CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. YVES BOT
présentées le 1er mars 2017 (1)
Affaire C‑60/16
Mohammad Khir Amayry
contre
Migrationsverket
[demande de décision préjudicielle formée par le Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (cour d’appel administrative de Stockholm statuant en matière d’immigration, Suède)]
« Renvoi préjudiciel – Règlement (UE) n° 604/2013 – Détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers – Article 28 – Placement en rétention de l’intéressé aux fins de son transfert vers l’État membre responsable – Délai dans lequel le transfert doit être exécuté – Computation du délai – Réglementation nationale autorisant le placement en rétention de l’intéressé et la prolongation de celle-ci pour une durée supérieure à deux mois – Admissibilité »
I.      Introduction
1.        Dans la présente affaire, la Cour est invitée à interpréter les dispositions de l’article 28, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 604/2013 (2) afin de déterminer les délais applicables à la procédure de transfert d’un demandeur de protection internationale, placé en rétention dans l’attente de son transfert vers l’État membre responsable de l’examen de sa demande.
2.        Afin de garantir l’exécution de ce transfert, le législateur de l’Union permet aux États membres de placer la personne concernée en rétention lorsqu’il apparaît, sur la base d’une évaluation individuelle, qu’elle risque de se dérober à la procédure de transfert, et ce uniquement dans la mesure où ce placement est proportionnel et si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être appliquées.
3.        Pour assurer que ce placement en rétention sera d’une durée aussi brève que possible, le législateur a déterminé les délais applicables à la procédure de détermination de l’État membre responsable et à l’exécution matérielle de la procédure de transfert à l’article 28, paragraphe 3, du règlement Dublin III – dont l’interprétation est ici demandée – en faisant une application des principes de nécessité et de proportionnalité.
4.        Par ses questions préjudicielles, la juridiction de renvoi s’interroge sur les modalités de computation de ces délais, dans une hypothèse qui n’a pas été prévue par le législateur de l’Union.
5.        En effet, le demandeur a été placé en rétention non pas à un stade précoce de la procédure, tel que cela est expressément envisagé à l’article 28, paragraphe 3, de ce règlement – c’est-à-dire avant que l’État membre requérant ne présente sa requête aux fins de (re)prise en charge du demandeur à l’État membre qu’il estime responsable –, mais à un stade ultérieur de celle-ci, lorsque ce dernier a accepté cette requête et qu’il ne reste donc à régler que les modalités pratiques de l’exécution du transfert.
6.        Si la réponse aux questions que pose le juge de renvoi ne découle pas des termes de l’article 28, paragraphe 3, dudit règlement, elle peut néanmoins être dégagée, tout d’abord, de l’économie générale de cet article et, en particulier, des principes de proportionnalité et de nécessité sur lesquels sont fondés les délais applicables à la procédure de transfert d’un demandeur placé en rétention, ensuite, des objectifs poursuivis par le législateur de l’Union dans ce contexte et, enfin, de la jurisprudence de la Cour.
7.        À l’issue de notre analyse, nous proposerons à la Cour de dire pour droit que, dans une situation telle que celle en cause, les États membres concernés disposent d’un délai de six semaines, à compter du placement en rétention du demandeur, pour procéder à l’exécution du transfert de celui-ci.
8.        Nous expliquerons également que, dans l’hypothèse où le demandeur a introduit un recours contre la décision de transfert ou a demandé la révision de celle-ci, ce délai court de nouveau à compter du moment où ce recours ou cette révision n’a plus d’effet suspensif, que la suspension soit de fait, qu’elle ait été décidée par les juridictions nationales compétentes ou bien encore qu’elle ait été demandée par la personne concernée, au sens de l’article 27, paragraphe 3, du règlement Dublin III.
9.        Enfin, nous exposerons les raisons pour lesquelles nous considérons que, compte tenu de cette interprétation, l’article 28, paragraphe 3, de ce règlement s’oppose à une législation nationale telle que celle en cause qui autorise le placement en rétention d’un demandeur aux fins de son transfert pour une durée supérieure à six semaines et admet sa prolongation jusqu’à une durée de douze mois, pour des motifs ne satisfaisant pas aux exigences de clarté et de prévisibilité qui s’imposent à l’adoption de mesures restrictives de liberté.
II.      Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
1.      La directive 2013/33/UE
10.      L’article 8, paragraphe 3, sous f), de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (3), précise :
« Un demandeur ne peut être placé en rétention que :
[...]
f)      conformément à l’article 28 du règlement [Dublin III]. »
11.      Sous l’intitulé « Garanties offertes aux demandeurs placés en rétention », l’article 9, paragraphe 1, de cette directive énonce :
« Un demandeur n’est placé en rétention que pour une durée la plus brève possible et tant que les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont applicables.
Les procédures administratives liées aux motifs de rétention énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont exécutées avec toute la diligence voulue. Les retards dans les procédures administratives qui ne sont pas imputables au demandeur ne peuvent justifier une prolongation de la durée de rétention. »
2.      Le règlement Dublin III
12.      Le considérant 20 de ce règlement prévoit ce qui suit :
« Le placement en rétention des demandeurs devrait respecter le principe sous‑jacent selon lequel nul ne devrait être placé en rétention pour le seul motif qu’il demande une protection internationale. La durée du placement en rétention devrait être la plus courte possible et répondre aux principes de nécessité et de proportionnalité. En particulier, le placement en rétention des demandeurs doit être conforme à l’article 31 de la convention de Genève[, du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés]. Les procédures prévues par le présent règlement en ce qui concerne une personne placée en rétention devraient être appliquées en priorité, dans les délais les plus courts possibles. »
13.      L’article 27 dudit règlement, intitulé « Voies de recours », dispose :
« 1.      Le demandeur [...] dispose d’un droit de recours effectif, sous la forme d’un recours contre la décision de transfert ou d’une révision, en fait et en droit, de cette décision devant une juridiction.
[...]
