62019CV0001(02)
DOMSTOLENS UDTALELSE 1/19 (Store Afdeling)
6. oktober 2021
Indhold
I. Anmodningen om udtalelse
II. Retsforskrifter
A. De relevante direktiver om retligt samarbejde i straffesager
B. De relevante direktiver om den fælles asylpolitik
C. Vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union
III. Istanbulkonventionen og Unionens undertegnelse heraf
A. Analyse af Istanbulkonventionen
B. Forslagene til afgørelser om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen
C. Afgørelsen om undertegnelse 2017/865
D. Afgørelsen om undertegnelse 2017/866
IV. De af Parlamentet fremførte vurderinger i anmodningen om udtalelse
A. Om de faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne
B. Om det korrekte retsgrundlag for indgåelse af Istanbulkonventionen
C. Om opdelingen i to særskilte afgørelser af retsakterne om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen
D. Om medlemsstaternes praksis med en »fælles overenskomst«
V. Sammenfatning af de for Domstolen indgivne indlæg
A. Om de faktiske omstændigheder og sagens forløb
1. Om medlemsstaternes undertegnelse og ratifikation af Istanbulkonventionen
2. Om proceduren for undertegnelse af Istanbulkonventionen i Rådet
3. Om proceduren for indgåelse af Istanbulkonventionen i Rådet
B. Om formaliteten vedrørende anmodningen om udtalelse
1. Om det korrekte retsgrundlag for indgåelse af Istanbulkonventionen
2. Om opdelingen i to særskilte afgørelser af retsakterne om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen
3. Om medlemsstaternes praksis med en »fælles overenskomst«
C. Om realiteten vedrørende anmodningen om udtalelse
1. Om det korrekte retsgrundlag for indgåelse af Istanbulkonventionen
a) Om Unionens mulighed for i »bredt« eller »begrænset« omfang at tiltræde Istanbulkonventionen
b) Om kriterierne til fastlæggelse af Unionens kompetencer
c) Om forholdet mellem Istanbulkonventionen og gældende EU-ret
d) Om artikel 82, stk. 2, TEUF
e) Om artikel 84 TEUF
f) Om artikel 78, stk. 2, TEUF
g) Om artikel 83, stk. 1, TEUF
2. Om opdelingen i to særskilte afgørelser af retsakterne om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen
3. Om medlemsstaternes praksis med en »fælles overenskomst«
a) Redegørelse for praksis med »fælles overenskomst«
b) Hvorvidt en praksis med »fælles overenskomst« er forenelig med artikel 13, stk. 2, TEU, artikel 2 TEUF – 6 TEUF samt artikel 218, stk. 2, 6 og 8 TEUF
c) Hvorvidt en praksis med »fælles overenskomst« er forenelig med princippet om kompetencetildeling, princippet om loyalt samarbejde mellem Unionen og dens medlemsstater, princippet om enhed i Unionens repræsentation udadtil og folkeretten
VI. Domstolens stillingtagen
A. Om formaliteten vedrørende anmodningen om udtalelse
B. Om medlemsstaternes praksis med en »fælles overenskomst«
C. Om de korrekte retsgrundlag for indgåelse af Istanbulkonventionen
D. Om opdelingen af retsakten om undertegnelse af Istanbulkonventionen i to særskilte afgørelser
VII. Besvarelse af anmodningen om udtalelse
»Udtalelse afgivet i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF – konventionen til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet (Istanbulkonventionen) – undertegnelse af Den Europæiske Union – udkast til afgørelse om Unionens indgåelse – begrebet »påtænkt aftale« som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF – Unionens eksterne kompetence – materielt retsgrundlag – artikel 78, stk. 2, TEUF – artikel 82, stk. 2, TEUF – artikel 83, stk. 1, TEUF – artikel 84 TEUF – artikel 336 TEUF – enekompetence eller delt kompetence – artikel 1-4a i protokol (nr. 21) om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed – Irlands delvise deltagelse i Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen – mulighed for at opdele en retsakt om indgåelse af en international aftale i to forskellige afgørelser efter det relevante retsgrundlag – praksis med »fælles overenskomst« – forenelighed med EU-traktaten og EUF-traktaten«
I udtalelsessag 1/19,
angående en anmodning om udtalelse i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF, indgivet af Europa-Parlamentet den 9. juli 2019,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, R. Silva de Lapuerta, afdelingsformændene A. Arabadjiev (refererende dommer), A. Prechal, M. Vilaras, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin og N. Wahl samt dommerne T. von Danwitz, F. Biltgen, K. Jürimäe, L.S. Rossi, I. Jarukaitis og N. Jääskinen,
generaladvokat: G. Hogan,
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. oktober 2020,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Europa-Parlamentet ved D. Warin, A. Neergaard og O. Hrstková Šolcová, som befuldmægtigede,
–
den belgiske regering ved C. Pochet og J.‑C. Halleux, som befuldmægtigede,
–
den bulgarske regering ved E. Petranova, L. Zaharieva, T. Mitova og M. Georgieva, som befuldmægtigede,
–
den tjekkiske regering ved M. Smolek, J. Vláčil, M. Švarc og K. Najmanová, som befuldmægtigede,
–
den danske regering ved M.P. Jespersen, som befuldmægtiget,
–
Irland ved M. Browne, G. Hodge og A. Joyce, som befuldmægtigede, bistået af P. McGarry og S. Kingston, SC,
–
den græske regering ved K. Boskovits, som befuldmægtiget,
–
den spanske regering ved S. Centeno Huerta, som befuldmægtiget,
–
den franske regering ved J.-L. Carré, D. Dubois, T. Stéhelin og A.-L. Desjonquères, som befuldmægtigede,
–
den ungarske regering ved M.Z. Fehér og P. Csuhány, som befuldmægtigede,
–
den østrigske regering ved J. Schmoll, E. Samoilova og H. Tichy, som befuldmægtigede,
–
den polske regering ved B. Majczyna og A. Miłkowska, som befuldmægtigede,
–
den slovakiske regering ved B. Ricziová, som befuldmægtiget,
–
den finske regering ved H. Leppo og J. Heliskoski, som befuldmægtigede,
–
Rådet for Den Europæiske Union ved S. Boelaert, B. Driessen og A. Norberg, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Bouquet, T. Ramopoulos, C. Cattabriga og S. Grünheid, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 11. marts 2021,
afgivet følgende
Udtalelse
I. Anmodningen om udtalelse
1
Den anmodning om udtalelse, som Europa-Parlamentet har indgivet til Domstolen, har følgende ordlyd:
»[1)]
[a)]
Udgør artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 84 TEUF det rette retsgrundlag for Rådet [for Den Europæiske Unions] retsakt om indgåelse af [Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet (Istanbulkonventionen)] på [Den Europæiske] Union[s] vegne, eller bør denne retsakt være baseret på artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF, og
[b)]
er det nødvendigt eller muligt at opdele [...] afgørelser[ne] om undertegnelse og om indgåelse af [Istanbul]konventionen som følge af dette valg af retsgrundlag?
[2)]
Er Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen i overensstemmelse med artikel 218, stk. 6, TEUF forenelig med traktaterne, hvis der ikke er en fælles overenskomst mellem alle medlemsstater, som giver deres samtykke til at blive bundet af konventionen?«
II. Retsforskrifter
A.
De relevante direktiver om retligt samarbejde i straffesager
2
Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/36/EU af 5. april 2011 om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor, og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/629/RIA (EUT 2011, L 101, s. 1), der finder anvendelse på samtlige medlemsstater med undtagelse af Kongeriget Danmark, bestemmer:
»Dette direktiv fastsætter minimumsregler for afgrænsningen af forbrydelser og sanktioner i forbindelse med menneskehandel. Det indfører endvidere fælles bestemmelser under hensyntagen til kønsperspektivet med henblik på i højere grad at forebygge denne form for kriminalitet og beskytte ofrene herfor.«
3
Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/93/EU af 13. december 2011 om bekæmpelse af seksuelt misbrug og seksuel udnyttelse af børn og børnepornografi og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2004/68/RIA (EUT 2011, L 335, s. 1, berigtiget i EUT 2012, L 18, s. 7), der finder anvendelse på samtlige medlemsstater med undtagelse af Kongeriget Danmark, fastsætter:
»Dette direktiv fastsætter minimumsregler vedrørende definitionen af forbrydelser og sanktioner på området seksuelt misbrug og seksuel udnyttelse af børn, børnepornografi og hvervning af børn til seksuelle formål. Det indfører bestemmelser for at forbedre forebyggelsen af nævnte lovovertrædelser og beskyttelsen af ofre herfor.«
4
11. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/29/EU af 25. oktober 2012 om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2001/220/RIA (EUT 2012, L 315, s. 57), der finder anvendelse på samtlige medlemsstater med undtagelse af Kongeriget Danmark, har følgende ordlyd:
»Dette direktiv fastsætter minimumsregler. Medlemsstaterne kan gøre de rettigheder, der fastsættes i dette direktiv, mere omfattende for at give et højere beskyttelsesniveau.«
B.
De relevante direktiver om den fælles asylpolitik
5
Artikel 3, stk. 4, litra a), og artikel 3, stk. 5, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (EUT 2003, L 251, s. 12), der finder anvendelse på samtlige medlemsstater med undtagelse af Kongeriget Danmark og Irland, bestemmer:
»4.   Dette direktiv berører ikke gunstigere bestemmelser i
a)
bilaterale og multilaterale aftaler mellem [Unionen] eller [Unionen] og dets medlemsstater på den ene side og tredjelande på den anden side
[...]
5.   Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes mulighed for at indføre eller bibeholde gunstigere vilkår.«
6
Artikel 3, stk. 3, litra a) og b), i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44), der finder anvendelse på samtlige medlemsstater med undtagelse af Kongeriget Danmark og Irland, fastsætter:
»3.   Dette direktiv er ikke til hinder for anvendelse af gunstigere bestemmelser, der måtte gælde i henhold til:
a)
bilaterale og multilaterale aftaler mellem [Unionen] eller [Unionen] og dets medlemsstater på den ene side og tredjelande på den anden side
b)
bilaterale aftaler, der før direktivets ikrafttræden er indgået mellem en medlemsstat og et tredjeland.«
7
Dette direktivs artikel 13 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan udstede permanente eller tidsubegrænsede opholdstilladelser på gunstigere vilkår end fastsat i dette direktiv. Sådanne opholdstilladelser giver ikke adgang til opholdsret i andre medlemsstater som omhandlet i kapitel III i dette direktiv.«
8
Artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98), der finder anvendelse på samtlige medlemsstater med undtagelse af Kongeriget Danmark og Irland, bestemmer:
»1.   Dette direktiv berører ikke gunstigere bestemmelser i:
a)
bilaterale eller multilaterale aftaler mellem [Unionen] eller [Unionen] og dets medlemsstater og et eller flere tredjelande
b)
bilaterale eller multilaterale aftaler mellem en eller flere medlemsstater og et eller flere tredjelande.
2.   Dette direktiv berører ikke bestemmelser, som kan være gunstigere for tredjelandsstatsborgeren, og som er fastsat i gældende [EU-]ret vedrørende indvandring og asyl.
3.   Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes ret til at vedtage eller opretholde bestemmelser, som er gunstigere for de personer, det finder anvendelse på, forudsat at sådanne bestemmelser er forenelige med dette direktiv.
4.   Hvad angår tredjelandsstatsborgere, der er undtaget fra dette direktivs anvendelsesområde i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, litra a), skal medlemsstaterne:
a)
sikre, at behandlingen af og beskyttelsesniveauet for disse ikke er mindre gunstig end det, der er fastsat i artikel 8, stk. 4 og 5 (begrænsning af anvendelsen af tvangsforanstaltninger), artikel 9, stk. 2, litra a) (udsættelse af udsendelse), artikel 14, stk. 1, litra b) og d) (akut lægebehandling og hensyntagen til sårbare personers behov), og artikel 16 og 17 (forholdene under frihedsberøvelse), og
b)
respektere non-refoulement-princippet.«
9
Artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9), der har erstattet Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2004, L 304, s. 12), og som finder anvendelse på samtlige medlemsstater med undtagelse af Kongeriget Danmark og Irland, bestemmer:
»Medlemsstaterne kan indføre eller opretholde gunstigere standarder for fastsættelse af, hvem der kan anerkendes som flygtninge eller som personer, der er berettigede til subsidiær beskyttelse, og for fastsættelse af indholdet af international beskyttelse, for så vidt disse standarder er forenelige med dette direktiv.«
10
Artikel 1 i direktiv 2004/83, der, selv om det er blevet ophævet ved direktiv 2011/95, fortsat er bindende for Irland, fastsætter:
»Formålet med dette direktiv er at fastsætte minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse.«
11
Artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60), der finder anvendelse på samtlige medlemsstater med undtagelse af Kongeriget Danmark og Irland, bestemmer:
»Medlemsstaterne kan indføre eller bibeholde gunstigere standarder for procedurerne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse, for så vidt sådanne standarder er forenelige med dette direktiv.«
12
Artikel 1 i Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT 2005, L 326, s. 13), der, selv om det er blevet ophævet ved direktiv 2013/32, fortsat er bindende for Irland, fastsætter:
»Formålet med dette direktiv er at fastsætte minimumsstandarder for procedurerne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne.«
13
Artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96), der finder anvendelse på samtlige medlemsstater med undtagelse af Kongeriget Danmark og Irland er affattet således:
»Medlemsstaterne kan indføre eller bibeholde gunstigere bestemmelser om modtagelsesforhold for ansøgere og andre nære slægtninge til ansøgeren, der befinder sig i samme medlemsstat, når de er afhængige af ansøgeren eller af humanitære årsager, i det omfang disse bestemmelser er forenelige med dette direktiv.«
C.
Vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union
14
I anden betragtning til forordning nr. 31 (EØF), 11 (Euratom) om vedtægten for tjenestemænd og om ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EFT 1959-1962, s. 126), som senest ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1416/2013 af 17. december 2013 (EUT 2013, L 353, s. 24), anføres bl.a., at vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union skal »give [EU-tjenestemænd og ‑ansatte] mulighed for at udføre deres arbejde under forhold, som sikrer, at tjenesten kan udføres på bedst mulig måde«.
III. Istanbulkonventionen og Unionens undertegnelse heraf
A.
Analyse af Istanbulkonventionen
15
Istanbulkonventionen, der blev endeligt vedtaget af Europarådets Ministerkomité den 7. april 2011, blev åbnet for undertegnelse den 11. maj 2011 i forbindelse med denne komités 121. samling i Istanbul (Tyrkiet). Denne konvention, der trådte i kraft den 1. august 2014, indeholder 1 præambel, 81 artikler, som er inddelt i 12 kapitler, og et bilag om privilegier og immuniteter, der finder anvendelse på de medlemmer af »Ekspertgruppen for indsatsen mod vold mod kvinder og vold i hjemmet« (Grevio), som er nævnt i konventionens artikel 66.
16
I præamblen til Istanbulkonventionen henvises bl.a. til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, Europarådets konvention om indsatsen mod menneskehandel, Europarådets konvention om beskyttelse af børn mod seksuel udnyttelse og seksuelt misbrug, De Forenede Nationers konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (United Nations Treaty Series, bind 1249, s. 13) og international humanitær ret, især Genevekonventionen om beskyttelse af civilpersoner i krigstid, undertegnet i Genève den 12. august 1949 (United Nations Treaty Series, bind 75, s. 287).
17
Det erkendes i denne præambel, at vold mod kvinder er et udtryk for en historisk ulighed i magtforholdet mellem kvinder og mænd, som har ført til mænds dominans over, og diskriminering af, kvinder, at vold mod kvinder i sin struktur er kønsbetinget, og at vold mod kvinder er en af de væsentligste sociale mekanismer hvormed kvinder tvinges til at indtage en underordnet position sammenlignet med mænd.
18
Artikel 1, der indgår i Istanbulkonventionens kapitel I med overskriften »Formål, definitioner, ligestilling og ikke-diskrimination, generelle forpligtelser« har bl.a. til formål at beskytte kvinder mod alle former for vold og at forebygge, retsforfølge og udrydde disse former for vold, at bidrage til udryddelsen af alle former for diskrimination af kvinder og at skabe en omfattende ramme, politikker og foranstaltninger, der beskytter og hjælper. Det fremgår endvidere af denne bestemmelse, at denne konvention suppleres med en særlig overvågningsmekanisme.
19
I henhold til den nævnte konventions artikel 3, litra c), skal udtrykket »køn« forstås som de socialt konstruerede roller, adfærdsmønstre, aktiviteter og egenskaber, som et givent samfund anser for at være passende for kvinder og mænd. Udtrykket »kvinde« omfatter ifølge denne artikels litra f) også piger under 18 år.
20
I henhold til Istanbulkonventionens artikel 5 og 6 forpligter parterne til denne konvention sig til at træffe foranstaltninger i forbindelse med forebyggelse, efterforskning, idømmelse af straf og ydelse af erstatning for voldshandlinger, som er omfattet af den nævnte konvention, og til at inddrage hensyn til kønnenes forskellighed i implementeringen af denne konventions bestemmelser.
21
Det fremgår af Istanbulkonventionens artikel 7, 8, 10 og 11, der er indeholdt i konventionens kapitel II med overskriften »Integrerede politikker og dataindsamling«, at parterne til denne konvention bl.a. forpligter sig til at sikre implementering af landsdækkende effektive, omfattende og koordinerede politikker til forebyggelse og bekæmpelse af alle former for vold, der er omfattet af denne konvention, til med henblik herpå at tildele økonomiske og menneskelige ressourcer, til at udpege officielle organer med ansvar for koordinering, implementering, overvågning og evaluering af politikker, til med regelmæssige mellemrum at indsamle kønsopdelte relevante statistiske oplysninger om sager omhandlende alle former for vold omfattet af samme konventions anvendelsesområde og til at støtte forskning i kerneårsagerne til de former for vold, der er omfattet af denne konvention, og de hermed forbundne virkninger, forekomster og domfældelsesprocenter.
22
Istanbulkonventionens kapitel III med overskriften »Forebyggelse« indeholder bl.a. konventionens artikel 12-16, som beskriver de forpligtelser, som påhviler parterne til denne konvention, og som består i at fremme ændringer i de sociale og kulturelle adfærdsmønstre med henblik på at udrydde fordomme, sædvaner, traditioner og al anden praksis, som bygger på forestillingen om kvinders underlegenhed eller stereotype roller for kvinder og mænd, i at forebygge alle former for vold, som er omfattet af den nævnte konvention, i at lade deres foranstaltninger tage udgangspunkt i de særlige behov hos sårbare personer og ofre, i at sikre, at kultur, sædvaner, religion, tradition eller såkaldt »ære« ikke kan påberåbes som berettigelse for nogen voldshandlinger, i med regelmæssige mellemrum og på alle niveauer at gennemføre bevidstgørelseskampagner, i inden for undervisning, sport, kultur- og fritidsaktiviteter og i medierne med støtte af undervisningsmateriale at inddrage emner som f.eks. ligestilling mellem kvinder og mænd, ikke-stereotype kønsroller, gensidig respekt, ikke-voldelig løsning af konflikter mellem mennesker, kønsbetinget vold mod kvinder og retten til personlig integritet og i etablering af programmer, der har til formål at lære gerningsmænd til vold i hjemmet at tilegne sig en ikke-voldelig adfærd.
23
Istanbulkonventionens kapitel IV med overskriften »Beskyttelse og støtte« bestemmer i denne konventions artikel 18-28, at parterne til denne konvention træffer de foranstaltninger, som er nødvendige for at beskytte alle ofre mod yderligere voldshandlinger, herunder mekanismer til etablering af et effektivt samarbejde mellem alle relevante statslige myndigheder, tilstrækkelige og rettidige oplysninger om eksisterende støttetilbud og juridiske foranstaltninger, juridisk og psykologisk rådgivning, økonomisk bistand, sundhedsydelser og sociale tilbud, oplysninger om procedurer for individuelle og kollektive klager, passende, lettilgængelige krisecentre i tilstrækkeligt antal, gratis og døgnbemandet telefonrådgivning, krisecentre, hvortil der kan ske henvisning af ofre for voldtægt eller seksuel vold, alderssvarende psykosocial rådgivning til børn, der har været vidner til vold, og de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at bestemmelser om tavshedspligt for visse faggrupper ikke stiller sig hindrende i vejen for, at de foretager anmeldelse til de kompetente myndigheder i situationer, hvor der er blevet begået eller forventeligt vil ske en alvorlig voldshandling.
24
Istanbulkonventionens kapitel V med overskriften »Materiel ret« indeholder konventionens artikel 29-32, hvorefter parterne forpligter sig til at sikre, at ofre har passende civilretlige retsmidler til rådighed mod gerningsmanden, og mod statslige myndigheder, der ikke har opfyldt deres forpligtelse til at træffe de nødvendige forebyggende eller beskyttende foranstaltninger, med henblik på inden for et rimeligt tidsrum at opnå en passende kompensation i form af erstatning fra gerningsmanden for enhver strafbar handling eller fra staten for alvorlig fysisk eller sundhedsmæssig overlast i det omfang, at sådan overlast ikke dækkes fra andet hold. Disse bestemmelser foreskriver ligeledes, at det skal sikres, at voldshandlinger tages i betragtning, når der træffes beslutning om forældremyndighed og samkvemsret i forhold til børn, og at et ægteskab indgået under tvang kan annulleres eller opløses, uden at der derved påføres ofret en urimelig økonomisk eller administrativ byrde.
25
Dette kapitel V indeholder endvidere artikel 33-48 i denne konvention, hvorefter parterne til den nævnte konvention påtager sig forpligtelsen til at sikre, at det under fastsættelse af effektive sanktioner, som står i rimeligt forhold til den strafbare handling, og som virker afskrækkende, gøres strafbart bl.a. at begå, forsøge at begå, medvirke til eller bistå i udførelsen af handlinger, der sigter til at forvolde skade på en persons psykiske integritet ved anvendelse af tvang eller trusler, at optræde truende over for en anden person på en sådan måde, at den pågældende frygter for sin sikkerhed, at forøve fysisk vold, at udøve handlinger af seksuel karakter med en anden person uden den pågældendes samtykke, at tvinge en voksen eller et barn til at indgå ægteskab, at fjerne, infibulere eller på anden måde skamfere kvindens kønsdele, at foretage abort på en kvinde uden hendes forudgående samtykke, at foretage et kirurgisk indgreb, som indebærer, at kvinden mister sin evne til naturlig reproduktion uden hendes forudgående samtykke, og at udøve enhver form for uønsket verbal, ikke-verbal eller fysisk adfærd af seksuelt tilsnit, som indebærer, at en persons værdighed krænkes, herunder især ved skabelsen af et intimiderende, fjendtligt, nedværdigende, ydmygende eller stødende miljø.
26
Det er desuden i Istanbulkonventionens artikel 44, stk. 4, fastsat, at kompetencen til at retsforfølge de strafbare handlinger, der er omfattet af denne konventions artikel 36-39, dvs. de strafbare handlinger, som vedrører seksuel vold, tvangsægteskaber, skamfering af kønsdele, tvangsabort og ‑sterilisation, ikke er underlagt den betingelse, at ofret først skal indgive anmeldelse, eller at der først skal ske underretning fra den stat, hvor den strafbare handling blev begået. I henhold til den nævnte konventions artikel 46 foreligger der bl.a. skærpende omstændigheder, når der er begået handlinger mod en tidligere eller nuværende ægtefælle eller sambo, sårbare personer eller børn. Istanbulkonventionens artikel 48, stk. 1, bestemmer, at parterne til denne konvention træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for at forbyde alternativ konfliktløsning i forbindelse med de former for vold, der er omfattet af denne konvention.
27
Istanbulkonventionens kapitel VI med overskriften »Efterforskning, retsforfølgning, retspleje og beskyttelsesforanstaltninger« indeholder konventionens artikel 49-58, hvorefter parterne sikrer, at de ansvarlige retshåndhævelsesorganer reagerer omgående og hensigtsmæssigt ved at tilbyde voldsofret tilstrækkelig og omgående beskyttelse, navnlig ved uden ugrundet ophold at gennemføre efterforskning og retslige procedurer under anvendelse af forebyggende operationelle tiltag og ved at foretage en vurdering af risikoen for dødsfald, situationens alvor og risikoen for gentagen voldsudøvelse.
28
Parterne til Istanbulkonventionen skal endvidere fastsætte bestemmelse om, at passende afgørelser om tilhold eller beskyttelse er til rådighed, uden at ofret påføres en urimelig økonomisk eller administrativ belastning derved, navnlig ved i akutte faresituationer at bortvise gerningsmanden til vold i hjemmet fra ofrets bopæl. Ofrene skal ydes beskyttelse mod gengældelse og skal underrettes, hvis gerningsmanden undslipper eller løslades midlertidigt eller løslades. De skal oplyses om deres rettigheder og de tilbud, som står til deres rådighed, og modtage en passende støtte, herunder juridisk bistand og gratis retshjælp, samt have mulighed for at blive hørt på en måde, der kan sikre, at kontakt mellem ofre og gerningsmænd undgås, navnlig ved at afgive vidneudsagn uden at være fysisk til stede. I henhold til denne konventions artikel 54 og 56 påhviler det de kompetente myndigheder at beskytte ofrets privatliv og omdømme, navnlig ved at sikre, at bevismateriale vedrørende ofrets seksuelle historie og adfærd kun tillades inddraget, hvis det er relevant og nødvendigt.
29
Den nævnte konventions artikel 56, stk. 2, bestemmer, at et barn, der er offer for eller vidne til vold mod kvinder, skal tilbydes særlig beskyttelse, og det fremgår af samme konventions artikel 58, at der for anlæggelse af retssager vedrørende strafbare handlinger omfattet af denne konventions artikel 36-39 fastsættes en forældelsesfrist, der er tilstrækkelig lang, og som er afpasset efter grovheden af den pågældende strafbare handling, således at retsforfølgning effektivt kan indledes, når ofret har nået myndighedsalderen.
30
Istanbulkonventionens kapitel VII med overskriften »Ind- og udvandring og asyl« fastsætter i konventionens artikel 59 for det første en forpligtelse for parterne til denne konvention til at sikre, at ofre med en opholdsstatus, der afhænger af deres ægtefælles eller partners status, under særligt vanskelige omstændigheder tildeles en selvstændig opholdstilladelse, og en forpligtelse til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at ofrene kan få suspenderet en udvisningssag, der vedrører denne status. Det fremgår endvidere af denne artikel, at der skal udstedes en opholdstilladelse, der kan fornys, når ofrenes ophold er nødvendigt på grund af deres personlige omstændigheder, eller af hensyn til deres samarbejde under en efterforskning eller en straffesag. Endelig fremgår det af den nævnte artikel, at ofre for tvangsægteskaber, der er ført til et andet land med henblik på indgåelse af et sådant ægteskab, og som derfor har mistet deres opholdsstatus i det land, hvor de har fast bopæl, skal kunne generhverve denne status.
