62019CJ0320
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
3 päivänä joulukuuta 2020 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2003/87/EY – Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä – 3 artiklan h alakohta – Uudet osallistujat – 10 a artikla – Päästöoikeuksien maksutonta jakamista koskeva siirtymäjärjestelmä – Päätös 2011/278/EU – 18 artiklan 1 kohdan c alakohta – Polttoaineita koskeva tuotantotaso – 18 artiklan 2 kohdan toinen alakohta – Asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen arvo
Asiassa C-320/19,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Verwaltungsgericht Berlin (Berliinin hallintotuomioistuin, Saksa) on esittänyt 1.4.2019 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 19.4.2019, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Ingredion Germany GmbH
vastaan
Saksan liittotasavalta,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan (esittelevä tuomari) sekä tuomarit M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos ja I. Jarukaitis,
julkisasiamies: H. Saugmandsgaard Øe,
kirjaaja: yksikön päällikkö D. Dittert,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 12.3.2020 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Ingredion Germany GmbH, edustajinaan D. Lang ja L. Borchardt, Rechtsanwälte,
–
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään J. Steegmann ja H. Barth,
–
Saksan hallitus, asiamiehenään D. Klebs,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi J.-F. Brakeland ja A. Becker, sittemmin A. Becker ja B. De Meester,
kuultuaan julkisasiamiehen 18.6.2020 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti 27.4.2011 annetun komission päätöksen 2011/278/EU (EUVL 2011, L 130, s. 1) 18 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Ingredion Germany GmbH ja Saksan liittotasavalta, jota edustaa Umweltbundesamt (liittovaltion ympäristövirasto, Saksa), ja joka koskee asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen määrittämistä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien (jäljempänä päästöoikeudet) maksuttomaksi jakamiseksi uudelle osallistujalle, jolla on polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2003/87
3
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/87/EY (EUVL 2003, L 275, s. 32), sellaisena kuin se on muutettuna 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (EUVL 2009, L 140, s. 63) (jäljempänä direktiivi 2003/87), luotiin kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä Euroopan unionissa. Kyseinen järjestelmä on ollut toiminnassa 1.1.2005 lähtien kaikissa Euroopan talousalueen (ETA) valtioissa. Kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan kolmas päästökauppakausi on kahdeksan vuoden pituinen ja se ulottuu vuodesta 2013 vuoteen 2020 (jäljempänä kolmas päästökauppakausi).
4
Direktiivin 2003/87 johdanto-osan viidennessä ja seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)
Yhteisö ja sen jäsenvaltiot ovat sopineet täyttävänsä yhteisesti Kioton pöytäkirjan mukaiset sitoumuksensa ihmisten toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisestä [ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta sekä sen velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti 25.4.2002 tehdyn neuvoston] päätöksen 2002/358/EY [(EYVL 2002, L 130, s. 1)] mukaisesti. Tällä direktiivillä on tarkoitus myötävaikuttaa siihen, että Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot täyttävät sitoumuksensa tehokkaammin, järjestämällä tehokkaat kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien eurooppalaiset markkinat ja siten, että siitä koituu mahdollisimman vähän haittaa talouden kehitykselle ja työllisyydelle.
– –
(7)
Yhteisön säännökset päästöoikeuksien jakamisesta jäsenvaltioissa ovat tarpeen, jotta voidaan varmistaa, ettei sisämarkkinoiden toiminta häiriinny, ja vältetään kilpailun vääristyminen.”
5
Direktiivin 2003/87 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
h)
’uudella osallistujalla’:
–
yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa harjoittavaa laitosta, joka on saanut kasvihuonekaasujen päästöluvan ensimmäisen kerran 30 päivän kesäkuuta 2011 jälkeen, tai
–
yhteisön järjestelmään 24 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaisesti sisällytettyä toimintaa ensimmäisen kerran harjoittavaa laitosta, tai
–
yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa harjoittavaa laitosta tai yhteisön järjestelmään 24 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaisesti sisällytettyä toimintaa harjoittavaa laitosta, jota on huomattavasti laajennettu 30 päivän kesäkuuta 2011 jälkeen, mutta vain siltä osin kuin on kyse tästä laajennuksesta;
– –”
6
Kyseisen direktiivin 10 artiklan, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien huutokauppa”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on vuodesta 2013 huutokaupattava kaikki päästöoikeudet, joita ei myönnetä maksutta 10 a ja 10 c artiklan mukaisesti. – –”
7
Kyseisen direktiivin 10 a artiklassa, jonka otsikko on ”Yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevat unionin laajuiset siirtymäsäännökset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio hyväksyy viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2010 – – päästöoikeuksien jakamista koskevia yhteisön laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä – –
– –
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuilla toimenpiteillä on siinä määrin kuin se on toteutettavissa määriteltävä yhteisön laajuiset ennakolta asetetut vertailuarvot sen varmistamiseksi, että oikeudet jaetaan tavalla, joka tarjoaa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen ja energiatehokkaisiin tekniikkoihin liittyviä kannustimia, ja siten, että otetaan huomioon tehokkaimmat tekniikat, korvaavat ratkaisut, vaihtoehtoiset tuotantomenetelmät, tehokas yhteistuotanto, prosessikaasujen energian tehokas talteenotto, biomassan käyttö sekä hiilidioksidin talteenotto ja varastointi, jos tällaisia laitoksia on käytettävissä, ja ettei jaolla kannusteta päästöjen lisäämiseen. Maksuttomia päästöoikeuksia ei saa jakaa sähköntuotannolle lukuun ottamatta tapauksia, jotka kuuluvat 10 c artiklan soveltamisalaan, ja prosessikaasuista tuotettua sähköä.
– –
2.   Määriteltäessä vertailuarvojen ennakolta asettamista koskevia periaatteita yksittäisillä toimialoilla tai toimialojen osilla lähtökohtana on käytettävä tehokkaimpaan 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten keskimääräistä tehokkuutta tietyllä toimialalla tai toimialan osalla yhteisössä vuosina 2007–2008. Komissio kuulee asianomaisia sidosryhmiä, mukaan lukien kyseisten toimialojen ja toimialojen osien edustajat.
Jäljempänä olevien 14 ja 15 artiklan mukaisesti annettavissa asetuksissa säädetään tuotantoon sidoksissa olevien kasvihuonekaasupäästöjen seurantaa, raportointia ja todentamista koskevat säännöt ennakolta asetettavien vertailuarvojen määrittämiseksi.
– –
7.   Viisi prosenttia 9 ja 9 a artiklan mukaisesti kaudeksi 2013–2020 määritellystä päästöoikeuksien koko yhteisön määrästä varataan uusille osallistujille enimmäismääränä, joka voidaan jakaa uusille osallistujille tämän artiklan 1 kohdan nojalla annettujen sääntöjen mukaisesti. Jäsenvaltioiden on huutokaupattava ne tästä yhteisön laajuisesta varauksesta myönnettävät päästöoikeudet, joita ei ole jaettu uusille osallistujille eikä käytetty tämän artiklan 8, 9 tai 10 kohdan mukaisesti vuosina 2013–2020, ottamalla huomioon sen, kuinka paljon jäsenvaltioissa olevat laitokset ovat hyödyntäneet tätä varausta 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti, sekä, tarkempien järjestelyjen ja ajoituksen osalta, 10 artiklan 4 kohdan ja asiaa koskevat täytäntöönpanosäännökset.
– –
Komissio hyväksyy 31 päivään joulukuuta 2010 mennessä uutta osallistujaa koskevan määritelmän soveltamista koskevat yhdenmukaistetut säännöt, erityisesti huomattavien laajennusten määrittelyn osalta.
