62008CC0507_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Komissio on nostanut SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, jossa se moittii Slovakian tasavaltaa siitä, ettei se ole perinyt takaisin valtiontukea, jonka komissio on todennut yhteismarkkinoille soveltumattomaksi. Tuki myönnettiin antamalla anteeksi Frucona Košice a.s. ‑nimisen yhtiön (jäljempänä Frucona) verovelka menettelyssä, joka perustui lainvoimaisella tuomiolla hyväksyttyyn velkojien kanssa sovittuun akordiin. Tässä nousee jälleen esiin kysymys siitä, kuinka laaja on jäsenvaltioille asetettu velvoite periä takaisin komission aiheettomiksi toteamia valtiontukia. Tarkemmin sanottuna kyse on siitä, voidaanko kyseisen velvoitteen noudattamatta jättämistä perustella vetoamalla kansallisiin tuomioistuinratkaisuihin, joiden lainvoimaisuus on kansallisen oikeuden mukaan esteenä tuen takaisin perimiselle.
I Tosiseikat
2. Komissio totesi Slovakian verohallinnon Fruconalle myöntämästä valtiontuesta 7.6.2006 tekemässään päätöksessä C 25/05 (ex NN 21/05),(2) että sellaiset toimenpiteet, joita Slovakian tasavallan Fruconan hyväksi toteuttamat toimenpiteet ovat valtiontukea ja että kyseinen tuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
3. Frucona on alkoholia, liköörejä, alkoholittomia juomia, hedelmä- ja vihannessäilykkeitä ja etikkaa valmistava yritys, ja komission päätöksen mukaan myönnetty valtiontuki muodostui siitä, että Košicen paikallinen verovirasto (jäljempänä verovirasto) antoi anteeksi Fruconalle 416 515 990 Slovakian korunan (SKK) (11 miljoonan euron) suuruisen verovelan yrityksen ja sen velkojien välillä tehdyn ”akordin” perusteella konkurssi- ja velkasaneerausta koskevan Slovakian lain 328/91 mukaisessa menettelyssä, jonka tavoitteena on järjestellä konkurssimenettelyn tapaan ylivelkaantuneiden yritysten taloudellista tilannetta. Tällaisen menettelyn käynnistää ylivelkaantunut yritys. Sen tarkoituksena on päästä velkojien kanssa sopimukseen, jonka nojalla yritys maksaa osan veloistaan ja loput annetaan anteeksi. Menettelyä valvovan tuomioistuimen on aina hyväksyttävä kyseinen sopimus.
4. Frucona teki 8.3.2004 Krajský súd de Košicelle (toimivaltainen alueellinen tuomioistuin) akordiesityksen, joka koski useita eri velkoja, muun muassa alkoholin valmisteverovelkaa. Kyseinen tuomioistuin hyväksyi akordimenettelyn 14.7.2004 antamallaan päätöksellä sen jälkeen, kun verovirasto oli ensin antanut sille hyväksyntänsä. Najvyšší súd de la República(3) vahvisti aluetuomioistuimen päätöksen 25.10.2004 antamallaan tuomiolla.
5. Akordin mukaan Frucona maksaisi 35 prosenttia velasta kuukauden määräajassa ja velkojat luopuisivat lopuista 65 prosentista saataviaan. Fruconan verovelka oli yhteensä 640 793 831 SKK (16,86 miljoonaa euroa). Akordi toi verovirastolle 224 277 841 SKK (5,86 miljoonaa euroa), joten anteeksi annettu verovelka oli määrältään 416 515 990 SKK (11 miljoonaa euroa). On vielä täsmennettävä, että Frucona jatkoi toimintaansa sen jälkeen, kun se oli suorittanut sopimuksessa tarkoitetut velat.
6. Tutkittuaan kyseessä olevan velan anteeksiannon komissio totesi, että a) verovirasto on oikeudellisesti ja taloudellisesti etuoikeutetussa asemassa yksityisiin velkojiin nähden ja että b) Slovakian tasavalta on lainvastaisesti sallinut Fruconan verovelan anteeksiannon. Komissio toteaa 7.6.2006 tekemässään päätöksessä seuraavaa:
”1 artikla
Slovakian tasavallan Frucona Košice, a. s. ‑yritykselle myöntämä 416 515 990 [SKK:n] suuruinen valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
2 artikla
1. Slovakian tasavallan on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun laittomasti myönnetyn tuen takaisin perimiseksi.
2. Tuki on perittävä takaisin viipymättä kansallisen oikeuden menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan tämän päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano.
3. Takaisin perittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin [Fruconan] käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti.
4. Korko lasketaan – – asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 V kappaleen säännösten mukaisesti. Korkoprosenttia sovelletaan koko 3 kohdassa tarkoitetun kauden perusteella.
3 artikla
Slovakian tasavallan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluttua tämän päätöksen tiedoksi antamisesta päätöksen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet. Slovakian on toimitettava tiedot käyttämällä tämän päätöksen liitteessä I olevaa lomaketta.”
7. Frucona nosti 12.1.2007 unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jolla se vaati komission päätöksen kumoamista ilman välitoimia. Slovakian tasavalta ei ole nostanut kannetta. Asiassa ei ole vielä annettu tuomiota, ja sen suullinen käsittely pidettiin joulukuussa 2009.
8. Slovakian valtion toteuttamista täytäntöönpanotoimista on todettava, että verovirasto vaati 4.7.2006 Fruconaa maksamaan laittoman tuen takaisin korkoineen kahdeksan päivän määräajassa. Koska vaatimusta ei noudatettu, verovirasto nosti 21.7.2006 Košice II:n alioikeudessa kanteen Fruconaa vastaan.
9. Alioikeus hylkäsi veroviraston kanteen 11.6.2007 sillä perusteella, ettei Fruconalla ollut velvollisuutta maksaa tukea takaisin. Alioikeuden mukaan a) Fruconan verovelka verovirastolle oli lain mukaan vanhentunut, koska Frucona oli maksanut velkaosuutensa velkojien kanssa tehdyn sopimuksen ehtojen mukaisesti, b) vaikka komissio velvoittaisikin Slovakian toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet tuen takaisin perimiseksi, verovirastolla ei ollut oikeutta periä saatavaansa suoraan Fruconalta, ja c) laki ei suoraan velvoittanut tuensaajaa palauttamaan tukea, sillä valtiontukilain 231/1999 26 §:n 1 momentin mukaan tuensaajan on oltava tietoinen siitä, että sille on myönnetty tukea, minkä vuoksi tässä tapauksessa tuensaajalla ei ollut syytä otaksua sille myönnetyn tuen olevan laitonta, koska verovirasto oli kyseisessä tilanteessa toiminut laillisuuden rajoilla.
10. Košicen alueellinen tuomioistuin vahvisti alioikeuden ratkaisun 21.4.2008 antamallaan tuomiolla, jossa se vahvisti asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsitelleen tuomioistuimen perustelut ja lisäsi, että a) velkojien kanssa tehtyä sopimusta koskevaa tuomiota ei ollut mahdollista purkaa, koska se oli lainvoimainen, b) komissio ei ollut noudattanut kansallisia säännöksiä, joilla ratkaistaan akordi- ja täytäntöönpanomenettelyjen välinen ristiriita, ja c) tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteeseen liittyy muun muassa tosiseikkojen arviointia koskevan yksinomaisen toimivallan periaate, jonka nojalla kansalliset tuomioistuimet totesivat – perustamalla kantansa katselmukseen, joka ei komission mukaan ole ollut sen käytettävissä – velkojien välillä tehdyssä sopimuksessa määriteltyjen verosaatavien määrän oikeasuhteiseksi.
11. Verohallinto haki 2.7.2008 päivätyllä kirjelmällä Slovakian valtakunnansyyttäjältä lupaa ylimääräiseen muutoksenhakuun. Komissio toteaa kannekirjelmässään, ettei sillä ole tarkempia tietoja tästä asiasta.
