61978C0177
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN-PIERRE WARNER
VOM 15. MAI 1979 (
1
)
Inhalt
Einleitung
Die vorliegende Rechtssache
Artikel 92 bis 94 EWG-Vertrag
Artikel 16 des Vertrages
Artikel 34 des Vertrages
Artikel 37 des Vertrages und Artikel 44 der Beitrittsakte
Artikel 40 des Vertrages und die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch
Artikel 85 des Vertrages
Artikel 86 des Vertrages
Die Widerklage
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Einleitung
Mit dieser Rechtssache ist der Gerichtshof aufgrund eines Vorabentscheidungsersuchens des irischen High Court (Richter Costello) befaßt. Sie betrifft die Vereinbarkeit bestimmter Tätigkeiten einer irischen Körperschaft des öffentlichen Rechts, der Pigs and Bacon Commission (nachstehend: „PBC“), mit dem EWG-Vertrag und mit der gemeinsamen Marktorganisation für Schweinefleisch.
Klägerin in dem vor dem High Court anhängigen Rechtsstreit ist die PBC. Die Beklagte ist eine Gesellschaft namens McCarren and Company Ltd., die in Cavan als Baconhersteller tätig ist.
Richter Costello ist in seinem Urteil sehr ausführlich auf die wirtschaftlichen und rechtlichen Hintergründe der Rechtssache eingegangen, daß ich insoweit nur jene Aspekte in Erinnerung zu rufen brauche, die für die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen und für die uns zu diesen Fragen vorgetragenen Ausführungen von besonderer Bedeutung sind.
Die irische Schweinefleischindustrie ist im Verhältnis zu jener der Gemeinschaft als Ganzes klein. 1976 machte die Schweineerzeugung in Irland 1,5 % der Gemeinschaftserzeugung aus. In Irland gab es früher eine große Zahl Schweine verarbeitender Betriebe (40 im Jahre 1965), doch ist diese Zahl inzwischen durch eine gezielte Politik der „Rationalisierung“ auf 28 verringert worden. Ihre Erzeugung liegt jedoch im Durchschnitt noch immer in einer geringen Größenordnung. Zusammen verarbeiten sie annähernd 1 1/2 Millionen Schweine pro Jahr. Das Haupterzeugnis der irischen Betriebe ist Bacon. Das als „curing“ bezeichnete besondere Verfahren zur Baconherstellung ist von der irischen Regierung in ihrer Antwort auf eine der schriftlichen Fragen geschildert worden, die der Gerichtshof an die Beteiligten gerichtet hat. Es besteht im wesentlichen in der Behandlung von Schweinehälften, die u. a. von Kopf, Füßen und Schulterblättern befreit worden sind, mit einer Salzlake; gegebenenfalls wird das Fleisch im Anschluß daran geräuchert. In dieser Antwort hat die irische Regierung auch dargelegt, daß geschlachtete Schweine, die zur Verarbeitung zu Bacon bestimmt seien, unschwer von anderen Schweinen unterschieden werden könnten, da sie einem Kennzeichnungsverfahren unterlägen, das von Beamten des Landwirtschaftsministeriums in den Betrieben der zugelassenen Baconhersteller überwacht werde.
Bacon wird entsprechend seiner Magerkeit in Handelsklassen eingeteilt. Es gibt bestimmte, als „Specials“ bezeichnete obere Handelsklassen, die für das vorliegende Verfahren von besonderer Bedeutung sind.
Die Struktur des irischen Binnen- und Außenhandels soll anhand von Zahlen für das Jahr 1976 dargestellt werden. Von den in Irland während dieses Jahres geschlachteten Schweinen wurden 55 % auf dem heimischen Baconmarkt, 19 % auf dem Exportmarkt für Bacon, 10 % auf dem heimischen Schweinefleischmarkt und 12 % auf dem Exportmarkt für Schweinefleisch abgesetzt; die übrigen 4 % entfielen auf Nebenerzeugnisse. Nach den Zahlen, die uns in der mündlichen Verhandlung in Beantwortung einer Ihrer Fragen vorgelegt worden sind, entfallen 85 % der irischen Baconausfuhren und ein Drittel des auf dem Binnenmarkt abgesetzten Bacon auf „Specials“. Praktisch gehen die gesamten irischen Baconausfuhren in das Vereinigte Königreich, wo sie 1976 einen Marktanteil von 2 % und 1977 von 4 % ausmachten. Im übrigen wird der Markt im Vereinigten Königreich von britischen, dänischen, niederländischen und polnischen Herstellern beliefert. Schweinefleisch wird von Irland unter anderem nach Belgien, Frankreich, Deutschland und Italien ausgeführt; in jüngster Zeit ist ein Markt in Japan erschlossen worden.
Staatliche Maßnahmen zur Ordnung des Schweinefleischmarktes wurden in Irland erstmals mit dem Pigs and Bacon Act von 1935 erlassen, dem in den Jahren 1937, 1939, 1956 und 1961 Änderungsvorschriften folgten. Die staatlichen Maßnahmen sollten den Markt stabilisieren, der zuvor heftigen Schwankungen ausgesetzt gewesen war, und auf diese Weise, nach den Worten des vorlegenden Richters, „eine ordnungsgemäße (und angemessen gewinnbringende) Produktion sichern“. Eines der in dem Act von 1935 niedergelegten Erfordernisse ging dahin, daß ein in der Baconherstellung tätiges Unternehmen über eine vom Landwirtschaftsminister erteilte Erlaubnis verfügen mußte.
Die PBC wurde durch Section 4 des Act von 1939 geschaffen. Ihr wurden weitreichende Befugnisse hinsichtlich der Regulierung und Kontrolle der Erzeugung und Vermarktung von Schweinefleisch übertragen. Zu diesen Befugnissen gehörte auch die Befugnis gemäß Section 34 des Act von 1939, die zugelassenen Baconhersteller mit einer Abgabe für jedes der Baconherstellung zugeführte geschlachtete Schwein zu belegen. Die übrigen Befugnisse der PBC hat der vorlegende Richter wie folgt geschildert:
„Die PBC war ermächtigt, Subventionen für ausgeführten oder auf dem Inlandsmarkt abgesetzten Bacon zu zahlen. Sie übte eine unmittelbare Kontrolle über die Herstellung von Bacon aufgrund ihrer Befugnis zur Festsetzung von Produktionszeiten und Zuteilung von Produktionskontingenten für einzelne Hersteller aus; zudem war sie berechtigt, den Herstellern diejenigen Baconmengen zuzuteilen, die der einzelne auf dem Inlandsmarkt verkaufen oder die er ausführen konnte. Sie durfte sowohl für Schweine als auch für Bacon Preise festsetzen und Verkäufe zu anderen als den zugelassenen Preisen verbieten. Ihr Recht zur Kontrolle der Schweinefleischindustrie sowie der Herstellung und Vermarktung von Bacon war umfangreich, praktisch allumfassend.“
Eine weitere Befugnis, die in dieser Rechtssache von Bedeutung ist, wurde der PBC 1961 übertragen. In dem Vorlageurteil heißt es hierzu:
„Durch den Pigs and Bacon (Amendment) Act jenes Jahres wurde die PBC ermächtigt, sich selbst mit der Ausfuhr von Bacon zu befassen und von den konzessionierten Herstellern von Rechts wegen zu verlangen, ihr Bacon zu verkaufen (Section 23); außerdem durfte sie mit Zustimmung des Landwirtschaftsministers die Ausfuhr von Bacon, die nicht von ihr selbst vorgenommen wurde, verbieten. Bis 1965 wurden diese Befugnisse voll ausgeübt, und von jenem Zeitpunkt an wurde aus der PBC eine Handelsorganisation, die sich mit dem Export von Schweinefleisch befaßte. Alle Schweinefleischausfuhren aus dem Staat mußten von Rechts wegen durch die PBC getätigt werden, die infolgedessen ein Staatsmonopol für die Schweinefleischausfuhr besaß.“
Zusätzlich erhielt die PBC „spezifische Vollmachten, innerhalb und außerhalb des Landes Werbung zu treiben, und ihre Befugnisse, den Bacon in Handelsklassen einzuteilen sowie für die Einhaltung von Normen zu sorgen, wurden durch von ihr ernannte Aufsichtspersonen ausgeübt, die in den Betrieben der konzessionierten Hersteller eingesetzt wurden“.
Während des dem Beitritt Irlands zu den Europäischen Gemeinschaften unmittelbar vorausgehenden Zeitraums wurden für irische Baconausfuhren zwei unterschiedliche Arten von Subventionen gezahlt. Die eine bestand in einem System garantierter Ausfuhrpreise, nach dem die PBC den Unterschied zwischen dem garantierten Preis und dem tatsächlichen Ausfuhrpreis ausglich. Die andere Unterstützung bestand in einem 1970 eingeführten Bonussystem für die Ausfuhr von Bacon der als „Specials“ bezeichneten Handelsklassen. Der garantierte Ausfuhrpreis wurde teilweise, das Bonussystem ganz aus der Produktionsabgabe finanziert, die Anfang 1973 £ 1,15 je geschlachtetes Schwein betrug. Das Aufkommen aus der Abgabe verteilte sich seinerezeit wie folgt: 72 1/2 pence für den garantierten Ausfuhrpreis, 20 pence für den Ausfuhrbonus für „Specials“, 12 1/2 pence für Verwaltungskosten und 10 pence für die Kosten des Programms zur Rationalisierung der Baconherstellung.
Unstreitig bemühten sich die irischen Behörden, diese Verhältnisse den Erfordernissen der gemeinsamen Marktorganisation für Schweinefleisch vom 1. Februar 1973 an anzupassen, als letztere in Irland voll in Kraft trat. Die Pigs and Bacon Acts wurden nicht geändert, sondern der Landwirtschaftsminister und die PBC nahmen diejenigen ihrer gesetzlichen Befugnisse nicht mehr wahr, die als unvereinbar mit der Mitgliedschaft Irlands in den Gemeinschaften angesehen wurden. Unter anderem verzichtete die PBC auf ihre Befugnisse zur Bestimmung von Produktions- und Verkaufsperioden sowie zur Festsetzung von Verkaufsquoten für den Binnenmarkt und die Ausfuhr. Auch das System der garantierten Ausfuhrpreise sowie das Verbot nicht über die PBC getätigter Ausfuhren wurden fallengelassen.
