ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção)
19 de março de 2026 (*)
« Reenvio prejudicial — Auxílios de Estado — Regulamento (UE) n.o 651/2014 — Categorias de auxílio que podem ser consideradas compatíveis com o mercado interno — Isenção prevista para os auxílios a favor das pequenas e médias empresas (PME) — Artigo 1.o do anexo I — Conceito de “empresa” — Artigo 3.o, n.o 3, do anexo I — Conceito de “empresas associadas” — Pessoa singular que detém a maioria dos direitos de voto associados às ações de uma empresa — Exercício de uma atividade económica — Exercício efetivo de controlo através da participação direta ou indireta na gestão da empresa »
No processo C‑870/24,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia), por Decisão de 14 de dezembro de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 17 de dezembro de 2024, no processo
Valsts ieņēmumu dienests
contra
SIA „OUTLETICO”,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção),
composto por: M. Condinanzi, presidente de secção, R. Frendo e A. Kornezov (relator), juízes,
advogado‑geral: A. Biondi,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–        em representação do Governo Letão, por J. Davidoviča e K. Pommere, na qualidade de agentes,
–        em representação do Governo Belga, por P. Cottin e M. Van Regemorter, na qualidade de agentes,
–        em representação da Comissão Europeia, por A.‑L. Delbac, V. Hitrovs e A. Steiblytė, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 1.o e do artigo 3.o, n.o 3, do anexo I do Regulamento (UE) n.o 651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.o e 108.o [TFUE] (JO 2014, L 187, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2020/972 da Comissão, de 2 de julho de 2020 (JO 2020, L 215, p. 3) (a seguir «Regulamento n.o 651/2014»).
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Valsts ieņēmumu dienests (Administração Tribuária do Estado, Letónia) (a seguir «Administração Tributária») à SIA „OUTLETICO” (a seguir «Outletico»), uma sociedade de direito letão, a respeito de uma decisão pela qual esta administração ordenou à Outletico que reembolsasse os auxílios que teria recebido ilegalmente no contexto da crise sanitária relacionada com a pandemia de COVID‑19.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento n.o 651/2014
3        Os considerandos 30 e 40 do Regulamento n.o 651/2014 enunciam:
«(30)      Com o intuito de eliminar as disparidades que possam dar origem a distorções da concorrência e de facilitar a coordenação entre as diferentes iniciativas nacionais e da União relativas às [pequenas e médias empresas (PME)], bem como por razões de clareza administrativa e de segurança jurídica, a definição de PME utilizada para efeitos do presente regulamento deve basear‑se na definição da Recomendação 2003/361/CE da Comissão, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas [(JO 2003, L 124, p. 36)].
[…]
(40)      As PME desempenham um papel determinante na criação de emprego e, em termos mais gerais, representam um fator de estabilidade social e de desenvolvimento económico. Contudo, o seu desenvolvimento pode ser impedido por deficiências de mercado que as expõem às seguintes desvantagens específicas. As PME encontram frequentemente dificuldades em obter capital ou empréstimos, dadas as reticências de certos mercados financeiros em assumir riscos e as garantias por vezes limitadas que estas empresas podem oferecer. Os seus limitados recursos podem igualmente restringir o seu acesso à informação, nomeadamente no que respeita às novas tecnologias e aos mercados potenciais. A fim de facilitar o desenvolvimento das atividades económicas das PME, o presente regulamento deve, por conseguinte, isentar algumas categorias de auxílio, quando estes forem concedidos às PME. Essas categorias devem incluir, nomeadamente, auxílios ao investimento a favor das PME e auxílios às PME para a participação PME em feiras.»
4        O artigo 1.o deste regulamento prevê:
«1.      O presente regulamento deve ser aplicável às seguintes categorias de auxílio:
[…]
b)      Auxílios às PME sob a forma de auxílios ao investimento, auxílios ao funcionamento e auxílios ao acesso das PME ao financiamento;
[…]
4.      O presente regulamento não é aplicável aos seguintes auxílios:
[…]
c)      Auxílios às empresas em dificuldade, com exceção dos regimes de auxílio destinados a remediar os danos causados por certas calamidades naturais, dos regimes de auxílio a empresas em fase de arranque e dos regimes de auxílio regional ao funcionamento, desde que esses regimes não tratem as empresas em dificuldade mais favoravelmente do que outras empresas. Contudo, o presente regulamento é aplicável por derrogação a empresas que não se encontravam em dificuldade a 31 de dezembro de 2019, mas que passaram a ser empresas em dificuldade no período compreendido entre 1 de janeiro de 2020 e 30 de junho de 2021.
