61980C0066
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 21. JANUARI 1981 (
1
)
Høje Domstol.
I nærværende præjudicielle sag drejer det sig endnu engang om problemer i forbindelse med anvendelsen af Rådets forordning nr. 563/76 af 15. marts 1976 om obligatorisk opkøb af skummetmælkspulver, som interventionsorganerne ligger inde med, og som skal anvendes i foder (EFT L 67 af 15. marts 1976, s. 18).
Formålet med den i denne forordning fastsatte ordning var som bekendt at formindske Fællesskabets lagerbeholdninger af skummetmælkspulver ved en forøget anvendelse af den i skummetmælkspulveret indeholdte protein i forderstoffer. Derfor gjorde forordningen ydelsen af støtte til visse proteinholdige vegetabilske stoffer som raps- og rypsfrø samt sojabønner osv. såvel som overgangen til fri omsætning i Fællesskabet af visse importerede foderstoffer afhængig af, at der opkøbtes en vis mængde skummetmælkspulver. For at sikre opfyldelsen af denne forpligtelse blev ydelsen af støtte og overgangen til fri omsætning betinget af fremlæggelsen af et efter Fællesskabets forskrifter udfærdiget dokument som bevis for opkøb og denaturering af den foreskrevne mængde skummetmælkspulver, eller af, at der stilledes en sikkerhed, der fortabtes, såfremt forpligtelsen til opkøb ikke blev opfyldt.
Domstolen har erklæret denne forordning ugyldig i tre domme af 5. juli 1977 afsagt i de præjudicielle sager 114/76, Bela-Mühle Josef Bergmann KG mod Growa-Farm GmbH & Co., 116/76, Granaria BV mod Hoofproduktschap voor Akkerbouwprodukten, samt 119 og 120/76, Ölmühle Hamburg AG mod Hauptzollamt Hamburg-Waltershof og Firma Kurt A. Becher mod Hauptzollamt Bremen-Nord (Sml. 1977, s. 1211 ff.). Domstolen nåede til dette resultat ud fra den betragtning, at det i forordningen foreskrevne obligatoriske opkøb af skummetmælkspulver havde ført til en uforholdsmæssig høj pris, der udgjorde en diskriminerende fordeling af byrderne mellem de forskellige landbrugssektorer, uden at denne foranstaltning kunne begrundes med, at den opfyldte formålet med forordningen, nemlig at sikre afsætningen af det oplagrede skummetmælkspulver.
Sagsøgeren i hovedsagen, SpA International Chemical Corporation, der fremstiller blandfoderstoffer, anlagde den 17. november 1978 under henvisning til disse domme sag ved Tribunale Civile de Roma mod Amministrazione delle Finanze dello Stato med påstand om, at sagsøgte tilpligtedes at tilbagebetale et beløb på 61057554 LIT, der for indførsel af varer omfattet af ovennævnte forordning var blevet stillet som sikkerhed enten af sagsøgeren eller af dennes leverandører, som senere af sagsøgeren havde fået refunderet de som sikkerhed stillede beløb; denne sikkerhed fortabtes, da det obligatoriske opkøb ikke blev foretaget.
Endvidere nedlagde sagsøgeren i hovedsagen påstand om, at sagsøgte tilpligtedes at betale 173494317 LIT i eksportrestitution, hvilket beløb tilkom sagsøgeren i medfør af artikel 16 i Rådets forordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 281 af 1. november 1975, s. 1) for udførsel af forskellige partier foderstoffer i perioden 4. august — 1. oktober 1976, der især omfattede korn med tilsætning af andre produkter blandt andet gennemsnitlig 20 % sojabønne- og jordnøddemel, indført fra tredjelande under proceduren for aktiv forædling.
Til støtte for den første påstand anførte sagsøgeren især, at ugyldighedserklæringen vedrørende forordning nr. 563/76 i sagerne Bela-Mühle m.fl. efter selskabets opfattelse også måtte gælde for de forretninger, som det havde afsluttet, inden afsigelsen af disse domme. Følgelig skulle de som sikkerhed stillede og fortabte beløb tilbagebetales, fordi de var blevet tilvejebragt som garanti for en forpligtelse, der var i strid med fællesskabsretten.
Heroverfor har sagsøgte anført, at selv om Domstolen har erklæret forordningen ugyldig i andre sager, kan man ikke heraf slutte, at den ikke kan anvendes på nærværende sag. Den omstændighed, at en afgift er fastsat i overensstemmelse med gældende fællesskabsret, udelukker en tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb.
Til støtte for påstanden om ydelse af restitutioner har sagsøgeren gjort gældende, at det kun var for at unddrage sig forpligtelsen til at stille sikkerhed for de indførte vegetabilske foderstoffer, der i øvrigt kunne indføres frit i Fællesskabet, uden at der skulle erlægges told og importafgifter, at selskabet gjorde brug af proceduren for aktiv forædling i henhold til artikel 10, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 677/76 af 26. marts 1976 om visse gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 563/76 (EFT L 81 af 27. marts 1976, s. 23). Den under proceduren for aktiv forædling foretagne blanding af de importerede foderstoffer med korn, der havde oprindelse i Fællesskabet, eller som befandt sig i fri omsætning inden for Fællesskabet, skulle altså have været genudført under position 23.07 B i den fælles toldtarif, uden at der kunne ydes restitution.
Heroverfor har sagsøgte anført, at der ikke kan gøres krav på restitution, da de udførte foderstoffer indeholdt bestanddele, der ikke var i fri omsætning inden for Fællesskabet. I medfør af artikel 8, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 192/76 af 17. januar 1975 om gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 25 af 31. januar 1975, s. 1) ydes der nemlig kun restitution for produkter, der har oprindelse i en af medlemsstaterne eller befinder sig dér i fri omsætning. I nærværende sag drejer det sig imidlertid om produkter fra kornsektoren, for hvilke restitutionen fastsættes for produktet som helhed og ikke for de enkelte bestanddele.