Über die wesentlichen Züge des späteren neuen Systems wurde am 11. Januar 1973 bei einem Treffen zwischen Vertretern der PBC, des Landwirtschaftsministeriums und der Irish Bacon Curers' Society (Verband irischer Baconhersteller) Einvernehmen erzielt. Die Baconhersteller erklärten sich bereit, die PBC auch weiterhin auf freiwilliger Grundlage als eine zentrale Vermarktungsstelle für ihre Baconausfuhren in Anspruch zu nehmen. Die PBC sollte weiterhin die Abgabe auf alle zur Herstellung von Bacon verwendeten geschlachteten Schweine erheben und den Ausfuhrbonus für „Specials“ denjenigen Baconherstellern gewähren, die ihre Dienste als Vermarktungsstelle gebrauchten. Demnach haben, wie der vorlegende Richter ausgeführt hat, die Vereinbarungen Freiwilligkeitscharakter „in dem Sinne, daß das zentrale Vermarktungssystem im Wege der Vereinbarung mit den Baconherstellern, denen es freisteht, die Dienste dieses Systems in Anspruch zu nehmen, beibehalten worden ist“; sie haben einen obligatorischen Charakter „in dem Sinne, daß alle Hersteller verpflichtet sind, durch die Zahlung einer Abgabe für die Aufrechterhaltung des Systems zu sorgen, die Erstattung (Bonus) aber einbüßen, wenn sie lieber unabhängig von der PBC exportieren“.
Die PBC erbrachte auch weiterhin bestimmte andere Dienstleistungen für die Baconindustrie, die uns in vielfältiger Weise beschrieben worden sind. Dazu gehören Absatzförderung, Marktforschung, Gütekontrolle, die Erbringung von Dienstleistungen im Lehr- und Ausbildungsbereich sowie die Erforschung von Produktionsmethoden. Der Einfachheit halber werde ich sie die „werbenden Tätigkeiten“ der PBC nennen. Der vorlegende Richter hat betont, daß sie von zweitrangiger Bedeutung seien.
Ferner führte die PBC auch das Rationalisierungsprogramm fort.
Die Abschaffung des Systems der garantierten Ausfuhrpreise machte es möglich, den Abgabensatz vom 1. Februar 1973 an zu senken. Er betrug nunmehr 50 pence je geschlachtetes Schwein, wovon 20 pence auf die Kosten des Ausfuhrbonus, 20 pence auf den Bereich, den der vorlegende Richter als „Verwaltungskosten der PBC“ beschreibt, und 10 pence auf die Kosten des Rationalisierungsprogramms entfielen.
Seit 1973 kam es zu einer Reihe von Anhebungen sowohl des Abgaben-als auch des Bonusbetrags. Am 1. Januar 1978 belief sich die Abgabe auf £ 1,30, wovon 80 pence auf die Kosten des Bonus entfielen. Die irische Regierung und die PBC haben diese Anhebungen als eine normale Reaktion auf die Inflation zu erklären versucht. Der vorlegende Richter hat jedoch klargestellt, daß sie zumindest teilweise auf andere Faktoren zurückzuführen seien.
Er hat festgestellt, daß es im Oktober 1974 zu einer Änderung in der Struktur des Abgaben/Bonus-Systems kam. Sie bestand in der Einführung eines „Grundmengenbonus“ zusätzlich zu dem bestehenden Bonus. Der „Grundmengenbonus“ wurde für Ausfuhren gezahlt, die über eine zuvor für jeden Erzeuger festgesetzte Grundmenge hinausgingen. Zu seiner Finanzierung wurde die Abgabe um 20 pence erhöht. 1977 wurde dieses System erneut geändert. Das Konzept der „Grundmenge“ wurde aufgegeben, und die beiden Bonusse wurden zusammengefaßt. Sie werden nun für alle Ausfuhren von „Specials“ gezahlt, die über die PBC abgewickelt werden.
Ein weiterer Faktor, der zur Erhöhung der Abgabe beitrug, war die Notwendigkeit, den von der PBC erlittenen Verlust auszugleichen, der ihr infolge eines Versuchs entstanden war, im Großhandel auf dem britischen Markt tätig zu werden. Zu diesem Zweck erwarb die PBC 1975 eine bestehende Firma namens Bearfield Stratfield. Das Unternehmen war ein Fehlschlag und wurde im Juli 1976 eingestellt. 1977 wurde die Abgabe um 10 pence erhöht, um das in Bearfield Stratfield angelegte Kapital abzuschreiben.
Der vorlegende Richter führt als eine Änderung des Abgaben/Bonus-Systems auch den Umstand an, daß das Aufkommen aus der Abgabe während des Jahres 1974 eine Zeitlang dazu benutzt wurde, einen Bonus für Schweinefleischausfuhren nach Japan zu zahlen.
Der Vollständigkeit halber möchte ich erwähnen, daß der vorlegende Richter noch folgendes festgestellt hat: Das Abgaben/Bonus-System komme der Mehrzahl der Schweinezüchter und Schweinefleischverarbeiter in Irland zugute; es werde von ihnen finanziert (in der Tat sind dem Gerichtshof dahin gehende Beweise vorgelegt worden); es berühre die Verbraucherinteressen weder in Irland noch irgendwo sonst in der Gemeinschaft in nennenswertem Umfang; es berühre auch die Gemeinschaftspreise nicht; es behindere und beschränke jedoch die Ausfuhren von Firmen aus Irland, die unabhängig von der PBC ausführen wollten.
Die vorliegende Rechtssache
Zu dem vorliegenden Rechtsstreit vor dem High Court in Dublin kam es, weil die Beklagte mitgeteilt hatte, sie ziehe sich „aus der Pigs and Bacon Commission“ mit Wirkung vom 30. April 1975 zurück, und weil sie seit diesem Tage selbständig exportiert und die Zahlung der Abgabe verweigert hat. Mit ihrer Klage macht die PBC einen Betrag von £ 28594 als Abgabe für die Zeit vom 1. Januar 1975 bis 30. September 1975 geltend. Die Beklagte hat Widerklage über einen Betrag von £ 52787 erhoben; dabei handelt es sich um die Beträge, die sie zwischen dem 1. Februar 1973 und dem 31. Dezember 1974 als Abgabe an die PBC gezahlt hat. Je nach dem Ausgang des Rechtsstreits kommt die Geltendmachung weiterer Forderungen für die Zeit ab September 1975 in Betracht.
Die Beklagte bestreitet zwar nicht, nach dem einschlägigen irischen Recht zur Zahlung der Abgabe verpflichtet zu sein, macht jedoch geltend, das Gemeinschaftsrecht entbinde sie von dieser Verpflichtung.
Von den Tatsachen, die der vorlegende Richter hinsichtlich der besonderen Lage der Beklagten festgestellt hat, scheinen mir folgende von Bedeutung zu sein.
Erstens liegt der Betrieb der Beklagten, einer der größten in Irland, in der Grafschaft Cavan, nicht weit von den Häfen der Ostküste, und hat damit einen günstigen Standort für die Ausfuhr nach Großbritannien. Die Ausfuhr von hochwertigem Bacon nach dem britischen Markt war ein Zweig der Geschäftstätigkeit der Beklagten, bevor sie zur Ausfuhr über die PBC gezwungen wurde.
Zweitens zahlte die Beklagte in der Zeit vom 1. Februar 1973 bis 30. April 1975 nicht nur die Abgabenbeträge, die Gegenstand der Widerklage sind, sondern erhielt auch Bonuszahlungen in Höhe von £ 18823.
Drittens erzielte die Beklagte seit April 1975 einen höheren Gewinn auf ihre Ausfuhren, als dies der Fall gewesen wäre, wenn sie weiterhin über die PBC ausgeführt hätte, und zwar selbst unter Berücksichtigung des Umstands, daß ihr kein Bonus gezahlt wurde. Ihre Fähigkeit zu gewinnbringender Ausfuhr wäre jedoch in bedeutendem Maße eingeschränkt, wenn sie zur Zahlung der Abgabe verpflichtet wäre. Tatsächlich hat der vorlegende Richter seiner Überzeugung Ausdruck gegeben, daß es für die Beklagte zunehmend schwieriger werden würde, „dem System fernzubleiben“, wenn sie gesetzlich zur Zahlung der Abgabe verpflichtet wäre.
Schließlich stehen die Beklagte und die PBC miteinander im Wettbewerb auf dem Markt im Vereinigten Königreich.
Zur Stützung ihres Vorbringens, daß das Abgaben/Bonus-System Gemeinschaftsrecht verletze, hat die Beklagte vor dem High Court zahlreiche gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen angeführt. Es sind dies die folgenden Vorschriften:
i)
Artikel 16 EWG-Vertrag, der Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verbietet;
ii)
Artikel 34 des Vertrages, der mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verbietet;
iii)
Artikel 37 des Vertrages betreffend staatliche Handelsmonopole;
iv)
Artikel 40 des Vertrages über die gemeinsame Agrarpolitik und die Verordnungen des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch;
v)
Artikel 85 des Vertrages, der Vereinbarungen verbietet, die den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes einschränken;
vi)
Artikel 86 des Vertrages, der die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt verbietet;
vii)
Artikel 92 bis 94 des Vertrages betreffend staatliche Beihilfen.
Um diesem Vorbringen zu begegnen, hat sich die PBC in erster Linie, jedoch nicht ausschließlich, auf die Artikel 92 bis 94 gestützt und geltend gemacht, das Abgaben/Bonus-System sei ein staatliches Beihilfesystem, über dessen Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gemäß diesen Artikeln eine Entscheidung allein von der Kommission oder vom Rat getroffen werden könne. Da es keinen Rechtsakt eines dieser Organe gebe, mit dem das System für unzulässig erklärt werde, liege es nicht in der Zuständigkeit eines staatlichen Gerichts noch auch in der des Gerichtshofes, hierüber zu entscheiden. Die PBC hat ferner vorgetragen, selbst wenn ein bestimmter Aspekt einer staatlichen Beihilfe gegen den Vertrag verstoße, sei eine zur Finanzierung dieser Beihilfe verwendete Abgabe nicht schon aus diesem Grund rechtswidrig.
Dies sind die Umstände, unter denen der High Court beschlossen hat, dem Gerichtshof nicht weniger als zehn Fragen vorzulegen, von denen viele in zum Teil ausführliche Teilfragen untergliedert sind. Insgesamt werfen diese Fragen einen riesigen Komplex von Problemen auf.
