61991CJ0220_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-220/91 P,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Rolf Waegenbaur, consigliere giuridico principale, in qualità di agente, assistito dal signor Eberhard Grabitz, Ehrenbergstrasse 17, D-1000 Berlino 33, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Nicola Annecchino, membro del servizio giuridico della Commissione, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
avente ad oggetto il ricorso diretto all' annullamento della sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee il 27 giugno 1991, nella causa T-120/89, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG contro Commissione delle Comunità europee (Racc. pag. II-279),
procedimento in cui l' altra parte è:
Stahlwerke Peine-Salzgitter AG, società di diritto tedesco, con sede in Salzgitter (Repubblica federale di Germania), con gli avv.ti Deringer, Tessin, Herrmann e Sedemund, del foro di Colonia, con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' avv. Aloyse May, 31, Grand-Rue,
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, G.C. Rodríguez Iglesias e M. Zuleeg, presidenti di sezione, G.F. Mancini, R. Joliet, J.C. Moitinho de Almeida e F. Grévisse, giudici,
avvocato generale: C. Gulmann
cancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 19 gennaio 1993,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 17 marzo 1993,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 3 settembre 1991 la Commissione delle Comunità europee ha chiesto, in forza dell' art. 49 dello Statuto CECA della Corte di giustizia, l' annullamento della sentenza Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commissione (causa T-120/89, Racc. pag. II-279), emessa il 27 giugno 1991 dal Tribunale di primo grado, per aver questo dichiarato che varie decisioni della Commissione relative alle quote di consegna attribuite alla Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (ricorrente) per gli anni 1985-1988 sono viziate da illeciti tali da far sorgere la responsabilità della Comunità, statuito che la ricorrente ha subito un danno diretto e particolare per effetto di tali decisioni, e posto a carico della Commissione la maggior parte delle spese processuali.
2 Secondo quanto accertato dal Tribunale nella suddetta sentenza (punti 1-22 della motivazione), risulta che la Commissione, in forza della propria decisione generale 31 gennaio 1984, n. 234/84/CECA, che proroga il sistema di sorveglianza e la disciplina di quote di produzione di alcuni prodotti dell' industria siderurgica per il 1984 e il 1985 (GU L 29, pag. 1), fissava trimestralmente, per impresa, le quote di produzione e la parte di tali quote che può essere consegnata nel mercato comune (in prosieguo: la "quota di consegna") in base alle produzioni ed ai quantitativi di riferimento stabiliti dalla suddetta decisione, previa applicazione, a tali produzioni e quantitativi di riferimento, di determinati tassi di riduzione fissati trimestralmente.
3 L' art. 14 di tale decisione generale consente alla Commissione di adattare talune disposizioni, qualora le restrizioni in materia di produzione o di consegna provochino difficoltà eccezionali per un' impresa. Consapevole delle difficoltà incontrate dall' impresa siderurgica tedesca Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (in prosieguo: la "Salzgitter") a causa dello sfavorevole rapporto tra la sua quota di consegna e la sua quota di produzione (cosiddetto rapporto I:P), la Commissione procedeva ad un adeguamento della quota di consegna per gli ultimi tre trimestri del 1984. Essa rifiutava, tuttavia, con decisione 11 giugno 1985, di concedere a detta impresa adeguamenti di quote per i primi due trimestri del 1985, dato che le autorità della Repubblica federale di Germania le avevano concesso, nel corso del quarto trimestre del 1984, determinati aiuti e che, da allora, i risultati dell' impresa erano in complesso positivi.
4 Con una prima sentenza 14 luglio 1988, causa 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Commissione (Racc. pag. 4131), la Corte annullava la decisione della Commissione in quanto negava l' adeguamento, a norma dell' art. 14 della decisione generale n. 234/84 e per il primo trimestre del 1985, delle quote di consegna della Salzgitter. Questa sentenza era basata, da una parte, sul fatto che, per la determinazione dell' esistenza di difficoltà eccezionali, la Commissione non poteva tener conto della situazione dell' impresa nel suo insieme, ma soltanto della situazione esistente nelle categorie di prodotti alle quali si applicava un tasso di riduzione elevato e, dall' altra, sul fatto che gli aiuti della Repubblica federale di Germania non potevano essere considerati aiuti destinati a coprire perdite di gestione, che ostassero alla concessione di quote supplementari.
