62002CJ0195_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-195/02,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG,
som väckts den
27 maj 2002
,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av F. Castillo de la Torre och W. Wils, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Konungariket Spanien, företrätt av N. Díaz Abad, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
med stöd av
Konungariket Nederländerna, företrätt av H.G. Sevenster och S. Terstal, båda i egenskap av ombud,
och av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av P. Ormond, i egenskap av ombud, biträdd av A. Robertson, barrister,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna J.‑P. Puissochet, R. Schintgen (referent), F. Macken och N. Colneric,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören M. Múgica Arzamendi,
med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 4 december 2003,
och efter att den
4 mars 2004
ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har väckt talan om fastställelse av att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1.2 och 7.1 a samt bilaga I punkt 4 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort (EGT L 237, s.1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 22), i dess lydelse enligt rådets direktiv 96/47/EG av den 23 juli 1996 (EGT L 235, s. 1) (nedan kallat direktiv 91/439), genom att anta artiklarna 22–24 och 25.2 i Reglamento de conductores (körkortsförordning), som antagits genom Real Decreto (kungligt dekret) 772/1997, av den 30 maj 1997 (BOE nr 135, av den 6 juni 1997, s. 17348), samt sjunde övergångsbestämmelsen i samma förordning.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2. Första skälet i direktiv 91/439 har följande lydelse:
”För genomförandet av den gemensamma transportpolitiken, för att bidra till att förbättra trafiksäkerheten och för att öka rörligheten för personer som bosätter sig i en annan medlemsstat än den där de har godkänts i ett förarprov bör det finnas ett nationellt körkort enligt en gemenskapsmall som erkänns ömsesidigt av medlemsstaterna utan att behöva bytas ut.”
3. I nionde och tionde skälen i samma direktiv föreskrivs följande:
”Bestämmelserna i artikel 8 i direktiv 80/1263/EEG, särskilt skyldigheten att byta ut körkortet inom ett år efter byte av permanent bosättningsort, utgör ett hinder för individers fria rörlighet. Detta kan inte accepteras med tanke på de framsteg som gjorts i fråga om den europeiska integrationen.
Av skäl som har samband med trafiksäkerheten och vägtrafiken bör det dessutom finnas möjlighet för medlemsstaterna att, för körkortsinnehavare som har sin permanenta bosättningsort inom deras territorium, tillämpa sina nationella bestämmelser om indragning, tillfälligt återkallande och ogiltigförklarande av körkort.”
4. I artikel 1 i direktiv 91/439 föreskrivs följande:
”1. I enlighet med bestämmelserna i detta direktiv skall medlemsstaterna införa nationella körkort i överensstämmelse med den gemenskapsmall som beskrivs i bilaga I eller I a.
2. Körkort som är utfärdade av medlemsstaterna skall erkännas ömsesidigt.
3. Om innehavaren av ett giltigt nationellt körkort förlägger sin permanenta hemvist till en annan medlemsstat än den som har utfärdat körkortet får värdmedlemsstaten för körkortsinnehavaren tillämpa sina nationella bestämmelser om giltighetstid, hälsokontroller och skatter, och får på körkortet föra in all information som är nödvändig för administrativa syften.”
5. I artikel 7.1 a i samma direktiv föreskrivs följande:
”Körkort får dessutom endast utfärdas till
a) sökande som har godkänts i ett körprov och ett kunskapsprov samt uppfyller de medicinska krav som fastställs i bilaga 2 och 3,
…”
6. Artikel 8 i direktiv 91/439 har följande lydelse:
”1. Om innehavaren av ett giltigt nationellt körkort utfärdat av en medlemsstat har förlagt sin permanenta bosättningsort till en annan medlemsstat, får han begära att hans körkort skall bytas ut mot ett likvärdigt körkort. Den medlemsstat som verkställer utbytet skall om det behövs kontrollera att det inlämnade körkortet fortfarande är giltigt.
2. Om inte annat följer av tillämpningen av territorialprincipen i straffrätt och ordningsbestämmelser får den medlemsstat där innehavaren av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat har sin permanenta bosättningsort tillämpa sina nationella bestämmelser om begränsning, återkallande, indragning och annullering i fråga om körkort och, om det behövs, byta ut körkortet i detta syfte.
3. Den medlemsstat som verkställer utbytet skall återlämna det gamla körkortet till myndigheterna i den medlemsstat som har utfärdat körkortet och ange skälen för detta.
4. En medlemsstat får vägra att erkänna giltigheten av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat om innehavaren inom den förstnämnda medlemsstatens territorium är föremål för någon av de åtgärder som anges i punkt 2.
En medlemsstat får likaså vägra att utfärda körkort om den sökande är föremål för en sådan åtgärd i en annan medlemsstat.
…”
7. Enligt artikel 9 i direktiv 91/439 avses med ”permanent” bosättningsort den plats där en person normalt bor, det vill säga under minst 185 dagar varje kalenderår, till följd av personlig och yrkesmässig anknytning eller, om personen saknar yrkesmässig anknytning, till följd av en personlig anknytning som präglas av nära band mellan personen och den plats där han bor.
