Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 23. aprila 2026(*)
„ Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Direktiva 2008/115/ES – Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Člen 11(2) – Prepoved vstopa – Trajanje – Nacionalna ureditev, ki v nekaterih primerih načeloma zahteva časovno neomejeno prepoved vstopa in prebivanja – Teroristična grožnja “
V zadevi C‑446/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (višje upravno sodišče dežele Bremen, Nemčija) z odločbo z dne 17. junija 2024, ki je na Sodišče prispela 25. junija 2024, v postopku
Freie Hansestadt Bremen
proti
DT,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi M. L. Arastey Sahún, predsednica senata, J. Passer, E. Regan (poročevalec), D. Gratsias in B. Smulders, sodniki,
generalni pravobranilec: J. Richard de la Tour,
sodna tajnica: M. Siekierzyńska, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 19. junija 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–        za Freie Hansestadt Bremen F. Müller, agentka,
–        za DT C. Graebsch, profesorica,
–        za nemško vlado J. Möller in R. Kanitz, agenta,
–        za dansko vlado D. Elkan, M. Jespersen in C. A.-S. Maertens, agenti,
–        za švedsko vlado J. Olsson, agent,
–        za Evropsko komisijo A. Katsimerou in M. Wasmeier, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 2. oktobra 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 3, točka 6, in člena 11(2) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98).
2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Freie Hansestadt Bremen (dežela Bremen, Nemčija) (v nadaljevanju: dežela Bremen) in DT zaradi prepovedi vstopa in prebivanja v Nemčiji, ki je bila sprejeta proti zadnjenavedenemu.
Pravni okvir
Pravo Unije
3        V uvodnih izjavah 2, 6 in 14 Direktive 2008/115 je navedeno:
„(2)      Evropski svet v Bruslju 4. in 5. novembra 2004 je pozval k ustanovitvi učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, da se osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva.
[…]
(6)      Države članice bi morale zagotoviti, da se nezakonito prebivanje državljanov tretjih držav zaključi po poštenem in preglednem postopku. V skladu s splošnimi načeli zakonodaje EU bi morale biti odločbe, izdane v skladu s to direktivo, sprejete za vsak primer posebej in bi morale temeljiti na nepristranskih merilih, pri čemer se ne bi smelo upoštevati zgolj nezakonitega prebivanja. Pri uporabi standardnih obrazcev za izdajo odločb v zvezi z vrnitvijo, kot so odločbe o vrnitvi ter, če so izdane, odločbe o prepovedi vstopa in določbe o odstranitvi, bi morale države članice upoštevati navedeno načelo in v celoti ravnati v skladu z vsemi veljavnimi določbami te direktive.
[…]
(14)      Učinki nacionalnih ukrepov vračanja bi morali na podlagi uveljavljanja prepovedi vstopa, ki prepoveduje vstop v vse države članice in prebivanje na njihovem ozemlju, dobiti evropsko razsežnost. Trajanje prepovedi vstopa bi bilo treba določiti ob upoštevanju vseh ustreznih okoliščin posameznega primera, običajno pa naj ne bi bila daljša od petih let. […]“
4        Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Skupnosti in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.“
5        Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
4.      ‚odločba o vrnitvi‘ pomeni upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve;
[…]
6.      ‚prepoved vstopa‘ pomeni upravno ali sodno odločbo ali akt, ki prepoveduje vstop in prebivanje na ozemlju držav članic za določeno obdobje, skupaj z odločbo o vrnitvi;
[…].“
6        Člen 11 te direktive, naslovljen „Prepoved vstopa“, določa:
„1.      Odločbam o vrnitvi se priloži prepoved vstopa, če:
(a)      obdobje za prostovoljni odhod ni bilo odobreno, ali
(b)      obveznost vrnitve ni bila spoštovana.
V drugih primerih se odločbam o vrnitvi lahko priloži prepoved vstopa.
2.      Trajanje prepovedi vstopa se določi ob upoštevanju vseh ustreznih okoliščin posameznega primera in načeloma ne traja več kot pet let. Pet let se lahko prekorači, če državljan tretje države predstavlja resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti.
3.      Države članice preučijo preklic ali začasen odlog prepovedi vstopa, če lahko državljan tretje države, za katerega je bila izdana prepoved vstopa v skladu z drugim pododstavkom odstavka 1, dokaže, da je zapustil ozemlje države članice v celoti v skladu z odločbo o vrnitvi.
