62022CJ0652_RES
Дело C‑652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
срещу
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
(Преюдициално запитване, отправено от Visoki upravni sud)
Решение на Съда (голям състав) от 22 октомври 2024 година
„Преюдициално запитване — Възлагане на обществени поръчки в Европейския съюз — Директива 2014/25/ЕС — Член 43 — Икономически оператори от трети държави, които не са сключили международно споразумение със Съюза, гарантиращо по реципрочен и равнопоставен начин достъп до обществените поръчки — Липса на право на тези икономически оператори на „не по-малко благоприятно третиране“ — Участие на такъв икономически оператор в процедура за възлагане на обществена поръчка — Неприложимост на Директива 2014/25 — Недопустимост в рамките на жалба, подадена от посочения икономически оператор, на преюдициално запитване относно тълкуването на разпоредби от тази директива“
Преюдициални въпроси — Допустимост — Граници — Процедури за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги — Директива 2014/25 — Приложно поле — Икономически оператори от трети държави, които не са сключили международно споразумение със Съюза, гарантиращо равнопоставен и реципрочен достъп до обществените поръчки — Липса на право на тези икономически оператори на не по-малко благоприятно третиране — Участие на такъв икономически оператор в процедура за възлагане на обществена поръчка в държава членка — Неприложимост на Директива 2014/25 — Липса на компетентност на националните органи да приложат националните разпоредби за транспониране на тази директива по отношение на посочения икономически оператор — Липса на необходимост от поисканото тълкуване за разрешаване на спора в главното производство — Недопустимост
(член 267 ДФЕС; членове 36 и 76 от Директива 2014/25 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 38, 41—48, 51—61, 65 и 67—69 и диспозитива)
Резюме
Съдът, заседаващ в голям състав, обявява за недопустимо преюдициалното запитване, отправено от Visoki upravni sud (Апелативен административен съд, Хърватия), с мотива, че разпоредбите на Директива 2014/25 (
1
), чието тълкуване е поискано от тази национална юрисдикция, не се прилагат по отношение на икономическите оператори от трети държави, които не са сключили международно споразумение със Съюза, гарантиращо равнопоставен и реципрочен достъп до обществените поръчки. Освен това Съдът приема, че националните разпоредби за транспониране на тази директива не могат да се приложат спрямо тези икономически оператори от органите на държава членка, тъй като в противен случай би се стигнало до нарушаване на изключителната компетентност на Съюза в областта на общата търговска политика.
През септември 2020 г. HŽ Infrastruktura d.o.o., установено по хърватското право дружество (наричано по-нататък „възлагащият орган“), открива процедура за възлагане на обществена поръчка за изграждане на железопътна инфраструктура, свързваща две населени места в Хърватия, чийто критерий за подбор е икономически най-изгодната оферта. Съгласно указанията, дадени от възлагащия орган на оферентите, те трябва да докажат техническите и професионалните си способности чрез представяне на документ, удостоверяващ, че през десетте години, предхождащи откриването на тази процедура, тези оференти са извършили строителни работи по изграждане на железопътна или пътна инфраструктура.
През януари 2022 г. възлагащият орган решава да възложи съответната обществена поръчка на обединението Strabag, състоящо се от три дружества, съответно учредени по австрийското, хърватското и чешкото право. Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (наричано по-нататък „Kolin“), дружество, учредено по турското право, което е един от оферентите, обжалва решението за възлагане на поръчката пред Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (Национална комисия за контрол на процедурите за възлагане на обществени поръчки, Хърватия, наричана по-нататък „Комисията за контрол“). Като приема, че не е надлежно установено, че обединението Strabag разполага с изискуемите технически и професионални способности, Комисията за контрол отменя решението за възлагане на съответната обществена поръчка.
След тази отмяна възлагащият орган иска от обединението Strabag да представи допълнен списък на извършените строителни работи заедно с удостоверение за надлежно изпълнение на работите и резултата от тях. Обединението Strabag представя такъв списък заедно с такова удостоверение, което съдържа нова справка за други извършени строителни работи. След преразглеждане и преоценка на офертите, през април 2022 г. възлагащият орган приема ново решение за възлагане на разглежданата в главното производство обществена поръчка в полза на обединението Strabag. Всъщност той приема, че сама по себе си новата справка е достатъчна, за да се установи, че това обединение разполага с изискуемите технически и професионални способности.
