61990CJ0355_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-355/90,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Ricardo Gosalbo Bono e Blanca Rodríguez Galindo, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Nicola Annecchino, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrente,
contra
Reino de Espanha, representado por Carlos Bastarreche Saguees, director-geral da Coordenação Jurídica e Institucional Comunitária, e Antonio Hierro Hernández-Mora, abogado del Estado do serviço jurídico incumbido da representação do Governo espanhol no Tribunal de Justiça, na qualidade de agentes, e posteriormente por Alberto José Navarro González, director-geral da Coordenação Jurídica e Institucional Comunitária, na qualidade de agente, e Antonio Hierro Hernández-Mora, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino de Espanha, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
recorrido,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar as medidas de preservação e conservação exigidas pelos imperativos ecológicos dos habitats, nem as medidas de restabelecimento dos biótopos destruídos nas Marismas de Santoña, situados na Comunidad Autonoma de Cantabria, ao não as classificar como zona de protecção especial e ao não adoptar as medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats dessa zona, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 3. e 4. da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE F2 15 p. 125),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, M. Zuleeg, J. L. Murray, presidentes de secção, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Díez de Velasco e P. J. G. Kapteyn, juízes,
advogado-geral: W. Van Gerven
secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 21 de Abril de 1993,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 9 de Junho de 1993,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 30 de Novembro de 1990, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, uma acção que se destina a obter a declaração de que, ao não adoptar as medidas de preservação e conservação exigidas pelos imperativos ecológicos dos habitats, nem as medidas de restabelecimento dos biótopos destruídos nas Marismas de Santoña, situados na Comunidad Autonoma de Cantabria, ao não classificá-las como zona de protecção especial e ao não adoptar as medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats dessa zona, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 3. e 4. da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1, a seguir "directiva").
2 No artigo 3., n.
1, da directiva prevê-se que, tendo em conta as exigências económicas e de recreio, os Estados-membros tomarão todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies de aves referidas no artigo 1.
3 No artigo 4., n.
1, da directiva prevê-se que as espécies mencionadas no Anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição. Os Estados-membros são obrigados, designadamente, a classificar em zonas de protecção especial os territórios mais adequados, em número e em extensão, para a conservação destas espécies de aves.
4 No artigo 4., n.
2, da directiva determina-se que os Estados-membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no Anexo I e cuja ocorrência seja regular, no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada bem como às zonas de repouso e de alimentação nos seus percursos de migração. Para este efeito, os Estados-membros atribuirão importância especial às zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
5 Finalmente, nos termos do artigo 4., n.
4, da directiva, os Estados-membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2 do mesmo artigo, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo relativamente aos objectivos do presente artigo.
6 A Comissão considera que o Reino de Espanha, através de uma série de intervenções nas Marismas de Santoña, negligenciou as obrigações de protecção resultantes dos artigos 3. e 4. da directiva.
7 O Governo espanhol rejeita as alegações da Comissão quer do ponto de vista jurídico quer no plano dos factos.
8 Para mais ampla exposição da matéria de facto, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para a audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
I ° Quanto à interpretação dos artigos 3. e 4. da directiva
9 A Comissão considera, antes de mais, que o Reino de Espanha tinha obrigação de pôr em vigor as disposições da directiva antes de 1 de Janeiro de 1986.
10 O Governo espanhol sustenta que, devido à sua natureza, as obrigações previstas nos artigos 3. e 4. da directiva só podem ser aplicadas de forma gradual e não imediatamente.
11 Este argumento não pode ser acolhido. Em primeiro lugar, deve sublinhar-se que no acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha às Comunidades Europeias não está prevista uma disposição específica relativa à aplicabilidade da directiva nesse Estado-membro e que, por força do artigo 395. desse acto, deviam adoptar-se as medidas necessárias para aplicar a directiva desde a data da adesão. Por outro lado, na própria directiva não se refere qualquer prazo específico concedido às autoridades nacionais para o cumprimento das obrigações previstas nos artigos 3. e 4., que deviam, tal como o conjunto das restantes disposições, ser objecto das necessárias medidas de transposição no prazo de dois anos previsto no artigo 18.
