62023CJ0499
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
13. November 2025 (
*1
)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Freier Warenverkehr – Art. 35 AEUV – Mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen – Maßnahmen gleicher Wirkung – Baumaterialien – Notifizierungspflicht für Ausfuhren – Vorkaufsrecht des Staates – Art. 36 AEUV – Rechtfertigung – Öffentliche Sicherheit – Versorgung kritischer Infrastrukturen mit Baumaterialien – Kontrolle der Ausfuhr in Drittländer – Ausschließliche Zuständigkeit der Union – Gemeinsame Handelspolitik – Verordnung (EU) 2015/479 – Gemeinsame Ausfuhrregelung – Richtlinie (EU) 2015/1535 – Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft“
In der Rechtssache C‑499/23
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 4. August 2023,
Europäische Kommission, vertreten durch G. Gattinara und K. Talabér-Ritz als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Ungarn, vertreten durch M. Z. Fehér und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Präsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Zweiten Kammer sowie der Richter F. Schalin, M. Gavalec (Berichterstatter) und Z. Csehi,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: C. Di Bella, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. November 2024,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 6. Februar 2025,
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Feststellung, dass Ungarn durch die Einführung eines Verfahrens für die Ausfuhr von Rohstoffen und Baumaterialien gegen seine Verpflichtungen aus den folgenden Bestimmungen verstoßen hat:
–
Art. 35 und 36 AEUV,
–
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV, sowie
–
Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 2015, L 241, S. 1).
Rechtlicher Rahmen
Völkerrecht
2
Mit Beschluss 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluss der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986–1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in Bezug auf die in ihre Zuständigkeiten fallenden Bereiche (ABl. 1994, L 336, S. 1) genehmigte der Rat der Europäischen Union das am 15. April 1994 in Marrakesch unterzeichnete Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) sowie die Übereinkünfte in dessen Anhängen 1 bis 3, darunter das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen 1994 (ABl. 1994, L 336, S. 11, im Folgenden: GATT 1994).
3
Art. XI („Allgemeine Beseitigung von mengenmäßigen Beschränkungen“) des GATT 1994 bestimmt:
„1. Außer Zöllen, Abgaben und sonstigen Belastungen darf eine Vertragspartei bei der Einfuhr einer Ware aus dem Gebiet einer anderen Vertragspartei oder bei der Ausfuhr einer Ware oder ihrem Verkauf zwecks Ausfuhr in das Gebiet einer anderen Vertragspartei Verbote oder Beschränkungen, sei es in Form von Kontingenten, Einfuhr- und Ausfuhrbewilligungen oder in Form von anderen Maßnahmen, weder erlassen noch beibehalten.
2. Absatz 1 erstreckt sich nicht auf folgende Fälle:
a)
Ausfuhrverbote oder Ausfuhrbeschränkungen, die vorübergehend angewendet werden, um einen kritischen Mangel an Lebensmitteln oder anderen für die ausführende Vertragspartei wichtigen Waren zu verhüten oder zu beheben;
…“
Unionsrecht
Richtlinie 2008/114/EG
4
Die im vorliegenden Fall zeitlich anwendbare Richtlinie 2008/114/EG des Rates vom 8. Dezember 2008 über die Ermittlung und Ausweisung europäischer kritischer Infrastrukturen und die Bewertung der Notwendigkeit, ihren Schutz zu verbessern (ABl. 2008, L 345, S. 75), wurde mit Wirkung vom 18. Oktober 2024 durch die Richtlinie (EU) 2022/2557 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2022 über die Resilienz kritischer Einrichtungen und zur Aufhebung der Richtlinie 2008/114/EG des Rates (ABl. 2022, L 333, S. 164) aufgehoben. In den Erwägungsgründen 3 und 5 der Richtlinie 2008/114 hieß es:
„(3)
Im Dezember 2005 ersuchte der Rat ‚Justiz und Inneres‘ die Kommission, einen Vorschlag für ein Europäisches Programm für den Schutz kritischer Infrastrukturen (‚EPSKI‘) vorzulegen, der auf einem alle Risiken abdeckenden Ansatz beruhen und vorrangig auf die Bekämpfung der Bedrohung durch den Terrorismus abstellen sollte. Ein derartiger Ansatz zum Schutz kritischer Infrastrukturen sollte sowohl von Menschen ausgehende technologische Bedrohungen als auch Naturkatastrophen berücksichtigen, vor allem jedoch sollte er sich mit der Gefahr möglicher Terroranschläge befassen.
…
(5)
Diese Richtlinie ist ein erster Schritt in einem abgestuften Ansatz zur Ermittlung und Ausweisung von [europäischen kritischen Infrastrukturen] und der Bewertung der Notwendigkeit, ihren Schutz zu verbessern. Somit konzentriert sich diese Richtlinie auf die Sektoren Energie und Verkehr; zudem sollte die Richtlinie einer Überprüfung unterzogen werden, um ihre Auswirkungen und die Notwendigkeit der Einbeziehung anderer Sektoren, u. a. der Informations- und Kommunikationstechnologien (‚IKT‘), in ihren Anwendungsbereich zu untersuchen.“
5
Art. 2 der Richtlinie 2008/114 sah vor:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
a)
‚kritische Infrastruktur‘ die in einem Mitgliedstaat gelegene Anlage, ein System oder ein Teil davon, die von wesentlicher Bedeutung für die Aufrechterhaltung wichtiger gesellschaftlicher Funktionen, der Gesundheit, der Sicherheit und des wirtschaftlichen oder sozialen Wohlergehens der Bevölkerung sind und deren Störung oder Zerstörung erhebliche Auswirkungen auf einen Mitgliedstaat hätte, da diese Funktionen nicht aufrechterhalten werden könnten;
b)
‚europäische kritische Infrastruktur‘ oder ‚EKI‘ eine in einem Mitgliedstaat gelegene kritische Infrastruktur, deren Störung oder Zerstörung erhebliche Auswirkungen in mindestens zwei Mitgliedstaaten hätte. Die Tragweite dieser Auswirkungen wird anhand sektorübergreifender Kriterien bewertet. Dies schließt die Auswirkungen sektorübergreifender Abhängigkeiten auf andere Arten von Infrastrukturen ein;
…“
6
Art. 3 („Ermittlung von EKI“) Abs. 1 der Richtlinie 2008/114 bestimmte:
„Gemäß dem Verfahren nach Anhang III ermittelt jeder Mitgliedstaat die potenziellen EKI, die sowohl die sektorübergreifenden als auch die sektorspezifischen Kriterien erfüllen und den Begriffsbestimmungen in Artikel 2 Buchstaben a und b entsprechen.
Die Kommission kann die Mitgliedstaaten auf deren Antrag bei der Ermittlung der potenziellen EKI unterstützen.
Die Kommission kann die betreffenden Mitgliedstaaten auf potenziell kritische Infrastrukturen aufmerksam machen, bei denen anzunehmen ist, dass sie die Voraussetzungen für die Ausweisung als EKI erfüllen.
Jeder Mitgliedstaat und die Kommission setzen den Prozess der Ermittlung potenzieller EKI kontinuierlich fort.“
Richtlinie 2015/1535
7
Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 bestimmt:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:
a)
‚Erzeugnis‘ Erzeugnisse, die gewerblich hergestellt werden, und landwirtschaftliche Erzeugnisse, einschließlich Fischprodukte;
…
c)
‚technische Spezifikation‘ eine Spezifikation, die in einem Schriftstück enthalten ist, das Merkmale für ein Erzeugnis vorschreibt, wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Vorschriften über Verkaufsbezeichnung, Terminologie, Symbole, Prüfungen und Prüfverfahren, Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung des Erzeugnisses sowie über Konformitätsbewertungsverfahren.
Unter den Begriff ‚technische Spezifikation‘ fallen ferner die Herstellungsmethoden und ‑verfahren für die landwirtschaftlichen Erzeugnisse gemäß Artikel 38 Absatz 1 Unterabsatz 2 des [AEUV], für die Erzeugnisse, die zur menschlichen und tierischen Ernährung bestimmt sind, für die Arzneimittel gemäß Artikel 1 der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel (ABl. 2001, L 311, S. 67)] sowie die Herstellungsmethoden und ‑verfahren für andere Erzeugnisse, sofern sie die Merkmale dieser Erzeugnisse beeinflussen;
d)
‚sonstige Vorschrift‘ eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können;
…
g)
‚Entwurf einer technischen Vorschrift‘ den Wortlaut einer technischen Spezifikation oder einer sonstigen Vorschrift oder einer Vorschrift betreffend Dienste einschließlich Verwaltungsvorschriften, der ausgearbeitet worden ist, um diese als technische Vorschrift festzuschreiben oder letztlich festschreiben zu lassen, und der sich im Stadium der Ausarbeitung befindet, in dem noch wesentliche Änderungen möglich sind.“
8
Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 sieht vor:
„Vorbehaltlich des Artikels 7 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.
Gegebenenfalls – sofern dies noch nicht bei einer früheren Mitteilung geschehen ist – übermitteln die Mitgliedstaaten gleichzeitig den Wortlaut der hauptsächlich und unmittelbar betroffenen grundlegenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften an die Kommission, wenn deren Wortlaut für die Beurteilung der Tragweite des Entwurfs einer technischen Vorschrift notwendig ist.
