ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
13 février 2025 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Sécurité sociale – Article 72, paragraphe 1, du statut – Article 3, paragraphe 1, de la réglementation commune – Contribution au RCAM – Bulletin de rémunération – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑366/24,
EN, représenté par Me A. Le Gouvello De La Porte, avocate,
partie requérante,
contre
Cour de justice de l’Union européenne, représentée par M. Á. Almendros Manzano  et Mme H. Salinas López, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de M. R. da Silva Passos, président, Mme T. Pynnä et M. H. Cassagnabère (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 270 TFUE, le requérant, EN, demande l’annulation de son bulletin de rémunération du mois de décembre 2023 (ci-après le « bulletin de décembre 2023 ») ainsi que de tous ses bulletins de rémunération mensuels ultérieurs (ci-après, pris ensemble, les « bulletins litigieux »), en ce qu’ils portent sur sa contribution au régime d’assurance maladie commun aux institutions des Communautés européennes (RCAM).
Antécédents du litige
2        Le requérant est fonctionnaire de la Cour de justice de l’Union européenne.
3        L’article 72, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») a instauré, à son quatrième alinéa, l’obligation pour les fonctionnaires de l’Union européenne de cotiser au RCAM et a habilité, à son troisième alinéa, les autorités investies du pouvoir de nomination des institutions à confier à l’une d’entre elles l’exercice du pouvoir de fixer les règles régissant le remboursement des frais médicaux.
4        La réglementation commune relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après la « réglementation commune »), prévue à l’article 72 du statut et entrée en vigueur le 1er décembre 2005, fixe les limites et les conditions dans lesquelles les bénéficiaires sont remboursés des frais exposés par suite de maladie, d’accident ou de maternité.
5        Conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la réglementation commune, les règles régissant le remboursement des frais sont fixées par la Commission européenne, au moyen de dispositions générales d’exécution.
6        Par la décision C(2007)3195 final de la Commission, du 2 juillet 2007, portant fixation des dispositions générales d’exécution relatives au remboursement des frais médicaux (ci-après les « DGE »), les règles régissant le remboursement des frais médicaux ont été adoptées. Ces dispositions prévoyaient, notamment, le remboursement de la procréation médicalement assistée (PMA) dans le cadre d’une pathologie.
7        Par l’article 1er, sous b), de la décision C(2023) 7673 final de la Commission, du 17 novembre 2023, modifiant la décision C(2007) 3195 final de la Commission (ci-après la « décision litigieuse »), les DGE ont été modifiées afin de permettre également le remboursement, sous condition, de la PMA en dehors d’une pathologie (ci-après le « remboursement litigieux »). Conformément à son article 3, la décision litigieuse est entrée en vigueur le jour de son adoption.
8        Le 26 février 2024, le requérant a introduit une réclamation, sur le fondement de l’article 90, paragraphe 2, du statut, aux fins de l’annulation des bulletins litigieux, en ce qu’ils portaient sur sa contribution au RCAM, en raison de l’illégalité, invoquée par voie d’exception, de la décision litigieuse et, en particulier, de son article 1er, sous b). Selon le requérant, la décision litigieuse, en prévoyant le remboursement litigieux, viole l’article 72, paragraphe 1, du statut. À titre subsidiaire, le requérant a également invoqué une inégalité de traitement, une insuffisance de motivation, une erreur manifeste, une violation des droits fondamentaux de l’enfant, des violations de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et la méconnaissance, par la Commission, de l’étendue de ses compétences.
9        Le 19 avril 2024, le comité chargé des réclamations de la Cour de justice de l’Union européenne a rejeté comme étant irrecevable la réclamation du requérant (ci-après la « décision sur la réclamation »).
Conclusions des parties
10      Dans la requête, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les bulletins litigieux ;
–        annuler, en tant que de besoin, la décision sur la réclamation ;
–        condamner la Cour de justice de l’Union européenne aux dépens.
11      Dans l’exception d’irrecevabilité, la Cour de justice de l’Union européenne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
12      Dans les observations sur l’exception d’irrecevabilité, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        condamner la Cour de justice de l’Union européenne aux dépens relatifs à l’exception d’irrecevabilité.
