РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти състав)
16 април 2015 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Член 4, параграф 2, трето тире — Изключение във връзка със защитата на целите на дейностите по разследване — Регламент (ЕО) № 1367/2006 — Член 6, параграф 1 — Подробно становище на Комисията по проект за постановление относно годишната декларация за вещества, съществуващи под формата на наночастици, за който е отправено уведомление до Комисията от френските власти съгласно разпоредбите на Директива 98/34/ЕО — Отказ на достъп“
По дело T‑402/12
Carl Schlyter, с местожителство в Линшьопинг (Швеция), за когото се явяват O. Brouwer и S. Schubert, адвокати,
жалбоподател,
подпомаган от
Република Финландия, за която се явява S. Hartikainen, в качеството на представител,
и от
Кралство Швеция, представлявано първоначално от A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, C. Stege, S. Johannesson и H. Karlsson, впоследствие от А. Falk, С. Meyer-Seitz, U. Persson, E. Karlsson, L. Swedenborg и C. Hagerman, в качеството на представители,
встъпили страни,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват P. Costa de Oliveira, A. Tokár и C. Zadra, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Френска република, за която се явяват B. Beaupère-Manokha, D. Colas и F. Fize, в качеството на представители,
встъпила страна,
с предмет искане за отмяна на решението на Комисията от 27 юни 2012 г., с което в срока на изчакване е отказан достъп до нейното подробно становище по проект за постановление относно съдържанието и условията за представяне на годишната декларация за вещества, съществуващи под формата на наночастици (2011/673/F), за който ѝ е отправено уведомление от френските власти съгласно Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207), изменена с Директива 98/48/EО на Европейския парламент и на Съвета от 20 юли 1998 г. (ОВ L 217, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 282),
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав),
състоящ се от: M. Prek, председател, I. Labucka (докладчик) и V. Kreuschitz, съдии,
секретар: M. N. Rosner, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 15 януари 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
По приложимата правна уредба и практическото ѝ прилагане
1        Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207), изменена с Директива 98/48/EО на Европейския парламент и на Съвета от 20 юли 1998 г. (ОВ L 217, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 282), е озаглавена: „Директива на Европейския парламент и Съвета, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество“ и урежда процедура за обмяна на информация между държавите членки и Европейската комисия относно националните инициативи за технически стандарти и регламенти, от една страна, и относно услугите на информационното общество, от друга страна.
2        Уведомяването на Комисията за всеки проект за технически регламент, насочен към регламентирането на стоките и услугите, които попадат в приложното поле на Директива 98/34, е по принцип задължително (член 8, параграф 1 от посочената директива).
3        На практика Комисията отговаря за изпращането на посочения проект на всяка от държавите членки и за включването му в публична база данни, наречена TRIS (Technical Regulations Information System — Информационна система за техническите регламенти). Тези текстове са изцяло достъпни за икономическите оператори и гражданите на Европейския съюз.
4        Всеки проект, за който е отправено уведомление, трябва да бъде разгледан от държавите членки, Комисията и икономическите оператори, за да се установят потенциално протекционистичните елементи и да се предприемат действия за отстраняването им.
5        За да се даде възможност за извършване на посоченото разглеждане, трябва по принцип да изтекат не по-малко три месеца от уведомлението за проекта за технически регламент до неговото приемане. В рамките на този срок на изчакване Комисията и държавите членки, които смятат, че проектът създава необосновани пречки за свободното движение на стоки, за свободното движение на услуги или за свободата на установяване на операторите на услуги, могат да представят бележки или подробни становища пред отправилата уведомление държава членка. С изразяването на подробно становище посоченият срок на изчакване се продължава с няколко месеца в зависимост от предмета на проекта за технически регламенти (вж. член 9, параграфи 1 и 2 от Директива 98/34).
6        Заинтересованата държава членка по принцип изготвя доклад до Комисията за действията, които възнамерява да предприеме относно изразените от последната подробни становища, и Комисията прави коментар на тези действия (вж. член 9, параграф 2 от Директива 98/34).
По разглежданата процедура за уведомяване
7        На 29 декември 2011 г. френските власти уведомяват Комисията съгласно член 8, параграф 1 от Директива 98/34 за проект за постановление относно съдържанието и условията за представяне на годишната декларация за вещества, съществуващи под формата на наночастици, прието в съответствие с членове R. 523‑12 и R. 523‑13 от Code de l’environnement [Кодекс за околната среда] (наричан по-нататък „проектът за постановление“).
