62021CC0270
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 8. septembril 2022 (
1
)
Kohtuasi C‑270/21
A
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Korkein hallinto-oikeus (kõrgeim halduskohus, Soome))
Eelotsusetaotlus – Kutsekvalifikatsioonide tunnustamine – Direktiiv 2005/36/EÜ – Õigus tegutseda koolieelse lasteasutuse õpetajana kõrghariduse ja pedagoogiliste kompetentside alusel – Reguleeritud kutseala – Endises Nõukogude Liidus omandatud kutsekvalifikatsioon – Kolmas riik – Mõiste
I. Sissejuhatus
1.
A (edaspidi „kaebaja“) esitas Opetushallitusele (haridusamet, Soome) taotluse tunnustada oma koolieelse lasteasutuse õpetaja kvalifikatsiooni, tuginedes järgmistele dokumentidele: keskerihariduse diplom, mis on saadud 1980. aastal Eesti Nõukogude Sotsialistlikus Vabariigis, st endise Nõukogude Liidu territooriumil; kaks väljaspool haridusvaldkonda omandatud kõrgharidust tõendavat diplomit, mis on välja antud 2006. ja 2013. aastal Eestis, ning Eesti Õpetajate Liidu poolt 2017. aastal välja antud kutsetunnistus, mis tõendab A pedagoogilist kutsekvalifikatsiooni.
2.
A taotlus jäeti rahuldamata ning seda haridusameti otsust kinnitas Helsingin hallinto-oikeus (Helsingi halduskohus, Soome), nõustudes haridusameti seisukohaga, et sisuliselt ei vasta kaebaja taotlus tema kutsekvalifikatsiooni tunnustamiseks nõuetele, mis on ette nähtud direktiivi 2005/36 ülevõtvates riigisisestes õigusnormides. (
2
)
3.
Korkein hallinto-oikeusel (Soome kõrgeim halduskohus) on kahtlusi seoses kahe selles direktiivis kasutatud mõistega. Esiteks, viidates mitmele Eestis koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsealal tegutsema hakkamist reguleeriva riigisisese õigusakti tingimusele, küsib ta, kas seda kutseala, nagu see on Eestis käsitletud, võib pidada „reguleeritud kutsealaks“ direktiivi 2005/36 tähenduses, kuna see mõiste eeldab sisuliselt, et teatud kutsealal tegutsema hakkamiseks on nõutav „eriomane kutsekvalifikatsioon“. Teiseks küsib see kohus, kas endises Nõukogude Liidus välja antud kutsekvalifikatsiooni tuleb käsitada kolmandas riigis omandatud kutsekvalifikatsioonina.
II. Õiguslik raamistik
A.
Euroopa Liidu õigus
4.
Direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti a kohaselt on „reguleeritud kutseala“„kutsetegevus või -tegevuste hulk, millel tegutsema hakkamist või tegutsemist või tegutsemise üht moodustest reguleerivad spetsiaalse kutsekvalifikatsiooni omamist kas otseselt või kaudselt käsitlevad õigus- või haldusnormid; […]“.
5.
Direktiivi 2005/36 artikli 13 lõiked 1 ja 2 sätestavad:
„1.   Kui reguleeritud kutsealal tegutsema hakkamine või sellel tegutsemine vastuvõtvas liikmesriigis sõltub eriomase kutsekvalifikatsiooni omamisest, võimaldab kõnealuse liikmesriigi pädev asutus taotlejatel sellel kutsealal tegutsema asuda või tegutseda oma kodanikega samadel tingimustel, kui neil on teises liikmesriigis viimase territooriumil sellel kutsealal tegutsema hakkamiseks või tegutsemiseks nõutav pädevuskinnitus või kvalifikatsiooni tõendav dokument, millele on osutatud artiklis 11.
Pädevuskinnituse või kvalifikatsiooni tõendava dokumendi annab välja liikmesriigi pädev asutus, kes on määratud kooskõlas kõnealuse liikmesriigi õigus- või haldusnormidega.
2.   Lõikes 1 kirjeldatud kutsealal lubatakse tegutsema asuda ja tegutseda ka taotlejatel, kes on viimase kümne aasta jooksul kas ühe aasta täistööajaga või võrdväärse kestusega osalise tööajaga tegutsenud asjaomasel kutsealal liikmesriigis, kus kõnealust kutseala ei reguleerita, ning kellel on üks või mitu pädevuskinnitust või kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti, mille on väljastanud teine liikmesriik, kus seda kutseala ei reguleerita.
Pädevuskinnitus või kvalifikatsiooni tõendav dokument peab vastama järgmistele tingimustele:
a)
selle annab välja liikmesriigi pädev asutus, kes on määratud kooskõlas kõnealuse liikmesriigi õigus- või haldusnormidega;
b)
see tõendab, et selle omanik omab ettevalmistust kõnealusel kutsealal tegutsemiseks.
Esimeses lõigus sätestatud üheaastast töökogemust ei nõuta siiski juhul, kui taotleja kvalifikatsiooni tõendav dokument tunnistab reguleeritud hariduse ja koolituse läbimist.“
B.
Soome õigus
6.
Kutsekvalifikatsioonide tunnustamise seaduse nr 1384/2015 (laki ammattipätevyyden tunnustamisesta 1384/2015) § 1 esimeses lõigus on sätestatud, et see seadus reguleerib kutsekvalifikatsioonide tunnustamist ja teenuste osutamise vabadust vastavalt direktiivile 2005/36. Selle seaduse §-s 6 on täpsustatud tunnustamise tingimusi.
C.
Eesti õigus
7.
Eesti koolieelse lasteasutuse õpetajate kvalifikatsiooninõudeid reguleerib haridusministri 26. augusti 2002. aasta määrus „Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded“ (RT I, 3.9.2013, 36; edaspidi „Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määrus“). Määruse § 1 lõikes 11 on sätestatud, et selles sätestatud kvalifikatsiooninõuetele vastavust ja töötaja valmisolekut vastaval ametikohal töötada hindab tööandja.
8.
Selle määruse § 18 kohaselt on koolieelse lasteasutuse õpetaja kvalifikatsiooninõuded kõrgharidus ja pedagoogilised kompetentsid. Paragrahvis 371 on sätestatud, et määruses sätestatud kvalifikatsiooninõudeid ei kohaldata pedagoogide suhtes, kes enne 2013. aasta 1. septembrit töötasid lasteasutuses pedagoogina, vastates või olles loetud vastavaks nimetatud määrusega enne 2013. aasta 1. septembrit vastaval ametikohal töötamiseks esitatud kvalifikatsiooninõuetele.
III. Faktilised asjaolud, riigisisene menetlus ja eelotsuse küsimused
9.
A esitas haridusametile taotluse oma koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsekvalifikatsiooni tunnustamiseks, tuginedes järgmisele: 1) diplom, mis tõendab kutse „Koolieelsete lasteasutuste kasvataja“ omandamist 1980. aastal (edaspidi „1980. aasta diplom“); 2) diplom, mis tõendab „rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava“ läbimist 2006. aastal (edaspidi „2006. aasta diplom“), ning 3) diplom, mis tõendab „ärijuhtimise magistri kraadi“ omandamist turismiettevõtluse ja teeninduse juhtimise erialal 2013. aastal (edaspidi „2013. aasta diplom“). Peale selle lisas A taotlusele 2017. aastal Eesti Õpetajate Liidu väljastatud kutsetunnistuse „Õpetaja, tase 6“ (edaspidi „2017. aasta kutsetunnistus“).
10.
Haridusamet jättis 8. märtsi 2018. aasta otsusega A taotluse rahuldamata.
11.
Helsingin hallinto-oikeus (Helsingi halduskohus) jättis 18. aprilli 2019. aasta otsusega A kaebuse haridusameti otsuse peale rahuldamata. Nimetatud kohus leidis, et A kvalifikatsioon ja töökogemus ei vasta kutsekvalifikatsiooni tunnustamise nõuetele, mis on ette nähtud kutsekvalifikatsioonide seaduses.
12.
Helsingin hallinto-oikeuse (Helsingi halduskohus) hinnangul ei nähtu, et 2017. aasta kutsetunnistus põhineks Eestis läbitud õpingutel ja töökogemusel. A kutsekvalifikatsiooni ei saa seega käsitada Eestis omandatud kutsekvalifikatsioonina. Nimetatud kohus märkis, et võttes arvesse viisi, kuidas Eesti õiguse kohaselt tuleb tõendada pedagoogilisi kompetentse kui koolieelse lasteasutuse õpetaja kvalifikatsiooninõuet, tuleb seda kutseala pidada Eestis reguleerimata kutsealaks. Nimetatud kohus märkis samuti, et töökogemust, mille A omandas ENSVs ja Soomes, (
3
) ei saa kutsekvalifikatsioonide tunnustamisel arvesse võtta, kuna seda ei ole omandatud „teises liikmesriigis“.
