Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 18. december 2025 (1)
Sag C-280/25 [Lin II] (i)
Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Oradea
Straffesag
mod
M.G.D.
procesdeltagere:
Statul român – Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Satu Mare
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien))
» Præjudiciel forelæggelse – beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser – artikel 325, stk. 1, TEUF – BFI-konventionen – artikel 2, stk. 1 – forpligtelse til at træffe effektive og afskrækkende foranstaltninger for at bekæmpe svig, der skader Unionens finansielle interesser – begrebet grove tilfælde af svig – forældelsesfrist for strafansvar – systemisk risiko for straffrihed – beskyttelse af de grundlæggende rettigheder – artikel 49, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – det strafferetlige legalitetsprincip – krav om strafferettens forudsigelighed og nøjagtighed – princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior) – national norm til beskyttelse af grundlæggende rettigheder – anvendelse af Lin I-dommen – begrænsninger af princippet om EU-rettens forrang – endelige nationale retskraftige domme – tilfælde af forældelse af strafansvar, som har fundet sted inden Lin I-dommen, og som ikke er anerkendt ved endelig dom – nationalt princip om forbud mod dannelse af lex tertia ved anvendelsen af en mildere straffebestemmelse – manglende forudsigelighed og præcision i kriteriet om systemisk straffrihed «
1.        I Lin-dommen (2) fortolkede Domstolen artikel 325, stk. 1, og BFI-konventionens (3) artikel 2, stk. 1,
på følgende måde:
»[...]
[E]n medlemsstats retsinstanser [...] er [ikke] forpligtede til at undlade at anvende domme afsagt af denne medlemsstats forfatningsdomstol, hvorved det blev fastslået, at den nationale lovbestemmelse, der omhandler grundene til afbrydelse af forældelsesfristen i straffesager, var ugyldig på grund af tilsidesættelse af det strafferetlige legalitetsprincip som beskyttet i national ret med de krav om straffelovens forudsigelighed og nøjagtighed, der følger heraf, selv om disse domme har til følge, at et betydeligt antal straffesager, herunder sager vedrørende grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, vil blive henlagt på grund af forældelse af strafansvaret.
De nævnte EU-retlige bestemmelser skal derimod fortolkes således, at
denne medlemsstats retsinstanser er forpligtede til at undlade at anvende en national beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior), som gør det muligt, herunder i forbindelse med søgsmål anlagt til prøvelse af endelige domme, at rejse tvivl om afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar i sådanne sager som følge af proceduremæssige skridt, der fandt sted, inden denne bestemmelse blev erklæret ugyldig.«
2.        Et dommerkollegium ved afdelingen for straffesager ved Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol, Rumænien) har nu henvendt sig til Domstolen og har forelagt den en række vanskeligheder, som den nævnte afdeling står over for ved anvendelsen af Lin I-dommen, hvis indhold de præjudicielle spørgsmål omhandler.
I.      Retsforskrifter
A.      EU-retten
3.        De EU-retlige bestemmelser, der er gengivet i Lin I-dommen (nærmere bestemt de relevante bestemmelser i BFI-konventionen og i direktiv (EU) 2017/1371 (4)) finder ligeledes anvendelse i forbindelse med denne præjudicielle forelæggelse.
B.      Rumænsk ret
1.      Straffelovgivning
4.        I Lin I-dommen gengives ligeledes de bestemmelser i rumænsk ret (Rumæniens forfatning, straffeloven af 1968, som ændret i 1996 (5), straffeloven af 2009 (6), som ændret ved lovdekret nr. 71 af 30.5.2022 (7), strafferetsplejeloven (8) og lov nr. 241/2005 (9)), som finder anvendelse i sagen.
2.      Rumænsk retspraksis forud for Lin I-dommen om forældelse i straffesager (10)
a)      Forfatningsdomstolens dom nr. 297/2018
5.        Ved dom nr. 297/2018 af 26. april 2018, som blev offentliggjort den 25. juni 2018, fastslog forfatningsdomstolen i forbindelse med behandlingen af en indsigelse om forfatningsstridighed, at en afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar ved gennemførelsen af ethvert proceduremæssigt skridt i sagen, som fastsat i artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009, var forfatningsstridig.
6.        Ifølge forfatningsdomstolen var den nævnte bestemmelse i straffeloven af 2009 ikke forudsigelig og i strid med princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, eftersom formuleringen »ethvert proceduremæssigt skridt«, som fremgik af denne bestemmelse, også omfattede skridt, som ikke forkyndes for den mistænkte eller tiltalte. Denne omstændighed var til hinder for, at den pågældende kunne få kendskab til, at forældelsesfristen var blevet afbrudt, og at en ny forældelsesfrist for vedkommendes strafansvar var begyndt at løbe (11).
7.        Den rumænske lovgiver greb ikke ind med henblik på at ændre artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009, således som forfatningsdomstolen foreskrev, og der blev skabt en uensartet retspraksis hos de almindelige domstole om afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar.
b)      Forfatningsdomstolens dom nr. 358/2022
8.        Ved dom nr. 358/2022 af 26. maj 2022, som blev offentliggjort den 9. juni 2022, fastslog forfatningsdomstolen i forbindelse med behandlingen af en indsigelse om forfatningsstridighed, at artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009 var forfatningsstridig.
9.        Forfatningsdomstolen udtalte følgende:
–        Lovgiver havde ikke, således som forfatningens artikel 147, stk. 1, kræver, grebet ind med henblik på at bringe de bestemmelser, der var blevet erklæret forfatningsstridige i dom nr. 297/2018, i overensstemmelse med forfatningen og regulere de tilfælde, hvor forældelsesfristen for strafansvar afbrydes.
–        Som følge af dette manglende lovgivningsmæssige indgreb kunne de retslige myndigheder ikke på egen hånd fastlægge grundene til afbrydelse af forældelsen af strafansvaret. Der herskede en manglende klarhed og forudsigelighed i forbindelse med anvendelsen af artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009, som gav anledning til en uensartet retspraksis. De gældende retlige rammer indeholdt ikke de lovgivningsmæssige elementer, der krævedes med henblik på en forudsigelig anvendelse af artikel 155, stk. 1, i den nævnte straffelov efter dom nr. 297/2018.
–        Således indeholdt gældende rumænsk ret ingen tilfælde af afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar fra datoen for offentliggørelsen af dom nr. 297/2018 og indtil ikrafttrædelsen af en retsakt fra lovgiver, der udtrykkeligt omhandlede grundene til afbrydelse af disse frister (12).
c)      Kassationsdomstolens dom nr. 67/2022
10.      Ved dom nr. 67/2022 af 25. oktober 2022 (herefter »dom nr. 67/2022«), som blev offentliggjort den 28. november 2022, udtalte kassationsdomstolen følgende:
–        Reglerne for afbrydelse af forældelsen er strafferetlige (materielle) bestemmelser. I betragtning af deres tidsmæssige anvendelse er de omfattet af princippet om forbud mod strafferetlige bestemmelsers tilbagevirkende kraft, som er fastsat i artikel 3 i straffeloven af 2009, med undtagelse af mildere bestemmelser i overensstemmelse med lex mitior-princippet i artikel 15, stk. 2, i den rumænske forfatning og førnævnte straffelovs artikel 5.
–        Fra den 25. juni 2018 (datoen for offentliggørelsen af forfatningsdomstolens dom nr. 297/2018, som blev præciseret ved forfatningsdomstolens dom nr. 358/2022) til den 30. maj 2022 omfattede artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009 ingen grunde til at afbryde forældelsesfristerne for strafansvar.
–        En retsinstans, for hvilken der iværksættes et særligt retsmiddel med påstand om ophævelse, som er støttet på forfatningsdomstolens dom nr. 297/2018 og nr. 358/2022, kan ikke foretage en fornyet prøvelse af forældelsen af strafansvaret, når appeldomstolen har drøftet og vurderet denne grund til straffesagens henlæggelse under en sag forud for dom nr. 358/2022.
3.      Rumænsk retspraksis efter Lin I-dommen
11.      Kassationsdomstolen har i to udvidede sammensætninger (13) afsagt dom nr. 37 af 17. juni 2024 (herefter »dom nr. 37/2024«) og dom nr. 16 af 16. september 2024 (herefter »dom nr. 16/2024«), hvori den har undersøgt indvirkningen af Lin I-dommen på genstanden for denne præjudicielle forelæggelse.
12.      Med forbehold af, at jeg senere vil komme ind på deres indhold, er disse to domme fra kassationsdomstolen til hinder for, at de rumænske retsinstanser undlader at anvende den nationale retspraksis om anvendelsen af princippet om lex mitior på området for afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar.
II.    De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13.      De faktiske omstændigheder i straffesagen, således som de fremgår af forelæggelsesafgørelsen, er i det væsentlige som anført nedenfor.
14.      I perioden fra den 3. maj 2012 til den 23. januar 2014 stillede M.G.D. i sin egenskab af administrerende direktør for to kommercielle selskaber inden for rammerne af samme strafbare forsæt gentagne gange og bevidst tolv fakturaer vedrørende fiktive erhvervelser til rådighed for B.V., som er medtiltalt i sagen.
15.      B.V. bogførte fakturaerne i regnskaberne for et andet kommercielt selskab med henblik på at nedsætte beregningsgrundlaget, hvorved statskassen blev påført en skade. Denne skade beløb sig til 268 536 rumænske lei (svarende til 59 304 EUR), heraf 163 656 rumænske lei (svarende til 36 142 EUR) i moms.
16.      Den 24. februar 2022 dømte Tribunalul Bihor (retten i første instans i Bihor, Rumænien) M.G.D. for de forhold, som den pågældende var blevet tiltalt for, som medskyldig i afgiftssvig.
17.      Den 21. marts 2024 tog Curtea de Apel Oradea (appeldomstolen i Oradea, Rumænien) M.G.D.’s appel iværksat til prøvelse af dommen i første instans til følge.
18.      Ved dommen af 21. marts 2024 blev det besluttet at henlægge straffesagen mod M.G.D., fordi forældelsesfristen for den pågældendes strafansvar for medvirken til vedvarende afgiftssvig som fastsat i artikel 9, stk. 1, litra c), i lov nr. 241/2005 var udløbet (14).
19.      Anklagemyndigheden har iværksat kassationsappel til prøvelse af dommen af 21. marts 2024. Heraf fremgår det, at straffesagen ikke bør henlægges, eftersom den var omfattet af Lin I-dommen (15), og forældelsesfristen for den pågældendes strafansvar af denne grund ikke var udløbet (16).
20.      Den forelæggende ret har anført, at den dom, der er genstand for kassationsappellen, blev afsagt efter Lin I-dommen og anvendte den nationale norm vedrørende anvendelse af den mildeste straffebestemmelse, sådan som kassationsdomstolen havde fastslået i dom nr. 67/2022 (i en anden sammensætning end den forelæggende ret), som blev bekræftet ved dom nr. 37/2024 og nr. 16/2024, som er bindende for de nationale retsinstanser.
