62012CC0063
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 12 septembrie 2013 (
1
)
Cauza C‑63/12
Comisia Europeană
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Acțiune în anulare — Statutul funcționarilor — Articolele 64 și 65 — Articolele 1, 3 și 10 din anexa XI — Ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, precum și a coeficienților corectori — Propunere de regulament privind ajustarea prin metoda «normală» — Decizia Consiliului de a nu adopta propunerea — Noțiunea «act atacabil» — Condiții de punere în aplicare a clauzei de exceptare”
Cauza C‑66/12
Consiliul Uniunii Europene
împotriva
Comisiei Europene
„Acțiune în anulare — Acțiune în constatarea abținerii de a acționa — Statutul funcționarilor — Articolele 64 și 65 — Articolele 1, 3 și 10 din anexa XI — Ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, precum și a coeficienților corectori — Propunere de regulament privind ajustarea prin metoda «normală» — Acțiune a Consiliului — Decizia de a sesiza Curtea — Norma aplicabilă privind majoritatea”
și
Cauza C‑196/12
Comisia Europeană
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Acțiune în constatarea abținerii de a acționa — Statutul funcționarilor — Articolele 64 și 65 — Articolele 1, 3 și 10 din anexa XI — Ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, precum și a coeficienților corectori — Propunere de regulament privind ajustarea prin metoda «normală» — Decizia Consiliului de a nu adopta propunerea — Abținere”
Cuprins
I – Introducere
II – Dispozițiile relevante din statut
III – Procedura în fața Curții
A – Cauza C‑63/12
B – Cauza C‑66/12
C – Cauza C‑196/12
IV – Acțiunile în cauzele C‑63/12 și C‑196/12
A – Cu privire la admisibilitatea acțiunilor
1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor
2. Aprecierea noastră
a) Controlul jurisdicțional al conduitei de refuz manifestate de o instituție, de un organ, de un oficiu sau de o agenție a Uniunii
i) Acțiunea în anulare prevăzută la articolul 263 TFUE sancționează acțiunea nelegală a instituției
ii) Acțiunea în constatarea abținerii de a acționa prevăzută la articolul 265 TFUE sancționează inacțiunea instituției
iii) Refuzul de a adopta un act trebuie atacat prin intermediul unei acțiuni în anulare
b) Aprecierea comportamentului Consiliului
B – Cu privire la temeinicia acțiunii în cauza C‑63/12
1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor
a) Observații introductive
b) Argumentele formulate în susținerea capetelor de cerere
i) Comisia
– Refuzul de ajustare a remunerațiilor și a pensiilor
– Refuzul de a ajusta coeficienții corectori
ii) Parlamentul European
c) Argumentele în apărare
i) Consiliul
– Refuzul ajustării remunerațiilor și a pensiilor
– Refuzul ajustării coeficienților corectori
ii) Statele membre
– Republica Cehă
– Regatul Danemarcei
– Republica Federală Germania
– Regatul Spaniei
– Regatul Țărilor de Jos
– Regatul Unit
2. Aprecierea noastră
a) Jurisprudența Curții privind rolul și competențele Comisiei și, respectiv, ale Consiliului în cadrul procedurii de ajustare a remunerațiilor
b) Soluționarea conflictului dintre Comisie și Consiliu privind existența unei „deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale în Uniune”
i) Analiza condițiilor de declanșare a procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut
ii) Aprecierea temeiniciei motivelor de anulare
– Cu privire la motivul întemeiat pe un abuz de putere
– Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea normei de drept de către Consiliu, care nu ar fi putut considera că este autorizat să nu adopte propunerea de regulament
– Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea condițiilor de aplicare a clauzei de exceptare din cauza unei motivări insuficiente și eronate
V – Acțiunea în cauza C‑66/12
A – Temeinicia acțiunii
1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor
a) Irlanda
b) Republica Franceză
2. Aprecierea noastră
B – Admisibilitatea acțiunii
1. Observațiile părților și ale intervenientelor
2. Aprecierea noastră
VI – Cu privire la cheltuielile de judecată
VII – Concluzie
I – Introducere
1.
Problema ajustării anuale a remunerațiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene, care face obiectul comun al procedurilor în cauzele C‑63/12, C‑66/12 și C‑196/12, a fost deja examinată recent de Curte și a determinat pronunțarea Hotărârii din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul (
2
), prin care Curtea a anulat în parte Regulamentul (UE, Euratom) nr. 1296/2009 al Consiliului din 23 decembrie 2009 (
3
), care fixase un procentaj de ajustare a remunerațiilor inferior celui propus de Comisia Europeană.
2.
Cu toate acestea, întrebările adresate în cadrul prezentelor trei acțiuni sunt formulate într‑o configurație diferită, care impune o aprofundare a analizei precedente. În plus, apar probleme noi și delicate legate de admisibilitatea acțiunilor.
3.
Statutul funcționarilor și al celorlalți agenți ai Uniunii este consacrat de Regulamentul (CEE, Euratom, CECO) nr. 259/68 al Consiliului din 29 februarie 1968 de stabilire a Statutului funcționarilor Comunităților Europene și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai acestor comunități și de instituire a unor măsuri speciale aplicabile temporar funcționarilor Comisiei (
4
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004 (
5
), și de Regulamentul (UE, Euratom) nr. 1080/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 novembre 2010 (
6
).
4.
Articolele 1 și 3 din anexa XI la statut stabileau, până la 31 decembrie 2012, condițiile în care remunerațiile acestor funcționari și alți agenți erau modificate automat în fiecare an de Consiliul Uniunii Europene la propunerea Comisiei.
5.
Cu toate acestea, articolul 10 din anexa XI la statut ar institui o „clauză de exceptare” care ar permite derogarea de la această metodă de ajustare „[î]n caz de deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune”. În această ipoteză, revenea Comisiei sarcina de a prezenta „propuneri adecvate” Consiliului, care ar decide potrivit procedurii legislative ordinare.
6.
La 17 decembrie 2010, Consiliul, constatând că „recentele crize financiare și economice care au avut loc în [Uniune] și care au determinat ajustări fiscale majore și o nesiguranță crescută cu privire la locul de muncă în mai multe state membre provoacă o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în [Uniune]”, a solicitat Comisiei, conform articolului 241 TFUE, să îi prezinte, în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut, precum și în conformitate cu datele obiective furnizate de Comisie, propuneri adecvate pentru a fi analizate și adoptate înainte de sfârșitul anului 2011 (
7
).
7.
Întrucât Comisia a adoptat, la 13 iulie 2011, un raport privind această clauză de exceptare (
8
), concluzionând că nu există o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune, Consiliul a contestat această concluzie și a decis, la 28 octombrie 2011, cu o majoritate „zdrobitoare” a delegațiilor, să se adreseze Comisiei o nouă cerere în temeiul articolului 241 TFUE. Declarându‑se „convins că criza financiară și economică cu care se confruntă în prezent Uniunea și care are ca rezultat ajustări bugetare substanțiale, printre altele ajustări ale salariilor funcționarilor naționali, într‑un număr mare de state membre, reprezintă o deteriorare gravă și bruscă a situației economice și sociale din Uniune”, Consiliul, „[î]n aceste împrejurări particulare și excepționale și în conformitate cu datele obiective care ilustrează situația economică și socială în toamna anului 2011”, a solicitat Comisiei să pună în aplicare articolul 10 din anexa XI la statut și să prezinte o propunere de ajustare a remunerațiilor (
9
).
8.
În consecință, la 24 noiembrie 2011, Comisia a emis o comunicare prin care se furnizează informaţii suplimentare (
10
), în care susținea că condițiile de aplicare a clauzei nu erau îndeplinite și a supus în aceeași zi Consiliului o propunere de ajustare în cadrul revizuirii anuale 2011 (
11
), în scopul, pe de o parte, de a efectua o majorare de 1,7 % a remunerațiilor și a pensiilor, această rată rezultând din aplicarea pur mecanică a metodei de calcul prevăzute în statut, și, pe de altă parte, de a ajusta coeficienții corectori.
9.
Considerând că refuzul Comisiei de a prezenta o propunere în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut avea la bază motive insuficiente și eronate, Consiliul, printr‑o „decizie” din 19 decembrie 2011 (
12
), a hotărât să nu adopte propunerea de regulament.
10.
La 3 februarie 2012, Comisia a formulat o acțiune în anulare împotriva acestui act, înregistrată cu numărul C‑63/12.
11.
În paralel cu exercitarea acțiunii în anulare, Comisia, care notificase Consiliul la 25 ianuarie 2012 cu o scrisoare de punere în întârziere, în cazul în care atitudinea acestuia din urmă ar fi considerată o abținere de a acționa care constituie o omisiune în sensul articolului 265 TFUE, a formulat, la 26 aprilie 2012, o acțiune în constatarea abținerii de a acționa, înregistrată cu numărul C‑196/12.
12.
La rândul său, la 3 februarie 2012, Consiliul a introdus o acțiune în anulare și, în subsidiar, o acțiune în constatarea abținerii de a acționa împotriva atât a comunicării, cât și a propunerii de regulament, înregistrată cu numărul C‑66/12.
13.
Comisia, susținută de Parlamentul European, consideră că Consiliul, în cadrul procedurii prevăzute de statut pentru ajustarea remunerațiilor, era obligat să dea curs propunerii sale de regulament. Potrivit Comisiei și Parlamentului European, Consiliul nu ar fi avut posibilitatea să nu aplice automat metoda de calcul prevăzută de statut pentru a ține cont de criza economică și socială decât dacă exista o propunere în acest sens a Comisiei.
14.
Astfel, Comisia solicită în principal anularea deciziei în litigiu, solicitând în subsidiar Curții, prin acțiunea în constatarea abținerii de a acționa, să constate că, prin faptul că nu a adoptat propunerea de regulament, Consiliul nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul statutului.
15.
Consiliul, susținut de mai multe state membre (
13
), contestă această cerere, precum și argumentarea prezentată în susținerea sa. Potrivit acestei instituții și acestor state membre, statutul îi conferă competența de a refuza ajustarea remunerațiilor atunci când consideră că sunt îndeplinite condițiile de punere în aplicare a clauzei de exceptare.
16.
Consiliul, cu susținerea acelorași state membre, cărora li se alătură alte trei state membre (
14
), solicită anularea comunicării în măsura în care Comisia și‑a manifestat în aceasta refuzul definitiv de a prezenta propunerile corespunzătoare în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut, precum și a propunerii de regulament subsecvente. Cu titlu subsidiar, Consiliul solicită Curții să constate, în temeiul articolului 265 TFUE, o încălcare a tratatelor prin abținerea Comisiei.
17.
Deși cele trei cauze nu au fost conexate oficial, suprapunerea prezentelor acțiuni și caracterul comun al motivelor invocate pe fond justifică prezentarea unor concluzii unice.
18.
În prezentele concluzii, susținem că decizia în litigiu constituie un act atacabil și, prin urmare, propunem Curții să constate, pe de o parte, admisibilitatea acțiunii în anulare formulate de Comisie și, pe de altă parte și în consecință, inadmisibilitatea acțiunii în constatarea abținerii de a acționa exercitate în paralel de această instituție.
19.
Vom arăta de asemenea că deteriorarea gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune constituie o condiție de punere în aplicare a procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut, astfel încât Consiliul nu are dreptul de a refuza propunerea de regulament întemeiată pe metoda „normală” decât dacă și numai dacă această condiție este îndeplinită.
20.
Menționăm în plus că, în caz de dezacord între Comisie și Consiliu în legătură cu existența unei astfel de deteriorări, este de competența Curții să asigure respectarea echilibrului instituțional, exercitând controlul său privind aprecierea efectuată de Comisie, limitat la verificarea existenței unei erori vădite de apreciere.
21.
În plus, susținem că Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere considerând, în raport cu informațiile obiective, că criza economică cu care s‑au confruntat statele membre în 2010 nu constituie o împrejurare care să autorizeze declanșarea procedurii excepționale prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut.
22.
Având în vedere aceste considerații, vom concluziona că acțiunea în anulare a Comisiei trebuie admisă și că decizia în litigiu trebuie anulată.
23.
În măsura în care temeinicia acțiunii în anulare a Comisiei atrage, pe cale de consecință, netemeinicia acțiunii Consiliului, vom propune Curții, în scopul bunei administrări a justiției și bunei desfășurări a procedurii, să nu se pronunțe asupra admisibilității acestei din urmă acțiuni și să o respingă pe fond.
24.
Vom concluziona, în subsidiar, în sensul inadmisibilității acțiunii Consiliului, susținând că decizia de sesizare a Curții trebuia adoptată cu majoritatea calificată prevăzută la articolul 16 alineatul (3) TUE și că nelegalitatea care afectează decizia, pe care Comisia are dreptul să o invoce, determină inadmisibilitatea acțiunii.
II – Dispozițiile relevante din statut
25.
Dispozițiile relevante sunt articolele 64, 65 și 65a din statut, precum și articolele 1, 3, 10 și 15 din anexa XI la statut, intitulată „Norme de aplicare a articolelor 64 și 65 din statut”.
26.
Articolul 64 din statut prevede:
„Remunerației funcționarului, exprimată în euro, după deducerea reținerilor obligatorii menționate în prezentul statut sau în regulamentele adoptate pentru punerea lui în aplicare, i se aplică un coeficient corector superior, mai mic sau egal cu 100 %, în funcție de condițiile de viață din diferite locuri de repartizare.
Acești coeficienți sunt stabiliți de către Consiliu, care hotărăște, la propunerea Comisiei, cu majoritatea calificată […]”
27.
Articolul 65 din statut prevede:
„(1)   Consiliul examinează anual nivelul remunerațiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii. Această examinare are loc în luna septembrie, pe baza unui raport comun prezentat de Comisie, întocmit pe baza situației existente la data de 1 iulie și în fiecare țară a Uniunii a unui indice comun stabilit de Oficiul Statistic al Uniunii Europene [Eurostat] de comun acord cu serviciile naționale de statistică din statele membre.
În cursul acestei examinări, Consiliul analizează dacă este oportun, în cadrul politicii economice și sociale a Uniunii, să se efectueze o ajustare a remunerațiilor. Se iau în considerare în special eventuala majorare a salariilor publice și necesitățile de recrutare.
(2)   În cazul unei variații importante a costului vieții, Consiliul adoptă, în termen de cel mult două luni, măsuri de ajustare a coeficienților corectori și, după caz, aplicarea retroactivă a acestora.
(3)   Pentru punerea în aplicare a prezentului articol, Consiliul hotărăște, la propunerea Comisiei, cu majoritatea calificată […]”
28.
Articolului 65a din statut prevede că normele de punere în aplicare a articolelor 64 și 65 din statut sunt definite în anexa XI la statut.
29.
Articolul 1 alineatul (1) din anexa XI la statut prevede că, „[î]n sensul revizuirii prevăzute la articolul 65 alineatul (1) din statut, Eurostat întocmește în fiecare an, înainte de sfârșitul lunii octombrie, un raport privind evoluția costului vieții la Bruxelles, pe baza parităților economice dintre Bruxelles și anumite locuri de repartizare în statele membre, precum și pe baza evoluției puterii de cumpărare a remunerațiilor funcționarilor naționali din administrațiile centrale”.
30.
Articolul 3 din anexa XI la statut prevede:
„(1)   În conformitate cu articolul 65 alineatul (3) din statut, Consiliul hotărăște, înainte de încheierea fiecărui an, cu privire la ajustarea remunerațiilor și pensiilor propusă de Comisie și bazată pe elementele prevăzute la secțiunea 1 din prezenta anexă, cu efect de la 1 iulie.
(2)   Valoarea ajustării este egală cu produsul multiplicării indicatorului specific cu indicele internațional Bruxelles. Se stabilește valoarea netă a ajustării, într‑un procent egal pentru toți funcționarii.
[…]
(6)   Instituțiile efectuează ajustarea pozitivă sau negativă corespunzătoare remunerațiilor funcționarilor în cauză și pensiilor plătite foștilor funcționari și altor succesori în drepturi, cu efect retroactiv între data producerii efectelor și data intrării în vigoare a deciziei privind următoarea ajustare.
[…]”
31.
Elementele utilizate pentru calcularea ajustării anuale enumerate în secțiunea 1 din anexa XI la statut sunt evoluția costului vieții la Bruxelles, paritățile economice dintre Bruxelles și anumite locuri de repartizare în statele membre și, în sfârșit, evoluția puterii de cumpărare a remunerațiilor funcționarilor naționali din administrațiile centrale în opt state membre enumerate la articolul 1 alineatul (4) litera (a) ultimul paragraf din anexa menționată (
15
).
32.
Articolul 10 din anexa XI la statut, care este articolul unic din capitolul V din anexa menționată, intitulat „Clauza de exceptare”, prevede:
„În caz de deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Comunitate, evaluată în lumina datelor obiective furnizate în acest sens de către Comisie, aceasta din urmă prezintă propuneri adecvate Parlamentului European și Consiliului, care hotărăsc în conformitate cu articolul 336 [TFUE].”
33.
În sfârșit, articolul 15 din anexa XI la statut, care figurează în capitolul 7 din anexa menționată, intitulat „Dispoziție finală și clauza de revizuire”, prevede:
„(1)   Dispozițiile prevăzute de prezenta anexă se aplică în perioada 1 iulie 2004-31 decembrie 2012.
(2)   La sfârșitul celui de al patrulea an are loc o evaluare, care ia în considerare în special implicațiile bugetare ale dispozițiilor menționate anterior. În acest scop, Comisia înaintează Parlamentului European și Consiliului un raport însoțit, după caz, de o propunere de modificare a prezentei anexe în conformitate cu procedura menționată la articolul 336 [TFUE].”
III – Procedura în fața Curții
A – Cauza C‑63/12
34.
Comisia a sesizat Curtea cu cererea sa de anulare prin cererea introductivă din 7 februarie 2012. Consiliul a depus memoriul în apărare la 2 aprilie 2012, Comisia a depus replica la 11 mai 2012 și Consiliul a depus duplica la 2 iulie 2012.
35.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 25 aprilie 2012, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de Parlamentul European. Această instituție a depus memoriul în intervenție la 11 iunie 2012. Consiliul a depus observații privind acest memoriu la 27 iulie 2012.
36.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 6 iulie 2012, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulată de Republica Cehă, de Regatul Danemarcei, de Republica Federală Germania, de Regatul Spaniei, de Regatul Țărilor de Jos și de Regatul Unit.
37.
Aceste state membre au depus memorii în intervenție, Republica Cehă la 19 septembrie 2012, Regatul Spaniei la 20 septembrie 2012, Regatul Unit la 24 septembrie 2012, iar celelalte state membre la 21 septembrie 2012.
38.
Comisia a prezentat observații cu privire la memoriile în intervenție menționate la 4 ianuarie 2013.
39.
Comisia solicită Curții:
—
anularea deciziei în litigiu și
—
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
40.
Parlamentul European solicită admiterea concluziilor Comisiei.
41.
Consiliul solicită Curții:
—
constatarea inadmisibilității acțiunii în anulare,
—
cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii ca nefondată și
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
42.
Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Regatul Țărilor de Jos și Regatul Unit solicită Curții admiterea concluziilor formulate de Consiliu.
B – Cauza C‑66/12
43.
Consiliul a sesizat Curtea cu cererea sa de anulare prin cererea introductivă din 9 februarie 2012. Comisia a depus memoriul în apărare la 23 martie 2012, Consiliul a depus replica la 11 mai 2012, iar Comisia a depus duplica la 22 iunie 2012.
44.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 20 aprilie 2012, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de Parlamentul European. Acesta din urmă a depus memoriul în intervenție la 11 iunie 2012. Consiliul a prezentat observații cu privire la acest memoriu la 27 iulie 2012.
45.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 6 iulie 2012, au fost admise cererile în intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Republica Cehă, de Regatul Danemarcei, de Republica Federală Germania, de Irlanda, de Regatul Spaniei, de Republica Franceză, de Republica Letonia, de Regatul Țărilor de Jos și de Regatul Unit.
46.
Cu excepția Republicii Letonia, care nu a depus memoriu, aceste state membre au depus memoriile în intervenție, Republica Cehă la 19 septembrie 2012, Regatul Spaniei la 20 septembrie 2012, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, precum și Regatul Țărilor de Jos la 21 septembrie 2012, Irlanda la 24 septembrie 2012 și, respectiv, Republica Franceză la 25 septembrie 2012.
47.
Comisia a prezentat observații cu privire la memoriile în intervenție menționate la 4 ianuarie 2013.
48.
Consiliul solicită Curții:
—
cu titlu principal, anularea comunicării și a propunerii de regulament,
—
în subsidiar, constatarea încălcării tratatelor prin faptul că Comisia s‑a abținut să prezinte propuneri corespunzătoare Parlamentului European și Consiliului în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut și
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
49.
Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Irlanda, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Letonia, Regatul Țărilor de Jos și Regatul Unit solicită admiterea concluziilor Consiliului.
50.
Comisia solicită Curții:
—
respingerea acțiunii și
—
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
51.
Parlamentul European solicită admiterea concluziilor Comisiei.
C – Cauza C‑196/12
52.
Comisia a sesizat Curtea cu acțiunea sa în constatarea abținerii de a acționa prin cererea introductivă din 26 aprilie 2012. Consiliul a depus memoriul în apărare la 18 iulie 2012, Comisia a depus replica la 30 iulie 2012 și Consiliul a depus duplica la 17 septembrie 2012.
53.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 4 septembrie 2012, au fost admise cererile în intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Republica Federală Germania, de Regatul Spaniei, de Regatul Țărilor de Jos și de Regatul Unit, precum și cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de Parlamentul European.
54.
Memoriul în intervenție al Republicii Federale Germania a fost depus la 16 octombrie 2012, cel al Regatului Spaniei la 24 octombrie 2012, cel al Regatului Unit la 14 noiembrie 2012 și cel ale Regatului Țărilor de Jos, precum și cel al Parlamentului European la 16 noiembrie 2012.
55.
Comisia și Consiliul au depus observații privind aceste memorii în intervenție la 16 ianuarie 2013 și, respectiv, la 21 ianuarie 2013.
56.
Comisia solicită Curții:
—
constatarea faptului că, prin faptul că nu a adoptat propunerea de regulament, Consiliul nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul statutului și
—
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
57.
Parlamentul European solicită admiterea concluziilor formulate de Comisie.
58.
Consiliul solicită Curții:
—
respingerea acțiunii și
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
59.
Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Regatul Țărilor de Jos și Regatul Unit solicită Curții admiterea concluziilor formulate de Consiliu.
IV – Acțiunile în cauzele C‑63/12 și C‑196/12
A – Cu privire la admisibilitatea acțiunilor
1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor
60.
Consiliul susține că acțiunea în anulare este inadmisibilă, întrucât decizia în litigiu nu ar fi un act care produce efecte juridice autonome, deoarece prin adoptarea sa acesta nu ar fi modificat și nici nu ar fi respins definitiv propunerea de regulament, ci s‑ar fi limitat, în scopul asigurării transparenței, să expună motivele pentru care nu era în măsură să o adopte.
61.
Comisia contestă această analiză și propune să se distingă între cele două componente ale propunerii de regulament pe care Consiliul a refuzat să o adopte.
62.
În ceea ce privește, în primul rând, ajustarea remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii, Comisia afirmă că acțiunea în anulare este admisibilă, caracterul decizional al actului atacat rezultând atât din instrumentul juridic utilizat, cât și din conținutul său.
