62000CJ0280_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑280/00,
jejímž předmětem je žádost předložená Soudnímu dvoru na základě článku 234 ES rozhodnutím Bundesverwaltungsgericht (Německo), ve sporu probíhajícím před uvedeným soudem mezi
Altmark Trans GmbH,
Regierungspräsidium Magdeburg
a
Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH,
za přítomnosti:
Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht,
o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článků 92 Smlouvy o ES
(nyní po změně, článek 87 ES ) a 77 Smlouvy o ES (nyní článek 73 ES), jakož i nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969, o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských cestách (Úř. věst. L 156, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 26), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 ze dne 20. června 1991 (Úř. věst. L 169, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 314, dále jen „nařízení č. 1191/69“),
SOUDNÍ DVŮR
ve složení G. C. Rodríguez Iglesias, předseda, J. P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen a C. W. A. Timmermans (zpravodaj), předsedové senátů, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann a V. Skouris, F. Macken a N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues a A. Rosas, soudci,
generální advokát: P. Léger,
vedoucí soudní kanceláře: D. Louterman Hubeau, vedoucí oddělení, poté H. A. Rühl, vrchní rada,
s ohledem na písemná vyjádření předložená:
– za Altmark Trans GmbH M. Ronellenfitschem, Rechtsanwalt,
– za Regierungspräsidium Magdeburg L. H. Rodem, jako zmocněncem,
– za Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH C. Heinzem, Rechtsanwalt,
– za Komisi Evropských společenství M. Wolfcarius a D. Triantafyllouem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím ke zprávě k jednání,
po vyslechnutí ústních vyjádření společnosti Altmark Trans GmbH, zastoupené M. Ronellenfitschem, Regierungspräsidium Magdeburg, zastoupené L. H. Rodem,
Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, zastoupené C. Heinzem,
Komise, zastoupené M. Wolfcarius a D. Triantafyllouem, na jednání konaném dne 6. listopadu 2001,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 19. března 2002,
s přihlédnutím k usnesení ze dne 18. června 2002 o znovuzahájení ústní části řízení,
po vyslechnutí ústních vyjádření společnosti Altmark Trans GmbH, zastoupené M. Ronellenfitsch, Regierungspräsidium Magdeburg, zastoupené S. Karnopem, jako zmocněncem, Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, zastoupené C. Heinzem, německé vlády, zastoupené M. Lummou, jako zmocněncem, dánské vlády, zastoupené J. Moldem, jako zmocněncem, španělské vlády, zastoupené R. Silva de Lapuerta, jako zmocněnkyní, francouzské vlády, zastoupené F. Millionem, jako zmocněncem, nizozemské vlády, zastoupené N. A. J. Belem, jako zmocněncem, vlády Spojeného království, zastoupené J. E. Collinsem, jako zmocněncem, ve spolupráci s E. Sharpston, QC, a Komise, zastoupené D. Triantafyllouem, na jednání konaném dne 15. října 2002,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 19. března 2002,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Usnesením ze dne 6. dubna 2000, které došlo Soudnímu dvoru dne 14. července 2000, Bundesverwaltungsgericht položil na základě článku 234 ES předběžnou otázku týkající se výkladu článků 92 Smlouvy o ES (nyní po změně, článku 87 ES) a 77 ES (nyní článku 73 ES) a nařízení Rady (EHS) č. 1191/69/EHS ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských cestách (Úř. věst. L 156, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 26), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 ze dne 20. června 1991 (Úř. věst. L 169, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 314, dále jen „nařízení č. 1191/69“).
2. Tato otázka vyvstala v rámci sporu mezi společností Altmark Trans GmbH (dále jen „Altmark Trans“) a společností Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (dále jen „Nahverkehrsgesellschaft“) týkajícího se udělení Regierungspräsidium Magdeburg (krajskou vládou v regionu Magdeburg, dále jen „Regierungspräsidium“) prvně uvedené společnosti licencí na služby pravidelné autobusové dopravy v Landkreis Stendal (Německo) a dále veřejných dotací na výkon zmíněných služeb.
Právní rámec
Právo Společenství
3. Článek 92 odst. 1 Smlouvy stanoví:
„Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
4. Článek 74 Smlouvy (nyní článek 70 ES) nacházející se v hlavě IV části třetí, věnované dopravě, stanoví, že v oblastech upravovaných v této hlavě sledují členské státy cíle této smlouvy v rámci společné dopravní politiky.
5. Článek 77 Smlouvy, který je součástí zmíněné hlavy IV, stanoví, že podpory, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu nebo které představují náhradu za určitá plnění související s pojmem „veřejná služba“ jsou v slučitelné s touto smlouvou.
6. Nařízení č. 1191/69 je rozděleno do šesti oddílů, z nichž první obsahuje obecná ustanovení (články 1 a 2), druhý se týká společných zásad zrušení nebo zachování závazků veřejné služby (články 3 až 8), třetí se zabývá uplatňováním přepravních sazeb a podmínek v přepravě cestujících v zájmu jedné nebo více sociálních kategorií cestujících (článek 9), čtvrtý se týká společných postupů vyrovnání (články 10 až 13), pátý se vztahuje na smlouvy na veřejné služby (článek 14) a šestý obsahuje závěrečná ustanovení (články 15 až 20).
7. Článek 1 tohoto nařízení stanoví:
„1. Toto nařízení se vztahuje na dopravní podniky provozující dopravu po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách.
Členské státy mohou vyloučit z oblasti působnosti tohoto nařízení všechny podniky, jejichž činnost je omezena výlučně na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy.
2.
Pro účely tohoto nařízení se
– ‚městskou a příměstskou dopravou‘ rozumí doprava uspokojující dopravní potřeby městského centra nebo aglomerace, jakož i dopravní potřeby mezi nimi a jejich okolím,
– ‚regionální dopravou‘ rozumí doprava uspokojující dopravní potřeby regionu.
3.
Příslušné orgány členských států zruší všechny závazky v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, které vyplývají z pojmu veřejné služby, vymezené tímto nařízením.
4.
Za účelem zajištění přiměřených dopravních služeb, které zejména berou v úvahu sociální faktory a faktory životního prostředí a územního plánování, nebo s cílem nabídnout zvláštní jízdné určitým kategoriím cestujících mohou příslušné orgány členských států uzavřít s dopravním podnikem smlouvu na veřejné služby. Podmínky a podrobnosti takové smlouvy jsou stanoveny v oddíle V.
5.
Příslušné orgány členských států však mohou zachovat nebo uložit závazky veřejné služby podle článku 2 v městské, příměstské a regionální přepravě cestujících. Podmínky a podrobnosti, včetně metod vyrovnání, jsou stanoveny v oddílech II, III a IV.
