SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
de 3 de julio de 2019 (*)
«FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Gastos efectuados por España — Controles fundamentales — Criterios para el reconocimiento de las organizaciones de productores — Aprobación de los programas operativos — Traslado de inversiones dentro del mismo programa operativo — Confianza legítima»
En el asunto T‑602/17,
Reino de España, representado inicialmente por el Sr. M.A. Sampol Pucurull y la Sra. A. Gavela Llopis, posteriormente por la Sra. Gavela Llopis y, finalmente, por el Sr. S. Jiménez García, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. F. Castillo de la Torre y W. Farrell y por la Sra. M. Morales Puerta, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE
por el que se solicita la anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2017/1144 de la Comisión, de 26 de junio de 2017, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2017, L 165, p. 37), en la medida en que excluye de dicha financiación, en lo que respecta al Reino de España, la cantidad de 7 097 397,27 euros,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena),
integrado por el Sr. S. Gervasoni, Presidente, y la Sra. K. Kowalik‑Bańczyk (Ponente) y el Sr. C. Mac Eochaidh, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de enero de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1        En aplicación de los programas operativos del sector de frutas y hortalizas en Andalucía correspondientes a los años 2011
a
2013, el Reino de España
realizó varios gastos con cargo al
Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA)
en el marco de los ejercicios financieros de 2012 a 2014.
2        , llevada a cabo entre el 2 y el 6 de junio de 2014 (en lo sucesivo, «investigación FV/2014/001»), la Comisión Europea .
3
4
5        Mediante escrito de 3 de febrero de 2016, la Comisión comunicó a las autoridades españolas las conclusiones a las que había llegado sobre la base de la información recibida en el marco del procedimiento de liquidación de conformidad.
6        ichode conciliación .
7        Mediante escrito de 3 de enero de 2017, la Comisión notificó al Reino de España su posición final, exponiendo los resultados de la investigación FV/2014/001, así como su posición acerca de las observaciones del órgano de conciliación.
8
9        gún la Comisiónadolecían de tres tipos de deficienciasn ele los criterios para elelll importe del estimar quefectaban a, la Comisióna de
en que se hubiera incurrido, a partir del n el marco de los.
10      ediante la xcluyó de la financiación de la Unión Europea con cargo al FEAGA la cantidad de n lo que concierne al Reino de España n lo sucesivo_ecisión impugnada
Procedimiento y pretensiones de las partes
11      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 4 de septiembre de 2017, el Reino de España interpuso el presente recurso.
12      La Comisión presentó su escrito de contestación en la Secretaría del Tribunal el 21 de noviembre de 2017.
13      El Reino de España presentó la réplica el 25 de enero de 2018 y la Comisión la dúplica el 15 de marzo de 2018.
14      El 23
de noviembre de 2018, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89, apartado 3, letra b),
del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal instó a las partes a que se pronunciaran por escrito sobre determinados aspectos del litigio. Además, con arreglo al artículo
89, apartado
3, letra d), del mismo Reglamento, el Tribunal instó al Reino de España a que aportase la solicitud de modificación del programa operativo controvertido. Las partes dieron cumplimiento a lo requerido dentro de los plazos señalados.
15      El Reino de España solicita al Tribunal que:
–        Anule la Decisión impugnada en la medida en que excluye de la financiación de la Unión, en lo que afecta al Reino de España, la cantidad de 7 097 397,27 euros.
–        Condene en costas a la Comisión.
16      La Comisión solicita al Tribunal que:
–        Desestime el recurso por infundado.
–        Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
17      En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca cuatro motivos, basados, el primero de ellos, en la infracción del artículo 26, apartado 2, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 543/2011 de la Comisión, de 7 de junio de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo en los sectores de las frutas y hortalizas y de las frutas y hortalizas transformadas (DO 2011, L 157, p. 1), en relación con los artículos 103 y 106 de ese mismo Reglamento, y en la violación del principio de protección de la confianza legítima; el segundo, en la infracción del artículo 104, apartado 2, letra d), del citado Reglamento de Ejecución y en la violación del principio de protección de la confianza legítima; el tercero,
en la infracción del artículo 59, letra e), inciso iv), de
los artículos 60, apartados 2 y 5, y
65 del mismo Reglamento de Ejecución y en la violación del principio de protección de la confianza legítima, y,
el cuarto, en la infracción del artículo 52, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549), y en el incumplimiento de lo dispuesto por el
Documento VI/5330/97, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA», adoptado por la Comisión el 23 de diciembre de 1997 (en lo sucesivo, «documento n.º VI/5530/97»).
Consideraciones generales
18      Procede recordar que el FEAGA y el
Feader (en lo sucesivo, conjuntamente, «Fondos
agrícolas») financian únicamente las intervenciones emprendidas según las normas de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de mayo de 2003, España/Comisión, C‑349/97, EU:C:2003:251, apartado
45, y
de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, EU:C:2005:103, apartado 32).
19      Por otro lado, de la jurisprudencia resulta que la responsabilidad del control de los gastos de los Fondos agrícolas
incumbe en primer lugar a los Estados miembros y que la Comisión debe comprobar las condiciones en las que los pagos y los controles han sido efectuados (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2014, Países Bajos/Comisión, C‑610/13 P, no publicada, EU:C:2014:2349, apartado 57). A este respecto ha de precisarse que los Estados miembros deberán adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que los controles que han de realizarse no dejen lugar a dudas en cuanto a la regularidad de los gastos cargados a los Fondos agrícolas. Los Estados miembros deben procurar que la calidad de los controles efectuados sea de un nivel que no pueda ser objeto de críticas (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, EU:C:2003:5, apartado 12).
20      Según reiterada jurisprudencia, para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, a la Comisión no le corresponde demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las Administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por estas, sino aportar un elemento de prueba de la duda fundada y razonable que alberga con respecto a tales controles o cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas de los Fondos agrícolas y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión
(véanse, en este sentido, las sentencias de 11
de enero de 2001, Grecia/Comisión, C‑247/98, EU:C:2001:4, apartados
7 a 9
y jurisprudencia citada, y de 14
de abril de 2005, Portugal/Comisión, C‑335/03, EU:C:2005:231, apartado
68 y jurisprudencia citada).
21      Por su parte, el Estado miembro interesado no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema de control fiable y operativo. Si el Estado miembro no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, estas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véanse las sentencias de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, EU:C:2005:103, apartado
35
y
jurisprudencia citada,
y de 3 de diciembre de 2015, Italia/Comisión, C‑280/14 P, EU:C:2015:792, apartado 64 y jurisprudencia citada).
