Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
JEAN RICHARD DE LA TOUR
apresentadas em 5 de março de 2026 (1)
Processo C‑862/24
Satiksmes ministrija
sendo interveniente
A
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia)]
« Reenvio prejudicial — Transportes aéreos — Regulamento (CE) n.° 216/2008 — Regras comuns no domínio da aviação civil — Regulamento (UE) n.° 1178/2011 — Tripulações da aviação civil — Licença de piloto privado — Prova prática de perícia — Conduta fraudulenta de um candidato — Proibição temporária de repetir a prova prática de perícia e de obter uma licença — Secção ARA.GEN.355, alínea e) — Medidas de execução necessárias para evitar que a não conformidade persista — Exame teórico — Secção ARA.FCL.300, alínea f) — Aplicação por analogia da proibição temporária de repetir o exame teórico — Princípio da segurança jurídica — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 15.° — Liberdade profissional »
I.      Introdução
1.        O pedido de decisão prejudicial diz respeito à interpretação da alínea e), da secção ARA.GEN.355 e da
alínea f), da secção ARA.FCL.300, que constam
do anexo VI do Regulamento (UE) n.° 1178/2011 (2), bem como do artigo 52.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (3) e do princípio da segurança jurídica.
2.        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre A e o Satiksmes ministrija (Ministério dos Transportes, Letónia) relativo a uma decisão da Civilās aviācijas aģentūra (Agência da Aviação Civil, Letónia) (a seguir «Agência»), confirmada por este ministério, pela qual, na sequência da verificação de uma fraude na prova prática de perícia, praticada por A com vista à obtenção de uma licença de piloto privado, esta agência anulou os resultados dessa prova e proibiu‑o de repetir a referida prova, bem como de obter essa licença durante o período de um ano.
3.        A questão colocada pelo Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, tem por objeto a legalidade desta decisão de proibição, que não está prevista nem no Regulamento (CE) n.° 1178/2011 nem em qualquer disposição nacional.
4.        Vou expor as razões pelas quais considero que, no caso de apresentação de uma caderneta de voo do piloto falsificada com o objetivo de satisfazer os requisitos da prova prática obrigatória para a obtenção de uma licença de piloto privado, a alínea e), da secção ARA.GEN.355, que consta
do anexo VI do Regulamento n.° 1178/2011, deve ser interpretada no sentido de que não autoriza a autoridade competente a adotar contra um candidato à obtenção dessa licença uma medida preventiva de proibição relativa à prova prática de perícia análoga à prevista pela alínea f), da secção ARA.FCL.300, inserida nesse anexo, sem que tal esteja expressamente previsto numa disposição nacional.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Regulamento (CE) n.° 216/2008
5.        Os considerandos 3, 11 e 12 do Regulamento (CE) n.° 216/2008 (4) enunciam:
«(3)      A Convenção [sobre a Aviação Civil Internacional, assinada em Chicago em 7 de dezembro de 1944 (5),] estabelece já requisitos mínimos de segurança, bem como de proteção ambiental para a aviação civil. Os requisitos essenciais comunitários e as normas aprovadas para a sua execução deverão garantir o cumprimento pelos Estados‑Membros das obrigações decorrentes da Convenção de Chicago, incluindo as obrigações para com países terceiros.
[...]
(11)      Deverá prever‑se a flexibilidade suficiente para fazer face a circunstâncias especiais, tais como medidas urgentes de segurança ou necessidades operacionais imprevistas ou com limitações. Deverão ser tomadas disposições de modo a conseguir‑se por outros meios um nível de segurança equivalente. Os Estados‑Membros deverão ter a possibilidade de conceder isenções dos requisitos do presente regulamento e das suas regras de execução, desde que sejam estritamente limitadas no seu objetivo e sejam sujeitas a um controlo adequado por parte da Comunidade.
(12)      É [...] indispensável [...] criar uma Agência Europeia para a Segurança da Aviação (a seguir designada “Agência”), independente no plano técnico e dotada de autonomia jurídica, administrativa e financeira. Para o efeito, é necessário e adequado dar‑lhe a forma de organismo [da União], com personalidade jurídica e apto a exercer a competência de execução que lhe é conferida pelo presente regulamento.»
6.        O artigo 2.°, n.° 1, deste regulamento dispõe:
«O objetivo principal do presente regulamento é garantir e manter um nível elevado e uniforme de segurança da aviação civil em toda a Europa [ (6)].»
7.        O artigo 7.°, n.° 2, primeiro e segundo parágrafos, do referido regulamento prevê:
«Exceto durante a formação, uma pessoa só pode atuar enquanto piloto se possuir uma licença e um certificado médico adequado para a operação a efetuar.
Só deve ser concedida uma licença a uma pessoa se esta cumprir as regras estabelecidas para assegurar a conformidade com os requisitos essenciais relativos aos conhecimentos teóricos, capacidades práticas e proficiência linguística e experiência, como estabelecido no anexo III.»
8.        Nos termos do artigo 68.° do Regulamento n.° 216/2008:
«Os Estados‑Membros estabelecem sanções por incumprimento do presente regulamento e suas regras de execução. As sanções devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.»
9.        O anexo III deste regulamento, com a epígrafe «Requisitos essenciais para a concessão de licenças de piloto a que se refere o artigo 7.°», especifica, no seu ponto 1.a.1:
«Uma pessoa que inicie uma formação para pilotar aeronaves deve ter maturidade suficiente nos planos educacional, físico e mental para adquirir, memorizar e demonstrar que possui os conhecimentos teóricos e as competências práticas necessárias.»
2.      Regulamento n.° 1178/2011
10.      O considerando 5 do Regulamento n.° 1178/2011 enuncia:
«O Regulamento (CE) n.° 216/2008 exige que a Comissão adote as regras de execução necessárias para estabelecer as condições de certificação dos pilotos e das pessoas envolvidas na sua formação, exame ou verificação, de atestação dos membros da tripulação de cabina e de avaliação da sua aptidão médica.»
11.      Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, deste regulamento, este estabelece regras detalhadas relativas, nomeadamente, «às diferentes qualificações para as licenças de piloto, as condições de emissão, manutenção, alteração, restrição, suspensão ou revogação das licenças».
12.      O artigo 11.°‑B do referido regulamento, com a epígrafe «Capacidades de supervisão», prevê, no seu n.° 5, alínea f), e no seu n.° 6:
«5.      O pessoal autorizado pela autoridade competente a desempenhar tarefas de certificação e/ou de supervisão deve ter competência para executar, pelo menos, as seguintes tarefas:
[...]
f)      Tomar ou iniciar medidas de execução, se for caso disso.
6      As tarefas previstas no n.° 5 devem ser desempenhadas em conformidade com as disposições legais do Estado‑Membro em causa».
13.      O anexo I do mesmo regulamento corresponde à «Parte FCL (7)». Na subparte A deste anexo, com a epígrafe «Requisitos gerais», o FCL.030, relativo à «[p]rova prática de perícia», dispõe:
«a)      Antes da realização de uma prova de perícia para a emissão de uma licença, qualificação ou certificado, o requerente deve ter obtido aprovação nos exames de conhecimentos teóricos exigidos, exceto no caso dos requerentes que estejam a frequentar um curso de treino de voo integrado.
Em qualquer caso, a instrução de conhecimentos teóricos terá sempre que ser completada antes da realização das provas de perícia.
b)      Exceto para a emissão de uma licença de piloto de linha aérea, o requerente de uma prova de perícia tem de ser recomendado para a prova pela organização/pessoa responsável pela formação uma vez concluída a mesma. Os registos de formação devem ser disponibilizados pelo examinador».
14.      No anexo I, subparte C, do Regulamento n.° 1178/2011, relativo, nomeadamente, à licença de piloto particular (PPL) [ (8)], a secção 1 estabelece os «[r]equisitos comuns». O FCL.235, constante desta secção, com a epígrafe «Prova de perícia», prevê, na sua alínea a):
«Os requerentes de uma PPL devem demonstrar, através da realização de uma prova de perícia, a sua aptidão para realizar, como PIC [ (9)], numa categoria de aeronave adequada, os procedimentos e as manobras pertinentes com a competência adequada aos privilégios concedidos.»
15.      O anexo VI deste regulamento estabelece os «[r]equisitos específicos para a atribuição de licenças de tripulante de voo (10)». Neste anexo, subparte GEN (11), secção III, do referido regulamento, relativo à «[s]upervisão, [à] certificação e [à] aplicação», a ARA.GEN.355, com a epígrafe «Constatações e medidas repressivas — pessoas» (12), precisa, na sua alínea e):
«Se, no âmbito da supervisão ou por quaisquer outros meios, forem encontradas provas da não conformidade com os requisitos aplicáveis de uma pessoa abrangida
pelas disposições do Regulamento [n.° 216/2008] e pelas suas regras de execução e que não seja titular de uma licença, certificado, qualificação ou atestado emitido
de acordo com o disposto no mesmo regulamento e nas suas regras de execução, a autoridade competente que detetou a não conformidade deve tomar todas as medidas repressivas necessárias para evitar a manutenção da não conformidade.»
