62004CJ0186_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑186/04
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Conseil d’État (Belgia) postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2004 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 kwietnia 2004 r., w postępowaniu:
Pierre Housieaux
przeciwko
Délégués du conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale,
przy udziale:
Société de développement régional de Bruxelles (SDRB),
Batipont Immobilier SA (BPI),
Immomills Louis de Waele Development SA (ILDWD),
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C. W. A. Timmermans, prezes izby, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, G. Arestis i J. Klučka (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 stycznia 2005 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Pierre’a Housieaux przez adwokatów J. Sambona i P. Reyniersa,
– w imieniu Délégués du conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale przez adwokatów P. Coenraetsa i C. Lepinois,
– w imieniu Société de développement régional de Bruxelles (SDRB) przez adwokatów F. Krenca i P. Lamberta,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez U. Wölkera i F. Simonetti, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 27 stycznia 2005 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 4 i art. 4 dyrektywy Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku (Dz.U. L 158, str. 56).
2. Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między P. Housieaux a Collège des délégués du conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale (zwanym dalej „Collège”) w związku z decyzją tego ostatniego w sprawie dostępu do dokumentów dotyczących porozumienia o zagospodarowaniu przestrzennym terenów miejskich.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
3. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 90/313 przewiduje, że:
„Państwa członkowskie zobowiązane są, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego artykułu, do zapewnienia, że władze publiczne są zobowiązane do udostępniania informacji dotyczących środowiska każdej osobie fizycznej lub prawnej na jej żądanie i bez konieczności wykazania przez nią powodów swojego zainteresowania.
Państwa członkowskie określą praktyczne zasady, zgodnie z którymi informacje takie będą skutecznie udostępniane”.
4. Artykuł 3 ust. 2 i 3 tej dyrektywy wymienia przyczyny mogące uzasadniać odrzucenie wniosku o udzielenie informacji.
5. Artykuł 3 ust. 4 ww. dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Władze publiczne udzielą odpowiedzi osobie żądającej informacji tak szybko, jak to możliwe, a najpóźniej w terminie dwóch miesięcy. Odmowa dostarczenia żądanej informacji musi być uzasadniona”.
6. Artykuł 4 dyrektywy 90/313 stanowi:
„Osoba, która uważa, że odmówiono jej informacji bezzasadnie lub zignorowano jej żądanie informacji lub że uzyskała niewystarczającą odpowiedź od organu władzy publicznej, może domagać się rozpatrzenia tej decyzji na drodze prawnej lub administracyjnej zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym”.
Uregulowania krajowe
7. Zarządzeniem z dnia 29 sierpnia 1991 r. w sprawie dostępu do informacji o środowisku w regionie Bruxelles‑Capitale ( Moniteur belge
z dnia 1 października 1991 r., str. 21505, zwanym dalej „zarządzeniem z 1991 r.”) dokonano transpozycji właściwych przepisów dyrektywy 90/313 do porządku prawnego tego regionu.
8. Artykuł 7 zarządzenia z 1991 r. stanowi:
„Władze wykonawcze ustanawiają listę rodzajów dokumentów pisemnych, do których wglądu bezpośrednio na miejscu winny udzielić zainteresowane organy administracji”.
9. Artykuł 8 ww. zarządzenia ma następujące brzmienie:
„Co się tyczy informacji innych niż zawarte w dokumentach, o których mowa w art. 7, oraz bez uszczerbku dla uprawnień danego organu administracji do udzielenia wglądu do nich bezpośrednio na miejscu, organ administracji, do którego skierowano wniosek, dysponuje terminem miesiąca na udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi na piśmie.
Jeśli po upływie wyznaczonego terminu żadne działania nie zostaną podjęte w sprawie tego wniosku, brak odpowiedzi ze strony organu administracji poczytuje się za podjęcie decyzji odmawiającej dostępu do informacji. W takim wypadku wnioskodawca może w ramach odstępstwa od art. 12 § 2 przekazać bezpośrednio sprawę do delegatów do rady, którzy podejmą decyzję w przedmiocie wniosku”.
10. Zgodnie z brzmieniem art. 12 tego zarządzenia:
„§ 1.	Jedynie delegaci do rady są uprawnieni do odmowy dostępu do informacji będącej w posiadaniu danego organu administracji […]. Wykonują oni te uprawnienia kolegialnie i w granicach określonych w art. 9.