[…]
6. Příslušné orgány členského mohou dále rozhodnout o nepoužití odstavců 3 a 4 na sazby a podmínky stanovené v zájmu jedné nebo více sociálních kategorií cestujících v odvětví přepravy cestujících.“
8. Článek 6 odst. 2 nařízení č. 1191/69 zní následovně:
„Rozhodnutí zachovat závazek veřejné služby nebo jej zcela nebo zčásti zrušit koncem stanoveného období stanoví vyrovnání poskytované s ohledem na finanční břemena plynoucí z těchto závazků, jehož výše se stanoví společnými postupy podle článků 10 až 13.“
9. Článek 9 odst. 1 téhož nařízení stanoví:
„Výše vyrovnání finančních břemen vyplývajících pro podnik z uplatňování přepravních sazeb a podmínek na přepravu cestujících pro jednu nebo více sociálních kategorií cestujících se určuje společnými postupy stanovenými v článcích 11 až 13.“
10. Článek 17 odst. 2 nařízení č. 1191/69 uvádí:
„Vyrovnání vyplacená podle tohoto nařízení jsou vyňata z postupu informování předem podle čl. 93 odst. 3 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství.
Členské státy neprodleně sdělí Komisi podrobnosti o vyrovnáních, členěné podle kategorií závazků, souvisejících s finančními břemeny, které pro dopravní podniky vyplývají ze zachování závazků veřejných služeb podle článku 2 nebo z použití přepravních sazeb a podmínek v přepravě cestujících pro jednu nebo více sociálních kategorií cestujících.“
Vnitrostátní právní úprava
11. Verordnung zur Festlegung des Anwendungsbereiches der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 im Straβenpersonenverkehr (nařízení týkající se působnosti nařízení č. 1191/69 ve znění nařízení č. 1893/91 o osobní silniční přepravě) federálního ministerstva dopravy ze dne 31. července 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1442), ve znění změn ze dne 29. listopadu 1994 (BGBl. 1994 I, s. 3630), obecně vylučuje veřejnou hromadnou dopravu poskytovanou podniky, jejichž činnost se omezuje výlučně na městskou, příměstskou a regionální dopravu, z působnosti nařízení č. 1191/69, a to do 31. prosince 1995.
12. Ustanovení § 2 odst. 1 ve spojení s § 1 odst. 1 Personenbeförderungsgesetz (zákon o pozemní přepravě osob, dále jen „PbefG“) stanoví, že v Německu je přeprava osob silničními vozidly, poskytovaná jako pravidelná služba, podrobena udělení licence. Tato licence zavazuje přepravce vybírat pouze jízdné dle sazeb schválených orgánem, který uděluje licenci, dodržovat schválený jízdní řád a plnit přepravní a provozní povinnosti, které pro něj vyplývají ze zákona.
13. Do 31. prosince 1995 byly podmínky udělení licence pravidelné autobusové dopravy stanoveny pouze v § 13 PBefG. Toto ustanovení určuje zejména podmínky finančního zabezpečení a spolehlivosti dopravního podniku a ukládá zamítnutí žádosti o licenci, pokud by se dotyčný provoz svou povahou dotýkal veřejného zájmu v oblasti dopravy. Pokud chce více dopravních podniků poskytovat stejné přepravní služby, musí příslušný orgán podle § 13 odst. 3 PBefG náležitě přihlédnout k vyhlídkám adekvátního poskytování těchto služeb jedním z dotyčných dopravních podniků během několika let.
14. Eisenbahnneuordnungsgesetz (zákon o restrukturalizaci železnic) ze dne 27. prosince 1993 (BGBl. 1993 I, s. 2378), s účinností od 1. ledna 1996, v § 6 odst. 116 zavádí odlišení dopravy provozované v režimu samostatného financování od dopravy jako veřejné služby, pro účely udělení licence na služby pravidelné veřejné městské, příměstské a regionální dopravy.
15. Ustanovení § 8 odst. 4 věty první PBefG zavádí zásadu, podle níž musí být veřejné městské, příměstské a regionální dopravní služby poskytovány v rámci režimu samostatného financování.
16. Druhá věta tohoto odstavce definuje dopravní služby poskytované v rámci režimu samostatného financování jako služby, jejichž náklady jsou pokryty z příjmů z uskutečněné dopravy, z výnosu získaného na základě zákonných ustanovení stanovících vyrovnání a náhrady za určité sazby a stanovené jízdní řády, jakož i z jiných příjmů z podnikatelské činnosti ve smyslu obchodního práva. Podmínky udělení licence v režimu samostatného financování jsou definovány v § 13 PBefG, jak již bylo uvedeno v bodě 13 tohoto rozsudku.
17. Ustanovení § 8 odst. 4 věty třetí PBefG stanoví, že nařízení č. 1191/69, v platném znění, se použije v případě, že není možno zabezpečit dostatečné dopravní služby v rámci režimu samostatného financování. Podmínky udělení licence na dopravní služby jako veřejné služby jsou definovány na základě tohoto nařízení v § 13a PBefG.
18. Podle tohoto ustanovení má být licence udělena tehdy, jestliže je nezbytná k zavedení dopravní služby na základě aktu veřejné moci nebo smlouvy ve smyslu nařízení č. 1191/69 a jestliže představuje nejlevnější řešení pro veřejnost.
Spor v původním řízení
19. Spor v původním řízení se týká udělení licence na služby pravidelné autobusové dopravy Regierungspräsidium společnosti Altmark Trans v Landkreis Stendal.
20. Původně byly licence uděleny společnosti Altmark Trans na období od 25. září 1990 do 19. září 1994. Rozhodnutím ze dne 27. října 1994 jí byly uděleny nové licence až do 31. října 1996.
21. Současně, jak vyplývá z předkládacího usnesení, zamítl Regierungspräsidium žádosti Nahverkehrsgesellschaft o udělení licencí na provozování těchto služeb. Jako důvod uvedl Regierungspräsidium to, že Altmark Trans splnila podmínky pro udělení, jak jsou uvedeny v § 13 odst. 1 bodech 1 a 2 PBefG. Altmark Trans, jakožto zavedený podnik, požíval ochrany získané pozice dle odstavce 3 téhož ustanovení. Touto ochranou se rozumí, že provozování služby pravidelné dopravy podnikem, který je v současnosti za tuto službu odpovědný, by mělo představovat lepší nabídku dopravních služeb, než představuje provoz nového kandidátského podniku. Taková nabídka přitom neexistovala. Altmark Trans, jenž vykazoval ztrátu 0,58 DM na kilometr sítě, vyžadoval dodatečné financování veřejnými orgány v nejnižší výši
22. Na základě stížnosti společnosti Altmark Trans prodloužil Regierungspräsidium rozhodnutím ze dne 30. července 1996 platnost licencí do 31. října 2002.
23. Nahverkehrsgesellshaft podalo proti rozhodnutí ze dne 27. října 1994 stížnost s odůvodněním, že Altmark Trans nevyhovovala požadavkům § 13 PBefG. Jestliže nebyla schopna přežít bez veřejných dotací, nejednalo se o ekonomicky stabilní podnik. Z toho vyplývá, že jí licence byly uděleny protiprávně. Stejně tak nebylo pravdivé tvrzení, že Altmark Trans potřebovala dotace v nejnižší výši. Rozhodnutím ze dne 29. června 1995 tuto stížnost Regierungspräsidium zamítl.
