62005CC0039
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
M. POIARES MADURO
prednesené 29. novembra 2007 (
1
)
Spojené veci C-39/05 P a C-52/05 P
Švédske kráľovstvo
a
Maurizio Turco
proti
Rade Európskej únie
„Odvolanie — Prístup k dokumentom inštitúcií — Nariadenie (ES) č. 1049/2001 — Právne stanoviská“
1.
Vec, ktorá bola predložená Súdnemu dvoru, vznikla na základe dvoch odvolaní podaných Švédskym kráľovstvom a Mauriziom Turcom proti rozsudku Súdu prvého stupňa Európskych spoločenstiev z 23. novembra 2004, Turco/Rada (ďalej len „napadnutý rozsudok“) (
2
), ktorým tento súd zamietol žalobu o neplatnosť podanú pánom Turcom proti rozhodnutiu Rady z 19. decembra 2002, ktorým mu bol zamietnutý prístup k právnemu stanovisku Rady týkajúcemu sa návrhu smernice.
2.
Na základe dôvodov uvedených odvolateľmi na podporu týchto odvolaní sa má Súdny dvor vyjadriť k tomu, aký je rozsah a uplatnenie výnimky dôverného zaobchádzania stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 (
3
), pokiaľ ide o právne stanoviská.
I — Rámec odvolania
A — Uplatniteľné právne predpisy
3.
Článok 255 ods. 1 a 2 ES stanovuje:
„1.   Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady alebo Komisie, v závislosti na zásadách a podmienkach, ktoré sa vymedzia v súlade s odsekmi 2 a 3.
2.   Všeobecné zásady a obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú právo na prístup k dokumentom, stanoví Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251, do dvoch rokov po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy.“
4.
Na základe článku 255 ods. 2 ES prijala Rada nariadenie č. 1049/2001. Odôvodnenia č. 3, 4, 6 a 11 znejú takto:
„(3)
… Toto nariadenie zjednocuje iniciatívy, ktoré tieto orgány už vyvinuli s cieľom zvýšiť transparentnosť rozhodovacieho procesu.
(4)
Účelom tohto nariadenia je čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom a ustanoviť pre tento prístup všeobecné pravidlá a obmedzenia v súlade s článkom 255 ods. 2 Zmluvy o ES.
…
(6)
Je potrebné poskytnúť širší prístup k dokumentom v prípadoch, keď orgány konajú v rámci svojich právom stanovených právomocí vrátane prenesených právomocí, pričom zároveň zachovávajú efektívnosť ich rozhodovacieho procesu. Také dokumenty majú byť v čo najširšom rozsahu priamo prístupné.
…
(11)
V zásade majú byť všetky dokumenty týchto orgánov prístupné verejnosti. Je však potrebné chrániť niektoré verejné a súkromné záujmy prostredníctvom výnimiek. Orgány majú mať právo chrániť svoje vnútorné porady a rokovania v prípadoch, keď je potrebné zachovať ich schopnosť plniť úlohy…“
5.
Článok 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že toto nariadenie má za cieľ „vymedziť pravidlá, podmienky a obmedzenia z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu, ktorými sa spravuje právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie… ako sa ustanovuje v článku 255 Zmluvy o ES, takým spôsobom, aby sa zaistil čo najširší prístup k dokumentom“.
6.
Článok 2 ods. 1 uvedeného nariadenia priznáva každému občanovi Únie a každej fyzickej alebo právnickej osobe s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte právo na prístup k dokumentom orgánov „v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení“.
7.
Článok 4 uvedeného nariadenia nazvaný „Výnimky“ stanovuje:
„…
2.   Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
…
—
súdneho konania a právneho poradenstva [právnych stanovísk — neoficiálny preklad],
…
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
3.   Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
…
7.   Výnimky stanovené v odsekoch 1 až 3 sa vzťahujú iba na obdobie, v priebehu ktorého je ochrana odôvodnená na základe obsahu daného dokumentu. Výnimky môžu platiť najviac na obdobie 30 rokov. …“
B — Skutkové okolnosti
8.
Dňa 22. októbra 2002 požiadal pán Turco Radu o prístup k dokumentom uvedeným na programe zasadnutia Rady pre „Spravodlivosť a vnútorné veci“, ktoré sa konalo v Luxemburgu 14. a 15. októbra 2002, medzi ktorými sa nachádzalo pod číslom dokumentu 9077/02 stanovisko právneho servisu Rady týkajúce sa návrhu smernice Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských štátoch.
9.
Dňa 5. novembra 2002 Rada na základe článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 odmietla prístup k predmetnému stanovisku z dôvodu, že „zverejnenie tohto dokumentu by so zreteľom na jeho obsah mohlo poškodiť ochranu vnútorných právnych stanovísk Rady“ a že „keďže neexistuje žiaden osobitný dôvod, ktorý by naznačoval, že prevažuje verejný záujem na zverejnení tohto dokumentu, generálny tajomník rozhodol po tom, ako zvážil jednotlivé záujmy, že záujem ochrany vnútorných právnych stanovísk má prevahu nad verejným záujmom“.
10.
Dňa 22. novembra 2002 predložil pán Turco opakovanú žiadosť, v ktorej uviedol, že Rada nesprávne uplatnila výnimky z práva na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií uvedené v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001 a tvrdil, že zásada demokracie a účasti občanov na zákonodarnom procese predstavuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie stanoviska právneho servisu Rady.
11.
Rozhodnutím z 19. decembra 2002 súhlasila Rada so zverejnením úvodného článku tohto stanoviska, v ktorom je uvedené, že stanovisko obsahuje odporúčania právneho servisu Rady týkajúce sa otázky právomoci Spoločenstva v oblasti prístupu štátnych príslušníkov tretích štátov na pracovný trh. Pokiaľ ide o zvyšnú časť stanoviska, svoj postoj odmietla zmeniť. Potvrdenie odmietnutia prístupu odôvodnila úvahami, že nezávislé stanoviská jej právneho servisu si zaslúžia osobitnú ochranu, pretože predstavujú dôležitý nástroj, ktorý jej umožňuje uistiť sa o zlučiteľnosti jej aktov s právom Spoločenstva a umožniť vývoj diskusie o predmetných právnych aspektoch; že ich zverejnenie by mohlo viesť k neistote, pokiaľ ide o zákonnosť aktov prijatých na základe týchto stanovísk, čo by mohlo oslabiť prezumpciu zákonnosti, ktorú tieto právne akty požívajú a tým ohroziť právnu istotu a stabilitu právneho poriadku Spoločenstva. Prevažujúci verejný záujem uvádzaný pánom Turcom nemôže byť podľa Rady založený len na skutočnosti, že by zverejnenie týchto stanovísk vyjadrených v rámci rokovaní o návrhoch právnych aktov zvýšilo transparentnosť a otvorenosť rozhodovacích postupov; to by totiž bolo možné povedať o všetkých písomných vyjadreniach alebo o všetkých podobných dokumentoch právneho servisu Rady, čo by v podstate znemožnilo, aby Rada odmietla prístup podľa článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 a zbavilo tak toto ustanovenie potrebného účinku.
12.
Žalobou podanou do kancelárie Súdu prvého stupňa 28. februára 2003 podal pán Turco proti rozhodnutiu Rady z 19. decembra 2002 žalobu o neplatnosť.
C — Napadnutý rozsudok
13.
Na podporu svojich návrhov na zrušenie uvádzal žalobca jediný žalobný dôvod založený na porušení článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, ktorý podporil troma argumentmi.
14.
V prvom rade uplatňuje nesprávne posúdenie, pokiaľ ide o právny základ, lebo na právne stanoviská vypracované v rámci preskúmania návrhov právnych aktov sa vzťahuje výnimka stanovená v článku 4 ods. 3 tohto nariadenia a nie výnimka stanovená v článku 4 ods. 2, ktorá sa vzťahuje len na stanoviská vypracované v kontexte súdnych konaní. Tento výklad obhajovaný žalobcom Súd prvého stupňa nepresvedčil, pretože rozhodol, že je v rozpore so znením tohto predpisu, ktorý takéto obmedzenie neobsahuje, a že by viedol k tomu, že uvedenie právnych stanovísk medzi výnimkami stanovenými nariadením č. 1049/2001 by bolo zbavené potrebného účinku, pretože zákonodarca Spoločenstva si prial zakotviť v článku 4 ods. 2 tohto nariadenia výnimku vzťahujúcu sa na právne stanoviská, odlišnú od výnimky týkajúcej sa súdnych konaní. Z tohto dôvodu podľa Súdu prvého stupňa mohla Rada pri rozhodovaní, či má umožniť žalobcovi prístup k predmetnému stanovisku svojho právneho servisu, vychádzať z výnimky týkajúcej sa právnych stanovísk upravenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001.
