'altra condizione e pertanto ogni altra questione relativa alla pretesa invalidità riguarda il merito della causa. Nella formulazione dell'art. 177 o nella giurisprudenza della Corte nulla suffraga la tesi secondo cui la questione se la validità di un atto comunitario possa essere esaminata alla luce di un particolare tipo di norme o di disposizioni giuridiche sarebbe un problema di ricevibilità. Al contrario, nei casi in cui la Corte ha rifiutato di esaminare la validità di un atto comunitario alla luce di taluni tipi di norme, essa non ha considerato il rinvio irricevibile, ma ha semplicemente dichiarato che l'invalidità non era accertata. Valgano come esempi la sentenza Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide, in cui la Corte ha affermato che il richiamo a norme o a nozioni di diritto nazionale nel valutare la legittimità di atti emanati dalle istituzioni della Comunità menomerebbe l'unità e l'efficacia del diritto comunitario (27), e la sentenza International Fruit Company/Produktschap voor Groenten en Fruit, in cui la Corte ha dichiarato che il GATT non può menomare la validità dei regolamenti comunitari perché non è atto a conferire diritti ai singoli (28).
68 Il secondo aspetto dei dubbi della Commissione sulla ricevibilità del rinvio concerne la rilevanza della questione relativa alla validità del regolamento di sospensione ai fini del giudizio dinanzi al Bundesfinanzhof (29). E' vero che in casi eccezionali la Corte può dichiarare irricevibile una domanda di pronuncia pregiudiziale perché le questioni sollevate sono manifestamente irrilevanti ai fini della causa principale (30). Nel caso in esame, tuttavia, non esiste alcuna manifesta irrilevanza. La Commissione semplicemente sostiene che una pronuncia di invalidità non avrebbe sulle pretese della Racke conseguenze del tipo considerato dalla seconda questione proposta dal Bundesfinanzhof, vale a dire non estenderebbe alle importazioni provenienti dalla Serbia il contingente tariffario per il 1992 applicabile alle importazioni provenienti da altre repubbliche della ex Iugoslavia. E' chiaro, di nuovo, che l'argomento riguarda il merito della causa. Esso concerne la soluzione da dare alla seconda questione, che verte in termini generali sulle conseguenze della pretesa invalidità del regolamento di sospensione. E' ovvio naturalmente che le due questioni sono strettamente connesse. Se si constatasse che l'invalidità del regolamento di sospensione non ha alcuna conseguenza sul reclamo della Racke, non vi sarebbe motivo di esaminare la questione della validità. Ciò tuttavia non renderebbe ancora irricevibile tale questione: semplicemente la Corte non dovrebbe risolverla.
69 Per le ragioni qui di seguito esposte (31), ritengo che l'invalidità del regolamento di sospensione avrebbe un'incidenza sulle pretese della Racke. Pertanto, passerò ora ad esaminare la validità del regolamento di sospensione.
La validità del regolamento di sospensione
70 Prima di tutto vorrei dire che non mi convincono gli argomenti esposti dalla Racke in merito all'invalidità del regolamento di sospensione per violazione delle regole di diritto internazionale generale, e ciò essenzialmente per i seguenti motivi.
71 Primo, pur non escludendo del tutto la possibilità che in certi casi i singoli possano basare una pretesa di diritto comunitario su norme di diritto internazionale consuetudinario in materia di trattati, ritengo che si dovrebbe trattare di una possibilità eccezionale alla luce della finalità e del carattere generali di tali norme. Ritengo quindi che solo violazioni manifeste del diritto dei trattati possano dare luogo a una pronuncia di invalidità.
72 Secondo, nel presente caso non è stata data prova di alcuna violazione manifesta del genere. A mio parere non è stato dimostrato un uso improprio, da parte della Comunità, della clausola rebus sic stantibus, né che non esistessero altri motivi di diritto internazionale sui quali la Comunità potesse basare la decisione di sospendere l'accordo di cooperazione. Inoltre, non penso che il regolamento di sospensione sia invalido per motivi procedurali che la Racke possa eccepire (vale a dire la pretesa mancanza di previa notificazione alla RSFI e la sospensione con effetto immediato).
Lo status della convenzione di Vienna e le norme di diritto internazionale consuetudinario.