§ 2. […] każdy organ administracji, który odmawia ujawnienia informacji będących przedmiotem wniosku o udostępnienie, winien poinformować o tym wnioskodawcę i jednocześnie przekazać sprawę do delegatów do rady. Przekazanie sprawy do delegatów do rady odbywa się za przesłaniem wniosku o udostępnienie informacji wraz z egzemplarzem lub kopią informacji oraz wskazaniem powodów, które w opinii władz usprawiedliwiają udzielenie odmowy dostępu do informacji. Termin, o którym mowa w art. 8 § 1, ulega przedłużeniu o miesiąc od chwili zawiadomienia wnioskodawcy o przekazaniu sprawy do delegatów do rady”.
11. Artykuł 13 zarządzenia z 1991 r. stanowi:
„Każda decyzja odmawiająca w części lub w całości dostępu do żądanych informacji winna wskazywać w sposób wyraźny, precyzyjny, pełny i wiarygodny powody stanowiące jej uzasadnienie”.
12. Artykuł 14 ww. zarządzenia przewiduje, że:
„Delegaci do rady przekazują wnioskodawcy żądany dokument bądź zawiadamiają go o odmowie jego udostępnienia w terminie dwóch miesięcy od złożenia przedmiotowego wniosku. Brak odpowiedzi z upływem tego terminu poczytuje się za równoznaczny z podjęciem decyzji odmawiającej dostępu do żądanych informacji. O decyzji delegatów do rady zawiadamia się również organ administracji, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji”.
13. Zarządzenie z 1991 r. nie ustanawia, jeśli chodzi o dostęp do informacji o środowisku, żadnej specyficznej procedury odwoławczej od decyzji Collège, a zatem zastosowanie znajdują tutaj zwykłe środki odwoławcze przysługujące w postępowaniu administracyjnym.
14. Stąd, na podstawie art. 14 ust. 1 lois coordonnées sur le Conseil d’État (ujednoliconej ustawy o Conseil d’État) ( Moniteur belge
z dnia 21 marca 1973 r., str. 3459), „wydział [administracyjny Conseil d’État] orzeka w drodze wyroku w przedmiocie skarg o stwierdzenie nieważności aktów lub uregulowań wydanych przez różne władze administracyjne z naruszeniem istotnych wymogów proceduralnych bądź też wymogów ustanowionych pod rygorem nieważności lub tychże aktów czy uregulowań wydanych w następstwie nadużycia władzy”.
15. Arrêté du Régent (dekret królewski) z dnia 23 sierpnia 1948 r. w sprawie postępowania przed wydziałem administracyjnym Conseil d’État zaznacza w art. 4 akapit trzeci, iż „skargi, o których mowa w art. [14] ustawy, przedawniają się z upływem 60 dni od momentu publikacji bądź podania do wiadomości zaskarżonych aktów, uregulowań czy decyzji. Jeśli nie ma obowiązku ich opublikowania ani podania do wiadomości, termin ten biegnie od dnia, w którym wnioskodawca powziął wiadomość o ich istnieniu”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
16. W lutym 1991 r. region Bruxelles‑Capitale dokonał wywłaszczenia terenu byłego szpitala wojskowego na rzecz Société de développement régional de Bruxelles (zwanej dalej „SDRB”), która została wyznaczona jako jednostka odpowiedzialna za przekształcenie tego terenu. SDRB zawarła następnie w wyniku negocjacji porozumienie (zwane dalej „porozumieniem”) z utworzoną tymczasowo dla celów wspólnego przedsięwzięcia grupą spółek składającą się ze spółki Batipont Immobilier SA i Immomills Louis de Waele Development (zwaną dalej „Batipont”). W porozumieniu tym Batipont zobowiązała się wznieść na tym terenie kompleks budynków i obiektów zgodnie z ustalonym uprzednio przez SDRB programem.
17. Pismem z dnia 21 marca 1993 r., zaadresowanym do prezesa SDRB, P. Housieaux zażądał wglądu do porozumienia i jego kopii. Decyzją z dnia 5 kwietnia 1994 r. SDRB odrzuciła ten wniosek na takiej podstawie, że zgodnie z zarządzeniem z 1991 r. to władza wykonawcza ustala indywidualnie dla każdego organu administracji metody organizowania dostępu do informacji.
