62009CC0061_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I denna begäran om förhandsavgörande har Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Tyskland) ställt frågor till domstolen angående tolkningen av artikel 44 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003.(2) Sammanfattningsvis är parterna i det nationella målet oeniga i frågan huruvida arealer, som används för miljöskydd och jordbruksproduktion, ska beaktas vid fastställande av stödrättigheter till jordbrukare.
I – Tillämpliga bestämmelser
2. I förordning nr 1782/2003 föreskrivs en form av inkomststöd för jordbrukare, kallat systemet med samlat gårdsstöd (nedan kallat SSG).
3. I artikel 2 i förordning nr 1782/2003 definieras bland annat ”jordbruksföretag” som ”samtliga de produktionsenheter som drivs av en jordbrukare och som är belägna inom en och samma medlemsstats territorium” och ”jordbruksverksamhet” som ”produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter inbegripet skörd, mjölkning, uppfödning och hållande av djur för animalieproduktion, eller verksamhet för att hålla marken i god jordbrukshävd och bevara miljön i enlighet med artikel 5”.
4. Vad gäller användningen av stödrättigheter föreskrivs i artikel 44 i förordning nr 1782/2003 följande:
”1. En stödrättighet som åtföljs av ett stödberättigande hektar skall ge rätt till utbetalning av det belopp som fastställs genom stödrättigheten.
2. Med ’stödberättigande hektar’ skall avses alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget som upptas av åkermark och permanent betesmark, utom arealer beväxta med permanenta grödor, som är skogbeväxta eller används för annat än jordbruksverksamhet.
3. Jordbrukaren skall uppge de skiften som motsvarar det bidragsberättigande hektar som åtföljer varje stödrättighet. Utom vid force majeure eller exceptionella omständigheter skall jordbrukaren kunna förfoga över dessa skiften under en period av minst tio månader med början vid ett datum som skall fastställas av medlemsstaten men inte tidigare än den 1 september under kalenderåret före det år då ansökan om deltagande i [SSG] lämnas in.
...”
5. I artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 795/2004(3) föreskrivs att ”[v]id tillämpning av avdelning III i förordning (EG) nr 1782/2003 och den här förordningen används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) jordbruksareal: den totala areal som upptas av åkermark, permanent betesmark och permanenta grödor.
b) åkermark: åkermark enligt artikel 2.1 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004.
...
e) permanent betesmark: permanent betesmark enligt artikel 2.2 i kommissionens förordning (EG) nr 796/ 2004.
...”
6. Enligt artikel 2 i förordning nr 796/2004(4) ”används följande beteckningar i de betydelser som här anges:
1. åkermark: areal som utnyttjas för vegetabilieproduktion och areal som är föremål för arealuttag, eller areal som uppfyller kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden enligt artikel 5 i förordning (EG) nr 1782/2003, oavsett om sådan areal är täckt av växthus eller annat fast eller rörligt skydd.
2. permanent betesmark: areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom kultivering (insådd) och som under fem år eller mer inte har ingått i växtföljden på jordbruksföretaget, dock inte areal uttagen enligt artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 1251/1999 [EGT L 160, 1999, s.1], artikel 54.2 och artikel 107 i förordning (EG) nr 1782/2003, rådets förordning (EEG) nr 2078/92 [EGT L 215, 1992, s. 85] eller artiklarna 22, 23 och 24 i rådets förordning (EG) nr 1257/1999 [EGT L 160, 1999, s. 80].
...”
II – Bakgrund och tolkningsfrågorna
7. Den aktuella begäran om förhandsavgörande har gjorts inom ramen för ett mål vid den nationella domstolen, i vilket Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, Trier (Tyskland) (administrativ myndighet med tillsyns- och rådgivningsbefogenheter; nedan kallad ADD) är oenig med Landkreis Bad Dürkheim (jordbruksmyndigheten i distriktet Bad Dürkheim; nedan kallad Landkreis) i frågan om huruvida vissa arealer (nedan kallade de aktuella arealerna) ska beaktas vid fastställande av Astrid Niedermair-Schiemanns stödrättigheter enligt SSG för åren 2005 och 2006. Astrid Niedermair-Schiemann drev ett jordbruksföretag med uppfödning av får. Astrid Niedermair-Schiemann var inte ägare till de aktuella arealerna, men hade enligt avtal tillstånd att använda dem.
8. Enligt ett jordbruksavtal med förbundsstaten Rheinland-Pfalz hade Astrid Niedermair-Schiemann, utan kostnad men mot betalning av avgifter till en branschorganisation, tillstånd att med vissa begränsningar använda arealer motsvarande cirka fem hektar som äng och betesmark. Arealerna fick inte skördas från den 1 november till den 15 juni. De fick inte heller skördas med vissa jordbruksmaskiner (Saug-und Kreislermäher). I stället för en andra skörd var betesgång med får och getter möjlig i form av betesväxling eller vallning, varvid betesgångens varaktighet skulle stämmas av med landskapsvårdsmyndigheten.
