UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu neljäs jaosto)
20 päivänä syyskuuta 2019 (*)
Kumoamiskanne – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Venezuelan tilanteen johdosta toteutettavat rajoittavat toimenpiteet – Kolmannen valtion nostama kanne – Toimi ei koske kantajaa suoraan – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T-65/18,
Venezuelan bolivariaaninen tasavalta, asiamiehinään asianajajat F. Di Gianni ja L. Giuliano,
kantajana,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään aluksi P. Mahnič ja L. Ozola, sittemmin Mahnič ja A. Antoniadis,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jossa vaaditaan kumoamaan Venezuelan tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä 13.11.2017 annettu neuvoston asetus (EU) 2017/2063 (EUVL 2017, L 295, s. 21), toiseksi asetuksen 2017/2063 täytäntöönpanosta 6.11.2018 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/1653 (EUVL 2018, L 276, s. 1) ja kolmanneksi Venezuelan tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen (YUTP) 2017/2074 muuttamisesta 6.11.2018 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2018/1656 (EUVL 2018, L 276, s. 10), siltä osin kuin ne koskevat Venezuelan bolivariaanista tasavaltaa,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja H. Kanninen sekä tuomarit J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (esittelevä tuomari) ja I. Reine,
kirjaaja: hallintovirkamies F. Oller,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 8.2.2019 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1        Euroopan unionin neuvosto antoi 13.11.2017 päätöksen (YUTP) 2017/2074 Venezuelan tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä (EUVL 2017, L 295, s. 60). Kyseisessä päätöksessä ensinnäkin kielletään aseiden, sotilastarvikkeiden tai muiden tarvikkeiden, joita voitaisiin käyttää kansallisiin tukahduttamistoimiin, sekä valvontalaitteiden, ‑teknologian tai ‑ohjelmistojen vienti Venezuelaan. Toiseksi siinä kielletään tällaisiin laitteisiin ja teknologioihin liittyvien rahoituspalvelujen, tekniikoiden tai muunlaisten palvelujen tarjoaminen Venezuelaan. Kolmanneksi siinä säädetään henkilöiden, yhteisöjen ja elinten varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämisestä. Päätöksellä 2017/2074 reagoidaan sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan demokratian, oikeusvaltion ja ihmisoikeuksien jatkuvaan heikentymiseen Venezuelassa.
2        Päätöksen 2017/2074 13 artiklan toisessa kohdassa säädetään, että päätöstä tarkastellaan jatkuvasti uudelleen ja että sen voimassaoloa jatketaan tai sitä muutetaan tarvittaessa, jos neuvosto katsoo, ettei sen tavoitteita ole saavutettu. Saman artiklan ensimmäisen kohdan alkuperäisessä versiossa säädettiin, että päätöstä 2017/2074 sovelletaan 14.11.2018 saakka. Päätöksen 2017/2074 muuttamisesta 6.11.2018 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2018/1656 (EUVL 2018, L 276, s. 10) jatkettiin sen voimassaoloa 14.11.2019 asti ja muutettiin kyseisen päätöksen liitteessä I oleva 7 kohta, joka koskee yhtä niistä henkilöistä, joihin varojen jäädyttämistä sovelletaan.
3        Neuvosto antoi 13.11.2017 myös asetuksen (EU) 2017/2063 Venezuelan tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä (EUVL 2017, L 295, s. 21) SEUT 215 artiklan 2 kohdan ja päätöksen 2017/2074 perusteella.
4        Asetuksen 2017/2063 2 artiklassa täsmennetään, että kielletään teknisen avun, välityspalvelujen, rahoituksen tai rahoitustuen ja muiden neuvostossa 17.3.2014 hyväksytyssä Euroopan unionin yhteisessä puolustustarvikeluettelossa (EUVL 2014, C 107, s. 1) lueteltuihin tavaroihin ja teknologiaan liittyvien palvelujen tarjoaminen Venezuelassa oleville luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille tai Venezuelassa käytettäväksi.