Tribunale Civile di Roma, første afdeling, har ved kendelse af 12. november 1979 udsat sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1.   Har en erklæring om en fællesskabsforordnings ugyldighed i medfør af traktatens artikel 177 generel virkning, eller gælder den alene for den konkrete sag, og er i sidstnævnte tilfælde det i dommen af 27. marts 1963 i de forenede sager 28, 29 og 30/62 indeholdte princip også anvendeligt på denne erklæring?
2.   Er i så fald forordning nr. 563/76 af 15. marts 1976 ugyldig af de i dommene af 5. juli 1977 i sagerne 114, 116, 119 og 120/76 anførte grunde?
3.   Såfremt nævnte forordning er ugyldig, følger det da af de af Fællesskabets retsorden udledte principper, at tilbagebetaling af sådanne af den private med urette erlagte beløb skal anses for anerkendt, forbudt eller tilladt inden for visse grænser eller frister, og indebærer i bekræftende fald ugyldighedserklæringen, at den private selv i henhold til national ret kan kræve tilbagebetaling af beløb, som han tidligere har betalt i medfør af bestemmelser, der er erklæret ugyldige, og gælder der i bekræftende fald bestemte grænser, frister eller betingelser herfor, navnlig når kravet om tilbagebetaling vedrører beløb, som sagsøgeren har refunderet sine leverandører?
4.   Kan der i henhold til fællesskabsretten og navnlig i henhold til Kommissionens forordning nr. 192/75 af 17. januar 1975, Rådets forordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975, Rådets forordning nr. 2743/75 af 29. oktober 1975, Kommissionens forordning nr. 677/76 af 26. marts 1976, Kommissionens forordning nr. 1871/76 af 30 juli 1976, Kommissionens forordning nr. 2141/76 af 31. august 1976 og Kommissionens forordning nr. 2372 af 30. september 1976, antages at bestå et krav på eksportrestitutioner for blandfoderstoffer alene for så vidt angår disses kornindhold, og strider det mod de almindelige principper, der kan udledes af de nævnte regler, at der ydes eksportrestitution for sammensatte produkter alene på grund af visse bestanddele deri, når de øvrige bestanddele er indført under en ordning med midlertidig toldfritagelse?«
Min stillingtagen til disse spørgsmål er følgende:
Første og andet spørgsmål
De to første spørgsmål vedrører den bindende virkning af de af Domstolen i medfør af EØF-traktatens artikel 177 trufne præjudicielle afgørelser vedrørende gyldigheden af retsakter fra Fællesskabets institutioner. Den forelæggende ret ønsker afklaret, om den i forbindelse med behandlingen af hovedsagen er bundet af Domstolens domme af 5. juli 1977 i de præjudicielle sager Bela-Mühle mfl., i hvilke forordning nr. 563/76 blev erklæret ugyldig, eller om den kan eller skal indbringe en ny præjudiciel sag for Domstolen vedrørende gyldigheden af forordningen.
Som bekendt består der i teorien uenighed om, hvorvidt domme, hvori Domstolen ifølge EØF-traktatens artikel 177 erklærer Fællesskabets retsakter ugyldige, kun kan tillægges retskraft »inter partes« eller tværtimod »erga omnes«. Da Domstolen kender de i teorien fremsatte argumenter til denne retsvidenskabelige strid, og da denne problemstilling allerede er blevet udførligt behandlet i generaladvokat Gand's forslag til afgørelse af 28. oktober 1965 i sag 16/65 (C. Schwarze mod Einfuhrund Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Sml. 1965-1968, s. 131; org. ref. Rec. 1965, s. 1081), generaladvokat Warner's forslag til afgørelse af 20. september 1977 i sagerne 112/76, 22/77, 32/77 og 37/77 (Renato Manzoni mil. mod Fonds National de Retraite des Ouvriers Mineurs, Sml. 1977, s. 1647) og generaladvokat Capotorti's forslag til afgørelse af 12. september 1979 i sag 238/78 (Ireks-Arkady GmbH mod Rådet og Kommissionen, Sml. 1979, s. 2955), kan jeg her indskrænke mig til blot at anføre de vigtigste argumenter og ganske kort gennemgå Domstolens domme, for så vidt de kan tjene til belysning af denne problemstilling.
I denne sammenhæng kan det ikke nægtes, at præjudicielle sager efter EØF-traktatens artikel 177, hvori det fastslås, at en retsakt fra en af institutionerne er uforenelig med traktaten, ikke har samme rækkevidde og virkning som et søgsmål efter EØF-traktatens artikel 173 og 174, hvorved en sådan retsakt erklæres ugyldig. Som især fremhævet af generaladvokat Warner i det nævnte forslag til afgørelse, kan man imidlertid ikke udlede af denne forskel mellem de to typer sager, at en af Domstolen i henhold til EØF-traktatens artikel 177 truffet afgørelse kun har bindende virkning for den konkrete sag. En sådan opfattelse ville nemlig være i modstrid med formålet med artikel 177, der skal sikre en ensartet fortolkning og anvendelse af fællesskabsretten i samtlige medlemsstater. Dette fremgår af en række af Domstolens domme, der ganske vist overvejende behandler spørgsmålet om fortolkning af fællesskabsretten.
Således har Domstolen senest i sagerne 61/79 (Amministrazione delle Finanze dello Stato mod Denkavit Italiana, dom af 27. marts 1980, Sml. 1980, s. 1205) og i de forenede sager 66, 127 og 128/79 (Amministrazione delle Finanze dello Stato mod Meridionale Industria Salumi m.fl., dom af 27. marts 1980, Smi. 1980, s. 1237) atter fastslået, at »Den fortolkning, som Domstolen foretager af en fællesskabsretlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til EØF-traktatens artikel 177, belyser og præciserer i nødvendigt omfang betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde have været forstået og anvendt fra sin ikrafttræden. Det følger heraf, at den således fortolkede regel kan og skal anvendes af retterne endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende fortolkningsanmodningen, ...«.
