A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2022. április 6.(*)
„EMGA és EMVA – Finanszírozásból kizárt kiadások – A helyszíni ellenőrzések számának növelésére vonatkozó kötelezettség – A 809/2014/EU végrehajtási rendelet 35. cikke – A Bizottság munkadokumentumainak jogi kötőereje – A helyszíni ellenőrzési arány növelésének számítási módjai”
A T‑57/21. sz. ügyben,
Magyarország (képviselik: Fehér M. Z. és Koós G., meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik:
J. Aquilina, A. Sauka és Teleki Zs., meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (negyedik tanács),
tagjai: S. Gervasoni elnök, R. Frendo (előadó) és J. Martín y Pérez de Nanclares bírák,
hivatalvezető: Juhász‑Tóth A. tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára,
tekintettel a 2021. december 9‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
1        Az EUMSZ 263. cikken alapuló keresetében a felperes, Magyarország, azt kéri, hogy a Törvényszék semmisítse meg az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2020. november 18‑i (EU) 2020/1734 bizottsági végrehajtási határozatot (HL 2020. L 390., 10. o.) kizárólag abban a részében, amelyben az Európai Bizottság 4 334 068,02 euró összeget kizárt az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) által a 2018‑as pénzügyi évre vonatkozóan a részére biztosított pénzügyi támogatás összegéből a megfelelő számú helyszíni ellenőrzés elvégzésének hiányára hivatkozással (a továbbiakban: megtámadott határozat).
A jogvita előzményei
2        Az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet alkalmazási szabályainak az integrált igazgatási és kontrollrendszer, a vidékfejlesztési intézkedések és a kölcsönös megfeleltetés tekintetében történő megállapításáról szóló, 2014. július 17‑i 809/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 227., 69.) 30–33. cikke megállapítja a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek és egyéb támogatási intézkedések kedvezményezettjeire vonatkozó alap ellenőrzési arányt.
3        A 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke értelmében, „[a]mennyiben a helyszíni ellenőrzések egy adott támogatási rendszerrel vagy támogatási intézkedéssel összefüggésben jelentős meg nem felelést tárnak fel egy régióban vagy valamely régió egy részében, az illetékes hatóság a következő évben megfelelő mértékben növeli a helyszíni ellenőrzésnek alávetendő kedvezményezettek számát”.
4        2015. június 8‑án a Bizottság elfogadta a DS/CDP/2015/02 munkadokumentumot a jelentős meg nem felelések megállapítása esetén ellenőrizendő, az alaptámogatási rendszerre és az egységes területalapú támogatási rendszerre vonatkozó támogatás iránti kérelmek százalékos arányának növeléséről (a továbbiakban: a 2015. évi munkadokumentum).
5        2016. április 19‑én a Bizottság elfogadott egy második, DS/CDP/2015/19 munkadokumentumot a zöldítés keretében ellenőrizendő kedvezményezettek százalékos arányának növeléséről, amennyiben jelentős meg nem feleléseket állapítanak meg (a továbbiakban a 2015. évi munkadokumentummal együtt: munkadokumentumok).
6        A munkadokumentumok bemutatják a Bizottságnak a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkének értelmezésére vonatkozó álláspontját, és kifejtik különösen a „megfelelő mértékben növeli a helyszíni ellenőrzésnek alávetendő kedvezményezettek számát” kifejezést. E dokumentumok lényegében ugyanazt a módszert rögzítik e növelés meghatározásához. E tekintetben a munkadokumentumok először is jelzik, hogy e növelés kiszámításakor a helyszíni ellenőrzések nyomán felfedett meg nem felelések alapján meghatározott,
megnövelt arányokhoz hozzá kell adni azokat az eseteket, amelyeket az adminisztratív ellenőrzések eredményeképpen kell nyomon követni. Másodszor pontosítják, hogy az ellenőrizendő kedvezményezettek kiegészítő mintájának egyrészt a kedvezményezettek véletlenszerű kiválasztásán, másrészt a kockázatelemzésen alapuló kiválasztáson kell alapulnia.
7        Egy 2016‑ban elvégzett, a 2015‑ös igénylési évre vonatkozó audit során a Bizottság megállapította, hogy az egységes területalapú támogatási rendszer keretében Magyarországon végzett helyszíni ellenőrzések mértékét nem növelték a szükséges mértékben a 2014‑es igénylési évben megállapított meg nem felelésekre tekintettel. A Bizottság e tekintetben megjegyezte, hogy a Magyarország által végzett helyszíni ellenőrzések mértékét kizárólag véletlenszerűen kiválasztott kedvezményezettek mintája alapján számították ki, nem pedig kockázatelemzést követően kiválasztott kedvezményezettek mintája alapján is.
8        2018‑ban a Bizottság újabb ellenőrzést végzett, amelynek során megállapította, hogy Magyarország továbbra is a fenti 7. pontban ismertetett gyakorlat alapján végezte a helyszíni ellenőrzések arányának növelésére vonatkozó számításokat, amelyeket a Bizottság már 2016‑ban kifogásolt.
9        Ezt egy levélváltás követte, amelynek során Magyarország fenntartotta álláspontját, és ezenkívül vitatta a Bizottság számításait, amennyiben azok az adminisztratív ellenőrzések során megállapított meg nem felelések és a helyszíni ellenőrzések során megállapított meg nem felelések összeadásán alapultak.
10      A felek 2019. január 21‑én kétoldalú találkozót tartottak, majd újabb levélváltásokra került sor, és egyeztetési eljárást indítottak.
11      A fentiek alapján a Bizottság 2020. május 28‑án rögzítette a végleges álláspontját, majd október 21‑én összefoglaló jelentést fogadott el (a továbbiakban: összefoglaló jelentés). E jelentésben a Bizottság megállapította, hogy Magyarország két okból végzett elégtelen számú helyszíni ellenőrzést. Az első az volt, hogy nem vette figyelembe az adminisztratív ellenőrzések során megállapított szabálytalanságokat. A második pedig az volt, hogy csak a kedvezményezettek véletlenszerűen létrehozott mintájában végzett helyszíni ellenőrzések során észlelt meg nem feleléseket vette figyelembe, elmulasztva azt, hogy figyelembe vegye az említett ellenőrzések során a kockázatelemzés alapján létrehozott mintát alkotó kedvezményezettek között feltárt meg nem feleléseket is.
