ORDONNANCE DE LA COUR (dixième chambre)
20 janvier 2021 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, et article 94 du règlement de procédure de la Cour – Article 267 TFUE – Notion de “juridiction” – Primauté du droit de l’Union – Contexte factuel et réglementaire du litige au principal – Raisons justifiant la nécessité d’une réponse à la question préjudicielle – Absence de précisions suffisantes – Irrecevabilité manifeste »
Dans l’affaire C‑293/20,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (tribunal administratif régional de Haute-Autriche, Autriche), par décision du 29 juin 2020, parvenue à la Cour le 1er juillet 2020, dans les procédures
A,
M
contre
Bezirkshauptmannschaft Kirchdorf,
en présence de :
Finanzamt Kirchdorf-Perg-Steyr,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. M. Ilešič,
président de chambre, MM. E. Juhász et I. Jarukaitis (rapporteur), juges,
avocat général : M. M. Bobek,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 267 TFUE, lu en combinaison avec l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et avec l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), ainsi que sur le principe de primauté du droit de l’Union.
2        Cette demande a été présentée dans le cadre de deux litiges, joints au principal, opposant A et M, deux personnes physiques, à la Bezirkshauptmannschaft Kirchdorf (autorité administrative du district de Kirchdorf, Autriche), au sujet de sanctions administratives à caractère pénal qui leur ont été infligées par cette dernière en raison d’une violation de la réglementation nationale relative aux jeux de hasard.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        L’article 94 du règlement de procédure de la Cour dispose :
« Outre le texte des questions posées à la Cour à titre préjudiciel, la demande de décision préjudicielle contient :
a)      un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées ;
b)      la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente ;
c)      l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal. »
Le droit autrichien
La loi sur les jeux de hasard
4        L’article 2 du Glücksspielgesetz (loi sur les jeux de hasard), du 28 novembre 1989 (BGBl. 620/1989), dans sa version applicable aux litiges au principal (ci-après le « GSpG »), dispose, à son paragraphe 4 :
« Les loteries interdites sont des loteries pour lesquelles aucune concession ou autorisation n’a été donnée sur le fondement de la présente loi fédérale [...] »
5        L’article 52, paragraphe 1, du GSpG prévoit :
« Commet une infraction administrative et est passible d’une amende infligée par l’autorité administrative d’un montant pouvant aller jusqu’à 60 000 euros dans les cas énoncés au point 1
[...] :
1)      quiconque, aux fins d’une participation à partir du territoire national, met en œuvre, organise ou met à disposition en tant qu’entrepreneur des loteries interdites [...] ou participe à celles-ci en tant qu’entrepreneur [...]
[...] »
La loi relative à la Cour administrative
6        L’article 63 du Verwaltungsgerichtshofgesetz (loi relative à la Cour administrative) de 1985 (BGBl. 10/1985), dans sa version applicable aux litiges au principal, énonce, à son paragraphe 1 :
« Lorsque le Verwaltungsgerichtshof [(Cour administrative, Autriche)] a accueilli un pourvoi en Revision, les juridictions et autorités administratives sont tenues de créer sans délai, dans l’affaire en cause, la situation juridique correspondant à la conception juridique du Verwaltungsgerichtshof [(Cour administrative)], avec tous les moyens juridiques à leur disposition. »
La loi relative à la Cour constitutionnelle
7        L’article 87, paragraphe 2, du Verfassungsgerichtshofgesetz 1953 (loi relative à la Cour constitutionnelle de 1953) (BGBl. 85/1953), dans sa version applicable aux litiges au principal, est ainsi libellé :
« Lorsque le Verfassungsgerichtshof [(Cour constitutionnelle, Autriche)] a fait droit à un recours, les juridictions et autorités administratives sont tenues de se conformer sans délai à cette jurisprudence du Verfassungsgerichtshof [(Cour constitutionnelle)] par les moyens juridiques qui leur sont conférés. »
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
8        Lors d’un contrôle, la Finanzpolizei (police financière, Autriche) a saisi, dans les locaux d’un établissement de restauration et d’hôtellerie dont A est le propriétaire, une machine à sous, exploitée en l’absence de l’autorisation administrative requise par le GSpG. La machine à sous en cause appartient à une société établie en Slovaquie, dont M est le gérant.
