Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
RIMVYDAS NORKUS
apresentadas em 5 de março de 2026 (1)
Processo C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
contra
Úřad pro ochranu osobních údajů
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa)]
« Reenvio prejudicial — Aproximação das legislações — Dados abertos e reutilização de informações do setor público — Diretiva (UE) 2019/1024 — Artigo 2.°, ponto 3 — Conceito de “empresa pública” — Participação financeira em empresa detida por vários organismos do setor público — Presunção de “influência dominante” — Critérios de apreciação »
I.      Introdução
1.        O presente pedido de decisão prejudicial submetido pelo Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa) ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE tem por objeto a interpretação do artigo 2.°, ponto 3, da Diretiva (UE) 2019/1024 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, relativa aos dados abertos e à reutilização de informações do setor público (2).
2.        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Vodovody a kanalizace Přerov,
a.s. (a seguir «recorrente») à Úřad pro ochranu osobních údajů (Comissão de Proteção de Dados Pessoais, República Checa;
a seguir «Comissão»). O litígio tem por objeto um pedido de acesso à atas das reuniões dos órgãos da recorrente. Esta não deu seguimento ao pedido, por não poder ser qualificada de «organismo obrigado a prestar informação» na aceção das disposições nacionais. Estas disposições, que visam transpor a Diretiva 2019/1024 para o direito interno, preveem que as «empresas públicas» são obrigadas a comunicar certas informações sempre que preencham determinadas condições correspondentes às enunciadas no artigo 2.°, ponto 3, desta diretiva. Mais precisamente, trata‑se de condições relativas à existência de uma «influência dominante» por parte de organismos públicos. Estas condições são objeto das duas questões prejudiciais.
3.        Na medida em que o presente processo diz respeito ao acesso do público à informação, regulado pelo direito nacional, e não à reutilização de dados na aceção da Diretiva 2019/1024, suscita‑se a questão da competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre o conceito de «empresa pública». O facto de o legislador nacional ter introduzido expressamente um conceito do direito da União milita, em princípio, a favor de uma competência interpretativa do Tribunal de Justiça. Com efeito, em conformidade com a jurisprudência resultante do Acórdão Dzodzi (3), a existência de um interesse da União pode justificar uma interpretação uniforme desse conceito, sempre que exista uma ligação funcional entre os dois regimes jurídicos em causa. Embora o acesso do público à informação possa, em certos casos, conduzir à reutilização de dados, é igualmente certo que estes dois regimes prosseguem objetivos parcialmente diferentes. Estes aspetos serão analisados nas presentes conclusões, que, de acordo com o pedido do Tribunal de Justiça, se concentrarão na questão da competência.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Diretiva 2014/25
4.        Sob a epígrafe «Autoridades adjudicantes», o artigo 3.° da Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (4), dispõe, no seu n.° 1:
«Para efeitos da presente diretiva, “autoridades adjudicantes”, são as autoridades estatais, locais ou regionais, os organismos de direito público, as associações constituídas por uma ou várias dessas autoridades ou um ou mais desses organismos de direito público.»
5.        O artigo 4.° desta diretiva, sob a epígrafe «Entidades adjudicantes», dispõe, no seu n.° 2:
«“Empresa pública”, uma empresa em relação à qual as autoridades adjudicantes possam exercer, direta ou indiretamente, uma influência dominante, por motivos de propriedade, participação financeira ou regras que lhe sejam aplicáveis.
Presume‑se que as autoridades adjudicantes exercem uma influência dominante nos casos em que, direta ou indiretamente, essas autoridades:
a)      Detêm a maioria do capital subscrito da empresa;
b)      Dispõem da maioria dos votos correspondentes às ações emitidas pela empresa;
c)      Podem designar mais de metade dos membros do órgão administrativo, de direção ou de supervisão da empresa.»
2.      Diretiva 2019/1024
6.        O artigo 1.° da Diretiva 2019/1024, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe:
«1.      Para promover a utilização de dados abertos e estimular a inovação em produtos e serviços, a presente diretiva estabelece um conjunto mínimo de regras aplicáveis à reutilização e às disposições práticas destinadas a facilitar a reutilização de:
a)      Documentos existentes na posse de organismos do setor público dos Estados‑Membros;
b)      Documentos existentes na posse de empresas públicas que:
i)      estão ativas nos domínios definidos na Diretiva 2014/25/UE;
[...]
c)      Dados de investigação, em conformidade com as condições estabelecidas no artigo 10.°
2.      A presente diretiva não é aplicável a:
[...]
b)      Documentos na posse de empresas públicas:
i)      produzidos fora do âmbito da prestação de serviços de interesse geral, tal como definidos na lei ou em outras normas vinculativas do Estado‑Membro;
ii)      relacionados com as atividades diretamente expostas à concorrência e, por conseguinte, nos termos do artigo 34.° da Diretiva 2014/25/UE, não sujeitas a regras de adjudicação de contratos;
[...]
d)      Documentos, tais como dados sensíveis, cujo acesso é excluído por força dos regimes de acesso do Estado‑Membro, nomeadamente por razões de:
i)      proteção da segurança nacional (a saber, segurança do Estado), defesa ou segurança pública;
ii)      confidencialidade de dados estatísticos;
iii)      confidencialidade de dados comerciais (nomeadamente, segredos de comerciais, profissionais ou empresariais);
[...]
f)      Documentos cujo acesso é restrito por força dos regimes de acesso dos Estados‑Membros, incluindo o caso em que cidadãos ou entidades jurídicas têm que demonstrar um interesse particular para poderem obter o acesso a documentos;
[...]
3.      A presente diretiva baseia‑se nos regimes de acesso nacionais e da União e não os prejudica.
[...]
7.      A presente diretiva regula a reutilização de documentos na posse de organismos do setor público e de empresas públicas dos Estados‑Membros [...]»
7.        O artigo 2.° desta, sob a epígrafe «Definições», tem a seguinte redação:
«Para efeitos da presente diretiva, são aplicáveis as seguintes definições:
1)      “Organismo do setor público”: o Estado, as autoridades regionais ou locais, os organismos de direito público ou as associações formadas por uma ou mais dessas autoridades ou por um ou mais desses organismos de direito público;
2)      “Organismo de direito público”: qualquer organismo que tenha todas as seguintes características:
a)      Criado para satisfazer especificamente necessidades de interesse geral, sem caráter industrial ou comercial;
b)      Dotado de personalidade jurídica; e
c)      Financiado maioritariamente pelo Estado, por autoridades regionais ou locais ou por outros organismos de direito público, ou cuja gestão esteja sujeita a um controlo por parte de tais autoridades, ou cujos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos maioritariamente por membros designados pelo Estado, por autoridades regionais ou locais ou por outros organismos de direito público;
3)      “Empresa pública”, qualquer empresa ativa nos domínios estabelecidos no artigo 1.°, ponto 1, alínea b), em relação à qual os organismos do setor público podem exercer, direta ou indiretamente, uma influência dominante, por motivos de direito de propriedade, participação financeira ou regras que lhe sejam aplicáveis. Presume‑se a existência de influência dominante dos organismos do setor público sempre que estes organismos, de forma direta ou indireta:
a)      Detenham a maioria do capital subscrito da empresa;
b)      Disponham da maioria dos votos correspondentes às ações emitidas pela empresa;
c)      Possam designar mais de metade dos membros do órgão administrativo, de direção ou de supervisão da empresa;
[...]
6)      “Documento”:
a)      Qualquer conteúdo, seja qual for o seu suporte (papel ou suporte eletrónico ou registo sonoro, visual ou audiovisual); ou
b)      Qualquer parte desse conteúdo.
[...]
11)      “Reutilização”, a utilização por pessoas singulares ou coletivas de documentos na posse de:
a)      Organismos do setor público, para fins comerciais ou não comerciais que não correspondam ao objetivo inicial da missão de serviço público para o qual os documentos foram produzidos, excetuando o intercâmbio de documentos entre organismos do setor público exclusivamente no desempenho das suas missões de serviço público; ou
b)      Empresas públicas, para fins comerciais ou não comerciais que não correspondam ao objetivo inicial de prestação de serviços de interesse geral para os quais os documentos foram produzidos, excetuando o intercâmbio de documentos entre empresas públicas e organismos do setor público exclusivamente no desempenho das funções públicas dos organismos do setor público;
[...]»