12. Komissio on menettelyn kuluessa vaatinut toistuvasti päätöksensä välitöntä ja tehokasta täytäntöönpanoa ja arvostellut Slovakian viranomaisia siitä, että ne katsoivat tarpeelliseksi saattaa asian tuomioistuinkäsittelyyn sen sijaan, että ne olisivat panneet päätöksen suoraan täytäntöön kansallisen oikeuden nojalla.
13. Slovakian viranomaiset ovat perustelleet menettelytapaansa lähinnä seuraavasti: a) Tuen takaisin perimiseksi oli pakko turvautua oikeudenkäyntiin, koska Slovakian verolainsäädännössä ei ole oikeusperustaa verosaatavien takaisin perimiselle, jos verovelka on annettu anteeksi velkojien kanssa tehdyn akordin nojalla. Siksi takaisinperintä edellytti välttämättä täytäntöönpanoperusteen hakemista tuomioistuinteitse. Slovakian lainsäädännön mukaan Fruconan ja sen velkojien välistä akordimenettelyä valvovan tuomioistuimen päätöstä ei voitu ”kumota” veroviraston hallinnollisella päätöksellä. b) Komission päätös ei sitonut Fruconaa suoraan, koska sitä ei ollut osoitettu Fruconalle vaan Slovakian tasavallalle, joten velvollisuus toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet laittomasti myönnetyn tuen takaisin perimiseksi koski Slovakian tasavaltaa eikä Fruconaa. Komission päätös ei ”ulkomaisena” hallinnollisena päätöksenä velvoittanut Fruconaa palauttamaan tukea, eikä sitä näin ollen voitu panna täytäntöön kansallisella tasolla.
14. Erilaisten yhteydenottojen ja sellaisten muistutusten jälkeen, jotka esitettiin päätöksessä sen noudattamiseksi toteutettujen ja suunniteltujen toimenpiteiden ilmoittamista varten asetetun kahden kuukauden määräajan päätyttyä, komissio katsoi, ettei Slovakian tasavalta ollut pannut päätöstä täytäntöön välittömästi ja tehokkaasti, minkä vuoksi se päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
II Asianosaisten lausumat
15. Komissio muistuttaa aluksi, että unionin oikeuskäytännön mukaan laittoman tuen poistaminen perimällä se takaisin on väistämätön seuraus sen toteamisesta laittomaksi (ks. asia Belgia v. komissio,(4) tuomio 21.3.1990, 66 kohta ja asia Italia v. komissio,(5) tuomio 21.3.1991, 41 kohta). Komissio vetoaa myös oikeuskäytäntöön, jonka mukaan jäsenvaltion velvoittamisella poistamaan komission yhteismarkkinoille soveltumattomaksi toteama tuki pyritään saattamaan tilanne ennalleen, sillä jos tuensaaja ei palauta tukea, se saa siitä perusteetonta kilpailuetua (ks. asia komissio v. Ranska,(6) tuomio 5.10.2006, 47 kohta).
16. Komissio muistuttaa SEUT 288 artiklaan vedoten, että päätös on velvoittava ja että sen velvoittavuudesta aiheutuu tiettyjä seurauksia jäsenvaltiolle, jolle se on osoitettu (ks. asia komissio v. Espanja,(7) tuomio 26.6.2003, 21 kohta). Lisäksi komissio huomauttaa, että päätöksen vastaanottamisesta on kulunut jo yli 29 kuukautta, mutta Slovakian viranomaiset eivät edelleenkään ole perineet tukea takaisin, ja että Frucona on tänä aikana saanut pitää kilpailuedun, joka päätöksellä nimenomaan pyrittiin poistamaan.
17. Näin ollen komissio katsoo, ettei Slovakian tasavalta ole noudattanut kyseisen päätöksen ja asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan ja ettei riitä, että kansalliset viranomaiset ovat toteuttaneet kaikki vaadittavat toimenpiteet päätöksen täytäntöön panemiseksi, kuten ne nyt väittävät, vaan kyseisten toimenpiteiden toteuttamisen tuloksena on oltava päätöksen paneminen välittömästi ja tehokkaasti täytäntöön. Päätöksen täytäntöön panemiseksi sovellettavien kansallisten menettelyjen soveltamisen edellytyksenä on nimittäin joka tapauksessa se, että ne mahdollistavat komission päätöksen välittömän ja tehokkaan täytäntöönpanon (ks. em. asia komissio v. Ranska, tuomio 5.10.2006, 49 kohta ja asia komissio v. Kreikka,(8) tuomio 12.5.2005, 35 ja 44 kohta).
18. Komissio huomauttaa, että koska unionin yleinen tuomioistuin ei ole SEUT 278 artiklan nojalla määrännyt riitautetun päätöksen täytäntöönpanoa lykättäväksi (koska Frucona sen paremmin kuin Slovakian viranomaisetkaan eivät ole niin vaatineet), siinä nyt vireillä oleva kumoamiskanne ei vaikuta mitenkään nyt täytäntöön panematta jätetyn päätöksen täytäntöönpanokelpoisuuteen. Komission mukaan kansallisen tuomioistuimen esittämät perustelut ovat tässä tapauksessa esteenä päätöksen tehokkaalle ja välittömälle täytäntöönpanolle, ja erityisesti se kiistää väitteen, jonka mukaan Frucona ei voinut tietää, että luopuminen osasta verosaatavia oli valtiontukea, koska – riippumatta siitä, onko tuensaajan tietämättömyyttä koskevalla perustelulla merkitystä valtiontukiasioissa vai ei (ks. asia Saksa v. komissio,(9) tuomio 20.9.1990, 14 kohta) – itse laissa 231/1999, johon Slovakian viranomaiset nimenomaan vetoavat sellaisena kuin se oli voimassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, rinnastetaan verohuojennukset epäsuoraan valtiontukeen.
19. Komissio kiistää myös väitteen verovelan vanhentumisesta suoraan lain nojalla, sillä mitätöimällä velan Slovakian viranomaiset ovat mitätöineet myös päätöksen välittömän oikeusvaikutuksen, mikä on edellä mainitun oikeuskäytännön vastaista (ks. asia Carmine Capolongo v. Azienda Agricole Maya,(10) tuomio 19.6.1973 ja asia Steinike & Weinling v. Saksa,(11) tuomio 22.3.1977).
20. Merkitystä ei ole komission mukaan myöskään sillä, että riippumattomat kansalliset tuomioistuimet ovat ottaneet huomioon tietyn katselmuksen tavalla, jonka ansiosta ne ovat – käyttäessään yksinomaista toimivaltaansa arvioida tosiseikkoja – voineet todeta akordilla järjestetyn verovelan oikeasuhteiseksi. Komissio päinvastoin katsoo, että kun valtiontuki on todettu lainvastaiseksi, kansallisten viranomaisten tehtävä rajoittuu komission sitä koskevan päätöksen täytäntöön panemiseen, eikä niillä ole minkäänlaista harkintavaltaa tukipäätöksen peruuttamisessa (ks. asia Alcan Deutschland,(12) tuomio 20.3.1997, 34 kohta).
21. Komissio ei liioin myönnä, että tässä tapauksessa annettujen tuomioiden tuleminen lainvoimaisiksi olisi riittävän painava peruste oikeuttamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen. Komissio vetoaa tässä asiassa Lucchini 18.7.2007 annetun tuomion(13) 63 kohtaan perustuvaan vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön ja huomauttaa, etteivät Slovakian oikeusviranomaiset ole edes ottaneet kantaa tähän oikeuskäytäntöön.
22. Komission mukaan tässä tapauksessa ei ole noudatettu vastaavuusperiaatetta, koska sen päätöstä ei selvästikään ole katsottu täytäntöönpanokelpoiseksi samalla tavalla kuin Slovakian verohallinnon määräyksiä. Täytäntöönpanoperusteen hakeminen tuomioistuinteitse osoittaa, ettei komission päätöstä ole voitu panna täytäntöön samoin edellytyksin kuin kansallisia päätöksiä.