Die Kommission hat ausgeführt, in einem Fall wie diesem, der in einem landwirtschaftlichen Sektor angesiedelt sei, für den eine gemeinsame Marktorganisation bestehe, sei zunächst die Frage der Vereinbarkeit der einzelstaatlichen Vorschriften, deren Rechtmäßigkeit in Frage gestellt worden sei, mit dieser Organisation zu prüfen. Dieses Vorgehen hat viel für sich, denn der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache 83/78 (Pigs Marketing Board (Northern Ireland)/Redmond, Slg. 1978, 2347), die ich im folgenden als die „Rechtssache Redmond“ bezeichnen werde, folgendes ausgeführt:
„Aus Artikel 38 Absatz 2 EWG-Vertrag geht hervor, daß die Bestimmungen des Vertrages über die gemeinsame Agrarpolitik den sonstigen Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes im Falle eines Widerspruchs vorgehen.“ (Randnr. 37 der Entscheidungsgründe)
Nichtsdestoweniger halte ich es für angebracht, die Fragen des vorlegenden Richters in der Reihenfolge zu behandeln, wie dieser sie gestellt hat. Ich halte diese Reihenfolge, wenn ich so sagen darf, in Anbetracht der in dieser Rechtssache vorgetragenen Argumente für logisch. Es ist zu beachten, daß in der Rechtssache Redmond keine Frage bezüglich der Artikel 92. bis 94 gestellt worden war. Im Gegensatz dazu stehen diese Artikel im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen in dieser Rechtssache. Ein von der Beklagten unter Berufung auf Artikel 93 Absatz 3 vorgetragenes Argument würde zu der Schlußfolgerung führen, daß die gesamte Abgabe rechtswidrig war, während ihr auf die Bestimmungen der gemeinsamen Marktorganisation für Schweinefleisch gestütztes Vorbringen allenfalls zu der Schlußfolgerung führen kann, daß ein Teil der Abgabe (nämlich der zur Finanzierung des Bonus bestimmte Teil) rechtswidrig ist.
Artikel 92 bis 94 EWG-Vertrag
Wie Sie, meine Herren Richter, wissen, findet das Kapitel über die Wettbewerbsregeln, das die Artikel 92 bis 94 enthält, gemäß Artikel 42 des Vertrages auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur in dem vom Rat nach Artikel 43 festgelegten Umfang Anwendung. Im Rahmen der vorliegenden Rechtssache genügt es, daran zu erinnern, daß die Verordnungen über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch, deren erste die Verordnung Nr. 121/67/EWG des Rates war und die nunmehr durch die Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates kodifiziert worden sind, die Artikel 92 bis 94 auf die Erzeugung der unter diese Organisation fallenden Erzeugnisse und den Handel mit ihnen für anwendbar erklären — siehe die Artikel 21 der Verordnung Nr. 121/67 sowie der Verordnung Nr. 2759/75, die allerdings beide mit den Worten „vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen dieser Verordnung“ beginnen. Dieser Vorbehalt ist von Bedeutung für die Frage des „Vorrangs“ zwischen den Bestimmungen der Artikel 92 bis 94 einerseits und jenen der gemeinsamen Marktorganisation andererseits.
Artikel 60 Absatz 1 der Beitrittsakte sah vor, daß „die in der Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung für Zölle, Abgaben gleicher Wirkung, mengenmäßige Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung geltende Regelung“ in den neuen Mitgliedstaaten vom 1. Februar 1973 an unter gewissen unwesentlichen Vorbehalten auf die Erzeugnisse Anwendung finden sollten, die zum Zeitpunkt des Beitritts (das heißt am 1. Januar 1973) unter eine gemeinsame Marktorganisation fielen. Durch nichts wurde jedoch das Inkrafttreten der Artikel 92 bis 94 hinsichtlich der unter eine gemeinsame Marktorganisation fallenden Erzeugnisse bis zum 1. Februar 1973 hinausgeschoben.
Bevor ich mich den vorgelegten Fragen zuwende, muß ich auch noch ein von der Beklagten vorgebrachtes Argument erwähnen. Ihrer Ansicht nach ist das von der PBC angewandte Abgaben/Bonus-System von der Werbetätigkeit der PBC und dem Rationalisierungsprogramm zu unterscheiden und kann keinesfalls als unter die Artikel 92 bis 94 fallende staatliche Beihilfe angesehen werden; denn es sei ein Nebenbestandteil der Tätigkeit der PBC als einer zentralen Ausfuhrstelle, bei der es sich um ein kommerzielles Unternehmen handele, das zum Nutzen einer bestimmten Gruppe von Erzeugern nach deren Wünschen geführt werde.
Meiner Ansicht nach sind diese Umstände nicht geeignet, die Anwendung von Artikel 92 auszuschließen. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache 173/73 (Italien/Kommission, Slg. 1974, 709, Randnrn. 26 und 27 der Entscheidungsgründe) ausgeführt:
„Artikel 92 soll verhindern, daß der Handel zwischen Mitgliedstaaten durch von staatlichen Stellen gewährte Vergünstigungen beeinträchtigt wird, die in verschiedenartiger Weise durch die Bevorzugung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Die Vorschrift unterscheidet somit nicht nach den Gründen oder Zielen solcher Maßnahmen, sondern beschreibt diese nach ihren Wirkungen.“
Des weiteren heißt es in dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 78/76 (Steimke & Weinlig/Deutschland, Slg. 1977, 595, Randnr. 21 der Entscheidungsgründe):
„Das in Artikel 92 Absatz 1 enthaltene Verbot erfaßt sämtliche staatlichen oder aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen, ohne daß danach zu unterscheiden ist, ob die Beihilfe unmittelbar durch den Staat oder durch von ihm zur Durchführung der Beihilferegelung errichtete oder beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen gewährt wird. Bei der Anwendung des Artikels 92 sind im wesentlichen die Auswirkungen der Beihilfe auf die begünstigten Unternehmen oder Erzeuger und nicht die Stellung der für die Verteilung und Verwaltung der Beihilfe zuständigen Einrichtungen zu berücksichtigen.“
Somit wende ich mich nun den Vorlagefragen zu.
Deren erste lautet wie folgt:
„1.
a)
Sind die Artikel 92 und 93 dahin auszulegen, daß sie die Verpflichtung auferlegen, die Kommission nach Artikel 93 Absatz 3 von der Vereinbarung über das Vermarktungssystem, das vom 1. Februar 1973 an gelten sollte, und/oder von den seit Februar 1973 erfolgten Änderungen dieses Systems zu unterrichten?
b)
Wenn ja: Hat das Unterlassen dieser Unterrichtung der Kommission zur Folge, daß das System während der gesamten Zeit seit 1973 oder während eines Teils dieser Zeit ungültig war?
Bei Bejahung der Fragen zu a) und b): Bestand eine Verpflichtung zur Zahlung der Abgabe für die Zeit der Ungültigkeit?“
Diese Frage spiegelt ein Haupt- und ein Hilfsvorbringen der Beklagten wider.
Das Hauptvorbringen geht dahin, daß das Abgaben/Bonus-System für den Fall, daß es sich dabei um eine staatliche Beihilfe nach den Artikeln 92 bis 94 handele, ungültig sei, da Irland die Kommission zu keiner Zeit gemäß Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages unterrichtet habe. Die Beklagte macht geltend, nachdem Irland der Gemeinschaft am 1. Januar 1973 beigetreten sei, könnten weder eine neue Beihilfe, die in Irland nach diesem Zeitpunkt eingeführt worden sei, noch eine nach diesem Zeitpunkt erfolgte Umgestaltung einer Beihilfe, die vor diesem Zeitpunkt bestanden habe, gültig sein, wenn nicht die Kommission „rechtzeitig“ im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 hiervon unterrichtet worden sei. Über die in der Sitzung vom 11. Januar 1973 getroffenen und am 1. Februar 1973 in Kraft getretenen Vereinbarungen sei keine derartige Unterrichtung der Kommission erfolgt. Diese Vereinbarungen stellten eine neue Beihilfe oder zumindest Umgestaltungen einer bestehenden Beihilfe dar. Daher sei das gesamte aufgrund dieser Vereinbarungen eingeführte System rechtswidrig.
Das Hilfsvorbringen der Beklagten geht dahin, daß zumindest die späteren Änderungen des Systems, von denen keine der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 mitgeteilt worden sei, rechtswidrig seien. Zu diesen Änderungen gehörten neben den regelmäßigen Anhebungen der Sätze für die Abgabe und für den Bonus die Einführung des „Grundmengenbonus“, die Zahlung eines Bonus für Schweinefleischausfuhren nach Japan und die Bearfield Stratfield-Episode.
Weder die PBC noch die irische Regierung haben vorgetragen, daß eine den Anforderungen des Artikels 93 Absatz 3 genügende Unterrichtung der Kommission erfolgt sei. Die den schriftlichen Erklärungen der irischen Regierung und der Kommission vor dem Gerichtshof beigefügten Unterlagen zeigen, daß die irische Regierung der Kommission einige Informationen über die Tätigkeit der PBC gegeben hat; diese Informationen sind jedoch lückenhaft, und aus den Unterlagen läßt sich der Schluß ziehen, daß sie als Antwort auf Untersuchungen der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 1 erteilt worden sind.
Die PBC und die irische Regierung haben vorgetragen, daß nach dem 1. Januar 1973 keine neue Beihilfe eingeführt worden und keine Umgestaltung einer bestehenden Beihilfe erfolgt sei, deren Bedeutung eine Unterrichtung gemäß Artikel 93 Absatz 3 erforderlich gemacht hätte.
Nach meiner Auffassung kommt es dem Gerichtshof nicht zu, eine Entscheidung zugunsten einer dieser gegensätzlichen Ansichten zu treffen. Dies würde die Anwendung der einschlägigen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts auf den Sachverhalt des vorliegenden Falls und damit eine Aufgabe einschließen, die den irischen Gerichten überlassen bleiben muß. Statt dessen hat der Gerichtshof die Aufgabe, die irischen Gerichte bei der Auffindung und Bestimmung dieser Grundsätze zu leiten.
Der Zweck des in Artikel 93 Absatz 3 aufgestellten Erfordernisses, daß ein Mitgliedsstaat vor der beabsichtigten Einführung einer neuen oder der Umgestaltung einer bestehenden Beihilfe zunächst die Kommission von seinen Absichten zu unterrichten hat, ist selbstverständlich, der Kommission die Einleitung von Schritten zu ermöglichen, die gegebenenfalls zu einem Verbot der Durchführung dieser Absichten nach Artikel 93 Absatz 2 führen können. Aus diesem Grund bin ich nicht der Ansicht, daß die in Artikel 93 Absatz 3 enthaltene Bezugnahme auf die Umgestaltung einer Beihilfe dahin ausgelegt werden kann, daß sie sich auch auf deren Abschaffung oder Beschränkung erstreckt. Zu den der Kommission (oder dem Rat) gemäß Artikel 93 Absatz 2 zufallenden Aufgaben gehört es nicht, die Abschaffung oder die Beschränkung einer Beihilfe zu verbieten.
