61999CC0283_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η παρούσα υπόθεση είναι η τρίτη στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή ζητεί να αναγνωρισθεί ότι ένα κράτος μέλος, ρυθμίζοντας τις δραστηριότητες ιδιωτικής ασφαλείας κατά τρόπο που θέτει εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη . Οι οικείες διατάξεις του ιταλικού δικαίου είναι οι επιβάλλουσες στις επιχειρήσεις καθώς και στους φύλακες ιδιωτικής ασφαλείας να έχουν την ιταλική ιθαγένεια, και το μόνο επίδικο ζήτημα φαίνεται να είναι αν αυτή η προϋπόθεση μπορεί να δικαιολογηθεί από το γεγονός ότι οι δραστηριότητές τους συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας.
Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία
Η ιταλική νομοθεσία που ρυθμίζει τις δραστηριότητες ιδιωτικής ασφάλειας
2. Οι εν λόγω δραστηριότητες στην Ιταλία ρυθμίζονται από το testo unico delle leggi di publica sicurezza (κωδικοποιητικό κείμενο των νόμων περί δημοσίας ασφαλείας, στο εξής: testo unico), που θεσπίστηκε με το βασιλικό διάταγμα της 18ης Ιουνίου 1931, και από τις κανονιστικές αποφάσεις εφαρμογής του. Κρίσιμες είναι ιδίως οι ακόλουθες διατάξεις.
3. Το άρθρο 133 του testo unico επιτρέπει στα φυσικά ή νομικά πρόσωπα ή, κατόπιν αδείας του νομάρχη, στις ενώσεις αυτών, να προσλαμβάνουν ιδιωτικούς φύλακες για την επιτήρηση ή τη φύλαξη περιουσίας. Βάσει του άρθρου 134, απαγορεύεται η παροχή τέτοιων υπηρεσιών άνευ άδειας του νομάρχη και οι εν λόγω άδειες δεν μπορούν να χορηγούνται στα φυσικά ή νομικά πρόσωπα που δεν έχουν την ιταλική ιθαγένεια. Το άρθρο 134 ορίζει επίσης ότι άδεια δεν μπορεί να χορηγείται «για πράξεις που συνιστούν άσκηση δημοσίας εξουσίας ή μπορούν να περιορίσουν την ατομική ελευθερία». Κατά το άρθρο 136, οι αρχές μπορούν να αρνηθούν να χορηγήσουν την άδεια ή να την ανακαλέσουν για λόγους δημοσίας τάξεως ή δημοσίας ασφαλείας. Το άρθρο 138 θεσπίζει ορισμένες ειδικές προϋποθέσεις που οφείλουν να πληρούν οι φύλακες, στις οποίες περιλαμβάνεται η ιταλική ιθαγένεια. Κατά το άρθρο 139, οι επιχειρήσεις ασφαλείας και οι εργαζόμενοι σ' αυτές οφείλουν να επικουρούν τα όργανα της δημοσίας τάξεως (Sicurezza pubblica) και να συμμορφώνονται με όλες τις αιτήσεις που τους απευθύνουν οι αξιωματικοί ή οι υπάλληλοι της εθνικής ή της δικαστικής αστυνομίας.
4. Το άρθρο 250 της κανονιστικής αποφάσεως περί εφαρμογής του testo unico, όπως έχει τροποποιηθεί, προβλέπει ότι οι φύλακες ιδιωτικής ασφαλείας πρέπει να δώσουν όρκο με τον οποίο δεσμεύονται να επιδεικνύουν πίστη στην Ιταλική Δημοκρατία και στον αρχηγό του κράτους, να τηρούν πιστά τους νόμους και να ασκούν τα καθήκοντα που τους έχουν ανατεθεί με επιμέλεια, ευσυνειδησία και με αποκλειστικό γνώμονα το δημόσιο συμφέρον. Γι' αυτό το λόγο ονομάζονται «guardie particolari giurate» (ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες). Κατά το άρθρο 254 της ίδιας κανονιστικής αποφάσεως, αυτοί οι ορκωτοί φύλακες οφείλουν να φέρουν στολή ή διακριτικό σήμα εγκεκριμένο από τον νομάρχη. Το άρθρο 255 ορίζει ότι μπορούν να καταρτίζουν εκθέσεις σχετικά με την άσκηση των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί, οι οποίες έχουν αποδεικτική αξία ενώπιον των δικαστηρίων εφόσον δεν αποδειχθεί το αντίθετο. Κατά το άρθρο 256, μπορούν να φέρουν όπλο αλλά πρέπει να κατέχουν ειδική προς τούτο άδεια.
5. Βάσει βασιλικού νομοθετικού διατάγματος της 26ης Σεπτεμβρίου 1935, οι δραστηριότητες των φυλάκων ιδιωτικής ασφαλείας υπόκεινται στον άμεσο έλεγχο του Questore (αρχηγού της αστυνομίας μιας επαρχίας) που πρέπει να εγκρίνει και μπορεί να τροποποιεί τους κανόνες και τις οδηγίες που διέπουν την άσκηση των καθηκόντων τους. Άπαξ εγκριθούν, οι εν λόγω κανόνες και οδηγίες είναι δεσμευτικοί και ο Questore μπορεί να θέσει άμεσα σε αργία τον φύλακα που δεν τους τηρεί.