23. Slovakia kiistää kanteessa esitetyt väitteet sillä perusteella, ettei komission päätöksen 2 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuodon mukaisesta tulkinnasta eikä varsinkaan kyseisessä päätöksessä termin ”vymoženie” (ranskankielisessä versiossa ”recouvrement”) tilalla käytetystä termistä ”vymáhanie” (ranskankielisessä versiossa ”récupération”) voida päätellä, että Slovakialla olisi velvollisuus tosiasiallisesti periä tuki takaisin tietyssä määräajassa, kuten komissio nyt väittää, vaan ainoastaan velvollisuus toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet tuen takaisin saamiseksi, minkä se tosiasiallisesti tekikin käyttämällä asianmukaisia verohallinnollisia ja oikeudellisia keinoja, muun muassa hakemalla Slovakian valtakunnansyyttäjältä 2.7.2008 lupaa ylimääräiseen muutoksenhakuun, ja lisäksi annetaan ymmärtää, että syyttäjä oli aloittanut luvan käs ittelyn siinä vaiheessa, kun Slovakia esitti vastineensa unionin tuomioistuimelle (8.1.2009).
24. Slovakia väittää, että asian tosiseikat ovat tässä tapauksessa hyvin erilaiset kuin valtiontukitapauksissa yleensä, sillä a) tukea ei ole myönnetty hallintoviranomaisen vaan tuomioistuimen päätöksellä, joka on saanut lainvoiman, minkä vuoksi asiassa Lucchini annetussa tuomiossa vahvistettua oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa; tuomio annettiin joka tapauksessa vasta sen jälkeen, kun Slovakian tasavalta oli aloittanut asianmukaiset menettelyt tuen takaisin perimiseksi, ja b) vaikka tuen myöntänyt hallintoviranomainen on komission päätöksen mukaan toimivaltainen perimään sen takaisin, kyseistä viranomaista ei missään tapauksessa voida vaatia kumoamaan lainvoimaista tuomiota (eikä unionin lainsäädännössä tätä edellytetäkään). Tätä ei voida vaatia edes silloin, kun joudutaan soveltamaan taannehtivasti unionin tuomioistuimen tuomiota (paitsi jos poikkeukselliset olosuhteet oikeuttavat poikkeamaan oikeusvarmuuden kannalta olennaisesta periaatteesta, jonka mukaan lainvoiman saanutta tuomiota ei voi muuttaa; ks. asia Kühne ja Heitz,(14) tuomio 13.1.2004, 28 kohta ja asia Kapferer,(15) tuomio 16.3.2006, 20 ja 21 kohta). Näin ollen komissio havittelee päätökselleen sellaisia oikeusvaikutuksia, joita ei edes unionin tuomioistuimen tuomioilla voi periaatteessa olla.
25. Slovakian tasavallan mielestä sillä ei ollut muuta vaihtoehtoa kuin nostaa kanne Fruconaa vastaan. Tuen periminen takaisin näin oikeusteitse ei loukannut vastaavuusperiaatetta mitenkään, sillä Slovakian tasavallan mukaan väite perustuu yleisiin ja epätäsmällisiin toteamuksiin ja on lisäksi hylättävä siksikin, että tuen takaisin periminen on voitava sovittaa yhteen jäsenvaltioiden prosessiautonomian periaatteen kanssa. Päätöstä ei voitu pitää täytäntöönpanoperusteena, koska a) sitä ei ollut osoitettu yksityiselle vaan jäsenvaltiolle, b) se ei velvoittanut tuensaajaa vaan tuen myöntänyttä jäsenvaltiota ja c) se ei ollut sisällöllisesti riittävän tarkka, jotta sitä olisi voitu sellaisenaan käyttää täytäntöönpanoperusteena. Lisäksi Slovakian viranomaiset huomauttavat, että vastaavuusperiaatteen ensisijaisena tarkoituksena on suojella yksityisten oikeuksia eikä taata sitä, että jäsenvaltiot täyttävät velvoitteensa komissiota kohtaan.
26. Vastauskirjelmässään komissio torjuu Slovakian viranomaisten väitteen päätöksen sanamuodonmukaisesta tulkinnasta, koska ei ole epäilystäkään siitä, että Slovakian viranomaisilla oli velvollisuus periä tuki tosiasiallisesti takaisin tiettyyn määräaikaan mennessä, ellei sitten kyseessä ollut poikkeuksellinen tilanne, jonka vuoksi takaisinperintä olisi ollut mahdotonta, mihin Slovakian hallitus ei missään vaiheessa ole vedonnut.
27. Komissio myöntää, että koska takaisinperintämenettelyistä ei ole annettu yhteisön säännöksiä, jäsenvaltiot voivat itse määrätä niistä, kunhan tuki tosiasiallisesti tulee perityksi takaisin ja kunhan kansallisilla menettelyillä ei tehdä käytännössä mahdottomaksi yhteisön oikeuden edellyttämää takaisin perimistä. Komissio lisää, ettei sen pyrkimyksenä ollut sanella Slovakian viranomaisille, missä muodossa takaisinperintä on toimitettava, eikä varsinkaan vaatia verovirastoa kumoamaan tuomioistuimen päätöstä, vaan ainoastaan ehdottaa yhtenä mahdollisena menettelytapana sitä, että toimivaltainen viranomainen purkaisi tuen myöntämispäätöksen.
28. Komissio vetoaa unionin oikeuden ensisijaisuuteen sekä asiassa Lucchini annettuun tuomioon perustuvaan oikeuskäytäntöön (jota voidaan, toisin kuin Slovakian viranomaiset väittävät, komission mukaan hyvin soveltaa nyt käsiteltävässä tapauksessa, koska kyseisessä oikeuskäytännössä rajoitutaan ainoastaan tulkitsemaan voimassa olevaa lainsäädäntöä) ja katsoo, että ensisijaisuuden periaate estää soveltamasta sellaista kansallista toimenpidettä, joka estää päätöksen tehokkaan ja välittömän täytäntöönpanon. Tästä periaatteesta ei voida poiketa silloinkaan, kun tällainen kansallinen toimenpide on lainvoiman saanut tuomio. Lainvoiman painoarvo hieman vaihtelee kulloinkin kyseessä olevan oikeudenalan ja erityisesti sen mukaan, kuinka laaja valta asian osapuolilla on määrätä oikeudenkäynnin kohteesta. Nyt käsiteltävässä tapauksessa tämä määräysvalta on erittäin pieni, sillä siihen vaikuttaa unionin toimivalta, jota kansalliset tuomioistuimet eivät voi jättää huomiotta ja josta niiden on pidettävä kiinni. Tämä pätee riippumatta siitä, että itse Slovakian lainsäädännössä sallitaan lainvoiman saaneiden tuomioiden purkaminen tietyin edellytyksin (siviiliprosessilain 228 §).
29. Lopuksi komissio kiistää, että tässä tapauksessa olisi noudatettu vastaavuusperiaatetta, ja hylkää Slovakian väitteen siitä, että kyseisen periaatteen varsinaisena tarkoituksena olisi suojella yksityisten oikeuksia, sillä valtiontuista yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti todennut toisin sekä yhdistetyissä asioissa Deutsche Milchkontrol(16) 21.9.1983 annetussa tuomiossa että edellä mainitussa asiassa Alcan Deutschland 20.3.1997 annetussa tuomiossa (24 kohta). Komission mukaan jo viittaus Slovakian verolainsäädäntöön riittää osoittamaan, että komission päätöstä on kohdeltu kansallisia päätöksiä epäedullisemmin.
30. Vastauksessaan Slovakian viranomaiset vakuuttavat tehneensä kaikkensa tuen takaisin perimiseksi ja tukeutuvat päätöksen todistusvoimaisen version sanamuotoon. Ne pitäytyvät edelleen siinä, etteivät ne missään tapauksessa voi sivuuttaa sitä, että kyseessä on lainvoimainen tuomio. Lopuksi ne täsmentävät, etteivät ne ole koskaan yrittäneet vedota tähän perusteeseen esittääkseen tuen takaisin perimisen olevan mahdotonta tai välttääkseen velvollisuutensa periä tuki takaisin, vaan ainoastaan osoittaakseen, että takaisinperintämenettelyä on hyvin vaikea panna täytäntöön kahden kuukauden määräajassa.
