62020CC0648
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 11. februar 2021 (
1
)
Sag C-648/20 PPU
Svishtov Regional Prosecutor’s Office
mod
PI
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Westminster Magistrates’ Court (domstolen i straffesager af mindre alvorlig karakter i Westminster, Det Forenede Kongerige))
»Præjudiciel forelæggelse – præjudiciel forelæggelse efter hasteproceduren – retligt samarbejde i straffesager – europæisk arrestordre – rammeafgørelse 2002/584/RIA – national arrestordre og europæisk arrestordre udstedt af en medlemsstats anklagemyndighed – effektiv domstolsbeskyttelse – manglende domstolskontrol i den udstedende medlemsstat inden overgivelse af den eftersøgte person til denne medlemsstat – ret til frihed – artikel 6 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«
I. Indledning
1.
Der er nævneværdige forskelle på de forskellige medlemsstaters procedurer for udstedelse af en europæisk arrestordre, navnlig for så vidt angår de myndigheder, der er udpeget som »udstedende judiciel myndighed« og »fuldbyrdende judiciel myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1 og 2, i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (
2
), som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009 (
3
). Der er ligeledes forskelle på de retsmidler, som medlemsstaterne stiller til rådighed for de personer, der er genstand for en europæisk arrestordre, med henblik på ved en domstol at anfægte betingelserne for udstedelse af denne arrestordre såvel som den nationale afgørelse, der danner grundlag for arrestordren.
2.
I lyset af de processuelle ordningers forskelligartethed har Domstolen sat sig for at udarbejde en retspraksis, hvori den lægger vægt på den judicielle karakter af de udstedende og de fuldbyrdende myndigheder, som skal samarbejde i forbindelse med en overgivelsesprocedure på grundlag af rammeafgørelse 2002/584 (
4
).
3.
Domstolen har med en fortolkning, hvorefter disse judicielle myndigheder ikke alene udgøres af dommere eller domstole, men også og mere generelt af myndigheder, der som f.eks. anklagerne deltager i forvaltningen af den udstedende eller den fuldbyrdende medlemsstats strafferetspleje, medgivet, at denne rammeafgørelse tillader medlemsstaterne at indføre forskelligartede procedurer for udstedelsen eller fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre.
4.
Når dette er sagt, fremgår det ligeledes af Domstolens praksis, at den skønsmargen, som medlemsstaterne således har, skal udøves under overholdelse af de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse af de personer, der er genstand for en europæisk arrestordre, for så vidt som denne kan gøre indgreb i den berørte persons ret til frihed, der er fastslået i artikel 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (
5
).
5.
I hver enkelt sag, som forelægges Domstolen, skal denne derfor kontrollere, om den pågældende processuelle ordning på afbalanceret vis forener retten til en effektiv domstolsbeskyttelse for personer, der er genstand for en europæisk arrestordre, med effektiviteten af den ordning for overgivelse, der er indført ved rammeafgørelse 2002/584.
6.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse rejser i det væsentlige spørgsmålet om foreneligheden med denne rammeafgørelse af en processuel ordning, hvorefter den eneste domstolskontrol, der kan foretages i den udstedende medlemsstat af den europæiske arrestordre og den nationale retsafgørelse, hvorpå denne arrestordre er støttet, når begge disse foranstaltninger er truffet af en anklagemyndighed i den indledende fase af straffesagen, først kan finde sted efter overgivelsen af den eftersøgte person til denne medlemsstat.
7.
I dette forslag til afgørelse vil jeg gøre rede for grundene til, at en sådan processuel ordning efter min opfattelse ikke opfylder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.
II. Retsforskrifter
A.
Rammeafgørelse 2002/584
8.
Artikel 1 i rammeafgørelse 2002/584 med overskriften »Definition af og pligten til at fuldbyrde en europæisk arrestordre« bestemmer:
»1.   Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.
2.   Medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse.
3.   Denne rammeafgørelse indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 [TEU].«
9.
Artikel 6, stk. 1 og 3, i rammeafgørelse 2002/584 fastsætter:
»1.   Den udstedende judicielle myndighed er den judicielle myndighed i den udstedende medlemsstat, der i henhold til denne medlemsstats lovgivning er kompetent til at udstede en europæisk arrestordre.
[…]
3.   Hver medlemsstat underretter Generalsekretariatet for Rådet om, hvilken judiciel myndighed der er kompetent efter dens nationale lovgivning.«
10.
Denne rammeafgørelses artikel 8 med overskriften »Den europæiske arrestordres indhold og form« bestemmer i stk. 1, litra c):
»Den europæiske arrestordre skal indeholde følgende oplysninger i overensstemmelse med formularen i bilaget:
[…]
c)
angivelse af, om der foreligger en eksigibel dom, en arrestordre eller en anden eksigibel afgørelse med samme retskraft, som er omfattet af artikel 1 og 2.«
11.
Den nævnte rammeafgørelses bilag indeholder en specifik formular, som de udstedende judicielle myndigheder skal udfylde med angivelse af de oplysninger, der specifikt anmodes om (
6
). I denne formulars rubrik b) vedrørende den »[a]fgørelse, der danner grundlag for arrestordren«, henvises i nr. 1) til en »[a]rrestordre eller eksigibel afgørelse med samme retskraft«.
