62012TJ0296_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T‑296/12,
The Health Food Manufacturers’ Association, kotipaikka East Molesey (Yhdistynyt kuningaskunta),
Quest Vitamins Ltd, kotipaikka Birmingham (Yhdistynyt kuningaskunta),
Natures Aid Ltd, kotipaikka Kirkham (Yhdistynyt kuningaskunta),
Natuur- & gezondheidsProducten Nederland, kotipaikka Ermelo (Alankomaat) ja
New Care Supplements BV, kotipaikka Oisterwijk (Alankomaat),
edustajinaan solicitor B. Kelly, solicitor G. Castle ja asianajaja P. Bogaert,
kantajina,
joita tukevat
FederSalus, kotipaikka Rooma (Italia),
Medestea biotech SpA, kotipaikka Torino (Italia),
ja
Naturando Srl, kotipaikka Osio Sotto (Italia),
edustajinaan asianajajat E. Valenti ja D. Letizia,
väliintulijoina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Flynn ja S. Grünheid,
vastaajana,
jota tukevat
Ranskan tasavalta, asiamiehinään aluksi D. Colas ja S. Menez, sittemmin M. Colas ja S. Ghiandoni,
Euroopan parlamentti, asiamiehinään J. Rodrigues ja L. Visaggio,
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään I. Šulce ja M. Moore,
ja
Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajanaan asianajaja S. Pappas,
väliintulijoina,
jossa vaaditaan kumoamaan muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelosta 16.5.2012 annettu komission asetus (EU) N:o 432/2012 (EUVL L 136, s. 1) ja komission väitetty päätös ”toistaiseksi ratkaisemattomien” väitteiden luettelosta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: tuomari M. Kancheva (esittelevä tuomari), joka toimii jaoston puheenjohtajana, sekä tuomarit C. Wetter ja E. Bieliūnas,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Spyropoulos,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 22.10.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
Asian tausta
1. The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur- & gezondheidsProducten Nederland ja New Care Supplements BV, jotka ovat asiassa kantajina, ovat sijoittautuneet Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Alankomaihin, ja ne ovat yhtäältä yrityksiä, jotka tuottavat ja pitävät kaupan ravintolisiä ja erityisruokavaliovalmisteita eurooppalaisilla markkinoilla, sekä toisaalta ammatillisia yhdistyksiä, jotka edustavat tämäntyyppistä toimintaa harjoittavien yritysten intressejä. Mainitut yritykset käyttävät päivittäin terveysväitteitä tuotemerkinnöissään ja tuotteitaan koskevassa mainonnassa.
2. Elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1924/2006 (EUVL L 404, s. 9) antamisen seurauksena kantajat esittivät kukin sijoittautumisjäsenvaltionsa viranomaisille terveysväitteitä tämän asetuksen 13 artiklan 1–3 kohdassa säädettyä hyväksymismenettelyä varten. Jäsenvaltiot toimittivat tämän jälkeen Euroopan yhteisöjen komissiolle kaikkiaan noin 44 000 terveysväitettä kyseisen asetuksen 13 artiklan 2 kohdan nojalla. Näiden väitteiden pohjalta komissio laati yhdistetyn luettelon, jolla oli tarkoitus välttää päällekkäisyydet ja toisto, sekä internetissä julkaistun tunnistejärjestelmän, jolla komission mukaan oli tarkoitus taata kansallisten luetteloiden yhtenäinen käsittely ja yksilöidä mainitut väitteet käyttämällä ns. ID-tunnuksia.
3. Komissio toimitti 24.7.2008 Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselle (EFSA, jäljempänä elintarviketurvallisuusviranomainen) asetuksen (EY) N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan nojalla tieteellistä lausuntoa koskevan virallisen pyynnön (jäljempänä tieteellistä lausuntoa koskeva pyyntö). Tässä yhteydessä komissio toimitti elintarvikeviranomaiselle yhdistetyn luettelon ensimmäisen osan. Luettelon muut osat toimitettiin marras–joulukuun 2008 aikana sen jälkeen, kun jäsenvaltioilta oli pyydetty lausumaan asiasta, minkä jälkeen luettelo viimeisteltiin maaliskuussa 2010 lisäyksellä, jonka mukaan tutkittavien terveysväitteiden lopullinen määrä oli kaikkiaan 4 637 väitettä.
4. Elintarviketurvallisuusviranomainen teki tieteellisen arvioinnin komission esittämistä terveysväitteistä lokakuun 2009 ja heinäkuun 2011 välisenä aikana.
5. Asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan nojalla annettiin muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelosta 16.5.2012 annettu komission asetus (EU) N:o 432/2012 (EUVL L 136, s. 1). Tässä asetuksessa komissio hyväksyi osittaisen luettelon, joka sisältää yhdistetyn luettelon 497 luettelokohdasta kaikkiaan 222 sellaista terveysväitettä, joiden osalta elintarviketurvallisuusviranomainen päätteli esitettyjen tietojen perusteella pääasiallisesti, että elintarvikeryhmän, elintarvikkeen tai sen ainesosan ja väitetyn vaikutuksen välille voitiin vahvistaa syy-seuraussuhde (jäljempänä sallittujen terveysväitteiden luettelo). Mainitut terveysväitteet ja tiettyjä muita terveysväitteitä, jotka oli hylätty, merkittiin myös komission asetuksen N:o 1924/2012 20 artiklan 2 kohdan c ja d alakohdan mukaisesti perustamaan unionin elintarvikkeita koskevien ravitsemus- ja terveysväitteiden rekisteriin. Komissio totesi, että tätä asetusta piti alkaa soveltaa kuuden kuukauden kuluttua sen voimaantulopäivästä eli 14.12.2012 alkaen, jotta elintarvikealan toimijat voisivat mukautua sen vaatimuksiin ja erityisesti asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohdan mukaiseen kieltoon, joka koskee terveysväitteitä, joiden arviointi elintarviketurvallisuusviranomaisessa on saatu valmiiksi ja joista komissio on lausunut.
6. Komissio määritti samalla yli 2 000 sellaisen väitteen luettelon, joiden arviointia elintarviketurvallisuusviranomaisessa ei ollut vielä saatu valmiiksi tai joista komissio itse ei ollut vielä lausunut, ja julkaisi tämän luettelon internetsivustollaan (jäljempänä toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelo). Komission mukaan näiden muun muassa kasvien ja yrttien ainesosien, jotka tunnetaan yleisesti ”kasviperäisinä aineina”, vaikutuksia koskevien väitteiden käsittely oli vielä kesken ja kyseisiä väitteitä voitiin näin ollen edelleen käyttää asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyn siirtymäsäännöstön mukaisesti.
Menettely ja asianosaisten sekä muiden osapuolten vaatimukset
7. Kantajat nostivat nyt esillä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 2.7.2012 jättämällään kannekirjelmällä.
8. Tšekin tasavalta jätti 25.9.2012 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyytää saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
9. Euroopan unionin neuvosto jätti 26.9.2012 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyytää saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
10. Bureau européen des unions de consommateurs (Euroopan kuluttajaliitto, BEUC) jätti 28.9.2012 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyytää saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
11. FederSalus, Medestea biotech SpA ja Naturando Srl jättivät 28.9.2012 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa ne pyytävät saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
12. Euroopan parlamentti jätti 2.10.2012 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyytää saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
13. Ranskan tasavalta jätti 3.10.2012 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyytää saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
14. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.10.2012 toimittamillaan kirjelmillä kantajat pyysivät unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 116 artiklan 2 kohdan mukaisesti tiettyjen luottamuksellisten tietojen jättämistä pois väliintulijoille toimitettavista kannekirjelmän liitteistä siinä tapauksessa, että niiden sallitaan osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijoina. Kantajat toimittivat tätä varten kannekirjelmästä toisinnon, joka ei ole luottamuksellinen.
15. Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 16.1.2013 antamillaan määräyksillä Tšekin tasavallan, neuvoston, Euroopan parlamentin, Ranskan tasavallan ja BEUC:n hakemukset saada osallistua oikeudenkäyntiin komission vaatimuksia tukeakseen sekä FederSalusin, Medestea biotechin ja Naturandon hakemukset saada osallistua oikeudenkäyntiin kantajien vaatimuksia tukeakseen. Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtaja päätti, että luottamuksellista käsittelyä koskevan pyynnön perusteltavuudesta päätetään myöhemmin, ja rajasi toistaiseksi oikeudenkäyntiasiakirjojen välittämisen kyseisille osapuolille kattamaan ainoastaan toisinnon, joka ei ole luottamuksellinen, mahdollisten luottamuksellista käsittelyä koskevaa pyyntöä koskevien huomautusten toimittamiseen saakka.
16. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 7.2.2013 toimittamallaan kirjeellä BEUC vastusti kantajien esittämää luottamuksellista käsittelyä koskevaa pyyntöä.
17. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.4.2013 toimittamallaan kirjeellä Tšekin tasavalta ilmoitti unionin yleiselle tuomioistuimelle luopuvansa väliintulosta komission vaatimuksia tukeakseen.
18. Merkintä Tšekin tasavallan osallistumisesta oikeudenkäyntiin nyt esillä olevassa asiassa väliintulijana poistettiin 5.7.2013 annetulla määräyksellä unionin yleisen tuomioistuimen rekisteristä.
19. Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari määrättiin kahdeksanteen jaostoon, jonka ratkaistavaksi nyt käsiteltävä asia näin ollen siirrettiin.
20. Koska kahdeksannen jaoston puheenjohtaja oli estynyt osallistumasta asian käsittelyyn, unionin yleisen tuomioistuimen presidentti nimesi työjärjestyksen 6 artiklassa määrätyn järjestyksen mukaisesti järjestyksessä ensimmäisen tuomarin toimimaan puheenjohtajan sijaisena ja työjärjestyksen 32 artiklan 3 kohdan mukaisesti järjestyksessä toisen tuomarin täydentämään jaostoa.
21. Kantajat toimittivat 22.4.2014 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väitteitään tukevana uutena todisteena 16.4.2014 julkaistun Yhdistyneen kuningaskunnan terveysministerin tiedotteen.
22. Unionin yleisen tuomioistuimen kahdeksannen jaoston puheenjohtajan 5.5.2014 tekemällä päätöksellä kyseinen tiedote liitettiin asiakirja-aineistoon ja samalla asetettiin määräaika, jonka kuluessa muut osapuolet voivat lausua asiasta. Ne esittivät huomautuksensa asetetussa määräajassa.
23. Unionin yleisen tuomioistuimen kahdeksannen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 4.9.2014 antamallaan määräyksellä kantajien luottamuksellista käsittelyä koskevan pyynnön ja päätti, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
24. Unionin yleinen tuomioistuin (kahdeksas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja kehotti kantajia unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena toimittamaan luettelon itseään koskevista terveysväitteistä ja ilmoittamaan täsmällisesti mainittujen väitteiden aseman eli sen, oliko ne hyväksytty, hylätty vai olivatko ne toistaiseksi ratkaisematta asetuksen N:o 432/2012 antamisen seurauksena. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin kehotti osapuolia ilmoittamaan, pitivätkö ne asetusta N:o 432/2012 SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka koski niitä suoraan ja erikseen ja joka ei edellyttänyt täytäntöönpanotoimenpiteitä. Osapuolet vastasivat tähän pyyntöön asetetussa määräajassa.
25. Osapuolten suulliset lausumat ja niiden yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 22.10.2014 pidetyssä istunnossa.
26. Kantajat, joiden vaatimuksia FederSalus, Medestea biotech ja Naturando tukevat, vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa asetuksen N:o 432/2012
– kumoaa toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luetteloa koskevan komission päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
27. Komissio, jonka vaatimuksia neuvosto, Euroopan parlamentti, Ranskan tasavalta ja BEUC tukevat, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
28. Aluksi on todettava, että kantajat ensimmäisessä kanneperusteessaan vaativat unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan asetuksen N:o 432/2012 mutta kannekirjelmästä käy ilmi, että tämä kumoamisvaatimus perustuu osittain kyseisen asetuksen perustana olevan toimen lainvastaisuuteen. Näin ollen on katsottava, että kyseisellä vaatimuksella vaaditaan kumoamisvaatimusten ohella samalla toissijaisesti toteamaan SEUT 277 artiklan nojalla, ettei asetusta N:o 1924/2006 sovelleta. Kantajat vaativat lisäksi kumoamaan komission väitetyn päätöksen hyväksyä toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelo. Näitä kolmea vaatimusta on käsiteltävä erikseen.
1. Vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta
Tutkittavaksi ottaminen
29. Komissio, jonka vaatimuksia neuvosto, Euroopan parlamentti, Ranskan tasavalta ja BEUC tukevat, ei muodollisesti esitä oikeudenkäyntiväitettä työjärjestyksen 114 artiklan nojalla mutta väittää, että vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta on jätettävä tutkimatta. Komissio väittää erityisesti, että vaikka asetusta N:o 432/2012 pidettäisiinkin SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, kantajat eivät ole osoittaneet, että kyseinen asetus koski niitä suoraan.
30. Kantajat kiistävät kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista koskevien komission perustelujen perusteltavuuden. Kantajat katsovat ensinnäkin, että asetusta N:o 432/2012 on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Kantajat väittävät toiseksi, että oikeuskäytännön mukaan asetus koskee niitä suoraan, koska sillä on välittömiä vaikutuksia niiden oikeusasemaan ja koska se ei jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa.
31. SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi kyseisen artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta toimesta tai toimesta, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
32. Nyt esillä olevassa asiassa on kiistatonta, ettei riidanalaista päätöstä ole osoitettu kantajille, joten ne eivät siis ole tämän toimen adressaatteja. Näin ollen kantajat voivat SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla nostaa kyseisestä toimesta kumoamiskanteen vain, jos se on sääntelytoimi, joka koskee niitä suoraan eikä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, tai jos se koskee kantajia suoraan ja erikseen.
