62011CJ0355_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑355/11,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) bij beslissing van 24 juni 2011, ingekomen bij het Hof op 6 juli 2011, in de procedure
G. Brouwer
tegen
Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: U. Lõhmus, kamerpresident, A. Ó Caoimh en A. Arabadjiev (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: N. Jääskinen,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– G. Brouwer, vertegenwoordigd door S. Boonstra, adviseur,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door C. Wissels als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Burggraaf en B. Schima als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren (PB L 340, blz. 28), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 806/2003 van de Raad van 14 april 2003 (PB L 122, blz. 1; hierna: „richtlijn 91/629”), en van de artikelen 4 en 6 van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1009/2008 van de Raad van 9 oktober 2008 (PB L 276, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1782/2003”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen G. Brouwer en de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: „Staatssecretaris”), over het besluit van 13 maart 2009, waarbij de Staatssecretaris de aan Brouwer voor het boekjaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen met 20 % heeft verminderd, op grond dat deze de voorwaarden voor toekenning van die betalingen, en met name het verbod op het aangebonden houden van kalveren, niet had nageleefd.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3. De vierde tot en met de zesde overweging van de considerans van richtlijn 91/629 luidden als volgt:
„Overwegende dat het houden van kalveren een integrerend deel uitmaakt van de landbouw; dat deze activiteit voor een deel van de landbouwbevolking een bron van inkomsten is;
Overwegende dat verschillen waardoor de mededingingsvoorwaarden kunnen worden vervalst, een belemmering vormen voor een goede werking van de gemeenschappelijke marktordening voor kalveren en producten van de kalvermesterij;
Overwegende dat derhalve gemeenschappelijke minimumnormen moeten worden vastgesteld ter bescherming van fok- en mestkalveren, teneinde een rationele ontwikkeling van de productie te garanderen”.
4. Volgens artikel 1 van richtlijn 91/629 werden in deze richtlijn de minimumnormen vastgesteld ter bescherming van „kalveren die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden”.
5. Artikel 2 van deze richtlijn was als volgt geformuleerd:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. kalf: een rund van ten hoogste zes maanden;
[...]”
6. In artikel 3 van deze richtlijn waren bepaalde beheerseisen neergelegd, alsook overgangsperioden voor de toepassing ervan.
7. Artikel 4 van richtlijn 91/629 bepaalde:
„De lidstaten zien erop toe dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming zijn met de algemene bepalingen van de bijlage [bij deze richtlijn].”
8. Artikel 11, lid 2, van deze richtlijn voorzag met name in de mogelijkheid voor de lidstaten om onder bepaalde voorwaarden op hun grondgebied bepalingen te handhaven of toe te passen die strenger zijn dan die welke in deze richtlijn zijn vastgesteld.
9. Punt 6 van de bijlage bij richtlijn 91/629 luidde als volgt:
„Op stal gehouden kalveren moeten ten minste tweemaal per dag en in de open lucht gehouden kalveren moeten ten minste eenmaal per dag door de eigenaar of de voor de dieren verantwoordelijke persoon worden geïnspecteerd. [...]”
10. Punt 8 van deze bijlage bepaalde:
„Kalveren mogen niet worden aangebonden, met uitzondering van kalveren in groepshokken die voor ten hoogste één uur mogen worden aangebonden tijdens het voederen van melk of een melkvervangend preparaat. [...]”
11. Verordening nr. 1782/2003 stelde met name gemeenschappelijke voorschriften vast betreffende de rechtstreekse betalingen op grond van de inkomenssteunregelingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
12. Artikel 3 van die verordening, met het opschrift „Belangrijkste eisen”, luidde als volgt:
„1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen [...] in acht nemen.
[...]”
13. Artikel 4 van deze verordening, met het opschrift „Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen”, bepaalde:
„1. De uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als vermeld in bijlage III worden vastgesteld in communautaire regelgeving op de volgende gebieden:
– volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten,
– milieu,
– dierenwelzijn.
2. In het kader van deze verordening gelden de in bijlage III genoemde besluiten in de van tijd tot tijd gewijzigde versie, en in geval van richtlijnen, zoals geïmplementeerd door de lidstaten.”