31
Istanbulkonventionens artikel 60 bestemmer, at kønsbetinget vold mod kvinder skal anerkendes som en form for forfølgelse i medfør af artikel 1, A (2), i konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951, og som en form for grov overlast, der medfører subsidiær beskyttelse. Endvidere fremgår det af denne artikel 60, at parterne til Istanbulkonventionen skal sikre, at hver af de i denne konvention nævnte grunde tolkes under hensyntagen til forskellene mellem kønnene med henblik på tildeling af flygtningestatus, og at der træffes foranstaltninger til at udvikle modtageprocedurer og støttetilbud til asylsøgere, der tager hensyn til forskellene mellem kønnene, og at det samme sker for retningslinjer og asylprocedurer.
32
Istanbulkonventionens artikel 61 bestemmer, at voldsramte kvinder, som har behov for beskyttelse, ikke under nogen omstændigheder kan tilbagesendes til et land, hvor deres liv er i fare, eller hvor de kan blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.
33
Denne konventions kapitel VIII, der har overskriften »Internationalt samarbejde«, indeholder konventionens artikel 62-65, som bestemmer, at parterne til konventionen bl.a. forpligter sig til at samarbejde i civil- og strafferetlige sager med henblik på at forebygge, bekæmpe og retsforfølge alle former for vold omfattet af denne konvention, at beskytte og yde bistand til ofre, at efterforske og retsforfølge strafbare handlinger, at håndhæve civil- og strafferetlige domme, at gøre det muligt for ofre for strafbare handlinger begået på et område, som tilhører en anden part til Istanbulkonventionen end den, hvor de har deres bopæl, at indgive klage til bopælsstatens kompetente myndigheder og at betragte Istanbulkonventionen som retsgrundlag for gensidig juridisk bistand i straffesager, udlevering eller håndhævelse af civil- eller strafferetlige domme.
34
Istanbulkonventionens artikel 63 og 64 opfordrer parterne til denne konvention til at videregive oplysninger, der kan være nyttige med henblik på forebyggelse af strafbare handlinger eller ved iværksættelsen eller udførelsen af efterforskning og til omgående at videregive oplysninger om, at en person er i umiddelbar fare for at blive udsat for voldshandlinger, med henblik på at sikre, at der træffes passende sikkerhedsforanstaltninger under overholdelse af beskyttelsen af personoplysninger, således som fastsat i den nævnte konventions artikel 65.
35
Ved artikel 66 i Istanbulkonventionens kapitel IX, der har overskriften »Overvågningsmekanisme«, nedsættes Grevio, som i medfør af denne artikel har til opgave at overvåge implementeringen af denne konvention. I henhold til den nævnte konventions artikel 68 udfærdiger parterne hertil på baggrund af et spørgeskema udarbejdet af Grevio en rapport om foranstaltninger til implementering af Istanbulkonventionens bestemmelser til behandling af Grevio, idet denne ekspertgruppe behandler hver enkelt fremsendte rapport i samarbejde med repræsentanterne for den pågældende part. Grevio kan desuden modtage oplysninger om den nævnte implementering fra ikke-statslige organisationer og civilsamfundet og tager i behørigt omfang hensyn til oplysninger, der foreligger fra andre regionale og internationale instrumenter og organer. Grevio kan endvidere tilrettelægge landebesøg i givet fald med bistand fra specialister. Grevio har til opgave at udfærdige en rapport om den part til Istanbulkonventionen, som er genstand for vurderingen, med henblik på at gøre det muligt for Komitéen af kontraherende parter, der er nedsat i henhold til denne konventions artikel 67, at vedtage henstillinger til denne part.
36
Det fremgår af artikel 71 i Istanbulkonventionens kapitel X, der har overskriften »Forholdet til andre internationale instrumenter«, at denne konvention ikke påvirker forpligtelser, der udspringer af andre internationale instrumenter, og at parterne til den nævnte konvention kan indgå aftaler med henblik på at supplere eller styrke dens bestemmelser eller fremme anvendelsen af de heri indeholdte principper.
37
Samme konventions kapitel XII, der har overskriften »Afsluttende bestemmelser«, indeholder konventionens artikel 73-81. I henhold til Istanbulkonventionens artikel 73 har denne konventions bestemmelser ingen præjudicerende virkning i forhold til bestemmelser, som medfører, at personer tillægges, eller kan tillægges, gunstigere rettigheder.
38
Det fremgår af den nævnte konventions artikel 75, at den er åben for undertegnelse af Europarådets medlemsstater, de ikke-medlemsstater, som har deltaget i udarbejdelsen heraf, og Den Europæiske Union, og at den skal ratificeres.
39
I henhold til samme konventions artikel 77 kan enhver stat eller Den Europæiske Union på tidspunktet for undertegnelse eller ved deponeringen af ratifikationsinstrumentet angive det eller de geografiske område(r), for hvilke Istanbulkonvention finder anvendelse, og enhver part til konventionen kan på et senere tidspunkt ved erklæring udvide det geografiske anvendelsesområde med ethvert andet område, på hvis vegne parten har bemyndigelse til at give tilsagn eller tilbagekalde sådanne erklæringer.
40
Denne konventions artikel 78 bestemmer, at der ikke kan tages forbehold for nogen af den nævnte konventions bestemmelser med undtagelse af den mulighed, der tilkommer enhver stat eller Den Europæiske Union, for at angive, at der tages forbehold for retten til ikke at anvende, eller kun i særlige tilfælde eller under særlige omstændigheder at anvende, bestemmelserne i Istanbulkonventionens artikel 30, stk. 2, artikel 44, stk. 1, litra e), artikel 44, stk. 3 og 4, artikel 55, stk. 1, vedrørende artikel 35 om mindre graverende strafbare handlinger, artikel 58 vedrørende artikel 37, 38 og 39 og artikel 59 samt retten til at benytte ikke-strafferetlige sanktioner i stedet for strafferetlige sanktioner for de i denne konventions artikel 33 og 34 nævnte typer adfærd.
B.
Forslagene til afgørelser om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen
41
Den 4. marts 2016 forelagde Europa-Kommissionen Rådet såvel sit forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse på Den Europæiske Unions vegne af Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet (COM(2016) 111 final, herefter »forslaget med henblik på undertegnelse«) som sit forslag til Rådets afgørelse om Den Europæiske Unions indgåelse af Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet (COM(2016) 109 final, herefter »forslaget med henblik på indgåelse«). Sidstnævnte forslag, hvis indhold i det væsentlige er identisk med indholdet af forslaget med henblik på undertegnelse, har følgende ordlyd:
»2.1 [Unionens] kompetence til at undertegne [Istanbul]konventionen
Medlemsstaterne har fortsat kompetence, hvad angår væsentlige dele af [Istanbul]konventionen, navnlig vedrørende de fleste af bestemmelserne om materiel strafferet og andre bestemmelser i [denne konventions] kapitel V, for så vidt som de er underordnede, men EU har kompetence, hvad angår en betydelig del af [Istanbul]konventionens bestemmelser, og skal derfor ratificere den [nævnte konvention] sammen med medlemsstaterne.
[...]
For så vidt som [Istanbul]konventionen kan påvirke eller ændre disse fælles reglers anvendelsesområde, har EU enekompetence, jf. artikel 3, stk. 2[,] TEUF. Det er f.eks. tilfældet, hvad angår forhold vedrørende tredjelandsstatsborgeres og statsløse personers opholdsstatus, herunder også personer, der har fået international beskyttelse, for så vidt som det er omfattet af EU-retten, og behandling af ansøgninger om international beskyttelse samt hvad angår de rettigheder, som ofre for kriminalitet, har. Selv om mange af de eksisterende bestemmelser, der henvises til [i de foregående afsnit], er minimumsstandarder, kan det ikke i lyset af nyere retspraksis udelukkes, at nogle af dem påvirkes, eller at deres anvendelsesområde ændres.
2.2 Retsgrundlag for den foreslåede rådsafgørelse
[...]
De relevante retsgrundlag i [EUF-]traktaten [...] er i denne sammenhæng: artikel 16 (databeskyttelse), artikel 19, stk. 1, (kønsdiskrimination), artikel 23 (konsulær beskyttelse af borgere fra en anden medlemsstat), artikel 18, 21, 46 og 50 (borgernes frie bevægelighed, arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsfrihed), artikel 78 (asyl og subsidiær og midlertidig beskyttelse), artikel 79 (indvandring), artikel 81 (civilretligt samarbejde), artikel 82 (strafferetligt samarbejde), artikel 83 (fastsættelse i hele EU af, hvad der anses for strafferetlige overtrædelser, og af straffene herfor i forbindelse med særlig grov kriminalitet med en grænseoverskridende dimension), artikel 84 (manglende harmonisering af foranstaltninger til forebyggelse af kriminalitet) og artikel 157 (lige muligheder og ligestilling mellem mænd og kvinder inden for beskæftigelse og erhverv).
Selv om [Istanbul]konventionen i sin helhed består af mange enkeltdele, er hovedformålet at forebygge voldelige forbrydelser mod kvinder, herunder vold i hjemmet, og at beskytte ofrene for sådanne forbrydelser. Det forekommer derfor hensigtsmæssigt at basere afgørelsen på EU’s kompetencer i henhold til kapitel V i [EUF-traktaten], særlig artikel 82, stk. 2, og artikel 84. [Istanbulk]onventionens bestemmelser om andre forhold er underordnede eller, f.eks. hvad angår databeskyttelse, tilfældige i forhold til de foranstaltninger, der udgør konventionens fokus. Følgelig er de væsentligste retsgrundlag, på hvilke EU kan udøve sine kompetencer over den samlede konvention (med undtagelse af de elementer, hvor EU ikke har kompetence), artikel 82, stk. 2, [TEUF] og artikel 84 [...] TEUF.«
C.
Afgørelsen om undertegnelse 2017/865
42
Den første henvisning i Rådets afgørelse (EU) 2017/865 af 11. maj 2017 om undertegnelse på Den Europæiske Unions vegne af Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet, for så vidt angår spørgsmål vedrørende retligt samarbejde i straffesager (EUT 2017, L 131, s. 11, herefter »afgørelsen om undertegnelse 2017/865«) har følgende ordlyd:
»under henvisning til [EUF-]traktaten [...], særlig artikel 82, stk. 2, og artikel 83, stk. 1, sammenholdt med artikel 218, stk. 5«.
43
1.-11. betragtning til denne afgørelse er affattet således:
»(1)
Unionen deltog sammen med medlemsstaterne som observatør ved forhandlingerne om [Istanbul]konvention[en] [...].
(2)
I henhold til [Istanbul]konventionens artikel 75 er den åben for Unionens undertegnelse.
(3)
[Istanbulk]onventionen skaber en omfattende og mangesidet retlig ramme til beskyttelse af kvinder mod alle former for vold. Den sigter mod at forebygge, retsforfølge og udrydde vold mod kvinder og piger samt vold i hjemmet. Den omfatter en lang række foranstaltninger fra indsamling af data og oplysningsaktiviteter til retlige foranstaltninger med henblik på at gøre forskellige former for vold mod kvinder strafbare. Den omfatter foranstaltninger til beskyttelse af ofre og støttetjenester samt bekæmpelse af kønsbetinget vold i forbindelse med asyl og migration. Ved [Istanbul]konventionen oprettes der en særlig overvågningsmekanisme, der skal sikre, at parterne effektivt gennemfører konventionens bestemmelser.
(4)
Undertegnelsen af [Istanbul]konventionen på Unionens vegne vil bidrage til at skabe ligestilling mellem kvinder og mænd på alle områder, hvilket er blandt Unionens centrale mål og værdier, som skal afspejles i alle dens aktiviteter, jf. artikel 2 [TEU] og 3 [...] [TEU], artikel 8 [TEUF] og artikel 23 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Vold mod kvinder udgør en krænkelse af menneskerettighederne og en ekstrem form for diskrimination, der skyldes ulighed mellem kønnene, og den er med til at fastholde og forværre denne ulighed. Ved sit tilsagn om at gennemføre [Istanbul]konventionen bekræfter Unionen sin vilje til at bekæmpe vold mod kvinder på dens område og globalt og styrker sin nuværende politiske indsats og den gældende materielle retlige ramme inden for den del af strafferetsplejen, der har særlig relevans for kvinder og piger.
(5)
Både Unionen og dens medlemsstater er kompetente på de områder, der er omfattet af [Istanbul]konventionen.
(6)
[Istanbul]konventionen bør undertegnes på Unionens vegne, for så vidt angår spørgsmål, der falder inden for Unionens kompetence, for så vidt [denne] konvention[...] kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde. Dette vedrører navnlig visse bestemmelser i [den nævnte] konvention[...] vedrørende retligt samarbejde i straffesager og bestemmelserne i [samme] konvention[...] vedrørende asyl og nonrefoulement. Medlemsstaterne bevarer deres kompetence, for så vidt [Istanbul]konventionen ikke berører fælles regler eller ændrer deres rækkevidde.
(7)
Unionen har også enekompetence til at acceptere de forpligtelser, der er fastsat i [denne] konvention[...], for så vidt angår dens egne institutioner og offentlige forvaltning.
(8)
Eftersom Unionens kompetence og medlemsstaternes kompetencer hænger sammen, bør Unionen blive part i [den nævnte] konvention[...] sammen med dens medlemsstater, således at de sammen kan opfylde de forpligtelser, der er fastsat i [Istanbul]konventionen, og på samordnet vis udøve de rettigheder, som den giver dem.
(9)
Denne afgørelse vedrører bestemmelserne i [denne] konvention[...] vedrørende retligt samarbejde i straffesager, for så vidt disse bestemmelser kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde. Den vedrører ikke artikel 60 og 61 i [den nævnte] konvention[...], som er omhandlet i en særskilt rådsafgørelse, der vil blive vedtaget parallelt med nærværende afgørelse.
(10)
Irland og Det Forenede Kongerige er bundet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv [2011/36 og 2011/93] og deltager derfor i vedtagelsen af denne afgørelse.
(11)
I medfør af artikel 1 og 2 i protokol [(nr. 22)] om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til [EU-traktaten] og til [EUF-traktaten], deltager [Kongeriget] Danmark ikke i vedtagelsen af denne afgørelse, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark.«
44
Den nævnte afgørelses artikel 1 bestemmer:
»Der gives herved bemyndigelse til undertegnelse på Den Europæiske Unions vegne af [Istanbul]konvention[en], for så vidt angår spørgsmål vedrørende retligt samarbejde i straffesager, med forhold af indgåelse af konventionen.«
D.
Afgørelsen om undertegnelse 2017/866
45
Den første henvisning i Rådets afgørelse (EU) 2017/866 af 11. maj 2017 om undertegnelse på Den Europæiske Unions vegne af Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet, for så vidt angår asyl og nonrefoulement (EUT 2017, L 131, s. 13, herefter »afgørelsen om undertegnelse 2017/866«) har følgende ordlyd:
»[U]nder henvisning til [EUF-]traktaten [...], særlig artikel 78, stk. 2, sammenholdt med artikel 218, stk. 5.«
46
1.-8. og 11. betragtning til denne afgørelse er identiske med de tilsvarende betragtninger i afgørelse om undertegnelse 2017/865. 9. og 10. betragtning til afgørelse om undertegnelse 2017/866 har følgende ordlyd:
»(9)
Denne afgørelse vedrører kun artikel 60 og 61 i [Istanbul]konventionen. Den vedrører ikke bestemmelserne i [denne] konvention[...] vedrørende retligt samarbejde i straffesager, som er omhandlet i en særskilt rådsafgørelse, der vil blive vedtaget parallelt med nærværende afgørelse.
(10)
I medfør af artikel 1 og 2 i protokol [(nr. 21)] om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling, for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til [EU-traktaten] og til [EUF-traktaten], og med forbehold af artikel 4 i samme protokol, deltager disse medlemsstater ikke i vedtagelsen af denne afgørelse.«
47
Artikel 1 i afgørelse om undertegnelse 2017/866 fastsætter:
»Der gives herved bemyndigelse til undertegnelse på Den Europæiske Unions vegne af [Istanbul]konvention[en], for så vidt angår asyl og nonrefoulement, med forhold af indgåelse af konventionen.«
IV. De af Parlamentet fremførte vurderinger i anmodningen om udtalelse
A.
Om de faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne
48
Parlamentet har anført, at Kommissionen den 4. marts 2016 vedtog såvel forslaget med henblik på undertegnelse, hvis proceduremæssige retsgrundlag var artikel 218, stk. 5, TEUF, og hvis materielle retsgrundlag var artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 84 TEUF, som forslaget med henblik på indgåelse, hvis proceduremæssige retsgrundlag var artikel 218, stk. 6, TEUF, og som havde samme materielle retsgrundlag som forslaget med henblik på undertegnelse.
49
Med henblik på at bemyndige Unionen til at undertegne Istanbulkonventionen erstattede Rådet disse materielle retsgrundlag med en henvisning til artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF.
50
Desuden vedtog Rådet den 11. maj 2017 to særskilte afgørelser med henblik på denne bemyndigelse, nemlig dels afgørelsen om undertegnelse 2017/865, som var baseret på artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF, dels afgørelsen om undertegnelse 2017/866, som var baseret på artikel 78, stk. 2, TEUF.
51
Selv om undertegnelsen af Istanbulkonventionen på Unionens vegne fandt sted den 13. juni 2017, har Rådet hidtil ikke vedtaget nogen afgørelse om Unionens indgåelse af denne konvention, idet Rådet efter Parlamentets opfattelse tilsyneladende anser vedtagelsen af en sådan afgørelse for betinget af, at der forinden foreligger en »fælles overenskomst« mellem samtlige medlemsstater.
B.
Om det korrekte retsgrundlag for indgåelse af Istanbulkonventionen
52
Henset til Istanbulkonventionens formål, nemlig at beskytte kvinder, der er ofre for vold, og at forebygge denne form for vold, således som det fremgår af konventionens artikel 1, 5 og 7 og er præciseret nærmere i denne konventions kapitel III og IV, er Parlamentet af den opfattelse, at Kommissionen var berettiget til at anse disse formål for at udgøre konventionens to fremherskende elementer.
53
Parlamentet har således for det første sat spørgsmålstegn ved den begrundelse, der er givet for Rådets beslutning om at fjerne henvisningen til artikel 84 TEUF som retsgrundlag for vedtagelsen af afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866 og om at tilføje en henvisning til artikel 78, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF som retsgrundlag for henholdsvis afgørelsen om undertegnelse 2017/866 og afgørelsen om undertegnelse 2017/865.
54
Hvad angår artikel 78, stk. 2, TEUF har Parlamentet anført, at dette retsgrundlag kun vedrører asylområdet, der alene er omfattet af Istanbulkonventionens artikel 60 og 61, og at det derfor er i tvivl om, hvorvidt det er muligt at anse disse sidstnævnte artikler for at udgøre en selvstændig og fremherskende del af denne konvention, eller om de nævnte artikler ikke snarere inden for det særlige område, der udgøres af asylområdet, er konkretiseringen af det generelle ønske om at beskytte alle kvinder, der er ofre for vold, således at disse bestemmelser kun har karakter af supplerende bestemmelser, som ikke kræver, at artikel 78, stk. 2, TEUF skal indgå som en del af det materielle retsgrundlag for de nævnte afgørelser om undertegnelse.
55
Hvad angår artikel 83, stk. 1, TEUF har Parlamentet anført, at denne bestemmelse begrænser Unionens kompetence til visse kriminalitetsområder, som ikke omfatter vold mod kvinder. Denne form for vold henhører således kun under Unionens kompetence, når volden sker i forbindelse med menneskehandel, seksuel udnyttelse af kvinder og børn eller organiseret kriminalitet.
56
Eftersom medlemsstaterne har bevaret deres kompetence i forhold til hovedparten af den materielle strafferet, der er omfattet af Istanbulkonventionen, og de elementer i denne konvention, som vedrører den materielle strafferet, hvor Unionen har kompetence, forekommer at have sekundær karakter, er det ikke nødvendigt at tilføje artikel 83, stk. 1, TEUF som grundlag for afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866.
C.
Om opdelingen i to særskilte afgørelser af retsakterne om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen
57
Parlamentet har anført, at den omstændighed, at Irland vil kunne påberåbe sig bestemmelserne i protokol (nr. 21) om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten (herefter »protokol nr. 21«) i forbindelse med Istanbulkonventionens artikel 60 og 61, ikke sig selv kan begrunde anvendelsen af artikel 78, stk. 2, TEUF som retsgrundlag for retsakten om undertegnelsen af denne konvention. Når nævnte artikel 60 og 61 ikke kan anses for at udgøre en selvstændig og fremherskende bestanddel af den nævnte konvention, er det ikke nødvendigt at anvende artikel 78, stk. 2, TEUF, og det er derfor ikke begrundet at opdele retsakten om undertegnelse af samme aftale i to særskilte afgørelser.
58
Endvidere har Parlamentet anført, at Istanbulkonventionens artikel 60 og 61 under alle omstændigheder i vidt omfang er omfattet af de fælles regler, som gælder for Irland, idet direktiv 2004/83 og 2005/85 kun er blevet ophævet i forhold til de medlemsstater, der er bundet af direktiv 2011/95 og 2013/32. Selv hvis det antages, at tilføjelsen af det retsgrundlag, der følger af artikel 78, stk. 2, TEUF, var begrundet, opstår derfor spørgsmålet, om det er nødvendigt at opdele retsakten om undertegnelse af denne aftale i to særskilte afgørelser.
D.
Om medlemsstaternes praksis med en »fælles overenskomst«
59
Parlamentet har fremhævet, at det ikke bestrides, at Istanbulkonventionen, hvis indhold henhører dels under Unionens kompetence, dels under den kompetence, der er forbeholdt medlemsstaterne, har karakter af en »blandet« aftale. Artikel 218, stk. 6, TEUF fastsætter imidlertid, at Rådet med henblik på indgåelse af en international aftale på Unionens vegne skal vedtage en afgørelse med kvalificeret flertal efter godkendelse fra Parlamentet. Parlamentet har således sat spørgsmålstegn ved Rådets fremgangsmåde, som består i inden indgåelsen af Istanbulkonventionen at sikre sig, at samtlige medlemsstater har givet samtykke til at være bundet af denne konvention.
60
Parlamentet har i denne henseende anerkendt vigtigheden af at sikre et tæt samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne i forbindelse med forhandling om, indgåelse og opfyldelse af de indgåede forpligtelser, men er af den opfattelse, at det ligger uden for et sådant samarbejde at afvente, at der mellem samtlige medlemsstater foreligger en »fælles overenskomst« med hensyn til indgåelsen af den nævnte konvention, og dette i praksis svarer til at anvende reglen om enstemmighed i Rådet i strid med den regel, der alene kræver kvalificeret flertal i henhold til EUF-traktaten.
61
Parlamentet er endvidere af den opfattelse, at den foreliggende situation adskiller sig fra den situation, hvor Rådet havde forenet Unionens og medlemsstaternes afgørelser i en »hybridretsakt«, for så vidt som den omstændighed, at det afventes, at der mellem medlemsstaterne foreligger en »fælles overenskomst«, i det foreliggende tilfælde er til hinder for, at der på nogen måde kan vedtages en afgørelse. Parlamentet har imidlertid fremhævet, at den »fælles overenskomst« synes at udgøre en almindelig praksis i Rådet og ikke et krav, der alene er anvendt i den foreliggende sag.
V. Sammenfatning af de for Domstolen indgivne indlæg
62
I forbindelse med den foreliggende sag har Republikken Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Irland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Ungarn, Republikken Østrig, Republikken Polen, Den Slovakiske Republik, Republikken Finland, Rådet og Kommissionen indgivet indlæg for Domstolen.
A.
Om de faktiske omstændigheder og sagens forløb
1. Om medlemsstaternes undertegnelse og ratifikation af Istanbulkonventionen
63
Republikken Bulgarien og Rådet har anført, at efter åbningen for undertegnelse af Istanbulkonventionen har 21 EU-medlemsstater, med undtagelse af Republikken Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Republikken Letland, Republikken Litauen, Ungarn og Den Slovakiske Republik, ratificeret denne konvention uden hensyntagen til, om disse ratifikationer eventuelt måtte gribe ind i Unionens enekompetence.
64
Rådet er i øvrigt af den opfattelse, at flere medlemsstater i øvrigt har taget forbehold og har afgivet erklæringer i forbindelse med undertegnelsen eller ratifikationen af Istanbulkonventionen, navnlig vedrørende foreneligheden af visse af konventionens bestemmelser med deres nationale forfatning. Desuden har visse parter til den nævnte konvention, herunder fire EU-medlemsstater, gjort indsigelse mod disse forbehold og disse erklæringer i henhold til folkeretten.
65
Rådet har endvidere fremhævet, at det er almindeligt kendt, at visse elementer og definitioner i Istanbulkonventionen har givet anledning til tvister i visse af Europarådets medlemsstater, idet det er tvivlsomt, om de forpligtelser, der er fastsat i denne konvention, er forenelige med de nationale traditioner, lovgivninger og forfatninger. Visse nationale delegationer, der er repræsenteret i gruppen »Grundlæggende Rettigheder, Borgerlige Rettigheder og Fri Bevægelighed for Personer« (herefter »FREMP«), som er en arbejdsgruppe i Rådet, der bl.a. har til opgave at undersøge forslagene vedrørende tiltrædelsen af Istanbulkonventionen, har således oplyst, at de har oplevet alvorlige vanskeligheder i forbindelse med ratifikationen af denne konvention. Når dette er sagt, har ingen af disse medlemsstater officielt underrettet Rådet om disse vanskeligheder eller om, at de opståede vanskeligheder ikke på nogen måde kan overkommes.
2. Om proceduren for undertegnelse af Istanbulkonventionen i Rådet
66
Kommissionen har anført, at det af forslaget med henblik på undertegnelse, der har artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 84 TEUF som materielt retsgrundlag, fremgik, at Istanbulkonventionen skulle undertegnes ved en enkelt afgørelse, og at der var tale om en situation, hvor kompetencen tilkom henholdsvis Unionen – som enekompetence eller delt kompetence – og medlemsstaterne. Rådet fulgte imidlertid ikke den tilgang, som Kommissionen havde redegjort for i dette forslag.