Като твърди, че инициативата на възлагащия орган да прикани обединението Strabag да допълни списъка със строителните работи, е незаконосъобразна, Kolin подава жалба срещу новото решение за възлагане до Комисията за контрол. Последната отхвърля жалбата с мотива, че няма национална разпоредба, която да забранява обединението Strabag да допълни списъка на строителните работи, посочвайки извършването на други работи, различни от първоначално указаните в него, тъй като хърватският закон за обществените поръчки позволява на възлагащия орган да покани оферент да допълни или поясни представените доказателства (
2
).
Поради това Kolin подава жалба за отмяна на решението на Комисията за контрол пред хърватския апелативен административен съд, който е запитващата юрисдикция. С оглед на членове 36 и 76 от Директива 2014/25 тази юрисдикция има съмнения относно възможността на възлагащия орган да вземе предвид, след отмяната на първото му решение за възлагане на съответната обществена поръчка, допълнителни документи относно техническите и професионалните способности на обединението, които не са били посочени в първоначалната оферта, подадена от това обединение, и които са били представени от него по искане на възлагащия орган. Поради това запитващата юрисдикция решава да сезира Съда с няколко преюдициални въпроса относно тълкуването на тези разпоредби.
Съображения на Съда
Доколкото отправените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Съдът обаче следва да разгледа условията, при които е сезиран от националния съд, за да провери собствената си компетентност или допустимостта на отнесеното към него искане. Може да се наложи по-специално Съдът да провери дали разпоредбите от правото на Съюза, до които се отнасят преюдициалните въпроси, се прилагат към спора в главното производство. Ако това не е така, тези разпоредби са ирелевантни за решаването на спора, а отправеното преюдициално запитване не е необходимо, за да може запитващата юрисдикция да постанови решението си, поради което тези въпроси трябва да се обявят за недопустими.
На първо място, Съдът проверява дали жалбата, подадена пред юрисдикция на държава членка от икономически оператор от трета страна, в случая — Република Турция, за оспорване на решение за възлагане на обществена поръчка, взето в държава членка, може да бъде разгледана от гледна точка на правилата в областта на обществените поръчки, установени от законодателя на Съюза, каквито са членове 36 и 76 от Директива 2014/25 — предмет на поставените преюдициални въпроси.
В това отношение Съдът най-напред отбелязва, че по отношение на някои трети страни Съюзът е обвързан от международни споразумения, по-специално от Споразумението за държавните поръчки на Световната търговска организация (СДП) (
3
), които гарантират по реципрочен и равноправен начин достъпа на икономическите оператори от Съюза до обществените поръчки в тези трети държави и този на икономическите оператори от посочените трети държави до обществените поръчки в Съюза. Член 43 от Директива 2014/25 отразява тези ангажименти на Съюза, като предвижда, че доколкото СДП или други обвързващи Съюза международни споразумения предвиждат това, възложителите от държавите членки трябва да предоставят на икономическите оператори от третите държави, които са страни по такова споразумение, третиране, което е не по-малко благоприятно от това, предоставено на икономическите оператори от Съюза. Това право на не по-малко благоприятно третиране, от което се ползват икономическите оператори от тези трети държави, означава, че въпросните икономически оператори могат да се позовават на разпоредбите на тази директива.
До момента други трети държави, сред които Република Турция, не са сключили със Съюза международно споразумение като посочените в член 43 от Директива 2014/25. Що се отнася до икономическите оператори от тези трети държави, Съдът отбелязва, че макар правото на Съюза да допуска — при липсата на приети от Съюза мерки за изключване — тези икономически оператори да бъдат допуснати до участие в процедура за възлагане на обществена поръчка, уредена с Директива 2014/25, за разлика от това правото на Съюза не допуска при участието си в такава процедура посочените икономически оператори да могат да се позовават на тази директива и по този начин да изискват офертите им да бъдат третирани равнопоставено спрямо офертите, представени от оферентите на държавите членки и от оферентите на третите държави, сключили международно споразумение със Съюза, посочено в член 43 от тази директива. Всъщност включването в приложното поле на Директива 2014/25 на икономическите оператори от трети държави, които не са сключили такова международно споразумение със Съюза, би имало за последица да им се предостави право на не по-малко благоприятно третиране, в нарушение на член 43 от тази директива, който ограничава ползването на това право до икономическите оператори от трети държави, сключили международно споразумение със Съюза по смисъла на тази разпоредба.
Следователно правото, предоставено с член 45, параграф 1 от Директива 2014/25 на „всеки заинтересован икономически оператор“ да подаде оферта в отговор на покана за участие в състезателна процедура в рамките на открита процедура за възлагане на обществена поръчка в Съюза, не обхваща икономическите оператори от трети държави, които не са сключили такова международно споразумение със Съюза. То не означава също, че когато са допуснати до участие в такава процедура, тези оператори имат право да се позовават на тази директива. Следователно в положение като разглежданото в главното производство, характеризиращо се с приетото от възложителя участие на турски икономически оператор в процедура за възлагане на обществена поръчка, уредена от Директива 2014/25, този оператор не може да се позовава на членове 36 и 76 от тази директива, за да оспори решението за възлагане на съответната обществена поръчка.
