SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
11 settembre 2024 (*)
« Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei capitali – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applica il congelamento dei capitali delle risorse economiche – Iscrizione e mantenimento del nome del ricorrente sull’elenco – Obbligo di motivazione – Errore di valutazione – Nozione di “sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione Russa” – Libertà d’impresa – Diritto di proprietà – Proporzionalità »
Nella causa T‑494/22,
NKO AO National Settlement Depository (NSD), con sede in Mosca (Russia), rappresentata da N. Tuominen, M. Krestiyanova, J.-P. Fierens e C. Gieskes, avocats,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da M. Bishop, in qualità di agente, assistito da B. Maingain, avocat,
convenuto,
sostenuto da
Commissione europea, rappresentata da J.-F. Brakeland, G. von Rintelen, L. Mantl e M. Carpus Carcea, in qualità di agenti,
interveniente,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata),
composto da D. Spielmann, presidente, M. Brkan (relatrice), I. Gâlea, T. Tóth e S.L. Kalėda, giudici,
cancelliere: I. Kurme, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento, segnatamente
–        il ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 agosto 2022,
–        le ordinanze del 31 marzo 2023, NSD/Consiglio (T‑494/22, non pubblicata, EU:T:2023:196), e del 31 marzo 2023, NSD/Consiglio (T‑494/22, non pubblicata, EU:T:2023:197), che respingono l’istanza di intervento del sig. A. Lipatov e quella della Maritime Bank JSC,
–        la memoria di adattamento depositata presso la cancelleria del Tribunale il 25 aprile 2023,
–        la memoria di adattamento depositata dalla ricorrente presso la cancelleria del Tribunale il 24 novembre 2023,
in seguito all’udienza del 23 gennaio 2024,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        Con il suo ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la ricorrente, la NKO AO National Settlement Depository (NSD), chiede l’annullamento, in primo luogo, della decisione (PESC) 2022/883 del Consiglio del 3 giugno 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive in relazione ad azioni che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 153, pag. 92), e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/878 del Consiglio, del 3 giugno 2022, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive in relazione ad azioni che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 153, pag. 15, in prosieguo, congiuntamente: gli «atti iniziali»), in secondo luogo, della decisione (PESC) 2023/572 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive in relazione ad azioni che mettono a repentaglio o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 75 I, pag. 134), e del regolamento di esecuzione (UE) 2023/571 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive in relazione ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 75 I, pag. 1, in prosieguo, congiuntamente, gli «atti di mantenimento del marzo 2023») e, in terzo luogo, della decisione (PESC) 2023/1767 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive in relazione ad azioni che mettono a repentaglio o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 226, pag. 104), e del regolamento di esecuzione (UE) 2023/1765 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive in relazione ad azioni che mettono a repentaglio o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 226, pag. 3, in prosieguo: gli «atti di mantenimento del settembre 2023»), nei limiti in cui tutti questi atti (in prosieguo: gli «atti impugnati») includono e mantengono il suo nome negli elenchi allegati agli atti medesimi.
I.      Fatti
2        La ricorrente è una società di diritto russo che è depositaria autorizzata che fornisce servizi di archiviazione e custodia di titoli in qualità di depositario centrale e che fornisce anche servizi finanziari, segnatamente in quanto istituto di credito non bancario titolare di una licenza per la prestazione di servizi di regolamento bancario.
3        La presente causa si inserisce nel contesto delle misure restrittive adottate dall’Unione europea in considerazione delle azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.
4        Il 17 marzo 2014 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, sulla base dell’articolo 29 TUE, la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 16).
5        In pari data, il Consiglio ha adottato, sulla base dell’articolo 215 TFUE, il regolamento (UE) n. 269/2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 6).
6        Il 25 febbraio 2022, considerata la gravità della situazione in Ucraina, il Consiglio ha adottato, da un lato, la decisione (PESC) 2022/329, che modifica la decisione 2014/145 (GU 2022, L 50, pag. 1), e, dall’altro, il regolamento (UE) 2022/330, che modifica il regolamento n. 269/2014 (GU 2022, L 51, pag. 1), in particolare al fine di modificare i criteri in base ai quali le persone fisiche o giuridiche, le entità o gli organismi potevano essere oggetto delle misure restrittive di cui trattasi.
7        L’articolo 2, paragrafi 1 e 2, della decisione 2014/145 così modificata (in prosieguo: la «decisione 2014/145, come modificata») prevede quanto segue:
«1. Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, o posseduti, detenuti o controllati da:
(…)
f)      persone fisiche o giuridiche, entità o organismi che forniscono un sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa, resosi responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina, ovvero che ne traggono vantaggio (…)
2. Nessun fondo o risorsa economica è messo a disposizione, direttamente o indirettamente, o a beneficio delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi elencati nell’allegato».
8        Le modalità di tale congelamento dei capitali sono definite nei paragrafi successivi dell’articolo 2 della decisione 2014/145, come modificata.
9        Il regolamento n. 269/2014, come modificato dal regolamento n. 2022/330 (in prosieguo: il «regolamento n. 269/2014, come modificato»), impone l’adozione di misure di congelamento dei fondi e stabilisce le modalità di tale congelamento in termini, in sostanza, identici a quelli della decisione 2014/145, come modificata. Infatti, l’articolo 3, paragrafo 1, lettere da a) a g), di tale regolamento richiama essenzialmente l’articolo 2, paragrafo 1, lettere da a) a g), di suddetta decisione.
10      Il 3 giugno 2022, in considerazione del proseguimento della guerra di aggressione della Federazione Russa contro l’Ucraina, il Consiglio ha adottato gli atti iniziali con i quali ha aggiunto il nome della ricorrente agli elenchi delle persone, delle entità e degli organismi soggetti a misure restrittive di cui all’allegato della decisione 2014/145, come modificata, e all’allegato I del regolamento n. 269/2014, come modificato (in prosieguo: gli «elenchi controversi»).
11      Il nome del ricorrente è stato inserito negli elenchi controversi per i seguenti motivi:
«[La ricorrente] è un ente finanziario russo non bancario e depositario centrale di titoli della Russia. È il maggiore depositario di titoli in Russia in base al valore di mercato dei titoli azionari e di debito detenuti in custodia e l’unico ad avere accesso al sistema finanziario internazionale.
[La ricorrente] è riconosciuta dal governo e dalla Banca centrale russa come un ente finanziario russo di rilevanza sistemica. Svolge un ruolo fondamentale in ciò che attiene al funzionamento del sistema finanziario russo e al collegamento di quest’ultimo con il sistema finanziario internazionale e consente pertanto direttamente e indirettamente al governo russo di realizzare le sue attività, attuare le sue politiche e mobilitare le sue risorse.
[La ricorrente] è quasi interamente di proprietà della Borsa di Mosca, che ha la missione di fornire un accesso esaustivo ai mercati finanziari russi. La Borsa di Mosca è a sua volta, per il suo ruolo e i suoi azionisti, sotto [il] controllo del governo russo. [La ricorrente] è pertanto un’entità o un organismo che fornisce un sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa, responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina».
12      Il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 3 giugno 2022 (GU 2022, C 219 I, pag. 1) un avviso all’attenzione delle persone, delle entità e degli organismi soggetti alle misure restrittive previste negli atti iniziali. Tale avviso indicava, in particolare, che le persone interessate potevano presentare al Consiglio, unitamente ai documenti giustificativi, una richiesta di riesame della decisione che aveva incluso i loro nomi negli elenchi controversi.
13      Con lettera del 4 agosto 2022, la ricorrente ha chiesto al Consiglio di fornire la motivazione e gli elementi di prova che giustificavano la sua iscrizione negli elenchi controversi.
14      Il 10 agosto 2022 il Consiglio ha trasmesso alla ricorrente il fascicolo WK 7236/2022/EXT 1 (in prosieguo: il «primo fascicolo probatorio»), sul quale aveva basato la sua decisione.
II.    Fatti successivi alla proposizione del ricorso
15      Il 14 settembre 2022 il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2022/1530, che modifica la decisione 2014/145 (GU 2022, L 239, pag. 149), e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/1529, che attua il regolamento n. 269/2014 (GU 2022, L 239, pag. 1). Dalla decisione 2022/1530 consegue che la decisione 2014/145 è applicabile fino al 15 marzo 2023 e che le misure restrittive individuali applicabili alla ricorrente sono quindi prorogate, essendo il suo nome mantenuto negli elenchi controversi per le stesse ragioni esposte supra al punto 11.
16      Con lettera del 22 dicembre 2022, il Consiglio ha informato la ricorrente che intendeva mantenere le misure restrittive adottate nei suoi confronti, le ha trasmesso il fascicolo WK 17708/2022 INIT (in prosieguo: il «secondo fascicolo probatorio») e ha invitato quest’ultima a comunicarle le sue osservazioni entro il 12 gennaio 2023.
17      Il 13 marzo 2023 il Consiglio ha adottato gli atti di mantenimento di marzo 2023. Dalla decisione 2023/572 consegue che la decisione 2014/145 è applicabile fino al 15 settembre 2023 e che le misure restrittive individuali applicabili alla ricorrente sono quindi prorogate, essendo il suo nome mantenuto negli elenchi controversi per le stesse ragioni esposte supra al punto 11.
18      Con lettera del 14 marzo 2023, il Consiglio ha informato la ricorrente della sua decisione di mantenere la sua iscrizione negli elenchi controversi e l’ha invitata a presentare le sue osservazioni entro il 1º giugno 2023.
19      Con lettera del 10 luglio 2023, il Consiglio ha informato la ricorrente che intendeva mantenere le misure restrittive adottate nei suoi confronti, le ha trasmesso il fascicolo WK 7807/2023 REV2 (in prosieguo: il «terzo fascicolo probatorio») e ha invitato quest’ultima a comunicarle le sue osservazioni entro il 25 luglio 2023.
20      Il 13 settembre 2023 il Consiglio ha adottato gli atti di mantenimento di settembre 2023. Dalla decisione 2023/1767 consegue che la decisione 2014/145 è applicabile fino al 15 marzo 2024 e che le misure restrittive individuali applicabili alla ricorrente sono quindi prorogate, essendo il suo nome mantenuto negli elenchi controversi per le stesse ragioni esposte supra al punto 11.
III. Conclusioni delle parti
21      La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare gli atti impugnati;
–        condannare il Consiglio alle spese.
22      Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione europea, chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso di annullamento;
–        condannare la ricorrente alle spese.
IV.    In diritto
23      Prima di esaminare la fondatezza dei motivi dedotti dalla ricorrente, occorre esaminare la ricevibilità del ricorso nella parte in cui riguarda il regolamento di esecuzione 2023/1765.
A.      Sulla ricevibilità del ricorso nella parte in cui riguarda il regolamento di esecuzione 2023/1765
24      Nelle sue osservazioni sulla seconda memoria di adattamento del ricorso, la Commissione sostiene che quest’ultima è manifestamente irricevibile nella parte in cui è diretta all’annullamento del regolamento di esecuzione 2023/1765, nei limiti in cui tale memoria di adattamento non soddisfa le condizioni di cui all’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale. Secondo la Commissione, detto regolamento di esecuzione non sostituisce e non modifica gli atti impugnati per quanto riguarda la ricorrente.
25      La ricorrente sostiene che la seconda memoria di adattamento delle conclusioni è ricevibile, nella parte in cui ha ad oggetto, per quanto la riguarda, l’annullamento del regolamento di esecuzione 2023/1765.
26      A tal riguardo, occorre ricordare che l’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura dispone che, quando un atto di cui si chiede l’annullamento è sostituito o modificato da un altro atto avente il medesimo oggetto, il ricorrente, prima della chiusura della fase orale del procedimento o prima della decisione del Tribunale di statuire senza fase orale, può adattare il ricorso per tener conto di questo elemento nuovo.