67
Rådet har anført, at drøftelserne i FREMP af forslaget med henblik på undertegnelse frembød vanskeligheder i flere henseender. For det første anfægtede FREMP ud fra princippet om kompetencetildeling det argument, som Kommissionen havde fremsat i dette forslag, om, at »Unionens kompetence vedrører en væsentlig del af bestemmelserne i [Istanbul]konventionen« som følge af de kompetencer, som Unionen er tildelt i medfør af artikel 3, stk. 2, TEUF, og anmodede om, at der i Rådet blev foretaget en grundig analyse af Unionens enekompetence med henblik på indgåelsen af Istanbulkonventionen. Efter denne analyse konkluderede FREMP, at Unionens enekompetence var begrænset til visse spørgsmål vedrørende det retlige samarbejde i straffesager, asyl og nonrefoulement.
68
For det andet, selv om Kommissionen og Parlamentet havde argumenteret for, at Unionen skulle sikre en »bred« tiltrædelse af Istanbulkonventionen ved at gøre Unionen til part i denne konvention i videst muligt omfang inden for rammerne af dens kompetencer, herunder enekompetencer eller delte kompetencer samt udøvede eller potentielle kompetencer, var flere nationale delegationer, der var repræsenteret i FREMP, af den opfattelse, at en sådan tiltrædelse kunne medføre vanskeligheder for de medlemsstater, der allerede havde ratificeret den nævnte konvention. Da den »brede« tiltrædelse ikke opnåede tilstrækkelig støtte, var det klart, at det alene var muligt at opnå kvalificeret flertal i Rådet for en undertegnelse, der var begrænset til Unionens enekompetence. Valget mellem en »begrænset« tiltrædelse og en »bred« tiltrædelse af den nævnte konvention er imidlertid et politisk valg, der tilkommer Rådet.
69
For det tredje er Rådet af den opfattelse, at afgørelsen om undertegnelse af Istanbulkonventionen skulle have artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF som materielt retsgrundlag. Rådet er desuden af den opfattelse, at det retligt var nødvendigt at opdele afgørelsen om undertegnelse i to særskilte afgørelser. I henhold til protokol nr. 21 er beregningen af stemmeflertallet i Rådet inden for området for asyl og nonrefoulement nemlig forskellig fra den beregning, der anvendes inden for området for retligt samarbejde i straffesager. Irland har tilsluttet sig Rådets opfattelse.
3. Om proceduren for indgåelse af Istanbulkonventionen i Rådet
70
Kommissionen har anført, at forslaget med henblik på indgåelse, der har artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 84 TEUF som materielt retsgrundlag, har været genstand for drøftelser i Rådet siden 26. april 2016. Der har således i flere år været blokeret for Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen, uden at Rådet har indledt de procedurer, der er fastsat i traktaterne, med henblik på at gøre det muligt for Unionen at forpligte sig på internationalt plan. Denne situation skyldes, at medlemsstaterne følger en praksis med »fælles overenskomst«, hvis anvendelse indebærer, at den beslutningsprocedure, der er fastsat i artikel 17, stk. 2, TEU og artikel 218, stk. 6, TEUF, forbliver »låst«, så længe der ikke er opnået konsensus mellem medlemsstaterne.
71
Denne praksis finder anvendelse på aftaler, i hvilken forbindelse det under hensyn til de kompetencer, som er forbeholdt medlemsstaterne, anses for nødvendigt at have blandede aftaler, men også på aftaler, der indgås på grundlag af delt kompetence. I det foreliggende tilfælde er det for Rådet ikke muligt at konstatere, at der foreligger en sådan »fælles overenskomst«, eftersom mindst én af medlemsstaterne har udtrykt sin uenighed på grund af en potentiel konflikt mellem Istanbulkonventionen og den pågældende medlemsstats forfatningsret.
72
Selv om artikel 218 TEUF fastsætter en ensartet og almengyldig procedure for forhandling, undertegnelse og indgåelse af Unionens internationale aftaler, er institutionernes tilgang således forskellige for så vidt angår blandede aftaler, hvilket giver anledning til fastlåste situationer, der påvirker Unionens evne til at handle på internationalt plan. Det er på grund af denne fastlåste situation, at Parlamentet har indgivet den foreliggende anmodning om udtalelse.
73
Rådet har præciseret, at FREMP efter vedtagelsen af afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866 har gennemført flere arbejder vedrørende Unionens tiltrædelse af Istanbulkonventionen, herunder udfærdigelsen af en adfærdskodeks for forholdet mellem Unionen og medlemsstaterne, som behandler spørgsmål om f.eks. fastlæggelse af holdninger samt koordinering og udarbejdelse af rapporter i henhold til konventionens overvågningsmekanismer. Der er desuden iværksat indgående drøftelser om Unionen indgåelse af den nævnte konvention, som er blevet afbrudt af den foreliggende anmodning om udtalelse.
B.
Om formaliteten vedrørende anmodningen om udtalelse
1. Om det korrekte retsgrundlag for indgåelse af Istanbulkonventionen
74
Rådet har anført, at Parlamentet og Kommissionen undlod at anfægte afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866 i henhold til artikel 263 TEUF. Irland og Rådet har i denne henseende gjort gældende, at en anfægtelse af disse afgørelser inden for rammerne af den foreliggende anmodning om udtalelse mere end to år efter vedtagelsen af disse afgørelser rejser tvivl om, hvorvidt en sådan tilgang er forenelig med ratio legis bag artikel 218, stk. 10, TEUF, som tilsigter, at Parlamentet straks skal underrettes i forbindelse med hver enkelt fase af proceduren med henblik på bl.a. at sikre, at det er i stand til at kontrollere, om valget af retsgrundlag er foretaget under iagttagelse af dets beføjelser, og at give det mulighed for at reagere øjeblikkeligt i tilfælde af problemer. Med den foreliggende anmodning om udtalelse bringer Parlamentet således denne ratio legis i fare, omgår de frister, der er fastsat for at anlægge et annullationssøgsmål, hvilket Ungarn ligeledes har anført, og tilsidesætter eventuelt princippet om loyalt samarbejde og Unionens folkeretlige status.
75
Republikken Finland er af den opfattelse, at Domstolen inden for rammerne af den foreliggende udtalelsessag har kompetence til at undersøge, hvilket retsgrundlag der er det rette for at vedtage Rådets retsakt om indgåelsen på Unionens vegne af Istanbulkonventionen, idet et ukorrekt retsgrundlag kan medføre, at afgørelsen om indgåelse bliver ugyldig.
76
Republikken Polen er af den opfattelse, at Parlamentet har ønsket at rejse tvivl om Rådets afgørelse om, at Unionen skal tiltræde Istanbulkonventionen udelukkende i medfør af sin enekompetence, med henblik på at vende tilbage til en situation, hvor tiltrædelsen har bred karakter. En sådan anmodning kan imidlertid ikke gøres til genstand for en udtalelsessag, idet dette valg er af politisk karakter og er forbeholdt Rådet. Ungarn har tilsluttet sig denne analyse og har tilføjet, at det første spørgsmål, således som det er formuleret, ikke gør det muligt at fastlægge Unionens enekompetence.
77
Ungarn er af den opfattelse, at anmodningen om udtalelse ikke vedrører spørgsmålet om Istanbulkonventionens forenelighed med traktaterne og kun indirekte og perifert vedrører kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne. Den vedrører således højst afgrænsningen af kompetencerne mellem Unionen og medlemsstaterne. Selv hvis det antages, at omfanget af Unionens kompetencer kan fastlægges, kan dette imidlertid ikke begrunde, at der skal afgives en udtalelse, idet udtalelsen ikke bidrager til at forhindre medlemsstaterne eller Unionen i at påtage sig internationale forpligtelser, der er uforenelige med kompetencefordelingen mellem dem, idet disse stater og Unionen under alle omstændigheder skal opfylde sådanne forpligtelser solidarisk. Henset til afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866 samt den omstændighed, at Istanbulkonventionen allerede er blevet undertegnet af alle medlemsstaterne og ratificeret af de fleste af dem, er det vanskeligt at hævde, at anmodningen om udtalelse vil kunne bidrage til at undgå fremtidige retlige vanskeligheder med hensyn til kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater.
78
Såfremt det første spørgsmål skal anses for at vedrøre en afgørelse fra Rådet om indgåelse af Istanbulkonventionen, er Ungarn desuden af den opfattelse, at dette spørgsmål er hypotetisk og rejst for tidligt, eftersom Rådet endnu ikke har taget stilling til indholdet af denne afgørelse, og eftersom sagen ikke har nået en fase, hvor Rådet skal indhente Parlamentets samtykke, idet Parlamentet vil få mulighed for at fremsætte sine eventuelle indsigelser på dette tidspunkt.
2. Om opdelingen i to særskilte afgørelser af retsakterne om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen
79
Ungarn har endvidere bestridt, at det første spørgsmål, som Parlamentet har rejst i anmodningen om udtalelse, kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører opdelingen i to særskilte afgørelser af retsakterne om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen af de samme grunde som dem, der er anført i henholdsvis denne udtalelses præmis 74 og 78. Det samme gør sig gældende for Rådet, idet det navnlig har fremhævet, at spørgsmålet om, hvilken fremgangsmåde Rådet på et fremtidigt tidspunkt kan vælge at anvende med henblik på at indgå Istanbulkonventionen på Unionens vegne, er fremsat for tidligt.
80
Republikken Finland er derimod af den opfattelse, at Domstolen har kompetence til at undersøge, om det, henset til protokol nr. 21, er nødvendigt eller muligt at opdele retsakterne om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen i to særskilte afgørelser på grundlag af det korrekte retsgrundlag. En sådan opdeling kan nemlig ikke alene rejse tvivl om afstemningsreglerne i Rådet, men også om retsvirkningerne af afgørelsen om godkendelse af Istanbulkonventionen i forhold til navnlig Irland.
3. Om medlemsstaternes praksis med en »fælles overenskomst«
81
Den Hellenske Republik har med henblik på at anfægte, at det andet spørgsmål, som Parlamentet har fremsat i anmodningen om udtalelse, kan antages til realitetsbehandling, anført, at denne institution ikke i tilstrækkelig grad har redegjort for, hvorledes Rådets adfærd er retsstridig.
82
Republikken Bulgarien og Ungarn har ligeledes gjort gældende, at dette spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, og har i denne henseende anført, at dette andet spørgsmål hverken vedrører spørgsmålet om Istanbulkonventionens forenelighed med traktaterne, Unionens eller en af dens institutioners kompetence til at indgå denne konvention eller retsgrundlaget for Rådets afgørelser, men derimod Rådets forretningsorden, der er knyttet som bilag til Rådets afgørelse af 1. december 2009 om vedtagelse af Rådets forretningsorden (EUT 2009, L 325, s. 35). Republikken Bulgarien er endvidere af den opfattelse, at den omstændighed, at der følges en praksis med en »fælles overenskomst«, ikke på nogen måde ændrer Unionens eller dens institutioners beføjelser, og heller ikke den procedure, der er fastsat i artikel 218, stk. 8, TEUF.
83
Ungarn har tilføjet, at så længe Rådet ikke beslutter at indgå den nævnte konvention, er det uden videre udelukket, at der på nogen måde består vanskeligheder i forhold folkeretten, hvilket indebærer, at anmodningen om udtalelse ikke tjener noget formål. Rådet har ligeledes gjort gældende, at det nævnte andet spørgsmål er rent hypotetisk, idet det er baseret på spekulation med hensyn til den måde, hvorpå Rådet handler. Irland, Den Hellenske Republik og Kongeriget Spanien har i samme retning præciseret, at Rådet ikke har taget skridt til at kræve, at medlemsstaterne skal være nået til en »fælles overenskomst«, før det vedtager afgørelse om indgåelse af Istanbulkonventionen.
84
Kongeriget Spanien, Ungarn og Rådet har, idet de er vidende om, at udtalelsesproceduren gør det muligt at behandle spørgsmålet om, hvorvidt indgåelsen af en aftale henhører under Unionens kompetencer, for det første fremhævet, at beslutningsprocessen i Rådet fortsat befinder sig i den forberedende fase, hvor spørgsmålet behandles af FREMP. Ifølge Ungarn og Rådet kræver tiltrædelsen af Istanbulkonventionen desuden en forudgående kontrol med henblik på at revidere og supplere de interne regler, som gælder for Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, herunder reglerne i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union. Sådanne foranstaltninger er imidlertid endnu ikke blevet foreslået. Spørgsmålet om indgåelse af denne konvention forelægges i overensstemmelse med artikel 218, stk. 6, TEUF først Rådet efter afslutningen af det normale forløb af denne procedure. Ungarn har tilføjet, at Rådet ikke er bundet af nogen frist for vedtagelse af afgørelser om indgåelse af internationale aftaler, og at begrundelsen for, at Rådet ikke træffer en sådan afgørelse, ikke er afgørende.
85
For det andet er Rådet af den opfattelse, at Parlamentet burde have undersøgt, om Unionens indgåelse af den nævnte konvention er forenelig med folkeretten og medlemsstaternes suveræne rettigheder i tilfælde af, at der ikke foreligger en »fælles overenskomst« mellem samtlige medlemsstater. Selv om Rådet skal sikre, at Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen ikke giver anledning til problemer i forhold til folkeretten, kan et sådant spørgsmål imidlertid ikke gøres til genstand for en anmodning om udtalelse. Kongeriget Spanien er af den opfattelse, at det andet spørgsmål, som Parlamentet har fremsat i anmodningen om udtalelse, bør vedrøre spørgsmålet om, hvorvidt det er i overensstemmelse med princippet om kompetencetildeling og artikel 218, stk. 6, TEUF at gøre vedtagelsen af afgørelsen om indgåelse af Istanbulkonventionen på Unionens vegne betinget af, at der mellem medlemsstaterne foreligger en »fælles overenskomst« om at være bundet af konventionen for så vidt angår deres nationale kompetencer.
86
Under alle omstændigheder skal Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen efter Rådets opfattelse ske ved en afgørelse truffet af Rådet i henhold til artikel 218, stk. 6, TEUF, uden at der stilles krav om, at der foretages yderligere stemmeafgivning. Desuden kan en sådan afgørelse ikke anses for at være behæftet med fejl som følge af den omstændighed, at medlemsstaterne på forhånd har tilkendegivet deres samtykke til at være bundet af denne konvention for så vidt angår deres nationale kompetence. En sådan tilkendegivelse til samtykke kan i øvrigt ikke anses for en vanskelighed, som udtalelsesproceduren har til formål at forhindre.
87
Såfremt Parlamentet måtte være af den opfattelse, at Rådet skal handle, inden medlemsstaterne har givet udtryk for deres vilje til at være bundet af den pågældende aftale, er Kongeriget Spanien, Ungarn, Den Slovakiske Republik og Rådet af den opfattelse, at Parlamentet kunne have anlagt et passivitetssøgsmål i henhold til artikel 265 TEUF. Udtalelsesproceduren har et andet formål og kan ikke anvendes til at tvinge Rådet til at handle.
88
For det tredje skal der sondres mellem Unionens vedtagelse af afgørelsen om indgåelse af Istanbulkonventionen og deponeringen af tiltrædelsesinstrumentet. Da ingen af disse to retsakter hidtil er blevet vedtaget af Rådet, og da proceduren fortsat pågår, er anmodningen om udtalelse baseret på fejlagtige antagelser, og den er fremsat for tidligt og har hypotetisk karakter. Rådet har medgivet, at Istanbulkonventionen er en »påtænkt aftale« som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, men har bestridt, at dets interne procedurer eller tidsplaner kan gøres til genstand for en udtalelsessag i henhold til denne bestemmelse. Ungarn har tilsluttet sig denne opfattelse.
89
Republikken Finland er derimod af den opfattelse, at en praksis med en »fælles overenskomst« kan gøres til genstand for den foreliggende udtalelsessag, eftersom indgåelsen af den nævnte konvention, uden at der mellem medlemsstaterne foreligger en »fælles overenskomst«, ville kunne erklæres ugyldig, hvis en sådan overenskomst er et krav i henhold til traktaterne. Inden for rammerne af denne procedure er det ikke alene muligt at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt Unionen har kompetence til at indgå en specifik international aftale, men også spørgsmålet om, hvorvidt Unionen har handlet i overensstemmelse med traktaterne.
C.
Om realiteten vedrørende anmodningen om udtalelse
1. Om det korrekte retsgrundlag for indgåelse af Istanbulkonventionen
a) Om Unionens mulighed for i »bredt« eller »begrænset« omfang at tiltræde Istanbulkonventionen
90
Irland og Republikken Finland har anført, at den analyse, som Parlamentet har fremlagt, vedrørende det korrekte retsgrundlag for afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866, synes at omfatte Istanbulkonventionen i sin helhed. Disse afgørelser vedrører imidlertid kun de områder under konventionen, som i henhold til Rådets analyse henhører under Unionens enekompetence. Det er nemlig muligt for Rådet at begrænse Unionens tiltrædelse til kun at omfatte disse områder.
91
Republikken Finland er af den opfattelse, at det derfor er nødvendigt at fastlægge de korrekte retsgrundlag for vedtagelsen af afgørelserne om undertegnelse af Istanbulkonventionen afhængigt af de bestemmelser i denne konvention, der henhører under Unionens enekompetence, og har tilføjet, at det ikke er udelukket, at Rådet stadig kan beslutte også at udøve delt kompetence.
92
Eftersom valget af retsgrundlag for en EU-retsakt, herunder en sådan retsakt, der vedtages med henblik på indgåelsen af en international aftale, bl.a. skal ske på grundlag af denne retsakts formål og indhold, er det efter Irlands opfattelse fuldt ud hensigtsmæssigt udelukkende at angive retsgrundlagene for afgørelserne om undertegnelse af den nævnte retsakt i lyset af disse afgørelsers indhold og ikke i forhold til hele den pågældende internationale aftale, som i det foreliggende tilfælde er Istanbulkonventionen.
93
Republikken Polen har endvidere fremhævet, at omfanget af tiltrædelsen fastlægger formålet med og indholdet af afgørelserne om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen. Valget af retsgrundlag for disse afgørelser er således en følge af en politisk beslutning fra Rådet, som Parlamentet ønsker at rejse tvivl om.
b) Om kriterierne til fastlæggelse af Unionens kompetencer
94
Kommissionen har anført, at konstateringen af, at Unionen har en ekstern enekompetence i medfør af artikel 3, stk. 2, TEUF, skal foretages på grundlag af en konkret analyse af forholdet mellem den påtænkte internationale aftale og gældende EU-ret. Denne analyse skal tage hensyn til de områder, som er omfattet, til deres forudsete udviklingsperspektiver samt til karakteren og indholdet af disse regler og bestemmelser, med henblik på at efterprøve, om aftalen kan være til skade for en ensartet og sammenhængende anvendelse af EU-reglerne. En sådan risiko foreligger, når et område i vid udstrækning er omfattet af EU-regler og bestemmelser i EUF-traktaten, såsom artikel 82, stk. 2, litra d), TEUF og artikel 83, stk. 1 in fine, TEUF, som skaber sådanne perspektiver, for så vidt som de fastsætter muligheden for at udvide Unionens kompetencer.
95
Rådet er af den opfattelse, at det alene er muligt at anerkende, at Unionen har enekompetence til at indgå Istanbulkonventionen i den situation, der er nævnt i det tredje tilfælde i artikel 3, stk. 2, TEUF, nemlig det tilfælde, hvor denne konvention kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde. Rådet har imidlertid præciseret, at Domstolen i forbindelse med dette tredje tilfælde har fastslået, at en intern kompetence kun kan skabe ekstern enekompetence, hvis den er udøvet. Hvis dette ikke er tilfældet, kan der ikke foreligge en implicit enekompetence inden for rammerne af dette tredje tilfælde. De bestemmelser i den primære ret, som Kommissionen har henvist til i forslaget med henblik på undertegnelse og forslaget med henblik på indgåelse, kan derfor ikke danne grundlag for en sådan kompetence. Med henblik på at fastlægge de »fælles EU-retlige regler« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 3, stk. 2, TEUF, skal der desuden ikke blot tages hensyn til EU-rettens udviklingstrin på det tidspunkt, hvor analysen af Unionens kompetencer foretages, men også til dens udviklingsperspektiver, når disse er forudsigelige på tidspunktet for denne analyse, hvilket indebærer, at Kommissionen i det mindste har fremlagt et forslag for EU-lovgiver. Det argument, som Kommissionen har anført i begrundelsen til forslaget med henblik på undertegnelse, hvorefter »det ikke [kan] udelukkes«, at Unionen har enekompetence med hensyn til visse dele af denne konvention, er i strid med princippet om kompetencetildeling og er ikke tilstrækkelig til at godtgøre en sådan kompetence.
96
For så vidt som Istanbulkonventionen og den relevante EU-lovgivning kun indeholder minimumsforskrifter, har Rådet fremhævet, at Unionens kompetence til at indgå denne konvention principielt ikke har karakter af en enekompetence som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF. Rådet har i denne forbindelse henvist til Domstolens praksis, hvorefter en international aftale, der indeholder minimumsforskrifter, ikke kan begrunde en ekstern enekompetence for Unionen. Republikken Finland har anført, at det af selve ordlyden af artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF fremgår, at Unionens kompetence er begrænset til vedtagelsen af minimumsforskrifter.
97
Rådet er imidlertid af den opfattelse, at denne retspraksis ikke automatisk skal finde anvendelse, men at det konkret skal undersøges, om den påtænkte internationale aftale og EU-retten giver medlemsstaterne en reel grad af frihed. Kun en sådan undersøgelse gør det muligt at konstatere, om den omstændighed, at det kun er medlemsstaterne, der tiltræder den nævnte aftale, i forhold til en specifik bestemmelse i denne aftale kan være til skade for en ensartet og sammenhængende anvendelse af EU-retten.
98
På baggrund af disse kriterier er Republikken Bulgarien og Rådet af den opfattelse, at bestemmelserne i Istanbulkonventionen henhører under de delte kompetencer mellem Unionen og dens medlemsstater, Unionens understøttende kompetence, Unionens enekompetence og de kompetencer, der er forbeholdt medlemsstaterne. Unionen har nemlig erhvervet enekompetence med hensyn til visse af de bestemmelser i denne konvention, der fremgår af konventionens kapitel IV, V og VI, for så vidt som disse bestemmelser vedrører ofre for vold, der er omfattet af direktiv 2011/93 og 2011/36, samt med hensyn til to af de tre bestemmelser i den nævnte konventions kapitel VII.
99
Republikken Finland har bestridt denne analyse, idet den har fremhævet, at Domstolen tidligere på grundlag af ordlyden alene af EF-traktatens bestemmelser eller den afledte lovgivnings karakter af minimumsforskrifter har fastslået, at betingelserne for Unionens enekompetence ikke var opfyldt, uden at den konkret havde undersøgt omfanget af den frihed, der var overladt medlemsstaterne. Under alle omstændigheder er Unionens enekompetence så begrænset, at det er tvivlsomt, om en så punktvis tiltrædelse er mulig, hvilket indebærer, at Unionen ligeledes bør tiltræde Istanbulkonventionen i henhold til dens delte kompetencer.
c) Om forholdet mellem Istanbulkonventionen og gældende EU-ret
100
Kommissionen er af den opfattelse, at de formål, der er anført i Istanbulkonventionens kapitel I, og nærmere bestemt i dens artikel 1, litra a)-e), svarer til Unionens formål som omhandlet i artikel 2 TEU og artikel 8 TEUF, 19 TEUF og 67 TEUF. De nøgledefinitioner, der fremgår af denne konventions artikel 3, litra a) og b), findes tilsvarende i artikel 22 i og 17. og 18. betragtning til direktiv 2012/29.
101
De forpligtelser, der er fastsat i den nævnte konventions kapitel II, og som har til formål at sikre, at samtlige de foranstaltninger, der vedtages med henblik på at forebygge og bekæmpe alle de former for vold, som er omfattet af konventionen, tager udgangspunkt i ofrets rettigheder, findes tilsvarende bl.a. i artikel 1, 8, 26 og 28 i direktiv 2012/29 og i de økonomiske programmer, der har til formål at fremme ligestilling mellem kvinder og mænd, navnlig i 7., 10., 15. og 17. betragtning til samt artikel 4, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1381/2013 af 17. december 2013 om oprettelse af et program for rettigheder, ligestilling og unionsborgerskab for perioden 2014 til 2020 (EUT 2013, L 354, s. 62), i artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1382/2013 af 17. december 2013 om oprettelse af et program for retlige anliggender for perioden 2014 til 2020 (EUT 2013, L 354, s. 73) og i 2., 3. og 10. betragtning til samt artikel 2, stk. 1, litra b), nr. ix), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 235/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et finansieringsinstrument for demokrati og menneskerettigheder på verdensplan (EUT 2014, L 77, s. 85).
102
Det område, der er genstand for Istanbulkonventionens kapitel III om forebyggelse af alle de former for vold, der er omfattet af denne konvention, er reguleret i EU-retten ved artikel 84 TEUF, artikel 18 i direktiv 2011/36, artikel 22 og 23 i direktiv 2011/93, Rådets afgørelse 2009/902/RIA af 30. november 2009 om oprettelse af et europæisk kriminalpræventivt net (EUCPN) og om ophævelse af afgørelse 2001/427/RIA (EUT 2009, L 321, s. 44), og ved økonomiske programmer, herunder artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1381/2013, artikel 4, stk. 1, litra b), og artikel 6, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1382/2013 samt artikel 3, stk. 3, litra c) og d), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 513/2014 af 16. april 2014 om oprettelse af et instrument for finansiel støtte til politisamarbejde, forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet samt krisestyring som en del af Fonden for Intern Sikkerhed og om ophævelse af Rådets afgørelse 2007/125/RIA (EUT 2014, L 150, s. 93) og artikel 25 i direktiv 2012/29.
103
Hvad angår de foranstaltninger, der er fastsat i Istanbulkonventionens kapitel IV, som har til formål at beskytte voldsofre mod yderligere voldshandlinger, har Kommissionen anført, at direktiv 2012/29, der har til formål at sikre, at ofre for kriminalitet bl.a. modtager støtte, er blevet vedtaget på grundlag af artikel 82, stk. 2, TEUF, og at direktiv 2011/36 og 2011/93, der har til formål at beskytte ofre mod specifikke former for kriminalitet, er blevet vedtaget på grundlag af artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF.
104
Hvad angår denne konventions kapitel V, som indeholder materielle civil- og strafferetlige bestemmelser, har Unionen navnlig på grundlag af artikel 83, stk. 1, TEUF vedtaget direktiv 2011/36 og 2011/93, som fastsætter bestemmelser om visse lovovertrædelser, som dette kapitel ligeledes omfatter. Eftersom Unionen i henhold til artikel 83, stk. 1 in fine, TEUF har delt kompetence inden for disse civil- og strafferetlige områder, er der desuden intet til hinder for, at den kan udøve denne kompetence ved at indgå den nævnte konvention.