24. Nahverkehrsgesellschaft podalo proti rozhodnutím ze 27. října 1994 a 30. července 1996 žalobu k Verwaltungsgericht Magdeburg (správní soud prvního stupně v Magdeburgu) (Německo), který ji posléze zamítl.
25. Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt (odvolací správní soud v Sasku-Anhaltsku) (Německo) vyhověl v rámci odvolacího řízení žalobě Nahverkehrsgesellscha ft, a zrušil tak udělení licencí společnosti Altmark Trans. Tento soud zvláště shledal, že v době, kdy bylo přijato rozhodnutí ze dne 30. července 1996, nebyl již zabezpečen zdravý ekonomický stav společnosti Altmark Trans, neboť posledně jmenovaná potřebovala k výkonu práv plynoucích z licencí dotace Landkreis Stendal. Dále rozhodl, že tyto dotace nebyly slučitelné s právem Společenství týkajícím se státních podpor, jak vyplývá zvláště z nařízení č. 1191/69.
26. V tomto ohledu Oberverwaltungsgericht zdůraznil, že Spolková republika Německo nevyužila až do 31. prosince 1995 možnosti nabízené nařízením č. 1191/69 vyloučit z okruhu působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy. Rozhodl, že po tomto datu bylo možno udělit předmětné veřejné dotace pouze za podmínek stanovených zmíněným nařízením. Jednou z podmínek je nutnost uložení povinnosti veřejné služby buď prostřednictvím smlouvy, nebo aktu příslušného orgánu. Jelikož Landkreis Stendal nepřistoupil k uzavření smlouvy se společností Altmark Trans ani nepřijal správní akt podle ustanovení zmíněného nařízení, Oberverwaltungsgericht shledal, že od 1. ledna 1996 nebyl Landkreis oprávněn poskytovat dotace společnosti Altmark Trans na provozování služeb, na něž se vztahují licence, které jí byly uděleny.
27. Altmark Trans podala proti rozhodnutí Oberverwaltungsgericht opravný prostředek „Revision“ k Bundesverwaltungsgericht. Tento soud má za to, že ustanovení § 8 odst. 4 PBefG vyvolává otázku, zda provozování pravidelné veřejné městské, příměstské nebo regionální dopravy, které díky příjmům plynoucím z této dopravy není ziskové, a tedy je nutně závislé na veřejných dotacích, může být považováno dle vnitrostátního práva za provozování v rámci režimu samostatného financování, nebo má být považováno za vykonávané v rámci režimu veřejné služby.
28. V tomto ohledu se Bundesverwaltungsgericht domnívá, že dané veřejné dotace spadají pod pojem „jiné příjmy z podnikatelské činnosti ve smyslu obchodního práva“, jak se vyskytuje v § 8 odst. 4 větě druhé PBefG. Použitím obvyklých metod výkladu vnitrostátního práva došel k závěru, že okolnost nezbytnosti veřejných dotací nevylučuje, aby dopravní služby byly poskytovány v rámci režimu samostatného financování.
29. Nicméně předkládající soud má pochybnosti, zda články 77 ES a 92 ES, jakož i  nařízení č. 1191/69 vedou nezbytně k výkladu § 8 odst. 4 věty druhé PBefG, který je v souladu s právem Společenství, jak učinil Oberverwaltungsgericht. Vzhledem k složitosti systému zákazů, výjimek a výjimek z výjimek se domnívá, že tuto problematiku by měl Soudní dvůr vyjasnit.
Předběžná otázka
30. Bundesverwaltungsgericht je toho názoru, že rozsah práva Společenství není v jím projednávaném případu jasný a že rozhodnutí předběžné otázky je nezbytné pro rozhodnutí sporu v původním řízení. Rozhodl se tedy přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru tuto předběžnou otázku:
„Brání ustanovení článků [77 a 92 Smlouvy o] ES, jakož i ustanovení nařízení (EHS) č. 1191/69, ve znění nařízení (EHS) č. 1893/91, použití vnitrostátní právní úpravy, jež povoluje udělení licencí na pravidelné dopravní služby v rámci veřejné městské, příměstské nebo regionální dopravy ve vztahu k dopravám, které jsou nutně závislé na dotacích, aniž by dodržovala ustanovení oddílu II, III a IV tohoto nařízení?“
31. Předkládající soud upřesnil, že tato otázka obsahuje tři následující podotázky:
„1) Podléhají vůbec dotace, které jsou určeny na vyrovnání deficitu místní osobní veřejné dopravy, zákazu státních podpor, jak je uveden v čl. [92] odst. 1 [Smlouvy o] ES, nebo je třeba již předem nepovažovat takové dotace vzhledem k jejich regionálnímu rozsahu za způsobilé ovlivňovat obchod mezi členskými státy? Závisí odpověď na tuto otázku na konkrétní situaci a významu oblasti činnosti městské, příměstské a regionální dopravy v každém jednotlivém případě?
2) Dává článek [77 Smlouvy o] ES vnitrostátnímu zákonodárci obecně možnost schválit veřejné dotace určené k vyrovnání ztrát v oblasti veřejné městské, příměstské nebo regionální dopravy bez ohledu na nařízení (EHS) č. 1191/69?
3) Umožňuje nařízení (EHS) č. 1191/69 vnitrostátnímu zákonodárci povolit provozování pravidelné veřejné městské, příměstské nebo regionální dopravy, která nutně závisí na veřejných dotacích, aniž by dodržoval oddíl II, III a IV tohoto nařízení, a nařídit použití těchto ustanovení jen v případě, že není jinak možné zabezpečit dostatečné dopravní služby? Vyplývá tato možnost daná vnitrostátnímu zákonodárci zejména z práva úplně vyloučit z oblasti působnosti tohoto nařízení dopravní městské, příměstské nebo regionální podniky, jak stanoví čl. 1 odst. 1 druhý pododstavec nařízení (EHS) č. 1191/69, ve znění nařízení č. 1893/91?“
Úvodní poznámky
32. Udělení licencí společnosti Altmark Trans je ve sporu v původním řízení napadeno jen z důvodu, že tato společnost potřebovala veřejné dotace na plnění závazků veřejné služby vyplývajících ze zmíněných licencí. Tento spor se tedy týká především otázky, zda byly společnosti Altmark Trans veřejné dotace, které získala, uděleny legálně.
33. Poté, co předkládající soud konstatoval, že vyplácení dotací společnosti Altmark Trans na využití licencí dotčených v původním řízení v rámci režimu samostatného financování není v rozporu s vnitrostátním právem, klade si otázku, zda jsou tyto dotace v souladu s právem Společenství.
