62006CC0411
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. POIARES MADURO
fremsat den 26. marts 2009 (
1
)
Sag C-411/06
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union
»Annullationssøgsmål — forordning (EF) nr. 1013/2006 — overførsel af affald — valg af hjemmel — artikel 133 EF og 175, stk. 1, EF«
1.
Den 2. oktober 2006 anlagde Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i henhold til artikel 230 EF sag med påstand om annullation af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald (
2
) med den begrundelse, at den er behæftet med fejl for så vidt angår dens hjemmel. Ifølge sagsøgeren burde den omtvistede forordning have en dobbelt hjemmel, i det foreliggende tilfælde såvel artikel 175, stk. 1, EF som artikel 133 EF, hvorimod lovgiver alene udstedte den på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF.
2.
Denne sag, som er forelagt Domstolen, er et nyt udtryk for den langvarige konflikt mellem Kommissionen på den ene side og Parlamentet og Rådet på den anden side om brugen af artikel 133 og artikel 175, stk. 1, EF som hjemmel for en fællesskabsretsakt, der ved hjælp af foranstaltninger vedrørende grænseoverskridende overførsel af affald forfølger et miljømæssigt formål. Jeg skal bemærke, at den relevante retspraksis — der mildt sagt er vekslende — ikke bidrager til en afklaring. Sagsøgte mener endda at kunne konstatere, at der er modstrid, og at der under alle omstændigheder er argumenter for både det ene og det andet synspunkt i det foreliggende tilfælde. Endvidere har sagsøgte i henhold til artikel 44, stk. 3, andet afsnit, i Domstolens procesreglement anmodet om, at sagen afgøres af Store Afdeling.
I — Nødvendigheden af at undersøge sagens realitet
A — Formaliteten
3.
Rådet har indledningsvis anført, at sagen bør afvises, idet Kommissionen — i strid med kravene i artikel 38, stk. 1, litra c), i Domstolens procesreglement — ikke i stævningen har præciseret, hvilke bestemmelser i den anfægtede forordning der ifølge Kommissionen burde have været baseret på artikel 133 EF, og hvilke bestemmelser der burde have haft hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF, og i givet fald hvilke bestemmelser der burde have haft hjemmel i begge artikler samtidig.
4.
Denne formalitetsindsigelse kan naturligvis ikke godtages. Kommissionens stævning indeholder en kort fremstilling af søgsmålsgrundene og synes at være så klar og præcis, at Rådet får mulighed for at tilrettelægge sit forsvar og Domstolen for at træffe afgørelse i sagen. Den angiver således årsagerne til, at Kommissionen er af den opfattelse, at betingelserne for anvendelse af en dobbelt hjemmel, som fremgår af retspraksis, er opfyldt. Det er ikke nødvendigt for at opfylde kravene i procesreglementets artikel 38, stk. 1, litra c), at Kommissionen identificerer, hvilke bestemmelser i den anfægtede afgørelse der henhører under den ene eller den anden hjemmel. Under alle omstændigheder har Kommissionen i stævningen anført, at selv om artikel 175, stk. 1, EF var rette hjemmel for flertallet af den anfægtede forordnings bestemmelser, burde bestemmelserne under afsnit IV-VI, der vedrører overførsel af affald (import, eksport, transit) fra eller til tredjelande have hjemmel i artikel 133 EF.
B — Muligheden for, at det fremførte anbringende tages til følge
5.
Jeg skal indledningsvis præciseres at denne strid for så vidt angår valget af den rette hjemmel ikke i det foreliggende tilfælde alene har en ren formel betydning, hvilket ville medføre, at det fremførte anbringende om annullation ikke ville være relevant.
6.
Det kan ganske vist gøres gældende, at denne strid ikke har konsekvenser for den institutionelle ligevægt, idet proceduren for udstedelsen af den omtvistede forordning — uanset om artikel 175, stk.1, EF anvendes som eneste hjemmelsgrundlag, eller om artikel 133 EF tilføjes — er den samme. Disse to bestemmelser foreskriver således, at Rådet træffer afgørelse efter kvalificeret flertal. Det er korrekt, at artikel 175 EF foreskriver en fælles beslutningsprocedure, og at artikel 133 EF, sammenholdt med artikel 300, stk. 3, første afsnit, EF, ikke giver Parlamentet nogen ret til at deltage i beslutningsproceduren. Ifølge Domstolens praksis synes der dog at være en præference for at anvende den bestemmelse, der så vidt muligt forbinder Parlamentet med vedtagelsen af den retsakt, som er afgørende for valget mellem to hjemler, hvis formål forfølges på samme måde (
3
). Følges denne logik, bør præferencen ligeledes være afgørende for, hvilken procedure der skal følges, i tilfælde hvor man anvender en dobbelt hjemmel, der hver især foreskriver en forskellig beslutningsprocedure (
4
). Selv om jeg alvorligt betvivler, at denne præference for beslutningsprocedurer, der maksimerer Parlamentets deltagelse, er korrekt (
5
), forekommer det mig vanskeligt på nuværende tidspunkt at foreslå, at den bør anfægtes, idet denne retspraksis nyligt er blevet bekræftet (
6
). Selv om det antages, at det fremgår af analysen, at artikel 133 EF faktisk burde have været anvendt sammen med artikel 175 EF, der er anvendt som eneste hjemmel for den omtvistede forordning, vil den fælles beslutningsprocedure i sidstnævnte bestemmelse således ikke desto mindre fortsat være den procedure, der skal følges for retsaktens vedtagelse. Eftersom den påståede fejl for så vidt angår hjemmelen ikke er uden betydning for proceduren, har den ikke kunnet påvirke fastlæggelsen af den anfægtede retsakts indhold (
7
).