63.
În ceea ce privește forma sa, Comisia arată că decizia în litigiu se încadrează în categoria actelor juridice ale Uniunii menționate la articolul 288 TFUE, că decizia în cauză a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene în seria L, dedicată legislației Uniunii, și că în decizia respectivă se menționează ca temei juridic statutul, în special articolul 65 din acesta și anexele VII, XI și XIII la statut, precum și articolul 20 din Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii.
64.
În ceea ce privește conținutul actului atacat, acesta ar produce efecte juridice autonome incontestabile, întrucât rezultatul deciziei în litigiu este că nu există o ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, care sunt, în consecință, înghețate. Comisia, care se întreabă cum ar putea Consiliul să adopte propunerea fără a abroga în prealabil decizia de a nu o adopta, consideră că distincția pe care Consiliul urmărește să o facă între o „decizie de neadoptare” și o „decizie de respingere” nu se bazează pe nicio tipologie consacrată.
65.
În ceea ce privește, în al doilea rând, adoptarea coeficienților corectori aplicabili remunerațiilor și pensiilor, Comisia, constatând că decizia în litigiu nu cuprinde vreo motivare în legătură cu acest aspect, concluzionează că trebuie să se considere cu titlu principal că, chiar dacă formal Consiliul a adoptat o decizie de refuz, atitudinea sa trebuie considerată drept o abținere nelegală de a acționa care poate fi contestată pe calea acțiunii în anulare.
66.
Consiliul, care face trimitere la jurisprudența Curții potrivit căreia, pentru a stabili dacă măsurile atacate constituie acte, trebuie verificat conținutul lor (
16
), susține în replică faptul că teza potrivit căreia decizia în litigiu ar avea ca efect înghețarea salariilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii are la bază premisa eronată că unicul fapt că Comisia a prezentat o propunere în temeiul articolului 3 din anexa XI la statut ar fi suficient pentru a da naștere unei obligații necondiționate a Consiliului de a acționa în acest temei. Consiliul menționează în plus că dreptul funcționarilor la ajustarea propusă de Comisie este supus condiției ca Consiliul să decidă ajustarea, ceea ce presupune o alegere între două temeiuri juridice care se exclud reciproc, și anume articolul 3 din statut și articolul 10 din anexa XI la statut.
67.
În sfârșit, Consiliul arată că decizia în litigiu nu este definitivă și nu are niciun efect asupra existenței juridice a propunerii de regulament, pe care ar putea să o adopte în orice moment fără abrogarea actului anterior, prin efectul normei lex posteriori derogat priori.
68.
Parlamentul European susține argumentația Comisiei. Acesta arată că distincția făcută de Consiliu între o decizie de neajustare și o decizie de respingere trebuie considerată artificială și că este important să se țină cont, cu ocazia evaluării naturii deciziei, de faptul că aceasta constituie răspunsul Consiliului la o obligație de a ajusta remunerațiile și pensiile „înainte de sfârșitul fiecărui an” și la propunerea formulată de Comisie în acest cadru.
69.
Statele membre interveniente susțin poziția Consiliului, făcând trimitere la argumentele dezvoltate aici. Republica Federală Germania menționează în plus că decizia în litigiu nu produce efecte juridice întrucât nu pune capăt niciunei proceduri și nu lasă fără obiect propunerea de regulament. Această decizie nu ar reprezenta decât o etapă intermediară în procedura inițiată de Comisie în scopul de a determina ajustarea anuală a remunerațiilor, procedură care nu va fi încheiată decât atunci când Consiliul va fi adoptat un regulament care să ajusteze remunerațiile începând de la 1 iulie 2011.
2. Aprecierea noastră
70.
Astfel cum vom demonstra în continuare, împotriva deciziei în litigiu, care cuprinde două părți, trebuie formulată o acțiune în anulare, iar nu o acțiune în constatarea abținerii de a acționa.
71.
Acțiunea în anulare și acțiunea în constatarea abținerii de a acționa formulate de Comisie au în realitate unul și același obiect, întrucât urmăresc sancționarea comportamentului Consiliului, care s‑a opus adoptării propunerii de regulament invocând efectul clauzei de exceptare. Întrucât, prima facie, acest comportament pare să poate fi analizat, în ansamblu, ca fiind o decizie care revelează implicit eventuala abținere de a acționa a Consiliului în ce privește efectuarea ajustării anuale a remunerațiilor și stabilirea coeficienților corectori, Comisia a atacat acest act din două perspective diferite, formulând în același timp o acțiune în anulare și o acțiune în constatarea abținerii de a acționa, în raport cu care Consiliul a răspuns formulând o acțiune în anulare și, în subsidiar, o acțiune în constatarea abținerii de a acționa.
72.
Ezitările Comisiei și ale Consiliului privind calea de atac care trebuie utilizată ilustrează incertitudinea juridică legată de stabilirea domeniilor de aplicare ale acțiunii în anulare și, respectiv, ale acțiunii în constatarea abținerii de a acționa, în special atunci când comportamentul contestat presupune un refuz. Dacă această incertitudine ține de complexitatea raportului teoretic dintre cele două căi de atac și de anumite evoluții normative, aceasta se explică de asemenea prin evoluția jurisprudenței, care a lăsat să se întrevadă câteva ezitări. În orice caz, o serie de îndoieli pot fi formulate în ceea ce privește linia de separație dintre cele două acțiuni, care în plus implică două instituții ale Uniunii, în timp ce se prezumă că sistemul de control jurisdicțional al legalității actelor Uniunii este ghidat de principiul caracterului complet (
17
) și al coerenței pentru a garanta respectarea principiului protecției jurisdicționale efective.
73.
Acest din urmă principiu, consacrat la articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, și preluat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, presupune că orice act ilegal care provine de la o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii poate fi contestat atunci când cauzează un prejudiciu.
74.
În scopul garantării unei protecții jurisdicționale cât mai extinse posibil, s‑ar putea susține că trebuie, în primul rând, să se evite orice lacună în controlul legalității și, prin urmare, să se procedeze astfel încât o decizie negativă a unei instituții, a unui organ, a unui oficiu sau a unei agenții a Uniunii să poată, în măsura în care produce efecte juridice obligatorii, să fie verificată de Curte, garantă a legalității, indiferent dacă acest control este realizat printr‑o acțiune în anulare sau printr‑o acțiune în constatarea abținerii de a acționa.
75.
Prin urmare, ar trebuie să se admită existența a două căi de atac concurente, acceptând, dacă este necesar, nașterea unui drept de a alege al reclamanților, care ar putea opta în mod liber pentru calea de atac prin care intenționează să atace decizia negativă.
76.
În sensul acestei soluții, trebuie amintit că ambele căi de atac au un obiectiv comun, reprezentat în deciziile Curții prin formula potrivit căreia acestea „nu formează decât expresia uneia și aceleiași căi legale” (
18
) sau prin enunțarea principiului potrivit căruia „sistemul de căi de atac instituit de tratat presupune o legătură strânsă [între ele]” (
19
).
77.
Cu toate acestea, în pofida finalității lor comune, aceste două căi de atac rămân diferite în ceea ce privește natura (
20
), condițiile de admisibilitate și de procedură, precum și, într‑o mai mică măsură, efectele pe care le pot produce (
21
). În consecință, suntem convinși că nu este conform nici cu interesul reclamanților, nici cu cel al bunei administrări a justiției să se permită suprapuneri. Dimpotrivă, este indispensabil să se traseze o linie de demarcație clară între aceste două căi de atac, conferind un caracter exclusiv uneia în raport cu cealaltă și asigurând coexistența lor armonioasă întemeiată pe o concepție „sistematică” (
22
). Problema menționată nu este doar teoretică, întrucât impune o analiză a raportului de complementaritate sau de concurență între cele două căi de atac, precum și a gradului de autonomie sau de independență (
23
). Aceasta are și o importantă miză practică, întrucât de răspunsul care i se va aduce depinde posibilitatea reclamanților de a exercita calea de atac cea mai potrivită pentru a sancționa ilegalitatea săvârșită, într‑o concepție care vizează privilegierea efectului util al verificării legalității.
78.
De asemenea, înainte de a evalua mai precis comportamentul Consiliului și calea de atac pe care ar trebui să o utilizeze pentru a contesta legalitatea, vom enunța mai întâi normele care guvernează controlul jurisdicțional al conduitei „negative”, și anume acelea prin care o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii exprimă un refuz, astfel cum considerăm că rezultă din jurisprudența actuală a Curții.
a) Controlul jurisdicțional al conduitei de refuz manifestate de o instituție, de un organ, de un oficiu sau de o agenție a Uniunii
79.
În opinia noastră, propunerea pe care urmează să o facem este corectă. Întrucât acțiunea în anulare prevăzută la articolul 263 TFUE sancționează acțiunea nelegală a instituției (i), în timp ce acțiunea în constatarea abținerii de a acționa prevăzută la articolul 265 TFUE sancționează inacțiunea sa (ii), refuzul de a adopta un act trebuie atacat prin intermediul unei acțiuni în anulare (iii).
i) Acțiunea în anulare prevăzută la articolul 263 TFUE sancționează acțiunea nelegală a instituției
80.
În temeiul articolului 263 TFUE, Curtea verifică legalitatea actelor instituțiilor, printre care cele ale Consiliului, altele decât recomandările sau avizele.
81.
Pentru ca un act să poată face obiectul unei acțiuni în anulare, trebuie îndeplinite două condiții.
82.
În primul rând, este necesar ca un act juridic, o „dispoziție”, să fie adoptată în fapt de o instituție a Uniunii.
83.
În al doilea rând, reiese dintr‑o jurisprudență constantă legată de acțiunile în anulare formulate de state membre sau de instituții că sunt considerate acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE „orice dispoziții adoptate de instituții, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii” (
24
). În cazul în care acțiunea în anulare este formulată de o persoană fizică sau juridică împotriva unui act al cărei destinatar este, efectele juridice obligatorii ale actului trebuie să fie de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația sa juridică (
25
).
84.
Criteriul efectului juridic obligatoriu prezintă o importanță deosebită atunci când se impune aprecierea caracterului atacabil sau neatacabil al unui act intermediar, care se înscrie într‑o procedură administrativă care cuprinde mai multe faze. În principiu, pentru a fi atacabil, actul trebuie să aibă caracter definitiv. Potrivit expresiei utilizate de Curte, trebuie să constituie „manifestarea definitivă a voinței [instituției]” (
26
), astfel încât nu pot fi considerate acte atacabile actele intermediare care au ca scop pregătirea deciziei finale, precum cele care exprimă o opinie provizorie a instituției (
27
).
85.
Astfel, s‑a statuat că o propunere de regulament supusă de Comisie Consiliului nu poate fi considerată un act atacabil, întrucât nu constituie un act intermediar al cărui obiect este numai de a pregăti adoptarea unui act final fără a stabili definitiv poziția pe care o va adopta Consiliul (
28
).
86.
În schimb, actul intermediar care produce „efecte juridice autonome” trebuie să poată face obiectul unei acțiuni în anulare (
29
).
87.
În sfârșit, menționăm și faptul că, deși măsurile intermediare lipsite de caracter decizional nu pot, în sine, să facă obiectul unei acțiuni în anulare, eventualele nelegalități care le afectează pot fi totuși invocate în susținerea acțiunii îndreptate împotriva actului definitiv, în elaborarea căruia aceste măsuri constituie o etapă pregătitoare (
30
).
ii) Acțiunea în constatarea abținerii de a acționa prevăzută la articolul 265 TFUE sancționează inacțiunea instituției
88.
Articolul 265 TFUE prevede că, în cazul în care, prin încălcarea prevederilor tratatelor, Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia sau Banca Centrală Europeană se abțin să hotărască, statele membre și celelalte instituții ale Uniunii pot sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru a constata această încălcare.
89.
Acțiunea în constatarea abținerii de a acționa poate fi formulată și de orice persoană fizică sau juridică ce reproșează unei instituții, unui organ, unui oficiu sau unei agenții a Uniunii că nu i‑a adresat un act, cu excepția recomandărilor sau a avizelor.
90.
Această acțiune nu este admisibilă decât dacă instituției, organului, oficiului sau agenției în cauză i s‑a solicitat în prealabil să acționeze și dacă, la expirarea unui termen de două luni de la data acestei solicitări, instituția, organul, oficiul sau agenția în cauză nu „și‑a precizat poziția”.
91.
Potrivit unei jurisprudențe constante, acțiunea în constatarea abținerii de a acționa „se bazează pe ideea că inacțiunea ilegală [a instituției vizate] permite […] sesizarea Curții pentru ca aceasta să declare că abținerea de a acționa este contrară tratatului, în cazul în care instituția în cauză nu a remediat această abținere” (
31
).
92.
Compararea acestei norme cu obiectul acțiunii în anulare permite trasarea unei linii de demarcație între cele două căi legale destinate să asigure controlul direct al legalității conduitei instituțiilor Uniunii. În timp ce acțiunea în anulare sancționează manifestarea de voință care ia forma unui act juridic care produce efecte de drept obligatorii, acțiunea în constatarea abținerii de a acționa sancționează, dimpotrivă, abținerea nelegală a instituției. Cu alte cuvinte, controlul legalității este efectuat prin intermediul acțiunii în anulare în cazul în care instituția criticată a comis o greșeală printr‑o acțiune și prin intermediul acțiunii în constatarea abținerii de a acționa atunci când a comis o greșeală printr‑o omisiune.
93.
Prin această summa divisio se identifică răspunsul la problema care acțiune trebuie formulată împotriva unei decizii de refuz.
iii) Refuzul de a adopta un act trebuie atacat prin intermediul unei acțiuni în anulare
94.
Deși claritatea aparentă a distincției dintre acțiunea în anulare și acțiunea în constatarea abținerii de a acționa a fost diminuată de diferențele conceptuale dintre definiția acțiunii în constatarea abținerii de a acționa din Tratatul CECO și cea din Tratatul CEE (
32
), considerăm că examinarea problemei căii de atac care poate fi utilizată pentru a denunța nelegalitatea care viciază o decizie negativă conduce totuși în mod clar la concluzia că refuzul este un act care poate face obiectul unei acțiuni în anulare.
95.
Astfel, refuzul de a adopta o decizie este echivalent cu o decizie, întrucât exprimă o manifestare de voință, chiar dacă este negativă, iar decizia de refuz se supune acelorași norme de competență și de formă ca decizia pozitivă.
96.
Jurisprudența se înscrie în mod clar în această logică de asimilare și există numeroase hotărâri care declară admisibilă o acțiune în anulare îndreptată împotriva unor decizii de refuz (
33
).
97.
Cu toate acestea, într‑un orbiter dictum integrat în Hotărârea din 27 septembrie 1988, Parlamentul European/Consiliul (
34
), Curtea a admis că neprezentarea unui proiect de buget de către Consiliu putea face obiectul unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa formulate de Parlamentul European, statuând că „refuzul de a acționa, fie el explicit, poate fi supus controlului Curții în temeiul articolului 175 dacă Consiliul nu pune capăt acestei abțineri” (
35
). Această formulare, care a fost calificată în doctrină drept „misterioasă” (
36
), se explică mai mult prin considerente legate de legitimitatea activă a Parlamentului European decât prin dorința de a extinde domeniul de aplicare al acțiunii în constatarea abținerii de a acționa. De altfel, jurisprudența ulterioară a revenit la o poziție mai ortodoxă (
37
).
98.
În plus, pentru a determina dacă o decizie de refuz constituie sau nu constituie un act atacabil, jurisprudența distinge în funcție de aspectul dacă actul refuzat era sau nu era susceptibil să producă efecte juridice definitive. Astfel, Curtea a statuat în mod repetat că, atunci când un act are caracter negativ, această decizie trebuie să fie apreciată în funcție de obiectul cererii în raport cu care constituie un răspuns (
38
). Din această formulă, care poată părea puțin profetică și condiționată de câteva versiuni de redactare (
39
), rezultă, în realitate, pentru deciziile negative, propunerea de mai jos. Refuzul de a adopta un act poate face obiectul unei acțiuni în anulare dacă o astfel de acțiune ar fi putut fi îndreptată împotriva actului pe care instituția refuză să îl adopte. Astfel, deși actul refuzat poate produce efecte juridice definitive, refuzul poate face obiectul unei acțiuni. Dimpotrivă, dacă actul a cărui adoptare a fost refuzată nu produce astfel de efecte, refuzul de a‑l adopta nu poate fi supus controlului Curții prin intermediul acțiunii în anulare.
99.
Prin urmare, refuzul de a acționa trebuie contestat prin intermediul acțiunii în anulare, indiferent de forma în care a fost exprimat.
100.
Aceasta este situația, în primul rând, în cazul unui refuz explicit. Atunci când instituția răspunde printr‑o decizie explicită de respingere, calea de atac a acțiunii în constatarea abținerii de a acționa nu trebuie utilizată, întrucât reclamantul dispune, în termenul stabilit în Tratatul FUE, de dreptul de a formula o acțiune în anulare care îi permite să obțină constatarea nelegalității actului adoptat de instituție.
101.
Refuzul explicit poate fi manifestat sub două forme diferite.
102.
Poate fi vorba mai întâi, despre refuzul pur și simplu de a adopta decizia solicitată (
40
).
103.
Apoi, poate fi vorba despre adoptarea unui act contrar celui care fusese solicitat. În acest caz, decizia adoptată nu poate fi atacată prin intermediul acțiunii în constatarea abținerii de a acționa, întrucât, conform explicației oferite în mai multe hotărâri, această acțiune „are ca obiect abținerea de a acționa prin abținerea de a statua sau de a‑și preciza poziția, și nu adoptarea unui act diferit de cel pe care persoanele interesate l‑ar fi dorit sau l‑ar fi considerat necesar” (
41
).
104.
Curtea a considerat de asemenea, în Hotărârea din 23 ianuarie 1992, Comisia/Consiliul (
42
), pronunțată în urma unei acțiuni în anulare formulate de Comisie împotriva unui regulament al Consiliului prin care se rectificau remunerațiile și pensiile funcționarilor și ale celorlalți agenți ai comunităților și se adaptau coeficienții corectori aferenți acestor remunerații și pensii, că adoptarea unui act care omite în mod nelegal integrarea unei propuneri a Comisiei putea fi contestată prin intermediul acțiunii în anulare. În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, constatând că propunerea Comisiei privea, printre altele, introducerea unui coeficient corector specific pentru München (Germania) și că regulamentul adoptat de Consiliu pe baza acestei propuneri nu conținea dispoziții în acest sens, Curtea a concluzionat că Comisia avea dreptul să formuleze o acțiune în anulare împotriva acestui regulament, întrucât considera că, prin această omisiune, Consiliul încălcase o obligație impusă de Tratatul CEE (
43
). Astfel, atunci când o instituție a acționat, însă a omis să adopte o parte din măsura propusă, nelegalitatea care rezultă poate, potrivit acestei decizii, să fie sancționată prin intermediul acțiunii în anulare (
44
).
105.
În al doilea rând, situația este similară în cazul deciziei de refuz implicite, însă cu precizarea esențială că decizia implicită nu poate rezulta din tăcerea sau din inacțiunea unei instituții decât dacă o dispoziție din dreptul Uniunii prevede acest lucru expres. Astfel, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că, „în lipsa […] unor dispoziții exprese care să stabilească un termen de la expirarea căruia se consideră că a intervenit o decizie implicită și care să definească conținutul acestei decizii, simpla tăcere a unei instituții nu poate fi asimilată unei decizii fără a pune sub semnul întrebării sistemul de căi de atac instituit prin tratat” (
45
). Cu toate acestea, „în anumite împrejurări specifice, […] tăcerea sau inacțiunea unei instituții poate fi considerată în mod excepțional ca având valoare de decizie implicită de refuz” (
46
).
106.
Acestea au fost pe scurt principiile care guvernează acțiunile împotriva deciziilor negative.
107.
În plus, se impun următoarele două precizări.
108.
În primul rând, este important de remarcat că absența unei decizii din lipsa majorității stabilite nu echivalează cu un refuz de a decide.
109.
Hotărârea din 13 iulie 2004, Comisia/Consiliul (
47
), pronunțată într‑o cauză care privea punerea în aplicare a pactului de stabilitate și de creștere, ilustrează această distincție. Sesizată de Comisie cu o acțiune în anulare împotriva „neadoptării” de către Consiliu a unor instrumente formale conținute în recomandările pe care le‑a formulat în temeiul articolului 104 alineatele (8) și (9) CE (
48
) în vederea constrângerii Republicii Federale Germania și a Republicii Franceze să reducă deficitul public, Curtea a considerat că acțiunea era inadmisibilă în măsura în care neadoptarea denunțată rezulta din lipsa majorității necesare pentru a adopta o decizie în această privință. Curtea a arătat, în plus, că nicio dispoziție de drept al Uniunii nu stabilea un termen la expirarea căruia s‑ar considera că o decizie implicită ar interveni și ar defini conținutul acestei decizii (
49
).
110.
Menționăm de asemenea că, în opinia noastră, Hotărârea din 30 septembrie 2003, Eurocoton și alții/Consiliul (
50
), prin care Curtea a decis că neadaptarea de către Consiliu a unei propuneri de regulament care instituia taxe antidumping definitive constituie un act atacabil, nu poate fi invocată în sens contrar. Chiar dacă ar putea provoca dificultăți prin faptul că lasă să se înțeleagă că simplul fapt de a vota constituie o „luare de poziție”, chiar dacă majoritatea necesară adoptării regulamentului nu este întrunită (
51
), această hotărâre, care ține cont de particularitățile procedurii antidumping, pare să se explice în principal prin existența, în cadrul acestei proceduri, a unui termen la expirarea căruia Consiliul nu mai are dreptul să adopte propunerea Comisiei, astfel încât s‑a putut considera că neadoptarea propunerii în termenul stabilit constituie o respingere implicită (
52
).
111.
În al doilea rând, astfel cum confirmă Comisia și Consiliul, reiese dintr‑o jurisprudență constantă privind admisibilitatea acțiunii în anulare că trebuie examinată substanța însăși a actelor atacate, precum și intenția autorilor lor pentru a califica aceste acte (
53
).
112.
Urmează să stabilim care este calea de atac ce trebuie exercitată împotriva comportamentului Consiliului în raport cu principiile amintite mai sus, verificând dacă acest comportament reprezintă sau nu reprezintă o decizie atacabilă.
b) Aprecierea comportamentului Consiliului
113.
„Decizia” în litigiu, prin care Consiliul a hotărât să nu adopte propunerea de regulament, prezentată în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut, constituie o decizie care poate fi atacată prin intermediul acțiunii în anulare?
114.
În opinia noastră, la această întrebare trebuie să se răspundă afirmativ.
115.
Trebuia arătat mai întâi că Consiliul afirmă, cu prețul denaturării propriei decizii, că nu și‑ar fi precizat poziția în privința propunerii de regulament, pe care nu ar fi modificat‑o și nici nu ar fi respins‑o definitiv, ci s‑ar fi limitat să expună motivele pentru care nu era în măsură să o adopte. Departe de a conține numai o simplă expunere de motive, decizia în litigiu cuprinde o parte dispozitivă conform căreia Consiliul „decide să nu adopte propunerea Comisiei”.
116.
Prin urmare, actul adoptat de Consiliu are într‑adevăr caracter decizional.
