61994CJ0051_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-51/94,
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Hendrik van Lier og Angela Bardenhewer, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoeger,
mod
Forbundsrepublikken Tyskland ved Ministerialrat Ernst Roeder, Forbundsoekonomiministeriet, og Regierungsrat Bernd Kloke, samme ministerium, som befuldmaegtigede,
sagsoegt,
angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 30 ff. samt artikel 5, 6 og 16 i Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18. december 1978 ° om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler (EFT 1979 L 33, s. 1) ° idet Forbundsrepublikken kraever, at levnedsmidler, som indeholder en ingrediens, der ikke er i overensstemmelse med tyske fremstillingsforskrifter, for at kunne bringes i omsaetning i Tyskland skal vaere forsynet med en varebetegnelse, der er suppleret med en oplysning om, at den paagaeldende ingrediens er anvendt i produktet, selv om denne i forvejen fremgaar af ingredienslisten,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward, og dommerne J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), C. Gulmann, P. Jann og L. Sevón,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretaer: R. Grass,
paa grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 11. maj 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. februar 1994 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 30 ff. samt artikel 5, 6 og 16 i Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18. december 1978 ° om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler (EFT 1979 L 33, s. 1, herefter "direktivet") ° idet Forbundsrepublikken kraever, at levnedsmidler, som indeholder en ingrediens, der ikke er i overensstemmelse med de tyske fremstillingsforskrifter, for at kunne bringes i omsaetning i Tyskland skal vaere forsynet med en varebetegnelse, der er suppleret med en oplysning om, at den paagaeldende ingrediens er anvendt i produktet, selv om denne i forvejen fremgaar af ingredienslisten.
Tysk lovgivning
2 § 17 i Lebensmittel- und Bedarfsgegenstaendegesetz (lov af 15.8.1974 om levnedsmidler og almindelige forbrugsvarer, herefter "LMBG") bestemmer:
"1) Det er forbudt
...
2. uden en tilstraekkelig klar maerkning i erhvervsoejemed at saelge
a) ...
b) levnedsmidler, hvis beskaffenhed afviger fra almindelig handelspraksis, og hvis vaerdi ° navnlig deres naerings- eller nydelsesvaerdi eller deres anvendelighed ° derved forringes i ikke ubetydelig grad, eller
c) levnedsmidler, som er egnet til at vaekke det indtryk, at de er af bedre kvalitet end deres faktiske beskaffenhed
...
5. at saelge levnedsmidler i erhvervsoejemed under en vildledende betegnelse eller angivelse eller ved en vildledende praesentationsmaade ... Der foreligger navnlig en vildledning
...
b) naar der anvendes betegnelser, angivelser, praesentationsmaader, forklaringer eller andre udsagn om levnedsmidlets herkomst, maengde, vaegt, dato for fremstillingen, emballage, holdbarhed eller andre forhold, som er bestemmende for vurderingen af levnedsmidlernes kvalitet, saafremt disse er egnet til at virke vildledende ..."
3 Samme lovs § 47, stk. 1, bestemmer:
"De af denne lov omfattede produkter, som ikke opfylder forskrifterne i levnedsmiddellovgivningen i Forbundsrepublikken Tyskland, maa ikke bringes paa markedet inden for denne lovs anvendelsesomraade ..."
4 Ved lov af 18. december 1992 om aendring af LMBG blev indfoejet en ny bestemmelse i § 47a, som finder anvendelse paa produkter fra andre medlemsstater, og som traadte i kraft den 1. januar 1993. Denne bestemmelse lyder saaledes:
"1) Som en undtagelse fra § 47, stk. 1, foerste afsnit, kan de af denne lov omfattede produkter, som er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning i en anden af Det Europaeiske Faellesskabs medlemsstater, eller som hidroerer fra et tredjeland og er lovligt i omsaetning i en af Det Europaeiske Faellesskabs medlemsstater, indfoeres og bringes i omsaetning i Tyskland, selv om de ikke opfylder forskrifterne i levnedsmiddellovgivningen i Forbundsrepublikken Tyskland.
...
4) Saafremt levnedsmidlerne afviger fra forskrifterne i denne lov eller de i medfoer af denne lov udstedte bekendtgoerelser, skal der gives tilstraekkelig tydelig oplysning herom, saafremt dette er noedvendigt af hensyn til forbrugernes beskyttelse."
