61978C0159
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 11 JULI 1979 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Inleiding
In dit beroep, dat de Commissie krachtens artikel 169 EEG-Verdrag tegen de Italiaanse Republiek heeft ingesteld, stelt de Commissie dat de sedert 1971 van kracht zijnde Italiaanse wettelijke regeling betreffende de vertegenwoordiging van importeurs en exporteurs in douanezaken in twee opzichten in strijd is met het Verdrag.
In de eerste plaats, aldus de Commissie, maakt die regeling inbreuk op het Verdrag doordat zij de eigenaar van goederen, die niet in staat is de douaneformaliteiten persoonlijk af te wikkelen, niet toestaat vrij iemand te kiezen om in zijn naam en voor zijn rekening op te treden, doch hem verplicht daartoe een erkend douane-expediteur („spedizioniere doganale”) aan te wijzen. Volgens de Commissie verhoogt dat de kosten van invoer en uitvoer, zodat de wettelijke regeling in dat opzicht een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking is, die voor zover zij het handelsverkeer tussen Lid-Staten betreft, in strijd is met de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag.
Subsidiair stelt de Commissie in dit verband dan nog dat de Italiaanse wettelijke regeling, door een erkend douane-expediteur te verplichten woonachtig te zijn in het district waarvoor hij is aangesteld, inbreuk maakt op artikel 2, lid 3, sub g, van richtlijn nr. 70/50/EEG van de Commissie van 22 december 1969. Deze richtlijn is door de Commissie vastgesteld krachtens artikel 33, lid 7, van het Verdrag, met het oog op de opheffing van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de handel tussen Lid-Staten. Artikel 2, lid 3, sub g, verbiedt maatregelen die „de toelating van ingevoerde produkten tot de nationale markt afhankelijk stellen van de voorwaarde om op het grondgebied van de invoerende Lid-Staat een aansprakelijke persoon of een vertegenwoordiger te hebben”. De Commissie baseert haar bezwaar tegen het woonplaatsvereiste echter niet op artikel 59 EEG-Verdrag.
In de tweede plaats zou de Italiaanse wettelijke regeling volgens de Commissie inbreuk maken op het Verdrag, vanwege de voorwaarden die daarin worden gesteld voor de afgifte van een douane-expediteursvergunning. Eén van die voorwaarden betreft de nationaliteit van de aanvrager, hetgeen volgens de Commissie in strijd is met artikel 52 EEG-Verdrag.
Ik vind dit een moeilijke zaak.
Gedeeltelijk ligt dit, geloof ik, aan de onduidelijkheid van enkele van de relevante bepalingen van de Italiaanse douanewetgeving en aan het feit dat de Commissie en de Italiaanse regering deze bepalingen verschillend uitleggen.
De Italiaanse wettelijke regeling
Bij wet nr. 29 van 23 januari 1968 werden algemene beginselen vastgesteld voor de hervorming van de Italiaanse douanewetgeving en werd de regering bevoegd verklaard daartoe maatregelen met kracht van wet uit te vaardigen. Die bevoegdheid werd uitgeoefend bij de presidentiële decreten nr. 62 van 2 februari 1970 en nr. 18 van 18 februari 1971. Dit laatste decreet had onder meer betrekking op de vertegenwoordiging („rappresentanza”) van de eigenaar van de goederen in douanezaken en inzonderheid op de rechten en verplichtingen van douane-expediteurs, wier beroepsuitoefening bij wet nr. 1612 van 22 december 1960 was gereglementeerd.
De wet van 23 januari 1968 had de regering ook de bevoegdheid verleend om aan het einde van het hervormingsproces de getroffen maatregelen te codificeren. Dit gebeurde bij presidentieel decreet nr. 43 van 23 januari 1973, waarbij een gecodificeerde tekst van de betrokken wettelijke regeling werd goedgekeurd „Testo Unico delle disposizioni legislative in materia doganale”, hierna: Testo Unico).
Artikel 38 van de Testo Unico bepaalt dat de eigenaar van de goederen, als omschreven in artikel 56 (ik kom daar aanstonds op terug), en degene voor wiens rekening de goederen zijn ingevoerd of uitgevoerd, hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de betaling van douanerechten.
Het opschrift van hoofdstuk II van de Testo Unico luidt „Vertegenwoordiging van de eigenaar van de goederen”. Daarin staan de artikelen 40 tot en met 54.