– –
11.   Jollei 10 b artiklasta muuta johdu, tämän artiklan 4–7 kohdan mukaisesti maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä vuonna 2013 on 80 prosenttia 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritellystä määrästä. Sen jälkeen maksutta jaettavaa määrää vähennetään vuosittain samansuuruisilla määrillä siten, että maksutta jaetaan 30 prosenttia vuonna 2020, jotta maksutta jakaminen pystytään lopettamaan kokonaan vuoteen 2027 mennessä.
– –”
Direktiivi 2009/29
8
Direktiivin 2009/29 johdanto-osan 8, 15 ja 23 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(8)
Vaikka ensimmäisen päästökauppakauden aikana saadut kokemukset ovat osoittaneet yhteisön järjestelmän mahdollisuudet ja toisen kauden kansallisten jakosuunnitelmien valmistuminen tuottaa huomattavia vähennyksiä vuoteen 2012 mennessä, vuonna 2007 suoritetussa tarkastelussa on vahvistunut käsitys siitä, että päästökauppajärjestelmää on yhdenmukaistettava, jotta voidaan paremmin hyödyntää päästökaupan edut, välttää häiriöt sisämarkkinoilla ja helpottaa päästökauppajärjestelmien yhteenliittämistä. Lisäksi olisi parannettava järjestelmän ennakoitavuutta ja laajennettava sen soveltamisalaa sisällyttämällä siihen uusia aloja ja kaasuja, jotta voidaan vahvistaa tarvittaviin investointeihin kannustavia hiilidioksidipäästöjen hintasignaaleja, ja tarjoamalla uusia vähennysmahdollisuuksia, jotka johtavat alhaisempiin yleisiin vähentämiskustannuksiin ja järjestelmän tehokkuuden parantumiseen.
– –
(15)
Yhteisön taloudelta vaadittavat lisäponnistukset edellyttävät muun muassa, että tarkistettu yhteisön järjestelmä toimii talouden kannalta mahdollisimman tehokkaasti ja perustuu koko yhteisössä täysin yhdenmukaistettuihin päästöoikeuksien jakoedellytyksiin. Sen vuoksi jaon perusperiaatteena olisi oltava niiden huutokauppaaminen, sillä tämä on yksinkertaisin jakotapa ja sitä pidetään yleensä myös taloudellisesti tehokkaimpana järjestelmänä. Tällä ehkäistäisiin myös ansiottomat voitot ja turvattaisiin uusille osallistujille ja keskimääräistä nopeammin kasvaville talouksille samanlainen kilpailuasema kuin jo olemassa oleville laitoksille.
– –
(23)
Yhteisön sisäisen kilpailun vääristymisen saattamiseksi mahdollisimman vähiin olisi hyväksyttävä laitoksille siirtymäaikana annettavia maksutta jaettavia päästöoikeuksia koko yhteisöä koskevien yhdenmukaistettujen sääntöjen (”ennakolta asetetut vertailuarvot”) mukaisesti. – –”
Päätös 2011/278
9
Päätöksen 2011/278 johdanto-osan 12, 16, 35 ja 36 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(12)
Kun tuotteen vertailuarvoa ei voitu määrittää, mutta kasvihuonekaasuja, joille voidaan jakaa maksuttomia päästöoikeuksia, kuitenkin syntyy, kyseiset päästöoikeudet pitäisi jakaa yleisten tarkkailumenetelmien (fallback-menetelmien) pohjalta. Kasvihuonekaasupäästöjen vähennysten ja energiansäästöjen maksimoimiseksi on kehitetty kolme tarkkailumenetelmää, joita voidaan soveltaa tietyssä järjestyksessä ainakin joihinkin osiin kyseisistä tuotantoprosesseista. Lämmön vertailuarvoa sovelletaan lämmön kulutuksen prosesseihin, joissa käytetään mitattavissa olevaa lämmönsiirtäjää. Polttoaineen vertailuarvoa käytetään, kun prosessissa kulutetaan ei-mitattavissa olevaa lämpöä. Lämmön ja polttoaineen vertailuarvot on määritetty avoimuus- ja yksinkertaisuusperiaatteiden mukaisesti käyttäen sellaisen polttoaineen viitteellistä tehokkuutta, jota on laajalti saatavilla ja jota voidaan energiatehokkaat tekniikat huomioon ottaen pitää kasvihuonekaasutehokkuuden kannalta toiseksi parhaana vaihtoehtona. Prosessipäästöjen tapauksessa päästöoikeudet pitäisi jakaa historiallisten päästöjen pohjalta. Jotta varmistetaan, että päästöoikeuksien maksuton jakaminen tällaisille päästöille tarjoaa riittävät kannusteet kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen, ja vältetään historiallisten päästöjen pohjalta jaettujen prosessipäästöjen ja tuotteen vertailuarvon järjestelmän rajojen sisällä olevien prosessipäästöjen kohteluerot, kunkin laitoksen historiallinen tuotantotaso pitäisi kertoa kertoimella 0,9700 maksuttomien päästöoikeuksien määrän laskemiseksi.
– –
(16)
Vakiintuneille laitoksille maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrän pitäisi perustua historiallista tuotantoa koskeviin tietoihin. Jotta viiteajanjakso edustaisi mahdollisimman hyvin teollisuuden syklejä, kattaisi sopivan ajanjakson, jonka ajalta on saatavissa laadukkaita tietoja, ja vähentäisi erityistilanteiden, kuten laitosten tilapäisten sulkemisten vaikutusta, historialliset tuotantotasot ovat perustuneet tammikuun 1 päivän 2005 ja joulukuun 31 päivän 2008 väliseen mediaanituotantoon tai tammikuun 1 päivän 2009 ja joulukuun 31 päivän 2010 väliseen mediaanituotantoon, jos se on suurempi. Myös kaikki kyseisenä ajanjaksona tapahtuneet merkittävät kapasiteetin muutokset on asianmukaista ottaa huomioon. Uusien osallistujien tuotantotason määrittelyn pitäisi perustua toimialakohtaiseen tai laitoskohtaiseen vakiokapasiteetin käyttöön.
– –
(35)
Merkittäviin kapasiteetin laajennuksiin tehtävien investointien, jotka tarjoavat uusille osallistujille mahdollisuuden käyttää direktiivin [2003/87] 10 a artiklan 7 kohdassa tarkoitettua reserviä, pitäisi olla selkeitä ja tietyn suuruisia, jotta vältetään uusille osallistujille perustetun päästöoikeusreservin hupeneminen varhaisessa vaiheessa, kilpailun vääristyminen ja turhan hallinnollisen taakan syntyminen ja jotta taataan laitosten yhdenvertainen kohtelu jäsenvaltioissa. Siksi kapasiteetin merkittävän muutoksen raja on sopivaa asettaa 10 prosenttiin laitoksen kapasiteetista ja edellyttää, että asetetun kapasiteetin muutos johtaa kyseisen laitoksen toiminnan merkittävään lisääntymiseen tai supistumiseen. Kapasiteetin vähittäiset laajennukset tai supistukset pitäisi kuitenkin ottaa huomioon arvioitaessa tämän rajan täyttymistä.
(36)
Koska uusien osallistujien reservissä olevien päästöoikeuksien määrä on rajallinen, on syytä arvioida siinä tapauksessa, että huomattava määrä näitä päästöoikeuksia myönnetään uusille osallistujille, voidaanko varmistaa tasapuoliset ja yhdenvertaiset mahdollisuudet käyttää reservissä jäljellä olevia päästöoikeuksia. Tämän arvioinnin perusteella voidaan luoda mahdollisuus käyttää jonotusjärjestelmää. Tällaisen järjestelmän kelpoisuuskriteerit olisi suunniteltava ja määriteltävä niin, että otetaan huomioon jäsenvaltioiden erilaiset lupakäytännöt ja estetään väärinkäyttö eikä luoda kannustimia varata päästöoikeuksia kohtuuttomaksi ajaksi.”
