62000CC0179_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Qualquer adesão de um novo Estado-Membro à União Europeia é acompanhada da adopção de uma longa série de medidas transitórias.
2. Com efeito, embora o Tratado de adesão coloque como princípio a aplicação imediata do acervo comunitário no novo Estado-Membro e nas relações entre este e os antigos Estados-Membros, é impossível substituir pura e simplesmente, de um dia para o outro, em todas as áreas abrangidas pelo direito comunitário, as normas anteriormente aplicáveis por novas normas.
3. Esta impossibilidade e o seu corolário, consistente na necessidade de definir com cuidado as modalidades segundo as quais um corpo de normas substituirá um outro, são particularmente evidentes no âmbito agrícola.
4. Com efeito, a regulamentação que releva da política agrícola comum socorre-se, para alcançar os objectivos definidos no artigo 33.° CE, de um conjunto bastante variado de medidas que, para além da livre circulação dos produtos, visa, em muitos sectores, enquadrar a produção, quer seja para a encorajar, através de diversas ajudas ou auxílios, quer, pelo contrário, para a limitar, recorrendo a quotas.
5. A adesão de um novo Estado-Membro traduz-se, ao mesmo tempo, pelo aparecimento de novos produtores agrícolas e pela criação de novos mercados para os produtos abrangidos pelas diferentes organizações comuns de mercado, o que exige se proceda a ajustamentos.
6. Estes não podem, no entanto e em regra, concretizar-se de um momento para o outro, e daí a imperiosa necessidade de medidas transitórias que permitam, por exemplo, evitar que o mercado dos antigos Estados-Membros seja, tratando-se de um produto que está sujeito a quotas de produção, gravemente perturbado pelo escoamento das existências constituídas, antes da adesão, num novo Estado-Membro em que a produção não estava sujeita a qualquer restrição, ou, inversamente, que se inunde o mercado de um novo Estado-Membro, que não conhecia qualquer sistema de ajudas à produção, de produtos que tenham beneficiado de uma tal ajuda no âmbito de uma organização comum de mercado e que beneficiem, por este facto, de uma vantagem concorrencial tal que os produtores locais se encontrem na impossibilidade de escoar as suas existências.
7. Relativamente às adesões da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia, que produziram efeito a 1 de Janeiro de 1995, o acto relativo às condições de adesão e às adaptações dos Tratados em que se funda a União (a seguir «acto de adesão») não constitui excepção à regra.
8. Contém, com efeito, na quarta parte, um título VI inteiramente consagrado à agricultura. O seu primeiro artigo, o artigo 137.°, estabelece, no n.° 2:
«Salvo disposições em contrário do presente acto:
- as trocas entre os novos Estados-Membros, entre eles e países terceiros, ou entre eles e os actuais Estados-Membros da Comunidade serão sujeitas ao regime aplicável a estes últimos Estados-Membros. O regime aplicável na Comunidade, na sua actual composição, em matéria de direitos de importação e encargos de efeito equivalente, restrições quantitativas e medidas de efeito equivalente é aplicável aos novos Estados-Membros;
- os direitos e obrigações decorrentes da política agrícola comum são inteiramente aplicáveis aos novos Estados-Membros.»
9. Seguem-se os artigos 138.° a 150.°, que constituem precisamente essas «disposições em contrário do presente acto».
10. O artigo 145.°, n.° 2, do acto de adesão prevê que:
«As existências de produtos que se encontrem em livre prática no território dos novos Estados-Membros em 1 de Janeiro de 1995 e que excedam em quantidade o que possa considerar-se uma existência normal de reporte, devem ser por eles eliminadas, a suas expensas, no âmbito de procedimentos comunitários a definir e nos prazos a determinar nos termos do n.° 1 do artigo 149.° A noção de existência normal de reporte será indicada para cada produto em função dos critérios e objectivos próprios de cada organização comum de mercado.»
11. O artigo 149.°, n.° 1, do referido acto enuncia que:
«Se forem necessárias medidas transitórias para facilitar a passagem do regime existente nos novos Estados-Membros para o regime decorrente da aplicação da organização comum de mercado, nos termos do presente título, essas medidas serão adoptadas segundo o procedimento previsto no artigo 38.° do Regulamento (CEE) n.° 136/66 ou, conforme o caso, nos artigos correspondentes dos outros regulamentos relativos à organização comum dos mercados agrícolas. As referidas medidas podem ser tomadas durante um período que terminará em 31 de Dezembro de 1997, sendo a sua aplicação limitada a esta data.»
12. Com base nesta disposição, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 3108/94 da Comissão, de 19 de Dezembro de 1994, relativo às medidas transitórias a adoptar devido à adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, no que respeita ao comércio de produtos agrícolas .
13. O artigo 4.° do referido regulamento estabelece que:
«1. Sem prejuízo do disposto no n.° 2 do artigo 145.° do acto de adesão e desde que não exista legislação mais severa ao nível nacional, os novos Estados-Membros sujeitarão os detentores de existências excedentárias em 1 de Janeiro de 1995 a uma imposição.
[...]