5        Asetuksen 2017/2063 3 artiklassa ja liitteessä I säädetään, että kielletään myös laitteiden ja tarvikkeiden, joita voitaisiin käyttää sisäisiin tukahduttamistoimiin, kuten aseiden, ampumatarvikkeiden, mellakantorjuntaan tai vankien kuljettamiseen käytettävien ajoneuvojen tai räjähdysaineiden, myynti, toimitus tai vienti sekä teknisen avun, välityspalvelujen, rahoituksen tai rahoitustuen ja muiden kyseisiin tarvikkeisiin liittyvien palvelujen tarjoaminen Venezuelassa oleville luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille tai Venezuelassa käytettäväksi.
6        Asetuksen 2017/2063 4 artiklassa säädetään, että poiketen siitä, mitä kyseisen asetuksen 2 ja 3 artiklassa säädetään, jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat antaa asianmukaisiksi katsominsa edellytyksin luvan tiettyihin operaatioihin.
7        Jolleivät jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ole ennakolta antaneet lupaa, asetuksen 2017/2063 6 ja 7 artiklassa sekä liitteessä II kielletään DPI-tekniikkaan perustuvien sekä verkkoliikennetietojen kuunteluun, seurantaan, häirintään ja puheentunnistukseen tarkoitettujen laitteiden, teknologioiden ja ohjelmistojen myynti, toimitus tai vienti sekä teknisen avun, välityspalvelujen, rahoitustuen ja muiden kyseisiin laitteisiin, teknologioihin ja ohjelmistoihin liittyvien palvelujen tarjoaminen Venezuelassa oleville luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille tai Venezuelassa käytettäväksi.
8        Asetuksen 2017/2063 20 artiklan nojalla edellä mainittuja kieltoja sovelletaan
”a)      unionin alueella sen ilmatila mukaan luettuna;
b)      jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvassa ilma-aluksessa tai muussa aluksessa;
c)      unionin alueella tai sen ulkopuolella olevaan jäsenvaltion kansalaiseen;
d)      unionin alueella tai sen ulkopuolella olevaan oikeushenkilöön, yhteisöön tai elimeen, joka on perustettu tai muodostettu jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti;
e)      oikeushenkilöön, yhteisöön tai elimeen sellaisen liiketoiminnan osalta, joka tapahtuu kokonaan tai osittain unionin alueella.”
9        Asetuksen 2017/2063 8–11 artiklassa sekä liitteissä IV ja V säädetään poikkeuksia lukuun ottamatta lisäksi tietyille luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille kuuluvien varojen jäädyttämisestä sekä kyseisten varojen asettamisesta näiden saataville.
10      Asetuksen 2017/2063 17 artiklan 4 kohdassa täsmennetään lopuksi, että ”liitteissä IV ja V esitettyä luetteloa tarkastellaan uudelleen säännöllisesti ja vähintään 12 kuukauden välein”. Asetuksen 2017/2063 täytäntöönpanosta 6.11.2018 annetulla neuvoston täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2018/1653 (EUVL 2018, L 276, s. 1) muutettiin kyseisen asetuksen liitteessä IV oleva 7 kohta, joka koskee yhtä niistä henkilöistä, joihin varojen jäädyttämistä sovelletaan.
Oikeudenkäyntimenettely sekä asianosaisten vaatimukset
11      Venezuelan bolivariaaninen tasavalta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.2.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä nyt käsiteltävän kanteen asetuksesta 2017/2063 sitä koskevilta osin.
12      Neuvosto esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.5.2018 jättämällään erillisellä asiakirjalla tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan mukaisen oikeudenkäyntiväitteen. Venezuelan bolivariaaninen tasavalta esitti 27.6.2018 tätä väitettä koskevat huomautuksensa.
13      Unionin yleinen tuomioistuin päätti 17.10.2018 neljännen jaoston ehdotuksesta siirtää asian työjärjestyksensä 28 artiklan mukaisesti laajennetun ratkaisukokoonpanon ratkaistavaksi.