8.        O artigo 4.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Tratamento dos pedidos de reutilização», dispõe, nos seus n.os 1 e 6:
«1.      Os organismos do setor público tratam os pedidos de reutilização e põem o documento à disposição do requerente ou, caso seja necessária uma licença, apresentam ao requerente a oferta de licença definitiva num prazo razoável, compatível com os prazos previstos para o tratamento de pedidos de acesso aos documentos, sempre que possível e adequado através de meios eletrónicos.
[...]
6.       As entidades a seguir indicadas não são obrigadas a cumprir o disposto no presente artigo:
a)      Empresas públicas;
[...]»
B.      Direito checo
9.        O § 2, n.° 1, da
zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (Lei n.° 106/1999 relativa ao Livre Acesso à Informação) (a seguir «Lei do Livre Acesso à Informação») dispõe:
«Os organismos responsáveis pela prestação de informação, que são obrigados, nos temos da presente lei, a fornecer informações relativas às suas atividades são os órgãos do Estado, as autarquias locais e os seus órgãos, bem como as instituições públicas.»
10.      Nos termos do § 2‑a desta lei:
«1.      É igualmente responsável por prestar informação a empresa pública que, para os efeitos da presente lei, deva ser considerada uma pessoa coletiva não é responsável pela prestação de informação na aceção do § 2, n.° 1, e
a)      que:
1      exerça atividades previstas na Lei relativa aos Contratos Públicos,
2      atue na qualidade de operador de serviço público, em conformidade com o artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, [de 23 de outubro de 2007,] relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1191/69 e (CEE) n.° 1107/70 do Conselho [JO 2007, L 315, p. 1)],
3      atue na qualidade de transportadora aérea que cumpre obrigações de serviço público, nos termos do artigo 16.° do Regulamento (CE) n.° 1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, [de 24 de setembro de 2008,] relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade [(JO 2008, L 293, p. 3)], ou
4      atue na qualidade de armador que executa obrigações de serviço público, nos termos do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 3577/92 do Conselho, [de 7 de dezembro de 1992,] relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados‑Membros (cabotagem marítima) [JO 1992, L 364, p. 7)], e
b)      na qual o responsável pela prestação de informação a que se refere o § 2, n.° 1, pode exercer, direta ou indiretamente, uma influência dominante devido à sua participação nessa pessoa coletiva ou a regras que lhe sejam aplicáveis.
2.      A condição de influência dominante considera‑se preenchida quando, nos termos do § 2, n.° 1, direta ou indiretamente, o responsável pela prestação de informação
a)      detenha a maioria do capital social subscrito da empresa pública,
b)      disponha da maioria dos votos correspondentes às ações emitidas pela empresa,
ou
c)      possa designar mais de metade dos membros do órgão de administração, de direção ou de fiscalização da empresa pública.»
11.      A exposição de motivos da zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů [Lei n.° 241/2022 que altera a Lei n.° 106/1999 relativa ao Livre Acesso à Informação, conforme alterada, a Lei n.° 123/1998 relativa ao Direito à Informação em Matéria Ambiental, conforme alterada, e a Lei n.° 130/2002 relativa aos Apoios Financeiros Públicos à Investigação, ao Desenvolvimento Experimental e à Inovação e que altera determinadas Leis Conexas (Lei relativa aos Incentivos à Investigação, ao Desenvolvimento Experimental e à Inovação), conforme alterada], mediante a qual a República Checa transpôs a Diretiva 2019/1024 para a ordem jurídica checa, enuncia:
«A partir da transposição da Primeira Diretiva relativa à reutilização de informações do setor público [Diretiva 2003/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de novembro de 2003 (JO 2003, L 345, p. 90)], a República Checa optou por uma solução que, a nível legislativo, vincula a instituição da reutilização das informações (não sendo o seu objetivo, dito de forma simples, o controlo público da autoridade do Estado, mas outras utilizações — particulares ou comerciais — dos dados recolhidos, o processamento destes, etc.) ao exercício do direito político à informação na aceção do artigo 17.°, n.° 5, da Carta dos Direitos Fundamentais [da República Checa] (cujo elemento determinante é o controlo público do Estado, nomeadamente no que diz respeito à disposição de um bem). Com efeito, quando aplicam a Lei do Livre Acesso à Informação, os organismos responsáveis pela prestação de informação não têm a possibilidade real e efetiva (salvo em certas exceções de origem jurisprudencial) de apreciar as razões do requerente de informação nem as intenções deste quanto à forma como as informações obtidas serão processadas (o que seria contrário às garantias constitucionais do direito político à informação). Assim, na prática, é quase impossível distinguir efetivamente as duas formas de acesso. Ora, uma vez que o direito à informação tem valor constitucional, há que proporcionar igualmente aos requerentes “comuns” de informação garantias idênticas àquelas de que beneficiam as pessoas que requerem informações com vista à sua reutilização na aceção da diretiva e, assim, manter um regime uniforme. Por conseguinte, a solução que consiste em interligar os dois regimes jurídicos é a solução ótima para os organismos responsáveis pela prestação de informação e, in fine, para os requerentes.»
III. Factos na origem do litígio, processo principal e questões prejudiciais
12.      A recorrente é uma sociedade anónima de direito checo que exerce a sua atividade no setor do abastecimento de água e saneamento. É detida em cerca de 100 % por cidades e municípios checos, sem que nenhum acionista detenha, por si só, uma participação maioritária.
13.      Com base na Lei do Livre Acesso à Informação, foi‑lhe apresentado um pedido de informação que visava diversas atas de deliberações dos seus órgãos.
14.      A recorrente indeferiu esse pedido por considerar não estar obrigada a fornecer essas informações uma vez que não era um «responsável pela prestação de informação», na aceção da Lei do Livre Acesso à Informação.
15.      Foi apresentada à Comissão uma reclamação que, por Decisão de 7 de março de 2023, ordenou que a recorrente desse o devido seguimento ao pedido de informação em conformidade com a Lei do Livre Acesso à Informação.
16.      A recorrente interpôs recurso desta última decisão no Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga), o órgão jurisdicional de reenvio.
17.      Este último considera que, para decidir o litígio, lhe cabe determinar se a recorrente deve ser qualificada de «empresa pública», na aceção do § 2a, n.° 1, da Lei do Livre Acesso à Informação.
18.      Esclarece que esta categoria de organismos responsáveis pela prestação de informação foi introduzida na Lei do Livre Acesso à Informação por uma lei que transpôs
a Diretiva 2019/1024.
19.      Segundo o Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga), o litígio no processo principal incide, nomeadamente, sobre a questão de saber se a influência dominante sobre a empresa tem de ser exercida por um único organismo ou se pode ser exercida conjuntamente por vários organismos de direito público tais como,
no processo principal, as autarquias locais.
20.      Perante o órgão jurisdicional de reenvio, a Comissão alega que o § 2a, n.° 1, da Lei do Livre Acesso à Informação deve ser interpretado em conformidade com a Diretiva 2019/2014, no sentido de ser suficiente, a este respeito, que vários organismos de direito público detenham conjuntamente uma participação maioritária na recorrente e, por esse motivo, exerçam uma influência dominante.
21.      Em contrapartida, a recorrente afirma que essa interpretação não é corroborada pela Diretiva 2019/2014 e que a existência de uma influência dominante só se verifica quando uma das autarquias locais detém por si só uma participação maioritária ou quando for indubitável que os vários organismos de direito público que detêm conjuntamente essa participação atuam de modo concertado.
22.      Neste contexto, o Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Deve o artigo 2.°, ponto 3, da Diretiva [2019/1024] ser interpretado no sentido de que também é uma empresa pública uma empresa em relação à qual vários organismos do setor público podem exercer conjuntamente uma influência dominante, por motivos de direito de propriedade [da empresa], participação financeira ou regras que lhe sejam aplicáveis?
