62015CC0436
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 19 de enero de 2017 (
1
)
Asunto C‑436/15
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra
contra
UAB «Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras»
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Lietuvos Vyriausiasis Administracinis Teismas (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Lituania)]
«Protección de los intereses financieros de la Unión Europea — Irregularidades relativas a pagos de fondos de la Unión basados en instrumentos de política estructural para países candidatos a la adhesión — Artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 — Plazo de prescripción — Concepto de “programa plurianual” — Concepto de irregularidades continuas o reiteradas»
1.
La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 del Consejo, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. (
2
) El órgano jurisdiccional remitente solicita orientación, en particular, sobre el significado de la expresión «programa plurianual», recogida en el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, de ese Reglamento. Desea saber si ese concepto engloba la financiación de un proyecto para construir un sistema de gestión de residuos para la Región de Alytus y, en caso afirmativo, cómo opera el plazo de prescripción previsto en esa disposición.
2.
De conformidad con la normativa reguladora de las ayudas con cargo al Fondo de Cohesión y a las medidas adoptadas para proporcionar apoyo a los países candidatos, la Comisión Europea adoptó una decisión por la que aprobó la concesión de ayuda financiera para ese proyecto antes de la adhesión de Lituania a la Unión Europea. La petición de decisión prejudicial se ha suscitado en el marco de un procedimiento entre la Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (Agencia de Gestión de Proyectos Medioambientales del Ministerio de Medio Ambiente de la República de Lituania; en lo sucesivo, «EPMA») y UAB «Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras», la empresa de Derecho privado constituida para explotar el centro de gestión de residuos (en lo sucesivo, «empresa»).
Marco jurídico
Tratado de la Unión Europea
3.
En virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, una de las tareas que tiene encomendada la Comisión es ejecutar el presupuesto de la Unión y gestionar los programas.
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
4.
El artículo 312 TFUE, apartado 1, establece, en particular, que el presupuesto anual de la Unión debe respetar el marco financiero plurianual, que fija los importes de los umbrales máximos anuales (en lo sucesivo, «límites máximos») que pueden destinarse a distintas políticas (en lo sucesivo, «partidas») para cada año de un período concreto (actualmente, 2014 a 2020). El Fondo de Cohesión, creado con arreglo al artículo 177 TFUE, proporciona ayuda financiera a proyectos de los sectores del medio ambiente y las redes transeuropeas de infraestructuras de transporte. (
3
)
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
5.
El artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (
4
) garantiza, en particular, el derecho de todas las personas a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos dentro de un plazo razonable.
Reglamento n.o 2988/95
6.
El objetivo global del Reglamento n.o 2988/95 es proteger los intereses financieros de la Unión Europea, previstos en el presupuesto general de la Unión administrado por la Comisión de conformidad con el principio de buena gestión financiera. (
5
) En ese contexto, sus considerandos disponen que: i) más de la mitad de los gastos de las Comunidades son abonados a los beneficiarios por medio de los Estados miembros; ii) es importante combatir en todos los ámbitos los perjuicios a los intereses financieros de la Unión Europea; y iii) el Derecho de la Unión impone a la Comisión y a los Estados miembros la obligación de controlar la utilización de los medios presupuestarios de la Unión con arreglo a los fines previstos. (
6
)
7.
En virtud de su artículo 1, apartado 1, con el fin de asegurar la protección de los intereses financieros de la Unión Europea, el Reglamento adopta una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho de la Unión. El artículo 1, apartado 2, define «irregularidad» como «toda infracción de una disposición del Derecho [de la Unión] correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de [la Unión Europea] o a los presupuestos administrados por [ésta], bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de [la Unión Europea], bien mediante un gasto indebido».
8.
El artículo 3, apartado 1, establece:
«El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1. No obstante, las normativas sectoriales podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años.
Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. Para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa.
La prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma. El plazo de prescripción se contará de nuevo a partir de cada interrupción.
No obstante, la prescripción se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo de prescripción sin que la autoridad competente haya pronunciado sanción alguna, menos en aquellos casos en que el procedimiento administrativo se haya suspendido de acuerdo con el apartado 1 del artículo 6.» (
7
)
9.
El artículo 3, apartado 3, permite a los Estados miembros conservar la posibilidad de aplicar un plazo de prescripción más largo que el de cuatro años previsto en el artículo 3, apartado 1.
Fondo de Cohesión
10.
En diciembre de 2001, cuando la Comisión adoptó una decisión por la que aprobó la concesión de ayuda financiera a un proyecto para la creación de un sistema de gestión de residuos en la Región de Alytus, (
8
) estaba en vigor el Reglamento (CE) n.o 1164/94 del Consejo, por el que se crea el Fondo de Cohesión. (
9
) La ayuda financiera a los países candidatos se regía por el Reglamento (CE) n.o 1267/1999 del Consejo, por el que se crea un instrumento de política estructural de preadhesión. (
10
)
Reglamento n.o 1164/94
11.
El Reglamento n.o 1164/94 tenía entre otros objetivos, garantizar que, para gestionar correctamente el Fondo de Cohesión (en lo sucesivo, «Fondo»), se previeran métodos eficaces de evaluación, seguimiento y control de las intervenciones comunitarias, previendo las acciones que debían adoptarse en caso de irregularidades o de incumplimiento de las condiciones establecidas en la aprobación de la ayuda del citado Fondo. (
11
)
12.
Mediante el artículo 1, apartado 1, de ese Reglamento se creó un Fondo de Cohesión. Su artículo 1, apartado 3, permitía que el Fondo contribuyera a la financiación de proyectos o fases de proyectos o grupos de proyectos vinculados a una estrategia visible que formasen un conjunto coherente. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, el Fondo debía aportar su participación financiera a proyectos «[…] en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas de infraestructuras de transporte en los Estados miembros […]». En virtud del artículo 2, apartado 5, Lituania podía acogerse a ayudas con cargo al Fondo a partir de la fecha de su adhesión a la Unión Europea (1 de mayo de 2004) y hasta el 31 de diciembre de 2006. (
12
)
13.
El artículo 3 tenía por rúbrica «Acciones subvencionables». Con arreglo al artículo 3, apartado 1, los proyectos medioambientales que contribuyesen a alcanzar los objetivos del Tratado, y en particular proyectos que se inscribiesen en las prioridades de la Política de medio ambiente comunitaria tal y como resultaran del Quinto programa de política y acción en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible constituían acciones subvencionables para las que podía proporcionarse financiación con cargo al Fondo de Cohesión (en lo sucesivo, «acciones del Fondo de Cohesión»). De conformidad con el artículo 3, apartado 2, también podía prestarse ayuda financiera para estudios preparatorios relacionados con los proyectos subvencionables y para medidas de asistencia técnica, tales como campañas de publicidad e información.
14.
El artículo 4 establecía que debían asignarse recursos financieros al Fondo para el período 2000-2006. Los proyectos debían aprobarse de conformidad con las normas previstas en el artículo 10. La Comisión, de común acuerdo con el Estado miembro beneficiario que presentase la solicitud de ayuda conforme al artículo 10, apartados 1 y 2, debía determinar los proyectos que fueran a financiarse con cargo al Fondo. Según el artículo 10, apartado 6, la cuantía de la ayuda financiera, el plan de financiación y todas las disposiciones y condiciones necesarias para la realización de los proyectos debían fijarse en las decisiones de la Comisión por las que se aprobasen los proyectos. Los elementos esenciales de esas decisiones debían publicarse en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, con arreglo al artículo 10, apartado 7.
15.
El artículo 11, apartado 1, disponía que los créditos de compromiso (esto es, las promesas jurídicamente vinculantes de gastar dinero que no habría de pagarse necesariamente en el mismo año, sino a lo largo de varios ejercicios financieros) consignados en el presupuesto se concederían sobre la base de las decisiones de aprobación de las acciones de que se tratase, de conformidad con el artículo 10. Los compromisos asumidos en el marco del Fondo de Cohesión debían efectuarse, por norma general, por tramos anuales. No obstante, según el artículo 11, apartado 2, en determinados casos, la Comisión podía comprometer el importe total de la ayuda concedida al adoptar la decisión por la que se concedía la ayuda.
16.
El artículo 12, apartado 1, regulaba el control financiero que debían llevar a cabo los Estados miembros. Para ello debían adoptar, entre otras, las medidas siguientes:
«[…]
d)
certificarán que las declaraciones de gastos presentadas a la Comisión son exactas y garantizarán que son fruto de sistemas contables basados en documentos justificativos comprobables;
e)
prevendrán y detectarán las irregularidades […]
f)
presentarán a la Comisión, al término de cada proyecto, fase de proyecto o grupo de proyectos, una declaración elaborada por una persona o departamento independiente de la autoridad designada […]
[…]».
17.
El artículo 16 bis, apartado 1, introducido por el Acta de Adhesión rezaba: «Las medidas que al producirse la adhesión de […] Lituania […] hayan sido objeto de decisiones de la Comisión relativas a ayudas concedidas al amparo del [Reglamento n.o 1267/1999] […] y cuya aplicación no haya concluido para esa fecha, se considerarán aprobadas por la Comisión con arreglo al presente Reglamento. Salvo que se indique otra cosa en los apartados 2 a 5, las disposiciones por las que se rige la aplicación de las medidas aprobadas de conformidad con el presente Reglamento, serán de aplicación a esas medidas».
18.
Las disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1164/94 estaban recogidas en el anexo II, que incluía los artículos «A» a «K». El artículo A, apartado 2, letra a), del anexo II, definía «proyecto» como «un conjunto de trabajos, económicamente indivisibles, que cumplan una función técnica precisa y tengan objetivos claramente definidos que permitan apreciar si el proyecto se ajusta al criterio previsto en la letra a) del apartado 5 del artículo 10». (
13
)
19.
