ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
2 décembre 2004 (1)
«Manquement d'État – Articles 30 et 36 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE et 30 CE) – Denrées alimentaires auxquelles des vitamines ou des sels minéraux ont été ajoutés – Législation nationale subordonnant leur commercialisation à l'existence d'un besoin nutritionnel – Mesures d'effet équivalent – Justification – Santé publique – Proportionnalité»
Dans l'affaire C-41/02,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l'article 226 CE, introduit le 13 février 2002,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. H. van Lier et H. M. H. Speyart, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes H. G. Sevenster et S. Terstal, en qualité d'agents,
partie défenderesse,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. A. Borg Barthet, J.‑P. Puissochet, J. Malenovský (rapporteur) et U. Lõhmus, juges,
avocat général: M. M. Poiares Maduro,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 14 juillet 2004,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 14 septembre 2004,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ayant, tout d’abord, adopté et maintenu dans sa législation l’article 10, paragraphe 1, du Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (arrêté d’application de la Warenwet relatif à la préparation et au traitement des denrées alimentaires), du 10 décembre 1992 (Stb. 1992, 678, ci‑après l’«arrêté BBL»), ainsi que, ultérieurement, les articles 2, paragraphe 1, et 5 du Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (arrêté d’application de la Warenwet relatif à l’adjonction de micronutriments aux denrées alimentaires), du 24 mai 1996 (Stb. 1996, 311, ci-après l’«arrêté TML»); en appliquant aussi un régime de dérogation dans le cadre duquel, le cas échéant, il n’est pas tenu compte du caractère substitutif de certains produits alimentaires enrichis, ce qui a pour effet que des produits alimentaires préparés et commercialisés légalement dans un autre État membre, enrichis en vitamine A (sous la forme de rétinoïdes), en vitamine D, en acide folique, en sélénium, en cuivre ou en zinc, qui ne sont pas des produits de substitution ou des produits restaurés au sens de l’arrêté TML, ne peuvent être écoulés sur le marché néerlandais, à moins que ladite adjonction ne présente aucun danger pour la santé publique et qu'elle réponde à un besoin nutritif réel, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 30 et 36 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE et 30 CE).
2
Par ordonnance du président de la Cour du 30 juillet 2002, le royaume de Danemark a été admis à intervenir à l’appui des conclusions du royaume des Pays-Bas, mais, par lettre parvenue au greffe de la Cour le 21 juillet 2004, il s’est désisté de son intervention.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3
Il est constant que, à la date pertinente du présent recours, à savoir au terme du délai de deux mois fixé dans l’avis motivé complémentaire du 21 décembre 1998, visé au point 20 du présent arrêt, il n’existait pas dans la réglementation communautaire de dispositions fixant les conditions dans lesquelles peuvent être ajoutées des substances nutritives, telles que les vitamines et les minéraux, dans les denrées alimentaires de consommation courante.
4
En ce qui concerne les denrées alimentaires destinées à une alimentation particulière, certaines d’entre elles ont fait l’objet de directives adoptées par la Commission sur le fondement de la directive 89/398/CEE du Conseil, du 3 mai 1989, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les denrées alimentaires destinées à une alimentation particulière (JO L 186, p. 27).
La réglementation nationale
5
La fabrication et la commercialisation des produits alimentaires sont régies aux Pays-Bas par la Wet van 28 december 1935, houdende voorschriften betreffende de hoedanigheid en aanduiding van waren (loi du 28 décembre 1935 portant disposition concernant la qualification et la désignation des produits, Stb. 1935, 793), dans sa version applicable à la date pertinente du présent recours (ci‑après la «Warenwet»).
6
Il ressort de l’article 4, paragraphe 1, de la Warenwet que, aux fins de l’interdiction des denrées qui, lors d’un usage raisonnable, peuvent présenter un danger sur le plan de la santé ou de la sécurité, l’autorité compétente peut, par voie de règlement d’administration publique, interdire la préparation, la fabrication, la commercialisation ou la transformation et l’utilisation à des fins précisées dans ce règlement de denrées alimentaires appartenant à une catégorie désignée par le même règlement qui ne satisfont pas aux exigences définies par ledit règlement en ce qui concerne leur composition, leur fabrication ou leurs qualités et propriétés.
7
L’article 16, paragraphes 1 et 2, de la Warenwet prévoit:
«1.    Notre ministre peut, en rapport avec des denrées appartenant à une catégorie désignée dans sa décision, accorder une exemption des règles découlant de l’application de l’un des articles 4 à 15.