27      La valutazione dell’ammissibilità del ricorso presentato contro il regolamento di esecuzione n. 2023/1765 deve essere effettuata alla luce dell’obbligo del Consiglio di effettuare un riesame periodico dell’elenco di cui all’allegato I del regolamento n. 269/2014, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 4, del regolamento stesso. A questo proposito, va notato che i regolamenti di esecuzione adottati a seguito dei riesami, compreso il regolamento di esecuzione n. 2023/1765, si riferiscono solo alle modifiche e alle cancellazioni apportate agli elenchi controversi a seguito di tale riesame, per cui, ai sensi di tali regolamenti di esecuzione, le voci che non sono state modificate o cancellate sono prorogate (v., per analogia, sentenza del 28 aprile 2021, Sharif/Consiglio, T‑540/19, non pubblicata, EU:T:2021:220, punto 48).
28      Secondo la giurisprudenza, anche nel caso in cui la persona interessata non sia menzionata da un atto successivo che modifica l’elenco in cui è stato inserito il suo nome, e anche se tale atto successivo non modifica i motivi per cui il nome di tale persona è stato inizialmente inserito, tale atto deve essere inteso come espressione della volontà del Consiglio di mantenere il nome della persona interessata in tale elenco, con la conseguenza che i suoi fondi continuano ad essere congelati, dato che il Consiglio è obbligato a rivedere tale elenco ad intervalli regolari (v. sentenza dell’8 luglio 2020, Neda Industrial Group/Consiglio, T 490/18, non pubblicata, EU:T:2020:318, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).
29      Inoltre, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3 del regolamento n. 269/2014, in caso di osservazioni o di presentazione di nuove prove sostanziali, il Consiglio deve rivedere la sua decisione di includere una persona negli elenchi controversi. Nella fattispecie, con lettera del 15 settembre 2023, il Consiglio ha informato la ricorrente che, a seguito della sua richiesta del 25 luglio 2023 di riconsiderare la sua inclusione negli elenchi controversi, aveva deciso di mantenere le misure restrittive adottate nei suoi confronti con l’adozione della decisione 2023/1767 e del regolamento n. 269/2014, come modificato dal regolamento di esecuzione 2023/1765. Pertanto, occorre considerare che tanto la decisione 2023/1767 quanto il regolamento di esecuzione 2023/1765 risultano da un riesame della situazione della ricorrente.
30      Del resto, se è vero che i motivi di iscrizione della ricorrente negli elenchi controversi non sono stati modificati negli atti di mantenimento del settembre 2023, occorre tuttavia constatare che essi si basano su prove supplementari prodotte dal Consiglio nel terzo fascicolo probatorio.
31      Alla luce di quanto precede, si deve concludere che il presente ricorso è ricevibile nella parte in cui è diretto ad ottenere l’annullamento del regolamento di esecuzione 2023/1765 nella parte in cui riguarda la ricorrente.
B.      Nel merito
32      A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce quattro motivi, vertenti, il primo, su una violazione dell’obbligo di motivazione, il secondo, su un errore manifesto di valutazione, il terzo, su una violazione sproporzionata dei diritti fondamentali e, il quarto, sull’insufficienza delle prove.
1.      Sul primo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione
33      La ricorrente sostiene che la motivazione degli atti impugnati non è conforme ai requisiti stabiliti dalla giurisprudenza relativa all’articolo 296 TFUE. A suo avviso, il Consiglio si è limitato a riformulare il criterio di iscrizione sulla base del quale il suo nome era stato inserito negli elenchi controversi. Inoltre, essa ritiene che gli atti impugnati non contengano elementi precisi e concreti, non indichino il momento né le circostanze dell’aiuto fornito al governo russo al fine di consentire a quest’ultimo di svolgere le sue attività e politiche e di mobilitare le sue risorse, e non menzionano un’operazione specifica. Inoltre, secondo la ricorrente, il motivo relativo al fatto che essa è indirettamente controllata dal governo russo è errato.
34      Peraltro, la ricorrente contesta al Consiglio di non aver esposto le ragioni per le quali le misure restrittive adottate nei suoi confronti implicano un congelamento dei beni dei suoi clienti.
35      Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta tale argomento.
36      Occorre ricordare che l’obbligo di motivare un atto pregiudizievole, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità dell’atto stesso (sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 49).
37      La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e al contesto nel quale esso è stato adottato. L’obbligo di motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze concrete, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi addotti e dell’interesse che i destinatari o altre persone che l’atto riguarda direttamente ed individualmente possono avere alle relative spiegazioni. In particolare, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti né rispondere in modo dettagliato alle considerazioni formulate dall’interessato in occasione della sua consultazione prima dell’adozione dello stesso atto, in quanto l’adeguatezza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi. Di conseguenza, un atto pregiudizievole è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punti 53 e 54; v., altresì, sentenza del 22 aprile 2021, Consiglio/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
38      Pertanto, il grado di precisione della motivazione di un atto dev’essere proporzionato alle possibilità materiali e alle condizioni tecniche o al tempo disponibile per la sua adozione (v. sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 104 e giurisprudenza ivi citata).
39      Inoltre, la giurisprudenza ha precisato che la motivazione di un atto del Consiglio che impone una misura restrittiva doveva identificare non soltanto la base giuridica di tale misura, ma anche i motivi specifici e concreti per i quali il Consiglio riteneva, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato dovesse essere assoggettato a una misura di questo tipo (v. sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 105 e giurisprudenza ivi citata).
40      Nel caso di specie, sia gli atti iniziali sia gli atti di mantenimento di marzo 2023 e di settembre 2023 precisano il contesto, nell’ambito dei loro rispettivi considerando, e i fondamenti giuridici sui quali sono stati adottati. In particolare, dai preamboli degli atti impugnati risulta che la gravità della situazione in Ucraina nonché il proseguimento delle azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza di tale paese giustificano l’iscrizione delle persone designate negli elenchi controversi nonché il loro mantenimento in detti elenchi.
41      Inoltre, l’esposizione delle circostanze di fatto, quale ricordata supra al punto 11, costituisce una motivazione sufficientemente chiara e precisa per consentire alla ricorrente di comprendere le ragioni per cui il suo nome è stato inserito, e in seguito mantenuto, negli elenchi controversi, e al Tribunale di esercitare il suo controllo. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, dagli atti impugnati risulta che essi non si limitano a una riformulazione del criterio di iscrizione di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145, come modificata. Più in particolare, i motivi di iscrizione precisano che la ricorrente è il principale depositario di titoli della Russia, che essa dispone di un accesso al sistema finanziario internazionale e che è riconosciuta come un ente finanziario di rilevanza sistemica che svolge un ruolo essenziale nel funzionamento del sistema finanziario russo, di modo che essa consente direttamente o indirettamente al governo russo di svolgere le sue attività e politiche e di mobilitare le sue risorse. Peraltro, i motivi dell’iscrizione menzionano anche il fatto che la ricorrente è sotto il controllo del governo russo.
42      Inoltre, poiché non è necessario che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, né che essa risponda in modo dettagliato alle considerazioni formulate dall’interessato in occasione della sua consultazione prima dell’adozione dell’atto, l’argomento secondo cui gli atti impugnati non individuano né il momento né le circostanze dell’aiuto fornito al governo e non menzionano un’operazione specifica non può essere accolto.
43      Per quanto riguarda l’argomento relativo al fatto che l’enunciazione dei motivi di iscrizione sarebbe errata in quanto si afferma che la ricorrente è indirettamente sotto il controllo del governo russo, occorre ricordare che l’obbligo di motivare un atto costituisce una forma sostanziale che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, la quale attiene alla legittimità nel merito dell’atto controverso. Infatti, la motivazione di un atto consiste nell’esprimere formalmente le ragioni su cui si fonda tale atto. Qualora tali ragioni siano viziate da errori, questi ultimi inficiano la legittimità nel merito di detto atto, ma non la motivazione di quest’ultimo, che può essere sufficiente pur illustrando ragioni errate (sentenze del 5 novembre 2014, Mayaleh/Consiglio, T‑307/12 e T‑408/13, EU:T:2014:926, punto 96, e del 22 giugno 2022, Haswani/Consiglio, T‑479/21, non pubblicata, EU:T:2022:383, punto 57). Ne consegue che l’argomento della ricorrente deve essere respinto.
44      Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente relativo al fatto che il Consiglio non ha esposto le ragioni per le quali le misure restrittive di cui trattasi comportavano un congelamento dei beni dei suoi clienti e che avrebbe dovuto identificare tutti coloro che, tra questi ultimi, erano interessati da dette misure nonché verificare se ciascuno di essi soddisfacesse individualmente le condizioni previste dai criteri di iscrizione, occorre rilevare che, come sostiene il Consiglio, l’obbligo di motivazione non comporta l’obbligo di esporre tutte le conseguenze dell’adozione dell’atto impugnato su altre persone, né obbliga il Consiglio a identificare tutte le persone che possono essere interessate indirettamente dalle misure restrittive nei confronti della ricorrente.
45      Il primo motivo di ricorso deve pertanto essere respinto.
2.      Il secondo e il quarto motivo di ricorso, relativi a un errore manifesto di valutazione e all’insufficienza di prove
46      Occorre rilevare che l’argomento a sostegno del quarto motivo si limita, in sostanza, a far valere che i motivi di iscrizione non sono suffragati da prove sufficienti. Poiché l’esame dell’errore di valutazione implica la verifica del carattere sufficiente della base fattuale del Consiglio, occorre esaminare il quarto motivo congiuntamente al secondo motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione.
47      Il secondo motivo si articola in tre parti, vertenti, la prima, su un errore manifesto di valutazione in quanto si constata che la ricorrente è un’istituzione importante per il sistema finanziario russo che consente al governo russo di svolgere le sue attività e politiche e di mobilizzare le sue risorse, la seconda, su un errore manifesto di valutazione in quanto si constata che la ricorrente è sotto il controllo di detto governo e, la terza, su un errore manifesto di valutazione in quanto il Consiglio non ha dimostrato l’esistenza di un legame sufficiente tra la ricorrente e il governo russo.
a)      Considerazioni preliminari
48      In primo luogo, occorre rilevare che il secondo motivo dedotto dalla ricorrente deve essere considerato come relativo a un errore di valutazione, e non a un errore manifesto di valutazione. Infatti, se è vero che il Consiglio dispone di un certo potere discrezionale per determinare, caso per caso, se i criteri giuridici sui quali si fondano le misure restrittive di cui trattasi sono soddisfatti, è altrettanto vero che i giudici dell’Unione devono assicurare un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione (v. sentenza del 15 novembre 2023, OT/Consiglio, T‑193/22, EU:T:2023:716, punto 121 e giurisprudenza ivi citata).
49      L’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») postula, segnatamente, che il giudice dell’Unione si assicuri che la decisione con la quale sono state adottate o mantenute misure restrittive, che riveste una portata individuale per la persona o l’entità interessata, si fondi su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limiti alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma verta invece sulla questione se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, siano fondati (v., in tal senso, sentenze del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 119, e del 26 ottobre 2022, Ovsyannikov/Consiglio, T‑714/20 P, EU:T:2022:674, punto 62).
50      Tale valutazione deve essere effettuata esaminando gli elementi di prova e di informazione non in maniera isolata, bensì nel contesto nel quale essi si inseriscono. Infatti, il Consiglio adempie all’onere della prova che gli incombe qualora evochi dinanzi al giudice dell’Unione un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentano di dimostrare l’esistenza di un collegamento sufficiente tra la persona o l’entità sottoposta ad una misura di congelamento dei suoi fondi e il regime o, in generale, le situazioni combattute (v. sentenza del 20 luglio 2017, Badica e Kardiam/Consiglio, T‑619/15, EU:T:2017:532, punto 99 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 26 ottobre 2022, Ovsyannikov/Consiglio, T‑714/20, non pubblicata, EU:T:2022:674, punti 63 e 66).