18. W dniu 22 kwietnia 1994 r. P. Housieaux złożył odwołanie od tej decyzji do Collège i ponowił swój wniosek o udostępnienie mu porozumienia.
19. Po wymianie korespondencji z P. Housieaux Collège uchwałą z dnia 1 lutego 1995 r. podjął decyzję o przekazaniu wnioskodawcy tekstów załączników H i I do tego porozumienia, które dotyczyły środowiska i których przekazanie nie naruszyłoby żadnego interesu o charakterze handlowym czy przemysłowym. Pismem z dnia 3 lutego 1995 r. Collège poinformował P. Housieaux i SDRB o tej decyzji.
20. Nieusatysfakcjonowany powyższą decyzją P. Housieaux wniósł w dniu 31 marca 1995 r. skargę do Conseil d’État, domagając się unieważnienia tejże decyzji.
21. W postępowaniu przed Conseil d’État Collège podniósł zarzut niedopuszczalności skargi, oparty na twierdzeniu, iż decyzja z dnia 1 lutego 1995 r. jest jedynie decyzją zatwierdzającą i jako taka nie może zostać zaskarżona. Collège podniósł, iż, abstrahując od ujawnienia treści załączników H i I do porozumienia, decyzja ta jedynie zatwierdza dorozumianą decyzję odmowną, która została wydana wcześniej wskutek trwającego przez ponad dwa miesiące braku odpowiedzi ze strony Collège w sprawie wniosku o udzielenie informacji, złożonego w dniu 22 kwietnia 1994 r. przez P. Housieaux. Ta dorozumiana decyzja odmowna stała się decyzją ostateczną w momencie, kiedy nie została zakwestionowana w terminie 60 dni, przewidzianym w art. 14 ust. 1 lois coordonnées sur le Conseil d’État. W konsekwencji Collège utrzymuje, iż w dniu 31 marca 1995 r. P. Housieaux został pozbawiony prawa do wniesienia odwołania, które zmierzało do unieważnienia decyzji odmownej z dnia 1 lutego 1995 r.
22. W tych to okolicznościach Conseil d’État postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy dwumiesięczny termin przewidziany w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 […] jest terminem instrukcyjnym, to znaczy będącym jedynie wskazówką dla władz, do których skierowany jest wniosek o udzielenie informacji, czy też terminem wiążącym, którego te władze są zobowiązane przestrzegać?
2) W przypadku kiedy ten dwumiesięczny termin jest terminem wiążącym i kiedy z upływem tego terminu władze, do których został skierowany wniosek o udzielenie informacji, nie wydały żadnej decyzji, jaką decyzją jest »decyzja«, o której mowa w art. 4 in fine powołanej powyżej dyrektywy, którą można zaskarżyć na drodze sądowej lub administracyjnej »zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym«?
3) Czy art. 3 ust. 4 i art. 4 powołanej powyżej dyrektywy zabraniają tego, aby »obowiązujący w danym państwie system prawny« interpretował brak odpowiedzi ze strony władz, do których skierowano wniosek o udzielenie informacji, trwający przez okres dwóch miesięcy, o których mowa w art. 3 ust. 4 tejże dyrektywy, jako dorozumianą decyzję o odrzuceniu tego wniosku, decyzję, która nie została uzasadniona, lecz która może stać się przedmiotem zaskarżenia na drodze prawnej lub administracyjnej, o którym mowa w art. 4?
4) W przypadku kiedy ten dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 3 ust. 4 dyrektywy, jest terminem instrukcyjnym, czy art. 3 ust. 4 i art. 4 tejże dyrektywy stoją na przeszkodzie temu, aby »obowiązujący w danym państwie system prawny« przewidywał możliwość, że osoba wnioskująca o udzielenie informacji może wezwać władze do udzielenia odpowiedzi na jej wniosek w określonym terminie, po którego bezskutecznym upływie dalszy brak odpowiedzi ze strony władz poczytuje się jako dorozumianą decyzję odmawiającą udzielenia informacji, która to decyzja może stać się przedmiotem zaskarżenia na drodze sądowo‑administracyjnej?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
23. Poprzez pierwsze pytanie sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy przewidziany w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 termin ma charakter instrukcyjny czy wiążący.
24. W tym względzie należy zaznaczyć, jak uczyniła to rzecznik generalna w pkt 23 i 24 opinii, że zarówno z brzmienia, jak i celu powyższego przepisu wynika, iż przewidziany w nim termin dwóch miesięcy należy uznać za mający charakter wiążący.
