61977C0061(02)
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
GERHARD REISCHL
VOM 19. JANUAR 1978
Herr Präsident
meine Herren Richter!
Der Fall, zu dem ich heute Stellung nehme, hat den Gerichtshof aufgrund eines Antrags gemäß Artikel 83 unserer Verfahrensordnung im vergangenen Jahr schon wiederholt beschäftigt. Zur Darstellung des Sachverhalts kann ich mich daher auf wenige Hinweise beschränken.
Am 30. Oktober 1976 fand in Den Haag eine Ratssitzung statt. Auf dieser wurden verschiedene Resolutionen zu Fischereifragen gefaßt, die am 3. November 1976 bestätigt wurden.
Hierzu gehört vor allem die Entscheidung, daß die Mitgliedstaaten zusammen ab 1. Januar 1977 ihre Fischereizonen bis 200 Meilen von den Küsten der Nordsee und des Nordatlantiks ausdehnen. In Irland, der Beklagten des vorliegenden Verfahrens, ist dies in einem Dekret vom 22. Dezember 1976 geschehen.
Auf der Haager Tagung war auch von Gemeinschaftsmaßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände die Rede. Darauf bezieht sich eine vom Rat genehmigte Kommissionserklärung, die den Anhang VI zu den Haager Entschließungen bildet und die ich wegen ihrer Bedeutung für den vorliegenden Fall in ihrem vollen Wortlaut zitieren will. In ihr heißt es:
„In Erwartung des Vollzugs der Gemeinschaftsmaßnahmen auf dem Gebiet der Erhaltung der Fischbestände, die gegenwärtig ausgearbeitet werden, treffen die Mitgliedstaaten keine einseitigen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände.
Wenn jedoch in den internationalen Fischereikommissionen im Jahre 1977 keine Einigung erzielt werden sollte und anschließend nicht sogleich autonome Gemeinschaftsmaßnahmen getroffen werden können, dürfen die Mitgliedstaaten einstweilen in nicht diskriminierender Weise die geeigneten Maßnahmen treffen, um den Schutz der Fischbestände in den Fischereizonen der Küstengewässer zu gewährleisten.
Vor Erlaß dieser Maßnahmen hat der betreffende Mitgliedstaat um die Zustimmung der Kommission nachzusuchen, die in allen Verfahrensstadien zu konsultieren ist.
Etwa erlassene Maßnahmen dieser Art greifen den Grundentscheidungen nicht vor, die im Hinblick auf die Durchführung der Gemeinschaftsbestimmungen auf dem Gebiet der Erhaltung der Fischbestände getroffen werden.“
Was gemeinsame Bemühungen um vorläufige Erhaltungsmaßnahmen betrifft, so sind Verordnungsvorschläge der Kommission vom 3. Dezember 1976 (Dokument Nr. 3 zur Klageschrift), vom 14. Januar 1977 (Dokument Nr. 5) und vom 11. März 1977 (Dokument Nr. 13) zu erwähnen. Keiner dieser Schritte führte jedoch zum Erfolg; es kam während dieser Zeit nur zur Annahme einiger begrenzter Regelungen mit Erhaltungsmaßnahmen, wie der Verordnung Nr. 194/77 vom 28. Januar 1977 (ABl. L 25 vom 29. 1. 1977, S. 46), der Verordnung Nr. 350/77 vom 18. Februar 1977 (ABl. L 48 vom 19. 2. 1977, S. 28) und der Verordnung Nr. 373/77 vom 24. Februar 1977 (ABl. L 53 vom 25. 2. 1977, S. 1).
Diese Sachlage veranlaßte den irischen Außenminister, am 14. Februar 1977 der Kommission gegenüber die Absicht der irischen Regierung zu erklären, einseitige Erhaltungsmaßnahmen, deren wesentliche Züge angedeutet wurden, zu erlassen. Diese Maßnahmen wurden am 16. Februar 1977 getroffen, und zwar einmal die Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977, die das für jedes Fischerboot geltende Verbot enthält, sich in einem bestimmten, nach Längen- und Breitengraden definierten Seegebiet aufzuhalten und zu fischen, sowie andererseits die Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Nr. 2 Order 1977, nach der das genannte Verbot nicht anwendbar ist auf Schiffe, die nicht länger sind als 33 m oder die mit Motoren ausgerüstet sind, die nicht mehr als 1100 PS haben. Diese Verordnungen des irischen Fischereiministers — künftig werde ich sie abgekürzt als „die irischen Maßnahmen“ bezeichnen — sollten ursprünglich am 1. März 1977 in Kraft treten. Dazu kam es aber zunächst nicht, und zwar nicht zuletzt auf Drängen der Kommission, die unter anderem am 21. Februar mit Vertretern der irischen Regierung und Vertretern der anderen Mitgliedstaaten eine diesbezügliche Sitzung abgehalten hat. In Kraft gesetzt wurden die Maßnahmen vielmehr erst zum 10. April 1977, nachdem es auf einer Ratssitzung von Ende März 1977 zu keiner Einigung über gemeinsame Erhaltungsmaßnahmen gekommen war. Gleichzeitig forderte die irische Regierung — darauf werde ich noch zurückkommen — die anderen Mitgliedstaaten auf, ihre Fischereipläne, die gegebenenfalls an die Stelle der erwähnten Maßnahmen treten sollten, zur Genehmigung vorzulegen.
Die Kommission, die schon in der Sitzung von Ende März 1977 die irischen Maßnahmen als gemeinschaftsrechtswidrig bezeichnet hatte, wie sich übrigens auch die Mehrheit der Mitgliedstaaten in der Sitzung vom 21. Februar 1977 gegen die Maßnahmen ausgesprochen hatte, entschloß sich daraufhin, ein Verfahren auf Feststellung einer Vertragsverletzung gemäß Artikel 169 des EWG-Vertrags einzuleiten. Dies geschah durch ein Schreiben vom 2. Mai 1977, in dem der irischen Regierung erklärt wurde, die Maßnahmen seien diskriminierend, es handele sich nicht um echte Erhaltungsmaßnahmen und außerdem seien ihre Auswirkungen auf die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse nicht — was erforderlich sei — so geringfügig wie möglich. Nach einer für die Kommission unbefriedigenden Antwort der irischen Regierung vom 6. Mai 1977 erging am 7. Mai 1977 eine förmliche Stellungnahme, wie sie der Artikel 169 vorsieht. Nachdem die in dieser zur Aufhebung der irischen Maßnahme gesetzte Frist (10. Mai 1977) ungenutzt verstrichen war, kam es dann am 13. Mai 1977 zur Anrufung des Gerichtshofs, der nunmehr darüber entscheiden soll, ob die irische Regierung Vorschriften des Gemeinschaftsrechts verletzt hat oder nicht.
Ehe ich auf diese Frage eingehe, will ich aber auch noch einmal daran erinnern, daß bei der Verfahrenseinleitung auch nach Artikel 83 der Verfahrensordnung der Erlaß einstweiliger Anordnungen beantragt wurde. Dies führte nach einer mündlichen Verhandlung vom 21. Mai 1977 am 22. Mai zu dem Beschluß, die Entscheidung über den Antrag zunächst aufzuschieben, um den Parteien Gelegenheit zu geben, sich über Ersatzlösungen zu verständigen. Darüber sollte innerhalb einer bestimmten Frist — die mehrere Male verlängert wurde — Bericht erstattet werden. Nachdem dies geschehen war und nach erneuter mündlicher Verhandlung vom 11. Juli 1977 erging am 13. Juli 1977 ein zweiter Beschluß des Gerichtshofs, in dem angeordnet wurde, daß Irland die Anwendung der fraglichen Maßnahmen für Schiffe aus anderen Mitgliedstaaten spätestens ab 18. Juli 1977 auszusetzen habe. Hinzugesetzt wurde außerdem, Irland könne mit Zustimmung der Kommission andere Erhaltungsmaßnahmen treffen, die gemeinschaftsrechtskonform seien und mit den Zielen der Gemeinschaftspolitik auf dem Gebiet der Fischerei in Einklang stünden. Tatsächlich wurden die Maßnahmen daraufhin, wie uns versichert wurde, ab 18. Juli 1977 nicht mehr angewandt, und die Fischereitätigkeit konnte in dem betreffenden Gebiet, da andere Maßnahmen nicht ergriffen wurden, fortgeführt werden.