33. On siis ensinnäkin tutkittava, onko asetusta N:o 432/2012 pidettävä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettuna sääntelytoimena.
34. Oikeuskäytännön mukaan sääntelytoimen käsite on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia yleisesti sovellettavia toimia, lukuun ottamatta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia (tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, Kok., EU:C:2013:625, 60 kohta).
35. Nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä asetuksen N:o 432/2012 oikeudellisena perustana on asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohta, jossa komissio valtuutetaan hyväksymään asetuksen 25 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelo. Asetuksen N:o 1924/2006 25 artiklan 3 kohdassa puolestaan viitataan menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/468/EY 5 a artiklaan, joka koskee sellaisten toimenpiteiden toteuttamista, joilla muutetaan yhteispäätösmenettelyssä toteutettuja toimenpiteitä muilta kuin keskeisiltä osilta. Tästä seuraa, että komissio käytti täytäntöönpanovaltaansa valvonnan käsittävässä sääntelymenettelyssä, kun se antoi asetuksen N:o 432/2012, eikä sitä näin ollen voida pitää tuomiosta Inuit Tapiriit Kanatami ym. vastaan parlamentti ja neuvosto (edellä 34 kohdassa mainittu tuomio EU:C:2013:625) ilmenevässä oikeuskäytännössä tarkoitettuna lainsäätämisjärjestyksessä annettuna toimena.
36. Toisaalta koska asetusta N:o 432/2006 – kun sitä luetaan yhdessä asetuksen N:o 1924/2012 1 artiklan 2 kohdan kanssa – sovelletaan kaikkiin elintarvikealan toimijoihin, jotka käyttävät muita kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavia elintarvikkeita koskevia terveysväitteitä, on todettava, että riidanalainen päätös on yleisesti sovellettava, koska se koskee objektiivisesti määriteltyjä tilanteita ja sen sitovat oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2011, Microban International ja Microban (Europe) v. komissio, T‑262/10, Kok., EU:T:2011:623, 23 kohta).
37. Tästä seuraa, että asetusta N:o 432/2012 on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna sääntelytoimena.
38. Toiseksi on oikeuskäytännössä on todettu, että vaatimus siitä, että toimi koskee kantajaa suoraan, vaatii ensinnäkin sitä, että riidanalaisella toimella on välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan, ja toiseksi sitä, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan riidanalaiseen lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (tuomio 5.5.1998, Dreyfus v. komissio, C‑386/96 P, Kok., EU:C:1998:193, 43 kohta ja tuomio 10.9.2009, komissio v. Ente per le Ville Vesuviane ja Ente per le Ville Vesuviane v. komissio, C‑445/07 P ja C‑455/07 P, Kok., EU:C:2009:529, 45 kohta).
39. Nyt käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin todettava, että asetuksen N:o 432/2012 vaikutukset koostuvat yhtäältä siitä, että sen 1 artiklassa sallitaan kaikkiaan 222 muuta kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavaa elintarvikkeita koskevaa terveysväitettä. Lisäksi kuten asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 12 ja 13 perustelukappaleessa todetaan, asetuksella toisaalta kielletään kyseisen asetuksen ja asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohdan nojalla joukko sellaisia samantyyppisiä väitteitä, joiden kyseisen asetuksen 13 artiklan 3 kohdan mukaiset arviointi elintarviketurvallisuusviranomaisessa ja käsittely komissiossa on saatu valmiiksi niin, että todetaan, ettei väitteiden tueksi ole esitetty riittäviä tieteellisiä todisteita tai etteivät väitteet ole kyseisen asetuksen yleisten ja erityisten vaatimusten mukaisia.
40. Tästä seuraa, että sikäli kuin kantajat riitauttavat asetuksen N:o 432/2012 laillisuuden, kantajien on sen osoittamiseksi, että asetus koskee niitä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla suoraan, yksilöitävä terveysväitteet, joita tämä asetus koskee ja jotka vaikuttavat niiden oikeusasemaan. Koska kanne ei koske sallittuja terveysväitteitä – kuten kantajien kirjoituksista ilmenee – sen vuoksi, ettei kantajilla ole mitään intressiä niiden kumoamiseen, kantajien on erityisesti osoitettava, että sillä hetkellä, kun ne nostivat kanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa, ne käyttivät kaupallisessa viestinnässään tuotteidensa yhteydessä sellaisia väitteitä, jotka asetuksen N:o 432/2012 antamisen seurauksena kiellettiin.
41. Vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena esittämään pyyntöön muun muassa toinen, kolmas ja viides kantajista, jotka ovat elintarviketuottajia, toimittivat unionin yleiselle tuomioistuimelle nyt esillä olevassa asiassa luettelon niitä koskevista terveysväitteistä ilmoittaen täsmällisesti näiden väitteiden aseman ja erityisesti sen, oliko väitteet hylätty asetuksen N:o 432/2012 antamisen seurauksena. Kyseiset kantajayritykset esittivät lisäksi johtohenkilöidensä allekirjoittamat lausunnot, joissa vahvistettiin muun muassa se, että mainitut väitteet olivat käytössä kanteen nostamishetkellä eli 2.7.2014. Siltä osin kuin näissä asiakirjoissa vahvistetaan, että kantajat käyttivät tuotteidensa myynnissä asetuksella N:o 432/2012 hylättyjä terveysväitteitä, on todettava, että asetuksen vaikutukset kohdistuvat kantajien oikeusasemaan.
42. Komission sekä prosessinjohtotoimiin antamissaan vastauksissa että suullisessa käsittelyssä esittämissään vastauksissa muotoilema väite, jonka mukaan kantajien toimittamilla asiakirjoilla ei ole todistusarvoa, on hylättävä. Tästä on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimen ja unionin yleisen tuomioistuimen toimintaa sääntelee vapaan todistusharkinnan periaate ja että ainoa merkityksellinen arviointiperuste esitettyjen todisteiden harkinnassa on niiden luotettavuus. Asiakirjan todistusarvoa arvioitaessa on näin ollen ensiksi tutkittava sen sisältämän tiedon todennäköisyys ja huomioon on otettava erityisesti asiakirjan alkuperä, sen laatimisolosuhteet ja vastaanottaja sekä pohdittava, vaikuttaako se sisällöltään järkeenkäyvältä ja luotettavalta (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2012, Shell Petroleum ym. komissio, T‑343/06, Kok., EU:T:2012:478, 161 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Nyt käsiteltävässä asiassa ensinnäkin kantajayritysten toimittamat asiakirjat ovat niiden johtohenkilöiden allekirjoittamia lausuntoja ja heidän voidaan olettaa kykenevän antamaan täsmällisiä tietoja pyydetyistä seikoista; toiseksi asiakirjat on esitetty unionin yleisen tuomioistuimen nimenomaisesta pyynnöstä; kolmanneksi asiakirjat on esittänyt kantajia esillä olevassa asiassa edustava asianajaja, jolla oikeudenkäyttöön myötävaikuttavana tahona ja itseään sitovien ammattieettisten velvoitteiden vuoksi on velvollisuus huolehtia kyseisten asiakirjojen aitoudesta ja todenmukaisuudesta. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo näin ollen, että asiakirjojen luotettavuus on riittävällä tavalla osoitettu. Lisäksi komissio riitauttaa yleisesti lausuntojen todenmukaisuuden mutta ei esitä mitään sellaisia seikkoja, jotka viittaisivat siihen, että kantajien prosessinjohtotoimen yhteydessä toimittamaan luetteloon sisältyvät täsmälliset tiedot olisivat virheellisiä.
43. Siltä osin kuin komissio katsoo, että ensimmäisellä ja neljännellä kantajista – jotka ovat ravintolisien tuottajayhdistyksiä – ei ole asiavaltuutta nyt esillä olevassa asiassa, riittää, kun todetaan, että koska kantajat ovat tehneet yhden ja ainoan yhteisen kanteen, jonka tutkittavaksi ottamisten edellytysten täyttyminen on osoitettu kantajista toisen, kolmannen ja viidennen osalta, prosessiekonomisista syistä ei ole syytä tutkia tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ensimmäisen ja neljännen kantajan osalta (ks. vastaavasti tuomio 29.11.2012, Thesing ja Bloomberg Finance v. EKP, T‑590/10, EU:T:2012:635, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44. On vielä todettava, että asetuksessa N:o 432/2012 ei jätetä edellä 38 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla niille, joille se on osoitettu, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin tässä asetuksessa säädetty hyväksyminen ilman muuta on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan riidanalaiseen lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista. Tästä riittää, kun todetaan, että asetuksen N:o 432/2012 2 artiklan sanamuodon mukaan asetus on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa.
45. Tästä seuraa, että asetuksen N:o 432/2012 on katsottava koskevan kantajia suoraan.
46. Kolmanneksi sen tutkimiseksi, edellyttääkö asetus N:o 432/2012 SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla täytäntöönpanotoimenpiteitä, on aluksi muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan käsitettä ”sääntelytoimi, – – joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä,” on tulkittava sen kyseisen määräyksen tavoitteen valossa, jona on – kuten määräyksen syntyhistoriasta ilmenee – välttää se, että yksityisen olisi rikottava lakia voidakseen saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi (tuomio 19.12.2013, Telefónica v. komissio, C‑274/12 P, Kok., EU:C:2013:852, 27 kohta).
47. Kun arvioidaan sitä, edellyttääkö sääntelytoimi täytäntöönpanotoimenpiteitä, on kiinnitettävä huomiota sen henkilön asemaan, joka vetoaa kanneoikeuteen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannen osan perusteella. On siis merkityksetöntä, edellyttääkö kyseessä oleva toimi täytäntöönpanotoimenpiteitä muihin yksityisiin nähden (edellä 46 kohdassa mainittu tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 30 kohta).
48. Jotta voidaan tarkastaa, edellyttääkö riidanalainen toimi täytäntöönpanotoimenpiteitä, on käytettävä perustana yksinomaan kanteen kohdetta, ja siinä tapauksessa, että kantaja vaatii ainoastaan toimen osittaista kumoamista, on tarvittaessa otettava huomioon pelkästään ne täytäntöönpanotoimenpiteet, joita toimen kyseinen osa mahdollisesti edellyttää (edellä 46 kohdassa mainittu tuomio Telefónica v. komissio, EU:C:2013:852, 31 kohta).
49. Nyt käsiteltävässä asiassa riittää, kun todetaan, että asetusta N:o 432/2012 sovelletaan määritelmänsä mukaan automaattisesti kantajiin eikä sen soveltaminen edellytä mitään toimenpiteitä kansallisilta viranomaisilta tai unionin viranomaisilta.
50. Tästä seuraa, että asetus ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
51. Näin ollen asetusta N:o 432/2012 on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, ja komission väite tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta on täten hylättävä, eikä ole tarpeen tutkia, koskeeko kyseinen toimi kantajia erikseen.
Asiakysymys
52. Kantajat vaativat asetuksen N:o 432/2012 kumoamista ja vetoavat vaatimuksensa tueksi kahteen kanneperusteeseen. Ensimmäinen kanneperuste koskee oikeudellisen perustan puuttumista sekä oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden ja syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista, koska terveysväitteiden hyväksymismenettely päätettiin jakaa useaan vaiheeseen. Toinen kanneperuste koskee hyvän hallinnon periaatteen ja oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista sekä yhteistyötä kansallisten elintarvikeviranomaisten kanssa koskevan velvollisuuden ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, koska suuri määrä terveysväitteitä jätettiin sallittujen väitteiden luettelon ulkopuolelle.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee oikeudellisen perustan puuttumista sekä oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden ja syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista, koska terveysväitteiden hyväksymismenettely päätettiin jakaa useaan vaiheeseen
53. Ensimmäinen kanneperuste jakautuu kahteen osaan.
– Ensimmäinen osa, joka koskee oikeudellisen perustan puuttumista ja oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista
54. Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantajat vetoavat kolmeen väitteeseen.
55. Ensimmäisen väitteen mukaan asetuksessa N:o 432/2012 säädetyllä toimenpiteellä, eli terveysväitteiden hyväksymistä koskevan menettelyn jakamisella useaan vaiheeseen, ei ole oikeudellista perustaa, sillä asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklassa säädetään ainoastaan yhden lopullisen sallittujen väitteiden luettelon hyväksymisestä kyseisen artiklan 1–3 kohdassa tarkoitetuista terveysväitteistä eikä siinä kantajien mukaan siten sallita mainitun luettelon laatimista osissa ja vaiheittain, kuten komissio teki. Kantajat huomauttavat lisäksi, ettei komissio noudattanut sallittujen terveysväitteiden luettelon laatimiselle asetuksessa N:o 1924/2006 säädettyä määräaikaa.
56. Toinen väite koskee asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohtaa, joissa ei kantajien mukaan anneta komissiolle tarvittavaa toimivaltaa säätää lisää siirtymätoimenpiteitä sellaisille terveysväitteille, jotka kyseinen toimielin on päättänyt jättää toistaiseksi ratkaisematta.
57. Kolmas väite koskee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista sillä perusteella, että kantajien mielestä ei ole mahdollista yksilöidä selvästi ja täsmällisesti terveysväitteitä, jotka komission mukaan jätetään toistaiseksi ratkaisematta, suhteessa niihin terveysväitteisiin, jotka on hylätty.
58. Komissio, jonka vaatimuksia muun muassa Ranskan tasavalta ja BEUC tukevat, kiistää kantajien väitteiden perusteltavuuden ja katsoo, että kyseiset väitteet perustuvat kyseisten säännösten virheelliseen tulkintaan. Komissio toteaa lisäksi, että päätös jakaa hyväksymismenettely useaan vaiheeseen oli perusteltua nyt esillä olevan asian olosuhteiden perusteella.