2)      Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, também se presume que existe uma influência dominante, na aceção do referido artigo da Diretiva 2019/1024, quando vários organismos do setor público detêm conjuntamente a maioria do capital social subscrito da empresa, dispõem da maioria dos votos correspondentes às ações emitidas pela empresa pública ou podem designar mais de metade dos membros do órgão de administração, de direção ou de supervisão da empresa, ou é necessário apreciar se esses organismos do setor público atuam efetivamente de modo concertado e têm interesses comuns?»
IV.    Tramitação processual no Tribunal de Justiça
23.      A decisão de reenvio datada de 23 de julho de 2024 deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de julho de 2024.
24.      As partes no processo principal, o Governo Checo e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas no prazo fixado pelo artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
25.      Na reunião geral de 7 de outubro de 2025, o Tribunal de Justiça decidiu não realizar audiência de alegações, nos termos do artigo 76.°, n.° 2, do seu Regulamento de Processo.
26.      Em 21 de outubro de 2025, o Tribunal de Justiça dirigiu um pedido de esclarecimentos ao órgão jurisdicional de reenvio, ao qual este respondeu por carta de 12 de novembro de 2025.
V.      Análise jurídica
A.      Considerações preliminares
1.      Política europeia de dados abertos
27.      A Diretiva 2019/1024 visa promover a reutilização de informações do setor público e facilitar a sua disponibilização em toda a União Europeia. Baseia‑se no princípio de que os dados detidos pelos organismos públicos constituem um recurso estratégico para a economia digital, a inovação e a sociedade civil (5). Ao criar um quadro legal harmonizado, esta diretiva procura eliminar os obstáculos à reutilização das informações públicas e promover a sua livre circulação no mercado interno (6).
28.      Um dos objetivos fundamentais da Diretiva 2019/1024 consiste em harmonizar as condições técnicas e jurídicas da disponibilização e da reutilização de dados públicos. Fixa normas mínimas comuns, como a utilização de licenças abertas, a leitura por máquina e, sempre que possível e adequado, a gratuitidade ou o custo marginal da reutilização, a fim de assegurar a interoperabilidade e uma exploração efetiva dos dados. Ao enquadrar as condições de reutilização, as licenças padrão e os eventuais custos, esta diretiva institui um quadro favorável ao desenvolvimento de um ecossistema europeu de dados abertos (7).
29.      Uma vertente essencial da Diretiva 2019/1024 diz respeito aos conjuntos de dados de elevado valor, dotados de grande potencial para gerar benefícios económicos e sociais. Estes conjuntos devem ser disponibilizados gratuitamente, em formatos normalizados e legíveis por máquina, e, se for caso disso, por intermédio de interfaces de programação de aplicações (API). Compete à Comissão concretizar
essas categorias de dados em atos de execução. Esta abordagem visa estimular a inovação, nomeadamente nos domínios da inteligência artificial, dos serviços digitais e da investigação científica (8).
30.      Por último, a Diretiva 2019/1024 insere‑se numa estratégia global de modernização da administração pública e de desenvolvimento da transparência. Sublinha o papel dos dados abertos na promoção da participação democrática e no reforço da responsabilidade dos poderes públicos. Ao criar um quadro jurídico claro, coerente e adequado à evolução tecnológica, a diretiva contribui para emergência de uma economia de dados, inclusiva e sustentável, garantindo simultaneamente um enquadramento equitativo para a reutilização das informações públicas em benefício dos cidadãos, das empresas e da comunidade científica (9).
2.      Transposição da Diretiva 2019/1024 pelos Estados‑Membros
31.      Esta  diretiva substituiu e modernizou a  Diretiva 2003/98 relativa à reutilização de informações do setor público (também denominada «Diretiva PSI»)  Os Estados‑Membros deviam transpor a Diretiva 2019/1024 para o direito nacional o mais tardar até 17 de julho de 2021. Nessa data, vários
Estados‑Membros já tinham procedido
à transposição das suas disposições, ao passo que se verificava um atraso por parte de outros. A Comissão instaurou então processos por infração contra vários Estados‑Membros por não transposição ou transposição incompleta. O Tribunal de Justiça acabou por declarar a existência de incumprimentos por parte do Reino da Bélgica, da República da Bulgária, da República da Letónia e do Reino dos Países Baixos, que foram condenados ao pagamento de sanções pecuniárias compulsórias (10).
32.      Embora o presente litígio não se enquadre no âmbito de um processo por infração nos termos do artigo 258.° TFUE, mas no âmbito de um pedido de decisão prejudicial apresentado ao abrigo do artigo 267.° TFUE, o mesmo dá, no entanto, em certa medida, indicações relativas ao modo como os Estados‑Membros transpuseram a Diretiva 2019/1024 para a sua ordem jurídica interna. Alguns deles optaram, à semelhança da República Checa, por regular a reutilização de dados em conjunto com o acesso à informação num único instrumento legislativo (11), apesar de as competências legislativas respeitantes a estes dois domínios serem diferentes e os objetivos dos dois regimes só serem parcialmente coincidentes.
33.      Com efeito, ao passo que o acesso à informação, com exceção de determinadas regulamentações setoriais, está abrangido direito dos Estados‑Membros (12), a reutilização de dados é objeto de uma regulamentação da União, no presente caso pela Diretiva 2019/1024. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça declarou no processo que deu origem ao Acórdão HP —
Hrvatska pošta (13) que um pedido de acesso a documentos na posse de um organismo do setor público não está abrangido pelo âmbito de aplicação dessa diretiva. Neste contexto, e tendo em consideração que ao Tribunal de Justiça só cabe a interpretação do direito da União nos limites das competências que lhe são atribuídas (14), o facto de um órgão jurisdicional nacional lhe submeter uma questão relativa às disposições que regulam o acesso à informação suscita questões delicadas quanto à competência do Tribunal de Justiça.
B.      Quanto à competência do Tribunal de Justiça
34.      A título preliminar, recorde‑se que, segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, instituída pelo artigo 267.° TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (15).
35.      Todavia, também é jurisprudência constante que cabe ao Tribunal de Justiça analisar as condições em que os pedidos lhe são submetidos pelos órgãos jurisdicionais nacionais, para verificar a sua própria competência (16). É, portanto,
coerente que proceda a essa análise numa configuração em que se verifica, como no caso em apreço, uma especial articulação entre o direito da União e o direito nacional, devido ao modo como o legislador nacional entendeu transpor uma diretiva para a sua ordem jurídica interna.
1.      Resumo da jurisprudência relativa à remissão do direito nacional para o direito da União
36.      A este respeito, importa salientar que o legislador checo instituiu um direito de acesso à informação em relação a entidades que obedecem
ao conceito de «empresa pública» na aceção da Diretiva 2019/1024. Com esta referência, transpôs para o direito interno um conceito específico do direito da União, mas aplicando‑o a situações que não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação material desta diretiva. Esta extensão cria uma sobreposição entre dois regimes normativos a priori distintos, cuja articulação só pode ser plenamente compreendida analisando‑os à luz da finalidade específica de cada um deles. Voltarei a este ponto mais à frente.
37.      Em princípio, a competência de interpretação do Tribunal de Justiça está estritamente circunscrita às normas da Diretiva 2019/1024 efetivamente transpostas para o direito interno e pertinentes para a decisão do litígio. Assim, uma leitura rigorosa das condições que regulam o processo de reenvio prejudicial deveria levar a excluir a competência do Tribunal de Justiça para interpretar o conceito de «empresa pública» quando utilizado apenas no âmbito de um litígio relativo ao direito nacional de acesso à informação, como no caso em apreço. No entanto, a jurisprudência admite uma exceção quando o legislador nacional reproduz voluntariamente conceitos de direito da União para regular um domínio diferente do que é abrangido pelo direito derivado. Neste tipo de contexto, a existência de um interesse da União em assegurar a uniformidade da interpretação destes conceitos pode justificar que o Tribunal de Justiça seja chamado a pronunciar‑se.