En droit
Sur l’objet du recours
13      Premièrement, le requérant soutient que l’objet du recours comprend tous les bulletins litigieux. La Cour de justice de l’Union européenne estime, quant à elle, que l’objet du recours ne saurait inclure tous ces bulletins.
14      Les bulletins litigieux comprennent le bulletin de décembre 2023, qui est le premier bulletin de rémunération du requérant émis postérieurement à l’entrée en vigueur de la décision litigieuse, ainsi que les bulletins de rémunération des mois subséquents.
15      Il ressort de la jurisprudence que les bulletins de rémunération, tels que ceux contestés en l’espèce, peuvent constituer des actes faisant grief et susceptibles, en tant que tels, de faire l’objet de réclamations et éventuellement de recours (arrêt du 14 décembre 2017, Martinez De Prins e.a./SEAE, T‑575/16, EU:T:2017:911, point 31).
16      En outre, si le bulletin de rémunération faisant apparaître, clairement et pour la première fois, une décision purement pécuniaire constitue un acte attaquable, les bulletins de rémunération subséquents constituent des actes purement confirmatifs de ladite décision et ne peuvent faire l’objet d’un recours en annulation (arrêts du 14 décembre 2017, Martinez De Prins e.a./SEAE, T‑575/16, EU:T:2017:911, point 35, et du 7 février 2019, Arango Jaramillo e.a./BEI, T‑487/16, non publié, EU:T:2019:66, point 41).
17      En l’espèce, le Tribunal est saisi de la légalité des bulletins litigieux non pas en tant que tels, mais en tant qu’ils matérialisent, selon le requérant, la décision litigieuse à son égard. Il s’ensuit que, conformément à la jurisprudence citée au point 16 ci-dessus, seul le bulletin de décembre 2023 est susceptible de faire l’objet du présent recours. À l’inverse, les bulletins de rémunération subséquents, qui ne peuvent constituer que des actes confirmatifs, ne sauraient en tout état de cause faire l’objet d’un recours en annulation.
18      Contrairement à ce que soutient le requérant, cette conclusion n’est pas de nature à porter atteinte à l’effectivité d’un éventuel arrêt d’annulation, en le privant d’un recours contre les bulletins de rémunération subséquents.
19      En effet, il y a lieu de rappeler que l’annulation d’un acte par le juge de l’Union a pour effet d’éliminer rétroactivement cet acte de l’ordre juridique et que, lorsque l’acte annulé a déjà été exécuté, l’anéantissement de ses effets impose de rétablir la situation juridique dans laquelle la partie requérante se trouvait antérieurement à l’adoption de cet acte (arrêt du 31 mars 2004, Girardot/Commission, T-10/02, EU:T:2004:94, point 84).
20      En outre, selon une jurisprudence constante, pour se conformer à l’obligation que fait peser sur elle l’article 266 TFUE, il appartient à l’institution dont émane un acte annulé par le juge de l’Union de déterminer les mesures qui sont requises pour exécuter l’arrêt d’annulation en exerçant le pouvoir d’appréciation dont elle dispose à cet effet dans le respect des dispositions du droit de l’Union applicables ainsi que du dispositif et des motifs de l’arrêt qu’elle est tenue d’exécuter. En particulier, l’institution est tenue de respecter non seulement le dispositif de l’arrêt, mais également les motifs qui ont amené à celui-ci et en constituent le soutien nécessaire, en ce sens qu’ils sont indispensables pour déterminer le sens exact de ce qui a été jugé dans le dispositif. Ce sont, en effet, ces motifs qui font apparaître les raisons exactes de l’illégalité constatée dans le dispositif et que l’institution concernée doit prendre en considération en remplaçant l’acte annulé (voir arrêt du 10 novembre 2021, Di Bernardo/Commission, T‑41/20, non publié, EU:T:2021:778, point 61 et jurisprudence citée).
