PRESUDA SUDA12. ožujka 1987.Povreda obveze – „Zakon o čistoći“ pivaU predmetu C-178/84_Komisija Europskih zajednica,
koju zastupaju R. C. Béraud, glavni savjetnik, i J. Sack, član pravne
službe, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu kod M. G. Kremlisa,
člana pravne službe Komisije, zgrada Jean Monnet, Kirchberg,
Luxembourg, tužitelj_protivSavezne Republike Njemačke, koju zastupaju M. Seidel, Ministerialrat u Saveznom ministarstvu gospodarstva, J. Dietrich, Ministerialrat u Saveznom ministarstvu mladeži, obitelji i zdravlja, J. Sedemund, odvjetnik u Kölnu, i R. Lukes, redoviti profesor prava na Sveučilištu Münster, u svojstvu zastupnikâ ad litem s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu kod tajnika Veleposlanstva Savezne Republike Njemačke, 20-22, avenue E. Reuter_tuženika_u vezi s primjenom „zakona o čistoći“ na piva uvezena iz drugih država članica_SUD_u
sastavu: Mackenzie Stuart, predsjednik, Y. Galmot, C. Kakouris, T. F.
O'Higgins i F. Schockweiler, predsjednici vijeća, G. Bosco, T. Koopmans,
O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida i
G. C. Rodríguez Iglesias, suci_nezavisni odvjetnik: Sir Gordon Slynn_tajnik: H. A. Rühl, glavni administrator_uzimajući u obzir izvještaj za raspravu dopunjen nakon usmenog postupka održanog 13. i 14. svibnja 1986._saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 18. rujna 1986._donosi sljedećuPresudu1        Tužbom
podnesenom u tajništvo Suda 6. srpnja 1984. Komisija Europskih
zajednica pokrenula je na temelju članka 169. Ugovora o EEZ-u postupak u
kojem traži da se utvrdi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila
obveze koje ima na temelju članka 30. Ugovora zabranjujući prodaju piva,
zakonito proizvedenih i stavljenih na tržište u drugoj državi članici,
jer nisu sukladna člancima 9. i 10. Biersteuergesetza (zakon od 14.
ožujka 1952., BGBl. I, str. 149.). 2        U
pogledu činjenica u predmetu, tijeka postupka i argumenata stranaka
valja uputiti na izvještaj za raspravu. Ti dijelovi spisa ponavljaju se u
daljnjem tekstu samo u mjeri u kojoj je to potrebno za ocjenu Suda.  Mjerodavno unutarnje pravo 3        Tijekom
postupka pred Sudom njemačka je vlada predstavila svoj zakon o pivu na
način koji Komisija ne osporava i koji treba uzeti u obzir za potrebe
ovog spora.4        Za
predmetni spor relevantno je to što Biersteuergesetz (Zakon o porezu na
pivo) sadrži, s jedne strane, pravila o proizvodnji koja se primjenjuju
isključivo na pivovare sa sjedištem u Saveznoj Republici Njemačkoj i, s
druge strane, pravila o korištenju naziva „Bier“ (pivo) koja vrijede
kako za piva proizvedena u Saveznoj Republici Njemačkoj tako i za
uvezena piva. 5        Pravila
o proizvodnji sadržana su u članku 9. Biersteuergesetza. U stavku 1. te
odredbe predviđeno je da se u proizvodnji piva niske fermentacije mogu
koristiti isključivo ječmeni slad, hmelj, kvasac i voda. Stavkom 2.
navedenog članka priprema piva visoke fermentacije podvrgava se istim
zahtjevima, ali dopušta korištenje drugih vrsta slada i šećera od
šećerne trske, šećerne repe ili tehnološki čistog invertnog šećera te
glukoze i boja dobivenih iz navedenih vrsta šećera. U članku 9. stavku
3. određeno je da se pod sladom treba razumijevati svaka umjetno
uzgojena žitarica. U tom pogledu treba spomenuti da prema članku 17.
stavku 4. Uredbe za provedbu Biersteuergesetza
(Durchführungsbestimmungen zum Biersteuergesetz od 14. ožujka 1952.)
(BGBl. I, str. 153.) riža, kukuruz i proso nisu žitarice u smislu članka
9. stavka 3. Biersteuergesetza. Na temelju članka 9. stavka 7.