38.      É precisamente nesta perspetiva que se inscreve a jurisprudência resultante do Acórdão Dzodzi, segundo a qual o Tribunal de Justiça pode ter de interpretar uma disposição do direito da União integrada na ordem jurídica interna, a fim de evitar que divergências nacionais comprometam a harmonização pretendida a nível da União. Esta extensão de competência é, todavia, estritamente regulamentada. Pressupõe, por um lado, que a disposição em causa tenha sido transposta ou integrada no direito interno e, por outro, que exista um interesse objetivo da União em assegurar uma interpretação uniforme. A simples remissão para uma categoria conceptual do direito da União não é suficiente: há que demonstrar a existência de uma ligação funcional entre o âmbito de aplicação material do direito da União e a regulamentação nacional que reproduz os seus termos.
39.      Na prática, esta jurisprudência é aplicável quando um litígio escapa, pela sua natureza, ao âmbito de aplicação do direito da União, mas a regulamentação nacional nele em causa remete direta e incondicionalmente para as disposições deste, estabelecendo assim essa ligação funcional entre a disposição do direito da União e o direito nacional. Nesse caso, a competência do Tribunal de Justiça é justificada se existir um nexo suficientemente estreito entre a disposição de direito da União tornada assim aplicável e a regulamentação nacional, de modo que a decisão do litígio dependa da sua interpretação (17).
40.      Esta abordagem do Tribunal de Justiça revela que, mesmo quando o litígio é, principalmente, matéria do direito nacional, a integração intencional de conceitos decorrentes do direito da União pode criar um espaço de intervenção do Tribunal de Justiça, desde que seja claramente demonstrado o interesse da União em garantir a uniformidade da interpretação. A este respeito, importa salientar que tanto a União como os seus Estados‑Membros têm interesse em evitar que haja duas interpretações do mesmo conceito, uma utilizada no âmbito de aplicação do direito da União, a outra num contexto puramente interno (18). O reenvio prejudicial é, porém, estritamente funcional, não se pronunciando o Tribunal de Justiça sobre questões meramente nacionais, mas apenas sobre aquelas cuja interpretação seja suscetível influir na aplicação coerente do direito da União. Esta exigência permite conciliar o princípio de subsidiariedade e a necessidade de salvaguardar a eficácia e a coerência do direito derivado.
41.      Segundo a jurisprudência, os elementos concretos que permitem demonstrar que as disposições do direito da União foram tornadas aplicáveis pelo direito nacional devem resultar da própria decisão de reenvio (19) ou, pelo menos, da resposta dada pelo órgão jurisdicional de reenvio a um pedido de esclarecimentos formulado nesse sentido pelo Tribunal de Justiça (20). Por conseguinte, a minha análise assenta principalmente nas indicações dadas pelo órgão jurisdicional de reenvio quanto às especificidades da legislação checa. As informações que permitem compreender de que modo o legislador checo entendeu transpor a Diretiva 2019/1024 para a sua ordem jurídica interna, revestem uma especial importância a este respeito.
42.      À luz destas considerações, há que verificar, no presente processo, se as condições enunciadas por essa jurisprudência se encontram reunidas, com vista a determinar a competência do Tribunal de Justiça.
2.      Aplicação ao processo em apreço da jurisprudência relativa à remissão para o direito da União
a)      Transposição ou integração no direito interno de uma disposição do direito da União
43.      Primeiro, é necessário que uma disposição do direito da União tenha sido formalmente transposta ou integrada na ordem jurídica nacional. Tal significa que a norma da União em causa, inicialmente matéria exclusiva desta, tenha sido introduzida pelo legislador nacional, seja por lei, decreto ou qualquer outro instrumento jurídico interno.
44.      Esta condição encontra‑se manifestamente preenchida no caso em apreço, uma vez que, como referi acima, o legislador checo integrou o conceito de «empresa pública», decorrente da regulamentação da União em matéria de contratos públicos (21) e retomado posteriormente na Diretiva 2019/1024, na Lei do Livre Acesso à Informação. Por conseguinte, há que considerar que este conceito se tornou aplicável no direito nacional, ainda que seja utilizado num domínio a priori diferente daquele previsto pelo legislador da União, a saber, o do acesso do público à informação.
b)      A existência de uma remissão direta e incondicional para as disposições do direito da União
45.      Segundo, a jurisprudência exige que o direito nacional contenha uma remissão «direta» e «incondicional» para as disposições do direito da União cuja interpretação é pedida, para estabelecer um nexo jurídico efetivo entre a norma nacional e a norma supranacional (22). Esta
exigência assegura que a aplicação da disposição nacional esteja estritamente subordinada ao direito da União, permitindo assim ao Tribunal de Justiça contribuir para a uniformidade da sua interpretação e evitar qualquer divergência entre os Estados‑Membros.
46.      Por força desta condição, o Tribunal de Justiça só é chamado a pronunciar‑se quando a sua intervenção se revelar necessária para garantir a harmonização ao nível da União e não em qualquer processo que implique disposições decorrentes do direito da União. Os critérios resultantes da jurisprudência afiguram‑se, assim, ser instrumentos destinados a identificar os casos de aplicação. Para os aplicar corretamente ao caso em apreço, importa começar por concretizar o sentido e o alcance dos conceitos de «remissão “direta”» e de «remissão “incondicional”».
1)      Remissão direta
47.      O termo «direta» deve ser entendido no sentido de que a remissão deve ser expressa e inequívoca (23). Estas características pressupõem que a legislação nacional expressa de forma suficientemente clara a intenção do legislador de se referir ao teor das disposições do direito da União. Porém, não é exigido que a referência às regras pertinentes da União conste expressamente do próprio texto da disposição nacional aplicável, desde que esta seja formulada de forma suficientemente precisa e inequívoca.
48.      A este respeito, importa salientar que a Lei do Livre Acesso à Informação indica, no seu § 1, que esta «transpõe as disposições pertinentes do direito da União Europeia e estabelece as normas para a prestação de informações, bem como as condições do exercício do direito de livre acesso a essas informações» (sublinhado meu) (24). A primeira nota de rodapé acrescenta algumas especificações, indicando que as disposições do direito da União que a lei em questão visa transpor são as da Diretiva 2019/1024. O mesmo é igualmente sublinhado pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua resposta ao pedido de esclarecimentos do Tribunal de Justiça.
49.      No que diz respeito, mais especialmente, à definição de «empresa pública» enunciada no § 2a da lei em questão, há que salientar que esta reproduz, nos seus elementos essenciais, o teor da definição constante do artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1024. Esta concordância manifesta‑se nomeadamente no critério relativo à «influência dominante» exercida por autoridades públicas sobre a empresa em causa, critério cuja interpretação constitui o próprio objeto do pedido de decisão prejudicial apresentado pelo órgão jurisdicional de reenvio.
50.      Segundo as explicações do órgão jurisdicional de reenvio em resposta ao pedido de esclarecimentos do Tribunal de Justiça, o legislador checo decidiu intencionalmente «alinhar o âmbito de aplicação pessoal da Lei do Livre Acesso à Informação com o da diretiva». Tal é igualmente confirmado pela quase identidade da formulação das disposições pertinentes e da exposição de motivos, bem como pelo quadro comparativo intitulado «Compatibilidade com o direito da União», anexado ao projeto de lei n.° 241/2022.
51.      A intenção do legislador checo de prever uma remissão «direta» para as disposições da diretiva, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, é corroborada pelos trabalhos preparatórios, dos quais resulta que a Lei do Livre Acesso à Informação, na sua versão inicial, já tinha por finalidade a transposição da Diretiva 2003/98, ou seja, o ato normativo anterior (25). Na sequência da revisão deste instrumento, o legislador checo considerou necessário integrar, mediante uma lei de alteração, as adaptações introduzidas pela Diretiva 2019/1024, a fim de assegurar a continuidade e a conformidade do quadro nacional com o direito da União.
52.      Por conseguinte, há que considerar que a primeira das condições estabelecidas na jurisprudência do Tribunal de Justiça se encontra preenchida no caso em apreço.
