62023CJ0562
WYROK TRYBUNAŁU (szósta izba)
z dnia 27 lutego 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Zezwolenie na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej – Zharmonizowane widmo radiowe – Indywidualne prawa użytkowania na czas określony – Przedłużenie obowiązywania tych praw – Dyrektywa 2002/20/WE – Artykuł 5 ust. 2 – Dyrektywa 2002/20 zmieniona dyrektywą 2009/140/WE – Artykuł 5 ust. 2 – Europejski kodeks łączności elektronicznej – Dyrektywa (UE) 2018/1972 – Artykuł 49 ust. 1 i 2 – Zastosowanie czasowe
W sprawie C‑562/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Upravno sodišče (sąd administracyjny, Słowenia) postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 września 2023 r., w postępowaniu:
T ‑ 2 družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d.o.o.
przeciwko
Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije,
TRYBUNAŁ (szósta izba),
w składzie: T. von Danwitz (sprawozdawca), wiceprezes Trybunału, pełniący obowiązki prezesa szóstej izby, A. Kumin i I. Ziemele, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Pikamäe,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu rządu słoweńskiego – V. Klemenc, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego – L. Aguilera Ruiz, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – O. Gariazzo, L. Malferrari i B. Rous Demiri, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnianie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz.U. 2002, L 108, s. 21), art. 5 ust. 2 akapit czwarty dyrektywy 2002/20 zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 37) (zwanej dalej „zmienioną dyrektywą 2002/20”), a także art. 49 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz.U. 2018, L 321, s. 36).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy T ‑ 2 družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d.o.o.(zwaną dalej „spółką T‑2”), spółką prawa słoweńskiego, a Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (agencją ds. sieci i usług łączności Republiki Słowenii, zwaną dalej „agencją”) w przedmiocie odmowy przedłużenia przez tę agencję ważności decyzji przyznającej spółce T‑2 indywidualne prawa użytkowania widma radiowego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2002/20
3
Artykuł 5 dyrektywy 2002/20, zatytułowany „Prawo użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji”, stanowił w ust. 2 akapit drugi:
„[…] Jeżeli państwo członkowskie przyznało prawa użytkowania na czas oznaczony, długość tego okresu winna odpowiadać charakterowi danej usługi”.
4
Artykuł 5 zmienionej dyrektywy 2002/20, zatytułowany „Prawo użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji”, stanowił w ust. 2 akapit drugi:
„W przypadku gdy państwo członkowskie przyznaje prawo użytkowania na czas określony, czas trwania powinien być odpowiedni dla danej usługi z punktu widzenia zamierzonych celów, przy odpowiednim uwzględnieniu konieczności umożliwienia właściwego okresu amortyzacji inwestycji”.
5
Dyrektywa 2002/20 została uchylona i zastąpiona dyrektywą 2018/1972.
Dyrektywa 2018/1972
6
Motywy 1, 131 i 323 dyrektywy 2018/1972 wskazują:
„(1)
Dyrektywy […] 2002/20/WE […] zostały znacząco zmienione. Ze względu na konieczność dalszych zmian, dla zachowania przejrzystości, dyrektywy te należy przekształcić.
[…]
(131)
Efektywne zarządzanie widmem radiowym można zapewnić, przyczyniając się do stałego wydajnego wykorzystania widma radiowego, które już zostało przydzielone do użytkowania. Aby zapewnić pewność prawa posiadaczom praw, możliwość odnowienia praw użytkowania powinna być uwzględniana z odpowiednim wyprzedzeniem przed wygaśnięciem przedmiotowych praw, na przykład, gdy zostały one przyznane na co najmniej 15 lat – co najmniej dwa lata przed wygaśnięciem praw, chyba że w chwili przyznawania możliwość odnowienia została wyraźnie wykluczona […].
[…]
(323)
Ponieważ […] cele niniejszej dyrektywy, mianowicie ustanowienie zharmonizowanych i uproszczonych ram prawnych dotyczących sieci łączności elektronicznej, usług łączności elektronicznej, urządzeń i usług towarzyszących, warunków wydawania zezwoleń na dostarczanie sieci i usług, wykorzystania widma radiowego […] nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na rozmiar i skutki takiego działania, możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii [Europejskiej], może ona podjąć działania […]”.
7
Artykuł 1 dyrektywy 2018/1972, zatytułowany „Przedmiot, zakres stosowania i cele”, stanowi w ust. 1:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia zharmonizowane ramy prawne regulujące sieci łączności elektronicznej, usługi łączności elektronicznej, urządzenia i usługi towarzyszące i niektóre aspekty urządzeń końcowych. Określa ona zadania krajowych organów regulacyjnych i, w stosownych przypadkach, innych właściwych organów oraz zbiór procedur w celu zapewnienia zharmonizowanego stosowania ram prawnych w obrębie Unii”.
