OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 6 marca 2025 r.(1)
Sprawa C‑482/23
Komisja Europejska
przeciwko
Królestwu Danii
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 – Dostęp do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych – Artykuł 2 pkt 7 – Pojęcie „przewozów kabotażowych” – Artykuł 15 lit. b) – Przewozy kabotażowe w ramach usług okazjonalnych – Krajowe środki wykonawcze – Przewozy, które mają być wykonywane przez okres siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym – Swoboda uznania – Proporcjonalność
Wprowadzenie
1.        W skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy przepisów prawa Unii dotyczących swobody świadczenia usług przewozu drogowego, ustanowionych w art. 15 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1073/2009(2), który zezwala na przewozy kabotażowe w odniesieniu do „usług okazjonalnych”, poprzez wprowadzenie praktyki administracyjnej, która w celu wyjaśnienia pojęcia przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo” zawartego w art. 2. pkt 7 tego rozporządzenia ogranicza przewozy kabotażowe autokarowe i autobusowe na terytorium Danii do okresu siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym (zwanej dalej „sporną praktyką administracyjną”).
2.        W niniejszej sprawie powstaje pytanie, czy państwa członkowskie są uprawnione do przyjęcia środków wykonawczych w odniesieniu do pojęcia przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo”, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, a jeśli tak, to czy sporna praktyka administracyjna ma charakter proporcjonalny.
Ramy prawne
Prawo Unii
3.        Artykuł 1 rozporządzenia nr 1073/2009, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi w ust. 1:
„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem.
Zmiana pojazdu lub przerwa w przewozie dla umożliwienia realizacji części przejazdu przy użyciu innego środka transportu nie ma wpływu na stosowanie niniejszego rozporządzenia”.
4.        Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, przewiduje w pkt 4 i 7:
„4)      »usługi okazjonalne« oznaczają usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika;
[…]
7)      »przewóz kabotażowy« oznacza albo:
–      krajowe usługi zarobkowego przewozu drogowego osób wykonywane tymczasowo przez przewoźnika w przyjmującym państwie członkowskim, albo
–      zabieranie i dowożenie pasażerów w tym samym państwie członkowskim, w ramach międzynarodowej usługi regularnej, zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia, pod warunkiem że nie jest to główny cel tej usługi”.
5.        Rozdział V tego rozporządzenia, dotyczący kabotażu, zawiera między innymi art. 14 i 15. Jego art. 14, zatytułowany „Zasada ogólna”, ma brzmienie następujące:
„Każdy przewoźnik, który zarobkowo świadczy usługi przewozu drogowego osób oraz który posiada licencję wspólnotową, jest dopuszczony, na warunkach ustanowionych w niniejszym rozdziale oraz bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową przewoźnika lub miejsce siedziby, do wykonywania przewozów kabotażowych zgodnie z art. 15”.
6.        Artykuł 15 tego rozporządzenia, zatytułowany „Dopuszczalne przewozy kabotażowe”, stanowi:
„Zezwala się na wykonywanie przewozów kabotażowych w odniesieniu do następujących usług:
a)      szczególnych usług regularnych, pod warunkiem że są one objęte umową między organizatorem a przewoźnikiem;
b)      usług okazjonalnych;
c)      usług regularnych wykonywanych przez przewoźnika niemającego siedziby w przyjmującym państwie członkowskim, w ramach międzynarodowej usługi regularnej zgodnie z niniejszym rozporządzeniem z wyjątkiem usług transportowych spełniających potrzeby ośrodków miejskich lub zespołów miejskich lub potrzeby transportowe między nimi a obszarami okolicznymi. Wykonywanie przewozów kabotażowych nie może odbywać się niezależnie od takich usług międzynarodowych”.
Prawo duńskie
7.        Jak wynika z komunikatu prasowego duńskiego ministerstwa transportu z dnia 11 października 2019 r. zatytułowanego „Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser” („Dania zawęża wykładnię przepisów Unii w dziedzinie kabotażu autobusowego i autokarowego”), od dnia 1 listopada 2019 r. władze duńskie wdrożyły sporną praktykę administracyjną, zgodnie z którą wyrażenie „tymczasowo” zawarte w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1073/2009(3) zostało zinterpretowane jako oznaczające „przez okres siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym”.
Okoliczności powstania sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
8.        Komisja, uznając, że sporna praktyka administracyjna stosowana od dnia 1 listopada 2019 r. stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług przewozu, wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Królestwu Danii.
9.        W następstwie spotkania i wymiany pism w 2020 r. między Komisją a rządem duńskim Komisja skierowała do tego rządu w dniu 9 czerwca 2021 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, a w dniu 19 maja 2022 r. – uzasadnioną opinię, na które rząd ten odpowiedział pismami z dnia 2 sierpnia 2021 r. i 1 lipca 2022 r.
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
10.      Pismem z dnia 4 marca 2022 r. Komisja, nie będąc przekonana argumentami przedstawionymi na wszystkich etapach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przez rząd duński, wniosła niniejszą skargę o stwierdzenie takiego uchybienia.
11.      Uwagi na piśmie zostały złożone do Trybunału przez Królestwo Danii, Królestwo Norwegii i przez Komisję. Podmioty te, a także Republika Islandii i Urząd Nadzoru EFTA przedstawiły również uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 5 grudnia 2024 r.
