62002CC0145_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante resolución de 31 de enero de 2002, el Bundesverwaltungsgericht (Alemania) planteó al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales en las que pregunta, en sustancia, si los artículos 28 CE y 30 CE o la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal, en su versión modificada por la Directiva 84/587/CEE del Consejo, de 29 de noviembre de 1984 (en lo sucesivo, «Directiva»), (2) se oponen a una medida nacional que prohíbe la comercialización en el territorio del Estado de un alimento complementario para animales producido legalmente en otro Estado miembro, a causa de su contenido en vitamina D.
II. Marco jurídico
A. La Directiva
2. La Directiva se adoptó en consideración del hecho de que, en los Estados miembros que las prevén, las disposiciones nacionales «sobre los aditivos en la alimentación animal [...] divergen en principios básicos» y que «por ello tienen una incidencia directa sobre la instauración y el funcionamiento del mercado común y que conviene por tanto llevar a cabo su armonización» (cuarto considerando).
3. A la vista de tal objetivo, por tanto, la Directiva establece en primer lugar en el artículo 2 las siguientes definiciones:
«[…]
d) piensos compuestos completos: las mezclas de alimentos para animales que, por su composición, basten para garantizar una ración diaria;
e) piensos complementarios para animales: las mezclas de alimentos que contengan porcentajes elevados de determinadas sustancias y que, por su composición, sólo garanticen la ración diaria si se asocian a otros alimentos para animales;
[…]
h) premezclas: las mezclas de aditivos entre sí o las mezclas de uno o más aditivos con sustancias que constituyen soportes, que estén destinadas a la fabricación de alimentos para animales;
[…]»
4. A los presentes efectos, la norma clave de la Directiva es su artículo 12, que está dividido en tres apartados. El apartado 1 dispone:
«Los Estados miembros dispondrán que los alimentos complementarios no podrán contener, teniendo en cuenta la dilución prevista para su utilización, contenidos en aditivos enumerados en la presente Directiva superiores a los que se fijan para los piensos compuestos completos para animales.»
5. El apartado 2 establece lo siguiente:
«Los Estados miembros podrán disponer que los contenidos de los alimentos complementarios en antibióticos, en coccidiostáticos y otras sustancias medicamentosas, en factores de crecimiento, en vitamina D y en antioxidantes podrán rebasar los contenidos máximos fijados para los piensos compuestos completos en los casos siguientes:
a) cuando se trate de piensos complementarios respecto de los cuales un Estado miembro haya admitido que puedan ponerse a disposición de todos los usuarios, siempre que sus contenidos en [...] vitaminas D [...] no excedan del quíntuple del contenido máximo fijado;
b) cuando se trate de piensos complementarios destinados a determinadas especies animales respecto de los cuales un Estado miembro puede autorizar que se pongan, en su territorio, a disposición de todos los usuarios debido al sistema particular de nutrición, siempre que su contenido no exceda:
– […];
– […];
– en el caso de las vitaminas D, de 200.000 [UI (3) ] por kilogramo.
Los Estados miembros dispondrán que si, en la fabricación de los piensos complementarios, se hiciere uso de las posibilidades contempladas en la letra b) del párrafo primero, no podrá recurrirse al mismo tiempo a las disposiciones previstas en la letra a).»
6. El apartado 3 dispone:
«En caso de recurrir a lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros dispondrán que el alimento habrá de presentar una o más características de composición (por ejemplo, en proteínas o en minerales) que garanticen que queda prácticamente excluida toda posibilidad de que se rebasen los contenidos en aditivos fijados para los piensos compuestos completos o de que se desvíe el alimento hacia otras especies animales.»
7. Por último, procede mencionar el artículo 19 de la Directiva según el cual «los Estados miembros velarán por que [...] los alimentos para animales que se ajusten a las disposiciones de la presente Directiva únicamente sean sometidos a las restricciones de comercialización previstas por la misma.»
