61991C0222
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
CARL OTTO LENZ
της 2ας Μαρτίου 1993 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Α — Εισαγωγή
1.
Οι παρούσες δύο αιτήσεις για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, που υποβλήθηκαν στα πλαίσια των υποθέσεων C-222/91 και C-11/92, αφορούν την ερμηνεία ορισμένων άρθρων της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 13ης Νοεμβρίου 1989, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με τη σήμανση των προϊόντων καπνού (
1
) (στο εξής: οδηγία). Μολονότι οι δύο αυτές υποθέσεις δεν συνεκδικάζονται, εκτιμώ ωστόσο ότι πρέπει να τις πραγματευθώ στο πλαίσιο κοινών προτάσεων, λόγω της στενής σχέσεως που υπάρχει μεταξύ τους.
2.
Η σχέση των πραγματικών περιστατικών, του ιστορικού και της εξελίξεως των κύριων δικών, οι εφαρμοστέες εν προκειμένω κοινοτικές και εθνικές διατάξεις καθώς και οι παρατηρήσεις των διαδίκων περιέχονται στην έκθεση ακροατηρίου, ούτως ώστε μπορώ να περιοριστώ μόνον στο να υπενθυμίσω ορισμένα ουσιώδη σημεία των δύο διαφορών. Στα πλαίσια της τοποθετήσεως μου, θα επανέλθω, αν παραστεί ανάγκη, στις λεπτομέρειες.
3.
Στην υπόθεση C-222/91, η οποία έχει ως αντικείμενο αίτηση του Consiglio di Stato (
2
) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, οι επίμαχες διατάξεις είναι οι θεσπισθείσες στα πλαίσια του διατάγματος με το οποίο μεταφέρθηκε στο ιταλικό δίκαιο το άρθρο 4 της οδηγίας, κατά των οποίων ασκήθηκε προσφυγή από τις επιχειρήσεις του τομέα του καπνού (στο εξής: προσφεύγουσες της ιταλικής δίκης). Όσον αφορά την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, η οποία ρυθμίζει την αναγραφή ειδικών προειδοποιήσεων στα πακέτα σιγαρέτων, το διάταγμα προέβλεπε στην αρχική μορφή του ότι πρέπει να αναγράφονται δύο προειδοποιήσεις αυτού του είδους σε κάθε πακέτο. Κατά την άποψη των προσφευγουσών της ιταλικής δίκης, η ρύθμιση αυτή ήταν αντίθετη προς τις διατάξεις της οδηγίας, οι οποίες στην πραγματικότητα επιβάλλουν την αναγραφή μιας μόνον προειδοποιήσεως.
4.
Η ρύθμιση του υπουργικού διατάγματος έχει βεβαίως τροποποιηθεί μετά την ακυρωτική απόφαση του Tribunale amministrativo regionale Lazio υπό την έννοια ότι δεν απαιτεί πλέον παρά μία μόνον ειδική προειδοποίηση. Οι υπουργοί όμως άσκησαν έφεση κατά της εν λόγω αποφάσεως του Tribunale ενώπιον του Consiglio di Stato με το αιτιολογικό ότι, κατά τη γνώμη τους, η πρώτη έκδοση του διατάγματος αποτελούσε ορθή μεταφορά της οδηγίας. Στο πλαίσιο αυτό το Consiglio di Stato ερωτά πόσες προειδοποιήσεις πρέπει να αναγράφονται βάσει της οδηγίας και αν τα κράτη μέλη έχουν, εν πάση περιπτώσει, την ευχέρεια να επιβάλουν την αναγραφή περισσοτέρων της μιας προειδοποιήσεων.
5.
Το δικαστήριο αυτό θέτει επίσης το ερώτημα πώς πρέπει να ερμηνεύεται το άρθρο 4, παράγραφος 5, της οδηγίας περί αναγραφής της γενικής προειδοποιήσεως («βλάπτει σοβαρά την υγεία») σε προϊόντα καπνού πλην των σιγαρέτων. Επ' αυτού, το υπουργικό διάταγμα επιβάλλει (και στις δύο εκδόσεις του) να καλύπτει η προειδοποίηση αυτή τουλάχιστον το 4 % της οικείας πλευράς του πακέτου. Οι προσφεύγουσες της ιταλικής δίκης είναι της γνώμης ότι, ως προς τα προϊόντα αυτά, η οδηγία δεν επιτρέπει την επιβολή τέτοιας ελάχιστης επιφανείας. Σ' αυτό το σημείο αναφέρεται το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου.
6.
Στην υπόθεση C-11/92, το High Court of Justice θέλει να πληροφορηθεί πώς πρέπει να ερμηνεύονται οι διατάξεις της οδηγίας οι σχετικές με την επιφάνεια που πρέπει να καλύπτει η ένδειξη περί της περιεκτικότητας σε πίσσα και νικοτίνη (άρθρο 3, παράγραφος 3, της οδηγίας) και οι προειδοποιήσεις (άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας) στα πακέτα σιγαρέτων. Η εκδοθείσα ρύθμιση για τη μεταφορά της οδηγίας στο δίκαιο του Ηνωμένου Βασιλείου, ο Tobacco Products Labeling (Safety) Regulation 1991, προβλέπει επ' αυτού ότι οι διάφορες ενδείξεις πρέπει να καλύπτουν, εκάστη, «τουλάχιστον το 6 %» της αντίστοιχης επιφανείας. Εξάλλου, όσον αφορά την εισαγωγή σιγαρέτων, οποιασδήποτε μάρκας, προελεύσεως άλλου κράτους μέλους, προκειμένου να διατεθούν στην αγορά του Ηνωμένου Βασιλείου, θεωρείται ότι πληρούνται οι όροι του βρετανικού κανονισμού, οσάκις το πακέτο αναγράφει προειδοποιήσεις στα αγγλικά σύμφωνα με τους όρους που επιβάλλει αυτό το άλλο κράτος μέλος στα πλαίσια της μεταφοράς της οδηγίας. Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, τα σιγαρέτα, των οποίων η σήμανση γίνεται σύμφωνα με τη νομοθεσία κράτους μέλους τηρουμένου του όρου του 4 % όσον αφορά την επιφάνεια, μπορούν να εισάγονται από αυτό το άλλο κράτος μέλος και να διατίθενται στην αγορά του Ηνωμένου Βασιλείου. Αντιθέτως, τα εγχωρίως παραγόμενα σιγαρέτα μπορούν να πωλούνται μόνον εάν η σήμανση τους τηρεί τον όρο του 6 % που επιβάλλει ο βρετανικός κανονισμός.
7.
Κατά τις προσφεύγουσες της κύριας δίκης (στο εξής: προσφεύγουσες της βρετανικής δίκης), δεν είναι σύμφωνη με την οδηγία η αντικατάσταση του θεσπιζομένου από την οδηγία όρου να καλύπτεται «τουλάχιστον το 4 %» της επιφανείας του πακέτου από αυστηρότερο όρο, οσάκις πρόκειται για εγχωρίως παραγόμενα προϊόντα. Στο πρόβλημα αυτό αναφέρεται το προδικαστικό ερώτημα του High Court.
Β — Η άποψη μου
8.
Τα ανακύπτοντα ζητήματα αφορούν όλα, βεβαίως υπό διαφορετικές οπτικές γωνίες, τη διακριτική ευχέρεια που οι διατάξεις της οδηγίας καταλείπουν στα κράτη μέλη ως προς τη σήμανση των προϊόντων καπνού. Επομένως, πρέπει, πρώτον, να προσδιοριστεί γενικώς η φύση και το περιεχόμενο της προσεγγίσεως στην οποία αποβλέπει η οδηγία (Ι), για να εξεταστούν στη συνέχεια τα διάφορα προδικαστικά ερωτήματα (Η).
9.