51      In caso di contestazione, è all’autorità competente dell’Unione che incombe di dimostrare la fondatezza dei motivi accolti nei confronti della persona o dell’entità interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi. A tal fine, non è richiesto che il Consiglio produca dinanzi al giudice dell’Unione tutte le informazioni e gli elementi probatori attinenti ai motivi dedotti nell’atto di cui si chiede l’annullamento. Occorre che le informazioni o gli elementi prodotti suffraghino i motivi accolti nei confronti della persona o dell’entità interessata (sentenze del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punti 121 e 122, e del 28 novembre 2013, Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, punti 66 e 67; v., altresì, sentenza del 1º giugno 2022, Prigozhin/Consiglio, T‑723/20, non pubblicata, EU:T:2022:317, punto 73 e giurisprudenza ivi citata).
52      In questa ipotesi, il giudice dell’Unione deve verificare l’esattezza materiale dei fatti dedotti in giudizio alla luce di tali informazioni o elementi e valutare l’efficacia probatoria di questi ultimi in funzione delle circostanze del caso e alla luce delle eventuali osservazioni presentate in proposito, in particolare, dalla persona o dall’entità interessata (v., in tal senso, sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 124).
53      Per quanto riguarda, più in particolare, il controllo di legittimità esercitato sugli atti di mantenimento del nome della persona interessata negli elenchi di cui trattasi, occorre ricordare che le misure restrittive hanno natura cautelare e, per definizione, provvisoria e la loro validità è sempre subordinata al permanere delle circostanze di fatto e di diritto alla base della loro adozione nonché alla necessità del loro mantenimento al fine della realizzazione dell’obiettivo ad esse correlato. Spetta quindi al Consiglio, in sede di riesame periodico di dette misure, procedere ad una valutazione aggiornata della situazione e trarre un bilancio dell’impatto di tali misure, per stabilire se esse abbiano consentito di raggiungere gli obiettivi perseguiti con l’iscrizione iniziale dei nominativi delle persone ed entità interessate negli elenchi controversi o se si possa ancora giungere alla stessa conclusione riguardo a dette persone ed entità (v. sentenza del 27 aprile 2022, Ilunga Luyoyo/Consiglio, T‑108/21, EU:T:2022:253, punto 55 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 26 ottobre 2022, Ovsyannikov/Consiglio, T‑714/20, non pubblicata, EU:T:2022:674, punto 67).
54      Ne risulta che, per giustificare il mantenimento del nome di una persona in un elenco di persone o entità assoggettate a misure restrittive, al Consiglio non è fatto divieto di basarsi sugli stessi elementi di prova che hanno giustificato l’iscrizione iniziale, la rinnovata iscrizione o il precedente mantenimento del nome della persona interessata in tale elenco, fintantoché, da un lato, i motivi di iscrizione rimangano inalterati e, dall’altro, il contesto non si sia evoluto in modo tale che detti elementi di prova siano divenuti obsoleti (v., in tal senso, sentenza del 23 settembre 2020, Kaddour/Consiglio, T‑510/18, EU:T:2020:436, punto 99). A tal proposito, lo sviluppo del contesto comprende la considerazione, da un lato, della situazione del paese rispetto al quale è stato istituito il sistema di misure restrittive e, dall’altro, della situazione particolare della persona interessata (sentenza del 26 ottobre 2022, Ovsyannikov/Consiglio, T‑714/20, non pubblicata, EU:T:2022:674, punto 78; v. anche, in tal senso, sentenza del 23 settembre 2020, Kaddour/Consiglio, T‑510/18, EU:T:2020:436, punto 101), e, dall’altro lato, dell’insieme delle circostanze rilevanti e, in particolare, degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive (sentenza del 27 aprile 2022, Ilunga Luyoyo/Consiglio, T‑108/21, EU:T:2022:253, punto 56; v., altresì, in tal senso e per analogia, sentenza del 12 febbraio 2020, Amisi Kumba/Consiglio, T‑163/18, EU:T:2020:57, punti da 82 a 84 e giurisprudenza ivi citata).
55      In secondo luogo, occorre rilevare che il nome della ricorrente è stato inserito negli elenchi controversi sulla base del criterio previsto all’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145, come modificata, il quale riguarda, in particolare, le persone giuridiche, le entità o gli organismi che forniscono sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione russa (in prosieguo: il «criterio del sostegno materiale o finanziario al governo»).
56      L’obiettivo delle misure restrittive è quello di esercitare la massima pressione sulle autorità russe affinché pongano fine alle loro azioni e politiche di destabilizzazione dell’Ucraina e all’aggressione militare contro tale Paese (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 163 e giurisprudenza ivi citata), in particolare aumentando il costo delle azioni della Federazione Russa volte a compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (v., in tal senso, sentenza del 13 settembre 2018, Rosneft e a./Consiglio, T‑715/14, non pubblicata, EU:T:2018:544, punto157).
57      Occorre precisare che il criterio del sostegno materiale o finanziario al governo non richiede che le persone o entità interessate forniscano un sostegno direttamente o indirettamente collegato all’annessione della Crimea o alla destabilizzazione dell’Ucraina. Per sostegno materiale o finanziario ai sensi del presente criterio, infatti, si intende qualsiasi sostegno che, in virtù della sua rilevanza quantitativa o qualitativa, possa fornire al suddetto governo risorse o strutture di natura materiale o finanziaria che gli consentano di proseguire le sue azioni di destabilizzazione dell’Ucraina (v., per analogia, sentenza del 7 aprile 2016, Central Bank of Iran/Consiglio, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, punto 44).
58      È alla luce di tali principi che occorre verificare se il Consiglio abbia commesso un errore di valutazione decidendo di inserire, e poi di mantenere, il nome della ricorrente negli elenchi controversi sulla base del criterio del sostegno materiale o finanziario al governo.
b)      Sugli elementi contenuti nei fascicoli di prova del Consiglio
59      Nel caso di specie, per giustificare l’iscrizione e il mantenimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi, il Consiglio ha prodotto tre fascicoli di prova.
60      Per giustificare l’iscrizione iniziale della ricorrente negli elenchi controversi, il Consiglio ha fornito il primo fascicolo probatorio contenente elementi di informazione accessibili al pubblico, ossia link verso siti Internet, screenshot e articoli di informazione. Ciò comprende, segnatamente, i seguenti elementi:
–        uno screenshot di una pagina di presentazione della ricorrente sul suo sito web, consultata il 29 aprile 2022 (documento n. 1);
–        uno screenshot di un’altra pagina di presentazione della ricorrente sul suo sito web, consultata il 12 maggio 2022 (documento n. 2);
–        un estratto di una nota tecnica intitolata «Programma di valutazione del settore finanziario della Federazione russa, infrastruttura finanziaria», pubblicata nel luglio 2016, disponibile sul sito web «worldbank.org», consultato il 12 maggio 2022 (documento n. 7);
–        un estratto di una relazione sulle performance finanziarie della ricorrente nel secondo trimestre del 2021, pubblicata il 2 settembre 2021 sul sito web dell’Associazione dei depositi centrali di titoli eurasiatici, consultato il 12 maggio 2022 (documento n. 8);
–        un dispaccio intitolato «La Russia ha pagato cedole su sette emissioni obbligazionarie dell’OFZ — Ministero delle finanze», pubblicato il 31 marzo 2022 sul sito informativo web «reuters.com», consultato il 2 maggio 2022 (documento n. 11).
61      Per giustificare il mantenimento dell’iscrizione della ricorrente negli elenchi controversi a titolo degli atti di mantenimento del marzo 2023, il Consiglio si è altresì basato sugli elementi di prova forniti nel secondo fascicolo probatorio contenenti elementi di informazione accessibili al pubblico, ossia link verso siti web, screenshot e articoli di informazione. Ciò comprende, segnatamente, i seguenti elementi:
–        un estratto della relazione annuale della Borsa di Mosca (in prosieguo: la «MOEX») per il 2021, pubblicata il 4 marzo 2022, disponibile sul suo sito web, consultato il 22 novembre 2022 (documento n. 2);
–        un comunicato stampa relativo al rating finanziario della ricorrente, pubblicato sul suo sito web il 15 novembre 2022, consultato il 22 novembre 2022 (documento n. 3);
–        un dispaccio intitolato «Il Ministero delle finanze ha trasferito 4,9 miliardi di rubli alla NSD per pagare la cedola delle euroobbligazioni Russia 2042», pubblicato il 5 ottobre 2022 sul sito web informativo «Interfax.ru», consultato il 25 novembre 2022 (documento n. 5);
–        un articolo intitolato «Il Ministero delle finanze ha pagato in rubli le cedole su due emissioni di euroobbligazioni», pubblicato il 16 settembre 2022 sul sito web informativo «ria.ru», consultato il 17 novembre 2022 (documento n. 8);
–        un articolo intitolato «Il Ministero delle finanze ha pagato in rubli la cedola sulle euroobbligazioni con scadenza 2035», pubblicato il 29 settembre 2022 sul sito web informativo «ria.ru», consultato il 17 novembre 2022 (documento n. 9);
–        uno screenshot di una pubblicazione che si trova sulla pagina web ufficiale del Ministro delle Finanze russo relativa al successo del pagamento delle cedole sulle euroobbligazioni, consultata il 25 novembre 2022 (documento n. 10).
62      Nel caso di specie, poiché i motivi di iscrizione e di mantenimento della ricorrente negli elenchi controversi sono rimasti immutati, non occorre operare una distinzione tra, da un lato, gli atti iniziali e, dall’altro, gli atti di mantenimento del marzo 2023 e del settembre 2023, dal momento che la verifica delle informazioni contenute nell’esposizione dei motivi nonché negli elementi di prova, che figurano nei fascicoli di prova, verte, in sostanza, sulle stesse circostanze di fatto.
c)      Sulle prove allegate alle memorie del Consiglio
63      In udienza, la ricorrente ha sostenuto che le prove prodotte dal Consiglio, allegate al controricorso e alla controreplica, dovevano essere dichiarate irricevibili.
64      In primo luogo, per quanto riguarda le prove allegate alla controreplica, la ricorrente fa valere che esse sono state prodotte tardivamente in violazione dell’articolo 85, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
65      A tale riguardo, occorre ricordare che l’articolo 85, paragrafo 1, del regolamento di procedura dispone che le prove e le offerte di prova sono presentate nell’ambito del primo scambio di memorie. Il paragrafo 2 di questo articolo aggiunge che le parti possono ancora produrre prove od offerte di prova a sostegno delle loro argomentazioni in sede di replica e di controreplica, a condizione che il ritardo nella presentazione delle stesse sia giustificato.
66      Inoltre, l’articolo 85, paragrafo 2, del regolamento di procedura deve essere letto alla luce dell’articolo 92, paragrafo 7, del citato regolamento, il quale prevede espressamente che siano riservati la prova contraria e l’ampliamento dei mezzi di prova. Di conseguenza, come risulta da una giurisprudenza consolidata, la prova contraria e l’ampliamento delle offerte di prova fornite in seguito alla prova contraria della controparte non sono coperte dalla regola della prescrizione di cui all’articolo 85, paragrafo 2, di tale regolamento (sentenze del 18 settembre 2017, Uganda Commercial Impex/Consiglio, T‑107/15 e T‑347/15, non pubblicate, EU:T:2017:628, punto 72, e del 13 settembre 2023, ITD e Danske Fragtmænd/Commissione, T‑525/20, EU:T:2023:542, punto 78).