2. Para determinar as existências excedentárias de cada detentor, os novos Estados-Membros terão em conta, nomeadamente:
- as médias de existências disponíveis nos anos anteriores à adesão,
- os fluxos comerciais efectuados nos anos anteriores à adesão,
- as circunstâncias em que essas existências foram criadas.
A noção de existências excedentárias aplica-se igualmente aos produtos destinados ao mercado dos novos Estados-Membros.
3. O montante da imposição referida no n.° 1 será igual:
- para um produto proveniente de um país terceiro, à diferença entre o encargo de importação aplicável, em 31 de Dezembro de 1994, na Comunidade dos Doze e o encargo de importação aplicável no novo Estado-Membro nessa mesma data, desde que o primeiro seja superior ao segundo,
[...]
4. Para assegurar a correcta aplicação da imposição prevista no n.° 1, os novos Estados-Membros procederão o mais depressa possível a um recenseamento das existências disponíveis em 1 de Janeiro de 1995.
5. O disposto no presente artigo é aplicável aos produtos dos seguintes códigos NC:
- no que respeita à Áustria: 1006, 0806 20, 1702 10, 1509, 1510,
[...]»
14. Foi da implementação das medidas adoptadas pelas autoridades austríacas para dar aplicação a estas disposições que surgiu o litígio entre G. Weidacher, liquidatário judicial da falência da Thakis Vertriebs- und Handels GmbH (a seguir «Thakis»), e o Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft (Ministério da Agricultura e Florestas austríaco) pendente no Verwaltungsgerichtshof (Áustria) e no quadro do qual este órgão jurisdicional entendeu dever colocar ao Tribunal de Justiça cinco questões prejudiciais.
15. Em Outubro de 1994, a Thakis comprou na Tunísia uma importante quantidade de azeite. Esta mercadoria, acompanhada dos documentos de transporte, deixou a Tunísia em 21 de Dezembro de 1994 e foi desalfandegada em 29 de Dezembro de 1994, quando ainda não tinha sido descarregada.
16. Anteriormente, em 13 de Dezembro de 1994, a parte da mercadoria destinada à Áustria tinha sido dada como penhor a favor de um banco austríaco, o A-Bank, o que designadamente se traduziu no facto de os documentos de transporte terem sido elaborados em nome deste.
17. Em 31 de Dezembro de 1994, uma parte do azeite importado pela Thakis encontrava-se num armazém de uma empresa vinícola austríaca, à ordem do A-Bank, credor pignoratício, e outra em vagões estacionados numa estação ferroviária austríaca, sob a responsabilidade do transportador.
18. As autoridades austríacas consideraram que a Thakis era detentora, em 1 de Janeiro de 1995, de um excedente de existências de azeite tunisino de 1 091 341 kg, na acepção do artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94 e, em consequência, ordenaram em 1 de Fevereiro de 1995 à Thakis que prestasse garantia do pagamento do crédito fiscal liquidado antecipadamente a título da detenção de existências excedentárias, antes de lhe enviar, em 3 de Abril de 1995, um aviso de cobrança de imposição por um montante de 11 086 683 ATS. Este montante foi calculado, nos termos do n.° 3 do artigo 4.° do referido regulamento, a partir da diferença entre a imposição sobre o azeite importado que existia em 31 de Dezembro de 1994 na Comunidade dos Doze e a que na mesma data existia na Áustria.
19. Na Áustria, a imposição ascendia nessa altura a 70 ATS por 100 kg, acrescidos de uma tara adicional de 18%, enquanto o direito nivelador vigente na Comunidade ascendia, por aplicação do Regulamento (CE) n.° 3307/94 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1994, que fixa os direitos niveladores mínimos na importação de azeite assim como os direitos niveladores na importação de outros produtos do sector do azeite, a 66,31 ecus por 100 kg (1 098,48 ATS/100 kg). Entretanto, a Thakis faliu.
20. Ambas as decisões das autoridades austríacas, o aviso para prestar uma garantia e o aviso de imposição, foram contestadas pela Thakis e, posteriormente, pelo liquidatário judicial, no âmbito de um recurso administrativo.
21. Esta contestação incidia sobre vários aspectos, uns relativos à aplicação à Thakis do Regulamento n.° 3108/94, outros relativos à legalidade deste regulamento.
22. Cabia nos primeiros a contestação da qualidade de «detentor» de existências de azeite atribuída à Thakis em 1 de Janeiro de 1995, uma vez que esta, tendo em conta o penhor que tinha consentido, não podia, nem de facto nem de direito, dispor da mercadoria, de nenhuma forma.
23. Neles cabia também a crítica do recurso ao Regulamento n.° 3307/94 para determinar o nível do encargo de importação na Comunidade dos Doze, pois esse não era o regulamento efectivamente aplicado às importações de azeite da Tunísia, efectuando-se estas normalmente no âmbito do Regulamento (CE) n.° 287/94 do Conselho, de 7 de Fevereiro de 1994, que prevê medidas especiais para a importação de azeite originário da Tunísia, o qual fixa o direito nivelador a cobrar em 7,80 ecus por 100 kg.