105
De processuelle forpligtelser inden for efterforskning og retsforfølgelse, der er fastsat i denne samme konventions kapitel VI, svarer til de forpligtelser, som er indeholdt i direktiv 2011/36 og 2011/93, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/99/EU af 13. december 2011 om den europæiske beskyttelsesordre (EUT 2011, L 338, s. 2), direktiv 2012/29 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 606/2013 af 12. juni 2013 om gensidig anerkendelse af beskyttelsesforanstaltninger i civilretlige spørgsmål (EUT 2013, L 181, s. 4).
106
Inden for migrations- og asylområdet, der er genstand for Istanbulkonventionens kapitel VII, er direktiv 2011/95, 2013/32 og 2013/33 om international beskyttelse, om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af denne beskyttelse og om standarder for modtagelse af ansøgere om den nævnte beskyttelse blevet vedtaget. Desuden er Irland inden for dette område fortsat bundet af direktiv 2004/83 og 2005/85, som direktiv 2011/95 og 2013/32 udgør en omarbejdning af.
107
Hvad endelig angår det internationale civil- og strafferetlige samarbejde, der er omhandlet i denne konventions kapitel VIII, har Unionen vedtaget en lang række retlige instrumenter inden for såvel det civilretlige samarbejde som det retlige samarbejde i straffesager.
108
Rådet har indledningsvis anført, at der ikke findes specifik EU-lovgivning, som indeholder en samlet regulering af spørgsmålet om forebyggelse af alle former for vold mod kvinder og bekæmpelsen heraf.
109
Hvad angår Istanbulkonventionens kapitel I-III er Rådet af den opfattelse, at de højst vedrører områder, der henhører under en delt kompetence, som Unionen ikke har udøvet. Hvad angår de forpligtelser, der fremgår af denne konventions kapitel II, og som vedrører forskning, udøver Unionen i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, TEUF kompetence parallelt med medlemsstaterne. Hvad angår de forpligtelser, der vedrører forebyggelse af kriminalitet, har Unionen kun kompetence til at støtte medlemsstaternes tiltag i henhold til artikel 2, stk. 6, TEUF og artikel 84 TEUF.
110
Rådet deler ikke Kommissionens opfattelse, hvorefter den nævnte konventions kapitel IV indeholder regler, der stort set er sammenlignelige med reglerne i kapitel 2 i direktiv 2012/29, og er af den opfattelse, at dette kapitel IV med tre undtagelser henhører under en delt kompetence, som Unionen ikke har udøvet.
111
For det første er dette direktivs anvendelsesområde begrænset, for så vidt som det kun finder anvendelse på ofre for kriminalitet, navnlig inden for rammerne af straffesager, som finder sted på Unionens område, og forudsat, at der foreligger et grænseoverskridende element inden for Unionen.
112
For det andet indeholder direktiv 2012/29 og 2011/93 minimumsstandarder, hvilket fremgår af titlen på, 11. og 67. betragtning til samt artikel 9, stk. 3, og artikel 26 i direktiv 2012/29 og af 25., 27., 38., 41. og 43. betragtning til og artikel 1 i direktiv 2011/93, hvilket indebærer, at medlemsstaterne ligeledes kan opfylde bestemmelserne i Istanbulkonventionens kapitel IV uden på nogen måde at tilsidesætte hverken denne konvention eller EU-retten, idet en grundig analyse heraf bekræfter, at medlemsstaterne fortsat har reel valgfrihed inden for rammerne af det nævnte kapitel IV.
113
For det tredje er Rådet af den opfattelse, at der imidlertid skal drages en anden konklusion for så vidt angår to specifikke kategorier af ofre, nemlig børn, der er ofre for seksualforbrydelser, og som inden for rammerne af Istanbulkonventionen defineres som kvinder under 18 år, for hvilke Unionen har vedtaget detaljerede regler i direktiv 2011/93 på grundlag af artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF. Artikel 1, stk. 2, artikel 22, stk. 4, samt artikel 23 og 24 i direktiv 2012/29 er ligeledes relevante.
114
Direktiv 2011/36, navnlig dets artikel 12-16, indeholder endvidere specifikke forpligtelser til at yde bistand og støtte til børn, som er ofre for menneskehandel. De detaljerede bestemmelser i disse direktiver giver nemlig kun medlemsstaterne en begrænset frihed, således at der på trods af minimumsforskrifternes karakter er tale om to områder, der i vidt omfang er omfattet af EU-regler som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF.
115
For det fjerde har Kommissionen i forslaget med henblik på undertegnelse og forslaget med henblik på indgåelse med urette anført, at Rådets direktiv (EU) 2015/637 af 20. april 2015 om koordinations- og samarbejdsforanstaltninger for at lette konsulær beskyttelse af ikkerepræsenterede unionsborgere i tredjelande og om ophævelse af afgørelse 95/553/EF (EUT 2015, L 106, s. 1), der er baseret på artikel 23 TEUF, hvorefter det påhviler medlemsstaterne at træffe de nødvendige dispositioner og indlede de påkrævede internationale forhandlinger med henblik på at sikre denne beskyttelse, tillægger Unionen enekompetence med hensyn til de aspekter af konsulær beskyttelse, der er omhandlet i Istanbulkonventionens artikel 18, stk. 5. Det fremgår desuden af 13. betragtning til direktiv 2012/29, at anmeldelser, der er indgivet til kompetente myndigheder uden for Unionen, f.eks. til ambassader, ikke udløser de forpligtelser, der er fastsat i dette direktiv.
116
Hvad angår Istanbulkonventionens kapitel V er Rådet af den opfattelse, at Rådets direktiv 2004/80/EF af 29. april 2004 om erstatning til ofre for forbrydelser (EUT 2004, L 261, s. 15), herunder dette direktivs artikel 12, stk. 2, Rådets direktiv 2004/113/EF af 13. december 2004 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med adgang til og levering af varer og tjenesteydelser (EUT 2004, L 373, s. 37), herunder dette direktivs artikel 7 og 26. betragtning hertil, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/54/EF af 5. juli 2006 om gennemførelse af princippet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv (EUT 2006, L 204, s. 23), herunder dette direktivs artikel 27, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/41/EU af 7. juli 2010 om anvendelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder i selvstændige erhverv og om ophævelse af Rådets direktiv 86/613/EØF (EUT 2010, L 180, s. 1), herunder 18. og 23. betragtning hertil, direktiv 2011/36, herunder dette direktivs artikel 17, og direktiv 2012/29 indeholder minimumsforskrifter vedrørende de områder, der er omhandlet i Istanbulkonventionens artikel 29, stk. 1, og artikel 30, stk. 1, 2 og 3, som ikke tillægger Unionen enekompetence. Artikel 3, stk. 3, i direktiv 2004/113 og artikel 8 i direktiv 2006/54 indeholder desuden undtagelser til disse direktivers materielle anvendelsesområde. Der findes i øvrigt ikke EU-lovgivning, der vedrører de andre bestemmelser i det nævnte kapitel. Når dette er sagt, har Unionen erhvervet enekompetence med hensyn til bestemmelserne i Istanbulkonventionens kapitel V, for så vidt som de vedrører de ofre, der er omfattet af direktiv 2011/93 og 2011/36.
117
Rådet er af den opfattelse, at artikel 49-54 og 56 i denne konventions kapitel VI vedrører forpligtelser, der i vidt omfang svarer til de forpligtelser, som fremgår af artikel 1, 3, 4, 6, 8, 9, 11, 18-20 og 22-24 i direktiv 2012/29, og af relevans er også artikel 15, stk. 2, og artikel 20 i direktiv 2011/93 samt instrumenterne for gensidig anerkendelse mellem medlemsstaterne på det civil- og strafferetlige område, nemlig forordning nr. 606/2013, Rådets direktiv 2003/8/EF af 27. januar 2003 om forbedret adgang til domstolene i grænseoverskridende tvister gennem fastsættelse af fælles mindsteregler for retshjælp i forbindelse med tvister af denne art (EFT 2003, L 26, s. 41, berigtiget i EUT 2003, L 32, s. 15), direktiv 2004/80 og 2011/99, Rådets rammeafgørelse 2008/675/RIA af 24. juli 2008 om hensyntagen til domme afsagt i medlemsstaterne i Den Europæiske Union i forbindelse med en ny straffesag (EUT 2008, L 220, s. 32), Rådets rammeafgørelse 2008/947/RIA af 27. november 2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme og afgørelser om prøvetid med tilsyn med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner (EUT 2008, L 337, s. 102), Rådets rammeafgørelse 2009/315/RIA af 26. februar 2009 om tilrettelæggelsen og indholdet af udvekslinger af oplysninger fra strafferegistre mellem medlemsstaterne (EUT 2009, L 93, s. 23) og Rådets rammeafgørelse 2009/316/RIA af 6. april 2009 om indførelse af det europæiske informationssystem vedrørende strafferegistre (ECRIS) i henhold til artikel 11 i rammeafgørelse 2009/315/RIA (EUT 2009, L 93, s. 33). Hvad angår minimumsforskrifter har Unionen imidlertid ikke erhvervet enekompetence med undtagelse af den kompetence, som den er tillagt på de områder, der er omhandlet i visse bestemmelser i direktiv 2011/93 og 2011/36.
118
Hvad angår de tre artikler, der er indeholdt i den nævnte konventions kapitel VII, er Rådet af den opfattelse, at artikel 13, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35), artikel 3, stk. 5, og artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/86, direktiv 2003/109 og de øvrige EU-retlige instrumenter, der er relevante i forhold til Istanbulkonventionens artikel 59, stk. 1-3, kun indeholder minimumsforskrifter, og at der ikke findes gældende EU-lovgivning, som har forbindelse med denne sidstnævnte artikels stk. 4.
119
Hvad derimod angår de områder, der henhører under denne konventions artikel 60, stk. 1-3, og artikel 61, har medlemsstaterne ikke kun et teoretisk råderum, når der henses til de præcise forskrifter, der følger af bl.a. 30. og 39. betragtning til samt artikel 4, stk. 3, litra c), og artikel 4, stk. 4, artikel 9, stk. 2, litra a) og f), artikel 10, stk. 1, litra d), og artikel 30 i direktiv 2011/95, som imidlertid ikke er bindende for Irland og Kongeriget Danmark, artikel 10, stk. 3, litra d), og artikel 18 og 24 i samt 32. betragtning til direktiv 2013/32, artikel 11, artikel 17, stk. 2, artikel 18, stk. 3, 4 og 7, artikel 19 og 21-25 i direktiv 2013/33 samt artikel 5 i direktiv 2008/115.
120
Rådet er således af den opfattelse, at Unionen, henset til gældende EU-ret, har enekompetence på de områder, der er omfattet af Istanbulkonventionens artikel 60 og 61, men ikke for så vidt angår de områder, der er omfattet af konventionens artikel 59, og som henhører under en delt kompetence, som Unionen ikke har udøvet.
121
Hvad angår Istanbulkonventionens kapitel VIII, IX og XI følger kompetencefordelingen, således som det fremgår af retspraksis, den kompetencefordeling, der er konstateret i forbindelse med de foregående kapitler i denne konvention, hvilket indebærer, at de delvis henhører under Unionens delte kompetence, delvis under dens støttende kompetence, delvis under dens enekompetence og delvis under medlemsstaternes kompetence, mens det ikke er nødvendigt at foretage en særskilt analyse med hensyn til den nævnte konventions kapitel X og XII.
122
Endelig har Rådet anført, at der i Rådet ikke var tilstrækkelig støtte til en »bred« tiltrædelse af Istanbulkonventionen, og det blev derfor med kvalificeret flertal besluttet kun at undertegne den med hensyn til de områder, der henhører under Unionens enekompetence.
123
Irland har tilsluttet sig Rådets opfattelse.
d) Om artikel 82, stk. 2, TEUF
124
Efter at have fremhævet, at artikel 82, stk. 2, TEUF ifølge Parlamentet, Rådet og Kommissionen udgør et af de korrekte retsgrundlag for afgørelsen om indgåelse af Istanbulkonventionen, har Kommissionen og Den Slovakiske Republik anført, at det ikke er nødvendigt at foretage en særlig undersøgelse af denne bestemmelse.
125
Rådet er af den opfattelse, at Unionen har enekompetence til at indgå Istanbulkonventionen med hensyn til visse specifikke artikler i denne konvention om retligt samarbejde i straffesager, for så vidt som disse artikler vedrører ofre for voldshandlinger, der er omfattet af direktiv 2011/93 og 2011/36.
126
Republikken Finland og Republikken Polen er af den opfattelse, at selve ordlyden af artikel 82, stk. 2, TEUF, for så vidt som den kun giver Unionen kompetence til at vedtage minimumsregler, udelukker, at Unionen kan have enekompetence til at indgå Istanbulkonventionen for så vidt angår dennes bestemmelser om retligt samarbejde i straffesager.
127
Hvis Unionen derimod ønsker også at tiltræde konventionen for så vidt angår de aspekter, der henhører under dens delte kompetencer, ville denne bestemmelse efter Republikken Finlands opfattelse udgøre et af de korrekte retsgrundlag for indgåelsen af Istanbulkonventionen.
e) Om artikel 84 TEUF
128
Kommissionen er af den opfattelse, at Istanbulkonventionen har til formål at forebygge vold mod kvinder og at beskytte ofre. Ved indgåelsen af denne konvention støtter Unionen medlemsstaternes forebyggende indsats ved at fastsætte rammerne for deres individuelle og specifikke foranstaltninger. Hvis Unionens indgåelse var begrænset til alene at omfatte beskyttelse af ofrene, ville Unionens institutioner kunne anses for at være fritaget for forpligtelserne til at forebygge, hvilket ville være inkonsekvent.
129
Artikel 82, stk. 2, TEUF gør det i øvrigt ikke i sig selv muligt at forstå samtlige de forebyggelsesforanstaltninger, der ikke falder inden for strafferetsplejen som omhandlet i artikel 82, stk. 2, TEUF. Sådanne foranstaltninger mangler imidlertid oftest i forbindelse med den særlige sammenhæng, hvori vold mod kvinder begås, og den nævnte konvention søger at afhjælpe denne mangel.
130
Republikken Polen har anført, at artikel 84 TEUF hverken tildeler Unionen enekompetence eller delt kompetence, men begrænser sig til at definere de handlinger, der skal understøtte medlemsstaternes indsats. Denne bestemmelse kan derfor ikke tildele Unionen enekompetence, og hvis Unionen tiltræder Istanbulkonventionen på grundlag af denne artikel, vil denne tiltrædelse ikke være bindende for Unionen, men for medlemsstaterne.
131
Republikken Finland har anført, at hvis Unionen ønsker at tiltræde denne konvention ved at udøve sine delte kompetencer, udgør den nævnte artikel 84 det korrekte retsgrundlag.
f) Om artikel 78, stk. 2, TEUF
132
For så vidt som Istanbulkonventionens artikel 60 og 61 omfatter områder, der hverken henhører under artikel 82, stk. 2, TEUF eller under artikel 84 TEUF, er det Kommissionens opfattelse, at disse områder har sekundær karakter, således at det er udelukket at tilføje retsgrundlag, som omfatter disse områder. Denne konventions artikel 60 og 61, der har til formål at sikre, at der inddrages hensyn til »kønnenes« forskellighed i forbindelse med afgørelser om tildeling af international beskyttelse og i forbindelse med modtagelsesforholdene for voldsofre, er nemlig kun en konkretisering inden for asylområdet af den nævnte konventions generelle formål og gør ikke denne konvention til en retsakt om asyl.
133
Rådet er af den opfattelse, at Unionen har enekompetence på de områder, der henhører under disse to bestemmelser i Istanbulkonventionen. Rådet er i lighed med Den Slovakiske Republik i øvrigt af den opfattelse, at disse områder ikke kan anses for sekundære i forhold til de bestemmelser af denne konvention, der vedrører det retlige samarbejde i straffesager.
134
Republikken Finland og Republikken Polen har anført, at eftersom der i den relevante afledte ret på området ikke er fastsat minimumsforskrifter, kan Unionen ikke have enekompetence til at indgå Istanbulkonventionen for så vidt angår artikel 60 og 61 heri. Hvis Unionen ønskede at tiltræde Istanbulkonventionen ved at udøve sine delte kompetencer, ville artikel 78, stk. 2, TEUF efter Republikken Finlands opfattelse kun vedrøre et accessorisk aspekt ved Istanbulkonventionen, og denne bestemmelse kan derfor ikke udgøre et relevant retsgrundlag.
g) Om artikel 83, stk. 1, TEUF
135
Kommissionen har fremhævet, at hvis Istanbulkonventionen ligeledes finder anvendelse på ofre for menneskehandel og seksuel udnyttelse af kvinder og børn, er konventionens personelle anvendelsesområde meget bredere. Disse ofre er desuden omfattet af Europarådets specifikke konventioner og på EU-plan af direktiv 2011/36 og 2011/93. Denne konvention udgør derfor ikke en retsakt, hvis hovedformål er at bekæmpe specifikke former for kriminalitet.
136
Rådet er af den opfattelse, at Unionen har en understøttende kompetence inden for de områder, der er omfattet af visse bestemmelser i den nævnte konvention.
137
Republikken Finland og Republikken Polen er af den opfattelse, at ordlyden af artikel 83, stk. 1, TEUF, for så vidt som den kun giver Unionen kompetence til at vedtage minimumsforskrifter, udelukker, at den kan anses for at tildele Unionen enekompetence til at indgå Istanbulkonventionen.
2. Om opdelingen i to særskilte afgørelser af retsakterne om undertegnelse og om indgåelse af Istanbulkonventionen
138
Republikken Bulgarien har anført, at hvis afgørelsen om indgåelse af en international aftale har to formål, hvoraf det ene er primært og det andet sekundært, skal den udelukkende være baseret på det primære retsgrundlag. Hvis afgørelsen derimod forfølger to formål, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet, skal den være baseret på de dertil svarende forskellige retsgrundlag. I dette tilfælde kan det være nødvendigt med to afgørelser, hvis de gældende procedurer ikke er forenelige.
139
Kommissionen har på ny anført, at artikel 78, stk. 2, TEUF ikke udgør et korrekt retsgrundlag for indgåelsen af Istanbulkonventionen. Under alle omstændigheder vil tilføjelsen af denne bestemmelse ikke have den nødvendige følge, at afgørelsen om indgåelse af denne konvention opdeles i to særskilte retsakter, idet Irland er bundet af gældende EU-ret på området. Det er korrekt, at der ikke er tale om den seneste EU-ret på området, men protokol nr. 21 kan hverken fritage denne medlemsstat fra sine forpligtelser eller ændre kriterierne for fastlæggelsen af det korrekte retsgrundlag.
140
Den omstændighed alene, at artikel 4a i protokol nr. 21 giver Irland mulighed for ikke at deltage i den ændrede version af en eksisterende regel, er således uden betydning, eftersom reglerne om ekstern enekompetence er fastsat i artikel 3 TEUF, og da muligheden for at foretage en »opt-out« ikke kan anses for at indebære, at en medlemsstat tildeles kompetence til at indgå internationale aftaler i strid med artikel 3, stk. 2, TEUF.
141
Republikken Finland har anført, at Rådets vedtagelse af afgørelser for så vidt angår samtlige de påtænkte retsgrundlag er omfattet af protokol nr. 21, og at Irland derfor ikke er forpligtet til at deltage i sådanne afgørelser. Eftersom beslutningsproceduren således er den samme, er det ikke nødvendigt at opdele afgørelsen om undertegnelse af Istanbulkonventionen i to.
142
Rådet har anført, at artikel 78, stk. 2, TEUF og artikel 82, stk. 2, TEUF udløser anvendelsen af protokol nr. 21 og protokol (nr. 22) om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten (herefter »protokol nr. 22«). Da Kongeriget Danmark ikke er bundet af nogen af de afledte retsakter, som er relevante for indgåelsen af Istanbulkonventionen, medfører anvendelsen af protokol nr. 22 imidlertid ikke særlige vanskeligheder. Eftersom Irland derimod deltager i det retlige samarbejde i straffesager, der er indført ved direktiv 2011/36 og 2011/93, men ikke er bundet af direktiv 2011/95, 2013/32 og 2013/33 om asyl, burde denne medlemsstat have deltaget i vedtagelsen af afgørelsen om undertegnelse 2017/865, men i henhold til artikel 1, 3 og 4 i protokol nr. 21 ikke i afgørelsen om undertegnelse 2017/866, således at det var nødvendigt at vedtage to særskilte afgørelser om undertegnelse. Republikken Bulgarien, Irland, Den Franske Republik og Den Slovakiske Republik er enige i denne analyse.
143
Irland er af den opfattelse, at det for Irland alene er muligt at udøve retten til i henhold til protokol nr. 21 kun at være bundet af de foranstaltninger i Istanbulkonventionen, som henhører under EUF-traktatens afsnit V, og som denne medlemsstat ønsker at deltage i, såfremt der vedtages to særskilte afgørelser. Hvis Rådet havde vedtaget en enkelt afgørelse, ville det nemlig ikke have været muligt for denne medlemsstat at sondre mellem de elementer af afgørelsen, med hensyn til hvilke Unionens kompetence er baseret på den lovgivning, som er bindende for denne medlemsstat, og de elementer, med hensyn til hvilke denne kompetence er baseret på den lovgivning, der ikke er bindende for den.
144
En sådan tilgang er imidlertid i strid med protokol nr. 21 og tilsidesætter det grundlæggende princip om parallelitet mellem Unionens interne og eksterne kompetencer, som udgør grundlaget for den doktrin, som følger af dom af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet (22/70, EU:C:1971:32), den såkaldte »AETR-doktrin«, således som fastsat i artikel 3, stk. 2, TEUF. Den påkrævede konkrete analyse skal nemlig vedrøre forholdet mellem den påtænkte aftale og den »gældende« EU-ret, idet sidstnævnte imidlertid ikke er gældende i denne medlemsstat, og aftalen kan derfor ikke berøre den som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF. Irland har tilføjet, at eftersom denne medlemsstat har kunnet lovgive på området, ville den befinde sig i en meget vanskelig situation, hvis den ligeledes i henhold til EU-retten var bundet af modsatrettede forpligtelser.
145
Irland har anført, at Parlamentet ikke kun har spurgt, om det er »nødvendigt« at vedtage to særskilte afgørelser, men også om en sådan vedtagelse er »mulig«, uden at forklare, hvorfor dette ikke skulle være tilfældet. Ifølge Irland er der imidlertid intet til hinder for at vedtage to særskilte afgørelser, som på ingen måde berører disse afgørelsers materielle indhold. Republikken Bulgarien er endvidere af den opfattelse, at vedtagelsen af to afgørelser ikke er i strid med den procedure, der er fastsat i artikel 218 TEUF.
146
Rådet har anført, at eftersom Irland efter vedtagelsen af afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866 har besluttet at deltage i direktiv 2013/33, er det muligt, at situationen er anderledes med hensyn til den eventuelle indgåelse af Istanbulkonventionen.
147
Republikken Bulgarien har anført, at Kongeriget Danmark i medfør af artikel 7 i protokol nr. 22 frit kan beslutte ikke længere at påberåbe sig denne protokol eller en del heraf, og det kan ikke således udelukkes, at det bliver nødvendigt at foretage afstemning i Rådet såvel med som uden denne medlemsstats deltagelse afhængigt af indholdet af de forskellige dele af Istanbulkonventionen.
3. Om medlemsstaternes praksis med en »fælles overenskomst«
a) Redegørelse for praksis med »fælles overenskomst«
148
Republikken Østrig har anført, at praksis med »fælles overenskomst« blev udviklet inden for rammerne af EF-traktaten og blev for så vidt angår visse blandede aftaler på det handelspolitiske område fastsat i artikel 133, stk. 6, andet afsnit, EF på grund af den særlige kompetencestruktur på dette område, som gjorde det nødvendigt, at Det Europæiske Fællesskab og medlemsstaterne udøvede deres respektive kompetencer kumulativt. I henhold til denne praksis skal Rådets formand ved at rette henvendelse til medlemsstaterne sikre sig, at samtlige medlemsstater giver samtykke til at lade den pågældende blandede aftale have bindende virkning for dem, før Rådet godkender indgåelsen heraf.
149
Republikken Østrig har tilføjet, at denne praksis med »fælles overenskomst« blot består i på en given dato at konstatere, at der er enighed mellem medlemsstaterne om at acceptere, at den pågældende blandede aftale får bindende virkning for dem, idet det dog kan ske, at medlemsstaternes parlamenter ikke gennemfører ratifikationen. Der er desuden intet, som udelukker, at en blandet aftale kan få en uensartet karakter, efter at Unionen har tiltrådt denne aftale, idet medlemsstaterne til enhver tid kan træde ud af aftalen.
150
Den Franske Republik har præciseret, at den nævnte praksis har til formål at sikre, at medlemsstaterne giver samtykke til at være bundet af de bestemmelser i aftalen, der henhører under deres nationale kompetencer, når det er nødvendigt, at Unionen og medlemsstaterne sammen tiltræder denne aftale, dvs. når aftalen ikke kan gennemføres på en sammenhængende måde uden at være indgået i fællesskab af Unionen og dens medlemsstater. Dette er tilfældet, når de bestemmelser i den nævnte aftale, der henhører under Unionens kompetencer, og de bestemmelser, der henhører under medlemsstaternes kompetencer, er uløseligt forbundne, således som det er tilfældet i den foreliggende sag.
151
Kommissionen har gjort gældende, at Rådet, efter at Domstolen kritiserede dets vedtagelse af »hybridretsakter«, dvs. afgørelser om indgåelsen af aftaler truffet af Rådet og repræsentanter for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet, har ændret sin fremgangsmåde uden dog at have ændret formålet med den tidligere praksis. Rådet har nemlig søgt at genindføre den »hybride« karakter ved at tilføje en fase, der går forud for vedtagelsen af den formelle afgørelse i henhold til de procedurer, som er fastsat i traktaterne, hvorunder det undersøger, om der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne.
152
Denne praksis medførte, at Kommissionens forslag om undertegnelse og om indgåelse af konventioner og aftaler på et stort antal områder var blokeret i Rådet, selv om det krævede kvalificerede flertal klart var nået.
153
Rådet har fremhævet, at det er ophørt med at anvende »hybridretsakter«, og at dets nuværende praksis følger af et legitimt hensyn om at undgå tvivl om rækkevidden og gyldigheden i Unionens retsorden af de folkeretlige instrumenter, som det vedtager. Med henblik herpå skal det sikre, at alle de berørte medlemsstater giver samtykke til at være bundet i forhold til deres nationale kompetencer, inden Rådets afgørelse vedtages med det krævede flertal.