2.      Notre ministre peut aussi, en rapport avec des denrées appartenant à une catégorie désignée dans la décision correspondante, accorder, sur demande, une dérogation à l’application desdites règles. […]»
8
L’article 10 de l’arrêté BBL disposait, dans sa version initiale:
«1.    Les denrées alimentaires ne peuvent pas contenir de vitamines, de composés du fluor ou de l’iode, d’acides aminés ou leurs sels, à moins que ces substances ne soient naturellement présentes dans lesdites denrées, dans la même composition et dans la même quantité.
2.      Le paragraphe 1 ne s’applique pas aux denrées alimentaires faisant l’objet de dispositions légales prévoyant des exceptions.»
9
Le paragraphe 2 de cet article a depuis été modifié, avec effet à compter du 26 juin 1996, par l’article 10 de l’arrêté TML et est désormais libellé comme suit:
«Le paragraphe 1 ne s’applique pas
a)
aux denrées alimentaires enrichies, telles que visées dans [l’arrêté TML], en ce qui concerne la présence de vitamines;
b)
aux denrées alimentaires faisant l’objet de dispositions légales prévoyant des exceptions.»
10
L’article 1er, paragraphe 1, sous a) à d), de l’arrêté TML dispose:
«Aux fins du présent arrêté, on entend par
a)
micronutriments: des substances nutritives indispensables au fonctionnement de l’organisme humain, que ledit organisme ne peut fournir lui-même et qui doivent être consommées en petites quantités;
b)
denrées alimentaires enrichies: une denrée additionnée d’un ou plusieurs micronutriments, mais dont la finalité essentielle n’est pas de fournir des micronutriments;
c)
produit de substitution: une denrée alimentaire enrichie
–
qui vise à remplacer une denrée existante et se rapproche autant que possible de cette dernière par son apparence, sa consistance, son goût, sa couleur, son odeur et sa destination; et
–
à laquelle un ou plusieurs micronutriments ont été ajoutés dans des proportions ne dépassant pas celles dans lesquelles ces substances sont naturellement présentes dans la denrée à remplacer;
d)      denrée restaurée: une denrée enrichie
–
préparée selon les directives relatives aux bonnes pratiques en matière de production; et
–
à laquelle un ou plusieurs micronutriments ont été ajoutés jusqu’à concurrence des proportions dans lesquelles ces substances étaient naturellement présentes, avant la préparation, dans la partie comestible du produit ou dans les parties comestibles des matières premières du produit, mais qui en ont disparu après ou au moment de la préparation».
11
Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de l’arrêté TML, «[i]l est interdit de préparer ou de commercialiser des denrées alimentaires enrichies ne répondant pas aux exigences définies par le présent arrêté quant à leur composition».
12
L’article 5 du même arrêté dispose:
«Les micronutriments tels que la vitamine A sous la forme de rétinoïdes, la vitamine D, l’acide folique, le sélénium, le cuivre et le zinc sont exclusivement ajoutés à une denrée alimentaire enrichie pour en faire un produit de substitution ou une denrée restaurée.»
13
Conformément à l’article 16, paragraphes 1 et 2, de la Warenwet, le ministre de la Santé néerlandais peut accorder une exemption ou une dérogation à une interdiction de commercialisation d’une denrée alimentaire découlant de l’arrêté TML. Conformément à l’article 23 de la Warenwet, sa décision peut faire l’objet d’un recours formé auprès du College van Beroep voor het bedrijfsleven.
14
S’agissant des denrées enrichies en micronutriments, la politique constante du ministre de la Santé néerlandais, reconnue valide par le College van Beroep voor het bedrijfsleven, consiste à n’accorder la dérogation que s’il est satisfait à deux critères:
–
la denrée alimentaire à laquelle des micronutriments sont ajoutés ne doit pas, en tant que telle, être nocive pour la santé publique;
–
l’ajout doit correspondre à un besoin réel, notamment alimentaire.
La procédure précontentieuse
15
D’une part, la Commission a été informée que, en 1995 et 1996, deux opérateurs économiques, Kellogg’s et Inkosport Nederland, s’étaient vu refuser l’autorisation de commercialiser aux Pays-Bas, respectivement, des céréales pour le petit‑déjeuner enrichies en vitamine D et en acide folique et des barres énergétiques enrichies en acide folique, alors que ces produits étaient déjà légalement commercialisés dans d’autres États membres.
16
Considérant ces refus comme contraires à l’article 30 du traité, la Commission a, par deux lettres de mise en demeure du 26 juin 1996, invité les autorités néerlandaises à fournir des explications à cet égard.