8
Zgodnie z art. 2 tej dyrektywy, zatytułowanym „Definicje”:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
25)
»zharmonizowane widmo radiowe« oznacza widmo radiowe, którego dostępność i efektywne wykorzystanie uregulowano za pomocą zharmonizowanych warunków ustanowionych w drodze technicznego środka wykonawczego zgodnie z art. 4 decyzji nr 676/2002/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady nr 676/2002/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie ram regulacyjnych dotyczących polityki spektrum radiowego we Wspólnocie Europejskiej (decyzja o spektrum radiowym) (Dz.U. 2002, L 108, s. 1)];
[…]”.
9
Artykuł 47 dyrektywy 2018/1972, zatytułowany „Warunki dotyczące indywidualnych praw użytkowania widma radiowego”, stanowi w ust. 1:
„Właściwe organy obwarowują warunkami indywidualne prawa użytkowania widma radiowego zgodnie z art. 13 ust. 1 w taki sposób, aby zapewnić optymalne i najefektywniejsze i najwydajniejsze użytkowanie widma radiowego. Przed przydzieleniem lub odnowieniem takich praw wyraźnie określają wszelkie takie warunki, w tym wymagany poziom użytkowania oraz możliwość spełnienia tego wymogu przez obrót prawami i ich dzierżawę, aby zapewnić wykonanie tych warunków zgodnie z art. 30. Warunki, którymi obwarowano odnowienie prawa użytkowania widma radiowego, nie mogą zapewniać nienależnej przewagi dotychczasowym posiadaczom tych praw.
[…]
Właściwe organy odpowiednio wcześnie i w przejrzysty sposób odbywają konsultacje z zainteresowanymi stronami i informują je o warunkach, którymi mają zostać obwarowane indywidualne prawa użytkowania, przed ich nałożeniem. Organy te z wyprzedzeniem określają kryteria oceny spełnienia tych warunków i informują o nich zainteresowane strony w przejrzysty sposób”.
10
Artykuł 49 tej dyrektywy, zatytułowany „Czas obowiązywania praw”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   W przypadku gdy państwa członkowskie zezwalają na użytkowanie widma radiowego w drodze indywidualnych praw użytkowania na czas określony, zapewniają, aby prawo użytkowania przyznawano na okres, który jest odpowiedni z punktu widzenia zamierzonych celów zgodnie z art. 55 ust. 2, przy odpowiednim uwzględnieniu konieczności zapewnienia konkurencji, a także w szczególności efektywnego i wydajnego użytkowania widma radiowego i wspierania innowacji i skutecznych inwestycji, w tym poprzez dopuszczenie odpowiedniego okresu amortyzacji inwestycji.
2.   W przypadku gdy państwa członkowskie przyznają indywidualne prawa użytkowania widma radiowego, w odniesieniu do których ustalone zostały zharmonizowane warunki ustanowione poprzez techniczne środki wykonawcze zgodnie z decyzją nr 676/2002/WE, aby umożliwić użytkowanie do celów usług bezprzewodowej szerokopasmowej łączności elektronicznej (zwanej dalej »usługami bezprzewodowej łączności szerokopasmowej«) w ograniczonym okresie, zapewniają one przewidywalność regulacyjną dla posiadaczy praw w okresie co najmniej 20 lat dotyczącą warunków inwestycji w infrastrukturę, która opiera się na wykorzystaniu takiego widma radiowego, uwzględniając wymogi, o których mowa w ust. 1. Niniejszy artykuł podlega, w stosownych przypadkach, zmianom warunków, którymi obwarowano te prawa użytkowania zgodnie z art. 18.
W tym celu państwa członkowskie zapewniają, aby prawa te były ważne przez co najmniej 15 lat i obejmowały, jeżeli jest to konieczne do spełnienia akapitu pierwszego, odpowiednie przedłużenie ich obowiązywania na warunkach określonych w niniejszym ustępie.
Państwa członkowskie udostępniają w przejrzysty sposób wszystkim zainteresowanym stronom przed przyznaniem praw użytkowania ogólne kryteria przedłużania obowiązywania praw użytkowania jako część warunków określonych na mocy art. 55 ust. 3 i 6. Takie ogólne kryteria odnoszą się do:
a)
potrzeby zapewnienia efektywnego i wydajnego wykorzystania danego widma radiowego, celów określonych w art. 45 ust. 2 lit. a) i b) lub potrzeby realizacji celów leżących w ogólnym interesie odnoszących się do ochrony bezpieczeństwa życia, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub obrony; i
b)
potrzeby zapewnienia niezakłóconej konkurencji.
