61977C0068
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 18 JANUARI 1978 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Het gaat in deze zaak om de vraag of de Commissie aansprakelijk kan worden gesteld wegens de verordenende maatregelen en de gedragslijn, in het raam van het beheer der gemeenschappelijke marktorganisatie in de sector rundvlees vastgesteld casu quo gevolgd jegens een particuliere onderneming.
Alvorens tot een bespreking der feiten over te gaan, meen ik te moeten stilstaan bij de belangrijkste aspecten van de regeling waaraan het onderhavig geval zal moeten worden getoest.
De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees berust op 's Raads verordening 805/68 van 27 juni 1968. Volgens artikel 21 dier verordening kan de Commissie in het handelsverkeer met derde landen passende maatregelen toepassen wanneer in de Gemeenschap de markt voor één of meer van de in artikel 1 genoemde produkten (levende runderen, eetbaar vlees van runderen, eetbare slachtafvallen van runderen, bereidingen en conserven van vlees of van slachtafvallen van runderen enz.) als gevolg van invoer of uitvoer ernstige verstoringen ondergaat of dreigt te ondergaan, die de doeleinden van artikel 39 van het Verdrag in gevaar kunnen brengen. Krachtens dit artikel 21 stelde de Commissie in 1974 en 1975 achtereenvolgens vier verordeningen vast, waarbij de vrijwaringsmaatregelen waartoe de situatie in deze bijzondere marktsector haars inziens aanleiding gaf, zijn ingevoerd casu quo geleidelijk gewijzigd:
a)
Volgens verordening 2668/74 van 21 oktober 1974 kon de afgifte van invoercertificaten en voorfixatiecertifica ten voor de produkten bedoeld in artikel 1, a, van 's Raads verordening 805/68 (levende runderen en eetbaar vlees van runderen) worden geschorst.
Tot die beschermende maatregel werd overgegaan in verband met de omstandigheid dat de vleesprijzen op de representatieve markten der Gemeenschap duidelijk beneden de interventieprijs waren komen te liggen.
b)
Ingevolge verordening 610/75 van 7 maart 1975 konden uit derde landen afkomstige „produkten van onderverdeling 16.02 B III b 1 van het gemeenschappelijk douanetarief, met uitzondering van bereidingen en conserven van vlees of van slachtafvallen van runderen, in hermetisch gesloten verpakkingen met een netto gewicht van niet meer dan 3 kg” voorlopig in de Gemeenschap niet in het vrije verkeer worden gebracht.
Ter adstructie van het gevaar van verstoringen als in die verordening bedoeld, werd in de derde overweging van de considerans gewezen op de tendens deze goederen te betrekken in de plaats van produkten waarvoor ingevolge voornoemde verordening 2668/74 voorlopig geen invoer- of voorfixatiecertificaten worden afgegeven. Het komt er op neer dat verordening 610/75 de vrijwaringsmaatregel mede van toepassing doet zijn op produkten waarvoor zij aanvankelijk niet golden.
c)
Daarentegen dient verordening 1090/75 van 23 april 1975 te worden bezien in het kader van de maatregelen tot herstructurering van het vrijwaringsstelsel — in dier voege dat men, zonder verstoring van het marktevenwicht in de Gemeenschap, opnieuw enig handelsverkeer mogelijk wilde maken —. In feite werd de invoer van een aantal aanvankelijk uitgesloten produkten onder bepaalde voorwaarden opnieuw mogelijk gemaakt: voor hoeveelheden overeenkomende met reeds uit de Gemeenschap geëxporteerde produkten konden er invoercertificaten worden afgegeven (_„EXIM” -stelsel); voor bereidingen en conserven van vlees of van slachtafvallen van runderen, mits in hermetisch gesloten verpakkingen met een netto gewicht van niet meer dan 5 kg, was ingevolge artikel 1, tweede lid, sub a der verordening geen invoercertificaat vereist.
d)
Tenslotte werd het in voornoemde verordening 1090/75 geïntroduceerde EXIM-invoerstelsel op grond van de overweging dat de invoer van gekruid rundvlees als bedoeld in onderverdeling 16.02 B III b 1 van het gemeenschappelijk douanetarief, waarvoor de vrijwaringsmaatregelen tot nu toe niet golden, een omvang had bereikt die met een gezond beheer van de rundveemarkt onverenigbaar was, door de Commissie bij verordening 2033/75 van 5 augustus 1976 mede op zulk rundvlees van toepassing verklaard.
2.
Vóór de inwerkingtreding van deze laatste verordening, namelijk op 14 mei 1975, sloot de Duitse firma IFG-Intercontinentale Fleischhandelsgesellschaft met een Roemeens staatsbedrijf een contract af tot aankoop van 6000 ton bereid rundvlees. De plaats van bestemming was in het contract niet vermeld. Het lijkt evenwel niet aan twijfel onderhevig dat IFG de waar in Duitsland — voor worstfabricage — wilde importeren. Dit blijkt wel uit het feit dat de koper, die de verkoopster in Roemenië aan te leggen vleesbereidingsinstallaties had geleverd, na onderzoek door een in Duitsland bevoegd veterinair deskundige, de met het oog op die aanleg nodige toestemming van de Bundesgesundheitsminister had verkregen.
