62021CJ0363
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 13 juli 2023 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Medlemsstaternas skyldighet att fastställa de rättsmedel som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten – Ekonomisk politik – Förordning (EU) nr 549/2013 – Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska unionen (ENS) – Direktiv 2011/85/EU – Krav på medlemsstaternas budgetramverk – Nationell lagstiftning som begränsar revisionsdomstolens behörighet – Principerna om effektivitet och likvärdighet – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”
I de förenade målen C‑363/21 och C‑364/21,
angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Corte dei conti (Revisionsdomstolen, Italien), av den 3 respektive den 10 juni 2021, som inkom till domstolen den 9 och den 10 juni 2021, i målen
Ferrovienord SpA
mot
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),
ytterligare deltagare i rättegången:
Procura generale della Corte dei conti,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
och
Federazione Italiana Triathlon
mot
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),
ytterligare deltagare i rättegången:
Procura generale della Corte dei conti,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev samt domarna P.G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (referent) och I. Ziemele,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 oktober 2022,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Ferrovienord SpA och Federazione Italiana Triathlon, genom D. Lipani, J. Polinari och F. Sbrana, avvocati,
–
Procura generale della Corte dei conti, genom A. Canale, procuratore generale, A. Corsetti och A. Iadecola, vice procuratori generali,
–
Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. De Bellis och P. Garofoli, avvocati dello Stato,
–
Europeiska kommissionen, genom C. Biz, F. Blanc, S. Delaude och F. Moro, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att ha hört generaladvokatens förslag till avgörande vid förhandlingen den 12 januari 2023,
följande
Dom
1
Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 549/2013 av den 21 maj 2013 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska unionen (EUT L 174, 2013, s. 1), rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk (EUT L 306, 2011, s. 41), principerna om likvärdighet och effektivitet, artikel 19 FEU och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2
Respektive begäran har framställts i två mål mellan, i mål C‑363/21, Ferrovienord SpA och Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (det nationella statistikinstitutet, Italien) och, i mål C‑364/21, Federazione Italiana Triathlon (italienska förbundet för triathlon, Italien) (nedan kallat FITRI) och ISTAT och Ministero dell’Economia e delle Finanze (ekonomi- och finansministeriet, Italien). Målen rör besluten att, för år 2020, uppta Ferrovienord och FITRI i förteckningen över offentliga förvaltningsenheter i den konsoliderade resultaträkningen för de offentliga myndigheterna (nedan kallad ISTAT‑förteckningen).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2011/85
3
Skälen 3, 4 och 23 i direktiv 2011/85 har följande lydelse:
”(3)
Heltäckande och tillförlitlig offentlig bokföringspraxis inom alla offentliga undersektorer är en förutsättning för att medlemsstaterna ska kunna ta fram jämförbar statistik av hög kvalitet. Interna kontroller bör säkerställa att de gällande bestämmelserna genomdrivs i alla offentliga undersektorer. Oberoende granskningar som genomförs av offentliga organ, såsom revisionsmyndigheter eller privata revisionsfirmor, bör främja bästa internationella praxis.
(4)
Tillgången på uppgifter om de offentliga finanserna är avgörande för att unionens ram för budgetövervakning ska kunna fungera väl. Kontinuerlig tillgång till aktuella och tillförlitliga uppgifter om de offentliga finanserna är nyckeln till korrekt övervakning vid rätt tidpunkt, vilket i sin tur gör det möjligt att snabbt agera vid en oväntad utveckling av de offentliga finanserna. Ett viktigt inslag vid kvalitetssäkring av uppgifter om de offentliga finanserna är öppenhet och insyn, vilket måste innebära att sådana uppgifter offentliggörs regelbundet.
…
(23)
Bestämmelserna i EUF-fördragets ramverk för budgetövervakning, och särskilt i stabilitets- och tillväxtpakten, är tillämpliga på hela den offentliga sektorn med undersektorerna stat, delstater, kommuner och socialförsäkring enligt definitionen i [rådets förordning (EG) nr 2223/96 av den 25 juni 1996 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen (EGT L 310, 1996, s. 1)].”
4
I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs närmare regler för hur budgetramverken i medlemsstaterna ska vara utformade. Dessa regler är nödvändiga för att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden enligt EUF‑fördraget för att undvika alltför stora offentliga underskott.”
5
I artikel 2 i nämnda direktiv anges följande:
”I detta direktiv ska definitionerna av offentlig, underskott och investering i artikel 2 i protokollet (nr 12) om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till EU-fördraget och till EUF-fördraget gälla. Definitionen av den offentliga sektorns undersektorer i punkt 2.70 i bilaga A till [förordning nr 2223/96] ska också gälla.
Dessutom gäller följande definition:
budgetramverk: den uppsättning mekanismer, förfaranden, regler och institutioner som den offentliga sektorns budgetpolitik vilar på …
…”
6
Enligt artikel 3.1 i direktiv 2011/85 gäller följande:
”När det gäller nationella system för offentliga räkenskaper ska medlemsstaterna ha inrättat offentliga räkenskapssystem som heltäckande och konsekvent omfattar den offentliga sektorns alla undersektorer samt innehåller nödvändig information för att ta fram bokföringsuppgifter med syftet att framställa uppgifter baserade på [det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska gemenskapen, antaget genom förordning nr 2223/96 (nedan kallat ENS 95)]. Dessa offentliga räkenskapssystem ska vara föremål för interna kontroller och oberoende revision.”
7
I artikel 5 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska tillämpa numeriska finanspolitiska regler som är specifika för dem och som effektivt främjar att de uppfyller sina skyldigheter enligt EUF-fördraget på budgetpolitikens område inom ramen för en flerårig horisont för den offentliga sektorn som helhet. Dessa ska särskilt främja
a)
iakttagande av referensvärdena för underskott och skulder som fastställts i enlighet med EUF-fördraget,
b)
beslut om flerårig finanspolitisk planering, inklusive iakttagande av medlemsstaternas budgetmål på medellång sikt.”
8
I artikel 6.1 b i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar EUF-fördragets bestämmelser om unionens ram för budgetövervakning ska följande specificeras i de landsspecifika numeriska finanspolitiska reglerna:
…
b)
Effektiv och punktlig övervakning av hur reglerna iakttas, baserad på en tillförlitlig och oberoende analys utförd av oberoende organ eller organ som är funktionellt oberoende av medlemsstaternas budgetmyndigheter.”
Förordning (EU) nr 473/2013.
9
I artikel 2.1 och 2.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 av den 21 maj 2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet (EUT L 140, 2013, s. 11) föreskrivs följande:
”1.   I denna förordning avses med
a)
oberoende organ: organ som är strukturellt oberoende eller organ som är funktionellt självständiga gentemot medlemsstatens budgetmyndigheter och som omfattas av nationella rättsliga bestämmelser som säkerställer en hög grad av funktionell självständighet och ansvarsskyldighet …
…
2.   Definitionen av offentlig sektor och dess undersektorer ipunkt 2.70 i bilaga A till [förordning nr 2223/96] ska också gälla för denna förordning.”
10
Artikel 5.1 b i förordningen har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska ha infört oberoende organ som ska övervaka efterlevnaden av
…
b)
de numeriska finanspolitiska regler som avses i artikel 5 i [direktiv 2011/85].”
Förordning nr 549/2013
11
Det europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS) är det statistiska verktyg och det rättsliga instrument som Europeiska unionen har antagit för att säkerställa tillgång till jämförbara uppgifter om medlemsstaternas ekonomier och deras utveckling. Det första ENS, nämligen ENS 95, skapades genom förordning nr 2223/96. ENS 95 ersattes av ENS 2010, som infördes genom förordning nr 549/2013.