6. Ένα άλλο βασιλικό νομοθετικό διάταγμα της 12ης Νοεμβρίου 1936 περιέχει ρυθμίσεις για τις επιχειρήσεις ιδιωτικής ασφαλείας. Και αυτές τίθενται υπό τον έλεγχο του Questore, ο οποίος διαθέτει πειθαρχική εξουσία που περιλαμβάνει τη θέση σε αργία των ιδιωτικών φυλάκων που απασχολούν αυτές οι επιχειρήσεις και την αφαίρεση κάθε όπλου που βρίσκεται στην κατοχή τους.
7. Η ιταλική νομολογία έχει δεχθεί ότι ως προς τις συλλήψεις οι ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες διαθέτουν εξουσίες που βαίνουν πέραν εκείνων των απλών ιδιωτών. Το άρθρο 380 του ιταλικού κώδικα ποινικής δικονομίας επιβάλλει σε κάθε αξιωματικό της δικαστικής αστυνομίας να προβαίνει σε επ' αυτοφώρω σύλληψη σε περίπτωση ορισμένων σοβαρών αξιόποινων πράξεων και το άρθρο 383 εξουσιοδοτεί, στις ίδιες περιπτώσεις, κάθε άτομο να προβαίνει σε σύλληψη με υποχρέωση άμεσης προσαγωγής του δράστη ενώπιον των αστυνομικών αρχών. Σε τέτοιες περιπτώσεις, οι ορκωτοί φύλακες φαίνονται να έχουν τις ίδιες εξουσίες με οποιονδήποτε απλό ιδιώτη. Ωστόσο, το άρθρο 381 του ιδίου κώδικα εξουσιοδοτεί επίσης - χωρίς όμως να υποχρεώνει - τους αξιωματικούς της δικαστικής αστυνομίας να προβαίνουν σε επ' αυτοφώρω συλλήψεις σε περιπτώσεις ορισμένων λιγότερο σοβαρών αξιόποινων πράξεων. Στις τελευταίες αυτές περιπτώσεις, οι απλοί ιδιώτες δεν έχουν εξουσία συλλήψεως του δράστη αλλά το Corte suprema di cassazione (ιταλικό ακυρωτικό δικαστήριο) έκρινε ότι οι ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες έχουν αυτή την εξουσία κατά την άσκηση των καθηκόντων τους επιτηρήσεως ιδιωτικής περιουσίας.
Οι διατάξεις της Συνθήκης
8. Το άρθρο 39 ΕΚ προβλέπει την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων εντός της Κοινότητας και ορίζει ότι αυτή συνεπάγεται την κατάργηση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγενείας μεταξύ των εργαζομένων των κρατών μελών, όσον αφορά την απασχόληση, την αμοιβή και τους άλλους όρους εργασίας. Ωστόσο, περιορισμοί αυτού του δικαιώματος μπορούν να δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας, και οι διατάξεις του προπαρατεθέντος άρθρου δεν εφαρμόζονται προκειμένου περί απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση.
9. Κατά το άρθρο 43 ΕΚ, οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους απαγορεύονται, όπως και οι περιορισμοί για την ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων ή θυγατρικών εταιριών. Η ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, καθώς και τη σύσταση και τη διαχείριση επιχειρήσεων υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με τις ισχύουσες για τους υπηκόους της χώρας εγκαταστάσεως.
10. Ωστόσο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 45 ΕΚ, από την απαγόρευση αυτή εξαιρούνται οι δραστηριότητες που συνδέονται εντός κράτους μέλους, έστω και περιστασιακά, με την άσκηση δημοσίας εξουσίας. Ομοίως, κατά το άρθρο 46, παράγραφος 1, ΕΚ, οι διατάξεις αυτές δεν εμποδίζουν τη δυνατότητα εφαρμογής των διατάξεων που προβλέπουν ειδικό καθεστώς για τους αλλοδαπούς υπηκόους και δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας.
11. Τέλος - πάντοτε όμως, δυνάμει του άρθρου 55 ΕΚ, υπό την επιφύλαξη των άρθρων 45 ΕΚ και 46, παράγραφος 1, ΕΚ - το άρθρο 49 ΕΚ απαγορεύει τους περιορισμούς της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στο εσωτερικό της Κοινότητας όσον αφορά τους υπηκόους των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος της Κοινότητας διαφορετικό από εκείνο του αποδέκτου της παροχής.
Η απόφαση στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ισπανίας
12. Στις 29 Οκτωβρίου 1998, το Δικαστήριο εξέδωσε απόφαση στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ισπανίας, με την οποία έκρινε ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, κατά το μέτρο που εξαρτά τη χορήγηση αδείας ασκήσεως δραστηριοτήτων ιδιωτικής ασφαλείας σε επιχειρήσεις ασφαλείας από την προϋπόθεση ότι αυτές έχουν την ισπανική ιθαγένεια, οι δε διαχειριστές και διευθυντές τους κατοικούν στην Ισπανία, και ότι το προσωπικό ασφαλείας έχει την ισπανική ιθαγένεια, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 39 ΕΚ, 43 ΕΚ και 49 ΕΚ.
