62012CJ0456_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C‑456/12
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Raad van State (Нидерландия) с акт от 5 октомври 2012 г., постъпил в Съда на 10 октомври 2012 г., в рамките на производствата по дела
O.
срещу
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
и
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
срещу
B.,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts (докладчик), заместник-председател, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Borg Barthet и C. G. Fernlund, председатели на състави, G. Arestis, J. Malenovský, E. Levits, A. Ó Caoimh, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal и E. Jarašiūnas, съдии,
генерален адвокат: E. Sharpston,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 25 юни 2013 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за O., от J. Canales и J. van Bennekom, advocaten,
– за B., от C. Chen, F. Verbaas и M. van Zantvoort, advocaten,
– за нидерландското правителство, от M. de Ree, C. Schillemans и C. Wissels, в качеството на представители,
– за белгийското правителство, от T. Materne и C. Pochet, в качеството на представители,
– за чешкото правителство, от M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
– за датското правителство, от V. Pasternak Jørgensen и M. Wolff, в качеството на представители,
– за германското правителство, от T. Henze и A. Wiedmann, в качеството на представители,
– за естонското правителство, от M. Linntam и N. Grünberg, в качеството на представители,
– за полското правителство, от K. Pawłowska, M. Szpunar, B. Majczyna и M. Arciszewski, в качеството на представители,
– за правителството на Обединеното кралство, от L. Christie, в качеството на представител, подпомаган от G. Facenna, barrister,
– за Европейската комисия, от C. Tufvesson и G. Wils, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 12 декември 2013 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56), както и на член 21, параграф 1 ДФЕС.
2. Запитването е отправено в рамките на два спора съответно между г‑н O. и Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (министърът на имиграцията, интеграцията и убежището, наричан по-нататък „Minister“) и между Minister и г‑н B. по повод на решения, с които той отказва да им предостави документ, удостоверяващ законното им пребиваване в Нидерландия в качеството на членове на семейството на граждани на Европейския съюз.
Правна уредба
Директива 2004/38
3. Член 1 от Директива 2004/38 е озаглавен „Предмет“ и гласи:
„Настоящата директива определя:
а) условията, уреждащи упражняването на правото на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства на свободно движение и пребиваване на територията на държавите–членки;
[…]“.
4. Член 2 от посочената директива е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива:
1) „Гражданин на Съюза“ означава лице, което има гражданство на държава членка;
2) „Член на семейство“ означава:
а) съпруга/съпругата;
[…]
3) „Приемаща държава членка“ означава държавата членка, в която гражданинът на Съюза се движи, за да упражни своето право на свободно движение и пребиваване“.
5. Член 3 от същата директива е озаглавен „Бенефициенти“ и параграф 1 от него предвижда:
„Настоящата директива се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и за членовете на техните семейства (така, както са определени в член 2, точка 2, които ги придружават или се присъединяват към тях“.
6. Съгласно член 6 от Директива 2004/38:
„1. Гражданите на Съюза имат право на пребиваване на територията на друга държава членка за срок до три месеца […].
2. Разпоредбите на параграф 1 важат също така за членове на семейството, притежаващи валиден паспорт, които не са граждани на държава членка и които придружават или се присъединяват към гражданина на Съюза“.
7. Член 7, параграфи 1 и 2 от посочената директива има следното съдържание:
„1. Всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
а) са работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка; или
б) притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка; или,
в) –	са записани в частно или държавно учебно заведение, акредитирано или финансирано от приемащата държава членка въз основа на нейното законодателство или административна практика, с основната цел да преминат курс на обучение, включително професионално обучение, и
– притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка и убедят съответните национални власти, посредством декларация или други равностойни средства, избрани от тях, че притежават достатъчни финансови средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване; или
г) са членове на семейството, придружаващи или присъединяващи се към гражданин на Съюза, който отговаря на условията, посочени в букви а), б) или в).
2. Правото на пребиваване, предвидено в параграф 1, обхваща и членове на семейството, които не са граждани на държава членка и които придружават или се присъединяват към гражданина на Съюза в приемащата държава членка, при условие че този гражданин на Съюза отговаря на условията, посочени в параграф 1, букви а), б) или в)“.