Artikel 40 bepaalt dat in alle gevallen waarin de douanebepalingen de eigenaar van het goed verplichten aangifte te doen, bepaalde handelingen te verrichten, voorschriften en bijzondere verplichtingen na te komen, of hem toestaan bepaalde rechten uit te oefenen, hij door tussenkomst van een vertegenwoordiger („rappresentante”) kan optreden. Het artikel vervolgt:
„Onverminderd het bepaalde in artikel 43, kan de bevoegdheid om als vertegenwoordiger in douanezaken op te treden, uitsluitend worden verleend aan een douane-expediteur die is ingeschreven in het beroepsregister, ingesteld bij wet nr. 1612 van 22 december 1960 …”
Een dergelijke douane-expediteur zal ik een „ingeschreven expediteur” noemen.
Ingevolge artikel 41, lid 1, is een ingeschreven expediteur verplicht, met betrekking tot alle door hem verrichte douanehandelingen op verzoek van de douane alle noodzakelijke inlichtingen te verstrekken om zijn opdrachtgever te kunnen identificeren. In het tweede lid wordt een ingeschreven expediteur „subsidiair” aansprakelijk gesteld voor elk aanvullend douanerecht dat verschuldigd mocht zijn als gevolg van een verbetering van het vastgestelde recht of van een controle van het betaalde bedrag, wanneer het onmogelijk is gebleken dit aanvullende recht te innen bij de eigenaar van de goederen.
Artikel 43, lid 1, bepaalt dat de eigenaar van de goederen een niet in het beroepsregister ingeschreven douane-expediteur kan machtigen hem in douanezaken te vertegenwoordigen indien deze expediteur bij hem in loondienst is. Krachtens het derde lid is de eigenaar van de goederen aansprakelijk voor de handelingen van zo een expediteur.
Volgens artikel 44 moeten de namen van deze expediteurs in loondienst worden genoteerd op een speciale lijst, die wordt opgesteld en bijgehouden door het bevoegde districtscomité van ingeschreven douane-expediteurs. Een expediteur in loondienst die op de lijst staat, mag enkel douanehandelingen verrichten op grond van en binnen de grenzen van de machtiging die hem door de eigenaar van het goed is verstrekt.
Artikel 47, dat zowel van toepassing is op ingeschreven expediteurs als op expediteurs in loondienst, eist dat zij een vergunning hebben van het ministerie van Financiën. De aan een douane-expediteur verleende vergunning moet een bepaald douanedistrict (van zijn keuze) aangeven waarbinnen hij mag optreden. Bij douanekantoren buiten dat district mag hij enkel bijkomende formaliteiten vervullen. Bovendien bevat artikel 47, lid 4, het volgende vereiste:
„Behoudens ontheffing, verleend om redenen die van voldoende gewicht worden geacht door de hoofden van de douanedistricten, moet een douane-expediteur woonachtig zijn in een gemeente binnen het district waarvoor hij is aangesteld.”
Krachtens het laatste lid van artikel 47 evenwel kan een expediteur in loondienst door de minister worden gemachtigd, bij de douanekantoren van meer dan een district op te treden.
Artikel 48 vermeldt de voorwaarden waaraan iemand moet voldoen om in aanmerking te komen voor de vergunning. Volgens dat artikel moet hij:
(a)
Italiaans onderdaan zijn of onderdaan van een andere Staat die Italiaanse onderdanen terzake wederkerigheid verleent;
(b)
meerderjarig zijn;
(c)
van onbesproken gedrag zijn;
(d)
het vertrouwen van de autoriteiten waardig zijn, gelet op zijn gedrag in verband met de belastingwetgeving en de wetgeving inzake economische en valuta-aangelegenheden;
(e)
zijn geslaagd voor het in artikel 50 van de Testo Unico bedoelde examen.
Artikel 50 bepaalt dat tenminste elke drie jaar een examen moet worden afgenomen. Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering evenwel verklaard dat de examens in de toekomst jaarlijks zullen worden afgenomen.
De Italiaanse regering heeft bij die gelegenheid tevens meegedeeld dat het nationaliteitsvereiste in de praktijk niet wordt gesteld aan onderdanen van andere Lid-Staten van de Gemeenschap.
De Italiaanse regering heeft in dit verband een afschrift overgelegd van een circulaire van de minister van Financiën van 28 juni 1978, die een opsomming bevat van de documenten die de vergunningaanvragers moeten overleggen. Een van die documenten is: „een verklaring van Italiaanse nationaliteit of van de nationaliteit van een van de Staten van de EEG, of van een derde land dat Italiaanse onderdanen terzake wederkerigheid verleent”.