24. Relativamente à legalidade do Regulamento n.° 3108/94, era contestada a competência da Comissão para o adoptar com base no artigo 149.°, n.° 1, do acto de adesão e alegava-se a violação do princípio da protecção da confiança legítima, uma vez que o regulamento pretendia aplicar-se aos operadores dos novos Estados-Membros que tinham realizado transacções anteriormente à sua adopção.
25. A negação de provimento a este recurso administrativo levou a submeter a questão ao Verwaltungsgerichtshof que, atendendo aos elementos de contestação acima referidos, considerou dever utilizar o processo de reenvio prejudicial para colocar ao Tribunal de Justiça uma série de questões incidentes quer sobre a interpretação quer sobre a validade do Regulamento n.° 3108/94.
26. Tendo estas questões sido redigidas de modo bastante pormenorizado, parece-nos preferível, em vez de as retomar integralmente, indicar o seu conteúdo essencial à medida que forem sendo examinadas, na ordem em que são indicadas pelo órgão jurisdicional de reenvio. Assinalemos, desde já, que apenas o Governo austríaco e a Comissão apresentaram observações.
Quanto à primeira questão
27. Com a primeira questão, o Verwaltungsgerichtshof pergunta-nos se a cobrança de imposições compensatórias, tal como prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94, constitui ou não uma medida transitória necessária, na acepção do artigo 149.°, n.° 1, do acto de adesão, destinada a facilitar, em matéria agrícola, a substituição do direito nacional pelo direito comunitário, considerando-se que uma resposta negativa implica a nulidade do referido regulamento em razão da incompetência da Comissão.
28. Esta questão é colocada por duas razões, uma relativa à argumentação desenvolvida pela Thakis no órgão jurisdicional nacional, a outra atinente às dúvidas que inspira ao referido tribunal a redacção do artigo 149.°, n.° 1, do acto de adesão.
29. No Verwaltungsgerichtshof a Thakis sustentou que o objectivo de evitar desvios de tráfego estabelecido no Regulamento n.° 3108/94 não integra as medidas transitórias previstas no artigo 149.°, n.° 1, do acto de adesão. As referidas medidas, uma vez que devem facilitar a passagem do regime até aí existente nos novos Estados-Membros ao resultante da aplicação das regras das organizações comuns de mercado, deviam necessariamente, na sua óptica, beneficiar os operadores destes Estados, o que não é manifestamente o caso de uma imposição que os atinge.
30. O Verwaltungsgerichtshof, por seu turno, entende que não é evidente que esta disposição autorize a adopção de medidas diferentes das que tenham por efeito permitir uma transição a efectuar durante um período relativamente longo, em vez de uma mudança abrupta, entre as organizações de mercado nacionais e as organizações comuns de mercado, e que a imposição das existências excedentárias seja necessária, uma vez que o artigo 145.°, n.° 2, do acto de adesão impõe aos novos Estados-Membros eliminar, a expensas suas, as referidas existências.
31. Como sublinham o Governo austríaco e a Comissão, esta contestação e estas dúvidas resultam de uma interpretação errada do artigo 149.°, n.° 1, do acto de adesão.
32. Antes de mais, nada no texto do referido artigo permite afirmar que as medidas transitórias que a Comissão está autorizada a aprovar de acordo com o procedimento previsto no artigo 38.° do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, ou, consoante os casos, nos artigos correspondentes dos outros regulamentos que estabelecem uma organização comum dos mercados agrícolas (o chamado procedimento do «comité de gestão»), devam necessariamente revelar-se favoráveis aos operadores económicos dos novos Estados-Membros.
33. Como salienta muito justamente a Comissão, não podemos esquecer que o princípio que o acto de adesão estabelece, no artigo 137.°, n.° 2, é o da aplicação imediata das regras da política agrícola comum nos novos Estados-Membros. As medidas transitórias devem portanto evitar que o funcionamento das organizações comuns de mercado seja perturbado pela entrada no âmbito de aplicação dessas organizações dos operadores económicos dos novos Estados-Membros.
34. A correcção das medidas aprovadas pela Comissão não deve portanto ser apreciada à luz das consequências que podem produzir para os operadores dos novos Estados-Membros, mas à luz da contribuição que podem trazer para a resolução de problemas que podem resultar da aplicação aos referidos operadores das regras das organizações comuns de mercado.
35. É claro que a solução dos problemas não pode desprezar as dificuldades com que se defrontam os operadores dos novos Estados-Membros e que não se pode sacrificar deliberadamente os seus interesses em proveito da aplicação integral e imediata do conjunto das regras da política agrícola comum, mas uma medida de transição não deve necessariamente, para poder caber no artigo 149.°, n.° 1, do acto de adesão, ter por objectivo limitar, para os referidos operadores, os inconvenientes da sua sujeição às regras das organizações comuns de mercado.
36. Também nada, na letra do artigo 149.°, n.° 1, do acto de adesão, impõe que as medidas adoptadas pela Comissão tenham por objectivo proceder a uma transição com uma duração mínima e se caracterizem por uma progressividade titubeante ou, no mínimo, cautelosa.