10
Kyseisen päätöksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä päätöksessä tarkoitetaan:
a)
’vakiintuneella laitoksella’ mitä tahansa laitosta, joka harjoittaa yhtä tai useampaa direktiivin [2003/87] liitteessä I mainittua toimintaa taikka toimintaa, joka kuuluu unionin järjestelmään ensimmäistä kertaa kyseisen direktiivin 24 artiklan mukaisesti, ja joka
i)
on saanut kasvihuonekaasujen päästöluvan ennen 30 päivää kesäkuuta 2011 tai
ii)
harjoittaa tosiasiassa toimintaa, on saanut kaikki asiaankuuluvat ympäristöluvat, mukaan luettuna tarvittaessa [ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 15.1.2008 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivissä 2008/1/EY [(EUVL 2008, L 24, s. 8)] tarkoitettu lupa, 30 päivään kesäkuuta 2011 mennessä ja on täyttänyt 30 päivään kesäkuuta 2011 mennessä kaikki muut kyseisen jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä asetetut kriteerit, joiden perusteella laitoksella olisi ollut oikeus saada lupa kasvihuonekaasujen päästöön;
– –
n)
’normaalin toiminnan aloittamisella’ sellaisen jatkuvan 90 päivän jakson todennettua ja hyväksyttyä ensimmäistä päivää tai, ellei jatkuva tuotanto ole ominaista kyseisen alan tavanomaiselle tuotantosyklille, sellaisen alakohtaisiin tuotantosykleihin jaetun 90 päivän jakson ensimmäistä päivää, jonka aikana laitoksen kapasiteetin käyttöaste on vähintään 40 prosenttia kapasiteetista, jota varten laitteisto on suunniteltu, ottaen tarvittaessa huomioon kyseessä olevan laitoksen osan erityiset toimintaolosuhteet;
– –”
11
Mainitun päätöksen 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Laitosten jakaminen osiin”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän päätöksen soveltamista varten jäsenvaltioiden on jaettava vaatimusten mukaisesti kukin laitos, joka voi saada päästöoikeuksia maksutta direktiivin [2003/87] 10 a artiklan nojalla, yhteen tai useampaan seuraavaan osaan:
a)
tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa;
b)
lämmön vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa;
c)
polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa;
d)
prosessipäästöjen piiriin kuuluva laitoksen osa.
– –”
12
Saman päätöksen II lukuun, jonka otsikko on ”Vakiintuneet laitokset”, sisältyvät sen 5–14 artikla.
13
Päätöksen 2011/278 7 artiklan, jonka otsikko on ”Lähtökohtatietojen kerääminen”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on vaadittava toiminnanharjoittajaa toimittamaan kunkin tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan asetettu alkukapasiteetti, joka määritellään seuraavasti:
a)
periaatteessa asetettu alkukapasiteetti on kahden suurimman kuukausittaisen tuotantomäärän keskiarvo tammikuun 1 päivän 2005 ja joulukuun 31 päivän 2008 välisenä aikana olettaen, että laitoksen osa on toiminut tällä teholla 720 tuntia kuukaudessa 12 kuukautena vuodessa;
b)
ellei asetettua alkukapasiteettia voida määrittää a alakohdan mukaisesti, laitoksen osan kapasiteetti todennetaan kokeellisesti toimivaltaisen viranomaisen ja todentajan valvonnassa sen varmistamiseksi, että käytetyt muuttujat ovat kyseiselle toimialalle tyypillisiä ja että kokeellisen todennuksen tulokset ovat edustavia.”
14
Päätöksen 9 artikla, jonka otsikkona on ”Historiallinen tuotantotaso”, on sanamuodoltaan seuraava:
”1.   Jäsenvaltioiden on määritettävä 7 artiklan mukaisesti kerättyjen tietojen pohjalta kunkin vakiintuneen laitoksen tuotantotaso, joka on toteutunut viiteajanjaksona tammikuun 1 päivän 2005 ja joulukuun 31 päivän 2008 välisenä aikana taikka viiteajanjaksona tammikuun 1 päivän 2009 ja joulukuun 31 päivän 2010 välisenä aikana, jos se on tällöin korkeampi.
2.   Tuotteeseen liittyvä historiallinen tuotantotaso viittaa kunkin sellaisen tuotteen osalta, jolle on määritetty liitteessä I tuotteen vertailuarvo, kyseisen tuotteen vuotuiseen historialliseen mediaanituotantoon kyseisessä laitoksessa viiteajanjakson aikana.
3.   Lämpöön liittyvä historiallinen tuotantotaso viittaa mitattavan lämmön historialliseen mediaanituontiin unionin järjestelmään kuuluvasta laitoksesta tai sen tuotantoon taikka molempiin viiteajanjaksona, kun lämpö käytetään laitoksen rajojen sisällä tuotteiden tuotantoon tai mekaanisen energian tuotantoon, ei kuitenkaan sähkön tuotantoon tarkoitetun mekaanisen energian tuotantoon, lämmitykseen tai jäähdytykseen, lukuun ottamatta kulutusta sähköntuotantoa varten, taikka vientiin laitokseen tai muuhun yksikköön, joka ei kuulu unionin järjestelmään, lukuun ottamatta vientiä sähköntuotantoa varten, ilmoitettuna terajouleina vuotta kohti.
4.   Polttoaineeseen liittyvä historiallinen tuotantotaso viittaa ei-mitattavissa olevan lämmön tuotantoon käytettyjen polttoaineiden vuotuiseen historialliseen mediaanikulutukseen, kun lämpö käytetään tuotteiden tuotantoon tai mekaanisen energian tuotantoon, ei kuitenkaan sähkön tuotantoon tarkoitetun mekaanisen energian tuotantoon, lämmitykseen tai jäähdytykseen, lukuun ottamatta kulutusta sähköntuotantoa varten, turvasoihdutus mukaan luettuna, viiteajanjakson aikana ilmoitettuna terajouleina vuotta kohden.
– –
6.   Määritettäessä 1–5 kohdassa tarkoitettuja mediaaniarvoja huomioon otetaan vain kalenterivuodet, joina laitos on toiminut ainakin yhden päivän.
Jos laitos on toiminut kyseisen viiteajanjakson aikana alle kaksi kalenterivuotta, historialliset tuotantotasot on laskettava kertomalla kunkin laitoksen osan 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen menetelmien mukaan määritetty asetettu alkukapasiteetti asiaankuuluvalla kapasiteetin käyttöasteella, joka määritetään 18 artiklan 2 kohdan mukaisesti.”
15
Saman päätöksen 10 artiklassa, jonka otsikko on ”Laitoskohtaisten päästöoikeuksien jakaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on laskettava 7 artiklan mukaisesti kerättyjen tietojen pohjalta joka vuosi kullekin alueellaan toimivalle vakiintuneelle laitokselle maksutta vuodesta 2013 alkaen 2–8 kohdan mukaisesti jaettavien päästöoikeuksien määrä.
2.   Tämän laskelman tekemistä varten jäsenvaltioiden on ensin määritettävä erikseen kullekin laitoksen osalle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen määrä seuraavasti:
a)
kunkin tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan osalta tiettynä vuotena maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava liitteessä I vahvistettua tämän tuotteen vertailuarvoa kerrottuna asiaankuuluvalla tuotteeseen liittyvällä historiallisella tuotantotasolla;
b)
sekä:
i)
kunkin lämmön vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan kohdalla tiettynä vuotena maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava liitteessä I mitattavissa olevan lämmön osalta vahvistettua lämmön vertailuarvoa kerrottuna lämpöön liittyvällä historiallisella tuotantotasolla mitattavissa olevan lämmön kulutuksen osalta;
ii)
polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan kohdalla tiettynä vuotena maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava liitteessä I vahvistettua polttoaineen vertailuarvoa kerrottuna polttoaineeseen liittyvällä historiallisella tuotantotasolla kulutetun polttoaineen osalta;
iii)
prosessipäästöjen piiriin kuuluvan laitoksen osan kohdalla tiettynä vuotena maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava prosessiin liittyvää historiallista tuotantotasoa kerrottuna luvulla 0,9700.