59. Ensinnäkin väitteestä, jonka mukaan terveysväitteiden hyväksymismenettelyn jakamiselle useaan vaiheeseen ei ollut sen sallivaa oikeudellista perustaa, on aluksi todettava, että unionin lainsäätäjä on antanut asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklassa komission tehtäväksi laatia unionille muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden yhdenmukaistetun luettelon. Kyseisen artiklan mukaan luettelon oli tarkemmin ottaen tarkoitus sisältää luettelo terveysväitteistä, jotka kuuluvat johonkin asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1 kohdassa luetelluista kolmesta luokasta ja lisäksi perustuvat yleisesti hyväksyttyyn tieteelliseen näyttöön ja jotka keskivertokuluttaja ymmärtää helposti. Asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 2 ja 3 kohdasta ilmenee lähinnä, että komission tuli hyväksyä sallittujen väitteiden luettelo saman asetuksen 25 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen – sen jälkeen, kun jäsenvaltiot ovat lähettäneet luettelon niiden markkinoilla käytetyistä terveysväitteistä, ja kun komissio on kuullut elintarviketurvallisuusviranomaista – viimeistään 31.1.2010.
60. On kuitenkin todettava, että asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan sanamuodossa ei täsmennetä, pitikö luettelo sallituista väitteistä laatia yhdellä kertaa vai oliko se päinvastoin mahdollista laatia useassa vaiheessa, millä komissiolle annettaisiin siten mahdollisuus lykätä sellaisten terveysväitteiden hyväksymistä, joiden arviointia joko elintarviketurvallisuusviranomaisessa tai komissiossa ei ollut saatu päätökseen. On siis tutkittava, tekikö komissio virheen katsoessaan, että kyseisessä säännöksessä sille annettiin mahdollisuus laatia sallittujen väitteiden luettelo vaiheittain.
61. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. tuomio 7.6.2005, VEMW ym., C‑17/03, Kok., EU:C:2005:362, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62. Kun asetuksen ja erityisesti jonkin sen säännöksen sanamuotoon tukeutuvan ja historiallisen tulkinnan perusteella ei voida arvioida sen nimenomaista ulottuvuutta, kyseistä säännöstöä on tulkittava sekä sen tarkoituksen että yleisen rakenteen perusteella (ks. tuomio 10.10.2012, Gem-Year ja Jinn-Well Auto-Parts (Zhejiang) v. neuvosto, T‑172/09, EU:T:2012:532, 106 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
63. Lisäksi toimen päätösosaa ei voida erottaa sen perusteluista, joten sitä on tarvittaessa tulkittava ottaen huomioon sen antamiseen johtaneet perustelut (ks. tuomio 11.9.2014, Gold East Paper ja Gold Huasheng Paper v. neuvosto, T‑443/11, Kok., EU:T:2014:774, 118 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että kuten asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta ja sen 1 artiklasta ilmenee, asetuksella on tarkoitus poistaa niitä esteitä, joita unionin sisäiselle kaupalle aiheutuu elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä ja elintarvikkeiden mainontaa koskevissa kaupallisessa viestinnässä käytettyjä väitteitä koskevien kansallisten säännösten välisistä eroista, niin, että samalla varmistetaan kuluttajansuojan korkea taso helpottamalla kuluttajien valintaa sillä, että markkinoille saatetaan turvallisia ja asianmukaisin merkinnöin varustettuja tuotteita. Asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaan erityisesti on tarpeen varmistaa, että aineilla, joista esitetään väitteitä, on osoitettu olevan suotuisia ravitsemuksellisia tai fysiologisia vaikutuksia. Asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 23 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että terveysväitteet olisi hyväksyttävä käytettäviksi unionissa vain, jos niitä on arvioitu tieteellisesti korkeimpien standardien mukaisesti, ja että elintarviketurvallisuusviranomaisen olisi suoritettava tämä arviointi.
65. Edellä 64 kohdassa esitettyjen tavoitteiden perusteella asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1–3 kohtaa on ensinnäkin kuitenkin tulkittava niin, että siinä ainoastaan asetetaan komissiolle saavutettavaa tulosta koskeva velvoite, joka koostuu sen velvollisuudesta hyväksyä elintarviketurvallisuusviranomaista kuultuaan jäsenvaltioiden toimittamien kansallisten luetteloiden pohjalta luettelo sallituista väitteistä. Mikään tämän artiklan sanamuodossa tai asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan perustelukappaleissa ei viittaa siihen, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut sulkea pois komission mahdollisuus laatia kyseinen luettelo vaiheittain ja ennen kaikkea täydentää tätä luetteloa sitä mukaan, kun elintarviketurvallisuusviranomaisen tekniset arvioinnit on saatu valmiiksi ja kun komissio itse on tarkastanut tässä asetuksessa säädetyt edellytykset. Koska asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1–3 kohdassa ei täsmennetä yksityiskohtaisia menettelysääntöjä, joiden mukaan komission on tehtävänsä täytettävä, kyseisessä säännöksessä jätetään päinvastoin tämän toimielimen vapaan harkinnan mukaisesti – asetuksessa N:o 1924/2006 ja unionin oikeudessa vahvistettuja periaatteita noudattaen – määritettäväksi, miten nopeasti sallittujen väitteiden luettelo on laadittava. Tästä on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on tältä osin oltava laaja harkintavalta, jotta se voi tehokkaasti tavoitella sille asetettua päämäärää, kun otetaan huomioon monitahoiset tekniset arvioinnit, jotka sen on tehtävä, kuten nyt esillä olevassa asiassa (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2008, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑75/06, Kok., EU:T:2008:317, 81 ja 82 kohta ja tuomio 19.1.2012, Xeda International ja Pace International v. komissio, T‑71/10, EU:T:2012:18, 69 kohta).
66. Edellä esitettyä tulkintaa tukee lisäksi – kuten muun muassa Ranskan tasavalta toteaa – se seikka, että lainsäätäjä on asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 4 ja 5 kohdasta ilmenevän tavoin säätänyt mahdollisuudesta muuttaa sallittujen väitteiden luetteloa joko yleisesti hyväksytyn tieteellisen näytön tai uuden tieteellisen näytön perusteella. Näin ollen on katsottava, ettei lainsäätäjä ole vastustanut sitä, että tätä luetteloa täydennetään vaiheittain ja että se siten kehittyy asteittain saatavilla olevan tieteellisen tiedon perusteella.
67. Lopuksi on todettava, että se kantajien mainitsema seikka, että asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 26 perustelukappaleessa viitataan sallittuja terveysväitteitä koskevaan ”luetteloon” ja että myös 28 artiklan 5 kohdassa puhutaan ”luettelosta”, ei vaikuta mahdollisuuteen hyväksyä tämä luettelo vaiheittain. On nimittäin todettava – kuten komissio esittää –, että lähestymistapa, jossa sallittujen väitteiden luettelo hyväksytään useassa vaiheessa, ei johda siihen, että hyväksyttäisiin useita eri luetteloita – kuten kantajat väittävät –, vaan siihen, että hyväksytään yksi ainoa luettelo, jota täydennetään vaiheittain.
68. Tästä seuraa, ettei asetuksen N:o 1924/2006 ja erityisesti sen 13 artiklan 1–3 kohdan sanamuotoa voida tulkita niin, että siinä kiellettäisiin komissiota hyväksymästä sallittujen väitteiden luettelo useassa vaiheessa.
69. Näin ollen on todettava, ettei komissio tehnyt virhettä katsoessaan, että kyseisessä säännöksessä sille annettiin mahdollisuus laatia sallittujen väitteiden luettelo vaiheittain.
70. Muilla kantajien tämän ensimmäisen väitteen yhteydessä esittämillä perusteluilla ei voida saattaa kyseenalaiseksi edellä todettua.
71. Vaikka ensinnäkin pitää paikkansa – kuten kantajat huomauttavat –, että asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaan komission oli määrä hyväksyä sallittujen väitteiden luettelo kokonaisuudessaan viimeistään 31.1.2010 ja että 16.5.2012 kyseinen luettelo vahvistettiin asetuksella N:o 432/2012 ainoastaan osittain, on muistutettava oikeuskäytännöstä, jonka mukaan sellaisen säännöksen, jossa säädettäisiin eksplisiittisesti tai implisiittisesti käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevan kaltaisten menettelyllisten määräaikojen ylittämisen seurauksista, puuttuessa kyseessä oleva ylittäminen voi aiheuttaa sen toimen, jonka toteuttamismenettelyyn kyseessä oleva määräaika kuuluu, täydellisen tai osittaisen kumoamisen ainoastaan, jos voitaisiin osoittaa, että ilman tätä virhettä kanteen kohteena oleva toimi olisi voinut olla sisällöltään erilainen (ks. tuomio 30.4.2014, Hagenmeyer ja Hahn v. komissio, T‑17/12, Kok., EU:T:2014:234, 160 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72. Nyt käsiteltävässä asiassa kantajat ainoastaan viittaavat siihen, että komissio ylitti mainitun määräajan, mutteivät esitä tämän väitteen yhteydessä mitään perusteluja, joilla vaadittaisiin toteamaan, että asetus N:o 432/2012 olisi ollut sisällöltään erilainen, jos se olisi annettu 31.1.2010 mennessä. Tästä seuraa, ettei asetusta N:o 432/2012 voida kumota pelkästään sillä perusteella, että se on annettu asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdassa asetetun määräajan päätyttyä.
73. Toiseksi siltä osin kuin kantajien väitteet on ymmärrettävä siten, että niillä vaaditaan toteamaan, ettei päätös jakaa hyväksymismenettely eri vaiheisiin missään tapauksessa ollut perusteltu, on aluksi muistutettava, että kun otetaan huomioon kyseiselle toimielimelle edellä 65 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella tunnustettu laaja harkintavalta, komission monitahoisella alalla tekemien arviointien perusteltavuuden valvonta unionin tuomioistuimissa nimittäin rajoittuu sen tarkistamiseen, etteivät unionin toimielimet ole tehneet toimivaltuuksiaan käyttäessään ilmeistä virhettä, ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin tai edelleen etteivät kyseiset toimielimet ole selvästi ylittäneet harkintavaltansa rajoja (tuomio 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia ym., C‑236/01, Kok., EU:C:2003:431, 135 kohta ja tuomio 15.10.2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Kok., EU:C:2009:635, 47 kohta).
74. Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin todettava, että komissio saattoi perustellusti arvioida, että päätös jakaa terveysväitteitä koskeva hyväksymismenettely eri vaiheisiin ja lykätä tiettyjen terveysväitteiden arviointia oli tarpeen, jotta asetuksen N:o 1924/2006 eri tavoitteet saavutettaisiin paremmin, etenkin kun otetaan huomioon kyseisen menettelyn kuluessa ilmenneet hankaluudet, vaikka tämä merkitsisikin – kuten kantajat väittävät – muutosta alkuperäisiin suuntaviivoihin.
75. On todettava, että erinäiset seikat, kuten erityisesti jäsenvaltioiden asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 2 kohdan nojalla toimittamiin terveysväitteiden luetteloihin sisältyvien väitteiden määrä (yli 44 000 väitettä), tiettyjen jäsenvaltioiden tässä yhteydessä toimittamien täsmällisten tietojen puuttuminen ja tarve laatia yhdistetty luettelo ja tunnistejärjestelmä tutkittavien terveysväitteiden yksilöimiseksi pakottivat komission omaksumaan erilaisen lähestymistavan, millä pyrittiin erityisesti säilyttämään tasapaino markkinoiden selkeyttämistä ja kuluttajansuojaa koskevien tavoitteiden välillä. Tästä on komission tavoin huomautettava, että jos ennen sallittujen väitteiden luettelon hyväksymistä olisi päätetty odottaa, kunnes jäsenvaltioiden toimittamien kaikkien terveysväitteiden arviointi on saatu valmiiksi, asetuksen N:o 1924/2006 tavoitteiden saavuttaminen olisi viivästynyt entisestään.
76. Kantajien perustelusta, jonka mukaan kiireelliseen toimintaan ei ollut tarvetta, etenkin kun otettiin huomioon tuotemerkintöjä koskevat yleiset säännökset, kuten muun muassa myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.3.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/13/EY (EYVL L 109, s. 29) säännökset, on todettava, että mainitun direktiivin tarkoituksena on kieltää yleisesti sellaisen tiedon käyttö, joka saattaa johtaa ostajaa harhaan tai antaa ymmärtää elintarvikkeella olevan lääketieteellistä vaikutusta. Kuten asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta käy ilmi, tällä asetuksella ja siten myös asetuksella N:o 432/2012 on sitä vastoin tarkoitus täydentää direktiivin 2000/13 yleisiä periaatteita ja vahvistaa erityissäännökset sellaisia elintarvikkeita koskevien ravitsemus- ja terveysväitteiden käytölle, jotka toimitetaan kuluttajille sellaisinaan.
77. Tästä seuraa, ettei komission voida katsoa syyllistyneen ilmeiseen arviointivirheeseen siltä osin kuin se teki päätöksen jakaa terveysväitteiden hyväksymismenettely useaan erilliseen vaiheeseen.
78. Ensimmäinen väite on näin ollen hylättävä.
79. Toiseksi asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädettyjen siirtymätoimenpiteiden rikkomista koskevasta väitteestä on todettava aluksi, että – kuten asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 10 ja 11 perustelukappaleesta ilmenee –, komissio todellakin selitti, että väitteitä, jotka olivat toistaiseksi ratkaisematta erityisesti sen vuoksi, ettei elintarviketurvallisuusviranomainen ollut tehnyt niistä tieteellistä arviointia, tai joiden hyväksymisestä komissio ei tässä vaiheessa muista perustelluista syistä ollut vielä lausunut, sai edelleen käyttää edellä mainituissa artikloissa säädettyjen siirtymätoimenpiteiden mukaisesti.