[…]
Države članice se lahko v posameznih primerih vzdržijo izdaje prepovedi vstopa, jo prekličejo ali začasno odložijo iz humanitarnih razlogov.
Države članice lahko v posameznih primerih ali določenih vrstah primerov prekličejo ali začasno odložijo prepoved vstopa iz drugih razlogov.
[…]“
Nemško pravo
7        Člen 11 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zakon o prebivanju, poklicni dejavnosti in vključevanju tujcev na zveznem ozemlju) z dne 30. julija 2004 (BGBl. 2004 I, str. 1950), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: AufenthG), naslovljen „Prepoved vstopa in prebivanja“, določa:
„[…]
(4)      Prepoved vstopa in prebivanja je mogoče preklicati ali skrajšati njeno trajanje, če se s tem varujejo interesi tujca, ki so vredni zaščite, ali če namen te prepovedi tega ne zahteva več. […]
[…]
(5a)      […] Skrajšanje prepovedi vstopa in prebivanja oziroma njena odprava sta načelno izključeni. Vrhovni deželni organ lahko dovoli izjeme od tega načela za vsak primer posebej.
(5b)      Če je tujec odstranjen z zveznega ozemlja na podlagi odločbe o odstranitvi, sprejete v skladu s členom 58a, je treba načeloma sprejeti časovno neomejeno prepoved vstopa in prebivanja. V primerih iz odstavka 5a ali če je bil tujec izgnan zaradi enega od razlogov za izgon iz člena 54(1), točke 1, 2 ali 2a, se lahko za vsak primer posebej sprejme časovno neomejena prepoved vstopa in prebivanja. Smiselno se uporablja odstavek 5a, tretji in četrti stavek.
[…]“
8        Člen 58a AufenthG, naslovljen „Odločba o odstranitvi“, v odstavku 1 določa:
„Na podlagi predvidevanja, ki temelji na dejstvih, lahko vrhovni deželni organ sprejme odločbo o odstranitvi tujca za odvrnitev posebne grožnje za varnost Zvezne republike Nemčije ali teroristične grožnje brez predhodnega ukrepa izgona. Odločba o odstranitvi je izvršljiva takoj; opozorilo o odstranitvi ni potrebno.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
9        Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je ruski državljan, ki je na podlagi dovoljenja za prebivanje živel v Bremnu (Nemčija).
10      Senator für Inneres (senator za notranje zadeve) dežele Bremen (v nadaljevanju: senator za notranje zadeve) je 13. marca 2017 v zvezi s to tožečo stranko na podlagi člena 58a AufenthG sprejel ukrep odstranitve v Rusko federacijo, ker je po ugotovitvah pristojnih varnostnih služb obstajala nevarnost, da bo navedena tožeča stranka v Nemčiji izvedla teroristični napad.
11      Tožeča stranka je bila po neuspešnih pritožbah pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija), Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče, Nemčija) in Evropskem sodišču za človekove pravice 4. septembra 2017 odstranjena v Rusko federacijo. Trenutno živi v tej tretji državi.
12      Kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (organ za tujce mestne občine Bremen, Nemčija) je z odločbo z dne 1. decembra 2017 razglasil, da veljavnost odstranitve, odrejene na podlagi člena 58a AufenthG, ni časovno omejena.
13      Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (upravno sodišče dežele Bremen, Nemčija) je s sodbo z dne 3. decembra 2021, ki je postala pravnomočna, to odločbo razveljavilo z obrazložitvijo, da zoper tožečo stranko iz postopka v glavni stvari sploh še ni bila sprejeta prepoved vstopa in prebivanja na ozemlju držav članic.
14      Senator za notranje zadeve je z odločbo z dne 1. februarja 2022 za tožečo stranko iz postopka v glavni stvari sprejel prepoved vstopa in prebivanja za Zvezno republiko Nemčijo, ki ni bila časovno omejena. V obrazložitvi te odločbe je v bistvu navedel, da je tako časovno neomejeno prepoved v skladu s členom 11(5b), prvi stavek, AufenthG praviloma treba izdati osebam, ki so bile odstranjene na podlagi ukrepa odstranitve, sprejetega v skladu s členom 58a tega zakona. Senator za notranje zadeve je ugotovil, da ni razlogov, da bi se v primeru te tožeče stranke od tega pravila izjemoma odstopilo, ob upoštevanju ugotovitev obveščevalnih služb o vedenju navedene tožeče stranke po odstranitvi in njenih socialnih in družinskih povezavah z Nemčijo. Senator za notranje zadeve je presodil, da še naprej obstaja grožnja, da bi ta tožeča stranka izvedla teroristični napad na ozemlju Zvezne republike Nemčije, če bi vstopila na to ozemlje.