37. Para a Comissão, trata-se apenas de adoptar as medidas transitórias necessárias para que o artigo 137.°, n.° 2, do acto de adesão, atrás recordado, possa ser aplicado sem que ocorra uma situação caótica.
38. Pouco importa que a transição gerida por uma medida aprovada pela Comissão seja bastante rápida, o que importa é que a medida seja necessária para assegurar a passagem de um sistema para outro, isto é, que dê uma solução eficaz a um problema real colocado por esta passagem.
39. Pode um tal problema ser identificado relativamente às existências, em 1 de Janeiro de 1995, de produtos abrangidos por uma organização comum de mercado?
40. Pode manifestamente, em todos os casos em que essas existências sejam de importância significativa e tenham sido constituídas em condições diferentes das que vigoravam na Comunidade dos Doze antes dessa data.
41. Com efeito, é notório que quem constitui existências se propõe utilizar ou vender o produto que acumula, de modo que ou essas existências evitarão que o seu detentor, que utiliza o produto em causa numa operação de produção, tenha de adquirir, durante um período mais ou menos longo, variável de acordo com o volume das existências, as quantidades do produto necessárias para a sua actividade, ou estas serão colocadas no mercado, onde a sua venda será condicionada, quer no que se refere à sua rapidez quer à sua rentabilidade, pela situação de concorrência.
42. Ora, se as existências do produto num novo Estado-Membro foram adquiridas em condições especialmente vantajosas relativamente às resultantes da aplicação das regras da organização comum do mercado correspondente, é evidente que, uma vez concretizada a adesão, tal criará problemas no mercado do referido produto.
43. Com efeito, o detentor que exerce uma actividade de venda vai poder, ao mesmo tempo que procura um lucro confortável, pôr as suas existências à venda em condições particularmente atractivas, que os concorrentes estabelecidos nos antigos Estados-Membros, na medida em que os seus custos de aquisição foram muito superiores, não podem de modo algum acompanhar.
44. Do mesmo modo, na hipótese de o detentor não revender ele próprio o produto mas outras mercadorias a partir dele fabricadas, a utilização de uma matéria-prima adquirida a um preço inferior ao pago pelos concorrentes falseará as condições de concorrência.
45. Produzir-se-á, portanto e inevitavelmente, uma perturbação no comércio, que é precisamente o resultado que se pretende evitar com a criação de uma organização comum de mercado. O problema é portanto bem real.
46. Falta examinar se a imposição das existências excedentárias nos novos Estados-Membros, em 1 de Janeiro de 1995, constitui medida adequada e necessária para afrontar esse problema .
47. Relativamente à adequação, basta observar que o Regulamento n.° 3108/94 não é passível de crítica. Com efeito, a imposição das existências excedentárias que estabelece parece perfeitamente razoável. Por um lado, a perspectiva de suportar uma imposição que possa frustrar os elevados lucros esperados constitui, em si mesma, uma dissuasão eficaz relativamente aos operadores.
48. Que interesse pode ter então um operador em incrementar as suas existências antes da adesão, comprometendo para isso a sua tesouraria, se já existe a certeza de que o escoamento das existências após 1 de Janeiro de 1995 não lhe proporcionará um ganho superior ao que resulta habitualmente das suas operações, mas talvez inferior, tendo em conta os custos de armazenagem?
49. Por outro lado, se esse efeito dissuasório se revela insuficiente relativamente a determinados operadores, dispostos a assumir riscos elevados na expectativa de um lucro aleatório, a aplicação do Regulamento n.° 3108/94, isto é, a imposição efectiva das existências excedentárias, pode atenuar, pelo menos parcialmente, as dificuldades criadas na Comunidade alargada pela presença de existências adquiridas a baixo preço, já que em qualquer caso impede que os seus detentores pratiquem uma concorrência desleal relativamente aos outros operadores e, ao falsear os mecanismos de formação de preços, perturbem as trocas.
50. Relativamente à necessidade, começamos por recordar, no plano dos princípios, o largo poder de apreciação de que dispõem as instituições comunitárias quando se trata de adoptar as medidas que permitem alcançar os objectivos da política agrícola comum.
51. Assinalamos em seguida, referindo-nos, como faz a Comissão, ao terceiro considerando do Regulamento n.° 3108/94, que o recurso a medidas alternativas não é de molde a garantir tão eficazmente a obtenção do resultado pretendido pelo artigo 149.°, n.° 1, do acto de adesão.
52. Este considerando indica, com efeito, que:
«[...] a circulação dos produtos agrícolas se efectua, desde a realização do mercado interno, sem qualquer controlo nas fronteiras internas; [...] por isso, um sistema de tributação sistemática dos produtos objecto de um desvio de tráfego, quer na expedição de um Estado-Membro para outro quer na introdução em proveniência de outro Estado-Membro, não se afigura dotado de uma eficácia satisfatória; [...] os desvios de tráfego susceptíveis de perturbarem as organizações comuns são nomeadamente efectuados em relação a produtos deslocados artificialmente com vista ao alargamento e que não fazem parte das existências normais do Estado-Membro em causa; [...] é, pois, necessário prever a tributação das existências excedentárias nos novos Estados-Membros».
