DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
27 octobre 2023 (*)
« Aides d’État – Zone franche de Madère – Régime d’aides mis à exécution par le Portugal – Décision constatant la non-conformité du régime aux décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final, déclarant ce régime incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides versées en application de celui-ci – Obligation de motivation – Notion d’“aide existante” au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 – Récupération – Confiance légitime – Sécurité juridique – Principes de non-discrimination et d’égalité de traitement – Recours manifestement dépourvus de tout fondement en droit »
Dans les affaires T‑718/22 et T‑723/22,
Eutelsat Madeira, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira), établie à Caniçal (Portugal), représentée par Mes R. Bordalo Junqueiro, J. Lampreia, R. Costa et P. Marques, avocats,
partie requérante dans l’affaire T‑718/22,
Sonasurf Internacional – Shipping, Lda (Zona Franca da Madeira), établie à Funchal (Portugal),
Mastshipping – Shipping, Sociedade Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira), établie à Funchal,
Latin Quarter –
Serviços Marítimos Internacionais, Lda (Zona Franca da Madeira), établie à Funchal,
représentées par Mes Bordalo Junqueiro, Costa et Marques
et S. Fernandes de Almeida, avocats,
parties requérantes dans l’affaire T‑723/22,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. I. Barcew et P. Caro de Sousa, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen (rapporteur), président, J. Martín y Pérez de Nanclares et Mme M. Stancu, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment les décisions des 16 et 17 janvier 2023 de ne pas suspendre les présentes procédures dans l’attente de la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑736/22 P, Portugal/Commission,
rend la présente
Ordonnance
1        Par leurs recours fondés sur l’article 263 TFUE, les requérantes, Eutelsat Madeira, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira), Sonasurf Internacional – Shipping, Lda (Zona Franca da Madeira), Mastshipping – Shipping, Sociedade Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira) et Latin Quarter –
Serviços Marítimos Internacionais, Lda (Zona Franca da Madeira), demandent l’annulation de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49, ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        Le régime de la zone franche de Madère (Portugal, ci-après la « ZFM ») prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (centre international d’affaires de Madère), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle).
3        Ce régime a initialement été approuvé en 1987 par la décision de la Commission européenne du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché unique. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].
4        Le régime qui lui a succédé (ci-après le « régime II ») a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01 (ci-après la « décision de 2002 »).
5        Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci‑après les « lignes directrices de 2007 »), un troisième régime (ci‑après le « régime III ») a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire N 421/2006 (ci-après la « décision de 2007 »), pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 299, paragraphe 2, CE (devenu article 349 TFUE).
6        Le régime III prend la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’« IRPM ») sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux basés sur les plafonds de la base d’imposition applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds sont fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. Dans certaines conditions, les sociétés enregistrées dans la zone franche industrielle de la ZFM peuvent bénéficier d’une réduction supplémentaire de 50 % de l’IRPM.
7        L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type « services intragroupe » (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que « services fournis à des entreprises, principalement », ont été exclues du champ d’application du régime III.
8        Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013 rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la « décision de 2013 »), pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci maintient les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.
9        Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).
10      Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.
11      Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (JO 2019, C 101, p. 7, ci-après la « décision d’ouverture de la procédure formelle »).
12      Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la « RAM ») et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.
13      À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision attaquée, dont le dispositif est libellé comme suit :
« Article premier
Le régime d’aides “Zone Franche de Madère (ZFM) – Régime III”, dans la mesure où il a été mis en œuvre par le Portugal en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013], a été illégalement mis à exécution par le Portugal en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er ne constituent pas des aides si, au moment de leur octroi, elles satisfont aux conditions définies dans un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (UE) 2015/1588, applicable au moment où l’aide est octroyée.
Article 3
Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er qui, au moment de leur octroi, satisfont aux conditions prévues dans les décisions visées à l’article 1er ou dans un règlement adopté en vertu de l’article 1er du règlement […] 2015/1588 sont compatibles avec le marché intérieur, à concurrence de l’intensité d’aide maximale applicable à ce type d’aide.
Article 4
1.      Le Portugal est tenu de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er.
[...]
4.      Le Portugal est tenu d’abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1er et d’annuler tous les paiements en cours concernant les aides, avec effet à compter de la date de notification de la présente décision.
Article 5
1.      La récupération des aides octroyées au titre du régime prévu à l’article 1er est immédiate et effective.
2.      Le Portugal veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de notification.
[…] »
Conclusions des parties
14      Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
15      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter les recours ;
–        condamner les requérantes aux dépens.
En droit
16      Les parties ayant été entendues, le Tribunal décide de joindre les affaires T‑718/22 et T‑723/22 aux fins de la présente ordonnance, conformément à l’article 68, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
Sur le recours à l’article 126 du règlement de procédure
17      Au soutien de leur recours, les requérantes avancent quatre moyens tirés, premièrement, d’une violation de l’obligation de motivation, deuxièmement, de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique, troisièmement, d’une violation des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement et, quatrièmement, d’erreurs de droit en ce que la Commission a constaté que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013.
18      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
19      À cet égard, le rejet du recours par voie d’ordonnance motivée adoptée sur le fondement de l’article 126 du règlement de procédure non seulement contribue à l’économie du procès, mais épargne également aux parties les frais que la tenue d’une audience comporterait, lorsque, à la lecture du dossier d’une affaire, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces dudit dossier, est entièrement convaincu du caractère manifestement dépourvu de tout fondement en droit du recours et considère, de surcroît, que la tenue d’une audience ne serait pas de nature à offrir d’éléments nouveaux susceptibles d’infléchir sa conviction.