Wie mir scheint, kann man sehr wohl der Auffassung sein, daß das, was am 11. Januar 1973 vereinbart und am 1. Februar desselben Jahres in Kraft gesetzt wurde, auf eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der betreffenden Beihilfe hinauslief. Wenn dies so ist und wenn meine Rechtsauffassung zutrifft, war Irland nicht verpflichtet, die Kommission davon zu unterrichten, was seinerzeit beabsichtigt war; somit lag in jenem Stadium kein Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 3 vor. Es ist jedoch Sache des irischen High Court, gegebenenfalls die Tatsachen festzustellen, die zu dieser Schlußfolgerung führen.
Was die späteren Änderungen angeht, kann ich für meinen Teil der von der PBC und der irischen Regierung vertretenen Auffassung nicht folgen, wonach diese als „geringfügige Änderungen in der Verwaltung und geringfügige Erhöhungen der Sätze“ unberücksichtigt bleiben können (Protokoll der mündlichen Verhandlung, S. 7). Meiner Ansicht nach besteht die große Gefahr, daß die Verwendung einer derart dehnbaren Formel zur Auslegung von Artikel 93 Absatz 3 praktisch dazu führen würde, den Zweck dieser Bestimmung zu vereiteln. Auch ihr Wortlaut enthält nichts, was eine solche Auslegung rechtfertigen könnte. Ich erkenne zwar unter Zugrundelegung eines allseits bekannten allgemeinen Rechtsgrundsatzes („de minimis non curat lex“) an, daß eine Umgestaltung, die in zutreffender Weise als unbeachtlich beschrieben werden kann, im Rahmen dieser Bestimmung außer acht bleiben kann. Ich erkenne auch an, daß im Fall einer finanziellen Beihilfe, die entsprechend einer bestimmten Formel gewährt wird, automatische Erhöhungen der Beihilfesätze, die sich aus der Wirkung dieser Formel unter inflationären Umständen ergeben (im Unterschied zu Erhöhungen, die auf einer Änderung in der Formel beruhen), keine Umgestaltung der Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 darstellen würden. Meines Erachtens gibt es jedoch im allgemeinen keinen Grund, Artikel 93 Absatz 3 anders als eng auszulegen. In diesem Punkt hat sich die PBC weitgehend auf das Urteil in der Rechtssache 2/73 (Geddo/Ente Nazionale Rist, Slg. 1973, 865) gestützt. In jener Rechtssache war jedoch keine Frage nach der Auslegung einer der Bestimmungen der Artikel 92 bis 94 aufgeworfen oder entschieden worden. Nach meiner Ansicht handelt es sich dabei also nicht um eine einschlägige Entscheidung.
Insbesondere von Seiten der irischen Regierung ist vorgetragen worden, selbst wenn die Zahlung des Bonus wegen der Nichtbeachtung von Artikel 93 Absatz 3 nicht rechtmäßig sei, so bleibe doch die Rechtmäßigkeit der Abgabe unberührt. Wird eine Beihilfe aus dem allgemeinen Steueraufkommen gezahlt, so ist für die Prüfung der Methode ihrer Finanzierung nach den Artikeln 92 bis 94 eindeutig kein Raum. Das Urteil in der Rechtssache 47/69 (Frankreich/Kommission, Slg. 1970, 487) zeigt jedoch, daß die Lage eine andere ist, wenn die Beihilfe aus einer besonders für diesen Zweck erhobenen Steuer finanziert wird. Denn eine Beihilfe, die an sich vielleicht harmlos ist, kann durch die Methode ihrer Finanzierung „mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar“ werden. In einem solchen Fall muß die Kommission gemäß den Artikeln 92 und 93 die Gesamtlage einschließlich der Methode der Finanzierung der Beihilfe beurteilen. Demgemäß muß die Kommission nach Artikel 93 Absatz 3 von der Finanzierungsmethode unterrichtet werden.
Die Gewährung oder die Umgestaltung einer Beihilfe unter Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 ist rechtswidrig, und dieser Bestimmung kommt unmittelbare Wirkung in dem Sinn zu, daß einzelne sich vor den staatlichen Gerichten auf sie berufen können; dies ist in so zahlreichen und bekannten Entscheidungen des Gerichtshofes festgestellt worden, daß diese hier nicht angeführt zu werden brauchen.
Demgemäß bin ich der Auffassung, daß Sie, meine Herren Richter, in Beantwortung der ersten vom vorlegenden Richter an den Gerichtshof gerichteten Frage entscheiden sollten:
a)
Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag verpflichtet einen Mitgliedstaat; die Kommission von der beabsichtigten Gewährung oder Umgestaltung einer Beihilfe im Unterschied zur beabsichtigten Abschaffung oder Beschränkung einer solchen zu unterrichten. Eine beabsichtigte Umgestaltung, die zutreffenderweise als unbeachtlich beschrieben werden kann, wird von dieser Verpflichtung nicht erfaßt; im übrigen jedoch ist Artikel 93 Absatz 3 eng auszulegen.
b)
Wird eine Beihilfe unter Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 gewährt oder umgestaltet, so ist die Beihilfe oder ihre Umgestaltung (je nach Lage des Falles) rechtswidrig.
c)
Wird eine Beihilfe im Unterschied zu einer Finanzierung aus dem allgemeinen Steueraufkommen aus einer besonders für diesen Zweck erhobenen Steuer finanziert, so fällt die Finanzierungsmethode unter Artikel 93 Absatz 3. In einem derartigen Fall darf ein staatliches Gericht nicht auf die Verpflichtung zur Zahlung der Steuer erkennen, soweit die Steuer unter Verletzung dieser Bestimmung eingeführt oder umgestaltet worden ist.
Die zweite Frage des vorlegenden Richters hat folgenden Wortlaut:
„2.
Bei Verneinung der Frage zu 1 a): Ist Artikel 92 dahin auszulegen, daß das nationale Gericht, das der Auffassung ist, eine staatliche Beihilfe könnte mit Artikel 92 unvereinbar sein, verpflichtet ist, dem Europäischen Gerichtshof die Frage zur Entscheidung vorzulegen, ob das Vermarktungssystem mit Artikel 92 Absätze 1 und 2 unvereinbar ist, und daß, falls der Gerichtshof diese Frage bejaht, das nationale Gericht das bei ihm anhängige Verfahren so lange auszusetzen hat, bis die Kommission gemäß Artikel 93 eine Entscheidung über das System gefällt hat?“
Folgendes steht fest:
„Während Artikel 93 Absatz 3 letzter Satz für den Fall der beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen Verfahrensregeln aufstellt, die der nationale Richter würdigen kann, liegen die Dinge bei den in Artikel 93 Absatz 1 angeführten bestehenden Beihilferegelungen anders. Was diese Beihilfen angeht, so gelten die Bestimmungen des Artikels 92 Absatz 1 mit der Folge, daß aus ihnen vor den nationalen Gerichten Rechte hergeleitet werden können, in der Rechtsordnung der Mitgliedstaaten erst, wenn sie durch die in Artikel 94 vorgesehenen Rechtshandlungen allgemeiner Tragweite oder durch Einzelfallentscheidungen, wie sie Artikel 93 Absatz 2 im Auge hat, konkretisiert worden sind.“ (Urteil in der Rechtssache 77/72, Capolongo/Maya, Slg. 1973, 611, Randnr. 6 der Entscheidungsgründe)
Dieser Grundsatz ist im Urteil in der Rechtssache 78/76 (Steimke & Weinlig/Deutschland, Slg. 1977, 595, Randnrn. 5 bis 15 der Entscheidungsgründe) näher erläutert worden. Wie der Gerichtshof dort ausgeführt hat, ist ein staatliches Gericht durch die besondere Regelung in Artikel 93 nicht gehindert, dem Gerichtshof eine Frage nach der Auslegung von Artikel 92 des Vertrages etwa dann vorzulegen, wenn es darüber zu befinden hat, ob eine staatliche Maßnahme einer Beihilfe gleichkommt, von der die Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 hätte unterrichtet werden müssen. Das staatliche Gericht ist jedoch nicht befugt, die in Artikel 92 enthaltenen Kriterien zur Feststellung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt heranzuziehen, wenn eine einschlägige Einzelfallentscheidung der Kommission oder ein Rechtsakt des Rates fehlt.
Die Frage des vorlegenden Richters spiegelt ein Vorbringen der Beklagten wider, das wie folgt zu umschreiben ist. Artikel 5 EWG-Vertrag erlege allen Mitgliedstaaten und demgemäß ihren jeweiligen Gerichten eine allgemeine Verpflichtung zur Verwirklichung der Ziele des Vertrages auf. Demgemäß müsse sich ein staatliches Gericht, wenn es den Verdacht hege, daß eine Bestimmung des innerstaatlichen Rechts möglicherweise nicht in Einklang mit Artikel 92 stehe, der Anwendung dieses Rechtssatzes so lange enthalten, bis es sicher sei, daß eine solche Unvereinbarkeit nicht vorliege. Dies mache es gegebenenfalls erforderlich, daß das Gericht das bei ihm anhängige Verfahren aussetze, bis die Kommission über die Frage der Vereinbarkeit gemäß Artikel 93 befunden habe. Wenn es sich um bestehende Beihilfen handele, müsse Artikel 92 jedenfalls zumindest dahin ausgelegt werden, daß er dem staatlichen Gericht ein Ermessen einräume, es so lange abzulehnen, einem staatlichen System oder einer staatlichen Maßnahme, die im Verdacht stünden, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu sein, Geltung zu verschaffen, bis eine Entscheidung der Kommission hierüber ergangen sei. Andernfalls wäre das staatliche Gericht gegen sein besseres Wissen verpflichtet, Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts zur Durchsetzung zu verhelfen, die sich hernach als rechtswidrig herausstellen könnten.