2)      Remissão incondicional
53.      Quanto ao termo «incondicional», este deve entender‑se no sentido de que abrange dois requisitos diferentes. Implica, por um lado, que as disposições do direito da União para as quais remete sejam aplicáveis sem limitações à situação em causa no processo principal (26), de modo que o órgão jurisdicional de reenvio não se possa afastar da interpretação dada pelo Tribunal de Justiça (27). Esta interpretação decorre da jurisprudência segundo a qual importa que o acórdão do Tribunal de Justiça tenha um efeito vinculativo no processo principal (28).
54.      Este primeiro requisito encontra‑se preenchido no caso em apreço, atendendo aos esclarecimentos prestados pelo órgão jurisdicional de reenvio, dos quais resulta que as disposições pertinentes da Diretiva 2019/1024 se aplicam sem restrições ao processo principal. É o próprio órgão jurisdicional de reenvio que refere ter considerado que não se podia afastar da interpretação a dar pelo Tribunal de Justiça. Por conseguinte, é do interesse jurídico da União que as disposições do direito da União sejam objeto de uma interpretação uniforme, para evitar, no futuro, divergências de interpretação. Esta indicação confirma que a interpretação do conceito de «empresa pública», a dar pelo Tribunal de Justiça no presente processo, vinculará
obrigatoriamente o órgão jurisdicional de reenvio, embora diga respeito especificamente ao direito de acesso.
55.      Por outro lado, o termo «incondicional» exige que a remissão incida sobre o contexto normativo da disposição em causa, ou, de forma mais técnica, sobre a regulamentação da União no seu conjunto (29). Por conseguinte, uma remissão do legislador nacional feita isoladamente para uma determinada disposição da legislação da União não pode ser qualificada de «incondicional» na medida em que a aplicação a esse caso da jurisprudência do Tribunal de Justiça e, consequentemente, a resposta à questão prejudicial correriam o risco de serem desprovidas de relação com o litígio no processo principal e de revestirem, por esse facto, um caráter puramente hipotético (30). Este requisito visa evitar que sejam submetidas ao Tribunal de Justiça questões desprovidas de suficiente ligação funcional com a aplicação efetiva do direito da União. Traduz a intenção, várias vezes reiterada na jurisprudência, de circunscrever a competência do juiz da União às hipóteses em que a legislação nacional torna efetivamente aplicáveis as disposições pertinentes do direito da União, e não àquelas em que se inspira ou das quais transpõe simplesmente determinados elementos conceptuais (31).
56.      Aplicado ao caso em apreço, este requisito leva a constatar que o legislador checo transpôs a Diretiva 2019/1024 na Lei do Livre Acesso à Informação. No entanto, não limitou esta operação a uma execução estrita das obrigações de transposição decorrentes do direito da União. Pelo contrário, estendeu o âmbito de aplicação material desta diretiva a aspetos relativos ao acesso à informação, matéria que, em princípio, é da competência normativa interna. Com esta extensão, o legislador nacional alargou o alcance normativo da referida diretiva, de modo que as regras relativas
ao acesso à informação são, em certa medida, determinadas pelo direito da União. Essa iniciativa revela uma intenção de assegurar a coerência e a continuidade do quadro jurídico nacional com as exigências estruturais da ordem jurídica da União, além das meras prescrições mínimas impostas pela mesma diretiva.
57.      Com efeito, conforme resulta dos trabalhos preparatórios, o legislador checo considerou que era objetivamente «impossível estabelecer uma distinção entre um pedido de acesso à informação e um pedido de reutilização» (32). Por conseguinte, importava proporcionar aos requerentes, em ambas as hipóteses, garantias e modalidades de processamento equivalentes. Uma vez que as entidades responsáveis pela instrução destes pedidos não dispunham da faculdade de averiguar os motivos ou as intenções dos requerentes, nem de os verificar, o legislador checo considerou que era necessário instaurar um regime jurídico único. Essa abordagem foi considerada a mais apropriada, tanto para os organismos sujeitos a essas obrigações como, em última análise, para os próprios requerentes.
58.      O facto de o legislador checo optar pela adoção de uma mesma definição do conceito de «empresa pública» para o direito de acesso e para a reutilização constitui um elemento estruturante da arquitetura normativa nacional. Ao harmonizar as definições, assegurou uma coerência material entre dois regimes jurídicos tradicionalmente distintos, sujeitando simultaneamente as empresas públicas a um duplo dever de transparência: o de transmitirem as informações na sua posse e o de permitirem a reutilização das mesmas. Esta abordagem contribui para simplificar o quadro jurídico e para prevenir as divergências de interpretação que a aplicação paralela de regimes diferentes corre o risco de criar. Porém, ela produz igualmente um efeito mais subtil, ao estender
indiretamente o alcance do direito da União a situações abrangidas, em princípio, apenas pelo direito de acesso à informação. Assim, a lógica da Diretiva 2019/1024 encontra‑se integrada no próprio âmago do regime nacional relativo à transparência administrativa, reforçando a coerência do sistema no seu todo (33).
59.      Nestas condições, importa considerar que o nexo entre a legislação checa e o direito da União apresenta um caráter «incondicional» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com efeito, a lei nacional não se limita a procurar inspiração na Diretiva 2019/1024, mas assegura a sua aplicação efetiva estendendo os seus efeitos normativos a situações reguladas pelo direito interno. Essa remissão material e sistemática para a diretiva, conjugada com a integração direta das suas definições e princípios, confere ao direito da União uma influência normativa determinante sobre a interpretação e a aplicação do quadro jurídico nacional. Por conseguinte, a remissão operada é «incondicional», na medida em que adere ao contexto normativo da diretiva como um todo
e não apenas a um único dos seus princípios abstratos.
c)      Quanto ao interesse da União de assegurar uma interpretação uniforme das disposições do direito da União em causa
60.      Como já referi acima, a exigência de uma remissão «direta» e «incondicional» para as disposições do direito da União visa, em substância, identificar as situações em que se manifesta um interesse específico da União em garantir uma interpretação coerente e uniforme dos conceitos do direito da União reproduzidos pelo legislador nacional, com vista a prevenir divergências futuras na jurisprudência.
61.      Não obstante o caráter direto e incondicional do nexo entre a legislação checa e a Diretiva 2019/1024, evidenciado no âmbito da minha análise, continua a ser necessário apreciar o interesse objetivo que a União poderia ter em garantir uma interpretação uniforme do conceito de «empresa pública» no presente processo (34). Na minha opinião, o verdadeiro alcance desses critérios só se revela plenamente se for tida em consideração a natureza deste interesse específico da União. Esta exigência decorre da própria lógica do reenvio prejudicial, só se justificando a competência do Tribunal de Justiça na medida em que a questão submetida ultrapasse o mero âmbito da ordem jurídica nacional.
62.      Ao exercer a sua competência de interpretação, o Tribunal de Justiça contribui para a construção coerente e harmoniosa da ordem jurídica da União. É, assim, à luz desta missão que importa apreciar a contribuição que o Tribunal de Justiça é chamado a dar no caso em apreço, bem como as consequências de uma eventual abstenção do exercício dessa competência. Como exporei nas presentes conclusões, o interesse em assegurar uma interpretação uniforme afigura‑se manifesto no presente processo.
63.      A necessidade de determinar a existência de um interesse da União em interpretar uma certa
disposição reproduzida pelo legislador nacional explica‑se pelo caráter indicativo dos critérios estabelecidos pela jurisprudência. Como já salientei, estes constituem instrumentos destinados a identificar as situações em que essa interpretação se impõe (35). Preenchidos estes critérios, tende‑se, regra geral, a presumir a existência de uma ligação funcional com a ordem jurídica da União, mas não é menos verdade que esta presunção pode ser ilidida se essa ligação não existir.
64.      Para evitar, caso esses critérios sejam apenas preenchidos formalmente, que se acabe por reconhecer a competência do Tribunal de Justiça não existindo um interesse real da União, há que proceder a uma análise mais aprofundada da inserção da disposição reproduzida pelo legislador nacional na ordem jurídica da União. A este respeito, a sua articulação com as disposições que transpõem a Diretiva 2019/1024 reveste uma especial importância.