12.      Komisja, popierana przez Urząd Nadzoru EFTA, wnosi do Trybunału o:
–        stwierdzenie, że nie zezwalając na przewozy kabotażowe autokarowe i autobusowe w ramach usług okazjonalnych, chyba że przewozy te są wykonywane w ciągu siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym, Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 15 lit. b) rozporządzenia nr 1073/2009;
–        obciążenie Królestwa Danii kosztami postępowania.
13.      Królestwo Danii, popierane przez Republikę Islandii i Królestwo Norwegii, wnosi do Trybunału o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Analiza
14.      W skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zarzuca Królestwu Danii uchybienie zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 15 lit. b) rozporządzenia nr 1073/2009 poprzez przyjęcie spornej praktyki administracyjnej, która w celu wyjaśnienia pojęcia przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo”, które jest zawarte w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, ogranicza przewozy kabotażowe autokarowe i autobusowe na terytorium duńskim do okresu siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym.
15.      Aby rozstrzygnąć tę kwestię, w pierwszej kolejności przedstawię kilka uściśleń dotyczących pojęcia przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo” w rozumieniu tego rozporządzenia, a następnie zbadam w drugiej kolejności, czy państwa członkowskie dysponują zakresem uznania, który pozwala im na przyjęcie na podstawie tego rozporządzenia środków wykonawczych mających na celu doprecyzowanie tego pojęcia, i zweryfikuję w trzeciej i ostatniej kolejności, proporcjonalny charakter spornej praktyki administracyjnej.
W przedmiocie pojęcia przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo” w rozumieniu rozporządzenia nr 1073/2009
16.      Na wstępie przypomnę, że swoboda przepływu usług w dziedzinie przewozu nie podlega art. 56 TFUE, który dotyczy swobody świadczenia usług w ogólności, ale podlega przepisowi szczególnemu zawartemu w art. 58 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym „[s]wobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczącego transportu”. Stosowanie zasady swobodnego świadczenia usług powinno więc być realizowane, zgodnie z traktatem FUE, poprzez wdrożenie wspólnej polityki przewozowej(4).
17.      Na podstawie art. 71 ust. 1 lit. a) WE [obecnie art. 91 ust. 1 lit. a) TFUE], upoważniającego Radę Unii Europejskiej do określenia – w ramach procedury przewidzianej w tym przepisie – wspólnych zasad mających zastosowanie do przewozu międzynarodowego wykonywanego z terytorium państwa członkowskiego lub na takim terytorium bądź też tranzytu przez terytorium jednego lub większej liczby państw członkowskich, Rada uchwaliła rozporządzenie (EWG) nr 684/92(5), które zostało początkowo zmienione rozporządzeniem (WE) nr 12/98(6), a następnie rozporządzeniem nr 1073/2009, będącym przedmiotem niniejszej sprawy.
18.      Artykuł 14 tego ostatniego rozporządzenia stanowi w istocie, że każdy przewoźnik, który zarobkowo świadczy usługi przewozu drogowego osób oraz który posiada licencję wspólnotową, jest dopuszczony do wykonywania przewozów kabotażowych, a w szczególności przewozów kabotażowych w odniesieniu do „usług okazjonalnych”, które są dopuszczone w art. 15 lit. b) tego rozporządzenia.
19.      Artykuł 2 pkt 7 tego rozporządzenia definiuje „przewóz kabotażowy” jako obejmujący między innymi krajowe usługi zarobkowego przewozu drogowego osób wykonywane „tymczasowo” przez przewoźnika w przyjmującym państwie członkowskim. Ściślej rzecz ujmując, wyrażenie zastosowane w duńskiej wersji językowej art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1073/2009 („przez ograniczony okres”) różni się od wyrażenia użytego w istocie we wszystkich innych wersjach językowych tego przepisu („tymczasowo”)(7). Niemniej jednak zgadzam się z Komisją, że biorąc pod uwagę wszystkie wersje językowe tego przepisu i w celu zapewnienia jego jednolitego stosowania, wyrażenie „przez ograniczony okres” należy interpretować jako równoważne z wyrażeniem „tymczasowo”(8).
20.      Co się tyczy wykładni wyrażenia „tymczasowo”, przypominam, że co do zasady, jak wynika z orzecznictwa Trybunału w dziedzinie świadczenia usług, tymczasowy charakter działalności w rozumieniu art. 57 TFUE należy oceniać nie tylko w zależności od czasu trwania tego świadczenia, lecz również w zależności od jego częstotliwości, okresowości lub ciągłości(9), oraz że żadne z postanowień traktatu FUE nie pozwala na określenie w sposób abstrakcyjny czasu trwania lub częstotliwości, od jakich świadczenie usługi lub określonego rodzaju usługi w innym państwie członkowskim nie może już być uznawane za świadczenie usług w rozumieniu tego traktatu(10).
21.      Uściśliwszy powyższe, należy zbadać zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w odniesieniu do wykładni i stosowania pojęcia przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo”.
W przedmiocie istnienia zakresu uznania pozwalającego państwom członkowskim przyjmować środki wykonawcze w odniesieniu do pojęcia przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo” w rozumieniu rozporządzenia nr 1073/2009
22.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, na mocy art. 288 TFUE oraz ze względu na charakter i funkcję rozporządzeń w systemie źródeł prawa unijnego przepisy tych rozporządzeń mają co do zasady bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez organy władz krajowych środków wykonawczych. Niemniej jednak wprowadzenie w życie niektórych z tych przepisów może wymagać przyjęcia środków wykonawczych przez państwa członkowskie(11).
