62022CJ0123_RES
Rechtssache C‑123/22
Europäische Kommission
gegen
Ungarn
Urteil des Gerichtshofs (Vierte Kammer) vom 13. Juni 2024
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Richtlinien 2008/115/EG, 2013/32/EU und 2013/33/EU – Verfahren für die Zuerkennung internationalen Schutzes – Effektiver Zugang – Verfahren an der Grenze – Verfahrensgarantien – Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger – Klagen gegen behördliche Entscheidungen, mit denen ein Antrag auf internationalen Schutz abgelehnt wird – Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet – Urteil des Gerichtshofs, mit dem eine Vertragsverletzung festgestellt wird – Nichtdurchführung – Art. 260 Abs. 2 AEUV – Finanzielle Sanktionen – Verhältnismäßigkeit und abschreckende Wirkung – Pauschalbetrag – Zwangsgeld“
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Frist für die Durchführung – Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung des Vorliegens der Vertragsverletzung – Zeitpunkt des Ablaufs der im Aufforderungsschreiben gesetzten Frist
(Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 56)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Wirkungen – Verpflichtungen des Mitgliedstaats – Uneingeschränkte Befolgung des Urteils – Verpflichtungen der an der Ausübung der gesetzgebenden Gewalt beteiligten Stellen – Änderung der nationalen Rechtsvorschriften dergestalt, dass sie mit den Anforderungen des Unionsrechts in Einklang gebracht werden
(Art. 260 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 57)
Mitgliedstaaten – Verpflichtungen – Verstoß – Rechtfertigung mit der innerstaatlichen Ordnung – Rechtfertigung mit praktischen, administrativen oder finanziellen Schwierigkeiten – Unzulässigkeit
(Art. 4 Abs. 3 EUV; Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 74, 121, 122)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Wirkungen – Verpflichtungen des Mitgliedstaats – Uneingeschränkte Befolgung des Urteils – Verpflichtung, die nationalen Rechtsvorschriften so zu ändern, dass sie mit den Anforderungen des Unionsrechts in Einklang gebracht werden – Bloße Änderung der Verwaltungspraxis – Verstoß
(Art. 260 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 80, 81)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Zweck – Vorbeugung gegen künftige ähnliche Verstöße
(Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 96, 97)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Verhängung eines Pauschalbetrags – Beurteilungsbefugnis des Gerichtshofs – Beurteilungskriterien – Wirksame Vorbeugung gegen künftige ähnliche Verstöße
(Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 98‑101)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Pauschalbetrag – Festlegung der Höhe – Kriterien – Schwere des Verstoßes – Nichtdurchführung des Urteils des Gerichtshofs über einen längeren Zeitraum – Grundlegende Natur der Bestimmungen, die Gegenstand der festgestellten Vertragsverletzung sind – Systematische und bewusste Umgehung der Anwendung einer gemeinsamen Politik in ihrer Gesamtheit – Verletzung, die sich aus einer allgemeinen und fortbestehenden Praxis ergibt, die gegen den Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten verstößt – Repetitiver Charakter des rechtswidrigen Verhaltens des betroffenen Mitgliedstaats
(Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 102, 104‑118, 120)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Pauschalbetrag – Festlegung der Höhe – Kriterien – Dauer des Verstoßes – Beurteilung zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof
(Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 126, 127)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Frist für die Durchführung – Sofort anzugehende und innerhalb kürzestmöglicher Frist abzuschließende Durchführung
(Art. 260 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 130)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Pauschalbetrag – Festlegung der Höhe – Kriterien – Zahlungsfähigkeit – Bruttoinlandsprodukt des betreffenden Mitgliedstaats – Zeitpunkt der Beurteilung
(Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 131)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Zwangsgeld – Pauschalbetrag – Kumulierung beider Sanktionen – Zulässigkeit
(Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 134)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Zwangsgeld – Verurteilung zur Zahlung – Voraussetzung – Fortdauer der Vertragsverletzung bis zur Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof
(Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 135)
Vertragsverletzungsklage – Feststellungsurteil des Gerichtshofs – Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung des Urteils – Finanzielle Sanktionen – Zwangsgeld – Festlegung der Form und der Höhe – Beurteilungsbefugnis des Gerichtshofs – Kriterien
(Art. 260 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 138-141)
Zusammenfassung
Der Gerichtshof verurteilt Ungarn zur Zahlung eines Pauschalbetrags von 200000000 Euro und eines Zwangsgelds von insgesamt 1000000 Euro pro Tag, weil es dem Urteil Kommission/Ungarn (Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen) (
1
) nicht nachgekommen ist.