Ι. 1) Η οδηγία, σύμφωνα με την πρώτη φράση του προοιμίου της, στηρίζεται στο άρθρο 100 Α της Συνθήκης. Το άρθρο αυτό εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο να εκδώσει, υπό τους διαλαμβανομένους στο κείμενο όρους, τα «μέτρα σχετικά με την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς». Κατά το άρθρο 8 Α της Συνθήκης, η εσωτερική αγορά συνίσταται σε ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα εντός του οποίου διασφαλίζεται μεταξύ άλλων η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων κατά τις διατάξεις της προαναφερθείσας Συνθήκης.
10.
Οι διατάξεις αυτές οριοθετούν το πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσεται ο σκοπός επί του οποίου ερείδεται η οδηγία.
11.
Ως προς το σημείο αυτό, πρέπει να αναγνωριστεί ότι, υπό το φως του ορισμού της εσωτερικής αγοράς, τα μέτρα που εκδίδονται βάσει του άρθρου 100 Α έχουν προδήλως σκοπό την εξάλειψη των εμποδίων που απορρέουν από τις εθνικές νομοθεσίες των διαφόρων κρατών μελών, κατά τις οποίες τα κράτη αυτά έχουν το δικαίωμα να επικαλούνται επιτακτικές ανάγκες γενικού συμφέροντος ή προστασίας των συμφερόντων που απαριθμούνται στο άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ. Κατά περίπτωση, μπορεί ωστόσο να καθίσταται φανερό ότι η ελεύθερη κυκλοφορία, αυτή καθαυτή, η οποία συνιστά τον επιδιωκόμενο στόχο, δεν αρκεί για τη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς. Προς τούτο, μπορεί αντιθέτως να είναι αναγκαίο να εναρμονιστούν επίσης οι όροι ανταγωνισμού στις αγορές των κρατών μελών, προκειμένου να μπορεί να ασκείται η ελευθερία κυκλοφορίας των εμπορευμάτων (ή μια άλλη θεμελιώδης ελευθερία) κατά τρόπο αποτελεσματικό και χωρίς δυσμενείς διακρίσεις.
12.
Σύμφωνα με τις ανωτέρω σκέψεις, το Δικαστήριο με την απόφαση του στην υπόθεση «διοξείδιο του τιτανίου» (
3
) έκρινε ότι
«οι διατάξεις τις οποίες υπαγορεύουν οι περί το περιβάλλον θεωρήσεις μπορεί να επιβαρύνουν τις επιχειρήσεις στις οποίες εφαρμόζονται και, ελλείψει προσεγγίσεως των σχετικών εθνικών διατάξεων, να νοθεύσουν αισθητά τον ανταγωνισμό».
13.
Και το Δικαστήριο συνεχίζει:
«Επομένως, η δράση που σκοπεί την προσέγγιση των εθνικών κανόνων, οι οποίοι αφορούν τους όρους παραγωγής σε συγκεκριμένο κλάδο της βιομηχανίας, προς τον σκοπό της εξαλείψεως των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στον κλάδο αυτό, είναι ικανή να συμβάλλει στην πραγμάτωση της εσωτερικής αγοράς και για τον λόγο αυτό εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Α, διάταξη που είναι ιδιαιτέρως προσαρμοσμένη προς τον σκοπό της ολοκληρώσεως της εσωτερικής αγοράς.» (
4
)
14.
Η εναρμόνιση, σύμφωνα με το άρθρο 100 Α, των εθνικών νομοθετικών διατάξεων που ασκούν επιρροή επί της κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, μπορεί επομένως να αποσκοπεί τόσο στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων όσο και στην προσέγγιση των όρων του ανταγωνισμού. Στο πλαίσιο αυτό, μπορεί να υπάρχουν διαφορές τόσο ως προς τον βαθμό προσεγγίσεως όσο και ως προς το βάρος εκάστης των σκέψεων αυτών. Αυτό απέδειξε εμπεριστατωμένα η Επιτροπή στην υπόθεση C-222/91. Θα αποδείξω στο επόμενο σημείο ότι οι συντάκτες της οδηγίας τάχθηκαν με επαρκή σαφήνεια υπέρ μιας από τις πιθανές απόψεις.
2)
Τα ουσιώδη στοιχεία, από τα οποία απορρέει το είδος της εναρμονίσεως που επέλεξε η οδηγία, βρίσκονται στις αιτιολογικές σκέψεις καθώς και στα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας.
15.
Ως προς την ελεύθερη κυκλοφορία των εισαγομένων από άλλα κράτη μέλη εμπορευμάτων, η οδηγία καθορίζει τα κριτήρια που, οσάκις πληρούνται, εμποδίζουν τα κράτη μέλη να απαγορεύουν ή να περιορίζουν το εμπόριο των προερχομένων από άλλα κράτη μέλη προϊόντων για λόγους σημάνσεως. Αυτό απορρέει από τις αιτιολογικές σκέψεις σε συνδυασμό με το άρθρο 8 της οδηγίας. Στις δύο πρώτες αιτιολογικές σκέψεις διαπιστώνεται:
«(...) ότι υφίστανται αποκλίσεις μεταξύ των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών όσον αφορά τη σήμανση των προϊόντων καπνού ότι διαφορές αυτού του είδους μπορεί να δημιουργήσουν προσκόμματα στις συναλλαγές και να παρεμποδίσουν την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς
(...) ότι αυτά τα ενδεχόμενα εμπόδια θα πρέπει να καταργηθούν και ότι, για τον σκοπό αυτό, τόσο η διάθεση στην αγορά όσο και η ελεύθερη κυκλοφορία των προϊόντων καπνού πρέπει να υποβληθούν σε κοινούς κανόνες όσον αφορά τη σήμανση».
16.
Το άρθρο 8 της οδηγίας προβλέπει ότι:
«1.   Τα κράτη μέλη δεν μπορούν, για λόγους που αφορούν τη σήμανση, να απαγορεύουν ή να περιορίζουν το εμπόριο των προϊόντων που πληρούν τους όρους της παρούσας οδηγίας.
2.   Οι διατάξεις της παρούσας οδηγίας δεν θίγουν τη δυνατότητα που έχουν τα κράτη μέλη να καθορίζουν, τηρούμενης της συνθήκης, τις απαιτήσεις που κρίνουν αναγκαίες για την εξασφάλιση της προστασίας της υγείας του ανθρώπου κατά την εισαγωγή, την πώληση και την κατανάλωση των προϊόντων καπνού, εφόσον αυτό δεν συνεπάγεται τροποποιήσεις της σήμανσης τους σε σχέση με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας.»
17.
Βεβαίως, από τις διατάξεις της οδηγίας προκύπτει ότι η σήμανση μπορεί, σε ορισμένα σημεία, να ποικίλλει σε συνάρτηση με το κράτος μέλος στο οποίο παρήχθη το προϊόν. Έτσι, το άρθρο 4, παράγραφος 2, παραδείγματος χάριν, επιτρέπει ρητά να διαφέρει το περιεχόμενο των καταλόγων των ειδικών προειδοποιήσεων από ένα κράτος μέλος σε άλλο. Στον βαθμό όμως που η οδηγία δεν αποκλείει τέτοιες αποκλίσεις, η εισαγωγή δεν πρέπει να απαγορεύεται μόνον διότι διαφέρει η σήμανση του εισαγομένου προϊόντος από εκείνη των εγχωρίων προϊόντων, εάν το εισαγόμενο προϊόν πληροί τους όρους της οδηγίας και του οικείου κράτους μέλους προελεύσεως. Κατά την οδηγία, η σήμανση θεωρείται στην πραγματικότητα ισοδύναμη παρά την ύπαρξη αυτών των διαφορών.
18.