Co najmniej dwa lata przed zakończeniem początkowego okresu obowiązywania danego indywidualnego prawa użytkowania właściwy organ przeprowadza obiektywną i perspektywiczną ocenę ogólnych kryteriów przedłużenia okresu obowiązywania tego prawa użytkowania w świetle art. 45 ust. 2 lit. c). Pod warunkiem że właściwy organ nie wszczął działania egzekucyjnego w odniesieniu do niezgodności z warunkami praw użytkowania na podstawie art. 30, przyznaje wydłużenie okresu obowiązywania prawa użytkowania, chyba że uzna, że takie przedłużenie nie spełniałoby ogólnych kryteriów ustalonych zgodnie z akapitem trzecim lit. a) lub lit. b) niniejszego ustępu.
Na podstawie tej oceny właściwy organ powiadamia posiadacza praw, czy wydłużenie okresu obowiązywania prawa użytkowania może zostać przyznane.
Jeżeli takie wydłużenie nie może zostać przyznane, właściwy organ stosuje art. 48 w odniesieniu do przyznania praw użytkowania w przypadku konkretnego pasma widma radiowego.
Wszelkie środki na mocy niniejszego ustępu muszą być proporcjonalne, niedyskryminacyjne, przejrzyste i uzasadnione.
Na zasadzie odstępstwa od art. 23 zainteresowane strony mają możliwość przedstawiania uwag do wszelkich planowanych środków na podstawie akapitów trzeciego i czwartego niniejszego ustępu przez okres przynajmniej trzech miesięcy.
Niniejszy ustęp pozostaje bez uszczerbku dla stosowania art. 19 [dotyczącego ograniczenia lub cofnięcia praw] i 30 [dotyczącego zgodności z warunkami ogólnego zezwolenia lub praw użytkowania widma radiowego i zasobów numeracyjnych oraz zgodności ze szczegółowymi obowiązkami].
Określając opłaty za prawa użytkowania, państwa członkowskie uwzględniają mechanizm przewidziany w niniejszym ustępie”.
11
Artykuł 124 dyrektywy 2018/1972, zatytułowany „Transpozycja”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie przyjmują i publikują, najpóźniej do dnia 21 grudnia 2020 r., przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy […].
Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia 21 grudnia 2020 r.
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy […]”.
12
Zgodnie z art. 125 tej dyrektywy, zatytułowanym „Uchylenie”:
„Dyrektywy […] [2002/20] […], wymienione w załączniku XII część A, tracą moc od dnia 21 grudnia 2020 r. […].
[…]”.
13
Artykuł 126 dyrektywy 2018/1972, zatytułowany „Wejście w życie”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie trzeciego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”.
Decyzja nr 676/2002
14
Artykuł 1 dyrektywy 676/2002, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi:
„Celem niniejszej decyzji jest ustanowienie we Wspólnocie polityki i prawnych ram dla zapewnienia koordynacji koncepcji politycznych, a tam, gdzie sytuacja tego wymaga, harmonizacja warunków dostępności i skutecznego korzystania ze spektrum radiowego koniecznych do ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego w obszarach objętych polityką Wspólnoty, takich jak łączność elektroniczna, transport oraz badania i rozwój”.
15
Artykuł 2 tej decyzji, zatytułowany „Definicja”, przewiduje:
„Do celów niniejszej decyzji »spektrum radiowe« oznacza fale radiowe o częstotliwości między 9 kHz a 3000 GHz; fale radiowe są to fale elektromagnetyczne rozchodzące się w przestrzeni bez sztucznych prowadnic”.
Prawo słoweńskie
16
Zgodnie z art. 155 Ustava Republike Slovenije (konstytucji Republiki Słowenii):
„Ustawy, inne przepisy i akty o charakterze ogólnym nie mogą mieć mocy wstecznej. Jedynie ustawa może określać, że niektóre z jej przepisów mają moc wsteczną, jeżeli wymaga tego interes publiczny i nie narusza to praw nabytych”.
17
Artykuł 50 ust. 1 Zakon o elektronskih komunikacijah (ustawy o łączności elektronicznej) (Uradni list RS, nr 43/04, zwanej dalej „ustawą Zekom”) stanowił:
„Decyzję o przyznaniu częstotliwości radiowych podejmuje agencja na czas określony, to znaczy na maksymalny okres piętnastu lat, z wyjątkiem przyznania częstotliwości radiowych przeznaczonych dla lotniczych lub morskich służb ruchomych”.
18
Artykuł 51 ustawy Zekom przewidywał:
„Okres ważności decyzji o przyznaniu częstotliwości radiowych może zostać przedłużony na wniosek jej posiadacza, jeżeli wszystkie warunki użytkowania częstotliwości radiowych są spełnione po upływie okresu jej obowiązywania”.