3.      Aux fins des recours contre des décisions de transfert ou des demandes de révision de ces décisions, les États membres prévoient les dispositions suivantes dans leur droit national :
a)      le recours ou la révision confère à la personne concernée le droit de rester dans l’État membre concerné en attendant l’issue de son recours ou de sa demande de révision ; ou
b)      le transfert est automatiquement suspendu et une telle suspension expire au terme d’un délai raisonnable, pendant lequel une juridiction, après un examen attentif et rigoureux de la requête, aura décidé s’il y a lieu d’accorder un effet suspensif à un recours ou une demande de révision ; ou
c)      la personne concernée a la possibilité de demander dans un délai raisonnable à une juridiction de suspendre l’exécution de la décision de transfert en attendant l’issue de son recours ou de sa demande de révision. Les États membres veillent à ce qu’il existe un recours effectif, le transfert étant suspendu jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la première demande de suspension. La décision de suspendre ou non l’exécution de la décision de transfert est prise dans un délai raisonnable, en ménageant la possibilité d’un examen attentif et rigoureux de la demande de suspension. La décision de ne pas suspendre l’exécution de la décision de transfert doit être motivée.
4.      Les États membres peuvent prévoir que les autorités compétentes peuvent décider d’office de suspendre l’exécution de la décision de transfert en attendant l’issue du recours ou de la demande de révision. »
14.      L’article 28 du règlement Dublin III, lequel relève de la section V de ce dernier, intitulée « Placement en rétention aux fins de transfert », est libellé comme suit :
« 1.      Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle fait l’objet de la procédure établie par le présent règlement.
2.      Les États membres peuvent placer les personnes concernées en rétention en vue de garantir les procédures de transfert conformément au présent règlement lorsqu’il existe un risque non négligeable de fuite de ces personnes[ (4)], sur la base d’une évaluation individuelle et uniquement dans la mesure où le placement en rétention est proportionnel et si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être effectivement appliquées.
3.      Le placement en rétention est d’une durée aussi brève que possible et ne se prolonge pas au-delà du délai raisonnablement nécessaire pour accomplir les procédures administratives requises avec toute la diligence voulue jusqu’à l’exécution du transfert au titre du présent règlement.
Lorsqu’une personne est placée en rétention en vertu du présent article, le délai de présentation d’une requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge ne dépasse pas un mois à compter de l’introduction de la demande. L’État membre qui mène la procédure conformément au présent règlement demande dans ce cas une réponse urgente. Cette réponse est donnée dans un délai de deux semaines à partir de la réception de la requête. L’absence de réponse à l’expiration de ce délai de deux semaines équivaut à l’acceptation de la requête et entraîne l’obligation de prendre ou de reprendre en charge la personne, y compris l’obligation d’assurer la bonne organisation de son arrivée.
Lorsqu’une personne est placée en rétention en vertu du présent article, son transfert de l’État membre requérant vers l’État membre responsable est effectué dès qu’il est matériellement possible et au plus tard dans un délai de six semaines à compter de l’acceptation implicite ou explicite par un autre État membre de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée ou à compter du moment où le recours ou la révision n’a plus d’effet suspensif conformément à l’article 27, paragraphe 3.
Lorsque l’État membre requérant ne respecte pas les délais de présentation d’une requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge ou lorsque le transfert n’intervient pas dans le délai de six semaines visé au troisième alinéa, la personne n’est plus placée en rétention. Les articles 21, 23, 24 et 29 continuent de s’appliquer en conséquence.
4.      En ce qui concerne les conditions de placement en rétention et les garanties applicables aux personnes placées en rétention, afin de garantir les procédures de transfert vers l’État membre responsable, les articles [9 à 11] de la directive [2013/33] s’appliquent. »
15.      L’article 29, paragraphe 1, du règlement Dublin III, lequel est inséré dans la section VI, intitulée « Transferts », dispose ce qui suit :
« Le transfert du demandeur [...] de l’État membre requérant vers l’État membre responsable s’effectue conformément au droit national de l’État membre requérant, après concertation entre les États membres concernés, dès qu’il est matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois à compter de l’acceptation par un autre État membre de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée ou de la décision définitive sur le recours ou la révision lorsque l’effet suspensif est accordé conformément à l’article 27, paragraphe 3.
[...] »
B.      Le droit suédois
16.      L’utlänningslagen (loi relative aux étrangers) du 29 septembre 2005 (5) dispose à son chapitre 1er, article 8, que la loi doit être appliquée, dans chaque cas concret, de manière à ne pas limiter la liberté de l’intéressé plus que nécessaire.
17.      Elle précise, à son chapitre 1er, article 9, que les dispositions relatives à l’obligation de quitter le territoire et à l’expulsion s’appliquent également, mutatis mutandis, aux décisions de transfert fondées sur le règlement Dublin III.
18.      Les dispositions régissant le placement en rétention ou sous surveillance des étrangers figurent au chapitre 10 de cette loi.
19.      L’article 1er, deuxième alinéa, point 3, de ce chapitre autorise le placement en rétention des étrangers âgés de 18 ans ou plus en vue de préparer l’exécution d’une décision d’expulsion ou de procéder à cette exécution.
20.      Aux termes du chapitre 10, article 1er, troisième alinéa, de ladite loi, un placement en rétention ne peut être décidé que s’il existe un risque que l’intéressé se livre en Suède à des activités pénalement sanctionnées, prenne la fuite, se soustraie à l’exécution de la décision de transfert ou y fasse obstacle d’une autre manière.
21.      Conformément au chapitre 10, article 4, deuxième alinéa, de la loi relative aux étrangers, un étranger ne peut être placé en rétention aux fins d’un transfert pendant plus de deux mois, à moins qu’il n’existe des raisons sérieuses justifiant un placement en rétention plus long. Lorsque de telles raisons existent, l’étranger ne peut pas être placé en rétention pendant plus de trois mois. Lorsqu’il est probable que l’exécution d’une décision de transfert prendra plus de temps en raison de l’absence de coopération de l’étranger ou lorsque l’obtention des documents nécessaires prend du temps, cette durée maximale est portée à douze mois.
