62014TJ0787
A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (fellebbezési tanács)
2016. október 27. (
1
)
„Fellebbezés — Közszolgálat — Az EKB személyi állománya — A dokumentumokhoz való hozzáférés — A peres felek közötti vitára vonatkozó dokumentumok — A hozzáférés részleges megtagadása — A kereset és a panasz összhangjának szabálya — Jogellenességi kifogás”
A T‑787/14. P. sz. ügyben,
az Európai Központi Bank (képviselik kezdetben: E. Carlini, M. López Torres és F. Malfrère, később: E. Carlini és M. Malfrère, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: B. Wägenbaur ügyvéd)
fellebbezőnek,
támogatja:
az Európai Bizottság (képviselik kezdetben: J. Currall és G. Gattinara, később: M. Gattinara, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó fél a fellebbezési eljárásban,
az Európai Unió Közszolgálati Törvényszékének (második tanács) 2014. szeptember 18‑i Cerafogli kontra EKB ítélete (F‑26/12, EU:F:2014:218) ellen benyújtott, és ezen ítélet hatályon kívül helyezésére irányuló fellebbezés tárgyában,
a másik fél az eljárásban:
Maria Concetta Cerafogli (lakóhelye: Róma [Olaszország], képviseli: S. Pappas ügyvéd)
felperes az elsőfokú eljárásban,
A TÖRVÉNYSZÉK (fellebbezési tanács),
tagjai: M. Jaeger elnök, M. Prek, A. Dittrich, S. Frimodt Nielsen (előadó) és G. Berardis bírák,
hivatalvezető: E. Coulon,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az Európai Unió Bírósága alapokmánya I. mellékletének 9. cikke alapján benyújtott fellebbezésével az Európai Központi Bank (EKB) az Európai Unió Közszolgálati Törvényszéke (második tanács) 2014. szeptember 18‑iCerafogli kontra EKB ítéletének (F‑26/12, a továbbiakban: megtámadott ítélet, EU:F:2014:218) hatályon kívül helyezését kéri, amelyben a Közszolgálati Törvényszék egyrészt megsemmisítette az EKB Emberi erőforrások, költségvetés és szervezet főigazgatóságának (a továbbiakban: Emberi erőforrások főigazgatóság) főigazgató‑helyettese által 2011. június 21‑én hozott, az M. C. Cerafogli által 2011. május 20‑án benyújtott, bizonyos dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelmet részben elutasító határozatot, másrészt arra kötelezte az EKB‑t, hogy fizessen 1000 eurót M. C. Cerafoglinak, harmadrészt M. C. Cerafogli keresetét az ezt meghaladó részében elutasította, negyedrészt az EKB‑t kötelezte a költségek viselésére.
Jogi háttér
2
Az EKB eljárási szabályzata, melyet az EKB 2004. február 19‑i 2004/257/EK határozatával (HL 2004. L 80., 33. o.) fogadtak el, a 23.2. cikkében kimondja, hogy az EKB által készített vagy az EKB birtokában lévő dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést a Kormányzótanács határozata szabályozza. A Kormányzótanács 2004. március 4‑én elfogadta az EKB dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló EKB/2004/3 határozatot (HL 2004. L 80., 42. o.),
3
Az EKB személyi állománya alkalmazási feltételeinek (a továbbiakban: alkalmazási feltételek) 7. cikke és az EKB személyi állományára vonatkozó szabályok (a továbbiakban: a személyi állományra vonatkozó szabályok) 1.1.3. cikke szabályozza az EKB személyi állománya tagjainak a személyzeti aktájukhoz való hozzáférését. Közelebbről a fent említett 1.1.3. cikk kimondja, hogy „[a] személyi állomány valamely tagja még az EKB‑nál fennálló munkaviszonyának megszűnése után is jogosult betekinteni az aktájában szereplő összes iratba”.
4
2006. augusztus 1‑jén az Igazgatóság elfogadta az EKB személyi állománya által az EKB‑vel való munkaviszonyukra vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló szabályzatot, amelyet az Igazgatóság által 2008. szeptember 30‑án jóváhagyott bizonyos módosítások érintettek (a továbbiakban: az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat). E szabályzat szerint a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti minden olyan kérelmet, amelyre az EKB/2004/3 határozat nem alkalmazandó, az Emberi erőforrások főigazgatóság főigazgatója intéz. Továbbá e szabályzat előírt a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli bizonyos kivételeket, melyek többek között az előkészítő jellegű dokumentumokra, a belső jogi véleményekre és a Kormányzótanács által az EKB személyi állományának alkalmazási feltételeire vonatkozóan hozott határozatokra vonatkoznak.
A jogvita előzményei
5
A jogvita előzményeit a megtámadott ítélet 5–16. és 19. pontja a következőképpen ismerteti:
„5
2010. október 28‑án a [Közszolgálati Törvényszék] kihirdette a Cerafogli kontra EKB ítéleteket (F‑84/08, EU:F:2010:134; F‑96/08, EU:F:2010:135, és F‑23/09, EU:F:2010:138) a felperes és az EKB közötti három ügyben (a továbbiakban: 2010. október 28‑i ítéletek).
6
2011. május 20‑i levelében a felperes azt kérte az EKB‑től, hogy az EKB/2004/3 határozat alapján továbbítsa neki az alábbi dokumentumokat (a továbbiakban: a 2011. május 20‑i kérelem):
»I.
[a]z Igazgatótanácsnak a Közszolgálati Törvényszék által az F‑96/08. és F‑84/08. sz. ügyben hozott ítélet[ei]vel […] kapcsolatos határozatai és a neki továbbított dokumentumok, ideértve a belső dokumentumokat, feljegyzéseket és jegyzőkönyveket[;]
II.
[a]z Igazgatótanácsnak a 2005. és 2006. év tekintetében a felperes illetményének és jutalmainak […] éves felülvizsgálatával kapcsolatos határozatai és a neki továbbított dokumentumok, ideértve a belső dokumentumokat, feljegyzéseket és jegyzőkönyveket[;]
III.
[a]z Igazgatótanácsnak a Közszolgálati Törvényszék által az F‑96/08. és F‑84/08. sz. ügyben, valamint a F‑23/09. sz. ügyben hozott ítélet[ei]t […] megelőzően hozott határozatai és a neki továbbított dokumentumok, ideértve a belső dokumentumokat, feljegyzéseket és jegyzőkönyveket[;]«
7
A felperes által kért dokumentumok jellegétől függően az EKB vagy az EKB/2004/3 határozat vagy az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat alapján vizsgálta meg a 2011. május 20‑i kérelmet, és 2011. június 21‑én két külön határozatot hozott.
8
Az első határozatot, amelyen a Titkárság és nyelvi szolgálatok főigazgatóság főigazgatójának, valamint ugyanezen főigazgatóság Titkárság részlege részlegvezetőjének aláírása szerepel, az EKB/2004/3 határozat alapján fogadták el (a továbbiakban: az EKB/2004/3 határozat alapján elfogadott határozat). E határozattal az EKB három dokumentumot továbbított a felperesnek, melyek az Igazgatótanács 2011. május 24‑i, a 2008. évi bérpolitikát érintő határozataira vonatkoztak. Az EKB azonban az EKB/2004/3 határozat 4. cikkének (3) bekezdése alapján megtagadta, hogy továbbítsa a felperesnek az említett határozat előkészítő dokumentumait, amely rendelkezés megtiltja a hozzáférést valamely, »az EKB‑n belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumhoz a döntés meghozatalát követően is, […] kivéve, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik.« Emellett az EKB nem járult hozzá az Igazgatótanács üléseiről készült releváns jegyzőkönyvek továbbításához sem, az EKB/2004/3 határozat 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján, amely »a közérdeket védi az EKB döntéshozatali szervei tárgyalásainak bizalmas jellegét […] illetően«. Végül az EKB jelezte, hogy a 2011. május 20‑i kérelem az EKB/2004/3 határozat tárgyát csupán annyiban képezte, amennyiben az Igazgatótanács fent említett határozatára vonatkozott, egyebekben az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat hatálya alá tartozik, és hogy az Emberi erőforrások főigazgatóság e szabályok alapján külön fog választ adni.