17
N’ayant pas été convaincue par la réponse desdites autorités, la Commission a, le 23 septembre 1997, adressé deux avis motivés au royaume des Pays-Bas. Les autorités néerlandaises ont répondu à ces avis par lettres des 12 et 18 décembre 1997.
18
D’autre part, le projet d’arrêté puis l’arrêté TML ont été notifiés à la Commission dans le cadre de la directive 83/189/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 109, p. 8), telle que modifiée par la directive 94/10/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 mars 1994 (JO L 100, p. 30).
19
Après un échange de courriers, la Commission, considérant que le régime de dérogation à l’interdiction de commercialisation allait au-delà de ce que réclame la protection de la santé, dans la mesure où il exigeait à la fois que l’adjonction de micronutriments ne soit pas nocive et qu’elle satisfasse un besoin nutritif réel, a, par lettre du 22 décembre 1997, mis les autorités néerlandaises en demeure de fournir des explications sur l’infraction relevée.
20
Insatisfaite de leur réponse, elle a adressé au royaume des Pays-Bas un avis motivé par lettre du 31 août 1998, complété par un avis motivé complémentaire par lettre du 21 décembre 1998. Les autorités néerlandaises ont répondu à ces deux avis, respectivement, par lettres des 8 septembre 1998 et 21 avril 1999.
21
C’est dans ces conditions que la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
22
Il importe de souligner, à titre liminaire, que, nonobstant le libellé du dispositif de la requête, le présent recours en manquement n’est pas dirigé contre la réglementation néerlandaise. En effet, la Commission précise que son recours ne vise pas le régime d’interdiction de commercialisation mis en place par l’arrêté TML en tant que tel. De même, elle indique ne pas soulever la question de la compatibilité formelle de la procédure applicable aux demandes de dérogation avec le droit communautaire.
23
Ainsi, la Commission ne conteste pas l’obligation qui est faite aux producteurs ou aux importateurs de certaines denrées alimentaires enrichies d’obtenir une dérogation à l’interdiction de commercialisation de ces denrées édictées par la réglementation néerlandaise. Son recours vise uniquement la pratique, décrite au point 14 du présent arrêt, qui consiste pour l’administration néerlandaise à faire de l’existence d’un besoin nutritionnel réel une condition nécessaire pour la délivrance d’une telle dérogation. Tel est l’objet du recours ainsi délimité, sur lequel la Cour doit statuer.
Sur la pratique administrative nationale
24
La Commission et le gouvernement néerlandais ne s’accordant pas sur les caractéristiques de la pratique administrative néerlandaise en matière d’octroi de dérogation à l’interdiction de commercialisation de certaines denrées alimentaires enrichies, il convient, au préalable, de vérifier en quoi elle consiste réellement.
25
En premier lieu, il est constant que les denrées alimentaires de consommation courante enrichies en vitamine A (sous la forme de rétinoïdes), en vitamine D, en acide folique, en sélénium, en cuivre ou en zinc ne peuvent être commercialisées aux Pays-Bas, lorsqu’elles ne sont pas des produits de substitution ou des denrées restaurées, que si elles bénéficient d’une dérogation à l’interdiction de commercialisation résultant des dispositions combinées de l’article 10 de l’arrêté BBL, modifié, et des articles 2, paragraphe 1, et 5 de l’arrêté TML.
26
Il est également constant que cette dérogation n’est accordée par le ministère de la Santé néerlandais que si, d’une part, la denrée à laquelle l’une de ces substances nutritives a été ajoutée n’est pas nocive pour la santé publique et, d’autre part, l’ajout correspond à un besoin nutritionnel réel. Il s’agit de deux critères cumulatifs.
27
À cet égard, contrairement à ce que laisse entendre la Commission, la seule constatation qu’une denrée alimentaire enrichie satisfait au premier critère ne suffit pas à établir que sa commercialisation ne présenterait aucun risque pour la santé publique.
28
En effet, il ressort tant des explications du gouvernement néerlandais que des décisions prises par les autorités nationales compétentes dans les procédures de demande de dérogation déjà introduites que le premier critère est rempli si la denrée enrichie n’est pas nocive en tant que telle, à savoir si la quantité de substance nutritive qu’elle contient n’est pas dangereuse en soi, indépendamment des autres sources de cette substance dans l’alimentation de la population des Pays-Bas.