9        L’autorité administrative du district de Kirchdorf a engagé des procédures pénales administratives
contre A et
M et leur a infligé des amendes au titre d’infractions administratives, prévues par le GSpG.
A et M ont formé des recours contre ces décisions devant la juridiction de renvoi, le Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (tribunal administratif régional de Haute-Autriche, Autriche).
10      Afin de statuer sur la légalité des décisions contestées devant elle, la juridiction de renvoi, qui siège en tant que juge unique, estime qu’elle est appelée à se prononcer, notamment, sur la question de savoir si le monopole des jeux établi dans le GSpG est conforme au droit de l’Union.
11      Dans ce contexte, d’une part, elle s’interroge sur la faculté des juridictions relevant du système juridictionnel du droit public autrichien de saisir la Cour à titre préjudiciel en vertu de l’article 267 TFUE. À cet égard, elle fait état de défaillances structurelles, au regard tant de l’article 6 de la CEDH que de l’article 47 de la Charte, dont serait, selon elle, affecté ce système juridictionnel à travers toutes les instances, notamment en termes d’impartialité et d’égalité des armes.
12      Malgré les déficits structurels dont elle fait état et dont elle serait elle‑même affectée, la juridiction de renvoi considère qu’elle dispose bien de la qualité de « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE, à tout le moins à titre provisoire.
13      D’autre part, la juridiction de renvoi s’interroge sur la nature absolue ou relative de la primauté du droit de l’Union
dans le contexte d’une divergence d’opinion qui l’oppose au
Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative), la juridiction suprême de l’ordre administratif,
quant à la conformité du régime de monopole des jeux de hasard autrichien avec le droit de l’Union.
14      À cet égard, la juridiction de renvoi observe qu’elle a jugé, dans
plus de 150 décisions rendues entre le mois de décembre 2016 et le mois de février 2018, que ce régime mis en place par le GSpG est incompatible avec le droit de l’Union et, plus particulièrement, avec l’article 56 TFUE. À la suite de l’annulation de ces décisions par le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative), au motif que ce régime est bien compatible avec le droit de l’Union,
la juridiction de renvoi aurait, afin d’assurer le respect du principe de l’État de droit ainsi que de l’obligation de se conformer à la conception juridique du Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative) qui lui incombe en vertu de l’article 63, paragraphe 1, de la loi relative à la Cour administrative,
modifié sa jurisprudence en reconnaissant, dans plus de 250 décisions rendues depuis le mois de novembre 2017, l’existence d’un « noyau constitutionnel résistant à l’intégration », dans le cadre duquel le droit national se verrait reconnaître la primauté sur le droit de l’Union.
15      Selon la juridiction de renvoi, seule une telle approche impliquant une conception relative de la primauté du droit de l’Union lui permettrait de se considérer liée par la jurisprudence du Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative) ainsi que par celle du Verfassungsgerichtshof (Cour constitutionnelle), selon lesquelles le régime de monopole des jeux de hasard n’est
pas contraire au droit de l’Union.
16      Selon la juridiction de renvoi, la question de savoir si la primauté du droit de l’Union est absolue, en ce sens qu’elle comporte en particulier l’obligation pour une juridiction d’un État membre d’apprécier la compatibilité d’une réglementation nationale de manière autonome et sans être liée par l’opinion en droit d’autres juridictions nationales, le cas échéant d’instances supérieures, devrait nécessairement être tranchée avant qu’elle ne puisse traiter les litiges
pendants devant elle.
17      Dans ces conditions, le Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (tribunal administratif régional de Haute-Autriche) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      L’article 267 TFUE doit-il, eu égard à l’article 6 de la CEDH, à l’article 47 de la Charte et à la jurisprudence rendue par la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour [européenne des droits de l’homme] au sujet de ces dispositions, être interprété en ce sens que des institutions dont la qualité de juridiction peut a priori paraître douteuse au vu de cette jurisprudence, mais peut au moins être présumée jusqu’à preuve du contraire, ont également le droit de procéder à un renvoi préjudiciel ?