Ως προς την προσέγγιση των όρων του ανταγωνισμού, τίθεται το ερώτημα σε ποιο βαθμό επιβάλλει η οδηγία τους όρους που θεσπίζουν τα κράτη μέλη για τα προϊόντα, ανεξαρτήτως της καταγωγής τους. Επ' αυτού, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των κατωτάτων και των ανωτάτων ορίων που επιβάλλονται. Ως προς το πρώτο σκέλος αυτού του ερωτήματος, από τη δεύτερη και τρίτη αιτιολογική σκέψη καθώς και από το άρθρο 9 προκύπτει ότι τα προϊόντα που δεν πληρούν τους όρους της οδηγίας δεν μπορούν κατ' αρχήν να διατεθούν στο εμπόριο. Ως προς τους «κοινούς κανόνες» που περιέχει η οδηγία κατά τη δεύτερη αιτιολογική της σκέψη, η τρίτη αιτιολογική σκέψη αναφέρει, σύμφωνα με το πνεύμα του άρθρου 100 Α, παράγραφος 3, της Συνθήκης, ότι:
«(...) στους κοινούς αυτούς κανόνες πρέπει να ληφθεί δεόντως υπόψη η προστασία της υγείας των ατόμων.»
19.
Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 2, οι διατάξεις που εκδίδουν τα κράτη μέλη για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό τους δίκαιο πρέπει να αρχίσουν να ισχύουν πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1991. Προβλέπεται επίσης ότι
«Ωστόσο, θα μπορούν να διατίθενται στο εμπόριο:
—
μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1992 τα τσιγάρα
και
—
μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1993 τα λοιπά προϊόντα καπνού, τα οποία υπάρχουν στις 31 Δεκεμβρίου 1991 και δεν είναι σύμφωνα με την παρούσα οδηγία.»
20.
Ενόψει αυτών των διατάξεων, είναι σαφές ότι μετά τη λήξη τής ούτω καθορισθείσας μεταβατικής περιόδου, δεν θα μπορούν να διατίθενται στο εμπόριο πλέον παρά μόνον τα προϊόντα που πληρούν τους όρους της οδηγίας.
21.
Ας έλθουμε τώρα στο ερώτημα αν η οδηγία προβλέπει επίσης ανώτατο όριο στα όσα απαιτεί, όριο το οποίο θα ίσχυε και για τα εγχώρια προϊόντα, ούτως ώστε δεν θα ήταν δυνατόν να εμποδιστεί η εμπορία τους, οσάκις τηρείται το προαναφερθέν όριο.
22.
Φρονώ ότι κατ' αρχήν — υπό την επιφύλαξη ωστόσο των διαφόρων διατάξεων που παρέχουν περιθώριο εκτιμήσεως στα κράτη μέλη — πρέπει να δοθεί στο ερώτημα αυτό καταφατική απάντηση.
23.
Αυτό απορρέει, κατά τη γνώμη μου, από τις προπαρατεθείσες πρώτη και δεύτερη αιτιολογική σκέψη και, ιδίως, από το άρθρο 8. Η παράγραφος 1 αυτού του άρθρου αφορά ρητά το «εμπόριο» (επομένως όχι μόνον την «εισαγωγή») των προϊόντων. Στην παράγραφο 2, περί των διατάξεων που τα κράτη μέλη μπορούν να εκδίδουν για την προστασία της υγείας των ατόμων, προβλέπεται ότι αφορούν την «εισαγωγή», την «πώληση» και την «κατανάλωση». Ακριβώς ως προς την ευχέρεια αυτή η οδηγία διατυπώνει την επιφύλαξη ότι οι όροι που θεσπίζουν κατ' αυτόν τον τρόπο τα κράτη μέλη δεν συνεπάγονται «τροποποιήσεις της σήμανσης τους σε σχέση με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας».
24.
Θα αποδιδόταν ενδεχομένως λιγότερη σημασία στις διατάξεις αυτές, εάν δεν υπήρχε η απόφαση Ratti (
5
). Στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο είχε επιληφθεί στο πλαίσιο ποινικής διώξεως που άσκησαν οι ιταλικές αρχές κατά Ιταλού υπηκόου βάσει της οδηγίας 73/173/ΕΟΚ περί προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αναφέρονται στην ταξινόμηση, συσκευασία και επισήμανση επικινδύνων παρασκευασμάτων (διαλυτών) (
6
). Τα αποφασιστικής σημασίας χωρία αυτής της οδηγίας — η πρώτη αιτιολογική σκέψη και το άρθρο 8 — είναι σχεδόν πανομοιότυπα με τα αντίστοιχα χωρία της παρούσας οδηγίας. Το άρθρο 3 της οδηγίας 73/173/ΕΟΚ περιέχει απαγόρευση διαθέσεως στην αγορά, της οποίας η έννοια αντιστοιχεί σε εκείνη του άρθρου 9 της παρούσας οδηγίας.
25.
Ως προς την οδηγία 73/173/ΕΟΚ, το Δικαστήριο προβαίνει στις εξής διαπιστώσεις (σκέψεις 26 και 27 της αποφάσεως):
«Όπως προκύπτει από τις συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 3 και 8 της οδηγίας 73/173/ΕΟΚ, δεν μπορούν να διατεθούν στην αγορά παρά μόνον οι διαλύτες που πληρούν “τις απαιτήσεις της παρούσης οδηγίας και του παραρτήματος της” και τα κράτη μέλη δεν έχουν την ευχέρεια να διατηρήσουν, παράλληλα προς την προβλεπόμενη με την εν λόγω οδηγία κανονιστική ρύθμιση για τις εισαγωγές, διαφορετική ρύθμιση για την εσωτερική αγορά.
Προκύπτει, επομένως, από το σύστημα της οδηγίας 73/173/ΕΟΚ ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εισαγάγουν στην εθνική τους νομοθεσία προϋποθέσεις πιο περιοριστικές από τις προβλεπόμενες από την εν λόγω οδηγία, ή και λεπτομερέστερες, ή εν πάση περιπτώσει διαφορετικές, όσον αφορά την ταξινόμηση, τη συσκευασία και την επισήμανση των διαλυτών, και ότι αυτή η απαγόρευση επιβολής μη προβλεπόμενων περιορισμών εφαρμόζεται τόσο στην άμεση διάθεση των προϊόντων στην εθνική αγορά, όσο και στα εισαγόμενα προϊόντα.» (
7
)
26.
Ό, τι ισχύει για την οδηγία 73/173/ΕΟΚ πρέπει να ισχύει κατά μείζονα λόγο για την παρούσα οδηγία. Συγκεκριμένα, πρέπει να τονιστεί ότι ο κοινοτικός νομοθέτης γνώριζε την απόφαση Ratti όταν εξέδωσε την οδηγία 89/622/ΕΟΚ. Αν ήθελε να στηρίξει την οδηγία σε αρχή άλλη από αυτήν που το Δικαστήριο είχε την εποχή εκείνη συναγάγει απο το κείμενο της οδηγίας 73/173/ΕΟΚ, θα το είχε εκφράσει ρητά υιοθετώντας διατύπωση σαφώς διαφορετική. Εφόσον αυτό δεν συνέβη, πρέπει να υποτεθεί ότι, γενικώς, δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να καθορίζουν, στα πλαίσια του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, διαφορετικούς όρους και, ιδίως, αυστηρότερους από αυτούς που καθορίζει η οδηγία.
27.