154
I modsætning til hvad Parlamentet synes at hævde, har denne praksis hverken karakter af en afstemningsregel eller en særlig procedure, idet medlemsstaterne frit kan vælge den praktiske fremgangsmåde, som gør det muligt at konstatere, at der foreligger konsensus. Der findes således eksempler i form af afgørelser truffet af repræsentanterne for regeringerne under eller i forlængelse af Rådets møder, bemærkninger anført i referaterne fra Rådets eller De Faste Repræsentanters Komités (Coreper) møder, kommentarer anført i arbejdsgruppers notater og rent implicitte samtykker. Irland har præciseret, at der i det foreliggende tilfælde ikke blev iværksat nogen tiltag med henblik på at undersøge, om der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne.
b) Hvorvidt en praksis med »fælles overenskomst« er forenelig med artikel 13, stk. 2, TEU, artikel 2 TEUF – 6 TEUF samt artikel 218, stk. 2, 6 og 8 TEUF
155
Republikken Østrig og Kommissionen har gjort gældende, at Rådet ved at kræve, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne, har tilsidesat artikel 13, stk. 2, første punktum, TEU og artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF, som udpeger Rådet som den institution, der på forslag og efter aftale med Parlamentet kan bemyndige Unionen til at indgå internationale aftaler. Et sådant krav fremgår nemlig ikke af disse bestemmelser, idet det er traktaterne, der regulerer spørgsmålet om, hvorledes Unionens institutioner træffer afgørelse, og bestemmelserne kan hverken ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv.
156
Selv om Rådet kunne beslutte ikke at indgå en aftale, f.eks. i tilfælde af et blokerende mindretal, der er imod indgåelsen heraf, kan det derimod ikke uden at tilsidesætte artikel 13, stk. 2, TEU, hvorefter hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den, til den gældende procedure tilføje en fase, der består i en forudgående kontrol af, om der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne.
157
Eftersom Unionens kompetencer er defineret i artikel 2 TEUF – 6 TEUF og klart adskiller sig fra medlemsstaternes kompetencer, er det desuden ikke muligt ved en sådan tilføjelse faktisk at foretage en sammenlægning med den mellemstatslige beslutningsproces, selv om de to instrumenter formelt forbliver adskilt. Denne praksis fordrejer den procedure, der er fastsat i artikel 218 TEUF.
158
Selv om den formelt vedtagne retsakt ganske vist har »ikke-hybrid« karakter, har beslutningsprocessen nemlig fortsat »hybrid« karakter, idet hver enkelt medlemsstats individuelle holdning går forud for Unionens holdning, hvilket ikke har grundlag i traktaterne og endog er i strid med ordlyden af og ånden i artikel 4, stk. 3, TEU og udgør en omgåelse af de krav, som Domstolen har opstillet med henblik på at bevare Unionens retsordens autonomi.
159
Kommissionen har anført, at det følger af præamblen til EU-traktaten, at denne traktat og EUF-traktaten som generelt formål har at markere en ny fase i den europæiske integrationsproces. Med henblik på at nå dette formål tydeliggør EUF-traktaten i højere grad fordelingen af og reglerne for udøvelsen af Unionens kompetencer på området for eksterne forbindelser, navnlig ved at præcisere Unionens kompetencer (artikel 2 TEUF – 6 TEUF), idet det anføres, i hvilke tilfælde Unionen kan indgå internationale aftaler (artikel 216, stk. 1, TEUF), og ved specifikt at fastlægge proceduren for forhandling, undertegnelse og indgåelse af alle former for internationale aftaler (artikel 218 TEUF).
160
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det således åbenbart er i strid med traktaternes formål at anvende en »hybrid« beslutningsproces, der som generel praksis finder anvendelse på alle blandede aftaler, og som begrænser Unionens mulighed for at beslutte, om den vil forpligte sig på internationalt plan, og som over for det internationale samfund giver indtryk af, at Unionen ikke har bemyndigelse til at træffe en selvstændig afgørelse, men er afhængig af medlemsstaternes bestemmende deltagelse.
161
Rådet har således ved at følge en praksis med »fælles overenskomst« tilsidesat sin forpligtelse til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 13, stk. 2, andet punktum, TEU, idet princippet om loyalt samarbejde ligeledes finder anvendelse i forholdet mellem institutionerne.
162
Denne praksis forstyrrer i øvrigt Unionens institutionelle ligevægt, for så vidt som den tildeler medlemsstaterne en rolle inden for Unionen, som ikke er fastsat i traktaterne, idet artikel 218 TEUF alene beskriver de respektive rettigheder og pligter for Parlamentet, Rådet, Kommissionen og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik. Den rolle, som medlemsstaterne således tildeles, bringer imidlertid effektiviteten af Unionens institutionelle ramme i fare og kan indebære, at medlemsstaternes interesser går forud for Unionens interesser.
163
Kommissionen har anført, at artikel 218, stk. 8, TEUF fastsætter, at Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, og har heraf udledt, at medlemsstaternes praksis med at følge en »fælles overenskomst« tilsidesætter denne bestemmelse, idet den mister sin virkning. Denne praksis bringer effektiviteten af Unionens procedurer i fare. Republikken Østrig har tilsluttet sig denne opfattelse og har fremhævet, at traktaterne fastsætter udtømmende bestemmelser om den procedure, der gælder for Unionens indgåelse af konventioner, og som er til hinder for, at der tilføjes en forudgående fase med en »fælles overenskomst«.
164
Den Slovakiske Republik har derimod gjort gældende, at eftersom Rådet endnu ikke har foretaget en afstemning, kan det ikke have tilsidesat artikel 218, stk. 8, TEUF.
165
Ifølge Irland er det åbenbart, at artikel 218, stk. 6 og 8, TEUF regulerer afstemningsproceduren, og at hverken Rådet eller medlemsstaterne kan fravige denne bestemmelse. For så vidt som Rådet forud for afstemningen ønsker at koordinere Unionens og medlemsstaternes indsats, følger denne praksis med en »fælles overenskomst« i de tilfælde, hvor Unionens og medlemsstaternes kompetencer som i det foreliggende tilfælde er tæt forbundet, af forpligtelsen til loyalt samarbejde.
166
For så vidt som bestræbelserne for at nå frem til en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne finder sted forud for vedtagelsen af afgørelsen om indgåelse af Istanbulkonventionen i henhold til artikel 218, stk. 6 og 8, TEUF, er Den Franske Republik og Ungarn af den opfattelse, at denne praksis hverken ændrer den nævnte afgørelse eller reglen om afstemning med kvalificeret flertal eller svarer til at vedtage en »hybridretsakt«.
c) Hvorvidt en praksis med »fælles overenskomst« er forenelig med princippet om kompetencetildeling, princippet om loyalt samarbejde mellem Unionen og dens medlemsstater, princippet om enhed i Unionens repræsentation udadtil og folkeretten
167
Kommissionen har anført, at der af kravet om enhed i Unionens optræden udadtil følger en samarbejdspligt, der regulerer medlemsstaternes og Unionens mulighed for at indgå blandede aftaler, såsom Istanbulkonventionen. Desuden kræver effektivitetsprincippet og forpligtelsen til at beskytte Unionens omdømme og troværdighed på internationalt plan, at Unionens institutioner og dens medlemsstater skal lette gennemførelsen af Unionens afgørelser.
168
Medlemsstaterne har fra undertegnelsen og a fortiori efter indgåelsen af en blandet aftale på Unionens vegne således pligt til at bistå Unionen ved gennemførelsen af denne aftale. For så vidt som det er nødvendigt, at Unionen og dens medlemsstater i fællesskab indgår Istanbulkonventionen som omhandlet i artikel 216 TEUF for at nå traktaternes mål på området for beskyttelse af den menneskelige værdighed, har medlemsstaterne således pligt til at bestræbe sig på at fjerne hindringer for, at Unionen sammen med medlemsstaterne kan deponere ratifikationsinstrumenter hos Europarådet. De har derfor som minimum pligt til at forelægge de kompetente nationale instanser ethvert egnet forslag med henblik på at lette Unionens indgåelse af denne konvention.
169
Under alle omstændigheder er det efter Kommissionens opfattelse muligt at supplere Unionens instrument til tiltrædelse af den nævnte konvention med en erklæring, som indeholder en beskrivelse af udviklingen i Unionens kompetencer, som nævner, at Unionen ikke har kompetencer på alle de områder, der er omfattet af samme konvention, og som præciserer de områder, inden for hvilke den vil vedtage gennemførelsesforanstaltninger. Eftersom Europarådet er bekendt med, at Unionens kompetencer har begrænset karakter, er en sådan mulighed nemlig uløseligt forbundet med den bestemmelse, der gør det muligt for Unionen at tiltræde.
170
Republikken Finland har anført, at der ikke findes EU-retlige bestemmelser, som gør indgåelsen af Istanbulkonventionen betinget af, at den tiltrædes af samtlige EU-medlemsstater. Der findes derfor ikke et retsgrundlag for en praksis med »fælles overenskomst«. Den omstændighed alene, at et tæt samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne er nødvendigt for forhandlingen, indgåelsen og gennemførelsen af internationale aftaler, gør det efter Republikken Finlands og Republikken Østrigs opfattelse heller ikke muligt at udlede, at det er nødvendigt, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne, for at Unionen kan forpligte sig, eller at medlemsstaterne skal have Rådets samtykke for at kunne påtage sig forpligtelser i henhold til deres egne kompetencer, idet de hver især kan handle alene inden for rammerne af deres kompetencer.
171
Ved indgåelsen af en blandet aftale deltager Unionen og dens medlemsstater ifølge Republikken Østrig som nærtstående parter, men dog som særskilte parter i aftalen, idet de hver især skal handle inden for rammerne af deres kompetencer og under overholdelse af enhver anden kontraherende parts kompetencer ved at anvende sine egne forfatningsmæssige procedurer vedrørende forhandling, undertegnelse, indgåelse og ratifikation. Republikken Finland har fremhævet, at en tiltrædelse af Unionen, uden at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne, ikke kan føre til, at Unionen er bundet på anden måde end inden for rammerne af sine egne kompetencer, hvilket Republikken Østrig også har anført.
172
I lyset af disse betragtninger er Republikken Finland af den opfattelse, at et krav om, at der skal foreligge en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne, er i strid med såvel artikel 13, stk. 2, TEU og artikel 218 TEUF som princippet om EU-rettens autonomi, idet Unionen ikke selvstændigt ville kunne udøve de kompetencer, som den råder over, og idet vedtagelsen af Rådets afgørelse ville kræve enstemmighed mellem medlemsstaterne snarere end opnåelse af kvalificeret flertal. Princippet om loyalt samarbejde, som medlemsstaterne bl.a. har pligt til at overholde, er ligeledes til hinder for et sådant krav.
173
Rådet har først fremhævet, at det følger af princippet om kompetencetildeling som fastsat i artikel 5 TEU, at enhver kompetence, der ikke er tildelt Unionen, tilkommer medlemsstaterne, og at det heraf følger, at ingen af Unionens institutioner kan pålægge medlemsstaterne at vedtage retsakter, der henhører under deres kompetence. Rådet er endvidere ikke på nogen måde forpligtet til at vedtage afgørelsen om indgåelse af Istanbulkonventionen, og denne institution kan ikke pålægges at udøve en potentiel kompetence for Unionen, når det krævede flertal ikke er nået. Rådet og Ungarn har anført, at artikel 218, stk. 6, TEUF således ikke fastsætter nogen frist for vedtagelsen af en sådan afgørelse.
174
Rådet har henvist til, at Istanbulkonventionen i modsætning til andre internationale aftaler er blevet forhandlet uden Unionens aktive deltagelse, og har heraf udledt, at den ikke er blevet forhandlet under hensyntagen til afgræsningen af kompetencerne mellem Unionen og dens medlemsstater. Rådet har i denne henseende anført, at selv om det er muligt klart at afgrænse de kompetencer, der er omhandlet i visse af konventionens bestemmelser, er dette derimod ikke tilfældet for så vidt angår denne konventions kapitel IV-VI og VIII-XII. For så vidt som Unionens enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF kun vedrører specifikke elementer i direktiv 2011/36 og 2011/93, findes der for hver enkelt af de omhandlede bestemmelser i den nævnte konvention ligeledes en kompetence for medlemsstaterne, som vedrører de elementer, der ikke er omfattet af disse direktiver.
175
Denne institution er af den opfattelse, at Unionens og medlemsstaternes kompetencer i det foreliggende tilfælde er uløseligt forbundne, og har henvist til, at artikel 133, stk. 6, EF fastsatte, at visse aftaler ikke kunne indgås af Rådet, hvis de indeholdt bestemmelser, der overskred Unionens kompetencer. For så vidt som visse områder henhørte under delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne, præciserede denne bestemmelse, at forhandlingen af sådanne aftaler krævede »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne, og at sådanne aftaler skulle indgås i fællesskab af Unionen og medlemsstaterne. Fjernelsen af denne bestemmelse i EUF-traktaten er imidlertid ikke udtryk for en afvisning af denne praksis, men er en følge af, at der ved artikel 207, stk. 1 og 4, TEUF er overført kompetencer på det handelspolitiske område til Unionen.
176
Desuden sikrer det i Euratomtraktatens artikel 102 fastsatte krav om, at Unionen kun kan indgå en blandet aftale, når alle de interesserede medlemsstater ratificerer den, sammenhængen mellem Unionens internationale optræden og fordelingen af kompetencer og beføjelser inden for Unionen i henhold til princippet om enhed i Unionens repræsentation udadtil.
177
Rådet har anført, at det endvidere af artikel 207, stk. 6, TEUF, som bestemmer, at udøvelsen af de beføjelser, som tillægges ved denne artikel, ikke berører afgrænsningen af beføjelserne mellem Unionen og medlemsstaterne og heller ikke fører til en harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, i det omfang traktaterne udelukker en sådan harmonisering, følger, at Unionen, når den udøver sin egen kompetence, ikke kan se bort fra medlemsstaternes kompetence. Princippet om enhed i Unionens optræden udadtil kræver et gensidigt samarbejde mellem medlemsstaterne og Unionens institutioner under hele den periode, hvori der forhandles, indgås og gennemføres blandende aftaler.
178
Kongeriget Spanien er af den opfattelse, at eftersom Istanbulkonventionen vedrører områder, der er uløseligt forbundne, kræver dette princip, at der sker en samordning navnlig med hensyn til undertegnelsen, indgåelsen og så vidt muligt ikrafttrædelsen af denne konvention. En praksis med »fælles overenskomst« er imidlertid den eneste praksis, der gør det muligt at sikre gensidig respekt for kompetencerne i en sådan situation. Republikken Bulgarien er af den opfattelse, at hvis Unionen tiltræder denne konvention, selv om medlemsstaterne ikke ønsker at tiltræde konventionen, vil Unionen overskride sine kompetencer, gribe ind i medlemsstaternes kompetencer og dermed tilsidesætte princippet om kompetencetildeling.
179
Republikken Bulgarien, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Ungarn har fremhævet, at hver enkelt part i forbindelse med sådanne blandede aftaler skal handle inden for rammerne af deres kompetencer og under hensyntagen til enhver anden kontraherende parts kompetencer. Henset til den uløselige forbindelse, der består mellem Unionens og medlemsstaternes kompetencer til at indgå Istanbulkonventionen, er det under hensyn til princippet om kompetencetildeling, retssikkerheden, det loyale samarbejde og kravet om en sammenhængende opfyldelse af forpligtelser imidlertid nødvendigt, at Unionen og medlemsstaterne bliver parter til denne konvention. Kongeriget Spanien har fremhævet, at gennemførelsen af den nævnte konvention indebærer, at der skal foretages tilpasninger af såvel EU-retten som medlemsstaternes lovgivninger.
180
Rådet har i denne henseende anført, at det af artikel 27 og 46 i Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969 (United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331, herefter »Wienerkonventionen«) følger, at hverken Unionen eller dens medlemsstater over for de andre parter til Istanbulkonventionen kan påberåbe sig kompetencefordelingen mellem dem som begrundelse for ikke at overholde konventionen. Den Franske Republik og Rådet har endvidere anført, at det ikke er foreneligt med EU-rettens autonomi at rejse et kompetencespørgsmål i Grevio, idet denne ekspertgruppe dermed vil skulle tage stilling til løsningen af et spørgsmål, som henhører under Domstolens kompetence.
181
Republikken Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Ungarn har heraf udledt, at Unionen i mangel af en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne ikke vil være i stand til at sikre en korrekt opfyldelse af sine forpligtelser, som vedrører hele Istanbulkonventionen, og den ville derfor kunne ifalde internationalt ansvar som følge af en handling eller en undladelse, hvortil den ikke tillagt nogen kompetence.
182
Selv om Unionen påtog sig forpligtelser, der ikke henhører under dens enekompetence, ville den efter Den Hellenske Republiks og Rådets opfattelse nemlig ikke desto mindre kunne holdes ansvarlig i henhold til folkeretten for gennemførelsen af aftalen i sin helhed. Endvidere vil Unionens tiltrædelse af en aftale, i hvilken forbindelse den kun delvist har kompetence som følge af, at ikke samtlige medlemsstater har tiltrådt aftalen, ikke blot resultere i et »virvar af forpligtelser«, afhængigt af hvilken medlemsstat der er tale om, men vil også rejse spørgsmålet om, hvorvidt og i givet fald i hvilket omfang aftalen er gældende på medlemsstaternes område. For så vidt som tiltrædelsen overskrider Unionens kompetencer, foreligger der desuden en mulighed for, at tiltrædelsesakten bliver erklæret ugyldig.
183
Selv om visse multilaterale konventioner giver mulighed for at afgive en erklæring om kompetence, er dette endvidere ikke tilfældet for Istanbulkonventionen, hvilket Den Hellenske Republik og Ungarn ligeledes har anført. Under alle omstændigheder har en sådan erklæring efter Rådets opfattelse tvivlsom karakter, når der henses til udviklingen i kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater.
184
På baggrund af det ovenstående er Den Tjekkiske Republik, Irland, Den Hellenske Republik, Ungarn og Rådet af den opfattelse, at hvis den fulde opfyldelse af de internationale forpligtelser, der følger af en aftale, således som det er tilfældet i den foreliggende sag, retligt og faktisk kun er mulig, såfremt alle medlemsstaterne deltager heri, selv om de under hensyn til deres nationale kompetencer ikke alle accepterer at være bundet af denne aftale, ville princippet om loyalt samarbejde, princippet om enhed i Unionens repræsentation udadtil og princippet om kompetencetildeling være til hinder for, at Unionen vedtager afgørelser om undertegnelse og om indgåelse af den nævnte aftale, idet dette vil gribe ind i medlemsstaternes kompetencer
185
Rådet har bestridt, at pligten til loyalt samarbejde indebærer, at en medlemsstat ikke kan modsætte sig, at Unionen tiltræder en konvention, i hvilken forbindelse den delvist har kompetence, således at dette medfører en forpligtelse for medlemsstaterne til selv at tiltræde konventionen. Denne pligt kan nemlig ikke medføre nogen forpligtelse for en medlemsstat til at ratificere en aftale, hvilket Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Ungarn og Republikken Østrig ligeledes har anført, idet Den Franske Republik har tilføjet, at en sådan fortolkning af den nævnte forpligtelse er i strid med princippet om kompetencetildeling og desuden tilsidesætter folkeretten, der, således som det fremgår af præamblen til Wienerkonventionen, anerkender princippet om staternes frie valg med hensyn til at være bundet af en international aftale. Den Tjekkiske Republik er af den opfattelse, at en sådan fortolkning desuden tilsidesætter det folkeretlige princip »pacta tertiis nec nocent nec prosunt« (»aftaler kan hverken medføre skade eller fordele for tredjemand«), således som kodificeret ved Wienerkonventionens artikel 34-38.
186
Selv om det fremgår af retspraksis, at pligten til loyalt samarbejde, navnlig når en tiltrædelsesprocedure verserer på EU-plan, kan være til hinder for, at medlemsstaterne indgår aftaler, er der efter Den Franske Republiks og Rådets opfattelse hidtil ikke blevet konstateret nogen forpligtelser for medlemsstaterne til at handle inden for et område, der er omfattet af Unionens kompetence, hvilket a fortiori gælder for de områder, hvor Unionen ikke har nogen kompetence. Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Rådet er af den opfattelse, at Unionens ønske om at tiltræde en aftale ikke kan veje tungere end en medlemsstats ret til ikke at tiltræde aftalen, idet Unionens institutioner også er underlagt en pligt til loyalt samarbejde i forhold til medlemsstaterne.
187
Den Franske Republik har heraf udledt, at en sådan pligt pålægger Unionen at afvente, at der mellem medlemsstaterne foreligger en »fælles overenskomst«, og har på denne baggrund konkluderet, at det vil være i strid med EU-retten og folkeretten, hvis Unionen indgår Istanbulkonventionen, uden at der foreligger en sådan »fælles overenskomst«. Kongeriget Spanien har tilføjet, at den omstændighed, at det kan være vanskeligt at opnå medlemsstaternes samtykke, ikke gør det muligt at antage, at der foreligger et indgreb i udøvelsen af Unionens kompetence.
188
Selv om Rådets nuværende praksis forekommer lidet hensigtsmæssig, idet den kan medføre en væsentlig forsinkelse i forbindelse med indgåelsen af en blandet aftale, er denne praksis efter denne institutions opfattelse begrundet i institutionelle og politiske hensyn, herunder de blandede aftalers legitimitet. Det ville nemlig skade disse aftalers legitimitet, men også Unionens legitimitet, hvis Unionen pålagde en medlemsstat at ratificere en blandet aftale til trods for, at denne aftale var blevet afvist ved en folkeafstemning, eller at en statslig enhed havde tilkendegivet sin modstand, uden at give sig tid til at finde en inklusiv løsning, der ville gøre det muligt at overvinde de opståede vanskeligheder.
189
Rådet og Ungarn har tilføjet, at elementer i Istanbulkonventionen kan berøre visse medlemsstaters nationale identitet, som Unionen respekterer som garanteret ved artikel 4, stk. 2, TEU. I denne henseende har Republikken Bulgarien anført, at ifølge Konstitutsionen sad (forfatningsdomstol, Bulgarien) indeholder visse bestemmelser i denne konvention begreber, der er uforenelige med den bulgarske forfatning og ordre public, herunder begreberne »socialt konstruerede egenskaber«, »stereotype roller« og »køn«, som har til formål at definere begrebet »biologisk køn« på en måde, som er uforenelig med definitionen i den bulgarske forfatning. Hvis Unionen ikke desto mindre tiltræder konventionen, risikerer Republikken Bulgarien for at sikre overholdelsen af Unionens internationale forpligtelser at måtte iværksætte foranstaltninger, der er i strid med dens forfatning. En sådan tiltrædelse er derfor i strid med princippet om loyalt samarbejde.
190
Den Slovakiske Republik har anlagt den samme tilgang som Rådet og har gjort gældende, at Národná rada Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks nationalråd) har udtalt sig imod, at Den Slovakiske Republik og Unionen ratificerer Istanbulkonventionen.
191
Irland, Kongeriget Spanien og Den Slovakiske Republik er under alle omstændigheder af den opfattelse, at Rådet kan afvente, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne, idet Rådet er en EU-institution og som sådan er uafhængig. Den institutionelle ligevægt betyder bl.a., at Rådet ikke er forpligtet til at vedtage en afgørelse om indgåelse af Istanbulkonventionen, eftersom det har en valgfrihed, der følger af dets beføjelser. Det er således ikke i strid med nogen EU-retlig bestemmelse at afvente, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne, og en sådan afventning gør det endvidere muligt at undgå, at der skal løses politiske konflikter.
VI. Domstolens stillingtagen
A.
Om formaliteten vedrørende anmodningen om udtalelse
192
I henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF kan en medlemsstat, Parlamentet, Rådet eller Kommissionen indhente udtalelse fra Domstolen om en påtænkt aftales forenelighed med traktaterne.
193
For det første fremgår det af Domstolens faste praksis, at denne bestemmelse har til formål at forhindre de problemer, der ville opstå, hvis det ad rettens vej blev gjort gældende, at Unionens bindende internationale aftaler var uforenelige med traktaterne. En retsafgørelse, der efter indgåelsen af en international aftale, som binder Unionen, eventuelt fastslår, at denne aftale er uforenelig med traktaternes bestemmelser, enten på grund af dens indhold eller på grund af den ved dens indgåelse fulgte fremgangsmåde, vil nemlig uundgåeligt skabe alvorlige vanskeligheder ikke alene internt i Unionen, men også for internationale forbindelser, og fremkalde fare for, at alle berørte parter, herunder tredjelande, bliver skadet (udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 69).
194
Henset til den funktion, som den i artikel 218, stk. 11, TEUF fastsatte procedure har, og som består i gennem et forudgående søgsmål at forhindre eventuelle problemer på EU-plan og på internationalt plan, der ville følge af, at en retsakt om indgåelse af en international aftale var ugyldig, er den blotte risiko for en sådan ugyldighed tilstrækkelig til at anlægge en sag ved Domstolen (udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 74).
195
Denne procedure har derimod ikke til formål specifikt at beskytte interesser eller rettigheder hos den medlemsstat eller EU-institution, som har indgivet anmodningen om udtalelse, idet disse har mulighed for at anlægge annullationssøgsmål mod Rådets afgørelse om at indgå aftalen samt mulighed for i forbindelse hermed at anmode om, at der træffes foreløbige forholdsregler (jf. i denne retning udtalelse 3/94 (Rammeaftale om bananer) af 13.12.1995, EU:C:1995:436, præmis 21 og 22).
196
Den nævnte procedure har heller ikke til formål at løse de vanskeligheder, der kan være forbundet med gennemførelsen af en påtænkt aftale, som henhører under Unionens og medlemsstaternes delte kompetence (udtalelse 2/00 (Cartagena-protokollen om biosikkerhed) af 6.12.2001, EU:C:2001:664, præmis 17).
197
For det andet fremgår det af retspraksis, at under proceduren i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF skal ethvert spørgsmål, der kan skabe tvivl om aftalens materielle indhold eller formelle gyldighed i forhold til traktaterne, således kunne behandles. I denne henseende kan bedømmelsen af, om en aftale er forenelig med traktaterne, bl.a. ikke alene afhænge af bestemmelser, som vedrører Unionens kompetence, procedure eller institutionelle organisation, men ligeledes af materielle retsbestemmelser (udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 70).
198
Hvad angår de interne EU-regler udelukker deres karakter af intern EU-ret imidlertid, at de kan være genstand for en udtalelsesprocedure, der kun kan vedrøre de internationale aftaler, som Unionen påtænker at indgå (udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 149).