B. La normativa alemana
8. El Derecho alemán ha sido adaptado a la Directiva mediante la Futtermittelgesetz (Ley sobre los alimentos para animales; en lo sucesivo, «FMG») y el Futtermittelverordnung (Reglamento sobre los alimentos para animales; en lo sucesivo, «FMV»).
9. El artículo 14 de la FMG, en su versión publicada el 25 de agosto de 2000, prohíbe la importación de alimentos para animales que no se ajusten a las disposiciones alemanas en la materia.
10. A este respecto, tiene especial importancia el artículo 17 bis del FMV, en su versión de 23 de noviembre de 2000. El apartado 1 de dicho artículo prevé que el contenido de aditivos en piensos complementarios para animales no puede superar los contenidos máximos fijados en los correspondientes reglamentos comunitarios de autorización. En el caso de la vitamina D, dicho contenido máximo es igual a 2.000 unidades internacionales por kilogramo (en lo sucesivo, «UI/kg»).
11. El apartado 2 de dicho artículo dispone además que, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3, los contenidos máximos de aditivos en los piensos complementarios para animales pueden ser superados si, mezclando dichos piensos con otros conforme a las indicaciones, se respetan los contenidos máximos de aditivos. La finalidad de esta disposición es ejecutar el artículo 12, apartado 1, de la Directiva.
12. El apartado 3 establece cinco excepciones al apartado 2. A efectos del presente asunto, son pertinentes las excepciones primera y quinta.
13. Según la primera excepción, prevista en el número 1, la vitamina D en piensos complementarios para animales con objeto de prevenir la tiflohepatitis o la coccidiosis puede alcanzar hasta el quíntuplo de los contenidos previstos. Esta norma da ejecución al artículo 12, párrafo primero, apartado 2, letra a), de la Directiva.
14. Conforme a la quinta excepción [establecida en el número 2 de la letra d)], la vitamina D puede llegar hasta las 200.000 UI/kg en los piensos complementarios para todos los tipos y clases de animales a efectos de una aportación de vitaminas suplementaria y de breve duración. Mediante esta norma se adapta el Derecho interno al artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva.
III. Hechos
15. La sociedad alemana Denkavit Futtermittel GmbH (en lo sucesivo, «Denkavit») produce en los Países Bajos, a través de una sociedad asociada, el producto «Denkavit Kern Ferkel 125» (en lo sucesivo, «producto controvertido»), que la propia Denkavit importa a continuación en Alemania. Se trata de un pienso complementario destinado a la alimentación de ganado porcino, que contiene 16.000 UI/kg de vitamina D y que sólo debe administrarse después de haber sido mezclado con piensos simples en una proporción de uno a siete.
16. Según se desprende de la resolución de remisión, dicho producto se atiene a la legislación neerlandesa en la materia. En particular, como ha señalado el Gobierno neerlandés en respuesta a una pregunta concreta del Tribunal de Justicia, el producto controvertido está autorizado por las normas neerlandesas que adaptan el Derecho interno al artículo 12, apartado 1, de la Directiva.
17. El producto controvertido, según se desprende de la resolución de remisión, no se ajusta, en cambio, a la normativa alemana, en particular al artículo 17 bis, apartado 3, número 1, del FMV. De esta disposición, tal como ha sido interpretada por los órganos jurisdiccionales alemanes, resulta en efecto que el contenido de vitamina D no puede sobrepasar el quíntuplo de un valor máximo igual a 2.000 UI/kg, es decir, 10.000 UI/kg.
18. Sobre la base de esta legislación, en 1991 las autoridades competentes alemanas (la Oficina regional de alimentación y caza del Land de Renania del Norte – Westfalia) señalaron que Denkavit no podía importar en Alemania el producto controvertido, precisamente como consecuencia de su elevado contenido en vitamina D. Declararon que, según el artículo 17 bis, apartado 3, número 1, del FMV, los piensos complementarios para cerdos pueden contener como máximo 10.000 UI/kg de vitamina D. El producto controvertido contenía 16.000 UI/kg, es decir 6.000 UI/kg de más, y por tanto estaba prohibido por la FMG.
