62015CC0348
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 8 września 2016 r. (
1
)
Sprawa C‑348/15
Stadt Wiener Neustadt
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (naczelny sąd administracyjny, Austria)]
„Polityka dotycząca środowiska naturalnego — Dyrektywa 85/337/EWG, zmieniona dyrektywą 97/11/WE — Ocena oddziaływania na środowisko przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne — Zakres zastosowania — Uregulowanie państwa członkowskiego dotyczące konwalidacji ostatecznych zezwoleń wydanych mimo braku oceny oddziaływania na środowisko — Pewność prawa i ochrona uzasadnionych oczekiwań”
I – Wprowadzenie
1.
Kilka postępowań dotyczących Austrii wskazało, że w tym państwie członkowskim występowały, przynajmniej w przeszłości (
2
), duże trudności w stosowaniu dyrektywy OOŚ (
3
). Należy obawiać się, że wiele przedsięwzięć, które wymagały przeprowadzenia oceny ich oddziaływania na środowisko zgodnie z tą dyrektywą, zostało zrealizowanych bez przeprowadzenia owej oceny.
2.
Niniejsze postępowanie w sprawie wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy uregulowania, którego przedmiotem są skutki takiego naruszenia dyrektywy OOŚ. Zgodnie z tym uregulowaniem przedsięwzięcie jest uważane za dozwolone zgodnie z austriackimi przepisami transponującymi tę dyrektywę, jeżeli od momentu udzielenia zezwolenia wydanego z naruszeniem tych przepisów upłynęły trzy lata. Termin ten ogranicza równocześnie uprawnienie właściwych organów do uchylenia zezwolenia wydanego z naruszeniem austriackich uregulowań.
3.
Należy zatem wyjaśnić, w jakim zakresie taka fikcja udzielenia zgodnego z prawem zezwolenia jest zgodna z prawem Unii. Orzeczenie Trybunału może mieć istotne skutki praktyczne nie tylko w Austrii, ale też w innych państwach członkowskich.
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
4.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnosi się do wyjątku od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, który był początkowo ustanowiony w art. 1 ust. 5 (
4
), a później w art. 1 ust. 4 (
5
) dyrektywy OOŚ:
„Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte przez szczególny akt ustawodawstwa krajowego, ponieważ cele niniejszej dyrektywy, łącznie z dostarczeniem informacji, są osiągane w procesie ustawodawczym”.
5.
Powyższy przepis znajduje się obecnie, z nieznacznymi zmianami, w art. 2 ust. 5 dyrektywy OOŚ.
6.
Ponadto należy zwrócić uwagę na zasadniczy obowiązek zawarty w art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ, który nie uległ zmianie we wskazanych powyżej wersjach tej dyrektywy:
„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia […]”.
B – Prawo austriackie
7.
W niniejszym postępowaniu znaczenie mają dwa przepisy Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (austriackiej ustawy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zwanej dalej „UVP‑G 2000”), w brzmieniu z 2009 r. mającym zastosowanie w postępowaniu głównym. Paragraf 3 ust. 6 UVP‑G 2000 zawiera termin zawity dla uchylenia zezwoleń, które zostały wydane bez niezbędnej oceny oddziaływania na środowisko:
„Zezwolenia nie mogą zostać udzielone przed zakończeniem oceny oddziaływania na środowisko lub indywidualnej kontroli w odniesieniu do przedsięwzięć, które podlegają ocenie na podstawie ust. 1, 2 lub 4, zaś oświadczenia złożone na podstawie przepisów administracyjnych przed zakończeniem oceny oddziaływania na środowisko są pozbawione skutków prawnych. Zezwolenia udzielone z naruszeniem niniejszego przepisu mogą zostać unieważnione w terminie trzech lat przez organ właściwy zgodnie z § 39 ust. 3”.
8.
Paragraf 46 ust. 20 pkt 4 UVP‑G 2000 zawiera fikcję zezwolenia dla starszych przedsięwzięć, który to przepis nawiązuje do § 3 ust. 6:
„Przedsięwzięcia, których zezwolenia w momencie wejścia w życie ustawy federalnej BGBl. I nr 87/2009 nie są już narażone na ryzyko nieważności wynikające z § 3 ust. 6, uznaje się za dozwolone na podstawie tej ustawy federalnej”.