73 La Comunità non è parte contraente di alcuna delle convenzioni di Vienna, le quali pertanto non vincolano la Comunità in base all'art. 228, n. 7, del Trattato, che fa riferimento agli accordi conclusi dalla Comunità. Tuttavia, è generalmente riconosciuto che entrambe le convenzioni, le quali contengono disposizioni identiche in materia di estinzione e di sospensione dei trattati, costituiscono almeno in parte espressione del diritto internazionale generale, in quanto mirano a codificare norme di diritto internazionale consuetudinario.
74 Soltanto in poche occasioni la Corte ha avuto modo di fare riferimento alla convenzione di Vienna o alle norme di diritto internazionale generale. Il caso più significativo è la sentenza Poulsen e Diva Corp. (32), che riguardava la portata di un regolamento in materia di pesca. La Corte ha ivi affermato, in via preliminare, che le competenze della Comunità devono venir esercitate nel rispetto del diritto internazionale e che, perciò, il regolamento doveva essere interpretato, e la sua sfera d'applicazione circoscritta, alla luce delle norme pertinenti di diritto internazionale (33). La Corte ha preso poi in considerazione diverse convenzioni internazionali, fra cui la convenzione delle Nazioni Unite sul diritto marittimo, numerose disposizioni della quale erano considerate espressione dello stato attuale del diritto internazionale marittimo consuetudinario, come confermato da numerose sentenze della Corte internazionale di giustizia (34). L'interpretazione data al regolamento controverso era stata ampiamente influenzata da queste norme di diritto internazionale generale.
75 In una recente sentenza anche il Tribunale di primo grado ha basato in parte il proprio ragionamento sul carattere vincolante delle norme di diritto internazionale consuetudinario. Nella causa Opel Austria/Consiglio (35) il Tribunale doveva pronunciarsi sulla legittimità di un regolamento del Consiglio che revocava concessioni tariffarie accordate alla Repubblica d'Austria (prima della sua adesione). Il regolamento era stato adottato pochi giorni prima dell'entrata in vigore dell'accordo sullo Spazio economico europeo, e la ricorrente sosteneva che esso violava le disposizioni di tale accordo. Il Tribunale di primo grado ha dichiarato che si doveva valutare la legittimità dell'atto controverso in base alla situazione di fatto e di diritto esistenti al momento in cui l'atto è stato adottato. Esso faceva poi riferimento al principio di buona fede, in base al quale, in attesa dell'entrata in vigore di un
accordo internazionale, le parti firmatarie non possono adottare atti che priverebbero l'accordo medesimo del suo oggetto e del suo scopo. Il Tribunale ha dichiarato che tale principio è una regola del diritto internazionale consuetudinario, riconosciuta dalla Corte internazionale di giustizia e codificato dall'art. 18 della convenzione di Vienna. Esso ha quindi affermato che il principio di buona fede è il corollario, nel diritto internazionale pubblico, del principio di tutela del legittimo affidamento, che fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario (36). Il Tribunale ha così concluso (37):
«In una situazione in cui le Comunità hanno depositato i loro strumenti di approvazione di un accordo internazionale e dove è nota la data di entrata in vigore dell'accordo stesso, gli operatori economici possono valersi del principio di tutela del legittimo affidamento per opporsi all'adozione da parte delle istituzioni, nel periodo precedente all'entrata in vigore di siffatto accordo internazionale, di qualsiasi atto contrario alle disposizioni di quest'ultimo che, dopo l'entrata in vigore dell'accordo, abbiano effetto diretto nei loro confronti».
Il Tribunale ha proseguito esaminando se il regolamento del Consiglio controverso fosse stato adottato in violazione dell'accordo SEE e ha concluso in modo affermativo. Di conseguenza, il regolamento è stato annullato.
76 Tuttavia il caso in esame pone la questione più generale relativa agli effetti del diritto internazionale consuetudinario sul diritto comunitario. Al riguardo, la Corte si trova per lo più su un terreno inesplorato. Le sentenze Poulsen
e Opel Austria possono fornire qualche indicazione, ma personalmente non ritengo che esse coprano interamente tale ambito: nella sentenza Poulsen la Corte non è andata oltre l'interpretazione di un regolamento comunitario alla luce delle norme del diritto internazionale consuetudinario, e nella sentenza Opel Austria il principio di diritto internazionale di buona fede veniva coniugato con il principio di diritto comunitario di tutela del legittimo affidamento. Si tratta di due tipi specifici di effetto, ma quello che si ricerca nel caso di specie è ben più forte. La Racke intende ottenere una declaratoria di invalidità di un regolamento comunitario sulla sola base di una asserita violazione di norme del diritto internazionale consuetudinario. E' difficile immaginare un effetto più forte.