Meiner Ansicht nach geht dieses Vorbringen fehl. Eine „bestehende“ Beihilfe, die rechtmäßig eingeführt worden ist, bleibt in vollem Umfang rechtmäßig, soweit und solange die Kommission nicht gemäß Artikel 93 Absatz 2 entscheidet, daß sie der betroffene Mitgliedstaat abzuschaffen oder umzugestalten hat; tatsächlich bleibt sie selbst dann bis zum Ablauf der von der Kommission für die Abschaffung oder Umgestaltung gesetzten Frist rechtmäßig. Wie ich in der Rechtssache 173/73 (Italien/Kommission, Slg. 1974, 723) darzulegen versucht habe und wie im übrigen im Urteil des Gerichtshofes in dieser Rechtssache stillschweigend festgestellt worden ist, kann einer derartigen Entscheidung der Kommission keinerlei rückwirkende oder deklaratorische Wirkung zukommen. Infolgedessen kann ein staatliches Gericht nicht verpflichtet sein noch steht ihm irgendein Ermessen zu, es so lange abzulehnen, einem innerstaatlichen Gesetz, das eine derartige Beihilfe vorsieht, Geltung zu verschaffen, bis eine Entscheidung der Kommission über die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt ergangen ist. Daraus folgt gleichermaßen, daß es diesem Gericht nicht zustehen würde, dem Gerichtshof Fragen über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vorzulegen. (Im Urteil in der Rechtssache 70/72, Kommission/Deutschland, Slg. 1973, 813, Randnr. 13 der Entscheidungsgründe, hat der Gerichtshof die Möglichkeit für die Kommission angedeutet, eine rückwirkende Entscheidung nach Artikel 93 Absatz 2 zu erlassen; dies bezog sich jedoch auf eine Beihilfe, die unter Vorstoß gegen den Vertrag eingeführt bzw. beibehalten worden war.)
Demgemäß bin ich der Ansicht, Sie sollten die zweite Frage des vorlegenden Richters wie folgt beantworten: Soweit die Artikel 92 und 93 berührt sind, bleibt eine von einem Mitgliedstaat in anderer Weise als unter Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 gewährte Beihilfe so lange rechtmäßig, bis die Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 2 entschieden hat, daß sie abzuschaffen oder umzugestalten ist, und bis die von der Kommission hierfür gesetzte Frist verstrichen ist. Eine solche Entscheidung wirkt nur für die Zukunft; daher steht es einem staatlichen Gericht nicht zu, die Frage der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vor dem Wirksamwerden der Entscheidung zu prüfen.
Ich halte es nicht für erforderlich, den vollständigen Wortlaut der dritten Vorlagefrage wiederzugeben. Sie richtet sich im wesentlichen auf die durch das Hauptvorbringen der PBC aufgeworfenen Streitpunkte, dem zufolge die Tätigkeiten der PBC als ein staatliches Beihilfesystem an keiner anderen Bestimmung des Vertrages gemessen werden könnten als an den Artikeln 92 bis 94. Außerdem bezieht sie sich auf deren weiteres Vorbringen, die zur Finanzierung der Beihilfe verwendete Abgabe sei auch dann zu zahlen, wenn ein bestimmter Aspekt des Beihilfesystems gegen den Vertrag verstoße.
Die PBC stützt ihr Hauptvorbringen auf das Urteil in der Rechtssache 74/76 (Iannelli/Meroni, Slg. 1977, 557). Sicher enthält das Urteil des Gerichtshofes in dieser Rechtssache Feststellungen, die, für sich genommen, dahin ausgelegt werden könnten, daß, wenn einmal eine von einem Mitgliedstaat erlassene Maßnahme oder ein Maßnahmenkomplex als ein Beihilfesystem eingestuft worden ist, kein Aspekt dieses Systems an anderen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts als an den Artikeln 92 bis 94 gemessen werden kann, es sei denn, es handele sich um einen Aspekt, der für die Erreichung des mit der Beihilfe verfolgten Ziels oder für ihr ordnungsgemäßes Funktionieren nicht erforderlich ist. Das Urteil vom 13. März 1979 in der Rechtssache 91/78 (Hansen/Hauptzollamt Flensburg, noch nicht veröffentlicht) zeigt jedoch, daß diese Auslegung unzutreffend wäre (siehe insbesondere Randnr. 9 der Entscheidungsgründe). Nach der dort getroffenen Feststellung kann eine Maßnahme sowohl gegen Artikel 37 des Vertrages als auch gegen die Artikel 92 und 93 verstoßen. Der wesentliche in der Rechtssache Iannelli entschiedene Punkt war, soweit hier einschlägig, daß Artikel 30 des Vertrages über das Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen sowie aller Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten nicht so weit ausgelegt werden kann, daß er auch Handelshindernisse umfaßt, die als solche unter die Artikel 92 und 93 fallen. Zu dieser Schlußfolgerung gelangte der Gerichtshof unter Berücksichtigung des Um-stands, daß die Artikel 92 bis 94 andernfalls weitgehend leerlaufen würden. Meiner Ansicht nach ist daher davon auszugehen, daß die Frage, ob und inwieweit eine andere Bestimmung des Gemeinschaftsrechts als die Artikel 92 bis 94 gleichzeitig mit diesen Artikeln auf ein Beihilfesystem Anwendung finden kann, eine Frage der Auslegung eben dieser Bestimmung ist; diese muß im Lichte der Artikel 92 bis 94 ausgelegt werden. Auch die Frage, ob die Methode der Finanzierung einer Beihilfe mit bestimmten anderen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften als den Artikeln 92 bis 94 unvereinbar ist, ist meines Erachtens eine Frage der Auslegung dieser Bestimmung.
Daher bin ich der Auffassung, Sie sollten auf die dritte Frage des vorlegenden Richters wie folgt antworten: Der Umstand, daß die Artikel 92 und 93 auf eine Beihilfe Anwendung finden, schließt es für sich allein nicht aus, daß ein Aspekt der Beihilfe (einschließlich der Methode ihrer Finanzierung) vor einem staatlichen Gericht unter Berufung auf eine andere Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in Frage gestellt wird.
Artikel 16 des Vertrages
Die vierte Frage des vorlegenden Richters lautet:
„4.
Ist Artikel 16 dahin auszulegen, daß es einen Verstoß gegen diese Vorschrift darstellt und die zur Finanzierung des genannten Vermarktungssystems zu zahlende Abgabe nicht eingezogen werden kann, wenn die Anwendung dieses Systems zu einer Einschränkung oder Behinderung von Ausfuhren führt, die Firmen unabhängig von der zentralen Vermarktungsstelle durchführen?“
Der Gerichtshof hat eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Zoll, sei es auf Einfuhren oder Ausfuhren, immer wieder als eine Abgabe definiert, die auf Erzeugnisse „wegen des Überschreitens einer Grenze“ erhoben wird (siehe zum Beispiel die Urteile in der Rechtssache 63/74, Cadsky, Slg. 1975, 281, Randnrn. 4 und 5 der Entscheidungsgründe; in der Rechtssache 87/75, Bresciani, Slg. 1976, 129, Randnrn. 8 und 9 der Entscheidungsgründe, sowie in der Rechtssache 78/76, Steimke & Weinlig/Deutschland Slg. 1977, 595, Randnr. 29 der Entscheidungsgründe).
Im vorliegenden Fall wird die Abgabe, wie Sie sich erinnern werden, auf den gesamten in Irland hergestellten Bacon erhoben, während der Bonus lediglich für dort hergestellte und durch die PBC ausgeführte „Specials“ gezahlt wird. Im Ergebnis wird also der auf dem einheimischen Markt abgesetzte Bacon, der unabhängig von der PBC ausgeführte Bacon und der über die PBC ausgeführte Bacon anderer Handelsklassen als „Specials“ mit einem höheren Abgabensatz belastet. Meines Erachtens wäre es unter diesen Umständen sprachlich unzulässig, das Abgaben/Bonus-System als eine Ausfuhrbelastung zu bezeichnen. Die Zahlen, die ich vorhin angeführt habe, zeigen, daß es sich überwiegend um eine Belastung des einheimischen Absatzes handelt.
Meiner Ansicht nach sollten Sie daher die vierte Frage des vorlegenden Richters wie folgt beantworten: Artikel 16 findet keine Anwendung auf ein System, nach dem eine Abgabe auf die gesamte Produktion einer bestimmten Art von Erzeugnissen in einem Mitgliedstaat erhoben wird und das Aufkommen aus der Abgabe (ganz oder teilweise) dazu verwendet wird, eine Subvention für die Ausfuhr einiger dieser Erzeugnisse zu zahlen, wenn die Ausfuhr über eine hierfür vorgesehene Stelle erfolgt, während die Subvention für andere Exporte und für Verkäufe auf dem einheimischen Markt nicht gezahlt wird.
Artikel 34 des Vertrages
Die fünfte Vorlagefrage hat folgenden Wortlaut:
„5.
Ist Artikel 34 dahin auszulegen, daß es einen Verstoß gegen diese Vorschrift darstellt und die als Teil des erwähnten Vermarktungssystems zu zahlende Abgabe nicht eingezogen werden kann, wenn die Anwendung dieses Systems Ausfuhren einschränkt oder behindert, die Firmen unabhängig von der zentralen Vermarktungsstelle durchführen?“
Für ihre Ansicht, daß diese Frage bejaht werden sollte, hat die Beklagte Unterstützung von Seiten der Kommission gefunden. Beide haben auf das bekannte Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 8/74 (Procureur du Roi/Dassonville, Slg. 1974, 837) verwiesen:
„Jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, ist als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen.“
Die Verfasser des Vertrages haben jedoch zwischen finanziellen Handelshindernissen und Hindernissen anderer Art unterschieden. Erstere haben sie „Zölle“ und „Abgaben gleicher Wirkung“ genannt und, soweit der Handel zwischen Mitgliedstaaten betroffen ist, in den Artikeln 12 bis 17 des Vertrages behandelt. Letztere haben sie als „mengenmäßige Beschränkungen“ und „Maßnahmen gleicher Wirkung“ bezeichnet und, soweit der Handel zwischen Mitgliedstaaten betroffen ist, in den Artikeln 30 bis 36 des Vertrages behandelt. Der Gerichtshof hat diese Unterscheidung in seinem Urteil in der Rechtssache 7/68 (Kommission/Italien, Slg. 1968, 633) hervorgehoben; dort hat der Gerichtshof auch, wie schon in zahlreichen anderen Rechtssachen, darauf hingewiesen, daß der Begriff der „Zölle und Abgaben gleicher Wirkung“ nicht auf Abgaben mit Finanzcharakter beschränkt ist.
In keiner Rechtssache hat der Gerichtshof bisher die Auffassung vertreten, ein finanzielles Handelshindernis (womit ich eine direkte finanzielle Belastung meine, nicht jedoch Maßnahmen wie Preiskontrollen, die den Handel möglicherweise mittelbar behindern) könne eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung darstellen. Nach dem Urteil in der Rechtssache 2/73 (Geddo, Slg. 1973, 865) ist dies nicht möglich (vgl. Randnr. 7 der Entscheidungsgründe); wie der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache 74/76 (Iannelli, Slg. 1977, 557) festgestellt hat, „unterliegen die in den Artikeln 9 bis 16 und 95 des Vertrages bezeichneten Beeinträchtigungen fiskalischer Art oder Beeinträchtigungen gleicher Wirkung nicht dem Verbot des Artikels 30“.
