61990CC0056_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Introduction
1. Cela fait un certain temps, à savoir précisément le 2 mars 1990, que la Commission a introduit un recours en manquement contre le Royaume-Uni pour violation des obligations qui découlent de la directive 76/160/CEE (1) concernant la qualité des eaux de baignade. Les eaux de la zone de baignade de Blackpool et de la zone de baignade adjacente à Formby et Southport ne satisferaient pas aux exigences de qualité imposées par la directive, ce qui constitue une infraction à l' article 4 de la directive.
2. A l' époque de la procédure orale en octobre 1992, il fallait encore partir du fait que les eaux de baignade des zones de baignade de Blackpool, Southport et, dans une certaine mesure, Ainsdale n' étaient pas conformes aux valeurs fixées par la directive. Le grief concernant la qualité des eaux de baignade de Formby a été déjà retiré en cours de procédure.
3. Des travaux visant à améliorer la qualité de l' eau sont programmés depuis un certain temps, mais n' ont pas encore pu être réalisés bien que la procédure orale ait été reportée à deux reprises. La Commission maintient par conséquent son recours et demande que le Royaume-Uni soit condamné au motif qu' il n' a pas respecté les valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 de la directive.
4. Pour un plus ample exposé des faits, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience.
B - Appréciation juridique
1. La recevabilité
5. Le Royaume-Uni soulève plusieurs exceptions d' irrecevabilité, mais ne sépare pas les moyens y afférents de son argumentation contre le bien-fondé du recours. Les arguments contre la recevabilité du recours, d' une part, et contre le bien-fondé de celui-ci, d' autre part, sont à tel point imbriqués qu' il est difficile de dissocier clairement l' examen de la recevabilité de l' examen du fond.
6. Le Royaume-Uni fait valoir des exceptions d' irrecevabilité qu' il tire en substance du comportement de la Commission au cours de la phase administrative. La Commission n' aurait pas pris position sur les critères, qui ont été formulés et notifiés en 1979, relatifs à l' identification des eaux de baignade au sens de la directive, ce qui équivaudrait à une approbation de ces critères. La Commission n' aurait donc pas dû engager une procédure en manquement sans avoir, au préalable, défini son point de vue sur ces critères. Le fait que la Commission s' est abstenue de préciser préalablement sa position constituerait un manquement autonome à l' obligation de coopération loyale au sens de l' article 5 du traité CEE, qui devrait entraîner l' irrecevabilité du recours. Enfin, le Royaume-Uni n' aurait pas pu prendre, pendant la période de deux moins indiquée dans l' avis motivé, d' autres mesures raisonnablement possibles qu' il n' avait pas déjà prises à ce moment.
7. Dans la mesure où le Royaume-Uni tire les arguments visant à étayer ses exceptions d' irrecevabilité des moyens invoqués contre le bien-fondé du recours, les moyens de défense de la Commission conduisent également aux problèmes de fond qui se posent en l' espèce.
8. Les arguments de la Commission relatifs à la recevabilité peuvent être brièvement résumés en ce sens qu' il n' avait pas été possible de discerner que le Royaume-Uni attribuait à la formulation en 1979 des critères d' identification des eaux de baignade des effets juridiques de nature à affecter l' application tant matérielle que temporelle de la directive. La Commission n' aurait donc eu aucun motif d' engager une procédure à cet égard. Toutefois, à supposer même qu' elle n' ait pas été fondée à ne pas agir, cela ne saurait justifier une violation du traité par le Royaume-Uni. En outre, la décision d' engager ou non une procédure en manquement relèverait du pouvoir discrétionnaire de la Commission.
9. Quant à cette dernière objection, il y a lieu de se rallier en substance à l' avis de la Commission, selon lequel l' ouverture d' une procédure en manquement relève de son pouvoir discrétionnaire. Il n' existe pas en la matière d' obligation d' intervenir susceptible d' être invoquée en justice. Il s' agit au contraire d' une faculté d' agir.
