Affaire T‑18/19
Colin Brown
contre
Commission européenne
Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 5 octobre 2020
« Fonction publique – Fonctionnaires – Fonctionnaire ressortissant du Royaume-Uni lors de son entrée en service – Retrait du Royaume-Uni de l’Union – Acquisition de la nationalité du pays d’affectation en cours de carrière – Perte de l’indemnité de dépaysement – Égalité de traitement – Principe de non-discrimination – Article 4, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut »
1.      Fonctionnaires – Rémunération – Indemnité de dépaysement – Conditions d’octroi – Événement justifiant le réexamen par l’administration de la situation du bénéficiaire – Acquisition de la nationalité du pays d’affectation en cours de carrière – Inclusion
[Statut des fonctionnaires, annexe VII, art. 4, § 1, a)]
(voir points 36, 37, 39, 41-45, 50-52)
2.      Fonctionnaires – Rémunération – Indemnité de dépaysement – Conditions d’octroi – Réexamen de la situation du bénéficiaire fondé sur l’acquisition de la nationalité du pays d’affectation en cours de carrière – Perte du bénéfice de l’indemnité de dépaysement – Prise en compte des circonstances à l’origine de la demande de naturalisation – Risque de démission d’office lié au retrait d’un État membre de l’Union – Absence d’incidence
[Statut des fonctionnaires, annexe VII, art. 4, § 1, a)]
(voir points 64-69)
3.      Fonctionnaires – Rémunération – Indemnité de dépaysement – Conditions d’octroi – Réexamen de la situation du bénéficiaire fondé sur l’acquisition de la nationalité du pays d’affectation en cours de carrière – Assimilation à la situation d’un fonctionnaire ayant ou ayant eu la nationalité du pays d’affectation – Violation du principe d’égalité et de non-discrimination – Absence
[Statut des fonctionnaires, annexe VII, art. 4, § 1, b)]
(voir points 81-83, 86-90, 96, 97, 112-117)
Résumé
Par l’arrêt Brown/Commission (T 18/19), prononcé le 5 octobre 2020, le Tribunal, statuant en formation élargie à cinq juges, précise dans quelles conditions un fonctionnaire qui acquiert en cours de carrière la nationalité du pays d’affectation peut se voir retirer, pour ce motif, le bénéfice de l’indemnité de dépaysement, au regard des conditions d’octroi prévues à l’article 4, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »).
En l’espèce, le requérant, M. Colin Brown, est entré en fonctions à la Commission le 1er janvier 2001. Il n’avait alors que la qualité de ressortissant du Royaume-Uni. L’Office « Gestion et liquidation des droits individuels » (PMO) de la Commission lui a accordé l’indemnité de dépaysement au regard des conditions requises d’un fonctionnaire « qui n’a pas et n’a jamais eu la nationalité de l’État sur le territoire duquel il est affecté », en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de l’annexe VII du statut.
Le 23 juin 2016, les citoyens du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord se sont prononcés par référendum en faveur du retrait de leur pays de l’Union européenne. En date du 29 mars 2017, le Royaume-Uni a notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l’Union. Dans ces circonstances, le 27 juin 2017, le requérant a demandé à acquérir la nationalité belge, qu’il a obtenue le 3 novembre suivant. Après en avoir été informé, le PMO a communiqué au requérant, en date du 23 février 2018, sa décision de lui retirer le bénéfice de l’indemnité de dépaysement et, en conséquence, celui du remboursement des frais de voyage, au motif qu’il avait obtenu la nationalité de son pays d’affectation, en l’occurrence la Belgique. Par décision rectificative du 19 mars 2018 (ci-après la « décision attaquée »), la date d’effet de la décision du 23 février 2018 a été fixée au 1er décembre 2017.
La réclamation déposée par le requérant à l’encontre de la décision attaquée étant restée infructueuse, ce dernier a saisi le Tribunal d’un recours visant à l’annulation de la décision attaquée et au rétablissement des prestations en cause à compter du 1er décembre 2017. À l’appui de ses conclusions en annulation, le requérant a soulevé quatre moyens, par lesquels, d’une part, il contestait la possibilité d’un réexamen de son droit à l’indemnité de dépaysement, tant dans son principe qu’au regard des circonstances spécifiques du cas d’espèce, et, d’autre part, il faisait valoir une violation du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination résultant, notamment, des conditions d’octroi appliquées dans le cadre du réexamen et de leur interprétation.
En premier lieu, le Tribunal juge que le PMO n’a pas méconnu l’article 4, paragraphe 1, sous a), de l’annexe VII du statut en considérant que l’acquisition de la nationalité du pays d’affectation en cours de carrière devait conduire à un réexamen du droit à l’indemnité de dépaysement. En effet, bien que cette disposition ne prévoie pas expressément la possibilité d’un tel réexamen, le Tribunal souligne que, pour autant, l’administration ne saurait continuer à la verser mensuellement lorsque survient un événement modifiant de façon substantielle la situation de la personne qui en bénéficie au regard de ses conditions d’octroi. Dans ce cas, et en l’absence de disposition s’y opposant, l’administration doit procéder au réexamen de cette situation.