22      Por último, procede recordar que la Comisión tiene la obligación de aplicar una corrección financiera si los gastos cuya financiación se solicita no fueron efectuados con arreglo a las normas de la Unión. Tal corrección financiera tiene por objeto evitar que los Fondos agrícolas se hagan cargo de importes que no hayan servido para financiar un objetivo perseguido por la normativa de la Unión controvertida y, por consiguiente, no constituye
una sanción (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, C‑247/98, EU:C:2001:4, apartado
14; véase igualmente, en este sentido, la sentencia de
10 de julio de 2014, Grecia/Comisión, T‑376/12, EU:T:2014:623, apartado 163 y jurisprudencia citada).
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 26, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, en relación con los artículos 103 y 106 de ese mismo Reglamento, y en la violación del principio de protección de la confianza legítima
23      El primer motivo del recurso se refiere a las deficiencias detectadas por la Comisión en lo que concierne al control del reconocimiento de las organizaciones de productores. Se divide en dos partes, basadas, la primera, en la infracción del artículo 26, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, en relación con los artículos 103 y 106 de ese mismo Reglamento,
y, la segunda, en la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Sobre la primera parte del primer motivo, basada en la infracción del artículo 26, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, en relación con los artículos 103 y 106 de ese mismo Reglamento
24      El Reino de España sostiene que la Comisión incurrió en error al considerar que no existía un control del criterio de la actividad principal de las organizaciones de productores. En efecto, a su juicio, el cumplimiento de este criterio queda garantizado mediante el control adecuado del valor de la producción comercializada (en lo sucesivo, «VPC»).
25      Por un lado, en lo que respecta al cumplimiento del artículo 103,
apartado
1, del
Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, el Reino de España sostiene que, en su posición final, la Comisión no indicó que se hubiera omitido ninguno de los elementos que debían figurar en los informes de seguimiento de los controles.
26      Por otro lado, en lo que concierne al cumplimiento de los artículos 26
y 106 del
Reglamento de Ejecución n.º 543/2011,
el Reino de España recuerda que las autoridades españolas llevaron a cabo varios controles administrativos y sobre el terreno
del VPC, sin que los
inspectores nacionales detectaran ninguna deficiencia en esta materia.
27      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
28      Con carácter preliminar, procede observar que, en el informe de síntesis, la Comisión estimó que las autoridades españolas no controlaban el criterio de la actividad principal de las organizaciones de productores con ocasión de los controles sobre el terreno. En efecto, según el citado informe de síntesis, varios informes de seguimiento elaborados por los inspectores nacionales presentaban lagunas, pues no mencionaban los resultados relativos a los controles del criterio de la actividad principal. En consecuencia, la Comisión consideró que el sistema de control de los criterios para el reconocimiento de las organizaciones de productores no era conforme a los artículos 26, 103 y 106 del
Reglamento de Ejecución n.º 543/2011.
29      La apreciación de la fundamentación de la primera parte del primer motivo implica determinar, con carácter previo, si, como afirma el Reino de España, el control adecuado de la observancia de uno de los criterios para el reconocimiento de una organización de productores —a saber, el criterio del VPC— basta para considerar que se cumple otro de los criterios
para el reconocimiento de la organización de productores de que se trate, a saber, el criterio de la actividad principal de esa organización.
30      A este respecto, procede recordar que, con arreglo al artículo 125 ter, apartado
1, letra b), del
Reglamento (CE)
n.º 1234/2007 del Consejo,
de 22 de octubre 2007,
por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (DO 2007, L 299, p. 1), los Estados miembros reconocerán como organizaciones de productores en el sector de las frutas y las hortalizas a todas las entidades jurídicas o partes de entidades jurídicas claramente definidas que así lo soliciten, siempre que posean un número mínimo de miembros y alcancen un volumen o un valor mínimo de producción comercializable que deberán fijar los Estados miembros, y aporten la prueba de ello.
31      Por otro lado, las disposiciones del artículo 125 ter, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1234/2007 han sido desarrolladas mediante los artículos
que figuran en la
sección
2 del
Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, titulada «Requisitos aplicables a las organizaciones de productores». Tal como afirma la Comisión, esta sección regula
de manera separada, por un lado, el requisito relativo al VPC,
que es objeto del artículo 24 del Reglamento de Ejecución, y, por otro lado, el requisito relativo a la actividad principal de la organización, que es objeto del artículo 26 de ese mismo Reglamento.
32      El artículo 24, apartado
1, del
Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 disponía
esencialmente que, a efectos del artículo 125 ter, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1234/2007, el valor o volumen de producción comercializable debía calcularse sobre la misma base que el VPC prevista en los artículos 50 y 51 de ese mismo Reglamento de Ejecución.
33      Por su
parte, el artículo 26, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 disponía que la actividad principal de una organización de productores consistía en la concentración de la oferta y la puesta en el mercado de los productos de sus miembros con respecto a los cuales hubiera sido reconocida. El apartado 2 de ese mismo artículo
dispone que
una organización de productores podrá vender productos de productores que no sean miembros de una organización de productores ni de una asociación de organizaciones de productores cuando sea reconocida para tales productos y siempre que el valor económico de esa actividad sea inferior al valor de su producción comercializada, calculada de conformidad con el artículo 50 del mismo Reglamento de Ejecución.
34      Además, del artículo 103, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 resulta que después de cada control sobre el terreno debía elaborarse un informe de seguimiento que permitiera revisar los detalles de los controles efectuados. Dicho informe de seguimiento debía indicar, en particular, el régimen de ayuda y la solicitud comprobados, las personas presentes, las acciones, medidas y documentos controlados, y los resultados del control.
El artículo 106, apartado 1, letra a), del mismo Reglamento de Ejecución obligaba a los Estados miembros a realizar controles sobre el terreno para comprobar la conformidad con los criterios para el reconocimiento de las organizaciones de productores en el año en cuestión.
35      De las disposiciones mencionadas en los anteriores apartados 32 y 33
resulta
que, como afirma el Reino de España, existía efectivamente una relación entre el criterio del VPC y el criterio de la actividad principal, en la medida en que el VPC constituía el límite que no podía sobrepasarse cuando una organización de productores procedía a
la venta de productos procedentes de productores que no figuraban entre sus miembros.
36      No obstante, tal y como afirma la Comisión, el control del criterio del VPC previsto en el artículo 24 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 tenía un objetivo distinto del perseguido por el control del criterio de la actividad principal.