12      2020. november 18‑án a Bizottság elfogadta a 2020/1734 végrehajtási határozatot. E határozatban a Bizottság az összefoglaló jelentésre hivatkozva Magyarországot illetően úgy határozott, hogy a 2016 és 2018 közötti igénylési évek tekintetében 5 719 705,72 eurót kizár az európai uniós finanszírozásból. Magyarország azonban csak annyiban vitatja e végrehajtási határozatot, amennyiben az a „megfelelő számú helyszíni ellenőrzés elvégzésének” hiánya miatt 4 334 068,02 euró összeget kizár a 2018‑as pénzügyi év finanszírozásából.
A felek kérelmei
13      Magyarország azt kéri, hogy a Törvényszék:
–        semmisítse meg a megtámadott határozatot;
–        a Bizottságot kötelezze az eljárási költségek viselésére.
14      A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–        utasítsa el a keresetet;
–        Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
15      Keresetének alátámasztására Magyarország három jogalapra hivatkozik. Az első két jogalap a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkének megsértésén alapul. Az elsőben Magyarország azt állítja, hogy a munkadokumentumok jogellenesen szüntetik meg az e cikk által a tagállamoknak biztosított mérlegelési mozgásteret. A másodikban Magyarország arra hivatkozik, hogy az e dokumentumokban megállapított módszertan téves. A harmadik jogalap a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130., 7. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.) 52. cikkének, valamint az 1306/2013 európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más szervek, a pénzgazdálkodás, a számlaelszámolás, a biztosítékok és az euro használata tekintetében történő kiegészítéséről szóló, 2014. március 11‑i 907/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2014. L 255., 18. o.; helyesbítés: HL 2017. L 107., 38. o.) 12. cikkének megsértésén alapul.
16      A Törvényszék által a tárgyaláson feltett kérdésre válaszolva Magyarország jelezte, hogy első két jogalapjával lényegében jogellenességi kifogást emel a munkadokumentumokkal szemben, ami rögzítésre került a tárgyalási jegyzőkönyvben.
17      Az első két jogalapot együttesen kell vizsgálni.
Arról a kérdésről, hogy a munkadokumentumok megszüntetik‑e a tagállamok minden mérlegelési mozgásterét
18      Magyarország arra hivatkozik, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke nem pontosítja azt a módszert, amely szerint a helyszíni ellenőrzések növelésének arányát azon évet követő évre ki kell számítani, amelynek során jelentős meg nem felelést állapítottak meg.
19      Magyarország ily módon az első jogalapjában arra hivatkozik, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamoknak, amit azonban a munkadokumentumok tőlük megtagadnak.
20      Második jogalapjában Magyarország elismeri, hogy két szempontból tér el a munkadokumentumokban előírt módszertantól.
21      Egyrészt, míg a munkadokumentumok a helyszíni ellenőrzések növelésének arányát mind a helyszíni ellenőrzések során, mind pedig az összes kedvezményezettnél lefolytatott adminisztratív ellenőrzések során az előző évben megállapított meg nem felelések figyelembevételével határozzák meg, Magyarország kifejti, hogy ő az említett növelési arányt kizárólag az előző évben a helyszíni ellenőrzések során felfedett meg nem felelések figyelembevételével számítja ki.
22      Másrészt, ami a helyszíni ellenőrzéseket illeti, míg a munkadokumentumok figyelembe veszik mind a véletlenszerűen kiválasztott kedvezményezettekből álló mintában, mind pedig a kockázatelemzés alapján elkészített mintában megállapított meg nem feleléseket, Magyarország jelzi, hogy ő kizárólag az érintett sokaság véletlenszerűen kiválasztott mintájában megállapított szabálytalanságokra támaszkodik.
23      Magyarország azt állítja, hogy a gyakorlatában a munkadokumentumokhoz képest fennálló e két különbségre tekintettel minősítette hibásnak a Bizottság a helyszíni ellenőrzések száma növelésének százalékos arányára vonatkozó számítási módszerét, anélkül hogy figyelembe vette volna a jelen helyzet konkrét körülményeit. Ennélfogva a Bizottság kizárta a kiadásokat az EMGA és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére történő finanszírozásból, úgy alkalmazva a munkadokumentumokat, mintha azok minden helyzetre automatikusan alkalmazandó általános módszert írnának elő, vagyis mintha kötelező erejű aktusokról lenne szó.
24      A Bizottság a maga részéről előadja, hogy a munkadokumentumok pusztán nem kötelező jelleggel adnak iránymutatásokat. A Bizottság azt állítja, hogy a tagállamok eltérhetnek azoktól, és ekkor a Bizottság megvizsgálja, hogy az általuk alkalmazott módszer megfelelő‑e. A jelen ügyben azonban Magyarország nem nyújtotta be az e vizsgálathoz szükséges adatokat.
25      E tekintetben először is meg kell jegyezni, hogy mivel a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke nem határozza meg sem a helyszíni ellenőrzések növelésének arányát, amely a jelentős meg nem felelések esetén alkalmazandó, sem pedig ezen arány meghatározásának módját, e cikk ténylegesen mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamok számára.
26      Ugyanakkor, amint az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (1) bekezdéséből következik, a mezőgazdasági alapok csak az uniós jog rendelkezéseinek megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozzák (2017. július 12‑i Észtország kontra Bizottság ítélet, T‑157/15, nem tették közzé, EU:T:2017:483, 40. pont).
27      Így, amint arra a Bizottság rámutat, az 1306/2013 rendelet 58. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontja szerint a tagállamoknak a közös agrárpolitika keretében meg kell hozniuk minden olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezést és egyéb intézkedést, amely szükséges az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez. E tekintetben különösen az ő feladatuk, hogy biztosítsák a szóban forgó alapokból finanszírozott műveletek jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzését, és hogy ügyeljenek a csalás hatékony és visszatartó erejű megelőzésére, különösen a nagyobb kockázatot jelentő területeken.
28      Következésképpen az 1306/2013 rendelet 58. cikkének (2) bekezdéséből kiderül, hogy a tagállamok kötelesek olyan intézkedéseket elfogadni, amelyek alkalmasak az ellenőrzések hatékonyságának biztosítására annak érdekében, hogy garantálják az uniós támogatási programokra irányadó jogszabályok betartását, és hogy a lehető legkisebbre csökkentsék az Unió számára okozott pénzügyi kár kockázatát.
