ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (troisième chambre)
14 mai 2014 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaire – SEAE – Chef de délégation dans un pays tiers – Transfert au siège du SEAE – Cessation anticipée des fonctions de chef de délégation »
Dans l’affaire F‑11/13,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Nicola Delcroix, fonctionnaire du Service européen pour l’action extérieure, demeurant à Bruxelles (Belgique), représenté initialement par Mes D. Abreu Caldas, A. Coolen, É. Marchal et S. Orlandi, puis par Mes D. Abreu Caldas, J.‑N. Louis et S. Orlandi, avocats,
partie requérante,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE), représenté initialement par Mme R. Metsola et M. S. Marquardt, puis par M. S. Marquardt, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre),
composé de MM. S. Van Raepenbusch (rapporteur), président, E. Perillo et R. Barents, juges,
greffier : Mme X. Lopez Bancalari, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 20 novembre 2013,
rend le présent
Arrêt
1        Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 4 février 2013, M. Delcroix demande, en substance, l’annulation de la décision de le transférer au siège du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) à Bruxelles (Belgique) et de mettre ainsi fin par anticipation à son affectation en tant que chef de la délégation de l’Union européenne en République de Djibouti. Par la même requête, M. Delcroix demande la condamnation du SEAE à lui payer la différence entre son ancien traitement et celui qu’il perçoit depuis son retour au siège.
Faits à l’origine du litige
2        Le requérant a été nommé fonctionnaire à la Commission européenne le 16 mars 1993. Il y a occupé différentes fonctions au siège de l’institution, à Bruxelles, ainsi qu’en délégation où il a notamment exercé les fonctions de chef de section.
3        Le 27 septembre 2009, le requérant a été nommé chef de la nouvelle délégation de la Commission à Djibouti (Djibouti) (ci-après la « délégation ») pour quatre ans, son affectation devant venir à expiration dans le cadre de la rotation des postes de chef de délégation de l’année 2013. Il a été transféré au SEAE le 1er janvier 2011 dans le cadre du transfert général des fonctionnaires de la Commission exerçant certaines fonctions dans le domaine des relations extérieures, parmi lesquels les chefs de délégation.
4        Les prestations du requérant en sa qualité de chef de délégation ont été bien appréciées par son notateur tant dans son rapport d’évaluation de l’année 2009 que dans celui de l’année 2010. Le rapport d’évaluation de l’année 2011 est, en revanche, critique en ce qui concerne ses capacités managériales, bien qu’il reconnaisse ses efforts en la matière.
5        Dès 2010, le requérant a alerté sa hiérarchie quant à l’insuffisance professionnelle du chef de la section administrative de la délégation (ci-après le « chef d’administration ») et en a demandé le rappel au siège en octobre 2011.
6        Une inspection de la délégation, menée par le service de l’inspection des délégations du SEAE, s’est déroulée du 30 novembre au 7 décembre 2011, partiellement en l’absence du requérant.
7        Les auteurs de l’inspection susmentionnée ont établi un projet de rapport d’inspection dans lequel ils mentionnent que le requérant « a dû composer avec la réalité, à savoir le fait que le [chef d’administration] n’avait pas l’expérience et le calibre requis pour son poste », que le requérant « a choisi de s’employer lui-même à combler une partie du déficit de gestion administrative [et que ce choix] n’a pu qu’avoir un impact négatif sur ses autres tâches ». Il ressort, en outre, du projet de rapport d’inspection que, malgré l’implication du requérant dans les tâches administratives, la plupart du personnel de la délégation a développé à son égard « un sentiment tout à la fois de peur, de manque de confiance et d’absence de respect. » Le projet de rapport d’inspection relève à ce propos les absences du requérant, son manque de guidance et de vision, son désintérêt pour les problèmes politiques, un style de fonctionnement rugueux et peu organisé, son caractère « fréquemment irascible », une « humeur cyclothymique » et divers incidents de management. Globalement, le projet de rapport d’inspection constate que « la relation qu’entretient le personnel avec le [requérant] est […] substantiellement altérée [...] confronté au handicap qu’a représenté l’inefficacité de la section administrative [...], le [requérant] n’a pas su, par son management, construire une atmosphère de travail soudant le personnel autour de sa personne. Il s’est enferré dans un conflit interpersonnel avec le chef d’administration, ce qui, loin de remédier à la faiblesse de la section administrative, a entrainé la [d]élégation dans une dynamique destructrice ».
