61981C0035
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 29 OTTOBRE 1981
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
I problemi sollevati da questa causa riguardano il regime pensionistico comunitario, e più particolarmente certe modalità di applicazione del beneficio che l'articolo 11, paragrafo 2, allegato VIII dello Statuto dei funzionari accorda a chi sia entrato al servizio delle Comunità dopo aver cessato di lavorare presso un'amministrazione, un'organizzazione nazionale o internazionale o un'impresa. È noto che chiunque si trovi in tale condizione «ha facoltà, all'atto della sua nomina in ruolo, di far versare alle Comunità: sia l'equivalente attuariale dei diritti alla pensione di anzianità maturati nell' amministrazione, organizzazione nazionale o internazionale o impresa cui apparteneva, sia il forfait di riscatto che gli è dovuto dalla cassa pensioni di detta amministrazione, organizzazione o impresa all'atto della cessazione dal servizio». Il secondo comma del medesimo paragrafo dispone: «In tal caso l'istituzione, presso cui il funzionario presta servizio, determina, tenuto conto del grado di inquadramento, le annualità che computa, secondo il proprio regime, a titolo di servizio prestato in precedenza sulla base dell'importo dell'equivalente attuariale o del forfait di riscatto».
Il punto centrale della presente controversia consiste nel chiarire quale sia il «grado di inquadramento» di cui bisogna tener conto nel caso di una persona che cominciò a lavorare presso la Comunità economica europea, con un determinato grado, prima dell'entrata in vigore dello Statuto del personale, avvenuta il 1o gennaio 1962, e che a decorrere da questa data, avendo raggiunto medio tempore un grado più elevato, è stata nominata in ruolo a questo livello in forza dell'articolo 102 dello Statuto. In effetti, a norma di tale articolo, «l'agente che occupa un impiego permanente in una delle istituzioni delle Comunità al momento dell'entrata in vigore del presente Statuto può, mediante decisione dell'autorità che ha il potere di nomina, essere nominato in ruolo, nel grado e nello scatto del regime di restribuzioni fissato dal presente Statuto, corrispondenti al grado e allo scatto che aveva ottenuto esplicitamente o implicitamente prima della sua ammissione al beneficio dello Statuto»; purché soddisfi a talune condizioni previste dall'articolo 28, lettere a), b), e), e) e f), sia al servizio delle Comunità da oltre sei mesi alla data di entrata in vigore dello Statuto e non sia oggetto di un parere sfavorevole della commissione d'integrazione prevista dallo stesso articolo 102 (le ultime due condizioni non si applicano agli agenti dei gradi A 1 e A 2).
2.
Riassumo brevemente i fatti. Il signor Henri Etienne fu assunto in servizio a partire dal 27 ottobre 1958 presso la Divisione dell'industria della direzione generale mercato interno della Commissione; gli venne conferito il grado A 6. Il 12 aprile 1960, nominato capo di gabinetto aggiunto di un membro della Commissione, egli si vide attribuire il grado A 3 con decorrenza dal 1o maggio successivo. La sua titolarizzazione avvenne perciò con quest'ultimo grado al momento dell'inizio del regime statutario (il 1o gennaio 1962, come ho già ricordato). Nel 1980, dopo che l'ordinamento giuridico lussemburghese aveva reso finalmente possibile (con una legge del 14 marzo 1979) trasferire alle Comunità i diritti a pensione acquisiti sulla base di un regime contributivo nazionale, il signor Etienne esercitò la facoltà prevista dal citato articolo 11, paragrafo 2 dell'allegato VIII dello Statuto, facendo valere il servizio anteriormente prestato (dal 1954 al 1958) alle dipendenze di un'impresa avente sede nel Granducato. Con decisione del 17 aprile 1980, la Divisione del personale della Commissione ammise il trasferimento al regime pensionistico comunitario dei diritti a pensione nazionale acquisiti dall'interessato, stabilendo che la data di riferimento per il calcolo di quei diritti fosse il 1o gennaio 1962. Il signor Etienne, convinto che bisognasse invece riferirsi all'epoca della sua assunzione in servizio (ottobre 1958), propose reclamo contro la detta decisione, ma con esito negativo. Ciò lo ha indotto ad agire in giudizio contro la Commissione per ottenere l'annullamento della decisione di rigetto del predetto reclamo.