19
Zgodnie z art. 53 ust. 1 Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom‑1) [ustawy o łączności elektronicznej (ZEKom‑1), Uradni list RS, nr 109/12, zwanej dalej „ustawą Zekom‑1”), która zastąpiła ustawę Zekom i obowiązywała od dnia 15 stycznia 2013 r. do dnia 9 listopada 2022 r.:
„Decyzja w sprawie przyznania praw do widma radiowego zostaje wydana przez agencję na czas określony i z uwzględnieniem odpowiedniego okresu koniecznego do amortyzacji inwestycji lub maksymalnie 15 lat, z wyjątkiem przyznania widma radiowego na potrzeby lotniczej lub morskiej służby ruchomej”.
20
Artykuł 54 ust. 1 ustawy Zekom-1 stanowił:
„Ważność decyzji o przyznaniu częstotliwości radiowych, z wyjątkiem decyzji o przyznaniu częstotliwości radiowych w celu świadczenia publicznych usług łączności na rzecz użytkowników końcowych, może zostać przedłużona na wniosek posiadacza tej decyzji, jeżeli wszystkie warunki przewidziane dla użytkowania tych częstotliwości są spełnione po upływie jej ważności i z zastrzeżeniem poszanowania celów, o których mowa w art. 194, 195, 196 i 197 niniejszej ustawy”.
21
Zgodnie z art. 240 ustawy Zekom-1 decyzje wydane na podstawie ustawy Zekom mogły zostać zmienione, uchylone lub mogły wygasnąć zgodnie z warunkami i zasadami przewidzianymi w Zekom‑1.
22
Zgodnie z art. 307 ust. 1 Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom‑2) [ustawy o łączności elektronicznej (ZEKom‑), Uradni list RS, nr 130/22, zwanej dalej „ustawą Zekom‑2”), która zastąpiła ustawę ZEKom‑1, transponowała do prawa słoweńskiego dyrektywę 2018/1972 i ma zastosowanie od dnia 10 listopada 2022 r., decyzje wydane na podstawie ustawy Zekom‑1 i związane z terminami, które w chwili wejścia w życie tej ustawy jeszcze nie upłynęły, zostają zmienione lub uchylone lub wygasają zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w ustawie Zekom‑2.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
23
Decyzją z dnia 21 września 2006 r. agencja przyznała spółce T‑2 indywidualne prawa użytkowania częstotliwości radiowych na okres 15 lat w celu zapewnienia publicznych usług łączności na rzecz konsumentów końcowych. Ogłoszenie o zamówieniu, na podstawie którego wydano tę decyzję, nie przewidywało możliwości przedłużenia tego okresu.
24
W dniu 20 sierpnia 2021 r. spółka T‑2 złożyła wniosek o przedłużenie o pięć lat ważności tej decyzji w odniesieniu do części tych częstotliwości radiowych, powołując się w szczególności na art. 49 dyrektywy 2018/1972.
25
W dniu 1 października 2021 r. agencja oddaliła ten wniosek ze względu na to, że, po pierwsze, na podstawie ustawy Zekom‑1 czas obowiązywania wspomnianej decyzji nie mógł zostać przedłużony na okres przekraczający 15 lat, a po drugie, takie przedłużenie nie mogło też zostać przyznane na podstawie art. 49 dyrektywy 2018/1972.
26
W odniesieniu do tego przepisu agencja wyjaśniła, że przedłużenie czasu obowiązywania indywidualnych praw użytkowania widma radiowego zgodnie z art. 49 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2018/1972 zostało przewidziane po raz pierwszy w tej dyrektywie w celu zapewnienia przewidywalności regulacyjnej w okresie 20 lat i że wobec tego cel ten nie mógł być znany w 2006 r., w chwili przyznania przez agencję praw użytkowania spółce T‑2.
27
Na decyzję oddalającą jej wniosek spółka T‑2 wniosła skargę do Upravno sodišče (sądu administracyjnego, Słowenia).
28
Przed tym sądem spółka T‑2 podnosi, że ustawa Zekom‑1 jest sprzeczna z dyrektywą 2018/1972 i że art. 49 ust. 2 tej dyrektywy jest bezpośrednio skuteczny. Zdaniem tej spółki przepis ten ma zastosowanie do indywidualnych praw użytkowania częstotliwości radiowych przyznanych przed przyjęciem tej dyrektywy, które nie wygasły w dniu jej wejścia w życie. Według niej z tego wynika, że agencja była zobowiązana do przeprowadzenia procedury odnowienia indywidualnych praw użytkowania przyznanych spółce T‑2 w 2006 r., najpóźniej dwa lata przed ich wygaśnięciem, oraz że od dnia 21 grudnia 2020 r., czyli od dnia upływu terminu transpozycji wspomnianej dyrektywy, agencja powinna była zezwolić, aby indywidualne prawa użytkowania przyznane na okres krótszy niż 20 lat były ważne przez okres 20 lat.
