61993C0020
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
WALTER VAN GERVEN
presentate il 20 ottobre 1993 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Queste due cause riunite, hanno ad oggetto un'unica questione pregiudiziale, deferita alla Corte dal Tribunal de commerce di Bruxelles e vertente sull'interpretazione del requisito della capacità finanziaria previsto dall'art. 3, n. 3, della direttiva del Consiglio 12 novembre 1974, 74/561/CEE, riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di merci su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali (
1
).
2.
Ai sensi del suo terzo ‘considerando’, la direttiva, fondata sull'art. 75 del Trattato CEE, contiene «norme comuni per l'accesso alla professione di trasportatore di merci su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali, onde assicurare un miglioramento della qualifica di trasportatore», il quale «può contribuire al risanamento del mercato, al miglioramento della qualità del servizio reso nell'interesse degli utenti, dei trasportatori e dell'economia nel suo complesso, nonché a una maggiore sicurezza stradale».
L'art. 1, n. 1, della direttiva 74/561/CEE dispone che «(l') accesso alla professione di trasportatore di merci su strada è disciplinato dalle disposizioni che gli Stati membri adottano conformemente alle norme comuni della presente direttiva».
L'art. 3, n. 1, primo comma, indica che «(le) persone fisiche o imprese che desiderano esercitare la professione di trasportatore di merci su strada debbono: a) essere onorabili, b) possedere l'adeguata capacità finanziaria, e) soddisfare al requisito della capacità professionale».
L'art. 3, n. 3, disposizione cui si riferisce la questione pregiudiziale, precisa il secondo dei suddetti tre requisiti nei seguenti termini:
«La capacità finanziaria consiste nella disponibilità di risorse finanziarie necessarie ad assicurare l'avviamento e la buona gestione dell'azienda. Fino ad ulteriore coordinamento, ciascuno Stato membro determina quali disposizioni e quali modalità di prova possano esser adottate in proposito» (
2
).
3.
L'«ulteriore coordinamento» annunciato dalla citata disposizione è stato attuato con la direttiva del Consiglio 21 giugno 1989, 89/438/CEE (
3
). Il quinto ‘considerando’ della suddetta direttiva indica che «per quanto concerne il requisito di capacità finanziaria è necessario fissare determinati criteri che devono soddisfare i trasportatori, in particolare per assicurare la parità di trattamento delle imprese dei vari Stati membri (...) tali criteri si applicano ai trasportatori che chiedono l'autorizzazione di accesso alla professione a decorrere dal 1o gennaio 1990».
L'art. 1, n. 5, della direttiva 89/438/CEE sostituisce l'art. 3, n. 3, della direttiva 74/561/CEE. Il nuovo paragrafo contiene, alla lett. b), l'enumerazione di un certo numero di elementi che l'autorità competente deve prendere in considerazione onde valutare la capacità finanziaria. Secondo la lett. c), «l'impresa deve disporre di un capitale e di riserve di valore almeno pari a 3000 ECU per veicolo o a 150 ECU per tonnellata del peso massimo autorizzato dei veicoli utilizzati dall'impresa: l'importo da prendere in considerazione è quello che risulta dal calcolo che dà la cifra più bassa». Ai sensi della lett. d), «l'autorità competente può accettare come prova la conferma o l'assicurazione di una banca o di altro istituto adeguatamente qualificato. Tale conferma o assicurazione possono consistere in una garanzia bancaria o qualsiasi altro strumento analogo».
Infine, la lett. e) dispone che «le disposizioni di cui alle lettere b), e) e d) si applicano alle imprese autorizzate in uno Stato membro, a decorrere dal 1o gennaio 1990, a norma di una regolamentazione nazionale, ad esercitare la professione di trasportatore di merci su strada».
Così come risulterà qui di seguito (paragrafo 9), la direttiva 89/438/CEE è estranea all'oggetto della domanda di pronuncia pregiudiziale, sebbene l'ordinanza di rinvio vi faccia riferimento. Ne faccio menzione, quindi, solamente per dare un quadro completo della disciplina di cui trattasi, così come si è evoluta sino ad oggi.