14      Esittelevän tuomarin ehdotuksesta unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu neljäs jaosto) päätti työjärjestyksensä 130 artiklan 6 kohdan nojalla aloittaa menettelyn suullisen vaiheen, joka rajattiin koskemaan kanteen tutkittavaksi ottamista. Unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu neljäs jaosto) pyysi työjärjestyksensä 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisia vastaamaan kirjallisesti yhteen kysymykseen. Asianosaiset vastasivat tähän pyyntöön 14.12.2018 päivätyillä kirjeillä.
15      Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 17.1.2019 jättämällään erillisellä asiakirjalla Venezuelan bolivariaaninen tasavalta tarkisti kannetta unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 86 artiklan perusteella siten, että siinä vaaditaan kumoamaan myös päätös 2018/1656 ja täytäntöönpanoasetus 2018/1653 sitä koskevilta osin. Neuvosto vastasi kanteen tarkistamista koskevaan kirjelmään 5.2.2019.
16      Venezuelan bolivariaaninen tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        kumoaa ensinnäkin asetuksen 2017/2063, toiseksi täytäntöönpanoasetuksen 2018/1653 ja kolmanneksi päätöksen 2018/1656 kantajaa koskevilta osin
–        velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17      Neuvosto vaatii oikeudenkäyntiväitteessään, että unionin yleinen tuomioistuin
–        hylkää kanteen
–        velvoittaa Venezuelan bolivariaanisen tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18      Oikeudenkäyntiväitettä koskevissa huomautuksissaan Venezuelan bolivariaaninen tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää oikeudenkäyntiväitteen.
19      Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin tutkittavaksi ottamista koskeviin kysymyksiin kuultiin 8.2.2019 pidetyssä istunnossa.
Oikeudellinen arviointi
Kanne siltä osin kuin se koskee asetusta 2017/2063
Alustavat huomautukset
20      Kanteessa Venezuelan bolivariaaninen tasavalta vaati kumoamaan asetuksen 2017/2063 sitä koskevilta osin.
21      Neuvosto katsoi vaatimuksessaan, joka koski kanteen tutkittavaksi ottamisen ratkaisemista käsittelemättä asiakysymystä, että muotoillessaan vaatimuksensa tällä tavoin Venezuelan bolivariaaninen tasavalta tarkoitti asetuksen N:o 2017/2063 2, 3, 6 ja 7 artiklaa. Venezuelan bolivariaaninen tasavalta ei ole kiistänyt tätä kanteen tulkintaa oikeudenkäyntikirjelmissään eikä istunnossa.
22      Näin ollen on katsottava, että siltä osin kuin kanne koskee asetusta 2017/2063, se koskee ainoastaan sen 2, 3, 6 ja 7 artiklaa (jäljempänä riidanalaiset säännökset).
Tutkittavaksi ottaminen
23      Neuvosto esittää kolme tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista koskevaa perustetta, nimittäin ensinnäkin sen, ettei Venezuelan bolivariaanisella tasavallalla ole oikeussuojan tarvetta, toiseksi sen, etteivät riidanalaiset säännökset koske sitä suoraan, ja kolmanneksi sen, ettei se ole SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö”.
24      Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että kanteen tutkittavaksi ottamista ratkaistaessa aluksi on tarkasteltava neuvoston esittämää toista tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista koskevaa perustetta, joka koskee sitä, etteivät riidanalaiset säännökset koske Venezuelan bolivariaanista tasavaltaa suoraan.
25      Neuvosto väittää, etteivät riidanalaiset säännökset koske Venezuelan bolivariaanista tasavaltaa suoraan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
26      Neuvosto toteaa tältä osin, ettei Venezuelan bolivariaaninen tasavalta voi väittää, että riidanalaiset säännökset koskevat sitä suoraan sen perusteella, että niillä on tarkoitus pakottaa se lopettamaan politiikkansa. Se, vaikuttaako toimi suoraan kantajan oikeusasemaan, riippuu neuvoston mukaan nimittäin kyseisen toimen sisällöstä eikä sen tavoitteesta.