B.
Bulgarsk ret
12.
Rammeafgørelse 2002/584 er blevet gennemført i bulgarsk ret ved zakon za ekstraditsiata i evropeiskata zapoved za arest (lov om udlevering og om den europæiske arrestordre, herefter »ZEEZA«) (
7
), som i artikel 37 indeholder bestemmelser om udstedelse af en europæisk arrestordre med omtrent samme ordlyd som rammeafgørelsens artikel 8.
13.
I henhold til ZEEZA’s artikel 56, stk. 1, nr. 1, har anklagemyndigheden i den indledende fase af straffesagen kompetence til at udstede en europæisk arrestordre mod den tiltalte. I denne fase af straffesagen giver bulgarsk lovgivning ikke mulighed for, at en domstol kan deltage i udstedelsen af den europæiske arrestordre eller efterprøve denne arrestordres gyldighed, hverken før eller efter udstedelsen (
8
).
14.
I henhold til artikel 200 i nakazatelno protsesualen kodeks (strafferetsplejeloven, herefter »NPK«), sammenholdt med ZEEZA’s artikel 66, kan den europæiske arrestordre kun påklages til den øverste anklagemyndighed.
15.
Varetægtsfængsling af en person, der er genstand for strafforfølgning, reguleres i den indledende fase af straffesagen af NPK’s artikel 64.
16.
Ifølge NPK’s artikel 64, stk. 1, »træffer den kompetente ret i første instans [på begæring af anklagemyndigheden] afgørelse om varetægtsfængsling under den indledende procedure«.
17.
I henhold til NPK’s artikel 64, stk. 2, kan anklagemyndigheden udstede ordre om frihedsberøvelse af den tiltalte i højst 72 timer, for at den pågældende kan give møde for den ret, der har kompetence til i givet fald at træffe afgørelse om varetægtsfængsling. Det er den foranstaltning, som anklagemyndigheden træffer i medfør af denne bestemmelse, der danner grundlag for den europæiske arrestordre, der ligeledes udstedes af anklagemyndigheden i den indledende fase af straffesagen.
III. Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
18.
Sagen for Westminster Magistrates’ Court (domstolen i straffesager af mindre alvorlig karakter i Westminster, Det Forenede Kongerige) vedrører en europæisk arrestordre, der er udstedt af rayonna prokuratura Svichtov (den regionale anklagemyndighed i Svichtov, Bulgarien) den 28. januar 2020 med henblik på overgivelse af PI, som er bulgarsk statsborger, til Bulgarien med henblik på retsforfølgning for et tyveri, som hævdes at have fundet sted i Bulgarien den 8. december 2019. PI blev anholdt den 11. marts 2020 i Det Forenede Kongerige i henhold til en europæisk arrestordre og blev varetægtsfængslet frem til sin overgivelse.
19.
I forbindelse med hovedsagen har PI gjort indsigelse imod, at den europæiske arrestordre, der er udstedt mod ham, fuldbyrdes, under henvisning til, at bulgarsk lovgivning ikke sikrer den beskyttelse på to niveauer, der skal sikres personer, som er omfattet af en europæisk arrestordre. Han har i denne henseende støttet sig til Domstolens praksis i dom af 27. maj 2019, OG og PI (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) (
9
), og af 27. maj 2019, PF (Litauens øverste anklager) (
10
), fulgt af dom af 12. december 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours) (
11
), og af 12. december 2019, Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed) (
12
).
20.
I bulgarsk ret kan anklagemyndigheden på grundlag af NPK’s artikel 64, stk. 2, udstede en frihedsberøvende foranstaltning, som er gyldig i højst 72 timer, og som kan danne grundlag for samme anklagemyndigheds udstedelse af en europæisk arrestordre. I ingen af de to tilfælde beskyttes ifølge PI den eftersøgte persons grundlæggende rettigheder og proceduregarantier derved, at de er genstand for domstolskontrol, bl.a. med hensyn til foranstaltningens forholdsmæssighed. For så vidt som den frihedsberøvende foranstaltning udgør en national arrestordre, er den ikke genstand for domstolskontrol i den udstedende medlemsstat førend efter den eventuelle overgivelse af den eftersøgte person til denne medlemsstat. Endvidere er den europæiske arrestordre ikke genstand for nogen domstolskontrol hverken inden eller efter overgivelsen.
21.
Den regionale anklagemyndighed i Svichtov har til gengæld for den forelæggende ret gjort gældende, at den berørte persons interesser altid er beskyttet ved en advokats medvirken, der handler på dennes vegne. Afgørelsen om at udstede en europæisk arrestordre er baseret på den frihedsberøvende foranstaltning, der er vedtaget på grundlag af NPK’s artikel 64, stk. 2, og som kræver, at denne person efter overgivelse stilles for en domstol i medlemsstaten med henblik på opretholdelse eller substitution af anholdelsen og varetægtsfængslingen. Efter overgivelse har den berørte person og dennes forsvarer ret til for denne domstol at fremsætte bemærkninger vedrørende opretholdelsen af den pågældendes varetægtsfængsling. Den bulgarske ordning er derfor i overensstemmelse med rammeafgørelse 2002/584 og med Domstolens praksis, da den i overensstemmelse hermed yder beskyttelse på to niveauer.