4.
In Belgio, la direttiva 74/561/CEE è stata attuata con regio decreto 5 settembre 1978, che stabilisce i requisiti per l'accesso alla professione di trasportatore di merci su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali (
4
). Per quanto riguarda il requisito della capacità finanziaria, il suddetto regio decreto disponeva inizialmente, nell'art. 2, n. 4, che tale requisito era soddisfatto allorché il trasportatore disponeva di un conto bancario ed era iscritto al registro di commercio (
5
).
5.
Il regio decreto 11 settembre 1987 (
6
) ha sostituito detta disposizione ed ha aggiunto al regio decreto 5 settembre 1978 un nuovo capitolo, intitolato «condizioni relative alla capacità finanziaria», i cui primi articoli sono formulati nei seguenti termini:
«Art. 37. Il richiedente o il titolare di un certificato di trasporto o di un'autorizzazione generale al trasporto nazionale deve comprovare la propria capacità finanziaria mediante la costituzione di una cauzione di 250000 BFR per certificato di trasporto o per autorizzazione generale al trasporto nazionale.
Art. 38. § 1. La cauzione è destinata alla garanzia dei crediti derivanti dall'esercizio di attività effettuate in base a un certificato di trasporto, un'autorizzazione generale al trasporto nazionale o un'autorizzazione generale al trasporto internazionale (...).
§ 2. La cauzione può consistere sia in una cauzione solidale di una banca, di una cassa di risparmio privata, di una compagnia di assicurazioni o di un istituto di credito pubblico, sia in un deposito alla Cassa depositi e prestiti, di denaro o di valori autorizzati dal ministro delle Finanze per la costituzione di cauzioni di ogni categoria da depositare alla Cassa depositi e prestiti».
6.
Infine, nel 1991, segnatamente per l'attuazione della direttiva 89/438/CEE (v. sopra, paragrafo 3) il regio decreto 5 settembre 1978 è stato interamente sostituito dal regio decreto 18 marzo 1991 (
7
). Quest'ultimo prevede sempre un sistema di cauzioni obbligatorie, ma la sua formulazione differisce in parte per quanto riguarda la portata di detta cauzione (
8
).
7.
La questione che il Tribunal de commerce ha sottoposto alla Corte in ordine all'interpretazione dell'art. 3, n. 3, della direttiva 74/561/CEE è stata sollevata nell'ambito di controversie collegate al fallimento di due distinte imprese di trasporti. La controversia che è all'origine della causa C-20/93 riguarda una domanda presentata dalla società tedesca Deutscher Kraftverkher (in prosieguo: la «DKV») nei confronti della banca belga SA Generale de Banque (in prosieguo: la «Generale de Banque»), Attraverso il suo sistema di carta di credito, la DKV forniva gasolio all'impresa di trasporti PVBA Zelltrans (in prosieguo: la «Zelltrans»). Da parte sua, la Generale de Banque aveva sin dal 1988 prestato cauzione solidale per la Zelltrans, fino a concorrenza dell'importo di 700000 BFR, in applicazione dell'art. 38, n. 2, primo comma, del regio decreto 5 settembre 1978, come modificato dal regio decreto 11 settembre 1987 (soprammenzionato al paragrafo 5). Con lettera raccomandata inviata il 4 dicembre 1989 al ministero delle Comunicazioni, la Generale de Banque dichiarava di revocare la cauzione (
9
). Il 28 febbraio 1990 la Zelltrans veniva dichiarata fallita dal Tribunal de commerce di Bruxelles. Il 16 marzo 1990 la DKV comunicava alla Generale de Banque di vantare un credito nei confronti della Zelltrans pari a 14475,40 DM. Siccome la Generale de Banque si rifiutava di svincolare la cauzione, la DKV la citava in giudizio il 16 maggio 1990.