20      En l’espèce, le Tribunal constate que les moyens dont se prévalent les requérantes soulèvent des questions similaires ou identiques à celles sur lesquelles le Tribunal a déjà statué dans l’arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère) (T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567), prononcé avant l’introduction des présents recours.
21      En conséquence, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur l’objet des recours
22      Dans leurs recours, les requérantes allèguent que les autorités fiscales portugaises les ont identifiées comme ayant bénéficié d’un régime d’aides déclaré incompatible avec le marché intérieur et que, de ce fait et sans que cela soit contesté, elles ont été destinataires de projets de correction de liquidation d’impôts dont il ressort, selon ces autorités, qu’ils ne sont pas attaquables devant les juridictions nationales au motif qu’ils constituent la simple exécution de la décision attaquée.
23      À l’appui de leurs recours, les requérantes se prévalent toutefois du fait qu’elles ont respecté les décisions de 2007 et de 2013 et qu’elles auraient donc légitimement bénéficié des aides prévues par le régime III, tel qu’autorisé par la Commission, de sorte que les aides qui leur ont été octroyées n’auraient pas été versées en violation de ces décisions, ne sauraient être qualifiées d’« aides nouvelles » et, partant, ne sauraient être visées par la décision attaquée et, en exécution de celle-ci, être récupérées par les autorités portugaises.
24      Dans ce contexte, comme la Commission l’a indiqué au considérant 212 de la décision attaquée, lorsqu’elle est en présence d’un régime d’aides, tel que celui en cause, elle n’est pas tenue d’identifier précisément le montant de l’aide perçue par chacun des bénéficiaires individuels. Cela implique que les circonstances particulières propres à l’un des bénéficiaires du régime d’aides ne peuvent être appréciées qu’au stade de la récupération des aides versées individuellement au titre de ce régime et dont les autorités nationales ont la charge [voir, en ce sens, arrêts du 13 février 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, point 22, et du 31 mai 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commission, T‑354/99, EU:T:2006:137, point 67 et jurisprudence citée].
25      En conséquence, même à supposer que les aides octroyées individuellement aux requérantes au titre du régime III l’ont été dans le respect des conditions prévues par les décisions de 2007 et de 2013 autorisant celui-ci et, de ce fait, constituent des « aides existantes » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), cela ne saurait affecter la légalité de la décision attaquée mais seulement celle des mesures adoptées par les autorités portugaises en vue de la récupération des aides versées aux requérantes.
26      Or, le contentieux relatif à ces mesures nationales de récupération, susceptible d’entraîner l’annulation de celles-ci, relève du seul juge national et doit être considéré comme la simple émanation du principe de protection juridictionnelle effective constituant, conformément à la jurisprudence de la Cour, un principe général du droit de l’Union européenne (voir, en ce sens, arrêts du 13 février 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, point 34, et du 11 septembre 2014, Commission/Allemagne, C‑527/12, EU:C:2014:2193, point 45 et jurisprudence citée).
27      Il découle de ce qui précède qu’il appartient au juge national, s’il est saisi, de se prononcer sur la question de savoir si les aides octroyées aux requérantes au titre du régime III l’ont été conformément aux décisions de 2007 et de 2013 autorisant celui-ci et, partant, constituent des « aides existantes » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, le cas échéant après avoir posé à la Cour une question préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE.
28      Ainsi, dans le cadre des présents recours, le Tribunal examinera les moyens soulevés par les requérantes uniquement en ce qu’ils sont dirigés contre la décision attaquée et non contre les mesures nationales de récupération adoptées par les autorités portugaises en exécution de cette dernière décision.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation
29      Par leur premier moyen, les requérantes soutiennent que la décision attaquée est entachée d’une violation de l’obligation de motivation qui, en substance, affecte la capacité des autorités portugaises à distinguer les bénéficiaires du régime III, tel qu’autorisé par les décisions de 2007 et de 2013 et les bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre.
30      Premièrement, les requérantes font valoir que la notion d’« emplois » créés ou maintenus à Madère n’est pas définie dans la décision de 2007 et que la Commission ne pouvait pas se limiter, dans la décision attaquée, à écarter la méthode appliquée par les autorités portugaises sans définir la méthode à suivre pour procéder à la récupération des aides versées individuellement au titre du régime III, tel que mis en œuvre.
31      Deuxièmement, les requérantes soutiennent que la décision attaquée ne définit pas ce que signifie la notion d’« activité effectivement et matériellement réalisée à Madère » alors qu’il s’agit, selon la Commission, d’un critère important pour apprécier la compatibilité avec le marché intérieur des aides versées individuellement au titre du régime III.
32      Troisièmement, les requérantes font valoir que la méthodologie énoncée au considérant 216 de la décision attaquée est insuffisamment précise en ce qu’elle ne permet pas d’identifier précisément les montants à récupérer ni les bénéficiaires susceptibles de faire l’objet d’un ordre de récupération. L’insuffisance de motivation de la décision attaquée serait démontrée par le fait que, lors de la récupération des aides octroyées aux requérantes au titre du régime III, les autorités portugaises auraient déterminé la proportion des bénéfices issus de leurs activités effectivement et matériellement réalisées à Madère selon une méthode forfaitaire fondée sur la proportion de leurs travailleurs établis dans la RAM.
33      La Commission conteste cette argumentation.
34      Selon la jurisprudence, aucune disposition du droit de l’Union n’exige que la Commission, lorsqu’elle ordonne la restitution d’une aide déclarée incompatible avec le marché intérieur, fixe le montant exact de l’aide à restituer. Il suffit que la décision de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant (voir arrêt du 18 octobre 2007, Commission/France, C‑441/06, EU:C:2007:616, point 29 et jurisprudence citée).