15.
Subsidiárne sa žalobca odvolával na nesprávne uplatnenie uvedeného článku 4 ods. 2 tým, že sa Rada nesprávne domnievala, že všetky stanoviská vydané jej právnym servisom vyžadujú ochranu dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami, ktorú toto ustanovenie zaručuje, zatiaľ čo by nemala kategorizovať a mala sa vyjadriť k uplatneniu výnimiek na konkrétny prípad s ohľadom na konkrétne posúdenie každého právneho stanoviska. Tiež spochybnil relevantnosť potreby ochrany predmetného právneho stanoviska, ktoré Rada uviedla v napadnutom rozhodnutí. V odpovedi na prvý bod Súd prvého stupňa uznal, že samotná skutočnosť, že dotknutý dokument je právnym stanoviskom, nemôže byť dôvodom na odmietnutie prístupu, pretože Rada je povinná posúdiť, či sa na dokumenty, ktorých zverejnenie je požadované, skutočne vzťahujú výnimky uvedené v nariadení č. 1049/2001. Okrem toho sa podľa Súdu prvého stupňa odôvodnenie poskytnuté Radou v súvislosti s odmietnutím prístupu k predmetnému právnemu stanovisku v celom rozsahu zrejme týka všetkých jej právnych stanovísk týkajúcich sa právnych aktov a nie osobitne predmetného právneho stanoviska. Argumentácia žalobcu sa však zamietla z dvoch dôvodov: všeobecnosť odôvodnenia je podoprená skutočnosťou, že uvedenie dodatočných informácií, najmä pokiaľ ide o obsah predmetného právneho stanoviska, by zbavilo výnimku jej účelu; skutočnosť, že Rada napokon súhlasila so zverejnením úvodného článku predmetného stanoviska, poukazuje na to, že predtým, ako sa vyjadrila k žiadosti o prístup, obsah tohto stanoviska preskúmala. Pokiaľ ide o spochybnenie existencie záujmu na ochrane predmetného právneho stanoviska, na ktoré sa odvoláva Rada, Súd prvého stupňa odmietol akékoľvek nesprávne posúdenie, pretože zverejnením takéhoto stanoviska by jednak došlo k zverejneniu interných diskusií Rady týkajúcich sa otázky zákonnosti právneho aktu, ktorého sa stanovisko týka, a vzhľadom na to by „s ohľadom na osobitnú povahu týchto dokumentov“ boli vyvolané pochybnosti, pokiaľ ide o túto zákonnosť, a jednak by mohla byť spochybnená nezávislosť stanovísk právneho servisu Rady.
16.
Napokon žalobca vytýkal Rade, že neoverila existenciu prevažujúceho verejného záujmu, osobitne záujmu súvisiaceho s transparentnosťou rozhodovacieho procesu a so zásadami otvorenosti a demokracie, ktoré odôvodňujú prístup verejnosti k právnym stanoviskám týkajúcim sa návrhov právnych aktov. Aj tu Súd prvého stupňa zamietol akékoľvek nesprávne posúdenie uplatnením dvoch úvah. Všetky ustanovenia nariadenia č. 1049/2001 sú založené na zásadách transparentnosti, otvorenosti a demokracie, takže prevažujúci verejný záujem podľa článku 4 ods. 2 uvedeného nariadenia sa od nich v zásade musí líšiť, alebo žalobca musí preukázať, čo sa mu však v prejednávanej veci nepodarilo, že vzhľadom na osobitné okolnosti prejednávanej veci je uplatnenie týchto zásad tak naliehavé, že prekračuje potrebu ochrany požadovaného dokumentu. Žiadateľ, ktorý sa chce odvolávať na prevažujúci verejný záujem spôsobilý odôvodniť zverejnenie právneho stanoviska, by mal v rámci svojho návrhu vyzvať inštitúciu, aby sa k tomu vyjadrila, aj keď tento prevažujúci verejný záujem môže táto inštitúcia určiť aj bez návrhu.
17.
Keďže žiadne z tvrdení predložených žalobcom Súd prvého stupňa nepresvedčilo, rozsudkom z 23. novembra 2004 žalobu o neplatnosť smerujúcu proti odmietnutiu prístupu k stanovisku právneho servisu Rady zamietol.
II — Analýza odvolaní
18.
Práve proti uvedenému rozsudku Súdu prvého stupňa podali Švédske kráľovstvo a pán Turco odvolanie na Súdny dvor. Na podporu svojich odvolaní predkladajú odvolatelia dôvody, ktoré v podstate a z väčšej časti spochybňujú úvahy uvedené Súdom prvého stupňa s cieľom zamietnuť tvrdenia uvedené v prvom stupni. Pán Turco v prvom rade uvádza nesprávny výklad článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001, pretože Súd prvého stupňa sa nesprávne domnieval, že právne stanoviská týkajúce sa návrhov právnych aktov môžu patriť do pôsobnosti tohto ustanovenia, zatiaľ čo na takéto stanoviská sa vzťahuje len článok 4 ods. 3 tohto nariadenia. V druhom rade pán Turco a švédska vláda tvrdia, že Súd prvého stupňa nesprávne uplatnil článok 4 ods. 2 druhú zarážku nariadenia č. 1049/2001, keď rozhodol, že na právne stanoviská právneho servisu Rady týkajúce sa návrhov právnych aktov sa vzťahujú výnimky stanovené v prospech právnych stanovísk v tomto ustanovení. V treťom rade vytýkajú odvolatelia Súdu prvého stupňa nesprávny výklad a nesprávne uplatnenie prevažujúceho verejného záujmu, ktorý je spôsobilý odôvodniť zverejnenie dokumentu, na ktorý sa v zásade vzťahuje výnimka dôverného zaobchádzania stanovená pre právne stanoviská.
19.
Predtým, ako sa budem detailne zaoberať týmito dôvodmi, je potrebné rýchlo rozhodnúť o dvoch dôvodoch, ktoré pán Turco uvádza ako posledné. Pán Turco najprv Súdu prvého stupňa vytýka, že porušil zásadu právneho spoločenstva. Ak pripustíme, že prístup k právnemu stanovisku môže byť odmietnutý z dôvodu, že jeho zverejnenie by vytvorilo priestor pre pochybnosti o zákonnosti právneho aktu, ktorého sa týka, (
4
) Súd prvého stupňa v podstate uprednostnil perspektívu stabilného právneho poriadku založeného na nezákonných aktoch. Táto argumentácia však zjavne nemôže obstáť. V časti odôvodnenia napadnutej odvolateľom Súd prvého stupňa poukázal na nebezpečenstvo, že zverejnenie subjektívneho názoru vyjadreného právnym servisom Rady, pokiaľ ide o zákonnosť právneho aktu, môže podporovať napádanie týchto aktov žalobami, ktoré sa môžu ukázať ako nevhodné. Uvedený názor naopak nič nevypovedá o súlade právneho aktu, ktorého sa týka, s právom. Právny servis Rady neposudzuje zákonnosť aktov, ktoré táto inštitúcia prijíma, ale jeho úloha je obmedzená len na poskytovanie podpory Rade v súvislosti s hodnotením zákonnosti aktu ex ante, pretože len Súdny dvor je oprávnený v tomto bode rozhodovať so silou zákonnej pravdy. To je navyše dôvod, prečo je Rada oprávnená neprihliadať na nepriaznivé stanovisko svojho právneho servisu, aj keď v prípade, že nepriaznivé stanovisko bolo zverejnené, by to bolo politicky zložitejšie. Ako však správne tvrdila Rada, zverejnenie jej stanovísk by paradoxne mohlo ohroziť nezávislosť a úprimnosť, s akou právny servis tieto stanoviská vydáva, a v dôsledku toho aj úžitok, ktorý z nich môže mať inštitúcia pri posudzovaní zákonnosti nejakého aktu a priori.
20.