27      Lisäksi toimi, jolla kielletään jokin toiminta, vaikuttaa neuvoston mielestä suoraan ainoastaan tällaista toimintaa harjoittavien asemaan. Tällaisella kiellolla muihin henkilöihin olevien vaikutusten ei voida katsoa johtuvan suoraan kyseisestä toimesta. Neuvoston mukaan riidanalaisissa säännöksissä ei kuitenkaan aseteta mitään kieltoa Venezuelan bolivariaaniselle tasavallalle. Asetuksen 2017/2063 20 artiklan nojalla niissä kielletään ainoastaan Euroopan unionin lainkäyttövaltaan kuuluvia luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä myymästä tai viemästä laitteita ja teknologiaa suoraan tai välillisesti Venezuelaan sekä tarjoamaan sille tiettyjä niihin liittyviä palveluja.
28      Venezuelan bolivariaaninen tasavalta vastaa, ettei se, että se suljetaan asetuksen 2017/2063 20 artiklassa ensi näkemältä asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle, ole esteenä sille, että asetuksella on oikeudellisia vaikutuksia Venezuelan bolivariaaniseen tasavaltaan. SEUT 75 ja SEUT 215 artiklassa Euroopan unioni valtuutetaan nimenomaisesti määräämään taloudellisia seuraamuksia, joilla on tarkoitus tuottaa vaikutuksia kolmansissa maissa. Venezuelan bolivariaaninen tasavalta toteaa, että käsiteltävässä asiassa riidanalaisissa säännöksissä kielletään toimittamasta sille sotilastarvikkeita, teknologiaa, ohjelmistoja ja niihin liittyviä palveluja, jotta se ei voi käyttää niitä väitetysti sisäisiin tukahduttamistoimiin ja jotta se saataisiin muuttamaan väitettyä tukahduttamispolitiikkaansa. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi riidanalaisissa säännöksissä rajoitetaan Venezuelan bolivariaanisen tasavallan mukaan sillä kansainvälisen oikeuden nojalla olevien tiettyjen oikeuksien, kuten eurooppalaisten palveluntarjoajien ja tavarantoimittajien kanssa tehtävien sopimusten neuvottelemista tai tekemistä koskevan oikeuden, käyttöä.
29      On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätyn kaltainen edellytys, jonka mukaan kanteen kohteena olevan päätöksen on koskettava luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan, edellyttää kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä, nimittäin, että riidanalaisella toimenpiteellä on yhtäältä välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan, ja toisaalta, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (määräys 8.10.2015, Agrotikos Synetairismos Profitis Ilias v. neuvosto, T‑731/14, ei julkaistu, EU:T:2015:821, 26 kohta ja tuomio 13.9.2018, Almaz-Antey v. neuvosto, T‑515/15, ei julkaistu, EU:T:2018:545, 62 kohta).
30      Lisäksi on muistutettava, että määritettäessä, onko toimella oikeudellisia vaikutuksia, on tarkasteltava erityisesti sen tavoitetta, sisältöä, soveltamisalaa, asiasisältöä sekä oikeudellista ja tosiasiallista asiayhteyttä, jossa se on toteutettu (ks. määräys 8.3.2012, Octapharma Pharmazeutika v. EMA, T‑573/10, EU:T:2012:114, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31      Käsiteltävässä asiassa riidanalaisissa säännöksissä ensinnäkin kielletään aseiden, sotilastarvikkeiden tai muiden tarvikkeiden, joita voitaisiin käyttää kansallisiin tukahduttamistoimiin, sekä valvontalaitteiden, ‑teknologian tai ‑ohjelmistojen myynti tai toimitus Venezuelassa oleville luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille. Toiseksi riidanalaisissa säännöksissä kielletään tällaisiin laitteisiin ja teknologioihin liittyvien rahoituspalvelujen, tekniikoiden tai muunlaisten palvelujen tarjoaminen tällaisille luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille.
32      Asetuksen 2017/2063 20 artiklassa rajoitetaan edellä mainittujen kieltojen soveltaminen unionin alueelle, luonnollisiin henkilöihin, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia, jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti muodostettuihin oikeushenkilöihin sekä oikeushenkilöihin, yhteisöihin tai elimiin sellaisen liiketoiminnan osalta, joka tapahtuu kokonaan tai osittain unionin alueella.