5 Indipendentemente dallo svolgimento di questo primo procedimento davanti alla Corte, la Commissione esprimeva più volte l' intenzione di riesaminare il problema del rapporto I:P, prima di prorogare per un nuovo biennio la disciplina delle quote. Dopo aver sentito il Comitato consultivo CECA, essa chiedeva al Consiglio di emettere parere conforme a nuove norme previste in proposito.
6 Il Consiglio rifiutava, però, di dare parere conforme e la Commissione adottava poi, il 27 novembre 1985, la decisione generale n. 3485/85/CECA, che proroga il sistema di sorveglianza e di quote di produzione per taluni prodotti delle imprese dell' industria siderurgica per il 1986 e il 1987 (GU L 340, pag. 5), decisione che non contemplava l' adeguamento del rapporto I:P proposto dalla stessa Commissione al Consiglio.
7 Secondo quanto stabilito dall' art. 5 della decisione generale n. 3485/85, la Commissione doveva fissare trimestralmente, per ciascuna impresa, le quote di produzione e la parte di tali quote che poteva essere consegnata nel mercato comune, in base a produzioni e quantità di riferimento stabilite altrove, e previa applicazione, a tali produzioni e quantità di riferimento, dei tassi di riduzione contemplati da un' altro articolo. La Commissione poteva, entro certi limiti, procedere, se necessario, all' adeguamento delle quote in tal modo fissate, ma questo adeguamento non poteva far sì che le quote superassero un determinato massimale per trimestre, per il complesso delle categorie di un' impresa. In base al suddetto art. 5, la Commissione inviava alla Salzgitter, il 30 dicembre 1985 e il 21 marzo 1986, decisioni individuali che fissavano, per il primo e il secondo trimestre del 1986, le quote di consegna ad essa spettanti.
8 Con una seconda sentenza, anch' essa emessa in data 14 luglio 1988, cause riunite 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 e 285/86, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG e a./Commissione (Racc. pag. 4309), la Corte annullava l' art. 5 della decisione generale n. 4385/85, nonché le summenzionate decisioni individuali basate su detto articolo. In questa sentenza, la Corte ricordava anzitutto che l' art. 58 del Trattato CECA richiede il parere conforme del Consiglio unicamente per l' istituzione e per i tratti essenziali della disciplina delle quote, mentre spetta alla Commissione, in forza dei suoi poteri, precisare nei particolari detta disciplina, onde fissare equamente le quote. La Corte dichiarava poi che la Commissione, non procedendo alla modifica del rapporto I:P da essa ritenuta necessaria per stabilire le quote equamente, a norma dell' art. 58, n. 2, del Trattato CECA, aveva perseguito uno scopo diverso da quello che tale norma le imponeva di raggiungere ed aveva così commesso uno sviamento di potere a danno delle imprese ricorrenti.
9 Altre decisioni individuali relative alle quote di consegna della Salzgitter venivano adottate fra il 1985 ed il 1988, anno in cui si poneva fine al regime delle quote. Queste decisioni non davano luogo a ricorso per annullamento. Onde evitare un inutile contenzioso, l' impresa si era infatti contentata di ottenere dalla Commissione l' assicurazione che questa avrebbe tratto, per tali decisioni, le stesse conseguenze che sarebbero derivate da un eventuale annullamento delle decisioni effettivamente impugnate.
10 Si deve tuttavia precisare che, con sentenza 14 giugno 1989, cause riunite 218/87 e 223/87, 72/88 e 92/88, Hoogovens Groep e a./Commissione (Racc, pag. 1711), la Corte annullava l' art. 5 della decisione generale della Commissione 6 gennaio 1988, n. 194/88/CECA, che proroga il sistema di sorveglianza e di quote di produzione per taluni prodotti delle imprese dell' industria siderurgica per il primo trimestre del 1988 (GU L 25, pag. 1), disposizione che confermava il tenore dell' art. 5 della decisione generale n. 3485/85 e costituiva il supporto legale delle decisioni individuali adottate dalla Commissione per il primo e per il secondo trimestre del 1988.
11 Poco tempo dopo la pronuncia delle due sentenze della Corte 14 luglio 1988, la Salzgitter cercava, in base all' art. 34, primo comma, del Trattato CECA, di ottenere un indennizzo o un equo risarcimento del danno provocatole dalle decisioni illegittime della Commissione. Tuttavia, né le riunioni tenutesi fra i collaboratori dell' impresa ed i servizi della Commissione, né gli scambi di lettere fra i responsabili della società e i rappresentanti della Commissione portavano ad un accordo.