34. Nejdůležitější ustanovení Smlouvy upravující veřejné dotace jsou ustanovení týkající se státních podpor, tedy článek 92 a následující Smlouvy. Článek 77 Smlouvy zavádí v oblasti dopravy výjimku z použití obecných pravidel použitelných na státní podpory, když stanoví, že s touto smlouvou jsou slučitelné podpory, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu nebo představují náhradu za určitá plnění související s pojmem „veřejná služba“.
35. Je třeba konstatovat, že Rada přijala nařízení č. 1191/69 na základě článku 75 Smlouvy o ES (nyní po změně článku 71 ES) a článku 94 Smlouvy o ES (nyní článku 89 ES), tedy na základě ustanovení, týkajících se jak společné dopravní politiky, tak státních podpor.
36. Nařízení č. 1191/69 zavádí právní režim Společenství vztahující se na závazky veřejných služeb v oblasti dopravy. Nicméně dle čl. 1 odst.1 druhého pododstavce mohou členské státy vyloučit z jeho oblasti působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy.
37. Za těchto okolností je třeba nejdříve zkoumat, zda se nařízení č. 1191/69 vztahuje na dopravní služby dotčené ve věci v původním řízení. Použití obecných ustanovení Smlouvy týkajících se státních podpor na dotace dotčené v původním řízení bude nezbytné zkoumat, pouze pokud odpověď bude záporná. Je tudíž třeba nejprve odpovědět na třetí část předběžné otázky.
Ke třetí části předběžné otázky
38. Co se týče třetí části předběžné otázky, předkládající soud se v podstatě táže, zda nařízení č. 1191/69 a zvláště jeho čl. 1 odst. 1 druhý pododstavec je možno vykládat v tom smyslu, že umožňuje členskému státu nepoužít toto nařízení na provozování služeb pravidelné veřejné městské, příměstské nebo regionální dopravy nutně závislých na veřejných dotacích a omezit jeho působnost na případy, kdy není jinak možné zabezpečit dostatečné dopravní služby.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
39. Altmark Trans, Regierungspräsidium a Nahverkehrsgesellschaft se domnívají, že z nařízení č. 1191/69 nelze vyvodit, že veřejné dotace dopravním podnikům jsou v souladu s právem Společenství jen tehdy, pokud jim byly uloženy závazky veřejné služby ve smyslu tohoto nařízení nebo pokud byla uzavřena smlouva na veřejné služby podle tohoto nařízení.
40. Zvláště upozorňují, že německý zákonodárce odlišil dopravní služby provozované v rámci režimu samostatného financování od služeb vykonávaných v rámci režimu veřejné služby. Podle § 8 odst. 4 PBefG se nařízení č. 1191/69 použije pouze na dopravu v režimu veřejné služby. Dopravní služby v rámci režimu samostatného financování tudíž nespadají do oblasti působnosti tohoto nařízení.
41. I když německý zákonodárce nevyužil všeobecného oprávnění k odchylné úpravě od 1. ledna 1996, stanoveného v čl. 1 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 1191/69, nepřímo stanovil výjimku z působnosti tohoto nařízení ve prospěch městské, příměstské nebo regionální dopravní služby poskytované v rámci režimu samostatného financování. Jelikož zmíněné nařízení opravňovalo k obecnému vyloučení, mohl zákonodárce stanovit také částečné vyloučení. V tomto případě platí zásada a maiore ad minus .
42. Komise tvrdí, že v rozsahu, v němž podle čl. 1 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 1191/69 nebyly z oblasti působnosti tohoto nařízení vyloučeny městské, příměstské nebo regionální dopravní služby, musí vnitrostátní zákonodárce upravit poskytování pravidelné služby buď uložením závazku veřejné služby v souladu s oddílem II až IV tohoto nařízení, nebo na základě smluv uzavřených v souladu s ustanovením oddílu V tohoto nařízení, jenž stanoví tyto závazky.
Odpověď Soudního dvora
43. Aby bylo možné odpovědět na tuto část otázky, je třeba nejdříve určit, zda nařízení č. 1191/69 zavádí závazný režim, jejž jsou členské státy povinny dodržovat, pokud zamýšlejí uložit závazky veřejné služby v odvětví pozemní přepravy.
44. Jak z odůvodnění nařízení, tak z normativní části tohoto nařízení jasně vyplývá, že skutečně zavádí režim závazný pro členské státy.
45. Podle prvního odůvodnění nařízení č. 1191/69 je jedním z cílů společné dopravní politiky odstranění rozdílů, které jsou důsledkem toho, že členské státy ukládají dopravním podnikům závazky vyplývající z pojmu „veřejná služba“, a které vedou k podstatnému narušení podmínek hospodářské soutěže. Podle znění druhého odůvodnění tohoto nařízení je tedy nutné zrušit závazky veřejných služeb definované v tomto nařízení, i když je v určitých případech nevyhnutelné tyto závazky zachovat, aby se zajistilo poskytování přiměřených dopravních služeb.
46. Za tím účelem stanoví čl. 1 odst. 3 nařízení č. 1191/69, že příslušné orgány členských států zruší všechny závazky v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, které vyplývají z pojmu „veřejná služba“ vymezené tímto nařízením. Podle znění odstavce 4 stejného článku, za účelem zajištění přiměřených dopravních služeb, které zejména berou v úvahu sociální faktory a faktory životního prostředí a územního plánování, nebo s cílem nabídnout zvláštní jízdné určitým kategoriím cestujících mohou tyto orgány uzavřít s dopravním podnikem smlouvu na veřejné služby za podmínek stanovených v oddíle V tohoto nařízení a způsobem stanoveným tamtéž. Odstavec 5 téhož článku dodává, že zmíněné orgány však mohou zachovat nebo uložit závazky veřejné služby v městské, příměstské a regionální přepravě cestujících za podmínek a podrobností, včetně metod vyrovnání, tak, jak jsou stanoveny v oddílech II až IV tohoto nařízení.
47. Tedy v rozsahu, v němž licence dotčené v původním řízení ukládají závazky veřejné služby a jsou spojeny s dotacemi, které přispívají na financování plnění těchto závazků, podléhá udělení těchto licencí a dotací v zásadě ustanovením nařízení č. 1191/69.
48. Nicméně čl. 1 odst. 1 druhý pododstavec tohoto nařízení opravňuje členské státy vyloučit z působnosti této směrnice podniky, jejichž činnost je omezena výlučně na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy.
49. Spolková republika Německo původně využila výjimky stanovené v čl. 1 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 1191/69 tím, že ve vnitrostátní právní úpravě výslovně vyloučila použití tohoto nařízení na městské, příměstské a regionální dopravní podniky.
50. Od 1. ledna 1996 už německá úprava výslovně takovou výjimku nestanoví. Naproti tomu § 8 odst. 4 třetí věta a § 13a PBefG prohlašují toto nařízení za použitelné na udělování licencí autobusové dopravy v rámci režimu veřejné služby v Německu. Nicméně německá právní úprava nestanoví výslovně, zda se toto nařízení vztahuje na udělování licencí autobusové dopravy v rámci režimu samostatného financování.