77 Nella sua fondamentale sentenza International Fruit Company la Corte ha dichiarato che due sono le condizioni preliminari perché la validità di un atto delle istituzioni venga esaminata alla luce di una norma di diritto internazionale: che questa norma sia vincolante per la Comunità e che la stessa sia tale da attribuire diritti ai singoli (38). La seconda condizione è decisiva per il caso di specie. Le norme di diritto internazionale consuetudinario possono far sorgere diritti in capo ai singoli? Sono di natura tale da consentire ad un singolo di opporsi ad una decisione politica adottata dalla Comunità (e dagli Stati membri) in ordine alla sospensione dell'esecuzione di un accordo internazionale?
78 Io vedo due fonti di ispirazione per dare una risposta adeguata a questi interrogativi. Una di esse, per ovvie ragioni, è la giurisprudenza della Corte in tema di efficacia diretta degli accordi internazionali conclusi dalla Comunità. La seconda è l'orientamento, negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, sul problema dell'efficacia del diritto internazionale consuetudinario. A me sembra che, ove gli ordinamenti giuridici nazionali concordassero in qualche modo su questo punto, la Corte ne dovrebbe tenere conto.
79 Innanzi tutto, per quanto riguarda gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, non sembrano esservi molte indicazioni nella giurisprudenza dei giudici nazionali relativa all'applicazione della convenzione di Vienna. Alcune decisioni applicano le disposizioni della convenzione a questioni di interpretazione dei trattati, ma apparentemente non esistono decisioni che applichino direttamente le disposizioni relative all'estinzione e alla sospensione. In Francia, paese che non è parte della convenzione, esiste una pronuncia sulla clausola rebus sic stantibus in relazione alla sospensione di un accordo con il Marocco in tema di requisiti per il visto. In base a tale decisione, la sospensione di un accordo è un atto governativo non soggetto a controllo giurisdizionale (39). I giudici possono soltanto verificare se la decisione di sospensione sia stata presa dall'autorità competente, se la decisione esista realmente e se sia stata pubblicata nel Journal officiel (40).
80 Per quanto riguarda lo status del diritto internazionale consuetudinario in generale negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, il quadro è alquanto complesso ed i risultati sono diversi (41). Quasi tutti gli Stati membri sembrano considerare il diritto internazionale consuetudinario come una fonte di diritto. In alcuni di essi, ciò è previsto da disposizioni costituzionali. In altri Stati ciò è ammesso dalla giurisprudenza e dalla dottrina. Quanto agli effetti che il diritto internazionale consuetudinario può produrre, in alcuni Stati membri, come per esempio nella Repubblica federale di Germania, sembra esservi una dottrina per cui le norme di diritto internazionale consuetudinario possono prevalere sulla legislazione interna. L'art. 25 della Legge fondamentale tedesca stabilisce che le norme generali di diritto internazionale pubblico sono parte integrante del diritto federale, sono preminenti rispetto alle leggi e fanno sorgere direttamente diritti e doveri per gli abitanti del territorio federale. Tuttavia, in tali Stati membri non esiste praticamente alcuna pronuncia giurisdizionale che attribuisca questo tipo di effetti al diritto internazionale consuetudinario. Un'obiezione ricorrente è che la maggior parte delle norme di diritto internazionale consuetudinario non crea diritti per i singoli e pertanto non ha effetto diretto. In altri Stati membri, come per esempio il Regno Unito, non si ammette che il diritto internazionale consuetudinario possa prevalere sulla legislazione nazionale. Così, in un'importante sentenza inglese si afferma: «I giudici riconoscono l'esistenza di un corpo di regole accettate dalle nazioni nei loro rapporti reciproci. In ogni controversia essi cercano di accertare la regola applicabile e, una volta trovata, la considerano parte integrante del diritto interno, purché essa non sia incompatibile con disposizioni di carattere legislativo o giurisprudenziale» (42).
81 A costo di una semplificazione forse eccessiva, si potrebbe dire che gli ordinamenti giuridici nazionali tentano sì di attribuire una certa efficacia alle norme di diritto internazionale consuetudinario, ma sono prudenti quanto agli effetti di tali norme sulla validità della legislazione nazionale. A quanto risulta, non vi sono esempi di giudici nazionali che abbiano riconosciuto un effetto analogo a quello fatto valere dalla Racke.