80. Tästä on todettava, että unionin tuomioistuin täsmensi 10.4.2014 antamassaan tuomiossa Ehrmann (C‑609/12, Kok., EU:C:2014:252), että asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklassa säädetään siirtymätoimenpiteistä, joiden tavoitteena on, kuten tämän asetuksen 35 perustelukappaleessa todetaan, että elintarvikealan toimijat voivat mukautua tämän asetuksen vaatimuksiin. Näistä siirtymätoimenpiteistä säädetään terveysväitteiden osalta saman asetuksen 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa (em. tuomio Ehrmann, EU:C:2014:252, 31 kohta).
81. Yhtäältä siis asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 kohdan mukaan 13 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja terveysväitteitä voidaan esittää kyseisen asetuksen voimaantulopäivän ja 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun luettelon hyväksymisen välisenä aikana elintarvikealan toimijoiden vastuulla, mikäli väitteet ovat asetuksen N:o 1924/2006 ja niihin sovellettavien kansallisten säännösten mukaisia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 24 artiklassa tarkoitettujen turvaamistoimenpiteiden toteuttamista. Kyseisen asetuksen 28 artiklan 5 kohdan sanamuodosta ilmenee siten, että elintarvikealan toimija voi omalla vastuullaan ja määritellyissä olosuhteissa käyttää terveysväitteitä saman asetuksen voimaantulon ja asetuksen 13 artiklassa tarkoitetun luettelon hyväksymisen välisenä aikana (edellä 80 kohdassa mainittu tuomio Ehrmann, EU:C:2014:252, 32 ja 33 kohta).
82. Toisaalta erityisesti asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitettuihin terveysväitteisiin sovelletaan kyseisen asetuksen 28 artiklan 6 kohdassa tarkoitettua siirtymätoimenpidettä. Tämä säännös koskee terveysväitteitä, joita on käytetty kansallisten säännösten mukaisesti ennen asetuksen N:o 1924/2006 voimaantulopäivää eli ennen 19.1.2007 (ks. vastaavasti edellä 80 kohdassa mainittu asia Ehrmann, EU:C:2014:252, 34 ja 35 kohta), ja sen mukaan mainittuja terveysväitteitä voidaan käyttää kuuden kuukauden ajan päätöksen tekemisestä tässä säännöksessä säädettyjä menettelyjä noudattaen.
83. Asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdasta seuraa, että siirtymätoimenpiteitä sovelletaan terveysväitteisiin, joiden käsittely on kesken ja joiden osalta komissio ei ole tehnyt päätöstä. Näin ollen riippumatta siitä, mihin kyseisen asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa säädetyistä kolmesta luokasta väitteet kuuluvat, ei ole estettä sille, että näihin väitteisiin, jotka ovat toistaiseksi ratkaisematta siihen saakka, kunnes elintarviketurvallisuusviranomainen arvioi ne tai komissio tutkii ne, voidaan soveltaa tässä asetuksessa säädettyjä siirtymätoimenpiteitä.
84. Tästä seuraa, että – toisin kuin kantajat väittävät – komissio ei ottanut käyttöön sellaisia ylimääräisiä siirtymätoimenpiteitä, joista asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa ei ole säädetty, eikä se myöskään rikkonut kyseistä asetusta täsmentäessään, että sellaisia terveysväitteitä, jotka olivat toistaiseksi ratkaisematta, voitiin edelleen käyttää.
85. Toinen väite on siis hylättävä.
86. Kolmanneksi väitteestä, joka koskee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista, on aluksi muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että lainsäädännön on oltava selvää ja täsmällistä ja sen vaikutusten on oltava ennakoitavissa (tuomio 15.9.2005, Irlanti v. komissio, C‑199/03, Kok., EU:C:2005:548, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
87. Nyt käsiteltävässä asiassa kantajat väittävät, etteivät markkinatoimijat voi tunnistaa helposti väitteitä, jotka ovat toistaiseksi ratkaisematta, eivätkä ne siten tiedä, mitä väitteitä voidaan edelleen käyttää asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdan nojalla, erityisesti erotuksena hylättyihin väitteisiin nähden, mutta on todettava, että asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 4 ja 11 perustelukappaleessa viitataan elintarviketurvallisuusviranomaisen ja komission internetsivustoihin, joilla yleisön käyttöön annetaan yhtäältä yhdistetty luettelo kaikista jäsenvaltioiden asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 2 kohdan nojalla toimittamien terveysväitteiden ID-tunnuksista ja toisaalta luettelo sellaisten terveysväitteiden ID-tunnuksista, jotka ovat toistaiseksi ratkaisematta, sekä luettelo ID-tunnuksista, jotka liittyvät hylättyihin terveysväitteisiin. Tässä asiayhteydessä on todettava, että terveysväitteet, joiden käsittely on kesken ja jotka ovat toistaiseksi ratkaisematta, ovat yksilöitävissä yhdistetystä luettelosta komission toimittamien ID-tunnusten avulla. Vaikka olisi ollut suotavaa, että komissio olisi hyväksynyt sekä toistaiseksi ratkaisemattomista väitteistä että hylätyistä väitteistä samankaltaisen luettelon kuin asetuksen N:o 432/2012 liitteenä oleva sallittujen terveysväitteiden luettelo tehdäkseen tämän tunnistamisen helpommaksi niille, joita asia koskee, se seikka, että komissio toimi nyt käsiteltävässä asiassa eri tavalla, ei riitä perusteluksi kantajien väitteelle selvyyden ja täsmällisyyden puuttumisesta tältä osin.
88. Tukeakseen perusteluaan, jonka mukaan toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelo ei ollut riittävän selvä, kantajat toimittivat unionin yleiselle tuomioistuimelle uutena todisteena 16.4.2014 julkaistun Yhdistyneen kuningaskunnan terveysministeriön tiedotteen, joissa niiden mukaan korostetaan sitä, että kyseisen jäsenvaltion viranomaiset katsoivat, että toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luetteloa koskeva tiedonhaku oli ”hankala tehtävä”.
89. Tältä osin kuitenkin riittää, kun todetaan ensinnäkin, että se seikka, että toistaiseksi ratkaisemattomia terveysväitteitä koskeva tiedonhaku on Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mielestä jossain määrin hankalaa, ei sinällään ole riittävää, jotta komissiota voitaisiin arvostella täsmällisyyden tai selvyyden puuttumisesta, koska – kuten edellä 87 kohdassa todetaan – toistaiseksi ratkaisemattomat terveysväitteet ovat haettavissa komission ja elintarviketurvallisuusviranomaisen yleisön käyttöön asettamista asiakirjoista. Lisäksi vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan terveysministeriön 16.4.2014 julkaisemassa tiedotteessa kehotetaankin tutustumaan kyseisen ministeriön laatimaan toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden taulukkoon, jossa mainitut väitteet esitetään yksinkertaisemmassa muodossa, tällaisen kansallisten viranomaisten elintarviketuottajien käyttöön tarjoaman apuvälineen ei voida katsoa osoittavan, että asetusta N:o 432/2012 rasittaisi sellainen virhe, joka voisi johtaa asetuksen kumoamiseen, vaan sitä on pikemminkin pidettävä apuvälineenä, jonka kyseiset viranomaiset ovat omasta aloitteestaan päättäneet toimivaltansa puitteissa laatia. Lopuksi on komission tavoin todettava, että vaikka kantajat kyseisen tiedotteen perusteella väittävät, että puutteet toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelon selvyydessä ja täsmällisyydessä ilmenevät myös siten, ettei luettelossa täsmennetä, millä kielellä mainittuja väitteitä voidaan käyttää, kantajat eivät ole esittäneet tällaista väitettä kirjelmissään vaan uuden todisteen toimittamisen yhteydessä, joten tämä väite on jätettävä tutkimatta sen vuoksi, että se on esitetty liian myöhään.
90. Tästä seuraa, etteivät kantajat ole onnistuneet osoittamaan, että komissio olisi syyllistynyt oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamiseen toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden yksilöimistä koskevilta osin.
91. Kolmas väite on näin ollen hylättävä.
92. Edellä esitetyn perusteella ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
– Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, joka koskee hyvän hallinnon ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaamista
93. Ensimmäisen kanneperusteen toisessa osassa kantajat esittävät kaksi väitettä.
94. Ensimmäisen väitteen mukaan päätöksellä jakaa hyväksymismenettely useaan vaiheeseen loukattiin hyvän hallinnon periaatetta, sellaisena kuin se vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa. Kantajat arvostelevat komissiota erityisesti siitä, ettei se tiedottanut päätöksestä niille, joita se koskee, ei kuullut näitä päätöksen osalta eikä perustellut päätöstään riittävästi.
95. Toinen väite koskee yhdenvertaisuusperiaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista sillä perusteella, että tietyt elintarvikealan toimijat voivat siirtymäajan aikana käyttää toistaiseksi ratkaisemattomia terveysväitteitä ja jatkaa neuvotteluja jäsenvaltioiden kanssa ja näin ollen hyötyä ylimääräisistä mahdollisuuksista saada hyväksyntä itseään koskeville väitteille.
96. Komissio, jonka vaatimuksia muun muassa Ranskan tasavalta ja BEUC tukevat, kiistää kantajien perustelujen perusteltavuuden.
97. Hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista koskevasta väitteestä on ensinnäkin todettava, että perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan oikeuteen hyvään hallintoon sisältyy erityisesti jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti.
98. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt tältä osin, että oikeus hyvään hallintoon, sellaisena kuin se ilmenee mainitusta määräyksestä, ei koske yleisesti sovellettavien toimien valmistelumenettelyä (tuomio 17.3.2011, AJD Tuna, C‑221/09, Kok., EU:C:2011:153, 49 kohta). Oikeutta tulla kuulluksi hallinnollisessa menettelyssä, joka koskee tiettyä henkilöä, ei nimittäin voida laajentaa koskemaan menettelyä, joka johtaa yleisesti sovellettavan toimen antamiseen (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 11.12.1996, Atlanta ym. v. EY, T‑521/93, Kok., EU:T:1996:184, 70 ja 71 kohta, pysytetty muutoksenhaussa tuomiolla 14.10.1999, Atlanta v. Euroopan yhteisö, C‑104/97 P, Kok., EU:C:1999:498, 31–40 kohta).
99. Koska unionin yleinen tuomioistuin on nyt käsiteltävässä asiassa edellä 36 kohdassa todennut, että asetusta N:o 432/2012 on pidettävä yleisesti sovellettavana toimena, riittää, kun todetaan, ettei perusoikeuskirjan 41 artiklaa voida soveltaa.
100. Lisäksi on joka tapauksessa todettava, että asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1–3 kohdassa, jotka olivat oikeudellinen perusta asetuksen N:o 432/2012 antamiselle, ei säädetä, että komission pitäisi sallittujen väitteiden luettelon hyväksymismenettelyssä kuulla asianomaisen alan tuottajia ja muita, joita asia koskee. Kyseisen asetuksen 13 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että ainoastaan jäsenvaltioilla oli oikeus toimittaa komissiolle kansallisia terveysväitteitä koskevia luetteloita, joiden pohjalta sallittujen väitteiden luettelo laaditaan. Näin ollen kantajat eivät voineet edukseen vedota siihen, että komissio olisi loukannut niille asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1–3 kohdan perusteella kuuluvaa oikeutta tulla kuulluksi siltä osin kuin kyse oli päätöksestä hyväksyä sallittujen väitteiden luettelo useassa vaiheessa.
101. On todettava, että siltä osin kuin kantajien perustelut on ymmärrettävä siten, että niillä pyritään esittämään, ettei komissio toiminut riittävän avoimesti, tällainen moite ei ole perusteltu nyt esillä olevan asia tosiseikoilla.
102. Ensinnäkin komissio tiedotti 14.7.2009 julkaisemallaan lehdistötiedotteella niille, joita asia koskee – mukaan lukien elintarvikealan tuottajat – aikovansa muun muassa edellä 75 kohdassa mainittujen hankaluuksien vuoksi hyväksyä sallittujen väitteiden luettelon vaiheittain. Toiseksi vastauksena kirjeeseen, jolla tietyt unionin erityisruokavaliovalmisteiden ja kasviperäisten valmisteiden tuottajien yhdistykset, joihin kantajat kuuluvat, pyysivät arvioimaan uudelleen tällaista menettelytapaa, komissio toisti 11.11.2009 päivätyssä kirjeessään aikomuksensa laatia sallittujen väitteiden luettelo vaiheittain. Kolmanneksi komissio ilmoitti 27.9.2010 ja 28.7.2011 julkaisemillaan lehdistötiedotteilla tarkistavansa asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan mukaisesti sallittuja väitteitä koskevan luettelon hyväksymisprosessia ja selitti samalla, että ensin käsiteltäisiin muihin kuin ns. kasviperäisiin aineisiin liittyvät terveysväitteet ja tämän jälkeen kasviperäisiin aineisiin liittyvät terveysväitteet.
103. Näin ollen komissio teki päätöksen hyväksyä sallittujen väitteiden luettelon useassa vaiheessa avoimesti muun muassa kyseisen alan tuottajiin nähden.
104. Kantajien arvostelusta, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, on lopuksi muistutettava, että SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukaan unionin toimielinten hyväksymät säädökset perustellaan.
105. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimen tehneen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia merkityksellisiä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut SEUT 296 artiklan toisen kohdan vaatimukset, on otettava huomioon niiden sanamuodon lisäksi myös asiayhteys (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2009, Ranska v. neuvosto, C‑479/07, EU:C:2009:131, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
106. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että edellä 102 kohdassa mainitusta 27.9.2010 julkaistusta lehdistötiedotteesta ilmenee, että komissio kertoi pyytäneensä elintarviketurvallisuusviranomaista lykkäämään tilapäisesti kasviperäisiä aineita koskevien terveysväitteiden arviointia ja keskittymään sen sijaan muihin asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin väitteisiin, jotta niiden käsittely saataisiin päätökseen mahdollisimman pian. Komissio mainitsi myös, että sen tarkoituksena oli siten nopeuttaa sallittujen aineiden luettelon laatimismenettelyä säilyttäen kuitenkin mahdollisuuden tutkia ja arvioida huolellisesti kasviperäisiin aineisiin liittyvien väitteiden erityispiirteitä ja erityisesti mahdollisia jännitteitä asetuksen N:o 1924/2006 ja ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön säännöistä annetun direktiivin 2001/83/EY muuttamisesta perinteisten kasvirohdosvalmisteiden osalta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/24/EY (EYVL L 136, s. 85) välillä.