À cet égard, le Tribunal observe que l’interprétation de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de l’annexe VII du statut corrobore cette analyse, dès lors qu’elle ne révèle aucun élément susceptible d’exclure tout réexamen du droit à l’indemnité de dépaysement à la suite de l’acquisition, par un fonctionnaire, de la nationalité du pays d’affectation en cours de carrière. En effet, premièrement, dès lors que la condition négative tenant à la nationalité du pays d’affectation est formulée au présent, un tel libellé n’exclurait pas que le fonctionnaire concerné doive continuer tout au long de sa carrière à satisfaire à cette condition pour conserver le bénéfice de l’indemnité de dépaysement. Deuxièmement, en ce qui concerne le choix des conditions d’octroi de l’indemnité de dépaysement opéré par le législateur, le Tribunal relève, à la lumière des travaux préparatoires (1) de l’ancien statut (2), que le critère de la nationalité a été retenu pour des raisons tenant à sa précision et à sa simplicité d’application, sans ignorer ses limites, notamment dans des situations de double nationalité. Ainsi, compte tenu du principe d’interprétation stricte des dispositions du droit de l’Union qui donnent droit à des prestations financières, le Tribunal estime que l’exclusion de tout réexamen en cas d’acquisition de la nationalité du pays d’affectation en cours de carrière aurait exigé une rédaction différente de la disposition en question. Troisièmement, le Tribunal considère qu’un tel réexamen s’accorde également avec l’objectif de l’indemnité de dépaysement, lequel consiste à compenser les charges et les désavantages particuliers résultant, tout au long de la carrière, de l’éloignement du fonctionnaire de son lieu d’origine du fait de l’exercice, à son lieu d’affectation, de fonctions auprès de l’Union. En effet, dans la mesure où le législateur de l’Union était appelé à traduire cet objectif dans la définition des conditions d’octroi de l’indemnité de dépaysement, le Tribunal observe, au regard de la formulation retenue à ce titre à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de l’annexe VII du statut, que l’intégration d’un fonctionnaire résultant du fait que, pendant sa carrière, il a établi sa résidence habituelle dans le pays d’affectation et y travaille ne pouvait faire obstacle au paiement de l’indemnité de dépaysement. En revanche, ce choix ne saurait valoir en cas d’acquisition de la nationalité du pays d’affectation en cours de carrière, compte tenu de la forme particulière d’intégration que représente une telle naturalisation.
Enfin, le Tribunal rejette l’argumentation par laquelle le requérant faisait grief au PMO de ne pas s’être dispensé du réexamen, à son égard, compte tenu des motifs qui l’avaient conduit à demander sa naturalisation, qu’il présente comme une contrainte constitutive de force majeure. À cet égard, ayant précisé que la procédure de naturalisation suivie par le requérant visait à parer au risque de démission d’office auquel l’exposait, le cas échéant, le retrait du Royaume-Uni de l’Union, le Tribunal estime que le réexamen litigieux ne saurait être considéré comme ayant entraîné, dans le chef du requérant, une charge excessive répondant aux exigences de la force majeure et, partant, de nature à dispenser le PMO du réexamen qui lui incombait. Il en allait d’autant moins ainsi que l’acquisition de la nationalité belge garantissait désormais pleinement au requérant de conserver son emploi. À cet égard, le Tribunal rappelle enfin que nul ne peut prétendre à la neutralisation des effets du retrait d’un État membre de l’Union.
En second lieu, le Tribunal juge que ni l’application au requérant, dans le cadre du réexamen, des conditions d’octroi valant pour les fonctionnaires ayant la nationalité du pays d’affectation, ni l’interprétation qui leur en a été donnée ne méconnaît le principe d’égalité et de non-discrimination.
Le Tribunal souligne, tout d’abord, que la différenciation résultant du choix, à titre de premier critère, de la nationalité, dans l’exercice du large pouvoir d’appréciation revenant au législateur aux fins de la fixation des conditions d’emploi des fonctionnaires, n’apparaît pas manifestement inadéquate ou arbitraire, au regard de l’objectif de l’indemnité de dépaysement. De surcroît, la périodicité de son versement, au demeurant non limité dans le temps, exige le respect du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination non seulement au moment de l’entrée en service, mais aussi lors de chaque réexamen du droit à cette indemnité.
Or, compte tenu des conditions strictes imposées aux fonctionnaires ressortissants du pays d’affectation pour pouvoir bénéficier de l’indemnité de dépaysement, à savoir l’absence complète de toute résidence ou activité professionnelle sur le territoire européen de ce pays durant une période décennale de référence précédant leur entrée en fonctions, le Tribunal n’identifie aucune raison justifiant d’en exempter le requérant, à partir de sa naturalisation. Ainsi, à partir de cette date, il convient de le traiter de la même manière que tout autre ressortissant ou ancien ressortissant belge, dont le séjour en Belgique, même de courte durée, au cours de la période de référence de dix ans peut faire obstacle au bénéfice de l’indemnité, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut. Inversement, le Tribunal considère que la situation d’un fonctionnaire ayant acquis la nationalité du pays d’affectation au cours de sa carrière n’est plus comparable à celle des fonctionnaires qui n’ont pas exprimé l’intention de formaliser leurs liens avec ce pays par l’obtention de sa nationalité.
En tout état de cause, le Tribunal rejette l’argument tiré d’une discrimination au détriment des fonctionnaires ressortissants du Royaume-Uni, après s’être assuré que l’interprétation critiquée était suivie, en pratique, indépendamment de la nationalité du fonctionnaire initialement prise en considération et qu’elle était, de surcroît, étrangère à toute considération touchant à l’évolution des relations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Enfin, en réponse au moyen tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination résultant d’une interprétation erronée de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut, le Tribunal observe que l’interprétation préconisée, à cet égard, est incompatible avec le libellé même de cette disposition ainsi qu’avec sa portée, de sorte qu’elle ne peut qu’être rejetée
Tirant les conséquences de ces considérations, le Tribunal a rejeté les autres chefs de conclusions et, par suite, le recours dans son intégralité.
1      Note d’information du Conseil du 11 décembre 1959.
2      Règlement no 31 (CEE), 11 (CEEA), des Conseils, du 18 décembre 1961, fixant le statut des fonctionnaires de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 1962, 45, p. 1387).