62020CV0001(01)
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO 1/20 (neljäs jaosto)
16 päivänä kesäkuuta 2022
SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla annettu lausunto – Lausuntopyyntö – Luonnos uudistetuksi sopimukseksi energiaperuskirjasta – 26 artikla – Riidanratkaisumenettely – Tutkittavaksi ottaminen
Lausunto asiassa 1/20,
jossa on kyse SEUT 218 artiklan 11 kohtaan perustuvasta lausuntopyynnöstä, jonka Belgian kuningaskunta on esittänyt 2.12.2020,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Lycourgos sekä tuomarit S. Rodin, J.-C. Bonichot, L. S. Rossi (esittelevä tuomari) ja O. Spineanu-Matei,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Belgian hallitus, asiamiehinään S. Baeyens, J.-C. Halleux, C. Pochet ja M. Van Regemorter,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Saksan hallitus, asiamiehinään J. Möller ja D. Klebs,
–
Kreikan hallitus, asiamiehinään K. Boskovits ja G. Karipsiadis,
–
Espanjan hallitus, asiamiehinään S. Centeno Huerta, A. Gavela Llopis ja J. Ruiz Sánchez,
–
Ranskan hallitus, asiamiehinään A. Daniel ja W. Zemamta,
–
Kroatian hallitus, asiamiehenään G. Vidović Mesarek,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan P. Garofoli, avvocato dello Stato,
–
Liettuan hallitus, asiamiehinään K. Dieninis ja R. Dzikovič,
–
Unkarin hallitus, asiamiehinään M. Z. Fehér ja K. Szíjjártó,
–
Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. K. Bulterman ja J. M. Hoogveld,
–
Puolan hallitus, asiamiehenään B. Majczyna,
–
Slovenian hallitus, asiamiehenään N. Pintar Gosenca,
–
Slovakian hallitus, asiamiehenään B. Ricziová,
–
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään B. Driessen ja A. Lo Monaco,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, O. Beynet, F. Erlbacher, M. Kellerbauer, T. Maxian Rusche ja R. Vidal Puig,
kuultuaan julkisasiamiestä,
on antanut seuraavan
lausunnon
1
Belgian kuningaskunnan unionin tuomioistuimelle esittämä lausuntopyyntö on muotoiltu seuraavasti:
”Onko luonnos uudistetuksi sopimukseksi energiaperuskirjasta yhteensopiva perussopimusten ja erityisesti SEU 19 [artiklan] ja SEUT 344 artiklan kanssa
–
mainitun sopimuksen 26 artiklan osalta, jos kyseistä artiklaa voidaan tulkita siten, että siinä sallitaan riidanratkaisumenettelyn soveltaminen Euroopan unionin sisäisissä tilanteissa?
–
siltä osin kuin – mikäli mainitun sopimuksen 26 artiklaa olisi tulkittava siten, että siinä sallitaan riidanratkaisumenettelyn soveltaminen Euroopan unionin sisäisissä tilanteissa – suunnitellussa sopimuksessa ja erityisesti sen 1 artiklaan sisältyvissä investoinnin ja investoijan määritelmissä ei ole nimenomaista erityissääntöä tai nimenomaista irtautumislauseketta, jonka mukaan kyseisen 26 artiklan mukaista yleistä menettelyä ei sovelleta jäsenvaltioiden välillä?”
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2
Lissabonissa 17.12.1994 allekirjoitettu energiaperuskirjaa koskeva sopimus (EYVL 1994, L 380, s. 24; jäljempänä energiaperuskirjaa koskeva sopimus) hyväksyttiin Euroopan yhteisöjen puolesta energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen ja energiatehokkuutta ja siihen liittyviä ympäristönäkökohtia koskevan energiaperuskirjan pöytäkirjan tekemisestä Euroopan yhteisöjen osalta 23.9.1997 tehdyllä neuvoston ja komission päätöksellä 98/181/EY, EHTY, Euratom (EYVL 1998, L 69, s. 1). Siinä on johdanto ja kahdeksan osaa, joihin kuuluu I osa, jonka otsikko on ”Määritelmät ja tarkoitus” ja johon sisältyvät kyseisen sopimuksen 1 ja 2 artikla, sekä V osa, jonka otsikko on ”Riitojen ratkaisu” ja johon sisältyvät saman sopimuksen 26–28 artikla.
3
Energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, määritellään kyseistä sopimusta varten joukko ilmaisuja, joihin kuuluvat kyseisen artiklan 6 ja 7 alakohdassa olevat ilmaisut ”investointi” ja ”investoija”.
