62002CJ0113_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C-113/02,
mille esemeks on EÜ artikli 226 alusel 27. märtsil 2002 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: H. van Lier, keda abistasid advocaat M. van der Woude ja advocaat
R. Wezenbeek-Geuke, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Madalmaade Kuningriik, esindaja: H. G. Sevenster,
kostja,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann (ettekandja), kohtunikud A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts ja S. von Bahr,
kohtujurist: F. G. Jacobs,
kohtusekretär: R. Grass,
arvestades kirjalikku menetlust,
olles 6. mai 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Euroopa Ühenduste Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et Madalmaade Kuningriik on rikkunud nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määruse (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral (EÜT L 30, lk 1) artikli 7 lõikest 4 ning nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta, muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ (EÜT L 78, lk 32) ja komisjoni 24. mai 1996. aasta otsusega 96/350/EÜ (EÜT L 135, lk 32; edaspidi „direktiiv 75/442”), artikli 1 punktidest e ja f ning artikli 7 lõikest 1, samuti EÜ artiklist 82 (koostoimes EÜ artikliga 86) tulenevaid kohustusi.
2. Komisjon loobus oma väidetest, mis puudutasid direktiivi 75/442 artikli 7 lõike 1 ja EÜ artikli 82 (koostoimes EÜ artikliga 86) rikkumist.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
Määratlused
3. Määruse nr 259/93 artikli 2 punktides i ja k toodud jäätmete määratluse kohaselt tähendab esiteks „kõrvaldamine” toiminguid „nagu määratletud direktiivi 75/442/EMÜ artikli 1 punktis e” ja teiseks „taaskasutamine” toiminguid „nagu määratletud direktiivi 75/442/EMÜ artikli 1 punktis f”.
4. Nimetatud direktiivi artikli 1 punktide e ja f kohaselt on esiteks „kõrvaldamine” määratletud kui „kõik toimingud, mis on ette nähtud direktiivi IIA lisas” ning teiseks on „taaskasutamine” määratletud kui „kõik toimingud, mis on ette nähtud direktiivi IIB lisas”.
5. Mõiste „põletamine maismaal” esineb direktiivi 75/442 IIA lisa punktis D10 ning seega käsitletakse seda kui „kõrvaldamise” toimingut. Seevastu nähtub sama direktiivi IIB lisa punktist R1, et „peamiselt kütusena või muul viisil energiaallikana” kasutamise korral on tegemist „taaskasutamisega” (põletamise teel).
Põhiküsimust puudutavad normid
6. Määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punkti a viies taane näeb taaskasutatavate jäätmete kohta ette, et „[l]ähte- ja sihtkoha pädevad ametiasutused võivad kavatsetava saadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid: […]
– juhul, kui taaskasutamiseks sobivate ja taaskasutamiseks kõlbmatute jäätmete suhe, taaskasutamise tulemusel saadavate materjalide arvatav väärtus või taaskasutamise hind ja taaskasutamiseks kõlbmatu osa kõrvaldamise hind ei õigusta jäätmete taaskasutamist majanduse ega keskkonna vaatepunktist.”
Siseriiklikud õigusnormid
7. Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997–2007 (ohtlike jäätmete käitlemise mitmeaastaplaan, edaspidi „MJP-GA II”) esimese osa peatükk 8.3, mis puudutab importi ja eksporti taaskasutamise eesmärgil Euroopa Liidus, sätestab, et:
„[Määruse nr 259/1993 artikli 7 lõike 4 punkti a viiendas taandes] nimetatud vastuväite rakendamisel tuleb arvesse võtta järgmist.
Taaskasutatavate ohtlike jäätmete piiriülese saadetise korral tuleb Euroopa Liidu soovi kohaselt eelistada nende taaskasutamist. Selles osas eelistatakse taaskasutamist lõplikule kõrvaldamisele. Selleks tuginetakse taaskasutatavate jäätmete ja taaskasutamisele mittekuuluvate jäätmete vahelisele suhtele (taaskasutamisaste).
Iga teadet tuleb hinnata seda vastuväite esitamise alust arvestades – piiramata vastuväite esitamise aluste kõiki olemuslikke aspekte – järgmiselt.
a) Kui piiriülese jäätmesaadetise kogusest taaskasutatakse lähteliikmesriigis vähem kui 20% (massiprotsenti) – arvestades hilisemat kõrvaldamist vajavate jäätmete suurt kogust – kohaldatakse määruse 259/93 [artiklis 7] toodud vastuväite esitamise aluseid iga taotluse juures eraldi. Igal juhul ei kohaldata punkti b joonealuses märkuses mainitud piirmäära. Taaskasutatavate materjalide 20% määr arvutatakse algkaalu järgi, arvestamata töötlemisel lisandunud materjale. […]
b) Muudel juhtudel võidakse saadetisele vastuväiteid esitada peamiselt siis, kui taaskasutatavate jäätmete protsent on sihtliikmesriigis madalam kui lähteliikmesriigis.”