El control del criterio del VPC tenía como finalidad principal verificar si el cálculo del VPC se había realizado correctamente y si la organización de productores respetaba el valor mínimo de producción comercializable establecido en el artículo 125 ter, apartado
1, letra b), del Reglamento n.º 1234/2007
y
determinado por el Estado miembro interesado. En cambio, el control relativo a la actividad principal tenía como finalidad asegurarse del cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 26 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 en lo que respecta a la actividad principal de la organización de productores con respecto a los cuales hubiera sido reconocida. Para ello, debía verificarse esencialmente si el valor económico de una eventual venta de productos procedentes de productores terceros era inferior al valor de venta de los productos procedentes de miembros de la organización de productores en cuestión.
37      Son muestra de la especificidad del objetivo del control del criterio de la actividad principal los ejemplos mencionados por la Comisión relativos a casos de anomalías de rendimiento detectadas durante los controles efectuados por los inspectores nacionales, controles cuya calidad fue cuestionada en el marco de la investigación FV/2014/001. En particular, la Comisión señala que un informe de seguimiento elaborado por los inspectores nacionales a raíz de un control mencionaba, en particular, el caso de un productor que había declarado una producción de 55,48 toneladas de naranjas, siendo así que el rendimiento medio máximo en su región era de 25,31 toneladas, alegando que determinadas plantaciones habían tenido rendimientos medios de hasta 60 toneladas. La Comisión indica que los inspectores nacionales no analizaron las razones expuestas por el mencionado productor. A juicio de dicha institución, en tales circunstancias era imposible determinar, sobre la base del informe de seguimiento, si las plantaciones de naranjos de agricultores de la misma organización de productores habían tenido realmente un rendimiento que superaba en más del doble el rendimiento medio.
38      Pues bien, como afirma fundadamente la Comisión, el hecho de que las razones expuestas por los productores para explicar las divergencias entre su rendimiento y los rendimientos medios fueran aceptadas sin que se procediera a ningún examen ni verificación entrañaba un riesgo de inobservancia
del criterio para el reconocimiento de la actividad principal establecido en el artículo 26 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011. En efecto, tal como explica la Comisión, unos rendimientos anormalmente elevados pueden explicarse por el hecho de que un productor declare como suyos productos adquiridos a otro productor que no sea miembro de la organización de productores, incumpliendo así la exigencia de comercializar productos de miembros de la organización de productores.
39      El ejemplo mencionado en el anterior apartado 37 demuestra que el criterio de la actividad principal es un criterio diferente del criterio del VPC y que requiere que se lleven a cabo controles específicos. De ello se deduce el carácter erróneo de
la premisa en la que se basa el primer motivo de recurso, según la cual la verificación adecuada del criterio del VPC debe considerarse suficiente para concluir que el control del criterio de la actividad principal también
fue suficiente.
40      En el caso de autos debe señalarse que el Reino de España parece haber reconocido la procedencia de los reproches formulados por la Comisión tras la investigación FV/2014/001 en lo que respecta a las deficiencias detectadas en los informes de seguimiento elaborados por los inspectores nacionales. En efecto, según
afirma la Comisión, durante el procedimiento administrativo previo, las autoridades españolas le proporcionaron un nuevo modelo de informe de seguimiento en el que se había incluido un nuevo apartado relativo a la justificación y a la evaluación de las anomalías de rendimiento. Según dicho Estado miembro, ese nuevo modelo de informe de seguimiento se envía a las autoridades regionales responsables de los controles, acompañado de nuevas instrucciones que van, esencialmente, en el sentido de las observaciones formuladas por la Comisión.
41      A la luz de la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 20 y 21, procede considerar que las deficiencias de que adolecían los informes de seguimiento detectadas por la Comisión durante la investigación FV/2014/001 bastan para considerar que los controles de las organizaciones de productores efectuados por los inspectores nacionales no permitieron garantizar la verificación adecuada de la observancia
del criterio de la actividad principal establecido en el artículo 26 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 y que, contrariamente a lo que defiende el Reino de España, la Comisión declaró fundadamente que el sistema español de control de los criterios para el reconocimiento no cumplía los requisitos de los artículos 26, 103 y 106 de ese mismo Reglamento de Ejecución.
42      Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
Sobre la segunda parte del primer motivo, basada sustancialmente en la violación del principio de protección de la confianza legítima
43      El Reino de España sostiene
esencialmente que, al descartar las conclusiones de la investigación relativa a los controles efectuados por las autoridades españolas durante los ejercicios financieros de 2009 a 2011 (en lo sucesivo, «investigación
FV/2010/004») por considerar que carecían de pertinencia en el marco de la investigación FV/2014/001, la Comisión violó el principio de protección de la confianza legítima.
44      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
45      Debe recordarse que el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima presupone que concurran tres requisitos acumulativos. En primer lugar, la Administración debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y coherentes, que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, tales garantías deben poder suscitar una expectativa legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. En tercer lugar, las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables [véanse las sentencias de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, apartado 81 y jurisprudencia citada, y de 23 de febrero de 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Comisión, T‑282/02, EU:T:2006:64, apartado 77 y
jurisprudencia citada].
46      Según reiterada jurisprudencia el mencionado principio puede ser invocado por un Estado miembro (véase la sentencia de 9 de marzo de 2018, Portugal/Comisión, T‑462/16, no publicada, EU:T:2018:127, apartado 21; véase igualmente,
en este sentido,
la sentencia de
22 de abril de 2015, Polonia/Comisión, T‑290/12, EU:T:2015:221, apartado 57
y
jurisprudencia citada).
47      Sin embargo, en el contexto de la liquidación de cuentas de los Fondos agrícolas,
el Tribunal de Justicia ha declarado que un Estado miembro no puede ampararse en que
la Comisión nunca haya cuestionado anteriormente el sistema de control controvertido. En efecto, según reiterada jurisprudencia, aunque la Comisión haya tolerado anteriormente irregularidades por razones de equidad, el Estado miembro interesado no adquiere derecho alguno a exigir la misma actitud en relación con irregularidades que se cometan en un ejercicio posterior basándose en el principio de seguridad jurídica o en el principio de protección de la confianza legítima (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2005, Irlanda/Comisión, C‑199/03, EU:C:2005:548, apartado 68 y jurisprudencia citada).
