62006CJ0157
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 2. oktobra 2008 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države — Javna naročila blaga — Direktiva 93/36/EGS — Dodelitev javnih naročil brez predhodne objave — Lahki helikopterji, namenjeni policiji in gasilcem“
V zadevi C-157/06,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 23. marca 2006,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata X. Lewis in D. Recchia, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Italijanski republiki, ki jo zastopata I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj z G. Fiengom, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi L. Bay Larsen, predsednik šestega senata v funkciji predsednika drugega senata, K. Schiemann, J. Makarczyk (poročevalec), J.-C. Bonichot, sodniki, in C. Toader, sodnica,
generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,
sodni tajnik: B. Fülöp, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. maja 2008,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Italijanska republika, s tem da je sprejela dekret ministra za notranje zadeve št. 558/A/04/03/RR z dne 11. julija 2003 (v nadaljevanju: ministrski dekret), na podlagi katerega je bilo odobreno odstopanje od zakonodaje Skupnosti na področju javnih naročil blaga za nakup lahkih helikopterjev za potrebe policije in gasilcev, ne da bi bil izpolnjen kateri od pogojev, ki bi upravičeval tako odstopanje, ni izpolnila obveznosti iz Direktive Sveta 93/36/EGS z dne o usklajevanju postopkov oddaje javnih naročil blaga (UL L 199, str. 1), zlasti členov 2(1)(b), 6 in 9 te direktive.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2
V členu 2(l)(b) Direktive 93/36 je navedeno:
„1.   Ta direktiva se ne uporablja:
[…]
b)
za naročila blaga, ki se razglasijo za tajne ali katerih izvrševanje morajo spremljati posebni varnostni ukrepi v skladu z zakoni in drugimi predpisi, ki veljajo v zadevnih državah članicah, ali kadar to zahteva zaščita temeljnih interesov varnosti države članice.“
3
Člen 3 navedene direktive določa:
„Brez poseganja v člene 2, 4 in 5(1) mora ta direktiva veljati za vse blago, na katero se nanaša člen 1(a), vključno s tistim, ki ga zajemajo naročila, ki jih naročniki oddajo na področju obrambe, izjema je le blago, za katero se uporablja člen [296](1)(b) [ES].“
4
Člen 6 navedene direktive določa:
„1.   Pri oddaji javnih naročil blaga morajo naročniki v spodaj določenih primerih uporabljati postopke, ki so opredeljeni v členu 1(d), (e) in (f).
2.   Naročniki lahko oddajo svoja javna naročila blaga po postopkih s pogajanji v primeru neuspelih oddaj naročil z odprtim ali omejenim postopkom, ali v primeru postopkov oddaj naročil, ki so nesprejemljivi po nacionalnih predpisih, skladnih z določbami v Naslovu IV, če se prvotna merila naročila bistveno ne spremenijo. V takih primerih morajo naročniki objaviti obvestilo o oddaji naročila, razen če v takšne postopke s pogajanji, ne vključijo vseh podjetij, ki zadovoljujejo merila iz členov 20 do 24, in ki so v teku predhodnega odprtega ali omejenega postopka predložila ponudbe v skladu s formalnimi zahtevami postopka oddaje naročila.
3.   Naročniki lahko oddajo javna naročila blaga po postopku s pogajanjem, brez predhodne objave javnega razpisa v naslednjih primerih:
a)
kadar v odprtem ali omejenem postopku ne dobijo ponudb ali pravilnih ponudb, če se originalna merila oddaje naročila bistveno ne spremenijo in pod pogojem, da se Komisiji posreduje poročilo;
b)
kadar se zadevno blago proizvaja le v raziskovalne, eksperimentalne, študijske in razvojne namene, se ta določba ne uporabi za določanje količine proizvodnje za ugotavljanje komercialne donosnosti ali pokritja stroškov za raziskave in razvoj;
c)
ko zaradi tehničnih ali umetniških razlogov ali zaradi razlogov, povezanih z varovanjem izključnih pravic, naročeno blago lahko proizvede ali dobavi samo določen dobavitelj;
d)
če se časovnih okvirov, ki so določeni za odprte in omejene postopke ali postopke s pogajanji iz odstavka 2, zaradi izjemno nujnih razlogov, ki so posledica dogodkov, ki jih navedeni naročniki niso mogli predvideti, ni moč držati in je naročilo absolutno nujno. Okoliščin, na katere se sklicujejo, da bi opravičili skrajno nujo, v nobenem primeru ne bi smeli pripisati naročnikom;
e)
za dodatna naročila prvotnih dobaviteljev, ki so mišljena ali kot delno nadomestilo normalnih dobav oziroma instalacij ali kot razširitev obstoječih dobav ali instalacij, če bi zamenjava dobavitelja naročnika obvezala k naročilu blaga z drugačnimi tehničnimi specifikacijami, kar bi imelo za posledico nezdružljivost oziroma velike tehnične težave pri delovanju in vzdrževanju. Velja splošno pravilo, da trajanje takšnih naročil kot tudi dolžina ponavljajočih se naročil ne bi smela biti daljša od treh let.