13. Το Δικαστήριο απέρριψε, κατ' αρχάς, την ιδέα ότι οι επιχειρήσεις ιδιωτικής ασφαλείας εμπίπτουν στη δημόσια διοίκηση, κατόπιν διερωτήθηκε αν συντρέχει άσκηση δημοσίας εξουσίας. Επισήμανε ότι η εξαίρεση που προβλέπεται για τις δραστηριότητες εντός κράτους μέλους που συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο που το περιεχόμενό της να περιορίζεται στο απολύτως αναγκαίο για τη διασφάλιση των συμφερόντων τα οποία η διάταξη αυτή επιτρέπει στα κράτη μέλη να προστατεύουν και ότι οι δραστηριότητες αυτές καθαυτές πρέπει να συνιστούν άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση της εξουσίας αυτής. Υπογράμμισε ότι οι επιχειρήσεις και το προσωπικό ασφαλείας εκπληρώνουν αποστολές παρακολουθήσεως και προστασίας βάσει σχέσεων ιδιωτικού δικαίου. Δεν έχουν εξουσία εξαναγκασμού αλλά μπορούν, όπως κάθε ιδιώτης, να κληθούν να συμβάλουν στη διατήρηση της δημοσίας ασφαλείας. Όταν οι επιχειρήσεις και το προσωπικό ασφαλείας επικουρούν τις δυνάμεις δημοσίας τάξεως, δεν πρόκειται παρά για δευτερεύοντα καθήκοντα. Επομένως, η εξαίρεση δεν έχει εφαρμογή .
14. Το Δικαστήριο απέρριψε επίσης το επιχείρημα ότι η εν λόγω προϋπόθεση ιθαγενείας μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους δημοσίας τάξεως ή δημοσίας ασφαλείας. Έκρινε ότι τέτοιοι λόγοι δεν μπορούν να δικαιολογήσουν γενικό αποκλεισμό από την πρόσβαση σε ορισμένα επαγγέλματα. Σκοπούν μάλλον να επιτρέπουν στα κράτη μέλη να αρνούνται την πρόσβαση ή τη διαμονή στο έδαφός τους σε πρόσωπα που αποτελούν, καθεαυτά, κίνδυνο για τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια ή τη δημόσια υγεία .
15. Το Δικαστήριο επιβεβαίωσε εν συνεχεία τη θέση που είχε λάβει στην προπαρατεθείσα απόφαση όσον αφορά τις δραστηριότητες ιδιωτικής ασφαλείας με την απόφασή του στην υπόθεση Επιτροπή κατά Βελγίου, υπόθεση που αφορούσε περιορισμούς που στηρίζονται μάλλον έμμεσα και όχι άμεσα στην ιθαγένεια.
Διαδικασία
16. Το 1994, η Επιτροπή ζήτησε από τις ιταλικές αρχές να της παράσχουν συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με τους επίμαχους στην υπό κρίση υπόθεση κανόνες. Αφού έλαβε απάντηση το 1995, θεώρησε ότι αυτοί οι κανόνες δεν συμβιβάζονταν με το κοινοτικό δίκαιο και ζήτησε από τις αρχές να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με το πρώτο εδάφιο του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 226 ΕΚ). Δεδομένου ότι δεν έλαβε εγκαίρως απάντηση σε αυτό το έγγραφο και σύμφωνα με το προπαρατεθέν άρθρο, η Επιτροπή απέστειλε στην Ιταλική Κυβέρνηση αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία την πληροφόρησε ότι οι προϋποθέσεις ιθαγενείας που περιέχουν οι σχετικές διατάξεις της ιταλικής νομοθεσίας αντίκεινται στο κοινοτικό δίκαιο και την κάλεσε να λάβει τα αναγκαία προς συμμόρφωσή της μέτρα εντός δίμηνης προθεσμίας. Εκτιμώντας ότι η απάντηση της Ιταλικής Κυβέρνησεως δεν ήταν ικανοποιητική, η Επιτροπή άσκησε, στις 29 Ιουλίου 1999, την παρούσα προσφυγή.
17. Η Επιτροπή ισχυρίζεται στην ουσία ότι η Ιταλική Δημοκρατία, προβλέποντας ότι οι δραστηριότητες ιδιωτικής ασφαλείας μπορούν να ασκούνται μόνον από επιχειρήσεις που έχουν την ιταλική ιθαγένεια και ότι ως ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες μπορούν να προσλαμβάνονται μόνον Ιταλοί υπήκοοι, παρέβη τα άρθρα 39 ΕΚ, 43 ΕΚ και 49 ΕΚ.
Ανάλυση
Το κατ'αρχήν ασυμβίβαστο με τις διατάξεις της Συνθήκης
18. Η Ιταλική Δημοκρατία δεν αντέκρουσε τον ισχυρισμό ότι οι εν λόγω προϋποθέσεις ιθαγενείας απαγορεύονται κατ' αρχήν βάσει εκάστου των τριών άρθρων της Συνθήκης τα οποία επικαλείται η Επιτροπή. Κατά τη γνώμη μου, τούτο άλλωστε δεν μπορεί να αμφισβητηθεί.