2)      Les traités et la jurisprudence de la Cour rendue à leur sujet doivent-ils être interprétés en ce sens que l’admission d’un “noyau constitutionnel résistant à l’intégration” (en particulier le principe constitutionnel national fondamental de l’État de droit), qui conduit ou peut conduire à un rejet partiel de la primauté du droit de l’Union (et en particulier de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne quant au caractère non contraignant de l’interprétation du droit de l’Union par d’autres juridictions nationales, le cas échéant d’instances supérieures), est compatible avec la jurisprudence de la Cour ou cette jurisprudence doit-elle au contraire être comprise en ce sens que la primauté du droit de l’Union est absolue (sous réserve de dispositions d’exception régies par une réglementation spéciale) ? »
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
18      En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsqu’une demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
19      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
20      Aux termes d’une jurisprudence constante de la Cour, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher. La justification du renvoi préjudiciel est, cependant, non pas la formulation d’opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques, mais le besoin inhérent à la solution effective d’un litige (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 44 ainsi que jurisprudence citée, et ordonnance du 2 juillet 2020, S.A.D. Maler und Anstreicher, C‑256/19, EU:C:2020:523, point 42).
21      En effet, ainsi qu’il ressort des termes mêmes de l’article 267 TFUE, la décision préjudicielle sollicitée doit être « nécessaire » pour permettre à la juridiction de renvoi de « rendre son jugement » dans l’affaire dont elle se trouve saisie (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 45, ainsi que ordonnance du 2 juillet 2020, S.A.D. Maler und Anstreicher, C‑256/19, EU:C:2020:523, point 43).
22      La Cour a ainsi itérativement rappelé qu’il ressort à la fois des termes et de l’économie de l’article 267 TFUE que la procédure préjudicielle présuppose, notamment, qu’un litige soit effectivement pendant devant les juridictions nationales, dans le cadre duquel elles sont appelées à rendre une décision susceptible de prendre en considération l’arrêt préjudiciel (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 46 ainsi que jurisprudence citée, et ordonnance du 2 juillet 2020, S.A.D. Maler und Anstreicher, C‑256/19, EU:C:2020:523, point 44).
23      Dans le cadre d’une telle procédure, il doit ainsi exister entre ce litige et les dispositions du droit de l’Union dont l’interprétation est sollicitée un lien de rattachement tel que cette interprétation réponde à un besoin objectif pour la décision que la juridiction de renvoi doit prendre (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 48 ainsi que jurisprudence citée, et ordonnance du 2 juillet 2020, S.A.D. Maler und Anstreicher, C‑256/19, EU:C:2020:523, point 45).
24      Par ailleurs, la nécessité de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions qu’il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées. En effet, la Cour est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation d’un texte de l’Union à partir des faits qui lui sont indiqués par la juridiction nationale (arrêts du 26 juillet 2017, Superfoz – Supermercados, C‑519/16, EU:C:2017:601, point 44 et jurisprudence citée, ainsi que du 16 juillet 2020, Adusbef et Federconsumatori, C‑686/18, EU:C:2020:567, point 36 ainsi que jurisprudence citée).
25      La Cour insiste également sur l’importance de l’indication, par le juge national, des raisons précises qui l’ont conduit à s’interroger sur l’interprétation du droit de l’Union et à estimer nécessaire de poser des questions préjudicielles à la Cour. En effet, étant donné que c’est la décision de renvoi qui sert de fondement à la procédure devant la Cour, il est indispensable que le juge national explicite, dans la décision de renvoi elle-même, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal et donne un minimum d’explications sur les raisons du choix des dispositions du droit de l’Union dont il demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’il établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige qui lui est soumis (voir, en ce sens, ordonnance du 28 juin 2000, Laguillaumie, C‑116/00, EU:C:2000:350, points 23 et 24, ainsi que arrêt du 16 juillet 2020, Adusbef et Federconsumatori, C‑686/18, EU:C:2020:567, point 37 ainsi que jurisprudence citée).
