62020TJ0569_RES
Υπόθεση T-569/20
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (δεύτερο τμήμα) της 15ης Δεκεμβρίου 2021
«Περιβάλλον – Κανονισμός (ΕΚ) 1367/2006 – Υποχρέωση των κρατών μελών για προστασία και βελτίωση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα – Αίτηση εσωτερικής επανεξέτασης – Απόρριψη της αίτησης ως απαράδεκτης»
Περιβάλλον – Σύμβαση του Århus – Εφαρμογή στα θεσμικά όργανα της Ένωσης – Δυνατότητα των μη κυβερνητικών οργανώσεων να ζητήσουν την εσωτερική επανεξέταση διοικητικών πράξεων για περιβαλλοντικά ζητήματα – Αντικείμενο της επανεξέτασης – Διοικητικές πράξεις που εκδίδονται δυνάμει του δικαίου του περιβάλλοντος – Έννοια της διοικητικής πράξης – Απόφαση της Επιτροπής, υπό την ιδιότητά της ως φορέα διοικητικής επανεξέτασης δυνάμει της διαδικασίας επί παραβάσει, να θέσει χωρίς συνέχεια καταγγελία στο αρχείο – Δεν περιλαμβάνεται
[Άρθρα 258 και 260 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 2 § 1, στοιχείο ζ ʹ, και 2, στοιχείο β ʹ, και 10)
(βλ. σκέψεις 22-24, 33-36, 48)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Δικαίωμα της Επιτροπής να ασκήσει προσφυγή – Θέσπιση της διαδικασίας καταγγελίας CHAP για τον εντοπισμό ενδεχόμενων παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης – Αντικείμενο
(Άρθρο 17 ΣΕΕ· Άρθρο 258 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 42-47)
Περιβάλλον – Σύμβαση του Århus – Εφαρμογή στα θεσμικά όργανα της Ένωσης – Δυνατότητα των μη κυβερνητικών οργανώσεων να ζητήσουν την εσωτερική επανεξέταση διοικητικών πράξεων για περιβαλλοντικά ζητήματα – Αντικείμενο της επανεξέτασης – Μέτρα που δεν δύναται να αμφισβητηθούν στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως για λόγους άσχετους με την έλλειψη ενεργητικής νομιμοποίησης – Δεν περιλαμβάνεται
(Άρθρα 258 και 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ· Κανονισμός 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 2 § 2, στοιχείο β ʹ, και 10)
(βλ. σκέψεις 57-60)
Διεθνείς συμφωνίες – Συμφωνίες της Ένωσης – Σύμβαση σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (Σύμβαση του Århus) – Αποτελέσματα – Κατισχύει των πράξεων του παραγώγου δικαίου της Ένωσης – Έλεγχος νομιμότητας πράξης του παραγώγου δικαίου της Ένωσης υπό το πρίσμα των διατάξεων της εν λόγω Σύμβασης – Προϋποθέσεις – Διατάξεις που περιέχουν αιρέσεις και δεν είναι αρκούντως ακριβείς – Δεν περιλαμβάνεται
[Άρθρο 216 § 2 ΣΛΕΕ· Σύμβαση του Århus, άρθρο 9 § 3· Κανονισμός 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 2 § 2, στοιχείο β ʹ, και 10)
(βλ. σκέψεις 70-72, 74)
Σύνοψη
Η Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt (στο εξής: επιτροπή) είναι επιτροπή δράσης που συστάθηκε το 2011 επ’ ευκαιρία της παρουσίασης, από ορισμένους ολλανδικούς δήμους, της οράματός τους για την περιφερειακή οδό N 65 και τον περιβάλλοντα χώρο της.
Στις 29 Αυγούστου 2019, η επιτροπή αυτή υπέβαλε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή καταγγελία κατά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, ζητώντας να διαπιστωθεί παράβαση της οδηγίας 2008/50 για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα (
1
), κατά τον έλεγχο της ποιότητας του αέρα γύρω από την επίμαχη περιφερειακή οδό από τις ολλανδικές αρχές. Εκτιμώντας, όμως, ότι δεν διέθετε κανένα νέο κρίσιμο στοιχείο ικανό να δικαιολογήσει την κίνηση διαδικασίας επί παραβάσει κατά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, η Επιτροπή ενημέρωσε την επιτροπή, με έγγραφο της 30 Ιανουαρίου 2020, για την απόφασή της να κλείσει χωρίς άλλη συνέχεια τον φάκελο της καταγγελίας.