21      Partant, conformément à l’article 266 TFUE, un éventuel arrêt d’annulation fondé sur la reconnaissance, par le Tribunal, de l’illégalité de la décision litigieuse imposerait à la Cour de justice de l’Union européenne de prendre les mesures que comporterait l’exécution de cet arrêt, y compris en ce qui concerne les bulletins subséquents, en se plaçant à la date à laquelle le bulletin de décembre 2023 a été établi.
22      Deuxièmement, le requérant estime que la décision sur la réclamation a une portée différente de celle du bulletin de décembre 2023, contrairement à la Cour de justice de l’Union européenne, qui considère que cette décision et ce bulletin ont la même portée.
23      Selon une jurisprudence constante, la réclamation administrative, telle que visée à l’article 90, paragraphe 2, du statut, et son rejet, explicite ou implicite, font partie intégrante d’une procédure complexe et ne constituent qu’une condition préalable à la saisine du juge. Dans ces conditions, le recours, même formellement dirigé contre le rejet de la réclamation, a pour effet de saisir le juge de l’acte faisant grief contre lequel la réclamation a été présentée, sauf dans l’hypothèse où le rejet de la réclamation a une portée différente de celle de l’acte contre lequel cette réclamation a été formée (voir arrêt du 11 novembre 2020, AD/ECHA, T‑25/19, non publié, EU:T:2020:536, point 32 et jurisprudence citée).
24      En l’espèce, la décision sur la réclamation a rejeté cette dernière comme étant irrecevable, au motif que les bulletins litigieux ne faisaient pas grief. Il s’ensuit que cette décision n’a pas réexaminé la situation du requérant. Partant, à défaut de tout autre élément dont il résulterait que la décision sur la réclamation a une portée différente de celle du bulletin de décembre 2023, il doit être conclu que cette décision n’a pas de contenu autonome.
25      Par conséquent, il convient de considérer que seul le bulletin de décembre 2023 est susceptible de faire l’objet du présent recours, étant précisé que celui-ci est en tout état de cause irrecevable en tant qu’il est dirigé contre les bulletins de rémunération subséquents.
Sur les exceptions d’irrecevabilité opposées par la Cour de justice de l’Union européenne
26      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité, sans engager le débat au fond.
27      En l’espèce, la Cour de justice de l’Union européenne a demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité. Le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
28      La Cour de justice de l’Union européenne estime que le recours est irrecevable aux motifs, d’une part, que le bulletin de décembre 2023 ne fait pas grief au requérant et, d’autre part, que ce dernier ne présente pas un intérêt pour demander l’annulation de ce bulletin.
29      Le requérant fait valoir à cet égard que le bulletin de décembre 2023 lui fait grief en ce qu’il manifeste et matérialise son obligation de contribuer au RCAM, et donc de contribuer au financement du remboursement litigieux. Outre l’affectation de ses intérêts financiers, il soutient également que cette contribution porte atteinte à son intérêt moral.
30      Aux termes de l’article 91, paragraphe 1, du statut, la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour statuer sur tout litige entre l’Union et l’une des personnes visées au statut et portant sur la légalité d’un acte faisant grief à la personne concernée, au sens de l’article 90, paragraphe 2, de ce statut. Selon une jurisprudence constante, seuls font grief, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, les actes ou mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci (arrêt du 18 juin 2020, Commission/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, point 44 et jurisprudence citée).
31      Il convient ainsi de vérifier si le recours, en tant qu’il est dirigé contre le bulletin de décembre 2023, répond aux exigences des articles 90 et 91 du statut. La question soulevée est donc celle de savoir si ce bulletin, en tant qu’il matérialiserait la décision litigieuse à l’égard du requérant, affecte directement et immédiatement les intérêts financiers et moraux de ce dernier en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique.