1)      Quanto ao nexo intrínseco e indissociável entre o acesso à informação e a sua reutilização posterior
65.      Importa, em primeiro lugar, salientar que o conceito de «empresa pública», conforme reproduzido na legislação checa, mantém a função e o alcance que lhe é conferido pelo direito da União, uma vez que determina as entidades sujeitas às obrigações de transparência e de disponibilização de informações suscetíveis de reutilização. A sua interpretação, mesmo num contexto abrangido pelo direito de acesso à informação, não pode, portanto, ser dissociada da adotada no âmbito da Diretiva 2019/1024, sob pena de comprometer a coerência do regime normativo da União em matéria de abertura dos dados públicos.
66.      Com efeito, o acesso à informação constitui uma condição prévia e indispensável de qualquer possibilidade de reutilização. A reutilização na aceção da Diretiva 2019/1024 só pode incidir sobre informações previamente tornadas acessíveis, ou seja, disponibilizadas por uma autoridade pública ou empresa pública por força de um direito de acesso reconhecido aos cidadãos. Uma interpretação teleológica das disposições pertinentes desta diretiva, clarificada pelos seus considerandos, confirma, aliás, a existência de um nexo intrínseco e indissociável entre o acesso à informação e a sua reutilização posterior, como demonstrarei a seguir.
67.      O facto de o acesso à informação ser uma condição essencial da sua reutilização já resulta claramente do considerando 5 da Diretiva 2019/1024, que recorda que o acesso à informação é um direito fundamental consagrado pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que compreende a liberdade de receber e de transmitir informações sem que possa haver ingerência dos poderes públicos. A referência a este direito fundamental não teria utilidade se este não contribuísse para a realização do objetivo de reutilização previsto por esta. O seu considerando 18 confirma essa articulação entre os dois domínios precisando que a política europeia de reutilização visa «dados públicos acessíveis», o que pressupõe a existência de um acesso prévio.
68.      Além disso, o considerando 23 da referida diretiva sublinha que os Estados‑Membros devem tornar reutilizáveis todos os documentos existentes, exceto se o acesso for restrito ou vedado ao abrigo de regras nacionais sobre acesso, especificando que a Diretiva 2019/1024 assenta nos regimes nacionais em matéria de acesso aos documentos e não tem por objeto a sua alteração. Estes princípios refletem‑se igualmente em várias disposições do artigo 1.°, n.° 2, desta diretiva, que sujeitam às regras do direito nacional o acesso a certos tipos de documentos, ao passo que o n.° 3 deste artigo reafirma a validade dessas regras. Por conseguinte, o artigo 4.°, n.° 3, da Diretiva 2019/1024 permite às autoridades públicas indeferir um pedido de reutilização de dados com base nas disposições em vigor no Estado‑Membro em causa ou nas disposições de transposição dessa diretiva que excluem o acesso a certas categorias de documentos. Por último, os considerandos 27 e 28 da referida diretiva salientam a necessidade de os Estados‑Membros garantirem o acesso aos dados, nomeadamente para fins científicos, bem como de conceberem as estratégias exigidas para facilitar a sua disponibilização.
69.      Em segundo lugar, há que referir que os dois domínios, embora diferentes quanto ao seu objeto imediato — um relativo à transparência administrativa, o outro à valorização económica e social dos dados públicos —, continuam estreitamente ligados e são interdependentes na sua aplicação. É certo que resulta da análise da Diretiva 2019/1024 que o direito de acesso à informação, reconhecido nas ordens jurídicas de vários Estados‑Membros e aplicado por diversas leis administrativas, como também acontece no caso da República Checa, visa igualmente permitir aos cidadãos exercerem um controlo democrático sobre a administração (36). Porém, esta finalidade não exclui, de forma alguma, que esse direito de acesso possa igualmente prosseguir outros objetivos, nomeadamente a reutilização das informações tornadas assim acessíveis para fins de interesse público e cobertas pela referida diretiva, como se infere da leitura dos considerandos.
70.      Por um lado, o considerando 14 da Diretiva 2019/1024 demonstra que a faculdade de reutilizar documentos na posse de um organismo do setor público «promove a transparência e a responsabilização». Por outro lado, resulta do considerando 16 desta diretiva que as políticas de livre acesso aos dados, que visam assegurar uma ampla disponibilização e reutilização das informações do setor público para fins privados ou comerciais, com poucas ou nenhumas restrições legais, técnicas ou financeiras, e que promovem a circulação das informações, não só para os agentes económicos mas fundamentalmente para o público em geral, podem desempenhar um papel importante na «promoção do empenho social». Na minha opinião, esta afirmação refere‑se ao interesse dos cidadãos em participar no processo de formação da vontade política numa sociedade democrática. Este interesse público na transparência não está, todavia, em contradição com o objeto da regulamentação da Diretiva 2019/1024; pelo contrário, deve ser considerado amplamente compatível com esse objeto (37).
71.      A Diretiva 2019/1024 assenta implicitamente nesta articulação entre os dois domínios na medida em que não institui um direito autónomo de acesso à informação, mas pressupõe a existência, em cada Estado‑Membro, de um regime de acesso nacional efetivo. Em última análise, o legislador da União pretendeu integrar o conceito de «reutilização» num quadro legal de proximidade, já instituído pelo legislador nacional. Com a codificação destas matérias num único instrumento jurídico, este último procurou, por sua vez, facilitar a sua integração na ordem jurídica interna. Cada um contribuiu, assim, para a coerência de um quadro jurídico integrado, constituído por elementos pertencentes simultaneamente ao direito nacional e ao direito da União.
72.      Daqui resulta que, para efeitos do presente processo, a interpretação dos conceitos comuns aos dois domínios, nomeadamente do de «empresa pública», deve ser abordada de modo coerente para evitar qualquer contradição na aplicação das regras pertinentes. Com efeito, uma dissociação artificial destes dois regimes seria suscetível de comprometer a finalidade da Diretiva 2019/1024, que visa assegurar uma abertura das informações do setor público tão ampla, transparente e economicamente útil quanto possível. Por conseguinte, há uma necessidade de interpretação uniforme, que só pode ser garantida pelo Tribunal de Justiça.
2)      Quanto ao risco de divergências interpretativas
i)      Riscos para a criação de um espaço europeu de dados coerente
73.      Importa referir, em terceiro lugar, que o risco de divergências interpretativas, na hipótese de o Tribunal de Justiça concluir que não é competente para responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no presente processo, não é meramente teórico. Uma interpretação nacional autónoma poderia levar a restringir ou, pelo contrário, a estender indevidamente, o círculo das entidades obrigadas a disponibilizar as suas informações, comprometendo assim o objetivo de harmonização prosseguido pela Diretiva 2019/1024.
74.      O facto de o legislador checo ter introduzido expressamente o conceito de «empresa pública» tal como definido pela Diretiva 2019/1024 para efeitos de garantir o acesso à informação e a sua reutilização implica que a sua interpretação ao nível nacional está intrinsecamente ligada à adotada pelo direito da União. No entanto, se esse conceito viesse a ser interpretado autonomamente pelos órgãos jurisdicionais nacionais, o risco de divergências tanto terminológicas como funcionais seria considerável. Essa evolução conduziria inevitavelmente ao surgimento de regimes nacionais heterogéneos, baseados em critérios distintos para determinar as entidades obrigadas a disponibilizar as suas informações. Com efeito, os órgãos jurisdicionais nacionais poderiam interpretar o referido conceito, não apenas neste domínio, mas igualmente no que diz respeito à reutilização das informações, com base nos seus respetivos direitos nacionais, o que teria por efeito privar as exigências do direito da União da sua plena eficácia. Essas divergências prejudicariam a coerência global pretendida pelo legislador da União e comprometeriam a realização dos objetivos de harmonização prosseguidos pela Diretiva 2019/1024 (38).
75.      Uma conceção demasiado estreita levaria a que certas entidades importantes — como as sociedades públicas que exercem a sua atividade em setores estratégicos — ficassem eximidas das obrigações de disponibilização de dados, privando assim os utilizadores e os operadores económicos de recursos essenciais. Inversamente, uma conceção demasiado ampla poderia implicar uma aplicação excessiva dessas obrigações a entidades que, segundo o direito da União, não podem ser qualificadas de «empresas públicas», o que poderia dificultar de forma desproporcionada o seu funcionamento económico. Em ambos os casos, seriam prejudicadas a unidade e a eficiência do regime europeu de reutilização de informações do setor público.