16.      No anexo VI, subparte FCL, com a epígrafe «Requisitos específicos para a atribuição de licenças de tripulantes de voo», secção II, do Regulamento n.° 1178/2011, relativa às «[l]icenças, qualificações e certificados», a ARA.FCL.250, que regula a «[r]estrição, [a] suspensão ou [o] cancelamento de licenças, qualificações e certificados», prevê o seguinte, na sua alínea a):
«A autoridade competente restringe, suspende ou cancela, conforme proceda, as licenças de piloto e as qualificações ou certificados conexos em conformidade com a Secção ARA.GEN.355, por exemplo, nos seguintes casos:
1)      Falsificação das provas documentais para obtenção de uma licença de piloto, qualificação ou certificado;
2)      Falsificação da caderneta de voo e dos registos relativos às licenças ou aos certificados;
[...].»
17.      No anexo VI, subparte FCL, secção III, deste regulamento, relativo a «[e]xames de conhecimentos teóricos», o ARA.FCL.300, sob a epígrafe «Procedimentos de exame» (13), dispõe, na sua alínea f):
«A autoridade competente proibirá os requerentes que comprovadamente copiem de realizarem qualquer outro exame durante um período de, pelo menos, 12 meses a contar da data do exame em que foram apanhados a copiar.»
B.      Direito letão
18.      O artigo 6.° do likums «Par aviāciju» (Lei da Aviação) (14), de 5 de outubro de 1994, prevê, no seu segundo parágrafo, ponto 5, e no seu quinto parágrafo:
«A Agência [...]:
[...]
5)      deve […] certificar e supervisionar o pessoal da aviação civil, incluindo a emissão, renovação, suspensão ou revogação de licenças para tripulantes de voo de aeronaves da aviação civil, controladores de tráfego aéreo, operadores de serviços de informação de tráfego aéreo e pessoal técnico de manutenção de aeronaves.
[...]
A Agência [...]pode emitir atos administrativos relativos à aplicação de proibições ou restrições às atividades relacionadas com a certificação do pessoal da aviação civil e de instituições de desenvolvimento profissional do pessoal da aviação civil, a utilização do espaço aéreo da República da Letónia ou a operação de aeronaves, aeródromos e outros objetos e equipamentos da aviação civil, a fim de garantir a aplicação dos requisitos de segurança da aviação civil e de fiabilidade de voo das aeronaves especificados na regulamentação da União [...]. Dos atos administrativos da Agência [...] cabe recurso jurisdicional, sem possibilidade de recurso hierárquico. O recurso de um ato administrativo não suspende a sua execução.»
III. Factos do litígio no processo principal e questões prejudiciais
19.      O demandante A realizou atividades com vista à obtenção de uma licença de piloto privado [PPL(A)] (15). Para o efeito, após a obtenção de um certificado médico da classe adequada, que constitui um requisito prévio para o exercício dos privilégios de aluno piloto, devia proceder à realização e aprovação num exame de conhecimentos teóricos e, em seguida, num exame de competências práticas numa instituição de formação reconhecida.
20.      Em 6 de outubro de 2017, depois de se ter dirigido à Agência e de ter obtido um atestado médico, A entregou‑lhe, em 6 de dezembro de 2017, o formulário de candidatura à prova de perícia e para designação de examinador. O demandante A anexou um certificado de uma academia de aviação búlgara, datado de 5 de dezembro de 2017, que atestava que o mesmo tinha concluído com sucesso o curso modular de formação de voo para obtenção da licença de piloto privado entre 23 de outubro de 2017 e 5 de dezembro de 2017. Em 16 de dezembro de 2017, a Agência recebeu do examinador,
por via eletrónica, um formulário relativo à prova de perícia realizada por A em 12 de dezembro de 2017, em Espanha, ao qual estava anexada uma cópia da sua caderneta de voo de membro da tripulação de voo.
21.      No decurso das verificações realizadas pela Agência a partir de 17 de janeiro de 2018, esta constatou irregularidades relativas à formação em voo cujo certificado havia sido apresentado por A. Por um lado, a autoridade nacional búlgara competente informou que a academia de aviação búlgara não estava habilitada a ministrar formação em voo fora do espaço aéreo da Bulgária e que não tinha sido possível confirmar que A aí tivesse recebido formação. Por outro lado, em 23 de março de 2018, a Agência recebeu informações de uma entidade de manutenção acreditada que revelavam que a formação em voo de A não tinha ocorrido conforme indicado na sua caderneta de voo. O demandante A foi convidado a prestar esclarecimentos perante a Agência, este limitou‑se a apresentar posteriormente um pedido para retirar o seu pedido de licença de piloto privado [PPL(A)] e manifestou dúvidas quanto à competência da Agência para examinar a formação de pilotos organizada pela academia de aviação búlgara.
22.      Em 7 de novembro de 2018, a Agência adotou uma decisão com a qual, em primeiro lugar, anulou os resultados da prova prática de perícia apresentada por A, em segundo lugar, proibiu A de repetir a prova prática de perícia para a licença de piloto privado e de obter tal licença (a seguir «proibição controvertida») até 7 de novembro de 2019, e, em terceiro lugar, informou a Comissão desta decisão, a AESA e os Estados‑Membros (a seguir «decisão controvertida»). A Agência fundamentou a sua decisão, em particular, na constatação de que A tinha falsificado os documentos relativos à sua formação em voo e que, por conseguinte, a apresentação de uma caderneta de voo ao examinador devia ser considerada como constitutiva de uma comunicação de dados incorretos e falsificação de documentos. A Agência também fundamentou a sua decisão alegando a prevenção de um potencial risco para a segurança das aeronaves da aviação civil.
23.      O demandante A interpôs recurso no Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia) contra a decisão de 17 de maio de 2019 do Ministério dos Transportes que confirmou a decisão da Agência. O demandante alegou que a proibição temporária de obtenção de uma licença de piloto privado é, pela sua natureza e pelos seus efeitos, uma sanção cuja aplicação exige que a autoridade letã competente declare a existência de uma infração administrativa ou penal. Alegou ainda que inferir tal proibição do Regulamento n.° 1178/2011 através de analogia é incompatível com o sentido e a sistemática desse regulamento. Este órgão jurisdicional declarou ilegal a proibição de repetição da prova de perícia.
24.      No âmbito do recurso interposto pelo Ministério dos Transportes, o Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia) confirmou a sentença do Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância). Este órgão jurisdicional considerou que a proibição de repetição da prova de perícia durante um ano, imposta pela Agência, constituía uma sanção de natureza penal, que não estava expressamente prevista em nenhuma disposição, uma vez que a alínea f), da secção ARA.FCL.300, não era aplicável. Este órgão jurisdicional considerou ainda que a alínea e), da secção ARA.GEN.355, não confere poderes à autoridade competente para tomar decisões que não tenham fundamento no direito nacional, interpretação esta confirmada pelo documento da AESA denominado «Meios de conformidade aceitáveis. Parte FCL».
25.      O Ministério dos Transportes interpôs recurso de cassação contra este acórdão perante o Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia). Este Ministério considera que a interpretação do Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional) é formalista e não está em conformidade com o sentido nem com o objetivo do Regulamento n.° 1178/2011. O Ministério alega que a proibição em causa não constitui uma sanção, mas um meio de garantir o elevado nível de segurança no domínio da aviação civil, exigido em especial para os voos a solo (16) que A pretende realizar. Alega ainda que esta interpretação conduz à diminuição do nível de segurança exigido e põe em risco a segurança dos voos, ao permitir que uma pessoa que não tem formação adequada para realizar voos nem possua formação em conformidade com os requisitos exigidos para realizar voos (17), continue a operar no âmbito da aviação civil.
26.      O Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia) recorda que nem o Regulamento n.° 216/2008 nem o Regulamento n.° 1178/2011 estabelecem especificamente as consequências para o candidato que, aquando da realização da prova prática de perícia, tiver apresentado ao examinador informações falsas sobre a formação e a experiência de voo previamente adquiridas, com o objetivo de obter a licença de piloto privado. Por conseguinte, compete à autoridade nacional competente em matéria de aviação civil determinar as medidas de execução adequadas em caso de falsificação da licença e/ou da caderneta de voo.