Según el artículo C, apartado 1, los compromisos presupuestarios se debían realizar sobre la base de las decisiones de la Comisión por las que se aprueben las correspondientes actuaciones. Los compromisos correspondientes a proyectos relativos al medio ambiente con una duración igual o superior a dos años se debían realizar por regla general por tramos anuales. Los compromisos relativos al primer tramo anual se contraerían cuando la Comisión adoptase la decisión por la que se concede la ayuda comunitaria. Los compromisos relativos a los tramos anuales posteriores debían basarse en el plan de financiación inicial o revisado del proyecto y solían efectuarse al comienzo de cada ejercicio presupuestarios [artículo C, apartado 2, letra a)]. Las modalidades de compromiso debían especificarse en las decisiones de la Comisión por las que se aprobase las respectivas acciones (artículo C, apartado 4).
20.
En virtud del artículo D, apartado 1, «el pago de la ayuda financiera se efectuará con arreglo a los compromisos presupuestarios y su destinatario será la [autoridad nacional competente]. Podrán revestir la forma de anticipos, pagos intermedios o pagos del saldo final. Los pagos intermedios o del saldo se referirán a gastos efectivamente pagados que deberán justificarse mediante facturas pagadas o documentos contables de valor probatorio equivalente». De conformidad con el artículo D, apartado 2, letra d), el saldo definitivo de la ayuda de la Unión, calculado a partir de los gastos certificados y efectivamente pagados, debía abonarse a la autoridad nacional competente siempre que se cumpliera una serie de condiciones, tales como la presentación a la Comisión del informe final sobre el proyecto en un plazo de seis meses a contar desde su finalización [artículo D, apartado 2, letra d), tercer guion]. A tenor del artículo D, apartado 3, si ese informe no se presentaba a la Comisión dentro de los dieciocho meses siguientes a la fecha de terminación de los trabajos y ejecución de los pagos conforme a lo dispuesto en la decisión de concesión de la ayuda, se había de cancelar la parte de la ayuda correspondiente al saldo del proyecto. (
14
)
21.
El artículo D, apartado 5, permitía efectuar el pago a la autoridad u organismo designados por el Estado miembro en un plazo que, por regla general, no fuera superior a dos meses a partir de la recepción de una solicitud de pago admisible. (
15
)
22.
Según el artículo G, apartado 3, del anexo II, las autoridades de los Estados miembros debían conservar todos los justificantes durante los tres años siguientes al pago por parte de la Comisión del saldo definitivo del proyecto. El artículo H, apartado 1, del anexo II obligaba a la Comisión a aplicar correcciones financieras si llegaba a la conclusión de que existía una irregularidad en la ayuda recibida con cargo al Fondo de Cohesión.
Reglamento n.o 1267/1999
23.
En el momento de los hechos, se había creado un instrumento de política estructural de preadhesión (en lo sucesivo, «ISPA») en el marco del Reglamento n.o 1267/1999, que formaba parte de la estrategia de preadhesión a la Comunidad. Se enmarcaba en el ámbito del Fondo de Cohesión. Los siguientes objetivos que se contemplan en los considerandos del Reglamento n.o 1267/1999 son especialmente pertinentes. En primer lugar, la estrategia de preadhesión incluía la creación de un instrumento destinado a ajustar los países candidatos a las normas comunitarias en materia de infraestructuras y a aportar una contribución financiera destinada a «medidas aplicables en el ámbito del medio ambiente y de las infraestructuras de transporte». En segundo lugar, la ayuda comunitaria prestada a través del ISPA facilitaba la aplicación del acervo comunitario en materia de medio ambiente por parte de esos países y contribuía a su desarrollo sostenible. En tercer lugar, en aras de una correcta gestión de la ayuda comunitaria concedida a través del ISPA, era necesario establecer unos métodos eficaces de evaluación previa, seguimiento, evaluación a posteriori y control de las operaciones que establecieran las medidas que se fueran a adoptar en caso de detectarse irregularidades o deficiencias en el cumplimiento de las condiciones establecidas para la concesión de la ayuda del ISPA. (
16
)
24.
Mediante el artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.o 1267/1999 se creó el ISPA.
25.
El artículo 2 tenía por rúbrica «Medidas subvencionables». Según el artículo 2, apartado 1, la ayuda comunitaria financiada a través del ISPA se destinaría a proyectos independientes desde el punto de vista técnico y financiero, por ejemplo, «en el sector del medio ambiente». El artículo 2, apartado 2, letra a), permitía que se prestase ayuda a través del ISPA para que los países beneficiarios pudieran cumplir los requisitos establecidos en la normativa comunitaria en materia de medio ambiente y los objetivos establecidos en las asociaciones para la adhesión. (
17
) La ayuda financiera del ISPA se concedió durante el período 2000‑2006. (
18
)
26.
El artículo 7, apartado 1, permitía a la Comisión adoptar las decisiones relativas a las medidas que fueran a financiarse a través del ISPA de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 14. (
19
)
27.
El artículo 8, apartado 1, establecía que la Comisión ejecutaría los gastos con cargo al ISPA, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento financiero (
20
) sobre la base del protocolo financiero que habían de establecer la Comisión y el país beneficiario. Las disposiciones relativas a los compromisos y pagos previstas en el artículo 8, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1267/1999 reflejaban lo dispuesto en el artículo C, apartado 2, del anexo II del Reglamento n.o 1164/94.
28.
El artículo 9, apartado 1, disponía que la Comisión debía exigir a los países beneficiarios que comprobasen que las medidas financiadas con cargo a fondos de la Comunidad habían sido aplicadas correctamente, que previniesen posibles irregularidades y que recuperasen los fondos perdidos como resultado de irregularidades o negligencias. (
21
) Según el artículo 9, apartado 5, la Comisión debía garantizar que se observasen los principios de buena gestión financiera, en particular en relación con los elementos enunciados en el anexo III del Reglamento n.o 1267/1999. Uno de esos elementos era el requisito de designar una entidad central que canalizara los fondos comunitarios concedidos en virtud del ISPA. Las autoridades responsables estaban obligadas a tener disponibles todos los documentos justificativos relativos al gasto durante los cinco años siguientes al último pago relacionado con un proyecto. Por último, el protocolo financiero entre la Comisión y cada país beneficiario debía contener una serie de disposiciones para la aplicación de correcciones financieras en relación con cualquier irregularidad. (
22
)
Decisión 2002/89
29.
Las asociaciones para la adhesión definen el marco del proceso de adhesión. Establecen los ámbitos prioritarios clave en los que los países candidatos necesitan realizar mejoras y aportan información sobre las ayudas previas a la adhesión. (
23
) Cada uno de los países candidatos también elabora un programa nacional para la adopción del acervo de la Unión. Los principios, prioridades, objetivos intermedios y condiciones relativos a Lituania figuran en el anexo a la Decisión 2002/89/CE del Consejo. (
24
) El punto 4 del anexo, que lleva por título «Prioridades y objetivos intermedios» disponía, en relación con el medio ambiente, que entre esos objetivos se incluía el de «completar la incorporación del acervo comunitario» y que se debía «continuar la aplicación del acervo comunitario, en particular respecto a […] la gestión de residuos […]».
Reglamento n.o 1386/2002
30.
Según el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o1386/2002 de la Comisión, de 29 de julio de 2002, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1164/94 del Consejo en relación con los sistemas de gestión y control y el procedimiento para las correcciones financieras de las ayudas otorgadas con cargo al Fondo de Cohesión, (
25
) los sistemas de control pertinentes incluían procedimientos para verificar la realidad de los gastos declarados y la realización del proyecto de que se tratase.
31.
Su artículo 8, apartado 2, letra b), inciso i), establecía que antes de certificar cualquier declaración de gastos [de conformidad con el artículo 12, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1164/94 y con el artículo D, apartado 2, letra d), cuarto guion, del anexo II de ese Reglamento], la autoridad pagadora debía cerciorarse, entre otras cosas, de que la declaración de gastos únicamente incluía gastos efectivamente desembolsados durante el período subvencionable establecido por la decisión de la Comisión de concesión de la ayuda, y que podían justificarse mediante facturas pagadas u otros documentos contables de valor probatorio equivalente.
Reglamento n.o 16/2003
32.
Según su artículo 1, el Reglamento (CE) n.o16/2003 de la Comisión (
26
) contenía normas comunes para determinar la subvencionabilidad de los gastos de las actuaciones a cargo del Fondo de Cohesión. El organismo responsable de la ejecución era el organismo público o privado responsable de organizar las licitaciones relacionadas con un proyecto que se designase en la decisión de la Comisión por la que se concedía la ayuda del Fondo de Cohesión con arreglo al artículo 2.
33.
En virtud del artículo 4, todo gasto efectuado por el organismo responsable de la ejecución debía basarse en contratos o convenios o documentos jurídicamente vinculantes. Debían aportarse justificantes apropiados.
34.
El artículo 5, apartado 1, establecía:
«Los gastos que se contabilizarán para el pago de la ayuda comunitaria deberán ser gastos efectuados durante el plazo de subvencionabilidad fijado en la decisión de la Comisión [por la que se concede la ayuda a cargo del Fondo de Cohesión], conforme a lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 8 del [Reglamento n.o1386/2002], y estar relacionados directamente con el proyecto. Deberán corresponder a pagos certificados por el Estado miembro y realizados efectivamente por él o por cuenta suya […] y estar avalados por facturas pagadas o documentos contables de valor probatorio equivalente.
Por “documento contable de valor probatorio equivalente” se entenderá cualquier documento que obre en poder del organismo responsable de la ejecución que demuestre que el asiento contable correspondiente refleja con veracidad y exactitud las transacciones efectuadas, de acuerdo con las prácticas contables habituales.»
35.
Con arreglo al artículo 7, apartado 1, los gastos efectuados eran subvencionables a partir de la fecha en que la Comisión recibiera la solicitud de ayuda completa. El artículo 7, apartado 2, disponía que la fecha de comienzo del plazo de subvencionabilidad se especificaría en la decisión de la Comisión por la que se aprobase el proyecto. En virtud del artículo 8, la fecha de fin del plazo de subvencionabilidad (especificada en la decisión de la Comisión) debía referirse a los pagos efectuados por el organismo responsable de la ejecución. (
27
)
36.
Según el artículo 23, apartado 1, los gastos de compra o construcción de instalaciones fijas eran subvencionables siempre y cuando los bienes figurasen en el inventario de equipo permanente del organismo responsable de la ejecución del proyecto y los costes se contabilizasen como gastos en bienes de capital con arreglo a las convenciones contables habituales.