53. Observamos finalmente que, contrariamente ao que sugere o órgão jurisdicional de reenvio, a destruição das existências excedentárias previstas no artigo 145.°, n.° 2, do acto de adesão e a sua imposição não se excluem entre si.
54. Com efeito, como salienta o Governo austríaco, a imposição das existências excedentárias permite atenuar a obrigação que a referida disposição impõe aos novos Estados-Membros de destruir essas existências a suas expensas e evita que os operadores lucrem com o facto ao mesmo tempo que o orçamento do Estado suporta uma carga voluntariamente criada por esses mesmos operadores.
55. Além disso, como assinala a Comissão, a destruição programada das existências, embora vá permitir restabelecer o equilíbrio do mercado, ajustando a oferta à procura, não é de molde a obstar a desvios de tráfego a curto prazo na data da adesão.
56. Na realidade, é a conjugação da destruição e da imposição que vai permitir assegurar uma transição sem choques para uma aplicação integral pelos novos Estados-Membros das regras que regem as organizações comuns de mercado. Concluímos portanto, em resposta à primeira questão, que a Comissão era competente para adoptar as medidas previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94.
Quanto à segunda questão
57. A segunda questão do Verwaltungsgerichtshof tem por objecto o respeito, pelo artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94, dos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança legítima.
58. Seremos sucintos no que respeita ao primeiro desses princípios. Acabámos de ver, com efeito, que a imposição das existências excedentárias constitui, por princípio, o remédio adequado para os riscos criados pelo excesso de existências no futuro Estado-Membro antes da adesão. O operador que, na data em que tem efeito a adesão, possui existências normais não terá qualquer imposição a suportar, uma vez que apenas serão sujeitas à imposição as existências que, objectivamente, atento o seu carácter anormal, podem ser utilizadas com fim especulativo. A imposição também não colide com o princípio da proporcionalidade, nas suas modalidades. Com efeito, o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3108/94, que as determina, prevê que o montante da imposição será igual, «para um produto proveniente de um país terceiro, à diferença entre o encargo de importação aplicável, em 31 de Dezembro de 1994, na Comunidade dos Doze e o encargo de importação aplicável no novo Estado-Membro nessa mesma data, desde que o primeiro seja superior ao segundo». Tal significa que a imposição terá unicamente por resultado neutralizar, no caso de existir, a vantagem obtida pelo detentor das existências, ao adquirir o produto em condições, que são as aplicáveis no futuro Estado-Membro, mais favoráveis do que as que seriam aplicadas se tivesse, em 31 de Dezembro de 1994, importado o produto na Comunidade dos Doze. Respeita-se assim plenamente o princípio da proporcionalidade: a vantagem injustificada desaparece totalmente, mas o detentor das existências não é penalizado, sendo simplesmente colocado num plano de igualdade com os operadores da Comunidade dos Doze, com os quais se encontra em concorrência no mesmo mercado a partir de 1 de Janeiro de 1995.
59. Relativamente ao segundo princípio, isto é, o princípio da protecção da confiança legítima, o órgão jurisdicional de reenvio coloca a questão de saber se um regulamento que não contém qualquer disposição que distinga entre os detentores das existências excedentárias consoante se tenham colocado nessa situação num momento anterior àquele em que deviam ter conhecimento de que estava programada uma imposição, ou antes da publicação do regulamento, ou tenham actuado já na vigência do regulamento, respeita as exigências que esse princípio coloca.
60. Em nossa opinião, o regulamento, ao não estabelecer esta diferença, colide com esse princípio. Certamente não é inútil recordar, antes de mais, que a confiança só merece protecção na medida em que as instituições comunitárias a tenham previamente criado ou, pelo menos, tenham contribuído para a criar .
61. Ora, no caso vertente, estamos numa situação diametralmente oposta a esta, uma vez que, como sublinha a Comissão, pelo menos desde a assinatura do acto de adesão, em 26 de Julho de 1994, os operadores económicos sabiam que, por força do seu artigo 149.°, n.° 1, a Comissão estava autorizada a adoptar as medidas transitórias destinadas a adaptar os regimes existentes nos novos Estados-Membros às organizações comuns de mercado, medidas que podiam, sendo o caso, ter repercussões a nível dos actos de disposição já praticados pelos operadores.
62. Portanto, não releva a data, anterior a 1 de Janeiro de 1995, em que foram adoptadas essas medidas. Além disso, em nosso entender um operador teria que ser muito incauto, tendo em conta o artigo 149.°, n.° 1, do acto de adesão, para supor poder introduzir no mercado comum da nova Comunidade dos Quinze existências que excedam as normalmente detidas no quadro da sua actividade económica tradicional e tenham sido adquiridas em condições particularmente favoráveis quando comparadas com aquelas a que estava sujeito, em 31 de Dezembro de 1994, um operador da Comunidade dos Doze se procedesse a importações a partir de um país terceiro.