48      A este respecto, cada ejercicio anual debe considerarse
por separado a efectos de
verificar si el Estado miembro de que se trata, al realizar las operaciones financiadas por un Fondo agrícola, ha cumplido
o no las obligaciones que impone
el Derecho de la Unión. Ello se deduce de la regla mencionada en el anterior apartado 18, según la cual los Fondos agrícolas únicamente financian las intervenciones realizadas conforme a las disposiciones del Derecho de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véase la sentencia de 26 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión,
T‑263/06, no publicada, EU:T:2008:529, apartado
171 y jurisprudencia citada).
49      De la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 47 y 48 resulta que el Reino de España no puede invocar válidamente las conclusiones alcanzadas por la Comisión en el marco de la investigación relativa a los controles efectuados por las autoridades españolas durante los ejercicios 2009 a 2011 para reprochar a la Comisión, sobre la base del principio de protección de la confianza legítima, que, en una investigación posterior, hubiese considerado que los controles efectuados por las autoridades españolas durante los ejercicios 2012 a 2014 adolecían de irregularidades.
50      En todo caso, y en contra de lo que sostiene el Reino de España, las conclusiones de la investigación FV/2010/004 no versan sobre la misma cuestión que las conclusiones de la investigación FV/2014/001. En efecto, las deficiencias detectadas durante la investigación FV/2010/004 se referían a los controles sobre el terreno del VPC, mientras que las detectadas durante la investigación FV/2014/001 se refieren a los controles sobre el terreno de la actividad principal de las organizaciones de productores, concretamente en el caso de anomalías de rendimiento. Pues bien, como se desprende de las observaciones expuestas en los anteriores apartados 35 a 39, se trata de criterios de reconocimiento distintos que requieren la realización de controles específicos.
51      Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar la segunda parte del primer motivo y, por consiguiente,
el primer motivo en su totalidad.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 y en la violación del principio de protección de la confianza legítima
52      El segundo motivo del recurso versa sobre las deficiencias apreciadas por la Comisión en lo que respecta al control previo a la aprobación de los programas operativos. Se divide en dos partes, basadas, la primera de ellas, en la infracción del artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011,
y, la segunda, en la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en la infracción del artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011
53      El Reino de España sostiene, en esencia, que la Comisión incurrió en error al considerar que existían deficiencias en el control del criterio de coherencia y calidad técnica de las inversiones en relación con las solicitudes de modificación del programa operativo.
54      El Reino de España aduce que el artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 no exige que se controle la
estrategia comercial de la organización de productores a la luz de los objetivos establecidos.
55      El Reino de España afirma que bastaba con que las autoridades nacionales de que se trata verificasen si la relación calidad-precio propuesta por la organización de productores en cuestión era satisfactoria y si el número de tractores y de horas de trabajo anuales previstas para cada tractor eran coherentes en relación con la superficie cultivada por la organización de productores en su conjunto y habida cuenta del número total de beneficiarios.
56      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
57      A este respecto procede recordar que, con arreglo al artículo 104, apartado
2, letra d), del
Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, la autoridad competente del Estado miembro comprobará por cuantos medios sean pertinentes, incluidos los controles sobre el terreno, el programa operativo presentado para su aprobación y, si procede, las solicitudes de modificación de dicho programa. Estos controles se centrarán en especial en la coherencia y calidad técnica de los programas, el fundamento de las previsiones de gastos y el plan de financiación, así como la planificación de su ejecución; los controles verificarán si se han establecido objetivos cuantificables, con el fin de poder supervisar sus resultados, y si los objetivos establecidos son factibles a través de la ejecución de las actuaciones propuestas.
58      De ello resulta que el artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 impone a las autoridades nacionales la obligación de controlar la adecuación de las inversiones a los objetivos del programa operativo y a las necesidades de la organización de productores de que se trate.
59      En el caso de autos, para demostrar la insuficiencia de controles previos de los programas operativos con arreglo al artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011,
la Comisión se basó en una modificación introducida en el programa operativo de la organización de productores SCA. Santa Maria de la Rábida (Cora), consistente en añadir a dicho programa, durante el año 2012, la compra de veinte nuevos tractores. De la respuesta del Reino de España a las preguntas escritas formuladas por el Tribunal resulta que la mencionada compra representaba un coste de inversión que ascendía a
749 698,58 euros.
60      Consta en autos que la organización de productores de que se trata había declarado que tenía como objetivo optimizar la programación de la producción a través de medios técnicos. El Reino de España precisó en la vista que se trataba de garantizar la programación de la producción y su adaptación a la demanda, tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo, así como de optimizar los costes de producción, estabilizar los precios de producción y mejorar la calidad de los productos y la planificación de la producción.
61      Por consiguiente, en el caso de autos, habida cuenta, en particular, del elevado importe de la inversión que se proponía realizar la organización de productores de que se trata, el artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 imponía a las autoridades nacionales la obligación de verificar la coherencia y la calidad técnica del programa operativo modificado, comprobando en particular, por un lado, las necesidades reales de la organización de productores de que se trata en lo que concierne al parque de tractores y, por otro lado, la adecuación de la inversión controvertida a los objetivos establecidos.
62      En el caso de autos, la comprobación a la que procedieron las autoridades españolas no estableció una relación entre la inversión realizada y los objetivos que se había fijado la organización de productores. En efecto, como señaló fundadamente la Comisión, no se evaluó el estado del parque de tractores que ya estaba a disposición de la organización de productores en cuestión y de sus miembros ni la oportunidad de ampliar o modernizar ese parque mediante la compra de veinte tractores con el fin de alcanzar los objetivos establecidos.
63      De ello se deduce que la Comisión consideró fundadamente que existían deficiencias en el control del criterio de coherencia y calidad técnica de las inversiones en relación con las solicitudes de modificación del programa operativo.
64      La alegación del Reino de España de que el artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 no exige controlar la estrategia comercial de la organización de productores a la luz de los objetivos establecidos no puede desvirtuar esta conclusión. En efecto, si bien es cierto que en el caso de autos la citada disposición no obligaba a las autoridades españolas a controlar la estrategia comercial de la organización de productores a la luz de los objetivos establecidos, sí
les imponía la obligación de verificar la adecuación de la inversión controvertida a los objetivos de la organización de productores.
65      En estas circunstancias, procede desestimar la primera parte del segundo motivo.
Sobre la segunda parte del segundo motivo, basada en la violación del principio de protección de la confianza legítima
66      El Reino de España afirma que la Comisión violó el principio de protección de la confianza legítima. Señala que tanto la investigación FV/2014/001 como la investigación FV/2010/004 versaban sobre el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 y sobre el criterio de la coherencia y la calidad técnica de las inversiones. En su opinión, las conclusiones alcanzadas tras la primera investigación hicieron albergar a las autoridades españolas la certeza de que dicho criterio estaba siendo adecuadamente controlado.