Artikel 56 van de Testo Unico omschrijft, zoals gezegd, het begrip „eigenaar van de goederen”. Ik moet het in zijn geheel citeren, omdat het een centrale rol speelt in de discussie tussen partijen. Het artikel, waarvan het opschrift luidt „Douaneverklaring” („Dichiarazione doganale”), bepaalt:
„Iedere douaneverrichting moet worden voorafgegaan door een aangifte door de eigenaar van de goederen op de wijze als bepaald in artikel 57.
Als eigenaar van het goed wordt beschouwd eenieder die het ter vrijmaking aanbiedt of onder zich heeft op het moment dat het het douanegebied binnenkomt of verlaat. Voor alle doeleinden van deze Testo Unico behouden de douaneautoriteiten zich in elk geval het recht voor, te controleren wie eigenaar is van de goederen waarop de douaneverrichtingen betrekking hebben.”
Ter terechtzitting is gebleken dat deze bepaling er vaak toe leidt dat een vrachtwagenchauffeur, ook wanneer hij in dienst is van de vervoersonderneming, geacht wordt eigenaar van de met zijn vrachtwagen vervoerde goederen te zijn.
Anderzijds moet ingevolge artikel 57 van de Testo Unico de aangifte onder meer bevatten:
„De voornaam, achternaam en het adres van de declarant, alsmede van de eigenaar van het goed, zo hij als diens vertegenwoordiger optreedt.”
De inbreuk op de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag
De Italiaanse regering betoogt dat, ondanks de formulering van artikel 40 van de Testo Unico, de eigenaar van de goederen op grond van artikel 56 ieder willekeurig persoon, of deze nu een erkend douane-expediteur is of niet, kan machtigen namens hem de douaneformaliteiten te vervullen. Dit vloeit voort uit het feit dat volgens artikel 56 eenieder „die het goed ter vrijmaking aanbiedt of het onder zich heeft op het moment dat het het douanegebied binnenkomt of het verlaat”, de douaneaangifte kan doen. Degene echter die — niet een erkend douane-expediteur zijnde — de aangifte doet, stelt zich, aldus de Italiaanse regering, krachtens artikel 38 naast de werkelijke eigenaar hoofdelijk aansprakelijk tegenover de douaneautoriteiten, aangezien hij immers wordt „geacht eigenaar van de goederen te zijn”. In elk geval moet natuurlijk de identiteit van de werkelijke eigenaar worden vermeld.
Volgens de Italiaanse regering is het verschil tussen vertegenwoordiging door een erkend expediteur en vertegenwoordiging door een niet-erkend expediteur uitsluitend gelegen in de mate van persoonlijke aansprakelijkheid van de expediteur. Uit artikel 41 blijkt duidelijk dat een ingeschreven expediteur niet tezamen met de eigenaar van de goederen hoofdelijk aansprakelijk is voor het gehele bedrag van het eventueel verschuldigde douanerecht. Zijn aansprakelijkheid is subsidiair, aangezien deze enkel ontstaat wanneer de douane-instanties er niet in slagen het bedrag te innen bij de eigenaar die in de eerste plaats aansprakelijk is, en zelfs dan is deze subsidiaire aansprakelijkheid beperkt tot het aanvullende douanerecht tengevolge van een herziening van de aanslag of de betaling. Met betrekking tot de expediteur in loondienst bepaalt artikel 43 dat hij in het geheel niet persoonlijk aansprakelijk is, zolang hij binnen de grenzen van zijn machtiging handelt.
De Commissie betwist deze uitlegging van de Testo Unico. Artikel 56, aldus de Commissie, stelt degene die de goederen ter vrijmaking aanbiedt of ze onder zich heeft, op één lijn met de eigenaar; dit kan alleen maar betekenen dat hij ze enkel op eigen naam en voor eigen rekening kan aangeven. Artikel 57 evenwel verlangt dat hij de identiteit van de werkelijke eigenaar bekendmaakt. Uit deze tegenstrijdigheid zou zijn af te leiden dat artikel 56, dat niet in hoofdstuk II van de Testo Unico is geplaatst, uitsluitend betrekking heeft op het vaststellen van de aansprakelijkheid en niet op het mogelijk maken van de vertegenwoordiging.
Deze discussie leidde tot onenigheid tussen partijen omtrent de betekenis van bepaalde begrippen van het Italiaanse recht inzake de vertegenwoordiging, zoals „rappresentanza diretta”, „rappresentanza indiretta” en „mandato”. Gelukkig werden partijen het ter terechtzitting erover eens, dat dit meningsverschil in casu niet ter zake doet.