22.      Le chapitre 12, article 13, de cette loi précise que le Migrationsverket (Office des migrations, Suède) peut suspendre l’exécution des décisions d’éloignement lorsque des raisons particulières le justifient.
III.      Les faits et les questions préjudicielles
23.      M. Mohammad Khir Amayry a déposé une demande de protection internationale en Suède le 19 décembre 2014. Une recherche dans le système « Eurodac » a néanmoins fait apparaître que l’intéressé était entré sur le territoire italien quelques jours auparavant, le 6 décembre 2014, et qu’il avait déjà sollicité une protection auprès des autorités danoises le 17 décembre 2014. Par conséquent, en application des dispositions prévues à l’article 13, paragraphe 1, du règlement Dublin III, l’Office des migrations a demandé, le 15 janvier 2015, aux autorités italiennes de reprendre l’intéressé en charge.
24.      Les autorités italiennes ont accédé à cette requête le 18 mars 2015.
25.      Le 2 avril 2015, l’Office des migrations a donc rejeté la demande de titre de séjour de l’intéressé, y compris sa demande de protection internationale et a décidé de transférer ce dernier vers l’Italie. En outre, estimant qu’il existait un risque non négligeable que l’intéressé prenne la fuite, l’Office des migrations a décidé de le placer en rétention.
26.      L’intéressé a alors contesté ces décisions devant le Förvaltningsrätten i Stockholm (tribunal administratif siégeant à Stockholm, Suède). À la suite de ce recours, l’Office des migrations a décidé de suspendre l’exécution de la décision de transfert en application du chapitre 12, article 13 de la loi relative aux étrangers et de l’article 27, paragraphe 3, sous c), du règlement Dublin III. Ce recours a été rejeté le 29 avril 2015, le Förvaltningsrätten i Stockholm (tribunal administratif siégeant à Stockholm) estimant, notamment, qu’il existait un risque que, en cas de remise en liberté, M. Khir Amayry prenne la fuite, se soustraie à l’exécution de la décision de transfert ou y fasse d’obstacle d’une autre manière. Ce dernier a interjeté appel de ce jugement devant la juridiction de renvoi.
27.      Le 8 mai 2015, la décision de transfert a été exécutée. Par la suite, l’intéressé est retourné en Suède, où il a introduit une nouvelle demande de protection internationale le 1er juin 2015.
28.      Le 30 juillet 2015, la juridiction de renvoi a refusé d’autoriser l’appel concernant la partie du jugement relative au transfert, mais a, en revanche, admis celui-ci concernant la question du placement en rétention.
29.      Dans ces conditions, le Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (cour d’appel administrative de Stockholm statuant en matière d’immigration, Suède) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Lorsqu’un demandeur [de protection internationale] n’est pas placé en rétention au moment où l’État membre responsable accepte de le prendre en charge, mais est placé en rétention par la suite – parce que c’est seulement alors qu’il est jugé qu’il existe un risque non négligeable de fuite de l’intéressé –, convient-il de calculer le délai de six semaines prévu à l’article 28, paragraphe 3, du règlement [Dublin III] à compter de la date à laquelle la personne a été placée en rétention ou à compter d’une autre date et, si oui, laquelle ?
2)      Lorsque le demandeur [de protection internationale] ne se trouve pas en rétention au moment où l’État membre responsable accepte de le prendre en charge, l’article 28 du règlement [Dublin III] fait-il obstacle à l’application de règles de droit interne, telles que celles du droit suédois, en vertu desquelles un étranger ne peut pas être placé en rétention aux fins [du transfert] pendant plus de deux mois en l’absence de raisons sérieuses justifiant une rétention plus longue, pendant plus de trois mois si de telles raisons existent et pendant plus de douze mois s’il est probable que [le transfert] prendra plus de temps du fait d’un manque de coopération de l’étranger ou si l’obtention des documents nécessaires prend du temps ?
3)      Si une nouvelle procédure de [transfert] est lancée une fois que le recours ou la révision n’a plus d’effet suspensif (voir article 27, paragraphe 3, du règlement [Dublin III]), un nouveau délai de six semaines commence-t-il alors à courir pour procéder au transfert ou convient-il d’en déduire, par exemple, le nombre de jours que l’intéressé a déjà passés en rétention après que l’État membre responsable a accepté de le prendre en charge ou de le reprendre en charge ?
4)      Le fait que le demandeur [de protection internationale] qui a introduit un recours contre la décision de transfert n’a pas demandé que l’exécution de la décision de transfert soit suspendue en attendant l’issue de son recours (voir article 27, paragraphes 3, sous c), et paragraphe 4, du règlement [Dublin III]) revêt-il de l’importance ? »
IV.      Notre analyse
30.      Nous analyserons successivement les première, troisième et quatrième questions préjudicielles qui tendent chacune à l’interprétation des dispositions de l’article 28, paragraphe 3, du règlement Dublin III. C’est en dernier lieu que nous examinerons la deuxième question en analysant la portée de cette interprétation au regard des termes de la législation nationale en cause.
A.      Sur la première question préjudicielle
31.      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour si, dans une situation telle que celle en cause où l’État membre requérant a placé le demandeur en rétention après l’acceptation, par l’État membre responsable, de la requête aux fins de (re)prise en charge de ce demandeur, l’article 28, paragraphe 3, de ce règlement doit être interprété en ce sens que le délai de six semaines accordé à ces États pour procéder à l’exécution du transfert, court à compter du placement en rétention du demandeur. Si tel n’est pas le cas, la juridiction de renvoi demande alors à la Cour de préciser le point de départ de ce délai.
32.      En d’autres termes, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’éclaircir le régime juridique dont relève l’intéressé et, en particulier, de préciser les délais applicables à la procédure de transfert dont celui-ci doit faire l’objet.
