61994C0295
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 14 de Março de 1996 (
*1
)
1.
Os presentes processos estão na sequência dos processos Faust e Wünsche em matéria dc medidas de protecção aplicáveis à importação de cogumelos de cultura provenientes de países terceiros (
1
). Nos três acórdãos de 16 de Outubro de 1991 (
2
), o Tribunal decidiu que três regulamentos da Comissão que adoptavam essas medidas de protecção não eram válidos quanto ao nível do montante suplementar fixado para as importações que ultrapassassem as quantidades fixadas cm conformidade com esses regulamentos (
3
). Os referidos regulamentos faziam parte de uma série de medidas adoptadas desde 1978 para eliminar as perturbações do mercado comunitário devidas aos preços inferiores dos cogumelos importados, que eram colocados no mercado cm grandes quantidades. Os regulamentos impuseram a cobrança de um montante suplementar de 175 ecus por 100 quilogramas e de 160 ecus por 100 quilogramas para as importações que excedessem as quantidades fixadas referidos nos regulamentos (
4
). Cada um dos regulamentos era válido por um período de três meses e, no conjunto, abrangiam o período entre 1 de Janeiro de 1981 c 30 de Setembro de 1981.
2.
Os regulamentos em questão foram adoptados com base no artigo 14.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (
5
). Esta disposição dizia respeito à aplicação do artigo 14.°, n.° 1, do mesmo regulamento, que dispunha:
«Sc, na Comunidade, o mercado de um ou vários produtos referidos no artigo 1.° sofrer ou correr o risco de sofrer, nas importações ou nas exportações, perturbações graves susceptíveis de pôr em perigo os objectivos do artigo 39.° do Tratado, podem ser aplicadas medidas adequadas nas trocas com os países terceiros até que a perturbação ou a ameaça de perturbação tenha desaparecido.
O Conselho, deliberando sob proposta da Comissão por maioria qualificada, adopta as modalidades de aplicação do presente número e define os casos e os limites em que os Estados-Membros podem tomar medidas cautelares.»
3.
O último período do artigo 14.°, n.° 1, foi posto em prática pelo Regulamento (CEE) n.° 521/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que define as regras de aplicação das medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (
6
). O artigo 2.°, n.° 2, deste regulamento, relativo às medidas que podiam ser adoptadas em conformidade com o artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77, dispunha:
«As medidas... só podem ser tomadas na medida e para a duração estritamente necessárias. Terão em conta a situação especial dos produtos em vias de encaminhamento para a Comunidade. Só poderão incidir sobre os produtos em proveniência ou com destino a países terceiros. Podem ser limitadas a certas proveniências, origens, destinos, qualidades ou apresentações. Podem ser limitadas às importações com destino a certas regiões da Comunidade ou às exportações com proveniência de tais regiões.»
4.
Nos seus acórdãos Faust e Wünsche, o Tribunal de Justiça recordou o princípio de que a legalidade das medidas que impõem encargos financeiros aos operadores está subordinada à condição de que essas medidas sejam adequadas e necessárias à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos na regulamentação em causa, entendendo-se que, quando há escolha entre diversas medidas adequadas, se deve recorrer à menos constritiva e que os encargos impostos não devem ser desmesurados em relação aos objectivos pretendidos (
7
). O Tribunal prosseguiu sublinhando que as condições postas no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 521/77 (
8
) se aplicavam aos regulamentos em causa. Verificou que a existência de um montante suplementar era adequado e necessário à realização do objectivo dos regulamentos em litígio, que consistia em proteger o mercado comunitário dos cogumelos ameaçado de sofrer perturbações graves por efeito das importações provenientes de países terceiros. Todavia, o Tribunal decidiu que os montantes fixados ultrapassavam o limite que o respeito do princípio da proporcionalidade implica, de que o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 521/77 constitui a expressão (
9
). Rejeitou um determinado número de argumentos que a Comissão tinha avançado para apoiar a validade dos regulamentos em litígio.
5.
A Comissão tinha alegado que as medidas eram menos restritivas para as trocas do que a proibição total das importações a que poderia ter recorrido, mas o Tribunal salientou que os regulamentos se destinavam não a proibir as importações que ultrapassassem determinadas quantidades, mas a deixar em aberto, mesmo para além das quantidades fixadas, a possibilidade de concessão de certificados de importação mediante o pagamento de um montante suplementar (
10
).
6.
A Comissão tinha igualmente alegado que o montante suplementar devia ser fixado a um nível elevado para ser dissuasivo. O Tribunal sublinhou de novo, no entanto, que o objectivo não era a exclusão total das importações para além das quantidades fixadas, e acrescentou que o objectivo dos regulamentos não era o de penalizar a importação sem certificado, mas proteger o mercado comunitário (
11
).
7.
A Comissão tinha sustentado que o nível do montante suplementar se justificava na medida cm que correspondia ao preço de custo das conservas de cogumelos de primeira categoria provenientes de França c vendidas no mercado alemão (sendo a França o primeiro produtor da Comunidade c a Alemanha o principal comprador). No entender da Comissão, o montante suplementar igual à diferença entre o preço praticado no país de exportação c o preço praticado no interior da Comunidade não teria permitido alcançar os objectivos dos regulamentos cm questão. O Tribunal, no entanto, declarou que o nível do montante suplementar tinha tido por efeito aumentar sensivelmente o custo dos cogumelos cm conserva produzidos, como acontece no processo principal, na China, relativamente ao preço dos cogumelos em conserva produzidos no mercado comunitário (
12
).
8.
O Tribunal salientou igualmente o efeito nas importações de cogumelos das categorias inferiores, que era mais grave que o efeito nas importações de cogumelos de primeira qualidade, pois o montante suplementar ultrapassava muito sensivelmente o custo das conservas de cogumelos das categorias inferiores produzidos na Comunidade:
«Consequentemente, o nível do montante suplementar, que constituiu um encargo financeiro considerável para os importadores, é desproporcional relativamente ao objectivo (pretendido)...» (
13
).