67      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
68      A este respecto, basta con recordar que de la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 47 y 48 resulta que un Estado miembro no puede invocar válidamente las conclusiones alcanzadas por la Comisión en el marco de una investigación anterior para reprochar a dicha institución, sobre la base del principio de protección de la confianza legítima, que en una investigación posterior considerara que los controles efectuados por las autoridades en cuestión en ejercicios posteriores distintos adolecían de irregularidades.
69      En estas circunstancias, procede desestimar la segunda parte del segundo motivo y, en consecuencia, el segundo motivo en su totalidad.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción de los artículos 59, letra e), inciso iv), 60, apartados 2 y 5, y 65 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, y en la violación del principio de confianza legítima
70      El tercer motivo del recurso versa sobre las deficiencias detectadas por la Comisión en lo que concierne al sistema de control del cálculo del importe de la asistencia financiera. Se divide en dos partes, basadas, la primera de ellas, en la infracción de
los
artículos 59, letra e), inciso iv), 60, apartados 2 y 5, y 65 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, y, la segunda, en la violación del principio de confianza legítima.
Sobre la primera parte del tercer motivo, basada en la infracción de los artículos 59, letra e), inciso iv), 60, apartados 2 y 5, y 65 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011
71      El Reino de España sostiene, en esencia, que la Comisión incurrió en error al considerar que existían deficiencias en el control del cálculo del importe de la asistencia financiera en lo que concierne al traslado de inversiones.
72      El Reino de España niega que pueda reprochársele haber infringido el artículo 59, letra e), inciso iv), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, toda vez que la Comisión no ha aportado indicio alguno que permita afirmar que los programas operativos controlados no incluían el presupuesto y el calendario de realización de las operaciones para cada año de aplicación del programa.
73      El Reino de España sostiene que el Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 no prohíbe el traslado de inversiones.
Aduce que, al contrario, el artículo 60, apartado 5, del Reglamento de Ejecución contempla la posibilidad de trasladar inversiones de un programa operativo a otro. A su juicio, con arreglo a los artículos 60, apartado 2, y 65 del Reglamento de Ejecución, tal traslado de inversiones también está permitido dentro del mismo programa operativo.
74      El Reino de España observa que el artículo 65 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 se limita a establecer que las solicitudes de modificación de los programas operativos deberán ir acompañadas de justificantes en los que se expongan los motivos, naturaleza y consecuencias de esas modificaciones propuestas. Añade que el citado
artículo, a diferencia del artículo 60, apartado 5, del mismo Reglamento de Ejecución, no exige que las modificaciones consistentes en el traslado de las inversiones deban responder a motivos económicos debidamente justificados.
75      Por otra parte, el Reino de España alega que el Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 —en particular su considerando 40— permite una cierta flexibilidad y la optimización de la asignación de los recursos financieros de los Fondos agrícolas y prevé expresamente la posibilidad de modificar anualmente los programas operativos.
76      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
77      Procede hacer constar que, con arreglo al artículo 103 quinquies, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 1234/2007, la ayuda financiera de la Unión era igual al importe de las contribuciones financieras abonadas efectivamente por los miembros de la organización de productores o por la propia organización y se limitaba al 50 % del importe de los gastos reales efectuados. Además, dicha ayuda estaba sometida a un límite máximo del 4,1 % del VPC de cada organización de productores.
78      Cabe recordar asimismo que la jurisprudencia ha adoptado una interpretación estricta de los requisitos de la cobertura de gastos por los Fondos agrícolas establecidos por las disposiciones de los sucesivos reglamentos que regulan la financiación de la política agrícola común (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2015, Reino Unido/Comisión, T‑245/13, EU:T:2015:595, apartado
115 y jurisprudencia citada).
79      Las partes coinciden en que el artículo 60, apartado 5, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, relativo al traslado de las inversiones de un programa operativo a otro, no es pertinente en el caso de autos, puesto que la deficiencia detectada por la Comisión se refiere al traslado de inversiones dentro de un mismo programa operativo, y no entre dos programas operativos distintos.
80      Por lo que respecta a la alegación del Reino de España según la cual la Comisión incurrió en error al admitir que el Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 excluía el traslado de inversiones de un año a otro dentro de un mismo programa operativo, procede declarar que esta alegación se basa en una lectura errónea de los escritos remitidos por dicha institución a las autoridades españolas durante el procedimiento administrativo. En efecto, en los referidos escritos la Comisión no afirmaba —como
tampoco sostiene ahora ante el Tribunal— que la deficiencia detectada en los controles y que se reprocha al Reino de España consistiera en la autorización por las autoridades españolas de los traslados de inversiones de que se trata. De esos mismos escritos se desprende,
en cambio, que la deficiencia identificada por la Comisión se debía al hecho de que los traslados de los gastos de inversión habían sido autorizados «de forma automática y generosa» o incluso «a la carta». También se desprende que lo traslados de gastos de inversión eran «selectivos», que se referían a «importes variables», que no correspondían a reembolsos o depreciaciones de activos y que se efectuaron a pesar de que no se hubieran justificado debidamente las modificaciones de los programas operativos a los que se referían.
81      A este respecto, en primer lugar, procede recordar que el artículo 59, letra e), inciso iv), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 disponía que los programas operativos debían incluir, entre otros elementos,
una descripción de los aspectos financieros, tales como el
presupuesto y el calendario de realización de las operaciones para cada año de aplicación del programa. A continuación, el artículo 60, apartado 2, del mismo Reglamento de Ejecución establecía que los gastos de los programas operativos con derecho a la ayuda debían restringirse a los costes reales contraídos. Por último, el apartado 1 del artículo 65 del Reglamento de Ejecución autorizaba a las organizaciones de productores a solicitar modificaciones de los programas operativos y el apartado 2 de ese mismo artículo
65
exigía que
toda
solicitud de modificación fuera acompañada de justificantes en los que se expusieran los motivos, naturaleza y consecuencias de las modificaciones propuestas.
82      En el caso de autos, de la correspondencia intercambiada entre la Comisión y las autoridades españolas durante el procedimiento administrativo previo se desprende que, según dicha institución, no se observaron los requisitos establecidos en las disposiciones citadas en el anterior apartado 81, en la medida en que, a pesar de las exigencias derivadas del artículo 59, letra e), inciso iv), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, el gasto de las inversiones se fue trasladando de un año a otro, sin que ese traslado tuviese ninguna correlación con la depreciación o la amortización real del activo y sin que hubiera respondido a un plan de amortización. Para poder trasladar los gastos de inversión fuera de un calendario preestablecido, las organizaciones de productores solicitaban modificaciones de sus programas operativos. Los importes de los gastos trasladados variaban en función del importe de la ayuda financiera disponible para los demás años del programa dentro del límite máximo del 4,1 % del VPC, que se deriva del artículo 103 quinquies, apartado 2, del Reglamento n.º 1290/2005.