Biersteuergesetza u pojedinačnim se slučajevima na zahtjev mogu odobriti
odstupanja od pravila o proizvodnji iz stavaka 1. i 2. tog članka, radi
pripreme posebnih vrsta piva i piva namijenjenog izvozu ili znanstvenim
pokusima. S druge strane, prema stavku 8. istog članka iz primjene
stavaka 1. i 2. izuzete su pivovare koje pivo proizvode samo za vlastite
potrebe (Hausbrauer). Člankom 18. stavkom 1. točkom 1.
Biersteuergesetza predviđene su kaznene sankcije za povredu pravila o
proizvodnji iz članka 9. 6        Pravilo
o korištenju naziva „Bier“ (pivo) sadržano je u članku 10.
Biersteuergesetza. U skladu s tim člankom samo se piva fermentirana
sukladno zahtjevima iz članka 9. stavaka 1., 2., 4. i 6.
Biersteuergesetza mogu prodavati pod nazivom „Bier“ (pivo) – kao
samostalnim nazivom ili kao dijelom složenog naziva – ili pod drugim
nazivima ili slikovnim prikazima koji bi mogli stvoriti dojam da je
riječ o pivu. To pravilo podrazumijeva zabranu prodaje koja je relativna
jer se pića koja nisu sukladna gore navedenim pravilima o proizvodnji
mogu prodavati pod drugim nazivima koji nisu obuhvaćeni ograničenjima iz
članka 10. Povreda pravila o korištenju naziva za sobom povlači kaznene
sankcije predviđene člankom 18. stavkom 1. točkom 4. Biersteuergesetza.7        K
tome, uvoz u Saveznu Republiku Njemačku piva koja sadržavaju aditive
protivan je apsolutnoj zabrani prodaje utvrđenoj odredbom drugog
zakonskog akta – člankom 11. stavkom 1. točkom 2. Zakona o trgovini
prehrambenim, duhanskim i kozmetičkim proizvodima te ostalom potrošnom
robom od 15. kolovoza 1974. (Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln,
Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen
Bedarfsgegenständen; Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz; u
daljnjem tekstu: LMBG) (BGBl. I, str. 1945.).8        Utemeljen
na načelu preventivne zaštite zdravlja, taj zakon načelno zabranjuje
aditive koji nisu posebno odobreni. U članku 2. aditivi su definirani
kao „sastojci namijenjeni dodavanju u prehrambene proizvode radi
utjecaja na njihove karakteristike ili radi ostvarivanja posebnih
svojstava ili učinaka“, a iz te su definicije isključeni „sastojci koji
potječu iz prirode ili su kemijski istovjetni prirodnim sastojcima te se
zbog svojih nutritivnih vrijednosti, mirisa ili okusa uobičajeno
koriste, kao i pitka te stolna voda“.9        Člankom
11. stavkom 1. točkom 1. LMBG-a zabranjuje se korištenje aditiva koji
nisu odobreni, čistih ili miješanih s drugim sastojcima, u proizvodnji
ili preradi prehrambenih proizvoda namijenjenih prodaji. Sukladno stavku
2. točki 1. i stavku 3. tog članka, ta zabrana ne obuhvaća tehnološke
pomoćne tvari i enzime. Prema stavku 2. točki 1., pod tehnološkim
pomoćnim tvarima razumijevaju se „aditivi koji su odvojeni od
prehrambenog proizvoda, bilo u potpunosti bilo na takav način da su u
proizvodu koji je namijenjen kupcu sadržani samo kao ostaci neotklonjivi
u procesu proizvodnje koji su s tehnološkog aspekta bez učinka i u
količinama su zanemarivima za zdravlje, miris ili okus“. 10      Člankom
11. stavkom 1. točkom 2. LMBG-a zabranjuje se prodaja robe koja je
proizvedena ili prerađena protivno zabrani proizvodnje iz stavka 1.
točke 1. tog članka odnosno nije u skladu s uredbom donesenom na temelju
članka 12. stavka 1. LMBG-a. Prema potonjoj odredbi, uredbom ministra
koju potvrđuje Bundesrat korištenje određenih aditiva može se odobriti
generalno, za određene prehrambene proizvode ili za određene namjene,
ako je takvo odobrenje spojivo sa zaštitom potrošača te vodeći računa o
tehnološkim, prehrambenim ili dijetetskim potrebama. Ta su odobrenja
sadržana u prilozima Uredbi o odobravanju korištenja aditiva u
prehrambenim proizvodima od 22. prosinca 1981. (Verordnung über die
Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln; u daljnjem tekstu: ZZuIV)
(BGBl. I, str. 1633.).11      Pivo
kao prehrambeni proizvod ulazi u područje primjene zakonodavstva o
aditivima, ali je u tom pogledu podvrgnuto posebnom režimu. Pravila o
proizvodnji iz članka 9. Biersteuergesetza isključuju korištenje svih
tvari koje nisu taksativno navedene pa tako i aditiva. Prema tome,
predstavljaju posebne odredbe u području aditiva u smislu članka 1.
stavka 3. ZZuIV-a. Naime, ta odredba za određene prehrambene proizvode
predviđa primjenu pravila o zabrani, ograničavanju ili odobravanju
korištenja aditiva pod uvjetima koji su drukčiji od uvjeta iz ZZuIV-a.