21.      På denne baggrund har afdelingen for straffesager ved kassationsdomstolen forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal EU-rettens bestemmelser ved fortolkning og anvendelse af artikel 325 [TEUF], af BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a), artikel 2 og […] 9 samt af [...] artikel 49 [i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, herefter »chartret«], i mangel af en bestemmelse i national ret, der fastsætter et mindstebeløb, over hvilket svig, der skader Den Europæiske Unions finansielle interesser, kvalificeres som grov, fortolkes således, at svig kun kvalificeres som grov, såfremt den vedrører et beløb over 50 000 EUR?
2)      Såfremt det foregående spørgsmål besvares benægtende, skal bestemmelserne i artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 2 og 3, TEU, i artikel 2, stk. 2, TEUF og artikel 325, stk. 1, TEUF, i BFI-konventionens artikel 2, stk. 1, som fortolket i Domstolens dom [i Lin I-sagen] [...], samt i chartrets artikel 49, stk. 1, artikel 52, stk. 3, og artikel 53 da fortolkes således, at en national retsinstans i en straffesag vedrørende lovovertrædelser på området for [merværdiafgift (moms)] skal undlade at anvende den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om lex mitior, som den fremgår af bindende praksis fra den pågældende medlemsstats øverste domstol, og ifølge hvilken proceduremæssige skridt, der fandt sted, inden den nationale lovbestemmelse, der omhandler grundene til afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar, er blevet erklæret ugyldig, ikke har fristafbrydende virkning, såfremt
a)      den manglende anvendelse af denne nationale norm er uforenelig med forbuddet mod anvendelsen af lex tertia, som udgør et forfatningsmæssigt princip[…]
b)      det ved anvendelse af denne nationale retspraksis kan antages, at den almindelige forældelsesfrist for strafansvar udløb, inden Lin [I]-dommen blev afsagt[___]
c)      den omstændighed, at denne nationale norm under hensyntagen til EU-retten ikke anvendes, bevirker, at der sikres et niveau for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartret, som ikke svarer til eller kan sammenlignes med den beskyttelse, som er sikret ved artikel 7 i Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder [herefter »EMRK«][…]
d)      national ret ikke fastsætter specifikke kriterier, efter hvilke en retsinstans i den pågældende medlemsstat på forhånd kan vurdere den systemiske risiko for straffrihed, der følger af anvendelsen af denne nationale norm på grove tilfælde af svig, der skader [Unionens] finansielle interesser?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
22.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 10. april 2025. Behandlingen er blevet undergivet den fremskyndede procedure i henhold til artikel 105 i Domstolens procesreglement.
23.      Der er afgivet skriftlige indlæg for Domstolen af den rumænske regering og Europa-Kommissionen. Begge har deltaget i retsmødet den 7. oktober 2025.
IV.    Bedømmelse
A.      Det første præjudicielle spørgsmål
24.      Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om afgiftssvig, i mangel af en bestemmelse i national ret, der fastsætter et mindstebeløb, over hvilket svig, der skader Unionens finansielle interesser, kun skal kvalificeres som grov, såfremt den vedrører et beløb over 50 000 EUR.
25.      De EU-retlige bestemmelser, som den forelæggende ret ønsker fortolket, er artikel 325 TEUF, BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, artikel 2 og 9, i lyset af det strafferetlige legalitetsprincip, som er fastsat i chartrets artikel 49.
1.      Artikel 325 TEUF
26.      Artikel 325, stk. 1, TEUF pålægger medlemsstaterne at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af afskrækkende og effektive foranstaltninger (17). Denne bestemmelse begrænser ikke bekæmpelsen til grov svig og nævner blot svig, uden yderligere betegnelser, der skader Unionens finansielle interesser.
27.      Artikel 325 TEUF nævner som nævnt ikke begrebet grove tilfælde af svig, hvilket begreb imidlertid fremgår af BFI-konventionen (artikel 2).
28.      Fortolkningen af artikel 325 TEUF giver således ikke et specifikt svar på den forelæggende rets første spørgsmål.
2.      BFI-konventionen
29.      BFI-konventionens artikel 1 definerer den adfærd, der i denne konvention betragtes som svig, der skader Unionens finansielle interesser.
30.      BFI-konventionens artikel 2 pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i artikel 1 nævnte adfærd kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, herunder, i hvert fald i grove tilfælde af svig, frihedsstraf, der kan medføre udlevering.
31.      Følgende fremgår af samme bestemmelse (BFI-konventionens artikel 2, stk. 1 og 2):
»1.      [...] [V]ed grove tilfælde af svig forstås svig, som vedrører et mindstebeløb, der fastsættes i hver medlemsstat. Dette mindstebeløb kan ikke fastsættes højere end 50 000 [EUR].
2.      En medlemsstat kan imidlertid i mindre tilfælde af svig, som vedrører et samlet beløb på under 4 000 [EUR], og som i henhold til dens lovgivning ikke er af specielt alvorlig karakter, fastsætte sanktioner af en anden art end de i stk. 1 anførte.«
32.      Domstolen har fastslået, at BFI-konventionens artikel 2, stk. 1, er formuleret i klare og præcise vendinger og ikke er ledsaget af nogen betingelser, således at de har direkte virkning (18).
33.      Det er således kun BFI-konventionen, der foretager en sondring mellem kategorier af svig, der skader Unionens finansielle interesser. Følgende fremgår af denne konventions artikel 2:
–        Svig, som vedrører et samlet beløb på under 4 000 EUR, og som ikke er af specielt alvorlig karakter, betegnes som mindre tilfælde af svig. Medlemsstaterne kan straffe sådanne tilfælde af svig med administrative sanktioner, selv om der ikke er noget til hinder for, at sådanne tilfælde straffes med strafferetlige sanktioner.
–        Svig, som ikke betegnes som mindre tilfælde af svig, men som heller ikke nødvendigvis udgør grov svig, er de tilfælde, der vedrører et samlet beløb på over 4 000 EUR, og som er af specielt alvorlig karakter. Medlemsstaterne skal straffe disse tilfælde med strafferetlige sanktioner, der er effektive og har en afskrækkende virkning.
–        Grove tilfælde af svig vedrører et samlet beløb på over 4 000 EUR, er af specielt alvorlig karakter og skader Unionens finansielle interesser med »et mindstebeløb, der fastsættes i hver medlemsstat«. Dette mindstebeløb kan ikke fastsættes højere end 50 000 EUR. Medlemsstaterne skal straffe grove tilfælde af svig med strafferetlige sanktioner, der er effektive og har en afskrækkende virkning, og som skal omfatte frihedsstraf, der kan medføre udlevering.
34.      BFI-konventionen er i henhold til dens artikel 9 ikke til hinder for, at medlemsstaterne i deres nationale ret vedtager bestemmelser, som straffer svig, der skader Unionens finansielle interesser, hårdere.
35.      Medlemsstaterne kan således beslutte, at der i alle tilfælde af svig vil kunne idømmes frihedsstraf. De kan ligeledes fastsætte et beløb, der er mindre end 50 000 EUR, for at kvalificere svig, der skader Unionens finansielle interesser, som grov, eller ganske enkelt ikke fastsætte en tærskel (19).
36.      Pålæggelsen af strafferetlige sanktioner med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser er en delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEUF (20).
37.      En del af Domstolens praksis har ganske vist omhandlet alvorlig svig, der skader Unionens finansielle interesser, og har fremhævet EU-rettens forrang for nationale bestemmelser, der vanskeliggjorde bekæmpelsen af denne svig (21). I andre domme har Domstolen imidlertid blot nævnt svig uden yderligere betegnelser (22).
38.      Efter min opfattelse er disse forskelle ikke væsentlige og skyldes typen og størrelsen af de svigagtige aktiviteter i de sager, der har givet anledning til de præjudicielle spørgsmål.
39.      Det fremgår af det ovenstående, at EU-retten overlader det til medlemsstaterne at definere begrebet grov svig, forudsat at det mindstebeløb, som de enkelte medlemsstater fastsætter, såfremt de definerer dette begreb på grundlag af en tærskelværdi, ikke er på over 50 000 EUR.
3.      Rumænsk ret
40.      Rumænien har vedtaget en national lovgivning, der ifølge oplysningerne i sagsakterne har gjort brug af den mulighed, som BFI-konventionen giver for at skærpe bekæmpelsen af svig, der skader Unionens finansielle interesser.
41.      Artikel 9, stk. 1, i lov nr. 241/2005 i den affattelse, som var i kraft den 23. januar 2014, opregner de kategorier af handlinger, der udgør lovovertrædelser i form af afgiftssvig, der straffes med fængsel uanset størrelsen af den skade, der er forårsaget.
42.      Artikel 9, stk. 2 og 3, i lov nr. 241/2005 fastsætter minimumsgrænser for skader, dog udelukkende med henblik på at forhøje maksimums- og minimumsgrænserne for fængselsstraffe.
43.      Rumæniens lovgivningsmæssige valg er efter min opfattelse foreneligt med artikel 325 TEUF og med BFI-konventionen.
44.      I mangel af en national bestemmelse, der fastsætter en minimumsgrænse for skade, tilkommer det de nationale retsinstanser at fastslå, om der foreligger omstændigheder, der i henhold til fælles national lovgivning giver den begåede svig en grov karakter. Disse omstændigheder kan f.eks. være den vedvarende karakter af lovovertrædelsen (23), at der er tale om gentagelsestilfælde, at der i større eller mindre grad er tale om organiseret svig, at den involverede person tilhører en kriminel organisation eller en organiseret bande, samt svigsbeløbet.
4.      Kvalificeringen af svigen i hovedsagen
45.      I den foreliggende sag beløber den samlede skade, som statskassen har lidt, sig til 268 536 rumænske lei (svarende til 59 304 EUR), heraf 163 656 rumænske lei (svarende til 36 142 EUR) i moms.
46.      På grund af de faktiske omstændigheders karakter og deres virkninger (24) kunne de i princippet udgøre svig i henhold til artikel 325 TEUF og BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra b) (25).
47.      Begrebet »svig« i henhold til BFI-konventionen (26) omfatter provenuet af anvendelsen af en ensartet sats på de harmoniserede momsberegningsgrundlag, der er fastlagt i henhold til EU-retlige regler. Det er uden betydning, at momsen ikke opkræves direkte for Unionens regning (27). Der bør desuden tages hensyn til det samlede skadesbeløb, idet det er vanskeligt præcist at fastslå skadens indvirkning på Unionens budget og på medlemsstatens budget (28).