33.      La réponse à cette question ne découle pas des termes de l’article 28, paragraphe 3, dudit règlement, dans la mesure où le législateur n’a pas expressément prévu une situation telle que celle en cause.
34.      Cette réponse peut néanmoins être dégagée, d’une part, de l’économie générale de cette disposition et, en particulier, du principe fixé par le législateur au premier alinéa de cette disposition ainsi que de l’application qu’il en fait au troisième alinéa de ladite disposition et, d’autre part, des objectifs poursuivis par le règlement Dublin III.
35.      Le législateur établit à l’article 28, paragraphe 3, premier alinéa, de ce règlement le principe selon lequel le placement en rétention doit être « d’une durée aussi brève que possible et [ne doit pas se prolonger] au-delà du délai raisonnablement nécessairepour accomplir les procédures administratives requises avec toute la diligence voulue jusqu’à l’exécution du transfert » (6).
36.      Le législateur transpose ainsi le principe visé au considérant 20 dudit règlement selon lequel la durée du placement en rétention du demandeur doit répondre aux principes de nécessité et de proportionnalité.
37.      Le respect de ces principes doit permettre de garantir que les restrictions apportées à l’exercice du droit à la liberté du demandeur s’opéreront dans les limites de ce qui est strictement nécessaire, tout en veillant à ce qu’il soit donné aux autorités des États membres concernés les conditions matérielles leur permettant d’exécuter le transfert correctement.
38.      C’est en application des deux dits principes que le législateur va alors préciser, à l’article 28, paragraphe 3, deuxième et troisième alinéas, du règlement Dublin III, les délais qu’il estime raisonnables de laisser aux États membres pour accomplir l’ensemble des démarches tendant, tout d’abord, à la détermination de l’État membre responsable, puis au transfert du demandeur dans une situation où celui-ci est déjà placé en rétention.
39.      L’article 28, paragraphe 3, deuxième alinéa, de ce règlement régit la procédure en amont de l’acceptation de la prise en charge par l’État membre requis. Le législateur détermine ainsi le temps dont dispose l’État membre requérant pour présenter sa requête aux fins de (re)prise en charge à l’État membre qu’il estime responsable et le temps dont ce dernier dispose pour y répondre.
40.      En vertu de cet alinéa, l’État membre requérant dispose d’un délai maximal d’un mois à compter de l’introduction de la demande de protection internationale du demandeur pour formuler sa requête de (re)prise en charge auprès de l’État membre qu’il estime responsable, ce dernier disposant alors d’un délai de deux semaines pour y répondre. L’expiration de ce dernier délai implique un transfert de responsabilité auprès de l’État membre requis.
41.      L’article 28, paragraphe 3, troisième alinéa, dudit règlement régit, quant à lui, la procédure en aval de l’acceptation par l’État membre requis de la requête aux fins de (re)prise en charge du demandeur et de l’adoption de la décision de transfert. En effet, le législateur vise expressément le délai applicable au transfert du demandeur de l’État membre requérant vers « l’État membre responsable », ce qui sous-entend que ce dernier a bel et bien été déterminé et a accepté d’une manière implicite ou explicite la (re)prise en charge du demandeur. En outre, le législateur précise que le transfert doit être effectué « dès qu’il est matériellement possible » (7), ce qui implique l’existence d’une décision préalable fixant le principe du transfert du demandeur de l’État membre requérant vers l’État membre responsable.
42.      Par cette disposition, le législateur détermine ainsi le temps dont dispose l’État membre requérant pour matériellement organiser et exécuter le transfert en vue duquel le placement en rétention du demandeur a été décidé.
43.      Le législateur considère ainsi que le délai raisonnablement nécessaire pour procéder à ce transfert est de six semaines, au maximum, à compter de l’acceptation implicite ou explicite de la requête aux fins de (re)prise en charge ou à compter du moment où le recours ou la révision n’a plus d’effet suspensif. Le législateur fait alors courir le délai à compter du moment où la réalisation future du transfert est convenue et assurée et qu’il ne reste donc à régler que les modalités pratiques de l’exécution de ce dernier.
44.      Enfin, l’article 28, paragraphe 3, quatrième alinéa, du règlement Dublin III fixe les conséquences liées à la violation des délais précédemment visés. Ces derniers posent une limite stricte à la mise en œuvre de la procédure de transfert en vue duquel le placement en rétention a été décidé, puisque l’État membre requérant sera tenu de mettre fin à cette rétention s’il ne parvient pas à présenter sa requête ou s’il ne parvient pas à transférer le demandeur dans les délais impartis, et ce quelles que soient les raisons que cet État pourrait invoquer.
45.      Quelles conclusions pouvons-nous tirer de l’économie générale de ce texte ?
46.      Nous constatons que les délais prévus à l’article 28, paragraphe 3, deuxième et troisième alinéas, de ce règlement s’inscrivent dans le cadre d’une procédure où le demandeur a été placé en rétention à un stade très précoce de celle-ci, c’est-à-dire, en amont de l’introduction par l’État membre requérant d’une requête aux fins de (re)prise en charge du demandeur.
47.      Cela ressort non seulement des termes du deuxième alinéa de cette disposition puisque le législateur fixe le délai de présentation de la requête, mais également du libellé du troisième alinéa de cette même disposition puisque le législateur fait courir le délai de six semaines visé à compter de l’acceptation de ladite requête. Le délai ainsi fixé par le législateur à l’article 28, paragraphe 3, troisième alinéa, dudit règlement s’inscrit dans la suite logique des dispositions prévues à l’alinéa précédent et repose sur le fait que le demandeur soit déjà placé en rétention au moment de la présentation, par l’État membre requérant, de la requête aux fins de (re)prise en charge.
48.      Par conséquent, les délais prévus à l’article 28, paragraphe 3, deuxième et troisième alinéas, du règlement Dublin III ne sont pas destinés à s’appliquer dans le cadre d’une procédure telle que celle en cause où le demandeur a été placé en rétention après que l’État membre requis a accepté de le (re)prendre en charge mais avant que le transfert de celui-ci n’ait été matériellement organisé.