51. V tomto ohledu je vhodné zkoumat, zda nepoužití nařízení č. 1191/69 na režim samostatného financování za předpokladu, že se nepoužití prokáže, odporuje zmíněnému nařízení.
52. Altmark Trans, Regierungspräsidium a Nahverkehrsgesellschaft tvrdí, že jelikož čl. 1 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 1191/69 umožňuje vyloučit z působnosti tohoto nařízení celou skupinu dopravních služeb, zmíněné ustanovení tím spíše umožňuje vyloučit omezenou část těchto služeb.
53. Je třeba připomenout, jak již bylo uvedeno v bodech 44 až 47 tohoto rozsudku, že nařízení č. 1191/69 zavádí režim, jejž jsou členské státy povinny dodržovat, pokud zamýšlejí uložit závazky veřejné služby podnikům pozemní přepravy.
54. Nicméně členské státy mohou podle čl. 1 odst. 1 druhého pododstavce stanovit výjimku z ustanovení nařízení pro podniky provozující městskou, příměstskou nebo regionální dopravu. Německý zákonodárce využil v plném rozsahu této výjimky do 31. prosince 1995.
55. Za těchto okolností se lze domnívat, že novela PBefG, která nabyla účinnosti 1. ledna 1996, přispívá k uskutečnění cílů, jež sledovalo nařízení č. 1191/69.
56. Touto novelou zavedl německý zákonodárce rozlišení mezi režimem samostatného financování a režimem veřejné služby pro udělení licencí na osobní autobusovou dopravu. Podle § 13a PBefG se nařízení č. 1191/69 vztahuje na udělení licencí v rámci režimu veřejné služby. Tato novela PBefG tedy omezila rozsah působnosti výjimky stanovené v čl. 1 odst. 1 druhém pododstavci tohoto nařízení. Německé právní předpisy se tedy přiblížily cílům sledovaným tímto nařízením.
57. Z těchto úvah vyplývá, že členský stát je nejen oprávněn – na základě možnosti upravit výjimku, jak stanoví čl. 1 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 1191/69 – vyloučit pravidelnou městskou, příměstskou a regionální dopravu z působnosti tohoto nařízení úplně, ale také omezit působnost této výjimky. Jinými slovy, toto ustanovení umožňuje v zásadě německému zákonodárci stanovit, že dopravním podnikům provozovaným v rámci režimu samostatného financování mohou být uloženy závazky veřejné služby a schváleny dotace, aniž by byly dodrženy podmínky a podrobná pravidla stanovená v tomto nařízení.
58. Nicméně vnitrostátní právní úprava musí jasně vymezit působnost této výjimky, aby bylo možné určit, na které situace se uplatní výjimka a na které se uplatní nařízení č. 1191/69.
59. Jak vyplývá z ustálené judikatury, k vyhovění požadavku právní jistoty je zvláště důležité, aby právní situace jednotlivců byla určena jasně a přesně, způsobem, který jim umožňuje se seznámit se všemi jejich právy a případně tato práva uplatnit před vnitrostátními soudy (viz rozsudky ze dne 23. května 1985, Komise v. Německo, 29/84, Recueil, s. 1661, bod 23; ze dne 9. dubna 1987, Komise v. Itálie, 363/85, Recueil, s. 1733, bod 7; ze dne 30. května 1991, Komise v. Německo, C‑59/89, Recueil, s. I‑2607, bod 18, a ze dne 19. září 1996, Komise v. Řecko, C‑236/95, Recueil, s. I‑4459, bod 13).
60. Předkládací rozhodnutí obsahuje určité náznaky, které dávají prostor pochybnostem, zda v projednávaném případě byly tyto požadavky jasnosti dodrženy.
61. Z předkládacího usnesení na jedné straně vyplývá, že režim samostatného financování se vztahuje také na podniky, které potřebují veřejné dotace na využití licencí dopravních služeb. Na druhé straně předkládající soud konstatoval, že „jelikož se jedná o pravidelné městské, příměstské a regionální dopravní služby, které jsou značně ztrátové, potřeba veřejných dotací by automaticky znamenala zařazení do režimu veřejné služby a prakticky vyloučila možnost volby danou zákonodárcem podnikateli“.
62. Jak vyplývá z předchozích úvah, licence dopravních služeb, k jejichž využití jsou nezbytné veřejné dotace, mohou být podrobeny jak režimu samostatného financování, tak režimu veřejné služby. Kdyby tomu skutečně tak bylo, neurčovala by ustanovení dotyčné vnitrostátní právní úpravy jasně a přesně, v jakém případě se takové licence zařazují do jednoho nebo do druhého z těchto režimů. V rozsahu, v němž se nařízení č. 1191/69 nevztahuje na režim samostatného financování, by se případná nejistota týkající se vymezení tohoto režimu vůči režimu veřejné služby rozšířila i na rozsah působnosti tohoto nařízení v Německu.
63. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda způsob, jakým německý zákonodárce uplatnil výjimku dle čl. 1 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 1191/69, odpovídá požadavkům jasnosti a přesnosti nezbytným k dodržení zásady právní jistoty.
64. Je tedy třeba odpovědět na třetí část předběžné otázky tak, že nařízení č. 1191/69, zvláště čl. 1 odst. 1 druhý pododstavec, musí být vykládáno v tom smyslu, že členskému státu umožňuje nepoužít toto nařízení na provozování služeb pravidelné veřejné městské, příměstské a regionální dopravy nutně závislých na veřejných dotacích a omezit jeho působnost na případy, kdy není jinak možno zabezpečit dostatečné dopravní služby, ovšem za předpokladu, že zásada právní jistoty bude řádně dodržena.
65. Krom toho je třeba upřesnit, že pokud předkládající soud rozhodne, že zásada právní jistoty nebyla dodržena ve věci v původním řízení, musí stanovit, že se nařízení č. 1191/69 plně uplatní v Německu, a tedy i na režim samostatného financování. Pokud se tak stane, bude třeba ověřit, zda licence dotčené v původním řízení byly uděleny v souladu s tímto nařízením, a pokud ano, zda dotace dotčené v původním řízení byly schváleny v souladu s tímto nařízením. Jestliže by dané licence a dotace neodpovídaly podmínkám stanoveným tímto nařízením, musel by předkládající soud vyvodit závěr, že nejsou v souladu s právem Společenství, aniž by bylo nutné je prověřovat s ohledem na ustanovení Smlouvy.
66. Tedy jen tehdy, pokud předkládající soud dojde k závěru, že se nařízení č. 1191/69 nevztahuje na režim samostatného financování a že německý zákonodárce využil možnosti upravit výjimku stanovenou tímto nařízením v souladu se zásadou právní jistoty, bude muset přezkoumat, zda dotace dotčené v původním řízení byly uděleny v souladu s ustanoveními Smlouvy týkajícími se státních podpor.