Erwähnen will ich außerdem, daß der Gerichtshof mit dem Problem der Zulässigkeit der irischen Maßnahmen auch auf dem Wege über Artikel 177 des EWG-Vertrags auf Anfrage eines irischen Gerichts befaßt worden ist. Diese Anfrage — sie bildet den Gegenstand der Rechtssache 88/77 — wird natürlich in besonderen Schlußanträgen behandelt. Gleichwohl halte ich es für richtig und angebracht, auf Argumente aus dieser anderen Rechtssache, die von anderen Beteiligten vorgebracht worden sind, schon im vorliegenden Verfahren einzugehen. Tatsächlich erschiene es mir nicht vertretbar, über den Vorwurf der Vertragsverletzung zu befinden, ohne alle Aspekte zu behandeln, die für den Fall von Interesse sind.
1.
Bei den Vorwürfen, die die Kommission. Irland gegenüber wegen der erwähnten Maßnahmen erhoben hat, spielt eine wesentliche Rolle die Ratsverordnung Nr. 101/76 vom 19. Januar 1976 über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft (ABl. L 20 vom 28. 1. 1976, S. 19). In ihrem Artikel 1 — auf den gesamten Inhalt will ich jetzt nicht eingehen — ist die Rede von der Einführung einer gemeinsamen Regelung für die Ausübung der Fischerei in den Meeresgewässern und der Koordinierung der Strukturpolitik der Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet. Artikel 2 bestimmt, daß die Regelungen der einzelnen Mitgliedstaaten für die Ausübung der Fischerei in den ihrer Oberhoheit oder Gerichtsbarkeit unterliegenden Meeresgewässern zu keiner unterschiedlichen Behandlung anderer Mitgliedstaaten führen dürfen und daß die Mitgliedstaaten allen die Flagge eines Mitgliedstaates führenden und im Bereich der Gemeinschaft registrierten Fischereifahrzeugen gleichen Zugang zu den Fanggründen und zur Fischerei in den in Artikel 2 Absatz 1 genannten Gewässern gewähren. Außerdem heißt es in Artikel 4 :
„Besteht die Gefahr, daß aufgrund der Fischereitätigkeit eines Mitgliedstaats in den in Artikel 2 genannten Meeresgewässern bestimmte Fischbestände dieser Gewässer allzu intensiv ausgebeutet werden, so kann der Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages die erforderlichen Maßnahmen zur Erhaltung dieser Fischbestände treffen.
Diese Maßnahmen können insbesondere Beschränkungen für den Fang einzelner Arten, Fanggebiete, Fangzeiten, Fangmethoden und Fanggeräte umfassen.“
Dazu wendet die irische Regierung hauptsächlich ein, diese Bestimmungen, insbesondere Artikel 2, gälten nur für Gewässer, die im Zeitpunkt der Annahme der Verordnung unter der Hoheitsgewalt der Mitgliedstaaten gestanden hätten. Dafür spreche der Wortlaut des Artikels 2 Absatz 3, wo es heiße:
„Meeresgewässer im Sinne dieses Artikels sind alle Gewässer, die in den geltenden Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten als solche bezeichnet werden.“
Zu dem maßgebenden Zeitpunkt habe es aber noch keine 200-Meilen-Zone gegeben, sondern — für Irland — nur eine 12-Meilen-Zone. Da andererseits feststehe, daß die irischen Schutzmaßnahmen vor allem außerhalb dieses Bereichs angewandt werden sollten, könnten sie nicht an der Verordnung Nr. 101/76 gemessen werden, solange nicht durch eine Änderung der Rechtslage klargemacht worden sei, daß die Bestimmungen der Verordnung Nr. 101/76 auch für die erweiterten Hoheitsgewässer gelten sollten.
An sich könnte dieser Streitpunkt auf sich beruhen, wenn es allein um die Frage ginge, ob die irischen Maßnahmen gegen das Gleichbehandlungsgebot verstoßen. Insoweit ließe sich nämlich eine Bewertung — darauf wird noch zurückzukommen sein — auch unabhängig von der Verordnung Nr. 101/76 treffen, enthält doch auch, wie wir gesehen haben, der Anhang VI der Haager Entschließungen ein Diskriminierungsverbot ebenso wie der Artikel 7 des EWG-Vertrags, der selbst nach Auffassung der irischen Regierung für die gesamten irischen Hoheitsgewässer gilt. Ich will auf die aufgeworfene Frage aber dennoch eingehen, da die Verordnung Nr. 101/76 nach Ansicht der Kommission auch in anderer Hinsicht eine Rolle spielt und da schwerlich angenommen werden kann, daß die in Artikel 2 Absatz 3 enthaltene Definition nur für das Diskriminierungsverbot, nicht aber für die anderen in der Verordnung enthaltenen Prinzipien maßgebend sein soll.
Ich halte die überraschende These der irischen Regierung aus folgenden Erwägungen nicht für richtig.
In erster Linie habe ich den Eindruck, daß sich aus der Verordnung Nr. 101/76 selbst eher das Gegenteil der irischen Auffassung ableiten läßt. Der Wortlaut des zitierten Artikels 2 Absatz 3 ist so allgemein, daß er — völkerrechtliche Überlegungen will ich gar nicht anführen — in Übereinstimmung mit dem Grundsatz, daß sich der territoriale Bereich des Gemeinsamen Marktes jeweils nach den Gebieten der Mitgliedstaaten bestimmt, ohne weiters dahin verstanden werden kann, es komme nicht auf die im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung geltenden, sondern auf die jeweils geltenden nationalen Vorschriften an. Würde man anders urteilen, so führte dies mit Rücksicht auf die Tatsache, daß die Definition des Artikels 2 Absatz 3 für die gesamte Verordnung gilt, zu dem vollkommen unannehmbaren Ergebnis, daß bei einer Ausweitung der Hoheitsgewässer ohne ausdrückliche Änderung der Verordnung eine gemeinsame Strukturpolitik nur für einen kleinen Teil der Gemeinschaftsgewässer möglich wäre, also in einem Umfang, der nach der Natur der Sache brauchbare Maßnahmen nicht zuließe.
Wichtig scheint mir auch ein Hinweis auf Artikel 102 der Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge, in dem es heißt :
„Spätestens ab dem sechsten Jahr nach dem Beitritt legt der Rat auf Vorschlag der Kommission die Voraussetzungen für die Ausübung des Fischfangs im Hinblick auf den Schutz der Fischbestände und die Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres fest.“
Hier ist eine Gemeinschaftskompetenz zweifellos für die gesamten Hoheitsgewässer in ihrem jeweiligen Bestand vorgesehen, und damit erscheint der Gedanke unvereinbar, es könnte Hoheitsgewässer außerhalb der Gemeinschaftskompetenz geben, für die rein nationale Maßnahmen in bezug auf die Ausübung des Fischfangs und den Schutz der Fischbestände ohne weiteres möglich wären.
Ganz besonderes Gewicht hat für mich ferner, was sich zu dem hier interessierenden Problem den bereits erwähnten Haager Resolutionen in ihrer Gesamtheit entnehmen läßt. Wesentlich ist 2zunächst, daß hier von der Schaffung einer 200-Meilen-Fischereizone in der Gemeinschaft die Rede ist und daß die Ausdehnung der Fischereigrenzen in konzertierter Aktion erfolgte, die Erweiterung der Zuständigkeit also auf eine Handlung der Gemeinschaft zurückging. Dementsprechend wurde vorgesehen, daß Fischereirechte dritter Länder in diesen Zonen durch Abkommen der Gemeinschaft mit Gegenseitigkeitsverpflichtungen geregelt werden sollten und daß die Kommission mit der Verhandlungsführung beauftragt werde. Dementsprechend ist auch in Anhang VII im Hinblick auf das interne Regime und bezogen auf die Gesamtheit der Hoheitsgewässer von „ressources communes“ und Gemeinschaftsmaßnahmen die Rede; es wird also davon ausgegangen, daß die Vorschriften über die Gemeinschaftspolitik in den gesamten Hoheitsgewässern gelten. Außerdem ist klar, daß der schon zitierte Anhang VI, in dem von gemeinsamen Erhaltungsmaßnahmen gesprochen wird, die gerade ausgearbeitet werden, und nach dem einseitige Maßnahmen nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind, sich ebenfalls auf die gesamten Hoheitsgewässer bezieht, was nichts anderes bedeutet, als daß insoweit von einer Gemeinschaftshoheit ausgegangen und die Geltung von Artikel 4 der Verordnung Nr. 101/76 angenommen wird.