Mit jenem, am 17. Dezember 2020 verkündeten Urteil entschied der Gerichtshof, dass Ungarn gegen seine Verpflichtungen aus der Verfahrensrichtlinie (
2
), der Aufnahmerichtlinie (
3
) und der Rückführungsrichtlinie (
4
) verstoßen hatte. Genauer lag ein Verstoß Ungarns gegen seine Verpflichtungen vor, was erstens den Zugang zum Verfahren auf internationalen Schutz, zweitens die Inhaftnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragt hatten, in den Transitzonen von Röszke und Tompa, drittens die Abschiebung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger und viertens das Recht der Personen, die internationalen Schutz beantragt hatten, auf Verbleib im ungarischen Hoheitsgebiet bis zum Ablauf der Frist für die Ausübung ihres Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf und bei fristgemäßer Ausübung dieses Rechts bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf betraf.
Am 9. Juni 2021 richtete die Europäische Kommission ein Aufforderungsschreiben gemäß dem Verfahren des Art. 260 Abs. 2 AEUV (
5
) an Ungarn, in dem sie die Ansicht vertrat, dass Ungarn nicht die sich aus dem Urteil Kommission/Ungarn von 2020 ergebenden Maßnahmen ergriffen habe, und Ungarn aufforderte, sich innerhalb von zwei Monaten zu äußern.
Da die Antworten Ungarns die Kommission nicht zufriedenstellten, hat sie beim Gerichtshof eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 260 Abs. 2 AEUV auf Feststellung, dass Ungarn jenem Urteil trotz der Schließung der Transitzonen von Röszke und Tompa nicht nachgekommen sei, und auf Verurteilung Ungarns zur Zahlung eines Pauschalbetrags und eines täglichen Zwangsgelds bis zur vollständigen Durchführung des Urteils erhoben.
Der Gerichtshof entscheidet im Sinne der Anträge der Kommission.
Würdigung durch den Gerichtshof
In seinem heutigen Urteil stellt der Gerichtshof fest, dass Ungarn bei Ablauf der im Aufforderungsschreiben gesetzten Frist, nämlich am 9. August 2021, nicht die Maßnahmen ergriffen hatte, die sich aus dem Urteil Kommission/Ungarn von 2020 ergeben. Diese Maßnahmen müssen nämlich notwendigerweise mit den Bestimmungen des Unionsrechts, deren Verletzung in jenem Urteil festgestellt wurde, vereinbar sein und deren ordnungsgemäße Anwendung ermöglichen. Bei Ablauf der im Aufforderungsschreiben gesetzten Frist hatte aber die nationale Regelung, die Gegenstand des Urteils Kommission/Ungarn von 2020 war, abgesehen von der Schließung der Transitzonen von Röszke und Tompa, keine Änderung erfahren, die sie mit diesen Anforderungen in Einklang gebracht hätte. Insbesondere kann die Änderung der nationalen Regelung, die Gegenstand des Urteils Kommission/Ungarn (Absichtserklärung im Vorfeld eines Asylantrags) (
6
) war, nicht als eine sich aus dem Urteil Kommission/Ungarn von 2020 ergebende Maßnahme angesehen werden, da sie nicht mit den Verpflichtungen aus Art. 6 der Verfahrensrichtlinie in Einklang steht, dessen Verletzung im letztgenannten Urteil festgestellt wurde.
Außerdem beeinträchtigt die Nichtdurchführung des Urteils Kommission/Ungarn von 2020 durch Ungarn sowohl das öffentliche Interesse als auch gewisse private Interessen, namentlich diejenigen der Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen, die internationalen Schutz beantragen möchten, außerordentlich schwer.
Zunächst ist insoweit die Bedeutung der Bestimmungen zu unterstreichen, die Gegenstand der festgestellten Vertragsverletzung sind. Erstens verhindert die Verletzung der grundlegenden Bestimmung des Art. 6 der Verfahrensrichtlinie systematisch jeden Zugang zum Verfahren auf internationalen Schutz, wodurch, was Ungarn anbelangt, die Anwendung der gemeinsamen Politik im Bereich Asyl insgesamt unmöglich gemacht wird. Dass ein Mitgliedstaat die Anwendung einer gemeinsamen Politik insgesamt systematisch und bewusst umgeht, stellt eine ganz neue und außergewöhnlich schwere Verletzung des Unionsrechts dar, die eine erhebliche Bedrohung für die Einheit dieses Rechts und den in Art. 4 Abs. 2 EUV genannten Grundsatz der Gleichheit der Mitgliedstaaten darstellt. Zweitens ist die Beachtung von Art. 46 Abs. 5 der Verfahrensrichtlinie unerlässlich, um in Bezug auf Personen, die internationalen Schutz beantragen, die Effektivität des Grundsatzes des wirksamen gerichtlichen Schutzes der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte sicherzustellen, der einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellt, der sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergibt. Drittens bilden die in den Art. 5, 6, 12 und 13 der Rückführungsrichtlinie errichteten grundlegenden Garantien die wesentlichen Anforderungen an die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, wobei es sich um einen Punkt handelt, der einen Hauptbestandteil der gemeinsamen Einwanderungspolitik ausmacht.