8. Enligt bilaga I punkt 2 till direktiv 91/439 skall körkort bestå av sex sidor.
9. Bilaga I punkt 4 till samma direktiv har följande lydelse:
”Om innehavaren av ett körkort utfärdat av en medlemsstat förlägger sin vanliga bosättningsort till en annan medlemsstat får den senare medlemsstaten ange
– adressändring(ar) på sid. 6, och
– upplysningar som är nödvändiga av administrativa skäl, t.ex. allvarliga överträdelser som har begåtts på den statens territorium, på sid. 5,
om sådana uppgifter även anges på de körkort som den medlemsstaten utfärdar och om det finns ett utrymme för detta ändamål.”
10. Genom direktiv 96/47, som trädde i kraft den 18 september 1996, tillades bilaga I a till direktiv 91/439. Enligt denna bilaga kan medlemsstaterna utfärda körkort enligt en däri angiven modell som skiljer sig från den som föreskrivs i bilaga I till direktiv 91/439. Denna andra körkortsmodell är utformad som ett kort i polykarbonat av samma typ som den som används för bank- och kreditkort.
11. Enligt punkt 2 i bilaga I a skall denna körkortsmodell bestå av två sidor. Den andra sidan skall innehålla ett utrymme där värdmedlemsstaten, vid tillämpning av punkt 3 a i denna bilaga, kan föra in upplysningar som är nödvändiga för administrativa syften.
12. I bilaga I a punkt 3 a i direktiv 91/439 föreskrivs följande:
”När innehavaren av ett körkort utfärdat av en medlemsstat i enlighet med denna bilaga stadigvarande bosatt sig i en annan medlemsstat, får denna medlemsstat föra in sådana upplysningar på körkortet som är nödvändiga för dess administration, under förutsättning att detta slags upplysningar också förs in på de körkort som utfärdas av medlemsstaten och att det finns nödvändigt utrymme för detta ändamål.”
Den nationella lagstiftningen
13. Direktiv 91/439 har införlivats med spansk rätt genom Reglamento de conductores. Artiklarna 21–29 i Reglamento de conductores rör giltigheten i Spanien av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater.
14. I artikel 21 i Reglamento de conductores föreskrivs att körkort som utfärdats av andra medlemsstater i enlighet med gemenskapsbestämmelserna är giltiga i Spanien på de villkor som de utfärdades under i ursprungsmedlemsstaten, under förutsättning att åldersgränsen för att köra bil motsvarar den som fastställts för att erhålla motsvarande spanska körkort.
15. I artikel 22 i samma förordning, som rör inskrivning i Registro de Conductores e Infractores (register över förare och överträdelser), föreskrivs att när en innehavare av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat förlägger sin permanenta bosättningsort till Spanien och denne kör eller önskar köra ett fordon, skall han låta registrera sina körkortsuppgifter i registret över förare och överträdelser inom sex månader från det datum då han är formellt bosatt i Spanien eller då han erhåller ett intyg om sin bosättningsort. Enligt samma bestämmelse skall den behöriga myndigheten föra in all information på körkortet som är nödvändig för administrativa syften och särskilt körkortsinnehavarens permanenta bosättningsort.
16. I artikel 23 i Reglamento de conductores föreskrivs följande:
”1. En körkortsinnehavare skall, från det datum då hans körkort registreras i registret, genomgå undersökningar av sin fysiska och psykiska lämplighet med samma tidsintervall som de som föreskrivs i artikel 16 i denna förordning för körkort som utfärdats i Spanien.
2. Resultaten av de undersökningar som avses i föregående punkt skall meddelas Jefatura Provincial de Tráfico [regional trafikmyndighet], som skall anteckna detta och som skall underrätta den berörde om senaste datum vid vilket han måste genomgå nästa undersökning och meddela resultatet därav. Detta datum skall anges på körkortet.”
17. I artikel 24 i Reglamento de conductores föreskrivs att ”följande körkortsinnehavare [inte har] rätt att föra fordon i Spanien:
a) Den körkortsinnehavare som har åsidosatt skyldigheten att registrera sina körkortsuppgifter vid en Jefatura Provincial de Tráfico, i enlighet med bestämmelserna i artikel 22 i denna förordning, fram till dess att sådan registrering sker.
b) Den körkortsinnehavare som inte har genomgått en undersökning av sin fysiska och psykiska lämplighet inom den frist som den behöriga Jefatura Provincial de Tráfico angett, fram till dess att han gör detta. Om det datum då körkortsinnehavaren skulle genomgått den senaste undersökningen överskrids med mer än fyra år, är körkort inte längre giltigt i Spanien, vilket skall anges både på körkortet och i registret.
c) Den körkortsinnehavare som inte genomgått en undersökning enligt ovan med godkänt resultat, vilket även skall anges på körkortet och i registret.
d) Den körkortsinnehavare vars körkorts giltighetstid har löpt ut.”