12
Skälen 3 och 14 i förordning nr 549/2013 har följande lydelse:
”(3)
Unionsmedborgarna behöver räkenskaper som underlag för att kunna analysera den ekonomiska situationen i en medlemsstat eller en region. För jämförbarhetens skull bör sådana räkenskaper utarbetas enligt gemensamma och entydiga principer. Den information som tillhandahålls bör vara så exakt och fullständig som möjligt, och lämnas i god tid för att säkerställa största möjliga transparens för samtliga sektorer.
…
(14)
Tanken är att ENS 2010 gradvis ska ersätta alla andra system och utgöra en referensram med gemensamma standarder, definitioner, klassificeringar och redovisningsregler som ska användas vid utarbetandet av medlemsstaternas räkenskaper med avseende på unionen, så att resultaten blir jämförbara medlemsstaterna emellan.”
13
I artikel 1.1 och 1.2 i förordningen anges följande:
”1.   Genom denna förordning inrättas [ENS 2010].
2.   I ENS 2010 fastställs
a)
metoder (bilaga A) för gemensamma standarder, definitioner, klassificeringar och redovisningsregler, som ska användas för att utarbeta räkenskaper och sammanställningar på jämförbar grund för att tillgodose unionens behov, samt resultat i enlighet med artikel 3,
b)
ett program (bilaga B) med de tidsfrister då medlemsstaterna ska ha rapporterat in sina räkenskapsdata och sammanställningar till [Europeiska] kommissionen (Eurostat) i enlighet med de metoder som avses i led a.”
14
I artikel 3 i nämnda förordning anges följande:
”1.   Medlemsstaterna ska till kommissionen (Eurostat) överföra de räkenskapsdata och sammanställningar som framgår av tabellerna i bilaga B inom de tidsfrister som föreskrivs däri för respektive sammanställning.
2.   Medlemsstaterna ska till kommissionen överföra de data och metadata som föreskrivs i denna förordning i enlighet med en fastställd standard för datautväxling och andra praktiska arrangemang.
…”
15
Kapitel 1 i bilaga A till samma förordning, som ger en allmän översikt samt grundprinciperna för ENS 2010, innehåller bland annat punkt 1.57, som har följande lydelse:
”Institutionella enheter är ekonomiska enheter som kan äga varor och tillgångar, skuldsätta sig och bedriva ekonomisk verksamhet och utföra transaktioner med andra enheter för egen räkning. I ENS 2010-systemet delas de institutionella enheterna in i fem ömsesidigt uteslutande inhemska institutionella sektorer:
a)
Icke-finansiella bolag.
b)
Finansiella bolag.
c)
Offentlig förvaltning.
d)
Hushåll,
e)
Hushållens icke-vinstdrivande organisationer.
Dessa fem sektorer sammantaget bildar den totala inhemska ekonomin. Varje sektor är också indelad i delsektorer. ENS 2010-systemet möjliggör en fullständig uppsättning av flödeskonton och balansräkningar för varje sektor och delsektor samt för ekonomin totalt. Utländska enheter kan samverka med dessa fem inhemska sektorer, och denna samverkan visas mellan de fem inhemska sektorerna och en sjätte institutionell sektor – utlandet.”
16
Bilaga A till förordning nr 549/2013 innehåller ett kapitel 2, med rubriken ”Enheter och grupperingar av enheter”. I punkterna 2.111 och 2.113 i detta kapitel föreskrivs följande:
”2.111
Definition: Sektorn offentlig förvaltning … omfattar institutionella enheter som är icke-marknadsproducenter och vars produktion är avsedd för individuell och kollektiv konsumtion och finansierad med obligatoriska betalningar av enheter som hör till andra sektorer, och institutionella enheter som främst ägnar sig åt omfördelning av inkomst och förmögenhet.
…
2.113
Sektorn offentlig förvaltning delas in i följande fyra delsektorer:
a)
Statlig förvaltning (utom sociala trygghetsfonder) …
b)
Delstatlig förvaltning (utom sociala trygghetsfonder) …
c)
Kommunal förvaltning (utom sociala trygghetsfonder) …
d)
Sociala trygghetsfonder …”
17
I bilaga A till förordningen finns ett kapitel 20, med rubriken ”Räkenskaper för sektorn offentlig förvaltning”. Punkterna 20.05–20.07 i kapitlet har följande lydelse:
”20.05
Sektorn offentlig förvaltning … består av alla enheter inom den offentliga förvaltningen och alla icke-marknadsproducerande icke‑vinstdrivande organisationer som kontrolleras av offentliga förvaltningsenheter. Ingår gör även alla andra icke‑marknadsproducenter som anges i punkterna 20.18–20.39.
20.06
Offentliga förvaltningsenheter är juridiska enheter som inrättats genom politiska processer och har lagstiftande, rättsliga eller verkställande befogenheter över andra institutionella enheter inom ett visst område. Deras huvudfunktion är att tillhandahålla icke‑marknadsproducerade varor och tjänster till samhället och hushållen och att omfördela inkomster och förmögenhet.
20.07
En offentlig förvaltningsenhet brukar ha behörighet att uppbära medel genom obligatoriska transfereringar från andra institutionella enheter. För att uppfylla grundkraven för en institutionell enhet måste den ha egna medel som den antingen får i form av inkomst från andra enheter eller transfereringar från andra offentliga förvaltningsenheter, och den måste ha behörighet att utbetala medel för att verkställa sina politiska mål. Den måste också kunna låna pengar för egen räkning.”
Italiensk rätt
Republiken Italiens konstitution
18
I artikel 103 andra stycket i Costituzione della Repubblica Italiana (Republiken Italiens konstitution) föreskrivs att Corte dei conti (Revisionsdomstolen, Italien) är behörig i fråga om offentliga räkenskaper.
Lag nr 196 om bestämmelser angående räkenskaper och offentliga finanser
19
Artikel 1.1–1.3 i Legge di contabilità e finanza pubblica (lag nr 196 om bestämmelser angående räkenskaper och offentliga finanser) av den 31 december 2009 (GURI nr 303 av den 31 december 2009, ordinarie tillägg nr 245), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, har följande lydelse:
”1.   De offentliga förvaltningsenheterna ska bidra till att uppnå de mål för de offentliga finanserna som fastställs på nationell nivå i enlighet med de procedurer och kriterier som fastställs av unionen och dela det ansvar som följer därav. Deras deltagande i uppnåendet av dessa mål ska ske i enlighet med de grundläggande principerna om harmonisering av de offentliga räkenskaperna och samordning av de offentliga finanserna.
2.   Vid tillämpningen av lagstiftningen om de offentliga finanserna avseende år 2011 förstås med ’offentliga förvaltningsenheter’ de organ och personer som räknas upp för statistiska ändamål i den förteckning som avses i [ISTAT:s] kommuniké av den 24 juli 2010, vilken offentliggjorts i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 171, samt, från och med år 2012, de organ och personer som varje år, för statistiska ändamål, upptas av [ISTAT] i den förteckning som [ISTAT] kommunicerat den 30 september 2011, vilken offentliggjorts i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 228 och därpå följande uppdateringar, i enlighet med punkt 3 i förevarande artikel, på grundval av de definitioner som anges i unionens särskilda förordningar …, samt oberoende myndigheter och, under alla omständigheter, de myndigheter som avses i artikel 1.2 i lagstiftningsdekret nr 165 av den 30 mars 2001, i dess ändrade lydelse.