29      Mindazonáltal, noha az 1306/2013 rendelet alapján a tagállamoknak védeniük kell az Unió pénzügyi érdekeit, ezzel ellentétes uniós jogi szabályok hiányában mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az említett érdekek hatékony védelmének biztosítását célzó ellenőrzések módszertanát illetően. Ez a helyzet áll fenn a jelen jogvitában, mivel a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke, amint az a fenti 25. pontból kitűnik, e tekintetben mérlegelési mozgásteret enged a tagállamok számára.
30      Ugyanakkor a Bizottság, amely az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében felelős az Unió költségvetésének végrehajtásáért és a programok irányításáért, nincs megfosztva mindazon ellenőrzési és vizsgálati jogkörtől, amely többek között az 1306/2013 rendelet tiszteletben tartását és a csalás kockázatának a lehető legkisebbre csökkentését biztosítja. Következésképpen a Bizottság feladata annak értékelése, hogy a tagállamok által a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke alapján hozott intézkedések megfelelőek‑e, és hogy a korábban megállapított meg nem felelésekre tekintettel azok „megfelelő mértékben növel[ték‑e]” a helyszíni ellenőrzések arányát.
31      Márpedig a hatáskörében eljárva a Bizottság a mérlegelési jogkörének gyakorlásához saját maga számára útmutatást adhat olyan aktusok által, mint az iránymutatások, feltéve, hogy ezek az aktusok az ezen intézmény által követendő irányokra utaló, tájékoztató jellegű szabályokat tartalmaznak, és nem térnek el az e területet szabályozó előírásoktól (lásd analógia útján: 2002. március 7‑i Olaszország kontra Bizottság ítélet, C‑310/99, EU:C:2002:143, 52. pont; 2008. szeptember 9‑i Bayer CropScience és társai kontra Bizottság ítélet, T‑75/06, EU:T:2008:317, 119. pont; 2019. május 14‑i Marinvest és Porting kontra Bizottság ítélet, T‑728/17, nem tették közzé, EU:T:2019:325, 108. pont).
32      Mivel a felek nem értenek egyet abban a kérdésben, hogy a munkadokumentumok a jelen ügyben egyszerű tájékoztató jellegű szabályoknak vagy kötelező előírásoknak minősülnek‑e, emlékeztetni kell arra, hogy annak megállapításához, hogy valamely aktus kivált‑e kötelező joghatásokat, az aktus lényegét kell figyelembe venni, és az említett hatásokat olyan objektív kritériumok alapján kell megítélni, mint az említett aktus tartalma, adott esetben figyelembe véve ezen aktus elfogadásának körülményeit, valamint az azt elfogadó intézmény jogkörét (lásd ebben az értelemben: 2014. február 13‑i Magyarország kontra Bizottság ítélet, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, 55. pont; 2018. február 20‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 32. pont) és ezen intézmény szándékát (2020. január 30‑i Lettország kontra Bizottság végzés, T‑293/18, EU:T:2020:29, 26. pont). Ezzel szemben az a forma, amelyben az aktust meghozták, főszabály szerint nem bír jelentőséggel, azzal, hogy azt mégis figyelembe lehet venni, mivel hozzájárulhat az aktus jellegének meghatározásához (lásd: 2016. december 13‑i IPSO kontra EKB ítélet, T‑713/14, EU:T:2016:727, 18. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
33      A jelen ügyben magából a munkadokumentumok szövegéből kitűnik, hogy a Bizottság célja az, hogy ezekben értelmezze a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkét, különösen a „jelentős meg nem felelés” fogalmát, és azon kötelezettséget, hogy „megfelelő mértékben növel[ni kell] a helyszíni ellenőrzésnek alávetendő kedvezményezettek számát”. A munkadokumentumok azt is megemlítik, hogy céljuk csupán az, hogy nem kötelező jelleggel iránymutatásokat adjanak, és hogy semmi esetre sem helyettesítik a jogszabályi rendelkezéseket.
34      Pusztán abból a körülményből azonban, hogy a munkadokumentumok a formájuk és szövegük folytán nem olyan aktusként jelennek meg, amelyek kötelező joghatások kiváltására irányulnak, nem vonható le az a következtetés, hogy azok nem is váltanak ki ilyen joghatásokat (lásd ebben az értelemben: 2010. május 20‑i Németország kontra Bizottság ítélet, T‑258/06, EU:T:2010:214, 29. pont).
35      A jelen ügyben meg kell jegyezni, hogy a 2020. október 21‑i összefoglaló jelentés megállapítja, hogy a „Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési” Főigazgatóság által 2016‑ban végzett audit lehetővé tette annak megállapítását, hogy a helyszíni ellenőrzések szintje a 2015. igénylési évre vonatkozóan nem érte el a 2015. évi munkadokumentumban szereplő „szükséges szintet”, továbbá hogy az említett főigazgatóság már „kifejezte egyet nem értését” Magyarországnak a helyszíni ellenőrzések növelésének módjára vonatkozó értelmezésével kapcsolatban, és hogy e főigazgatóság az e dokumentumban leírt „módszernek a tekintetében nem tud semmilyen mentességet, eltérést vagy részleges végrehajtást elfogadni”.
36      E megfogalmazások azt sugallják, hogy a munkadokumentumok szövege ellenére azok alkalmazása során a Bizottság kötelező erőt tulajdonít nekik, amely nem enged meg semmilyen, még részleges mentességet sem.
37      Az összefoglaló jelentés azonban azt is megemlíti, hogy a magyar hatóságok álláspontját a Bizottság által Magyarországnak címzett „korábbi közleményben” már megvizsgálták.
38      A Törvényszék eljárási szabályzatának 89. cikke szerinti pervezető intézkedésre válaszul a Bizottság benyújtotta az említett 2018. május 3‑i keltezésű közleményt. E közleményből és a Bizottság által a tárgyaláson előadott, nem vitatott magyarázatokból kitűnik, hogy a felek egy 2016‑ban lefolytatott vizsgálat keretében ténylegesen megvitatták a szóban forgó két kérdést. Egyeztettek ugyanis arról a kérdésről, hogy a jövőbeli helyszíni ellenőrzések növelése arányának meghatározásához nem csupán a korábbi helyszíni ellenőrzések során felfedett meg nem feleléseket, hanem az adminisztratív ellenőrzések nyomán megállapított meg nem feleléseket is figyelembe kell‑e venni. Megvitatták azt a kérdést is, hogy ezen ellenőrzések növelésének kizárólag a véletlenszerű mintát alkotó mezőgazdasági termelők körében megállapított szabálytalanságokon kell‑e alapulnia, vagy a kockázatelemzés alapján kiválasztott minta körében tett megállapításokat is figyelembe kell‑e venni.