3.
Le posizioni delle parti sono dunque le seguenti: il ricorrente sostiene che il «grado di inquadramento» da prendere in considerazione ai fini del citato articolo 11, paragrafo 2, allegato VIII sia quel grado A 6 che gli fu attribuito a decorrere dal 27 ottobre 1958, cioè al momento in cui egli iniziò a lavorare alle dipendenze della Commissione; quest'ultima afferma invece che il punto di riferimento corretto è il grado A 3, che l'interessato rivestiva il 1o gennaio 1962, data della sua nomina in ruolo. L'accoglimento della prima tesi avrebbe per conseguenza che il periodo da computarsi ai fini della pensione comunitaria, in virtù del trasferimento dei diritti maturati presso l'impresa nazionale di provenienza, sarebbe di 17 mesi, in luogo dei 10 mesi e 20 giorni che risultano dal calcolo effettuato sulla base della tesi opposta. Per spiegare questa differenza, conviene tener presente che, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 3, delle disposizioni generali adottate per l'esecuzione del citato articolo 11, paragrafo 2, allegato VIII, il calcolo del numero di annualità da prendere in considerazione si fa convertendo l'importo trasferito in rendita teorica, e questa in annualità di pensione statutaria, in funzione del trattamento di base annuo corrispondente al grado di titolarizzazione.
L'idea sulla quale il ricorrente si fonda è che la sua situazione nella fase prestatutaria equivaleva a quella di un funzionario di ruolo. Ma questo punto di vista mi sembra inaccettabile. L'articolo 246, paragrafo 3, del Trattato CEE, e l'articolo 212 al quale esso rinvia (sostituito poi dall'articolo 24, paragrafo 1, del Trattato di fusione degli Esecutivi) prevedono bensì che il Consiglio debba stabilire lo Statuto dei funzionari e il regime applicabile agli altri agenti della Comunità, ma lo stesso articolo 246, paragrafo 3, dispone che fino a quel momento «ciascuna istituzione provvede all'assunzione del personale necessario e all'uopo conclude contratti di durata limitata». La distinzione fra regime prestatutario, di natura contrattuale, e regime statutario successivo è dunque chiarissima. Essa implica che, prima dell'entrata in vigore dello Statuto, la CEE non poteva avere funzionari di ruolo. Un inquadramento a titolo definitivo dei dipendenti di una pubblica amministrazione è infatti concepibile solo sulla base di un atto normativo di diritto pubblico, il quale regoli organicamente le posizioni e le carriere del personale.
Il ricorrente obbietta di essere stato assunto mediante un contratto che non fissava nessun limite di tempo. Ma tale circostanza non può valere a farlo considerare come assunto in pianta stabile, dal momento che una situazione del genere sarebbe stata incompatibile con il citato articolo 246, paragrafo 3, del Trattato CEE. Ciò è stato già precisato da questa Corte nelle sue sentenze del 15 luglio 1960 nelle cause 43, 45 e 48/59, Lachmüller e.a. (Raccolta 1960, p. 901) e del 14 dicembre 1961 nella causa 12/61, Gorter (Raccolta 1961, p. 521). Avendo ritenuto che la norma anzidetta vietava di porre in essere prima della promulgazione dello Statuto, in modo esplicito o implicito, dei rapporti d'impiego permanenti, la Corte ha anche escluso che i dipendenti della CEE avessero nel periodo prestatutario una legittima aspettativa all'applicazione dello Statuto. Se, ciò nonostante, le istituzioni della CEE hanno concluso dei contratti d'impiego a tempo indeterminato, ciò avveniva, secondo la citata sentenza Lachmüller, per la non prevedibilità, al momento della loro stipulazione, delle necessità dei diversi servizi che cominciavano allora ad entrare in funzione, e quindi per la difficoltà di predeterminare la durata dei contratti di lavoro. In nessun caso tali contratti avrebbero potuto, sempre secondo la Corte, far legalmente presumere la concorde intenzione delle parti di porre in essere un rapporto d'impiego permanente, posto che un intento siffatto sarebbe stato manifestamente contrario alla regola enunciata dal citato articolo 246, paragrafo 3.