63. Dado que o acto de adesão incumbia as instituições comunitárias da adopção das disposições necessárias para evitar perturbações nas trocas comerciais de produtos abrangidos por uma organização comum de mercado, nenhuma das empresas interessadas podia razoavelmente esperar que as existências excedentárias constituídas nos futuros novos Estados-Membros escapariam à vigilância das instituições. Pelo contrário devia partir-se da hipótese que as instituições cumpririam efectivamente a sua missão.
64. Deve-se também sublinhar, e a isso nos limitaremos quanto a este ponto, que se pode seriamente pôr em dúvida se o operador que tenha constituído existências que, enquanto profissional diligente, não podia ignorar que podiam ser instrumento de especulações que, embora não particularmente arriscadas, poderiam ser extremamente lucrativas, está realmente no direito de invocar o princípio de protecção da confiança legítima.
65. A este propósito, não é despiciendo notar que a Thakis não dispunha, segundo os elementos comunicados pelo órgão jurisdicional de reenvio, de instalações de armazenagem suficientes para guardar o azeite que importara em Dezembro de 1994 e que teve que locar cubas numa empresa vinícola.
66. Quase seríamos tentados a afirmar que o caso em apreço constitui o tipo de situação em que é aplicável o adágio nemo auditur turpitudinem suam allegans. Seja como for, importa sublinhar que, mesmo que, quod non, se verificasse que a aplicação do princípio da protecção da confiança legítima não devia ser liminarmente excluída, poderíamos questionar o direito de a Thakis o invocar.
67. Excluímos portanto que a validade do artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94 possa ser posta em causa em razão de uma violação do princípio da proporcionalidade ou do princípio da protecção da confiança legítima.
Quanto à terceira questão
68. Esta questão, de redacção extremamente detalhada ainda que apresentada em termos abstractos, coloca o problema de saber se, tendo em conta as complexas operações jurídicas e financeiras a que deu lugar a importação pela Thakis das quantidades de azeite tunisino em causa, esta sociedade deve ser efectivamente considerada detentora de existências excedentárias na acepção do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3108/94, e se não há que considerar que outros intervenientes nessas operações adquiriram também a qualidade de «detentor».
69. Na realidade, o órgão jurisdicional nacional pede a aplicação do direito comunitário a um caso concreto. Deve recordar-se que essa não é a missão do Tribunal de Justiça no quadro do artigo 234.° CE. Assim, entendemos que este deve limitar-se a precisar o conceito de «detentor», de modo a que o tribunal nacional possa determinar, à luz do acórdão do Tribunal de Justiça, se a Thakis, e eventualmente outros operadores económicos, é ou não um detentor de existências excedentárias obrigado a suportar a imposição prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94.
70. Este ponto de vista impõe-se tanto mais que, no caso concreto, esta qualificação supõe, evidentemente, uma aplicação do direito nacional, designadamente no que se refere às consequências da constituição de um penhor, que não cabe na competência do Tribunal de Justiça.
71. Quanto a esta terceira questão, o Governo austríaco e a Comissão adoptaram posições divergentes. Com efeito, enquanto para o primeiro apenas o comprador, no caso a Thakis, deve ser considerado detentor, a segunda sugere uma resposta segundo a qual o detentor de existências excedentárias na acepção do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3108/94 «é a pessoa que, tendo em conta o direito nacional aplicável no novo Estado-Membro em causa, detém real e materialmente essas existências».
72. Segundo as explicações da Comissão, esta resposta seria exigida pela necessidade de garantir o efeito útil da medida transitória no seu conjunto, o qual, em seu entender, não estaria assegurado se a imposição só pudesse atingir o proprietário, que poderia perfeitamente residir noutro Estado-Membro ou num país terceiro e, desse modo, eludir a acção do Estado-Membro em que se verificasse a imposição.
73. Para afastar este risco, deve atender-se, segundo a Comissão, à detenção material das existências.
74. Evidentemente que não afastamos a necessidade de interpretar o direito comunitário de forma a que se garanta o seu efeito útil. No entanto, entendemos que a preocupação com o efeito útil não deve levar-nos a negligenciar a análise baseada no sentido comum das expressões utilizadas e no contexto em que elas aparecem, que nos parece mesmo possuir carácter prioritário, já que o efeito útil apenas opera num momento posterior, para dissipar as incertezas que aquela análise podia deixar subsistir.
75. No caso vertente, devemos reconhecer que o regulamento utiliza a expressão «détenteur» e não «propriétaire» em francês, a expressão «Besitzer» e não «Eigentümer» em alemão, e «holder» e não «owner» em inglês. Tal revela certamente que o legislador comunitário pretendeu evitar que um operador económico pudesse escapar à imposição com base no facto de não deter sobre as existências em causa a plenitude do direito de propriedade.
76. Não nos parece, no entanto, que se deva exagerar o alcance do emprego da expressão «detentor». Com efeito, na maior parte dos casos a qualidade de «detentor» confunde-se com a de «proprietário». Além disso, os termos «detentor» e «proprietário» são muitas vezes utilizados como sinónimos, e isto quer em francês quer em alemão quer em inglês.