18. I enlighet med artikel 25.2 i Reglamento de conductores skall ”Jefatura Provincial de Tráfico på eget initiativ byta ut ett körkort när det på grund av dess egenskaper, att allt utrymme utnyttjats eller andra anledningar är omöjligt att ange de uppgifter som i enlighet med bestämmelserna i artikel 23 i denna förordning krävs i administrativt syfte”.
19. Sjunde övergångsbestämmelsen, med rubriken ”fysisk och psykisk lämplighet”, i samma förordning har följande lydelse:
”Den körkortsinnehavare som, inom den fyraåriga frist som avses i artikel 17.3 i denna förordning och som börjar löpa från dess ikraftträdande, inte har kunnat förlänga sitt körkorts giltighetstid på grund av att han inte var fysiskt och psykiskt lämplig, såsom föreskrivs i bilagorna I och II till Real Decreto 2272/1985, av den 14 december 1985, kan göra det på begäran, om han kan visa att han är fysiskt och psykiskt lämplig såsom avses i bilaga IV till denna förordning och om inte en frist löpt ut som är längre än det utgångna körkortets dubbla giltighetstid, räknat från datumet för dess utfärdande eller från den senaste förlängningen av giltighetstiden.
Den körkortsinnehavare som erhållit ett körkort innan denna förordning träder i kraft och som vid ansökan om förlängning av körkortets giltighetstid inte är fysiskt och psykiskt lämplig såsom avses i bilaga IV i förordningen kan på begäran erhålla en förlängning om han visar att han är lämplig såsom avses i bilagorna I och II till Real Decreto 2272/1985.”
Det administrativa förfarandet
20. Efter en skriftväxling mellan den spanska regeringen och kommissionen sände kommissionen, som ansåg att Konungariket Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 91/439, genom skrivelse av den 27 oktober 1999, en formell underrättelse till denna medlemsstat och uppmanade den att inkomma med ett yttrande inom två månader.
21. Eftersom kommissionen inte övertygades av den spanska regeringens förklaringar riktade den, den 26 juli 2001, ett motiverat yttrande till medlemsstaten och uppmanade den att vidta nödvändiga åtgärder för att följa yttrandet inom två månader från delgivningen av detsamma.
22. Eftersom den spanska regeringen meddelade kommissionen att den vidhöll sin ståndpunkt, beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.
23. Genom beslut av domstolens ordförande av den 10 oktober 2002 har Konungariket Nederländerna och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland tillåtits att intervenera i förevarande mål till stöd för Konungariket Spaniens yrkanden. Det är emellertid endast Förenade kungarikets regering som har inkommit med en interventionsinlaga.
Huruvida Förenade kungariket skall tillåtas att intervenera
Parternas argument
24. Kommissionen har gjort gällande att yrkandena i Förenade kungarikets interventionsansökan skall avvisas, på grund av att denna medlemsstat endast delvis intervenerar till stöd för Konungariket Spanien. Dess yrkanden avser nämligen endast den första av de tre anmärkningar som kommissionen har gjort gällande och omfattas inte klart av de grunder som Konungariket Spanien har åberopat.
25. Förenade kungarikets regering har svarat att kommissionens invändning inte kan godtas. Kommissionens ståndpunkt följer av en felaktig bedömning av rättspraxis och av en ytlig tolkning av yrkandena i interventionsansökan.
Domstolens bedömning
26. Enligt artikel 40 fjärde stycket i domstolens stadga får ”[g]enom yrkanden i interventionsansökan ... endast en av parternas yrkanden biträdas”.
27. Såsom kommissionen har uppgett grundar sig visserligen Förenade kungarikets intervention på argument som delvis skiljer sig från de argument som den spanska regeringen har framfört. Inte desto mindre har Förenade kungarikets argument, i likhet med den spanska regeringens argument, till syfte att visa att kommissionens talan skall ogillas.
28. Yrkandena i Förenade kungarikets interventionsansökan har således till syfte att biträda Konungariket Spaniens yrkanden.
29. I motsats till vad kommissionen gjort gällande under förhandlingen, följer det inte av dom av den 17 mars 1993 i mål C-155/91, kommissionen mot rådet (REG 1993, s. I-939; svensk specialutgåva, tillägg, s. 67), att Förenade kungarikets interventionsansökan skall avslås på grund av att den endast avser en av de tre anmärkningarna som har framförts till stöd för talan.
30. Det framgår nämligen av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet att yrkandena i den interventionsansökan som var i fråga i det målet avsåg en ogiltigförklaring av en särskild artikel i ett direktiv på helt andra grunder än dem som åberopades av sökanden till stöd för en ogiltigförklaring av direktivet i dess helhet. Domstolen fastslog därför att intervenientens yrkanden inte kunde anses ha samma föremål som de yrkanden som de skulle biträda.
31. Såsom framgår av punkt 28 i förevarande dom har emellertid yrkandena i Förenade kungarikets interventionsansökan just till syfte att biträda svarandens yrkanden.
32. Kommissionens invändning om rättegångshinder avseende Förenade kungarikets interventionsansökan skall således ogillas.