117.
Acest act are în plus caracter definitiv, întrucât pune capăt procesului de ajustare, potrivit metodei „normale”, a remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii, precum și a coeficienților corectori aferenți acestor remunerații și acestor pensii pentru anul 2011, dat fiind că articolul 3 alineatul (1) din anexa XI la statut prevede că regulamentul Consiliului trebuie adoptat „înainte de încheierea fiecărui an”. În această privință, trebuie arătat că argumentul Consiliului potrivit căruia ar fi vorba despre un răspuns cu caracter provizoriu contrazice pe deplin atât motivele deciziei în litigiu, cât și poziția pe care o apără această instituție în prezenta procedură. Astfel cum rezultă din considerentul (14) al deciziei în litigiu, Consiliul a considerat că, pentru a ține cont de criza economică, numai procedura prevăzută la articolul 10 din anexa XI la statut putea fi pusă în aplicare. În concepția Consiliului, nu este, prin urmare, în niciun caz vorba despre o eventuală reluare a procedurii în cazul în care Comisia ar reuși să convingă Consiliul despre imposibilitatea de a pune în aplicare clauza de exceptare. În consecință, Consiliul și‑a manifestat în mod clar voința de a abandona definitiv procedura metodei „normale” prevăzute la articolul 3 din anexa XI la statut în favoarea procedurii specifice prevăzute la articolul 10 din anexa menționată în caz de criză economică gravă.
118.
Argumentul Republicii Federale Germania potrivit căruia decizia în litigiu ar reprezenta o simplă etapă intermediară în procedura inițiată de Comisie pentru a determina ajustarea anuală a remunerațiilor pare să se bazeze pe o confuzie între cele două tipuri de procedură, care, astfel cum arată în mod just Regatul Țărilor de Jos, se exclud reciproc.
119.
Având în vedere că printre argumentele Consiliului se numără modul de redactare a deciziei în litigiu, trebuie adăugat că distincția propusă dintre o decizie „de a nu adopta” și o decizie „de respingere” pare mai degrabă amăgitoare decât ingenioasă. Consiliul nu s‑a abținut să adopte o poziție privind propunerea de regulament, de exemplu din cauza imposibilității obținerii majorității necesare, ci a adoptat o decizie care echivalează cu o respingere pură și simplă a propunerii de regulament.
120.
În plus, trebuie observat că actul a cărui adoptare a fost refuzată de Consiliu este un regulament care, dacă ar fi fost adoptat, ar fi produs, în mod evident, efecte juridice obligatorii, atât pentru instituțiile Uniunii, cât și pentru funcționari și alți agenți, care, începând de la 1 iulie 2011, sunt lipsiți de majorarea la care ar fi avut dreptul dacă Consiliul ar fi adoptat propunerea de regulament.
121.
În sfârșit, argumentul Comisiei potrivit căruia ar trebui să se facă o distincție între cele două părți ale propunerii de regulament, fiind necesar ca refuzul privind ajustarea coeficienților corectori să fie asimilat, în lipsa motivării, unei abțineri nelegale de a acționa, conține, în opinia noastră, o confuzie între lipsa motivării unei decizii și lipsa deciziei.
122.
Ținând seama de considerațiile de mai sus, se impune ca acțiunea în anulare să fie declarată admisibilă, în timp ce acțiunea în constatarea abținerii de a acționa să fie declarată inadmisibilă.
B – Cu privire la temeinicia acțiunii în–cauza C‑63/12
1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor
a) Observații introductive
123.
Acțiunea în anulare a Comisiei (cauza C‑63/12) și acțiunea Consiliului (cauza C‑66/12) nu au același obiect, întrucât prima este îndreptată împotriva deciziei în litigiu, în timp ce a doua este îndreptată împotriva a două dintre cele trei acte pregătitoare ale Comisiei (
54
).
124.
Cu toate acestea, părțile nu contestă că criticile formulate pe fond de Consiliu în cadrul acțiunii pe care a formulat‑o sunt identice cu motivele invocate pe fond de această instituție în apărare în cadrul acțiunii în anulare a Comisiei.
125.
După cum a arătat Consiliul în memoriul în apărare în cauza C‑63/12, problema de fond în cele două cauze este dacă condițiile pentru aplicarea clauzei de exceptare sunt sau nu sunt îndeplinite. De altfel, cererile introductive și memoriile prezentate de părți în această cauză fac trimitere frecvent la argumentele dezvoltate în cauza C‑66/12.
126.
Deși, în opinia noastră, acest mod de prezentare a motivelor prin trimiterea parțială la documentele anexate nu repune în discuție admisibilitatea lor, acesta autorizează și chiar face necesară o examinare globală a tuturor acestor argumente.
127.
De asemenea, deși considerentele de mai jos sunt consacrate examinării temeiniciei acțiunii în cauza C‑63/12, se va ține cont de asemenea de argumentarea dezvoltată de părți în cadrul acțiunii în cauza C‑66/12.
b) Argumentele formulate în susținerea cererii
i) Comisia
128.
Comisia reproșează Consiliului că a refuzat să adopte, pe de o parte, remunerațiile și pensiile și, pe de altă parte, coeficienții corectori.
– Refuzul de ajustare a remunerațiilor și a pensiilor
129.
Cu titlu principal, Comisia invocă un motiv care cuprinde două aspecte, primul întemeiat pe un abuz de putere, iar al doilea pe încălcarea limitelor de competență ale Consiliului (
55
).
130.
Aceasta susține, în primul aspect al acestui motiv, întemeiat pe încălcarea articolelor 3 și 10 din anexa XI la statut, că Consiliul a săvârșit un abuz de procedură și a încălcat principiul echilibrului instituțional considerând că condițiile prevăzute la articolul 10 din anexa menționată sunt îndeplinite și, prin urmare, refuzând să adopte propunerea de ajustare a remunerațiilor și a pensiilor, deși Comisia nu îi prezentase o propunere întemeiată pe acest articol, iar măsura excepțională prevăzută la această dispoziție trebuie să fie adoptată împreună cu Parlamentul European și cu Consiliul.
131.
Comisia menționează în plus, în al doilea aspect al motivului menționat, că Consiliul, care nu dispunea de nicio marjă de apreciere, a încălcat articolul 65 din statut refuzând să adopte propunerea de regulament și că, în cazul în care considera că Comisia omisese în mod intenționat să formuleze o propunere în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut, ar fi avut posibilitatea să supună litigiul Curții, solicitând, dacă era cazul, acordarea unor măsuri provizorii. În plus, prin faptul că s‑ar fi îndepărtat de propunerea de regulament, Consiliul ar fi încălcat principiul patere legem quam ipse fecisti.
132.
În subsidiar, Comisia susține că Consiliul a săvârșit o eroare de drept încălcând condițiile de aplicare a clauzei de exceptare. Ea consideră că decizia în litigiu este motivată „insuficient și eronat”, nefiind îndeplinite condițiile de aplicare a clauzei de exceptare.
133.
Amintind că, potrivit unei jurisprudențe constante, se bucură de o largă putere de apreciere în domeniile în care este necesară o evaluare economică sau socială complexă (
56
), Comisia arată că a reținut 15 indicatori economici utilizați în general, în special de statele membre, și că alegerea perioadei cuprinse între 1 iulie 2010 și începutul lunii noiembrie 2011 pentru evaluarea sa este justificată, deoarece o deteriorare neașteptată a situației se constată în mod necesar într‑o perioadă destul de scurtă.
134.
Comisia menționează de asemenea că metoda ar avea drept rezultat repercutarea asupra funcționarilor Uniunii a pierderii puterii de cumpărare suferite de anumiți funcționari naționali și consideră că a efectuat analiza deteriorării stării finanțelor publice, invocată de Consiliu, care nu ar putea fi calificată drept „neașteptată” în condițiile în care ar cuprinde o perioadă anterioară de declin net al activității economice în anii 2008 și 2009.
135.
Comisia susține de asemenea că a integrat revizuirea în scădere a previziunilor de creștere, care era reflectată de deciziile statelor membre în materie de salarii publice naționale, și a analizat criza creditului, existentă cel puțin din anul 2008, dacă nu din anul 2007. În ceea ce privește scăderea prețului activelor, Comisia consideră că Consiliul ar fi trebuit să explice relevanța acestui element care ar face parte din ciclul economic normal și ar fi extrem de volatil. În opinia sa, nici fluctuațiile ratei șomajului în cursul anului 2011 nu puteau demonstra o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale.
– Refuzul de a ajusta coeficienții corectori
136.
În opinia Comisiei, ajustarea coeficienților corectori diferă de ajustarea remunerațiilor, întrucât cea de a doua, efectuată în temeiul articolului 65 din statut, privește ajustarea nivelului general al remunerațiilor în raport cu Bruxelles (Belgia) („variație în timp”), în timp ce prima, efectuată în temeiul articolului 64 din statut, vizează menținerea egalității de tratament de substanță între funcționari și pensionați, oricare ar fi locul lor de repartizare sau reședința din Uniune („variație în spațiu”).
137.
Comisia reproșează Consiliului că, prin faptul că a refuzat să ajusteze coeficienții corectori, a încălcat din nou articolele 1 și 3 din anexa XI la statut, precum și articolul 64 din acesta și că a omis să motiveze decizia sa, întrucât motivele acesteia vizează exclusiv ajustarea remunerațiilor și a pensiilor și temeiul juridic este prezentat ca fiind articolul 65 din statut, fără a exista vreo referire la articolul 64 din acesta.
ii) Parlamentul European
138.
Parlamentul European împărtășește analiza Comisiei. Acesta consideră în special că Consiliul și‑a încălcat prerogativele în calitate de legiuitor întrucât, prin adoptarea deciziei în litigiu, acesta a aplicat în realitate articolul 10 din anexa XI la statut, în timp ce invocarea clauzei de exceptare presupune recurgerea la procedura legislativă ordinară.
139.
Parlamentul European subliniază consecințele nefaste pentru echilibrul interinstituțional care rezultă dintr‑un exces de competență precum cel săvârșit de Consiliu, care, prin neutilizarea metodei „normale” instituite de statut, a încălcat alegerea politică efectuată la adoptarea statutului. Potrivit Parlamentului European, care amintește prevederile articolului 13 TUE, în temeiul cărora fiecare instituție trebuie să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte instituții, în cazul în care Consiliul, pentru motive politice legate de criza financiară, ar fi dorit schimbarea metodei, ar fi trebuit să urmeze procedura legislativă ordinară în care alegerea politică este efectuată de doi colegiuitori, la propunerea Comisiei și după consultarea altor instituții interesate.
c) Argumentele în apărare
i) Consiliul
– Refuzul ajustării remunerațiilor și a pensiilor
140.
Consiliul respinge mai întâi motivele bazate pe un abuz de putere și pe încălcarea limitelor competenței sale.
141.
Consiliul consideră, în primul rând, că decizia pe care a adoptat‑o nu este întemeiată pe articolul 10 din anexa XI la statut, ci reflectă poziția sa privind aplicarea metodei „normale”.
142.
Consiliul, considerând că constatarea unei deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale nu este exclusiv de competența Comisiei, ci că acesta dispune împreună cu Parlamentul European de o putere de apreciere proprie în această privință, susține că, dacă pe baza puterii sale de apreciere concluzionează că condițiile de aplicare a acestui articol sunt îndeplinite sau dacă, presupunând că nu dispune de o astfel de putere de apreciere, consideră că analiza Comisiei este viciată de o eroare vădită de apreciere, nu are, prin urmare, o altă opțiune decât să nu adopte propunerea de ajustare și să formuleze în același timp o acțiune în vederea constatării faptului că concluzia Comisiei nu are un temei legal. Confruntat cu refuzul Comisiei de a prezenta o propunere în temeiul clauzei de exceptare, Consiliul ar fi decis în mod transparent și coerent să nu adopte propunerea de regulament, hotărând în același timp să sesizeze Curtea pentru a verifica dacă refuzul Comisiei de a aplica clauza de exceptare este fondat. În opinia sa, teza Comisiei l‑ar constrânge să adopte un regulament potrivit procedurii „normale”, pe care o consideră totuși ilegală, și, prin urmare, să aibă o abordare contradictorie.
143.
Consiliul arată, în al doilea rând, că procedura de la articolul 10 din anexa XI la statut este compusă din trei etape distincte, și anume, mai întâi, evaluarea în lumina datelor obiective oferite de Comisie a situației economice și sociale din Uniune și, dacă este cazul, constatarea unei deteriorări grave și neașteptate a acesteia, Consiliul și Parlamentul European dispunând de o competență de apreciere proprie în acest sens, apoi, prezentarea propunerilor la inițiativa Comisiei, care exercită totuși o competență nediscreționară atunci când condițiile de aplicare a clauzei de exceptare sunt îndeplinite și, în sfârșit, adoptarea de Parlamentul European și de Consiliu a măsurilor propuse de Comisie.
144.
Consiliul susține că decizia în litigiu se încadrează în mod clar în prima etapă a procedurii și că, în lipsa unei propuneri din partea Comisiei, nu ar putea acționa în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut. În vederea asigurării transparenței și pentru a‑și apăra poziția în așteptarea unei hotărâri a Curții care să soluționeze problema dacă condițiile de aplicare a clauzei de exceptare erau sau nu erau îndeplinite, Consiliul s‑ar fi limitat să expună motivele pentru care acesta considera că nu este în măsură să adopte propunerea de regulament.
145.
Consiliul explică în continuare motivele pentru care nu consideră întemeiat argumentul bazat pe încălcarea condițiilor de aplicare a clauzei de exceptare, invocat cu titlu subsidiar de Comisie.
146.
Consiliul arată că, presupunând că Comisia se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a analiza situația economică și socială în Uniune și, eventual, o deteriorare gravă și neașteptată a acesteia, el dispune de aceeași putere de apreciere.
147.
Amintind jurisprudența Curții privind cerința motivării care rezultă din prevederile articolului 296 TFUE (
57
), Consiliul arată că decizia în litigiu nu este un act juridic și că, presupunând că se consideră totuși că produce efecte juridice, această decizie cuprinde 16 considerente care permit să se cunoască justificările poziției acestei instituții, astfel încât nu i se poate reproșa o motivare insuficientă.
148.
În plus, Consiliul consideră că nu poate fi invocat împotriva deciziei menționate faptul că este viciată de o motivare vădit eronată. Deși este de acord cu Comisia în ceea ce privește criteriile generale care trebuie luate în considerare pentru a verifica dacă condițiile de aplicare a articolului 10 din anexa XI la statut sunt îndeplinite, Consiliul consideră totuși că Comisia a aplicat aceste criterii și a calificat faptele în mod eronat, formulând concluzii greșite pe baza informațiilor pe care le‑a luat în considerare.
149.
Fără a contesta că o deteriorare gravă și neprevăzută a situației economice și sociale trebuie să fie constatată pe o perioadă destul de scurtă, Consiliul susține, mai întâi, că perioada de referință nu trebuie să fie cea acoperită de metoda „normală”.
150.
În primul rând, o astfel de limitare nu ar ține cont de realitatea economică și ar conduce la rezultate care ar anihila de facto efectul util al clauzei de exceptare, în măsura în care o criză ar avea cel mai adesea legătură cu două perioade de referință. În legătură cu acest aspect, Consiliul obiectează că abordarea Comisiei ar fi avut ca efect separarea artificială a unui singur eveniment, și anume o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în Uniune, în mai multe „minicrize”. Luând în considerare exemplul unei crize cu o durată de opt luni care ar începe să se manifeste în luna martie a anului n, și anume patru luni înainte de terminarea perioadei de referință, trebuie observat că, în scopul exercitării ajustării anuale privind perioada cuprinsă între 1 iulie din anul n și 30 iunie din anul n + 1, Comisia ar lua în considerare numai cele patru luni de criză, ale căror efecte asupra datelor economice și sociale ar fi, astfel, reduse prin efectul mediei anuale.
151.
Astfel, potrivit Consiliului, abordarea urmată de Comisie face extrem de dificilă, dacă nu imposibilă, aplicarea clauzei de exceptare și încalcă obiectivul acestei clauze, care este de a permite o reacție rapidă într‑o situație de criză. Clauza menționată ar putea fi, prin urmare, pusă în aplicare nu numai la sfârșitul anului, în locul ajustării anuale potrivit metodei „normale”, ci și în cursul anului, în cazul în care intervine o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale.
152.
În al doilea rând, problema dacă, în cazul unei crize grave și neașteptate, remunerațiile funcționarilor nu ar fi ajustate cu o rapiditate suficientă nu ar trebui să fie apreciată în mod abstract, ci ținând cont de împrejurările concrete din speță și de necesitatea unei reacții rapide, fără a aștepta ca măsurile de austeritate adoptate de statele membre să afecteze salariile funcționarilor lor, având, în consecință, un impact întârziat asupra salariilor funcționarilor Uniunii.
153.
În al treilea rând, abordarea Comisiei nu ar ține cont de faptul că, după sfârșitul unei crize, nu se reia activitatea ca și cum nimic nu s‑ar fi întâmplat, întrucât este necesară o perioadă pentru consolidarea finanțelor publice și a rezervelor de capital ale întreprinderilor.
154.
Consiliul concluzionează că neluarea în considerare în mod suficient de Comisie a faptelor care s‑au produs înainte de începerea perioadei de referință și care au avut efecte importante asupra situației economice și sociale în perioada cuprinsă între 1 iulie 2010 și începutul lunii noiembrie 2011, precum și interpretarea eronată și prea restrictivă a criteriilor pentru activarea clauzei de exceptare au afectat în mod considerabil concluziile Comisiei, astfel cum a constatat Consiliul în considerentul (7) al deciziei în litigiu.
155.
Consiliul susține, în continuare, că creativitatea statelor membre în ceea ce privește măsurile de austeritate și de consolidare fiscală nu este reflectată de niciunul dintre indicatorii utilizați de Comisie, care nu a solicitat informații privind aceste măsuri și s‑a limitat să ia în considerare scăderea puterii de cumpărare a funcționarilor naționali în opt state membre de referință, repercutată în rezultatul metodei „normale”, în timp ce acest indicator foarte simplificat nu reflectă nici situația economică și socială în ansamblul Uniunii, nici măsurile de austeritate bugetară care afectează funcția publică în numeroase state membre.
156.
Consiliul amintește în această privință că, la sfârșitul anului 2011, numai patru state membre nu erau supuse procedurii de deficit excesiv și că creșterea datoriei publice în cadrul Uniunii, deja foarte ridicată după criza din anii 2008 și 2009, s‑a accelerat din nou în urma deteriorării economice din cel de al doilea semestru al anului 2011.
157.
Cu titlu de exemplu de măsuri de consolidare bugetară stabilite de guvernele statelor membre, Consiliul arată că guvernul spaniol, după ce a adoptat în luna aprilie 2011 un program de stabilitate care prevedea un efort bugetar de peste 1,5 % din PIB până în 2013, a adoptat de urgență, la 30 decembrie 2011, măsuri suplimentare. Consiliul menționează în plus că guvernul italian a pus în aplicare, la mijlocul lunii august 2011, măsuri suplimentare cu o valoare netă cumulată de 59,8 miliarde de euro, și anume aproximativ 3,5 % din PIB, înainte de a adopta un nou set de măsuri reprezentând 1,3 % din PIB, în vederea atingerii echilibrului bugetar în 2013.
158.
Consiliul face trimitere, în plus, la descrierea unor măsuri de consolidare bugetară făcută în raport cu previziunile privind toamna anului 2011 ale Direcției Generale (DG) Afaceri Economice și Financiare din cadrul Comisiei, fiind uimit de faptul că, într‑un asemenea context, instituția în cauză nu ar fi adoptat respectivele măsuri, deși ele constituiau un indiciu fiabil al gravității și al caracterului neașteptat al crizei economice și sociale.
159.
Potrivit Consiliului, Comisia ar fi omis, pe de altă parte, să ia în considerare evoluția puterii de cumpărare a funcționarilor în cadrul statelor membre care nu fac parte din eșantionul de opt state membre enumerate la articolul 1 alineatul (4) din anexa XI la statut, deși această informație era relevantă (
58
).
160.
Consiliul consideră, în plus, că Comisia a ignorat numărul semnificativ de măsuri de consolidare din statele membre, altele decât cele menționate, care afectează serviciile publice naționale, precum și măsurile adoptate la nivelul Uniunii, precum Mecanismul european de stabilitate (MES), reforma Pactului de stabilitate și de creștere, Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în Uniunea economică și monetară sau cele două propuneri ale Comisiei din 23 noiembrie 2011 (
59
) care vizează instituirea unui dispozitiv la nivelul Uniunii capabil să consolideze supravegherea bugetară în statele membre ale zonei euro.
161.
În opinia Consiliului, Comisia a făcut abstracție complet de faptul că criza, care nu a afectat inițial decât anumite state membre, a devenit o criză de încredere importantă pentru toată Uniunea, în special pentru statele membre din zona euro, și că nivelul foarte ridicat al datoriei publice în statele membre constituie un element care agravează această criză. Prin urmare, Consiliul nu înțelege cum, în ciuda deteriorării semnificative a creșterii economice, constatate chiar de către Comisie, aceasta din urmă poate concluziona că condițiile economice și sociale nu pot fi calificate drept „extraordinare”.
162.
Consiliul reproșează în același timp Comisiei că a simplificat excesiv prezentarea crizei creditului, că a omis să ia în considerare scăderea prețului activelor și că nu a luat în considerare suficient piața forței de muncă, caracterizată printr‑o rată a șomajului foarte ridicată.
163.
În mod mai general, Consiliul reproșează Comisiei că a stabilit că un element al analizei deja repercutat în rezultatele metodei „normale” nu putea fi luat în considerare în scopul aplicării clauzei de exceptare, deși ar fi trebuit să se facă o distincție între două etape ale procesului de evaluare a situației economice și sociale. Mai întâi, trebuie examinată situația ținând cont de toate elementele pertinente, iar numai după această etapă, în cazul în care s‑ar fi constatat o deteriorare gravă și neașteptată a situației, ar fi trebuit să se examineze dacă această deteriorare s‑a repercutat cu o rapiditate suficientă asupra ajustării remunerațiilor prin aplicarea metodei „normale”. Potrivit Consiliului, imaginea situației economice și sociale în cadrul Uniunii este în mod necesar incompletă sau denaturată dacă sunt excluse de la bun început anumite elemente pertinente.
164.
În replică, Comisia susține că clauza de exceptare nu are vocația să fie utilizată decât în cazul unor evoluții extreme în cadrul Uniunii și numai dacă prin metoda „normală” ele nu pot fi măsurate. În opinia Comisiei, efectele pe termen mediu ale unei crize sunt luate în considerare prin această metodă, astfel încât recurgerea la clauza de exceptare nu poate fi justificată.
165.
Comisia reproșează de asemenea Consiliului că a omis să precizeze perioada de referință care ar trebui luată în considerare și criteriile care ar trebui utilizate pentru a permite obținerea unor informații obiective.
– Refuzul ajustării coeficienților corectori
166.
În primul rând, Consiliul, deși este de acord cu Comisia în legătură cu faptul că ajustarea coeficienților corectori are un obiect distinct de stabilirea anuală a nivelului remunerațiilor, susține totuși că nicio dispoziție din anexa XI la statut nu prevede că Consiliul trebuie să decidă înainte de sfârșitul anului în privința unei astfel de ajustări și că diferențele dintre coeficienții corectori aplicabili începând de la 1 iulie 2010 și cei propuși de Comisie se încadrează în general într‑o marjă care asigură o echivalență semnificativă și rațională de tratament.