199
For det tredje bemærkes, at valget af det korrekte retsgrundlag for Rådets afgørelse om indgåelse af den påtænkte aftale har forfatningsretlig betydning, for så vidt som Unionen, idet den kun råder over tildelte kompetencer, skal henføre de retsakter, som den vedtager, til de bestemmelser i EUF-traktaten, som faktisk bemyndiger den i denne henseende. Anvendelse af et urigtigt retsgrundlag kan således medføre ugyldighed for selve den retsakt, hvorved aftalen indgås, og dermed bevirke, at Unionens samtykke til at være bundet af den aftale, den har undertegnet, behæftes med en mangel (jf. i denne retning udtalelse 2/00 (Cartagena-protokollen om biosikkerhed) af 6.12.2001, EU:C:2001:664, præmis 5, og udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 71 og 72).
200
Dette er bl.a. tilfældet, når traktaten ikke tillægger Unionen tilstrækkelig kompetence til at ratificere aftalen i dens helhed, hvilket kræver en ny undersøgelse af fordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne af kompetencen til at indgå den påtænkte aftale, og når den rette hjemmel for den pågældende tiltrædelsesakt indeholder bestemmelser om en anden lovgivningsprocedure end den, der konkret er blevet fulgt af EU-institutionerne (jf. i denne retning udtalelse 2/00 (Cartagena-protokollen om biosikkerhed) af 6.12.2001, EU:C:2001:664, præmis 5).
201
For det fjerde har Domstolen haft lejlighed til at fastslå, at den retsakt, der indeholder bemyndigelse til undertegnelse af den internationale aftale, og den retsakt, der træffer bestemmelse om tiltrædelsen heraf, er to forskellige retsakter, der medfører grundlæggende forskellige forpligtelser for de berørte parter, og den sidstnævnte er på ingen måde en bekræftelse af den første. Under disse omstændigheder er det forhold, at der ikke er blevet anlagt sag med påstand om annullation af den første retsakt, ikke til hinder for, at der anlægges sag med påstand om annullation af akten om tiltrædelse af den påtænkte aftale, og det medfører heller ikke afvisning af en anmodning om udtalelse angående spørgsmålet om aftalens forenelighed med traktaten (udtalelse 2/00 (Cartagena-protokollen om biosikkerhed) af 6.12.2001, EU:C:2001:664, præmis 11).
202
I øvrigt bemærkes det, at det forhold, at visse spørgsmål også vil kunne rejses under andre søgsmål, herunder et annullationssøgsmål, ikke udgør et argument for at udelukke, at der kan indhentes en forudgående udtalelse fra Domstolen i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF (udtalelse 2/00 (Cartagena-protokollen om biosikkerhed) af 6.12.2001, EU:C:2001:664, præmis 12).
203
Udtalelsesproceduren skal således gøre det muligt at løse ethvert spørgsmål, der kan undergives domstolsprøvelse, for så vidt som disse spørgsmål overholder formålet med denne procedure (udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014EU:C:2014:2303, præmis 54).
204
For det femte bemærkes, at muligheden for at indgive anmodning om udtalelse i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF ikke som forudsætning kræver en endelig aftale mellem de berørte institutioner. Den ret, som Rådet, Parlamentet, Kommissionen og medlemsstaterne har fået til at anmode om udtalelse fra Domstolen, kan nemlig udøves individuelt uden nogen form for samordning og uden at afvente det endelige resultat af en sammenhængende lovgivningsprocedure (udtalelse 1/09 (Aftale om indførelse af en fælles patentdomstolsordning) af 8.3.2011, EU:C:2011:123, præmis 55).
205
Den omstændighed, at den omhandlede aftale først kan indgås efter høring af eller godkendelse fra Parlamentet, og at vedtagelsen af eventuelle relaterede lovgivningsforanstaltninger i Unionen er underlagt en lovgivningsprocedure, der involverer denne institution, er uden relevans for muligheden for at tillade Rådet at indhente Domstolens udtalelse i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF (udtalelse 1/09 (Aftale om indførelse af en fælles patentdomstolsordning) af 8.3.2011, EU:C:2011:123, præmis 55 og 56).
206
Det er i lyset af denne retspraksis, at det skal undersøges, om de af Parlamentet rejste spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
207
Hvad i det foreliggende tilfælde for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt det første spørgsmål 1, litra a), kan antages til realitetsbehandling, bemærkes, at dette sidstnævnte spørgsmål i modsætning til det af Ungarn anførte har til formål at identificere det rette retsgrundlag for vedtagelsen af en EU-retsakt om indgåelse af Istanbulkonventionen, hvilket er i overensstemmelse med formålet med udtalelsesproceduren, når der henses til den retspraksis, som er nævnt i denne udtalelses præmis 193, 195, 197, 199 og 200.
208
For så vidt som Ungarn ikke desto mindre har rejst tvivl om, hvorvidt den foreliggende procedure tjener noget formål, idet det i begge de tilfælde, som Parlamentet har nævnt i det første spørgsmål, litra a), forudsættes, at såvel Unionen som medlemsstaterne tiltræder denne konvention, er det tilstrækkeligt at bemærke, at selv om der i forbindelse med Unionens indgåelse af den nævnte konvention måtte være anvendt et urigtigt retsgrundlag, vil det efterfølgende i forbindelse med en sag ved Domstolen være muligt at anfægte gyldigheden af den retsakt, hvorved aftalen indgås, hvilket således vil medføre de problemer, som udtalelsesproceduren netop har til formål at forhindre, således som det fremgår af denne udtalelses præmis 193.
209
For så vidt som Republikken Polen og Ungarn har gjort gældende, at det første spørgsmål, litra a), i anmodningen om udtalelse indebærer, at der sættes spørgsmålstegn ved Rådets politiske valg om at foretage en delvis tiltrædelse af Istanbulkonventionen, bemærkes, at en sådan omstændighed, såfremt den anses for godtgjort, vil kunne påvirke rækkevidden af den »påtænkte aftale«, på grundlag af hvilken det rette retsgrundlag med henblik på at indgå denne konvention skal identificeres. Eftersom en anmodning om udtalelse, således som det fremgår af denne udtalelses præmis 199 og 200, bl.a. kan vedrøre valget af det rette retsgrundlag for indgåelsen af en påtænkt international aftale, kan den nævnte omstændighed således udelukkende påvirke besvarelsen af det første spørgsmål, litra a), uden at rejse tvivl om, hvorvidt dette spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
210
Hvad angår den af Ungarn anførte omstændighed, hvorefter Parlamentet efterfølgende deltager i proceduren for indgåelse af Istanbulkonventionen og i givet fald har mulighed for i denne forbindelse at afvise at give sin godkendelse, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det af den retspraksis, der er nævnt i denne udtalelses præmis 204 og 205, fremgår, at en sådan omstændighed ikke på nogen måde udelukker, at denne institution kan indlede den foreliggende sag.
211
For så vidt som Ungarn har anført, at det første spørgsmål er fremsat for tidligt og har hypotetisk karakter, i det omfang det omhandler en fremtidig EU-retsakt om indgåelse af Istanbulkonventionen, hvis indhold endnu ikke er blevet endeligt vedtaget, skal det bemærkes, at udtalelsesproceduren – når der henses til, at den har til formål at forhindre vanskeligheder på internationalt plan og på EU-plan, som en retsafgørelse, hvorved det fastslås, at en international aftale, som Unionen har indgået, er uforenelig med traktaterne, uundgåeligt vil føre til – gør det muligt at forelægge Domstolen en anmodning om udtalelse, når formålet med den påtænkte aftale er kendt – selv når der endnu kan komme flere mulige løsninger på tale, og der endnu er visse uoverensstemmelser vedrørende formuleringen af de omhandlede tekster – hvis de for Domstolen indgivne dokumenter giver den mulighed for at afgive en bedømmelse af det rejste spørgsmål med tilstrækkelig sikkerhed (udtalelse 1/09 (Aftale om indførelse af en fælles patentdomstolsordning) af 8.3.2011, EU:C:2011:123, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
212
I det foreliggende tilfælde råder Domstolen imidlertid ikke blot over teksten til Istanbulkonventionen, men anmodningen om udtalelse indeholder desuden tilstrækkelige oplysninger om såvel den måde, hvorpå proceduren for tiltrædelse af denne konvention forløb frem til det tidspunkt, hvor denne anmodning blev indgivet, som Parlamentets, Rådets og Kommissionens holdning til en sådan tiltrædelse, hvilket indebærer, at Domstolen er i stand til med tilstrækkelig sikkerhed at afgive en bedømmelse vedrørende den påtænkte aftale, på grundlag af hvilken det rette retsgrundlag skal identificeres med henblik på, at Unionen kan indgå denne aftale.
213
Rådets, Irlands og Ungarns argument om, at Parlamentet med anmodningen om udtalelse har rejst tvivl om valget af retsgrundlag for afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866 og således har omgået de fastsatte frister for at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af disse afgørelser, kan i øvrigt ikke tiltrædes. Dels vedrører det første spørgsmål, litra a), nemlig ikke disse afgørelser, dels er den omstændighed, at der ikke er anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse om undertegnelse af en aftale, i overensstemmelse med det i præmis 201 anførte ikke til hinder for, at en anmodning om udtalelse, der vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den nævnte aftale er forenelig med traktaterne, kan antages til realitetsbehandling.
214
Henset til de ovenfor anførte betragtninger skal det fastslås, at det første spørgsmål, litra a), kan antages til realitetsbehandling.
215
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt det første spørgsmål, litra b), kan antages til realitetsbehandling, bemærkes indledningsvis, at det første spørgsmål, litra b), for så vidt som det angår en opdeling i to afgørelser af retsakten om indgåelse af Istanbulkonventionen, vedrører proceduren for indgåelse af denne konvention og dermed spørgsmålet om, hvorvidt Unionens tiltrædelse af denne konvention formelt er forenelig med traktaterne. I overensstemmelse med det i denne udtalelses præmis 197 anførte kan et sådant spørgsmål antages til realitetsbehandling, når det overholder formålet med udtalelsesproceduren.
216
Det første spørgsmål, litra b), kan derimod ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører en opdeling i to afgørelser af retsakten om Unionens undertegnelse af Istanbulkonventionen.
217
Det er nemlig ubestridt, at Unionens undertegnelse af Istanbulkonventionen, hvortil der blev givet bemyndigelse ved afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866, skete den 13. juni 2017, dvs. mere end to år før indgivelsen af den foreliggende anmodning om udtalelse, og har således haft virkning fra denne dato.
218
Under disse omstændigheder, selv hvis det antages, at en retsakt om undertegnelse af en international aftale i sig selv kan gøres til genstand for en anmodning om udtalelse, skal det bemærkes, at det forebyggende formål, der forfølges med artikel 218, stk. 11, TEUF, under alle omstændigheder ikke længere kan nås for så vidt angår en sådan retsakt, hvis spørgsmålet om denne retsakts forenelighed med traktaterne først kan indbringes for Domstolen efter dens vedtagelse (jf. analogt udtalelse 3/94 (Rammeaftale om bananer) af 13.12.1995, EU:C:1995:436, præmis 19).
219
I denne forbindelse har Irland, Ungarn og Rådet med føje anført, at Parlamentet kunne have anfægtet afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866 gennem et annullationssøgsmål, og at overholdelsen af det krav om underretning af Parlamentet, der er fastsat i artikel 218, stk. 10, TEUF, bl.a. har til formål at sætte denne institution i stand til i behørig tid at udøve kontrol med Rådets handlinger.
220
Det første spørgsmål, litra b), kan derfor kun antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører retsakten om Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen.
221
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, hvorvidt det andet spørgsmål, der omhandler en praksis om, at der forud for indgåelsen af en blandet aftale skal foreligge en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne, kan antages til realitetsbehandling, skal den indsigelse, som Den Hellenske Republik har fremsat om, at Parlamentet ikke i tilstrækkeligt omfang har identificeret den af Rådet udviste retsstridige adfærd, uden videre forkastes. Dette spørgsmål har nemlig ikke til formål at identificere en sådan adfærd, men at afdække, om Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen er forenelig med traktaterne, herunder bl.a. artikel 218 TEUF, såfremt der ikke foreligger en »fælles overenskomst« mellem samtlige medlemsstater om at være bundet af denne konvention inden for de områder, som henhører under deres kompetencer.
222
Det følger desuden heraf, at det nævnte spørgsmål, i modsætning til hvad Republikken Bulgarien, Kongeriget Spanien, Ungarn og Rådet har hævdet, hverken vedrører Rådets forretningsorden som nævnt i denne udtalelses præmis 82, Rådets tidsplaner eller interne procedurer og heller ikke folkeretten eller medlemsstaternes suveræne rettigheder, men de procedurekrav, der følger af traktaterne og navnlig af artikel 218 TEUF med henblik på indgåelsen af Istanbulkonventionen.
223
Hvis det, som anført af Republikken Finland, i henhold til traktaterne var et krav, at det skal afventes, at der foreligger en sådan »fælles overenskomst«, ville Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen, før der forelå en sådan overenskomst, imidlertid kunne medføre ugyldighed, hvilket således ville medføre de vanskeligheder, som udtalelsesproceduren netop har til formål at forhindre, således som det fremgår af denne udtalelses præmis 193.
224
Det følger endvidere heraf, at det andet spørgsmål ikke har til formål at få fastslået, således som det er tilfældet for et passivitetssøgsmål i henhold til artikel 265 TEUF, at Rådet har undladt at træffe afgørelse i strid med traktaterne, og at Kongeriget Spanien, Ungarn, Den Slovakiske Republik og Rådet derfor ikke med føje kan hævde, at det andet spørgsmål medfører en omgåelse af udtalelsesproceduren.
225
Den af Rådet fremsatte indsigelse om, at når det først er blevet fastslået, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem samtlige medlemsstater om at være bundet af Istanbulkonventionen inden for de områder, som henhører under deres kompetencer, vil indgåelsen af denne konvention ske i fuld overensstemmelse med de proceduremæssige krav i traktaterne, kan desuden heller ikke tages til følge. Et sådant argument besvarer nemlig ikke spørgsmålet om, hvorvidt en praksis med en »fælles overenskomst« er forenelig med de procedurer, som udtrykkeligt er fastsat i traktaterne, og kan derfor ikke være til hinder for, at dette spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
226
For så vidt som Irland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Ungarn og Rådet har gjort gældende, at det andet spørgsmål er fremsat for tidligt og har hypotetisk karakter, er det tilstrækkeligt at bemærke, således som det fremgår af denne udtalelses præmis 211, at Domstolen kan forelægges en anmodning om udtalelse, når formålet med den påtænkte aftale er kendt – selv når der endnu kan komme flere mulige løsninger på tale, og der endnu er visse uoverensstemmelser vedrørende formuleringen af de omhandlede tekster – hvis de for Domstolen indgivne dokumenter giver den mulighed for at afgive en bedømmelse af det rejste spørgsmål med tilstrækkelig sikkerhed.
227
Eftersom formålet med den påtænkte aftale er kendt, eftersom hverken de medlemsstater, der deltager i den foreliggende sag eller Rådet har bestridt eksistensen af denne praksis med en »fælles overenskomst«, og eftersom Rådet har fremhævet, at det ikke påtænker at indgå Istanbulkonventionen på Unionens vegne, før der foreligger en sådan »fælles overenskomst«, kan det andet spørgsmål ikke afvises fra realitetsbehandling med den begrundelse, at det er fremsat for sent og har hypotetisk karakter.
228
Henset til ovenfor anførte betragtninger skal anmodningen om udtalelse antages til realitetsbehandling, med undtagelse af det første spørgsmål, litra b), for så vidt som det vedrører Unionens undertegnelse af Istanbulkonventionen.
B.
Om medlemsstaternes praksis med en »fælles overenskomst«
229
Med det andet spørgsmål, som skal behandles først, ønsker Parlamentet nærmere bestemt oplyst, om traktaterne muliggør eller kræver, at Rådet, før det indgår Istanbulkonventionen på Unionens vegne, afventer, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne om at være bundet af denne konvention inden for de områder, som henhører under deres kompetencer.
230
Det skal bemærkes, at Unionens grundlæggende traktater til forskel fra de almindelige internationale traktater har indført en ny retsorden, der har egne institutioner, til hvis fordel medlemsstaterne på flere og flere områder har begrænset deres suverænitet, og hvis subjekter ikke kun er medlemsstaterne, men også deres statsborgere (jf. bl.a. udtalelse 1/09 (Aftale om indførelse af en fælles patentdomstolsordning) af 8.3.2011, EU:C:2011:123, præmis 65, udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 157, og dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet, C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 39).
231
Desuden har medlemsstaterne som følge af deres tilhørsforhold til Unionen accepteret, at deres indbyrdes forbindelser for så vidt angår de områder, der er genstand for en overførsel af kompetence fra medlemsstaterne til Unionen, reguleres af EU-retten, og ikke, såfremt dette er påkrævet i henhold til EU-retten, af nogen anden ret (udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 193, og dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet, C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 40).
232
I øvrigt bemærkes, at det er traktaterne, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes Unionens institutioner træffer afgørelse, og at bestemmelserne hverken kan ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv (dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet, C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
233
I henhold til artikel 13, stk. 2, TEU skal hver institution således handle inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse.
234
Hvad angår de internationale aftaler, som Unionen har beføjelse til at indgå inden for sine arbejdsområder, for at opfylde kravene om klarhed, sammenhæng og rationalisering, fastsætter artikel 218 TEUF en ensartet og almengyldig procedure vedrørende navnlig forhandling og indgåelse af sådanne aftaler, undtagen når traktaterne foreskriver særlige procedurer (jf. i denne retning dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kazakhstan), C-244/17, EU:C:2018:662, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
235
Domstolen har fastslået, at denne procedure netop på grund af sin generelle karakter skal tage hensyn til de særlige karakteristika, som traktaterne fastsætter for hvert af Unionens arbejdsområder, bl.a. for så vidt angår institutionernes beføjelser, og at den har til formål eksternt at afspejle den gældende fordeling af beføjelserne mellem institutionerne internt bl.a. ved at etablere en symmetri mellem proceduren for vedtagelse af EU-foranstaltninger internt og proceduren for vedtagelse af internationale aftaler med henblik på at sikre, at Parlamentet og Rådet i forhold til et givent område har de samme beføjelser på en måde, der er institutionelt afbalanceret som fastsat i traktaterne (jf. dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kazakhstan), C-244/17, EU:C:2018:662, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
236
Artikel 218, stk. 1, TEUF kræver således, at aftaler mellem Unionen og tredjelande eller internationale organisationer, der i overensstemmelse med artikel 216, stk. 2, TEUF er bindende for EU-institutionerne og medlemsstaterne, når de er indgået, forhandles og indgås efter den procedure, der er fastsat i de relevante stykker i den førstnævnte artikel.
237
Det fremgår i denne henseende af artikel 218, stk. 2 og 6, TEUF, at afgørelsen om at indgå sådanne aftaler vedtages af Rådet i givet fald efter godkendelse fra eller høring af Parlamentet. Med henblik på vedtagelse af en sådan afgørelse er medlemsstaterne imidlertid ikke tillagt nogen beføjelser.
238
I øvrigt fremgår det af artikel 218, stk. 8, TEUF, at Rådet for så vidt angår en afgørelse som den, der er nævnt i den foregående præmis, træffer afgørelse med kvalificeret flertal, såfremt en sådan afgørelse ikke modsvarer nogen af de situationer, hvortil der i henhold til artikel 218, stk. 8, andet afsnit, TEUF kræves enstemmighed (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Armenien), C-180/20, EU:C:2021:658, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
239
I det foreliggende tilfælde er det mellem parterne i den foreliggende sag for det første ubestridt, at Istanbulkonventionen i givet fald må blive en blandet aftale, der som sådan indgås af Unionen og medlemsstaterne, for det andet, at Rådets afgørelse om indgåelse af denne konvention på Unionens vegne først kan vedtages, efter at den er godkendt af Parlamentet, og endelig, at Rådet i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF i givet fald skal vedtage den nævnte afgørelse med kvalificeret flertal, idet en sådan afgørelse ikke modsvarer nogen af de situationer, hvortil der i henhold til artikel 218, stk. 8, andet afsnit, TEUF kræves enstemmighed.
240
I forbindelse med en blandet aftale, der er indgået med tredjelande, deltager Unionen og medlemsstaterne. Ved forhandlingen og indgåelsen af en sådan aftale skal hver af disse parter handle inden for rammerne af deres beføjelser og under hensyntagen til enhver anden kontraherende parts beføjelser (dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet, C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 47).
241
Domstolen har ganske vist anerkendt, at når en aftale henhører dels under Unionens, dels under medlemsstaternes kompetenceområde, må der såvel under forhandlings- og tiltrædelsesfasen som i forbindelse med opfyldelsen af de påtagne forpligtelser etableres et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Unionens institutioner (dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet, C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
242
Dette princip om snævert samarbejde kan imidlertid ikke påberåbes til støtte for, at Rådet kan frigøre sig fra overholdelsen af procedurereglerne og afstemningsreglerne, der er fastlagt i artikel 218 TEUF (dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet, C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 55).
243
Domstolen har således haft anledning til at præcisere, at to forskellige retsakter, hvoraf den ene forudsætter, at der er enighed blandt medlemsstaternes repræsentanter, og således enstemmighed, mens den anden skal vedtages i overensstemmelse med artikel 218, stk. 8, TEUF, som fastsætter, at Rådet skal træffe afgørelse på Unionens vegne med kvalificeret flertal, ikke kan samles i en enkelt afgørelse og heller ikke vedtages inden for rammerne af én enkelt procedure (jf. i denne retning dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet, C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 52).
244
I det foreliggende tilfælde er det ganske vist ubestridt, at en praksis med »fælles overenskomst« ikke fører til at samle to forskellige retsakter, hvoraf den ene er resultatet af, at der foreligger enighed mellem medlemsstaterne, og den anden, der er vedtaget af Unionen, i en enkelt afgørelse, der har hybrid karakter, såsom den, der blev annulleret i den i foregående præmis nævnte dom.
245
For så vidt som denne praksis indebærer, at konstateringen af, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne om at være bundet af en blandet aftale inden for de områder, der henhører under deres kompetencer, efter Rådets opfattelse skal anses for en nødvendig forudsætning for at indlede den procedure for indgåelse, der er fastsat i artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF, medfører den imidlertid, at der til denne procedure tilføjes en fase, som ikke er fastsat i traktaterne, og som derfor er i strid med den retspraksis, der er nævnt i denne udtalelses præmis 232, og med de konstateringer, der er foretaget i denne udtalelses præmis 237 og 243.
246
Det bemærkes nærmere bestemt, således som Republikken Østrig, Republikken Finland, Parlamentet og Kommissionen med rette har gjort gældende, at for så vidt som den nævnte praksis gør indledningen af denne procedure betinget af, at der foreligger enighed blandt medlemsstaternes repræsentanter, og således enstemmighed, mens det af artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF fremgår, at Unionen indgår en international aftale ved en selvstændig EU-retsakt, som vedtages af Rådet med kvalificeret flertal, i givet fald efter godkendelse fra og høring af Parlamentet, indebærer denne praksis en hybrid beslutningsproces, som er uforenelig med de krav, der er fastsat i disse bestemmelser, og som er i strid med den retspraksis, der følger af dom af 28. april 2015, Kommissionen mod Rådet (C-28/12, EU:C:2015:282).
247
Selv om denne praksis med »fælles overenskomst« måtte have en rækkevidde som den, der er redegjort for i denne udtalelses præmis 245, er selve muligheden for, at Unionen kan indgå en blandet aftale, fuldstændig afhængig af hver enkelt medlemsstats vilje til at være bundet af en sådan aftale inden for de områder, der henhører under deres kompetencer, og dermed af de valg, som medlemsstaterne helt frit træffer inden for disse områder.
248
I overensstemmelse med artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF, tilkommer det imidlertid alene Rådet, når det modtager et forslag om indgåelse af en international aftale, at træffe afgørelse med, principielt, kvalificeret flertal om indgåelsen af denne aftale i givet fald efter godkendelse fra eller høring af Parlamentet. Det er i øvrigt i denne henseende blevet fastslået, at Rådet i denne forbindelse kan beslutte, at Unionen selv skal udøve den eksterne kompetence, som den deler med medlemsstaterne på det pågældende arbejdsområde, for så vidt som der er opnået det flertal i Rådet, som er nødvendigt herfor (jf. i denne retning dom af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet, C-600/14, EU:C:2017:935, præmis 68).
249
Det følger heraf, at traktaterne ikke blot ikke pålægger Rådet, før det indgår Istanbulkonventionen på vegne af Unionen, at afvente, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne om at være bundet af denne konvention inden for de områder, der henhører under deres kompetencer, men er til hinder for, at Rådet gør indledningen af den procedure for indgåelse af denne konvention, som er fastsat i artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF betinget af, at det på forhånd konstateres, at der foreligger en sådan »fælles overenskomst«.
250
Når dette er sagt, er Unionens indgåelse af en international aftale afhængig af, om det er muligt for Rådet at opnå det flertal, som kræves.
251
Således som generaladvokaten har anført i punkt 200 i forslaget til afgørelse, er der i traktaterne endvidere ikke fastsat en frist, inden for hvilken Rådet skal vedtage en afgørelse om indgåelse af en sådan aftale.
252
Det følger heraf, at såvel afgørelsen om at fremme eller ikke at fremme forslaget om at indgå en international aftale og i givet fald i hvilket omfang som valget af, hvornår det er hensigtsmæssigt at skride til vedtagelse af en sådan afgørelse, inden for rammerne af den procedure, der er fastsat i artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF, og med forbehold af Parlamentets godkendelse, hvor denne er påkrævet, henhører under Rådets politiske råderum.
253
Det følger heraf, at der, for så vidt som Rådet handler i overensstemmelse med sin forretningsorden, og for så vidt som den effektive virkning af artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF ikke bringes i fare, intet er til hinder for, at Rådet kan forlænge sine drøftelser med henblik på bl.a. at opnå det størst mulige flertal til indgåelsen af en international aftale, det flertal, som kræves for at udøve Unionens eksterne kompetencer i et videre omfang, eller i tilfælde af blandede aftaler et tættere samarbejde mellem medlemsstaterne og Unionens institutioner under proceduren for indgåelse, hvilket kan nødvendiggøre, at det afventes, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne.