22.
I lyset af de to synspunkter, der er fremført for den, ønsker den forelæggende ret oplyst, om beskyttelsen på to niveauer af den eftersøgte persons rettigheder, jf. Domstolens praksis, er sikret, når såvel den europæiske arrestordre som den nationale arrestordre, hvorpå den er baseret, er udstedt af en anklagemyndighed, og der ikke er mulighed for nogen domstolskontrol med disse afgørelser førend efter overgivelsen af den eftersøgte person til den udstedende medlemsstat. Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at hverken den nationale frihedsberøvende foranstaltning eller den europæiske arrestordre ifølge bulgarsk ret bygger på en domstolsafgørelse, og at ingen af dem kan gøres til genstand for et søgsmål i den udstedende medlemsstat inden overgivelsen af den eftersøgte person til denne medlemsstat.
23.
Ifølge den forelæggende ret adskiller tilstanden i Bulgarien sig fra de andre sager, som tidligere har været forelagt Domstolen til behandling, for så vidt som der ikke foreligger nogen mulighed for en domstols medvirken i forbindelse med den nationale arrestordre eller den europæiske arrestordre inden overgivelse og heller ingen mulighed for en domstolskontrol af anklagemyndighedens afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre.
24.
På denne baggrund har Westminster Magistrates’ Court (domstolen i straffesager af mindre alvorlig karakter i Westminster) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»I tilfælde, hvor en eftersøgt person ønskes overgivet i forbindelse med retsforfølgning, og hvor både afgørelsen om at udstede en underliggende national arrestordre og afgørelsen om at udstede en europæisk arrestordre træffes af en offentlig anklager uden nogen medvirken af en domstol inden overgivelse, opnår en eftersøgt person da den beskyttelse på to niveauer, som er fastlagt af Domstolen i dom af 1. juni 2016, Bob-Dogi (C-241/15, EU:C:2016:385), såfremt:
a)
virkningen af den nationale arrestordre er begrænset til tilbageholdelse af personen i højst 72 timer med henblik på at stille den pågældende for en domstol, og
b)
det ved overgivelse alene tilkommer denne domstol, henset til samtlige omstændigheder i sagen, at træffe afgørelse om løsladelse eller fortsat frihedsberøvelse?«
25.
Domstolen har imødekommet den forelæggende rets anmodning om, at den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse undergives den præjudicielle hasteprocedure.
IV. Bedømmelse
26.
Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om rammeafgørelse 2002/584 skal fortolkes således, at de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse af en person, der er omfattet af en europæisk arrestordre med henblik på strafferetlig forfølgning, er opfyldt, når både den europæiske arrestordre og den nationale retsafgørelse, hvorpå den er støttet, ifølge den udstedende medlemsstats lovgivning udstedes af en myndighed, som deltager i forvaltningen af denne medlemsstats retspleje, men ikke selv er en domstol, og når de ikke kan omfattes af en domstolskontrol i den nævnte medlemsstat inden overgivelsen af den berørte person.
27.
Den forelæggende ret har derimod ikke sået tvivl om den bulgarske anklagemyndigheds kvalificering som »udstedende judiciel myndighed«, jf. artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584, i henseende til de kriterier, som Domstolen kræver opfyldt for at anvende denne kvalificering, nemlig dels anklagemyndighedens deltagelse i forvaltningen af strafferetsplejen (
13
), dels dens uafhængighed ved varetagelsen af de funktioner, der er forbundet med udstedelsen af en europæisk arrestordre (
14
).
28.
Jeg gør opmærksom på, at Domstolen har præciseret, at »den omstændighed, at der kan foretages en domstolskontrol af afgørelsen om at udstede en europæisk arrestordre, som er truffet af en anden myndighed end en domstol, imidlertid ikke [udgør] en betingelse for, at denne myndighed kan kvalificeres som en udstedende judiciel myndighed som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584. Et sådant krav er ikke omfattet af den pågældende myndigheds vedtægtsmæssige og organisatoriske regler, men vedrører proceduren for udstedelse af en sådan arrestordre, idet denne procedure skal opfylde de krav, der følger af en effektiv domstolsbeskyttelse« (
15
).
29.
Når egenskaben af »udstedende judiciel myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 ikke afhænger af, om der kan foretages en domstolskontrol af afgørelsen om udstedelse af en europæisk arrestordre og af den nationale afgørelse, hvorpå denne arrestordre er støttet, er det udelukkende spørgsmålet om, hvorvidt den bulgarske procedure for udstedelse af en europæisk arrestordre opfylder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse, som Domstolen er blevet anmodet om at tage stilling til.
30.
Domstolen har for nylig skullet træffe afgørelse om denne bulgarske procedure, men under andre omstændigheder og en anden synsvinkel.
31.