27.      Neste contexto, este órgão jurisdicional interroga‑se sobre a interpretação da alínea e), da secção ARA.GEN.355, segundo a qual a autoridade competente deve tomar todas as medidas repressivas necessárias para evitar a manutenção da não conformidade, bem como da alínea f), da secção ARA.FCL.300, que prevê que a autoridade competente deve proibir o candidato que copie no exame teórico de realizar qualquer outro exame durante um período de, pelo menos, 12 meses.
28.      Este órgão jurisdicional considera que, tendo em conta o objetivo de segurança da aviação civil prosseguido pelo Regulamento n.° 1178/2011, não se justifica reservar à fraude na prova prática de perícia um tratamento menos rigoroso do que o previsto para o exame teórico.
29.      Com base no artigo 52.°, n.° 1, da Carta, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta, no entanto, dúvidas sobre se a proibição em causa deve ser claramente expressa por uma norma jurídica. Com efeito, o presente processo diz respeito à liberdade profissional, protegida pelo artigo 15.° da Carta, de uma pessoa que pretende exercer essa liberdade obtendo uma licença de piloto privado para poder efetuar o transporte aéreo de pessoas. Este órgão jurisdicional acrescenta que, em virtude do princípio da segurança jurídica, essa proibição deveria resultar diretamente de uma disposição específica do Regulamento n.° 216/2008 ou do Regulamento n.° 1178/2011. Ora, as disposições destes regulamentos relativas à prova de perícia, ao contrário das relativas ao exame teórico, não conferem expressamente à autoridade competente o poder de declarar tal proibição. Além disso, o referido órgão jurisdicional recorda que, entretanto, o Tribunal de Justiça declarou que o facto de um ato legislativo conferir um poder de apreciação às autoridades responsáveis pela sua implementação não viola, em si mesmo, a exigência de previsibilidade, desde que sejam respeitadas determinadas garantias contra a arbitrariedade (18).
30.      Por último, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, de acordo com a explicação da secção ARA.GEN.355, alínea e), publicada pela AESA, o tipo de medidas de execução depende da legislação nacional aplicável e podem incluir, por exemplo, coimas ou a proibição do exercício de funções (19). A este respeito, observa, por um lado, que, uma vez que um regulamento da União é um ato jurídico diretamente aplicável, a autoridade competente deve aplicar diretamente a alínea e), da secção ARA.GEN.355. Por outro lado, nos termos do artigo 6.°, segundo parágrafo, ponto 5, e quinto parágrafo, da Lei da Aviação, essa autoridade poderia adotar atos administrativos relativos à imposição de proibições ou limitações às atividades relacionadas com a certificação do pessoal da aviação civil, para garantir a aplicação dos requisitos de segurança da aviação civil e de fiabilidade dos voos de aeronaves estabelecidos pela legislação da União. No entanto, a competência conferida à referida autoridade não prevê uma proibição temporária específica relativa à conduta desonesta na prova de perícia.
31.      Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a aplicação, neste contexto, do princípio geral do direito da União segundo o qual as pessoas não podem invocar o direito da União de forma fraudulenta ou abusiva.
32.      Este órgão jurisdicional retira daqui a seguinte interpretação: uma vez que, no anexo VI do Regulamento n.° 1178/2011, a alínea e), da secção ARA.GEN.355 confere à autoridade competente o direito de adotar as medidas de execução necessárias e que, no âmbito do exame teórico, a alínea f), da secção ARA.FCL.300 prevê que a fraude tem como consequência a proibição de repetir o exame durante um período de, pelo menos, um ano, então, de um ponto de vista sistemático e a fim de garantir os objetivos do regulamento de um nível uniformemente elevado de segurança da aviação civil em todos os domínios dos exames e das provas práticas de perícia e de obter o efeito útil do direito da União, não se justificaria não alargar as mesmas medidas de execução à prova prática de perícia.
33.      Nestas circunstâncias, o Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Se se provar que o examinando teve uma conduta fraudulenta ao apresentar ao examinador, durante a prova prática de perícia, documentos falsos relativos à aquisição de formação prática, tem a autoridade nacional competente em matéria de aviação poderes, para efeitos da secção ARA.GEN.355,
alínea e), [...], para proibir temporariamente a pessoa em causa de repetir a prova de perícia para a obtenção da licença de piloto privado e de obter a licença de piloto privado?
2)      Deve a explicação relativa à secção ARA.GEN.355, alínea e), [...], tal como consta do documento publicado pela [AESA] sob o título
“Meios de conformidade aceitáveis. Parte FCL”, isto é, que o tipo de medidas de execução depende da legislação nacional aplicável e pode incluir, por exemplo, a proibição do exercício de funções, ser interpretada no sentido de que habilita a autoridade competente a escolher as limitações adequadas [resultantes da secção ARA.FCL.300], que atinjam os objetivos [do Regulamento n.° 1178/2011, alínea f)], que atinjam os objetivos desse regulamento, se a legislação nacional não previr uma proibição temporária específica da realização da prova de perícia para a obtenção da licença de piloto privado?
3)      É conforme com o princípio da segurança jurídica e com o artigo 52.°, n.° 1, da Carta interpretar a secção ARA.FCL.300,
alínea f) [...] no sentido de que a proibição temporária de realizar a prova de conhecimentos teóricos prevista nesse número pode ser alargada à repetição da prova de perícia?»
34.      O demandante A, o Ministério dos Transportes, os Governos da Letónia e da Hungria, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas. Com exceção do Governo Húngaro, participaram na audiência realizada em 3 de dezembro de 2025, durante a qual responderam às perguntas para resposta oral colocadas pelo Tribunal de Justiça.
IV.    Análise
35.      O órgão jurisdicional de reenvio é chamado a decidir sobre a legalidade de uma decisão administrativa que proíbe um candidato à obtenção de uma licença de piloto privado de repetir a prova prática de perícia e de obter essa licença durante o período de um ano. Na ausência de disposições europeias ou nacionais que prevejam expressamente tal proibição, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça, em substância, sobre a interpretação de duas disposições do anexo VI do Regulamento (UE) n.° 1178/2011, nomeadamente a alínea e), da secção ARA.GEN.355 e a alínea f), da secção ARA.FCL.300.
36.      A minha análise incidirá sucessivamente sobre a resposta a dar à primeira das questões prejudiciais e, em seguida, à terceira. Não examinarei a segunda questão, que é irrelevante, uma vez que o parecer da AESA relativo à alínea e), da secção ARA.GEN.355, não é juridicamente vinculativo.
37.      Assim, na primeira parte, apresentarei o quadro legislativo em que se inserem
a alínea e), da secção ARA.GEN.355 e a alínea f), da secção ARA.FCL.300. A segunda parte será dedicada à qualificação da proibição controvertida. Na terceira parte, pronunciar‑me‑ei sobre o grau de precisão exigido para a aplicação da alínea e), da secção ARA.GEN.355. Por último, o meu parecer incidirá sobre a aplicação do artigo 52.°, n.° 1, da Carta.
A.      Recapitulação do quadro legislativo da alínea e), da secção ARA.GEN.355, e da alínea f), da secção ARA.FCL.300
38.      Estas disposições constam do anexo VI do Regulamento UE n.° 1178/2011 que determina os requisitos técnicos e os procedimentos administrativos para as tripulações da aviação civil. Trata‑se de um regulamento de execução do Regulamento
n.° 216/2008, que define as regras comuns da União no domínio da aviação civil (20). No anexo VI, ou parte «ARA», são enunciados os requisitos aplicáveis às autoridades nacionais competentes para os tripulantes de voo. Este anexo inclui uma subparte GEN na qual figura, a título de requisitos gerais, uma secção III relativa à «[s]upervisão, [à] certificação e [à] repressão», e, nomeadamente, a secção ARA.GEN.355. O referido anexo VI inclui, em seguida, uma subparte FCL, assim denominada por se referir aos tripulantes de voo (21). A sua
secção II versa sobre as obrigações da autoridade competente em matéria de licenças, qualificações e certificados. Na secção III, com a epígrafe «Exames de conhecimentos teóricos», figura a secção ARA.FCL.300, que regula os procedimentos desses exames.
39.      A alínea f), da secção ARA.FCL.300, determina a decisão que a autoridade competente deve adotar em caso de fraude no exame teórico, nomeadamente a proibição de «realizar qualquer outro exame durante um período de, pelo menos, 12 meses a contar da data do exame em que [os candidatos] foram apanhados a copiar» (22). A secção dedicada às provas práticas de perícia não contém nenhuma regra equivalente.
40.      O FCL.030, que figura no anexo I
do Regulamento n.° 1178/2011, intitulado «[p]rova prática de perícia», prevê que esta deve ser obrigatoriamente precedida de aprovação no exame de conhecimentos teóricos e, em geral, de uma recomendação da organização ou da pessoa responsável pela formação. Na minha opinião, não contém, logicamente, nenhuma disposição relativa à fraude que possa ser cometida durante a prova prática de perícia. Com efeito, este exame definido no FCL.010 como uma demonstração de aptidões e que inclui os exames orais considerados necessários não é passível de ser aprovado através de fraude. Deste modo, o candidato não pode, durante o exame, enganar o examinador quanto ao seu nível adequado de competência.