De overeengekomen partij moest voor de helft in de maanden juni, juli en augustus 1975 en voor de helft in het daaropvolgend halfjaar worden geleverd. Waar verordening 2033/75 per 1 september 1975 in werking zou treden, zou IFG op dat tijdstip reeds 3000 ton vlees moeten hebben ontvangen. In feite was haar toen nog slechts 1100 ton geleverd: de ernstige overstromingen die aan het begin van de zomer in Roemenië hebben plaatsgevonden, hadden geleid tot beschadiging van de vleesbereidingsinstallaties, onderbreking van de levering van elektriciteit en van de verbindingen, en voorts een nieuwe toestemming van de Bundesgesundheitsminister — wederom na onderzoek van een daartoe bevoegd veterinair arts — noodzakelijk gemaakt. De bereiding van het hierbedoelde vlees moest een aantal weken worden gestaakt, hetgeen tot vertraagde aflevering heeft geleid.
In een telexbericht van 11 september 1975 heeft IFG met een beroep op deze haars inziens als overmacht te beschouwen omstandigheden, de Commissie verzocht om bij wege van uitzondering — ook zonder dat de in verordening 2033/75 gestelde voorwaarden waren vervuld — te worden toegelaten tot invoer van de resterende 1900 ton vlees, zijnde de hoeveelheid welke haar onder normale omstandigheden — met het oog op invoer in de Bondsrepubliek vóór 1 september — tempore utili had moeten zijn afgeleverd. In een brief van 15 oktober 1975 beschikte het directoraat-generaal landbouw van de Commissie evenwel afwijzend op het verzoek, en wel zulks op grond dat in geval van wijziging der desbetreffende regelingen, vooral wanneer die geruime tijd voor inwerkingtreding wordt bekendgemaakt, het aan naleving der leveringstermijnen verbonden risico in beginsel berust op degene voor wie de regelingen bestemd zijn; zo niet, dan zou de Commissie, die toch al vaak tot wijziging van de landbouwregelingen heeft over te gaan, iedere keer met talloze bijzondere situaties rekening dienen te houden, hetgeen ten koste van de doeltreffendheid der genomen maatregelen zou gaan. De Commissie gaf IFG in overweging om binnen het bestek der bestaande invoerregelingen naar mogelijkheden tot oplossing van haar probleem te zoeken.
Aan verdere verzoeken van betrokkene, tot de nationale bureaus dan wel wederom tot de Commissie gericht, was geen beter lot beschoren.
In die herhaalde weigeringen vond de firma IFG op 2 juni 1977 aanleiding zich met een beroep ex artikel 215, tweede alinea, van het EEG-Verdrag tot de Commissie te wenden. In haar introductief request omschrijft zij het onderwerp van de eis aldus dat zij het Hof verzoekt:
1.
te verstaan dat de wederpartij haar de uitvoering van haar contract van 14 mei 1975 dient te waarborgen — via vergoeding van de haar door de wederpartij toegebrachte schade —;
2.
subsidiair: de wederpartij te veroordelen haar de schaden en interesten te vergoeden welke haar zijn opgekomen in de vorm van winstderving wegens de niet-uitvoering van haar contract van 14 mei 1975.
Tot staving van haar verzoek voert zij verschillende gronden aan, welke enerzijds op onrechtmatigheid van verordening 2033/75 zouden neerkomen, anderzijds op een dienstfout terzake waarvan de Commissie aansprakelijk zou mogen worden gesteld.
Wat de verordening betreft: zij maakt er de wederpartij met name een verwijt van dat zij geen overgangsmaatregelen heeft getroffen ten einde hetzij bij de wederpartij gewekte rechtmatige verwachtingen, hetzij het beginsel ener gelijke behandeling der geadministreerden recht te doen wedervaren.
Wat betreft de weigering van de wederpartij haar voor de invoer van de partij vlees, welke aanvankelijk voor 1 september 1975 had moeten plaatsvinden, uit stel te verlenen, maakt zij er de Commissie vooral een verwijt van dat zij geen rekening heeft gehouden met de als overmacht te beschouwen omstandigheden welke eerbiediging der leveringstermijnen onmogelijk hebben gemaakt; daarmede zou een algemeen rechtsbeginsel zijn geschonden volgens hetwelk, met name wanneer het om de niet-nakoming van wettelijke termijnen gaat, aan overmacht rechtsgevolgen dienen te worden verbonden.
3.
Verweerster heeft zich in de eerste plaats bediend van een tegen de primaire vordering gerichte exceptie van niet-ontvankelijkheid: als het er in hoofdzaak om gaat verzoekster te doen ontkomen aan de toepasselijkheid van een regeling van algemene strekking, wordt van de Commissie een voorziening verlangd waartoe zij niet bevoegd is. Voorts bedient verzoekster zich van een verzoek om schadevergoeding in een geval waarin zij zich van een op „stilzitten” gebaseerde aktie had kunnen en moeten bedienen.