9
A második határozatot az Emberi erőforrások főigazgatóság főigazgató–helyettese hozta az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat alapján (a továbbiakban: az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat alapján hozott határozat). E határozattal az EKB továbbította a felperesnek a 2005. és 2006. év tekintetében az illetmények és jutalmak éves felülvizsgálatára vonatkozó legutóbbi határozatokat, valamint a Titkárság és nyelvi szolgálatok főigazgatóság főigazgatója által az Emberi erőforrások főigazgatóság főigazgatójának címzett feljegyzést, amelyből kitűnik, hogy az Igazgatótanács a 2010. november 23‑i és a 2011. április 19‑i üléseken nyilatkozott azon határozatról, hogy nem fellebbeznek a 2010. október 28‑i határozatok ellen, valamint a 2005. és 2006. év tekintetében a felperes illetményének és jutalmainak éves felülvizsgálatáról. Az EKB azonban bizalmas jellegükre hivatkozva megtagadta, hogy továbbítsa a felperesnek az EKB döntéshozatali szervei állásfoglalásának előkészítő dokumentumait, valamint a belső jogi véleményeket.
10
2011. július 15‑i levelében a felperes az EKB/2004/3 határozat 7. cikkének (2) bekezdése alapján »megerősítő kérelmet« nyújtott be, vitatva a 2011. május 20‑i kérelmének a két rendszer szerinti értelmezését, és megismételve az említett kérelmet.
11
2011. augusztus 5‑i levelében az EKB elnöke válaszolt a megerősítő kérelemre, lényegében jóváhagyva az EKB/2004/3 határozat alapján hozott határozatot, ugyanakkor több más dokumentumot továbbítva a felperesnek.
12
2011. augusztus 12‑i levelében az Emberi erőforrások főigazgatóság főigazgatója tájékoztatta a felperest, hogy a 2011. július 15‑i megerősítő kérelmét az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat alapján hozott határozattal szembeni közigazgatási panaszként vizsgálták meg. E levélben a felperesnek több dokumentumot is továbbítottak, pontosítva, hogy közülük egyeseket csupán részlegesen tettek hozzáférhetővé, a jogi szolgálat véleményeihez való hozzáférésről szóló, bizalmasságra vonatkozó szabályok alkalmazásával (a továbbiakban: a 2011. augusztus 12‑i határozat).
13
2011. október 10‑én a felperes az alkalmazási feltételek 41. cikke alapján panaszt tett az EKB elnökénél a 2011. augusztus 12‑i határozattal szemben annyiban, amennyiben az megtagadta az összes kért dokumentumhoz való hozzáférést vagy bizonyos dokumentumokhoz csupán részleges hozzáférést biztosított.
14
E panaszra az EKB részéről két válasz érkezett.
15
Egyrészt az EKB elnöke 2011. december 12‑i határozatával elutasította a panaszt, mindazonáltal további információkat és dokumentumokat továbbítva a felperesnek, többek között az EKB bérpolitikáját és a 2010. október 28‑i ítéleteket illetően (a továbbiakban: a panaszt elutasító határozat). Azonban e dokumentumok közül egyeseket csupán részlegesen tettek hozzáférhetővé, a belső jogi véleményekhez való hozzáférésről szóló, bizalmasságra vonatkozó szabályok alkalmazásával, az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz, valamint az EKB személyi állományának személyes adataihoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzatnak megfelelően, a személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása [helyesen: kezelése] tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 2000. december 18‑i 45/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 8., 1. o., magyar nyelvű különkiadás: 13. fejezet, 26. kötet, 102. o.) értelmében.
16
Másrészt 2011. december 12‑i levelében az Emberi erőforrások főigazgatóság főigazgató–helyettese tájékoztatta a felperest, hogy panaszának azon részét, amelyben pontosította, hogy az Igazgatótanácshoz benyújtott, dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet az Igazgatótanács egy vagy több tagjának továbbított dokumentumok összességére vonatkozóként kell érteni, az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat alapján benyújtott új kérelemnek tekintik.
[…]
19
A tárgyaláson a felperes pontosította megsemmisítés iránti kérelmét, azt állítva, hogy amikor a 2011. június 21‑i határozat megsemmisítését kéri, akkor kizárólag az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat alapján hozott határozatra utal, nem pedig az EKB/2004/3 határozat alapján hozott határozatra.”
Az elsőfokú eljárás és a megtámadott ítélet
6
A Közszolgálati Törvényszék Hivatalához 2012. február 23‑án érkezett és az F‑26/12. számon nyilvántartásba vett keresetlevéllel M. C. Cerafogli lényegében az EKB 2011. június 21‑i azon határozatának megsemmisítését kéri, amelyben megtagadták tőle a bizonyos dokumentumokhoz való hozzáférést, valamint azon kárának megtérítését, amelyet állítása szerint e határozat okozott neki.
7
Az elsőfokú eljárásban M. C. Cerafogli keresetének alátámasztására öt jogalapra hivatkozott, amelyek sorrendben az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzattal szembeni jogellenességi kifogásra, a megfelelő ügyintézés elvének és az átláthatóság elvének megsértésére, a védelemhez való jog és az indokolási kötelezettség megsértésére, valamint az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat alapján hozott határozat elfogadója hatáskörének hiányára vonatkoztak.
8
2014. január 15‑i végzésével a Közszolgálati Törvényszék újból megnyitotta az eljárás szóbeli szakaszát annak érdekében, hogy lehetővé tegye a felek számára az M. C. Cerafogli által felhozott különböző jogalapok, valamint az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzattal szemben emelt elfogadhatósági kifogásra vonatkozó észrevételeik megtételét, tekintettel a panasz és a kereset közötti összhang szabályára, különösen a 2013. október 25‑iBizottság kontra Moschonaki ítéletre (T‑476/11 P, EU:T:2013:557), valamint a 2008. december 11‑iReali kontra Bizottság ítéletre (F‑136/06, EU:F:2008:168, 47–51. pont) és a 2010. július 1‑jeiMandt kontra Parlament ítéletre (F‑45/07, EU:F:2010:72, 121. pont). Az EKB és M. C. Cerafogli 2014. február 5‑én, illetve 6‑án nyújtották be észrevételeiket.
9
A megtámadott ítéletben a Közszolgálati Törvényszék elismerte a jogellenességi kifogás elfogadhatóságát.
10
Ezzel kapcsolatban a következőket állapította meg:
„36
a Charta 47.cikkének értelmében vett hatékony bírói jogvédelemmel kapcsolatos ítélkezési gyakorlat (Otis és társai ítélet, C‑199/11, EU:C:2012:684, 54–63. pont; Koninklijke Grolsch kontra Bizottság ítélet, T‑234/07, EU:T:2011:476, 39. és 40. pont) úgy alakult, hogy indokolt felülvizsgálni annak lehetőségét, hogy az összhang szabályát akkor is alkalmazzák, ha a jogellenességi kifogást első alkalommal a keresetben vetik fel (2014. március 12‑iCR kontra Parlament ítélet, F‑128/12, EBHT‑KSZ, EU:F:2014:38, 29. pont).
37
Különösen a fent hivatkozott Koninklijke Grolsch kontra Bizottság ítéletében (EU:T:2011:476, 37., 39. és 40. pont) az Európai Unió Törvényszéke – miután megállapította, hogy az uniós jog egyik rendelkezése sem írja elő a versenyszabályok megsértése kapcsán megfogalmazott kifogásközlés címzettje számára, hogy a közigazgatási eljárás során annak terhe mellett válaszoljon az abban szereplő különböző ténybeli és jogi elemekre, hogy azt a bírósági eljárás szakaszában utólag többé nem teheti meg – elutasította az Európai Bizottság azon érvelését, amely azon az alapon vitatta egy jogalap elfogadhatóságát, hogy arra nem hivatkoztak egyértelműen és pontosan a közigazgatási eljárásban. A Törvényszék ugyanis úgy ítélte meg, hogy az adott körülmények között az ilyen érv korlátozza a felperesnek az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférését, és különösen azt a jogát, hogy a bíróság hallgassa meg. Márpedig, amint arra az Európai Unió Törvényszéke felhívta a figyelmet, a hatékony jogorvoslathoz és a pártatlan bírósághoz való jogot a Charta 47. cikke biztosítja.