41.      A única fraude concebível é, por conseguinte, a falsificação de documentos. O legislador da União só a previu para o caso de a mesma ser detetada após a obtenção da licença. Com efeito, na subparte FCL, do anexo VI, do Regulamento n.° 1178/2011 (23), a secção ARA.FCL.250 (24) refere precisamente, na alínea a), ponto 1, a falsificação das provas documentais apresentadas e na alínea a), ponto 2, a da caderneta de voo ou dos registos relativos à licença ou aos certificados.
42.      Trata‑se, portanto, da única disposição nesta subparte FCL que tem por objeto a fraude e que prevê a restrição, a suspensão ou o cancelamento, nomeadamente, da licença. Não se prevê nenhum período de proibição. Além disso, não é fixada nenhuma duração para a decisão de restrição ou suspensão da licença. Teoricamente, esta suspensão, equivalente a uma proibição de voo, poderia, pois, ser ilimitada no tempo.
43.      Consequentemente, considero que o Regulamento n.° 1178/2011 não previu a falsificação da caderneta de voo detetada antes da obtenção da licença e que, depois de a licença ter sido emitida, a autoridade competente adotará a sua decisão «em conformidade com a secção ARA.GEN.355 (25)», tal como especifica a secção ARA.FCL.250.
44.      A secção ARA.GEN.355, sob a epígrafe «Constatações e medidas repressivas — pessoas», tem por objetivo estabelecer o procedimento a seguir pela autoridade competente responsável pela verificação da conformidade com os requisitos aplicáveis a pessoas, tal como definido na secção ARA.GEN.300, alínea a), incluída no anexo VI do Regulamento n.° 1178/2011. A alínea e), da secção ARA.GEN.355 refere‑se expressamente à situação em que uma pessoa não seja titular de uma licença, prevendo que «a autoridade competente que detetou a não conformidade deve tomar todas as medidas repressivas necessárias para evitar a manutenção da não conformidade». Uma expressão semelhante figura na alínea b), ponto 2, da secção ARA.GEN.355 (26), quando uma licença tenha sido emitida e tenha sido constatada uma não conformidade por parte do titular dessa licença. A autoridade competente está, assim, autorizada a tomar medidas adicionais às decisões tomadas que limitem ou suprimam temporária ou definitivamente a utilização da licença.
45.      Neste contexto, é a interpretação da alínea e), da secção ARA.GEN.355, tal como defendida pelo Ministério dos Transportes, pelos Governos Letão e Húngaro, bem como pela Comissão Europeia, suficiente para fundamentar a decisão de proibir a repetição da prova prática de perícia e a obtenção da licença durante um ano? Por outras palavras, na ausência de legislação nacional que preveja expressamente que essa proibição controvertida possa ser imposta, pode concluir‑se que A invocou corretamente que esta é ilegal?
46.      A resposta a esta questão, expressa na primeira questão prejudicial, implica determinar, em primeiro lugar, se a análise da legalidade da decisão administrativa controvertida incide sobre uma sanção (27)de natureza penal (28) ou sobre uma medida preventiva, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (29), relativa à aplicação dos «critérios Engel (30)», uma vez que resulta das anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais (31) que, nos termos do n.° 3 do artigo 52.°, da mesma, o direito garantido no seu artigo 49.° tem o mesmo sentido e âmbito que o direito garantido pela Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais (32) . Com efeito, uma disposição imprecisa só é suscetível de violar o princípio da legalidade das penas enunciado no artigo 49.°, n.° 1, primeiro período, da Carta (33) se prever uma sanção dessa natureza (B). Em contrapartida, se o artigo 49.°, n.° 1, primeiro período, da Carta não for aplicável, é, na minha opinião, com base no princípio geral da segurança jurídica que a resposta ao órgão jurisdicional de reenvio deve ser dada (C).
B.      Quanto à qualificação da proibição controvertida
47.      Na decisão controvertida, constante dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, refere‑se que, «[t]endo em conta o que precede, se a fraude cometida durante um exame teórico implica para o candidato a proibição de repetir o exame durante pelo menos 12 meses, é proporcional
impor‑lhe uma sanção análoga em caso de fraude e de fornecimento deliberado de informações inexatas ao examinador antes da prova prática de perícia, ou seja, a proibição de repetição da prova prática de perícia e de obtenção da licença de piloto durante pelo menos 12 meses (34)».
48.      No entanto, uma vez que é pacífico que a Agência agiu no âmbito definido pela secção ARA.GEN.355, esta decisão é, na minha opinião, uma medida e não uma sanção. Nesse sentido, sublinho as expressões «actions correctives» ou «mesures necessaires de mise en application» utilizadas na versão em língua francesa da secção ARA.GEN.355, que traduzem claramente a ausência de ligação a um procedimento que conduz a uma decisão coerciva. Embora estas expressões não tenham equivalente em muitas versões linguísticas, com exceção da versão em língua italiana e embora, na versão em língua inglesa, a expressão utilizada seja «enforcement measures» (35), partilho da opinião da Comissão expressa na audiência, segundo a qual esta expressão se refere a medidas de execução (36).
49.      No entanto, essa qualificação não dispensa que se determine se a proibição controvertida tem natureza penal. A este respeito, é pertinente fazer referência, tal como sugerido pela Comissão na audiência, à Decisão do TEDH de 9 de outubro de 2018, Seražin/Croácia (37), que tinha por objeto a proibição de assistir a competições desportivas, complementada pela obrigação de informar a polícia, aplicada por um órgão jurisdicional a uma pessoa condenada por vandalismo. Tendo sido chamada a pronunciar‑se com base no artigo 4.°, do Protocolo n.° 7, da CEDH (38), que consagra o princípio ne bis in idem
ou da dupla incriminação, o TEDH analisou esta medida de exclusão com base nos critérios Engel, para determinar se houve ou não «acusação em matéria penal» e uma «pena» (39).
50.      Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que faça referência à sua jurisprudência constante baseada nos critérios Engel relativa à interpretação do artigo 50.° da Carta e transposta para o artigo 49.° da mesma, tanto no seu n.° 3 como no seu n.° 1, último período, considerando que esta jurisprudência deverá estender‑se ao primeiro período desta disposição, que consagra o princípio da legalidade dos delitos e das penas.
51.      Importa, portanto, recordar que o primeiro dos critérios Engel é a qualificação jurídica da infração no direito interno, o segundo diz respeito à própria natureza da infração, e o terceiro é relativo ao grau de severidade da sanção suscetível de ser aplicada ao interessado (40).
52.      Embora incumba ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, à luz destes critérios, se a proibição imposta a A tem natureza penal na aceção do artigo 49.°, n.° 1, da Carta, o Tribunal de Justiça pode, contudo, quando se pronuncia sobre um reenvio prejudicial, fornecer clarificações destinadas a guiar aquele órgão jurisdicional na sua apreciação (41).
53.      A este respeito, no que se refere, antes de mais, ao primeiro critério relativo à qualificação jurídica da infração, resulta das indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio que, devido à falsificação de documentos que detetou, a Agência adotou um ato administrativo nas condições previstas no artigo 6.°, quinto parágrafo, da Lei da Aviação. Nos termos do direito letão que rege a atuação da Agência, a infração em causa no processo principal é, portanto, considerada uma infração administrativa (42).
54.      No entanto, é necessário verificar, à luz dos outros dois critérios referidos no n.° 51 das presentes conclusões, se a aplicação de uma medida de proibição como a que está em causa no processo principal tem carácter penal (43).
55.      Em seguida, no que se refere ao segundo critério, relativo à própria natureza da infração, este implica verificar se a medida em causa prossegue nomeadamente uma finalidade repressiva, o que é próprio de uma sanção de natureza penal na aceção do artigo 49.° da Carta, sem que a mera circunstância de prosseguir simultaneamente uma finalidade preventiva possa retirar‑lhe a sua qualificação de sanção penal. Com efeito, é próprio das sanções penais destinarem‑se tanto à repressão como à prevenção (44) de condutas ilícitas. Em contrapartida, uma medida que se limita a reparar o prejuízo causado pela infração em causa não tem natureza penal (45).
56.      A este respeito, tal como salientado pelo TEDH (46), é difícil, na prática, estabelecer uma distinção clara entre a dissuasão, enquanto elemento de uma sanção, e a prevenção.