Η εκδοθείσα απόφαση στην υπόθεση C-376/90 (
8
), την οποία επικαλέστηκε η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου κατά την προφορική διαδικασία, δεν μεταβάλλει καθόλου τη διαπίστωση αυτή. Στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι η διάταξη περί των ορίων της δόσεως ακτινοβολιών που πρέπει να τηρούνται για τους μαθητευόμενους (
9
) πρέπει να θεωρείται κανόνας ελάχιστης προστασίας, μολονότι δεν χαρακτηρίζεται ρητά ως τέτοιος. Στην απόφαση αυτή, το Δικαστήριο καταρχάς έλαβε θέση επί του άρθρου 2, στοιχείο β, της Συνθήκης ΕΚΑΧ και διαπίστωσε ότι οι ομοιόμορφοι κανόνες ασφαλείας κατά την έννοια της διατάξεως αυτής δεν αποκλείουν συστηματικά την έκδοση αυστηρότερων (εθνικών) διατάξεων (
10
). Όσον αφορά την ερμηνεία της ίδιας της οδηγίας, το Δικαστήριο στηρίχθηκε στο γεγονός ότι τα όρια της δόσεως που προβλέπονται από αυτήν στηρίζονται στις συστάσεις της Διεθνούς Επιτροπής Ακτινολογικής Προστασίας, σύμφωνα με τις οποίες οι δόσεις αυτές συνιστούν ανεκτά όρια. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η οδηγία πρέπει να ερμηνεύεται κατά τον ίδιο τρόπο, διότι πράγματι δεν προκύπτει κανένα στοιχείο από το οποίο να συνάγεται ότι ο κοινοτικός νομοθέτης παρέκκλινε από τη θέση που υιοθέτησε η Διεθνής Επιτροπή Ακτινολογικής Προστασίας (
11
). Εντούτοις, η συλλογιστική αυτή δεν μπορεί να έχει εφαρμογή στην παρούσα υπόθεση.
28.
Εντούτοις, τα αποτελέσματα της αρχής επί της οποίας επομένως θεμελιώνεται η οδηγία και η οποία απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιβάλουν, ακόμη και αν πρόκειται για την εγχώρια παραγωγή, αυστηρότερους όρους από τους προβλεπομένους από την οδηγία, αμβλύνονται από τη διακριτική ευχέρεια που χορηγούν ορισμένες διατάξεις της ίδιας της οδηγίας. Τέτοιες διατάξεις, όπως παραδείγματος χάριν το προπαρατεθέν άρθρο 4, παράγραφος 2, δεν μπορούν να ερμηνεύονται λυσιτελώς παρά μόνον υπό την έννοια ότι οι παραγωγοί δεν μπορούν να απαιτούν από το κράτος μέλος του τόπου παραγωγής να εκδώσει κανόνες το ελάχιστο δυνατόν δεσμευτικούς ενόψει της οδηγίας. Ο μηχανισμός του άρθρου 4, παράγραφος 2, μπορεί έτσι να έχει ως συνέπεια να μειονεκτούν ορισμένα προϊόντα στην εγχώρια αγορά σε σχέση με τα εισαγόμενα προϊόντα, οσάκις οι ενδείξεις στα εγχωρίως παραγόμενα πακέτα είναι, από την οπτική γωνία του καταναλωτή, αποτρεπτικότερες από τις αναγραφόμενες στα εισαγόμενα πακέτα. Η οδηγία δέχεται το ενδεχόμενο αυτό με πλήρη επίγνωση.
29.
ΙΙ. Τα υποβληθέντα από το Consiglio di Stato και το High Court ερωτήματα πρέπει να εξεταστούν με βάση τις σκέψεις αυτές. Συναφώς, φαίνεται σκόπιμο να εξετάσω καταρχάς το μοναδικό ερώτημα του High Court.
30.
Επ(τον ερωτήματος του High Court (υπόθεση C-11/92)
Στη συνέχεια, θα εγκύψω στο πρώτο ερώτημα του Consiglio di Stato, ερώτημα που παρουσιάζει ορισμένες αναλογίες σε σχέση με το ερώτημα του High Court, προτού τελειώσω με την εξέταση των δύο άλλων ερωτημάτων του Consiglio di Stato.
31.
Το ερώτημα αυτό αφορά το άρθρο 3, παράγραφος 3, και το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Όσον αφορά τις ενδείξεις της περιεκτικότητας σε πίσσα και νικοτίνη στα πακέτα σιγαρέτων, το άρθρο 3, παράγραφος 3, προβλέπει ότι:
«Οι ενδείξεις πρέπει να εκτυπώνονται στην πλάγια όψη των πακέτων των τσιγάρων στην ή στις επίσημες γλώσσες του κράτους της τελικής εμπορίας με ευανάγνωστους χαρακτήρες που να έρχονται σε αντίθεση με το φόντο, έτσι ώστε να καλύπτουν τουλάχιστον 4 % της αντίστοιχης επιφάνειας. Το ποσοστό αυτό ανέρχεται σε 6 % για τις χώρες με δύο επίσημες γλώσσες και σε 8 % για τις χώρες με τρεις επίσημες γλώσσες.»
32.
Το άρθρο 4, παράγραφος 4, ρυθμίζει το αντίστοιχο ποσοστό της επιφανείας που πρέπει να καταλαμβάνεται από τις γενικές και ειδικές προειδοποιήσεις ως εξής:
«Στα πακέτα των τσιγάρων, οι προειδοποιήσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 καλύπτουν τουλάχιστον 4 % κάθε μεγάλης επιφάνειας της μονάδας συσκευασίας, μη συμπεριλαμβανομένης της μνείας της αρχής που αναφέρεται στην παράγραφο 3 (
12
). Το ποσοστό αυτό ανέρχεται σε 6 % για τα κράτη με δυο επίσημες γλώσσες και σε 8 % για τα κράτη με τρεις επίσημες γλώσσες.»
33.
Συναφώς, το High Court θέτει το εξής ερώτημα:
«Είναι σύμφωνο με τα άρθρα 3, παράγραφος 3, και 4, παράγραφος 4, της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ να επιβάλλεται, μέσω εθνικών κανόνων, να εκτυπώνονται η πληροφορία και οι προειδοποιήσεις που καθορίζονται στα άρθρα 3, παράγραφος 1, και 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας στα πακέτα σιγαρέτων κατά τρόπο που να καλύπτεται τουλάχιστον 6 % της επιφανείας που αποτελείται από καθεμιά από τις πλευρές που καθορίζει η οδηγία, δοθέντος ότι οι όροι αυτοί έχουν εφαρμογή στην εγχώρια παραγωγή, αλλά θεωρείται ότι πληρούνται στην περίπτωση πακέτων σιγαρέτων που εισάγονται από άλλο κράτος μέλος, εφόσον τα εν λόγω πακέτα πληρούν τις επιβαλλόμενες από αυτό το άλλο κράτος μέλος προϋποθέσεις επιφανείας, κατ' εφαρμογήν των άρθρων 3, παράγραφος 3, και 4, παράγραφος 4, της οδηγίας;»
34.
Υπό το φως των σκέψεων που αναπτύσσονται ανωτέρω, το ερώτημα αυτό θέτει το πρόβλημα αν η έκφραση «τουλάχιστον» αποσκοπούσε στο να παράσχει στα κράτη μέλη διακριτική ευχέρεια επιτρέποντας τους να καθορίζουν, για τα εγχώρια προϊόντα, ποσοστό επιφανείας μεγαλύτερο από το προβλεπόμενο στην οδηγία, στον βαθμό που δέχονται την εμπορία εισαγομένων προϊόντων που τηρούν το καθοριζόμενο από την οδηγία ποσοστό.
35.
Όπως ορθώς υπογραμμίζει η Επιτροπή, το ίδιο το κείμενο δεν είναι μονόσημο. Η έκφραση «τουλάχιστον (...)» μπορεί, από άποψη αμιγώς γραμματική, να αναφέρεται τόσο στα μέτρα που πρέπει να λάβουν τα κράτη μέλη, ήτοι τους επιβάλλει έτσι (μόνον) ένα ελάχιστο όριο, όσο και στη σήμανση από τους παραγωγούς, ήτοι θα θεωρείται παράνομη μόνον στην περίπτωση που το ελάχιστο ποσοστό του 4 % δεν καλύπτεται, και όχι στην περίπτωση υπερβάσεως του προαναφερθέντος ποσοστού. Το γεγονός ότι το άρθρο 10 της οδηγίας και το άρθρο 189 της Συνθήκης απευθύνονται στα κράτη μέλη δεν σημαίνει ότι απαγορεύεται να ερμηνεύεται το κείμενο πατά τον προεκτεθέντα δεύτερο τρόπο. Απλούστατα, δεν είναι δυνατόν να διευκρινιστεί αν η έκφραση «τουλάχιστον» αναφέρεται στην επιβαλλομένη στα κράτη μέλη υποχρέωση ή στην υποχρέωση που αυτά πρέπει να επιβάλουν στους παραγωγούς.