10. D' autre part, la Commission n' agit pas dans un vide juridique, en ce sens que la liberté de la Commission dans le cadre de la procédure prévue à l' article 169 du traité CEE se heurte à des limites juridiques. Une telle limite peut résulter, par exemple, du fait qu' il a été déjà mis fin dans le passé à un manquement (2).
11. Or, tel n' est pas le cas en l' espèce. Il est constant qu' au moment même de l' audience du 27 octobre 1992, les eaux de baignade dont il s' agit ici ne satisfaisaient pas encore aux normes de qualité prévues par la directive 76/160/CEE. Les parties sont en désaccord sur le point de savoir s' il y a lieu de considérer cette situation comme une violation du traité ou si, dans les circonstances de l' espèce, il y a absence d' infraction. Ce contexte constitue cependant un cas vraiment classique de l' examen sur le fond dans la procédure en manquement. Tant que la Commission est amenée à considérer certaines circonstances de fait ou une situation juridique donnée comme contraire au droit communautaire, il lui est loisible d' engager une procédure en manquement.
12. La question pourrait toutefois se poser de savoir si, du fait de son comportement antérieur, la Commission n' a pas perdu un droit d' agir en justice par exemple en ce sens qu' elle aurait donné à croire que l' État membre agissait conformément à ses obligations communautaires, pour modifier ultérieurement son point de vue à un moment où l' État membre n' était objectivement plus en mesure de satisfaire en temps utile à ses obligations.
13. Le Royaume-Uni estime qu' un tel élément de confiance résulte du fait que la Commission n' a pas formulé d' objections contre les critères, qui ont été notifiés en 1979, relatifs à l' identification des eaux de baignade.
14. Relevons tout d' abord qu' en 1979, le délai imparti conformément à l' article 4, paragraphe 1, de la directive pour la réalisation des objectifs fixés par la directive n' était pas encore venu à expiration. Même l' octroi de dérogations au sens de l' article 4, paragraphe 3, de la directive était encore possible jusqu' à la fin de 1981. Le gouvernement du Royaume-Uni semblait également ne pas l' ignorer, car au point 2 de la note contestée il a précisé:
"2. ...' bathing waters' must be monitored at regular intervals and where they do not comply with the Directive' s quality requirements, they must be brought up to them by December 1985. This time-limit may only be extended in individual cases if, by December 1981, the UK Government has notified the EEC Commission of its intention to allow more time, and justified its decision on the basis of a management plan for the waters concerned..." (3).
15. La note en question a en fait pour objet d' inviter les autorités compétentes à identifier les eaux de baignade au sens de la directive en vue de garantir leur surveillance. En ce qui concerne la désignation concrète d' eaux de baignade déterminées, la note a encore un caractère provisoire:
"Decisions on whether a particular stretch of water falls under the second EEC definition will need to be based on the degree of use by bathers actually entering the water. The water authority and district council concerned should discuss whether a particular stretch of water is one where 'bathing is traditionally practided by a large number of bathers', bearing in mind the guidelines and Appendix A. Water authorities should send DOE as soon as possible a list of those waters which it has agreed fall within the scope of the Directive. Any points of disagreement between the Water Authority and the District Council should be referred to DOE or the Welsh Office as indicated in paragraph 6 above" (4).
16. Les lignes directrices de l' annexe A auxquelles il est fait référence ne donnent pas du tout l' impression d' une fixation définitive:
"4. ... The method of assessment of the degree of use is for water authorities to decide on, but some guidance as to the numbers of bathers which the Department and the Welsh Office would expect on a beach which attracted 'large numbers' is given in paragraph 6 below" (5).
17. Le point 6 est ainsi libellé:
"6. The Department and the Welsh Office would not expect a stretch of water to be classified as 'bathing water' for the purposes of the Directive unless il had been assessed that at some time during the bathing season there were at least 500 people in the water (regardless of the length of the stretch of the water in question). Any stretch where the number of bathers has been assessed as more than 1500 per mile will be classified as bathing water. Where the number of bathers is assessed as being between 750 and 1500 per mile water authorities and district councils should discuss whether the water in question is sufficiently well used to be classified as bathing water under the terms of the Directive" (6).