Schließlich ist nicht nur von Interesse, daß im Urteil der Rechtssachen 3, 4 und 6/76 (Kramer u. a., Urteil vom 14. Juli 1976, Slg. 1976, 1279) — auf das ich noch zurückkommen werde — davon gesprochen wird, es folge aus der Natur der Sache, daß sich die sachliche Regelungsbefugnis der Gemeinschaft in dem Maße, in dem den Mitgliedstaaten eine entsprechende Befugnis kraft Völkerrechts zustehe, auch auf die Fischerei auf hoher See erstrecke. Zur Widerlegung der von der irischen Regierung vertretenen These kann auch auf später ergangene Verordnungen, insbesondere die Verordnungen Nr. 350/77 (ABl. L 48 vom 19. 2. 1977, S. 28) und Nr. 1412/77 (ABl. L 160 vom 30. 6. 1977, S. 5), sowie auf eine Reihe anderer, von der Kommission angeführter Regelungen mit ähnlichen Bestimmungen verwiesen werden. Zu ihrer Analyse nehme ich im einzelnen auf die Darlegungen der Kommission Bezug. Hervorheben will ich nur, daß sie sich mit ihren Erhaltungsmaßnahmen auf die ganze 200-Meilen-Zone beziehen und mit dem System ihrer Vorschriften klarmachen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber von einer Regelungskompetenz auf dem Gebiet der Fischerei ausgeht, die die nationalen Hoheitsgewässer in diesem Rahmen umfaßt. Dies bedeutet nichts anderes, namentlich wenn man die Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 1412/77 zusammen betrachtet, als die Bestärkung der Annahme, daß sich die Verordnung Nr. 101/76 ohne ausdrückliche Änderung auf die erweiterten Hoheitsgewässer bezieht.
Wie man gleichwohl die These vertreten kann, die in der genannten Verordnung enthaltene Gemeinschaftsregelung habe sich nicht auf den Bereich erstreckt, in dem die irischen Maßnahmen gelten sollten, ist mir nicht recht verständlich.
2.
An zweiter Stelle ist dann der Frage nachzugehen, ob zu der fraglichen Zeit überhaupt nationale Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände getroffen werden konnten oder ob auf diesem Gebiet allein die Gemeinschaftsorgane Kompetenzen besaßen. Dabei handelt es sich um ein Argument, das die Angeklagten des Verfahrens, aus dem sich die Vorlage 88/77 ergeben hat, vorgebracht haben. Zu beziehen ist es allerdings nur auf die Gewässer jenseits der 12-Meilen- Zone; es sind also in diesem Zusammenhang — wie überhaupt im vorliegenden Verfahren — die Küstengewässer, wie sie in Artikel 100 und 101 der Beitrittsakte umschrieben sind, außer Betracht zu lassen, da für sie Abweichungen von der gemeinsamen Politik und namentlich besondere Begrenzungen des Fischfangs für zulässig erklärt worden sind.
Die Verfechter der These von der Unzulässigkeit nationaler Maßnahmen berufen sich vor allem auf den bereits zitierten Artikel 102 der Beitrittsakte und auf den ebenfalls zitierten Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 101/76. Darüber hinaus lassen sie Hinweise auf das Kramer-Urteil (Rechtssachen 3, 4, 6/76) mit der Begründung nicht gelten, die Sachlage sei seinerzeit eine andere gewesen. Sie stehen — was die Bezugnahme auf die Haager Entschließungen, in denen ja von einseitigen Maßnahmen die Rede ist, angeht — auf dem Standpunkt, jene hätten nicht den Sinn gehabt, die Verordnung Nr. 101/76 zu ändern, und hätten dies auch gar nicht tun können. Nicht zuletzt machen sie geltend, daß der Rat Anfang 1977 tatsächlich Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände beschlossen und damit von seinen Befugnissen Gebrauch gemacht habe.
Was diese Einlassungen angeht, so ist sicher nicht zu leugnen, daß eine Gemeinschaftskompetenz auf dem Gebiet der Erhaltungsmaßnahmen für die Fischbestände besteht, wobei Artikel 4 der Verordnung Nr. 101/76 im Vordergrund steht. Es darf aber nicht vergessen werden, daß eine ähnliche Vorschrift schon in Artikel 5 der Verordnung Nr. 2141/70 (ABl. L 236 vom 27. 10. 1970, S. 1) zu finden war und daß gleichwohl in der Rechtssache Kramer nationale Erhaltungsmaßnahmen nicht beanstandet wurden. Wesentliche Begründung dafür war, daß die Gemeinschaftsorgane bis dahin nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hatten, eine Gemeinschaftsregelung zu erlassen. Es wurde ausdrücklich betont, daß die Mitgliedstaaten seinerzeit befugt handelten, weil die Gemeinschaft ihre Aufgaben noch nicht in vollem Umfang wahrgenommen hatte. Eine entsprechende Situation bestand offensichtlich auch Anfang April 1977, denn es darf nicht übersehen werden, daß die bis dahin tatsächlich getroffenen Gemeinschaftsmaßnahmen keinen umfassenden Charakter hatten, sondern nur für Teilbereiche galten. Ich darf dazu auf die einschlägigen Verordnungen verweisen.
Allerdings ist nicht zu bestreiten, daß die Sachlage im Kramer-Fall tatsächlich in einiger Hinsicht von derjenigen im vorliegenden Falle abwich. Insbesondere wurden nationale Vorschriften seinerzeit im Zuge der Erfüllung von Verpflichtungen erlassen, die die Niederlande im Rahmen des Übereinkommens vom 24. Januar 1959 über die Fischerei im Nordatlantik trafen. Es handelte sich also um eine Regelung, die für alle interessierten Staaten — Parteien des Übereinkommens sind alle Mitgliedstaaten außer Italien und Luxemburg sowie sieben Drittländer — verbindlich war. Ich bin aber einmal nicht sicher, ob es darauf entscheidend ankommt, und zum anderen läßt sich sagen, daß zur Rechtfertigung der These von der Zulässigkeit nationaler Erhaltungsmaßnahmen gar nicht ausschließlich auf das Kramer-Urteil zurückgegriffen werden muß. Ich erinnere nur an den eingangs bereits zitierten Anhang VI zu den Haager Entschließungen, in dem eindeutig nationale Maßnahmen unter bestimmten Voraussetzungen für zulässig erklärt worden sind. Dagegen kann auch nicht eingewendet werden, diese Entschließungen hätten die Verordnung Nr. 101/76 nicht ändern wollen und können. In Wahrheit ist dies nämlich auch gar nicht ihr Sinn, vielmehr wollten sie nur die Klarstellung bringen, die auch das Kramer-Urteil getroffen hat, daß nämlich, solange die Gemeinschaft von ihren Kompetenzen keinen Gebrauch gemacht hat, notfalls nationale Maßnahmen getroffen werden können.
Schließlich kann in diesem Zusammenhang auch auf die Begründung der Verordnung Nr. 350/77 vom 18. Februar 1977 zur Festlegung bestimmter Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände hingewiesen werden. In ihren Begründungserwägungen heißt es ausdrücklich:
„Bis zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände können die Mitgliedstaaten unbeschadet der Bestimmungen dieser Verordnung gemäß dem Verfahren und unter den Bedingungen des Anhangs VI der Entschließung des Rates vom 3. November 1976 in nicht diskriminierender Weise geeignete zusätzliche Maßnahmen zum Schutz der Fischbestände in den an ihre Küsten grenzenden Fischereizonen treffen.“
Da aber — wie schon gesagt — im April 1977 nur Teilregelungen bestanden und eine umfassende Politik lediglich diskutiert, aber noch nicht realisiert wurde, wird man tatsächlich nicht bestreiten können, daß seinerzeit nationale Erhaltungsmaßnahmen grundsätzlich noch zulässig waren.
3.
Entscheidende Voraussetzung für Erhaltungsmaßnahmen — ich habe dies schon angedeutet — ist natürlich, daß sie erforderlich sind, daß also in einem bestimmten Gebiet die Fischbestände bereits erheblich reduziert sind oder die unmittelbare Gefahr des Überfischens besteht und ohne Einschränkungen und Schutzmaßnahmen die Regenerierung und damit die künftige Versorgung bedroht ist.
Was diese Frage angeht, so könnte man nach gewissen Einlassungen der Kommission und anderen, im Verfahren zutage getretenen Umständen den Eindruck gewinnen, daß sie bezüglich der irischen Maßnahmen zu verneinen sei.