107. Toiseksi komissio vahvisti asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 10 perustelukappaleessa, että osaa asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa hyväksymismenettelyssä arvioitavaksi toimitettuja väitteitä, joissa viitataan kasviperäisten aineiden tai kasvien ainesosien vaikutuksiin, koskeva elintarviketurvallisuusviranomaisen lopullinen tieteellinen arviointi ei ollut vielä valmistunut. Lisäksi kyseisessä perustelukappaleessa todetaan, että on olemassa joukko terveysväitteitä, joita on arvioitava tarkemmin ennen kuin komissio voi lausua niiden sisällyttämisestä sallittujen väitteiden luetteloon, sekä väitteitä, jotka on jo arvioitu mutta joiden käsittely komissiossa on vielä kesken muista perustelluista syistä.
108. Kolmanneksi – kuten edeltä 79–84 kohdassa esitetystä tarkastelusta käy ilmi – komissio totesi asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa, että toistaiseksi ratkaisemattomia terveysväitteitä voitiin edelleen käyttää asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaisesti ja että väitteisiin, joita ei vielä ollut arvioitu, sovellettiin edelleen mainitun asetuksen siirtymäsäännöksiä.
109. Tästä seuraa, että komissio esitti selvästi päättelynsä, joka liittyi päätökseen hyväksyä sallittujen aineiden luettelo vaiheittain, ja niille, joita toimenpide koskee, selvisivät kyseisen päätöksen syyt ja sen vaikutukset.
110. Siltä osin kuin kantajat arvostelevat komissiota myös siitä, ettei se täsmentänyt vieläkin yksityiskohtaisemmin syitä päätökselle lykätä toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden arviointia ja erityisesti kasviperäisiin aineisiin liittyvien väitteiden arviointia, riittää, kun muistutetaan, että perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu siitä, minkälaisesta toimesta on kyse. Erityisesti silloin kun kyseessä on yleisesti sovellettava toimi, kuten asetus N:o 432/2012, riittää, että perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti kyseisen toimen toteuttamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä toistuvasti todennut, että olisi kohtuutonta vaatia, että erilaiset tekniset valinnat perustellaan erikseen, jos toimielimen tavoittelema päämäärä ilmenee pääosin riidanalaisesta toimesta (tuomio 22.11.2001, Alankomaat v. neuvosto, C‑301/97, Kok., EU:C:2001:621, 188 kohta ja tuomio 21.7.2011, Etimine, C‑15/10, Kok., EU:C:2011:504, 115 kohta).
111. Näin ollen komissio täytti sille SEUT 296 artiklan toisen kohdan nojalla kuuluvan perusteluvelvollisuutensa.
112. Ensimmäinen väite on näin ollen hylättävä.
113. Toiseksi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista koskevasta väitteestä on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., C‑127/07, Kok., EU:C:2008:728, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
114. Kantajat väittävät pääasiallisesti, että tietyt elintarvikealan toimijat voivat siirtymäajan aikana käyttää toistaiseksi ratkaisemattomia terveysväitteitä ja jatkaa neuvotteluja jäsenvaltioiden kanssa ja näin ollen hyötyä paremmista mahdollisuuksista saada hyväksyntä.
115. Tämä perustelu ei kuitenkaan voi menestyä. Se on nimittäin yleisluonteinen ja lisäksi kantajat väittävät sillä lähinnä, että komissio voisi kohdella niitä toimijoita, joita toistaiseksi ratkaisemattomat väitteet koskevat, edullisemmin kuin muita toimijoita.
116. Kantajat eivät kuitenkaan selitä, miten toimijat, joita toistaiseksi ratkaisemattomat väitteet koskevat, voisivat hyötyä edullisemmasta komission päätöksestä sen ansiosta, että jäsenvaltiot puuttuvat asiaan.
117. Kuten edellä 100 kohdassa todetaan, komissiolla ei myöskään ole velvollisuutta kuulla sallittujen väitteiden luettelon hyväksymismenettelyssä asianomaisen alan toimijoita ja muita, joita asia koski, eikä siten missään tapauksessa voida tarkistaa, oliko kyseisen toimielimen kohtelu suosivaa.
118. Toinen väite on siis hylättävä.
119. Edellä todetun perusteella ensimmäisen kanneperusteen toinen osa ja koko ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee hyvän hallinnon periaatteen ja oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista sekä yhteistyötä kansallisten elintarvikeviranomaisten kanssa koskevan velvollisuuden ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, koska suuri määrä terveysväitteitä jätettiin sallittujen väitteiden luettelon ulkopuolelle
120. Toinen valitusperuste jakautuu kolmeen osaan.
– Kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan sallittujen väitteiden luetteloa laadittaessa sovellettiin virheellisiä arviointiperusteita
121. Kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantajat esittävät kaksi väitettä.
122. Ensimmäisen väitteen mukaan tieteellistä lausuntoa koskeva pyyntö, jonka komissio osoitti elintarviketurvallisuusviranomaiselle asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1–3 kohdassa tarkoitettujen terveysväitteiden arvioimiseksi, oli kohtuuttoman vaativa ja siten epäasianmukainen. Kantajat katsovat erityisesti, että kyseisen asetuksen 13 artiklan 3 kohdassa ei edellytetty elintarviketurvallisuusviranomaisen kaikenkattavia ja ratkaisevia lausuntoja vaan pelkkää kuulemista. Kantajat korostavat lisäksi, että tässä säännöksessä vaadittiin erityyppistä arviointia, erityisesti suhteessa erityisiin ja pakottavampiin menettelyihin, jotka on tarkoitettu sovellettaviksi terveysväitteiden hyväksymiseen kyseisen asetuksen 13 artiklan 5 kohdan ja 14 artiklan nojalla.
123. Toisen väitteen mukaan komission ja elintarviketurvallisuusviranomaisen soveltamat arviointiperusteet olivat virheellisiä siinäkin tapauksessa, että katsottaisiin, että asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan nojalla tehtävä arviointi voi olla täysimääräistä arviointia yleisesti hyväksytyn tieteellisen näytön perusteella.
124. Komissio, jonka väitteitä Ranskan tasavalta ja BEUC tukevat, kiistää kantajien perustelujen perusteltavuuden.
125. Ensimmäisestä väitteestä on aluksi todettava – kuten Ranskan tasavalta esittää –, että kantajat pyrkivät perusteluilla osoittamaan, että terveysväitteiden hyväksymiseen asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1 kohdan nojalla edellytettävän tieteellisen näytön tason olisi pitänyt olla vähemmän vaativa kuin komission tieteellistä lausuntoa koskevassa pyynnössään edellyttämä taso ja erityisesti matalampi kuin taso, jota sovelletaan kyseisen asetuksen 13 artiklan 5 kohdassa ja 14 artiklassa tarkoitettujen terveysväitteiden hyväksymiseen.
126. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tästä ensinnäkin, että asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 17 perustelukappaleen mukaan tieteellisen näytön olisi oltava ravitsemus- ja terveysväitteiden käytön tärkein näkökohta, ja väitteitä käyttävien elintarvikealan toimijoiden olisi perusteltava ne. Väite olisi näytettävä tieteellisesti toteen ottamalla huomioon kaikki saatavilla olevat tieteelliset tiedot ja arvioimalla todistusaineistoa. Kyseisen asetuksen johdanto-osan 23 perustelukappaleessa todetaan, että terveysväitteet olisi hyväksyttävä käytettäviksi unionissa vain, jos niitä on arvioitu tieteellisesti korkeimpien standardien mukaisesti. Näiden väitteiden tieteellisen arvioinnin yhdenmukaisuuden varmistamiseksi elintarviketurvallisuusviranomaisen olisi tehtävä tällaiset arvioinnit.
127. Asetuksen N:o 1924/2006 5 artiklassa, jonka otsikkona on ”Yleiset edellytykset”, säädetään pääasiallisesti, että ravitsemus- ja terveysväitteiden käyttö on unionissa sallittua ainoastaan, mikäli muiden edellytysten lisäksi on yleisesti hyväksytyn tieteellisen näytön perusteella todettu ensinnäkin, että aineella on väitteessä esitetyllä tavalla hyödyllinen vaikutus; toiseksi, että ainetta, jota väite koskee, sisältyy lopulliseen tuotteeseen väitetyn hyödyllisen vaikutuksen aiheuttava määrä, tai että sitä ei sisälly tuotteeseen lainkaan; ja kolmanneksi, että tuotteen määrä, joka voidaan kohtuudella olettaa nautittavan, sisältää väitetyn hyödyllisen vaikutuksen aiheuttavan määrän ainetta.
128. Lopuksi asetuksen N:o 1924/2006 6 artiklan, jonka otsikkona on ”Väitteitä koskeva tieteellinen näyttö”, mukaan ravitsemus- ja terveysväitteiden on perustuttava yleisesti hyväksyttyyn tieteelliseen näyttöön, jolla ne on osoitettu oikeiksi. Elintarvikealan toimijan, joka esittää ravitsemus- tai terveysväitteen, on myös perusteltava väitteen käyttö.
129. Kun näitä edellä mainittuja säännöksiä luetaan yhdessä, ilmenee, että asetuksessa N:o 1924/2006 edellytetään yhtäältä, että unionin alueella voidaan käyttää ainoastaan tieteellisesti perusteltuja terveysväitteitä, ja toisaalta, että tällaiset väitteet voidaan hyväksyä ainoastaan elintarviketurvallisuusviranomaisen yhdenmukaistetun ja tieteellisesti korkeimpien standardien mukaisesti tekemän arvioinnin perusteella. Päinvastoin kuin kantajat väittävät, sanottua sovelletaan myös asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1–3 kohdassa tarkoitettuun hyväksymismenettelyyn, jossa komissio ei voi pyytää elintarviketurvallisuusviranomaiselta tieteellistä arviointia, joka on vähemmän vaativa kuin asetuksen 13 artiklan 5 kohdan ja 14 artiklan alaan kuuluviin väitteisiin sovellettava arviointi. Tästä on komission tavoin todettava, että missään edellä mainituista säännöksistä ei säädetä toteutettavan tieteellisen arvioinnin osalta erilaisia edellytyksiä eri terveysväitteiden osalta sen perusteella, mitä säännöstä kuhunkin väitteeseen sovelletaan.
130. On myös muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan erityisosaamisen, avoimuuden ja riippumattomuuden periaatteisiin perustuvien tieteellisten lausuntojen nojalla suoritettava mahdollisimman kattava tieteellinen riskinarviointi on tärkeä menettelyllinen tae, jolla pyritään varmistamaan toimenpiteiden tieteellinen objektiivisuus ja estämään mielivaltaisten toimenpiteiden toteuttaminen (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2002, Pfizer Animal Health v. neuvosto, T‑13/99, Kok., EU:T:2002:209, 172 kohta ja tuomio 9.9.2011, Ranska v. komissio, T‑257/07, Kok., EU:T:2011:444, 89 kohta).
131. Lopuksi on hylättävä kantajien perustelu, jonka mukaan asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava niin, että markkinoilla käytettyihin terveysväitteisiin olisi sovellettava yleistä olettamaa, jonka mukaan tällaisten väitteiden on katsottava perustuvan yleisesti hyväksyttyyn tieteelliseen näyttöön. On nimittäin katsottava – kuten Ranskan tasavalta toteaa –, että kantajien esittämä yleinen olettama olisi vastoin asetuksen N:o 1924/2006 6 artiklaa, joka perustuu siihen asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleessa mainittuun seikkaan, että markkinoilla on erilaisia väitteitä, joiden osalta ei ole riittävää tieteellistä näyttöä.
132. Tästä seuraa, ettei komissio rikkonut asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklaa määritellessään elintarviketurvallisuusviranomaiselle osoittamaansa pyyntöä terveysväitteiden arvioimiseksi.
133. Ensimmäinen väite on näin ollen hylättävä.
134. Toisessa väitteessään kantajat väittävät lähinnä, että komission ja elintarviketurvallisuusviranomaisen tieteelliseen näyttöön soveltamat arviointiperusteet, sellaisina kuin ne ilmenevät muun muassa tieteellistä lausuntoa koskevasta pyynnöstä, ovat virheellisiä.
135. Kantajat katsovat siten ensinnäkin, että edellytys siitä, että elintarvikkeiden, joita terveysväitteet koskevat, ravintona käyttämisen hyödyllisen vaikutuksen pitäisi olla ”merkityksellinen”, menee pidemmälle kuin asetuksen N:o 1924/2006 5 artiklassa edellytetty yleinen arviointiperuste, jonka mukaan riittävää on hyödyllinen fysiologinen ”vaikutus”.
136. Tästä on todettava ensiksi, että vaikka komissio lausuntopyynnössään totesi – kuten kantajat huomauttavat –, että väitetyn hyödyllisen vaikutuksen pitäisi olla merkityksellinen, se kuitenkin määritteli tämän edellytyksen edellytykseksi, joka osoittaa riittävällä tavalla, että mainittu vaikutus kohdistui yksilöityihin kehon toimintoihin siinä määrin hyödyllisesti, että sillä oli merkitystä terveyden kannalta. Tällaisen edellytyksen on kuitenkin katsottava olevan johdettavissa asetuksen N:o 1924/2006 5 artiklan 1 kohdan b ja d alakohdasta. Kuten edellä 127 kohdassa on muistutettu, tässä säännöksessä säädetään terveysväitteiden hyväksymisedellytyksistä yhtäältä, että ainetta, jota väite koskee, sisältyy lopulliseen tuotteeseen väitetyn hyödyllisen vaikutuksen aiheuttava merkityksellinen määrä tai että sitä ei sisälly tuotteeseen lainkaan, ja toisaalta, että tuotteen määrä, joka voidaan kohtuudella olettaa nautittavan, sisältää niin merkityksellisen määrän tätä ainetta, että se voi aiheuttaa tämän vaikutuksen. Tieteellistä lausuntoa koskevassa pyynnössä esitetty vaatimus merkityksellisestä hyödyllisestä vaikutuksesta on siten asetettu sen takaamiseksi, että kuluttajia ei erehdytetä, kun he ostavat elintarvikkeita, joiden väitetään sisältävän aineita, joilla on tällainen vaikutus. Näin ollen ei voida katsoa, että tieteellistä lausuntoa koskeva pyyntö meni asetuksessa N:o 1924/2006 säädettyjä käyttöä koskevia yleisiä edellytyksiä pidemmälle.