13.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses väitis A, et ta on läbinud koolieelse lasteasutuse õpetaja tööks nõutava õppe oma kodumaal Eestis, kus talle oli väljastatud ka pedagoogilise pädevuse tunnistus. Ta märkis, et koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala on Eestis reguleeritud kutseala, hoolimata asjaolust, et asjakohaste nõuete täitmist hindab tööandja, ning et pedagoogilisi kompetentse saab omandada ja tõendada mitmel viisil.
14.
Lisaks väitis A, et ta omandas küll esimese kutsekvalifikatsiooni koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsealal ENSVs, kuid 2005. aasta seadusega tunnistati see kvalifikatsioon võrdväärseks Eesti Vabariigis omandatud diplomitega. Ta omandas ka 2017. aasta kutsetunnistuse ja tal on seega tema arvates koolieelse lasteasutuse õpetaja erialal „teisest liikmesriigist“ kaks kvalifikatsiooni.
15.
Soome haridusamet asus seisukohale, et kõnealust kutseala ei saa pidada Eestis reguleerituks, kuna Eesti õigusaktides ei seota pedagoogiliste kompetentside nõuet kvalifikatsiooni tõendava dokumendiga, pädevuskinnitusega ega erialase töökogemusega. Tegelikult hindab pedagoogiliste kompetentside nõude täidetust tööandja.
16.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtule ei ole selge, kas kõnealust kutseala, nagu seda käsitletakse Eestis, tuleb pidada „reguleeritud kutsealaks“ direktiivi 2005/36 tähenduses. Ühelt poolt on kvalifikatsiooninõuded sätestatud Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruses ning nendeks on kõrgharidus ja pedagoogilised kompetentsid, mis on määratletud kutsestandardis, mille on vastu võtnud asjaomase kutseala eest vastutav nõukogu. Nimetatud kohus märgib samuti, et Eesti Vabariik on kandnud kõnealuse kutseala komisjoni loodud reguleeritud kutsealade andmebaasi. Teiselt poolt jätab viidatud Eesti määrus tööandjale kaalutlusõiguse hinnata, kas isik vastab kvalifikatsiooninõuetele, ning puuduvad õigusaktid või muu dokument, mis reguleeriksid nõutavate pedagoogiliste kompetentside olemasolu tõendamist.
17.
Juhul kui koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala peetakse Eestis „reguleeritud kutsealaks“, kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus 2017. aasta kutsetunnistuse laadis, arvestades asjaolu, et see on eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul välja antud endises Nõukogude Liidus ja vastuvõtvas riigis, st Soomes, omandatud erialase töökogemuse alusel.
18.
Lõpuks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus vajalikuks hinnata, kas kaebuse esitaja kutsekvalifikatsiooni, mis on omandatud ENSVs, tuleb pidada kolmandas riigis omandatuks.
19.
Neil asjaoludel otsustas Korkein hallinto-oikeus (Soome kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [direktiivi 2005/36] artikli 3 lõike 1 punkti a tuleb tõlgendada nii, et reguleeritud kutsealaks tuleb pidada kutseala, mille puhul – ühelt poolt – on kvalifikatsiooninõuded kindlaks määratud liikmesriigi haridusministri määrusega, koolieelse lasteasutuse õpetajalt nõutud pedagoogilise kompetentsuse sisu on sätestatud kutsestandardis ja liikmesriik on kandnud koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala komisjoni loodud reguleeritud kutsealade andmebaasi, kuid mille puhul – teiselt poolt – tuleneb kõnealuse kutseala kvalifikatsiooninõudeid reguleeriva määruse sõnastusest, et kvalifikatsiooninõuete täidetuse hindamisel, eelkõige pedagoogilise kompetentsuse hindamisel, on tööandjal kaalutlusõigus ning pedagoogilise kompetentsuse tõendamise viisi ei ole kõnealuses määruses ega muudes seadustes, määrustes või haldusnormides reguleeritud?
2.
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, kas päritoluliikmesriigi pädeva asutuse väljastatud kutsekvalifikatsiooni puudutavat tunnistust, mille saamine eeldab töökogemust kõnealusel kutsealal, saab pidada pädevuskinnituseks või muuks kvalifikatsiooni tõendavaks dokumendiks kutsekvalifikatsioonide direktiivi artikli 13 lõike 1 tähenduses, kui tunnistuse väljastamise aluseks olev kutsealane töökogemus on omandatud päritoluliikmesriigis, kuid seda ajal, mil riik oli nõukogude sotsialistlik vabariik, ning samuti vastuvõtvas liikmesriigis, ent pärast päritoluriigi taasiseseisvumist ei ole selles riigis kutsealal töötatud?
3.
Kas kutsekvalifikatsioonide direktiivi artikli 3 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et kutsekvalifikatsioon, mis põhineb kutsediplomil, mis on omandatud liikmesriigi territooriumil asunud haridusasutuses ajal, mil liikmesriik ei olnud iseseisev riik, vaid oli nõukogude sotsialistlik vabariik, samuti kutsealasel töökogemusel, mis omandati sama diplomi alusel kõnealuses nõukogude sotsialistlikus vabariigis enne liikmesriigi taasiseseisvumist, tuleb pidada kolmandas riigis omandatud kutsekvalifikatsiooniks, millest tulenevalt on selle kutsekvalifikatsiooni tunnustamiseks nõutav täiendav kolmeaastane kutsealane töökogemus, mis on omandatud päritoluliikmesriigis pärast selle taasiseseisvumist?“
20.
Kirjalikud seisukohad esitasid Eesti, Hispaania, Madalmaade ja Soome valitsus ning Euroopa Komisjon. Eesti valitsus vastas ka kirjalikult vastamiseks Euroopa Kohtu esitatud küsimustele.
IV. Analüüs
21.
Alustan sissejuhatavate märkustega direktiivi 2005/36 kohaldatavuse kohta põhikohtuasjas (A). Seejärel käsitlen selles direktiivis kehtestatud tunnustamiskorda (B). Jätkan analüüsi, uurides esimest küsimust mõiste „reguleeritud kutseala“ kohta (C), ning siirdun pärast seda kolmanda küsimuse juurde, milles küsitakse, kas endises Nõukogude Liidus omandatud kutsekvalifikatsiooni tuleb käsitada kolmandas riigis omandatud kutsekvalifikatsioonina (D). Teise küsimusega soovitakse teha kindlaks 2017. aasta kutsetunnistuse asjakohasus ja see on esitatud ainult juhuks, kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt. Kuna ma soovitan esimesele küsimusele vastata, et kõnealust kutseala ei saa pidada „reguleeritud“ kutsealaks, muutub teine küsimus sisutühjaks. Käsitlen seda siiski esimese küsimuse osana, kuna 2017. aasta kutsetunnistuse asjakohasus on üks teguritest, mida ma selles kontekstis kaalun. Kokkuvõttes tuletan meelde liidu esmase õiguse vaikimisi kohaldatavust juhul, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et direktiiv 2005/36 ei ole põhikohtuasjas kohaldatav (E).
A.
Direktiivi 2005/36 kohaldatavus põhikohtuasjas
22.
Üks direktiivi 2005/36 kohaldamise põhitingimusi on see, et isikul, kes taotleb oma kutsekvalifikatsiooni tunnustamist, peab olema kvalifikatsioon asjaomasel kutsealal tegutsemiseks oma koduriigis. (
4
) Märgin, et põhikohtuasjas on selles osas kahtlusi.
23.
Täpsemalt on eelotsusetaotluses viidatud Eesti Haridus- ja Teadusministeeriumi esitatud teabele, mille kohaselt on A-l õigus Eestis asjaomasel kutsealal tegutseda 2006. ja 2013. aasta diplomi ning 2017. aasta kutsetunnistuse alusel. Seda arvestades palus eelotsusetaotluse esitanud kohus Soome haridusametil küsida Eesti ametiasutustelt selgitust selle kohta, kas A on kvalifitseeritud töötama Eestis koolieelsete lasteasutuste õpetaja kutsealal, seda täpsemalt 1980. aasta diplomi alusel, võttes arvesse asjaolu, et A oli aastatel 1980–1984 töötanud lasteaiakasvatajana ENSVs. Samuti palus ta Soome haridusametil küsida selgitust selle kohta, kas A kuulub Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruse §-s 371 sätestatud üleminekusätte kohaldamisalasse. Selle sätte kohaselt ei kohaldata määruses ette nähtud kvalifikatsiooninõudeid isikute suhtes, kes töötasid lasteasutuses pedagoogina enne1. septembrit 2013 või kes on loetud vastavaks selle määrusega enne nimetatud kuupäeva vastaval ametikohal töötamiseks esitatud kvalifikatsiooninõuetele. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul jätab Eesti ametiasutustelt saadud vastus need küsimused ebaselgeks.