K první části předběžné otázky
67. Podstatou první části předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda dotace, které jsou určeny na vyrovnání deficitu veřejné služby městské, příměstské nebo regionální veřejné dopravy, každopádně spadají do působnosti čl. 92 odst. 1 Smlouvy, nebo zda takové dotace vzhledem k místní či regionální povaze poskytovaných dopravních služeb a případně významu dotčené oblasti činnosti mohou ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
68. Altmark Trans, Regierungspräsidium a Nahverkehrsgesellschaft tvrdí, že dotace dotčené v původním řízení nemají žádný vliv na obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 92 odst. 1 Smlouvy, neboť se týkají pouze místních služeb a v každém případě je jejich výše tak nepatrná, že by nemohla tento obchod znatelně ovlivnit.
69. Komise oproti tomu tvrdí, že osm členských států otevřelo od roku 1995 dobrovolně trh městské, příměstské a regionální dopravy hospodářské soutěži ze strany podniků z jiných členských zemí a že existují různé příklady, kdy dopravní podniky jednoho členského státu vykonávají činnost v jiném členském státu. Toto otevření trhu v některých členských státech ukazuje, že obchod uvnitř Společenství je nejenže možný, ale nyní již i reálný.
70. Je třeba připomenout, že Soudní dvůr usnesením ze dne 18. června 2002 rozhodl znovuotevřít v této věci ústní část řízení, aby umožnil účastníkům původního řízení, členským státům, Komisi a Radě přednést svá vyjádření týkající se možných dopadů rozsudku ze dne 22. listopadu 2001, Ferring (C‑53/00, Recueil, s. I‑9067), pokud jde o odpověď, která má být dána na předběžnou otázku v této věci.
71. Během druhého jednání, které se konalo 15. října 2002, Altmark Trans, Regierungspräsidium, Nahverkehrsgesellschaft, jakož i německá a španělská vláda v podstatě navrhly potvrdit zásady vytyčené Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Ferring. Domnívají se, že státní financování veřejných služeb nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 92 odst. 1 Smlouvy, jestliže výhody poskytnuté veřejnými orgány nepřekračují náklady způsobené plněním závazků veřejné služby.
72. V tomto ohledu hlavně tvrdily, že se pojem „podpora“ vyskytující se v čl. 92 odst. 1 Smlouvy vztahuje jen na opatření, která finančně zvýhodňují jeden nebo více podniků. Veřejná dotace, která je omezena na vyrovnání nákladů spojených s poskytováním veřejných služeb, které mu byly uloženy, nepřináší žádnou skutečnou výhodu podniku, který je příjemcem dotací. Navíc by v takovém případě nebyla hospodářská soutěž narušena, neboť by každý podnik mohl získat veřejnou dotaci za podmínky, že poskytuje veřejné dopravní služby, které mu byly státem uloženy.
73. Dánská, francouzská a nizozemská vláda, jakož i vláda Spojeného království v zásadě během tohoto druhého jednání tvrdily, že by Soudní dvůr měl následovat přístup, který rozvinul generální advokát Jacobs ve svém stanovisku předneseném dne 30. dubna 2002 ve věci GEMO (C‑126/01) projednávané Soudním dvorem. Dle tohoto přístupu je třeba činit rozdíl mezi dvěma druhy situací. Pokud existuje přímá a zjevná spojitost mezi státním financováním a závazky veřejné služby, které jsou jasně definovány, nepředstavují částky vyplacené veřejnými orgány podporu ve smyslu čl. 92 odst. 1 Smlouvy. Naproti tomu, jestliže neexistuje tato vazba nebo jestliže závazky veřejné služby nejsou jasně definovány, představují částky vyplacené těmito orgány podpory.
Odpověď Soudního dvora
74. Aby bylo možné odpovědět na první část otázky, je třeba zabývat se jednotlivými znaky pojmu „státní podpora“ uvedeného v čl. 92 odst. 1 Smlouvy. Podle ustálené judikatury totiž kvalifikace určitého opatření jako podpory vyžaduje splnění všech podmínek stanovených v tomto ustanovení (viz rozsudky ze dne 21. března 1990, Belgie v. Komise, „Tubemeuse“, C‑142/87, Recueil, s. I‑959, bod 25; ze dne 14. září 1994, Španělsko v. Komise, C‑278/92 až C‑280/92, Recueil, s. I‑4103, bod 20, a ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise, C‑482/99, Recueil, s. I‑4397, bod 68).
75. Článek 92 odst. 1 Smlouvy stanoví následující podmínky. Zaprvé musí jít o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků. Zadruhé tento zásah musí být způsobilý ovlivnit obchod mezi členskými státy. Zatřetí musí zvýhodňovat svého příjemce. Začtvrté musí narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže.
76. Otázka, kterou položil předkládající soud, se týká obzvláště druhé z těchto podmínek.
77. V tomto ohledu je třeba nejprve poukázat na to, že není nijak vyloučeno, že veřejná dotace udělená podniku, který poskytuje pouze místní nebo regionální dopravní služby a neposkytuje dopravní služby mimo svůj domovský stát, by nicméně mohla mít vliv na obchod mezi členskými státy.
78. Jestliže členský stát poskytne podniku veřejnou dotaci, může být totiž díky této dotaci poskytování dopravních služeb uvedeným podnikem zachováno nebo rozšířeno s tím důsledkem, že příležitosti podniků usazených v jiných členských státech poskytovat své dopravní služby na trhu tohoto státu se zmenšují (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 13. července 1988, Francie v. Komise, 102/87, Recueil, s. 4067, bod 19; ze dne 21. března 1991, Itálie v. Komise, C‑305/89, Recueil, s. I‑1603, bod 26, a Španělsko v. Komise, bod 40).
79. V projednávaném případě nemá toto konstatování jen hypotetický charakter, neboť jak vyplývá především z vyjádření Komise, od roku 1995 začalo několik států otevírat jednotlivé dopravní trhy hospodářské soutěži ze strany podniků usazených v jiných členských státech, takže již několik podniků nabízí své městské, příměstské nebo regionální dopravní služby v jiných členských státech, než je jejich domovský stát.
80. Dále sdělení Komise ze dne 6. března 1996 o podporách de minimis
(Úř.věst. C 68, s. 9) se nevztahuje na odvětví dopravy, jak vyplývá ze čtvrtého pododstavce tohoto sdělení. Stejně tak se nařízení Komise (ES) č. 69/2001 ze dne 12. ledna 2001 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podporu de minimis
(Úř. věst. L 10, s. 30; Zvl. vyd. 08/02, s. 138) nepoužije na toto odvětví podle jeho třetího bodu odůvodnění a čl. 1 písm. a).