57.      Contudo, na minha opinião, resulta claramente da Decisão Seražin/Croácia que a prevenção deve ser considerada no seu sentido de interesse público, ou seja, de proteção de futuras vítimas (47), e não na sua vertente dirigida a potenciais autores. Além disso, o facto de a medida causar prejuízo ao interessado não é de molde a alterar esta análise (48). Esta é, portanto, diretamente transponível para o domínio da segurança da aviação civil, devido ao objetivo prosseguido (49).
58.      Assim, a comparação com a Decisão Seražin/Croácia, que tem por objeto a proibição de assistir a competições desportivas, complementada pela obrigação de informar a polícia (50) aplicada por um órgão jurisdicional a uma pessoa condenada por vandalismo, é interessante por vários motivos. Por um lado, o TEDH qualificou esta medida de exclusão não como uma «sanção penal» no sentido autónomo da CEDH (51) enquadrado no «processo penal» (52), mas como uma medida adotada a título preventivo para impedir a concretização de um risco de violência. Este órgão jurisdicional enfatizou a proteção do público, em vez da punição de uma pessoa pelo seu comportamento violento anterior no âmbito de competições desportivas (53).
59.      Por outro lado, na Decisão Seražin/Croácia (54), o TEDH fez referência à sua jurisprudência relativa ao procedimento administrativo de apreensão imediata ou suspensão provisória da carta de condução (55). Esta analogia parece‑me também pertinente no caso em apreço. O TEDH considerou que cada uma destas medidas constitui «uma medida preventiva de segurança rodoviária» (56) que não pressupõe qualquer apreciação ou constatação da culpa (57), e não uma «acusação em matéria penal» na aceção do artigo 6.° da CEDH ou do artigo 4.° do Protocolo n.° 7.
60.      Saliento, portanto, duas características nesta jurisprudência do TEDH que são comuns às da proibição controvertida no processo principal. Trata‑se, por um lado, do facto de esta medida poder ser decidida independentemente de qualquer processo penal. Por outro lado, é tomada com o objetivo de satisfazer rapidamente uma exigência de segurança geral e por um período de tempo limitado.
61.      De acordo com a mesma lógica baseada no interesse geral, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à exclusão temporária de operadores económicos no quadro da política agrícola comum (58) parece‑me também apresentar algum interesse, a título de comparação.
62.      Acresce que o Tribunal de Justiça considerou, num sentido mais generalizado, que o facto de a medida em causa não visar o público em geral, mas uma categoria de destinatários em particular que, por exercerem uma atividade especificamente regulamentada pelo direito da União, são obrigados a preencher os requisitos exigidos por este direito, poderá indicar que esta medida não tem uma finalidade repressiva e assim contribuir para demonstrar que a referida medida não tem natureza penal, desde que a mesma medida se limite a privar o seu destinatário de certas prerrogativas específicas que lhe foram reconhecidas pelo referido direito, pelo facto de a autoridade administrativa competente ter considerado que as condições de concessão das referidas prerrogativas deixaram de estar preenchidas (59).
63.      No caso em apreço, é este o objetivo tanto da proibição controvertida de repetir a prova prática de perícia e de obter uma licença durante um período de um ano, como da decisão que a complementa, ou seja, a anulação dos resultados da prova prática de perícia.
64.      Por último, se o Tribunal de Justiça considerar necessário analisar o terceiro critério Engel (60), importa salientar que a proibição controvertida imposta pela Agência no âmbito da alínea e), da secção ARA.GEN.355, tem como único efeito privar A da perspetiva de obter a sua licença durante um período de tempo limitado (61). Considero, portanto, que esta proibição não apresenta um grau de gravidade elevado.
65.      Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que declare, em conformidade com a jurisprudência do TEDH (62), que a proibição em causa não é uma medida de natureza penal na aceção da sua jurisprudência, uma vez que visa combater as irregularidades praticadas na obtenção de licenças que comprometam gravemente a segurança aérea no domínio da aviação. A garantia desta segurança (63) para o candidato à obtenção de uma licença e para todos os intervenientes neste domínio justifica que seja respeitado um elevado grau de exigência em matéria de probidade e fiabilidade do candidato (64). A proibição imposta em caso de violação destas normas parece‑me constituir um instrumento administrativo específico que faz parte integrante do regime de concessão e renovação de licenças destinado a evitar riscos graves no espaço aéreo.
66.      Embora seja de opinião que esta proibição não constitui uma sanção e não tem natureza penal, proponho ao Tribunal de Justiça, na sequência da análise retirada da Decisão Seražin/Croácia, que alargue a sua jurisprudência segundo a qual uma sanção, mesmo de carácter não penal, só pode ser aplicada se assentar numa base legal clara e inequívoca (65). Com efeito, uma vez que a proibição controvertida impede o exercício de um direito, coloca‑se a questão de saber se, à luz do princípio geral da segurança jurídica, a alínea e), da secção ARA.GEN.355 confere a essa proibição uma base legal suficiente (66), enquanto o artigo 11.°‑B, n.° 6, do Regulamento n.° 1178/2011 estabelece que as tarefas previstas no n.° 5, incluindo a de tomar «medidas de execução», devem ser desempenhadas pelo pessoal autorizado pela autoridade competente, em conformidade com as disposições legais do Estado‑Membro em causa.
C.      Quanto ao grau de precisão exigido para a aplicação da alínea e), da secção ARA.GEN.355
67.      Tendo em conta a diversidade de situações de não conformidade que podem ocorrer (67), parece coerente, à primeira vista, que, sem remeter para disposições nacionais, a alínea e), da secção ARA.GEN.355, conceda à autoridade competente amplos poderes de escolha das medidas necessárias para evitar a manutenção da não conformidade «com os requisitos aplicáveis de uma pessoa [não titular de uma licença] abrangida pelas disposições do Regulamento [n.° 216/2008] e pelas suas regras de execução». Se a pessoa for titular de uma licença, a não conformidade é mais fácil de tratar, razão pela qual a ARA.FCL.250 é muito específica.
68.      Por conseguinte, partilho das opiniões expressas segundo as quais é necessário destacar as especificidades do domínio da segurança da aviação civil e a diversidade das situações que devem ser abrangidas pelo Regulamento n.° 1178/2011. Também devem ser salientados o carácter técnico das questões a tratar e o papel das autoridades nacionais, à semelhança do que fez o TEDH (68).
69.      No entanto, no que diz respeito ao papel das autoridades nacionais num domínio análogo, nomeadamente o da segurança rodoviária, o TEDH fez referência, na sua jurisprudência referida no n.° 59 das presentes conclusões, às medidas
previstas pelo direito interno (69). Daí se conclui que não se trata de disposições gerais.
70.      Por conseguinte, há que analisar a seguinte questão relativa ao grau de precisão da alínea e), da secção ARA.GEN.355: quando é imposta uma medida administrativa que proíbe ou exclui temporariamente uma pessoa do benefício de um direito, preenche a alínea e), da secção ARA.GEN.355, ao prever que «a autoridade competente que detetou a não conformidade deve tomar todas as medidas repressivas necessárias para evitar a manutenção da não conformidade», os requisitos de previsibilidade e segurança jurídica num Estado de direito?
71.      O facto de, concretamente, a proibição controvertida ser análoga à prevista em caso de exame teórico não garante, na ausência de disposição expressa, que seja tomada uma decisão idêntica. Por conseguinte, atendendo ao âmbito de aplicação restrito da alínea f), da secção ARA.FCL.300, e à articulação das disposições pertinentes do Regulamento n.° 1178/2011 (70), não me parece possível a aplicação por analogia.
72.      Em termos contextuais, observo que a alínea e), da secção ARA.GEN.355 não foi alterada desde a entrada em vigor do Regulamento 2018/1139 (71). Além disso, tanto quanto é do meu conhecimento, não foi introduzida nenhuma disposição nova relativa à falsificação ou à fraude.
73.      Ora, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da segurança jurídica exige, por um lado, que as regras jurídicas sejam claras e precisas e, por outro, que a sua aplicação seja previsível para os particulares, em especial quando possam ter consequências desfavoráveis. Esse princípio exige, nomeadamente, que uma regulamentação permita aos interessados conhecer com exatidão a extensão das obrigações que lhes impõe e que estes possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (72).
74.      No entanto, importa sublinhar a adaptação do princípio da segurança jurídica em determinadas condições admitidas pelo Tribunal de Justiça quando uma norma abstrata é adotada pelo legislador da União (73). No caso em apreço, é assente que o legislador da União não pode determinar antecipadamente todas as hipóteses concretas de não conformidade. No entanto, o âmbito e as modalidades de exercício do poder discricionário conferido pela alínea e), da secção ARA.GEN.355 às autoridades responsáveis pela sua aplicação devem ser definidos com clareza suficiente, em especial em caso de falsificação de documentos com vista à obtenção de uma licença, tendo em conta o fim legítimo prosseguido, para proporcionar uma proteção adequada contra a arbitrariedade (74). Ora, o artigo 6.°, quinto parágrafo, da Lei da Aviação não é claro a este respeito.