Die Mitgliedstaaten übermitteln den Entwurf der technischen Vorschriften ein weiteres Mal an die Kommission in der im Unterabsatz 1 und 2 des vorliegenden Absatzes genannten Art und Weise, wenn sie an dem Entwurf einer technischen Vorschrift wesentliche Änderungen vornehmen, die den Anwendungsbereich ändern, den ursprünglichen Zeitpunkt für die Anwendung vorverlegen, Spezifikationen oder Vorschriften hinzufügen oder verschärfen.
…
Die Kommission unterrichtet die anderen Mitgliedstaaten unverzüglich über den Entwurf einer technischen Vorschrift und alle ihr zugegangenen Dokumente; sie kann den Entwurf auch dem nach Artikel 2 dieser Richtlinie eingesetzten Ausschuss und gegebenenfalls dem jeweils zuständigen Ausschuss zur Stellungnahme vorlegen.
…“
9
Art. 6 der Richtlinie 2015/1535 bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten nehmen den Entwurf einer technischen Vorschrift nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 1 bei der Kommission an.
…
(7)   Die Absätze 1 bis 5 gelten nicht, wenn ein Mitgliedstaat
a)
aus dringenden Gründen, die durch eine ernste und unvorhersehbare Situation entstanden sind und sich auf den Schutz der Gesundheit von Menschen und Tieren, die Erhaltung von Pflanzen oder die Sicherheit und im Falle von Vorschriften betreffend Dienste auch auf die öffentliche Ordnung, insbesondere auf den Jugendschutz beziehen, gezwungen ist, ohne die Möglichkeit einer vorherigen Konsultation in kürzester Frist technische Vorschriften auszuarbeiten, um sie unverzüglich zu erlassen und in Kraft zu setzen, oder
b)
aus dringenden Gründen, die durch eine ernste Situation entstanden sind und sich auf den Schutz der Sicherheit und der Integrität des Finanzsystems, insbesondere auf den Schutz der Einleger, der Anleger und der Versicherten, beziehen, gezwungen ist, unverzüglich Vorschriften betreffend die Finanzdienstleistungen zu erlassen und in Kraft zu setzen.
Der Mitgliedstaat begründet in der in Artikel 5 genannten Mitteilung die Dringlichkeit der betreffenden Maßnahmen. Die Kommission äußert sich binnen kürzester Frist zu dieser Mitteilung. Bei missbräuchlicher Anwendung dieses Verfahrens trifft sie die erforderlichen Maßnahmen. Das Europäische Parlament wird von der Kommission regelmäßig unterrichtet.“
Verordnung (EU) 2015/479
10
In den Erwägungsgründen 3 bis 6 der Verordnung (EU) 2015/479 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2015 über eine gemeinsame Ausfuhrregelung (ABl. 2015, L 83, S. 34) heißt es:
„(3)
Eine gemeinsame Regelung für Ausfuhren aus der Union sollte festgelegt werden.
(4)
In sämtlichen Mitgliedstaaten sind die Ausfuhren fast vollständig liberalisiert, daher kann auf Unionsebene an dem Grundsatz festgehalten werden, dass die Ausfuhren nach dritten Ländern keinen mengenmäßigen Beschränkungen unterliegen, vorbehaltlich der durch diese Verordnung vorgesehenen Ausnahmen und unbeschadet der Maßnahmen, welche die Mitgliedstaaten gemäß dem Vertrag treffen können.
(5)
Die Kommission sollte unterrichtet werden, wenn ein Mitgliedstaat aufgrund einer außergewöhnlichen Entwicklung des Marktes der Auffassung ist, dass Schutzmaßnahmen erforderlich sein könnten.
(6)
Es ist von wesentlicher Bedeutung, insbesondere anhand der entsprechenden Informationen auf Unionsebene die Ausfuhrbedingungen, ihre Entwicklung und die verschiedenen Gesichtspunkte der Wirtschafts- und Handelslage sowie gegebenenfalls die erforderlichen Maßnahmen zu prüfen.“
11
Art. 1 der Verordnung 2015/479 lautet:
„Die Ausfuhren der Union nach dritten Ländern sind frei, d. h. keinen mengenmäßigen Beschränkungen unterworfen, mit Ausnahme derjenigen, die in Übereinstimmung mit dieser Verordnung Anwendung finden.“
12
Kapitel III („Schutzmaßnahmen“) der Verordnung 2015/479 umfasst die Art. 5 bis 7. Art. 5 sieht vor:
„(1)   Um einer durch einen Mangel an lebenswichtigen Gütern bedingten Krisenlage vorzubeugen oder entgegenzuwirken, kann die Kommission, auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von sich aus, sofern die Interessen der Union ein unverzügliches Eingreifen erfordern, unter Berücksichtigung der Art der Erzeugnisse und der sonstigen Besonderheiten der betreffenden Transaktionen die Ausfuhr eines Erzeugnisses von der Vorlage einer Ausfuhrgenehmigung abhängig machen, die nach den Modalitäten und in den Grenzen zu gewähren ist, die sie gemäß dem in Artikel 3 Absatz 2 vorgesehenen Prüfverfahren oder bei Dringlichkeit gemäß Artikel 3 Absatz 3 festlegt.
(2)   Die ergriffenen Maßnahmen werden dem Europäischen Parlament, dem Rat und den Mitgliedstaaten mitgeteilt. Sie sind sofort wirksam.
(3)   Diese Maßnahmen können auf bestimmte Bestimmungsländer und auf die Ausfuhr bestimmter Gebiete der Union beschränkt werden. Sie betreffen nicht die Erzeugnisse, die sich auf dem Weg zur Grenze der Union befinden.
(4)   Ist das Eingreifen der Kommission von einem Mitgliedstaat beantragt worden, so fasst sie binnen höchstens fünf Arbeitstagen nach dem Zeitpunkt des Eingangs des Antrags einen Beschluss nach Absatz 1.
(5)   Wird Absatz 1 angewandt, so beschließt die Kommission binnen zwölf Arbeitstagen nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens ihrer Maßnahme, ob sie geeignete Maßnahmen im Sinne von Artikel 6 trifft. Wurden binnen sechs Wochen nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Maßnahme keine Maßnahmen getroffen, so gilt die betreffende Maßnahme als aufgehoben.“
13
Art. 6 der Verordnung 2015/479 bestimmt:
„(1)   Die Kommission kann, sofern es die Interessen der Union erfordern, gemäß dem in Artikel 3 Absatz 2 vorgesehenen Prüfverfahren geeignete Maßnahmen treffen, um
a)
einer durch einen Mangel an lebenswichtigen Gütern bedingten Krisenlage vorzubeugen oder entgegenzuwirken,
b)
die Erfüllung der von der Union oder allen Mitgliedstaaten eingegangenen internationalen Verpflichtungen, insbesondere auf dem Gebiet des Handels mit Grundstoffen, zu ermöglichen.
(2)   Die in Absatz 1 genannten Maßnahmen können auf gewisse Bestimmungsländer und auf die Ausfuhr bestimmter Gebiete der Union beschränkt werden. Sie berühren nicht die Waren, die sich bereits auf dem Weg zur Grenze der Union befinden.
(3)   Bei der Einführung mengenmäßiger Beschränkungen bei der Ausfuhr wird insbesondere Folgendes berücksichtigt:
a)
der Umfang der vor Inkrafttreten einer Schutzmaßnahme im Sinne dieses Kapitels zu normalen Bedingungen geschlossenen Verträge, die der betreffende Mitgliedstaat der Kommission gemäß seinen internen Vorschriften mitgeteilt hat;
b)
die Tatsache, dass die Verwirklichung des durch die Einführung mengenmäßiger Beschränkungen angestrebten Ziels nicht gefährdet werden darf.“
14
Art. 10 der Verordnung 2015/479, der in ihrem Kapitel IV („Übergangs- und Schlussbestimmungen“) enthalten ist, lautet wie folgt:
„Unbeschadet anderer Vorschriften der Union steht diese Verordnung der Einführung oder Anwendung mengenmäßiger Ausfuhrbeschränkungen durch die Mitgliedstaaten nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit oder zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind.“
Ungarisches Recht
Verordnung Nr. 402/2021
15
§ 1 der A gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021 (VII. 8.) kormányrendelet (Regierungsverordnung Nr. 402/2021 [VII. 8.] über Registrierungsverfahren und andere Maßnahmen zur Ankurbelung der Wirtschaft betreffend die Ausfuhr von Rohstoffen und Erzeugnissen, die für die Versorgungssicherheit im Bausektor strategisch wichtig sind) in der Fassung, die bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist galt, (im Folgenden: Verordnung Nr. 402/2021) sieht vor:
„(1)   Die in Anhang 1 aufgeführten Rohstoffe und Erzeugnisse, die für die Versorgungssicherheit im Bausektor strategisch wichtig sind (zusammen im Folgenden: Baumaterialien), dürfen vorbehaltlich der in Abs. 2 vorgesehenen Ausnahme
a)
verkauft oder
b)
aus dem Hoheitsgebiet Ungarns ins Ausland nach Registrierung (im Folgenden: Notifizierung) beim Minister für Binnenwirtschaft (im Folgenden: Minister) und Bestätigung des Eingangs der Notifizierung ausgeführt werden.