67      Nel caso di specie, dalla controreplica risulta che gli allegati da D.1 a D.6 di detta controreplica costituiscono prove relative alla rilevanza dei depositari centrali di titoli (in prosieguo: i «DCT») e della ricorrente nel buon funzionamento del sistema finanziario. Occorre rilevare che tali prove sono state prodotte dal Consiglio per rispondere agli argomenti della ricorrente nella replica diretti a contestare l’affidabilità degli elementi forniti nel controricorso.
68      L’allegato D.7 della controreplica, relativo ai sistemi di pagamento di rilevanza sistemica, è stato prodotto dal Consiglio per rispondere all’argomento della replica con cui la ricorrente nega di aver favorito il governo russo nella sua qualità di operatore di un sistema di pagamento di rilevanza sistemica.
69      Gli allegati D.8 e D.9 della controreplica, riguardanti la Banca centrale russa, mirano a rispondere agli argomenti della replica secondo i quali tale istituto finanziario sarebbe indipendente dalle autorità federali russe. L’allegato D.10 della controreplica, relativo alla Sberbank, è stato prodotto per rispondere all’argomento della replica che attesta l’indipendenza di tale istituto finanziario nei confronti del governo russo. Gli allegati D.11 e D.12 della controreplica, che vertono sulla VEB.RF, mirano a rispondere all’argomentazione della replica con la quale si sostiene che tale istituto finanziario gestisce i suoi attivi in modo indipendente.
70      Pertanto, si deve ritenere che gli allegati della controreplica, avendo lo scopo di confutare gli argomenti o gli elementi di prova presentati dalla ricorrente nella replica, costituiscano una prova contraria ai sensi dell’articolo 92, paragrafo 7, del regolamento di procedura.
71      Pertanto, gli allegati della controreplica sono ricevibili.
72      In secondo luogo, la ricorrente sostiene che il Tribunale non può prendere in considerazione le prove allegate al controricorso e alla controreplica in quanto esse non figuravano nel primo fascicolo probatorio.
73      Secondo costante giurisprudenza, la legittimità di un atto dell’Unione deve essere valutata in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento in cui l’atto è stato adottato (sentenze del 3 settembre 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Commissione, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punto 22, e dell’8 marzo 2023, Prigozhina/Consiglio, T‑212/22, non pubblicata, EU:T:2023:104, punto 80).
74      Occorre altresì ricordare che il controllo di legittimità esteso al merito che spetta al Tribunale deve essere effettuato, per quanto riguarda in particolare il contenzioso sulle misure restrittive, alla luce non solo degli elementi che figurano nelle motivazioni degli atti controversi, ma anche di quelli che il Consiglio fornisce, in caso di contestazione, al Tribunale per dimostrare la fondatezza dei fatti dedotti in tali atti (sentenza del 22 aprile 2021, Consiglio/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, punto 64).
75      È vero, come sottolinea la ricorrente, che nella causa che ha dato origine alla sentenza del 1º giugno 2022, Prigozhin/Consiglio (T‑723/20, non pubblicata, EU:T:2022:317), il Tribunale aveva ritenuto che il Consiglio dovesse disporre delle informazioni necessarie per stabilire che i fatti addotti nella motivazione fossero fondati al momento dell’adozione delle misure contestate (punto 52 di tale sentenza). Tuttavia, così facendo, il Tribunale non ha inteso escludere qualsiasi possibilità di prendere in considerazione, in sede di controllo di legittimità degli atti impugnati, prove aggiuntive che non figuravano nel fascicolo probatorio e che sono prodotte al fine di confermare la fondatezza dei fatti dedotti nella motivazione dell’iscrizione, dal momento che, da un lato, tali prove corroborano elementi di cui il Consiglio disponeva e, dall’altro, dette prove si riferiscono a fatti anteriori all’adozione degli atti impugnati in questione.
76      Nel caso di specie, per quanto riguarda gli allegati da B.1 a B.6 del controricorso, ossia gli elementi di natura biografica relativi a taluni membri del consiglio di amministrazione del MOEX, occorre rilevare che diversi elementi si riferiscono a personalità che non erano membri del consiglio di amministrazione in carica al momento dell’adozione degli atti iniziali. Di conseguenza, le prove prodotte negli allegati da B.1 a B.6 del controricorso non possono essere prese in considerazione per verificare la fondatezza degli atti iniziali.
77      Per quanto riguarda gli allegati alla controreplica, come risulta dai precedenti punti da 67 a 69, essi sono stati prodotti dal Consiglio non per comprovare i fatti addotti nei motivi di iscrizione, ma per rispondere agli argomenti sollevati dalla ricorrente nella sua controreplica. Poiché non si tratta delle prove prodotte a sostegno dei fatti esposti nelle motivazioni dell’iscrizione, i principi esposti ai punti da 73 a 75 non sono applicabili. Pertanto, nel caso di specie, le prove prodotte in fase di controreplica possono essere prese in considerazione dal Tribunale per controllare la fondatezza delle affermazioni della ricorrente.
d)      Sulla prima parte del secondo motivo, relativa al fatto che la ricorrente non consentirebbe al governo di mobilitare le sue risorse
78      La ricorrente sostiene che l’affermazione secondo cui essa sarebbe l’unico depositario di titoli in Russia che ha accesso al sistema finanziario internazionale è errata, in quanto altri depositari in Russia deterrebbero conti titoli presso DCT internazionali.
79      La ricorrente afferma che, in quanto DCT ai sensi del diritto russo, essa costituisce una parte della catena internazionale delle operazioni su titoli e partecipa alla gestione, alla conservazione, al regolamento e ai pagamenti relativi a diversi titoli. Essa sostiene che la maggior parte delle sue attività in qualità di DCT è destinata agli operatori privati del mercato e non al governo russo. Per quanto riguarda le obbligazioni emesse dal Ministero delle finanze russo, essa sostiene di essere solo uno dei numerosi istituti finanziari coinvolti nelle emissioni di obbligazioni. Inoltre, la ricorrente precisa che, in quanto DCT, essa agisce unicamente per conto e su ordine di clienti e che non colloca i suoi attivi nei suoi conti aperti presso DCT stranieri, i quali sono da essa detenuti solo a titolo fiduciario per conto dei suoi clienti. La ricorrente sostiene altresì che, in quanto DCT, i suoi rapporti con entità legate al governo russo sono rapporti commerciali di libera concorrenza che non si distinguono da quelli con i suoi altri clienti del settore pubblico e privato. Pertanto, essa contesta che i suoi rapporti con le entità legate al governo russo siano considerati come un sostegno materiale o finanziario a detto governo. Peraltro, nelle sue osservazioni sulla memoria di intervento della Commissione, la ricorrente fa valere che il Ministero delle finanze russo può emettere obbligazioni senza ricorrere ai suoi servizi.
80      Inoltre, la ricorrente contesta la rilevanza del sistema di pagamento da essa gestito e, in ogni caso, ritiene che il Consiglio non abbia dimostrato che il fatto di gestire un sistema di pagamento di rilevanza nazionale e sistemica implicasse di consentire al governo russo di svolgere le sue attività e politiche e di mobilitare le sue risorse. A tal riguardo, la ricorrente sostiene che, nella sua qualità di gestore di un sistema di pagamento, i suoi rapporti con le entità legate al governo russo si svolgono in condizioni di piena concorrenza, cosicché la fornitura di servizi in tale qualità non equivale a un sostegno materiale o finanziario a detto governo. Peraltro, la ricorrente rileva che l’obiettivo di compromettere il funzionamento dell’economia russa non è stato raggiunto, in quanto esistono numerosi altri sistemi di pagamento importanti in grado di svolgere le stesse funzioni.
81      Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta tale argomento.
82      In primo luogo, occorre verificare se il Consiglio abbia commesso un errore di valutazione nel ritenere che la ricorrente fosse un istituto finanziario di rilevanza sistemica che svolge un ruolo essenziale nel funzionamento del sistema finanziario russo.
83      A questo proposito, secondo il documento n. 1 del primo fascicolo probatorio, la ricorrente è considerata «una componente essenziale dell’infrastruttura finanziaria russa». Dal documento n. 2 del medesimo fascicolo risulta che secondo la Banca centrale della Federazione russa la ricorrente costituisce «una infrastruttura del mercato finanziario di importanza sistemica: un depositario centrale di titoli di rilevanza sistemica, un depositario di regolamento, un referente commerciale e un registro delle transazioni finanziarie». Inoltre, il documento 2 del primo fascicolo probatorio precisa che il sistema di pagamento gestito dalla ricorrente è di rilevanza sistemica e nazionale. Tale elemento di prova fa parimenti stato del collegamento della ricorrente con il sistema finanziario internazionale, dato che essa è presentata come proprietaria di conti titoli presso altri DCT e DCT internazionali in otto paesi, di conti presso banche depositarie straniere nonché di conti di corrispondenti presso grandi banche straniere e russe. Inoltre, secondo il documento n. 2 del primo fascicolo probatorio, nel 2020 il valore degli attivi, i cui titoli erano detenuti dalla ricorrente, aveva raggiunto 63,6 bilioni di rubli (circa 636 miliardi di euro).
84      Occorre rilevare che il documento n. 7 del primo fascicolo probatorio fa parimenti stato della connessione della ricorrente con il sistema finanziario internazionale e il documento n. 8 di tale fascicolo conferma l’entità degli attivi, i cui titoli sono detenuti presso la ricorrente, e avevano raggiunto, nel secondo trimestre del 2020, un importo di 69,5 bilioni di rubli (pari a circa 695 miliardi di euro).
85      Pertanto, si deve constatare che il Consiglio disponeva, sin dall’adozione degli atti iniziali, di una base fattuale sufficiente per ritenere che la ricorrente fosse un istituto finanziario importante per il sistema finanziario russo, che aveva collegamenti con il sistema finanziario internazionale.
86      Peraltro, il documento n. 3 del secondo fascicolo probatorio conferma, in fase di adozione degli atti di mantenimento del marzo 2023 e del settembre 2023, la rilevanza della ricorrente per il sistema finanziario russo, dato che essa è descritta come avente «una rilevanza critica» in quanto DCT e come avente «un ruolo eccezionale sul mercato russo dei servizi finanziari per assicurare il buon funzionamento dell’infrastruttura del mercato».
87      Gli altri argomenti della ricorrente non sono idonei a mettere in discussione tale conclusione.
88      In primo luogo, la ricorrente contesta la rilevanza dei DCT nel sistema finanziario e i loro legami con i governi. Orbene, dalle precisazioni fornite dal Consiglio nelle sue memorie e dalla Commissione in udienza risulta che i DCT sono considerati enti di rilevanza sistemica che sono essenziali, in particolare, per l’attuazione efficace della politica monetaria, la credibilità di un programma di gestione del debito pubblico, la gestione delle garanzie nonché la sicurezza e l’efficienza dei mercati dei titoli. Le affermazioni della ricorrente sono contraddette non solo dai documenti di lavoro del Fondo monetario internazionale (allegato D.1 della controreplica), ma anche dalle informazioni provenienti dalla Bundesbank (Banca federale tedesca) (allegato D.3 della controreplica) o della Banka Slovenije (Banca centrale della Slovenia) (allegato D.4 della controreplica). È giocoforza constatare che la ricorrente non ha fornito alcun elemento idoneo a rimettere in discussione l’affidabilità di tali elementi.