9. Enligt ett drifts- och jordbruksavtal med Landkreis var Astrid Niedermair-Schiemann – i egenskap av uppdragstagare – skyldig att underhålla och använda vissa arealer, motsvarande cirka 35 hektar, i naturskyddssyfte. För detta ändamål fick hon en ersättning om 13 870 euro per år. Hon var skyldig att iaktta särskilda avtalsvillkor och följa naturskyddsmyndigheternas närmare föreskrifter, till exempel vad gällde betesgångens intensitet. Naturskyddsmyndigheterna hjälpte henne genom olika åtgärder, till exempel en första avverkning på vissa områden samt löpande röjning utförd av tredje man.
10.
Astrid Niedermair-Schiemann uppgav i ansökan om jordbruksstöd att de aktuella arealerna utgjorde permanent betesmark som tillhörde företaget. Enligt ett beslut av den 20 februari 2006 beviljades hon stödrättigheter för åkermark och betesmark. Beslutet ändrades på uppmaning av ministeriet genom ett beslut av den 14 maj 2007 med motiveringen att de arealer som användes enligt jordbruksavtalen inte var stödberättigande. Astrid Niedermair-Schiemann begärde omprövning av detta beslut hos Landkreis distriktsutskott, som upphävde ändringsbeslutet. Verwaltungsgericht biföll ogiltighetstalan genom dom av den 2 juli 2008, upphävde Landkreis beslut av den 20 februari 2006 och återställde därmed ändringsbeslutet. Denna dom överklagades till den nationella domstolen, som fann det nödvändigt att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. Rör det sig om en jordbruksareal i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, när denna visserligen används för jordbruksändamål (betesgång för uppfödning av får), men det huvudsakliga syftet emellertid är att bevara landskapet och skydda naturen?
2. Om fråga 1 besvaras jakande: används en areal för annat än jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 när verksamheten till övervägande del syftar till att skydda naturen eller när jordbrukaren vid genomförandet av målen om naturskydd måste följa naturskyddsmyndigheternas föreskrifter?
3. För det fall att det rör sig om en jordbruksareal (fråga 1), som även används för jordbruksverksamhet (fråga 2),
måste den, för att anses utgöra en jordbruksareal inom jordbruksföretaget, i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003,
a) mot ersättning stå till jordbruksföretagets förfogande enligt ett arrendeavtal eller en liknande tillfällig transaktion?
b) För det fall att svaret är nekande, utgör den omständigheten att en areal upplåts till företaget, utan kostnad eller endast mot betalning av avgifter till en branschorganisation, för användning på visst sätt och inom en viss begränsad period i enlighet med målen om naturskydd, ett hinder mot att anse att det rör sig om en jordbruksareal inom jordbruksföretaget?
c) För det fall att svaret är jakande, utgör den omständigheten att jordbruksföretaget är skyldigt att tillhandahålla vissa tjänster på jordbruksarealen mot ersättning ett hinder mot att anse att det rör sig om en jordbruksareal inom jordbruksföretaget?”
11. Landkreis, ADD, Astrid Niedermair-Schiemann, den tyska regeringen och kommissionen har yttrat sig skriftligt. Samtliga parter, utom den tyska regeringen, var, tillsammans med den polska regeringen, närvarande vid förhandlingen som ägde rum den 4 februari 2010.
III – Prövning
A – Parternas huvudargument
12. ADD har beträffande den andra tolkningsfrågan anfört att användning av en areal som upplåts i naturskyddssyfte inte utgör jordbruksverksamhet. ADD har beträffande den tredje frågan anfört att en areal som omfattas av naturskyddsbestämmelser inte utgör en jordbruksareal i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003. Härför krävs att arealen – det vill säga produktionsenheten enligt uttryckssättet i artikel 2 i förordningen – ska drivas av jordbruksföretaget. Begreppet bedrivande av jordbruk förutsätter emellertid en obegränsad rätt att förfoga över arealen med avseende på dess användning för jordbruksändamål.
13. Landkreis har anfört att en areal som används i syfte att bevara god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden utgör en jordbruksareal i den mening som avses i artikel 44.3 i förordning nr 1782/2003. De föreskrifter som den ansvariga miljöskyddsmyndigheten har utfärdat saknar betydelse i detta sammanhang. Vad gäller den tredje frågan har Landkreis anfört att det i artikel 44.3 i förordning nr 1782/2003 inte föreskrivs huruvida, och på vilket sätt, en juridiskt bindande överenskommelse om upplåtelse av de aktuella arealerna måste ha träffats med jordbrukaren. Att arealerna har upplåtits utan kostnad för jordbrukaren liksom att jordbrukaren inte heller har betalat någon ersättning för betesgång saknar betydelse för bedömningen av huruvida arealerna ska anses utgöra jordbruksarealer inom jordbruksföretaget.