75.      Consequentemente, quando A apresentou uma caderneta de voo falsificada, estava plenamente consciente, devido às prerrogativas que pretendia exercer e ao facto de ter sido informado pelo examinador sujeito a tal obrigação pelo FCL.1030 (75), de que estava a infringir a legislação que regula a qualificação como piloto privado de aviação (76). No entanto, no estado atual das disposições europeias e nacionais aplicáveis, ele não pode saber com precisão qual poderia ser a decisão da Agência, como é o caso quando as autoridades judiciais podem instaurar um processo penal (77).
76.      Por conseguinte, para responder à primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que devem ser adotadas disposições nacionais precisas para clarificar a natureza e a duração da medida adotada pela administração contra um candidato à obtenção de uma licença, em caso de não conformidade referida na alínea e), da secção ARA.GEN.355, tal como a apresentação de uma caderneta de voo falsificada. A este respeito, saliento que alguns Estados‑Membros (78) implementaram a recomendação da AESA no seu documento intitulado «Meios de conformidade aceitáveis. Parte FCL», ao qual o órgão jurisdicional de reenvio faz referência (79).
D.      Quanto à aplicação do artigo 52.°, n.° 1, da Carta
77.      Esta disposição é referida na terceira questão prejudicial, num contexto específico. Recordo que, a título de prejuízo alegadamente sofrido devido à proibição controvertida imposta na Letónia (80), A alega que essa proibição constitui uma restrição à liberdade profissional consagrada no artigo 15.° da Carta, por não ter podido exercer a atividade de piloto privado ou de instrutor/examinador. Ora, por um lado, tal como foi recordado pela Comissão, pelo Governo Letão e pelo Ministério dos Transportes, de acordo com a secção FCL.010 «entende‑se por [...] “piloto privado” um piloto titular de uma licença que o proíbe de pilotar aeronaves em operações para as quais é oferecida remuneração, com exceção das atividades de instrução ou de exame, tal como preceituado na presente parte». A ausência de remuneração dos pilotos privados é corroborada pela secção FCL.205.A (81). Por outro lado, tal como salientado pelo Ministério dos Transportes na audiência, a atividade de instrução de voo para a emissão de uma licença de piloto privado é objeto de uma qualificação específica (82), prevista na secção FCL.915.FI, constante do anexo I, subparte J, secção 2, do Regulamento n.° 1178/2011. Esta qualificação é distinta da licença de piloto privado, o que, na minha opinião, justifica a expressão «com exclusão» utilizada na secção FCL.010. Por conseguinte, considero que não é necessário responder à terceira questão prejudicial.
78.      Além disso, tratando‑se, no caso em apreço, de uma fraude reconhecida por A, quando o Regulamento n.° 1178/2011 não contém disposições que regulem a sanção do abuso por parte de um candidato à obtenção de uma licença de piloto privado, parece‑me oportuno recordar que decorre do princípio geral do direito segundo o qual os particulares não podem invocar de forma fraudulenta ou abusiva as normas do direito da União (83) que um Estado‑Membro deve recusar, mesmo na falta de disposições nacionais que prevejam essa recusa, o benefício das disposições do direito da União quando estas não sejam invocadas por alguém para concretizar os objetivos dessas disposições, mas sim com o objetivo de beneficiar de uma vantagem conferida a essa pessoa pelo direito da União quando os requisitos objetivos exigidos para a obtenção da vantagem pretendida, previstos pelo direito da União, só estiverem formalmente preenchidos (84).
79.      Por conseguinte, em matéria de emissão de licenças de piloto privado, embora a autoridade competente de um Estado‑Membro possa recusar a produção de efeitos da apresentação de uma caderneta de voo falsificada com vista à realização da prova prática de perícia, por abuso de direito, não pode, na ausência de legislação nacional clara análoga à da alínea f), da secção ARA.FCL.300, justificar que essa recusa seja complementada por uma proibição de se submeter novamente a tal exame e de obter uma licença de piloto privado antes do termo do prazo de um ano.
V.      Conclusões
80.      Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais colocadas pelo Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia) da seguinte forma:
Na eventualidade de falsificação de uma caderneta de voo constatada antes da emissão de uma licença de piloto privado, a alínea e), da secção ARA.GEN.355, constante do anexo VI do Regulamento (UE) n.° 1178/2011 da Comissão, de 3 de novembro de 2011, que estabelece os requisitos técnicos e os procedimentos administrativos para as tripulações da aviação civil, em conformidade com o Regulamento (CE) n.° 216/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2016/539 da Comissão, de 6 de abril de 2016,
deve ser interpretada no sentido de que:
não autoriza a autoridade competente a impor a um candidato à obtenção de uma licença de piloto privado uma proibição semelhante à prevista na alínea f), da secção ARA.FCL.300, que consta do
anexo VI do Regulamento n.° 1178/2011, tal como alterado, sem que essa proibição esteja expressamente prevista na legislação nacional. Incumbe a cada Estado‑Membro especificar com clareza suficiente as medidas adequadas.
1      Língua original: francês.
2      Regulamento da Comissão, de 3 de novembro de 2011, que estabelece os requisitos técnicos e os procedimentos administrativos para as tripulações da aviação civil, em conformidade com o Regulamento (CE) n.° 216/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2011, L 311, p. 1), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2016/539 da Comissão, de 6 de abril de 2016 (JO 2016, L 91, p. 1); a seguir «Regulamento n.° 1178/2011».
3      A seguir «Carta».
4      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, relativo a regras comuns no domínio da aviação civil e que cria a Agência Europeia para a Segurança da Aviação, e que revoga a Diretiva 91/670/CEE do Conselho, o Regulamento (CE) n.° 1592/2002 e a Diretiva 2004/36/CE (JO 2008, L 79, p. 1), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2016/4 da Comissão, de 5 de janeiro de 2016 (JO 2016, L 3, p. 1), a seguir «Regulamento n.° 216/2008». A partir de 11 de setembro de 2018, o Regulamento n.° 216/2008 foi substituído pelo Regulamento (UE) 2018/1139 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2018, relativo a regras comuns no domínio da aviação civil que cria a Agência da União Europeia para a Segurança da Aviação, altera os Regulamentos (CE) n.° 2111/2005 (CE)
n.° 1008/2008 (UE) n.° 996/2010 (UE) n.° 376/2014 e as Diretivas 2014/30/UE e 2014/53/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, e revoga os Regulamentos (CE)
n.° 552/2004 e (CE) n.° 216/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, e o Regulamento (CEE)
n.° 3922/91 do Conselho (JO 2018, L 212, p. 1) (v.,
artigo 139.°).
5      Recueil des traités des Nations unies, vol. 15, p. 295, n.° 102 ; a seguir «Convenção de Chicago».
6      V., sobre a relação com a Convenção de Chicago, o considerando 3 do Regulamento n.° 216/2008.
7      «FCL», sigla em língua inglesa para «Flight Crew License», significa «licença de tripulante de voo». V. artigo 2.°, ponto 1, do Regulamento n.° 1178/2011.
8      «PPL» para «private pilot licence» em língua inglesa.
9      V. definição dada no FCL.010, constante do anexo I, subparte A, do Regulamento n.° 1178/2011, intitulado «[d]efinições» (a seguir «FCL.010»): «“Piloto Comandante (PIC — Pilot in Command)”, o piloto designado para o comando do voo e encarregado da sua condução segura».
10      Este anexo corresponde à parte «ARA» de «Authority Requirements for Aircrew» (Requisitos da Autoridade para os Tripulantes de Voo).
11      «GEN», abreviatura de «General», na língua inglesa, significa «geral».
12      A seguir «ARA.GEN.355».
13      A seguir «ARA.FCL.300».
14      Latvijas Vēstnesis, 1994, n.° 123.
15      PPL(A), sigla em inglês para «private pilot licence aeroplanes», significa «licença de piloto privado de aeronaves» (v. secções FCL.205.A e seg., constantes do anexo I, subparte C, secção 2, do Regulamento n.° 1178/2011). A seguir «licença de piloto privado».
16      Nos termos da secção FCL.010, entende‑se por «“tempo de voo como piloto a solo”, tempo de voo durante o qual o aluno piloto é o único ocupante de uma aeronave».
17      Além disso, o Ministério dos Transportes salienta o comportamento de A, que falsificou documentos e forneceu conscientemente informações falsas, ao mesmo tempo que não cooperou com a autoridade de controlo, subtraindo‑se às investigações e não cumprindo as instruções dessa autoridade.
18      O órgão jurisdicional de reenvio remete para o Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98, n.° 321 e jurisprudência aí referida).