Anders dan in een prejudiciële procedure, is het Hof in een rechtstreeks beroep stellig bevoegd zonodig een vraag van nationaal recht te beslissen, al moet het daarbij vanzelfsprekend behoedzaam te werk gaan. In casu behoeft het Hof, mijns inziens, om twee redenen geen uitspraak te doen over het geschil tussen partijen over de uitlegging van de Testo Unico.
In de eerste plaats omdat ik het subsidiaire betoog van de Commissie zou willen volgen, dat de Testo Unico, ook in de uitlegging die de Italiaanse regering eraan geeft, een importeur of exporteur niet geheel vrijlaat om zijn eigen douane-expediteur te kiezen. Deze vrijheid wordt duidelijk beperkt indien de aldus gekozen expediteur enkel kan handelen op basis van een hoofdelijke aansprakelijkheid voor het gehele douanerecht.
Maar de tweede en belangrijkste reden is, dat de Commissie mijns inziens niet kan volstaan met aan te tonen dat de importeur of exporteur wordt beperkt in zijn vrije keuze van een douane-expediteur. Om de zaak onder de artikelen 30 en 34 van het EEG-Verdrag te brengen, moet de Commissie ook aantonen dat die beperking de handel tussen Lid-Staten daadwerkelijk of potentieel belemmert. Het lijkt mij dat de Commissie in deze zaak zelfs niet heeft geprobeerd zich van deze taak te kwijten. Afgezien van vage en onbewezen toespelingen tijdens de terechtzitting op gevallen waarin goederen aan de grens zouden zijn opgehouden omdat er geen erkende douane-expediteur beschikbaar was, heeft de Commissie slechts in algemene zin betoogt dat de noodzaak om een erkende expediteur in te schakelen, de in- en uitvoerkosten verhoogt. Zij heeft daarvoor echter geen enkel bewijs geleverd. Zij deed alleen maar alsof dat iets vanzelfsprekends was, hetgeen het mijns inziens niét is. Wij weten dat de tarieven van de Italiaanse ingeschreven douaneexpediteurs zijn gebaseerd op wettelijk vastgestelde schalen; dit blijkt tenminste uit artikel 11 van wet nr. 1612 van 22 december 1960. Wij weten echter niet wat die schalen zijn, en nog minder hoe deze voorgeschreven tarieven zich verhouden tot bijvoorbeeld de tarieven van de douane-expediteurs in andere Lid-Staten, die geen vergunning nodig hebben. Zoals de Italiaanse regering suggereert, is het zelfs mogelijk dat de inschakeling van erkende douane-expediteurs de handel vergemakkelijkt, omdat de douaneambtenaren sneller kunnen werken met mensen die deskundig zijn in douaneprocedures en van wie zij weten dat zij betrouwbaar zijn.
Zo gezien, lijkt het mij niet nodig de wettelijke regelingen van de andere Lid-Staten te onderzoeken, waarnaar de Commissie verwijst om aan te tonen dat in de Gemeenschap alleen Italië een stelsel van vergunningen voor douane-expediteurs kent, althans nadat een soortgelijk stelsel eerder dit jaar in Frankrijk is afgeschaft. Het Italiaanse stelsel moge in zoverre uniek zijn, maar dit betekent niet dat het een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking is. Hoogstens betekent het dat een dergelijk stelsel, gezien de ervaring van andere Lid-Staten, overbodig lijkt. Maar ook hier wist de Italiaanse regering een punt te scoren. Zij stelde dat de omstandigheden in Italië anders zijn, vooral omdat douaneambtenaren daar dunner zijn gezaaid dan in andere Lid-Staten.
De inbreuk op artikel 2, lid 3, sub g, van richtlijn nr. 70/50/EEG
Ik kom thans tot het subsidiaire argument van de Commissie, gebaseerd op artikel 2, lid 3, sub g, van richtlijn nr. 70/50/EEG. Dit argument betreft, zoals u zich zult herinneren, het vereiste dat een erkend douane-expediteur woonachtig moet zijn in het district waarvoor hij is aangesteld.
Het antwoord van de Italiaanse regering hierop was, dat artikel 2, lid 3, sub g, niet van toepassing is op een wettelijke regeling betreffende de vertegenwoordiging van een importeur of exporteur op het grondgebied van de Lid-Staat waar deze is gevestigd. Op zichzelf is dit stellig juist, doch volgens mij wordt het argument van de Commissie hiermee niet volledig beantwoord, omdat het niet het geval dekt van een exporteur in een andere Lid-Staat, die nog eigenaar is van de goederen op het moment dat zij in Italië ter vrijmaking worden aangeboden. Leest men artikel 2, lid 3, sub g, letterlijk, dan is het met deze bepaling in strijd om hem te verplichten een in Italië woonachtige vertegenwoordiger te hebben.