167.
În al doilea rând, Consiliul susține că nu era supus obligației de motivare, întrucât decizia sa nu constituie un act juridic, iar ajustarea coeficienților corectori reprezintă, în orice caz, un aspect accesoriu care, prin urmare, nu trebuie să facă obiectul unei motivări specifice.
ii) Statele membre
– Republica Cehă
168.
Republica Cehă se alătură observațiilor formulate de Consiliu. În special, aceasta reproșează Comisiei că a limitat în timp evaluarea situației economice și sociale în Uniune la perioada de referință utilizată pentru aplicarea metodei „normale”, că nu a luat în considerare decât anumiți indicatori, în mod izolat, fără să fi efectuat o evaluare permanentă a evoluțiilor și că a apreciat în mod eronat măsurile de austeritate bugetară adoptate sau notificate de statele membre. Potrivit acestui stat membru, Comisia, care a aplicat metoda „normală”, deși aceasta nu ia în considerare evoluția puterii de cumpărare a funcționarilor în opt state membre, nu a ținut seama de situația în ansamblul Uniunii. În plus, Comisia s‑ar contrazice refuzând să țină cont de situația din Ungaria, sub pretextul că acest stat membru nu face parte dintre cele a căror situație este luată în considerare în vederea aplicării metodei „normale”, refuzând să ia în considerare situația din Regatul Spaniei, din Republica Franceză și din Republica Italiană, pentru motivul că aceasta s‑ar reflecta deja în aplicarea metodei „normale”.
– Regatul Danemarcei
169.
Regatul Danemarcei consideră că Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, nu exclude posibilitatea ca Consiliul să participe la soluționarea problemei dacă condițiile de aplicare a articolului 10 din anexa XI la statut sunt sau nu sunt îndeplinite. În opinia sa, prin faptul că a prezentat o propunere de ajustare a remunerațiilor prin metoda „normală”, în timp ce condițiile de aplicare a acestei metode nu erau îndeplinite, Comisia a încălcat propria obligație de cooperare loială. Considerând că prezintă cea mai mare importanță ca, în caz de criză, să fie adoptate rapid măsuri eficiente, fără de care s‑ar risca agravarea situației, acest stat membru arată că, fiind confruntat în urma crizei economice mondiale cu o scădere de aproape patru puncte procentuale din PIB între anii 2008 și 2011, a redus cheltuielile ocazionate de funcționarea ministerelor, a revizuit cotele de impozit pe venit și a înghețat remunerațiile funcționarilor.
– Republica Federală Germania
170.
Republica Federală Germania subliniază că Comisia nu are monopolul pentru a aprecia existența unei deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale în Uniune, în sensul articolului 10 din anexa XI la statut, și că, în consecință, Consiliul nu are obligația de a urma „orbește” orice propunere prezentată de Comisie. În opinia sa, deși Comisia dispune de o competență de inițiativă, Consiliul și Parlamentul European, care dețin răspunderea în privința aprobării bugetului Uniunii, au totuși, în temeiul principiului echilibrului instituțional, competența de a verifica dacă sunt îndeplinite condițiile de activare a clauzei de exceptare prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut.
171.
Acest stat membru arată în plus că Consiliul nu avea o altă posibilitate decât să nu aprobe propunerea de regulament și că decizia în litigiu nu repune în discuție efectul obligatoriu al anexei XI la statut, ci garantează posibilitatea unei acțiuni a Consiliului împotriva Comisiei pentru motivul omiterii aplicării clauzei de exceptare.
172.
În plus, Republica Federală Germania consideră că rapoartele Comisiei din 13 iulie și din 25 noiembrie 2011 sunt inexacte și că datele obiective comunicate nu permit să se concluzioneze decât că există o deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale. Aceasta contestă existența unui principiu al paralelismului între evoluția remunerațiilor funcționarilor Uniunii și cea a remunerațiilor funcționarilor naționali.
– Regatul Spaniei
173.
Regatul Spaniei consideră că problema pe care Curtea va trebui să o soluționeze este în esență o problemă de fapt, întrucât este vorba despre a determina dacă împrejurările economice care existau în Uniune în luna decembrie 2011 impuneau aplicarea articolului 10 din anexa XI la statut.
174.
Regatul Spaniei consideră că, din moment ce Comisia a prezentat propunerea sa de regulament, erau disponibile informații suficiente care să ateste existența unei crize grave, excepționale și generalizate, ale cărei efecte nu erau luate în calcul în metoda „normală” și care chiar s‑a agravat ulterior. În opinia sa, previziunile economice din toamna anului 2011, publicate de Comisie la 10 noiembrie 2011, nu coincid cu poziția pe care o susține în cadrul prezentei acțiuni, întrucât ele demonstrează că s‑a trecut de la o previziune de creștere a PIB‑ului de 1,8 % în 2011 și de 1,9 % în 2012 la o previziune de 1,6 % și, respectiv, de 0,6 %.
– Regatul Țărilor de Jos
175.
Regatul Țărilor de Jos susține că, întrucât Consiliul considera că Uniunea se confrunta cu o criză economică gravă, acesta avea dreptul să respingă propunerea de regulament, întrucât procedura de ajustare potrivit metodei „normale” și procedura excepțională prevăzută la articolul 10 din anexa XI la statut se excludeau una pe cealaltă. Regatul Țărilor de Jos insistă asupra faptului că, deși Comisia furnizează datele obiective privind evaluarea situației economice și sociale, aceasta nu are o competență exclusivă pentru a efectua această evaluare. Consiliul ar avea, în ceea ce privește clauza de exceptare, o competență discreționară pentru a efectua evaluarea menționată.
176.
Pe de altă parte, Regatul Țărilor de Jos arată că nu trebuie să se facă o diferență între noțiunea de criză economică generală și cea de deteriorare a situației la care se referă clauza de exceptare, care nu poate fi limitată la o situație de criză cauzată de „evenimente exterioare”. În plus, acest stat membru menționează că Comisia a săvârșit o eroare de apreciere prin faptul că nu a diferențiat în mod strict procedura prevăzută la articolul 65 alineatul (1) din statut de clauza de exceptare și în special prin faptul că a limitat analiza informațiilor la informațiile utilizate în cadrul metodei „normale”, fără a lua în considerare cifrele valabile pentru Uniune în ansamblul său și excluzând anumite informații, precum prețul activelor sau criza de încredere a piețelor în raport cu datoriile publice. Această eroare de apreciere ar avea ca efect să lipsească clauza de exceptare de orice efect util. În sfârșit, Regatul Țărilor de Jos contestă aplicarea, în cadrul clauzei de exceptare, a normei paralelismului dintre evoluția remunerațiilor în funcția publică a Uniunii și în funcțiile publice din statele membre.
– Regatul Unit
177.
Potrivit Regatului Unit, Consiliul, ținând cont de datele obiective furnizate de Comisie, poate să constate producerea unei deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale și, în acest caz, să decidă să nu accepte propunerea Comisiei prezentată în temeiul articolului 3 din anexa XI la statut.
178.
Pe de altă parte, Regatul Unit apreciază că Comisia și‑a bazat analiza pe premiza eronată a menținerii principiului paralelismului, în timp ce aplicarea articolului 10 din anexa XI la statut presupune numai constatarea obiectivă a unei deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale.
179.
Regatul Unit arată în plus că abordarea Comisiei nu este în niciun caz conformă cu obiectivul clauzei de exceptare și consideră că gravitatea crizei nu poate fi pusă la îndoială în mod serios, în condițiile în care caracterul său neașteptat se manifestă prin măsurile urgente pe care statele membre și instituțiile înseși au fost nevoite să le adopte.
2. Aprecierea noastră
180.
Problemele care reprezintă esența prezentelor litigii în care sunt implicate Comisia și Consiliul privesc rolul și competențele instituțiilor vizate, în cazul aprecierilor divergente legate de situația economică și socială.
181.
Conflictele „pur orizontale” (
60
) dintre Comisie și Consiliu care privesc stabilirea nivelului remunerațiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii au avut întotdeauna o miză fundamentală pentru respectarea echilibrului instituțional (
61
). Hotărârile pronunțate de Curte în cadrul conflictelor menționate oferă indicii importante pentru un răspuns, pe care trebuie să le amintim înainte de a examina cu mai multă atenție motivele invocate de Comisie în privința acestor orientări și a împrejurărilor particulare din cadrul acestui nou conflict.
a) Jurisprudența Curții privind rolul și competențele Comisiei și, respectiv, ale Consiliului în cadrul procedurii de ajustare a remunerațiilor
182.
Curtea a pronunțat patru hotărâri legate de procedura de ajustare anuală a remunerațiilor și a pensiilor, care au consacrat o autolimitare a puterilor Consiliului în temeiul metodei „normale” și o obligație de inițiativă a Comisiei în temeiul clauzei de exceptare.
183.
Fără a fi necesar să revenim în detaliu asupra genezei și evoluțiilor istorice ale metodei ajustării remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii (
62
), amintim că prevederile cuprinse în anexa XI la statut, intitulată „Norme de aplicare a articolelor 64 și 65 din statut”, au fost adoptate pentru a evita conflictele dintre instituțiile Uniunii și funcționarii și ceilalți agenți ai lor în ceea ce privește ajustarea remunerațiilor.
184.
Ținând cont de aceste obiective, Curtea a constatat că Consiliul stabilise el însuși limitele puterii de apreciere care rezultă din articolul 65 din statut și l‑a obligat să respecte aceste limite.
185.
În Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, după ce a arătat că versiunea în vigoare a anexei XI la statut era „rezultatul unei evoluții continue […] caracterizată de un cadru din ce în ce mai precis și mai constrângător al metodei de ajustare anuale a remunerațiilor” (
63
), a statuat că Consiliul a adoptat, prin includerea acestei anexe, prevederi care vizează punerea în aplicare a acestui articol și, prin această „încadrare”, a restrâns puterea sa de apreciere care rezultă din articolul menționat. Potrivit Curții, „Consiliul s‑a obligat, printr‑o decizie autonomă, pe durata validității anex[ei] [XI la statut], în exercitarea puterii sale de apreciere ce rezultă din articolul 65 din statut, să respecte criteriile stabilite în mod exhaustiv la articolul 3 din anexa menționată” (
64
), fapt din care aceasta a dedus că Consiliul nu se putea prevala, în cadrul acestui articol 3, de o marjă de apreciere care să depășească criteriile stabilite la articolul 3.
186.
Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, care preia și confirmă soluția pe care Curtea o enunțase deja în Hotărârea din 5 iunie 1973, Comisia/Consiliul (
65
), și în Hotărârea din 26 iunie 1975, Comisia/Consiliul (
66
), obligă, prin urmare, Consiliul să respecte limitele pe care el însuși, prin puterea sa de decizie, le‑a stabilit, ceea ce înseamnă că este obligat să respecte metoda „normală”, cu excepția situației în care recurge la procedura prevăzută la articolul 10 din anexa XI la statut.
187.
Această hotărâre aduce în plus câteva precizări privind punerea în aplicare a procedurii clauzei de exceptare și posibilitatea de a ține cont de o criză economică gravă.
188.
Această procedură autorizează, „într‑o situație extraordinară, să se înlăture, în mod punctual, metoda prevăzută la articolul 3 din anexa XI la statut, fără însă a o modifica sau a o abroga pentru anii următori” (
67
), „permi[țând] instituțiilor să reacționeze în fața unor evenimente neașteptate care necesită atât o reacție punctuală, cât și modificarea completă a metodei «normale» de ajustare a remunerațiilor” (
68
).
189.
Aceasta constituie, potrivit Curții, „unica” posibilitate de a ține cont de o criză economică în cadrul ajustării remunerațiilor și de a înlătura, în consecință, aplicarea criteriilor prevăzute la articolul 3 alineatul (2) din anexa XI la statut (
69
).
190.
Curtea a adăugat că exercitarea competenței conferite Comisiei de articolul 10 din anexa XI la statut nu ar constitui o simplă posibilitate a Comisiei și, prin urmare, trebuie să se concluzioneze că competența de inițiativă recunoscută Comisiei în procesul legislativ de drept comun, în cadrul procedurii speciale prevăzute la articolul 10, se transformă într‑o obligație de inițiativă (
70
).
191.
În sfârșit, Curtea a precizat că, în temeiul articolului 241 TFUE, Consiliul poate invita Comisia să îi prezinte o propunere corespunzătoare (
71
).
192.
Prezentăm mai jos două orientări principale care rezultă din această decizie.
193.
Prima dintre acestea are legătură cu raportul dintre cele două proceduri prevăzute la articolul 3 și, respectiv, la articolul 10 din anexa XI la statut. Aceste două proceduri, care se exclud reciproc, sunt concepute după formula principiu‑excepție. Procedura metodei „normale” trebuie să fie, în principiu, aplicată atât timp cât anexa XI la statut este în vigoare, în timp ce procedura „specifică”, care permite să se țină cont de o criză economică gravă, nu poate fi utilizată decât în mod excepțional. Formularea utilizată în Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, pune în mod clar accent pe caracterul excepțional al procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut, calificând drept „extraordinară” situația care autorizează recurgerea la un astfel de instrument, care permite să se acționeze în fața unor evenimente „neașteptate” care necesită o reacție „punctuală” atunci când, în aplicarea metodei „normale”, remunerațiile funcționarilor nu ar putea fi ajustate cu o rapiditate suficientă.
194.
A doua orientare privește procesul luării unei decizii pentru stabilirea nivelului remunerațiilor și al pensiilor. Acest proces suferă un dublu efect de transformare în raport cu sistemul decizional obișnuit, și anume, pe de o parte, marja de apreciere a Consiliului se transformă în obligația de a aplica metoda „normală”, cu excepția situației în care este activată clauza de exceptare, și, pe de altă parte, competența de inițiativă a Comisiei devine o obligație de a recurge la clauza de exceptare atunci când condițiile sunt îndeplinite.
195.
Rămâne să se determine pe ce bază trebuie să se stabilească echilibrul instituțional atunci când Comisia și Consiliul au poziții divergente în privința evaluării existenței unei crize economice grave și neașteptate care justifică recurgerea la clauza de exceptare.
b) Soluționarea conflictului dintre Comisie și Consiliu privind existența unei „deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale în Uniune”
196.
În ședință, la inițiativa Curții, dezbaterea este axată mai ales pe condițiile de activare a clauzei de exceptare atunci când Consiliul și Comisia nu cad de acord cu privire la existența unei crize economice grave. Această chestiune pare să determine posibilitatea Consiliului de a refuza sau de a nu refuza propunerea Comisiei întemeiată pe aplicarea metodei „normale”. Dacă procedura clauzei de exceptare este declanșată doar de „dialogul” dintre Consiliu și Comisie, declanșarea acestei proceduri ar trebui să determine nelegalitatea propunerii de regulament prezentate de Comisie în temeiul metodei „normale” și să autorizeze, în consecință, Consiliul să refuze să o adopte.
197.
Prin urmare, ne vom concentra mai întâi asupra acestei dificultăți, înainte de a studia, în al doilea rând, motivele invocate de Comisie în susținerea acțiunii sale în anulare.
i) Analiza condițiilor de declanșare a procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut
198.
Articolul 10 din anexa XI la statut nu precizează cărei instituții îi revine sarcina de a efectua, în lumina datelor „obiective furnizate […] de către Comisie”, evaluarea necesară pentru a determina dacă clauza de exceptare este aplicabilă. Chiar modul de redactare a acestei dispoziții face dificilă determinarea responsabilităților respective, întrucât aceasta integrează utilizarea diatezei pasive, cuvântul „evaluată” și modul indicativ prezent, ce sugerează o acțiune care trebuie efectuată de către Comisie, care „prezintă” propuneri corespunzătoare. Deși această formulare nu permite să se determine clar dacă este de competența Comisiei și numai a sa să evalueze situația sau dacă Consiliul poate să facă propria evaluare, în realitate considerăm că problema care se pune nu este de a determina dacă fiecare dintre aceste instituții poate efectua propria evaluare, având în vedere datele „obiective” despre care știm că trebuie furnizate de Comisie, ci de a stabili cum trebuie rezolvat, în cazul unei divergențe de apreciere, acest dezacord interinstituțional.
199.
La întrebarea dacă Consiliul are dreptul să refuze adoptarea propunerii de ajustare a remunerațiilor și a pensiilor potrivit metodei „normale” pentru motivul că consideră că există o criză economică gravă care justifică recurgerea la procedura clauzei de exceptare, părțile au răspuns prin propuneri antinomice, și anume fie cererea formulată de Consiliu în temeiul articolului 241 TFUE declanșează prin ea însăși procedura clauzei de exceptare, fie, dimpotrivă, această procedură nu poate fi declanșată decât la inițiativa Comisiei, astfel încât Consiliul nu are altă posibilitate, în cazul unui refuz din partea Comisiei, decât să obțină constatarea de către Curte a faptului că Comisia a depășit limitele marjei sale de apreciere cu ocazia evaluării situației economice și sociale.
200.
Prima propunere, care conferă un efect fecund dialogului dintre Comisie și Consiliu sau, pentru a utiliza un termen mai puțin eufemistic, dezacordului dintre cele două instituții (
72
), în urma căruia ar lua naștere procedura clauzei de exceptare, pare să soluționeze problema declanșării acestei proceduri prin preterițiune. Fără a dezbate acest subiect, teza în cauză presupune admiterea faptului că cererea Consiliului întemeiată pe articolul 241 TFUE obligă Comisia să prezinte o propunere de regulament întemeiată pe articolul 10 din anexa XI la statut și că, deși totuși Comisia formulează ca răspuns o propunere de regulament întemeiată pe articolul 3 din anexa menționată, această propunere se transformă, în urma dezacordului exprimat de Consiliu, într‑o „propunere corespunzătoare” în temeiul clauzei de exceptare.
201.
Cea de a doua propunere este mai clasică. Ea impune pentru declanșarea clauzei de exceptare o condiție de fond, existența unei crize economice și sociale grave și neașteptate, și o condiție procedurală, formularea unei propuneri corespunzătoare de către Comisie.
202.
În ceea ce ne privește, nu putem accepta prima propunere și propunem fără ezitare Curții să rețină a doua propunere, în favoarea căreia pledează mai multe argumente.
203.
Primul argument este de ordin textual și are două părți.
204.
Pe de o parte, trebuie constatat că articolul 10 din anexa XI la statut este redactat în termeni din care reiese clar că existența unei „deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale în Uniune” reprezintă o condiție a declanșării procedurii clauzei de exceptare. Prin expresia „[î]n caz de”, acest articol se referă la existența obiectivă a unei astfel de deteriorări. Dacă legiuitorul Uniunii ar fi urmărit ca voința Consiliului să fie factorul care declanșează această procedură, ar fi utilizat o altă expresie în acest sens (
73
). Neaplicarea metodei „normale” și declanșarea concomitentă a procedurii „specifice” sunt, prin urmare, clar impuse de existența unei crize care îndeplinește criteriile privind gravitatea și caracterul neașteptat impuse de această dispoziție.
205.
Pe de altă parte, articolul 10 din anexa XI la statut prevede că Comisia „prezintă propuneri adecvate” Parlamentului European și Consiliului. Or, într‑o situație de dialog conflictual precum cea dintre Consiliu și Comisie privind ajustarea remunerațiilor începând de la 1 iulie 2011, numai printr‑o dublă denaturare a conținutului propunerii Comisiei, prezentate pe baza metodei „normale” și având ca unic destinatar Consiliul, s‑ar putea considera că aceasta reprezintă o propunere prezentată Parlamentului European sau Consiliului în temeiul acestui articol 10.
206.
Al doilea argument este întemeiat pe jurisprudența existentă a Curții privind punerea în aplicare a clauzei de exceptare.
207.
În opinia noastră, respectarea Hotărârii din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, și logica acestei jurisprudențe par, prin ele însele, să excludă o interpretare conform căreia Consiliul ar avea o competență de inițiativă pentru declanșarea procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut. Potrivit Curții, aplicarea acestui articol „depinde” de o propunere a Comisiei (
74
), astfel încât condiționarea acestei aplicări de o inițiativă a Consiliului ar marca o divergență față de această soluție. Ideea potrivit căreia propunerea Comisiei întemeiată pe metoda „normală” ar declanșa procedura clauzei de exceptare atunci când s‑ar confrunta cu opoziția Consiliului constituie, în opinia noastră, un artificiu care presupune denaturarea propunerii Comisiei.
208.
Curtea a statuat, în plus, că Consiliul nu dispunea, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 10 din anexa XI la statut, de o altă competență decât cea pe care o deține, potrivit dreptului comun, în temeiul articolului 241 TFUE. Or, acest din urmă articol nu conferă Consiliului decât o competență de „stimulare”, permițându‑i să solicite Comisiei să efectueze toate studiile pe care acesta le consideră oportune pentru realizarea obiectivelor comune și să îi prezinte orice propuneri corespunzătoare. Astfel, deși chiar exercitarea competenței conferite Comisiei de articolul 10 din anexa XI la statut nu constituie o simplă facultate pentru această instituție (
75
), totuși Consiliul nu dispune de o competență de inițiativă concurentă care să îi permită să se substituie acestei instituții în cazul abținerii de a acționa și să declanșeze procedura clauzei de exceptare în locul și pe seama Comisiei.
209.
Al treilea argument privește respectarea principiului echilibrului instituțional.
210.
Acest principiu esențial presupune ca fiecare instituție să își exercite competențele cu respectarea competențelor celorlalte instituții.
211.
Or, principiul autolimitării competențelor Consiliului reținut în prezentarea tradițională a procesului decizional de ajustare a remunerațiilor nu este compatibil cu recunoașterea unei libertăți totale a Consiliului de a declanșa procedura clauzei de exceptare.
212.
În această privință, amintim că, potrivit unei interpretări făcute de Curte, procesul decizional care rezultă din metoda „normală” de ajustare a remunerațiilor se caracterizează printr‑o limitare a puterii de decizie a Consiliului, care este nediscreționară, pe durata validității anexei XI la statut, în exercitarea puterii sale de apreciere care rezultă din articolul 65 din statut. Acest proces este de asemenea marcat de participarea Comisiei, astfel încât rezultă „o modalitate consensuală de luare a deciziei, fapt care elimină dreptul Consiliului de a se îndepărta în cazuri concrete, în mod unilateral, de decizia sa de principiu anterioară” (
76
) [traducere liberă].
213.
În măsura în care punerea în aplicare a clauzei de exceptare este în mod necesar însoțită de neaplicarea metodei „normale”, faptul de a admite că Consiliul poate declanșa procedura clauzei de exceptare din proprie inițiativă și numai prin invocarea unei crize economice grave ar echivala cu apariția unei breșe în această logică de echilibru și cu faptul de a conferi Consiliului posibilitatea nu numai de a repune în discuție participarea Comisiei, ci și de a eluda criteriile stabilite la articolul 3 din anexa XI la statut.
214.
Qui plus est, considerăm că afirmația Consiliului potrivit căreia acesta nu ar fi renunțat definitiv la puterea sa de apreciere, pe care ar redobândi‑o în cazul unei crize economice, nu este conformă cu noua configurație a echilibrului instituțional rezultată din Tratatul de la Lisabona.