76.      Para além destes riscos, as divergências de interpretação entre Estados‑Membros seriam suscetíveis de engendrar distorções da concorrência no mercado interno. Com efeito, poderiam ser impostas obrigações de disponibilização radicalmente diferentes a empresas públicas concorrentes estabelecidas em diferentes Estados‑Membros, em função
do alcance atribuído por cada legislador nacional a esse conceito. Essa fragmentação acarretaria um desequilíbrio dos encargos administrativos e económicos que oneram essas entidades, criando assim vantagens concorrenciais artificiais que não encontrariam nenhum fundamento na intenção do legislador da União. O objetivo de garantir uma igualdade das condições de concorrência, subjacente à globalidade da política de dados aberta e harmonizada, ver‑se‑ia assim gravemente comprometido.
77.      Além disso, a inexistência de uma interpretação uniforme do conceito de «empresa pública» seria especialmente problemática devido ao seu papel estruturante na Diretiva 2019/1024. Com efeito, este conceito determina um dos elementos fulcrais do âmbito de aplicação pessoal desta diretiva e condiciona a identificação das entidades sujeitas às obrigações de abertura e de reutilização. Uma fragmentação interpretativa daria origem à insegurança jurídica, tanto para as autoridades públicas como para os agentes privados, e poderia dissuadir iniciativas de inovação baseadas na reutilização transfronteiriça dos dados públicos. Isso seria contrário ao objetivo fundamental da referida diretiva, de promover uma disponibilização ampla, transparente e economicamente útil dos dados do setor público em toda a União (39).
78.      Esta ambição implica a criação de um espaço de dados europeu coerente, baseado em critérios comuns e uma confiança mútua no âmbito das obrigações das entidades públicas. Qualquer divergência na definição do conceito de «empresa pública» dificultaria a realização desse espaço, limitando a interoperabilidade dos dados, criando entraves às reutilizações transfronteiriças e reduzindo a capacidade dos operadores de desenvolverem serviços e produtos digitais válidos em toda a União. Assim, longe de ser uma simples discussão terminológica, a interpretação uniforme deste conceito constitui um elemento essencial à coerência e à eficácia do quadro jurídico europeu aplicável à reutilização de informações do setor público.
ii)    Riscos para a coerência normativa interna
79.      Afigura‑se, nomeadamente, indispensável adotar uma interpretação uniforme do conceito de «empresa pública» a fim de salvaguardar a coerência normativa interna. Com efeito, uma interpretação diferenciada deste conceito numa mesma ordem jurídica nacional, consoante diga respeito ao acesso à informação ou à sua reutilização, conduziria a uma disparidade dos requisitos processuais aplicáveis aos pedidos apresentados para ambos os fins. Essa situação seria, porém, dificilmente conciliável com as exigências de coerência sistémica, uma vez que, como já indiquei, a reutilização de informação pressupõe logicamente que tenha sido previamente concedido um acesso à mesma (40). Afigura‑se‑me que foram considerações idênticas que levaram o legislador checo a instaurar um regime unificado (41).
80.      O respeito do princípio da segurança jurídica milita igualmente a favor de uma interpretação uniforme do conceito de «empresa pública» no âmbito de uma mesma ordem jurídica interna. Os sujeitos de direito devem ter a possibilidade de determinar com certeza se se encontram abrangidos pelo âmbito de aplicação das disposições pertinentes. Se este conceito fosse interpretado de forma diferente consoante o domínio regulamentar em causa, daí resultaria um estado de imprevisibilidade normativa, que impediria as entidades em causa de terem pleno conhecimento dos seus direitos e obrigações. Ora, essa insegurança jurídica seria contrária ao princípio geral da previsibilidade e da estabilidade da norma, que reveste particular importância no direito da União. Só uma interpretação coerente e transversal permite garantir que as entidades visadas possam apreciar com precisão as suas obrigações de informação ou de acesso (42).
81.      Além disso, o princípio da igualdade de tratamento do direito da União exige que o conceito de «empresa pública» seja definido de modo uniforme. Interpretações divergentes consoante o contexto jurídico poderiam conduzir a que entidades objetivamente comparáveis fossem tratadas de forma diferente, apenas em função do facto de um requerente invocar o direito de acesso à informação ou o seu direito à reutilização. Esta diferença de tratamento não seria justificada e poderia constituir uma desigualdade de tratamento entre situações comparáveis. O princípio da igualdade exige, pelo contrário, o tratamento idêntico de situações análogas se não existirem razões imperiosas que justifiquem uma diferença (43). Isso opõe‑se claramente a uma fragmentação da definição por domínio em causa.
82.      Um outro argumento decorre do princípio da efetividade, segundo o qual as disposições do direito da União devem ser plenamente eficazes. Uma interpretação divergente do conceito de «empresa pública» poderia comprometer os objetivos prosseguidos pelas diretivas em causa, a saber a promoção
da transparência e
da responsabilidade pública e a criação de um mercado interno funcional da informação. Se as entidades fossem qualificadas de forma diferente consoante o domínio jurídico, tal poderia provocar, na prática, obstáculos significativos ao acesso à informação ou à sua reutilização. Essa fragmentação prejudicaria a aplicação efetiva do direito da União e esvaziaria as normas do seu efeito útil. Pelo contrário, uma interpretação uniforme garante uma aplicação coerente e assegura a plena eficácia das disposições em causa.
83.      Pelas razões expostas nos números anteriores, considero que a União mantém um interesse manifesto em assegurar uma interpretação uniforme do conceito em causa, condição indispensável à coerência do quadro que regula a transparência e a reutilização de informações do setor público no seu todo. Nesta perspetiva, cabe ao Tribunal de Justiça ter em conta esta exigência e contribuir ele próprio para essa coerência exercendo plenamente a sua competência de interpretação.
3.      Conclusão intercalar
84.      Daqui resulta que o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar sobre a interpretação do conceito de «empresa pública» no contexto do litígio no processo principal. A existência de um nexo direto e incondicional entre a legislação nacional e a Diretiva 2019/1024, conjugada com o interesse manifesto da União em garantir a interpretação uniforme desse conceito, justifica que a questão submetida seja considerada matéria da competência prejudicial do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, importa analisar, quanto ao mérito, o alcance que deve revestir o conceito de «empresa pública» à luz do quadro normativo desta diretiva e da sua integração no direito checo.
VI.    Conclusão
O Tribunal de Justiça é competente para responder às questões submetidas pelo Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa), por Decisão de 23 de julho de 2024.
1      Língua original: francês.
2      JO 2019, L 172, p. 56.
3      Acórdão de 18 de outubro de 1990, Dzodzi (C‑297/88 e C‑197/89, a seguir «Acórdão Dzodzi», EU:C:1990:360).
4      JO 2014, L 94, p. 243.
5      O movimento dos «dados abertos» («Open Data») tem
a sua origem nos Estados Unidos em 1957‑1958 com a criação do World Data Center System, uma rede internacional estabelecida no âmbito do Ano Geofísico Internacional para recolher e tornar livremente acessíveis vastos conjuntos de dados científicos. Posteriormente, em 1966, foi‑lhe atribuída uma base jurídica com o Freedom of Information Act, reforçado em 2007 pelo Open Government Act, que converteu a transparência e a divulgação dos dados públicos em prioridades governamentais. Em seguida, o movimento estendeu‑se à Europa, nomeadamente ao Reino Unido e à França, onde iniciativas nacionais incentivaram a abertura e a reutilização de dados públicos. Progressivamente, esta dinâmica transformou o Open Data num desafio mundial para maximizar o acesso ao conhecimento, facilitar a inovação e reforçar a participação dos cidadãos (Noyer, J.‑M./Carmes, M., «Le mouvement “Open data” dans la grande transformation des intelligences collectives», Les débats du numérique, Paris 2013, p. 137).
6      V., nomeadamente, considerandos 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 e 65 da Diretiva 2019/1024.
7      V., nomeadamente,
considerandos 2, 15, 17 a 19, 34, 66 e 68 da Diretiva 2019/1024.