Faktiske omstaendigheder
5 De levnedsmidler, som er omhandlet i denne sag, er dels hollandaise- og bearnaisesauce, dels kiks og bagvaerk, som indeholder et tilsaetningsstof, det saakaldte "E 160 F".
6 Paa det tidspunkt, da Kommissionen ivaerksatte den administrative procedure, havde de tyske myndigheder under henvisning til LMBG' s § 17, stk. 1, nr. 5, udstedt forbud mod salg af hollandaise- og bearnaisesauce, som var fremstillet paa grundlag af plantefedt, med den begrundelse, at forbrugerne blev vildledt til at tro, at disse produkter var fremstillet paa grundlag af aeg og smoer i overensstemmelse med de traditionelle fremstillingsforskrifter i Tyskland.
7 Mens den administrative procedure stod paa, blev der udstedt regler i Tyskland, hvorved det blev gjort muligt at omsaette disse produkter, saafremt etiketten indeholder en supplerende angivelse af, at produkterne indeholder plantefedt.
8 Ogsaa hvad angaar kiks og bagvaerk med tilsaetningsstoffet "E 160 F" ° som medfoerer en kraftig farvning af produktet ° har de tyske myndigheder under henvisning til LMBG' s § 17, stk. 1, nr. 2, litra b) og c), rejst krav om, at etiketten indeholder en supplerende angivelse, saaledes at forbrugeren ikke tror, at produktet indeholder aeg eller aeg i stoerre maengder, end det faktisk goer.
9 For begge produktgruppers vedkommende vedroerer myndighedernes krav saavel de produkter, om fremstilles i Tyskland, som dem, der importeres fra de oevrige medlemsstater. Hverken Kommissionen eller medlemsstaterne blev informeret om de gaeldende regler.
10 I sin begrundede udtalelse af 6. august 1992, som vedroerte tilsaetningsmidlet "E 160 F", gjorde Kommissionen gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland havde tilsidesat traktatens artikel 30 samt direktivets artikel 6 og 16. I sin begrundede udtalelse af 14. januar 1993, som vedroerte hollandaise- og bearnaisesauce, gjorde Kommissionen gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland havde tilsidesat traktatens artikel 30 ff. samt direktivets artikel 5 ved at stille krav om de omhandlede saerlige angivelser.
11 Ifoelge direktivets artikel 5, stk. 1, skal der benyttes den varebetegnelse for et levnedsmiddel, som "er anvendt i de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som gaelder for dette, eller, dersom en saadan betegnelse ikke er fastsat, det navn, der har vundet haevd i den medlemsstat, hvor salg til den endelige forbruger finder sted, eller en beskrivelse af levnedsmidlet og om noedvendigt af dets brug, der skal vaere saa noejagtig, at koeberen oplyses om dets egentlige art og kan skelne det fra andre tilsvarende levnedsmidler, som det ville kunne forveksles med".
12 Direktivets artikel 6 vedroerer forpligtelsen til at angive ingredienslisten paa produkternes etikette. Ifoelge denne bestemmelses stk. 6, foerste afsnit, kan det, saafremt der ikke findes nogen faellesskabsbestemmelse, ved udstedelse af nationale bestemmelser "for bestemte levnedsmidler fastsaettes, at der sammen med varebetegnelsen skal vaere angivet en eller flere bestemte ingredienser". Ifoelge stk. 6, andet afsnit, finder den i artikel 16 fastsatte fremgangsmaade anvendelse ved eventuel fastsaettelse af nationale bestemmelser.
13 Artikel 16 bestemmer saaledes:
"Naar der henvises til denne artikel, anvendes foelgende fremgangsmaader:
1. Opretholder en medlemsstat bestemmelserne i sin nationale lovgivning, underretter den Kommissionen og de oevrige medlemsstater herom inden to aar fra dette direktivs meddelelse.
2. Finder en medlemsstat det noedvendigt at vedtage en ny lovgivning, underretter den Kommissionen og de oevrige medlemsstater om de paataenkte foranstaltninger, samtidig med at den anfoerer, hvilke motiver der ligger til grund herfor; Kommissionen hoerer medlemsstaterne i Den Staaende Levnedsmiddelkomité, saafremt Kommissionen finder en hoering formaalstjenlig, eller saafremt en medlemsstat anmoder herom.