215.
Această teză presupune să se accepte că articolul 10 din anexa XI la statut reprezintă o excepție de la procedura de ajustare automată prevăzută la articolul 3 din această anexă, având ca efect reinstituirea puterii de decizie a Consiliului care rezultă din articolul 65 din statut.
216.
Or, o astfel de interpretare, presupunând că este valabilă anterior Tratatului de la Lisabona, nu mai este posibilă de la data intrării în vigoare a acestui tratat, care a determinat evoluția repartizării competențelor dintre instituții în favoarea Parlamentului European.
217.
În această privință, amintim că articolul 336 TFUE prevede că Statutul funcționarilor este adoptat în conformitate cu procedura legislativă ordinară. Trimiterea la această dispoziție din cuprinsul articolului 10 din anexa XI la statut este lipsită de orice ambiguitate și trebuie interpretată în sensul că procedura clauzei de exceptare nu este considerată drept o reluare de către Consiliu a puterii de decizie prevăzută la articolul 65 din statut, ci drept o întoarcere la procedura legislativă ordinară. Prin urmare, nu poate fi acceptat raționamentul potrivit căruia, prin articolul 10 din anexa XI la statut, Consiliul ar redobândi libertatea de a‑și exercita marja de apreciere pe care acceptase să o limiteze prin faptul că s‑a obligat să respecte normele prevăzute la articolele 1 și 3 din anexa menționată.
218.
Al patrulea argument privește cerințele controlului jurisdicțional.
219.
Într‑o Uniune de drept în care există un sistem de căi de atac care garantează controlul jurisdicțional al conformității actelor adoptate de instituțiile Uniunii cu normele superioare și cu principiile fundamentale, o interpretare a articolului 10 din anexa XI la statut care ar considera dialogul conflictual dintre Comisie și Consiliu factorul care activează clauza de exceptare ar avea, în opinia noastră, inconvenientul fundamental de a interzice orice control jurisdicțional al deciziei de a recurge la clauza de exceptare.
220.
Dacă procedura ia naștere numai din „dialogul” dintre Consiliu și Comisie, care are loc atât înainte, cât și după propunerea Comisiei, va fi imposibil să se efectueze un control jurisdicțional, chiar restrâns, nu numai înainte de adoptarea unui regulament, ci și ulterior.
221.
Comisia nu va putea acționa preventiv pentru a împiedica adoptarea unui regulament, întrucât, presupunând că aceasta își manifestă dezacordul prezentând o propunere întemeiată pe metoda „normală”, această propunere va fi asimilată unei „propuneri corespunzătoare” care sesizează în mod valabil Consiliul și Parlamentul European în temeiul clauzei de exceptare.
222.
Controlul nu ar putea fi efectuat nici ulterior, întrucât, deși Comisia urmărește anularea regulamentului adoptat în final de Parlamentului European și de Consiliu, ea nu va putea invoca în susținerea acțiunii sale lipsa unor crize economice, legalitatea recurgerii la procedura clauzei de exceptare nefiind, în această situație, condiționată de obligația existenței unei astfel de crize.
223.
Să ne imaginăm că Consiliul, fără a invoca existența unei crize economice, chiar recunoscând expres că o astfel de criză nu există, ar solicita în mod formal Comisiei să îi prezinte o propunere pe baza clauzei de exceptare pentru unicul motiv că aplicarea metodei „normale” ar conduce la o majorare prea importantă a cuantumului remunerațiilor. Dacă legalitatea deciziei de a recurge la clauza de exceptare ar rezulta numai din „dialogul” interinstituțional, această eludare nelegală a metodei „normale” nu ar putea fi sancționată.
224.
Împrejurarea că Parlamentul European are cuvântul său de spus și își poate susține, în cursul procedurii legislative ordinare, propria apreciere a situației economice și sociale nu ni se pare de natură să justifice această soluție, participarea acestei instituții la procesul decizional neavând vocația de a suplini absența controlului jurisdicțional.
225.
Procedura prevăzută la articolul 10 din anexa XI la statut este concepută ca fiind o excepție, cât mai limitată posibil, astfel încât declanșarea sa nu poate fi necondiționată. Legalitatea acțiunii instituțiilor în cadrul acestei proceduri trebuie să rămână condiționată de existența unei situații de fapt determinate, care constă într‑o criză economică, care trebuie în plus să îndeplinească criterii legate de gravitate și de caracterul neașteptat.
226.
Dintr‑o perspectivă mai generală, ne permitem să rămânem sceptici în fața unei soluții care ar avea ca efect final să consacre, în afara domeniului politicii externe și de securitate comune (PESC), o categorie de acte care nu fac obiectul unui control al legalității. Există două justificări care ar putea fi invocate în susținerea unei astfel de soluții, și anume dimensiunea politică a aprecierii în cauză și caracterul tehnic al materiei. Or, aceste justificări sunt similare cu cele care sunt invocate în general în doctrină, pentru a explica că instanța Uniunii nu decide să abandoneze orice control, ci exercită un control restrâns, în special atunci când efectuează o apreciere economică complexă (
77
). În opinia noastră, nu există vreun motiv specific care ar putea explica de ce, pentru aplicarea articolului 10 din anexa XI la statut, Curtea nu ar trebui numai să își limiteze controlul, ci pur și simplu să renunțe la acesta.
227.
Există un puternic curent al jurisprudenței care atestă capacitatea Curții de a mobiliza ansamblul resurselor procedurale pentru a‑și asuma pe deplin răspunderea sa jurisdicțională în domeniile cele mai complexe, în special atunci când este în discuție respectarea echilibrului instituțional sau a principiilor fundamentale.
228.
În ceea ce ne privește, nu identificăm niciun motiv valabil în sensul renunțării de către Curte la competența sa de control al legalității sau al efectuării unui control redus, limitat la constatarea mecanică a „dialogului” interinstituțional cu efect declanșator. Conform principiului echilibrului instituțional, fiecare instituție a Uniunii în cauză trebuie să își asume partea de răspundere, iar Curtea, prin faptul că își exercită misiunea sa de gardian al tratatelor, are o obligație de control, a cărui intensitate o poate modifica dacă este necesar.
229.
Rezumând considerațiile anterioare, interpretarea potrivit căreia procedura de la articolul 10 din anexa XI la statut ar fi declanșată prin dialogul dintre Comisie și Consiliu este, în opinia noastră, contrară literei articolului menționat, interpretării date de Curte, principiului echilibrului instituțional și cerințelor controlului legalității. Punerea în aplicare a procedurii extraordinare presupune, dimpotrivă, constatarea obiectivă a unei deteriorări grave și neașteptate a situației economice și sociale în Uniune. În cazul dezacordului dintre Comisie și Consiliu privind existența unei deteriorări, revine Consiliului sarcina de a exercita un control asupra aprecierii Comisiei.
230.
Având în vedere aceste premise, vom examina în continuare motivele de anulare invocate de Comisie.
ii) Aprecierea temeiniciei motivelor de anulare
231.
Comisia nu pare să fi consacrat o atenție deosebită diferențierii motivelor pe care le invocă în susținerea acțiunii în anulare. În special, în primul aspect al motivului său principal, aceasta reproșează Consiliului că nu are competența de a adopta decizia în litigiu, criticându‑l în același timp că a săvârșit un abuz de putere și că a încălcat „condițiile de formă”, principiul echilibrului instituțional, principiul patere legem quam ipse fecisti, precum și articolele 3 și 10 din anexa XI la statut.
232.
Pe baza listei de motive care pot fi invocate pentru introducerea unei acțiuni de la articolul 263 al doilea paragraf TFUE, vom examina succesiv motivul întemeiat pe un abuz de putere, cel prin care se reproșează Consiliului că a încălcat prevederile legale considerând că are dreptul să nu adopte propunerea de regulament și motivul întemeiat pe încălcarea condițiilor de aplicare a clauzei de exceptare din cauza unei motivări insuficiente și eronate.
– Cu privire la motivul întemeiat pe un abuz de putere
233.
Motivul întemeiat pe un abuz de putere, prin care Comisia reproșează Consiliului că a eludat procedura de la articolul 3 din anexa XI la statut pentru a cosmetiza împrejurările din speță, nu poate fi acceptat, având în vedere două motive alternative: fie motivul echivalează cu încălcarea Tratatului FUE, fie este nefondat.
234.
În primul rând, abuzul de putere, printre „categoriile” (
78
) căruia se numără abuzul de procedură, nu poate fi luat în considerare în mod logic decât dacă autorul actului dispune de o largă putere de apreciere. În schimb, nu poate fi imaginat atunci când este vorba despre exercitarea unei competențe nediscreționare (
79
). Astfel, în acest caz, abuzul de putere echivalează în mod necesar cu încălcarea tratatului, întrucât, dacă măsura adoptată de instituție nu este cea impusă de reglementarea în vigoare, ea este ilegală, fără a fi necesar să se verifice obiectivul autorului său.
235.
Or, decizia pe care Consiliul este invitat să o ia pe baza metodei „normale” de ajustare a remunerațiilor se încadrează în exercitarea unei competențe nediscreționare. Prin urmare, considerăm că această critică se referă la încălcarea legii și nu mai este necesar să se verifice obiectivul urmărit de Consiliu.
236.
În al doilea rând, astfel cum reiese dintr‑o jurisprudență constantă, abuzul de putere are loc atunci când o instituție a adoptat un act în scopul exclusiv sau cel puțin determinant de a atinge alte obiective decât cele declarate sau de a eluda o procedură special prevăzută de tratat pentru a răspunde circumstanțelor cauzei (
80
).
237.
În prezenta cauză, abuzul de putere ar presupune că a fost urmărit un alt obiectiv decât cel de a ține cont de existența unei crize economice grave.
238.
Or, în speță, Comisia nu demonstrează în niciun fel că decizia în litigiu a fost inspirată de alte obiective decât cele menționate în considerentele acestei decizii. În ceea ce privește eroarea comisă eventual de Consiliu în aprecierea existenței unei crize economice grave, ea nu constituie un abuz de putere, ci o încălcare a tratatului.
– Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea normei de drept de către Consiliu, care nu ar fi putut să considere că este autorizat să nu adopte propunerea de regulament
239.
În opinia noastră, motivul prin care Consiliul este criticat că a refuzat adoptarea propunerii de regulament și a aplicat, în realitate, articolul 10 din anexa XI la statut nu este fondat.
240.
Mai întâi, contrar celor susținute de Comisie, Consiliul, sesizat cu propunerea de regulament, s‑a limitat să refuze aplicarea metodei „normale”, fără a se pronunța în cadrul procedurii clauzei de exceptare.
241.
În continuare, considerăm că Consiliul, căruia i‑a fost conferită competența, în temeiul articolului 65 din statut și a articolelor 1 și 3 din anexa XI la statut, de a proceda la ajustarea anuală a remunerațiilor potrivit metodei „normale”, are de asemenea competența să refuze acest lucru dacă nu sunt îndeplinite condițiile necesare.
242.
Or, existența unei crize economice grave și neașteptate autorizează Consiliul să refuze propunerea de ajustare conform metodei „normale”, întrucât ea obligă Comisia să prezinte o propunere corespunzătoare întemeiată pe clauza de exceptare.
– Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea condițiilor de aplicare a clauzei de exceptare printr‑o motivare insuficientă și eronată
243.
În ceea ce privește problema principală a refuzului ajustării remunerațiilor, vom exclude de la bun început teza unei motivări insuficiente, decizia în litigiu cuprinzând 16 considerente care prezintă motivele pentru care Consiliul a considerat că nu este în măsură să adopte propunerea de regulament.
244.
Prin urmare, rămâne să se examineze dacă decizia în litigiu este viciată de o motivare eronată.
245.
Jurisprudența Curții este coerentă de mult timp în sensul că, în general, instanța Uniunii exercită un control restrâns asupra aprecierilor economice cu caracter complex, care se limitează la sancțiunea unei erori vădite de apreciere. Potrivit unei formule amintite în nenumărate rânduri de Curte, controlul jurisdicțional al unui act care implică astfel de aprecieri trebuie să se limiteze la verificarea respectării regulilor de procedură și de motivare, a acurateței situației de fapt reținute pentru efectuarea alegerii contestate, a absenței unei erori vădite în aprecierea acestor fapte sau a lipsei unui abuz de putere (
81
).
246.
Or, examinarea problemei dacă situația economică și socială constatată în Uniune s‑a deteriorat grav și neașteptat presupune o evaluare în lumina unor date obiective complexe, care presupun recurgerea la numeroși indicatori.
247.
În consecință, trebuie să se admită că instanța Uniunii trebuie să limiteze controlul pe care îl exercită asupra unei astfel de aprecieri la caracterul suficient al motivării, la acuratețea situației de fapt, precum și la absența unei erori vădite de apreciere.
248.
Înainte de a examina mai detaliat diferitele critici formulate de Consiliu și de statele membre interveniente, vom aminti liniile generale ale evaluării situației economice și sociale efectuate de Comisie.
249.
Raportul privind clauza de exceptare analizează condițiile de punere în aplicare a acestei clauze, menționând că deteriorarea situației trebuie să fie gravă și neașteptată și în plus să fie vorba despre o deteriorare „de care metoda nu ar putea să țină seama în mod corespunzător, având în vedere natura sa excepțională, în ceea ce privește momentul sau amploarea” (
82
). Astfel, raportul de bazează pe postulatul potrivit căruia „principiul paralelismului cu funcționarii publici naționali în ceea ce privește variațiile puterii de cumpărare […] trebuie menținut și într‑o perioadă de încetinire a creșterii economice în Uniunea Europeană” (
83
), fapt care implică lipsa necesității de a se aplica clauza de exceptare atunci când metoda „normală” are „capacit[atea] […] de a ține seama în mod corespunzător de evoluțiile economice și sociale din cadrul [Uniunii] prin efectul lor asupra salariilor funcționarilor publici naționali” (
84
).
250.
Raportul privind clauza de exceptare menționează, la punctul 4.1, că „deteriorare” este un termen utilizat pentru a descrie o înrăutățire a situației economice și sociale, că faptul că a survenit sau nu a survenit o deteriorare gravă a situației economice și sociale trebuie stabilit „avându‑se în vedere atât amploarea, cât și durata efectelor economice și sociale”, în timp ce faptul că această deteriorare este neașteptată trebuie să fie analizat „avându‑se în vedere viteza și predictibilitatea [acestor efecte]”, astfel încât, potrivit Comisiei, „este deosebit de important să se facă distincția între fluctuațiile normale ale ciclului economic și cele provocate de evenimente externe”.
251.
Ulterior, examinând indicatorii „obiectivi” care pot fi utilizați, raportul privind clauza de exceptare, care indică faptul că ei trebuie să fie conformi cu ansamblul principiilor pertinente și larg recunoscute, reține 15 indicatori privind activitatea economică (
85
), finanțele publice (
86
), piața forței de muncă (
87
) și climatul economic (
88
), întemeindu‑se pe previziunile economice europene publicate la 13 mai 2011 de DG Afaceri Economice și Financiare.
252.
În sfârșit, constatând că din acești indicatori rezultă că recesiunea s‑a încheiat în toamna anului 2009 și că relansarea economică continuă progresiv în Uniune, raportul privind clauza de exceptare atestă o lipsă a deteriorării grave și neașteptate a situației economice și sociale în cadrul Uniunii „în perioada de referință cuprinsă între 1 iulie 2011 și jumătatea lunii mai 2012”, precum și absența unui eveniment care nu ar fi fost sau ar fi putut fi luat în considerare prin metoda „normală” și concluzionează că nu se impune prezentarea unei propuneri în temeiul articolului 10 din anexa XI la statut.
253.
În comunicarea sa, întemeiată pe „ultimele evoluții înregistrate în Uniune […] de la data publicării previziunilor economice de primăvară până în prezent” (
89
) și în special pe previziunile economice comunicate de DG Afaceri Economice și Financiare la 10 noiembrie 2011, Comisia se arată mai circumspectă și face o apreciere mai nuanțată a situației.
254.
Aceasta confirmă concluzia analizei anterioare, constatând totodată o deteriorare a perspectivelor economice și „o încetinire a activității economice”, asupra căreia ar avea totuși incidență metoda normală.
255.
Potrivit comunicării, deși din aceste previziuni rezultă o degradare a tendințelor pentru anul 2011 în raport cu previziunile publicate în primăvară și „evidențiază […] faptul că economia europeană traversează o perioadă de turbulențe” (
90
), totuși Uniunea nu se confruntă cu o situație extraordinară în care remunerațiile funcționarilor Uniunii „nu ar fi ajustate cu o rapiditate suficientă pentru a se ține cont de măsurile adoptate de statele membre pentru funcționarii naționali” (
91
).
256.
Criticile pe care Consiliul și statele membre interveniente le formulează împotriva aprecierii Comisiei pot fi clasificate în patru categorii, în funcție de aspectul dacă vizează perioada care trebuie luată în considerare pentru a evalua situația economică și socială, natura și numărul indicatorilor pertinenți, zona geografică în care se produce degradarea sau, în sfârșit, menținerea principiului paralelismului dintre evoluția remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii și cea a remunerațiilor funcționarilor naționali.
257.
Vom examina succesiv aceste patru serii de critici pentru a verifica dacă Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere.
258.
Prima critică privește perioada care trebuie luată în considerare.
259.
Considerăm că Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere reținând ca perioadă de examinare perioada cuprinsă între 1 iulie 2010 și jumătatea lunii mai 2011, pentru motivele că nu a ținut cont de perioada anterioară, întrucât ea fusese deja luată în considerare în cadrul exercițiului precedent și întrucât jumătatea lunii mai reprezenta data ultimelor informații disponibile.
260.
Trebuie arătat, în general, că articolul 10 din anexa XI la statut permite luarea în considerare nu a oricărei crize, ci numai a celei care are caracteristici deosebite în considerarea caracterului său „neașteptat”. Pentru a determina dacă un eveniment prezintă caracter neașteptat, pare logic să fie luată în considerare durata sa și să se considere că un eveniment dificil localizabil în timp și care este rezultatul unui proces evolutiv progresiv nu este neașteptat.
261.
În opinia noastră, din cele de mai sus rezultă că criteriul caracterului neașteptat, impus de legiuitorul Uniunii, exclude luarea în considerare a crizelor durabile, chiar dacă sunt grave, și implică limitarea în timp a perioadei de evaluare.
262.
În plus, trebuie observat că Curtea a consacrat, în Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior, principiul potrivit căruia recurgerea la clauza de exceptare presupune o deteriorare a situației, care nu ar putea fi luată în considerare cu suficientă rapiditate prin metoda „normală”, în măsura în care această metodă funcționează cu un decalaj în timp (
92
). De altfel, consiliul nu contestă acest principiu, la care se referă în observațiile sale scrise.
263.
Prin urmare, din jurisprudența Curții rezultă clar că justificarea recurgerii la clauza de exceptare constă în insuficienta rapiditate a metodei „normale” pentru a ține cont de o criză neașteptată. Prin urmare, este necesar să se identifice un eveniment sau o serie de evenimente care se produc într‑o perioadă precisă și recentă.
264.
În ceea ce privește începutul perioadei de evaluare, Comisia arată în mod just că perioada anterioară datei de 1 iulie 2010 nu fusese luată în considerare, întrucât corespundea exercițiului precedent, pentru care Consiliul nu solicitase aplicarea unei clauze de exceptare.
265.
Pe de altă parte, constatăm că Consiliul nu reproșează direct Comisiei că nu a luat în considerare criza din anii 2008 și 2009, ci critică mai ales faptul că aceasta nu a ținut cont de „efectele persistente” ale acestei crize asupra situației economice și sociale în perioada de referință, precizând că criza „a avut ca efect fragilizarea semnificativă a situației economice și sociale în multe state membre” (
93
).
266.
Cu toate acestea, faptul că criza anilor 2008 și 2009 poate produce efecte persistente în perioada de referință nu descalifică alegerea efectuată de Comisie, în măsura în care indicatorii utilizați nu măsoară decât consecințele evenimentelor noi petrecute în această perioadă.
267.
Or, trebuie să se constate că Comisia a evaluat global conjunctura economică și socială în perioada de referință, fără a exclude incidența eventuală a crizei anterioare. În special, deși ea a luat în considerare în mod logic „amortizarea” relansării economice intervenită în cursul anului 2010, Comisia a menționat și conjunctura preocupantă a finanțelor publice și impactul negativ al intervențiilor statelor membre, arătând printre altele că între anii 2007 și 2009, deficitul bugetar public agregat a ajuns de la 1 % din PIB la aproape 7 % din PIB.
268.
În ceea ce privește sfârșitul perioadei de evaluare, trebuie adăugat că, în realitate, Comisia și Consiliul par să fie de acord implicit cu faptul că sfârșitul perioadei trebuie să corespundă datei la care au devenit disponibile datele cele mai recente.
269.
Critica potrivit căreia abordarea Comisiei ar nega realitatea economică și ar lipsi clauza de exceptare de orice efect util este bazată, în definitiv, pe o viziune eronată a acestei abordări. Contrar susținerilor Consiliului, din analiza Comisiei nu rezultă că aceasta înțelege să suprapună perfect începutul și sfârșitul crizei cu perioada de referință acoperită de metoda „normală”. Astfel, Comisia nu a așteptat sfârșitul acestei perioade pentru a efectua analiza sa și pentru a evalua aplicabilitatea articolului 10 din anexa XI la statut. Dimpotrivă, din raportul său privind clauza de exceptare și din comunicarea sa rezultă că, dacă ar fi constatat o deteriorare a situației economice și sociale între luna iulie 2010 și jumătatea lunii mai 2011, prin urmare într‑o perioadă diferită de perioada de referință, aceasta ar fi putut justifica punerea în aplicare a clauzei de exceptare.
270.
În definitiv, Comisia nu pare să fi săvârșit o eroare vădită de apreciere în privința alegerii perioadei de evaluare a situației.
271.
A doua critică privește natura și numărul indicatorilor pertinenți.
272.
Consiliul susține că evaluarea situației economice și sociale la sfârșitul aplicării clauzei de exceptare trebuie efectuată în lumina situației economice și sociale în sens larg și nu poate fi făcută în raport cu cei doi parametri determinanți pentru ajustarea anuală potrivit metodei „normale”. Consiliul reproșează Comisiei în special că nu a luat în considerare decât scăderea puterii de cumpărare a funcționarilor naționali în cele opt state membre care sunt punctul de referință pentru aplicarea metodei „normale” și că a ignorat un număr important de măsuri de consolidare care afectează serviciile publice naționale. El reproșează de asemenea Comisiei că a omis să ia în considerare alți indicatori.
273.
Considerăm că prima obiecție nu poate fi admisă, întrucât nu se confirmă în fapt, Comisia neefectuând o apreciere a situației economice și sociale pe baza rezultatului aplicării metodei „normale”, care ține cont de evoluția puterii de cumpărare a funcționarilor în opt state membre de referință. Astfel cum am amintit (
94
), evaluarea a fost efectuată pe baza a 15 indicatori prezumați a reflecta domeniile economic și social. Trebuie menționat că Comisia a luat în considerare evoluțiile remunerațiilor în sectorul public la nivelul întregii Uniuni. Ea nu a omis nici să țină cont de măsurile de austeritate bugetară adoptate de statele membre, întrucât a menționat că funcționarii vor simți consecințele crizei pentru o perioadă lungă „din cauza necesității aplicării unor măsuri de austeritate bugetară semnificative în următorii ani” (
95
).