III Asiaa koskevat oikeussäännöt
31. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 13 perustelukappaleessa(17) todetaan seuraavaa:
”yhteismarkkinoille soveltumattoman sääntöjenvastaisen tuen tapauksessa olisi palautettava tehokkaan kilpailun tilanne; tämän vuoksi on tarpeen, että tuki, korot mukaan lukien, peritään takaisin viipymättä; takaisinperiminen on toteutettava kansallisen lainsäädännön menettelyjen mukaisesti; näiden menettelyjen soveltaminen ei saisi vaikeuttaa tehokkaan kilpailun tilanteen palauttamista estämällä komission päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano; tämän tavoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltioiden olisi toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet komission päätöksen tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi”.
32. Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Takaisin periminen on toteutettava viipymättä ja asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön menettelyjen mukaisesti, jos ne mahdollistavat komission päätöksen välittömän ja tehokkaan täytäntöönpanon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perustamissopimuksen 185 artiklan nojalla antamien määräysten soveltamista. Tämän toteuttamiseksi, ja jos asia on jonkin kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä, asianomaisten jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki oikeudellisissa järjestelmissään käytettävissä olevat tarpeelliset toimenpiteet, mukaan lukien tilapäiset toimet, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yhteisön lainsäädännön soveltamista.”
33. Asetuksen (EY) N:o 659/1999 23 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos asianomainen jäsenvaltio ei, erityisesti 14 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa, noudata ehdollisia tai kielteisiä päätöksiä, komissio voi perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisesti saattaa asian suoraan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
2. Jos komissio katsoo, että asianomainen jäsenvaltio ei ole noudattanut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota, komissio voi toimia asiassa perustamissopimuksen 171 artiklan mukaisesti.”
IV Arviointi
34. Päätöksestä, jonka täytäntöönpanon nyt väitetään tulleen laiminlyödyksi, on vireillä kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa (asia T-11/07), eikä siellä ole määrätty välitoimista, mutta unionin tuomioistuimen ei silti ole tarpeen lykätä täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevan kysymyksen ratkaisemista siihen asti, kunnes unionin yleinen tuomioistuin on antanut tuomionsa (ks. em. asia komissio v. Ranska, tuomio 5.10.2006, 60 kohta).
35. Nyt käsiteltävässä asiassa kanteen kohteena on ainoastaan se, miten Slovakian viranomaiset ovat toimineet valtiontuesta C 25/05 7.6.2006 tehdyn päätöksen seurauksena, koska komissio väittää, että Slovakian tasavalta on laiminlyönyt velvollisuutensa panna päätös täytäntöön SEUT 288 artiklassa ja 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 3 kohdassa edellytetyllä tavalla. Kysymys päätöksen pätevyydestä on vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella jätettävä kokonaan tutkimatta,(18) sillä päätöksen pätevyyttä on nähdäkseni pidettävä välttämättömänä edellytyksenä täytäntöönpanovelvoitteelle, joka on tämän oikeudenkäynnin oikea ja yksinomainen kohde.
36. Ensimmäiseksi on ratkaistava kysymys nyt laiminlyödyn velvoitteen rajaamisesta. Slovakian tasavalta nimittäin väittää, ettei sillä päätöksen sanamuodon perusteella ollut ehdotonta velvollisuutta saada tuki perityksi takaisin, vaan ainoastaan pyrkiä siihen. Velvoite voitaisiin kenties päätöksen slovakinkielisen version perusteella tulkita näin,(19) mutta asiaan sovellettavan lainsäädännön ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Slovakian viranomaisten on varmasti täytynyt olla tietoisia siitä, mitä niiltä todellisuudessa edellytettiin. Näin ollen nyt ei arvioida sitä, ovatko Slovakian viranomaiset toteuttaneet kaikki tarvittavat toimenpiteet tuen takaisin perimiseksi vai eivät, vaan sitä, onko tuki tosiasiallisesti peritty takaisin, koska nimenomaan sitä niille asetettu velvoite merkitsee. Eri asia on, voiko tuen takaisin perimättä jättänyt jäsenvaltio, joka on kuitenkin toteuttanut kaikki tarvittavat toimenpiteet sen takaisin perimiseksi, vapautua päätöksen täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuvasta vastuusta, jos se osoittaa täytäntöönpanon olleen täysin mahdotonta (ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomio 26.6.2003, 45–47 kohta), mutta joka tapauksessa on selvää, että päätöksen ensisijaisena tavoitteena on aina tuen tosiasiallinen takaisin periminen eikä ainoastaan tarvittavien toimenpiteiden määrääminen sen mahdollistamiseksi. Lähtökohtaisesti kyseessä on tyypillinen tietyn tuloksen saavuttamista koskeva velvoite, jolla pyritään palauttamaan ennalleen alkuperäiset markkinaolosuhteet, joita yhdelle markkinatoimijoista myönnetty laiton tuki on häirinnyt (ks. em. asia komissio v. Ranska, tuomio 5.6.2006, 47 kohta). Kuten jäljempänä todetaan, tätä tavoitetta ei kuitenkaan missään tapauksessa edellytetä saavutettavan hinnalla millä hyvänsä eikä varsinkaan oikeusvaltiolle ominaisten ja sellaisina unionin perussopimuksiin sisällytettyjen periaatteiden kustannuksella.
37. Ennen kaikkea on selvää, että kyseinen velvoite on laiminlyöty, kun kerran tukea ei ole saatu perityksi takaisin. Tästä lähtökohdasta käsin on seuraavaksi arvioitava, voiko tällainen jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönti olla perusteltua vai ei, tarvitsematta ottaa arvioinnissa huomioon Slovakian tasavallan huomautusta takaisinperinnälle asetetun määräajan lyhyydestä. Siihen, kuten kaikkiin muihinkin päätöksen sisältöön kohdistuviin väitteisiin, olisi pitänyt vedota riitauttamalla itse päätös erillisessä menettelyssä eikä päätöksen täytäntöönpanoa koskevassa menettelyssä. Slovakian viranomaisten perustelut ovat lisäksi tietyiltä osin ristiriitaisia, sillä toisaalta ne väittävät, että tuen takaisin periminen oli vallitsevissa olosuhteissa mahdotonta, ja toisaalta taas toteavat, että kyse oli todellisuudessa vain merkittävistä vaikeuksista (jotka oikeuttaisivat pidemmän määräajan tarpeen). Olipa asia miten hyvänsä, varmaa ja ratkaisevaa on se, että – kuten komissio huomauttaa – nyt käsiteltävä kanne nostettiin 29 kuukauden kuluttua siitä, kun Slovakian viranomaiset olivat vastaanottaneet komission päätöksen, ja vasta sen jälkeen, kun komissio oli toistuvasti vaatinut niitä toimimaan.
38. Yhteisön oikeudessa ei ole säännöksiä laittomien tukien takaisinperimismenettelystä, joten vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan takaisinperintä on periaatteessa toteutettava kansallisen lainsäädännön mukaisesti (prosessiautonomian periaate; ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomio 26.6.2003, 22 kohta). Kansallisten viranomaisten, myös lainkäyttöviranomaisten, on kuitenkin aina tulkittava kansallisen oikeuden säännöksiä niin, että niitä voidaan soveltaa edistäen yhteisön oikeuden täytäntöönpanoa (ks. em. asia Lucchini, tuomion 60 kohta). Tämä sääntö vahvistetaan asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan takaisin periminen on toteutettava ”asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön menettelyjen mukaisesti”, mutta kuitenkin sillä edellytyksellä, että kyseiset menettelyt ”mahdollistavat komission päätöksen välittömän ja tehokkaan täytäntöönpanon”. On kuitenkin heti todettava, että saman artiklan 1 kohdan mukaan komissio ei saa vaatia tuen takaisin perimistä, ”jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista”.