Directrices relativas al cierre de los proyectos del Fondo de Cohesión y los antiguos proyectos del ISPA 2000‑2006
37.
Las Directrices relativas al cierre de los proyectos del Fondo de Cohesión y los antiguos proyectos del ISPA 2000-2006 (en lo sucesivo, «Directrices relativas al cierre») (
28
) son aplicables a todos los proyectos del Fondo de Cohesión y antiguos proyectos del ISPA adoptados después del 1 de enero de 2000. La expresión «cierre de los proyectos» se define como «la liquidación financiera de los créditos [de la Unión] pendientes mediante el pago del saldo a la autoridad designada o la emisión de una nota de adeudo y la liberación de cualquier saldo final». El documento añade que el cierre debe entenderse sin perjuicio de la obligación del organismo responsable y de las autoridades nacionales de conservar todos los justificantes relativos a los gastos y controles durante un período de tres años a contar desde la fecha de pago por la Comisión del saldo final.
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
38.
La EPMA es el organismo responsable de ejecutar el desarrollo de un sistema de gestión de residuos en la Región de Alytus, en Lituania (en lo sucesivo, «Proyecto» o «proyecto de construcción»). Es la parte demandada en primera instancia (parte recurrente ante el órgano jurisdiccional remitente) y poder adjudicador a efectos de la adjudicación de los contratos públicos relativos al proyecto de construcción. La empresa es la parte demandante en primera instancia (parte recurrida ante el órgano jurisdiccional remitente) y beneficiaria final de la ayuda concedida por la Comisión.
39.
El 13 de diciembre de 2001, la Comisión adoptó una decisión de concesión de ayuda para el proyecto de construcción (en lo sucesivo, «decisión ISPA original»). En esa misma fecha, firmó también el protocolo financiero correspondiente (en lo sucesivo, «Protocolo Financiero»). Lituania suscribió ese documento el 14 de marzo de 2002. En el Protocolo Financiero se fijó el 31 de diciembre de 2004 como fecha de finalización del Proyecto, de modo que los pagos a cargo de la EPMA para la ejecución del Proyecto tenían que efectuarse el 31 de diciembre de 2006 a más tardar. Las autoridades lituanas tenían que presentar a la Comisión el informe de auditoría pública obligatorio para que la Comisión abonase el saldo final de la ayuda financiera en un plazo máximo de seis meses a partir de esa fecha.
40.
El 10 de noviembre de 2004, la EPMA y la empresa celebraron el Acuerdo de Ejecución del Programa de Cohesión/ISPA relativo a la atribución de funciones y de cargas entre la EPMA y la empresa, en relación con la administración de los recursos del Fondo de Cohesión durante la ejecución del proyecto de construcción. El 27 de diciembre de 2004, la Comisión adoptó una decisión por la que modificaba el Protocolo Financiero y, en particular, añadía el siguiente párrafo al artículo 2: «5. Los gastos relacionados con el proyecto serán subvencionables hasta el 31 de diciembre de 2008». El artículo 2 del Protocolo de Financiación se modificó en consecuencia en los términos siguientes: «Fecha de finalización: 31 de diciembre de 2008».
41.
El Ministerio de Hacienda y la EPMA presentaron la solicitud de ayuda a cargo del Fondo de Cohesión. La EPMA, en calidad de poder adjudicador, convocó una licitación en relación con el Proyecto. Entre el 22 de abril de 2004 y el 6 de diciembre de 2006, la EPMA, la empresa y otros contratistas privados suscribieron varios contratos públicos. (
29
)
42.
El 17 de diciembre de 2009, la Oficina Nacional de Auditoría de Lituania elaboró el informe de auditoría pública.
43.
El 28 de marzo de 2013, la EPMA emitió cuatro «dictámenes» sobre la subvencionabilidad de algunas partidas de gastos relativos al Proyecto con arreglo a los contratos públicos, basados en que la demandante no había acreditado la adquisición de activos a largo plazo y a corto plazo conforme a los artículos 5, apartado 1, y 23 del Reglamento n.o 16/2003 y el artículo 8, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1386/2002 (en lo sucesivo, «reglamentos de desarrollo»). El 29 de marzo de 2013, el director de la EPMA adoptó una serie de decisiones (en lo sucesivo, «decisiones controvertidas») por las que se exigió a la empresa reembolsar los fondos declarados no subvencionables.
44.
El 31 de mayo de 2013, el Ministerio de Hacienda de Lituania presentó a la Comisión una solicitud de pago final actualizada del Proyecto por un saldo final de 826069,28 euros. El Ministerio de Hacienda informó a la Comisión de que, como consecuencia de los procedimientos judiciales en marcha relativos al proyecto de construcción, no se había deducido de la solicitud de pago final actualizada del Proyecto un gasto posiblemente no subvencionable por importe de 40276,31 euros.
45.
El 5 de noviembre de 2013, la empresa inició un procedimiento solicitando la anulación de las decisiones controvertidas. El órgano jurisdiccional de primera instancia estimó la demanda por considerar aplicable el plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 2988/95. Dado que se estimó que el plazo de prescripción había dado comienzo el 31 de diciembre de 2008 (fecha de finalización del Proyecto, de conformidad con el artículo 2 del Protocolo Financiero revisado), se consideró que dicho plazo había concluido el 31 de diciembre de 2012, antes de la adopción de las decisiones controvertidas.
46.
El 28 de mayo de 2014, la EPMA interpuso un recurso de apelación contra esa resolución ante el órgano jurisdiccional remitente. Mediante escrito de 14 de julio de 2014, el Ministerio de Hacienda presentó a la Comisión la actualización del informe del Proyecto (de 17 de diciembre de 2009), junto con la declaración de liquidación (ambos documentos fechados el 25 de junio de 2014). (
30
)
47.
En el marco del procedimiento de apelación, el órgano jurisdiccional remitente dictó un auto por el que exhortaba a la EPMA y a la empresa a proporcionar información y datos relativos a la finalización del Proyecto, además de aclaraciones y alegaciones relativas a la aplicación del Reglamento n.o 2988/95. El órgano jurisdiccional remitente observó, en particular, que los siguientes hechos no estaban claros: i) la fecha de finalización del proyecto; ii) el importe pendiente no satisfecho y su fecha de vencimiento, y iii) el significado de los términos «programa», «medida» y «proyecto», usados indistintamente en la documentación aportada ante el órgano jurisdiccional remitente.
48.
En respuesta a ese auto, la EPMA proporcionó nuevo material fáctico al órgano jurisdiccional remitente. En particular, la EPMA aportó un escrito de 30 de abril de 2015 del Ministerio de Hacienda. Ese escrito indicaba que no se había recibido de la Comisión el saldo adeudado para el Proyecto.
49.
En el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente, la EPMA alega que el Proyecto aún no se ha completado y que el plazo de prescripción previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 2988/95 aún no ha comenzado a correr. También se refiere a la definición de la expresión «cierre de los proyectos» que figura en el punto 37 anterior.
50.
Mediante escrito de 26 de junio de 2015, la Comisión dio por finalizado el Proyecto. Consideró que un importe total de 106225,67 euros constituían un gasto no subvencionable. La Comisión añadió: «[…] dado que hay suficiente gasto de reserva, el gasto irregular no tendrá ningún impacto en el cálculo del pago final. En consecuencia, en lo que respecta al presupuesto de la Unión Europea, los casos que impliquen irregularidades pueden cerrarse. El saldo de los créditos [del Fondo de Cohesión] se abonará íntegramente». (
31
)
51.
El órgano jurisdiccional remitente consideró que, para resolver la controversia objeto del litigio principal, precisaba de orientación sobre si la ayuda comunitaria para el proyecto de construcción estaba incluida en el concepto de «programa plurianual» a efectos del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95, y sobre si el plazo de prescripción previsto en el artículo 3, apartado 1, de ese Reglamento era aplicable al procedimiento principal y, en caso afirmativo, si se había cumplido. Por consiguiente, el 10 de julio de 2015, planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Qué constituye un “programa plurianual” en el sentido del artículo 3, apartado 1, del [Reglamento n.o 2988/95]?
2)
¿Se ajustan al concepto de “programa plurianual” recogido en el artículo 3, apartado 1, del [Reglamento n.o 2988/95] proyectos como el [Proyecto]?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión: ¿qué fecha procede considerar que constituye el comienzo del plazo de prescripción de diligencias previsto en el artículo 3, apartado 1, del [Reglamento n.o 2988/95]?»
52.
Han presentado observaciones escritas los Gobiernos griego y lituano y la Comisión. Todos ellos formularon observaciones en la vista celebrada el 7 de septiembre de 2016.
Análisis
Observaciones preliminares
53.
El 13 de diciembre de 2001, se adoptó la decisión ISPA original y, el 14 de marzo de 2002, se firmó el Protocolo Financiero. En consecuencia, el Proyecto se aprobó antes del 1 de mayo de 2004, fecha de adhesión de Lituania a la Unión Europea. No obstante, dado que el proyecto de construcción no se había finalizado en esa fecha, los aspectos relativos a su cierre y, en particular, su liquidación económica (pago de los créditos pendientes a cargo del presupuesto de la Unión a la EPMA) se rigen por las disposiciones relativas al Fondo de Cohesión previstas en el Reglamento n.o 1164/94. (
32
)
54.
Por otra parte, en lo que concierne a los contratos públicos, (
33
) el órgano jurisdiccional remitente afirma que considera que la empresa no aportó documentación que acreditase que el gasto se había producido efectivamente (durante el período subvencionable definido en la decisión ISPA original) de conformidad con los artículos 5, apartado 1, y 23, apartado 1, del Reglamento n.o 16/2003, en relación con el artículo 8, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1386/2002. (
34
)
55.
La empresa es un agente económico a efectos del artículo 1, apartado 2, del Reglamento n.o 2988/95. (
35
) La falta de acreditación de un gasto con arreglo a los reglamentos de desarrollo constituye una infracción del Derecho de la Unión que «[tiene] o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de [la Unión]».
56.