[…]»
5        O artigo 2.o do referido regulamento dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
2)      “[PME]”, as empresas que preenchem os critérios enunciados no anexo I;
[…]
18)      “Empresa em dificuldade”, uma empresa relativamente à qual se verifica, pelo menos, uma das seguintes circunstâncias:
a)      No caso de uma sociedade de responsabilidade limitada (que não uma PME que exista há menos de três anos ou, para efeitos de elegibilidade para o auxílio ao financiamento de risco, uma PME que, no prazo de sete anos a contar da sua primeira venda comercial, se qualifica para investimentos de financiamento de risco, após exame pormenorizado levado a cabo pelo intermediário financeiro selecionado), se mais de metade do seu capital social subscrito tiver desaparecido devido a perdas acumuladas. […]
[…]
e)      No caso de uma empresa que não seja uma PME, sempre que, nos últimos dois anos:
(1)      o rácio dívida contabilística/fundos próprios da empresa tiver sido superior a 7,5 e
(2)      o rácio de cobertura dos juros da empresa[…] tiver sido inferior a 1,0;
[…]
24)      “Grandes empresas”, as empresas que não preenchem os critérios enunciados no anexo I;
[…]»
6        Nos termos do artigo 3.o deste regulamento:
«Os regimes de auxílio, os auxílios individuais concedidos ao abrigo dos regimes de auxílio e os auxílios ad hoc devem ser compatíveis com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.os 2 ou 3, [TFUE], e devem ser isentos da obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, [TFUE], desde que esses auxílios satisfaçam todas as condições previstas no capítulo I, assim como as condições específicas para a categoria pertinente de auxílio estabelecidas no capítulo III do presente regulamento.»
7        O artigo 1.o do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, sob a epígrafe «Definição de PME», prevê:
«Entende‑se por empresa qualquer entidade que, independentemente da sua forma jurídica, exerce uma atividade económica. São, nomeadamente, consideradas como tais as entidades que exercem uma atividade artesanal ou outras atividades a título individual ou familiar, as sociedades de pessoas ou as associações que exercem regularmente uma atividade económica.»
8        O artigo 2.o deste anexo I prevê que:
«1.      A categoria das micro, pequenas e médias empresas (PME) é constituída por empresas que empregam menos de 250 pessoas e cujo volume de negócios anual não excede 50 milhões de [euros] e/ou cujo balanço total anual não excede 43 milhões de [euros].
2.      Na categoria das PME, uma pequena empresa é definida como uma empresa que emprega menos de 50 pessoas e cujo volume de negócios anual e/ou balanço total anual não excede 10 milhões de [euros].
3.      Na categoria das PME, uma microempresa é definida como uma empresa que emprega menos de 10 pessoas e cujo volume de negócios anual e/ou balanço total anual não excede 2 milhões [de euros].»
9        Nos termos do artigo 3.o do referido anexo I:
«1.      Entende‑se por “empresa autónoma” qualquer empresa não qualificada como empresa parceira, na aceção do n.o 2, ou como empresa associada, na aceção do n.o 3
[…]
3.      Entende‑se por “empresas associadas” as empresas que mantêm entre si uma das seguintes relações:
a)      Uma empresa detém a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou sócios de outra empresa;
b)      Uma empresa tem o direito de nomear ou exonerar a maioria dos membros do órgão de administração, de direção ou de controlo de outra empresa;
c)      Uma empresa tem o direito de exercer influência dominante sobre outra empresa, por força de um contrato com esta celebrado ou de uma cláusula dos estatutos desta última empresa;
d)      Uma empresa acionista ou sócia de outra empresa controla sozinha, por força de um acordo celebrado com outros acionistas ou sócios dessa outra empresa, a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou sócios desta última.
[…]
As empresas que mantenham uma das relações referidas no primeiro parágrafo por intermédio de uma ou várias outras empresas, ou com os investidores mencionados no n.o 2, são igualmente consideradas associadas.
As empresas que mantenham uma das relações acima descritas por intermédio de uma pessoa singular ou de um grupo de pessoas singulares que atuem concertadamente são igualmente consideradas empresas associadas desde que essas empresas exerçam as suas atividades, ou parte delas, no mesmo mercado ou em mercados contíguos.
[…]»
10      O artigo 6.o do mesmo anexo I tem a seguinte redação:
«1.      No caso de uma empresa autónoma, a determinação dos dados, incluindo os efetivos, efetua‑se unicamente com base nas contas dessa empresa.
2.      Os dados, incluindo os efetivos, de uma empresa que tenha empresas parceiras ou associadas são determinados com base nas contas e em outros dados da empresa, ou — caso existam — nas contas consolidadas da empresa, ou nas contas consolidadas nas quais a empresa for retomada por consolidação.
Aos dados referidos no primeiro parágrafo devem agregar‑se os dados das eventuais empresas parceiras da empresa considerada, situadas imediatamente a montante ou a jusante da mesma. A agregação é proporcional à percentagem de participação no capital ou de direitos de voto (a mais alta destas duas percentagens). Em caso de participação cruzada, é aplicável a mais alta destas percentagens.
Aos dados referidos no primeiro e segundo parágrafos devem juntar‑se 100 % dos dados das eventuais empresas direta ou indiretamente associadas à empresa considerada, que não tenham sido retomados por consolidação nas contas.
[…]»
Quadro temporário
11      Os pontos 4, 18 e 22 da Comunicação da Comissão intitulada «Quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID‑19» (JO 2020, C 91 I, p. 1), conforme alterada pela Comunicação da Comissão de 28 de janeiro de 2021 (JO 2021, C 34, p. 6), enunciam:
«4.      Nas circunstâncias excecionais motivadas pelo surto de COVID‑19, todos os tipos de empresas podem deparar‑se com graves faltas de liquidez. Tanto as empresas financeiramente sólidas como as menos viáveis podem chegar a uma situação de escassez súbita ou mesmo de indisponibilidade de liquidez. As PME estão particularmente expostas. Assim, a situação económica de muitas empresas estáveis e dos respetivos trabalhadores poderá vir a ser gravemente afetada a curto e médio prazo, com repercussões mais duradouras que poderão pôr em perigo a sua sobrevivência.