I den sag, der gav anledning til MM-dommen, skulle Domstolen således påkende den situation, at en domstol i den udstedende medlemsstat, som havde fået forelagt en ulovlighedsindsigelse vedrørende en varetægtsfængsling i henhold til NPK’s artikel 270, ønskede oplyst, hvilke konsekvenser der skulle drages af det forhold, at en europæisk arrestordre ikke havde grundlag i en »[national] arrestordre eller en anden eksigibel retsafgørelse med samme retskraft« som omhandlet artikel 8, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2002/584, og derfor var ugyldig. Denne domstol angav i så henseende, at den ikke havde mulighed for i forbindelse med en sådan sag indirekte at kontrollere gyldigheden af en national eller europæisk arrestordre, for så vidt som den hævdede ikke at have kompetence til at tage stilling til anklagemyndighedens afgørelse om at udstede en sådan ordre, idet denne ordre alene kunne påklages til den øverste anklagemyndighed.
32.
I MM-dommen fastslog Domstolen, at »rammeafgørelse 2002/584, sammenholdt med den i chartrets artikel 47 sikrede ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, skal fortolkes således, at den, når den udstedende medlemsstats lovgivning ikke indeholder bestemmelser, der foreskriver en domstolsprøvelse med henblik på at kontrollere de betingelser, hvorunder en europæisk arrestordre er blevet udstedt af en myndighed, der deltager i forvaltningen af denne medlemsstats retspleje, men ikke selv er en domstol, gør det muligt for den nationale retsinstans, som skal påkende en sag, der er anlagt til prøvelse af lovligheden af opretholdelsen af en varetægtsfængsling af en person, der er blevet overgivet i medfør af en europæisk arrestordre, som er udstedt på grundlag af en national retsakt, der ikke kan betegnes som en »[national] arrestordre eller en anden eksigibel afgørelse med samme retskraft« som omhandlet i denne rammeafgørelses artikel 8, stk. 1, litra c), og i forbindelse med hvilken det er gjort gældende, at denne europæiske arrestordre er ugyldig i henhold til EU-retten, at erklære sig kompetent til at foretage en sådan kontrol af gyldigheden« (
16
). I samme dom undersøgte Domstolen ligeledes de konsekvenser, som de bulgarske domstole kunne drage af ugyldigheden af en europæisk arrestordre, når denne var blevet fuldbyrdet.
33.
I denne dom tog Domstolen til gengæld ikke direkte stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den bulgarske procedure for en anklagemyndigheds udstedelse af en europæisk arrestordre i den indledende fase af straffesagen opfyldte de krav, der var forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.
34.
Da Domstolen fastslog, at rammeafgørelse 2002/584, sammenholdt med den i chartrets artikel 47 sikrede ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, gør det muligt for en retsinstans i den udstedende medlemsstat indirekte at kontrollere betingelserne for udstedelse af en europæisk arrestordre, når dennes gyldighed anfægtes for den, nøjedes Domstolen nemlig med at præcisere, at EU-retten tillægger en sådan national domstol kompetence, når der ikke findes et særskilt retsmiddel i denne medlemsstats lovgivning. Det kan ikke heraf udledes, at den nationale procedure for udstedelse af en europæisk arrestordre på grund af den kompetence, som chartrets artikel 47 tillægger domstolen i den udstedende medlemsstat, derfor bør anses for at være i overensstemmelse med de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse. Domstolens løsning kan således ikke medføre ophævelse af den pligt, som påhviler den udstedende medlemsstat til i sin nationale procesret, i al klarhed og i retssikkerhedens interesse, at indføre de retsmidler, der gør det muligt for personer, som har været genstand for en national arrestordre udstedt af en anklagemyndighed og derefter en europæisk arrestordre, som er støttet på den nationale arrestordre og ligeledes udstedt af en anklagemyndighed, at lade disse afgørelser prøve ved en domstol.
35.
Jeg anfører ligeledes, at det til forskel fra den sag, som gav anledning til MM-dommen, er den fuldbyrdende judicielle myndighed og ikke en domstol i den udstedende medlemsstat, som har rejst et præjudicielt spørgsmål i forbindelse med den foreliggende sag. Endvidere er det ikke blevet bestridt i forbindelse med tvisten i hovedsagen, at der foreligger en »[national] arrestordre eller en anden eksigibel afgørelse med samme retskraft« som omhandlet i artikel 8, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2002/584.
36.
I denne henseende følger det af Domstolens praksis, at den nationale afgørelse, som i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2002/584 skal ligge til grund for den europæiske arrestordre, er en retsafgørelse. Domstolen har således fastslået, at da det er nødvendigt at sikre sammenhængen mellem de fortolkninger, der anlægges af de forskellige bestemmelser i denne rammeafgørelse, synes den fortolkning, hvorefter begrebet »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, skal forstås således, at det betegner de myndigheder, der deltager i forvaltningen af medlemsstaternes strafferetspleje, principielt at kunne overføres på den nævnte rammeafgørelses artikel 8, stk. 1, litra c). Den sidstnævnte bestemmelse skal derfor fortolkes således, at begrebet »[rets]afgørelse« vedrører de afgørelser, som træffes af de myndigheder, der deltager i forvaltningen af medlemsstaternes strafferetspleje (
17
).