14. Astrid Niedermair-Schiemann har beträffande den första frågan anfört att en areal som faktiskt används som ”åkermark” i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 796/2004, eller som ”permanent betesmark” i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, utgör en jordbruksareal, även när syftet främst är att bevara landskapet och skydda naturen. Hon har beträffande den andra frågan anfört att en areal används för jordbruksändamål i den mening som avses i artikel 44.2 även när verksamheten främst syftar till att skydda naturen. Det har underordnad betydelse att jordbrukaren, enligt avtal eller till följd av lagstiftning, måste följa naturskyddsmyndigheternas föreskrifter. Astrid Niedermair-Schiemann har beträffande den tredje frågan anfört att det inte krävs ett civilrättsligt avtal för att en jordbruksareal ska anses utgöra en jordbruksareal inom jordbruksföretaget i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003. För att upplåta en sådan areal till ett jordbruksföretag krävs därför varken ett arrendeavtal eller en liknande tillfällig transaktion mot ersättning. Den omständigheten att en jordbruksareal ingår i ett jordbruksföretag utan kostnad eller endast mot betalning av avgifter till en branschorganisation, för användning på visst sätt och för en begränsad tid i enlighet med målen om naturskydd, utgör inte ett hinder mot att anse att det rör sig om en jordbruksareal inom jordbruksföretaget. Det beror på att jordbrukarens verksamhet i den aktuella situationen inte helt och hållet bestäms av tredje man. Den omständigheten att jordbruksföretaget, enligt avtal eller på grund av förpliktelser att uppnå ett miljövänligt jordbruk, är skyldigt att utföra vissa uppgifter på arealen, mot ersättning, utgör slutligen inte heller hinder mot att anse att det rör sig om en jordbruksareal inom jordbruksföretaget, i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003.
15. Den tyska regeringen har anfört att den första frågan ska besvaras på så sätt att en areal, som används som betesmark för jordbruksändamål utgör en jordbruksareal i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, även när användningen syftar till att bevara landskapet och skydda naturen. Detta gäller också när det senare utgör användningens huvudsakliga syfte. Beträffande den andra frågan har den tyska regeringen anfört att varken den omständigheten att jordbruksverksamheten också – eller till och med huvudsakligen – har som syfte att skydda naturen eller den omständigheten att jordbrukaren, när han uppfyller naturskyddssyften, ska följa naturskyddsmyndigheternas föreskrifter, hindrar att en areal kan anses utgöra en jordbruksareal inom jordbruksverksamheten. Vad gäller den tredje frågan har denna regering beträffande en areal, som används för jordbruksverksamhet och som upplåts för begränsad tid, ställt som krav att jordbrukaren ska ”driva” arealen för att arealen ska anses utgöra en jordbruksareal inom jordbruksföretaget, i den mening som avses i artikel 44.2 förordning nr 1782/2003. Det är emellertid inte nödvändigt att upplåtelsen sker mot ersättning. För att fastställa huruvida jordbrukaren driver en areal är det nödvändigt att göra en total bedömning av samtliga relevanta omständigheter. Mot bakgrund av förhållandena i det aktuella målet, särskilt begränsningarna till följd av myndighetsföreskrifter och den andra avtalspartens befogenheter, kan relevanta omständigheter i detta sammanhang vara att arealerna har upplåtits för användning av ett specifikt slag och för en begränsad period i syfte att skydda naturen med följd att jordbruksföretaget inte kan anses använda arealerna, eftersom det inte driver dem. Den omständigheten att jordbruksföretaget har skyldighet att utföra vissa uppgifter på arealerna mot ersättning utgör emellertid i princip hinder mot att anse att det rör sig om arealer inom jordbruksföretaget.
16. Kommissionen har föreslagit att tolkningsfrågorna ska omformuleras och anfört att de ska besvaras på följande sätt. För det första innebär artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 inte något hinder mot att arealer ska anses utgöra ”stödberättigande hektar” när de, under sådana omständigheter som gäller i det nationella målet, främst används i syfte att bevara landskapet och skydda naturen eller när verksamhet som bedrivs på arealerna har detta som främsta syfte. För det andra ska artikel 44 i förordning nr 1782/2003, under sådana omständigheter som gäller i det nationella målet, tolkas på så sätt att det rör sig om arealer inom jordbruksföretaget enligt SSG: a) oberoende av förekomsten av ett arrendeavtal eller en liknande tillfällig transaktion mot ersättning, även när arealerna upplåts till företaget utan kostnad eller endast mot betalning av avgifter till en branschorganisation, b) trots att jordbrukaren måste följa naturskyddsmyndigheternas föreskrifter och att jordbruksföretaget är skyldigt att utföra vissa uppgifter på arealerna mot betalning och c) även när arealerna är föremål för vissa restriktioner under en begränsad tidsperiod.