De stelling dat de Commissie niet bevoegd zou zijn een particulier van algemene regelen vrij te stellen, raakt mijns inziens niet de ontvankelijkheid, doch de zaak ten principale. Terdege dient echter te worden ingegaan op de exceptie welke de Commissie aan artikel 175 van het EEG-Verdrag — betreffende beroepen wegens „nalaten” — ontleent en waaraan zij in haar conclusie van dupliek, mijns inziens meer terecht, ook artikel 173, betreffende beroepen tot nietigverklaring, ten grondslag heeft gelegd.
Wij zagen dat het er de firma IFG primair om begonnen was dat de regeling van genoemde verordening 2033/75 te haren aanzien geen toepassing zou vinden. Verzoekster verlangt „specifieke schadevergoeding”. Daarmee zou voldaan zijn aan de wens welke zij ook in haar tot de Commissie gerichte telex van 11 september 1975 kenbaar maakte. De Commissie heeft daarop, zoals wij reeds zagen, afwijzend beschikt, waarbij zij haar standpunt duidelijk, gemotiveerd en in definitieve vorm onder woorden bracht. De brief van 15 oktober 1975 waarbij aan de firma IFG mededeling van dat standpunt werd gedaan, hield een individuele afwijzing in welke verzoekster had mogen aanvechten met een beroep op alle ook in dit geding voorgedragen gronden van onrechtmatigheid.
Is het thans krachtens artikel 215 van het EEG-Verdrag gedane verzoek identiek aan het verzoek dat door de Commissie met zoveel woorden werd afgewezen, dan kan verzoekster in haar onderhavige vordering niet worden ontvangen; zij zou dan immers een besluit van een instelling dat niet via een beroep tot nietigverklaring werd aangevochten, ofschoon zij daartoe wel de mogelijkheid heeft gehad, toch ter discussie stellen. Ons Hof had reeds meermalen gelegenheid uit te spreken dat het betrokkenen niet vrij staat zich via een schadevordering een nieuw middel te verschaffen om op te komen tegen handelingen welker rechtmatigheid door hen niet tijdig werd aangevochten; men zie de arresten van 15 december 1966, gewezen in de zaak 59/65, Schrechenberg (Jurispr. 1966, blz. 780), 12 december 1967, gewezen in de zaak 4/67, Collignon (Jurispr. 1967, blz. 430), 7 juni 1972, gewezen in de zaken 20/71, Sabbatini (Jurispr. 1972, blz. 345) en 32/71, Bauduin (Jurispr. 1972, blz. 363), en 21 februari 1974, gewezen in de zaak 15/73, Kortner (Jurispr. 1974, blz. 177). Weliswaar betrof die jurisprudentie zaken welke door ambtenaren der Gemeenschap aanhangig waren gemaakt; zij leent zich evenwel zonder meer voor toepassing op beroepen gebaseerd op genoemde artikelen 173, 175 en 215 van het EEG-Verdrag, waarvoor de fundamentele eisen waardoor het Hof zich in die zaken liet leiden, evenzeer gelden. Het gaat er maar om dat particulieren de aan bepaalde soorten beroepschriften gestelde vervaltermijnen niet kunnen om zeilen door vergoeding te vorderen van schade welke hun zou zijn opgekomen door een bestuurshandeling welker nietigverklaring zij hadden mogen vorderen, doch waartegen zij niet tijdig zijn opgekomen, terwijl men met de naderhand ingestelde vordering in wezen het resultaat denkt te bereiken dat aan nietigverklaring der handeling verbonden zou zijn geweest. Ik wijs er voorts op dat het Hof dit beginsel uitdrukkelijk heeft aanvaard voor een beroep ex artikel 215 van het EEG-Verdrag — waarvoor de procedurevoorschriften van de artikelen 90 en 91 van het Statuut niet gelden — (men zie het arrest van 22 oktober 1975, gewezen in de zaak 9/75, Meyer-Burckhardt, Jurispr. 1975, blz. 1172, met name de dertiende overweging, blz. 1182),
De Commissie heeft terecht betoogd dat wanneer het verzoek om een verordening buiten toepassing te laten en ten aanzien van de betrokkene de voorheen geldende regeling toepassing te doen vinden kan worden aangemerkt — en door verzoeker ook wordt aangediend — als een vordering tot schadevergoeding bij wege van „restitutie”, het nodige onderscheid tussen een beroep tot nietigverklaring en een beroep wegens stilzitten der administratie enerzijds en een schadeaktie anderzijds komt te vervallen. Een schadeaktie heeft, met de beide andere vorderingen vergeleken, een eigen gezicht en een eigen functie; zij is gericht op het verkrijgen van geldelijke vergoeding van schaden door de instellingen der Gemeenschap veroorzaakt, dat wil zeggen op een resultaat dat stellig niet door de artikelen 173 en 175 wordt gedekt; zulk een aktie zou evenwel alle zelfstandigheid verliezen wanneer men er met gebruikmaking van het civielrechtelijk begrip „specifieke restitutie” de vaststelling van een bestuursdaad of normatieve handeling van een instelling der Gemeenschap onder zou kunnen brengen.