83      De cuanto antecede resulta que las autoridades españolas autorizaron la aplicación, por las organizaciones de productores, de un mecanismo mediante el cual estas últimas, en vez de circunscribir los traslados de gastos relacionados con inversiones efectuadas en el marco de los programas operativos a calendarios y presupuestos preestablecidos, utilizaron la posibilidad de modificar los programas operativos para adaptar los importes de los gastos trasladados a la cuantía de la ayuda financiera aún disponible en el marco de dicho programa dentro del límite máximo del 4,1 % del VPC con el fin de aumentar el importe de
la ayuda financiera obtenida
a través de los Fondos agrícolas.
84      La práctica autorizada por las autoridades españolas fue denunciada fundadamente por la Comisión, por no ser conforme con las disposiciones del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011.
85      Para empezar, la interpretación de las disposiciones del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 en la que se basaron las autoridades españolas para autorizar el mecanismo en cuestión es contraria a la exigencia de una interpretación estricta de los requisitos de la cobertura de gastos por los Fondos agrícolas, consagrada por la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 78.
86      En efecto, tal como afirma fundadamente la Comisión, la interpretación defendida por el Reino de España lleva a desviarse, por un lado, del artículo 59, letra e), inciso iv), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 y, por otro lado, del artículo 65, apartados 1 y 2, del mismo Reglamento, en la medida en que permite modificar el programa operativo, en particular el calendario preestablecido de ejecución de las operaciones que dicho programa debe contener, añadiendo cada año un coste variable a ese calendario, con el único fin de utilizar la ayuda financiera de la Unión aún disponible en el programa y de maximizar así el importe de la ayuda obtenida con cargo a los Fondos agrícolas durante
el mismo programa operativo.
87      A este respecto, en la medida en que el Reino de España formula una
alegación basada, en particular, en el considerando 40 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, cabe añadir
que este considerando precisa que dicho Reglamento introdujo los procedimientos de modificación de los programas operativos, entre
otros motivos, para poder adaptar esos programas a nuevas condiciones que no podían preverse cuando se presentaron inicialmente los programas. Pues bien, el hecho de que en el marco del programa siga estando disponible una cantidad de ayuda financiera de la Unión dentro del límite máximo del 4,1 % del VPC no puede considerarse una nueva
condición imprevisible que justifique la modificación del programa operativo. Del mismo modo, la posibilidad
de modificar las medidas y los importes de los fondos operativos durante cada año de ejecución de un programa operativo, a la que se hace referencia en aquel considerando, no puede interpretarse en el sentido de que con ella se pretende fomentar la aplicación de prácticas que tengan como única finalidad aumentar los importes de la ayuda financiera
obtenida de los Fondos agrícolas.
88      A continuación, la Comisión sostiene fundadamente que del artículo 65, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011 se desprende que la obligación impuesta a la organización de productores de motivar toda solicitud de modificación del programa operativo implicaba también que las autoridades nacionales debían evaluar el carácter fundado de tal motivación, así como la naturaleza y las consecuencias de la modificación. Cuando la modificación del programa operativo consistía,
como en el caso de autos, en el traslado de los gastos, el referido control debía examinar, en particular, si los gastos trasladados correspondían a costes realmente contraídos durante los años del programa. Por tanto, tal control no podía limitarse, como ocurría en el caso de autos, a un control formal de la existencia de documentos justificativos.
89      Por último, en lo que atañe al artículo 60, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, carece de relevancia el hecho de que, como sostiene el Reino de España, los gastos contraídos siempre estuvieran limitados a los costes realmente soportados. En efecto, como señala la Comisión, en la medida en que las solicitudes de ayuda son anuales, la disposición mencionada debe interpretarse en el sentido de que los gastos contraídos en el marco de los programas operativos con derecho a ayuda deben limitarse a los costes realmente soportados durante el año de que se trate. Pues bien, el mecanismo autorizado por las autoridades españolas tenía como consecuencia que los gastos se repartían de manera selectiva y artificial a lo largo de varios años, siendo así que, al no seguir un calendario preestablecido de amortización, se soportaban, en realidad, en un único año.
90      De cuanto antecede resulta que la Comisión consideró fundadamente que el sistema español de control del cálculo del importe de la asistencia financiera no permitía garantizar el cumplimiento de
los artículos 59, letra e), inciso iv), 60, apartado 2, y 65, apartados 1 y 2, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011.
91      Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar la primera parte del tercer motivo.
Sobre la segunda parte del tercer motivo, basada en la violación del principio de protección de la confianza legítima
92      El Reino de España invoca el escrito del director general de la Dirección General de Agricultura de la Comisión de 19 de noviembre de 2013, enviado en repuesta a una consulta de las autoridades españolas (en lo sucesivo, «escrito de 19 de noviembre de 2013»), en el que, según dicho Estado miembro, la Comisión confirmaba la posibilidad de trasladar inversiones de un año a otro en el marco del mismo programa operativo. Según el Reino de España, el mencionado
escrito explica que la voluntad de optimizar las posibilidades de financiación con fondos de la Unión es un motivo legítimo y admitido por la normativa de la Unión. Afirma que, en consecuencia, dicho escrito hizo concebir a las autoridades españolas una confianza legítima en cuanto a la conformidad con el Derecho de la Unión del traslado de inversiones a años posteriores con independencia de que esas inversiones se hubieran realizado en un único año. El Reino de España concluye que, al basar la corrección financiera en una interpretación del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011
que excluía el traslado de inversiones en el marco de un mismo programa operativo, la Comisión violó el principio de protección de la confianza legítima.
93      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
94      A este respecto, es preciso señalar, por un lado, como hizo la Comisión, que el escrito de 19 de noviembre de 2013 fue enviado a las autoridades españolas en respuesta a una pregunta relativa a la interpretación del artículo 60, apartado 5, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011. Ahora bien, ha quedado acreditado que esta disposición no es aplicable en el caso de autos.
95      Procede observar, por otro lado, que, en el escrito de 19 de noviembre de 2013, la Comisión se limitó a confirmar la posibilidad de repartir los gastos de inversión dentro del mismo programa operativo, sin pronunciarse sobre los requisitos que tal reparto debía cumplir y sin mencionar la posibilidad de trasladar los gastos de inversión a otro año mediante una modificación del programa operativo.