81. Konečně, podle judikatury Soudního dvora, neexistuje práh nebo procentní podíl, při jejichž nedosažení lze mít za to, že obchod mezi členskými státy není ovlivněn. Poměrně malá výše podpory nebo poměrně malá velikost podniku, který je příjemcem podpory, totiž a priori
nevylučují možnost, že obchod mezi členskými státy bude ovlivněn (viz výše uvedené rozsudky Tubemeuse, bod 43, a Španělsko v. Komise, bod 42).
82. Druhá podmínka uplatnění čl. 92 odst. 1 Smlouvy, podle níž musí být podpora způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy, tedy nezávisí na místní či regionální povaze poskytovaných dopravních služeb nebo na významu dotčené oblasti činnosti.
83. Nicméně k tomu, aby mohl státní zásah spadat do působnosti čl. 92 odst. 1 Smlouvy, musí být zároveň možné jej považovat za zvýhodňující podnik, který je jeho příjemcem, jak je vyloženo v bodě 75 tohoto rozsudku.
84. V tomto ohledu se za podpory považují zásahy, které mohou v jakékoli formě přímo nebo nepřímo zvýhodňovat podniky (rozsudek ze dne 15. července 1964, Costa, 6/64, Recueil, s. 1141, 1161) nebo které musejí být považovány za hospodářské zvýhodnění, které by podnik-příjemce za obvyklých tržních podmínek nezískal (rozsudky ze dne 11. července 1996, SFEI a další, C‑39/94, Recueil, s. I‑3547, bod 60, a ze dne 29. dubna 1999, Španělsko v. Komise, C‑342/96, Recueil, s. I‑2459, bod 41).
85. Je však vhodné připomenout rozhodnutí Soudního dvora v souvislosti s náhradou stanovenou směrnicí Rady 75/439/EHS ze dne 16. června 1975 o nakládání s odpadními oleji (Úř. věst. L 194, s. 23; Zvl. vyd. 15/01, s. 14). Tato náhrada byla přiznána podnikům, které sbírají nebo zpracovávají odpadní oleje, jako kompenzace povinností sběru a likvidace, které jim členský stát uložil, za podmínky, že nepřekročily své roční nepokryté a skutečně vynaložené náklady s přihlédnutím k přiměřenému zisku. Soudní dvůr rozhodl, že takový druh vyrovnání nepředstavuje podporu ve smyslu článku 92 a následujících Smlouvy, nýbrž kompenzaci za poskytnutá plnění sběrnými a likvidačními podniky (viz rozsudek ze dne 7. února 1985, ADBHU, 240/83, Recueil, s. 531, bod 3 poslední věta a bod 18).
86. Soudní dvůr obdobně rozhodl, že odpovídá-li daň z přímého prodeje uložená farmaceutickým laboratořím dodatečným nákladům, skutečně vzniklým velkoobchodníkům z důvodu plnění závazků veřejné služby, může být na osvobození velkoobchodníků od této daně nahlíženo jako na kompenzaci uskutečněných plnění, a tím pádem jako na opatření, které nepředstavuje státní podporu ve smyslu článku 92 Smlouvy. Soudní dvůr vyvodil, že jestliže je splněna podmínka, že poskytnuté osvobození od daně odpovídá dodatečným nákladům, nepožívají velkoobchodníci ve skutečnosti výhody ve smyslu čl. 92 odst. 1 Smlouvy, neboť dotčené opatření pouze způsobí to, že posledně jmenovaní budou mít srovnatelné podmínky hospodářské soutěže jako farmaceutické laboratoře (výše uvedený rozsudek Ferring, bod 27).
87. Z této judikatury vyplývá, že jestliže má být státní zásah považován za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby, takže tyto podniky ve skutečnosti nejsou finančně zvýhodněny, a účinkem uvedeného zásahu tedy není poskytnout těmto podnikům výhodnější soutěžní postavení oproti konkurenčním podnikům, nespadá takový zásah do působnosti čl. 92 odst. 1 Smlouvy.
88. Nicméně, aby v konkrétním případě takové vyrovnání nebylo kvalifikováno jako státní podpora, musí být splněny určité podmínky.
89. Zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Předkládající soud tedy bude muset ve věci, jež je předmětem původního řízení, zkoumat, zda povinnosti veřejné služby, které byly uloženy společnosti Altmark Trans, vyplývají jasně z vnitrostátní právní úpravy nebo z licencí dotčených v původním řízení.
90. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem, aby se zabránilo tomu, že toto vyrovnání přinese hospodářské zvýhodnění, jež může upřednostnit podnik-příjemce ve vztahu ke konkurenčním podnikům.
91. Stejně tak vyrovnání poskytnuté členským státem za ztráty vzniklé podniku, aniž by byly předem stanoveny parametry takového vyrovnání, po jehož poskytnutí se ukáže, že provozování určitých služeb v rámci plnění povinností veřejné služby nebylo hospodářsky životaschopné, představuje finanční zásah spadající pod pojem „státní podpora“ ve smyslu čl. 92 odst. 1 Smlouvy.
92. Zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Dodržení této podmínky je nezbytné k zaručení toho, aby podniku-příjemci nebyla udělena žádná výhoda, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž tím, že posiluje soutěžní postavení tohoto podniku.
93. Začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
94. Jak vyplývá z předcházejících úvah, jestliže veřejné dotace poskytnuté podnikům, které jsou výslovně pověřeny plněním povinností veřejné služby, aby kompenzovaly náklady vynaložené na plnění uvedených povinností, odpovídají podmínkám uvedeným v bodech 89 až 93 tohoto rozsudku, nespadají takové dotace do působnosti čl. 92 odst. 1 Smlouvy. Naopak státní zásah, který nesplňuje jednu nebo více uvedených podmínek, musí být považován za státní podporu ve smyslu tohoto ustanovení.
95. Na první část předběžné otázky je tedy třeba odpovědět tak, že podmínka uplatnění čl. 92 odst. 1 Smlouvy, podle níž musí být podpora způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy, nezávisí na místní či regionální povaze poskytovaných dopravních služeb nebo na významu dotčené oblasti činnosti.
Nicméně veřejné dotace, které mají umožnit provozování pravidelných městských, příměstských nebo regionálních dopravních služeb, nespadají do působnosti tohoto ustanovení, mají-li se takové dotace pokládat za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby. Pro účely použití tohoto kritéria je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda byly splněny všechny následující podmínky:
– zaprvé, podnik-příjemce byl skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti byly jasně definovány;
– zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem;
– zatřetí, vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností;
– začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, byla úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
Ke druhé části předběžné otázky
96. Podstatou druhé části předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda lze článek 77 Smlouvy použít na veřejné dotace, které vyrovnávají dodatečné náklady na plnění závazků veřejné služby bez ohledu na nařízení č. 1191/69.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
97. Altmark Trans tvrdí, že možnost schválit veřejné dotace určené k vyrovnání ztrát vzniklých z provozování veřejné městské, příměstské nebo regionální dopravy bez ohledu na nařízení č. 1191/69, kterou disponuje vnitrostátní zákonodárce, existuje nezávisle na článku 77 Smlouvy.