39      Ebből következik, hogy Magyarország állításával ellentétben (lásd a fenti 19. és 23. pontot), a Bizottság nem tekintette úgy, hogy a munkadokumentumok olyan kötelező aktusok lennének, amelyek megszüntetik a tagállamok mérlegelési mozgásterét.
40      Ugyanakkor, amint az a fenti 31. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik, az iránymutatások nem térhetnek el érvényesen az e területet szabályozó előírásoktól. Így, mivel a Bizottság – miután megbeszéléseket folytatott Magyarországgal –
továbbra is szigorúan alkalmazta a munkadokumentumokat, meg kell vizsgálni azok tartalmát a vonatkozó jogszabályi rendelkezések tartalmához képest, annak megállapítása érdekében, hogy e dokumentumok megfelelnek‑e ez utóbbi rendelkezéseknek, vagy az e rendelkezésekkel összeegyeztethetetlen különös vagy új kötelezettségeket állapítanak‑e meg (lásd analógia útján: 2010. május 20‑i Németország kontra Bizottság ítélet, T‑258/06, EU:T:2010:214, 27. és 28. pont).
41      Ebből következik, hogy meg kell vizsgálni a Magyarország által a munkadokumentumokkal szemben a második jogalapja keretében konkrétan felhozott két kifogást.
Az arra alapított kifogásról, hogy a „jelentős meg nem felelés” meghatározása során nem kell figyelembe venni az adminisztratív ellenőrzéseket
42      A munkadokumentumok, amelyek a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkének a Bizottság általi értelmezését tükrözik (lásd a fenti 33. pontot), tartalmaznak egy képletsort és egy táblázatot, amelyek lehetővé teszik a helyszíni ellenőrzések során megállapított meg nem felelések mértékének megfelelően megnövelt ellenőrzési arány megállapítását. Azt is jelzik, hogy azokat az eseteket, amelyeket az adminisztratív ellenőrzések eredményeképpen kell nyomon követni, hozzá kell adni a helyszíni ellenőrzések nyomán felfedett meg nem felelések alapján meghatározott,
megnövelt arányokhoz.
43      A Bizottság e tekintetben azt állítja, hogy amikor a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke a helyszíni ellenőrzés során „feltárt” meg nem felelésre utal, e kifejezés nem jelenti azt, hogy a szabálytalanságot a helyszínen kell kideríteni, hanem az adminisztratív szakaszban már felfedezett és a helyszíni ellenőrzéssel véglegesen megerősített meg nem felelésekre is vonatkozik.
44      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azon kifejezések értelmét és terjedelmét, amelyekre az uniós jog semmilyen meghatározást nem ad, az általános nyelvhasználatban elfogadott szokásos jelentésüknek megfelelően kell meghatározni, figyelembe véve azon szövegkörnyezetet, amelyben e kifejezéseket használják, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek e kifejezések részét képezik (2014. szeptember 3‑i Deckmyn és Vrijheidsfonds ítélet, C‑201/13, EU:C:2014:2132, 19. pont; 2017. április 5‑i Changshu City Standard Parts Factory és Ningbo Jinding Fastener kontra Tanács ítélet, C‑376/15 P és C‑377/15 P, EU:C:2017:269, 52. pont).
45      Márpedig a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkében használt „[fel]tárnak” kifejezés a köznyelvben azt jelenti, hogy felfedezni, leleplezni vagy kideríteni valamely ismeretlen, nem tudvalevő, rejtett vagy titkos dolgot, az olyan nyelvi változatokban, mint a német, az angol, a spanyol, a francia, a magyar, az olasz, a máltai vagy a holland. Mivel a szintén állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog rendelkezéseit egységesen kell értelmezni és alkalmazni az Unió valamennyi nyelvén készült változatok figyelembevételével, és mivel a különböző nyelvi változatok közötti eltérés esetén a szóban forgó rendelkezést azon szabályozás általános rendszerére és céljára tekintettel kell értelmezni, amelynek az a részét képezi (lásd: 2019. szeptember 12‑i A és társai ítélet, C‑347/17, EU:C:2019:720, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), meg kell jegyezni, hogy a Bizottság nem pontosítja, hogy mely más változatok igazolnák az értelmezését.
46      Következésképpen a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkének a Bizottság által javasolt és a fenti 43. pontban szereplő értelmezését e rendelet szövege nem támasztja alá.
47      Ráadásul az a szándék is megerősíti a fentieket, amely a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkének elfogadásához vezetett. Így az említett végrehajtási rendelet (36) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[h]a a helyszíni ellenőrzés során jelentős meg nem felelésre derül fény, a következő évben indokolt növelni a helyszíni ellenőrzések számát azért, hogy az érintett támogatási kérelmek és kifizetési kérelmek helytállósága elfogadható megbízhatósági szintet érjen el”. Ezt a preambulumbekezdést hasonló módon fogalmazták meg a fenti 45. pontban hivatkozott nyelvi változatokban.
48      A Bizottság ugyanakkor egy sor érvet ad elő azon összefüggés vonatkozásában, amelybe a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke illeszkedik, amely érvek szerinte igazolják az adminisztratív ellenőrzések során felfedett szabálytalanságok figyelembevételét annak érdekében, hogy a következő évben emeljék a helyszíni ellenőrzések arányát.
49      Először is, a Bizottság azt állítja, amit Magyarország sem vitat, hogy vannak olyan szabálytalanságok, amelyek – például a nyilvántartásokra tekintettel –
a kérelmek hivatalból történő elutasításához vezethetnek kizárólag az adminisztratív ellenőrzések alapján. Azt is állítja, hogy léteznek olyan vizsgálati módok, amelyeket a helyszíni ellenőrzések során nem célszerű vagy nem lehet elvégezni. Azt állítja továbbá, hogy az adminisztratív ellenőrzések során tett megállapítások a helyszíni ellenőrzések során megerősítést nyerhetnek.
50      Ezen érvek egyike sem jelenti azonban azt, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkét annak szövegével ellentétesen úgy kellene értelmezni, hogy az adminisztratív ellenőrzések során felderített meg nem felelések is azok közé tartoznak, amelyeknek a helyszíni ellenőrzések növeléséhez kell vezetniük.