274.
Nu considerăm că a doua obiecție, privind omisiunea anumitor indicatori esențiali, este fondată.
275.
Limitându‑se să prevadă că evaluarea trebuia efectuată pe baza datelor obiective furnizate de Comisie, fără a întocmi o listă, chiar și numai cu titlu de exemplu, care să conține indicatorii relevanți, legiuitorul Uniunii a lăsat acestei instituții o marjă de apreciere în ce privește identificarea indicatorilor care reflectă evoluția situației economice și sociale. Pe de altă parte, grație caracterului deosebit de vag al noțiunii de situație economică și socială, procesul de evaluare cuprinde în mod necesar elemente perfectibile.
276.
În aceste condiții, nu este suficient ca Consiliul să pretindă că, în afara celor 15 indicatori reținuți, erau disponibili și alți indicatori pentru a demonstra că analiza Comisiei conține o eroare vădită de apreciere.
277.
De altfel, anumiți indicatori menționați de Consiliu își demonstrează foarte repede propriile limite, cum este indicatorul, destul de fragil, întemeiat pe percepția datoriei publice a actorilor pe piețele financiare.
278.
Prin urmare, nu se face dovada faptului că evaluarea situației care rezultă din grila de analiză reținută de Comisie este viciată de o eroare vădită de apreciere.
279.
A treia critică privește zona geografică care trebuie luată în considerare.
280.
Consiliul și statele membre interveniente reproșează, în esență, Comisiei, pe de o parte, că s‑a limitat să analizeze situația în statele membre care compun eșantionul de referință pentru stabilirea indicatorilor specifici utilizați în metoda „normală” și, pe de altă parte, că nu a ținut cont de situațiile particulare din anumite state membre care creau riscuri pentru Uniune în ansamblul său.
281.
Această dublă critică este nefondată.
282.
Pe de o parte, din raportul privind clauza de exceptare și din comunicare rezultă că Comisia a analizat datele privind Uniunea în ansamblul său, fără a exclude unul sau mai multe state membre sub pretextul că nu fac parte din eșantionul de referință.
283.
Pe de altă parte, situațiile particulare ale anumitor state membre se reflectă în datele generale privind ansamblul Uniunii, date pe care Comisia și‑a bazat raționamentul. Luarea în considerare a situației economice și sociale „în Uniune” implică, în mod logic, că datele reflectă nu numai situația statelor membre care se confruntă cu o conjunctură dificilă, ci și pe cea a statelor membre a căror situație este mai bună. În plus, trebuie să se constate că Comisia nu a făcut abstracție de disparitățile care pot exista între statele membre. Astfel, în ceea ce privește rata șomajului, Comisia a menționat diferențele de evoluție dintre statele membre, însă, plasând aceste elemente în perspectiva situației în ansamblu, ea a considerat că situația în anumite state membre nu justifică recurgerea la clauza de exceptare.
284.
A patra critică, mai generală, privește menținerea, în caz de criză, a principului paralelismului dintre ajustarea remunerațiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii și cea a funcționarilor naționali. Comisiei i se reproșează că a efectuat o interpretare prea restrictivă a clauzei de exceptare, considerând că această clauză nu ar trebui activată decât în cazul în care degradarea situației economice și sociale nu s‑a reflectat deja în pierderea puterii de cumpărare a funcționarilor naționali, care se repercutează prin aplicarea metodei „normale”.
285.
Precum în cazul celorlalte critici, nici aceasta nu este întemeiată.
286.
Nu se contestă că metoda „normală” de ajustare a remunerațiilor funcționarilor Uniunii se bazează, de la bun început, pe principiul paralelismului dintre evoluția puterii de cumpărare a funcționarilor Uniunii și cea a puterii de cumpărare a funcționarilor naționali. Acest principiu a impus recurgerea la indicatori specifici, despre care se prezumă că oferă o imagine cât mai fidelă posibil a evoluției în sensul creșterii sau scăderii puterii de cumpărare a remunerațiilor în funcțiile publice naționale. Or, degradarea situației economice și sociale în Uniune are incidență, astfel cum însuși Consiliul a recunoscut (
96
), asupra remunerațiilor funcționarilor naționali, astfel încât aceasta este reflectată, chiar și numai parțial și cu un anumit decalaj, în aplicarea metodei „normale”.
287.
Contrar celor susținute de Consiliu, Comisia nu neagă că reducerea puterii de cumpărare a funcționarilor Uniunii care poate rezulta din aplicarea metodei poate fi insuficientă în raport cu gravitatea și cu caracterul neașteptat al unei crize cu care s‑ar confrunta Uniunea, însă ea consideră că criza din anul 2011 nu a avut un impact care să justifice luarea unor măsuri care depășesc ceea ce s‑a repercutat deja prin aplicarea metodei „normale”.
288.
Consiliul nu demonstrează că această apreciere s‑ar baza pe o analiză parțială sau inexactă a datelor disponibile sau ar fi neglijat ori ar fi subestimat anumiți indicatori în favoarea altora mai puțin relevanți. Deși datele care sunt utilizate ca bază a evaluării sunt obiective, analiza efectuată pe baza acestora și stabilirea gradului de reprezentativitate atribuit fiecăreia dintre acestea presupun în mod inevitabil un element de subiectivitate. Niciuna dintre criticile formulate nu demonstrează că analiza efectuată de Comisie ar depăși marja de acțiune recunoscută acestei instituții și ar fi afectată de o eroare vădită de apreciere.
289.
Deși degradarea situației economice și sociale în Uniune poate să facă necesară o adaptare a politicii salariale și să justifice, dacă este cazul, o scădere a puterii de cumpărare, o astfel de evoluție trebuie să fie conformă cu principiile unei Uniuni de drept și să respecte normele stabilite de statut și garanțiile pe care acesta le recunoaște funcționarilor și celorlalți agenți ai Uniunii.
290.
În cadrul competențelor pe care i le conferă articolul 65 din statut, Consiliul s‑a angajat să respecte pentru o perioadă de timp determinată o procedură obligatorie și automată de ajustare a remunerațiilor, însoțită de o procedură de salvgardare având ca etapă obligatorie constatarea de către Comisie a unei crize economice „calificate” și care necesită, în consecință, o judecată de oportunitate efectuată, potrivit procedurii legislative ordinare, de Consiliu și de Parlamentul European.
291.
Rigoarea condițiilor procedurale și de fond necesare punerii în aplicare a procedurii privind clauza de exceptare nu poate justifica posibilitatea Consiliului de a se debarasa în mod unilateral de aceste condiții, cu prețul unei duble încălcări a normelor statutare și a principiului protecției încrederii legitime, care poate fi invocată de funcționari și de ceilalți agenți ai Uniunii.
292.
Bineînțeles, nimic nu interzice operarea unei modificări statutare pentru a prevedea o altă procedură după data de 31 decembrie 2012, data sfârșitului metodei.
293.
În această privință, pentru a remedia asimetria dintre logica mecanică a ajustării potrivit metodei „normale” și lipsa caracterului automat al punerii în aplicare a clauzei de exceptare, poziția Parlamentului European votată în primă lectură la 2 iulie 2013 (
97
) prevede în mod precis instituirea unei noi clauze de exceptare care să prezinte caracter automat, întrucât ea ar fi activată automat în cazul scăderii PIB‑ului Uniunii (
98
).
294.
Merită de asemenea constatat că aplicarea acestei noi clauze de criză ar fi avut drept rezultat în 2011, ținând cont de majorarea PIB‑ului (
99
), acceptarea propunerii de regulament.
295.
În concluzie, întrucât considerăm că aprecierea Comisiei nu este viciată de vreo eroare vădită de apreciere, concluzionăm în sensul anulării deciziei în litigiu, pentru motivul că a refuzat ajustarea remunerațiilor.
296.
Vom aborda doar pe scurt problema ajustării coeficienților corectori, care, în opinia noastră, nu ridică dificultăți deosebite.
297.
Astfel, există două posibilități.
298.
Fie procedura clauzei de exceptare se aplică și ajustării coeficienților corectori și decizia prin care se refuză ajustarea acestora este nelegală pentru aceleași motive precum cele care refuză ajustarea remunerațiilor.
299.
Fie, astfel cum considerăm just, articolul 10 din anexa XI la statut nu poate justifica refuzul de a adopta coeficienți corectori și, în acest caz, decizia în litigiu atrage anularea, întrucât ea nu include niciun fel de motivare care să explice rațiunile pentru care Consiliul se opune acestei ajustări.
300.
În consecință, invităm Curtea să anuleze decizia în litigiu în integralitatea sa.
V – Acțiunea în cauza C‑66/12
301.
În primul rând, vom prezenta motivele pentru care invităm Curtea, cu titlu principal, să respingă această acțiune fără a mai fi necesar să se pronunțe cu privire la excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie.
302.
În cazul în care Curtea nu ar împărtăși acest punct de vedere, indicăm, în al doilea rând și cu titlu subsidiar, motivele pentru care considerăm că această excepție de inadmisibilitate trebuie admisă.
A – Temeinicia acțiunii
1. Observațiile părților principale și ale intervenientelor
303.
Întrucât argumentele Consiliului, ale Comisiei, ale Republicii Cehe, ale Regatului Danemarcei, ale Republicii Federale Germania, ale Regatului Spaniei, ale Regatului Țărilor de Jos și ale Regatului Unit au fost deja prezentate cu ocazia examinării temeiniciei acțiunii în cauza C‑63/12, ne vom limita la prezentarea motivelor dezvoltate de Irlanda și de Republica Franceză.
a) Irlanda
304.
Irlanda susține că probabilitatea ca statele membre să se confrunte cu un dezechilibru bugetar poate echivala cu o perturbare gravă și neașteptată și consideră că Consiliul poate depăși datele obiective furnizate de Comisie când evaluează riscul de accelerare a crizei.
305.
Irlanda reproșează Comisiei că nu a ținut cont în mod corect de starea finanțelor publice în statele membre, deși este vorba despre un element caracteristic și fundamental al crizei economice actuale.
306.
În ceea ce privește în special situația în Irlanda, aceasta arată că a pus în aplicare ajustări bugetare de mare anvergură, care au inclus printre altele reduceri ale salariilor în funcția publică, și a luat diverse angajamente pentru apărarea sistemului său bancar. Irlanda menționează de asemenea contractarea sensibilă a PIB‑ului real în cursul anilor 2008-2010, urmată, în 2011, de o contractare a produsului național brut (denumit în continuare „PNB”), creșterea datoriei publice, degradarea relațiilor de muncă și scăderea inflației, care demonstrează menținerea unei situații vulnerabile a economiei interne a Irlandei.
b) Republica Franceză
307.
Republica Franceză susține că Curtea trebuie să exercite un control normal privind refuzul Comisiei de a aplica clauza de exceptare, în special pentru că Comisia nu dispune de nicio marjă de apreciere în privința punerii în aplicare a acestei clauze, și că complexitatea aprecierilor care trebuie făcute nu poate fi suficientă pentru a justifica limitarea controlului jurisdicțional.
308.
Acest stat membru împărtășește argumentarea Consiliului atât în ceea ce privește limitarea în timp a datelor relevante, cât și în privința aprecierii gravității și a caracterului neașteptat al situației.
309.
Ea consideră că Comisia nu a ținut cont de toate datele obiective și pertinente și subliniază, în ceea ce privește în special Republica Franceză, că măsurile de ajustare bugetară adoptate ca răspuns la criză au condus la un blocaj al evoluției celor două componente principale ale remunerației funcționarilor, în urma înghețării punctului de indice salarial. În opinia sa, decalajul de un an presupus de metoda „normală” nu ar permite o ajustare suficient de rapidă.
310.
Republica Franceză consideră, în plus, că Comisia a încălcat și a subestimat gravitatea crizei și a reținut o interpretare a articolului 10 din anexa XI la statut care face excesiv de dificilă, chiar imposibilă, îndeplinirea condițiilor care permit derogarea de la metoda „normală”.
311.
În sfârșit, Republica Franceză subliniază că Comisia, în calitate de apărător al intereselor Uniunii, are obligații specifice și că ea nu îi poate scuti pe funcționarii Uniunii de efortul colectiv necesar consimțit de funcționarii statelor membre pentru a favoriza reducerea deficitelor bugetare și pentru a face față unei crize de o gravitate fără precedent în istoria Uniunii.
2. Aprecierea noastră
312.
Curtea a statuat în mod constant că instanța Uniunii are dreptul să aprecieze, în funcție de împrejurările din fiecare speță, dacă o bună administrare a justiției justifică respingerea acțiunii pe fond, fără a se pronunța în prealabil asupra inadmisibilității (
100
).
313.
Recurgerea la acest procedeu de inversare a ordinii logice – sau naturale – a examinării întrebărilor este contestată uneori (
101
). Cu toate acestea, atunci când respingerea acțiunii se impune, pe cale de consecință, din cauza deciziei adoptate într‑o altă acțiune conexată, ne aflăm în ipoteza în care principiile economiei procedurii și bunei administrări a justiției justifică pronunțarea asupra temeiniciei acțiunii, fără a examina admisibilitatea sa.
314.
Cu siguranță, aceasta este situația în cauză.
315.
Am avut deja ocazia să subliniem raportul dintre cele trei cauze care fac obiectul prezentelor concluzii și suprapunerea motivelor invocate (
102
).
316.
În situația în care, astfel cum propunem, Curtea decide, în cauza C‑63/12, să admită acțiunea în anulare îndreptată împotriva deciziei în litigiu pentru motivul că Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere considerând că condițiile de aplicare a clauzei de exceptare nu sunt îndeplinite (
103
), aceasta va avea doar posibilitatea să respingă, pe cale de excepție, acțiunea în anulare prin care Consiliul reproșează Comisiei că a săvârșit, în cele două acte pregătitoare ale deciziei în litigiu, o eroare vădită de apreciere.
317.
Prin urmare, concluzionăm cu titlu principal că se impune respingerea acțiunii în cauza C‑66/12.
318.
În consecință, vom analiza numai cu titlu subsidiar problema complexă și delicată a admisibilității acestei acțiuni.
B – Admisibilitatea acțiunii
1. Observațiile părților și ale intervenientelor
319.
Comisia invocă inadmisibilitatea acțiunii în ansamblul său, întrucât Consiliul nu a decis să formuleze această acțiune cu majoritatea calificată a membrilor săi, șase delegații indicând, cu ocazia discuțiilor în cadrul Comitetului reprezentanților permanenți (Coreper), că se abțin, iar punctul fiind adoptat fără dezbateri în cadrul Consiliului „Mediu” din 19 decembrie 2011.
320.
Comisia arată că, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, articolul 16 alineatul (3) TUE prevede că Consiliul hotărăşte cu majoritate calificată, cu excepţia cazului în care tratatele dispun altfel. Or, dacă Consiliul s‑a referit în speță la excepția prevăzută la articolul 240 alineatul (3) TFUE, care autorizează Consiliul să hotărască cu majoritate simplă în chestiunile de procedură, precum şi în privinţa adoptării regulamentului său de procedură, deși decizia de a sesiza Curtea nu produce efecte juridice obligatorii, nu constituie totuși o simplă problemă de procedură, ci, dimpotrivă, conține o decizie de principiu pe fond, exprimând opoziția Consiliului la concluziile Comisiei în ceea ce privește aplicarea metodei.
321.
Întrucât Consiliul nu a hotărât cu majoritate calificată, ar trebui să se considere că decizia sa de a sesiza Curtea nu ar fi fost valabil adoptată. Astfel, normele de procedură stabilite de tratate nu sunt la latitudinea statelor membre sau a instituțiilor Uniunii și prezintă o importanță fundamentală. În plus, când voința reclamantului de a formula o acțiune nu este dovedită, acțiunea trebuie declarată inadmisibilă.
322.
Consiliul răspunde că decizia de sesizare a Curții este, prin definiție, o decizie de procedură, iar nu o decizie de fond, întrucât nu are ca obiect adoptarea unui act sau a unei măsuri prevăzute de tratate și nu conține nicio decizie pe fond privind problemele juridice supuse Curții.
323.
Invocând faptul că, înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, a considerat întotdeauna – fără a fi contrazis de Comisie – că norma privind votul în cazul unei decizii de a introduce o acțiune nu o urma pe cea prevăzută de temeiul juridic specific care reglementează materia în care se încadrează problemele de fond supuse Curții, ci era norma generală a majorității simple prevăzute la articolul 205 alineatul (1) CE, Consiliul susține că articolul 16 alineatul (3) TUE stabilește votul cu majoritate calificată nu ca principiu general, ci numai ca normă implicită.
324.
Pe de altă parte, presupunând că decizia de a sesiza Curtea trebuie adoptată cu majoritate calificată, ar fi necesar, în temeiul articolului 3 alineatul (3) al treilea paragraf din Protocolul (nr. 36) privind dispozițiile tranzitorii, anexat Tratatelor UE și FUE, să întrunească cel puţin 255 de voturi favorabile exprimate de cel puţin două treimi dintre membrii Consiliului, întrucât o astfel de decizie nu este adoptată la propunerea Comisiei. Astfel, în mod paradoxal, adoptarea deciziei de sesizare a Curții ar deveni mai dificilă decât adoptarea deciziilor politice importante, deși nu există un indiciu că autorii Tratatului de la Lisabona au avut ca obiect limitarea posibilităților Consiliului de a‑și valorifica drepturile în fața Curții și de a crea un dezechilibru între instituțiile Uniunii, Comisia hotărând la rândul său cu majoritatea membrilor săi în ceea ce privește formularea unei acțiuni (
104
).
325.
Regatul Spaniei menționează în plus că limitarea posibilității de a formula o acțiune în justiție ar aduce atingere principiului protecției jurisdicționale efective, în timp ce Tratatul de la Lisabona nu a avut ca obiectiv să facă mai dificilă exercitarea acțiunilor în justiție de instituțiile Uniunii. În plus, norma privind majoritatea calificată nu poate fi coerentă cu practica altor instituții, ale căror regulamente de funcționare favorizează acțiunile în justiție, și ar afecta principiul echilibrului instituțional, împiedicând o instituție să formuleze o acțiune pentru a‑și apăra competențele.
326.
Republica Franceză arată că unicele dispoziții exprese din tratate legate de norma privind majoritatea aplicabilă în cazul sesizării Curții de către Consiliu sunt cuprinse la articolele 245 TFUE și 247 TFUE, pentru cererea introductivă prin care se urmărește destituirea unui membru al Comisiei, și susține că este cu atât mai paradoxal să se impună o normă privind majoritatea mai strictă pentru formularea unei acțiuni în anulare sau a unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa decât pentru o cerere introductivă în vederea destituirii, cu cât condițiile de punere în aplicare a procedurilor de destituire sunt însoțite în mod tradițional de norme de protecție, justificate de principiul separării puterilor și al continuității guvernării.
327.
Republica Federală Germania arată că principiul protecției jurisdicționale efective impune ca articolul 240 alineatul (3) TFUE să nu fie interpretat prea restrictiv. Potrivit acestui stat membru, decizia, presupunând că este nelegală, trebuie considerată valabilă grație prezumției de legalitate de care beneficiază actele instituțiilor Uniunii, atât timp cât nu au fost revocate sau anulate.
328.
Regatul Unit susține că, presupunând că decizia ar fi trebuit să fie adoptată cu majoritate calificată, această majoritate a fost întrunită în cadrul Consiliului „Mediu” din 19 decembrie 2011, întrucât problema, înscrisă la punctul A din ordinea de zi, a fost adoptată consensual de Consiliu, deoarece niciun membru nu și‑a exprimat opinia, nu a solicitat înscrierea unor declarații în procesul‑verbal sau nu a sugerat că punctul respectiv ar putea necesita o nouă dezbatere care să justifice retragerea sa de pe ordinea de zi.
329.
Comisia ridică problema admisibilității motivului invocat de Regatul Unit, intervenient, în măsura în care Consiliul, reclamant, nu contestă că a adoptat decizia sa cu majoritate simplă. Pe fond, Comisia susține că adoptarea unui punct „fără dezbateri” nu înseamnă adoptarea sa în unanimitate și că din nota Coreper către Consiliu (
105
) și din lista de puncte A propusă spre adoptare Consiliului (
106
) rezultă clar că nu a existat o majoritate calificată a membrilor Consiliului în favoarea deciziei.
2. Aprecierea noastră
330.
Înainte de a examina problema dacă decizia de a formula o acțiune în anulare sau o acțiune în constatarea abținerii de a acționa necesită o majoritate calificată în cadrul Consiliului, considerăm indispensabil să verificăm, cu titlu preliminar, cu ce majoritate a fost adoptată efectiv decizia, întrucât, dacă a fost adoptată cu majoritate calificată, excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie ar fi ca și inexistentă.
331.
Mai întâi, Regatul Unit, intervenient, ne invită să efectuăm această verificare printr‑un motiv care, contrar augmentației prezentate de Comisie, nu poate fi considerat inadmisibil. Astfel, principiul enunțat la articolul 129 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, potrivit căruia intervenția poate avea ca obiect numai susținerea concluziilor uneia dintre părți, nu interzice intervenientului să invoce argumente proprii.
332.
În continuare, considerăm, în orice caz, că este de competența Curții, în fața căreia este ridicată o excepție de inadmisibilitate întemeiată pe lipsa majorității, să verifice, din oficiu dacă este cazul, cu ce majoritate a fost adoptată decizia atacată.
333.
Or, în ceea ce privește documentele depuse de părți și în special nota Coreper către Consiliu, care atestă faptul că șase delegații au indicat că se abțin (
107
), și lista de puncte A examinate cu ocazia celei de a 3139-a întrunire a Consiliului „Mediu”, trebuie să se considere că deciziile nu au făcut obiectul unui vot cu majoritatea „specială” impusă când Consiliul nu hotărăște la propunerea Comisiei (
108
).
334.
Rămâne să se stabilească dacă această majoritate este sau nu este necesară sau nu pentru formularea unei acțiuni în anulare sau a unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa.
335.
Înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, articolul 205 alineatul (1) CE prevedea ca normă de vot aplicabilă implicit în cadrul Consiliului „majoritatea membrilor care îl compun”, și anume majoritatea simplă, toate statele membre fiind plasate pe un picior de egalitate.
336.
În realitate, această normă prezenta un caracter artificial, Consiliul votând în general în unanimitate sau cu majoritate calificată, iar cu majoritate simplă doar într‑un număr limitat de cazuri.
337.
Prin urmare, s‑a considerat că înlocuirea normei privind majoritatea calificată cu cea privind majoritatea simplă ca normă implicită comună a pus capăt acestei bizarerii, apropiind litera prevederilor legale de realitate.
338.
Aceasta a obligat autorii Tratatului de la Lisabona să enumere în mod expres cazurile în care, prin excepție, este aplicabilă majoritatea simplă.
339.
Astfel, Tratatul de la Lisabona și Protocolul 1 de modificare a protocoalelor anexate la Tratatul privind Uniunea Europeană, la Tratatul de instituire a Comunităţii Europene şi/sau la Tratatul de instituire a Comunităţii Europene a Energiei Atomice, anexat Tratatului de la Lisabona, conțin, printre „modificările orizontale”, dispoziții care au ca obiect introducerea cuvintelor „hotărând cu majoritate simplă” după cuvântul „Consiliul”.
340.