[…]
18.      Considerando que o surto de COVID‑19 afeta todos os Estados‑Membros e que as medidas de confinamento tomadas pelos Estados‑Membros têm repercussões nas empresas, a Comissão [Europeia] considera que os auxílios estatais são justificados e podem ser declarados compatíveis com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), [TFUE] por um período limitado, para colmatar a escassez de liquidez enfrentada pelas empresas e assegurar que as perturbações causadas pelo surto de COVID‑19 não comprometem a viabilidade das empresas, em especial das PME.
[…]
22.      A Comissão considerará este tipo de [auxílios estatais temporários de montante limitado concedidos às empresas que se veem confrontadas com uma situação de escassez súbita ou mesmo de indisponibilidade de liquidez] compatível com o mercado interno ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), [TFUE], desde que estejam cumpridas todas as seguintes condições […]:
[…]
c.      Não podem ser concedidos auxílios a empresas que já se encontravam em dificuldade (na aceção do [Regulamento no 651/2014] […]) em 31 de dezembro de 2019;
Em derrogação do acima enunciado, podem ser concedidos auxílios a micro ou pequenas empresas (na aceção do anexo I do [Regulamento no 651/2014]), que já se encontrassem em dificuldade em 31 de dezembro de 2019, desde que não sejam objeto de um processo de insolvência coletivo de acordo com o direito nacional e que não tenham recebido auxílios de emergência […] ou auxílios à reestruturação […].
[…]»
Direito letão
12      O artigo 4.1 do Decreto n.o 676 do Conselho de Ministros, de 10 de novembro de 2020, relativo aos Auxílios Concedidos às Empresas Afetadas pela Crise de COVID‑19 para garantir o seu Capital de Exploração, na versão aplicável à data dos factos no processo principal (a seguir «Decreto n.o 676/2020»), prevê:
«No âmbito destas disposições, podem ser concedidos auxílios às empresas que se enquadrem na definição de micro, pequenas e médias empresas, que figura no artigo 2.o do anexo I do Regulamento [n.o] 651/2014, ou na definição de grandes empresas, que figura no artigo 2.o, ponto 24, [deste regulamento].»
13      Nos termos do artigo 5.o deste decreto:
«Para efeitos do [presente decreto], são pessoas relacionadas entre si os operadores económicos que se enquadrem na definição de “empresas associadas”, estabelecida no artigo 3.o, n.o 3, do anexo I do Regulamento [n.o] 651/2014.»
14      O artigo 16.2 do referido decreto tem a seguinte redação:
«Não serão concedidos auxílios aos médios ou grandes operadores económicos relativamente aos quais se deva considerar que, já em 31 de dezembro de 2019 e no momento da concessão do auxílio, se encontravam em dificuldade, de acordo com a definição estabelecida no artigo 2.o, ponto 18, do Regulamento [n.o] 651/2014.»
15      O artigo 18.o do Decreto n.o 676/2020 prevê:
«Nos casos em que se verifique um incumprimento dos requisitos de concessão dos auxílios de Estado previstos no presente decreto, a empresa é obrigada a devolver à Administração Tributária do Estado, na totalidade, o auxílio ilegalmente recebido, acrescido de juros, em conformidade com o disposto nos capítulos IV e V da Lei relativa ao Controlo dos Auxílios à Atividade Comercial.»
16      O artigo 186.o, n.o 3, do Komerclikums (Código Comercial) enuncia:
«A participação social confere ao sócio o direito de participar na administração da sociedade, na distribuição de lucros e na partilha do ativo social em caso de liquidação da mesma, bem como outros direitos previstos na lei e nos estatutos.»
17      O artigo 209.o deste código dispõe:
«Os órgãos de administração da sociedade são a assembleia de sócios, a direção, e o conselho de supervisão (nos casos em que este tenha sido estipulado).»
18      Nos termos do artigo 210.o do referido código:
« (1)      A assembleia de sócios tem competência para:
1)      alterar os estatutos;
2)      aumentar ou reduzir o capital social;
3)      eleger e destituir os membros do conselho de supervisão;
4)      eleger e destituir os membros da direção;
5)      aprovar as contas do exercício e distribuir lucros;
6)      eleger e destituir o auditor e o liquidatário;
7)      decidir sobre a propositura de ações contra os membros da direção, os membros do conselho de supervisão, os sócios fundadores ou os sócios e designar um representante da sociedade em juízo;
[…]
9)      decidir sobre a cessação, a continuação, a suspensão, a renovação ou a reorganização da atividade da sociedade e, também, sobre a celebração, a alteração ou a resolução de acordos de grupo entre sociedades;
10)      outras questões que, nos termos da lei ou dos estatutos, tenham sido transferidas para a competência da assembleia de sócios.
(2)      A assembleia de sócios também tem o direito de adotar decisões que sejam da competência da direção ou do conselho de supervisão. Nesse caso, os sócios que tenham votado a favor das referidas decisões são solidariamente responsáveis pelos danos causados por essas decisões.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
19      A, uma pessoa singular, detém 100 % do capital da SIA „Esterkin Family Investments”, que é uma sociedade de direito letão, 75 % do capital da SIA „IC Industries Holdings”, que é também uma sociedade de direito letão, e de 100 % do capital da RRE Tradecenters holding Ltd., que é uma sociedade de direito cipriota. Esta última sociedade detém uma participação de 60 % no capital da Outletico, que, por sua vez, detém 100 % do capital da SIA „Business Park”, outra sociedade de direito letão.