19. Posteriormente, en 1993, Denkavit entabló una acción declarativa ante el órgano jurisdiccional administrativo competente (Verwaltungsgericht). En particular, la demandante solicitaba que se declarara que estaba legitimada, en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE, para importar en Alemania y comercializar en ese país el producto controvertido, que contenía 16.000 UI/kg de vitamina D y estaba destinado a ser utilizado mezclado con otros piensos en una proporción de uno a siete.
20. Después de que el órgano jurisdiccional administrativo desestimara la demanda, Denkavit interpuso recurso de apelación ante el Oberverwaltungsgericht de Renania del Norte – Westfalia, que estimó el recurso. Acto seguido, el Land de Renania del Norte – Westfalia impugnó esta decisión ante el órgano supremo de la jurisdicción administrativa alemana, el Bundesverwaltungsgericht.
21. Este último órgano jurisdiccional, por considerar que la cuestión presentaba elementos de Derecho comunitario, suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben examinarse directamente a la luz de los artículos 28 CE y 30 CE las disposiciones nacionales en materia de alimentación animal que prohíben las importaciones de piensos legalmente producidos en otro Estado miembro por su contenido en vitamina D3, que no se atiene al Derecho nacional?
2) Debe interpretarse el artículo 19 de la Directiva 70/524/CEE sobre los aditivos en la alimentación animal en el sentido de que permite prohibir la importación de un pienso complementario legalmente producido en otro Estado miembro por haber superado el contenido de vitamina D3 previsto en el Estado de importación?
3) ¿Depende la respuesta a la segunda cuestión de si la discrepancia entre las normativas del Estado miembro de importación y del de exportación se deriva de un uso diferente de las opciones legislativas que ofrece el artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 524/70?»
IV. Apreciación
A. Observaciones preliminares
22. Mediante las cuestiones mencionadas, el órgano jurisdiccional de remisión pregunta, en sustancia, si la Directiva (cuestiones segunda y tercera) o los artículos 28 CE y 30 CE (primera cuestión) se oponen a una medida con la que un Estado miembro prohíbe la comercialización de un pienso complementario para animales, comercializado conforme al artículo 12, apartado 1, de la Directiva en otro Estado miembro, porque tiene un contenido de vitamina D superior al previsto en el artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva.
23. En realidad, no obstante, como veremos a continuación, la respuesta a la primera cuestión sólo es necesaria si se descarta que la medida alemana controvertida ya está prohibida en virtud de la Directiva. A su vez, tal cuestión exige la interpretación del artículo 12 de la Directiva, que constituye, directa o indirectamente, el objeto de las otras dos cuestiones. Procede, por tanto, invertir el orden del análisis, examinando en primer lugar estas cuestiones y con posterioridad, en su caso, la primera.
B. Sobre la segunda cuestión
24. Mediante esta cuestión, la legalidad de la normativa alemana se remite expresamente al artículo 19 de la Directiva.
25. Como se ha visto, dicho artículo establece que «los alimentos para animales que se ajusten a las disposiciones de la presente Directiva únicamente sean sometidos a las restricciones de comercialización previstas por la misma». En el caso de autos, las restricciones pertinentes son las previstas en el artículo 12 de la Directiva. Procede, por tanto, interpretar el alcance de esta disposición.
26. Esta labor, por otra parte, no es sencilla puesto que la formulación del artículo 12 no es especialmente acertada, por lo que la lectura de la disposición resulta compleja, tanto en cada uno de sus apartados como, principalmente, en la relación existente entre los mismos. En efecto, precisamente sobre estos aspectos se han centrado las divergencias entre las partes, que han sostenido interpretaciones opuestas.
27. Antes de tomar posición al respecto, debo examinar de modo más analítico el alcance y contenido del artículo 12, así como las relaciones entre sus diversos apartados.