Når henses til den deklaratoriske natur af fortolkningsdommene var det derfor også konsekvent, at Domstolen i de forenede sager 28-30/62 (Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV og Hoechst-Holland NV mod Den nederlandske Finansförvaltning, dom af 27. marts 1963, Sml. 1954-1964, s. 395) fastslog, at den forpligtelse, som EØF-traktatens artikel 177, stk. 3, pålægger de nationale retter i sidste instans, kan blive indholdsløs på grund af retskraften af Domstolens fortolkning i medfør af artikel 177 i tilfælde, hvor det rejste spørgsmål materielt set er identisk med et spørgsmål, som allerede har været genstand for en præjudiciel afgørelse i et lignende tilfælde. Når de retter, hvis afgørelse ikke kan appelleres, og som i princippet er forpligtet til at forelægge sagen for Domstolen, fritages for denne forpligtelse, fordi de, på grund af den præjudicielle doms bindende virkning, alligevel skal følge den givne fortolkning, gælder denne bindende virkning også for de lavere instanser (hvis afgørelser kan appelleres). Som det fremgår af Da Costa-sagen og sag 29/68 (Milch-, Fettund Eier-Kontor GmbH mod Hauptzollamt Saarbrücken, dom af 24. juni 1969, Sml. 1969, s. 33), udelukker denne bindende virkning dog ikke, at de nationale retter atter kan forelægge Domstolen en anmodning om fortolkning.
Som anerkendt af sagens parter må disse principper også finde anvendelse på præjudicielle afgørelser om gyldigheden af Fællesskabets retsakter. Dette følger allerede af, at traktatens artikel 177 og artikel 20 i statutten for Domstolen giver ensartede regler for proceduren til fortolkning og vurdering af gyldigheden. Følgelig har Domstolen aldrig tøvet med at påkende spørgsmålet om gyldighed under henvisning til den særlige karakter af en præjudiciel sag i forbindelse med en anmodning om fortolkning.
Det fremgår endvidere af følgende overvejelser, at Domstolen også går ud fra, at en præjudiciel afgørelse om gyldigheden af en af Fællesskabets retsakter har virkninger, der rækker ud over den konkrete sag; Domstolen har selv allerede flere gange støttet sig på præjudicielle afgørelser, der havde fastslået visse forordningers ugyldighed, når der var tale om erstatningssøgsmål, der var blevet anlagt af andre personer end parterne i de for de nationale retter verserende sager, der havde givet anledning til de præjudicielle afgørelser (jf. dom af 25. maj 1978 i de forenede sager 83 og 94/76, 4, 15 og 40/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. m.fl. mod Rådet og Kommissionen (Smi. 1978, s. 1209), dom af 28. marts 1979 i sag 90/78, Granaria BV mod Rådet og Kommissionen (Sml. 1979, s. 1081), dom af 4. oktober 1979 i sag 238/78, Ireks-Arkady GmbH mod Rådet og Kommissionen (Sml. 1979, s. 2955), dom af 4. oktober 1979 i de forenede sager 64 og 113/76, 167 og 239/78, 27, 28 og 45/79, P. Dumortier Frères m.fl. mod Rådet (Sml. 1979, s. 3091).
At Domstolen ikke blot tillægger præjudicielle afgørelser virkning »inter partes«, fremgår endvidere af sag 43/75 (Gabrielle Defrenne mod Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena, dom af 8. april 1976, Sml. 1976, s. 455) I denne sag så Domstolen sig foranlediget til, i betragtning af de betydelige vanskeligheder, som dommen kunne skabe for tidligere i god tro begrundede retsforhold, at begrænse alle berørtes mulighed for at påberåbe sig den givne fortolkning af EØF-traktatens artikel 119 med det formål at foranledige en fornyet afgørelse vedrørende nævnte retsforhold. I dommene af 15. oktober 1980 i sagerne 4/79 — Société Coopérative »Providence agricole de la Champagne«, 109/79 — S à r 1 Maïserie de Beauce og 145/79 — Roquette Frères, gav Domstolen endelig klart udtryk for den opfattelse, at præjudicielle domme afsagt i medfør af artikel 177, for så vidt angår deres virkning, kan sidestilles med ugyldighedsdomme afsagt i medfør af traktatens artikel 173. I disse domme har Domstolen ved analog anvendelse af EØF-traktatens artikel 174, stk. 2, begrænset muligheden for at påberåbe sig den ved den præjudicielle afgørelse fastslåede ugyldighed af en forordning til tiden efter domsafsigelsen. En sådan analog anvendelse af artikel 174, stk. 2, er imidlertid kun mulig og hensigtsmæssig, når man som foreslået af generaladvokat Capotorti i dennes forslag til afgørelse i Ireks-Arkady sagen tillægger den i en præjudiciel afgørelse fastslåede ugyldighed af en forordning »ex-tunc-virkning« og endvidere går ud fra, at den således fastslåede ugyldighed har samme virkning, som hvis den pågældende forordning var blevet erklæret ugyldig i medfør af artikel 173 med virkning »erga omnes«.
Domstolens domme i følgende sager taler i øvrigt ligeledes for, at virkningen af præjudicielle domme sidestilles med ugyldighedsdomme: 23/75 (Rey Soda mod Cassa Conguaglio Zucchero, dom af 30. oktober 1975, Sml. 1975, s. 1279), 117/76 og 16/77 (Albert Ruckdeschel & Co. og Hansa-Lagerhaus Ströh & Co. mod Hauptzollamt Hamburg-St. Annen samt Diamalt AG mod Hauptzollamt Itzehoe, dom af 19. oktober 1977, Sml. 1977, s. 1753) og 124/76 (SA Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson mod Office National Interprofessionnel des Céréales, dom af 19. oktober 1977, Sml. 1977, s. 1795). I de to sidstnævnte domme har Domstolen klart i tilslutning til EØF-traktatens artikel 176, stk. 1, fastslået, at det tilkommer de for Fællesskabets landbrugspolitik ansvarlige institutioner at træffe de nødvendige foranstaltninger til at afhjælpe en forordnings — under en præjudiciel sag — fastslåede uforenelighed med fællesskabsret af højere rang. I Rey Soda-dommen blev det endvidere fastslået, at det i første række tilkommer de nationale myndigheder inden for deres retssystem at drage konsekvenserne af ugyldigheden af en fællesskabsretsakt, der erklæres ugyldig i medfør af EØF-traktatens artikel 177.