Talan
33. Kommissionen har till stöd för sin talan anfört tre anmärkningar, vilka avser, för det första, förfarandet för registrering av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater, för det andra, det obligatoriska utbytet av vissa av dessa körkort mot spanska körkort och, för det tredje, villkoren för att förnya eller förlänga giltighetstiden för körkort som har utfärdats före införlivandet av direktiv 91/439 med spansk rätt.
Huruvida den tredje anmärkningen kan tas upp till sakprövning
34. Den spanska regeringen har bestridit att den tredje anmärkningen kan tas upp till sakprövning, eftersom den varken framfördes i den formella underrättelsen eller i det motiverade yttrandet.
35. Kommissionen har inte yttrat sig formellt om denna invändning om rättegångshinder.
36. Det skall erinras om att föremålet för talan avgränsas av kommissionens formella underrättelse till den berörda medlemsstaten och dess efterföljande motiverade yttrande, och det får därefter inte utvidgas. Möjligheten för den berörda medlemsstaten att inkomma med sina synpunkter utgör nämligen, även om staten väljer att inte använda sig av den, en i EG-fördraget avsedd väsentlig garanti, och iakttagandet härav är ett viktigt formellt krav för ett korrekt genomförande av förfarandet vid fastställelse av att en medlemsstat gjort sig skyldig till fördragsbrott. Följaktligen skall samma grunder anföras till stöd för det motiverade yttrandet och kommissionens talan som till stöd för den formella underrättelse som inleder det administrativa förfarandet (se bland annat dom av den 29 september 1998 i mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1998, s. I-5449, punkt 55, och av den 22 april 1999 i mål C-340/96, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 1999, s. I‑2023, punkt 36).
37. I förevarande fall framgår det av den formella underrättelsen och av det motiverade yttrandet att kommissionen, under det administrativa förfarandet, tydligt har gjort gällande den anmärkning som den spanska regeringen anser inte kan prövas i sak. Detta bekräftas dessutom av att den spanska regeringen, när den besvarade den formella underrättelsen, förklarade varför den antagit de bestämmelser som avses i den ifrågavarande anmärkningen.
38. Den spanska regeringens invändning om rättegångshinder avseende den tredje anmärkningen skall således ogillas.
Prövning i sak
Den första anmärkningen
– Parternas argument
39. Kommissionen har i sin första anmärkning gjort gällande att Konungariket Spanien har åsidosatt den princip om ömsesidigt erkännande av körkort som föreskrivs i artikel 1.2 i direktiv 91/439 genom att i artiklarna 22–24 i Reglamento de conductores föreskriva en obligatorisk och systematisk registrering av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater, när innehavarna av dessa körkort har förlagt sin permanenta bosättningsort till Spanien.
40. Kommissionen har påpekat att det är obligatoriskt att registrera körkort inom sex månader från det datum då körkortsinnehavaren är formellt bosatt i Spanien eller då han erhåller ett intyg om att han är permanent bosatt där. Om en sådan registrering inte sker, är körkortet inte längre giltigt i Spanien och körande av fordon med ett sådant körkort betraktas som körande utan tillstånd och kan medföra administrativa sanktionsåtgärder och få civilrättsliga, straffrättsliga och förvaltningsrättsliga följder.
41. Det framgår emellertid av domstolens rättspraxis att principen om ömsesidigt erkännande av körkort skall tillämpas ”formlöst” (se dom av den 29 februari 1996 i mål C-193/94, Skanavi och Chryssanthakopoulos, REG 1996, s. I-929, punkt 26, och av den 29 oktober 1998 i mål C-230/97, Awoyemi, REG 1998, s. I-6781, punkt 41). Eftersom registreringen av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat, i förevarande fall, är en förutsättning för det ömsesidiga erkännandet, utgör denna registrering ett hinder för den fria rörligheten för personer. Den omständigheten att även spanska medborgare är skyldiga att låta registrera sina körkort är inte relevant i detta hänseende.
42. I motsats till vad den spanska regeringen har gjort gällande, är inte registreringen nödvändig för att den möjlighet som medlemsstaterna har i enlighet med artikel 1.3 i direktiv 91/439 skall kunna utnyttjas. Domstolen fastslog dessutom i dom av den 22 januari 2002 i mål C‑390/99, Canal Satélite Digital (REG 2002, s. I-607), att ett system med obligatorisk inskrivning, som har till syfte att säkerställa att skyldigheter eller möjligheter som föreskrivs i ett direktiv efterföljs, endast är förenligt med gemenskapsrätten om de grundläggande friheter som säkerställs genom fördraget iakttas.
43. Kommissionen anser att det är uppenbart att en obligatorisk och systematisk registrering av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater och vidtagandet av särskilt betungande sanktionsåtgärder när denna skyldighet åsidosätts inte står i proportion till det mål som den spanska regeringen kan söka uppnå genom att tillämpa artikel 1.3 i direktiv 91/439. Detta mål kan nämligen exempelvis uppnås genom trafikkontroller och genom att underrätta innehavare av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater om de skyldigheter som åligger dem enligt den spanska lagstiftningen avseende körkorts giltighetstid och läkarundersökningar.