77. Parece-nos prova bastante o facto de o accionista ser designado em inglês como «share holder», de modo que, quando se faz referência a um «share holder», não se pretende aludir ao detentor material da acção, que muitas vezes é um estabelecimento financeiro encarregado da guarda material dos títulos nos seus cofres, mas ao proprietário jurídico dos títulos, que aufere dividendos e é o único que tem o direito de os alienar.
78. Se atendermos ao contexto em que o termo é utilizado no artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94, impõem-se duas observações.
79. Por um lado, como expusemos acima, a imposição visa privar a constituição de existências excedentárias de todo o interesse económico, ao suprimir o lucro importante e estritamente especulativo a que podia dar lugar a sua comercialização. Quem terá de suportar a imposição deverá necessariamente ser aquele que, porque pode alienar as existências, está em condições de realizar o lucro que a imposição precisamente pretende atingir.
80. Por este facto, quem controla materialmente as existências em 1 de Janeiro de 1995 mas não pode juridicamente dispor delas, isto é, aliená-las a um terceiro e receber o preço dessa venda, por exemplo porque só é detentor do penhor, ou porque apenas assume o transporte da mercadoria ou ainda porque já a revendeu, não pode ser considerado detentor na acepção do artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94.
81. Por outro lado, seria incoerente que a expressão «detentor» não tivesse o mesmo sentido no âmbito de todo o artigo 4.° Ora, ao ler o n.° 2 deste artigo, segundo o qual,
«[p]ara determinar as existências excedentárias de cada detentor, os novos Estados-Membros terão em conta, nomeadamente:
- as médias de existências disponíveis nos anos anteriores à adesão,
- os fluxos comerciais efectuados nos anos anteriores à adesão,
- as circunstâncias em que essas existências foram criadas»,
há que reconhecer que só pode deter existências excedentárias quem normalmente armazena esse tipo de mercadorias, uma vez que o carácter excedentário das existências é determinado, para cada detentor considerado individualmente, a partir, nomeadamente, das médias de existências dos anos anteriores à adesão.
82. Não é possível determinar «existências excedentárias» relativamente ao banco que, em 1 de Janeiro de 1995, é titular de um penhor sobre existências de azeite tunisino importado antes desta data por um dos seus clientes, nem relativamente ao transportador em cujas cisternas está efectivamente o azeite em causa nessa data, pela simples e válida razão de que não existe a propósito deles qualquer ponto de referência que permita efectuar uma comparação. O controlo que exercem num dado momento sobre existências de azeite tunisino importado é, com efeito, meramente fortuito, não podendo ser considerados operadores no mercado de azeite.
83. Todos estes elementos convergentes nos levam a considerar que, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3108/94, o detentor de existências excedentárias, se não tem que ser necessariamente o seu proprietário segundo o direito nacional, deve no entanto ser o operador económico que está em condições de colocar no mercado o produto armazenado, reflectindo o seu património directamente o resultado económico dessa colocação.
84. O importador que vendeu as mercadorias importadas antes da data-limite de 1 de Janeiro de 1995 já não está em condições de as comercializar após esta data ao preço do azeite, mais elevado, em vigor anteriormente a essa data na Comunidade dos Doze e, posteriormente à mesma data, na Comunidade dos Quinze. Já não lhe é, portanto, possível realizar o lucro injustificado que a imposição visa neutralizar.
85. De modo idêntico, também não é legítimo tomar em consideração as quantidades já vendidas antes dessa data para determinar se esse importador é, em 1 de Janeiro de 1995, detentor de existências que excedam a média de existências disponíveis nos anos que precederam a adesão. É, com efeito, ao nível dos compradores que há que determinar se há existências excedentárias.
86. Observe-se que esta interpretação não é de molde a comprometer o efeito útil do Regulamento n.° 3108/94, matéria que preocupa a Comissão, na medida em que, a admitir que o detentor assim definido não esteja estabelecido no Estado-Membro em que se encontram as existências, esse Estado-Membro terá, evidentemente, a possibilidade de apreender as referidas existências para conseguir obter o pagamento do seu crédito.
Quanto à quarta questão
87. A quarta questão do órgão jurisdicional de reenvio é relativa à interpretação que deve ser dada ao artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3108/94 e incide mais precisamente sobre o que deve ser entendido por «encargo de importação aplicável, em 31 de Dezembro de 1994, na Comunidade dos Doze», relativamente à importação de azeite tunisino integrado no código NC 1509 10. A questão é colocada porque, de acordo com o órgão jurisdicional nacional, em 31 de Dezembro de 1994 coexistiam dois regimes de importação do referido produto na Comunidade: o do Regulamento n.° 3307/94, que estabelece, no anexo I, um direito nivelador de 66,31 ecus por 100 kg, e o do Regulamento n.° 287/94, que estabelece um direito nivelador de 7,80 ecus por 100 kg.
88. Na realidade, e tal basta para responder a esta questão, nenhum operador podia importar azeite tunisino em 31 de Dezembro de 1994 no quadro do regime previsto pelo Regulamento n.° 287/94. Com efeito, resulta do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 548/94 da Comissão, de 10 de Março de 1994, que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 287/94, que as importações ao abrigo do regime especial do Regulamento n.° 287/94 eram juridicamente impossíveis na data de 31 de Dezembro de 1994 que o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3108/94 toma como referência.