15      Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (upravno sodišče dežele Bremen), pri katerem je tožeča stranka iz postopka v glavni stvari vložila tožbo zoper to odločbo z dne 1. februarja 2022, je to odločbo odpravilo z obrazložitvijo, da člena 11(5b), prvi stavek, AufenthG ni mogoče uporabiti, ker sprejetje časovno neomejene prepovedi vstopa in prebivanja na ozemlju držav članic ni v skladu s členom 3, točka 6, in členom 11(2) Direktive 2008/115.
16      Dežela Bremen je zoper sodbo Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (upravno sodišče dežele Bremen) vložila pritožbo pri Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (višje upravno sodišče dežele Bremen, Nemčija), ki je predložitveno sodišče.
17      Zadnjenavedeno ugotavlja, da je bila tožeči stranki iz postopka v glavni stvari na podlagi člena 11(5b), prvi stavek, AufenthG naložena časovno neomejena prepoved vstopa in prebivanja. V skladu s členom 3, točka 6, Direktive 2008/115 pa „prepoved vstopa“ pomeni upravno ali sodno odločbo ali akt, ki „prepoveduje“ vstop in prebivanje na ozemlju držav članic „za določeno obdobje“, v skladu s členom 11(2) te direktive pa je treba za to prepoved določiti „trajanje“. Zato se postavlja vprašanje, ali je treba ti določbi navedene direktive razlagati tako, da nasprotujeta temu, da se časovno neomejena prepoved vstopa na ozemlje držav članic, kakor to kot pravilo določa člen 11(5b), prvi stavek, AufenthG, sprejme za tujce, katerih pravica do prebivanja je prenehala zaradi odvrnitve teroristične grožnje v skladu s členom 58a AufenthG.
18      Predložitveno sodišče meni, da je vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču potrebna zato, ker se to še ni izreklo o tem vprašanju in ker se odgovori nacionalnih sodišč, nemške vlade in nemške doktrine razhajajo.
19      Natančneje, del nemške doktrine naj bi odobraval sodbo Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (upravno sodišče dežele Bremen). Iz tega dela doktrine izhaja, da naj bi Sodišče v sodbi z dne 19. septembra 2013, Filev in Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, točka 27), že razsodilo, da naj bi iz besedne zveze „[t]rajanje prepovedi vstopa se določi“ v členu 11(2), prvi stavek, Direktive 2008/115 jasno izhajalo, da obstaja obveznost držav članic, da vse prepovedi vstopa na njihovo ozemlje časovno omejijo, in sicer ne glede na to, ali je zadevni državljan tretje države v zvezi s tem vložil prošnjo. Ta razlaga naj bi bila potrjena z opredelitvijo pojma „prepoved vstopa“ iz člena 3, točka 6, te direktive. Poleg tega naj dokazi o nasprotnem ne bi izhajali niti iz Priporočila Komisije (EU) 2017/2338 z dne 16. novembra 2017 o skupnem „Priročniku o vračanju“, ki ga uporabljajo pristojni organi držav članic pri izvajanju nalog v zvezi z vračanjem (UL 2017, L 339, str. 83), v katerem je med drugim navedeno: „Ne izdajajo se neomejene prepovedi vstopa:
trajanje prepovedi vstopa je ključni element odločbe o prepovedi vstopa.“
20      V skladu z drugim delom nemške doktrine pa se zastopa stališče, da je prepoved vstopa in prebivanja iz člena 11(5b), prvi stavek, AufenthG združljiva s členom 3, točka 6, in členom 11(2) Direktive 2008/115. Nekateri avtorji, ki podpirajo to razlago, naj bi menili, da je Evropska komisija v Priročniku o vračanju, določenim z navedenim priporočilom, presodila, da je „[s]istematično izdajanje vseživljenjskih prepovedi vstopa […], ne da bi se upoštevale okoliščine posameznega primera“, v nasprotju s to direktivo. Po njihovem mnenju naj bi bil člen 11(5b), prvi stavek, AufenthG združljiv z navedeno direktivo, ker se nanaša le na primere iz člena 58a tega zakona, med katerimi so zlasti primeri, ki se nanašajo na osebe, ki predstavljajo teroristično grožnjo. Nazadnje, točko 27 sodbe z dne 19. septembra 2013, Filev in Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569), bi bilo treba umestiti v kontekst vprašanja za predhodno odločanje, ki je bilo Sodišču postavljeno v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba. To vprašanje naj bi se nanašalo le na vprašanje, ali je nacionalna določba, ki omejitev trajanja prepovedi vstopa pogojuje s tem, da zadevni državljan tretje države vloži prošnjo za tako omejitev, v skladu s pravom Unije.