37.
For så vidt som det fremgår af de forklaringer, der er afgivet for Domstolen af den bulgarske regering, om, at anklagemyndigheden er en myndighed, som skal deltage i forvaltningen af strafferetsplejen i Bulgarien, skal den afgørelse, som den træffer i henhold til NPK’s artikel 64, stk. 2, følgelig anses for at være en »[rets]afgørelse« som omhandlet i artikel 8, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2002/584 (
18
).
38.
Det er i øvrigt min opfattelse i henseende til Domstolens definition i MM-dommen (
19
) af en »[national] arrestordre eller en anden eksigibel retsafgørelse med samme retskraft« som omhandlet i denne rammeafgørelses artikel 8, stk. 1, litra c), at det nævnte begreb dækker en ordre, som vedtages af anklagemyndigheden på grundlag af NPK’s artikel 64, stk. 2, om frihedsberøvelse af den tiltalte i højst 72 timer, for at den pågældende kan give møde for den ret, der i givet fald har kompetence til at træffe afgørelse om varetægtsfængsling.
39.
Efter disse præciseringer skal det kontrolleres, om den bulgarske processuelle ordning, hvori anklagemyndigheden er den myndighed, der har kompetence til i den indledende fase af straffesagen at udstede en europæisk arrestordre på grundlag af en national afgørelse, som den vedtager i medfør af NPK’s artikel 64, stk. 2, uden at nogen af disse to afgørelser kan gøres til genstand for en domstolskontrol i den udstedende medlemsstat inden overgivelsen af den eftersøgte person til denne medlemsstat, sikrer beskyttelsen på to niveauer af rettighederne for den person, som er genstand for en europæisk arrestordre, jf. Domstolens praksis.
40.
Det spørgsmål, som den foreliggende præjudicielle forelæggelse rejser, er med andre ord, hvorvidt beskyttelsen på to niveauer af de rettigheder, der skal sikres den eftersøgte person, når både den nationale arrestordre og den europæiske arrestordre er udstedt af en anklagemyndighed og dermed er retsafgørelser, ligeledes forudsætter, at disse afgørelser kan undergives en domstolskontrol i den udstedende medlemsstat inden overgivelsen af den pågældende til denne medlemsstat.
41.
For at besvare dette spørgsmål minder jeg om Domstolens praksis vedrørende beskyttelsen på to niveauer af de rettigheder, som den person, der er genstand for en europæisk arrestordre, har krav på i den udstedende medlemsstat.
42.
Det er vigtigt i denne henseende at fremhæve, således som Domstolen allerede har fastslået, at »ansvaret hvad angår en sag vedrørende en europæisk arrestordre for at sikre overholdelsen af de rettigheder, der tilkommer en person, som begæres udleveret, først og fremmest [ligger] hos udstedelsesmedlemsstaten, som må formodes at overholde EU-retten og navnlig de i denne ret anerkendte grundlæggende rettigheder« (
20
).
43.
Det er endvidere fast retspraksis, at »ordningen med den europæiske arrestordre indeholder en beskyttelse på to niveauer af de processuelle rettigheder og de grundlæggende rettigheder, som den eftersøgte person har krav på, da den retslige beskyttelse, der er fastlagt på det første niveau med vedtagelsen af en national afgørelse, såsom den nationale arrestordre, suppleres af beskyttelsen, der skal sikres på det andet niveau med udstedelsen af den europæiske arrestordre, der i givet fald kan ske kort tid efter vedtagelsen af den nævnte nationale retsafgørelse« (
21
).
44.
Når der således ifølge Domstolen »er tale om en foranstaltning, der ligesom udstedelsen af en europæisk arrestordre kan gøre indgreb i den berørte persons frihedsret, forudsætter denne beskyttelse, at en afgørelse, der opfylder de krav, som en effektiv domstolsbeskyttelse indebærer, skal træffes i hvert fald på et af de to beskyttelsesniveauer« (
22
).
45.
Heraf følger, at »når den udstedende medlemsstats ret tillægger en myndighed, der deltager i forvaltningen af denne medlemsstats retspleje, men ikke er en domstol, kompetence til at udstede en europæisk arrestordre, skal den nationale retsafgørelse, såsom en national arrestordre, hvorpå den europæiske arrestordre er støttet, selv opfylde disse krav« (
23
).
46.
Ifølge Domstolen »[gør o]pfyldelsen af disse krav […] det således muligt at garantere over for den fuldbyrdende judicielle myndighed, at afgørelsen om at udstede en europæisk arrestordre med henblik på strafforfølgning har grundlag i en national procedure, der er underlagt domstolskontrol, og at den person, der er gjort til genstand for denne nationale arrestordre, har nydt alle de for denne type afgørelser passende garantier, navnlig de garantier, som følger af de i artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 omhandlede grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper« (
24
).
47.
Det følger således af denne retspraksis, at det første niveau af beskyttelsen i en processuel ordning, som giver anklagemyndigheden kompetence til at udstede en europæisk arrestordre, kræver forudgående vedtagelse af en national retsafgørelse, såsom en national arrestordre, der skal undergives domstolskontrol.