17. Den polska regeringen har anfört att den i huvudsak har samma inställning som kommissionen.
B – Bedömning
1. Den första och den andra tolkningsfrågan
18. Jag anser att den första och den andra tolkningsfrågan ska behandlas tillsammans.(5) Den första tolkningsfrågan gäller huruvida det rör sig om en ”jordbruksareal”, i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, när arealen visserligen används för jordbruksändamål (betesgång för uppfödning av får), men det huvudsakliga syftet är att bevara landskapet och skydda naturen. Den andra tolkningsfrågan gäller huruvida en areal används för annat än jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, när verksamheten till övervägande del syftar till att skydda naturen eller när jordbrukaren vid genomförandet av målen om naturskydd måste följa naturskyddsmyndigheternas föreskrifter.
19. I domen i målet Horvath(6), som gällde förordning nr 1782/2003, slog domstolen (stora avdelningen) bland annat fast följande: ”Miljöskydd är ett av gemenskapens grundläggande mål. Eftersom miljöskyddskraven ska ’integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet’, enligt artikel 6 EG, ska ett sådant skydd även anses vara ett mål för den gemensamma jordbrukspolitiken.”
20. Målet för den gemensamma jordbrukspolitiken och målet för miljöskyddet utesluter inte varandra utan bör snarare ses som varandras komplement. Detta är viktigt, eftersom tolkningsfrågorna enligt min åsikt ger vid handen att den nationella domstolen har ansett att de två målen i huvudsak är motstridiga.
21. I artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 föreskrivs att med ”stödberättigande hektar” ska avses alla ”jordbruksarealer” inom jordbruksföretaget som upptas av ”åkermark” och ”permanent betesmark”, utom arealer beväxta med permanenta grödor, som är skogbeväxta eller som används för ”annat än jordbruksverksamhet”.
22. Begreppet ”jordbruksareal” definieras närmare i artikel 2 a i förordning nr 795/2004. Det är den totala areal som upptas av åkermark, permanent betesmark och permanenta grödor.
23. Det framgår vid en läsning av de ovan nämnda bestämmelserna att med ”stödberättigande hektar” avses all åkermark och permanent betesmark – utom arealer med permanenta grödor och skog – som används i jordbruksverksamheten.
24. Jag ska därför i tur och ordning behandla begreppen i) permanent betesmark, ii) åkermark och iii) jordbruksverksamhet.
25. Begreppen åkermark och permanent betesmark förklaras i artikel 2 i förordning nr 796/2004. Den nationella domstolen har av denna bestämmelse dragit slutsatsen att jordbruksarealer måste användas för ”ändamål” som hänför sig till jordbruket. Den har därför väckt frågan huruvida det i ett fall när en areal används för flera olika ändamål (till exempel även som naturskyddsområde) är tillräckligt att det finns åtminstone ett jordbruksändamål eller om det övergripande syftet i ett sådant fall är avgörande.
26. Både av punkt 21 ovan och av de bestämmelser som återges nedan framgår att det som har betydelse i detta sammanhang är den faktiska användningen av arealen eller möjligen vad som faktiskt har planterats på arealen snarare än användningens mål och (övergripande) syften.
27. Det följer i själva verket av artikel 2 e i förordning nr 795/2004 (vilken i sin tur hänvisar till artikel 2.2 i förordning nr 796/2004) att med ”permanent betesmark” avses areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom kultivering (insådd) och som under fem år eller mer inte har ingått i växtföljden på jordbruksföretaget, dock inte areal som är föremål för arealuttag enligt vissa system. Klart är att det som har betydelse är den faktiska kultiveringen av gräs eller annat örtartat foder, bortsett från fall som gäller areal som är föremål för arealuttag enligt vissa system.
28. Det bör påpekas att den nationella domstolen i detta avseende har slagit fast att de aktuella arealerna användes för uppfödning av får. Det innebär att arealerna faktiskt användes för gräs eller annat örtartat foder.
29. Så länge som de aktuella arealerna inte ingick i växtföljden på jordbruksföretaget under fem år eller mer – vilket inte kan utläsas av de handlingar som har tillhandahållits domstolen – skulle det därför stå klart att arealerna utan tvekan uppfyllde rekvisiten för ”permanent betesmark”, eftersom det är uppenbart att de användes som betesmark för får.
30. Vad gäller begreppet ”åkermark” grundas även detta begrepp på den faktiska användningen av de aktuella arealerna. Det framgår av artikel 2 b i förordning nr 795/2004 (som i sin tur hänvisar till artikel 2.1 i förordning nr 796/2004) att härmed avses i huvudsak areal som faktiskt utnyttjas för vegetabilieproduktion och areal som är föremål för arealuttag, eller areal som uppfyller kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden enligt artikel 5 i förordning nr 1782/2003.
31. I artikel 5.1 i förordning nr 1782/2003 föreskrivs bland annat att mark, beträffande vilken god jordbrukshävd och miljöskydd ska iakttas, ”i synnerhet [utgörs av] mark som inte längre används för produktion”.(7) Där föreskrivs vidare att medlemsstaterna ska definiera minimikrav för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden på grundval av den ram som anges i bilaga IV. I denna bilaga föreskrivs under ”Problem” bland annat följande: ”Säkerställa en lägsta hävdnivå och undvika försämring av livsmiljöer”.(8)
32. Såsom vi såg inledningsvis, i punkt 23 ovan, krävs även att de aktuella arealerna ”används i jordbruksverksamheten”.
33. Definitionen på jordbruksverksamhet är enligt artikel 2 c i förordning nr 1782/2003 följande: ”produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter inbegripet skörd, mjölkning, uppfödning och hållande av djur för animalieproduktion, eller verksamhet för att hålla marken i god jordbrukshävd och bevara miljön i enlighet med artikel 5”.