III – Okoliczności faktyczne i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
9.
Z akt sprawy wynika, że spółka A.S.A. Abfall Service AG (zwana dalej „ASA Abfall”) eksploatuje w mieście Wiener Neustadt instalację do fizyczno‑chemicznej obróbki odpadów niebezpiecznych, urządzenie do przejściowego składowania odpadów oraz instalację do wytwarzania paliw zastępczych, przy czym tylko ta ostatnia instalacja jest przedmiotem niniejszego postępowania.
10.
Z treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w ostatniej ze wskazanych powyżej instalacji dokonuje się głównie rozdrobnienia w wielu etapach odpadów z tworzyw sztucznych, aż do momentu uzyskania paliwa zastępczego nadającego się do wykorzystania w przemyśle, które jest sprzedawane przede wszystkim na potrzeby przemysłu cementowego. Tak więc w instalacji tej ma miejsce fizyczne przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne.
11.
W odniesieniu do powyższej instalacji istnieją różne zezwolenia wydane na podstawie prawa materialnego, mianowicie zezwolenia na eksploatację instalacji przemysłowej udzielone na podstawie przepisów regulujących działalność gospodarczą z wyłączeniem wolnych zawodów, wydane przez burmistrza miasta Wiener Neustadt w latach 1986 i 1993; w owym czasie dozwolona była moc przerobowa w wysokości 9990 t rocznie. W dniu 10 grudnia 2002 r. Landeshauptmann von Niederösterreich (premier kraju związkowego Dolna Austria) udzielił zezwolenia, na podstawie przepisów regulujących gospodarowanie odpadami, na zwiększenie mocy przerobowej instalacji do maksymalnie 34000 t rocznie. Decyzja ta nie zawiera ustalenia w przedmiocie dziennej maksymalnej ilości odpadów poddanych przetworzeniu. Instalacja ta nie dysponuje zezwoleniem na podstawie UVP‑G 2000, która reguluje ocenę oddziaływania na środowisko w Austrii.
12.
Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu krajowym wzrost mocy przerobowej miał zostać osiągnięty dzięki rozbudowie istniejącej linii oraz budowie kolejnej linii przerobowej. Obecnie produkcja wynosi około 17 000–21 000 t rocznie, w związku z czym dozwolona moc przerobowa nie jest w pełni wykorzystywana. Jest to spowodowane tym, że druga linia przerobowa, na którą wyrażono zgodę w owej decyzji, nie została jeszcze zbudowana.
13.
W dniu 19 sierpnia 2009 r., to jest w momencie wejścia w życie nowelizacji z 2009 r. do UVP‑G, wskazana powyżej ostateczna decyzja z dnia 10 grudnia 2002 r. nie była już narażona na ryzyko nieważności wynikające z § 3 ust. 6 UVP‑G 2000. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zezwoleń odnoszących się do przedsięwzięć podlegających obowiązkowi oceny oddziaływania na środowisko, które to zezwolenia zostały wydane na podstawie ustaw szczególnych, a nie na podstawie UVP‑G 2000, dopuszczalne było stwierdzenie ich nieważności w terminie trzech lat.
14.
Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Umweltanwalt (rzecznik ds. środowiska) kraju związkowego Dolna Austria wniósł do rządu kraju związkowego Dolna Austria o ustalenie, czy instalacje, działalność i środki ASA Abfall w jej zakładzie w Wiener Neustadt – zarówno oddzielnie, jak i łącznie – są objęte hipotezą jednego z przepisów UVP‑G 2000 i czy tym samym istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
15.
Decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. rząd kraju związkowego Dolna Austria stwierdził, że instalacja do wytwarzania paliw zastępczych nie podlega obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zostało to uzasadnione między innymi przepisem § 46 ust. 20 pkt 4 UVP‑G 2000, zgodnie z którym dawne instalacje uznaje się za dozwolone na podstawie UVP‑G 2000 po upływie trzyletniego terminu przewidzianego w § 3 ust. 6 UVP‑G 2000.
16.