36.
Κατά τη γνώμη μου, η έκφραση αυτή αναφέρεται στη σήμανση από τους παραγωγούς και δεν παρέχει διακριτική ευχέρεια στα κράτη μέλη, αντιθέτως προς την ερμηνεία της Επιτροπής και των Κυβερνήσεων του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας. Οι προσφεύγουσες της βρετανικής δίκης ορθώς εφιστούν την προσοχή στο γεγονός ότι μια απολύτως όμοια διάταξη περί σημάνσεως διαλυτών βρίσκεται ήδη στο άρθρο 6 της προμνησθείσας οδηγίας 73/173/ΕΟΚ (
13
). Το άρθρο αυτό δεν φαίνεται να εμπόδισε τα συμπεράσματα που το Δικαστήριο εξήγαγε στην υπόθεση Ratti περί της φύσεως της εναρμονίσεως της προβλεπομένης από την προαναφερθείσα οδηγίαπράγματι, το Δικαστήριο αναφέρθηκε ρητά στις διατάξεις του άρθρου αυτού.
37.
Εξάλλου, διαπιστώνεται ότι στα πλαίσια της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ (
14
), η οποία ρυθμίζει μεταξύ άλλων τη σήμανση των τροφίμων, ο κοινοτικός νομοθέτης υιοθέτησε διάταξη η οποία προβλέπει ρητά τη δυνατότητα αυστηρότερης μεταχειρίσεως της εθνικής παραγωγής. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής αναφέρει μετά την παράγραφο 1, κατά την οποία η σήμανση των τροφίμων περιλαμβάνει (υπό την επιφύλαξη άλλων λεπτομερειών εφαρμογής και παρεκκλίσεων) ορισμένες μόνον «υποχρεωτικές ενδείξεις», ότι:
«Κατά παρέκκλιση της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη μπορούν να διατηρήσουν για την εθνική τους παραγωγή τις εθνικές διατάξεις που επιβάλλουν την ένδειξη της επιχειρήσεως παρασκευής ή συσκευασίας.»
38.
Σε αντίθεση προς την απόφαση του για το άρθρο 6 της οδηγίας 73/173/ΕΟΚ (υπόθεση Ratti), το Δικαστήριο διαπίστωσε, όσον αφορά το άρθρο 3, παράγραφος 2, ότι πρόκειται για εξαίρεση στην αρχή της πλήρους εναρμονίσεως, όπως προβλέπεται από την οδηγία 79/112/ΕΟΚ. Στην απόφαση Mathot (
15
) της 18ης Φεβρουαρίου 1987 και συνεπώς πριν από την έκδοση της οδηγίας, η οποία αποτελεί αντικείμενο της παρούσας διαφοράς, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι:
«Είναι αλήθεια ότι η προαναφερόμενη οδηγία 79/112 δημιούργησε υποχρεώσεις ως προς την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που διατίθενται στο εμπόριο στο σύνολο της Κοινότητας, χωρίς να μπορεί να γίνει διάκριση αναλόγως της καταγωγής των προϊόντων αυτών, υπό μόνη την επιφύλαξη της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 3.»
39.
Στις επόμενες σκέψεις του, το Δικαστήριο δεν θέτει κανένα περιορισμό στη διαπίστωση αυτή διευκρινίζει μόνον ότι ένας επιχειρηματίας δεν θα μπορούσε να ζητήσει να απαλλαγεί από διατάξεις με τις οποίες μεταφέρεται στο εσωτερικό δίκαιο του οικείου κράτους μέλους η οδηγία, μόνον με το αιτιολογικό ότι κακώς δεν επεκτάθηκαν στα εισαγόμενα προϊόντα.
40.
Εξάλλου, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε τη νομολογία Mathot στην υπόθεση SARPP (
16
).
41.
Λαμβανομένων υπόψη της πρακτικής που ακολούθησε ο κοινοτικός νομοθέτης στο πλαίσιο προηγούμενων κείμενων περί σημάνσεως ορισμένων εμπορευμάτων και των αποκλινόντων αποτελεσμάτων στα οποία κατέληξε το Δικαστήριο ενόψει των διαφορετικών διατυπώσεων, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η επίδικη διατύπωση δεν αποσκοπούσε στο να χορηγήσει στα κράτη μέλη διακριτική ευχέρεια για τον καθορισμό μεγαλύτερου ποσοστού επιφανείας.
42.
Το συμπέρασμα αυτό είναι σύμφωνο με τον σκοπό που καθόρισε η οδηγία, τόσο ως προς τη διευκόλυνση της κυκλοφορίας των εμπορευμάτων όσο και ως προς την προσέγγιση των όρων του ανταγωνισμού.
Όπως ορθώς υπογράμμισαν οι προσφεύγουσες της βρετανικής δίκης, θα πρέπει, προκειμένου να είναι δυνατή η εξαγωγή ενός προϊόντος από το κράτος μέλος Α, όπου οι όροι περί επιφανείας είναι αυστηρότεροι απο τους προβλεπομένους στην οδηγία, προς το κράτος μέλος Β, το οποίο έχει την ίδια επίσημη γλώσσα με το κράτος μέλος Α, να τροποποιήσει ο παραγωγός τη συσκευασία του εάν το κράτος μέλος Β αρκείται σε ποσοστό επιφανείας 4 %. Είναι αληθές ότι, αν υιοθετηθεί η άποψη της Επιτροπής και της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, το προϊόν που φέρει σήμανση σύμφωνα με τις διατάξεις του κράτους μέλους Α θα μπορεί επίσης να διατίθεται στην αγορά του κράτους μέλους Β. Εντούτοις, οι εισαγωγές θα ετίθεντο σε μειονεκτικότερη θέση σε σχέση με την εγχώρια παραγωγή του κράτους μέλους Β, εάν ο παραγωγός δεν προσαρμοζόταν στους λιγότερο αυστηρούς κανόνες που ισχύουν στο τελευταίο. Η φιλελευθεροποίηση του εμπορίου και η προσέγγιση των όρων του ανταγωνισμού, ως σκοποί που καθορίζονται από την οδηγία, θα διακυβεύονταν αμφότεροι.
43.
Είναι προφανές ότι αυτή η κατάσταση εμφανίζεται μόνον στο εμπόριο μεταξύ μερικών κρατών μελών, λόγω της διαφοράς των επισήμων γλωσσών στα κράτη μέλη. Συχνά τα πακέτα σιγαρέτων που προορίζονται για εξαγωγή χρειάζονται διαφορετική σήμανση από εκείνη των πακέτων σιγαρέτων που προορίζονται να διατεθούν στην εγχώρια αγορά (βλ. άρθρο 3, παράγραφος 3, και άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2). Ακριβώς αυτή η κατάσταση συνηγορεί υπέρ της θέσεως κατά την οποία ο καθορισμός προϋποθέσεων όσον αφορά την επιφάνεια αποσκοπούσε, ιδίως, στην προσέγγιση των όρων του ανταγωνισμού, υπό την έννοια ότι τα παραγόμενα σ' ένα κράτος μέλος προϊόντα δεν μπορούν να υπόκεινται σε αυστηρότερους όρους από τους επιβαλλομένους στα εισαγόμενα προϊόντα. Η ερμηνεία που η Επιτροπή και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου εύχονται να δοθεί στις επίμαχες διατάξεις αντιφάσκουν προδήλως με τον σκοπό αυτό. Το συμπέρασμα αυτό επιβάλλεται κατά μείζονα λόγο, διότι η οδηγία, θεωρούμενη ως ελάχιστη ρύθμιση, δεν προβλέπει ανώτατο όριο για το ποσοστό επιφανείας που μπορεί να καθοριστεί από τα κράτη μέλη. Το ποσοστό αυτό θα μπορούσε κατά συνέπεια να κυμαίνεται — θεωρητικά — μεταξύ 5 και 100 %. Μου φαίνεται αδιανόητο ότι οι συντάκτες της οδηγίας θέλησαν να δημιουργήσουν τέτοια κατάσταση.