El artículo 12, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1164/94 exige que las declaraciones de gastos sean exactas y que garanticen que son fruto de sistemas contables basados en documentos justificativos comprobables. Además, en lo que respecta al cierre de proyectos, el artículo D, apartado 2, letra d), del anexo II de ese Reglamento establece que el saldo definitivo de la ayuda de la Unión debe calcularse a partir de los gastos certificados y efectivamente pagados.
57.
No se discute que el plazo de prescripción aplicable a antiguos proyectos del ISPA o proyectos del Fondo de Cohesión no está regulado por normas sectoriales específicas. Por tanto, considero que el hecho de que la empresa no haya certificado gastos relativos a los contratos públicos con arreglo a los reglamentos de desarrollo constituye una irregularidad en el sentido del artículo 1, apartado 2, del Reglamento n.o 2988/95. En consecuencia, resultan de aplicación las normas que regulan el modo en que opera el plazo de prescripción previsto en el artículo 3, apartado 1, de ese Reglamento.
Cuestiones prejudiciales primera y segunda
58.
Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre la interpretación de la expresión «programa plurianual» en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95. Mediante la segunda cuestión prejudicial se trata de determinar si el Proyecto puede considerarse un programa a efectos de esa disposición. Dada la estrecha relación entre ambas cuestiones, las trataré de forma conjunta.
59.
En mi opinión, a falta de una definición de «programa plurianual» en el Reglamento n.o 2988/95 es necesario comenzar analizando esa expresión a la luz del contexto en el que se utiliza y de los objetivos que pretende alcanzar el Reglamento. (
36
)
60.
«Programa plurianual» no es un término coloquial. Se trata, más bien, de un tecnicismo que podría utilizarse en el marco de la programación financiera, en un ámbito como el presupuesto de la Unión.
61.
En ese contexto, el concepto de programa plurianual debe distinguirse del de marco financiero plurianual (recogido en el artículo 312 TFUE). (
37
) La expresión general «programa plurianual» se refiere al amplio elenco de políticas de la Unión puestas en marcha con cargo a fondos que proporcionan ayuda financiera a beneficiarios con la intermediación de los Estados miembros. Los proyectos del Fondo de Cohesión y los antiguos proyectos del ISPA son ejemplos de esos «programas». ¿Qué debe entenderse pues por el adjetivo calificativo «plurianual»?
62.
La Comisión sostiene que la palabra «plurianual» se refiere a un plazo superior a un año.
63.
Aunque esa afirmación puede ser cierta, a mi parecer, a efectos del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 el plazo controvertido debería ser, al menos, de dos años. En primer lugar, un plazo de un año que comprende parte del año siguiente encaja con cierta dificultad en el concepto de «plurianual». En segundo lugar, ese punto de vista se ha plasmado en el marco legislativo en materia de atribución de créditos presupuestarios. (
38
) Con arreglo al Reglamento n.o 1164/94, los compromisos presupuestarios previstos, en particular, para proyectos llevados a cabo durante dos o más años debían efectuarse, como regla general, en tramos anuales. Los compromisos relativos al primer tramo anual se contraían cuando la Comisión había adoptado la decisión por la que se concedía la ayuda financiera. Los compromisos relativos a los tramos posteriores se basaban en el protocolo financiero del proyecto en cuestión. (
39
) Ese mecanismo de créditos presupuestarios se describe en la propuesta de la Comisión para la aprobación de un Instrumento de Política Estructural de Preadhesión como un «sistema más sencillo y eficaz» aplicable en relación con «proyectos plurianuales». (
40
)
64.
El término «programa» tiene un alcance suficientemente amplio como para comprender tanto la esfera política de la Unión (la estrategia del ISPA y el Fondo de Cohesión) con las medidas adoptadas por los Estados miembros para ejecutar esas políticas, como los proyectos de construcción.
65.
¿Engloba el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95 ambos tipos de programa?
66.
En mi opinión, no es así.
67.
El artículo 1, apartado 2, de ese Reglamento define irregularidad como una infracción del Derecho de la Unión correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de la Unión. Se trata, por tanto, de una referencia a las medidas introducidas para poner en práctica las políticas de la Unión en los Estados miembros mediante la concesión de ayudas a los beneficiarios. En el litigio principal, la empresa es un ejemplo del tipo de beneficiario previsto.
68.
Los considerandos primero, segundo y tercero del Reglamento n.o 2988/95 refuerzan la afirmación de que el concepto de «programa plurianual» establecido en el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, se refiere a proyectos aprobados para poner en práctica políticas de la Unión. (
41
) En el marco de esos proyectos se abonan a los beneficiarios fondos de la Unión administrados por las autoridades competentes de los Estados miembros.
69.
En ese momento entra en juego el Reglamento n.o 2988/95. En mi opinión, no está dirigido al momento en el que el marco financiero plurianual fija el gasto para los distintos programas de políticas de la Unión, incluido el Fondo de Cohesión.
70.
El órgano jurisdiccional remitente desea saber, en particular, si los términos «medidas» y «proyecto» están comprendidos en la definición de programa plurianual, en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95.
71.
A mi juicio, ambos términos están cubiertos por el concepto de «programa plurianual».
72.
En lo que respecta al Fondo de Cohesión, el artículo 1, apartado 3, del Reglamento n.o 1164/94 confirma que puede concederse ayuda para proyectos, fases de proyecto o grupos de proyectos. El artículo 3 contiene una relación de las acciones subvencionables. Del artículo 3, apartado 2, se desprende que no sólo es posible acogerse a una ayuda en lo que respecta a proyectos, sino también a acciones complementarias, como estudios preparatorios relacionados con proyectos subvencionables, y medidas de asistencia técnica, como campañas de publicidad e información. (
42
)
73.
Por consiguiente, el término «medidas» tiene un significado más amplio que el término «proyectos» en el marco normativo del Reglamento n.o 1164/94. Se extiende a proyectos, fases de proyectos y grupos de proyectos, así como a las medidas complementarias previstas en el artículo 3, apartado 2, de ese Reglamento. (
43
)
74.
Según el órgano jurisdiccional remitente, en la decisión ISPA original, la decisión de modificación de 27 de diciembre de 2004 y el Protocolo Financiero se utilizan indistintamente los términos «medida», «proyecto» y «programa». La coherencia lingüística de dichos documentos habría facilitado su comprensión. Dicho esto, de la normativa se desprende que tanto «medida» como «proyecto» se incluyen en el concepto de «programa» a efectos del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95.
75.
En lo que respecta a si el proyecto de construcción objeto del litigio principal está comprendido en el concepto de «programa plurianual» en el sentido de esa disposición, entiendo que es así por los siguientes motivos.
76.
En primer lugar, se trata de un proyecto medioambiental a efectos de los artículos 2, apartado 1, y 3, apartado 1, del Reglamento n.o 1164/94 [véase asimismo el artículo A, apartado 2, letra a), del anexo II]. La naturaleza del proyecto que nos ocupa, consistente en la puesta en marcha de un sistema de gestión de residuos en la Región de Alytus, es acorde a los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento n.o 1267/1999, en la medida en que permitía a Lituania observar el acervo comunitario en materia de medio ambiente, en particular en lo que respecta a gestión de residuos, así como a los objetivos de su Asociación para la Adhesión. (
44
)
77.
En segundo lugar, el Proyecto se aprobó de conformidad con los artículos 7, apartado 1, y 8, apartado 1, del Reglamento n.o 1267/1999. En la decisión ISPA original, de 13 de diciembre de 2001, la fecha estimada de finalización del proyecto de construcción se fijó en el 31 de diciembre de 2004. Por tanto, debería haberse completado en un plazo de tres años (al que habría que añadir otros dos años durante los cuales habrían de efectuarse los pagos). Ahora bien, el 27 de diciembre de 2004, la Comisión adoptó una decisión por la que modificó el Protocolo Financiero en la que se fijó como fecha estimada de finalización del proyecto el 31 de diciembre de 2008. Con arreglo al artículo 8, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1267/1999, los compromisos debían efectuarse en un plazo comprendido entre la fecha de esa Decisión y la fecha de finalización en tramos anuales. En consecuencia, había compromisos exigibles durante un plazo que se extendía entre la fecha de la decisión ISPA original, de 13 de diciembre de 2001, y el 31 de diciembre de 2008. Ese período es, sin lugar a dudas, plurianual.
78.
Por último, para que el proyecto de construcción fuera subvencionable en virtud del Reglamento n.o 1267/1999, tenía que ser de una escala suficiente para surtir un efecto significativo en materia de protección del medio ambiente. (
45
) Ese requisito, junto con el plazo establecido en las decisiones de la Comisión por las que se concedió la ayuda y el Protocolo Financiero (en su versión modificada), confirman que el proyecto de construcción está incluido en el concepto de programa plurianual.
79.
En mi opinión, cuando se proporciona ayuda financiera comunitaria con arreglo al Reglamento n.o 1267/1999 para un proyecto que i) constituye una medida subvencionable a efectos del artículo 2, apartado 2, de ese Reglamento; ii) ha sido aprobado mediante una decisión de la Comisión y un Protocolo Financiero acordados entre la Comisión y las autoridades competentes del Estado miembro interesado, y iii) se ha llevado a cabo durante un período de al menos dos años, ese proyecto está comprendido en el concepto de programa plurianual a efectos del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95. En consecuencia, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe que un proyecto consistente en el desarrollo de un sistema de gestión de residuos para la Región de Alytus respeta esos requisitos, un proyecto de esa naturaleza puede ser considerado un programa plurianual con arreglo al Reglamento n.o 2988/95.
Tercera cuestión prejudicial
Consideraciones generales
80.
Para el caso de que el desarrollo de un sistema de gestión de residuos para la Región de Alytus no esté comprendido en el concepto de programa plurianual a efectos del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95, el órgano jurisdiccional remitente pregunta mediante su tercera cuestión prejudicial a partir de qué momento comienza a correr el plazo de prescripción previsto en esa disposición.
81.