Miasto Wiener Neustadt wniosło środek odwoławczy (Beschwerde) od powyższej decyzji. Środek ten został oddalony przez sąd pierwszej instancji, zaś obecnie przed Verwaltungsgerichtshof (naczelnym sądem administracyjnym) zawisłe jest postępowanie w przedmiocie odwołania wniesionego przez miasto Wiener Neustadt. Verwaltungsgerichtshof (naczelny sąd administracyjny) kieruje do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy prawo Unii, w szczególności nowa wersja dyrektywy OOŚ, a zwłaszcza jej art. 1 ust. 4, bądź wcześniejsza wersja tej dyrektywy, zwłaszcza jej art. 1 ust. 5, stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu przewidującemu, że przedsięwzięcia, które podlegały obowiązkowi oceny oddziaływania na środowisko, ale nie dysponowały zezwoleniem na podstawie UVP‑G 2000, lecz jedynie zezwoleniami udzielonymi na podstawie różnych ustaw sektorowych [na przykład Abfallwirtschaftsgesetz (austriackiej ustawy o gospodarowaniu odpadami)], które w dniu 19 sierpnia 2009 r. (data wejścia w życie nowelizacji z 2009 r. do UVP‑G) nie mogły już zostać unieważnione z powodu upływu trzyletniego terminu przewidzianego w prawie krajowym (§ 3 ust. 6 UVP‑G 2000), uznaje się za dozwolone na podstawie UVP‑G 2000, czy też takie uregulowanie jest zgodne z obowiązującymi w prawie Unii zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań?”.
17.
Uwagi na piśmie przedstawiły: miasto Wiener Neustadt, ASA Abfall oraz Komisja Europejska.
IV – Ocena prawna
18.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy zagadnienia, w jakim zakresie można pogodzić z dyrektywą OOŚ konwalidację braku wymaganej oceny oddziaływania na środowisko poprzez ustawowe uregulowanie ustanawiające fikcję, że przedsięwzięcie zostało zatwierdzone zgodnie z uregulowaniami przyjętymi w celu transpozycji dyrektywy OOŚ.
19.
Przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie są natomiast kwestie, czy sporna instalacja do przetwarzania odpadów wymagałaby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (
6
) lub czy wszystkie wymogi takiej oceny zostały już spełnione w ramach innego postępowania (
7
).
20.
W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne należy najpierw ustalić znajdującą zastosowanie wersję dyrektywy OOŚ (pkt A poniżej), a następnie dokładnie przeanalizować podstawowy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt B poniżej), po czym ustosunkować się do wskazanego wprost w pytaniu przepisu dotyczącego udzielenia zezwolenia na mocy aktu prawodawczego, dawniej art. 1 ust. 4 lub ust. 5, obecnie art. 2 ust. 5 dyrektywy OOŚ (pkt C poniżej), i w końcu zająć się zasadą skuteczności, która kieruje praktycznym egzekwowaniem obowiązków wynikających z prawa Unii (pkt D poniżej).
A – W przedmiocie miarodajnej wersji dyrektywy OOŚ
21.
Wniosek o ustalenie będący przedmiotem sporu został co prawda złożony w 2014 r., zaś kończąca sprawę decyzja nie zostanie prawdopodobnie wydana przed 2017 r., niemniej obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko należy ocenić na podstawie przepisów, które znajdowały zastosowanie do danego zezwolenia. W tym zakresie w rachubę wchodzi jedynie zezwolenie na zwiększenie mocy przerobowej z dnia 10 grudnia 2002 r., ponieważ pozostałe zezwolenia zostały wydane, zanim Austria przystąpiła do Unii.
22.
W dniu 10 grudnia 2002 r. obowiązywała dyrektywa 85/337 w brzmieniu nadanym dyrektywą 97/11. Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy 97/11 wprowadzone przez nią zmiany znajdowały zastosowanie do wniosków o udzielenie zezwolenia składanych od dnia 14 marca 1999 r.
23.
Z uwagi na okoliczność, że ASA Abfall w dniu 17 czerwca 2002 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia udzielonego w dniu 10 grudnia 2002 r. (
8
), zastosowanie znajduje dyrektywa 85/337 w brzmieniu nadanym dyrektywą 97/11.