Pán Turco tiež Súdu prvého stupňa vytýka nedostatočné odôvodnenie, pokiaľ ide o odpoveď na niektoré z jeho argumentov týkajúcich sa nezávislosti právneho servisu Rady. S cieľom rozhodnúť o uplatnení výnimky týkajúcej sa právnych stanovísk však Súd prvého stupňa nebol povinný rozhodovať o nezávislosti tohto servisu alebo jeho členov, ale o tom, v akom rozsahu by zverejnenie jeho právnych stanovísk mohlo ovplyvniť nezávislosť, to znamená úprimnosť, s akou sa predpokladá, že ich vydáva. Súd prvého stupňa tak urobil, keď sa domnieval, že „nezávislosť stanovísk právneho servisu“ môže odôvodňovať odmietnutie zverejnenia. (
5
) A nie je možné platne mu vytýkať, že v rámci tohto posúdenia neprejednal tvrdenie žalobcu, podľa ktorého by zverejnenie stanovísk právneho servisu prispievalo k ochrane právneho servisu Rady pred neoprávnenými vonkajšími vplyvmi, keďže, ako správne zdôraznil Súd prvého stupňa, žalobca na podporu svojho tvrdenia nepredložil žiadne vysvetlenie. (
6
) V tejto súvislosti treba pripomenúť, že „povinnosť Súdu prvého stupňa odôvodniť jeho rozhodnutia nemožno vykladať tak, že by Súdu prvého stupňa ukladala odpovedať podrobne na každé tvrdenie uvedené niektorým z účastníkov konania, najmä pokiaľ nie je dostatočne jasné a presné“. (
7
)
21.
Vráťme sa teraz k podstate argumentácie odvolateľov. Z dôvodu jasnosti preskúmania dôvodnosti odvolania sa nebudem zaoberať jednotlivými odvolacími dôvodmi, ale rozdelím svoju analýzu do dvoch etáp. Najprv preskúmam otázku, či sa na právne stanoviská právneho servisu Rady vzťahuje skôr výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 alebo výnimka stanovená v článku 4 ods. 3 tohto nariadenia. Potom sa zamyslím nad spôsobom, akým sa má uplatňovať článok 4 ods. 2 druhá zarážka.
A — Pôsobnosť článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001
22.
Vzťahuje sa výnimka z práva na prístup k dokumentom stanovená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ ide o právne stanoviská, len na právne stanoviská vydané v rámci súdnych konaní? Tento názor zastáva pán Turco. Preto sa podľa jeho názoru Súd prvého stupňa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že posúdil ako zákonné odmietnutie prístupu k právnym stanoviskám vydaným právnym servisom Rady k návrhu smernice Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských štátoch, ktoré voči nemu Rada uplatnila na základe uvedeného ustanovenia. Odmietnutie zverejnenia právnych stanovísk vydaných právnym servisom Rady, pokiaľ ide o návrhy právnych aktov, totiž môže byť podľa neho založené len na článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.
23.
Táto argumentácia pri preskúmaní neobstojí. Súhlasím so Súdom prvého stupňa v tom, že je možné domnievať sa, že znenie článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, pôvod uvedenia právnych stanovísk v tomto ustanovení a potrebný účinok tohto uvedenia svedčia o tom, že v tejto výnimke sa nemá vidieť (len) ochrana právnych stanovísk vypracovaných v rámci súdnych konaní.
24.
Najskôr doslovný výklad. Znenie článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 uvádza všeobecne ochranu „právneho poradenstva [právnych stanovísk — neoficiálny preklad]“. Zo zvolenej formulácie nevyplýva, že sa vzťahuje len na právne stanoviská týkajúce sa súdnych konaní, čo by vyplývalo zo znenia typu „súdne konania a predovšetkým právne stanoviská“ alebo „právne stanoviská poskytované v rámci súdnych konaní“. Preto tam, kde zákonodarca nerobí rozdiely, netreba rozlišovať. Z ustálenej judikatúry síce vyplýva, že výnimky zo zásady umožniť verejnosti čo najširší možný prístup k dokumentom inštitúcií sa majú vykladať a uplatňovať reštriktívne. (
8
) Pán Turco z toho odvodzuje, že prístup k právnym stanoviskám vydaným právnym servisom inštitúcií týkajúcim sa návrhov právnych aktov je možné odoprieť len na základe obmedzenejšej výnimky podľa článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001. Táto výnimka sa však uplatňuje len v prípade, keď by zverejnenie tohto dokumentu „vážne narušilo rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení“. Odvolateľ tiež opiera túto dedukciu teleologickými úvahami vychádzajúcimi z odôvodnenia č. 6 uvedeného nariadenia, podľa ktorého „je potrebné poskytnúť širší prístup k dokumentom v prípadoch, keď orgány konajú v rámci svojich právom stanovených právomocí vrátane prenesených právomocí“. Zásady reštriktívneho výkladu výnimiek a širokého výkladu práva na prístup sa však uplatňujú len tam, kde je priestor na výklad. In claris non fit interpretatio. Alebo ako správne Súd prvého stupňa zdôraznil, (
9
) z výrazu „právne stanoviská“ nevyplýva žiaden výkladový problém.
25.
Tento záver, ktorý vychádza zo znenia článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, je potvrdený aj poznatkami o pôvode uvedenia právnych stanovísk v tomto ustanovení. Predpisy, ktoré pred nariadením č. 1049/2001 upravovali právo na prístup k dokumentom, výslovne stanovovali výnimku dôverného zaobchádzania, len pokiaľ ide o ochranu súdnych konaní a nie pokiaľ ide o ochranu právnych stanovísk inštitúcií. (
10
) Preto sa zákonodarca Spoločenstva rozhodol stanoviť v nariadení č. 1049/2001 popri výnimke týkajúcej sa súdnych konaní aj výnimku týkajúcu sa právnych stanovísk.
26.
Pokiaľ však chceme, aby toto výslovné uvedenie právnych stanovísk vyvolávalo potrebný účinok, treba súhlasiť s tým, že sa netýka len právnych stanovísk vypracovaných v rámci súdnych konaní, ale práve naopak. V normatívnom kontexte práva na prístup k informáciám pred nariadením č. 1049/2001 totiž Súd prvého stupňa rozhodol, že ochrana súdnych konaní pokrýva „nielen spisy účastníkov konania alebo predložené akty, interné dokumenty týkajúce sa vyšetrovania prejednávanej veci, ale tiež komunikáciu týkajúcu sa veci medzi dotknutým generálnym riaditeľstvom a právnym servisom alebo advokátskymi kanceláriami“. (
11
) V rámci tohto nového normatívneho nástroja, ktorým je nariadenie č. 1049/2001, pritom neexistuje a priori dôvod odchýliť sa od tohto významu pojmu „súdne konania“, (
12
) pretože práve vďaka znalosti tohto významu pojmu súdne konania v judikatúre bol do uvedeného nariadenia doplnený výraz „právne stanoviská“.
27.
Ako správne uviedol Súd prvého stupňa, (
13
) keďže právne stanoviská vypracované v rámci súdnych konaní sú už zahrnuté do výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001, má výslovné uvedenie právnych stanovísk medzi výnimkami v tom istom ustanovení nevyhnutne inú pôsobnosť a zahŕňa právne stanoviská vydané právnymi servismi inštitúcií v súvislosti s návrhmi právnych aktov.
28.
Pán Turco však tvrdí, že cieľom vloženia výrazu „právne stanovisko“ do nariadenia č. 1049/2001 je výlučne objasnenie pôsobnosti výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní, ako to vyplýva z rozsudku Interporc/Komisia. Keby to tak bolo, zvolili by autori uvedeného nariadenia nepochybne iné znenie vyššie uvedeného typu „súdne konania a predovšetkým právne stanoviská“. Toto tvrdenie je okrem toho popreté prípravnými prácami na nariadení č. 1049/2001. Tieto prípravné práce jasne ukazujú, že v žiadnom prípade nebolo zamýšľané vytvoriť spojitosť medzi „súdnymi konaniami“ a „právnymi stanoviskami“, ale že vloženie tohto výrazu do textu predpisu malo za cieľ zakotviť riešenie vyplývajúce z judikatúry (
14
), v ktorej boli na účely ochrany dôverného zaobchádzania so stanoviskami právnych servisov inštitúcií týkajúcich sa návrhov právnych aktov doplnené ku kategóriám verejného záujmu výslovne uvedeným v právnych predpisoch upravujúcich právo na prístup k dokumentom platných v tej dobe kategórie ako „stabilita právneho poriadku Spoločenstva“ a „riadne fungovanie inštitúcií“. (
15
) Ako pripomenula Rada, pôvodný návrh nariadenia Komisie stanovoval v podstate dve rôzne výnimky vzťahujúce sa na „stabilitu právneho poriadku Spoločenstva“ a na „súdne konania“. (
16
) Prvá bola neskôr preformulovaná tak, že zahrňovala „spôsobilosť inštitúcií požiadať o stanovisko ich právne servisy“ (
17
) a po legislatívnej diskusii bola nakoniec táto formulácia skrátená a spresnená tak, že vznikla formulácia, ktorá je uvedená v nariadení č. 1049/2001. (
18
)
B — Uplatnenie článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001
29.