23.      W tym względzie, choć państwa członkowskie nie są co do zasady pozbawione uprawnienia do przyjmowania szczegółowych zasad proceduralnych w odniesieniu do stosowania podlegających bezpośredniemu stosowaniu norm prawa Unii, niemniej jednak prawo to zakazuje im ustanawiania dodatkowych warunków w odniesieniu do stosowania przepisu rozporządzenia lub przyjmowania środków uzupełniających, które mają wpływ na istotę rozporządzenia. W tym kontekście autonomia instytucjonalna i proceduralna państw członkowskich jest ograniczona, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, koniecznością zapewnienia skuteczności (effet utile) prawa Unii, a w szczególności jego jednolitego stosowania w państwach członkowskich(12).
24.      Zatem, w zakresie, w jakim wymaga tego wdrożenie niektórych przepisów rozporządzenia, państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu jego wykonania, jeżeli środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania tego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz konkretyzują korzystanie z zakresu uznania przyznanego im w tym rozporządzeniu, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami(13).
25.      W szczególności wykładni niedookreślonych pojęć zawartych w aktach prawa Unii należy dokonywać w kontekście roli i celów danego przepisu(14). Należy więc odwołać się do właściwych przepisów rozporządzenia nr 1073/2009, interpretowanych w świetle jego celów, aby ustalić, czy przepisy te zakazują, nakazują lub umożliwiają państwu członkowskiemu przyjęcie niektórych środków wykonawczych, a w tym ostatnim przypadku – czy rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu(15).
26.      W kolejnych punktach zbadam zakres właściwych przepisów tego rozporządzenia z uwzględnieniem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, zarówno ich brzmienia, jak ich kontekstu, a także celów realizowanych przez regulację, której stanowią one część, jak również – w niniejszej sprawie – genezy tego uregulowania(16).
27.      W pierwszej kolejności, co się tyczy brzmienia właściwych przepisów rozporządzenia nr 1073/2009, czyli w niniejszym przypadku art. 2 pkt 7 oraz art. 14 i 15 tego rozporządzenia, żaden z nich nie upoważnia wyraźnie państw członkowskich do przyjmowania krajowych środków wykonawczych w odniesieniu do wykładni pojęcia „przewozów kabotażowych”, ani zresztą nie zakazuje przyjmowania przez nie tych środków.
28.      Jak zostało przypomniane w pkt 19 niniejszej opinii, art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia definiuje pojęcie „przewozów kabotażowych” jako obejmujące w szczególności „krajowe usługi zarobkowego przewozu drogowego osób wykonywane tymczasowo przez przewoźnika w przyjmującym państwie członkowskim”(17). Należy zatem sprawdzić, czy pojęcie „przewozów kabotażowych”, które zostało zdefiniowane we wspomnianym rozporządzeniu, jest nieprecyzyjne, w szczególności jeśli chodzi o kwestię, w jakim zakresie taki przewóz jest wykonywany „tymczasowo”, tak że przyjęcie krajowych środków wykonawczych mających na celu doprecyzowanie zakresu tego pojęcia wydaje się konieczne lub uzasadnione.
29.      W tym względzie, o ile z wyrażenia „tymczasowo” wynika, że przewozy kabotażowe nie mogą być wykonywane w sposób stały, o tyle przepis ten nie dostarcza żadnej innej wskazówki, w szczególności w celu powtórzenia kryteriów przyjętych w orzecznictwie Trybunału przytoczonym w pkt 20 niniejszej opinii, dotyczących czasu trwania, częstotliwości, okresowości lub ciągłości świadczenia, które umożliwiałyby zgodność świadczenia z ograniczeniami dozwolonymi przez to rozporządzenie.
30.      Chociaż prawodawstwo Unii może posługiwać się pojęciami niedookreślonymi lub otwartymi(18), które wymagają stosowania w poszczególnych przypadkach, Trybunał orzekł już, że sformułowanie przepisu w sposób ogólny i nieprecyzyjny stanowi wskazówkę co do konieczności przyjęcia krajowych środków wykonawczych(19). W związku z tym jestem zdania, że ogólny charakter art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1073/2009 może co do zasady pozwalać na przyjęcie środków wykonawczych w zakresie, w jakim środki te są uzasadnione w świetle kontekstu lub celów tego rozporządzenia.
31.      W drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się rozporządzenie nr 1073/2009, a także jego genezy, należy w szczególności zauważyć, że rozporządzenie to, dotyczące międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem, zostało przyjęte w ramach tego samego „pakietu” prawodawczego co rozporządzenie (WE) nr 1072/2009(20), które zawiera szczególnie precyzyjną definicję pojęcia „kabotażu” w odniesieniu do międzynarodowego przewozu drogowego towarów. Artykuł 8 ust. 2 akapit pierwszy tego ostatniego rozporządzenia pozwala bowiem zarobkowym przewoźnikom rzeczy, po dostarczeniu rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym, na wykonanie do trzech przewozów kabotażowych tym samym pojazdem w ramach przewozu międzynarodowego z innego państwa członkowskiego lub z państwa trzeciego do przyjmującego państwa członkowskiego, pod warunkiem że ostatni rozładunek rzeczy w trakcie przewozu kabotażowego przed opuszczeniem przyjmującego państwa członkowskiego ma miejsce w ciągu siedmiu dni od ostatniego rozładunku w przyjmującym państwie członkowskim w ramach dostawy rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym(21).