21      V teh okoliščinah je Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (višje upravno sodišče dežele Bremen) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 3, točka 6, in člen 11(2) Direktive [2008/115] razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba osebi, ki ji je prenehala pravica do prebivanja in zoper katero je bila izdana odločba o vrnitvi, ker predstavlja teroristično grožnjo, praviloma izreči časovno neomejeno prepoved vstopa?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
22      Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari trdi, da glede na čas, ki je pretekel med sprejetjem odločbe o vrnitvi iz postopka v glavni stvari 13. marca 2017 in sprejetjem prepovedi vstopa v zvezi z njo 1. februarja 2022, za to prepoved ni mogoče šteti, da je povezana s to odločbo o vrnitvi, kot to zahteva Direktiva 2008/115. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari tako s svojimi trditvami izpodbija uporabo te direktive za položaj, kakršen je ta v postopku v glavni stvari.
23      V zvezi s tem je treba navesti, da v skladu s členom 3, točka 6, Direktive 2008/115 „prepoved vstopa“ pomeni upravno ali sodno odločbo ali akt, ki prepoveduje vstop in prebivanje na ozemlju držav članic za določeno obdobje, „skupaj z odločbo o vrnitvi“, pri čemer je zadnjenavedena odločba v členu 3, točka 4, opredeljena kot upravna ali sodna odločba ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve.
24      Poleg tega se v skladu s členom 11(1) navedene direktive odločbam o vrnitvi „priloži“ prepoved vstopa, če obdobje za prostovoljni odhod ni bilo odobreno ali obveznost vrnitve ni bila spoštovana. V drugih primerih se odločbam o vrnitvi lahko „priloži“ „prepoved vstopa“.
25      Iz preudarkov v točkah 23 in 24 te sodbe izhaja, da „prepoved vstopa“ v smislu Direktive 2008/115 dopolnjuje odločbo o vrnitvi tako, da se zadevni osebi za določeno obdobje prepove, da po svoji „vrnitvi“, kakor je ta izraz opredeljen v členu 3, točka 3, te direktive, in torej po njenem odhodu z ozemlja držav članic ponovno vstopi na to ozemlje in da tam nato prebiva. Prepoved vstopa zato začne učinkovati šele od trenutka, ko zadevna oseba dejansko zapusti navedeno ozemlje (sodba z dne 3. junija 2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, točka 52 in navedena sodna praksa).
26      Kot pa izhaja iz sodne prakse, ni nujno, da se prepoved vstopa sprejme hkrati z odločbo o vrnitvi ali v kratkem času po sprejetju take odločbe (glej v tem smislu sodbo z dne 1. avgusta 2025, Al Hoceima in Boghni, C‑636/23 in C‑637/23, EU:C:2025:603, točka 66). Tako zadostuje, da je bila ta „prepoved vstopa“ sprejeta kot nadaljevanje odločbe, s katero je država članica gostiteljica zadevnemu državljanu tretje države iz istega razloga odvzela pravico do prebivanja na njenem ozemlju (glej po analogiji sodbo z dne 27. aprila 2023, M. D.
(Prepoved vstopa na Madžarsko), C‑528/21, EU:C:2023:341, točka 80).
27      V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da je odločba, s katero je tožeči stranki iz postopka v glavni stvari prepovedan vstop v Nemčijo, „povezana“ z odločbo, sprejeto iz enakega razloga, da se ji odvzame pravica do prebivanja v Nemčiji in da se odstrani, in sicer zato, ker po mnenju pristojnih varnostnih služb obstaja tveganje, da bo tožeča stranka iz postopka v glavni stvari v Nemčiji izvedla teroristični napad.