18. En fait, c' est ici que des chiffres concrets sont cités pour la première fois. Rien ne portait à croire que leur fixation n' était pas appropriée, d' autant qu' en raison de la formulation large il n' y avait pas lieu de les considérer comme des critères d' exclusion absolus.
19. Le fait que la Commission n' ait pas contesté les critères qui ont été indiqués pour aider à l' identification des eaux de baignade au sens de l' article 1er, paragraphe 2, sous a), deuxième tiret de la directive ne saurait s' opposer à ce qu' elle s' intéresse beaucoup plus tard, lorsque les résultats escomptés de l' application des lignes directrices n' ont pas été atteints, à une transposition insuffisante de la directive résultant notamment d' une pratique hésitante en matière de désignation des eaux de baignade. En outre, ainsi que la Commission l' a fait observer sans être contredite sur ce point, selon ces critères, les eaux en cause en l' espèce auraient dû être désignées comme des eaux de baignade au sens de la directive.
20. Aucun élément de confiance n' a été crée, qui soit susceptible de s' opposer à ce que la Commission engage une action contre la mise en oeuvre insuffisante de la directive. Eu égard à la date et au contenu des notes qui lui ont été notifiées, la Commission était en droit de rester dans l' expectative.
21. Le Royaume-Uni estime que le fait que la Commission n' ait pas agi spécialement contre les critères peut être considéré comme un manquement autonome à l' obligation de coopération loyale au sens de l' article 5 du traité CEE. D' une part, l' article 5 ne crée aucune obligation pour la Commission. Les obligations de la Commission découlent d' autres dispositions du traité. D' autre part, dans le cadre de son recours, la Commission n' a pas mis en cause les critères en tant que tels. Ainsi que la Commission l' a exposé, l' application correcte de ces critères aurait dû aboutir à ce que les eaux de baignade, qui font l' objet du recours, entrent dans le champ d' application de la directive. La Commission n' avait pas besoin de contester les critères aux fins de justifier ses griefs. Dans le cadre de ses moyens de défense, le gouvernement du Royaume-Uni a cependant accordé une importance considérable aux critères.
22. Même si la Commission avait estimé que les critères appelaient une appréciation en droit différente de celle avancée par le Royaume-Uni, elle n' aurait pas eu besoin d' engager une procédure préliminaire à la procédure précontentieuse pour en informer l' État membre. La raison d' être de la phase administrative de la procédure en manquement consiste au contraire à éliminer les divergences de vues, conflits d' interprétation et autres désaccords semblables afin d' arriver à un accord amiable.
23. La position que la Commission a adoptée à l' égard des critères en question avant l' introduction de la procédure d' infraction ne saurait par conséquent conduire à l' irrecevabilité du recours.
24. Enfin, le Royaume-Uni a fait valoir que des mesures raisonnablement possibles n' avaient pas pu être prises pendant la période de deux mois indiquée dans l' avis motivé. Le Royaume-Uni part de l' idée qu' il aurait été matériellement impossible de prendre des mesures destinées à régulariser la situation. Sans se prononcer sur le point de savoir si des mesures auraient dû être arrêtées et, le cas échéant, lesquelles, il aurait été en tout cas concevable que l' on interdise la baignade dans les eaux polluées. Le fait que le Royaume-Uni a exclu cette possibilité par des notes internes est sans influence sur l' état des obligations de cet État membre au regard du droit communautaire. La mise à la disposition de fonds en vue d' accélérer les travaux indispensables aurait été, le cas échéant, également envisageable. Quelle que soit l' éventualité à privilégier, il ne s' agit en tout cas pas d' un cas d' impossibilité matérielle.
25. La Commission a souligné que le délai de deux mois est accordé à l' État membre en vue de la préparation des moyens de défense. Dans les cas où la régularisation de la situation requiert des délais plus longs, soit que des mesures législatives doivent être arrêtées soit que des modifications physiques doivent être apportées à l' environnement, la finalité de la procédure précontentieuse interdit de conclure à partir de ces circonstances à l' irrecevabilité du recours. Sinon, un État membre qui aurait provoqué d' importants retards dans l' exécution des travaux indispensables ne pourrait pas être poursuivi dans le cadre d' une procédure en manquement, ce qui irait à l' encontre de la ratio même de cette procédure.