8        Съгласно член 9, параграф 1 от Директива 98/34 тримесечният срок на изчакване, считано от получаване от Комисията на предвиденото в член 8, параграф 1 от посочената директива уведомление, е започнал да тече на 30 декември 2011 г. През март 2012 г. в рамките на този срок на изчакване Федерална република Германия прави искане и въз основа на него получава допълнителна информация от френските власти относно проекта за постановление.
9        На 30 март 2012 г. Комисията издава подробно становище, вследствие на което съгласно член 9, параграф 2, второ тире от Директива 98/34 първоначалният срок на изчакване се продължава с още три месеца. На 2 април 2012 г. Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия също представя своите бележки относно проекта за постановление съгласно член 8, параграф 2 от посочената директива. Френските власти отговарят на бележките на Обединеното кралство на 6 юни 2012 г.
10      С писмо от 16 април 2012 г., т.е. в рамките на срока на изчакване, жалбоподателят, г‑н Carl Schlyter, отправя заявление за достъп до подробното становище на Комисията, посочено в точка 9 по-горе.
11      С писмо от 7 май 2012 г. Комисията отхвърля заявлението за достъп от 16 април 2012 г., като се позовава на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), и приема, че не е възможен частичен достъп, тъй като целият документ се обхваща от посоченото изключение. Освен това Комисията смята, че не е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на документа при обстоятелствата в конкретния случай.
12      На 29 май 2012 г., жалбоподателят отправя до Комисията на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 потвърдително заявление, с което иска от нея да преразгледа позицията си.
13      С писмо от 27 юни 2012 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Комисията отхвърля потвърдителното заявление на жалбоподателя по съображенията, изложени по-долу в точки 14—16.
14      В точка 3 от обжалваното решение, озаглавена „Защита на целите на дейностите по разследване“, Комисията приема, че оповестяването на разглежданото подробно становище би засегнало защита на целите на дейностите по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
15      В точка 4 от обжалваното решение, озаглавена „Частичен достъп“, Комисията приема, че това се отнася за целия документ, за който е поискан достъп, което изключва всякакво частично оповестяване съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001.
16      В точка 5 от обжалваното решение, озаглавена „По-висш обществен интерес от оповестяването“, Комисията приема, че не е налице по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2, in fine от Регламент № 1049/2001, който все пак да обосновава оповестяването на документа.
17      Срокът на изчакване относно проекта за постановление изтича на 2 юли 2012 г. На 16 юли 2012 г. Френската република отговаря на подробното становище на Комисията. На 26 юли 2012 г. Комисията отправя искане до френските власти да ѝ представят изменения проект за постановление, което последните правят на същия ден.
18      На 6 август 2012 г. в съответствие с членове R. 523‑12 и R. 523‑13 от Code de l’environnement (JORF № 0185 от 10 август 2012 г., стр. 13166) Френската република приема постановлението относно съдържанието и условията за представяне на годишната декларация за вещества, съществуващи под формата на наночастици. Комисията е уведомена за постановлението на 22 август 2012 г.
19      На 25 октомври 2012 г., след като приключва разглеждането на постановлението и решава, че няма основание да започне производство за установяване на неизпълнение на задължение срещу Френската република, Комисията изпраща на жалбоподателя копие от разглежданото подробно становище.
Производство и искания на страните
20      На 6 септември 2012 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
21      На 30 ноември 2012 г. Комисията представя писмената си защита. Тя посочва по-специално че предметът на жалбата е отпаднал, след като на жалбоподателя е изпратен документът, за който той е поискал предоставяне на достъп, тъй като жалбоподателят вече няма интерес от отмяната на обжалваното решение. Комисията приканва Общия съд да приеме, че липсва основание за произнасяне по жалбата.
22      С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 23 ноември 2012 г., Френската република е поискала да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. В становището си, представено на 19 декември 2012 г., жалбоподателят не е повдигнал възражения срещу встъпването ѝ. Комисията не е подала становище в определения срок.
23      С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 21 и 14 декември 2012 г., Република Финландия и Кралство Швеция са поискали да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателя. В становището си жалбоподателят не е повдигнал възражения срещу встъпването им. Комисията не е подала становище в определения срок.
24      С определение от 7 февруари 2013 г. председателят на трети състав на Общия съд уважава молбите за встъпване.
25      Френската република, Република Финландия и Кралство Швеция подават изявления при встъпване, по които страните представят становища в определените срокове.
26      След промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в четвърти състав, на който съответно е разпределено настоящото дело.
27      Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (четвърти състав) решава да открие устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия по член 64 от Процедурния правилник поставя на страните писмен въпрос. Те отговарят на въпроса в определения срок.
28      Устните състезания и отговорите на главните страни и на встъпилите страни на устно поставените от Общия съд въпроси са изслушани в откритото съдебно заседание на 15 януари 2014 г.