Le controversie che sono all'origine della causa C-21/93 riguardano domande proposte dalla stessa DKV e dalla società olandese Mobil Oil BV (in prosieguo: la «Mobil Oil») contro, ancora una volta, la Generale de Banque ed altresì contro la SA AG de 1824 (in prosieguo: la «AG de 1824»). Dette domande concernono anch'esse crediti relativi a forniture di gasolio (per l'importo, rispettivamente, di 105710,93 DM e di 355659 BFR) all'impresa di trasporto SPRL Transport Lechien et Fils (in prosieguo: la «Lechien»), anch'essa dichiarata fallita, per la quale la Generale de Banque e la AG de 1824 avevano prestato cauzione solidale, in applicazione dell'art. 38, n. 2, primo comma, del regio decreto 5 settembre 1978, come modificato dal regio decreto 11 settembre 1978. Le domande delle due attrici contro le due convenute sono state proposte nel corso del 1989.
8.
Le cause principali vertono sul se la cauzione solidale istituita col regio decreto 5 settembre 1978, come modificato dal regio decreto 11 settembre 1987, garantisca anche i crediti vantati nei confronti di un'impresa di trasporto per forniture di carburante o resti limitata ai crediti risultanti da contratti di trasporto in senso stretto, stipulati fra il trasportatore ed il cliente le cui merci sono trasportate.
Il problema che si pone nel caso di specie riguarda essenzialmente l'interpretazione del regio decreto, in particolare del suo art. 38, n. 1 (soprammenzionato al paragrafo 5). Tuttavia, dato che detta disposizione costituisce attuazione dell'art. 3, n. 3, della direttiva 74/561/CEE (soprammenzionato al paragrafo 2), il Tribunal de Commerce di Bruxelles ha ritenuto opportuno verificare se l'interpretazione della direttiva possa risolvere il punto controverso nelle cause principali, sopra riferito. Per tal motivo ha sottoposto alla Corte la questione se, qualora, in esecuzione dell'art. 3, n. 3, citato, uno Stato membro imponga ai trasportatori, per soddisfare il requisito della capacità finanziaria, la costituzione di una garanzia (in Belgio sotto forma di cauzione solidale), si debba ritenere che «soltanto i creditori che abbiano stipulato un contratto di trasporto con il trasportatore assistito da cauzione possano soddisfarsi sulla garanzia così costituita, ovvero (...) che detta garanzia giovi a tutti i crediti derivanti dallo svolgimento, da parte di detto trasportatore, delle sue attività professionali».
9.
Prima di risolvere tale questione, vorrei precisare che essa riguarda l'art. 3, n. 3, della direttiva 74/561/CEE nella versione in vigore prima della modifica attuata con la direttiva 89/438/CEE (v. sopra, paragrafi 2 e 3,). Tutti coloro che hanno presentato osservazioni alla Corte (la DKV, la Mobil Oil, la Generale de Banque, la AG de 1824, il governo belga e la Commissione delle Comunità europee) sono di questo parere. Presumo che anche il Tribunal de commerce di Bruxelles abbia voluto attribuirle tale significato. Emerge infatti dai fascicoli delle cause principali che le imprese di trasporto di cui trattasi, la Zelitrans e la Lechien, erano titolari di un'autorizzazione conforme alla legislazione belga, per l'esercizio della professione di trasportatore di merci su strada, già anteriormente al1o gennaio 1990. Ai sensi dell'art. 3, n. 3, lett. e), della direttiva 74/561/CEE, come sostituito dall'art. 5 della direttiva 89/438/CEE (soprammenzionato al paragrafo 3), le nuove disposizioni relative alla capacità finanziaria contenute nella direttiva 89/438/CEE non sono applicabili a dette imprese di trasporto (
10
).
10.