48.      Med forbehold af den forelæggende rets bedømmelse tyder alt på, at:
–        Det samlede skadesbeløb (dvs. ikke kun det beløb, som skaden på Unionens finansielle interesser udgør) overstiger tærskelværdien på 50 000 EUR, som er fastlagt i BFI-konventionens artikel 2, stk. 2, med henblik på at kvalificere en svig som værende grov.
–        Svigen var organiseret og fandt sted i løbet af en periode på næsten to år.
–        En lovovertrædelse af denne art i henhold til den rumænske lovgivning, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, blev straffet med fængsel.
49.      Ud fra et EU-retligt synspunkt er der således intet til hinder for, at den forelæggende ret med disse forhold samt yderligere forhold, som denne ret kan vurdere i henhold til national lovgivning (gentagelsestilfælde, tilhørsforhold til en kriminel organisation eller andet), kvalificerer lovovertrædelsen som grov svig, der skader Unionens finansielle interesser.
5.      Delkonklusion
50.      Sammenfattende skal artikel 325, stk. 1, TEUF og BFI-konventionens artikel 1, 2 og 9 fortolkes således, at medlemsstaterne også kan kvalificere svig, der skader Unionens finansielle interesser, som grov, når denne svig vedrører et beløb, der ikke overstiger 50 000 EUR.
B.      Det andet præjudicielle spørgsmål
51.      Det andet præjudicielle spørgsmål har en kompleks ordlyd.
52.      Den forelæggende ret har formelt set anmodet Domstolen om at fortolke artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 2 og 3, TEU, artikel 2, stk. 2, TEUF og artikel 325, stk. 1, TEUF, BFI-konventionens artikel 2, stk. 1, samt chartrets artikel 49, artikel 52, stk. 3, og artikel 53.
53.      Den forelæggende ret ønsker oplyst, om disse bestemmelser skal fortolkes »[...] således, at en national retsinstans i en straffesag vedrørende lovovertrædelser på området for [moms] skal undlade at anvende den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om lex mitior, som den fremgår af bindende praksis fra [en] medlemsstats øverste domstol«.
54.      Svaret på det andet præjudicielle spørgsmål kræver først og fremmest, at opmærksomheden rettes mod den situation, som Lin I-dommen har givet anledning til i Rumænien. Idet denne situation undersøges under
punkt 1 i dette afsnit, vil jeg
–        behandle det forslag til afgørelse, som jeg fremsatte i Lin I-sagen (under punkt
2)
–        gøre rede for vanskelighederne i forbindelse med anvendelsen af Lin I-dommen på forældede lovovertrædelser med eller uden endelig dom (under
punkt 3)
–        behandle de problemer, der opstår ved anvendelsen af det nationale princip, som forbyder dannelse af lex tertia (under
punkt 4), og
–        endelig se nærmere på forudsigeligheden og præcisionen i det kriterium, som ifølge Lin I-dommen gør det muligt at undlade at anvende den nationale beskyttelsesnorm (under
punkt 5).
1.      Situationen i Rumænien som følge af Lin I-dommen
55.      Lin I-dommen blev afsagt den 24. juli 2023. I denne dom fastslog Domstolen som nævnt følgende:
–        Den nationale beskyttelsesnorm vedrørende strafferettens forudsigelighed (som følger af forfatningsdomstolens dom nr. 297/2018) og den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (som følger af kassationsdomstolens dom nr. 67/2022) kunne skabe en systemisk risiko for straffrihed for gerningsmænd til alvorlig svig til skade for Unionens finansielle interesser.
–        Begge normer er principielt uforenelige med artikel 325, stk. 1, TEUF og med BFI-konventionens artikel 1 og 2. De udgjorde garantier, der var mere vidtrækkende end de rettigheder, der er beskyttet ved chartrets artikel 49 og dermed ved EMRK’s artikel 7. De nationale domstole er imidlertid ikke forpligtede til at undlade at anvende forfatningsdomstolens domme vedrørende den første norm.
56.      I Lin I-dommen accepterede Domstolen, som fulgte retspraksis efter M.A.S. og M.B.-dommen, nærmere bestemt en ydre grænse for princippet om EU-rettens forrang: De rumænske retsinstanser var ikke forpligtede til at undlade at anvende den nationale retspraksis efter forfatningsdomstolens dom nr. 297/2018 og nr. 358/2022, uagtet at der foreligger en systemisk risiko for straffrihed for grove tilfælde af svig, der skader Unionens finansielle interesser, for så vidt som disse domme er baseret på det strafferetlige legalitetsprincip, således som dette princip er beskyttet i national ret, med de krav om straffelovens forudsigelighed og nøjagtighed, der følger heraf.
57.      Lin I-dommen accepterede imidlertid ikke denne ydre grænse for EU-rettens forrang med hensyn til artikel 325, stk. 1, TEUF og BFI-konventionens artikel 1 og 2 for så vidt angår den nationale norm til beskyttelse af lex mitior-princippet. Domstolen fastslog, at en medlemsstats retsinstanser er forpligtede til at undlade at anvende en national beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior), som gør det muligt, herunder i forbindelse med søgsmål anlagt til prøvelse af endelige domme, at rejse tvivl om afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar i sådanne sager som følge af proceduremæssige skridt, der fandt sted, inden denne bestemmelse blev erklæret ugyldig.
58.      Praksis efter Lin I-dommen blev bekræftet af Domstolen i to kendelser af 9. januar 2024 (29).
59.      Kassationsdomstolen (i det mindste visse
af dens sammensætninger) synes ikke at acceptere retspraksis efter Lin I-dommen med hensyn til undladelsen af at anvende den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse. Denne modvilje er i det væsentlige kommet til udtryk i nævnte domstols dom nr. 37/2024 og nr. 16/2024, hvis indhold vil blive behandlet nedenfor.
a)      Kassationsdomstolens dom nr. 37/2024
60.      I denne dom fastslog kassationsdomstolen, at forældelse af strafansvar – som er uadskillelig fra afbrydelsen af dens frist – er et materielretligt institut i rumænsk ret, som er omfattet af bl.a. princippet om lex mitior. På denne baggrund fastslog kassationsdomstolen følgende:
–        Den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse, også på området for afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar, konkretiserer det strafferetlige legalitetsprincip, som fastsat
i EMRK’s artikel 7 og chartrets artikel 49, og yder en mere omfattende beskyttelse, hvorfor denne nationale norm skal finde anvendelse i første række.
–        Den forpligtelse for de nationale retsinstanser, der følger af Lin I-dommen, bevirker, at der sikres et beskyttelsesniveau, som ikke svarer til eller kan sammenlignes med den ved EMRK’s artikel 7 sikrede beskyttelse. I forbindelse med vurderingen af, hvorvidt bestemmelserne i national ret var forenelige med EU-retten på området for beskyttelse af Unionens finansielle interesser, tog Domstolen hensyn til oplysningerne og forklaringerne fra den forelæggende ret, som på mangelfuld og i enkelte tilfælde fejlagtig vis afspejlede den retlige situation, som fulgte af de nationale domme vedrørende det strafferetlige legalitetsprincip og virkningerne af forfatningsdomstolens domme.
–        Den manglende anvendelse af den i dom nr. 67/2022 anlagte fortolkning indebærer både en tilsidesættelse af den grundlæggende rettighed til ikke at blive straffet uden lovhjemmel, som afspejlet i den nationale retsorden, og en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet; dette skaber forudsætningerne for differentieret anvendelse af den retlige behandling, som følger af flere på hinanden følgende love, afhængigt af typen af lovovertrædelser, alt efter om det drejer sig om en lovovertrædelse, der skader Unionens finansielle interesser, eller om en anden lovovertrædelse.
b)      Kassationsdomstolens dom nr. 16/2024
61.      I denne dom
fastslog kassationsdomstolen følgende:
–        Proceduremæssige skridt, der fandt sted inden den 25. juni 2018 (datoen for offentliggørelse af forfatningsdomstolens dom nr. 297/2018 i Monitorul Oficial al României), afbryder kun forældelsesfristen for strafansvar, uafhængigt af skadens værdi, uden at det er nødvendigt konkret at vurdere den systemiske risiko for straffrihed i alle sager vedrørende lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, og korruptionsforbrydelser, såfremt den mildeste straffebestemmelse, der generelt blev fastlagt i forfatningsdomstolens dom nr. 265 af 6. maj 2014 (herefter »forfatningsdomstolens dom nr. 265/2014«), er straffeloven eller en særlov med straffebestemmelser, i den affattelse, som var i kraft i perioden fra den 1. februar 2014 til den 24. juni 2018 (30).
–        Ifølge praksis ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) tilkommer det retterne at fastlægge og anvende bestemmelserne i EMRK og i den relevante retspraksis fra Menneskerettighedsdomstolen i forbindelse med fortolkningen af ufravigelige rettigheder, såfremt der hvad angår disse rettigheder findes en forskel mellem den beskyttelsesnorm, som sikres ved chartret, som fortolket af Domstolen, og den beskyttelsesnorm, som Menneskerettighedsdomstolen har anerkendt, i den forstand, at den første norm er mindre omfattende end den anden.
–        Det strafferetlige legalitetsprincip, princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse og princippet om, at strengere straffelovgivning ikke kan tillægges tilbagevirkende kraft, henhører under kategorien af ufravigelige rettigheder, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner.
–        Hvad angår mekanismen vedrørende anvendelsen af den mildeste straffebestemmelse i national ret udtalte forfatningsdomstolen (i dom nr. 265/2014) sig om kravet om den generelle anvendelse af den mildeste straffebestemmelse, hvilket indebærer, at en retsinstans blandt de flere på hinanden følgende love, og efter kriteriet vedrørende en vurdering i det konkrete tilfælde, skal fastlægge, hvilken straffebestemmelse der er den mildeste, og alene anvende den.
–        Kun under disse omstændigheder er det muligt at undgå at pålægge en forskelligartet retlig behandling i tilfælde af samtidige lovovertrædelser (eksempelvis ved at tage i betragtning, at der findes grunde til afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar for momssvig, mens der på samme tid savnes lignende grunde med hensyn til svig vedrørende selskabsskat, der ikke har nogen sammenhæng med Unionens budget) eller at skabe en dobbelt norm til beskyttelse af grundlæggende rettigheder, som bevirker, at der idømmes en retsstridig straf.
–        Selv efter Lin I-dommen skal de rumænske retter for at afgøre, hvilke proceduremæssige skridt der havde fristafbrydende virkning inden den 25. juni 2018, følgelig generelt fastlægge den mildeste straffebestemmelse og undgå at danne lex tertia.
–        Forældelse af strafansvar, i sin egenskab af materielt strafferetligt institut, udgør et af de kriterier, som skal tages i betragtning med hensyn til den generelle anvendelse af den mildeste straffebestemmelse, og skal vurderes i sammenhæng med den mekanisme, som blev oprettet i forfatningsdomstolens dom nr. 265/2014.