8        Le 13 janvier 2012, s’est tenue une réunion entre le requérant et le directeur général administratif qui lui a remis le projet de rapport d’inspection. Le requérant a manifesté son intention d’y réagir. Durant cette réunion, le directeur général administratif lui a expliqué que le mieux serait qu’il reprenne un poste à Bruxelles pendant l’été et l’a informé de son intention de publier son poste de chef de délégation rapidement pour l’inclure dans la rotation de l’année 2012.
9        En plus d’avoir été communiqué au requérant, le projet de rapport d’inspection a été soumis, pour commentaires, à sept services, du SEAE et de la Commission.
10      Le 8 mars 2012, le requérant a adressé ses observations sur le projet de rapport d’inspection dans un document de 40 pages.
11      Par lettre du même jour, le directeur exécutif du SEAE et directeur des ressources humaines a informé le requérant que, à la suite d’une réunion et de la décision de le transférer vers un poste au siège, ce transfert prendrait effet le 1er septembre suivant.
12      Le 8 juin 2012, le requérant a introduit une réclamation contre la décision de le transférer au siège du SEAE.
13      Le rapport final d’inspection a été établi le 13 juillet 2012 après que le projet de rapport a fait l’objet d’« un certain nombre de révisions ». Les observations qui figuraient dans le projet de rapport d’inspection et qui ont été relatées au point 7 ci-dessus figurent toujours dans le rapport final, lequel relève toutefois que le requérant avait « informé le [s]iège du problème » résultant de l’inefficacité de la section administrative de la délégation.
14      Au vu du contenu du rapport final d’inspection, les auteurs de celui-ci ont recommandé, d’une part, le rappel sans délai du chef d’administration au siège du SEAE « en raison de son inefficacité globale à Djibouti » et, d’autre part, « au vu des sérieuses déficiences constatées en termes de management » que « l’affectation du [requérant] à Djibouti n’aille pas au-delà de l’été 2012 ».
15      Le 19 septembre 2012, l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») a pris formellement la décision de transférer le requérant, dans l’intérêt du service, vers un poste de chef d’unité en rotation à Bruxelles sur la base de l’article 7, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») et de l’article 3 de l’annexe X de celui-ci, cela avec effet au 15 octobre 2012.
16      La réclamation du requérant a été rejetée par décision de l’AIPN du 24 octobre 2012.
Conclusions des parties et procédure
17      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler « la décision du 8 mars 2012 de [le] transférer [...], avec effet au 1er septembre 2012, à un emploi au [s]iège et de mettre fin anticipativement à son affectation en tant que [c]hef de la [d]élégation » ;
–        condamner le SEAE à payer un montant correspondant à la différence entre ce qu’il perçoit depuis son rapatriement au siège du SEAE et son ancien traitement, et ce depuis le 1er septembre 2012 jusqu’au 1er septembre 2013, date à laquelle il aurait pu être réaffecté à Bruxelles dans le cadre du programme de rotation des postes de chef de délégation ;
–        pour autant que de besoin, annuler la décision du 24 octobre 2012 rejetant sa réclamation ;
–        condamner le SEAE aux dépens.
18      Le SEAE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.
19      Durant l’audience, le requérant a expressément renoncé à ses conclusions indemnitaires.
20      Par ailleurs, le SEAE a précisé, lors de l’audience, que tous les documents déposés et qui étaient assortis de la mention « restreint UE » avaient été déclassifiés.
21      Enfin, lors de l’audience, le requérant a produit un échange de courriels, datés du 1er mars 2012, entre lui-même et un autre fonctionnaire et le SEAE a déposé un document du 22 décembre 2011 intitulé « [s]uivi du rapport d’inspection de [la délégation] ». Le Tribunal a réservé sa décision de verser ces documents au dossier.
22      En vertu de l’article 35, paragraphe 1, sous f), du règlement de procédure, la requête doit contenir, s’il y a lieu, les offres de preuve. Par ailleurs, selon l’article 42 dudit règlement, les parties peuvent encore faire des offres de preuve à l’appui de leur argumentation jusqu’à la fin de l’audience, à condition que le retard dans la présentation de celles-ci soit dûment justifié. En l’espèce, les documents en question ont été communiqués régulièrement et doivent être versés au dossier, dès lors qu’ils ont été déposés à la suite d’une demande du Tribunal dans le cadre des pouvoirs que lui confèrent l’article 54, paragraphe 1, deuxième alinéa, et l’article 55, paragraphe 2, sous d), du règlement de procédure.
En droit
Sur la recevabilité du recours
23      Le SEAE a soutenu, dans son mémoire en défense, que la lettre du 8 mars 2012, signée du directeur exécutif du SEAE et directeur des ressources humaines du SEAE, n’était qu’un acte préparatoire à la décision du même en sa qualité d’AIPN du 19 septembre 2012 de transférer le requérant au siège dans l’intérêt du service. À l’audience, toutefois, le SEAE n’a plus contesté la recevabilité du recours.