32      S’agissant d’abord des intérêts financiers du requérant prétendument affectés, il convient de relever que la jurisprudence mentionnée aux points 15 et 16 ci-dessus a été appliquée dans des situations où les bulletins de rémunération ou de pension contre lesquels les recours étaient dirigés faisaient apparaître clairement et pour la première fois l’existence et la portée de décisions ayant un objet purement pécuniaire, susceptibles, par leur nature, d’être reflétées par de telles fiches de traitement (voir, en ce sens, ordonnance du 26 septembre 2022, OO/BEI, T‑134/22, non publiée, EU:T:2022:616, point 20 et jurisprudence citée). En effet, l’existence et la portée des mesures individuelles en cause pouvaient, en raison de leur objet même, clairement ressortir du décompte des sommes versées, contenu dans le bulletin de rémunération ou de pension adressé individuellement au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire intéressé (arrêt du 28 juin 2006, Grünheid/Commission, F‑101/05, EU:F:2006:58, point 43).
33      Ainsi, le premier bulletin de rémunération faisant suite à l’entrée en vigueur d’un acte de portée générale, en ce qu’il modifie clairement et pour la première fois les droits pécuniaires d’une catégorie abstraite de fonctionnaires, traduit nécessairement, à l’égard de son destinataire, l’adoption d’une décision administrative de portée individuelle produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du fonctionnaire concerné (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2019, Tàpias/Conseil, T‑527/16, EU:T:2019:856, point 37).
34      En l’espèce, toutefois, si la décision litigieuse est un acte de portée générale ayant modifié les DGE, elle n’affecte pas la contribution dont doit s’acquitter le requérant, conformément à l’article 72, paragraphe 1, quatrième alinéa, du statut et à l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa de la réglementation commune, et dont le montant est reflété dans le bulletin de décembre 2023. En effet, le taux de contribution de 5,1 % prévu par cette dernière disposition, qui est supporté à raison d’un tiers par l’affilié et à raison de deux tiers par les institutions et organes concernés, est resté inchangé.
35      La décision litigieuse n’emporte ainsi pas de conséquences pécuniaires à l’égard du requérant, qui seraient retranscrites dans le bulletin de décembre 2023.
36      S’agissant ensuite de l’intérêt moral allégué par le requérant, il tiendrait, selon lui, à ce que le bulletin de décembre 2023 le contraindrait à financer le remboursement litigieux, alors que ce remboursement serait, de son point de vue, illégal.
37      Toutefois, par cette affirmation, le requérant n’établit pas en quoi le bulletin de décembre 2023, lequel n’affecte pas l’obligation qui lui incombe de cotiser au RCAM, modifierait de façon caractérisée sa situation juridique.
38      Par conséquent, le bulletin de décembre 2023 ne traduit pas une décision administrative de portée individuelle produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du requérant. Le bulletin de décembre 2023 ne constitue donc pas un acte faisant grief, au sens des articles 90 et 91 du statut mentionnés au point 30 ci-dessus.
39      Les arguments avancés par le requérant ne sont pas de nature à infirmer cette conclusion.
40      Premièrement, contrairement à ce que soutient le requérant, l’introduction, par la décision litigieuse, du remboursement litigieux ne constitue pas une obligation de financement nouvelle à sa charge.
41      Selon le requérant, cette obligation de financement nouvelle prendrait la forme d’une ponction illégale sur des contributions qui devraient être réservées à la couverture des maladies. Or, à cet égard, il convient de distinguer, d’une part, les règles relatives au calcul de la contribution, qui peuvent affecter le décompte des sommes contenu dans le bulletin de rémunération, et, d’autre part, les règles relatives à la définition des frais éligibles à un remboursement par le RCAM. Si ces dernières règles ont bien été modifiées par la décision litigieuse, les premières sont demeurées inchangées. Ainsi, s’il est vrai que, du fait de l’entrée en vigueur de la décision litigieuse, le RCAM peut rembourser des prestations liées à la PMA en dehors d’une pathologie, il demeure que l’obligation et le quantum de contribution du requérant au RCAM restent inchangés.
42      En outre, le requérant ne démontre pas en quoi l’introduction du remboursement litigieux serait susceptible de menacer l’équilibre financier du RCAM au point d’avoir une incidence défavorable sur le montant futur de ses contributions ou sur le remboursement des frais médicaux. En tout état de cause, cet argument est fondé sur une situation purement hypothétique.