35      En l’espèce, il y a lieu de constater que, aux considérants 213 et 214 ainsi qu’aux articles 1er à 4 de la décision attaquée, la Commission a fourni aux autorités portugaises les indications nécessaires, mais également suffisantes, leur permettant d’identifier les bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, et de déterminer elles-mêmes, sans difficultés excessives, le montant des aides à restituer par ces derniers [voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 231, et du 21 juin 2023, Região Autónoma da Madeira/Commission, T‑131/21, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:348, point 178].
36      D’emblée, il importe de souligner que l’obligation de récupération ne porte pas sur l’ensemble des aides individuelles versées en application du régime III, mais uniquement sur celles qui l’ont été en violation des décisions de 2007 et de 2013, et ce sous réserve que les bénéficiaires de celles-ci ne satisfassent pas aux conditions fixées dans un règlement de minimis ou un règlement d’exemption par catégorie, comme cela ressort des articles 1er à 3 de la décision attaquée.
37      À cet égard, comme cela est prévu aux considérants 213 et 214 de la décision attaquée, les autorités portugaises doivent déterminer si, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2014, chaque bénéficiaire du régime III a respecté les conditions nécessaires afin de pouvoir bénéficier dudit
régime,
tel qu’il a été approuvé dans les décisions d’autorisation de 2007 et de 2013.
38      D’une part, cela implique de déterminer la partie de ses revenus qui était liée à une « activité effectivement et matériellement réalisée à Madère », à l’exclusion des revenus générés par des activités réalisées en dehors de la RAM, et cela même si elles sont exercées par des sociétés établies dans cette région. D’autre part, il appartient aux autorités portugaises de déterminer, sur la base d’une méthode objective, le nombre d’emplois créés ou maintenus à Madère par chaque bénéficiaire. À cet égard, il ressort en substance de la décision attaquée que tout type d’emploi est susceptible d’être pris en considération, pour autant qu’il soit comptabilisé selon une méthode objective permettant de vérifier la réalité et la permanence de cet emploi ainsi que le temps de travail effectivement consacré par le titulaire dudit emploi ouvrant droit au bénéfice du régime III.
39      Au cas où un bénéficiaire de l’aide déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur serait identifié, la Commission a précisé, au considérant 216 de la décision attaquée, la méthode selon laquelle le montant de l’aide à restituer devait être calculé par les autorités portugaises.
40      Au vu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que, par une telle motivation, la Commission a permis aux autorités portugaises d’identifier les bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, et de déterminer elles-mêmes, sans difficultés excessives, le montant définitif de l’aide à récupérer.
41      Est sans incidence sur ce constat l’allégation selon laquelle, en pratique, les autorités portugaises ont quantifié le montant des aides à récupérer auprès de chaque bénéficiaire selon une méthode forfaitaire. En effet, un tel reproche vise les modalités de récupération des aides concernées, qui sont soumises au contrôle des seules juridictions nationales (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2011, A2A/Commission, C‑320/09 P, non publié, EU:C:2011:858, point 162).
42      Au demeurant, il ressort également de la jurisprudence qu’un État membre qui, lors de l’exécution d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État, rencontre des difficultés imprévues et imprévisibles, qu’elles soient de nature politique, juridique ou pratique, ou prend conscience de conséquences non envisagées par la Commission, doit soumettre ces problèmes à l’appréciation de cette dernière, en proposant des modifications appropriées de la décision en cause. Dans un tel cas, la Commission et l’État membre concerné doivent collaborer de bonne foi en vue de surmonter les difficultés dans le plein respect des dispositions du traité FUE et, notamment, de celles relatives aux aides (voir, en ce sens, arrêts du 3 juillet 2001, Commission/Belgique, C‑378/98, EU:C:2001:370, point 31, et du 2 juillet 2002, Commission/Espagne, C‑499/99, EU:C:2002:408, point 24 et jurisprudence citée). En l’occurrence, il ne ressort pas du dossier que la République portugaise se serait adressée à la Commission afin de surmonter des éventuelles difficultés rencontrées lors de l’exécution de la décision attaquée.
43      Par conséquent, le premier moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le quatrième moyen, tiré d’erreurs de droit en ce que la Commission a constaté que le régime III avait été mis en œuvre en violation des décisions de 2007 et de 2013
Sur l’objet du quatrième moyen
44      Bien que le quatrième moyen soit invoqué à titre subsidiaire, il y a lieu de l’examiner en deuxième lieu. Par ce moyen, les requérantes font, en substance, valoir que les autorités portugaises ont correctement interprété et mis en œuvre le régime III, tel qu’autorisé par la Commission à l’occasion des décisions de 2007 et de 2013 et, partant, que la Commission a commis des erreurs de droit en estimant que, d’une part, la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et, d’autre part, la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, toutes deux introduites par le régime II, n’avaient pas été correctement appliquées par les autorités portugaises dans le cadre de la mise en œuvre du régime III.
45      À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une partie requérante estime que la Commission a, à tort, considéré que les modalités de versement d’aides individuelles au titre d’un régime d’aides préalablement autorisé n’étaient pas conformes à cette autorisation préalable, l’argumentation de cette partie doit être comprise comme critiquant le fait que la Commission a refusé de reconnaître auxdites aides la qualification juridique d’« aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, à savoir celles de régimes d’aides ou d’aides individuelles autorisées par la Commission ou le Conseil de l’Union européenne [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 100].