4.   V vseh drugih primerih morajo naročniki javna naročila blaga oddati po odprtem ali omejenem postopku.“
5
V členu 9 navedene direktive je določeno:
„1.   Naročniki morajo v čim krajšem roku po začetku proračunskega leta z informativnim obvestilom objaviti celotne potrebe po skupinah blaga, za katere nameravajo oddati naročila v naslednjih dvanajstih mesecih, kadar glede na določila iz člena 5 skupna ocenjena vrednost znaša 750.000 [eurov] ali več.
Naročnik, ki oddaja naročilo, določi vrsto blaga na podlagi nomenklature ‚Classification of Products According to Activities (CPA)‘ (Razvrstitev izdelkov po dejavnostih). Po postopku iz člena 32(2) Komisija določi referenčne pogoje v obvestilu za posamezne postavke v nomenklaturi.
2.   Naročnik, ki želi oddati javno naročilo blaga po odprtem ali omejenem postopku ali postopku s pogajanji, mora za primere iz člena 6(2) svojo namero objaviti.
3.   Naročniki morajo po izbiri ponudnika rezultate javno objaviti. Nekaterih podatkov v zvezi z oddanim naročilom se ne sme objaviti, kadar bi bila objava takih podatkov lahko v nasprotju z zakonom ali javnim interesom, kadar bi to lahko škodovalo legitimnim poslovnim interesom zadevnih podjetij, tako javnih kot zasebnih, in kadar bi to lahko oviralo pošteno konkurenco med dobavitelji.
4.   Obvestila morajo biti sestavljena po vzorcih iz Priloge IV in v njih morajo biti izrecno navedene v teh vzorcih zahtevane informacije. Naročnik se lahko pri zbiranju podatkov o ekonomskih in tehničnih standardih ponudnikov, ki jih potrebuje pri njihovi izbiri, omeji le na tiste pogoje, ki so določeni v členih 22 in 23 (Oddelek 11 Priloge IV B, Oddelek 9 Priloge IV C in Oddelek Priloge IV D).
5.   Naročniki morajo poslati obvestila v najkrajšem možnem času in po najprimernejši poti Uradu za uradne publikacije Evropskih skupnosti. V primeru pospešenega postopka iz člena 12 je treba obvestilo o razpisu poslati po teleksu, s telegramom ali po telefaksu.
Obvestilo iz odstavka 1 je treba čimprej poslati ob začetku vsakega proračunskega leta.
Obvestilo iz odstavka 3 morajo poslati najkasneje v 48 dneh po oddaji naročila.
6.   Obvestila iz odstavka 1 in 3 je treba v celoti objaviti v Uradnem listu Evropskih skupnosti in v TED banki podatkov v uradnih jezikih Skupnosti, pri čemer je verodostojno le besedilo v izvirnem jeziku.
7.   Obvestilo iz odstavka 2 mora biti v celoti objavljeno v Uradnem listu Evropskih skupnosti in v TED banki podatkov v izvirnem jeziku. Povzetek pomembnih elementov iz posameznega obvestila je treba objaviti v uradnih jezikih Skupnosti, pri čemer je verodostojno le besedilo v izvirnem jeziku.
8.   Urad za uradne publikacije Evropskih skupnosti objavi obvestilo ne kasneje kot 12 dni potem, ko je odposlano. V primeru pospešenega postopka iz člena 12 se to obdobje skrajša za pet dni.