25. Użycie, z jednej strony, sformułowania „tak szybko, jak to możliwe, a najpóźniej w terminie dwóch miesięcy” wyraźnie wskazuje bowiem na to, iż właściwe, aby wypowiedzieć się w sprawie wniosku o udzielenie informacji, władze publiczne (zwane dalej „władzami publicznymi”) są zobowiązane do tego, aby przestrzegać wyznaczonego w ten sposób terminu na rozpatrzenie wniosku i do udzielenia nań odpowiedzi.
26. Z drugiej strony, jeśli termin ten posiadałby nie wiążący, lecz jedynie instrukcyjny charakter, to art. 4 dyrektywy 90/313, który przewiduje ochronę sądową jednostki, byłby pozbawiony skuteczności. W istocie osoba składająca wniosek o udzielenie informacji nie wiedziałaby, począwszy od jakiej dokładnie daty może wnieść odwołanie.
27. Taką wykładnię art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 potwierdza wynikający zwłaszcza z jej jedenastego motywu cel tejże dyrektywy, którym jest podawanie w sposób aktywny do wiadomości publicznej ogólnych informacji o stanie środowiska.
28. Otóż, jak podkreśliła to rzecznik generalna w pkt 24 opinii, znaczenie tychże informacji zależy w dużej mierze od faktu jej jak najszybszego udostępnienia jednostkom.
29. Mając na uwadze te rozważania, należy odpowiedzieć na pierwsze z postawionych pytań, że dwumiesięczny termin przewidziany w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 jest terminem wiążącym.
W przedmiocie trzeciego pytania
30. Poprzez trzecie pytanie, które należy rozpatrzyć przed pytaniem drugim, sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 4 i art. 4 dyrektywy 90/313 sprzeciwiają się przepisom krajowym, zgodnie z którymi trwający przez okres dwóch miesięcy brak odpowiedzi ze strony władz publicznych w kwestii wniosku o udzielenie informacji uważa się za skutkujący, z upływem tego terminu, wydaniem dorozumianej decyzji o odrzuceniu tego wniosku, którą cechuje oczywiście brak uzasadnienia, ale która może stać się przedmiotem zaskarżenia na drodze prawnej lub administracyjnej, zgodnie z art. 4 tej dyrektywy.
31. Należy przypomnieć w tym względzie, iż Trybunał orzekł już, że fikcja, zgodnie z którą brak odpowiedzi ze strony organu administracji poczytuje się za dorozumianą decyzję odmowną, nie może jako taka być uważana za niezgodną z wymogami dyrektywy 90/313 jedynie z takiego powodu, iż dorozumiana decyzja odmowna nie zawiera, z definicji, żadnego uzasadnienia (wyrok z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie C‑233/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑6625, pkt 111).
32. Z drugiej strony, Trybunał uznał, że w przypadku dorozumianego odrzucenia wniosku o udzielenie informacji dotyczących środowiska, podanie do wiadomości uzasadnienia tego odrzucenia, nawet po dacie tej dorozumianej odmowy, winno nastąpić w ciągu dwóch miesięcy następujących po złożeniu właściwego wniosku, ze względu na to, że powyższe podanie do wiadomości powinno być w takiej sytuacji uważane za „odpowiedź” w rozumieniu art. 3 ust. 4 wyżej wymienionej dyrektywy (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 118).
33. Jedynie taka wykładnia art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 pozwala na zachowanie skuteczności tego przepisu, którego samo brzmienie zakłada, że władze publiczne mają obowiązek uzasadnić każdą decyzję odrzucającą wniosek o udzielenie informacji.
34. W przeciwieństwie do przepisów krajowych, które stanowiły przedmiot powołanego powyżej wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji, zgodnie z którymi trwający przez okres miesiąca brak odpowiedzi ze strony władz publicznych w sprawie wniosku o udzielenie informacji poczytywany był jako dorozumiana decyzja odrzucająca tenże wniosek, przepisy będące przedmiotem sporu w sprawie przed sądem krajowym przewidują dorozumianą decyzję odmowną po trwającym dwa miesiące po złożeniu wniosku okresie milczenia.