49.      Il n’existe donc pas de dispositions particulières couvrant la situation dans laquelle le demandeur, du fait de son placement en rétention, bascule du champ d’application de l’article 29, paragraphe 1, de ce règlement – lequel prévoit un régime général et un délai maximal de six mois pour procéder au transfert d’un demandeur qui n’est pas placé en rétention – vers le champ d’application de l’article 28 dudit règlement – lequel établit des dispositions spécifiques et des modalités particulières à la procédure de transfert de personnes placées en rétention.
50.      Pour autant, nous ne pensons pas être face à un vide juridique.
51.      En effet, ainsi que nous l’avons indiqué (8), la réponse à la question que nous pose le juge de renvoi se trouve, tout d’abord, dans le principe général que le législateur de l’Union fixe à l’article 28, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement Dublin III. Ainsi, le placement en rétention doit être d’une durée aussi brève que possible et, en application des principes de nécessité et de proportionnalité, ne doit pas se prolonger au-delà du délai raisonnablement nécessaire pour accomplir les démarches requises aux fins de l’exécution du transfert.
52.      Ensuite, il faut se référer à la manière dont le législateur de l’Union a concrètement appliqué ce principe à l’article 28, paragraphe 3, troisième alinéa, de ce règlement.
53.      En effet, la situation juridique de l’intéressé peut être assez facilement rapprochée de celle visée dans le cadre de cette disposition puisque, dans les deux cas, l’individu est placé en rétention à un moment où le transfert a été convenu entre les États membres concernés et peut, dès lors, être matériellement enclenché.
54.      Dans une situation telle que celle en cause, nous ne voyons donc aucune raison de nous départir de ce délai de six semaines fixé par le législateur à ladite disposition dans la mesure où, ainsi que nous l’avons indiqué (9), c’est le temps que le législateur a jugé raisonnablement nécessaire de donner aux États membres concernés pour organiser matériellement le transfert, à compter du moment où la réalisation future de celui-ci est convenue et assurée (soit en raison de l’acceptation de la requête, soit parce que le recours ou la révision n’a plus d’effet suspensif) et qu’il ne reste donc à régler que les modalités pratiques de l’exécution de ce dernier. Or, dans notre situation, l’État membre requis, à savoir la République italienne, a bien accepté de reprendre en charge le demandeur.
55.      Ce délai doit ainsi permettre aux deux États membres concernés de se concerter en vue de la mise en œuvre du transfert et, en particulier, à l’État membre requérant de régler les modalités techniques de la réalisation de celui-ci, lequel s’effectue selon la législation nationale de ce dernier État. Il s’agit d’un délai que tous deux sont censés mettre pleinement à profit pour régler les modalités techniques de la réalisation du transfert (10).
56.      En limitant à six semaines le délai d’exécution du transfert à compter du moment où la réalisation future de celui-ci est en principe convenue et assurée, le législateur de l’Union a donc procédé à une pondération entre, d’une part, les exigences afférentes à l’exécution d’une telle procédure, laquelle peut être jonchée de difficultés d’ordre pratique et organisationnel, et, d’autre part, la gravité de l’ingérence que constitue une mesure de rétention dans le droit à la liberté du demandeur consacré à l’article 6 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
57.      Quant au point de départ de ce délai, il ne peut s’agir que de la date à laquelle le demandeur a été effectivement placé en rétention. En effet, il est évident que, dans une situation telle que celle en cause, le délai de six semaines visé à l’article 28, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement Dublin III ne peut courir à compter de l’acceptation de la requête aux fins de (re)prise en charge. Dans une telle situation, il est possible que le placement en rétention du demandeur intervienne quelques semaines, voire quelques mois, après cette acceptation et ce temps ne saurait évidemment être déduit du délai de six semaines accordé aux États membres concernés pour procéder à l’exécution du transfert. Ce délai risquerait d’être réduit à néant et, en toutes hypothèses, d’être réduit d’une manière telle que non seulement l’État membre requérant ne parviendrait pas à réaliser ce transfert, mais serait également contraint de mettre un terme à la rétention, privant alors de tout effet utile la procédure établie à ladite disposition.
58.      Au vu de l’ensemble de ces éléments, nous sommes par conséquent d’avis que l’article 28, paragraphe 3, premier alinéa, de ce règlement doit être interprété en ce sens que, dans une situation telle que celle en cause où l’État membre requérant a placé le demandeur de protection internationale en rétention après que l’État membre requis a accepté de le reprendre en charge, ces États membres disposent d’un délai de six semaines, à compter du placement en rétention de ce demandeur, pour procéder à l’exécution de son transfert.
B.      Sur les troisième et quatrième questions préjudicielles
59.      Par ses troisième et quatrième questions qu’il convient d’examiner conjointement, la Cour est invitée à préciser la manière dont il convient de calculer le délai de six semaines accordé aux États membres pour procéder au transfert du demandeur placé en rétention lorsque celui-ci a introduit un recours contre la décision de transfert ou a demandé la révision de cette décision.
60.      En particulier, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’article 28, paragraphe 3, du règlement Dublin III doit être interprété en ce sens que les États membres disposent d’un nouveau délai de six semaines pour procéder au transfert du demandeur à compter du moment où le recours ou la révision n’a plus d’effet suspensif ou s’il convient de déduire le nombre de jours pendant lesquels celui-ci a été placé en rétention après l’acceptation, par l’État membre responsable, de la requête aux fins de (re)prise en charge de ce demandeur.
61.      En outre, la juridiction de renvoi se demande si, aux fins de cette appréciation, il convient de tenir compte du fait que l’intéressé n’a pas demandé à la juridiction nationale compétente la suspension de l’exécution de la décision de transfert.
62.      En premier lieu, nous estimons que l’interprétation ici demandée de l’article 28, paragraphe 3, de ce règlement se dégage de la jurisprudence de la Cour et, en particulier, des développements consacrés par celle-ci dans l’arrêt du 29 janvier 2009,  (11).