9.
O Tribunal chegou à conclusão de que os regulamentos, que se aplicavam sem qualquer distinção aos cogumelos em conserva de todas as origens c categorias, tinham como efeito penalizar mais os importadores de cogumelos de qualidade inferior do que os importadores de cogumelos de primeira categoria, quando, nos termos do artigo 2.°, n.°2, do Regulamento n.° 521/77, a Comissão estava autorizada a ter em conta a origem ou a qualidade dos cogumelos e a fixar eventualmente, à luz deste aspectos, montantes suplementares distintos (
14
).
10.
Por estas razões, o Tribunal (sem deixar de salientar que a sua decisão «resulta do conjunto das considerações que antecedem») declarou que os regulamentos não eram válidos quanto ao nível do montante suplementar fixado.
11.
Os presentes processos dizem respeito à sequência das medidas inválidas adoptadas pela Comissão. O sistema de regulamentos da Comissão instituindo medidas de protecção temporárias foi substituído pelo Regulamento (CEE) n.° 1796/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, relativo às medidas aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (
15
), que instituiu um sistema de protecção mais duradouro incluindo contingentes de importação anuais e a cobrança de um montante suplementar de 160 ecus por 100 quilogramas em relação às importações fora do contingente. A validade deste regulamento está em causa no processo Hüpeden (C-295/94). O processo Pietsch (C-296/94) diz respeito à validade do Regulamento (CEE) n.° 2163/92 da Comissão, de 30 de Julho de 1992, relativo à cobrança do montante suplementar previsto nos Regulamentos (CEE) n.° 3429/80, (CEE) n.° 796/81 e (CEE) n.° 1755/81, que adoptam medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (
16
). Este regulamento foi adoptado na sequência dos acórdãos do Tribunal de Justiça e fixou, retroactivamente, o montante suplementar em 105 ecus por 100 quilogramas de peso líquido, em vez dos níveis declarados inválidos de 175 e 160 ecus. Dito isto, posso abordar as questões que foram suscitadas no caso em apreço.
O processo Hüpeden
12.
O processo Hüpeden diz respeito a três lotes de cogumelos em conserva provenientes da República Popular da China que foram importados para a República Federal da Alemanha, Hamburgo, em Julho e Dezembro de 1987. Quanto ao lote de mercadorias importado em Julho, verificou-se que um empregado da Hüpeden & Co. KG, recorrente no processo principal, tinha cometido um erro no cálculo do volume das importações de cogumelos que podiam ainda ser efectuadas dentro do limite das quantidades fixadas pela regulamentação comunitária. Quanto aos dois lotes de mercadorias importados em Dezembro, a recorrente no processo principal, baseando-se nos contratos que tinha celebrado com os exportadores chineses, pensou que essas importações podiam ser realizadas dentro dessas quantidades: com efeito, as autoridades chinesas põem em prática um regime de quotas de exportação que devem corresponder normalmente às quotas de importação da Comunidade. Verificou-se no entanto que as quantidades disponíveis estavam esgotadas. O Hauptzollamt (serviço principal das alfândegas) Hamburg-Jonas reclamou o pagamento do montante suplementar previsto no artigo 1.° do Regulamento n.° 1796/81 (
17
). O montante suplementar exigido eleva-se a um total de 165467,13 DM, o que representa, segundo a recorrente no processo principal, 150% do valor da mercadoria e mais de 1300% do lucro obtido com a operação. A recorrente no processo principal contestou no Finanzgericht Hamburg a validade do regulamento com base no qual o montante suplementar foi imposto.
13.
O Finanzgericht é de parecer que as dúvidas da recorrente quanto à validade do regulamento podem justificar-se. Por conseguinte, submeteu ao Tribunal a questão prejudicial seguinte:
«O artigo 2°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1796/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, é válido?»
O regulamento
14.
O Regulamento n.° 1796/81 (
18
) (a seguir «regulamento») baseou-se no artigo 13.°, n.°2, do Regulamento n.° 516/77 (
19
). Este artigo dispunha:
«Salvo disposições em contrário ao presente regulamento ou derrogação decidida pelo Conselho, deliberando sob proposta da Comissão por maioria qualificada, são proibidas nas trocas com os países terceiros:
—
a cobrança de qualquer direito de efeito equivalente a um direito aduaneiro;
—
a aplicação de qualquer restrição quantitativa ou medida ou efeito equivalente.»
15.
Segundo o preâmbulo do regulamento, «o mercado de conservas de cogumelos de cultura é caracterizado por preços de oferta dos principais países fornecedores que se situam a um nível francamente abaixo do preço de custo da indústria comunitária c por disponibilidades tais, nestes países, que podem perturbar o mercado comunitário». Assim, «a Comissão foi levada, desde 1978, a tomar repetidamente medidas de salvaguarda relativas à importação de conservas de cogumelos de cultura». O preâmbulo acrescenta que esta situação não é susceptível de se modificar num futuro próximo, que as medidas de salvaguarda que foram tomadas não constituem, pela sua natureza, o meio mais adequado para a remediar c que convém prever medidas de gestão de mercado que consistam na cobrança de um montante suplementar sobre toda a importação que ultrapasse as quantidades que correspondem às correntes de trocas tradicionais.
16.
Em consequência, o artigo l.° do regulamento dispõe:
«Toda a colocação em livre prática na Comunidade de conservas de cogumelos de cultura incluídos na subposição ex 20.02 A da pauta aduaneira comum, com excepção da referida no artigo 4.°, está sujeita à cobrança de um montante suplementar para as quantidades que ultrapassem a fixada no artigo 3.°»
17.
O artigo 2.°, n.° 1, determina o montante suplementar:
«O montante suplementar é fixado em 160 ecus por 100 quilogramas líquidos.»
18.
O artigo 3.° determina a quantidade referida no artigo 1.°:
«A quantidade referida no artigo 1.° é fixada em 34750 toneladas. E repartida anualmente pelos países fornecedores tendo em conta as correntes de trocas tradicionais da Comunidade e, de uma maneira apropriada, os novos fornecedores.»