48.
I øvrigt »[indebærer b]eskyttelse på det andet niveau af den berørte persons rettigheder […] desuden, at den udstedende judicielle myndighed kontrollerer, at betingelserne for udstedelsen af en europæisk arrestordre er overholdt, og – idet den tager hensyn til al dokumentation, såvel inkriminerende som diskulperende, og uden at denne risikerer, at dens beslutningsbeføjelse rammes af ekstern instruktion, bl.a. fra den udøvende magt – på objektiv vis undersøger, om udstedelsen heraf er forholdsmæssig« (
25
).
49.
Det bemærkes i øvrigt, at »når den udstedende medlemsstats ret tillægger en myndighed, der deltager i forvaltningen af denne medlemsstats retspleje, men ikke selv er en domstol, kompetencen til at udstede en europæisk arrestordre, skal afgørelsen om at udstede en sådan arrestordre og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt denne afgørelse er forholdsmæssig, desuden kunne prøves under en retssag i den pågældende medlemsstat, der fuldt ud overholder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse« (
26
).
50.
Ifølge Domstolen »[skal e]n sådan prøvelse af en afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre med henblik på strafferetlig forfølgning, der er truffet af en myndighed, som deltager i forvaltningen af en medlemsstats retspleje og har den fornødne uafhængighed i forhold til den udøvende magt, men ikke selv er en domstol, […] sikre, at kontrollen med denne afgørelse og af betingelserne for udstedelse af en sådan arrestordre er overholdt, navnlig spørgsmålet om, hvorvidt udstedelsen heraf er forholdsmæssig, overholder de krav, der følger af en effektiv domstolsbeskyttelse« (
27
).
51.
Det påhviler derfor medlemsstaterne at »sørge for, at deres retsordener på effektiv vis sikrer det domstolsbeskyttelsesniveau, der kræves ved rammeafgørelse 2002/584 således som fortolket i Domstolens praksis, ved hjælp af de retsmidler, som de gennemfører, og som kan være forskellige fra den ene ordning til den anden« (
28
).
52.
I denne sammenhæng »er indførelsen af en særskilt ret til at få prøvet afgørelsen om at udstede en europæisk arrestordre, der er truffet af en anden judiciel myndighed end en domstol, blot en mulighed i denne henseende« (
29
).
53.
Domstolen har endvidere medgivet, at »[n]år der i den nationale retsorden findes procedureregler, hvorefter betingelserne for udstedelse af en europæisk arrestordre og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt denne arrestordre er forholdsmæssig, kan gøres til genstand for domstolskontrol i den udstedende medlemsstat, forud for eller samtidig med vedtagelsen af denne, men også på et senere tidspunkt, er kravet om en effektiv domstolsbeskyttelse […] opfyldt« (
30
).
54.
Denne retspraksis vidner om en vis fleksibilitet hos Domstolen af respekt for medlemsstaternes procesautonomi (
31
) med hensyn til den konkrete fremgangsmåde for den domstolskontrol, som skal foregå i den udstedende medlemsstat, og tidspunktet for, hvornår en sådan kontrol kan finde sted.
55.
Det følger endvidere af denne retspraksis, at det, for at beskyttelsen på to niveauer af rettighederne for den person, som er genstand for en europæisk arrestordre, er sikret, ikke er tilstrækkeligt, at »hele den overgivelsesprocedure mellem medlemsstaterne, der er fastsat i [rammeafgørelse 2002/584], udføres under retligt tilsyn« (
32
). Når den europæiske arrestordre er udstedt af en myndighed, som ikke er en domstol, selv om den deltager i forvaltningen af den udstedende medlemsstats strafferetspleje, skal den nationale procedure, der fører til vedtagelsen af en sådan arrestordre, nemlig kunne undergives domstolskontrol.
56.
Den foreliggende sag giver Domstolen anledning til at præcisere tidspunktet for, hvornår denne domstolskontrol skal finde sted, for at domstolsbeskyttelsen kan anses for at være effektiv.
57.
Jeg gør opmærksom på, at hverken den nationale afgørelse, som anklagemyndigheden træffer på grundlag af NPK’s artikel 64, stk. 2, eller den afgørelse, som den samme anklagemyndighed træffer om at udstede en europæisk arrestordre, ifølge bulgarsk ret kan indbringes for retten. Det fremgår desuden af den sag, som gav anledning til MM-dommen, at der var usikkerhed om, hvorvidt den domstol, for hvilken den person, der har været genstand for en europæisk arrestordre, fremstilles, efter at den pågældende er blevet overgivet, overhovedet har mulighed for indirekte at kontrollere betingelserne for udstedelse af denne arrestordre.
58.