29
W odpowiedzi na skargę agencja podnosi, że art. 49 ust. 2 dyrektywy 2018/1972 nie przewiduje automatycznego przedłużenia indywidualnych praw użytkowania przyznanych przed przyjęciem tej dyrektywy, lecz pozostawia państwom członkowskim zakres uznania w tym względzie. Ponadto przewidziane w tym przepisie warunki przedłużenia indywidualnych praw użytkowania, a w szczególności konieczność zapewnienia przewidywalności regulacyjnej w okresie 20 lat, nie mogły być znane w 2006 r., w chwili przyznania praw użytkowania rozpatrywanych w postępowaniu głównym.
30
Sąd odsyłający zauważa z kolei, że art. 124 wspomnianej dyrektywy nie przewiduje systemu przejściowego mającego zastosowanie do tych praw i że art. 49 ust. 1 i 2 tej dyrektywy nie wydaje się mieć zastosowania z mocą wsteczną, ponieważ przepis ten przewiduje, że ogólne kryteria przedłużenia czasu obowiązywania indywidualnych praw użytkowania powinny być znane jeszcze przed przyznaniem tych praw.
31
Co się tyczy prawa krajowego, sąd odsyłający podkreśla, że przewidziany dla wdrożenia dyrektywy 2018/1972 system przejściowy zawarty w ustawie Zekom‑2, przyjętej w dniu 28 września 2022 r., ma zastosowanie od jej wejścia w życie w dniu 10 listopada 2022 r. wyłącznie do praw obowiązujących w tym dniu, bez możliwości działania wstecz.
32
Sąd ów dodaje, że o ile w dniu przyznania praw użytkowania spółce T‑2 możliwe było ich przedłużenie na podstawie ustawy Zekom, o tyle nie miało to już miejsca w chwili ich wygaśnięcia, w dniu 21 września 2021 r., ponieważ ustawa Zekom‑1 wyklucza wszelkie przedłużenie takich praw na okres przekraczający 15 lat.
33
W tym kontekście sąd odsyłający uważa, że rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym zależy od tego, czy indywidualne prawa użytkowania widma radiowego przyznane spółce T‑2 przed wejściem w życie dyrektywy 2018/1972 należy przedłużyć o pięć lat na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 tej dyrektywy i czy przepis ten jest bezpośrednio skuteczny w sporze w postępowaniu głównym, jako że nie został on transponowany do prawa słoweńskiego w terminie przewidzianym we wspomnianej dyrektywie. W przypadku odpowiedzi twierdzącej sąd ów uważa za konieczne, aby Trybunał uściślił ogólne kryteria przedłużenia praw przewidzianych we wspomnianym przepisie.
34
Ponadto, w przypadku gdyby Trybunał uznał, że art. 49 ust. 1 i 2 dyrektywy 2018/1972 nie ma zastosowania do przedłużenia indywidualnych praw użytkowania przyznanych przed jej wejściem w życie, wspomniany sąd zastanawia się, czy należy stosować bezpośrednio art. 5 ust. 2 dyrektywy 2002/20 lub art. 5 ust. 2 zmienionej dyrektywy 2002/20, a jeśli tak, to jakie byłyby kryteria pozwalające ocenić odpowiedni charakter okresu, na jaki przyznane są indywidualne prawa użytkowania, i obowiązek przedłużenia tego okresu zgodnie z tymi przepisami.
35
W tych okolicznościach Upravno sodišče (sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 49 ust. 1 i 2 dyrektywy [2018/1972] jest jasny, bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby umożliwić jednostkom powoływanie się na niego w postępowaniach przed krajowymi organami administracyjnymi i sądami krajowymi?
2)
Czy art. 49 ust. 1 i 2 dyrektywy [2018/1972] należy również zastosować do przedłużenia tych indywidualnych praw użytkowania widma radiowego, które zostały przyznane przed wejściem w życie tej dyrektywy, oraz jakie są ogólne kryteria mające zastosowanie w takim przypadku w celu ustalenia, czy dane prawo indywidualne powinno zostać przedłużone?
3)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie [Upravno sodišče (sądu administracyjnego)]: czy, w celu dokonania oceny odpowiedniego charakteru czasu obowiązywania indywidualnych praw użytkowania widma radiowego przyznanych w okresie obowiązywania dyrektywy [2002/20], a zatem w odniesieniu do możliwości ich przedłużenia, należy zastosować art. 5 ust. 2 [tej dyrektywy], czy też art. 5 ust. 2 akapit czwarty [zmienionej dyrektywy 2002/20], oraz czy przepisy te są w tym celu wystarczająco jasne, bezwarunkowe i precyzyjne, aby umożliwić dokonanie na ich podstawie oceny odpowiedniego charakteru czasu obowiązywania indywidualnego prawa użytkowania widma radiowego?