12 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 3 luglio 1989 e rimesso al Tribunale con ordinanza 15 novembre 1989, in conformità all' art. 14 della decisione del Consiglio 24 ottobre 1988, che istituisce il Tribunale di primo grado delle Comunità europee, la Salzgitter chiedeva, in via principale ai sensi dell' art. 34 del Trattato CECA e, in subordine, ai sensi dell' art. 40 dello stesso Trattato, che le decisioni annullate dalla Corte e le altre decisioni relative alle sue quote di consegna per periodi compresi fra il 1985 e il 1988 non impugnate con ricorso d' annullamento, fossero dichiarate viziate da un illecito tale da comportare la responsabilità della Comunità, e che la Commissione venisse condannata a versarle un indennizzo a titolo di riparazione del danno subito a causa di tali decisioni illegittime e illecite.
13 Secondo la ricorrente in primo grado, questo danno consisteva nella differenza fra gli introiti ch' essa avrebbe potuto realizzare se la Commissione le avesse attribuito una quota di consegna superiore per il mercato della Comunità, ove i prezzi erano più elevati, e gli introiti che aveva effettivamente realizzato essendo costretta a vendere a basso prezzo in paesi terzi. Essa lo valutava in 73 065 405 DM, più gli interessi. In seguito, essa aumentava la propria pretesa a 77 603 528 DM.
14 Con sentenza 27 giugno 1991 il Tribunale ha dichiarato che le suddette decisioni della Commissione sono viziate da un illecito tale da far sorgere la responsabilità della Comunità, ha accertato che la ricorrente ha subito un danno diretto e particolare per effetto di dette decisioni, ha respinto in quanto prematura la richiesta di indennizzo della Salzgitter, ha rinviato il caso alla Commissione per l' adozione dei provvedimenti idonei a garantire un equo risarcimento del danno, ed ha condannato la Commissione a sopportare le proprie spese e il 90% di quelle della ricorrente.
15 La Commissione basa la domanda d' annullamento della suddetta sentenza su vari mezzi, che riguardano la ricevibilità del ricorso proposto al Tribunale, la disciplina della responsabilità nell' ambito del Trattato CECA, gli effetti delle illegittimità censurate con la prima sentenza della Corte 14 luglio 1988, gli effetti delle illegittimità censurate con la seconda sentenza della Corte 14 luglio 1988 e con la sentenza della Corte 14 giugno 1989 e, infine, l' esistenza di un danno risarcibile.
16 Senza impugnare il rigetto, da parte del Tribunale, della propria richiesta d' indennizzo, la Salzgitter chiede che la domanda d' annullamento venga respinta.
17 Per una più ampia esposizione dello svolgimento del procedimento, nonché dei mezzi e argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono in prosieguo richiamati solo nella misura necessaria al ragionamento della Corte.
Sulla ricevibilità del ricorso proposto al Tribunale
18 Il Tribunale ha respinto un' eccezione d' irricevibilità basata sulla circostanza che talune delle decisioni controverse non erano state previamente annullate. Esso ha ritenuto che si deve estendere all' art. 34 del Trattato CECA la soluzione elaborata dalla Corte, nella sentenza 26 aprile 1988, cause riunite 97/86_193/86, 99/86 e 215/86, Asteris e a./Commissione (Racc, pag. 2181), ai fini dell' applicazione dell' art. 176 del Trattato CEE, e che perciò si devono equiparare all' atto annullato gli atti espliciti o impliciti che hanno in sostanza le stesso contenuto dell' atto annullato, adottati tra la data di effetto dell' atto annullato e la sentenza di annullamento (punto 47 della motivazione).
19 La Commissione critica il rigetto, da parte del Tribunale, dell' eccezione d' irricevibilità da lei sollevata contro il ricorso della Salzgitter. Essa sostiene, in sostanza, che l' analogia fra l' art. 176 del Trattato CEE e l' art. 34 del Trattato CECA è soltanto parziale e non riguarda i presupposti di ricevibilità di un' azione di danni dinanzi alla Corte stabiliti da quest' ultimo articolo, che, a suo avviso, esige il previo annullamento delle decisioni controverse.
20 La Salzgitter difende, invece, il ragionamento seguito dal giudice di primo grado su questo punto, pur facendo valere che il ricorso, anche qualora non fosse ricevibile ai sensi dell' art. 34 del Trattato CECA, lo sarebbe ai sensi dell' art. 40, norma sulla quale essa si è basata in subordine.