–        Eftersom forældelsesfristen for strafansvar i perioden fra den 25. juni 2018 til den 30. maj 2022 udløb uden mulighed for afbrydelse, ville den manglende anvendelse af forfatningsdomstolens praksis føre til, at en person efter udløbet af den relevante forældelsesfrist kan kendes skyldig i et strafbart forhold i kraft af en senere strengere straffebestemmelse, hvilket ville udgøre en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 7, stk. 1.
2.      Forslaget til afgørelse i Lin I-sagen (31)
62.      Det ville ikke være hensigtsmæssigt at gengive de betragtninger, der fremgår af forslaget til afgørelse i Lin I-sagen, som Domstolen ikke tiltrådte, i detaljer.
63.      Med den fortolkning, som jeg foreslog i det nævnte forslag til afgørelse, ville chartrets artikel 49, som en begrænsning af princippet om EU-rettens forrang, have understøttet, at de rumænske retsinstanser anvendte den bestemmelse, der blev fortolket i forfatningsdomstolens og kassationsdomstolens domme om afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar, som en mildere straffebestemmelse.
64.      Det samme ville have gjort sig gældende ved at anvende retspraksis efter M.A.S. og M.B.-dommen på Lin I-sagen, dvs. at give anvendelsen af den nationale norm til beskyttelse af lex mitior-princippet (som er en trinhøjere norm end den i chartrets artikel 49 omhandlede) forrang for artikel 325 TEUF med henblik på at øge beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i forhold til beskyttelsen af Unionens finansielle interesser i tilfælde af grov svig.
65.      Nu har Domstolen fået en mulighed (som den efter min opfattelse bør benytte) for at genoverveje den del af Lin I-dommen, der vedrører den manglende anvendelse af trinhøjere nationale norm til beskyttelse af lex mitior-princippet.
66.      Den loyalitet, som generaladvokaterne skal udvise over for Domstolen, kræver, at de gør opmærksom på de efter deres opfattelse svage punkter i en afsagt dom, således at denne dom enten kan forklares bedre (selv om dette er i en anden retning end i forslaget til afgørelse), og der kan findes en retlig løsning, der, så vidt det er muligt, er immun over for kritik (32), eller den kan nuanceres (herunder berigtiges), således som det faktisk var tilfældet i M.A.S. og M.B.-dommen med hensyn til den forudgående dom i Taricco-sagen inden for rammerne af en dialog med de øverste nationale domstole.
67.      I denne forbindelse er der efter min opfattelse særligt to forhold ved Lin I-dommen, der kræver yderligere forklaring.
68.      Det første forhold vedrører den konstatering, der fremgår af Lin I-dommens præmis 108: »[...] [Det] fremgår [...] af Domstolens praksis, at reglerne om forældelse i straffesager ikke er omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 49, stk. 1 (jf. i denne retning [Taricco-dommen], præmis 54-57).«
69.      Ud fra disse præmisser i Taricco-dommen kan det imidlertid ikke udtrykkeligt udledes, at reglerne om forældelse i straffesager er udelukket fra anvendelsesområdet for chartrets artikel 49, stk. 1. Hvis Domstolen ønsker at fastholde denne udelukkelse, må den finde et mere solidt grundlag.
70.      Det andet forhold, der efter min opfattelse kræver enten yderligere forklaring eller, snarere, en berigtigelse, vedrører »stigningen« i den systemiske risiko for straffrihed for grov kriminalitet, som skader Unionens finansielle interesser, som et argument for at forkaste den nationale norm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse. Som jeg vil gøre rede for nedenfor, giver dette argument anledning til ikke så få vanskeligheder (33).
71.      Som generaladvokat må jeg under alle omstændigheder tage udgangspunkt i, at Domstolen fastholder sin praksis efter Lin I-dommen, og undersøge de hindringer, som den forelæggende ret støder på ved anvendelsen af denne dom i Rumænien.
3.      Anvendelsen af Lin I-dommen på forældede lovovertrædelser
72.      I det andet præjudicielle spørgsmåls litra b) har den forelæggende ret lagt til grund, at »det ved anvendelse af [den] nationale retspraksis kan antages, at den almindelige forældelsesfrist for strafansvar udløb, inden Lin [I]-dommen blev afsagt«.
73.      Eftersom strafansvaret som følge af kassationsdomstolens dom nr. 67/2022 blev forældet før Lin I-dommen, kan sidstnævnte da have indvirkning på straffesager, der vedrører lovovertrædelser, der allerede er forældede? Svaret på dette spørgsmål kræver, at det efterprøves, hvorvidt det ved endelig og retskraftig dom er blevet fastslået, at strafansvaret er forældet.
a)      Endelige og retskraftige domme
74.      Ifølge Domstolens faste praksis indebærer overholdelsen af retten til effektiv domstolsbeskyttelse ikke en forpligtelse for medlemsstaterne til at fastsætte ekstraordinære retsmidler, der gør det muligt at genoptage en sag, der er afsluttet ved en endelig dom som følge af en præjudiciel fortolkningsdom.
75.      EU-retten kræver ikke, at en retsinstans – for at tage hensyn til fortolkningen af en relevant bestemmelse i EU-retten, som er anlagt af Domstolen efter en af nævnte retsinstans truffet retskraftig afgørelse – af princip skal genoptage denne afgørelse til fornyet prøvelse (34).
76.      Princippet om retskraft sikrer både en stabil retstilstand og stabile retlige relationer samt retsplejehensyn. Heraf følger, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de hjemlede appelmuligheder er udnyttet, eller efter at appelfristerne er udløbet, ikke længere kan anfægtes (35).
77.      Følgelig er en national domstol ikke i henhold til
EU-retten forpligtet til at undlade at anvende nationale processuelle regler, hvorved en retsafgørelse tillægges retskraft, uanset at dette ville gøre det muligt at afhjælpe en national situation, der er i strid med EU-retten (36).
78.      I mangel af EU-retlige bestemmelser på et område henhører de nærmere regler for gennemførelsen af princippet om retskraft under medlemsstaternes interne retsorden i medfør af princippet om procesautonomi, dog under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet (37).
79.      I overensstemmelse med denne retspraksis og med forbehold af den forelæggende rets bedømmelse på grundlag af national ret er jeg af den opfattelse, at anvendelsen af Lin I-dommen ikke kan udmønte sig i annullation af endelige retsafgørelser, som er truffet, inden den nævnte dom blev afsagt. Den omstændighed, at dette er retligt umuligt, gør sig gældende for endelige domme, der er afsagt (før Lin I-dommen) under anvendelse af den trinhøjere nationale norm til beskyttelse af lex mitior-princippet, selv om dette måtte skabe straffrihed for grov kriminalitet, som skader Unionens finansielle interesser.
80.      I denne sag foreligger efter min opfattelse ingen af de særlige tilfælde, i hvilken forbindelse Domstolen i sin praksis giver EU-retlige bestemmelser forrang for retskraftvirkningen af endelige nationale domme. De EU-retlige bestemmelsers forrang skal således vige for pligten til at respektere retskraftvirkningen af endelige nationale domme (38).
b)      Domme, som ikke er endelige
81.      I hovedsagen er forældelsen af strafansvaret blevet fastslået i en appeldom, som er gjort til genstand for en kassationsappel.
82.      Domstolen har anlagt en selvstændig fortolkning af begrebet endelig dom, som fremgår af chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum    (39). En dom kan således ikke anses for at være endelig, når den kan gøres til genstand for et ordinært retsmiddel, dvs. ethvert retsmiddel, der indgår i det normale forløb af en retssag og som sådan udgør en processuel udvikling, som enhver part med rimelighed kan forvente (40).
83.      En straffedom, som kan gøres til genstand for en kassationsappel, og som er blevet gjort til genstand for en sådan appel rettidigt, er pr. definition ikke endelig. Jeg gentager, at kassationsdomstolen principielt således kunne anvende Lin I-dommen uden at være forpligtet til at respektere den retskraftvirkning, som appeldommen ikke har.
84.      Det må imidlertid overvejes, hvad der sker, når afgiftssvigen fandt sted længe før Lin I-dommen (i dette tilfælde mellem 2012 og 2014), og en appeldomstol i 2024 fastslår, at strafansvaret er forældet som følge af, at fristen på otte år, som er beregnet uden afbrydelse under anvendelse af den nationale norm til beskyttelse af lex mitior-princippet, er udløbet. Kræver Lin I-dommen i dette tilfælde, at strafansvaret reaktiveres?
85.      Dette spørgsmål skal efter min opfattelse besvares benægtende, således som jeg vil uddybe nedenfor.
86.      Det kunne hævdes, at artikel 325 TEUF og BFI-konventionens artikel 1 og 2 siden deres ikrafttrædelse (henholdsvis den 1.12.2009 og den 1.1.2008) er bindende for Rumænien, og at Lin I-dommen fortolker disse bestemmelser med tilbagevirkende kraft.
87.      I en sådan situation vil den rumænske norm til beskyttelse af lex mitior-princippet, som følger af kassationsdomstolens dom nr. 67/2022, være uforenelig med de EU-retlige bestemmelser fra og med det tidspunkt, hvor disse bestemmelser (som finder direkte anvendelse) trådte i kraft i Rumænien. Princippet om EU-rettens forrang vil føre til, at strafansvaret for grove tilfælde af momssvig fortsat vil være gældende, når dette strafansvar er forældet i henhold til den rumænske norm vedrørende lex mitior-princippet før Lin I-dommen, uden at (forældelsen) er fastslået ved endelig dom.
88.      Jeg er imidlertid af den opfattelse, at Menneskerettighedsdomstolens praksis, som finder anvendelse i forbindelse med chartrets artikel 49 i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, kræver, at denne fortolkning forkastes.
89.      Menneskerettighedsdomstolen har fastslået følgende:
–        Genindførelse af strafansvar efter udløbet af forældelsesfristen er uforenelig med det grundlæggende legalitetsprincip (nullum crimen, nulla poena sine lege) og kravet om forudsigelighed, der er fastsat i EMRK’s artikel 7.
–        Når forældelsesfristen i henhold til national ret udløber, således at strafansvaret er udelukket, er EMRK’s artikel 7, i mangel af et gyldigt retsgrundlag, til hinder for, at der kan indledes nye retssager med hensyn til den pågældende lovovertrædelse. Det modsatte ville være at give tilladelse til »anvendelse med tilbagevirkende kraft af strafferetten til skade for den anklagede« (41).