Ich denke dabei an den Hinweis der Kommission auf den beträchtlichen Rückgang von Drittlandfängen aufgrund der von der Gemeinschaft nach dem 1. Januar 1977 getroffenen Maßnahmen. Wurden in dem betreffenden Gebiet von Schiffen dritter Länder im Jahre 1976 noch über 400000 Tonnen gefischt, so sollen es im Jahre 1977 nur rund 130000 Tonnen gewesen sein. Namentlich ist eindrucksvoll ein Vergleich der Quoten für bestimmte Fischarten, die sowjetischen Schiffen in der hier interessierenden Zone VII einerseits 1975 und andererseits 1977 zustanden, sowie ihre Gegenüberstellung mit den Gesamtfängen der Gemeinschaft in der genannten Zone im Jahre 1975, wobei nicht zu vergessen ist, daß mit einer Verringerung der Quoten auch ein Rückgang akzessorischer Fänge verbunden ist. Ich denke ferner an die Gemeinschaftsmaßnahmen zur Einschränkung und Untersagung des Heringsfanges, die ebenfalls eine beträchtliche Entlastung mit sich gebracht hatten. Außerdem ist an den Umstand zu erinnern, daß nach der Anordnung des Gerichtshofes ab 18. Juli 1977 die Anwendung der irischen Maßnahmen ausgesetzt worden ist und daß an ihrer Stelle keine anderen Maßnahmen, wie die Festlegung von Fischereiplänen und dergleichen, getroffen worden sind.
Indessen zeigt sich bei genauer Prüfung, daß mit dieser Begründung die Notwendigkeit nationaler Erhaltungsmaßnahmen im April 1977 nicht schlechthin geleugnet werden kann.
Natürlich müssen, weil es auf den Zeitpunkt der Anwendung der irischen Maßnahmen und allenfalls die dabei voraussehbaren Aktionen ankommt, später getroffene Ratsmaßnahmen außer Betracht bleiben, wie etwa die Ende Juli/Anfang August 1977 erlassenen Verordnungen Nr. 1672/77 (ABl. L 186 vom 26. 7. 1977, S. 27), Nr. 1709/77 (ABl. L 189 vom 29. 7. 1977, S. 8) und Nr. 1779/77 (ABl. L 196 vom 3. 8. 1977, S. 4).
Im Hinblick auf die — übrigens zeitlich befristeten — Einschränkungen bestimmter Drittlandfänge ist ferner wichtig, daß derartige Gemeinschaftsmaßnahmen schon Anfang 1977 bestanden, wie etwa die Verordnung Nr. 194/77 vom 28. Januar 1977 und die Verordnung Nr. 373/77 vom 24. Februar 1977. Dies hat die Kommission nicht davon abgehalten, im März 1977 Vorschläge für Erhaltungsmaßnahmen zu machen. In diesen wurde anerkannt, daß gewisse Bestände in den irischen Gewässern überfischt seien und daß Maßnahmen hinsichtlich wichtiger Fischarten der Zonen VI und VII besonders dringlich seien. Sie sahen daher für 1977 eine Reduzierung der Fänge um 41 % vor. Mit Rücksicht darauf hat die Kommission ja auch — und dies noch einmal in der mündlichen Verhandlung — nicht die Notwendigkeit von Erhaltungsmaßnahmen an sich bestritten, sondern lediglich betont, daß die Situation wegen des Rückgangs der Drittlandfänge weniger dramatisch gewesen sei, als von der irischen Regierung dargestellt.
Schließlich darf auch aus dem Verhalten Irlands nach der vom Gerichtshof am 13. Juli 1977 getroffenen Anordnung nicht geschlossen werden, daß die irischen Maßnahmen von Anfang an nicht notwendig gewesen seien. Insofern mochten inzwischen getroffene oder kurz bevorstehende Gemeinschaftsmaßnahmen sowie die Tatsache eine Rolle gespielt haben, daß sich die irischen Maßnahmen während eines beträchtlichen Zeitraumes ausgewirkt hatten, und es konnte deshalb der Erlaß durchgreifender einseitiger Maßnahmen weniger dringlich erschienen sein. Außerdem ist im Verfahren nicht geklärt worden, warum die von Irland ursprünglich angestrebten Fischereipläne nicht zustande gekommen sind. Ohne eine solche Klärung aber ist die Annahme nicht von der Hand zu weisen, daß sachliche Gründe ihrer Verwirklichung im Wege standen, etwa, daß die eingegangenen Informationen unzureichend waren und ein notwendiges, nur in Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten funktionierendes Kontrollsystem nicht zustande gebracht werden konnte.
Aus allen diesen Gründen neige ich dazu, die irischen Maßnahmen nicht mit der Begründung zu kritisieren, es habe grundsätzlich an einer Notwendigkeit gefehlt. Eine andere Frage ist es freilich — und darauf wird später noch einzugehen sein —, ob die Maßnahmen in der gewählten umfassenden Form — was das betroffene Gebiet und betroffene Fischarten angeht — erforderlich waren oder ob von ihnen gesagt werden muß, sie seien über das notwendige Maß hinausgegangen.
4.
Die weitere Prüfung des Falles muß sich demnach mit der Gestaltung und den Auswirkungen der irischen Maßnahmen befassen. Verschiedene Gesichtspunkte — zum Teil stammen sie wiederum aus dem Verfahren 88/77 — kommen hier in Betracht.
So wurde die Frage aufgeworfen, ob die Einschränkung des Fischfanges nicht als Maßnahme gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen im Sinne des Artikels 30 des EWG-Vertrags anzusehen und deshalb unzulässig sei. Es wurde angezweifelt, daß die streitigen irischen Verordnungen echte Erhaltungsmaßnahmen zum Gegenstand hätten. Es wurde ferner geltend gemacht, die Maßnahmen verletzten in verschiedener Hinsicht das Diskriminierungsverbot. Außerdem wurde bemängelt, sie seien in ihren Auswirkungen auf die gemeinsame Marktorganisation nicht auf das unbedingt Erforderliche beschränkt und seien geeignet, die Verhandlungen mit dritten Ländern, die nach der Haager Entschließung der Kommission obliegen, zu beeinträchtigen.
a)
Von diesen Punkten dürfte der zuerst genannte, jedenfalls bei Beschränkung auf grundsätzliche Feststellungen, die geringsten Schwierigkeiten bereiten.
Dazu wurde vorgebracht, die Ratsverordnung Nr. 100/76 vom 19. Januar 1976 über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse (ABl. L 20 vom 28. 1. 1976, S. 1) enthalte auch Bestimmungen über die Erzeugung und untersage in ihrem Artikel 18 Absatz 2 die Anwendung mengenmäßiger Beschränkungen. Nach der in der Rechtsprechung entwickelten umfassenden Definition derartiger Beschränkungen und besonders nach dem Urteil der Rechtssache 190/73 (Haaster, Urteil vom 30. Oktober 1974, Slg. 1974, 1123) sei klar, daß auch Produktionsbeschränkungen davon erfaßt würden. Eine Rechtfertigung derartiger Beschränkungen, in unserem Falle der Beschränkung des Fischfanges, nach Artikel 36 des Vertrages sei im vorliegenden Fall nicht möglich, weil die Maßnahmen zu weit gingen. In Wahrheit hätte eine angemessene Quotenregelung ausgereicht; auch hätte an eine Anwendung des Verfahrens nach Anhang VI zu den Haager Entschließungen gedacht werden können, das ein Zusammenwirken mit der Kommission vorsehe.
Meines Erachtens genügt zu diesem Vorwurf ein Hinweis auf das bereits erwähnte Kramer-Urteil. In ihm wurde hervorgehoben, daß die Einschränkung der Fischereitätigkeit eine Erhaltung der Meeresschätze bezweckt. Auch wenn auf diese Weise — so wurde weiter ausgeführt — auf kurze Sicht eine Verminderung der Mengen zustande komme, die die betroffenen Staaten im Handelsverkehr untereinander austauschen könnten, so sei dies doch nicht als verboten im Sinne des Vertrages anzusehen, weil diese Maßnahmen erforderlich seien, um auf lange Sicht einen optimalen und gleichbleibenden Ertrag der Fischerei sicherzustellen. Demgegenüber erscheint der Hinweis auf eine denkbare Quotenregelung ebenso unergiebig wie der auf das gleiche hinauslaufende Hinweis auf das Verfahren nach Anhang VI zu den Haager Entschließungen. Dies läßt sich ganz einfach deswegen sagen, weil es sich dabei um keine rein einseitigen Maßnahmen handelt, um die es im vorliegenden Fall aber allein geht. Außerdem darf nicht vergessen werden, daß Irland eine andere Lösung sogleich anstrebte mit der an die anderen Mitgliedstaaten gerichteten Aufforderung, Fangpläne einzureichen. Ich würde also meinen — mehr als ein vorläufiges Urteil stellt dies freilich nicht dar —, daß sich die grundsätzliche Zulässigkeit der irischen Maßnahme nicht mit der Begründung anzweifeln läßt, es handele sich um nach dem Vertrag verbotene Maßnahmen mit gleichen Wirkungen wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen. Nicht gesagt ist damit allerdings, ob die Maßnahmen über das erforderliche Maß hinausgingen und deswegen in der geschilderten Weise qualifiziert werden könnten. Auf diesen Aspekt soll später im Zusammenhang mit anderen Erwägungen eingegangen werden.
b)
Zu untersuchen ist weiter, ob es sich bei Maßnahmen, die nur zum Ausschluß von Schiffen bestimmter Größe und Motorenleistung führen, um echte Erhaltungsmaßnahmen handelt. Dies wird namentlich von der Kommission angezweifelt.