En el reparto de competencias entre los tribunales de la Unión y los órganos jurisdiccionales nacionales con arreglo al artículo 267 TFUE corresponde en principio a éstos comprobar si en el asunto pendiente ante ellos concurren los requisitos fácticos que determinan la aplicación de una norma de la Unión, pero el Tribunal de Justicia, al resolver sobre la cuestión prejudicial, puede aportar, en su caso, precisiones destinadas a orientar al órgano jurisdiccional nacional en su interpretación. (
46
) Por tanto, corresponde a este Tribunal proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones prejudiciales que se le han planteado. (
47
) Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar los hechos que originaron el litigio principal y deducir las consecuencias de éstos en relación con la resolución que debe adoptar.
82.
La resolución de remisión pone claramente de manifiesto que el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide cómo debe aplicarse al caso de autos el plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1. Como se deduce de la conclusión que he alcanzado en el punto 79 anterior, considero que el proyecto de construcción es efectivamente un programa plurianual en el sentido de esa disposición. El artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95 establece que «para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa». Por tanto, es necesario interpretar la expresión «cierre definitivo» para poder determinar cómo se aplica el plazo de prescripción en el presente asunto. Además, dicha disposición identifica como hecho determinante a efectos de los programas plurianuales el final del plazo de prescripción y no su inicio.
83.
Por consiguiente, la respuesta a la cuestión prejudicial formulada por el órgano jurisdiccional remitente relativa al momento en que comienza el plazo de prescripción no permite esclarecer si el director de la EPMA adoptó las decisiones controvertidas antes del transcurso del plazo de prescripción en el caso de un programa plurianual en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95. Es necesario examinar la tercera cuestión prejudicial desde una perspectiva más amplia y establecer cómo se aplica el plazo de prescripción previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 a la irregularidad objeto del litigio principal. Además, para dar una respuesta más completa al órgano jurisdiccional remitente, también analizaré cómo deben clasificarse la irregularidad o irregularidades objeto del litigio principal, así como la manera en que el plazo de prescripción que establece el artículo 3, apartado 1, podría aplicarse en las circunstancias particulares del caso (véanse los puntos 86 a 95 posteriores).
84.
Por otra parte, la resolución de remisión también deja patente que las circunstancias fácticas del litigio principal no son claras. Se han determinado las fechas y la secuencia de acontecimientos que dio lugar al cierre del Proyecto. No obstante, la resolución de remisión no indica de forma clara si las autoridades lituanas llegaron a acuerdos con la Comisión en relación con el cierre del Proyecto de modo que se aceptase la presentación extemporánea de los documentos obligatorios ni si, en su caso, esos acuerdos observaban las normas establecidas en el Reglamento n.o 1164/94 y las Directrices relativas al cierre. (
48
)
85.
Examinaré la aplicación del plazo de prescripción previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 a la luz de esos factores.
Artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95
86.
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el Reglamento n.o 2988/95 introduce «“una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho [de la Unión]” con el objetivo de “combatir en todos los ámbitos los perjuicios a los intereses financieros [de la Unión]”». (
49
)
87.
El plazo de prescripción previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 trata de garantizar la seguridad jurídica de los operadores económicos. (
50
) Ese principio exige, en particular, que los derechos y obligaciones del operador económico frente a las autoridades nacionales no se puedan poner en discusión de forma indefinida, que se aplique un plazo de prescripción en relación con la irregularidad de que se trate, que ese plazo se fije por anticipado y que toda norma sea suficientemente previsible para el operador económico afectado. (
51
)
88.
El artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 establece un plazo de prescripción de las diligencias de cuatro años a partir de la comisión de la irregularidad, aplicable a las que denominaré «irregularidades distintas». Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción es de cuatro años a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. (
52
) Una irregularidad será «continua» cuando prosiga la omisión que dio lugar a la infracción del Derecho de la Unión. (
53
) Una irregularidad será «reiterada», en el sentido de esa disposición, cuando sea cometida por un operador que obtenga beneficios económicos de un conjunto de operaciones similares que infrinjan la misma disposición del Derecho de la Unión. (
54
) Las irregularidades distintas deben estar suficientemente vinculadas desde un punto de vista temporal para poderse considerar irregularidades reiteradas. Ese vínculo temporal existirá cuando el plazo transcurrido entre irregularidades sea más breve que el plazo de prescripción general de cuatro años. (
55
) En el marco del artículo 3, apartado 1, el plazo de prescripción general es de cuatro años. Dicho esto, considero que, aun cuando la irregularidad o irregularidades objeto del litigio principal no estuvieran comprendidas en el concepto de programa plurianual, a falta de la información fáctica necesaria, el Tribunal de Justicia no puede ofrecer más orientaciones acerca de si el presente asunto supone una irregularidad continua o reiterada.
89.
Para los programas plurianuales, se establece un plazo de prescripción concreto, que termina con el «cierre definitivo» del programa. Las palabras «el plazo de prescripción» del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95 pueden interpretarse en el sentido de que el plazo de prescripción para programas plurianuales es, con carácter general, de cuatro años, si bien se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa en cuestión, cuando éste tenga una duración superior a cuatro años. Dado que el Reglamento n.o 2988/95 establece unas normas generales aplicables a programas plurianuales de distintos sectores, no sorprende que el legislador no haya precisado un número exacto de años.
90.
A mi juicio, esa interpretación es acorde con el objetivo particular del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95 en relación con los programas plurianuales. En lo que atañe a esos programas, la aplicación del plazo de prescripción no está determinada por la fecha de comisión o cese de la irregularidad. Ese plazo de prescripción tampoco se limita a cuatro años. A diferencia de lo que ocurre en el caso de las irregularidades distintas y las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción de los programas plurianuales depende del cierre definitivo del programa en cuestión. En consecuencia, puede extenderse durante más de cuatro años.
91.
Por lo que se refiere al concepto de «acto de instrucción o de ejecución de la acción», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.o 2988/95, el Tribunal de Justicia ha declarado que el plazo de prescripción no cumpliría la función de garantizar la seguridad jurídica y que esa función no se cumpliría plenamente si dicho plazo pudiera quedar interrumpido por cualquier acto de carácter general de la Administración nacional sin relación alguna con sospechas de irregularidad que afecten a operaciones delimitadas con la suficiente precisión. (
56
) Por tanto, el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.o 2988/95 debe interpretarse en el sentido de que un acto tiene que delimitar con la suficiente precisión las operaciones sobre las que recaen las sospechas de irregularidad para poder interrumpir la prescripción a efectos de esa disposición. (
57
)
92.
En mi opinión, el informe de auditoría pública de 17 de diciembre de 2009 es, por su propia naturaleza, demasiado general para considerarse un acto de esas características.
93.
El artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n.o 2988/95 prevé un límite máximo para la incoación de un procedimiento judicial en relación con una irregularidad. Ese plazo de prescripción se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo de prescripción de cuatro años previsto en el primer párrafo de ese Reglamento sin que la autoridad competente haya pronunciado sanción alguna, menos en aquellos casos en que el procedimiento administrativo se haya suspendido de acuerdo con el apartado 1 del artículo 6. (
58
) El artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n.o 2988/95 contribuye así a reforzar la seguridad jurídica de los operadores económicos, impidiendo que el plazo de prescripción pueda verse retrasado indefinidamente por actos reiterados de interrupción. (
59
)
94.
Dado que el órgano jurisdiccional remitente no ha indicado que los hechos del caso dieran lugar a irregularidades continuas o reiteradas ni que en el presente asunto se hayan producido actos reiterados de interrupción, el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n.o 2988/95 no es pertinente.
95.
En ocasiones anteriores, el Tribunal de Justicia ha examinado si los plazos de prescripción son proporcionales, en particular, al analizar los plazos de interposición de una acción con arreglo a la normativa nacional en el contexto del artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2988/95. En este contexto, ha señalado que el plazo de prescripción «[…] no debe ir, en particular, manifiestamente más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de protección de los intereses financieros de la Unión». (
60
)
Programas plurianuales
96.
En mi opinión, el proyecto de construcción que nos ocupa es un programa plurianual. En consecuencia, el plazo de prescripción debe fijarse con arreglo al artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95.
97.
¿Qué significa la oración «para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa»?
98.
En sus observaciones escritas, el Gobierno lituano defendió que los 53 proyectos de los sectores del medio ambiente y del transporte que recibieron inicialmente apoyo del ISPA (y posteriormente regulados por el Fondo de Cohesión) son programas plurianuales. El Proyecto controvertido forma parte de ese grupo de medidas. Por tanto, alega que el plazo de prescripción del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95 se extiende hasta el cierre de los 53 proyectos. Dado que algunos de esos proyectos aún no han finalizado, el plazo de prescripción sigue corriendo. En lo sucesivo, me referiré a esta línea argumentativa como «primera opción».
99.
Lituania cambió su parecer durante la fase oral del procedimiento. Reconoció que no era necesario acreditar el cierre de los 53 proyectos para considerar transcurrido definitivamente el plazo de prescripción del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo.
100.
A mi juicio, Lituania hizo bien al cambiar de opinión, dado que la primera opción no es coherente con el uso que se hace del término «programa» en esa disposición para hacer alusión al proyecto o la medida controvertidas en lugar de la política de la Unión más amplia consistente en proporcionar ayudas previas a la adhesión para grandes proyectos de infraestructuras. Tampoco se cohonesta con el principio de seguridad jurídica que protege a los operadores económicos, subyacente a la aplicación del plazo de prescripción del artículo 3, apartado 1. Los operadores económicos involucrados en esos proyectos deben poder saber cuáles de sus operaciones son definitivas y cuáles podrían ser objeto de un procedimiento judicial. No creo que un plazo de prescripción que termina cuando se completa un proyecto de infraestructuras en el que el operador económico no participa y en el que no tiene influencia alguna sea compatible con el principio de seguridad jurídica.
101.
La Comisión sostiene que la fecha en la que sus servicios cierran un proyecto marca el cierre definitivo del programa plurianual. En el caso de autos, ese cierre se produjo mediante el escrito de 26 de junio de 2015. En lo sucesivo, me referiré a esta línea argumentativa como «segunda opción».
102.
No comparto el punto de vista de la Comisión.
103.