14. Artikel 6 van diezelfde richtlijn, met het opschrift „Verlaging of uitsluiting van betalingen”, luidde als volgt:
„1. In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie op enigerlei tijdstip in een bepaald kalenderjaar [...] niet worden nageleefd, en de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die [...] aan die landbouwer moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken [...].
[...]”
15. Bijlage III bij verordening nr. 1782/2003, met het opschrift „Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4”, vermeldde in punt 16 van deel C ervan, inzake de uit de regelgeving voortvloeiende, vanaf 1 januari 2007 geldende, beheerseisen betreffende het welzijn van dieren, de artikelen 3 en 4 van richtlijn 91/629.
Nederlands recht
16. Richtlijn 91/629 is in Nederlands recht omgezet bij het Kalverenbesluit van 2 november 1994 (Stb. 1994, 576).
17. Volgens artikel 1 van het Kalverenbesluit wordt onder „kalf” verstaan een rund behorend tot de soort Bos primigenius taurus, van ten hoogste zes maanden met uitzondering van zodanige dieren in een dierproef als bedoeld in de Wet op de dierproeven.
18. Krachtens artikel 2, lid 1, van het Kalverenbesluit „[geschiedt] het houden van kalveren [...] overeenkomstig punt 8, eerste zin, van de bijlage [bij richtlijn 91/629]”.
19. De toelichting bij het Kalverenbesluit preciseert met name dat de toepassing van richtlijn 91/629 en het onderhavige besluit is beperkt tot alle kalveren met een leeftijd van zes maanden of jonger, met inbegrip van kalveren die met het oog op de toekomstige melkproductie worden opgefokt.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
20. Blijkens de verwijzingsbeschikking heeft Brouwer, een melkveehouder, in februari 2006 bij de Staatssecretaris een aanvraag ingediend om ontheffing van het verbod op het aanbinden van kalveren. Deze aanvraag werd in maart 2006 afgewezen.
21. In de loop van 2008 heeft Brouwer verzocht om een bedrijfstoeslag voor het boekjaar 2008.
22. In september 2008 heeft de Algemene Inspectiedienst gecontroleerd of Brouwer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen had nageleefd, en een proces-verbaal opgemaakt waaruit blijkt dat in de stallen gelegen op het terrein van die landbouwer zeven kalveren aangebonden werden gehouden. Brouwer verklaarde dat hij deze kalveren aangebonden hield om ze te laten wennen aan de omstandigheden waarin ze later zouden worden vervoerd, aangezien de dieren per praam naar het weidegebied moesten worden gevaren.
23. Bij besluit van 13 maart 2009 heeft de Staatssecretaris op basis van de bevindingen van de Algemene Inspectiedienst een korting van 20 % op de rechtstreekse betalingen aan Brouwer opgelegd omdat deze het verbod op het aanbinden van kalveren niet had nageleefd.
24. Brouwer heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, dat ongegrond werd verklaard. Daarop heeft hij beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
25. De verwijzende rechter stelt vast dat Brouwer het Kalverenbesluit niet heeft nageleefd. Hij acht het evenwel in beginsel niet aannemelijk dat een kalf dat in het kader van de melkveehouderij gehouden wordt, zou vallen onder artikel 1 van richtlijn 91/629, waarin regels zijn neergelegd ter bescherming van kalveren die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden.
26. Voorts overweegt de verwijzende rechter dat uit punt 6 van de bijlage bij richtlijn 91/629 zou kunnen worden afgeleid dat deze bijlage ook gelding heeft voor kalveren die niet in de zin van artikel 1 van deze richtlijn opgesloten worden gehouden.
27. Derhalve komt hij tot de conclusie dat het toepassingsbereik van deze richtlijn niet boven redelijke twijfel verheven is.