44.
Όπως μπορεί κανείς να το διαπιστώσει από το άρθρο 4, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το παράρτημα της οδηγίας, οι συντάκτες της αντιθέτως καθόρισαν, εκεί όπου δέχθηκαν την ύπαρξη διαφορών μεταξύ των εθνικών διατάξεων, επακριβώς τα όρια της διακριτικής ευχερείας των κρατών μελών. Στο πλαίσιο της ούτω καθοριζομένης διακριτικής ευχερείας, τα κράτη μέλη δεν αποκλίνουν, στην πραγματικότητα, από την οδηγία, αλλά η εφαρμογή στην οποία προέβησαν διαφέρει — κατά τρόπο εγκεκριμένο και προβλέψιμο — από την εφαρμογή άλλων κρατών μελών.
45.
Εξάλλου, η φύση των επίμαχων κοινών κανόνων στην παρούσα υπόθεση συνηγορεί υπέρ μιας τέτοιας προσεγγίσεως. Η ύπαρξη διαφορών όσον αφορά τον βαθμό αυστηρότητας των κανόνων σημάνσεως που αποσκοπούν στην προφύλαξη από την κατανάλωση του οικείου προϊόντος και δι' αυτού να συμβάλλουν στον περιορισμό της καταναλώσεως αυτής μπορεί να πλήττει αισθητά την ισότητα ευκαιριών στον τομέα του ανταγωνισμού. Συγκεκριμένα, υπάρχει διαφορά μεταξύ των κανόνων αυτού του είδους και εκείνων που αφορούν τις ιδιότητες του ίδιου του προϊόντος. Οι εθνικές διατάξεις που υπερβαίνουν τα όρια των κανόνων που προβλέπει μια οδηγία εναρμονίσεως όσον αφορά τις ιδιότητες του οικείου προϊόντος μπορούν, κατά περίπτωση, να παρέχουν στα παρασκευαζόμενα εντός αυτού του κράτους προϊόντα ανταγωνιστικό πλεονέκτημα στις αγορές όλων των κρατών μελών — δηλαδή και σε κράτη άλλα από το κράτος παρασκευής — οσάκις με τις αυστηρότερες αυτές διατάξεις συνδέεται η καλή φήμη του οικείου προϊόντος. Το πλεονέκτημα αυτό μπορεί, αναλόγως των περιστάσεων, να εξουδετερώνει το μειονέκτημα που απορρέει από την εφαρμογή αυστηρότερων διατάξεων στην αγορά του κράτους μέλους όπου παρασκευάστηκε. Ένας τέτοιος μηχανισμός δεν είναι ωστόσο νοητός εν προκειμένω, δεδομένου ότι οι προειδοποιήσεις έχουν ακριβώς σκοπό να πλήξουν τη «φήμη» του προϊόντος.
46.
Λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων αυτών, δεν έχω πεισθεί από τα επιχειρήματα που επικαλούνται η Επιτροπή και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου προκειμένου να δικαιολογήσουν τη θέση τους, ήτοι τον εξελικτικό χαρακτήρα της οδηγίας που προβλέπεται στην όγδοη αιτιολογική σκέψη καθώς και τον αντικαπνιστικό αγώνα, ο οποίος αποτελεί, σύμφωνα με το ψήφισμα (
17
) που μνημονεύεται στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη, στόχο προτεραιότητας του κοινοτικού προγράμματος δράσεως κατά του καρκίνου.
47.
Θα ήταν ίσως χρησιμότερο για την προστασία των ατόμων, η οποία κατά την όγδοη αιτιολογική σκέψη πρόκειται να ενισχυθεί στο πλαίσιο μεταγενέστερων μέτρων, να προβλεφθεί άλλο σύστημα. Ούτε το γράμμα ούτε η γενική οικονομία της οδηγίας δεν επιτρέπουν ωστόσο να διαπιστωθεί η ύπαρξη βουλήσεως των συντακτών της προαναφερθείσας οδηγίας προς την κατεύθυνση αυτή. Το Δικαστήριο όμως μπορεί να στηρίζει την ερμηνεία του μόνον σε στοιχεία αντικειμενικά και συνεπώς επαληθεύσιμα.
48.
Επομένως, προτείνω να δοθεί η εξής απάντηση στο ερώτημα του High Court:
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 3, και το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να απαιτούν, για όλα τα πακέτα σιγαρέτων, να καλύπτουν οι σχετικές με την περιεκτικότητα σε πίσσα και νικοτίνη ενδείξεις και οι προειδοποιήσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, τουλάχιστον το 4 % της οικείας επιφανείας κάθε πακέτου. Δεν μπορούν να επιβάλουν μεγαλύτερο ποσοστό επιφανείας, ακόμη και αν περιορίζουν τον αυστηρότερο αυτό όρο στην εγχώρια παραγωγή.
Επί του πρώτου ερωτήματος του Consiglio di Stato
49.
Το πρώτο ερώτημα του Consiglio di Stato αφορά το άρθρο 4, παράγραφος 5, της οδηγίας περί αναγραφής της γενικής προειδοποιήσεως επί των προϊόντων καπνού πλην των σιγαρέτων. Η διάταξη αυτή έχει ως εξής:
«Στα προϊόντα καπνού, εκτός από τα τσιγάρα, η γενική προειδοποίηση που αναφέρεται στην παράγραφο 1 εκτυπώνεται ή τοποθετείται σταθερά σε εμφανές μέρος και σε αντίθεση με το φόντο ώστε να είναι ευκρινής, ευανάγνωστη και ανεξίτηλη. Δεν πρέπει με κανέναν τρόπο να αποκρύπτεται, να καλύπτεται ή να χωρίζεται από άλλες ενδείξεις ή εικόνες.»
Η διάταξη αυτή δεν περιέχει, σε αντίθεση προς τη σχετική με τα πακέτα σιγαρέτων διάταξη, ήτοι το προπαρατεθέν (
18
) άρθρο 4, παράγραφος 4, καμιά ρητή ένδειξη σχετική με το ανώτατο ποσοστό που η προειδοποίηση πρέπει να καλύπτει στην επιφάνεια μιας των πλευρών του πακέτου ή οποιασδήποτε άλλης επιφανείας του.
50.
Συναφώς, το Consiglio di Stato θέτει το εξής ερώτημα:
«Έχει το άρθρο 4 της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ της 13ης Νοεμβρίου 1989 την έννοια ότι οι εθνικές αρχές έχουν την ευχέρεια να επιβάλουν να καλύπτει η γενική προειδοποίηση της παραγράφου 1 του προμνησθέντος άρθρου επί των μονάδων συσκευασίας των προϊόντων καπνού πλην των πακέτων σιγαρέτων τουλάχιστον το 4 % της επιφανείας επί της οποίας αναγράφεται;»
51.
Από το ερώτημα αυτό ανακύπτει το πρόβλημα της διακριτικής ευχερείας των κρατών μελών όχι ως προς την παρεχομένη με την οδηγία εξουσιοδότηση, όπως στην περίπτωση ερωτήματος που εξέτασα προηγουμένως, αλλά ως προς το περιεχόμενο της εναρμονίσεως. Συγκεκριμένα, ουδόλως προκύπτει από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 5, ότι τα κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να θεσπίζουν διαφορετικές ρυθμίσεις στο πλαίσιο των ορίων που καθορίζει η οδηγία. Από αυτό συνάγεται η εξής διαπίστωση: είτε ο όρος περί επιφανείας εμπίπτει στην εναρμόνιση που καθιερώνει το άρθρο 4, παράγραφος 5, και επομένως αντίκειται στη διάταξη αυτή, οπότε δεν μπορεί να γίνει δεκτός ούτε για τα εγχώρια ούτε για τα εισαγόμενα προϊόντα, είτε, και αυτό ισχύει πάλι τόσο για τη μία όσο και για την άλλη κατηγορία προϊόντων, δεν εμπίπτει στον εναρμονισθέντα τομέα. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, δεν μπορεί επομένως να κριθεί το ζήτημα βάσει της οδηγίας, αλλά μόνον βάσει των άρθρων 30 και 36, τα οποία αφορούν μόνον τα εισαγόμενα προϊόντα.