7.
Valget mellem artikel 133 EF og 175 EF har imidlertid væsentlig indflydelse på fordelingen af kompetencen mellem Fællesskabet og dets medlemsstater, idet den første bestemmelse giver Fællesskabet en enekompetence, og den anden foreskriver en delt kompetence. Valget af artikel 175, stk. 1, EF som eneste hjemmel for den anfægtede afgørelse medfører således en begrænsning i Fællesskabets kompetence, hvilket fører til en kompetence for medlemsstaterne til bl.a. at fastlægge regler om eksport og import af affald, for så vidt som og i det omfang et sådant initiativ fra medlemsstaternes side ikke vil kunne påvirke fællesskabsreglerne på området. Ifølge Kommissionen vil udøvelsen af denne kompetence for medlemsstaterne uundgåeligt medføre en fordrejning af konkurrencen mellem medlemsstaternes virksomheder på det eksterne marked og skabe forstyrrelser på det indre marked i Fællesskabet.
II — Sagens realitet
8.
Det eneste fremførte anbringende om annullation vedrører fejlen for så vidt angår den valgte hjemmel: Hvor fællesskabslovgiver har anvendt artikel 175 EF som eneste hjemmel for den anfægtede forordning, har Kommissionen gjort gældende, at denne bestemmelse burde have været anvendt sammen med artikel 133 EF.
9.
For at tilbagevise denne argumentation skal jeg indledningsvis bemærke, at valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt i henhold til fast praksis skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (
8
). I tilfælde, hvor den pågældende retsakt har et dobbelt formål eller består af to led, skal den i princippet have den hjemmel, der svarer til det formål og/eller det led, der kan bestemmes som det primære eller fremherskende (
9
).
10.
Det er kun undtagelsesvis, at en sådan retsakt, hvis det er fastlagt, at den samtidig forfølger flere formål, eller har flere led, der er uadskilleligt forbundne, uden at det ene er sekundært og indirekte i forhold til det andet, skal vedtages med de dertil svarende forskellige retsgrundlag (
10
). Selv om det antages, at den pågældende retsakt samtidig forfølger flere formål eller har to led, der er ligestillede og uadskilleligt forbundne, er anvendelsen af en dobbelt hjemmel imidlertid udelukket i to tilfælde: hvis den dobbelte hjemmel består af en bestemmelse i EF-traktaten og en bestemmelse i EU-traktaten (
11
), og procedurerne foreskrevet ved den ene og den anden af disse hjemler er uforenelige, og/eller når kumulationen af disse hjemler kan føre til, at Parlamentets rettigheder tilsidesættes (
12
).
11.
Med støtte i denne praksis har Kommissionen anført, at den anfægtede forordning indeholder — såvel ved sit formål som ved sit indhold — to led, der er uadskilleligt forbundne, et vedrørende den fælles handelspolitik og et vedrørende miljøpolitikken, og at der derfor bør være en dobbelt hjemmel. Kommissionen har herved anført, at den pågældende retsakt ikke alene er rettet mod at regulere overførsel af affald i Fællesskabet med rent miljømæssige formål, men ligeledes i afsnit IV-VI indeholder detaljerede regler for ekstern handel med affald med tredjelande vedrørende import af affald fra tredjelande til Fællesskabet, eksport af affald fra Fællesskabet til tredjelande og Fællesskabets transit af affald undervejs fra eller til tredjelande. Eftersom den anfægtede forordning også regulerer overførsel af affald mellem Fællesskabet og tredjelande, burde artikel 133 EF således have været anvendt sammen med artikel 175 EF som hjemmel.
A — Muligheden for dobbelt hjemmel
12.
Det første spørgsmål, der opstår som følge af Kommissionens argumentation, er spørgsmålet om, hvorvidt den undtagelsesvise anvendelse af dobbelt hjemmel er mulig i en situation, som den foreliggende, hvor en af de bestemmelser, der kan anvendes, artikel 133 EF, tillægger Fællesskabet en enekompetence til at udstede den anfægtede retsakt, hvorimod den anden, artikel 175 EF, alene i denne forbindelse tillægger Fællesskabet en delt kompetence. Fællesskabets kompetence har nemlig betydelig indflydelse på medlemsstaternes residualkompetence. Foreligger der en eksklusiv fællesskabskompetence, er ethvert normativt indgreb fra medlemsstaternes side forbudt, medmindre de handler i den fælles interesse for at undgå et normativt tomrum i tilfælde af fællesskabslovgivers undladelse (
13
). Hvis der derimod foreligger en delt kompetence, kan medlemsstaterne frit fastsætte regler på det berørte område, når de trufne nationale foranstaltninger ikke påvirker den effektive virkning af de fællesskabsregler, der er udstedt på området (
14
). Betegnende for dette udtryk for Fællesskabets og medlemsstaternes normative kompetencer i tilfælde af delt kompetence er netop artikel 176 EF, der giver medlemsstaterne mulighed for — selv i tilfælde af vedtagelse af fællesskabsbestemmelser på området — at træffe strengere foranstaltninger til beskyttelse af miljøet, med det eneste forbehold, at de er forenelige med traktaten. Man kan derfor, som Rådet, Parlamentet og Det Forenede Kongerige har gjort det i det foreliggende tilfælde, med rette spørge, om kompetencen til at udstede en given retsakt samtidig kan være eksklusiv og delt. Hvorledes kan medlemsstaternes normative residualkompetence, i tilfælde af en delt kompetence i henhold til hvilken en fællesskabsretsakt blev udstedt, fortsat finde anvendelse, hvis retsakten samtidig var grundlagt på en eksklusiv fællesskabskompetence?