44. Kommissionen har tillagt att det registreringsförfarande som är i fråga i förevarande mål inte heller kan anses motiverat med beaktande av artikel 8.2 i direktiv 91/439, eftersom ett effektivt system där upprepade överträdelser beaktas även kan åstadkommas genom att körkortsuppgifter registreras när den första överträdelsen fastslås.
45. Den spanska regeringen har först gjort gällande att det registreringsförfarande som är i fråga i förevarande mål inte står i strid med den princip om ömsesidigt erkännande av körkort som föreskrivs i artikel 1.2 i direktiv 91/439. Körkort som utfärdas av andra medlemsstater skall visserligen registreras, men körkortsinnehavarna behöver inte genomföra ytterligare prov. Dessa körkorts giltighet erkänns således. Innehavare av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater är för övrigt inte skyldiga att byta ut sina körkort mot spanska körkort. Eftersom det system som är i fråga i förevarande mål inte innebär ett sådant obligatoriskt utbyte, kan inte de principer som domstolen fastslagit i domarna i de ovannämnda målen Skanavi och Chryssanthakopoulos samt Awoyemi tillämpas här.
46. Den spanska regeringen gör därefter gällande att den obligatoriska registreringen av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater är det enda sättet att uppfylla de skyldigheter som följer av artiklarna 1.3 och 8.2 i direktiv 91/439.
47. Den har preciserat att, eftersom den omtvistade registreringen innebär att de behöriga myndigheterna kan få kännedom om samtliga förare som är bosatta i Spanien, den utgör en nödvändig åtgärd dels för att säkerställa att de nationella bestämmelserna om hälsokontroller, giltighetstid och skatter iakttas, dels för att kontrollera de sanktionsåtgärder som vidtas avseende förarna. Under dessa omständigheter föreligger det således varken något hinder för den fria rörligheten för personer eller några andra begränsningar än dem som föreskrivs i direktivet. Såvida den omtvistade registreringen anses utgöra ett hinder för den fria rörligheten för personer, står detta hinder under alla omständigheter i proportion till det mål som eftersträvas med direktivet. I analogi med domstolens dom av den 21 mars 2002 i mål C‑451/99, Cura Anlagen (REG 2002, s. I‑3193), skall den ifrågavarande registreringen också anses vara nödvändig och utgöra en naturlig följd av att medlemsstaterna utövar sina befogenheter enligt direktiv 91/439.
48. Den spanska regeringen har slutligen uppgett att den obligatoriska registreringen av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater även har till syfte att uppnå likabehandling såvitt avser kontrollen av nödvändiga egenskaper för att köra motorfordon. Detta mål kan inte uppnås genom trafikkontroller på allmän väg, eftersom dessa kontroller är slumpmässiga. För att vara effektiva skulle de behöva genomföras oavbrutet, vilket dels är omöjligt, dels skulle påverka den fria rörligheten för personer.
49. Förenade kungarikets regering har först gjort gällande att ‚eftersom kommissionen godtar ett system med registrering, den även skall godta att sanktionsåtgärder vidtas när registreringsskyldigheten åsidosätts. Denna sanktionsåtgärd skall emellertid vara förenlig med proportionalitetsprincipen.
50. Denna regering har därefter gjort gällande att eftersom det inte finns något annat sätt att erhålla relevanta uppgifter om körkortsinnehavare som bosatt sig i en medlemsstat kan denna medlemsstat, för att utnyttja de möjligheter som föreskrivs i direktiv 91/439, begära att dessa körkortsinnehavare skall låta registrera sina körkort. En sådan registrering är dessutom förenlig med de principer som följer av dom av den 28 november 1978 i mål 16/78, Choquet (REG 1978, s. 2293; svensk specialutgåva, volym 4, s. 235) och domen i det ovannämnda målet Skanavi och Chryssanthakopoulos.
51. Förenade kungarikets regering har slutligen gjort gällande att ett system som är grundat på ett meddelande med upplysningar om rätten att köra med ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat, och på trafikkontroller, inte är tillräckligt för att säkerställa att de nationella bestämmelser som kan tillämpas på innehavarna av dessa körkort iakttas.
52. En upplysning till en körkortsinnehavare om de skyldigheter som åligger honom kan inte jämställas med att, genom en registrering, tvinga honom att iaktta dessa skyldigheter. Det är dessutom omöjligt för varje medlemsstat som inte har ett system för officiellt byte av bosättningsort eller ett annat system för att fastställa sådana uppgifter att säkerställa att informationen når körkortsinnehavarna. Vidare är trafikkontroller på allmän väg, vilkas effektivitet inte kan förbättras utan att det medför en begränsning av den fria rörligheten, varken systematiska eller effektiva och de äger endast rum vid överträdelser. De innebär därför ett åsidosättande av principen om likabehandling.
– Domstolens bedömning
53. Vad gäller för det första att den registrering som föreskrivs i spansk lagstiftning är obligatorisk skall erinras om att det i artikel 1.2 i direktiv 91/439 föreskrivs ett ömsesidigt erkännande av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater och att erkännandet skall vara formlöst (se, bland annat, dom av den 10 juli 2003 i mål C-246/00, kommissionen mot Nederländerna, REG 2003, s. I‑7485, punkt 60).