9.   Obvestila ne smejo biti objavljena v uradnih listih ali časopisih države naročnika, preden so odposlana Uradu za uradne publikacije Evropskih skupnosti; navesti morajo ta dan. V njih morajo biti enaki podatki kot tisti, ki so objavljeni v Uradnem listu Evropskih skupnosti.
10.   Naročniki morajo razpolagati z dokazilom o dnevu, ko je bilo obvestilo odposlano.
11.   Stroške objave obvestil v Uradnem listu Evropskih skupnosti nosi Skupnost. Obvestilo o razpisu ne sme biti daljše od ene strani uradnega lista ali približno 650 besed. V vsaki številki uradnega lista, v kateri je eno ali več obvestil, je natisnjeno vzorčno obvestilo ali obvestila, po katerih so narejena objavljena obvestila.“
Nacionalna ureditev
6
Ministrski dekret določa:
„1.
Dobavo lahkih helikopterjev za potrebe policije in gasilcev spremljajo posebni varnostni ukrepi, ki veljajo tudi za akte tehnične skupine za presojo in medministrskega odbora, predvidene v poročilu.
2.
Za dodelitev navedenih dobav se sme odstopiti od določb zakonske uredbe št. 358 [z dne 24. julija 1992], ki je bila spremenjena z zakonsko uredbo št. 402 (z dne, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 358/1992), če so v posamezni zadevi izpolnjeni pogoji iz člena 4(c) navedene uredbe.“
7
Zakonska uredba št. 358/1992, na katero se sklicuje ministrski dekret, je zakonodaja, ki je v notranji pravni red prenesla zakonodajo Skupnosti na področju javnih naročil blaga.
8
Člen 4(c) zakonske uredbe št. 358/1992 povzema določbe člena 2(1)(b) Direktive 93/36.
Predhodni postopek
9
Ker je Komisija izvedela za ministrski dekret in menila, da ni skladen s členi 2(1)(b), 6 in 9 Direktive 93/36, je 1. aprila 2004 poslala pisni opomin, na katerega je Italijanska republika odgovorila .
10
Komisija ni bila zadovoljna s tem odgovorom in je 14. decembra 2004 na Italijansko republiko naslovila obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj sprejme določbe, potrebne za uskladitev s tem mnenjem v roku dveh mesecev od prejema tega mnenja.
11
Italijanska republika je z dopisom z dne 22. marca 2005 obvestila Komisijo, da še ni podrobno odgovorila na obrazloženo mnenje, ampak da je „začela proces poglobljenega premišljevanja o tej zadevi“, katerega prvi rezultati „napeljujejo k temu, da bi lahko razumevanje navedenega dekreta povzročilo določeno zbeganost v zvezi s skladnostjo razpisnih postopkov za oddajo javnih naročil blaga z veljavnim normativnim okvirom na ravni Skupnosti“. V dopisu je še pisalo, da želijo vzpostaviti tehnični dialog s službami Komisije, ki bi lahko „spremljal zadevni proces premišljevanja in privedel do preučitve zgoraj omenjene zakonodaje, pri kateri bi bilo treba upoštevati različne zapovedi na tem področju“.
12
Kljub dopisoma Komisije z dne 14. aprila in, s katerima je Italijansko republiko obvestila, da lahko začne dialog z zadevnimi ministrskimi službami, tega tehničnega dialoga nikoli ni bilo. V teh okoliščinah se je Komisija odločila vložiti to tožbo.
Tožba
Trditve strank
13
Komisija očita Italijanski republiki, da se na podlagi ministrskega dekreta glede dobav lahkih helikopterjev za potrebe policije in gasilcev neupravičeno ne uporablja Direktiva 93/36, ker ni bil izpolnjen nobeden od pogojev iz člena 2(1)(b) te direktive.
14
V zvezi s tem poudarja, da so bili navedeni helikopterji namenjeni policiji in gasilcem, to pomeni civilnim službam, ki po navadi ne morejo sodelovati v vojaških operacijah. Poleg tega okoliščina, da je bila namestitev lahke oborožitve predvidena le kot možnost, potrjuje, da so bili zadevni helikopterji namenjeni v glavnem za civilno uporabo. Nazadnje, dejstvo, da morajo imeti ti helikopterji določene značilnosti, ki so podobne značilnostim vojaških helikopterjev, ne zadostuje za to, da se jih izenači z vojaškim dobavo. Po mnenju Komisije gre kvečjemu za zračna plovila z morebitno dvojno rabo.