28. Empezando por el apartado 1, cabe señalar con carácter preliminar que, a diferencia del siguiente, resulta suficientemente claro y, en efecto, las partes coinciden sobre su significado. En sustancia, este precepto fija un límite al contenido de aditivos permitido en los piensos complementarios para animales, estableciendo que «los alimentos complementarios no podrán contener, teniendo en cuenta la dilución prevista para su utilización, contenidos en aditivos [...] superiores a los que se fijan para los piensos compuestos completos para animales». Como se ha visto, en el caso de la vitamina D ese contenido es de 2.000 UI/kg.
29. Las partes están de acuerdo asimismo sobre el hecho de que el contenido fijado en el apartado de que se trata se refiere al alimento complementario en forma diluida. Esta especificación se desprende con claridad del inciso «teniendo en cuenta la dilución».
30. De ello se deduce que un alimento complementario debe tener un contenido de vitamina D que, diluido con otro alimento en las proporciones previstas, no supere 2.000 UI/kg en el pienso compuesto completo.
31. A efectos del apartado 1, resulta por tanto decisivo –y veremos en breve la importancia de esta distinción– no ya el contenido del aditivo como tal, sino la proporción de dilución. Por poner un ejemplo, un producto como el que constituye el objeto del presente asunto, que en forma pura (es decir, no diluido) tiene 16.000 UI/kg y debe diluirse posteriormente en una proporción de uno a siete, presentará un contenido de vitamina D igual a 2.000 UI/kg (4) y, por tanto, se ajustará a lo previsto en el artículo 12, apartado 1.
32. Dicho esto, procede examinar el artículo 12, apartado 2, sobre cuya interpretación, en cambio, las partes han manifestado posturas inconciliables.
33. Hay que recordar en primer lugar que este precepto faculta a los Estados miembros a «disponer que los contenidos de los alimentos complementarios [...] en vitamina D [...] podrán rebasar los contenidos máximos fijados para los piensos compuestos completos […]».
34. A tal efecto, el párrafo primero del apartado 2, letras a) y b), concede a los Estados miembros dos posibilidades. En primer lugar [letra a)], pueden disponer que los contenidos de vitamina D de los piensos complementarios que están a disposición de todos los usuarios podrán rebasar los límites máximos fijados para los piensos compuestos completos (es decir, 2.000 UI/kg), siempre que no superen el quíntuplo del contenido máximo fijado (es decir, 2.000 x 5 = 10.000 UI/kg).
35. En segundo lugar [letra b)], los Estados miembros podrán disponer que los contenidos de vitamina D en los piensos complementarios destinados a determinadas especies animales respecto de los cuales un Estado miembro puede autorizar que se pongan, en su territorio, a disposición de todos los usuarios debido al sistema particular de nutrición, puedan superar los límites fijados, siempre que no rebasen las 200.000 UI/kg. (5)
36. En cuanto a esta normativa, las partes sólo están de acuerdo en el hecho de que el apartado 2, a diferencia del apartado 1, se refiere al pienso complementario en forma pura (es decir, no diluido). Ello me parece correcto. Por otra parte, en efecto, la inexistencia en el apartado 2 del inciso «teniendo en cuenta la dilución» previsto en el apartado 1, pone de manifiesto que los contenidos mencionados en el apartado 2 (por ejemplo, 200.000 UI/kg) sólo pueden tener sentido si se refieren al alimento complementario en forma pura.
37. En lo demás, repito, las partes están en total desacuerdo, en particular por lo que respecta a la relación entre el apartado 1 y el apartado 2 de la disposición.
38. Denkavit y la Comisión sostienen que un producto autorizado por un Estado miembro conforme al apartado 1 no puede ser prohibido en otro Estado miembro en virtud de su legislación promulgada con arreglo al apartado 2, ya que la función de dicho apartado consiste no en restringir, sino en ampliar el círculo de piensos complementarios comercializables. Por tanto, un producto autorizado en un Estado miembro conforme al apartado 1 puede circular libremente en todo el mercado único, sin que otro Estado miembro pueda prohibir su comercialización en su territorio invocando una legislación adoptada con arreglo al apartado 2.