38
Noha igaz, hogy a fent említett ítélkezési gyakorlat az Európai Unió intézményei és azok alkalmazottai közötti jogvitákra vonatkozótól eltérő területen alakult ki, a Koninklijke Grolsch kontra Bizottság ítélet (EU:T:2011:476) azzal foglalkozik, hogy összeegyeztethető‑e a Charta 47. cikkével az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés olyan korlátozása, amelyet a jogalkotó kifejezetten nem írt elő. A közszolgálati jogviták terén a pert megelőző eljárásban felhozott jogalapok és a keresetlevélben felhozott jogalapok közötti összhang szabálya az ítélkezési gyakorlatból ered, noha annak alapját a személyzeti szabályzat 91. cikkének (1) bekezdése, az EKB személyi állományát illetően pedig az alkalmazási feltételek 41. cikke és a személyi állományra vonatkozó szabályok 8.1. cikke képezik.
39
Márpedig [a Közszolgálati Törvényszék] úgy véli, hogy három típusú megfontolással ellentétes, hogy az első alkalommal a keresetben felhozott jogellenességi kifogást pusztán azzal az indokkal nyilvánítsák elfogadhatatlannak, hogy azt az említett keresetet megelőző panaszban nem hozták fel. E megfontolások egyrészt a pert megelőző eljárás céljára, másrészt a jogellenességi kifogás jellegére, harmadrészt a hatékony bírói jogvédelem elvére vonatkoznak.
40
Először is ami a pert megelőző eljárás célját illeti, amely azonos a személyzeti szabályzat 91. cikke és az EKB személyi állományának jogvitái esetében, az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az említett eljárásnak nincs létjogosultsága, ha a kifogások olyan határozat ellen irányulnak, amelyet az adminisztráció nem tud megváltoztatni. Továbbá a személyzeti szabályzat 91. cikkével összefüggésben az ítélkezési gyakorlat azt is megállapította, hogy nem szükséges panaszt emelni a versenyvizsga‑bizottság határozataival vagy valamely értékelő jelentéssel szemben (CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
41
Ugyanígy, az a kötelezettség, hogy a jogellenességi kifogást az elfogadhatatlanság terhe mellett a panaszban kell felvetni, nem felel meg a pert megelőző eljárás […] céljának.
42
Ugyanis az uniós intézményi aktusok jogszerűsége vélelmének elvére tekintettel, amelynek értelmében az uniós szabályozás mindaddig teljes egészében hatályban marad, amíg a hatáskörrel rendelkező bíróság meg nem állapítja jogellenességét, az adminisztráció nem mellőzhet egy hatályban lévő, és véleménye szerint egy magasabb szintű jogi rendelkezéssel ellentétes, általános hatályú jogi aktust kizárólag abból a célból, hogy lehetővé tegye a jogvita peren kívüli rendezését (CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
43
Az ilyen döntést annál is inkább ki kell zárni, mivel az érintett adminisztráció mérlegelést nem engedő hatáskörben jár el, mivel ilyen esetben nem vonhatja vissza vagy módosíthatja az alkalmazott által vitatott határozatot, még akkor sem, ha saját maga is megalapozottnak tartja a megtámadott határozat alapját képező rendelkezéssel szemben emelt jogellenességi kifogást (CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 36. pont).
44
Másfelől, az a tény, hogy egy jogellenességi kifogásra első alkalommal a keresetben hivatkoznak, nem érinti a jogbiztonság elvét, mivel még akkor is, ha az érdekelt a panasz szakaszában felhozta volna a jogellenességi kifogást, ezt a körülményt az adminisztráció nem használhatta volna fel az alkalmazottjával fennálló vita egyezségen alapuló rendezésére.
45
Másodsorban a jogellenességi kifogás természetét illetően az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 277. cikk azt az alapelvet fejezi ki, amely bármely fél számára biztosítja azt a jogot, hogy az általa keresettel megtámadható aktus megsemmisítése érdekében járulékos módon a megtámadott határozat jogi alapját képező általános hatályú, valamely uniós intézmény által hozott jogi aktus érvényességét vitassa, amennyiben az érintett fél nem rendelkezett azzal a joggal, hogy az ilyen jogi aktus ellen közvetlen keresetet nyújtson be, és a következményeit tehát anélkül viseli, hogy lehetősége lett volna a megsemmisítését kérni (Simmenthal kontra Bizottság ítélet, 92/78, EU:C:1979:53, 39. pont; Andersen és társai kontra Parlament, 262/80, EU:C:1984:18, 6. pont; Sina Bank kontra Tanács ítélet, T‑15/11, EU:T:2012:661, 43. pont). Az EUMSZ 277. cikknek tehát az a célja, hogy védje a jogalanyokat a jogellenes normatív jogi aktusok alkalmazásával szemben, mivel az alkalmazhatatlanságot megállapító ítélet hatálya a jogvitában részt vevő felekre korlátozódik, és ez az ítélet nem érinti magát a jogi aktust, amely megtámadhatatlanná vált (Carius kontra Bizottság ítélet, T‑173/04, EU:T:2006:333, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 38. pont).
46
Márpedig, még ha azon kötelezettség, hogy a jogellenességi kifogást elfogadhatatlanság terhe mellett a panaszban kell felvetni, arányban is állna a pert megelőző eljárás céljával, a Közszolgálati Törvényszék úgy véli, hogy a jogellenességi kifogás természetéből adódóan összeegyezteti a jogszerűség elvét a jogbiztonság elvével (CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 39. pont).
47
Végül az EUMSZ 277. cikk megfogalmazásából kitűnik, hogy az általános hatályú jogi aktus jogorvoslati határidőn túli vitatása csak az uniós bíróság előtt zajló jogvita alkalmával megengedett valamely fél számára. E kifogás tehát nem fejtheti ki teljes mértékben hatásait a közigazgatási panasszal kapcsolatos eljárásban (CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 40. pont)
48
Harmadszor és utolsósorban a Közszolgálati Törvényszék emlékeztet arra, hogy a hatékony bírói jogvédelem elve az uniós jog egyik alapelve, amely jelenleg a Charta 47. cikkének második bekezdésében jut kifejeződésre, és amely szerint »[m]indenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság […] tárgyalja«. E bekezdés megfelel az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) 6. cikke (1) bekezdésének (Arango Jaramillo és társai kontra EBB [felülvizsgálat] ítélet, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, 40. és 42. pont).
49
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) az EJEE 6. cikke (1) bekezdésének értelmezésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatából – amelyre a Charta 52. cikke (3) bekezdésének megfelelően utalni kell – ugyanis kitűnik, hogy a bírósághoz forduláshoz való jog bizonyos korlátozások alá eshet, többek között a kereset elfogadhatóságának feltételeit illetően. Noha az érdekelteknek számítaniuk kell arra, hogy az elfogadhatóság feltételeit meghatározó szabályok érvényesülni fognak, azok alkalmazása nem akadályozhatja meg a jogalanyokat abban, hogy igénybe vegyék a rendelkezésre álló jogorvoslati utat (lásd ebben az értelemben: EJEB 2011. december 6‑i Anastasakis kontra Görögország ítélet, 41959/08. sz. kereset, az Ítéletek és Határozatok Tárában nem tették közzé, 24. §; Arango Jaramillo és társai kontra EBB [felülvizsgálat] ítélet, EU:C:2013:134, 43. pont; Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert kontra Bizottság végzés, C‑73/10 P, EU:C:2010:684, 53. pont; CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 42. pont).