Tako su aditivi koji su u prilozima ZZuIV-u odobreni generalno ili za
određene namjene isključeni u slučaju piva. To isključenje vrijedi,
međutim, samo za aditive u smislu LMBG-a za čije korištenje taj zakon,
kao lex posteriori u odnosu na Biersteuergesetz, ne predviđa
odstupanja. Zabrana aditiva u pivu ne odnosi se, prema tome, na
tehnološke pomoćne tvari i enzime. 12      Iz
navedenog proizlazi da članak 11. stavak 1. točka 2. LMBG-a, u vezi s
člankom 9. Biersteuergesetza, ima za učinak zabranu uvoza u Saveznu
Republiku Njemačku onih piva koja sadržavaju tvari obuhvaćene zabranom
korištenja aditiva iz članka 11. stavka 1. točke 1. LMBG-a.  Predmet spora13      Potrebno
je utvrditi odnosi li se spor isključivo na zabranu prodaje pod nazivom
„Bier“ (pivo) piva proizvedenih u drugim državama članicama sukladno
pravilima koja ne odgovaraju onima iz članka 9. Biersteuergesetza ili
obuhvaća i zabranu uvoza piva koja sadržavaju aditive odobrene u državi
članici porijekla, ali zabranjene u Saveznoj Republici Njemačkoj.14      U
svojem pismu opomene Komisija je kritizirala odredbe članaka 9. i 10.
Biersteuergesetza jer isključuju uvoz u Saveznu Republiku Njemačku onih
piva zakonito proizvedenih u drugim državama članicama koja nisu varena u
skladu s odredbama primjenjivima u Saveznoj Republici Njemačkoj.
Komisija je ocijenila da se takva zabrana prodaje ne može opravdati
razlozima u općem interesu koji se odnose na zaštitu potrošača odnosno
javnog zdravlja. 15      Njemačka
je vlada u odgovoru na to pismo istaknula da su zakonske odredbe o
čistoći piva nužne za zaštitu javnog zdravlja jer se proizvodnjom piva
isključivo iz sirovina taksativno navedenih u članku 9.
Biersteuergesetza može izbjeći korištenje aditiva. U dodatnom pismu od
15. prosinca 1982., upućenom jednom od članova Komisije, njemačka je
vlada ponovila taj argument, pojašnjavajući da pravilo o isključivom
korištenju sirovina taksativno navedenih u članku 9. Biersteuergesetza
podrazumijeva zabranu aditiva, namijenjenu zaštiti javnog zdravlja. 16      U
obrazloženom mišljenju Komisija je ustrajala na svojem stajalištu.
Istaknula je kako činjenica da se pivo vareno prema njemačkoj tradiciji
pravila o čistoći može proizvesti bez aditiva ne dopušta da se generalno
isključi tehnološka potreba za korištenjem aditiva u proizvodnji piva
varenog prema drugim tradicijama ili iz drugih sirovina. Komisija smatra
da se pitanje tehnološke potrebe za korištenjem aditiva mora promatrati
s obzirom na metode proizvodnje i u odnosu na određene aditive. 17      U
odgovoru na obrazloženo mišljenje njemačka je vlada ponovila svoje
argumente u vezi sa zaštitom zdravlja koji, prema njezinom mišljenju,
opravdavaju odredbe članaka 9. i 10. Biersteuergesetza. Nije se,
međutim, očitovala o točnom dosegu tog zakona ni o njegovoj povezanosti s
propisima o aditivima. 18      U
obrazloženju tužbe Komisija je kritizirala prepreke uvozu do kojih
dovodi primjena Biersteuergesetza u odnosu na piva proizvedena u drugim
državama članicama iz drugih sirovina ili s aditivima koji su u tim
državama odobreni. 19      Njemačka
je vlada tek u svojem odgovoru na tužbu istaknula da se režim čistoće
piva oslanja na dva različita, ali komplementarna zakonska akta te je
predstavila svoje zakonodavstvo na gore navedeni način. 20      U
svojoj replici Komisija je odvojeno izložila prigovore u vezi s
pravilom o korištenju naziva iz članka 10. Biersteuergesetza i prigovore
na apsolutnu zabranu aditiva u pivu. Prema mišljenju Komisije,
cjelokupni pregled mjerodavnog prava koji je ponudila njemačka vlada ne
utječe bitno na činjenice predmetnog spora. U tom pogledu naglašava
činjenicu da tužbu nije usmjerila isključivo na članke 9. i 10.