8. Член 10, параграф 1 от същата директива предвижда:
„Правото на пребиваване на членове на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, се доказва чрез издаването на документ, наричан „Карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза“, не по-късно от шест месеца от датата на внасяне на молбата. Удостоверение за това, че лицето е подало молба за карта за пребиваване се издава незабавно“.
9. Съгласно член 16, параграф 1, първо изречение от Директива 2004/38 „[г]раждани на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава.“ Параграф 2 на същия член гласи „[п]араграф 1 се прилага също така за членове на семейството, които не са граждани на държава членка, ако те са пребивавали законно заедно с гражданина на Съюза в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години“.
Нидерландското право
10. Законът за чужденците (Vreemdelingenwet) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, № 495) и Наредбата за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, № 497) транспонират разпоредбите на Директива 2004/38 във вътрешното нидерландско право.
11. Член 1 от Закона за чужденците гласи:
„По смисъла на настоящия закон и на приетите въз основа на него разпоредби:
[…]
e. граждани на Общността са:
1° гражданите на държави — членки на Европейския съюз, които по силата на Договора за създаване на Европейската общност имат право да влизат на територията на друга държава членка и да пребивават в нея;
2° членовете на семейството на лицата, посочени в точка 1, които са граждани на трета страна и които по силата на решение, взето за прилагането на Договора за създаване на Европейската общност, имат право да влизат на територията на държава членка и да пребивават в нея;
[…]“.
12. Член 8 от този закон гласи:
„Чужденците пребивават законно в Нидерландия:
[…]
e. като граждани на Общността само доколкото пребиваването им се основава на правна уредба, приета на основание Договора за създаване на Европейската общност или Договора за европейското икономическо пространство; […]“.
13. В съответствие с член 9, параграф 1 от същия закон Minister предоставя на чужденеца, който пребивава законно на нидерландската територия по силата на правото на Съюза, документ, с който се удостоверява законното му пребиваване (наричан по-нататък „документ за пребиваване“).
Обстоятелствата в основата на споровете по главното производство и преюдициалните въпроси
Случаят на г‑н O.
14. Г‑н O., нигерийски гражданин, сключва брак през 2006 г. с нидерландска гражданка (наричана по-нататък „референтното лице O“). Той декларира, че от 2007 г. до април 2010 г. е живял в Испания. Видно от представените документи, издадени от община Малага (Испания), г‑н O. и референтното лице O имат една и съща адресна регистрация в тази община от 7 август 2009 г. Освен това г‑н O. представя документ за пребиваване, валиден до 20 септември 2014 г., от който следва, че пребивава в Испания като член на семейството на гражданин на Съюза.
15. Според изявленията на референтното лице О през периода между 2007 г. и април 2010 г. то пребивава два месеца при г‑н О. в Испания, но се завръща в Нидерландия, тъй като не успява да си намери работа в Испания. При все това през същия този период референтното лице O редовно прекарва ваканциите си в Испания при г‑н O.
16. От 1 юли 2010 г. г‑н O. е регистриран в Нидерландия в регистъра на населението като пребиваващ на същия адрес като този на референтното лице O.
17. С решение от 15 ноември 2010 г. Minister отхвърля молбата на г‑н O. за издаване на документа за пребиваване по член 9, параграф 1 от Закона за чужденците. С решение от 21 март 2011 г. той обявява за неоснователна административната жалба на г‑н O. срещу този отказ.
18. Със съдебно решение от 7 юли 2011 г. Rechtbank ’s-Gravenhage отхвърля като неоснователна жалбата на г‑н O. срещу решението от 21 март 2011 г.
19. Г‑н O. подава въззивна жалба срещу това съдебно решение пред запитващата юрисдикция.
Случаят на г‑н B.
20. Г‑н B., марокански гражданин, декларира, че от декември 2002 г. живее с партньорката си (наричана по-нататък „референтното лице B“), която е нидерландска гражданка, в продължение на няколко години в Нидерландия.