B – W przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny
24.
Punktem wyjścia dla udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne musi być art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia.
25.
W związku z tym Trybunał orzekł już, że do zadań właściwych organów państw członkowskich należy podjęcie, w ramach przysługujących im kompetencji, wszelkich koniecznych działań ogólnych i szczególnych w celu oceny przedsięwzięć pod kątem tego, czy istnieje obawa, że będą one miały znaczące skutki dla środowiska naturalnego, i w wypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, poddanie ocenie tego oddziaływania. Takim działaniami są – z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich – na przykład cofnięcie lub zawieszenie już udzielonego zezwolenia w celu przeprowadzenia dla danego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu dyrektywy OOŚ (
9
).
26.
Zawarta w prawie austriackim fikcja udzielenia zezwolenia może powodować, że przedsięwzięcia, na które udzielono zezwolenia z naruszeniem dyrektywy OOŚ, nie zostaną poddane ocenie. Należy więc poniżej zbadać, czy takie ustawowe uregulowanie ustanawiające fikcję może znaleźć swoją podstawę w wyjątkach od obowiązku przeprowadzenia oceny.
C – W przedmiocie wyjątków od obowiązku przeprowadzenia oceny
27.
Jak daje to już do zrozumienia wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i jak podkreślają to miasto Wiener Neustadt oraz Komisja, ustawowa fikcja udzielenia zezwolenia dla nieokreślonej ilości przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie może znaleźć swojej podstawy w wyjątku dotyczącym udzielenia zezwolenia na określone przedsięwzięcia w drodze aktu prawodawczego, przewidzianym wówczas w art. 1 ust. 5 dyrektywy OOŚ (później w art. 1 ust. 4, a obecnie, po zmianach, w art. 2 ust. 5).
28.
Aby móc zastosować powyższy wyjątek, po pierwsze, dane przedsięwzięcie musi bowiem zostać szczegółowo określone w szczególnym akcie ustawodawczym. Po drugie, Trybunał orzekł już, że cele dyrektywy, łącznie z dostarczeniem informacji, muszą zostać osiągnięte w procesie ustawodawczym (
10
). Ten ostatni warunek był już co prawda przewidziany w art. 1 ust. 4 lub ust. 5 wcześniejszych wersji dyrektywy, lecz został on wyraźniej wyrażony w najnowszej wersji właściwego przepisu, mianowicie w art. 2 ust. 5 obowiązującej obecnie dyrektywy OOŚ.
29.
Przewidziana w austriackiej ustawie fikcja zezwolenia na przedsięwzięcia została natomiast przyjęta bez wiedzy na temat przedsięwzięć, których miała ona dotyczyć, oraz bez jakiejkolwiek szczegółowej znajomości ich oddziaływania na środowisko, nie mówiąc już o przeprowadzeniu oceny tego oddziaływania. Tym samym w rachubę nie wchodzi tu szczególny akt ustawodawczy zatwierdzający określone przedsięwzięcia, nie osiągnięto też celów dyrektywy OOŚ w procesie ustawodawczym.
30.
Powyższego nie można jednak rozumieć w ten sposób, że wyjątek dotyczący zezwoleń na przedsięwzięcia udzielanych w formie aktu ustawodawczego stoi na przeszkodzie ustawowej regulacji ustanawiającej fikcję udzielenia zezwolenia. Przeciwnie, przepis ten jedynie nie zawiera żadnego uregulowania o ustawowej fikcji udzielenia zezwolenia dla przedsięwzięć, które wymagałyby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
31.
Dla kompletności wywodu należy wskazać, że to samo dotyczy pozostałych wyjątków przewidzianych w dyrektywie OOŚ: nie znajdują one tu zastosowania, jednakże nie zawierają też żadnych uregulowań dotyczących ustawowych fikcji udzielenia zezwolenia.
D – W przedmiocie zasady skuteczności
32.
Należy jednak przypomnieć, że wskazany powyżej (
11
) obowiązek cofnięcia lub zawieszenia istniejących zezwoleń, które zostały udzielone bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jest ograniczony przez zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich (
12
).