29
Les vitamines et les sels minéraux ne sont en règle générale pas nocifs par eux‑mêmes, mais peuvent produire des effets nuisibles particuliers dans le cas de leur consommation excessive avec l’ensemble de la nourriture dont la composition n’est pas susceptible de prévision ni de contrôle (voir, s’agissant des vitamines, arrêts du 14 juillet 1983, Sandoz, 174/82, Rec. p. 2445, point 17; du 23 septembre 2003, Commission/Danemark, C‑192/01, Rec. p. I‑9693, point 43, et du 5 février 2004, Commission/France, C­­‑24/00, non encore publié au Recueil, point 50).
30
Dès lors, le seul fait qu’une denrée enrichie en une substance nutritive déterminée ne soit pas en tant que telle nocive pour la santé publique, et qu’elle remplisse donc le premier critère, ne permet pas de conclure qu’elle est sans danger. Ainsi que le fait valoir le gouvernement néerlandais, il convient encore d’apprécier si elle ne présente pas un risque pour la santé publique eu égard aux autres sources de cette substance nutritive dans l’ensemble de l’alimentation.
31
Le gouvernement néerlandais allègue que cette appréciation est effectuée dans le cadre de l’examen du second critère, tenant à l’existence d’un besoin nutritionnel.
32
En second lieu, il ressort des procédures de demande de dérogation qui ont été engagées devant les autorités néerlandaises compétentes que la dérogation est systématiquement refusée lorsque la denrée enrichie ne satisfait pas au second critère.
33
L’exemple invoqué par le gouvernement néerlandais afin de démontrer qu’une dérogation peut être accordée, le cas échéant, à une denrée enrichie ne répondant à aucun besoin nutritionnel n’est pas pertinent. Il s’agit de l’autorisation de commercialisation d’une margarine enrichie en vitamine D, délivrée en 2002, soit postérieurement à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé complémentaire du 21 décembre 1998. En outre, il y a lieu de constater que, dans cette procédure d’autorisation, les autorités néerlandaises compétentes ont conclu à l’existence d’un besoin nutritionnel en vitamine D chez les personnes âgées de plus de 60 ans et que l’autorisation de commercialisation est subordonnée à la condition que ladite margarine comporte un étiquetage déconseillant sa consommation aux personnes de moins de 60 ans.
34
Dès lors, c’est à juste titre que la Commission souligne le caractère systématique de l’interdiction de commercialisation des denrées enrichies ne répondant pas à un besoin nutritionnel réel.
35
En dernier lieu, il ressort de l’examen des procédures de demande de dérogation engagées devant les autorités néerlandaises que, contrairement aux allégations de la Commission, c’est aux autorités néerlandaises qu’il incombe d’établir l’absence de besoin nutritionnel pour pouvoir rejeter une demande de dérogation. Ainsi, la décision du secrétaire d’État au Bien-être, à la Santé et à la Culture néerlandais, du 10 mars 1994, prise dans une affaire Punica, précise que, «[p]our ce qui est du besoin démontrable, la commission [des réclamations du ministère de la Santé néerlandais] estime que l’appelant n’en a pas démontré l’existence de manière suffisamment convaincante, mais que le ministère a rendu vraisemblable l’idée que cette adjonction n’est pas nécessaire».
36
Certes, les opérateurs économiques tenteront vraisemblablement de démontrer que leur produit répond à un tel besoin, mais cette circonstance ne permet pas de conclure qu’il y a renversement de la charge de la preuve.
37
Il convient de rechercher si la pratique administrative néerlandaise en matière d’octroi de dérogations, telle que précisée, constitue une mesure d’effet équivalant à une restriction quantitative à l’importation et, si tel est le cas, si elle peut être justifiée sur le fondement de l’article 36 du traité, ainsi que le soutient le gouvernement néerlandais.
Sur l’existence d’une mesure d’effet équivalant à une restriction quantitative à l’importation
38
La libre circulation des marchandises entre les États membres est un principe fondamental du traité qui trouve son expression dans l’interdiction, énoncée à l’article 30 du traité, des restrictions quantitatives à l’importation entre les États membres ainsi que de toutes mesures d’effet équivalent.
39
L’interdiction des mesures d’effet équivalant à des restrictions édictées à l’article 30 du traité vise toute réglementation commerciale des États membres susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire (voir, notamment, arrêts du 11 juillet 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, point 5; Commission/Danemark, précité, point 39, et Commission/France, précité, point 22).
40
Il est constant que la pratique administrative néerlandaise constitue une mesure d’effet équivalant à des restrictions quantitatives au sens de l’article 30 du traité.