96      En estas circunstancias, el escrito de 19 de noviembre de 2013 no contenía garantías precisas, incondicionales y concordantes que pudieran suscitar en las autoridades españolas una expectativa legítima. Por consiguiente, la Comisión no violó el principio de protección de la confianza legítima.
97      De cuanto antecede resulta que procede desestimar la segunda parte del tercer motivo y, en consecuencia, el tercer motivo en su totalidad.
Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 y en el incumplimiento de lo dispuesto por el documento VI/5330/97
98      El
cuarto motivo del recurso se basa en la infracción del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 y en el incumplimiento de lo dispuesto por el documento VI/5330/97. Mediante este motivo el Reino de España sostiene que la corrección a tanto alzado aplicada es
inadecuada
debido a la inexistencia de deficiencias que afecten a los controles. Aduce asimismo que la corrección es desproporcionada y que, en su caso, procedería no imponer ninguna corrección o, a lo sumo,
imponer una corrección del 2 %.
Reglas generales
99      Procede recordar que la Comisión basa su competencia para adoptar actos que excluyan de la financiación de la Unión los gastos que no se hayan efectuado de conformidad con el Derecho de la Unión en el artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013. Con arreglo al apartado 2 de dicho artículo, la Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión. Basará dicha exclusión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. Las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión.
100    La jurisprudencia
ha confirmado que, cuando la información obtenida en la investigación no permita evaluar, mediante la extrapolación de las pérdidas determinadas, el recurso a medios estadísticos o la referencia a otros datos comprobables, las pérdidas sufridas por la Unión a causa de una deficiencia de control, puede concebirse la aplicación de correcciones financieras a tanto alzado, en función de la magnitud del riesgo de pérdidas
(sentencia de
26 de febrero de 2015, Lituania/Comisión, T‑365/13, no publicada, EU:T:2015:113, apartado 53).
101    Procede comenzar señalando que el documento n.º VI/5330/97 precisa, en la parte titulada «Directrices para la aplicación de correcciones a tanto alzado», contenida en su apéndice II, que «puede concebirse la aplicación de correcciones a tanto alzado cuando la información obtenida en el control no permita al inspector evaluar las pérdidas mediante una extrapolación de las pérdidas determinadas, el recurso a medios estadísticos o la referencia a otros datos comprobables, pero le permita concluir que el Estado miembro no ha llevado a cabo una comprobación correcta de la subvencionabilidad de las solicitudes satisfechas».
102    El apéndice II del documento n.º VI/5330/97 clasifica los controles en dos categorías: controles fundamentales y controles auxiliares. Los controles fundamentales se definen como «las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los períodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral». Los controles auxiliares se definen como «operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos».
103    A continuación, el apéndice II del documento n.º VI/5330/97 dispone:
«Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el Fondo.
Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requerido en los reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo para el Fondo.
Cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares, está justificada una corrección del 2 % debido a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el Fondo y a la menor gravedad de la infracción.»
104    Por último, en la parte del apéndice II titulada «Casos
fronterizos», el documento
n.º VI/5330/97 precisa:
«El hecho de que se adopten medidas correctivas inmediatamente después de la notificación de las deficiencias al Estado miembro no puede influir en el índice de corrección, excepto cuando existan dudas sobre el porcentaje que debe aplicarse.
Cuando las deficiencias se hayan derivado de dificultades de interpretación [del Derecho de la Unión], excepto cuando pueda esperarse racionalmente que el Estado miembro plantee esas dificultades a la Comisión, y cuando las autoridades nacionales hayan adoptado medidas eficaces para subsanar las deficiencias en cuanto estas se pusieron de manifiesto, estas circunstancias atenuantes pueden tenerse en cuenta y puede aplicarse un porcentaje de corrección más bajo o no aplicarse corrección alguna.»
105    Además, según reiterada jurisprudencia, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, una vez probada tal infracción es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de la infracción de esas normas de la Unión (véanse las sentencias de 7 de julio de 2005, Grecia/Comisión, C‑5/03, EU:C:2005:426, apartado
38 y jurisprudencia citada, y de 19 de junio de 2015, Italia/Comisión, T‑358/11, EU:T:2015:394, apartado 198 y jurisprudencia citada). Incumbe al Estado miembro probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras para demostrar que las dudas de la Comisión no tenían fundamento (véanse la sentencia de 7 de junio de 2013, Portugal/Comisión, T‑2/11, EU:T:2013:307, apartado
133 y jurisprudencia citada).
106    Procede examinar las alegaciones del Reino de España a la luz de estas reglas generales.
Sobre la falta de motivación y el error cometido por la Comisión al evaluar la naturaleza de la infracción
107    El Reino de España sostiene que la Comisión no evaluó correctamente la importancia de la disconformidad a la luz de la naturaleza de la infracción y del perjuicio financiero causado y que la Decisión de dicha institución adolece de falta de motivación, puesto que se limitó a indicar que, habiéndose apreciado una deficiencia en un control fundamental, procedía aplicar una corrección del 5 %.
108    La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
109    En primer lugar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, en materia de liquidación de cuentas de los Fondos agrícolas, las decisiones se adoptan sobre la base de un informe de síntesis y de la correspondencia intercambiada entre la Comisión y el Estado miembro afectado. En estas circunstancias, la motivación de tales decisiones debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario haya estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de dichas decisiones y haya tenido conocimiento de las razones por las cuales la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo de los Fondos europeos (véase la sentencia 21 de marzo de 2002, España/Comisión, C‑130/99, EU:C:2002:192, apartado 126 y jurisprudencia citada; sentencia de 14 de abril de 2005, Portugal/Comisión, C‑335/03, EU:C:2005:231, apartado 84).
110    En el presente asunto, por un lado, se desprende de los autos, sin que el Reino de España cuestione este extremo, que las autoridades españolas estuvieron asociadas al proceso de elaboración de la Decisión impugnada.
111    Por otro lado, procede señalar que, en los documentos enviados al Reino de España, en la parte final de la apreciación de las deficiencias detectadas, la Comisión evaluó sistemáticamente la naturaleza de dichas deficiencias e indicó que, según su apreciación, se trataba de deficiencias que afectaban a los controles fundamentales.
112    De ello se deduce que la alegación relativa a la falta de motivación de la Decisión impugnada carece de fundamento.