29      Жалбоподателят иска Общия съд:
–        да отмени обжалваното решение,
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, включително тези на евентуалните встъпили страни.
30      Република Финландия иска Общият съд:
–        да отмени обжалваното решение,
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, направени от жалбоподателя.
31      Кралство Швеция иска Общият съд да отмени обжалваното решение.
32      Комисията, подпомагана от Френската република, иска Общият съд:
–        да отхвърли жалбата,
–        да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
33      На съдебното заседание, в отговор на въпрос на Общия съд относно искането на Комисията да се установи, че липсва основание за произнасяне по жалбата, тъй като след предоставянето на документа, за който е поискан достъп, жалбоподателят изгубил всякакъв интерес от решаването на делото, Комисията, подкрепяна от Френската република, приема, че жалбоподателят има интерес от разрешаването на спора, и вследствие на това оттегля искането си да се установи, че жалбата е недопустима, което е отбелязано в протокола за съдебното заседание.
От правна страна
34      В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква три основания. Първото основание е наличието на грешки при прилагането на правото и явни грешки в преценката при прилагането на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 и на член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126). Второто основание е наличието на грешка при прилагане на правото и явна грешка в преценката, както и липсата на мотиви за прилагането на критерия за по-висш обществен интерес, предвиден в член 4, параграф 2, in fine от Регламент № 1049/2001 и в член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006. Третото основание е наличието на грешка при прилагане на правото и явна грешка в преценката, както и липсата на мотиви за прилагането на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001.
35      В рамките на първото основание, на първо място, основните въпроси, по които има спор между страните, се отнасят до това дали разглежданото подробно становище, издадено в предвидената в Директива 98/34 процедура, попада в приложното поле на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, съгласно който институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит. На второ място, страните спорят по въпроса дали предвид естеството на посоченото подробно становище е можело в срока на изчакване Комисията да се основава на обща презумпция в съответствие с член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, тълкуван с оглед на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006, съгласно която оповестяването на посоченото становище би засегнало тези цели.
36      Съгласно съображение 3 от Директива 98/34, за да се насърчи доброто функциониране на вътрешния пазар, следва да бъде осигурена възможно най-голяма прозрачност по отношение на националните инициативи за създаване технически стандарти или регламенти.
37      Съгласно постоянната съдебна практика Директива 98/34 има за цел чрез превантивен контрол да защитава свободното движение на стоки и услуги, както и свободата на установяване на операторите на услуги, които са едни от крайъгълните камъни на Европейския съюз, и този контрол е полезен, доколкото посочените в тази директива технически регламенти биха могли да създават пречки за търговията със стоки между държавите членки, а тези пречки са недопустими, освен ако не са необходими за изпълнението на императивни изисквания, въведени с оглед на общ интерес (вж. в този смисъл решения от 8 септември 2005 г., Lidl Italia, C‑303/04, Rec, EU:C:2005:528, т. 22, от 15 април 2010 г., Sandström, C‑433/05, Сб., EU:C:2010:184, т. 42 и от 9 юни 2011 г., Intercommunale Intermosane и Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Сб., EU:C:2011:382, т. 10).
38      Тъй като задължението за уведомяване, предвидено в член 8, параграф 1, първа алинея от Директива 98/34, представлява съществено средство за осъществяване на посочения в точка 37 по-горе превантивен контрол, той би бил много по-ефективен, ако тази директива се тълкува в смисъл, че неизпълнението на задължението за уведомяване представлява съществено процесуално нарушение, което може да доведе до неприложимостта на съответните технически регламенти, така че те да не могат да бъдат противопоставени на частноправните субекти (решения Lidl Italia, точка 37 по-горе, EU:C:2005:528, т. 23 и Sandström, точка 37 по-горе, EU:C:2010:184, т. 43).
39      В хода на предвидената в Директива 98/34 процедура Комисията може да издаде подробно становище, в което да посочи съображенията си, за да предупреди отправилата уведомление държава членка за потенциалните пречки за търговията, които може да създаде правна уредба, която не е необходима и е непропорционална по отношение на преследваната цел. В случай на несъвместимост с правилата на Договора отправилата уведомление държава членка има възможност за избор, но не и задължение, да измени проекта, за който е отправила уведомление. Въпреки това отправилата уведомление държава членка трябва да изготви доклад до Комисията за действията, които възнамерява да предприеме относно подробното становище на последната, която прави коментар на тези действия (вж. член 9, параграф 2 от Директива 98/34).