19.
O artigo 4.°, que se refere às importações provenientes dos países do Magrebe e dos Estados de Africa, das Caraíbas e do Pacífico, não é pertinente no presente caso. Os artigos 5.° a 7° dizem respeito à aplicação do regulamento.
A questão da validade
20.
E de notar que o regulamento é largamente análogo aos regulamentos da Comissão que o Tribunal declarou inválidos. Em especial, o montante suplementar é fixado ao mesmo nível de 160 ecus por 100 kg líquidos que o fixado no Regulamento n.° 1755/81. O Conselho e a Comissão alegam no entanto que existem diferenças essenciais que deveriam levar o Tribunal a confirmar a validade do regulamento. Esta argumentação, no entanto, não me convence.
21.
Em primeiro lugar, argumenta-se que o regulamento é uma medida de gestão do mercado adoptada com base no artigo 13.°, n.° 2, do Regulamento n.° 516/77, e não uma medida de protecção adoptada pela Comissão com base no artigo 14.°, n.° 2, do mesmo regulamento. Segue-se, segundo o Conselho e a Comissão, que a regra específica de proporcionalidade enunciada no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 521/77 (
20
), ou seja, a exigência de que «as medidas... só podem ser tomadas na medida e para a duração estritamente necessárias» (o sublinhado é meu), não se aplica. Deve recordar-se que esta disposição se refere expressamente às medidas adoptadas em conformidade com o artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77. Não visa as adoptadas em aplicação do artigo 13.° do mesmo regulamento. O Conselho e a Comissão, sem deixarem de admitir que o regulamento em causa está sujeito ao princípio da proporcionalidade como princípio geral do direito comunitário, consideram que este princípio é menos estrito que as condições postas do artigo 2.°, n.°2.
22.
É certo que o artigo 2.°, n.° 2, não se aplica às medidas adoptadas cm conformidade com o artigo 13.° do Regulamento n.° 516/77, embora cm substância a medida do Conselho seja certamente muito análoga às medidas precedentemente adoptadas pela Comissão. Tal como já disse, o preâmbulo do regulamento refere-se expressamente às anteriores medidas de protecção adoptadas pela Comissão. O preâmbulo indica que o risco de perturbação do mercado comunitário, que tinha justificado as medidas da Comissão, não é susceptível de se modificar no futuro e que é, por conseguinte, conveniente prever «medidas de gestão de mercado» mais duradouras. Mas esta descrição parece referir-se mais à forma que ao fundo. As medidas de gestão do mercado referidas pelo regulamento consistem largamente no mesmo que as medidas de protecção precedentemente adoptadas pela Comissão. Tanto a finalidade como o método utilizado eram os mesmos. O Conselho simplesmente substituiu o sistema de protecção posto cm prática pelos regulamentos temporários da Comissão por um regulamento geral destinado a ser aplicado numa base mais duradoura.
23.
Nestas condições, e mesmo supondo que se aplique o princípio geral da proporcionalidade e não os critérios mais estritos contidos no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 521/77, considero que o regulamento não é válido pelas mesmas razões que levaram o Tribunal de Justiça a declarar inválidos os regulamentos da Comissão.
24.
Em primeiro lugar, parece-me que, embora o Tribunal faça referência nos seus acórdãos ao artigo 2°, n.° 2, do Regulamento n.° 521/77, não se baseou especificamente neste artigo para declarar que os regulamentos da Comissão não eram válidos. O Tribunal considerou o encargo imposto aos importadores como desproporcionado principalmente porque o objectivo dos regulamentos não era penalizar as importações que ultrapassassem as quantidades fixadas. Para chegar a esta conclusão, o Tribunal baseou-se no princípio de que a legalidade das medidas que impõem encargos financeiros aos operadores está subordinada à condição de que essas medidas sejam adequadas c necessárias à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação cm causa (
21
). Tal como indiquei nas minhas conclusões apresentadas nos processos precedentes, «na ausência de um motivo suficientemente forte, afigura-sc-nos que a obrigação que recai sobre um importador de pagar um direito correspondente ao custo total do produto nacional é manifestamente exagerada» (
22
). Quando um montante suplementar é manifestamente excessivo, infringe tanto o princípio geral da proporcionalidade como os criterios específicos constantes do artigo 2.°, n.° 2.
25.
Admito que, para realizar o objectivo que consiste em desencorajar as importações que ultrapassem a quota, o montante suplementar possa ser fixado a um nível que ultrapasse a diferença de custo entre a mercadoria comunitária e a mercadoria importada. Isso pode ser necessário para desencorajar importações excessivas. O montante suplementar não deve, no entanto, ser fixado a um nível sensivelmente mais elevado que o necessário para esse efeito. Se assim não for, penalizará os importadores que, qualquer que seja a razão, ultrapassem a quota, por inadvertência. Tal como resulta dos precedentes processos e do processo actual, os importadores podem enganar-se nas quantidades que ainda estão disponíveis, ou considerar erradamente que são ainda realizáveis importações no âmbito dos certificados de importação que obtiveram. E pacífico que não é possível prever disposições específicas relativas a este género de importações efectuadas por inadvertência: estas serão necessariamente sujeitas à cobrança do montante suplementar. Efectivamente, se o montante suplementar for fixado a um nível muito elevado, estas importações serão provavelmente as únicas a ser atingidas. Se o montante suplementar for fixado a um nível muito elevado, constituirá nesse caso uma sanção inadmissível. O montante suplementar será, por conseguinte, o mesmo em todos os casos, quer um importador ultrapasse a quota por inadvertência, quer decida ultrapassá-la e pagar o montante suplementar, ou mesmo que se esforce para se subtrair fraudulentamente ao pagamento. Nesta última hipótese, o importador pode certamente incorrer em sanções penais, mas o montante suplementar não pode em caso algum ser equiparado a uma sanção nem fixado a um nível a que produza esse efeito.
26.