15
Komisija poleg tega meni, da – čeprav bi šlo za vojaško blago – bi se morala uporabiti Direktiva 93/36 in da bi država članica, ki se sklicuje na to odstopanje, morala dokazati okoliščine, ki bi upravičile odstopanje, določeno v členu 2(1)(b). Meni, da Italijanska republika v tej zadevi ni dokazala legitimnosti odstopanja od navedene določbe.
16
Italijanska republika potrjuje, da sta se v zdajšnjih mednarodnih razmerah pojma vojna in vojaška oprema bistveno spremenila glede na svoj prvotni pomen po zgledu pojma zaščita bistvenih interesov nacionalne varnosti. Vojaškega značaja helikopterjev, ki so predmet dobav, predvidenih z ministrskim dekretom, ni mogoče izpodbijati, ker je te helikopterje mogoče uporabiti za zagotovitev misij nacionalne varnosti. V skladu s tem, kar je določil medministrski odbor, ustanovljen v ta namen, so morali ti helikopterji dejansko imeti določene tehnične značilnosti, da bi se jih morebiti lahko uporabilo kot orožne in obrambne sisteme, tako da se za njih zahteva homologacija ministrstva za obrambo.
17
Italijanska republika trdi, da so pogoji iz člena 2(1)(b) Direktive 93/36 izpolnjeni. Svojo trditev opira predvsem na utemeljitev, da morajo biti dobave zadevnega blaga čim bolj diskretne glede na njegovo uporabo kot orožni sistemi in njihove interoperabilnosti z drugo vojaško opremo. Zaradi tega tajnost ne bi mogla biti zagotovljena v okviru odprtega postopka oddaje javnih naročil.
18
Poleg tega Italijanska republika meni, da ker je mogoče zadevna zračna plovila brez omejitev opredeliti kot vojaško opremo, tudi če bi bilo treba meniti, da pogojev iz člena 2(1)(b) Direktive 93/36 ne bi bilo mogoče uporabiti v tej zadevi, pa se kljub temu odstopanje iz člena 296 ES nanaša na sporne dobave in bi jih zato bilo treba izvzeti iz pravil Skupnosti o javnih naročilih.
19
Italijanska republika meni, da je ta tožba nedopustna, ker je kršeno načelo ne bis in idem. Trdi, da je bilo vprašanje predmet spora, ki ga je Sodišče že preučilo in o katerem je presojalo v svoji sodbi z dne 8. aprila 2008 v zadevi Komisija proti Italiji (C-337/05, ZOdl., str. I-2173).
Presoja Sodišča
Dopustnost
20
V zvezi s tem zadošča opozoriti na bistveno razliko med to zadevo in zadevo, na podlagi katere je bila izdana zgoraj navedena sodba Komisija proti Italiji. V tej zadevi je Italijanska republika ravnala na podlagi dekreta ministra za notranje zadeve, medtem ko se je zadeva, v kateri je bila izdana omenjena sodba, nanašala na zakonitost prakse italijanskih organov. To zadostuje za ugotovitev, da se v tej zadevi v nobenem primeru ni mogoče uspešno sklicevati na načelo ne bis in idem.
21
Zaradi tega je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je navedla Italijanska republika.
Temelj
22
Uvodoma je treba opozoriti, da se stranki strinjata, da zneski naročil iz ministrskega dekreta presegajo prag, določen v členu 5(1)(a) Direktive 93/36, zaradi česar se slednja zanjo lahko uporablja.
23
Prav tako je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso odstopanja od pravil, ki zagotavljajo učinkovitost pravic, priznanih s Pogodbo na področju javnih naročil, razlagati strogo (glej v tem smislu sodbo z dne 17. novembra 1993 v zadevi Komisija proti Španiji, C-71/92, Recueil, str. I-5923, točka 36) in da mora tisti, ki se želi sklicevati na odstopanje, dokazati, da dejansko obstajajo posebne okoliščine, ki upravičujejo odstopanje (glej v tem smislu sodbo z dne v zadevi Komisija proti Španiji, C-328/92, Recueil, str. I-1569, točki 15 in 16, ter zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točki 57 in 58).