34. Den nationella domstolen vill med den andra tolkningsfrågan få klarlagt huruvida det rör sig om annat än jordbruksverksamhet, när verksamheten till ”övervägande” del syftar till att skydda naturen. Kommissionen har i detta sammanhang med rätta anfört att det, vid bedömningen av huruvida de aktuella arealerna används i en verksamhet som uppfyller villkoren i artikel 2 c i förordning nr 1782/2003, bör hållas i minnet att det enligt definitionen i artikeln i princip inte krävs ett primärt jordbruksändamål. Uttrycket ”för animalieproduktion” hänför sig till uppfödning och hållande av djur men inte till den allmänna beskrivningen ”produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter”. Redan den omständigheten att fåren, enligt den nationella domstolen, föddes upp i vinstsyfte på de aktuella arealerna visar att jordbruksverksamhet bedrevs. Det bör påpekas att betesgång med djur, i inkomstsyfte, är en traditionell jordbruksverksamhet.
35. Jag anser inte heller att det i detta sammanhang är relevant huruvida Astrid Niedermair-Schiemann var eller inte var förpliktad att följa naturskyddsmyndigheternas föreskrifter när hon uppfyllde målen för naturskydd. För att hon skulle ha möjlighet att deklarera en ”stödberättigande hektar” var det nödvändigt att de aktuella arealerna kunde anses utgöra jordbruksarealer inom hennes jordbruksföretag i den mening som avses i artikel 44 i förordning nr 1782/2003.
36. Det följer av punkterna 19 och 20 ovan att det inte finns någon motsägelse mellan jordbruksareal och jordbrukverksamhet å ena sidan och naturskyddsaspekter å den andra sidan.(9) Man skulle dessutom kunna påstå att, i det aktuella målet, naturskydd inte är en självständig verksamhet i sig, utan ett mål som unionen och/eller medlemsstaterna eftersträvar, även i samband med jordbruksverksamhet.
37. Vad gäller betydelsen av myndigheters föreskrifter sägs uttryckligen i artikel 3.2 i förordning nr 1782/2003: ”Den behöriga nationella myndigheten skall ge jordbrukaren en förteckning över föreskrivna verksamhetskrav och god jordbrukshävd samt goda miljöförhållanden som skall iakttas.” Enbart det faktum att Astrid Niedermair-Schiemann måste följa föreskrifter borde inte hindra henne från att på ett självständigt sätt bedriva jordbruksverksamhet på de aktuella arealerna.
38. Såsom Astrid Niedermair-Schiemann och den polska regeringen med rätta har påpekat är jordbruksverksamhet aldrig helt och hållet oreglerad. Jordbrukare måste följa en rad viktiga bestämmelser, inklusive sådana som gäller miljön, inte minst tvärvillkor.
39. Jag är enig med kommissionen om att omständigheterna i det nationella målet utgör ett mönsterexempel på ekologiskt jordbruk. Det är Astrid Niedermair-Schiemanns självständiga jordbruksverksamhet, vilken bestod i uppfödning av får, som i sig uppfyller målen för naturskydd. Det skulle verkligen vara ologiskt om detta mönsterexempel på hållbart jordbruk skulle betecknas som annat än jordbruksverksamhet just på grund av sin ekologiska karaktär. I detta sammanhang bör man hålla i minnet att själva grundtanken med förordning nr 1782/2003 och 2003 års reform för den gemensamma jordbrukspolitiken i allmänhet var att göra europeiskt jordbruk mera hållbart, konkurrenskraftigt och marknadsorienterat.(10) Astrid Niedermair-Schiemann har dessutom anfört att arealer som används för uppfödning av får ofta är speciella när det gäller att åstadkomma en miljövänlig jordbruksmiljö. Det är nämligen arealer, som det knappast är ekonomiskt intressant att använda (arealer med marginell avkastning) och som används i markägarens intresse i syfte att bevara arealernas ekologiska värde.
40. Det bör slutligen påpekas att det klart framgår av begäran om förhandsavgörande att arealer som används för naturskyddsändamål också beaktas i samband med stöd till jordbrukare enligt de österrikiska och franska stödsystemen.
41. Det följer av de föregående övervägandena att svaret på den första tolkningsfrågan ska bli att det rör sig om en jordbruksareal i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, när denna visserligen används för jordbruksändamål (betesgång för uppfödning av får), men det huvudsakliga syftet emellertid är att bevara landskapet och skydda naturen. Svaret på den andra frågan ska bli att en areal används för jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 även när verksamheten till övervägande del syftar till att skydda naturen och även när jordbrukaren måste följa naturskyddsmyndigheternas föreskrifter.