3.   ISTAT anger varje år vilka offentliga förvaltningsenheter som omfattas av punkt 2 genom ett beslut som offentliggörs i Gazzetta Ufficiale senast den 30 september.”
Lag nr 243 – Bestämmelser för genomförandet av principen om budgetbalans
20
I artikel 2.1 a i legge ”rinforzata” nr 243 – Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione (”förstärkt” lag nr 243 – Bestämmelser för genomförandet av principen om budgetbalans i den mening som avses i artikel 81 sjätte stycket i konstitutionen) av den 24 december 2012 (GURI nr 12 av den 15 januari 2013, s. 14) definieras begreppet ”offentliga förvaltningsenheter” på följande sätt:
”’offentliga förvaltningsenheter’: de organ som anges genom de fastställda procedurerna och rättsakterna i enlighet med unionsrätten … i enlighet med bestämmelserna om räkenskaper och offentliga finanser som utformas i de olika delsektorerna av den centrala förvaltningen, de lokala förvaltningarna och de nationella socialförsäkringsorganen”
21
I artikel 20 i denna lag, med rubriken ”Revisionsdomstolens kontroll av de offentliga finanserna”, föreskrivs bland annat att Corte dei conti (Revisionsdomstolen) ska utöva efterhandskontroll över de offentliga förvaltningsenheternas budgetförvaltning, för att samordna de offentliga finanserna och budgetbalansen, i enlighet med de former och villkor som föreskrivs i lag.
Lag nr 161 – Bestämmelser för uppfyllelse av de förpliktelser som följer av Italiens medlemskap i Europeiska unionen
22
I artikel 30 i legge n. 161 Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea Legge europea 2013 bis (lag nr 161 – Bestämmelser för uppfyllelse av de förpliktelser som följer av Italiens medlemskap i Europeiska unionen – Europeisk lag 2013 bis) av den 30 oktober 2014 (GURI nr 261 av den 10 november 2014, ordinarie tillägg nr 83) föreskrivs följande i punkt 1:
”[Corte dei conti (Revisionsdomstolen)] ska, i syfte att fullt ut genomföra direktiv [2011/85] och förordning [nr 473/2013] för de delar som inte är direkt tillämpliga, särskilt när det gäller övervakning av efterlevnaden av budgetbestämmelserna, inom ramen för sin kontrollfunktion, kontrollera att de offentliga förvaltningsenheternas budgetuppgifter är förenliga med redovisningsbestämmelserna …”
Lag nr 228 av den 24 december 2012
23
I artikel 1 i legge n. 228 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (lag nr 228 – Bestämmelser om statens årliga och fleråriga budget) av den 24 december 2012 (GURI nr 302 av den 29 december 2012, ordinarie tillägg nr 212) angavs följande i punkt 169:
”De rättsakter genom vilka ISTAT varje år anger de offentliga förvaltningsenheterna … kan överklagas till Corte dei contis (Revisionsdomstolens) gemensamma avdelningar (i särskild sammansättning), i enlighet med artikel 103 andra stycket i konstitutionen.”
Lagen om riksrevision
24
Artikel 11.6 b i bilaga 1 till decreto legislativo n. 174 – Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Lagdekret nr 174 – lag om riksrevision, antagen med stöd av artikel 20 i lag nr 124 av den 7 augusti 2015) av den 26 augusti 2016 (GURI nr 209 av den 7 september 2016, ordinarie tillägg nr 41) (nedan kallad lagen om riksrevision), föreskrevs följande:
”[Corte dei contis (Revisionsdomstolen)] gemensamma avdelningar (i särskild sammansättning) ska, med utövande av sin obegränsade behörighet i fråga om offentliga räkenskaper, avgöra följande tvister i första och sista instans:
…
b)
om ISTAT:s angivande av offentliga förvaltningsenheter”
Lagdekret nr 137/2020
25
Artikel 23 quater i decreto-legge n. 137 – Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (lagdekret nr 137 – Andra brådskande åtgärder avseende hälsoskydd, stöd till arbetstagare och företag, rättvisa och säkerhet, med anknytning till den epidemiologiska krissituationen till följd av covid‑19) av den 28 oktober 2020 (GURI nr 269 av den 28 oktober 2020), i dess lydelse enligt legge n. 176 (lag nr 176) av den 18 december 2020 (GURI nr 319 av den 24 december 2020, ordinarie tillägg nr 43) (nedan kallat lagdekret nr 137/2020), har följande lydelse:
”1.   På de enheter som anges i förteckning 1 i bilagan till detta lagdekret och som, i enlighet med de kriterier som fastställts av Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska unionen (ENS 2010) enligt [förordning nr 549/2013], bidrar till att fastställa de offentliga finanserna i den konsoliderade resultaträkningen för de offentliga förvaltningsenheterna, ska bestämmelserna om budgetbalans och om de offentliga förvaltningsenheternas skulders hållbarhet … samt [bestämmelserna] om rapporteringsskyldigheter och relevant information om offentliga finanser i vart fall tillämpas.
2.   I artikel 11.6 b i lagen om riksrevision, som återfinns i bilaga 1 till lagdekret nr 174 av den 26 augusti 2016, ska, efter uttrycket ’ISTAT:s angivande’, följande läggas till: ’endast vad gäller tillämpningen av den nationella lagstiftningen om begränsning av de offentliga utgifterna’.”
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
26
I enlighet med bland annat förordning nr 549/2013 upptog ISTAT Ferrovienord och FITRI (nedan tillsammans kallade sökandena i målen vid den nationella domstolen) i ISTAT‑förteckningen, vilken offentliggjordes den 30 september 2020.
27
Sökandena i målen vid den nationella domstolen väckte talan vid Corte dei conti (Revisionsdomstolen), som är den hänskjutande domstolen, mot detta beslut och invände att villkoren för att uppta dem i förteckningen inte var uppfyllda.
28
Det framgår av besluten om hänskjutande att fram till år 2012 kunde beslut om att uppta en enhet i ISTAT‑förteckningen överklagas till förvaltningsdomstol. Därefter gjordes två lagändringar.
29
För det första tillerkändes Corte dei conti (Revisionsdomstolen) år 2012, i enlighet med artikel 1.169 i lag nr 228 av den 24 december 2012, behörighet att kontrollera huruvida det var välgrundat att ange enheter som offentliga förvaltningsenheter och att uppta dem i ISTAT‑förteckningen. Denna behörighetsregel återges i artikel 11.6 b i lagen om riksrevision, i vilken det föreskrevs att ”[Corte dei contis (Revisionsdomstolen)] gemensamma avdelningar (i särskild sammansättning) ska, med utövande av sin obegränsade behörighet i fråga om offentliga räkenskaper, i första och sista instans avgöra mål … om ISTAT:s angivande av de offentliga förvaltningsenheterna”.
30
Den hänskjutande domstolen har preciserat att den kontroll som det ålåg revisionsdomstolen att göra skulle utföras på grundval av de kriterier som följer av förordning nr 549/2013, vilka enligt italiensk lagstiftning utgör de villkor enligt vilka en enhet ska upptas i ISTAT‑förteckningen. Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att ett sådant upptagande ger upphov till precisa skyldigheter, däribland vad gäller räkenskaper, för de berörda enheterna, vilka, när de är upptagna i denna förteckning, bidrar till att fastställa de offentliga finanserna i den konsoliderade resultaträkningen för de offentliga förvaltningsenheterna, i enlighet med artikel 23 quater punkt 1 i lagdekret nr 137/2020. Enligt den hänskjutande domstolen är kontrollen av ställningen som offentlig förvaltningsenhet, i den mening som avses i förordning nr 549/2013, den bokföringsåtgärd som föregår utarbetandet av saldon som ligger till grund för utvecklingen av de ekonomiska förbindelserna mellan medlemsstaterna, bland annat enligt artikel 126 FEUF och protokoll nr 12 om förfarandet vid alltför stora underskott, som fogats till fördragen (nedan kallat protokoll nr 12).