Die irische Regierung beruft sich demgegenüber darauf, daß schon nach früheren irischen Regelungen (Sea Fisheries Act von 1952, Sea Fisheries (Amendment) Act von 1959 und Licensing of Sea-Fishing Vessels Regulations von 1960) Schiffe einer bestimmten Größe einer Lizenz bedurft und zu bestimmten Zonen keinen Zugang gehabt hätten. Sie macht ferner geltend, auch bei den im Kramer-Fall zu beurteilenden, von einer internationalen Kommission empfohlenen Maßnahmen habe die Schiffsgröße eine Rolle gespielt, ohne daß dies beanstandet worden sei. Sie verweist schließlich darauf, daß auch in den Kommissionsvorschlägen für Erhaltungsmaßnahmen vom Dezember 1976 und Januar 1977 solche Gesichtspunkte eine Rolle gespielt hätten, und hebt hervor, derartige Elemente seien auch in den Gemeinschaftsverordnungen Nr. 194/77 (ABl. L 46 vom 29. 1. 1977, S. 25) und Nr. 746/77 (ABl. L 90 vom 8. 4. 1977, S. 8) über die Fangrechte dritter Länder anzutreffen.
Hiergegen wenden andere am Verfahren Beteiligte, insbesondere die Kommission, ein, um angemessene Erhaltungsmaßnahmen handele es sich schon deshalb nicht, weil zu gewärtigen sei, daß die ausgeschlossenen Schiffe andere Gewässer aufsuchten und dort die Gefahr eines Überfischens mit sich brächten. Sie verweisen darauf, daß Beispiele für Erhaltungsmaßnahmen in Artikel 4 der Verordnung Nr. 101/76 angeführt seien und daß dort von Beschränkungen für den Fang einzelner Arten, Fanggebiete, Fangzeiten, Fangmethoden und Fanggeräte die Rede sei. Tatsächlich richteten sich echte Erhaltungsmaßnahmen — dafür lasse sich auf das in internationalen Abkommen und Organisationen Übliche verweisen — nach den biologischen Besonderheiten bestimmter Gebiete, wovon im Hinblick auf die irische See nicht gesprochen werden könne; ferner sähen sie eine differenzierte Behandlung nach Fischarten und Fischgröße vor. Ihr Ziel sei insbesondere die Festlegung einer allenfalls zu fischenden Gesamtmenge und deren Aufteilung auf die verschiedenen Interessierten. Dafür werde die Zahl der zugelassenen Schiffe und die Dauer der Fänge festgelegt. Häufig werde auch auf die Fangmethode abgestellt und würden — namentlich zur Schonung von Laichgründen und jungen Fischbeständen — Bestimmungen über Schiffsausrüstungen, etwa Netzdimensionen und dergleichen, getroffen. Die Verweisung auf frühere irische Maßnahmen sei deshalb nicht stichhaltig, weil diese Maßnahmen nur für Küstengewässer gegolten und zudem wohl einen stark sozialpolitischen Einschlag gehabt hätten. Ähnlich verhalte es sich mit den angeführten Kommissionsvorschlägen, die sich nur auf die -Meilen-Zone bezogen hätten. Dabei sei überdies, also abgesehen von sozial- und regionalpolitischen Aspekten, zu berücksichtigen, daß sie den Schutz besonders verletzlicher Zonen (Laichgründe) im Auge gehabt und deshalb auch Vorschriften über nicht zugelassene Ausrüstungen vorgesehen hätten. Desgleichen lasse sich nicht auf Verordnungen über Fangrechte dritter Länder verweisen. Insofern sei nämlich wichtig, daß es sich nicht um reine Erhaltungsmaßnahmen handele und daß sie, sieht man von den für die spanische Flotte geltenden Regelungen ab, die sich nach den bislang verwendeten Booten richteten, nicht nur andere Schiffsdimensionen, sondern auch eine Quotenregelung und, mit ihr im Zusammenhang stehend, eine Begrenzung der Zahl großer Schiffe im Auge hätten. Bedacht werden müsse schließlich auch noch, daß die streitige irische Maßnahme keine Begrenzung der Zahl der zugelassenen kleinen Schiffe vorgesehen habe. Die ausgeschlossenen großen Schiffe hätten also ohne weiteres durch kleine ersetzt werden können, wobei außerdem nicht vergessen werden dürfe, daß kleinere Schiffe, je nach Fangmethode und Verwendungszweck der gefangenen Fische, für die Fischbestände unter Umständen eine größere Gefahr darstellen könnten als große Schiffe.
Zu dieser Auseinandersetzung läßt sich zunächst einmal festhalten, daß das gegen die irischen Maßnahmen vorgebrachte Argument, sie hätten ungünstige Auswirkungen auf aridere Gewässer und würden dort die Gefahr des Überfischens vergrößern, wohl wenig überzeugungskräftig ist. Natürlich wäre eine alle Gewässer umfassende Gesamtregelung am angemessensten. In der Haager Entschließung waren aber gerade für den Fall, daß eine solche Gesamtregelung nicht rechtzeitig zustande kommt, einseitige nationale Maßnahmen vorgesehen. Da jede nationale Maßnahme mit einem einschränkenden Effekt verbunden ist, kann ihre Zulässigkeit schwerlich mit dem Hinweis darauf angezweifelt werden, sie bedeute eine Gefahr für andere Meeresgebiete, in die ausgeschlossene Schiffe ausweichen würden.
Ich räume ferner ein — dies spricht aber schon gegen die irischen Maßnahmen —, daß Erhaltungsmaßnahmen in idealer Form sicher so auszusehen haben, wie von der Kommission geschildert. Desgleichen erscheint mir überzeugend, was die Kommission zu den Hinweisen der irischen Regierung auf frühere irische Regelungen, auf die im Kramer-Fall zu beurteilenden Maßnahmen und auf die Kommissionsvorschläge vom Frühjahr des vergangenen Jahres ausgeführt hat. In der Tat macht es sicherlich einen wesentlichen Unterschied, ob sich Maßnahmen nur auf Küstengewässer mit besonders verletzlichen Fischbeständen beziehen oder auf ein sehr großes Seegebiet, ganz abgesehen davon, daß bei den Kommissionsvorschlägen eine wesentliche Motivierung regional- und sozialpolitischer Art mitspielte, wie sie einseitige nationale Maßnahmen nicht ohne weiteres haben dürfen.
Ferner sahen die irischen Maßnahmen für kleine Schiffe keine Einschränkungen vor, was ihnen auf längere Frist jeden Erhaltungseffekt nehmen mußte. Insofern ist immerhin von Interesse, daß es die niederländische Regierung für möglich erklärt hat, in verhältnismäßig kurzer Zeit an die Stelle der ausgeschlossenen größeren Schiffe kleinere treten zu lassen, was nach der Zusammensetzung der französischen Flotte wohl auch für diese denkbar sein dürfte. Desgleichen ist von Interesse, daß nach den Erklärungen der Angeklagten in dem zu der Vorlage 88/77 führenden Verfahren kleinere Schiffe bei Anwendung bestimmter Fangtechniken und bei einem bestimmten Verwendungszweck der Fänge (Verarbeitung zu Fischmehl) die Fischbestände in größerem Maße gefährden können als große Schiffe, die Fänge nur für die menschliche Ernährung tätigen und an Bord gleich verarbeiten lassen.