20      Em 21 de março e 16 de abril de 2021, a Outletico solicitou à Administração Tributária o auxílio às empresas afetadas pela crise de COVID‑19 relativo, respetivamente, a janeiro e a março de 2021.
21      Por meio das Decisões de 30 de abril de 2021 e de 17 de maio de 2021, esta administração deferiu esses pedidos de auxílios e concedeu‑lhe, a esse título, um montante de 45 597,69 euros para o mês de janeiro de 2021 e de 45 597,68 euros para o mês de março de 2021. Considerou que a Outletico era uma PME, na aceção do Regulamento n.o 651/2014, e que preenchia os critérios definidos pelo Decreto n.o 676/2020 para a obtenção dos auxílios.
22      Por duas Decisões de 27 de dezembro de 2021, o Serviço de Promoção do Cumprimento Tributário, considerando que a Outletico se insere na categoria das «grandes empresas» e que era, em 31 de dezembro de 2019 e à data da concessão dos auxílios, uma empresa em dificuldade, anulou as decisões mencionadas no número anterior e ordenou‑lhe que reembolsasse os auxílios ilegalmente recebidos.
23      A Outletico apresentou reclamações contra as decisões deste serviço.
24      Por Decisão de 25 de março de 2022, a Administração Tributária confirmou essas decisões. Em primeiro lugar, considerou que a RRE Tradecenters holding, a Esterkin Family Investments, a IC Industries Holdings e a Business Park deviam ser consideradas «empresas associadas», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, à Outletico e que, enquanto membro de um grupo de empresas associadas, esta última sociedade devia ser considerada, com base nos dados relativos a todas as sociedades desse grupo, parte de uma «Grande empresa», na aceção do artigo 2.o, ponto 24, do Regulamento n.o 651/2014.
25      Com efeito, a Administração Tributária salientou, antes de mais, que resultava do Registo Comercial que, à data da concessão dos auxílios em causa, a RRE Tradecenters holding detinha uma participação de controlo na Outletico, que, por sua vez, detinha essa participação na Business Park. Em seguida, a referida Administração considerou que, uma vez que a pessoa singular A geria e controlava diretamente a RRE Tradecenters holding, a Esterkin Family Investments e a IC Industries Holdings, devia ser considerado um operador económico e, portanto, uma «empresa», na aceção do artigo 1.o e do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, deste anexo I. Por último, concluiu que a Esterkin Family Investments e a IC Industries Holdings, por um lado, e a Outletico, por outro, mantinham relações por intermédio de uma empresa e não de uma «pessoa singular», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, quarto parágrafo, do referido anexo I.
26      Em segundo lugar, a Administração Tributária considerou que tanto em 31 de dezembro de 2019 como na data da concessão dos auxílios em causa a Outletico devia, à luz dos seus próprios dados e dos dados relativos às empresas associadas a esta sociedade, ser considerada uma «Empresa em dificuldade», na aceção do artigo 2.o, ponto 18, deste regulamento, e que, por conseguinte, a referida sociedade não era elegível para beneficiar desses auxílios.
27      A Outletico interpôs recurso no administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia), pedindo a anulação da Decisão da Administração Tributária de 25 de março de 2022, contestando, nomeadamente, a aplicação a seu respeito do conceito de «empresas associadas». Em especial, a Outletico alegou que A devia ser considerado uma pessoa singular e não uma empresa.
28      Por Sentença de 22 de novembro de 2022, esse órgão jurisdicional anulou essa decisão, com o fundamento de que A era uma pessoa singular e não uma empresa, pelo que, em aplicação do artigo 3.o, n.o 3, quarto parágrafo, do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, não se podia considerar que a Outletico estava associada à Esterkin Family Investments e à IC Industries Holdings, uma vez que estas três sociedades não exerciam as suas atividades no mesmo mercado ou em mercados contíguos. O referido órgão jurisdicional considerou que a Outletico só estava associada à RRE Tradecenters holding e à Business Park e que, nessa base, a Outletico devia ser qualificada de PME, na aceção do Regulamento n.o 651/2014, pelo que podia beneficiar dos auxílios em causa no processo principal.
29      A Administração Tributária interpôs recurso dessa sentença para o Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, alegando, nomeadamente, que, quando uma pessoa singular gere e controla direta ou indiretamente várias empresas, se deve considerar que esta é um operador económico e, portanto, uma «empresa», na aceção do artigo 1.o e do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do anexo I do Regulamento n.o 651/2014.
30      O órgão jurisdicional de reenvio observa que o litígio no processo principal tem por objeto determinar quais as empresas que devem ser consideradas associadas à Outletico, para efeitos da sua qualificação de PME ou «Grandes empresas», na aceção do Regulamento n.o 651/2014. A este respeito, interroga‑se sobre o alcance do conceito de «empresa», na aceção do artigo 1.o do anexo I deste regulamento, em especial sobre a questão de saber se está abrangida por este conceito uma pessoa singular que detém participações de controlo em várias sociedades. Consequentemente, esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre se se deve considerar que as relações entre a Outletico, por um lado, e a Esterkin Family Investments e a IC Industries Holdings, por outro, são mantidas por intermédio de uma «empresa» na aceção do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, deste anexo ou de uma «pessoa singular», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, quarto parágrafo, do referido anexo, caso em que estas três empresas não podem ser consideradas associadas.