19      O órgão jurisdicional de reenvio faz referência ao documento intitulado «Meios de conformidade aceitáveis. Parte FCL». Este documento pode ser consultado na internet, em língua inglesa, no seguinte endereço: https://www.easa.europa.eu/en/document‑library/easy‑access‑rules/online‑publications/easy‑access‑rules‑aircrew‑regulation‑eu‑no?page=24&kw=LAPL#_Toc256000674.
20      V. artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 216/2008 e o seu anexo III, que define os requisitos essenciais para a concessão de licenças de piloto a que se refere esse artigo. V. também
o considerando 7 desse regulamento, no que diz respeito à conformidade dos requisitos definidos pela União com as normas e práticas definidas pela Convenção de Chicago.
21      V. nota de rodapé n.° 7 das presentes conclusões.
22      A legislação americana prevê um prazo idêntico. V. artigo 61.37 do Code of Federal Regulations (Código de Regulamentos Federais), que figura no título 14, relativo à Federal Aviation Administration (Administração Federal da Aviação), disponível em: https://www.ecfr.gov/current/title‑14/chapter‑I/subchapter‑D/part‑61/subpart‑A/section‑61.37. V. igualmente, na legislação australiana, artigo 298A, n.° 5, alíneas a) e b), do Civil Aviation Regulations 1988 (Regulamento da Aviação Civil de 1988), disponível em: https://www.legislation.gov.au/F1997B00935/latest/text.
23      V. n.° 38 das presentes conclusões.
24      A seguir «secção ARA.FCL.250».
25      V. secção ARA.GEN.355, alíneas a) e b), relativa a não conformidade com os requisitos aplicáveis por parte de um titular de uma licença.
26      O ponto 2, da alínea b), da secção ARA.GEN.355 estabelece que «[a]o emitir essa constatação, a autoridade competente procede a uma investigação. Se a constatação se confirmar, a autoridade competente [...] toma todas as medidas repressivas necessárias para evitar a manutenção dessa não conformidade».
27      Este termo é empregado no artigo 68.° do Regulamento n.° 216/2008. Na versão em língua inglesa deste regulamento, a expressão utilizada é «penalties for infringement» (sanções por infração). O termo «infringement» é também utilizado no artigo 10.°, n.° 4, do Regulamento n.° 216/2008, que prevê o intercâmbio de informações entre a Comissão, a AESA e os Estados‑Membros. Este artigo foi substituído pelo artigo 62.°, n.° 9, do Regulamento n.° 2018/1139, desde 11 de setembro de 2018. Importa acrescentar que, noutros contextos, o termo «sanção» também pode abranger uma decisão administrativa.
28      O órgão jurisdicional de reenvio especificou que a qualificação de sanção de natureza penal foi mantida em sede de recurso no acórdão impugnado pelo recurso do Ministério dos Transportes. V. n.° 24 das presentes conclusões.
29      A seguir «TEDH».
30      V. Acórdão do TEDH de 8 de junho de 1976, Engel e o./Países Baixos (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82).
31      JO 2007, C 303, p. 17.
32      Assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»). V., Acórdão de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, n.os 53 e 54).
33      V., nomeadamente, para recapitular os princípios aplicáveis, Acórdão de 29 de julho de 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e o. (C‑623/22, EU:C:2024:639, n.os 38 a 45 e jurisprudência aí referida), bem como, quanto à sua aplicação a um regulamento, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, n.os 55 a 58). V.,
também, para considerações gerais sobre o princípio da legalidade previsto no artigo 7.°, n.° 1, da CEDH e no artigo 49.°, n.° 1, da Carta, as Conclusões do advogado‑geral Spielmann no processo Alchaster II (C‑743/24, EU:C:2025:88, n.os 47 e 48, em particular no respeitante à proibição da analogia, bem como n.os 52 e 53).
34      Sublinhado nosso.
35      A mesma é estritamente equivalente nas versões em espanhol, alemão, lituano ou polaco, por exemplo, que pude verificar. O Governo Letão e o Ministério dos Transportes apresentaram observações no mesmo sentido.
36      V., a este respeito, alínea f), do n.° 5, do artigo 11.°‑B, do Regulamento n.° 1178/2011, que prevê que o pessoal autorizado pela autoridade competente a desempenhar tarefas de certificação e/ou supervisão deve ter competência para tomar ou iniciar «medidas de execução», se for caso disso. V., também, a título de comparação com a legislação americana, a Order 2150.3C (decreto 2150.3C) da Administração Federal da Aviação, capítulo 9, ponto 6, alínea g), parágrafo 6 (versão de setembro de 2018 disponível em: https://www.faa.gov/documentLibrary/media/Order/FAA_Order_2150.3C_with_CHG_1.pdf), na qual figura a expressão «corrective action», cuja definição corresponde a medidas corretivas [v. capítulo 5, ponto 1 e ponto 4, alínea d)] e não a sanções, tal como também referidas no ponto 4 do mesmo capítulo 9, uma vez que se trata de medidas tomadas rapidamente para prevenir outras violações da legislação.
37      CE:ECHR:2018:1009DEC001912015; a seguir «Decisão Seražin/Croácia».
38      Assinado em Estrasburgo em 22 de novembro de 1984; a seguir «Protocolo n.° 7».
39      V. Decisão Seražin/Croácia (§ 62 a 65).
40      V. Acórdãos de 20 de março de 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, n.° 26 e jurisprudência aí referida), bem como de 1 de agosto de 2025, BAJI Trans (C‑544/23, a seguir «Acórdão BAJI Trans», EU:C:2025:614, n.° 63 e jurisprudência aí referida). V., também, a Decisão Seražin/Croácia (§ 65), na qual o TEDH procede à análise da «infração ou da medida em causa».
41      V. Acórdão BAJI Trans (n.° 64).
42      Deve distinguir‑se da infração qualificada como «penal» que justificou a instauração de um processo paralelo. Com efeito, resulta da decisão controvertida (n.° 6), transmitida ao Tribunal de Justiça, que foi instaurado um processo penal em 22 de fevereiro de 2018, nos termos do artigo 275.°, n.° 2, do Krimināllikums (Código Penal). Tal como foi especificado pelo Ministério dos Transportes nas suas observações escritas reiteradas na audiência, o procurador de Riga (Letónia) constatou, por Decisão de 8 de outubro de 2020, que A, ao utilizar uma caderneta de voo (logbook) falsificada que lhe conferia o direito de obter uma licença de piloto privado, praticou o crime previsto no artigo 275.°, n.° 1, do Código Penal. O demandante A confirmou que foi proferida uma condenação penal.
43      V., nomeadamente, Acórdão BAJI Trans (n.° 66). V., além disso, Decisão Seražin/Croácia (§ 65), que recorda que o segundo e o terceiro critérios são alternativos e não são necessariamente cumulativos, o que não exclui, contudo, uma abordagem cumulativa quando a análise separada de cada critério não permita chegar a uma conclusão clara quanto à existência de uma acusação penal.
44      Este termo parece‑me dever ser entendido como visando o efeito dissuasor para outras pessoas tentadas a cometer infrações. V. n.° 113 das Conclusões do advogado‑geral Campos Sánchez‑Bordona no processo Menci (C‑524/15, EU:C:2017:667), referido no Acórdão de 20 de março de 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, n.° 31).
45      V. Acórdão BAJI Trans (n.° 67 e jurisprudência aí referida).
46      V. Decisão Seražin/Croácia (§ 82).
47      V. § 82 da Decisão Seražin/Croácia: «a medida solicitada e aplicada ao requerente era principalmente de natureza preventiva, na medida em que visava eliminar a possibilidade de um comportamento violento no interesse da segurança pública» (tradução livre). V., também,
o relatório da 54.ª
reunião do Comité Europeu de Cooperação Jurídica do Conselho da Europa, que antecedeu a adoção pelo Comité de Ministros da Recomendação n.° (91)1 sobre sanções administrativas (p. 57).
48      V., neste sentido, parecer do juiz britânico na Decisão Seražin/Croácia (§ 52 e 53).
49      V. n.° 65 das presentes Conclusões. A este respeito, também se poderia estabelecer uma comparação, quanto à proibição profissional, com o Acórdão do TEDH de 4 de junho de 2019, Rola/Eslovénia (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, § 60 a 66), relativo à revogação da autorização de liquidatário em processos de insolvência, na parte em que visa garantir a confiança do público na profissão que goza de um estatuto especial. Esta medida prevista por uma lei sobre operações financeiras, imposta de forma totalmente distinta do processo ordinário de determinação da pena, foi considerada como não sendo uma sanção na aceção autónoma do artigo 7.° da CEDH.
50      Trata‑se, para a pessoa em causa, da obrigação de se apresentar numa esquadra de polícia quando a competição desportiva em questão tiver lugar, para informar a polícia do local onde se encontra durante o evento e nas duas horas seguintes ao seu término. V. Decisão Seražin/Croácia (§ 76).