26. La Commission, soit dit en passant, est loin d' avoir appliqué le délai de deux mois de façon formaliste. Les avis motivés datent de février 1988. Le recours a été introduit en mars 1990 et l' audience orale a été finalement reportée à deux reprises avec l' accord de la Commission, en dernier lieu en été 1992, jusqu' en octobre 1992.
27. En conséquence, nous estimons que le recours est recevable.
2. Le bien-fondé
a) Sur les obligations qui incombent aux États membres en vertu de la directive
28. Avant d' aborder la question de savoir si le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui découlent de la directive 76/160/CEE, il convient de procéder à une définition abstraite des obligations imposées par la directive. La directive établit des obligations de différente nature. En premier lieu, elle impose la mise en vigueur des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive. Un délai de deux ans à compter de la notification de la directive a été accordé aux États membres pour exécuter cette obligation (7). Au Royaume-Uni, ce délai est venu à expiration le 31 décembre 1977, après que la directive a été notifiée le 31 décembre 1975.
29. Outre l' obligation de prendre des mesures législatives, la directive impose l' obligation d' atteindre certaines valeurs limites en ce qui concerne la qualité des eaux de baignade. Les États membres se sont vu accorder un délai nettement plus long, à savoir un délai de dix ans, pour assurer la conformité à ces normes (8). Ce délai d' une longueur inhabituelle pour la mise en oeuvre d' une directive montre déjà que, lors de l' adoption de la directive, on s' attendait à ce qu' il y ait d' éventuelles difficultés à respecter les valeurs limites.
30. En plus du délai de dix ans, il existe même la possibilité, dans des cas exceptionnels, de demander une période plus longue pour satisfaire aux normes prévues. Toutefois, en pareil cas, une certaine procédure doit être respectée. Aux termes de l' article 4, paragraphe 3, de la directive, les justifications d' une telle dérogation, fondées sur un plan de gestion des eaux, doivent être notifiées à la Commission au plus tard dans un délai de six ans après la notification de la directive.
31. Selon cette disposition, les États membres doivent s' efforcer de déterminer au cours des six premières années les cas dans lesquels la réalisation des normes de qualité peut se heurter à des difficultés, afin d' établir des plans destinés à y remédier. Les administrations doivent avoir une vue d' ensemble de la situation quatre ans avant l' expiration du délai prévu à l' article 4, paragraphe 1, de la directive.
b) Sur l' identification des eaux de baignade comme point de départ du délai
32. Selon le point de vue défendu par le Royaume-Uni en ce qui concerne la conception de la directive, le délai de dix ans pour assurer la conformité aux valeurs limites ne commence à courir qu' à partir du moment où les eaux en question ont été identifiées comme étant des eaux de baignade au sens de la directive. En ce qui concerne les eaux de baignade litigieuses, cela signifierait qu' après leur identification en 1987, elles n' auraient à respecter les niveaux de qualité fixés par la directive qu' à partir de 1997.
33. Plusieurs éléments militent contre une telle interprétation. D' une part, l' article 4, paragraphe 1, de la directive prévoit expressément la notification de la directive comme point de départ du délai de dix ans. Or, la notification d' une directive correspond à une date fixe, en l' espèce le 31 décembre 1975, dont on ne peut pas disposer librement.