12 Além disso, deve salientar-se que a Comissão concedeu ao Governo espanhol um prazo significativo para cumprir estas obrigações. Efectivamente, a acção só foi proposta mais de dois anos depois de lhe ter dirigido uma notificação para apresentação de observações e quase cinco anos depois da adesão do Reino de Espanha às Comunidades.
13 Em segundo lugar, a Comissão alega que as obrigações resultantes dos artigos 3. e 4. da directiva implicam que sejam tomadas medidas específicas para a conservação dos habitats das aves selvagens.
14 Pelo contrário, o Governo espanhol considera que as disposições referidas só impõem uma obrigação de resultado que consiste em garantir a conservação das aves selvagens.
15 Quanto a este ponto, há que dar razão à Comissão. Os artigos 3. e 4. da directiva obrigam os Estados-membros a preservar, manter e restabelecer os habitats como tais, em razão do seu valor ecológico. De resto, resulta do nono considerando da directiva que a preservação, a manutenção ou o restabelecimento de uma diversidade e de uma extensão suficientes dos habitats são indispensáveis para a conservação de todas as espécies de aves. As obrigações que incumbem aos Estados-membros nos termos dos artigos 3. e 4. da directiva existem a partir do momento em que se verifique uma diminuição do número de aves ou que se concretize a ameaça de extinção de uma espécie protegida.
16 Em terceiro lugar, a Comissão salienta a natureza imperativa das obrigações previstas no artigo 4. da directiva.
17 No entender do Governo espanhol, as exigências ecológicas previstas nessa disposição devem ser subordinadas a outros interesses socio-económicos ou, pelo menos, ser ponderadas tendo em conta esses interesses.
18 Este argumento não pode ser acolhido. Com efeito, resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C-57/89, Colect., p. I-883), que na aplicação das directivas, os Estados-membros não estão habilitados a proceder a derrogações invocando, como entenderem, razões baseadas noutros interesses.
19 No que respeita em especial ao artigo 4. da directiva, o Tribunal de Justiça esclareceu no referido acórdão, que estas razões para serem aceites deviam corresponder a um interesse geral superior ao objectivo ecológico previsto na directiva. Em especial, os interesses referidos no artigo 2. da directiva, isto é, as exigências económicas e de recreio, não podem ser tidas em consideração. Efectivamente, a este respeito, o Tribunal de Justiça decidiu nos acórdãos de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica e Comissão/Itália (247/85, Colect., p. 3029 e 262/85, Colect., p. 3073) que esta disposição não constituía uma derrogação autónoma ao regime de protecção previsto na directiva.
20 Em quarto lugar, a Comissão alega que um Estado-membro pode violar simultaneamente os n.os 1 e 2 do artigo 4., relativos à classificação do território como zona de protecção especial e o n.
4 do mesmo artigo da directiva, que respeita às medidas de protecção relativas a essa zona.
21 O Governo espanhol considera não ser possível criticar um Estado-membro pelo incumprimento simultâneo destas duas disposições, uma vez que as medidas de protecção só podem ser aplicadas depois da adopção da decisão relativa à classificação de um território como zona de protecção especial.
22 Este argumento não pode ser acolhido. Há que sublinhar que os objectivos de protecção formulados pela directiva, tal como se refere no nono considerando, não poderiam ser alcançados se os Estados-membros só tivessem de cumprir as obrigações resultantes do artigo 4., n.
4, da directiva, apenas nos casos em que previamente tivesse sido criada uma zona de protecção especial.
23 Finalmente, no que respeita à relação existente entre os artigos 3. e 4. da directiva, deve recordar-se que na primeira destas disposições, se impõem obrigações de carácter geral, isto é, a de assegurar uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies de aves referidas na directiva, ao passo que na segunda se prevêem obrigações específicas relativas às espécies de aves mencionadas no Anexo I e às espécies migratórias não referidas nesse anexo. Uma vez que se comprova que estas duas categorias de aves se encontram nas Marismas de Santoña, basta analisar as acusações formuladas pela Comissão ao abrigo do disposto do artigo 4. da directiva.
