62002CC0236_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. In dieser Rechtssache bittet das College van Beroep voor het bedrijfsleven der Niederlande um die Unterstützung des Gerichtshofes bei der Auslegung von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor(2) .
2. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob diese Bestimmung einen Milcherzeuger verpflichtet, lediglich über die Mengen Milch und/oder Milcherzeugnisse Buch zu führen, die er in einem bestimmten Monat direkt verkauft hat, oder ob er eine allgemeine Buchhaltung über Verfügbarkeit, Produktion, Lagerhaltung, Verwendung, Verarbeitung und Vernichtung von Milch und/oder Milcherzeugnissen in seinem Betrieb führen muss.
Rechtlicher Rahmen
3. 1984 führte die Gemeinschaft ein System von Milchquoten ein, um die Produktionsüberschüsse auf dem Markt für Milch und Milcherzeugnisse zu verringern. Nach diesem System wird jedem Mitgliedstaat eine Quote (die so genannte Gesamtgarantiemenge) zugeteilt, die wiederum auf die in seinem Gebiet tätigen Milcherzeuger aufgeteilt wird, von denen jeder eine Höchstmilchmenge (die so genannte einzelbetriebliche Referenzmenge) zugewiesen erhält, die er innerhalb eines Jahres verkaufen darf. Überschreitet ein Erzeuger diese einzelbetriebliche Referenzmenge, so muss eine Zusatzabgabe auf die überschüssigen Verkäufe entrichtet werden.
4. Die Zusatzabgabe wurde durch die Verordnung (EWG) des Rates Nr. 3950/92(3) eingeführt. Zur maßgebenden Zeit sah die Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission (im Folgenden: Verordnung) Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe vor, die u. a. die „Kontrollregeln, mit deren Hilfe festgestellt werden kann, ob die Abgabe ordnungsgemäß erhoben worden ist“(4), betrafen.
5. Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung bestimmt, soweit hier von Bedeutung, Folgendes:
„(1) Bei Direktverkäufen macht der Erzeuger am Ende jedes der Zeiträume gemäß Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 eine Aufstellung über die Menge Milch und/oder Milcherzeugnisse, aufgeschlüsselt nach Erzeugnissen, die er direkt zum menschlichen Verbrauch ... verkauft hat.“
6. Die einschlägigen Bestimmungen des Artikels 7 der Verordnung lauten:
„(1) Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Kontrollmaßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Abgabe auf die Milch- und Milchäquivalentmengen erhoben wird, die über eine der in Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 genannten Mengen hinaus vermarktet werden. Zu diesem Zweck gilt Folgendes:
...
f) Die Erzeuger, die über eine Referenzmenge ‚Direktverkäufe‘ verfügen, müssen der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats mindestens drei Jahre lang folgende Unterlagen zur Einsicht bereithalten: zum einen eine Bestandsbuchhaltung für die einzelnen Zwölfmonatszeiträume, aus der für jeden Monat und jedes Erzeugnis die Menge Milch und/oder Milcherzeugnisse hervorgeht, die direkt zum menschlichen Verbrauch ... verkauft wurde, sowie zum anderen das Register der zur Milcherzeugung im Betrieb gehaltenen Tiere gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 92/102/EWG des Rates [ (5) ]
und die Belege, die eine Prüfung der Bestandsbuchhaltung ermöglichen.
...
(3) Der Mitgliedstaat prüft die Richtigkeit der Verbuchung der vermarkteten Milch- und Milchäquivalentmengen und nimmt zu diesem Zweck Kontrollen bei der Beförderung der Milch während der Abholung in den Betrieben und vor Ort insbesondere folgende Kontrollen vor:
...
b) bei den Erzeugern mit einer Referenzmenge ‚Direktverkäufe‘ die Kontrolle der Zuverlässigkeit der Aufstellung gemäß Artikel 4 Absatz 1 und der Bestandsbuchhaltung gemäß Absatz 1 Buchstabe f).