40      В обжалваното решение Комисията е обосновала прилагането в конкретния случай на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, като е приела, че в срока на изчакване публичното оповестяване на разглежданото подробно становище би разколебало готовността на Френската република да ѝ сътрудничи в атмосфера на взаимно доверие и по този начин би застрашило постигането на целта на нейната оценка, а именно да се осигури спазването на правото на Съюза (точка 3, четвърта алинея от обжалваното решение).
41      Изключението, предвидено в член 4, параграф 2 трето тире от Регламент № 1049/2001, се прилагало към предвидената в Директива 98/34 процедура, тъй като тази разпоредба обхваща дейностите по разследване, извършвани от Комисията по-специално в рамките на ролята ѝ на пазител на Договорите (точка 3, пета алинея от обжалваното решение). Тази позиция се основава на аналогия между, от една страна, предвидената в Директива 98/34 процедура, и от друга страна, производството за установяване на неизпълнение на задължения, предвидено в член 258 ДФЕС и производството в областта на държавните помощи, предвидено в член 108 ДФЕС (точка 3, от шеста до осма алинея от обжалваното решение).
42      Освен това, тъй като предвидената в Директива 98/34 процедура можело потенциално да доведе до иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу отправилата уведомление държава членка, оповестяването на подробното становище в срока на изчакване можело да навреди на последващите обсъждания между страните (точка 3, девета алинея от обжалваното решение).
43      За целите на отмяната на обжалваното решение жалбоподателят, подкрепян от Република Финландия и Кралство Швеция, поддържа, че член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 не се прилага към предвидената в Директива 98/34 процедура, тъй като последната не може да се счита за „разследване“. Той добавя, че аналогията между, от една страна, предвидената в тази директива процедура, и от друга страна, производството за установяване на неизпълнение на задължения и производството в областта на държавните помощи, на която се позовава Комисията, за да обоснове изключението, посочено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, е неуместна.
44      Според жалбоподателя основната характеристика на едно разследване е, че то може да приключи с констатацията, че разследваният субект е действал или е предложил предприемането на действия по начин, който нарушава правото на Съюза.
45      Жалбоподателят уточнява, че целта на процедурите по „разследване“ е да се подготвят основите на обвързващи решения относно допустимото поведение на техните адресати в съответствие с правото на Съюза и при това положение тези процедури се характеризират с обстоятелството, че на приемащите решения институции са поверени правомощия по разследване.
46      Комисията поддържа, от една страна, че разследването се определя като структурирана процедура, чиято цел е да изясни фактическите и правните обстоятелства, както и съвместимостта им с правото на Съюза, и от друга страна, че обстоятелството, че предвидената в Директива 98/34 процедура има характер на разследване, произтича от факта, че Комисията издава подробно становище, когато има съмнения относно съвместимостта на проект за технически регламент с правото на Съюза, за да прикани съответната държава членка да представи обосновка или да се съобрази с посоченото право.
47      Френската република смята, че по отношение на държавите членки предвидената в Директива 98/34 процедура не представлява обикновена процедура за консултиране и диалог с Комисията, а е процедура, която има обвързващи правни последици. В това отношение Френската република уточнява, че Комисията провежда разследване относно съвместимостта на национална мярка с правото на Съюза, при което се стига до изразяване на позиция от Комисията по този въпрос.
48      В началото следва да се напомни, че както е видно от член 1 от Регламент № 1049/2001, във връзка със съображение 4 от него, целта на този регламент, приет на основание член 255, параграф 2 ЕО, е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите (решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, Сб., EU:C:2013:738, т. 40).
49      Когато от институция се иска оповестяване на документ, тя е длъжна да прецени за всеки конкретен случай дали този документ се обхваща от изключенията от правото на достъп на обществеността до документите на институциите, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл решение от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, Сб., EU:C:2008:374, т. 35).
50      Режимът на изключения, предвиден в член 4 от Регламент № 1049/2001, и по-специално в параграф 2 от посочения член, се основава на претегляне на интересите, които се противопоставят в даден случай, а именно, от една страна, интересите, които би облагодетелствало оповестяването на съответните документи, и от друга страна, тези, които това оповестяване би застрашило. Решението, което се взема по заявление за достъп до документи, зависи от отговора на въпроса на кой интерес трябва да се отдаде предимство в конкретния случай (решение LPN и Финландия/Комисия, точка 48 по-горе, EU:C:2013:738, т. 42).
51      Тези изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, Сб., EU:C:2011:496, т. 75 и цитираната съдебна практика).
52      В случая, с оглед на изложените по-горе съображения, е необходимо произнасяне по въпроса дали, както поддържат Комисията и Френската република, предвидената в Директива 98/34 процедура трябва да се квалифицира като разследване и дали издаването от Комисията на подробно становище в рамките на посочената процедура е част от дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
53      В това отношение следва най-напред да се отбележи, че понятието за разследване се отнася както до всички проучвания, извършени от компетентен орган за установяването на нарушение, така и до процедурата, в която администрацията събира информация и проверява някои факти, преди да вземе решение.