2. Den tredje frågan
42. Den nationella domstolens tredje fråga gäller förutsättningarna för att en jordbruksareal ska anses utgöra jordbruksareal inom jordbruksföretaget, i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003. Den nationella domstolen har frågat a) huruvida jordbruksarealen måste stå till jordbruksföretagets förfogande enligt ett arrendeavtal eller en liknande tillfällig transaktion mot ersättning, b) om inte, huruvida den omständigheten att arealen upplåts till företaget, utan kostnad eller endast mot betalning av avgifter till en branschorganisation, för användning på visst sätt och för en viss begränsad period i enlighet med målen om naturskydd, utgör hinder mot att anse att det rör sig om en jordbruksareal inom jordbruksföretaget och c) – om a besvaras jakande – huruvida den omständigheten att jordbruksföretaget är skyldigt att tillhandahålla vissa tjänster på arealen mot ersättning utgör hinder mot att anse att det rör sig om en jordbruksareal inom jordbruksföretaget.
43. Eftersom det aktuella målet, såsom vi har sett ovan, gäller jordbruksarealer som även används för jordbruksverksamhet, har den nationella domstolen begärt vissa klarlägganden i frågan huruvida det rör sig om jordbruksarealer inom jordbruksverksamheten.
44. Frågan huruvida det rör sig om en areal inom jordbruksverksamhet kan ställa till problem särskilt i situationer där flera jordbrukare ansöker om stöd för samma areal, fastän det inte förekommer någon gemensam användning av arealen. Detta är emellertid inte fallet i det aktuella målet. Frågan huruvida arealerna ingick i jordbruksverksamheten väcktes här av den nationella domstolen vid behandlingen av villkoren för arealernas användning.
45. Det följer av artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 att med ”stödberättigande hektar” avses alla jordbruksarealer ”inom jordbruksföretaget”.
46. Vidare föreskrivs i artikel 2 b att med ”jordbruksföretag” avses samtliga de produktionsenheter som ”drivs” (”verwaltet” på tyska) av en jordbrukare och som är belägna inom en och samma medlemsstats territorium.
47. Slutligen sägs i artikel 44.3 att ”jordbrukaren [skall] kunna förfoga över dessa [jordbruksarealer] under en period av minst tio månader”.
48. Varken förordning nr 1782/2003 eller förordningarna nr 795/2004 och nr 796/2004 innehåller någon definition av ordet ”drivs” eller av uttrycket ”kunna förfoga över”.
49. Såsom den tyska regeringen har påpekat följer det av artikel 44 i förordning nr 1782/2003 att arealerna (de skiften som motsvarar ett stödberättigande hektar) måste användas och vara föremål för jordbrukarens jordbruksverksamhet. En produktionsenhet drivs av jordbrukaren när han använder den i eget namn för jordbruksändamål. De avtalsslutande parterna är därför i princip fria att ordna de rättsliga förhållanden som ska tjäna som underlag för användningen av en areal. Den nationella domstolen bör kontrollera huruvida det föreligger användning för jordbruksändamål i jordbrukarens namn med beaktande av samtliga relevanta omständigheter i målet.
50. Jag är också enig med kommissionen om att detaljer i ägarförhållandena eller den överenskomna avtalsformen, till exempel förekomsten av ett arrendeavtal eller ersättning i utbyte mot vilken jordbrukaren kan deklarera arealen, inte är avgörande i detta avseende. Det kan dessutom vara på sin plats att påpeka att gemenskapslagstiftaren i artikel 46.2 i förordning nr 1782/2003, som tillhör samma avsnitt i förordningen som artikel 44, i samband med överföring av stödrättigheter uttryckligen har tillåtit vissa avtalsformer, såsom ”upplåtelse” och liknande typer av transaktioner, lika väl som slutgiltig överföring.(11)
51. Det är emellertid klart att dessa aspekter inte åsyftas i artikel 44 i förordning nr 1782/2003. Jag är därför enig med den nationella domstolen om att jordbruksföretaget kan ha förfoganderätt även när det inte finns något arrendeavtal eller någon liknande transaktion.
52. Slutligen är, såsom den polska regeringen med rätta har påpekat, den rättsliga grunden till en areal en civilrättslig fråga och skiljer sig mellan medlemsstaterna. Om denna var relevant i samband med tolkningen av artikel 44 i förordning nr 1782/2003, skulle det finnas risk för att artikeln inte tolkades enhetligt i de 27 medlemsstaterna.
53. Den nationella domstolen har vidare ställt frågan huruvida en areal utgör en jordbruksareal inom jordbruksföretaget, när den står till företagets förfogande, utan kostnad eller endast mot betalning av avgifter till en branschorganisation, för användning för jordbruksändamål, vilken är begränsad i tid och till visst sätt.