24.
Nagu komisjon märgib, tuleb küsimust, kas A on Eestis asjaomasel kutsealal tegutsemiseks pädev, põhikohtuasjas täiendavalt uurida, et teha kindlaks, kas direktiiv 2005/36 on kohaldatav. Järgnev analüüs põhineb eeldusel, et see on tõepoolest nii. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks jõudma vastupidisele järeldusele, jääb kaebaja olukord aluslepingu kohaldatavate sätete, nimelt ELTL artiklite 45 ja 49 ning Euroopa Kohtu otsuse Vlassopoulou kohtupraktikast tulenevate põhimõtete kohaldamisalasse. (
5
) Seda aspekti käsitletakse lühidalt käesoleva ettepaneku E jaos.
B.
Direktiiviga 2005/36 kehtestatud tunnustamissüsteem
25.
Direktiivi 2005/36 eesmärk on hõlbustada ühes liikmesriigis (edaspidi „päritoluliikmesriik“) omandatud kutsekvalifikatsioonide tunnustamist, et võimaldada taotlejatel pääseda teises liikmesriigis (edaspidi „vastuvõttev liikmesriik“) oma kvalifikatsioonile vastavale kutsealale ja tegutseda seal samadel tingimustel kui vastuvõtva liikmesriigi kodanikud, (
6
) võttes arvesse, et kõnealused kutsealad võivad päritolu- ja vastuvõtvas liikmesriigis olla „identsed või analoogsed või teatud juhtudel pelgalt samaväärsed“. (
7
)
26.
Direktiivi 2005/36 kohaldamiseks peab asjaomane kutseala olema vastuvõtvas liikmesriigis „reguleeritud“ (
8
) (muul juhul ei kuulu see küsimus direktiivi kohaldamisalasse). Mõistet „reguleeritud kutseala“, mis on kogu direktiivi keskne element ja mis on määratletud direktiivi artikli 3 lõike 1 punktis a, analüüsitakse põhjalikult käesoleva ettepaneku C jaos. Käesolevas etapis tasub siiski märkida, et kõnealune mõiste tähendab sisuliselt seda, et teatud kutsealal tegutsema hakkamine ja sellel tegutsemine sõltub „eriomase kutsekvalifikatsiooni“ omamisest.
27.
Kutsekvalifikatsioonide tunnustamise protsessi hõlbustamiseks näeb direktiiv 2005/36 ette kolm tunnustamissüsteemi.
28.
Esiteks hõlmab nn automaatse tunnustamise süsteem valitud kutsealasid, mille koolituse miinimumnõuded on sätestatud direktiivis 2005/36. (
9
) Teiseks hõlmab erialase töökogemuse tunnustamise erisüsteem käsi- ja oskustöö ning tööstusvaldkonna kutsealasid. (
10
) Kolmandaks hõlmab tunnustamise üldsüsteem kõiki teisi kutsealasid. (
11
)
29.
Nagu Eesti valitsus ja komisjon märkisid, kuulub käesolev juhtum üldise tunnustamissüsteemi alla.
30.
Selle süsteemi konkreetne toimimine sõltub põhimõtteliselt sellest, kas kõnealune kutseala on või ei ole reguleeritud mitte ainult vastuvõtvas liikmesriigis (mis peab alati nii olema, nagu ma juba märkisin), vaid ka päritoluliikmesriigis.
31.
Esiteks, kui kutseala on reguleeritud
ka päritoluliikmesriigis, võimaldab vastuvõttev liikmesriik direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 1 kohaselt sellel kutsealal tegutsema asuda või tegutseda oma kodanikega samadel tingimustel, kui neil on teises liikmesriigis viimase territooriumil sellel kutsealal tegutsema hakkamiseks või tegutsemiseks nõutav pädevuskinnitus või kvalifikatsiooni tõendav dokument.
32.
Teiseks, seevastu juhul, kui kõnealune kutseala päritoluliikmesriigis reguleeritud ei ole, tuleneb direktiivi 2005/36 artikli 13 lõikest 2, et vastuvõtvas liikmesriigis kehtib sarnane tunnustamiskohustus ainult siis, kui taotleja on teises liikmesriigis viimase kümne aasta jooksul tegutsenud asjaomasel kutsealal täistööajaga ühe aasta (või võrdväärse aja osalise tööajaga) ja tal on üks või mitu päritoluliikmesriigi väljastatud pädevuskinnitust või kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti. Direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 2 kolmanda lõigu kohaselt ei kohaldata töökogemuse nõuet aga juhul, kui taotlejal on kvalifikatsiooni tõendav dokument, mis tõendab direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punktis e määratletud „reguleeritud hariduse ja koolituse“ omamist.
33.
Seega, kuigi üldsüsteem põhineb päritoluliikmesriigis omandatud diplomite ja kutsekvalifikatsioonide vastastikusel tunnustamisel, hõlmab see ka taotluste individuaalset läbivaatamist ja jätab vastuvõtvale liikmesriigile võimaluse nõuda „korvamismeetmeid“, mis seisnevad kohanemisaja läbimises või sobivustesti sooritamises. (
12
)
34.
Käesolevas asjas märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Soomes, kus A taotleb oma kutsekvalifikatsiooni tunnustamist, on koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala „reguleeritud kutseala“, sest Soome õigusaktid nõuavad konkreetse õppe läbimist. (
13
) Selle küsimuse üle vaidlust ei ole. Seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas sama kutseala on reguleeritud ka Eestis, et teha kindlaks, kas A taotlust tuleb hinnata direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 1 või artikli 13 lõike 2 tingimuste alusel.
C.
Kas koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala, nagu see on Eestis reguleeritud, kujutab endast „reguleeritud kutseala“ direktiivi 2005/36 tähenduses?
35.
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas mõiste „reguleeritud kutseala“ on kohaldatav, kui 1) kutsealale kohaldatavad nõuded on määratletud haridus- ja teadusministeeriumi määrusega; 2) pedagoogiliste kompetentside sisu on sätestatud kutsestandardis, mille on kehtestanud selle kutseala jaoks pädev nõukogu; 3) liikmesriik on kandnud kõnealuse kutseala komisjoni loodud reguleeritud kutsealade andmebaasi, kuid 4) riigisisesed õigusnormid jätavad tööandja otsustada, kas isik vastab kvalifikatsiooninõuetele, ning 5) pedagoogilisi kompetentse tõendavate tõendite laadi ei ole täpsustatud.
36.
Selle küsimuse lahendamiseks analüüsin mõistet „reguleeritud kutseala“ direktiivi 2005/36 tähenduses (1) ning seejärel käsitlen eelotsusetaotluse esitanud kohtu välja toodud asjaolusid (2).
1. Mõiste „reguleeritud kutseala“ direktiivi 2005/36 tähenduses
37.
Mõiste „reguleeritud kutseala“ on direktiivi 2005/36 keskne element. Esiteks, nagu juba mainitud, kohaldatakse direktiivi ainult siis, kui tunnustamist taotletakse liikmesriigis, kus asjaomane kutseala on „reguleeritud“, (
14
) ning teiseks määrab see, kas kutseala on ka päritoluliikmesriigis reguleeritud või mitte, kindlaks selle, milliseid direktiivi 2005/36 artikli 13 kahes lõikes sätestatud tunnustamise konkreetseid tingimusi tuleb kohaldada.
38.