Endelig kan dommen af 13. februar 1979 i sag 101/78 (Granaria BV mod Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Sml. 1979, s. 623) anføres til støtte for, at domme, der afsiges i medfør af EØF-traktatens artikel 177, i henseende til virkning, kan ligestilles med de domme, der fastslår ugyldigheden af en retsakt. I denne sag har Domstolen statueret, at enhver forordning, der er udstedt i medfør af traktaten, medfører, at alle Fællesskabets retssubjekter og institutioner er forpligtet til at anerkende, at denne forordning i fuldt omfang er gyldig, indtil dens ugyldighed er fastslået af en kompetent ret. Imidlertid har Domstolen enekompetence dels til i henhold til traktatens artikel 173 og 184 at prøve lovligheden af forordninger, dels til i henhold til artikel 177 at træffe afgørelse om forordningernes gyldighed. Det følger modsætningsvis heraf, at så snart Domstolen har fastslået ugyldigheden af en forordning, kan denne forordning ikke længere anvendes, uanset den anvendte procedure.
Denne følgeslutning er heller ikke i modstrid med, at Domstolen i dommene i sagerne 62/76 (Jozef Strehl mod Nationaal Pensioenfonds voor Mijnwerkers, dom af 3. februar 1977, Sml. 1977, s. 211) og 32/77 (Antonio Giuliani mod Landesversicherungsanstalt Schwaben, dom af 20. oktober 1977, Sml. 1977, s. 1857) har tilladt endnu en forelæggelse vedrørende spørgsmålet om en forordnings gyldighed, efter at Domstolen allerede havde fastslået den pågældende retsakts ugyldighed i sag 24/75 (Teresa og Silvana Petroni mod Office national des pensions pour travailleurs salariés, dom af 21. oktober 1975, Sml. 1975, s. 1149). Ved at tillade, at et spørgsmål atter forelægges Domstolen, forhindres de nationale retter, der har været uden kendskab til den pågældende præjudicielle dom, eller som af andre grunde har næret tvivl om en retsakts gyldighed, ikke i at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen. Den bindende virkning, som en præjudiciel dom om en fællesskabsretsakts gyldighed har over for alle nationale retter, Falder imidlertid ikke bort, fordi disse atter forelægger et præjudicielt spørgsmål for Domstolen.
Da det i betragtning af disse domme ikke er nødvendigt at behandle det andet spørgsmål yderligere, foreslår jeg afslutningsvis, at de to første spørgsmål besvares således: en fællesskabsforordnings ugyldighed, der fastslås i medfør af EØF-traktatens artikel 177, binder alle nationale retter, medmindre spørgsmålet atter forelægges for Domstolen.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få oplyst, om og i bekræftende fald inden for hvilke grænser eller frister fælleskabsretten tillader en tilbagesøgning uden retsgrundlag er erlagte ydelser, når forordning nr. 563/76 må anses for ugyldig siden dens udstedelse. Man forstår dette spørgsmål, når man ved, at i medfør af artikel 2033 i den italienske Codice civile er det muligt at tilbagesøge en sådan ydelse inden for en frist af ti år uafhængig af, om ydelsen i mellemtiden er blevet overvæltet på andre.
Følgelig forsvarer sagsøgeren i hovedsagen også det standpunkt, at det følger af Domstolens hidtidige praksis i spørgsmål om tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb, at da fællesskabsretten endnu ikke indeholder regler på området for anfægtelse eller erstatning af uretmæssigt opkrævede beløb, henhører erstatningssøgsmål under de nationale retters kompetence, idet disse træffer afgørelse på grundlag af de nationale materielle og processuelle regler. Som udtrykkeligt fastslået af Domstolen må man affinde sig med, at den enkelte sag som følge heraf behandles forskelligt i de enkelte medlemsstater.
Heroverfor anfører den italienske regering, Rådet og Kommissionen, at ifølge denne praksis falder sager om erstatning for uretmæssigt opkrævede beløb kun ind under de nationale retters kompetence, og skal afgøres af disse efter nationale retsregler, såfremt fællesskabsretten ikke umiddelbart har reguleret det pågældende område. Men det er i alle tilfælde en forudsætning for anvendelse af national ret, at et tilbagesøgningskrav kan anerkendes på grundlag af fællesskabsretten. Denne forudsætning er dog ikke opfyldt i nærværende sag, hvilket kan udledes af forordning nr. 563/76, der er erklæret ugyldig. Forordningen giver nemlig mulighed for overvæltning på de efterfølgende købere af de ved det obligatoriske opkøb betingede økonomiske byrder, hvilket netop er karakteristisk for det ved denne forordning indførte system. Men når fællesskabsordningen udtrykkeligt hjemler overvæltning af de foreskrevne økonomiske byrder, udelukker retsforholdet mellem de efterfølgende kontraktspartnere netop et eventuelt tilbagesøgningkrav på de uretmæssigt opkrævede ydelser. Endvidere må det tages i betragtning, at Domstolen har afvist erstatningssøgsmål fra de købere af biandfoder, som de økonomiske byrder var væltet over på.
Hvis sagsøgeren i hovedsagen indrømmedes »condictio indebiti«, ville selskabet efter den italienske regerings, Rådets og Kommissionens opfattelse blive bedre stillet end såvel de konkurrenter, som havde foretaget det obligatoriske opkøb af skummetmælkspulver, som de senere købere, som disse afgifter var vælet over på, og som ikke kunne opnå dækning gennem erstatningssøgsmål. Da sagsøgeren i hovedsagen tilmed intet tab havde lidt, ville selskabet blive uretmæssigt beriget. Hvis det ikke antages, at fællesskabsretten udelukker tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb i tilfælde, hvor tilbagebetalingen ville føre til en uretmæssig berigelse og sætte spørgsmålstegn ved et uoverskueligt antal retsforhold, ville kravet til retssikkerheden lide et alvorligt afbræk. I det mindste måtte Domstolen, såfremt den ikke på forhånd skulle udelukke muligheden for »condictio indebiti« i sådanne tilfælde, tage hensyn til kravene om rimelighed og retssikkerhed ved en analog anvendelse af EØF-traktatens artikel 174, stk. 2. Endvidere måtte Domstolen have mulighed for i en senere dom efterfølgende at begrænse virkningen i tidsmæssig henseende af den i en tidligere præjudiciel sag fastslåede ugyldighed af en forordning.