Biersteuergesetza, nego općenito na zabranu prodaje piva koje potječe iz
drugih država članica, a nije sukladno pravilima o proizvodnji koje
sadržava, pri čemu precizna zakonska osnova za tu zabranu nije bitna. 21      U
tim okolnostima dva su razloga za zaključak da je tužba istodobno
usmjerena na zabranu prodaje pod nazivom „Bier“ (pivo) piva proizvedenih
u drugim državama članicama sukladno pravilima koja ne odgovaraju onima
iz članka 9. Biersteuergesetza i na zabranu uvoza piva koja sadrže
aditive odobrene u državi članici porijekla, ali zabranjene u Saveznoj
Republici Njemačkoj. 22      Kao
prvo, koncentrirajući se od početka predsudskog postupka na zabranu
prodaje koja u Saveznoj Republici Njemačkoj zahvaća piva uvezena iz
drugih država članica te varena sukladno pravilima koja se ne podudaraju
s važećim pravilima u Saveznoj Republici Njemačkoj, Komisija je u
začetku odredila bit povrede. Članak 9. Biersteuergesetza navela je samo
radi preciziranja tih pravila. Doseg te odredbe, kako je izložila
njemačka vlada, nije ograničen na sirovine, nego se proširuje i na
aditive. Argumentacija o neprikladnosti apsolutne zabrane aditiva koju
je Komisija razvila u predsudskom postupku pokazuje da je tu zabranu
namjeravala obuhvatiti tužbom. 23      Kao
drugo, važno je istaknuti da je sama njemačka vlada od početka postupka
temeljila svoju obranu na navodima o aditivima i zaštiti javnog
zdravlja što, s jedne strane, implicira da je razumjela i priznala da
predmet spora obuhvaća apsolutnu zabranu korištenja aditiva i, s druge
strane, isključuje moguću povredu njezinog prava na obranu.  Zabrana prodaje pod nazivom „Bier“ (pivo) piva koja nisu u skladu sa zahtjevima iz članka 9. Biersteuergesetza 24      Najprije
treba istaknuti da pravilo o proizvodnji sadržano u članku 9.
Biersteuergesetza ne može samo po sebi predstavljati mjeru s istovrsnim
učinkom kao količinsko ograničenje, zabranjenu člankom 30. Ugovora, jer
se odnosi isključivo na pivovare sa sjedištem u Saveznoj Republici
Njemačkoj. Članak 9. Biersteuergesetza u ovom je predmetu sporan samo
zato što se na njega poziva članak 10. tog zakona koji utvrđuje pića za
čiju se prodaju može koristiti naziv „Bier“ (pivo), a koji se odnosi
kako na proizvode uvezene iz drugih država članica tako i na one
proizvedene na državnom području. 25      U
pogledu pravila o korištenju naziva Komisija priznaje da su države
članice, s obzirom na to da nije provedeno usklađivanje na razini
Zajednice, u načelu ovlaštene utvrđivati pravila o proizvodnji, sastavu i
prodaji pića. Naglašava, međutim, da su nespojivi s unutarnjim tržištem
propisi koji, poput članka 10. Biersteuergesetza, zabranjuju korištenje
generičkog naziva za trgovinu robom koja je djelomično proizvedena iz
sirovina različitih od onih propisanih na državnom području, poput riže i
kukuruza. Takvi propisi u svakom slučaju nadilaze ono što je nužno za
zaštitu njemačkog potrošača, koja se može osigurati označavanjem ili
upozorenjem. Stoga predstavljaju ograničenje zabranjeno člankom 30.
Ugovora. 26      Njemačka
je vlada isprva pokušala opravdati svoje propise razlozima koji se tiču
javnog zdravlja. Prema njezinom mišljenju, korištenje sirovina koje
nisu navedene u članku 9. Biersteuergesetza nužno bi dovelo do
pribjegavanja aditivima. Tijekom rasprave njemačka je vlada, međutim,
priznala da je zaštita potrošača jedini cilj članka 10.