34. En second lieu, il n' est nullement question dans la directive d' une identification des eaux qui pourrait avoir un effet constitutif pour l' application de la directive. Si le fait de désigner des eaux comme eaux de baignade au sens de la directive pouvait entraîner l' applicabilité des dispositions, cette possibilité devrait au moins résulter de la directive elle-même. Or, la directive ne permet pas une telle interprétation. Étant donné que la directive impose un calendrier précis pour la réalisation de ses objectifs, une interprétation qui aboutit à laisser provisoirement plusieurs eaux de baignade en dehors du champ d' application de la directive est contraire à la directive. En l' absence d' indications en ce sens, on ne saurait partir de l' idée qu' il est loisible à un État membre de déterminer à quelles eaux de baignade au sens de la directive s' appliquent les normes fixées par la directive.
c) Sur la nature des critères lors de l' identification des eaux
35. D' autre part, il se peut très bien que des difficultés d' application surviennent en pratique, notamment lorsque les autorités de l' État doivent se prononcer sur le point de savoir si certaines eaux de baignade constituent effectivement des eaux de baignade au sens de la directive avec pour conséquence que les normes établies par la directive sont obligatoires et qu' il y a lieu de suivre les procédures prescrites en vue d' en assurer le respect. En effet, toute eau dans laquelle la baignade est pratiquée occasionnellement ne relève pas nécessairement des eaux de baignade au sens de la directive. Au contraire, aux termes de l' article 1er, paragraphe 2, sous a), on entend par eaux de baignade
"... les eaux ou parties de celles-ci, douces, courantes ou stagnantes, ainsi que l' eau de mer, dans laquelle la baignade:
- est expressément autorisée par les autorités compétentes de chaque État membre
ou
- n' est pas interdite et habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs;
..."
36. La possibilité d' une autorisation expresse ne revêt qu' une importance secondaire au Royaume-Uni. Mais on peut sans doute s' interroger sur le point de savoir ce qu' il faut entendre par un "nombre important" de baigneurs. Afin d' assurer une application uniforme de la directive sur l' ensemble du territoire de l' État membre, voire de la Communauté, il est non seulement possible mais également utile de prêter assistance à l' administration en lui fournissant des modalités d' application. C' est en ce sens qu' il faut comprendre l' identification des eaux de baignade prévue par le Royaume-Uni. D' ailleurs, la note qui prévoit l' identification des eaux de baignade suggère elle-même cette interprétation. D' une part, il y est question de délais fixes pour la mise en oeuvre et la réalisation des objectifs de la directive. D' autre part, la note établit des critères qui sont expressément destinés à permettre l' application de l' article 1er, paragraphe 2, sous a), deuxième tiret.
37. Dans ce contexte, l' élaboration de critères est également utile dans la mesure où ils concrétisent la définition abstraite des eaux de baignade contenue dans la directive. Le champ d' application matériel de la directive ne saurait cependant être modifié par ces critères. Sinon, l' État membre serait en fin de compte libre de décider s' il y a lieu d' appliquer ou non les normes de la directive à des eaux déterminées. L' établissement de critères qui limitent ou étendent le champ d' application de la directive ne constitue pas une mise en oeuvre régulière de la directive.
38. Force est de constater que le Royaume-Uni ne pouvait soustraire certaines eaux de baignade à l' application de la directive du point de vue matériel ou temporel, ni en appliquant des critères restrictifs, ni en modifiant le calendrier prévu par la directive.
39. Il y a lieu de partir de l' idée que les eaux de baignade litigieuses constituent également des eaux de baignade au sens de la directive. La Commission a fait valoir, sans être contredite sur ce point, que les plages auraient dû être considérées comme des eaux de baignade même selon les critères initiaux de 1979. En outre, le Royaume-Uni a lui-même procédé en 1987 à l' identification formelle des eaux litigieuses, ce qui a été notifié à la Commission par lettre du 2 février 1988. Dans la mesure où le Royaume-Uni fait valoir pour sa défense que l' identification des eaux n' a été possible que lorsque de nouveaux critères ont été élaborés dans l' intervalle, il convient d' objecter, ainsi qu' il a été exposé, que le champ d' application matériel de la directive ne saurait être affecté par une modification des dispositions d' application. L' argumentation du Royaume-Uni milite plutôt contre l' exactitude des critères initiaux, mais en dernière analyse ce point n' a pas besoin d' être tranché ici. Il suffit au contraire de constater que les eaux litigieuses relevaient, dès le début, du champ d' application de la directive, ce qui signifie qu' à la fin de 1985 elles auraient dû être conformes aux normes de qualité de la directive, pour autant qu' aucune dérogation n' intervienne.
d) Sur les dérogations de la directive
40. La directive elle-même prévoit les dispositions dérogatoires suivantes: il convient de citer d' abord l' article 4, paragraphe 3, qui a été déjà mentionné ci-dessus et qui permet une prorogation du délai de dix ans au sens de l' article 4, paragraphe 1, de la directive.