54      По-нататък, следва да се напомни, че в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура Комисията може да издаде подробно становище, в което да приеме, че някои аспекти на проекта за технически регламент могат създадат пречки за свободното движение на стоки, за свободното движение на услуги или за свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар.
55      Все пак подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не е част от процедура, в която администрацията събира информация и проверява някои факти, преди да вземе решение.
56      Всъщност на първо място се налага изводът, че в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура Комисията не събира информация преди издаването на подробно становище.
57      Съображение 5 от Директива 98/34 предвижда, че Комисията трябва да разполага с необходимата информация преди приемането на техническите разпоредби и че за тази цел държавите членки трябва да я уведомят за проектите си в областта на техническите регламенти. Освен това целта на посоченото уведомление, предвидено в член 8, параграф 1 от тази директива, е да позволи на Комисията да има възможно най-пълната информация за всеки проект за технически регламент, що се отнася до съдържанието му, до неговия обхват и до общия му контекст, за да може да упражни по възможно най-ефикасния начин правомощията, които са ѝ предоставени със същата директива (вж. по аналогия решение от 7 май 1998 г., Комисия/Белгия, C‑145/97, Rec, EU:C:1998:212, т. 12 и цитираната съдебна практика).
58      На второ място, ако въз основа на информацията, изпратена от отправилата уведомление държава членка, Комисията провери някои факти, тя не взема решение, а евентуално издава становище с необвързващ и междинен характер. Всъщност издаването на подробно становище е само резултат от извършения от Комисията анализ на проекта за технически регламент, вследствие на който Комисията приема, че някои аспекти на проекта за технически регламент могат създадат пречки за свободното движение на стоки, за свободното движение на услуги или за свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар (вж. член 9, параграф 2 от Директива № 98/34). Освен това посоченото подробно становище не отразява непременно окончателната позиция на Комисията, тъй като след издаването му съответната държава членка изготвя доклад до Комисията за действията, които възнамерява да предприеме относно подробното становище, а Комисията прави коментар на тези действия.
59      Подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не е и резултат от проучвания, извършени от компетентен орган за установяването на нарушение.
60      Всъщност по естеството си проектът за технически регламент е подготвителен текст, който може да бъде поправян и изменян. Докато не се приеме посоченият технически регламент, той не може да нарушава правилата, уреждащи свободното движение на стоки, свободното движение на услуги или свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар.
61      Следователно държавата членка, адресат на това становище, не може да носи отговорност за нарушение на правото на Съюза, тъй както към момента на издаването на подробното становище на основание Директива 98/34 националният технически регламент съществува само като проект (в този смисъл и по аналогия вж. определение от 13 септември 2000 г., Комисия/Нидерландия, C‑341/97, Rec, EU:C:2000:434, т. 18 и 19). Противното разбиране би довело до това подробното становище да се счита за поставено под условие официално уведомително писмо, чието съществуване да зависи от действията, които би предприела съответната държавна членка по посоченото становище. Изискванията за правна сигурност, присъща на всяко производство, по което може да възникне спор, не допускат подобна несигурност (в този смисъл и по аналогия вж. определение Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, EU:C:2000:434, т. 20).
62      Обстоятелството, че Директива 98/34 предвижда, че както Комисията, така и държавите членки могат да издадат подробно становище по проекта за технически регламент на отправилата уведомление държава членка, потвърждава, че издаването на подробно становище от Комисията не е част от дейност по проучване, извършвана от нея за установяването на нарушение. Всъщност държавите членки могат само да посочат нарушение на правилата на Съюза от друга държава членка, но не могат да приемат мотивирано становище, с което Комисията формално обявява, че според нея е налице нарушение. Подробното становище обаче, независимо дали е прието от Комисията или от държава членка, е само форма на посочване на потенциален конфликт между проекта за технически регламент и правото на Съюза в областта на свободното движение на стоки, свободното движение на услуги или свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар.
63      Следователно подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не е част от дейност по разследване, тъй като не съставлява решение за установяване на нарушение, доколкото става въпрос за първоначално изразяване на позиция от Комисията с временен и консултативен характер въз основа на анализа на проект за технически регламент, за който е изпратено уведомление, като така се дава възможност на отправилата уведомление държава членка да измени посочения проект преди приемането му.