Biersteuergesetza koji sadrži pravilo o korištenju naziva. Naziv „Bier“
(pivo) potonji povezuju s pićem koje je proizvedeno isključivo iz
sirovina taksativno navedenih u članku 9. Biersteuergesetza. Trebalo je,
prema tome, spriječiti da ih se dovede u zabludu o tome da je piće
nazvano „Bier“ (pivo) sukladno zakonu o čistoći, iako to nije slučaj.
Njemačka je vlada ustrajala na tome da njezini propisi nisu namijenjeni
zaštiti domaćih proizvođača. U tom je pogledu istaknula da sirovine čije
je korištenje propisano člankom 9. stavcima 1. i 2. Biersteuergesetza
nisu nužno nacionalnog porijekla i da je korištenje naziva „Bier“ (pivo)
dopušteno svakom gospodarskom subjektu koji prodaje robu proizvedenu
sukladno propisanim pravilima koja se bez teškoća mogu poštovati i izvan
Savezne Republike Njemačke. 27      Treba
podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda (ponajprije presudi
od 11. srpnja 1974., Procureur de roi/Dassonville, 8/74, Zb.,
str. 837.), zabrana mjera s istovrsnim učinkom kao količinska
ograničenja, utvrđena u članku 30. Ugovora, obuhvaća „sve trgovinske
propise država članica koji mogu izravno ili neizravno, stvarno ili
potencijalno ograničiti trgovinu unutar Zajednice“.28      Nadalje,
treba naglasiti da iz ustaljene sudske prakse Suda (osobito presude od
20. veljače 1979., Rewe, 120/78, Zb., str. 649. i presude od 10.
studenoga 1982., Rau, 261/81, Zb., str. 3961.) proizlazi da se, „u
nedostatku zajedničkih pravila o proizvodnji i prodaji robe o kojoj je
riječ, prepreke kretanju unutar Zajednice koje proizlaze iz razlika među
nacionalnim propisima moraju prihvatiti u mjeri u kojoj se ti propisi,
jednako primjenjivi na nacionalne i uvezene proizvode, mogu smatrati
nužnima za zadovoljavanje obveznih zahtjeva kao što je, među ostalim,
zaštita potrošača. K tome, takvi propisi moraju biti razmjerni željenom
cilju. Ako država članica ima mogućnost izbora između različitih mjera
prikladnih za postizanje istog cilja, dužna je odabrati onu mjeru koja
najmanje ograničava slobodnu trgovinu“.29      Nesporno
je da primjena članka 10. Biersteuergesetza na piva koja potječu iz
drugih država članica, a u čijoj se proizvodnji zakonito koriste druge
sirovine osim ječmenog slada, osobito riža i kukuruz, može dovesti do
ograničavanja njihovog uvoza u Saveznu Republiku Njemačku. 30      Stoga
treba utvrditi može li se navedena primjena opravdati obveznim
zahtjevima koji se odnose na zaštitu potrošača. 31      U
tom pogledu treba odbiti argument njemačke vlade prema kojem je odredba
članka 10. Biersteuergesetza nužna za zaštitu njemačkih potrošača jer
je prema njihovom mišljenju naziv „Bier“ (pivo) nerazdvojiv od pića
proizvedenog isključivo iz sastojaka propisanih člankom 9.
Biersteuergesetza.32      Kao
prvo, predodžbe potrošača ne samo da mogu varirati među državama
članicama nego se mogu i mijenjati unutar jedne države s obzirom na
vrijeme u kojem nastaju. Uspostavljanje zajedničkog tržišta jedan je od
važnih čimbenika koji mogu pridonijeti takvim promjenama. Dok bi sustav
kojim se potrošače štiti od zablude mogao omogućiti da se te promjene
uzmu u obzir, zakonsko rješenje poput onog iz članka 10.
Biersteuergesetza to sprečava. Kako je Sud već imao priliku istaknuti u
drugom kontekstu (presudi od 27. veljače 1980., Komisija/Ujedinjena
Kraljevina, 170/78, Zb., str. 417.), zakonodavstvo države članice ne
smije „služiti učvršćivanju postojećih potrošačkih navika i održavanju
prednosti koju imaju nacionalne industrije spremne da ih zadovolje“.33      Kao
drugo, u ostalim državama članicama Zajednice nazivi koji odgovaraju
njemačkom nazivu „Bier“ (pivo) generički su i označavaju fermentirana
pića proizvedena na bazi ječmenog slada, bilo da se on koristi
samostalno ili zajedno s rižom ili kukuruzom. Isti je slučaj i u pravu
Zajednice, kao što to proizlazi iz tarifnog broja 22.03 Zajedničke
carinske tarife. K tome, sam je njemački zakonodavac na taj način
koristio naziv „Bier“ (pivo) u članku 9. stavcima 7. i 8.