21. С решение от 14 октомври 2005 г. г‑н B. е обявен за нежелан на нидерландската територия вследствие на осъждането му на лишаване от свобода за два месеца за това, че си е послужил с фалшив паспорт. След това г‑н B. отива да живее в Ресий (Белгия) в апартамент, който референтното лице B наема за периода от октомври 2005 г. до май 2007 г. Референтното лице B декларира, че през този период е прекарвало там всеки уикенд.
22. През април 2007 г. г‑н B. се прибира в Мароко, тъй като му е отказано да пребивава в Белгия вследствие на решението от 14 октомври 2005 г.
23. На 31 юли 2007 г. г‑н B. и референтното лице B сключват брак. На 30 декември 2008 г. г‑н B. подава искане да се отмени решението, с което е обявен за нежелан. С решение от 16 март 2009 г. Minister отменя това решение.
24. През юни 2009 г. г‑н B. се завръща да живее в Нидерландия при референтното лице B.
25. С решение от 30 октомври 2009 г. Staatssecretaris van Justitie (държавният секретар по правосъдие) отхвърля молбата на г‑н B. да получи документ за пребиваване. С решение от 19 март 2010 г. Minister обявява за неоснователна административната жалба на г‑н B. срещу този отказ.
26. Със съдебно решение от 11 ноември 2010 г. Rechtbank ’s-Gravenhage уважава подадената от г‑н B. жалба срещу решението от 19 март 2010 г., отменя това решение и нарежда на Minister да приеме ново решение, като се съобрази с указанията на съда.
27. Minister подава въззивна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция.
Преюдициалните въпроси
28. Тъй като към момента на приемането на решенията за отхвърляне на съответните им молби за издаване на документи за пребиваване г‑н O. и г‑н B. са членове на семействата на граждани на Съюза по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38, запитващата юрисдикция иска най-напред да се установи дали тази директива им предоставя право на пребиваване в държавата членка, на която последните са граждани.
29. Според запитващата юрисдикция е възможно под „се движат“ по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38 да се разбира отиването на тези лица в държава членка, различна от тази, на която посочените лица са граждани, без да се установяват там, и връщането от тази държава. Също така е възможно под „се присъединяват към тях“ по смисъла на член 3, параграф 1 да се разбира присъединяването към гражданите на Съюза в държавата членка, на която същите са граждани. При все това запитващата юрисдикция констатира, че други разпоредби на същата директива, по-конкретно член 6, параграф 1 и член 7, параграфи 1 и 2 от нея, изглежда изключват подобно тълкуване, след като изрично споменават „друга държава членка“ и „приемащата държава членка“ за държавата членка, по отношение на която може да се иска право на пребиваване. Решение от 5 май 2011 г. по дело McCarthy (C‑434/09, Сборник, стр. I‑3375) потвърждава, че посочените членове 6 и 7 уреждат правното положение на гражданина на Съюза в държава членка, на която той не е гражданин.
30. По-нататък запитващата юрисдикция напомня, че от Решение от 7 юли 1992 г. по дело Singh (C‑370/90, Recueil, стр. I‑4265) и от Решение от 11 декември 2007 г. по дело Eind (C‑291/05, Сборник, стр. I‑10719), следва, че съпругът/съпругата на гражданин на държава членка, който/която е упражнил(а) правото на свободно движение, трябва, когато съпругът/съпругата ѝ/му се завърне в страната си по произход, да разполага поне със същите права на влизане и на пребиваване като тези, които би му/ѝ признало правото на Съюза, ако въпросният гражданин на Съюза избере да влезе и да пребивава в друга държава членка. Все пак тази юрисдикция изразява съмнения по въпроса дали посочената съдебна практика се прилага в положения като тези по главното производство. В това отношение тя подчертава, че за разлика от делата, приключили с посочените Решение по дело Singh и Решение по дело Eind, разглежданите в споровете по главното производство граждани на Съюза са пребивавали в приемащата държава членка не като работници, а в качеството на граждани на Съюза на основание член 21, параграф 1 ДФЕС и в качеството на лица, за които са предназначени услуги по смисъла на член 56 ДФЕС.