19. Από το γράμμα των άρθρων 39 ΕΚ και 43 ΕΚ προκύπτει ευθέως ότι τα κράτη μέλη δεν έχουν κατ' αρχήν το δικαίωμα να θέτουν προϋπόθεση ιθαγενείας για την άσκηση ορισμένης μισθωτής ή μη μισθωτής δραστηριότητας. Επιπλέον, το άρθρο 43, απαγορεύοντας τους περιορισμούς στην ίδρυση πρακτορείων ή υποκαταστημάτων από τους κοινοτικούς υπηκόους, εμποδίζει την εκ μέρους κράτους μέλους θέσπιση κανόνα που απαιτεί οι έχουσες την ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους εταιρίες να ιδρύουν θυγατρικές εταιρίες σύμφωνα με τη νομοθεσία του πρώτου κράτους μέλους.
20. Βεβαίως, το άρθρο 49 ΕΚ προφανώς απαγορεύει ρητώς μόνον τους περιορισμούς βάσει του τόπου εγκαταστάσεως του παρέχοντος τις υπηρεσίες και του αποδέκτη τους αντιστοίχως, χωρίς να κάνει μνεία της ιθαγένειάς τους, αλλά αρκεί ένας σύντομος συλλογισμός προκειμένου να συναχθεί το συμπέρασμα ότι κάθε προϋπόθεση περί της ιθαγενείας του παρέχοντος τις υπηρεσίες συνεπάγεται τεράστιους περιορισμούς στη διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών. Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 49 ΕΚ απαγορεύει τις δυσμενείς διακρίσεις λόγω ιθαγενείας .
21. Οι ιταλικές ρυθμίσεις που προκάλεσαν την άσκηση της παρούσας προσφυγής από την Επιτροπή επιβάλλουν επίσης στις επιχειρήσεις ασφαλείας και στους φύλακες να έχουν λάβει άδεια από τις ιταλικές αρχές. Το Δικαστήριο έκρινε ότι μια τέτοια προϋπόθεση συνιστά επίσης, κατ' αρχήν, περιορισμό στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών . Ανάλογης φύσεως είναι η υποχρέωση των φυλάκων να δίδουν όρκο και, επιπλέον, το γεγονός ότι ένας τέτοιος όρκος εμπεριέχει δέσμευση επιδείξεως πίστεως στην Ιταλική Δημοκρατία συνιστά ενδεχομένως έμμεση προϋπόθεση ιθαγενείας.
Η άσκηση δημοσίας εξουσίας
22. Το υπόμνημα αντικρούσεως της Ιταλικής Κυβερνήσεως στηρίζεται αποκλειστικά στην παρέκκλιση του άρθρου 45 ΕΚ όσον αφορά τις δραστηριότητες «που συνδέονται, έστω και περιστασιακά, με την άσκηση δημοσίας εξουσίας».
23. Αυτό το άρθρο, σε συνδυασμό με το άρθρο 55 ΕΚ, έχει εφαρμογή στους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως ή στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών αλλά όχι στους περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων.
- Άρθρο 39 ΕΚ
24. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Ιταλική Κυβέρνηση δήλωσε και, προς απάντηση σε σχετική ερώτηση, επιβεβαίωσε ότι οι ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες δεν μπορούν να ασκούν τις δραστηριότητές τους ως ελεύθεροι επαγγελματίες, αλλά πρέπει πάντοτε να είναι μισθωτοί.
25. Φαίνεται, επομένως, ότι δεν μπορεί να προβληθεί ο αμυντικός ισχυρισμός που αντλείται από την άσκηση «δημοσίας εξουσίας» όσον αφορά την προϋπόθεση ιθαγενείας για τους φύλακες.
26. ράγματι, το Δικαστήριο ερμήνευσε, με διάφορες αποφάσεις, το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ, κατά τρόπον ώστε να εναρμονιστεί με το άρθρο 45 ΕΚ. Για παράδειγμα, τόνισε στην απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας ότι αυτή η εξαίρεση έχει εφαρμογή σε καθήκοντα «που συνέχονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας ή με την προάσπιση γενικών συμφερόντων του κράτους». Ωστόσο, το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ περιορίζεται ρητώς στην «απασχόληση στη δημόσια διοίκηση». Το Δικαστήριο ερμήνευσε αυτή την έννοια ως μη καλύπτουσα το σύνολο της απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση. Επομένως, κατά μείζονα λόγο είναι αδιανόητο ότι μπορεί να περιλαμβάνει την απασχόληση στην υπηρεσία ενός ιδιώτη ή ενός νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, ανεξαρτήτως των καθηκόντων του εργαζομένου.
27. Επίσης, όπως προκύπτει από το άρθρο 5 του βασιλικού νομοθετικού διατάγματος της 12ης Νοεμβρίου 1936, οι ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες μπορούν πράγματι να προσλαμβάνονται όχι μόνον από επιχειρήσεις ασφαλείας που διέπονται από το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα και από άλλες ιδιωτικές επιχειρήσεις ή ενώσεις, αλλ' επίσης από δημόσιους οργανισμούς. άντως, ακόμη και αν οι εξουσίες ή τα καθήκοντα αυτών των φυλάκων στη δημόσια διοίκηση μπορούν να καλύπτονται από το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ, η επίμαχη προϋπόθεση ιθαγενείας δεν περιορίζεται σε τέτοιες περιπτώσεις.