4)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie: jakie kryteria należy zastosować, aby ocenić odpowiedni charakter okresu obowiązywania indywidualnego prawa użytkowania widma radiowego lub obowiązek jego przedłużenia?
5)
Czy, w przypadku udzielenia twierdzącej odpowiedzi na pytania pierwsze, drugi lub trzecie, przy podejmowaniu decyzji o przedłużeniu należy wziąć pod uwagę fakt, że możliwość przedłużenia przekraczającego 15 lat została wyraźnie wyłączona przez przepisy krajowe obowiązujące w chwili wygaśnięcia tego prawa?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania drugiego
36
Poprzez pytanie drugie, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 49 ust. 1 i 2 dyrektywy 2018/1972 ma zastosowanie do przedłużenia czasu obowiązywania indywidualnych praw użytkowania widma radiowego, które zostały przyznane przed dniem wejścia w życie tej dyrektywy, ale wygasają po tej dacie. Jeżeli tak jest, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o doprecyzowanie warunków, na jakich czas ten ulega przedłużeniu zgodnie z tym przepisem.
37
Na wstępie należy przypomnieć, że dyrektywa 2018/1972 ustanawia kodeks łączności elektronicznej. Z motywów 1 i 323 oraz z art. 1 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że przekształca ona szereg dyrektyw, w tym dyrektywę 2002/20, oraz ustanawia zharmonizowane i uproszczone ramy prawne regulujące sieci łączności elektronicznej, usługi łączności elektronicznej oraz urządzenia i usługi towarzyszące. Wspomniana dyrektywa nie ogranicza się do kodyfikacji aktów prawa Unii, które zmienia lub zastępuje, lecz wprowadza zmiany w obowiązujących przed jej przyjęciem ramach regulacyjnych w celu uwzględnienia rozwoju technologicznego i sytuacji rynkowej [zob. podobnie wyroki: z dnia 14 marca 2024 r., Komisja/Polska (Europejski kodeks łączności elektronicznej), C‑452/22, EU:C:2024:232, pkt 84; z dnia 14 marca 2024 r., Komisja/Słowenia (Europejski kodeks łączności elektronicznej), C‑457/22, EU:C:2024:237, pkt 74].
38
Zgodnie z art. 124 ust. 1 dyrektywy 2018/1972 państwa członkowskie przyjmują i publikują do dnia 21 grudnia 2020 r. przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy i od tego dnia stosują te przepisy. Wspomniana dyrektywa nie zawiera jednak systemu przejściowego dotyczącego istniejących w owym dniu indywidualnych praw użytkowania widma radiowego.
39
W tych okolicznościach należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nowy przepis stosuje się od dnia wejścia w życie aktu, który go wprowadza, i że choć nie stosuje się go do sytuacji prawnych powstałych i ostatecznie ukształtowanych przed tym dniem, stosuje się go jednak do przyszłych skutków sytuacji powstałej pod rządami dawnej ustawy oraz do nowych sytuacji prawnych. Inaczej jest tylko – i to z zastrzeżeniem zasady niedziałania wstecz aktów prawnych – jeżeli wraz z nowym przepisem zostają wydane przepisy szczególne, które określają konkretnie jego warunki stosowania w czasie (zob. podobnie wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Azienda Municipale Ambiente, C‑15/19, EU:C:2020:371, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
40
Ponadto przepisy proceduralne uznaje się na ogół za mające zastosowanie w chwili ich wejścia w życie, w odróżnieniu od przepisów materialnych, które są zazwyczaj interpretowane w ten sposób, iż obowiązują w stosunku do sytuacji ukształtowanych przed ich wejściem w życie tylko wtedy, gdy z brzmienia tych przepisów, ich celu lub ich struktury jednoznacznie wynika, że należy im przypisać taki skutek (wyrok z dnia 15 czerwca 2021 r., Facebook Ireland i in., C‑645/19, EU:C:2021:4837, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
41
W celu ustalenia, czy art. 49 ust. 1 i 2 dyrektywy 2018/1972 ma zastosowanie do przedłużenia obowiązywania indywidualnych praw użytkowania, takich jak przyznane spółce T‑2, należy na wstępie przypomnieć, że w dniu przyznania tych praw, czyli w dniu 21 września 2006 r., art. 5 ust. 2 dyrektywy 2002/20 przewidywał, że „jeżeli państwo członkowskie przyznało prawa użytkowania na czas oznaczony, długość tego okresu winna odpowiadać charakterowi danej usługi”. W wersji zmienionej dyrektywą 2009/140 ów art. 5 ust. 2 dyrektywy 2002/20 powtarzał to sformułowanie, dodając, że dostosowanie czasu trwania danej usługi jest dokonywane „z punktu widzenia zamierzonych celów, przy odpowiednim uwzględnieniu konieczności umożliwienia właściwego okresu amortyzacji inwestycji”. Zasady te nie określały zatem dokładnego czasu trwania indywidualnych praw użytkowania ani warunków jego przedłużenia.
