62021CJ0061_RES
Kohtuasi C‑61/21
JP
versus
Ministre de la Transition écologiquejaPremier ministre
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud cour administrative d’appel de Versailles)
Euroopa Kohtu (suurkoda) 22. detsembri 2022. aasta otsus
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiivid 80/779/EMÜ, 85/203/EMÜ, 96/62/EÜ, 1999/30/EÜ ja 2008/50/EÜ – Õhu kvaliteet – Tahkete mikroosakeste (PM10) ja lämmastikdioksiidi (NO2) kohta kindlaks määratud piirtasemed – Ületamine – Õhukvaliteedi kavad – Kahju, mis tekitati üksikisikule nende piirtasemete ületamisest tingitud õhu halvenemisega – Asjasse puutuva liikmesriigi vastutus – Selle vastutuse tekkimise tingimused – Nõue, et rikutud liidu õigusnormi eesmärk oleks anda kahju saanud üksikisikutele õigusi – Puudumine
Eelotsuse küsimused – Euroopa Kohtu pädevus – Liidu õiguse asjakohaste sätete väljaselgitamine – Küsimuste ümbersõnastamine
(ELTL artikkel 267)
(vt punkt 34)
Euroopa Liidu õigus – Üksikisikutele antud õigused – Liikmesriigipoolne rikkumine – Kohustus hüvitada üksikisikutele tekitatud kahju – Tingimused – Õigusnorm, mille eesmärk on anda üksikisikutele õigusi – Mõiste – Direktiivid, millega pannakse liikmesriikidele kohustus esiteks järgida välisõhus saasteainete piirtasemeid ja teiseks võtta piirtasemete ületamise korral sobivaid meetmeid – Välistamine – Otseselt puudutatud üksikisikute võimalus nõuda riigi pädevatelt asutustelt vajalike meetmete võtmist – Mõju puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2008/50, artikli 13 lõige ja artikli 23 lõige 1; nõukogu direktiiv 80/779, artiklid 3 ja 7; nõukogu direktiiv 85/203, artiklid 3 ja 7; nõukogu direktiiv 96/62, artiklid 7 ja 8; nõukogu direktiiv 1999/30, artikli 4 lõige 1 ja artikli 5 lõige 1)
(vt punktid 43–62 ja 65 ning resolutsioon)
Kokkuvõte
Tribunal administratif de Cergy-Pontoise’ile (Cergy‑Pontoise’i halduskohus, Prantsusmaa) esitatud kaebuses palus Pariisi linnastu elanik JP Prantsuse Vabariigil eelkõige hüvitada talle tema terviseseisundi halvenemisest tekkinud kahju, mille põhjustas välisõhu kvaliteedi halvenemine selles linnastus. Õhukvaliteet halvenes lämmastikdioksiidi (NO2) ja tahkete mikroosakeste (PM10) sisalduse niisuguste piirtasemete ületamise tagajärjel, mis olid kindlaks määratud direktiiviga 2008/50 välisõhu kvaliteedi kohta (
1
), ning põhjusel, et Prantsuse asutused ei olnud täitnud selle direktiivi artiklitest 13 (
2
) ja 23 (
3
) neile tulenevaid kohustusi.
JP kaebus jäeti rahuldamata sisuliselt seetõttu, et direktiivi 2008/50 välisõhu kvaliteedi kohta sätetest, millele JP tugines, ei tulene üksikisikutele ühtegi õigust nõuda õhukvaliteedi halvenemisest tingitud võimaliku kahju hüvitamist; selle kohtuotsuse peale esitas JP apellatsioonkaebuse cour administrative d’appel de Versailles’le (Versailles’ haldusasjade apellatsioonikohus, Prantsusmaa).
Euroopa Kohus, kellele viimati nimetatud kohus esitas eelotsusetaotluse, täpsustas suurkojas tehtud otsuses tingimusi, mille esinemisel vastutab liikmesriik kahju eest, mille on üksikisikule põhjustanud õhukvaliteedi halvenemine, mis tuleneb välisõhus sisalduvate saasteainete piirtasemete ületamisest.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt märkis Euroopa Kohus, et direktiiv 2008/50 välisõhu kvaliteedi kohta, millele JP tugines, jõustus 11. juunil 2008 ehk osaliselt pärast seda, kui väidetavalt oli tekkinud 2003. aastal alguse saanud kahju tema tervisele. Niisiis selleks, et hinnata Prantsuse Vabariigi võimalikku vastutust kõne all oleva kahju eest, pidas Euroopa Kohus vajalikuks võtta arvesse mitte ainult eelmainitud direktiivi, vaid ka sellele eelnevate direktiivide (
4
) asjasse puutuvaid sätteid, milles olid ette nähtud analoogsed nõuded.
Seejärel tuletas Euroopa Kohus meelde, et riigi vastutuse tekkimine üksikisiku suhtes eeldab kolme kumulatiivse tingimuse täitmist, nimelt kui rikutud liidu õigusnorm annab neile isikutele õigusi, selle õigusnormi rikkumine on piisavalt selge ning rikkumise ja isikule tekitatud kahju vahel on otsene põhjuslik seos.