Waar het verzoeker primair begonnen is om hetgeen hij bij tijdige bestrijding van de afwijzende beschikking der Commis sie de dato 15 oktober 1975 had kunnen bereiken, meen ik dat verzoeker in zijn vordering — op ontduiking van de ter mijnen der artikelen 173 en 175 van het Verdrag gericht — niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
4.
Om bespreking vraagt thans het tweede punt van het petitum, namelijk veroordeling van verweerster tot vergoeding van de lucrum cessans, de winst die hem is ontgaan als gevolg van het feit dat verordening 2033/75 van de Commissie hem de uitvoering van het contract van 14 mei 1975 onmogelijk zou hebben gemaakt. Wij zullen dus moeten nagaan of de Commissie is te werk gegaan — of zich heeft gedragen — op zodanige wijze dat de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gesteld wegens de schade welke aan verzoeker zou zijn opgekomen. Het gaat ten deze natuurlijk om dezelfde rechtsvragen welke de primair ingestelde vordering, indien ontvankelijk, zou hebben doen rijzen.
Ik wil eraan herinneren dat de mondelinge behandeling ten principale beperkt is gebleven tot de preliminaire vraag of de Commissie zich heeft gedragen op een wijze welke de Gemeenschap voor verzoekers schade aansprakelijk doet zijn. Ik zal dan ook niet ingaan op enkele andere, door partijen vooral tijdens de schriftelijke procedure ter sprake gebrachte kwesties, en met name de vraag onbesproken laten of verzoeker toch volgens verordening 2033/75 tot invoer had kunnen en moeten overgaan, dan wel mogelijkerwijze het produkt in derde Staten had kunnen afzetten; evenmin zal ik mij begeven in de vraag of het Roemeense bureau, gezien de inmiddels ook op de Roemeense vleesmarkt ingetreden gewijzigde situatie, tot de contractuele leveringen in staat zou zijn geweest. Kortom: ik ga niet in op vragen betreffende het causaal verband tussen de gedragslijn der Commissie en de eventueel geleden schade, noch ook op vragen welke die schade zelve betreffen.
Ik had reeds gelegenheid er op te wijzen dat verzoeker verordening 2033/75 onrechtmatig acht wegens schending van de beginselen inzake het opgewekte vertrouwen en de gelijke behandeling der geadministreerden, van hoedanige schending zou mogen worden gesproken op grond van het feit dat de mogelijkheid te zorgen, voor uitvoering der vóór 1 juli 1975 afgesloten contracten niet werd verzekerd: de meerdere soepelheid welke men door middel van verordening 1090/75 in het vrijwaringsstelsel van verordening 2668/74 heeft gebracht, betekende niet dat betrokkenen de nieuwe beperking konden voorzien welke de Commissie met haar verordening 2033/75 heeft geïntroduceerd voor een bepaalde soort bereid rundvlees, namelijk voor gekruide bereidingen in de zin van de reeds meermalen genoemde post van het douanetarief. Daarmede zou een bij betrokkene gewekte verwachting zijn geschonden. Verzoekster meent dat de Commissie in geval van wijziging der toepasselijke rechtsregelen gehouden is passende overgangsmaatregelen te nemen ten einde rechtmatig gekoesterde verwachtingen te beschermen en van dat beginsel alleen mag afwijken wanneer het algemeen belang geen uitstel gedoogt. In casu stonden er geen hogere belangen op het spel welke de Commissie dwongen in te voren definitief afgesloten contracten in te grijpen — en aldus de uitvoering dier contracten, althans ten dele, onmogelijk te maken —. Verzoekster verwijst te dien aanzien naar artikel 2 van de Duitse wet op de buitenlandse handel (Außenwirtschaftsgesetz), volgens hetwelk aan handelsbeperkingen voor reeds afgesloten contracten geen gevolgen verbonden mogen zijn voor zover zij ter bereiking van het gestelde doel niet strikt noodzakelijk zijn — waarmede tevens het evenredigheidsbeginsel op het spel zou staan —.
Het lijdt voor mij evenwel, ook gezien 's Hofs Jurisprudentie, geen twijfel dat partijen aan een door hen afgesloten contract alleen jegens de instellingen der Gemeenschap niet de aanspraak kunnen ontlenen dat tot op het tijdstip van uitvoering der overeenkomst wordt gewaarborgd dat het bij afsluiting der contracten geldende rechtsstelsel geen wijzigingen zal ondergaan, des dat in geval van wijzigingen die de invoer- of uitvoercondities voor bepaalde produkten verslechteren, de nieuwe regeling op transacties ter uitvoering van te voren aangegane contracten niet zal worden toegepast. Slechts indien er voor zodanige transactie door de gezagsorganen van de Gemeenschap dan wel door de door hun aangewezen nationale autoriteiten bepaaldelijk toestemming mocht zijn verleend, ware aan betrokkene een of andere vorm van garantie te verlenen. Dit geldt met name wanneer iemand voor een bepaalde transactie een waarborgsom mocht hebben betaald — tegen prefixatie van het bedrag dat voor de transactie zelve, indien met inachtneming van condities en termijnen afgewikkeld, verschuldigd zal zijn.