Medlemsstaten kan foerst traeffe de paataenkte foranstaltninger tre maaneder efter denne meddelelse, og forudsat at Kommissionen ikke har gjort indsigelse herimod.
I saa tilfaelde indleder Kommissionen, inden udloebet af ovennaevnte frist, den i artikel 17 omhandlede fremgangsmaade med henblik paa at afgoere, hvorvidt de paataenkte foranstaltninger kan ivaerksaettes, om fornoedent med passende aendringer."
Tilsidesaettelse af direktivets artikel 6 og 16
14 Kommissionen har under sagen gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland i visse tilfaelde har kraevet en supplerende angivelse i varebetegnelsen uden at overholde underretningsproceduren i henhold til direktivets artikel 16. Hermed har Tyskland tilsidesat direktivets artikel 6 og 16.
15 Heroverfor har Forbundsrepublikken Tyskland anfoert, at den ikke har tilsidesat nogen af disse bestemmelser. Den heri foreskrevne underretningsprocedure finder kun anvendelse paa de nationale bestemmelser, hvori det for "bestemte levnedsmidler" er fastsat, at der sammen med varebetegnelsen skal vaere angivet en eller flere bestemte ingredienser. Dette gaelder ikke for LMBG' s § 17 og § 47a, stk. 4, som i lighed med direktivets artikel 2 indeholder en generel regel til beskyttelse af forbrugerne, hvis anvendelsesomraade ikke er begraenset til "bestemte levnedsmidler". De gennemfoerelsesforanstaltninger til disse bestemmelser, som myndighederne har truffet i saerlige tilfaelde, udgoer ikke "bestemmelser" i direktivets forstand.
16 Vedroerende det anfoerte bemaerkes dels, at det kun var i den begrundede udtalelse af 6. august 1992 vedroerende tilsaetningsmidlet "E 160 F", at Kommissionen gjorde gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af artikel 6 og 16. Desuden taler udtalelsens punkt 12 om "denne tyske bestemmelse", hvilket i sammenhaengen maa forstaas som LMBG' s § 17, da denne er den eneste bestemmelse, som er naevnt tidligere i udtalelsen.
17 Det fremgaar imidlertid klart af artikel 6, stk. 6, at de faellesskabsbestemmelser og nationale bestemmelser, som er omhandlet i denne direktivforskrift, skal angaa "bestemte levnedsmidler" og "en eller flere bestemte ingredienser". Denne direktivforskrift omfatter derfor ikke generelle bestemmelser som LMBG' s § 17 og 47a, selv om de kompetente myndigheders anvendelse i praksis af disse bestemmelser kan foere til, at myndighederne rejser krav om, at etiketten paa de paagaeldende produkter indeholder supplerende oplysninger ud over varebetegnelsen om en eller flere bestemte ingredienser, som er anvendt til fremstilling af produktet.
18 Under hensyn til det anfoerte maa anbringendet om tilsidesaettelse af direktivets artikel 6 og 16 foelgelig forkastes.
Tilsidesaettelse af traktatens artikel 30 og direktivets artikel 5
19 Kommissionen har anfoert, at forpligtelsen til at supplere varebetegnelsen for de i sagen omhandlede produkter med en angivelse af, at deres sammensaetning ikke er i overensstemmelse med de nationale fremstillingsforskrifter, er uforenelig med direktivets artikel 5 og EF-traktatens artikel 30 ff.
20 Vedroerende artikel 30 anfoerer Kommissionen, at foelgen af de tyske forskrifter er, at det importerede produkt ikke maa forsynes med en varebetegnelse, som det er tilladt at anvende i produktionsmedlemsstaten, og at de tyske forskrifter paatvinger producenten en anden varebetegnelse, som er mindre kendt og mindre vaerdsat af forbrugerne, hvilket kan goere det vanskeligere at afsaette produktet i Tyskland og dermed, i det mindste indirekte, hindre samhandelen mellem medlemsstaterne.
21 Efter Kommissionens opfattelse er en saadan restriktion ikke noedvendig for at opfylde et formaal, som er lovligt efter faellesskabsretten, navnlig ikke det af Forbundsrepublikken Tyskland paaberaabte hensyn til forbrugerne.
22 Heroverfor har den tyske regering anfoert, at de omhandlede betingelser ganske vist hindrer de frie varebevaegelser, men at disse hindringer er begrundet dels i noedvendigheden af at beskytte forbrugerne, dels i at sikre loyale handelstransaktioner.