137. Toiseksi kantajat arvostelevat komission elintarviketurvallisuusviranomaiselle osoittamaa tieteellistä lausuntoa koskevaa pyyntöä siitä, että siinä vaikutuksen ja sen syyn väliselle yhteydelle annettiin liian suuri merkitys.
138. Tätä arvostelua ei kuitenkaan voida hyväksyä. Velvollisuus osoittaa ravintoaineen, jonka väitettyä vaikutusta väite koskee, ja vaikutuksen välinen syy-seuraussuhde seuraa asetuksesta N:o 1924/2006 itsestään. Täten riittää, kun todetaan, että asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 5 alakohdan mukaan ”terveysväitteillä” tarkoitetaan väitteitä, joissa todetaan, esitetään tai annetaan ymmärtää, että elintarvikeryhmän, elintarvikkeen tai sen ainesosan ja terveyden välillä on yhteys. Näin ollen on todettava, että sen tutkimiseksi, onko terveysväite osoitettu oikeaksi kyseisen asetuksen mukaisesti, oli tarpeen selvittää, onko ravintoaineen ja erityisesti tarkoitettujen vaikutusten välillä olemassa syy-seuraussuhdetta.
139. Kolmanneksi kantajat väittävät, että arviointitehtävässä annettiin suhteettoman suuri painoarvo elintarvikkeiden luonnehdinnalle.
140. Kuten komissio toteaa, ravintoaineen, jota väite koskee, luonnehtiminen on olennainen osatekijä arvioinnissa. On katsottava, että ainoastaan ravintoainetta taikka yhtä tai useampaa sen osatekijöistä koskevan täsmällisen luonnehdinnan perusteella elintarviketurvallisuusviranomainen voi määrittää, onko väitettä koskeva tieteellinen näyttö merkityksellistä. Näin ollen ravintoaineen, jota väite koskee, luonnehdinnalla taataan, että kyseistä väitettä käytetään ainoastaan sellaisista ravintoaineista, joiden vaikutukset tiettyyn kehon toimintoon on osoitettu.
141. Kantajat väittävät neljänneksi, ettei komissio tutkinut asianmukaisesti asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1 kohdan ii alakohdassa asetettua edellytystä, jonka mukaan terveysväitteiden on oltava sellaisia, että ”keskivertokuluttaja ymmärtää ne helposti”, koska se hyväksyi sellaisia väitteitä, joissa käytettiin monitahoista tieteellistä kieltä. Tästä kuitenkin riittää, kun todetaan, että tämä arvostelu koskee ainoastaan sallittujen väitteiden luetteloa, joka jää asetusta N:o 432/2012 koskevan kumoamisvaatimuksen ulkopuolelle, kuten kantajat ovat kirjoituksissaan useaan otteeseen todenneet. Näin ollen tämän perustelu on tehoton, ja se siten hylättävä.
142. Tästä seuraa, etteivät kantajat ole onnistuneet osoittamaan, että komission ja elintarviketurvallisuusviranomaisen terveysväitteiden arviointiin soveltamat arviointiperusteet olivat virheellisiä.
143. Edellä todetun perusteella kantajien toinen väite ja siten toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
– Toinen osa, joka koskee hyvän hallinnon ja oikeusvarmuuden periaatteiden loukkaamista
144. Kanneperusteen toisessa osassa kantajat vetoavat kahteen väitteeseen.
145. Ensimmäisen väitteen mukaan elintarviketurvallisuusviranomainen loukkasi terveysväitteiden arvioinnissaan oikeusvarmuuden periaatetta, koska yhtäältä tähän arviointiin sovellettavia kriteerejä ei ollut tarkennettu yksityiskohtaisesti suuntaviivoissa sillä hetkellä, kun kansallisten terveysväitteiden luetteloja laadittiin asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 2 kohdan nojalla, vaan vasta silloin, kun arviointimenettely oli jo aloitettu, ja koska toisaalta elintarviketurvallisuusviranomainen antoi tieteellisiä lausuntoja, jotka olivat kantajien mukaan epäjohdonmukaisia ja ristiriitaisia.
146. Toisen väitteen mukaan hyvän hallinnon periaatetta loukattiin, koska arviointimenettelyssä ei kantajien mukaan taattu sitä, että elintarviketurvallisuusviranomainen tutki kaikki niiden, joita asia koskee, toimittamat tiedot, ja koska elintarviketurvallisuusviranomaisen lausunnot julkaistiin ilman, että ne, joita asia koskee, saivat esittää huomautuksiaan.
147. Komissio, jonka väitteitä muun muassa Ranskan tasavalta ja BEUC tukevat, kiistää kantajien perustelujen perusteltavuuden.
148. Ensinnäkin oikeusvarmuuden loukkaamista koskevasta väitteestä ja erityisesti kantajien perustelusta, jonka mukaan hyväksymismenettely ei ollut asianmukainen, kun otetaan huomioon se, ettei elintarviketurvallisuusviranomaisen suorittamasta tieteellisestä arvioinnista ollut olemassa erityisiä säännöksiä, on todettava aluksi, että elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 178/2002 (EYVL L 31, s. 1) III luvussa säädetään yksityiskohtaisesti elintarviketurvallisuusviranomaisen työtavoista ja toiminnasta.
149. Lisäksi on todettava, ettei – päinvastoin kuin kantajat väittävät – asetuksessa N:o 1924/2006 eikä asetuksessa N:o 178/2002 aseteta komissiolle eikä elintarviketurvallisuusviranomaiselle minkäänlaista velvollisuutta antaa ennen asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun arviointimenettelyn aloittamista erityisiä tieteellisiä suuntaviivoja liittyen siihen tapaan, jolla elintarviketurvallisuusviranomainen aikoo arvioida väitteiden hyväksyntää koskevia hakemuksia. Se seikka, että elintarviketurvallisuusviranomainen sittemmin antoi 11.11.2009 ja 25.3.2011 tällaisia suuntaviivoja ensimmäisistä suorittamistaan arvioinneista saamiensa kokemusten perusteella, kuten kantajat huomauttavat, ei voi osoittaa, että oikeusvarmuutta olisi loukattu. Päinvastoin on katsottava – kuten komissio esittää –, että mainittujen suuntaviivojen antamisella tehostettiin oikeusturvaa erityisesti niihin, joita asia koskee, nähden.
150. Siltä osin kuin kantajat moittivat komissiota siitä, ettei se kansallisia terveysväitteiden luetteloja laatiessaan täsmentänyt, että mainittuihin väitteisiin sovellettaisiin tieteellisen näytön osalta samaa vaatimustasoa kuin asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuihin väitteisiin, sellaisena kuin tämä vaatimustaso ilmenee elintarviketurvallisuusviranomaisen sittemmin hyväksymistä suuntaviivoista, on todettava, ettei tätä väitettä ole perusteltu nyt esillä olevan asian tosiseikoilla.
151. On komission tavoin todettava, että niiden väitteiden tieteellistä näyttöä koskevaa kysymystä, joita asetuksen N:o 1924/2006 13 ja 14 artikla koskevat, käsitellään komission 14.12.2007 julkaisemassa asiakirjassa, joka on saatavilla komission internetsivustolla otsikon ”Guidance on the implementation of regulation nº 1924/2006 on nutrition and health claims made on foods – Conclusions of the standing committee on the food chain and animal health” (Elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä annetun asetuksen N:o 1924/2006 täytäntöönpanoa koskevat suuntaviivat – Elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevän pysyvän komitean päätelmät) alla. Mainitun asiakirjan III.2.3 kohdasta, jonka otsikkona on ”Väitteiden 13 artiklan tai 14 artiklan alaan luokittelemisen vaikutukset”, käy ilmi, että se, kumman säännöksen alaan väitteet luokitellaan, ei vaikuta väitteiden hyväksymiseksi edellytetyn tieteellisen näytön tasoon.
152. Tästä seuraa, etteivät kantajat ole onnistuneet osoittamaan, että elintarviketurvallisuusviranomaisessa käyty menettely loukkasi oikeusvarmuuden periaatetta tieteelliseen arviointiin sovellettavien arviointiperusteiden osalta.
153. Ensimmäinen väite on näin ollen hylättävä.
154. Toiseksi siltä osin kuin hyvän hallinnon periaate viittaa oikeuteen tulla kuulluksi, kyseisen periaatteen loukkaamista koskevasta väitteestä on muistutettava, että perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja edellä 98 kohdassa mainitun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kyseistä periaatetta ei sovelleta yleisesti sovellettavan toimen antamiseen.
155. Nyt käsiteltävässä asiassa riittää, kun todetaan uudelleen, että koska unionin yleinen tuomioistuin totesi edellä 36 kohdassa, että asetusta N:o 432/2012 on pidettävä yleisesti sovellettavana toimena, perusoikeuskirjan 41 artiklaa ei voida soveltaa.
156. Kun otetaan huomioon edellä todettu, kantajien toinen väite ja siten toisen kanneperusteen toinen osa on siis hylättävä.
– Kolmas osa, joka koskee yhteistyötä kansallisten viranomaisten kanssa koskevan velvollisuuden ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
157. Kantajat väittävät kanneperusteen kolmannessa osassa yhtäältä, että velvollisuus tehdä yhteistyötä kansallisten elintarvikeviranomaisten kanssa – sellaisena kuin se kantajien mukaan ilmenee asetuksen N:o 178/2002 30 artiklan 4 kohdasta – laiminlyötiin, koska elintarviketurvallisuusviranomainen ei analysoinut yksityiskohtaisesti kansallisten elinten aiemmin tekemiä tutkimuksia, jotka koskivat asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 2 kohdan nojalla laadittuihin luetteloihin sisältyviä terveysväitteitä. Toisaalta kantajat väittävät, että vaikka oletettaisiinkin, että kansallisten elinten kanssa olisi käyty keskusteluja, nyt käsiteltävässä asiassa ei myöskään ollut täytetty perusteltuvelvollisuutta, koska mainittujen keskustelujen sisältöä ja laajuutta ei ollut kuvattu asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan perustelukappaleissa.
158. Komissio, jonka väitteitä tukee erityisesti Ranskan tasavalta, kiistää kantajien perustelujen perusteltavuuden.
159. Aluksi on todettava, että asetuksen N:o 178/2002 30 artiklan, jonka otsikkona on ”Eriävät tieteelliset lausunnot”, 1–3 kohdassa säädetään pääasiallisesti, että elintarviketurvallisuusviranomaisen on pidettävä huolta siitä, että jo varhaisessa vaiheessa havaitaan sellaiset seikat, jotka voivat aiheuttaa eroavuuksia sen antamien tieteellisten lausuntojen ja muiden vastaavista tehtävistä huolehtivien elinten antamien tieteellisten lausuntojen välillä. Säännöksen 4 kohdassa myös täsmennetään, että jos on havaittu huomattava tieteellisiä kysymyksiä koskeva eroavuus ja jos kyseinen elin on jäsenvaltion elin, elintarviketurvallisuusviranomaisen ja kansallisen elimen on yhdessä joko ratkaistava eroavuus tai laadittava yhteinen asiakirja, jossa selvitetään erimielisyyttä aiheuttavat tieteelliset kysymykset ja osoitetaan tiedoissa olevat asiaa koskevat epävarmuudet. Kyseinen asiakirja on julkaistava.
160. Asetuksella N:o 178/2002, muun muassa sen 30 artiklalla, perustetusta järjestelmästä seuraa, että kyseinen asetus on tieteellisten lausuntojen antamismenettelyä koskevien vaatimusten osalta täydentävää lainsäädäntöä suhteessa asetukseen N:o 1924/2006 ja että sitä ei voida soveltaa sikäli kuin mainitun asetuksen kaltaiseen unionin lainsäädäntöön sisältyy terveysväitteiden hyväksymistä koskevia erityissäännöksiä (ks. analogisesti tuomio 9.6.2005, HLH Warenvertrieb ja Orthica, C‑211/03, C‑299/03 ja C-316/03–C‑318/03, Kok., EU:C:2005:370, 38 ja 39 kohta).
161. Koska nyt käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että elintarviketurvallisuusviranomainen voi suorittaa yhdenmukaistetun tieteellisen arvioinnin jäsenvaltioiden tämän asetuksen 13 artiklan 2 kohdan nojalla toimittamista terveysväitteiden luetteloista, on komission ja Ranskan tasavallan tavoin katsottava, ettei asetuksen N:o 178/2002 30 artiklan 4 kohtaa sovelleta nyt esillä olevassa asiassa eikä elintarviketurvallisuusviranomaisen siten tarvinnut aloittaa keskusteluja kansallisten viranomaisten kanssa eikä julkaista toteutettujen arviointien yhteydessä tällaisiin käytyihin keskusteluihin liittyviä asiakirjoja.