52.
Κατά τη γνώμη μου, ο όρος αυτός εμπίπτει στο πεδίο της εναρμονίσεως, υπό την έννοια ότι το άρθρο 4, παράγραφος 5, τον αποκλείει εμμέσως πλην σαφώς.
53.
Από το άρθρο 3, παράγραφος 3, και το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας διαπιστώνεται ότι οι συντάκτες της γνώριζαν το σχετικό με τον όρο περί επιφανείας πρόβλημα. Επομένως, πρέπει να θεωρηθεί ως αφετηρία η αρχή ότι, όσον αφορά το άρθρο 4, παράγραφος 5, οι συντάκτες της οδηγίας με πλήρη επίγνωση αρνήθηκαν να νομοθετήσουν ρύθμιση προς την κατεύθυνση αυτή. Το συμπέρασμα αυτό επιβάλλεται καθόσον μάλιστα η προειδοποίηση του άρθρου 4, παράγραφος 5, πρέπει να αναγράφεται σε (ευκρινές) «σημείο» του πακέτου. Το άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 3, καθώς και το άρθρο 4, παράγραφοι 1, 2 και 4, προϋποθέτουν αντιθέτως ότι οι προειδοποιήσεις καλύπτουν τις «επιφάνειες» αυτών των πακέτων — μέχρις ένα ορισμένο ποσοστό αυτών των «επιφανειών». Εξάλλου, ένας όρος όπως ο επίμαχος εν προκειμένω συμπληρώνει τους κανόνες περί ευκρινούς και ευαναγνωστου, όπως προβλέπονται κατά τρόπο παρόμοιο στο άρθρο 3, παράγραφος 3, και στο άρθρο 4, παράγραφοι 4 και 5: εάν οι διαστάσεις είναι κάτω από ένα όριο, εκπεφρασμένο σε απόλυτο μέγεθος, ο μέσος καταναλωτής δεν μπορεί πλέον να καταλάβει τα γράμματα εάν οι διαστάσεις είναι κάτω από ένα όριο, εκπεφρασμένο σε σχετικό μέγεθος, τα γράμματα μπορεί να διαλανθάνουν της προσοχής του ανωτέρω καταναλωτή, διότι φαίνονται αμελητέες σε σχέση με τις διαστάσεις του πακέτου.
54.
Τέλος, η άποψη μου επιβεβαιώνεται επίσης από τις προπαρασκευαστικές εργασίες (
19
), από την ανάγνωση των οποίων μπορεί να διαπιστωθεί ότι ο όρος περί επιφανείας ο οποίος αρχικά αφορούσε άλλα προϊόντα πλην των σιγαρέτων στη συνέχεια παραμερίστηκε (προφανώς για πρακτικούς λόγους). Εξάλλου, η οδηγία 92/41/ΕΟΚ (
20
) τροποποίησε το άρθρο 4, παράγραφος 5, υπό την έννοια ότι καθεμία από τις απαιτούμενες προειδοποιήσεις πρέπει να καλύπτει το «1 % της συνολικής επιφανείας της μονάδας συσκευασίας».
55.
Προτείνω να δοθεί η εξής απάντηση στο πρώτο ερώτημα του Consiglio di Stato:
Το άρθρο 4, παράγραφος 5, της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλουν, για τα προϊόντα καπνού πλην των σιγαρέτων, να καλύπτει η γενική προειδοποίηση της παραγράφου 1 του ιδίου άρθρου τουλάχιστον το 4 % της επιφανείας επί της οποίας αναγράφεται.
Επί τον δευτέρου και τρίτου ερωτήματος του Consiglio di Stato
56.
Τα ερωτήματα αυτά αφορούν το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας, το οποίο προβλέπει τις εξής διατάξεις περί των λεγομένων ειδικών προειδοποιήσεων στα πακέτα σιγαρέτων:
«Στα πακέτα των τσιγάρων, στην άλλη μεγάλη επιφάνεια (
21
), αναγράφονται στην ή στις επίσημες γλώσσες της χώρας τελικής εμπορίας ειδικές προειδοποιήσεις που εναλλάσσονται σύμφωνα με τον ακόλουθο κανόνα:
—
κάθε κράτος μέλος καταρτίζει πίνακα προειδοποιήσεων επιλέγοντας αποκλειστικά από εκείνες που αναφέρονται στο παράρτημα,
—
οι επιλεγείσες ειδικές προειδοποιήσεις εκτυπώνονται στις μονάδες συσκευασίας με τρόπο που να εξασφαλίζει ότι όλες οι προειδοποιήσεις θα εμφανίζονται σε ίση ποσότητα μονάδων συσκευασίας, με όριο ανοχής περίπου 5 %.»
57.
Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει τα εξής ερωτήματα:
«Έχει το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ της 13ης Νοεμβρίου 1989 την έννοια ότι επιβάλλει την αναγραφή μιας μόνον ειδικής προειδοποιήσεως σε κάθε πακέτο σιγαρέτων ή, αντιθέτως, την έννοια ότι επιβάλλει την αναγραφή μεγαλυτερου αριθμού ειδικών προειδοποιήσεων;
Σε περίπτωση που στο [προηγούμενο] ερώτημα θα δοθεί απάντηση σύμφωνα με την οποία η κοινοτική οδηγία δεν επιβάλλει, αυτή καθαυτή, περισσότερες της μιας ειδικές προειδοποιήσεις σε κάθε πακέτο σιγαρέτων, έχει ωστόσο η αρμόδια εθνική αρχή την ευχέρεια να επιβάλει την αναγραφή μεγαλύτερου αριθμού ειδικών προειδοποιήσεων σε κάθε πακέτο;»
58.
Τα δύο αυτά ερωτήματα απορρέουν από γραμματική ασάφεια του άρθρου 4, παράγραφος 2. Συγκεκριμένα, η διάταξη αυτή χρησιμοποιεί τη λέξη «προειδοποίηση» στον πληθυντικό αριθμό. Μολονότι η έννοια του πληθυντικού αυτού δεν δημιουργεί κανένα πρόβλημα στην πρώτη παύλα, λόγω της παραπομπής που γίνεται εκεί στις προειδοποιήσεις «που αναφέρονται στο παράρτημα», το κείμενο της εισαγωγικής φράσεως και της δεύτερης παύλας προκαλούν σύγχυση, συγκεκριμένα γίνεται λόγος, χωρίς καμιά άλλη διευκρίνιση, για «προειδοποιήσεις» που «αναγράφονται» ή «εμφανίζονται» σε κάθε πακέτο σιγαρέτων.
59.
Θεωρητικά, μπορούν να εξεταστούν πολλές πιθανές λύσεις.
—
Η οδηγία επιβάλλει μία μόνον προειδοποίηση. Στην περίπτωση αυτή, η υποχρέωση αναγραφής περισσοτέρων της μιας προειδοποιήσεων μπορεί να είναι νόμιμη ή παράνομη.
—
Η οδηγία επιβάλλει πολλές προειδοποιήσεις, ήτοι τουλάχιστον δύο. Αυτό σημαίνει, λογικά, ότι τα κράτη μέλη συμμορφώνονται με την οδηγία, ακόμη και αν επιβάλουν δύο προειδοποιήσεις.
60.
Αντιλαμβάνομαι το κείμενο υπό την έννοια ότι υποχρεωτική είναι η αναγραφή μιας μόνον προειδοποιήσεως, αλλά και ότι απαγορεύεται η επιβολή πλέον της μιας ειδικών προειδοποιήσεων.