Wanneer er met betrekking tot de beoogde invoer- of uitvoertransactie vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regeling geen enkele — communautaire of nationale — bestuurshandeling heeft plaatsgevonden, vermag het enkele feit dat er reeds tevoren particuliere betrekkingen van contractuele aard waren aangegaan, geen afbreuk te doen aan de vrijheid der communautaire gezagsorganen nieuwe regelen vast te stellen, ook geldende voor overeenkomsten die nog niet tot uitvoering zijn gekomen. Men zou die gezagsorganen stellig voor de voeten lopen — en ook de deur voor misbruik door particulieren openen — indien men aan onder de oude regeling tot stand gekomen en nog niet afgewikkelde contractuele betrekkingen garanties zou willen ontlenen zoals die bij wege van tegenprestatie voor door de onderneming aanvaarde lasten kunnen worden verstrekt. Indien een bepaalde, voor sommige overeenkomsten gunstige regeling de facto bepaalde verwachtingen wekt, kunnen die verwachtingen uit een oogpunt van rechtsbescherming bij lange na niet even zwaar wegen als wanneer zij in voormelde zin kunnen worden ontleend aan communautaire besluiten waarbij — tegen storting van een warborgsom — goedkeuring wordt verleend tot bepaalde met waarborgen omringde transacties. In verordening 2033/75 was ook voorzien dat zij in werking zou treden nadat er voldoende tijd zou zijn verstreken om normaliter de afwikkeling van tevoren aangegane contracten mogelijk te maken.
Om meer dan een reden kan dan ook mijns inziens niet worden gezegd dat het algemeen beginsel volgens hetwelk het gerechtvaardigd vertrouwen der geadministreerden bescherming verdient, zou zijn geschonden.
Verzoekster roept dat beginsel in ten betoge dat er tussen publikatie en inwerkingtreding van verordening 2033/75 te weinig tijd zou zijn verlopen, vooral met het oog op gevallen als het onderhavige waarin overmacht de invoer heeft belet.
Men dient echter de verplichtingen welke zouden kunnen voortvloeien uit een algemeen beginsel volgens hetwelk aan overmacht bepaalde gevolgen mogen worden verbonden (ik kom daarop aanstonds terug) niet te verwarren met de bescherming van verwachtingsrechten der geadministreerden in gevallen waarin van wijzigingen der bestaande regelingen een ongunstig effect op de uitvoering van lopende contracten uitgaat. In het laatste geval gaat het om het lot dat aan alle nog niet afgedane contracten is beschoren, zodat men bij het zoeken van een oplossing van normale omstandigheden heeft uit te gaan, terwijl overmacht slechts als relevant is te beschouwen wanneer daarvan in feite ook mag worden gesproken, dat wil zeggen in één of meer uitzonderlijke situaties. Wie heeft na te gaan of de termijn, in verordening 2033/75 aan haar eigen inwerkingtreding gesteld ruim genoeg is met het oog op de bescherming van de verwachtingsrechten der betrokken partijen, dient elementen te ecarteren welke dat andere onderwerp te weten de relevantie van als overmacht aangemerkte uitzonderlijke situaties, betreffen.
Verzoekster heeft niet betwist dat zij, indien de uitzonderlijke feiten welke de leveringen hebben vertraagd zich niet hadden voorgedaan, in staat zou zijn geweest vóór de inwerkingtreding van verordening 2033/75 de gehele partij waarom het in de schadevordering gaat, in Duitsland te importeren.
De eigenlijke schadeoorzaak is dan ook niet gelegen in het feit dat verordening 2033/75 tussen publikatie en inwerkingtreding een te korte termijn zou hebben doen verlopen. Die oorzaak is alleen te zoeken in het feit dat de Commissie de door verzoekster ingeroepen, haar inziens overmacht opleverende, omstandigheden niet heeft erkend.
Daarmee komt ook de grondslag te ontvallen aan de andere door IFG ingeroepen onrechtmatigheidsgrond: schending van het beginsel ener gelijke behandeling. Die schending zou daarin hebben bestaan dat het tijdsverloop tussen publikatie en inwerkingtreding van verordening 2033/75 het de ondernemers mogelijk zou hebben gemaakt nog nieuwe contracten tot invoer van gekruid rundvlees, te leveren tussen 5 augustus en 1 september 1975, aan te gaan, dat wil zeggen de waar vrijelijk in te voeren, terwijl verzoekster, die haar contract vóór 5 augustus 1975 had afgesloten, als gevolg van de bijzondere positie waarin haar leverancier was komen te verkeren, voor 1 september niet de hele partij kon importeren. Met haar betoog bewijst verzoekster slechts dat de hierbedoelde periode normaliter voor de uitvoering van reeds aangegane of zelfs nog af te sluiten contracten voldoende was. Dat aan het tussen IFG en het Roemeense bureau aangegane contract een ander lot beschoren was, was geen gevolg van enigerlei ongelijke behandeling, doch van de ongelijke, ja volstrekt bijzondere, fei telijke situatie welke voor als overmacht aangemerkte uitzonderlijke gebeurlijkheden nu eenmaal typerend is.