Κατόπιν αυτού, η επιτροπή δράσης υπέβαλε ενώπιον της Επιτροπής αίτηση εσωτερικής επανεξέτασης της απόφασης για κλείσιμο της διαδικασίας καταγγελίας κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 10 του κανονισμού του Århus (
2
). Η Επιτροπή απέρριψε την αίτηση αυτή ως απαράδεκτη (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), για τον λόγο ότι η επίμαχη απόφαση δεν συνιστούσε «διοικητική πράξη» (
3
) ή «διοικητική παράλειψη» (
4
) δυνάμενη να αποτελέσει αντικείμενο εσωτερικής επανεξέτασης δυνάμει του κανονισμού του Århus, καθόσον εντασσόταν στο πλαίσιο της διαδικασίας επί παραβάσει που προβλέπεται στο άρθρο 258 ΣΛΕΕ.
Επιληφθέν προσφυγής ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την προσφυγή, κατόπιν εξέτασης, μεταξύ άλλων, του καινοφανούς ζητήματος αν η διαδικασία επανεξέτασης που κινήθηκε κατά απόφασης για κλείσιμο της διαδικασίας καταγγελίας κατά κράτους μέλους μπορεί να διακριθεί από τη διαδικασία επί παραβάσει των άρθρων 258 και 260 ΣΛΕΕ.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι το άρθρο 10 παράγραφος 1, του κανονισμού του Århus παρέχει στις μη κυβερνητικές οργανώσεις το δικαίωμα υποβολής αίτησης εσωτερικής επανεξέτασης ενώπιον του θεσμικού οργάνου της Ένωσης που εξέδωσε «διοικητική πράξη» βάσει του δικαίου του περιβάλλοντος. Εντούτοις, το άρθρο 2 παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του εν λόγω κανονισμού εξαιρεί από την έννοια της διοικητικής πράξης τα μέτρα ή τις παραλείψεις εκ μέρους θεσμικού ή άλλου οργάνου της Ένωσης που ενεργεί υπό την ιδιότητά του ως φορέα διοικητικής επανεξέτασης στο πλαίσιο της διαδικασίας επί παραβάσει που προβλέπεται στα άρθρα 258 και 260 ΣΛΕΕ.
Το Γενικό Δικαστήριο εκτιμά, εν προκειμένω, ότι η απόφαση της Επιτροπής να θέσει στο αρχείο την καταγγελία της επιτροπής εκφράζει την άρνησή της να κινήσει διαδικασία λόγω παραβάσεως δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ κατά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, ελλείψει επαρκών ενδείξεων ως προς την προβαλλόμενη παράβαση του δικαίου της Ένωσης. Συγκεκριμένα, η απόφαση αυτή εκδόθηκε για να κλείσει μια διαδικασία που αποκαλείται CHAP και η οποία αποσκοπεί στην εξέταση των αιτήσεων έρευνας και των καταγγελιών που υποβάλλονται στην Επιτροπή σχετικά με παραβάσεις του δικαίου της Ένωσης εκ μέρους των κρατών μελών.
Δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο αναφέρει ότι, σε αντίθεση με την επιχειρηματολογία που προβάλλει η επιτροπή, μια διαδικασία CHAP συνδέεται άρρηκτα με διαδικασία λόγω παραβάσεως, όπως και η διαδικασία EU Pilot, η οποία θεωρείται «πρόδρομος» της. Επισημαίνει, συναφώς, ότι η διαδικασία καταγγελίας CHAP την οποία κίνησε η επιτροπή αποτελούσε ένα πρώτο στάδιο που μπορούσε να οδηγήσει στην κίνηση της διαδικασίας επί παραβάσει. Συγκεκριμένα, η μόνη ευνοϊκή συνέχεια που θα μπορούσε να έχει η καταγγελία αυτή θα ήταν ακριβώς η κίνηση μιας τέτοιας διαδικασίας επί παραβάσει κατά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών. Επιπλέον, μολονότι η διαδικασία CHAP μπορεί να οδηγήσει σε άλλους άτυπους μηχανισμούς επιλύσεως των προβλημάτων που καθιστούν δυνατή, όπως και η διαδικασία EU Pilot, την αποφυγή της εφαρμογής της διαδικασίας επί παραβάσει, η προσφυγή σε αυτούς τους μηχανισμού εξακολουθεί να υπόκειται στη διακριτική εξουσία της Επιτροπής, η οποία έχει πάντα την ευχέρεια να επαναλάβει την επίσημη διαδικασία.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η απόφαση για κλείσιμο του φακέλου της επίμαχης καταγγελίας ελήφθη από την Επιτροπή υπό την ιδιότητά της ως φορέα διοικητικού ελέγχου στο πλαίσιο της διαδικασίας επί παραβάσει που προβλέπεται στο άρθρο 258 ΣΛΕΕ και, ως εκ τούτου, δεν μπορούσε να συνιστά διοικητική πράξη δεκτική διοικητικής επανεξέτασης κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 10 του κανονισμού του Århus.