33      Riidanalaisissa säännöksissä ei kuitenkaan aseteta kieltoja Venezuelan bolivariaaniselle tasavallalle. Riidanalaisilla säännöksillä voi enintään olla epäsuoria vaikutuksia Venezuelan bolivariaaniseen tasavaltaan siltä osin kuin luonnollisille henkilöille, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia, ja jonkin jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti muodostetuille oikeushenkilöille asetetut kiellot voisivat johtaa niiden lähteiden rajoittamiseen, joista Venezuelan bolivariaaninen tasavalta voi hankkia kyseisiä tavaroita ja palveluja.
34      Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi 13.9.2018 annetussa tuomiossa Almaz-Antey v. neuvosto (T-515/15, ei julkaistu, EU:T:2018:545) väitteen, jonka mukaan toimet, joilla unionin toimijoita pyrittiin kieltämään toteuttamasta tietyntyyppisiä toimia tällaisten henkilöiden kanssa, eivät vaikuttaneet suoraan unionin ulkopuolelle sijoittautuneen yhteisön oikeusasemaan. Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin totesi, että jos unionin toimijoita kielletään toteuttamasta tällaisia toimia, se merkitsee samaa kuin se, että kantajaa kielletään toteuttamasta kyseisiä toimia tällaisten henkilöiden kanssa (ks. vastaavasti tuomio 13.9.2018, Almaz-Antey v. neuvosto, T-515/15, ei julkaistu, EU:T:2018:545, 65 kohta).
35      On kuitenkin todettava, että 13.9.2018 annettuun tuomioon Almaz-Antey v. neuvosto (T-515/15, ei julkaistu, EU:T:2018:545) johtaneessa asiassa riidanalaisessa toimessa viitattiin kantajaan nimenomaisesti. Sen nimi sisältyi nimittäin riidanalaisen päätöksen liitteeseen yrityksenä, jota on kielletty myymästä tai toimittamasta kyseessä olleita tavaroita ja palveluja.
36      Käsiteltävässä asiassa riidanalaisissa säännöksissä ei sen sijaan viitata nimenomaisesti Venezuelan bolivariaaniseen tasavaltaan valtiona ja erityisesti vastaavalla tavalla kuin edellä mainittuun tuomioon johtaneen asian kantajaan.
37      Neuvosto väittää lisäksi perustellusti, ettei Venezuelan bolivariaanista tasavaltaa voida rinnastaa asian T-515/15 kantajan kaltaiseen toimijaan. Venezuelan bolivariaanisen tasavallan toimintatapoja ei nimittäin voida supistaa puhtaasti kaupalliseen toimintaan, kuten se itse myöntää. Valtion on käytettävä julkista valtaa erityisesti julkisen palvelun tehtävien, kuten puolustus-, poliisi- ja valvontatehtävien, yhteydessä. Lisäksi toisin kuin toimijalla, jonka kapasiteettia rajoittaa sen tavoite, Venezuelan bolivariaanisella tasavallalla on valtiona toimiala, jolle on ominaista äärimmäinen monimuotoisuus ja jota ei voida supistaa tiettyyn toimintaan. Tämä erittäin laaja toimivaltuuksien kirjo erottaa sen siten toimijasta, joka harjoittaa tavallisesti tiettyä rajoittavan toimenpiteen kattamaa taloudellista toimintaa.
38      Oikeuskäytännöstä lisäksi ilmenee, etteivät riidanalaisissa säännöksissä asetettujen kieltojen kaltaiset kiellot voi vaikuttaa suoraan sellaisten toimijoiden asemaan, jotka eivät toimi kyseisillä markkinoilla (ks. vastaavasti määräys 6.9.2011, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, T-18/10, EU:T:2011:419, 79 kohta). Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin totesi 13.9.2018 annetussa tuomiossa Almaz-Antey v. neuvosto (T-515/15, ei julkaistu, EU:T:2018:545, 66 kohta) nimenomaisesti, että kantaja on riidanalaisen toimen merkityksellisissä säännöksissä mainitulla puolustusalalla toimiva yritys.