50
Az Emberi Jogok Európai Bírósága különösen kifejtette, hogy a bírósághoz fordulás jogának a kereset elfogadhatóságával kapcsolatos feltételekkel összefüggő korlátozásai nem szűkíthetik a jogalanyok számára nyitva álló hozzáférést oly módon vagy olyan mértékben, hogy az a bírósághoz való joguk lényegét érintse. E korlátozások csak akkor egyeztethetők össze az EJEE 6. cikkének (1) bekezdésével, ha jogszerű cél elérésére irányulnak, és észszerű arányosság áll fenn az alkalmazott eszközök és az elérni kívánt cél között (lásd: EJEB 2006. május 24‑i Liakopoulou kontra Görögország ítélet, 20627/04. sz. kereset, az Ítéletek és Határozatok Tárában nem tették közzé, 17. §; a 2008. április 24‑i Kemp és társai kontra Luxemburg ítélet, 17140/05. sz. kereset, az Ítéletek és Határozatok Tárában nem tették közzé, 47. §; 2014. január 9‑i Viard kontra Franciaország ítélet, 71658/10. sz. kereset, az Ítéletek és Határozatok Tárában nem tették közzé, 29. §). A bírósághoz fordulás joga sérül, ha e jog szabályozása többé nem a jogbiztonság és a gondos igazságszolgáltatás célját szolgálja, olyan akadályt képezve, amely meggátolja azt, hogy a hatáskörrel rendelkező bíróság érdemben döntsön a jogalanyok jogvitáit illetően (Mengozzi főtanácsnok állásfoglalása az Arango Jaramillo és társai kontra EBB ítélet felülvizsgálata tárgyában, EU:C:2013:134, 58–60. pont; EJEB 2009. február 24‑i L’Erablière kontra Belgium ítélet, az Ítéletek és Határozatok Tárában nem tették közzé, 49230/07.sz. kereset, 35. §; CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 43. pont).
51
Márpedig az először a keresetben hivatkozott jogellenességi kifogás elfogadhatatlansággal való szankcionálása a hatékony bírói jogvédelem elvének olyan korlátozását jelenti, amely nem áll arányban az összhang szabálya által kitűzött céllal, azaz, hogy lehetővé tegye az érintett tisztviselő és az adminisztráció közötti jogvita egyezségen alapuló rendezését (CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
52
E tekintetben a Közszolgálati Törvényszék emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlat értelmében minden tisztviselőnek az általános gondosság keretében ismernie kell a személyzeti szabályzatot (lásd: BM kontra EKB ítélet, F‑106/11, EU:F:2013:91, 45. pont, az EKB alkalmazottaira vonatkozó szabályokkal kapcsolatban; a személyzeti szabályzattal kapcsolatban lásd: CR kontra Parlament ítélet, EU:F:2014:38, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Mindazonáltal a jogellenességi kifogás arra indíthatja a Közszolgálati Törvényszéket, hogy az említett szabályok jogszerűségét a személyi állományra közvetlenül alkalmazandó szabályokon esetlegesen túlmenő általános elvek vagy magasabb rendű jogi normák fényében értékelje. Tekintettel magának a jogellenességi kifogásnak a természetére, valamint arra az érvelésre, amely az érdekeltet arra indítja, hogy ilyen jogellenességet feltárjon, és arra hivatkozzon, az EKB személyi állományának a panaszt benyújtó tagjától, aki nem feltétlenül rendelkezik megfelelő jogi ismeretekkel, nem lehet elvárni, hogy – a későbbi elfogadhatatlanság terhe mellett – ilyen kifogást terjesszen elő a pert megelőző szakaszban. Az elfogadhatatlanság ilyen megállapítása ekképpen az érintett alkalmazott számára aránytalan és indokolatlan szankciónak minősülne.
53
Emellett az, ha a keresetindítás szakaszában a jogellenességi kifogás felhozatalának lehetősége a panasszal való összhang szabálya alkalmazásának van alárendelve, a tisztviselők és alkalmazottak egy csoportjának, mégpedig a jogi ismeretekkel rendelkező tisztviselők és alkalmazottak csoportjának a tisztviselők és alkalmazottak más csoportjaihoz viszonyított indokolatlan előnyben részesítésének veszélyével jár.
54
A fentiek összességére tekintettel az először a keresetlevélben felhozott jogellenességi kifogást elfogadhatónak kell nyilvánítani.”
11
Ami a jogellenességi kifogás érdemi vizsgálatát illeti, a Közszolgálati Törvényszék kimondta, hogy M. C. Cerafogli megalapozottan állította, hogy az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzatot szabálytalan eljárásban fogadták el, mivel a személyzeti bizottsággal e szabályzat elfogadása előtt nem konzultáltak. A Közszolgálati Törvényszék ezért megállapította, hogy az EKB megsértette az alkalmazási feltételek 48. és 49. cikkét, így a jogellenességi kifogás harmadik része megalapozott volt, és nincs szükség a jogellenességi kifogás többi részének vizsgálatára.
12
A Közszolgálati Törvényszék következésképpen kimondta, hogy a 2011. június 21‑i, az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat alapján hozott határozat maga is jogellenes volt, és nincs szükség az M. C. Cerafogli által felhozott többi jogalap vizsgálatára. (a megtámadott ítélet 71. pontja).
13
A Közszolgálati Törvényszék ezt követően kimondta, hogy az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzat alapján hozott határozat megsemmisítésénél fogva M. C. Cerafogli ismét várakozó helyzetbe került a 2011. május 20‑i kérelme végleges elbírálását tekintve, és e várakozó és bizonytalan helyzetnek a szóban forgó határozat jogellenessége miatti elhúzódása nem vagyoni kárnak minősül, amelyet e határozat megsemmisítése nem képes teljes mértékben helyrehozni. Tekintettel e körülményekre és különösen egyrészt az EKB személyi állományának a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire vonatkozó szabályzatot a személyzeti bizottsággal való konzultáció elmaradása miatt érintő jogsértés súlyára, másrészt arra, hogy az EKB már több dokumentumot továbbított M. C. Cerafoglinak, a Közszolgálati Törvényszék úgy vélte, hogy e kár megfelelő megtérítésének minősül az EKB arra való kötelezése, hogy fizessen M. C. Cerafoglinak 1000 eurót.
14
Végül a Közszolgálati Törvényszék az EKB‑t kötelezte a költségek viselésére.
A Törvényszék előtti eljárás és a felek kérelmei
15
A Törvényszék Hivatalához 2014. november 28‑án benyújtott beadványával az EKB előterjesztette a jelen fellebbezést.
16
M. C. Cerafogli a megszabott határidőn belül benyújtotta válaszbeadványát.
17
Az EKB a kérelme alapján engedélyt kapott válasz benyújtására, amelyet a megszabott határidőn belül előterjesztett.
18
M. C. Cerafogli engedélyt kapott viszonválasz benyújtására, amelyet a megszabott határidőn belül előterjesztett.
19
A Törvényszék fellebbezési tanácsának elnöke 2015. június 29‑i végzésével engedélyezte az Európai Bizottságnak, hogy az EKB kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
20
A Törvényszék fellebbezési tanácsának elnöke 2015. június 29‑i végzésével elutasította a Union for Unity (U4U) azon kérelmét, hogy M. C. Cerafogli kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
21
Az előadó bíró javaslatára és a feleknek a Törvényszék eljárási szabályzata 207. cikkében előírt határidőn belül benyújtott, erre vonatkozó kérelme hiányában a Törvényszék (fellebbezési tanács) úgy határozott, hogy az eljárás szóbeli szakaszának mellőzésével határoz.
22
Az EKB azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
—
az általa az elsőfokú eljárásban felhozott jogalapoknak megfelelően határozzon;
—
a feleket kötelezze saját költségeik viselésére.
23
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet.
24
M. C. Cerafogli azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
a fellebbezést mint teljes mértékben megalapozatlant utasítsa el;
—
hagyja helyben a megtámadott ítéletet;
—
az EKB‑t kötelezze a költségek viselésére.
A fellebbezésről
25
A Bizottság által támogatott EKB vitatja mind a Közszolgálati Törvényszék által a versenyjogi jogviták és a közszolgálati jogviták közötti analógia helytállóságát, mind azon három megfontolást, amelyek arra vezették a Közszolgálati Törvényszéket, hogy újraértékelje az első alkalommal előtte felhozott jogellenességi kifogás elfogadhatóságára vonatkozó ítélkezési gyakorlatot, és amelyek egyrészt a pert megelőző eljárás céljára, másrészt a jogellenességi kifogás természetére, harmadrészt a hatékony bírói jogvédelem elvére vonatkoznak.