21 Si deve ricordare che il Trattato CECA ha previsto due rimedi giurisdizionali distinti per far valere la responsabilità della Comunità e che la Corte ha già dichiarato che l' esistenza delle specifiche disposizioni dell' art. 34 non può impedire all' impresa, che si ritenga vittima di un danno direttamente causato da una decisione comunitaria non annullata, di far valere la responsabilità della Comunità sulla base dell' art. 40, primo comma. Né la lettera di questa disposizione né la sua ratio consentono di limitarne il campo di applicazione ai soli casi in cui non venga dedotta l' illegittimità delle decisioni (sentenza 30 gennaio 1992, cause riunite C-363/88 e C-364/88, Finsider e a./Commissione, Racc. pag. I-359, punti 15 e 16 della motivazione).
22 Si deve inoltre ricordare che, secondo la stessa formulazione degli artt. 34 e 40, primo comma, del Trattato CECA, i due rimedi giurisdizionali previsti da queste norme consentono di far valere la responsabilità della Comunità in base allo stesso presupposto, che è l' esistenza di un illecito (v. la suddetta sentenza Finsider e a./Commissione, punto 20 della motivazione).
23 Nella fattispecie, come risulta dal punto 23 della sentenza impugnata e dal punto 12 della presente sentenza, il ricorso proposto al Tribunale era inteso ad ottenere, in via principale ai sensi dell' art. 34 del Trattato CECA e in subordine ai sensi dell' art. 40 della stesso Trattato, un indennizzo a titolo di riparazione del danno subito a causa di decisioni assertivamente illecite della Commissione.
24 Per quanto riguarda la pretesa di risarcimento fatta valere dalla Salzgitter, è irrilevante che si applichi l' una o l' altra di queste disposizioni, poiché entrambe consentono di ottenere in sede giurisdizionale la riparazione di un danno causato da decisioni viziate da illeciti tali da far sorgere la responsabilità della Comunità.
25 Stando così le cose, è superfluo esaminare se alcune delle decisioni controverse potessero o meno essere equiparate alle decisioni annullate dalla Corte e se, per il danno causato da tali decisioni, la responsabilità della Comunità potesse o meno esser fatta valere in base all' art. 34 del Trattato CECA, che contempla l' ipotesi dell' annullamento. Indipendentemente dal fatto che la base giuridica della sua domanda fosse, per quanto riguarda le decisioni che non sono state annullate dalla Corte, l' art. 34 o l' art. 40, la Salzgitter aveva comunque il diritto di far valere la responsabilità della Comunità per ottenere la riparazione del danno causato da tali decisioni.
26 Il primo mezzo dedotto dalla Commissione dev' essere perciò disatteso.
Sull' illecito tale da far sorgere la responsabilità della Comunità
27 Il Tribunale ha ritenuto adeguato, per assicurare quanto più possibile l' uniforme applicazione del diritto comunitario in materia di responsabilità extracontrattuale per atti normativi illegittimi, interpretare la nozione di illecito tale da comportare la responsabilità della Comunità ai sensi dell' art. 34, primo comma, del Trattato CECA alla luce dei criteri stabiliti dalla Corte nella sua giurisprudenza relativa all' art. 215, secondo comma, del Trattato CEE (punto 78 della motivazione).
28 Pur approvando questo riferimento, la Commissione sostiene che la sentenza impugnata si discosta su vari punti dalla giurisprudenza della Corte in materia di responsabilità per atti normativi illegittimi; essa sottolinea che, se a questa responsabilità si applicano condizioni molto restrittive, ciò dipende non tanto dalla natura normativa dell' atto, quanto dall' ampiezza del potere discrezionale di cui dispone l' istituzione comunitaria.
29 Dalla giurisprudenza della Corte risulta che, per valutare la natura dell' illecito richiesto per far sorgere la responsabilità della Comunità sulla base, indifferentemente, dell' art. 34 del Trattato CECA o dell' art. 40 dello stesso Trattato, i quali non contengono, né l' uno né l' altro, precisazioni al riguardo, si deve fare riferimento ai settori e alle condizioni in cui interviene l' istituzione comunitaria. A tal fine si devono, in particolare, prendere in considerazione la complessità delle situazioni che l' istituzione deve disciplinare, le difficoltà di applicazione delle norme e il margine discrezionale di cui l' istituzione dispone in virtù di dette norme (sentenza Finsider e a./Commissione, summenzionata, punto 24 della motivazione).