28. Επομένως, φρονώ ότι, ανεξαρτήτως της φύσεως των εξουσιών και καθηκόντων των ορκωτών ιδιωτικών φυλάκων, η εφαρμογή προϋποθέσεως ιθαγενείας για την απασχόλησή τους στον ιδιωτικό τομέα αντίκειται στο άρθρο 39 ΕΚ.
- Άρθρα 43 ΕΚ και 49 ΕΚ
29. Ωστόσο, ακόμη και στην αντίθετη περίπτωση, ακόμη και αν οι guardie particolari giutate μπορούν να ασκούν το επάγγελμά τους ως ελεύθεροι επαγγελματίες, εξακολουθώ να θεωρώ ότι οι ισχυρισμοί που αντιτάσσει η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αποδεικνύουν την ύπαρξη «ασκήσεως δημοσίας εξουσίας» κατά την έννοια ενός από τα εν λόγω άρθρα της Συνθήκης.
30. Η Ιταλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει κατ' αρχάς την έκταση του ελέγχου εκ μέρους των δημοσίων αρχών στον οποίο υπόκεινται οι ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες. Ο νομάρχης πρέπει να χορηγήσει άδεια και μπορεί να αρνηθεί τη χορήγηση αυτής ή να την ανακαλέσει για λόγους δημοσίας τάξεως ή δημοσίας ασφαλείας. Οι επιχειρήσεις ασφαλείας που απασχολούν ιδιωτικούς φύλακες υπόκεινται στον έλεγχο του Questore. Οι ίδιοι οι φύλακες οφείλουν να δώσουν όρκο που εμπεριέχει δέσμευση επιδείξεως πίστεως στην Ιταλική Δημοκρατία και υπόκεινται, και αυτοί, στην αρμοδιότητα του Questore.
31. Δεύτερον, το Corte suprema di cassazione έκρινε ότι οι ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες χαρακτηρίζονται από το γεγονός ότι ασκούν καθήκοντα δικαστικής αστυνομίας για την πρόληψη των εγκλημάτων και τη σύλληψη των δραστών στο πλαίσιο της ανατεθείσας σ' αυτούς προστασίας της περιουσίας, τα οποία καθήκοντα περιλαμβάνουν την εξουσία επ' αυτοφώρω συλλήψεως, την εξουσιοδότηση καταρτίσεως εκθέσεων που έχουν αποδεικτική αξία καθώς και υποχρέωση συνεργασίας με την αστυνομία.
32. Η Ιταλική Κυβέρνηση εμμένει στο γεγονός ότι οι φύλακες ιδιωτικής ασφαλείας δεσμεύονται με τον όρκο τους να επιδιώκουν μόνον το δημόσιο συμφέρον, ότι οι εργοδότες δεν μπορούν να τους επιβάλλουν άλλα καθήκοντα και ότι ο Questore μπορεί να τους επιβάλλει τις υποχρεώσεις που κρίνει απαραίτητες με γνώμονα το δημόσιο συμφέρον. Επομένως, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των φυλάκων που ενεργούν μόνο στο πλαίσιο συμβάσεως ιδιωτικού δικαίου και των φυλάκων και επιχειρήσεων που αφορά η υπό κρίση υπόθεση και που υπόκεινται στον έλεγχο των δημοσίων αρχών.
33. Επομένως, η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι επιβάλλεται να γίνει διάκριση μεταξύ της παρούσας υποθέσεως και της υποθέσεως Επιτροπή κατά Ισπανίας στην οποία ήταν σαφές ότι το οικείο προσωπικό ασφαλείας συνέβαλλε απλώς στη διατήρηση της δημοσίας ασφαλείας βάσει της υποχρεώσεως παροχής αρωγής στην αστυνομία, την οποία υπείχε από κοινού με οποιοδήποτε ιδιώτη. Οι ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες στην Ιταλία έχουν ειδικά καθήκοντα δικαστικής αστυνομίας που βαίνουν πέραν αυτής της γενικής υποχρεώσεως.
34. Η Επιτροπή υπογραμμίζει κατ' αρχάς ότι σε πολλούς τομείς οικονομικής δραστηριότητας οι επιχειρηματίες υπόκεινται συχνά σε αυστηρούς ελέγχους εκ μέρους των δημοσίων αρχών χωρίς ωστόσο να ασκούν, συγχρόνως, δημόσια εξουσία· αναφέρει, μεταξύ άλλων, τον τραπεζικό, τον ασφαλιστικό, τον χρηματοοικονομικό τομέα καθώς και τα νομικά επαγγέλματα . Θεωρεί ότι το ίδιο ισχύει για τις δραστηριότητες ιδιωτικής ασφαλείας όπως επιβεβαίωσε το Δικαστήριο στην απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας.
35. Όσον αφορά τις εξουσίες και τα καθήκοντα των φυλάκων ιδιωτικής ασφαλείας, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ο ορισμός των αστυνομικών δυνάμεων διαφέρει από κράτος σε κράτος και ότι τα όρια που θέτει το άθρο 45 ΕΚ όσον αφορά τις εξαιρέσεις από την αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως πρέπει να ερμηνευθούν κατά τρόπο αυτόνομο στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου .
36. Το καθήκον αρωγής της αστυνομίας το οποίο υπέχουν οι ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες στην Ιταλία είναι, κατά την άποψη της Επιτροπής, απολύτως συγκρίσιμο με το επίμαχο στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ισπανίας, ως προς το οποίο το Δικαστήριο δεν δέχτηκε ότι αποτελούσε άσκηση δημοσίας εξουσίας, αλλά μάλλον αμιγώς δευτερεύον καθήκον το οποίο ο καθένας μπορεί να κληθεί να επιτελέσει.
37. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η εξουσία καταρτίσεως εκθέσεων με αποδεικτική αξία δεν είναι συγκρίσιμη με την εξουσία καταρτίσεως δημοσίων ή αυθεντικών εγγράφων που έχουν οι κρατικοί ή οι άλλοι δημόσιοι υπάλληλοι. Η αποδεικτική τους αξία είναι άλλωστε σχετική, εφόσον μπορεί να αμφισβητηθεί ενώπιον των δικαστηρίων.
38. Τέλος, όσον αφορά την εξουσία πραγματοποιήσεως συλλήψεων, η Επιτροπή ισχυρίζεται, παραθέτοντας την απόφαση Reyners, ότι στις εξαιρέσεις που αφορά το άρθρο 45 ΕΚ δεν πρέπει να δοθεί περιεχόμενο που να βαίνει πέραν του σκοπού για τον οποίο περιελήφθησαν στη Συνθήκη. Ο αποκλεισμός των άλλων υπηκόων της Κοινότητας πρέπει να περιορίζεται στην άσκηση δραστηριοτήτων που συνδέονται άμεσα και ειδικά με την άσκηση δημόσιας εξουσίας και δεν μπορεί να επεκταθεί σ' ένα ολόκληρο επάγγελμα, εκτός αν οι δραστηριότητες αυτές συνδέονται με το επάγγελμα κατά τρόπον ώστε η ελευθερία εγκαταστάσεως θα επέβαλλε στο εν λόγω κράτος μέλος να επιτρέπει σε μη υπηκόους του να ασκούν, έστω και περιστασιακά, καθήκοντα συνδεόμενα με τη δημόσια εξουσία· μια τέτοια επέκταση δεν είναι δυνατή εφόσον οι εν λόγω δραστηριότητες είναι διακριτές από τη συνολική επαγγελματική δραστηριότητα. Στην παρούσα υπόθεση, η διακριτική εξουσία πραγματοποιήσεως συλλήψεων που αναγνωρίζουν τα ιταλικά δικαστήρια (και όχι η νομοθεσία) συνιστά διακριτό στοιχείο του επαγγέλματος του φύλακα ιδιωτικής ασφαλείας και θα ήταν δυνανάλογο να αποκλειστούν οι άλλοι υπήκοοι της Κοινότητας από το επάγγελμα λόγω αυτής της εξουσίας και μόνον.
39. Θεωρώ ότι η επιχειρηματολογία της Επιτροπής είναι απολύτως πειστική.
40. Όσον αφορά το ζήτημα του ελέγχου εκ μέρους των δημοσίων αρχών, είναι προδήλως ευκταίο οι φύλακες και οι επιχειρήσεις ιδιωτικής ασφαλείας να υπόκεινται σε προσήκοντα έλεγχο από δημόσια αρχή, ιδίως όταν τίθεται θέμα οπλοφορίας. Τούτο αναγνώρισε το Δικαστήριο στο πλαίσιο των υποθέσεων Επιτροπή κατά Ισπανίας και Επιτροπή κατά Βελγίου .
41. Ωστόσο, το γεγονός ότι ο Questore μπορεί να δίνει οδηγίες στους φύλακες και στις επιχειρήσεις ασφαλείας δεν σημαίνει ότι αυτοί ασκούν δημόσια εξουσία κατά την εκτέλεση των εν λόγω οδηγιών. Δεν προσκομίστηκε στο Δικαστήριο καμία ένδειξη περί του ότι οι εξουσίες που έχουν αυτοί οι φύλακες όταν επικουρούν την αστυνομία είναι ευρύτερες από εκείνες οποιουδήποτε άλλου ιδιώτη υπό τις ίδιες συνθήκες και το γεγονός ότι το καθήκον τους αρωγής ρυθμίζεται κατά τρόπο ειδικότερο στερείται, συναφώς, σημασίας. Εν ολίγοις, το γεγονός ότι υπόκεινται σε έλεγχο της δημοσίας αρχής δεν σημαίνει ότι ασκούν δημόσια εξουσία.