26
Az EKB négy jogalapot terjesztett elő fellebbezésének alátámasztására.
27
Az első jogalap a 2011. szeptember 15‑iGrolsch kontra Bizottság ítéletnek (T‑234/07, EU:T:2011:476) egyrészt a személyi állománnyal kapcsolatos ügyekre való téves kiterjesztésére vonatkozik, mivel e kétféle jogvita különbözik egymástól, és e kiterjesztés a hatékony bírói jogvédelem terjedelmének az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 47. cikke tekintetében való téves értelmezéséhez vezetett (első rész), másrészt az indokolás hiányára vonatkozik (második rész).
28
Második jogalapjának alátámasztására az EKB azzal érvel, hogy tekintettel arra, hogy jogellenességi kifogást első alkalommal a bíróság előtt lehet felhozni, nem pedig a pert megelőző eljárás során, a Közszolgálati Törvényszék figyelmen kívül hagyta a pert megelőző eljárás célját, amely a jogviták egyezség útján történő rendezésére irányul, ami feltételezi, hogy az adminisztrációnak tudomása legyen az összes kifogásról, melyet az alkalmazott az általa vitatott határozattal szemben támaszt (első rész), valamint az említett pert megelőző eljárás keretében az intézményt megillető védelemhez való jogra hivatkozik (második rész). Emellett az EKB azzal érvel, hogy a Közszolgálati Törvényszék tévesen állapította meg, hogy az adminisztrációnak nem volt más választása, mint alkalmazni valamely általános hatályú szabályt, még akkor is, ha azt jogellenesnek tartotta, és a Közszolgálati Törvényszék nem vette figyelembe az EKB sajátos helyzetét, amely egyben a személyi állományra alkalmazandó rendelkezések kibocsátója is (harmadik rész), és a Közszolgálati Törvényszék tévesen értelmezte a jogbiztonság elvét (negyedik rész).
29
A harmadik jogalap a jogellenességi kifogás természetének téves értelmezésén és az EUMSZ 227. cikk téves értelmezésén alapul (első rész), és lényegében arra vonatkozik, hogy a Közszolgálati Törvényszék tévesen vélte úgy, hogy valamely jogellenességi kifogás nem fejtheti ki teljes mértékben hatásait a közigazgatási panasszal kapcsolatos eljárásban. Az EKB elsősorban azzal érvel, hogy valamely jogalanynak egy jogellenes aktus alkalmazásával szembeni védelme nem akadályozza meg, hogy elfogadhatósági feltételeket szabjanak a jogellenességi kifogásra való érvényes hivatkozás érdekében, másodsorban az a tény, hogy a jogellenességi kifogásra csak járulékosan lehet hivatkozni, nem teszi lehetetlenné az ilyen kifogásnak a közigazgatási panasszal kapcsolatos eljárásban való felhozatalát, végül harmadsorban fontos, hogy az adminisztrációt már a pert megelőző szakaszban tájékoztassák valamely általános hatályú rendelkezés esetleges jogellenességéről annak érdekében, hogy biztosítsák a védelemhez való jogát és adott esetben a megfelelő jogi alapra támaszkodva tudjon eljárni, nem csupán a panaszt emelő alkalmazott, hanem a teljes személyi állomány vonatkozásában. Az EKB szerint a Közszolgálati Törvényszék megsértette a jogbiztonság elvét is (második rész).
30
Végül negyedik jogalapjában az EKB azt állítja, hogy a Közszolgálati Törvényszék tévesen értelmezte a hatékony bírói jogvédelem elvét és az arányosság elvét, mivel többek között lényegében azt állapította meg, hogy a jogellenességi kifogás uniós bíróság előtti elfogadhatatlansága az érintett alkalmazott számára aránytalan szankciónak minősülne, különösen ha ezen alkalmazott nem jogász vagy nem vett igénybe jogi képviselőt (első rész), ezért a Közszolgálati Törvényszék nem vett figyelembe az ügyben releváns bizonyos tényeket, vagyis azt, hogy M. C. Cerafoglit már a pert megelőző eljárás során jogi képviselő képviselte (második rész).
31
M. C. Cerafogli vitatja ezen érvelést.
32
Először is emlékeztetni kell arra, hogy a személyzeti szabályzat 91. cikkének (2) bekezdéséhez hasonlóan az alkalmazási feltételek 42. cikke és a személyi állományra vonatkozó szabályok 8.1. cikke előírja, hogy az EKB valamely alkalmazottja csupán azt követően indíthat keresetet, hogy kimerítette a pert megelőző eljárás lehetőségét, amely az EKB személyi állománya esetében két szakaszból áll, vagyis a pert megelőző vizsgálat iránti kérelemből, majd az előzetes panaszból.
33
Emlékeztetni kell arra, hogy valamely határozat jogszerűségét az említett határozat elfogadásának időpontjában az intézmény rendelkezésére álló ténybeli és jogi elemek alapján kell megítélni. Figyelembe véve a pert megelőző eljárás során bekövetkezett változásokat, az intézmény végleges álláspontját meghatározó aktus kialakítása az ideiglenes alkalmazott által előterjesztett panaszra adandó – a kinevezésre jogosult hatóság által elkészített – válasz elfogadásával fejeződik be. Ebből következik, hogy a fellebbező számára sérelmet okozó végleges jogi aktus jogszerűségét az ezen – kifejezett vagy hallgatólagos – válasz elfogadásának időpontjában az intézmény rendelkezésére álló ténybeli és jogi elemek alapján kell megítélni, nem érintve az intézmény azon lehetőségét, hogy az ítélkezési gyakorlatban meghatározott feltételek mellett a peres eljárásban további információkat is megadjon (2014. május 21‑iMocová kontra Bizottság ítélet, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, 45. pont).
34
Másfelől az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a panasz és az azt követő kereset közötti összhang szabálya az elfogadhatatlanság terhe mellett megköveteli, hogy az uniós bíróság előtt felhozott jogalapot már a pert megelőző eljárásban is felhozzák annak érdekében, hogy a kinevezésre jogosult hatóságnak módja legyen kellő pontossággal megismerni az érdekelt által a vitatott határozattal szemben megfogalmazott kifogásokat. E szabályt maga a pert megelőző eljárás célja indokolja, annak szerepe ugyanis az, hogy lehetőséget biztosítson a tisztviselők és az adminisztráció között felmerült nézeteltérések egyezség útján való rendezésére (lásd: 2013. október 25‑iBizottság kontra Moschonaki ítélet, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 71. és 72. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
35
Ebből következik, hogy a tisztviselői keresetekben az uniós bíróság elé terjesztett kereseti kérelmek kizárólag a panaszban megjelölt kifogásokkal egyező jogcímen alapuló kifogásokat tartalmazhatnak, ám e kifogások az uniós bíróság előtt kifejthetők a panaszban nem szükségképpen szereplő, azonban ahhoz szorosan kapcsolódó jogalapok és érvek előadásával (lásd: 2013. október 25‑iBizottság kontra Moschonaki ítélet, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 73. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36
Mindazonáltal hangsúlyozni kell, hogy egyrészt mivel a pert megelőző eljárás informális, és abban az érdekeltek általában ügyvéd közreműködése nélkül vesznek részt, az adminisztrációnak a panaszokat nem megszorítóan kell értelmeznie, hanem éppen ellenkezőleg: a nyitottság szellemében kell azokat vizsgálnia, másrészt a személyzeti szabályzat 91. cikkének, valamint az alkalmazási feltételek rendelkezéseinek és a személyi állományra vonatkozó szabályok 8.1. cikkének nem az a célja, hogy szigorúan és véglegesen korlátok közé szorítsa a pert megelőző eljárást, mert a kereset nem változtatja meg sem a panasz indokát, sem annak tárgyát (lásd: 2013. október 25‑iBizottság kontra Moschonaki ítélet, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 76. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
37
Igaz, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ahhoz, hogy a pert megelőző eljárás elérhesse a célját, arra van szükség, hogy a kinevezésre jogosult hatóság kellő pontossággal megismerhesse az érintett által a vitatott határozattal szemben megfogalmazott kifogásokat (lásd: 2013. október 25‑iBizottság kontra Moschonaki ítélet, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
38
Mindazonáltal pontosítani kell, hogy noha a jogvita tárgyának és jogalapjának a panasz és a keresetlevél közötti megváltoztathatatlansága szükséges ahhoz, hogy lehetővé tegye a viták peren kívüli megoldását azáltal, hogy a kinevezésre jogosult hatóságot már a panasz szakaszában tájékoztatják az érdekelt kifogásairól, e fogalmak értelmezése nem eredményezheti az érdekelt azon lehetőségének korlátozását, hogy a neki sérelmet okozó aktust hatékonyan vitassa (lásd: 2013. október 25‑iBizottság kontra Moschonaki ítélet, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 83. pont).