41
En effet, cette pratique, qui exige que la commercialisation de denrées alimentaires enrichies en vitamines ou en sels minéraux en provenance d’autres États membres où elles sont légalement fabriquées et commercialisées soit subordonnée à la preuve d’un besoin nutritionnel dans la population néerlandaise, rend la commercialisation de ces denrées plus difficile, voire impossible, et, par conséquent, entrave les échanges entres les États membres (voir, en ce sens, arrêt Commission/Danemark, précité, point 41).
Sur la justification fondée sur la protection de la santé publique
42
Quant à la question de savoir si la pratique administrative néerlandaise peut être justifiée sur le fondement de l’article 36 du traité, il appartient aux États membres, à défaut d’harmonisation et dans la mesure où des incertitudes subsistent en l’état actuel de la recherche scientifique, de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé et de la vie des personnes et de l’exigence d’une autorisation préalable à la mise sur le marché des denrées alimentaires, tout en tenant compte des exigences de la libre circulation des marchandises à l’intérieur de la Communauté (voir arrêts précités Sandoz, point 16; Commission/Danemark, point 42, et Commission/France, point 49).
43
Ce pouvoir d’appréciation relatif à la protection de la santé publique est particulièrement important lorsqu’il est démontré que des incertitudes subsistent en l’état actuel de la recherche scientifique quant à certaines substances, telles les vitamines qui, ainsi qu’il a été rappelé au point 29 du présent arrêt, ne sont en règle générale pas nocives par elles-mêmes, mais qui peuvent produire des effets nuisibles particuliers dans le cas de leur consommation excessive avec l’ensemble de la nourriture dont la composition n’est pas susceptible de prévision ni de contrôle (voir arrêts précités Sandoz, point 17; Commission/Danemark, point 43, et Commission/France, point 50).
44
Le droit communautaire ne s’oppose donc pas, à ce que la réglementation d’un État membre, en application du principe de précaution, interdise, sauf autorisation préalable, la commercialisation de denrées alimentaires lorsque des substances nutritives autres que celles dont l’adjonction est déclarée licite par ladite réglementation, y ont été ajoutées (voir, en ce sens, arrêts précités Commission/Danemark, point 44, et Commission/France, point 51).
45
En effet, il ressort de l'article 130 R du traité CE (devenu, après modification, article 174 CE) que la protection de la santé des personnes relève des objectifs de la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement, que cette politique, qui vise un niveau de protection élevé, se fonde, entre autres, sur le principe de précaution et que les exigences de cette politique doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques de la Communauté. En outre, il découle de la jurisprudence de la Cour que le principe de précaution a également vocation à s'appliquer dans la politique de protection de la santé humaine, qui, selon l'article 129 du traité CE (devenu, après modification, article 152 CE), vise pareillement à atteindre un niveau élevé de protection (voir, en ce sens, arrêts du 5 mai 1998, National Farmers’ Union e.a., C-157/96, Rec. p. I-2211, points 63 et 64; du 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a., C-236/01, Rec. p. I-8105, points 128 et 133; Commission/Danemark, précité, point 49, et Commission/France, précité, point 56; voir également, en ce sens, arrêts du Tribunal du 11 septembre 2002, Pfizer Animal Health/Conseil, T-13/99, Rec. p. II-3305, points 139 et 140; Alpharma/Conseil, T-70/99, Rec. p. II-3495, points 152 et 153, et du 10 mars 2004, Malagutti-Vezinhet/Commission, T‑177/02, non encore publié au Recueil, point 54)."
46
Toutefois, en exerçant leur pouvoir d’appréciation relatif à la protection de la santé publique, les États membres doivent respecter le principe de proportionnalité. Les moyens qu’ils choisissent doivent donc être limités à ce qui est effectivement nécessaire pour assurer la sauvegarde de la santé publique; ils doivent être proportionnés à l’objectif ainsi poursuivi, lequel n’aurait pas pu être atteint par des mesures restreignant d’une manière moindre les échanges intracommunautaires (voir arrêts précités Sandoz, point 18; Commission/Danemark, point 45, et Commission/France, point 52).
47
En outre, l’article 36 du traité comportant une exception, d’interprétation stricte, à la règle de la libre circulation des marchandises à l’intérieur de la Communauté, il incombe aux autorités nationales qui l’invoquent de démontrer dans chaque cas d’espèce, à la lumière des habitudes alimentaires nationales et compte tenu des résultats de la recherche scientifique internationale, que leur réglementation est nécessaire pour protéger effectivement les intérêts visés à ladite disposition et, notamment, que la commercialisation des produits en question présente un risque réel pour la santé publique (voir arrêts précités Commission/Danemark, point 46, et Commission/France, point 53).