1.
Ved den retlige vurdering af disse anbringender må man naturligvis, hvad tilsyneladende alle sagens parter er enige om, gå ud fra Domstolens praksis i sager vedrørende tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb, hvorefter sager vedrørende erstatning af sådanne beløb henhører under de nationale retters kompetence og skal afgøres af dem i henhold til den nationale ret, medmindre fællesskabsretten har reguleret det pågældende område. Dette gælder uanset, om det drejer sig om nationale afgifter, der på grund af uforenelighed med tilsvarende forskrifter i fællesskabsretten er blevet opkrævet uretmæssigt (jf. sagerne 61/79 — Denkavit Italiana, 811/79 — Amministrazione delle Finanze dello Stato mod Ariete SpA, dom af 10. juli 1980, og 826/79 — Amministrazione delle Finanze dello Stato mod Mireco, dom af 10. juli 1980), om tilbagesøgning henholdsvis erstatning af beløb, som Fællesskabet har krav på (jf. sagerne 265/78 — H. Ferwerda BV, Rotterdam, mod Produktschap voor Vee en Vlees, dom af 5. marts 1980, Smi. 1980, s. 617, 66, 127 og 128/79 — Meridionale Industria Salumi m.fl., og 119/79 og 126/79 — Lippische Hauptgenossenschaft mod Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, dom af 12. juni 1980), eller, som i sag 130/79 (Express Dairy Foods Limited mod Intervention Board for Agricultural Produce, dom af 12. juni 1980), om en fællesskabsafgift, der blev opkrævet på grundlag af en forordning, der senere blev erklæret ugyldig.
Som det fremgår af ovennævnte afgørelser, har domstolen udtrykkeligt affundet sig med, at der i de enkelte medlemsstater og endog inden for staterne — alt efter skatternes og afgifternes art — findes forskellige bestemmelser for anfægtelse af retsstridig opkrævelse af afgifter eller erstatning for uretmæssigt betalte afgifter. Domstolen har blot til stadighed begrænset sig til at fastslå, at den nationale ret skal anvendes uden forskelsbehandling, således som den anvendes på lignende, men rent nationale tvister, og at de processuelle regler ikke må medføre, at det rent praktisk bliver umuligt at udøve de i henhold til fællesskabsretten indrømmede rettigheder.
Disse forhold må også gælde for nærværende sag, hvor det, som i Express Dairy Foods-sagen, drejer sig om tilbagesøgning af en fællesskabsafgift som er uretmæssigt opkrævet på grundlag af en forordning, der er erklæret ugyldig. Det skal derfor undersøges, om der i nærværende sag — til forskel fra sidstnævnte sag — findes en særlig forskrift eller et særligt grundprincip inden for fællesskabsretten, der hindrer anvendelsen af den nationale ret, der principielt bør anvendes, dvs. om fællesskabsretten ikke er til hinder for »condictio indebiti«, i hvilket tilfælde et sådant krav kan gennemføres efter national ret.
2.
Efter min opfattelse må dette spørgsmål besvares bekræftende af følgende grunde: For det første må det ikke glemmes, at forordning nr. 563/76 om obligatorisk opkøb af skummetmælkspulver havde til formål at nedbringe lagrene af skummetmælkspulver ved hjælp af det obligatoriske opkøb. Sikkerhedsstillelsen havde på samme måde til formål at sikre, at denne forpligtelse blev overholdt. Som det fremgår af forordningens betragtninger, gik Kommissionen ud fra, at en overvæltning af byrderne ved disse foranstaltninger på de efterfølgende købere af de pågældende produkter bedst ville svare til den gennemførte ordning, idet byrderne herved ville blive ligeligt fordelt på samtlige opkøbere. Som følge heraf bestemmer forordningens artikel 5, at selv for kontrakter, som afsluttes inden dagen for ikrafttrædelsen af denne forordning, bærer de efterfølgende købere virkningen af den byrde, som følger af den i denne forordning fastsatte ordning. Formålet med denne bestemmelse var at forhindre, at foderstoffabrikanterne på grund af det ved forordningen indførte obligatoriske opkøb af skummetmælkspulver led et tab i forbindelse med løbende kontrakter. Et sådant tab i form af forskellen mellem prisen for skummetmælkspulver og den lavere pris, som producenten måtte have betalt for substitutionsproduktet, eller i form af fortabelse af sikkerhedsstillelsen, ville imidlertid være opstået ved løbende kontrakter, hvis forordningen ikke udtrykkeligt havde givet mulighed for overvæltning af disse byrder på køberne.
På den anden side var det, som med føje anført af Kommissionen, ikke nødvendigt med en såden bestemmelse for de efter forordningens ikrafttræden indgåede kontrakter, da de i forordningen omhandlede byrder uden videre kunne overvæltes på køberne. En sådan overvæltning af de ifølge forordningen indførte byrder på køberne var — trods de af sagsøgeren i hovedsagen fremførte anbringender — heller ikke udelukket på grund af den faktiske markedssituation, dels fordi efterspørgslen efter blandfoderstoffer af naturlige årsager er konstant, dels fordi alle foderstofproducenter på daværende tidspunkt var underkastet samme afgifter.