162. Kantajien perustelusta, jonka mukaan kannekirjelmän liitteissä lueteltujen lausuntojen perusteella on ilmeistä, että elintarviketurvallisuusviranomaisen ja kansallisten elintarvikeviranomaisten välillä vallitsee ilmeisiä eroavaisuuksia tiettyjen terveysväitteiden osalta, riittää, kun muistutetaan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden ja hyvän oikeudenkäytön takaamiseksi kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä on, että ne oleelliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin kanne perustuu, ilmenevät ainakin pääpiirteittäin itse kannekirjelmästä, kunhan ne on esitetty johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi. Tältä osin on todettava, että kannekirjelmää voidaan tukea ja täydentää tietyiltä osin viittaamalla sen liitteenä olevien asiakirjojen kohtiin, mutta viittaamalla yleisluonteisesti joihinkin asiakirjoihin, vaikka ne olisivatkin kannekirjelmän liitteinä, ei korjata sitä, että kanteessa ei ole mainittu olennaisia oikeudellisia perusteita ja perusteluja, jotka siinä on edellä mainittujen säännösten mukaan mainittava (ks. vastaavasti tuomio 14.12.2005, General Electric v. komissio, T‑210/01, Kok., EU:T:2005:456, 592 kohta). Tämä perustelu on näin ollen jätettävä tutkimatta.
163. Tästä seuraa, ettei elintarviketurvallisuusviranomaisen arvioitavaksi toimitettujen terveysväitteiden arvioinnissa ole rikottu asetuksen N:o 178/2002 30 artiklan 4 kohtaa eikä laiminlyöty perusteluvelvollisuutta.
164. Edellä esitetyn perusteella toisen kanneperusteen kolmas osa ja näin ollen koko toinen kanneperuste on hylättävä.
165. Vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta on näin ollen hylättävä.
2. Vaatimus sen toteamisesta, ettei asetusta N:o 1924/2006 sovelleta
Tutkittavaksi ottaminen
166. Komissio ja neuvosto katsovat, että kantajien SEUT 277 artiklan nojalla esittämä liitännäisvaatimus asetuksen N:o 1924/2006 soveltamatta jättämisestä on jätettävä tutkimatta, koska pääkanne, joka koskee asetusta N:o 432/2012, on itsessään jätettävä tutkimatta. Komissio ja neuvosto korostavat lisäksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan lainvastaisuusväitteen ulottuvuus on joka tapauksessa rajoitettava siihen, mikä on välttämätöntä riidan ratkaisemiseksi.
167. Kantajat kiistävät näiden perustelujen perusteltavuuden.
168. SEUT 277 artiklassa määrätään, että vaikka 263 artiklan kuudennessa kohdassa mainittu määräaika on päättynyt, asianosainen voi riidassa, joka koskee unionin toimielimen, elimen tai laitoksen antamaa soveltamisalaltaan yleistä säädöstä, vaatia Euroopan unionin tuomioistuimessa 263 artiklan toisessa kohdassa mainitulla perusteella, että säädöstä ei sovelleta.
169. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 277 artiklassa määrätty mahdollisuus vedota yleisesti sovellettavan toimen lainvastaisuuteen ei muodosta itsenäistä kanneoikeutta vaan se voidaan esittää ainoastaan liitännäisvaatimuksena, mikä merkitsee sitä, että jos pääkanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, myös lainvastaisuusväite on jätettävä tutkimatta (ks. vastaavasti tuomio 17.6.2008, Dow AgroSciences v. EFSA, T‑397/06, EU:T:2008:208, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
170. SEUT 277 artiklan nojalla pääasiassa liitännäisenä muun toimen riitauttamisen yhteydessä esitetty lainvastaisuusväite voidaan kuitenkin ottaa tutkittavaksi ainoastaan, jos riidanalaisella toimella on yhteys normiin, jonka väitettyyn lainvastaisuuteen vedotaan. Koska SEUT 277 artiklan tarkoituksena ei ole antaa jollekin asianosaiselle mahdollisuutta riitauttaa minkä tahansa yleisluontoisen toimen sovellettavuus minkä tahansa kanteen hyväksi, lainvastaisuusväitteen ulottuvuus on rajoitettava siihen, mikä on välttämätöntä riidan ratkaisemiseksi. Tästä seuraa, että yleisesti sovellettavaa toimea, jonka lainvastaisuuteen vedotaan, on sovellettava suoraan tai välillisesti kanteen kohteena olevassa asiassa (ks. vastaavasti tuomio 20.11.2007, Ianniello v. komissio, T‑308/04, Kok. H., EU:T:2007:347, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
171. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että koska kantajien kanne pääasiassa kohdistuu asetukseen N:o 432/2012 ja liitännäisesti asetukseen N:o 1924/2006, SEUT 277 artiklan nojalla esitetyn vaatimuksen tutkittavaksi ottaminen riippuu – kuten edellä 169 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee – sen kanteen, jolla vaaditaan asetuksen N:o 432/2012 kumoamista, tutkittavaksi ottamisesta. Sen perusteella, mitä edellä 51 kohdassa on todettu asetuksen N:o 432/2012 kumoamisvaatimuksen tutkittavaksi ottamisesta, on todettava, että lainvastaisuusväite on otettava tutkittavaksi.
172. Toiseksi on todettava, että koska asetus N:o 432/2012 on annettu asetuksen N:o 1924/2006 ja erityisesti sen 13 artiklan 3 kohdan nojalla, kyseisten toimenpiteiden välillä on edellä 170 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla riittävän tiivis yhteys. On katsottava, että tällaisen yhteyden olemassaolo on johdettavissa muun muassa siitä toteamuksesta, että pääasiassa riidanalaisena oleva toimi perustuu olennaisesti sen toimen säännökseen, jonka laillisuus on riitautettu (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2006, Carius v. komissio, T‑173/04, Kok. H., EU:T:2006:333, 46 kohta ja edellä 170 kohdassa mainittu tuomio Ianniello v. komissio, EU:T:2007:347, 33 kohta; ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 4.3.1998, De Abreu v. yhteisöjen tuomioistuin, T‑146/96, Kok. H., EU:T:1998:50, 25 ja 29 kohta).
173. Tästä seuraa, että on hylättävä komission ja neuvoston perustelut, joilla vaaditaan kantajien asetusta N:o 1924/2006 koskevan lainvastaisuusväitteen tutkimatta jättämistä.
174. Lisäksi on todettava, että kantajat riitauttavat ainoastaan asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1–3 kohdan ja kyseisen asetuksen 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädettyjen siirtymäaikojen laillisuuden. Edellä 170 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa SEUT 277 artiklan nojalla esitetyn lainvastaisuusväitteen kohteena voivat näin ollen olla ainoastaan mainitut säännökset. Unionin yleinen tuomioistuin rajaa täten tutkintansa nyt esillä olevan vaatimuksen yhteydessä koskemaan ainoastaan näitä säännöksiä.
Asiakysymys
175. Tukeakseen vaatimustaan asetuksen N:o 1924/2006 soveltamatta jättämisestä kantajat esittävät kaksi kanneperustetta, jotka koskevat kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ja oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista.
Asetuksen N:o 1924/2006 soveltamatta jättämistä koskevan vaatimuksen tueksi esitetty ensimmäinen kanneperuste, joka koskee kuulluksi tulemista koskevan oikeuden loukkaamista
176. Kantajat väittävät, että asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdalla loukattiin kantajalle perusoikeuskirjan 41 artiklassa taattua oikeutta tulla kuulluksi. Kantajat katsovat erityisesti, että mainitun asetuksen 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa terveysväitteiden hyväksymismenettelyssä olisi asetuksen 13 artiklan 5 kohdan ja 14 artiklan tavoin pitänyt sallia se, että elintarvikealan elinkeinonharjoittajat esittävät niitä koskevista väitteistä huomautuksiaan erityisesti elintarviketurvallisuusviranomaiselle. Kantajat viittaavat 17.9.1998 annettuun tuomioon Primex Produkte Import-Export ym. vastaan komissio (T‑50/96, Kok., EU:T:1998:223, 58–61 kohta), jossa niiden mukaan todetaan lähinnä, että niillä, joita viranomaisen toimenpide koskee suoraan, on oltava mahdollisuus tulla kuulluksi kyseistä toimenpidettä toteutettaessa silloinkin, kun tältä osin ei ole olemassa erityissäännöksiä.
177. Komissio, jota neuvosto, BEUC, parlamentti ja Ranskan tasavalta tukevat, kiistää näiden perustelujen perusteltavuuden.
178. Hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista koskevasta perustelusta ensinnäkin riittää, kun muistutetaan, että – kuten edeltä 97 kohdasta käy ilmi – perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan oikeuteen hyvään hallintoon sisältyy erityisesti jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti. Koska nyt käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohta on kuitenkin johtanut – kuten edellä 36 kohdassa on todettu – yleisesti sovellettavan toimen antamiseen, ei voida hyväksyä perusteluja, joilla vaaditaan toteamaan, että kuulluksi tulemista koskevaa oikeutta, sellaisena kuin se on taattu mainitussa perusoikeuskirjan määräyksessä, on loukattu.
179. Kantajien perustelusta, jonka mukaan asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 5 kohdassa ja 14 artiklassa säädetään menettelystä, jossa kyseisen alan elinkeinonharjoittajia kuullaan asianmukaisesti, on parlamentin ja neuvoston tavoin todettava, että mainituissa säännöksissä säädetty hyväksymismenettely poikkeaa asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdassa säädetystä menettelystä, koska ensiksi mainittu menettely käynnistyy yksityisten hakemuksesta, ja yksityiset voivat siten esittää huomautuksensa elintarviketurvallisuusviranomaisen lausunnoista ja saada yksittäispäätöksen. Asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1 ja 3 kohta koskevat sitä vastoin ainoastaan jäsenvaltioiden käynnistämää hyväksymismenettelyä eikä yksityisille ole säädetty oikeutta tulla kuulluksi.
180. Lisäksi edellä 176 kohdassa mainitusta tuomiosta Primex Produkte Import-Export ym. vastaan komissio (EU:T:1998:223), johon kantajat vetoavat, on todettava, että nyt esillä olevasta asiasta poiketen mainittu tuomio koski naudanlihan tuontitullien alalla toteutettuja yksittäisiä hallintotoimia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi yksinomaan kyseisessä asiayhteydessä, että – kuten kantajat muistuttavat – puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen missä tahansa menettelyssä, jota käydään tiettyä henkilöä vastaan ja joka saattaa päättyä tälle vastaiseen päätökseen, on unionin oikeuden perustavanlaatuinen periaate, jota on noudatettava, vaikka menettelystä ei olisi annettu mitään säännöksiä tai määräyksiä (edellä 176 kohdassa mainittu asia Primex Produkte Import-Export ym. v. komissio, EU:T:1998:223, 59 kohta). Koska asetus N:o 432/2012 on kuitenkin yleisesti sovellettava toimi, mainitussa tuomiossa esitetyllä päättelyllä ja toteamuksilla ei ole merkitystä nyt esillä olevan asian kannalta.
181. Vaikka oletettaisiinkin, että tässä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiossa, johon kantajat viittaavat, omaksutut ratkaisut olisivat sovellettavissa nyt esillä olevaan asiaan, on joka tapauksessa todettava – kuten kantajat kannekirjelmässään myöntävät –, että asetuksen N:o 432/2012 antamista edelsi julkinen kuulemisvaihe, jonka aikana niillä, joita asia koski – mukaan lukien kantajat – oli mahdollisuus esittää huomautuksensa. Komission noudattaman menettelyn on siten katsottava olevan sopusoinnussa edellä 176 kohdassa mainitussa tuomiossa Primex Produkte Import-Export ym. vastaan komissio (EU:T:1998:223) esitettyjen tuomioistuimen päätelmien kanssa. Kuten parlamentti toteaa, asetuksen N:o 1924/2006 25 artiklassa säädetyn hyväksymismenettelyn asiayhteydessä elintarvikealan toimijoilla oli tilaisuus tulla kuulluksi siinä yhteydessä, kun komissio, parlamentti ja neuvosto sekä jäsenvaltioiden viranomaiset olivat säännöllisesti yhteydessä asianomaisiin toimijoihin.
182. Tästä seuraa, etteivät kantajat voi tehokkaasti vedota siihen, että asetuksella N:o 1924/2006 ja erityisesti sen 13 artiklan 3 kohdalla loukattiin oikeutta hyvään hallintoon ja erityisesti oikeutta tulla kuulluksi.
183. Kun otetaan huomioon edellä esitetty, on hylättävä asetuksen N:o 1924/2006 soveltamatta jättämistä koskevan vaatimuksen tueksi esitetty ensimmäinen kanneperuste.
Asetuksen N:o 1924/2006 soveltamatta jättämistä koskevan vaatimuksen tueksi esitetty toinen kanneperuste, joka koskee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista
184. Asetuksen N:o 1924/2006 soveltamatta jättämistä koskevan vaatimuksen tueksi esitetty toinen kanneperuste koostuu kahdesta väitteestä.
185. Kantajien ensimmäisen väitteen mukaan asetuksella N:o 1924/2006 loukataan oikeusvarmuuden periaatetta, koska sen 28 artiklassa ei säädetä kohtuullisista siirtymäajoista sen säännösten noudattamiselle. Kantajat arvostelevat lähinnä velvollisuutta poistaa asetuksen N:o 432/2012 voimaantulon jälkeen jakeluketjusta elintarvikkeet, jotka oli saatettu laillisesti markkinoille ennen vuotta 2012.
186. Toisessa väitteessään kantajat vetoavat siihen, että terveysväitteiden hyväksymiseksi asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan mukaisesti edellytettyä tutkimusta ei ollut määritelty selkeästi.
187. Komissio, jonka väitteitä neuvosto, BEUC, parlamentti ja Ranskan tasavalta tukevat, kiistää näiden kahden väitteen perusteltavuuden.
188. Aluksi on muistutettava, että edellä 86 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että lainsäädännön on oltava selvää ja täsmällistä ja sen vaikutusten on oltava ennakoitavissa.