Za predpokladu, že na právne stanoviská právnych servisov inštitúcií týkajúce sa návrhov právnych aktov sa vzťahuje výnimka dôverného zaobchádzania stanovená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke, vytýkajú obaja odvolatelia Súdu prvého stupňa, že túto výnimku uplatnil extenzívne, čo je v rozpore so zásadou najširšieho možného prístupu k dokumentom inštitúcií, najprv keď rozhodol, že všetky právne stanoviská sú chránené touto výnimkou, a potom keď príliš obmedzil dosah hranice tejto výnimky spočívajúcej v existencii prevažujúceho verejného záujmu, ktorý môže odôvodniť zverejnenie požadovaného právneho stanoviska. Tieto dva body preskúmam postupne.
30.
Úloha bude náročná. Článok 4 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001 patrí k ustanoveniam, ktorých uplatnenie sa môže zdať až nemožné. Zákonodarca sa v podstate snažil o spolunažívanie dvoch úplne protikladných a ťažko zlučiteľných ustanovení v rovnakom normatívnom priestore, čo neodolateľne pripomína to, čo Elisabeth Taylor povedala Paulovi Newmanovi vo filme „Cat on a Hot Tin Roof“ natočenom podľa divadelnej hry Tennessee Williamsa: „I’m not living with you. We occupy the same cage, that’s all“. Súdny dvor bude teda ťažko môcť urobiť viac, ako sa pokúsiť urobiť spolunažívanie v tejto normatívnej „klietke“ čo najmenej nepohodlným.
1. Otázka uplatnenia na konkrétny prípad výnimky dôverného zaobchádzania stanovenej v prospech právnych stanovísk
31.
Podľa oboch odvolateľov Súd prvého stupňa nesprávne stanovil všeobecnú potrebu dôvernosti právnych stanovísk, ktorá vyústila do vylúčenia právnych stanovísk, ako kategórie dokumentov, z práva na prístup. Týmto Súd prvého stupňa nedodržal požiadavku individuálneho a konkrétneho preskúmania, pretože žiadosť o prístup je možné zamietnuť len s ohľadom na obsah každého požadovaného dokumentu. Túto výhradu nemožno prijať, pretože sčasti spočíva na nesprávnom výklade napadnutého rozsudku, sčasti na nesprávnom pochopení pôsobnosti výnimky týkajúcej sa právnych stanovísk.
a) Zásada preskúmania konkrétneho prípadu
32.
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že prístup k požadovaným dokumentom možno odoprieť len na základe posúdenia každého požadovaného dokumentu, ktoré smeruje k určeniu, či by jeho zverejnenie vzhľadom na skutočnosti, ktoré obsahuje, skutočne viedlo k porušeniu verejného záujmu chráneného výnimkou dôverného zaobchádzania. Táto požiadavka konkrétneho a individuálneho preskúmania v prvom rade vyplýva zo zásady reštriktívneho výkladu a uplatnenia výnimiek z práva na prístup. (
19
) Taktiež je uložená zásadou proporcionality, ktorá inštitúcii ukladá povinnosť zvážiť čiastočný prístup k dokumentu, aby zverejnila tie informácie, ktoré sa v ňom vyskytujú, na ktoré sa nevzťahuje výnimka z prístupu k dokumentom; (
20
) dôverné zaobchádzanie je totiž možné uplatniť len v rozsahu nevyhnutnom na ochranu verejného záujmu odôvodňujúceho výnimku zo zásady transparentnosti. Tieto riešenia, ktoré boli uplatňované už v rámci právnej úpravy pred nariadením č. 1049/2001, sú ešte viac platné za jeho účinnosti, pretože toto nariadenie má za cieľ upraviť výkon práva, ktoré v dôsledku svojho zakotvenia v článku 255 ES Amsterdamskou zmluvou získalo štatút základného práva (
21
). Preto neprekvapuje, že ich judikatúra v rámci uplatňovania nariadenia č. 1049/2001 prevzala. Podľa súdu Spoločenstva smeruje tento predpis k zaisteniu čo najširšieho možného prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií a výnimky dôverného zaobchádzania, ktoré stanovuje, preto musia byť vykladané a uplatňované reštriktívne. (
22
) Z toho vyplýva, že preskúmanie požadované na spracovanie žiadosti o prístup k dokumentom musí mať v prvom rade konkrétny charakter, pretože samotná okolnosť, že sa dokument dotýka záujmu chráneného určitou výnimkou, nepostačuje na odôvodnenie uplatnenia tejto výnimky; je pritom potrebné, aby inštitúcia, od ktorej je zverejnenie požadované, predtým s ohľadom na informácie, ktoré dokument obsahuje, posúdila, či prístup k dokumentu môže konkrétne a skutočne porušiť chránený záujem a či je nebezpečenstvo porušenia chráneného záujmu rozumne predvídateľné a nie čisto hypotetické. Preskúmanie tiež musí mať individuálny charakter, teda musí byť uskutočnené pre každý požadovaný dokument, pretože len takéto preskúmanie umožňuje inštitúcii posúdiť možnosť poskytnúť žiadateľovi čiastočný prístup. (
23
)
33.
V prejednávanej veci však Súd prvého stupňa v žiadnom prípade neumožnil Rade, ako mu vytýkajú odvolatelia, vykonať globálne a abstraktné posúdenie nebezpečenstva ohrozenia ochrany právnych stanovísk, ktoré by sprístupnenie požadovaného dokumentu spôsobilo, ale postupoval podľa uvedených zásad. Potom, ako výslovne pripomenul povinnosť Rady „v každom konkrétnom prípade posúdiť, či dokumenty, o ktorých zverejnenie sa žiada, skutočne podliehajú výnimkám vymenovaným v nariadení č. 1049/2001“, (
24
) overil, či uvedená inštitúcia túto povinnosť správne splnila.
34.
Na tento účel si Súd prvého stupňa najskôr overil, či je požadovaný dokument skutočne právnym stanoviskom a rozhodol, že „predstavuje stanovisko právneho servisu Rady k návrhu smernice Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských štátoch“. (
25
) Súd prvého stupňa ale neobmedzil túto povinnosť posúdením prípad od prípadu. Ďalej overil, „či sa v tomto prípade Rada nedopustila nesprávneho posúdenia, keď usúdila…, že zverejnenie predmetného právneho stanoviska by porušilo ochranu, ktorú tento druh dokumentov môže mať“, pretože „skutočnosť, že predmetný dokument je právnym stanoviskom, nepostačuje pre zdôvodnenie uplatnenia uvedenej výnimky“. (
26
) A až po tom, čo Súd prvého stupňa zistil, že Rada napokon zverejnila úvodný článok tohto právneho stanoviska, zamieta výhradu, podľa ktorej Rada neskúmala obsah tohto právneho stanoviska predtým, ako sa vyjadrila k spornej žiadosti o prístup.
35.
S postupom Súdu prvého stupňa treba súhlasiť. Posúdenie týkajúce sa žiadosti o prístup musí byť uskutočnené „s ohľadom na konkrétne informácie, ktoré dokumenty obsahujú“ a nie podľa kategórií dokumentov. To, že dokument je stanoviskom právneho servisu Rady týkajúcim sa návrhu právneho aktu, ani to, že sa nazýva „právne stanovisko“, teda nie je dôvodom na to, aby sa naň automaticky vzťahovala ochrana dôverného zaobchádzania zaručená právnym stanoviskám v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001. Bez ohľadu na jeho autora a názov sa treba uistiť, či skutočne obsahuje právne stanovisko. Pokiaľ ide o tento prípad, je potrebné odlíšiť úvahy, ktoré v stanovisku predstavujú všeobecné právne úvahy a úvahy, ktoré vyjadrujú skutočný názor právneho servisu o zákonnosti návrhu právneho aktu. S ohľadom na povinnosť zaistiť možnosť čiastočného prístupu musia byť prvé zverejnené, o čom sa Súd prvého stupňa uistil, keď uviedol, že Rada napokon pánovi Turcovi oznámila úvodný článok, v ktorom sa uvádzalo, že predmetné stanovisko obsahuje odborné názory právneho servisu Rady týkajúce sa otázky právomoci Spoločenstva v oblasti vstupu príslušníkov tretích krajín na pracovný trh. (
27
)
36.