31
År 2020 begränsades räckvidden av revisionsdomstolens prövning av lagenligheten av ett upptagande i ISTAT‑förteckningen genom artikel 23 quater punkt 2 i lagdekret nr 137/2020, genom vilken artikel 11.6 b i lagen om riksrevision ändrades. I denna artikel föreskrivs numera att Corte dei contis (Revisionsdomstolen) gemensamma avdelningar ska pröva talan om ISTAT:s angivande av offentliga förvaltningsenheter enbart i syfte att tillämpa den nationella lagstiftningen om begränsning av offentliga utgifter.
32
Det framgår av besluten om hänskjutande att parterna i de nationella målen är oense om hur artikel 11.6 b i lagen om riksrevision, i dess lydelse enligt artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020, ska tolkas.
33
Enligt Procura generale della Corte dei conti (Åklagarmyndigheten vid revisionsdomstolen, Italien) skulle nämnda artikel 23 quater, om den tolkades så, att den begränsades till en möjlighet att överklaga beslutet om ISTAT‑förteckningen enbart i syfte att tillämpa den nationella lagstiftningen om begränsning av offentliga utgifter, inte vara förenlig med unionsrätten – däribland förordning nr 549/2013 samt med principerna om effektivitet och likvärdighet –, eftersom den inte garanterar de berörda enheterna ett effektivt domstolsskydd. De sistnämnda kan nämligen inte längre få till stånd en domstolsprövning av beslutet att uppta dem som offentliga förvaltningsenheter i ISTAT‑förteckningen. Sökandena i målen vid den nationella domstolen delar denna uppfattning.
34
ISTAT och ekonomi- och finansministeriet (nedan tillsammans kallade svarandena i målen vid den nationella domstolen) anser däremot att artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020 visserligen begränsar Corte dei contis (Revisionsdomstolen) behörighet, men att denna bestämmelse samtidigt utvidgar förvaltningsdomstolarnas behörighet, så att sökandena i de nationella målen åtnjuter fullt domstolsskydd för sina intressen. Enligt svarandena i de nationella målen är det under alla omständigheter endast förvaltningsdomstolarna som är behöriga att fastställa innebörden av begreppet ”offentlig förvaltningsenhet”, eftersom det avser aspekter som inte rör bokföringsfrågor. Artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020 är således förenlig med unionsrätten.
35
Som svar på denna argumentation har Procura generale della Corte dei conti (Åklagarmyndigheten vid revisionsdomstolen) också påpekat att även om det är lämpligt att följa den tolkning av artikel 23 quater som svarandena i de nationella målen har förordat, är denna bestämmelse likväl inte förenlig med principerna om effektivitet och likvärdighet i fråga om rättsmedel. En sådan tolkning skulle nämligen medföra en risk för att förfarandena tar längre tid i anspråk och medföra motstridiga avgöranden, eftersom de berörda enheterna då skulle behöva väcka talan vid två olika domstolar för att göra sina rättigheter gällande.
36
Enligt den hänskjutande domstolen medför ändringen av artikel 11.6 b i lagen om riksrevision en total avsaknad av domstolsskydd för enheter som befinner sig i en situation som liknar den som sökandena i målen vid den nationella domstolen befinner sig i. Eftersom det inte finns någon domstol som är behörig att säkerställa att unionsrätten iakttas vad gäller ställningen som offentlig förvaltningsenhet och de skyldigheter som är knutna till denna ställning, finns det således ingen möjlighet att utöva kontroll över huruvida den italienska staten iakttar de unionsrättsliga bestämmelserna om denna ställning, som föreskrivs i förordning nr 549/2013, och följaktligen av de offentliga finanserna, i den mening som avses i artikel 126 FEUF, protokoll nr 12 och stabilitets- och tillväxtpakten.
37
Den hänskjutande domstolen anser vidare att begränsningen av verkningarna av de beslut som meddelats av revisionsdomstolen till att de ”endast gäller tillämpningen av den nationella lagstiftningen om begränsning av de offentliga utgifterna”, i praktiken skulle utesluta varje möjlighet för denna domstol att utöva oberoende kontroll över budgetmyndigheterna och av lagenligheten av de metoder för att beräkna saldot i de offentliga finanserna som används för att kontrollera att det medelfristiga budgetmålet enligt artikel 5 b i direktiv 2011/85 iakttas. Artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020 förefaller således inte vara förenlig med den regel som föreskrivs i förordning nr 473/2013 och i direktiv 2011/85, enligt vilken det krävs en åtskillnad mellan budgetmyndigheter och revisionsorgan, eftersom revision kan ske i domstol.
38
Slutligen anser den hänskjutande domstolen att eftersom de berörda enheternas ställning som offentliga förvaltningsenheter, i den mening som avses i unionsrätten, medför skyldigheter och begränsningar av deras rättigheter, ska de tillerkännas rätt till ett effektivt rättsmedel för att kunna bestrida denna ställning, i enlighet med artikel 19 FEU och artikel 47 i stadgan.
39
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende för det första påpekat att även om det enligt principen om processuell autonomi ankommer på den nationella rättsordningen att ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella reglerna för överklagande, är rättsmedlets effektivitet i förevarande fall begränsad, eftersom det avgörande som den hänskjutande domstolen kan komma att meddela inte helt kan utgöra en förklaring om att beslutet att utpeka den berörda enheten som tillhörande den offentliga sektorn, i den mening som avses i unionsrätten, är rättsstridigt. Dessutom omfattas talan, såsom den föreskrivs i artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020, av extraordinära processuella regler som avviker helt från de rättsmedel som föreskrivs i den italienska rättsordningen för liknande situationer. Enligt italiensk rätt omfattas alla frågor om erkännande av en viss ställning av en självständig fastställelsetalan vid en behörig domstol, vars avgörande är bindande såvitt gäller de verkningar som följer av denna ställning. Den hänskjutande domstolen hyser därför tvivel om huruvida artikel 23 quater är förenlig med effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen.
40
För det andra anser den hänskjutande domstolen att även om den tolkning av nämnda artikel 23 quater som svarandena i målen vid den nationella domstolen har föreslagit skulle godtas, kvarstår tvivlet huruvida denna artikel är förenlig med principen om ett effektivt domstolsskydd. Under den korta tid som utgörs av det räkenskapsår under vilket sökandena i målen vid den nationella domstolen – efter att ha upptagits i ISTAT‑förteckningen – är skyldiga att uppfylla de skyldigheter som följer av detta upptagande, måste de nämligen väcka talan vid två olika domstolar för att göra gällande sina rättigheter. Detta skulle kunna strida mot rättssäkerhetsprincipen vad gäller deras ställning. På samma sätt kvarstår, enligt denna tolkning, tvivel om huruvida samma artikel 23 quater är förenlig med principen om likvärdiga rättsmedel, eftersom det i Republiken Italiens konstitution anges att revisionsdomstolen är behörig att fastställa den italienska statens budgetmedel på ett korrekt sätt.