(2)   Die vorliegende Verordnung gilt nicht für Baumaterialien, die auf dem Transitweg durch das Hoheitsgebiet Ungarns befördert werden.“
16
§ 3 der Verordnung Nr. 402/2021 bestimmt:
„(1)   Nach Eingang der Notifizierung prüft der Minister, ob diese den in § 2 festgelegten formalen Anforderungen entspricht.
…
(2)   Entspricht die Notifizierung den in § 2 festgelegten formalen Anforderungen, leitet der Minister die Notifizierungen, gegebenenfalls zusammen mit den in Abs. 1 Buchst. b genannten Informationen, an den Regierungsbeauftragten für die Koordinierung der Maßnahmen im Bereich der Bauwirtschaft (im Folgenden: Regierungsbeauftragter) weiter, der in Abstimmung mit den zuständigen Ministern prüft, ob der Verkauf oder die Ausfuhr von Baumaterialien ins Ausland den Bau, den Betrieb, die Instandhaltung oder den Ausbau kritischer Infrastrukturen erheblich behindert oder unmöglich macht, dadurch öffentliche Dienstleistungen gefährdet oder eine Gefahr für die Versorgungssicherheit im Bausektor darstellt.
(3)   Innerhalb von sieben Arbeitstagen nach Übermittlung der Notifizierung informiert der Regierungsbeauftragte den Minister schriftlich über das Vorliegen der in Abs. 2 genannten Umstände, über seinen Standpunkt zu den in Abs. 2 genannten Umständen und, sofern die genannten Umstände vorliegen, informiert er auch den für die Staatsvermögensaufsicht zuständigen Minister über seinen Vorschlag bezüglich der Ausübung des Vorkaufs- und Ankaufsrechts; der Minister übt das Vorkaufs- und Ankaufsrecht des ungarischen Staates gemäß den in § 5 festgelegten Modalitäten aus.
(4)   Spätestens am zehnten Arbeitstag nach Eingang der Notifizierung muss der Minister
a)
schriftlich den Eingang der Notifizierung bestätigen, wenn der für die Staatsvermögensaufsicht zuständige Minister das Vorkaufs- und Ankaufsrecht des ungarischen Staates nicht ausübt;
b)
in dem Fall, dass der für die Staatsvermögensaufsicht zuständige Minister das Vorkaufs- und Ankaufsrecht des ungarischen Staates ausübt, den Notifizierenden informieren, dass der ungarische Staat das Vorkaufs- oder Ankaufsrecht für die in der Notifizierung angegebenen Baumaterialien ausübt, und das Notifizierungsverfahren beenden; oder
c)
schriftlich den Eingang der Notifizierung bestätigen.
(4a)   Die Notifizierung und die Eingangsbestätigung werden der Sendung beigefügt und vom Notifizierenden dem Transportunternehmen oder dem den Transport organisierenden Unternehmen zur Verfügung gestellt.
…“
17
§ 6/A der Verordnung Nr. 402/2021 lautet:
„Wenn der Notifizierende der in dieser Verordnung festgelegten Notifizierungspflicht nicht nachkommt oder nicht über eine Eingangsbestätigung verfügt, verhängen die Polizei und die Steuer- und Zollverwaltung des Staates gegen ihn eine Geldbuße von bis zu 40 % des Wertes ohne Mehrwertsteuer des nicht notifizierten oder nicht durch eine Eingangsbestätigung abgedeckten Baumaterials.“
18
§ 9 der Verordnung Nr. 402/2021 lautet:
„(1)   Diese Verordnung tritt – vorbehaltlich der in Abs. 2 vorgesehenen Ausnahme – am Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft.
(2)   § 10 tritt am 15. Tag nach der Veröffentlichung dieser Verordnung in Kraft.“
19
§ 11 der Verordnung Nr. 402/2021 sieht vor:
„Die Notifizierungspflicht nach § 2 gilt für Ausfuhren nach dem fünften Arbeitstag nach Inkrafttreten dieser Verordnung.“
20
§ 12 der Verordnung Nr. 402/2021 bestimmt:
„Der Entwurf dieser Verordnung war Gegenstand einer Notifizierung gemäß den Art. 5 bis 7 der Richtlinie [2015/1535].“
Regierungsbeschluss Nr. 1459/2021
21
Ziff. 2 des Az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat (Regierungsbeschluss Nr. 1459/2021 [VII. 14.] über die Ernennung und die Aufgaben des Regierungsbeauftragten für die Koordinierung der Maßnahmen im Bereich der Bauwirtschaft) sieht vor:
„Der Regierungsbeauftragte
a)
ist für die Koordinierung der Maßnahmen im Bereich der Bauwirtschaft zuständig, die von der Regierung im Rahmen der Ankurbelung der Wirtschaft ergriffen werden, insbesondere
aa)
für die Einführung eines Notifizierungsverfahrens im Zusammenhang mit der Ausfuhr von Baumaterialien und die Durchführung der für die Ausübung des Vorkaufs- und Ankaufsrechts des Staates erforderlichen Maßnahmen;
ab)
für die Durchsetzung der Maßnahme hinsichtlich der Notifizierung im Zusammenhang mit dem Transport von Baumaterialien,
…“
Vorprozessuales Verfahren
22
Am 30. Juni 2021 übermittelte Ungarn der Kommission im Rahmen des in der Richtlinie 2015/1535 vorgesehenen Notifizierungsverfahrens den Entwurf einer Regierungsverordnung über Maßnahmen zur Ankurbelung der Wirtschaft betreffend die Ausfuhr von Rohstoffen und Erzeugnissen, die für die Versorgungssicherheit im Bausektor strategisch wichtig sind (im Folgenden: notifizierter Entwurf).
23
Am 8. Juli 2021 ersuchte die Kommission Ungarn um zusätzliche Informationen, um den notifizierten Entwurf im Hinblick auf die einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts beurteilen zu können.
24
Am selben Tag wurde die Verordnung Nr. 402/2021 im ungarischen Amtsblatt veröffentlicht. Der Wortlaut der Bestimmungen dieser Verordnung war nicht mit dem des notifizierten Entwurfs identisch.
25
Am 16. Juli 2021 ersuchte die Kommission Ungarn um Informationen über die Veröffentlichung der Verordnung.
26
Am 22. Juli 2021 teilte Ungarn der Kommission mit, dass die Verordnung Nr. 402/2021 in Umfang und Inhalt von dem notifizierten Entwurf abweiche.
27
Mit Schreiben vom 29. Juli 2021 teilte die Kommission Ungarn mit, dass sie der Ansicht sei, dass sowohl die unterlassene Notifizierung des Entwurfs der Verordnung als auch die Verletzung der Pflicht, die Annahme der Verordnung Nr. 402/2021 aufzuschieben – unter Verstoß gegen Art. 5 bzw. Art. 6 der Richtlinie 2015/1535 –, einen wesentlichen Verfahrensfehler darstellten, der zur Unanwendbarkeit dieser technischen Vorschriften führe.
28
In seiner Antwort vom 2. September 2021 rechtfertigte Ungarn den Erlass der Verordnung Nr. 402/2021 ohne vorherige Notifizierung an die Kommission mit der Dringlichkeit, die für Ungarn im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie und dem daraus resultierenden weltweiten Mangel an Rohstoffen bestehe, die die Bauarbeiten in Ungarn in ernster Weise beeinträchtigten. Mit der Verordnung habe sichergestellt werden sollen, dass die für die Versorgungssicherheit im Bausektor wesentlichen Bestände an Materialien und Erzeugnissen in Ungarn verfügbar blieben und der inländische Bedarf gedeckt werden könne, um die Sicherheit kritischer Infrastrukturen zu gewährleisten.
29
Am 23. September 2021 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an Ungarn. Darin hieß es, Ungarn habe durch die Annahme der Verordnung Nr. 402/2021 und ihrer nachfolgenden Änderungen sowie des Regierungsbeschlusses Nr. 1459/2021 gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 35 und 36 AEUV, aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV sowie aus Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 verstoßen.
30
In seiner Antwort auf dieses Mahnschreiben stellte Ungarn mit Schreiben vom 23. November 2021 diese Rügen in Abrede.
31
Da die von diesem Mitgliedstaat vorgebrachten Argumente die Kommission nicht überzeugten, richtete sie am 6. April 2022 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Ungarn, in der sie diese Rügen wiederholte.
32
Mit Schreiben vom 13. Juni 2022 beantwortete Ungarn die mit Gründen versehene Stellungnahme und machte geltend, der Vorwurf der Vertragsverletzung sei unbegründet.
33
Unter diesen Umständen hat die Kommission am 4. August 2023 beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
Zur Klage
34
Die Kommission stützt ihre Klage auf drei Rügen, mit denen sie erstens einen Verstoß gegen die Art. 35 und 36 AEUV, zweitens einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV und drittens einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 geltend macht.
35
Ungarn beantragt, die Vertragsverletzungsklage abzuweisen.