42
Co się tyczy art. 49 ust. 1 i 2, należy zauważyć, że dotyczą one, odpowiednio, indywidualnych praw użytkowania widma radiowego i praw użytkowania, w odniesieniu do których ustalone zostały zharmonizowane warunki ustanowione poprzez techniczne środki wykonawcze zgodnie z decyzją nr 676/2002, aby umożliwić użytkowanie do celów usług bezprzewodowej szerokopasmowej łączności elektronicznej. W niniejszej sprawie z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że – z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający – prawa rozpatrywane w postępowaniu głównym są objęte wyłącznie zakresem stosowania wspomnianego ust. 2.
43
Przepis ten przewiduje w akapicie pierwszym, że państwa członkowskie powinny zapewnić „przewidywalność regulacyjną dla posiadaczy praw w okresie co najmniej 20 lat” dotyczącą warunków inwestycji w infrastrukturę, uwzględniając wymogi, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, zaś w akapicie drugim, że „[w] tym celu państwa członkowskie zapewniają, aby prawa te były ważne przez co najmniej 15 lat i obejmowały, jeżeli jest to konieczne do spełnienia akapitu pierwszego, odpowiednie przedłużenie ich obowiązywania na warunkach określonych w niniejszym ustępie”.
44
Wspomniany przepis stanowi zatem przepis materialny, który zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 39 niniejszego wyroku znajduje zastosowanie do sytuacji prawnych powstałych i ostatecznie ukształtowanych przed jego wejściem w życie tylko wtedy, gdy z jego brzmienia, celu lub systematyki jasno wynika, że należy mu przypisać taki skutek.
45
Tymczasem, w pierwszej kolejności, przyznanie spółce T‑2 praw użytkowania na okres 15 lat stanowi sytuację prawną powstałą i ostatecznie ukształtowaną, przy czym należy przypomnieć, po pierwsze, że w decyzji o przyznaniu częstotliwości nie przewidziano żadnego przedłużenia poza ten okres, a po drugie, że takie przedłużenie nie było również przewidziane w dyrektywie 2002/20 ani w zmienionej dyrektywie 2002/20, które miały zastosowanie przed wejściem w życie dyrektywy 2018/1972. Ponadto z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że przetarg na przyznanie praw rozpatrywanych w postępowaniu głównym agencja ogłosiła w dniu 17 grudnia 2020 r., przed upływem terminu transpozycji dyrektywy 2018/1972, co doprowadziło do przyznania tych praw przedsiębiorstwu innemu niż spółka T‑2. Ponadto z akt tych nie wynika, że spółka T‑2 nabyła prawa do przedłużenia lub otrzymała zapewnienia mogące jej dać uzasadnione oczekiwania w tym zakresie, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.
46
W drugiej kolejności – z brzmienia art. 49 ust. 2 dyrektywy 2018/1972 wynika, że przepis ten nie ma zastosowania z mocą wsteczną. Jego akapit trzeci przewiduje bowiem, że ogólne kryteria przedłużenia czasu obowiązywania indywidualnych praw użytkowania powinny zostać udostępnione zainteresowanym stronom „przed przyznaniem praw użytkowania”. Ponadto jego akapit czwarty stanowi, że „[c]o najmniej dwa lata przed zakończeniem początkowego okresu obowiązywania [takiego prawa] właściwy organ przeprowadza obiektywną i perspektywiczną ocenę” tych kryteriów, i dodaje, że przedłużenie okresu obowiązywania indywidualnego prawa użytkowania jest uzależnione od spełnienia tych kryteriów.
47
Brzmienie art. 47 ust. 1 tej dyrektywy, dotyczącego warunków związanych z indywidualnymi prawami użytkowania widma radiowego, potwierdza powyższe stwierdzenie. Przepis ten przewiduje bowiem w akapicie pierwszym, że właściwe organy wyraźnie określają te warunki „przed” przydzieleniem lub odnowieniem tych praw, zaś w akapicie trzecim, że właściwe organy „odpowiednio wcześnie i w przejrzysty sposób” odbywają konsultacje z zainteresowanymi stronami i informują je o warunkach, którymi mają zostać obwarowane te prawa, „przed ich nałożeniem”.