A mi parecer, la segunda opción concedería a la Comisión un amplio margen de discrecionalidad para fijar el cierre definitivo de un proyecto en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95. Una interpretación en esa línea iría en contra del nivel de seguridad jurídica exigido para salvaguardar los intereses de los operadores económicos. Podría exponerlos a un período largo de incertidumbre jurídica y al riesgo de no poder probar la regularidad de las operaciones controvertidas. (
61
) También podría pensarse que incentiva (o, en cualquier caso, no desincentiva) las prácticas dilatorias de la administración de la Comisión. Ello sería contario al principio de proporcionalidad, dado que el plazo de prescripción no estaría determinado por la necesidad de proteger los intereses financieros de la Unión Europea, sino por el ritmo de trabajo de la actividad administrativa. También contravendría el artículo 41 de la Carta, que garantiza el derecho de todas las personas a que se traten sus asuntos dentro de un plazo razonable, y a los objetivos de las normas relativas al cierre recogidas en el Reglamento n.o 1164/94 y en las Directrices relativas al cierre.
104.
Por consiguiente, rechazo la segunda opción.
105.
Es difícil determinar el momento preciso en el que finaliza un proyecto de construcción dado que varias etapas y procesos dan lugar a su conclusión. (
62
) Pese a ello, el Tribunal de Justicia debe aportar una interpretación que sea acorde al tenor y los objetivos del Reglamento n.o 2988/95 y que respete, al mismo tiempo, el Reglamento n.o 1164/94 (dado que el proyecto de construcción se rige por las normas específicas de este último).
106.
En consecuencia, es necesario interpretar, en particular, las normas reguladoras del pago del saldo final de la ayuda financiera recogidas en el anexo II del Reglamento n.o 1164/94 (y las Directrices relativas al cierre) en relación con la expresión «cierre definitivo del programa»» que aparece en el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95 de forma coherente y sistemática.
107.
La decisión de la Comisión por la que se aprobó la ayuda financiera establecía el importe de la ayuda, el plan de financiación y todas las condiciones, además de la fecha estimada de finalización del proyecto, que era también la fecha límite de subvencionabilidad de los gastos conforme al Reglamento n.o 1164/94. (
63
) Los elementos esenciales de esa decisión se tenían que publicar en el Diario Oficial. (
64
) La normativa sobre el Fondo de Cohesión preveía controles (artículo 12, apartado 1) y exigía que se presentaran a la Comisión los documentos obligatorios. El marco general previsto por el artículo D, apartado 2, letra d), del anexo II del Reglamento n.o 1164/94 indica que el informe final debe presentarse a la Comisión dentro de los seis meses siguientes al plazo de terminación de los trabajos y ejecución de los pagos [artículo D, apartado 2, letra d), tercer guion] o, a más tardar, dentro de los dieciocho meses siguientes a la fecha de terminación de los trabajos y ejecución de los gastos indicado en la decisión de concesión de la ayuda (artículo D, apartado 3). El pago definitivo a la autoridad nacional competente se debía efectuar en un plazo de dos meses a partir de la recepción por parte de la Comisión de una solicitud de pago admisible (artículo D, apartado 5). Las autoridades nacionales tenían la obligación de conservar a disposición de la Comisión todos los justificantes durante tres años (artículo G, apartado 3).
108.
Esas normas no permiten establecer una fecha precisa de cierre de los proyectos. La situación variará en función de las circunstancias del caso. Ahora bien, en mi opinión, la relación entre el proceso de finalización conforme al Reglamento n.o 1164/94 y el cierre definitivo de un proyecto a efectos del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo del Reglamento n.o 2988/95 abren una tercera vía, a la que denominaré en lo sucesivo «tercera opción».
109.
Para saber si puede considerarse definitivamente concluido un proyecto del Fondo de Cohesión (o del antiguo ISPA), en primer lugar, es preciso determinar si las autoridades nacionales competentes han presentado ante la Comisión una solicitud de pago admisible en relación con el proyecto en cuestión. En segundo lugar, han de tenerse en cuenta la decisión de la Comisión por la que se aprueba la ayuda financiera y la fecha de finalización prevista en el Protocolo Financiero. En tercer lugar, ha de determinarse si el informe final se ha transmitido a la Comisión de conformidad con el artículo D, apartado 2, letra d), segundo guion, o el artículo D, apartado 3, del anexo II del Reglamento n.o 1164/94. En cuarto lugar, hay que tener en cuenta la regla general que concede a la Comisión un plazo de dos meses a partir de la recepción de una solicitud admisible para pagar el saldo definitivo. En quinto lugar, salvo que se indique otra cosa, los documentos relativos al proyecto deben conservarse durante tres años para permitir a la Comisión llevar a cabo cualquier control financiero que estime oportuno. (
65
) Al final de ese período, debería considerarse que se ha producido el cierre definitivo del proyecto.
110.
A mi juicio, la tercera opción marca la finalización o, conforme a la terminología empleada en el Reglamento n.o 2988/95, el «cierre» de un proyecto. Este planteamiento se cohonesta con las obligaciones generales de la Comisión que establece el artículo 17 TUE, apartado 1, consistentes en ejecutar el presupuesto y gestionar los programas y, concretamente, con la obligación que le impone el Reglamento n.o 1164/94 de efectuar controles financieros y aplicar correcciones financieras (artículos G y H del anexo II de ese Reglamento). La tercera opción también permite a los Estados miembros cumplir sus obligaciones. Entre ellas, se incluye la realización de los controles financieros necesarios, tales como la detección de irregularidades, la acreditación de que el proyecto se ha ejecutado debidamente y la percepción del pago del saldo final con arreglo a ese Reglamento. (
66
)
111.
Aunque es cierto, sin lugar a dudas, que para los operadores económicos es más sencillo calcular un plazo de prescripción que se expresa como el transcurso de un tiempo (como, por ejemplo, cuatro años) y empieza a contar a partir de un hecho específico, ese sistema no es fácil de extrapolar a un concepto como el de los programas plurianuales, que son cambiantes por naturaleza. La fecha de finalización de esos programas únicamente puede estimarse en el momento de su inicio. En mi opinión, la tercera opción proporciona un nivel suficiente de seguridad jurídica. Garantiza que los derechos de los operadores económicos no se puedan poner en discusión de forma indefinida. El plazo de prescripción se establece por remisión al Reglamento n.o 1164/94 y, por tanto, sus criterios se han fijado con antelación y son suficientemente previsibles para los operadores económicos pertinentes. Los programas plurianuales son operaciones a gran escala. Por consiguiente, son susceptibles de afectar a operadores económicos sofisticados y de gran envergadura de los que cabe esperar que tengan ciertos conocimientos o acceso a las normas y procedimientos oportunos. La tercera opción presentaría incluso la ventaja de incentivar a los operadores económicos a presentar puntualmente ante las autoridades competentes de los Estados miembros la documentación necesaria para elaborar los documentos de cierre conforme a Derecho.
112.
Desde mi punto de vista, la tercera opción es proporcionada, en la medida en que observa las disposiciones del Reglamento n.o 1164/94 que garantizan que los Estados miembros y la Comisión respeten las obligaciones que, respectivamente, les incumben en virtud de ese Reglamento. Un plazo de prescripción que tiene en cuenta la fecha de finalización del proyecto en cuestión, la presentación del informe final y una solicitud de pago admisible, además del plazo de dos meses en el que la Comisión puede efectuar el pago y de un plazo adicional de tres años en el que se pueden aplicar correcciones financieras, es acorde a las normas introducidas por el legislador para proteger los intereses financieros de la Unión Europea y no va más allá de lo necesario para alcanzar ese objetivo.
113.
¿Qué sucede cuando el Estado miembro no presenta una solicitud admisible a la Comisión (por ejemplo, cuando el informe final se transmite a la Comisión después de transcurrido el plazo de dieciocho meses establecido en el artículo D, apartado 3, del anexo II del Reglamento n.o 1164/94, como puede haber sucedido en el asunto que nos ocupa, o no se transmite)? (
67
) Considero que, en esas circunstancias, es necesario tomar en consideración la fecha de finalización del proyecto prevista en el Protocolo Financiero y en la decisión de la Comisión por la que se aprueba el proyecto. El período de dieciocho meses desde la fecha de terminación de los trabajos y ejecución de los pagos por parte del organismo nacional competente conforme al artículo D, apartado 3, del anexo II del Reglamento n.o 1164/94 debería sustituir la fecha de entrega efectiva del informe final. En ese supuesto, de conformidad con esta disposición, el pago del saldo final debería cancelarse en todo caso y la Comisión debería determinar si procede aplicar una corrección financiera. La disposición legal parece adolecer de una laguna, en la medida en que los Estados miembros están obligados a conservar los documentos durante tres años tras el pago definitivo, pero no se indica un plazo equivalente en caso de impago. Ahora bien, no sería acorde con el principio de seguridad jurídica que la Comisión dispusiera de un plazo indefinido para llevar a cabo las verificaciones oportunas. También sería extraño que el correspondiente plazo fuera inferior a tres años según lo previsto en el artículo G, apartado 3, del anexo II del Reglamento n.o 1164/94. En vista de lo anterior, considero que el plazo de tres años también debería aplicarse cuando el Estado miembro afectado no transmita a la Comisión una solicitud admisible.
114.
La conclusión de los trabajos de construcción parece marcar el término natural de los proyectos de construcción. ¿Es esa posible cuarta opción mejor que la tercera opción?
115.
Desde mi punto de vista, no lo es.
116.
En primer lugar, la normativa sobre el Fondo de Cohesión establece disposiciones detalladas sobre el cierre de proyectos, (
68
) pero no existen normas similares que determinen el momento en el que un proyecto de construcción se ha finalizado. La inexistencia de tales disposiciones sugiere que considerar que la finalización del proyecto de construcción supone el cierre definitivo conllevaría una falta de transparencia y de seguridad jurídica.
117.
En segundo lugar, es más coherente con los objetivos generales del Reglamento n.o 2988/95 que el «cierre» esté marcado por la conclusión del proyecto más que por la fecha de finalización de las obras de construcción. Si bien es cierto que una de las finalidades del Reglamento n.o 2988/95 consiste en proporcionar seguridad jurídica a los operadores económicos, su objetivo principal es proteger los intereses financieros de la Unión Europea mediante la persecución de las irregularidades en todos los ámbitos de las políticas de la Unión. (
69
) Así, en lo que respecta a la aplicación del plazo de prescripción, lo determinante es en qué momento salen del presupuesto los fondos de la Unión.