Je pravda, že nielenže treba uskutočniť konkrétne a individuálne posúdenie, ale skutočnosť, že táto povinnosť bola dodržaná, musí vyplývať z odôvodnenia rozhodnutia o zamietnutí. Odôvodnenie predložené inštitúciou v súvislosti s odôvodnením odmietnutia prístupu sa v zásade nemôže obmedziť na všeobecné posúdenia týkajúce sa povahy alebo typu dokumentov, ku ktorým požadovaný dokument patrí, ale musí byť založené na informáciách, ktoré sa v dokumente skutočne nachádzajú. (
28
) Z judikatúry však vyplýva, že všeobecné odôvodnenie týkajúce sa určitej kategórie dokumentov je prípustné v prípade, keď sa odmietnutie prístupu k dokumentu ukáže ako nemožné bez toho, aby bol zverejnený jeho obsah alebo podstatná časť, čim by bol ohrozený záujem, ktorý má byť výnimkou dôverného zaobchádzania chránený a výnimka by tak bola zbavená svojho hlavného účelu. (
29
) Preto nemôže pán Turco oprávnene Súdu prvého stupňa vytýkať, že od Rady nežiadal osobitné odôvodnenie k požadovanému dokumentu. Súd prvého stupňa síce výslovne uznal, že úvahy uvedené Radou na odôvodnenie odmietnutia prístupu predstavujú odôvodnenia použiteľné na všetky právne stanoviská Rady týkajúce sa právnych aktov a nie osobitne na predmetné stanovisko. Domnieval sa však, že všeobecnosť odôvodnenia je v prejednávanej veci „opodstatnená skutočnosťou, že uvedenie ďalších informácií odkazujúcich na obsah predmetného právneho stanoviska, by spôsobilo, že výnimka by stratila význam“. (
30
)
b) Hranice preskúmania konkrétneho prípadu
37.
Postup Súdu prvého stupňa však musí byť správne pochopený. Všeobecnosť odôvodnenia odmietnutia prístupu, ktoré v prejednávanej veci poskytla Rada, sa vysvetľuje tiež tým, že požiadavka konkrétneho a individuálneho posúdenia žiadostí o prístup k právnym stanoviskám nemôže byť neobmedzená. Všetko, čo v prejednávanej veci predstavuje vyjadrenie názoru právneho servisu o zákonnosti návrhu právneho aktu, to znamená všetko, čo predstavuje právny názor v pravom slova zmysle, je v zásade chránené článkom 4 ods. 2 druhou zarážkou nariadenia č. 1049/2001. Toto ustanovenie sa síce vzťahuje len na právne stanovisko, ale v celom jeho rozsahu. Posúdením konkrétneho prípadu má byť teda určené len to, do akej miery požadovaný dokument patrí do pôsobnosti výnimky dôverného zaobchádzania v prospech právnych stanovísk vydaných právnymi servismi inštitúcií k návrhom právnych aktov, a to práve z dôvodov uvedených Radou na účely odôvodnenia jej rozhodnutia odmietnuť v prejednávanej veci prístup k požadovanému právnemu stanovisku.
38.
Na potvrdenie uvedeného postačuje stručné historické pripomenutie tohto ustanovenia. Už generálny advokát Jacobs odporúčal, aby stanovisko poskytnuté právnym servisom Rady nemohlo byť bez výslovného povolenia Rady uplatnené niektorým z účastníkov konania pred Súdnym dvorom, pretože toto zverejnenie „bude zjavne poškodzovať verejný záujem, ktorým je disponovať nezávislým právnym stanoviskom“. (
31
) Ako som už uviedol, (
32
) samotné súdy Spoločenstva ani nie o tri roky potvrdili výnimku dôverného zaobchádzania, pokiaľ ide o právne stanoviská právnych servisov inštitúcií, týkajúce sa návrhov právnych aktov, lebo „zverejnenie dokumentov takejto povahy by viedlo k zverejneniu interných rokovaní a výmeny názorov inštitúcie, týkajúcich sa zákonnosti a dosahu právneho aktu, ktorý má byť prijatý a… mohlo by viesť k tomu, že inštitúcia by stratila záujem požadovať od právnych servisov písomné stanoviská“; inými slovami z dôvodu, že „zverejnenie týchto dokumentov by mohlo vytvárať neistotu, pokiaľ ide o zákonnosť aktov Spoločenstva, a mať negatívne dopady na fungovanie inštitúcií Spoločenstva“. (
33
) Ďalej odôvodnili túto výnimku verejným záujmom, ktorý vyžaduje, aby „inštitúcie mohli využívať stanoviská svojho právneho servisu, ktoré boli vydané úplne nezávisle“. (
34
) A už som pripomenul, že toto riešenie, ku ktorému dospela judikatúra, prevzal zákonodarca do nariadenia č. 1049/2001.
39.
Takto bola stanovená zásada nezverejnenia právnych stanovísk, ktorá sa vzťahuje najmä na právne posúdenia návrhov právnych aktov vydané právnymi servismi inštitúcií. Hoci niektoré členské štáty ako Švédsko zakotvili opačné riešenie, ide o výsledok politického rozhodnutia zákonodarcu Spoločenstva, ktorý sa nechal presvedčiť dôvodmi pripomenutými vyššie.
40.
V podstate záujem chránený výnimkou dôverného zaobchádzania stanovenou pre právne stanoviská v zásade odôvodňuje tajnosť všetkých právnych stanovísk právnych servisov inštitúcií k návrhom právnych aktov. Prístup k akémukoľvek z týchto stanovísk môže konkrétne a skutočne narušiť spôsobilosť inštitúcie získať od svojho právneho servisu pravdivé, objektívne, úplné, a teda pre inštitúciu užitočné stanovisko na účely posúdenia zákonnosti právneho predpisu. Zverejnenie takého stanoviska by viedlo právny servis k zdržanlivosti a opatrnosti pri ich koncipovaní tak, aby nebola dotknutá rozhodovacia spôsobilosť inštitúcie. Prínos stanoviska pre inštitúciu by tým bol podstatne oslabený. Navyše by bolo možné obávať sa toho, že možnosť zverejnenia právnych stanovísk by viedla právny servis k tomu, aby vyjadril podstatu len ústne, čo by mohlo transparentnosť oslabiť ešte viac než uplatnenie zásady nezverejňovania právnych stanovísk. Netreba pripomínať, že lepšie môže byť niekedy nepriateľom dobrého. Okrem toho v prípade, keď sa inštitúcia rozhodne neriadiť sa negatívnym stanoviskom svojho právneho servisu, môže v prípade neskoršieho spochybnenia v súdnom konaní zverejnenie tohto stanoviska poškodzovať schopnosť inštitúcie obhajovať svoju činnosť pred súdom a to tým skôr, že ju bude zastupovať jej právny servis.
41.