28. Indien richtlijn 91/629 niet van toepassing zou zijn op kalveren die opgesloten worden gehouden in het kader van de melkveehouderij, vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 11, lid 2, van deze richtlijn, op grond waarvan de lidstaten onder bepaalde voorwaarden bepalingen mogen handhaven of toepassen die strenger zijn dan die welke zijn vastgesteld in deze richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, dat bepaalt dat de richtlijnen waarin de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als vermeld in bijlage III bij die verordening zijn vastgesteld, gelden zoals zij zijn geïmplementeerd door de lidstaten, impliceert dat de bepalingen van het Kalverenbesluit – die verder gaan dan die van richtlijn 91/629 – als een implementatie van die richtlijn moeten worden beschouwd, zodat overtreding ervan tot de in artikel 6 van verordening nr. 1782/2003 voorziene verlaging of uitsluiting van rechtstreekse betalingen kan leiden.
29. In deze omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Moet richtlijn 91/629[...] zo worden uitgelegd, dat de daaruit voortvloeiende beheerseisen in de zin van artikel 4 van verordening [...] nr. 1782/2003 ook van toepassing zijn op kalveren die door een landbouwer in het kader van de melkveehouderij opgesloten worden gehouden?
2) Indien deze vraag ontkennend beantwoord wordt, geeft dan de omstandigheid dat in een lidstaat deze richtlijn is geïmplementeerd met regelgeving die genoemde eisen op dergelijke kalveren toch van toepassing verklaart, grond om bij overtreding ervan in die lidstaat een verlaging of uitsluiting [van rechtstreekse betalingen] op grond van artikel 6 van verordening [...] nr. 1782/2003 geboden te achten?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
30. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 91/629 in die zin moet worden uitgelegd dat de in artikel 4 van deze richtlijn neergelegde eis dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming moesten zijn met de algemene bepalingen van de bijlage bij deze richtlijn, waaronder ook punt 8 van deze bijlage, dat, behoudens uitzondering, verbiedt kalveren aan te binden, geldt v oor kalveren die door een landbouwer in het kader van de melkveehouderij opgesloten worden gehouden.
31. Ingevolge artikel 4 van richtlijn 91/629 moeten de lidstaten erop toezien dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming zijn met de algemene bepalingen van de bijlage bij de richtlijn.
32. Derhalve moet in de eerste plaats worden bepaald op welke kalveren deze bepaling van toepassing is.
33. In dat verband bepaalde artikel 1 van richtlijn 91/629 dat daarin de minimumnormen werden vastgesteld ter bescherming van kalveren die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden.
34. Opgemerkt zij enerzijds dat, anders dan Brouwer stelt, niet kan worden geoordeeld dat richtlijn 91/629 van toepassing was op kalveren die zich bevonden in mesterijen en niet op kalveren die zich bevonden in melkveehouderijen. Uit de bewoordingen van artikel 1 van deze richtlijn volgt immers niet dat de kenmerken van het bedrijf waar de kalveren zich bevonden een relevant criterium vormden voor de afbakening van de werkingssfeer van deze richtlijn.
35. Anderzijds moet worden vastgesteld dat artikel 2, punt 1, van richtlijn 91/629 wel een definitie bevatte van de term „kalf” („een rund van ten hoogste zes maanden”), doch niet van de, eveneens in artikel 1 van deze richtlijn gehanteerde, termen „fokkerij” en „mesterij”.
36. Volgens vaste rechtspraak worden de betekenis en de draagwijdte van termen waarvoor het recht van de Unie geen definitie geeft, bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken (zie in die zin arresten van 3 april 2008, Endendijk, C‑187/07, Jurispr. blz. I‑2115, punt 15; 22 januari 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières en OABA, C‑473/07, Jurispr. blz. I‑319, punten 23 en 24, en 15 december 2011, Møller, C‑585/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 25).
37. Bovendien moeten de bepalingen van het Unierecht uniform worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in alle talen van de Unie. Indien er verschillen tussen die versies bestaan, moet de betrokken bepaling worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie in die zin reeds aangehaald arrest Endendijk, punten 22 en 24; arrest van 5 mei 2011, Kurt en Thomas Etling e.a., C‑230/09 en C‑231/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 60, en reeds aangehaald arrest Møller, punt 26).