8      V., nomeadamente, considerandos 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46, 66 a 69 da Diretiva 2019/1024.
9      V., nomeadamente, considerandos 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 e 70 da Diretiva 2019/1024.
10      V. Acórdãos de 22 de maio de 2025, Comissão/Letónia (Diretiva dados abertos e reutilização de informações do setor público) (C‑238/23, EU:C:2025:374); Comissão/Bulgária (Diretiva dados abertos e reutilização de informações do setor público) (C‑237/23,
EU:C:2025:373); Comissão/Bélgica (Diretiva dados abertos e reutilização de informações do setor público) (C‑215/23, EU:C:2025:371), bem como Comissão/Países Baixos (Diretiva dados abertos e reutilização de informações do setor público) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Vários outros Estados‑Membros — nomeadamente a República da Croácia, a República da Estónia, a República da Finlândia, a República Portuguesa, a Roménia e a República da Eslovénia — optaram, aparentemente, por regular a reutilização de dados e o acesso à informação num quadro legislativo unificado.
12      O direito de acesso aos documentos detidos exclusivamente pelas autoridades nacionais é, no estado atual do direito da União, da competência dos Estados‑Membros, que determinam o seu âmbito e modalidades através das suas regras de transparência internas. A União não dispõe de nenhum regime geral que imponha diretamente obrigações às autoridades nacionais; só certas legislações setoriais — nomeadamente em matéria de informação ambiental e de reutilização de informações do setor público —
preveem requisitos mínimos. Porém, essas intervenções não podem ser interpretadas no sentido de que instituem um direito geral de acesso aos documentos administrativos nacionais, de modo que este continua essencialmente não harmonizado e regulado pelo direito interno.
13      Acórdão de 21 de novembro de 2024, HP —
Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      V. Acórdão de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, n.° 40).
15      V. Acórdãos Dzodzi (n.os 34 e 35), de 14 de fevereiro de 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, n.° 47), e de 10 de dezembro de 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, n.° 31).
16      V. Acórdãos de 16 de junho de 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, n.° 55), de 10 de dezembro de 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, n.° 32), de 5 de dezembro de 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, n.° 17), e de 19 de junho de 2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, n.° 29).
17      V. Acórdãos de 24 de novembro de 2022,
Cafpi e Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, n.os 30 a 32), e de 13 de novembro de 2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, n.os 35 a 37).
18      V. conclusões do advogado‑geral M. Bobek no processo J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, n.° 61).
19      V. Acórdão de 16 de novembro de 2023, BG (Concessão de empréstimos sem autorização) (C‑427/22, EU:C:2023:877, n.° 43 e jurisprudência aí referida).
20      V., por exemplo, Acórdãos de 16 de junho de 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, n.° 63), de 30 de janeiro de 2020, Generics (UK) e o. (C‑307/18, EU:C:2020:52, n.° 28), e de 24 de novembro de 2022, Cafpi e Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, n.os 29 e 33), bem como Despacho de 5 de julho de 2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, n.° 20).
21      Mais concretamente, o conceito referido no artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva 2014/25.
22      V. Acórdãos
Dzodzi (n.os 34 e 36), de 28 de março de 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, n.° 16), e de 13 de outubro de 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija e Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 e C‑318/21, EU:C:2022:785, n.° 35).
23      V. Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, n.° 25) e de 7 de novembro de 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, n.os 19 a 38). V. também conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no processo Allianz Hungária Biztosító e o. (C‑32/11, EU:C:2012:663, n.° 29).
24      Versão original em língua checa: «Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.»
25      V. n.° 31 das presentes conclusões.
26      V. Acórdão 21 de dezembro de 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, n.° 27).
27      V. Despacho de 9 de setembro de 2014, Parva Investitsionna Banka e o. (C‑488/13, EU:C:2014:2191, n.° 29).
28      V. Acórdãos de 28 de março de 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, n.os 23 e 24), de 17 de julho de 1997, Leur‑Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, n.os 27 e segs.) e de 17 de julho de 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, n.os 24 e segs.).
29      V., neste sentido, conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no processo Allianz Hungária Biztosító e o. (C‑32/11, EU:C:2012:663, n.° 29) e do advogado‑geral P. Pikamäe nos processos apensos Deutsche Post e o. (C‑203/18 e C‑374/18, EU:C:2019:502, n.° 49).
30      V., a este respeito, conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo Leur‑Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, n.° 75), bem como conclusões do advogado‑geral A. Tizzano no processo Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, n.° 34). V., também, n.° 32 das conclusões do advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer nos processos Kofisa Italia (C‑1/99 e C‑226/99, EU:C:2000:498), segundo o qual «o Tribunal de Justiça unicamente se deve pronunciar quando o contexto factual e normativo do litígio esteja incluído no âmbito da norma comunitária».
31      V. Acórdão de 10 de dezembro de 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, n.os 44 e segs.), no qual o Tribunal de Justiça excluiu a existência de uma remissão direta e incondicional pelo facto de a regulamentação nacional se limitar a usar os conceitos decorrentes do direito da União sem tornar aplicável o quadro legislativo no seu conjunto. Em particular, o legislador nacional não pretendia estender a aplicação do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD) para fora do seu âmbito de aplicação específico, alterando antes o seu objeto e alcance adaptando‑o a um contexto jurídico diferente.
32      V. n.° 11 das presentes conclusões.
33      A configuração do caso em apreço apresenta uma certa analogia com o caso em que um legislador nacional transpõe, por sua própria iniciativa, disposições do direito da União, a fim de assegurar a harmonização do regime aplicável às situações puramente internas e às que se inscrevem no âmbito de aplicação do direito da União (v. Acórdão de 21 de novembro de 2019, Deutsche Post e o., C‑203/18 e C‑374/18, EU:C:2019:999, n.° 40).
34      A abordagem aqui adotada corresponde, em linhas gerais, à defendida pelo advogado‑geral M. Bobek nas suas conclusões no processo J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, n.os 60 e segs.). Com razão, suscitou ali a questão de saber se esse interesse da União deve ser afirmado em todos os casos, ou se se impõe uma apreciação diferenciada em função das circunstâncias específicas de cada processo. Segundo esta abordagem, cabe ao Tribunal de Justiça determinar concretamente a existência desse interesse em cada caso concreto.
35      V. n.° 46 das presentes conclusões.
36      Na sua resposta ao pedido de esclarecimentos do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio explica que a Lei do Livre Acesso à Informação tem por finalidade garantir o direito constitucional do público à informação na posse das autoridade públicas, das autarquias locais, bem como de outras instituições e empresas públicas. Além disso, desde 2016, contém uma disposição geral relativa aos dados abertos, o que estende a sua finalidade à promoção da reutilização de informações do setor público.
37      V. n.° 30 das presentes conclusões.
38      Lenaerts, K./Gutman, K./Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2.ª edição, Oxford 2023, ponto 6.29, p. 259, explicam que, ao reconhecer a sua competência interpretativa, o Tribunal de Justiça evita que a disposição de direito da União em causa tenha vida própria. Ora, na minha opinião, seria precisamente essa a consequência inevitável se o Tribunal de Justiça se abstivesse, no presente processo, de exercer a sua competência para interpretar o conceito de «empresa pública», incluindo no que diz respeito ao direito de acesso.
39      V. n.os 27 e segs. das presentes conclusões.
40      V. n.os 66 e segs. das presentes conclusões.
41      V. n.° 57 das presentes conclusões.
42      O Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente que é particularmente importante, para satisfazer a exigência da segurança jurídica, que os particulares beneficiem de uma situação jurídica clara e precisa, que lhes permita conhecer plenamente os seus direitos e invocá‑los, se for caso disso, perante os órgãos jurisdicionais nacionais (v. Acórdãos de 15 de novembro de 2001, Comissão/Itália, C‑49/00, EU:C:2001:611, n.o 22, e de 20 de novembro de 2003, Comissão/França, C‑296/01, EU:C:2003:626, n.° 55).
43      V. Acórdãos de 15 de abril de 2010, Gualtieri/Comissão (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, n.° 70), e de 20 de novembro de 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, n.° 40).