32.      Z tego, moim zdaniem, wynika, że chociaż rozporządzenie nr 1072/2009 przewiduje precyzyjną definicję przewozu kabotażowego rzeczy, podczas gdy rozporządzenie nr 1073/2009 nie zawiera żadnego identycznego lub podobnego przepisu w odniesieniu do przewozu kabotażowego osób, rozsądne jest założenie, że prawodawca Unii świadomie przyjął inne przepisy w tej dziedzinie(22).
33.      Jednakże stwierdzenie to, mimo że może świadczyć o odczuwanej przez prawodawcę Unii konieczności zdefiniowania pojęcia „przewozu kabotażowego rzeczy” w sposób bardziej precyzyjny niż pojęcia „przewozu kabotażowego osób”, w szczególności w świetle wskazówek wynikających ze stosowania poprzedniego rozporządzenia(23), nie może samo w sobie wykluczyć możliwości przyjęcia przez państwa członkowskie środków wykonawczych, w zakresie, w jakim okażą się one konieczne lub uzasadnione.
34.      Oczywiście uproszczeniem byłoby z istnienia w prawie Unii bardzo szczegółowego przepisu dotyczącego definicji pojęcia „przewozu kabotażowego rzeczy” wywodzić, że w prawie krajowym definicja ta jest konieczna i uzasadniona również w odniesieniu do przewozu kabotażowego osób. Należy bowiem zauważyć, że chociaż art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 zawiera bardziej precyzyjną (i wąską) definicję pojęcia „przewozów kabotażowych” niż definicja zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1073/2009, to przyjęcie takiego przepisu, po pierwsze, było całkowicie zgodne z upoważnieniem otrzymanym przez Radę na podstawie art. 71 ust. 1 lit. a). WE [obecnie art. 91 ust. 1 lit. a) TFUE], a po drugie, wprowadzało zharmonizowane ramy mające zastosowanie w całej Unii, natomiast przyjęcie krajowych przepisów lub praktyki administracyjnej szczegółowo określających stosowanie tego pojęcia w obrębie jednego i tego samego państwa członkowskiego nieuchronnie wiąże się z ryzykiem stosowania w Unii niejednorodnych przepisów krajowych(24).
35.      Jednakże istnienie tego ryzyka nie może samo w sobie stanowić przeszkody dla możliwości przyjmowania przez państwa członkowskie krajowych środków wykonawczych, jako że każde krajowe stosowanie przepisu wykonawczego pociąga za sobą z definicji takie ryzyko(25).
36.      W trzeciej i ostatniej kolejności, stanowisko stron różni się co do celów realizowanych przez rozporządzenie nr 1073/2009 w odniesieniu do przewozu kabotażowego. Zdaniem Komisji rozporządzenie to ma bowiem na celu liberalizację – a tym samym umożliwienie – wykonywania niektórych rodzajów drogowego przewozu osób oraz określenie warunków, na jakich przewoźnicy niemający stałej siedziby w danym państwie członkowskim są uprawnieni do tymczasowego wykonywania krajowego przewozu osób w państwie członkowskim w ramach wspólnej polityki przewozowej Unii. Według niej wspomniane rozporządzenie przyznaje zatem tym przewoźnikom prawo, którego jedynym ograniczeniem jest prowadzenie działalności w państwie członkowskim przeznaczenia usługi, zgodnie z orzecznictwem Trybunału dotyczącym klasycznego rozróżnienia między swobodą usług a swobodą przedsiębiorczości(26). Z tego punktu widzenia wszelkie wyjaśnienia o charakterze zawężającym ograniczałyby prawo przewoźników do wykonywania przewozów kabotażowych, a tym samym byłyby sprzeczne z celem polegającym na umożliwieniu jak najszerszego korzystania ze swobody świadczenia danej usługi. Ze swojej strony rząd duński podnosi, że rozporządzenie to ogranicza prawo przewoźników do świadczenia usług przewozu kabotażowego, w związku z czym państwa członkowskie są zobowiązane do nakładania sankcji za wykonywanie przewozów kabotażowych poza „ograniczonym okresem”.
37.      W tym względzie podzielam stanowisko wyrażone przez Komisję, zgodnie z którym rozporządzenie nr 1073/2009 wspiera, choć w sposób ograniczony, swobodę świadczenia usług kabotażu. Jednakże w zakresie, w jakim rozporządzenie to nie określa dokładnie okresu, w jakim przewóz kabotażowy może być wykonany, należy przyznać państwom członkowskim pewien zakres uznania w tym względzie(27). Jak bowiem podnosi rząd duński, państwa członkowskie powinny mieć możliwość zapewnienia skutecznego stosowania prawa Unii przez organy krajowe, a fortiori w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszym przypadku, w którym przepisy dotyczące ruchu drogowego, w tym przewozu kabotażowego, są przedmiotem aktywnego nadzoru i uprawnienia policji do nakładania sankcji(28).
38.      W tym względzie zasada pewności prawa wymaga, po pierwsze, aby normy prawne były jasne i precyzyjne, a po drugie, aby ich stosowanie było przewidywalne dla podmiotów prawa, w szczególności gdy mogą one mieć niekorzystne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw – zwłaszcza gdy mają charakter represyjny –(29)oraz aby uregulowania Unii umożliwiały zainteresowanym zapoznanie się w sposób jednoznaczny z ich prawami i obowiązkami oraz podjęcie w związku z tym odpowiednich działań(30). W niniejszym przypadku należy zauważyć, że sporna praktyka administracyjna ustanawia kryteria, które zwiększają przewidywalność wymogów przewidzianych w rozporządzeniu nr 1073/2009 i które w związku z tym przyczyniają się zarówno do ich przestrzegania przez zainteresowane podmioty gospodarcze, jak i do skuteczności i obiektywności kontroli przeprowadzanych przez właściwe organy(31).