Selv om en sådan mulighed for indirekte domstolskontrol ganske vist findes i bulgarsk ret, har den bulgarske regering og Europa-Kommissionen gjort gældende, idet de navnlig har støttet sig til de retningslinjer, der kan udledes af dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours) og af dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), at den nationale procedure for udstedelse af en europæisk arrestordre sikrer beskyttelsen på to niveauer af den eftersøgte persons rettigheder, jf. Domstolens praksis, idet denne person efter overgivelsen hurtigt skal fremstilles for den domstol, der har kompetence i den udstedende medlemsstat til at træffe afgørelse om at ophæve varetægtsfængslingen af den pågældende eller modsat at forlænge den. Ifølge den bulgarske regering og Kommissionen er det forhold, at der i den bulgarske retsorden findes en mulighed for domstolskontrol af betingelserne for udstedelse af en europæisk arrestordre efter overgivelsen af den eftersøgte person, derfor tilstrækkeligt til, at det kan antages, at proceduren for en anklagemyndigheds udstedelse i den indledende fase af straffesagen af en europæisk arrestordre opfylder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.
59.
Det er imidlertid min opfattelse i lighed med, hvad PI i det væsentlige har gjort gældende, at en domstolskontrol af den nationale procedure for udstedelse af en europæisk arrestordre, som der først er mulighed for at gennemføre i den udstedende medlemsstat efter overgivelsen af den berørte person til denne medlemsstat, ikke opfylder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse, således som disse krav er blevet defineret af Domstolen, og som de følger af en fortolkning af rammeafgørelse 2002/584, sammenholdt med chartrets artikel 6 og 47.
60.
Den fleksibilitet, som Domstolen hidtil har udvist i forbindelse med undersøgelsen af, hvorvidt de krav, der er forbundet med en domstolsbeskyttelse, var opfyldt i de processuelle ordninger, som den har fået forelagt til vurdering, bør efter min opfattelse ikke strækkes til at acceptere foreneligheden med disse krav af en ordning, hvorefter den eneste domstolsbeskyttelse i den udstedende medlemsstat, som en person, der er genstand for en europæisk arrestordre, kan nyde, først kan sikres efter overgivelsen af den pågældende til denne medlemsstat.
61.
For så vidt som ansvaret for overholdelsen af de rettigheder, der tilkommer en person, som begæres udleveret, som jeg tidligere har nævnt, ligger hos den udstedende medlemsstat, er det min vurdering, at domstolsbeskyttelsen af den person, der er genstand for en europæisk arrestordre, kun kan være fuldstændig effektiv, såfremt den pågældende kan nyde en sådan beskyttelse inden sin overgivelse til denne medlemsstat og i det mindste på et af de to beskyttelsesniveauer, jf. Domstolens praksis.
62.
I modsætning til, hvad den bulgarske regering og Kommissionen har gjort gældende, mener jeg ikke, at det kan udledes af dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours) og af dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), at en national procedure som den i hovedsagen omhandlede opfylder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.
63.
Domstolen har i hver af disse domme nemlig foretaget en samlet vurdering af den omhandlede nationale lovgivning med hensyn til begge de beskyttelsesniveauer, som skal sikres en person, der er genstand for en europæisk arrestordre, for at kontrollere, om den pågældende nationale lovgivning opfyldte de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.
64.
I dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours) fastslog Domstolen således, at »udstedelsen af en europæisk arrestordre med henblik på strafferetlig forfølgning, som det fremgår af sagsakterne for Domstolen, i den franske retsorden nødvendigvis [er] baseret på en national arrestordre, der udstedes af en domsmyndighed, normalt undersøgelsesdommeren« (
33
). Domstolen tog endvidere hensyn til, »at når en europæisk arrestordre med henblik på strafferetlig forfølgning udstedes af anklagemyndigheden, anmoder den domsmyndighed, der har udstedt den nationale arrestordre, som har ligget til grund for udstedelsen af den europæiske arrestordre, samtidig anklagemyndigheden om at udstede en europæisk arrestordre, og den foretager en vurdering af, om betingelserne for udstedelse af en sådan europæisk arrestordre er opfyldt, og navnlig af, om denne er forholdsmæssig« (
34
).
65.
Domstolen tog i øvrigt i betragtning, at der i den franske retsorden fandtes mulighed for i henhold til strafferetsplejelovens artikel 170 at anlægge sag til prøvelse af gyldigheden af anklagemyndighedens afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre, efter at den eftersøgte person er blevet overgivet og har givet møde for undersøgelsesdommeren, hvis den europæiske arrestordre er udstedt mod en person, som endnu ikke er part i sagen (
35
).
66.
Domstolen udledte af disse oplysninger, at »[d]en omstændighed, at der i fransk ret findes sådanne procedureregler, [således understreger], at spørgsmålet, om anklagemyndighedens afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre er forholdsmæssig, kan undergives en forudgående domstolsprøvelse, endog næsten samtidigt med udstedelsen og under alle omstændigheder efter udstedelsen af den europæiske arrestordre, idet denne prøvelse, afhængigt af omstændighederne, kan foretages før eller efter den faktiske overgivelse af den eftersøgte person« (
36
).
67.
Domstolen fastslog, at en sådan ordning således opfyldte kravet om en effektiv domstolsbeskyttelse (
37
).
68.
Som det fremgår af den tilgang, som den bulgarske regering og Kommissionen har argumenteret for, har denne dom kunnet forstås som udtryk for, at det, for at en national procedure, hvorefter anklagemyndigheden udsteder en europæisk arrestordre, kan opfylde de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse, er tilstrækkeligt, at betingelserne for udstedelse af en sådan arrestordre kan gøres til genstand for domstolskontrol i den udstedende medlemsstat efter overgivelsen af den eftersøgte person.