39. Kuten edellä todettiin, Slovakian viranomaisten noudattama kansallinen menettely on johtanut siihen, että laitonta tukea ei edelleenkään ole peritty takaisin. Slovakian tasavalta ei millään tavalla kiistä, etteikö tukea lopulta voitaisi periä takaisin. Se nimittäin vahvisti suullisessa käsittelyssä, ettei siviiliprosessilain 228 §:n 1 momenttiin perustuvan ylimääräisen muutoksenhaun mahdollisuus ole lainkaan suljettu pois, ja tämä muutoksenhaku – johon palaan jäljempänä – voi hyvinkin johtaa tuen takaisin perimisen tähän saakka estäneen lainvoimaisen tuomion purkamiseen. Vaikka näin kävisikin, Slovakian tasavallan olisi silti katsottava syyllistyneen jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntiin, koska velvoite, joka sen tässä tapauksessa olisi pitänyt täyttää, oli 7.6.2006 tehdyn päätöksen määräysten noudattaminen tietyssä määräajassa.
40. Nähdäkseni nyt käsiteltävän asian aineellinen kysymys ei todellisuudessa ole se, onko Slovakian noudattama kansallinen menettely ollut aiheettoman tuen takaisin perimisen kannalta tarkoituksenmukainen vai ei, vaan pikemminkin ja jälleen kerran se, voidaanko asiassa kyseessä olevaa lainvoiman saanutta kansallista tuomiota pitää riittävänä perusteena sille, että velvollisuus edes jonkin menettelyn vireille panemiseen voidaan yksinkertaisesti vain sivuuttaa. Näin voitaisiin ajatella ainakin siltä osin kuin lainvoima merkitsee lähtökohtaisesti juuri sitä, ettei tällaisen päätöksen sisältöön kohdistuva muutoksenhaku voi menestyä tai että se on ainakin erityisen vaikeaa, mikä sekin on periaatteessa ristiriidassa jäsenvaltioille laittomien tukien tosiasiallista takaisinperintää varten yleensä asetettujen määräaikojen ehdottomuuden kanssa.
41. Lainvoimaisen tuomion olemassaolo toisin sanoen kyseenalaistaa olettaman, jota yleisesti pidetään jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien menettelyjen lähtökohtana, eli sen, että sellaiset kansalliset säädökset, päätökset ja muut toimet, jotka estävät jäsenvaltioita noudattamasta niille asetettuja velvoitteita, voidaan suuremmitta vaikeuksitta poistaa noudattamalla asianmukaista menettelyä. Slovakian tasavalta vetoaa sellaisen lainvoimaisen tuomion olemassaoloon, joka ei kenties täysin ehdottomasti sulje pois mahdollisuutta periä takaisin aiheettomasti myönnetty tuki mutta joka vaikeuttaa silti merkittävästi kyseisen tavoitteen saavuttamista, ja komissio väittää, ettei oikeusvoiman periaate voi tehokkaasti poistaa jäsenvaltion velvollisuutta panna päätös asianmukaisesti täytäntöön tietyn määräajan kuluessa, joten on ilmeistä, että nyt käsiteltävän asian aineellinen ongelma on jälleen kerran se, miten lainvoima vaikuttaa unionin asettamista velvoitteista jäsenvaltioille aiheutuvan vastuun laajuuden määrittämiseen. Kysymys on siis kansallisten lainsäädäntöjen ja yhteisön oikeuden yhteensovittamista koskevien sääntöjen määrittelystä.
42. Kyseeseen tulevat siis seuraavat vaihtoehdot: Yhtäältä nyt käsiteltävä asia on ratkaistava soveltamalla vakiintunutta oikeuskäytäntöä, joka koskee jäsenvaltioiden hallinto- ja lainsäädäntöviranomaisten tekemiä jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntejä, jollei lainvoimaa pidetä määräävänä tekijänä, joka oikeuttaisi lopullisten tuomioiden erityiskohtelun muiden valtiollisten toimien ja säännösten kohtelusta poikkeavasti. Toisaalta on ratkaistava, missä määrin lainvoimaisuus vaikuttaa, jos se katsotaan erityisen painavaksi jäsenvaltion vastuun laajuuteen vaikuttavaksi seikaksi. Ääritapauksessa voi käydä niin, että se oikeuttaa suoraan jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättämisen, ja lievemmässä tapauksessa niin, että jäsenyysvelvoite pysyy voimassa mutta jäsenvaltio voi panna vireille mahdollisen tuomionpurkumenettelyn, joka monimutkaisuutensa takia vaatii tavallista pidemmän määräajan.
43. Nyt käsiteltävä asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden tehdä tietystä näkökulmasta tarkennuksia unionin oikeuden ja jäsenvaltioiden oikeuden yhteensovittamista koskeviin sääntöihin. Vaikka ensisijaisuuden periaate on sekä itsessään että vaikutustensa logiikan puolesta jo riittävän vahvasti vakiintunut,(20) sen ulottuvuus on jonkin verran suppeampi silloin, kun jäsenvaltioiden oikeuden ja yhteisön oikeuden väliseen mahdolliseen ristiriitaan osallisena viranomaisena on jäsenvaltion tuomioistuinlaitos.
44. Tuomioistuinlaitos on luonnollisesti erottamaton osa jäsenvaltiota, ja sen on siten kannettava osansa vastuusta, joka jäsenvaltiolla on sekä omia kansalaisiaan (ks. asia Köbler,(21) tuomio 30.9.2003) että SEUT 258 artiklan perusteella unionia kohtaan (ks. asia komissio v. Italia,(22) tuomio 9.12.2003, 29 kohta) silloin, kun kyse on unionin lainsäädännössä tunnustettujen yksilön oikeuksien rikkomisesta; tuomioistuimen ratkaisut eivät siis näiden rakenteellisten periaatteiden logiikan mukaan voi olla koskaan – silloinkaan, kun kyseessä on lainvoiman saanut tuomio (kuten asiassa komissio v. Espanja(23) 12.11.2009 annetulla tuomiolla ratkaistu asia osoittaa) – ensisijainen yhteisön säädöksiin, määräyksiin tai muihin toimiin nähden, eikä niitä vastaan voida vedota lakiin tai edes perustuslain määräyksiin.
45. Asia ei kuitenkaan ole niin yksinkertainen kuin miltä se näyttää. Tähän on montakin syytä: a) Ensinnäkin näin on siksi, että jäsenvaltion tuomioistuinlaitos on myös toiminnallisesti osa unionin tuomiovaltaa, joten yhteensovittaminen, jota edellä mainitut periaatteet palvelevat, ei enää toteudu toisistaan erillisten ja erilaisten normatiivisten järjestelmien ja toimivaltuuksien välillä vaan tuomiovallan käytössä, jossa toteutetut toimet sulauttavat nämä keskenään kilpailevien sääntelyjärjestelmien normit yhdeksi kokonaisuudeksi. b) Toiseksi – ja mikä tärkeintä – näin on siksi, että tuomioistuimet ovat institutionaalisen ja funktionaalisen riippumattomuutensa vuoksi täysin hallitusten väliintulon ja vaikutusvallan ulottumattomissa, toisin sanoen riippumattomia tahoista, jotka edustavat jäsenvaltiota sen suhteissa unioniin ja jotka suoraan viimeksi mainittuun sitoutuneina säätävät asiaan kuuluvista kansallisista toimenpiteistä unionin jäsenvaltiolle asettamien velvoitteiden täyttämiseksi. Tämä sitoumus voi ainakin välillisesti kattaa myös lainsäädäntövallan siltä osin kuin jäsenvaltioiden demokraattisissa parlamentaarisissa järjestelmissä taataan aina se, että hallituksen ja lainsäädäntöelimen enemmistön tahto on yhdensuuntainen, mutta se ei lähtökohtaisesti koske millään tavoin tuomarien ja tuomioistuinten tahdonvaltaa. c) Lopuksi näin on siksi, että turvan ja varmuuden periaatteet, joita lainvoiman oikeudellinen instituutio palvelee, eivät suinkaan ole vieraita unionin oikeudelle vaan päinvastoin sen perustavanlaatuisia periaatteita, joista ei voida luopua.