– –”
16
Päätöksen 2011/278 IV luku, jonka otsikko on ”Uudet osallistujat ja sulkemiset”, sisältää sen 17–42 artiklan.
17
Kyseisen päätöksen 17 artiklassa, jonka otsikko on ”Maksuttomien päästöoikeuksien hakeminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Uuden osallistujan toimitettua hakemuksensa jäsenvaltioiden on määritettävä näiden sääntöjen pohjalta maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä, kun kyseinen laitos on aloittanut normaalin toimintansa ja sen asetettu alkukapasiteetti on määritetty.
2.   Jäsenvaltiot voivat hyväksyä ainoastaan sellaisia hakemuksia, jotka toimitetaan toimivaltaiselle viranomaiselle vuoden kuluessa kyseessä olevan laitoksen tai laitoksen osan normaalin toiminnan aloittamisesta.
3.   Jäsenvaltioiden on jaettava kyseessä oleva laitos laitoksen osiin tämän päätöksen 6 artiklan mukaisesti ja vaadittava toiminnanharjoittajaa toimittamaan toimivaltaiselle viranomaiselle 1 kohdassa tarkoitetun hakemuksen mukana kaikki asiaankuuluvat tiedot kustakin liitteessä V mainitusta muuttujasta laitoksen kunkin osan mukaan eriteltyinä. Tarvittaessa jäsenvaltiot voivat vaatia toiminnanharjoittajaa toimittamaan lisää tietoja.
4.   Direktiivin [2003/87] 3 artiklan h alakohdassa tarkoitettujen laitosten osalta, lukuun ottamatta laitoksia, joiden kapasiteettia on laajennettu huomattavasti kesäkuun 30 päivän 2011 jälkeen, jäsenvaltion on vaadittava toiminnanharjoittajaa määrittämään kunkin laitoksen osan asetettu alkukapasiteetti 7 artiklan 3 kohdassa määritettyjen menetelmien mukaan käyttäen jatkuvaa 90 päivän jaksoa perusteena, jonka pohjalta normaalin toiminnan alku määritetään vertailukohdaksi. Jäsenvaltioiden on hyväksyttävä tämä kunkin laitoksen osan asetettu alkukapasiteetti ennen laitokselle jaettavien päästöoikeuksien laskemista.
– –”
18
Kyseisen päätöksen 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Tuotantotasot”, säädetään seuraavaa:
”1.   Direktiivin [2003/87] 3 artiklan h alakohdassa tarkoitettujen laitosten osalta, lukuun ottamatta laitoksia, joiden kapasiteettia on laajennettu huomattavasti kesäkuun 30 päivän 2011 jälkeen, jäsenvaltioiden on määritettävä kunkin laitoksen osan tuotantotasot seuraavasti:
a)
tuotteeseen liittyvä tuotantotaso viittaa kunkin sellaisen tuotteen osalta, jolle on määritetty liitteessä I vertailuarvo, kyseisen tuotteen tuotannon asetettuun alkukapasiteettiin kyseisessä laitoksessa kerrottuna vakiokapasiteetin käyttöasteella;
b)
lämpöön liittyvä tuotantotaso viittaa asetettuun alkukapasiteettiin, joka liittyy mitattavissa olevan lämmön tuontiin unionin järjestelmään kuuluvasta laitoksesta tai muusta yksiköstä tai sen tuotantoon tai molempiin, kun tämä lämpö käytetään laitoksen rajojen sisällä tuotteiden tuotantoon, mekaanisen energian tuotantoon, ei kuitenkaan sähkön tuotantoon tarkoitetun mekaanisen energian tuotantoon, tai lämmitykseen tai jäähdytykseen, lukuun ottamatta kulutusta sähköntuotantoa varten, tai vientiin laitokseen tai muuhun yksikköön, joka ei kuulu unionin järjestelmään, lukuun ottamatta vientiä sähkön tuotantoon, kerrottuna asianmukaisella kapasiteetin käyttöasteella;
c)
polttoaineeseen liittyvä tuotantotaso viittaa kyseessä olevan laitoksen polttoaineiden kulutuksen asetettuun alkukapasiteettiin ei-mitattavissa olevan lämmön tuotantoa varten, kun tämä lämpö käytetään tuotteiden tuotantoon, mekaanisen energian tuotantoon, ei kuitenkaan sähkön tuotantoon tarkoitetun mekaanisen energian tuotantoon, tai lämmitykseen tai jäähdytykseen, lukuun ottamatta kulutusta sähköntuotantoa varten, mukaan luettuna turvasoihdutus, kerrottuna asianmukaisella kapasiteetin käyttöasteella;
d)
prosessipäästöihin liittyvä tuotantotaso viittaa prosessiyksikön prosessipäästöjen tuotannon asetettuun alkukapasiteettiin kerrottuna asiaankuuluvalla kapasiteetin käyttöasteella.
2.   Komissio määrittää ja julkaisee 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun vakiokapasiteetin käyttökertoimen jäsenvaltioiden tämän päätöksen 7 artiklan mukaisesti keräämien tietojen pohjalta. Kullekin liitteessä I asetetulle tuotteen vertailuarvolle kerroin on kaikkien tuotetta tuottavien laitosten keskimääräisten vuosittaisten kapasiteettikäyttöasteiden 80-persentiili. Kunkin kyseessä olevaa tuotetta tuottavan laitoksen keskimääräinen vuosittainen kapasiteetin käyttöaste vastaa keskimääräistä vuosittaista tuotantoa jaksolla 2005–2008 jaettuna asetetulla alkukapasiteetilla.
Jäsenvaltiot määrittävät 1 kohdan b–d alakohdissa tarkoitetun asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen käyttäen perustanaan asianmukaisesti perusteltuja ja riippumattomasti todennettuja tietoja laitoksen suunnitellusta normaalista toiminnasta, huollosta, tavallisesta tuotantosyklistä, energiatehokkaista tekniikoista ja kyseessä olevan toimialan tyypillisestä kapasiteetin käytöstä verrattuna toimialakohtaisiin tietoihin.
– –”
19
Saman päätöksen 19 artiklassa, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien jakaminen uusille osallistujille”, säädetään seuraavaa:
”1.   Päästöoikeuksien jakamiseksi uusille osallistujille, lukuun ottamatta päästöoikeuksien jakamista direktiivin [2003/87] 3 artiklan h alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetuille laitoksille, jäsenvaltioiden on laskettava erikseen kullekin laitoksen osalle normaalin toiminnan alkaessa maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen määrä seuraavasti:
a)
kullekin tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvalle laitoksen osalle tiettynä vuotena maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava tämän tuotteen vertailuarvoa kerrottuna tuotteeseen liittyvällä tuotantotasolla;
b)
kullekin lämmön vertailuarvon piiriin kuuluvalle laitoksen osalle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava liitteessä I mitattavissa olevan lämmön osalta vahvistettua lämmön vertailuarvoa kerrottuna lämpöön liittyvällä tuotantotasolla;
c)
kullekin polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvalle laitoksen osalle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava liitteessä I vahvistettua polttoaineen vertailuarvoa kerrottuna polttoaineeseen liittyvällä tuotantotasolla;
d)
kullekin prosessipäästöjen piiriin kuuluvan laitoksen osalle tiettynä vuotena maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava prosessiin liittyvää historiallista tuotantotasoa kerrottuna luvulla 0,9700.