39.      Podsumowując, uważam, że nie można zarzucać Królestwu Danii, iż przyjęło w drodze spornej praktyki administracyjnej krajowe środki wykonawcze do rozporządzenia nr 1073/2009 dotyczące pojęcia przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo”, zawartego w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia.
40.      Należy zatem zbadać, czy te krajowe środki wykonawcze są zgodne z zasadą proporcjonalności w świetle orzecznictwa Trybunału przytoczonego w pkt 24 niniejszej opinii.
W przedmiocie proporcjonalnego charakteru spornej praktyki administracyjnej
41.      Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że kiedy państwa członkowskie przyjmują środki wykonawcze do rozporządzenia, są one zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności, która wiąże ich organy ustawowe i wykonawcze przy stosowaniu prawa Unii i wymaga, by środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia celu przyświecającego danemu uregulowaniu Unii i nie wykraczały poza to, co niezbędne do jego realizacji(32).
42.      W pierwszej kolejności należy zatem ocenić zgodność spornej praktyki administracyjnej z celami realizowanymi przez rozporządzenie nr 1073/2009.
43.      Rozporządzenie to ma zasadniczo na celu zapewnienie spójnych ram dla międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem w całej Unii, w szczególności poprzez zapewnienie swobodnego świadczenia usług w dziedzinie przewozu osób oraz poprzez określenie warunków, na jakich przewoźnicy niemający stałej siedziby w danym państwie są uprawnieni do wykonywania przewozów kabotażowych(33). Wspomniane rozporządzenie pozwala zatem na świadczenie usług kabotażu, podkreślając jednocześnie tymczasowy charakter tych usług.
44.      Celem, do którego dąży duńska administracja za pomocą spornej praktyki administracyjnej, jest ograniczenie przewozów kabotażowych, a przynajmniej ograniczenie nadużyć, poprzez zapobieżenie temu, by działalność ta wykraczała poza ramy działalności tymczasowej i stała się działalnością stałą lub ciągłą(34), czyniąc w ten sposób warunki wykonywania przewozów kabotażowych jasnymi, przewidywalnymi i łatwymi do wyegzekwowania. Ponadto, jak potwierdził rząd duński na rozprawie, duńska administracja, ustanawiając sporną praktykę administracyjną, oparła się na definicji przyjętej w odniesieniu do przewozu kabotażowego towarów w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009(35).
45.      W tym względzie uważam, że co do zasady sporna praktyka administracyjna jest zgodna z celem rozporządzenia nr 1073/2009 w zakresie, w jakim ustanawiając ograniczenie czasowe przewozów kabotażowych autokarowych i autobusowych na terytorium Danii w okresie jednego miesiąca kalendarzowego, wydaje się ona zdolna zagwarantować wymóg zapewnienia, że usługa ta będzie wykonywana jedynie „tymczasowo” oraz zagwarantować przewidywalności i poszanowania tego wymogu.
46.      W związku z tym należy w drugiej kolejności zbadać, czy sporna praktyka administracyjna wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie nie jest na pierwszy rzut oka oczywista.
47.      W tym względzie prawdą jest, że praktyka ta wprowadza bardzo istotne ograniczenie w wykonywaniu działalności rozpatrywanej w niniejszej sprawie i że mniej restrykcyjne środki mogłyby pozwolić na osiągnięcie deklarowanego celu(36). Na przykład ograniczenie czasu trwania przewozu kabotażowego do dwóch tygodni w tym samym miesiącu lub ograniczenie liczby przewozów dozwolonych w ciągu tygodnia mogłoby również zapobiec temu, że owa działalność nabierze charakteru stałego lub ciągłego, a jednocześnie mogłoby stanowić rozwiązanie mniej restrykcyjne(37). Ponadto okoliczność, że sporna praktyka administracyjna nie uwzględnia częstotliwości usługi, sprawia, że praktyka ta jest również niespójna, w tym znaczeniu, że choć praktyka ta pozwala przewoźnikowi na zapewnienie potencjalnie nieograniczonej liczby podróży w ciągu tygodnia kalendarzowego, to jednak powoduje ona, że przewoźnik, który zapewnia krajowy przewóz osób w Danii, nie może już zapewniać krajowych przewozów osób w odstępie ośmiu lub więcej dni w tym samym miesiącu(38).
48.      Niemniej jednak prawdą jest również, że bardzo nieprecyzyjny charakter pojęcia rozpatrywanego w niniejszej sprawie nie pozwala na jego jednoznaczne stosowanie. W związku z tym w braku kryterium odniesienia bardzo trudne wydaje się osiągnięcie rozwiązania, w stosunku do którego nie istnieje mniej restrykcyjna alternatywa(39). Ponadto w braku takiego kryterium odniesienia sporna praktyka administracyjna wprowadziła zasadę podobną do tej ustanowionej dla przewozu kabotażowego towarów w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 zawartym w tym samym „pakiecie” ustawodawczym co rozporządzenie nr 1073/2009. Chociaż z powodów przedstawionych w pkt 32 i 33 niniejszej opinii samo to ustalenie nie pozwala stwierdzić, że sporna praktyka administracyjna jest proporcjonalna, to jednak odniesienie do podobnych przepisów Unii stanowi wskazówkę że wolą duńskich organów administracji było wprowadzenie przepisu, który byłby możliwie jak najbardziej zgodny z prawem Unii(40).