54. Det skall tilläggas att skyldigheten att ömsesidigt erkänna körkort är klar och ovillkorlig och att medlemsstaterna inte förfogar över något utrymme för skönsmässig bedömning avseende tillvägagångssätt för att uppfylla den (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 61).
55. När registrering av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat blir en skyldighet av den anledningen att innehavaren av detta körkort kan åläggas sanktionsåtgärder om han, efter att ha bosatt sig i värdmedlemsstaten, kör ett fordon utan att ha registrerat sitt körkort, skall registreringen anses utgöra en formalitet i den mening som avses i domstolens rättspraxis och den strider följaktligen mot artikel 1.2 i direktiv 91/439, vilket domstolen fastslog i punkt 62 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna.
56. Såsom den spanska regeringen medgav vid förhandlingen, anses den innehavare av ett körkort, vilket har utfärdats av en annan medlemsstat, som sedan mer än sex månader har sin permanenta bosättningsort i Spanien, och som kör ett fordon utan att ha registrerat sitt körkort i sistnämnda stat, göra sig skyldig till en överträdelse för vilken sanktionsavgift utgår. Den registrering som avses i kommissionens talan utgör således en formalitet som står i strid med den princip om ömsesidigt erkännande som föreskrivs i artikel 1.2 i direktiv 91/439.
57. Vad gäller de skäl som den spanska regeringen har uppgett, skall först konstateras att det, i motsats till vad regeringen har gjort gällande, i artiklarna 1.3 och 8.2 i direktiv 91/439 inte föreskrivs någon skyldighet för medlemsstaterna, utan möjligheter för dessa.
58. Det skall därefter konstateras att den obligatoriska registreringen av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater inte är nödvändig för att säkerställa att de nationella bestämmelserna om hälsokontroller, giltighetstid och skatter tillämpas, eftersom detta mål även kan uppnås genom ett system som är grundat på trafikkontroller och information till körkortsinnehavarna, vilket domstolen fastslog i punkterna 68 och 69 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna.
59. Den omständigheten att ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat inte är registrerat i värdmedlemsstaten utgör inget hinder för att de behöriga myndigheterna i sistnämnda stat, vid trafikkontroller, på ett riktigt sätt tillämpar de nationella bestämmelserna om körkorts giltighetstid genom att lägga till den giltighetstid som föreskrivs i dessa bestämmelser till det datum för utfärdande som anges på körkortet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 68, och beslut av den 29 januari 2004 i mål C‑253/01, Krüger, REG 2004, s. I‑0000, punkt 27).
60. Vidare ankommer det på innehavaren av ett körkort utfärdat av en annan medlemsstat som förlägger sin permanenta bosättningsort till en annan medlemsstat, vilken stat har utnyttjat den möjlighet som föreskrivs i artikel 1.3 i direktiv 91/439, att visa att han har iakttagit värdmedlemsstatens bestämmelser om hälsokontroller och förnyelse av körkort. Det är följaktligen tillräckligt att underrätta innehavare av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater om deras skyldigheter enligt värdmedlemsstatens lagstiftning när de vidtar nödvändiga åtgärder för att bosätta sig där och att tillämpa föreskrivna sanktionsåtgärder när ifrågavarande bestämmelser åsidosätts (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 69, och beslutet i det ovannämnda målet Krüger, punkterna 28 och 34).
61. Gemenskapsrätten utgör emellertid inget hinder för att en värdmedlemsstat erbjuder en innehavare av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat en frivillig registrering av körkortet, med till exempel den fördelen för körkortsinnehavaren att han får en kallelse till hälsokontrollen och därigenom minskar risken för att av misstag åsidosätta värdmedlemsstatens bestämmelser.
62. Den obligatoriska och systematiska registreringen i värdmedlemsstaten av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater är inte heller nödvändig för att värdmedlemsstatens myndigheter skall kunna tillämpa sina nationella bestämmelser om begränsning, återkallande, indragning och annullering i fråga om körkort och, om det behövs, byta ut körkortet i detta syfte, vilket generaladvokaten har angett i punkt 52 i sitt förslag till avgörande.
63. Vid den första överträdelsen i värdmedlemsstaten som innebär att dessa bestämmelser kan tillämpas, kan de behöriga myndigheterna i denna stat nämligen registrera körkortsuppgifterna för den förare som gjort sig skyldig till den ifrågavarande överträdelsen. Om samma förare gör sig skyldig till ytterligare överträdelser, förfogar myndigheterna därigenom över de uppgifter som är nödvändiga för att eventuellt dra in körkortet direkt eller för att vidta en annan åtgärd som föreskrivs i de nationella bestämmelser som avses i artikel 8.2 i direktiv 91/439. Det finns inte heller något hinder för att värdmedlemsstatens myndigheter, för att vid tillämpningen av dessa bestämmelser kunna beakta de överträdelser som begåtts i den medlemsstat som utfärdat körkortet, begär uppgifter från den medlemsstat som utfärdat körkortet inom ramen för det ömsesidiga bistånd och utbyte av upplysningar som anges i artikel 12.3 i direktivet.