39
Emiatt a jogvita tárgyának fogalmát, amely az érdekelt követelésének felel meg, valamint a jogvita jogcímét, amely e követelés jogi és ténybeli alapjának felel meg, nem szabad megszorítóan értelmezni (lásd: 2013. október 25‑iBizottság kontra Moschonaki ítélet, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 84. pont).
40
Ebben az összefüggésben különösen ki kell emelni, hogy önmagában valamely kifogás jogi alapjának megváltoztatása nem elegendő a kifogás jogcíme újszerűségének megállapításához. Több jogi alap alátámaszthatja ugyanazt az egy követelést, ebből következően ugyanazt az egy jogcímet. Más szóval, az a tény, hogy a keresetlevél olyan speciális rendelkezésre hivatkozik, amelyre a panasz nem hivatkozott, nem foglalja magában szükségszerűen, hogy a jogvita jogcíme emiatt megváltozott. Ugyanis az említett jogcím lényegét kell figyelembe venni, nem csupán jogi alapjainak a megfogalmazását, mivel az uniós bíróságnak azt kell ellenőriznie, hogy szoros kapcsolat áll‑e fenn ezen jogi alapok között, hogy és azok lényegében ugyanazon követelésekhez kapcsolódnak‑e (lásd: 2013. október 25‑iBizottság kontra Moschonaki ítélet, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, 85. pont).
41
Másfelől az EUMSZ 277. cikk értelmében az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésében megállapított határidő lejárta ellenére az Unió intézményei, szervei vagy hivatalai által elfogadott, általános hatályú jogi aktusokra vonatkozó jogvitában bármelyik fél élhet az EUMSZ 263. cikk második bekezdésében meghatározott eszközökkel annak érdekében, hogy az Európai Unió Bírósága előtt e jogi aktus alkalmazhatatlanságára hivatkozzon.
42
Ahogyan arra a Közszolgálati Törvényszék helyesen emlékeztetett a megtámadott ítélet 45. pontjában (lásd a fenti 10. pontot), az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az EUMSZ 277. cikk olyan általános elv kifejeződése, amely minden fél számára biztosítja azt a jogot, hogy az általa keresettel megtámadható határozat megsemmisítése érdekében járulékosan vitassa a megtámadott határozat jogi alapját képező korábbi intézményi jogi aktusok érvényességét, ha nem állt rendelkezésére az a jog, hogy az EUMSZ 263. cikk alapján közvetlen keresetet nyújtson be az említett jogi aktusok ellen, amelyeknek következményeit így anélkül viseli, hogy lehetősége lett volna azok megsemmisítését kérni.
43
Ezért az EUMSZ 277. cikk által biztosított azon lehetőség, hogy hivatkozni lehessen a megtámadott aktus jogi alapját képező valamely rendelet vagy általános hatályú aktus alkalmazhatatlanságára, nem keletkeztet önálló keresetindítási jogot, és kizárólag járulékosan alkalmazható. Önálló kereset indítására való jog hiányában az említett EUMSZ 277. cikkre nem lehet hivatkozni (1981. július 16‑iAlbini kontra Tanács és Bizottság ítélet, 33/80, EU:C:1981:186, 17. pont; 1996. október 22‑iCSF és CSME kontra Bizottság ítélet, T‑154/94, EU:T:1996:152, 16. pont; lásd ebben az értelemben: 1985. július 11‑iSalerno és társai kontra Bizottság ítélet, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 és 10/84, EU:C:1985:318, 36. pont).
44
Mivel az EUMSZ 277. cikknek nem célja az, hogy lehetővé tegye valamely fél számára bármely általános jellegű jogi aktus alkalmazhatóságának valamely kereset érdekében történő vitatását, a jogellenességi kifogás terjedelmét arra kell korlátozni, ami a jogvita megoldásához elengedhetetlen. Ebből következik, hogy annak az általános aktusnak, amelynek a jogellenességét állítják, közvetlenül vagy közvetetten alkalmazandónak kell lennie a kereset tárgyát képező ügyre, továbbá közvetlen jogi kapcsolatnak kell fennállnia a megtámadott egyedi határozat és a kérdéses általános aktus között (lásd ebben az értelemben: 2007. november 20‑iIanniello kontra Bizottság ítélet, T‑308/04, EU:T:2007:347, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). E tekintetben az ilyen kapcsolat fennállása levezethető többek között azon megállapításból, hogy az alapkeresettel megtámadott jogi aktus lényegében azon jogi aktus egyik rendelkezésén alapul, amelynek jogszerűsége vitatott (lásd ebben az értelemben: 2006. október 25‑iCarius kontra Bizottság ítélet, T‑173/04, EU:T:2006:333, 46. pont; 2007. november 20‑iIanniello kontra Bizottság ítélet, T‑308/04, EU:T:2007:347, 33. pont; lásd ebben az értelemben és analógia útján: 1998. március 4‑iDe Abreu kontra Bíróság ítélet, T‑146/96, EU:T:1998:50, 25. és 29. pont).
45
Végül pontosítani kell, hogy azon általános hatályú jogi aktus jogellenessége, amelyen az egyedi határozat alapul, nem vezethet az általános hatályú jogi aktus megsemmisítéséhez, hanem csupán az abból eredő egyedi határozat megsemmisítéséhez (lásd ebben az értelemben: 1958. június 13‑iMeroni kontra Főhatóság ítélet, 9/56, EU:C:1958:7, 2. pont). Az EUMSZ 277. cikk célja ugyanis az – ahogyan arra a Közszolgálati Törvényszék helyesen emlékeztetett a megtámadott ítélet 45. pontjában –, hogy védje a jogalanyokat a jogellenes általános hatályú jogi aktusok alkalmazásával szemben, anélkül azonban, hogy megkérdőjelezné magát az általános hatályú jogi aktust, amely az EUMSZ 263. cikkben előírt határidők eltelte miatt megtámadhatatlanná vált. Ezért a valamely általános hatályú jogi aktus alkalmazhatatlanságát megállapító ítélet jogereje csupán az ezen ítélet alapjául szolgáló jogvitában részt vevő felekre terjed ki (lásd ebben az értelemben: 1974. február 21‑iKortner és társai kontra Tanács ítélet, 15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 és 135/73–137/73, EU:C:1974:16, 36. pont).
46
A fenti 42–45. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy először is jogellenességi kifogásra csak járulékosan lehet hivatkozni az uniós bíróság előtt indított és a felperesnek sérelmet okozó egyedi határozat ellen irányuló alapkeresetben, másodszor magának az alapkeresetnek elfogadhatónak kell lennie, harmadszor a kifogás csak akkor és annyiban fogadható el, amennyiben a felperesnek nem volt jogosultsága keresetet indítani a neki sérelmet okozó egyedi határozathoz kapcsolódó általános hatályú jogi aktussal szemben, negyedszer az uniós bíróság feladata alkalmazhatatlannak nyilvánítani azon általános hatályú jogi aktust, melynek jogellenességét megállapítja, és megállapítani ezen alkalmazhatatlanság következményeit a felperesnek sérelmet okozó egyedi jogi aktusra nézve, végül ötödször az alkalmazhatatlanság megállapítása csupán a jogvitában részt vevő felek tekintetében rendelkezik jogerővel és nincs erga omnes hatálya.