Na rozdiel od toho, čo uvádzajú obaja odvolatelia, netreba teda rozlišovať medzi tými právnymi posúdeniami, ktoré vyžadujú ochranu stanovenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, a tými, ktoré ju nevyžadujú. Tiež by bolo v rozpore s chráneným záujmom rozlišovať medzi „pozitívnymi“ alebo „neškodnými“ stanoviskami, ktoré by mali byť zverejnené, a stanoviskami „negatívnymi“ alebo „citlivými“, ktoré by mali ostať dôverné. Ako Rada správne odpovedala, odmietnutie zverejnenia by znamenalo, že ide o negatívne stanovisko, a to by malo všetky už uvedené nepriaznivé účinky, ktoré majú byť výnimkou dôverného zaobchádzania vylúčené. Tiež nemožno súhlasiť ani so švédskou vládou, podľa ktorej treba zohľadniť štádium, v ktorom sa nachádza rozhodovanie o právnom akte. Rada opäť správne namietla, že zákonnosť právneho aktu môže byť kedykoľvek spochybnená prostredníctvom prejudiciálnej otázky alebo námietkou nezákonnosti. V tomto bode je možné úplne súhlasiť so Súdom prvého stupňa, podľa ktorého „vzhľadom na osobitnú povahu právnych stanovísk nestrácajú tieto dokumenty ani časom svoj dôverný charakter“. Súd prvého stupňa doplnil, že „ich zverejnenie by mohlo vždy ohroziť verejný záujem na stabilite právneho poriadku Spoločenstva, ako aj riadne fungovanie inštitúcií Spoločenstva, pretože sa zdá, že čas nenaruší dôvody…, ktoré odôvodňujú takúto výnimku z práva na prístup“. (
35
) Úvahy týkajúce sa plynutia času totiž neumožňujú účelne spochybniť to, že nariadenie č. 1049/2001 stanovilo zásadu nezverejňovania všetkých právnych stanovísk. To ale neznamená, že by tieto úvahy nemali žiaden dosah, ale ako uvidíme, zohľadnenie času, ktorý uplynul, prichádza do úvahy až v štádiu posúdenia prevažujúceho verejného záujmu, ktorý odôvodňuje zverejnenie právneho stanoviska ako výnimku z dôverného zaobchádzania, ktorá mu v zásade prináleží.
42.
Ochrana dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami vydanými k návrhom právnych aktov zjavne vyplýva zo samotnej povahy verejného záujmu, z ktorého vychádza výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001. Súd prvého stupňa preto správne posúdil sporné odmietnutie prístupu ako zákonné „so zreteľom na osobitnú povahu týchto dokumentov, a pretože nezávislosť stanovísk právneho servisu… môže predstavovať záujem, ktorý je potrebné chrániť“. (
36
)
43.
Aj keď teda niet pochybností o tom, že, ako Súd prvého stupňa rozhodol inde, „povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne posúdenie obsahu dokumentov uvedených v žiadosti o prístup je riešením, ktoré sa v zásade uplatňuje na všetky výnimky uvedené v odsekoch 1 až 3 článku 4 nariadenia č. 1049/2001 bez ohľadu na oblasť, ktorej sa týkajú požadované dokumenty“, (
37
) miera, v akej je táto požiadavka uložená v rámci uplatnenia výnimky dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami sa líši od jej rozsahu v rámci uplatňovania iných výnimiek. V týchto uvedených prípadoch závisí otázka, či zverejnenie dokumentu môže skutočne ohroziť chránený záujem nie len od predmetu dokumentu, ale tiež od povahy informácií, ktoré obsahuje. Napríklad zverejnenie dokumentu týkajúceho sa inšpekcie či vyšetrovania nemusí automaticky znemožniť ich ukončenie a poškodzovať tak ochranu cieľov inšpekcie alebo vyšetrovania. (
38
) Takisto pokiaľ dokument obsahuje negatívne informácie alebo posúdenie týkajúce sa politickej situácie alebo ochrany ľudských práv v niektorej tretej krajine, neznamená to, že jeho zverejnenie ovplyvní medzinárodné vzťahy Únie. (
39
)
44.
Súhlasím však s tým, že analýza, ktorú predkladám, stanovuje značné obmedzenia, pokiaľ ide o posudzovanie výnimky dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami v konkrétnom prípade. Ešte raz však opakujem, že to je len výsledok toho, že je ťažké dať v praxi potrebný účinok a rozumný význam úplne protichodnému zákonnému zneniu.
45.
Z uvedeného vyplýva, že Súd prvého stupňa neporušil požiadavku individuálneho a konkrétneho posúdenia požadovaných dokumentov na účely uplatnenia výnimky dôverného zaobchádzania.
2. Výnimka z výnimky odvodenej z existencie prevažujúceho verejného záujmu
46.
Dôvernosť právnych stanovísk však nemôže byť absolútna. Zásada nezverejňovania uvedených stanovísk stanovená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 musí podľa znenia tohto ustanovenia ustúpiť, pokiaľ „prevažujúci verejný záujem“ odôvodňuje zverejnenie požadovaného dokumentu. Konkrétne posúdenie požadovaného dokumentu je napokon nutné vykonať aj medzi záujmom chráneným výnimkou z práva na prístup stanovenou v prospech právnych stanovísk a prípadných prevažujúcich verejných záujmov. (
40
)
47.
V tejto súvislosti vytýka pán Turco Súdu prvého stupňa, že nesprávne rozhodol, že prevažujúci verejný záujem, ktorý je spôsobilý odôvodňovať zverejnenie dokumentu, musí byť v zásade odlišný od zásady transparentnosti, otvorenosti a demokracie alebo účasti občanov na rozhodovacom procese, na ktorých spočíva nariadenie č. 1049/2001, iba ak by žiadateľ preukázal, že s ohľadom na osobitné okolnosti prejednávanej veci prekračuje odvolanie sa na uvedené zásady potrebu ochrany sporného dokumentu. Súdu prvého stupňa tiež vytýka, že tým, že nenariadil predloženie predmetného právneho stanoviska, si znemožnil overiť, či Rada správne zvážila prevažujúci verejný záujem a potrebu ochrany právnych stanovísk.
a) Určenie prevažujúceho verejného záujmu
48.
Prvá výhrada pripomenutá vyššie prináša delikátnu otázku povahy „prevažujúceho verejného záujmu“ v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001, ktorý odôvodňuje zverejnenie právneho stanoviska ako výnimku z dôverného zaobchádzania, ktorá je pre tento typ dokumentov zaručená. Ide o verejný záujem na prístupe k dokumentom, ktorý má za osobitných okolností prejednávanej veci prednosť pred verejným záujmom, ktorý ukladá ochranu právnych stanovísk, alebo o odlišný a prevažujúci verejný záujem na prístupe k dokumentom?
49.
Tým, že Súd prvého stupňa uprednostnil druhú časť alternatívy, uložil žalobcovi, aby určil verejný záujem, ktorý by bol prevažujúci a odlišný od verejného záujmu na transparentnosti, otvorenosti, demokracii a účasti občanov na rozhodovacom procese. Ide o tak náročnú úlohu, že je nepravdepodobné, že by bol prístup k dokumentu na základe prevažujúceho verejného záujmu vôbec niekedy poskytnutý. (
41
) Naráža na neprekonateľnú prekážku určiť verejné záujmy, ktoré by boli dôležitejšie ako „normálny“ verejný záujem súvisiaci s transparentnosťou.
50.
Tento výklad textu nariadenia č. 1049/2001 však nie je nutný. Tvrdenie uvedené Súdom prvého stupňa, podľa ktorého vzhľadom na to, že všetky ustanovenia tohto nariadenia spočívajú na zásadách transparentnosti, otvorenosti, demokracie a účasti občanov na rozhodovacom procese musí byť prevažujúci verejný záujem spôsobilý odôvodniť zverejnenie dokumentu ako výnimku zo zásady dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami od týchto zásad v zásade odlišný, ma nepresvedčilo. Podľa mňa ukladá článok 4 ods. 2 posledná veta nariadenia č. 1049/2001 povinnosť porovnať verejný záujem chránený výnimkou dôverného zaobchádzania a verejný záujem na prístupe k dokumentom a to s ohľadom na obsah požadovaného dokumentu a na osobitné okolnosti prejednávanej veci. Inými slovami, ratio legis tohto ustanovenia, pokiaľ ide o výnimku dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami, je to, že verejný záujem, na ktorom je ochrana právnych stanovísk založená, síce v zásade prevažuje nad verejným záujmom na prístupe k dokumentom, ale môže sa stať, že analýza okolností prejednávanej veci a obsah požadovaného právneho stanoviska nakloní rovnováhu medzi záujmami opačným smerom.
51.
Tento výklad zastával tiež generálny advokát Geelhoed, keď tvrdil, že „jasne vyplýva zo znenia“ článku 4 ods. 2 a 3. nariadenia č. 1049/2001, že tieto ustanovenia „inštitúciám ukladajú, aby v prípade, že hodlajú odmietnuť prístup k určitým dokumentom, zvážili osobitný záujem na ochrane (napríklad ochrana obchodných záujmov, súdnych konaní a rozhodovacieho procesu) a všeobecný záujem, aby bol dotknutý dokument sprístupnený“. (
42
) Zdá sa, že judikatúra Súdu prvého stupňa nasledujúca po napadnutom rozsudku je orientovaná týmto smerom. Odvolávajúc sa na výnimky stanovené v článku 4 ods. 3, Súd prvého stupňa uvádza, že inštitúciám zachovávajú voľnú úvahu, ktorá „im umožňuje zvážiť na jednej strane ich záujem na ochrane tajomstva ich rozhodovacieho procesu a na druhej strane záujem občana získať prístup k dokumentom“. (
43
)
52.