Het komt mij voor dat het echte antwoord is te vinden in de considerans van de richtlijn, die de volgende overweging bevat:
„… dat de formaliteiten, van de vervulling waarvan de invoer afhankelijk wordt gesteld, in beginsel geen gelijke werking als kwantitatieve beperkingen hebben en dat zij derhalve niet door deze richtlijn worden bestreken.”
Hierop volgt een overweging waarin in algemene zin de „maatregelen” worden beschreven die onder de richtlijn vallen, en vervolgens wordt gezegd:
„… dat onder deze maatregelen moeten worden begrepen die welke de toegang van ingevoerde produkten tot de nationale markt, in elk stadium van de verhandeling, afhankelijk stellen van een voorwaarde die niet voor de nationale produkten geldt of van een andere en moeilijker te vervullen voorwaarde in vergelijking met de voor de nationale produkten gestelde voorwaarde, zodat zij uitsluitend een belasting voor de ingevoerde produkten vormen.”
Het blijkt dus dat de considerans „formaliteiten, van de vervulling waarvan de invoer afhankelijk wordt gesteld”, — vanzelfsprekend valt de vrijmaking daaronder — uitsluit van het toepassingsgebied van de richtlijn, doch daaronder wel begrijpt „maatregelen …die de toevoer van ingevoerde produkten tot de nationale markt … afhankelijk stellen van … een moeilijker te vervullen voorwaarde” dan voor nationale produkten geldt — woorden die hun echo vinden in artikel 2, lid 3, sub g.
Het komt mij daarom voor dat men bij de toepassing van artikel 2, lid 3, sub g, moet zien naar het doel waarvoor de betrokken importeur „op het grondgebied van de invoerende Lid-Staten een aansprakelijke persoon of een vertegenwoordiger (moet) hebben.” Indien dit vereiste enkel ten behoeve van de vrijmaking wordt gesteld, valt het buiten het toepassingsgebied van de richtlijn.
Ik zou derhalve ook het subsidiaire argument van de Commissie willen verwerpen.
De inbreuk op artikel 52 EEG-Verdrag
Aldus kom ik tot het tweede belangrijke bezwaar van de Commissie dat ik evenals haar vertegenwoordiger zeer kort kan behandelen.
Het vereiste van artikel 48 van de Testo Unico, dat degene die een vergunning aanvraagt Italiaans onderdaan moet zijn of onderdaan van een land dat Italiaanse onderdanen terzake wederkerigheid verleent, is op het eerste gezicht stellig in strijd met artikel 52 EEG-Verdrag. Ik acht het feit dat de Italiaanse Republiek via een circulaire het een en ander heeft ondernomen om burgers van andere Lid-Staten wat dat vereiste betreft, gelijk te stellen met Italiaanse onderdanen, niet voldoende om haar vrij te spreken van het verwijt dat zij van een krachtens het Verdrag op haar rustende verplichting niet is nagekomen. Zolang dat vereiste in de wet blijft staan, kan een onderdaan van een andere Lid-Staat, die de circulaire niet kent, daardoor worden afgeschrikt om een vergunning aan te vragen — vergelijk het arrest in zaak 167/73 (Commissie tegen Franse Republiek, Jurispr. 1974, blz. 359). Ik zou daarbij echter willen aantekenen dat de Italiaanse regering beloofd heeft de Testo Unico op dit punt snel te wijzigen.
Conclusie
Samenvattend concludeer ik dat het Hof
1)
het verzoek van de Commissie afwijze, voorzover het betrekking heeft op de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag, en
2)
vaststelle dat de Italiaanse Republiek, door een bepaling te handhaven, waarin wordt geëist dat degene die een douane-expediteursvergunning aanvraagt, Italiaans onderdaan is of onderdaan van een land dat Italiaanse onderdanen terzake wederkerigheid verleent, een krachtens het Verdrag op haar rustende verplichting niet is nagekomen.
Dan rest nog het probleem van de kosten. Gelet op de recente kostenbeslissing van het Hof in zaak 126/76 (Dietz, beschikking van 21 juni 1979, nog niet gepubliceerd), zullen de kosten onbeduidend zijn. Mijns inziens ware het beste, dat het Hof de proceskosten op de voet van artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering compenseert.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.