...“
7. Die niederländischen nationalen Rechtsvorschriften über Zusatzabgaben waren zur maßgebenden Zeit teilweise in der Regeling superheffing (Regelung über die Erhebung einer Zusatzabgabe) 1993(6) enthalten. Nach Artikel 31 Absatz 1 ist der Erzeuger, der Milch oder Milchäquivalent direkt verkauft, gemäß Artikel 7 der Verordnung und den vom Productschap erlassenen Bestimmungen verpflichtet, Buch zu führen. Führt der Erzeuger keine solche oder nur eine unzureichende Buchhaltung, so ermächtigt Artikel 31 Absatz 2 das Productschap, die zum Verkauf gelieferte Milchmenge von Amts wegen festzustellen.
8. Zur maßgebenden Zeit waren die vom Productschap erlassenen Bestimmungen, auf die in Artikel 31 der Regeling superheffing verwiesen wird, in der Zuivelverordening (Milchverordnung) 1994, Uitvoering regeling superheffing (Durchführung der Regelung über die Erhebung einer Zusatzabgabe) (im Folgenden: Zuivelverordening)(7), enthalten. Deren Artikel 11 Absatz 1 verpflichtete den Erzeuger, „über alles, was sein Unternehmen oder seinen Betrieb betrifft, in der Weise Aufzeichnungen zu führen, dass daraus jederzeit die Produktion, der Vorrat und die erhaltenen be- oder verarbeiteten und gelieferten Mengen von Milch sowie die sich darauf beziehenden finanziellen Daten erkennbar sind“.
Sachverhalt und Vorlagefrage
9. Herr Slob (vom vorlegenden Gericht und im Folgenden als Kläger bezeichnet), ein Milcherzeuger in den Niederlanden, verfügte für das Vermarktungsjahr 1996/97 über eine einzelbetriebliche Referenzmenge für den Direktverkauf von Milch. Im Mai 1997 meldete er dem Beklagten, dem Productschap Zuivel, die Milchäquivalentmenge, die er direkt zum menschlichen Verbrauch verkauft habe, worauf ihm der Beklagte mitteilte, dass er keine Zusatzabgabe zu zahlen habe.
10. Aufgrund einer späteren Kontrolle im Betrieb des Klägers stellte sich heraus, dass die auf der Basis seines Milchviehbestands errechnete Menge erzeugter Milch die Menge der Milcherzeugnisse überstieg, die er dem Beklagten als verkauft gemeldet hatte. Er erklärte, dass er die überschüssige Milch zu Butter verarbeitet habe, um Buttermilch für die Käseherstellung zu gewinnen. Er behauptete, die Butter selbst unmittelbar nach der Herstellung vernichtet zu haben. Er habe über den so hergestellten Käse Buch geführt, besitze aber weder Aufzeichnungen über die Herstellung der Butter noch über deren Vernichtung.
11. Im Oktober 1999 setzte der Beklagte gemäß Artikel 31 Absatz 2 der Regeling superheffing die vom Kläger im Vermarktungsjahr 1996/97 gelieferte Milch- oder Milchäquivalentmenge von Amts wegen fest und kam zu dem Ergebnis, dass der Kläger die Zusatzabgabe zu zahlen habe.
12. Im April 2000 bestätigte der Beklagte nach Anhörung der Einwände des Klägers im Wesentlichen seine ursprünglichen Feststellungen. Er war der Auffassung, dass der Kläger es im fraglichen Zeitraum unterlassen habe, „richtig und vollständig nach Artikel 7 der [Verordnung] in Verbindung mit Artikel 31 Absatz 1 der [Regeling superheffing und] Artikel 11 der [Zuivelverordening] über Produktion, Vorrat und Lieferung von Milch und Milcherzeugnissen Buch zu führen“. Da „keine Dokumente vorgelegt [wurden], anhand deren angenommen werden könnte, dass die betreffende Menge Butter nicht geliefert wurde“, sei der Kläger verpflichtet, für die in seinen ursprünglichen Angaben nicht enthaltene Milch die Zusatzabgabe zu zahlen.
13. Der Kläger erhob beim vorlegenden Gericht Klage und trug vor, dass er nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f nicht verpflichtet sei, über die Herstellung oder Vernichtung von Butter Buch zu führen, die nicht im Direktverkauf angeboten werde, und dass das nationale Recht, soweit es weiter gehende Meldepflichten auferlege, gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße und daher ungültig sei. Da keine Verpflichtung bestehe, über die Vernichtung von Butter Buch zu führen, könne sich der Beklagte für seine Feststellung, dass die fragliche Butter verkauft worden sei, nicht auf das Fehlen einer solchen Buchführung stützen.