II ° Quanto à obrigação de classificação das Marismas de Santoña como zona de protecção especial, nos termos do artigo 4., n.os 1 e 2, da directiva
24 A Comissão salienta que as Marismas de Santoña constituem um habitat fundamental para a sobrevivência de várias espécies ameaçadas de extinção, na acepção do artigo 4., n.
1, da directiva, mas também como uma zona húmida de importância internacional para as espécies migratórias, cuja ocorrência é regular nesta zona, na acepção do n.
2 do mesmo artigo.
25 O Governo espanhol concorda com o valor ecológico desta zona. Alega que a Lei n.
6, de 27 de Março de 1992, classificou as Marismas de Santoña e de Noja como reservas naturais, em razão da importância que estas zonas húmidas representam como habitats de numerosas espécies animais. Todavia, no seu entender, as autoridades nacionais dispõem de uma margem de apreciação quanto à escolha e à delimitação das zonas de protecção especial bem como à oportunidade da sua classificação.
26 Este argumento não pode ser acolhido. Apesar de ser exacto que os Estados-membros gozam de alguma margem de apreciação no que se refere à escolha das zonas de protecção especial, a classificação destas zonas obedece, porém, a determinados critérios ornitológicos, definidos pela directiva, tais como a presença das aves enumeradas no Anexo I, por um lado, e a classificação de um habitat como zona húmida, por outro.
27 A este propósito, está comprovado que as Marismas de Santoña constituem um dos mais importantes ecossistemas da Península Ibérica relativamente a numerosas aves aquáticas. Efectivamente, os sapais servem de local de invernada ou de escala para numerosas aves nos seus percursos migratórios entre países europeus e latitudes meridionais da África e até da própria Península Ibérica. Entre as aves que acorrem a esta zona contam-se diversas espécies em vias de extinção, designadamente o colhereiro, que se alimenta e permanece nas Marismas de Santoña no seu percurso migratório. Além disso, decorre dos autos e das alegações apresentadas no Tribunal, que à zona em causa acorrem regularmente dezanove espécies constantes do Anexo I da directiva, bem como pelo menos catorze espécies de aves migratórias.
28 No que respeita à classificação das Marismas de Santoña como reserva natural, instituída pela Lei n.
6, de 27 de Março de 1992, não pode considerar-se que preencha as exigências da directiva tanto no que se refere à extensão territorial desta zona bem como ao seu estatuto jurídico de protecção.
29 A este respeito, deve afirmar-se antes de mais, que o território da reserva natural não abrange a totalidade dos sapais, uma vez que está excluída uma área de 40 000 m2. No entanto, estes terrenos revestem-se de uma importância especial para as aves aquáticas ameaçadas de extinção, na acepção do artigo 4., n.
1, alínea a), da directiva, uma vez que se verifica uma diminuição progressiva dos espaços disponíveis para a nidificação nas outras zonas dos sapais próximos da costa.
30 Em seguida, deve salientar-se que as medidas de protecção necessárias não foram definidas, mesmo em relação aos sapais situados na zona classificada. Efectivamente, resulta dos autos que o plano de ordenamento das reservas naturais previsto no artigo 4. da lei não foi aprovado pelas autoridades competentes. Este plano reveste-se, porém, de uma importância fundamental para a protecção das aves selvagens, uma vez que se destina a identificar as actividades que originam a alteração dos ecossistemas da zona.
31 Por conseguinte, uma vez que não foram adoptadas medidas fundamentais como as que determinam o ordenamento desta zona ou que regem a utilização dos sapais e as actividades neles desenvolvidas, as exigências da directiva não podem considerar-se cumpridas.
32 Por conseguinte, há que declarar que, ao não classificar as Marismas de Santoña como zona de protecção especial, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos n.os 1 e 2 do artigo 4. da directiva.
III ° Quanto à obrigação de protecção das Marismas de Santoña, nos termos do artigo 4., n.
4, da directiva
A ° Quanto ao segundo traçado parcial da estrada que liga Argoños a Santoña
33 A Comissão sustenta que o novo traçado da estrada C-629, que liga Argoños a Santoña, origina uma redução significativa da extensão das Marismas de Santoña, bem como perturbações que afectam a tranquilidade desta zona e, por conseguinte, as aves selvagens protegidas pelas disposições da directiva.