Zdá sa mi, že len tento výklad môže poskytnúť účinnosť výnimke z výnimiek dôverného zaobchádzania odvodenej z existencie prevažujúceho verejného záujmu. Potvrdzujú to aj príklady prevažujúcich verejných záujmov, ktoré poskytla Rada na pojednávaní. Hoci súhlasí s analýzou Súdu prvého stupňa, podľa ktorej musia byť tieto záujmy odlišné od zásad, na ktorých spočíva nariadenie č. 1049/2001, tieto príklady objasňujú problém spočívajúci v náročnosti, ba nemožnosti odlíšenia. Tak je to v prípade uvedenej možnosti zverejniť nesporné právne stanovisko: vysvetľuje sa skutočnosťou, že cieľ ochrany právnych stanovísk, ktorý spočíva v ochrane spôsobilosti inštitúcie využívať pravdivé a nezávislé stanoviská a snahe nevyvolávať spochybňovanie zákonnosti právnych aktov, nevyžaduje dôvernosť týchto stanovísk, takže verejný záujem na prístupe k týmto dokumentom opäť prevládne. To isté platí v prípade právnych stanovísk, ktoré sú vydané na účely ich zverejnenia, kde je dôvodom skutočnosť, že cieľom zverejnenia je práve ukončiť akúkoľvek debatu o zákonnosti činnosti inštitúcie.
53.
Dotknutá inštitúcia musí tiež zohľadniť čas, ktorý uplynul, ak môže viesť k takej strate intenzity dôvodov verejného záujmu odôvodňujúcich principiálnu dôvernosť právnych stanovísk, že preváži verejný záujem na transparentnosti. Tak by to mohlo byť najmä v prípade, keď bol právny akt, ktorý bol predmetom požadovaného právneho stanoviska, zrušený.
54.
V prejednávanej veci musí teda Rada zvážiť potrebu ochrany právnych stanovísk spojenú s ochranou stability právneho poriadku Spoločenstva a nezávislosti stanovísk svojho právneho servisu a záujem na transparentnosti. Na rozdiel od toho, k čomu v napadnutom rozsudku (
44
) dospel Súd prvého stupňa, nemôže byť táto povinnosť zváženia uložená príslušnej inštitúcii obmedzená na predchádzajúce preukázanie žiadateľom, že vzhľadom na osobitné okolnosti prejednávanej veci je zásada transparentnosti tak naliehavá, že prekračuje potrebu ochrany dotknutého právneho stanoviska. To by znamenalo nedbať na to, že jedným z dôvodov konkrétneho a individuálneho posúdenia uloženého dotknutej inštitúcii, je povinnosť zvážiť proti sebe stojace verejné záujmy. (
45
) Znamenalo by to predovšetkým uložiť žiadateľovi príliš ťažké dôkazné bremeno: ako by mohol preukázať záujem na zverejnení daného právneho stanoviska napriek principiálnemu záujmu na zachovaní jeho dôvernosti, keď nepozná jeho obsah? Najčastejšie nebude mať inú možnosť, než odvolávať sa na prevažujúci verejný záujem vo všeobecnosti. Vykonať takého posúdenie na základe obsahu dotknutého dokumentu a osobitných okolností prejednávanej veci prináleží len Rade a je to jej povinnosť. Napokon sa zdá, že Súd prvého stupňa v jednom svojom neskoršom rozhodnutí, ktoré bolo vydané po napadnutom rozsudku, už nehodlal takéto dôkazné bremeno na žiadateľa preniesť. Rozhodol totiž, že skutočnosť, že žiadateľ o prístup sa neodvoláva na žiaden verejný záujem, ktorý sa líši od zásad transparentnosti a demokracie, „automaticky neznamená, že nie je potrebné zváženie“, pokiaľ „odvolanie sa na tieto rovnaké zásady môže byť s ohľadom na osobitné okolnosti prejednávanej veci tak naliehavé, že prekračuje potrebu ochrany sporných dokumentov“. (
46
)
55.
Súd prvého stupňa tým, že rozhodol, že prevažujúci verejný záujem spôsobilý odôvodniť zverejnenie dokumentu sa v zásade musí líšiť od zásad transparentnosti, otvorenosti a demokracie alebo účasti občanov na rozhodovacom procese, na ktorých spočíva nariadenie č. 1049/2001, ibaže by žiadateľ predložil dôkaz, že odvolanie sa na tieto zásady je s ohľadom na osobitné okolnosti prejednávanej veci tak naliehavé, že prekračuje potrebu ochrany sporných dokumentov, podal nesprávny výklad článku 4 ods. 2 poslednej vety nariadenia č. 1049/2001 a dopustil sa teda nesprávneho právneho posúdenia.
b) Posúdenie zváženia verejných záujmov
56.
Pán Turco, podporovaný holandskou vládou, ďalej Súdu prvého stupňa vytýka, že nevyhovel jeho návrhu na opatrenia na zabezpečenie priebehu konania smerujúce k tomu, aby Rada predložila Súdu prvého stupňa dotknuté právne stanovisko. Tým si Súd prvého stupňa znemožnil preskúmať, či Rada správne vyhodnotila predmetné verejné záujmy. Pritom je úlohou Súdu prvého stupňa, aby posúdil zváženie verejných záujmov, ktoré je požadované v súvislosti s uplatnením výnimky z dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami, uskutočnené dotknutou inštitúciou, pričom jej ponechá širokú mieru voľnej úvahy. Účinné súdne preskúmanie bežne predpokladá, že sa Súd prvého stupňa oboznámi s obsahom predmetných právnych stanovísk, pričom vo vzťahu k žalobcovi zachová dôvernosť, ako to umožňuje článok 67 ods. 3 jeho rokovacieho poriadku. Napokon na tento účel Súd prvého stupňa vo všeobecnosti uloží dotknutej inštitúcii, aby predložila predmetné právne stanovisko. (
47
) Účelnosť takéhoto opatrenia na zabezpečenie priebehu konania však vždy závisí od posúdenia uskutočneného Súdom prvého stupňa v každej veci. Keďže v prejednávanej veci, ako som už uviedol, vyložil Súd prvého stupňa nesprávne pojem prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje výnimku z dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami, nie je nevyhnutné a ani možné vyjadriť sa k dôvodnosti dôvodu predloženého v tomto ohľade pánom Turcom.
III — Rozsudok vo veci samej
57.
V súlade s článkom 61 prvým odsekom Štatútu Súdneho dvora, ak je odvolanie dôvodné a Súdny dvor zruší rozhodnutie Súdu prvého stupňa, môže Súdny dvor sám právoplatne rozhodnúť o veci samej, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť Súdu prvého stupňa na ďalšie konanie. Tak je to v prípade prejednávanej veci. Z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Rada odmietla zverejniť predmetné právne stanovisko z dôvodu prevažujúceho verejného záujmu, na ktorý sa odvolával pán Turco, pretože sa domnievala, že prevažujúci verejný záujem uvedený v článku 4 ods. 2 poslednej vete nariadenia č. 1049/2001 nemôže byť založený na verejnom záujme na transparentnosti a otvorenosti rozhodovacieho procesu. Rada vychádzala z tejto nesprávnej právnej analýzy a neposúdila, či verejný záujem na transparentnosti nemôže v prípade potreby presahovať potrebu ochrany, ktorá v zásade odôvodňuje dôvernosť právnych stanovísk, a teda odôvodniť zverejnenie požadovaného právneho stanoviska. Dôvod predložený pánom Turcom v prvom stupni, podľa ktorého Rada neoverila existenciu prevažujúceho verejného záujmu, na ktorý sa odvolával, je teda dôvodný. Z týchto dôvodov musí byť sporné rozhodnutie o odmietnutí zverejnenia zrušené.
IV — Návrh
58.