89      In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento diretto a contestare la rilevanza del sistema di pagamento da essa gestito, occorre rilevare che la ricorrente non ha fornito alcun elemento di prova che consenta di suffragare la sua affermazione secondo cui, in sostanza, il suo sistema di pagamento sarebbe stato riconosciuto di rilevanza sistemica unicamente in ragione del fatto che essa trattava operazioni di pagamento effettuate nell’ambito di un commercio organizzato. In effetti, come correttamente sottolinea il Consiglio, l’articolo 22, paragrafo 1, della legge federale russa n. 161-FZ del 27 giugno 2011, relativa al sistema di pagamento nazionale, fornita dalla ricorrente, stabilisce i criteri per la designazione di un sistema di pagamento di rilevanza sistemica, ma non indica che la ricorrente sia designata come tale sulla base del criterio relativo al trattamento di transazioni effettuate nel contesto del commercio organizzato. Inoltre, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, il suo sistema di pagamento non è stato considerato di rilevanza nazionale per il solo fatto che le infrastrutture informatiche da essa utilizzate erano situate in Russia. È vero che, secondo l’articolo 22, paragrafo 13, di detta legge, in combinato disposto con la nota della Banca centrale della Federazione russa, del 25 luglio 2014, relativa ai requisiti in materia di tecnologie dell’informazione utilizzati dagli operatori che gestiscono servizi di pagamento ai fini del riconoscimento come sistema di pagamento di rilevanza nazionale, versato agli atti dalla ricorrente, uno dei criteri per essere riconosciuto come uno stabilimento di rilevanza nazionale riguarda il requisito che le infrastrutture informatiche siano situate in Russia. Tuttavia, tale disposizione richiede altresì di soddisfare un altro criterio relativo alla dimostrazione che la Federazione russa, la Banca centrale della Federazione russa o cittadini della Federazione russa controllino direttamente o indirettamente l’operatore del sistema di pagamento e alcuni operatori di servizi dell’infrastruttura di pagamento. In ogni caso, è giocoforza rilevare che né la legge federale russa n. 161-FZ, del 27 giugno 2011, sul sistema di pagamento nazionale, né la summenzionata nota della Banca centrale della Federazione russa sono in grado di mettere in discussione la rilevanza del sistema di pagamento gestito dalla ricorrente o il fatto che si tratti di un istituto finanziario di rilevanza sistemica in Russia. Del resto, occorre rilevare che dall’allegato C.6 della replica risulta che il sistema di pagamento della ricorrente è utilizzato, in particolare, dalla Banca centrale della Federazione russa nell’ambito del rifinanziamento degli enti creditizi o delle operazioni di «open market» che consentono di fornire o di gestire la liquidità sul mercato. Di conseguenza, la ricorrente non può sostenere che il sistema di pagamento da essa gestito sia privo di rilevanza, dato che esso è utilizzato, segnatamente, per l’attuazione della politica monetaria russa.
90      Quanto all’argomento secondo cui l’obiettivo di compromettere il funzionamento dell’economia russa non sarebbe stato raggiunto, in particolare, a causa del fatto che esistono altri 54 sistemi di pagamento in grado di svolgere le stesse funzioni da essa gestite, occorre rilevare che la ricorrente non fornisce alcuna prova dell’esistenza di tali altri sistemi di pagamento, né alcun elemento che consentirebbe di ritenere che si tratti di sistemi di pagamento di rilevanza sistemica. Peraltro, l’asserito fatto che le misure restrittive non avrebbero raggiunto il loro obiettivo non è tale da rimettere in discussione la constatazione secondo cui la ricorrente gestisce un sistema di pagamento di rilevanza sistemica. Infatti, una circostanza del genere è priva di relazione con la rilevanza sistemica di detto sistema di pagamento.
91      In terzo luogo, la ricorrente non nega di avere collegamenti con il sistema finanziario internazionale, ma sostiene che anche altri depositari di titoli russi abbiano accesso al sistema finanziario internazionale. In particolare, essa rileva che altri due istituti finanziari detengono conti titoli direttamente presso Euroclear. Pertanto, essa sostiene che il Consiglio ha commesso un errore di valutazione constatando, nei motivi di iscrizione, che essa costituiva l’unico depositario russo ad avere accesso al sistema finanziario internazionale. A tal riguardo, occorre rilevare che l’iscrizione della ricorrente negli elenchi controversi è giustificata dal suo ruolo nel funzionamento del sistema finanziario russo, in particolare in quanto depositario centrale di titoli, e dal suo collegamento con il sistema finanziario internazionale. Di conseguenza, anche supponendo che il Consiglio abbia commesso un errore nel constatare che la ricorrente era l’unico depositario di titoli in Russia ad avere un collegamento con il sistema finanziario internazionale, un siffatto errore non può, di per sé, inficiare la legittimità degli atti impugnati. Infatti, la circostanza che potrebbero esservi altri depositari di titoli aventi accesso al sistema finanziario internazionale non inficia la constatazione secondo cui la ricorrente era l’unico depositario centrale in Russia e svolgeva un ruolo essenziale nel funzionamento del sistema finanziario russo.
92      Dalle considerazioni che precedono risulta che la ricorrente non ha dimostrato che il Consiglio abbia commesso un errore di valutazione constatando che essa era un istituto finanziario di rilevanza sistemica che svolge un ruolo essenziale nel funzionamento del sistema finanziario russo.
93      In secondo luogo, occorre verificare se, tenuto conto del ruolo rilevante della ricorrente nel sistema finanziario russo, il Consiglio abbia erroneamente constatato che essa consentiva direttamente o indirettamente al governo russo di svolgere le sue attività politiche e di mobilitare le sue risorse.
94      In primo luogo, dal documento n. 2 del primo fascicolo probatorio risulta che, nel 2020, le obbligazioni emesse dal Ministero delle finanze russo rappresentavano il 22% di tutti gli attivi conservati dalla ricorrente, ciò che corrispondeva quindi ad un importo di circa 12,72 bilioni di rubli (pari a circa 127,2 miliardi di euro). Secondo il documento n. 8 dello stesso fascicolo probatorio, nel secondo trimestre del 2021 il valore del saldo delle obbligazioni federali detenute dalla ricorrente era aumentato a 15,2 bilioni di rubli (circa 152 miliardi di euro). Inoltre, quest’ultima garantisce la gestione delle obbligazioni federali poiché, come risulta dal documento n. 11 del primo fascicolo probatorio, riceve pagamenti dal Ministero delle finanze russo per garantire il pagamento degli interessi ai creditori delle obbligazioni federali.
95      Pertanto, per quanto riguarda gli atti iniziali, con il primo fascicolo probatorio, il Consiglio disponeva di una base fattuale sufficiente per constatare che, attraverso i servizi che essa offriva al governo russo in quanto DCT nell’ambito dell’emissione, della conservazione e della gestione delle obbligazioni federali, la ricorrente gli consentiva di svolgere le sue attività e politiche e di mobilitare le sue risorse.
96      Tale conclusione è confermata nella fase dell’adozione degli atti di mantenimento del marzo 2023 e del settembre 2023. Infatti, il documento n. 2 del secondo fascicolo probatorio mostra che, alla fine del 2021, il valore del saldo delle obbligazioni federali detenute dalla ricorrente aveva raggiunto i 15,5 bilioni di rubli (pari a circa 155 miliardi di euro). Inoltre, il secondo fascicolo probatorio contiene documenti che indicano importi di diversi miliardi di rubli trasferiti alla ricorrente dal Ministero delle finanze russo per pagare le cedole di alcune obbligazioni, in particolare su euroobbligazioni «Russia-2042» (documento n. 5), nonché su euroobbligazioni con scadenza 2023 e 2043 (documento n. 8), 2035 (documento n. 9), 2027 e 2032 (documento n. 10).
97      Gli argomenti della ricorrente non possono rimettere in discussione tale conclusione.
98      Anzitutto, contrariamente a quanto fatto valere dalla ricorrente, il fatto che essa non acquisti le obbligazioni emesse dal Ministero delle finanze russo per proprio conto, ma agisca unicamente per conto e su ordine di clienti, non rimette in discussione la constatazione secondo cui, attraverso i servizi finanziari che essa offre in quanto DCT al governo russo nell’ambito delle sue emissioni obbligazionarie, essa contribuisce, come sostengono correttamente il Consiglio e la Commissione, alla credibilità del programma di gestione del debito pubblico. Così, attraverso il suo ruolo di intermediario finanziario nell’ambito della conservazione e della gestione delle obbligazioni federali, la ricorrente consente al governo russo di mobilitare risorse finanziarie. In tal senso, occorre ricordare che, secondo il documento n. 2 del primo fascicolo probatorio e il documento n. 2 del secondo fascicolo probatorio, la ricorrente detiene e gestisce un importo quantitativamente significativo di obbligazioni federali, di cui assicura l’integrità e il pagamento delle cedole ai creditori per conto del Governo russo.
99      Inoltre, se è vero che, nell’ambito delle emissioni di obbligazioni del Ministero russo delle finanze, la ricorrente partecipa a dette emissioni accanto ad altri istituti finanziari e a studi legali internazionali, occorre tuttavia tener conto del ruolo cruciale dei servizi che essa fornisce nell’ambito della gestione del debito pubblico della Federazione russa. Infatti, il monitoraggio e la conservazione dei titoli federali nonché il coinvolgimento della ricorrente nel versamento degli interessi ai creditori contribuiscono, come rilevato al precedente punto 98, alla credibilità del programma di gestione del debito pubblico, il che la distingue dagli altri istituti finanziari coinvolti nelle emissioni dei titoli federali. A tal riguardo, per quanto riguarda l’argomento relativo al fatto che il Ministero delle finanze russo potrebbe emettere obbligazioni ricorrendo ai servizi di altri depositari di titoli russi o di depositari di titoli esteri, è giocoforza constatare che esso non è suffragato da alcun elemento di prova. In ogni caso, tale argomento non può essere accolto. Anche supponendo che il governo russo possa ricorrere ad altri operatori, questo solo fatto non sarebbe tale da rimettere in discussione la rilevanza acquisita dalla ricorrente nell’ambito dell’emissione e della gestione delle obbligazioni federali, dato che essa conservava nei suoi registri obbligazioni federali per un importo di diversi bilioni di rubli, ossia 15,5 miliardi di euro (pari a circa EUR 155 miliardi) alla fine del 2021. Inoltre, dal documento n. 2 del primo fascicolo probatorio risulta che, nel 2020, il Governo russo ha utilizzato i servizi della ricorrente per l’emissione di obbligazioni federali per un importo di 4,7 bilioni di rubli (pari a circa 47 miliardi di euro). Secondo il documento n. 2 del secondo fascicolo probatorio, tra il 2020 e il 2021 l’importo totale delle obbligazioni federali conservate dalla ricorrente era aumentato del 13,3%. Orbene, siffatti elementi sono tali da confermare la rilevanza dei servizi offerti dalla ricorrente al governo russo nell’ambito del suo programma di emissione di titoli di debito pubblico. Peraltro, la circostanza che la ricorrente, in quanto DCT, fornisse anche servizi ad imprese private non può rimettere in discussione il fatto che i servizi forniti a detto governo nell’ambito della gestione del debito pubblico consentivano a quest’ultimo di mobilitare le sue risorse.
100    Infine, per quanto riguarda l’argomento secondo cui i rapporti della ricorrente con le entità legate al governo russo costituirebbero relazioni commerciali di libera concorrenza analoghe a quelle con i clienti privati, occorre rilevare che, di per sé, tale circostanza non può rimettere in discussione la rilevanza dei servizi offerti dalla ricorrente nell’ambito dell’emissione, della conservazione e della gestione delle obbligazioni federali, dato che tale circostanza non ha alcun rapporto con la rilevanza di detti servizi. Del resto, secondo il documento n. 11 del primo fascicolo probatorio, nel marzo 2022 la ricorrente ha informato gli investitori che, in virtù di un’ingiunzione della Banca centrale della Federazione russa, i titolari stranieri di obbligazioni federali non erano più autorizzati a ricevere i pagamenti delle cedole su tali obbligazioni. Pertanto, poiché la ricorrente doveva conformarsi all’ingiunzione della Banca centrale, al momento dell’adozione di detti atti iniziali, il Consiglio poteva validamente ritenere che la ricorrente non operasse più in normali condizioni commerciali. Occorre rilevare che la ricorrente non contesta tale circostanza, dato che, nelle sue osservazioni sulla memoria di intervento della Commissione, essa ha confermato che, il 28 febbraio 2022, la Banca centrale della Federazione russa aveva inviato ai depositari di titoli un’ingiunzione vincolante con cui chiedeva loro di sospendere temporaneamente le operazioni dirette a addebitare i titoli di emittenti russi sui conti titoli di detentori designati stranieri o di titolari stranieri. Ne consegue che, a partire dall’attuazione, da parte della ricorrente, dell’ingiunzione della Banca centrale della Federazione russa del 28 febbraio 2022, quest’ultima non è più legittimata a sostenere che le sue relazioni con le entità legate al governo russo erano relazioni di libera concorrenza analoghe alle relazioni con i suoi clienti privati.