Tämän päätöksen 10 artiklan 4–6 ja 8 kohtaa ja 11–14 artiklaa sovelletaan soveltuvin osin maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän laskentaan.
– –
4.   Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle viipymättä maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen kokonaismäärä. Direktiivin [2003/87] 10 a artiklan 7 kohdan mukaisesti perustetusta uusien osallistujien reservistä tulevat päästöoikeudet jaetaan periaatteella ”ensimmäisenä saapunut käsitellään ensimmäisenä” tämän ilmoituksen vastaanottamisen mukaan.
Komissio voi hylätä kyseiselle laitokselle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen kokonaismäärän. Jos komissio ei hylkää tätä kyseiselle laitokselle maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaa vuotuista kokonaismäärää, kyseessä olevan jäsenvaltion on määritettävä kyseiselle laitokselle maksutta jaettavien päästöoikeuksien lopullinen vuotuinen kokonaismäärä.
– –”
Päätös 2013/447/EU
20
Päätöksen 2011/278/EU 18 artiklan 2 kohdan mukaisesta vakiokapasiteetin käyttökertoimesta 5.9.2013 annetun komission päätöksen 2013/447/EU (EUVL 2013, L 240, s. 23) liitteessä luetellaan vakiokapasiteetin käyttökertoimet, joita sovelletaan kolmannella päästökauppakaudella tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvien uusien osallistujien tuotantotason määrittämiseksi.
Saksan oikeus
21
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta 21.7.2011 annetun lain (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz) (BGBl. 2011 I, s. 1475, jäljempänä TEHG) 9 §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:
”Laitosten toiminnanharjoittajille jaetaan päästöoikeuksia maksutta noudattaen periaatteita, joista säädetään [direktiivin 2003/87] kulloinkin voimassa olevan toisinnon 10 a artiklan 1–5, 7 ja 11–20 kohdassa ja [päätöksessä 2011/278].”
22
TEHG:n, sellaisena kuin se on 18.1.2019 muutettuna (BGBl. 2019 I, s. 37), 34 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Liitteessä 1 tarkoitetuista toiminnoista aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen osalta [kolmannella päästökauppakaudella] sovelletaan edelleen 24.1.2019 asti voimassa olleen toisinnon 1–36 §:ää. – –”
23
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien jakamisesta päästökauppakaudella 2013–2020 26.9.2011 annetun asetuksen (Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020) (BGBl. 2011 I, s. 1921, jäljempänä ZuV 2020) 2 §:ssä, jonka otsikko on ”Käsitteiden määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa sovelletaan [TEHG] 3 §:n määritelmien lisäksi seuraavia määritelmiä:
– –
2. Normaalin toiminnan aloittaminen
sellaisen jatkuvan 90 päivän jakson ensimmäinen päivä tai, ellei jatkuva tuotanto ole ominaista kyseisen alan tavanomaiselle tuotantosyklille, sellaisen alakohtaisiin tuotantosykleihin jaetun 90 päivän jakson ensimmäinen päivä, jonka aikana laitoksen kapasiteetin käyttöaste on keskimäärin vähintään 40 prosenttia tuotantokapasiteetista, jota varten se on suunniteltu, ottaen tarvittaessa huomioon kyseessä olevan laitoksen osan erityiset toimintaolosuhteet;
– –
10. Uudet laitokset
Kaikki direktiivin [2003/87] 3 artiklan h alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetut uudet osallistujat
– –
27. Polttoaineen päästöarvon piiriin kuuluva jakotekijä
sellaisten panosten, tuotosten ja niihin liittyvien päästöjen kokonaisuus, joihin ei sovelleta 28 tai 30 kohdan mukaista jakotekijää, kun kyse on ei-mitattavissa olevan lämmön polttoainetta polttamalla tapahtuvasta tuotannosta, kun tämä ei-mitattavissa oleva lämpö
a)
käytetään tuotteiden tuotantoon, mekaanisen energian tuotantoon, lämmitykseen tai jäähdytykseen tai
b)
tuotetaan turvasoihdutuksella, mikäli siihen liittyvä lakisääteinen lupa pilottipolttoaineen ja voimakkaasti vaihtelevien prosessi- tai jätekaasumäärien polttamiseksi on annettu yksinomaan laitoksen kuormituksen vähentämiseksi, kun kyse on toimintahäiriöistä tai muista poikkeuksellisista käyttöolosuhteista;
tämä ei koske ei-mitattavissa olevaa lämpöä, jota käytetään tai jota viedään sähköntuotantoa varten;
– –”
24
ZuV 2020:n 16 §:ssä, jonka otsikko on ”Maksuttomien päästöoikeuksien hakeminen”, säädetään seuraavaa:
(1)   Uusien osallistujien maksuttomia päästöoikeuksia koskevat hakemukset on toimitettava vuoden kuluessa kyseessä olevan laitoksen normaalin toiminnan aloittamisesta, tai jos kyse on laitoksesta, jonka kapasiteettia on laajennettu huomattavasti, vuoden kuluessa tällaisen muutetun toiminnan aloittamisesta.
– –
(4)   4 §:stä poiketen uusien laitosten asetettu alkukapasiteetti vastaa kunkin jakotekijän osalta kahden suurimman kuukausittaisen tuotantomäärän keskiarvoa sellaisen jatkuvan 90 päivän jakson aikana, jonka pohjalta normaalin toiminnan aloittaminen määritetään, ekstrapoloituna kalenterivuoteen.
– –”
25
ZuV 2020:n 17 §:ssä, jonka otsikko on ”Uusien osallistujien tuotantotaso”, säädetään seuraavaa;
1)   Uusiin laitoksiin sovellettavien 3 §:n mukaisten jakotekijöiden osalta päästöoikeuksien jaon kannalta merkitykselliset tuotantotasot määritetään seuraavasti:
– –
3. polttoaineen päästöarvon piiriin kuuluvan jakotekijän osalta polttoaineeseen liittyvän tuotantotason on vastattava kyseisen jakotekijän asetettua alkukapasiteettia kerrottuna asiaankuuluvalla kapasiteetin käyttöasteella
– –
2)   1 momentin 2–4 kohdan mukainen asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste määritetään hakijan seuraavista seikoista antamien tietojen perusteella:
1. jakotekijän tosiasiallinen toiminta hakemuksen jättämiseen asti ja laitoksen tai jakotekijän suunniteltu toiminta, niiden suunnitellut huoltojaksot ja tuotantosyklit,
2. sellaisten energia- ja kasvihuonekaasutehokkaiden tekniikoiden käyttö, joilla voidaan vaikuttaa laitoksen asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteeseen,
3. tyypillinen kapasiteetin käyttö kyseisillä toimialoilla.
– –”
26
ZuV 2020:n 18 §:ssä, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien jakaminen uusille osallistujille”, säädetään seuraavaa:
1)   Päästöoikeuksien jakamiseksi uusille laitoksille toimivaltaisen viranomaisen on laskettava erikseen kullekin jakotekijälle normaalin toiminnan alkaessa maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen määrä päästökauppakauden 2013–2020 jäljellä olevien vuosien osalta seuraavasti:
– –
3.   kunkin polttoaineen päästöarvon piiriin kuuluvan jakotekijän osalta maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän on vastattava polttoaineen päästöarvoa kerrottuna polttoaineeseen liittyvällä tuotantotasolla
– –”
Pääasian oikeusriita ja ennakkoratkaisukysymys
27
Ingredion Germanyllä on Hampurissa (Saksa) tärkkelystuotteiden tuotantoon tarkoitettu laitos. Kyseiseen laitokseen kuuluvat – laitoksen osina – uusi ilmanlämmitykseen käytettävä laitteisto ja uusi höyrygeneraattori. Laitoksessa käytetään tärkkelyksen valmistuksen yhteydessä höyryä ja maakaasua lämmöntuotantoa varten.