51      Másodszor, ugyanez vonatkozik a Bizottság által hivatkozott azon körülményre, amely szerint az 1306/2013 rendelet 58. cikkének (1) bekezdése hangsúlyozza annak szükségességét, hogy a tagállamoknak védeniük kell az Unió pénzügyi érdekeit.
52      Harmadszor, szintén ugyanez vonatkozik a 809/2014 végrehajtási rendelet 59. cikkének (1) bekezdésére, 74. cikkének (1) bekezdésére, valamint 24. cikkének (1) bekezdésére is, amelyekre a Bizottság hivatkozik, és amelyek szerint lényegében a tagállamok kötelesek olyan ellenőrzési rendszert felállítani, amely főszabály szerint magában foglalja valamennyi támogatási kérelem és valamennyi kifizetési kérelem szisztematikus adminisztratív ellenőrzését, helyszíni ellenőrzésekkel kiegészítve a kedvezményezettek egy korlátozott körére nézve.
53      Negyedszer, ami különösen a területalapú támogatási rendszereket vagy támogatási intézkedéseket illeti, a Bizottság a 809/2014 végrehajtási rendelet 37. cikkének (2) bekezdésére alapítja az érvelését, amelyből kitűnik, hogy a helyszíni ellenőrzések nem csupán a területmérésre, hanem a bejelentett földterület tekintetében a támogathatósági feltételekre, kötelezettségvállalásokra és más kötelezettségekre is vonatkoznak.
54      Azonban a területalapú támogatási rendszerek vagy támogatási intézkedések keretében végzett helyszíni ellenőrzések tárgyának e meghatározása nem jelenti azt, hogy az ilyen típusú ellenőrzések jövőbeli arányának meghatározásához figyelembe kell venni az adminisztratív ellenőrzések során már megállapított meg nem feleléseket. A Bizottság által hivatkozott azon körülmény, amely szerint a helyszíni ellenőrzések sokkal alaposabbak, mint az adminisztratív ellenőrzések, lehetővé teszik adott esetben az utóbbiak során megállapított szabálytalanságok megerősítését, vagy fordítva, azok cáfolatát, és így kulcsfontosságúak, semmit nem változtat azon a tényen, hogy az ellenőrzések adminisztratív szakaszában felfedett szabálytalanságokat a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke értelmében vett helyszíni ellenőrzések nem „tárják fel”. Ez a körülmény még azt az értelmezést is alátámasztja, amely szerint csak a helyszíni ellenőrzések során ténylegesen felfedezett meg nem felelések – ezen ellenőrzések sajátosságai és az általuk jelentett többletérték miatt – igazolhatják az ezen ellenőrzések következő évben történő növelését.
55      Ötödször, a Bizottság által hivatkozott azon tény sem indokolja a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkének contra legem értelmezését, hogy a helyszíni ellenőrzések kiegészítő jellegéből következik, hogy azok funkciója nem csupán az egyéb ellenőrzések során fel nem fedezett szabálytalanságok felderítése, hanem hogy az adminisztratív ellenőrzések során megállapított kötelezettségszegések utókövetését is biztosítsák.
56      Hatodszor, a Bizottság az 1306/2013 rendelet kiegészítéséről szóló, 2014. március 11‑i 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2014. L 181., 48. o.; helyesbítés: HL 2021. L 336., 47. o.) 2. cikkének 23. pontjára hivatkozik. E rendelkezés szerint a „meghatározott terület”, amelytől a területalapú kifizetések függnek, azon bejelentett földterületek területe, amelyekre vonatkozóan minden támogathatósági feltétel vagy a támogatás odaítélésével kapcsolatos feltételekre vonatkozó minden egyéb kötelezettség teljesül, függetlenül attól a kérdéstől, hogy e referenciaterület meghatározására adminisztratív vagy helyszíni ellenőrzés útján került‑e sor.
57      Ugyanakkor, még ha e rendelkezésből az ugyanezen rendelet 17. cikkének (1) bekezdésével és 18. cikkének (6) bekezdésével összefüggésben értelmezve le is vonható az a következtetés, hogy a kifizetések referenciaterületének meghatározása céljából nem kell különbséget tenni az adminisztratív ellenőrzések során megállapított meg nem felelések és a helyszíni ellenőrzések során megállapított meg nem felelések között, ebből nem következik, hogy ugyanez a megítélés indokolt a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke keretében, amely egy olyan különös rendelkezés, amely kizárólag a helyszíni ellenőrzések arányának növelését szabályozza.
58      Magyarország a maga részéről úgy érvel, hogy a munkadokumentumokban előírt számítási mód a felfedezett meg nem felelés túlértékeléséhez vezethet, amennyiben azokat először az előzetes adminisztratív ellenőrzések során állapítják meg, majd másodszor a későbbi helyszíni ellenőrzések során is.
59      E tekintetben a Bizottság arra hivatkozik, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet 34. cikkének (1) bekezdése értelmében csak az adminisztratív ellenőrzéseket követően teljes egészében elutasított kérelmeket kell eltávolítani az ellenőrzési sokaságból, és ebből következően az abból vett mintából, amely majd a helyszíni ellenőrzések tárgyát képezi. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy az adminisztratív szakaszban megállapított szabálytalanságok első szelektálását követően, amely szabálytalanságok önmagukban igazolják a kérelmek kizárását, az ellenőrzési minta létrehozását követően, egy második szakaszban a helyszínen meg kell vizsgálni az e mintába felvett valamennyi kérelmet, és nyomon kell követni az adminisztratív ellenőrzés során felderített szabálytalanságokat, amelyek nem indokolták a kérelmek első szakaszban történő elutasítását, például a bejelentett terület tényleges méretét illetően. A Bizottság ebből arra következtet, hogy lehetséges, hogy az adminisztratív ellenőrzés során már felderített hibát, amely önmagában nem alapozza meg a kérelem elutasítását, ismét feltárják a helyszíni ellenőrzés során.
60      Mindazonáltal, bár lehetséges, hogy valamely szabálytalanság megjelenik az adminisztratív ellenőrzések során és a helyszíni ellenőrzések során is, ez a lehetőség azonban – a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkének szövegére tekintettel – ismét nem jelenti azt, hogy az adminisztratív szakaszban felfedett szabálytalanságok a helyszínen feltárt, egyedül e rendelkezésben említett meg nem felelésekkel esnek egy tekintet alá, amelyeket ily módon hozzá kell számítani a helyszíni ellenőrzések számának következő évi növeléséhez.