23 Vedroerende det foerste formaal anfoerer den tyske regering, at forbrugerne ofte koeber levnedsmidler uden at foretage en noejere undersoegelse af produktet, men udvaelger det efter visse "referencekriterier" saasom varebetegnelsen og de yderligere oplysninger, som er angivet paa produktet.
24 Hvis man ikke for hollandaise- og bearnaisesauce kraevede en saadan angivelse som den i sagen omtvistede, kunne forbrugerne foranlediges til at koebe disse produkter i den tro, at de er fremstillet efter de tyske fremstillingsforskrifter, dvs. paa grundlag af aeg og smoer, hvorimod produkterne rent faktisk er fremstillet under anvendelse af plantefedt.
25 Det samme gaelder ifoelge Forbundsrepublikken Tyskland for iblandingen af tilsaetnings- eller farvestoffet "E 160 F" i kiks og bagvaerk. I dette tilfaelde er det noedvendigt, at der gives en saerskilt oplysning herom paa varebetegnelsen, fordi den staerke gule farvning af slutproduktet kan vildlede forbrugerne, idet de tror, at produktet indeholder en stoerre maengde aeggeblommer.
26 Forbundsrepublikken Tyskland tilfoejer, at faellesskabslovgiver selv for visse produkters vedkommende har foreskrevet, at varebetegnelsen skal suppleres med visse saerskilte oplysninger, og at de saerlige betingelser, som kraeves paa dette punkt efter tysk lovgivning ikke, som haevdet af Kommissionen, medfoerer, at de paagaeldende produkter anses for at vaere af ringere vaerdi. Disse betingelser har alene til formaal at henlede de tyske forbrugeres opmaerksomhed paa, at der findes ingredienser i produkterne, som de ikke forventer.
27 Hvad angaar noedvendigheden af at sikre loyale handelstransaktioner anfoerer den tyske regering, at fabrikanterne af importerede produkter ved at anvende ingredienser saasom plantefedt, som er billigere end aeg og smoer, kan opnaa betydelige konkurrencefordele, som er uacceptable, naar det tages i betragtning, at forbrugerne ikke i tilstraekkelig grad skelner mellem de forskellige fremstillingsmetoder.
28 Disse argumenter kan ikke godtages.
29 Efter Domstolens faste praksis forstaas ved foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 30, saadanne hindringer for de frie varebevaegelser, der i mangel af en harmonisering af lovgivningerne skyldes, at der paa varer fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsaetning, anvendes regler om, hvilke betingelser saadanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benaevnelse, form, dimensioner, vaegt, sammensaetning, praesentation, maerkning og emballage), og det uanset om saadanne regler anvendes uden forskel paa alle varer, naar en saadan anvendelse ikke kan begrundes ud fra et alment hensyn, der gaar forud for hensynene til de frie varebevaegelser (se dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, praemis 15).
30 I den foreliggende sag vedroerer de anfaegtede betingelser, som gaelder uden forskel for indenlandske og importerede produkter, maerkningen og emballeringen af de paagaeldende produkter. Saafremt betingelserne ikke kan begrundes efter Domstolens foernaevnte praksis, udgoer de derfor foranstaltninger med tilsvarende virkning, som er forbudt efter EF-traktatens artikel 30.
31 Endvidere bemaerkes, at saa laenge der ikke, som paa det her i sagen omhandlede omraade, er foretaget nogen harmonisering paa faellesskabsplan, er nationale foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre korrekte betegnelser af produkter, som hindrer enhver forveksling hos forbrugeren, og som sikrer loyale handelstransaktioner, forenelig med traktatens artikel 30 ff. (se herom navnlig dom af 23.2.1988, sag 216/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 793, praemis 11).
32 Det maa derfor foerst undersoeges, om de omhandlede betingelser, som haevdet af den sagsoegte regering, er noedvendige for at sikre forbrugerne en korrekt information.
33 Ganske vist kan det ikke udelukkes, at det i visse tilfaelde kan vaere noedvendigt for at undgaa forvekslinger hos forbrugerne, at salgsbetegnelsen suppleres med en oplysning. Dette krav, som i oevrigt har hjemmel i direktivets artikel 6, stk. 6, er imidlertid ikke begrundet i den foreliggende sag.