Esimese tingimusega seoses, mille kohaselt peab rikutud liidu õigusnormi eesmärk olema üksikisikutele õigusi andev, tuleb märkida, et need õigused ei teki mitte üksnes siis, kui need on sõnaselgelt antud liidu õiguse sätetega, vaid ka positiivsete või negatiivsete kohustuste tõttu, mis nende normidega kehtestatakse selgelt määratletud viisil nii üksikisikutele kui ka liikmesriikidele ja liidu institutsioonidele. Niisuguste kohustuste rikkumine liikmesriigi poolt võib takistada üksikisikutel nende õiguste kasutamist, mis on neile kaudselt antud kõnesolevate sätete alusel, ja seega muuta õiguslikku olukorda, mida need sätted on mõeldud nende isikute jaoks looma. See on põhjus, miks nende normide täielik toime ja neist tulenevate õiguste kaitse nõuavad, et üksikisikutel oleks võimalus saada hüvitist, ning seda olenemata küsimusest, kas asjasse puutuvad sätted on vahetu õigusmõjuga; vahetu õigusmõju ei ole esimese tingimuse täitmiseks ei vajalik ega iseenesest piisav.
Käesoleval juhul panevad direktiivi 2008/50 välisõhu kvaliteedi kohta artikli 13 lõige 1 ja artikli 23 lõige 1 – samamoodi nagu eelnevate direktiivide sarnased sätted – sisuliselt liikmesriikidele esiteks kohustuse tagada, et nende territooriumil ja alates teatud kuupäevadest ei ületataks eelkõige NO2 ja PM10 puhul neis direktiivides kehtestatud piirtasemeid, ning teiseks, kui need piirtasemed on siiski ületatud, kohustuse näha ette sobivad meetmed nende ületamiste parandamiseks, eelkõige õhukvaliteedi kavade koostamisega. Sellest järeldub, et neis sätetes on ette nähtud üsna selged ja täpsed kohustused, et saavutada tulemus, mille liikmesriigid peavad tagama. Samas on nende kohustuste üldine eesmärk kaitsta inimeste tervist ja kogu keskkonda ning need ei võimalda asuda seisukohale, et üksikisikutele on nende kohustuste tõttu antud kaudselt õigusi, mille rikkumine võib kaasa tuua liikmesriigi vastutuse üksikisikutele tekitatud kahju eest. Seega ei ole esimene riigi vastutuse tekkimise kolmest kumulatiivsest tingimusest täidetud.
Seda järeldust ei muuda ka Euroopa Kohtu praktikas üksikisikute puhul tunnustatud õigus nõuda riigi ametiasutustelt, vajaduse korral pädeva kohtu poole pöördudes, et direktiivis 2008/50 ja sellele eelnenud direktiivides silmas peetud piirtasemete ületamise korral võetaks vastu õhukvaliteedi kava. See õigus – mis tuleneb eelkõige liidu õiguse tõhususe põhimõttest, mille tõhususele on asjasse puutuvatel üksikisikutel õigus kaasa aidata oma erilise olukorra tõttu, algatades haldus- või kohtumenetlusi – ei tähenda siiski, et direktiivi 2008/50 artikli 13 lõikest 1 ja artikli 23 lõikest 1 ning varasemate direktiivide analoogsetest sätetest tulenevate kohustuste eesmärk oli anda asjasse puutuvatele isikutele individuaalseid õigusi eelmainitud kolmest tingimusest esimese tähenduses.
Kõiki eeltoodud põhjendusi arvestades asus Euroopa Kohus seisukohale, et direktiivi 2008/50 välisõhu kvaliteedi kohta artikli 13 lõiget 1 ja artikli 23 lõiget 1 ning varasemate direktiivide analoogseid sätteid tuleb tõlgendada nii, et nende eesmärk ei ole anda üksikisikutele individuaalseid õigusi, mis võivad neile luua õiguse saada liikmesriigilt hüvitist vastavalt põhimõttele, et riik vastutab talle süüks pandava liidu õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest.
(
1
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiiv 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT 2008, L 152, lk 1).
(
2
)	Direktiivi artikli 13 lõikes 1 on märgitud, et „[l]iikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid“, ning „[l]ämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ei tohi ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest“.
(
3
)	Direktiivi artikli 23 lõikes 1 on sätestatud, et „[k]ui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.“
(
4
)	Täpsemalt nõukogu 15. juuli 1980. aasta direktiivi 80/779/EMÜ õhu kvaliteedi piirtasemete ning vääveldioksiidi ja hõljuvate tahkete osakeste taseme soovituslike arvväärtuste kohta (EÜT 1980, L 229, lk 30; ELT eriväljaanne 15/01, lk 142) artikleid 3 ja 7; nõukogu 7. märtsi 1985. aasta direktiivi 85/203/EMÜ õhukvaliteedi standardite kohta lämmastikdioksiidi suhtes (EÜT 1985, L 87, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 239) artikleid 3 ja 7; nõukogu 27. septembri 1996. aasta direktiivi 96/62/EÜ välisõhu kvaliteedi hindamise ja juhtimise kohta (EÜT 1996, L 296, lk 55; ELT eriväljaanne 15/03, lk 95) artikleid 7 ja 8 ning nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiivi 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus (EÜT 1999, L 163, lk 41; ELT eriväljaanne 15/04, lk 164) artikli 4 lõiget 1 ja artikli 5 lõiget 1.