Direktiivi artikli 3 lõike 1 punktis a on mõiste „reguleeritud kutseala“ määratletud kui „kutsetegevus või -tegevuste hulk, millel tegutsema hakkamist või tegutsemist või tegutsemise üht moodustest reguleerivad spetsiaalse kutsekvalifikatsiooni omamist kas otseselt või kaudselt käsitlevad õigus- või haldusnormid“ […]“. (
15
) Lisaks on mõiste „kutsekvalifikatsioon“ direktiivi artikli 3 lõike 1 punktis b määratletud kui „haridust tõendava dokumendiga, artikli 11 punkti a alapunktis i nimetatud pädevuskinnituse ja/või töökogemusega tõendatud kvalifikatsioon“. Sellest tuleneb käesolevas asjas olulises osas, et kutseala käsitamiseks „reguleeritud kutsealana“ peab sellele pääsemiseks seaduse kohaselt omama „eriomast kutsekvalifikatsiooni“. Samal ajal, nagu märgib komisjon, peab riigisisene õigus nõudma sellise „reguleeritud kutseala“ jaoks ühtlasi „kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti“, „pädevuskinnitust“„ja/või töökogemust“.
39.
Täpsemalt on Euroopa Kohus direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punktis a sisalduvast määratlusest (mis oli veidi teistsuguses sõnastuses olemas juba direktiivides 89/48 (
16
) ja 92/51, (
17
) mis asendati direktiiviga 2005/36) järeldanud, et selleks, et kutseala oleks „reguleeritud“, peab sellele juurdepääs olema sõnaselgelt reserveeritud isikutele, kelle puhul on täidetud teatavad tingimused, ja keelatud neile, kelle puhul need tingimused ei ole täidetud. (
18
) Lisaks on Euroopa Kohus samuti otsustanud, et kutseala „reguleerituks“ lugemiseks nõutav kutsekvalifikatsioon ei viita „igale üldist laadi kvalifikatsioonile, mida tõendab dokument, vaid dokumendiga tõendatud kvalifikatsioonile, mis on konkreetselt loodud kvalifikatsiooni omavate isikute ettevalmistamiseks, et töötada kindlal kutsealal“. (
19
) Seetõttu, nagu komisjon sisuliselt rõhutab, peab direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punktis a „reguleeritud kutseala“ määratluses kasutatud mõiste „spetsiaalne kutsekvalifikatsioon“ erinema laiemast mõistest „akadeemiline kvalifikatsioon“. (
20
)
40.
Eksisteerib mitu näidet, kus Euroopa Kohus on jätnud mõiste „eriomane kutsekvalifikatsioon“ alt välja kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente (näiteks õigusalane diplom), mis annavad juurdepääsu paljudele karjäärivõimalustele, mitte ei valmista selle omanikke ette konkreetsele ametikohale. (
21
) Samuti ei pidanud Euroopa Kohus geoloogi kutseala „reguleerituks“, kuna Saksamaal ei kehtinud sellel kutsealal tegutsema hakkamise suhtes ühtegi õigusnormi, isegi kui seda tööd tegid tegelikult ainult isikud, kellel on kõrgharidustunnistus „Diplom-Geologe“. Nagu Euroopa Kohus selgitas, sõltub kutseala reguleerimise küsimus vastuvõtva liikmesriigi õiguslikust olukorrast, mitte tööturul valitsevatest tingimustest. (
22
)
41.
Seevastu haiglajuhi kutseala Prantsuse avalikus teenistuses pidas Euroopa Kohus „reguleerituks“. See otsus põhines asjaolul, et seadusega oli sellel kutsealal tegutsema hakkamine reserveeritud isikutele, kes olid läbinud õppe École nationale de la santé publique’is ja sooritanud lõpueksami, mis kinnitas, et nad omavad vajalikke teoreetilisi ja praktilisi teadmisi töötamaks haigla juhtkonnas (kuigi seda õpet ei tõendanud ükski diplom ega muu dokument). (
23
) Samuti pidas Euroopa Kohus vahendaja kutseala „reguleerituks“, sest sellel tegutsema hakkamine sõltus nõuetekohase koolituse läbimisest, et saada konkreetselt sellel kutsealal tegutsemist võimaldav kutsekvalifikatsioon ja kvalifikatsiooni tõendav dokument. (
24
) Euroopa Kohus jõudis samale järeldusele seoses hambatehniku kutsealaga Maltal, kuna sellele kutsealale pääsemise tingimuseks oli ülikoolitaseme õpingud, mis on nõutud meditsiiniga seotud kutsealadel tegutsema hakkamiseks. Sellise õppe eesmärk oli konkreetselt valmistada kvalifikatsiooni omavaid isikuid ette sellistel kutsealadel tegutsemiseks, kusjuures nende hulgas oli sõnaselgelt nimetatud hambatehniku kutseala. (
25
)
42.
Neid täpsustusi silmas pidades käsitlen nüüd kõnealuse kutseala eripärasid, nagu neid reguleeritakse Eesti õiguses.
2. Konkreetsed tegurid, mida tuleb arvesse võtta
43.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab mitmele tegurile, mis mõjutavad hinnangut, kas kõnealune kutseala on Eestis „reguleeritud“. Kõigepealt käsitlen vaidlusaluse kutseala komisjoni reguleeritud kutsealade andmebaasidesse kandmise tähtsust (a) ja seejärel eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud täiendavaid asjaolusid (b).
a) Kandmine komisjoni reguleeritud kutsealade andmebaasi
44.
Direktiivi 2005/36 artikkel 59 „Läbipaistvus“ kohustab liikmesriike teatama komisjonile muu hulgas olemasolevate reguleeritud kutsealade loetelu. Selle sätte praegune sõnastus (ja pealkiri), mis lisati direktiiviga 2013/55/EL (
26
), täpsustab, et komisjon loob ja haldab avalikult kättesaadavat reguleeritud kutsealade andmebaasi, ning täpsustab komisjoni ja liikmesriikide vahelise koostöö nõudeid selles kontekstis.
45.
Samas ei viita direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punktis a esitatud mõiste „reguleeritud kutseala“ määratlus tegelikult komisjoni andmebaaside sisule ega liikmesriikide riigisisesele õigusele. Täheldan samuti, et Euroopa Kohus on korduvalt otsustanud, et mõiste „reguleeritud kutseala“ määratlus on „liidu õiguse küsimus“. (
27
) Seega tuleb komisjoni loetelu pidada soovituslikuks. (
28
)
46.
Seega, nagu väidavad nii Madalmaade valitsus kui ka komisjon, ei ole asjaolu, et liikmesriik – käesolevas asjas Eesti Vabariik – peab kutseala komisjoni andmebaasi kandmisel „reguleeritud“ kutsealaks, iseenesest määrav, kas see kutseala on „reguleeritud“ direktiivi 2005/36 tähenduses. Riigisisest regulatsiooni tuleb hinnata nimetatud direktiiviga selleks ette nähtud standardi alusel.
b) Vaidlusaluse riigisisese regulatsiooni eripärad
47.
Mis puudutab kohaldatavate riigisiseste õigusnormide tingimusi, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus konkreetselt mainis seoses tema kaalutlustega selle suhtes, kas vaidlusalune kutseala on „reguleeritud“, siis tuletan meelde, et Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruse § 18 kohaselt on kohaldatavad kvalifikatsiooninõuded 1) kõrgharidus ja 2) pedagoogilised kompetentsid.
48.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et Eestis ei ole see kõrghariduse nõue seotud ühegi konkreetse valdkonnaga, näiteks haridusega, vaid see võib olla mis tahes valdkonnas.
49.
Võttes arvesse kõrghariduse nõude üldist olemust, nõustun ma Madalmaade ja Soome valitsuse ning komisjoniga, et sellele elemendile ei saa tugineda, et pidada kõnealust kutseala „reguleerituks“, kuna see ei näi puudutavat kvalifikatsiooni, mille eesmärk on tegutseda konkreetsel kutsealal kohtuotsuse Brouillard tähenduses.
50.
Siiski tuleb veel uurida, kas kõnealust kutseala saab endiselt pidada „reguleeritud“ kutsealaks tulenevalt „pedagoogiliste kompetentside“ nõudest, mis on teine Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruse §-s 18 sätestatud nõue.
51.
Ma ei arva seda.
52.
Eelotsusetaotlusest ja Eesti valitsuse vastusest Euroopa Kohtu küsimusele tuleneb, et nõutavad pedagoogilised kompetentsid on määratletud kutsestandardis, (
29
) täpsemalt kutsestandardis „Õpetaja, tase 6“, mis kiideti heaks 25. aprillil 2017 Hariduse Kutsenõukogu otsusega nr 10. (
30
)
53.