28
Ingredion Germany jätti 8.8.2014 kolmannen päästökauppakauden osalta Deutsche Emissionshandelsstellelle (Saksan päästökauppaviranomainen, jäljempänä DEHSt) hakemuksen uudelle laitokselle maksutta jaettavien päästöoikeuksien jakamisesta eli yhtäältä lämmön päästöarvon ja toisaalta polttoaineen päästöarvon mukaisesta päästöoikeuksien jakamisesta.
29
Viimeksi mainitun osalta DEHSt tukeutui ensinnäkin Ingredion Germanyn toimittamiin tietoihin, jotka koskivat 109 prosentin suuruista asiaankuuluvaa kapasiteetin käyttöastetta. Asetettu alkukapasiteetti nimittäin määritettiin käyttäen perustana 90 päivän tuotantomääriä normaalin toiminnan aloittamisen jälkeen ajankohtana, jolloin laitos ei ollut vielä saavuttanut suunniteltua tuotantotasoa. Tämän vuoksi tosiasiallinen käyttöaste oli viiteajanjaksolla 15.8.2013–20.6.2014 yli 100 prosenttia asetetusta alkukapasiteetista.
30
DEHSt myönsi Ingredion Germanylle 1.9.2015 tehdyllä päätöksellä 124908 kappaletta maksuttomia päästöoikeuksia kolmannelle päästökauppakaudelle. Päätöksen perusteluissa todettiin, että DEHSt oli ensin ilmoittanut komissiolle jaettavien päästöoikeuksien määrän käyttäen kapasiteetin käyttöasteena 109 prosenttia. Euroopan komissio oli kuitenkin hylännyt 24.3.2015 antamallaan päätöksellä (C(2015) 1733 final) kolmen muun saksalaisen laitoksen osalta 100 prosentin tai sitä suuremman asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen. DEHSt tukeutui näin ollen tämän jälkeen kapasiteetin käyttöasteeseen, joka oli 99,9 prosenttia.
31
Ingredion Germanyn 30.9.2015 tekemä oikaisuvaatimus DEHSt:ssä viimeksi mainitun 1.9.2015 tekemästä päätöksestä hylättiin 7.7.2017 tehdyllä päätöksellä.
32
Ingredion Germany pysytti 9.8.2017 Verwaltungsgericht Berlinissä (Berliinin hallintotuomioistuin, Saksa) nostamassaan kanteessa päästöoikeuksien maksutonta jakamista uusille osallistujille koskeneen vaatimuksensa.
33
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisu riippuu siitä, rajoittuuko asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla arvoon, joka on alle 100 prosenttia, kyseistä jakoa varten.
34
Kyseinen tuomioistuin katsoo tämän osalta, että kyseisen säännöksen sanamuodossa ei mainita asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen arvon mahdollista rajoittamista. Käsiteltävässä asiassa päästään korkeampaan asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteeseen, kun perustana käytetään asianmukaisesti perusteltuja ja riippumattomasti todennettuja tietoja paitsi laitoksen suunnitellusta myös sen tosiasiallisesta normaalista toiminnasta tällaisen hakemuksen jättämiseen asti. Toisin kuin vakiintuneiden laitosten osalta uusien osallistujien asetettua alkukapasiteettia määritettäessä perustaksi otetaan – päätöksen 2011/278 17 artiklan 4 kohdan mukaisesti – 90 päivän jakso normaalin toiminnan aloittamisen jälkeen eikä neljän vuoden jaksoa, josta lähtökohtaisesti säädetään kyseisen päätöksen 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, jolloin voi olla yleisempää, että suunniteltua normaalia toimintaa ei ole vielä saavutettu kyseisen 90 päivän ajanjakson aikana.
35
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin myös, että kyseisen päätöksen 18 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa viitataan asianomaisen toimialan tyypilliseen kapasiteetin käyttöön, joka on oletettavasti yleensä alle 100 prosenttia. Lisäksi päätöksen 2011/278 18 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti uusiin osallistujiin, joilla on tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa, sovelletaan vakiokapasiteetin käyttökerrointa, jonka arvo, joka vahvistetaan päätöksessä 2013/447, on sen mukaan aina alle 100 prosenttia.
36
Tässä tilanteessa Verwaltungsgericht Berlin on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko päätöksen [2011/278] 18 artiklan 1 kohdan c alakohtaa ja 2 kohdan toista alakohtaa, luettuna yhdessä direktiivin [2003/87] 3 artiklan h alakohdan ja 10 a artiklan kanssa, tulkittava siten, että uusien osallistujien osalta polttoaineeseen liittyvällä tuotantotasolla asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste on rajoitettu arvoon, joka on alle 100 prosenttia?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
37
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä sitä, onko päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta uusille osallistujille asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste on rajoitettu arvoon, joka on alle 100 prosenttia.
38
Tämän osalta on palautettava aluksi mieleen, että direktiivillä 2003/87 otetaan käyttöön päästöoikeuksien kaupan järjestelmä, jolla pyritään ilmakehän kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen sellaiselle tasolle, että estetään ihmisen toiminnan vaaralliset vaikutukset ilmastolle, ja jonka perimmäinen tavoite on ympäristönsuojelu (tuomio 20.6.2019, ExxonMobil Production Deutschland, C-682/17, EU:C:2019:518, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39
Kyseinen järjestelmä perustuu taloudelliseen logiikkaan, jolla kannustetaan kaikkia järjestelmään osallistuvia siihen, että niiden kasvihuonekaasupäästöt alittaisivat niille alun perin myönnetyt päästöoikeudet, jotta ylijäämä voitaisiin siirtää toiselle, jaetut päästöoikeudet ylittävän päästömäärän tuottaneelle osallistujalle (tuomio 20.6.2019, ExxonMobil Production Deutschland, C-682/17, EU:C:2019:518, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40
Direktiivi 2003/87 antamalla pyrittiin näin ollen vähentämään vuoteen 2020 mennessä unionin kasvihuonekaasupäästöjä kustannustehokkaasti vähintään 20 prosenttia niiden vuoden 1990 tasoon verrattuna (ks. vastaavasti tuomio 20.6.2019, ExxonMobil Production Deutschland, C-682/17, EU:C:2019:518, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41
Tässä tarkoituksessa kyseisen direktiivin 10 a artiklassa säädetään tietyillä aloilla toimintaansa harjoittavien laitosten osalta päästöoikeuksien jakamisesta maksutta siten, että päästöoikeuksien määrää vähennetään kyseisen säännöksen 11 kohdan mukaisesti kolmannen päästökauppakauden aikana vaiheittain siten, että maksutta jakaminen pystytään lopettamaan kokonaan vuoteen 2027 mennessä (ks. vastaavasti tuomio 20.6.2019, ExxonMobil Production Deutschland, C-682/17, EU:C:2019:518, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42
Kuten muun muassa kyseisen direktiivin 10 artiklan 1 kohdasta ja direktiivin 2009/29 johdanto-osan 15 perustelukappaleesta ilmenee, on niin, että jotta kasvihuonekaasupäästöjä voidaan vähentää, päästöoikeuksien jakamisen on siis vähitellen perustuttava yksinomaan niiden huutokauppaamista koskevaan periaatteeseen, sillä tätä pidetään unionin lainsäätäjän mukaan yleensä taloudellisesti tehokkaimpana järjestelmänä (tuomio 20.6.2019, ExxonMobil Production Deutschland, C-682/17, EU:C:2019:518, 66 kohta).