38. Wat de term „fokkerij” betreft, moet erop worden gewezen dat, zoals het Koninkrijk der Nederlanden opmerkt, de betekenis hiervan niet in alle taalversies van richtlijn 91/629 hetzelfde was. Het merendeel van deze taalversies gebruikte die term in algemene zin. Zo werden in de Spaanse, Duitse, Griekse, Engelse, Italiaanse, Slowaakse en Finse taalversie respectievelijk de termen „cría”, „Aufzucht”, „εκτροφή”, „rearing”, „allevamento”, „chov” en „kasvatus” gehanteerd, welke termen gewoonlijk duiden op technieken die worden gebruikt voor het fokken van dieren met als doel deze in goede omstandigheden te doen geboren worden en opgroeien, waarbij toezicht wordt gehouden op hun verzorging en reproductie, terwijl in de Bulgaarse en Nederlandse taalversie van die richtlijn termen worden gebruikt waarvan de betekenis veel beperkter is (respectievelijk „разплод” en „fokkerij”) en die voornamelijk aanknoopt bij het begrip reproductie.
39. De term „mesterij” duidt gewoonlijk op het vet laten worden van een dier, meestal met het oog op de slacht en de vleesconsumptie. Desalniettemin moet worden opgemerkt dat die term ontbreekt in de Sloveense taalversie van richtlijn 91/629, waarin enkel sprake is van „fokkerij” („reja”).
40. Derhalve dienen ook de algemene systematiek van deze richtlijn en het doel ervan te worden onderzocht.
41. Dienaangaande volgt uit de titel zelf van richtlijn 91/629 dat deze beoogde minimumnormen vast te stellen voor de bescherming van kalveren, waarvan het houden, volgens de vierde overweging van de considerans van deze richtlijn, een integrerend deel uitmaakt van de landbouw, en aldus, volgens de zesde overweging van diezelfde considerans, een rationele ontwikkeling van de productie te garanderen.
42. Aangezien het doel van deze richtlijn ruim is omschreven, kunnen de termen in artikel 1 ervan, doordat zij bepalend zijn voor de afbakening van de werkingssfeer van de richtlijn, niet eng worden uitgelegd (zie naar analogie reeds aangehaald arrest Møller, punt 31).
43. Zoals de Europese Commissie opmerkt, zou een andere oplossing bovendien moeilijk te rijmen zijn met het in artikel 13 VWEU neergelegde beginsel op grond waarvan zowel de Europese Unie als de lidstaten bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Unie met name op het gebied van de landbouw ten volle rekening moeten houden met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren als wezens met gevoel.
44. Hieruit volgt dat de uitdrukking „kalveren die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden”, in de zin van artikel 1 van richtlijn 91/629 in die zin moet worden uitgelegd dat zij doelt op kalveren die zijn opgesloten voor om het even welke landbouwdoeleinden.
45. Derhalve moeten kalveren die in het kader van de melkveehouderij zijn opgesloten om te worden grootgebracht teneinde in de toekomst melkproducten te produceren, voor zover zij moeten worden geacht opgesloten te worden gehouden voor landbouwdoeleinden, worden aangemerkt als kalveren die opgesloten worden gehouden voor de fokkerij, in de zin van artikel 1 van richtlijn 91/629, en dus als kalveren die vallen onder artikel 4 van deze richtlijn.
46. Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord dat richtlijn 91/629 in die zin moet worden uitgelegd dat de in artikel 4 van deze richtlijn neergelegde eis dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming moeten zijn met de algemene bepalingen van de bijlage bij deze richtlijn, waaronder ook punt 8 van deze bijlage, dat, behoudens uitzondering, verbiedt kalveren aan te binden, geldt voor kalveren die door een landbouwer in het kader van de melkveehouderij voor landbouwdoeleinden opgesloten worden gehouden.
Tweede vraag
47. Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
48. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:
Richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 806/2003 van de Raad van 14 april 2003, moet in die zin worden uitgelegd dat de in artikel 4 van deze richtlijn neergelegde eis dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming moeten zijn met de algemene bepalingen van de bijlage bij deze richtlijn, waaronder ook punt 8 van deze bijlage, dat, behoudens uitzondering, verbiedt kalveren aan te binden, geldt voor kalveren die door een landbouwer in het kader van de melkveehouderij voor landbouwdoeleinden opgesloten worden gehouden.