46      Par conséquent, il convient de comprendre le quatrième moyen comme visant, en substance, à contester le fait que, aux considérants 150 à 180 et 228 de la décision attaquée, la Commission n’a pas assimilé le régime III, tel que mis en œuvre, à une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, dont la compatibilité aurait dû être appréciée dans le cadre de l’examen permanent des régimes d’aides existants prévus à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, mais l’a qualifié, au considérant 180 de la décision attaquée, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
Sur le bien-fondé du quatrième moyen
47      En ce qui concerne, en premier lieu, la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM, les requérantes soutiennent que la Commission a commis une erreur en considérant que les bénéfices provenant d’activités réalisées en dehors de la RAM n’étaient pas affectés par les coûts additionnels liés au caractère ultrapériphérique de la RAM.
48      L’interprétation de cette condition retenue par la Commission dans la décision attaquée serait trop restrictive et contraire aux lignes directrices de 2007 qui n’exigeraient pas qu’une aide au fonctionnement à finalité régionale se rapporte à une activité effectivement et matériellement réalisée dans la région concernée. Selon les requérantes, la Commission aurait dû prévoir la possibilité de considérer comme étant effectivement et matériellement réalisées à Madère des activités qui, par leur nature, sont également réalisées en dehors de cette région, tout en conservant le centre de direction de l’entreprise et ses infrastructures dans la RAM.
49      En ce qui concerne, en second lieu, la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM, les requérantes font valoir que la décision de 2007 ne contient aucune référence aux modes de calcul des emplois ouvrant droit au bénéfice du régime III auxquels la Commission fait référence dans la décision attaquée. Par ailleurs, le mode de calcul en « unité de travail par année » (UTA) serait contenu uniquement dans la section des lignes directrices relatives aux aides à l’investissement à finalité régionale, de sorte que les autorités portugaises n’étaient pas tenues de l’utiliser dans le cadre de la mise en œuvre du régime III, qui concerne des aides au fonctionnement à finalité régionale.
50      La Commission conteste cette argumentation.
–       Sur la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM
51      L’argumentation des requérantes implique de déterminer si, en dépit du libellé du régime III ainsi que des décisions de 2007 et de 2013, qui subordonnent l’octroi des aides autorisées à la condition que les bénéfices des sociétés enregistrées dans la ZFM soient issus d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère », les autorités portugaises pouvaient, sans violer ces décisions, octroyer les aides prévues par ce régime également pour des bénéfices issus d’activités réalisées en dehors de la RAM.
52      À cet égard, il est de jurisprudence constante que la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel de ceux-ci, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie (voir arrêt du 27 janvier 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, point 42 et jurisprudence citée).
53      Or, les termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », dans leur sens habituel, ne peuvent être interprétés comme visant des activités réalisées en dehors de la RAM, même par des sociétés enregistrées dans la ZFM.
54      Une telle conclusion est corroborée par le contexte de la décision attaquée ainsi que par les objectifs poursuivis par la réglementation de l’Union en matière d’aides d’État et, en particulier, celle applicable aux aides à finalité régionale.
55      Tout d’abord, il ressort des décisions autorisant les régimes II et III que, au cours des procédures administratives ayant abouti à celles-ci, la Commission et les autorités portugaises ont toujours partagé l’interprétation à donner aux termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère ». Or, le juge de l’Union ne saurait ignorer cet élément pour définir avec précision le champ d’application d’un régime d’aides notifié, même s’il n’a pas été porté à la connaissance des requérantes (voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commission, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, point 45).
56      Il ressort en effet de la décision de 2002 que, au cours de la procédure administrative ayant abouti à celle-ci, les autorités portugaises ont indiqué que les « avantages fiscaux ser[aie]nt limités aux activités effectivement et matériellement réalisées à Madère, ce qui permettra[it] d’exclure les activités qui seraient exercées hors de Madère ».
57      De même, comme cela ressort du considérant 226 de la décision attaquée, la Commission « avait demandé l’introduction dans le projet de loi notifié par [la République portugaise] le 28 juin 2006 d’une disposition expresse selon laquelle les réductions d’impôt ne s’appliqueraient qu’aux bénéfices résultant d’activités menées à Madère » et la République portugaise a refusé de procéder à cette introduction au motif qu’« une telle disposition n’était pas nécessaire, car la restriction en cause découlait de la base juridique de la ZFM ».
58      Ensuite, les termes des décisions de 2007 et de 2013, à supposer qu’ils puissent être considérés comme ambigus, doivent être interprétés en conformité avec leurs bases juridiques, à savoir, respectivement, l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE [devenu article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE] et l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, ainsi qu’avec les lignes directrices de 2007.
59      Or, toutes les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (voir arrêt du 29 avril 2004, Allemagne/Commission, C‑277/00, EU:C:2004:238, point 20 et jurisprudence citée).
60      De plus, comme l’a relevé à juste titre la Commission aux considérants 153 et 154 de la décision attaquée, les lignes directrices de 2007, et plus particulièrement leurs points 6 et 76, énoncent que des aides au fonctionnement peuvent être octroyées exceptionnellement dans les régions bénéficiant de la dérogation de l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE [devenu article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE], telles que la RAM dont le statut de région ultrapériphérique est reconnu par la Commission, à condition qu’elles soient justifiées par leur contribution au développement régional et par leur nature et que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier.
61      Or, ainsi que cela ressort du considérant 156 de la décision attaquée, les aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur des régions ultrapériphériques ont été conçues pour compenser les coûts additionnels supportés par les entreprises de ces régions dus aux handicaps dont souffrent ces dernières, tels que ceux énumérés au considérant 155 de la décision attaquée. Cela implique que seules les activités affectées par les handicaps, et donc les surcoûts propres à ces régions, doivent être susceptibles de bénéficier de telles aides au fonctionnement.
62      Ainsi, peuvent être exclues du bénéfice de ces mêmes aides les activités exercées en dehors desdites régions qui, de ce fait, ne sont pas affectées par ces surcoûts, et cela même si elles sont exercées par des sociétés enregistrées dans ces mêmes régions.