Andererseits wiederum ist anzuerkennen, daß bei der Beurteilung des Falles auch der Umstand Bedeutung hat, daß nationale Maßnahmen schnell getroffen werden mußten und daß die irischen Möglichkeiten zur Überwachung limitiert sind. Außerdem ist nicht zu leugnen, daß die irischen Maßnahmen kurzfristig sicher eine Einschränkung der Fänge mit sich brachten und damit zur Schonung der Fischbestände beitrugen. Eine Ersetzung größerer Schiffe durch kleine brauchte nämlich doch eine gewisse Zeit, ganz abgesehen davon, daß kleinere Schiffe aus anderen Mitgliedstaaten mit Rücksicht auf die Entfernung und die Wetterverhältnisse in dem betreffenden Seegebiet in ihrer Aktionsfähigkeit eingeschränkt waren. Beabsichtigt aber hatte die irische Regierung ihren Erklärungen zufolge ohnehin lediglich Ubergangsmaßnahmen, an deren Stelle Fischereipläne oder gar Gemeinschaftsmaßnahmen treten sollten.
So können wir wohl nach Prüfung aller Elemente, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sind, nicht mehr zum Ausdruck bringen als Zweifel daran, daß die streitigen Maßnahmen tatsächlich als echte Erhaltungsmaßnahmen anzusehen sind. Ein sicheres Urteil wäre meines Erachtens nur nach Anhörung eines Sachverständigen möglich. Eine derartige Vertiefung der Untersuchung halte ich freilich nicht für erforderlich. Ich ziehe es vielmehr vor, mich einem anderen Aspekt der Untersuchung zuzuwenden, zu dem ein eindeutiges Urteil eher möglich erscheint.
c)
Ich komme damit zu dem Vorwurf — und er dürfte wohl im Mittelpunkt des Verfahrens stehen —, die irischen Maßnahmen hätten das Diskriminierungsverbot mißachtet. Er stützt sich auf Anhang VI zu den Haager Entschließungen, in dem davon gesprochen wird, daß die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen in nicht diskriminierender Weise treffen. Außerdem bestimmt der vorhin zitierte Artikel 2 der Verordnung Nr. 101/76, daß eine unterschiedliche Behandlung anderer Mitgliedstaaten ausgeschlossen und den Fischereifahrzeugen der Mitgliedstaaten „gleicher Zugang zu den Fanggründen und zur Fischerei“ in den Hoheitsgewässern der Mitgliedstaaten zu gewähren sei.
Dazu hat die Kommission gezeigt, daß der in den irischen Maßnahmen gewählte Maßstab der Schiffsgröße und der Motorenstärke recht unterschiedliche Auswirkungen auf die Fischereiflotten der Mitgliedstaaten mit sich bringt, namentlich wenn man darauf abstellt, welche Schiffe früher traditionell in den fraglichen Gewässern gefischt haben und den irischen Maßnahmen zufolge ausgeschlossen sind. Unterschiede ergäben sich so einmal bei einem Vergleich der Lage anderer interessierter Mitgliedstaaten mit der Lage, in der sich die irische Flotte befinde, und andererseits bei einem Vergleich der übrigen Mitgliedstaaten untereinander. Darüber hinaus wurde von den Angeklagten des Verfahrens, das zu der Vorlage 88/77 geführt hat, geltend gemacht, von einer Diskriminierung könne auch im Verhältnis der großen ausgeschlossenen zu den kleinen zugelassenen Schiffen gesprochen werden.
Die irische Regierung verteidigt sich in diesem Zusammenhang — sieht man von dem bereits behandelten Argument ab, daß die Verordnung Nr. 101/76 nicht für die 200-Meilen-Zone gelte — vor allem mit dem Hinweis darauf, daß in Wahrheit keine Unterscheidung nach der Staatsangehörigkeit getroffen worden sei, vielmehr objektive, für alle Betroffenen in gleicher Weise geltende Kriterien zur Anwendung gelangten. Die dabei zutage tretenden unterschiedlichen Auswirkungen seien für das Diskriminierungsverbot unerheblich. Was die Auswirkungen auf die niederländische Flotte angehe, so sei auch zu berücksichtigen, daß sie noch nicht lange in den irischen Gewässern Fischfang betreibe. In jedem Fall sei maßgebend — und dies bezieht sich auf den Umstand, daß so gut wie keine Auswirkungen auf die irische Flotte zu verzeichnen sind —, daß insoweit eine besondere Situation gegeben sei, da nach der Struktur der irischen Flotte für sie nur die irischen Gewässer in Betracht kämen, also lebenswichtig seien. Für die Schonung der irischen Fischereiwirtschaft sprächen daher vernünftige Gründe im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung, es handele sich um nichts anderes als um die Herstellung eines notwendigen Gleichgewichts. Dazu lasse sich außerdem auf Äußerungen der Gemeinschaftsorgane verweisen, die wiederholt eine Bevorzugung der irischen Fischereiwirtschaft anerkannt hätten. So habe der Rat in den Haager Entschließungen im Hinblick auf die besonderen Probleme Irlands das Erfordernis einer fortschreitenden und kontinuierlichen Entwicklung der irischen Fischereiwirtschaft bestätigt, und auch die Kommission habe in ihren Vorschlägen vom März 1977 eingeräumt, daß der Umfang irischer Fänge auch im Rahmen gemeinschaftlicher Erhaltungsmaßnahmen, verglichen mit dem Jahr 1976, um rund 20 % zunehmen könne.
Zu diesem wichtigsten Streitpunkt des Verfahrens möchte ich vorweg hervorheben, daß als rechtlicher Maßstab nicht so sehr Anhang VI zu den Haager Entschließungen im Vordergrund steht als vielmehr der vorhin zitierte Artikel 2 der Verordnung Nr. 101/76. Um Mißverständisse zu vermeiden, will ich aber außerdem hinzusetzen, daß nach meiner Überzeugung mit Anhang VI zu den Haager Entschließungen keineswegs eine Einengung des Maßstabes beabsichtigt war, sondern daß er den schon in Artikel 2 der Verordnung Nr. 101/76 enthaltenen Gedanken lediglich in einer verkürzten Form wiedergeben wollte.
Gleichfalls vorweg ist meines Erachtens hervorzuheben, was zum Grundsatz des Ausschlusses von Diskriminierungen oder der Gleichbehandlung in unserer Rechtsprechung schon entwickelt worden ist. Daran vor allem haben wir uns zu halten; dagegen ist der Hinweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, den die irische Regierung in der mündlichen Verhandlung gemacht hat, nicht zuletzt wegen der abweichenden Formulierungen der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten nur von reduziertem Interesse. So wurde im Urteil der Rechtssache 13/63 (Italienische Republik gegen Kommission der EWG, Urteil vom 17. Juli 1963, Slg. 1963, 359) ausgeführt, gleichgelagerte Sachverhalte dürften dem Diskriminierungsverbot zufolge nicht ungleich behandelt werden, entscheidend sei, ob von materiellen Diskriminierungen gesprochen werden könne. Im Urteil der Rechtssache 152/73 (Sotgiu gegen Deutsche Bundespost, Urteil vom 12. Februar 1974, Slg. 1974, 153) wurde unterstrichen, es gehe nicht nur um offene und ausdrückliche Diskriminierungen, sondern auch um versteckte Formen der Diskriminierung, entscheidend seien nicht rechtstechnische Einkleidungen, sondern die feststellbaren Auswirkungen. Außerdem ist im Urteil der Rechtssache 153/73 (Holtz & Willemsen GmbH gegen Rat der EG, Urteil vom 21. Februar 1974, Slg. 1974, 675) vom Erfordernis objektiver Merkmale die Rede, die eine ausgewogene Verteilung von Vor- und Nachteilen gewährleisten sollen.
Betrachtet man die irischen Maßnahmen vor diesem Hintergrund, so kommt man einmal nicht um die Feststellung herum, daß die gewählten Kriterien für die irische Flotte, die bisher in dem fraglichen Gebiet tätig war, so gut wie keine Auswirkungen mit sich brachte, werden doch lediglich zwei Schiffe vom Fischfang ausgeschlossen; sie aber stehen erst seit 1975 im Dienst, und eines von ihnen hat — was unstreitig ist — normalerweise nie in dem betreffenden Gebiet gefischt. Andererseits gilt für Frankreich, daß von 407 Schiffen, die normalerweise in den irischen Gewässern dem Fischfang nachgehen, 101, d. h. rund 25 %, ausgeschlossen werden. In bezug auf die Niederlande steht fest, daß ein beträchtlicher Teil der niederländischen Flotte seit Jahren in den irischen Gewässern fischte, also durchaus „alte Rechte“ geltend machen kann, die im vorliegenden Falle zu beachten sind. Von den 42 niederländischen Schiffen, die nach den Angaben der niederländischen Regierung auf den Fischfang in den irischen Gewässern ausgerichtet sind, werden 35 aufgrund der in den irischen Maßnahmen festgelegten Kriterien vom Fischfang ausgeschlossen, und dies, obgleich die niederländische Flotte, die traditionell in dem betreffenden Gebiet tätig war, ohnehin seit 1975 um ein Drittel verringert worden war. Daß erheblich unterschiedliche Auswirkungen auf die einzelnen Mitgliedstaaten von den irischen Maßnahmen ausgehen, läßt sich demnach sicher nicht leugnen.