24      La question de la recevabilité étant d’ordre public et n’étant ainsi pas laissée à la disposition des parties, il importe de relever que la lettre du 8 mars 2012 du directeur exécutif du SEAE et directeur des ressources humaines, « fai[t] suite à [une] réunion en janvier et à une décision de transférer [le requérant] à un poste au siège ». Elle informe également ce dernier que ce transfert sera effectif au 1er septembre 2012. La lettre du 8 mars 2012 porte donc à la connaissance du requérant un acte à caractère décisionnel antérieur et produisant des effets à son égard. L’existence d’une telle décision est corroborée par l’avis de vacance pour le poste de chef de la délégation, lequel fixait la date limite de dépôt des candidatures au 12 avril 2012 et prévoyait une prise de fonction au mois de septembre suivant, avis de vacance dont la décision de le publier avait été arrêtée, selon les déclarations du SEAE à l’audience, « en parallèle » avec la lettre du 8 mars 2012.
25      De plus, il ressort de l’article 221 TFUE et de l’article 5 de la décision 2010/427/UE du Conseil, du 26 juillet 2010, fixant l’organisation et le fonctionnement du [SEAE] (JO L 201, p. 30) que les délégations assurent la représentation diplomatique de l’Union conformément à la convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 et sont placées sous l’autorité du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, de sorte que la décision de rappeler au siège un chef de délégation ne saurait, comme telle, échoir au directeur exécutif du SEAE et directeur des ressources humaines.
26      Dans ce contexte, il y a lieu d’interpréter le recours comme étant dirigé contre la décision, notifiée par courrier du 8 mars 2012, de transférer le requérant au siège du SEAE à Bruxelles et de mettre ainsi prématurément fin à son affectation en tant que chef de la délégation (ci-après la « décision attaquée »). Au vu de ce qui précède, il y a également lieu de juger que cette décision ne constitue pas un acte préparatoire à la décision de l’AIPN du 19 septembre 2012.
27      Le recours est donc recevable.
Sur les mérites du recours
28      À l’appui de son recours, le requérant invoque trois moyens tirés de la violation, le premier, de la procédure d’inspection des délégations et de l’article 24 du statut, le deuxième, des droits de la défense et du principe du contradictoire, le troisième, de l’article 7, paragraphe 1, du statut et de l’obligation de motivation.
29      Le Tribunal estime opportun d’examiner d’emblée le deuxième moyen.
Arguments des parties
30      Se référant à l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), le requérant reproche au SEAE une violation des droits de la défense et du principe du contradictoire.
31      Le requérant soutient que la décision attaquée a été prise à la suite d’une enquête diligentée en raison d’accusations, notamment de harcèlement, formulées contre lui par le chef d’administration dans un courriel du 6 octobre 2011.
32      Le SEAE conclut au rejet de ce moyen.
Appréciation du Tribunal
33      Il y a lieu, d’abord, d’écarter l’argument du requérant selon lequel la procédure qui a abouti à la décision attaquée était diligentée à son encontre à la suite d’accusations formulées contre lui.
34      En effet, il ressort du dossier que, dans sa réponse à la réclamation, le SEAE a fait valoir qu’il n’avait pas été saisi d’une plainte pour harcèlement. Au contraire, le SEAE a produit un courriel du 20 septembre 2011, soit antérieur aux prétendues accusations du chef d’administration, informant le requérant qu’une inspection de la délégation de l’Union européenne au Kenya ne pouvait avoir lieu cette année-là et que, comme la délégation avait été inspectée la dernière fois en 2005 et qu’elle se trouvait sur la liste de réserve pour 2011, il avait été décidé d’anticiper son inspection. Il s’ensuit que le requérant n’a apporté aucune preuve accréditant son affirmation.
35      S’agissant de la prétendue violation des droits de la défense, il y lieu de rappeler que ces droits constituent un principe fondamental du droit de l’Union (voir, notamment, arrêts de la Cour du 10 juillet 1986, Belgique/Commission, 234/84, point 27 ; du 5 octobre 2000, Allemagne/Commission, C‑288/96, point 99, et du 9 novembre 2006, Commission/De Bry, C‑344/05 P, point 37). Il découle de ce principe que l’intéressé doit être mis en mesure, préalablement à l’édiction de la décision qui l’affecte négativement, de faire connaître utilement son point de vue sur la réalité et la pertinence des faits et circonstances sur la base desquels cette décision a été adoptée.