Meines Erachtens würde es eine Überdehnung der Wortbedeutung und eine Mißachtung des Vertragsgefüges darstellen, wollte man ein finanzielles Handelshindernis als eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung bezeichnen. Auch kann nicht angeführt werden, die Begriffe „Zölle und Abgaben gleicher Wirkung“ sowie „mengenmäßige Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung“ müßten zusammen alle Handelshindernisse erfassen (so daß eine Maßnahme, wenn sie nicht unter den einen Begriff fällt, von dem anderen erfaßt wird); andernfalls wären zahlreiche andere Vertragsbestimmungen (zum Beispiel Artikel 95) überflüssig.
Auf die fünfte Frage sollten Sie somit meiner Ansicht nach antworten, daß Artikel 34 des Vertrages keine Anwendung auf Handelshindernisse findet, die finanziellen Charakter haben.
Artikel 37 des Vertrages und Artikel 44 der Beitrittsakte
Wie Sie wissen, ist in Artikel 44 Absatz 1 der Beitrittsakte folgendes vorgesehen:
„Die neuen Mitgliedstaaten formen ihre staatlichen Handelsmonopole im Sinne des Artikels 37 Absatz 1 des EWG-Vertrags schrittweise derart um, daß bis zum 31. Dezember 1977 jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen wird.“
Soweit ich sehe, räumt die Beklagte ein — und muß sicherlich auch einräumen —, daß Artikel 37 Absatz 1 infolge dieser Bestimmung in Irland erst nach dem 31. Dezember 1977 unmittelbare Wirkung entfaltet hat. Die Beklagte beruft sich jedoch auf Artikel 37 Absatz 2, wonach die Mitgliedstaaten jede neue Maßnahme unterlassen, die den in Artikel 37 Absatz 1 genannten Grundsätzen widerspricht. Unzweifelhaft besaß Artikel 37 Absatz 2 in den neuen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt des Beitritts an unmittelbare Wirkung. Nach dem Vorbringen der Beklagten liefen die von der PBC mit Wirkung vom 1. Februar 1973 getroffenen Vereinbarungen auf die Einführung einer solchen neuen Maßnahme unter Verletzung von Artikel 37 Absatz 2 hinaus.
Im Hinblick auf dieses Vorbringen und auch auf den Umstand, daß es sich bei dem gegen die Beklagte gerichteten Begehren der PBC, obwohl sich Klage und Widerklage im vorliegenden Rechtsstreit ganz auf vor dem 31. Dezember 1977 liegende Zeiträume beziehen, um die Geltendmachung einer fortdauernden Forderung handelt, hat der vorlegende Richter die sechste Frage wie folgt gefaßt:
„6.
Sind die Artikel 37 des Vertrages und 44 der Beitrittsakte dahin auszulegen, daß die Anwendung des erwähnten neuen Vermarktungssystems den durch diese Artikel (a) bis zum 31. Dezember 1977 und (b) für die Zeit danach geschaffenen Verpflichtungen gerecht geworden ist? Verneinendenfalls: Besteht ein Anspruch auf Rückzahlung der als Teil dieses Systems gezahlten Abgabe (a) für die Zeit vom 1. Februar 1973 bis zum 31. Dezember 1977 oder (b) für die Zeit danach?“
Diese Frage hat zu Ausführungen vor dem Gerichtshof Anlaß gegeben, die sich auf drei Punkte beziehen:
i)
Verfügt die PBC über ein Monopol, auf das Artikel 37 Anwendung findet?
ii)
Wenn ja: Kann davon gesprochen werden, daß als Folge des Abgaben/ Bonus-Systems eine „Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten“ besteht?
iii)
Wenn ja: Kann sich die Beklagte auf den daraus folgenden Vorstoß gegen Artikel 37 im Hinblick auf vor dem 31. Dezember 1977 liegende Zeiträume berufen?
Zu Punkt i) haben die PBC und die irische Regierung im wesentlichen vorgetragen, wenn die PBC vor dem 1. Februar 1973 möglicherweise auch ein Monopol besessen habe, so sei dies doch von jenem Zeitpunkt an nicht mehr der Fall gewesen, da sie von da an keine Kontrolle des einheimischen Marktes ausgeübt und andere Ausfuhren als über sie selbst zugelassen habe (wenn auch im Fall der „Specials“ unter Verlust des Bonus). Dieses Argument hat etwas für sich, doch scheint mir damit der zweite Unterabsatz von Artikel 37 Absatz 1 übersehen zu werden; danach gilt Artikel 37 „für alle Einrichtungen, durch die ein Mitgliedstaat unmittelbar oder mittelbar die Einfuhr oder die Ausfuhr zwischen den Mitgliedstaaten rechtlich oder tatsächlich kontrolliert, lenkt oder merklich beeinflußt“. Angesichts der Feststellungen des vorlegenden Richters kann man meines Erachtens nur schwerlich bestreiten, daß die PBC die Baconausfuhren aus Irland merklich beeinflußt.
Ein von der Kommission vorgetragenes, tieferreichendes Argument geht dahin, Artikel 37 gelte für einen landwirtschaftlichen Bereich, der Gegenstand einer gemeinsamen Marktorganisation sei, überhaupt nicht. Hierzu hat sich die Kommission auf das Urteil in der Rechtssache 82/71 (SAIL, Slg. 1972, 119) und auf die Rechtssache Redmond berufen; in seinem Urteil in der letztgenannten Rechtssache hat der Gerichtshof in dem von mir vorhin zitierten Abschnitt der Entscheidungsgründe zunächst ausgeführt, daß gemäß Artikel 38 Absatz 2 des Vertrages die Bestimmungen über die gemeinsame Agrarpolitik den sonstigen Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes im Falle eines Widerspruchs vorgehen; des weiteren hat er dort festgestellt:
„Daher haben die besonderen Bestimmungen über die Schaffung einer gemeinsamen Marktorganisation in dem hier fraglichen Bereich den Vorrang gegenüber der in Artikel 37 zugunsten der staatlichen Handelsmonopole vorgesehenen Regelung. Folglich kann die in Artikel 44 der Beitrittsakte vorgesehene besondere Frist nicht herangezogen werden, um eine einzelstaatliche Regelung und die Tätigkeit einer einzelstaatlichen Einrichtung wie des Board in einem Bereich zu rechtfertigen, für den bereits eine gemeinsame Marktorganisation besteht. Es ist deshalb unerheblich, ob das Pigs Marketing Scheme und der Board die Merkmale eines, Staatsmonopols' im Sinne von Artikel 37 aufweisen, da die Anwendung dieser Bestimmung seit dem 1. Februar 1973 infolge der Erstreckung der gemeinsamen Marktorganisation für Schweinefleisch auf das Vereinigte Königreich in jedem Fall nicht mehr in Betracht kommt.“ (Randnrn. 38 bis 40 der Entscheidungsgründe)
Ich stimme mit der von der Kommission vorgenommenen Auslegung dieses Abschnitts nicht überein. Meines Erachtens besagt er, vor allem unter Berücksichtigung des Zusammenhangs, in dem er steht, lediglich, daß ein neuer Mitgliedstaat nicht geltend machen kann, Artikel 37 des Vertrages und Artikel 44 der Beitrittsakte befreiten ihn von der Verpflichtung, den Vorschriften einer gemeinsamen Marktorganisation für ein landwirtschaftliches Erzeugnis vom 1. Februar 1973 an in vollem Umfang Wirkung zu verschaffen. Die Artikel 37 und 44 bleiben meines Erachtens insoweit voll wirksam, als sie diese Vorschriften möglicherweise in dem Sinne ergänzen, daß sie den Mitgliedstaaten im Hinblick auf Monopole Verpflichtungen auferlegen, über die sich in jenen Vorschriften selbst nichts findet.
Zu Punkt ii) hat die Beklagte vor dem vorlegenden Richter ausgeführt (ich zitiere aus dessen Urteil), daß das Abgaben/Bonus-System „auf dem Export-markt, für den die Waren bestimmt seien, eine Diskriminierung gleicher Waren [schaffe], die von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten vertrieben würden“. Vor dem Gerichtshof hat die Beklagte vorgetragen, es liege eine Diskriminierung im Sinne von Artikel 37 Absatz 1 vor, „weil die Beklagte gegenüber den Exporteuren, die über die PBC ausführen, benachteiligt wird“.
Es liegt auf der Hand, daß das Abgaben/ Bonus-System in gewissem Sinne diskriminierend ist. Die Frage ist, ob es sich bei der mit ihm verbundenen Diskriminierung um eine nach Artikel 37 verbotene Diskriminierung handelt.
Die Beklagte hat sich auf das Urteil in der Rechtssache 59/75 (Manghera, Slg. 1976, 91) gestützt, in dem der Gerichtshof festgestellt hat, daß das ausschließliche Recht eines staatlichen Handelsmonopols zur Einfuhr eine durch Artikel 37 Absatz 1 verbotene Diskriminierung darstellt, da es den freien Verkehr mit aus anderen Mitgliedstaaten kommenden Waren behindert und somit die Exporteure dieser Staaten diskriminiert. Entsprechend könnte man der Auffassung sein, daß Artikel 37 Absatz 1 auch dem ausschließlichen Recht eines Handelsmonopols zur Ausfuhr entgegensteht. Im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um ein solches ausschließliches Recht, sondern um ein System, das als finanzielle Abschreckung wirkt, bestimmte Erzeugnisse anders als über eine für ein „Monopol“ gehaltene Körperschaft auszuführen.
Das Vorbringen der Beklagten im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht, dieses System stelle eine Diskriminierung gegenüber Angehörigen anderer Mitgliedstaaten dar, vermag mich nicht zu überzeugen. Zweifellos beeinträchtigt es zwar den Wettbewerb mit diesen, doch wäre es meiner Ansicht nach eine unzulässige Überdehnung der Bedeutung des Begriffs „Diskriminierung“, wollte man von einer Diskriminierung ihnen gegenüber sprechen.
Zu prüfen bleibt die Frage, ob das System eine gegen Artikel 37 Absatz 1 verstoßende Diskriminierung zwischen irischen Exporteuren darstellt. Nach einigem Zögern bin ich zu dem Schluß gelangt, daß dies nicht der Fall ist. Ich lasse die Frage beiseite, ob sich Artikel 37 Absatz 1 überhaupt auf Diskriminierung zwischen Angehörigen oder zwischen Erzeugnissen eines einzelnen Mitgliedstaats bezieht. Entscheidend scheint mir zu sein, daß die „Absatzbedingungen“ für die von irischen Baconherstellern produzierten Erzeugnisse für alle gleich sind. Sie können ihre Erzeugnisse auf dem einheimischen Markt frei verkaufen und können sie frei ausführen. Der einzige Unterschied liegt darin, daß sie den Bonus erhalten, wenn sie sich dafür entscheiden, „Specials“ über die PBC auszuführen, während ihnen der Bonus nicht gezahlt wird, wenn sie „Specials“ lieber unabhängig ausführen. Diese Entscheidung steht ihnen jedoch allen ohne Unterschied frei.