101    In secondo luogo, va notato che, secondo il documento n. 8 del primo fascicolo probatorio, la Tesoreria federale russa ha utilizzato il sistema di gestione delle garanzie della ricorrente per investire liquidità nel contesto di operazioni di pensioni per un importo di 40,8 bilioni di rubli (pari a circa 408 miliardi di euro) nel 2021. Questo fatto è confermato dal documento n. 2 del secondo fascicolo probatorio nel contesto dell’adozione degli atti di mantenimento del marzo 2023. In risposta ad una misura di organizzazione del procedimento, la ricorrente ha confermato che la Tesoreria federale russa utilizzava il suo sistema di gestione delle garanzie. Nella sua risposta, la ricorrente ha formulato una riserva volta a far valere che i documenti prodotti dal Consiglio non sarebbero stati affidabili. Tuttavia, è sufficiente notare che il documento n. 2 del secondo fascicolo probatorio è una relazione della MOEX, ossia la società che detiene oltre il 99% delle azioni della ricorrente, sicché quest’ultima non può sostenere che le informazioni ivi contenute non siano affidabili. Inoltre, per quanto riguarda l’indicazione secondo la quale la Tesoreria federale russa utilizzerebbe il sistema di gestione delle garanzie della ricorrente in condizioni di piena concorrenza paragonabili a quelle applicate ai clienti privati, per le stesse ragioni esposte supra, al punto 100, la ricorrente non può basarsi su tale fatto per contestare la rilevanza dei servizi che fornisce al governo russo. Pertanto, tenuto conto dell’importo delle liquidità collocate dalla Tesoreria federale russa ricorrendo al sistema di gestione delle garanzie della ricorrente, il Consiglio poteva ritenere, senza incorrere in un errore di valutazione, che quest’ultima consentisse al governo russo di mobilitare risorse.
102    In terzo luogo, risulta anche dal documento n. 8 del primo fascicolo probatorio e dal documento n. 2 del secondo fascicolo probatorio che la Banca centrale della Federazione russa ha utilizzato il sistema di gestione delle garanzie della ricorrente per transazioni pari a 2,3 bilioni di rubli (pari a circa 23 miliardi di euro) nel 2021. Inoltre, nel documento n. 8 del primo fascicolo probatorio, le operazioni relative a pensioni della Banca centrale della Federazione russa che coinvolgono l’uso di servizi finanziari forniti dalla ricorrente sono descritte come operazioni destinate a sostenere l’economia nazionale.
103    Del resto, come risulta dal punto 89 supra, anche la Banca centrale della Federazione russa utilizza il sistema di pagamento della ricorrente per effettuare operazioni di politica monetaria.
104    Orbene, occorre constatare, al pari di quanto indicato dalla Commissione in risposta a un quesito del Tribunale, che la gestione della liquidità è una componente importante della politica monetaria che ha un impatto sui risultati dell’economia russa e quindi indirettamente sui redditi della Federazione russa. Ne consegue che i servizi forniti dalla ricorrente alla Banca centrale della Federazione russa potevano validamente essere considerati tali da consentire indirettamente al governo russo di mobilitare risorse.
105    In quarto luogo, come giustamente fatto valere dal Consiglio, dato il ruolo importante della ricorrente per il sistema finanziario russo, che rafforza l’efficienza dei mercati finanziari, essa contribuisce ad attirare gli investimenti in Russia favorendo in tal modo la crescita economica e, di conseguenza, contribuisce nel consentire indirettamente al governo russo di mobilitare risorse.
106    Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rilevare che il Consiglio non è incorso in un errore di valutazione nel constatare che la ricorrente consentiva al governo russo di svolgere le sue attività e politiche e di mobilitare le sue risorse. Tenuto conto della rilevanza dei servizi finanziari forniti dalla ricorrente, tanto a detto governo quanto alla Banca centrale della Federazione russa, e del suo contributo più generale al buon funzionamento del sistema finanziario russo, si deve constatare che il Consiglio poteva validamente ritenere che la ricorrente fornisse un sostegno materiale o finanziario importante, da un punto di vista quantitativo e qualitativo, al governo della Federazione russa, che le consentiva di mobilitare le sue risorse finanziarie allo scopo di proseguire le sue azioni di destabilizzazione dell’Ucraina.
107    Di conseguenza, la prima parte del secondo motivo deve essere respinta.
e)      Sulla seconda parte del secondo motivo, relativa al fatto che la ricorrente non sarebbe controllata dal governo russo
108    La ricorrente contesta l’affermazione secondo cui essa sarebbe controllata dal governo russo. Essa sostiene che il MOEX ed essa stessa sono entità giuridiche distinte e che il Consiglio non ha dimostrato che essa era controllata dal MOEX. Inoltre, la ricorrente fa valere che detto governo non è in grado di esercitare un controllo, né di diritto né di fatto, sul MOEX.
109    Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta tale argomento.
110    Occorre rilevare che il criterio del sostegno materiale o finanziario al governo, previsto all’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145, come modificata, non richiede di dimostrare l’esercizio di un controllo da parte di detto governo sulla persona, l’entità o l’organismo che gli fornisce sostegno.
111    Pertanto, poiché dall’esame della prima parte risulta che il Consiglio disponeva di una base fattuale sufficiente e non ha commesso errori di valutazione nel constatare che la ricorrente forniva un sostegno materiale o finanziario al governo della Federazione della Russia, la constatazione secondo cui quest’ultima sarebbe stata controllata da detto governo costituisce un elemento di contesto supplementare che non può essere determinante per giustificare la sua iscrizione negli elenchi controversi.
112    Ne consegue che gli argomenti della ricorrente diretti a contestare la fondatezza di tale constatazione devono essere respinti in quanto inconferenti.
113    Di conseguenza, la seconda parte del secondo motivo deve essere respinta.
f)      Sulla terza parte del secondo motivo, relativa all’assenza di un legame sufficiente tra la ricorrente e il governo russo
114    La ricorrente fa valere, in sostanza, che gli atti impugnati non dimostrano in che modo le misure restrittive di cui essa è oggetto siano adottate nei confronti della Federazione russa.
115    Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta tale argomento.
116    A tal riguardo, occorre rilevare che la ricorrente è stata inserita negli elenchi controversi sulla base del criterio del sostegno materiale o finanziario al governo previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145, come modificata. Orbene, dall’esame della prima parte del presente motivo risulta che il Consiglio disponeva di un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti per giustificare l’iscrizione della ricorrente sulla base di tale criterio. Ne consegue che il Consiglio ha stabilito un legame sufficiente tra quest’ultima e la Federazione russa, non essendo necessaria la dimostrazione dell’esistenza di un nesso supplementare che andasse oltre il sostegno materiale o finanziario previsto dal criterio di iscrizione adottato nei confronti della ricorrente.
117    Di conseguenza, il terzo capo del secondo motivo deve essere respinto.
118    Pertanto, occorre respingere il secondo motivo e, tenuto conto delle considerazioni di cui ai punti 46 e 47 supra, il quarto motivo nella loro interezza.
3.      Sul terzo motivo, vertente su una lesione sproporzionata dei diritti fondamentali
119    La ricorrente sostiene che gli atti impugnati violano la sua libertà d’impresa e il suo diritto di proprietà garantiti dagli articoli 16 e 17 della Carta. Essa ritiene che gli atti impugnati le impediscano di esercitare liberamente un’attività economica e di adempiere i suoi obblighi nei confronti dei suoi clienti, il che pregiudica la sua libertà d’impresa e il suo diritto di proprietà.
120    Inoltre, la ricorrente ritiene che gli atti impugnati non rispettino il contenuto essenziale dei suoi diritti garantiti dagli articoli 16 e 17 della Carta. Essa ritiene altresì che le misure di cui trattasi non siano né adeguate né necessarie agli scopi perseguiti dal Consiglio. La ricorrente sostiene altresì che il Consiglio non ha dimostrato che le misure restrittive in questione costituivano il mezzo meno invasivo per conseguire l’obiettivo perseguito né che avrebbero potuto essere adottate misure meno restrittive.
121    Inoltre, secondo la ricorrente, non vi è un nesso sufficiente tra le misure restrittive di cui trattasi e gli obiettivi perseguiti e non si può ammettere che le società non controllate dallo Stato possano essere interessate da tali misure per il solo motivo che esse esercitano le loro attività in un settore economico importante.
122    La ricorrente fa valere altresì che le misure adottate nei suoi confronti ledono i diritti fondamentali dei suoi clienti che non possono disporre dei loro titoli, che essa detiene a titolo fiduciario sui suoi conti congelati presso depositari di titoli stabiliti nell’Unione.
123    Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta tale argomento.
124    Occorre ricordare che la libertà d’impresa e il diritto di proprietà sono sanciti, rispettivamente, agli articoli 16 e 17 della Carta.
125    Si deve parimenti ricordare che i diritti fondamentali invocati dalla ricorrente non costituiscono prerogative assolute e il loro esercizio può essere oggetto di restrizioni giustificate dagli obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione, a condizione che tali restrizioni siano effettivamente consone ai suddetti obiettivi di interesse generale e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (sentenze del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 148, e del 25 giugno 2020, VTB Bank/Consiglio, C‑729/18 P, non pubblicata, EU:C:2020:499, punto 80).
126    Per essere conforme al diritto dell’Unione, una restrizione dei diritti fondamentali di tal sorta deve essere prevista dalla legge, rispettare il contenuto essenziale di tale libertà, perseguire un obiettivo di interesse generale, riconosciuto come tale dall’Unione, e non essere sproporzionata (v. sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 222 e giurisprudenza ivi citata).
127    È alla luce di tali considerazioni che occorre stabilire se gli atti impugnati costituiscano una lesione sproporzionata della libertà d’impresa e del diritto di proprietà.
128    In primo luogo, occorre esaminare l’argomento con cui la ricorrente fa valere che le misure restrittive adottate nei suoi confronti avrebbero comportato il congelamento di capitali o di risorse economiche appartenenti ai suoi clienti per un importo di circa 1,479 miliardi di euro, cosicché dette misure violano il diritto di proprietà di detti clienti.
129    A tal riguardo, occorre rilevare che la ricorrente non può invocare, a sostegno del suo ricorso di annullamento, un diritto di proprietà di cui non è titolare (v., in tal senso, sentenza del 22 giugno 2022, Anglo Austrian AAB e Belegging-Maatschappij “Far-East”/BCE, T‑797/19, in fase di impugnazione, EU:T:2022:389, punto 285, in fase di impugnazione). Infatti, secondo la giurisprudenza, la violazione di un diritto soggettivo, in linea di principio, può essere invocata solo dalla persona il cui diritto è stato asseritamente violato, e non da terzi (v., per analogia, sentenza del 19 settembre 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Commissione, T‑228/17, EU:T:2019:619, punto 36 e giurisprudenza ivi citata). Nel caso di specie, come riconosciuto dalla ricorrente in udienza, i suoi clienti dispongono di mezzi di ricorso dinanzi ai giudici nazionali, dinanzi ai quali essi possono, segnatamente, far valere una violazione del loro diritto di proprietà, sancito dall’articolo 17 della Carta.