13.
Som bekendt har Domstolen godkendt en sådan kumulation i to sager, der netop omhandlede de samme hjemler som dem, denne sag vedrører (
15
). Læses disse afgørelser omhyggeligt, fremgår det, at denne løsning alene har kunnet fastholdes, fordi det var muligt — selv om de omhandlede retsakter vedrørte to ligestillede led, der var uadskilleligt forbundne — at foretage en klar opdeling mellem det, der i retsakterne fulgte af Fællesskabets eksklusive kompetence som foreskrevet ved artikel 133 EF, og det, der var omfattet af den delte kompetence, der er tillagt Fællesskabet ved artikel 175 EF. Dette er åbenlyst tilfældet, hvis man i retsakten kan isolere de bestemmelser, der henhører under den ene eller den anden hjemmel. Man kan endda forestille sig, at en og samme bestemmelse kan have en dobbelt hjemmel, hvis den vedrører flere genstande. Til gengæld kan et og samme spørgsmål ikke samtidig følge af en eksklusiv kompetence og en delt kompetence.
14.
I det foreliggende tilfælde er en anvendelse af både artikel 133 EF og 175 EF som hjemmel for den anfægtede forordning teoretisk mulig. Som allerede understreget har Kommissionen således identificeret de bestemmelser, der efter Kommissionens opfattelse burde have haft hjemmel i artikel 133 EF, idet de andre med rette blev forbundet med artikel 175 EF: Der er tale om bestemmelserne i afsnit IV-VI, der vedrører overførsel af affald (import, eksport, transit) fra eller til tredjelande, der burde have hjemmel i artikel 133 EF.
15.
I øvrigt kan tilføjelsen af artikel 133 EF til artikel 175 EF ikke udelukkes med den begrundelse, at procedurerne foreskrevet ved henholdsvis den ene og den anden af disse bestemmelser er uforenelige, og/eller at kumulationen af disse hjemler kan føre til, at Parlamentets rettigheder tilsidesættes (
16
). Som allerede anført (
17
) vil en tilføjelse af artikel 133 EF, der udelukker Parlamentet fra beslutningsprocessen, ikke ændre den normative procedure, der skal finde anvendelse. I henhold til retspraksis vil den fælles beslutningsprocedure, der er foreskrevet ved artikel 175 EF, fortsat finde anvendelse for udstedelse af alle retsaktens bestemmelser.
B — Den dobbelte hjemmels betydning
16.
Jeg skal endvidere tage stilling til, om analysen af den omtvistede forordnings formål og indhold viser, at der foreligger et miljømæssigt og et handelsmæssigt led, der er ligestillede og uadskilleligt forbundne, uden at det ene er sekundært og indirekte i forhold til det andet (
18
).
17.
Jeg finder ikke sagsøgerens argumentation med henblik på at godtgøre dette overbevisende. Sagsøgeren har dog utvivlsomt ret i, at anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik normalt (
19
) skal fortolkes bredt (
20
). Det følger heraf, at en foranstaltning til regulering af udveksling med tredjelande forbliver en handelspolitisk foranstaltning, selv om den også tjener formål relateret til andre områder, såsom formål for udviklingspolitik (
21
), udenrigs- og sikkerhedspolitik (
22
) eller miljøbeskyttelse (
23
). Dette gælder så meget desto mere i sidstnævnte tilfælde, idet kravene til miljøbeskyttelse — i henhold til princippet om integration, der i dag indeholdes i artikel 6 EF (tidligere i artikel 130 R, stk. 2, EF) — skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktioner (
24
). Den omstændighed, at bestemmelserne i den anfægtede forordning integrerer miljømæssige hensyn, er således med sikkerhed ikke tilstrækkelig til, at de ikke kan eller skal have hjemmel i artikel 133 EF. Det forholder sig kun anderledes, hvis det miljømæssige formål viser sig at være fremherskende, idet den handelsmæssige dimension alene har en accessorisk karakter. I dette tilfælde burde udstedelsen af den anfægtede retsakt alene have hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF (
25
). Det følger imidlertid netop af såvel analysen af formålet og målet med den anfægtede forordning som af dens kontekst, at den miljømæssige dimension har en fremherskende karakter.
1. Den anfægtede forordnings indhold og mål
18.
Jeg skal indledningsvis bemærke, at den omtvistede forordning ubestridt forfølger et formål, der primært er miljømæssigt. Forordningens første betragtning bekræfter dette: »Denne forordnings vigtigste og overordnede målsætning og komponent er miljøbeskyttelse.« Den efterfølgende fremstilling af begrundelserne bekræfter dette. Med undtagelse af 16. og 19. betragtning, der henviser til, at det indre marked kan fungere hensigtsmæssigt, ligger der mere eller mindre direkte miljøhensyn bag samtlige betragtninger. Navnlig af 7. betragtning fremgår generelt »behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og folkesundheden«. Endvidere, anførtes det i 42. betragtning, at forordningens mål er at »sikre miljøbeskyttelsen i forbindelse med overførsel af affald«. Selv når der er tale om import og eksport af affald til eller fra Fællesskabet, er miljøhensynet konstant. Det fremgår således af 28. betragtning, at det er »med henblik på at beskytte miljøet i de pågældende lande«, at omfanget af det forbud mod eksport af farligt affald til nyttiggørelse i et land, der ikke er omfattet af OECD-beslutningen, skal tydeliggøres. Ligeledes er det understreget i 33. betragtning, at affald, der er importeret til Fællesskabet, i hele overførselsperioden skal håndteres »uden at bringe folkesundheden i fare og uden at anvende processer og metoder, der kan skade miljøet«.