64. Slutligen kan de trafikkontroller som förordas av kommissionen genomföras utan att det påverkar den fria rörligheten för personer och utan att principen om likabehandling åsidosätts. I motsats till vad den spanska regeringen och Förenade kungarikets regering förefaller antyda, kan den omständigheten att en förare av ett fordon, under en trafikkontroll, blir tillfälligt stillastående i princip inte anses utgöra en begränsning av den fria rörligheten för personer som står i strid med fördraget. Vidare innebär inte den omständigheten att trafikkontrollerna sker punktvis ett åsidosättande av principen om likabehandling.
65. Under dessa omständigheter är kommissionens första anmärkning välgrundad.
Den andra anmärkningen
– Parternas argument
66. Kommissionen har i sin andra anmärkning gjort gällande att Konungariket Spanien har åsidosatt bestämmelserna i bilaga I punkt 4 till direktiv 91/439 genom att i artikel 25.2 i Reglamento de conductores föreskriva ett obligatoriskt utbyte av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat mot ett spanskt körkort, när det inte finns kvar något utrymme för att föra in den information som är nödvändig för administrativa syften.
67. Kommissionen anser att möjligheten att föra in nya uppgifter på ett körkort är strikt begränsad genom direktiv 91/439, i vilket det uppställs krav på ickediskriminering och anges som förutsättning att det utrymme som är nödvändigt för detta finns på körkortet. Varken i artikel 8, som rör utbyte av körkort, eller i någon annan bestämmelse i direktivet föreskrivs någon skyldighet att byta ut körkort om det saknas nödvändigt utrymme. Eftersom bestämmelserna om utbyte av körkort i direktiv 91/439 är uttömmande, utgör direktivet ett hinder för ett obligatoriskt körkortsbyte såsom det som är i fråga i förevarande mål.
68. Den spanska regeringen anser att eftersom det i direktiv 91/439 föreskrivs en rätt för medlemsstaterna att föra in vissa uppgifter på körkort som har utfärdats av andra medlemsstater, är det inte möjligt att med framgång göra gällande att denna möjlighet bortfaller när det på körkorten saknas utrymme för uppgifterna. Det obligatoriska utbytet är därför nödvändigt för att de nationella myndigheterna skall kunna utöva sin rätt att föra in dessa uppgifter på körkorten. Denna rätt kan nämligen inte begränsas av praktiska frågor, såsom det ifrågavarande körkortets utformning eller körkortsinnehavarens agerande. Om det inte förekommer ett obligatoriskt utbyte av körkort, medför utnyttjandet av den möjlighet som föreskrivs i bilaga I punkt 4 till direktiv 91/439 att principen om likabehandling åsidosätts, eftersom förare behandlas olika beroende på huruvida det är möjligt att föra in ytterligare uppgifter på deras körkort. Utbytet av ett sådant körkort mot ett nytt spanskt körkort är under inga omständigheter till nackdel för innehavaren.
– Domstolens bedömning
69. Värdmedlemsstatens möjlighet enligt artikel 1.3 i direktiv 91/439 att på ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat föra in all information som är nödvändig för administrativa syften är, såsom framgår av bilaga I punkt 4 till direktiv 91/439, uttryckligen underordnad förutsättningen att det finns ett utrymme för detta ändamål på det ifrågavarande körkortet.
70. Det är emellertid inte förenligt med direktiv 91/439 att byta ut ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat när det saknas utrymme för att föra in de uppgifter som är nödvändiga för administrativa syften, eftersom detta förhållande inte nämns i den uttömmande förteckningen över de situationer då körkortsbyte får genomföras enligt artikel 8 i direktivet.
71. Med beaktande av denna slutsats och av att det framgår av rättspraxis att artiklarna 1.2 och 8.1 i direktiv 91/439, jämförda med nionde skälet i samma direktiv, innebär ett förbud för medlemsstaterna att bland annat kräva att körkort som har utfärdats av andra medlemsstater skall bytas ut (se, bland annat, beslutet i det ovannämnda målet Krüger, punkt 30), skall ett sådant körkortsbyte som det som föreskrivs i artikel 25.2 i Reglamento de conductores anses vara oförenligt med direktiv 91/439 och närmare bestämt med bilaga I punkt 4 till direktivet.
72. Därav följer att även kommissionens andra anmärkning är välgrundad.
Den tredje anmärkningen
– Parternas argument
73. Kommissionen har i sin tredje anmärkning gjort gällande att Konungariket Spanien har åsidosatt artikel 7.1 a i direktiv 91/439 genom att i sjunde övergångsbestämmelsen i Reglamento de conductores föreskriva att innehavare av körkort som har utfärdats innan direktiv 91/439 trädde i kraft har rätt att förnya körkortet under förutsättning att de uppfyller de minimikrav som uppställs i denna lagstiftning.