63      Enfin, ainsi que la Commission l’a indiqué à juste titre au considérant 157 de la décision attaquée, l’appréciation de la compatibilité du régime III, dans la décision de 2007, a été réalisée sur la base des coûts additionnels supportés par des entreprises exerçant leur activité dans la RAM, et non en dehors de celle-ci.
64      Il ressort, en effet, des considérants 44 à 53 de la décision de 2007 que la Commission a pris appui sur une étude fournie par les autorités portugaises, quantifiant les « surcoûts encourus par le secteur privé dans la [RAM] ». De plus, les surcoûts pris en considération, à savoir notamment les frais de transport, de stock, de ressources humaines, de financement ou de commercialisation, sont ceux auxquels sont exposées les activités exercées effectivement et matériellement dans la RAM, et non les activités exercées en dehors de celle-ci par des sociétés enregistrées dans cette région. Enfin, ce constat est corroboré par le fait que, au considérant 48 de la décision de 2007, la Commission a appréhendé les surcoûts en cause en pourcentage de la seule valeur ajoutée brute du secteur privé ou du seul produit intérieur brut de la RAM.
65      En conséquence, en plus de ne pas trouver de fondement dans le libellé et le contexte des décisions de 2007 et de 2013, l’interprétation large des termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », soutenue par les requérantes, s’avère contraire non seulement aux objectifs poursuivis par l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE et par l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, qui ont servi de fondement juridique, respectivement, aux décisions de 2007 et de 2013, mais également aux lignes directrices de 2007.
66      C’est donc sans commettre d’erreur de droit que la Commission a pu conclure, au considérant 167 de la décision attaquée, que le régime III, tel que mis en œuvre, en ce qui concernait la condition tenant à l’origine des bénéfices auxquels la réduction de l’IRPM était appliquée, était contraire auxdites décisions.
67      Au vu de ce qui précède, la Commission n’a commis aucune erreur de droit dans l’interprétation de la condition prévue dans les décisions de 2007 et de 2013, selon laquelle les réductions de l’IRPM prévues par le régime III ne pouvaient porter que sur les bénéfices résultant d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère ».
–       Sur la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM
68      Les requérantes font essentiellement grief à la Commission d’avoir, à tort, imposé à la République portugaise de recourir aux méthodes « équivalent temps-plein » (ETP) et UTA, à l’exclusion de la notion de « poste de travail » au sens du droit portugais, pour vérifier la satisfaction de la condition tenant à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
69      Toutefois, cette argumentation procède d’une lecture erronée de la décision attaquée.
70      En effet, la conclusion selon laquelle le régime III, tel que mis en œuvre, méconnaît les décisions de 2007 et de 2013 n’est pas fondée sur le fait que les autorités portugaises auraient omis de recourir aux méthodes ETP et UTA pour vérifier si la condition tenant à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM était remplie. Cette conclusion repose sur le constat, figurant au considérant 176 de la décision attaquée, selon lequel la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM ne permettait pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires dudit régime.
71      Or, cette conclusion est étayée à suffisance de droit par les considérants 28 et 175 de la décision attaquée, selon lesquels, en application de la méthode retenue par les autorités portugaises, constituait un poste de travail aux fins de l’application du régime III tout emploi, de quelque nature juridique qu’il soit, indépendamment du nombre d’heures, de jours et de mois de travail actif par année, déclaré par les bénéficiaires, y compris les emplois à temps partiel ou ceux de membres de conseil d’administration qui exercent leur activité dans plus d’une société bénéficiaire du régime III.
72      La décision attaquée n’étant pas fondée sur le constat que les autorités portugaises auraient omis de recourir aux méthodes ETP et UTA pour calculer le nombre de postes de travail, les arguments des requérantes tendant à reprocher à la Commission d’avoir imposé, à tort, le recours à de telles méthodes, doivent être écartés.
73      Par ailleurs, il ne saurait valablement être soutenu que l’obligation de recourir à un mode de calcul objectif du temps de travail effectivement consacré par chaque titulaire d’un poste de travail ouvrant droit au bénéfice du régime III interférerait avec le droit portugais. En effet, cette obligation n’empêche pas que toute forme de relation de travail prévue par le droit portugais puisse être prise en considération. De plus, ladite obligation de recourir à un tel mode de calcul s’impose aux seules fins de l’appréciation de la compatibilité du régime III ainsi que de la bonne exécution des décisions de 2007 et de 2013.
74      Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, c’est à juste titre que la Commission a constaté que le régime III, tel que mis en œuvre, ne respectait pas plusieurs conditions requises par les décisions de 2007 et de 2013.
75      Ce régime ayant été mis à exécution en méconnaissance des décisions de 2007 et de 2013, de sorte qu’il a été substantiellement modifié par rapport au régime autorisé par lesdites décisions, c’est également à juste titre que, au considérant 180 de la décision attaquée, la Commission a conclu à l’existence d’une aide nouvelle illégale (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Italie, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, point 48).
76      Il en découle que le quatrième moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique
77      Par leur deuxième moyen, les requérantes font valoir que, en ordonnant à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, la Commission a violé les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique.
78      En premier lieu, en ce qui concerne le principe de protection de la confiance légitime,
les requérantes font valoir que la Commission a méconnu ce principe,
car le régime de la ZFM aurait été mis en œuvre de la même manière par les autorités portugaises depuis la création du régime de la ZFM pour ce qui est de la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et depuis l’entrée en vigueur du régime II pour ce qui est de la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM.