19.
Hvad angår den anfægtede forordnings formål har Kommissionen anført, at forordningen indeholder detaljerede regler for ekstern handel med tredjelande, idet bestemmelserne heri også skal finde anvendelse på import af affald til Fællesskabet fra tredjelande, eksport af affald fra Fællesskabet til tredjelande og fællesskabets transit af affald fra eller til tredjelande. I dette omfang falder den ligeledes ind under området for den fælles handelspolitik.
20.
Formålet med forordningen er imidlertid at pålægge pligter i forbindelse med anmeldelse, procedure og kontrol på området for overførsel af affald, således at sådanne overførsler sker under omstændigheder, der sikrer beskyttelsen af miljøet. Disse pligter fremgår af forordningens afsnit II og kan opsummeres som følger. I henhold til artikel 3, stk. 1, er overførsler af alt affald, der er bestemt til bortskaffelse, samt bl.a. de overførsler af affald, der fremgår af den anfægtede forordnings bilag IV, og som er bestemt til nyttiggørelse, underlagt proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke. I forbindelse med denne anmeldelses- og samtykkeprocedure skal anmelderen fremlægge dokumentation for at vedkommende har indgået en kontrakt med modtageren med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse af det anmeldte affald (den anfægtede forordnings artikel 4, nr. 4, og artikel 5) samt for den finansielle sikkerhedsstillelse eller tilsvarende forsikring, der dækker transportomkostninger, omkostninger ved nyttiggørelse eller bortskaffelse samt omkostninger i forbindelse med oplagring af det berørte affald (artikel 4, nr. 5, og artikel 6 i den anfægtede forordning). Ved anmeldelse om overførsel af affald kan myndighederne på grundlag af rene miljømæssige begrundelser, opregnet i den anfægtede forordnings artikel 11 og 12, stille betingelser for at give samtykke til en anmeldt overførsel eller rejse begrundede indsigelser mod en sådan overførsel (den anfægtede forordnings artikel 9-12). Artikel 22-25 pålægger en pligt til at tilbagetage affald, når en overførsel ikke kan fuldføres som planlagt eller i tilfælde af ulovlig overførsel, og foreskriver regler i forbindelse med omkostninger ved tilbagetagelse.
21.
Hvad angår den omtvistede forordnings ydre aspekter skal jeg alene bemærke, at når eksport fra Fællesskabet, import af affald til Fællesskabet og Fællesskabets transit af affald ikke er forbudt i henhold til forordningen af miljøbeskyttelseshensyn, er disse handlinger i henhold til bestemmelserne i henholdsvis afsnit IV, V og VI i nævnte forordning underlagt de samme kontrolprocedurer.
22.
Endelig fremgår det af pligten, der indeholdes i den anfægtede forordnings artikel 49, stk. 1, for producenten, anmelderen og andre virksomheder, der er involveret i en overførsel og/eller nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald i Fællesskabet, til at træffe »de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at overførsel af affald i Fællesskabet håndteres, uden at menneskers sundhed bringes i fare og på en miljømæssigt forsvarlig måde i hele overførselsperioden og under nyttiggørelsen og bortskaffelsen«, at det er homogeniteten af det samlede kontrolsystem og miljøbeskyttelsen, der er det primære formål. Denne pligt finder således ikke alene anvendelse, når der sker overførsel inden for Fællesskabet, men også når der er tale om eksport og import af affald.
23.
Proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke er således selve kernen i ordningen, der er fastsat ved den omtvistede forordning. Den ligner imidlertid i høj grad de forudgående tilladelsesprocedurer, der af Domstolen er beskrevet som »typiske instrumenter i miljøpolitik« (
26
). Derfor erkender Kommissionen i øvrigt, at i det omfang, hvor ordningen er fastsat ved forordningens afsnit II for i første omgang at regulere overførsel af affald inden for Fællesskabet, er den rette hjemmel artikel 175, stk. 1, EF. Angående en tilsvarende anvendelse i henhold til forordningens afsnit IV-VI på overførsel af affald uden for Fællesskabet, må jeg indrømme, at jeg vanskeligt kan se, hvorledes den samme kontrolbestemmelse ikke længere har til formål at forebygge den skade på miljøet, der kan forårsages af disse overførsler. Hvis man derimod godtager Kommissionens opfattelse, hvorefter den indførte ordning skal ses som en ekstern handelsregulering af affald, der delvist falder inden for området for den fælles handelspolitik, må det være en logisk følge heraf, at denne ordnings anvendelse på overførsel af affald inden for Fællesskabet har til hensigt at sikre fri bevægelighed for nævnte affald og derfor i dette omfang burde have hjemmel i artikel 95 EF og ikke i artikel 175 EF.
24.