113    En segundo lugar, en lo que respecta a la alegación relativa al error cometido por la Comisión al evaluar la naturaleza de la irregularidad, es preciso hacer constar que el Reino de España no esgrime razón alguna que ponga en entredicho la calificación de las deficiencias detectadas por la Comisión como deficiencias
en controles fundamentales. En todo caso, tal calificación no resulta errónea, puesto que las deficiencias controvertidas se referían a las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar elementos sustantivos, como son los criterios para el reconocimiento de las organizaciones de productores, la aprobación de los programas operativos y el cálculo de la asistencia financiera,
elementos todos ellos que forman parte de los controles fundamentales, tal y como se ha indicado en el anterior apartado 102.
114    Por otro lado, el Reino de España no discute la afirmación realizada por la Comisión en el informe de síntesis según la cual las autoridades españolas no habían proporcionado ninguna información adicional que permitiera evaluar con precisión el riesgo de pérdida para el FEAGA.
115    En estas circunstancias, la Comisión pudo declarar fundadamente que procedía aplicar una corrección a tanto alzado del 5 %.
Sobre la falta de aplicación de circunstancias atenuantes
116    El Reino de España alega que del documento n.º VI/5330/97 se desprende que el hecho de que las deficiencias se deban a dificultades de interpretación de los textos jurídicos de la Unión, por un lado, y la circunstancia de que las autoridades nacionales hayan adoptado las medidas necesarias para subsanar las deficiencias en cuanto fueron detectadas, por otro lado, deben tenerse en cuenta como circunstancias atenuantes y, en consecuencia, dar lugar a que se aplique un porcentaje de corrección más bajo o a que no se aplique corrección alguna. Según dicho Estado miembro, en el caso de autos la Comisión no tuvo en cuenta
tales circunstancias atenuantes.
117    El Reino de España afirma que ha demostrado igualmente que las autoridades españolas actuaron en la creencia de estar realizando adecuadamente los controles, habida cuenta de que la Comisión había dado el visto bueno a esos mismos controles (el del VPC y el de la coherencia y calidad técnica de los programas) en el marco de
la investigación FV/2010/004. Añade que, en lo que concierne al control del traslado de inversiones dentro del mismo programa operativo, se había formulado específicamente una consulta sobre la interpretación del artículo 60, apartado 5, del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011.
118    La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
119    A este respecto procede recordar que del apéndice II del documento n.º VI/5330/97, citado en el anterior apartado 104, resulta que el hecho de que las deficiencias se hayan derivado de dificultades de interpretación del Derecho de la Unión constituye una circunstancia atenuante. Tal circunstancia atenuante se tendrá en cuenta siempre que el Estado miembro haya adoptado medidas correctoras que garanticen el cumplimiento de la normativa en el futuro.
120    Pues bien, para empezar, en lo que atañe a las deficiencias que afectan al control del reconocimiento de las organizaciones de productores, procede señalar que las disposiciones de los artículos
24 y 26 del
Reglamento de Ejecución
n.º 543/2001
no planteaban dificultades de interpretación. Además, de los anteriores apartados 49 y 50 se desprende que el Reino de España no podía fundar expectativas legítimas en cuanto a la interpretación y a la aplicación de las disposiciones mencionadas anteriormente en la investigación FV/2010/004.
121    A continuación, en lo que atañe a las deficiencias detectadas en el control previo a la aprobación de los programas operativos, procede señalar que las disposiciones del artículo 104, apartado 2, letra d), del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, analizadas al examinar el segundo motivo del recurso, no planteaban dificultades de interpretación. Además, del anterior apartado 68 se desprende que el Reino de España no podía fundar expectativas legítimas en cuanto a la interpretación y a la aplicación de las disposiciones mencionadas anterioremente en la investigación FV/2010/004.
122    Por último, en lo que respecta a las deficiencias detectadas en el control del cálculo del importe de la asistencia financiera, la interpretación de las disposiciones de los artículos 59, letra e), inciso iv), 60, apartados 2 y 5, y 65 del Reglamento de Ejecución n.º 543/2011, analizadas en el marco del examen del tercer motivo del recurso, no presentaba dificultades particulares. Además, de los anteriores apartados 94 a 96 se desprende que el escrito de 19 de noviembre de 2013 no puede considerarse una fuente de garantías precisas, incondicionales y concordantes que confirmen la interpretación del artículo 65 del mismo Reglamento de Ejecución propugnada por las autoridades españolas.
123    En estas circunstancias, el Reino de España no puede afirmar fundadamente que, con arreglo al apéndice II del documento n.º VI/5330/97, la Comisión debería haber aplicado una circunstancia atenuante, y ello a pesar de que las autoridades españolas hubieran adoptado medidas correctoras, tales como, entre otras, un nuevo modelo de informe de seguimiento.
Sobre la proporcionalidad de la corrección a tanto alzado
124    Con carácter subsidiario, el Reino de España alega que la corrección es desproporcionada y que, en su caso, procedería no imponer ninguna corrección o, a lo sumo, imponer una corrección del 2 %.
125    A este respecto, basta con observar que, dado que el Reino de España no ha aportado en apoyo de esta alegación explicación alguna, la alegación no va acompañada de precisiones que permitan apreciar la procedencia de la misma.
126    En todo caso, dada la naturaleza y la importancia de las deficiencias detectadas, expuestas en los anteriores apartados 36, 41, 58, 61, 83, 86 y 113, y la inexistencia de dificultades de interpretación del Derecho de la Unión, y habida cuenta de los objetivos del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 y de las directrices que figuran en el documento n.º VI/5330/97, no resulta desproporcionado el porcentaje de corrección del 5 % aplicado.
Además, la jurisprudencia ha reconocido a este respecto que los porcentajes a tanto alzado fijados en las directrices permiten simultáneamente conseguir que se respete el Derecho de la Unión y se gestionen adecuadamente los recursos de esta y evitar que la Comisión ejerza su facultad de apreciación imponiendo a los Estados miembros correcciones desmesuradas y desproporcionadas [véase la sentencia de 12
de mayo de 2016, Italia/Comisión, T‑384/14, EU:T:2016:298, apartado
57 (no publicado) y jurisprudencia citada].
127    Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar el cuarto motivo y, por consiguiente, el recurso en su totalidad.
Costas
128    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
129    Dado que se han desestimado las pretensiones del Reino de España, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      Condenar en costas al Reino de España.
Gervasoni
Kowalik‑Bańczyk
Mac Eochaidh
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 3 de julio de 2019.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
S. Gervasoni
*      Lengua de procedimiento: español.