79      Or, malgré l’existence de rapports annuels transmis par les autorités portugaises et le contrôle exercé par la Commission, la mise en œuvre de ce régime n’aurait jamais été critiquée par la Commission. Ainsi, les décisions de 2007 et de 2013, autorisant le régime III, constitueraient des assurances précises, inconditionnelles et concordantes de nature à faire naître une confiance légitime chez les bénéficiaires.
80      En second lieu, en ce qui concerne le principe de sécurité juridique, les requérantes allèguent que la Commission a modifié les conditions d’accès au régime de la ZFM en introduisant de nouvelles notions, telles que celles relatives au calcul du nombre d’emplois en UTA et aux revenus issus d’« activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », dont les définitions seraient incertaines et manqueraient de clarté. Alors même que les requérantes étaient convaincues de la légalité du régime III, tel que mis en œuvre, les projets de correction de liquidation d’impôts les auraient placées dans une situation d’incertitude en raison de l’absence de clarification de notions essentielles relatives à la mise en œuvre du régime III.
81      En outre, les requérantes reprochent à la Commission de ne pas avoir procédé à une analyse autonome des principes de sécurité juridique et de confiance légitime, alors qu’il s’agit de principes distincts.
82      La Commission conteste cette argumentation.
83      En ce qui concerne l’obligation faite par la décision attaquée à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées au titre du régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013, il convient de rappeler que la suppression d’une aide illégale et incompatible par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de l’incompatibilité de cette aide. En effet, l’obligation pour l’État membre concerné de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure, faisant perdre au bénéficiaire l’avantage dont il a effectivement bénéficié par rapport à ses concurrents [voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2021, Commission/Espagne (TNT en Castille-La Manche), C‑704/19, non publié, EU:C:2021:342, point 48 et jurisprudence citée].
84      Contribue à ce même objectif le paiement, par le bénéficiaire d’une aide illégale déclarée incompatible, d’intérêts courant à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition de ce bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération, ainsi que cela ressort de l’article 16, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, lu conjointement avec le considérant 25 dudit règlement (voir, en ce sens, arrêt du 3 septembre 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, point 42).
85      De plus, conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, la Commission est toujours tenue d’ordonner la récupération d’une aide qu’elle déclare incompatible avec le marché intérieur, sauf si une telle récupération va à l’encontre d’un principe général du droit de l’Union (arrêt du 28 juillet 2011, Mediaset/Commission, C‑403/10 P, non publié, EU:C:2011:533, point 124).
86      S’agissant, en premier lieu, du principe général de protection de la confiance légitime, il y a lieu de rappeler que le droit de se prévaloir de celui-ci suppose que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, ont été fournies à l’intéressé par les autorités compétentes de l’Union (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 97 et jurisprudence citée).
87      Il en découle d’emblée que le fait que des assurances auraient été éventuellement données par les autorités portugaises n’a, en tout état de cause, pas pu faire naître une quelconque confiance légitime chez les requérantes, à défaut de trouver leur origine dans le comportement des autorités compétentes de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 104 et jurisprudence citée).
88      De plus, dans le domaine des aides d’État, il est de jurisprudence constante que, compte tenu du caractère impératif du contrôle de ce type d’aides opéré par la Commission au titre de l’article 108 TFUE, d’une part, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle‑ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue à cet article et, d’autre part, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 98 et jurisprudence citée).
89      Or, en l’occurrence, les requérantes ne démontrent pas que, s’agissant des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, qui, de ce fait, l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission leur aurait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, mais également conformes aux normes applicables, de nature à faire naître une attente légitime dans leur esprit, comme l’exige la jurisprudence.
90      En effet, lorsqu’un régime d’aides n’a pas été notifié à la Commission, l’inaction alléguée de celle-ci est dépourvue de signification (voir, en ce sens, arrêt du 11 novembre 2004, Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, C‑183/02 P et C‑187/02 P, EU:C:2004:701, point 52, et ordonnance du 7 décembre 2017, Aughinish Alumina/Commission, C‑373/16 P, non publiée, EU:C:2017:953, point 54). Ainsi, en l’absence de notification préalable à la Commission du régime III, tel que mis en œuvre, les requérantes ne sauraient utilement se prévaloir, au soutien de leur moyen tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime, d’une quelconque inaction de la part de la Commission.
91      Est également dépourvu de pertinence le fait que le régime III, tel que notifié, a été approuvé à deux reprises par la Commission étant donné que, comme cela a été rappelé au point 75 ci-dessus, ce régime a été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles prévues par le projet de régime d’aides notifié par la République portugaise. Dès lors, ce régime ayant été mis en œuvre sans notification ni autorisation de la Commission, les requérantes ne sauraient reprocher à la Commission d’avoir méconnu l’article 108, paragraphe 1, TFUE qui concerne le contrôle des régimes d’aides existants.
92      En outre, ne saurait équivaloir à des assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies par la Commission le fait que les requérantes aient pu estimer que le régime III, tel que mis en œuvre, devait être qualifié d’« aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), du règlement 2015/1589 et, partant, qu’elles aient retenu, elles-mêmes, une interprétation des décisions de 2007 et de 2013 – voire des décisions antérieures relatives au régime de la ZFM – différente de celle retenue par la Commission dans la décision attaquée, à l’occasion de laquelle elle a décidé que ce régime III devait être qualifié d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589.
93      Dès lors, aucune violation du principe de protection de la confiance légitime ne saurait être constatée.
94      En second lieu, s’agissant du principe de sécurité juridique, qui se distingue du principe de protection de la confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt du 2 février 2023, Espagne e.a./Commission, C‑649/20 P, C‑658/20 P et C‑662/20 P, EU:C:2023:60, point 83), il convient de relever que, en matière d’aides d’État, les arguments visant à s’opposer à l’obligation de récupération sur le fondement d’une violation du principe de sécurité juridique ne sont accueillis que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles [voir, en ce sens, arrêts du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, point 106, et du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 204].