31      Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, resulta do Acórdão de 10 de janeiro de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e o. (C‑222/04, EU:C:2006:8), que, para efeitos da determinação da existência de uma atividade económica em caso de detenção por uma pessoa singular de uma participação numa sociedade que exerce diretamente uma atividade económica no mercado, não é suficiente demonstrar que essa pessoa singular detém essa participação, ainda que seja de controlo, mas é necessário examinar se a referida pessoa singular exerce também uma influência efetiva na gestão dessa sociedade.
32      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que, na sua Decisão de 25 de março de 2022, a Administração Tributária se baseou exclusivamente na dimensão da participação de A no capital da Esterkin Family Investments e da IC Industries Holdings para considerar que este exercia diretamente a gestão e o controlo dessas sociedades. Este órgão jurisdicional esclarece que, por força do artigo 186.o, n.o 3, e do artigo 210.o, n.os 1 e 2, do Código Comercial, a adoção de determinadas decisões de gestão da empresa é da competência da assembleia de sócios (titulares de participações).
33      O referido órgão jurisdicional interroga‑se, assim, sobre a questão de saber se esse poder de decisão é suficiente, por si só, para considerar que uma pessoa singular que detém, numa sociedade, uma participação de controlo exerce também, efetivamente, um controlo sobre essa sociedade, influenciando direta ou indiretamente a sua gestão, e, portanto, exerce uma atividade económica ou participa na atividade económica dessa sociedade, constituindo uma empresa.
34      Nestas circunstâncias, o Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Devem os artigos 1.o e 3.o, n.o 3, do [a]nexo I do [Regulamento (UE) n.o 651/2014], ser interpretados no sentido de que uma pessoa singular que detém participações no capital social de uma empresa também deve ser considerada uma empresa?
O facto de a legislação nacional prever que a adoção de determinadas decisões relacionadas com a gestão da empresa é competência da assembleia de sócios (dos titulares de participações sociais) afeta a resposta à questão anterior? Constitui este facto, por si só, uma base suficiente para se considerar que uma pessoa singular que detém participações no capital de uma empresa (a maioria dos direitos de voto dos sócios) influencia direta ou indiretamente a gestão da empresa e que, portanto, exerce uma atividade económica ou participa na atividade económica dessa empresa, sem que seja necessário examinar se essa pessoa singular participa efetivamente na gestão da empresa?
2)      Deve o [artigo 3.o, n.o 3], quarto parágrafo, do [a]nexo I do [Regulamento (UE) n.o 651/2014], ser interpretado no sentido de que a expressão “as empresas que mantenham uma das relações acima descritas por intermédio de uma pessoa singular”, na aceção da referida disposição, também abrange o caso de uma pessoa singular ser titular de participações no capital e deter a maioria dos direitos de voto de uma empresa que, por sua vez, detém a maioria dos direitos de voto dos sócios de outra empresa que se considera ter a qualidade de empresa associada a outras empresas, sendo que, nestas últimas empresas, essa mesma pessoa singular é titular de participações no capital e detém a maioria dos direitos de voto dos sócios?»
Quanto às questões prejudiciais
35      Segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituída pelo artigo 267.o TFUE, cabe a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas. A este respeito, cabe ao Tribunal de Justiça extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, designadamente da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos do direito da União que requerem uma interpretação, tendo em conta o objeto do litígio (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de novembro de 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, n.o 18, e de 23 de outubro de 2025, Zlakov, C‑744/23, EU:C:2025:816, n.o 17 e jurisprudência aí referida).
36      No presente caso, resulta da decisão de reenvio que, na sua Decisão de 25 de março de 2022, a Administração Tributária considerou que a RRE Tradecenters holding, a Esterkin Family Investments, a IC Industries Holdings, a Outletico e a Business Park deviam ser consideradas «empresas associadas», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do anexo I do Regulamento n.o 651/2014.
37      O órgão jurisdicional de reenvio, que é chamado a fiscalizar a legalidade desta última decisão, não tem nenhuma dúvida quanto à questão de saber se a Outletico pode ser considerada uma empresa «associada», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, por um lado, à RRE Tradecenters holding, que detém 60 % do seu capital, e, por outro, à Business Park, da qual detém a totalidade do capital.
38      Esse órgão jurisdicional pretende, em substância, determinar se se deve considerar que a Outletico está associada não só à RRE Tradecenters holding e à Business Park mas também, por intermédio da RRE Tradecenters holding e da A, à Esterkin Family Investments e à IC Industries Holdings, uma vez que A detém respetivamente 100 %, 100 % e 75 % do seu capital.
39      Com efeito, resulta da decisão de reenvio que, se todas as sociedades mencionadas no número anterior devessem ser consideradas «empresas associadas», a Outletico não poderia ser qualificada de PME. Deveria sim ser considerada uma empresa em dificuldade, em 31 de dezembro de 2019, e seria obrigada a reembolsar os auxílios em causa no processo principal, devendo estes, nessas condições, ser considerados ilegais. Inversamente, se a Outletico devesse ser considerada associada unicamente à RRE Tradecenters holdings e à Business Park, poderia ser qualificada de PME, escaparia à qualificação como empresa que estava em dificuldade em 31 de dezembro de 2019 e poderia conservar esses auxílios.