Del pari preliminarmente è opportuno esaminare la tesi sostenuta dalla AG de 1824 nelle osservazioni presentate alla Corte. Secondo la AG de 1824, la Corte può astenersi dal risolvere la questione pregiudiziale, poiché tale soluzione è priva d'interesse ai fini della decisione delle cause principali. Nell'ambito di queste ultime, la lite verte, infatti, sull'interpretazione dei contratti di cauzione di cui trattasi, il che solleverebbe una mera questione di diritto civile belga la cui soluzione non può essere influenzata dal fatto che il regio decreto del 1978, come modificato nel 1987, sia o meno conforme alla direttiva 74/561/CEE. Come la Commissione ha fatto osservare a buon diritto all'udienza, tale ragionamento risulta infondato alla luce, in particolare, del seguente brano della sentenza pronunciata il 13 novembre 1990 nella causa C-106/90, Marleasing (
11
):
«Per risolvere questa questione occorre ricordare che, come la Corte ha precisato nella sentenza 10 aprile 1984, Von Colson e Kamann, punto 26 della motivazione (causa 14/83, Race. pag. 1891), l'obbligo degli Stati membri, derivante da una direttiva, di conseguire il risultato da questa contemplato, come pure l'obbligo loro imposto dall'art. 5 del Trattato, di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari atti a garantire l'adempimento di tale obbligo, valgono per tutti gli organi degli Stati membri, ivi compresi, nell'ambito di loro competenza, quelli giurisdizionali. Ne consegue che nell'applicare il diritto nazionale, a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive alla direttiva, il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato perseguito da quest'ultima e conformarsi pertanto all'art. 189, terzo comma, del Trattato».
Non si deve, quindi, escludere che il giudice nazionale, allorché interpreterà i contratti di cauzione controversi alla luce della normativa belga applicabile, sia tenuto ad interpretarli conformemente alla direttiva 74/561/CEE. La corretta interpretazione della direttiva può, pertanto, essergli d'aiuto.
11.
Passiamo ora alla soluzione da dare alla questione pregiudiziale. Le parti hanno proposto alla Corte due soluzioni opposte (
12
). Da una parte, la DKV e la Mobil Oil sostengono che dall'art. 3, n. 3, della direttiva 74/561/CEE risulta che un sistema di cauzioni come quello istituito dal citato regio decreto belga del 1987 non può restare limitato alla garanzia degli obblighi risultanti da un contratto di trasporto in senso stretto, ma garantisce tutti i crediti che possono derivare dalla professione di trasportatore. Solamente così potrebbero essere raggiunti gli obiettivi della direttiva. D'altra parte, la Generale de Banque, la AG de 1824 e la Commissione delle Comunità europee ritengono che la direttiva non si esprima su tale punto, ma lasci agli Stati membri un'ampia discrezionalità. Essi non sono obbligati ad istituire un sistema di cauzioni e, qualora adottino un siffatto sistema, possono limitarlo o meno alla garanzia degli obblighi derivanti da un contratto di trasporto in senso stretto. In concreto, ciò significa che l'interpretazione della direttiva è priva d'interesse per la soluzione del punto controverso nelle cause principali pendenti dinanzi al Tribunal de commerce di Bruxelles. Per i motivi che esporrò qui di seguito, ritengo di poter condividere questa seconda interpretazione.
12.
Le disposizioni della direttiva 74/561/CEE, che riguardano il requisito della capacità finanziaria sono particolarmente sommarie. L'art. 3, n. 1, primo comma, (v. sopra, paragrafo 2) menziona il possesso di una «adeguata capacità finanziaria» fra i requisiti ai quali sottopone l'esercizio della professione di trasportatore di merci su strada. L'art. 3, n. 3, (v. del pari sopra, paragrafo 2) dispone che la «capacità finanziaria consiste nella disponibilità di risorse finanziarie necessarie ad assicurare l'avviamento e la buona gestione dell'azienda». La direttiva non indica quali sono a tal riguardo le precise esigenze. Al contrario l'ultima parte del ‘n.’3 dispone che, in attesa di un ulteriore coordinamento, ciascuno Stato membro stabilisce «quali disposizioni e quali modalità di prova possano essere adottate in proposito». Da ciò risulta evidentemente che è lasciato agli Stati membri un ampio potere discrezionale che consente loro non solo di decidere come debba essere organizzato il controllo della capacità finanziaria di un (aspirante) imprenditore di trasporti, ma anche di precisare cosa debba intendersi per capacità finanziaria e, più specificatamente, quali siano la natura e l'entità delle «risorse finanziarie necessarie ad assicurare il corretto avviamento e la buona gestione dell'azienda». È la direttiva 89/438/CEE, esulante dal caso di specie (v. sopra, paragrafo 3), ad aver limitato per la prima volta, in certa misura, quest'ampia discrezionalità, anche se in termini che non mi sembrano fornire una soluzione definitiva alla questione sottoposta alla Corte (
13
).