74. Enligt sjunde övergångsbestämmelsen i Reglamento de conductores har således dessa innehavare förvärvat en rättighet som inte föreskrivs i direktiv 91/439. I artikel 7.1 a i detta direktiv och i bilaga III till direktivet föreskrivs nämligen att de krav i fråga om fysisk och psykisk lämplighet som anges i direktivet skall vara uppfyllda vid varje förnyelse av körkort.
75. Kommissionen har tillagt att i motsats till vad den spanska regeringen har gjort gällande är den omständigheten att förvärvade rättigheter inte erkänns i direktiv 91/439 inte något misstag och direktivet utgör inte ett åsidosättande av förbudet mot retroaktiv lagstiftning, eftersom det endast är tillämpligt på körkortens framtida verkan. Den spanska regeringen kan, inom ramen för en fördragsbrottstalan, i alla händelser inte åberopa att det direktiv som kommissionen anser har åsidosatts är rättsstridigt.
76. Den spanska regeringen har uppgett att det i sjunde övergångsbestämmelsen i Reglamento de conductores föreskrivs att de bestämmelser som för närvarande är i kraft skall tillämpas retroaktivt när dessa är förmånligare än de tidigare bestämmelserna och, när så inte är fallet, att de tidigare kraven skall bibehållas för de körkort som har utfärdats i enlighet med de tidigare bestämmelserna. Denna åtgärd, som har ett begränsat tillämpningsområde, är nödvändig för att inte åsidosätta principen om iakttagande av förvärvade rättigheter och förbudet mot retroaktiv lagstiftning i vilken föreskrivs strängare sanktionsåtgärder eller genom vilken enskilda rättigheter begränsas. Den spanska regeringen har dessutom gjort gällande att det följer av dess nationella rätt att en bestämmelse i en förordning i vilken rättigheter som förvärvats i enlighet med en bestämmelse i en lag inte erkänns är rättsstridig. Därav följer att det är uteslutet att i Reglamento de conductores föreskriva att giltighetstiden av ett körkort inte skall förlängas när innehavaren uppfyller de medicinska krav som föreskrivs i de nationella bestämmelser som var tillämpliga innan direktiv 91/439 trädde i kraft.
– Domstolens bedömning
77. Det framgår av tolkningen av artikel 7.1 a i direktiv 91/439 jämförd med bilaga III till direktivet, som det hänvisas till i denna bestämmelse, att de minimikrav i fråga om fysisk och psykisk lämplighet att föra motordrivna fordon som föreskrivs i detta direktiv skall tillämpas på samtliga som ansöker om körkort för första gången eller om förnyat körkort.
78. Eftersom det i direktiv 91/439 inte görs någon skillnad mellan förnyelse av körkort som har utfärdats efter direktivets ikraftträdande och förnyelse av körkort som har utfärdats före detta datum, är en sådan åtskillnad oförenlig med direktivet.
79. Denna slutsats bekräftas av att den tolkning som förordas av Konungariket Spanien innebär ett allvarligt åsidosättande av det mål som eftersträvas med artikel 7.1 a i direktiv 91/439, nämligen en förbättring av trafiksäkerheten, eftersom denna tolkning innebär att ett stort antal körkortsinnehavare kan fortsätta att använda ett körkort som har utfärdats i enlighet med bestämmelser i vilka de medicinska minimikrav som fastställs i direktiv 91/439 inte iakttas.
80. Eftersom det är klarlagt att sjunde övergångsbestämmelsen i Reglamento de conductores innebär att innehavare av körkort som har utfärdats innan direktiv 91/439 trädde i kraft kan erhålla ett förnyat körkort utan att behöva uppfylla de minimikrav i fråga om fysisk och psykisk lämplighet som föreskrivs i direktivet, står denna bestämmelse i strid med artikel 7.1 a i direktiv 91/439.
81. Detta åsidosättande kan inte motiveras av att det förekommer nationella bestämmelser som utgör hinder för att en innehavare av ett körkort som har utfärdats innan direktiv 91/439 trädde i kraft, vid förnyandet av sitt körkort, kan bli skyldig att uppfylla de krav som föreskrivs i direktivet.
82. Enligt fast rättspraxis kan nämligen inte en medlemsstat åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv (se, bland annat, dom av den 27 november 2003 i mål C-66/03, kommissionen mot Frankrike, REG 2003, s. I-0000, punkt 27).
83. Under dessa omständigheter är även kommissionens tredje anmärkning välgrundad.
84. Av vad anförts följer att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1.2 och 7.1 a och bilaga I punkt 4 i direktiv 91/439 genom att anta artiklarna 22–24 och 25.2 i Reglamento de conductores samt sjunde övergångsbestämmelsen i samma förordning.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
85.
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket, vilka har intervenerat till stöd för Konungariket Spaniens yrkanden skall i enlighet med artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:
1) Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1.2 och 7.1 a och bilaga I punkt 4 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort, i dess lydelse enligt rådets direktiv 96/47/EG av den 23 juli 1996, genom att anta artiklarna 22–24 och 25.2 i Reglamento de conductores (körkortsförordning), av den 30 maj 1997, samt sjunde övergångsbestämmelsen i samma förordning.
2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Konungariket Nederländerna och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall bära sina rättegångskostnader.