46. Asiassa Lucchini annettu ratkaisu, johon palaan jäljempänä, on saattanut antaa sijaa myös toisenlaiselle tulkinnalle, mutta varmaa on, että unionin tuomioistuin ei ole koskaan jättänyt punnitsematta lainvoiman painoarvoa yhtenä oikeusvaltiolle ominaisista periaatteista, minkä vuoksi sitä on pidettävä unionin –
joka on oikeusvaltioille tunnusomaisin perustein toimivien valtioiden yhteisö – omana periaatteena. Viittaan äskettäin asiassa Fallimento Olimpiclub,(24) 3.9.2009 annetun tuomion 22 kohtaan (jota lainataan em. asiassa Köbler, tuomion 38 kohta ja em. asiassa Kapferer, tuomion 20 kohta), jossa muistutetaan ”oikeusvoimaa koskevan periaatteen tärkeydestä sekä yhteisön oikeusjärjestyksessä että kansallisissa oikeusjärjestyksissä”, koska ”sekä oikeusrauhan ja oikeussuhteiden vakauden että hyvän lainkäytön varmistamiseksi on tärkeää, että kaikkien käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen käytön tai näitä oikeussuojakeinoja varten säädettyjen määräaikojen umpeen kulumisen jälkeen lopullisiksi tulleita tuomioistuinten päätöksiä ei voida enää saattaa kyseenalaisiksi”.
47. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on myöntänyt, ettei jäsenvaltioilla ole periaatteessa velvollisuutta jättää huomiotta lainvoimaisia tuomioita edes silloin, kun niin tekemällä voitaisiin korjata unionin oikeuden rikkominen (ks. asia Eco Swiss,(25) tuomio 1.6.1999 ja em. asia Kapferer). Rikkomisen korjaamiseksi on näin ollen turvauduttava sellaisiin kansallisessa oikeusjärjestyksessä säädettyihin sisäisiin muutoksenhakumenettelyihin, jotka mahdollistavat lainvoiman saaneen tuomion purkamisen (ks. em. asia Kühne & Heitz). Jos se ei ole mahdollista, on viime kädessä suositeltavampaa pitää lainvoimaista tuomiota jäsenvaltion vastuun synnyttävänä lainvastaisuutena (ks. em. asia Köbler) kuin loukata oikeusvoiman periaatetta. Täysin varaukseton tämä sääntö ei kuitenkaan ole, sillä ”jäsenvaltion vastuu ei ole tällaisessa tapauksessa rajoittamaton, kun otetaan huomioon tuomioistuintoiminnan erityinen luonne sekä oikeutetut oikeusvarmuuden vaatimukset”, ja ”tämä vastuu voi syntyä ainoastaan siinä poikkeustapauksessa, että kansallinen ylimmän oikeusasteen tuomioistuin on selvällä tavalla rikkonut sovellettavaa oikeutta” (ks. asia Traghetti del Mediterraneo,(26) tuomio 13.6.2006, 32 kohta). On siis katsottu paremmaksi korjata tilanne saattamalla jäsenvaltio tietyin edellytyksin korvausvastuuseen sen sijaan, että hinnalla millä hyvänsä pyrittäisiin palauttamaan yhteisön oikeusjärjestyksen rikkomista edeltänyt tilanne yksinkertaisesti vain sivuuttamalla lopulliseksi tullut tuomioistuinratkaisu.
48. Edellä esitetty tulkinta perustuu oikeusvarmuuden periaatteeseen, joka on yksi unionin oikeuden yleisistä periaatteista (ks. asia Kempter,(27) tuomio 12.2.2008, 37 kohta) ja jota on siten pidettävä sellaisena asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tekijänä, joka estää komissiota vaatimasta tuen takaisin perimistä. Kuten jo totesin, kyseessä ei kuitenkaan ole sellainen opinkappale, jonka takia unionin tuomioistuin olisi katsonut tarpeelliseksi tarkistaa periaatteellisia kantojaan asiassa Lucchini antamassaan tuomiossa. Tapaus oli siinä kyseessä olleiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen vuoksi ”poikkeuksellinen”,(28) kuten jo julkisasiamies Geelhoed totesi 14.9.2006 antamassaan ratkaisuehdotuksessa (16 kohta). Näin todella oli, sillä tapaus erosi yhteisöjen tuomioistuimen aiemmin tutkimista asioista siinä, että lopullinen tuomioistuinratkaisu oli annettu vasta sen yhteisön toimen jälkeen, jota kyseisellä tuomiolla rikottiin. Kyseessä ei siis ollut sellainen yhteisön toimi tai säännös, jota kansallisen lainsäädännön takia olisi ollut vaikea panna täytäntöön jo olemassa olleen lainvoimaisen kansallisen tuomion takia, vaan Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvalla alalla tehty komission päätös, josta oli annettu jälkikäteen lainvoimainen tuomio sellaisessa tuomioistuimessa, joka ei ollut toimivaltainen. Näin ollen kyseisessä riita-asiassa ei ollut kysymys yhtäältä lainvoiman sisältämän varmuuden ja turvan ja toisaalta unionin oikeuden ensisijaisuuden ja tehokkaan vaikutuksen välisestä vastakkainasettelusta. Sen sijaan vastakkain olivat yhtäältä varmuus ja turva unionin oikeuden ja jäsenvaltioiden oikeuden välisen suhteen rakentumisen osalta ja toisaalta lainvastainen vaatimus vahvistaa osaksi kansallista oikeusjärjestystä sellainen kansallinen päätös, jolta puuttui toimivaltaperusta. Siksi yhteisöjen tuomioistuin keskittyikin arvioinnissaan unionin ja sen jäsenvaltioiden väliseen toimivallanjakoon ja jätti suurelta osin tarkastelematta kysymyksen lainvoimasta.
49. Jos pidettäisiin kiinni jälkimmäisestä näkökulmasta, olisi hyväksyttävä, että aineelliselta kannalta ja tarkasti ottaen asiassa Lucchini kyseessä ollut lainvoimainen tuomio oli annettu oikeudenkäynnissä, joka ylitti puhtaasti kansalliselle oikeudenkäynnille ominaiset muodolliset rajat. Voidaan katsoa, että koska asiassa Lucchini kyseessä olleen menettelyn kohteena oli unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluva asia, komission päätöksen täytäntöönpanoon vaikuttaneet tuomioistuimen ratkaisut annettiin funktionaalisesti yhteisön menettelyssä. Näin ollen voitaisiin sanoa, että nämä ratkaisut tehnyt kansallinen tuomioistuin on toimivaltainen tekemään tällaisia ratkaisuja vain unionin tuomioistuimena ja siten tiukasti yhteisön oikeusjärjestyksen alaisena. Siten tällaiset ratkaisut eivät lopulta milloinkaan voisi pätevästi johtaa mainitussa asiassa annetun kaltaiseen tuomioon, joka oli avoimesti ristiriidassa komission päätöksen kanssa. Tässä kylläkin muodollisesti kansallisessa mutta funktionaalisesti ja aineellisesti yhteisön menettelynä pidettävässä oikeudenkäynnissä voitiin näin antaa kansallisen oikeuden kannalta tarkastellen lainvoimainen tuomio, mutta tällaisella tuomiolla ei aineellisesti yhteisön menettelynä pidettävässä oikeudenkäynnissä ollut minkäänlaisia oikeudellisia vaikutuksia. Jälkimmäisessä tilanteessa ja nyt käsiteltävän kaltaisissa tapauksissa viimeisen sanan (lopullisen ja lainvoimaisen) lausuu aina unionin tuomioistuin (tässäkin on viitattava äskettäin asiassa komissio v. Espanja 12.11.2009 annettuun tuomioon).