Zur ersten Rüge: Verstoß gegen die Art. 35 und 36 AEUV
Vorbringen der Parteien
36
Die Kommission macht geltend, die Verordnung Nr. 402/2021 stelle eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Art. 35 AEUV dar, da sie zum einen eine Notifizierungspflicht für Ausfuhren von Baumaterialien und zum anderen die Möglichkeit für den ungarischen Staat vorsehe, auf Vorschlag des Regierungsbeauftragten in Bezug auf diese Baumaterialien ein Vorkaufs- und Ankaufsrecht auszuüben, wenn der Verkauf oder die Ausfuhr von Baumaterialien ins Ausland den Bau, den Betrieb, die Instandhaltung oder den Ausbau kritischer Infrastrukturen erheblich behindere oder unmöglich mache, dadurch öffentliche Dienstleistungen gefährde oder eine Gefahr für die Versorgungssicherheit im Bausektor darstelle.
37
Es sei geboten, die Verordnung Nr. 402/2021 als solche Maßnahme einzustufen, ungeachtet der von Ungarn geltend gemachten Umstände, nämlich dass das in dieser Verordnung vorgesehene Notifizierungsverfahren innerhalb von höchstens zwei Arbeitstagen abgeschlossen werde, dass der ungarische Staat sein Vorkaufs- oder Ankaufsrecht faktisch nicht ausübe und dass die zuständigen ungarischen Behörden die für den Fall der Missachtung der Notifizierungspflicht vorgesehenen Sanktionen nicht anwendeten.
38
Die Verordnung Nr. 402/2021 begründe innerhalb Ungarns nämlich de iure eine Ungleichbehandlung zwischen dem Binnenhandel und dem Ausfuhrhandel mit Baumaterialien. Allerdings werde eine nationale Maßnahme nicht allein deshalb nicht von dem Verbot der Art. 34 und 35 AEUV erfasst, weil das von ihr geschaffene Hindernis geringfügig sei, die durch diese Maßnahme bewirkte mengenmäßige Beschränkung von relativ geringer wirtschaftlicher Bedeutung sei oder sie die Ein- bzw. Ausfuhren oder die Wirtschaftsteilnehmer nur in begrenztem Maße beeinträchtige.
39
Die Auswirkungen einer Maßnahme beschränkten sich nicht auf die Art und Weise, in der sie von den nationalen Behörden durchgeführt werde. Der bloße Umstand, dass Bestimmungen erlassen worden seien, die die Möglichkeit vorsähen, die Ausfuhren in andere Mitgliedstaaten durch die Einführung eines Vorkaufs- und Ankaufsrechts sowie die Möglichkeit einer Verzögerung der Ausfuhren um bis zu zehn Arbeitstage zu beschränken, habe als solcher eine abschreckende Wirkung für die von der Maßnahme betroffenen Wirtschaftsteilnehmer.
40
Die Wirkung der Verordnung Nr. 402/2021 auf den freien Warenverkehr sei weder zu ungewiss noch zu mittelbar, da diese Verordnung dem ungarischen Staat nach Prüfung der Ausfuhrnotifizierungen eindeutig ein Vorkaufs- oder Ankaufsrecht garantiere.
41
Hinsichtlich einer möglichen Rechtfertigung der Verordnung Nr. 402/2021 gemäß Art. 36 AEUV weist die Kommission darauf hin, dass die Vorbehalte der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit Ausnahmen vom fundamentalen Grundsatz des freien Warenverkehrs darstellten, die eng auszulegen seien und deren Tragweite von den Mitgliedstaaten nicht einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Union bestimmt werden könne. Diese Ausnahmen könne ein Mitgliedstaat nur geltend machen, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.
42
Auf das Vorbringen Ungarns, wonach das Hauptziel der Verordnung Nr. 402/2021 darin bestehe, die Sicherheit der Versorgung kritischer Infrastrukturen mit Baumaterialien zu schützen, macht die Kommission geltend, dass ein solcher Grund, um als wirksame Rechtfertigung für eine restriktive Maßnahme zu dienen, an objektive Umstände anknüpfen müsse, die den Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit im Sinne von Art. 36 AEUV entsprächen, und dass er weder pauschal noch aus wirtschaftlichen und sozialen Gründen herangezogen werden könne.
43
Eine solche aus Gründen der öffentlichen Sicherheit gerechtfertigte Maßnahme müsse den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten, der verlange, dass sich die von den Mitgliedstaaten eingesetzten Mittel auf das beschränkten, was zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels tatsächlich geeignet und erforderlich sei. Darüber hinaus könne eine beschränkende Maßnahme nur dann als geeignet angesehen werden, die Verwirklichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werde, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, was der betreffende Mitgliedstaat nachweisen müsse.
44
So ist die Kommission zum einen der Ansicht, Ungarn habe nicht nachgewiesen, dass die in der Verordnung Nr. 402/2021 vorgesehenen Maßnahmen geeignet seien, die verfolgten Ziele zu erreichen. Der Anwendungsbereich dieser Verordnung beschränke sich weder auf Baumaterialien, bei denen eine Versorgungsgefährdung festgestellt worden sei, noch auf Materialien, die unbestreitbar für kritische Infrastrukturen erforderlich seien. Überdies sei die Entwicklung des ungarischen Bausektors seit dem Jahr 2016 relativ stabil, und in den zwei Jahren nach Inkrafttreten dieser Verordnung habe der ungarische Staat sein Vorkaufs- und Ankaufsrecht nicht ausgeübt.
45
Zum anderen weist die Kommission darauf hin, dass nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein ordnungsgemäßes und geeignetes System der Ex-ante-Kontrolle auf objektiven, nicht diskriminierenden und den betroffenen Unternehmen im Voraus bekannten Kriterien beruhen müsse, um den Rahmen der Ausübung des Ermessens durch die nationalen Behörden abzustecken, damit dieses nicht willkürlich ausgeübt werde. In der Verordnung Nr. 402/2021 seien solche objektiven, nicht diskriminierenden Kriterien aber nicht vorgesehen.
46
Zudem könnten die Überwachung der Baumaterialien und ihrer Ausfuhren sowie die Sammlung von Informationen darüber mit weniger einschränkenden Mitteln durchgeführt werden, z. B. durch eine Verpflichtung zur Übermittlung der insoweit relevanten Daten. Ungarn habe daher auch nicht nachgewiesen, dass die mit der beanstandeten Verordnung auferlegten Maßnahmen nicht über das hinausgingen, was zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich sei, so dass Ungarn vorzuwerfen sei, solche Alternativen nicht in Betracht gezogen zu haben.
47
Ungarn macht geltend, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 402/2021 keine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung darstellten und daher nicht in den Anwendungsbereich des Verbots nach Art. 35 AEUV fielen. Ziel dieser Verordnung sei es, die zuständigen ungarischen Behörden durch die Einführung einer Notifizierungspflicht in die Lage zu versetzen, die Bestände an strategisch wichtigen Baumaterialien für die kritischen inländischen Infrastrukturen wirksam zu überwachen und Informationen über den Status dieser Bestände und der Lieferungen zu sammeln. Durch eine solche Notifizierungspflicht erhielten diese Behörden in Echtzeit ein vollständiges Bild von der Entwicklung dieser Bestände und könnten daher die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um eine kritische Situation zu vermeiden.
48
Die Wirksamkeit der Bestimmungen der Verordnung Nr. 402/2021 werde dadurch belegt, dass sich der ungarische Staat seit ihrem Inkrafttreten nie in einer Situation befunden habe, in der er aufgrund eines Mangels an Baumaterialien sein Vorkaufs- oder Ankaufsrecht hätte ausüben müssen. Ferner erlegten diese Bestimmungen den Wirtschaftsteilnehmern keine materielle Verpflichtung auf, werde in der Praxis das Notifizierungsverfahren stets innerhalb von höchstens zwei Arbeitstagen abgeschlossen und würden die für den Fall einer unterlassenen Notifizierung vorgesehenen Sanktionen von den zuständigen ungarischen Behörden nicht angewandt.
49
Nach Ansicht Ungarns ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass vom in Art. 35 AEUV enthaltenen Verbot eine Ausnahme für Beschränkungen vorgesehen sei, deren Auswirkungen als zu ungewiss oder zu mittelbar angesehen würden. In Bezug auf die konkreten Auswirkungen der Bestimmungen der Verordnung Nr. 402/2021 lasse die Prüfung der Daten des Központi Statisztikai Hivatal (Zentrales Statistikamt, Ungarn) nicht auf einen allgemeinen Rückgang des Ausfuhrumsatzes in Bezug auf die betroffenen Baumaterialien schließen.
50
Jedenfalls sei die Verordnung Nr. 402/2021 aus Gründen der öffentlichen Sicherheit im Sinne von Art. 36 AEUV gerechtfertigt, da ihr Hauptziel darin bestehe, kritische Infrastrukturen zu schützen, indem sie die Sicherheit ihrer Versorgung mit Baumaterialien gewährleiste. Zudem entspreche die in dieser Verordnung vorgesehene Definition des Begriffs „Infrastruktur“ im Wesentlichen der Definition in der Richtlinie 2008/114.
51
Ziel der Verordnung Nr. 402/2021 sei auch, die nationale Wirtschaft anzukurbeln, indem sie auf den Rückgang der Produktion von Baumaterialien, die Versorgungsengpässe und die Preissteigerungen aufgrund der Covid‑19-Pandemie reagiere. Sie gestatte zudem den mittelbaren Schutz sozialer Interessen wie die Bereitstellung von Wohnraum und die Möglichkeit für junge Menschen, eine Familie zu gründen.