40      É neste contexto que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga, em substância, sobre a questão de saber se uma pessoa singular que detém participações de controlo em empresas pode ser qualificada de «empresa» por intermédio da qual essas empresas mantêm entre si, de forma indireta, relações suscetíveis de levar a qualificar a totalidade dessas entidades de «empresas associadas», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do anexo I do Regulamento n.o 651/2014.
41      À luz destes elementos, há que considerar que, com as suas duas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 1.o e o artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do anexo I do Regulamento n.o 651/2014 devem ser interpretados no sentido de que uma pessoa singular que detém uma participação de controlo que lhe confere a maioria dos direitos de voto dos sócios de sociedades que exercem uma atividade económica deve, apenas por esse motivo, ser considerada como exercendo ela própria uma atividade económica e, portanto, como sendo uma «empresa», na aceção do artigo 1.o deste anexo I, por intermédio da qual essas sociedades mantêm indiretamente relações suscetíveis de as qualificar de «empresas associadas», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do referido anexo I. Em especial, interroga‑se sobre se o facto de, por força do direito nacional, determinadas decisões relacionadas com a gestão da sociedade serem da competência da assembleia de sócios é suficiente, por si só, para considerar que essa pessoa singular participa na atividade económica dessa sociedade, sem que seja necessário examinar se participa efetivamente na sua gestão.
42      Como resulta, nomeadamente, do considerando 40 do Regulamento n.o 651/2014, que tem por objeto declarar certas categorias de auxílio de Estado compatíveis com o mercado interno em aplicação dos artigos 107.o e 108.o TFUE, a Comissão isenta algumas categorias de auxílio quando estes forem concedidos às PME, atendendo às deficiências de mercado que expõem essas empresas a um certo número de desvantagens que limitam o seu desenvolvimento social e economicamente desejável (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de abril de 2004, Itália/Comissão, C‑91/01, EU:C:2004:244, n.o 46, e de 24 de setembro de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, n.o 31).
43      Em conformidade com os artigos 2.o e 3.o do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, uma empresa pode ser qualificada de PME, na aceção deste regulamento, se preencher três critérios, a saber, um critério relativo ao número de pessoas empregadas, um critério financeiro relativo ao volume de negócios anual ou ao total do balanço anual e um critério de independência (Acórdão de 24 de setembro de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, n.o 32 e jurisprudência aí referida).
44      No que respeita a este último critério, o Tribunal de Justiça declarou que o mesmo visa assegurar que as medidas destinadas às PME beneficiam verdadeiramente as empresas para as quais a dimensão constitui uma desvantagem e não as que pertencem a um grande grupo e que têm, portanto, acesso a meios e a apoios de que não dispõem os seus concorrentes de dimensão equivalente (Acórdão de 24 de setembro de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, n.o 33 e jurisprudência aí referida).
45      Como resulta nomeadamente do considerando 9 da Recomendação 2003/361, na qual, como indica o considerando 30 do Regulamento n.o 651/2014, se baseia o conceito de «PME», este critério visa, assim, apreender melhor a realidade económica das PME e excluir da qualificação de PME os grupos de empresas cujo poder económico excederia o de uma PME, a fim de reservar as vantagens decorrentes de várias regulamentações ou medidas a favor das PME às empresas que delas necessitem efetivamente (Acórdão de 24 de setembro de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, n.o 34 e jurisprudência aí referida).
46      O conceito de «PME» na aceção do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, uma vez que leva a conceder às empresas abrangidas por este vantagens, na maior parte das vezes, por meio de regras que constituem derrogações às regras gerais, deve, no entanto, ser objeto de interpretação restrita (Acórdão de 24 de setembro de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, n.o 65 e jurisprudência aí referida).
47      Em conformidade com o artigo 2.o, ponto 2, do Regulamento n.o 651/2014, lido em conjugação com o artigo 2.o, n.o 1, do anexo I deste regulamento, pertencem à categoria das PME as empresas que empregam menos de 250 pessoas e cujo volume de negócios anual não excede 50 milhões de euros e/ou cujo balanço total anual não excede 43 milhões de euros.
48      Para efeitos do cálculo dos efetivos e dos montantes financeiros das empresas, os artigos 3.o e 6.o deste anexo I estabelecem uma distinção, nomeadamente, entre «empresa autónoma» e «empresas associadas». Em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, do referido anexo I, no caso de uma empresa autónoma, a determinação dos dados, incluindo os efetivos, efetua‑se unicamente com base nas contas dessa empresa. Em contrapartida, resulta deste artigo 6.o, n.o 2, primeiro e terceiro parágrafos que, para uma empresa que tenha empresas associadas, há que juntar‑se aos dados dessa empresa 100 % dos dados das eventuais empresas direta ou indiretamente associadas a esta, que não tenham sido retomados por consolidação nas contas.
49      Segundo o artigo 3.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea a), do mesmo anexo I, duas empresas são consideradas «associadas» quando uma detém a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou sócios da outra.
50      Por força do terceiro parágrafo deste n.o 3, são igualmente consideradas associadas as empresas que mantenham uma das relações referidas no primeiro parágrafo do referido n.o 3 por intermédio de «uma ou várias outras empresas».