41. Outre l' article 4, paragraphe 3, les articles 5, paragraphes 3, et 8 prévoient des dérogations. L' article 5, paragraphe 2, tient compte des difficultés que soulève le respect des valeurs en cas de phénomènes naturels. Il dispose:
"Les dépassements des valeurs visées à l' article 3 ne sont pas pris en considération dans le décompte des pourcentages prévus au paragraphe 1 lorsqu' ils sont la conséquence d' inondations, de catastrophes naturelles ou de conditions météorologiques exceptionnelles."
42. L' article 8 permet des dérogations en cas de circonstances météorologiques, géographiques ou physiques exceptionnelles.
43. En l' espèce, toutes les dispositions dérogatoires ne s' appliquent pas et notamment l' article 4, paragraphe 3, parce qu' une dérogation n' a pas été notifiée ni justifiée en temps utile. Or, le Royaume-Uni estime que toutes les conditions de l' article 4, paragraphe 3, sont objectivement remplies. Le défaut de notification à la Commission ne serait qu' une simple faute de procédure qui ne devrait pas aboutir à refuser une dérogation pour les plages concernées. Les arguments du Royaume-Uni relatifs au recours à la prorogation du délai sont cependant contradictoires dans la mesure où on nous affirme qu' une demande n' aurait pas été possible en temps utile parce que les plans n' étaient pas encore été établis. Les conditions matérielles d' une dérogation auraient par conséquent fait défaut.
44. Pour la suite de l' analyse, nous présumerons, en faveur du Royaume-Uni, que toutes les conditions matérielles étaient remplies, de sorte que la question se pose de savoir si la faute de procédure résultant du défaut de notification s' oppose à un recours à la disposition dérogatoire.
45. L' article 4, paragraphe 3, est ainsi libellé:
"Dans des cas exceptionnels, les États membres peuvent accorder des dérogations en ce qui concerne le délai de dix ans prévu au paragraphe 1. Les justifications d' une telle dérogation, fondées sur un plan de gestion des eaux à l' intérieur de la zone intéressée, doivent être notifiées à la Commission dans les délais les plus brefs et au plus tard dans un délai de six ans après la notification de la présente directive. La Commission procèdera à un examen approfondi de ces justifications et, le cas échéant, elle présentera au Conseil à leur sujet des propositions appropriées."
46. Cette formulation amène à la conclusion qu' une dérogation doit tout d' abord être expressément accordée. La notification à la Commission est conçue comme une obligation ("doivent"). La fixation stricte de délais milite également en faveur du caractère obligatoire de la notification. Après tout, la Commission doit être mise en mesure de présenter, le cas échéant, des propositions appropriées au Conseil. Même si la Commission n' est pas tenue de prendre des mesures concrètes, il faut qu' elle obtienne suffisamment d' informations lui permettant d' examiner la situation à la lumière de l' ensemble des éléments essentiels et d' en tirer ses conclusions.
47. S' il était possible d' accorder la dérogation au titre de l' article 4, paragraphe 3, en faisant abstraction de toute condition de forme, cela pourrait purement et simplement aboutir à un retard incontrôlé dans l' application de la directive. Le respect des conditions de forme peut, selon nous, être également exigé des autorités compétentes. Elles devraient en règle générale être informées sur les règles de procédure à suivre. Dans le cas d' espèce, il est permis de penser qu' elles étaient effectivement informées, ainsi qu' il ressort de la note de 1979 (9). Le 1er décembre 1981, la Commission a d' ailleurs reçu notification de plusieurs dérogations qui ne concernaient cependant pas les eaux de baignade litigieuses. Compte tenu des considérations qui précèdent, nous estimons qu' il n' est pas possible de partir de l' idée que la dérogation a été accordée de façon implicite. En raison de la tardiveté, la communication formelle du programme de travaux à Blackpool par lettre du 23 juin 1986, comportant l' indication que les travaux devraient commencer en 1990, ne saurait conduire à une prorogation du délai au sens de l' article 4, paragraphe 3.