48
W braku wyraźnych wskazówek cel czasu obowiązywania praw użytkowania, o którym mowa w art. 49 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2018/1972, polegający na zapewnieniu przewidywalności regulacyjnej w okresie co najmniej 20 lat od przyznania indywidualnych praw użytkowania, przy uwzględnieniu inwestycji w infrastrukturę, których należy dokonać, również nie może przemawiać za wykładnią dopuszczającą moc wsteczną, tym bardziej że art. 5 ust. 2 zmienionej dyrektywy 2002/20, który miał zastosowanie w chwili wejścia w życie tej dyrektywy, odnosił się wyłącznie do „konieczności umożliwienia właściwego okresu amortyzacji inwestycji”.
49
Wreszcie należy dodać, że dyrektywa 2018/1972 odnosi się do terminów, których trudno jest dochować w odniesieniu do procedury odnowienia mającej zastosowanie, tak jak w postępowaniu głównym, do praw już przyznanych przed wejściem w życie tej dyrektywy. Motyw 131 wspomnianej dyrektywy wskazuje bowiem, że możliwość odnowienia praw użytkowania powinna być uwzględniana z odpowiednim wyprzedzeniem przed wygaśnięciem przedmiotowych praw, na przykład, gdy zostały one przyznane na co najmniej 15 lat – co najmniej dwa lata przed wygaśnięciem praw, chyba że w chwili przyznawania możliwość odnowienia została wyraźnie wykluczona.
50
W konsekwencji, jako że art. 49 ust. 2 dyrektywy 2018/1972 nie ma zastosowania ratione temporis do sytuacji prawnej takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, powstałej i ostatecznie ukształtowanej przed wejściem w życie tej dyrektywy, przepisy art. 49 ust. 1, do których odsyła ten pierwszy przepis, również nie mają do niej zastosowania.
51
Nie ma zatem potrzeby badania warunków, na jakich czas obowiązywania indywidualnych praw użytkowania, takich jak prawa przyznane spółce T‑2 przed wejściem w życie wspomnianej dyrektywy, może zostać przedłużony na podstawie tych przepisów.
52
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 49 ust. 1 i 2 dyrektywy 2018/1972 nie ma zastosowania do przedłużenia czasu obowiązywania indywidualnych praw użytkowania widma radiowego, które są objęte tym art. 49 ust. 2 i zostały przyznane przed dniem wejścia w życie tej dyrektywy, ale wygasają po tej dacie.
W przedmiocie pytań pierwszego i od trzeciego do piątego
53
Poprzez pytania pierwsze i od trzeciego do piątego sąd odsyłający zwraca się w istocie o wyjaśnienie, w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie, czy art. 49 ust. 1 i 2 dyrektywy 2018/1972 jest bezpośrednio skuteczny. W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie sąd ten zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy w sprawie w postępowaniu głównym należy zastosować bezpośrednio art. 5 ust. 2 dyrektywy 2002/20 lub art. 5 ust. 2 zmienionej dyrektywy 2002/20 w celu dokonania oceny odpowiedniego charakteru czasu obowiązywania indywidualnych praw użytkowania widma radiowego, a także, w razie potrzeby, o kryteria tej oceny. Sąd odsyłający zwraca się również do Trybunału o wyjaśnienie, czy w jednym lub w drugim przypadku należy uwzględnić okoliczność, że uregulowania krajowe mające zastosowanie w chwili wygaśnięcia praw wykluczało wszelkie przedłużenie na czas dłuższy niż 15 lat.
54
W świetle odpowiedzi udzielonej na pytanie drugie nie ma potrzeby rozstrzygania, czy art. 49 ust. 1 i 2 dyrektywy 2018/1972 jest bezpośrednio skuteczny.
55
Co się tyczy kwestii, czy art. 5 ust. 2 dyrektywy 2002/20 lub art. 5 ust. 2 zmienionej dyrektywy 2002/20 mogą być bezpośrednio stosowane w sporze w postępowaniu głównym, wydaje się ono pozbawione znaczenia, ponieważ bezsporne jest, że przepisy te zostały prawidłowo transponowane do prawa słoweńskiego.
56
W konsekwencji nie ma również potrzeby wyjaśnienia, czy okoliczność, że uregulowania krajowe mające zastosowanie w chwili wygaśnięcia praw wykluczało wszelkie przedłużenie na czas przekraczający 15 lat, ma znaczenie dla analizy tych pytań.
W przedmiocie kosztów
57
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 49 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej nie ma zastosowania do przedłużenia czasu obowiązywania indywidualnych praw użytkowania widma radiowego, które są objęte tym art. 49 ust. 2 i zostały przyznane przed dniem wejścia w życie tej dyrektywy, ale wygasają po tej dacie.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: słoweński.