61      Végül, továbbra is a Magyarország által hivatkozott, az először az adminisztratív szakaszban, majd a helyszíni ellenőrzések során felderített szabálytalanságok közötti átfedés kockázatát illetően a Bizottság azt állítja, hogy a 2015. évi munkadokumentumban figyelembe vette ezt a kockázatot azzal, hogy csak akkor írta elő a helyszíni ellenőrzések számának növelését, amikor a meg nem felelés meghaladta a 2%‑ot. Azt állítja továbbá, hogy egy olyan helyzetben, amikor a 2%‑os küszöböt mégis elérik a kizárólag az adminisztratív ellenőrzés során megállapított kötelezettségszegések, e meg nem felelések – amennyiben azok a helyszíni ellenőrzés során is kimutathatók lennének – nem képezik kétszeres beszámítás tárgyát. A Törvényszék által a tárgyaláson feltett kérdésre válaszolva a Bizottság pontosította, hogy e gyakorlat a munkadokumentumokon, valamint a fenti 56. és 57. pontban már hivatkozott,
a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke 23. pontjának és 18. cikkének együttes értelmezésén alapul.
62      Mindazonáltal a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 18. cikke meghatározza a területalapú kifizetések tekintetében figyelembe veendő területek kiszámításának módszerét, és lényegében pontosítja, hogy ugyanezen felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikkének 23. pontja értelmében az adminisztratív vagy helyszíni ellenőrzések útján meghatározott legkisebb értéket kell alapul venni.
63      Ebből következik, hogy e két rendelkezés nem áll közvetlen kapcsolatban azzal a kérdéssel, hogy a szabálytalanságokat feltáró ellenőrzés melyik típusát kell figyelembe venni annak meghatározása érdekében, hogy növelni kell‑e a helyszíni ellenőrzések számát, és ha igen, milyen mértékben. Mindent egybevetve, még ha figyelembe is kellene venni az e két rendelkezés alkotta kontextust, e rendelkezések arra a következtetésre vezetnének, hogy nem kell összeadni az adminisztratív ellenőrzések és a helyszíni ellenőrzések során megállapított szabálytalanságokat, mivel a 809/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikkének 23. pontja, amely e két rendelkezés közül az egyetlen, amely az ellenőrzésekre utal, kifejezetten az adminisztratív és helyszíni ellenőrzések vagylagosságát, nem pedig azok halmozódását írja elő.
64      Végül a 2%‑os küszöbön és adott esetben az e küszöb feletti kétszeres beszámítás hiányán alapuló gyakorlat olyan kompromisszumot képez, amelyből kitűnik, hogy a Bizottság által a munkadokumentumokban leírt módszer nincs összhangban a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkével.
65      A fentiek összességéből az következik, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke nem teszi lehetővé a Bizottság számára, hogy arra kötelezze a tagállamokat, hogy figyelembe vegyék az adminisztratív ellenőrzések során feltárt szabálytalanságokat valamely jelentős meg nem felelés fennállásának megállapítása érdekében egy adott támogatási rendszerrel vagy támogatási intézkedéssel összefüggésben egy régióban vagy valamely régió egy részében, ami az illetékes hatóságot arra kötelezné, hogy a következő évben megfelelő mértékben növelje a helyszíni ellenőrzésnek alávetendő kedvezményezettek számát.
66      Ebből következik, hogy a munkadokumentumok ellentétesek a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkével, amennyiben az e cikk értelmében vett „jelentős meg nem felelést” mind az adminisztratív ellenőrzések során, mind a helyszíni ellenőrzések során feltárt szabálytalanságok alapján határozzák meg. Ennyiben a Magyarország által az említett dokumentumokkal szemben felhozott jogellenességi kifogás megalapozott.
67      E jogellenesség önmagában alkalmas arra, hogy a megtámadott határozat megsemmisítését vonja maga után, amely határozat a munkadokumentumok valamennyi rendelkezésének alkalmazásából ered, amelyek sértik a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkét.
68      Mindazonáltal, mivel a keresetlevél első két jogalapja egy és ugyanazon tárgyra, nevezetesen a helyszíni ellenőrzések számának növelésére vonatkozó munkadokumentumok jogellenességére vonatkozó kifogáson alapul, és mivel a felek közötti vita több éve fennáll, a megfelelő igazságszolgáltatás érdekében folytatni kell a kereset vizsgálatát, és határozni kell a Magyarország által felhozott második kifogásról annak érdekében, hogy teljes körű megoldást lehessen adni a jogvitára.
Az arra alapított kifogásról, hogy kizárólag a véletlenszerű mintát alkotó mezőgazdasági termelők körében megállapított szabálytalanságokat kell figyelembe venni, a kockázatelemzés alapján kiválasztott mintában feltárt szabálytalanságokat azonban nem
69      A munkadokumentumok lényegében a véletlenszerűen kiválasztott kedvezményezettek és a kockázatelemzés alapján kiválasztott kedvezményezettek esetében megállapított meg nem felelések számtani átlaga alapján határozzák meg a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke értelmében vett „jelentős meg nem felelés” fennállását.
70      Először is Magyarország arra hivatkozik, hogy ez a „jelentős meg nem felelés” csak véletlenszerűen képzett mintavétel eredménye lehet, mivel csak ez teszi lehetővé, hogy egy adott sokaságban meg lehessen határozni a kedvezményezettek között szabálytalan módon viselkedő személyek átlagát. Ezzel szemben, mivel a kockázatelemzés azon kedvezményezettek kiválasztására összpontosít, amelyeknél a legnagyobb meg nem felelések bekövetkezése várható, így ez a kiválasztás nem az egész érintett sokaságról, hanem csak azon tagjairól ad pontos képet, akik leginkább hajlanak szabálytalanság elkövetésére. Másként fogalmazva, a véletlen minta statisztikailag reprezentatív, míg a kockázatelemzésen alapuló minta torzítja az érintett sokaság egészéről levonandó következtetéseket. Így a szintén kockázatelemzésen alapuló minta alkalmazása konkrétan több hiba feltárásához vezet, mint a kizárólag véletlenszerű alapon létrehozott minta alkalmazása.
71      Először is meg kell jegyezni, hogy bár a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke pontosítja, hogy a „jelentős meg nem felelésnek” a „helyszíni ellenőrzésekből” kell következnie, nem ír elő olyan kritériumot, amely alapján a feltárt meg nem feleléseket pontosan „jelentősnek” lehet minősíteni, és azt sem pontosítja, hogy hogyan kell meghatározni az ellenőrizendő kedvezményezettek mintáját.