41
Mot denna bakgrund beslutade Corte dei conti (Revisionsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Utgör regeln om att [ENS 2010] är direkt tillämpligt och principen om den ändamålsenliga verkan av [förordning nr 549/2013] och av [direktiv 2011/85] hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken behörighetsområdet för den nationella rättsinstans som har i uppgift att granska den korrekta tillämpningen av ENS 2010 enbart omfattar den nationella lagstiftningen om begränsning av de offentliga utgifterna, med den följden att unionsrätten fråntas sin huvudsakliga ändamålsenliga verkan, det vill säga granskningen av öppenheten och tillförlitligheten hos de budgetbalanser mot bakgrund av vilka [Republiken Italiens] konvergens mot det medelfristiga budgetmålet kan fastställas?
2)
Utgör regeln om att ENS 2010 är direkt tillämpligt och principen om den ändamålsenliga verkan av [förordning nr 549/2013] och av [direktiv 2011/85], vad gäller organisatorisk åtskillnad mellan budgetmyndigheter och tillsynsorgan, hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken verkningarna av beslut fattade av den nationella rättsinstans som har i uppgift att granska den korrekta tillämpningen av ENS 2010 enbart omfattar den nationella lagstiftningen om begränsning av de offentliga utgifterna, med den följden att man utesluter all oberoende kontroll av avgränsningen av vilka enheter och organ som ska beaktas med avseende på budgeten för den italienska offentliga förvaltningen (såsom denna kvalificeras i unionsrättslig mening), mot bakgrund av vilken [Republiken Italiens] konvergens mot det medelfristiga budgetmålet kan fastställas?
3)
Utgör rättsstatsprincipen, och i synnerhet principerna om ett effektivt och likvärdigt domstolsskydd, hinder för en nationell lagstiftning som
a)
utesluter all domstolsprövning av huruvida ISTAT tillämpar ENS 2010 korrekt med avseende på avgränsningen av sektor S.13 och därigenom all granskning av noggrannheten, öppenheten och tillförlitligheten hos de budgetbalanser mot bakgrund av vilka [Republiken Italiens] konvergens mot det medelfristiga budgetmålet kan fastställas (åsidosättande av principen om ett effektivt domstolsskydd),
b)
påför Ferrovienord – för det fall att den lösning som föreslås av motparterna anses vara korrekt, däribland med stöd av en lag om korrekt tolkning – en dubbel börda vid väckande av talan, vilket dessutom innebär en risk för motstridiga beslut om huruvida Ferrovienord har en viss unionsrättslig status, och som i praktiken gör det omöjligt för Ferrovienord att erhålla ett effektivt skydd av sina rättigheter inom den tidsram som är fastställd för fullgörandet av de skyldigheter som följer av [beslutet att tilldela Ferrovoienord den omtvistade statusen] (det vill säga räkenskapsåret) och undergräver rättssäkerheten i frågan huruvida Ferrovienord har status som offentlig myndighet,
c)
stadgar – för det fall att den lösning som föreslås av motparterna anses vara korrekt, däribland med stöd av en lag om korrekt tolkning – att en annan rättsinstans än den som enligt den italienska konstitutionen har i uppgift att pröva budgetlagstiftningen är behörig att uttala sig om huruvida budgetens avgränsning är korrekt?”
Förfarandet vid domstolen
42
Domstolens ordförande har genom beslut av den 12 augusti 2021 förenat målen C‑363/21 och C‑364/21 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domstolens avgörande.
43
Den hänskjutande domstolen har dessutom begärt att EU-domstolen ska handlägga dessa mål skyndsamt med tillämpning av artikel 105.1 i domstolens rättegångsregler.
44
I den bestämmelsen anges att domstolens ordförande, på ansökan av den hänskjutande domstolen eller i undantagsfall på eget initiativ, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, får besluta att ett mål om förhandsavgörande ska handläggas skyndsamt med avvikelse från vad som gäller enligt dessa rättegångsregler, när målet är av sådan beskaffenhet att det måste avgöras utan dröjsmål.
45
Till stöd för sin begäran om att förevarande mål ska handläggas skyndsamt har den hänskjutande domstolen gjort gällande att de frågor som ställts avser dess behörighet i budgetfrågor. Enligt den hänskjutande domstolen skulle de unionsrättsliga bestämmelserna sakna ändamålsenlig verkan om denna behörighet inte utövades under den period som motsvarar den aktuella bokföringsperioden, det vill säga år 2020. Fastställandet för år 2020 av vilka enheter som ska betraktas som offentliga förvaltningsenheter och vars resultat ska beaktas i den offentliga sektorns konsoliderade resultaträkning ska således ske före utgången av denna bokföringsperiod.
46
I detta hänseende ska det inledningsvis erinras om att det följer av domstolens rättspraxis att den omständigheten att den hänskjutande domstolen är skyldig att göra allt för att säkerställa ett snabbt avgörande av det nationella målet inte i sig är tillräcklig för att motivera ett skyndsamt förfarande enligt artikel 105.1 i rättegångsreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 oktober 2022, Gmina Wieliszew, C‑698/20, EU:C:2022:787, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
47
Det följer vidare av fast rättspraxis att åberopandet av ekonomiska intressen, inbegripet sådana som kan påverka de offentliga finanserna och oberoende av hur viktiga och legitima de kan vara, inte i sig kan motivera en skyndsam handläggning (dom av den 28 april 2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, punkt 15 och där angiven rättspraxis).
48
Slutligen har EU-domstolen redan slagit fast att risken för ett åsidosättande av unionsrätten och för att dess ändamålsenliga verkan undergrävs, vilken uppkommer i ett stort antal mål som är föremål för begäran om förhandsavgörande, inte i sig kan motivera att skyndsam handläggning enligt artikel 105.1 i rättegångsreglerna tillämpas, med hänsyn till att sådan handläggning utgör ett undantag (beslut av domstolens ordförande av den 13 juli 2017, Anodiki Services, C‑260/17, EU:C:2017:560, punkt 11).
49
Den hänskjutande domstolen har inte heller preciserat huruvida ett skyndsamt svar från EU-domstolen skulle göra det möjligt för den att avgöra de mål som anhängiggjorts vid den före utgången av den aktuella bokföringsperioden.
50
Under dessa omständigheter beslutade domstolens ordförande den 12 augusti 2021, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, att avslå den ansökan som avses i punkt 43 ovan, med motiveringen att de omständigheter som den hänskjutande domstolen har åberopat i förevarande mål inte gör det möjligt att anse att villkoren i artikel 105.1 i rättegångsreglerna är uppfyllda.
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida den första och den andra frågan samt fråga 3 a kan tas upp till prövning
51
Enligt den italienska regeringen kan den första och den andra frågan samt fråga 3 a inte tas upp till prövning, eftersom de grundar sig på det felaktiga antagandet att lagändringen, som infördes genom artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020, skulle leda till att det saknas möjlighet till domstolsprövning av huruvida upptagandet av en enhet i ISTAT‑förteckningen var välgrundat. Denna regering har i detta avseende gjort gällande att begränsningen av Corte dei contis (Revisionsdomstolens) behörighet till följd av denna ändring följdes av en utvidgning av förvaltningsdomstolarnas allmänna behörighet, som skulle vara en ”naturlig” domstol att pröva förvaltningens rättsakter.