Biersteuergesetza, referirajući se na pića koja nisu sukladna pravilima o
proizvodnji iz stavaka 1. i 2. tog članka. 34      Njemački
naziv „Bier“ (pivo) i odgovarajući nazivi u jezicima drugih država
članica Zajednice ne mogu se, prema tome, ograničiti na piva proizvedena
prema važećim pravilima Savezne Republike Njemačke. 35      Namjera
da se potrošačima koji pripisuju određene kvalitete pivima
proizvedenima iz određenih sirovina omogući da na temelju tog elementa
izvrše izbor nesumnjivo je legitimna. Međutim, kako je Sud već naglasio
(presuda od 9. prosinca 1981., Komisija/Italija, 193/80, Zb., str.
3019.), navedena mogućnost može se osigurati sredstvima koja ne
ograničavaju uvoz robe zakonito proizvedene i prodavane u drugim
državama članicama, osobito „obvezom prikladnog označavanja iz kojeg je
vidljiva narav proizvoda koji se prodaje“. Navođenjem sirovina
korištenih u proizvodnji piva „potrošaču se omogućava da izvrši izbor
potpuno upoznat s činjenicama te se osigurava transparentnost trgovačkih
transakcija i javnih ponuda“. Potrebno je dodati da takav sustav
obveznog informiranja potrošača ne smije sadržavati negativna mišljenja o
pivima koja nisu sukladna zahtjevima iz članka 9. Biersteuergesetza.36      Suprotno
navodima njemačke vlade, navedeni sustav informiranja može
besprijekorno funkcionirati čak i kad je riječ o proizvodima poput piva
koji se potrošačima ne isporučuju nužno u bocama ili konzervama na koje
je moguće nalijepiti odgovarajuće oznake. To potvrđuju sami njemački
propisi. Člankom 26. stavcima 1. i 2. gore navedene Uredbe za provedbu
Biersteuergesetza predviđa se sustav informiranja potrošača za određena
piva čak i kada se prodaju točena. U tim se slučajevima tražene
informacije moraju nalaziti na bačvama odnosno slavinama.37      Iz
prethodnih razmatranja proizlazi da je Savezna Republika Njemačka
povrijedila obveze koje ima na temelju članka 30. Ugovora primjenjujući
pravila o korištenju naziva iz članka 10. Biersteuergesetza na piva
uvezena iz drugih država članica koja se ondje zakonito proizvode i
prodaju. Apsolutna zabrana prodaje piva koja sadržavaju aditive 38      Prema
mišljenju Komisije, apsolutna zabrana prodaje piva koja sadržavaju
aditive nije opravdana razlozima koji se odnose na zaštitu javnog
zdravlja. Tužitelj tvrdi da druge države članice pokazuju iznimnu
strogost prema korištenju aditiva u prehrambenim proizvodima,
odobravajući određeni aditiv tek nakon što podrobna ispitivanja dokažu
njegovu neškodljivost. Prema mišljenju Komisije, treba pretpostaviti da
piva koja su proizvedena u tim državama članicama i sadrže aditive koji
su u njima odobreni ne predstavljaju nikakvu opasnost za javno zdravlje.
Ako se Savezna Republika Njemačka želi suprotstaviti njihovom uvozu,
dužna je, tvrdi Komisija, dokazati da su opasna za javno zdravlje.
Smatra da u predmetnom slučaju nije pružen takav dokaz. Propisi o
aditivima koji su u Saveznoj Republici Njemačkoj mjerodavni za pivo u
svakom su slučaju neproporcionalni
jer u potpunosti isključuju
korištenje aditiva, dok su propisi mjerodavni za druga pića, poput
osvježavajućih, znatno blaži.39      S
obzirom na opasnosti koje proizlaze iz korištenja aditiva, čiji
dugoročni učinci još uvijek nisu poznati, osobito vodeći računa o
rizicima koje predstavlja gomilanje aditiva u organizmu i njihovo
međudjelovanje s drugim tvarima poput alkohola, njemačka vlada smatra
nužnim što je više moguće ograničiti količinu unesenih aditiva. Budući
da je u Njemačkoj pivo namirnica široke potrošnje, njemačka vlada smatra
osobito važnim isključiti korištenje svih aditiva u njegovoj
proizvodnji. To se rješenje nameće to više što korištenje aditiva nije
tehnološki nužno jer se može izbjeći isključivom uporabom sastojaka
propisanih Biersteuergesetzom. U tim su uvjetima njemački propisi o
aditivima mjerodavni za pivo u potpunosti opravdani potrebom zaštite
javnog zdravlja te ne povređuju načelo proporcionalnosti. 40      Nije
sporno da zabrana prodaje piva koja sadržavaju aditive ograničava uvoz
piva iz drugih država članica u čijem su sastavu aditivi odobreni u tim
državama pa je, prema tome, ta zabrana obuhvaćena člankom 30. Ugovora.