82 Passando all'orientamento della Corte riguardo all'efficacia diretta degli accordi internazionali, secondo una giurisprudenza costante una disposizione di un accordo stipulato dalla Comunità con paesi terzi va considerata direttamente efficace qualora, tenuto conto del suo valore letterale nonché dell'oggetto e della natura dell'accordo, implichi un obbligo chiaro e preciso la cui esecuzione ed i cui effetti non siano subordinati all'adozione di alcun atto ulteriore (43). In linea generale, la Corte si è dimostrata disposta a riconoscere l'efficacia diretta di specifiche disposizioni di accordi conclusi dalla Comunità, ma vi sono eccezioni, la più significativa delle quali concerne il GATT. Riguardo a tale accordo, la Corte ha costantemente dichiarato, in base ad un esame dello scopo, dello spirito, della struttura e del tenore letterale dello stesso, che esso non è tale da attribuire ai cittadini comunitari diritti che possano essere fatti valere dinanzi ai giudici (44). In sostanza, la Corte ritiene che le disposizioni del GATT siano caratterizzate da una grande flessibilità che ne esclude l'efficacia diretta.
83 Non ritengo che la giurisprudenza sopra citata debba applicarsi direttamente alla convenzione di Vienna. Occorre sottolineare nuovamente che la convenzione è rilevante solo in quanto codifica il diritto internazionale consuetudinario - cosa che essa fa solo in parte. Non sarebbe perciò appropriato analizzare lo scopo, lo spirito, la struttura e il tenore letterale della convenzione in quanto tali. Tuttavia, la giurisprudenza citata chiarisce che esistono limiti all'efficacia diretta degli accordi internazionali, e che un ostacolo può consistere nello scopo e nella natura generale delle disposizioni di diritto internazionale. E' altresì evidente che le disposizioni in questione devono contenere un obbligo chiaro e preciso.
84 Alla luce di questi principi, debbono esistere anche dei limiti all'efficacia delle norme di diritto internazionale consuetudinario sui trattati. Per la propria natura e per il proprio scopo generali, il diritto dei trattati stabilisce norme applicabili alle relazioni fra Stati (ed organizzazioni internazionali). Chiaramente, il diritto dei trattati non è volto a creare diritti per i singoli. E' vero che la sua applicazione può produrre tale effetto, specie nei casi in cui un ordinamento giuridico nazionale ammette che accordi internazionali conclusi in conformità con il diritto dei trattati possano conferire diritti ai singoli. Tuttavia si tratta solo di un effetto indiretto, assolutamente non voluto sul piano del diritto internazionale. Sono le disposizioni dell'accordo (legittimamente concluso) che hanno un'efficacia diretta. La natura e lo scopo generali del diritto dei trattati, pertanto, sembrerebbero non portare all'efficacia diretta (Incidentalmente, si può notare che possono esistere altri tipi di norme di diritto internazionale consuetudinario che in effetti mirano a conferire diritti ai singoli, per esempio le norme di diritto internazionale umanitario).
85 Inoltre, le particolari norme in questione debbono contenere obblighi chiari e precisi. Nelle circostanze del caso di specie non è evidente che tale condizione sia soddisfatta. La nozione contenuta nella clausola rebus sic stantibus è notoriamente difficile e contestata; in effetti, essa è stata spesso definita come l'enfant terrible del diritto internazionale (45). La sua portata è stata formulata forse più chiaramente nell'art. 62 della convenzione di Vienna, ma anche tale norma contiene concetti che si prestano facilmente ad interpretazioni ampiamente divergenti. Cos'è un «mutamento fondamentale» di circostanze? Quali sono le circostanze che hanno «costituito una base essenziale per il consenso delle parti»? E quando un mutamento delle circostanze trasforma «radicalmente il peso degli obblighi che restano da eseguire in base al trattato» (46)? Potrebbe quindi dubitarsi che le condizioni per l'applicazione della clausola rebus sic stantibus siano sufficientemente chiare e precise, così da conferire diritti ai singoli.
86 Vi sono pertanto buone ragioni per non consentire ai singoli di contestare decisioni come quella in esame in base al diritto dei trattati. Tuttavia, non escluderei del tutto tale possibilità per i seguenti motivi.