49.      Ponadto Komisja, na której spoczywa ciężar udowodnienia istnienia zarzucanego uchybienia(41), ograniczyła się w swoich wystąpieniach do przywołania elementów ogólnych, nie przedstawiając żadnego konkretnego elementu na poparcie swojej skargi(42). Jedyne rozwiązanie brane przez Komisję pod uwagę polega bowiem na zakazie stosowania pojęcia przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo” i pozostawieniu jego stosowania do oceny każdego konkretnego przypadku w zależności nie tylko od czasu trwania świadczenia, lecz również od jego częstotliwości, okresowości lub ciągłości, zgodnie z wyrokiem z dnia 30 listopada 1995 r., Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411)(43).
50.      Jednakże moim zdaniem orzecznictwo to, które odróżnia świadczenie usług w państwie członkowskim innym niż państwo siedziby usługodawcy od wykonywania prawa przedsiębiorczości w tym państwie członkowskim, po prostu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Rozporządzenie nr 1073/2009 nie przewiduje bowiem pełnej liberalizacji przewozów kabotażowych, lecz dopuszcza je w szczególności jako przewozy wykonywane „tymczasowo” na podstawie art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, w szczególności w odniesieniu do „usług okazjonalnych” w rozumieniu art. 15 lit. b) wspomnianego rozporządzenia. W przeciwnym razie doprecyzowanie, że przewozami kabotażowymi są między innymi przewozy wykonywane „tymczasowo”, byłoby zbędne(44).
51.      W świetle całości powyższych rozważań uważam, że Komisja nie wykazała, iż przyjmując sporną praktykę administracyjną, zgodnie z którą pojęcie przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo” przewidziane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1073/2009 należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono przewozy kabotażowe autokarowe i autobusowe na terytorium duńskim przez okres siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym, Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 15 lit. b) tego rozporządzenia.
W przedmiocie kosztów
52.      Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Danii wniosło o obciążenie Komisji, a instytucja ta przegrała sprawę, należy ją obciążyć kosztami postępowania.
Wnioski
53.      W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał oddalił skargę i obciążył Komisję kosztami postępowania.
1      Język oryginału: francuski.
2      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U. 2009, L 300, s. 88).
3      Dla zachowania precyzji pragnę zauważyć, że duńska wersja językowa art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1073/2009 posługuje się terminem „i en begrænset periode” („przez ograniczony okres”), który różni się od wyrażenia „midlertidigt” („tymczasowo”) użytego w istocie we wszystkich innych wersjach językowych tego przepisu oraz we wszystkich wersjach językowych (w tym w duńskiej wersji językowej) art. 1 ust. 4 tego rozporządzenia, który stanowi, że wspomniane rozporządzenie „ma zastosowanie do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V” (wyróżnienie moje). Przykładowo w odniesieniu do tych dwóch przepisów we francuskiej wersji językowej posłużono się wyrażeniem „à titre temporaire”, w greckiej wersji językowej „σε προσωρινή βάση”, w angielskiej wersji językowej „on a temporary basis”, we włoskiej wersji językowej „a titolo temporaneo”, a w niemieckiej wersji językowej „zeitweilig”.
4      Zobacz między innymi wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, pkt 29, 30).
5      Rozporządzenie Rady z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.U. 1992, L 74, s. 1).
6      Rozporządzenie Rady z dnia 11 grudnia 1997 r. ustanawiające warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w państwie członkowskim do transportu drogowego osób w państwie członkowskim (Dz.U. 1998, L 4, s. 10).
7       Zobacz przypis 3 do niniejszej opinii.
8      Trybunał wyjaśnił, że konieczność jednolitego stosowania i jednolitej wykładni aktu Unii wyklucza jego rozpatrywanie w jednej wersji językowej w oderwaniu od innych, lecz wymaga ustalenia wykładni w zależności od rzeczywistej woli autora tego aktu i przyświecającego mu celu, w szczególności w świetle wszystkich wersji językowych (zob. między innymi, podobnie wyrok z dnia 15 maja 2014 r., Timmel [C‑359/12, EU:C:2014:325, pkt 63] i przytoczone tam orzecznictwo).
9      Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 listopada 1995 r., Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, pkt 27).
10      Zobacz podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2003 r., Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, pkt 31). Moim zdaniem orzecznictwo to, dotyczące świadczenia usług w ogólności, ma co do zasady znaczenie dla celów wykładni wyrażenia „tymczasowo” w przepisach sektorowych dotyczących przewozu międzynarodowego w Unii, bez uszczerbku dla konieczności uwzględnienia szczególnych cech tych przepisów.
11      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania (C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 30 maja 2024 r., Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
12      Trybunał w szczególności uściślił, że bezpośrednie stosowanie rozporządzeń wyklucza, w braku odmiennego postanowienia, możliwość przyjmowania przez państwa członkowskie przepisów wewnętrznych mających wpływ na zakres samego rozporządzenia. Wobec tego państwa członkowskie nie mogą, w braku odmiennego przepisu, zawężać zakresu stosowania rozporządzenia i w ten sposób ograniczać zakresu przewidzianych w nim obowiązków (zob. wyrok z dnia 21 marca 2024 r., Remia Com Impex [C‑10/23, EU:C:2024:259, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo]).