4
Energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklassa, jonka otsikko on ”Investoijan ja sopimuspuolen välisten riitojen ratkaisu”, määrätään seuraavaa:
”1.   Sovintoratkaisu pyritään saamaan sopimuspuolen ja toisen sopimuspuolen investoijan välisiin riitoihin, jotka liittyvät investointiin, jonka jälkimmäinen on tehnyt edellisen alueella, ja joiden syyksi esitetään edellisen väitetty III osan velvoitteen rikkominen.
2.   Jos tällaista riitaa ei ole kyetty ratkaisemaan 1 kohdan määräysten mukaisesti kolmen kuukauden kuluessa ajankohdasta, jona jompikumpi riidan osapuolista on pyytänyt sovintoratkaisua, riidan investoijaosapuoli voi päättää antaa riidan
a)
riidan osapuolena olevan sopimuspuolen tuomioistuinten tai hallintoviranomaisten ratkaistavaksi
tai
b)
ratkaistavaksi käytettävissä olevien ennalta sovittujen riitojen ratkaisumenettelyjen mukaisesti
tai
c)
ratkaistavaksi tämän artiklan seuraavien kohtien mukaisesti.
3.
a)
Jollei b ja c alakohdasta muuta johdu, kukin sopimuspuoli antaa ehdottoman suostumuksensa riidan antamisesta kansainvälisen välitys- tai sovittelumenettelyn ratkaistavaksi tämän artiklan määräysten mukaisesti.
– –
4.   Jos investoija päättää antaa riidan ratkaistavaksi 2 kohdan c alakohdan mukaisesti, on investoijan lisäksi annettava kirjallinen suostumuksensa riidan antamiseksi ratkaistavaksi:
a)
i)
investointeja koskevien riitaisuuksien kansainvälisessä ratkaisu- ja sovittelukeskuksessa, joka perustettiin Washingtonissa 18 päivänä maaliskuuta vuonna 1965 allekirjoittamista varten avatun valtioiden ja toisten valtioiden kansalaisten välisten investointeja koskevien riitaisuuksien ratkaisemisesta tehdyn sopimuksen perusteella, jäljempänä ’ICSID-yleissopimus’, jos investoijan sopimuspuoli ja riidan osapuolena oleva sopimuspuoli ovat molemmat ICSID-yleissopimuksen sopimuspuolia
tai
ii)
investointeja koskevien riitaisuuksien kansainvälisessä ratkaisu- ja sovittelukeskuksessa, joka luotiin a alakohdan i alakohdassa mainitun yleissopimuksen perusteella, keskuksen sihteeristön menettelyjen hallintoa varten tehdyn täydentävän järjestelmän sääntöjen perusteella, jäljempänä ’täydentävät säännöt’, jos investoijan sopimuspuoli tai riidan osapuolena oleva sopimuspuoli, mutta eivät molemmat, on ICSID-yleissopimuksen osapuoli,
b)
yksittäisen välimiehen kautta tai tilapäisessä Yhdistyneiden Kansakuntien kansainvälisen kauppaoikeuden toimikunnan (Uncitral) välimiessääntöjen perusteella perustetussa välitystuomioistuimessa
tai
c)
Tukholman kauppakamarin välityselimessä.
– –”
5
Energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 34 artiklan, jonka otsikko on ”Energiaperuskirjaa käsittelevä konferenssi”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet kokoontuvat säännöllisin väliajoin energiaperuskirjaa käsittelevään konferenssiin, jäljempänä ’peruskirjaa käsittelevä konferenssi’, jossa kullakin sopimuspuolella voi olla edustaja. Varsinaiset kokoukset pidetään peruskirjaa käsittelevän konferenssin määrittämin säännöllisin väliajoin.”
Suunniteltu sopimus
6
Koska energiaperuskirjaa koskevaan sopimukseen ei ole tehty merkittäviä tarkistuksia sen voimaantulon eli 16.4.1998 jälkeen, energiaperuskirjan sihteeristö on ehdottanut sen uudistamista. Tätä kysymystä koskevien keskustelujen päätteeksi peruskirjaa käsittelevä konferenssi hyväksyi 27.11.2018 käsiteltävien eri aiheiden luettelon uudistamista koskevien neuvottelujen aloittamiseksi (jäljempänä neuvoteltavien aiheiden luettelo).