28      Poleg tega se zdi – kar pa mora preveriti predložitveno sodišče – da je bila odločba o vrnitvi iz postopka v glavni stvari sprejeta, ne da bi bil določen rok za prostovoljni odhod, tako da je moral pristojni nemški organ, kot je razvidno iz točke 24 te sodbe, v skladu s členom 11(1) Direktive 2008/115 za tožečo stranko iz postopka v glavni stvari sprejeti prepoved vstopa.
29      V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da je zaradi časa, ki je pretekel med sprejetjem odločbe o vrnitvi in prepovedi vstopa iz postopka v glavni stvari, ta prepoved izvzeta s področja uporabe Direktive 2008/115.
Vsebinska presoja
30      Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3, točka 6, in člen 11(2) Direktive 2008/115 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba za nezakonito prebivajočega državljana tretje države, zoper katerega je izdana odločba o vrnitvi, načeloma sprejeti časovno neomejeno prepoved vstopa na ozemlje držav članic, kadar ta odločba o vrnitvi temelji na obstoju teroristične grožnje.
31      V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodba z dne 13. februarja 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, točka 48 in navedena sodna praksa).
32      Najprej, kar zadeva besedilo člena 3, točka 6, in člena 11(2) Direktive 2008/115, je treba opozoriti, da je v tej prvi določbi „prepoved vstopa“ opredeljena kot upravna ali sodna odločba ali akt, ki spremlja odločbo o vrnitvi ter prepoveduje vstop in prebivanje na ozemlju držav članic „za določeno obdobje“. Člen 11(2) te direktive v prvem stavku določa, da se trajanje prepovedi vstopa določi ob upoštevanju „vseh ustreznih okoliščin posameznega primera“ in načeloma ne traja več kot pet let, v drugem stavku pa je pojasnjeno, da se „[p]et let […] lahko prekorači“, če državljan tretje države predstavlja resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti.
33      Na prvem mestu, iz samega besedila tega člena 11(2), prvi stavek, izhaja, da mora biti trajanje prepovedi vstopa načeloma omejeno na pet let.
34      Nasprotno pa za primer, v katerem državljan tretje države pomeni resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti, ni izrecno določena nobena časovna omejitev, saj drugi stavek odstavka 2
člena 11 Direktive 2008/115 določa le, da se v takem primeru „[p]et let […] lahko prekorači“. Izrecno sklicevanje na „načeloma“ najdaljše časovno obdobje, omejeno na pet let, v prvem stavku tega odstavka pa kaže na to, da bi zakonodajalec Unije, če bi želel določiti najdaljše časovno obdobje tudi za primer, v katerem državljan tretje države pomeni resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti, to izrecno navedel (glej po analogiji sodbo z dne 19. septembra 2013, Filev in Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, točka 30).
35      S tega vidika sklicevanja v členu 3, točka 6, Direktive 2008/115 na dejstvo, da sta s prepovedjo vstopa prepovedana vstop in prebivanje na ozemlju držav članic za „določeno“ obdobje, ni treba nujno razumeti tako, da je nacionalnim organom naloženo, naj v vsakem primeru določijo, da je trajanje sprejete prepovedi vstopa časovno omejeno, ampak ga je mogoče razlagati tudi, kot sta trdili danska in švedska vlada in kot je generalni pravobranilec navedel v točki 25 sklepnih predlogov, tako, da morajo v vsakem primeru pristojni nacionalni organi v odločbi, s katero izrečejo tako prepoved, „določiti“ njeno trajanje natančno in obrazloženo, ne glede na to, ali je omejeno ali neomejeno.
36      Na drugem mestu, iz samega besedila prvega stavka odstavka 2
člena 11 Direktive 2008/115 izhaja, da je treba trajanje prepovedi vstopa določiti ob ustreznem upoštevanju vseh okoliščin posameznega primera. Čeprav, kot je razvidno iz točke 34 te sodbe, drugi stavek tega odstavka določa možnost, da države članice v primeru resne grožnje javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti prekoračijo načelno trajanje petih let, določeno v navedenem prvem stavku, pa ta drugi stavek ne določa izjeme, niti v takem primeru, od obveznosti teh držav članic, da ustrezno upoštevajo vse okoliščine zadevnega primera.