8. MJP-GA II, mida on muudetud ministri 3. märtsi 2000. aasta määrusega nr MJZ200019786 ( Nederlandse Staatscourant,
24.3.2000, nr 60, lk 18), esimese osa peatüki 8.3 punkti b joonealune märkus sätestab põhjendatud arvamuses sätestatud tähtaja lõppemise hetkel kehtinud redaktsioonis, et
„Kui ei saa üheselt tuvastada, et tõhusalt taaskasutusse võetud jäätmete protsent on sihtriigis madalam, võib vastuväidete ja kaebuste piiramiseks kohaldada piirmäära. See piirmäär ei või ületada 20% suhtelisest väärtusest. Iga konkreetset kavatsetavat saadetist arvestades tuleb seda alati hinnata tervikuna. Selle piirmäära arvutamise viis on sama mis punktis a, põhinedes taaskasutatavate jäätmete kogusel päritoluriigis.”
9. MJP-GA II teise osa 18. peatükk käsitleb eelkõige taaskasutamise (põletamise teel), mis hõlmab kasutamist peamiselt kütusena, ning lõpliku kõrvaldamise (põletamise teel) eristamist. See eristamine põhineb täpsustaval tingimusel, et ohtlikud jäätmed, mille kloorisisaldus on väiksem kui 1%, võetakse taaskasutusele siis, kui nende kütteväärtus on suurem kui 11 500 KJ/kg kohta ning ohtlikud jäätmed, mille kloorisisaldus on suurem kui 1%, võetakse taaskasutusele siis, kui nende kütteväärtus on suurem kui 15 000 KJ/kg kohta.
Kohtueelne menetlus
10. Komisjon andis Madalmaade Kuningriigile võimaluse esitada oma märkusi ning edastas talle 1. augusti 2000. aasta kirjaga põhjendatud arvamuse ohtlike jäätmete käitlemist puudutavate siseriiklike õigusnormide mõningate aspektide kohta, mis komisjoni arvates ei ole kooskõlas määruse nr 259/93, direktiivi 75/442 ja EÜ artikliga 86, koostoimes EÜ artikliga 82. Komisjon kutsus liikmesriiki üles võtma nimetatud sätetetest tulenevate kohustuste täitmiseks vajalikke meetmeid kahe kuu jooksul alates selle põhjendatud arvamuse teatavaks tegemisest. Kuna komisjon ei olnud rahul Hollandi võimude 8. novembri 2000. aasta kirjas edastatud vastusega, otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
Hagi
11. Komisjon esitab oma hagi toetuseks kaks väidet ohtlikke jäätmeid puudutavate Hollandi õigusnormide kohta.
12. Need väited tuginevad sisuliselt sellele, et:
– Hollandi süsteem, mille kohaselt võib jäätmesaadetisele vastuväite esitada põhimõtteliselt siis, kui vähemalt 20% jäätmetest võetakse taaskasutusele Madalmaades ning kui taaskasutatavate jäätmete protsent sihtliikmesriigis on madalam kui lähteliikmesriigis (edaspidi „Hollandi kõnealuste jäätmesaadetiste süsteem”), on vastuolus määruse nr 259/93 artikli 7 punktiga a;
– Hollandi meetmega, mille kohaselt peab taaskasutamist (põletamise teel) ja kõrvaldamist (põletamise teel) eristavaks tingimuseks olema jäätmete põletamisel saadud kütteväärtuse olemasolu koos kloorisisaldusega (edaspidi „kõnealune meede, mis käsitleb taaskasutamise (põletamise teel) ja kõrvaldamise (põletamise teel) erinevust”) on direktiivi 75/442 artikli 1 punktid e ja f siseriiklikku õigusesse ebaõigesti üle võetud.
Esimene väide
Poolte argumendid
13. Komisjon väidab, et Hollandi jäätmesaadetiste süsteem selles osas, milles see põhineb Hollandis ja sihtriigis taaskasutatavate jäätmete protsendimääral, kaldub kõrvale määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punktis a ette nähtud tingimustest, mida sellega on tahetud kohaldada, ning järelikult ei ole sellega kooskõlas.
14. Võrreldes Hollandi varasema jäätmesaadetiste süsteemiga, mille kohaselt jäätmete ekspordi suhtes esitati vastuväited juhul, kui nende töötlemine välismaal ei olnud enam tõhus, välja arvatud juhul, kui Hollandi töötlemisvõimsus oli ebapiisav või olematu, siis praegune Hollandi süsteem üksnes asendab „tõhusama” töötlemise puudumise kriteeriumi märkega „madalam taaskasutusaste.”