39. El Gobierno alemán sostiene, por el contrario, que el apartado 2 concede la posibilidad a todo Estado miembro de establecer, como excepción al apartado 1, requisitos más restrictivos para la comercialización de piensos que contienen ciertos aditivos. En su opinión, en efecto, el apartado 2 constituye una norma «especial» con respecto al apartado 1 y como tal, por tanto, deroga a este último en virtud del principio «lex specialis derogat generali». De tal premisa se deduce que los contenidos del apartado 2 pueden aplicarse, como límites adicionales respecto a los del apartado 1, a la circulación de los piensos de que se trata.
40. En mi opinión, la tesis del Gobierno alemán es menos convincente que la de la Comisión y de Denkavit, por una serie de motivos que expondré a continuación.
41. En primer lugar, debo observar que nada en el apartado 2 permite considerar que pretenda establecerse como excepción a la norma general prevista en el apartado 1. Cabe señalar, más bien, que esa disposición no contiene, como sucede normalmente en estos casos, el inciso «como excepción al apartado 1», mientras que el legislador alemán se ha considerado obligado a introducir en la norma de ejecución del apartado 2 dos incisos para aclarar que establece excepciones restrictivas a la norma de ejecución del apartado 1. (6)
42. Pero aparte de esto, lo que me parece decisivo es que, si se lee atentamente el artículo 12, se deduce que el ámbito de aplicación de sus dos primeros apartados es distinto, puesto que sólo el apartado 1 se refiere a alimentos complementarios en la «dilución prevista para su utilización», (7) mientras que en el apartado 2 no figura en absoluto una referencia de este tipo.
43. En otros términos, mientras que el apartado 1 se aplica a los productos complementarios que contienen cualquier aditivo para el que esté prevista una regla de dilución, el apartado 2 se aplica a los productos complementarios que contienen algunos aditivos para los que no está prevista tal regla.
44. Así lo confirma además el apartado 3 del artículo 12. Según esta disposición, en efecto, «en caso de recurrir a lo dispuesto en el apartado 2» las características intrínsecas del producto y su composición deberán garantizar que en el pienso compuesto completo no se rebasen en ningún caso los contenidos máximos. Está claro que tal prevención, inútil o cuando menos excesiva para los piensos complementarios para los que se prevé expresamente una norma de dilución, que garantiza por sí misma que se alcance una concentración adecuada, es necesaria, en cambio, cuando no está prevista dicha dilución.
45. Pero si así es, de ello se deduce que entre los apartados 1 y 2 del artículo 12 no existe ninguna relación de especialidad o de excepción de uno respecto del otro, por el simple motivo de que los supuestos que están comprendidos en el ámbito de aplicación de uno de ellos son distintos a los que se toman en cuenta por el otro.
46.
Debo añadir que tal conclusión me parece asimismo más conforme con la finalidad liberalizadora y de armonización perseguida por la Directiva y expresada en su cuarto considerando. En efecto, si se sigue la solución propuesta por el Gobierno alemán y, por tanto, si se admite que las normas nacionales promulgadas sobre la base del artículo 12, apartado 2, pueden imponer, incluso para los productos para los que está prevista una proporción de dilución, requisitos adicionales con respecto a los indicados en el apartado 1, aquella finalidad podría resultar gravemente perjudicada. En efecto, se llegaría a admitir que, gracias a la amplia discrecionalidad ofrecida por el apartado 2, cualquier legislador nacional puede añadir nuevos límites autónomos adicionales al fijado en el apartado 1, distintos de los previstos por los otros Estados miembros. Ello supondría precisamente vaciar de contenido el objetivo de armonización que la Directiva persigue en este punto.
47. Para hacer frente a la tesis aquí sostenida, no obstante, el Gobierno alemán opone una objeción de carácter lógico‑semántico. En su opinión, si el apartado 2 permitiera a los Estados miembros no restringir, sino ampliar la gama de productos comercializables conforme al apartado 1, y si los apartados 1 y 2 se pudieran aplicar simultáneamente, no se entendería el sentido del apartado 2, puesto que todos los productos autorizables en virtud de este último lo estarían ya conforme al apartado 1.