Articolul 2 litera A punctul 3) din Tratatul de la Lisabona modifică în acest sens șapte dispoziții din Tratatul FUE, și anume articolul 150 primul paragraf TFUE, articolul 160 primul paragraf TFUE și articolul 242 TFUE, privind crearea comitetelor consultative (
109
) și adoptarea statutului comitetelor prevăzute de tratate, articolul 241 TFUE, privind sesizarea Comisiei pentru a efectua studii și a‑i prezenta propuneri corespunzătoare, articolul 245 ultimul paragraf ultima teză TFUE și articolul 247 TFUE, privind sesizarea Curții pentru a pronunța demiterea unui membru al Comisiei, și, în sfârșit, articolul 337 TFUE, privind stabilirea condițiilor în care Comisia poate primi informații și poate proceda la verificările necesare.
341.
Articolul 1 litera A punctul 7) literele (a) și (b) din Protocolul nr. 1, sus‑menționat, modifică articolul 4 al doilea paragraf și articolul 13 al doilea paragraf din Protocolul privind Statutul Curții de Justiție Uniunii Europene, privind acordarea unei derogări în vederea exercitării unei activități profesionale și, respectiv, a numirii unor raportori adjuncți, precum și articolul 6 primul paragraf prima teză din Protocolul privind privilegiile și imunitățile Comunităților Europene, privind formatul permiselor de liberă trecere care pot fi acordate membrilor și agenților instituțiilor Uniunii de președinții acestora.
342.
În plus, Tratatul de la Lisabona a modificat articolul 207 CE privind organizarea Consiliului. După această modificare, articolul 240 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE prevede că Consiliul hotărăște cu majoritate simplă în privinţa organizării Secretariatului General, în timp ce articolul 240 alineatul (3) TFUE prevede că Consiliul „hotărăşte cu majoritate simplă în chestiunile de procedură, precum şi în privinţa adoptării regulamentului său de procedură”.
343.
Prin urmare, autorii Tratatului de la Lisabona par să fi enumerat cu deosebită grijă cazurile în care votul ar putea interveni cu majoritate simplă, prin derogare de la norma privind majoritatea calificată, devenită recent o normă implicită.
344.
Singura dificultate constă în aprecierea semnificației tăcerii în ceea ce privește norma privind majoritatea aplicabilă în cazul formulării acțiunilor prevăzute la articolele 263 TFUE și 265 TFUE (
110
).
345.
Consiliul și statele membre interveniente consideră că răspunsul trebuie identificat în natura deciziei de a sesiza Curtea, care ar fi o „chestiune de procedură” în sensul articolului 240 alineatul (3) TFUE.
346.
În ceea ce ne privește, nu împărtășim această analiză.
347.
În primul rând, noțiunea de chestiune de procedură pare să se refere la procedura internă a Consiliului, iar nu la proceduri externe, precum procedurile jurisdicționale în fața instanței Uniunii.
348.
În al doilea rând, chiar presupunând că noțiunea de chestiune de procedură ar putea include procedura jurisdicțională, considerăm că există o diferență fundamentală între decizia Consiliului de a sesiza Curtea și determinarea de către Consiliu a condițiilor practice de introducere și de exercitare a acțiunii. Deși se poate admite că deciziile adoptate pentru a stabili condițiile de exercitare a unei acțiuni pot constitui chestiuni de procedură, în schimb, decizia de principiu privind declanșarea acțiunii nu poate fi asimilată acestei categorii de chestiuni. Decizia Consiliului de a‑și valorifica dreptul de acces la instanța Uniunii pentru a fi verificată legalitatea unei acțiuni sau a unei inacțiuni a unei alte instituții a Uniunii și a obține respectarea repartizării competențelor interne este o decizie importantă, care nu poate fi inclusă în noțiunea de chestiune de procedură. Faptul că acțiunea are ca obiect un aspect asupra căreia Consiliul a luat deja poziție pe fond într‑o decizie distinctă nu schimbă cu nimic problema, întrucât din această luare de poziție prealabilă nu se poate deduce voința implicită a Consiliului de a sesiza Curtea și nici, în absența oricărui temei de lege, descalificarea deciziei de sesizare a Curții ca fiind o simplă chestiune de procedură.
349.
Nu considerăm nici că răspunsul poate fi dedus, printr‑un raționament a fortiori, din articolele 245 TFUE și 247 TFUE, care prevăd că Consiliul hotărăște cu majoritate simplă în cazul sesizării Curții pentru a obține pronunțarea demiterii unui membru al Comisiei care nu mai respectă condițiile necesare exercitării funcțiilor sale sau care a comis o abatere gravă.
350.
Nu ni se pare în niciun caz potrivit să interpretăm aceste dispoziții proprii sistemului instituțional al Uniunii, care prezintă o originalitate fundamentală în raport cu ordinile constituționale interne, comparându‑le cu dispozițiile care reglementează, în dreptul francez sau în dreptul german, proceduri de destituire a membrilor puterii executive (
111
).
351.
Faptul de a susține, astfel cum a procedat Republica Franceză, că dispozițiile Tratatului CE ar avea ca scop evitarea anchetării membrilor Comisiei în fața Curții reprezintă o extrapolare a dispozițiilor naționale, care în plus sunt controversate.
352.
Argumentul Consiliului și al anumitor state membre interveniente care se bazează pe principiul protecției jurisdicționale și pe cel al echilibrului instituțional, precum și, în sens larg, pe cerințele unei Uniuni de drept pare mai puțin fragil, chiar dacă nu este deloc dezvoltat, în special de către Consiliu, care se mulțumește să afirme în mod lapidar că nu există niciun indiciu că autorii Tratatului de la Lisabona au avut în vedere diminuarea într‑un mod atât de radical a posibilităților Consiliului de a‑și valorifica drepturile în fața Curții.
353.
Amintim că în numele „interesului fundamental de a menține și respecta echilibrul instituțional” (
112
) și făcând apel la „sistemul” (
113
) tratatelor, Curtea a acoperit „lacuna procedurală” din tratat și a recunoscut Parlamentului European dreptul de a formula o acțiune în anulare pentru protecția propriilor prerogative.
354.
Rămâne să se stabilească dacă necesitatea de a furniza Consiliului, apărător al legitimității interguvernamentale, modalitățile de a asigura apărarea competențelor sale justifică neaplicarea normei implicite prevăzute la articolul 16 alineatul (3) TUE în favoarea majorității simple.
355.
Nu suntem deloc convinși de afirmația că principiul echilibrului instituțional, care impune fiecărei instituții să acționeze în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite de tratate (
114
), ar implica o egalitate a normelor privind votul între instituțiile Uniunii care compun triunghiul decizional.
356.
Desigur, articolul 250 CE prevede că hotărârile Comisiei sunt adoptate cu majoritatea numărului membrilor săi. Pe de altă parte, Curtea, întemeindu‑se pe principiul colegialității, a precizat că asupra unei decizii de introducere a unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa împotriva unui stat membru, adoptată de Comisie în cadrul rolului său de gardian al tratatelor, trebuie să se decidă de comun acord de colegiu și că toate elementele pe care se bazează această decizie trebuie să fie disponibile pentru toți membrii colegiului (
115
).
357.
În ceea ce privește Parlamentul European, articolul 231 alineatul (1) TFUE prevede că acesta hotărăşte cu majoritatea voturilor exprimate, cu excepţia cazului în care tratatele dispun altfel. Qui plus est, articolul 128 din regulamentul său de procedură prevede că introducerea unei acțiuni la Curtea de Justiție în numele Parlamentului European de către președintele său, dacă este formulată în conformitate cu recomandarea comisiei competente, poate fi decisă fără votul adunării parlamentare (
116
).
358.
Cu toate acestea, normele privind votul aplicabile în cadrul acestor instituții nu sunt direct comparabile, întrucât au la bază o logică de organizare radical diferită.
359.
Qui plus est, argumentarea întemeiată pe aplicarea unor norme privind majoritatea neegalitare pare paradoxală, deoarece supunerea deciziei Consiliului normei majorității calificate ar conduce, dimpotrivă, la aplicarea egalitară a normei ordinare – sau implicite – prevăzute de tratate pentru fiecare dintre cele trei instituții.
360.
Este adevărat că principiul echilibrului instituțional trebuie considerat și dintr‑un alt punct de vedere, în măsura în care impune ca orice încălcare a principiului repartizării competențelor între instituții să fie sancționată. Din această perspectivă, obligația Consiliului de a adopta decizia sa de sesizare a Curții cu majoritate calificată ar putea fi analizată în sensul că împiedică exercitarea în mod cert și eficace a unei acțiuni în justiție. În sfârșit, efectul util al dreptului de sesizare al Consiliului impune ca acesta să aibă posibilitatea să adopte o decizie fără vreo cerință legată de o majoritate particulară.
361.
Sensibili la această argumentație, am ridicat problema dacă nu ar fi posibil, dat fiind că recurgerea la articolul 240 alienatul (3) TFUE pare hazardată, să se constate, la articolul 16 alineatul (1) TUE, o limitare a domeniului de aplicare prevăzut la articolul 16 alienatul (3) TUE și să se considere că această normă nu se aplică decât deciziilor Consiliului care intră în domeniul de aplicare al articolului 16 alineatul (1) TUE, mai precis atunci când Consiliul exercită funcțiile legislative sau bugetare sau cele de definire sau de coordonare a politicilor. Astfel, în lipsa unei reglementări, în tratate, a modalității de vot aplicabile deciziei de a acționa în justiție, această problemă s‑ar număra printre cele în legătură cu care Consiliul este abilitat să hotărască în temeiul competenței sale de organizare internă.
362.
Cu toate acestea, față de acest raționament se pot formula trei obiecții, pe care le considerăm dirimante.
363.
Prima obiecție se întemeiază pe propriile observații ale Consiliului, care subliniază că, înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, norma privind votul în cazul unei decizii de sesizare a Curții nu o urma pe cea prevăzută de temeiul juridic specific care reglementa materia respectivă, ci era norma implicită de la articolul 205 alineatul (1) CE. În măsura în care nu este îndoielnic că norma de la articolul 16 alienatul (3) TUE a înlocuit‑o ca normă implicită pe cea de la articolul 205 alineatul (1) CE, nu considerăm că este coerent să fie declarată inaplicabilă unor decizii care intră în mod indubitabil în domeniul de aplicare al normei anterioare.
364.
A doua obiecție este întemeiată pe jurisprudența Curții.
365.
Mai întâi, considerăm că putem deduce preocuparea de a conferi normei implicite privind majoritatea un domeniu de aplicare cât mai larg posibil, fără nicio limitare. Astfel, în Hotărârea din 9 noiembrie 1995, Germania/Consiliul (
117
), Curtea a decis că articolul din tratat care prevedea o normă implicită privind majoritatea în cadrul Consiliului „ar fi redundant dacă lipsa unei norme specifice privind votul într‑o dispoziție din tratat ar împiedica utilizarea ei ca temei juridic pentru un act al Consiliului” (
118
). Or, acest articol nu este redundant, întrucât se aplică atunci când norma pe care o prevede nu este neutralizată printr‑o dispoziție expresă, care să precizeze, pentru temeiul juridic considerat, norma aplicabilă privind majoritatea. Deși această jurisprudență este anterioară intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, totuși tratatul menționat nu a modificat caracterul de normă generală și implicită a normei prevăzute la articolul 16 alineatul (3) TUE, care, prin urmare, este dificil de interpretat restrictiv în lipsa unor dispoziții exprese contrare.
366.
Remarcăm de asemenea în jurisprudența Curții precizări interesante privind natura juridică a deciziei de a acționa în justiție. Într‑o cauză care privea o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Curtea a statuat că decizia de introducere a unei acțiuni, adoptată de Comisie în cadrul rolului său de gardian al tratatelor, „nu poate fi calificată drept măsură administrativă sau de gestionare” (
119
). Această decizie, care poate fi transpusă în cazul acțiunii în anulare, conduce la respingerea tezei potrivit căreia acest tip de decizie nu ar respecta modalitățile de vot prevăzute de tratat și ar rezulta din competența de organizare internă a Consiliului.
367.
A treia obiecție, cea mai însemnată, este întemeiată pe importanța normelor care reglementează procesul decizional în cadrul Consiliului și pe sistemul de ponderare a voturilor atribuite statelor membre. Această problemă extrem de sensibilă a făcut în mod constant obiectul discuțiilor în cadrul conferințelor interguvernamentale, iar autorii tratatelor au acordat întotdeauna o atenție deosebită definirii exprese și precise, cu ocazia revizuirii succesive a tratatelor, a condițiilor privind votul pentru fiecare temei juridic pe care s‑ar baza acțiunea Consiliului, fără a se limita la perimetrul funcțiilor definite la articolul 16 alineatul (1) TUE.
368.
În concluzie, considerăm că există obiecții dirimante care se opun excluderii, în cazul deciziei Consiliului de a sesiza Curtea cu o acțiune în anulare sau cu o acțiune în constatarea abținerii de a acționa, normei privind majoritatea calificată, care a fost consacrată ca normă implicită de autorii tratatelor.
369.
Rămâne să se stabilească dacă nelegalitatea care afectează decizia Consiliului determină inadmisibilitatea și dacă Comisia poate să se prevaleze de această nelegalitate.
370.
La prima întrebare, răspundem fără ezitare în sens afirmativ.
371.
Pe de o parte, normele privind condițiile de vot constituie norme esențiale, a căror respectare este considerată deosebit de importantă de către Curte, astfel cum atestă contenciosul temeiului juridic. Astfel, Curtea a decis că utilizarea eronată a unui articol din tratat ca temei juridic, având drept consecință înlocuirea unanimității cu majoritatea calificată în cadrul Consiliului, nu poate fi considerată, în principiu, numai un viciu de formă dacă o schimbare a condițiilor de vot poate avea consecințe asupra conținutului actului adoptat (
120
). Faptul de a lăsa fără sancțiune norme atât de importante nu pare să fie conform cu cerințele unei Uniuni de drept.
372.
Pe de altă parte, contrar celor susținute de Republica Federală Germania, nu este posibilă invocarea nelegalității deciziei Consiliului formulând o acțiune în anulare, întrucât din jurisprudența Curții rezultă că decizia de formulare a unei acțiuni în justiție nu poate, în principiu, să fie considerată o decizie atacabilă (
121
). Prin urmare, încălcarea normei privind majoritatea calificată poate fi invocată numai pe cale de excepție, în cadrul apărării față de o acțiune formulată de Consiliu.
373.
Avem convingerea că la această întrebare trebuie să se răspundă afirmativ.
374.
După cum am arătat mai sus, normele privind votul sunt norme esențiale a căror sancționare nu interesează exclusiv statele membre, însă contribuie la respectarea legalității în Uniunea de drept. În plus, jurisprudența consacră, în general, caracterul de ordine publică al motivelor întemeiate pe încălcarea condițiilor de admisibilitate a acțiunii în anulare și, prin urmare, pot fi invocate din oficiu de instanța Uniunii. În sfârșit, în mai multe hotărâri, Curtea a examinat temeinicia motivului bazat pe încălcarea normelor privind votul în cadrul unei instituții, invocată de pârât, admițând astfel implicit admisibilitatea sa (
122
).
375.
În concluzie, considerăm că decizia în litigiu a fost adoptată cu încălcarea normei privind majoritatea prevăzută la articolul 16 alineatul (3) TUE și că această nelegalitate, de care Comisia are dreptul să se prevaleze, determină inadmisibilitatea acțiunii Consiliului în ansamblul său.
376.
În consecință, nu se mai impune examinarea altor motive de inadmisibilitate invocate de Comisie.
VI – Cu privire la cheltuielile de judecată
377.
În aplicarea articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, care prevede că partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată, considerăm că trebuie admise concluziile prin care se urmărește obligarea Consiliul la plata cheltuielilor de judecată în cauzele C‑63/12 și C‑66/12, precum și cele prin care se urmărește obligarea Comisiei la plata cheltuielilor în cauza C‑196/12.
378.
În conformitate cu articolul 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, propunem ca Parlamentul European și statele membre care au intervenit în litigiu să suporte propriile cheltuieli de judecată.
VII – Concluzie
379.
În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
1)
Cu privire la acțiune în cauza C‑63/12:
—
anulează Decizia 2011/866/UE a Consiliului din 19 decembrie 2011 privind propunerea Comisiei pentru un regulament al Consiliului de ajustare, începând cu 1 iulie 2011, a remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene, precum și a coeficienților corectori aferenți,
—
obligă Consiliul Uniunii Europene la plata cheltuielilor de judecată și
—
obligă Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Regatului Țărilor de Jos, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Parlamentul European la plata propriilor cheltuieli de judecată.
2)
Cu privire la acțiune în cauza C‑66/12:
—
respinge acțiunea fără a se verifica admisibilitatea sa,
—
obligă Consiliul Uniunii Europene la plata cheltuielilor de judecată și
—
obligă Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Irlanda, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Letonă, Regatul Țărilor de Jos, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Parlamentul European la plata propriilor cheltuieli de judecată.
3)
Cu privire la acțiune în cauza C‑196/12:
—
constată inadmisibilitatea acțiunii,
—
obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată și
—
obligă Regatul Spaniei, Republica Federală Germania, Regatul Țărilor de Jos, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Parlamentul European la plata propriilor cheltuieli de judecată.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	C-40/10, Rec., p. I-12043.
(
3
)	Regulament de ajustare, începând cu 1 iulie 2009, a remunerațiilor și pensiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene, precum și a coeficienților corectori aferenți (JO L 348, p. 10).
(
4
)	JO L 56, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 8, p. 12.
(
5
)	JO L 124, p. 1.
(
6
)	JO L 311, p. 1, denumit în continuare „statutul”.
(
7
)	Documentul 17946/10 ADD 1 al Consiliului din 17 decembrie 2010.
(
8
)	Raport al Comisiei către Consiliu privind clauza de exceptare (articolul 10 din anexa XI la statut) [COM(2011) 440 final, denumit în continuare „raportul privind clauza de exceptare”].
(
9
)	Documentul 16281/11 al Consiliului din 31 octombrie 2011 (decizie adoptată prin procedura scrisă încheiată la 4 noiembrie 2011).
(
10
)	Comunicarea Comisiei către Consiliu prin care se furnizează informaţii suplimentare raportului Comisiei privind clauza de exceptare din 13 iulie 2011 [COM(2011) 829 final, denumită în continuare „comunicarea”].
(
11
)	Propunere de regulament al Consiliului de ajustare, începând cu 1 iulie 2011, a remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene, precum și a coeficienților corectori aferenți [COM(2011) 820 final, denumită în continuare „propunerea de regulament”].
(
12
)	Decizia 2011/866/UE a Consiliului privind propunerea Comisiei pentru un regulament al Consiliului de ajustare, începând cu 1 iulie 2011, a remunerațiilor și a pensiilor funcționarilor și ale celorlalți agenți ai Uniunii Europene, precum și a coeficienților corectori aferenți (JO L 341, p. 54, denumită în continuare „decizia în litigiu”).
(
13
)	Este vorba despre Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Regatul Țărilor de Jos, precum și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.
(
14
)	Irlanda, Republica Franceză și Republica Letonia.
(
15
)	Este vorba despre următoarele state membre: Regatul Belgiei, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Italiană, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos și Regatul Unit. În cadrul aceleiași dispoziții se prevede, după această enumerare, că Consiliul, hotărând la propunerea Comisiei în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 65 alineatul (3) din statut, poate adopta un nou eșantion care reprezintă cel puțin 75 % din produsul intern brut (denumit în continuare „PIB”) al Uniunii Europene și care se aplică începând cu anul următor celui în care este adoptat.
(
16
)	Consiliul citează Hotărârea Curții din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia (60/81, Rec., p. 2639), și Hotărârea Tribunalului din 10 iulie 1990, Automec/Comisia (T-64/89, Rec., p. II-367).
(
17
)	Curtea a statuat în mod repetat că Uniunea de drept se bazează pe punerea la punct a unui sistem complet de căi de atac și de proceduri destinate să confere Curții controlul legalității actelor instituțiilor, organelor și organismelor Uniunii [a se vedea în special Hotărârea din 14 iunie 2012, CIVAD (C‑533/10, punctul 32 și jurisprudența citată)].
(
18
)	A se vedea Hotărârea din 18 noiembrie 1970, Chevalley/Comisia (15/70, Rec., p. 975, punctul 6), și Hotărârea din 26 noiembrie 1996, T. Port (C-68/95, Rec., p. I-6065, punctul 59), precum și Ordonanța din 1 octombrie 2004, Pérez Escolar/Comisia (C‑379/03 P, punctul 15). În aceste decizii se deduce că particularii, care pot formula o acțiune în anulare împotriva unui act al unei instituții în cazul în care nu sunt destinatarii acestuia dacă acest act îi privește direct și individual, trebuie să aibă posibilitatea să formuleze o acțiune în constatarea abținerii de a acționa împotriva unei instituții care nu ar fi adoptat un act care îi privește în același mod.
(
19
)	A se vedea Hotărârea din 22 mai 1985, Parlamentul European/Consiliul (13/83, Rec., p. 1513, punctul 36).
(
20
)	Spre deosebire de Tratatul CECO, care, prin faptul că definea abținerea de a acționa drept „decizia implicită de refuz care se consideră că rezultă [din] tăcere” (articolul 35), crea o categorie specială de acțiune în anulare, Tratatul CE a conferit o autonomie acțiunii în constatarea abținerii de a acționa, definind‑o ca vizând „constata[rea]” încălcării tratatului care rezultă din abținerea de a se hotărî (articolul 175 din Tratatul CE, devenit articolul 232 CE, devenit la rândul său articolul 265 TFUE).
(
21
)	Aceste efecte nu sunt fundamental diferite și sunt de altfel precizate de o dispoziție unică, și anume articolul 266 primul paragraf TFUE, care impune instituției în cauză să „ia măsurile impuse de executarea hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene”. Cu toate acestea, deși anularea unui act determină dispariția imediată și retroactivă a acestui act din ordinea juridică, constatarea abținerii de a acționa a instituției, fără a conduce la o schimbare imediată a situației juridice, obligă instituția în cauză să adopte actul pe care a refuzat să îl adopte.
(
22
)	În legătură cu acest aspect, a se vedea în special teza lui Berrod, F., La systématique des voies de droit communautaires, Dalloz, Paris, 2003, Ritleng, D., Pour une systématique des contentieux au profit d’une protection juridictionnelle effective, „Mélanges en hommage à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire”, PU Toulouse, 2004, p. 735, și Lenaerts, K., La systémique des voies de recours dans l’ordre juridique de l’Union européenne, „Mélanges en hommage à Georges Vandersanden”, Bruylant, Bruxelles, 2008, p. 257.
(
23
)	A se vedea, în legătură cu acest subiect, teza lui Berrod, F., op. cit., nr. 388, p. 356, și nr. 392, p. 359. Acest autor rezumă tensiunea dialectică care există între cele două căi de atac invocând „legătura substanțială” dintre acestea, subliniind în același timp că există totuși o „autonomie existențială” a acțiunii în constatarea abținerii de a acționa în raport cu acțiunea în anulare.
(
24
)	A se vedea Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia (C-463/10 P și C-475/10 P, Rec., p. I-9639, punctul 36, precum și jurisprudența citată).
(
25
)	A se vedea Ordonanța din 14 mai 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisia (C‑477/11 P, punctul 51 și jurisprudența citată).