37      Dalje, v zvezi s kontekstom, v katerega sta umeščena člen 3, točka 6, in člen 11(2) Direktive 2008/115, je treba na prvem mestu opozoriti, da člen 11(3) Direktive 2008/115 določa okoliščine, v katerih države članice na eni strani preučijo možnost preklica ali začasnega odloga prepovedi vstopa in se na drugi strani vzdržijo izdaje prepovedi vstopa, jo prekličejo ali začasno odložijo. Te obveznosti in možnosti pa naj bi po potrebi omogočale zagotovitev spoštovanja materialnopravnih in postopkovnih jamstev, določenih v tej direktivi, ter dejstva, da časovno neomejena prepoved po tem, ko zanjo ni več mogoče šteti, da je potrebna in sorazmerna s ciljem, ki mu sledi, ne učinkuje več.
38      Na drugem mestu, v uvodni izjavi 6 Direktive 2008/115 je navedeno, da bi morale biti odločbe, sprejete na podlagi te direktive, sprejete „za vsak primer posebej“, medtem ko je v uvodni izjavi 14 navedene direktive, na kateri temelji člen 11(2), prvi stavek, te direktive, navedeno, da bi bilo treba trajanje prepovedi vstopa določiti „ob upoštevanju vseh ustreznih okoliščin posameznega primera“, s čimer je potrjena razlaga zadnjenavedene določbe, v skladu s katero je treba, tudi če obstaja teroristična grožnja, pri odločitvi o trajanju prepovedi vstopa, tako kot pri vsaki odločbi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevati vse posebne okoliščine konkretnega primera.
39      Nazadnje, glede ciljev, ki se uresničujejo s členom 3, točka 6, in členom 11(2) Direktive 2008/115 ter na splošno s to direktivo, je treba opozoriti, da je cilj člena 11(2) te direktive med drugim zagotoviti, da prepoved vstopa ne traja več kot pet let, razen če zadevna oseba predstavlja resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti (sodba z dne 19. septembra 2013, Filev in Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, točka 32).
40      Poleg tega je Sodišče že razsodilo, da je prepoved vstopa tako način za povečanje učinkovitosti politike Evropske unije na področju vračanja, in sicer z zagotavljanjem, da se državljan tretje države, čigar prebivanje ni zakonito, določeno obdobje po svoji odstranitvi ne more več zakonito vrniti na ozemlje držav članic. To sredstvo je tako del cilja same navedene direktive, ki je, kot izhaja iz njene uvodne izjave 2, uvedba učinkovite politike odstranitve in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, da se zadevne osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in njihovega dostojanstva (glej v tem smislu sodbo z dne 27. aprila 2023, M. D.
(Prepoved vstopa na Madžarsko), C‑528/21, EU:C:2023:341, točki 72 in 77 ter navedena sodna praksa).
41      Cilj Direktive 2008/115, kot izhaja iz člena 1 te direktive, je namreč določiti skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava Unije in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.
42      Razlaga člena 3, točka 6, in člena 11(2) Direktive 2008/115 v smislu, da pristojnim nacionalnim organom priznavata možnost, da ob upoštevanju vseh okoliščin konkretnega primera odločijo, da obstoj teroristične grožnje upravičuje sprejetje časovno neomejene prepovedi vstopa zadevnemu državljanu tretje države, pa nikakor ne posega v cilj teh določb, na katerega je opozorjeno v točki 39 te sodbe. S to razlago se, nasprotno, zagotavlja, da se lahko države članice v celoti sklicujejo na učinkovito orodje, ki je prepoved vstopa, da bi zagotovile varnost svojega ozemlja, hkrati pa zagotovijo, da je trajanje veljavnosti tega orodja utemeljeno glede na posebne okoliščine konkretnega primera ob spoštovanju temeljnih pravic zadevnih oseb.