47
A bíróság előtti alapkereset megindításához kapcsolódó e járulékos jogorvoslati út rendszere igazolja, hogy – eltérve a kereset és a panasz közötti összhang szabályától – elfogadhatónak kell nyilvánítani az első alkalommal az uniós bíróság előtt felhozott jogellenességi kifogást.
48
Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a Szerződés által létrehozott jogalkotási és bírósági rendszerből az következik, hogy a jogszerűség elvének tiszteletben tartása azzal jár, hogy a jogalanyok jogosultak az általános hatályú jogi aktusok érvényességének bíróság előtti vitatására, ezen elv azt is magában foglalja, hogy az uniós jog hatálya alá tartozó minden személy köteles elismerni az említett aktusok teljes érvényesülését mindaddig, amíg azok érvénytelenségét az arra hatáskörrel rendelkező bíróság meg nem állapítja (lásd ebben az érelemben: 1979. február 13‑iGranaria ítélet, 101/78, EU:C:1979:38, 5. pont; 2016. január 28‑iÉditions Odile Jacob kontra Bizottság ítélet, C‑514/14 P, nem tették közzé, EU:C:2016:55, 40. pont).
49
Ugyanis az EUMSZ 277. cikk értelmében kizárólag a bíróság jogosult megállapítani valamely általános hatályú jogi aktus jogellenességét, és levonni az abból eredő alkalmazhatatlanság következményeit az előtte megtámadott egyedi hatályú jogi aktusra vonatkozóan, mivel azon intézmény, amelyhez panasszal fordultak, a Szerződések értelmében nem rendelkezik ilyen hatáskörrel.
50
Az EKB azzal érvel, hogy bizonyos esetekben előfordulhat, hogy az intézmény maga az általános hatályú jogi aktus kibocsátója – ahogyan a jelen esetben is –, ezért levonhatja a panasz alátámasztására felhozott jogellenességi kifogás esetleges következményeit.
51
Mindazonáltal ebben az esetben nem olyan hatáskörről van szó, amelyet a Szerződések vagy valamely másodlagos jogi aktus biztosít számára, hanem olyan lehetőségről, amelyet az intézmény magának vindikálhat.
52
Igaz, hogy az intézmény adott esetben visszavonhatja az általa kibocsátott általános hatályú jogi aktust, de az ilyen visszavonás nem jár az említett aktus jogellenességére vonatkozó semmiféle megállapítással, mivel ilyen megállapítást kizárólag a bíróság tehet.
53
Továbbá az általános hatályú jogi aktus intézmény általi visszavonásának hatásai – feltéve, hogy annak ezen intézmény a kibocsátója – különböznek a jogellenesség uniós bíróság általi megállapításának hatásaitól: mivel a visszavonás visszaható hatállyal jár, az megfosztja jogalapjától az annak alapján elfogadott összes határozatot, ideértve azokat is, amelyeket keresettel nem támadtak meg, míg a jogellenesség bíróság általi megállapítása – mivel nem erga omnes hatályú –, maga után vonja a megtámadott egyedi határozat jogellenességét, de meghagyja a jogrendben az általános hatályú jogi aktust anélkül, hogy az annak alapján elfogadott más, a keresetindítási határidőn belül meg nem támadott jogi aktusok jogszerűségét érintené (lásd ebben az értelemben: 1974. február 21‑iKortner és társai kontra Tanács ítélet, 15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 és 135/73–137/73, EU:C:1974:16, 37. és 38. pont).
54
Végül, ami az általános hatályú jogi aktus esetleges hatályon kívül helyezését vagy az intézmény számára az általa kibocsátott jogi aktus visszavonása mellett ezen aktus hatásai fenntartásának lehetőségét illeti (1999. november 23‑iPortugália kontra Bizottság ítélet, C‑89/96, EU:C:1999:573, 9–11. pont), az csupán a jövőre nézve fejti ki hatásait, következésképpen nincs hatása az ezen általános hatályú és megtámadott jogi aktus alapján elfogadott egyedi határozat jogszerűségére (lásd ebben az értelemben: 1995. december 13‑iExporteurs in Levende Varkens és társai kontra Bizottság ítélet, T‑481/93 és T‑484/93, EU:T:1995:209, 46. pont).
55
Másként fogalmazva, igaz ugyan, hogy az intézmény visszavonhatja vagy hatályon kívül helyezheti az általa kibocsátott általános hatályú jogi aktust abban az esetben, ha ezen aktust jogellenesnek tartja, azonban az ilyen visszavonás vagy hatályon kívül helyezés nem egyenértékű a jogellenesség megállapításával – és annak hatásaival –, amelyet az EUMSZ 277. cikk rendelkezései értelmében kizárólag a bíróság végezhet el.
56
Ilyen körülmények között azon formális követelmény, hogy a panasz keretében az intézmény tudomására kell hozni az általános hatályú jogi aktussal szembeni jogellenességi kifogást – e kifogásnak az uniós bíróság előtti utólagos elfogadhatatlanságának terhe mellett –, miközben az ezen intézmény által az említett kifogásra adott válasza – feltéve, hogy az intézmény az említett aktus kibocsátója – nem egyenértékű a jogellenesség uniós bíróság általi megállapításával, ellentétes a jogellenességi kifogás rendszerével és létjogosultságával.
57
Ezen értékelést nem kérdőjelezik meg az EKB által a második jogalapja első részének alátámasztása érdekében előadott érvek sem.
58
A Bizottság által támogatott EKB lényegében azzal érvel, hogy a Közszolgálati Törvényszék annak elfogadásával, hogy az alkalmazott az összhang szabályától eltérve először az uniós bíróság előtt hozzon fel jogellenességi kifogást, figyelmen kívül hagyta a pert megelőző eljárás célját, ami az alkalmazott és az őt alkalmazó intézmény közötti jogvita egyezség útján való rendezése.
59
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a jogszerűség elve magában foglalja, hogy az uniós jog hatálya alá tartozó minden személy köteles elismerni az említett aktusok teljes érvényesülését mindaddig, amíg azok érvénytelenségét az arra hatáskörrel rendelkező bíróság meg nem állapítja (lásd a fenti 48. pontot).
60
Márpedig ezen elv nem kérdőjelezhető meg valamely intézmény által az intézmény és annak alkalmazottai közötti jogvita egyezség útján való rendezésének indokával, az általános hatályú jogi aktus alkalmazhatatlanságára vonatkozó bármely bírósági határozat hiányában.
61
Következésképpen a Közszolgálati Törvényszék téves jogalkalmazás elkövetése nélkül állapította meg a jogellenességi kifogás elfogadhatóságát a megtámadott ítélet 42. és 45–47. pontjában.
62
Ezért a második jogalap első része mellett el kell utasítani az EKB által előterjesztett második jogalap harmadik és negyedik részét is, melyekben az EKB azzal érvel, hogy egyrészt a Közszolgálati Törvényszék tévesen állapította meg, hogy az adminisztrációnak nem volt más választása, mint alkalmazni valamely általános hatályú jogi aktust, még akkor is, ha azt jogellenesnek tartotta, és nem vette figyelembe az EKB sajátos helyzetét, amely a jelen ügyben egyben a személyi állományra alkalmazandó rendelkezések kibocsátója is (harmadik rész), másrészt a Közszolgálati Törvényszék tévesen értelmezte a jogbiztonság elvét (negyedik rész).
63
Ugyanezen indokok alapján el kell utasítani a harmadik jogalap első részét is, amelyben az EKB arra hivatkozik, hogy a Közszolgálati Törvényszék tévesen vélte úgy, hogy valamely jogellenességi kifogás nem fejtheti ki teljes mértékben hatásait a közigazgatási panasszal kapcsolatos eljárásban.
64
E tekintetben a harmadik jogalap első részének alátámasztására előadott érvek egyike sem helytálló.
65
Először is az EKB azt állítja, hogy valamely jogalanynak egy jogellenes aktus alkalmazásával szembeni védelme nem akadályozza meg, hogy elfogadhatósági feltételeket szabjanak a jogellenességi kifogásra való érvényes hivatkozás érdekében.