30 Anche se giustamente il Tribunale ha rilevato le analogie fra la disciplina della responsabilità istituita dal Trattato CECA e quella istituita dal Trattato CEE, e pur se esso poteva ispirarsi ai principi che sono comuni a varie situazioni nelle quali l' istituzione comunitaria dispone di un ampio potere discrezionale, è alla luce dei criteri elaborati per l' applicazione degli artt. 34 e 40 del Trattato CECA che la Corte deve verificare se il giudice di primo grado abbia effettuato, in base alle constatazioni e valutazioni che rientrano nella sua esclusiva competenza, un' esatta qualificazione giuridica dei fatti e sufficientemente caratterizzato l' illecito, o gli illeciti, per cui sorgerebbe la responsabilità della Comunità.
Sugli effetti delle illegittimità censurate con la prima sentenza della Corte 14 luglio 1988
31 Il Tribunale ha rilevato anzitutto che, tenuto conto della sentenza della Corte 22 giugno 1983, causa 317/82, Boël/Commissione (Racc. pag. 2041), la Commissione non poteva ignorare, adottando le decisioni con cui si rifiutava di adeguare le quote, ch' essa non era autorizzata a tener conto, per la determinazione dell' esistenza di difficoltà eccezionali ai sensi dell' art. 14 della suddetta decisione generale n. 234/84, della situazione delle categorie di prodotti diverse da quelle soggette alle quote e, di conseguenza, ch' essa non poteva legittimamente basare la sua decisione di diniego sul fatto che l' impresa fosse complessivamente in attivo (punto 89 della motivazione). Il Tribunale ne ha dedotto che l' interpretazione seguita dalla Commissione era viziata da un errore manifesto, tenuto conto del testo del suddetto art. 14 e dell' interpretazione che ne aveva dato la Corte (punto 90 della motivazione). Esso ha aggiunto che la gravità di questo errore era ulteriormente accentuata tanto dal mutato atteggiamento della Commissione, quanto dalla manifesta violazione del principio della parità di trattamento tra gli operatori economici, insita nel suo comportamento (punti 91 e 92 della motivazione). In merito a questa seconda constatazione, esso ha infatti considerato che, com' era stato rilevato dalla Corte nella prima sentenza 14 luglio 1988, in più casi la Commissione aveva concesso quote supplementari ad imprese che realizzavano utili.
32 Il Tribunale ha rilevato poi che, tenuto conto della sentenza della Corte 15 gennaio 1985, causa 250/83, Finsider/Commissione (Racc. pag. 131), la Commissione non poteva nemmeno ignorare che l' effetto che un aiuto può esercitare sul conto profitti e perdite di un' impresa non può essere considerato come un criterio valido per individuare gli aiuti destinati a coprire le perdite di gestione ai sensi del suddetto art. 14, dato che qualsiasi aiuto può produrre l' effetto di compensare in tutto o in parte eventuali perdite di gestione (punti 93 e 94 della motivazione).
33 In base a queste constatazioni e valutazioni il Tribunale ha concluso che, negando alla Salzgitter, per i quattro trimestri del 1985, il beneficio dell' applicazione dell' art. 14 della decisione generale n. 234/84, la Commissione ha commesso un illecito tale da far sorgere la responsabilità della Comunità (punto 96 della motivazione).
34 Per contestare le conclusioni che il giudice di primo grado ha tratto dall' illegittimità censurata dalla Corte con la suddetta sentenza 14 luglio 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Commissione, la Commissione sostiene anzitutto che il Tribunale non ha tenuto pienamente conto del fatto che la giurisprudenza della Corte subordina il sorgere della responsabilità della Comunità al "manifesto e grave" misconoscimento, da parte di un' istituzione, dei limiti che s' impongono all' esercizio dei suoi poteri. Essa lamenta poi che il giudice di primo grado abbia equiparato tale presupposto giurisprudenziale ad un criterio di colpa e si sia basato su affermazioni soggettive, mentre l' applicazione dei criteri stabiliti dalla Corte dipenderebbe dall' esistenza di circostanze obiettive. Infine, essa fa valere che il Tribunale non ha tenuto conto della prassi amministrativa della Commissione, che prendeva in considerazione la situazione complessiva delle imprese, non già quella delle singole categorie di prodotti.
35 Questi argomenti non possono essere accolti.
36 Sul primo punto, basta rilevare che, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, il Tribunale, che non era del resto tenuto, per i motivi indicati nel punto 30 della presente sentenza, ad attenersi specificamente a questo criterio, non soltanto ha preso in considerazione il carattere manifesto della violazione di cui si fa carico all' istituzione, ma ha anche accertato la gravità della stessa, espressamente menzionata nel punto 91 della motivazione della sentenza impugnata.