52
Unter Hinweis darauf, dass die Mitgliedstaaten bei der Festlegung des Umfangs der Grundbedürfnisse der Gesellschaft und bei der Bestimmung des von ihnen für angemessen gehaltenen Schutzniveaus über einen gewissen Ermessensspielraum verfügten, macht Ungarn geltend, dass es der Kommission obliege, nachzuweisen, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 402/2021 zur Erreichung des mit dieser nationalen Regelung verfolgten Ziels völlig ungeeignet seien, was sie im vorliegenden Fall nicht getan habe.
53
Was die Verhältnismäßigkeit dieser Regelung angehe, werde mit der Verordnung Nr. 402/2021 eine kohärente Regelung eingeführt, mit der ein System zur Überwachung von Baumaterialien eingeführt werde, das jedoch keine tatsächlichen negativen Auswirkungen auf den Handel habe. Die beiden in dieser Regelung vorgesehenen Maßnahmen, nämlich die Notifizierungspflicht sowie das Vorkaufs- und Ankaufsrecht, seien klar, und die Wirksamkeit der ersten Maßnahme trage dazu bei, dass das Vorkaufs- oder Ankaufsrecht nicht oder gegebenenfalls nur in dringenden Fällen ausgeübt werde.
54
Die mit der Verordnung Nr. 402/2021 eingeführte Regelung beruhe auf objektiven, nicht diskriminierenden und den betroffenen Unternehmen im Voraus bekannten Kriterien. Die in dieser Verordnung vorgesehenen Maßnahmen seien verhältnismäßig und gingen nicht über das hinaus, was zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet und erforderlich sei. Ferner würden weniger einschränkende Mittel, z. B. eine Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über den Handel mit Baumaterialien, den ungarischen Staat nicht in die Lage versetzen, einem etwaigen kritischen Mangel an Baumaterialien rechtzeitig zu begegnen.
Würdigung durch den Gerichtshof
– Zum Vorliegen einer Beschränkung im Sinne von Art. 35 AEUV
55
Nach Art. 35 AEUV sind mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten.
56
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind Maßnahmen, die spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel eines Mitgliedstaats und für seinen Außenhandel schaffen, so dass die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates zum Nachteil der Produktion oder des Handels anderer Mitgliedstaaten einen besonderen Vorteil erlangt, Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen (vgl. Urteile vom 8. November 1979, Groenveld, 15/79, EU:C:1979:253, Rn. 6 und 7, sowie vom 16. Dezember 2008, Gysbrechts und Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, Rn. 40).
57
In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Art. 34 und 35 AEUV der Anwendung nationaler Rechtsvorschriften innerhalb der Union entgegenstehen, welche das Erfordernis von Ein- und Ausfuhrlizenzen oder ähnlichen Verfahren gleich welcher Art auch nur formell aufrechterhalten (Urteil vom 15. Dezember 1971, International Fruit Company u. a._51/71 bis 54/71, EU:C:1971:128, Rn. 9). Jedwedes Erfordernis einer besonderen Formalität bei der Ausfuhr ist wegen der damit verbundenen Verzögerung und seiner abschreckenden Wirkung auf die Exporteure nämlich ein Hindernis für den Handel (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. März 1977, Kommission/Frankreich, 68/76, EU:C:1977:48, Rn. 16).
58
Im vorliegenden Fall ist zunächst zu prüfen, ob die Bestimmungen der Verordnung Nr. 402/2021 im Sinne der oben in Rn. 56 angeführten Rechtsprechung eine spezifische Beschränkung der Ausfuhrströme von Baumaterialien bezwecken.
59
Hierzu ist festzustellen, dass die Bestimmungen dieser Verordnung eine Notifizierungspflicht für Ausfuhren von Baumaterialien vorsehen, die mit einer Verwaltungssanktion für den Fall verbunden ist, dass die Wirtschaftsteilnehmer diese Pflicht missachten, während zwischen den Parteien unstreitig ist, dass eine solche Pflicht und eine solche Sanktion für den Verkauf von Baumaterialien im Inland im ungarischen Recht nicht vorgesehen sind.
60
Die Bestimmungen der Verordnung sehen ferner vor, dass die zuständigen ungarischen Behörden, nachdem ein Wirtschaftsteilnehmer seine Absicht, Baumaterialien auszuführen, notifiziert hat, zehn Arbeitstage Zeit haben, um ein Vorkaufs- und Ankaufsrecht für Baumaterialien auszuüben, wenn sie der Ansicht sind, dass ihr Verkauf oder ihre Ausfuhr ins Ausland den Bau, den Betrieb, die Instandhaltung oder den Ausbau kritischer Infrastrukturen im Inland erheblich behindert oder unmöglich macht.
61
Daraus folgt, dass die Verordnung Nr. 402/2021 dadurch, dass sie erstens den Wirtschaftsteilnehmern, die solche Baumaterialien ausführen wollen, einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand auferlegt, zweitens vorsieht, dass die Missachtung der Notifizierungspflicht zu einer erheblichen Verwaltungssanktion führt, drittens eine Verlängerung der Lieferfristen von bis zu zehn Arbeitstagen mit sich bringt und viertens im Fall der Anwendung des Vorkaufs- und Ankaufsrechts zugunsten des ungarischen Staates das Ausfuhrgeschäft endgültig verhindert, bezweckt, die Ausfuhren von Baumaterialien zu beschränken, indem sie eine Ungleichbehandlung zwischen dem Binnenhandel und dem Ausfuhrhandel mit diesen Erzeugnissen einführt und damit dem Inlandsmarkt dieses Mitgliedstaats einen Vorteil sichert.
62
In Anbetracht dieses ausdrücklichen Zwecks der Beschränkung der Ausfuhrströme ist diese Verordnung als „Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen“ im Sinne von Art. 35 AEUV einzustufen, ohne dass die Auswirkungen dieser Bestimmungen geprüft zu werden brauchen.
63
Vorsorglich ist zur Beurteilung der Auswirkungen der Bestimmungen der Verordnung Nr. 402/2021 darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung jede Maßnahme eines Mitgliedstaats, die geeignet ist, den Handel innerhalb der Union unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern, als eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Januar 2023, CIHEF u. a., C‑147/21, EU:C:2023:31, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
64
Überdies ist nach dem AEU-Vertrag jede Beschränkung einer der darin vorgesehenen Grundfreiheiten, mag sie noch so unbedeutend sein, verboten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. April 2008, Gouvernement de la Communauté française und Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
65
Im vorliegenden Fall ist zu dem von Ungarn angeführten Umstand, dass es in diesem Mitgliedstaat seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 402/2021 keinen Mangel an Baumaterialien gegeben habe, der die Ausübung seines Vorkaufs- oder Ankaufsrechts erforderlich gemacht hätte, festzustellen, dass dieser Umstand gerade darauf zurückzuführen sein kann, dass die Wirtschaftsteilnehmer davon abgehalten wurden, Baumaterialien auszuführen.
66
Darüber hinaus wird das Fehlen einer abschreckenden Wirkung der Bestimmungen der Verordnung Nr. 402/2021 auch nicht durch die Angaben in der von Ungarn in Anlage B.1 zu seiner Klagebeantwortung vorgelegten Tabelle belegt, die für die zwei Jahre nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung im Vergleich zu den beiden Jahren vor ihrem Inkrafttreten einen Anstieg des Ausfuhrvolumens für neun der 15 von dieser Verordnung erfassten Baumaterialien und einen Rückgang dieses Volumens nur für sechs dieser Materialien angibt. Mangels anderer Beweise kann nämlich nicht ausgeschlossen werden, dass das Ausfuhrvolumen größer gewesen wäre, wenn es die Verordnung Nr. 402/2021 nicht gegeben hätte. Diese Daten erlauben lediglich die Schlussfolgerung, dass diese Verordnung nicht bewirkt, dass sämtliche Ausfuhren von Baumaterialien, die in ihren Anwendungsbereich fallen, unterbunden werden (vgl. entsprechend Urteil vom 17. September 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, Rn. 32).
67
Daraus folgt, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 402/2021 eine gewisse Auswirkung auf den Ausfuhrhandel haben können, und zwar sowohl unmittelbar, insbesondere durch den Verwaltungsaufwand, den die Notifizierungspflicht für die Wirtschaftsteilnehmer mit sich bringt, und durch die Verlängerung der Lieferfristen im Fall der Ausfuhr, als auch mittelbar, da die in diesen Bestimmungen festgelegten Verpflichtungen geeignet sind, diese Wirtschaftsteilnehmer von der Ausfuhr von Baumaterialien abzuhalten. Daher können die beschränkenden Wirkungen, die sich aus diesen Bestimmungen ergeben, unabhängig von ihrem beschränkenden Zweck, nicht in dem Sinne als zu ungewiss oder zu mittelbar angesehen werden, dass sie nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in den Urteilen vom 7. März 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, Rn. 10 und 11), und vom 13. Oktober 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, Rn. 10 bis 12), nicht als Beschränkung im Sinne von Art. 35 AEUV angesehen werden könnten.
68
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Verordnung Nr. 402/2021 eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung im Sinne von Art. 35 AEUV darstellt. Diese Maßnahme ist mit den sich aus diesem Artikel ergebenden Verpflichtungen unvereinbar, es sei denn, sie lässt sich objektiv rechtfertigen.