I modsætning til hvad sagsøgeren i hovedsagen anfører, kan overvæltningen af byrderne på de efterfølgende købere heller ikke drages i tvivl og da slet ikke tilbageføres, fordi Domstolen på et senere tidspunkt i sagerne Bela-Mühle m.fl. har fastslået ugyldigheden af den pågældende forordning. Som det fremgår af dommen i sag 101/78 (Granaria BV) indebærer Fællesskabets legalitetsprincip, at Fællesskabets retssubjekter og institutioner er forpligtet til at anerkende, at forordning nr. 563/76 i fuldt omfang er gyldig, indtil dens ugyldighed er fastslået af en kompetent domstol. Men heraf følger, at sagsøgeren i hovedsagen kræver tilbagebetaling af uberettiget opkrævede beløb, som selskabet i virkeligheden slet ikke skulle betale i henhold til den på det pågældende tidspunkt gældende, anvendelige fællesskabsret. På grund af denne retstilstand er det derfor principielt fastslået, at det fællesskabsretlige princip om »condictio indebiti« ville føre til en uberettiget berigelse af sagsøgeren i hovedsagen.
3.
Som bekendt har Domstolen imidlertid allerede flere gange behandlet spørgsmålet om, hvorvidt uberettiget opkrævede beløb kan erstattes, når den erhvervsdrivende har overvæltet afgifterne på køberne. Allerede i sag 68/79 (Hans Just I/S, København, mod ministeriet for skatter og afgifter, dom af 27. februar 1980, Sml. 1980, s. 501), fastslog Domstolen, at kravet om beskyttelse af de rettigheder, som Fællesskabets retsorden sikrer på dette område, ikke indebærer, at der skal ske tilbagebetaling af afgifter opkrævet med urette, såfremt dette måtte føre til en uberettiget berigelse; fra et fællesskabsretligt synspunkt er der således intet til hinder for, at nationale retter i overensstemmelse med deres nationale regler tager hensyn til, om de med urette opkrævede afgifter har kunnet indregnes i de afgiftspligtige virksomheders priser, og har kunnet overvæltes på køberne.
Mens denne afgørelse klart tog hensyn til den danske retstilstand, hvorefter retten skulle tage i betragtning, at de uretmæssigt opkrævede afgifter kunne overvæltes på de efterfølgende handelsled, har Domstolen også senere gentaget sin opfattelse i dommene Denkavit-sagen (61/79) og Express Dairy Foods-sagen (139/79). I begge tilfælde har Domstolen statueret, at tilbagesøgningen af uretmæssigt opkrævede beløb er afhængig af den pågældende nationale retsorden, som, hvis jeg har forstået det rigtigt, ikke foreskriver, at »condictio indebiti« kan føre til uberettiget berigelse af den berettigede.
Da fællesskabsretten i sagen Dairy Foods ikke hjemlede nogen overvæltning, og det derfor ikke stod helt klart, om den berettigede rent faktisk havde foretaget en sådan overvæltning, præciserede Domstolen da også kun, at der intet er til hinder for, at nationale retter tager denne omstændighed i betragtning. Omvendt må man derimod sige, at når fællesskabsretten, som i nærværende sag, hjemler overvæltning på de efterfølgende købere, skal denne omstændighed tages i betragtning, medmindre der føres bevis for det modsatte.
4.
Domstolens praksis vedrørende ansvar uden for kontraktsforhold giver yderligere et argument, der tilsyneladende støtter en afvisning af »condictio indebiti« i nærværende sag. Således har Domstolen især i sagerne Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe m.fl. (sagerne 83 og 94/76, 4, 15 og 40/77) bl.a. præciseret, at på de områder, der henhører under Fællesskabets økonomiske politik, bør private inden for rimelige grænser og uden at kunne opnå skadesløsholdelse af offentlige midler, affinde sig med, at en generel retsakt medfører visse skadelige virkninger for deres økonomiske interesser, selv om akten er erklæret for ugyldig. Disse udtalelser lader sig også overføre på »condictio indebiti«; herefter må private på de områder, der henhører under Fællesskabets økonomiske politik, affinde sig med, at de ikke kan opnå skadesløsholdelse af offentlige midler, hvis de i henhold til fællesskabsreglerne kunne overvælte byrden på køberne og ikke fører bevis for, at de ikke har gjort brug af overvæltningsmuligheden.
5.
Endelig kræver det i fællesskabsretten almindeligt anderkendte ligebehandlingsprincip også, at »condictio indebiti« afvises i nærværende sag. Forordning nr. 563/76 havde nemlig den virkning, at erhvervsdrivende, der havde opkøbt skummetmælkspulver, kunne overvælte de deraf følgende byrder på de efterfølgende købere og således kunne kræve det som sikkerhed stillede beløb tilbage. De erhvervsdrivende, der ikke overholdt forpligtelsen til opkøb, fortabte således sikkerhedsstillelsen, men kunne ligeledes overvælte byrden på de efterfølgende købere. Da størrelsen af sikkerhedsstillelsen, som det er blevet oplyst, svarede til den økonomiske byrde, som forpligtelsen til opkøb indebar, kan man sige, at overvæltningen på de efterfølgende købere i virkeligheden havde samme virkning. Hvis nu foderstofproducenterne fik tilbagebetalt den stillede sikkerhed, ville dette medføre, at de blev mere fordelagtigt stillet end de konkurrenter, som havde foretaget obligatorisk opkøb af skummetmælkspulver. De producenter, der havde holdt sig til forordningen, modtog intet, mens de, der kun delvis havde overholdt de i forordningen indeholdte forpligtelser, fik det som sikkerhed stillede beløb tilbage, og blev for så vidt uretmæssigt beriget i forhold til deres konkurrenter, der på grund af Domstolens dom i sagen Bayerische HNL er udelukket fra at kræve skadeserstatning.
Nærværende præjudicielle sag må endvidere, som især anført af Rådet, ses i sammenhæng med Domstolens øvrige domme, der er afsagt i forbindelse med forordning nr. 563/76. Som bekendt har Domstolen af de allerede nævnte grunde i sagerne Bayerische HNL og Granaria (101/78) ikke taget den i tilknytning til ugyldighedserklæringen af forordning nr. 563/76 nedlagte påstand om erstatning til følge. På den ene side ville det være ubilligt at nægte de efterfølgende købere, som afgifterne ifølge nævnte forordning var blevet væltet over på, erstatning og uretmæssigt berige dem, som havde overvæltet disse afgifter. På den anden side må man også være opmærksom på, at de italienske producenter ifølge den nationale retstilstand i en periode på ti år havde kunnet påberåbe sig »condictio indebiti«, mens Granaria og Bayerische HNL i det rejste erstatningssøgsmål ikke modtog nogen dækning.