87 Numerosi accordi conclusi dalla Comunità hanno efficacia diretta e conferiscono quindi diritti ai singoli. Se del caso, i beneficiari di tali diritti possono legittimamente confidare nella corretta e regolare applicazione dell'accordo in questione, come il Tribunale di primo grado ha riconosciuto nella sentenza Opel Austria (47). In certa misura, questo legittimo affidamento si estende all'esistenza stessa dell'accordo. Quando, come nel caso di specie, un accordo è concluso per un periodo indeterminato, salvo denuncia con preavviso di sei mesi, un singolo può legittimamente confidare nel fatto che l'accordo non verrà sospeso all'improvviso senza una giusta causa. Oppure, per riallacciarsi ai fatti della causa Opel Austria/Consiglio, qualora un accordo debba entrare in vigore nel giro di pochi giorni, un singolo può legittimamente confidare nel fatto che una parte contraente di tale accordo non adotti misure che violino i termini dell'accordo stesso.
88 Il diritto dei singoli ad un certo grado di tutela del legittimo affidamento è inoltre sostenuto dalla forza del principio pacta sunt servanda, fondamento essenziale del diritto dei trattati. Come ha dichiarato la Corte (48): «In base alle norme generali del diritto internazionale, ogni accordo dev'essere adempiuto in buona fede dalle parti». Nel diritto internazionale, le eccezioni a tale principio, come la clausola rebus sic stantibus, debbono in ogni caso essere interpretate restrittivamente, come la Racke ha giustamente sottolineato. Ciò è confermato dalla recentissima sentenza resa dalla Corte internazionale di giustizia il 25 settembre 1997 nella causa Ungheria/Slovacchia, secondo la quale è chiaro, tanto in base al diritto consuetudinario quanto in base all'art. 62 della convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, che la stabilità dei rapporti contrattuali esige che la nozione di mutamento fondamentale delle circostanze venga applicata solo in casi eccezionali (49).
89 In conclusione, ritengo che i singoli possano impugnare atti comunitari sulla base di norme del diritto internazionale consuetudinario relative al diritto dei trattati, ma che tale impugnazione possa avere successo solo se esiste una violazione manifesta di tali norme a danno dei singoli interessati. In simili casi, è possibile che vi sia una violazione del principio di diritto comunitario della tutela del legittimo affidamento e questa violazione, che comporta al tempo stesso una violazione manifesta del diritto dei trattati, può dar luogo all'annullamento dell'atto comunitario in questione, ad una declaratoria di invalidità o ad una domanda di risarcimento di danni.
90 Ritengo che consentendo un tale limitato controllo giurisdizionale si crei un equilibrio appropriato fra i diritti dei singoli e i poteri decisionali delle istituzioni comunitarie. Queste ultime debbono disporre di un margine relativamente ampio di discrezionalità per assumere decisioni relative all'esistenza di un accordo, in conformità con i poteri loro attribuiti dal Trattato. E' semplicemente logico che l'esistenza di un accordo internazionale dipenda in primo luogo dalle parti contraenti. Per di più, nella conclusione e nella estinzione degli accordi internazionali è presente un'importante dimensione politica che non si presta facilmente ad un controllo giurisdizionale (50).
91 Passo ora ad esaminare la questione se il regolamento di sospensione sia stato adottato in violazione manifesta delle norme di diritto internazionale consuetudinario relative alla sospensione e alla estinzione degli accordi internazionali.
Assenza di violazione manifesta
92 Gli argomenti che il Consiglio e la Commissione hanno avanzato in difesa della decisione di sospendere l'esecuzione dell'accordo mi sembrano convincenti. All'epoca esistevano chiaramente ottimi motivi per ricorrere alla clausola rebus sic stantibus. Come sottolinea il Consiglio, l'esistenza della RSFI come Stato federale, sovrano e pacifico costituiva una condizione essenziale per lo sviluppo della cooperazione prevista dall'accordo di cooperazione. Alla luce di ciò, gli eventi del 1991 sembrerebbero effettivamente un mutamento fondamentale di circostanze tale da incidere sulla base stessa della cooperazione fra la Comunità e la RSFI. Sono inoltre convinto che le istituzioni comunitarie potessero ragionevolmente ritenere che gli effetti di questo mutamento di circostanze fossero tali da trasformare radicalmente la portata degli obblighi che la Comunità e i suoi Stati membri dovevano ancora eseguire. Alla luce della posizione politica adottata riguardo allo smembramento della Iugoslavia - una posizione confermata e sostenuta dalla comunità internazionale attraverso le risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite - era chiaramente senza senso continuare la cooperazione economica, finanziaria e commerciale prevista dall'accordo di cooperazione.