5.
Voor het eerst in haar conclusie van repliek heeft verzoekster zich beroepen op onrechtmatigheid van artikel 1, lid 4, der verordening — waarbij op invoer van het betrokken produkt het EXIM-stelsel van verordening 1090/75 van toepassing is verklaard —. Zij meent dat die maatregel, getoetst aan artikel 21, lid 2, van verordening 805/68 welke, zoals wij zagen, aan de bevoegdheid der Commissie tot het nemen van vrijwaringsmaatregelen ten grondslag ligt, niet door de beugel kan.
Omdat het hier gaat om een nieuw middel, dat zonder enig excuus te laat wordt opgeworpen, zal verzoekster daarin volgens artikel 42 van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
Haar grief is in ieder geval ook ongegrond. Zij maakt bezwaar tegen geheel ter discretie van de Commissie staande beoordelingen van de ernst der situatie met het oog waarop de aangevochten maatregel werd vastgesteld, doch is er niet in geslaagd aan te tonen dat hetzij het door de Commissie in de redengeving der verordening bedoelde gevaar zich niet heeft voorgedaan, hetzij de genomen beperkende maatregelen tot de ernst der situatie in geen verhouding stonden.
Volgens verzoekster zou met name het — in artikel 31 van verordening 805/68 genoemde — artikel 110 van het Verdrag zijn geschonden volgens hetwelk „de Lid-Staten”„beogen … een bijdrage … te leveren tot een harmonische ontwikkeling van de wereldhandel, de geleidelijke afschaffing van de beperkingen in het internationale handelsverkeer en de verlaging van de tariefmuren”. Zij baseert haar stelling op grieven tegen het interventiestelsel van de Gemeenschap, dat haars inziens, uit een oogpunt van handelsbeleid bezien, volkomen faalt.
Zulke bedenkingen, van mogelijk belang wanneer het economisch beleid ter discussie staat, doen geen aanwijzingen aan de hand dat een bepaalde uitvoeringshandeling, het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreffende, als onrechtmatig zou zijn beschouwen.
6.
De problematiek beperkt zich aldus tot de vraag of de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld (dan wel of haar een verwijt treft op grond waarvan de Gemeenschap voor de veroorzaakte schade zou moeten opkomen), toen zij weigerde verordening 2033/75 op verzoekster niet van toepassing te verklaren, wat betreft de invoer welke zij bij vóór 1 september 1975 had moeten — doch door de uitzonderlijke situatie in Roemenië in de zomer van 1975 niet heeft kunnen — realiseren.
Volgens verzoekster had de Commissie allereerst artikel 20 van verordening 193/75 van de Commissie van 17 januari 1975 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwprodukten moeten toepassen, waarin is bepaald dat, wanneer ten gevolge van overmacht niet tijdens de geldigheidsduur van het certificaat tot invoer of uitvoer kan worden overgegaan, de bevoegde instantie van de Lid-Staat van afgifte van het certificaat op verzoek van de rechthebbende kan beslissen dat de verplichting tot invoer of uitvoer is opgeheven — waarbij de waarborg wordt vrijgegeven —, dan wel dat de geldigheidsduur van het certificaat wordt verlengd met de termijn die in verband met de aangevoerde omstandigheid noodzakelijk wordt geacht.
Maar anders dan in zodanig geval, bestond er in casu voor verzoekster geen enkele verplichting tot invoer, en was er ook geen waarborgsom — tot garantie voor de uitvoering van een krachtens goedkeuring te verrichten en voor een bepaalde datum af te wikkelen transak tie — gestort. Het gaat om heel verschil lende gevallen, hetgeen wil zeggen dat genoemde bepaling niet bij wege van analogie kan worden toegepast.