95      À cet égard, il ressort de la jurisprudence qu’il convient d’examiner une série d’éléments afin de rechercher l’existence d’une violation du principe de sécurité juridique, notamment l’absence de clarté du régime juridique applicable (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2010, Nuova Agricast et Cofra/Commission, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, point 77) ou l’inaction de la Commission pendant une période prolongée sans justification (voir, en ce sens, arrêts du 24 novembre 1987, RSV/Commission, 223/85, EU:C:1987:502, points 14 et 15, et du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, points 106 et 107).
96      D’emblée, il y a lieu de relever que, étant donné que les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime sont liés
(voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2018, Deutsche Telekom/Commission, T‑207/10, EU:T:2018:786, point 37), le fait que la Commission ait analysé ces principes conjointement dans la décision attaquée n’est pas
constitutif d’une illégalité, pour autant que cela ne conduise pas cette institution à omettre d’examiner, conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, si la récupération des aides en cause allait à l’encontre de l’un de ces principes généraux du droit de l’Union.
97      En l’occurrence, au considérant 222 de la décision attaquée, la Commission a clairement exposé
les motifs pour lesquels elle a conclu que la récupération des aides individuelles versées au titre du régime III, tel que mis en œuvre, n’allait pas à l’encontre du principe de sécurité juridique.
98      Sur le fond, en premier lieu, s’agissant de l’allégation de défaut de clarté du régime juridique applicable, c’est à tort que les requérantes soutiennent que la Commission les a placées dans une situation d’incertitude incompatible avec le principe de sécurité juridique en modifiant un régime d’aides autorisé par l’introduction de notions nouvelles et imprécises.
99      En effet, en ce qui concerne la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM, il a été relevé aux points 52 à 66 ci-dessus que tant le libellé des décisions de 2007 et de 2013 que le contexte dans lequel elles s’insèrent, mais également les objectifs poursuivis par la réglementation applicable aux aides à finalité régionale, ne laissaient pas de place au doute quant à l’interprétation de cette condition.
100    Quant à la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM, l’argumentation des requérantes se fonde sur la prémisse erronée que la Commission aurait imposé aux autorités portugaises de recourir aux méthodes ETP et UTA en tant que condition d’accès au régime de la ZFM, ce qui n’est pas le cas pour les motifs exposés aux points
70 à 72 ci-dessus.
101    Ainsi, nonobstant le fait que les décisions de 2007 et de 2013 n’imposent pas l’application d’une méthode déterminée de calcul du nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM par chaque bénéficiaire, il n’en demeure pas moins que ces décisions exigeaient l’utilisation d’une méthode objective, à même de permettre de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires du régime III. Cela découle du fait que le nombre d’emplois créés ou maintenus dans la RAM est un paramètre de calcul du montant de l’aide et que l’appréciation de la proportionnalité du régime III, par rapport aux surcoûts que ce régime était censé compenser, a été effectuée à la lumière de cette condition.
102    Or, dans la mesure où la méthode utilisée par les autorités portugaises, décrite au point 71 ci-dessus, ne remplissait manifestement pas cette condition et où ces autorités n’ont pas proposé une autre méthode objective permettant une vérification de la réalité et de la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires, à la seule fin de la récupération des aides versées au titre du régime III, tel que mis en œuvre, la Commission, au considérant 216 de la décision attaquée et à la seule fin de la récupération des aides versées au titre du régime III, tel que mis en œuvre, a exigé que le calcul du montant de l’aide à récupérer soit effectué conformément à la méthode UTA.
103    Au vu de ce qui précède, les arguments avancés par les requérantes ne permettent pas d’établir un défaut de clarté du régime juridique applicable.
104    En second lieu, à supposer que les requérantes aient entendu se prévaloir de l’inaction de la Commission aussi à l’appui de leur argumentation tirée de la violation du principe de sécurité juridique, il y a lieu de rappeler que cette institution est tenue d’agir dans un délai raisonnable dans le cadre d’une procédure d’examen d’aides d’État et qu’elle n’est pas autorisée à perpétuer un état d’inaction pendant la phase préliminaire d’examen. Il convient d’ajouter que le caractère raisonnable du délai de la procédure doit être apprécié en fonction des circonstances propres à chaque affaire, telle que la complexité de celle-ci et le comportement des parties (arrêt du 13 juin 2013, HGA e.a./Commission, C‑630/11 P à C‑633/11 P, EU:C:2013:387, points 81 et 82).
105    Or, premièrement, en ce qui concerne le temps écoulé depuis l’approbation du régime I, il suffit de constater que celui-ci ne prévoyait pas que l’octroi des aides aux entreprises enregistrées dans la ZFM était subordonné au respect des deux conditions en cause dans les présentes affaires puisque celles-ci ont été introduites dans le régime de la ZFM seulement à l’occasion de l’approbation du régime II.
106    Deuxièmement, en ce qui concerne le temps écoulé entre les décisions de 2007 et de 2013, d’une part, et l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance du régime III, voire la décision d’ouverture de la procédure formelle, signifiée à la République portugaise le 6 juillet 2018 et publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 15 mars 2019, d’autre part, celui-ci ne saurait être considéré comme étant déraisonnable.
107    En effet, tout d’abord, conformément à l’article 15, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, la Commission n’était pas liée par des délais spécifiques, tels que ceux prévus au chapitre II de ce règlement, relatif à la procédure concernant les aides notifiées (voir, en ce sens, ordonnance du 20 janvier 2021, KC/Commission, T‑580/20, non publiée, EU:T:2021:14, point 26).