43      Navedena razlaga je potrjena s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice, v skladu s katero lahko dejstvo, da državljan tretje države predstavlja resno grožnjo javnemu redu, kot je teroristična grožnja, samo po sebi zadostuje za ugotovitev, da lahko pristojni nacionalni organi glede na preučitev vseh upoštevnih okoliščin, značilnih za položaj te osebe, zoper tega državljana sprejmejo ne le ukrep izgona z nacionalnega ozemlja, ampak tudi časovno neomejeno prepoved vstopa, ne da bi jim bilo mogoče očitati, da so s tem kršili člen 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, ki se nanaša na pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja (glej v tem smislu ESČP, 25. marec 2010, Mutlag proti Nemčiji, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, točke od 60 do 63; ESČP, 30. november 2021, Avci proti Danski, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, točke od 35 do 39); ESČP, 22. marec 2022, Laraba proti Danski, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, točke od 32 do 35, in ESČP, 5. september 2023, Al-Masudi proti Danski, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, točke od 33 do 36).
44      V obravnavani zadevi dežela Bremen in nemška vlada poudarjata, prvič, da pravilo iz postopka v glavni stvari omogoča, da se upoštevajo okoliščine vsakega posameznega primera, ker je nacionalni zakonodajalec z razlikovanjem glede na težo kršitev ter naravo in težo tveganj, ki jih je treba preprečiti, uvedel standardizirana pravila za nekatere kategorije položajev, vseeno pa ni določil izdajo časovno neomejenih prepovedi vstopa v vseh primerih.
45      Drugič, iz elementov, predloženih Sodišču, je razvidno, da za „načelno“ pravilo iz postopka v glavni stvari veljajo izjeme, saj nekatere izjemne in neobičajne okoliščine omogočajo odstopanje od tega pravila v vsakem posameznem primeru. Natančneje, iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je v obravnavani zadevi senator za notranje zadeve ugotovil, da ni razlogov, da bi se v primeru tožeče stranke iz postopka v glavni stvari od navedenega pravila odstopilo, ob upoštevanju ugotovitev pristojnih varnostnih služb glede vedenja te tožeče stranke po njeni odstranitvi ter njenih socialnih in družinskih povezav z Nemčijo. Zato je treba navesti, da čeprav obstaja splošno pravilo, ki se uporablja za položaje, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, možnost odstopanja od tega pravila pomeni vsaj upoštevanje posebnih okoliščin konkretnega primera.
46      Tretjič, dežela Bremen in nemška vlada poudarjata možnost preverjanja, ali posebne okoliščine, ki so pripeljale do sprejetja časovno neomejene prepovedi vstopa, še vedno ostajajo. V primeru trajne spremembe vedenja državljana tretje države naj bi določbe člena 11(4) in (5b) AufenthG izrecno določale, da je mogoče prepoved vstopa in prebivanja pozneje preklicati ali skrajšati.
47      Nazadnje mora predložitveno sodišče preveriti, ali nemška ureditev iz postopka v glavni stvari omogoča učinkovito upoštevanje vseh upoštevnih okoliščin vsakega konkretnega primera, tako da se upraviči ne le ugotovitev obstoja teroristične grožnje, ampak tudi uporaba pravila, s katerim je načeloma naložena časovno neomejena prepoved vstopa na ozemlje držav članic zaradi sprejetja odločbe o vrnitvi, ki temelji na obstoju take grožnje.
48      Glede na navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3, točka 6, in člen 11(2) Direktive 2008/115 razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba za nezakonito prebivajočega državljana tretje države, zoper katerega je izdana odločba o vrnitvi, načeloma sprejeti časovno neomejeno prepoved vstopa na ozemlje držav članic, kadar ta odločba o vrnitvi temelji na obstoju teroristične grožnje, če lahko pristojni nacionalni organ ustrezno upošteva vse okoliščine vsakega posameznega primera, da bi utemeljil ugotovitev obstoja take grožnje in uporabo te ureditve v zadevnem konkretnem primeru.
Stroški
49      Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
Člen 3, točka 6, in člen 11(2) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba za nezakonito prebivajočega državljana tretje države, zoper katerega je izdana odločba o vrnitvi, načeloma sprejeti časovno neomejeno prepoved vstopa na ozemlje držav članic, kadar ta odločba o vrnitvi temelji na obstoju teroristične grožnje, če lahko pristojni nacionalni organ ustrezno upošteva vse okoliščine vsakega posameznega primera, da bi utemeljil ugotovitev obstoja take grožnje in uporabo te ureditve v zadevnem konkretnem primeru.
Podpisi
*      Jezik postopka: nemščina.