14. Das vorlegende Gericht führt in seinem Vorlagebeschluss aus, dass die dem Kläger durch Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung auferlegte Verpflichtung eindeutig auf die Meldung der verkauften Mengen Milch und/oder Milcherzeugnisse beschränkt sei. Allerdings sei es vorstellbar, dass die Verpflichtung zur Aufbewahrung einer Bestandsbuchhaltung nach Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f weiter reiche und die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Daten einschließe. Das Gericht hat daher das bei ihm anhängige Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:
Kann aus Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 die Verpflichtung des Erzeugers abgeleitet werden, eine Buchhaltung zu führen, in der u. a. Verfügbarkeit, Produktion, Lagerhaltung, Verwendung, Verarbeitung und Vernichtung von Milch und/oder Milcherzeugnissen in seinem Betrieb vermerkt werden, und in dieser „Bestandsbuchhaltung“ ferner pro Monat und Erzeugnis die verkaufte Menge Milch und/oder Milcherzeugnisse anzugeben, oder verpflichtet diese Bestimmung nur zur Registrierung der letztgenannten Verkaufsdaten?
15. Schriftliche Erklärungen sind von der niederländischen Regierung und der Kommission eingereicht worden, die beide ebenso wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung vertreten waren.
Beurteilung
16. Zusätzlich zu den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen, die sich auf die Vorlagefrage beziehen, haben die Kommission und die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung Ausführungen zu der Frage gemacht, ob ein Mitgliedstaat befugt ist, Rechtsvorschriften zu erlassen, die den in seinem Gebiet tätigen Milcherzeugern Meldepflichten auferlegen, die über die des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe f der Verordnung hinausgehen. Meiner Ansicht nach wäre es nicht angebracht, diese Frage im Kontext der vorliegenden Rechtssache zu erörtern. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, die Fragen des Gemeinschaftsrechts zu bestimmen, die beantwortet werden müssen, damit es über das bei ihm anhängige Verfahren entscheiden kann. Außerdem ist die Art und Weise, in der diese Frage erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfen wurde, nicht geeignet, dem Kläger oder anderen potenziellen Beteiligten angemessen Gelegenheit zu geben, sich dazu zu äußern. Ich beabsichtige daher, meine Analyse auf eine Auslegung des Geltungsbereichs von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f, wie in der Vorlagefrage verlangt, zu beschränken.
17. Die niederländische Regierung schlägt vor, diese Frage zu bejahen, und trägt mehrere Argumente für eine weite Auslegung von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f der Verordnung vor, die sich auf den Wortlaut dieses Artikels stützen.
18. Sie bemerkt zunächst, dass Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f nicht nur von den Erzeugern verlange, die tatsächlich verkaufte Milch zu verbuchen, sondern auch auf deren Verpflichtung nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 92/102 des Rates verweise, ein Register ihrer Tiere zu führen. Die beiden Verpflichtungen bestünden nebeneinander, weil sie einen Vergleich zwischen dem angegebenen Stand der Verkäufe eines Erzeugers und seinem potenziellen Produktionsstand erlaubten.
19. Nach Ansicht der niederländischen Regierung würde ein solcher Vergleich jedoch nicht die Überprüfung erleichtern, ob alle Verkäufe ordnungsgemäß angegeben worden seien, wenn die Erzeuger nicht auch angeben müssten, was aus der Milch oder dem Milchäquivalent geworden sei, die erzeugt, aber nicht verkauft worden seien. Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f verlange von den Erzeugern ausdrücklich, dass sie „die Belege, die eine Prüfung der Bestandsbuchhaltung ermöglichen“, aufbewahrten. Da diese Bestandsbuchhaltung klar überprüfbar sein müsse, müsse sie alle Informationen enthalten, die für einen Abgleich der Erzeugung mit den Verkäufen erforderlich seien.