51      No presente caso, decorre da decisão de reenvio que a Outletico mantém com a Esterkin Family Investments e a IC Industries Holdings, pelo menos, uma relação como a prevista no artigo 3.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea a), do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, por intermédio, por um lado, da RRE Tradecenters holding, que detém 60 % do capital da Outletico e, por conseguinte, a maioria dos direitos de voto dos sócios desta, e, por outro, da A, que detém a totalidade do capital da RRE Tradecenters holding, a totalidade do capital da Esterkin Family Investments e 75 % do capital da IC Industries Holdings e, por isso, a maioria dos direitos de voto dos sócios destas três últimas sociedades.
52      Quanto à questão de saber se o facto de uma pessoa singular deter participações de controlo numa empresa com direitos que daí decorrem ao abrigo do direito nacional é suficiente para concluir pelo exercício de uma «atividade económica» e, portanto, para qualificar essa pessoa singular de «empresa», na aceção do artigo 1.o do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, importa salientar que resulta deste artigo 1.o que se entende por empresa qualquer entidade que, independentemente da sua forma jurídica, exerce uma atividade económica. São, nomeadamente, consideradas como tais as entidades que exercem uma atividade artesanal ou outras atividades a título individual ou familiar, as sociedades de pessoas ou as associações que exercem regularmente uma atividade económica.
53      O Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que o conceito de «empresa», na aceção do referido artigo 1.o, abrange qualquer entidade que exerça uma atividade que consiste em oferecer produtos ou serviços num determinado mercado, independentemente do seu estatuto jurídico ou do caráter lucrativo do objetivo que aquela prossegue (v., neste sentido, Acórdão de 13 de outubro de 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija e Stockholm School of Economics in Riga, C‑164/21 e C‑318/21, EU:C:2022:785, n.o 68 e jurisprudência aí referida).
54      Em primeiro lugar, a este respeito, importa sublinhar que uma pessoa singular pode ser considerada uma «empresa» se exercer uma atividade económica. Com efeito, o conceito de «empresa», na aceção do artigo 1.o do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, abrange «qualquer entidade que, independentemente da sua forma jurídica», exerce uma atividade económica. Esta interpretação é, de resto, corroborada pelo segundo período deste artigo 1.o, segundo o qual são, nomeadamente, consideradas empresas as entidades que exercem uma atividade artesanal ou outras atividades «a título individual ou familiar».
55      Em segundo lugar, importa recordar que uma atividade económica pode ser exercida quer por um operador diretamente no mercado, quer indiretamente, por uma entidade que controla esse operador no âmbito de uma unidade económica formada por ambos (v., neste sentido, Acórdão de 10 de janeiro de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e o., C‑222/04, EU:C:2006:8, n.os 108 a 110).
56      A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que a mera detenção de participações, incluindo de controlo, não é suficiente para caracterizar uma atividade económica da entidade que detém estas participações, quando se limita ao exercício dos direitos resultantes da qualidade de acionista ou de associado, bem como, sendo caso disso, ao recebimento de dividendos, simples frutos da propriedade de um bem (Acórdão de 10 de janeiro de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e o., C‑222/04, EU:C:2006:8, n.o 111).
57      Em contrapartida, deve considerar‑se que uma entidade que, pelo facto de deter participações de controlo numa sociedade, exerce efetivamente o controlo que essas participações lhe conferem, através de uma participação direta ou indireta na sua gestão, participa na atividade económica exercida pela empresa controlada. A esse título, essa entidade deve ser qualificada de empresa (Acórdão de 10 de janeiro de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e o., C‑222/04, EU:C:2006:8, n.os 112 e 113).
58      Resulta da jurisprudência recordada nos n.os 53 e 55 a 57 do presente acórdão que uma entidade, incluindo uma pessoa singular, que detém participações numa sociedade, só pode ser qualificada de «empresa» se estiverem preenchidos dois pressupostos. Por um lado, essas participações devem permitir‑lhe exercer o controlo de uma sociedade. Por outro, deve exercer efetivamente esse controlo participando direta ou indiretamente na gestão dessa sociedade (v., neste sentido, Acórdão de 10 de janeiro de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e o., C‑222/04, EU:C:2006:8, n.o 118).
59      Daqui resulta que a simples detenção de uma participação maioritária nessa sociedade, ou mesmo da totalidade do seu capital, não pode, por si só, permitir concluir pelo exercício efetivo desse controlo. Esse exercício deve ser determinado de forma concreta, caso a caso, com base em indícios suscetíveis de demonstrar que a entidade em causa participa, direta ou indiretamente, na gestão dessa sociedade.
60      Com efeito, a detenção, nomeadamente por pessoas singulares, dessas participações em sociedades que exercem uma atividade económica pode frequentemente constituir um simples exercício dos direitos de propriedade sobre um bem, nomeadamente, quando resulta de um simples investimento de capitais por um investidor (v., neste sentido, Acórdão de 10 de janeiro de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e o., C‑222/04, EU:C:2006:8, n.os 111 e 117).
61      A este respeito, a circunstância de o direito letão conferir a qualquer detentor de participações no capital de uma sociedade certos direitos inerentes à própria qualidade de acionista, como os direitos de voto e de participação na assembleia de sócios, a qual é competente para adotar determinadas decisões relacionadas com a gestão da sociedade, não implica, por si só, que esse detentor exerça efetivamente um controlo sobre essa sociedade ao participar, direta ou indiretamente, na gestão desta. Com efeito, esses direitos decorrem ex lege da mera detenção do capital ou da mera qualidade de sócio e não são suficientes, enquanto tais, para distinguir a situação em que uma pessoa singular exerce uma atividade económica, que consiste em controlar efetivamente uma sociedade participando direta ou indiretamente na sua gestão, daquela em que a participação dessa pessoa singular constitui um simples exercício dos direitos de propriedade de um bem, nomeadamente quando essa participação resulta de um simples investimento de capitais por um investidor.