66
Igaz, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Charta 47. cikkének nem célja a Szerződésekben szabályozott bírósági felülvizsgálati rendszer, különösen pedig az uniós bíróság előtt indított közvetlen keresetek elfogadhatóságával kapcsolatos szabályok módosítása (2013. október 3‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 97. pont; 2015. április 29‑ivon Storch és társai kontra EKB végzés, C‑64/14 P, nem tették közzé, EU:C:2015:300, 55. pont).
67
E tekintetben rá kell mutatni, hogy az alkalmazott és valamely intézmény közötti jogvitában a jogellenességi kifogás felhozatalának lehetősége több elfogadhatósági feltételnek van alávetve: járulékos jogorvoslati út esetén alapkereset megindítását feltételezi, amelynek a tisztviselőnek sérelmet okozó aktus ellen kell irányulnia, az alapkeresetnek elfogadhatónak kell lennie, az alkalmazottnak nem állhat módjában, hogy a neki sérelmet okozó határozat alapjául szolgáló általános hatályú jogi aktus megsemmisítését kérje és megfelelő kapcsolatnak kell fennállnia az általános hatályú jogi aktus és a megtámadott egyedi határozat között.
68
Mindazonáltal a jogellenességi kifogás jogi rendszerének szerkezete és különösen az ahhoz fűződő megfontolások, hogy kizárólag a bíróság jogosult megállapítani valamely általános hatályú jogi aktus alkalmazhatatlanságát, annak megállapításához vezetnek, hogy nem minősülhet további elfogadhatósági feltételnek az, hogy e kifogást a panasz szakaszában előzetesen felhozzák.
69
Másodszor az EKB állítása szerint az a tény, hogy a jogellenességi kifogásra csak járulékosan lehet hivatkozni, nem vonja maga után az ilyen kifogás a közigazgatási panasszal kapcsolatos eljárásban való felhozatalának lehetetlenségét.
70
Igaz, hogy a jogellenességi kifogás járulékos jellege nem teszi lehetetlenné az ilyen kifogásnak a panasz szakaszában való felhozatalát. Mindazonáltal az a tény, hogy az alkalmazott jogosult a panasz szakaszában felhozni az ilyen kifogást, nem foglalja magában, hogy ezen alkalmazott az uniós bíróság előtti későbbi elfogadhatatlanság terhe mellett köteles is volna ezt megtenni.
71
Harmadszor az EKB azzal érvel, hogy fontos, hogy az adminisztrációt már a pert megelőző szakaszban tájékoztassák valamely általános hatályú rendelkezés esetleges jogellenességéről annak érdekében, hogy biztosítsák a védelemhez való jogát és adott esetben a megfelelő jogi alapra támaszkodva tudjon eljárni, nem csupán a panaszt emelő alkalmazott, hanem a teljes személyi állomány vonatkozásában.
72
Emlékeztetni kell tehát arra, hogy állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog alapelvei közé tartozik a védelemhez való jog minden olyan eljárásban történő tiszteletben tartása, amely valamely személlyel szemben indult, és e személyre nézve hátrányos intézkedéshez vezethet, és ezt a jogot még a szóban forgó eljárásra vonatkozó szabályozás teljes hiánya esetén is biztosítani kell. Ez az elv előírja, hogy az érintett személynek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy megfelelően kifejthesse az álláspontját azon tényekkel kapcsolatban, amelyeket a meghozandó aktusban e személy terhére lehet elfogadni (lásd: 2010. május 12‑iCPEM kontra Bizottság végzés, C‑350/09 P, nem tették közzé, EU:C:2010:267, 75. és 76. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
73
Másfelől emlékeztetni kell arra, hogy figyelembe véve a pert megelőző eljárás során bekövetkezett változásokat, az intézmény végleges álláspontját meghatározó aktus kialakítása az alkalmazott által előterjesztett panaszra adandó – a kinevezésre jogosult hatóság által elkészített – válasz elfogadásával fejeződik be (2014. május 21‑iMocová kontra Bizottság ítélet, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, 45. pont).
74
Következésképpen meg kell tehát állapítani, hogy a közigazgatási panasszal kapcsolatos eljárásban az intézmény nem hivatkozhat a védelemhez való jogra, mivel az intézmény a kibocsátója, nem pedig annak címzettje azon aktusnak, amely az alkalmazottnak sérelmet okozhat.
75
Ráadásul az EKB nem vitatja, hogy a védelemhez való jogát teljes mértékben biztosították a bírósági eljárásban, melyben lehetősége van előadni minden érvet, amelyet szükségesnek tart abban az esetben, ha az alapeljárásban jogellenességi kifogást hoznak fel vele szemben.
76
A jelen ítélet 59. és 60. pontjában kifejtett indokok emellett az EKB által e kifogás alátámasztására felhozott érvelés második részének elutasításához vezetnek, amely kifogást ennek következtében teljes egészében el kell utasítani, akárcsak a harmadik jogalapnak a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkozó második részét.
77
El kell utasítani az EKB által a második jogalap második részének alátámasztására felhozott, a védelemhez való jogainak megsértésére vonatkozó érvelést is.
78
Mivel a megtámadott ítélet 42. és 45–47. pontjában kifejtett indokok elegendőek annak igazolásához, hogy az első alkalommal a Közszolgálati Törvényszék előtt felhozott jogellenességi kifogás az összhang szabályától eltérve elfogadható legyen, meg kell állapítani, hogy hatástalanok az EKB által felhozott további érvek, melyek elsősorban azon első jogalap alátámasztására szolgálnak, amely a 2011. szeptember 15‑iGrolsch kontra Bizottság ítéletnek (T‑234/07, EU:T:2011:476) egyrészt a személyi állománnyal kapcsolatos ügyekre való téves kiterjesztésére vonatkozik, mivel e kétféle jogvita különbözik egymástól, és e kiterjesztés a hatékony bírói jogvédelem terjedelmének a Charta 47. cikke tekintetében való téves értelmezéséhez vezetett (első rész), másrészt az indokolás hiányára vonatkozik (második rész); másodsorban a negyedik jogalap első részének alátámasztására, melyben az EKB azt állítja, hogy a Közszolgálati Törvényszék tévesen értelmezte a hatékony bírói jogvédelem elvét és az arányosság elvét, mivel többek között lényegében azt állapította meg, hogy a jogellenességi kifogás uniós bíróság előtti elfogadhatatlansága az érintett alkalmazott számára aránytalan szankciónak minősülne; harmadsorban a negyedik jogalap második részének alátámasztására, amely arra vonatkozik, hogy a Közszolgálati Törvényszék nem vett figyelembe az ügyben releváns bizonyos tényeket, vagyis azt, hogy M. C. Cerafoglit már a pert megelőző eljárás során jogi képviselő képviselte (lásd ebben az értelemben: 1994. június 2‑i de Compte kontra Parlament ítélet, C‑326/91 P, EU:C:1994:218, 94. pont; 2004. április 29‑iBizottság kontra CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, 68. pont).
79
Következésképpen jóvá kell hagyni a Közszolgálati Törvényszék által alkalmazott megoldást, elismerve az összhang szabályától eltérve első alkalommal az uniós bíróság előtt felhozott jogellenességi kifogás elfogadhatóságát.
80
Ennélfogva a fellebbezést el kell utasítani.
A költségekről
81
Az eljárási szabályzat 211. cikkének (2) bekezdése szerint, ha a fellebbezés megalapozatlan, a Törvényszék határoz a költségekről.
82
Ugyanezen szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján, amelyet az említett szabályzat 211. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel az EKB pervesztes lett, a felperes kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
83
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése szerint, amely e szabályzat 211. cikke (1) bekezdésének megfelelően szintén alkalmazandó a fellebbezési eljárásra, az eljárásba beavatkozó intézmények maguk viselik saját költségeiket. A Bizottság maga viseli a saját költségeit.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (fellebbezési tanács)
a következőképpen határozott:
1)
A Törvényszék a fellebbezést elutasítja.
2)
Az Európai Központi Bank (EKB) maga viseli saját költségeit, valamint köteles viselni a Maria Concetta Cerafogli részéről felmerült költségeket.
3)
Az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit.
Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Kihirdetve Luxembourgban, a 2016. október 27‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
1
)	Az eljárás nyelve: angol.