–        EMRK kræver ikke, at de stater, som er kontraherende parter, forkaster en gældende forældelsesfrist og dermed reaktiverer en forældelsesfrist, der er udløbet. Der findes situationer, hvor det ikke er muligt at genoptage en straffesag, herunder når denne sag er blevet afsluttet som følge af udløbet af den forældelsesfrist, der er fastsat i national ret. En genoptagelse af en sådan sag skaber problemer med hensyn til retssikkerheden og berører den ret til forsvar, som er sikret ved EMRK’s artikel 7 (42).
–        Den omstændighed, at en lovovertrædelse ikke kan forældes, kræver et tilstrækkeligt klart og forudsigeligt retsgrundlag (43), såvel hvis denne omstændighed følger af national ret som international ret (44).
90.      Anvendelsen af Lin I-dommen fører i realiteten til en »genåbning« af forældelsesfristerne, som i henhold til rumænsk ret som fortolket af dette lands øverste domstole var udløbet. Samtidig genoptages strafforfølgningen af momssvig begået før afsigelsen af Lin I-dommen, som allerede er forældet.
91.      Med forbehold af, at Lin I-dommen, ligesom alle Domstolens domme, skal opfyldes, kan den næppe betegnes som et tilstrækkeligt klart og forudsigeligt retsgrundlag (45) for at undlade at anvende reglerne om forældelsesfrist for strafansvar, som er anført i kassationsdomstolens dom nr. 67/2022 (46).
92.      Der er flere grunde til, at jeg kan nå til denne foreløbige konklusion, eftersom Lin I-dommen:
–        ikke fastslår, at handlinger, der udgør alvorlig momssvig, som skader Unionens finansielle interesser, ikke kan forældes (47)
–        har gjort det umuligt at gøre den rumænske norm til beskyttelse af lex mitior-princippet (som er en trinhøjere norm end den EU-retlige bestemmelse) gældende på betingelser, der kræver større klarhed[; d]ette har Domstolen desuden gjort på et grundlag, som ifølge de nationale retsinstanser ikke i rimeligt omfang afspejler den nationale lovgivning, eftersom den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior), også på området for afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar, på uadskillelig vis konkretiserer det strafferetlige legalitetsprincip
–        har givet anledning til modstridende fortolkninger, således som det fremgår af kassationsdomstolens dom nr. 37/2024 og nr. 16/2024 og af denne anmodning om præjudiciel afgørelse[; d]en præjudicielle forelæggelse viser, at der, selv hos den rumænske kassationsdomstol, fortsat består væsentlige uoverensstemmelser om anvendelsen af Lin I-dommen, alt efter den nærmere sammensætning af denne øverste domstol, der skal træffe afgørelse (48)
–        afviger fra den praksis, der blev fastlagt i M.A.S. og M.B.-dommen om reglerne for forældelse i straffesager i Italien[; d]en manglende anvendelse af den rumænske norm vedrørende lex mitior-princippet gør det muligt at pålægge visse personer sanktioner, som de var sluppet for, såfremt den nationale norm var blevet anvendt, ligesom det var tilfældet i Italien (49)
–        anerkender (hvilket var logisk i betragtning af M.A.S. og M.B.-dommen), at den ydre grænse for princippet om EU-rettens forrang
gælder for det strafferetlige legalitetsprincip, men samtidig forkaster denne ydre grænse i forbindelse med lex mitior-princippet[; i]følge kassationsdomstolen udgør sidstnævnte princip imidlertid en uundgåelig del af det strafferetlige legalitetsprincip i Rumænien
–        efter at have vurderet, at anvendelsen af begge nationale normer skabte en systemisk risiko for straffrihed, fastslår, at det andet princip (vedrørende lex mitior) medførte, at denne risiko bestod i længere tid (50)[; d]enne omstændighed bekræftes imidlertid ikke af de foreliggende statistiske oplysninger[; i]følge kassationsdomstolen er indvirkningen på det strafferetlige legalitetsprincip den samme i forbindelse med begge nationale normer, og risikoen for straffrihed ligeså.
93.      Lin I-dommens manglende forudsigelighed med hensyn til anvendelsen af den nationale norm vedrørende lex mitior-princippet på afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvaret er så meget desto mere åbenlys, eftersom dommen hviler på den forudsætning, at bestemmelserne om forældelse henhører under procesretten frem for under den materielle strafferet. Denne forudsætning følger imidlertid ikke af EU-retten (51) og er derimod i strid med de øverste rumænske domstoles faste praksis med hensyn til dette land.
94.      På tidspunktet for de omtvistede faktiske omstændigheder var der endnu ikke sket harmonisering fra EU-lovgivers side af de forældelsesregler, der finder anvendelse på strafbare handlinger på momsområdet (52). Medlemsstaterne var således berettiget til i deres retsorden at fastsætte, at ordningen med hensyn til forældelse af strafansvar (herunder afbrydelser heraf) henhørte under den materielle strafferet. Dette er, gentager jeg, blevet fastslået af de øverste rumænske domstole.
95.      Den omstændighed, at Domstolen valgte at tillægge reglerne for forældelse af strafansvar processuel karakter (53), gav derfor anledning til debat
i Taricco-dommen og måtte nuanceres i M.A.S. og M.B.-dommen. Sidstnævnte tillod som nævnt en begrænsning af princippet om EU-rettens forrang efter at have fastslået, at reglerne vedrørende forældelse i italiensk ret har materiel karakter (54).
96.      I andre sager har Domstolen fastslået, at den forældelse, der er fastlagt i EU-retlige bestemmelser, har materiel og ikke processuel karakter. I dommen i sagen Volvo og DAF Trucks fastslog Domstolen således, at »til forskel fra procesfristerne relaterer forældelsesfristen, der bevirker fortabelse af adgangen til søgsmål, sig til materielle retsregler, eftersom den påvirker udøvelsen af en subjektiv ret, som den berørte person ikke længere kan påberåbe sig ved sagsanlæg« (55). Derfor fastslog Domstolen, at artikel 10 (»Forældelsesfrist«) i direktiv 2014/104 udgjorde en materiel og ikke en processuel bestemmelse (56).
97.      På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at de EU-retlige bestemmelser, der er omhandlet i det andet præjudicielle spørgsmål:
–        ikke kræver, at der foretages prøvelse af endelige og retskraftige straffedomme, hvori det er blevet fastslået, at forældelsesfristen for strafansvaret var udløbet, inden Lin I-dommen blev afsagt, på grundlag af den nationale beskyttelsesnorm vedrørende en mildere straffebestemmelse
–        ikke er til hinder for anvendelsen af den nationale beskyttelsesnorm vedrørende en mildere straffebestemmelse på lovovertrædelser, der blev begået, inden Lin I-dommen blev afsagt, for så vidt som denne dom ikke udgør et klart og forudsigeligt retsgrundlag for at genindføre strafansvar for lovovertrædelser, som af de rumænske retsinstanser er blevet erklæret forældede, selv om dette ikke er sket ved endelig dom.
4.      Forbuddet mod anvendelsen af lex tertia
98.      Den forelæggende ret har [i det andet præjudicielle spørgsmåls litra a)] anført, at »forbuddet mod anvendelsen af lex tertia [...] udgør et forfatningsmæssigt princip«.
99.      På denne baggrund ønsker den forelæggende ret oplyst, om den skal undlade at anvende den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om lex mitior, når denne anvendelse er uforenelig med det forfatningsmæssige princip om forbud mod anvendelse af lex tertia (57).
100. Ifølge forfatningsdomstolens dom nr. 265/2014 skal en mildere straffebestemmelse anvendes med tilbagevirkende kraft ved hjælp af metoden til generel sammenligning og ikke metoden til differentieret sammenligning. I tilfælde af successive regelsæt gør følgende sig således gældende:
–        Det regelsæt, som sikrer en gunstigere stilling for den tiltalte, skal vælges og anvendes.
–        Det er derimod ikke tilladt at kombinere mildere bestemmelser i successive regelsæt og, ad rettens vej, danne lex tertia, hvilket ville indebære, at domstolene indrømmes mulighed for at udarbejde strafferetlige bestemmelser i strid med den rumænske forfatnings artikel 61.
–        For at fastslå hvilken straffebestemmelse der er mildere, skal der
tages hensyn til en række forhold, såsom straffenes art og størrelse, betingelserne for strafbarhed, grunde til udelukkelse af strafansvar, virkningen af skærpende eller formildende omstændigheder eller ansvarsfrihedsgrunde, reglerne om medvirken, forsøg, gentagelsestilfælde osv. (58).
101. Hvis jeg har forstået forbuddet mod dannelsen af lex tertia ret, er det til hinder for, at de nationale retsinstanser, i tilfælde af flere successive regelsæt, blander elementer fra et af disse regelsæt (f.eks. elementer, der vedrører definitionen af lovovertrædelser og straffe) med elementer fra et andet regelsæt (f.eks. bestemmelserne om forældelse af strafansvar). Hensigten med dette er at undgå, at retsinstanserne »konstruerer« en mildere straffebestemmelse.
102. Ved besvarelsen af Domstolens spørgsmål om dette forbud har den forelæggende ret anført, at en mildere straffebestemmelse, såfremt Lin I-dommen anvendes, følger af en kombination af forskellige bestemmelser i successive regelsæt. I retsmødet har den rumænske regering bekræftet dette.
103. En afbrydelse af forældelsesfristen i forbindelse med et groft tilfælde af momssvig, som blev begået den 1. januar 2016, og som er omfattet af en forældelsesfrist på ti år i henhold til rumænsk ret, er således successivt omfattet af:
–        ordningen i artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009, som var gældende, indtil forfatningsdomstolens dom nr. 297/2018 erklærede den ugyldig[; i]følge denne ordning blev forældelsesfristen afbrudt ved ethvert proceduremæssigt skridt, uanset hvorvidt dette blev forkyndt for den anklagede
–        den ordning, der følger af forfatningsdomstolens og kassationsdomstolens praksis, som fandt anvendelse fra den 25. juni 2018 til den 30. maj 2022[; i]følge denne ordning indeholdt den gældende rumænske ret ingen tilfælde af afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar[; d]en omstændighed, at der ikke foreligger nogen tilfælde af afbrydelse, gælder med tilbagevirkende kraft på handlinger begået i perioden før 2018, idet der er tale om en mildere straffebestemmelse
–        den ordning, der følger af ændringen af artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009 ved lovdekret nr. 71/2022, som fandt anvendelse fra og med den 30. maj 2022[; i] henhold til dette lovdekret afbrydes forældelsesfristen af proceduremæssige skridt, som forkyndes for den anklagede.
104. I dette eksempel anvendes der på grove tilfælde af momssvig forskellige ordninger for afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar, som det ifølge kriteriet i Lin I-dommen er nødvendigt at kombinere. Omvendt indebærer den rumænske norm til beskyttelse af lex mitior-princippet, at kun den mildeste ordning for afbrydelse af forældelsen af strafansvar finder anvendelse, også på alle proceduremæssige skridt, der har fundet sted i perioden fra den 1. januar 2016 til den 30. maj 2022.