48. Le Royaume-Uni fait valoir à titre subsidiaire qu' un État membre auquel une prorogation de délai est refusée uniquement en raison d' une notification tardive serait indûment assimilé à un État membre qui, sans aucune justification, se serait conformé tardivement aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive. Il convient, selon nous, d' objecter à cela que le manquement objectif aux obligations doit entraîner l' illégalité du comportement, indépendamment de la question de savoir si cela résulte de motifs de forme ou de fond.
e) Sur l' impossibilité de satisfaire aux obligations prévues
49. Le Royaume-Uni fait enfin valoir que la directive ne permet pas d' exiger quelque chose d' impossible. Les travaux d' assainissement indispensables n' auraient objectivement pas pu être réalisés dans les délais impartis. Des obligations qui exigent d' apporter des modifications physiques à l' environnement ne sauraient être qualifiées d' absolues. On pourrait seulement exiger d' un État membre qu' il prenne toutes les mesures praticables. Les obligations juridiques notamment en matière d' environnement ne devraient pas être comprises comme des obligations de résultat, puisqu' un État membre devrait sinon répondre d' événements et du comportement de tiers, sur lesquels il n' a pas prise. L' État membre ne saurait être le garant d' un résultat déterminé.
50. Les arguments développés par le Royaume-Uni appellent une prise de position sur la nature juridique des obligations qui découlent de la directive. L' obligation de prendre, dans un délai de deux ans, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour la mise en oeuvre de la directive ne pose pas de problème. Un État membre est toujours responsable de la mise en vigueur des mesures législatives nécessaires et il ne saurait, le cas échéant, exciper de difficultés internes dans la procédure législative pour se soustraire à l' exécution dans les délais impartis des obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire.
51. Une autre approche serait concevable dans le cas où des modifications physiques doivent être apportées à l' environnement en vue de la réalisation de certains objectifs. Par conséquent, la question se pose de savoir si les valeurs à fixer conformément à l' article 3 de la directive doivent absolument être respectées dans le délai de dix ans, faute de quoi l' État membre concerné se trouve en infraction au traité. La formulation de l' obligation est impérative:
"Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 dans un délai de dix ans après la notification de la présente directive."
52. Il est tenu compte du fait que la réalisation des objectifs peut se heurter à des difficultés dans la mesure où, d' une part, le délai de dix ans imparti pour la réalisation des objectifs est un délai d' une durée inhabituelle. D' autre part, ainsi qu' il a été exposé, il est possible de proroger le délai. Enfin, l' incidence éventuelle de catastrophes naturelles, de conditions météorologiques exceptionnelles, de circonstances météorologiques ou géographiques exceptionnelles ou de phénomènes physiques est prise en compte dans le cadre des articles 5, paragraphe 2, et 8.
53. De l' avis du Royaume-Uni, l' existence du régime dérogatoire permet de tirer la conclusion que les obligations d' atteindre des paramètres ne sauraient avoir une valeur absolue. Les dérogations seraient prévues pour assurer la souplesse indispensable dans l' application des dispositions. Le Royaume-Uni voit également dans ce mécanisme un indice en ce sens que les obligations de la directive devraient par ailleurs être également appliquées de manière flexible. On ne saurait exiger un acte impossible.