Nach dieser Stellungnahme zu Punkt ii) bleibt mir zu Punkt iii) nur zu sagen, daß ich ihn für gegenstandslos halte. Nur wenn man der Auffassung wäre, daß Irland gegen Artikel 37 verstoßen hat, könnte man den Zeitpunkt dieses Vorstoßes feststellen.
Demgemäß sollten Sie, meine Herren Richter, auf die sechste Vorlagefrage antworten, daß eine Verletzung von Artikel 37 des Vertrages durch einen Mitgliedstaat nicht vorliegt, wenn die Absatzbedingungen für alle Betroffenen gleich sind.
Artikel 40 des Vertrages und die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch
Die siebte Frage des vorlegenden Richters lautet wie folgt:
„7.
Sind Artikel 40 und die Verordnung Nr. 2759/75 dahin auszulegen, daß das erwähnte Vermarktungssystem mit der gemeinsamen Marktorganisation für Schweinefleisch unvereinbar und folglich unwirksam ist? Bejahendenfalls: Kann die als Teil dieses Sy stems zu zahlende Abgabe nicht eingezogen werden?“
Wie Sie sich erinnern, sind die Bestimmungen der früheren Verordnungen über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch jetzt durch die Verordnung Nr. 2759/75 kodifiziert. Wie Sie sich ebenfalls erinnern werden, beginnt Artikel 21 der Verordnung 2759/75, der (in Übernahme von Artikel 21 der Verordnung Nr. 121/67) die Artikel 92 bis 94 des Vertrages auf die Erzeugung von Schweinefleisch und den Handel mit diesem für anwendbar erklärt, mit den Worten „Vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen dieser Verordnung“. Dies scheint mir den Bestimmungen der Verordnung im Fall eines Widerspruchs Vorrang vor jenen der Artikel 92 bis 94 zu verleihen.
Als der vorlegende Richter sein Urteil am 30. Juni 1978 erließ, konnte ihm das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Redmond vom 29. November 1978 noch nicht vorliegen. Meines Erachtens liefern die Randnummern 56 bis 59 dieses Urteils praktisch die Antwort auf die siebte Frage. Der Gerichtshof hat dort ausgeführt:
„Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 18. Mai 1977 in der Rechtssache 111/76 (Van den Hazel, Slg. 1977, 901) festgestellt hat, sind die Mitgliedstaaten — sobald die Gemeinschaft gemäß Artikel 40 eine Regelung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für einen bestimmten Sektor erlassen hat — verpflichtet, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen können. Will man diese Feststellung auf den Fall des Pigs Marketing Scheme anwenden, so ist festzuhalten, daß die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch ebenso wie die übrigen gemeinsamen Marktorganisationen auf dem Grundsatz eines offenen Marktes beruht, zu dem jeder Erzeuger freien Zutritt hat und auf dessen Funktionieren ausschließlich mit dem in dieser Organisation vorgesehenen Instrumentarium Einfluß genommen wird.
Daher sind alle einzelstaatlichen Bestimmungen oder Praktiken, die die Einfuhr- und Ausfuhrströme verändern oder die Bildung von Marktpreisen beeinflussen können, indem sie den Erzeugern den freien Abschluß von Käufen und Verkäufen zu den von der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Bedingungen innerhalb ihres Wohnsitzstaats oder in anderen Mitgliedstaaten sowie die unmittelbare Ausnutzung von Interventionsmaßnahmen und anderen von der gemeinsamen Organisation vorgesehenen Marktregelungsmaßnahmen untersagen, mit den Grundsätzen einer solchen gemeinsamen Marktorganisation nicht vereinbar.
Wird eine von einem Mitgliedstaat außerhalb der Gemeinschaftsregelung gebildete Einrichtung in der beschriebenen Weise auf dem Markt tätig, so kann dies nicht mit der Verfolgung besonderer Ziele einzelstaatlicher oder regionaler Wirtschaftspolitik gerechtfertigt werden; denn die gemeinsame Marktorganisation soll, wie sich aus der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2759/75 ergibt, gerade diese Ziele auf Gemeinschaftsebene zu für alle ihre Mitgliedstaaten annehmbaren Bedingungen und unter Berücksichtigung der Bedürfnisse aller ihrer Regionen verwirklichen.“
Aufgrund der Feststellungen des vorlegenden Richters, insbesondere seiner Feststellung, daß das Abgaben/Bonus-System die Ausfuhren aus Irland durch Firmen behindert und beschränkt, die unabhängig von der PBC ausführen wollen, halte ich es für eindeutig, daß dieses System die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch insoweit untergräbt, als es irische Erzeuger davon abhält, frei in andere Mitgliedstaaten zu verkaufen. Meiner Ansicht nach ist dieses System daher rechtswidrig.
Ich möchte jedoch sogleich betonen, daß nach meinem Dafürhalten die sonstigen Tätigkeiten der PBC, ihre werbenden Tätigkeiten, das Rationalisierungsprogramm (über das wir sehr wenig gehört haben) und ihre Tätigkeit als gemeinsame Ausfuhrstelle, sofern deren Inanspruchnahme vollkommen freiwillig ist, mit der gemeinsamen Marktorganisation nicht unvereinbar sind, wenn sie auch möglicherweise Gegenstand einer Prüfung durch die Kommission nach den Artikeln 92 und 93 sein könnten (vgl. Urteil in der Rechtssache 2/73, Geddo, Slg. 1973, 865). Somit ist meiner Ansicht nach nur der Teil der Abgabe, der zur Finanzierung des Bonus dient, unter dem hier behandelten Gesichtspunkt rechtswidrig.
Von diesem von mir eingenommenen Standpunkt aus erübrigt sich die Prüfung der Frage, ob der Bonus als solcher mit der gemeinsamen Marktorganisation unvereinbar ist, wenngleich die Kommission einige sehr überzeugende Gründe hierfür angeführt hat. Der entscheidende Mangel liegt im vorliegenden Fall in der Verbindung von Abgabe und Bonus.
Die PBC hat mit Nachdruck darauf hingewiesen, daß die durch die gemeinsame Marktorganisation vorgesehenen Interventionsmaßnahmen (Beihilfen für die private Lagerhaltung und Aufkäufe durch die Interventionsstellen) sich nur auf geschlachtete Schweine in ganzen oder halben Tierkörpern, frisch oder gekühlt, Schweinebäuche und Schweinespeck bezögen (siehe Artikel 3 der Verordnung Nr. 2759/75) und somit keine Hilfe für die Baconindustrie böten. Dies mag zwar bedeuten, daß der Anwendungsbereich dieser Interventionsmaßnahmen in gewisser Weise ausgedehnt werden sollte (was eine politische Frage ist), doch geht es darum hier nicht. Entscheidend ist, daß es sich bei Bacon unstreitig um ein Erzeugnis handelt, für das die gemeinsame Marktorganisation gilt (siehe Artikel 1 der Verordnung).
Auch kann es meines Erachtens nicht darauf ankommen, daß, wie der vorlegende Richter festgestellt hat und wie insbesondere von Seiten der irischen Regierung betont worden ist, die irische Baconindustrie und ihr Anteil am britischen Markt so klein sind, daß die Tätigkeiten der PBC keinen merkbaren Einfluß auf die Preise haben. Da eine ausdrückliche Ausnahme fehlt, müssen die Bestimmungen der gemeinsamen Marktorganisation in allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise Anwendung finden.
Daher bin ich der Ansicht, Sie sollten die siebte Vorlagefrage folgendermaßen beantworten: Nach den Bestimmungen der Verordnungen über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch ist ein in einem Mitgliedstaat durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes geschaffenes System rechtswidrig, das die Freiheit der Hersteller von unter diese Organisation fallenden Erzeugnissen behindert oder beschränkt, diese Erzeugnisse überall im Gemeinsamen Markt zu verkaufen; daraus folgt, daß die Verpflichtung zur Zahlung einer durch dieses Gesetz auferlegten Abgabe vor einem innerstaatlichen Gericht nicht durchgesetzt werden kann, soweit diese Abgabe einen Teil des Systems ausmacht.
Artikel 85 des Vertrages
Die achte Frage des vorlegenden Richters lautet:
„8.
Ist Artikel 85 dahin auszulegen, daß die genannte Vereinbarung, aufgrund deren das Vermarktungssystem seit dem 1. Februar 1973 angewandt worden ist, deshalb gegen diesen Artikel verstößt, weil sie Ausfuhren, die Firmen unabhängig von der zentralen Vermarktungsstelle durchführen, behindert oder einschränkt oder aber weil danach bestimmte Ausfuhren subventioniert werden? Bejahendenfalls: Kann die als Teil dieses Systems zu zahlende Abgabe nicht eingezogen werden?“
Wie mir scheint, gäbe es, wenn wir es hier mit einem anderen als einem landwirtschaftlichen Erzeugnis zu tun hätten, ein gewichtiges Argument dafür, daß ein Abgaben/Bonus-System der von der PBC im Einvernehmen mit den irischen Baconherstellern betriebenen Art gegen Artikel 85 in Verbindung mit Artikel 90 des Vertrages verstößt. Für Bacon gilt jedoch Artikel 42 des Vertrages, und soweit ersichtlich, ist der einzige Rechtsakt des Rates, der Artikel 85 in diesem Handelssektor für anwendbar erklärt, die Verordnung Nr. 26 vom 4. April 1962.
Nach Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung sind Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen, die „zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 39 des Vertrags notwendig sind“, vom Geltungsbereich des Artikels 85 Absatz 1 ausgenommen. In den folgenden Absätzen des Artikels 2 ist ein Verfahren festgelegt, nach dem die Kommission „vorbehaltlich der Nachprüfung durch den Gerichtshof … ausschließlich zuständig [ist] …, durch Entscheidung, die veröffentlicht wird, festzustellen, welche Beschlüsse, Vereinbarungen und Verhaltensweisen die Voraussetzungen des Absatzes (1) erfüllen“.