108    Ensuite, s’agissant des exercices de surveillance portant sur des aides ou des régimes d’aides autorisés, comme en l’espèce, il ne saurait être considéré que la Commission devait faire preuve d’une diligence particulière, dans la mesure où le principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, impose aux États membres de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union.
109    Dans le domaine des aides d’État, cela implique, en particulier, que ces États doivent veiller à ne pas mettre à exécution des aides ou des régimes d’aides en violation de décisions d’autorisation préalable, tout particulièrement lorsque, comme en l’espèce, la compréhension des conditions de mise à exécution de ces aides ou de ces régimes d’aides est initialement partagée par la Commission et l’État membre concerné, comme cela a été constaté aux points 56 et 57 ci-dessus.
110    Enfin, eu égard à la description de la procédure préalable à la décision d’ouverture de la procédure formelle, effectuée aux considérants 1 et 2 de la décision attaquée, aucune inaction de la Commission pendant une période prolongée et dépourvue de justification ne peut être identifiée en l’espèce.
111    Troisièmement, en ce qui concerne la durée de vingt-neuf mois de la procédure formelle d’examen, celle-ci ne peut pas non plus être considérée comme déraisonnable, compte tenu, ainsi que cela ressort des considérants 3 à 9 et 96 de la décision attaquée, de la nécessité pour la Commission de traiter la demande des autorités portugaises portant sur la confidentialité de la décision d’ouverture de cette procédure, de demander plusieurs fois à ces autorités la communication d’informations manquantes ainsi que de traiter les observations du très grand nombre de parties intéressées ayant pris part à la procédure.
112    Même prises ensemble, les périodes tant préalables que postérieures à la décision d’ouverture de la procédure formelle ne peuvent être considérées comme déraisonnables dès lors que les requérantes ont été dûment mises en mesure de prendre connaissance, au plus tard le 15 mars 2019, de la décision d’ouverture de la procédure formelle par sa publication au Journal officiel de l’Union européenne et des risques de récupération auxquels elles s’exposaient.
113    Au vu de ce qui précède, aucune violation du principe de sécurité juridique ne saurait être constatée. Par conséquent, le deuxième moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit
Sur le troisième moyen, tiré de la violation des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement
114    Par leur troisième moyen, les requérantes font valoir que la Commission a méconnu les principes de non-discrimination et d’égalité de traitement en traitant de la même manière tous les bénéficiaires du régime III qui se trouvent pourtant dans des situations différentes. Cette illégalité découlerait de l’insuffisance de motivation dont serait entaché l’ordre de récupération des aides individuellement versées au titre du régime III, tel que mis en œuvre, qui aurait conduit à la récupération d’aides auprès des bénéficiaires qui, comme les requérantes, ont contribué au développement économique de la RAM, ce qui correspond à la finalité des aides au fonctionnement à finalité régionale telles que celles prévues par le régime III.
115    La Commission conteste cette argumentation.
116    En l’occurrence, en ce qui concerne le principe de non-discrimination, les requérantes n’ont
invoqué aucun motif prohibé par le droit de l’Union sur lequel reposerait le prétendu traitement comparable de situations différentes, de sorte qu’aucune violation de ce principe ne saurait être constatée.
117    En outre, l’obligation de récupération ne porte pas sur l’ensemble des aides individuelles versées en application du régime III, mais uniquement sur celles qui l’ont été en violation des décisions de 2007 et de 2013. Ainsi, la décision attaquée distingue les bénéficiaires du régime III, tel qu’autorisé, et les bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, de sorte que la Commission n’a pas non plus méconnu le principe d’égalité de traitement. En effet, les bénéficiaires de l’aide déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur qui sont tenus de la restituer ne se trouvent manifestement pas dans la même situation que les bénéficiaires du régime III, auxquels les aides prévues par ce régime ont été octroyées en conformité avec les décisions de 2007 et de 2013, qui ne sont pas concernés par l’ordre de récupération (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990, point 117).
118    Par ailleurs, il convient de rappeler à cet égard que, conformément à la jurisprudence, la suppression d’une aide étatique illégalement accordée par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité. Par cette restitution, qui ne saurait être considérée comme une sanction, le bénéficiaire perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, permettant un rétablissement de la situation antérieure au versement de l’aide (voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1999, Belgique/Commission, C‑75/97, EU:C:1999:311, points 64 et 65).
119    En outre, il découle des points 24 à 27 et 41 ci-dessus que l’allégation selon laquelle les autorités portugaises auraient procédé à la récupération d’aides indistinctement auprès de l’ensemble des bénéficiaires du régime III n’est pas susceptible d’entraîner l’annulation de la décision attaquée, celle-ci
étant suffisamment motivée pour permettre aux autorités portugaises d’identifier les bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, et de déterminer, sans difficultés excessives, le montant définitif de l’aide à restituer par ces derniers.
120    Au vu de tout ce qui précède, les présents recours doivent être rejetés dans leur ensemble sur le fondement de l’article 126 du règlement de procédure comme étant manifestement dépourvus de tout fondement en droit.
Sur les dépens
121    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1)      Les affaires T‑718/22 et T‑723/22 sont jointes aux fins de l’ordonnance.
2)      Les recours sont rejetés comme étant manifestement dépourvus de tout fondement en droit.
3)      Eutelsat Madeira, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira), Sonasurf Internacional – Shipping, Lda (Zona Franca da Madeira), Mastshipping – Shipping, Sociedade Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira) et Latin Quarter – Serviços Marítimos Internacionais, Lda (Zona Franca da Madeira) sont condamnées aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 27 octobre 2023.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Langue de procédure : le portugais.