7
Tähän luetteloon sisältyvät seuraavat aiheet:
–
investointia edeltävät toimenpiteet
–
peruskirjan määritelmä
–
energia-alan taloudellisen toiminnan määritelmä
–
investoijan määritelmä
–
investoinnin määritelmä
–
oikeus sääntelyyn
–
oikeudenmukaisen ja tasapuolisen kohtelun määritelmä
–
suosituimmuuskohtelua koskeva lauseke
–
käsitteen ”mahdollisimman vakaa suoja ja turvallisuus” selventäminen
–
epäsuoran pakkolunastuksen määritelmä
–
tappion hyvittäminen
–
sateenvarjolauseke
–
etujen kieltäminen
–
investointeihin liittyvät siirrot
–
merkityksettömät vaatimukset
–
avoimuus
–
vakuudet kustannusten varalta
–
vahinkojen arviointi
–
kolmansien osapuolten rahoitus
–
kestävä kehitys ja yritysten yhteiskuntavastuu
–
kauttakulun määritelmä
–
pääsy infrastruktuureihin (myös pääsyn epääminen ja käytettävissä oleva kapasiteetti)
–
tariffin määritelmä ja tariffin vahvistamisperiaatteet
–
alueellinen taloudellisen yhdentymisen järjestö ja
–
vanhentuneet määräykset.
8
Peruskirjaa käsittelevä konferenssi perusti 6.11.2019 uudistustyöryhmän ja antoi sen tehtäväksi aloittaa neuvottelut energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen uudistamisesta tämän prosessin viemiseksi nopeasti päätökseen. Konferenssi täsmensi, että neuvotteluissa otetaan huomioon neuvoteltavien aiheiden luettelo sekä sopimuspuolten ehdottamat poliittiset vaihtoehdot.
9
Ensimmäinen täydellinen neuvottelukierros pidettiin 6.–9.7.2020, toinen kierros 8.–11.9.2020 ja kolmas kierros 3.–6.11.2020.
10
Euroopan unionin neuvosto valtuutti 15.7.2019 Euroopan komission aloittamaan neuvottelut energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen uudistamisesta ja antoi niitä koskevat neuvotteluohjeet. Euroopan unioni ehdotti vuoden 2019 lokakuussa uudistusta varten poliittisia vaihtoehtoja ja teki tämän jälkeen vuoden 2020 toukokuussa energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen muuttamista koskevia ehdotuksia.
11
Unionin ehdottamiin poliittisiin vaihtoehtoihin ja muutoksiin sisältyy energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklan muuttamista koskeva ehdotus, jonka tarkoituksena on vahvistaa uudelleen unionin sitoutuminen investoijien ja valtioiden välisten riitojen ratkaisumenettelyjen rakenteelliseen uudistamiseen kansainvälisellä tasolla.
12
Energiaperuskirjan sihteeristö ja useat sopimuspuolet huomauttivat kuitenkin, että sopimuspuolten välinen sopimus energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen uudistamisesta koskee vain neuvoteltavien aiheiden luetteloa. Näin ollen sovittiin, että kaikista muista kuin kyseiseen luetteloon sisältyvistä aiheista oli päästävä yhteisymmärrykseen sopimuspuolten kesken.
13
Toisella neuvottelukierroksella unioni esitti ehdotuksia investoijien ja valtioiden välisten riitojen ratkaisumenettelyn uudistamisesta sellaisten aiheiden osalta, jotka eivät kuuluneet mainittuun luetteloon. Näistä ehdotuksista keskustelemiseksi ei päästy kuitenkaan yhteisymmärrykseen.
14
Tähän samaan luetteloon sisältyviin aiheisiin kuuluvia alueellisia taloudellisen yhdentymisen järjestöjä koskevat neuvottelut olivat kolmannen neuvottelukierroksen asialistalla. Tämän neuvottelukierroksen yhteydessä Kazakstanin tasavalta ehdotti, että energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen tiettyjen määräysten soveltamatta jättämistä alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön jäsenten välillä laajennettaisiin ja energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklaa muutettaisiin tässä tarkoituksessa määräämällä nimenomaisesti, että määräyksiä investointeja koskevien riitojen ratkaisemisesta ei sovellettaisi alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön jäsenten välillä.
15
Komissiolla ei kuitenkaan ollut valtuutusta, jonka nojalla se olisi voinut kannattaa tätä ehdotusta. Unioni ei näet ollut pyytänyt alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestöjen sisällyttämistä neuvoteltavien aiheiden luetteloon, ja neuvoston neuvotteluohjeissa todetaan, että ”[Euroopan unioni] ei kannata alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestöä koskevien määräysten muuttamista energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen uudistamisprosessin yhteydessä”.
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
16
Belgian kuningaskunta esitti 2.12.2020 nyt käsiteltävänä olevan lausuntopyynnön.
17
Esittelevä tuomari ja julkisasiamies kysyivät 8.10.2021 Belgian kuningaskunnalta unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 62 artiklan 1 kohdan nojalla, haluaako se pysyttää lausuntopyyntönsä, kun otetaan huomioon 2.9.2021 annettu tuomio Moldovan tasavalta (C‑741/19, EU:C:2021:655) ja etenkin sen 40–66 kohta.