118.
Por tanto, mi opinión es que la finalización de las obras de construcción no constituye una cuarta opción viable.
119.
Las normas del Reglamento n.o 1164/94 garantizan cierto nivel de seguridad jurídica. Ahora bien, la forma en que se aplican variará en función de las circunstancias de cada caso.
120.
En el litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente ha facilitado algunos datos acerca de la decisión ISPA original. (
70
) Pese a ello, el Tribunal de Justicia apenas tiene información sobre los hechos acaecidos tras la revisión del Protocolo Financiero mediante la decisión de la Comisión de 27 de diciembre de 2004, a excepción de la modificación de la fecha de finalización del proyecto de construcción al 31 de diciembre de 2008. Con arreglo al artículo D, apartado 3, del anexo II del Reglamento n.o 1164/94, el informe final debería haberse presentado a la Comisión el 30 de junio de 2010 a más tardar (es decir, en el plazo de 18 meses que establece el artículo D, apartado 3, del anexo II del Reglamento n.o 1164/94). Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar cuándo debían efectuarse los pagos de la EPMA. La resolución de remisión guarda silencio sobre esa cuestión. El Tribunal de Justicia tampoco sabe si se ha realizado una solicitud de pago admisible: de no ser así, el plazo de dos meses que finalizaría el 31 de agosto de 2010 no debería aplicarse. En ese caso, se tendría que añadir al cálculo el plazo de tres años previsto en el artículo G, apartado 3, del anexo II de ese Reglamento para permitir a la Comisión cumplir su obligación de efectuar controles y determinar si es necesario exigir correcciones financieras.
121.
De lo anterior se desprende que, de haberse realizado una solicitud de pago admisible, el plazo de prescripción terminaría, como pronto, el 31 de agosto de 2013. De no haberse realizado esa solicitud, terminaría el 30 de junio de 2013. En todo caso, aun cuando la fecha en la que la EPMA debería haber efectuado el pago no se prorrogase más allá del 31 de diciembre de 2008, las decisiones controvertidas, de 29 de marzo de 2013, estarían comprendidas dentro del plazo de prescripción.
122.
No está claro si las autoridades lituanas y la Comisión alcanzaron algún acuerdo que permitiera que los documentos obligatorios se presentasen considerablemente más tarde de la fecha límite, de 31 de diciembre de 2008, prevista en la versión modificada del Protocolo Financiero. (
71
) Tampoco está claro si un acuerdo de esas características observaría el Reglamento n.o 1164/94. La Comisión no anuló el pago del saldo definitivo por falta de presentación del informe final, con arreglo al artículo D, apartado 3, del anexo II de ese Reglamento. Tampoco puso en marcha el mecanismo de corrección financiera. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente establecer y comprobar los acuerdos entre la Comisión y las autoridades lituanas en relación con el cierre del Proyecto controvertido.
123.
A la vista de las consideraciones expuestas, sin perjuicio de la comprobación de los hechos que realice el órgano jurisdiccional remitente, considero que el 30 de junio de 2013 debería ser la fecha más temprana en la que podría considerarse producido el cierre definitivo del Proyecto, de modo que las decisiones controvertidas se adoptaron dentro del plazo de prescripción que establece el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 2988/95.
124.
Por consiguiente, para determinar cómo opera el plazo de prescripción a efectos del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 en el caso de un programa plurianual relativo a un proyecto del antiguo ISPA regulado por el anexo II del Reglamento n.o 1164/94 es necesario establecer: i) si las autoridades nacionales competentes del Estado miembro afectado presentaron a la Comisión una solicitud de pago admisible conforme al artículo D, apartado 5; ii) la fecha límite de finalización de las obras y satisfacción del pago con arreglo a la decisión de concesión de la ayuda de la Comisión y de su correspondiente Protocolo Financiero; iii) si se ha entregado a la Comisión el informe definitivo que establece el artículo D, apartado 2, letra d); iv) si ha transcurrido el plazo de dos meses previsto por el artículo D, apartado 5, y v) si ha transcurrido el plazo de tres años a partir del pago por parte de la Comisión del saldo definitivo en relación con el proyecto (salvo que se decida otra cosa en aplicación de lo dispuesto en el artículo G, apartado 3). En este sentido, en el caso de un proyecto como el desarrollo de un sistema de gestión de residuos en la Región de Alytus, en Lituania, corresponde al órgano jurisdiccional remitente establecer esos elementos y decidir, habida cuenta de sus conclusiones, si el cierre definitivo del programa plurianual relativo a ese proyecto se produjo el 30 de junio de 2013 o en una fecha posterior.
Conclusión
125.
Por los motivos expuestos, considero que el Tribunal de Justicia debería responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Lietuvos Vyriausiasis Administracinis Teismas (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Lituania) del siguiente modo:
«1)
Cuando se ha proporcionado ayuda financiera comunitaria en virtud del Reglamento (CE) n.o 1267/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se crea un instrumento de política estructural de preadhesión para un proyecto que:
—
constituye una medida subvencionable a efectos del artículo 2, apartado 2, de ese Reglamento;
—
ha sido aprobado mediante una decisión de la Comisión y un Protocolo Financiero acordados entre la Comisión y las autoridades competentes del Estado miembro afectado, y
—
se ha llevado a cabo durante un período de, al menos, dos años,
ese proyecto se engloba en el concepto de programa plurianual a efectos del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 del Consejo, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. En consecuencia, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe que el desarrollo de un sistema de gestión de residuos para la Región de Alytus, en Lituania, cumple esos requisitos, un proyecto de esa naturaleza puede considerarse un programa plurianual conforme al Reglamento n.o 2988/95.
2)
Para determinar cómo opera el plazo de prescripción a efectos del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95 en el caso de un programa plurianual relativo a un proyecto del antiguo ISPA regulado por el anexo II del Reglamento (CE) n.o 1164/94 del Consejo, por el que se crea el Fondo de Cohesión, el órgano jurisdiccional remitente debe establecer:
—
si las autoridades nacionales competentes del Estado miembro afectado han presentado a la Comisión una solicitud de pago admisible conforme al artículo D, apartado 5;
—
la fecha límite de finalización de las obras y satisfacción del pago con arreglo a la decisión de concesión de la ayuda de la Comisión y de su correspondiente Protocolo Financiero;
—
si se ha entregado a la Comisión el informe definitivo que exige el artículo D, apartado 2, letra d);
—
si ha transcurrido el plazo de dos meses previsto por el artículo D, apartado 5; y
—
si ha transcurrido el plazo de tres años desde el pago por parte de la Comisión del saldo definitivo en relación con el proyecto (salvo que se decida otra cosa en aplicación de lo dispuesto en el artículo G, apartado 3).
Por tanto, en el caso de un proyecto como el desarrollo de un sistema de gestión de residuos en la Región de Alytus, en Lituania, incumbe al órgano jurisdiccional remitente establecer esos elementos y decidir, habida cuenta de sus conclusiones, si el cierre definitivo del programa plurianual relativo a ese proyecto se produjo el 30 de junio de 2013 o en una fecha posterior.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Reglamento de 18 de diciembre de 1995 (DO 1995, L 312, p. 1).
(
3
)	En esencia, la política de la Unión en materia de cohesión económica y social tiene el objetivo específico de reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo en el territorio de la Unión Europea y de solucionar «el retraso de las regiones menos favorecidas». Véase, en este sentido, el artículo 174 TFUE.
(
4
)	DO 2010, C 83, p. 389 (en lo sucesivo, «Carta»).
(
5
)	Véase el primer considerando del Reglamento n.o 2988/95.
(
6
)	Véanse los considerandos segundo, tercero y decimotercero del Reglamento n.o 2988/95.
(
7
)	De conformidad con el artículo 6, apartado 1, la imposición de sanciones financieras, tales como multas administrativas, puede quedar suspendida por decisión de la autoridad nacional competente si se ha ejercitado una acción penal contra la persona afectada en relación con esos mismos hechos. La suspensión del procedimiento administrativo tiene el efecto de interrumpir el plazo de prescripción previsto en el artículo 3.
(
8
)	En las presentes conclusiones haré referencia a ese momento como el «momento de los hechos».
(
9
)	Reglamento de 16 de mayo de 1994 (DO 1994, L 130, p. 1). El Reglamento, en su versión modificada por los Reglamentos (CE) n.o 1264/1999 del Consejo (DO 1999, L 161, p. 57) y (CE) n.o 1265/1999 del Consejo (DO 1999, L 161, p. 62), se aplicaba a los proyectos ejecutados en los Estados miembros en el momento de los hechos. El Reglamento n.o 1164/94 fue derogado por el Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1260/1999 (DO 2006, L 210, p. 25). Para la correcta exposición de mis conclusiones, deseo señalar que el Reglamento n.o 1260/1999 establecía disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, a saber, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, la sección «Orientación» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca, en los términos del artículo 2, apartado 1, de ese Reglamento. La ayuda financiera con cargo a los Fondos Estructurales no es objeto del asunto que nos ocupa. De conformidad con las disposiciones transitorias previstas en el artículo 105 del Reglamento n.o 1083/2006, éste no afectaba a la continuación o modificación de los proyectos cofinanciados por el Fondo de Cohesión aprobados por la Comisión de conformidad con el Reglamento n.o 1164/94.
(
10
)	El Reglamento de 21 de junio de 1999 (DO 1999, L 161, p. 73), en su versión modificada por los Reglamentos (CE) n.o 2382/2001 del Consejo, de 4 de diciembre de 2001 (DO 2001, L 323, p. 1) y (CE) n.o 2500/2001 del Consejo, de 17 de diciembre de 2001 (DO 2001, L 342, p. 1), era aplicable en el momento de los hechos. El Reglamento n.o 1267/1999 fue posteriormente derogado por el Reglamento (CE) n.o 1085/2006 del Consejo, de 17 de julio de 2006, por el que se establece un Instrumento de ayuda Preadhesión (IPA) (DO 2006, L 210, p. 82). Véanse los puntos 23 a 28 posteriores.