54. Den nationella domstolen har i detta sammanhang, men också med avseende på den ovan nämnda frågan om arrendeavtal, påpekat att särskilt fåraherdar av tradition ofta använder jordbruksarealer i stor omfattning och utan kostnad, på grundval av en sedvanerätt som ägarna godtar.(12)
55. Vad gäller det förhållandet att upplåtelsen av området avser en begränsad tidsperiod i enlighet med målen för naturskydd, har kommissionen med rätta anfört, att de tio månader som krävs enligt artikel 44.3 i förordning nr 1782/2003 innebär att jordbrukaren ska kunna använda de aktuella arealerna för sin jordbruksverksamhet under minst 10 månader. Detta innefattar emellertid att god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden ska upprätthållas på de aktuella arealerna. När användningen är begränsad är det därför nödvändigt att arealerna, under den tid då begränsningen gäller, fortlöpande används för jordbruksverksamheten, utan vilken något element av funktionell tillhörighet till ett jordbruksföretag inte skulle finnas.
56. Såsom framgår av skäl 2 i rådets förordning (EG) nr 146/2008(13) syftar artikel 44.3 i förordning nr 1782/2003 till att förhindra att dubbla ansökningar görs för samma areal. Det framgår emellertid av begäran om förhandsavgörande att de aktuella arealerna används av endast en jordbrukare, det vill säga Astrid Niedermair-Schiemann, och att hon är den enda part som har rätt att använda arealerna.
57. Arealerna kan visserligen inte användas under mer än tio månader om året, eftersom användningen är begränsad i tiden. Det är emellertid tillräckligt att det inte förekommer någon annan användning för jordbruksändamål under denna period och att jordbruksföretaget kan använda det som växer på arealerna under tio månader som foder. Detta innebär i det aktuella målet, såsom den nationella domstolen med rätta har fastslagit, att en användning för jordbruksändamål förblev möjlig, trots att användningen var föremål för begränsningar. De aktuella arealerna användes således för jordbruksändamål även under den tid då användningen var föremål för begränsningar.
58. Jag är slutligen enig med Astrid Niedermair-Schiemann om att det, för att en areal ska anses utgöra en areal inom jordbruksföretaget, är tillräckligt att den jordbrukare som faktiskt använder arealen 1) har möjlighet att utesluta konkurrerande användning av tredje man, 2) kan förfoga över frukterna av sitt arbete och 3) inte helt och hållet måste följa beslut som fattas av tredje man.
59. För att besvara de första och andra delarna av den tredje tolkningsfrågan (under a och b) anser jag därför att det som förutsättning för att en jordbruksareal ska anses ingå i jordbruksföretaget inte krävs att den står till jordbruksföretagets förfogande på grundval av ett arrendeavtal eller en annan liknande tillfällig transaktion mot ersättning. Det saknar vidare betydelse för bedömningen av huruvida det rör sig om en jordbruksareal, att arealen upplåts, utan kostnad eller endast mot betalning av avgifter till en branschorganisation, för användning på ett visst sätt eller för en begränsad tid i enlighet med målen för naturskydd.
60. Eftersom den första delen av den tredje tolkningsfrågan (under a) besvaras nekande är det i princip inte nödvändigt att besvara den tredje delen (under c). För fullständighetens skull ska jag emellertid behandla den. Jag gör följande överväganden. Som vi har sett ovan är de formella avtalsförhållandena inte relevanta i detta sammanhang, utan det som har betydelse är jordbrukarens faktiska rättigheter vid användningen. Den omständigheten att Astrid Niedermair-Schiemann betecknas som ”uppdragstagare” (”le mandataire” på franska) är inte avgörande. Så länge som hon utför jordbruksverksamhet på ett självständigt sätt på de aktuella arealerna, ska dessa därför anses som jordbruksarealer inom jordbruksföretaget, oavsett om hon fått kompletterande ersättning eller inte. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att ersättningen inte var lön för betesgång utan ett extra tillägg som utgavs för särskilt tungt arbete, eftersom arealerna av ekologiska skäl skulle användas på ett visst, mycket kostnadskrävande sätt. Det aktuella beloppet täckte uppenbarligen mer eller mindre, med marginellt överskott, de tilläggskostnader som uppkom på grund av arealernas användning. Betesgången användes emellertid för animalieproduktion, eftersom man annars skulle ha varit tvungen att utfordra fåren någon annanstans.
61. Jag anser inte att det framgår av begäran om förhandsavgörande att jordbrukaren i det aktuella målet inte kunde ägna sig åt uppfödning av får på ett självständigt sätt på de aktuella arealerna.
62. Jag anser därför att svaret på den tredje delen av den tredje tolkningsfrågan (under c) är att det saknar betydelse för bedömningen av huruvida det rör sig om jordbruksarealer inom jordbruksföretaget att företaget hade skyldighet att utföra vissa uppgifter på de aktuella arealerna mot ersättning.