Ma saan aru, et Eesti koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsealale pääsemine on seega reserveeritud neile, kellel on muu hulgas pedagoogilised kompetentsid kõnealuse kutsestandardi tähenduses. Toimiku materjalidest ilmneb siiski, et selle standardi järgimine ei allu ühelegi siduvale kontrollimehhanismile ning seda ei pea kindlas vormis tõendama. Pigem tuleneb Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruse § 1 lõikest 11, et vastavust hindab igal konkreetsel juhul tööandja. Neid asjaolusid arvestades näib, et pedagoogiliste kompetentside nõue ei ole seotud ühegi direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punktis b loetletud „kutsekvalifikatsiooni“ tõendamise vormiga, milleks on, nagu ma juba märkisin käesoleva ettepaneku punktis 38, „kvalifikatsiooni tõendav dokument“, „pädevuskinnitus“„ja/või töökogemus“.
54.
On tõsi, et põhikohtuasjas tugineb A ka Eesti Õpetajate Liidu välja antud 2017. aasta kutsetunnistusele.
55.
Eesti valitsus selgitas, et kui Eesti Õpetajate Liit väljastab koolieelse lasteasutuse õpetajate kutsetunnistusi (kutsetunnistus, õpetaja tase 6), nagu seda on 2017. aasta kutsetunnistus, tegutseb ta kutseseaduse artikli 10 lõike 1 alusel kutset andva organina. Samuti selgitati, et 2017. aasta kutsetunnistus on välja antud käesoleva ettepaneku punktis 52 viidatud kutsestandardi „Õpetaja, tase 6“ alusel.
56.
Toimikus on siiski erinevaid seisukohti selle kutsetunnistuse täpse olemuse ja selle asjakohasuse kohta Eestis koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsealal tegutsemiseks.
57.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus järeldab tema käsutuses olevate faktide põhjal, et sellise tunnistuse väljastamine on vabatahtlik ja selle eest tuleb maksta tasu. Nimetatud kohus järeldab, et selle tunnistuse andmine eeldab kõrgharidusdiplomi omamist ja selle hindamist, kas varem omandatud kompetentsid vastavad kutsestandardile. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul eeldab vaidlusaluse tunnistuse väljastamine de facto töökogemust koolieelse lasteasutuse õpetajana.
58.
Eesti valitsus omakorda märkis oma kirjalikes seisukohtades, et see tunnistus tõendab, et 1) loa omanik on lubatud õpetaja kutsealale ja 2) tema pädevust sellel kutsealal tegutsema hakkamiseks on juba hinnatud loa andmise käigus. Oma vastuses Euroopa Kohtu küsimusele märkis nimetatud valitsus sisuliselt, et vaidlusalune tunnistus tõendab kutseseaduse artikli 21 lõike 1 kohaselt selle omaniku kompetentsuse vastavust kutsestandardis kehtestatud nõuetele.
59.
Sellega seoses märgin esiteks, et kohtutoimikus ei ole mingit täiendavat teavet menetluse kohta, millega antakse luba kõnealusel kutsealal tegutsemiseks, peale kandidaadi kohustusele omada kõrgharidust ja pedagoogilisi kompetentse, mida hindab tööandja, nagu nähtub Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruse § 1 lõikest 11 ja §-st 18. Teiseks ja olenemata 2017. aasta kutsetunnistuse täpsest kvalifitseerimisest direktiivi tähenduses, pean otsustavaks, et selle tunnistuse omamine ei
ole koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsealal töötamise eeltingimus, nagu selgitas Eesti valitsus, viidates kutseseaduse artikli 15 lõikele 2.
60.
Eesti valitsus märkis küll, et kui tööandjale esitatakse Eesti Õpetajate Liidu väljastatud kutsetunnistus, ei ole tööandjal põhjust kahelda kandidaadi pedagoogilistes kompetentsides. Ent ühtlasi kinnitas nimetatud valitsus, et Eesti õigusaktid ei sisalda sellekohaseid eeskirju. Ma saan seega aru, et isegi kui selline tunnistus esitatakse, on tööandja ülesanne vastavalt Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruse § 1 lõikele 11 hinnata, kas asjaomane kandidaat vastab pedagoogiliste kompetentside nõuetele.
61.
Soovin rõhutada, et vastupidi Madalmaade valitsuse arusaamale ei ole ilmne, et tööandja hinnang puudutab kandidaadi sobivust näiteks tööandja spetsiifiliste vajaduste või konkureerivate kandidaatide pädevuse seisukohast. Seda tuleb tõepoolest hinnata mis tahes värbamismenetluse raames, olenemata sellest, kas kõnealune kutseala on reguleeritud või mitte. Saan hoopis aru, et Eesti koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuete määruse § 1 lõike 11 tähenduses hõlmab hindamine just kvalifikatsioonikriteeriume, mis võimaldavad kandidaadil kutsealal tegutseda. Saan aru, et sellise kinnituse nagu 2017. aasta kutsetunnistuse omamine võib hindamist hõlbustada, kuid see ei mõjuta kaalutlusõigust, mis tööandjal selles kontekstis näib olevat.
62.
See tähendab ka seda, et pedagoogilisi kompetentse saab tõendada mitmel viisil, millest ükski ei ole kohustuslik. Seega näib, et selle hindamisel, kas konkreetsed kandidaadid vastavad koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsealal tegutsema hakkamiseks nõutavale „sisenemise“ standardile, puudub ühtne siduv alus, nagu sisuliselt märkis Hispaania valitsus.
63.
Neil asjaoludel järeldan ma koos Hispaania ja Soome valitsuse ning komisjoniga, et koolieelse lasteasutuse õpetaja elukutset, nagu see on Eestis reguleeritud, ei saa pidada „reguleerituks“ direktiivi 2005/36 tähenduses, kui sellel kutsealal tegutsema hakkamise ja tegutsemise tingimuseks on ühelt poolt kõrgharidusdiplom, mis ei ole konkreetselt mõeldud sellel kutsealal tegutsemiseks, ja teiselt poolt pedagoogilised kompetentsid, mis on määratletud kutsestandardis, kuid mille omamist hindab igal konkreetsel juhul tööandja.
D.
Endises Nõukogude Liidus omandatud kutsekvalifikatsiooni tähendus
64.
Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas kutsekvalifikatsiooni, mis põhineb endises Nõukogude Liidus omandatud diplomil (st 1980. aasta diplom, mille A esitas koos 2017. aasta kutsetunnistuse ja muude dokumentidega Soome ametiasutustele), tuleb käsitada kolmandas riigis omandatud kvalifikatsioonina direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 3 tähenduses, nii et selle kvalifikatsiooni Soomes tunnustamiseks oleks A pidanud kõnealusel kutsealal Eestis kolm aastat tegutsema (1).
65.
Saan aru, et see küsimus esitatakse Euroopa Kohtule, sest nagu nähtub eelotsusetaotlusest, näeb eelotsusetaotluse esitanud kohus ette ka võimaluse, et 1980. aasta diplom võib olla tõend „reguleeritud hariduse ja koolituse“ kohta direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti e tähenduses, mis tooks kaasa A kutsekvalifikatsiooni tunnustamise nimetatud direktiivi artikli 13 lõike 2 kolmanda lõigu alusel (2). (
31
)
1. Kas endises Nõukogude Liidus omandatud kutsekvalifikatsioon on „kolmandas riigis“ omandatud kvalifikatsioon?
66.
Direktiiviga 2005/36 kehtestatud tunnustamissüsteem eeldab sisuliselt seda, et kutsealuskvalifikatsiooni tunnustamiseks peab see olema omandatud ühes liikmesriikidest. See tuleneb direktiivi 2005/36 artikli 2 lõikest 1. (
32
) Erandina sellest reeglist on selle direktiivi artikli 2 lõikes 2 sätestatud, et „[i]ga liikmesriik võib vastavalt oma õigusaktidele lubada liikmesriigi kodanikel, kellel on mujal kui selles liikmesriigis saadud kutsekvalifikatsiooni tõend, tegutseda oma territooriumil reguleeritud kutsealal artikli 3 lõike 1 punkti a mõistes“.
67.
Sellisel juhul on kolmandas riigis välja antud kvalifikatsiooni tõendav dokument ühise tunnustamissüsteemi kohaselt asjakohane alles pärast kolmeaastast praktiseerimist asjaomasel kutsealal seda tunnustavas liikmesriigis. See tuleneb direktiivi 2005/36 artikli 3 lõikest 3, milles on sätestatud, et „kolmanda riigi väljastatud kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente käsitletakse kvalifikatsiooni tõendava dokumendina juhul, kui selle omanikul on selle liikmesriigi territooriumil, kes tunnustab seda kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti artikli 2 lõike 2 alusel, selle liikmesriigi poolt tõendatud kolmeaastane töökogemus asjaomasel kutsealal“.