E por isso que a argumentação do Conselho e da Comissão de que o legislador comunitário dispõe em matéria agrícola de um largo poder de apreciação (
23
) é falso. Em especial, alegam que o sistema do regulamento deve ser considerado como um todo e que, no momento da adopção do regulamento, foi decido aumentar as quantidades que podiam ser importadas sem pagamento do montante suplementar, em vez de reduzir o próprio montante suplementar. Na audiência, o agente da Comissão afirmou que estas quantidades aumentaram de cerca de 27000 toneladas em 1981 para cerca de 34000 toneladas. Consequentemente, o regulamento tomado no seu conjunto é mais liberal que os regulamentos da Comissão, de modo que a cobrança de um montante suplementar elevado se justifica. Todavia, as quantidades fixadas pelos regulamentos respectivos não estavam em causa nem nos anteriores processos nem no presente. A este respeito, o legislador comunitário dispõe com efeito de um largo poder de apreciação. O problema que se põe é o do encargo imposto aos importadores em caso de importações que ultrapassem as quantidades fixadas.
27.
Na audiência, a recorrente no processo principal alegou que, na vigência do regulamento, nenhum importador estava disposto a importar voluntariamente cogumelos, em quantidades superiores às fixadas pelo Conselho, e o agente da Comissão admitiu que essas importações não tinham existido. Todavia, esforçou-se para explicar a situação, sublinhando que as quantidades tinham sido fixadas a um nível de tal forma elevado que, seguramente, no decurso dos primeiros anos da aplicação do regime, não tinham mesmo sido totalmente utilizadas. Sugeriu que isso confirmava que o regulamento cm questão era mais liberal que os regulamentos da Comissão que foram declarados inválidos. Em meu entender, isto demonstra no entanto também que a ameaça de perturbação do mercado não era muito grave. Porque razão seria então necessário impor um montante suplementar tão elevado?
28.
Também não aceito o argumento do Conselho de que o regulamento, como medida duradoura c diferentemente das anteriores medidas ad hoc tomadas pela Comissão, permite aos importadores planificarem as suas actividades comerciais, fornecendo-lhe um quadro seguro para as suas importações c justifica, portanto, que as importações que ultrapassem as quantidades fixadas sejam penalizadas. Não descortino o que pode permitir chegar a essa conclusão. A planificação a longo termo era com certeza mais difícil quando existiam regulamentos temporários (ainda que as quantidades fixadas nos regulamentos da Comissão de 1981 que foram declarados inválidos fossem aparentemente análogas às fixadas em 1980), mas o simples facto de a planificação a longo termo ser mais fácil não justifica a aplicação de sanções.
29.
O Conselho e a Comissão alegam também que o Conselho teria podido recorrer a uma medida mais constrangente, proibindo as importações para além das quantidades fixadas. Este argumento foi, no entanto, afastado pelo Tribunal nos acórdãos Faust e Wünsche, face aos objectivos prosseguidos pelos regulamentos impugnados, que eram os mesmos que o do regulamento em causa no presente processo. Além disso, não estou convencido de que, em relação ao encargo imposto aos importadores, uma proibição seria mais constrangente. Na hipótese de uma proibição pura c simples, as importações efectuadas em violação dessa proibição podiam bem entendido dar lugar a sanções, mas resta saber se essas sanções seriam tão graves como a cobrança do montante suplementar que representa 150% do valor da mercadoria, cm caso de ultrapassagem da quota por inadvertência. Em tal hipótese, penalizações excessivas seriam de novo contrárias ao princípio da proporcionalidade. Pode-se ainda notar que a imposição de um montante suplementar não exclui sanções penais quando, por exemplo, tenha havido intenção de escapar ilegalmente do montante suplementar. No caso cm apreço, parece que a administração alemã considerou a oportunidade de iniciar procedimento penal, mas que decidiu não o fazer pelo facto de o importador não ter agido ilegalmente.
30.
A Comissão afirma ainda que o montante suplementar foi aceite sem qualquer contestação por parte dos países terceiros exportadores de cogumelos no âmbito das negociações comerciais multilaterais do Uruguay Round. Porém, esta simples constatação não significa evidentemente que a medida seja proporcionada. De resto, os países terceiros não estavam provavelmente interessados no encargo imposto aos importadores comunitarios em relação às importações que ultrapassassem as quantidades fixadas. Uma vez que o montante suplementar foi fixado a um nível proibitivo, os países terceiros estarão inclinados a equiparar o sistema a uma restrição quantitativa. Ser--lhes-á portanto indiferente saber se os importadores são penalizados; o que conta aos olhos dos países terceiros são as quantidades que podem ser exportadas para a Comunidade.
31.
A Comissão sugere, de resto, que o montante suplementar foi fixado ao nível de 160 ecus por 100 quilogramas correspondente aos custos de produção de cogumelos de primeira qualidade na Comunidade, para que as eventuais importações que ultrapassassem as quantidades fixadas só se referissem a cogumelos de qualidade superior. E certamente exacto que, proporcionalmente, o efeito do montante suplementar será menos grave para as importações de cogumelos de primeira qualidade. Todavia, representa ainda 100% dos custos de produção destes cogumelos importados, a supor que estes custos sejam tão elevados como os da Comunidade; ora, é permitido pensar que os custos de produção dos cogumelos importados sejam inferiores, pois se assim não fosse a ameaça de perturbação não entraria em linha de conta. Consequentemente, o montante suplementar ultrapassa mesmo os 100%. Além disso, os direitos da pauta aduaneira normal devem ser pagos. Parece, por conseguinte, que o montante suplementar tem igualmente um efeito proibitivo nas importações de cogumelos de qualidade superior que ultrapassem as quantidades fixadas, e que penaliza os importadores desses cogumelos.
32.
A Comissão alega por fim que é muito difícil diferenciar o montante suplementar em função da qualidade dos cogumelos importados, tal como o Tribunal sugeriu nos seus acórdãos. Mesmo que assim fosse, isso não justifica, no entanto, o caracter manifestamente excessivo do montante suplementar.