72      Mindazonáltal az 1306/2013 rendelet 59. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a helyszínen ellenőrizendő kérelmezők mintájának egy véletlenszerűen kiválasztott részből és egy kockázatelemzés alapján kiválasztott részből kell állnia, amely azon területekre összpontosít, ahol a legmagasabb a hibakockázat. E tekintetben az említett rendelet (52) preambulumbekezdéséből az következik, hogy bár a tagállamok feladata a vizsgálati programjaik elfogadása, azoknak olyan ágazatokra és vállalkozásokra kell összpontosítaniuk, amelyek esetében magas a csalás veszélye. Végeredményben Magyarország maga is elismeri az eljárási irataiban, hogy a kockázatelemzés az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelmére irányul.
73      Az 1306/2013 rendelet 59. cikkének (2) bekezdése ily módon konkretizálja az ugyanezen rendelet 58. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában a tagállamokra rótt általánosabb kötelezettséget. Amint az a fenti 27. pontban már kifejtésre került, a tagállamoknak ugyanis meg kell hozniuk minden olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezést és egyéb intézkedést, amely szükséges az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, hogy biztosítsák az uniós alapokból finanszírozott műveletek jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzését, valamint a csalás hatékony és visszatartó erejű megelőzését, különösen a nagyobb kockázatot jelentő területeken. Következésképpen az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében fontos, hogy a tagállamok által bevezetett ellenőrzések hatékonyak legyenek, vagyis lehetővé kell tenniük a támogatás nyújtására vonatkozó feltételek fennállásának megbízható ellenőrzését (Kokott főtanácsnok Cseh Köztársaság kontra Bizottság [Távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzések az EMGA és az EMVA keretében] ügyre vonatkozó indítványa, C‑742/18 P, EU:C:2020:200, 29. pont).
74      Márpedig a Bizottság megjegyzi, hogy a helyszíni ellenőrzések alá vont ellenőrzési mintát főszabály szerint a kedvezményezettek 5%‑ára lehet korlátozni, amint az a 809/2014 végrehajtási rendelet 30–33. cikkéből kitűnik. Így jogosan állítja azt, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelme érdekében a helyszínen ellenőrizendő kedvezményezettek százalékos arányát nem csupán véletlenszerűen kiválasztott minta alapján kell összeállítani, hanem egy „második, olyan réteg[ alapján] is, amely azon területekre összpontosít, ahol a legmagasabb a hibakockázat”.
75      A kedvezményezettek 5%‑os korlátozott mintájával összefüggésben ugyanis nem tűnik észszerűtlennek annak megállapítása, hogy a véletlenszerű alapon történő kiválasztás az egész sokaságot illetően olyan képet ad, amely magas hibahatárt foglal magában. Következésképpen egy pontosabb kép kialakítása és az Unió pénzügyi érdekei hatékony védelmének biztosítása érdekében még kevésbé tűnik észszerűtlennek, ha a helyszíni ellenőrzésnek alávetendő kedvezményezettek mintájának meghatározása nem csupán véletlenszerű alapon, hanem azon kockázatelemzés alapján is történik, amely lehetővé teszi, hogy a magas csalási kockázatot jelentő kedvezményezettek kategóriáira összpontosítsanak.
76      Másodszor Magyarország arra hivatkozik, hogy a véletlenszerűen létrehozott minta „kiemelt szerepe” többek között az 1306/2013 rendelet 59. cikkének (2) bekezdéséből, a 809/2014 végrehajtási rendelet (33) preambulumbekezdéséből és ez utóbbi rendelet 36. cikke (2) bekezdésének negyedik albekezdéséből következik.
77      Mindazonáltal, még azt feltételezve is, hogy e rendelkezések és e preambulumbekezdés úgy értelmezhető, mint amelyek kiemelt szerepet tulajdonítanak a véletlenszerű alapon létrehozott mintának, e szerep, amely sohasem kizárólagos, nem teszi lehetővé Magyarország számára, hogy kizárólag ezen az alapon meghatározott kedvezményezetti mintán végzett ellenőrzések eredményeire támaszkodjon.
78      Harmadszor Magyarország kifejti, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet 34. cikkének (4) bekezdése legfeljebb arra világít rá, hogy a jövőbeli helyszíni ellenőrzésekre kiválasztott, az említett rendelet 30–33. cikkében előírt minimumot meghaladó mintának tartalmaznia kell egy olyan részt, amelyet kockázatelemzéssel választottak ki. Álláspontja szerint azonban ebből a rendelkezésből nem lehet arra következtetni, hogy a kockázatelemzés alapján kiválasztott mintában a referenciaévet megelőző évben felderített meg nem feleléseket be kellene számítani azon jelentős meg nem felelésbe, amelynek a helyszíni ellenőrzések számának növeléséhez kell vezetnie a következő évben.
79      Ez az álláspont azonban nem egyeztethető össze a 809/2014 végrehajtási rendelet 34. cikke (4) bekezdésének rendszertani értelmezésével, amely azon összefüggésen alapul, amelybe e bekezdés illeszkedik. Közelebbről, az 1306/2013 rendelet 59. cikkének (2) bekezdésében rögzített azon követelmény, hogy az ellenőrzési minta egy részét kockázatelemzés alapján kell kiválasztani, magában foglalja a minta e részében felfedett meg nem felelések figyelembevételét azon jelentős meg nem felelések értékelése során, amelyeknek a fent említett végrehajtási rendelet 35. cikke értelmében a helyszíni ellenőrzések számának növeléséhez kell vezetniük. Az ilyen figyelembevétel ugyanis elengedhetetlen ahhoz, hogy teljes mértékben érvényesüljön az 1306/2013 rendelet 59. cikke (2) bekezdése.
80      Ezenfelül a 809/2014 végrehajtási rendelet 34. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy amennyiben a helyszíni ellenőrzések már nem korlátozódnak a minimumra, mint például Magyarország esetében, ahol az arányukat növelni kell, az e kiegészítő ellenőrzésekhez véletlenszerűen kiválasztott kedvezményezettek aránya nem haladhatja meg a 25%‑ot. E rendelkezés tehát a contrario hangsúlyozza azt, hogy milyen jelentőséggel bír a minta kockázatelemzés alapján történő kiválasztása a helyszíni ellenőrzések számának növelését indokoló jelentős meg nem felelések számának értékelése szempontjából. Márpedig e jelentőség nyilvánvalóan nem egyeztethető össze Magyarország álláspontjával, amely azon kérdést illetően, hogy ezen emelést el kell‑e végezni, kizárólag a véletlenszerűen kiválasztott kedvezményezettek ellenőrzése során feltárt meg nem feleléseken alapul.
