62003TJ0030_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση T‑30/03 RENV,
3F, τέως Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), με έδρα την Κοπεγχάγη (Δανία), εκπροσωπούμενη αρχικώς από τον P. Bentley, QC, και τον A. Worsøe, δικηγόρο, και στη συνέχεια από τους M. Bentley και P. Torbøl, δικηγόρους,
προσφεύγουσα,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τους H. van Vliet και N. Khan,
καθής,
υποστηριζόμενης από το
Βασίλειο της Δανίας,
εκπροσωπούμενου από τη V. Pasternak Jørgensen και τον C. Vang,
παρεμβαίνον,
με αντικείμενο αίτηση ακυρώσεως της αποφάσεως της Επιτροπής C(2002) 4370 τελικό, της 13ης Νοεμβρίου 2002, περί μη εγέρσεως αντιρρήσεων σχετικά με τα φορολογικά μέτρα της Δανίας που ισχύουν για τους ναυτικούς που εργάζονται σε πλοία νηολογημένα στο δανικό διεθνές νηολόγιο,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο πενταμελές τμήμα),
συγκείμενο από τους N. J. Forwood, πρόεδρο, F. Dehousse (εισηγητή), I. Wiszniewska-Białecka, M. Prek και J. Schwarcz, δικαστές,
γραμματέας: N. Rosner, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 19ης Ιανουαρίου 2011,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
Ιστορικό της διαφοράς
1. Το Βασίλειο της Δανίας εξέδωσε την 1η Ιουλίου 1988 τον νόμο 408 ( Lovtidende
1997 A, σ. 27329), ο οποίος άρχισε να ισχύει στις 23 Αυγούστου 1988, περί καθιερώσεως στη Δανία διεθνούς νηολογίου (στο εξής: νηολόγιο DIS). Το νηολόγιο αυτό προστέθηκε στο κοινό νηολόγιο (στο εξής: νηολόγιο DAS). Σκοπός του νηολογίου DIS είναι η αποτροπή της εξόδου από τη σημαία Δανίας και η στροφή προς σημαίες τρίτων χωρών. Οι εφοπλιστές, τα πλοία των οποίων είναι εγγεγραμμένα στο νηολόγιο DIS, έχουν το δικαίωμα να απασχολούν στα πλοία αυτά ναυτικούς τρίτων χωρών με τις μισθολογικές προϋποθέσεις που ισχύουν στις χώρες από τις οποίες προέρχονται οι εν λόγω ναυτικοί.
2. Το Βασίλειο της Δανίας θέσπισε αυθημερόν τους νόμους 361, 362, 363 και 364, οι οποίοι άρχισαν να ισχύουν από 1ης Ιανουαρίου 1989, περί θεσπίσεως πλειόνων φορολογικών μέτρων αφορώντων τους ναυτικούς οι οποίοι απασχολούνται στα εγγεγραμμένα στο νηολόγιο DIS πλοία ( Lovtidende
1988 A, σ. 36130, 36230, 36330 και 36430). Ειδικότερα, οι εν λόγω ναυτικοί απηλλάγησαν από τον δανικό φόρο εισοδήματος, ενώ οι απασχολούμενοι στο πλαίσιο του νηολογίου DAS υπέκειντο στον φόρο αυτόν.
3. Στις 28 Αυγούστου 1998, η προσφεύγουσα 3F, τέως Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), υπέβαλε ενώπιον της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων καταγγελία κατά του Βασιλείου της Δανίας σχετικά με τα επίδικα φορολογικά μέτρα. Η αναιρεσείουσα υποστήριξε ότι τα φορολογικά μέτρα τα οποία εφαρμόζονται επί των ναυτικών που απασχολούνται σε πλοία εγγεγραμμένα στο νηολόγιο DIS συνιστούσαν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 88 ΕΚ και ότι το επίμαχο σύστημα ενισχύσεως δεν ήταν συμβατό με την κοινή αγορά, διότι παρείχε τη δυνατότητα φορολογικών απαλλαγών όχι μόνο προς τους κοινοτικούς ναυτικούς, δηλαδή αυτούς που είχαν τη φορολογική κατοικία τους σε κράτος μέλος, αλλά και προς όλους τους ναυτικούς συμπεριλαμβανομένων των μη κοινοτικών, γεγονός που το καθιστούσε αντίθετο, αφενός, προς το έγγραφο της Επιτροπής για τα οικονομικά και φορολογικά μέτρα σχετικά με τις θαλάσσιες μεταφορές με τη χρήση πλοίων που έχουν νηολογηθεί στην Κοινότητα [έγγραφο SEC(89) 921 τελικό, στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές του 1989] και, αφετέρου, προς τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα των θαλασσίων μεταφορών (ΕΕ 1997, C 205, σ. 5, στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές του 1997). Η προσφεύγουσα ισχυρίσθηκε ακόμη ότι οι διατάξεις των συμβάσεων σχετικά με τη διπλή φορολόγηση που συνήφθησαν μεταξύ, αφενός, του Βασιλείου της Δανίας και της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων και, αφετέρου, του Βασιλείου της Δανίας και της Δημοκρατίας της Σιγκαπούρης συνιστούσαν επίσης παράνομο σύστημα ενισχύσεων. Κατέληξε ότι η Επιτροπή έπρεπε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ και αναφέρθηκε στη διαδικασία της προσφυγής κατά παραλείψεως που προβλέπεται στο άρθρο 232 ΕΚ.
4. Με έγγραφο της 21ης Οκτωβρίου 1998, η προσφεύγουσα υπενθύμισε στην Επιτροπή την υποχρέωσή της να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ και επισήμανε ότι, κατά τις πληροφορίες της, το επίμαχο φορολογικό σύστημα δεν είχε κοινοποιηθεί.
5. Με έγγραφο της 6ης Ιανουαρίου 1999, η προσφεύγουσα επισήμανε, μεταξύ άλλων, ότι δεν θα ασκούσε προσφυγή κατά παραλείψεως ενώπιον του Δικαστηρίου εάν η Επιτροπή της παρείχε εγγυήσεις για την έκδοση αποφάσεως εντός προθεσμίας δύο ή τριών μηνών, επιφυλασσόμενη ταυτόχρονα του δικαιώματός της να ασκήσει προσφυγή μεταγενέστερα.
6. Με έγγραφο της 4ης Φεβρουαρίου 1999, η Επιτροπή ζήτησε πληροφορίες από το Βασίλειο της Δανίας και, ειδικότερα, εάν η επίμαχη ενίσχυση είχε καταβληθεί ή επρόκειτο να καταβληθεί.
7. Με έγγραφο της 18ης Μαρτίου 1999, η προσφεύγουσα απηύθυνε προς την Επιτροπή νέες παρατηρήσεις όσον αφορά την έννοια των «κοινοτικών ναυτικών».
8. Στις 19 Μαρτίου 1999, πραγματοποιήθηκε συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και του Βασιλείου της Δανίας, κατά την οποία η Επιτροπή εξέφρασε τις ανησυχίες της σχετικά με το ειδικό φορολογικό σύστημα που είχε εφαρμογή κατά τον χρόνο εκείνο στους ναυτικούς.