254
Et sådant tæt samarbejde mellem medlemsstaterne og Unionens institutioner i forbindelse med processen for indgåelse af en blandet aftale, såsom Istanbulkonventionen, som kræves i henhold til det princip, der er nævnt i denne udtalelses præmis 241 og 242, navnlig når de bestemmelser i denne aftale, som henhører under Unionens kompetencer, og de bestemmelser, som henhører under medlemsstaternes kompetencer, er uløseligt forbundet, gør det som anført af Rådet nemlig muligt i givet fald på grundlag af en forlænget drøftelse at tage hensyn til institutionelle og politiske betragtninger, som kan påvirke legitimiteten og effektiviteten af Unionens optræden udadtil.
255
I denne henseende skal det imidlertid fremhæves, at dette politiske råderum i overensstemmelse med artikel 218, stk. 8, TEUF principielt udøves med kvalificeret flertal, hvilket indebærer, at et sådant flertal i Rådet til enhver tid og efter de regler, der er fastsat i Rådets forretningsorden, herunder de regler, som tillægger enhver medlemsstat og Kommissionen ret til at anmode om indledning af en afstemningsprocedure, og som fastsætter bestemmelse om åbenhed med hensyn til denne procedure i henhold til artikel 15, stk. 3, TEUF, kan medføre, at drøftelserne afsluttes, og at afgørelsen om indgåelsen af den internationale aftale vedtages. Det tilkommer således denne institution i hvert enkelt tilfælde og i takt med udviklingen i drøftelserne at udfylde det nævnte råderum under fuld overholdelse af de krav, der er fastsat i artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF.
256
Disse konstateringer, og navnlig det forhold, at Rådet ikke uden at tilsidesætte den procedure for indgåelse af en international aftale, der er fastsat i artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF, kan gøre Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen betinget af, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne om at være bundet af denne konvention inden for de områder, der henhører under deres kompetencer, afkræftes ikke af det af Republikken Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Irland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Ungarn, Den Slovakiske Republik og Rådet fremsatte argument om, at Unionens indgåelse af denne konvention i mangel af en sådan »fælles overenskomst« vil være uforenelig med princippet om kompetencetildeling, princippet om loyalt samarbejde, retssikkerhed, enheden i Unionens repræsentation udadtil og Unionens autonomi samt med kravet om, at Unionen respekterer medlemsstaternes nationale identitet, og heller ikke af det af disse medlemsstater og Rådet fremsatte argument om, at Unionen risikerer at ifalde internationalt ansvar, hvis den indgår denne konvention, uden at samtlige medlemsstater har tiltrådt den inden for de områder, der henhører under deres kompetencer.
257
For det første kan disse medlemsstater og Rådet ikke med føje gøre gældende, at Unionens tiltrædelse af Istanbulkonventionen i tilfælde af, at en eller flere medlemsstater ikke tiltræder denne konvention inden for de områder i konventionen, der henhører under deres kompetencer, vil udgøre et indgreb i disse medlemsstaters kompetencer og af denne grund tilsidesætte princippet om kompetencetildeling, princippet om loyalt samarbejde, retssikkerhed og princippet om enhed i Unionens repræsentation udadtil.
258
I denne udtalelses præmis 240 er det nemlig anført, at Unionen og medlemsstaterne bl.a. ved forhandlingen og indgåelsen af en blandet aftale skal handle inden for rammerne af deres beføjelser og under hensyntagen til enhver anden kontraherende parts beføjelser.
259
Det følger heraf, at Unionens og medlemsstaternes indgåelse af en blandet aftale ikke på nogen måde indebærer, at medlemsstaterne i denne forbindelse udøver Unionens kompetencer, og heller ikke, at Unionen udøver medlemsstaternes kompetencer, men at hver enkelt af disse parter udelukkende handler inden for rammerne af sine kompetencer, uden at dette berører den i denne udtalelses præmis 248 nævnte mulighed for at beslutte, at Unionen selv skal udøve en kompetence, som den deler med medlemsstaterne inden for det pågældende arbejdsområde, for så vidt som der i Rådet er opnået det i denne henseende krævede flertal.
260
Dette er ligeledes tilfældet, når medlemsstaterne beslutter ikke at indgå en blandet aftale, som Unionen for sit vedkommende beslutter at indgå alene på grundlag af de kompetencer, som den er tillagt.
261
Hvad angår Istanbulkonventionen er Europarådet, således som Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Kongeriget Spanien, Republikken Østrig og Kommissionen har gjort gældende, og som generaladvokaten har anført i punkt 217 i forslaget til afgørelse, bekendt med den begrænsede karakter af Unionens kompetencer, således at der intet grundlag er for at antage, at denne konventions artikel 75, når det i denne artikel præciseres, at den navnlig og specifikt er åben for undertegnelse af »Den Europæiske Union«, skulle omfatte en tiltrædelse af Unionen, som overskrider dens kompetencer.
262
I denne henseende har Domstolen haft lejlighed til at bemærke, at Unionen ved valget af de retsgrundlag, hvorpå afgørelsen om indgåelse af en international aftale baseres, ligeledes over for de øvrige parter i en sådan aftale giver en tilkendegivelse for det første om denne afgørelses retlige rækkevidde, for det andet om omfanget af Unionens kompetence i forhold til denne aftale og endelig om fordelingen af denne kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne, idet den nævnte fordeling også skal tages i betragtning ved gennemførelsen af aftalen på EU-plan (jf. i denne retning dom af 10.6.2006, Kommissionen mod Rådet, C-94/03, EU:C:2006:2, præmis 55, af 1.10.2009, Kommissionen mod Rådet, C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 49, og af 25.10.2017, Kommissionen mod Rådet (CMR-15), C-687/15, EU:C:2017:803, præmis 58).
263
Således som Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Irland, Den Hellenske Republik, Republikken Østrig, Republikken Finland, Parlamentet og Kommissionen har anført, synes det endvidere ikke udelukket, at Rådet og Parlamentet kan vælge at indgive en erklæring om Unionens kompetencer i forbindelse med Unionens tiltrædelse af Istanbulkonventionen, som i givet fald vil gøre det muligt at give en yderligere vejledende præcisering af de begrænsninger, som Unionens kompetencer er underlagt.
264
Det er inden for rammerne af den foreliggende sag således på ingen måde godtgjort, at Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen i en situation, hvor der ikke foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne om at være bundet af denne konvention inden for de områder, der henhører under deres kompetencer, kan udgøre et indgreb i de sidstnævnte kompetencer.
265
For det andet forholder det sig på samme måde med hensyn til den argumentation, som navnlig Republikken Bulgarien, Ungarn og Den Slovakiske Republik har fremført, hvorefter en sådan tiltrædelse, som gennemføres af Unionen, vil indebære, at Unionen tilsidesætter sin forpligtelse til loyalt samarbejde og den forpligtelse, der er nævnt i artikel 4, stk. 2, TEU, til at respektere medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, for så vidt som den vil kunne bevirke, at disse medlemsstater for at sikre overholdelsen af Unionens internationale forpligtelser skal gennemføre foranstaltninger, der er i strid med deres forfatning.
266
Det skal nemlig bemærkes, at disse medlemsstater med denne argumentation ønsker at rejse tvivl om, hvorvidt Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen er forenelig med de forpligtelser for Unionen, der er nævnt i foregående præmis. Det er imidlertid først muligt at afgøre, om en sådan indgåelse er uforenelig med de nævnte forpligtelser, efter at der er foretaget en grundig undersøgelse af de forpligtelser, som i givet fald vil påhvile Unionen efter indgåelsen af Istanbulkonventionen, hvilket ikke er genstand for den foreliggende anmodning om udtalelse og derfor ligger uden for rammerne af den foreliggende sag.
267
For det tredje har Den Franske Republik og Rådet anført, at Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen i en situation, hvor der ikke foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne om at være bundet af denne konvention inden for rammerne af deres kompetencer, ikke er forenelig med EU-rettens autonomi, idet den vil indebære, at et internt EU-retligt spørgsmål om kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater overlades til eksterne tredjeparter, herunder navnlig Grevio.
268
Det er korrekt, at Domstolen allerede har fastslået, at det ikke er foreneligt med traktaterne at overlade det til en international domstol at bedømme de EU-retlige regler om fordelingen af kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater og kriterierne for tilskrivelse af ansvar for disses handlinger eller undladelser med henblik på at træffe en endelig afgørelse herom, der ville være bindende såvel for medlemsstaterne som for Unionen (udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 224, 231 og 234). Det skal imidlertid bemærkes, at Domstolen foretog denne konstatering specifikt med hensyn til afgørelser fra en international domstol, som var endelige og bindende for Unionen og dens medlemsstater, og denne konstatering blev foretaget inden for rammerne af en grundig undersøgelse af den påtænkte aftales forenelighed med traktaterne i en situation, hvor såvel Unionen som samtlige dens medlemsstater ville blive bundet af den omhandlede aftale.
269
Det følger heraf, at spørgsmålet om, hvorvidt en sådan konstatering, således som Den Franske Republik og Rådet har hævdet, kan overføres på en situation, hvori Unionen, men ikke en af dens medlemsstater, vil være bundet af Istanbulkonventionen, og hvori et organ som Grevio, som har de kompetencer, der er redegjort for i denne udtalelses præmis 35, kræver, at der foretages en grundig undersøgelse af Istanbulkonventionens materielle forenelighed med traktaterne, hvilket ikke er genstand for den foreliggende anmodning om udtalelse og derfor ligger uden for rammerne af den foreliggende sag.
270
For det fjerde er Republikken Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Ungarn og Rådet af den opfattelse, at den fulde gennemførelse af de internationale forpligtelser, som Unionen påtager sig ved indgåelsen af Istanbulkonventionen, retligt og faktisk kun er muligt, såfremt samtlige medlemsstater deltager i disse forpligtelser, og har heraf udledt, at Unionen i mangel af en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne ikke vil være i stand til at sikre en korrekt opfyldelse af sine forpligtelser, som vedrører hele denne konvention, og den vil derfor kunne ifalde internationalt ansvar som følge af en handling eller en undladelse, i hvilken forbindelse den ikke er tillagt kompetence.
271
Det er i denne henseende korrekt, at det af fast retspraksis fremgår, at når Unionen beslutter at udøve sin kompetence, skal denne udøves under overholdelse af folkeretten (dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (Beskyttet havområde i Antarktis), C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 127 og den deri nævnte retspraksis).
272
Det fremgår imidlertid af selve ordlyden af artikel 218, stk. 11, TEUF, at udtalelsesproceduren vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de internationale aftaler, som Unionen påtænker at indgå, er forenelige med traktaterne. Det følger heraf, at denne procedure ikke vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Unionens indgåelse af en international aftale er forenelig med folkeretten, og heller ikke spørgsmålet om, hvilke konsekvenser der kan være forbundet med en eventuel fremtidig tilsidesættelse af folkeretten i forbindelse med gennemførelsen af en sådan aftale. Navnlig den omstændighed, at Unionen eventuelt kan ifalde internationalt ansvar i forbindelse med gennemførelsen af Istanbulkonventionen med den begrundelse, at den ikke sikrer en korrekt opfyldelse af sine forpligtelser, kan heller ikke som sådan rejse tvivl om gyldigheden af den afgørelse, hvorved Rådet har indgået denne konvention på Unionens vegne.
273
Det er endvidere i denne udtalelses præmis 258 og 264 anført, at det ikke er godtgjort, at Unionen i forbindelse med indgåelsen af Istanbulkonventionen i en situation, hvor der ikke foreligger en »fælles overenskomst« om at være bundet af denne konvention inden for de områder, der henhører under deres kompetencer, vil påtage sig forpligtelser, som går ud over dens egne kompetencer.
274
Henset til samtlige ovenfor anførte betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at traktaterne med forbehold for, at de krav, der er fastsat i artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF, til enhver tid er overholdt, ikke er til hinder for, at Rådet, når det handler på en måde, som er forenelig med dets forretningsorden, før vedtagelse af afgørelsen om Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen afventer, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne om at være bundet af denne konvention inden for de af konventionens områder, der henhører under deres kompetencer. Traktaterne er derimod til hinder for, at Rådet kan tilføje en yderligere fase til den procedure for indgåelse, der er fastsat i denne artikel, ved at gøre vedtagelsen af afgørelsen om indgåelse af nævnte konvention betinget af, at der foretages en forudgående konstatering af, at der foreligger en sådan »fælles overenskomst«.
C.
Om de korrekte retsgrundlag for indgåelse af Istanbulkonventionen
275
Med det første spørgsmål, litra a), ønsker Parlamentet nærmere bestemt oplyst, om de korrekte retsgrundlag for vedtagelsen af Rådets retsakt om Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen er artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 84 TEUF, eller om denne retsakt skal baseres på artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF.
276
Henset til de argumenter, som sagens parter har anført inden for rammerne af det første spørgsmål, litra a), skal der først gives en præcisering af formålet med og rækkevidden af den undersøgelse, der skal foretages med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål.
277
Som det fremgår af denne udtalelses præmis 234-239, skal afgørelsen om indgåelse af Istanbulkonventionen i henhold til artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF, vedtages af Rådet med kvalificeret flertal efter godkendelse fra Parlamentet.
278
Inden for rammerne af de spørgsmål, der er forelagt med den foreliggende anmodning om udtalelse, påhviler det derfor Rådet og Parlamentet over for Domstolen først at præcisere rækkevidden af den »påtænkte aftale« som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, der er genstand for den foreliggende sag, og i lyset af hvilken der skal foretages en bedømmelse af det retsgrundlag, hvorpå Rådets retsakt om indgåelse af denne aftale på Unionens vegne i givet fald skal baseres.
279
I denne henseende er det for det første ubestridt, at hverken Rådet eller Parlamentet påtænker, at Unionen skal tiltræde de dele af Istanbulkonventionen, som ikke henhører under Unionens kompetencer.
280
Selv om Rådet har anført, at det ønskede at begrænse Unionens tiltrædelse af denne konvention til kun at omfatte de af konventionens områder, i hvilken forbindelse Unionen har ekstern enekompetence, og at afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866 henviser til de retsgrundlag, som Rådet i denne forbindelse identificerede, skal det endvidere bemærkes, at det første spørgsmål, litra a), i anmodningen om udtalelse ikke indeholder en sådan begrænsning, idet Parlamentets spørgsmål omhandler en indgåelse af konventionen på grundlag af de i dette spørgsmål nævnte retsgrundlag uafhængigt af, om Unionen råder over en enekompetence i denne henseende i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF.
281
For så vidt som Parlamentet og Kommissionen har henvist til muligheden for, at Istanbulkonventionen kan tiltrædes med hensyn til samtlige de dele af denne konvention, der henhører under Unionens kompetencer, har Rådet endelig anført, at det ikke har været muligt at opnå det flertal i Rådet, der kræves for en sådan tiltrædelse. Det følger heraf, at en sådan tiltrædelse på nuværende tidspunkt har en hypotetisk karakter og derfor ikke kan tjene som reference med henblik på at fastlægge den »påtænkte aftale«, i lyset af hvilken det første spørgsmål, litra a), i anmodningen om udtalelse skal besvares.
282
Under disse omstændigheder påhviler det Domstolen at foretage undersøgelsen af det første spørgsmål, litra a), i anmodningen om udtalelse med udgangspunkt i den antagelse, at rækkevidden af den »påtænkte aftale« som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, er fastlagt ved ordlyden af dette spørgsmål og indholdet af afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866.
283
For så vidt som Kommissionen og flere medlemsstater har gjort gældende, at en sådan påtænkt aftale, der indebærer, at Unionen delvist tiltræder Istanbulkonventionen, og at denne tiltrædelse er begrænset til kun at omfatte visse af Unionens kompetencer, er i strid med formålene med og selve ordlyden af denne konvention, og navnlig dens artikel 78, fremgår det af denne udtalelses præmis 272, at udtalelsesproceduren vedrører spørgsmålet om en påtænkt aftales forenelighed med traktaterne og ikke spørgsmålet om en sådan aftales forenelighed med folkeretten, herunder de betingelser, der er opstillet i den nævnte aftale, med hensyn til tiltrædelse heraf.
284
Ifølge Domstolens faste praksis skal valget af retsgrundlag for en EU-retsakt – herunder en retsakt, der vedtages med henblik på indgåelse af en international aftale – foretages på grundlag af objektive forhold, som kan være genstand for domstolsprøvelse, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold (udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada), af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 76, dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kazakhstan), C-244/17, EU:C:2018:662, præmis 36, og af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (Beskyttet havområde i Antarktis), C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 76).
285
Hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller af disse led kan bestemmes som det primære, mens det andet kun er accessorisk, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led. Hvis det derimod undtagelsesvis godtgøres, at retsakten samtidig forfølger flere formål eller har flere led, som hænger uløseligt sammen, uden at det ene er accessorisk i forhold til det andet, således at forskellige bestemmelser i traktaten finder anvendelse, skal en sådan foranstaltning bygge på de dertil svarende forskellige retsgrundlag (udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 77, og dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kazakhstan), C-244/17, EU:C:2018:662, præmis 37).
286
Hvad navnlig angår en international aftale, der forfølger flere formål eller har flere led, skal det således undersøges, om bestemmelserne i denne aftale, som forfølger et formål eller er et led i denne aftale, udgør en accessorisk betingelse for, at den nævnte aftales bestemmelser, som forfølger andre formål eller udgør andre led, kan have effektiv virkning, eller om de har en »yderst begrænset rækkevidde« (jf. i denne retning udtalelse 1/08 (Aftaler om ændring af listerne over særlige forpligtelser i henhold til GATS-aftalen) af 30.11.2009, EU:C:2009:739, præmis 166). I hvert enkelt af disse tilfælde kan eksistensen af dette formål eller af dette led nemlig ikke begrunde, at dette specifikt kommer til udtryk i det materielle retsgrundlag for afgørelsen om undertegnelse eller om indgåelse af den nævnte aftale på Unionens vegne.
287
Blandt de kriterier, der gør det muligt at konstatere, om et formål eller et led i en retsakt har accessorisk karakter, indgår desuden antallet af bestemmelser, der omhandler dette formål eller led, i forhold til samtlige bestemmelser i denne retsakt, samt indholdet og rækkevidden af de i disse bestemmelser fastsatte forpligtelser (jf. i denne retning dom af 11.6.2014, Kommissionen mod Rådet, C-377/12, EU:C:2014:1903, præmis 56, og af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kazakhstan), C-244/17, EU:C:2018:662, præmis 44 og 45).
288
Anvendelse af et dobbelt retsgrundlag er imidlertid udelukket, når de procedurer, der er fastsat for disse to retsgrundlag, er uforenelige (udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 78).
289
Hvad i det foreliggende tilfælde angår den sammenhæng, som retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale indgår i, således som denne er beskrevet i denne udtalelses præmis 282, fremgår det af første til tredje betragtning til afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866, at Unionen deltog sammen med medlemsstaterne som observatør ved forhandlingerne om Istanbulkonventionen, at denne konvention i henhold til artikel 75 er åben for Unionens undertegnelse, og at den skaber en omfattende og mangesidet retlig ramme til beskyttelse af kvinder mod alle former for vold. I denne sidstnævnte henseende fremgår det heraf, at denne konvention:
–
sigter mod at forebygge, retsforfølge og udrydde vold mod kvinder og piger samt vold i hjemmet
–
omfatter en lang række foranstaltninger fra indsamling af data og oplysningsaktiviteter til retlige foranstaltninger med henblik på at gøre forskellige former for vold mod kvinder strafbare
–
omfatter foranstaltninger til beskyttelse af ofre og støttetjenester
–
omfatter bekæmpelse af kønsbetinget vold i forbindelse med asyl og migration og
–
opretter en særlig overvågningsmekanisme, der skal sikre, at parterne effektivt gennemfører konventionens bestemmelser.
290
Denne analyse bekræftes af Istanbulkonventionens indhold, således som dette er sammenfattet i denne udtalelses præmis 15-40.
291
Hvad angår formålet med retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale fremgår det af fjerde betragtning til afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866, at Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen:
–
vil bidrage til at skabe ligestilling mellem kvinder og mænd på alle områder, idet denne ligestilling er blandt Unionens centrale mål og værdier, som skal afspejles i alle dens aktiviteter, jf. artikel 2 TEU og 3 TEU, artikel 8 TEUF og artikel 23 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, og
–
giver Unionen lejlighed til at bekræfte sin vilje til at bekæmpe vold mod kvinder på dens område og globalt og til at styrke sin nuværende politiske indsats og den gældende materielle retlige ramme inden for den del af strafferetsplejen, der har særlig relevans for kvinder og piger.
292
Det fremgår imidlertid af sjette og syvende betragtning til disse afgørelser om undertegnelse, at retsakten om indgåelse af den påtænke aftale kun skal opfylde disse tværgående formål for så vidt angår de bestemmelser i Istanbulkonventionen, som både falder inden for Unionens kompetence og vedrører henholdsvis det retlige samarbejde i straffesager, asyl og nonrefoulement og Unionens institutioner og offentlige forvaltning. Selv om artikel 1 i de nævnte afgørelser om undertegnelse ikke vedrører dette sidstnævnte led om Unionens institutioner og offentlige forvaltning, har Rådet som svar på et spørgsmål fra Domstolen imidlertid præciseret, at det fortsat påtænkes at lade retsakten om indgåelse af denne konvention omfatte det nævnte led.
293
Denne begrænsning af formålet med retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale bekræftes af det materielle retsgrundlag, der er nævnt i såvel afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866, nemlig artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF, som i det første spørgsmål, litra a), i anmodningen om udtalelse, som henviser til de samme bestemmelser og til artikel 84 TEUF.
294
Der skal derfor som grundlag for besvarelsen af det første spørgsmål, litra a), i anmodningen om udtalelse tages udgangspunkt i den forudsætning, at indholdet af retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale omfatter de bestemmelser i Istanbulkonventionen, som har tilknytning til spørgsmål om retligt samarbejde i straffesager, om asyl og nonrefoulement samt om Unionens institutioner og offentlige forvaltning, for så vidt som disse bestemmelser henhører under Unionens kompetencer (herefter »den del af Istanbulkonventionen, der er genstand for den påtænkte aftale«).
295
Hvad for det første angår det retlige samarbejde i straffesager bemærkes først, at artikel 44, 47 og 48 i kapitel V, artikel 49, 50 og 54-58 i kapitel VI og artikel 62-65 i kapitel VIII i Istanbulkonventionen, således som det bl.a. fremgår af den sammenfatning af disse kapitler, der er foretaget i denne udtalelses præmis 25-29, 33 og 34, vedrører spørgsmål om territorial kompetence med hensyn til strafferetlig forfølgning af de strafbare handlinger, der er nævnt i denne konvention, om hensyntagen til domme afsagt på et område, der tilhører en anden part til den nævnte konvention, om forbud mod alternativ konfliktløsning, om nødvendigheden af efterforskning, retsforfølgning og effektive, hurtige retslige procedurer, der eventuelt gennemføres ex officio eller ex parte og altid under hensyntagen til ofrets rettigheder, om beskyttelse, information, bistand og retshjælp, der er målrettet ofrene, om ofrets ret til at blive hørt og vidnebeskyttelse, om forældelsesfrister for strafbare handlinger, om samarbejde i straffesager med henblik på at forebygge, bekæmpe og retsforfølge alle former for vold, at beskytte og yde bistand til ofre, at efterforske og retsforfølge strafbare handlinger og at håndhæve strafferetlige domme, om muligheden for, at ofre for en overtrædelse begået på et område, der tilhører en part til Istanbulkonvention, kan indgive klage til bopælsstatens kompetente myndigheder, om gensidig juridisk bistand i straffesager, om udlevering eller håndhævelse af strafferetlige domme, om deling af oplysninger, der kan hjælpe med at forebygge overtrædelser, eller at iværksætte eller udføre efterforskning, samt information om, at en person er i umiddelbar fare for at blive udsat for voldshandlinger, og om respekt for beskyttelsen af personoplysninger.
296
Således som Parlamentet, Rådet og Kommissionen samt flere af de medlemsstater, der deltager i den foreliggende sag, har anført, henhører disse bestemmelser i vidt omfang under Unionens kompetence som omhandlet i artikel 82, stk. 2, TEUF, hvorefter Unionen, i den udstrækning det er nødvendigt for at lette den gensidige anerkendelse af domme og retsafgørelser samt det politimæssige og retlige samarbejde i straffesager med en grænseoverskridende dimension, kan fastsætte minimumsregler om anerkendelse af bevismidler, enkeltpersoners rettigheder inden for strafferetsplejen og kriminalitetsofres rettigheder. Henset til antallet og rækkevidden af de nævnte bestemmelser skal det således fastslås, at artikel 82, stk. 2, TEUF skal indgå blandt retsgrundlagene for retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale.
297
For det andet indeholder artikel 7, 8, 10 og 11 i kapitel II, artikel 12-16 i kapitel III, artikel 18-28 i kapitel IV, artikel 51-53 i kapitel VI og artikel 62 og 63 i kapitel VII i Istanbulkonventionen en forpligtelse for parterne til denne konvention til bl.a. at gennemføre landsdækkende effektive, omfattende og koordinerede politikker med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af alle former for vold, at afsætte passende finansielle og menneskelige ressourcer, at udpege officielle organer med ansvar for koordinering, implementering, overvågning og evaluering af politikker, at indsamle statistiske oplysninger, at støtte forskning i kerneårsager til vold og de virkninger, forekomster og domfældelsesprocenter, der er forbundet hermed, at fremme ændringer med henblik på at udrydde al praksis, som bygger på forestillingen om kvinders underlegenhed eller stereotype roller for kvinder og mænd, at forebygge alle former for vold omfattet af den nævnte konvention, at lade de foranstaltninger, som træffes, fokusere på de særlige behov hos sårbare personer og ofre, at sikre, at kultur, sædvaner, religion, tradition eller såkaldt »ære« ikke kan påberåbes som berettigelse for voldshandlinger, at gennemføre bevidstgørelseskampagner, at etablere programmer, der har til formål at lære gerningsmænd til vold i hjemmet at tilegne sig en ikke-voldelig adfærd, at træffe de foranstaltninger, som er nødvendige for at beskytte alle ofre mod yderligere voldshandlinger, herunder effektive samarbejdsmekanismer mellem alle relevante statslige myndigheder, tilstrækkelige og rettidige oplysninger om eksisterende støttetilbud og juridiske foranstaltninger, juridisk og psykologisk rådgivning, økonomisk bistand, sundhedsydelser og sociale tilbud og ydelser, oplysninger om adgang til individuelle og kollektive klager, passende, lettilgængelige krisecentre i tilstrækkeligt antal, gratis døgnbemandet telefonrådgivning, krisecentre, hvortil der kan ske henvisning af ofre for voldtægt eller seksuel vold, alderssvarende psykosocial rådgivning til børn, der har været vidner til vold, at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at bestemmelser om tavshedspligt ikke stiller sig hindrende i vejen for anmeldelse af en alvorlig voldshandling, der er eller forventelig vil blive begået, at foreskrive forebyggende operationelle tiltag, at foretage en vurdering af risikoen for ofrene, at gøre det muligt at træffe afgørelser om tilhold eller beskyttelse, at sikre, at der gives beskyttelse, information, bistand og retshjælp, der er målrettet ofrene, at sikre samarbejde i straffesager med henblik på at forebygge, bekæmpe og retsforfølge alle former for vold, at beskytte og yde bistand til ofre, at efterforske og retsforfølge strafbare handlinger og at håndhæve strafferetlige domme, at fastsætte bestemmelser om deling af oplysninger, der kan hjælpe med at forebygge overtrædelser, eller at iværksætte eller udføre efterforskning, samt information om, at en person er i umiddelbar fare for at blive udsat for voldshandlinger.