Som Kommissionen korrekt har anført, er affald varer i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 28 EF, og kan derfor være genstand for handelstransaktioner (
27
). At de kontrolprocedurer, der er indført ved forordningen, kan finde anvendelse på handel med affald og derfor kan påvirke denne, betyder imidlertid ikke af den grund, at de har til formål at fremme, befordre eller regulere disse handler og kan derfor ikke rejse tvivl om konstateringen, på grundlag af gennemgangen af den anfægtede forordnings mål og indhold, hvorefter denne er et middel, der primært skal sikre beskyttelsen af miljøet, idet dens virkning for handelen alene er sekundær og indirekte, og den brede anerkendelse af begrebet fælles handelspolitik kan således ikke give anledning til tvivl om rigtigheden af en sådan konstatering (
28
). Forordningen har ikke til formål at definere de egenskaber, som affald skal have for frit at kunne markedsføres, men at skabe en harmoniseret ordning for de procedurer, hvorved affalds bevægelighed kan begrænses for at sikre beskyttelsen af miljøet (
29
). Hvis Kommissionens fortolkning blev fulgt, ville dette medføre, at traktatens særlige bestemmelser om miljøbeskyttelsespolitikken ville miste en stor del af deres indhold, idet en påtænkt foranstaltning, så snart det blev konstateret, at fællesskabsaktionen kunne få konsekvenser for samhandelen, da skulle henhøre under den fælles handelspolitik (
30
).
25.
Under alle omstændigheder er tilføjelsen af artikel 133 EF som hjemmel — selv om Kommissionens påstand om, at den omtvistede forordnings afsnit IV, V og VI henhører under den fælles handelspolitik, antages — ikke berettiget, idet vurderingen af, om et formål eller et led er fremherskende, skal ske henset til den pågældende retsakts formål og indhold i dens helhed (
31
). Undersøgelsen af alle den anfægtede forordnings bestemmelser har vist, at miljødimensionen imidlertid er fremherskende.
26.
Heri ligger forskellen fra Energy Star-sagen (
32
). Koordineringen af programmer for energieffektivitetsmærkning af kontorudstyr, som blev indført ved den i sagen omhandlede aftale, havde først og fremmest til formål at fremme handelen med nævnte udstyr ved at give fabrikanterne mulighed for gennem en procedure for gensidig anerkendelse af registreringer at anvende et fælles logo for over for forbrugerne at kunne identificere visse produkter, som opfylder fælles specifikationer for energieffektivitet, og som de havde til hensigt at sælge på det amerikanske marked og på fællesmarkedet. Reduktionen af energiforbruget, der forventes på grund af en ændring i producenternes og forbrugernes faktiske adfærd, som følge af dette mærkningsprogram udgjorde alene en indirekte indvirkning.
27.
Sagsøgeren mener imidlertid at kunne støtte sin argumentation på Domstolens afgørelse vedrørende valg af hjemmel for afgørelsen om godkendelse af Rotterdamkonventionen (
33
) og af forordningen til iværksættelsen af denne konvention (
34
). Denne internationale aftale indfører en procedure for forudgående informeret samtykke for visse farlige kemikalier og pesticider, der i høj grad ligner kontrolprocedurerne foreskrevet ved den omtvistede forordning. Domstolen betegnede desuden denne aftale som et »typisk instrument i miljøpolitik« (
35
). Ikke desto mindre fastslog Domstolen, at det var nødvendigt at anvende en dobbelt hjemmel i form af artikel 133 EF og 175 EF.
28.
Man kan imod Kommissionens opfattelse fremføre hjemmelen for indgåelse af Cartagenaprotokollen: Domstolen fastslog, at artikel 175 EF alene var rette hjemmel for iværksættelse af en i høj grad analog kontrolprocedure for levende modificerede organismer, der også blev anset for at være et »typisk instrument i miljøpolitik« (
36
). Det må altså erkendes, at der, som anført af Rådet og Det Forenede Kongerige, er modstrid mellem de to afgørelser. Denne sag, der er henvist til Store Afdeling, er således en anledning til at foretage en afklaring heraf.
29.
En grundig gennemgang af de to sager om Rotterdamkonventionen giver imidlertid mulighed for at fjerne en modsigelse, der alene er tilsyneladende. Uanset hvad man måtte mene om afgørelsens rigtighed (
37
), skal jeg bemærke, at Domstolen for at berettige anvendelsen af både artikel 133 EF og 175 EF har understreget den udtrykkelige forbindelse, der er fastlagt ved Rotterdamkonventionen mellem handel og miljø, idet kontrolproceduren i denne bestemmelse kun finder anvendelse på visse farlige kemikalier og pesticider, der er genstand for international handel og dens iværksættelse er reguleret ved bestemmelser, der direkte regulerer handelen med nævnte produkter. Der forelå ikke en sådan forbindelse i Cartagenaprotokollen, idet kontrolmekanismen indført herved kan finde anvendelse på aktiviteter, der indebærer behandling af levende modificerede organismer, og derfor ikke kun på grænseoverskridende overførsler heraf med henblik på markedsføring (
38
).
30.
I denne sag fremgår det imidlertid, at proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke, der er indført ved den omtvistede forordning, ikke alene regulerer overførsel af affald uden for Fællesskabet. Den vedrører først og fremmest overførsel af affald inden for Fællesskabet. Det må derfor konkluderes, at den anfægtede forordning — i lyset af en samlet gennemgang af afgørelserne i henholdsvis sagen om Cartagenaprotokollen og sagerne om Rotterdamkonventionen — principalt er miljømæssigt, idet der ikke foreligger en tilstrækkelig tydelig forbindelse mellem handel og miljø. Gennemgangen viser såvel ud fra sit mål som sit formål, at forordningen ikke så meget skal regulere handel med affald, men sikre, at overførslen heraf sker under forhold, der er forenelige med beskyttelsen af miljøet. Derfor var det med rette, at fællesskabslovgiver anvendte artikel 175 EF som eneste hjemmel for forordningen.