(
11
)	Véase el vigesimoséptimo considerando del Reglamento n.o 1164/94.
(
12
)	El artículo 2, apartado 5, fue introducido en el Reglamento n.o 1164/94 por el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO 2003, L 236, p. 33; en lo sucesivo, «Acta de adhesión»).
(
13
)	El primer guion del artículo 10, apartado 5, establecía los criterios que debían aplicarse para garantizar la alta calidad de los proyectos que se beneficiasen de la ayuda financiera.
(
14
)	Los documentos que, con arreglo al artículo D, apartado 2, letra d), del anexo II debían presentarse a la Comisión eran: i) una solicitud de pago (segundo guion); ii) un informe final (tercer guion); iii) una certificación que confirmara que los gastos son correctos (cuarto guion); y iv) una declaración de liquidación que incluyera un informe de liquidación [quinto guion en relación con el artículo 12, apartado 1, letra f)]. En las presentes conclusiones, me referiré conjuntamente a estos documentos como los «documentos obligatorios».
(
15
)	Interpreto la expresión «solicitud de pago admisible» recogida en el artículo D, apartado 5, en el sentido de una solicitud debidamente acompañada de los documentos obligatorios y, en particular, de los que se relacionan en el punto 20 y la nota 14 anteriores.
(
16
)	Considerandos 4, 7 y 14.
(
17
)	Véase el punto 29 posterior.
(
18
)	Véase el artículo 3.
(
19
)	El artículo 14 preveía que la Comisión estaría asistida por un comité compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por la Comisión.
(
20
)	En el momento en que la Comisión adoptó la decisión sobre el ISPA original, estaba en vigor el Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO 1977, L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90).
(
21
)	Artículo 9, apartado 1, letras b), c) y d).
(
22
)	Véanse los puntos 1, 4 y 5 del anexo III del Reglamento n.o 1267/1999.
(
23
)	Véanse los puntos 14 y 15 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Luxemburgo de 12 y 13 de diciembre de 1997.
(
24
)	Véase el artículo 1 de la Decisión del Consejo, de 28 de enero de 2002, relativa a los principios, prioridades, objetivos intermedios y condiciones de la Asociación para la Adhesión de Lituania (DO 2002, L 44, p. 54).
(
25
)	DO 2002, L 201, p. 5. Ese Reglamento fue derogado por el Reglamento (CE) n.o 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, que fija normas de desarrollo para el Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) n.o 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO 2006, L 371, p. 1).
(
26
)	Reglamento de 6 de enero de 2003, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1164/94 del Consejo en lo que se refiere a la subvencionabilidad de los gastos de las actuaciones cofinanciadas por el Fondo de Cohesión (DO 2003, L 2, p. 7). Ese Reglamento fue sustituido por el Reglamento n.o 1828/2006 a partir del 16 de enero de 2007.
(
27
)	Para más información sobre las decisiones de la Comisión de aprobación de proyectos, véanse los puntos 14 y 26 anteriores.
(
28
)	Comunicación a la Comisión de la Sra. Hübner, SEC(2007), versión final, de 23 de abril de 2008.
(
29
)	Los contratistas privados son UAB «Alkesta», UAB «Skirnuva» con UAB «Parama», UAB «Alkesta» y UAB «Dzūkijos statyba». En lo sucesivo, me referiré a los contratos celebrados como «contratos públicos».
(
30
)	Tras la presentación de esa información adicional, la EPMA llevó a cabo una nueva investigación de algunas irregularidades relativas a los gastos del Proyecto declarados a la Comisión y, en el momento en el que el órgano jurisdiccional remitente decidió plantear la presente petición de decisión prejudicial, había dos procedimientos legales en curso. La resolución de remisión indica, no obstante, que esos procedimientos no se refieren a las cuestiones objeto del asunto que nos ocupa.
(
31
)	Entiendo que la expresión «gasto de reserva», tal como se emplea en el escrito de la Comisión de 26 de junio de 2015, se refiere a gasto realizado por encima de los límites subvencionables.
(
32
)	Véase el artículo 16 bis del Reglamento n.o 1264/94. En relación con el cierre de proyectos, véanse las Directrices relativas al cierre a las que se hace referencia en el punto 37 anterior. Si bien la decisión ISPA original se adoptó al amparo del Reglamento n.o 1267/1999, en este análisis haré referencia a las disposiciones del Reglamento n.o 1164/94, dado que son estas últimas y, en particular, las disposiciones de desarrollo establecidas en el anexo II, las que regulan el cierre del Proyecto objeto del caso de autos. Por tanto, únicamente me referiré a las disposiciones del Reglamento n.o 1267/1999 cuando sea preciso ser concreto.
(
33
)	Véanse el punto 41 y la nota 29 anteriores.
(
34
)	Véanse los dictámenes a los que se hace referencia en el punto 43 anterior.
(
35
)	Como destinataria de fondos a cargo del presupuesto de la Unión, la empresa puede considerarse un agente económico a efectos del Reglamento n.o 2988/95. Véase, por ejemplo, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10, EU:C:2011:867), apartado 45.
(
36
)	Véase la sentencia de 16 de julio de 2015, Maïstrellis (C‑222/14, EU:C:2015:473), apartado 30 y jurisprudencia citada.
(
37
)	En virtud del artículo 312 TFUE, apartado 1, el marco financiero plurianual: i) tendrá por objeto garantizar la evolución ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios; ii) se establecerá para un período mínimo de cinco años, y iii) debe ser respetado por el presupuesto anual de la Unión. No es el presupuesto. El concepto de marco financiero plurianual fue introducido en los Tratados el 1 de diciembre de 2009, a través del Tratado de Lisboa. El Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo (DO 2012, L 298, p. 1) introdujo una serie de disposiciones complementarias destinadas a adecuar el Reglamento financiero a las modificaciones derivadas del Tratado de Lisboa [véase la Propuesta de la Comisión de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras aplicables al presupuesto anual de la Unión; COM(2010) 815 final]. A mi juicio, el marco financiero plurianual es una herramienta de programación financiera y disciplina presupuestaria que tiene el objetivo de garantizar que el gasto de la Unión es predecible y se mantiene dentro de los límites acordados.
(
38
)	Promesas jurídicamente vinculantes de gastar dinero que no habría de pagarse necesariamente en el mismo año, sino a lo largo de varios ejercicios financieros (véase el artículo 11 del Reglamento n.o 1164/94 al que se refiere el punto 15 anterior).
(
39
)	Véase el artículo C, apartado 2, letra a), del anexo II del Reglamento n.o 1164/94.
(
40
)	Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se crea un Instrumento de Política Estructural de Preadhesión, de 18 de marzo de 1998 [COM(1998) 138 final, p. 7].
(
41
)	Véase el punto 6 anterior.
(
42
)	Véase el Reglamento n.o 1164/94, artículo 3, apartado 2, guiones primero y segundo. Véase asimismo la definición de «proyecto» contenida en el artículo A, apartado 2, del anexo II de ese Reglamento.
(
43
)	Véase, por ejemplo, el artículo C, apartado 1, del anexo II del Reglamento n.o 1164/94 en relación con los compromisos presupuestarios.
(
44
)	Véase el punto 4 del anexo de la Decisión 2002/89, que, en el apartado que tiene por título «Medio Ambiente», establece como una de las prioridades y objetivos intermedios contemplados en la Asociación para la Adhesión de Lituania la completa incorporación del acervo comunitario en materia de medio ambiente y, en particular, en lo que respecta a gestión de residuos.
(
45
)	Véase el artículo 2, apartado 2, del Reglamento n.o 1267/1999.
(
46
)	Véase la sentencia de 11 de noviembre de 2010, Danosa (C‑232/09, EU:C:2010:674), apartados 33 y 34 y jurisprudencia citada.
(
47
)	Véase, en particular, la sentencia de 17 de enero de 2013, Hewlett-Packard Europe (C‑361/11, EU:C:2013:18), apartado 35.
(
48
)	Véase el punto 47 anterior.
(
49
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartado 20 y jurisprudencia citada. Véase asimismo el tercer considerando del Reglamento n.o 2988/95.
(
50
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartado 24.
(
51
)	Véase la sentencia de 5 de mayo de 2011, Ze Fu Fleischhandel y Vion Trading (C‑201/10 y C‑202/10, EU:C:2011:282), apartado 32 y jurisprudencia citada.
(
52
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartado 21.
(
53
)	Véase la sentencia de 2 de diciembre de 2004, José Martí Peix/Comisión (C‑226/03, EU:C:2004:768), apartado 17.
(
54
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartado 49 y jurisprudencia citada.
(
55
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartado 52.
(
56
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartados 41 a 43. El subrayado es mío.
(
57
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartado 47.
(
58
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartado 63.
(
59
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartado 64.
(
60
)	Véase la sentencia de 5 de mayo de 2011, Ze Fu Fleischhandel y Vion Trading (C‑201/10 y C‑202/10, EU:C:2011:282), apartado 38 y jurisprudencia citada.
(
61
)	Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381), apartado 68.
(
62
)	Véase el Informe Especial n.o 12/2008 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-2006, punto 27.
(
63
)	Véanse el artículo 10, apartado 6, del Reglamento n.o 1164/94 y el artículo 8 del Reglamento n.o 16/2003.
(
64
)	Artículo 10, apartado 7, del Reglamento n.o 1164/94.
(
65
)	Véase el punto 113 posterior.
(
66
)	Véase, por ejemplo, el artículo 12, apartado 1, letras e) y f), del Reglamento n.o 1164/94. Esta opción también permite a los Estados miembros cumplir su función en virtud del artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95.
(
67
)	Véase el anexo 3 de las Directrices relativas al cierre.
(
68
)	Véase el punto 37 anterior.
(
69
)	Véase el punto 6 anterior.
(
70
)	Véanse los puntos 42 a 44 anteriores.
(
71
)	El órgano jurisdiccional remitente indica en su resolución de remisión que, el 14 de julio de 2014, el Ministerio de Hacienda presentó a la Comisión un informe de auditoría público actualizado, junto con una declaración de liquidación actualizada.