Valja, međutim, utvrditi može li se primjena te zabrane opravdati, na
temelju članka 36. Ugovora, razlozima koji se odnose na zaštitu zdravlja
ljudi.41      Kako
proizlazi iz ustaljene prakse Suda (osobito iz presude od 14. srpnja
1983., Sandoz, 174/82, Zb., str. 2445.) „ako postojeća znanstvena
istraživanja ne otklanjaju dvojbe, na državama je članicama da, u
nedostatku usklađenosti, odluče u kojoj će mjeri osigurati zaštitu
zdravlja i života ljudi, vodeći računa o zahtjevima koji se tiču
slobodnog kretanja robe unutar Zajednice“.42      Iz
sudske prakse Suda (osobito iz gore navedene presude od 14. srpnja
1983., Sandoz, presude od 10. prosinca 1985., Motte, 247/84, Zb.,
str. 3887. i presude od 3. svibnja 1986., Muller, 304/84, Zb., str.
1511.) također proizlazi da se u tim uvjetima pravo Zajednice ne protivi
tome da države članice uspostave zakonodavni okvir koji korištenje
aditiva uvjetuje prethodnim odobrenjem koje se za pojedine aditive
dodjeljuje aktom koji ima opću primjenu, bilo za sve proizvode, bilo
samo za neke od njih, bilo za određene namjene. Takvo zakonodavstvo
odgovara legitimnom cilju zdravstvene politike koji se sastoji u
ograničavanju nekontroliranog konzumiranja prehrambenih aditiva. 43      Zabrana
prodaje uvezene robe koja sadrži aditive odobrene u državi članici u
kojoj je proizvedena, ali ne i u državi članici uvoza, dopuštena je,
međutim, samo ako je u skladu sa zahtjevima iz članka 36. Ugovora kako
ga tumači Sud. 44      Kao
prvo, treba imati na umu da je u gore navedenim presudama Sandoz, Motte
i Muller Sud iz načela proporcionalnosti utvrđenog u posljednjem stavku
članka 36. Ugovora zaključio da se zabrana prodaje robe koja sadrži
aditive odobrene u državi članici u kojoj je proizvedena, ali ne i u
državi članici uvoza, treba ograničiti na ono što je zaista nužno za
zaštitu javnog zdravlja. Sud je također ustvrdio da aditiv u proizvodu
uvezenom iz druge države članice čije korištenje ona prihvaća treba
odobriti uvijek kada s obzirom na, s jedne strane, rezultate
međunarodnih zdravstvenih istraživanja, osobito radove Znanstvenog
odbora za hranu Zajednice, Komisije za Codex Alimentarius Organizacije
Ujedinjenih naroda za prehranu i poljoprivredu (FAO) te Svjetske
zdravstvene organizacije, i, s druge strane, prehrambene navike u državi
članici uvoza taj aditiv ne predstavlja opasnost za javno zdravlje i s
tehnološkog je aspekta zaista potreban.45      Kao
drugo, valja podsjetiti da načelo proporcionalnosti, kako je Sud
ustvrdio u presudi od 6. svibnja 1986. (gore navedena presuda Muller),
također zahtijeva da gospodarski subjekti mogu u lako dostupnom postupku
razumnog trajanja zatražiti da se aktom koji ima opću primjenu odobri
korištenje određenih aditiva.46      Tome
treba dodati da gospodarski subjekti moraju imati mogućnost da u
sudskom postupku ospore neopravdanu uskratu odobrenja. Ne dovodeći u
pitanje mogućnost da nadležna nacionalna tijela države članice uvoza od
gospodarskih subjekata zatraže podatke kojima raspolažu, a koji bi im
mogli biti korisni pri ocjeni činjenica, dužnost je tih tijela, kako je
ocijenjeno u presudi od 6. svibnja 1986. (gore navedena presuda Muller),
da dokažu opravdanost zabrane razlozima koji se odnose na zaštitu
zdravlja stanovništva. 47      Važno
je istaknuti da njemački propisi o aditivima mjerodavni za pivo, s
jedne strane, dovode do zabrane svih aditiva odobrenih u drugim državama
članicama, a ne do pojedinačnih zabrana koje su konkretno opravdane
opasnostima što ih pojedini aditivi uzrokuju s obzirom na prehrambene
navike njemačkog stanovništva i, s druge strane, ne predviđaju nikakav
postupak koji bi gospodarskim subjektima omogućio da ishode odobrenje za
korištenje određenog aditiva u proizvodnji piva, što bi bilo priznato
aktom koji ima opću primjenu.48      Što
se tiče škodljivost aditiva, njemačka je vlada, oslanjajući se na
stručne ocjene, navela opasnosti općenito svojstvene njihovu unošenju.