31. Накрая, в хипотезата, в която съдебната практика, изведена от Решение по дело Singh, посочено по-горе, и Решение по дело Eind, посочено по-горе, би следвало да се приложи в положения като разглежданите по главното производство, запитващата юрисдикция иска да се установи до каква степен се изисква престоят на гражданина на Съюза в държава членка, различна от тази, на която той е гражданин, да има определена минимална продължителност, за да може при завръщането на гражданина на Съюза в държавата членка, на която е гражданин, на члена на семейството му, който е гражданин на трета страна, да се предостави право на престой в тази последна държава членка. В спора относно г‑н B. запитващата юрисдикция иска също да се установи дали на правото на пребиваване на последния в Нидерландия по силата на Директива 2004/38 се отразява обстоятелството, че той се присъединява към референтното лице В повече от две години след завръщането на последното в държавата членка, на която е гражданин.
32. При тези обстоятелства Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, първите три от които са формулирани еднакво за случаите на г‑н O. и на г‑н B., а четвъртият въпрос е специфичен за случая на последния:
„1) Следва ли [Директива 2004/38] да се приложи по аналогия, що се отнася до условията, уреждащи правото на пребиваване на граждани на трета страна, които са членове на семейството на гражданин на Съюза, както в решенията […] по дело Singh […] и по дело Eind […] [посочени по-горе], когато гражданинът на Съюза се завръща в държавата членка, на която е гражданин, след като е пребивавал в друга държава членка в рамките на член 21, параграф 1 ДФЕС, както и като лице, за което са предназначени услуги по смисъла на член 56 ДФЕС?
2) [При утвърдителен отговор на първия въпрос], изисква ли се престоят на гражданина на Съюза в друга държава членка да има минимална продължителност, за да може при завръщането на гражданина на Съюза в държавата членка, на която е гражданин, на члена на семейството му, който е гражданин на трета страна, да се предостави право на пребиваване в тази държава членка?
3) [При утвърдителен отговор на втория въпрос], може ли това изискване да бъде изпълнено и когато става въпрос не за непрекъснато пребиваване, а за пребиваване с определена честота в другата държава членка, например в края на всяка седмица или по време на редовни посещения?
4) Когато между завръщането на гражданина на Съюза в държавата членка, на която е гражданин, и пристигането в тази държава членка на член на семейството му, който е гражданин на трета страна, е изтекъл период от време, при фактическата обстановка по спора [относно г‑н B.] погасени ли са възможни претенции на членовете на семейството, които са граждани на трета страна, за право на пребиваване, произтичащо от правото на Съюза?“.
По преюдициалните въпроси
По преюдициални въпроси 1—3
33. С въпроси 1—3, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали разпоредбите на Директива 2004/38 и член 21, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат държава членка да откаже правото на пребиваване на гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на Съюза, имащ гражданството на посочената държава членка, когато този гражданин се завръща в същата държава членка, след като е упражнил своето право на свободно движение по силата на член 21, параграф 1 ДФЕС, като е пребивавал в друга държава членка с въпросния член на семейството, единствено в качеството си на гражданин на Съюза, и при утвърдителен отговор, какви са условията за предоставяне на подобно право на пребиваване.
34. В това отношение трябва да се напомни, че по силата на член 21, параграф 1 ДФЕС „[в]секи гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване“.
35. Относно Директива 2004/38 Съдът вече е имал повод да установи, че тя цели да улесни упражняването на основното и лично право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, което е предоставено на гражданите на Съюза пряко с член 21, параграф 1 ДФЕС, и че има за предмет по-специално да укрепи това право (вж. в този смисъл Решение от 25 юли 2008 г. по дело Metock и др., C‑127/08, Сборник, стр. I‑6241, точки 59 и 82, Решение от 7 октомври 2010 г. по дело Lassal, C‑162/09, Сборник, стр. I‑9217, точка 30 и Решение по дело McCarthy, посочено по-горе, точка 28).
36. Член 21, параграф 1 ДФЕС и разпоредбите на Директива 2004/38 не предоставят никакво самостоятелно право на гражданите на трети страни (вж. в този смисъл Решение от 8 ноември 2012 г. по дело Iida, C‑40/11, точка 66, както и Решение от 8 май 2013 г. по дело Ymeraga и Ymeraga-Tafarshiku, C‑87/12, точка 34). Всъщност евентуалните права, които разпоредбите на правото на Съюза относно гражданството на Съюза предоставят на тези граждани на трети страни, са производни от упражненото от гражданин на Съюза право на свободно движение (вж. Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 67, Решение по дело Ymeraga и Ymeraga-Tafarshiku, посочено по-горе, точка 35 и Решение от 10 октомври 2013 г. по дело Alokpa и др., C‑86/12, точка 22).