33.
Zgodnie z powyższą zasadą mające zastosowanie zasady proceduralne, w każdym razie w zakresie, w jakim nie są one uregulowane w prawie Unii, podlegają krajowemu porządkowi prawnemu danego państwa członkowskiego. Nie mogą one być jednak mniej korzystne niż te regulujące podobne sytuacje o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie mogą być ukształtowane w sposób powodujący w praktyce, że korzystanie z uprawnień przyznanych przez porządek prawny Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności) (
13
).
34.
W niniejszej sprawie nie można dostrzec naruszenia zasady równoważności.
1. W przedmiocie następczej legalizacji (konwalidacji) naruszeń
35.
Jeśli chodzi o zasadę skuteczności, to choć prawo Unii nie może stanąć na przeszkodzie temu, aby obowiązujące normy krajowe pozwoliły w pewnych wypadkach na konwalidację operacji lub działań nieprawidłowych w świetle tego prawa, to jednak możliwość taka jest uwarunkowana tym, że nie będzie ona stwarzać zainteresowanym okazji do obejścia norm prawa Unii lub uchylenia się od ich stosowania i że pozostanie ona wyjątkiem (
14
).
36.
Bez konieczności bliższego badania tego, w jakich „pewnych wypadkach” mogłaby być uzasadniona legalizacja lub czy istnieje ryzyko obejścia, można stwierdzić, że w każdym razie przewidziana w prawie austriackim fikcja zezwolenia nie jest wyjątkiem.
37.
Co prawda fikcja dotyczy co do zasady zamkniętego kręgu przedsięwzięć, a mianowicie przedsięwzięć, które zostały zatwierdzone ponad trzy lata przed wejściem w życie uregulowania dotyczącego fikcji, jednakże pozostaje niejasne, które przedsięwzięcia w rzeczywistości skorzystają z dobrodziejstwa tego uregulowania, gdyż zostały one zatwierdzone bez oceny oddziaływania na środowisko, chociaż taka ocena była niezbędna. W celu wyjaśnienia tego zagadnienia należałoby zbadać wszystkie przedsięwzięcia, na które udzielono w Austrii zezwolenia w omawianym okresie i które mogłyby wchodzić w zakres stosowania dyrektywy OOŚ, lecz które nie zostały poddane ocenie oddziaływania na środowisko.
38.
Poza tym Trybunał ostatnio podkreślił, w odniesieniu do dyrektywy w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (
15
), która wykazuje wiele podobieństw do dyrektywy OOŚ, że nawet tymczasowe utrzymanie w mocy planów i programów przyjętych z naruszeniem pierwszej z tych dyrektyw wymaga w każdym razie indywidualnej oceny danego przypadku i podlega dalszym rygorystycznym warunkom (
16
). Z uwagi na strukturę uregulowania ustawowej fikcji zezwolenia w prawie austriackim nie można jednak przyjąć, że dokonano indywidualnej oceny poszczególnych przypadków.
2. W przedmiocie dopuszczalności terminów zawitych
39.
Z powyższego nie wynika jednak, że zezwolenia wydane bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, mimo że była ona wymagana, muszą zostać bez wyjątku cofnięte lub zawieszone w celu umożliwienia przeprowadzenia takiej oceny. Przeciwnie, wyznaczenie rozsądnych terminów zaskarżenia pod rygorem prekluzji praw leży – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – w interesie pewności prawa, która równocześnie chroni zainteresowaną jednostkę oraz organ, i jest zgodne z prawem Unii. Terminy takie nie czynią bowiem ze swej natury praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii (
17
); tym samym są one zgodne z zasadą skuteczności.
40.
Termin wynoszący trzy lata dla uchylenia zezwolenia, które zostało wydane bez wymaganej oceny oddziaływania na środowisko, wydaje się odpowiedni, a nawet wspaniałomyślny, jeżeli zainteresowani – tak jak w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego miasto Wiener Neustadt – wiedzieli lub powinni byli wiedzieć o zezwoleniu (
18
).
41.