48
Une interdiction de commercialisation des denrées alimentaires auxquelles des substances nutritives ont été ajoutées doit donc être fondée sur une évaluation approfondie du risque allégué par l’État membre qui invoque l’article 36 du traité (voir arrêts précités Commission/Danemark, point 47, et Commission/France, point 54).
49
Une décision d’interdire la commercialisation d’une denrée alimentaire enrichie, qui constitue, d’ailleurs, l’entrave la plus restrictive aux échanges concernant les produits légalement fabriqués et commercialisés dans d’autres États membres, ne saurait être adoptée que si le risque réel allégué pour la santé publique apparaît comme suffisamment établi sur la base des données scientifiques les plus récentes qui sont disponibles à la date de l’adoption d’une telle décision. Dans un tel contexte, l’évaluation du risque que l’État membre est tenu d’effectuer a pour objet l’appréciation du degré de probabilité des effets néfastes de l’adjonction de certaines substances nutritives aux denrées alimentaires pour la santé humaine et de la gravité de ces effets potentiels (voir arrêts précités Commission/Danemark, point 48, et Commission/France, point 55).
50
En appréciant le risque en cause, ce ne sont pas seulement les effets spécifiques de la commercialisation d’un produit individuel contenant une quantité déterminée de substances nutritives qui sont pertinents. Il pourrait être approprié de prendre en considération l’effet cumulé de la présence sur le marché de plusieurs sources, naturelles ou artificielles, d’une substance nutritive déterminée et de l’existence possible à l’avenir de sources additionnelles qui peuvent raisonnablement être prévues (arrêt Commission/Danemark, précité, point 50).
51
Dans plusieurs cas, l’appréciation de ces éléments démontrera qu’il y a un grand degré d’incertitude scientifique et pratique à cet égard. Une telle incertitude, inséparable de la notion de précaution, influe sur l'étendue du pouvoir d’appréciation de l’État membre et se répercute ainsi sur les modalités d’application du principe de proportionnalité.
52
Dans de telles circonstances, il doit être admis qu’un État membre peut, en vertu du principe de précaution, prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (voir, en ce sens, arrêt National Farmers’ Union e.a., précité, point 63). Toutefois, l’évaluation du risque ne peut pas se fonder sur des considérations purement hypothétiques (voir arrêts précités Monsanto Agricoltura Italia e.a., point 106; Commission/Danemark, point 49, et Commission/France, point 56).
53
Une application correcte du principe de précaution présuppose, en premier lieu, l’identification des conséquences potentiellement négatives pour la santé de l’adjonction proposée de substances nutritives, et, en second lieu, une évaluation globale du risque pour la santé fondée sur les données scientifiques disponibles les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale (voir arrêt Commission/Danemark, précité, point 51).
54
Lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque allégué en raison de la nature insuffisante, non concluante ou imprécise des résultats des études menées, mais que la probabilité d’un dommage réel pour la santé publique persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l’adoption de mesures restrictives, sous réserve qu’elles soient non discriminatoires et objectives (voir arrêt Commission/Danemark, précité, points 52 et 53).
55
En l’espèce, les autorités néerlandaises compétentes semblent examiner séparément, d’une part, les effets spécifiques de la commercialisation d’une denrée alimentaire individuelle contenant une quantité déterminée de substances nutritives, qu’elles apprécient dans le cadre du premier critère, et, d’autre part, l’effet cumulé de la présence sur le marché de plusieurs sources, naturelles ou artificielles, d’une substance nutritive, qu’elles apprécient dans le cadre du second critère, tenant à l’existence d’un besoin nutritionnel dans la population néerlandaise.
56
Le gouvernement néerlandais fait valoir que, pour la vitamine A (sous la forme de rétinoïdes), la vitamine D, l’acide folique, le sélénium, le zinc et le cuivre, le plafond toxicologique – à savoir la quantité au-delà de laquelle l’apparition d’effets nocifs ne peut pas être exclue – est à peine plus élevé que l’apport journalier recommandé – à savoir la quantité qui couvre virtuellement les besoins en une substance nutritive déterminée de toutes les personnes en bonne santé d’un groupe de population considéré –, de sorte que leur adjonction aux denrées alimentaires ne peut être autorisée que de façon restreinte. S’agissant de ces substances «à faible marge de sécurité», il conviendrait de mettre en balance la nécessité de les ajouter aux denrées alimentaires et le risque que cela représente et d’appliquer, au besoin, lorsque l’évaluation du risque le justifie, des restrictions à la commercialisation de produits non conformes à un objectif alimentaire déterminé.