39      Käsiteltävässä asiassa Venezuelan bolivariaaninen tasavalta kuitenkin toimitti Eurostatin kokoamia tietoja, joista ilmenee, että Venezuelan kanssa toteutettujen riidanalaisten säännösten kattamia tavaroita koskevien kaupallisten toimien kokonaisarvo oli 76 miljoonaa euroa vuonna 2016, 59 miljoonaa euroa vuonna 2017 ja 0 euroa vuonna 2018.
40      Kyseiset tiedot voivat osoittaa riidanalaisten säännösten tehokkuuden, mutta ne eivät ole omiaan osoittamaan, että Venezuelan bolivariaaninen tasavalta osti kyseiset tavarat ja palvelut yhteisönä, joka voidaan rinnastaa kyseisillä markkinoilla toimivaan taloudelliseen toimijaan, eikä julkisen palvelun tehtäviensä yhteydessä.
41      Lopuksi asiakirjan, kuten sopimuksen, jonka olemassaolon Venezuelan bolivariaaninen tasavalta on näyttänyt toteen unionin yleisessä tuomioistuimessa, puuttuessa sen oikeudellinen suhde unionin toimijoiden kanssa on puhtaasti spekulatiivinen ja voi toteutua ainoastaan tulevien mahdollisten neuvottelujen tuloksena. Riidanalaisissa säännöksissä asetettujen kieltojen ei näin ollen voida katsoa sellaisinaan vaikuttavan Venezuelan bolivariaanisen tasavallan oikeusasemaan.
42      Venezuelan bolivariaaninen tasavalta muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että unionin toimi estää julkisoikeudellista yhteisöä käyttämästä toimivaltuuksiaan haluamallaan tavalla, vaikuttaa suoraan sen oikeusasemaan, joten tämä toimi koskee sitä suoraan.
43      Venezuelan bolivariaanisen tasavallan mainitsemaa oikeuskäytäntöä on kuitenkin sovellettu alueviranomaisten myöntämiä julkisia tukia koskevissa asioissa (ks. vastaavasti tuomio 8.3.1988, Exécutif régional wallon ja Glaverbel v. komissio, 62/87 ja 72/87, EU:C:1988:132, 6 ja 8 kohta; tuomio 30.4.1998, Vlaamse Gewest v. komissio, T-214/95, EU:T:1998:77, 29 kohta ja tuomio 26.11.2015, Comunidad Autónoma del País Vasco ja Itelazpi v. komissio, T-462/13, EU:T:2015:902, 34 kohta), maatalousalaan liittyviä velvoitteita ja tulevilta jäsenvaltioilta maataloustuotteista ennen niiden unioniin liittymistä perittäviä tullimaksuja koskevassa asiassa (ks. vastaavasti tuomio 10.6.2009, Puola v. komissio, T‑257/04, EU:T:2009:182, 56–58 kohta) sekä ajoneuvoliikenteen sääntelyn alalla (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Ville de Paris, Ville de Bruxelles ja Ayuntamiento de Madrid v. komissio, T-339/16, T-352/16 ja T-391/16, valitus vireillä, EU:T:2018:927, 50 kohta). Kaikissa näissä asioissa kyseessä olleilla toimilla kuitenkin rajoitettiin suoraan asianomaisten julkisten oikeushenkilöiden aineellisten toimivaltuuksien käyttöä. Käsiteltävässä asiassa riidanalaisissa säännöksissä ei sen sijaan kielletä Venezuelan bolivariaanista tasavaltaa suoraan ostamasta ja tuomasta kyseisiä tarvikkeita ja laitteita sekä hankkimasta kyseisiä palveluja. Ne eivät vaikuta Venezuelan bolivariaanisen tasavallan mahdollisuuteen käyttää sen lainkäyttövaltaan kuuluvia alueita ja tavaroita koskevia suvereeneja oikeuksiaan, eikä asetukseen 2017/2063 sisälly mitään sellaista, minkä perusteella voitaisiin katsoa, että neuvosto aikoi rajoittaa sen oikeustoimikelpoisuutta. Kun otetaan huomioon jokaisen valtion – tai valtioiden yhteenliittymän – oikeus päättää itsenäisesti tavasta, jolla se aikoo ylläpitää taloudellisia suhteita kolmansien valtioiden kanssa, kyseessä olevilla toimilla rajoitetaan enintään epäsuoraan Venezuelan bolivariaanisen tasavallan mahdollisuuksia tältä osin.