37. От буквалното, систематично и телеологично тълкуване на разпоредбите на Директива 2004/38 следва, че те не позволяват да се изведе производно право на пребиваване в полза на гражданите на трети страни, членове на семейството на гражданин на Съюза, в държавата членка, на която последният е гражданин.
38. Всъщност член 3, параграф 1 от посочената директива определя като „бенефициенти“ на предоставените с нея права „всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, [както и] членовете на техните семейства, така както са определени в член 2, точка 2, които ги придружават или се присъединяват към тях“.
39. Така Директива 2004/38 предвижда производно право на пребиваване в полза на гражданите на т рети страни, членове на семейството на гражданин на Съюза по смисъла на член 2, точка 2 от тази директива, само когато последният е упражнил своето право на свободно движение, като се е установил в държава членка, различна от тази, на която е гражданин (вж. в този смисъл Решение по дело Metock и др., посочено по-горе, точка 73, Решение от 15 ноември 2011 г. по дело Dereci и др., C‑256/11, Сборник, стр. I‑11315, точка 56, Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 51 и Решение от 6 декември 2012 г. по дело O. и др., C‑356/11 и C‑357/11, точка 41).
40. Другите разпоредби на Директива 2004/38, по-конкретно член 6, член 7, параграфи 1 и 2 и член 16, параграфи 1 и 2, се позовават на правото на пребиваване на гражданин на Съюза и на производното право на пребиваване на членовете на неговото семейство било в „друга държава членка“, било в „приемащата държава членка“, и по този начин потвърждават, че гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, не може да се позовава въз основа на тази директива на производно право на пребиваване в държавата членка, на която това последно лице е гражданин (вж. Решение по дело McCarthy, посочено по-горе, точка 37 и Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 64).
41. Колкото до телеологичното тълкуване на разпоредбите на Директива 2004/38, трябва да се напомни, че макар да е вярно, че тя цели да улесни и да укрепи упражняването на основното и лично право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, което е предоставено пряко на всеки гражданин на Съюза, това не променя обстоятелството, че предметът ѝ се отнася до условията, уреждащи упражняването на това право, както следва от член 1, буква a) от нея (Решение по дело McCarthy, посочено по-горе, точка 33).
42. При положение че по силата на принцип на международното право държава не може да отказва на собствените си граждани да влизат на нейната територия и да пребивават там, Директива 2004/38 единствено урежда условията за влизане и пребиваване на гражданин на Съюза в държавите членки, различни от тази, на която е гражданин (вж. Решение по дело McCarthy, посочено по-горе, точка 29).
43. Следователно при тези условия и с оглед на напомненото в точка 36 от настоящото решение посочената директива също не може да предоставя производно право на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, който пребивава в държавата членка, на която е гражданин.
44. След като гражданите на трети страни, намиращи се в положения като тези на г‑н O. и г‑н B., не могат да се ползват въз основа на разпоредбите на Директива 2004/38 от производно право на пребиваване в държавата членка, на която референтното лице на всеки от тях е гражданин, следва да се провери дали производно право на пребиваване евентуално може да се изведе от член 21, параграф 1 ДФЕС.
45. В това отношение трябва да се напомни, че целта и смисълът на посоченото производно право се откриват в констатацията, че отказът да бъде признато подобно право би могъл да накърни свободата на движение на гражданина на Съюза, като го разубеди от упражняване на правата му на влизане и на пребиваване в приемащата държава членка (вж. Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 68, Решение по дело Ymeraga и Ymeraga-Tafarshiku, посочено по-горе, точка 35 и Решение по дело Alokpa и др., посочено по-горе, точка 22).