33.
Chego pois à conclusão de que o artigo 2.°, n.°l, do Regulamento n.° 1796/81 do Conselho não é válido quanto ao nível do montante suplementar fixado.
O processo C-296/94, Bernhard Pietsch
34.
O processo Pietsch diz respeito a importações de conservas de cogumelos de cultura que tiveram lugar em Fevereiro e Março de 1981. As operações em causa, tal como são expostas no despacho de reenvio, são bastante complexas.
35.
Verifica-se que, em Março de 1981, Bernhard Pietsch, recorrente no processo principal, pediu ao Zollamt (serviço das alfândegas) Veddel a colocação em livre prática de 8665 caixas de cartão contendo cada uma 24 caixas de cogumelos em conserva. Indicou a «República da Coreia» como Estado de origem da mercadoria e apresentou um certificado de importação que dava direito à importação de cogumelos provenientes da Coreia. O Zollamt Veddel fixou os direitos alfandegários (num total de 50700,65 DM), mas não foi cobrado qualquer montante suplementar, pois o certificado de importação não o exigia (o certificado não continha a menção «montante suplementar a cobrar — Regulamento (CEE) n.° 3429/80») (
24
).
36.
Verificações efectuadas pela administração das alfândegas revelaram que os cogumelos eram idênticos à mercadoria que tinha sido objecto de uma operação de importação realizada pela empresa C. L. Eduard Blume, Hamburg (a seguir «Blume»). A Blume tinha comprado cogumelos a Taiwan a transportadores e tinha-os armazenado no seu entreposto aduaneiro como mercadoria originária de Taiwan. Segundo o Hauptzollamt (serviço principal das alfândegas) Hamburg-Waltcrshof, recorrido no processo principal, foram seguidamente efectuadas duas operações fictícias. Em 24 de Fevereiro de 1981, a Blume vendeu ficticiamente a mercadoria a uma empresa belga e, cm 26 de Fevereiro de 1981, voltou a comprar ficticiamente a mesma mercadoria à recorrente no processo principal. De acordo com as verificações da administração alfandegária, o poder de disposição da mercadoria não foi cm momento algum transferido através de guias de entrega ou documentos semelhantes, tanto no momento da «venda intermediária» como no momento da «reaquisição». Λ Blume vendeu a mercadoria no mercado alemão em Março de 1981. Somente depois é que mercadoria foi retirada por lotes do entreposto aduaneiro, exportada do porto de Hamburgo c posta em livre prática, a pedido da Pietsch, como mercadoria originária da Coreia.
37.
Com base nestas verificações, o recorrido reclamou, por liquidação adicional de 27 de Fevereiro de 1984, o pagamento de um complemento de direitos alfandegários num montante de 6640,57 DM. A mesma liquidação previa, além disso, a cobrança a posteriori de montantes suplementares que se elevavam a 365530,06 DM, com base no artigo 1.° do Regulamento n.° 3429/80 (
25
), pois, segundo o recorrido, as conservas de cogumelos postas em livre prática eram originárias de Taiwan, c, no momento do desalfandegamento, o recorrente não tinha apresentado o certificado de importação destinado a cogumelos dessa origem.
38.
O recorrente interpôs reclamação contra a liquidação adicional que foi indeferida pelo recorrido por falta de fundamento. Foi desta decisão quanto à reclamação que o recorrente interpôs seguidamente no Finanzgericht Hamburg o recurso que constituiu objecto do processo principal.
39.
Por liquidação adicional posterior de 22 de Novembro de 1993, o recorrido baixou o montante suplementar a cobrar a posteriori de 365530,06 DM a 219213,47 DM. O Regulamento n.° 2163/92 (
26
), adoptado na sequência dos acordãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos processos Faust e Wünsche, constituía a base jurídica desta modificação.
40.
Em consequência, o recorrente pediu que esta última liquidação adicional constitua objecto do processo pendente no Finanzgericht, em lugar da de 21 de Fevereiro de 1984, que lhe havia sido enviada originalmente. Alega essencialmente que o regulamento, ainda que tenha diminuído o montante suplementar de 160 ecus por 100 quilogramas líquidos para 105 ecus por 100 quilogramas líquidos, não é válido porque este montante reduzido ainda é inadequado e excessivo.
41.
O Finanzgericht Hamburg considera que, para resolver o litígio, é necessário submeter ao Tribunal a questão prejudicial seguinte:
«O artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 2163/92 da Comissão é válido?»
O regulamento
42.
O Regulamento n.° 2163/92 foi adoptado com base no Regulamento n.° 426/86 (
27
), que revogou o Regulamento n.° 516/77 (
28
); este constituía a base do Regulamento n.° 3429/80, que era aplicável à época dos factos em litígio, mas que o Tribunal de Justiça declarou inválido.
43.
Segundo o preâmbulo do Regulamento n.° 2163/92 (a seguir «regulamento»), os três regulamentos da Comissão de 1980 e 1981 foram declarados inválidos:
«na medida em que o nível do montante referido era fixado indistintamente, em relação às conservas de cogumelos de todas as origens e categorias, o que tinha como consequência o aumento do custo das conservas de cogumelos importadas, sobretudo as das categorias inferiores, penalizando, principalmente, as importações de cogumelos de menor qualidade».
44.
O preâmbulo afirma, além disso, que os regulamentos em causa tinham por objectivo desencorajar as importações para além das quantidades indicadas, e:
«que, para alcançar este objectivo, é necessário aplicar as medidas de protecção a todas as importações de países terceiros, independentemente da sua categoria».
Ainda segundo o preâmbulo, há, por conseguinte, que fixar o montante a um nível suficientemente elevado, e:
«este montante deve ser fixado a um nível uniforme para todos os produtos cm causa, de modo que, aquando da importação, não exista qualquer incentivo a declarar que as conservas são de qualidade inferior, tendo cm conta que, em caso de diferenciação do montante consoante a qualidade dos produtos, a ausência de definições precisas, a nível comunitário, para as diferentes categorias põe em causa o controlo eficaz das mercadorias cm causa».