54. Or, il nous semble que c' est précisément dans le sens contraire qu' il convient d' interpréter la présence de dispositions dérogatoires. La directive 76/160/CEE est organisée de la même façon que la directive 80/778/CEE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (10). Au sujet de cette directive, nous avons affirmé (11) que les exceptions sont à interpréter de manière stricte. La Cour a fait sienne cette interprétation dans deux arrêts (12). Le législateur communautaire a, selon nous, retenu la même structure des obligations juridiques dans la directive 76/160/CEE. En l' espèce, les exceptions devraient donc être également interprétées de manière stricte. Il s' ensuit, en définitive, que les États membres ont été soumis à une obligation de résultat à laquelle il n' est permis de déroger que dans le cadre des dérogations qui ont été expressément prévues.
55. A notre avis, le fait qu' un État membre doive se porter garant vis-à-vis de la Communauté de la réalisation de certains objectifs n' appelle aucune objection. En ce qui concerne la responsabilité pour le comportement de tiers, l' État membre dispose de moyens lui permettant d' imposer certains comportements, par exemple par des mesures législatives.
56. Au demeurant, l' assainissement des eaux de baignade litigieuses ne constitue pas un cas d' impossibilité matérielle. Après que les travaux nécessaires n' ont été entamés qu' après l' expiration du délai de dix ans, les obligations ne pouvaient plus être exécutées dans les délais impartis. La mise en chantier tardive des travaux indispensables relève cependant incontestablement de la responsabilité de l' État membre. On peut laisser en suspens la question de savoir si une mise en oeuvre ne pouvait pas être réalisée plut tôt à cause de l' ampleur des travaux. A vrai dire, il paraît contestable d' organiser des phases d' études pendant plusieurs années avant que des mesures concrètes soient prises. L' État membre avait en tout cas la faculté de demander une prorogation du délai conformément à l' article 4, paragraphe 3. Toutefois, cela aurait impliqué que les autorités compétentes de l' État membre concerné prennent pendant la période de 6 ans une décision quant à la localisation et, le cas échéant, la nature des travaux d' assainissement nécessaires. Or, cela ne nous paraît pas constituer une obligation déraisonnable.
57. En conséquence, nous estimons que les arguments avancés par le Royaume-Uni ne sauraient justifier le retard considérable d' au moins dix ans à compter de l' expiration du délai imparti de dix ans - et encore faudrait-il que les travaux programmés soient prochainement mis en chantier - qui a été apporté à la réalisation de la conformité aux paramètres prévus par le droit communautaire. Le retard considérable apporté à l' exécution des obligations qui découlent du droit communautaire constitue une violation des articles 5 et 189 du traité CEE.
58. Il conviendrait donc de condamner le Royaume-Uni dans le sens des conclusions du recours.
C - Conclusion
59. Nous proposons à la Cour de statuer comme suit:
1) En ne prenant pas toutes les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade des zones de baignade de Blackpool et près de Southport soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l' article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 4 de cette directive et des articles 5 et 189 du traité CEE.
2) Le Royaume-Uni est condamné aux dépens.
(*) Langue originale: l' allemand.
(1) - Directive du Conseil du 8 décembre 1975, JO L 31 du 5 février 1976, p. 1.
(2) - Voir nos conclusions du 2 février 1992 dans l' affaire C-362/90, Rec. p. I-0000.
(3) - Voir la note jointe en annexe 2 au mémoire en défense.
(4) - Voir annexe 2 au mémoire en défense.
(5) - Appendice 2 à l' annexe 2 au mémoire en défense.
(6) - Voir appendice 2 à l' annexe 2 au mémoire en défense.
(7) - Voir article 12 de la directive.
(8) - Voir article 4, paragraphe 1, de la directive.
(9) - Annexe 2 au mémoire en défense.
(10) - Directive du Conseil du 15 juillet 1980, JO L 229 du 30 août 1980, p. 11.
(11) - Voir nos conclusions du 14 décembre 1989 dans l' affaire C-42/89, Commission/Belgique, Rec. 1990, et du 21 janvier 1992 dans l' affaire C-337/89, Commission/Royaume-Uni, Rec. p. I-0000.
(12) - Arrêt du 5 juillet 1990, Commission/Belgique, C-42/89, Rec. p. I-2821, et arrêt du 25 novembre 1992, Commission/Royaume-Uni, C-337/89, Rec. p. I-0000.