298
Således som bl.a. Parlamentet og Kommissionen har anført, henhører sådanne forpligtelser i vidt omfang under området for kriminalitetsforebyggelse, inden for hvilket Unionen i henhold til artikel 84 TEUF er tillagt kompetence til at fastsætte foranstaltninger for at fremme og støtte medlemsstaternes indsats. Henset til antallet og rækkevidden af de i foregående præmis nævnte bestemmelser, der, således som generaladvokaten har anført i punkt 158 i forslaget til afgørelse, i vidt omgang indeholder forpligtelser, som er selvstændige i forhold til de forpligtelser, som er sammenfattet i denne udtalelses præmis 295, skal det bemærkes, at denne del af den påtænkte aftale ikke har en rent accessorisk karakter i forhold til disse sidstnævnte forpligtelser og ikke har en »yderst begrænset rækkevidde«. Det følger heraf, at artikel 84 TEUF ligeledes skal indgå blandt retsgrundlagene for retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale.
299
For det tredje vedrører artikel 33-43 i Istanbulkonventionens kapitel V navnlig de kontraherende parters forpligtelse til under fastsættelse af effektive sanktioner, som står i rimeligt forhold til den strafbare handling, og som virker afskrækkende, at gøre det strafbart at begå, forsøge at begå, medvirke til eller bistå i udførelsen af handlinger, der sigter til at forvolde skade på en persons psykiske integritet ved anvendelse af tvang eller trusler, at optræde truende over for en anden person på en sådan måde, at den pågældende frygter for sin sikkerhed, at forøve fysisk vold, at udøve handlinger af seksuel karakter med en anden person uden den pågældendes samtykke, at tvinge en voksen eller et barn til at indgå ægteskab, at fjerne, infibulere eller på anden måde skamfere kvindens kønsdele, at foretage abort på en kvinde uden hendes forudgående samtykke, at foretage et kirurgisk indgreb, som indebærer, at kvinden mister sin evne til naturlig reproduktion uden hendes samtykke og at udøve enhver form for uønsket verbal, ikke-verbal eller fysisk adfærd af seksuelt tilsnit, som indebærer, at en persons værdighed krænkes, herunder især ved skabelsen af et intimiderende, fjendtligt, nedværdigende, ydmygende eller stødende miljø.
300
I denne henseende er Unionen ved artikel 83, stk. 1, TEUF tillagt kompetence til at fastsætte minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt straffene herfor, bl.a. på området for menneskehandel og seksuel udnyttelse af kvinder og børn.
301
Således som bl.a. Kommissionen har gjort gældende, og som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 155 i forslaget til afgørelse, har det overlap, der består mellem dels de forpligtelser, der er fastsat i Istanbulkonventionen, således som disse er beskrevet i denne udtalelses præmis 299, dels det råderum, som Unionen er tillagt ved artikel 83, stk. 1, TEUF, en så specifik karakter, at det må fastslås, at de forpligtelser, som er omhandlet i denne del af den nævnte konvention, og som henhører under dette råderum, har en »yderst begrænset« rækkevidde for Unionen, og at denne bestemmelse derfor ikke skal indgå blandt retsgrundlagene for retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale.
302
Hvad for det andet angår asyl og nonrefoulement som omhandlet i Istanbulkonventionens kapitel VII, fremgår det af den sammenfatning af denne konventions artikel 59-61, som er foretaget i denne udtalelses præmis 30-32, at disse bestemmelser i det væsentlige fastsætter forpligtelser om tildeling af selvstændig opholdstilladelse, som kan forlænges, om generhvervelse af opholdsstatus, der er mistet som følge af tvangsægteskab, om domme i udvisningssager, om anerkendelse af subsidiær beskyttelse, om anvendelsen af en fortolkning, der tager hensyn til forskellene mellem kønnene, af samtlige de grunde, som er nævnt i konventionen om flygtnings retsstilling, undertegnet i Genève den 29. juli 1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150), med henblik på tildeling af flygtningestatus, og om forbud mod refoulement under visse omstændigheder.
303
Således som det er ubestridt mellem procesdeltagerne, er sådanne forpligtelser omfattet af anvendelsesområdet for artikel 78, stk. 2, TEUF.
304
Selv om Istanbulkonventionen kun indeholder tre artikler, der omhandler de i denne udtalelses præmis 302 nævnte områder, udgør disse artikler, således som generaladvokaten har anført i punkt 160-162 i forslaget til afgørelse, imidlertid et særskilt kapitel i denne konvention og fastsætter præcise og væsentlige forpligtelser, som eventuelt gør det nødvendigt, at parterne til den nævnte konvention foretager tilpasning af deres lovgivning på disse områder. Under disse omstændigheder kan denne del ikke anses for at være accessorisk eller at have en »yderst begrænset« rækkevidde i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den retspraksis, hvortil der er henvist i denne udtalelses præmis 285 og 286, hvilket indebærer, at artikel 78, stk. 2, TEUF skal indgå blandt retsgrundlagene for retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale.
305
For det tredje er det ubestridt, at en betydelig del af de forpligtelser, der vedrører vedtagelsen af forebyggende foranstaltninger, og som er fastsat i artikel 7, 8, 10 og 11 i kapitel II, artikel 12-16 i kapitel III, artikel 18-28 i kapitel IV, artikel 51-53 i kapitel VI og artikel 62 og 63 i kapitel VIII i Istanbulkonventionen, således som disse er sammenfattet i denne udtalelses præmis 297, i det væsentlige vil påhvile Unionen såvel i forhold til de ansatte i Unionens tjeneste som i forhold til den del af offentligheden, som besøger de lokaler og bygninger, der benyttes af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. Det forholder sig endvidere på samme måde for flere af de forpligtelser, der er nævnt i artikel 49, 50 og 56 i kapitel VI og artikel 63-65 i kapitel VIII i denne konvention, således som disse er sammenfattet i denne udtalelses præmis 295. Endelig fremgår det, at supplerende forpligtelser såsom dem, der er fastsat i den nævnte konventions artikel 30 om betaling af passende erstatning til voldsofre, kan påføre Unionen forpligtelser specifikt for så vidt angår de ansatte i Unionens tjeneste.
306
Som Rådet i det væsentlige har anført i syvende betragtning til afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866, er sådanne forpligtelser omfattet af anvendelsesområdet for artikel 336 TEUF.
307
Således som generaladvokaten har anført i punkt 164 i forslaget til afgørelse, skal Unionen med hensyn til de ansatte i Unionens tjeneste i modsætning til de områder, der er omfattet af artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 84 TEUF, ikke begrænse sig til at indføre minimumsforskrifter eller støtteforanstaltninger, men skal selv sikre, at de forpligtelser, som er beskrevet i denne udtalelse præmis 305, er fuldt ud opfyldt.
308
Det følger heraf, at dette led i den påtænkte aftale, henset til antallet af berørte bestemmelser og rækkevidden af de forpligtelser, som i denne henseende vil påhvile Unionen over for de ansatte i Unionens tjeneste, og det begrænsede antal områder, der henhører under den påtænkte aftale, hverken har en rent accessorisk karakter eller en »yderst begrænset« rækkevidde, og at artikel 336 TEUF derfor skal indgå blandt retsgrundlagene for retsakten for indgåelse af denne aftale.
309
Hvad for det fjerde angår de forpligtelser, der påhviler Unionen, og som følger af artikel 66-70 i kapitel IX og artikel 74 i kapitel XII i Istanbulkonventionen, der vedrører overvågningsmekanismen og konfliktløsning, er det tilstrækkeligt at bemærke, at Unionens kompetence til at påtage sig internationale forpligtelser omfatter kompetencen til at lade disse ledsage af institutionelle bestemmelser. Den omstændighed, at de er indeholdt i aftalen, har ingen indvirkning på arten af kompetencen til at indgå aftalen. Bestemmelserne har nemlig en accessorisk karakter og er derfor omfattet af den samme kompetence, som de materielle bestemmelser, de ledsager, henhører under (jf. i denne retning udtalelse 2/15 (Frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017, EU:C:2017:376, præmis 276 og den deri nævnte retspraksis).
310
Det skal i lighed med, hvad generaladvokaten har anført i punkt 165 i forslaget til afgørelse, desuden præciseres, at anvendelsen af flere af de korrekte retsgrundlag, der er identificerede i den foreliggende udtalelse, ikke er uforenelig med den retspraksis, der er nævnt i denne udtalelses præmis 288, idet proceduren for vedtagelse af afgørelsen om indgåelse af den påtænkte aftale i henhold til artikel 218 TEUF er den samme for samtlige disse retsgrundlag, der alle på det interne plan foreskriver, at den almindelige lovgivningsprocedure skal anvendes.
311
Henset til samtlige ovenfor anførte betragtninger skal det første spørgsmål, litra a), i anmodningen om udtalelse besvares med, at det korrekte materielle retsgrundlag for vedtagelse af Rådets retsakt om Unionens indgåelse af den del af Istanbulkonventionen, der er genstand for den påtænkte aftale som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, udgøres af artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF samt artikel 84 TEUF og 336 TEUF.
D.
Om opdelingen af retsakten om undertegnelse af Istanbulkonventionen i to særskilte afgørelser
312
Henset til de konstateringer, der er foretaget i denne udtalelses præmis 228 og 294, skal det bemærkes, at Parlamentet med det første spørgsmål, litra b), i anmodningen om udtalelse nærmere bestemt ønsker oplyst, om det er nødvendigt eller muligt at opdele retsakten om Unionens indgåelse af den del af Istanbulkonventionen, der er genstand for den påtænkte aftale, i to særskilte afgørelser.
313
Som det fremgår af anmodningen om udtalelse og af de til Domstolen indgivne indlæg, har dette spørgsmål forbindelse til spørgsmålet om, hvorvidt protokol nr. 21 finder anvendelse for så vidt angår Irland, som følge af, at det er fastslået, at bl.a. artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF samt artikel 84 TEUF, der er indeholdt i afsnit V i tredje del i EUF-traktaten, udgør de korrekte retsgrundlag for indgåelsen af den nævnte aftale. Mens Republikken Bulgarien har anført, at protokol nr. 22 muligvis også er relevant for det nævnte spørgsmål, har Rådet i øvrigt gjort gældende, at anvendelsen af denne protokol ikke medfører særlige vanskeligheder i det foreliggende tilfælde.
314
Hvad angår protokol nr. 21 fremgår det af afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866, at Irland med henvisning til denne protokol faktisk ikke havde til hensigt at deltage i Unionens indgåelse af den i Istanbulkonventionen omhandlede del om asyl og nonrefoulement, idet denne medlemsstat ville deltage i indgåelsen af denne konventions andre dele.
315
Som det fremgår af tiende betragtning til afgørelse om undertegnelse 2017/865 samt af Irlands og Rådets argumentation, er denne sondring mellem Istanbulkonventionens forskellige dele baseret på den omstændighed, at Irland er bundet af direktiv 2011/36 og 2011/93, mens denne medlemsstat ikke er bundet af direktiv 2011/95 og 2013/32.
316
Det bemærkes i denne henseende, at det af artikel 1 protokol nr. 21 fremgår, at Irland »ikke [deltager] i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, i [EUF-]traktaten«.
317
Det fremgår af denne protokols artikel 2, at »ingen bestemmelser i tredje del, afsnit V, i [EUF-]traktaten [...], ingen foranstaltninger vedtaget i henhold til nævnte afsnit, ingen bestemmelser i internationale aftaler indgået af Unionen i henhold til nævnte afsnit og ingen afgørelser truffet af Den Europæiske Unions Domstol om fortolkning af sådanne bestemmelser eller foranstaltninger [er] bindende for eller finder anvendelse i [...] Irland«, og »ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde [denne medlemsstats] beføjelser, rettigheder og forpligtelser«. Det fremgår endvidere, at de nævnte bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser »[ikke] på nogen måde [berører] gældende fællesskabsret eller EU-ret eller udgør en del af EU-retten, således som de finder anvendelse« på den nævnte medlemsstat.
318
Irland kan imidlertid i henhold til den nævnte protokols artikel 3 »meddele [...], at den pågældende stat ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af sådanne foreslåede foranstaltninger, hvorefter den[ne medlemsstat] skal have ret hertil«.
319
Det fremgår af artikel 4 i protokol nr. 21, at »Irland [...] når som helst efter Rådets vedtagelse af en foranstaltning i henhold til tredje del, afsnit V, i [EUF-]traktaten [kan] meddele [...], at den pågældende stat ønsker at acceptere foranstaltningen«.
320
Det præciseres i artikel 4a, stk. 1, i protokol nr. 21, at bestemmelserne i denne protokol »finder anvendelse på [...] Irland, også for så vidt angår foranstaltninger, der er foreslået eller vedtaget i medfør af tredje del, afsnit V, i [EUF-]traktaten [...], og som ændrer en eksisterende foranstaltning, som [denne medlemsstat] er bundet af«.
321
Som generaladvokaten har anført i punkt 186-189 i forslaget til afgørelse, følger det af artikel 1-4a i protokol nr. 21, at det ikke kan fastslås, at Irlands deltagelse i direktiv 2011/36 og 2011/93 automatisk indebærer, at denne medlemsstat har pligt til at deltage i Unionens indgåelse af den tilsvarende del i Istanbulkonventionen. Med forbehold for den procedure, der er fastsat i denne protokols artikel 4a, stk. 2, hvis anvendelse ikke er genstand for den foreliggende sag, fremgår det nemlig utvetydigt af disse bestemmelser, at Irland ikke deltager i de oprindelige foranstaltninger, der henhører under tredje del, afsnit V, i EUF-traktaten, og heller ikke i de foranstaltninger, der henhører under samme afsnit, og som ændrer en eksisterende foranstaltning, som Irland er bundet af, medmindre denne medlemsstat har givet meddelelse om, at den ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af den foreslåede foranstaltning.
322
Denne fortolkning bekræftes af en systematisk fortolkning af protokol nr. 21, hvorefter denne protokols artikel 2 hverken kan forstås eller anvendes uafhængigt af denne protokols artikel 1. Den regel, der er fastsat i den nævnte artikel 2, hvorefter Irland i medfør af den nævnte artikel 1 og med forbehold for den nævnte protokols artikel 3, 4 og 6 ikke er bundet af de heri omhandlede foranstaltninger, bestemmelser og afgørelser, er nemlig uløseligt forbundet med den regel, der er fastsat i den nævnte artikel 1, hvorefter denne medlemsstat ikke deltager i vedtagelsen af de foranstaltninger, der henhører under afsnit V i tredje del i EUF-traktaten, hvorfor disse to regler skal forstås i sammenhæng med hinanden (jf. analogt udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 115 og 116).
323
Det ville således være i strid med det formål, der forfølges med protokol nr. 21, såvel at give Irland mulighed for at deltage i vedtagelsen af en EU-retsakt uden at være bundet af denne retsakt som at anerkende, at denne medlemsstat kan være bundet af en sådan retsakt uden at have deltaget i dens vedtagelse (jf. i denne retning og analogt udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 116).
324
Domstolen har desuden præciseret, at protokol nr. 21 ikke af en sådan art, at den kan have nogen som helst indflydelse på spørgsmålet om det korrekte retsgrundlag for vedtagelsen af den omhandlede afgørelse (udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 108).
325
Den regel, som er fastslået i Domstolens praksis, hvorefter det er det materielle retsgrundlag for en retsakt, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af sidstnævnte, gælder ikke kun for procedurerne for vedtagelse af en intern retsakt, men ligeledes for de procedurer, der gælder for vedtagelsen af internationale aftaler (dom af 24.6.2014, Parlamentet mod Rådet, C-658/11, EU:C:2014:2025, præmis 57).
326
De korrekte retsgrundlag for indgåelsen af den påtænkte aftale er således afgørende for, om artikel 1 i protokol nr. 21 finder anvendelse, og spørgsmålet om, hvorvidt Irland i medfør af denne bestemmelse skal deltage i vedtagelsen af retsakten om indgåelse af denne aftale, er i henhold til denne protokols artikel 2 derefter afgørende for, om denne retsakt om indgåelse er bindende for denne medlemsstat eller ej, og dermed for, om de af Istanbulkonventionens bestemmelser, der er genstand for den påtænkte aftale, skal finde anvendelse på denne medlemsstat.
327
Den uløselige forbindelse mellem artikel 1 og 2 i protokol nr. 21 og den omstændighed, at ingen af bestemmelserne i denne protokol giver mulighed for delvist at deltage i en foranstaltning, udelukker, at medlemsstaten kan vælge, om den vil deltage i en tilsvarende foranstaltning som omhandlet i disse artikler. Denne konstatering bekræftes af ordlyden af den nævnte protokols artikel 3, som kun foreskriver muligheden for, at Irland kan give meddelelse om, at denne medlemsstat ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af »sådanne foreslåede foranstaltninger«.
328
Det følger heraf, at det i henhold til protokol nr. 21 ikke er tilladt at foretage en opdeling af retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale i to afgørelser med henblik på at gøre det muligt for Irland at deltage i vedtagelsen af en af de to afgørelser, men ikke i den anden, selv om hver enkelt af afgørelserne om indgåelse i lighed med afgørelse om undertegnelse 2017/865 og 2017/866 vedrører foranstaltninger, som henhører under tredje del, afsnit V, i EUF-traktaten, og som derfor falder uden for denne protokols anvendelsesområde.
329
En sådan opdeling af en retsakt om indgåelse af en påtænkt aftale i to eller flere afgørelser kan i øvrigt være i strid med den retspraksis, der er nævnt i denne udtalelses præmis 285-287, ordlyden af artikel 13, stk. 2, TEU, hvorefter hver institution skal handle bl.a. i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i traktaterne, samt den retspraksis, der er nævnt i denne udtalelses præmis 232, hvorefter det er traktaterne, der regulerer spørgsmålet om, hvorledes Unionens institutioner træffer afgørelse, og bestemmelserne kan hverken ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv.
330
Når dette er sagt, og således som generaladvokaten har anført i punkt 182 i forslaget til afgørelse, kan det imidlertid forholde sig således, hvis det godtgøres, at retsakten om indgåelse af en international aftale forfølger flere formål eller har flere led, som hænger uløseligt sammen, uden at det ene er accessorisk i forhold til det andet, således at forskellige retsgrundlag finder anvendelse på den nævnte retsakt, at forskellige afstemningsregler i Rådet kan medføre, at de pågældende retsgrundlag er uforenelige (jf. i denne retning udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 109).
331
I et sådant tilfælde kan det være nødvendigt at vedtage to eller flere afgørelser med henblik på at vedtage en retsakt om indgåelse af en påtænkt international aftale (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Armenien), C‑180/20, EU:C:2021:658, præmis 40).
332
Det følger heraf, at der kan forekomme situationer, hvor der opstår et objektivt behov for at opdele en retsakt om indgåelse af en påtænkt aftale i to eller flere afgørelser.
333
Dette kan bl.a. være tilfældet, hvis en sådan opdeling har til formål at tage hensyn til den omstændighed, at Irland ikke deltager i de foranstaltninger, der påtænkes indført som led i indgåelsen af en international aftale, som henhører under anvendelsesområdet for protokol nr. 21, når andre foranstaltninger, der påtænkes indført som led i indgåelsen af denne aftale, ikke henhører under dette anvendelsesområde.
334
Dette kan bl.a. være tilfældet, hvis en sådan opdeling har til formål at tage hensyn til den omstændighed, at Kongeriget Danmark ikke deltager i de foranstaltninger, der påtænkes indført som led i indgåelsen af en international aftale, der henhører under anvendelsesområdet for protokol nr. 22, når andre foranstaltninger, der påtænkes indført som led i indgåelsen af samme aftale, ikke henhører under dette anvendelsesområde.
335
Det skal i denne henseende bemærkes, at protokol nr. 22 har til formål, således som det fremgår af tredje til femte betragtning hertil, at fastlægge en retlig ramme, der gør det muligt for medlemsstaterne at udvikle deres samarbejde yderligere på området frihed, sikkerhed og retfærdighed ved uden Kongeriget Danmarks deltagelse at vedtage foranstaltninger, der ikke er bindende for denne medlemsstat, samtidig med at sidstnævnte gives mulighed for at deltage i vedtagelsen af foranstaltninger på dette område og være bundet af disse under de betingelser, som er fastsat i protokollens artikel 8. I denne henseende fastsætter artikel 1, stk. 1, i protokol nr. 22, at Kongeriget Danmark ikke deltager i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til EUF-traktatens tredje del, afsnit V, idet protokollens artikel 2 bestemmer, at Kongeriget Danmark ikke er bundet af sådanne foranstaltninger (jf. i denne retning udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 111 og 112).
336
I det foreliggende tilfælde følger det af besvarelsen af det første spørgsmål, litra a), at de bestanddele, der udgør det materielle retsgrundlag for retsakten om indgåelse af den påtænkte aftale, bl.a. omfatter artikel 336 TEUF, som ikke henhører under afsnit V i tredje del i EUF-traktaten og følgelig heller ikke under anvendelsesområdet for protokol nr. 21 og nr. 22. Under disse omstændigheder er det muligt at begrunde et objektivt behov for at opdele retsakten om indgåelse af denne aftale med henblik på at tage hensyn til den omstændighed, at Irland og Kongeriget Danmark ikke deltager i indgåelsen af denne aftale, for så vidt som den indebærer, at Unionen udøver sine eksterne kompetencer, der følger af artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 84 TEUF.
337
Det første spørgsmål, litra b), i anmodningen om udtalelse skal derfor besvares med, at protokol nr. 21 og nr. 22 udelukkende kan begrunde, at Rådets retsakt om Unionens indgåelse af den del af Istanbulkonventionen, der er genstand for den påtænkte aftale, opdeles i to særskilte afgørelser, for så vidt som en sådan opdeling har til formål at tage hensyn til den omstændighed, at Irland eller Kongeriget Danmark ikke deltager i de foranstaltninger, som træffes i forbindelse med indgåelsen af denne aftale, og som henhører under anvendelsesområdet for disse protokoller, når de betragtes i deres helhed.
VII. Besvarelse af anmodningen om udtalelse
338
Af samtlige ovenfor anførte betragtninger følger, at
–
traktaterne med forbehold for, at de krav, der er fastsat i artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF, til enhver tid er overholdt, ikke er til hinder for, at Rådet, når det handler på en måde, som er forenelig med dets forretningsorden, før vedtagelse af afgørelsen om Unionens indgåelse af Istanbulkonventionen afventer, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne om at være bundet af denne konvention inden for de af konventionens områder, der henhører under deres kompetencer; traktaterne er derimod til hinder for, at Rådet kan tilføje en yderligere fase til den procedure for indgåelse, der er fastsat i denne artikel, ved at gøre vedtagelsen af afgørelsen om indgåelse af den nævnte konvention betinget af, at der foretages en forudgående konstatering af, at der foreligger en sådan »fælles overenskomst«
–
det korrekte materielle retsgrundlag for vedtagelse af Rådets retsakt om Unionens indgåelse af den del af Istanbulkonventionen, der er genstand for den påtænkte aftale som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, udgøres af artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF samt artikel 84 TEUF og 336 TEUF
–
protokol nr. 21 og nr. 22 udelukkende kan begrunde, at Rådets retsakt om Unionens indgåelse af den del af Istanbulkonventionen, der er genstand for den påtænkte aftale, opdeles i to særskilte afgørelser, for så vidt som en sådan opdeling har til formål at tage hensyn til den omstændighed, at Irland eller Kongeriget Danmark ikke deltager i de foranstaltninger, som træffes i forbindelse med indgåelsen af denne aftale, og som henhører under anvendelsesområdet for disse protokoller, når de betragtes i deres helhed.
Domstolen (Store Afdeling) afgiver herefter følgende udtalelse:
1)
Med forbehold for, at de krav, der er fastsat i artikel 218, stk. 2, 6 og 8, TEUF til enhver tid er overholdt, er traktaterne ikke til hinder for, at Rådet for Den Europæiske Union, når det handler på en måde, som er forenelig med dets forretningsorden, før vedtagelse af afgørelsen om Den Europæiske Unions indgåelse af Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet (Istanbulkonventionen) afventer, at der foreligger en »fælles overenskomst« mellem medlemsstaterne om at være bundet af denne konvention inden for de af konventionens områder, der henhører under deres kompetencer. Traktaterne er derimod til hinder for, at Rådet for Den Europæiske Union kan tilføje en yderligere fase til den procedure for indgåelse, der er fastsat i denne artikel, ved at gøre vedtagelsen af afgørelsen om indgåelse af den nævnte konvention betinget af, at der foretages en forudgående konstatering af, at der foreligger en sådan »fælles overenskomst«.
2)
Det korrekte materielle retsgrundlag for vedtagelse af Rådets retsakt om Unionens indgåelse af den del af Istanbulkonventionen, der er genstand for den påtænkte aftale som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, udgøres af artikel 78, stk. 2, TEUF, artikel 82, stk. 2, TEUF samt artikel 84 TEUF og 336 TEUF.
3)
Protokol (nr. 21) om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, og protokol (nr. 22) om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, kan udelukkende begrunde, at Rådets retsakt om Unionens indgåelse af den del af Istanbulkonventionen, der er genstand for den påtænkte aftale, opdeles i to særskilte afgørelser, for så vidt som en sådan opdeling har til formål at tage hensyn til den omstændighed, at Irland eller Kongeriget Danmark ikke deltager i de foranstaltninger, som træffes i forbindelse med denne aftale, og som henhører under anvendelsesområdet for disse protokoller, når de betragtes i deres helhed.
Lenaerts
Silva de Lapuerta
Arabadjiev
Prechal
Vilaras
Ilešič
Bay Larsen
Kumin
Wahl
von Danwitz
Biltgen
Jürimäe
Rossi
Jarukaitis
Jääskinen
Afgivet i offentligt retsmøde i Luxembourg den 6. oktober 2021.
A. Calot Escobar
Justitssekretær
K. Lenaerts
Præsident