18
Belgian kuningaskunta ilmoitti unionin tuomioistuimelle 10.11.2021 päivätyllä kirjeellä aikovansa pysyttää lausuntopyyntönsä.
Lausuntopyynnön tutkittavaksi ottaminen
Belgian kuningaskunnan esittämät perustelut
19
Belgian kuningaskunta katsoo, että sen lausuntopyyntö koskee energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklan, sellaisena kuin se on luonnoksessa uudistetuksi energiaperuskirjaa koskevaksi sopimukseksi (jäljempänä uudistetun energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artikla), ja mainitussa artiklassa määrätyn riidanratkaisumenettelyn, jos viimeksi mainittua on katsottava sovellettavan riidoissa, jossa asianosaisina ovat jäsenvaltion investoija ja toinen jäsenvaltio (jäljempänä unionin sisäisiä tilanteita koskevat riidat), sekä energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 1 artiklan muuttamista koskevassa ehdotuksessa olevien ”investoinnin” ja ”investoijan” käsitteiden yhteensopivuutta perussopimusten kanssa.
20
Belgian kuningaskunta täsmentää tältä osin, että koska tällä hetkellä ei ole mitään yhteisymmärrystä energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklan mahdollisesta muuttamisesta, se olettaa, että kyseinen 26 artikla jää ennalleen.
21
Belgian kuningaskunnan mielestä nyt käsiteltävä lausuntopyyntö voidaan kuitenkin ottaa tutkittavaksi, koska se koskee sopimusta, kyseessä on ”suunniteltu” sopimus ja lausuntopyyntö ei ole ennenaikainen.
22
Se huomauttaa aluksi, että koska luonnos uudistetuksi sopimukseksi energiaperuskirjasta on kansainvälisoikeudellisten oikeussubjektien tekemä velvoittava sitoumus, se on SEUT 218 artiklan 11 kohdassa tarkoitettu sopimus. Erityisesti se, että kyseinen luonnos ei muodollisesti ole uusi sopimus vaan siinä on kyse aikaisemman sopimuksen muuttamisesta, ei johda siihen, että se menettää ”sopimuksen” luonteensa. Oikeuskäytännöstä ja etenkin 7.2.2006 annetusta lausunnosta 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus) (EU:C:2006:81) näet ilmenee, että unionin tuomioistuin on jo käsitellyt olemassa olevan sopimuksen tarkistamista, eikä tämän johdosta ole jouduttu pohtimaan suunniteltua uutta sopimusta koskevan lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamista.
23
Belgian kuningaskunta huomauttaa tämän jälkeen, että luonnos uudistetuksi sopimukseksi energiaperuskirjasta on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu ”suunniteltu” sopimus. Se väittää tältä osin, että yhtäältä tätä luonnosta ei ole vielä hyväksytty, joten lausuntopyynnön ennalta vaikuttavaa tavoitetta on noudatettu. Toisaalta se, että neuvoston päätöksessä luvan antamisesta neuvottelujen aloittamiseen ja neuvotteluohjeissa ei ole tarkasteltu kysymystä siitä, onko energiaperuskirjaa koskevaa sopimusta yleensä ja sen 26 artiklassa määrättyä riidanratkaisumenettelyä erityisesti sovellettava unionin sisäisiä tilanteita koskeviin riitoihin, ei vaikuta nyt käsiteltävän lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamiseen. Sen mukaan näet etenkin 5.11.2002 annettuun tuomioon komissio v. Tanska (C‑467/98, EU:C:2002:625, 39 kohta) perustuvasta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun sopimuksesta neuvotellaan uudelleen kokonaisuudessaan, osapuolet vahvistavat alkuperäisestä sopimuksesta johtuvat sitoumukset, jotka eivät ole uudelleenneuvottelujen kohteena tai joita muutetaan vain vähäpitoisin osin. Energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen tämänhetkiset uudelleenneuvottelut koskevat siten tätä sopimusta kokonaisuudessaan ja merkitsevät kyseisen sopimuksen 26 artiklan vahvistamista. Nyt käsiteltävä lausuntopyyntö koskee Belgian kuningaskunnan mukaan joka tapauksessa myös energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 1 artiklaan sisältyviä ”investoijan” ja ”investoinnin” määritelmiä, joita on nimenomaisesti tarkoitus muuttaa neuvoteltavien aiheiden luettelon perusteella.