189. Asetuksessa N:o 1924/2006 muun muassa asetuksen N:o 432/2012 noudattamiseksi säädetyn siirtymäkauden kohtuuttomuutta koskevasta väitteestä on todettava, että vaikka kantajat moittivat neuvostoa ja parlamenttia siitä, että ne säätivät erittäin lyhyistä mukautumiseen tarkoitetuista siirtymäkausista, ne esittävät tältä osin vain epätäsmällisiä väitteitä eivätkä esitä kirjoituksissaan, että kyseiset siirtymäkaudet olisivat aiheuttaneet niille epävarmuutta epäselvyyden vuoksi.
190. Perustelusta, jonka mukaan ravintolisiin ja erityisruokavaliovalmisteisiin, joiden säilyvyysaika on pitkä (kaksi–kolme vuotta), olisi pitänyt soveltaa pidempää siirtymäkautta, on joka tapauksessa todettava, että asetuksessa N:o 432/2012 säädetty kuuden kuukauden ajanjakso vaikuttaa riittävältä tuotemerkintöjen ja mainonnan mukauttamiseen, eivätkä kantajat ole edes tarkentaneet muun muassa sitä, mikä niiden mukaan olisi kohtuullinen ajanjakso, joka komission olisi pitänyt kyseisessä asetuksessa asettaa. Tästä on muistutettava, että asetuksella N:o 432/2012 ei ollut tarkoitus kieltää kantajien tuotteiden myyntiä itsessään vaan ainoastaan poistaa niiden tuotemerkinnöissä olevat terveysväitteet, jotka eivät olleet asetuksen N:o 1924/2006 mukaisia.
191. Tästä seuraa, että asetuksella N:o 1924/2006 ei loukata oikeusvarmuuden periaatetta asetuksen 28 artiklassa säädettyjen siirtymäkausien osalta.
192. Ensimmäistä väitettä ei siis voida hyväksyä.
193. Toiseksi asetuksen N:o 1924/2006 epäselvyyttä koskevasta väitteestä on todettava, että terveysväitteisiin kyseisen asetuksen nojalla sovellettava oikeudellinen kehys oli selvä ja sen vaikutukset olivat elintarvikealan toimijoiden ennakoitavissa eikä siten voida todeta, että oikeusvarmuuden periaatetta olisi oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla loukattu. Yhtäältä nimittäin on niin, että kun asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohtaa ja 13 artiklaa luetaan yhdessä, niiden perusteella voidaan ymmärtää, että terveysväitteet olivat kiellettyjä, jos ne eivät ensinnäkään täyttäneet kyseisessä asetuksessa säädettyjä yleisiä ja erityisiä edellytyksiä ja jos niille ei toiseksi ollut annettu tämän asetuksen mukaista hyväksyntää. Toisaalta asetuksen N:o 1924/2006 siirtymätoimenpiteitä koskevan 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa sallitaan terveysväitteiden käyttäminen sallittujen väitteiden luettelon hyväksymiseen saakka, kuten edellä 80–83 kohdassa on selitetty.
194. Kantajat väittävät lisäksi, että asetuksessa N:o 1924/2006 ei säädetty elintarviketurvallisuusviranomaisen kuulemismenettelyn yksityiskohdista eikä etenkään täsmennetty kyseisen viranomaisen terveysväitteiden arviointiin soveltamia tieteellisiä arviointiperusteita.
195. Tästä on kuitenkin todettava, että tieteelliseen arviointiin asetuksen N:o 1924/2006 nojalla sovellettavista arviointiperusteista ei kyseisen asetuksen säännösten valossa ole epäilyjä. Kuten edellä 135 ja 138 kohdassa on todettu, asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan viidennessä alakohdassa nimittäin ensinnäkin täsmennetään, että jotta terveysväite on perusteltu, ravintoaineen ja erityisesti tarkoitettujen vaikutusten välillä oltava yhteys. Toiseksi asetuksen N:o 1924/2006 5 artiklassa säädetään edellytyksiksi terveysväitteiden hyväksymiselle yhtäältä se, että ainetta, jota väite koskee, sisältyy lopulliseen tuotteeseen väitetyn hyödyllisen vaikutuksen aiheuttava merkityksellinen määrä tai että sitä ei sisälly tuotteeseen lainkaan, ja toisaalta, että tuotteen määrä, joka voidaan kohtuudella olettaa nautittavan, sisältää siten merkityksellisen määrän tätä ainetta, että se voi aiheuttaa tämän vaikutuksen. Lopuksi asetuksen N:o 1924/2006 6 artiklassa, kun sitä luetaan yhdessä edellä 126 kohdassa mainittujen asetuksen johdanto-osan 17 ja 23 perustelukappaleen kanssa, säädetään, että terveysväitteiden on perustuttava yleisesti hyväksyttyyn tieteelliseen näyttöön, jolla ne on osoitettu oikeiksi.
196. Tästä seuraa, että on hylättävä kantajien perustelut, jotka liittyvät siihen, ettei asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen elintarviketurvallisuusviranomaisen arviointiperusteiden soveltamisesta silloin, kun kyseistä viranomaista kuullaan asetuksen 13 artiklan 3 kohdassa säädetyssä menettelyssä, ole säädetty yksityiskohtaisemmin.
197. Kantajien toista väitettä ei voida näin ollen hyväksyä.
198. Edellä todetun perusteella asetuksen N:o 1924/2006 soveltamatta jättämistä koskevan vaatimuksen tueksi esitetty toinen kanneperuste ja siten koko vaatimus on hylättävä.
3. Vaatimus toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelon kumoamisesta
199. Komissio, jonka väitteitä erityisesti Ranskan tasavalta ja BEUC tukevat, katsoo, että vaatimus toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelon kumoamisesta on jätettävä tutkimatta. Komission mukaan kyseinen luettelo ei nimittäin voi olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen kohteena, sillä kyse on menettelyn kuluessa toteutetusta toimenpiteestä, johon ei sisälly mitään sääntelyä tai päätöstä ja jolla ei näin ollen voida vaikuttaa kantajien oikeusasemaan. Komissio toteaa lisäksi, ettei kannekirjelmän perusteella ole mahdollista yksilöidä väitteitä, joihin kantajat vetoavat asiakysymystä koskevan vaatimuksensa tueksi.
200. Kantajat kiistävät komission vaatimuksen tutkimatta jättämisestä. Kantajat katsovat pääasiallisesti, että toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelo on kannekelpoinen toimi, kun otetaan huomioon muiden oikeusvaikutusten ohella muun muassa se, että sen perusteella toistaiseksi ratkaisemattomiin väitteisiin sovelletaan asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklassa säädettyjä siirtymätoimenpiteitä. Kantajat väittävät asiakysymyksestä, että toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelo on lainvastainen ja se olisi kumottava, ”kun otetaan huomioon se seikka, ettei kyseisen luettelon laatimiselle ollut oikeudellista perustaa ja että sillä loukataan oikeusvarmuuden ja syrjintäkiellon periaatteita”, sekä ”samat perusteet kuin kannekirjelmän V luvussa yksilöidyt kanneperusteet”.
201. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kumoamiskanteen kohteeksi kelpaavia toimia tai päätöksiä ovat sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, Kok., EU:C:1981:264, 9 kohta; tuomio 31.3.1998, Ranska ym. v. komissio, C‑68/94 ja C‑30/95, Kok., EU:C:1998:148, 62 kohta ja tuomio 4.3.1999, Assicurazioni Generali ja Unicredito v. komissio, T‑87/96, Kok., EU:T:1999:37, 37 kohta). Sen ratkaisemiseksi, onko tietyllä toimella tai päätöksellä tällaisia vaikutuksia, on tutkittava sen aineellista sisältöä (määräys 13.6.1991, Sunzest v. komissio, C‑50/90, Kok., EU:C:1991:253, 12 kohta ja em. Ranska ym. v. komissio, EU:C:1998:148, 63 kohta).
202. Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun on kyse toimista tai päätöksistä, jotka tehdään monivaiheisessa menettelyssä, kannekelpoisia toimia ovat lähtökohtaisesti yleensä ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joissa lopullisesti vahvistetaan toimielimen kanta kyseisen menettelyn päätteeksi; sen sijaan menettelyn kuluessa toteutetut toimenpiteet, joilla valmistellaan lopullista päätöstä, eivät ole kannekelpoisia (tuomio 18.12.1992, Cimenteries CBR ym. v. komissio, T‑10/92–T‑12/92 ja T‑15/92, Kok., EU:T:1992:123, 28 kohta).
203. Nyt käsiteltävässä asiassa on katsottava, ettei toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelo ole kannekelpoinen toimi. Sellaisen luettelon hyväksymistä, jonka ainoana tarkoituksena on luetteloida terveysväitteet, joiden käsittely on edelleen kesken ja joihin komissio ei ole ottanut lopullisesti kantaa, voidaan pitää ainoastaan menettelyn kuluessa toteutettuna toimenpiteenä, jonka tarkoituksena on valmistella kunkin väitteen ottamista sallittujen väitteiden luetteloon tai päinvastoin sen ulkopuolelle jättämistä, mitä puolestaan on pidettävä lopullisena päätöksenä.
204. Vaikka komissio on todennut – kuten kantajat korostavat –, että toistaiseksi ratkaisemattomiin väitteisiin sovellettiin edelleen asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädettyjä siirtymätoimenpiteitä, on todettava, ettei tällaiseen toteamukseen liity minkäänlaista päätöksentekoa vaan sillä ainoastaan muistutetaan kyseisestä asetuksesta itsestään johtuvista seurauksista niiden väitteiden osalta, joiden arviointia ei ole saatettu päätökseen.
205. Tästä seuraa, että vaatimus toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelon kumoamisesta on jätettävä tutkimatta.
206. Ylimääräisenä huomautuksena on muistutettava, että vaikka oletettaisiinkin, että toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luetteloa voidaan pitää kantajien esittämässä mielessä kannekelpoisena toimena, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanne voidaan tutkia vain siltä osin kuin kantajalla on intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Kantajan oikeussuojan tarve edellyttää sitä, että riidanalaisen toimen kumoamisella saattaa sinällään olla oikeudellisia seurauksia ja että kanteen lopputuloksesta voisi näin olla hyötyä sen nostaneelle asianosaiselle ja että kantajalla on jo syntynyt ja edelleen olemassa oleva intressi saada kyseinen toimi kumotuksi (ks. tuomio19.6.2009, Socratec v. komissio, T‑269/03, EU:T:2009:211, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
207. Oikeuskäytännön mukaan kantajan on itse näytettävä toteen se, että sillä on oikeussuojan tarve. Jos oikeussuojan tarve, johon kantaja vetoaa, liittyy tulevaan oikeudelliseen tilanteeseen, kantajan on näytettävä toteen, että vaikutus tähän tilanteeseen on jo nyt varma. Sen vuoksi kantaja ei voi vedota tuleviin ja epävarmoihin tilanteisiin perustellakseen tarvettaan saada kumottua riidanalainen toimi (ks. edellä 71 kohdassa mainittu tuomio Hagenmeyer ja Hahn v. komissio, EU:T:2014:234, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
208. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että – kuten asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 10 ja 11 perustelukappaleessa on todettu – toistaiseksi ratkaisemattomiin väitteisiin on sovellettava edelleen sitä säännöstöä, jota niihin sovellettiin ennen asetuksen N:o 432/2012 hyväksymistä. Tästä seuraa, että yritykset, joita kyseiset väitteet koskevat, voivat jatkaa näiden väitteiden käyttämistä elintarvikkeiden myynnissä asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaisesti. Näin ollen toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelon kumoamisesta ei seuraisi mitään hyötyä. Lisäksi on todettava, etteivät kantajat onnistuneet perustelemaan tällaista hyötyä suullisessa käsittelyssä, jossa unionin yleinen tuomioistuin esitti niille kysymyksiä tältä osin.
209. Samalla on joka tapauksessa muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan kumoamiskanteen tutkittavaksi ottaminen edellyttää, että kannekirjelmässä on yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista ja tämä on ilmaistava niin selvästi ja tarkasti, että vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja että unionin yleinen tuomioistuin voi antaa kanteen johdosta ratkaisun tarpeen vaatiessa jopa ilman muita tietoja. Kannekirjelmässä on näin ollen nimenomaisesti selitettävä, mitä kanteen perustana oleva oikeudellinen peruste sisältää, eikä pelkkä ylimalkainen viittaaminen tähän perusteeseen täytä työjärjestyksessä asetettuja vaatimuksia (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2012, Nynäs Petroleum ja Nynas Belgium v. komissio, T‑347/06, Kok., EU:T:2012:480, 107 kohta).
210. Nyt käsiteltävässä asiassa on katsottava, että kantajien kumoamisvaatimuksen tueksi esittämät perustelut, joissa yhtäältä ainoastaan väitetään, että toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelo oli lainvastainen ja että se on kumottava, koska sen laatimiselle ei ole oikeudellista perustaa ja koska sillä loukataan oikeusvarmuuden, hyvän hallinnon ja syrjintäkiellon periaatteita, ja toisaalta viitataan kannekirjelmän V luvun yhteydessä esitettyihin kanneperusteisiin, eivät selvästikään ole riittäviä, jotta niistä kävisivät täsmällisesti ilmi ne väitteet, joita kantajat esittävät komissioon kyseisen luettelon laatijana liittyen.
211. Näin ollen kantajien vaatimukset toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden luettelon kumoamisesta on jätettävä tutkimatta.
212. Edellä esitetyn perusteella kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
213. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
214. Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja unionin yleinen tuomioistuin voi myös määrätä, että muun väliintulijan on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan. Nyt käsiteltävässä asiassa Ranskan tasavalta, neuvosto, Euroopan parlamentti, BEUC, FederSalus, Medestea biotech ja Naturando vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur- & gezondheidsProducten Nederland ja New Care Supplements BV vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3) Ranskan tasavalta, Euroopan parlamentti, Euroopan unionin neuvosto, Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), FederSalus, Medestea biotech SpA ja Naturando Srl vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.