63.      Dans cette affaire, la Cour était invitée à interpréter les dispositions de l’article 20, paragraphe 1, sous d), du règlement CE n° 343/2003 (12), lequel prévoyait que le transfert d’un demandeur d’asile vers l’État membre responsable devait s’effectuer dès qu’il était matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois à compter de l’acceptation de la requête aux fins de (re)prise en charge ou de la décision sur le recours ou la révision en cas d’effet suspensif.
64.      La Cour était interrogée sur le point de savoir si le délai d’exécution du transfert visé à cette disposition courait déjà à compter de la décision juridictionnelle provisoire suspendant la mise en œuvre de la procédure de transfert ou, seulement, à compter de la décision juridictionnelle statuant sur le bien-fondé de la procédure.
65.      Pour répondre à cette question, la Cour s’est avant tout fondée sur une interprétation téléologique de la disposition en cause, mettant l’accent sur l’objectif poursuivi par la fixation aux États membres d’un délai d’exécution du transfert.
66.      La Cour a ainsi relevé que le délai de six mois visé à l’article 20, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 343/2003 a pour objet, eu égard à la complexité pratique et aux difficultés organisationnelles qui s’attachent à la mise en œuvre du transfert, de permettre aux deux États membres concernés de se concerter en vue de la réalisation de ce dernier et, plus spécialement, à l’État membre requérant de régler les modalités de la réalisation du transfert (13). Elle a ainsi considéré, au vu de cet objectif, que le point de départ du délai d’exécution du transfert devait être déterminé d’une manière telle que les États membres puissent disposer d’un délai de six mois pour régler les modalités techniques de la réalisation du transfert. Dans ces conditions, ce délai ne pouvait commencer à courir que lorsque la réalisation future du transfert était convenue et assurée, qu’il ne restait à régler que les modalités de celui-ci, ce qui impliquait par conséquent qu’il courait à compter de la décision juridictionnelle statuant sur le bien-fondé de la procédure.
67.      Dans la présente affaire, cette analyse nous semble transposable par analogie.
68.      Si l’article 28, paragraphe 3, du règlement Dublin III fixe le délai d’exécution du transfert d’une personne placée en rétention, l’objectif poursuivi par le législateur dans ce contexte est identique à celui visé dans le cadre de l’article 20, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 343/2003. Ainsi que nous l’avons vu, ce délai de six semaines accordé aux États membres à compter de l’acceptation de la requête aux fins de (re)prise en charge ou à compter du moment où le recours contre la décision de transfert ou la révision n’a plus d’effet suspensif doit permettre à ces derniers d’organiser matériellement le transfert d’une personne placée en rétention.
69.      Il ne s’agit donc pas d’amputer ce délai, déjà court, de la durée pendant laquelle le demandeur de protection internationale a été placé en rétention.
70.      D’une part, il faut garder à l’esprit que le placement en rétention du demandeur aux fins de l’exécution de son transfert doit être distingué d’une mesure d’emprisonnement. Nous ne sommes pas dans une logique de peine dont il convient de déduire le nombre de jours déjà passés en détention. Nous sommes face à une mesure de rétention administrative dont la durée, aussi brève que possible, doit permettre aux autorités d’assurer le transfert de l’intéressé.
71.      D’autre part, il s’agit de garantir l’effet utile des dispositions prévues à l’article 28, paragraphe 3, de ce règlement. Le délai d’exécution du transfert ne saurait donc être amputé du nombre de jours pendant lesquels le demandeur a été placé en rétention après que l’État membre responsable a accepté de le (re)prendre en charge. En effet, si tel était le cas, nous risquerions d’aboutir à une situation dans laquelle le délai dont disposent les États membres pour procéder au transfert du demandeur serait amputé du temps nécessaire aux juridictions nationales pour statuer sur le bien-fondé de la décision de transfert. Or, dans une telle hypothèse, il serait possible que ce délai soit réduit d’une manière telle que les États membres concernés risqueraient de ne pas parvenir à organiser le transfert du demandeur dans cette période extrêmement brève et seraient alors tenus, en application de l’article 28, paragraphe 3, quatrième alinéa, dudit règlement, de mettre fin au placement en rétention de l’intéressé.
72.      Par conséquent, le point de départ de ce délai doit être déterminé d’une manière telle que les États membres disposent effectivement d’un délai de six semaines pour régler les modalités pratiques de l’exécution de ce transfert, ce délai devant, à notre sens, courir à compter du moment où le recours contre la décision de transfert ou la révision de cette décision cesse d’avoir un effet suspensif, tel que cela est prévu à l’article 28, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement Dublin III.
73.      En second lieu, nous estimons que cette interprétation de la règle de droit ne saurait varier selon que la suspension de la décision de transfert soit de fait, qu’elle ait été décidée par les juridictions nationales compétentes ou demandée par la personne concernée.
74.      Nous rappelons que, conformément à l’article 27, paragraphe 3, de ce règlement et afin d’assurer un droit de recours effectif du demandeur contre la décision de transfert, les États membres sont tenus de prévoir dans leur droit national que le recours ou la révision confère à la personne concernée le droit de rester dans l’État membre requérant en attendant l’issue de son recours ou de sa demande de révision [point a) de cette disposition], « ou » que le transfert est automatiquement suspendu, une juridiction examinant alors dans un délai raisonnable s’il y a lieu d’accorder un effet suspensif à ce recours ou à cette révision [point b) de ladite disposition], « ou » que la personne concernée a la possibilité de demander la suspension de l’exécution de la décision de transfert en attendant l’issue de son recours ou de sa demande de révision [point c) de la même disposition].
75.      Ainsi que cela ressort des termes que le législateur de l’Union a employés à l’article 27, paragraphe 3, dudit règlement et, en particulier, de la conjonction de coordination « ou », que celui-ci a utilisée aux points a) et b), de cette disposition, il s’agit bien de mesures alternatives.