24
Belgian kuningaskunta väittää lopuksi, että nyt käsiteltävä lausuntopyyntö ei ole ennenaikainen. Se katsoo erityisesti, että sekä suunnitellun sopimuksen asianomaisten määräysten sisältö että kyseisestä sopimuksesta käytävien neuvottelujen asiayhteys ovat riittävästi tiedossa siten, että unionin tuomioistuin pystyy antamaan hyödyllisen vastauksen tähän pyyntöön. Ensinnäkin näet unionin ja sen jäsenvaltioiden tekemä muutosehdotus on edennyt riittävästi siten, että on mahdollista todeta, ettei siihen sisälly selvennystä uudistetun energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklan soveltamisesta unionin sisäisiä tilanteita koskeviin riitoihin. Kun toiseksi otetaan huomioon toisen neuvottelukierroksen kulku, ei ole päästy mihinkään yhteisymmärrykseen siitä, sisällytetäänkö kaikki unionin tekemät ehdotukset uudistettuun energiaperuskirjaa koskevaan sopimukseen. Kolmanneksi on niin, että vaikka Kazakstanin tasavalta on tehnyt kolmannella neuvottelukierroksella ehdotuksen, jonka tarkoituksena on selventää energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen sopimuspuolina olevien alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestöjen ja niiden jäsenten väliset nykyiset oikeudelliset suhteet tämän sopimuksen kannalta, komissio ei voi sille annettujen neuvotteluvaltuuksien mukaan keskustella tästä ehdotuksesta. Belgian kuningaskunnan mukaan uudistettuun energiaperuskirjaa koskevaan sopimukseen ei siis tule sisältymään selvennystä siitä, sovelletaanko sen 26 artiklaa unionin sisäisiä tilanteita koskeviin riitoihin, mikä voidaan tulkita nykytilanteen vahvistamiseksi.
Yhteenveto keskeisistä unionin tuomioistuimessa esitetyistä huomautuksista
25
Unkaria lukuun ottamatta kaikki kirjalliseen käsittelyyn osallistuneet jäsenvaltiot ja komissio ovat sitä mieltä, että nyt käsiteltävä lausuntopyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi. Eräät näistä valtioista ja etenkin Tšekin tasavalta ja Slovenian tasavalta katsovat, että unionin tuomioistuimen kannanotto on tarpeen kaikkien energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklan tulkinnassa olevien epäselvyyksien poistamiseksi. Jäsenvaltiot eivät näet tulkitse kyseistä artiklaa yksimielisesti siten, ettei sitä sovelleta unionin sisäisiä tilanteita koskeviin riitoihin. Suurin osa kyseisen artiklan perusteella aloitetuista välitysmenettelyistä liittyy nimenomaan unionin sisäisiä tilanteita koskeviin riitoihin. Näissä menettelyissä välimiehet kieltäytyvät järjestelmällisesti toteamasta, ettei heillä ole toimivaltaa, jopa 6.3.2018 annetun tuomion Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158) julistamisen jälkeen.
26
Saksan liittotasavalta katsoo, että jos lausuntopyyntö voitaisiin jättää tutkimatta pelkästään sen perusteella, että se liittyy määräykseen, jonka sisältöön muutossopimus ei ole vaikuttanut, tämä johtaisi jo tällaisen pyynnön tutkittavaksi ottamista tarkasteltaessa vaikeisiin kysymyksiin siitä, miten erotetaan toisistaan kyseessä olevan sopimuksen ”vanhat” ja ”uudet” määräykset.
27
Ranskan tasavalta väittää, ettei lausuntopyyntöä voida jättää tutkimatta sillä perusteella, että se koskee jo tehtyä sopimusta. Yhtäältä näet kyseinen jäsenvaltio katsoo, että unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan siitä, että suunnitellussa sopimuksessa ei määrätä lausekkeesta, jolla unionin sisäisiin tilanteisiin liittyvät riidat suljetaan nimenomaisesti uudistetun energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklassa määrätyn menettelyn ulkopuolelle. Tällaisen lausekkeen puuttuminen suunnitellusta sopimuksesta voisi kuitenkin olla perusteena sille, että unionin oikeutta rikotaan mainitun sopimuksen sellaisilla muilla määräyksillä, jotka eivät olisi vastoin unionin oikeutta, jos kyseisessä sopimuksessa olisi tämä erityinen lauseke. Toisaalta nyt käsiteltävä lausuntopyyntö koskee Ranskan tasavallan mukaan sopimukseen kokonaisuudessaan kohdistuvia uudelleenneuvotteluja, koska uudelleenneuvottelujen piiriin kuuluvat kaikki energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen olennaiset osat. On lisäksi mahdollista, että luonnos uudistetuksi energiaperuskirjaa koskevaksi sopimukseksi tehdään lopulta sellaisen täysin uuden sopimuksen muodossa, joka korvaa tällä hetkellä voimassa olevan energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen. Unionin on siis vahvistettava sitoumuksensa energiaperuskirjaa koskevaan sopimukseen kokonaisuudessaan, ja luonnos uudistetuksi sopimukseksi energiaperuskirjasta on siis etenkin siinä määrätyn riidanratkaisumenettelyn osalta suunniteltu sopimus eikä tehty sopimus.