48. No obstante, la objeción no me parece decisiva. Como ya he dicho antes (véanse los puntos 41 y ss.), las dos disposiciones tienen un objeto y una finalidad distintos. En efecto, cabe pensar en alimentos que puedan ser autorizados en virtud del apartado 2, pero que estén prohibidos por el apartado 1. Piénsese, por ejemplo, en un alimento con 9.000 UI/kg sin reglas para su dilución. Dicho producto, siempre que respete el apartado 3, sería legítimo conforme al apartado 2, párrafo primero, letra a), sin estar comprendido no obstante en el ámbito de aplicación del apartado 1. Ello demuestra que el apartado 2 mantiene un significado normativo autónomo aunque se siga la interpretación propuesta por la Comisión y Denkavit.
49. El Gobierno alemán alega, por último, que su interpretación del artículo 12, apartado 2, es la única capaz de salvaguardar las exigencias de protección de la salud pública y ello justifica las eventuales limitaciones a los efectos liberalizadores perseguidos por el Tratado y por la Directiva. En efecto, si se sigue la interpretación propuesta por la Comisión y Denkavit, observa el Gobierno alemán, las normas nacionales promulgadas en virtud del apartado 2 podrían ser eludidas fácilmente con productos que tuvieran elevados contenidos, pero que serían legítimos con arreglo al apartado 1 en caso de que se previera su dilución en proporciones muy altas.
50. A este respecto, el Gobierno alemán cita como ejemplo un hipotético producto con 1.000.000 UI/kg de vitamina D que deba usarse diluido en una proporción de 1 a 499. El Gobierno alemán considera que tal producto, aun cuando se atuviera a la norma del apartado 1, no podría ser compatible con las exigencias de la salud pública, habida cuenta de que algunos aditivos son especialmente delicados y peligrosos. Cuanto más elevada sea la concentración, indica el Gobierno alemán, más imprevisibles serán las consecuencias de una dosificación errónea.
51. La objeción no parece, sin embargo, plenamente convincente. En primer lugar, en términos generales, cabe observar que las exigencias de protección de la salud pública implicarían, en tal caso, limitaciones a la libre circulación de mercancías y por tanto, según los conocidos criterios interpretativos sostenidos al respecto por una reiterada jurisprudencia, deberían ser invocadas con mucha cautela, por cuanto constituyen un motivo de excepción a un principio cardinal del mercado común, lo cual no sucede en el presente asunto, teniendo en cuenta, entre otras cosas, que los temores del Gobierno alemán resultan demasiado genéricos en lo que se refiere a la indicación de los posibles riesgos.
52. Pero, a parte de esto, procede observar que de ser cierto que el apartado 2 ha sido dictado para evitar el riesgo alegado por dicho Gobierno, no se entiende por qué la disposición sólo expresa esa finalidad con respecto a los antibióticos, a la vitamina D y a los factores de crecimiento [véase el apartado 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva]. El Gobierno alemán tampoco ofrece explicación alguna sobre dicha limitación. Pero aunque se pretenda seguir la tesis del Gobierno alemán, resulta difícil de comprender, como subraya acertadamente el órgano jurisdiccional de remisión, en qué sentido puede ser más peligroso admitir la comercialización de un producto que contiene 16.000 UI/kg de vitamina, cuando la legislación alemana autoriza alimentos que contienen hasta 200.000 UI/kg [véanse los artículos 17 bis, apartado 3, número 2, letra d), del FMV, que ejecuta el artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva].
53. Por lo demás, me parece que en cuanto al nivel de protección de la salud pública, existe una convergencia sustancial entre la norma del apartado 1 y la del apartado 2 del artículo 12. El apartado 3 de esta disposición prescribe, en efecto, que en caso de recurrir al apartado 2, el alimento habrá de presentar características de composición que garanticen que queda prácticamente excluida la posibilidad de que se rebasen los contenidos en aditivos fijados para los piensos compuestos completos o de que se desvíe el alimento hacia otras especies animales. De ello cabe deducir que los alimentos autorizados por el apartado 2 deben ser de tal naturaleza que, en sustancia, la dilución se produzca de modo natural. (8)
54. Ello significa en última instancia, como señala la Comisión, que el contenido de vitamina D en el pienso compuesto completo exigido, por el apartado 2 en relación con el apartado 3 del artículo 12, no es distinto del exigido en el apartado 1. Se trata sólo de dos modos diferentes (uno relativo al alimento en forma diluida y el otro relativo al alimento en forma pura) de llegar al mismo resultado.