43      Deuxièmement, le requérant, invoquant son droit à un recours effectif garanti par l’article 47 de la Charte, fait valoir qu’il serait incohérent que les recours des fonctionnaires, recevables contre des augmentations de contributions décidées à des fins illégales, soient déclarés irrecevables lorsque leurs contributions ne sont pas augmentées, mais « ponctionnées » aux mêmes fins illégales.
44      Pareille allégation ne saurait convaincre. Il y a en effet lieu de relever que les recours dont la recevabilité est alléguée par le requérant auraient pour objet de contester des augmentations de contributions, en invoquant de manière incidente l’illégalité des motifs ayant justifié de telles augmentations. Ces recours, à supposer qu’ils soient jugés recevables, ne seraient donc pas assimilables au présent recours, qui part du postulat que le remboursement litigieux est illégal et vise à faire reconnaître cette illégalité, alors même que le montant de la contribution au RCAM reste inchangé.
45      En tout état de cause, il y a lieu de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, l’article 47 de la Charte n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités, notamment les règles relatives à la recevabilité des recours formés directement devant la juridiction de l’Union. Ainsi, lorsqu’un recours ne vise pas un acte attaquable, tel que cela est le cas en l’espèce (voir point 38 ci-dessus), le droit du requérant à un recours effectif ne saurait être invoqué pour faire échec à l’application des règles de recevabilité du recours (voir, en ce sens, ordonnance du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑48/23, EU:T:2023:684, point 37 et jurisprudence citée).
46      Troisièmement, le requérant soutient que l’irrecevabilité du recours méconnaîtrait le principe de sécurité juridique, dans la mesure où, pour que le recours soit recevable, il serait contraint d’attendre une augmentation du taux de contribution.
47      Or, ce faisant, le requérant présume de la recevabilité de son recours, sans toutefois établir que la décision litigieuse conduirait, par elle-même, à une telle augmentation. En tout état de cause, il convient de relever que n’est pas source d’insécurité le fait de conditionner, conformément aux conditions posées par la jurisprudence constante rappelée au point 30 ci-dessus, la recevabilité du recours à l’existence d’un acte faisant grief.
48      Quatrièmement, le requérant opère une extension de l’exception d’illégalité soulevée à l’encontre de la décision litigieuse, d’une part, à l’article 72, paragraphe 1, quatrième alinéa, du statut et, d’autre part, à l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la réglementation commune.
49      Force est toutefois de constater que, à la supposer recevable, cette extension n’est pas de nature à remettre en cause la conclusion, résultant des points 34, 35 et 41 ci-dessus, selon laquelle les intérêts du requérant ne sont, en tout état de cause, pas affectés.
50      Il résulte de ce qui précède que le bulletin de décembre 2023 ne fait pas grief au requérant.
51      Par suite, il y a lieu d’accueillir la première exception d’irrecevabilité soulevée par la Cour de justice de l’Union européenne et de rejeter, pour ce seul motif, le recours comme étant irrecevable, sans qu’il soit besoin de statuer sur la seconde exception d’irrecevabilité.
Sur les demandes d’intervention
52      Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque la partie défenderesse dépose une exception d’irrecevabilité, visée à l’article 130, paragraphe 1, dudit règlement, il n’est statué sur la demande d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond. En outre, conformément à l’article 142, paragraphe 2, du même règlement, l’intervention perd son objet, notamment, lorsque la requête est déclarée irrecevable.
53      Étant donné que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Cour de justice de l’Union européenne a été accueillie en l’espèce et que la présente ordonnance met, par conséquent, fin à l’instance, il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention présentées par le Conseil de l’Union européenne et la Commission au soutien des conclusions de la Cour de justice de l’Union européenne.
Sur les dépens
54      En vertu de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Cour de justice de l’Union européenne, conformément aux conclusions de cette dernière.
55      Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, le Conseil et la Commission supporteront leurs propres dépens afférents à leurs demandes d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention présentées par le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne.
3)      EN est condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Cour de justice de l’Union européenne.
4)      Le Conseil et la Commission supporteront leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 13 février 2025
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
R. da Silva Passos
*      Langue de procédure : le français.