89. Com efeito, os certificados de importação necessários para beneficiar do referido regime só podiam ser emitidos para os meses de Março a Outubro. Mesmo abstraindo do facto de que, se tivesse importado azeite tunisino em 31 de Dezembro de 1994, um importador comunitário teria suportado o direito nivelador previsto no Regulamento n.° 3307/94, só podemos dar razão à Comissão quando esta observa que o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3108/94, pela sua própria redacção, não distingue entre os diferentes países terceiros de onde podem proceder as importações e pretende portanto referir-se ao encargo de importação geralmente aplicável aos produtos provenientes de países terceiros que, justamente, o Regulamento n.° 3307/94 fixa.
90. Acrescentemos, por fim, que é no mínimo estranho que, para aplicar um regulamento que pretende lutar contra desvios de tráfego com objectivos especulativos, se faça referência, para determinar a imposição devida pelos detentores de existências excedentárias, ao direito nivelador previsto no Regulamento n.° 287/94, de que nenhum operador da Comunidade dos Doze poderia ter a garantia de beneficiar.
91. Com efeito, recordêmo-lo, este regulamento, tal como completado pelo Regulamento n.° 548/94, só permite efectuar importações de azeite tunisino nos limites de um contingente pré-estabelecido. Assim a apresentação de um pedido de certificado para uma dada quantidade, a importar durante um dos meses para os quais a emissão estava autorizada, não garantia a emissão do certificado nem a quantidade referida nesse pedido. Nada justificaria portanto que os operadores dos novos Estados-Membros pudessem beneficiar, para quantidades ilimitadas, das condições excepcionais feitas a uma parte dos importadores comunitários para quantidades limitadas.
92. À quarta questão cabe portanto responder que é o direito nivelador estabelecido no anexo I do Regulamento n.° 3307/94 que deve ser tido em consideração para aplicar o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3108/94.
Quanto à quinta questão
93. As razões que justificam esta resposta permitem igualmente responder à quinta questão, pela qual o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a tomada em consideração deste direito nivelador não constitui uma violação do princípio da igualdade de tratamento relativamente aos operadores dos novos Estados-Membros, susceptível de pôr em causa a validade do artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94. Não se pode, com efeito, como indica com razão a Comissão, considerar que os operadores da Comunidade dos Doze que, durante uma parte do ano de 1994 mas não para além do mês de Outubro, puderam, eventualmente, realizar importações com um direito nivelador reduzido que se inscreve no quadro do regime preferencial previsto pelo Protocolo Adicional ao Acordo de Cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Tunísia, assinado em Tunes em 25 de Abril de 1976, se encontram numa situação comparável à dos operadores dos novos Estados-Membros que deliberadamente actuaram por forma a deter, em 1 de Janeiro de 1995, existências excedentárias de azeite tunisino importado sob um regime totalmente diferente do da organização comum de mercado no sector das matérias gordas, regime que foi o de um dos futuros Estados-Membros, os quais, por nenhum ter produção nacional, não eram propensos a tributar fortemente as importações.
94. O artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3108/94, longe de instaurar um regime discriminatório, colocou num plano de igualdade, do ponto de vista concorrencial, os operadores dos novos Estados-Membros que, a contar de 1 de Janeiro de 1995, tiveram a possibilidade de fazer circular livremente na Comunidade as existências de azeite constituídas em condições favoráveis antes dessa data e o operador comunitário que procedeu a importações sob o regime comunitário na véspera da adesão dos novos Estados-Membros. Não se pode portanto considerar que tenha violado o princípio da igualdade de tratamento.
Conclusão
95. Atentas as apreciações feitas acima, propomos ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais do Verwaltungsgerichtshof:
«- O exame do artigo 4.° do Regulamento (CE) n.° 3108/94 da Comissão, de 19 de Dezembro de 1994, relativo às medidas transitórias a adoptar devido à adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, no que respeita ao comércio de produtos agrícolas, feito à luz do artigo 149.°, n.° 1, do acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia, bem como à luz dos princípios de protecção da confiança legítima, da proporcionalidade e da igualdade de tratamento, não revelou elementos susceptíveis de pôr em causa a sua validade.
- O detentor de existências excedentárias, na acepção do artigo 4.° do Regulamento n.° 3108/94, é o operador que está em condições de colocar no mercado o produto armazenado, reflectindo o seu património directamente o resultado económico dessa colocação.
- A expressão encargo de importação aplicável, em 31 de Dezembro de 1994, na Comunidade dos Doze, utilizada no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3108/94, deve ser entendida como referindo-se, no caso do azeite tunisino abrangido pelo código NC 1509 10, sempre ao direito nivelador de 66,31 ecus por 100 kg previsto no anexo I do Regulamento (CE) n.° 3307/94 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1994, que fixa os direitos niveladores mínimos na importação de azeite assim como os direitos niveladores na importação de outros produtos do sector do azeite.»