Daraus scheint mir zu folgen, daß Artikel 85 in seiner Anwendung durch die Verordnung Nr. 26 keine unmittelbare Wirkung zukommt und daß diese Bestimmung somit erst geltend gemacht werden kann, wenn die Kommission eine Entscheidung gemäß Artikel 2 veröffentlicht hat. In diesem Sinne habe ich die Beantwortung einer von mir in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage durch die Kommission verstanden.
Ich bin daher der Auffassung, Sie sollten die achte Vorlagefrage wie folgt beantworten: Im Falle eines unter Artikel 42 des Vertrages fallenden Erzeugnisses, auf das, was seine Erzeugung und den Handel mit ihm angeht, Artikel 85 aufgrund keines anderen Rechtsaktes des Rates als der Verordnung Nr. 26 anwendbar ist, kann Artikel 85 vor einem innerstaatlichen Gericht nicht geltend gemacht werden, wenn keine Entscheidung der Kommission gemäß Artikel 2 dieser Verordnung vorliegt.
Artikel 86 des Vertrages
Die neunte Vorlagefrage, die sich auf Artikel 86 des Vertrages bezieht, brauche ich, wie ich glaube, nicht wiederzugeben.
Die PBC, die irische Regierung und die Kommission haben diese Frage kurz mit dem Hinweis auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 2/73 (Geddo, Slg. 1973, 865) beantwortet, wonach „Artikel 86 … nicht anwendbar [ist] auf eine Abgabe, die zur Finanzierung innerstaatlicher Beihilfen bestimmt ist“. Dies ist meines Erachtens keine vollständige Antwort.
Meiner Ansicht nach ist die vollständige Antwort auch nicht in dem Umstand zu finden, daß es sich bei der PBC um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts handelt, da Artikel 90 des Vertrages die Regelung des Artikels 86 gerade auf eine derartige Körperschaft ausdehnt. Ebensowenig liegt die Antwort in Artikel 42 des Vertrages, denn die Verordnung Nr. 26 erklärt Artikel 86 vorbehaltlos für anwendbar in dem betreffenden Bereich.
Die Antwort liegt meines Erachtens in dem Umstand, daß die PBC keine „beherrschende Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben“ einnimmt. Die PBC ist lediglich eine Körperschaft, auf die der Gesetzgeber eines Mitgliedstaats und die Mehrzahl der Hersteller einer bestimmten Art von Erzeugnissen in diesem Mitgliedstaat gemeinsam gewisse Befugnisse übertragen haben. Die PBC nimmt offenkundig keine „beherrschende Stellung“ auf dem Gemeinsamen Markt als Ganzem ein. Auf der Grundlage der Feststellungen des vorlegenden Richters ist es auch nicht leicht, einen von ihr beherrschten Teil des Gemeinsamen Marktes zu bestimmen. Gewiß verschaffen diese Befugnisse der PBC eine beherrschende Stellung im Export irischen Bacons nach Großbritannien, doch bildet nach meinem Dafürhalten ein einzelner Handelsstrom keinen „Teil“ des Gemeinsamen Marktes im Sinne von Artikel 86.
Unterstellt man, entgegen meiner Ansicht, jedoch einmal, daß die PBC eine beherrschende Stellung auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes einnimmt, so gibt es keinen Hinweis auf eine mißbräuchliche Ausnutzung dieser Stellung. Sie hat lediglich in ganz redlicher Weise die Befugnisse wahrgenommen, die ihr von der irischen Gesetzgebung und den irischen Baconherstellern übertragen worden sind.
Ich bin daher der Auffassung, Sie sollten die neunte Vorlagefrage dahin beantworten, daß Artikel 86 keine Anwendung auf den Fall findet, daß ein öffentlich-rechtliches Unternehmen eine beherrschende Stellung lediglich im Exporthandel eines einzelnen Mitgliedstaats einnimmt und ohne mißbräuchliche Ausnutzung die Befugnisse ausübt, die ihm für diese Handelstätigkeit übertragen worden sind.
Die Widerklage
Wenn die von mir zur ersten und zur siebten Vorlagefrage vertretene Auffassung zutrifft, so liegt auf der Hand, daß die Verpflichtung der Beklagten zur Zahlung zumindest eines Teils der Abgabe entfällt. Damit wirft ihre Widerklage ein Problem auf. Dieses ist Gegenstand der zehnten und letzten Vorlagefrage, die wie folgt lautet:
„10.
Falls nach dem Gemeinschaftsrecht keine Verpflichtung zur Zahlung der genannten Abgabe besteht, hat dann ein nationales Gericht, wenn es über einen Anspruch auf Rückerstattung der Abgabe befindet, die Grundsätze seines nationalen Rechts oder die des Gemeinschaftsrechts anzuwenden? Falls das Gemeinschaftsrecht anzuwenden ist, ist dann nach den diesem innewohnenden Grundsätzen ein Anspruch auf Rückerstattung tatsächlich geleisteter Zahlungen — gegebenenfalls unter Abzug des Bonus, den die Beklagte erhalten hat — begründet?“
Wie der vorlegende Richter erläutert hat, ist er zu dem Schluß gekommen, daß die Widerklage bei einer Anwendung der Grundsätze des irischen Rechts auf den Fall der Beklagten abgewiesen würde; er hat dies wie folgt begründet:
„Zu diesem Ergebnis komme ich deshalb, weil ich überzeugt bin, daß die Beklagte ihre Zahlungen aufgrund einer Vereinbarung (an deren Zustandekommen sie beteiligt war) des Inhalts getätigt hat, daß die PBC weiterhin als zentrale Vermarktungsstelle tätig sein und von ihren gesetzlichen Befugnissen zur Erhebung der Abgabe Gebrauch machen würde … Wenn die Beklagte nunmehr ihre Zustimmung zu der Vereinbarung zurücknehmen will, so steht ihr das frei; sie kann jedoch nicht verlangen, daß die Beträge, die sie in Erfüllung der Vereinbarung entrichtet hat, an sie zurückgezahlt werden.“
Meiner Ansicht nach macht das Gemeinschaftsrecht, wenn und soweit es die Abgabe rechtswidrig sein läßt, nicht nur die gesetzlichen Bestimmungen über ihre Erhebung, sondern auch jegliche Vereinbarung ungültig, aufgrund deren die Abgabe gezahlt worden ist. Zumindest insoweit muß hier meines Erachtens das Gemeinschaftsrecht dem irischen Recht vorgehen. Denn wie der Gerichtshof in seinen Urteilen in der Rechtssache 33/76 (Rewe/Landwirtschaftskammer Saarland, Slg. 1976, 1989, Randnr. 5 der Entscheidungsgründe) und in der Rechtssache 45/76 (Comet/Produktschap voor Siergewassen, Slg. 1976, 2043, Randnr. 16 der Entscheidungsgründe) festgestellt hat, dürfen es die Vorschriften des innerstaatlichen Rechts dem einzelnen nicht unmöglich machen, die ihm durch das Gemeinschaftsrecht gewährten Rechte, die die innerstaatlichen Gerichte zu schützen verpflichtet sind, zu verfolgen; wie Generalanwalt Reischl in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 77/76 (Cucchi/Avez, Slg. 1977, 987, 1021, 1022) ausgeführt hat, ist eine Abgabe, die unter Verletzung von Gemeinschaftsrecht erhoben worden ist, in der Regel zurückzuzahlen.
Der Umfang des insoweit bestehenden Rechtsschutzes bestimmt sich jedoch nach innerstaatlichem Recht.
Im Urteil in der Rechtssache Rewe (Slg. 1976, 1989, Randnr. 5 der Entscheidungsgründe) hat der Gerichtshof festgestellt:
„Die Aufgabe, den Rechtsschutz zu gewährleisten, der sich für die Bürger aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts ergibt, obliegt entsprechend dem in Artikel 5 EWG-Vertrag ausgesprochenen Grundsatz der Mitwirkungspflicht den innerstaatlichen Gerichten. Mangels einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung auf diesem Gebiet sind deshalb die Bestimmung der zuständigen Gerichte und die Ausgestaltung des Verfahrens für die Klagen, die den Schutz der dem Bürger aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten; dabei dürfen freilich diese Bedingungen nicht ungünstiger gestaltet werden als für gleichartige Klagen, die das innerstaatliche Recht betreffen… In Ermangelung [von] Harmonisierungsmaßnahmen müssen die durch das Gemeinschaftsrecht gewährten Rechte vor den innerstaatlichen Gerichten nach den Verfahrensregeln des innerstaatlichen Rechts verfolgt werden.“ (Vgl. auch das Urteil in der Rechtssache Comet, Randnrn. 12, 13 und 15 der Entscheidungsgründe)
Nach dem innerstaatlichen Recht beantworten sich somit die Fragen, ob die Klagefrist für das Rückzahlungsbegehren verstrichen ist (siehe die Rechtssachen Rewe und Comet), ob gegebenenfalls zurückzugewährende Beträge zu verzinsen sind (siehe das Urteil in der Rechtssache 6/60, Humblet/Belgien, Slg. 1960, 1163, und vergleiche das Urteil in der Rechtssache 26/74, Roquette/Kommission, Slg. 1976, 677) und ob für den Fall, daß eine Abgabe gegen Artikel 95 des Vertrages verstößt, die betroffene Person Anspruch auf Rückzahlung der gesamten von ihr entrichteten Abgabe oder lediglich des rechtswidrig zuviel verlangten Betrags hat (siehe das Urteil in der Rechtssache 74/76, Iannelli, Slg. 1977, 557, sowie die früheren Entscheidungen, auf die ich in meinen Schlußanträgen in jener Rechtssache, Slg. 1977, 594, verwiesen habe).
Daraus folgt meiner Ansicht nach, daß im vorliegenden Fall die Frage, ob die an die Beklagte als Bonus gezahlten Beträge von den Beträgen abzuziehen sind, bezüglich deren der Beklagten gegebenenfalls ein Rückzahlungsanspruch zuerkannt wird, nach irischem Recht zu entscheiden ist.
Demgemäß bin ich der Auffassung, meine Herren Richter, Sie sollten auf die zehnte Vorlagefrage antworten:
a)
Ist die Erhebung einer Abgabe nach einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts rechtswidrig, so erstreckt sich die Rechtswidrigkeit auch auf Vereinbarungen, denen zufolge die Abgabe erhoben wird.
b)
Ist eine Abgabe unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts erhoben worden, so ist sie in der Regel zurückzuzahlen; der Umfang des von einem innerstaatlichen Gericht insoweit gebotenen Rechtsschutzes, einschließlich der Frage des Abzugs von Beträgen, die die betroffene Person in unrechtmäßiger Weise erhalten hat, bestimmt sich nach dem innerstaatlichen Recht dieses Gerichts.
(
1
)	Aus dem Englischen übersetzt.