Sodann bewirkt das Verhalten Ungarns, dass die ihm – auch in finanzieller Hinsicht – obliegende Verantwortung, für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz in der Union beantragen, zu sorgen, die Anträge gemäß den Verfahren für die Zuerkennung und die Aberkennung dieses Schutzes zu prüfen und unionsrechtskonforme Modalitäten für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger zu gewährleisten, auf die anderen Mitgliedstaaten übertragen wird. In einem solchen Verhalten liegt ein äußerst schwerer Verstoß gegen den Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten im Bereich Asyl. Der Gerichtshof erinnert insoweit daran, dass der Grundsatz der Solidarität einer der tragenden Grundsätze des Unionsrechts ist und zu den allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Werten gehört, auf die sich die Union nach Art. 2 EUV gründet. Dass ein Mitgliedstaat einseitig das Gleichgewicht zwischen den sich aus seiner Zugehörigkeit zur Union ergebenden Vorteilen und Pflichten stört, stellt die Wahrung des Grundsatzes der Gleichheit der Mitgliedstaaten vor dem Unionsrecht in Frage. Ein solcher Verstoß gegen die von den Mitgliedstaaten durch ihren Beitritt zur Union eingegangenen Solidaritätspflichten beeinträchtigt die Rechtsordnung der Union bis in ihre Grundfesten.
Im Übrigen stellt es einen erschwerenden Umstand dar, dass von Ungarn wiederholt Verstöße ausgingen, die zu mehreren sonstigen Verurteilungen durch den Gerichtshof im Bereich des internationalen Schutzes (
7
) geführt haben. Das Verhalten Ungarns im Anschluss an das Urteil Kommission/Ungarn von 2020 zeigt überdies, dass Ungarn nicht entsprechend seiner Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit gehandelt hat, um die vom Gerichtshof festgestellte Vertragsverletzung abzustellen, was einen weiteren erschwerenden Umstand darstellt.
Unter diesen Umständen und unter Berücksichtigung insbesondere der außergewöhnlichen Schwere der in Rede stehenden Verstöße und der mangelnden loyalen Zusammenarbeit Ungarns zu deren Beendigung, der Verstoßdauer sowie der Zahlungsfähigkeit Ungarns verurteilt der Gerichtshof Ungarn dazu, an die Kommission einen Pauschalbetrag von 200000000 Euro und ein Zwangsgeld von insgesamt 1000000 Euro pro Tag ab dem Tag des heutigen Urteils bis zur Durchführung des Urteils Kommission/Ungarn von 2020 zu zahlen.
(
1
)	Urteil vom 17. Dezember 2020, Kommission/Ungarn (Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, im Folgenden: Urteil Kommission/Ungarn von 2020).
(
2
)	Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (ABl. 2013, L 180, S. 60) (im Folgenden: Verfahrensrichtlinie). Der Gerichtshof stellte einen Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 6, Art. 24 Abs. 3, Art. 43 und Art. 46 Abs. 5 dieser Richtlinie fest.
(
3
)	Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (ABl. 2013, L 180, S. 96) (im Folgenden: Aufnahmerichtlinie). Der Gerichtshof stellte einen Verstoß gegen die Verpflichtungen aus den Art. 8, 9 und 11 dieser Richtlinie fest.
(
4
)	Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. 2008, L 348, S. 98) (im Folgenden: Rückführungsrichtlinie). Der Gerichtshof stellte einen Verstoß gegen die Verpflichtungen Ungarns aus Art. 5, Art. 6 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 dieser Richtlinie fest.
(
5
)	Nach Art. 260 Abs. 1 und 2 AEUV hat ein Mitgliedstaat, hinsichtlich dessen der Gerichtshof festgestellt hat, dass er gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat, die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergeben. Die Kommission kann, wenn sie der Auffassung ist, dass diese Maßnahmen nicht getroffen worden seien, den Gerichtshof anrufen, nachdem sie dem betroffenen Mitgliedstaat zuvor Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat. Stellt der Gerichtshof fest, dass der betreffende Mitgliedstaat seinem Urteil nicht nachgekommen ist, so kann er die Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds verhängen.
(
6
)	Urteil vom 22. Juni 2023, Kommission/Ungarn (Absichtserklärung im Vorfeld eines Asylantrags) (C‑823/21, EU:C:2023:504).
(
7
)	Urteile vom 2. April 2020, Kommission/Polen, Ungarn und Tschechische Republik (Vorübergehender Umsiedlungsmechanismus für internationalen Schutz beantragende Personen) (C‑715/17, C‑718/17 und C‑719/17, EU:C:2020:257), vom 16. November 2021, Kommission/Ungarn (Pönalisierung der Unterstützung von Asylbewerbern) (C‑821/19, EU:C:2021:930), und vom 22. Juni 2023, Kommission/Ungarn (Absichtserklärung im Vorfeld eines Asylantrags) (C‑823/21 EU:C:2023:504).