46. Ето защо Съдът е приел, че когато гражданин на Съюза е пребивавал с член на неговото семейство, гражданин на трета страна, в държава членка, различна от тази, на която е гражданин, през период, надвишаващ съответно две години и половина и една година и половина, и е упражнявал там трудова дейност, този гражданин на трета страна трябва при завръщането на гражданина на Съюза в държавата членка, на която е гражданин, да се ползва по силата на правото на Съюза от производно право на пребиваване в тази последна държава (вж. Решение по дело Singh, посочено по-горе, точка 25 и Решение по дело Eind, посочено по-горе, точка 45). Ако гражданинът на третата страна не разполага с това право, работникът, гражданин на Съюза, може да бъде разубеден да напусне държавата членка, чийто гражданин е, за да упражнява трудова дейност на територията на друга държава членка, поради несигурността за този работник дали след завръщането си в държавата членка по произход ще може продължи семейния живот, който евентуално е започнал по силата на брака или събирането на семейството в приемащата държава членка (вж. Решение по дело Eind, посочено по-горе, точки 35 и 36, както и Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 70).
47. Вследствие на това пречката за излизането от държавата членка, на която работникът е гражданин, както е описана в Решение по дело Singh и в Решение по дело Eind, посочени по-горе, е резултат от отказа да се предостави при завръщането на този работник в държавата членка по произход на производно право на пребиваване на членовете на семейството на този работник, граждани на трети страни, когато последният е пребивавал с тях в приемащата държава членка по силата и при спазване на правото на Съюза.
48. При това положение следва да се провери дали изведената от посочените решения съдебна практика може да се приложи общо към членовете на семейството на гражданите на Съюза, които, упражнявайки правата, предоставени им с член 21, параграф 1 ДФЕС, са пребивавали в държава членка, различна от тази, на която са граждани, преди да се завърнат в държавата членка, на която са граждани.
49. Това наистина е така. Всъщност предоставянето при завръщането на гражданин на Съюза в държавата членка, на която е гражданин, на производно право на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на този гражданин на Съюза, с който последният е пребивавал, единствено в качеството си на гражданин на Съюза, по силата и при спазване на правото на Съюза в приемащата държава членка, цели да премахне същия вид пречка за излизането от държавата членка по произхода му като описаната в точка 47 от настоящото решение, като гарантира на посочения гражданин възможността да продължи в тази последна държава членка семейният живот, който е развил или укрепил в приемащата държава членка.
50. Що се отнася до условията за предоставяне при завръщането на гражданин на Съюза в държавата членка, на която е гражданин, на производно право на пребиваване на основание член 21, параграф 1 ДФЕС, на гражданин на трета страна, член на семейството на този гражданин на Съюза, с който последният е пребивавал, единствено в качеството си на гражданин на Съюза в приемащата държава членка, по принцип те не би трябвало да са по-стриктни от предвидените в Директива 2004/38 за предоставянето на подобно право на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на този гражданин на Съюза, който е упражнил своето право на свободно движение, като се е установил в държава членка, различна от тази, на която е гражданин. Всъщност, макар Директива 2004/38 да не предвижда подобен случай на завръщане, тя трябва да се приложи по аналогия относно условията за пребиваване на гражданин на Съюза в държава членка, различна от тази, на която той е гражданин, като се има предвид, че в двата случая гражданинът на Съюза представлява референтното лице, за да може на гражданина на трета страна, член семейството на този гражданин на Съюза, да се предостави производно право на пребиваване.
51. Пречка като напомнената в точка 47 от настоящото решение възниква само когато пребиваването на гражданина на Съюза в приемащата държава членка е достатъчно ефективно, за да му позволи да развие или да укрепи семеен живот в тази държава членка. Следователно член 21, параграф 1 ДФЕС не изисква всяко пребиваване на гражданин на Съюза в приемащата държава членка, придружен от член на неговото семейство, който е гражданин на трета страна, да води задължително до предоставянето на производно право на пребиваване на този член на семейството в държавата членка, на която той е гражданин, при завръщането му в тази последна държава членка.
52. В това отношение трябва да се отбележи, че гражданин на Съюза, който упражнява правата, предоставени му с член 6, параграф 1 от Директива 2004/38, не цели да се установи в приемащата държава членка по начин, който би улеснил развитието или укрепването на семеен живот в тази последна държава членка. При тези условия отказът да се предостави, при завръщането на този гражданин в държавата членка на произход, на производно право на пребиваване на членовете на семейството на този гражданин, които са граждани на трети страни, не ще разубеди подобен гражданин да упражни правата, които черпи от посочения член 6.