34 O Governo espanhol afirma que a nova estrada é necessária para melhorar o acesso rodoviário à cidade de Santoña. Além disso, o novo traçado constitui, entre as diferentes possibilidades, a melhor solução, designadamente em razão da reduzida proporção da extensão total das Marismas por ela afectada.
35 Estas explicações não podem ser acolhidas. Como o Tribunal de Justiça sublinhou no acórdão Comissão/Alemanha, já referido, apesar de os Estados-membros gozarem de uma certa margem de apreciação quando escolhem os territórios mais apropriados para classificação como zonas de protecção especial, não podem, todavia, dispor da mesma margem de apreciação, no âmbito do artigo 4., n.
4, quando alteram ou diminuem a extensão dessas zonas.
36 A este respeito, comprova-se que a construção do novo traçado da estrada C-629, que liga Argoños a Santoña, reduz a extensão da zona pantanosa que, de resto, fica agravada com a construção de vários novos edifícios junto do novo traçado da estrada. Estas operações originaram a extinção de zonas de refúgio, de repouso e de nidificação das aves. Além das perturbações originadas pelas obras de construção da estrada, a intervenção em causa tem como efeito a alteração dos fluxos das marés e, portanto, o assoreamento desta parte da zona pantanosa.
37 Tendo em conta que, em conformidade com as considerações de princípio acima formuladas, tal intervenção não pode justificar-se pela necessidade de melhoria das vias de acesso à cidade de Santoña, a acusação deve ser acolhida.
B ° Quanto às zonas industriais situadas em Laredo e Colindres
38 A Comissão considera que a criação das zonas industriais de Laredo e Colindres leva ao desaparecimento de uma parte importante da zona pantanosa, isto é, a zona situada junto da foz do Rio Asón, também designada Ría del Asón ou de Treto. A terraplanagem dos terrenos situados na margem desses locais afecta também o fluxo das marés na baía.
39 O Governo espanhol afirma que as autoridades competentes desistiram da realização dessas zonas industriais na forma como tinham sido inicialmente projectadas.
40 O Tribunal de Justiça anota as declarações formuladas pelo Governo espanhol na fase escrita e na audiência, segundo as quais, a criação das zonas industriais de Laredo e Colindres não se realizou, e que os municípios interessados desistiram da execução destes dois projectos na forma inicialmente projectada.
41 Apesar da desistência da execução desses projectos, depois da adesão do Reino de Espanha às Comunidades, as autoridades locais ainda taparam os diques anteriormente construídos à volta dos terrenos destinados às instalações industriais. Também se comprova que, até à data, não foi tomada qualquer medida destinada à demolição desses diques, apesar de as autoridades referidas terem reconhecido o impacto nocivo no meio aquático e se terem comprometido a demoli-los. Nestas condições, há que declarar o incumprimento quanto a este ponto.
C ° Quanto às estruturas de aquacultura
42 A Comissão critica a autorização de cultura de bivalves na parte central dos sapais, bem como de projectos relativos a outras operações de aquacultura no estuário, concedida pela administração espanhola a uma associação de pescadores.
43 O Governo espanhol sublinha o interesse económico desta actividade e a sua reduzida incidência na situação ecológica dos sapais.
44 A este respeito, deve sublinhar-se que a construção de estruturas de aquacultura origina a redução da extensão da zona pantanosa e variações nos processos naturais de sedimentação dos locais pantanosos, como também modifica a estrutura do solo, e tem por efeito a destruição da vegetação específica destes locais, que constitui fonte importante da alimentação das aves.
45 Como já acima se referiu, as considerações relativas aos problemas económicos derivados do declínio dos sectores industrial e piscícola da região, que, de resto, estão em contradição com o abandono de outros projectos, por falta de rentabilidade, não podem justificar a derrogação às exigências de protecção previstas no artigo 4., n.
4, da directiva.
46 Como a área atingida pela actividade em causa não é despicienda e dado que esta actividade provocou a deterioração significativa do habitat e da qualidade das condições de vida das aves no centro das Marismas de Santoña, há que declarar que a acusação tem fundamento.