2. Den anfægtede forordnings kontekst
31.
Konteksten er ligeledes et element, der skal tages hensyn til ved vurderingen af betydningen af den valgte hjemmel for udstedelse af en retsakt (
39
). Konklusionen efter gennemgangen af den anfægtede forordnings formål og mål, hvorefter denne skal have hjemmel i artikel 175 alene, bekræftes af en undersøgelse af den kontekst, som denne retsakt indgår i.
32.
For det første er den anfægtede forordning udstedt med henblik på at erstatte og ajourføre forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (
40
), som den i vidt omfang er inspireret af. Sidstnævnte havde imidlertid hjemmel i artikel 130 S EØF (efter ændringen artikel 175 EF), og Domstolen anerkendte i en sag anlagt af Parlamentet, der gjorde gældende, at denne retsakt burde have haft hjemmel i både artikel 100 A (efter ændringen artikel 95 EF) og artikel 113 EØF (efter ændringen artikel 133 EF), udtrykkeligt, at denne hjemmel var korrekt (
41
). Domstolen behandlede på grund af Parlamentets begrænsede søgsmålsret ganske vist kun om den dimension af forordning nr. 259/93, der lå inden for Fællesskabet, og undersøgte ikke, om forordningens elementer vedrørende overførsel af affald mellem Fællesskabet og tredjelande kunne have berettiget tilføjelsen af artikel 113 EØF. Den omstændighed, at forordningens elementer vedrørende overførsel af affald inden for Fællesskabet imidlertid med rette havde hjemmel i artikel 130 S og ikke i artikel 100 A, taler imod betydningen af også at anvende artikel 113, i det omfang forordning nr. 259/93, som den i det foreliggende tilfælde omhandlede forordning, udvidede lod den kontrolbestemmelse, der blev iværksæt herved til overførsel af affald inden for Fællesskabet, til også at gælde overførsel uden for Fællesskabet, der var udstedt med hjemmel i artikel 130 S.
33.
For det andet skal den anfægtede forordning endvidere iværksætte de pligter, der følger af konventionen om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelsen heraf undertegnet i Basel den 22. marts 1989 (herefter »Baselkonventionen«). Det er imidlertid almindeligt erkendt, at det væsentligste formål med dette konventionelle instrument er en »miljømæssigt forsvarlig håndtering« af affald med henblik på at beskytte menneskers sundhed og miljøet ved at reducere produktionen af farligt affald, når dette er muligt og ved at føre en streng kontrol med opbevaring, transport, behandling, genanvendelse, genbrug, nyttiggørelse og den endelige bortskaffelse heraf ved hjælp af en »integreret livscyklusmetode«. Nævnte konvention blev indgået på Fællesskabets vegne ved en afgørelse truffet af Rådet (
42
) på grundlag af artikel 130 S EØF og klassificeret af WTO som en multilateral miljøaftale. Kommissionen har fejlagtigt, for at mindske betydningen heraf, forsøgt at fremhæve forskellen mellem Baselkonventionen og den anfægtede forordning ved at gøre gældende, at konventionen alene vedrører bortskaffelsen af farligt affald, hvorimod forordningen omfatter alt affald, uanset om det er farligt eller ej, og uanset om det er bestemt til bortskaffelse eller nyttiggørelse. Som det er korrekt anført af den britiske og den franske regering, viser en omhyggelig gennemgang af konventionens tekst, og navnlig af dens artikel 2, stk. 4, og dens bilag IV, nemlig, at forordningen i modsætning til dens titel også finder anvendelse på behandlingsmetoder som følge af en overførsel af affald, der består i nyttiggørelse, genbrug, genvinding eller genanvendelse og ikke blot bortskaffelse. Under alle omstændigheder kan den omstændighed, at den anfægtede forordning også finder anvendelse på affald, der ikke er farligt, og affald, der er bestemt til nyttiggørelse, ikke bibringe den en handelsmæssig karakter og svække dens miljødimension, idet den skadelige virkning på miljøet er forbundet med affald, uanset hvilken type affald der er tale om (
43
).
34.
Det er korrekt, at betydningen af disse fortilfælde vil kunne anfægtes, idet en institutionel praksis ikke kan ændre traktatens bestemmelser og således ikke kan have en præcedensvirkning, der binder Fællesskabets institutioner med hensyn til spørgsmålet om, hvad der er rette hjemmel (
44
), og at valget af hjemmel for en retsakt må foretages på grundlag af retsaktens eget formål og indhold og ikke i lyset af den hjemmel, som er anvendt ved udstedelsen af andre fællesskabsretsakter, der eventuelt har lignende kendetegn (
45
). Selv om institutionernes praksis imidlertid ikke reelt kan være afgørende for valget af hjemmel i forhold til resultatet af en gennemgang af den omhandlede retsakts formål og indhold, kan det være en relevant faktor for den sammenhæng, som denne indgår i, hvilket kan styrke valget af hjemmel på baggrund af en undersøgelse af dens formål og indhold. Derfor har Domstolen udtrykkeligt begrundet den dobbelte hjemmel i form af artikel 133 EF og 175 EF for Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 304/2003 af 28. januar 2003 om eksport og import af farlige kemikalier (
46
) med, at denne forordning på fællesskabsniveau iværksatte Rotterdamkonventionen, der ifølge en dom af samme dag (
47
) også burde have haft denne dobbelthjemmel, samt med at der var åbenlys konvergens mellem bestemmelserne i de to retsakter (
48
). Endvidere støttede Domstolen udtrykkeligt valget af artikel 95 EF som hjemmel for et direktiv på baggrund af en undersøgelse af dens formål og indhold med en konstatering af, at dette ændrede et tidligere direktiv, der havde hjemmel i samme bestemmelse (
49
). I denne sag fremgår det imidlertid, at den anfægtede forordning skal gennemføre Baselkonventionen, og den gengiver i vidt omfang de indledende betragtninger til forordning nr. 259/93, som den erstatter.