Demgegenüber kann nicht eingewendet werden, die negativen Auswirkungen auf die französische und niederländische Flotte ließen sich durch Einsatz kleinerer Schiffe reduzieren. Es ist nämlich nicht bekannt, wieweit überhaupt von den rund 3700 kleineren Schiffen der französischen Flotte und von den rund 460 kleineren Schiffen der niederländischen Flotte — läßt man die Flotte des IJsselmeers außer Betracht — ein Einsatz in anderen Gewässern in Frage kommt. Sicher ist zudem jedenfalls — nur so hatte die irische Maßnahme überhaupt einen Sinn —, daß eine sofortige Umstellung der Fangflotte und damit ein unverzüglicher Ausgleich nicht möglich war. Außerdem spricht gegen einen solchen Ausgleich auch, daß kleinere Boote in weit entfernten Gewässern, wo häufig stürmische See herrscht, in ihren Aktionsmöglichkeiten so behindert sind, daß mit Fangergebnissen wie den von größeren Schiffen erzielbaren nicht zu rechnen ist.
Ferner kann meines Erachtens zur Rechtfertigung der aufgezeigten unterschiedlichen Auswirkungen nicht auf die besondere Lage der irischen Fischwirtschaft hingewiesen werden, für die einmal feststehe, daß irische Schiffe anders als große niederländische und französische Boote nicht in andere Fanggebiete ausweichen könnten, und für die zum anderen anerkannt sei, daß sie der Entwicklung bedürfe. Insofern kommen verschiedene Überlegungen in Betracht, um zu zeigen, daß die von der irischen Regierung angeführten Gründe nicht als sachliche Überlegungen im Sinne des Gleichbehandlungsgebots angesehen werden können. Wir haben einmal kein klares Bild darüber, ob tatsächlich für die ausgeschlossenen französischen und niederländischen Schiffe in anderen Gewässern ein Ausgleich der Verluste möglich ist und ob dies nicht mit erheblich höheren Aufwendungen verbunden ist. Sodann kann man mit Recht daran zweifeln, ob eine Berücksichtigung aller Umstände des betroffenen Wirtschaftszweiges in diesem Zusammenhang überhaupt vertretbar ist. Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 101/76 steht im Mittelpunkt der Betrachtung der gleiche Zugang zu den irischen Gewässern, der gewährleistet werden muß, und so gesehen drängt sich als entscheidender Vergleich sicherlich derjenige mit der vor Einführung der irischen Maßnahmen bestehenden Situation auf. Soweit außerdem Irland darauf Bezug nimmt, daß bei verschiedenen Anlässen Gemeinschaftsorgane von einer notwendigen Entwicklung der irischen Fischindustrie gesprochen haben, so ist wesentlich nicht nur, daß dies nicht notwendig höhere Fangquoten deckt — in Betracht kommen könnten, wie die Kommission betont hat, etwa auch staatliche Hilfen —, wichtig ist namentlich, daß es sich dabei lediglich um Absichtserklärungen zu dem noch zu etablierenden internen Regime handelte, die Elemente einer gemeinsamen Politik verdeutlichen sollten, die dann auch durch andere Faktoren gekennzeichnet sein kann. Was aber im Rahmen eines Gemeinschaftsaktes — unter dem Gesichtspunkt der Sozial- und Regionalpolitik oder der Beihilfegewährung — möglich ist, kann sicher nicht von den Mitgliedstaaten allein im Rahmen einseitiger nationaler Maßnahmen eingeführt werden.
Läßt sich demnach schwerlich in Zweifel ziehen, daß die irischen Maßnahmen eine Diskriminierung der französischen und niederländischen Fischereiflotte im Verhältnis zu der irischen bewirkt haben, so kommt außerdem noch hinzu, daß sich auch eine unterschiedliche Behandlung bei der Beschränkung der Betrachtung auf die anderen Mitgliedstaaten — unter Ausschluß Irlands — ausmachen läßt. Dies kann wohl schon für das Verhältnis Frankreichs zu den Niederlanden gesagt werden, wenn man sich die Zahlen vor Augen hält, die vorhin zum Ausschluß von Schiffen, die traditionell in den irischen Gewässern gefischt haben, angeführt worden sind, und wenn man bedenkt, daß Frankreich wohl — aus Gründen der Entfernung und der Zahl der kleinen Schiffe, die seine Flotte enthält — eher in der Lage sein dürfte, auf zugelassene kleine Schiffe auszuweichen. Dies kann zudem für das Verhältnis dieser beiden Staaten zu Großbritannien gesagt werden, ist doch nach den Darlegungen der Kommission in der Klageschrift die britische Flotte, die bisher in den fraglichen Gewässern gefischt hat, von den irischen Maßnahmen überhaupt nicht betroffen.
Gegen den so belegbaren Vorwurf der Verletzung des Diskriminierungsverbots — die Frage, ob auch eine Diskriminierung größerer Schiffe im Verhältnis zu kleineren Schiffen anzunehmen ist, kann meines Erachtens dahingestellt bleiben — läßt sich schließlich auch nicht einwenden, jede wirksame Erhaltungsmaßnahme sei mit unterschiedlichen Auswirkungen verbunden, und nach den Irland zur Verfügung stehenden Überwachungsmöglichkeiten sei an andere einseitige Maßnahmen nicht zu denken gewesen.
Daß alle Erhaltungsmaßnahmen — bei einem vollständigen Fangverbot mag etwas anderes gelten — notwendig unterschiedliche Auswirkungen haben, ist für mich nicht überzeugend. Bezüglich der irischen Maßnahmen jedenfalls, die ein sehr großes Seegebiet umfassen, gibt es erhebliche, nicht ausgeräumte Zweifel an der Richtigkeit dieser These, und es ist meines Erachtens nicht dargetan, daß andere, nicht diskriminierende oder weniger diskriminierende Maßnahmen gänzlich undenkbar waren. So konnte die Kommission etwa auf die Möglichkeit hinweisen, Fangverbote zeitlich oder gebietsmäßig zu beschränken. Es hätte ferner an eine spürbare Einschränkung der irischen Fänge oder an eine auf die Fänge des Jahres 1976 bezogene Standstill-Anordnung, mit der sich Irland im März 1977 einverstanden erklärt hatte, gedacht werden können, ganz zu schweigen davon, daß uns nicht mit Deutlichkeit gezeigt worden ist, daß eine alsbaldige Ersetzung der getroffenen Maßnahmen durch Fischereipläne am Verhalten anderer Mitgliedstaaten in den Verhandlungen mit Irland gescheitert ist.
Deshalb ist am Ende dieses Abschnitts anzuerkennen, daß die Kommission der irischen Regierung mit Recht die Verletzung eines wesentlichen, in der Verordnung Nr. 101/76 enthaltenen Grundsatzes vorwirft und daß sich schon aus diesem Grunde die Feststellung einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts rechtfertigt.
d)
Danach erübrigt es sich eigentlich, auf die übrigen Probleme des Verfahrens noch einzugehen. Ich will sie aber wenigstens kursorisch behandeln, also kurz die Frage berühren, wie es sich mit dem Grundsatz, sich bei nationalen Erhaltungsmaßnahmen auf das absolut Notwendige zu beschränken, und namentlich mit dem Erfordernis, für die geringstmöglichen Auswirkungen auf die gemeinsame Politik und das Funktionieren einer gemeinsamen Marktorganisation zu sorgen, verhält. Außerdem soll noch kurz auf die angebliche Beeinträchtigung der von der Kommission zu führenden Verhandlungen mit dritten Ländern eingegangen werden.
aa)
Zum ersten Punkt beruft sich die Kommission auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, in der wiederholt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betont worden sei. Danach gelte — so etwa das Urteil der Rechtssache 155/73 (Sacchi, Urteil vom 30. April 1974, Slg. 1974, 409) — das Prinzip, daß eingreifende Maßnahmen nur in dem unbedingt erforderlichen Ausmaß zulässig seien, und es sei zu beachten — so das Urteil der Rechtssache 104/75 (Peijper, Urteil vom 20. Mai 1976, Slg. 1976, 613) —, daß Schutzmaßnahmen sich auf das Notwendige zu beschränken hätten und nur diejenigen Anordnungen enthalten dürften, die als am wenigsten einschränkend anzusehen seien. Insbesondere sei im vorliegenden Fall das bereits erwähnte Kramer-Urteil von Interesse, in dem betont worden sei, nationale Maßnahmen dürften nicht die Zielsetzungen und das Funktionieren des gemeinsamen Systems gefährden, und namentlich sei die Durchführung von Fangbeschränkungen so zu gestalten, daß die Auswirkungen auf das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation auf ein Mindestmaß beschränkt bleiben.