57
Toutefois, quand bien même il serait scientifiquement démontré que les six substances nutritives en cause présentent une «faible marge de sécurité», l’apport journalier recommandé en ces substances ne se confond pas avec le plafond toxicologique. De surcroît, ainsi que le souligne M. l’avocat général au point 42 de ses conclusions, le faible écart entre l’apport journalier recommandé et la quantité au‑delà de laquelle il y a un risque pour la santé n’est pas identique pour chaque substance nutritive.
58
Il s’ensuit qu’une denrée enrichie en une substance nutritive déterminée peut ne pas répondre à un besoin nutritionnel, parce que la ration alimentaire moyenne fournit déjà l’apport journalier recommandé en cette substance nutritive, sans que sa commercialisation entraîne un dépassement du plafond toxicologique au-delà duquel il y a, en l’état actuel des connaissances scientifiques, un risque réel pour la santé publique.
59
En tout état de cause, le gouvernement néerlandais ne produit aucune étude scientifique concluant que tout dépassement de l’apport journalier recommandé pour l’une ou l’autre des six substances nutritives en cause, quelle qu’en soit l’importance, entraîne un risque réel pour la santé publique.
60
Le gouvernement néerlandais fait également valoir qu’il est justifié de refuser la commercialisation d’une denrée enrichie qui ne poursuit aucun objectif nutritionnel démontrable, et ce même lorsque la «limite supérieure» n’est pas encore atteinte, afin de laisser la place à d’autres produits dont la nécessité nutritionnelle pour certains groupes de la population peut être démontrée.
61
À cet égard, même si la commercialisation d’une denrée enrichie destinée à l’ensemble de la population réduit effectivement l’écart entre la quantité de substance nutritive présente dans la ration alimentaire moyenne et le plafond toxicologique, cela n’empêche nullement les autorités nationales compétentes d’autoriser ensuite la commercialisation d’autres produits enrichis en la même substance destinés aux seuls groupes de la population pour lesquels la ration alimentaire moyenne ne permet pas de satisfaire les besoins en ladite substance. Dès lors, l’explication donnée par le gouvernement néerlandais ne saurait justifier une pratique tendant à interdire une denrée enrichie dont la consommation ne permettrait pas, même en tenant compte de l’ensemble de l’alimentation, d’atteindre le seuil au‑delà duquel il pourrait y avoir un risque réel pour la santé publique.
62
Il convient d’ajouter que, comme le souligne justement la Commission, même après que les autorités nationales ont autorisé la commercialisation d’une denrée enrichie en une substance nutritive déterminée, elles restent libres d’opposer un refus à une demande d’autorisation ultérieure sur la base de la situation engendrée par la première autorisation (voir, en ce sens, arrêt de la Cour AELE du 5 avril 2001, EFTA Surveillance Authority/Norway, E-3/00, EFTA Court Report 2000-2001, p. 73, points 36 et 37).
63
Dans ces conditions, le caractère systématique de l’interdiction de commercialisation des denrées enrichies, tel qu’il résulte de la pratique administrative néerlandaise, ne permet pas de respecter le droit communautaire quant à l’identification et l’évaluation d’un risque réel pour la santé publique, lequel exige un examen approfondi, au cas par cas, des effets que pourrait entraîner l’adjonction à cette denrée des vitamines et des sels minéraux en cause (voir, en ce sens, arrêt Commission/Danemark, précité, point 56).
64
De surcroît, comme la Commission l’a fait valoir à juste titre, il ne ressort pas du dossier que, dans les procédures de demande de dérogation, les autorités néerlandaises vérifient si la denrée alimentaire enrichie en une substance nutritive déterminée n’a pas vocation à se substituer, dans la ration alimentaire, à des denrées alimentaires traditionnelles pour lesquelles l’adjonction de cette substance est obligatoire ni, a fortiori, qu’elles prennent en compte, le cas échéant, un tel effet de substitution.
65
Ainsi, le gouvernement néerlandais reconnaît que, de manière générale, les céréales peuvent être un produit de substitution pour les tartines de pain. Jusqu’au 1er décembre 1999, la réglementation néerlandaise imposait d’enrichir en vitamine D les matières grasses à tartiner. Pourtant, il ne ressort pas du dossier que, lors de l’examen de la demande d’autorisation de commercialisation de céréales enrichies en vitamine D, présentée par l’opérateur économique Kellogg’s, les autorités néerlandaises aient tenu compte de cette circonstance lorsqu’elles ont vérifié si la commercialisation de ces céréales entraînerait, et dans quelles proportions, une augmentation de la quantité de vitamine D dans la ration alimentaire moyenne des consommateurs de céréales, par rapport à la quantité jugée acceptable, voire nécessaire, dans la ration alimentaire moyenne des consommateurs de pâte à tartiner.