37 Sul secondo punto, si deve ricordare che la qualificazione di un errore nell' ambito di una disciplina della responsabilità fondata sulla colpa implica una valutazione delle circostanze necessariamente basata su considerazioni soggettive.
38 Sul terzo punto, è sufficiente rilevare che la prassi amministrativa fatta valere dalla Commissione, e che non è stata d' altra parte condannata nella prima sentenza della Corte 14 luglio 1988, non può sostituirsi ad una norma giuridica.
39 La Commissione non ha quindi provato che il Tribunale, sulla base delle proprie constatazioni e valutazioni, le quali si fondavano d' altronde su constatazioni e valutazioni della Corte contenute nelle sentenze summenzionate, abbia effettuato una qualificazione giuridica inesatta dei fatti, ritenendoli costitutivi di un illecito talmente grave da far sorgere la responsabilità della Comunità.
Sugli effetti delle illegittimità censurate dalla Corte con la seconda sentenza 14 luglio 1988 e con la sentenza 14 giugno 1989
40 Per comprendere quali sono queste illegittimità è opportuno ricordare, preliminarmente, la ripartizione delle competenze stabilita dall' art. 58 del Trattato CECA. Ai sensi del n. 1 di quest' articolo, la Commissione può istituire una disciplina di quote, sia di propria iniziativa, dopo aver sentito il Comitato consultivo e con parere conforme del Consiglio, sia per ordine di quest' ultimo, che delibera all' unanimità, quando, in mancanza di azione della Commissione, il problema gli sia stato sottoposto da uno Stato membro. Secondo il n. 2, spetta alla Commissione stabilire le quote equamente, in base a studi fatti in collaborazione con le imprese e le associazioni d' imprese, e tenuto conto dei principi definiti negli artt. 2, 3 e 4 del Trattato.
41 Per quanto riguarda gli effetti delle illegittimità censurate dalla Corte con la seconda sentenza 14 luglio 1988 e con la sentenza 14 giugno 1989, il Tribunale ha rilevato anzitutto come la Corte, nella seconda sentenza 14 luglio 1988, abbia affermato che la Commissione, non avendo proceduto alla modifica del rapporto I:P da essa stessa ritenuta necessaria al fine di stabilire le quote su una base equa, aveva commesso uno sviamento di potere. Esso ha osservato che la Corte, dichiarando che l' art. 5 della decisione generale n. 3485/85 era viziato da illegittimità risultante da uno sviamento di potere, ha evidentemente censurato un atto normativo caratterizzato dall' esercizio di un ampio potere discrezionale, e che tale osservazione vale anche per l' art. 5 della decisione generale n. 194/88, annullato per gli stessi motivi con la sentenza della Corte 14 giugno 1989 (punto 109 della motivazione). Esso ha considerato, inoltre, che le decisioni individuali adottate in base alle suddette decisioni generali erano necessariamente inficiate dallo stesso sviamento di potere che inficiava gli atti che ne costituivano la base legale (punto 110 della motivazione).
42 Il Tribunale ha quindi ritenuto che, nelle circostanze del caso di specie, lo sviamento di potere rilevato dalla Corte ed il palese misconoscimento tanto dell' art. 58, n. 2, del Trattato CECA quanto del principio della parità di trattamento integrano gli estremi di un illecito tale da comportare la responsabilità della Comunità (punto 111 della motivazione).
43 Per motivare questa qualificazione, il giudice di primo grado ha ricordato, in primo luogo, che nella sentenza 11 maggio 1983, causa 244/81, Kloeckner-Werke/Commissione (Racc. pag. 1451), la Corte aveva chiaramente stabilito che l' assenso del Consiglio era richiesto solo per l' istituzione del regime delle quote di produzione in base all' art. 58 del Trattato CECA (punto 112 della motivazione).
44 Il Tribunale ha rilevato, in secondo luogo, che la Commissione stessa, nella causa definita con sentenza della Corte 7 luglio 1982, causa 119/81, Kloeckner-Werke/Commissione (Racc. pag. 2627), aveva osservato, come risulta dal punto 4 di detta sentenza, che "la condizione del parere conforme posta dall' art. 58 sarebbe quindi soddisfatta in quanto il Consiglio ha dato il suo assenso al principio dell' istituzione di un regime di quote" e che "non sarebbe, invece, necessario che il Consiglio si pronunci sui particolari delle modalità del regime stesso" (punto 113 della motivazione).