24
V tej zadevi Italijanska republika trdi, da ministrski dekret izpolnjuje pogoje iz členov 296 ES in 2(1)(b) Direktive 93/36, predvsem ker so helikopterji, določeni v tem dekretu, blago z dvojno rabo, to pomeni, da se lahko enako dobro uporabljajo v civilne in vojaške namene.
25
V zvezi s tem je treba poudariti, da lahko na podlagi člena 296(1)(b) ES vsaka država članica v zvezi s proizvodnjo orožja, streliva in vojaških sredstev ali trgovino z njimi sprejme ukrepe, za katere meni, da so potrebni za zaščito pomembnih interesov njene varnosti; takšni ukrepi ne smejo negativno vplivati na pogoje konkurence na skupnem trgu glede proizvodov, ki niso izrecno predvideni v vojaške namene (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 46).
26
Iz besedila navedene določbe izhaja, da bi morali biti zadevni proizvodi izrecno predvideni v vojaške namene. Iz tega sledi, da je treba pri nakupu opreme, katere uporaba v vojaške namene ni gotova, nujno spoštovati pravila za oddajo javnih naročil (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 47).
27
Ni sporno, da so v ministrskem dekretu, kot priznava Italijanska republika, navedeni helikopterji, katerih uporaba v civilne namene je gotova, medtem ko je njihova uporaba za vojaške namene le morebitna.
28
Zato se Italijanska republika ne more uspešno sklicevati na člen 296(1)(b) ES, na katerega napotuje člen 3 Direktive 93/36, da bi utemeljila nacionalno zakonodajo, ki dovoljuje uporabo postopka s pogajanji za nakup navedenih helikopterjev.
29
Poleg tega se navedena država članica sklicuje na člen 2(1)(b) Direktive 93/36.
30
Takoj je treba spomniti, da nujnost, da se predvidi obveznost zaupnosti, nikakor ne ovira uporabe razpisnega postopka za dodelitev naročila (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 52).
31
Zato se zdi, da uporaba člena 2(1)(b) Direktive 93/36 za utemeljitev nacionalne zakonodaje, ki dovoljuje nakup zadevnih helikopterjev po postopku s pogajanji, ni sorazmerna glede na cilj, ki je preprečiti širjenje občutljivih informacij o njihovi proizvodnji. Italijanska republika namreč ni dokazala, da tega cilja ne bi bilo mogoče doseči v okviru razpisnega postopka, kot je predviden z isto direktivo (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 53).
32
Iz tega sledi, da v tej zadevi sama ugotovitev, da so zadevne dobave razglašene za tajne, da jih spremljajo posebni varnostni ukrepi ali da jih je nujno treba izvzeti iz pravil Skupnosti, da bi se zaščitili bistveni interesi državne varnosti, ne more zadoščati kot dokaz, da dejansko obstajajo izjemne okoliščine, ki bi utemeljile odstopanja iz člena 2(1)(b) Direktive 93/36.
33
Zato se Italijanska republika ne more uspešno sklicevati na člen 2(1)(b) Direktive 93/36, da bi utemeljila nacionalno zakonodajo, ki dovoljuje uporabo postopka s pogajanji za nakup navedenih helikopterjev.
34
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Italijanska republika, s tem da je sprejela ministrski dekret, na podlagi katerega je bilo odobreno odstopanje od zakonodaje Skupnosti na področju javnih naročil blaga za nakup lahkih helikopterjev za potrebe policije in gasilcev, ne da bi bil izpolnjen kateri od pogojev, ki bi upravičeval tako odstopanje, ni izpolnila obveznosti iz Direktive 93/36, zlasti iz njenih členov 2(1)(b), 6 in 9.
Stroški
35
V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Italijanski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1.
Italijanska republika, s tem da je sprejela dekret ministra za notranje zadeve št. 558/A/04/03/RR z dne 11. julija 2003, na podlagi katerega je bilo odobreno odstopanje od zakonodaje Skupnosti na področju javnih naročil blaga za nakup lahkih helikopterjev za potrebe policije in gasilcev, ne da bi bil izpolnjen kateri od pogojev, ki bi upravičeval tako odstopanje, ni izpolnila obveznosti iz Direktive Sveta 93/36/EGS z dne o usklajevanju postopkov oddaje javnih naročil blaga, zlasti iz njenih členov 2(1)(b), 6 in 9.
2.
Italijanski republiki se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.