93 Anche ritenendo che l'accordo di cooperazione fosse essenzialmente un accordo commerciale, sono convinto che non fosse irragionevole far ricorso alla clausola rebus sic stantibus. E' vero che, come sostiene la Racke, un certo volume di scambi con la Iugoslavia proseguiva e che la Comunità avrebbe potuto pertanto continuare ad accordare concessioni tariffarie. Tuttavia, la clausola rebus sic stantibus non esige un'impossibilità di adempiere obblighi. Di nuovo, mi sembra che non avesse senso continuare ad accordare preferenze, con l'obiettivo di stimolare il commercio, in una situazione in cui la Iugoslavia si stava smembrando in una maniera fortemente disapprovata dalla comunità internazionale.
94 Per di più non ritengo che, in tali circostanze, gli operatori economici stabiliti nella Comunità potessero ragionevolmente attendersi, nel novembre 1991, che la Comunità avrebbe continuato ad accordare preferenze tariffarie per le importazioni provenienti dalla Serbia e dal Montenegro. In effetti, appena sei mesi dopo, venne vietato ogni scambio commerciale con la Serbia e il Montenegro (51), in applicazione di una decisione del Consiglio di sicurezza dell'ONU e, quindi, in piena conformità con il diritto internazionale.
95 In ogni caso, la Racke non ha esplicitamente fatto valere il principio della tutela del legittimo affidamento. Mi limiterò pertanto a notare che a mio avviso qualunque giustificata speranza ingenerata dalla conclusione e dall'applicazione dell'accordo di cooperazione non si estendeva al tipo di situazione esistente nel 1991. Inoltre, in base al diritto comunitario la tutela del legittimo affidamento può essere limitata da un interesse pubblico inderogabile (52), che era innegabilmente presente.
96 Quanto agli aspetti procedurali della sospensione dell'accordo di cooperazione, fra cui in particolare l'asserita mancanza di notificazione preventiva alla RSFI, non ritengo che una qualunque violazione di questi obblighi di diritto internazionale, ove accertata, possa giovare alle pretese della Racke. L'art. 65 della convenzione di Vienna fissa i requisiti procedurali pertinenti, ma tali requisiti non sembrano riflettere precisamente quelli del diritto internazionale consuetudinario. Sembra che, come ci si poteva attendere, le disposizioni della convenzione di Vienna concernenti le regole procedurali siano più specifiche e più concrete delle norme di diritto internazionale consuetudinario (53).
97 Tuttavia, anche supponendo che la Comunità fosse tenuta, in base al diritto internazionale, a notificare all'altra parte la propria intenzione di sospendere l'esecuzione dell'accordo, non vedo come la Racke possa far valere una violazione di tale obbligo. Un'irregolarità procedurale di questo tipo, commessa da una delle parti di un trattato, potrebbe essere fatta valere solo da un'altra parte.
98 L'art. 65, n. 2, della convenzione di Vienna stabilisce un periodo di attesa minimo di tre mesi, ma prevede un'eccezione in caso di particolare urgenza. A mio avviso non era irragionevole da parte delle istituzioni comunitarie ritenere che tale urgenza esistesse. Va sottolineato che le circostanze erano del tutto eccezionali, dal momento che la RSFI si stava effettivamente smembrando e la Comunità non intendeva accettare - non senza ragione - che quel che restava della Iugoslavia rappresentasse validamente tutte le repubbliche iugoslave. Inoltre, la Comunità intendeva far pressione sulle parti in conflitto in Iugoslavia in modo da impedire ulteriori massacri e distruzioni, obiettivo senza dubbio manifestamente urgente.
99 Non è quindi necessario esaminare gli argomenti della Commissione concernenti altri motivi di diritto internazionale per la sospensione dell'accordo di cooperazione, come l'impossibilità di continuare l'esecuzione dell'accordo stesso e il diritto di ritorsione. Mi limiterò a rilevare che questi argomenti hanno anch'essi un certo peso.
100 Concludo pertanto nel senso che l'esame delle questioni sollevate nel caso di specie non ha rivelato alcun elemento di natura tale da inficiare la validità del regolamento di sospensione.
Le conseguenze dell'invalidità
101 Con la seconda questione il Bundesfinanzhof chiede quali siano le conseguenze della pretesa invalidità del regolamento di sospensione sul prelievo dei dazi doganali agli inizi del maggio 1992. Essendo dell'avviso che non è stata dimostrata l'invalidità del regolamento di sospensione, non è necessario risolvere tale questione. Tuttavia, esaminerò brevemente la soluzione da dare qualora il regolamento dovesse essere ritenuto invalido.