45 Il Tribunale ha osservato, in terzo luogo, che nella sentenza 21 febbraio 1984, cause riunite 140/82, 146/82, 221/82 e 226/82, Walzstahl-Vereinigung e Thyssen/Commissione (Racc. pag. 951), la Corte aveva chiaramente considerato che i poteri attribuiti alla Commissione dal Trattato CECA sarebbero sviati dal loro scopo legittimo se si dovesse ritenere che la Commissione se ne sia valsa allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di eludere un procedimento appositamente contemplato dal Trattato per far fronte alle circostanze dinanzi alle quali essa si trova (punto 114 della motivazione).
46 Il giudice di primo grado ha quindi constatato che la Commissione, dopo aver concluso, in sede di Comitato consultivo e, soprattutto, nella comunicazione del 25 settembre 1985 al Consiglio, che il rapporto I:P doveva essere adeguato, al fine di stabilire le quote su una base equa, non aveva per questo adottato, in conformità all' art. 58, n. 2, del Trattato CECA, le disposizioni richieste per l' attuazione di tale conclusione. Infatti, benché il Consiglio avesse già dato il suo assenso al principio dell' istituzione del regime di quote, la Commissione si era limitata a presentare al Consiglio un progetto in base all' art. 58, n. 1, mentre non poteva ignorare che non era necessario che il Consiglio si pronunciasse sulla fissazione delle produzioni e dei quantitativi di riferimento ai fini della determinazione delle quote, ed aveva poi adottato, senza aver ottenuto il parere conforme del Consiglio al riguardo, le decisioni generali n. 3485/85 e n. 194/88, senza apportarvi modifiche relative al regime delle quote di consegna (punti 115 e 116 della motivazione).
47 Alla luce di tutte le precedenti considerazioni, il Tribunale ha ritenuto, in primo luogo, che la Commissione non poteva ignorare ch' essa aveva l' obbligo di stabilire sotto la sua esclusiva responsabilità le quote di consegna su una base equa e, in secondo luogo, ch' essa non poteva ignorare che, a seguito del suo disconoscimento di tale obbligo, il principio di un' equa ripartizione di tali quote di consegna non era osservato nei confronti di un numero limitato di imprese per le quali il rapporto I:P era divenuto eccezionalmente sfavorevole (punto 117 della motivazione). Esso ne ha dedotto che la Commissione, adottando l' art. 5 della decisione generale n. 3485/85 e, rispettivamente, della decisione generale n. 194/88, nonché le decisioni individuali emanate in applicazione di detto articolo, ha commesso un illecito tale da far sorgere la responsabilità della Comunità ai sensi dell' art. 34 del Trattato CECA (punto 118 della motivazione).
48 La Commissione fa carico al giudice di primo grado, anzitutto, di non aver ricercato né constatato un errore ai sensi dell' art. 34 del Trattato CECA; inoltre, di non aver accertato se il comportamento della Commissione confinasse con l' arbitrio; infine, di non aver tenuto conto dell' ampiezza del potere discrezionale attribuito alla Commissione dall' art. 58 dello stesso Trattato e di aver considerato come un grave illecito un semplice errore relativo alle norme di procedura.
49 Questi argomenti non possono essere accolti.
50 Anzitutto, basta rilevare che il Tribunale, nel punto 108 della sentenza impugnata, ha dichiarato doversi accertare se la decisione controversa fosse dovuta ad una concezione errata, ma scusabile, oppure ad una trasgressione ingiustificabile, e solo dopo aver effettuato i suddetti accertamenti, ha concluso, nei punti 111 e 118, che lo sviamento di potere rilevato dalla Corte e gli altri fatti posti a carico della Commissione costituivano un illecito tale da far sorgere la responsabilità della Comunità ai sensi dell' art. 34 del Trattato CECA.
51 Inoltre, per i motivi indicati nel punto 30 della presente sentenza, il Tribunale non era tenuto ad applicare i criteri elaborati dalla Corte nella giurisprudenza relativa alla responsabilità della Comunità per atti normativi illegittimi nell' ambito del Trattato CEE. D' altro canto, si deve osservare che la nozione di arbitrio, cui si fa riferimento solo nelle sentenze 5 dicembre 1979, cause riunite 116/77 e 124/77, Amylum/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 3497) e causa 143/77, Koninklijke Scholten-Honig/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 3583), richiamata, quest' ultima, dalla Commissione, non consente di ritenere che la constatazione di un comportamento confinante con l' arbitrio costituisca, secondo tale giurisprudenza della Corte, un presupposto sostanziale e formale necessario per far sorgere, nell' ambito del Trattato CEE, la responsabilità della Comunità.