68.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib seega, milline tähtsus on selles sättes kasutatud mõistel „kolmas riik“, et kontrollida, nagu juba märgitud, kas kolmeaastase töökogemuse tingimus on A suhtes kohaldatav või mitte.
69.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et 1980. aasta diplom on koolieelsete lasteasutuste kasvataja keskeriharidust tõendav diplom, mille A omandas endises Nõukogude Liidus ja mis võrdsustati 2005. aasta seadusega Eesti Vabariigis omandatud keskharidust tõendava diplomiga.
70.
See vastab minu arvates kolmandale küsimusele selliselt, et 1980. aasta diplomit ei saa pidada kolmanda riigi väljastatud diplomiks.
71.
Vastupidi Soome valitsuse seisukohale ei leia ma, et direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 3 sõnastusest, mis on ära toodud käesoleva ettepaneku punktis 67, võiks tuletada vastupidist. See sõnastus on avatud ega anna mingit viidet selle kohta, kuidas kvalifitseerida selliseid olukordi, nagu on kõne all põhikohtuasjas.
72.
Nimelt ei sisalda direktiiv 2005/36 üldise tunnustamissüsteemi juures selles küsimuses mingit sätet. On tõsi, et see puudumine on kontrastis sellega, et automaatse tunnustamise süsteemi juures on seda sõnaselgelt mainitud. (
33
)
73.
Mis puudutab konkreetselt Eestit, siis direktiivi 2005/36 artikli 23 „Omandatud õigused“ lõige 4 käsitleb automaatse tunnustamise süsteemiga hõlmatud kutsealade, nagu arstide, õdede või arhitektide kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente, mis on välja antud enne 20. augustit 1991 ehk endises Nõukogude Liidus. Sellest sättest tuleneb, et teised liikmesriigid tunnustavad automaatse tunnustamise süsteemi alla kuuluvate kutsealadega seotud kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente, kui Eesti ametiasutused kinnitavad, et need dokumendid on tema territooriumil juriidiliselt samaväärsed nende endi välja antavate tõendavate dokumentidega. (
34
)
74.
Direktiivi 2005/36 artikli 23 teistes osades on sarnane säte kutsekvalifikatsioonide kohta, mis on omandatud teiste endiste riikide, nimelt Saksa Demokraatliku Vabariigi (artikli 23 lõige 2), Tšehhoslovakkia (artikli 23 lõige 3) ja Jugoslaavia (artikli 23 lõige 5) territooriumil.
75.
Sellest järeldub, et kohustus otsustada nende endiste riikide välja antud kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide jätkuva õigusliku kehtivuse üle seoses kutsealadega, mille suhtes kohaldatakse automaatse tunnustamise süsteemi, on sõnaselgelt määratud asjaomase liikmesriigi ametiasutustele.
76.
Kas sarnaste normide puudumisest tuleneb teistsugune järeldus põhikohtuasjas käsitletava üldise tunnustamissüsteemi kohta? Mina nii ei arva.
77.
Asjaolu, et liidu seadusandja on sõnaselgelt tunnustanud liikmesriikide pädevust otsustada, kas kõnealustes endistes riikides omandatud kvalifikatsioonide kehtivus säilib automaatse tunnustamise süsteemi kohaldamisalasse kuuluvates olukordades, võib seletada – nagu komisjon sisuliselt väidab – asjaoluga, et see süsteem käib käsikäes kutsealaste miinimumnõuete üksikasjalike eeskirjadega. Selles kontekstis tuli ajalist aspekti käsitleda koos teiste aspektidega.
78.
Seevastu üldine tunnustamissüsteem ei sisalda sellist kutsenõuete minimaalset ühtlustamist ning seega kuuluvad need kutsenõuded endiselt liikmesriikide pädevusse, tingimusel et järgitakse liidu õigust. (
35
) Seega on liikmesriikide pädevuses määrata kindlaks, mida tuleks nende territooriumil tunnustada kvalifikatsiooni tõendavate dokumentidena.
79.
Samamoodi tunnustab direktiivi 2005/36 artikli 12 teine lõik (päritolu)liikmesriikide võimalust säilitada omandatud õigused seoses kutsekvalifikatsioonidega, mis on omandatud eeskirjade alusel, mis ei ole enam jõus, sealhulgas siis, kui nõuded on vahepeal muutunud rangemaks. Sellistel juhtudel peab vastuvõttev liikmesriik direktiivi artiklis 13 (
36
) sätestatud üldise tunnustamissüsteemi kohaldamisel lugema varem (päritoluliikmesriigis) omandatud koolituse vastavaks uuele koolitustasemele. (
37
)
80.
Arvan, et sama tuleb mutatis mutandis järeldada, kui tegemist on liikmesriigi, näiteks Eesti Vabariigi otsusega määrata kindlaks, kas kutsekvalifikatsioon, mis omandati tema territooriumil ajal, mil see territoorium kuulus teise riigi koosseisu, vastab praegu kehtivate õigusnormidega nõutavale kvalifikatsiooni miinimumtasemele.
81.
Seda järeldust kinnitab minu arvates direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 3 eesmärk. Selles sätestatud kolmeaastase kutsepraktika nõude eesmärk on minu arvates ja direktiivi 2005/36 artikli 13 lõikes 2 sätestatud ühe aasta täistööaja nõude (
38
) sarnaselt tagada, et ühisesse tunnustamissüsteemi „sisenevaid“ kutsekvalifikatsioone oleks kontrollitud asjaomase kutseala turu tegeliku olukorra suhtes. Seda võib käsitleda ka tagatisena, mis aitab vältida vastavates liikmesriikides kehtivatest kutsekvalifikatsiooni nõuetest kõrvalehoidmist.
82.
Samalaadne vajadus puudub aga kutsekvalifikatsioonide puhul, mis on omandatud liikmesriigi territooriumil ajal, mil see territoorium kuulus teise riigi koosseisu. Ajalooliselt tekib sellega seoses kõigepealt küsimus õiguslikus järjepidevuses (
39
) vastloodud (või taasiseseisvunud) riigis (koos õiguskorra muude elementide järjepidevusega). Kui on tehtud otsus kutsekvalifikatsiooni õigusliku järjepidevuse kohta, saab sellest kutsekvalifikatsioonist asjaomase liikmesriigi õigussüsteemi osa ja selle suhtes tuleks kohaldada vastastikuse tunnustamise süsteemi vastavalt direktiivis 2005/36 sätestatud tingimustele.
83.
Eeltoodust tulenevalt järeldan ma ühtivalt Eesti valitsuse ja komisjoniga, et endises Nõukogude Liidus omandatud kutsekvalifikatsiooni, mille Eesti Vabariik on oma õigusaktides võrdsustanud nimetatud liikmesriigis omandatud kvalifikatsiooniga, tuleb pidada omandatuks kõnealuses liikmesriigis, mitte kolmandas riigis.
2. Kas 1980. aasta diplom tõendab „reguleeritud haridust ja koolitust“?
84.
Nagu ma juba märkisin, nähtub eelotsusetaotlusest, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas 1980. aasta diplomit võib pidada „reguleeritud hariduse ja koolituse“ tõendiks direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti e tähenduses. Jaatava vastuse korral tuleneb direktiivi artikli 13 lõike 2 kolmandast lõigust, et taotlejalt ei saa tema kutsekvalifikatsiooni tunnustamiseks Soomes nõuda, et ta oleks viimase kümne aasta jooksul omandanud üheaastase töökogemuse koolieelse lasteasutuse õpetajana teises liikmesriigis.
85.
Direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punktis e on „reguleeritud haridus ja koolitus“ määratletud kui „antud kutsealal tegutsemisele suunatud koolitus, mis koosneb kursustest või vajadusel lisaks kursustele ka kutsealasest koolitusest või katseajast või kutsepraktikast“. Teises lauses on lisatud, et „[a]sjaomase liikmesriigi õigus- või haldusnormidega määratakse kutsealase koolituse, katseaja või kutsepraktika struktuur ja tase ning neid kontrollib või kiidab heaks selleks määratud asutus“.
86.
Möönan, et seda määratlust ei ole lihtne mõista, kuna esiteks näib, et „kutsealane koolitus või katseaeg või kutsepraktika“ moodustab „reguleeritud hariduse ja koolituse“ osa üksnes „vajadusel“, ning teiseks näib, et liikmesriigi normidega määratud „struktuuri ja taseme“ nõue puudutab üksnes koolituse sellist (praktilist) osa, mitte teoreetilist osa. (
40
)
87.