36      Ledit principe a été repris par l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte, qui reconnaît « le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre » (arrêt du Tribunal du 12 décembre 2013, CH/Parlement, F‑129/12, point 33), cette disposition étant d’application générale (arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 11 septembre 2013, L/Parlement, T‑317/10 P, point 81).
37      En l’espèce, il y a lieu de relever que la décision attaquée, d’une part, est susceptible d’avoir une incidence sur les perspectives de carrière de l’intéressé, d’autant qu’elle fait suite à un rapport d’inspection qui, tant à l’état du projet que dans sa version finale, comportait des appréciations très négatives à l’égard du requérant, de nature à entacher sérieusement sa réputation, ainsi qu’il ressort des points 7 et 13 du présent arrêt. D’autre part, la décision attaquée, visant à mettre prématurément fin à l’affectation du requérant en tant que chef de délégation, est susceptible, compte tenu des circonstances dans lesquelles elle est intervenue, de porter atteinte à l’image du requérant vis-à-vis du pays tiers dans lequel il était accrédité.
38      Force est donc de constater que la décision attaquée constitue une mesure qui affecte défavorablement le requérant et que, partant, en application de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte, il incombait au SEAE d’entendre dûment le requérant avant l’adoption de celle-ci.
39      Or, ainsi qu’il ressort des constations opérées au point 24 du présent arrêt, le courrier du 8 mars 2012 n’étant pas, comme tel, la décision attaquée, mais la notification de celle-ci, laquelle avait été prise à une date antérieure, il est patent que ladite décision n’a pu être prise ni au vu des observations que le requérant a communiquées le 8 mars 2012 sur le projet de rapport d’inspection, seul disponible à ce moment, ni a fortiori au vu du rapport final d’inspection.
40      De plus, compte tenu du caractère de la décision attaquée, affectant défavorablement le requérant, la circonstance qu’une décision de réaffectation dans l’intérêt du service puisse en principe être décidée contre la volonté d’un fonctionnaire, comme le soutient le SEAE, ne dispensait pas pour autant ce dernier de son obligation d’entendre utilement et préalablement le chef de délégation concerné.
41      Enfin, le fait que le rapport final d’inspection aurait tenu compte des observations du requérant est dépourvu de pertinence dès lors que la décision attaquée est antérieure à ce rapport final.
42      Ceci étant, pour qu’une violation du droit d’être entendu puisse aboutir, en l’espèce, à l’annulation de la décision attaquée, il est encore nécessaire d’examiner si, en l’absence de cette irrégularité, la procédure aurait pu aboutir à un résultat différent (arrêt CH/Parlement, précité, point 38).
43      Or, en l’espèce, il ne saurait être exclu que la conclusion du SEAE quant à la nécessité de transférer prématurément le requérant au siège aurait pu être différente s’il avait mis le requérant en mesure de faire connaître utilement son point de vue à cet égard, en ce compris les observations de celui-ci sur la première version du rapport d’inspection, et que, partant, le respect du droit d’être entendu aurait ainsi pu exercer une influence sur la teneur de la décision attaquée.
44      Retenir, dans les circonstances de l’espèce, que le SEAE aurait adopté une décision identique, même après avoir entendu le requérant, ne reviendrait à rien d’autre que de vider de sa substance le droit fondamental d’être entendu consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte, dès lors que le contenu même de ce droit implique que l’intéressé ait la possibilité d’influencer le processus décisionnel en cause (voir arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 14 septembre 2011, Marcuccio/Commission, T‑236/02, point 115). À cet égard, la circonstance que la décision du 19 septembre 2012 a réaffecté le requérant sur un poste de chef d’unité en rotation après le dépôt de ses observations et du rapport final ne suffit pas pour exclure que le SEAE aurait pu aboutir à une conclusion différente, car cette décision apparaît n’être que la mise en œuvre de la décision attaquée.
45      Dès lors, il découle de ce qui précède que le deuxième moyen est fondé et que, par conséquent, il y a lieu d’annuler la décision attaquée sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens.
Sur les dépens
46      Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
47      Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que le SEAE est la partie qui succombe. En outre, le requérant a, dans ses conclusions, expressément demandé que le SEAE soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, le SEAE doit supporter ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par le requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision, notifiée par courrier du 8 mars 2012, de transférer M. Delcroix au siège du Service européen pour l’action extérieure et de mettre ainsi fin par anticipation à son affectation en tant que chef de la délégation de l’Union européenne en République de Djibouti est annulée.
2)      Le Service européen pour l’action extérieure supporte ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par M. Delcroix.
Van Raepenbusch
Perillo
Barents
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 14 mai 2014.
Le greffier
Le président
W. Hakenberg
S. Van Raepenbusch
* Langue de procédure : le français.