64      Предвид изложеното по-горе няма основание да се поддържа, че подробно становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, е част от дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
65      По съображенията, посочени в точки 55 и 59 по-горе, подходът на Комисията да приравнява или съпоставя по аналогия предвидената в Директива 98/34 процедура с производствата за установяване на неизпълнение на задължения и за контрол върху държавните помощи, не може да обоснове отказа на достъп до разглежданото подробно становище, тъй като вследствие на посочените производства Комисията приема решение, с което слага край на задълбочено разследване, като евентуално установява неизпълнение от държава членка на задълженията ѝ или несъвместимостта на помощ с вътрешния пазар.
66      Що се отнася до изтъкнатите от Комисията доводи, че оповестяването на разглежданото подробно становище в срока на изчакване би разколебало готовността на съответната държава членка да ѝ сътрудничи в атмосфера на взаимно доверие и по този начин би застрашило постигането на целта на нейната оценка, а именно да се осигури спазването на правото на Съюза (вж. точка 3, четвърта алинея от обжалваното решение), трябва да се отбележи следното.
67      Както е видно от съображение 5 от Директива 98/34, целта на уведомяването за проектите за технически регламент и оценката им е да се предвиди сътрудничество между Комисията и държавите членки, както и между самите държави членки, за да се даде възможност да се открият евентуални пречки за търговията и да се вземат необходимите мерки, за да се гарантира, че съответстващите им мерки няма да влязат в сила или че ще бъдат съобразени с правото на Съюза (в този смисъл и по аналогия вж. решение от 30 април 1996 г., CIA Security International, C‑194/94, Rec, EU:C:1996:172, т. 40, 41 и 50).
68      При все това от целта на процедурата, предвидена в Директива 98/34, за сътрудничество между Комисията и държавите членки, както и между самите държави членки, последната заключава неправилно, че оповестяването на разглежданото подробно становище в срока на изчакване би разколебало готовността на отправилата уведомление държава членка да ѝ сътрудничи в атмосфера на взаимно доверие и по този начин би застрашило постигането на целта на нейната оценка, а именно да се осигури спазването на правото на Съюза (вж. точка 3, четвърта алинея от обжалваното решение).
69      Всъщност следва да се отбележи, на първо място, че Директива 98/34 предвижда задължение за държавите членки, които възнамеряват да приемат технически регламенти, попадащи в приложното поле на посочената директива, да сътрудничат както на Комисията, така и на другите държави членки.
70      На практика по силата на членове 8 и 9 от Директива 98/34 държавите членки имат, първо, задължението да отправят уведомление за всички проекти за технически регламенти, които попадат в приложното поле на посочената директива, второ, задължението да отложат приемането на посочените проекти с не по-малко от три месеца, и трето, когато Комисията издаде подробно становище, задължението да изготвят доклад до нея за действията, които възнамеряват да предприемат по това подробно становище.
71      По този начин сътрудничеството между Комисията и съответната държава членка, състоящо се в уведомяване и запознаване с намеренията относно подробните становища, не зависи от волята за сътрудничество на отправилата уведомление държава членка, а е предвидено като задължение по силата на Директива 98/34, така че оповестяването на подробно становище на Комисията по принцип не може да засегне посочената воля за сътрудничество на съответната държава членка в рамките на процедурата за уведомяване.
72      На второ място следва да се напомни, че подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, е обстоятелство, което ще бъде взето предвид от националния законодател при приемането на проекта за технически регламент. Съгласно постоянната съдебна практика обаче възможността за гражданите да се запознаят с основите на законодателната дейност е условие за ефективното упражняване от страна на последните на демократичните им права (вж. по аналогия решение Швеция и Turco/Съвет, точка 49 по-горе, EU:C:2008:374, т. 46 и решение от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, Сб., EU:C:2013:671, т. 33). В това отношение необходимостта да се гарантира готовността на отправила уведомление държава членка да сътрудничи на Комисията в атмосфера на взаимно доверие не представлява легитимно основание за ограничаването на прозрачността в процеса на приемането на технически регламент.
73      На трето място трябва да се напомни и че в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура подробното становище на Комисията относно проект за технически регламент, за който е уведомена, се приема на етап, който предхожда приемането на посочения технически регламент.
74      Не може да се приеме обаче, че при възможно оповестяване на подробно становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, би била разколебана готовността за сътрудничество на отправилата уведомление държава членка в рамките на предвидената в същата директива процедура. Всъщност, наред с обстоятелството, че Директива 98/34 задължава отправилата уведомление държава членка да окаже сътрудничество (вж. точки 68—70 по-горе), следва да се отбележи и че фактът, че подробно становище е оповестено публично, представлява стимул за посочената държава членка надлежно да го вземе предвид. Действително, при положение че бъде оповестена евентуалната несъвместимост с правото на Съюза, посочена в подробното становище, това допълнително ще подтикне същата държава членка да изложи мотивите, поради които смята, че предвижданият технически регламент не създава пречка за свободното движение на стоки, за свободното движение на услуги или за свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар, или да измени проекта си за технически регламент, за да го съобрази с правото на Съюза.