13      Zobacz wyrok z dnia 30 maja 2024 r., Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto nawet w przypadku wyraźnego upoważnienia państw członkowskich lub uznania ich uprawnienia do wprowadzania odstępstw, wykonywanie tego uprawnienia powinno uwzględniać cele uregulowania, które je przyznaje, a także ogólne zasady prawa Unii (zob. w szczególności podobnie wyrok z dnia 27 września 1979 r., Eridania-Zuccherifici nazionali i Società italiana per l’industria degli zuccheri [230/78, EU:C:1979:216, pkt 32]).
14      Zobacz podobnie M. Szpunar, L’interprétation des standards juridiques (Generalklauseln) et d’autres notions indéterminées contenus dans les actes du droit de l’Union, Liber amicorum Antonio Tizzano : de la Cour CECA à la Cour de l’Union: le long parcours de la justice européenne, Torino, Giappichelli 2018, s. 940–952.
15      Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 maja 2024 r., Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
16      Zobacz wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
17      Wyróżnienie moje.
18      Tytułem przykładu art. 57 TFUE odnosi się do wykonywania „przejściowo” działalności w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym usługodawca ma siedzibę.
19      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania (C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 39).
20      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U. 2009, L 300, s. 72).
21      Poprzednie rozporządzenie Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiające warunki wykonywania w państwie członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie (Dz.U. 1993, L 279, s. 1) nie nakładało takich ograniczeń. W rozporządzeniu nr 1072/2009 wprowadzono bowiem ograniczenia ze względu na trudności w kontroli „tymczasowego” charakteru przewozów kabotażowych (zob. motyw 15 tego rozporządzenia) oraz poprzez stwierdzenie, że wprowadzenie harmonizacji rynku przewozów było nadal niepełne (zob. motywy 4–6 rzeczonego rozporządzenia).
22      Zgodnie z aksjomatem „ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”.
23      W swoim komunikacie interpretującym w sprawie charakteru czasowego kabotażu drogowego w transporcie rzeczy (Dz.U. 2005, C 21, s. 2) Komisja, aby uzasadnić tę niespójność między dwoma rozporządzeniami, wskazała, że w przeciwieństwie do rozporządzenia nr 12/98 (będącego poprzednikiem rozporządzenia nr 1073/2009), rozporządzenie nr 3118/93 (będącego poprzednikiem rozporządzenia nr 1072/2009) spowodowało problemy w zakresie interpretacji i zastosowania. Podobnie, zdaniem Komisji, konsultacje w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych [COM(2007) 265 wersja ostateczna] uwidoczniły okoliczność, że przewóz drogowy rzeczy i przewóz drogowy pasażerów stanowią dwa różne rodzaje transportu i nie mają wystarczająco dużo punktów wspólnych, aby mogły zostać włączone do tego samego aktu prawnego.
24      Stwierdzenie to obejmuje zresztą rynek Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jak wynika z różnych pojęć „przewozów kabotażowych” osób stosowanych w Islandii i Norwegii, o których rządy tych państw wspomniały na rozprawie.
25      W istocie, jedynie środek przyjęty przez prawodawcę Unii mógłby spowodować uniknięcie ryzyka rozbieżnego stosowania tego przepisu.
26      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 30 listopada 1995 r., Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411).
27      Ponadto w odniesieniu do rozporządzenia nr 1072/2009 Trybunał orzekł, że przy uwzględnieniu celu polegającego na zapewnieniu spójnych ram dla międzynarodowego przewozu drogowego towarów w całej Unii (celu sformułowanego w motywie 26 tego rozporządzenia w sposób identyczny z celem przedstawionym w motywie 21 rozporządzenia nr 1073/2009), wspomniane rozporządzenie nie stoi na przeszkodzie przyjęciu przez państwo członkowskie określonych środków wykonawczych do tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania [C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 40]).
28      Jak wskazano w motywie 19 i art. 27 rozporządzenia nr 1073/2009, do państw członkowskich należy podjęcie środków niezbędnych do wykonania tego rozporządzenia, w szczególności w odniesieniu do sankcji.
29      Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Staatssecretaris van Financiën (Odsetki dotyczące pożyczki wewnątrzgrupowej) (C‑585/22, EU:C:2024:822, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).
30      Zobacz podobnie wyrok z dnia 25 listopada 2021 r., Aurubis (C‑271/20, EU:C:2021:959, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo). Jeśli chodzi o literaturę przedmiotu, zob. w szczególności E. Paunio, Legal certainty – form and substance, w: Legal Certainty in Multilingual EU Law: Language, Discourse, and Reasoning at the European Court of Justice, Farnham, Ashgate 2016, s. 51–99. W tym względzie zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań muszą być przestrzegane zarówno przez instytucje Unii Europejskiej, jak i przez państwa członkowskie podczas wykonywania uprawnień do wykonywania aktów Unii. (zob. analogicznie, w odniesieniu do stosowania dyrektyw, opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie UP CAFFE [C‑171/23, EU:C:2024:417, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo]).
31      Ponadto, chociaż przyjęcie krajowych środków wykonawczych wpływa na jednolite stosowanie tego rozporządzenia we wszystkich państwach członkowskich, to bardzo ogólne pojęcie przewozów kabotażowych wykonywanych „tymczasowo” zawarte w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, bez żadnego przepisu wyjaśniającego, również wiąże się z takim ryzykiem zarówno wśród państw członkowskich, jak i wewnątrz danego państwa członkowskiego.