34 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 39 i sit forslag til afgoerelse, maa det antages, at de forbrugere, hvis valg af produkt afgoeres af dets sammensaetning, foerst laeser ingredienslisten, som ifoelge direktivets artikel 6 skal vaere angivet paa produktet. Selv om forbrugerne i visse tilfaelde kan blive vildledt, er denne risiko minimal, hvorfor den ikke kan begrunde den hindring for de frie varebevaegelser, som beror paa de anfaegtede betingelser.
35 Det maa herefter undersoeges, om de anfaegtede foranstaltninger er begrundet i noedvendigheden af at sikre loyale handelstransaktioner, som ifoelge Domstolens faste praksis ligeledes kan begrunde hindringer for de frie varebevaegelser (se herom navnlig dom af 26.11.1985, sag 182/84, Miro, Sml. s. 3731).
36 Den konkurrencefordel, som visse producenter kan opnaa ved at anvende billigere produkter, kan ikke betragtes som uacceptabel, blot fordi forbrugerne ikke i tilstraekkelig grad skelner mellem de forskellige fremstillingsmetoder. Som tidligere anfoert er der sikret forbrugerne fornoeden information om produktets sammensaetning ved den ingrediensliste, som ifoelge direktivets artikel 6 skal vaere angivet paa etiketten. Under alle omstaendigheder staar det producenterne frit for, som generaladvokaten har anfoert i punkt 40 i sit forslag til afgoerelse, at henlede forbrugernes opmaerksomhed paa, at de i givet fald anvender traditionelle produkter.
37 Af det anfoerte foelger, at de anfaegtede betingelser ikke er noedvendige for at sikre beskyttelsen af forbrugerne og loyale handelstransaktioner, og at de derfor er uforenelige med traktatens artikel 30.
38 Vedroerende direktivets artikel 5, stk. 1, har Kommissionen anfoert, at denne bestemmelse ikke, naar den vurderes paa baggrund af direktivet som helhed, indeholder hjemmel til, at medlemsstaterne kan paabyde indfoejelse af oplysninger i varebetegnelserne, som gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at tilgodese formaalet med en korrekt forbrugeroplysning, og derved udelukke salg af indenlandske eller importerede produkter, der ligesom de i sagen omhandlede produkter ikke afviger vaesentligt fra de produkter, som er almindeligt kendt inden for Faellesskabet under denne samme varebetegnelse.
39 Heroverfor har forbundsregeringen anfoert, at den nationale lovgiver efter denne direktivbestemmelse har ret til at tage hensyn til den maade, hvorpaa en varebetegnelse normalt opfattes i den paagaeldende medlemsstat, og saaledes sikre forbrugerne korrekte oplysninger vedroerende de paagaeldende produkters beskaffenhed og reelle sammensaetning.
40 Det er herom tilstraekkeligt at bemaerke, at kravet i direktivets artikel 5, stk. 1, om, at de oplysninger, hvormed varebetegnelsen suppleres, skal vaere noedvendige af hensyn til forbrugernes information, tillige foelger af traktatens artikel 30, hvorfor dette ikke er noget selvstaendigt anbringende.
41 Det maa derfor fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikel 30 ved at kraeve, at bearnaise- og hollandaisesauce, som fremstilles paa grundlag af plantefedt, samt visse bagvaerksprodukter, der indeholder tilsaetningsmidlet "E 160 F", for at kunne bringes i omsaetning i Tyskland skal vaere forsynet med en varebetegnelse, der er suppleret med en oplysning om, at det paagaeldende middel er anvendt i produktet, selv om det i forvejen fremgaar af den ingrediensliste, som er omhandlet i direktivets artikel 6.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
42 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland har i det vaesentlige tabt sagen, hvorfor den paalaegges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 30 ved at kraeve, at bearnaise- og hollandaisesauce, som fremstilles paa grundlag af plantefedt, samt visse bagvaerksprodukter, der indeholder tilsaetningsmidlet "E 160 F", for at kunne bringes i omsaetning i Tyskland skal vaere forsynet med en varebetegnelse, der er suppleret med en oplysning om, at det paagaeldende middel er anvendt i produktet, selv om det i forvejen fremgaar af den ingrediensliste, som er omhandlet i artikel 6 i Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18. december 1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt reklame for saadanne levnedsmidler.
2) I oevrigt frifindes Kommissionen.
3) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.