66
La recherche d’un éventuel effet de substitution doit cependant faire partie intégrante de l’évaluation approfondie exigée par la jurisprudence de la Cour. En effet, la prise en compte d’un tel effet, s’il existe, peut amener à conclure que la commercialisation d’une nouvelle denrée enrichie n’entraînera pas une augmentation de la quantité de substance nutritive dans la ration alimentaire moyenne et, partant, conduire à octroyer une dérogation. À l’inverse, ne pas prendre cet effet en considération aurait pour conséquence de figer les habitudes alimentaires sans justification fondée sur la santé publique.
67
Dès lors, il convient de conclure que les autorités néerlandaises n’ont pas respecté les exigences du droit communautaire et notamment celle d’une évaluation approfondie, au cas par cas, des effets pour la santé publique que pourrait entraîner la commercialisation de denrées enrichies en l’une des six substances nutritives en cause.
68
Même si l’effet cumulé de la présence sur le marché de plusieurs sources, naturelles ou artificielles, d’une substance nutritive déterminée et, partant, l’existence d’un risque réel pour la santé publique, sont également examinés par les autorités néerlandaises dans le cadre du critère du besoin nutritionnel, il ressort néanmoins du dossier que, en fait, l’autorisation de commercialisation d’une denrée alimentaire enrichie est donnée uniquement s’il est de surcroît établi qu’elle est nécessaire pour permettre à la population néerlandaise de couvrir ses besoins en vitamines ou en sels minéraux (voir décision du secrétaire d’État au Bien-être, à la Santé et à la Culture néerlandais dans l’affaire Punica, citée au point 35 du présent arrêt). Cette dernière approche ne relève toutefois pas de l’appréciation d’un danger pour la santé publique.
69
En effet, si le critère du besoin nutritionnel de la population d’un État membre peut jouer un rôle lors de l’évaluation approfondie effectuée par ce dernier du risque que l’adjonction de substances nutritives aux denrées alimentaires peut présenter pour la santé publique, l’absence d’un tel besoin ne saurait toutefois, à elle seule, justifier une interdiction totale, sur le fondement de l’article 36 du traité, de la commercialisation des denrées alimentaires légalement fabriquées et/ou commercialisées dans d’autres États membres (voir arrêts précités Commission/Danemark, point 54, et Commission/France, points 59 et 60).
70
Il ressort de l’ensemble des considérations qui précèdent que, en appliquant une pratique administrative aux termes de laquelle des denrées alimentaires de consommation courante enrichies en vitamine A (sous la forme de rétinoïdes), en vitamine D, en acide folique, en sélénium, en cuivre ou en zinc qui sont légalement produites ou commercialisées dans d’autres États membres ne peuvent être commercialisées aux Pays‑Bas, lorsqu’elles ne sont ni des produits de substitution ni des denrées restaurées au sens de l’article 1er, paragraphe 1, sous c) et d), de l’arrêté TML, que si cet enrichissement répond à un besoin nutritionnel dans la population néerlandaise, de surcroît sans qu’il soit vérifié si ces denrées enrichies n’ont pas vocation à se substituer à des denrées déjà commercialisées pour lesquelles l’adjonction des mêmes substances nutritives est obligatoire, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 30 du traité.
Sur les dépens
71
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume des Pays-Bas et celui-ci ayant succombé en sa défense, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1)
En appliquant une pratique administrative aux termes de laquelle des denrées alimentaires de consommation courante enrichies en vitamine A (sous la forme de rétinoïdes), en vitamine D, en acide folique, en sélénium, en cuivre ou en zinc qui sont légalement produites ou commercialisées dans d’autres États membres ne peuvent être commercialisées aux Pays-Bas, lorsqu’elles ne sont ni des produits de substitution ni des denrées restaurées au sens de l’article 1er, paragraphe 1, sous c) et d), du Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (arrêté d’application de la Warenwet relatif à l’adjonction de micronutriments aux denrées alimentaires), du 24 mai 1996, que si cet enrichissement répond à un besoin nutritionnel dans la population néerlandaise, de surcroît sans qu’il soit vérifié si ces denrées n’ont pas vocation à se substituer à des denrées déjà commercialisées pour lesquelles l’adjonction des mêmes substances nutritives est obligatoire, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 30 du traité CE (devenu, après modification, article 28 CE).
2)
Le royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.
Signatures.
1 –
Langue de procédure: le néerlandais.