Nõustun siiski komisjoniga, et riigisisestes õigusnormides ette nähtud koolituse nõutav tase ja struktuur peavad olema kohaldatavad nii sellise hariduse teoreetilisele kui ka praktilisele osale, vastasel juhul ei ole ma kindel, kuidas selle määratlusega hõlmatud „reguleeritud haridust ja koolitust“ saab tõepoolest tervikuna pidada reguleerituks.
88.
Seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas 1) 1980. aasta diplom on tõend sellise haridus- ja koolitusprogrammi läbimise kohta, mis oli mõeldud konkreetsel kutsealal tegutsemiseks; 2) sellise koolituse struktuur ja tase olid kindlaks määratud riigisiseste õigus- ja haldusnormidega või seda kontrollis või kinnitas selleks määratud asutus, nagu on sätestatud direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punktis e, ja 3) sellised tõendavad dokumendid on välja andnud kooskõlas õigus- ja haldusnormidega määratud pädev asutus ning need tõendavad vastavalt direktiivi 2005/36 artikli 13 lõike 2 teisele lõigule, et nende omanik omab ettevalmistust kõnealusel kutsealal tegutsemiseks.
89.
Kui see on nii ja arvestades asjaolu, et Eesti Vabariik võrdsustas kõnealuse diplomi nimetatud liikmesriigis välja antud diplomitega, olen seisukohal, et seda kutsekvalifikatsiooni tuleb tunnustada, ilma et see piiraks vastuvõtva liikmesriigi ametiasutuste võimalust nõuda korvamismeetmeid direktiivi 2005/36 artikli 14 tähenduses (ja selle piires).
E.
Lõppmärkused esmase õiguse (vaikimisi) kohaldatavuse kohta
90.
Nagu Euroopa Kohus on korduvalt meelde tuletanud, ei saa pädevad asutused juhul, kui kohtuasi ei kuulu direktiivi 2005/36 kohaldamisalasse, oma hindamist lõpetada, vaid peavad seda hindamist jätkama, lähtudes EL toimimise lepinguga tagatud põhivabadustest. (
41
) Nimelt „diplomite vastastikust tunnustamist käsitlevate direktiivide ja eelkõige direktiivi 2005/36 eesmärk ning toime ei ole ega saa olla diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide tunnustamise raskendamine olukordades, mis ei ole nende õigusaktidega hõlmatud“. (
42
)
91.
Seega, kui esitatakse sellise kutsekvalifikatsiooni tunnustamise taotlus, mis ei kuulu direktiivi 2005/36 kohaldamisalasse, tuleb aluseks võtta ELTL artiklid 45 ja 49. Nii peavad pädevad ametiasutused kaaluma asjaomase isiku kutsekvalifikatsiooni, võrreldes tema diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide ning asjaomase erialase töökogemusega tõendatud kvalifikatsioone kutsekvalifikatsiooniga, mida nõutakse asjaomasel kutsealal tegutsemiseks kohaldatavates riigisisestes õigusnormides, nagu on märgitud kohtuotsuses Vlassoupoulou ja sellele järgnenud kohtupraktikas. (
43
)
92.
Nendest põhimõtetest tuleneb, et asjaomane liikmesriik peab objektiivselt kontrollima, kas välisriigi diplom tõendab, et selle omaniku teadmised ja kvalifikatsioon on kui mitte identsed, siis vähemalt võrdväärsed riigisisese diplomiga tõendatud teadmiste ja kvalifikatsiooniga, ning kui see on nii, siis tunnistama, et see diplom vastab riigisisestes õigusnormides ette nähtud nõuetele. Oluliste erinevuste korral võivad nad kehtestada ühtlustusmeetmeid, mis peavad olema kooskõlas eelkõige proportsionaalsuse põhimõttega, olles siiski enne hinnanud, kas taotleja poolt juba omandatud teadmistega, sealhulgas vastuvõtvas liikmesriigis, saab tõendada vastuvõtvas liikmesriigis nõutavate teadmiste olemasolu. (
44
)
93.
Seega – ning nagu komisjon põhimõtteliselt väidab – tuleb ELTL artikli 45 või 49 alusel läbi viidavas analüüsis hinnata taotleja kvalifikatsiooni põhjalikult, võttes arvesse kõiki tema diplomeid ja praktilisi kogemusi, mis on omandatud endises Nõukogude Liidus ja Soomes, (
45
) ning 2017. aasta kutsetunnistust, et teha kindlaks, kas tema kvalifikatsioon ja vastuvõtva liikmesriigi õigusnormide kohaselt koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsealal tegutsemiseks nõutav kutsekvalifikatsioon on võrdväärsed, ning kontrollida, kas oskused, mis võivad puududa, on tegelikult omandatud.
V. Ettepanek
94.
Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Korkein hallinto-oikeusele (Soome kõrgeim halduskohus) järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta artikli 3 lõike 1 punkti a tuleb tõlgendada nii, et:
koolieelse lasteasutuse õpetaja kutseala ei saa pidada selle sätte tähenduses „reguleeritud kutsealaks“, kui sellel kutsealal tegutsema hakkamise ja tegutsemise tingimuseks on esiteks kõrgharidusdiplom, mis ei ole konkreetselt mõeldud sellel kutsealal tegutsemiseks, ja teiseks pedagoogilised kompetentsid, mis on määratletud kutsestandardis, kuid mille omamist hindab igal konkreetsel juhul tööandja.
Direktiivi 2005/36 artikli 3 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et:
endises Nõukogude Liidus omandatud kutsekvalifikatsiooni, mille Eesti Vabariik on oma õigusaktides võrdsustanud nimetatud liikmesriigis omandatud kvalifikatsiooniga, tuleb pidada omandatuks selles liikmesriigis, mitte kolmandas riigis.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiiv 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (ELT 2005, L 255, lk 22). Seda direktiivi on korduvalt muudetud.
(
3
)	Eelotsusetaotlusest nähtub, et A tegutses aastatel 1980–1984 ENSVs ning aastatel 2016–2017 Soomes koolieelse lasteasutuse õpetaja kutsealal.
(
4
)	Vt selle kohta direktiivi 2005/36 artikli 4 lõige 1 ja 19. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, punkt 19) või 8. juuli 2021. aasta kohtuotsus Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C‑166/20, EU:C:2021:554, punkt 26).
(
5
)	7. mai 1991. aasta kohtuotsus Vlassopoulou (C‑340/89, EU:C:1991:193; edaspidi „kohtuotsus „Vlassopoulou“; punktid 15–21). Uuema praktika kohta vt nt 16. juuni 2022. aasta kohtuotsus Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (psühhoterapeudid) (C‑577/20, EU:C:2022:467; edaspidi „kohtuotsus Valvira – psühhoterapeudid“; punktid 40–43).
(
6
)	Vt direktiivi 2005/36 artikkel 1, mille kohaselt see õigusakt „kehtestab korra, mille alusel liikmesriik, kes teeb reguleeritud kutsealal tegutsema hakkamise või sellel tegutsemise oma territooriumil sõltuvaks eriomase kutsekvalifikatsiooni omamisest (edaspidi „vastuvõttev liikmesriik“), peab vastaval kutsealal tegutsema hakkamiseks või sellel tegutsemiseks tunnustama teises liikmesriigis või teistes liikmesriikides (edaspidi „päritoluliikmesriik“) saadud kutsekvalifikatsioone, mis lubavad nimetatud kvalifikatsioone omaval isikul seal samal kutsealal töötada. […]“.
(
7
)	21. septembri 2017. aasta kohtuotsus Malta Dental Technologists Association ja Reynaud (C‑125/16, EU:C:2017:707; edaspidi „kohtuotsus Malta Dental Technologists Association“; punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
8
)	Vt direktiivi 2005/36 artikkel 1, mis on ära toodud käesoleva ettepaneku punktis 6, või artikli 2 lõige 1, mille kohaselt kohaldatakse direktiivi 2005/36 „kõigi liikmesriigi kodanike […] suhtes, kes soovivad füüsilisest isikust ettevõtjana või töötajana tegutseda reguleeritud kutsealal teises liikmesriigis kui see, kus nad omandasid oma kutsekvalifikatsiooni“. Kohtujuristi kursiiv.
(
9
)	Arst, eriarst, üldõde, hambaarst, erihambaarst, veterinaararst, proviisor, arhitekt, ämmaemand. Vt direktiivi 2005/36 III jaotise III peatükk.
(
10
)	Mille loetelu on esitatud direktiivi 2005/36 IV lisas. Vt selle direktiivi III jaotise II peatükk.