50. Jäsenvaltion, jolle päätös sen velvoittamisesta perimään laittomat tuet takaisin on osoitettu, on tietenkin SEUT 288 artiklan nojalla toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet päätöksen täytäntöönpanon varmistamiseksi, ja laittomien tukien takaisin periminen on toteutettava viipymättä (ks. em. asia komissio v. Ranska, tuomio 5.10.2006, 42 ja 43 kohta). Tämä velvoite ei kuitenkaan muuten kuin edellä kuvatun kaltaisissa poikkeustapauksissa voi johtaa niistä varmuuden ja turvan arvoista tinkimiseen, joita oikeusvoima oikeudellisena instituutiona palvelee, jollei tämä tapahdu menettelyissä, joiden perustana ovat prosessien laillisuudelle tunnusmerkilliset muodollisuudet ja vaatimukset ja joissa siten kunnioitetaan lainvoimaisten tuomioiden koskemattomuuden takeina olevia turvan, varmuuden ja ennakoitavuuden periaatteita. Toisin sanoen unioni ei missään tapauksessa voi vaatia, että laittoman tuen takaisinperintä toteutettaisiin velvoittamalla jäsenvaltio rikkomaan menettelyjen laillisuuden vaatimusta, sillä se edellyttäisi oikeusvaltion perustavanlaatuisen periaatteen loukkaamista. Unioni ei ole koskaan tinkinyt jäsenvaltioiden valtiosääntöperinteeseen kuuluvista ja näin sille kuuluvista arvoista ja periaatteista. Kuten jäljempänä esitän, eri kysymys on kuitenkin unionin oikeus vaatia sitä, että jäsenvaltioiden prosessilainsäädännöissä mahdollistetaan muutoksen hakeminen yhteisön oikeuden vastaiseen tuomioon tietyin edellytyksin vielä sen jälkeen, kun se on tullut lainvoimaiseksi. Lyhyesti sanottuna tällä tarkoitetaan velvollisuutta säätää muutoksenhakumahdollisuudesta, ei koskaan prosessilainsäädännön rikkomista yksittäisessä tapauksessa.
51. Palataksemme nyt käsiteltävään asiaan, jäsenvaltioilta voidaan siis edellyttää sitä, että täytäntöönpanon tuloksena
on tukien takaisinperintä, tinkimättä kuitenkaan niistä perustavanlaatuisista menettelyllisistä
takeista, joita tätä tulosta tavoiteltaessa tulee noudattaa. Periaatteessa täytäntöönpanossa ei pidä tinkiä myöskään jäsenvaltioiden prosessiautonomian periaatteesta, kunhan kansallisia säännöksiä sovelletaan niin, ettei takaisin perimistä tehdä käytännössä mahdottomaksi (ks. em. asia Alcan Deutschland, tuomion 24 kohta), ja edellyttäen, että yhteisön säädöksiä, päätöksiä ja muita toimia kohdellaan vastaavalla tavalla kuin kansallisia säädöksiä, päätöksiä ja muita toimia (ks. em. asia Fallimento Olimpiclub, 24 kohta).
52. Edellä esitetyn perusteella katson, että jäsenvaltioiden velvollisuuteen saada lainvastaisesti myönnetyt tuet perityiksi takaisin sisältyy väistämättä ja viime kädessä implisiittinen velvollisuus järjestää prosessilainsäädäntönsä siten, että tämä tulos on yleensäkin mahdollista saavuttaa vaarantamatta oikeusvaltion periaatteita. Täsmällisemmin sanottuna kyse on siitä, että nyt käsiteltävän kaltaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden lainsäädännössä on oltava niiden kansalliseen oikeusjärjestykseen tavanomaisesti sisältyvien lainvoimaisten tuomioiden purkamista koskevien säännösten lisäksi säännökset siitä, missä tilanteissa lainvoimaisiksi tulleet säädökset, päätökset tai tuomioistuinratkaisut katsotaan unionin oikeuden perusteella lainvastaisiksi.
53. Tämänsuuntaista kehitystä alkaa jo olla näkyvissä, sillä jotkin jäsenvaltiot ovat kansainvälisoikeudellisia sitoumuksiaan noudattaakseen antaneet joitakin olosuhteiden sanelemia tuomioita, joilla on helpotettu ja tehostettu ulkomaisten tuomioiden täytäntöönpanoa, vaikka voimassa on ollut lainvoiman saanut kansallinen tuomio. Esimerkiksi Italian Corte di cassazionen (asiassa Somogyi) 3.10.2006 antamalla tuomiolla pantiin uudelleen vireille lainvoimaiseen tuomioon päättynyt rikosoikeudenkäynti, jotta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio voitiin panna asianmukaisesti täytäntöön. Vastaavasti Rooman yleissopimusta koskevassa asiassa Espanjan perustuslakituomioistuin hyväksyi (asiassa Bultó) 16.12.1991 antamassaan tuomiossa poikkeuksellisesti perusoikeuksien ja ‑vapauksien rikkomiseen perustuvalla kanteella vireille pantavan ylimääräisen muutoksenhakumenettelyn tiettyjen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden täytäntöön panemiseksi sisäisessä oikeusjärjestyksessä, koska lainsäätäjä ei ollut toteuttanut vaadittavaa prosessiuudistusta, jonka avulla ne olisi voitu tietyissä tapauksissa panna täytäntöön yleisissä tuomioistuimissa.
54. Edellä esitetyllä tavalla tietyissä oikeusjärjestyksissä, kuten Slovakiassa, on kuitenkin turvauduttu lainsäädäntöuudistuksiin lainkäyttömenettelyjen muuttamiseksi. Hiljattain 15.10.2008 tehdyssä uudistuksessa Slovakian siviiliprosessilain 228 §:n 1 momenttiin lisättiin uusi e kohta, jonka nojalla lainvoimaisen tuomion purkuperusteeksi hyväksytään se, että ”tuomio on ristiriidassa unionin tuomioistuimen tuomion tai muun Euroopan unionin elimen päätöksen kanssa”. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden osalta on ilmeisesti lisätty vastaava säännös jo 1.9.2005 tehdyssä lakiuudistuksessa. Ratkaisu on moitteeton, sillä siinä on noudatettu valtioiden kansainvälisoikeudellisia sitoumuksia ja oikeusvaltiolle ominaisia muodollisia laillisuustakeita.
55. Tältä kannalta katsottuna voidaan todeta, että Slovakia on nähnyt merkittävästi vaivaa jäsenyysvelvoitteensa täyttämiseksi helpottamalla oman oikeusjärjestyksensä rakenteellista yhteensovittamista valtiontukia koskevan unionin lainsäädännön vaatimusten kanssa. Sillä on nyttemmin valmiina asianmukainen ja tyydyttävä oikeuskeino valtiontukien alalla annettujen komission päätösten täytäntöön panemiseksi, ja se on näin poistanut lainvoiman saaneiden tuomioiden olemassaolosta johtuneen esteen.
56. Nyt käsiteltävän asian olosuhteiden ja toisaalta Slovakian viranomaisten 7.6.2006 tehdyn päätöksen täytäntöönpanossa noudattaman menettelytavan tarkastelu johtaa kuitenkin eri johtopäätökseen. Ensinnäkin on korostettava, että on täysin kiistatonta, ettei Fruconalle aiheettomasti myönnettyä tukea ole saatu perittyä takaisin, mitä Slovakian tasavalta ei luonnollisestikaan kiellä. Kulunut aika johtaa väistämättä päätelmään, että väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on tässä tapauksessa tosiasia. Tämän oikeuttavaksi syyksi ei missään vaiheessa ole esitetty lainvoimaisen tuomioistuinratkaisun olemassaolosta johtuvaa täytäntöönpanon mahdottomuutta, sillä – kuten edellä todettiin – Slovakian viranomaiset ovat vedonneet ainoastaan siihen, että tuen takaisin periminen on erittäin vaikeaa, mutta eivät koskaan ole väittäneet sen olevan täysin mahdotonta.