52
Domstolen erinrar härvidlag om att enligt dess fasta praxis ankommer det, inom ramen för det samarbete mellan den och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av en unionsbestämmelse (dom av den 25 maj 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
53
Följaktligen presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 25 maj 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
54
Det ska dessutom erinras om att EU-domstolen i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, som vilar på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, enligt dess fasta praxis saknar behörighet att tolka nationell rätt och att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen att fastställa och bedöma de faktiska omständigheterna i det nationella målet samt avgöra den exakta innebörden av bestämmelserna i nationella lagar och andra författningar (dom av den 28 april 2022, SeGEC m.fl., C‑277/21, EU:C:2022:318, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
55
EU-domstolen är endast behörig att uttala sig om tolkningen eller giltigheten av unionsrätten mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheter som beskrivits av den hänskjutande domstolen, utan att kunna ifrågasätta eller kontrollera dess riktighet (dom av den 9 september 2021, Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, punkt 13 och där angiven rättspraxis).
56
Den första och den andra frågan samt fråga 3 a ska således besvaras med utgångspunkt i antagandet i besluten om hänskjutande att artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020 har lett till att det saknas möjlighet till domstolsprövning av ISTAT:s tillämpning av förordning nr 549/2013 när det gäller definitionen av sektorn offentlig förvaltning.
57
Såsom framgår av formuleringen av fråga 3 b och c ska den hänskjutande domstolen beakta den tolkning av nationell rätt som föreslagits av svarandena i det nationella målet. Det finns således inget som hindrar att domstolen tolkar relevanta bestämmelser i unionsrätten även med beaktande av denna tolkning av nationell rätt.
58
EU-domstolen, som ska ge den nationella domstolen ett användbart svar begränsat till tolkningen av unionsrätten, är nämligen behörig att ge anvisningar, på grundval av handlingarna i det nationella målet samt de skriftliga och muntliga yttranden som avgetts till den, som är ägnade att göra det möjligt för den nationella domstolen att avgöra målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2022, SeGEC m.fl., C‑277/21, EU:C:2022:318, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
59
Under dessa omständigheter kan den första och den andra frågan samt fråga 3 a tas upp till prövning.
Prövning i sak
60
Den hänskjutande domstolen har ställt den första, den andra och den tredje frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida förordningarna nr 473/2013 och nr 549/2013, direktiv 2011/85 samt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförda med artikel 47 i stadgan och likvärdighets- och effektivitetsprinciperna, ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som begränsar revisionsdomstolens behörighet att avgöra huruvida det är välgrundat att uppta en enhet i förteckningen över offentliga förvaltningsenheter.
61
Enligt den hänskjutande domstolen har den begränsning av behörigheten som införts genom artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020, enligt vilken Corte dei conti (Revisionsdomstolen) kan pröva tvister om ISTAT:s beslut om vilka enheter som utgör offentliga förvaltningsenheter ”endast vad gäller tillämpningen av den nationella lagstiftningen om begränsning av de offentliga utgifterna”, medfört bristande möjligheter till domstolsprövning av huruvida det var välgrundat att utpeka sådana organ som sökandena i målen vid den nationella domstolen som offentliga förvaltningsenheter. Denna begränsning utesluter följaktligen, för det första, en korrekt tillämpning av unionens redovisnings- och budgetregler enligt såväl förordning nr 549/2013 som direktiv 2011/85 och, följaktligen, iakttagandet av kraven i artikel 126 FEUF och protokoll nr 12, för det andra, all oberoende kontroll av de nationella budgetmyndigheterna, såsom föreskrivs i detta direktiv och förordning nr 473/2013, och, för det tredje, garantin för ett effektivt domstolsskydd som garanteras genom artikel 19 FEU och artikel 47 i stadgan.
62
Den hänskjutande domstolen har dessutom preciserat att även om den tolkning av artikel 23 quater som svarandena i de nationella målen har föreslagit och som nämns i punkt 34 ovan godtas, så skulle det fortfarande föreligga tvivel om huruvida denna artikel är förenlig med bland annat principen om ett effektivt domstolsskydd, eftersom sökandena i de nationella målen då skulle behöva väcka talan vid två olika domstolar för att göra gällande sina rättigheter, vilket skulle riskera att strida mot rättssäkerhetsprincipen vad gäller fastställandet av deras ställning med avseende på genomförandet av förordning nr 549/2013.
63
Det ska således för det första prövas huruvida den omständigheten att det enligt den hänskjutande domstolen inte finns någon möjlighet att bestrida att upptagandet av en enhet i ISTAT‑förteckningen är välgrundat, såsom följer av artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020, strider mot de krav som följer av förordningarna nr 473/2013 och nr 549/2013 samt direktiv 2011/85, och därmed mot deras effektivitet samt mot kravet på ett effektivt domstolsskydd enligt unionsrätten. Vidare ska det prövas huruvida artikel 23 quater, såsom den tolkats av svarandena i de nationella målen, är förenlig med kravet på ett sådant effektivt domstolsskydd.
64
Vad för det första gäller frågan huruvida en nationell lagstiftning, i förevarande fall nämnda artikel 23 quater, såsom den tolkats av den hänskjutande domstolen, uppfyller de krav som följer av förordning nr 549/2013 erinrar domstolen om följande. Det framgår av skäl 14 i denna förordning att ENS 2010 fastställer ett ramverk för utarbetande av medlemsstaternas räkenskaper för unionens behov, särskilt för att formulera och styra unionens ekonomiska och sociala politik. Enligt skäl 3 i förordningen bör dessa räkenskaper vidare utarbetas på grundval av enhetliga och entydiga principer, så att jämförbara resultat kan uppnås (dom av den 3 oktober 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, punkt 32).
65
Såsom framgår av artikel 1 i samma förordning föreskriver ENS 2010 metoder, som återfinns i bilaga A, som särskilt avser gemensamma definitioner och redovisningsregler, vilka syftar till att göra det möjligt att utarbeta national- och regionalräkenskaper och tabeller på jämförbar grund för unionens behov. Enligt artikel 3 i förordning nr 549/2013 ska medlemsstaterna överlämna dessa räkenskaper till kommissionen (Eurostat).
66
Det ska i detta sammanhang påpekas att i punkt 1.57 i kapitel 1 i denna bilaga föreskrivs att varje institutionell enhet – definierad som en ekonomisk enhet som kan äga varor och tillgångar, skuldsätta sig och bedriva ekonomisk verksamhet och utföra transaktioner med andra enheter för egen räkning – ska knytas till en av de sex huvudsakliga sektorer som identifieras i ENS 2010, nämligen icke-finansiella bolag, finansiella bolag, offentlig förvaltning, hushåll, hushållens icke‑vinstdrivande institutioner och resten av världen (dom av den 3 oktober 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, punkt 33).
67
Sektorn ”offentlig förvaltning” definieras i punkt 2.111 i kapitel 2 i bilaga A och i punkt 20.05 och följande punkter i kapitel 20 i bilaga A till förordning nr 549/2013.
68
Mot bakgrund av artiklarna 1 och 3 i denna förordning och det mål som eftersträvas med densamma, såsom det erinrats om i punkt 64 ovan, ska medlemsstaterna, när de utarbetar sina national- och regionalräkenskaper för unionens behov, fastställa sektorn ”offentlig förvaltning” med tillämpning av denna definition.
69
För att säkerställa att den behöriga nationella myndigheten, vid kvalificeringen av en enhet som ”offentlig förvaltningsenhet”, i den mening som avses i förordning nr 549/2013, iakttar den definition som ges i unionsrätten och som den är skyldig att följa, måste myndighetens beslut kunna angripas och kunna bli föremål för domstolsprövning. Det går nämligen inte att säkerställa att unionsrätten får ändamålsenlig verkan om det inte finns någon möjlighet att bestrida denna kvalificering.