Dato tale ampio margine discrezionale, il legislatore belga non era tenuto ad imporre un sistema di cauzioni obbligatorie e, se decideva in tal senso, non era nemmeno tenuto a conferire a siffatto sistema una portata che andasse al di là della garanzia degli obblighi derivanti da un contratto di trasporto in senso stretto. Evidentemente, la direttiva non gli impediva, tuttavia, di farlo.
13.
A sostegno della concezione opposta, la DKV e la Mobil Oil hanno sostenuto che un'interpretazione estensiva del sistema di cauzioni belga — che riconosce allo stesso una portata che si estende sino ai crediti derivanti da forniture di carburante — era richiesta dalla direttiva, poiché un sistema cauzionale d'ampia portata era «necessario ad assicurare l'avviamento e la buona gestione dell'azienda». Inoltre, esse richiamano l'attenzione sul terzo ‘considerando’ della direttiva 74/561/CEE (soprammenzionata al paragrafo 2), facente riferimento all'interesse dell'economia nel suo complesso, ciò che indicherebbe che la tutela finanziaria prevista dalla direttiva si riferisce non solo a contratti di trasporto in senso stretto, ma anche agli altri contratti che sono in relazione con l'attività professionale del trasportatore.
14.
Tali argomenti non persuadono. Quanto alla natura delle risorse finanziarie necessarie ad assicurare l'avviamento e la buona gestione dell'azienda, si possono ragionevolmente esprimere opinioni divergenti. Nella maggior parte dei settori di attività diversi da quello dei trasporti vengono avviate e, ritengo, anche ben gestite aziende, senza che esista alcun sistema cauzionale obbligatorio. Un siffatto sistema costituisce indubbiamente un'adeguata garanzia della capacità finanziaria del trasportatore, soprattutto se la cauzione garantisce non solo i crediti che i clienti vantano nei suoi confronti, ma assicura altresì il pagamento dei debiti che egli ha verso i fornitori di merci, quali il carburante, che sono indispensabili al buon andamento della sua azienda. Tuttavia, mi è difficile ammettere che siffatta cauzione, di limitata od ampia portata, sia, di per sé, indispensabile per garantire la capacità finanziaria del trasportatore e che l'art. 3, n. 3, della direttiva 74/561/CEE imponga, quindi, agli Stati membri l'istituzione di un sistema del genere.
Nemmeno il riferimento, nel preambolo della direttiva, all'economia nel suo complesso mi sembra offrire un argomento a favore di siffatta tesi. Come precisa la Generale de Banque nelle sue osservazioni, detto riferimento dev'esser interpretato nel senso che un miglioramento della distribuzione dei prodotti nella Comunità giova all'intera economia e non presuppone formalmente che i fornitori di carburante possano beneficiare di una cauzione. Ad ogni modo, un generico riferimento contenuto in un ‘considerando’ non può svolgere un ruolo predominante nell'interpretazione di una disposizione che si riferisce esplicitamente alla libertà di valutazione degli Stati membri.
Conclusione
15.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di risolvere come segue la questione pregiudiziale:
«L'art. 3, n. 3, della direttiva del Consiglio 12 novembre 1974, 74/561/CEE, riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di merci su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali, nella versione in vigore prima della modifica apportata dalla direttiva 89/43 8/CEE, non osta a che uno Stato membro, il quale richieda la costituzione di una cauzione al fine di provare la capacità finanziaria del trasportatore, ne riservi il beneficio ai creditori il cui credito si fonda su di un contratto di trasporto concluso con il trasportatore. Compete al giudice nazionale e non alla Corte stabilire se la normativa nazionale comporti effettivamente una siffatta restrizione».
(
*1
)	Lingua originale: l'olandese.
(
1
)	GU 1974, L 308, pag. 18.