15. Hollandi valitsus väidab, et kõnealune jäätmesaadetiste süsteem jääb määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punkti a viiendas taandes sätestatud piiridesse.
Euroopa Kohtu hinnang
16. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võivad liikmesriigid võtta määruse rakendamiseks meetmeid, kui need ei takista selle vahetut kohaldatavust, ei varja tema ühenduse olemust ja täpsustavad, et selle määrusega antud hindamisruumi kasutamine jääb määruse sätete piiridesse (vt selle kohta 31. jaanuari 1978. aasta otsus kohtuasjas 94/77: Zerbone, EKL 1978, lk 99, punkt 27).
17. Tuleb meelde tuletada, et määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punkti a viienda taande kohaselt võivad lähte- ja sihtkoha pädevad ametiasutused kavatsetava jäätmesaadetise kohta esitada põhjendatud vastuväiteid juhul, kui taaskasutamiseks sobivate ja taaskasutamiseks kõlbmatute jäätmete suhe, taaskasutamise tulemusel saadavate materjalide arvatav väärtus või taaskasutamise hind ja taaskasutamiseks kõlbmatu osa kõrvaldamise hind ei õigusta jäätmete taaskasutamist majanduse ega keskkonna vaatepunktist.
18. Selleks, et määrata kindlaks, millal taaskasutamisele võtmine on majanduse ja keskkonna vaatepunktist õigustatud, viitab artikli 7 lõike 4 punkti a viies taane kolmele kriteeriumile, täpsemalt taaskasutamiseks sobivate ja taaskasutamiseks kõlbmatute jäätmete suhe, taaskasutamise tulemusel saadavate materjalide arvatav väärtus ning taaskasutamiseks kõlbmatu osa kõrvaldamise hind.
19. Käesolevas asjas tuleb tuvastada, et Hollandi jäätmesaadetiste süsteem rikub määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punkti a selles osas, milles ta väljub raamistikust, mis on ette nähtud sättega, mida ta peaks täpsustama.
20. Hollandi jäätmesaadetiste süsteem tugineb üksnes taaskasutamiseks sobivate ja taaskasutamiseks kõlbmatute jäätmete suhtele.
21. Veelgi enam, pöörates tähelepanu taaskasutamiseks sobivate jäätmete protsendimäära võrdlusele siht- ja lähteriigis, võimaldab Hollandi jäätmesaadetiste süsteem esitada taaskasutatavate jäätmete saadetisele vastuväite, mis põhineb mitte üksnes sihtriigis teostatava taaskasutamistoimingu majanduse ja keskkonna aspektide sõltumatul hindamisel, vaid ka töötlemisvõimsusel lähteriigis. Euroopa Kohus on leidnud, et iseseisvuse ja läheduse põhimõtteid ei kohaldata ühenduse jäätmesaadetiste kontekstis taaskasutamisele suunatud jäätmesaadetistele (25. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑203/96: Dusseldorp jt, EKL 1998, lk I‑4075, punktid 27–34).
22. Seetõttu ei saa nõustuda Hollandi valitsuse põhjendustega, mille kohaselt kõnealune jäätmesaadetiste süsteem on kooskõlas määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punktiga a.
23. Hollandi valitsuse arvates peaks analüüs sisaldama lähteliikmesriigi ja sihtliikmesriigi töötlemisrajatiste kvaliteedi võrdlust, kuna määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punkti a viiendat taanet tuleks tõlgendada direktiivi 75/442 artikli 3 lõike 1 punkti b esimest lõiku ja EÜ artikli 174 lõiget 2 arvestades, selleks et saavutada ühenduses kõrgeim võimalik taaskasutamisaste. Selle kohta tuleb sedastada, et taotletav eesmärk ei õigusta üksnes taaskasutamiseks sobivate ja taaskasutamiseks kõlbmatute jäätmete suhte, samuti lähteliikmesriigi ja sihtliikmesriigi käsutuses olevate töötlemisrajatiste võrdlemist, jättes arvestamata nimetatud määruse artikli 7 lõike 4 punkti a viiendas taandes sätestatud muud tingimused.
24. Väite osas, mille kohaselt kõnealune jäätmesaadetiste süsteem ei takista Hollandi ametivõimudel hinnata iga jäätmesaadetise taotlust eraldi ning et vastuväited on pigem erand kui reegel, tuleb märkida, et kuna Hollandi jäätmesaadetiste süsteem ei ole ühenduse õigusliku raamistikuga kooskõlas, on see väide määruse nr 259/93 artikli 7 lõike 4 punkti a viienda taande rikkumise olemasolu hindamise koha pealt asjassepuutumatu.