9. Με έγγραφο της 13ης Απριλίου 1999, το Βασίλειο της Δανίας απάντησε στην από 4 Φεβρουαρίου 1999 επιστολή της Επιτροπής, αναφέροντας ιδίως ότι το εν λόγω φορολογικό σύστημα θεσπίστηκε το 1988. Επισήμανε επίσης ότι διεξήγαγε έρευνα σχετικά με την τροποποίηση των κανόνων επιβολής φόρου επί των μισθών των κατοίκων αλλοδαπής. Πρόσθεσε ότι η Επιτροπή θα ενημερωθεί αμέσως μόλις ολοκληρωθεί η έρευνα και η Δανική Κυβέρνηση πρόκειται να αποφασίσει εάν θα υποβληθεί νομοσχέδιο στο Κοινοβούλιο της Δανίας κατά την επόμενη συνεδρίασή του.
10. Στις 4 Ιουνίου 1999, η προσφεύγουσα κοινοποίησε στην Επιτροπή την απάντηση υπουργού της Δανίας προς το Κοινοβούλιο της Δανίας στην οποία αναφερόταν η πιθανότητα τροποποιήσεως του συστήματος DIS.
11. Με έγγραφο της 6ης Δεκεμβρίου 1999, η Δανική Κυβέρνηση κατέθεσε στο Κοινοβούλιο της Δανίας προσχέδιο φορολογικού νόμου περί τροποποιήσεως του συστήματος DIS.
12. Με έγγραφο της 10ης Ιανουαρίου 2000, η προσφεύγουσα υπέβαλε στην Επιτροπή τις παρατηρήσεις της όσον αφορά τα αποτελέσματα του μη τροποποιηθέντος συστήματος DIS.
13. Με έγγραφο της 3ης Απριλίου 2000, το Υπουργείο Οικονομικών της Δανίας ενημέρωσε την Επιτροπή για τις τροποποιήσεις που έγιναν στο φορολογικό νομοσχέδιο.
14. Στις 4 Απριλίου 2000, πραγματοποιήθηκε συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και των δανικών αρχών, κατά το πέρας της οποίας αποφασίστηκε ότι είναι αναγκαία περαιτέρω έρευνα λόγω των πρόσφατων τροποποιήσεων του φορολογικού νομοσχεδίου.
15. Με έγγραφο της 6ης Απριλίου 2000, το Βασίλειο της Δανίας επισήμανε ότι οι τροποποιήσεις του φορολογικού νομοσχεδίου, που έγιναν μετά τις συζητήσεις με την Επιτροπή στη συνάντηση της 4ης Απριλίου 2000, δεν θα υποβάλλονταν στο Κοινοβούλιο της Δανίας πριν αποφανθεί επισήμως η Επιτροπή ότι δεν αντιβαίνουν στο κοινοτικό δίκαιο και ζήτησε από την Επιτροπή το σχετικό διοικητικό έγγραφο το συντομότερο δυνατό.
16. Με επιστολές της 18ης Απριλίου και της 15ης Μαΐου 2000, η προσφεύγουσα απέστειλε στην Επιτροπή τις παρατηρήσεις της επί των τροποποιήσεων που έγιναν στο φορολογικό νομοσχέδιο.
17. Στις 30 Νοεμβρίου 2000, η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες από το Βασίλειο της Δανίας όσον αφορά ιδίως φορολογικά θέματα. Το Βασίλειο της Δανίας απάντησε στις 15 Ιανουαρίου 2001.
18. Η προσφεύγουσα διατύπωσε τις παρατηρήσεις της στην Επιτροπή με έγγραφα της 1ης Φεβρουαρίου, της 29ης Ιουνίου και της 5ης Νοεμβρίου 2001.
19. Στις 27 Μαΐου 2002 πραγματοποιήθηκε συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και της προσφεύγουσας, κατά την οποία η προσφεύγουσα ανέφερε τη δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής λόγω παραλείψεως.
Η προσβαλλόμενη απόφαση
20. Η Επιτροπή εξέδωσε στις 13 Νοεμβρίου 2002 την απόφαση C(2002) 4370 τελικό (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), κατά την οποία αποφάσισε να μην προβάλει αντιρρήσεις όσον αφορά τα εφαρμοζόμενα από 1ης Ιανουαρίου 1989 φορολογικά μέτρα επί των ναυτικών οι οποίοι απασχολούνται στα εγγεγραμμένα στη Δανία πλοία, τόσο του νηολογίου DAS όσο και του νηολογίου DIS, διαπιστώνοντας ότι συνιστούσαν μεν κρατικές ενισχύσεις, πλην όμως συμβιβάζονταν ή εξακολουθούσαν να συμβιβάζονται με την κοινή αγορά δυνάμει του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ.
21. Η Επιτροπή χαρακτήρισε, πρώτον, την ενίσχυση παράνομη λόγω της μη κοινοποιήσεώς της. Εξέτασε την περίπτωση των ναυτικών που κατοικούν στο κράτος μέλος στο οποίο επιβάλλεται ο φόρος επί του εισοδήματος, για τους οποίους η απαλλαγή από τον φόρο συνιστά πλεονέκτημα. Στη συνέχεια, εξέτασε την περίπτωση των ναυτικών που είναι κάτοικοι αλλοδαπής, οι οποίοι αποτελούν, ειδικότερα, το αντικείμενο της καταγγελίας της προσφεύγουσας. Κατέληξε στο συμπέρασμα ότι υπήρχε πλεονέκτημα και για τους ναυτικούς που ήσαν κάτοικοι αλλοδαπής. Έκρινε ότι επρόκειτο για κρατικούς πόρους, ότι υπήρχε πιθανότητα να επηρεαστεί το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και ότι πληρούνταν το κριτήριο της επιλεκτικότητας. Η Επιτροπή διαπίστωσε επομένως ότι υπήρχε παράνομη κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87 ΕΚ, ανεξαρτήτως του κατά πόσον το ευνοϊκό φορολογικό καθεστώς διέκρινε μεταξύ εργαζομένων που ήσαν κάτοικοι ημεδαπής και εργαζομένων που ήσαν κάτοικοι αλλοδαπής.
22. Η Επιτροπή έκρινε επίσης ότι τα φορολογικά μέτρα έπρεπε να εκτιμηθούν υπό το πρίσμα του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ και σε σχέση, αφενός, με τις κατευθυντήριες γραμμές του 1989 για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 1989 μέχρι 31ης Δεκεμβρίου 1997 και, αφετέρου, με τις κατευθυντήριες γραμμές του 1997 για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 1998 και μετά.
23. Στη συνέχεια εκτίμησε ότι το εφαρμοστέο σύστημα, τόσο πριν όσο και μετά την 1η Ιανουαρίου 1998, ήταν ασυμβίβαστο με την κοινή αγορά.
24. Η Επιτροπή απάντησε επομένως στο ερώτημα που τέθηκε με την καταγγελία εάν το γεγονός της απαλλαγής από τον φόρο εισοδήματος των υπηκόων κρατών που δεν ήσαν μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης μπορούσε να θεωρηθεί συμβατό με τις κατευθυντήριες γραμμές του 1997. Συναφώς, υπογράμμισε ότι, με τις εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές, ως κοινοτικοί ναυτικοί ορίζονταν, για τους σκοπούς της φορολογίας των ναυτικών, οι εργαζόμενοι «που υπόκεινται σε φορολογία και σε εισφορές κοινωνικής ασφαλίσεως ενός κράτους μέλους», χωρίς άλλη διευκρίνιση ως προς τον τόπο της φορολογικής τους κατοικίας. Η Επιτροπή επισήμανε ότι ο ορισμός αυτός των κοινοτικών ναυτικών, που δίδεται στο σημείο 3.2 των κατευθυντήριων γραμμών του 1997, δεν ανέφερε καμία προϋπόθεση υπηκοότητας ή κατοικίας και πρόσθεσε ότι η έννοια των «κοινοτικών ναυτικών» οριζόταν επομένως ευρέως στο εν λόγω σημείο σχετικά με τη φορολογία των ναυτικών.
25. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι οι γενικές μειώσεις ή απαλλαγές από τον φόρο αποσκοπούσαν επίσης στη μείωση γενικώς των φορολογικών βαρών των κοινοτικών εφοπλιστών, ότι ελαττώνοντας το κόστος του εργατικού δυναμικού το Βασίλειο της Δανίας ευνοούσε την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων ασφαλείας και κανόνων εργασίας στα πλοία, ότι, σε αντίθετη περίπτωση, οι εφοπλιστές θα στρέφονταν προς τις σημαίες ευκαιρίας τρίτων χωρών όπου συνήθως οι κανόνες αυτοί δεν τηρούνται, και ότι το να παραμείνουν τα πλοία με κοινοτικές σημαίες συντελούσε επίσης στη διατήρηση θέσεων απασχόλησης σε ναυτικές εργασίες στη ξηρά, πράγμα που ήταν επίσης μέρος των σκοπών των κατευθυντήριων γραμμών του 1997. Η Επιτροπή απέρριψε επομένως το επιχείρημα της προσφεύγουσας και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το γεγονός ότι τα επίμαχα φορολογικά πλεονεκτήματα ίσχυαν και για τους υπηκόους κρατών που δεν ήσαν μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν αντέβαινε στις κατευθυντήριες γραμμές του 1997.
26. Η Επιτροπή υπενθύμισε επίσης ότι στις κατευθυντήριες γραμμές του 1989 αναφερόταν απλώς, όσον αφορά την ενίσχυση με σκοπό τη μείωση του κόστους του πληρώματος, ότι οι «ενισχύσεις που χορηγούνται στον τομέα της κοινωνικής ασφαλίσεως και του φόρου εισοδήματος των ναυτικών με σκοπό τη μείωση, χωρίς να θίγεται η κοινωνική ασφάλιση των ναυτικών, του κόστους που φέρουν οι ναυτικές εταιρίες λόγω της εκμεταλλεύσεως πλοίων νηολογημένων σε κράτος μέλος μπορούν να θεωρηθούν συμβατές με την κοινή αγορά». Η Επιτροπή θεώρησε ότι τα επίμαχα φορολογικά μέτρα πληρούσαν τις προϋποθέσεις αυτές και ότι, επομένως, δεν αντέβαιναν στις κατευθυντήριες γραμμές του 1989.
27. Η Επιτροπή ζήτησε, εξάλλου, από το Βασίλειο της Δανίας να υποβάλλει κάθε χρόνο έκθεση βάσει της οποίας να μπορούν να αξιολογηθούν τα αποτελέσματα του συστήματος επί της ανταγωνιστικότητας του δανικού στόλου και επισήμανε ότι το επίμαχο φορολογικό καθεστώς δεν επηρέαζε το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών σε βαθμό αντίθετο προς το κοινό συμφέρον στον τομέα των θαλάσσιων μεταφορών, εφόσον συνέβαλλε στην επίτευξη των κύριων στόχων των κοινοτικών κατευθυντηρίων γραμμών.
28. Τέλος, η Επιτροπή κάλεσε το Βασίλειο της Δανίας να της κοινοποιήσει τις τροποποιήσεις που έγιναν στο υπό εξέταση σύστημα και υπενθύμισε ότι μπορούσε να αποφασίσει να λάβει τα κατάλληλα μέτρα εάν το απαιτούσε η εξέλιξη της κοινής αγοράς.
Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και του Δικαστηρίου
29. Με δικόγραφο προσφυγής που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου [νυν Γενικού Δικαστηρίου] στις 30 Ιανουαρίου 2003, η προσφεύγουσα ζήτησε την ακύρωση της προσβαλλόμενης αποφάσεως και την καταδίκη της Επιτροπής στα δικαστικά έξοδα.
30. Με χωριστό δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 17 Μαρτίου 2003, η Επιτροπή προέβαλε ένσταση απαραδέκτου, δυνάμει του άρθρου 114 του Κανονισμού Διαδικασίας του Πρωτοδικείου, με την οποία ζήτησε την απόρριψη της ασκηθείσας ενώπιόν του προσφυγής ως προδήλως απαράδεκτης και την καταδίκη της προσφεύγουσας στα δικαστικά έξοδα.
31. Με τις παρατηρήσεις που υπέβαλε στις 16 Μαΐου 2003 επί της ενστάσεως απαραδέκτου, η προσφεύγουσα ζήτησε την απόρριψη της ενστάσεως και την καταδίκη της Επιτροπής στα έξοδα της ενστάσεως.
32. Με διάταξη της 23ης Απριλίου 2007, SID κατά Επιτροπής (T‑30/03, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή), το Πρωτοδικείο απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη. Καταδίκασε την προσφεύγουσα να φέρει τα δικαστικά της έξοδα και τα έξοδα της Επιτροπής. Καταδίκασε επίσης κάθε διάδικο να φέρει τα δικά του δικαστικά έξοδα όσον αφορά τις παρεμβάσεις.
33. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 9 Ιουλίου 2007, η προσφεύγουσα άσκησε, δυνάμει του άρθρου 56 του Οργανισμού του Δικαστηρίου, αίτηση αναιρέσεως κατά της διατάξεως SID κατά Επιτροπής, σκέψη 32 ανωτέρω, με την οποία ζητούσε από το Δικαστήριο να αναιρέσει την εν λόγω διάταξη, να κηρύξει παραδεκτή την προσφυγή που είχε ασκήσει ενώπιον του Πρωτοδικείου και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα της αιτήσεως αναιρέσεως.
34. Με απόφαση της 9ης Ιουλίου 2009, C‑319/07 P, 3F κατά Επιτροπής (Συλλογή 2009, σ. I‑5963), το Δικαστήριο αναίρεσε τη διάταξη SID κατά Επιτροπής, σκέψη 32 ανωτέρω, καθόσον δεν δόθηκε απάντηση στα επιχειρήματα της αναιρεσείουσας σχετικά, αφενός, με την ανταγωνιστική της θέση έναντι άλλων συνδικαλιστικών οργανώσεων κατά τη διαπραγμάτευση συλλογικών συμβάσεων που εφαρμόζονται στους ναυτικούς και, αφετέρου, σχετικά με τις κοινωνικές πτυχές που άπτονται των φορολογικών μέτρων έναντι των ναυτικών οι οποίοι απασχολούνται στα εγγεγραμμένα στο νηολόγιο DIS πλοία. Το Δικαστήριο απέρριψε την ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε η Επιτροπή ενώπιον του Πρωτοδικείου. Τέλος, ανέπεμψε την υπόθεση ενώπιον του δικαστηρίου αυτού για να αποφανθεί επί των αιτημάτων της αναιρεσείουσας με αντικείμενο την ακύρωση της προσβαλλόμενης αποφάσεως και επιφυλάχθηκε ως προς τα έξοδα.
35. Η εκδίκαση της υποθέσεως ανατέθηκε στο πρώτο πενταμελές τμήμα του Γενικού Δικαστηρίου.
36. Στις 21 Σεπτεμβρίου 2009, κατόπιν αιτήματος της Γραμματείας του Γενικού Δικαστηρίου, η προσφεύγουσα υπέβαλε γραπτές παρατηρήσεις.