In der Tat spricht vieles für die Annahme, dem sei bei Erlaß der irischen Maßnahmen nicht ausreichend Rechnung getragen worden.
Dabei will ich offenlassen, ob mit Recht gesagt werden kann — ganz von der Hand zu weisen ist dies nicht —, die irischen Maßnahmen stellten ein Hindernis für die jetzt auszuarbeitende gemeinsame Politik dar, sie seien geeignet, das Ergebnis der Verhandlungen über ein internes Regime zu präjudizieren und damit eine Einigung zu erschweren.
Meines Erachtens genügt es, folgende Erwägungen anzuführen:
—
So scheint dargetan zu sein, daß die getroffenen Maßnahmen sowohl in geographischer als auch in biologischer Hinsicht weit über das Erforderliche hinausgingen. Sie beziehen sich auf ein sehr großes Gebiet, nämlich auf 25 % der irischen Gewässer und damit beinahe auf die ganze fischreiche Zone dieses Bereichs. Außerdem gelten sie unterschiedslos für alle Fischarten. Die irische Regierung konnte aber nicht unter Anführung biologischer Gründe belegen, daß eine so weitgehende Gefahr des Überfischens besteht, insbesondere hat sie nicht die substantiierte Behauptung der Kommission widerlegt, es handele sich bei den irischen Gewässern nicht um ein einheitliches ökologisches Gebiet und es seien nicht alle darin anzutreffenden Fischarten in gleicher Weise schutzwürdig. Zumindest kann in diesem Zusammenhang mit Recht auf den bereits erwähnten starken Rückgang der Drittlandfänge hingewiesen werden, der eine beträchtliche Entlastung mit sich gebracht hat. Deshalb hat die Kommission mit guten Gründen die Frage aufgeworfen, ob nicht weniger weitgehende Maßnahmen ausgereicht hätten, wie etwa die bereits erwähnte, am Jahr 1976 zu orientierende Standstill-Anordnung.
—
Daneben wurde — was die Ausgestaltung der irischen Maßnahmen angeht — mit Recht auf die in der Verordnung Nr. 101/76 enthaltenen strukturpolitischen Ziele — rationelle Nutzung der biologischen Schätze des Meeres, Erhöhung der Produktivität, Umstrukturierung der Flotten im Sinne des technischen Fortschritts und dergleichen — hingewiesen. Für einen Sektor, der sich in der Rezession befindet und unter beträchtlichen wirtschaftlichen Schwierigkeiten zu leiden hat, sind sie zweifellos von besonderer Wichtigkeit. Diesen Zielen wirken jedoch Maßnahmen entgegen, die große und moderne Schiffe vom Fischfang ausschließen und zu einer Umstellung der Flotten auf kleinere, weniger moderne Boote Anlaß geben.
Es läßt sich danach wenigstens sagen, daß so beträchtliche zusätzliche Zweifel an der Vereinbarkeit der irischen Maßnahmen mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts sichtbar geworden sind. Eine weitere Vertiefung dieser Aspekte ist indessen nach dem Sachstand schwer möglich. Sie ist aber auch nicht unerläßlich, weil der Vorwurf der Diskriminierung ausreicht, um den Feststellungsantrag der Kommission zum Erfolg zu verhelfen.
bb)
Zu den negativen Auswirkungen der irischen Maßnahmen auf Verhandlungen mit dritten Ländern über Fischereifragen kann noch folgendes festgehalten werden.
Die Kommission macht geltend — und dafür beruft sie sich auf das Kramer-Urteil sowie das Gutachten 1/76 —, für die Mitgliedstaaten bestehe eine Pflicht zu gemeinsamem Handeln nach außen, die Gemeinschaft sei zuständig für den Abschluß von Abkommen im Bereich der Fischmarktordnung. Demgemäß sei in Den Haag die Kommission mit der Führung von Verhandlungen beauftragt worden, und es seien solche mit dem Ziel eingeleitet worden, Abkommen auf Gegenseitigkeit abzuschließen. Danach müsse es als unzulässig angesehen werden, daß einzelne Mitgliedstaaten gleichsam einseitig das der Kommission erteilte Mandat zurücknehmen, und deshalb könne es auch nicht hingenommen werden, daß durch Handlungen einzelner Mitgliedstaaten die Verhandlungen beeinträchtigt werden. Dies aber, namentlich eine Verunsicherung der Gemeinschaftsposition, sei durch Maßnahmen wie die irischen zur gewärtigen, wofür die Kommission einige Beispiele anführt.
Die irische Regierung hat demgegenüber eingewendet, sie nehme selbst an den Verhandlungen teil und ihr sei von irgendwelchen, auf ihre Maßnahmen zurückgehenden Schwierigkeiten nichts bekannt. Tatsächlich müsse auch, solange nationale Erhaltungsmaßnahmen möglich seien, diesem Umstand bei Verhandlungen mit dritten Ländern Rechnung getragen werden. Außerdem sei zu bedenken, daß es vorläufig nur um die Ausarbeitung von Rahmenabkommen gehe, nicht aber um die Festlegung von Quoten, Fangzonen und dergleichen, hingen diese Einzelheiten doch in jedem Falle von der Gestaltung des internen Regimes ab, dessen Ausarbeitung noch nicht abgeschlossen sei.
Zu dieser Auseinandersetzung ist einerseits zu bemerken, daß die Beispiele, die die Kommission für die Beeinträchtigung der Verhandlungen mit dritten Ländern angeführt hat, nicht sehr eindrucksvoll erscheinen. Ich erinnere daran, daß in diesem Zusammenhang davon die Rede war, einige Drittländer wollten nur mit den einzelnen Mitglied-Staaten Abkommen abschließen, daß davon gesprochen wurde, bestimmte dritte Länder zögen die Fähigkeit der Gemeinschaft, Abkommen auf diesem Gebiet zu schließen und ihre Ausführung zu sichern, in Zweifel, daß auf drohende Retorsionsmaßnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts in bestehenden Abkommen hingewiesen wurde und daß etwa Norwegen erklärt habe, daß die irischen Maßnahmen die auf einige norwegische Schiffe angewandt worden seien, Anlaß geben könnten, Neuverhandlungen über abgeschlossene Abkommen zu verlangen. Insofern ist immerhin von Interesse, daß Irland unwidersprochen erklärt hat, der Ausschluß der norwegischen Schiffe habe auf einem Irrtum beruht, und dies sei inzwischen geklärt. Zudem darf nicht vergessen werden, daß mit gewissen Drittländern Fangbeschränkungen tatsächlich vereinbart werden konnten.
Andererseits gilt es aber zu bedenken, daß einseitige nationale Maßnahmen, mit denen in Drittlandverhandlungen tatsächlich noch zu rechnen war, so ausgestaltet sein müssen, daß ihnen der Charakter als Erhaltungsmaßnahmen zuerkannt werden kann und daß sie sich auf das absolut Notwendige beschränken. Wird dies nicht beachtet, so ergibt sich in der Tat die Gefahr, daß die Gemeinschaftsposition in Verhandlungen mit dritten Ländern über Gebühr beeinträchtigt wird. Wie wir gesehen haben, bestehen aber starke Zweifel daran, daß die irischen Maßnahmen dem gerecht werden.
Wenigstens aus diesem Grunde kann nicht ausgeschlossen werden, daß die Maßnahmen auch unter dem Gesichtspunkt „Nichtbeeinträchtigung der Verhandlungen mit dritten Ländern“ zu beanstanden sind. Auf diese Andeutung kann ich mich jetzt wohl beschränken. Wiederum erscheint eine Vertiefung nach dem uns möglichen Kenntnisstand schwer möglich; erforderlich ist auch sie nicht, da ja — wie gezeigt — der Diskriminierungsvorwurf ausreicht, um der Klage der Kommission stattzugeben.
5.
Nach alledem ist zusammenfassend festzuhalten, daß der Antrag der Kommission begründet ist und daß folglich festgestellt werden muß, Irland habe durch den Erlaß der beiden Verordnungen vom 16. Februar 1977 und ihre Anwendung ab 10. April 1977 gegen Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen. Bei diesem Prozeßausgang ist Irland antragsgemäß darüber hinaus zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.