Smatrala je potrebnim što je više moguće ograničiti količinu unesenih
aditiva radi preventivne zaštite zdravlja te osobito preporučljivim
potpuno ih isključiti iz proizvodnje piva, koje je za njemačko
stanovništvo namirnica široke potrošnje. 49      Međutim,
iz popisa aditiva odobrenih za različite namirnice koji je predstavila
sama njemačka vlada proizlazi da su pojedini aditivi odobreni za
proizvodnju piva u drugim državama članicama također prihvaćeni
njemačkim propisima, osobito ZZuIV-om, za proizvodnju svih ili gotovo
svih pića. Isključivo pozivanje na moguće opasnosti općenito svojstvene
unošenju aditiva te činjenica da je pivo namirnica široke potrošnje nisu
dostatni za opravdanje uspostave strožeg režima za navedeni proizvod. 50      Što
se tiče potrebe za aditivima, osobito s tehnološkog aspekta, njemačka
je vlada istaknula da ona ne postoji ako se pivo proizvodi u skladu sa
zahtjevima iz članka 9. Biersteuergesetza. 51      U
tom pogledu treba naglasiti da za potrebe isključivanja mogućnosti da
određeni aditivi odgovaraju tehnološkoj potrebi nije dovoljno pozivati
se na činjenicu da se pivo može proizvesti bez aditiva ako se priprema
iz sirovina propisanih u Saveznoj Republici Njemačkoj. Takvo tumačenje
pojma tehnološke potrebe ima za cilj privilegirati nacionalne metode
proizvodnje te predstavlja prikriveno ograničavanje trgovine među
državama članicama. 52      Pojam
tehnološke potrebe treba vrednovati s obzirom na korištene sirovine te
vodeći računa o ocjeni koju su o tome dala tijela države članice u kojoj
se roba zakonito proizvodi i prodaje. Također treba uzeti u obzir
rezultate međunarodnih znanstvenih istraživanja, osobito radove
Znanstvenog odbora za hranu Zajednice, Komisije za Codex Alimentarius
Organizacije Ujedinjenih naroda za prehranu i poljoprivredu (FAO) te
Svjetske zdravstvene organizacije.53      Prema
tome, u mjeri u kojoj njemački propisi o aditivima mjerodavni za pivo
sadržavaju opću zabranu aditiva, njihova primjena na piva uvezena iz
drugih zemalja članica nije sukladna zahtjevima prava Zajednice kako su
definirani u sudskoj praksi Suda jer je protivna načelu
proporcionalnosti i time neobuhvaćena iznimkom iz članka 36. Ugovora. 54      Na
temelju prethodnih razmatranja valja zaključiti da je Savezna Republika
Njemačka povrijedila obveze koje ima na temelju članka 30. Ugovora
zabranjujući prodaju piva, zakonito proizvedenih i stavljenih na tržište
u drugoj državi članici, jer nisu sukladna člancima 9. i 10.
Biersteuergesetza.  Troškovi55      U
skladu s člankom 69. stavkom 2. Poslovnika, svakoj stranci koja ne
uspije u postupku nalaže se snošenje troškova. Budući da Savezna
Republika Njemačka nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, treba joj
naložiti snošenje troškova. Slijedom navedenog, Sud proglašava i presuđuje:1.      Savezna
Republika Njemačka povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 30.
Ugovora zabranjujući prodaju piva, zakonito proizvedenih i stavljenih
na tržište u drugoj državi članici, jer nisu sukladna člancima 9. i 10.
Biersteuergesetza. 2.      Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže se snošenje troškova. Potpisi