37. Σύμφωνα με το άρθρο 119, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Επιτροπή κατέθεσε υπόμνημα αντικρούσεως στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 25 Νοεμβρίου 2009. Η προσφεύγουσα κατέθεσε υπόμνημα απαντήσεως στις 18 Ιανουαρίου 2010. Η Επιτροπή κατέθεσε το υπόμνημα ανταπαντήσεως στις 16 Μαρτίου 2010.
38. Το Βασίλειο της Δανίας κατέθεσε υπόμνημα παρεμβάσεως στις 15 Ιανουαρίου 2010. Η προσφεύγουσα διατύπωσε τις παρατηρήσεις της επί του υπομνήματος παρεμβάσεως στις 27 Μαΐου 2010.
39. Με διάταξη της 8ης Απριλίου 2010 ο πρόεδρος του Γενικού Δικαστηρίου (πρώτο πενταμελές τμήμα) διέταξε τη διαγραφή του Βασιλείου της Νορβηγίας ως παρεμβαίνοντος, κατόπιν της παραιτήσεώς του, από το πρωτόκολλο του Γενικού Δικαστηρίου. Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 87, παράγραφοι 4 και 5, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Βασίλειο της Νορβηγίας καταδικάστηκε να φέρει τα έξοδά του και κάθε διάδικος καταδικάστηκε να φέρει τα σχετικά με την παρέμβαση του Βασιλείου της Νορβηγίας έξοδά του.
40. Επειδή μεταβλήθηκε η σύνθεση των τμημάτων του Γενικού Δικαστηρίου, ο εισηγητής δικαστής τοποθετήθηκε στο δεύτερο τμήμα και η παρούσα υπόθεση ανατέθηκε στο δεύτερο πενταμελές τμήμα.
41. Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις ερωτήσεις του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 19ης Ιανουαρίου 2011.
Αιτήματα των διαδίκων υποβληθέντα μετά την αναπομπή
42. Η προσφεύγουσα ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση στον βαθμό που αποφασίστηκε η μη προβολή αντιρρήσεων στα φορολογικά μέτρα που εφαρμόστηκαν από 1ης Ιανουαρίου 1989 στους ναυτικούς που εργάζονταν σε πλοία νηολογημένα στη Δανία, είτε στο νηολόγιο DAS είτε στο νηολόγιο DIS·
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
43. Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή·
– να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
44. Προς στήριξη της προσφυγής της, η προσφεύγουσα προβάλλει τρεις λόγους ακυρώσεως. Ο πρώτος αντλείται από παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ και από παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως, για τον λόγο ότι η Επιτροπή δεν κίνησε την επίσημη διαδικασία εξετάσεως. Ο δεύτερος λόγος αντλείται από παράβαση του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ, όπως έχει ερμηνευθεί υπό το φως των κατευθυντήριων γραμμών του 1989 και του 1997, καθώς και από παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Ο τρίτος λόγος αντλείται από πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως.
45. Απαντώντας σε ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου, η προσφεύγουσα δήλωσε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι παραιτείται από τον δεύτερο και τρίτο λόγο ακυρώσεως, υπό τον όρο τα πραγματικά περιστατικά που παρατίθενται στο πλαίσιο των λόγων αυτών να ληφθούν υπόψη από το Γενικό Δικαστήριο στο πλαίσιο της εξετάσεως του πρώτου λόγου, και η δήλωση αυτή καταχωρίστηκε στα πρακτικά.
46. Το Γενικό Δικαστήριο θα εξετάσει επομένως τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ και από παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως.
Επιχειρήματα των διαδίκων
47. Η προσφεύγουσα προβάλλει ότι υπήρξαν εν προκειμένω σοβαρές δυσχέρειες. Υπογραμμίζει, συναφώς, ότι η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση μετά από τέσσερα έτη, γεγονός που αποδεικνύει την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών. Προσθέτει ότι η Δανική Κυβέρνηση υπέβαλε νομοσχέδιο προτείνοντας τροποποίηση του συστήματος DIS, γεγονός που περιέπλεξε ακόμη περισσότερο την κατάσταση. Η Επιτροπή θα έπρεπε επομένως, κατά την προσφεύγουσα, να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως βάσει του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ και βάσει της αρχής της χρηστής διοικήσεως.
48. Η προσφεύγουσα, απαντώντας στα επιχειρήματα της Επιτροπής, κατά τα οποία η διάρκεια της διαδικασίας της προκαταρκτικής εξετάσεως οφειλόταν στις πολυάριθμες παρατηρήσεις που της απέστειλε, υποστηρίζει ότι, με τις παρατηρήσεις της, ήθελε να βεβαιωθεί ότι η Επιτροπή θα αποφανθεί επί του θέματος που την ενδιέφερε, δηλαδή επί της εννοίας των «κοινοτικών ναυτικών», και ακόμη εάν θα ελάμβανε υπόψη τις τροποποιήσεις του συστήματος DIS που σκόπευε να επιφέρει η Δανική Κυβέρνηση. Κατ’ αυτήν, οι εν λόγω τροποποιήσεις, μολονότι αποτελούσαν παράγοντα που περιέπλεκε την κατάσταση, δεν επέλυαν το ζήτημα και δεν εμπόδιζαν την Επιτροπή να αποφανθεί επί της εννοίας των «κοινοτικών ναυτικών».
49. Η προσφεύγουσα υπογραμμίζει επίσης ότι το κρίσιμο ερώτημα εν προκειμένω ήταν το κατά πόσον υπήρχαν ή όχι σοβαρές δυσχέρειες και όχι το επείγον ή ο εύλογος ή μη χαρακτήρας της διάρκειας της διαδικασίας προκαταρκτικής εξετάσεως.
50. Η προσφεύγουσα προσθέτει ότι η Επιτροπή επιχειρεί να παρουσιάσει την απάντηση στο ερώτημα της έννοιας των «κοινοτικών ναυτικών» ως προφανή, ενώ αυτό δεν ισχύει. Υπογραμμίζει ότι, πριν την έκδοση της προσβαλλόμενης αποφάσεως, η Επιτροπή δεν είχε δώσει καμία σαφή απάντηση επ’ αυτού. Προβάλλει εξάλλου ότι επρόκειτο για ερώτημα που τέθηκε, έστω και σιωπηρά, σε δύο άλλες υποθέσεις, που αφορούσαν τα καθεστώτα φορολογικής απαλλαγής της Γαλλίας και της Σουηδίας, τις οποίες επικαλέσθηκε η Επιτροπή, γεγονός που επιβεβαίωνε την αναγκαιότητα της κινήσεως της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως. Επιπλέον, το γεγονός ότι οι αποφάσεις της Επιτροπής όσον αφορά τα δύο αυτά καθεστώτα εκδόθηκαν ταχύτερα σημαίνει ότι υπήρξαν εν προκειμένω σοβαρές δυσχέρειες.
51. Τέλος, η προσφεύγουσα θεωρεί ότι ορθό κριτήριο δεν είναι το κατά πόσον η Επιτροπή είχε αμφιβολίες κατά τον χρόνο της εκδόσεως προσβαλλόμενης αποφάσεως, αλλά το κατά πόσον αντιμετώπιζε σοβαρές δυσχέρειες μετά την παρέλευση εύλογου διαστήματος.