IV – Förslag till avgörande
63. Jag föreslår att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz har ställt på följande sätt:
1. Det föreligger en ”jordbruksareal” i den mening som avses i rådets förordning nr 1782/2003 när arealen visserligen används för jordbruksändamål (betesgång för uppfödning av får), men de huvudsakliga syftena är att bevara landskapet och skydda naturen.
2 En areal används för jordbruksändamål i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 även när jordbruksverksamheten huvudsakligen syftar till att skydda naturen och även när jordbrukaren måste följa naturskyddsmyndigheternas föreskrifter.
3. För att en jordbruksareal ska anses utgöra en jordbruksareal inom jordbruksföretaget krävs inte att arealen, mot ersättning, står till företagets förfogande, enligt ett arrendeavtal eller en annan liknande tillfällig transaktion. Det saknar vidare betydelse för bedömningen av huruvida det rör sig om en jordbruksareal inom jordbruksföretaget att arealen upplåts utan kostnad eller endast mot betalning av avgifter till en branschorganisation, för användning på visst sätt eller för en begränsad tidsperiod i enlighet med målen för naturskydd. Det saknar slutligen betydelse för bedömningen av huruvida det rör sig om en jordbruksareal inom jordbruksföretaget att företaget är förpliktat att utföra vissa arbetsuppgifter mot betalning.
(1) .
(2)  –	Rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270 s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2013/2006 av den 19 december 2006 (EUT L 384, s. 13) (nedan kallad förordning nr 1782/2003).
(3)  –	Kommissionens förordning (EG) nr 795/2004 av den 21 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i [förordning nr 1782/2003] (EUT L 141, s.1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1974/2004 av den 29 oktober 2004 (EUT L 345, s. 85) (nedan kallad förordning nr 795/2004).
(4)  –	Kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i [förordning nr 1782/2003] (EUT L 141, s. 18), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 239/2005 av den 11 februari 2005 (EUT L 42 s. 3) (nedan kallad förordning nr 796/2004).
(5)
–	Kommissionen har föreslagit att domstolen ska omformulera tolkningsfrågorna. Jag anser emellertid att detta inte är nödvändigt för att besvara frågorna och ge den nationella domstolen ett tillräckligt underlag för att kunna avgöra det nationella målet.
(6)
– 	Dom av den 16 juli 2009 i mål C‑428/07, Horvath (REG 2009, s. I‑0000), punkt 29. Se även generaladvokaten Trstenjaks förslag till avgörande i samma mål, särskilt punkterna 43–53.
(7)  –	De överväganden som ligger till grund för denna bestämmelse anges i skäl 3 i förordning nr 1782/2003. Där sägs att syftet är att undvika nedläggning av jordbruksmark. En hänvisning bör även göras till skäl 4, enligt vilket permanent betesmark har positiva miljöeffekter, varför det bör antas bestämmelser för att främja bevarandet av befintlig permanent betesmark och undvika storskalig omvandling till åkermark.
(8)
–	Under ”Normer” hänvisas i bilagan till minsta täthet för betesdjur och/eller lämpliga betessystem, skydd av permanent betesmark, bibehållande av landskapselement samt motverkan av igenväxning av oönskad vegetation på jordbruksmark.
(9)  –	Som illustration vill jag påpeka att min tolkning i detta förslag till avgörande stöds av nu gällande tillämplig lagstiftning. Jag hänvisar till rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, s. 16). Enligt artikel 34.2 a i denna förordning avses med ”stödberättigande hektar” bland annat alla jordbruksarealer som används för jordbruksverksamheten eller ”om arealer även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, som huvudsakligen används för jordbruksverksamheten”. I artikel 1.3 i kommissionens förordning (EG) nr 370/2009 av den 6 maj 2009 om ändring av [förordning nr 795/2004] (EUT L 114, s. 3) föreskrivs att en areal ska betraktas som huvudsakligen använd för jordbruksverksamhet, ”om jordbruksverksamhet kan bedrivas utan hinder av den andra verksamhetens intensitet, slag, varaktighet eller tidpunkt”. Slutligen följer av artikel 34.2 b i förordning nr 73/2009 att alla arealer som gav rätt till stöd enligt SSG år 2008 ska förbli stödberättigande även om de inte längre är förenliga med definitionen på ”stödberättigande” till följd av genomförandet av viss angiven lagstiftning på miljöområdet.
(10)
–	Se vidare, i detta sammanhang, Norer, R., Rechtsfragen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik 2003, Einheitliche Betriebsprämie und Cross Compliance in europa-, verfassungs-, verwaltungs- und Zivilrechtlicher Analyse, NWV, Wien – Graz, 2007, s. 13 och följande.
(11)
–	Se, i detta sammanhang, dom av den 21 januari 2010 i mål C‑470/08, van Dijk (REG 2010, s. I‑0000), samt mitt förslag till avgörande i det pågående målet C‑434/08, Harms.
(12)
–	Se, i detta sammanhang, även punkt 39 ovan.
(13)  –	Rådets förordning (EG) nr 146/2008 av den 14 februari 2008 om ändring av [förordning nr 1782/2003] samt om ändring av förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 46, s. 1).