75      Следователно, противно на твърдението на Комисията, оповестяването на подробно становище в срока на изчакване позволява да се укрепи сътрудничеството между Комисията, съответната държава членка и другите държави членки.
76      Във всички случаи Общият съд следва да напомни, че когато институция реши да откаже достъп до документ, чието оповестяване е било поискано, тя по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключение, на което тази институция се позовава (решение от 6 декември 2012 г., Evropaïki Dynamiki/Комисия, T‑167/10, EU:T:2012:651, т. 64). В случая обаче Комисията не е посочила конкретно и действително по какъв начин оповестяването на подробното становище в срока на изчакване може да засегне волята за сътрудничество на Френската република. Необосновано е твърдението, изтъкнато от Френската република в съдебното заседание, че не трябва да се подценява дестабилизиращото действие на обстоятелството, че потенциалните критики на Комисията към проекта за технически регламент, за който е отправено уведомление, са оповестени публично, преди държавата членка да е имала възможност да отговори на тези критики. Френската република не е посочила по-специално коя инстанция би била дестабилизирана неоправдано поради факта, че публично е оповестено подробно становище на Комисията относно съвместимостта на проект за технически регламент с някои аспекти на правото на Съюза.
77      Накрая, не може да бъде приет и доводът на Комисията, че оповестяването в срока на изчакване на подробното становище, което е издала в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, може да навреди на последващите обсъждания между страните (точка 3, девета алинея от обжалваното решение), тъй като посочената процедура може потенциално да доведе до иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу отправилата уведомление държава членка.
78      Всъщност следва да се отбележи, че естеството на упражнявания от Комисията контрол в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура се различава съществено от производството за установяване на неизпълнение на задължения. Предвидената в Директива 98/34 процедура за уведомяване е пример за контрол ex ante, чиято цел е да се гарантира, че проектите за технически регламенти, които държавите членки възнамеряват да приемат, са в съответствие с правото на Съюза. В това отношение следва да се напомни, че Комисията решава да издаде подробно становище само в случаите, когато предвижданата национална мярка би могла евентуално да създаде пречки за свободното движение на стоки, за свободното движение на услуги или за свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар, за да може те да бъдат преодолени още при появата им. Следователно в рамките на посочения срок съответната държава членка не може да носи отговорност за каквото и да било нарушение на правото на Съюза, тъй като самият предмет на тази процедура е да се предотврати евентуална несъвместимост между проекта за технически регламент и правото на Съюза. Следователно изразяването на позиция от Комисията не може да бъде обвързващо и да бъде насочено към санкциониране на определено поведение.
79      За разлика от това производството за установяване на неизпълнение на задължения е класически пример за контрол ex post, който се изразява в контролирането на националните мерки, след като вече са приети от държавите членки и чиято цел е да се възстанови спазването на правния ред (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Alber по дело Комисия/Франция, C‑230/99, Rec, EU:C:2000:603, т. 28). Несъмнено е вярно, че в досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения е предвидена фаза на диалог между Комисията и съответната държава членка. Целта обаче е да се уреди доброволно спорът между Комисията и съответната държава членка, а при липса на такова уреждане на спора — да се предвиди възможност за сезиране на Съда поради несъвместимост на национална мярка, която е влязла в сила и поражда правно действие във вътрешния пазар.
80      В това отношение следва да се напомни, че подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не представлява официално уведомително писмо, тъй като на този етап от процедурата формално изобщо не е налице спор между Комисията и съответната държава членка. Всъщност, тъй като техническият регламент съществува едва като проект, евентуалната му несъвместимост с правото на Съюза, която е посочена от Комисията в подробното становище, не се е проявила и в този смисъл е само хипотетична.
81      Освен това позицията на Комисията, изразена в подробното становище, което тя издава в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, има временен характер, в смисъл че съгласно член 9 от същата директива става въпрос за първоначално изразяване на позиция на Комисията по някои аспекти, които могат евентуално да създадат пречки за свободното движение на стоки, за свободното движение на услуги или за свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар, с което се започва диалог между Комисията и въпросната държава членка (вж. член 9, параграф 2 от Директива 98/34). Временният характер на това подробно становище не допуска възможност то да навреди на последващо обсъждане в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения. Всъщност производството за установяване на неизпълнение на задължения предполага, на първо място, Комисията да заяви позицията си в официалното уведомително писмо. Доколкото позицията на Комисията не е заявена, тя не може да навреди на преговорите.