62      Em contrapartida, como salientou, em substância, o Governo Belga nas suas observações escritas, outros indícios, como o facto de o detentor das participações de controlo exercer funções nos órgãos de controlo ou no conselho de administração, de ser um empresário que detém essas participações em várias sociedades que atuam de forma coordenada ou prosseguem um objetivo comum, ou ainda de ter anunciado uma estratégia comercial que pretende executar através da sociedade controlada, podem ser tomados em consideração para verificar se o referido detentor participa direta ou indiretamente na gestão da empresa e, portanto, exerce um controlo efetivo sobre a atividade desta.
63      No presente caso, afigura‑se que o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a verificar a legalidade da Decisão da Administração Tributária de 25 de março de 2022, que se baseia, segundo a decisão de reenvio, apenas na circunstância de A deter participações de controlo na RRE Tradecenters holding, Esterkin Family Investments e IC Industries Holdings, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
64      Resulta das considerações precedentes que a mera circunstância de A deter, nessas sociedades, participações de controlo acompanhadas dos direitos que daí decorrem, por força do direito letão, não é suficiente, por si só, para demonstrar que essa pessoa singular exerce efetivamente esse controlo participando, direta ou indiretamente, na sua gestão e que exerce, por esse facto, uma atividade económica que permite qualificá‑la de «empresa», na aceção do artigo 1.o do anexo I do Regulamento n.o 651/2014. Por conseguinte, não se pode deduzir deste único elemento que a Outletico mantém, por intermédio de A, com a Esterkin Family Investments e a IC Industries Holdings, indiretamente relações suscetíveis de qualificar estas três sociedades de «empresas associadas», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, deste anexo I.
65      Neste contexto, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, no processo principal, indícios como os mencionados no n.o 62 do presente acórdão podem ser tomados em consideração para determinar se A participa, direta ou indiretamente, na gestão das referidas sociedades e, portanto, exerce um controlo efetivo sobre a atividade destas. Em caso afirmativo, A poderia ele próprio ser qualificado de «empresa» na aceção do artigo 1.o do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, por intermédio da qual a Outletico mantém indiretamente relações com a Esterkin Family Investments e a IC Industries Holdings suscetíveis de qualificar essas sociedades de «empresas associadas», na aceção deste artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo.
66      Na hipótese de o referido órgão jurisdicional apreciar que A não pode ser considerado uma «empresa», mas sim, para efeitos da aplicação do conceito de «empresas associadas», uma pessoa singular, caber-lhe-á examinar se estão preenchidos os pressupostos previstos no artigo 3.o, n.o 3, quarto parágrafo, do anexo I do Regulamento n.o 651/2014, em especial o relativo ao exercício, pelas empresas em causa, das suas atividades ou de uma parte delas no mesmo mercado ou em mercados contíguos.
67      Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder às questões submetidas que o artigo 1.o e o artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do anexo I do Regulamento n.o 651/2014 devem ser interpretados no sentido de que:
–        uma pessoa singular que detém uma participação de controlo que lhe confere a maioria dos direitos de voto dos sócios de sociedades que exercem uma atividade económica não pode, apenas por esse motivo, ser considerada como exercendo ela própria uma atividade económica e, portanto, como sendo uma «empresa», na aceção do artigo 1.o deste anexo I, por intermédio da qual essas sociedades mantêm indiretamente relações suscetíveis de as qualificar de «empresas associadas», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do referido anexo I;
–        essa pessoa singular só pode ser qualificada de «empresa» para esse efeito se exercer efetivamente o controlo que essa participação lhe confere através de uma participação, direta ou indiretamente, na gestão das sociedades em causa, de modo a participar na atividade económica que exercem;
–        a mera detenção de participações de controlo, assim como os direitos estatutários que daí decorrem para qualquer sócio por força do direito nacional, não é suficiente, por si só, para demonstrar o exercício efetivo desse controlo.
Quanto às despesas
68      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:
O artigo 1.o e o artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do anexo I do Regulamento (UE) n.o 651/2014 da Comissão, de 17 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.o e 108.o [TFUE], conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2020/972 da Comissão, de 2 de julho de 2020,
devem ser interpretados no sentido de que:
–        uma pessoa singular que detém uma participação de controlo que lhe confere a maioria dos direitos de voto dos sócios de sociedades que exercem uma atividade económica não pode, apenas por esse motivo, ser considerada como exercendo ela própria uma atividade económica e, portanto, como sendo uma «empresa», na aceção do artigo 1.o deste anexo I, por intermédio da qual essas sociedades mantêm indiretamente relações suscetíveis de as qualificar de «empresas associadas», na aceção do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do referido anexo I;
–        essa pessoa singular só pode ser qualificada de «empresa» para esse efeito se exercer efetivamente o controlo que essa participação lhe confere através de uma participação, direta ou indiretamente, na gestão das sociedades em causa, de modo a participar na atividade económica que exercem;
–        a mera detenção de participações de controlo, assim como os direitos estatutários que daí decorrem para qualquer sócio por força do direito nacional, não é suficiente, por si só, para demonstrar o exercício efetivo desse controlo.
Assinaturas
*      Língua do processo: letão.