III — Forslag til afgørelse
35.
På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at forkaste Kommissionens søgsmål med påstand om annullation af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald.
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT L 190, s. 1.
(
3
) – Dette kan udledes af Dioxyde de titane-sagen (dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 2867).
(
4
) – Jf. i denne retning dom af 10.1.2006, sag C-178/03, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 107, præmis 59, og af 6.11.2008, sag C-155/07, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 8103, præmis 77-83. Jf. ligeledes forslaget til afgørelse fra generaladvokat Kokott i sag C-178/03 (punkt 63 og 64) og i sag C-155/07 (punkt 90 og 91).
(
5
) – Denne retning i retspraksis har således intet grundlag i traktaten. Tilgangen, der bl.a. blev støttet af Kommissionen under retsmødet, udspringer af hypotesen om, at en hvilken som helst hjemmel, der øger Parlamentets indflydelse i beslutningsprocessen, styrker Det Europæiske Fællesskabs demokratiske karakter. Demokratiet har imidlertid flere sider, navnlig i det Europæiske Fællesskab. På fællesskabsplan har den demokratiske legitimation primært to kilder: Enten kommer den fra de forskellige europæiske befolkninger via de respektive regeringers synspunkter, under de nationale parlamenters kontrol, i forbindelse med Rådet, eller også er den sikret af Europa-Parlamentet, der er den direkte repræsentative europæiske institution, og Kommissionen, der er direkte ansvarlig herfor. Den direkte demokratiske repræsentativitet er et relevant parameter for det europæiske demokrati, men ikke det eneste. Navnlig indebærer det europæiske demokrati en vanskelig balance mellem de nationale og de europæiske dimensioner af demokratiet, uden at den ene del dog nødvendigvis har forrang frem for den anden del. Det er af den årsag, at Europa-Parlamentet ikke har samme beføjelser som de nationale parlamenter i lovgivningsproceduren, og at det, selv om der kan fremføres argumenter for en styrkelse af Europa-Parlamentets beføjelser, tilkommer de europæiske befolkninger at afgøre dette via en revision af traktaterne. Balancen mellem beføjelserne for Parlamentet og de øvrige institutioner, der anvender de forskellige normative procedurer, har udviklet sig gennem tiden og afspejler den balance, der var ønsket af Europas befolkning, mellem de nationale og de europæiske midler til legitimering af magtudøvelsen på europæisk plan. Hvis man accepterer et generelt princip om en præference for den hjemmel, der maksimerer Europa-Parlamentets deltagelse i beslutningsprocessen, svarer dette til at ændre den institutionelle og demokratiske ligevægt, der er fastlagt ved traktaten. Jeg er opmærksom på, at denne analyse fører til et forbud i praksis mod kumulation af hjemler. Enten foreskriver de to retsgrundlag nemlig den samme beslutningsprocedure, og en fejl for så vidt angår hjemmelen udgør, med forbehold for en eventuel indflydelse på fordelingen af kompetencerne mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, en rent formel mangel, der derfor er uden betydning, eller de foreskriver forskellige normative procedurer, der derfor nødvendigvis er uforenelige af de grunde, der er fremført ovenfor, og kumulationen heraf vil derfor være umulig.
(
6
) – Dommen af 6.11.2008 i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 77-83. Vedrørende tidspunktet og betingelserne for en ændring af retspraksis se mine overvejelser i forslaget til afgørelse i de forenede sager Cipolla m.fl. (dom af 5.12.2006, forenede sager C-94/04 og C-202/04, Sml. I, s. 11421, præmis 28-30).
(
7
) – Jf. i samme retning dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 5545, præmis 19, og af 10.12.2002, sag C-491/01, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, Sml. I, s. 11453, præmis 98-111.
(
8
) – Jf. f.eks. dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 1493, præmis 11, af 13.5.1997, sag C-233/94, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 2405, præmis 12, af 25.2.1999, de forenede sager C-164/97 og C-165/97, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1139, præmis 12, af 4.4.2000, sag C-269/97, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 2257, præmis 43, af 14.4.2005, sag C-110/03, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2801, præmis 78, af 13.9.2005, sag C-176/03, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 7879, præmis 45, af 10.1.2006, sag C-94/03, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 1, præmis 34, og af 10.2.2009, sag C-301/06, Irland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 593, præmis 60.
(
9
) – Jf. dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 939, præmis 19 og 21, af 23.2.1999, sag C-42/97, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 869, præmis 38, af 30.1.2001, sag C-36/98, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 779, præmis 59, af 19.9.2002, sag C-336/00, Huber, Sml. I, s. 7699, præmis 31, af 11.9.2003, sag C-211/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8913, præmis 39, af 29.4.2004, sag C-338/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 4829, præmis 55, og dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, præmis 42. Jf. endvidere udtalelse 2/00 af 6.12.2001, Sml. I, s. 9713, præmis 23.