42. Ο όρκος που οφείλουν να δίνουν οι φύλακες ιδιωτικής ασφαλείας δεν φαίνεται να τους απονέμει κάποια μορφή δημοσίας εξουσίας· εν πάση περιπτώσει, δεν προσκομίστηκε καμία απόδειξη συναφώς. ρόκειται πάλι για τυπική προϋπόθεση που φαίνεται να επιβάλλει υποχρεώσεις μάλλον παρά να απονέμει εξουσίες. Ακόμη και αυτές οι υποχρεώσεις δεν φαίνονται να διακρίνουν τους ορκωτούς ιδιωτικούς φύλακες από τους άλλους ιδιώτες. Κατά την άποψή μου, μπορεί να θεωρηθεί ότι κάθε φύλακας ιδιωτικής ασφαλείας έχει καθήκον να τηρεί τον νόμο και να ενεργεί με επιμέλεια και ευσυνειδησία με γνώμονα το δημόσιο συμφέρον. Η υποχρέωση να ενεργεί με «αποκλειστικό» γνώμονα το δημόσιο συμφέρον πρέπει να ερμηνευθεί στο γενικότερο πλαίσιό της· κάθε φύλακας το καθήκον του οποίου έγκειται στην προστασία ιδιωτικής περιουσίας οφείλει να ενεργεί, τουλάχιστον εν μέρει, προς το συμφέρον του ιδιοκτήτη της περιουσίας και σχεδόν σίγουρα θα πρόκειται για παράβαση της εφαρμοστέας νομοθεσίας - ανεξαρτήτως κάθε δοθέντος όρκου - αν ενεργεί συγχρόνως αντίθετα προς το δημόσιο συμφέρον.
43. Κατά τη γνώμη μου, ούτε η αποδεικτική αξία που προσδίδεται σε ορισμένες εκθέσεις που καταρτίζουν οι ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες μπορεί να θεωρηθεί ότι αποδεικνύει την άσκηση δημοσίας εξουσίας. Από το γράμμα της νομοθεσίας προκύπτει ότι η αποδεικτική αξία αυτών των εκθέσεων είναι μόνο σχετική - ισχύει μόνον εφόσον δεν αποδεικνύεται το αντίθετο. Αυτή η κατάσταση διαφέρει, κατά τη γνώμη μου, αρκετά από εκείνη ενός αυθεντικού εγγράφου το περιεχόμενο του οποίου θεωρείται νομίμως αποδεδειγμένο, εκτός αν αποδειχθεί ότι το έγγραφο είναι νοθευμένο ή πλαστό. Η κατάρτιση αυθεντικού εγγράφου μπορεί κάλλιστα να συνδέεται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας, αλλά η μορφή των εν λόγω εκθέσεων ουδόλως φαίνεται να έχει αξία μεγαλύτερη από την κοινή αποδεικτική αξία.
44. Τέλος, όσον αφορά την εξουσία πραγματοποιήσεως συλλήψεων που διαθέτουν οι ορκωτοί φύλακες, σημειώνω ότι ο νόμος απονέμει σε «κάθε άτομο» («ogni persona») γενική εξουσία επ' αυτοφώρω συλλήψεως σε περίπτωση σοβαρών αξιόποινων πράξεων και ότι μια τέτοια εξουσία δεν μπορεί, συνεπώς, να θεωρηθεί ότι πρέπει να επιφυλάσσεται μόνο στους υπηκόους της χώρας. Αυτή η εξουσία συνεπάγεται, επιπλέον, υποχρέωση άμεσης προσαγωγής του δράστη στη δικαστική αστυνομία. Η εξουσία κρατήσεως του δράστη και λήψεως κάθε αναγκαίου μέτρου προκειμένου η παράβαση να αντιμετωπιστεί σύμφωνα με το ποινικό δίκαιο, που μπορεί, καθεαυτή, να θεωρηθεί άσκηση δημοσίας εξουσίας, επιφυλάσσεται, επομένως, στην αστυνομία και στις δικαστικές αρχές. Η εξουσία πραγματοποιήσεως συλλήψεων φαίνεται, ωστόσο, να υπάγεται καθαρά στην κατηγορία των «δευτερευόντων καθηκόντων» των οποίων το Δικαστήριο κάνει μνεία στην απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας .
45. Όταν προβαίνει σε σύλληψη υπό τέτοιες συνθήκες, ένας ορκωτός ιδιωτικός φύλακας δεν διαθέτει μεγαλύτερη εξουσία από οποιονδήποτε άλλο ιδιώτη και δεν υφίσταται στο ιταλικό δίκαιο κανένας λόγος που να δικαιολογεί την επιβολή προϋποθέσεως ιθαγενείας. Δεν υποστηρίχθηκε ότι η εξουσία επ' αυτοφώρω συλλήψεως που διαθέτουν οι φύλακες ιδιωτικής ασφαλείας στις περιπτώσεις λιγότερο σοβαρών αξιόποινων πράξεων είναι ευρύτερη από εκείνη οποιουδήποτε ιδιώτη και θεωρώ απίθανο το ενδεχόμενο αυτό. Κατά το μέτρο που η εξουσία των φυλάκων περιορίζεται σε περιπτώσεις που διαπράττεται έγκλημα κατά της φυλασσομένης περιουσίας και ο δράστης συλλαμβάνεται επ' αυτοφώρω και κατά το μέτρο που ο φύλακας πρέπει να προσαγάγει τον δράστη άμεσα στην αστυνομία, δεν βλέπω τον λόγο για τον οποίο πρέπει να θεωρηθεί ότι τούτο συνιστά άσκηση δημοσίας εξουσίας.