45.
O último considerando do preâmbulo está assim redigido:
«considerando que a retenção de um montante que corresponde, aproximadamente, ao custo das conservas de cogumelos na Comunidade não foi criticada pelo Tribunal; que, a fim de evitar que o nível do montante suplementar para as categorias inferiores de conservas de cogumelos importadas de países terceiros seja sensivelmente superior aos custos de produção das mesmas conservas na Comunidade, ć conveniente que o montante fixado corresponda ao preço de custo na Comunidade das conservas de cogumelos de terceira escolha».
46.
O artigo 1.° do regulamento dispõe:
«O montante suplementar referido no artigo 1.° dos Regulamentos (CEE) n.° 3429/80, (CEE) n.° 796/81 e (CEE) n.° 1755/81 ć fixado em 105 ecus por 100 quilogramas de peso líquido.»
47.
O artigo 2.° dispõe:
«O presente regulamento entra cm vigor na data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
O presente regulamento 6 aplicável a todas as importações efectuadas entre 1 de Janeiro e 30 de Setembro de 1981 cujo processo não se encontra ainda encerrado.»
A questão da validade
48.
No despacho de reenvio, o Finanzgericht expõe as razões pelas quais tem algumas dúvidas quanto à validade do montante suplementar reduzido. Considera que este montante tem igualmente o carácter de sanção e ultrapassa consideravelmente o nível necessário à eficácia da medida de protecção. Refere-se às minhas conclusões apresentadas nos processos Faust e Wünsche em que indiquei os custos de produção na França de conservas de cogumelos de terceira qualidade em 1981 (1 DM por caixa de 315 g) e o número correspondente para os produtos chineses (0,81 DM). O Finanzgericht calcula os montantes que é necessário acrescentar a este último número, quando os cogumelos são importados para a Comunidade: 0,19 DM de direitos alfandegários e 0,90 DM do montante suplementar (com base em 105 ecus por 100 kg de peso líquido), ou seja, um total de 1,90 DM. O custo das conservas de cogumelos chineses de terceira qualidade era portanto em 1981, com a aplicação do montante suplementar, de 105 ecus por 100 kg de peso líquido, superiores em 90% ao custo de produção das conservas de cogumelos francesas. Segundo o Finanzgericht, impor um montante suplementar desta ordem de grandeza equivale sem dúvida a penalizar o operador que efectua uma operação sem certificado de importação.
49.
O Finanzgericht salienta igualmente que a Comissão não diferenciou o montante suplementar em função das diferentes categorias de conservas de cogumelos, embora o Tribunal tenha criticado essa posição nos acórdãos precedentes.
50.
Finalmente, as dúvidas do Finanzgericht resultam igualmente de o montante suplementar previsto pela legislação corresponder ao preço de custo das conservas de cogumelos de cultura de terceira qualidade, ao passo que o Regulamento n.° 3429/80, que era aplicável à época considerada, foi adoptado em relação às conservas de cogumelos em geral.
51.
E conveniente examinar estas três objecções na ordem inversa.
Os tipos de cogumelos
52.
No que diz respeito à diferença entre as conservas de cogumelos e as conservas de cogumelos de cultura, parece haver uma certa incoerência nas diversas versões linguísticas dos regulamentos. Assim, o Regulamento n.° 3429/80, que era aplicável no momento da importação, refere-se na versão inglesa às conservas de cogumelos em geral. O mesmo acontece na versão alemã, onde se referem as «Champignonkonserven». A versão francesa, em contrapartida, fala de «conservas de cogumelos de cultura», cuja tradução em inglês seria normalmente «preserved cultivated mushrooms».
53.
A versão inglesa do regulamento em litígio refere, no seu título, os «preserved cultivated mushrooms». Todavia, o último considerando do preâmbulo refere que o montante suplementar foi calculado com base no preço de custo na Comunidade de «preserved mushrooms» de terceira qualidade, e não faz menção dos «cultivated mushrooms». A versão francesa é semelhante: no título, refere «conserves de champignons de couche» ao passo que o último considerando indica «conserves de champignons». Em contrapartida, a versão alemã fala uniformemente de «Zuchtpilzkonserven», quer dizer, conservas de cogumelos de cultura.
54.
O recorrente no processo principal não adiantou qualquer argumento baseado no facto de a confusão acima mencionada ter tido consequências prejudiciais nas importações ou cm todas as importações. Embora a redacção pouco rigorosa da Comissão possa legitimamente suscitar algumas preocupações, considero no entanto que, na falta de acusações baseadas em eventuais consequências desfavoráveis, as incoerências invocadas acima não constituem um motivo de invalidade.
As categorias de cogumelos
55.
A Comissão sustenta que o facto de o regulamento não estabelecer uma distinção entre as diferentes categorias de cogumelos não é susceptível de afectar a validade do regulamento. A Comissão explica que essa diferenciação não ć possível pois os importadores seriam incitados a classificar os produtos importados nas categorias inferiores c não existe, tanto ao nível comunitário como nos países terceiros fornecedores, um sistema administrativo que permita uma classificação objectiva dos cogumelos. Uma vez que a Comissão teve em conta o efeito do montante suplementar reduzido nos cogumelos de qualidade inferior, respeitou os acórdãos Faust e Wünsche.
56.
Aceito o argumento da Comissão de que não é obrigada a fixar taxas de cobrança diferentes para as diversas categorias de cogumelos, se isso não se mostrar praticável. Nos acórdãos precedentes, o Tribunal, referindo-se ao acórdão de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association (
29
), recordou que «um direito de compensação não é legal pelo simples facto de estar previsto cm taxa fixa». Além disso, o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.o 521/77 autorizava a Comissão, sem no entanto a obrigar, a fixar montantes suplementares diferentes para cogumelos de qualidades diferentes.
A proporcionalidade
57.