Ik vind voor deze opvatting steun in de prejudiciële uitspraak van ons Hof van 24 juni 1970, gewezen in de zaak 73/69, Oehlmann (Jurispr. 1970, blz. 468, met name blz. 476-477). De nationale rechter had de vraag gesteld of communautaire rechtsvoorschriften inzake de bij verbeurte van een geprefixeerde heffing in aanmerking te nemen omstandigheden die als overmacht zijn te beschouwen en vertraging bij de invoer kunnen rechtvaardigen, ook analogisch kunnen worden toegepast in gevallen waarin de mogelijkheid van prefixatie niet voorzien is. Het Hof heeft de vraag in ontkennende zin beantwoord, overwegende dat in de voorschriften welke in geval van vertraging der invoer een exceptionele behandeling voorzien, wordt uitgegaan van de afgifte van een certificaat waarbij de heffing is geprefixeerd, welk certificaat anderzijds de verplichting medebrengt op een bepaalde, eveneens in het certificaat vastgestelde datum tot invoer over te gaan, verplichting welker nakoming ook door storting van een waarborgsom moet worden verzekerd. Zulks voorschriften kunnen geen toepassing vinden in een gans andere situatie, welke alleen mede wordt gekenmerkt door de omstandigheid dat de invoer op een andere dan de aanvankelijk voorziene dag heeft plaatsgehad (voormeld arrest, overweging 15). Analoge toepassing van een bepaling volgens welke er een beroep op overmacht mag worden gedaan bij niet-nakoming van de termijn, gesteld in een vergunning tot invoer uit derde landen tegen geprefixeerde heffing is daarentegen bij invoer uit andere Lid-Staten wel aanvaard wanneer aldaar, zoals in de overgangsperiode het geval was, de heffing tevoren was vastgesteld. In zulke gevallen zijn alle condities vervuld waaronder het gemeenschapsrecht overmacht als vrijstellingsgrond aanvaardt, te weten: een invoervergunning met geprefixeerde heffing en de verplichting een te voren vastgestelde termijn in acht te nemen (vgl. arrest van 20 februari 1975, gewezen in de zaak 64/74, Reich t. Hauptzollamt Landau, Jurispr. 1975, blz. 261).
In de situatie welke tot het onderhavig geding aanleiding gaf, bleken die condities evenwel niet te zijn vervuld; van analoge toepassing van artikel 20 van genoemde verordening 193/75 kan derhalve geen sprake zijn.
7.
Verzoekster meent voorts dat de Commissie aan artikel 2 van verordening 2033/75 een zodanige uitbreidende toepassing had dienen te geven dat overmacht er onder kwam te vallen. Niet geheel duidelijk is of deze grief de formulering dan wel slechts de toepassing van het artikel betreft. Mocht verzoekster de tekst van de bepaling hebben willen wraken — omdat de Commissie zich niet heeft bediend van een formulering volgens welke de toepasselijkheid der verordening kan worden opgeschort wanneer overmacht aan een uitvoering van reeds aangegane contracten voor 1 september in de weg heeft gestaan —, dan kan daartegen al aanstonds worden ingebracht dat de Commissie niet gehouden is in al haar verordeningen een overmachtsclausule op te nemen. Mocht er een algemeen beginsel bestaan volgens hetwelk er aan overmacht rechtsgevolgen dienen te worden verbonden, dan behoeft het niet in iedere verordening opnieuw onder woorden te worden gebracht. En zo neen, dan is het communautair gezag bij de vervulling van zijn regelgevende taak vrij aan overmacht al dan niet betekenis toe te kennen.
Ik acht het evenwel waarschijnlijker dat verzoeksters stelling letterlijk moet worden opgevat: zij maakt er de Commissie een verwijt van aan artikel 2 in concreto een toepassing te hebben gegeven waarbij met overmacht geen rekening werd gehouden. Haar betoog kan dan evenwel slechts worden opgevat als een poging een algemeen rechtsbeginsel boven water te halen dat aan overmacht gevolgen verbindt en de communautaire instellingen verplicht er rekening mede te houden.
Ik wil echter al aanstonds opmerken dat zodanig bewijs niet is geleverd en hoogst waarschijnlijk niet kan worden geleverd. Verdiept men zich in de nationale wetgeving, dan blijken er in het strafrecht, in het publiekrecht en in het privaatrecht telkens verschillende gevolgen aan te zijn verbonden; meestal zijn er specifieke overmachtsbepalingen. Dat overmacht niet steeds dezelfde trekken vertoont, is voor het gemeenschapsrecht ook door ons Hof erkend. In het arrest van 11 juli 1968, gewezen in de zaak 4/68, Schwarzwaldmilch (Jurispr. 1968, blz. 526, met name blz. 537) is overwogen „dat de term, overmacht' op de verschillende rechtsgebieden en op de onderscheiden terreinen van rechtstoepassing niet eenzelfde inhoud heeft, zodat zijn betekenis moet worden vastgesteld in het wettelijk kader binnen hetwelk hij tot rechtsgevolgen moet leiden; dat zo bij de uitlegging van deze term in de litigieuze verordening rekening moet worden gehouden met de bijzondere aard der tussen de importeurs en de nationale administratie bestaande publiekrechtelijke betrekkingen en met de doelstelling van de verordening” (in dezelfde zin het arrest van 30 januari 1974, gewezen in de zaak 158/73, Kampffmeyer, Jurispr. 1974, blz. 102, met name blz. 110).