105. Anvendelsen af Lin I-dommen danner således lex tertia med henblik på at fastslå en mildere straffebestemmelse. Det forholder sig ikke således med den løsning, som kassationsdomstolen har valgt i dom nr. 67/2022, nr. 16/2024 og nr. 37/2024.
106. Selv hvis det, som jeg netop har beskrevet, var en følge af anvendelsen af Lin I-dommen, afviger det princip, som forbyder anvendelsen af lex tertia med henblik på at identificere lex mitior, efter min opfattelse ikke væsentligt fra den trinhøjere nationale beskyttelsesnorm, som blev behandlet i Lin I-dommen.
107. Eftersom Domstolen i Lin I-dommen ikke fulgte praksis efter M.A.S. og M.B.-dommen og afviste, at de rumænske retsinstanser skulle anvende den trinhøjere nationale beskyttelsesnorm vedrørende lex mitior-princippet, kan jeg ikke se nogen grund til at ændre denne linje i retspraksis med henblik på at overholde det forfatningsmæssige krav om ikke at danne lex tertia.
108. Forbuddet mod dannelsen af lex tertia er blot endnu en af de nationale regler (som ganske vist udgør et forfatningsmæssigt princip), som i Rumænien præger anvendelsen af princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse for den tiltalte i praksis. Lin I-dommen forkaster dette princip som helhed og fastslår, at de rumænske retsinstanser er forpligtede til at undlade at anvende den pågældende nationale beskyttelsesnorm for at undgå risikoen for straffrihed for svig, der skader Unionens finansielle interesser.
109. Der foretages ganske vist forskelsbehandling mellem de forældelsesregler, der (i henhold til Lin I-dommen) gælder for svig, som skader Unionens finansielle interesser, og de forældelsesregler, der vedrører andre lovovertrædelser. Denne forskelsbehandling indebærer, at en tiltalt er omfattet af forskellige regler om afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar, alt efter om der er tale om lovovertrædelser på momsområdet eller lovovertrædelser vedrørende f.eks. selskabsskat.
110. Denne forskel:
–        indebærer på den ene side imidlertid ikke anvendelse af lex tertia med hensyn til lex mitior-princippet, men følger derimod af EU-rettens anvendelsesområde, nærmere bestemt artikel 325 TEUF
–        bevirker på den anden side ikke desto mindre, at afgiftssvig, som ikke er omfattet af artikel 325 TEUF, er omfattet af den rumænske norm til beskyttelse af princippet om anvendelse af en mildere straffebestemmelse.
5.      Systemisk risiko for straffrihed: omfang og usikkerhed
111. Den forelæggende ret har lagt til grund, at den nationale lovgivning ikke fastsætter specifikke kriterier, efter hvilke en retsinstans kan vurdere den systemiske risiko for straffrihed, som er nævnt i Lin I-dommen [det andet præjudicielle spørgsmål, litra d)].
112. I Lin I-dommen fastslog Domstolen, at den retlige situation, der følger af forfatningsdomstolens dom nr. 297/2018 og nr. 358/2022 og af kassationsdomstolens dom nr. 67/2022, »indebærer en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, navnlig i sager, hvis kompleksitet kræver en længere efterforskning fra straffemyndighedernes side« (59).
113. Domstolen tilføjede, at en sådan situation »indebærer [...] en iboende risiko for, at mange grove tilfælde af svig, der skader Unionens finansielle interesser, ikke kan sanktioneres på grund af udløbet af denne [forældelses-]frist, navnlig i sager, hvis kompleksitet kræver en længere efterforskning [...]« (60).
114. Som det fremgår, fastslog Domstolen selv i Lin I-dommen, at anvendelsen af de øverste nationale domstoles praksis indebar en systemisk risiko for straffrihed for gerningsmænd til alvorlig svig til skade for Unionens finansielle interesser. De rumænske retsinstanser skal dermed ikke foretage en sådan vurdering, når de anvender Lin I-dommen, men derimod tage den for givet.
115. Den sondring, som Domstolen foretager mellem: a) den systemiske risiko, som anvendelsen af den rumænske retspraksis vedrørende strafferettens forudsigelighed medfører, og b) samme risiko med hensyn til lex mitior-princippet (61), giver anledning til flere problemer.
116. Domstolens begrundelse for denne sondring (62) fører til, at EU-rettens forrang, enhed og effektive virkning kun bringes i fare i det andet tilfælde (dvs., hvis den nationale domstol overholder den nationale norm vedrørende lex mitior-princippet i forbindelse med proceduremæssige skridt, der fandt sted inden den 25.6.2018).
117. Lin I-dommen tolererer med andre ord den systemiske risiko for straffrihed for alvorlig svig til skade for Unionens finansielle interesser, der er begået mellem den 25. juni 2018 og den 30. maj 2022, når den følger af anvendelsen af den nationale beskyttelsesnorm vedrørende strafferettens forudsigelighed, men accepterer ikke denne risiko, når den gælder for overtrædelser, der er begået før den 25. juni 2018, i hvilken forbindelse den nationale norm til beskyttelse af lex mitior-princippet anvendes (en anden del af det strafferetlige legalitetsprincip).
118. Lin I-dommen indeholder
efter min opfattelse ikke argumenter, der er tilstrækkelige til at godtgøre, hvorfor den systemiske risiko for straffrihed er forskellig, alt efter den nationale norm, der anvendes.
119. For det første har den nationale norm til beskyttelse af lex mitior-princippet en begrænset indvirkning på fritagelse for strafansvar. Den medfører ikke afkriminalisering af lovovertrædelser i form af grov svig til skade for Unionens finansielle interesser. Med denne norm undgås det blot, at afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar finder anvendelse fra den 1. februar 2014 til den 25. juni 2018, hvorved den ordning, der var i kraft fra den 25. juni 2018 til den 30. maj 2022, og som Lin I-dommen bekræftede, forlænges bagud i tiden.
120. I tilfælde som det i hovedsagen omhandlede har appeldommen, under anvendelse af den nationale norm vedrørende lex mitior-princippet, fastslået, at strafansvaret for en tiltalt (som er medskyldig i lovovertrædelsen og omfattet af en forældelsesfrist på otte år), men ikke for en anden (som er gerningsmand til lovovertrædelsen og omfattet af en forældelsesfrist på ti år), er ophørt. Den nationale norm vedrørende lex mitior-princippet forlænger alene den manglende forekomst, med tilbagevirkende kraft, af proceduremæssige skridt, der kan afbryde forældelsesfristen, men afkriminaliserer ikke, gentager jeg, grov afgiftssvig og afkorter heller ikke forældelsesfristen for retsforfølgning af en sådan lovovertrædelse.
121. For det andet forekommer stigningen i risikoen for straffrihed som følge af anvendelsen af den nationale norm til beskyttelse af lex mitior-princippet i forhold til anvendelsen af den nationale norm vedrørende det strafferetlige legalitetsprincip snarere at være en antagelse end et faktum, eftersom:
–        antallet af lovovertrædere, der drog fordel af den manglende forekomst af afbrydelser af forældelsesfristen af strafansvaret fra den 25. juni 2018 til den 30. maj 2022, som Lin I-dommen tolererer med henblik på at beskytte strafferettens forudsigelighed, ikke kendes med sikkerhed
–        den faktiske virkning, som lex mitior-princippets anvendelse på afbrydelse af forældelsesfristen for strafansvar i sager før den 25. juni 2018 medfører, hvilken anvendelse ifølge Lin I-dommen udgør en risiko for EU-rettens forrang, enhed og effektive virkning, heller ikke er kendt.
122. De oplysninger, som den rumænske regering har fremlagt i retsmødet, tyder, selv om de ikke er fuldstændig udspecificerede, på, at antallet af henlæggelser af straffesager om afgiftssvig i perioden 2014-2025 på grund af forældelse af strafansvaret som følge af anvendelsen af en mildere straffebestemmelse er meget begrænset. Dette understøtter ikke frygten for en systemisk risiko for straffrihed for denne form for adfærd.
123. I M.A.S. og M.B.-dommen udtalte Domstolen sig om ændringen af forældelsesfristerne for strafansvar i Italien. I denne dom fastslog Domstolen, at det tilkommer den nationale ret at undersøge, om den manglende anvendelse af de nationale bestemmelser på dette område, som følge af en dom afsagt af Domstolen, »fører til en situation med usikkerhed i den [nationale] retsorden, for så vidt angår fastsættelsen af de gældende forældelsesregler, som tilsidesætter princippet om strafferettens klarhed« (63).
124. I forhold til den usikkerhed, som en af Domstolens domme har givet anledning til, blev det imidlertid slået fast, at den nationale ret ikke var forpligtet til at undlade at anvende de i nævnte sag omtvistede nationale bestemmelser. Samme praksis kan overføres på Lin I-dommen for så vidt angår svig, der skader Unionens finansielle interesser, som har fundet sted i Rumænien før den 25. juni 2018.
125. Den situation, som er opstået på grundlag af Lin I-dommen, skaber nærmere bestemt en usikkerhed hos de rumænske retsinstanser (ved anvendelsen af den nationale norm til beskyttelse af lex mitior-princippet), som kan sammenlignes med den usikkerhed, der opstod i Italien i forbindelse med anvendelsen af Taricco-dommen. På denne baggrund er det, også som følge af denne omstændighed, begrundet at acceptere en ydre grænse for EU-rettens forrang på en tilsvarende måde, som Domstolen fastslog i M.A.S. og M.B-dommen.
V.      Forslag til afgørelse
126. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første spørgsmål, som afdelingen for straffesager ved Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien) har forelagt, således:
»Artikel 325, stk. 1, TEUF og artikel 1, 2 og 9 i konventionen udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, undertegnet i Bruxelles den 26. juli 1995 og vedlagt som bilag til Rådets retsakt af 26. juli 1995,
skal fortolkes således, at
medlemsstaterne kan kvalificere svig, der skader Unionens finansielle interesser, som grov, når denne svig vedrører et beløb, der ikke overstiger 50 000 EUR.«
127. Jeg foreslår ligeledes, at Domstolen i betragtning af afgørelserne fra de nationale retsinstanser, der træffer afgørelse som sidste instans, genovervejer sine udtalelser i dom af 24. juli 2023, Lin (C-107/23 PPU, EU:C:2023:606), med hensyn til forpligtelsen til at undlade at anvende en national beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse og fastslår følgende:
»Artikel 325, stk. 1, TEUF og artikel 1, 2 og 9 i konventionen udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, undertegnet i Bruxelles den 26. juli 1995 og vedlagt som bilag til Rådets retsakt af 26. juli 1995,
kræver ikke, at der foretages prøvelse af endelige og retskraftige straffedomme, hvori det er blevet fastslået, at forældelsesfristen for strafansvaret var udløbet, inden Lin I-dommen blev afsagt, på grundlag af den nationale beskyttelsesnorm vedrørende en mildere straffebestemmelse;
er ikke til hinder for anvendelsen af den nationale beskyttelsesnorm vedrørende en mildere straffebestemmelse på lovovertrædelser, der blev begået, inden Lin I-dommen blev afsagt, for så vidt som den nævnte dom ikke udgør et klart og forudsigeligt retsgrundlag for at genindføre strafansvar for lovovertrædelser, som af de rumænske retsinstanser er blevet erklæret forældede, selv om dette ikke er sket ved endelig dom.«
128. Hvis Domstolen opretholder Lin I-dommen i sin
helhed, kan det andet af de af afdelingen for straffesager ved Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol) forelagte spørgsmål besvares således:
»Retterne i en medlemsstat kan ikke træffe afgørelser, der er uforenelige med Lin-dommen.