6.
Da det allerede fremgår af disse overvejelser, at producenter, som i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 563/76 har overvæltet afgifterne på de efterfølgende købere, ifølge de i Fællesskabets retsorden bærende principper ikke har krav på erstatning for uretmæssigt opkrævede beløb, er det efter min opfattelse ikke længere nødvendigt i detaljer at gå ind på det yderligere af sagens parter fremsatte spørgsmål om, hvorvidt der skal tages hensyn til kravene om rimelighed og retssikkerhed ved en tidsmæssig begrænsning af virkningen af forordningens gyldighed på grundlag af en analog anvendelse af EØF-traktatens artikel 174, stk. 2.
Den italienske regering, Rådet og Kommissionen har heroverfor anført, at Domstolen også efter at have fastslået ugyldigheden af en forordning ved en senere lejlighed kan uddybe sin tidligere afgørelse og præcisere rækkevidden af ugyldigheden.
En sådan løsning forekommer mig i nærværende sag på grund af retssikkerheden og på grund af Domstolens tidligere praksis ikke mulig. Som Domstolen nemlig allerede har udtalt i Defrennesagen, kan den kun undtagelsesvis, dvs. når ingen anden løsning forekommer mulig, af de i denne dom anførte grunde se sig foranlediget til, med virkning for alle berørte at indskrænke muligheden for at påberåbe sig en fortolkning med det formål at fremkalde en ny afgørelse. En sådan indskrænkning må dog, som endnu engang udtrykkeligt fastslået i sagen Salumi m.fl., direkte fremgå af den dom, hvorved fortolkningsspørgsmålet afgøres. Denne indskrænkning må — hvis ikke a fortiori på grund af retssikkerheden — af de i min redegørelse vedrørende de to første spørgsmål nævnte grunde også gælde for præjudicielle domme, hvorved der træffes afgørelse om gyldigheden af en af en institution udstedt retsakt. Følgelig har Domstolen også i dommene Société Coopérative »Providence agricole de la Champagne« (4/79), Maïserie de Beauce (109/79) og Roquette (145/79) fastslået ugyldigheden af visse fællesskabsretsakter og samtidig tidsmæssigt begrænset virkningen af denne ugyldighed.
7.
Når henses til dette resultat, er det endvidere heller ikke nødvendigt yderligere at behandle det især af den italienske regering behandlede spørgsmål om, hvorvidt den påståede erstatning af de beløb, som sagsøgeren i hovedsagen har tilbagebetalt leverandøren, skal betragtes som en tilbagesøgning af uretmæssigt opkrævede beløb, eller om det ikke snarere drejer sig om en erstatning, som kun kan kræves udbetalt af Fællesskabet og ikke af medlemsstaten.
Det fierde spørgsmål
Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret endelig at få oplyst, om der består et krav på eksportrestitution for kornindholdet af det af sagsøgeren i perioden 4. august — 1. oktober 1976 udførte kvantum blandfoderstoffer henhørende under position 23.07 B. Dette blandfoderstof bestod af korn med oprindelse i medlemsstaterne, eller som befandt sig der i fri omsætning, og af proteinholdige vegetabilske stoffer, der var blevet indført under en procedure for aktiv forædling ifølge artikel 10, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 677/76 af 26. marts 1976 om visse gennemførelsesbestemmelser for den i forordning nr. 563/76 fastsatte ordning vedrørende obligatoriske opkøb af skummetmælkspulver (EFT L 81 af 27. marts 1976, s. 23).
Det i hovedsagen sagsøgende selskab mener, at det er uantageligt, at selskabet, som anvendte den i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 677/76 hjemlede procedure for aktiv forædling, ikke skulle have krav på eksportrestitutioner i medfør af artikel 8, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 192/75 af 17. januar 1975 om gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 25 af 31. januar 1975, s. 1), mens andre erhvervsdrivende, der ikke havde udnyttet muligheden for aktiv formidling havde et sådant krav. Valget mellem en midlertidig indførsel og sikkerhedsstillelse er hjemlet i Kommissionens gennemførelsesforordning nr. 677/76 til Rådets forordning nr. 563/76, hvis ugyldighed indebærer, at Kommissionens forordning ligeledes må anses for ugyldig. Sagsøgeren har kun gjort brug af den i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 677/76 hjemlede procedure for aktiv forædling for at kunne unddrage sig det obligatoriske opkøb af skummetmælkspulver eller sikkerhedsstillelsen, som var fastsat i forordning nr. 563/76, der senere blev erklæret ugyldig. Derved blev der gennemtvunget en form for indførsel, som ifølge det sagsøgende selskab medførte, at selskabet ikke modtog den restitution, som det ellers ville have krav på. At selskabet ville unddrage sig virkningerne af en retsstridig forordning, burde dog ikke medføre sanktioner.
Uafhængigt af spørgsmålet om gyldigheden af forordning nr. 563/76 burde der ifølge sagsøgeren, såfremt artikel 8, stk.1, i forordning nr. 192/75 fortolkes korrekt, i alle tilfælde være udbetalt en eksportrestitution for de pågældende foderstoffers indhold af kornbestanddele med oprindelse i Fællesskabet. Dette fremgår af formålet med restitutionsordningen, der skulle udligne forskellen mellem priserne i og uden for Fællesskabet. Af samme grunde må der, som det især kan udledes af artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 2743/75 såvel som af forordningerne nr. 1871/76 og 2372/76, i tilfælde af en kornbestanddel på over 65 %, der hidrører fra korn i Fællesskabet i fri omsætning, ydes delrestitution for denne andel, uanset om den resterende bestanddel befandt sig i fri omsætning i Fællesskabet, eller blev indført inden for rammerne af en procedure for aktiv forædling.