– Zum Vorliegen einer Rechtfertigung im Sinne von Art. 36 AEUV
69
Eine nationale Maßnahme, die gegen Art. 35 AEUV verstößt, kann durch einen der in Art. 36 AEUV genannten Gründe des Allgemeininteresses sowie durch ein zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sofern das von ihr verfolgte Ziel legitim ist und sie in einem angemessenen Verhältnis zu diesem Ziel steht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Dezember 2008, Gysbrechts und Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, Rn. 45, vom 17. September 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, Rn. 34, und vom 19. Januar 2023, CIHEF u. a., C‑147/21, EU:C:2023:31, Rn. 48).
70
Zu diesem Zweck ist zu prüfen, ob diese Maßnahme geeignet ist, die Erreichung dieses Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. In diesem Zusammenhang ist außerdem darauf hinzuweisen, dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
71
Insbesondere in Bezug auf eine nationale Maßnahme, die nach Ansicht des betreffenden Mitgliedstaats durch ein Ziel der öffentlichen Sicherheit gerechtfertigt ist, hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass es für die Zwecke von Art. 36 AEUV darauf ankommt, dass diese Maßnahme tatsächlich durch objektive, den Anforderungen der öffentlichen Sicherheit genügende Umstände gerechtfertigt ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Juli 1984, Campus Oil u. a., 72/83, EU:C:1984:256, Rn. 36).
72
Ebenso hat der Gerichtshof klargestellt, dass die Mitgliedstaaten zwar weiterhin frei nach ihren nationalen Bedürfnissen bestimmen, was die öffentliche Sicherheit erfordert, doch sind diese Gründe im Unionsrecht, insbesondere wenn sie eine Ausnahme von einer im AEU-Vertrag verbürgten Grundfreiheit rechtfertigen, eng zu verstehen, so dass ihre Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Union bestimmt werden kann. So kann die öffentliche Sicherheit nur geltend gemacht werden, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn [Transparenz von Vereinigungen], C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 91 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, Rn. 66 und 67).
73
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er geltend machen kann, geeignete Beweise oder eine Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Angaben zur Stützung seines Vorbringens machen muss (Urteile vom 7. Juni 2007, Kommission/Belgien, C‑254/05, EU:C:2007:319, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 19. Januar 2023, CIHEF u. a., C‑147/21, EU:C:2023:31, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
74
Im vorliegenden Fall macht Ungarn geltend, dass die in der Verordnung Nr. 402/2021 vorgesehenen Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, insbesondere die Versorgungssicherheit für kritische Infrastrukturen in Bezug auf Baumaterialien, gerechtfertigt seien.
75
In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass in den Bereichen Erdöl, Telekommunikation und Elektrizität das Ziel, im Krisenfall die Versorgung mit solchen Produkten oder die Erbringung solcher Dienstleistungen im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats sicherzustellen, einen Grund der öffentlichen Sicherheit darstellen kann. Dies gilt jedoch nicht für die Sicherheit der Versorgung mit Grundrohstoffen im Bausektor auf lokaler Ebene, die nicht unter das legitime Ziel der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit fallen kann, es sei denn, es wird nachgewiesen, dass der Mangel an solchen Rohstoffen eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, Rn. 68 und 69).
76
Im vorliegenden Fall hat Ungarn jedoch nicht nachgewiesen, dass die Verordnung Nr. 402/2021 in Anbetracht objektiver Umstände tatsächlich strikt den Anforderungen der öffentlichen Sicherheit genügt.
77
Erstens kann diese Verordnung nämlich auf eine große Zahl von Infrastrukturen in Ungarn Anwendung finden, ohne dass nachgewiesen worden wäre, dass jede von ihnen tatsächlich von grundlegendem Interesse für die Gesellschaft ist, da sie weder die Liste der Infrastrukturen, die von solchem Interesse sind, noch – unmittelbar oder durch Verweis auf einen anderen Rechtsakt – die Definition des Begriffs „kritische Infrastrukturen“ enthält, mit dem die betreffenden Infrastrukturen klar und abschließend bestimmt werden könnten.
78
Ungarn macht geltend, dass nach dem Grundsatz der Normenhierarchie des ungarischen Rechts die Tragweite dieses Begriffs für die Zwecke der Verordnung Nr. 402/2021 als diejenige anzusehen sei, die in § 1 Buchst. j des A Létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (Gesetz Nr. CLXVI von 2012 über die Ermittlung, die Ausweisung und den Schutz lebenswichtiger Systeme und Anlagen, Magyar Közlöny 2012. évi 154. száma, S. 26099) bestimmt worden sei. Da mit diesem Gesetz die Richtlinie 2008/114 in ungarisches Recht umgesetzt worden sei, entspreche die letztgenannte Definition der Definition in Art. 2 Buchst. a dieser Richtlinie. Folglich beruhe der Begriff „kritische Infrastrukturen“ im Sinne der Verordnung Nr. 402/2021 auf objektiven Umständen.
79
Insoweit genügt der Hinweis, dass zum einen aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten hervorgeht, dass § 1 Buchst. j dieses Gesetzes in der Fassung, die bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist galt, den Begriff „kritische Infrastrukturen“ weit definierte und dass in Anhang 1 dieses Gesetzes als Tätigkeitsbereiche, die ein kritisches Systemelement enthalten können, u. a. die Sektoren Energie, Verkehr, Gesundheit, soziale Sicherheit, Verteidigung und innere Sicherheit aufgeführt waren, in denen Infrastrukturen von den zuständigen ungarischen Behörden als „kritisch“ eingestuft werden konnten.
80
Zum anderen ist, wie der Generalanwalt in den Nrn. 43 und 44 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, die Richtlinie 2008/114 im vorliegenden Fall irrelevant, da die Verordnung Nr. 402/2021 nicht in ihren Anwendungsbereich fällt. Aus Art. 1 dieser Richtlinie in Verbindung mit ihren Erwägungsgründen 5 und 9 ergibt sich, dass sie sich darauf beschränkt, ein Verfahren zur Ermittlung und Ausweisung kritischer Infrastrukturen der Union im Energie- und Verkehrssektor einzuführen und zu bewerten, ob es notwendig ist, ihren Schutz zu verbessern, während der Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 402/2021 ein anderer und umfassender ist, da er andere Sektoren und nicht den Schutz bestehender kritischer Infrastrukturen, sondern alle Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Bau, dem Betrieb, der Instandhaltung oder den Ausbau von Infrastrukturen im Inland erfasst.
81
Zweitens ergeben sich, wie die Kommission zu Recht geltend macht, die Verbindungen, die zwischen den verschiedenen in der Verordnung Nr. 402/2021 aufgeführten Kategorien von Baumaterialien und dem Schutz kritischer Infrastrukturen, auf die sie Bezug nimmt, bestehen sollen, weder aus dieser Verordnung noch allgemein aus den Ausführungen Ungarns im Rahmen des vorliegenden Verfahrens. Ebenso wenig hat dieser Mitgliedstaat angegeben, ab wann für jede dieser Kategorien davon auszugehen sei, dass ein Mangel an Baumaterialien vorliege, der eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der Versorgungssicherheit für kritische Infrastrukturen darstelle.
82
Drittens ist festzustellen, dass die Verordnung Nr. 402/2021 nicht darauf abzielt, die Sicherheit der Versorgung kritischer Infrastrukturen mit Baumaterialien in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen, da sie keine Regeln für die Berücksichtigung der Verkäufe dieser Materialien auf dem nationalen Markt und der Einfuhren dieser Materialien nach Ungarn zur Feststellung der Lagerbestände und eines Mangels vorsieht.
83
Folglich ist das Vorbringen Ungarns zurückzuweisen, wonach die mit der Verordnung Nr. 402/2021 verbundenen restriktiven Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit im Sinne von Art. 36 AEUV, die sich auf die Sicherheit der Versorgung kritischer Infrastrukturen mit Baumaterialien bezögen, gerechtfertigt seien.
84
Soweit Ungarn geltend macht, dass diese Verordnung auch dazu beitrage, die nationale Wirtschaft anzukurbeln, indem sie auf den Rückgang der Produktion von Baumaterialien und den Anstieg ihrer Preise infolge der Krise im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie reagiere, sowie dazu, soziale Interessen wie die Schaffung von Wohnraum und die Möglichkeit für junge Menschen, eine Familie zu gründen, zu schützen, ist zum einen darauf hinzuweisen, dass rein wirtschaftliche Gründe, die mit der Förderung der nationalen Wirtschaft oder deren gutem Funktionieren verbunden sind, keine Beeinträchtigungen der in den Verträgen verbürgten Grundfreiheiten rechtfertigen (Urteil vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
85
Zum anderen trägt Ungarn in Bezug auf die sozialen Gründe nichts vor, was diese Behauptungen stützen könnte.
86
Unter diesen Umständen können die restriktiven Maßnahmen der Verordnung Nr. 402/2021 nicht nach Art. 36 AEUV gerechtfertigt werden.
87
Folglich ist der ersten Rüge der Kommission stattzugeben, soweit sie sich auf einen Verstoß gegen Art. 35 AEUV bezieht.