D ° Quanto à descarga de resíduos sólidos
47 A Comissão alega que a descarga de resíduos sólidos afecta as correntes que resultam da interacção das marés e do aluvião fluvial e, portanto, origina uma alteração significativa dos parâmetros físicos e químicos dos sapais.
48 O Governo espanhol explica que o problema referido já foi solucionado em 1988. Com efeito, foram adoptadas medidas no âmbito do plano de gestão dos resíduos sólidos urbanos dos municípios da baía de Santoña. Apenas se verificaram algumas descargas ilegais até 1990.
49 Decorre das alegações apresentadas no Tribunal de Justiça que a descarga autorizada de resíduos terminou em 1988, isto é, antes da emissão do parecer fundamentado pela Comissão. Por conseguinte, a acusação deve ser rejeitada por inadmissível.
E ° Quanto à descarga das águas residuais
50 A Comissão salienta que a descarga de águas não tratadas produziu efeitos nocivos na qualidade das águas da baía de Santoña.
51 O Governo espanhol não nega terem sido descarregadas águas residuais não tratadas dos municípios da baía de Santoña nas Marismas de Santoña. Todavia, em seu entender, nenhuma disposição da directiva obriga os Estados-membros a proceder à instalação de estações de tratamento para a preservação da qualidade das águas numa zona de protecção especial.
52 Este argumento não pode ser acolhido. As descargas de águas residuais que contenham substâncias tóxicas e perigosas causam danos significativos nas condições ecológicas das Marismas de Santoña e produzem alterações significativas na qualidade das águas desta zona.
53 Em razão da importância fundamental que reveste a qualidade destas águas para as zonas pantanosas, o Reino de Espanha está obrigado, se necessário, a instalar sistemas de tratamento para impedir a poluição desses habitats. Por conseguinte, está provado o incumprimento quanto a este ponto.
F ° Quanto às obras de terraplanagem em Escalante e às actividades da pedreira de Montehano
54 A Comissão sustenta que as operações de terraplanagem efectuadas pelo município de Escalante nos terrenos pantanosos, bem como a exploração da pedreira e a descarga nos sapais de materiais sem aproveitamento, originaram a diminuição da área da zona protegida.
55 O Governo espanhol observa que estas críticas se referem a factos anteriores à adesão de Espanha à Comunidade. A descarga destes materiais nos sapais foi proibida em 1986 e, por conseguinte, tornada ilegal.
56 Deve afirmar-se que nas alegações apresentadas ao Tribunal de Justiça não foram esclarecidas nem a época nem a extensão das operações litigiosas efectuadas no extremo da zona pantanosa. Deste modo, não é possível determinar se, e em que medida, depois de 1986 foram efectuadas na zona pantanosa obras de terraplanagem e descargas de materiais provenientes da pedreira em causa. Em contrapartida, está provado, por um lado, que as obras efectuadas pela município de Escalante terminaram em 1986 e que não foi concedida qualquer autorização para outras obras e, por outro, que a actividade da pedreira de Montehano é fiscalizada e foi definitivamente proibida a descarga de materiais secos nos sapais. Por conseguinte, esta acusação não deve ser acolhida.
G ° Quanto ao conjunto das acusações do ponto III
57 Resulta de quanto precede que, ao não ter adoptado as medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats das Marismas de Santoña, o Reino de Espanha não cumpriu, devido às intervenções referidas, salvo as descritas nas acusações constantes do ponto III - D e F, as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 4., n. 4, da directiva.
58 Por conseguinte, há que declarar que, ao não proceder à classificação das Marismas de Santoña como zona de protecção especial e ao não ter adoptado as medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats desta zona, em violação das disposições contidas no artigo 4. da directiva, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do Tratado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
59 Nos termos do artigo 69., n.
2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Reino de Espanha sido vencido no essencial da sua argumentação, deve ser condenado nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Por não ter procedido à classificação das Marismas de Santoña como zona de protecção especial nem ter adoptado as medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats desta zona, em violação do disposto no artigo 4. da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do Tratado CEE.
2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.