98. Regierungspräsidium se domnívá, že článek 77 Smlouvy nedává vnitrostátnímu zákonodárci možnost schválit veřejné dotace, aniž by bral ohled na nařízení č. 1191/69.
99. Nahverkehrsgesellschaft tvrdí, že pokud veřejné dotace, které jsou předmětem původního řízení, spadají pod zákaz uvedený v článku 92 Smlouvy, článek 77 Smlouvy vylučuje uplatnění tohoto zákazu, neboť tyto dotace jsou v souladu s podmínkami stanovenými v posledně jmenovaném článku. Zároveň uvádí, že v tomto případě poskytnutí uvedených dotací není v rozporu s nařízením č. 1191/69.
100. Komise se domnívá, že podle článku 77 Smlouvy má vnitrostátní zákonodárce pravomoc schválit veřejné dotace určené k vyrovnání ztrát v oblasti veřejné městské, příměstské nebo regionální dopravy, aniž by bral ohled na nařízení č. 1191/69, ale že zmíněné dotace podléhají postupu předchozího oznámení, stanovenému v čl. 93 odst. 3 Smlouvy o ES (nyní čl. 88 odst. 3 ES), týkajícím se přezkumu státních podpor.
Odpověď Soudního dvora
101. Článek 77 Smlouvy stanoví, že podpory, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu nebo které představují náhradu za u rčitá plnění související s pojmem „veřejná služba“ jsou s touto smlouvou slučitelné.
102. V bodě 37 tohoto rozsudku bylo vyloženo, že by v případě, že by neexistovalo nařízení použitelné na spor v původním řízení, bylo vhodné přezkoumat, zda dotace, jež jsou předmětem původního řízení, spadají pod ustanovení Smlouvy týkající se státních podpor.
103. Jak vyplývá z bodů 65 a 66 tohoto rozsudku, nařízení č. 1191/69 by se mohlo použít na spor v původním řízení, pokud by německý zákonodárce nevyloučil použití tohoto nařízení na režim samostatného financování nebo pokud by tak učinil v rozporu se zásadou právní jistoty. Pokud se ukáže, že jde o takový případ, použijí se ustanovení tohoto nařízení na dotace dotčené v původním řízení a předkládající soud nemusí zkoumat, zda jsou v slučitelná s ustanoveními primárního práva.
104. Nicméně v případě, že by se nařízení č. 1191/69 nepoužilo na spor v původním řízení, vyplývá z odpovědi na první část předběžné otázky, že by v rozsahu, v němž by se dotace dotčené v původním řízení měly pokládat za vyrovnání představující protihodnotu dopravních služeb poskytovaných za účelem plnění povinností veřejné služby a v němž odpovídají podmínkám uvedeným v bodech 89 až 93 tohoto rozsudku, tyto dotace nespadaly do působnosti článku 92 Smlouvy, a tudíž by nebylo třeba se dovolávat výjimky z tohoto ustanovení stanovené v článku 77 Smlouvy.
105. Tím pádem by ustanovení primárního práva týkající se státních podpor a společné dopravní politiky byla použitelná na dotace dotčené v původním řízení pouze v případě, že by tyto dotace nepodléhaly ustanovením nařízení č. 1191/69 a byly by uděleny za účelem vyrovnání dodatečných nákladů na plnění závazků veřejné služby, a nebyly by splněny všechny podmínky stanovené v bodech 89 až 93 tohoto rozsudku.
106. Nicméně i v případě, že by dotace dotčené v původním řízení musely být přezkoumány z hlediska ustanovení Smlouvy týkajících se státních podpor, nemohla by se na ně výjimka stanovená v článku 77 Smlouvy použít jako taková.
107. Dne 4. června 1970 totiž Rada přijala nařízení (EHS) č. 1107/70 o poskytování podpor dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (Úř. věst. L 130, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 39). Článek 3 tohoto nařízení stanoví, že „[a]niž je dotčeno nařízení Rady (EHS) č. 1192/69 a nařízení Rady (EHS) č. 1191/69, členské státy ani nepřijmou koordinační opatření, ani neuloží plnění související s pojmem veřejné služby zahrnující poskytnutí podpor podle článku 77 Smlouvy, kromě těchto případů a okolností […]“. Z toho vyplývá, že členské státy nejsou oprávněny dovolávat se článku 77 Smlouvy kromě případů stanovených sekundárním právem Společenství.
108. Taktéž, jestliže není v projednávaném případě použitelné nařízení č. 1191/69 a dotace dotčené v původním řízení spadají pod čl. 92 odst. 1 Smlouvy, nařízení č. 1107/70 uvádí taxativní výčet podmínek, za kterých mohou orgány členských států schválit podpory ve smyslu článku 77 Smlouvy.
109. Je tedy třeba odpovědět na druhou část předběžné otázky tak, že článek 77 Smlouvy nelze použít na veřejné dotace, které vyrovnávají dodatečné náklady na plnění závazků veřejné služby bez ohledu na nařízení č. 1191/69.
K nákladům řízení
110. Výdaje vzniklé německé, dánské, španělské, francouzské, nizozemské vládě, vládě Spojeného království a Komisi, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Výrok
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
rozhodující o otázce, která mu byla předložena Bundesverwaltungsgericht usnesením ze dne 6. dubna 2000, rozhodl takto:
1) Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských cestách (Úř. věst. L 156, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 26), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 ze dne 20. června 1991, a zvláště jeho čl. 1 odst. 1 druhý pododstavec je možno vykládat v tom smyslu, že členskému státu umožňuje nepoužít toto nařízení na provozování služeb pravidelné veřejné městské, příměstské nebo regionální dopravy nutně závislých na veřejných dotacích a omezit jeho působnost na případy, kdy není jinak možné zabezpečit dostatečné dopravní služby, ovšem za předpokladu, že zásada právní jistoty bude řádně dodržena.
2) Podmínka uplatnění čl. 92 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní po změně čl. 87 odst. 1 ES), podle níž musí být podpora způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy, nezávisí na místní či regionální povaze poskytovaných dopravních služeb nebo na významu dotčené oblasti činnosti.
Nicméně veřejné dotace, které mají umožnit provozování pravidelných městských, příměstských nebo regionálních dopravních služeb, nespadají do působnosti tohoto ustanovení, mají-li se takové dotace pokládat za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby. Pro účely použití tohoto kritéria je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda byly splněny všechny následující podmínky:
– zaprvé, podnik-příjemce byl skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti byly jasně definovány;
– zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem;
– zatřetí, vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností;
– začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, byla úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
3) Článek 77 Smlouvy o ES (nyní článek 73 ES) nelze použít na veřejné dotace, které vyrovnávají dodatečné náklady na plnění závazků veřejné služby bez ohledu na nařízení č. 1191/69, ve znění nařízení č. 1893/91.