51      V. artigo 4.°, do Protocolo n.° 7.
52      V. Decisão Seražin/Croácia (§ 62, 64, 88 e 91).
53      V. Decisão Seražin/Croácia (§ 70, 79 e 82).
54      V. Decisão Seražin/Croácia (nomeadamente § 82).
55      V. Acórdão de 28 de outubro de 1999, Escoubet/Bélgica (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095); a seguir «Acórdão Escoubet/Bélgica», e Decisão de 14 de dezembro de 1999, Mulot/França (CE:ECHR:1999:1214DEC003721197); a seguir «Decisão Mulot/France», relativa às medidas adotadas pelo Ministério Público, no primeiro caso, e pelo Presidente de distrito, no segundo caso, com base na constatação pela polícia de uma infração às disposições do código da estrada.
56      No Acórdão Escoubet/Bélgica (§ 37), referido na Decisão Seražin/Croácia (§ 82), o TEDH declara, quanto à natureza da medida, que a legislação nacional em causa «não pressupõe qualquer apreciação ou constatação da culpa e que a sua aplicação é totalmente independente de eventuais ações penais que possam ser instauradas posteriormente. A apreensão imediata surge como uma medida preventiva de segurança rodoviária que visa retirar temporariamente da via pública um condutor que parece representar um perigo potencial para os outros utentes. Deve ser comparada com o procedimento de concessão da carta de condução, cujo carácter administrativo é indubitável e que visa garantir que uma pessoa reúne as capacidades e qualificações necessárias para circular na via pública. A apreensão imediata é analisada como uma medida preventiva cujo carácter de urgência justifica a sua aplicação imediata e na qual não transparece o objetivo de punir. A medida de apreensão distingue‑se da apreensão da carta de condução, pronunciada pelos órgãos jurisdicionais penais no final de um processo relativo a uma acusação em matéria penal. Nesse caso, o juiz penal aprecia os factos constitutivos da infração que podem dar lugar à perda da carta de condução, qualifica‑os e declara a apreensão pelo período que considera adequado, a título de sanção principal ou complementar (Acórdão Malige/França de 23 de setembro de 1998, [CE:ECHR:1998:0923JUD002781295], § 38)».
57      V. nota de rodapé 56 das presentes conclusões e Decisão Mulot/France (§ 2). No que diz respeito à Decisão Seražin/Croácia, v. § 78 e 81.
58      V. Acórdão de 5 de junho de 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, n.° 40).
59      V. Acórdão BAJI Trans (n.° 69 e jurisprudência aí referida).
60      V. nota de rodapé 43 das presentes conclusões.
61      V., por analogia, Acórdão de 5 de junho de 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, n.° 43). V., no que diz respeito à jurisprudência do TEDH, n.° 60 das presentes conclusões e Acórdão do TEDH de 4 de junho de 2019, Rola/Eslovénia (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, § 66 relativo a uma medida de natureza permanente que não prejudica o exercício de outras atividades).
62      V. n.os 58 e 59 das presentes conclusões.
63      V., no que diz respeito a este objetivo, o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 216/2008. Além disso, o anexo III, ponto 1.d.1, deste regulamento dispõe que «[o]s pilotos devem adquirir e manter as competências práticas adequadas para exercerem as suas funções nas aeronaves. Tais competências devem ser proporcionais aos riscos associados ao tipo de atividade». V., quanto aos voos a solo, o n.° 25 das presentes conclusões.
64      De acordo com a secção FCL.010, o termo «“perícia de voo (airmanship)”» designa a «capacidade para agir com discernimento e utilizar conhecimentos profundos, competência e atitudes pertinentes para cumprir os objetivos de voo». A comparar com o ponto 1.a.1, do anexo III, do Regulamento n.° 216/2008.
65      V., neste sentido, Acórdão de 28 de outubro de 2010, SGS Belgium e o. (C‑367/09, EU:C:2010:648, n.° 61, bem como jurisprudência aí referida).
66      Saliento que a medida preventiva em causa no Acórdão Escoubet/Bélgica, bem como nas Decisões Mulot/França e Seražin/Croácia, estava expressamente prevista na lei.
67      A este respeito, v. considerando 11 do Regulamento n.° 216/2008 e, na prática, podem salientar‑se algumas circunstâncias retiradas do processo principal (v. n.os 21 e 25 das presentes conclusões): ausência de aprovação do organismo de formação, falsificações da caderneta de voo de natureza diferente, realização da formação em vários Estados‑Membros (por exemplo, atividades de formação num Estado‑Membro diferente daquele em que a certificação foi obtida, pessoas ou organizações de vários Estados‑Membros envolvidas na formação ou na verificação). V. também as circunstâncias posteriores ao pedido de licença referidas no ponto 6.1 da decisão de reenvio.
68      V., neste sentido, Acórdão de 16 de abril de 2024, Huci/Roménia (CE:ECHR:2024:0416JUD005500920, § 54). Saliento igualmente, na sequência das minhas pesquisas sobre algumas legislações dos Estados‑Membros (República Federal da Alemanha, Irlanda, República Francesa, Hungria, Reino dos Países Baixos, República da Polónia e República da Eslovénia) ou internacionais (Reino Unido, Austrália e Estados Unidos), que, com exceção das disposições penais, as disposições adotadas não são mais precisas, fora o caso de fraude no exame teórico e após a obtenção da carta de condução.
69      V., também, nota de rodapé 66 das presentes conclusões.
70      V. n.os 38 a 43 das presentes conclusões.
71      V. nota de rodapé 4 das presentes conclusões.
72      V. Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98, n.° 319 e jurisprudência aí referida), bem como de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade) (C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.° 158 e jurisprudência aí referida). V., no que diz respeito à jurisprudência do TEDH, sobre a função fundamental do princípio da segurança jurídica para interpretar a CEDH, conclusões do advogado‑geral Spielmann no processo Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (C‑666/24, EU:C:2025:891, n.° 65).
73      V. Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98, n.os 320 e 321, bem como jurisprudência referida), e de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade) (C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.os 159 a 161, bem como jurisprudência referida).
74      V., para uma recapitulação recente deste objetivo nestes termos, Acórdão de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade) (C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.° 161 e jurisprudência aí referida).
75      A secção FCL.1030 figura no anexo I, subparte K, do Regulamento n.° 1178/2011, relativo a «[e]xaminadores», secção 1, que estabelece os «[r]equisitos comuns».
76      Com efeito, é necessário ter em conta o domínio que a lei em causa se destina a abranger, bem como o número e o estatuto das pessoas visadas pela mesma.
77      V., a título de exemplo, o formulário australiano de pedido de licença de piloto, disponível no seguinte endereço Internet: https://www.casa.gov.au/application‑pilot‑licence‑australian‑civil‑trained (n.° 12, último ponto). V.,
também, as informações fornecidas pelos organismos de formação, nomeadamente no Canadá [em especial, o manual de admissão do Sea Land Air Flight Centre, disponível no seguinte endereço internet: https://www.sealandair.ca/pdf/Admission_Handbook.pdf (n.° 7, p. 7, bem como n.os 3, 4 e 6, p. 14)].
78      V., a título de exemplo, o artigo 22.° do capítulo 4 da luftfartslagen [Lei da Aviação, de 3 de junho de 2010 (SFS 2010, n.° 500)], a que A aludiu na audiência. V., também, as legislações espanhola e italiana a que tive acesso.
79      V. n.° 30 das presentes conclusões.
80      Esse não é o caso na Lituânia. O órgão jurisdicional de reenvio especifica que o Ministério dos Transportes sublinhou que A também violou a proibição temporária imposta pela Agência e continuou a voar fora do território da Letónia a fim de obter uma licença de piloto privado na Lituânia.
81      A secção FCL.205.A, inserida na secção 2, relativa aos «requisitos específicos para uma PPL aviões — PPL(A)», do anexo I, subparte C, do Regulamento n.° 1178/2011, especifica, na sua alínea a), que «[os] privilégios dos titulares de uma PPL(A) habilitam‑no a desempenhar funções sem remuneração como PIC ou copiloto em aviões [...] afetos a operações não‑comerciais» (v. nota de rodapé 9 das presentes conclusões).
82      V. anexo III, ponto 1.i.2., do Regulamento n.° 216/2008.
83      V. Acórdão de 28 de outubro de 2020, Kreis Heinsberg (C‑112/19, EU:C:2020:864, n.os 45 e 46, bem como jurisprudência referida).
84      V., por analogia, Acórdão de 30 de outubro de 2025, Mercedes‑Benz Bank e Volkswagen Bank (C‑143/23, EU:C:2025:837, n.° 80).