28
Komissio huomauttaa, ettei voida sulkea pois, että kysymys riidanratkaisumenettelyn sovellettavuudesta unionin sisäisiä tilanteita koskeviin riitoihin otetaan esiin sellaisten aiheiden yhteydessä, joiden osalta neuvottelut on aloitettu ja jotka liittyvät hyvin läheisesti nyt käsiteltävässä lausuntopyynnössä esiin otettuihin kysymyksiin. Välitystuomioistuimet voisivat tulkita sitä, että uudistettu energiaperuskirjaa koskeva sopimus tehdään muuttamatta energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklaa tai määrittämättä kyseisen artiklan tulkintaa sellaisella kansainvälisen oikeuden välineellä, joka sitoo välitystuomioistuimia, siten, että unioni ja jäsenvaltiot vahvistavat uudella kansainvälisellä sopimuksella, että uudistetun energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklaa sovelletaan unionin sisäisiä tilanteita koskeviin riitoihin.
29
Komissio huomauttaa tässä yhteydessä, että lausuntopyyntöä, jonka ulottuvuus on suhteellisen laaja, voi ohjata toimielimen tai jäsenvaltion legitiimi tavoite olla selvillä sekä unionin että jäsenvaltioiden toimivallan laajuudesta ennen kuin se tekee päätöksensä suunnitellun sopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä. Sen, ettei energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklaa muuteta, voitaisiin kuitenkin tulkita merkitsevän sen hyväksymistä, että jäsenvaltiot voivat joutua suoraan kansainväliseen vastuuseen sellaisen aiheen osalta, joka kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Tämä johtaa komission mukaan sen jäsenvaltioille kuuluvan velvollisuuden noudattamatta jättämiseen, jonka mukaan niiden on huolehdittava omalla alueellaan siitä, että unionin oikeutta sovelletaan ja noudatetaan, mahdollistamalla sellaisen kansallisen toimivallan käyttämisen, jolla ohitetaan unionin toimivalta sekä SEU 19 artiklaan ja SEUT 344 artiklaan perustuvat unionin tuomioistuimen oikeudet.
30
Komissio huomauttaa, että unionin tuomioistuimen lausunto sitoo toimielimiä ja jäsenvaltioita parhaillaan käynnissä olevien uudistettuun energiaperuskirjaa koskevaan sopimukseen liittyvien neuvottelujen jatkuessa. Kyseisen lausunnon sisällöstä riippuen unionin tuomioistuimen antama tulkinta on omaksuttava jäsenvaltioiden ja unionin välisessä sopimuksessa, joka koskee uudistetun energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklan tulkintaa, tai niiden välisessä sopimuksessa, jolla muutetaan uudistetun energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklaa niiden kesken, taikka neuvoston on komission muutetun suosituksen perusteella laajennettava neuvotteluvaltuuksien laajuutta.
31
Unkari katsoo sitä vastoin, ettei nyt käsiteltävää lausuntopyyntöä voida ottaa tutkittavaksi. Se huomauttaa, että jotta unionin tuomioistuin voisi ottaa kantaa siihen, onko suunniteltu sopimus yhteensopiva perussopimusten kanssa, sillä on oltava käytössään riittävästi tietoa itse mainitun sopimuksen sisällöstä. Nyt käsiteltävässä asiassa tällä hetkellä käytettävissä olevien asiakirjojen ja tietojen sekä sen perusteella, missä vaiheessa neuvotteluissa parhaillaan ollaan, käytettävissä ei ole kuitenkaan uudistetusta energiaperuskirjaa koskevasta sopimuksesta laaditun luonnoksen koko tekstiä tai osaa tästä tekstistä eikä käynnissä olevien neuvottelujen lopputulosta ole mahdollista päätellä. Ensinnäkin neuvottelut ovat vasta alkuvaiheessa, ja nyt käsiteltävän lausuntopyynnön laatinut jäsenvaltio on lisäksi liittänyt siihen vain energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen tällä hetkellä voimassa olevan tekstin. Toiseksi neuvoteltavien aiheiden luettelo ei ole kattava, ja sitä voidaan täydentää. Kolmanneksi sopimuspuolten poliittisia vaihtoehtoja koskevat huomautukset ovat ennen ensimmäistä virallista neuvottelukierrosta esitettyjä huomautuksia.
32
Myös neuvostolla on epäilyjä nyt käsiteltävän lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä etenkin sen vuoksi, että suunnitellun sopimuksen sisältöön ja energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklan mahdolliseen muuttamiseen liittyy epävarmuutta, unionin tuomioistuimen mahdollisesti kielteisestä lausunnosta ei ole mitään seurauksia ja 5.11.2002 annettuun tuomioon komissio v. Tanska (C‑467/98, EU:C:2002:625) perustuva oikeuskäytäntö ei ole merkityksellinen nyt käsiteltävässä asiassa, koska kyseinen oikeuskäytäntö on omaksuttu SEUT 258 artiklaan perustuvan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä.