A recorrente no processo principal considera que a Comissão não interpretou correctamente os acórdãos Faust c Wünsche. Em seu entender, a Comissão não declarou os regulamentos inválidos apenas devido à falta de distinção entre as diferentes categorias de cogumelos. O Tribunal considerou que o montante suplementar era excessivo e só mencionou a título complementar a falta de distinção. A recorrente alega que o montante suplementar obtido também é excessivo e que o regulamento não se limita a desencorajar as importações. Nenhum importador aceitaria voluntariamente pagar um tal montante em sobreposição a outros custos de importação. A recorrente sublinha que o regulamento penaliza as importações «ilegais» de um modo que não tem qualquer conta as causas dessa ilegalidade nem da gravidade da falta cometida pelo importador.
58.
Segundo a recorrente, a Comissão, ao adoptar o regulamento, era obrigada a respeitar as condições postas no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 521/77 (
30
). Alega que o montante suplementar deveria ter sido fixado a um nível correspondente à diferença entre os custos de produção na Comunidade e o preço dos cogumelos importados, já incluídos os direitos alfandegários. Apenas um tal montante suplementar teria evitado que o mercado da Comunidade fosse perturbado deixando margem para as importações provenientes de países terceiros.
59.
A Comissão sustenta nas suas observações por escrito que o regulamento é válido. Expõe, em primeiro lugar, os elementos de cálculo do montante suplementar reduzido: a Comissão calculou este montante baseando-se no preço médio dos cogumelos cultivados de terceira qualidade no mercado alemão (aparentemente representativo do mercado da Comunidade) durante o primeiro trimestre de 1981. Indica igualmente os efeitos que a aplicação deste montante teve nas importações de conservas de cogumelos de cultura de terceira qualidade provenientes da República Popular da China. Os números a que chega são muito próximos dos mencionados no despacho de reenvio (
31
).
60.
Segundo a Comissão, o montante suplementar reduzido não é excessivo e está em conformidade com o princípio da proporcionalidade. Alega que, nos acórdãos Faust e Wünsche, o Tribunal só tomou posição acerca do carácter excessivo do montante suplementar fixado originalmente em relação às importações de cogumelos de qualidade inferior. O regulamento reduz o nível do montante suplementar de cerca de 150% do valor da mercadoria a cerca de 90% desse valor. Não era possível reduzir mais o montante sem comprometer a realização do objectivo prosseguido, ou seja, desencorajar as importações.
61.
Argumentos análogos são adiantados pelo Governo espanhol.
62.
Quanto à proporcionalidade, o ponto essencial é, bem entendido, o de saber se o montante suplementar que se eleva a 90% do valor da mercadoria é excessivo, e tem o carácter de sanção, ou se é susceptível de desencorajar as importações. Os acórdãos não dão uma resposta imediata a esta questão. Por um lado, alguns elementos fazem crer que o Tribunal considerou que a Comissão não tinha demonstrado de que modo um montante suplementar simplesmente igual à diferença entre o preço praticado no país de exportação e o praticado no interior da Comunidade era insuficiente. No n.° 24 do acórdão proferido no processo C-24/90, o Tribunal aborda a argumentação da Comissão nos termos da qual um tal nível não teria sido suficiente, c afasta-o pelo motivo de que:
«o nível do montante suplementar fixado no Regulamento n.° 3429/80 e que corresponde ao preço de custo dos cogumelos de produção comunitária teve por efeito o aumento sensível do custo dos cogumelos cm conserva produzidos, como acontece no processo principal, na China, relativamente ao preço dos cogumelos cm conserva produzidos no mercado comunitário».
63.
Tomada isoladamente, a conclusão enunciada neste ponto aplica-se também ao montante suplementar reduzido em causa no presente processo. Com efeito, este também fez com que o custo dos produtos importados ultrapassasse sensivelmente o dos produtos comunitários.
64.
Por outro lado, o Tribunal prosseguiu examinando o impacto nos cogumelos de categorias inferiores, c verificou, cm especial, que este impacto era desproporcionado. Ora o certo é que o regulamento atenuou esse impacto.
65.
Resulta, todavia, do acórdão considerado no seu conjunto que, contrariamente às observações da Comissão e do Governo espanhol, o impacto nos cogumelos de categorias inferiores não foi o único motivo de invalidade. Pelo contrário, ele é apresentado nos acórdãos como um elemento suplementar. Além disso, tal como já salientei acima no ponto 10, a decisão do Tribunal resulta «do conjunto das considerações que antecedem». Consequentemente, não creio que o alcance do acórdão esteja fielmente traduzido no preâmbulo do regulamento impugnado (
32
).
66.
Quanto ao resto, ainda que o impacto nos cogumelos de categorias inferiores tivesse sido o único elemento decisivo, não penso que o regulamento impugnado possa ser considerado válido. Não bastava, como sugere a Comissão, fixar o montante suplementar por referência ao custo dos cogumelos de qualidade inferior, uma vez que este montante como tal ainda era excessivo. Parece-me que o montante de 105 ecus por 100 quilogramas era excessivo, por ter sido fixado a um nível igual do montante total do preço de custo na Comunidade de conservas de cogumelos de terceira qualidade. A este respeito, remeto para as considerações gerais expostas anteriormente (
33
), quanto à legalidade do montante suplementar em causa no processo Hüpeden; estas considerações parecem em larga medida também aplicáveis ao caso presente. Quando o objectivo consiste em evitar que o mercado da Comunidade seja perturbado por importações a preço mais baixo, parece-me que o montante suplementar imposto a essas importações deve ter uma certa relação com a diferença de preço existente com os produtos comunitários. Esse não é manifestamente o caso quando o montante suplementar é igual ao conjunto do custo de produção na Comunidade. Mesmo por comparação ao preço de custo na Comunidade de 160 ecus para os cogumelos de primeira qualidade, o montante suplementar representava não menos de dois terços deste número e parece ainda manifestamente excessivo.
67.