Efter min opfattelse kan der dog af flere grunde ikke gives medhold i denne argumentation. Således ved vi siden dommen i Granariasagen, 101/78, at sålænge forordning nr. 563/76 ikke var erklæret ugyldig i henhold til traktaten, var de nationale myndigheder, der skulle gennemføre forordningen, forpligtet til at anerkende den fulde gyldighed. Dette må naturligvis gælde den af Kommissionen til gennemførelse af nævnte forordning udstedte gennemførelsesforordning nr. 677/76.
Sagsøgeren kunne derfor som alle erhvervsdrivende enten bringe de pågældende vegetabilske foderstoffer i fri omsætning i Fællesskabet eller blot indføre varerne midlertidigt inden for rammerne af proceduren for aktiv forædling.
I henhold til artikel 3 i forordning nr. 563/76 skulle der for overførsel til fri omsætning i Fællesskabet fremlægges et »proteincertifikat«, hvis udstedelse var betinget af en sikkerhedsstillelse eller af et bevis for opkøb af skummetmælkspulver. For varer, der således var overført til fri omsætning i Fællesskabet, skulle der således også have været ydet en eksportrestitution i henhold til artikel 8, stk. 1, 1. afsnit, i forordning nr. 192/75.
Sagsøgeren besluttede sig derimod som bekendt inden for rammerne af den erhvervsmæssige risiko for den mulighed, der var hjemlet i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 677/76, til midlertidigt at indføre olieholdige frø fra tredjelande under proceduren for aktiv forædling og behøvede derfor ikke bære de byrder, der var forbundet med opkøb af skummetmælkspulver eller med fortabt sikkerhedsstillelse. På grund af den snævre sammenhæng, der består mellem de byrder, der opstår ved indførslen, og de restitutioner, der ydes ved udførslen, er det derfor også konsekvent, at sagsøgeren ikke har krav på restitutioner i medfør af artikel 8, stk. 1, 1. afsnit, i forordning nr. 192/75. Denne sammenhæng fremtræder særlig klart derved, at restitutionerne, som oplyst af Kommissionen, blev forhøjet, efter at det havde vist sig, at de oprindelige restitutionssatser ikke var tilstrækkelige til at udligne fortabelsen af sikkerhedsstillelsen.
Denne bestemmelse ændres heller ikke, modsat sagsøgerens opfattelse, af artikel 8, stk. 1, 3. afsnit, hvori det hedder »Ved udførsel af sammensatte produkter, som nyder godt af en restitution, som er fastsat for en eller flere af deres bestanddele, ydes restitutionen for denne eller disse, for så vidt som den eller de bestanddele, der omfattes af ansøgningen om restitution, befinder sig i en af de situationer, der er nævnt i artikel 9, stk. 2, i traktaten«. Som det er blevet oplyst af Kommissionen, vedrører denne bestemmelse nemlig kun landbrugsprodukter, der ikke er omfattet af de i bilag II til EØF-traktaten anførte varer. Da blandfoderstoffer ikke henhører under position 23.07 B i den fælles toldtarif, fastsættes restitutionen, omend den beregnes på grundlag af indholdet af kornbestanddele, for varen som helhed og ikke for de deri indeholdte kornbestanddele.
Sagsøgeren i hovedsagen synes endvidere at mene, at de pågældende rådsforordninger ikke giver Kommissionen beføjelse til at fastsætte restitutionerne for blandprodukter, således som det er sket. For at gendrive dette anbringende, er det imidlertid tilstrækkeligt at anføre, at de pågældende rådsforordninger overlader det til Kommissionen, under hensyntagen til markedsforholdene, at bestemme, om der skal ydes restitutioner.
Den omstændighed, at der i nærværende sag heller ikke består et, som følge af kornbestanddelene, begrænset krav på eksportrestitution, udgør ligeledes heller ikke, som anført af sagsøgeren, en tilsidesættelse af det i fællesskabsretten anerkendte ligebehandlingsprincip. I denne forbindelse må det nemlig tages i betragtning, at de erhvervsdrivende, som havde overført olieholdige frø til fri omsætning i Fællesskabet og derved fik et krav på restitution ved udførsel af blandprodukter, også måtte bære de byrder, der var knyttet til det såkaldte proteincertifikat, uden at de kunne gøre noget tilbagesøgningskrav gældende, såfremt det ikke kunne godtgøres, at der ikke var sket nogen overvæltning af disse byrder.
Sagsøgeren, som krævede eksportrestitution for foder, som var fremstillet af midlertidigt fra tredjelande indførte olieholdige frø under proceduren for aktiv forædling, ville derimod blive bedre stillet end konkurrenterne, hvis man ville yde sagsøgeren en tilsvarende restitution.
De italienske myndigheders fortolkning af artikel 8, stk. 1,1. afsnit, i forordning nr. 192/75 kan altså heller ikke af disse grunde anfægtes.
Jeg skal derfor sammenfattende foreslå Domstolen at besvare de stillede spørgsmål således:
1.
Hvis en fællesskabsforordning erklæres ugyldig ifølge EØF-traktatens artikel 177, er alle nationale myndigheder og retter bundet af denne ugyldighed, medmindre spørgsmålet atter forelægges Domstolen.
2.
Fællesskabsretten udelukker tilbagesøgning af beløb, der er blevet betalt på grundlag af Rådets forordning nr. 563/76 af 15. marts 1976, der er erklæret ugyldig, såfremt det ikke er godtgjort, at de pågældende økonomiske byrder ikke er overvæltet på de efterfølgende købere.
3.
Der kan ikke ydes eksportrestitutioner for varer henhørende under position 23.07 B i den fælles toldtarif, der, inden denne forordning blev erklæret ugyldig, var blevet fremstillet af kun midlertidigt — under en toldprocedure for aktiv forædling i henhold til artikel 10, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 677/76 af 26. marts 1976 — indførte proteinholdige vegetabilske stoffer eller af korn, der befandt sig i fri omsætning i Fællesskabet.
(
1
) – Oversat fra tysk.