33
Neuvosto ei kuitenkaan kiistä Belgian kuningaskunnan nyt käsiteltävän lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamisen tueksi esittämien syiden merkityksellisyyttä ja katsoo, ettei voida pitää mahdottomana, että neuvottelut laajenevat koskemaan lopulta energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklaa. Tällaisessa tapauksessa neuvoston neuvotteluohjeissa määrätään, että komissio huolehtii siitä, että tulos on unionin oikeuden mukainen.
Unionin tuomioistuimen kannanotto
34
SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaan jäsenvaltio, Euroopan parlamentti, neuvosto tai komissio voi hankkia unionin tuomioistuimen lausunnon siitä, onko suunniteltu sopimus sopusoinnussa perussopimusten kanssa.
35
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseisen määräyksen tarkoituksena on ehkäistä vaikeuksia, jotka voisivat aiheutua oikeudenkäynneistä, jotka koskisivat unionia sitovien kansainvälisten sopimusten yhteensopivuutta perussopimusten kanssa. On nimittäin niin, että tuomioistuimen ratkaisusta, jossa mahdollisesti todetaan unionia sitovan kansainvälisen sopimuksen tekemisen jälkeen, että tällainen sopimus on joko sisältönsä tai sopimuksen tekemisessä käytetyn menettelytavan vuoksi yhteensopimaton perussopimusten määräysten kanssa, aiheutuisi paitsi unionin sisällä myös kansainvälisissä suhteissa vakavia vaikeuksia ja mahdollisesti vahinkoa kaikille osapuolille, joita asia koskee, kolmannet valtiot mukaan lukien (lausunto 1/19 (Istanbulin sopimus) 6.10.2021, EU:C:2021:832, 193 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36
SEUT 218 artiklan 11 kohtaan perustuva mahdollisuus esittää lausuntopyyntö ei tosin edellytä, että toimielimet, joita asia koskee, ovat ensin päässeet keskenään lopulliseen yhteisymmärrykseen (lausunto 1/19 (Istanbulin sopimus), 6.10.2021, EU:C:2021:832, 204 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37
Tästä seuraa, että unionin tuomioistuimelle voidaan esittää lausuntopyyntö silloin, kun suunnitellun sopimuksen kohde on tiedossa, vaikka kyseessä olevien tekstien muotoilulle olisikin vielä useita mahdollisia vaihtoehtoja ja vaikka siitä olisikin vielä mielipide-eroja (lausunto 1/09 (Sopimus yhdistetyn patenttioikeudenkäyntijärjestelmän perustamisesta), 8.3.2011, EU:C:2011:123, 53 kohta).
38
Näin on erityisesti silloin, kun lausuntopyyntö koskee vain sitä, onko unionilla toimivalta tehdä suunniteltu sopimus (ks. vastaavasti lausunto 2/94 (Yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 28.3.1996, EU:C:1996:140, 13–18 kohta).
39
Kun lausuntopyyntö koskee sitä, onko kyseinen sopimus yhteensopiva perussopimusten kanssa, unionin tuomioistuimella on kuitenkin oltava käytössään riittävästi tietoa itse kyseisen sopimuksen sisällöstä (lausunto 2/94 (Yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 28.3.1996, EU:C:1996:140, 19 kohta ja lausunto 2/13 (Unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), 18.12.2014, EU:C:2014:2454, 147 kohta).
40
Yhtäältä nyt käsiteltävä lausuntopyyntö ei koske unionin toimivaltaa tehdä uudistettu energiaperuskirjaa koskeva sopimus, vaan se koskee kyseisen sopimuksen ja etenkin sen 26 artiklan yhteensopivuutta perussopimusten kanssa.
41
Toisaalta Belgian kuningaskunta myöntää itsekin, ettei nyt käsiteltävää lausuntopyyntöä esitettäessä ollut olemassa mitään asiakirjaa, joka sisältää energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen, sellaisena kuin se on uudistettuna, tai sen 26 artiklan tekstin.
42
Belgian kuningaskunnan mukaan tämä seikka ei saa vaikuttaa tämän lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamiseen, koska neuvottelujen tässä vaiheessa on yleisesti tunnettua, ettei 26 artiklaa ole suunniteltu muutettavaksi mitenkään energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen uudistetussa versiossa. Energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen uudistamiseen liittyvät neuvottelut on näet aloitettu vain neuvoteltavien aiheiden luettelon osalta, eikä tässä 26 artiklassa määrätty riidanratkaisumenettely sisälly kyseiseen luetteloon.