76.      Premièrement, nous relevons que, à l’article 28, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement Dublin III, le législateur fait courir le délai de six semaines à compter du moment où le recours ou la révision n’a plus d’effet suspensif « conformément à l’article 27, paragraphe 3 » de ce règlement. Le législateur calcule donc ce délai d’une manière identique selon que la suspension de la décision de transfert soit de fait, au sens de l’article 27, paragraphe 3, sous a), dudit règlement, qu’elle a été décidée par le juge national compétent, dans le cadre de l’article 27, paragraphe 3, sous b), du règlement Dublin III ou demandée par la personne concernée en vertu de la possibilité qui lui est offerte à l’article 27, paragraphe 3, sous c), de ce règlement.
77.      Deuxièmement, nous pensons que, compte tenu de la marge d’appréciation dont disposent les États membres en vertu de l’article 27, paragraphe 3, dudit règlement, s’agissant de la forme et des modalités de la suspension de la décision de transfert, le délai de six semaines visé à l’article 28, paragraphe 3, du règlement Dublin III ne peut donc être qu’un délai objectif qui court à compter du moment où cesse l’effet suspensif du recours contre la décision de transfert ou de la révision, indépendamment du choix législatif fait par les États membres.
78.      En l’occurrence, il ressort des faits tels qu’exposés par la juridiction de renvoi dans sa demande qu’une telle suspension a été décidée par le l’Office des migrations en application du chapitre 12, article 13, de la loi relative aux étrangers.
79.      Au vu de ces considérations, nous proposons donc à la Cour de dire pour droit que l’article 28, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement Dublin III doit être interprété en ce sens que, dans l’hypothèse où le demandeur a introduit un recours contre la décision de transfert ou a demandé la révision de cette décision, les États membres concernés disposent d’un délai de six semaines pour procéder au transfert de celui-ci, une fois que le recours contre la décision de transfert ou la révision de cette décision n’a plus d’effet suspensif, que la suspension soit de fait, au sens de l’article 27, paragraphe 3, sous a), de ce règlement, qu’elle ait été décidée par les juridictions nationales compétentes dans le cadre de l’article 27, paragraphe 3, sous b), dudit règlement ou demandée par la personne concernée en vertu de l’article 27, paragraphe 3, sous c), du même règlement.
C.      Sur la deuxième question préjudicielle
80.      Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, à la Cour si l’article 28 du règlement Dublin III doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation nationale telle que celle en cause qui autorise, aux fins du transfert d’un demandeur de protection internationale de l’État membre requérant vers l’État membre responsable, un placement en rétention pendant une durée maximale de deux mois en l’absence de raisons sérieuses justifiant une rétention plus longue, pendant une durée maximale de trois mois si de telles raisons existent et, enfin, pendant une durée maximale de douze mois lorsqu’il est probable que l’exécution de ce transfert nécessitera davantage de temps en l’absence de coopération du demandeur ou des documents nécessaires aux fins de l’exécution de la procédure.
81.      La réponse à cette question découle, en premier lieu, de l’interprétation des termes de l’article 28, paragraphe 3, de ce règlement que nous avons retenue dans le cadre de l’examen de la première question préjudicielle.
82.      Pour les raisons que nous venons d’exposer, nous considérons que l’article 28, paragraphe 3, dudit règlement doit, dans une situation telle que celle en cause, être interprété en ce sens que les États membres disposent d’un délai maximal de six semaines à compter du placement en rétention du demandeur pour procéder à son transfert vers l’État membre responsable.
83.      Or, une législation nationale telle que celle en cause, qui autorise le placement en rétention d’un demandeur de protection internationale pour une durée supérieure à six semaines et admet sa prolongation jusqu’à une durée maximale de douze mois nous semble parfaitement contraire à l’interprétation qu’il convient de retenir des termes d’une disposition obligatoire et directement applicable telle que l’article 28, paragraphe 3, du règlement Dublin III et à la force obligatoire qui s’attache donc aux règlements de l’Union.
84.      En second lieu, en autorisant la prolongation de cette rétention pour des motifs vagues, et ce jusqu’à une durée maximale de douze mois « lorsqu’il est probable que l’exécution d’une décision de transfert prendra plus de temps en raison de l’absence de coopération de l’étranger ou lorsque l’obtention des documents nécessaires prend du temps » (14), les dispositions de cette législation nationale nous semblent non seulement contraires aux principes de nécessité et de proportionnalité sur lesquels doit reposer le placement en rétention du demandeur de protection internationale, mais ne satisfont pas non plus aux exigences de clarté et de prévisibilité qui s’imposent à l’adoption de mesures restrictives de liberté.
85.      Nous rappelons que, à l’article 28 de ce règlement, le législateur de l’Union tend à garantir que les restrictions apportées à l’exercice du droit à la liberté du demandeur s’opéreront dans les limites de ce qui est strictement nécessaire afin de permettre aux États membres concernés de procéder au transfert de celui-ci.
86.      D’une part, en vertu de l’article 28, paragraphe 2, dudit règlement, le placement en rétention d’un demandeur de protection internationale n’est autorisé que pour un seul et unique motif, tiré du comportement de ce dernier, les autorités devant démontrer qu’il présente un risque non négligeable de fuite.
87.      D’autre part, ce placement en rétention ne peut être prolongé au-delà des délais expressément fixés à l’article 28, paragraphe 3, deuxième et troisième alinéas, du règlement Dublin III. Ces délais posent une limite stricte à la mise en œuvre de la procédure. Le législateur de l’Union ne prévoit aucun motif susceptible de justifier la prolongation de ces délais et l’État membre requérant n’aura finalement pas d’autre choix que de mettre fin au placement en rétention du demandeur s’il ne parvient pas, dans les délais impartis, à présenter sa requête de (re)prise en charge ou à transférer ce demandeur.