(
11
)	Direktiivi 2005/36 III jaotise I peatükk ja artikkel 10.
(
12
)	Direktiivi 2005/36 artiklis 14 sätestatud tingimustel. Vt selle direktiivi põhjendus 11 ja 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (C‑729/17, EU:C:2019:534; edaspidi „kohtuotsus komisjon vs. Kreeka“; punkt 91).
(
13
)	Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kvalifikatsiooninõue hõlmab vähemalt kasvatusteaduste kandidaadi õppe läbimist, milles sisaldub koolieelse lasteasutuse õpetaja koolitus, või sotsiaal- ja tervishoiuerialal rakenduskõrgkooliõppe läbimist, milles sisaldub spetsialiseerumine koolieelsele kasvatusele ja sotsiaalpedagoogikale.
(
14
)	Vt näiteks direktiivi 2005/36 artikkel 1 ja artikli 2 lõige 1, mis on ära toodud käesoleva ettepaneku 6. ja 8. joonealuses märkuses.
(
15
)	Selles määratluses on lisatud, et „tegutsemise moodus on eelkõige kutsealal tegutsemine kutsenimetuse all, kui sellise nimetuse kasutamine on õigus- või haldusnormidega lubatud üksnes vastavat kutsekvalifikatsiooni omavatel isikutel“. Sama sätte viimane lause viitab kutsealadele, mida praktiseerivad direktiivi 2005/36 I lisas loetletud ühenduste või organisatsioonide liikmed, ning täpsustab, et nende kutsealade hulka kuuluvat kutseala „käsitatakse reguleeritud kutsealana“. Need määratluse elemendid ei ole käesolevas asjas asjakohased.
(
16
)	Nõukogu 21. detsembri 1988. aasta direktiivi 89/48/EMÜ vähemalt kolmeaastase kutseõppe läbimisel antavate kõrgharidusdiplomite tunnustamise üldsüsteemi kohta (EÜT 1989, L 19, lk 16; ELT eriväljaanne 05/01, lk 337) artikli 1 punktid c ja d.
(
17
)	Nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivi 92/51/EMÜ direktiivi 89/48 täiendava tööalase koolituse tunnustamise teise üldsüsteemi kohta (EÜT 1992, L 209, lk 25; ELT eriväljaanne 05/02, lk 92) artikli 1 punktid e ja f ning artikkel 2.
(
18
)	Vt nt 1. veebruari 1996. aasta kohtuotsus Aranitis (C‑164/94, EU:C:1996:23; edaspidi „kohtuotsus Aranitis“; punkt 19) või 8. mai 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑39/07, EU:C:2008:265, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
19
)	6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652; edaspidi „kohtuotsus Brouillard“; punkt 38).
(
20
)	Vt ka kohtujurist Sharpstoni ettepanek kohtuasjas Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408; edaspidi „ettepanek kohtuasjas Brouillard“; punktid 54 ja 55).
(
21
)	See kohtuasi puudutas Cour de cassationi (Belgia kassatsioonikohus) referendi kutseala; kohtuotsus Brouillard, punkt 39.
(
22
)	Kohtuotsus Aranitis, punktid 22 ja 23.
(
23
)	9. septembri 2003. aasta kohtuotsus Burbaud (C‑285/01, EU:C:2003:432, punktid 44–53).
(
24
)	Kohtuotsus komisjon vs. Kreeka, punkt 88.
(
25
)	Kohtuotsus Malta Dental Technologists Association, punkt 36.
(
26
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. novembri 2013. aasta direktiiv (ELT 2013, L 354, lk 132) (edaspidi „direktiiv 2013/55“).
(
27
)	Selle hiljutist väljendust vt kohtuotsusest Malta Dental Technologists Association, punkt 34.
(
28
)	Nagu juba märgitud eespool viidatud ettepanekus kohtuasjas Brouillard, punkt 50.
(
29
)	Kutseseaduse (RT I, 13.3.2019, 10) § 5 tähenduses, mille kohaselt – nagu Eesti valitsus selgitas – on kutsestandard dokument, milles kirjeldatakse kutsetegevust ning esitatakse kompetentsusnõuded.
(
30
)	Eesti valitsus osundas kõnealuse kutsestandardi allikale: https://www.kutseregister.ee/ctrl/et/Standardid/vaata/10640560.
(
31
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 32.
(
32
)	Vt käesoleva ettepaneku 8. joonealune märkus.
(
33
)	Nagu eespool selgitatud, on automaatse tunnustamise süsteem üks kolmest direktiivis 2005/36 ette nähtud süsteemist ja puudutab teatavaid valitud kutsealasid, nagu arstid, õed või arhitektid. Vt käesoleva ettepaneku punkt 28.
(
34
)	Ning et kõnealused isikud on nende territooriumil nimetatud tegevusalal tegelikult ja seaduslikult tegutsenud vähemalt kolmel järjestikusel aastal tunnistuse väljaandmisele eelnenud viie aasta jooksul. Vt direktiivi 2005/36 artikli 23 lõike 4 viimane lõik.
(
35
)	Vt direktiivi 2005/36 põhjendus 11. Vt ka kohtuotsus Vlassopoulou, punkt 9, ja kohtuotsus Malta Dental Technologists Association, punktid 47 ja 53 ning seal viidatud kohtupraktika.
(
36
)	Ära toodud eespool käesoleva ettepaneku punktides 31 ja 32.
(
37
)	Vt ka direktiivi 89/48 kontekstis 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus Beuttenmüller (C‑102/02, EU:C:2004:264, punkt 45).
(
38
)	Euroopa Kohus leidis direktiivi 89/48 kontekstis, et „[n]iisuguse kestusega erialase töökogemuse nõue viitab seega taotleja tegelikule võimalusele tegutseda kõnealusel kutsealal päritoluliikmesriigis“. 5. aprilli 2011. aasta kohtuotsus Toki (C‑424/09, EU:C:2011:210, punkt 31).
(
39
)	Märgin, et direktiivi 2005/36 artikli 23 eespool viidatud sätetes on kasutatud asjaomaste kutsekvalifikatsioonide puhul mõistet „juriidiliselt samaväärsed“.
(
40
)	Märgin, et näited „reguleeritud hariduse ja koolituse“ kohta olid toodud direktiivi 2005/36 esialgse redaktsiooni III lisas, kuid see lisa jäeti direktiivi 2013/55 artikli 1 punktiga 52 välja, eelduslikult tulenevalt kavatsusest laiendada selle mõiste ulatust. Vt komisjoni talituste töödokument, mõjuhinnang, mis on lisatud ettepanekule võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta ning määrust siseturu infosüsteemi kaudu tehtava halduskoostöö kohta, SEC(2011) 1558 (final), punkt 6.4.2, lk 33. Komisjoni ettepanekus direktiivi kohta oli „reguleeritud koolitus“ määratletud kui „konkreetselt teatud kutsealal tegutsemiseks mõeldud koolitus“. Ettepanek: direktiiv kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta, KOM(2002) 119 lõplik (EÜT 2002, C 181 E, lk 183), eelnõu artikli 11 lõike 4 punkt b, lõiked 5 ja 6 ning artikli 13 lõike 2 kolmas lõik.
(
41
)	Vt selle hiljutise kinnitamise kohta kohtuotsus Valvira – psühhoterapeudid, punktid 35–44.
(
42
)	3. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (üldarsti õpe) (C‑634/20, EU:C:2022:149; edaspidi „kohtuotsus Valvira – üldarsti õpe“; punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
43
)	Kohtuotsus Vlassopoulou tehti faktiliste asjaolude põhjal, mille suhtes ei kehtinud veel ühtegi teisest õigusakti kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta, ning nii tugines Euroopa Kohus oma otsuses asutamislepingu asjakohasele sättele (tolles kohtuasjas EMÜ asutamislepingu artikkel 52, nüüd ELTL artikkel 49). Kuigi see kohtuasi puudutas asutamisvabadust, kehtib selle mõte ka töötajate vaba liikumise suhtes. Vt selle äsjase kohaldamise kohta kohtuotsused Valvira – psühhoterapeudid (punktid 40–41) ja Valvira – üldarsti õpe (punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
44
)	Vt näiteks kohtuotsus Valvira – üldarsti õpe, punktid 42–46 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
45
)	Vt 8. juuli 2021. aasta kohtuotsus BB vs. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C‑166/20, EU:C:2021:554, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika) seoses vastuvõtvas liikmesriigis omandatud kogemuse asjakohasusega.