44      Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, etteivät riidanalaiset säännökset vaikuta suoraan Venezuelan bolivariaanisen tasavallan oikeusasemaan.
45      Venezuelan bolivariaaninen tasavalta väittää lisäksi, että riidanalaisilla säännöksillä rajoitetaan sen ja unionin yritysten välisiä talous- ja rahoitussuhteita. Venezuelan bolivariaanisen tasavallan mukaan tällainen taloudellinen vaikutus on otettava huomioon arvioitaessa sen asiavaltuutta.
46      Pitää paikkansa, että Venezuelan bolivariaanisen tasavallan mainitsemassa 3.5.2018 annetussa tuomiossa Distillerie Bonollo ym. v. neuvosto (T‑431/12, valitus vireillä, EU:T:2018:251, 51–53 kohta) unionin yleinen tuomioistuin totesi, että jos se, että toimen on koskettava kantajaa suoraan, rajoitettaisiin oikeudellisiin vaikutuksiin, kaikki kanteet, joita unionin tuottajat nostavat polkumyyntitulleja määräävistä asetuksista, olisi järjestelmällisesti jätettävä tutkimatta, samoin kuin kaikki kanteet, joita on nostanut sellaisen yhtiön kilpailija, jonka saaman tuen komissio on muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi todennut yhteismarkkinoille soveltuvaksi, ja kaikki kanteet, joita kilpailija on nostanut päätöksestä, jolla yrityskeskittymän todetaan soveltuvan yhteismarkkinoille. Lisäksi nimenomaan rajoittavien toimenpiteiden alalla 13.9.2018 antamassaan tuomiossa NK Rosneft ym. v. neuvosto (T‑715/14, ei julkaistu, valitus vireillä, EU:T:2018:544, 80 ja 81 kohta) ja 13.9.2018 antamassaan tuomiossa Gazprom Neft v. neuvosto (T-735/14 ja T-799/14, EU:T:2018:548, 88, 89 ja 97 kohta) unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että jotta voitaisiin todeta, että toimi koskee suoraan henkilöitä, jotka on nimenomaisesti mainittu kyseisissä toimissa ja jotka ovat unionin yleiselle tuomioistuimelle toimittamillaan asiakirjoilla osoittaneet toimivansa markkinoilla, joita viennin rajoitukset koskevat, on otettava huomioon paitsi näiden rajoitusten vaikutukset kyseisten henkilöiden oikeudelliseen asemaan myös niiden aineelliset vaikutukset.
47      Edellä 37–40 kohdasta kuitenkin ilmenee, ettei Venezuelan bolivariaaninen tasavalta ole osoittanut, että se olisi rinnastettava riidanalaisissa säännöksissä tarkoitettujen tavaroiden ja palvelujen alalla toimivaan toimijaan.
48      Näin ollen se, että riidanalaisissa säännöksissä kielletään unioniin sijoittautuneiden toimijoiden talous- ja rahoitussuhteet Venezuelassa olevien luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten kanssa, ei voi johtaa päätelmään, että kyseiset säännökset koskevat suoraan Venezuelan bolivariaanista tasavaltaa SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
49      Lopuksi Venezuelan bolivariaaninen tasavalta huomauttaa, että jos siltä evättäisiin asiavaltuus, sillä ei olisi mitään oikeussuojaa, koska se ei kansallisten täytäntöönpanotoimien puuttuessa voisi saattaa asiaa jäsenvaltioiden tuomioistuinten käsiteltäväksi.