81      Negyedszer Magyarország azt állítja, hogy a kockázatelemzés alapján kiválasztott mintában felfedett meg nem felelések figyelembevétele indokolatlan megkülönböztetést eredményez a tagállamok között, az ellenőrzési rendszereikben fennálló különbségek miatt. A hatékony kockázatelemzési rendszert alkalmazó tagállamok ugyanis arra kényszerülhetnek, hogy kiegészítő helyszíni ellenőrzéseket végezzenek, noha a meg nem felelések tényleges átlagos szintje hasonló azon államokéhoz, ahol a kockázatelemzés kevésbé hatékony, és ez utóbbiak nem kényszerülnek arra, hogy növeljék a helyszíni ellenőrzések arányát. Következésképpen Magyarország azzal érvel, hogy a Bizottság által alkalmazott módszernek az a következménye, hogy a tagállamoknak nem fűződik érdekük ahhoz, hogy kockázatelemzési rendszereik hatékonyak legyenek, mivel ezek az államok így naprakésszé tennék a meg nem feleléseket, amelyek arra késztetnék őket, hogy növeljék a helyszíni ellenőrzések arányát, és indokolatlan adminisztratív többletterhet viseljenek.
82      Ezt az érvet azonban el kell utasítani, mivel az ellentétes a tagállamok azon kötelezettségével, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének megfelelően lojálisan együttműködjenek az intézményekkel, és különösen hogy védjék az Unió pénzügyi érdekeit azáltal, hogy hatékony ellenőrzéseket vezetnek be (lásd a fenti 73. pontot).
83      Ezenkívül meg kell állapítani, hogy az az előfeltevés, amelyre Magyarország támaszkodik, miszerint a meg nem felelések tényleges átlagos szintje hasonló a különböző tagállamokban, amelyek pedig változó hatékonyságú kockázatelemzési rendszereket alkalmaznak, hipotetikus, vagy mindenesetre nagyon valószínűtlen, mivel semmi nem teszi lehetővé e hasonlóság megállapítását.
84      Ugyanígy Magyarország állításával ellentétben nem paradox, hogy a leghatékonyabb kockázatelemzések több szabálytalanság megállapításához vezetnek, és így több helyszíni ellenőrzést indokolnak. A lehető legtöbb szabálytalanság felderítése képezi ugyanis magát a célját egy olyan hatékony ellenőrzési rendszernek, amelyet az uniós alapok megfelelő kezelése és az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében mindegyik
tagállamnak létre kell hoznia.
85      Ötödször, Magyarország azt állítja, hogy rendellenességet észlel a Bizottság által a munkadokumentumokban a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikke értelmében vett „jelentős meg nem felelés” esetei meghatározásához alkalmazott módszerben. Arra hivatkozik, hogy a munkadokumentumban előírt számítási módszer évről‑évre állandó viselkedést és ezáltal állandó számú meg nem felelést feltételezve azt eredményezné, hogy a helyszíni ellenőrzésekkel kapcsolatos rátaemelési elvárás évről
évre fel‑le ugráló rátaszintet vár el.
86      Ugyanakkor a Bizottsággal együtt el kell ismerni, hogy a termelőknek az egyik évről a másikra állandó viselkedése nagyon kevéssé valószínű, és hogy Magyarország erre alapított érve ebből következően kevéssé hihető feltevésen alapul.
87      Ráadásul a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkéből kitűnik, hogy a helyszíni ellenőrzések megnövelt aránya csak akkor csökkenthető az említett rendelet 30–33. cikkében előírt alapszintre, ha a meg nem felelések száma a következő évben vagy években csökken, így ha a szabálytalanságok aránya állandó, vagyis magas szinten marad, a helyszíni ellenőrzések szintje nem csökkenhet.
88      A fenti vizsgálatból következik, hogy a munkadokumentumok nem sértik a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkét, amennyiben kimondják, hogy az ellenőrzési sokaság mintája kiválasztásának, annak megállapítása érdekében, hogy a következő évben a helyszíni ellenőrzések arányának növelését indokoló jelentős meg nem felelés fennáll‑e, nemcsak véletlenszerű alapon, hanem kockázatelemzés alapján is kell történnie. Ennyiben a Magyarország által az említett dokumentumokkal szemben felhozott jogellenességi kifogás nem megalapozott.
Következtetések
89      A fentiek összességéből az következik, hogy a megtámadott határozat, amelyet a munkadokumentumok valamennyi rendelkezése alapján fogadtak el, nem ellentétes a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkével, amennyiben e munkadokumentumok a jelentős meg nem felelés fennállásának megállapítása céljából beszámítják a sokaság kockázatelemzés alapján létrehozott mintájában megállapított szabálytalanságokat.
90      Ezzel szemben maga a megtámadott határozat sérti e cikket, amennyiben az említett dokumentumokon alapul, amelyek a 809/2014 végrehajtási rendelet 35. cikkét megsértve, mind az adminisztratív ellenőrzések során, mind pedig a helyszíni ellenőrzések során feltárt szabálytalanságokra tekintettel határozzák meg e meg nem felelést.
91      Amint az a fenti 67. pontban már kifejtésre került, ez utóbbi megállapítás elegendő ahhoz, hogy a megtámadott határozatot az első két együttes jogalap alapján meg kelljen semmisíteni, anélkül hogy szükséges lenne a felhozott harmadik jogalap vizsgálata.
A költségekről
92      Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Bizottság pervesztes lett, Magyarország kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (negyedik tanács)
a következőképpen határozott:
1)      A Törvényszék megsemmisíti az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2020. november 18‑i (EU) 2020/1734 bizottsági végrehajtási határozatot kizárólag abban a részében, amelyben az Európai Bizottság 4 334 068,02 euró összeget kizárt az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) által a 2018‑as pénzügyi évre vonatkozóan Magyarország részére biztosított pénzügyi támogatás összegéből a megfelelő számú helyszíni ellenőrzés elvégzésének hiányára hivatkozással.
2)      A Törvényszék a Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.
Gervasoni
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Kihirdetve Luxembourgban, a 2022. április 6‑i nyilvános ülésen.
E. Coulon
S. Gervasoni
hivatalvezető
elnök
*      Az eljárás nyelve: magyar.