43
Unionin tuomioistuimelle esitettyjen seikkojen perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, ettei energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklaa muuteta näiden neuvottelujen tuloksena.
44
Ensinnäkin on näet todettava, että vaikka on totta, että peruskirjaa käsittelevä konferenssi on määrittänyt neuvoteltavien aiheiden luettelon ja että kyseinen luettelo ei sisällä energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklassa tarkoitettua riidanratkaisumenettelyä, nyt käsiteltävän lausuntopyynnön esittämisajankohtana neuvottelut olivat kuitenkin hyvin aikaisessa vaiheessa eikä 2.9.2021 annettua tuomiota Moldovan tasavalta (C‑741/19, EU:C:2021:655) ollut vielä julistettu. Tästä seuraa, että sopimuspuolet olisivat voineet tai voisivat edelleen päästä yhteisymmärrykseen siitä, että mainittuun luetteloon lisätään aihe, jonka piiriin kyseinen artikla kuuluu. Tätä aihetta koskevien mahdollisten neuvottelujen tulos ei siis ole riittävästi ennakoitavissa, eikä voida pitää mahdottomana, että energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklaa muutetaan.
45
Toiseksi on huomautettava, että – kuten Belgian kuningaskunta on itsekin huomauttanut – neuvottelut on aloitettu energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 1 artiklassa tarkoitettujen ”investoinnin” ja ”investoijan” käsitteiden määritelmän osalta, ja energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklassa määrätyn riidanratkaisumenettelyn ulottuvuus riippuu tällaisista käsitteistä. Sen lisäksi, ettei tässä vaiheessa ole hyväksytty mitään kyseistä 1 artiklaa muuttavaa tekstiä, kaikkien sellaisten seikkojen puuttuessa, joiden avulla voidaan olla tietyllä varmuudella selvillä riidanratkaisumenettelyä sääntelevistä säännöistä, ei voida myöskään arvioida sitä, mikä vaikutus kyseisiin käsitteisiin mahdollisesti tehtävillä muutoksilla voisi olla tähän menettelyyn.
46
Tämän epävarmuuden vuoksi unionin tuomioistuimella ei ole käytössään riittävästi tietoa uudistettuun energiaperuskirjaa koskevaan sopimukseen tulevaisuudessa sisältyvän 26 artiklan sisällöstä ja erityisesti soveltamisalasta, vaikka juuri kyseinen soveltamisala on nyt käsiteltävän lausuntopyynnön kohteena. Tämä lausuntopyyntö on siis ennenaikainen.
47
Lopuksi on vielä tuotava esiin, että niiden tämän lausunnon 25 kohdassa mainittujen tarkoituksenmukaisuutta koskevien seikkojen osalta, jotka oikeuttaisivat unionin tuomioistuimen ottamaan kantaa energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklan yhteensopivuuteen perussopimusten kanssa, on riittävää todeta yhtäältä, että tällaisilla seikoilla ei ole mitään tekemistä tämän lausunnon 35 kohdassa mainitun lausuntomenettelyn tarkoituksen kanssa, koska kyseinen määräys on jo voimassa. Toisaalta unionin tuomioistuin on joka tapauksessa jo ottanut kantaa tähän kysymykseen. On näet niin, että 2.9.2021 annetusta tuomiosta Moldovan tasavalta (C‑741/19, EU:C:2021:655) ja etenkin sen 40–66 kohdasta ilmenee selkeästi, että SEUT 344 artiklassa vahvistetun unionin oikeuden itsenäisyyden periaatteen noudattaminen edellyttää, että energiaperuskirjaa koskevan sopimuksen 26 artiklan 2 kohdan c alakohtaa tulkitaan siten, että sitä ei sovelleta riitoihin, joissa asianosaisina ovat jäsenvaltio ja toisen jäsenvaltion investoija ja jotka koskevat investointia, jonka jälkimmäinen on tehnyt ensiksi mainitussa jäsenvaltiossa.
48
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että unionin tuomioistuimella ei ole riittävästi tietoa itse suunnitellun sopimuksen sisällöstä ja on siis katsottava, ettei nyt käsiteltävää lausuntopyyntöä voida sen ennenaikaisuuden vuoksi ottaa tutkittavaksi.
Unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) antaa näin ollen seuraavan lausunnon:
Belgian kuningaskunnan 2.12.2020 esittämä lausuntopyyntö jätetään tutkimatta.
Lycourgos Rodin Bonichot
Rossi Spineanu-Matei
Julistettiin Luxemburgissa 16 päivänä kesäkuuta 2022.
Kirjaaja Jaoston puheenjohtaja
A. Calot Escobar C. Lycourgos