43
Komissio vahvisti direktiivin 2003/87 10 a artiklan 1 kohdan mukaisesti päätöksessä 2011/278 unionin laajuiset yhdenmukaistetut säännöt päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta. Kyseisen artiklan 2 kohdasta ilmenee, että komissio määrittää tässä yhteydessä vertailuarvoja yksittäisillä toimialoilla tai toimialojen osilla.
44
Tässä asiayhteydessä kyseisen päätöksen 19 artiklan 1 kohdassa säädetään, että direktiivin 2003/87 3 artiklan h alakohdassa määriteltyjen uusien osallistujien osalta ja kyseisen säännöksen kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettuja osallistujia lukuun ottamatta jäsenvaltioiden on laskettava maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustava vuotuinen määrä kertomalla kyseiset vertailuarvot kunkin laitoksen osan tuotantotasolla. Tätä varten jäsenvaltioiden on erotettava – saman päätöksen 6 artiklan mukaisesti – laitoksen osat toisistaan niiden toiminnan perusteella, jotta voidaan määrittää, onko sovellettava ”tuotteen vertailuarvoa”, ”lämmön vertailuarvoa” vai ”polttoaineen vertailuarvoa” taikka erityistä tekijää, joka koskee ”prosessipäästöjen piiriin kuuluvaa laitoksen osaa”.
45
Tämän osalta on todettava, että päätöksen 2011/278 18 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti polttoaineeseen liittyvä tuotantotaso, jolla on merkitystä pääasian oikeudenkäynnissä, viittaa – samalla tavoin kuin säädetään lämmön ja prosessipäästöjen osalta kyseisen artiklan 1 kohdan b ja d alakohdan nojalla – kyseessä olevan laitoksen asetettuun alkukapasiteettiin kerrottuna asianmukaisella kapasiteetin käyttöasteella.
46
Näin ollen sen arvioimiseksi, miten laaja uusien osallistujien oikeus saada maksutta päästöoikeuksia on, on tutkittava, onko asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste rajoitettu arvoon, joka on alle 100 prosenttia.
47
Tämän osalta on huomattava, että päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa täsmennetään kyseisen käyttöasteen määrittämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja tämän osalta huomioon otettavat seikat.
48
Kyseisessä säännöksessä säädetään, että jäsenvaltiot määrittävät asiaankuuluvan kapasiteetin käyttöasteen käyttäen perustanaan asianmukaisesti perusteltuja ja riippumattomasti todennettuja tietoja, ja se koskee tämän osalta laitoksen suunniteltua normaalia toimintaa, huoltoa, tavallista tuotantosykliä, energiatehokkaita tekniikoita ja kyseessä olevan toimialan tyypillistä kapasiteetin käyttöä verrattuna toimialakohtaisiin tietoihin. On kuitenkin todettava, että kyseiseen säännökseen ei sisälly täsmennyksiä, jotka koskisivat kyseisen käyttöasteen arvoa sellaisenaan.
49
Tästä seuraa, että päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan sanamuodossa ei anneta ratkaisevaa tietoa, jonka perusteella voitaisiin ratkaista kysymys kyseisen asteen mahdollisesta rajoittamisesta arvoon, joka on alle 100 prosenttia.
50
Tässä tilanteessa on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan otettava huomioon direktiivin 2003/87 ja päätöksen 2011/278 yleinen rakenne ja niillä tavoitellut päämäärät (tuomio 18.1.2018, INEOS, C-58/17, EU:C:2018:19, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51
Ensinnäkin kyseisen direktiivin ja kyseisen päätöksen yleisestä rakenteesta on todettava, että säännöksiä, jotka koskevat päästöoikeuksien jakamista maksutta pääasian kantajan kaltaiselle uudelle osallistujalle, jolla on polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa, voidaan verrata yhtäältä vakiintuneisiin laitoksiin ja toisaalta uusiin osallistujiin, joilla on toisen vertailuarvon piiriin kuuluvia laitoksen osia, sovellettaviin säännöksiin.
52
Ensinnäkin siltä osin kuin on kyse vakiintuneista laitoksista, jotka määritellään kyseisen päätöksen 3 artiklan a alakohdassa, on huomattava, että saman päätöksen johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan, että vakiintuneille laitoksille maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrän pitäisi perustua historiallista tuotantoa koskeviin tietoihin sellaisen viiteajanjakson mukaan, joka edustaisi mahdollisimman hyvin teollisuuden syklejä, kattaisi sopivan ajanjakson, jonka ajalta on saatavissa laadukkaita tietoja, ja vähentäisi laitosten tilapäisten sulkemisten kaltaisten erityistilanteiden vaikutusta.
53
Tämän osalta on todettava, että vakiintuneiden laitosten asetettu alkukapasiteetti ei lähtökohtaisesti ole niille maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaa vuotuista määrää laskettaessa huomioon otettava tieto.
54
Päätöksen 2011/278 10 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti tämä laskelma toteutetaan kertomalla kyseessä olevaan laitoksen osaan sovellettava vertailuarvo laitoksen historiallisella tuotantotasolla.
55
Kuten kyseisen päätöksen 9 artiklan 1 kohdassa säädetään, jäsenvaltioiden on määritettävä kunkin laitoksen historialliset tuotantotasot viitejanajaksolta 1.1.2005–31.12.2008 tai viiteajanjaksolta 1.1.2009–31.12.2010, jos ne ovat tuolloin korkeammat.
56
Kyseisen artiklan 2–5 kohdassa täsmennetään lisäksi, että historiallinen tuotantotaso viittaa kullekin vertailuarvolle ominaisen tekijän mediaaniarvoon, joka polttoaineiden osalta muodostuu kyseisen artiklan 4 kohdan mukaisesti ei-mitattavissa olevan lämmön tuotantoon käytettyjen polttoaineiden vuotuisesta historiallisesta kulutuksesta, kun lämpö käytetään tiettyihin kyseisessä säännöksessä tarkoitettuihin toimintoihin viiteajanjaksolla.
57
On näin ollen katsottava, että kun otetaan huomioon vakiintuneisiin laitoksiin sovellettava järjestelmä, päästöoikeuksien jakaminen maksutta niille perustuu tietoihin, jotka edustavat näiden laitosten tosiasiallista toimintaa.
58
Päätöksen 2011/278 johdanto-osan 16 perustelukappaleesta ilmenee puolestaan myös, että kyseinen järjestelmä ei ulotu uusiin osallistujiin, joiden osalta on nimenomaisesti säädetty, että päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaan jakamiseen sovelletaan erillistä laskentatapaa.
59
Kuten tämän tuomion 44 ja 45 kohdassa palautettiin mieleen, tämä päästöoikeuksien jakaminen uusille osallistujille tapahtuu asianomaisten laitosten asetetun alkukapasiteetin perusteella.
60
On erityisesti huomattava, että asetettu alkukapasiteetti määritetään kyseisen päätöksen 17 artiklan 4 kohdan mukaisesti sen menetelmän mukaan, joka esitetään 7 artiklan 3 kohdassa, jossa säädetään, että kyseinen alkukapasiteetti on kahden suurimman kuukausittaisen tuotantomäärän keskiarvo tietyllä ajanjaksolla, ja perusteena käytetään jatkuvaa 90 päivän jaksoa, jonka pohjalta normaalin toiminnan aloittaminen määritetään.
61
Normaalin toiminnan aloittaminen määritellään lisäksi kyseisen päätöksen 3 artiklan n alakohdassa sellaisen jatkuvan 90 päivän jakson todennetuksi ja hyväksytyksi ensimmäiseksi päiväksi tai, ellei jatkuva tuotanto ole ominaista kyseisen alan tavanomaiselle tuotantosyklille, sellaisen alakohtaisiin tuotantosykleihin jaetun 90 päivän jakson ensimmäiseksi päiväksi, jonka aikana laitoksen kapasiteetin käyttöaste on vähintään 40 prosenttia kapasiteetista, jota varten laitteisto on suunniteltu, ottaen tarvittaessa huomioon kyseessä olevan laitoksen erityiset toimintaolosuhteet.