50      On kuitenkin muistutettava, että SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrättyjä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä on tulkittava tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden valossa, mutta että tämä oikeus ei voi kuitenkaan johtaa kyseisten EUT-sopimuksessa nimenomaisesti määrättyjen edellytysten sivuuttamiseen (ks. määräys 28.9.2016, PAN Europe ym. v. komissio, T‑600/15, EU:T:2016:601, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51      Kanne on näin ollen jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee riidanalaisia säännöksiä.
Kanteen tarkastelu siltä osin kuin siinä vaaditaan kumoamaan päätös 2018/1656 ja täytäntöönpanoasetus 2018/1653 kannekirjelmän vaatimusten tarkistamisen johdosta
52      Venezuelan bolivariaaninen tasavalta väittää, että päätöksen 2018/1656 1 artiklan 1 kohdassa muutetaan päätöksen 2017/2074 13 artiklan ensimmäinen kohta ja jatketaan siten sen voimassaoloaikaa 14.11.2019 asti. Se toteaa, että päätöksen 2018/1656 johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan tästä jatkamisesta päätettiin päätöksen 2017/2074 ”uudelleentarkastelun perusteella”. Venezuelan bolivariaaninen tasavalta väittää lisäksi, että täytäntöönpanoasetus 2018/1653 annettiin asetuksen 2017/2063 17 artiklan 4 kohdan mukaisen Venezuelan tilanteen uudelleentarkastelun johdosta. Päätöksestä 2018/1656 ja täytäntöönpanoasetuksesta 2018/1653 näin ollen seuraa, että Venezuelan bolivariaaniseen tasavaltaan sovelletaan päätöksessä 2017/2074 ja asetuksessa 2017/2063 säädettyjä rajoittavia toimenpiteitä yhden ylimääräisen vuoden ajan. Jos alun perin riitautetun toimen voimassaoloaikaa pidennetään myöhemmällä toimella oikeudenkäyntimenettelyn aikana, tätä myöhempää toimea olisi kuitenkin pidettävä uutena seikkana, jonka perusteella kantaja voi tarkistaa kannettaan.
53      Koska riidanalaiset säännökset eivät kuitenkaan koske suoraan Venezuelan bolivariaanista tasavaltaa, tämä pätee myös täytäntöönpanoasetukseen 2018/1653. Kyseisellä asetuksella nimittäin muutettiin asetuksen 2017/2063 liite IV, jota muutettiin ensimmäisen kerran kyseisen asetuksen täytäntöönpanosta 22.1.2018 annetulla neuvoston täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2018/88 (EUVL 2018, L 16 I, s. 6). Venezuelan bolivariaaninen tasavalta ei kiistä kyseisen liitteen IV sisältöä.
54      Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 86 artiklasta lisäksi ilmenee, että kantajalla on kanteen tarkistamista koskevassa kirjelmässä oikeus vaatia sellaisen toimen kumoamista, jolla korvataan tai muutetaan toista toimea, vain, jos tämän toisen toimen kumoamista on vaadittu kanteessa (ks. vastaavasti tuomio 25.1.2017, Almaz-Antey Air and Space Defence v. neuvosto, T‑255/15, ei julkaistu, EU:T:2017:25, 37–39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kuten neuvosto huomauttaa, päätöksellä 2018/1656 muutetaan päätöstä 2017/2074, jonka kumoamista Venezuelan bolivariaaninen tasavalta ei ole vaatinut vireillepanoasiakirjassaan.
55      Näin ollen kanne on jätettävä tutkimatta myös siltä osin kuin siinä vaaditaan kumoamaan päätös 2018/1656 ja täytäntöönpanoasetus 2018/1653.
56      Kaiken edellä esitetyn perusteella kanne on kokonaisuudessaan jätettävä tutkimatta, eikä kahdesta muusta neuvoston esittämästä tutkimatta jättämisen perusteesta ole tarpeen lausua.
Oikeudenkäyntikulut
57      Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
58      Koska Venezuelan bolivariaaninen tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan neuvoston oikeudenkäyntikulut sen vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu neljäs jaosto),
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Kanne hylätään.
2)      Venezuelan bolivariaaninen tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut.
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Julistettiin Luxemburgissa 20 päivänä syyskuuta 2019.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: englanti.