Na základe uvedených dôvodov navrhujem Súdnemu dvoru, aby:
—
zrušil rozsudok Súdu prvého stupňa Európskych spoločenstiev z 23. novembra 2004, Turco/Rada (T-84/03), pre porušenie práva Spoločenstva, ktoré spočíva v nesprávnom výklade a uplatnení článku 4 ods. 2 poslednej vety nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie,
—
zrušil rozhodnutie Rady z 19. decembra 2002, ktorým bol pánovi Turcovi zamietnutý prístup k stanovisku právneho servisu týkajúcemu sa návrhu smernice o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských štátoch.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	T-84/03, Zb. s. II-4061.
(
3
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).
(
4
)	Pozri bod 78 napadnutého rozsudku.
(
5
)	Napadnutý rozsudok, bod 79.
(
6
)	Tamže.
(
7
)	Rozsudky z 11. septembra 2003, Belgicko/Komisia, C-197/99 P, Zb. s. I-8461, bod 81, a z 11. januára 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Komisia, C-404/04 P, bod 90.
(
8
)	Pokiaľ ide o pripomenutie z nedávnej doby, pozri rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada, C-266/05 P, Zb. s. I-1233, bod 63, ako aj rozsudok Súdu prvého stupňa z 12. septembra 2007, API/Komisia, T-36/04, Zb. s. II-3201, bod 53.
(
9
)	Bod 61 napadnutého rozsudku.
(
10
)	Pozri Pravidlá postupu týkajúce sa prístupu verejnosti k dokumentom Rady a Komisie zo 6. decembra 1993, 93/730/ES (Ú. v. ES L 340, s. 41); rozhodnutie Rady 93/731/ES z 20. decembra 1993 (Ú. v. ES L 340, s. 43); rozhodnutie Komisie 94/90/ESUO, ES, Euroatom z 8. februára 1994 (Ú. v. ES L 46, s. 58); rozhodnutie Európskeho parlamentu 97/632/ES, ESUO, Euroatom z 10. júla 1997 (Ú. v. ES L 263, s. 27).
(
11
)	Rozsudok Súdu prvého stupňa zo 7. decembra 1999, Interporc/Komisia, T-92/98, Zb. s. II-3521, bod 41.
(
12
)	Súd prvého stupňa tak navyše výslovne rozhodol: pozri rozsudky zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T-391/03 a T-70/04, Zb. s. II-2023, bod 89, a API/Komisia, už citovaný, bod 60.
(
13
)	Pozri bod 65 napadnutého rozsudku.
(
14
)	Pozri uznesenie predsedu Súdu prvého stupňa z 3. marca 1998, Carlsen a i./Rada, T-610/97 R, Zb. s. II-485.
(
15
)	Literatúra sa vlastne nemýli, keď v tom vidí obnovenie riešenia Carlsen: pozri najmä, De LEEUW, M. E.: The regulation on public access to European Parliament, Council and Commission documents in the European Union: are citizens better off? In: ELR vol. 28, 2003, č. 3, s. 324, 334; PEERS, S.: The new regulation on access to documents: a critical analysis. In: YEL 2002, s. 385, 400.
(
16
)	Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie 2000/C 177 E/10 (Ú. v. ES, C 177 E, bod 70).
(
17
)	Kompromisný návrh vypracovaný francúzskym predsedníctvom v decembri 2000 (dok. 14938/00 z 22. decembra 2000).
(
18
)	Návrh zmenený a doplnený nariadením Európskeho parlamentu a Rady týkajúcim sa prístupu verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie [KOM(2001) 299 v konečnom znení, Ú. v. ES C 240 E, 2001, s. 165].
(
19
)	Pozri najmä rozsudok z 11. januára 2000, Holandsko a Van der Wal/Komisia, C-174/98 P a C-189/98 P, Zb. s. I-1, bod 27, ako aj rozsudky Súdu prvého stupňa zo 6. februára 1998, Interporc/Komisia, T-124/96, Zb. s. II-231, bod 49 až 52; zo 17. júna 1998, Svenska Journalistförbundet/Rada, T-174/95, Zb. s. II-2289, body 110 až 112; z 12. júla 2001, Mattila/Rada a Komisia, T-204/99, Zb. s. II-2265, bod 87, a zo 7. februára 2002, Kuijer/Rada, T-211/00, Zb. s. II-485, body 55 a 56.
(
20
)	Pozri najmä rozsudok zo 6. decembra 2001, Rada/Hautala, C-353/99 P, Zb. s. I-9565, body 26 až 30; rozsudky Súdu prvého stupňa z 12. októbra 2000, JT’s Corporation/Komisia, T-123/99, Zb. s. II-3269, bod 44, a Kuijer/Rada, už citovaný, bod 57.
(
21
)	K tomuto „povýšeniu“ práva na prístup k dokumentom si dovoľujem odkázať na to, čo už som uviedol v mojich návrhoch z 18. júla 2007 vo veci Švédsko/Komisia a i. (C-64/05 P, body 37 až 40), ktorá je prejednávaná pred Súdnym dvorom.
(
22
)	Pozri najmä rozsudok Sison/Rada, už citovaný, body 61až 63.
(
23
)	Pokiaľ ide o pripomenutie tejto povinnosti konkrétneho a individuálneho posúdenia, pozri naposledy rozsudok API/Komisia, už citovaný, body 54 až 56, pozri skoršie rozsudky Súdu prvého stupňa z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T-2/03, Zb. s. II-1121, body 69 až 74, zo 14. decembra 2006, Technische Glaswerke Ilmenau/Komisia, T-237/02, Zb. s. II-5131, body 77 až 79, a Franchet a Byk/Komisia, už citovaný, body 105 a 115 až 117.
(
24
)	Bod 69 napadnutého rozsudku.
(
25
)	Bod 70 napadnutého rozsudku.
(
26
)	Body 71 a 72 napadnutého rozsudku.
(
27
)	Pozri bod 75 napadnutého rozsudku.
(
28
)	Pozri tiež rozsudky JT’s Corporation/Komisia, už citovaný, body 46 a 65; Franchet a Byk/Komisia, už citovaný, bod 130; zo 14. decembra 2006, Technische Glaswerke Ilmenau/Komisia, už citovaný, body 77 a 80 až 83, a API/Komisia, už citovaný, body 66 až 68.
(
29
)	Pozri najmä rozsudky Sison/Rada, už citovaný, bod 83, a API/Komisia, už citovaný, bod 67.
(
30
)	Bod 74 napadnutého rozsudku.
(
31
)	Návrhy vo veci Španielsko/Rada (rozsudok z 13. júla 1995, C-350/92, Zb. s. I-1985, bod 35).
(
32
)	Pozri bod 26 návrhov.
(
33
)	Pozri uznesenie Carlsen a i./Rada, už citované, bod 46.
(
34
)	Uznesenie z 23. októbra 2002, Rakúsko/Rada, C-445/00, Zb. s. I-9151, bod 12; rozsudok Súdu prvého stupňa z 8. novembra 2000, Ghignone a i./Rada, T-44/97, Zb. VS s. I-A-223 a II-1023, bod 48, a uznesenie Súdu prvého stupňa z 10. januára 2005, Gollnisch a i./Parlament, T-357/03, Zb. s. II-1, bod 34.
(
35
)	Uznesenie Carlsen a i./Rada, už citované, bod 50.
(
36
)	Body 78 a 79 napadnutého rozsudku.
(
37
)	Rozsudky zo 14. decembra 2006, Technische Glaswerke Ilmenau/Komisia, už citovaný, bod 85, a API/Komisia, už citovaný, bod 57.
(
38
)	Pozri rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný, body 104 až 134.
(
39
)	Pozri rozsudok Kuijer/Rada, už citovaný.
(
40
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok API/Komisia, už citovaný, bod 54.
(
41
)	Ako správne zdôraznila literatúra: pozri najmä KRANENBORG, H. R.: Is it time to revise the European regulation on public access to documents? In: European public law, vol. 12, 2006, č. 2, s. 251, najmä s. 259, 261 a 262.
(
42
)	Návrhy vo veci Sison/Rada, už citované, bod 27.
(
43
)	Rozsudok Súdu prvého stupňa z 25. apríla 2007, WWF European Policy Programme/Rada, T-264/04, Zb. s. II-911, bod 44.
(
44
)	Pozri bod 83 napadnutého rozsudku.
(
45
)	Pozri rozsudok API/Komisia, už citovaný, bod 54.
(
46
)	Tamže, bod 97.
(
47
)	Pozri rozsudky Mattila/Rada a Komisia, už citovaný, bod 18, Kuijer/Rada, už citovaný, bod 21, a Franchet a Byk/Komisia, už citovaný, bod 36.