52. Η Επιτροπή και το Βασίλειο της Δανίας, παρεμβαίνον υπέρ αυτής, αμφισβητούν τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
53. Υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, η διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ καθίσταται απαραίτητη από τη στιγμή που η Επιτροπή αντιμετωπίζει σοβαρές δυσχέρειες προκειμένου να εκτιμήσει αν η ενίσχυση συμβιβάζεται με την κοινή αγορά. Συνεπώς, η Επιτροπή μπορεί να αρκεστεί στο προκαταρκτικό στάδιο της εξετάσεως που προβλέπει το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ προκειμένου να λάβει ευνοϊκή απόφαση υπέρ συγκεκριμένου κρατικού μέτρου μόνον εφόσον είναι σε θέση να διαμορφώσει την πεποίθηση, μετά από μια πρώτη εξέταση, ότι η εν λόγω ενίσχυση συμβιβάζεται με την κοινή αγορά. Αντιθέτως, αν από την πρώτη αυτή εξέταση η Επιτροπή σχηματίσει αντίθετη γνώμη ή αν δεν μπορέσει να υπερβεί όλες τις δυσχέρειες που ανέκυψαν κατά την εκτίμηση της συμβατότητας του εν λόγω μέτρου με την κοινή αγορά, τότε οφείλει να συγκεντρώσει όλες τις αναγκαίες γνώμες και να κινήσει προς τον σκοπό αυτό τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 15ης Ιουνίου 1993, C‑225/91, Matra κατά Επιτροπής, Συλλογή 1993, σ. I‑3203, σκέψη 33· της 2ας Απριλίου 1998, C‑367/95 P, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, Συλλογή 1998, σ. I‑1719, σκέψη 39· της 17ης Ιουλίου 2008, C‑521/06 P, Αθηναϊκή Τεχνική κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. I‑5829, σκέψη 34, και της 2ας Απριλίου 2009, C‑431/07 P, Bouygues και Bouygues Télécom κατά Επιτροπής, Συλλογή 2009, σ. I‑2665, σκέψη 61· απόφαση του Πρωτοδικείου της 9ης Σεπτεμβρίου 2010, T‑359/04, Briti sh Aggregates κ.λπ. κατά Επιτροπής, που δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 55).
54. Μολονότι η Επιτροπή δεν διαθέτει καμία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την απόφαση κινήσεως της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως, όταν διαπιστώνει την ύπαρξη τέτοιων δυσχερειών, διαθέτει πάντως κάποιο περιθώριο εκτιμήσεως κατά την έρευνα και την εξέταση των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως προκειμένου να καθορίσει αν αυτές δημιουργούν σοβαρές δυσχέρειες. Σύμφωνα με τον σκοπό του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ και λαμβανομένου υπόψη του καθήκοντος χρηστής διοικήσεως που υπέχει, η Επιτροπή μπορεί, μεταξύ άλλων, να προχωρήσει σε διάλογο με το κοινοποιούν κράτος ή με τρίτους προκειμένου να υπερβεί, κατά την προκαταρκτική διαδικασία, δυσχέρειες που ενδεχομένως αντιμετωπίζει (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 15ης Μαρτίου 2001, T‑73/98, Prayon-Rupel κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. II‑867, σκέψη 45, και της 3ης Μαρτίου 2010, T‑36/06, Bundesverband deutscher Banken κατά Επιτροπής, που δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 126). Πάντως, η δυνατότητα αυτή προϋποθέτει ότι η Επιτροπή μπορεί να προσαρμόζει τη θέση της σε συνάρτηση με τα αποτελέσματα του διαλόγου που διεξήχθη, χωρίς η προσαρμογή αυτή να πρέπει a priori να ερμηνευθεί ως στοιχειοθετούσα την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών (απόφαση του Πρωτοδικείου της 12ης Δεκεμβρίου 2006, T‑95/03, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid και Federación Catalana de Estaciones de Servicio κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. II‑4739, σκέψη 139).
55. Πρέπει επίσης να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία, η έννοια των σοβαρών δυσχερειών έχει αντικειμενικό χαρακτήρα. Η ύπαρξη των δυσχερειών αυτών πρέπει να αναζητηθεί τόσο στις συνθήκες εκδόσεως της προσβαλλομένης πράξεως όσο και στο περιεχόμενό της, κατά τρόπο αντικειμενικό, συγκρίνοντας τις αιτιολογικές σκέψεις της αποφάσεως με στοιχεία τα οποία διέθετε η Επιτροπή όταν αποφάνθηκε επί του συμβατού των επιδίκων ενισχύσεων με την κοινή αγορά. Εξ αυτών συνάγεται ότι ο έλεγχος νομιμότητας που ασκεί ο κοινοτικός δικαστής επί της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών υπερβαίνει, εκ φύσεως, την αναζήτηση της πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως. Η προσφεύγουσα φέρει το βάρος της αποδείξεως της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών, απόδειξη την οποία μπορεί να προσκομίσει βάσει δέσμης συγκλινουσών ενδείξεων σχετικά, αφενός, με τις περιστάσεις και τη διάρκεια της διαδικασίας προκαταρκτικής εξετάσεως και, αφετέρου, με το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως (βλ., συναφώς, προπαρατεθείσες αποφάσεις Prayon-Rupel κατά Επιτροπής, σκέψη 54 ανωτέρω, σκέψη 47, και Bundesverband deutscher Banken κατά Επιτροπής, σκέψη 54 ανωτέρω, σκέψη 127).
56. Προς στήριξη του λόγου ακυρώσεως κατά τον οποίο υφίσταντο, εν προκειμένω, σοβαρές δυσχέρειες, η προσφεύγουσα προβάλλει, πρώτον, τη διάρκεια της διαδικασίας της προκαταρκτικής εξετάσεως και, δεύτερον, επιχειρήματα που αφορούν τις περιστάσεις της εν λόγω διαδικασίας.
57. Όσον αφορά, πρώτον, το επιχείρημα που αντλείται από τη διάρκεια της διαδικασίας της προκαταρκτικής εξετάσεως, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία, σε περίπτωση που το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν κοινοποίησε τα επίδικα κρατικά μέτρα, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να προβεί σε προκαταρκτική εξέταση των μέτρων αυτών εντός ορισμένης προθεσμίας. Ωστόσο, όταν τρίτοι ενδιαφερόμενοι έχουν υποβάλει στην Επιτροπή καταγγελίες σχετικές με κρατικά μέτρα που δεν κοινοποιήθηκαν, το κοινοτικό αυτό όργανο οφείλει, στο πλαίσιο του προκαταρκτικού σταδίου που προβλέπεται στο άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ, να προβεί σε επιμελή και αμερόληπτη εξέταση των καταγγελιών αυτών, χάριν της ορθής εφαρμογής των θεμελιωδών κανόνων της Συνθήκης ΕΚ που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις. Από τα ανωτέρω προκύπτει, ιδίως, ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να παρατείνει επ’ αόριστον την προκαταρκτική εξέταση κρατικών μέτρων που αποτέλεσαν αντικείμενο καταγγελίας, δεδομένου ότι η εξέταση αυτή έχει μόνον ως αντικείμενο να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να διαμορφώσει μια πρώτη γνώμη ως προς τον χαρακτηρισμό των υποβληθέντων στην κρίση της μέτρων και ως προς το αν αυτά συμβιβάζονται με την κοινή αγορά (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 10ης Μαΐου 2000, T‑46/97, SIC κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. II‑2125, σκέψεις 103, 105 και 107, και Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid και Federación Catalana de Estaciones de Servicio κατά Επιτροπής, σκέψη 54 ανωτέρω, σκέψη 121).