(
10
) – Jf. bl.a. dommen af 11.6.1991 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 13 og 17, af 23.2.1999 i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 38 og 43, Huber-dommen, præmis 31, dom af 12.12.2002, sag C-281/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 12049, præmis 35, dommen af 11.9.2003 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 40, dommen i sagen British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, præmis 94, dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 34-36, af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, præmis 41-43, dom af 20.5.2008, sag C-91/05, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 3651, præmis 75, og dommen af 6.11.2008 i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 36. Jf. endvidere udtalelse 2/00, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 23.
(
11
) – I dette tilfælde er det fællesskabshjemmelen, der skal have forrang, jf. i denne retning dommen af 20.5.2008 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 76 og 77.
(
12
) – Jf. dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 52, og af 6.11.2008 i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis.
(
13
) – Jf. dom af 5.5.1981, sag 804/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1045. Jf. endvidere Y. Gautier, »La compétence communautaire exclusive«, Mélangesen l’honneur de G. Isaac: 50 ans de droit communautaire, bind 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, s. 165.
(
14
) – Især når harmoniseringen på fællesskabsplan ikke dækker hele det berørte område, bevarer medlemsstaterne i dette omfang kompetencen og kan frit handle. Det følger heraf, at hvis indgåelsen af en aftale om dette område planlægges, vil den hidrøre fra en delt kompetence mellem Fællesskabet og medlemsstaterne (jf. udtalelse 2/00, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 45-47).
(
15
) – Jf. dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet og af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet.
(
16
) – Jf. dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 52, og af 6.11.2008 i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis.
(
17
) – Jf. punkt 6 i nærværende forslag til afgørelse.
(
18
) – For at anvende udtrykkene i retspraksis nævnt ovenfor i fodnote 10.
(
19
) – Det er dog ikke ubegrænset: jf. udtalelse 1/94 af 15.11.1994, Sml. I, s. 5267.
(
20
) – Jf. udtalelse 1/78 af 4.10.1979, Sml. s. 2871, præmis 45, og dommen af 26.3.1987 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 19.
(
21
) – Jf. dommen af 26.3.1987 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 17-21.
(
22
) – Jf. dom af 17.10.1995, sag C-70/94, Werner, Sml. I, s. 3189, præmis 10, af 17.10.1995, sag C-83/94, Leifer m.fl., Sml. I, s. 3231, præmis 10, og af 14.1.1997, sag C-124/95, Centro-Com, Sml. I, s. 81, præmis 26.
(
23
) – Jf. dom af 29.3.1990, sag C-62/88, Grækenland mod Rådet, Sml. I, s. 1527, præmis 18-20, og dommen af 12.12.2002 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 39-43.
(
24
) – Jf. dommen i sagen Grækenland mod Rådet, præmis 20, og dommen af 11.6.1991 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 22.
(
25
) – Jf. i denne retning udtalelse 2/00, nævnt ovenfor i fodnote 9.
(
26
) – Udtalelse 2/00, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 33, og dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 44.
(
27
) – Jf. dom af 9.7.1992, sag C-2/90, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4431, præmis 22-28.
(
28
) – Jf. i samme retning vedrørende Cartagenaprotokollen, der fastlagde kontrolprocedurer for grænseoverskridende overførsel af levende modificerede organismer, udtalelse 2/00, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 37-40.
(
29
) – Jf. tilsvarende for en analyse, med det formål at styrke artikel 130 S EØF som hjemmel i stedet for artikel 100 A EØF, dom af 28.6.1994, sag C-187/93, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2857, præmis 26.
(
30
) – Jf. udtalelse 2/00, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 40.
(
31
) – Jf. dommen i sagen British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, præmis 96.
(
32
) – Dommen af 12.12.2002 i sagen Kommissionen mod Rådet.
(
33
) – Jf. dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet.
(
34
) – Jf. dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet.
(
35
) – Dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 44.
(
36
) – Jf. udtalelse 2/00, nævnt ovenfor i fodnote 9.
(
37
) – Generaladvokat Kokott konkluderede i de to sager, at artikel 175 EF burde være eneste hjemmel.
(
38
) – Jf. dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 44 og 45.
(
39
) – Jf. udtrykkeligt i denne retning udtalelse 2/00, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 25.
(
40
) – EFT L 30, s. 1.
(
41
) – Jf. dommen af 28.6.1994 i sagen Parlamentet mod Rådet.
(
42
) – Rådets afgørelse 93/98/EØF af 1. februar 1993 om indgåelse på Fællesskabets vegne af konventionen om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelsen heraf, EFT L 39, s. 1 (med Baselkonventionen som bilag).
(
43
) – Jf. dom af 18.4.2002, sag C-9/00, Palin Granit og Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, Sml. I, s. 3533, præmis 36 og 45-51.
(
44
) – Jf f.eks. dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 24, og af 26.3.1996, sag C-271/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1689, præmis 24. Jf. ligeledes punkt 29 i mit forslag til afgørelse fremsat i forbindelse med dom af 6.5.2008, sag C-133/06, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 3189.
(
45
) – Jf. bl.a. dommen af 28.6.1994 i sagen Parlamentet mod Rådet, af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 50, af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, præmis 55, af 20.5.2008 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 106, og af 6.11.2008 i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 34.
(
46
) – EFT L 63, s. 1.
(
47
) – Jf. dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet.
(
48
) – Jf. dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet.
(
49
) – Jf. dommen i sagen Irland mod Parlamentet og Rådet, præmis 73 og 74.