Va d'altra parte notato che il personale assunto nel periodo prestatutario mediante contratti a durata indeterminata non godeva di alcuna garanzia di stabilità. L'istituzione poteva ad ogni momento risolvere il rapporto di lavoro mediante semplice preavviso di un mese, conformemente a quanto era generalmente previsto dai contratti d'impiego. Nel caso di specie, la Commissione, con lettera del 3 dicembre 1958, aveva esplicitamente attirato l'attenzione del ricorrente sul fatto che «nella fase attuale dell'organizzazione della Comunità, la presente assunzione non può avere se non un carattere provvisorio». Ciò avrebbe dovuto bastare a dissipare gli equivoci eventualmente generati dal cosiddetto «avis d'entrée en fonctions» del 19 novembre 1958, in cui il ricorrente era qualificato come «funzionario» (v. allegato VII all'atto introduttivo del ricorso). L'uso di tale denominazione si spiega d'altronde agevolmente se si tiene presente la pratica delle amministrazioni comunitarie di quel tempo di riferirsi alla terminologia dello Statuto CECA, il quale impiegava la nozione di «funzionari temporanei» (all'articolo 2, n. 3).
Né potrebbe giovare al ricorrente la considerazione «ex post» della stabilità di fatto, di cui egli ha finito per beneficiare per tutta la durata del suo servizio prestatutario. Tale circostanza non è equiparabile, né in diritto né in fatto, alla situazione di un funzionario di ruolo. Sappiamo infatti che l'immissione in ruolo, a norma del citato articolo 102 dello Statuto, dei dipendenti assunti in base a contratto, avvenne attraverso una procedura che prevedeva una valutazione individuale di ciascun dipendente ed escludeva quindi ogni carattere di automatismo.
4.
Un altro argomento avanzato dal ricorrente è che il momento in cui egli ha cominciato a beneficiare del regime pensionistico comunitario coincide con la sua entrata al servizio della Comunità, e precede quindi la sua titolarizzazione. Non credo, tuttavia, che ciò possa incidere sulla determinazione della data da prendere in considerazione ai fini del citato articolo 11, paragrafo 2, dell'allegato VIII per la determinazione delle annualità da computare a titolo di servizio prestato in precedenza. Sappiamo che nel periodo prestatutario i dipendenti della CEE, mentre usufruivano già di un regime previdenziale comunitario, non avevano nessuna possibilità di far trasferire ad esso i loro diritti a pensione nazionali. Tale facoltà è stata accordata per la prima volta dallo Statuto nel 1962. Nel prevederla, il legislatore comunitario era libero di stabilirne le modalità e, in particolare, di prendere come base, per il calcolo sopra menzionato, una data di riferimento diversa da quella in cui aveva concesso agli agenti assunti in regime prestatutario il beneficio del regime, pensionistico. Non sussiste quindi per l'interprete nessuna ragione logica di ricondurre ad unità ciò che il legislatore ha voluto distinguere (cioè nomina in ruolo e grado di inquadramento relativo, da un Iato; data iniziale di godimento del regime pensionistico comunitario, d'altro lato).
Il ricorrente invoca pure a suo favore la circostanza che egli cessò di essere affiliato al regime pensionistico nazionale al momento della sua entrata in servizio presso la CEE. In proposito, conviene notare che nel periodo prestatutario gli interessati avevano facoltà di continuare la loro affiliazione ad un regime pensionistico nazionale. Perciò, a prescindere da ogni altro argomento, ritengo che sarebbe poco ragionevole far dipendere da una scelta fatta liberamente dal singolo la determinazione della data utile ai fini del calcolo di cui abbiamo precedentemente parlato.
5.
A mio avviso, la corretta interpretazione delle norme applicabili al caso di specie conduce necessariamente a respingere la tesi del ricorrente. Da un lato, infatti, il contesto dell'articolo 11, paragrafo 2, dell'allegato VIII mostra che il «grado di inquadramento» di cui va tenuto conto è quello che il funzionario riveste all'atto della sua nomina in ruolo, vale a dire al momento in cui egli può esercitare la facoltà prevista dalla norma. Il citato articolo 3, paragrafo 3, delle disposizioni di esecuzione fornisce di ciò un'ulteriore prova parlando di «grado di titolarizzazione». D'altro lato, ai sensi del citato articolo 246, paragrafo 3, del Trattato CEE, non era concepibile «nomina in ruolo» o «titolarizzazione» alcuna prima dell'entrata in vigore dello Statuto del personale. Aggiungo che, per quanto concerne il carattere di stabilità dell'impiego (come per molti altri aspetti) non vi è dubbio che l'introduzione della normativa statutaria comportò una radicale innovazione dei precedenti rapporti di lavoro comunitari. Estendere al passato gli effetti della nuova disciplina sarebbe stato possibile solo qualora una norma statutaria lo avesse previsto espressamente; ma nessuna disposizione dello Statuto consente all'amministrazione di far risalire a una data anteriore al 1o gennaio 1962 la «nomina in ruolo», ai fini del citato articolo 11, paragrafo 2, dell'allegato VIII.