Não se pode, consequentemente, admitir o argumento da Comissão de que qualquer taxa inferior não teria permitido realizar o objectivo visado pelo regulamento. O argumento é de qualquer modo desconcertante, pois as importações foram efectuadas alguns anos antes do regulamento ter sido adoptado, e por não ter sido precisado em lado algum — nem no preâmbulo do regulamento nem nas observações da Comissão — como é que o regulamento poderia, nestas condições, atingir o seu objectivo. Todavia, não vou ter em conta esta consideração enquanto tal como motivo de invalidade do regulamento. A Comissão podia, em meu entender, considerar objectivamente que, uma vez que os regulamentos anteriores tinham sido declarados inválidos unicamente «quanto ao nível do montante suplementar fixado», lhe era possível fixar um novo montante, de nível inferior, mesmo para importações que tinham sido efectuadas muito tempo antes. Também não estou de acordo, tal como já disse, com a afirmação do recorrente de que o montante suplementar deveria ter sido fixado a um nível equivalendo simplesmente à diferença entre os custos de produção na Comunidade e o preço dos cogumelos importados. Todavia, considero, pelas razões atrás expostas, que o nível fixado pelo regulamento impugnado era excessivo e contrário ao princípio da proporcionalidade.
Conclusão
68.
Considero, consequentemente, que deve ser dada a seguinte resposta às questões apresentadas ao Tribunal de Justiça pelo Finanzgericht Hamburg:
«1)
No processo Hüpeden (C-295/94):
O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1796/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, relativo às medidas aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura, não é válido quanto ao nível do montante suplementar fixado.
2)
No processo Pietsch (C-296/94):
O artigo l.° do Regulamento (CEE) n.° 2163/92 da Comissão, de 30 de Julho de 1992, relativo à cobrança de um montante suplementar previsto nos Regulamentos (CEE) n.° 3429/90, (CEE) n.° 796/81 e (CEE) n.° 1755/81, que adoptam as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura, não é válido quanto ao nível do montante suplementar fixado.»
(
*1
)	Língua original: inglês.
(
1
)	Acórdãos de 16 de Outubro de 1991, Werner Faust (C-24/90, Colect., n. I-4905), Wünsche (C-25/90, Colect., p. I-4939), c Wünsche (C-26/90, Colect., p. I-4961); v. também, anteriormente, o acórdão de 12 de Abril de 1984, Wünsche (345/82, Recueil p. 1995), bem como o despacho de 5 de Março de 1986, Wünsche (69/85, Colect., p. 947).
(
2
)	C-24/90, C-25/90 e C-26/90, já referidos na nota 1.
(
3
)	Regulamento (CEE) n.° 3429/80 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1980, que adopta medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 358, p. 66); Regulamento (CEE) n.° 796/81 da Comissão, de 27 de Março de 1981, que adopta medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 82, p. 8); Regulamento (CEE) n.° 1755/81 da Comissão, de 30 de Junho de 1981, que adopta medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 175, p. 23).
(
4
)	175 ecus cm conformidade com os Regulamentos n.os 3429/80 e 796/81, já referidos na nota 3, e 160 ecus em conformidade com o Regulamento n.° 1755/81, já referido na nota 3.
(
5
)	JO L73, p. 1; EE 03 F12 p. 46. Este regulamento foi revogado pelo Regulamento (CEE) n.° 426/86 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1986, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas c produtos hortícolas (JO L 49, p. 1).
(
6
)	JO L 73, p. 28; EE 03 F12 p. 71. Este regulamento foi revogado, com efeitos a 1 de Julho de 1995, pelo Regulamento (CE) n.° 3290/94 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, relativo às adaptações c medidas transitórias necessárias no sector da agricultura para a execução dos acordos concluídos no âmbito das negociações comerciais multilaterais do «Uruguay Round» (JO L 349, p. 105); v. artigo 6.° e Anexo XIV.
(
7
)	V. processo C-24/90, já referido na nota 1, n.° 12 do acórdão, que remete para o acórdão de 11 de Julho de 1989, Shrädcr (265/87, Colect., p. 2237, n.° 21). Os acórdãos proferidos nos processos C-25/90 e C-26/90, já referidos na nota 1, contêm uma formulação análoga. Na análise que sc segue, referimo-nos apenas ao acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo C-24/90.
(
8
)	Já referido no ponto 3.
(
9
)	Acórdão C-24/90, já referido na nota 1, n.os 19 e segs.
(
10
)	N. os 20 c 21 do acórdão.
(
11
)	N. os 22 c 23 do acórdão.
(
12
)	N. os 24 c 25 do acórdão.
(
13
)	N.° 26 do acórdão.
(
14
)	N. os 27 a 29 do acórdão.
(
15
)	JO L 183, p. 1; EE 03 F22 p. 115. Este regulamento foi revogado, com efeitos a 1 de Julho de 1995, pelo Regulamento n.° 3290/94 do Conselho, já referido na nota 6 (v. artigo 6.° c Anexo XIV).
(
16
)	JO L 217, p. 16.
(
17
)	Referido na nota 15.
(
18
)	V. ponto 11 acima.
(
19
)	Já referido na nota 5.
(
20
)	Já referido no ponto 3.
(
21
)	V. n.° 12 do acórdão proferido no processo C-24/90, já referido na nota 1.
(
22
)	Ponto 40 das minhas conclusões apresentadas nos processos C-24/90, C-25/90 c C-26/90, já referidos na nota 1.
(
23
)	V., entre as numerosas referências possíveis, os acórdãos de 13 de Dezembro de 1994, SMW Wmzersckt (C-306/93, Colcct., p. I-5555, n.°21), c de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colcct., p. I-4973, n.os 89 c 90).
(
24
)	Já referido na noia 3.
(
25
)	Já referido na nota 3.
(
26
)	Já referido na nota 16.
(
27
)	Já referido na nota 5.
(
28
)	Já referido na nota 5.
(
29
)	77/86, Colect., p. 757, n.° 59.
(
30
)	Já referido no ponto 3.
(
31
)	V. ponto 40 acima.
(
32
)	Já referido no ponto 43.
(
33
)	V., nomeadamente, os pontos 24 a 26 acima.