52 Infine, in base alle sue constatazioni e valutazioni dei fatti, basate d' altronde sulle constatazioni e sulle valutazioni effettuate dalla Corte nelle suddette sentenze, ed in particolare sulla conoscenza, da parte della Commissione, dell' esatta portata dell' art. 58 del Trattato CECA, il giudice di primo grado poteva ritenere che detti fatti costituissero un illecito talmente grave da far sorgere la responsabilità della Comunità. Gli argomenti dedotti dalla Commissione per contestare questa qualificazione giuridica alla stregua della disciplina della responsabilità sono perciò infondati.
Sul danno
53 Il Tribunale ha rilevato, in primo luogo, che il comportamento illecito della Commissione è la causa del danno fatto valere dalla Salzgitter (punto 126 della motivazione) e, in secondo luogo, che tale comportamento ha colpito un gruppo ristretto e nettamente delimitato di operatori, e che l' asserito danno supera i limiti dei rischi economici propri dell' attività del settore di cui trattasi (punto 136 della motivazione).
54 La Commissione sostiene anzitutto che la semplice differenza fra gli introiti che si potevano realizzare sul mercato comunitario e gli introiti effettivamente realizzati sui mercati dei paesi terzi non può essere considerata un danno ai sensi dell' art. 34 del Trattato CECA. Essa lamenta poi che il Tribunale non abbia tenuto conto dei risultati complessivi, per la Salzgitter, dell' applicazione del regime delle quote, dal quale quest' impresa avrebbe tratto più vantaggi che svantaggi. Infine, a suo avviso, il danno fatto valere non può essere qualificato particolare, in quanto, a differenza di quanto ritenuto dal giudice di primo grado, non eccedeva l' ambito dei rischi economici inerenti alle attività delle imprese del settore considerato.
55 Questi argomenti non possono essere accolti.
56 In primo luogo, pur sostenendo che uno sfavorevole rapporto I:P non deriva dal regime delle quote, ma dalla struttura di produzione e di vendita dell' impresa stessa, la Commissione ammette che l' adeguamento delle quote, da un lato, e la modifica del rapporto I:P da lei proposta al Consiglio, dall' altro, costituivano provvedimenti destinati a porre rimedio alle eccezionali difficoltà delle imprese interessate, nell' ambito dell' applicazione del regime delle quote. Essa non può quindi utilmente sostenere che il Tribunale non abbia accertato se esistesse un diretto nesso di causalità fra la mancata adozione di questi provvedimenti e il danno subito dalla Salzgitter.
57 In secondo luogo, come risulta in particolare dalle sentenze, citate dalla Commissione, 4 ottobre 1979, causa 238/78, Ireks-Arkady/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 2955) e cause riunite 261/78 e 262/78, Interquell Staerke-Chemie/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 3045), nella valutazione del danno si deve tener conto di tutti gli elementi connessi ai fatti che sono all' origine dello stesso, e che talora possono compensarsi. Nella fattispecie, tuttavia, la causa del danno subito dalla Salzgitter risiede unicamente nelle decisioni controverse, non già nell' applicazione del regime delle quote nel suo complesso. La Commissione non può quindi criticare il fatto che il Tribunale non abbia tenuto conto dei vantaggi che quest' impresa avrebbe complessivamente tratto da detto regime.
58 Infine, poiché deriva da illegittimità che costituiscono un illecito della Commissione, il danno non poteva rientrare nelle normali previsioni dell' impresa. D' altra parte, il Tribunale ha fatto riferimento, nel punto 132 della sentenza impugnata, a quanto è stato affermato dalla Corte nella sentenza 14 luglio 1988, secondo cui "è pacifico che i rapporti I:P sfavorevoli provocano difficoltà economiche eccezionali alle ricorrenti", come pure, nel punto 134, al volume del tonnellaggio supplementare che l' applicazione dell' art. 14 della decisione generale n. 234/84 avrebbe potuto consentire per il 1985 e che è stato valutato dalla stessa Commissione nel 1988. La Commissione non può quindi sostenere che il danno subito dalla Salzgitter non eccedeva l' ambito dei rischi economici inerenti alle attività dell' impresa, né contestare la gravità di tale danno facendo valere che il punto di vista da lei stessa espresso in proposito nel 1985 era "errato e soggettivo".
59 Da tutte le precedenti considerazioni risulta che il ricorso d' annnullamento proposto dalla Commissione dev' essere respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
60 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Commissione è rimasta soccombente; le spese devono quindi esser poste a suo carico.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione è condannata alle spese.