53. За сметка на това пречка като посочената в точка 47 от настоящото решение може да възникне, когато гражданинът на Съюза цели да упражни правата, които черпи от член 7, параграф 1 от Директива 2004/38. Всъщност пребиваване в приемащата държава членка по силата и при спазване на условията по член 7, параграф 1 от посочената директива по принцип свидетелства за установяване и следователно за ефективно пребиваване на гражданина на Съюза в тази последна държава членка и може да бъде съпроводено с развитието или укрепването на семеен живот в тази държава членка.
54. Когато обаче по повод на ефективно пребиваване на гражданина на Съюза в приемащата държава членка, по силата и при спазване на условията по член 7, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38, семеен живот е развит или укрепен в тази последна държава членка, полезното действие на правата, които въпросният гражданин на Съюза черпи от член 21, параграф 1 ДФЕС, налага семейният живот, който този гражданин е водил в приемащата държава членка, да може да бъде продължен при завръщането му в държавата членка, на която е гражданин, посредством предоставянето на производно право на пребиваване на члена на това семейство, гражданин на трета страна. Всъщност при липсата на подобно производно право този гражданин на Съюза може да бъде разубеден да напусне държавата членка, на която е гражданин, за да упражни своето право на пребиваване по силата на член 21, параграф 1 ДФЕС, в друга държава членка, поради несигурността дали ще може след завръщането си в държавата членка по произход да продължи семейния живот със своите близки роднини, който е развил или укрепил в приемащата държава членка (вж. в този смисъл Решение по дело Eind, точки 35 и 36, посочено по-горе, както и Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 70).
55. A fortiori, полезното действие на член 21, параграф 1 ДФЕС налага гражданинът на Съюза да може да продължи при завръщането си в държавата членка, на която е гражданин, семейния живот, който е водил в приемащата държава членка, ако този гражданин и въпросният член на неговото семейство, гражданин на трета страна, са придобили в тази последна държава членка право на постоянно пребиваване по силата съответно на член 16, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38.
56. Вследствие на това ефективното пребиваване в приемащата държава членка на гражданина на Съюза и на члена на неговото семейство, гражданин на трета страна, по силата и при спазване на условията, посочени съответно в член 7, параграфи 1 и 2 или в член 16 от Директива 2004/38, е това, от което при завръщането на този гражданин на Съюза в държавата членка, на която е гражданин, възниква производно право на пребиваване на основание член 21, параграф 1 ДФЕС за гражданина на трета страна, с която посоченият гражданин е водил семеен живот в приемащата държава членка.
57. Запитващата юрисдикция има задачата да провери дали референтните лица O и B, граждани на Съюза, са се установили и следователно са пребивавали ефективно в приемащата държава членка и дали поради семейния живот, воден при това ефективно пребиваване, г‑н O. и г‑н B. са се ползвали от производно право на пребиваване в приемащата държава членка по силата и при спазване на предвиденото в член 7, параграф 2 или член 16, параграф 2 от Директива 2004/38.
58. Следва да се добави, че прилагането на правилата на правото на Съюза не може да се разшири до такава степен, че да обхване злоупотреби (вж. в този смисъл Решение от 14 декември 2000 г. по дело Emsland-Stärke, C‑110/99, Recueil, стр. I‑11569, точка 51 и Решение от 22 декември 2010 г. по дело Bozkurt, C‑303/08, Сборник, стр. I‑13445, точка 47), доколкото е известно, че за да се докаже, че е налице злоупотреба, от една страна, е необходима съвкупност от обективни обстоятелства, от които следва, че въпреки формалното спазване на предвидените в правната уредба на Съюза условия целта, преследвана с тази правна уредба, не е постигната, и от друга страна, е необходим субективен елемент, изразяващ се в намерението да се получи предимство от правната уредба на Съюза, като изкуствено се създават условията, необходими за неговото получаване (Решение от 16 октомври 2012 г. по дело Унгария/Словакия, C‑364/10, точка 58).