62
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 54 kohdassa, hyväksytyn viiteajanjakson lyhyydestä ja hyväksytystä kapasiteetin alhaisesta raja-arvosta voidaan yksiselitteisesti päätellä, että on nimenomaisesti päätetty, että päästöoikeuksien maksuton jakaminen uusille osallistujille ei riipu tiedoista, jotka välttämättä edustavat asianomaisten laitosten tosiasiallista toimintaa.
63
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (tuomio 20.6.2019, ExxonMobil Production Deutschland, C-682/17, EU:C:2019:518, 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64
Tämän osalta on todettava, että kun otetaan huomioon niille ominaiset tilanteet, on otettu käyttöön kaksi erillistä järjestelmää yhtäältä päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta vakiintuneille laitoksille ja toisaalta uusille osallistujille.
65
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 60 kohdassa, tästä seuraa, ettei voida väittää, että asiaankuuluvalla kapasiteetin käyttöasteella pyrittäisiin – mahdollisesti yli 100 prosentin arvo saavuttamalla – varmistamaan, että vakiintuneiden laitosten tavoin päästöoikeuksien jakaminen maksutta uusille osallistujille toteutetaan sellaisten tietojen perusteella, jotka kuvastavat asianomaisen laitoksen kapasiteetin tosiasiallista käyttöä.
66
Seuraavaksi on todettava, että kun päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toista alakohtaa tulkitaan direktiivin 2003/87 ja kyseisen päätöksen yleinen rakenne huomioiden, sellaisen Ingredion Germanyn kaltaisen uuden osallistujan tilannetta, jolla on polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa, on arvioitava siihen tilanteeseen nähden, jossa ovat uudet osallistujat, joilla on laitoksen osia, joihin sovelletaan muita vertailuarvoja.
67
Kuten tämän tuomion 44 kohdassa palautettiin mieleen, uusille osallistujille maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavan vuotuisen määrän laskemiseksi on määritettävä, kuuluvatko asianomaiset laitoksen osat tuotteen vertailuarvon, lämmön vertailuarvon vai polttoaineen vertailuarvon piiriin vai onko kyse prosessipäästöjen piiriin kuuluvasta laitoksen osasta.
68
Unionin tuomioistuin on tältä osin jo todennut, että päätöksen 2011/278 3 artiklaan sisältyvät tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan, lämmön vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan, polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvan laitoksen osan ja prosessipäästöjen piiriin kuuluvan laitoksen osan määritelmät ovat toisensa pois sulkevia (tuomio 18.1.2018, INEOS, C-58/17, EU:C:2018:19, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
69
Kuten kyseisen päätöksen johdanto-osan 12 perustelukappaleesta ilmenee, ainoastaan, jos tuotteen vertailuarvoa ei ole voitu määrittää, mutta kasvihuonekaasuja, joita varten voidaan jakaa maksuttomia päästöoikeuksia, kuitenkin syntyy, kyseiset päästöoikeudet on jaettava noudattaen jotakin kolmesta muusta niin sanotusta tarkkailumenetelmästä näin määritetyn hierarkkisen järjestyksen mukaan kasvihuonekaasupäästöjen vähennysten ja energiansäästöjen maksimoimiseksi ainakin joissakin osissa kyseisistä tuotantoprosesseista (tuomio 18.1.2018, INEOS, C-58/17, EU:C:2018:19, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70
Kun päästöoikeuksia jaetaan maksutta uusille osallistujille ja erityisesti kun määritetään kyseisten laitosten tuotantotasoa, on erotettava toisistaan yhtäältä tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvat laitoksen osat ja toisaalta lämmön vertailuarvon piiriin, polttoaineen vertailuarvon piiriin kuuluvat ja prosessipäästöjen piiriin kuuluvat laitokset.
71
Viimeksi mainittujen osalta on nimittäin niin, että – kuten päätöksen 2011/278 18 artiklan 1 kohdan b-d alakohdasta ilmenee – vaikka tuotantotason määrittäminen riippuu asiaankuuluvasta kapasiteetin käyttöasteesta, tämä ei koske uusia osallistujia, joilla on tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluva laitos. Viimeksi mainittujen osalta kyseisen päätöksen 18 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että tuotteeseen liittyvä tuotantotaso viittaa kyseisen tuotteen tuotannon asetettuun alkukapasiteettiin kyseisessä laitoksessa kerrottuna vakiokapasiteetin käyttöasteella.
72
Kuten kyseisen päätöksen 18 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä alakohdasta ilmenee, komissio määrittää ja julkaisee kyseisen vakiokapasiteetin käyttökertoimen. Tämän osalta on todettava, että kyseinen vakiokapasiteetin käyttökerroin, sellaisena kuin se on vahvistettu päätöksessä 2013/447 kolmannelle päästökauppakaudelle, on alle 100 prosenttia kunkin tuotteen vertailuarvon osalta.
73
Tästä seuraa, että päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan tulkitseminen ne säännökset huomioiden, jotka koskevat uusien osallistujien, joilla on tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvia laitoksia, tuotantotason määrittämistä, on esteenä sille, että väitetään, että asiaankuuluva kapasiteetin käyttöaste voisi olla 100 prosenttia tai enemmän.
74
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 43–46 kohdassa, kyseisen säännöksen sellaista tulkintaa ei nimittäin voida hyväksyä, jonka mukaan silloin, kun tuotteen vertailuarvon soveltaminen, josta kyseisessä päätöksessä lähtökohtaisesti säädetään, on osoittautunut mahdottomaksi, toisen vertailuarvon soveltaminen tarkkailumenetelmän pohjalta voi johtaa päästöoikeuksien maksuttoman jakamisen osalta uusien osallistujien, jotka vastaavat lämmön vertailuarvon, polttoaineen vertailuarvon tai prosessipäästöjen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitosten osien toiminnasta, suotuisampaan kohteluun sellaisten uusien osallistujien haitaksi, jotka vastaavat tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluvien laitosten osien toiminnasta.
75
Unionin lainsäätäjän tavoitteet tukevat näitä toteamuksia.
76
Tämän osalta on palautettava mieleen, että vaikka direktiivin 2003/87 päätavoite on – kuten tämän tuomion 38 kohdassa palautettiin mieleen – vähentää huomattavasti kasvihuonekaasupäästöjä, tämä tavoite on saavutettava tiettyjä alatavoitteita noudattaen. Kuten saman direktiivin johdanto-osan viidennessä ja seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, tällaisia alatavoitteita ovat muun muassa taloudellisen kehityksen ja työllisyyden turvaaminen sekä sisämarkkinoiden toiminnan häiriintymättömyys ja kilpailuolosuhteiden säilyminen (tuomio 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen v. komissio, C-540/14 P, EU:C:2016:469, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
77
Se, että tämän tuomion 74 kohdassa tarkoitettuja uusien osallistujien ryhmiä kohdellaan eri tavalla tätä objektiivisesti perustelematta, on kuitenkin omiaan estämään kyseisten alatavoitteiden toteutumisen.
78
Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että päätöksen 2011/278 18 artiklan 2 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta uusille osallistujille sovellettava kapasiteetin käyttöaste on rajoitettu arvoon, joka on alle 100 prosenttia.
Oikeudenkäyntikulut
79
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti 27.4.2011 annetun komission päätöksen 2011/278/EU 18 artiklan 2 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta uusille osallistujille sovellettava kapasiteetin käyttöaste on rajoitettu arvoon, joka on alle 100 prosenttia.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.