82      От друга страна, Комисията не е изложила причината, поради която обстоятелството, че официалното уведомително писмо в производство за установяване на неизпълнение на задължения възпроизвежда твърдени нарушения на правото на Съюза, подобни на посочените в подробното становище, което тя издава в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, би изменило естеството и протичането на производството за установяване на неизпълнение на задължения и би навредило на евентуални преговори между Комисията и въпросната държава членка. В това отношение Общият съд отбелязва, че оповестяването на подробното становище не позволява на трети лица спрямо производството за установяване на неизпълнение на задължения, каквото лице е жалбоподателят, да се запознаят със съдържанието на официалното уведомително писмо. Последният може най-много да направи предположение за съдържанието на това писмо въз основа на подробното становище. При все това подобно предположение от трето лице относно производството за установяване на неизпълнение на задължения не може да измени естеството, предмета или протичането на посоченото производство. Освен това Комисията не е изложила причината, поради която наличието на предположения на трети лица за позицията ѝ относно съвместимостта на технически регламент с правото на Съюза в областта на свободното движение на стоки, свободното движение на услуги и свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар би навредило на евентуалните ѝ преговори със съответната държава членка.
83      От всичко изложено по-горе следва, че с оглед на съдържанието му и на контекста, в който е изготвено, подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не е част от дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Следователно, като се е позовала на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, за да откаже оповестяването на разглежданото подробно становище, Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото.
84      При условията на евентуалност следва да се подчертае, че дори в хипотезата, при която подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, е част от дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, предвиденото в тази разпоредба изключение е насочено към защита не на дейностите по разследване като такива, а на целта на тези дейности (вж. в този смисъл решения от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, Rec, EU:T:2006:190, т. 52 и от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия, T‑59/09, Rec, EU:T:2012:75, т. 73 и цитираната съдебна практика).
85      В това отношение обаче следва да се припомни, че целта на предвидената в Директива 98/34 процедура, и в частност на подробното становище, издадено от Комисията в рамките на същата процедура, е да се предотврати приемането от националния законодател на технически регламент, който възпрепятства свободното движение на стоки, свободното движение на услуги и свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар (вж. точка 37 по-горе).
86      Ето защо следва да се прецени дали оповестяването в периода на изчакване на подробно становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, може да засегне постигането на целта, посочена в точка 85 по-горе.
87      Следва да се отбележи, че оповестяването в периода на изчакване на подробно становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не засяга непременно постигането на целта на тази процедура. Всъщност обстоятелството, че Комисията оповестява подробното си становище, съгласно което някои аспекти на проекта за технически регламент могат евентуално да създадат пречки за свободното движение на стоки, за свободното движение на услуги и за свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар (вж. член 9, параграф 2 от Директива 98/34), не застрашава постигането на целта, изразяваща се в това националният технически регламент да бъде в съответствие с правото на Съюза. Напротив, подобно оповестяване ще се възприема от съответната държава членка като допълнителен стимул да гарантира съвместимостта на своя технически регламент с правилата на Съюза, уреждащи тези основни свободи.
88      По мотивите, изложени в точки 67—82 по-горе, следва да се отхвърлят доводите на Комисията и на Френската република, основаващи се на опасността от недостатъчно сътрудничество от страна на държавите членки и от засягане на производството за установяване на неизпълнение на задължения при оповестяване на подробното становище.
89      Предвид изложеното по-горе следва да се отмени обжалваното решение, с което е отказан достъп до разглежданото подробно становище на основание член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
90      Поради това Общият съд не следва да се произнася по въпроса дали с оглед на естеството на разглежданото подробно становище Комисията може да се основава в срока на изчакване на обща презумпция, съгласно която оповестяването на посоченото становище би засегнало целите на дейността по разследване, нито по второто и третото основание, изтъкнати от жалбоподателя.
По съдебните разноски
91      Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на жалбоподателя.
92      Съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Френската република, Република Финландия и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:
1)      Отменя решението на Европейската комисия от 27 юни 2012 г., с което в срока на изчакване е отказан достъп до нейното подробно становище по проект за постановление относно съдържанието и условията за представяне на годишната декларация за вещества, съществуващи под формата на наночастици (2011/673/F), за който ѝ е отправено уведомление от френските власти съгласно Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти, изменена с Директива 98/48/EО на Европейския парламент и на Съвета от 20 юли 1998 година.
2)      Комисията понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на г‑н Carl Schlyter.
3)      Френската република, Република Финландия и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.
Prek
Labucka
Kreuschitz
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 16 април 2015 година.
Подписи
* Език на производството: английски.