58. Ο εύλογος χαρακτήρας της διάρκειας της διαδικασίας της προκαταρκτικής εξετάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση προς τις περιστάσεις που προσιδιάζουν σε κάθε υπόθεση και, ιδίως, προς το πλαίσιό της, τα διάφορα διαδικαστικά στάδια που οφείλει να ακολουθήσει η Επιτροπή και την πολυπλοκότητα της υποθέσεως (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 10ης Μαΐου 2006, T‑395/04, Air One κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. II‑1343, σκέψη 61, και της 11ης Ιουλίου 2007, T‑167/04, Asklepios Kliniken κατά Επιτροπής, Συλλογή 2007, σ. II‑2379, σκέψη 81).
59. Εν προκειμένω, πρέπει να τονιστεί ότι μεταξύ 2ας Σεπτεμβρίου 1998, που είναι η ημερομηνία παραλαβής της καταγγελίας, και 13ης Νοεμβρίου 2002, που είναι η ημερομηνία εκδόσεως της προσβαλλόμενης αποφάσεως, παρήλθε διάστημα μεγαλύτερο των τεσσάρων ετών. Για να εξηγήσει τη διάρκεια αυτή, η Επιτροπή προβάλλει ότι ο φάκελος της καταγγελίας ήταν ογκώδης, ότι προσπάθησε να την εξετάσει από όλες τις πλευρές, συμπεριλαμβανομένης της πλευράς των διμερών φορολογικών συμφωνιών, και ότι η συμπεριφορά της προσφεύγουσας, η οποία της απέστειλε δέκα επιστολές, συντέλεσε στην επιμήκυνση της διάρκειας της προκαταρκτικής διαδικασίας εξέτασης.
60. Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι, με την αρχική καταγγελία, η προσφεύγουσα εξέθεσε την επιχειρηματολογία της κατά την οποία, κατ’ ουσίαν, η απαλλαγή από τον φόρο που προβλέπει το σύστημα DIS αντέβαινε στις διατάξεις που έχουν εφαρμογή επί των κρατικών ενισχύσεων και, ειδικότερα, στις κατευθυντήριες γραμμές του 1989 και του 1997, καθόσον παρείχε πλεονέκτημα στους ναυτικούς οι οποίοι ούτε ήσαν υπήκοοι κράτους μέλους ούτε είχαν την κατοικία τους σε κράτος μέλος. Η προσφεύγουσα προέβαλε επίσης το ζήτημα αυτό σε σχέση με τις φορολογικές συμβάσεις αποφυγής της διπλής φορολογίας που συνήφθησαν μεταξύ του Βασιλείου της Δανίας, αφενός, και της Δημοκρατίας των Φιλιππίνων και της Δημοκρατίας της Σιγκαπούρης, αφετέρου, και σε σχέση με το πλεονέκτημα της κοινωνικής προστασίας που παρεχόταν στους ναυτικούς αυτών των τρίτων χωρών.
61. Περαιτέρω, όπως προκύπτει από τη χρονολογική σειρά των πραγματικών περιστατικών, μετά την καταγγελία της 28ης Αυγούστου 1998, η προσφεύγουσα υπέβαλε επανειλημμένα ουσιαστικές παρατηρήσεις σχετικά με την έννοια των «κοινοτικών ναυτικών» και του συστήματος DIS (επιστολές της 18ης Μαρτίου 1999, της 10ης Ιανουαρίου 2000 και της 1ης Φεβρουαρίου 2001), συνοδευόμενες ενίοτε από στατιστικά στοιχεία, όπως στην από 10 Ιανουαρίου 2000 επιστολή της. Η προσφεύγουσα απέστειλε επίσης, στις 5 Νοεμβρίου 2001, τα σχόλιά της επί των απαντήσεων του Βασιλείου της Δανίας στις συμπληρωματικές ερωτήσεις της Επιτροπής.
62. Ομοίως, η προσφεύγουσα, με επιστολή της 4ης Ιουνίου 1999, επέστησε την προσοχή της Επιτροπής στην πιθανότητα τροποποιήσεως του συστήματος DIS. Η μετέπειτα αλληλογραφία, ιδίως με το Βασίλειο της Δανίας, αφορούσε τις νομοθετικές αυτές τροποποιήσεις. Οι αρχές της Δανίας απέστειλαν στην Επιτροπή το προσχέδιο νόμου στις 6 Δεκεμβρίου 1999, στη συνέχεια δε τις τροποποιήσεις του προσχεδίου νόμου στις 3 Απριλίου 2000 (βλ. σκέψεις 10 έως 16 ανωτέρω). Η προσφεύγουσα υπέβαλε στη συνέχεια τις παρατηρήσεις της επί του εν λόγω προσχεδίου νόμου με επιστολές της 18ης Απριλίου και της 15ης Μαΐου 2000.
63. Στο πλαίσιο αυτό, καθώς και στο πλαίσιο της προκαταρκτικής εξετάσεως των επίδικων μέτρων, η Επιτροπή έκρινε απαραίτητο να εξετάσει όλα τα πραγματικά και νομικά στοιχεία για τα οποία έλαβε γνώση από την αρχική καταγγελία και από τις διάφορες επιστολές. Πραγματοποίησε έτσι περαιτέρω έρευνα και, με επιστολή της 30ής Νοεμβρίου 2000, ζήτησε από το Βασίλειο της Δανίας συμπληρωματικές πληροφορίες για το θέμα αυτό καθώς και για το θέμα των διμερών φορολογικών συμβάσεων.
64. Κατά συνέπεια η ανταλλαγή αλληλογραφίας, πράγματι, συνέβαλε στην επιμήκυνση της διάρκειας της προκαταρκτικής εξετάσεως.
65. Ομοίως, κατόπιν της επιστολής των αρχών της Δανίας της 15ης Ιανουαρίου 2001 προς απάντηση στα αιτήματα συμπληρωματικών πληροφοριών της Επιτροπής, η προσφεύγουσα απέστειλε στην Επιτροπή την από 1 Φεβρουαρίου 2001 επιστολή, με την οποία υπενθύμιζε μεταξύ άλλων το αρχικό αντικείμενο της καταγγελίας της, καθώς και την από 29 Ιουνίου 2001 επιστολή, με την οποία συνόψιζε σε μία σελίδα τα επιχειρήματά της και ανακοίνωνε ότι θα υποβάλει παρατηρήσεις επί της απαντήσεως του Βασιλείου της Δανίας της 15ης Ιανουαρίου 2001. Πάντως, οι εν λόγω παρατηρήσεις της προσφεύγουσας απεστάλησαν στην Επιτροπή πολύ αργότερα, στις 5 Νοεμβρίου 2001.
66. Τέλος, κατά την προκαταρκτική διαδικασία εξετάσεως, η Επιτροπή οργάνωσε διάφορες συναντήσεις στις 19 Μαρτίου 1999, στις 4 Απριλίου 2000 και στις 27 Μαΐου 2002.
67. Κατά συνέπεια, από τα γεγονότα αυτά μπορεί να εξηγηθεί, σε μεγάλο βαθμό, η διάρκεια της προκαταρκτικής εξετάσεως.
68. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι, ακόμη και αν η διάρκεια της προκαταρκτικής εξετάσεως, στο σύνολό της, μπορεί να θεωρηθεί ως υπερβαίνουσα αυτό που κατά κανόνα συνιστά μια πρώτη εξέταση, η εν λόγω διάρκεια δικαιολογείται σε μεγάλο βαθμό από τις περιστάσεις και από το πλαίσιο της διαδικασίας.
69. Ωστόσο, όπως υπογραμμίζει η προσφεύγουσα με το υπόμνημα απαντήσεως, το θέμα εν προκειμένω δεν είναι το εύλογο ή όχι της διάρκειας της προκαταρκτικής εξετάσεως, αλλά το κατά πόσον υπήρξαν σοβαρές δυσχέρειες.
70. Πάντως, μολονότι η διάρκεια της προκαταρκτικής εξετάσεως μπορεί να αποτελεί ένδειξη για την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών, δεν αρκεί από μόνη της για να αποδείξει την ύπαρξη αυτών των δυσχερειών.
71. Ειδικότερα, το γεγονός και μόνον ότι διεξήχθησαν συζητήσεις μεταξύ της Επιτροπής και του ενδιαφερομένου κράτους μέλους κατά το στάδιο της προκαταρκτικής εξετάσεως και ότι, στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή ζήτησε ίσως συμπληρωματικές πληροφορίες ως προς τα υποβληθέντα στον έλεγχό της μέτρα δεν μπορεί, από μόνο του, να θεωρηθεί απόδειξη του ότι αυτό το κοινοτικό όργανο αντιμετώπιζε σοβαρές δυσχέρειες εκτιμήσεως (βλ. απόφαση SIC κατά Επιτροπής, σκέψη 57 ανωτέρω, σκέψη 89 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
72. Περαιτέρω, η παρέλευση χρονικού διαστήματος που υπερβαίνει αισθητά το διάστημα που συνήθως απαιτεί μια πρώτη εξέταση στο πλαίσιο των διατάξεων του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ μπορεί να οδηγήσει στην αναγνώριση ότι η Επιτροπή αντιμετώπισε σοβαρές δυσχέρειες εκτιμήσεως που απαιτούν την κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ, μόνον εάν υποστηρίζεται και από άλλα στοιχεία (βλ., συναφώς, απόφαση Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid και Federación Catalana de Estaciones de Servicio κατά Επιτροπής, σκέψη 54 ανωτέρω, σκέψη 135 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
73. Πρέπει επομένως να εξεταστούν, κατά δεύτερον, τα λοιπά επιχειρήματα που προβάλλει η προσφεύγουσα προς στήριξη του πρώτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά, κατ’ ουσίαν, τις περιστάσεις της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως.
74. Η προσφεύγουσα προβάλλει, πρώτον, ότι μολονότι οι τροποποιήσεις στο σύστημα DIS με το προσχέδιο νόμου που απέστειλε το Βασίλειο της Δανίας καθιστούν περίπλοκη την υπόθεση, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αποφάνθηκε επ’ αυτών.
75. Πρέπει να τονιστεί ότι οι νομοθετικές τροποποιήσεις του συστήματος DIS, οι οποίες προβλήθηκαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας της προκαταρκτικής εξετάσεως, συνίσταντο στην επέκταση της φορολογικής απαλλαγής στο πλαίσιο του επίμαχου συστήματος DIS σε όλους τους κατοίκους αλλοδαπής οι οποίοι υπόκεινταν υπό κανονικές συνθήκες σε φόρο εισοδήματος και αφορούσαν, κατ’ ουσία, την απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος όλων των κατοίκων αλλοδαπής που εργάζονταν σε πλοία και αεροσκάφη της Δανίας σε διεθνείς μεταφορές.
76. Οι νομοθετικές αυτές τροποποιήσεις, που συνιστούσαν τότε νέο στοιχείο, αποτέλεσαν αντικείμενο των συζητήσεων που έλαβαν χώρα μεταξύ της Επιτροπής και των αρχών της Δανίας. Κατά τούτο, προκάλεσαν καθυστέρηση στο πλαίσιο της προκαταρκτικής εξετάσεως της καταγγελίας, όπως διαπιστώθηκε προηγουμένως (βλ. σκέψεις 62 έως 67 ανωτέρω), ιδίως καθόσον το προσχέδιο νόμου που απέστειλε το Βασίλειο της Δανίας στην Επιτροπή στις 6 Δεκεμβρίου 1999 τροποποιήθηκε στη συνέχεια, γεγονός το οποίο πληροφορήθηκε η Επιτροπή στις 3 Απριλίου 2000.
77. Ωστόσο, η προσφεύγουσα δεν αποδεικνύει γιατί αυτές οι νομοθετικές τροποποιήσεις αποτελούν ένδειξη περί της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών για την εκτίμηση των επίμαχων μέτρων εν προκειμένω, ειδικότερα όσον αφορά την έννοια των «κοινοτικών ναυτικών», καθόσον μάλιστα αυτή φέρει, συναφώς, το βάρος αποδείξεως (βλ. σκέψη 55 ανωτέρω).
78. Πρέπει να υπομνησθεί ότι η Επιτροπή, μολονότι δεν διαθέτει καμία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την απόφαση κινήσεως της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως, όταν διαπιστώνει την ύπαρξη τέτοιων δυσχερειών, διαθέτει κάποιο περιθώριο εκτιμήσεως κατά την έρευνα και την εξέταση των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως προκειμένου να καθορίσει αν αυτές δημιουργούν σοβαρές δυσχέρειες (βλ. τη νομολογία που παρατίθεται στη σκέψη 54 ανωτέρω).
79. Εν προκειμένω, η Επιτροπή, αφού έλαβε γνώση για το γεγονός ότι βρίσκονταν σε εξέλιξη νομοθετικές τροποποιήσεις του συστήματος DIS, διεξήγαγε συμπληρωματική έρευνα. Πραγματοποίησε συνάντηση με τις αρχές της Δανίας στις 4 Απριλίου 2000 και ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες από το Βασίλειο της Δανίας όσον αφορά τις πρόσφατες τροποποιήσεις του νομοσχεδίου. Η προσφεύγουσα απέστειλε, επίσης, τις παρατηρήσεις της σχετικά με τις τροποποιήσεις του εν λόγω νομοσχεδίου.
80. Η πρωτοβουλία αυτή της Επιτροπής εμπίπτει στο περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτει για να καθορίσει κατά πόσον οι τροποποιήσεις αυτές δημιουργούν σοβαρές δυσχέρειες, χωρίς να μπορεί να συναχθεί, εξ αυτής και μόνον της πρωτοβουλίας, ότι η Επιτροπή συνάντησε τέτοιες δυσχέρειες εν προκειμένω.
81. Περαιτέρω, η προσφεύγουσα επισημαίνει με το υπόμνημα απαντήσεως ότι οι τροποποιήσεις αυτές, μολονότι περιέπλεκαν την κατάσταση, δεν επέλυαν το θέμα και δεν εμπόδιζαν την Επιτροπή να αποφανθεί επί της εννοίας των «κοινοτικών ναυτικών». Δεν αποδεικνύεται, ωστόσο, ότι, σύμφωνα με το περιεχόμενο των υπό εξέλιξη νομοθετικών αλλαγών, η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε αμφιβολίες όσον αφορά τη συμβατότητα των φορολογικών μέτρων εν προκειμένω.