55. En definitiva, me parece, por tanto, que las alegaciones formuladas por el Gobierno alemán no consiguen refutar la tesis propuesta por Denkavit y la Comisión.
56. Propongo, por tanto, al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión que el artículo 12, en relación con lo dispuesto en el artículo 19 de la Directiva 70/524/CEE en su versión modificada por la Directiva 84/587/CEE del Consejo, de 29 de noviembre de 1984, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida con la que un Estado miembro prohíbe la comercialización en su territorio de un pienso complementario para animales, legalmente producido en otro Estado miembro conforme al artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva, como consecuencia de su contenido de vitamina D.
C. Sobre la tercera cuestión
57. Mediante esta cuestión, el Bundesverwaltungsgericht pregunta si la valoración de la legalidad de la prohibición de comercialización del producto controvertido puede depender del uso diferente, por los Estados miembros de que se trata (es decir, Alemania y Países Bajos), de la opción legislativa ofrecida por el artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra b) de la Directiva. En otras palabras, pregunta si un producto que se ha comercializado en un Estado miembro en virtud de normas de ejecución de dicha disposición de la Directiva puede ser prohibido en otro Estado miembro que no ha hecho uso o que ha hecho un uso distinto de la opción legislativa ofrecida por tal disposición, decidiendo así no autorizar el producto de que se trata.
58. La cuestión me parece, sin embargo, meramente hipotética puesto que se basa en el presupuesto de que el producto controvertido ha sido comercializado en los Países Bajos conforme a la normativa neerlandesa promulgada al amparo del artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra b). El propio Gobierno neerlandés ha declarado, sin embargo, en respuesta a una pregunta concreta del Tribunal de Justicia, que el producto controvertido ha sido comercializado en los Países Bajos con arreglo al apartado 1 del artículo 12 y esta afirmación no ha sido discutida por ninguna de las partes.
59. En estas circunstancias, considero que la cuestión resulta hipotética, como he dicho, y carece de pertinencia para la solución de la controversia de que se trata, de modo que estimo que el Tribunal de Justicia no debe dar una respuesta al respecto. (9)
D. Sobre la primera cuestión
60. Pasando, por último, al examen de la primera cuestión prejudicial, procede recordar que el órgano jurisdiccional pregunta si las disposiciones pertinentes del FMV (y, en particular, el artículo 17 bis, apartado 3, número 1), que prohíben el producto controvertido por su contenido de vitamina D, deben examinarse a la luz de los artículos 28 CE y 30 CE.
61. Para ello, debo señalar en primer lugar que, según una reiterada jurisprudencia, cuando una directiva introduce una armonización parcial, las normas de un Estado miembro que limitan la importación de mercancías de otros Estados miembros deben examinarse también a la luz de los artículos 28 CE y 30 CE. (10)
62. Por tanto, en rigor, tal cuestión sólo tiene razón de ser si se considera que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva debe interpretarse en el sentido propuesto por el Gobierno alemán, es decir, en el sentido de que esa disposición deja a cada Estado miembro la posibilidad de prever, como excepción al apartado 1, requisitos más restrictivos para la comercialización de alimentos que contienen determinados aditivos.
63. En tal caso, en efecto, habría que considerar que la armonización perseguida por la Directiva no es completa y deja, por tanto, márgenes de libertad a los Estados miembros. Se plantearía entonces el problema de valorar si los requisitos más restrictivos eventualmente previstos por una legislación nacional son compatibles con los artículos 28 CE y 30 CE.