Δημόσια τάξη και δημόσια ασφάλεια
46. Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν επικαλέστηκε ρητώς τις σχετικές με τη δημόσια τάξη ή τη δημόσια ασφάλεια εξαιρέσεις που προβλέπονται στο πλαίσιο και των τριών άρθρων της Συνθήκης τα οποία φέρεται ότι παραβιάστηκαν. Ωστόσο, κατά το μέτρο που τα επιχειρήματά της μπορούν να ερμηνευθούν υπό αυτή την έννοια, είναι σαφές ότι δεν πρέπει να γίνουν δεκτά.
47. Όπως έκρινε το Δικαστήριο όχι μόνο γενικώς, αλλά και ειδικώς στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων ιδιωτικής ασφαλείας, αυτές οι εξαιρέσεις πρέπει να ερμηνεύονται στενά και δεν σκοπούν να επιτρέψουν στα κράτη μέλη να αποκλείουν οικονομικούς τομείς από την ελεύθερη κυκλοφορία, την ελευθερία εγκαταστάσεως ή την ελέυθερη παροχή υπηρεσιών, αλλά να τους παράσχουν τη δυνατότητα να αποτρέπουν τις πραγματικές και σοβαρές απειλές για τη δημόσια τάξη ή για τα θεμελιώδη συμφέροντα της κοινωνίας . Δεν υφίσταται καμία απόδειξη ότι υφίσταται, εν προκειμένω, τέτοια απειλή.
48. Επισημαίνω απλώς ότι δεν είναι αναγκαίο οι φύλακες και οι επιχειρήσεις ασφαλείας που αναπτύσσουν δραστηριότητα στην Ιταλία να έχουν την ιταλική ιθαγένεια προκειμένου να απαιτείται από αυτούς να ενεργούν σύμφωνα με την ιταλική νομοθεσία ή προκειμένου να υπόκεινται σε προσήκοντα έλεγχο εκ μέρους των αρμόδιων αστυνομικών ή άλλων αρχών ούτε είναι αναγκαίο να δεσμεύονται να επιδεικνύουν πίστη στο ιταλικό κράτος προκειμένου να εκπληρώνουν τα καθήκοντά τους και ότι το ιταλικό δίκαιο απονέμει σε κάθε άτομο, ανεξαρτήτως ιθαγενείας, εξουσία επ' αυτοφώρω συλλήψεως σε περίπτωση τελέσεως ορισμένων αξιόποινων πράξεων.
Η οδηγία 67/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου
49. Τέλος, μπορεί να γίνει μνεία της οδηγίας 67/43/ΕΟΚ, που αφορά την εφαρμογή των γενικών προγραμμάτων για την κατάργηση των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου. Το άρθρο 4 εξαιρεί «τις δραστηριότητες που συνεπάγονται συμμετοχή σε άσκηση δημοσίας εξουσίας [...] β) στην Ιταλία: για τη δραστηριότητα του ειδικού ορκωτού φύλακα (guardia giurata)». Η Ιταλική Κυβέρνηση έκανε μνεία αυτής της διατάξεως κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας αλλά δεν την επικαλέστηκε ενώπιον του Δικαστηρίου, οπότε θα την εξετάσω πολύ συνοπτικά.
50. Όπως επισήμανε η Επιτροπή, η προπαρατεθείσα οδηγία αφορούσε μόνον τη μεταβατική περίοδο και δεν μπορεί, ως εκ τούτου, να γίνει επίκλησή της εφόσον τα εν λόγω άρθρα της Συνθήκης έχουν πλέον άμεσο αποτέλεσμα. Επιπλέον, αυτή η οδηγία έχει ήδη καταργηθεί, παρά το γεγονός ότι αυτό συνέβη μόλις μετά την αποστολή της αιτιολογημένης γνώμης στην παρούσα υπόθεση. άντως, ακόμη και αν έπρεπε να εξεταστεί η οδηγία, τούτο θα έπρεπε, εν πάση περιπτώσει, να γίνει βάσει της ερμηνείας ως προς την έννοια της ασκήσεως δημοσίας εξουσίας που έχει δώσει το Δικαστήριο με πάγια νομολογία του, οπότε τα αποτελέσματα θα ήταν όμοια με εκείνα στα οποία κατέληξα προηγουμένως.
ρόταση
51. Ενόψει των προεκτεθέντων, φρονώ ότι, όπως ζήτησε η Επιτροπή, το Δικαστήριο θα πρέπει:
1) να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, προβλέποντας ότι:
- οι δραστηριότητες ιδιωτικής ασφαλείας (περιλαμβανομένων των δραστηριοτήτων επιτηρήσεως ή φυλάξεως κινητής ή ακίνητης περιουσίας) μπορούν να ασκούνται εντός της ιταλικής επικράτειας, υπό την προϋπόθεση χορηγήσεως άδειας, μόνον από φορείς ιδιωτικής ασφαλείας που έχουν την ιταλική ιθαγένεια,
- ως ορκωτοί ιδιωτικοί φύλακες μπορούν να προσλαμβάνονται μόνον Ιταλοί υπήκοοι που κατέχουν σχετική άδεια,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 39 ΕΚ, 43 ΕΚ και 49 ΕΚ· και
2) να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.