Som følge heraf
er disse retter forpligtede til at undlade at anvende en national beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse, og denne pligt berøres ikke som følge af en national bestemmelse, der forbyder anvendelse af lex tertia;
kan disse retter ikke se bort fra, at Lin I-dommen har fastslået, at der foreligger en systemisk risiko for straffrihed for grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, ved anvendelsen af den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse af en mildere straffebestemmelse, således at det dermed ikke er nødvendigt, at disse retter i hver enkelt sag vurderer, om denne risiko foreligger.«
1 –      Originalsprog: spansk.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 –      Dom af 24.7.2023, Lin (C-107/23 PPU, EU:C:2023:606; herefter »Lin I-dommen«).
3 –      Konvention udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, undertegnet i Bruxelles den 26.7.1995 og vedlagt som bilag til Rådets retsakt af 26.7.1995 (EFT 1995, C 316, s. 49, herefter »BFI-konventionen«).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 5.7.2017 om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser (EUT 2017, L 198, s. 29, herefter »BFI-direktivet«).
5 –      Codul Penal din 21 iulie 1968, republicat (straffeloven af 21.7.1968, offentliggjort på ny) (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 65 af 16.4.1997). Denne straffelov er et resultat af den tekst, der blev omarbejdet ved Lege nr. 140/1996, entru modificarea și completarea Codului penal (lov nr. 140/1996 om ændring af straffeloven) (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 289, af 14.11.1996), og var i kraft indtil den 1.2.2014 (herefter »straffeloven af 1968«).
6 –      Legea nr. 286/2009, privind Codul penal (lov nr. 286/2009 om straffeloven) af 17.7.2009 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 510 af 24.7.2009 (herefter »straffeloven af 2009«). Denne lov trådte i kraft den 1.2.2014.
7 –      Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71 din 30 mai 2022 pentru modificarea articolului 155 alineatul (1) din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (lovdekret nr. 71 af 30.5.2022 om ændring af artikel 155, stk. 1, i lov nr. 286/2009 om straffeloven) (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 531 af 30.5.2022, herefter »lovdekret nr. 71/2022«).
8 –      Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (lov nr. 135/2010 om strafferetsplejen) (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 486 af 15.7.2010).
9 –      Legea nr. 241/2005 (lov nr. 241/2005) (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 672 af 27.7.2005, som ændret ved Legea nr. 50/2013 (lov nr. 50/2013) (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 146 af 19.3.2013) – i den affattelse, som var i kraft den 23.1.2014.
10 –      I de følgende punkter gengiver jeg fremstillingen af de domme, som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i Lin I-sagen (EU:C:2023:532). Herefter vil jeg som skrivekonvention benytte formuleringerne »kassationsdomstol« og »forfatningsdomstol«.
11 –      Forfatningsdomstolen var derimod af den opfattelse, at den tidligere lovgivningsmæssige løsning (artikel 123, stk. 1, i straffeloven af 1968) opfyldte de i forfatningen fastsatte krav til forudsigelighed, eftersom det heraf fremgik, at alene gennemførelse af skridt, der i henhold til loven skulle forkyndes for den tiltalte, kunne afbryde forældelsesfristen for strafansvar.
12 –      Denne retsakt blev vedtaget få dage efter forfatningsdomstolens dom nr. 358/2022. Lovdekret nr. 71/2022 ændrede artikel 155 i straffeloven af 2009. Siden da har denne artikels stk. 1 haft følgende ordlyd: »[F]orældelsesfristen for strafansvar afbrydes ved gennemførelsen af et proceduremæssigt skridt i sagen, som i henhold til loven skal forkyndes for den mistænkte eller den tiltalte.«
13 –      Der er tale om henholdsvis sammensætningen med kompetence til besvarelse af retlige spørgsmål og sammensætningen med kompetence til at træffe afgørelse i appelsager i lovens interesse.
14 –      Forelæggelsesafgørelsen (præmis 8) betegner denne dom som »endelig«, selv om det fremgår, at den kassationsappel, der er iværksat til prøvelse heraf, er blevet antaget til realitetsbehandling (præmis 6). Det er i retsmødet blevet præciseret, at adjektivet »endelig« ikke er til hinder for, at der iværksættes kassationsappel til prøvelse af appeldomstolens dom.
15 –      Anklagemyndigheden har nedlagt påstand om, at den bindende karakter af den i Lin I-dommen anlagte fortolkning af EU-retten tages i betragtning, og at kassationsappellen derfor tages til følge.
16 –      Efter anklagemyndighedens opfattelse blev der gennemført proceduremæssige skridt, som afbrød forældelsesfristen, både inden datoen for offentliggørelse af forfatningsdomstolens dom nr. 297/2018 og efter datoen for offentliggørelse af forfatningsdomstolens dom nr. 358/2022.
17 –      Lin I-dommen, præmis 83, og dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, herefter »dommen i sagen Euro Box Promotion«, præmis 181).
18 –      Lin I-dommen, præmis 96, og dommen i sagen Euro Box Promotion, præmis 253.
19 –      Jf. i denne retning Forklarende rapport vedrørende konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1997, C 191, s. 1), afsnit III, artikel 2: »Ud over tilfælde af svig vedrørende et minimumsbeløb, der skal fastsættes i hver medlemsstat, og som ikke må være på over 50 000 [EUR], overlader konventionen det til medlemsstaterne med udgangspunkt i deres egen retspraksis at fastsætte, hvilke faktiske omstændigheder der vil kunne indebære, at visse former for svigagtig adfærd kan betegnes som grov svig. [...] Hver enkelt medlemsstat kan dog frit fastsætte frihedsstraf i andre tilfælde af svig.«
20 –      Lin I-dommen, præmis 80, og dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, herefter »M.A.S. og M.B.-dommen«, præmis 43).
21 –      Lin I-dommen, præmis 97, dommen i sagen Euro Box Promotion, præmis 213, M.A.S. og M.B.-dommen, præmis 39, og dom af 5.6.2018, Kolev m.fl. (C-612/15, EU:C:2018:392, præmis 76).
22 –      Dom af 8.9.2015, Taricco m.fl. (C-105/14, EU:C:2015:555, herefter »Taricco-dommen«, præmis 58). I forbindelse med lovovertrædelser i form af korruption har Domstolen hverken benyttet betegnelsen grov i dommen i sagen Euro Box Promotion, præmis 194, 203, 212 og 213, eller i kendelse af 9.1.2024, Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Braşov (C-131/23, EU:C:2024:42, præmis 75 og 85).
23 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 57.
24 –      Den pågældende er blevet tiltalt for medvirken til vedvarende afgiftssvig som fastsat i artikel 9, stk. 1, litra c), i lov nr. 241/2005.
25 –      Eftersom de påklagede forhold fandt sted mellem 2012 og 2014, er de omfattet af BFI-konventionen, idet BFI-direktivet har virkning fra den 6.7.2019.
26 –      »Anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører en uretmæssig formindskelse af indtægterne på [Unionens] almindelige budget eller på budgetter, der forvaltes af eller for [Unionen].«
27 –      Taricco-dommen, præmis 41, og dom af 2.5.2018, Scialdone (C-574/15, EU:C:2018:295, præmis 37-39).
28 –      Denne løsning fremgår udtrykkeligt af fjerde betragtning til BFI-direktivet.
29 –      Sagen
Parchetul de pe lângà Tribunalul Braçov (C-75/23, EU:C:2024:44) og sagen
Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Braşov (C-131/23, EU:C:2024:42).
30 –      I dom nr. 16/2024 fastslog kassationsdomstolen endvidere, at »proceduremæssige skridt, for hvilke loven efter den 30. maj 2022 foreskriver, at den mistænkte eller den tiltalte underrettes, kun afbryder forældelsesfristen for strafansvar med hensyn til handlinger begået fra og med den 30. maj 2022 eller, med hensyn til handlinger begået tidligere, såfremt den mildeste straffebestemmelse, der generelt blev fastlagt i [forfatningsdomstolens dom nr. 265/2014], er straffeloven eller en særlov med straffebestemmelser, i den affattelse, som har været i kraft siden den 30. maj 2022«.
31 –      Forslag til afgørelse Lin I (C-107/23 PPU, EU:C:2023:532).
32 –      Blandt de forfattere, der har forholdt sig kritisk til Lin I-dommen, jf. R. Alonso García, »Límites y contra-límites en la aplicación nacional de la CDFUE, y »preeminencia« del derecho de la UE (STJUE 24 julio 2023, C-107/23 PPU, asunto Lin)«, Revista Española de Derecho Europeo, 2024, nr. 1, s. 149-167; A. Caiola, »La continuité d’une évolution jurisprudentielle. À la recherche de l’équilibre entre la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et le respect du principe de légalité des délits et des peines«, Revue des affaires européennes, 2023, nr. 3, s. 783; I. Dimitrakopulos, »Statutes of limitations and scope of Article 49 (1) of the EU Charter of Fundamental Rights: weaknesses of the ECJ’s approach in Taricco and Lin«, European Law Review, 2025, nr. 2, s. 221-228; og M. Bonelli, »Growing pains: Direct effect, primacy and fundamental rights after Lin«, Common Market Law Review, 2024, nr. 4, s. 1045-1076.
33 –      Følgende fremgår af M. Bonelli i »Growing pains: Direct effect, primacy and fundamental rights after Lin«, Common Market Law Review, 2024, nr. 4, s. 1075: »Whereas the Opinion of the Advocate General suggested opting for a high level of protection of fundamental rights that could ultimately act as a limit to the duty to set aside national case law, the Court opted for a much more primacy-oriented and effectiveness-oriented judgment, with limited consideration for the fundamental rights concerns expressed by the Advocate General. What is regrettable is not necessarily the outcome of the Court’s ruling, especially when one considers that ultimately the Court did accept certain limitations to primacy and effectiveness insofar as it saw the [Romanian Constitutional Court] judgments as expressions of a legitimate higher standard of protection. But rather the problem lies with the limited engagement with the question of how to define the EU standard of fundamental rights protection, and most notably with the lack of explanation of why the Romanian lex mitior standard as expressed in the Cassation Court decision could not be upheld.«
34 –      Dom af 9.4.2024, Profi Credit Polska (Genoptagelse af sagen, hvor der er blevet truffet en endelig afgørelse) (C-582/21, EU:C:2024:282, herefter »dommen i sagen Profi Credit Polska«, præmis 35 og 36), af 6.10.2015, Târșia (C-69/14, EU:C:2015:662, præmis 38), og af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti (C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 60).