6.
Resta da valutare la pretesa discriminazione, di cui il ricorrente ritiene di essere vittima rispetto ai funzionari assunti in servizio dopo l'entrata in vigore dello Statuto, in quanto soltanto nei suoi confronti il grado preso in considerazione per il calcolo previsto dal citato articolo 11, paragrafo 2, allegato VIII sarebbe diverso da quello conferito al momento dell'assunzione. In proposito, osservo anzitutto che fa difetto la comparabilità delle situazioni, necessaria perché sussista una discriminazione vietata, fra chi venne assunto sulla base di un rapporto contrattuale, in regime prestatutario, e il funzionario assunto nell'ambito del regime statutario. In secondo luogo, poi, va notato che il funzionario il quale inizia un periodo di prova presso la Comunità, nel caso di esito positivo, non può essere titolarizzato in un grado corrispondente ad una carriera superiore a quella a cui è stato assegnato al momento dell'inizio del periodo di prova. Non si potrà dunque mai verificare, a favore di un funzionano che sia stato assunto nel quadro del regime statutario, una situazione corrispondente a quella del ricorrente il quale, essendo stato titolarizzato al grado A 3, pretende di valersi, ai fini che sappiamo, del grado A 6 conferitogli oltre tre anni prima dell'immissione in ruolo.
7.
In via sussidiaria, il ricorrente sostiene che la Commissione, all'epoca in cui adottò la decisione impugnata, non avrebbe più avuto il potere di dare una risposta negativa al suo reclamo, dal momento che la domanda da lui presentata il 23 aprile 1980 per ottenere il certificato di titolarizzazione a decorrere dal 1958 aveva avuto esito positivo. In effetti, il funzionario della Commissione incaricato di redigere i certificati destinati agli enti pensionistici nazionali, in vista del trasferimento dei diritti a pensione maturati presso di essi dai funzionari comunitari, indicò la data del 1o ottobre 1958 come data di titolarizzazione del signor Étienne. Si deve però considerare che il certificato non era un atto rivolto al ricorrente, né si prefiggeva di introdurre innovazioni nella sua sfera giuridica: esso aveva carattere puramente ricognitivo di una situazione preesistente, e la sua funzione era quella di darne conoscenza ad un organismo previdenziale nazionale. In nessun caso, quindi, esso poteva assumere il carattere di una decisione volta a creare dei diritti per il ricorrente.
In secondo luogo, va tenuto presente che il documento in questione promanava da un funzionario il quale non disponeva certamente, nei confronti del ricorrente, delle prerogative dell'autorità investita del potere di nomina, ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, ultimo comma, dello Statuto. Anche per questo, il certificato non poteva avere per effetto di modificare la data in cui effettivamente il ricorrente è stato titolarizzato. D'altronde, come ho avuto occasione di dire, le norme in vigore non avrebbero consentito neppure all'autorità investita del potere di nomina di far retroagire la titolarizzazione a un'epoca precedente l'entrata in vigore dello Statuto.
Quanto infine al contenuto del documento di cui trattasi, la convenuta ha rilevato in udienza, senza venire contraddetta dal ricorrente, che la terminologia impiegata tenne conto della prassi lussemburghese, e precisamente del fatto che la legislazione lussemburghese sul trasferimento dei diritti a pensione si applica anche nei confronti di altre organizzazioni internazionali, le quali attribuiscono al termine «titolarizzazione» un significato più ampio che nel diritto comunitario.
8.
Per le ragioni fin qui esposte, concludo proponendo alla Corte di respingere il ricorso del signor Henri Etienne, e di condannare il ricorrente a sopportare le proprie spese di causa.