32      Zobacz wyroki: z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania (C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 49, 50 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 30 maja 2024 r., Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, pkt 43).
33      Zobacz w szczególności motywy 2–4, 10 i 21 rozporządzenia nr 1073/2009.
34      Jak zauważa Komisja, zgodnie z komunikatem prasowym ministerstwa transportu z dnia 11 października 2019 r. (zob. pkt 7 niniejszej opinii) celem spornej praktyki administracyjnej jest zwalczanie dumpingu socjalnego, podczas gdy w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi rząd duński wyjaśnił, że praktyka ta miała na celu wyjaśnienie zasad kabotażu autokarowego i autobusowego, tak aby mogły one być skutecznie stosowane.
35      Na rozprawie rząd duński wskazał, że przed przyjęciem spornej praktyki administracyjnej omawiany przepis był stosowany bez żadnego okresu odniesienia i był uważany za przestrzegany, w przypadku gdy przewóz nie trwał dłużej niż kilka miesięcy, co pozwalało przewoźnikom na ponowne rozpoczęcie cyklu przewozu w krótkim odstępie od pierwszego, co utrudniało organom policji zadanie kontroli.
36      Tym bardziej, że celem wskazanym przez rząd duński w jego uwagach na piśmie jest zapewnienie, aby kabotaż autokarowy i autobusowy nie odbywał się w sposób ciągły i w takim zakresie, że w praktyce przedsiębiorstwo niebędące rezydentem nie opuszcza nigdy lub opuszcza bardzo rzadko terytorium państwa przyjmującego.
37      Założenia te zostały sformułowane jedynie tytułem przykładu, gdyż istnieją inne możliwości, niezależnie od ich proporcjonalnego charakteru.
38      Trudno jest bowiem wyjaśnić, dlaczego na przykład świadczenie tylko dwóch rodzajów przewozu w odstępie ośmiu dni uniemożliwiałoby uznanie, że działalność jest wykonywana tymczasowo, podczas gdy świadczenie znacznie większej liczby przewozów w ciągu tygodnia pozwalałoby uznać, że działalność jest wykonywana tymczasowo. Ponadto częstotliwość usługi stanowi tylko jedno z kryteriów podkreślonych w orzecznictwie Trybunału dotyczącym świadczenia usług w ogólności w celu dokonania wykładni wyrażenia „przejściowo”, o którym mowa w art. 57 TFUE. (zob. pkt 20 niniejszej opinii).
39      Ponadto Trybunał orzekł, że nawet jeśli państwo członkowskie powołuje się na nadrzędny wymóg, aby uzasadnić przeszkodę w swobodnym przepływie towarów i musi wykazać, że jego uregulowanie jest właściwe i konieczne dla osiągnięcia zamierzonego słusznego celu, ów ciężar dowodu nie może prowadzić do tego, by wymagać od tego państwa członkowskiego wykazania w sposób pozytywny, że żaden inny możliwy środek nie pozwala na osiągnięcie tego celu w tych samych warunkach. (zob. wyrok z dnia 10 lutego 2009 r., Komisja/Włochy [C‑110/05, EU:C:2009:66, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo]).
40      Jeżeli bowiem Rada wybrała rozwiązanie siedmiodniowe jako właściwe rozwiązanie zgodne z prawem Unii, trudno sobie wyobrazić, by takie rozwiązanie w porównywalnej sytuacji mogło stanowić wybór niezgodny z prawem Unii. Nawet jeśli zgodnie z uwagami pisemnymi i ustnymi Komisji wyrażenie „tymczasowo” w rozporządzeniu nr 3118/93 w sprawie przewozu towarów (będącego poprzednikiem rozporządzenia nr 1072/2009) mogło powodować trudności w wykładni lub stosowaniu (zob. przypis 23 do niniejszej opinii), w przeciwieństwie do rozporządzenia nr 12/98 w sprawie przewozu osób (będącego poprzednikiem rozporządzenia nr 1073/2009), nie stoi to jednak na przeszkodzie temu, aby przyjęcie analogicznego rozwiązania mogło również być zadowalające dla celów określenia, co obejmuje owo niedookreślone pojęcie.
41      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do sprawdzenia przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu [zob. między innymi wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., Komisja/Dania (Maksymalny czas postoju) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo)].
42      Instytucja ta poprzestaje bowiem na wskazaniu, że sporna praktyka administracyjna jest bardziej rygorystyczna niż jest to niezbędne do osiągnięcia deklarowanego celu, jakim jest uniknięcie wykonywania przewozu kabotażowego w sposób stały lub ciągły. Ani w swoich pismach, ani na rozprawie nie wskazała ona żadnego konkretnego środka, który jej zdaniem mógłby spełniać kryteria proporcjonalności.
43      Zobacz w szczególności pkt 25–27 tego wyroku. Innymi słowy, zdaniem Komisji przewozy kabotażowe powinny w każdym razie być dozwolone jako „usługi”, to znaczy w zakresie, w jakim usługodawca nie korzysta ze swobody przedsiębiorczości.
44      Innymi słowy, przewóz kabotażowy nie stanowi usługi takiej jak inne, która może być świadczona w innym państwie członkowskim tak długo, jak długo nie jest objęta swobodą przedsiębiorczości, lecz usługę, która z definicji (zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1073/2009) jest wykonywana „tymczasowo”.