Όσον αφορά το επιχείρημα της επιτροπής κατά το οποίο η Επιτροπή, απορρίπτοντας την αίτησή της εσωτερικής επανεξέτασης, έθιξε την αποτελεσματική πρόσβαση των οργανώσεων προστασίας του περιβάλλοντος στη δικαιοσύνη, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι η διαδικασία εσωτερικής επανεξέτασης αποσκοπεί πράγματι στη διευκόλυνση της πρόσβασης των οργανώσεων αυτών στη δικαιοσύνη, την οποία δεν δικαιούνται, ελλείψει ενεργητικής νομιμοποιήσεως, βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, το οποίο αφορά την προσφυγή ακυρώσεως. Εν προκειμένω, όμως, η Επιτροπή συμμορφώθηκε με τον περιορισμό που προβλέπει ο ίδιος ο κανονισμός του Århus, ο οποίος συνίσταται, μεταξύ άλλων, στην εξαίρεση των πράξεων που εκδίδονται δυνάμει του άρθρο 258 ΣΛΕΕ από την έννοια της διοικητικής πράξης. Το Γενικό Δικαστήριο συνάγει εξ αυτού ότι η διαδικασία εσωτερικής επανεξέτασης δεν έχει ως αντικείμενο να καταστήσει δυνατή την άσκηση προσφυγής κατά μέτρων, όπως η άρνηση της Επιτροπής να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει, τα οποία, για λόγους άσχετους προς την έλλειψη ενεργητικής νομιμοποιήσεως των οικείων οργανώσεων, δεν θα μπορούσαν να προσβληθούν βάσει του άρθρο 263 ΣΛΕΕ.
Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την ένσταση ελλείψεως νομιμότητας που στρέφεται, υπό το πρίσμα του άρθρου 9, παράγραφος 3, της Σύμβασης του Århus (
5
), κατά του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού του Århus. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει τη νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία μπορεί να γίνει επίκληση διατάξεων διεθνούς συμφωνίας στην οποία η Ένωση είναι συμβαλλόμενο μέρος προς στήριξη προσφυγής ακυρώσεως πράξεως παραγώγου δικαίου της Ένωσης ή ενστάσεως περί ελλείψεως νομιμότητας μόνον υπό την προϋπόθεση, αφενός, ότι η φύση και η οικονομία της εν λόγω συμφωνίας επιτρέπουν παρόμοια εξέταση και, αφετέρου, ότι οι διατάξεις αυτές δεν περιέχουν αιρέσεις και είναι αρκούντως ακριβείς. Εντούτοις, το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι το άρθρο 9 παράγραφος 3, της Συμβάσεως του Århus, στο οποίο στηρίζεται το άρθρο 10 του κανονισμού του Århus, δεν περιελάμβανε καμία άνευ αιρέσεων και αρκούντως σαφή υποχρέωση προς άμεση ρύθμιση της νομικής καταστάσεως ιδιωτών, οπότε δεν χωρεί επίκλησή του για τους σκοπούς της εκτιμήσεως της νομιμότητας του εν λόγω άρθρο 10.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω διαπιστώσεων, το Γενικό Δικαστήριο επικυρώνει την απόφαση της Επιτροπής με την οποία απορρίφθηκε ως απαράδεκτη η αίτηση εσωτερικής επανεξέτασης που υπέβαλε η επιτροπή.
(
1
)	Οδηγία 2008/50/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21 Μαΐου 2008, για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα και καθαρότερο αέρα για την Ευρώπη (ΕΕ 2008, L 152, σ. 1).
(
2
)	Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, για την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας των διατάξεων της σύμβασης του Århus σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (EE 2006, L 264, σ. 13, στο εξής: κανονισμός του Århus).
(
3
)	Άρθρο 2 παράγραφος 1, στοιχείο ζ ʹ, του κανονισμού του Århus.
(
4
)	Άρθρο 2 παράγραφος 1, στοιχείο η ʹ, του κανονισμού του Århus.
(
5
)	Σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη σε θέματα περιβάλλοντος, που υπεγράφη στο Århus στις 25 Ιουνίου 1998 και εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με την απόφαση 2005/370/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17 Φεβρουαρίου 2005 (ΕΕ 2005, L 124, σ. 1).