На второ място, Съдът проверява дали поставените въпроси, които се отнасят до тълкуването на тези членове от Директива 2014/25, все пак са допустими с оглед на обстоятелството, че разпоредбите на хърватското законодателство, с които се транспонират посочените членове, се тълкуват в смисъл, че се прилагат без разлика към всички оференти от Съюза и от трети държави и че следователно съответният турски икономически оператор може да се позове на тях.
В това отношение Съдът припомня, че според съдебната практика преюдициални запитвания относно тълкуването на разпоредби на правото на Съюза безспорно са допустими в случаи, които не попадат в приложното поле на това право, но в които тези разпоредби, без изменение на техния предмет или обхват, са приложими поради пряко и безусловно препращане по силата на националното право. В тези случаи това очевидно е в явен интерес за правния ред на Съюза, тъй като заимстваните от правото на Съюза разпоредби следва да се тълкуват еднообразно.
Тази съдебна практика обаче не може да се приложи, когато националните разпоредби за транспониране на директива са станали приложими от органите на държава членка в нарушение на изключителна компетентност на Съюза. Такъв е конкретният случай, що се отнася до участието в процедурите за възлагане на обществени поръчки на икономически оператори от трети държави, които не са сключили международно споразумение със Съюза, гарантиращо равноправен и реципрочен достъп до тези поръчки.
Всъщност общата търговска политика, посочена в член 207 ДФЕС, за която Съюзът разполага с изключителна компетентност по силата на член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС, се отнася до търговията с трети държави и обхваща всеки акт на Съюза, чието основно предназначение е да насърчи, улесни или уреди тази търговия и който има преки и непосредствени последици за нея. Всеки акт с общо приложение, чиято конкретна цел е да определи реда и условията, при които икономическите оператори от трета държава могат да участват в процедури за възлагане на обществени поръчки в Съюза, може обаче да има преки и непосредствени последици за търговията със стоки и услуги между тази трета държава и Съюза, поради което е от изключителната компетентност на Съюза на основание на тази разпоредба (
4
).
Съдът добавя, че макар общата търговска политика да не обхваща договарянето и сключването на международни споразумения в областта на транспорта (
5
) и следователно не може изцяло да обхваща въпроса за достъпа на икономическите оператори от трети държави до посочените в Директива 2014/25 секторни обществени поръчки, това не променя факта, че сключването на споразумение, гарантиращо такъв достъп, също попада в обхвата на изключителна компетентност на Съюза, а именно посочената в член 3, параграф 2 ДФЕС.
Така само Съюзът е компетентен да законодателства и следователно да приема правно обвързващ акт с общо приложение относно достъпа до процедурите за възлагане на обществени поръчки на икономически оператори от трети държави, които не са сключили международни споразумения със Съюза, гарантиращи равноправен и реципрочен достъп до обществените поръчки.
Ето защо Съдът приема, че националните органи не са компетентни да прилагат спрямо икономическите оператори от трети държави, които биха били допуснати от възлагащ орган до участие в процедура за възлагане на обществена поръчка в съответната държава членка, националните разпоредби, които транспонират правилата, съдържащи се в Директива 2014/25, тъй като в противен случай би се нарушил изключителният характер на компетентността на Съюза. Поради това Съдът приема, че тълкуването на членове 36 и 76 от Директива 2014/25 по никакъв начин не може да бъде релевантно за решаването на спора в главното производство, и обявява преюдициалното запитване за недопустимо.
(
1
)	Директива 2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 243).
(
2
)	Член 263, параграф 2 от Zakon o javnoj nabavi (Закон за обществените поръчки), в редакцията му, приложима към спора в главното производство.
(
3
)	Споразумение, одобрено с Решение 94/800/ЕО на Съвета от 22 декември 1994 година относно сключването от името на Европейската общност, що се отнася до въпроси от нейната компетентност, на споразуменията, постигнати на Уругвайския кръг на многостранните преговори (1986—1994 г.) (ОВ L 336, 1994 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 10, стр. 3).
(
4
)	Тази изключителна компетентност е илюстрирана в член 86 от Директива 2014/25, който предоставя на Съюза, а не на държавите членки, компетентността да спира или ограничава участието на предприятия от трета държава в процедури за възлагане на обществени поръчки в Съюза.
(
5
)	Както следва от член 207, параграф 5 ДФЕС.