25. Mis puutub aga väitesse, et kõnealune jäätmesaadetiste süsteem on neutraalne selles osas, milles seda kohaldatakse nii jäätmete ekspordi kui impordi suhtes, siis tuleb märkida, nagu rõhustas õigustatult kohtujurist oma ettepaneku punktis 49, et see asjaolu on nimetatud määruse artikli 7 lõike 4 punkti a viienda lõigu rikkumise tuvastamise osas asjassepuutumatu. Mõlemal juhul väljuvad Hollandi jäätmesaadetiste süsteemiga määratletud tingimused vastuväite esitamise aluste piiridest, mis on ühenduse õiguslikus raamistikus ammendavalt sätestatud.
26. Nende tingimuste tõttu on esimene väide põhjendatud.
Teine väide
Poolte argumendid
27. Komisjoni väidab, et taaskasutamise (põletamise teel) ja kõrvaldamise (põletamise teel) eristamist käsitleva kõnealuse Hollandi meetmega on direktiivi 75/442 artikli 1 punktid e ja f, koostoimes sama direktiivi IIA lisa punktiga D10 ja IIB lisa punktiga R1, siseriiklikku õigusesse ebaõigesti üle võetud.
28. Hollandi valitsus kinnitab, et taaskasutamise (põletamise teel) ja kõrvaldamise (põletamise teel) eristamine kõnealuse meetmega on kooskõlas direktiivis 75/442 esitatud klassifikatsiooniga.
Euroopa Kohtu hinnang
29. Direktiivi 75/442 artikli 1 punktide e ja f kohaselt tähendab „kõrvaldamine” kõiki toiminguid, mis on ette nähtud IIA lisas ja „taaskasutamine” kõiki toiminguid, mis on ette nähtud IIB lisas.
30. Direktiivi 75/442 lisa IIA punkti D10 kohaselt tähendab „põletamine maismaal” „kõrvaldamistoimingut”. Direktiivi 75/442 lisa IIB punktist R1 tuleneb aga, et „[k]asutamine peamiselt kütuse või muul viisil energiaallikana” on „taaskasutamine” (põletamise teel).
31. Euroopa Kohus kehtestas 13. veebruari 2003. aasta otsuses kohtuasjas C-228/00: komisjon v. Saksamaa (EKL 2003, lk I-1439, punktid 41–43) kolm tingimust, et teha kindlaks, kas jäätmete kasutamine kütusena vastab direktiivi 75/442 IIB lisa punktis R1 viidatud taaskasutamistoimingule. Esiteks peab selle sättega reguleeritud toimingu eesmärk olema energia tootmine. Teiseks peab jäätmete põletamisel tekitatud ning kogutud energia hulk olema kõrgem kui see energia hulk, mis kulub põletamisprotsessis tema tekitamisele ning põletamisel vabaneva ülejäänud energia osa tuleb tõhusalt kasutada, kas kohe põletamisel tekkinud soojusena või pärast muundamist elektrina. Kolmandaks tuleb valdav osa jäätmetest ära kasutada põletamistoimingu käigus ning valdav osa saadud energiast tuleb kokku koguda ning ära kasutada.
32. Euroopa Kohtu arvates ei saa seevastu arvestada selliseid kriteeriume nagu jäätmete kütteväärtus, põletatud jäätmetes sisalduv ohtlike jäätmete hulk või siis asjaolu, et jäätmed on segatud või segamata (eespool viiidatud kohtuotsus komisjon v. Saksamaa, punkt 47).
33. Kuna Euroopa Kohus on antud asjas selgesõnaliselt teatanud, et kütteväärtusel või jäätmete koostisel põhinevad kriteeriumid ei ole direktiiviga 75/442 kooskõlas, tuleb Hollandi valitsuse argumendid jätta arvestamata.
34. Järelikult ei vasta kõnealune Hollandi süsteem, mis eristab taaskasutamist (põletamise teel) ja kõrvaldamist (põletamise teel), nimetatud direktiivi artikli 1 punktidele e ja f, koostoimes selle direktiivi IIA lisa punktiga D10 ja IIB lisa punktiga R1. Seega on Madalmaade Kuningriik rikkunud kohustust võtta siseriiklikku õigusesse üle direktiivi 75/442 artikli 1 punktid e ja f.
35. Nende tingimuste tõttu on teine väide põhjendatud.
36. Ülaltoodut arvestades tuleb sedastada, et Madalmaade Kuningriik on rikkunud määruse nr 259/93 artikli 7 lõikest 4 ja direktiivi 75/442 artikli 1 punktidest e ja f tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
37. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ning Madalmaade Kuningriik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Madalmaade Kuningriigilt.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1. Madalmaade Kuningriik on rikkunud nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määruse (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral artikli 7 lõikest 4, samuti nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta, muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ ning komisjoni 24. mai 1996. aasta otsusega 96/350/EÜ, artikli 1 punktidest e ja f tulenevaid kohustusi.
2. Mõista kohtukulud välja Madalmaade Kuningriigilt.