102 Se il regolamento di sospensione fosse invalido per violazione di norme di diritto internazionale consuetudinario, ciò comporterebbe l'illegittimità della decisione del novembre 1991 che ha sospeso l'esecuzione dell'accordo di cooperazione. Di conseguenza, l'accordo sarebbe rimasto in vigore fino al 27 maggio 1992, data in cui la sua denuncia da parte della Comunità ha preso effetto. Non vedo quali altre conseguenze potrebbero essere tratte.
103 Tuttavia, nel 1992 non vi era alcun regolamento comunitario che applicasse le concessioni tariffarie previste dall'accordo di cooperazione, per lo meno riguardo alle importazioni dalla Serbia e dal Montenegro. Sorge così il problema se la Racke possa rivendicare tali preferenze direttamente in base alle disposizioni dell'accordo di cooperazione. La soluzione di tale questione dipende dall'efficacia diretta o meno di tali disposizioni.
104 E' indubbio, a mio parere, che tali disposizioni possano essere direttamente efficaci. L'accordo di cooperazione è analogo a molti altri accordi la cui efficacia diretta è già stata riconosciuta (54). Inoltre, le disposizioni sul trattamento tariffario preferenziale in questione nel caso di specie erano sufficientemente precise ed incondizionate. Il fatto che non esistesse alcun regolamento che dettasse norme per l'applicazione dei contingenti tariffari per le importazioni di vino non può a mio giudizio escludere i diritti della Racke in base all'accordo di cooperazione.
105 Tuttavia, per le ragioni in precedenza esposte, non ritengo che occorra risolvere la seconda questione.
Conclusioni
106 Di conseguenza, sono del parere che le questioni sollevate dal Bundesfinanzhof debbano essere risolte nei seguenti termini:
«Dall'esame delle questioni deferite non è emerso alcun elemento tale da inficiare la validità del regolamento (CEE) del Consiglio n. 3300/91, recante sospensione delle concessioni commerciali previste dall'accordo di cooperazione tra la Comunità economica europea e la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia».
(1) - Regolamento (CEE) del Consiglio 11 novembre 1991, n. 3300 (GU L 315, pag. 1).
(2) - Akos Toth, «The doctrine of rebus sic stantibus in international law», Juridical Review, 1974, pagg. 56, 147 e 263.
(3) - GU L 41, pag. 1.
(4) - V. la decisione del Consiglio 21 dicembre 1987, 87/605/CEE, relativa alla conclusione del protocollo aggiuntivo all'accordo di cooperazione tra la Comunità economica europea e la Repubblica socialista federativa di Iugoslavia, che stabilisce un nuovo regime commerciale (GU L 389, pag. 72).
(5) - GU L 315, pag. 47.
(6) - V. terzo `considerando'.
(7) - Citato alla nota 1.
(8) - GU L 325, pag. 23.
(9) - GU L 342, pag. 1.
(10) - GU L 63, pag. 1.
(11) - GU L 63, pag. 41.
(12) - GU L 151, pag. 4.
(13) - Raccolta dei Trattati delle Nazioni Unite, vol. 1155, pag. 331.
(14) - V. I. Sinclair, The Vienna Convention on the Law of Treaties, II ed., Manchester University Press, 1984, pag. 1.
(15) - Documento dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite A/Conf. 129/15 del 20 marzo 1986.
(16) - V., in generale, Sinclair, op. cit., pagg. 5-24.
(17) - Sentenze nelle cause «Competenza in materia di pesca (Regno Unito/Islanda), competenza della Corte», C.I.G., Racc. 1973, pag. 3, punto 36, e «Competenza in materia di pesca (Repubblica federale di Germania/Islanda), competenza della Corte», C.I.G. Racc. 1973, pag. 49, punto 36. V. anche, attualmente, la sentenza 25 settembre 1997, Progetto Gobacíkovo-Nagymaros (Ungheria/Slovacchia), punti 46, 99 e 104.
(18) - Già citati, rispettivamente, alle note 10 e 11.
(19) - Sentenza 24 novembre 1992, causa C-286/90 (Racc. pag. I-6019).
(20) - La Commissione fa rinvio a Wetzel/Rauning, Die Wiener Vertragsrechtskonvention - Materialien zur Entstehung der einzelnen Vorschriften, 1978, pag. 419.