Ik wijs er op dat het in deze arresten gaat om gevallen waarin de term overmacht met zoveel woorden in een communautaire verordening wordt gebezigd. Een voorbeeld hiervan is te vinden in voormeld artikel 20 van verordening 193/75 van de Commissie van 17 januari 1975 — dat niet analoog kan worden toegepast —. Duidelijkheidshalve zij gezegd dat ook de mogelijkheid om uit die bepaling — of aan de eraan afgelezen ratio — het door verzoekster ingeroepen algemeen beginsel te ontlenen, niet bestaat. Volgens die ratio zou er geen reden zijn waarom er alleen van overmacht zou mogen worden gesproken bij importen waarvoor van de certificatenprocedure gebruik moet worden gemaakt en niet ook bij importen waarvoor geen certificaten behoeven te worden afgegeven. Verzoekster acht het ongerijmd dat aan een meer liberale regeling als de laatstgenoemde in geval van overmacht voor de ondernemingen minder gunstige gevolgen zouden zijn verbonden dan aan een minder liberale regeling — waarbij de exporteur een certificaat heeft aan te vragen, zich moet verbinden de transactie voor afloop van een bepaalde termijn te verwezenlijken en een waarborgsom moet storten, welke hij bij niet-nakoming van zijn verplichting verbeurt —. Van zodanige ongerijmdheid is evenwel geen sprake. Volgens het meer restrictieve en bezwarende systeem wordt aan de importeur anderzijds door de Commissie de garantie verstrekt dat hij onder tevoren vastgestelde condities metterdaad tot invoer kan overgaan. Maken overmacht opleverende omstandigheden hem de nakoming van zijn verplichting binnen de tevoren vastgestelde termijn onmogelijk, dan brengen logica en billijkheid mede dat overmacht als verontschuldigingsgrond wordt aanvaard en dat aan betrokkene individueel een zodanig uitstel wordt verleend dat hij zijn waarborgsom niet behoeft te verliezen. Logica en billijkheid spelen daarentegen geen rol wanneer de ondernemer, wat de beoogde import betreft, jegens de gezagsorganen van de Gemeenschap geen enkele verplichting heeft aanvaard — en hem anderzijds door die gezagsorganen geen enkele — uitdrukkelijke of stilzwijgende — garantie is verstrekt —.
Ik zou evenwel nader willen ingaan op de veronderstelling dat er op het stuk van overmacht een algemeen communautair rechtsbeginsel zou bestaan. Welke inhoud zou aan zodanig beginsel moeten worden toegekend?
Zoals wij weten, betekent overmacht in de zin van de nationale rechtsstelsels in de regel dat een algemeen rechtsvoorschrift particulieren bij het intreden van bepaalde feiten of omstandigheden ontslaat van de gehoudenheid tot nakoming van bepaalde verplichtingen of geboden, dat geldt met name in het strafrecht, alsook wanneer publiek- of privaat-rechtelijke handelingen tussen een particulier en de overheid, dan wel tussen particulieren onderling, bepaalde rechtsbetrekkingen vestigen. In casu wordt overmacht evenwel niet ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van een verplichting ingeroepen, doch ten betoge dat de Commissie betrokkene in het genot moet stellen van een behandeling waarbij algemeen luidende, maar voor zijn belangen schadelijke bepalingen buiten toepassing worden gelaten. Met andere woorden, dit veronderstelde algemene beginsel zou neerkomen op een verplichting van de gezagsorganen der Gemeenschap alle ondernemingen wier handelsrelaties onder een overmacht opleverende omstandigheid te lijden hebben gehad, vrij te stellen van de toepassing van een nieuwe, minder gunstige, regeling en de oude regeling onverkort op hen toe te passen. Het komt mij voor dat een en ander met het algemeen overmachtsbegrip weinig uitstaande heeft, terwijl deze desiderata ook van te specifieke aard zijn om de inhoud van een „algemeen beginsel” te kunnen vormen!
Een nadere korte overweging betreffende de aard en doelstelling der onderhavige regeling lijkt mij niet misplaatst. Wij zagen dat verordening 2033/75 bepaalde vrijwaringsmaatregelen mede voor de hierbedoelde produkten doet gelden, waarmede men het hoofd heeft willen bieden aan een situatie welke werd gekenmerkt door een aanzienlijke stijging der importen, welke afbreuk zou kunnen doen aan een goede werking van de gemeenschappelijke ordening der markten en de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag in gevaar zou kunnen brengen. Kortom, de verordening is, zo goed als alle vrijwaringsregelingen, naar aard en functie te beschouwen als een voorziening welke met het oog op een uitzonderlijke situatie geboden was. Al mocht men dus in principe voelen voor een zo ruim — jegens nieuwe, minder gunstige regelingen opschortend werkend — overmachtsbegrip, dan nog zou er, gezien de hiervoor besproken doelstellingen van verordening 2033/75, aan een opzijzetten van de volledige en uni forme toepassing harer beschermende bepalingen op de binnenmarkt niet mogen worden gedacht.
Op grond van een en ander acht ik het uitgesloten dat de Commissie met de door verzoekster ingeroepen overmacht opleverende omstandigheden rekening zou moeten houden, zodat haar weigering zulks te doen niet als onrechtmatig is te beschouwen.
8.
Om al deze redenen concludeer ik dat het Hof verzoekster in het eerste gedeelte van het petitum, betreffende „specifieke schadevergoeding”, niet zal ontvangen, de vordering van schadevergoeding wegens gederfde winst ongegrond zal verklaren en verzoekster in de kosten van het geding zal verwijzen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.