35 –      Dommen i sagen Profi Credit Polska, præmis 37, og dom af 17.5.2022, Ibercaja Banco (C-600/19, EU:C:2022:394, præmis 41).
36 –      Dommen i sagen Profi Credit Polska, præmis 38, af 17.5.2022, Ibercaja Banco (C-600/19, EU:C:2022:394, præmis 42), af 2.4.2020, CRPNPAC og Vueling Airlines (C-370/17 og C-371/18, EU:C:2020:260, præmis 89), af 11.9.2019, Călin (C-676/17, EU:C:2019:700, præmis 27), og af 6.10.2015, Târșia (C-69/14, EU:C:2015:662, præmis 29).
37 –      Dommen i sagen Profi Credit Polska, præmis 39 og 40, dom af 24.10.2018, XC m.fl. (C-234/17, EU:C:2018:853, præmis 21), og af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti (C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 54).
38 –      Dom af 2.4.2020, CRPNPAC og Vueling Airlines (C-370/17 og C-371/18, EU:C:2020:260, præmis 96 og 97), og af 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, præmis 29-31).
39 –      Dom af 1.8.2025, Baji Trans (C-544/23, EU:C:2025:614, præmis 100-107).
40 –      Dom af 1.8.2025, Baji Trans (C-544/23, EU:C:2025:614, præmis 102).
41 –      Menneskerettighedsdomstolen, rådgivende udtalelse P16-2021-001 af 26.4.2022, om anvendelsen af forældelse på efterforskning, domsafsigelse og straffe for lovovertrædelser, der udgør torturhandlinger, § 77 (herefter »Menneskerettighedsdomstolens rådgivende udtalelse om forældelse af torturhandlinger«) og Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.6.2020, Antia og Khupenia mod Georgien (CE:ECHR:2020:0618JUD000752310, §§ 38-43), og af 22.9.2015, Borcea mod Rumænien (CE:ECHR:2015:0922DEC005595914, § 65).
42 –      Menneskerettighedsdomstolen, rådgivende udtalelse om forældelse af torturhandlinger, § 66, og Menneskerettighedsdomstolens dom af 12.3.2019, Taşdemir mod Tyrkiet (afg.), nr. 52538/09, (CE:ECHR:2019:0312DEC005253809, § 14).
43 –      Hvad angår Armenien fulgte det ikke af dette lands straffelov, at tortur ikke kan forældes, hvilket imidlertid fulgte af anvendelsen i armensk ret af FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf og af bemærkninger og anbefalinger fra FN’s Komité mod tortur. I ovennævnte rådgivende udtalelse anførte Menneskerettighedsdomstolen, at det påhviler den nationale retsinstans at fastslå, om der som følge af denne omstændighed foreligger et tilstrækkeligt klart og forudsigeligt retsgrundlag, således at tortur kan anses for at være en forbrydelse, der ikke kan forældes.
44 –      Menneskerettighedsdomstolen, rådgivende udtalelse om forældelse af torturhandlinger, § 78. Kvalificeringen i straffeloven af en lovovertrædelse, som ikke kan forældes, udgør ikke en lempelse af hovedreglen, hvorefter en forældet lovovertrædelse ikke kan retsforfølges på ny, eftersom dette indebærer en tilsidesættelse af det strafferetlige legalitetsprincip.
Den manglende indtræden af forældelse gør sig gældende for særlig grove forbrydelser, som f.eks. tortur, hvis bekæmpelse kræves af ufravigelige bestemmelser i international ret. I disse tilfælde er der ikke tale om forældelse af strafansvar og efterfølgende genoptagelse af retsforfølgningen: Strafansvaret for disse lovovertrædelser vil ganske enkelt bestå for altid uden at være tidsmæssigt betinget.
45 –      Menneskerettighedsdomstolen har, hvilket efter min opfattelse er logisk, accepteret, at der foreligger et krav om et forudsigeligt retsgrundlag med henblik på at genoptage en strafforfølgning med hensyn til forældede faktiske forhold, som følger af EMRK’s artikel 7, når der er tale om forudsigelige fortolkninger af strafferetlige bestemmelser i retspraksis. Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.10.2013, Del Rio Prada mod Spanien (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, §§ 93, 112, 115 og 117), og af 15.4.2025, Badescu m.fl. mod Rumænien (CE:ECHR:2025:0415JUD002219818, § 125). Menneskerettighedsdomstolen anser imidlertid uforudsigelige retslige fortolkninger, der skærper strafforfølgningen, for at være i strid med EMRK’s artikel 7; jf. dom af 3.12.2019, Parmark og Bakir mod Tyrkiet (CE:ECHR:2019:1203JUD002242907, §§ 73-77), hvorved Menneskerettighedsdomstolen forkastede de tyrkiske domstoles fortolkning, hvorefter terrorhandlinger omfattede moralsk tvang.
46 –      Følgende fremgår af M. Bonelli i »Growing pains: Direct effect, primacy and fundamental rights after Lin«, Common Market Law Review, 2024, nr. 4, s. 1046: »in general, the approach of the Court until Lin had proved difficult to predict and understand«.
47 –      Svig, som skader Unionens finansielle interesser, kan ikke sammenlignes med en terrorhandling, hvis manglende forældelse skyldes, at den betegnes som en international jus cogens-norm, som er anerkendt i internationale traktater.
48 –      Visse af dommerkollegierne i afdelingen for straffesager synes at være uenig i praksis fastlagt af de to udvidede sammensætninger, der har kompetence til besvarelse af retlige spørgsmål og til at træffe afgørelse i appelsager i lovens interesse. Tvivlsspørgsmålene er ligeledes opstået i sag C-496/25, Lin III, som verserer for Domstolen.
49 –      M.A.S. og M.B.-dommen, præmis 60, og Taricco-dommen, præmis 53.
50 –      Lin I-dommen, præmis 122.
51 –      Den følger heller ikke nødvendigvis af EMRK. Menneskerettighedsdomstolen har i sin praksis været tilbøjelig til at tillægge disse bestemmelser processuel karakter, for så vidt som de ikke definerer overtrædelserne og den straf, de medfører, men derimod blot fastlægger en forudgående betingelse for, at sagen kan efterforskes (Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.6.2000, Coëme m.fl. mod Belgien, CE:ECHR:2000:0622JUD003249296, § 149, af 12.2.2013, Previti mod Italien, CE:ECHR:2013:0212DEC000184508, § 80, og af 22.9.2015, Borcea mod Rumænien, CE:ECHR:2015:0922DEC005595914, § 64). Menneskerettighedsdomstolen har imidlertid anført, at det er i strid med EMRK’s artikel 7 at dømme en tiltalt for en forældet lovovertrædelse, hvilket indebærer, at forældelsen tillægges materiel og ikke blot processuel karakter (Menneskerettighedsdomstolen, rådgivende udtalelse om forældelse af torturhandlinger, §§ 72-77, og Menneskerettighedsdomstolen, dom af 18.6.2020, Antia og Khupenia mod Georgien, CE:ECHR:2020:0618JUD000752310, §§ 38-43).
52 –      Efterfølgende er der ved BFI-direktivets artikel 12 blevet foretaget en delvis harmonisering af de forældelsesregler, der finder anvendelse på denne form for lovovertrædelser, men denne bestemmelse har heller ikke afklaret, om reglerne for forældelse af strafansvar har materiel eller processuel karakter.
53 –      Taricco-dommen, præmis 55-57.
54 –      M.A.S. og M.B.-dommen, præmis 45: »Den Italienske Republik var [...] på daværende tidspunkt berettiget til i sin retsorden at fastsætte, at disse regler [(forældelsesreglerne, der finder anvendelse på strafbare handlinger på momsområdet)] på samme måde som reglerne vedrørende fastsættelsen af strafbare forhold og straffe henhører under den materielle strafferet og derfor som sidstnævnte regler er underlagt princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel.«
55 –      Dom af 22.6.2022, Volvo og DAF Trucks (C-267/20, EU:C:2022:494, præmis 46).
56 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/104/EU af 26.11.2014 om visse regler for søgsmål i henhold til national ret angående erstatning for overtrædelser af bestemmelser i medlemsstaternes og Den Europæiske Unions konkurrenceret (EUT 2014, L 349, s. 1).
57 –      Domstolen har anmodet den forelæggende ret om en række præciseringer med hensyn til dette punkt, som er blevet drøftet i retsmødet.
58 –      Forfatningsdomstolens dom nr. 265/2014, præmis 31 og 32.
59 –      Lin I-dommen, præmis 91.
60 –      Lin I-dommen, præmis 94.
61 –      Lin I-dommen, præmis 122 og 123.
62 –      Lin I-dommen, præmis 122: »I modsætning til den nationale beskyttelsesnorm vedrørende strafferettens forudsigelighed, som ifølge den forelæggende ret er begrænset til at neutralisere den fristafbrydende virkning af proceduremæssige skridt, der fandt sted i perioden fra den 25. juni 2018, datoen for offentliggørelsen af dom nr. 297/2018 afsagt af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), til den 30. maj 2022, datoen for ikrafttrædelsen af OUG nr. 71/2022, gør den nationale beskyttelsesnorm vedrørende princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior) det muligt, i det mindste i visse tilfælde, at neutralisere den fristafbrydende virkning af proceduremæssige skridt, der fandt sted inden den 25. juni 2018, men efter ikrafttrædelsen af straffeloven den 1. februar 2014, dvs. i en periode på mere end fire år.«
63 –      M.A.S. og M.B.-dommen, præmis 59: »[...] [D]et tilkommer den nationale ret at undersøge, om det krav, der udledes af Taricco-dommens præmis 58, hvorefter de omhandlede bestemmelser i straffeloven er til hinder for indførelsen af effektive og afskrækkende strafferetlige sanktioner i et betragteligt antal tilfælde af grov svig, der skader Unionens finansielle interesser, fører til en situation med usikkerhed i den italienske retsorden[…] for så vidt angår fastsættelsen af de gældende forældelsesregler, som tilsidesætter princippet om strafferettens klarhed. Hvis dette er tilfældet, er den nationale ret ikke forpligtet til at undlade at anvende de omhandlede bestemmelser i straffeloven.«