88.      Or, la législation nationale s’écarte manifestement de ces principes.
89.      Premièrement, cette législation autorise la prolongation du placement en rétention.
90.      Deuxièmement, cette législation fait reposer la prolongation de cette mesure privative de liberté sur l’existence d’un risque ou d’une éventualité (« lorsqu’il est probable que » (15)), ce qui est manifestement contraire à l’exigence de prévisibilité et n’assure pas la sécurité juridique nécessaire de l’individu placé en rétention.
91.      Troisièmement, cette législation autorise la prolongation du placement en rétention du demandeur de protection internationale pour des « raisons sérieuses » qui ne sont pas précisées ou pour d’autres motifs qui ne sont, à notre sens, pas convaincants.
92.      En effet, en autorisant la prolongation de cette rétention jusqu’à une durée maximale de douze mois, parce qu’il est « probable que l’exécution d’une décision de transfert prendra plus de temps en raison de l’absence de coopération de l’étranger ou lorsque l’obtention des documents nécessaires prend du temps » (16), cette législation se place en contradiction avec les raisons pour lesquelles ce placement en rétention peut être ordonné conformément à l’article 28, paragraphe 2, du règlement Dublin III.
93.      Nous rappelons que le placement en rétention du demandeur de protection internationale a pour objectif de faciliter les démarches administratives et matérielles tendant au transfert de celui-ci en garantissant notamment qu’il se tiendra à la disposition des autorités compétentes et ne mettra pas en péril l’exécution de la procédure de transfert. À partir du moment où le demandeur est donc placé en rétention afin de garantir la bonne exécution de ce transfert, il nous semble difficile de légitimer la prolongation d’une telle mesure en arguant de l’absence de coopération de ce dernier, alors même qu’il est privé de sa liberté.
94.      En outre, s’agissant du motif tiré de l’absence des documents nécessaires aux fins du transfert, il convient de rappeler que, à l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2013/33, le législateur de l’Union a expressément indiqué que « [l]es retards dans les procédures administratives qui ne sont pas imputables au demandeur ne peuvent justifier une prolongation de la durée de rétention ».
95.      Au vu de ces éléments, nous proposons donc à la Cour de dire pour droit que l’article 28, paragraphe 3, du règlement Dublin III doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation nationale telle que celle en cause qui autorise, aux fins du transfert d’un demandeur de protection internationale de l’État membre requérant vers l’État membre responsable, un placement en rétention d’une durée maximale de deux mois en l’absence de raisons sérieuses justifiant une rétention plus longue, de trois mois si de telles raisons existent et, enfin, de douze mois lorsqu’il est probable que l’exécution de ce transfert nécessitera davantage de temps en l’absence de coopération du demandeur ou des documents nécessaires aux fins de l’exécution de la procédure.
V.      Conclusion
96.      À la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Kammarrätten i Stockholm - Migrationsöverdomstolen (cour d’appel administrative de Stockholm statuant en matière d’immigration, Suède) :
1)      L’article 28, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, doit être interprété en ce sens que, dans une situation telle que celle en cause où l’État membre requérant a placé le demandeur de protection internationale en rétention après que l’État membre requis a accepté de le reprendre en charge, ces États membres disposent d’un délai de six semaines, à compter du placement en rétention du demandeur, pour procéder à l’exécution du transfert de celui-ci.
2)      L’article 28, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement n° 604/2013 doit être interprété en ce sens que, dans l’hypothèse où le demandeur a introduit un recours contre la décision de transfert ou a demandé la révision de celle-ci, les États membres concernés disposent d’un délai de six semaines pour procéder au transfert du demandeur de protection internationale, une fois que le recours contre la décision de transfert ou la révision de cette décision n’a plus d’effet suspensif, que la suspension soit de fait, au sens de l’article 27, paragraphe 3, sous a), de ce règlement, qu’elle ait été décidée par les juridictions nationales compétentes dans le cadre de l’article 27, paragraphe 3, sous b), dudit règlement ou demandée par la personne concernée en vertu de l’article 27, paragraphe 3, sous c), du même règlement.
3)      L’article 28, paragraphe 3, du règlement n° 604/2013 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation nationale telle que celle en cause qui autorise, aux fins du transfert d’un demandeur de protection internationale de l’État membre requérant vers l’État membre responsable, un placement en rétention d’une durée maximale de deux mois en l’absence de raisons sérieuses justifiant une rétention plus longue, de trois mois si de telles raisons existent et, enfin, de douze mois lorsqu’il est probable que l’exécution de ce transfert nécessitera davantage de temps en l’absence de coopération du demandeur ou des documents nécessaires aux fins de l’exécution de la procédure.
1      Langue originale : le français.
2      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (JO 2013, L 180, p. 31), ci-après le « règlement Dublin III ».
3      JO 2013, L 180, p. 96.
4      L’article 2, sous n), dudit règlement définit le « risque de fuite » comme étant, « dans un cas individuel, l’existence de raisons, fondées sur des critères objectifs définis par la loi, de craindre la fuite d’un demandeur, un ressortissant de pays tiers ou un apatride qui fait l’objet d’une procédure de transfert ».
5      SFS 2005, n° 716, ci-après la « loi relative aux étrangers ».
6      Italique ajouté par nos soins.
7      Italique ajouté par nos soins.
8      Voir point 34 des présentes conclusions.
9      Voir point 43 des présentes conclusions.
10      Voir, arrêt du 29 janvier 2009, (C‑19/08, EU:C:2009:41, points 40 et 44).
11      C‑19/08, EU:C:2009:41.
12      Règlement du Conseil du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers, qui a été abrogé par le règlement Dublin III.
13      Voir arrêt du 29 janvier 2009, (C‑19/08, EU:C:2009:41, point 40).
14      Voir chapitre 10, article 4, deuxième alinéa, de la loi relative aux étrangers. Italique ajouté par nos soins.
15      Voir chapitre 10, article 4, deuxième alinéa, de la loi relative aux étrangers. Italique ajouté par nos soins.
16      Voir chapitre 10, article 4, deuxième alinéa, de la loi relative aux étrangers. Italique ajouté par nos soins.