(
26
)	A se vedea Hotărârea din 5 decembrie 1963, Henricot și alții/Înalta Autoritate (23/63, 24/63 și 52/63, Rec., p. 439, p. 455).
(
27
)	A se vedea în special Hotărârea IBM/Comisia, citată anterior (punctul 10), precum și Ordonanța Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisia, citată anterior (punctele 55 și 56).
(
28
)	Ordonanța Tribunalului din 15 mai 1997, Berthu/Comisia (T-175/96, Rec., p. II-811, punctele 21 și 22).
(
29
)	A se vedea Ordonanța Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisia, citată anterior (punctul 58 și jurisprudența citată).
(
30
)	A se vedea Hotărârea IBM/Comisia, citată anterior (punctul 12), precum și Hotărârea Tribunalului din 21 iunie 2012, Spania/Comisia (T‑264/10 și T‑266/10, punctul 13).
(
31
)	A se vedea Hotărârea din 16 februarie 1993, ENU/Comisia (C-107/91, Rec., p. I-599, punctul 10 și jurisprudența citată).
(
32
)	Trebuie remarcat în special că, datorită asimilării în Tratatul CECO a tăcerii unei decizii implicite de respingere, un efect de contagiune s‑a produs în sensul includerii în sfera acțiunii în constatarea abținerii de a acționa a oricărei decizii de respingere, chiar explicită. A se vedea în legătură cu acest aspect Soldatos, P., „L’introuvable recours en carence devant la Cour de justice des Communautés européennes”, Cahiers de droit européen, 1969, p. 316 și urm.
(
33
)	A se vedea în special Hotărârea din 23 februarie 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Înalta Autoritate (30/59, Rec., p. 1), Hotărârea din 15 decembrie 1988, Irish Cement/Comisia (166/86 și 220/86, Rec., p. 6473), cu privire la respingerea unei plângeri împotriva acordării unui ajutor, Hotărârea din 9 decembrie 2004, Comisia/Greencore (C-123/03 P, Rec., p. I-11647), cu privire la refuzul Comisiei de a plăti dobânzi moratorii pentru cuantumul rambursat al unei amenzi, și Hotărârea din 18 noiembrie 2010, NDSHT/Comisia (C-322/09 P, Rec., p. I-11911), cu privire la decizia de refuz de a deschide o procedură oficială de investigare în materia ajutoarelor de stat.
(
34
)	302/87, Rec., p. 5615.
(
35
)	Punctul 17.
(
36
)	A se vedea Simon, D., Le système juridique communautaire, PUF, Paris, ediția a doua, 1998, nr. 379, p. 402.
(
37
)	A se vedea Hotărârea NDSHT/Comisia, citată anterior (punctele 44-56).
(
38
)	A se vedea Hotărârea din 8 martie 1972, Nordgetreide/Comisia (42/71, Rec., p. 105, punctul 5), care privea refuzul Comisiei de a modifica lista produselor față de care se putea aplica mecanismul sumelor compensatorii. A se vedea în același sens Hotărârea din 24 noiembrie 1992, Buckl și alții/Comisia (C-15/91 și C-108/91, Rec., p. I-6061, punctul 22), care privea un refuz al Comisiei de a restabili o prelevare aplicată importului anumitor produse agricole. A se vedea de asemenea Ordonanța din 6 aprilie 2006, GISTI/Comisia (C‑408/05 P, punctul 10), precum și Ordonanța din 15 decembrie 2011, Altner/Comisia (C‑411/11 P, punctul 7 și jurisprudența citată), privind refuzul Comisiei de a declanșa o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Această din urmă ordonanță explică absența acțiunii în anulare împotriva acestui refuz prin excluderea acțiunii individuale împotriva actelor pe care Comisia poate fi determinată să le adopte în cadrul procedurii de neîndeplinire a obligațiilor prevăzute la articolul 258 TFUE, în măsura în care aceste acte sunt adresate statelor membre, iar nu unor destinatari individuali. Două alte explicații sunt oferite în general pentru a exclude o asemenea acțiune, și anume lipsa efectului juridic obligatoriu al avizelor motivate emise de Comisie și puterea discreționară recunoscută Comisiei, atât pentru a evalua existența neîndeplinirii obligațiilor, cât și pentru a declanșa procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Considerăm că această din urmă explicație se bazează pe o confuzie între o condiție de admisibilitate și o condiție de fond. Astfel, existența unei puteri discreționare a instituției în cauză nu ar trebui să determine inadmisibilitatea unei acțiuni în anulare (în cazul respingerii explicite a unei cereri de introducere a unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor) sau în constatarea abținerii de a acționa (în cazul în care nu s‑a luat poziție la expirarea termenului unei scrisori de punere în întârziere în vederea formulării unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa), ci constatarea netemeiniciei acesteia, fără a se permite să se considere că actul sau abținerea instituției este nelegală.
(
39
)	Hotărârea Buckl și alții/Comisia, citată anterior, evocă o apreciere în funcție de „natura” cererii, în timp ce Hotărârea Nordgetreide/Comisia, citată anterior, analizează „obiectul” acesteia.
(
40
)	A se vedea în special Hotărârea din 10 decembrie 2002, Comisia/Camar și Tico (C-312/00 P, Rec., p. I-11355), având ca subiect o acțiune în anulare îndreptată împotriva refuzului Comisiei de a adopta un regulament în aplicarea articolului 16 alineatul (3) din Regulamentul (CEE) nr. 404/93 al Consiliului din 13 februarie 1993 privind organizarea comună a pieței în sectorul bananelor (JO L 47, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 12, p 110), în vederea ajustării contingentului tarifar prevăzut la articolul 18 din Regulamentul nr. 404/93 pentru a face față efectelor asupra producției de banane în Somalia produse de inundațiile excepționale observate în anii 1997 și 1998.
(
41
)	A se vedea Hotărârea din 13 iulie 1971, Deutscher Komponistenverband/Comisia (8/71, Rec., p. 705, punctul 2). Această formulare a fost reluată în mod identic în Hotărârile citate anterior Irish Cement/Comisia (punctul 17), Buckl și alții/Comisia (punctul 17), și ENU/Comisia (punctul 10). A se vedea de asemenea Ordonanța Tribunalului din 17 noiembrie 2010, Victoria Sánchez/Parlamentul European și Comisia (T‑61/10, punctul 38).
(
42
)	C-301/90, Rec., p. I-221.
(
43
)	Punctul 14.
(
44
)	La punctul 11 din Concluziile prezentate în cauza în care s‑a pronunțat hotărârea menționată, avocatul general Jacobs arată că, deși ar putea părea neobișnuit să se solicite anularea unui regulament în măsura în care acesta nu conține o anumită prevedere, problema este, în esență, aceeași „când un regulament este nelegal întrucât conține o anumită prevedere sau când o astfel de prevedere a fost omisă”. Aceste explicații nu ne conving în totalitate. În prezenta cauză, nelegalitatea nu vizează regulamentul adoptat, care nu este, în sine, nelegal, ci rezultă dintr‑o omisiune de a se pronunța. Pe de altă parte, considerăm că adoptarea unei prevederi diferite de ceea ce s‑a solicitat și neadoptarea unei prevederi sunt două lucruri diferite. A asimila prima situație cu cea de a doua presupune să se considere abținerea parțială de a se pronunța asupra unei cereri drept un refuz implicit, ceea ce nu ni se pare posibil pentru motivul invocat la punctul 105 din prezentele concluzii.
(
45
)	A se vedea Ordonanța din 13 decembrie 2000, Sodima/Comisia (C-44/00 P, Rec., p. I-11231, punctul 24). A se vedea de asemenea Hotărârea Comisia/Greencore, citată anterior (punctul 45), precum și Ordonanța Tribunalului din 24 martie 2011, Internationaler Hilfsfonds/Comisia (T-36/10, Rec., p. II-1403, punctul 38), și Ordonanța Tribunalului din 13 noiembrie 2012, ClientEarth și alții/Comisia (T‑278/11, punctul 32). Aceste două ordonanțe oferă un exemplu elocvent al unei dispoziții care asimilează lipsa unui răspuns din partea unei instituții în termenul stabilit unui răspuns negativ. Este vorba despre articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76), care prevede că lipsa unui răspuns din partea instituției în termenul stabilit la o cerere de confirmare a accesului „se consideră răspuns negativ”. Cu toate acestea, domeniul de predilecție al acestui tip de dispozitiv rămâne dreptul funcției publice, chiar dacă este întâlnit și în alte materii. A se vedea, pentru diverse exemple, Mariatte, F., și Munoz, R., Contentieux de l’Union européenne/2 – Carence – Responsabilité, Lamy Axe droit, Paris, 2011, p. 29.
(
46
)	Hotărârea Comisia/Greencore, citată anterior (punctul 45). Nu avem cunoștință despre decizii ale Curții sau ale Tribunalului care ar aplica această excepție constatând existența unor împrejurări excepționale.
(
47
)	C-27/04, Rec., p. I-6649.
(
48
)	Articolul 126 alineatele (8) și (9) TFUE.
(
49
)	Punctul 32 din această hotărâre.
(
50
)	C-76/01 P, Rec., p. I-10091.
(
51
)	Punctele 58 și 59.
(
52
)	Punctul 64.
(
53
)	Hotărârea din 17 iulie 2008, Athinaïki Techniki/Comisia (C-521/06 P, Rep., p. I-5829, punctul 42).
(
54
)	Comunicarea și propunerea de regulament.
(
55
)	A se vedea titlul motivului principal care figurează la punctele 38 și 39 din cererea introductivă a Comisiei.
(
56
)	Comisia citează în materie de ajutoare de stat Hotărârea din 29 octombrie 1980, Roquette Frères/Consiliul (138/79, Rec., p. 3333, punctul 25), Hotărârea din 17 noiembrie 1987, British American Tobacco și Reynolds Industries/Comisia (142/84 et 156/84, Rec., p. 4487, punctul 62), Hotărârea din 10 martie 1992, Ricoh/Consiliul (C-174/87, Rec., p. I-1335, punctul 68), și Hotărârea din 15 iunie 1993, Matra/Comisia (C-225/91, Rec., p. I-3203, punctul 25), precum și, în materie de dumping, Hotărârea Tribunalului din 28 octombrie 1999, EFMA/Consiliul (T-210/95, Rec., p. II-3291, punctul 57).
(
57
)	Consiliul se referă, cu titlu de exemplu, la Hotărârea din 10 iulie 2008, Bertelsmann și Sony Corporation of America/Impala (C-413/06 P, Rep., p. I-4951).
(
58
)	Consiliul se referă, pe de o parte, la previziunile DG Afaceri Economice și Financiare din luna martie 2011, care conțin o previziune a scăderii remunerației în 17 din 19 state membre vizate, și, pe de altă parte, la documentul Eurostat A65/11/12 din luna martie 2011, intitulat „Forecast of the trend in purchasing power of national officials to July 2011”.
(
59
)	Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind consolidarea supravegherii economice și bugetare a statelor membre din zona euro care întâmpină sau care sunt amenințate de dificultăți grave în ceea ce privește stabilitatea lor financiară [COM(2011) 819 final] și Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind dispozițiile comune pentru monitorizarea și evaluarea proiectelor de planuri bugetare și pentru asigurarea corectării deficitelor excesive ale statelor membre din zona euro [COM(2011) 821 final].
(
60
)	Preluăm terminologia propusă de K. Lenaerts în teza intitulată „Le juge et la constitution aux États‑Unis d’Amérique et dans l’ordre juridique européen”, Bruylant, Bruxelles, 1988, nr. 298, p. 343.
(
61
)	A se vedea, pentru o analiză a acestor conflicte din perspectiva repartizării și a reglementării raporturilor de putere dintre instituții, Lenaerts, K., op. cit., nr. 295-307, p. 340 și urm.
(
62
)	Începând din anul 1972 s‑au succedat cinci metode în temeiul următoarelor dispoziții, și anume Decizia Consiliului din 20 și 21 martie 1972, Decizia 81/1061/Euratom, CECO, CEE a Consiliului din 15 decembrie 1981 privind modificarea metodei de ajustare a remunerațiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Comunităților (JO L 386, p. 6), Decizia 87/530/Euratom, CECO, CEE a Consiliului din 20 octombrie 1987 de completare a metodei de ajustare a remunerațiilor funcționarilor și ale altor agenți ai Comunităților (JO L 307, p. 40), Regulamentul (CECO, CEE, Euratom) nr. 3830/91 al Consiliului din 19 decembrie 1991 de modificare a Statutului funcționarilor Comunităților Europene și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai Comunităților Europene în ceea ce privește condițiile ajustării remunerațiilor (JO L 361, p. 1), Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2181/2003 al Consiliului din 8 decembrie 2003, privind măsuri tranzitorii care urmează a fi adoptate în cadrul reformei statutului, în special în ceea ce privește remunerațiile și pensiile (JO L 327, p. 1), precum și Regulamentul (CE, Euratom) nr. 723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004 de modificare a Statutului funcționarilor Comunităților Europene, precum și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai Comunităților Europene (JO L 124, p. 1).
(
63
)	Punctul 63 din această hotărâre.
(
64
)	Punctul 71 din această hotărâre.
(
65
)	81/72, Rec., p. 575. La punctul 9 din această hotărâre, Curtea a statuat că, „prin decizia din 21 martie 1972, Consiliul, hotărând în cadrul competențelor pe care i le conferă articolul 65 din statut în materie de remunerații ale personalului, și‑a asumat obligații pe care trebuie să le respecte în perioada pe care el însuși a stabilit‑o”.
(
66
)	70/74, Rec., p. 795. La punctul 20 din această hotărâre, Curtea a statuat că, „prin Decizia din 20 și 21 martie 1972, Consiliul și‑a asumat, pentru punerea în aplicare a articolului 65 [din statut], obligația de a respecta, în perioada stabilită, criteriile prevăzute”.
(
67
)	Punctul 74 din hotărârea menționată.
(
68
)	Punctul 75 din aceeași hotărâre.
(
69
)	Hotărârea din 24 noiembrie 2010, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 77).
(
70
)	Ibidem (punctul 79).
(
71
)	Ibidem (punctul 80).
(
72
)	Toate discuțiile dintre Comisie și Consiliu prezintă caracteristicile unui dialog al surzilor.
(
73
)	Cu titlu de exemplu, articolul 10 menționat ar fi putut să prevadă recurgerea la clauza de exceptare „dacă Consiliul [sau Parlamentul European] consideră că există o criză economică gravă și neașteptată”.
(
74
)	Punctul 78 din această hotărâre.
(
75
)	Punctul 79 din hotărârea menționată.
(
76
)	Lenaerts, K., op. cit., nr. 305, p. 354.
(
77
)	A se vedea, în acest sens teza lui Ritleng, D., „Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de justice et le Tribunal de première instance des Communautés européennes”, 1998, nr. 683, p. 583.
(
78
)	A se vedea Hotărârea din 21 iunie 1988, ISA și alții/Comisia (32/87, 52/87 și 57/87, Rec., p. 3305, punctul 8 și jurisprudența citată).
(
79
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 15 decembrie 1994, Unifruit Hellas/Comisia (T-489/93, Rec., p. II-1201, punctul 84), și Hotărârea din 14 decembrie 2011, Nycomed Danmark/EMA (T-52/09, Rep., p. II-8133, punctul 103). A se vedea și teza lui Ritleng, D., op. cit., nr. 193, p. 182.
(
80
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 15 mai 2008, Spania/Consiliul (C-442/04, Rep., p. I-3517, punctul 49 și jurisprudența citată).
(
81
)	A se vedea Hotărârea din 1 iulie 2008, Chronopost și La Poste/UFEX și alții (C-341/06 P și C-342/06 P, Rep., p. I-4777, punctul 143 și jurisprudența citată), precum și Ordonanța din 25 aprilie 2002, DSG/Comisia (C-323/00 P, Rec., p. I-3919, punctul 43).
(
82
)	Punctul 4, p. 5.
(
83
)	Punctul 4.2, p. 7.
(
84
)	Idem.
(
85
)	Creșterea PIB, cererea internă, stocurile, exporturile nete, consumul privat, consumul din sectorul public, valoarea totală a investițiilor și inflația (IAPC) în cadrul Uniunii.
(
86
)	Soldul public general și datoria publică în cadrul Uniunii.
(
87
)	Rata totală a ocupării forței de muncă, rata șomajului și remunerarea lucrătorilor salariați în cadrul Uniunii.
(
88
)	Indicatorul percepției generale asupra economiei și așteptările privind ocuparea forței de muncă în cadrul Uniunii.
(
89
)	Punctul 1 al șaselea paragraf, p. 3.
(
90
)	Punctul 3 al patrulea paragraf p. 11.
(
91
)	Punctul 3 al nouălea paragraf, p. 12.
(
92
)	Acest decalaj se explică prin faptul că, în conformitate cu dispozițiile articolului 1 alineatele (2) și (4) din anexa XI la statut, indicele internațional Bruxelles ia în considerare evoluția constatată între luna iunie a anului precedent și luna iunie a anului în curs și că indicatorii specifici stabiliți de Eurostat urmăresc evoluția remunerațiilor reale ale funcționarilor naționali din administrațiile centrale între luna iulie a anului precedent și luna iulie a anului în curs. La punctul 70 din această hotărâre, Curtea a luat în considerare acest decalaj arătând că evoluția salarială din statele membre care a avut loc între luna iulie a anului precedent și luna iulie a anului în curs reflectă deciziile privind remunerațiile funcționarilor adoptate de autoritățile acestor state în raport cu situația economică din această perioadă.
(
93
)	A se vedea punctul 40 din memoriul în duplică al Consiliului în cauza C‑63/12.
(
94
)	A se vedea punctul 251 din prezentele concluzii.
(
95
)	A se vedea raportul privind clauza de exceptare, punctul 5.2.5 al cincilea paragraf, p. 23.
(
96
)	Îa considerentul (8) al deciziei în litigiu, Consiliul arată că criza financiară „are ca rezultat ajustări bugetare substanțiale, printre altele ajustări ale salariilor funcționarilor naționali, într‑un număr mare de state membre”.
(
97
)	Poziție în vederea adoptării Regulamentului (UE) nr. …/2013 al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Statutului funcționarilor și a Regimului aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii Europene.
(
98
)	A se vedea articolul 1 punctul 53 din această poziție, care modifică anexa XI la statut introducând o nouă clauză de exceptare (noul articol 11). Dacă evoluția PIB se situează între-0,1 % și ‑1 %, 33 % din valoarea indicelui specific sunt luate în considerare imediat, iar restul de 67 % sunt reportate la data de 1 aprilie a anului n + 1; dacă evoluția PIB se situează între ‑0,1 % și ‑3 %, luarea în considerare a valorii indicelui este reportată în totalitate la data de 1 aprilie a anului n + 1 și, în sfârșit, dacă evoluția PIB se diminuează cu mai mult de 3 %, nicio actualizare nu este efectuată atât timp cât creșterea cumulată a PIB‑ului, măsurată începând din anul în curs, nu redevine pozitivă. Considerentul (4) al poziției menționate precizează că această clauză automată de criză are ca scop „remedierea dificultăților create de aplicarea metodei în trecut”.
(
99
)	Potrivit statisticilor Eurostat, rata de creștere a PIB‑ului real al Uniunii nu s‑a ridicat la 1,6 % în 2011 [tabelul privind rata de creștere a PIB‑ului real (ca volume), disponibil la adresa internet: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/dataset?p_product_code=tec00115].
(
100
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 26 februarie 2002, Consiliul/Boehringer (C-23/00 P, Rec., p. I-1873, punctele 51 și 52), și Hotărârea din 23 martie 2004, Franța/Comisia (C-233/02, Rec., p. I-2759, punctul 26), precum și Hotărârea Tribunalului din 25 aprilie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Comisia (T‑526/10, punctul 20).
(
101
)	A se vedea printre altele punctele 46-53 din Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 7 martie 2013, Elveția/Comisia (C‑547/10 P), precum și Bouveresse, A., „Recevabilité et moyens d’annulation”, notă privind TUE, 24 aprilie 2013, cauza T‑256/10, Revue Europe, com. 257.
(
102
)	A se vedea punctele 123-127 din prezentele concluzii.
(
103
)	Precizăm că argumentele dezvoltate de Irlanda și de Republica Franceză nu sunt de natură a pune la îndoială această concluzie.
(
104
)	A se vedea articolul 250 TFUE.
(
105
)	Documentul 18771/11 al Consiliului din 16 decembrie 2011 (anexa B. 7 din memoriul în apărare al Comisiei în cauza C‑66/12).
(
106
)	Documentul 18665/11 al Consiliului din 16 decembrie 2011 (anexa B. 8 din memoriul în apărare al Comisiei în cauza C‑66/12).
(
107
)	Este vorba despre Regatul Belgiei, de Republica Elenă, de Republica Italiană, de Marele Ducat al Luxemburgului, de Republica Polonă și de Republica Portugheză.
(
108
)	A se vedea articolul 3 alineatul (3) din Protocolul (nr. 36) sus‑menționat.
(
109
)	Este vorba despre Comitetul pentru ocuparea forţei de muncă și Comitetul de protecție socială.
(
110
)	Este necesar să se observe că nici articolul 218 alineatul (11) TFUE, privind sesizarea Curții în legătură cu avizul cu privire la compatibilitatea unui acord preconizat cu dispoziţiile tratatelor, nu menționează norma majorității specifice.
(
111
)	Remarcăm în special că principiul separării puterilor se prezintă în sistemul instituțional al Uniunii într‑o configurație diferită de cea existentă în ordinea juridică internă. A se vedea în acest sens Georgopoulos, T., „Doctrine de séparation des pouvoirs et intégration européenne”, La prise de décision dans le système de l’Union européenne, 2011, p. 3.
(
112
)	Hotărârea din 22 mai 1990, Parlamentul European/Consiliul (C-70/88, Rec., p. I-2041, punctul 26).
(
113
)	Ibidem (punctul 14).
(
114
)	Articolul 13 alineatul (2) TUE.
(
115
)	Hotărârea din 29 septembrie 1998, Comisia/Germania (C-191/95, Rec., p. I-5449, punctul 48), și Hotărârea din 13 decembrie 2001, Comisia/Franța (C-1/00, Rec., p. I-9989, punctul 80).
(
116
)	Articolul 128 alineatul (3) a doua teză din acest regulament de procedură prevede că președintele Parlamentului European „poate” sesiza plenul cu privire la decizia de menținere a acțiunii la începutul următoarei perioade de sesiune.
(
117
)	C-426/93, Rec., p. I-3723.
(
118
)	Punctul 18.
(
119
)	Hotărârea Comisia/Germania, citată anterior (punctul 37).
(
120
)	Hotărârea din 11 septembrie 2003, Comisia/Consiliul (C-211/01, Rec., p. I-8913, punctul 52).
(
121
)	Hotărârea Comisia/Germania, citată anterior (punctul 47), Hotărârea Curții din 12 septembrie 2006, Reynolds Tobacco și alții/Comisia (C-131/03 P, Rec., p. I-7795, punctul 56), precum și Hotărârea Tribunalului din 15 ianuarie 2003, Philip Morris International și alții/Comisia (T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 și T-272/01, Rec., p. II-1, punctul 79).
(
122
)	A se vedea în special Hotărârea din 17 februarie 2011, Comisia/Cipru (C‑251/09, punctele 13-17).