59. Колкото до това дали от кумулативното действие на различните пребивавания с кратка продължителност в приемащата държава членка може да възникне производно право на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, при завръщането на този гражданин в държавата членка, на която е гражданин, трябва да се напомни, че единствено от пребиваване, отговарящо на условията по член 7, параграфи 1 и 2 или член 16 от Директива 2004/38, може да възникне подобно право на пребиваване. В това отношение, дори и разглеждани заедно, пребивавания с кратка продължителност, като уикенди или ваканции, прекарани в държава членка, различна от тази, на която това лице е гражданин, спадат към приложното поле на член 6 от Директива 2004/38 и не отговарят на посочените условия.
60. Що се отнася до положението на г‑н O., който, както става ясно от акта за преюдициално запитване, притежава карта за пребиваване на основание член 10 от Директива 2004/38 в качеството на член на семейството на гражданин на Съюза, следва да се напомни, че правото на Съюза не налага на властите на държавата членка, на която въпросният гражданин на Съюза е гражданин, да признаят на гражданина на трета страна, който е член на семейството на този гражданин, производно право на пребиваване само поради факта че в приемащата държава членка този гражданин е притежавал валидна карта за пребиваване (вж. Решение по дело Eind, посочено по-горе, точка 26). Всъщност карта за пребиваване, издадена по силата на член 10 от Директива 2004/38, има декларативен, а не конститутивен характер (вж. Решение от 21 юли 2011 г. по дело Dias, C‑325/09, Сборник, стр. I‑6387, точка 49).
61. С оглед на гореизложените съображения на въпроси 1—3 трябва да се отговори, че член 21, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че в положение, при което гражданин на Съюза е развил или укрепил семеен живот с гражданин на трета страна по повод на ефективно пребиваване по силата и при спазване на условията на член 7, параграфи 1 и 2, или член 16, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38 в държава членка, различна от тази, на която е гражданин, разпоредбите на същата тази директива се прилагат по аналогия, когато посоченият гражданин на Съюза се завърне с въпросния член на неговото семейство в държавата членка на произход. При това положение условията за предоставяне на производно право на пребиваване на гражданина на трета страна, член на семейството на този гражданин на Съюза, в държавата членка на произход на последния, по принцип не би трябвало да са по-стриктни от предвидените в посочената директива за предоставянето на производно право на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, който е упражнил своето право на свободно движение, като се е установил в държава членка, различна от тази, на която е гражданин.
По четвъртия въпрос
62. Както става ясно от точки 21—23 от настоящото решение, г‑н B. е придобил качеството на член на семейството на гражданин на Съюза по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38 след пребиваването на референтното лице B в приемащата държава членка.
63. Гражданин на трета страна, който обаче не е имал, поне през част от периода на неговото пребиваване в приемащата държава членка, качеството на член на семейството по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38, не е могъл да се ползва в тази държава членка от производно право на пребиваване на основание член 7, параграф 2 или член 16, параграф 2 от Директива 2004/38. При тези условия този гражданин на трета страна не може да се позове и на член 21, параграф 1 ДФЕС, за да изведе производно право на пребиваване при завръщането на въпросния гражданин на Съюза в държавата членка, на която е гражданин.
64. Следователно не следва да се дава отговор на четвъртия въпрос.
По съдебните разноски
65. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
Член 21, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че в положение, при което гражданин на Съюза е развил или укрепил семеен живот с гражданин на трета страна по повод на ефективно пребиваване по силата и при спазване на условията на член 7, параграфи 1 и 2, или член 16, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, в държава членка, различна от тази, на която е гражданин, разпоредбите на същата тази директива се прилагат по аналогия, когато посоченият гражданин на Съюза се завърне с въпросния член на неговото семейство в държавата членка по произход. При това положение условията за предоставяне на производно право на пребиваване на гражданина на трета страна, член на семейството на този гражданин на Съюза, в държавата членка по произход на последния, по принцип не би трябвало да са по-стриктни от предвидените в посочената директива за предоставянето на производно право на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, който е упражнил своето право на свободно движение, като се е установил в държава членка, различна от тази, на която е гражданин.