70
Förordningens ändamålsenliga verkan utgör följaktligen hinder för en nationell lagstiftning som i praktiken utesluter varje möjlighet till domstolsprövning av huruvida kvalificeringen av en enhet som offentlig förvaltningsenhet är välgrundad.
71
Vad för det andra gäller frågan huruvida en nationell lagstiftning, såsom artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020, uppfyller de krav som följer av direktiv 2011/85, erinrar domstolen om att det i artikel 1 i direktivet fastställs närmare regler för hur budgetramverken i medlemsstaterna ska vara utformade. Dessa regler är nödvändiga för att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden enligt EUF-fördraget för att undvika alltför stora offentliga underskott.
72
Begreppet ”budgetramverk” definieras i artikel 2 i direktivet som den uppsättning mekanismer, förfaranden, regler och institutioner som den offentliga sektorns budgetpolitik vilar på. I artikel 2 första stycket föreskrivs dessutom att definitionen av uttrycket ”den offentliga sektorns undersektorer” i punkt 2.70 i bilaga A till förordning nr 2223/96 (identisk med definitionen i punkt 2.113 i bilaga A till förordning nr 549/2013) ska tillämpas med avseende på samma direktiv. Det ska i detta hänseende även preciseras att enligt skäl 23 i direktiv 2011/85 är bestämmelserna i det ramverk för övervakning av de offentliga finanserna som fastställs i EUF-fördraget, och i synnerhet stabilitets- och tillväxtpakten, tillämpliga på den offentliga sektorn som helhet, vilken omfattar dessa undersektorer.
73
Av det ovan anförda följer att de krav som är tillämpliga på medlemsstaternas budgetramverk, vilka återfinns i direktivet, på grundval av de nationella införlivandeåtgärderna är tillämpliga på den offentliga sektorn som helhet.
74
Enligt artikel 5 i direktiv 2011/85 ska medlemsstaterna dessutom tillämpa numeriska finanspolitiska regler som är specifika för dem och som effektivt främjar att de uppfyller sina skyldigheter enligt EUF‑fördraget på budgetpolitikens område inom ramen för en flerårig horisont för den offentliga sektorn som helhet. Dessa regler ska bland annat främja iakttagande av referensvärdena för underskott och skulder som fastställts i enlighet med EUF-fördraget och beslut om flerårig finanspolitisk planering, inklusive iakttagande av medlemsstaternas budgetmål på medellång sikt.
75
Under dessa omständigheter bidrar de numeriska finanspolitiska reglerna för de offentliga förvaltningsenheterna till budgetdisciplinen i den medlemsstat dessa tillhör.
76
Det ska dessutom påpekas att det i skäl 4 i direktiv 2011/85 preciseras att tillgången på uppgifter om de offentliga finanserna är avgörande för att unionens ram för budgetövervakning ska kunna fungera väl, att kontinuerlig tillgång till aktuella och tillförlitliga uppgifter om de offentliga finanserna är nyckeln till korrekt övervakning vid rätt tidpunkt, vilket i sin tur gör det möjligt att snabbt agera vid en oväntad utveckling av de offentliga finanserna. och att ett viktigt inslag vid kvalitetssäkring av uppgifter om de offentliga finanserna är öppenhet och insyn, vilket måste innebära att sådana uppgifter offentliggörs regelbundet.
77
Även om direktivet, såsom kommissionen har påpekat, endast ålägger de offentliga myndigheterna skyldigheter genom nationella bestämmelser genom vilka det införlivas, finns det icke desto mindre en risk för att direktivets ändamål, syfte och ändamålsenliga verkan äventyras om budgetuppgifter om enheterna offentliggörs och vidarebefordras till kommissionen (Eurostat) trots att dessa enheter inte har sådan ställning, eftersom det inte finns någon möjlighet till domstolsprövning av huruvida de ingår i ”offentlig förvaltning”.
78
En tolkning av direktiv 2011/85 som säkerställer direktivets ändamålsenliga verkan utgör följaktligen hinder för en nationell lagstiftning som utesluter varje möjlighet till domstolsprövning av huruvida kvalificeringen av en enhet som offentlig förvaltningsenhet är välgrundad.
79
Vad för det tredje gäller frågan huruvida en nationell lagstiftning, såsom artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020, uppfyller det krav på en oberoende kontroll av den berörda medlemsstatens budgetmyndigheter som följer av förordning nr 473/2013 och direktiv 2011/85, påpekar domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har gjort, i punkt 80 i sitt förslag till avgörande, att dessa unionsinstrument ger medlemsstaterna frihet att bestämma vilka oberoende organ som ska se till att de nationella offentliga redovisningssystemen eller budgetdisciplinen verkligen iakttas.
80
Enligt artikel 3.1 i direktiv 2011/85, jämförd med skäl 3 i samma direktiv, ska dessa offentliga räkenskapssystem vara föremål för interna kontroller och oberoende revision, som kan utföras av en eller flera offentliga institutioner, såsom till exempel revisionsdomstolar eller privata revisionsorgan. När det gäller den interna kontrollen bör den säkerställa att de befintliga reglerna för offentliga räkenskaper genomförs inom alla undersektorer av den offentliga förvaltningen.
81
I artikel 6.1 b i direktivet föreskrivs vidare att det i landsspecifika numeriska finanspolitiska regler bland annat ska föreskrivas åtgärder för effektiv och punktlig övervakning av hur dessa regler iakttas, baserade på en tillförlitlig och oberoende analys utförd av oberoende organ eller organ som är funktionellt oberoende av medlemsstaternas budgetmyndigheter.
82
Slutligen ges i artikel 2.1 a i förordning nr 473/2013 en definition av begreppet ”oberoende organ”. Med detta begrepp avses organ som är strukturellt oberoende eller organ som är funktionellt självständiga gentemot medlemsstatens budgetmyndigheter och som omfattas av nationella rättsliga bestämmelser som säkerställer en hög grad av funktionell självständighet och möjlighet till ansvarsutkrävande. I artikel 5.1 b i denna förordning preciseras att medlemsstaterna ska införa oberoende organ som ska övervaka efterlevnaden av de numeriska finanspolitiska regler som avses i artikel 5 i direktiv 2011/85.
83
Såsom generaladvokaten har påpekat, i punkterna 83 och 85 i sitt förslag till avgörande, krävs det således enligt direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013 endast att det inrättas oberoende organ för att unionens budgetregler ska iakttas. Medlemsstaterna får emellertid begränsa omfattningen av sina revisionsdomstolars domstolsprövning vad gäller tillämpningen av förordning nr 549/2013.
84
Vad för det fjärde gäller frågan huruvida en nationell bestämmelse, såsom artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020, uppfyller det krav på ett effektivt domstolsskydd som uppställs i unionsrätten, erinrar domstolen om att medlemsstaterna enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa att enskildas rätt till ett effektivt domstolsskydd iakttas inom de områden som omfattas av unionsrätten (dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
85
Domstolen har även slagit fast att principen om ett effektivt domstolsskydd för de rättigheter som enskilda har enligt unionsrätten, som det på detta sätt hänvisas till i denna bestämmelse, utgör en allmän princip i unionsrätten som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, och som har kommit till uttryck i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och som därefter även har stadfästs i artikel 47 i stadgan (dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
86
Det ska dessutom erinras om att enligt artikel 51.1 i stadgan riktar sig dess bestämmelser till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.