35. Zatem z powołanego powyżej wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji wynika, że podczas gdy dla celów zapewnienia skutecznej ochrony sądowej zgodnie z jej art. 4 dyrektywa 90/313 nie sprzeciwia się fikcji dorozumianej decyzji odrzucającej wniosek o udzielenie informacji po dwumiesięcznym okresie milczenia, art. 3 ust. 4 tejże dyrektywy sprzeciwia się istnieniu braku uzasadnienia tej decyzji w momencie upływu dwumiesięcznego terminu. W tych okolicznościach dorozumiana decyzja odmowna z pewnością stanowi „odpowiedź” w rozumieniu powyższego przepisu, lecz winna być uznana za niezgodną z prawem.
36. W konsekwencji należy odpowiedzieć na pytanie trzecie w ten sposób, że art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 w związku z art. 4 tejże dyrektywy nie sprzeciwia się w sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie przed sądem krajowym, przepisom krajowym, zgodnie z którymi, dla celów przyznania skutecznej ochrony sądowej brak odpowiedzi ze strony powyższych władz publicznych w okresie dwóch miesięcy poczytuje się za skutkujący wydaniem dorozumianej decyzji odmownej mogącej stanowić przedmiot zaskarżenia na drodze sądowej lub administracyjnej zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym. Jednakże wyżej wymieniony art. 3 ust. 4 sprzeciwia się istnieniu braku uzasadnienia tej decyzji w momencie upływu dwumiesięcznego terminu. W tych okolicznościach dorozumiana decyzja odmowna winna być uznana za niezgodną z prawem.
W przedmiocie pytania drugiego
37. Poprzez drugie pytanie sąd krajowy zmierza do ustalenia, jaką decyzją jest „decyzja” mogąca być przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu art. 4 dyrektywy 90/313, jeśli władze publiczne nie wydały żadnej decyzji z upływem dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 3 ust. 4 tejże dyrektywy.
38. Odpowiedź na to pytanie wynika z ustaleń poczynionych w odniesieniu do trzeciego pytania, zgodnie z którymi brak odpowiedzi ze strony władz publicznych w trakcie dwumiesięcznego okresu poczytuje się jako skutkujący wydaniem decyzji mogącej być przedmiotem zaskarżenia zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym.
39. W konsekwencji należy odpowiedzieć na pytanie drugie w ten sposób, że decyzja, o której mowa w art. 4 dyrektywy 90/313, mogąca być przedmiotem zaskarżenia na drodze prawnej czy administracyjnej przez osobę składającą wniosek o udzielenie informacji, jest dorozumianą decyzją odmowną wynikającą z trwającego przez okres dwóch miesięcy braku odpowiedzi ze strony władz publicznych właściwych do rozpatrzenia tego wniosku.
W przedmiocie pytania czwartego
40. W związku z odpowiedzią udzieloną na pierwsze pytanie, a mianowicie że termin przewidziany w art. 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 jest terminem wiążącym, nie ma potrzeby udzielać odpowiedzi na pytanie czwarte.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Dwumiesięczny termin przewidziany w art. 3 ust. 4 dyrektywy Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku jest terminem wiążącym.
2) Decyzja, o której mowa w art. 4 dyrektywy 90/313, mogąca być przedmiotem zaskarżenia na drodze prawnej czy administracyjnej przez osobę składającą wniosek o udzielenie informacji, jest dorozumianą decyzją odmowną wynikającą z trwającego przez okres dwóch miesięcy braku odpowiedzi ze strony władz publicznych właściwych do rozpatrzenia tego wniosku.
3) Artykuł 3 ust. 4 dyrektywy 90/313 w związku z art. 4 tejże dyrektywy nie sprzeciwia się w sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie przed sądem krajowym, przepisom krajowym, zgodnie z którymi, dla celów przyznania skutecznej ochrony sądowej brak odpowiedzi ze strony powyższych władz publicznych w okresie dwóch miesięcy poczytuje się za skutkujący wydaniem dorozumianej decyzji odmownej mogącej stanowić przedmiot zaskarżenia na drodze sądowej lub administracyjnej zgodnie z obowiązującym w danym państwie systemem prawnym. Jednakże wyżej wymieniony art. 3 ust. 4 sprzeciwia się istnieniu braku uzasadnienia tej decyzji w momencie upływu dwumiesięcznego terminu. W tych okolicznościach dorozumiana decyzja odmowna winna być uznana za niezgodną z prawem.