82. Κατά συνέπεια, η προσφεύγουσα ουδόλως απέδειξε ότι οι νομοθετικές τροποποιήσεις του συστήματος DIS, οι οποίες δεν ίσχυαν ακόμη κατά την ημερομηνία εκδόσεως της προσβαλλόμενης αποφάσεως, δημιουργούσαν σοβαρές δυσχέρειες όσον αφορά την εκτίμηση της συμβατότητας του συστήματος DIS με την κοινή αγορά.
83. Δεύτερον, η προσφεύγουσα προβάλλει ότι, πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης αποφάσεως, η Επιτροπή δεν έδωσε καμία σαφή απάντηση όσον αφορά την έννοια των «κοινοτικών ναυτικών».
84. Ωστόσο, η διαπίστωση αυτή δεν σημαίνει αναγκαστικά ότι η εν λόγω έννοια παρουσίαζε σοβαρές δυσχέρειες. Στο προκαταρκτικό στάδιο εξετάσεως δεν μπορεί να συμμετέχει και να διατυπώνει άποψη ο καταγγέλλων (απόφαση Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, σκέψη 53 ανωτέρω, σκέψεις 58 και 59) και η Επιτροπή δεν είχε υποχρέωση να εκθέσει στην προσφεύγουσα τη θέση της πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης αποφάσεως.
85. Επομένως, η μη διατύπωση επίσημης θέσης πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης αποφάσεως δεν συνεπάγεται ότι η Επιτροπή συνάντησε σοβαρές δυσχέρειες.
86. Τρίτον, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι οι δύο αποφάσεις που επικαλείται η Επιτροπή, όσον αφορά τα φορολογικά καθεστώτα της Γαλλίας και της Σουηδίας, έθεταν έστω και σιωπηρά το ίδιο ζήτημα, γεγονός που επιβεβαιώνει την ανάγκη κινήσεως της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως.
87. Ωστόσο, το γεγονός ότι ανέκυψε το ίδιο ζήτημα σε άλλες υποθέσεις δεν δικαιολογεί, καθεαυτό, την κίνηση επίσημης διαδικασίας εξετάσεως. Συγκεκριμένα, το ίδιο ζήτημα μπορεί να ανακύψει σε πολλές υποθέσεις χωρίς να υπάρξουν απαραίτητα σοβαρές δυσχέρειες, κατά μείζονα λόγο όταν, όπως υπογραμμίζει η προσφεύγουσα, τα αντίστοιχα συστήματα της Γαλλίας και της Σουηδίας παρουσίαζαν διαφορές σε σχέση με το επίμαχο σύστημα της Δανίας.
88. Περαιτέρω, το επιχείρημα κατά το οποίο από την ταχύτερη διεκπεραίωση της προκαταρκτικής εξετάσεως των δύο αυτών συστημάτων αποδεικνύεται η ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών στην προκειμένη περίπτωση, πρέπει επίσης να απορριφθεί. Συγκεκριμένα, οι περιστάσεις της διαδικασίας προκαταρκτικής εξετάσεως στην περίπτωση αυτή διαφέρουν σε μεγάλο βαθμό από εκείνες του γαλλικού και του σουηδικού συστήματος. Κατ’ αρχάς, τα συστήματα αυτά είχαν κοινοποιηθεί. Αφετέρου, στις περιπτώσεις εκείνες επρόκειτο κυρίως για συνέχιση του ήδη ισχύοντος στη Σουηδία συστήματος και για παράταση του γαλλικού συστήματος.
89. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι κανένα από τα στοιχεία που επικαλέσθηκε η προσφεύγουσα δεν αποδεικνύει ότι, κατά το πέρας της διαδικασίας της προκαταρκτικής εξετάσεως, η Επιτροπή αντιμετώπισε, εν προκειμένω, σοβαρές δυσχέρειες που απαιτούσαν την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως.
90. Τέλος, η προσφεύγουσα δήλωσε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι παραιτείται από τον δεύτερο και τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, υπό τον όρο ότι τα πραγματικά περιστατικά που παρατίθενται στο πλαίσιο των λόγων αυτών θα ληφθούν υπόψη από το Γενικό Δικαστήριο στο πλαίσιο της εξετάσεως του πρώτου λόγου (βλ. σκέψη 45 ανωτέρω).
91. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η προσφεύγουσα προέβαλε ότι τα επιχειρήματα της Επιτροπής σχετικά με τον δεύτερο και τον τρίτο λόγο ακυρώσεως παρέχουν ενδείξεις για το ότι έλαβε χώρα σοβαρή και περίπλοκη συζήτηση κατά τη διάρκεια της διαδικασίας της προκαταρκτικής εξετάσεως όσον αφορά την έννοια των «κοινοτικών ναυτικών» που έχουν δικαίωμα στην επίμαχη φορολογική απαλλαγή.
92. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, με τον τρόπο αυτό, η προσφεύγουσα, πέραν του ότι δεν αναφέρεται σε κανένα πραγματικό περιστατικό ειδικότερα, δεν παραπέμπει στην πραγματικότητα σε πραγματικά περιστατικά, αλλά σε νομικά επιχειρήματα που αναπτύχθηκαν προς στήριξη του δεύτερου και του τρίτου λόγου ακυρώσεως. Όμως, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση παραιτήθηκε από τους λόγους αυτούς. Τα εν λόγω επιχειρήματα δεν μπορούν επομένως να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της παρούσας προσφυγής.
93. Ως εκ περισσού, το Γενικό Δικαστήριο δεν εντόπισε κανένα στοιχείο, προταθέν προς στήριξη του δεύτερου και του τρίτου λόγου, που να μπορεί να αποδείξει ότι υπήρξε σοβαρή δυσχέρεια εν προκειμένω.
94. Επομένως, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η προσφεύγουσα δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή αντιμετώπισε σοβαρές δυσχέρειες εκτιμήσεως για να χαρακτηρίσει τα επίμαχα μέτρα σε σχέση με την έννοια της ενισχύσεως και για να διαπιστώσει ότι συμβιβάζονται με την κοινή αγορά.
95. Κατά συνέπεια, ο λόγος ακυρώσεως που αντλείται από παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ και από παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως, επειδή η Επιτροπή έπρεπε να είχε κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως, δεν είναι βάσιμος.
96. Επομένως, ο παρών λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί και, κατά συνέπεια, η προσφυγή στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
97. Με την αναιρετική απόφαση, το Δικαστήριο επιφυλάχθηκε ως προς τα δικαστικά έξοδα. Απόκειται, επομένως, στο Γενικό Δικαστήριο να αποφανθεί, με την παρούσα απόφαση, επί του συνόλου των δικαστικών εξόδων που αντιστοιχούν στις διάφορες διαδικασίες, κατά το άρθρο 121 του Κανονισμού Διαδικασίας.
98. Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η προσφεύγουσα ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί να φέρει τα έξοδά της, καθώς και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Επιτροπή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
99. Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα. Εν προκειμένω, το Βασίλειο της Δανίας, που παρενέβη υπέρ της Επιτροπής, φέρει τα δικαστικά έξοδα στα οποία υποβλήθηκε ενώπιον του Δικαστηρίου και του Γενικού Δικαστηρίου.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο πενταμελές τμήμα)
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει την 3F, τέως Specialarbejderforbundet i Danmark (SID), να φέρει τα έξοδά της καθώς και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενώπιον του Δικαστηρίου και του Γενικού Δικαστηρίου.
3) Το Βασίλειο της Δανίας φέρει τα δικαστικά έξοδα στα οποία υποβλήθηκε ενώπιον του Δικαστηρίου και του Γενικού Δικαστηρίου.