87
Såsom framgår av punkterna 64–78 ovan regleras den rättsliga situation som är i fråga i målen vid den nationella domstolen i materiellt hänseende av förordning nr 549/2013 och direktiv 2011/85. I sistnämnda rättsakter föreskrivs bokförings- och budgetregler som den berörda medlemsstaten ska följa och som sådana enheter som sökandena i målen vid den nationella domstolen ska kunna kräva att de iakttas fullt ut. Under dessa omständigheter är bestämmelserna i stadgan tillämpliga.
88
Varken i förordningen eller i direktivet föreskrivs emellertid några processuella regler för talan som gör det möjligt att säkerställa rättsmedlets ändamålsenliga verkan, och det preciseras inte vilken nationell domstol som ska säkerställa ett effektivt domstolsskydd.
89
När det inte finns några unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer det, enligt principen om processuell autonomi, på varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för de rättsmedel som avses i punkt 84 ovan, dock under förutsättning att dessa regler, i situationer som omfattas av unionsrätten, inte är mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionens rättsordning (effektivitetsprincipen) (dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
90
Prövningen av artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020 mot bakgrund av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen ska göras med beaktande av att parterna i de nationella målen, såsom framgår av punkterna 32–35 ovan, tolkar denna bestämmelse på olika sätt, vilket den hänskjutande domstolen har beaktat i samband med sina tolkningsfrågor. Vid förhandlingen gjorde den italienska regeringen dessutom gällande att Corte dei conti (Revisionsdomstolen), i enlighet med nämnda bestämmelse, indirekt skulle kunna uttala sig om giltigheten av ISTAT:s beslut att uppta en enhet i ISTAT‑förteckningen, genom att i förekommande fall underlåta att tillämpa dessa beslut.
91
När det gäller likvärdighetsprincipen har domstolen inte tagit del av några omständigheter som ger anledning att betvivla att den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen är förenlig med denna princip.
92
Vad gäller effektivitetsprincipen erinrar domstolen om att unionsrätten inte innebär att medlemsstaterna är skyldiga att införa andra rättsmedel än dem som föreskrivs i nationell rätt. Det förhåller sig emellertid annorlunda om det av den nationella rättsordningens systematik framgår att det inte finns något rättsmedel som ens indirekt, ger en domstol möjlighet att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, eller om de enskildas enda möjlighet att få till stånd en domstolsprövning är att bryta mot gällande rätt (dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
93
Det ska dessutom understrykas att enligt domstolens praxis ska varje fall där frågan uppkommer huruvida en nationell processuell bestämmelse medför att det blir omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa unionsrätten bedömas med beaktande av bestämmelsens funktion i förfarandet vid nationella domstolar och andra myndigheter betraktat som en helhet samt förfarandets förlopp och särdrag. Härvidlag ska det, i förekommande fall, tas hänsyn till de principer som utgör grunden för det nationella domstolsväsendet, såsom skyddet av rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen och principen om en ändamålsenlig handläggning (dom av den 17 november 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, punkt 68 och där angiven rättspraxis).
94
I förevarande fall, med beaktande av den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 92 och 93 ovan, står det klart att om den nationella domstolen skulle finna att det sedan artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020 trätt i kraft inte finns någon möjlighet till domstolsprövning av ISTAT:s beslut avseende registrering av enheter inom den offentliga sektorn, såsom denna definieras i förordning nr 549/2013, ska denna bestämmelse anses göra det omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa denna förordning, och bestämmelsen ska följaktligen inte anses säkerställa att direktiv 2011/85 får avsedd verkan. I en sådan situation kan nämligen de berörda enheterna inte vända sig till någon domstol för att få till stånd en prövning av de åtgärder ISTAT har vidtagit med tillämpning av denna förordning.
95
Om den hänskjutande domstolen däremot skulle godta den tolkning av artikel 23 quater i lagdekret nr 137/2020 som svarandena i de nationella målen och, vid förhandlingen, den italienska regeringen, förespråkar, det vill säga att endast förvaltningsdomstolen är behörig att ogiltigförklara ett beslut att uppta en enhet i ISTAT‑förteckningen och att revisionsdomstolen endast indirekt kan pröva lagenligheten av detta beslut när den prövar tillämpningen av den nationella lagstiftningen om begränsning av offentliga utgifter, kan det inte anses att denna bestämmelse strider mot effektivitetsprincipen eller att den visar att artikel 19.1 andra stycket FEU har åsidosatts.
96
I ett sådant fall finns det nämligen ett rättsmedel som gör det möjligt att kontrollera de åtgärder som ISTAT har vidtagit med tillämpning av förordning nr 549/2013 och direktiv 2011/85.
97
Såsom den italienska regeringen påpekade vid förhandlingen och med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, är de enheter som är upptagna i ISTAT‑förteckningen och som önskar bestrida att de angetts som offentliga förvaltningsenheter inte skyldiga att väcka talan i två olika mål, nämligen en talan vid förvaltningsdomstol och en talan vid Corte dei conti (Revisionsdomstolen); dels kan de väcka talan vid förvaltningsdomstol om allmängiltig (erga omnes) ogiltigförklaring av beslutet att uppta dem på denna förteckning, dels kan de, vid Corte dei conti (Revisionsdomstolen), bestrida följderna av att de upptagits i nämnda förteckning och, i förekommande fall, indirekt få till stånd att beslutet att uppta dem i nämnda förteckning inte får tillämpas.
98
I det fall som avses i punkt 95 ovan finns det emellertid en risk för motstridiga avgöranden om huruvida det var välgrundat att uppta en enhet i ISTAT‑förteckningen, vilket skulle kunna skapa rättsosäkerhet. Enbart möjligheten att sådana skillnader kan uppstå är emellertid inte tillräcklig för att dra slutsatsen att artikel 19 FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan och effektivitetsprincipen, har åsidosatts, eftersom en enhet som bestrider beslutet om hur den ska kvalificeras kan begränsa sig till att väcka en enda talan för att få sin ansökan prövad. Icke desto mindre ankommer det på den italienska rättsordningen att föreskriva de konkreta formerna för hur rättsmedlen ska användas, så att rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan inte påverkas på ett oproportionerligt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 januari 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
99
När det föreligger en möjlighet att väcka talan vid en oavhängig domstol för att avgöra de nationella målen, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, är det ur ett unionsrättsligt perspektiv inte relevant att den behöriga domstolen (enligt svarandena i de nationella målen är det förvaltningsdomstolen som är behörig domstol) inte är den domstol som enligt Republiken Italiens konstitution är behörig i budgetfrågor.
100
Med beaktande av samtliga överväganden ovan ska den första till den tredje frågan besvaras enligt följande. Förordningarna nr 473/2013 och nr 549/2013, direktiv 2011/85 samt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförda med artikel 47 i stadgan och likvärdighets- och effektivitetsprinciperna, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som begränsar revisionsdomstolens behörighet att avgöra huruvida det är välgrundat att uppta en enhet i en förteckning över offentliga förvaltningsenheter, under förutsättning att förordningarnas och direktivets ändamålsenliga verkan liksom ett effektivt domstolsskydd enligt unionsrätten säkerställs.
Rättegångskostnader
101
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 av den 21 maj 2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 549/2013 av den 21 maj 2013 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska unionen, rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk och artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförda med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen,
ska tolkas på följande sätt:
De utgör inte hinder för en nationell lagstiftning som begränsar revisionsdomstolens behörighet att avgöra huruvida det är välgrundat att uppta en enhet i en förteckning över offentliga förvaltningsenheter, under förutsättning att förordningarnas och direktivets ändamålsenliga verkan liksom ett effektivt domstolsskydd enligt unionsrätten säkerställs.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.