Zur zweiten Rüge: Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV
Vorbringen der Parteien
88
Unter Hinweis darauf, dass die in der Verordnung Nr. 402/2021 vorgesehenen Beschränkungen für die Ausfuhr von Baumaterialien in Drittländer gälten und somit eine Maßnahme darstellten, die unter die gemeinsame Handelspolitik falle, macht die Kommission geltend, dass Ungarn gegen Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV verstoßen habe, wonach die Union im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik über eine ausschließliche Zuständigkeit verfüge, sowie gegen Art. 2 Abs. 1 AEUV, wonach nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen könne, während die Mitgliedstaaten in einem solchen Fall nur tätig werden dürften, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt würden, oder um Rechtsakte der Union durchzuführen.
89
Ungarn macht geltend, dass die Verordnung Nr. 402/2021 unter Art. 10 der Verordnung 2015/479 falle, der vorsehe, dass die von einem Mitgliedstaat erlassenen Ausfuhrbeschränkungen durch einen der in diesem Art. 10 aufgeführten Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein könnten.
90
Die Kommission ist hingegen der Ansicht, dass der Begriff „öffentliche Sicherheit“ in Art. 10 der Verordnung 2015/479 dem in Art. 36 AEUV entspreche und dass die Verordnung Nr. 402/2021 nicht die in Art. 10 der Verordnung 2015/479 vorgesehenen Kriterien erfülle.
91
Da das Unionsrecht so weit wie möglich im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen der Union auszulegen sei, einschließlich derjenigen, die sich aus internationalen Übereinkünften ergäben, an die sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten gebunden seien, müsse Ungarn im vorliegenden Fall im Hinblick auf eine der einschlägigen Ausnahmen des GATT 1994 begründen, dass es von dem in Art. XI Abs. 1 des GATT 1994 niedergelegten Verbot von Beschränkungen der Ausfuhr von Waren in andere WTO-Mitgliedstaaten abweichen dürfe.
92
Zwar lasse die in Art. XI Abs. 2 Buchst. a des GATT 1994 vorgesehene Ausnahme vorübergehende, auch mengenmäßige, Ausfuhrbeschränkungen zu, um einen gravierenden Mangel wichtiger Waren zu verhüten oder zu beheben, doch fielen diese Situationen nicht unter Art. 10 der Verordnung 2015/479. Trete nämlich eine solche Situation ein, müssten die Mitgliedstaaten die Kommission über die Probleme informieren, denen sie sich gegenübersähen, und es sei Sache der Kommission, nach den Art. 5 und 6 dieser Verordnung tätig zu werden.
93
Ferner könnten die nach den Art. 5 und 6 dieser Verordnung erlassenen Schutzmaßnahmen auf gewisse Bestimmungsländer und auf die Ausfuhr bestimmter Gebiete der Union beschränkt werden. Schutzmaßnahmen „im Interesse der Union“ könnten daher auch dazu dienen, die Bedürfnisse eines Mitgliedstaats zu schützen.
94
Ungarn trägt vor, die Verordnung Nr. 402/2021 verstoße nicht gegen die ausschließliche Zuständigkeit der Union im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik und sei mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 AEUV vereinbar.
95
Art. XI des GATT 1994 und die Befugnis der Kommission, Schutzmaßnahmen nach den Art. 5 und 6 der Verordnung 2015/479 zu erlassen, hinderten einen Mitgliedstaat nicht daran, auf der Grundlage von Art. 10 dieser Verordnung eine Maßnahme wie die Verordnung Nr. 402/2021 zu erlassen.
96
Die Art. 5 und 6 der Verordnung 2015/479 seien auf Maßnahmen anwendbar, die ergriffen werden könnten, wenn die „Interessen der Union“ dies erforderten, während die in der Verordnung Nr. 402/2021 vorgesehenen Maßnahmen auf die öffentliche Sicherheit in einem einzigen Mitgliedstaat und nicht auf das allgemeine Interesse der Union abzielten.
97
Dem Vorbringen der Kommission, wonach die Art. 5 und 6 der Verordnung 2015/479 einen Mitgliedstaat daran hinderten, auf Art. 10 dieser Verordnung zurückzugreifen, könne nicht gefolgt werden, da Art. 10 der Verordnung 2015/479 sonst völlig inhaltslos wäre.
98
Ungarn kommt zu dem Schluss, dass die Verordnung Nr. 402/2021 den in den Anwendungsbereich von Art. 10 der Verordnung 2015/479 fallenden Gründen der öffentlichen Sicherheit genüge und dass die Versorgungssicherheit nach dieser Bestimmung eine Ausnahme vom freien Warenverkehr rechtfertige.
Würdigung durch den Gerichtshof
99
Nach Art. 2 Abs. 1 AEUV kann, wenn die Verträge der Union für einen bestimmten Bereich eine ausschließliche Zuständigkeit übertragen, nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen; die Mitgliedstaaten dürfen in einem solchen Fall nur tätig werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der Union durchzuführen.
100
Nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV hat die Union ausschließliche Zuständigkeit in der gemeinsamen Handelspolitik.
101
Der Unionsgesetzgeber hat im Rahmen dieser ausschließlichen Zuständigkeit die Verordnung 2015/479 erlassen, um eine gemeinsame Regelung für Ausfuhren festzulegen. Im vierten Erwägungsgrund dieser Verordnung heißt es, dass „[i]n sämtlichen Mitgliedstaaten … die Ausfuhren fast vollständig liberalisiert [sind], daher kann auf Unionsebene an dem Grundsatz festgehalten werden, dass die Ausfuhren nach dritten Ländern keinen mengenmäßigen Beschränkungen unterliegen, vorbehaltlich der durch diese Verordnung vorgesehenen Ausnahmen und unbeschadet der Maßnahmen, welche die Mitgliedstaaten gemäß dem Vertrag treffen können“.
102
In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 1 der Verordnung 2015/479, dass die Ausfuhren der Union nach dritten Ländern frei sind, d. h. keinen mengenmäßigen Beschränkungen unterworfen sind, mit Ausnahme derjenigen, die in Übereinstimmung mit dieser Verordnung Anwendung finden.
103
Im vorliegenden Fall ist zwischen den Parteien unstreitig, dass die Verordnung Nr. 402/2021 ein verbindlicher Rechtsakt in einem Bereich der gemeinsamen Handelspolitik ist und dass die Union Ungarn nicht ermächtigt hat, diese Verordnung zu erlassen.
104
Ungarn macht jedoch geltend, dass die Verordnung Nr. 402/2021 im Einklang mit der Verordnung 2015/479 erlassen worden sei, da sie Gründen der öffentlichen Sicherheit gemäß Art. 10 der Verordnung 2015/479 genüge.
105
Insoweit sieht Art. 10 dieser Verordnung vor, dass sie unbeschadet anderer Vorschriften der Union der Einführung oder Anwendung mengenmäßiger Ausfuhrbeschränkungen durch die Mitgliedstaaten nicht entgegensteht, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit oder zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind.
106
Wie der Generalanwalt in Nr. 61 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, deutet der Umstand, dass Art. 10 der Verordnung 2015/479 und Art. 36 AEUV ähnlich formuliert sind, darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber die in Art. 36 AEUV vorgesehene Befugnis eines Mitgliedstaats, Ausfuhren innerhalb der Union beschränken zu können, unter denselben Voraussetzungen auch auf Ausfuhren in Drittländer ausdehnen wollte.
107
Daher ist dem in Art. 10 der Verordnung 2015/479 bzw. Art. 36 AEUV enthaltenen Begriff „öffentliche Sicherheit“ in diesen beiden Rechtsvorschriften die gleiche Bedeutung beizumessen.
108
Wie oben in Rn. 83 festgestellt, kann Ungarn jedoch nicht mit Erfolg geltend machen, dass die Sicherheit der Versorgung kritischer Infrastrukturen mit Baumaterialien, die das mit der Verordnung Nr. 402/2021 verfolgte Ziel darstelle, unter den Begriff „öffentliche Sicherheit“ im Sinne von Art. 36 AEUV falle.
109
Folglich kann dieser Mitgliedstaat auch nicht mit Erfolg geltend machen, dass dieses Ziel unter Art. 10 der Verordnung 2015/479 falle und dass die Verordnung Nr. 402/2021 als Durchführung dieser Bestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1 AEUV zu betrachten sei.
110
Unter diesen Umständen ist der zweiten Rüge der Kommission stattzugeben, ohne dass das Vorbringen der Parteien zum Verhältnis zwischen den Art. 5 und 6 der Verordnung 2015/479 einerseits und Art. 10 dieser Verordnung andererseits bzw. ihr Vorbringen zum WTO-Recht geprüft zu werden braucht.
Zur dritten Rüge: Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535
Vorbringen der Parteien
111
Die Kommission wirft Ungarn zum einen vor, die in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 vorgesehene dreimonatige Stillhaltefrist nicht eingehalten zu haben. Ungarn habe ihr den notifizierten Entwurf am 30. Juni 2021 übermittelt und somit durch die Annahme der Verordnung Nr. 402/2021 am 8. Juli 2021, d. h. vor Ablauf dieser Stillhaltefrist am 1. Oktober 2021, gegen Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 verstoßen.