Dyrektywa OOŚ oraz zasada skuteczności nie stoją zatem – w świetle pewności prawa – na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyklucza możliwość stwierdzenia przez właściwe organy nieważności zezwolenia wydanego z naruszeniem tej dyrektywy, jeżeli od momentu udzielenia tego zezwolenia upłynęły trzy lata.
3. W przedmiocie dalej istniejących obowiązków wynikających z dyrektywy OOŚ
42.
Istnienie odpowiedniego terminu zawitego dla zakwestionowania zezwolenia nie oznacza jednak, iż można przyjąć, że zezwolenie to zostało wydane w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z dyrektywy OOŚ. Świadczy już o tym okoliczność, że Trybunał dokonuje rozróżnienia pomiędzy dopuszczalną jedynie w drodze wyjątku legalizacją zezwolenia i odpowiednimi terminami zawitymi, które nie mają charakteru wyjątku. Rozróżnienie to ma jednak także praktyczne znaczenie, gdyż w odniesieniu do danego przedsięwzięcia mogą – mimo obowiązywania terminu zawitego – istnieć dalsze obowiązki wynikające z dyrektywy OOŚ.
43.
Trybunał stwierdził już istnienie takich obowiązków w wypadku, gdy okaże się, że od momentu wejścia w życie dyrektywy OOŚ zostały wykonane, bez przeprowadzenia oceny ich oddziaływania na środowisko na wcześniejszym etapie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, roboty lub interwencje fizyczne, które należy uznać za przedsięwzięcie w rozumieniu tej dyrektywy. Właściwe organy powinny wówczas uwzględnić to zaniedbanie na etapie wydawania późniejszego zezwolenia i zapewnić praktyczną skuteczność tej dyrektywy, czuwając nad tym, by taka ocena została przeprowadzona przynajmniej na tym etapie (
19
).
44.
W przypadku instalacji będącej przedmiotem sporu nie wydaje się na przykład wykluczone, że budowa drugiej linii przerobowej, na którą uzyskano już zezwolenie na gruncie przepisów regulujących gospodarowanie odpadami, wymaga jeszcze pozwolenia na budowę. W ramach takiego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia należałoby naprawić brak oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli przeprowadzenie takiej oceny było pierwotnie wymagane.
45.
Ani pewność prawa, ani też uzasadnione oczekiwanie co do istnienia zezwolenia nie stoją na przeszkodzie obowiązkowi następczego przeprowadzenia pominiętej oceny oddziaływania na środowisko.
46.
Ocena jako taka nie wiąże się bowiem z materialnoprawnymi skutkami dotyczącymi wyważenia skutków dla środowiska z innymi czynnikami ani nie zakazuje realizacji przedsięwzięć, które mogą mieć niekorzystne skutki dla środowiska (
20
). Co prawda można mieć nadzieję, że określenie znaczących niekorzystnych skutków dla środowiska naturalnego będzie prowadzić do podjęcia działań w celu ich uniknięcia lub do odstąpienia od przedsięwzięcia, jeżeli jednak to nie nastąpi, ocena oddziaływania na środowisko spełnia nadal funkcję zbierania informacji o skutkach dla środowiska, dokumentowania tych skutków oraz rozpowszechniania tych informacji (
21
).
47.
Niedogodności dla operatora przedsięwzięcia wynikają w głównej mierze z nakładów związanych z oceną, jednakże musiałby on zaakceptować te nakłady, gdyby ocena została przeprowadzona w odpowiednim czasie. W każdym razie ewentualne oczekiwanie, że taka niedogodność nie wystąpi, nie przeważa nad interesem opinii publicznej, na którą ma wpływ przedsięwzięcie, w uzyskaniu kompletnych informacji o skutkach tego przedsięwzięcia dla środowiska naturalnego oraz w przedstawieniu swojego stanowiska w tej kwestii.
48.
Wnioskowane w postępowaniu głównym ustalenie, że przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nadawałoby się do żądania następczego przeprowadzenia pominiętej oceny oddziaływania na środowisko. Po takim ustaleniu nie ma już bowiem potrzeby prowadzenia sporu w związku z późniejszym postępowaniem w sprawie udzielenia zezwolenia co do tego, czy wykonane w przeszłości prace wymagały oceny, którą należałoby przeprowadzić w trybie następczym.