20. Die niederländische Regierung verweist außerdem auf die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Sinne des Einleitungssatzes von Artikel 7 Absatz 1, die erforderlichen Kontrollmaßnahmen zu treffen, um zu gewährleisten, dass die Zusatzabgabe ordnungsgemäß erhoben wird, und im Sinne von Artikel 7 Absatz 3, die Richtigkeit der Verbuchung des Verkaufs von Milch und Milchäquivalent und insbesondere die Zuverlässigkeit der Bestandsbuchhaltung zu prüfen. Die Mitgliedstaaten, so wird vorgetragen, könnten diese Verpflichtungen nur dann ordnungsgemäß erfüllen, wenn die Erzeuger das Schicksal jeder angeblich nicht verkauften Produktion erklären müssten.
21. Das Vorbringen der niederländischen Regierung zur Auslegung des Begriffes „Bestandsbuchhaltung“ im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f überzeugt mich nicht.
22. Wie die Kommission und der Kläger vortragen, scheint Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f vom Erzeuger auf den ersten Blick nur zu verlangen, dass er eine Bestandsbuchhaltung über den Verkauf von Milch und/oder Milcherzeugnissen und nicht über ihre Verfügbarkeit, Produktion, Lagerhaltung, Verwendung, Verarbeitung oder Vernichtung führt.
23. Meiner Ansicht nach wäre es auch nicht angemessen, in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f Pflichten hineinzulesen, die dort nicht ausdrücklich vorgesehen sind. Selbst wenn solche Pflichten für die ordnungsgemäße Verwaltung der Zusatzabgabe erforderlich wären, würde eine solche Betrachtungsweise dem Grundsatz der Rechtssicherheit widersprechen, insbesondere weil jeder Erzeuger, bei dem unvollständige Aufzeichnungen festgestellt wurden, mit ernsten Folgen zu rechnen hat.
24. Ich bin jedenfalls nicht davon überzeugt, dass eine weite Auslegung von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f erforderlich ist, damit die Mitgliedstaaten die Kontrollaufgaben erfüllen können, die ihnen nach Artikel 7 der Verordnung zugewiesen sind. Der Einleitungssatz von Artikel 7 Absatz 1 verpflichtet und ermächtigt die Mitgliedstaaten, alle erforderlichen Kontrollmaßnahmen zu treffen, um zu gewährleisten, dass die Zusatzabgabe ordnungsgemäß erhoben wird. Ebenso sind die Mitgliedstaaten nach Artikel 7 Absatz 3 verpflichtet, die Zuverlässigkeit der Bestandsbuchhaltung zu kontrollieren und dafür bei den Erzeugern Kontrollen vorzunehmen. Diese Bestimmungen dürften sich meiner Ansicht nach als ausreichend erweisen, um es der zuständigen Behörde eines Mitgliedstaats zu ermöglichen, irgendeine Abweichung zwischen dem Erzeugungspotenzial des Viehbestands eines Erzeugers und den Mengen Milch und/oder Milcherzeugnisse, die dieser Erzeuger als verkauft verzeichnet hat, zu ermitteln. Infolge solcher Ermittlungen kann die zuständige Behörde zu den Schlussfolgerungen gelangen, die bei dem entdeckten Beweismaterial geeignet sind. Meines Erachtens kann jedoch daraus, dass der Erzeuger keine Aufzeichnungen liefert, zu deren Aufbewahrung er nicht ausdrücklich verpflichtet war, kein Schluss gezogen werden.
Ergebnis
25. Ich bin deshalb der Meinung, dass der Gerichtshof die vorgelegte Frage wie folgt beantworten sollte:
Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor verlangt von den Erzeugern nicht, dass sie Einzelheiten über Verfügbarkeit, Produktion, Lagerhaltung, Verwendung, Verarbeitung und Vernichtung von Milch und/oder Milcherzeugnissen, die sie erzeugt, aber nicht verkauft haben, verbuchen.
(1) .
(2)  –	ABl. L 57, S. 12. Diese Verordnung wurde mittlerweile durch die Verordnung (EG) Nr. 1392/2001 der Kommission vom 9. Juli 2001 (ABl. L 187, S. 19) ersetzt, deren Artikel 14 Absatz 5 mit Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f der früheren Verordnung inhaltlich identisch ist.
(3)  –	Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 405, S. 1).
(4)  –	Zweite Begründungserwägung der Verordnung.
(5)  – ABl. L 355, S. 32.
(6)  –	Staatscourant
1993, S. 60.
(7)  –	PBO-blad 1994, S. 26.