112
Zum anderen macht die Kommission geltend, Ungarn habe gegen Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 verstoßen, da Ungarn es unterlassen habe, den Verordnungsentwurf, der zu der Verordnung Nr. 402/2021 geführt habe, zu notifizieren, obwohl dieser Entwurf gegenüber dem notifizierten Entwurf erheblich geändert worden sei. Ein Mitgliedstaat müsse einen Entwurf ein weiteres Mal an die Kommission notifizieren, wenn dieser wesentliche Änderungen gegenüber dem ursprünglich notifizierten Entwurf aufweise, und nach Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Richtlinie sei eine vorgenommene Änderung an einem Entwurf u. a. dann als „wesentlich“ anzusehen, wenn sie den ursprünglichen Zeitpunkt für die Anwendung vorverlege.
113
Ungarn trägt vor, es habe nicht gegen die Richtlinie 2015/1535 verstoßen, da die dringliche Annahme der Verordnung Nr. 402/2021 aus Gründen der öffentlichen Sicherheit im Sinne von Art. 6 Abs. 7 Buchst. a dieser Richtlinie gerechtfertigt gewesen sei.
114
Diese Bestimmung erlaube es nämlich, in dringenden Fällen, insbesondere im Zusammenhang mit dem Schutz der öffentlichen Sicherheit, von den Anforderungen an die Stillhaltefrist abzuweichen. Die wiederauflebende Nachfrage nach Baumaterialien nach der Pandemie habe im Jahr 2021 zu der Gefahr eines Mangels geführt, und folglich habe dringender Handlungsbedarf bestanden, um eine solche Situation zu vermeiden.
115
Ferner habe Ungarn gemäß der Richtlinie 2015/1535 wegen dieser Dringlichkeit die Verordnung Nr. 402/2021 nicht notifiziert und sich dann verpflichtet, die in dieser Verordnung vorgesehenen Sanktionen für den Fall der Missachtung der darin enthaltenen Verpflichtungen nicht anzuwenden.
Würdigung durch den Gerichtshof
116
Zunächst ist festzustellen, dass zwischen den Parteien unstreitig ist, dass Ungarn am 30. Juni 2021 im Rahmen des in der Richtlinie 2015/1535 vorgesehenen vorherigen förmlichen Notifizierungsverfahrens den Entwurf einer Regierungsverordnung über Maßnahmen zur Ankurbelung der Wirtschaft betreffend die Ausfuhr von Rohstoffen und Erzeugnissen, die für die Versorgungssicherheit im Bausektor strategisch wichtig sind, als „Entwurf einer technischen Vorschrift“ im Sinne dieser Richtlinie an die Kommission notifiziert hat.
117
Erstens ist festzustellen, dass mit Eingang dieser Notifizierung bei der Kommission gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535 eine dreimonatige Stillhaltefrist begann, während der dieser Entwurf nicht angenommen werden konnte.
118
Die Verordnung Nr. 402/2021 wurde jedoch am 8. Juli 2021 im ungarischen Amtsblatt veröffentlicht und trat gemäß ihrem § 9 mit Ausnahme ihres § 10 am Tag nach der Veröffentlichung in Kraft.
119
Die Kommission trägt, durch Ungarn unwidersprochen, vor, die Verordnung Nr. 402/2021 sei als die endgültige Fassung des notifizierten Entwurfs anzusehen.
120
Es ist daher festzustellen, dass diese Verordnung vor Ablauf der dreimonatigen Stillhaltefrist erlassen wurde, die mit Eingang des notifizierten Entwurfs bei der Kommission begonnen hatte.
121
Ungarn macht geltend, die dringliche Annahme der Verordnung Nr. 402/2021 sei aus Gründen der öffentlichen Sicherheit im Sinne von Art. 6 Abs. 7 Buchst. a der Richtlinie 2015/1535 gerechtfertigt gewesen, der eine Ausnahme von der Einhaltung der dreimonatigen Stillhaltefrist nach Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie zulasse. Die wiederauflebende Nachfrage nach Baumaterialien nach der Covid‑19-Pandemie habe im Jahr 2021 zu der Gefahr eines Mangels in Ungarn geführt, und folglich habe dringender Handlungsbedarf bestanden, um einen solchen Mangel zu vermeiden.
122
Dieses Argument ist zurückzuweisen.
123
Gemäß Art. 6 Abs. 7 Buchst. a der Richtlinie 2015/1535 sind die Mitgliedstaaten nämlich nicht verpflichtet, die dreimonatige Stillhaltefrist einzuhalten, wenn sie aus dringenden Gründen, die durch eine ernste und unvorhersehbare Situation entstanden sind und sich auf den Schutz der Gesundheit von Menschen und Tieren, die Erhaltung von Pflanzen oder die Sicherheit und im Falle von Vorschriften betreffend Dienste auch auf die öffentliche Ordnung, insbesondere auf den Jugendschutz beziehen, gezwungen sind, ohne die Möglichkeit einer vorherigen Konsultation in kürzester Frist technische Vorschriften auszuarbeiten, um sie unverzüglich zu erlassen und in Kraft zu setzen.
124
Der Gerichtshof hat zu Art. 9 Abs. 7 erster Gedankenstrich der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 1998, L 204, S. 37) in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 (ABl. 1998, L 217, S. 18) geänderten Fassung, dessen Wortlaut mit dem von Art. 6 Abs. 7 Buchst. a der Richtlinie 2015/1535, mit der die Richtlinie 98/34 aufgehoben und ersetzt wurde, übereinstimmte, bereits entschieden, dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf diese Ausnahme berufen kann, wenn zum Zeitpunkt des Erlasses der nationalen Vorschrift in diesem Mitgliedstaat kein von dieser Bestimmung erfasster Sachverhalt vorlag (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Oktober 2006, Kommission/Griechenland, C‑65/05, EU:C:2006:673, Rn. 65).
125
Im vorliegenden Fall beschränkt sich Ungarn darauf, auf die Gefahr eines Mangels an Baumaterialien in diesem Mitgliedstaat hinzuweisen, ohne das tatsächliche Vorliegen einer solchen Situation nachzuweisen, wie es in Art. 6 Abs. 7 Buchst. a der Richtlinie 2015/1535 verlangt wird.
126
Insoweit ist es unerheblich, dass Ungarn geltend macht, dass es sich, da es die Verordnung Nr. 402/2021 nicht an die Kommission notifiziert habe, verpflichtet habe, keine Sanktionen gegen Wirtschaftsteilnehmer zu verhängen, die die in dieser Verordnung vorgesehenen Verpflichtungen missachteten.
127
Eine solche Verpflichtung kann nämlich bei der Feststellung, ob sich ein Mitgliedstaat in einer bestimmten Situation auf Art. 6 der Richtlinie 2015/1535 berufen durfte, nicht berücksichtigt werden.
128
Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Verordnung Nr. 402/2021 unter Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie vor Ablauf der dreimonatigen Stillhaltefrist angenommen wurde.
129
Zweitens übermitteln die Mitgliedstaaten gemäß Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2015/1535 den Entwurf der technischen Vorschriften ein weiteres Mal an die Kommission in der in den Unterabs. 1 und 2 dieses Absatzes genannten Art und Weise, wenn sie an dem Entwurf einer technischen Vorschrift wesentliche Änderungen vornehmen, die den Anwendungsbereich ändern, den ursprünglichen Zeitpunkt für die Anwendung vorverlegen, Spezifikationen oder Vorschriften hinzufügen oder verschärfen.
130
Was die Inkraftsetzung des Entwurfs der technischen Vorschrift betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 3 des notifizierten Entwurfs dessen Bestimmungen ab dem 1. Oktober 2021 gelten sollten.
131
Wie sich aus den Art. 9 und 11 der Verordnung Nr. 402/2021 ergibt, gilt die in Art. 2 dieser Verordnung genannte Notifizierungspflicht für Ausfuhren von Baumaterialien für Ausfuhren ab dem 15. Juli 2021.
132
Es ist festzustellen, dass der Umstand, dass in der Verordnung Nr. 402/2021 ein wesentlich früheres Anwendungsdatum als im notifizierten Entwurf vorgesehen war, eine erhebliche Änderung des ursprünglich in diesem Entwurf vorgesehenen Zeitpunkts für die Anwendung darstellte. Ungarn war daher verpflichtet, der Kommission gemäß Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2015/1535 eine neue Mitteilung zu machen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Juli 2014, Ivansson u. a., C‑307/13, EU:C:2014:2058, Rn. 38 und 44).
133
Da Ungarn im vorliegenden Fall dieser Pflicht zur Notifizierung des geänderten Entwurfs nicht nachgekommen ist, ist festzustellen, dass dieser Mitgliedstaat gegen diese Bestimmung verstoßen hat.
134
Die dritte Rüge ist daher begründet.
135
Nach alledem ist festzustellen, dass Ungarn durch die Einführung eines Verfahrens für die Ausfuhr von Rohstoffen und Baumaterialien gegen seine Verpflichtungen aus den folgenden Bestimmungen verstoßen hat:
–
Art. 35 AEUV,
–
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV, sowie
–
Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2015/1535.
Kosten
136
Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung Ungarns beantragt hat und Ungarn unterlegen ist, sind Ungarn die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Durch die Einführung eines Verfahrens für die Ausfuhr von Rohstoffen und Baumaterialien hat Ungarn gegen seine Verpflichtungen aus den folgenden Bestimmungen verstoßen:
–
Art. 35 AEUV,
–
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV, sowie
–
Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft.
2.
Ungarn trägt die Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Ungarisch.