130    Inoltre, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui la deroga, prevista dall’articolo 2, paragrafo 15, della decisione 2014/145, come modificata, e dall’articolo 6 ter, paragrafo 5, del regolamento n. 269/2014, come modificato, non avrebbe consentito ai suoi clienti di ottenere lo scongelamento dei loro capitali o delle loro risorse economiche a causa dell’inerzia delle autorità nazionali o di condizioni troppo restrittive imposte da dette autorità, occorre rilevare che, con tale argomento, la ricorrente non contesta in realtà la legittimità di detta deroga adottata dal Consiglio, bensì la legittimità delle misure adottate dalle autorità nazionali nell’ambito dell’attuazione di tale disposizione.
131    Orbene, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, nel contesto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il Tribunale non è competente ad esercitare un controllo di legittimità delle decisioni adottate dalle autorità nazionali o delle sentenze dei giudici nazionali (v., in tal senso, ordinanze del 5 ottobre 1983, Chatzidakis Nevas/Cassa dei giuristi, Atene, 142/83, EU:C:1983:267, punto 4, e del 24 agosto 2010, Grúas Abril Asistencia/Commissione, T‑386/09, non pubblicata, EU:T:2010:331, punto 28). Infatti, secondo giurisprudenza consolidata, solo i giudici nazionali competenti possono controllare la validità delle misure nazionali di esecuzione degli atti dell’Unione (v., in tal senso, sentenze dell’11 luglio 1996, Branco/Commissione, T‑271/94, EU:T:1996:103, punto 53, e del 14 aprile 2016, Ben Ali/Consiglio, T‑200/14, non pubblicata, EU:T:2016:216, punto 268).
132    Inoltre, occorre ricordare che, nel decidere su una richiesta di sblocco di fondi congelati in conformità alle deroghe previste dalla decisione 2014/145, come modificata, e dal regolamento n. 269/2014, come modificato, l’autorità nazionale competente attua il diritto dell’Unione. Ne consegue che, nell’esercizio del suo potere discrezionale, essa è tenuta a rispettare la Carta, conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, di quest’ultima (v., in tal senso, sentenze del 12 giugno 2014, Peftiev, C‑314/13, EU:C:2014:1645, punto 24, del 14 aprile 2016, Ben Ali/Consiglio, T‑200/14, non pubblicata, EU:T:2016:216, punto 266).
133    Ne consegue che, per i clienti della ricorrente che non sono interessati da alcuna misura restrittiva e i cui capitali o risorse economiche sono congelati a causa delle misure restrittive adottate nei confronti della ricorrente, nell’ambito dell’esame di una richiesta di sblocco di detti fondi o di dette risorse economiche, spetta alle autorità nazionali assicurarsi che l’ingerenza nel diritto di proprietà di tali clienti rispetti le condizioni previste all’articolo 52 della Carta.
134    In secondo luogo, occorre rilevare che la libertà d’impresa della ricorrente, al pari del suo diritto di proprietà relativo ai fondi propri o alle risorse economiche ad essa appartenenti depositati presso istituti finanziari stabiliti nell’Unione, sono limitati dalle misure restrittive ad essa applicate. Occorre pertanto verificare se le condizioni per giustificare l’interferenza con i suoi diritti fondamentali, di cui al punto 126 supra, siano state soddisfatte.
135    In primo luogo, occorre constatare che le misure restrittive di cui trattasi sono previste dalla legge, poiché sono enunciate in atti che hanno, in particolare, una portata generale e dispongono di una base giuridica chiara nel diritto dell’Unione, vale a dire, rispettivamente, l’articolo 29 TUE e l’articolo 215 TFUE.
136    In secondo luogo, occorre ricordare che le misure restrittive adottate hanno l’effetto di congelare i fondi propri o le risorse economiche appartenenti alla ricorrente a titolo conservativo. Inoltre, gli atti impugnati si applicano per sei mesi e sono costantemente riesaminati, come previsto all’articolo 6 della decisione 2014/145. Poiché dette misure sono temporanee e reversibili, si deve ritenere che esse non pregiudichino il contenuto essenziale della libertà d’impresa e del diritto di proprietà della ricorrente. È giocoforza constatare che la ricorrente non ha sviluppato alcun argomento suffragato idoneo a rimettere in discussione tale conclusione.
137    In terzo luogo, le misure restrittive di cui trattasi rispondono a un obiettivo di interesse generale, riconosciuto come tale dall’Unione, idoneo a giustificare eventuali conseguenze negative, anche di un certo peso, per taluni operatori (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 150). Infatti, esse mirano a esercitare pressione sulle autorità russe affinché pongano fine alle loro azioni e alle loro politiche di destabilizzazione dell’Ucraina. A questo proposito, nel febbraio 2022, il Consiglio ha voluto indebolire strategicamente l’economia russa, da un lato, vietando, in particolare, il finanziamento della Federazione russa, del suo governo e della sua Banca centrale e, dall’altro, applicando siffatte misure, segnatamente, nel settore della finanza, della difesa e dell’energia. Inoltre, dal considerando 11 della decisione 2022/329 emerge che il Consiglio ha ritenuto, alla luce della gravità della situazione in Ucraina, che occorresse modificare i criteri di designazione. Risulta, quindi, che l’Unione cerca di ridurre le entrate dello Stato russo e di esercitare pressione sul governo russo al fine di limitare la sua capacità di finanziare le azioni da esso svolte che compromettono l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e di porvi fine nell’ottica dalla preservazione della stabilità europea e mondiale. Orbene, si tratta di un obiettivo rientrante tra quelli perseguiti nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune e previsti all’articolo 21, paragrafo 2, lettere b) e c), TUE, quali la preservazione della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale.
138    In quarto luogo, occorre verificare se la limitazione della libertà d’impresa e del diritto di proprietà della ricorrente, relativo ai fondi propri o alle risorse economiche ad essa appartenenti, sia proporzionata all’obiettivo perseguito dalle misure restrittive.
139    Anzitutto, per quanto attiene all’adeguatezza delle misure restrittive di cui trattasi, occorre osservare che, rispetto ad obiettivi di interesse generale così fondamentali per la comunità internazionale come il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, esse non possono, di per se stesse, essere considerate inadeguate (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 2 dicembre 2020, Kalai/Consiglio, T‑178/19, non pubblicata, EU:T:2020:580, punto 171 e giurisprudenza ivi citata, e del 3 febbraio 2021, Boshab/Consiglio, T‑111/19, non pubblicata, EU:T:2021:54, punto 150 e giurisprudenza ivi citata). Nel caso di specie, la ricorrente non può sostenere che le misure restrittive adottate nei suoi confronti siano inadeguate a causa di legami insufficienti con l’obiettivo perseguito dagli atti impugnati, in quanto essa sarebbe stata inserita negli elenchi controversi sulla base del motivo che esercitava le sue attività in un settore importante dell’economia russa. Infatti, poiché l’obiettivo delle misure contestate è quello di ridurre le entrate dello Stato russo e di fare pressione sul governo russo al fine di ridurre la sua capacità di finanziare le sue azioni che mettono a repentaglio l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, l’approccio consistente nel colpire gli operatori economici che, al pari della ricorrente, forniscono sostegno materiale o finanziario al governo russo, è coerente con tale obiettivo e non può, pertanto, essere considerato inappropriato alla luce dell’obiettivo perseguito (v., per analogia, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C 72/15, EU:C:2017:236, punto 147).
140    Inoltre, per quanto riguarda il carattere necessario delle misure restrittive, sebbene la ricorrente faccia valere che misure alternative meno restrittive avrebbero consentito di raggiungere gli obiettivi perseguiti, è tuttavia giocoforza constatare che essa non invoca alcuna misura alternativa meno restrittiva e non dimostra che il Consiglio poteva prevedere l’adozione di misure meno restrittive altrettanto appropriate di quelle previste dagli atti impugnati. Tuttavia, come sottolinea il Consiglio, si è già ritenuto che misure alternative e meno restrittive, come un sistema di autorizzazione preventiva o l’obbligo di giustificare a posteriori l’utilizzo dei fondi versati, non fossero altrettanto efficaci nel raggiungere l’obiettivo perseguito, in particolare considerando la possibilità di eludere le restrizioni imposte (sentenze del 30 novembre 2016 nella causa T‑720/14 Rotenberg/Consiglio, EU:T:2016:689, punto 182, e del 1º giugno 2022, Prigozhin/Consiglio, T‑723/20, non pubblicata, EU:T:2022:317, punto 136).
141    Infine, il bilanciamento degli interessi in gioco dimostra che gli inconvenienti delle misure restrittive per la ricorrente non sono sproporzionati, data la rilevanza fondamentale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.
142    Infatti, come rilevato dal Consiglio e dalla Commissione, gli effetti delle misure restrittive si limitano al territorio dell’Unione, cosicché esse riguardano tutt’al più solo una parte dei fondi propri o delle risorse economiche appartenenti alla ricorrente e non impediscono a quest’ultima di esercitare le sue attività nel paese in cui è stabilita o in altri paesi terzi.
143    Si deve inoltre ritenere che, se è vero che le misure restrittive impediscono alla ricorrente di utilizzare i fondi o le risorse economiche che le appartengono, esse non la privano tuttavia del diritto di ricevere, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 6, lettera a), della decisione 2014/145 e dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 269/2014, interessi o altri proventi sui suoi conti congelati in cui sono depositati tali fondi e risorse, a condizione che anche tutti questi interessi e altri proventi siano congelati.
144    Inoltre, gli atti impugnati prevedono deroghe che consentono alle autorità nazionali di autorizzare lo sblocco di taluni fondi o di talune risorse economiche. In effetti, l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014 prevede la possibilità di autorizzare l’utilizzo dei fondi o delle risorse economiche congelati per soddisfare le esigenze essenziali delle persone giuridiche, delle entità o degli organismi inclusi negli elenchi controversi, per rimborsare le spese sostenute per i servizi legali, per pagare le spese o le commissioni per la detenzione o la gestione ordinaria dei fondi o delle risorse congelati e per coprire le spese straordinarie.
145    A ciò si aggiunge che l’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145 e l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014 prevedono la possibilità di sbloccare determinati fondi propri o risorse economiche congelate appartenenti alla ricorrente per consentirle di effettuare un pagamento dovuto in base a un contratto o a un accordo stipulato prima della data di iscrizione negli elenchi controversi.
146    Ne consegue che l’ingerenza nella libertà d’impresa e nel diritto di proprietà della ricorrente non può essere considerata sproporzionata.
147    Gli altri argomenti della ricorrente non sono idonei a mettere in discussione tale conclusione.
148    In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento vertente, in sostanza, sul fatto che la violazione della libertà d’impresa della ricorrente sarebbe ancora più grave a causa dell’asserita impossibilità di onorare i suoi obblighi contrattuali nei confronti dei suoi clienti in quanto le deroghe non le avrebbero consentito di restituire ai suoi clienti i loro titoli che essa deteneva sui suoi conti congelati, occorre esaminare in successione la deroga prevista dall’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145 e dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014 nonché quella che era prevista dall’articolo 2, paragrafo 19, della decisione 2014/145, come modificata, e dall’articolo 6 ter, paragrafo 5, del regolamento n. 269/2014, come modificato.
149    Da un lato, occorre rilevare che, secondo la deroga prevista dall’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145, che era applicabile al momento dell’adozione degli atti iniziali, il congelamento di fondi o risorse economiche di una persona, entità o organismo non vieta a tale persona, entità o organismo di effettuare un pagamento dovuto in forza di un contratto concluso prima della data in cui tale persona, entità o organismo è stato inserito nell’elenco di cui all’allegato di tale decisione, qualora lo Stato membro interessato abbia accertato che il pagamento non era ricevuto, direttamente o indirettamente, da una persona fisica o giuridica, da un’entità o da un organismo inseriti in detto elenco.