(21) - Sentenza 28 ottobre 1982, causa 52/81 (Racc. pag. 3745).
(22) - Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-280/93 (Racc. pag. I-4973).
(23) - V. risoluzione 713 (1991), adottata il 25 settembre 1991.
(24) - V. Bollettino delle Comunità europee 7/8-1991, punto 1.4.25.
(25) - V. Bollettino delle Comunità europee 10-1991, punti 1.4.6, 1.4.7. e 1.4.16.
(26) - V. art. 1 dello Statuto del Tribunale internazionale, adottato dalla risoluzione 827 (1993) del Consiglio di sicurezza dell'ONU del 25 maggio 1993.
(27) - Sentenza 17 dicembre 1970, causa 11/70 (Racc. pag. 1125, punto 3).
(28) - Sentenza 12 dicembre 1972, cause riunite 21/72-24/72 (Racc. pag. 1219).
(29) - V. supra, paragrafo 54.
(30) - V., tra quelle più recenti, sentenza 16 ottobre 1997, causa C-304/96, Hera (Racc. pag. I-5685).
(31) - V. i paragrafi 102-104.
(32) - Citato alla nota 19.
(33) - Punto 9 della sentenza.
(34) - Punto 10.
(35) - Sentenza 22 gennaio 1997, causa T-115/94 (Racc. pag. II-39).
(36) - V. i punti 87-92 della sentenza Opel Austria/Consiglio.
(37) - Punto 94.
(38) - Citata alla nota 28, punti 7 e 8.
(39) - V. B. Conforti e A. Labella, Invalidity and termination of treaties: the role of national courts, European Journal of International Law, 1990, pagg. 44 ss., in particolare pagg. 50 e ss.
(40) - Conseil d'État, sentenza del 18 dicembre 1992, Préfet de la Gironde/Mahmedi, Recueil des décisions du Conseil d'État (1992), pag. 446 (v. in particolare le conclusioni del commissario del governo Lamy).
(41) - Per uno studio sul diritto di 12 Stati membri, v. L'intégration du droit international et communautaire dans l'ordre juridique national: étude de la pratique en Europe, a cura di Pierre Michel Eisemann, 1996, e per un'analisi generale vedi Christian Dominicé e François Voeffray, L'application du droit international général dans l'ordre juridique interne, pag. 51.
(42) - Chung Chi Cheung/The King, 1939, AC 160, pag. 168 (Privy Council); v. inoltre F.A. Mann, Foreign Affairs in English Courts, 1986, pagg. 120 ss.; H. Fox, P. Gardner e C. Wickremasinghe, in M. Eisemann, op. cit., pagg. 517 ss.
(43) - Sentenza 30 settembre 1987, causa 12/86, Demirel (Racc. pag. 3719, punto
14).
(44) - Sentenza International Fruit Company e a. (citata alla nota 28), punti 20-27.
(45) - A. Vamvoukos, Termination of Treaties in International Law: the Doctrines of Rebus Sic Stantibus and Desuetude, Oxford, 1985, pag. ix.
(46) - V. ancora A. Vamvoukos, op. cit., e Oliver J. Lissitzyn, Treaties and changed circumstances (rebus sic stantibus), American Journal of International Law, 1967, pag. 895, in particolare pag. 915.
(47) - Citata alla nota 35.
(48) - Sentenza 26 ottobre 1982, causa 104/81, Hauptzollamt Mainz/Kupferberg (Racc. pag. 3641, punto 18).
(49) - V. la sentenza della Corte internazionale di giustizia citata alla nota 17, punto 104.
(50) - V. le mie conclusioni nella causa C-120/94, Commissione/Grecia (Racc. 1996, pag. I-1513, paragrafi 50 ss).
(51) - Con il regolamento n. 1432/92, citato alla nota 12.
(52) - Sentenze 14 maggio 1975, causa 74/74, CNTA/Commissione (Racc. pag. 533, punto 44) e 17 luglio 1997, causa C-183/95, Affish (Racc. pag. I-4315, punto 57).
(53) - V. F. Capotorti, L'extinction et la suspension des traités, Académie Internationale, Recueil des Cours, 1971, III, pag. 431 e pagg. 562 ss.
(54) - V., per esempio, sentenze 5 febbraio 1976, causa 87/75, Bresciani/Amministrazione Italiana delle Finanze (Racc. pag. 129), e 31 gennaio 1991, causa C-18/90, Kziber (Racc. pag. I-199).