64. Sin embargo, la interpretación del artículo 12 por mí propuesta llega, como se ha visto, a la conclusión opuesta, es decir que las disposiciones restrictivas como las del presente asunto son contrarias a la Directiva. Por consiguiente, resulta superfluo determinar si esa norma es contraria también a los artículos 28 CE y 30 CE y, en consecuencia, no es necesario ya responder a la cuestión ahora examinada.
65. Meramente en aras de una escrupulosa exhaustividad, no obstante, procede recordar que el artículo 28 CE prohíbe las restricciones cuantitativas a la exportación entre Estados miembros, así como todas las medidas de efecto equivalente, es decir cualquier medida que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario. (11) Pues bien, parece que el artículo 17 bis, apartado 3, número 1, del FMV está comprendido precisamente en la prohibición del artículo 28 CE, puesto que establece requisitos para las mercancías legalmente producidas y comercializadas en otro Estado miembro, limitando por tanto su circulación. (12)
66. Es cierto que el artículo 30 CE establece una excepción para las restricciones a la importación y las medidas de efecto equivalente justificadas, entre otras, por razones de protección de la salud y vida de las personas y animales, siempre que no constituyan un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros. No obstante, como se ha indicado anteriormente, el Gobierno alemán no ha aportado ninguna prueba convincente de que el artículo 17 bis, apartado 3, número 1, del FMV tenga la finalidad de proteger exigencias de salud pública (véanse los puntos 51 y ss.).
67. En el supuesto que aquí se considera, por tanto, incumbe en su caso al órgano jurisdiccional nacional, sobre la base de los elementos de los que tenga conocimiento, apreciar si tal disposición puede estar justificada de otro modo por esas (u otras) exigencias y, en tal caso, conforme a la conocida jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si no es desproporcionada o discriminatoria.
68. Pero, como ya he dicho, no considero que en el caso de autos sea necesaria esa verificación, puesto que la cuestión está ya resuelta, en mi opinión, sobre la base de la Directiva.
V. Conclusión
69. En conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Bundesverwaltungsgericht que el artículo 12, en relación con lo dispuesto en el artículo 19 de la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, en su revisión modificada por la Directiva 84/587/CEE del Consejo de 29 de noviembre de 1984, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida con la que un Estado miembro prohíbe la comercialización en su territorio de un pienso complementario para animales, legalmente producido en otro Estado miembro conforme al artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva, como consecuencia de su contenido de vitamina D.
(1) .
(2)
–	DO L 270, p. 1; EE 03/04, p. 82.
(3)
– Unidades internacionales.
(4)
–	En efecto, 16.000 : (1+7) = 2.000
(5)
–	Adviértase, por otra parte, que la versión italiana dice: «a condizione che la percentuale
non superi», mientras que en otras lenguas se habla de contenido; por ejemplo, la versión francesa dice «à condition que leur teneur
ne dépasse pas» y en la versión alemana se lee «wenn (…) der Gehalt
folgende Werte nicht übersteigt» (el subrayado es mío).
(6)
–	Véanse los apartados 2 y 3 del artículo 17 bis
del FMV que disponen «sin perjuicio de lo previsto en el apartado 3» y «como excepción al apartado 2».
(7)
–	El subrayado es mío.
(8)
–	Se puede pensar, por ejemplo, en el caso de un alimento que los animales sólo coman si está diluido o un alimento que, si se come en forma pura, dé sed a los animales.
(9)
–	Para una hipótesis análoga, veáse por ejemplo el auto de 23 de marzo de 1995, Saddik (C‑458/93, Rec. p. I‑511), apartados 17 y 18.
(10)
–	Véanse las sentencias de 3 de octubre de 1985, Comisión/Alemania (28/84, Rec. p. 3097), apartado 25; de 14 de junio de 1988, Dansk Denkavit/Landbrugsministeriet (29/87, Rec. p. 2965), apartado 19; y de 12 de octubre de 2000, Ruwet (C‑3/99, Rec. p. I‑8749), apartado 42.
(11)
–	Sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837), apartado 5.
(12)
–	Sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe‑Zentral, («Cassis de Dijon»), (120/78, Rec. p. 649).