150    Pertanto, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, le autorità nazionali possono autorizzare lo svincolo di taluni fondi o risorse economiche congelati di una persona, di un’entità o di un organismo, a condizione che accertino che, come risulta dal punto a) di tale disposizione, tali fondi o risorse economiche saranno utilizzati da tale persona, entità o organismo, e che, come risulta dal punto b) di tale disposizione, il pagamento da effettuare non violi il divieto, stabilito dall’articolo 2, paragrafo 2, di tale regolamento, di mettere fondi o risorse economiche a disposizione, direttamente o indirettamente, di persone, entità o organismi presenti negli elenchi controversi o di persone, entità o organismi ad essi associati.
151    Va notato che il concetto di «fondi» è definito in modo ampio dall’articolo 1, lettera g), del regolamento n. 269/2014, in quanto comprende «tutte le attività e i benefici finanziari di qualsiasi natura». Lo stesso vale per il concetto di «risorse economiche», definito dall’articolo 1, lettera d) dello stesso regolamento, che comprende «attività di qualsiasi tipo, tangibili o intangibili, mobili o immobili, che non sono fondi ma possono essere utilizzate per ottenere fondi, beni o servizi». Poiché fondi o risorse economiche possono essere sbloccati per consentire a una persona, a un’entità o a un organismo di effettuare un «pagamento» in forza di un contratto o di un accordo concluso con un terzo prima dell’iscrizione negli elenchi controversi, la nozione di «pagamento» deve necessariamente essere oggetto di un’interpretazione estensiva e non può essere limitata ai soli pagamenti sotto forma di trasferimento di una somma di denaro. Infatti, come rilevato dalla Commissione in udienza, un’interpretazione restrittiva della nozione di «pagamento» sarebbe in contraddizione con la possibilità di sbloccare fondi o risorse economiche ampiamente definiti al fine di effettuare un pagamento.
152    Ne consegue che, al momento dell’adozione degli atti iniziali, la deroga prevista dall’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145 e dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, consentiva alle autorità nazionali di autorizzare lo scongelamento dei fondi o delle risorse economiche della ricorrente, al fine di consentirle di effettuare un pagamento sotto forma di restituzione dei titoli dei suoi clienti che deteneva nei suoi conti congelati presso i depositari di titoli stabiliti nell’Unione.
153    Contrariamente a quanto sostengono il Consiglio e la Commissione, nel contesto delle operazioni che la ricorrente deve effettuare per mettere a disposizione dei suoi clienti i titoli appartenenti a questi ultimi, in virtù della deroga menzionata al precedente punto 152, l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 269/2014 non preclude il pagamento, da parte di tali clienti, di commissioni o di spese alla ricorrente per l’effettuazione di tali operazioni. In effetti, la possibilità per la ricorrente di ricevere un pagamento in cambio di un servizio reso nel contesto dell’esecuzione di un contratto o di un accordo, concluso prima della sua iscrizione negli elenchi controversi, è espressamente prevista dall’articolo 7, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 269/2014, a condizione che tali pagamenti effettuati dai clienti siano congelati ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, di tale regolamento.
154    Certo, l’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 269/2014 prevede che il pagamento che la ricorrente deve effettuare non violi l’articolo 2, paragrafo 2, dello stesso regolamento, ossia il divieto di mettere a disposizione, direttamente o indirettamente, fondi o risorse economiche a persone, entità o organismi elencati nell’allegato I o a persone, entità o organismi ad essi associati. Tuttavia, tale divieto non riguarda i pagamenti che possono essere effettuati, dai clienti della ricorrente, a quest’ultima come corrispettivo del servizio reso per la restituzione dei loro titoli in esecuzione di un contratto o di un accordo concluso prima della sua iscrizione in detto elenco. Essa mira a vietare alla ricorrente di effettuare un pagamento, nella fattispecie la restituzione di un titolo, a una persona interessata da misure restrittive. Infatti, come risulta dall’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145, alla luce della quale deve essere interpretato l’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 269/2014 (v., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 141), la condizione prevista da tale disposizione del regolamento n. 269/2014 riguarda l’obbligo, per le autorità nazionali, di assicurarsi che il pagamento effettuato dalla ricorrente non sia ricevuto, direttamente o indirettamente, da una persona, entità o organismo inscritti sugli elenchi controversi.
155    Per quanto riguarda l’argomento basato sull’inazione delle autorità nazionali a seguito delle richieste della ricorrente di avvalersi della deroga prevista dall’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145 e dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, tale argomento non può essere accolto. Infatti, come sottolineato supra al punto 131, nel contesto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il Tribunale non è competente ad esaminare la legittimità delle misure adottate dalle autorità nazionali nel contesto dell’attuazione del diritto dell’Unione.
156    Inoltre, occorre rilevare che, prima dell’adozione degli atti di mantenimento del marzo 2023, mediante l’adozione della decisione (PESC) 2022/1907 del Consiglio, del 6 ottobre 2022, che modifica la decisione 2014/145 (GU 2022, L 259 I, pag. 98), e del regolamento (UE) 2022/1905 del Consiglio, del 6 ottobre 2022, che modifica il regolamento n. 269/2014 (GU 2022, L 259 I, pag. 76), è stata introdotta una deroga rispettivamente all’articolo 2, paragrafo 19, della decisione 2014/145, come modificata, e all’articolo 6 ter, paragrafo 5, del regolamento n. 269/2014, come modificato, al fine di autorizzare lo sblocco o la messa a disposizione di fondi o risorse economiche congelati appartenenti alla ricorrente allo scopo di porre fine, entro e non oltre il 7 gennaio 2023, alle operazioni, ai contratti o agli altri accordi conclusi con essa o in cui essa era coinvolta in altro modo.
157    All’udienza, il Consiglio ha dichiarato che la deroga menzionata supra, al punto 156, era stata introdotta per superare le difficoltà incontrate nell’attuazione della deroga prevista dall’articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145 e dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014 per le operazioni volte a consentire alla ricorrente di restituire ai suoi clienti i titoli che deteneva nei suoi conti congelati presso depositari di titoli stabiliti nell’Unione.
158    Dalla formulazione della deroga prevista all’articolo 2, paragrafo 19, della decisione 2014/145, come modificata, e all’articolo 6 ter, paragrafo 5, del regolamento n. 269/2014, come modificato, risulta che essa precisa le condizioni alle quali le autorità nazionali possono autorizzare lo sblocco di fondi o di risorse economiche della ricorrente per consentire ai suoi clienti di ottenere la restituzione dei loro titoli conservati nei conti congelati di quest’ultima. A tal riguardo, occorre rilevare che la ricorrente non contesta la legittimità di tale deroga, bensì la legittimità delle misure adottate dalle autorità nazionali nell’ambito della sua attuazione. Tuttavia, come sottolineato supra al punto 131, nel contesto di un’azione di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il Tribunale non è competente a pronunciarsi sulla legittimità delle misure adottate dalle autorità nazionali per garantire l’attuazione del diritto dell’Unione.
159    Del resto, occorre rilevare che, con l’adozione della decisione (PESC) 2023/1218 del Consiglio, del 23 giugno 2023, che modifica la decisione 2014/145 (GU 2023, L 159 I, pag. 526), e del regolamento (UE) 2023/1215 del Consiglio, del 23 giugno 2023, che modifica il regolamento n. 269/2014 (GU 2023, L 159 I, pag. 330), è stata introdotta una deroga supplementare, rispettivamente, all’articolo 2, paragrafo 25, della decisione 2014/145, come modificata, e all’articolo 6 ter, paragrafo 5 bis, del regolamento n. 269/2014, come modificato. Conformemente all’articolo 2, paragrafo 25, della decisione 2014/145, come modificata, le autorità nazionali potevano, fatto salvo il rispetto di determinate condizioni, autorizzare la conversione, entro il 24 dicembre 2023, da parte di cittadini o residenti di uno Stato membro o di un’entità stabilita nell’Unione, di un certificato azionario estero con un titolo sottostante russo detenuto presso la ricorrente, ai fini della vendita del titolo sottostante e della messa a disposizione di fondi relativi alla conversione del certificato azionario estero e alla vendita diretta o indiretta del titolo sottostante alla ricorrente.
160    Dalle considerazioni che precedono si evince che, sia per quanto riguarda gli atti iniziali sia per gli atti di mantenimento del marzo 2023 e del settembre 2023, la ricorrente non ha il diritto di invocare un’ulteriore violazione della sua libertà d’impresa derivante dal fatto che le deroghe previste dalla decisione 2014/145 e dal regolamento n. 269/2014 non potevano consentirle di restituire i titoli dei suoi clienti, che essa deteneva nei suoi conti congelati presso depositari stabiliti nell’Unione.
161    In secondo luogo, la ricorrente non può far valere che l’applicazione delle misure restrittive adottate nei suoi confronti sarebbe sproporzionata per il motivo che essa non avrebbe commesso alcuna infrazione. Infatti, occorre ricordare che le misure restrittive costituiscono misure preventive mirate, che mirano in particolare, conformemente all’articolo 21, paragrafo 2, lettera c), TUE, al mantenimento della pace, alla prevenzione dei conflitti e al rafforzamento della sicurezza internazionale. Inoltre, le disposizioni della decisione 2014/145 non mirano né a punire né ad impedire la reiterazione di un qualsiasi comportamento. Tali misure hanno l’unico scopo di preservare gli attivi detenuti dalle persone, dalle entità o dagli organismi di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), di detta decisione, conformemente agli obiettivi menzionati dall’articolo 21, paragrafo 2, lettera c), TUE (v., per analogia, sentenza del 15 febbraio 2023, Belaeronavigatsia/Consiglio, T‑536/21, EU:T:2023:66, punti 34 e 35).
162    In terzo luogo, anche supponendo che la ricorrente intenda far valere che, con l’adozione degli atti impugnati, il Consiglio avrebbe invaso le competenze dell’Unione nel settore della politica commerciale comune, occorre ricordare che, per conseguire gli obiettivi menzionati all’articolo 21, paragrafo 2, lettera c), TUE, il Consiglio è competente, sulla base delle disposizioni dei trattati relative alla politica estera e di sicurezza comune, in particolare l’articolo 29 TUE e l’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, ad adottare misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali. Inoltre, le competenze dell’Unione nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune e ai sensi di altre disposizioni del Trattato FUE, come quelle relative alla politica commerciale comune, non si escludono reciprocamente, ma si completano, in quanto ciascuna ha il proprio ambito di applicazione e mira a conseguire obiettivi diversi (v., per analogia, sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio, T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 61) Orbene, nel caso di specie, gli obiettivi perseguiti dagli atti impugnati non riguardano la politica commerciale comune, bensì la politica estera e di sicurezza comune. Pertanto, la ricorrente non può sostenere che il Consiglio, adottando misure restrittive nei suoi confronti, abbia invaso la competenza dell’Unione in materia di politica commerciale comune.
163    Pertanto, occorre respingere il terzo motivo.
164    Risulta dall’insieme delle considerazioni che precedono che il ricorso deve essere integralmente respinto.
V.      Sulle spese
165    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è risultata soccombente, dev’essere condannata a sopportare le proprie spese e quelle del Consiglio, conformemente alle conclusioni di quest’ultima.
166    Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dalle istituzioni intervenute nella causa restano a loro carico. Nel caso di specie, la Commissione sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      La NKO AO National Settlement Depository (NSD) è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.
3)      La Commissione europea sopporterà le proprie spese.
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Kalėda
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’11 settembre 2024.
Firme
*      Lingua processuale: l’inglese.