49.
Natomiast należy obawiać się, że ustawowe uregulowanie ustanawiające fikcję zezwolenia udzielonego zgodnie z dyrektywą OOŚ może zostać zrozumiane w ten sposób, iż sporne zezwolenie jest nie tylko ostateczne, ale także czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z tej dyrektywy.
50.
W konsekwencji ustawowe uregulowanie ustanawiające fikcję, że przedsięwzięcie uznaje się za dozwolone w zgodzie z dyrektywą OOŚ, jeżeli od momentu udzielenia zezwolenia wydanego z naruszeniem tej dyrektywy minęły trzy lata, jest niezgodne z tą dyrektywą oraz z zasadą skuteczności.
V – Wnioski
51.
Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1)
Dyrektywa 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmieniona dyrektywą Rady 97/11/WE, oraz zasada skuteczności nie stoją – w interesie pewności prawa – na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyklucza możliwość stwierdzenia przez właściwe organy nieważności zezwolenia na przedsięwzięcie wydanego z naruszeniem tej dyrektywy, jeżeli od momentu jego udzielenia upłynęły trzy lata.
2)
Ustawowe uregulowanie ustanawiające fikcję, że przedsięwzięcie uznaje się za dozwolone w zgodzie z dyrektywą 85/337, zmienioną dyrektywą 97/11, jeżeli od momentu udzielenia zezwolenia wydanego z naruszeniem tej dyrektywy minęły trzy lata, jest niezgodne z tą dyrektywą oraz z zasadą skuteczności.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 14 marca 2013 r., Leth, C‑420/11, EU:C:2013:166; z dnia 21 marca 2013 r., Salzburger Flughafen, C‑244/12, EU:C:2013:203; z dnia 11 lutego 2015 r., Marktgemeinde Straßwalchen i in., C‑531/13, EU:C:2015:79; a także z dnia 16 kwietnia 2015 r., Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231.
(
3
)	Obecnie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych na środowisko przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2011, L 26, s. 1), ostatnio zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 124, s. 1).
(
4
)	Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. 1985, L 175, s. 40), zmieniona dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (Dz.U. 1997, L 73, s. 5).
(
5
)	Pierwotna wersja dyrektywy 2011/92.
(
6
)	Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 23 listopada 2006 r., Komisja/Włochy [Massafra], C‑486/04, EU:C:2006:732, pkt 40 i nast.
(
7
)	Zobacz moja opinia w sprawie Gruber, C‑570/13, EU:C:2014:2374, pkt 55–59.
(
8
)	Strona 12 decyzji z dnia 10 grudnia 2002 r. (załącznik do pisma procesowego ASA Abfall).
(
9
)	Wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 65.
(
10
)	Wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., Solvay i in., C‑182/10, EU:C:2012:82, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
11
)	Zobacz pkt 25 powyżej.
(
12
)	Wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 65.
(
13
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 67; z dnia 6 października 2015 r., Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, pkt 26, 27.
(
14
)	Wyroki: z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia, C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 57; z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in., C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 87.
(
15
)	Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. (Dz.U. 2001, L 197, s. 30).
(
16
)	Wyrok z dnia 28 lipca 2016 r., Association France Nature Environnement, C‑379/15, EU:C:2016:603, w szczególności pkt 43.
(
17
)	Wyroki: z dnia 16 grudnia 1976 r., REWE-Zentralfinanz i Rewe-Zentral, 33/76, EU:C:1976:188, pkt 5; z dnia 17 listopada 1998 r., Aprile, C‑228/96, EU:C:1998:544, pkt 19; z dnia 30 czerwca 2011 r., Meilicke i in., C‑262/09, EU:C:2011:438, pkt 56; z dnia 29 października 2015 r., BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, pkt 28.
(
18
)	Zobacz moja opinia w sprawie Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:491, pkt 108.
(
19
)	Wyrok z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in., C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 37.
(
20
)	Wyrok z dnia 14 marca 2013 r., Leth, C‑420/11, EU:C:2013:166, pkt 46.
(
21
)	Zobacz moja opinia w sprawie Leth, C‑420/11, EU:C:2012:701, pkt 49 i nast.