26      Ces exigences cumulatives concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure, dont la juridiction de renvoi est censée avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement dans le cadre de la coopération instituée à l’article 267 TFUE. Lesdites exigences sont également reflétées, notamment, dans les recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2019, C 380, p. 1) (ordonnance du 26 novembre 2020, Colt Technology Services e.a., C‑318/20, non publiée, EU:C:2020:969, point 16 ainsi que jurisprudence citée).
27      En l’occurrence,
la demande de décision préjudicielle ne répond manifestement pas aux exigences rappelées aux points précédents de la présente ordonnance.
28      S’agissant de la première question, la juridiction de renvoi s’interroge, de manière générale, sur le point de savoir si les juridictions autrichiennes relevant de l’ordre judiciaire administratif et constitutionnel sont habilitées à saisir la Cour à titre préjudiciel.
29      Toutefois, la juridiction de renvoi n’indique aucunement dans quelle mesure une réponse à cette question portant sur l’interprétation de l’article 267 TFUE
pourrait s’avérer nécessaire pour la solution des litiges au principal. En effet, si cette juridiction allègue l’existence de défaillances structurelles du système juridictionnel du droit public autrichien, elle ne les décrit pas et, surtout, elle ne précise aucunement dans quelle mesure celles-ci, à les supposer avérées, ou les conséquences qui en découleraient quant à l’habilitation des juridictions
concernées à saisir la Cour à titre préjudiciel, auraient une quelconque incidence sur la décision qu’elle est appelée à rendre sur la légalité des sanctions administratives à caractère pénal contestées devant elle.
30      Par ailleurs, s’il est possible de déduire de la demande de décision préjudicielle que, par cette première question, la juridiction de renvoi s’interroge également sur sa propre qualité de « juridiction », il suffit de constater que l’interprétation de l’article 267 TFUE, sollicitée en l’espèce, alors qu’il ne ressort pas de la décision de renvoi que cette disposition serait en cause aux fins de la solution des litiges au principal, ne répond pas à un besoin objectif pour la décision que la juridiction de renvoi doit rendre (voir, en ce sens, arrêt du 9 juillet 2020, Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, point 62).
31      Dans ces conditions, la première question est manifestement irrecevable.
32      S’agissant de la seconde question, il y a lieu de constater que, par celle‑ci, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à obtenir, par une éventuelle réponse de la Cour, une « autorisation » pour effectuer une analyse autonome de la conformité au droit de l’Union du régime de monopole des jeux de hasard en Autriche, indépendante de celle déjà effectuée par les juridictions supérieures autrichiennes.
33      Toutefois, aucun élément dans la décision de renvoi ne permet à la Cour de fournir une réponse à cette question qui serait utile à la solution des litiges au principal, dès lors que ladite question vise le principe de la primauté du droit de l’Union à l’égard de l’application correcte de l’article 56 TFUE et que cette juridiction n’expose pas avec la précision et la clarté requises le lien entre ce principe, voire cette disposition du traité FUE, et la législation nationale applicable auxdits litiges.
34      En effet, si la juridiction de renvoi indique que, afin de se conformer à la jurisprudence de ses instances supérieures, elle a modifié sa propre jurisprudence sur le régime mis en place par le GSpG, en reconnaissant l’existence d’un « noyau constitutionnel résistant à l’intégration », elle ne fournit aucun élément juridique qui permet d’évaluer dans quelle mesure cette approche interprétative serait susceptible de porter atteinte à l’application correcte du droit de l’Union et, notamment, de l’article 56 TFUE, à la lumière du principe de la primauté dudit droit.
35      En particulier, pour ce qui est des fondements d’une telle approche en droit national, la juridiction de renvoi se limite à faire référence au principe constitutionnel national de l’État de droit, sans expliquer dans quelle mesure celui-ci pourrait faire obstacle à la primauté du droit de l’Union dans les circonstances en cause au principal.
36      Par conséquent, la seconde question est également manifestement irrecevable.
37      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, que la présente demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable.
Sur les dépens
38      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour
(dixième chambre) ordonne :
La demande de décision préjudicielle introduite par le Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (tribunal administratif régional de Haute-Autriche, Autriche), par décision du 29 juin 2020, est manifestement irrecevable.
Signatures
*      Langue de procédure : l’allemand.