61.
Κάθε λύση κατά την οποία επιτρέπεται στα κράτη μέλη να επιβάλουν περισσοτέρων της μιας ειδικών προειδοποιήσεων θα είχε ως αποτέλεσμα ότι ο αριθμός των προειδοποιήσεων που μπορούν νομίμως να επιβάλλονται δεν θα μπορούσε να οριοθετείται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων. Επομένως, διαπιστώνεται η έλλειψη, στην οδηγία, ορίων εντός των οποίων θα μπορούσαν να θεσπίζονται διατάξεις, τις οποίες μπορεί να υποτεθεί ότι οι συντάκτες της οδηγίας θα τις θεωρούσαν ισοδύναμες.
62.
Τέλος, πάθε άλλη ερμηνεία θα προκαλούσε σχεδόν ανυπέρβλητα προβλήματα για την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 4. Συγκεκριμένα, δεν θα ήταν κατανοητό σε τι αναφέρεται το ποσοστό του 4 % (σε κάθε προειδοποίηση ή στο σύνολο των προειδοποιήσεων) ούτε τι πρέπει να γίνει στην περίπτωση πολλών προειδοποιήσεων σ' ένα κράτος μέλος με δύο ή τρεις επίσημες γλώσσες.
63.
Ενόψει των σκέψεων αυτών, η απάντηση στο δεύτερο και στο τρίτο ερώτημα του Consiglio di Stato είναι η εξής:
Το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ έχει την έννοια ότι επιβάλλει την αναγραφή μιας ειδικής προειδοποιήσεως σε κάθε πακέτο σιγαρέτων και ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επιβάλουν την αναγραφή μεγαλύτερου αριθμού τέτοιων προειδοποιήσεων σε κάθε πακέτο.
64.
Επομένως, προτείνω να δοθεί η εξής απάντηση στα ερωτήματα που υποβλήθηκαν στα πλαίσια των υποθέσεων C-222/91 και C-11/92:
στην υπόθεση C-222/91:
1)
Το άρθρο 4, παράγραφος 5, της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλουν, για τα προϊόντα καπνού πλην των σιγαρέτων, να καλύπτει η γενική προειδοποίηση της παραγράφου 1 του ιδίου άρθρου τουλάχιστον το 4 % της επιφανείας επί της οποίας αναγράφεται.
2)
Το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ έχει την έννοια ότι επιβάλλει την αναγραφή μιας ειδικής προειδοποιήσεως σε κάθε πακέτο σιγαρέτων και ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επιβάλουν την αναγραφή μεγαλύτερου αριθμού των προειδοποιήσεων αυτών σε κάθε πακέτο.
Στην υπόθεση C-11/92:
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 3, και το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να επιβάλουν, για όλα τα πακέτα σιγαρέτων, να καλύπτουν οι σχετικές με την περιεκτικότητα σε πίσσα και νικοτίνη ενδείξεις καθώς και οι προειδοποιήσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, τουλάχιστον το 4 % της οικείας επιφανείας κάθε πακέτου. Δεν μπορούν να επιβάλουν μεγαλύτερο ποσοστό επιφανείας, ακόμη και αν περιορίζουν τον αυστηρότερο αυτό όρο στην εγχώρια παραγωγή.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.
(
1
)	ΕΕ L 359 της 8ης Δεκεμβρίου 1989, σ. 1.
(
2
)	Πρόκειται για την πρώτη προδικαστική παραπομπή από το ανώτατο αυτό δικαστήριο.
(
3
)	Απόφαση της 11ης Ιουνίου 1991 στην υπόθεση C-300/89, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1991, σ. Ι-2867).
(
4
)	Σκέψη 23 της αποφάσεως.
(
5
)	Απόφαση της 5ης Απριλίου 1979 στην υπόθεση 148/78 (Rec. 1979, σ. 1629).
(
6
)	Οδηγία του Συμβουλίου της 4ης Ιουνίου 1973, ΕΕ ειδ. εκδ. 15/001_0.3.
(
7
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
8
)	Απόφαση της 25ης Νοεμβρίου 1992, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1992, σ. I-6153).
(
9
)	Άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 80/836/Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 15η: Ιουλίου 1980, ΕΕ ειδ. εκδ. 012/02, σ. 70 επ.
(
10
)	Σκέψεις 18 και 19 της αποφάσεως.
(
11
)	Σκέψεις 24 έως 27 της αποφάσεως.
(
12
)	Η παράγραφος 3 έχει ως εξής:
«Τα χρατη μέλη μπορούν ν προβλέπουν ότι οι προειδοποιήσεις που αναφέρονται στις παραγράφους 1 και 2 του παρόντος άρθρου θα συνοδεύονται και από τη μνεία της αρχή; η οποία τις συνέταξε.»
(
13
)	Το άρθρο 6 παράγραφος 1, προβλέπει ότι:
«1.
Εφόσον τα απαιτούμενα από το άρθρο 5 χαρακτηριστικά στοιχεία αναγράφονται σε ετικέτα, η ετικέτα αυτή πρέπει να είναι τοποθετημένη σε μία ή περισσότερες επιφάνείς της συσκευασίας ώστε να είναι δυνατό να διαβάζεται οριζοντίως εφόσον η συσκευασία τοποθετείται κανονικά. Οι διαστάσεις της ετικέτας πρέπει να είναι οι ακόλουθες:
Περιεχόμενο της ουσκενασίαςΔιαστάοείς
—
μικρότερο ή ίσο προς 3 1 αν είναι δυνατό52 Χ 74 mm
—
μεγαλύτερο των 3 1 και μη υπερβαίνον τα 50 1 τουλάχιστον74 Χ 105 mm
—
μεγαλύτερο των 50 1 και μη υπερβαίνον τα 500 1 τουλάχιστον105 Χ 148 mm
—
μεγαλύτερο των 500 1 τουλάχιστον148 Χ 210 mm
Κάθε σύμβολο πρέπει να καλύπτει τουλάχιστον το ένα δέκατο της συνολικής επιφανείας της ετικέτας. Η όλη επιφάνεια της ετικέτας πρέπει να επικολλάται επί της αμέσου συσκευασίας της ουσίας.»
(
14
)	Οδηγία του Συμβουλίου της 18ης Δεκεμβρίου 1978 περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επιοήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς επίσης και τη διαφήμιση τους, ΕΕ ειδ. έκδ. 03/024, α 33.
(
15
)	Απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1987 στην υπόθεση 98/86, Ministère public κατά Mathot (Συλλογή 1987, ο. 809, σκέψη 11).
(
16
)	Απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 1990 στην υπόθεση C-241/89, SARP κατά Chambre syndicale des raffineurs et conditionneurs de sucre de France κ.λπ. (Συλλογή 1990, I-4695).
(
17
)	Ψήφιομα του Συμβουλίου και των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, συνερχομένων στα πλαίσια του Συμβουλίου, της 7ης Ιουλίου 1986, σχετικά με πρόγραμμα δράσης των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά του καρκίνου, ΕΕ C 184 της 23ης Ιουλίου, σ. 19.
(
18
)	Βλ. ανωτέρω σημείο 32.
(
19
)	Βλ. πρόταση της Επιτροπής [COM (87) 719 τελικό], ΕΕ C 48 της 20ής Φεβρουαρίου 1988, σ. 8- γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, ΕΕ C 237 της 12ης Σεπτεμβρίου 1988, σ. 43 τροποποιημένη πρόταση της Επιτροπής [COM (88) 845 τελικό], ΕΕ C 62 της 11ης Μαρτίου 1989, σ. 12.
(
20
)	Οδηγία του Συμβουλίου της 15ης Μαΐου 1992 για την τροποποίηση της οδηγίας 89/622/ΕΟΚ, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με τη σήμανση των προϊόντων καπνού, ΕΕ L 158 της 11ης Ιουνίου 1992, σ. 30.
(
21
)	Απέναντι στην εμφανέστερη επιφάνεια κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1.