57. Jos hyväksytään se, että velkojien akordimenettelyä koskevan Slovakian lainsäädännön mukaan akordin vahvistaminen tuomiolla merkitsee anteeksi annetun verovelan menetystä ja siten komission mukaan laitonta valtiontukea, ja kun otetaan huomioon Slovakian asiamiehen kirjelmissään ja suullisessa käsittelyssä omaksuma kanta, ei ole syytä jättää huomiotta tiettyjä oikeuskeinoja, jotka asianmukaista huolellisuutta noudattaen sovellettuina olisivat hyvinkin saattaneet mahdollistaa laittoman tuen takaisin perimisen kohtuullisessa ajassa.
58. Ei voida sulkea pois, että asiaa koskevat tuomiot eivät lainvoimaisinakaan olisi enää estäneet tuen takaisinperintää, jos tämän vaatimuksen perustana oleva syy olisi rajattu täsmällisesti ja eri tavalla kuin se tosiseikka, jonka perusteella komission päätöksessä vaadittiin tuen palauttamista, sillä valtiontukia koskevan lain 231/1999 26 §:ssä säädetään, että ”laittomasta tuesta tehdyn komission päätöksen perusteella tuen myöntäjällä on velvollisuus vaatia tuensaajaa maksamaan tuki takaisin”. Sivuuttaa ei voida myöskään sitä, että nyt kyseessä olevaan tuomioon olisi voitu jopa ennen edellä mainittua siviiliprosessilain vuoden 2008 uudistusta soveltaa saman lain 228 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitettua purkuperustetta, jonka mukaan oikeudenkäynti voidaan panna uudelleen vireille, jos on tullut esille sellaisia ”seikkoja, päätöksiä ja todisteita”, joita ei ole voitu käyttää pääasian oikeudenkäynnissä ja jotka olisivat voineet vaikuttaa ratkaisevasti sen tulokseen. Missään tapauksessa ei voida jättää huomiotta etenkään sitä, että vuoden 2008 lakiuudistusta, jossa lainsäädäntöön lisättiin unionin päätöksiin liittyvä erityinen tuomionpurkuperuste, olisi voitu hyödyntää tuen takaisinperinnässä heti sen tultua voimaan. Itse asiassa Slovakian valtakunnansyyttäjä näyttää harkinneen juuri tätä vaihtoehtoa vastauksena veroviranomaisen pyyntöön lainvoiman saaneen tuomion purkamisesta.
V Yhteenveto
59. Edellä esitetystä seuraa, että vaikka Slovakian tasavalta on tehnyt lainsäädäntöönsä muutoksia, jotka kokonaisuutena ovat omiaan helpottamaan komission päätösten täytäntöönpanoa tulevaisuudessa nyt käsiteltävän kaltaisissa tapauksissa, asian olosuhteiden perusteella ja edellä esitetyistä syistä on kuitenkin todettava, ettei Slovakian tasavalta ole noudattanut velvollisuuttaan panna täytäntöön 7.6.2006 tehty komission päätös.
VI Ratkaisuehdotus
60. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
1) toteaa, ettei Slovakian tasavalta ole pannut täytäntöön valtiontuesta C 25/05 (ex NN 21/05), jonka se on myöntänyt Frucona Košice a.s. ‑nimiselle yritykselle, 7.6.2006 tehtyä komission päätöstä eikä siten noudattanut SEUT 288 artiklan 4 kohdan ja kyseisen päätöksen mukaisia velvoitteitaan
2) velvoittaa Slovakian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2) – Annettu tiedoksi numerolla K(2006) 2082 (EUVL L 112, s. 14).
(3) – Slovakian ylin siviilituomioistuin.
(4) – Asia C-142/87 (Kok., s. I-959, Kok. Ep. X, s. 387).
(5) – Asia C-305/89 (Kok., s. I-1603).
(6) – Asia C-232/05 (Kok., s. I-10071).
(7) – Asia C-404/00 (Kok., s. I-6695).
(8) – Asia C-415/03 (Kok., s. I-3875).
(9) – Asia C-5/89 (Kok., s. I-3437, Kok. Ep. X, s. 521).
(10) – Asia 77/72 (Kok., s. 611, Kok. Ep. II, s. 109).
(11) – Asia 78/76 (Kok., s. 595, Kok. Ep. III, s. 341).
(12) – Asia C-24/95 (Kok., s. I-01595).
(13) – Asia C-119/95 (Kok., s. I-6199).
(14) – Asia C-453/00 (Kok., s. I-837).
(15) – Asia C-234/04 (Kok., s. I-2585).
(16) – Yhdistetyt asiat 205/82 (Kok., s. 2633, Kok. Ep. VII, 2. 229).
(17) – EYVL L 83, s. 1.
(18) – Näin on siksi, että unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, ettei jäsenvaltio voi väittää sille osoitetun päätöksen olevan lainvastainen puolustautuakseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa, kyseisen päätöksen täytäntöönpanon laiminlyöntiin perustuvaa kannetta vastaan (ks. asia C-196/07, komissio v. Espanja, tuomio 6.3.2008, Kok., s. I-41, 34 kohta), paitsi jos kyse on erityisen vakavasta virheestä, jonka perusteella päätös voidaan todeta mitättömäksi (ks. asia C-226/87, komissio v. Kreikka, tuomio 30.6.1988, Kok., s. I-3611, 16 kohta).
(19) – Kuten komissio toteaa vastauskirjelmässään (10 kohta), päätöksen muut kieliversiot otetaan joka tapauksessa huomioon silloinkin, kun sanamuoto on yksiselitteinen. Päätöksen määräyksiä on tulkittava nimenomaan tässä monikielisessä asiayhteydessä, ja esimerkiksi englanniksi kyseinen kohta kuuluu ”to recover the aid”, ranskaksi ”récupérer l’aide” ja saksaksi ”Beihilfe zurückzufordern” (ks. asia C-219/95 P, Ferriere Nord v. komissio, tuomio 17.7.1997, Kok., s. I-4411, 15 kohta).
(20) – Tämä on ollut pitkällinen prosessi, joka lähti liikkeelle asian Costa/Enel (asia 6/64, tuomio 15.7.1964, Kok., s. 1141, Kok. Ep. I, s. 211) ja asian Simmenthal (asia 106/77, tuomio 9.3.1978, Kok., s. 629, Kok. Ep. IV, s. 73) kaltaisista keskeisistä tuomioista. Sittemmin on katsottu, että ristiriitatilanteissa unionin oikeuden säännökset ovat ensisijaisia jäsenvaltioiden lainsäädäntöön nähden ja että jäsenvaltiot eivät voi vedota niiden vastaisesti edes ylempitasoisiin säännöksiin.
(21) – Asia C-224/01 (Kok., s. I-10239).
(22) – Asia C-129/00 (Kok., s. I-14637).
(23) – Asia C-154/08, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.
(24) – Asia C-2/08, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.
(25) – Asia C-126/97 (Kok., s. I-3055).
(26) – Asia C-173/03 (Kok., s. I-5177).
(27) – Asia C-2/06 (Kok., s. I-411).
(28) – Näin asia on ymmärretty myös suuressa osassa oikeuskirjallisuutta, ks. Germelmann, C. F., EWS, 9/2007, s. 392 ja Kremer, C., EuZW, 23/2007, s. 726. Vallalla on näkemys, jonka mukaan unionin tuomioistuin olisi kyseisessä tuomiossa pikemminkin korostanut perinteisen oikeuskäytäntönsä loogisuutta kuin poikennut vakiintuneesta oikeuskäytännöstä; ks. Peroni, G., Diritto del commercio internazionale, 22.1.2008, s. 221; Biondi, A., Common Market Law Review, 2008, s. 1459 ja Fontana, E., Diritto del commercio internazionale, 22.1.2008, s. 193.