(
2
)	Contemporaneamente alla direttiva 74/561/CEE, il Consiglio ha adottato il 12 novembre 1974 la direttiva 74/562/CEE, parallela alla prima e riguardante l'accesso alla professione dì trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali. Il testo dell'art. 1, n. 1, e dell'art. 2, n. 1, primo comma, e n. 3, di quest'ultima direttiva e completamente identico a quello dell'art. 1, n. 1, c dell'art. 3, n. 1, primo comma, e n. 3, della prima direttiva menzionata, disposizioni che ho sopra citato.
(
3
)	Direttiva del Consiglio 21 giugno 1989, 89/438/CEE che modifica la direttiva 74/561/CEE riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di merci su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali, la direttiva 74/562/CEE riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali e la direttiva 77/796/CEE per il riconoscimento reciproco di diplomi, certificati ed altri titoli di trasportatore di merci e di trasportatore di persone su strada e che comporta misure destinate a favorire l'esercizio effettivo della libertà di stabilimento di detti trasportatori (GU 1989, L 212, pag. 101).
(
4
)	Moniteur belge del 19.10.1978, pag. 12464.
(
5
)	Non è questa la sede in cui ci si deve porre la questione se una disposizione così sommaria potesse essere considerata soddisfacente attuazione della direttiva.
(
6
)	Regio decreto, che modifica il regio decreto 5 settembre 1978 che stabilisce i requisiti d'accesso alla professione di trasportatore di merci su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali (Moniteur belge del 22.10.1987, pag. 15301).
(
7
)	Regio decreto che stabilisce i requisiti per l'accesso alla professione di trasportatore di merci su strada nei settore dei trasporti nazionali ed internazionali.
(
8
)	Secondo l'art. 21 di tale regio decreto, la cauzione «è destinata totalmente alla garanzia dei debiti dell'impresa (...) purché tali debiti risultino dall'esercizio della professione di trasportatore di merci su strada e le attività esercitate siano effettuate in base a un certificato di trasporto, un'autorizzazione generale al trasporto nazionale ovvero un'autorizzazione generale al trasporto internazionale».
(
9
)	L'art. 40, n. 2, punto 2, del regio decreto 5 settembre 1978, come modificato dal regio decreto 11 settembre 1987, dispone che la cauzione solidale è svincolata «nel caso in cui il garante intenda liberarsi dai suoi obblighi: alla scadenza del termine di tre mesi che decorre dalla data in cui il ministro delle Comunicazioni ha ricevuto la lettera raccomandata che gii notifica tale decisione».
(
10
)	La Commissione osserva altresì che i fatti costituenti oggetto delle cause principali si sono svolti prima del 1o gennaio 1990, mentre l'art. 5, n. 1, della direttiva 89/438/CEE dispone che le disposizioni in essa contenute sono applicabili a decorrere da tale data. Quest'osservazione della Commissione mi pare, in verità, corretta per quanto riguarda i fatti di cui alla causa C-21/93 (v. paragrafo 7), ma non incontestabile per quanto concerne i fatti cui si riferisce la causa C-20/93, che, almeno in parte, si sono svolti nel 1990 (v. paragrafo 7). Tuttavia la questione non sembra importante e, nel caso in cui lo fosse, la decisione sarebbe dì competenza del giudice nazionale.
(
11
)	Race. pag. I-4135, punto 8 della motivazione.
(
12
)	Il governo belga non ha espresso il suo parere sulla questione pregiudiziale. Si è limitato ad indicare che i regi decreti del 1989 e del 1991 costituivano una corretta attuazione delle direttive 74/561/CEE e 89/438/CEE, come era stato confermato dalla Commissione delle Comunità europee, c che a suo avviso, il regio decreto del 1978, come modificato nel 1987, doveva essere interpretato nel senso proposto dalla DKV e dalla Mobil Oil. Non si è pronunciato, quindi, sul se la direttiva stessa imponesse una simile interpretazione.
(
13
)	Il testo modificato dell'art. 3, n. 3, si limita ad obbligare l'impresa a disporre di un capitale minimo [(lett. c)] e le autorità degli Stati membri a prendere in considerazione, onde valutarne la capacità finanziaria, determinati elementi che esso definisce [(lett. b)].