69.
Jeg er ikke enig i denne fortolkning af dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours). Efter min opfattelse har Domstolen nemlig foretaget en helhedsvurdering af de to beskyttelsesniveauer i fransk ret og taget det forhold i betragtning, at betingelserne for anklagemyndighedens udstedelse af en europæisk arrestordre kunne omfattes af en domstolskontrol inden overgivelsen og allerede på det første beskyttelsesniveau, for så vidt som den europæiske arrestordre ifølge denne lovgivning er baseret på en national arrestordre udstedt af en dommer, som oven i købet foretager en vurdering af de for udstedelsen af en europæisk arrestordre nødvendige betingelser og navnlig af, om denne er forholdsmæssig.
70.
Jeg er således ikke overbevist om, at Domstolen med henblik på at nå til den konklusion, at den franske processuelle ordning opfyldte de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse, ville have nøjedes med at konstatere, at der ifølge fransk ret, når den eftersøgte person endnu ikke var part i sagen, først var mulighed for at indbringe sagen for retten efter overgivelsen af den pågældende. Efter min opfattelse har det nemlig været afgørende for Domstolen, at den kunne konstatere, at den nationale procedure for vedtagelsen af en national arrestordre som grundlag for en europæisk arrestordre under alle omstændigheder var omfattet af en domstolskontrol i den udstedende medlemsstat forud for overgivelsen (
38
).
71.
Denne opfattelse styrkes efter min opfattelse af dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), hvori Domstolen besvarede spørgsmålet om, hvorvidt rammeafgørelse 2002/584 skulle fortolkes således, at de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse, i tilfælde, hvor kompetencen til at udstede en europæisk arrestordre med henblik på strafferetlig forfølgning er indrømmet en myndighed, som, selv om den deltager i forvaltningen af medlemsstatens retspleje, ikke selv er en domstol, er opfyldt, hvis en domstol, inden den pågældende myndighed rent faktisk har truffet afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre, har vurderet betingelserne for udstedelse af denne, og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt den er forholdsmæssig.
72.
For at besvare dette spørgsmål bekræftende foretog Domstolen også her en helhedsvurdering af de to beskyttelsesniveauer i svensk ret med henblik på at kontrollere, om denne lovgivning opfyldte de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.
73.
Domstolen fastslog således, at »udstedelsen af en europæisk arrestordre med henblik på strafferetlig forfølgning, som det fremgår af sagsakterne for Domstolen, i den svenske retsorden nødvendigvis er baseret på en afgørelse om varetægtsfængsling af den pågældende person, som træffes af en domstol« (
39
), og præciserede, at »det med henblik på at godtgøre nødvendigheden af en afgørelse om varetægtsfængsling, påhviler den kompetente domstol ligeledes at vurdere, om andre mulige foranstaltninger, som f.eks. udstedelse af en europæisk arrestordre, er forholdsmæssige« (
40
). Domstolen udledte af de tilgængelige oplysninger, at »[d]en undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt en foranstaltning er forholdsmæssig, som denne domstol skal foretage i forbindelse med vurderingen af behovet for en afgørelse om varetægtsfængsling, [derfor ligeledes vedrører] udstedelsen af en europæisk arrestordre« (
41
).
74.
Domstolen tog endvidere hensyn til, at »en person, der eftersøges på grundlag af en europæisk arrestordre, har ret til at iværksætte appel af afgørelsen om varetægtsfængsling uden tidsmæssig begrænsning, selv efter udstedelsen af den europæiske arrestordre og efter den pågældendes pågribelse i den fuldbyrdende medlemsstat. Hvis den appellerede afgørelse om varetægtsfængsling ophæves, bliver den europæiske arrestordre automatisk ugyldig, idet udstedelsen af denne er baseret på denne afgørelse« (
42
).
75.
Af samtlige disse oplysninger udledte Domstolen, at »[d]en omstændighed, at der i den svenske retsorden findes sådanne procedureregler, gør det muligt at konstatere, at selv om anklagemyndighedens afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre ikke kan prøves under en særskilt retssag, kan betingelserne for udstedelse af denne, og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt den er forholdsmæssig, gøres til genstand for domstolskontrol i den udstedende medlemsstat, forud for eller samtidig med vedtagelsen af denne, men også på et senere tidspunkt« (
43
). Ifølge Domstolen »[opfylder en sådan ordning] således kravet om en effektiv domstolsbeskyttelse« (
44
).
76.
Det skal påpeges, at i de processuelle ordninger, som Domstolen undersøgte i dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours) og i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), var den europæiske arrestordre, der var udstedt af en anklagemyndighed, baseret på en national retsafgørelse, som opfyldte de krav, der var forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse. Denne nationale retsafgørelse var nemlig i hver af disse ordninger truffet af en dommer eller en domstol.
77.
Domstolen lagde endvidere i hver sag vægt på det forhold, at den dommer eller domstol, der traf den nationale retsafgørelse, hvorpå den europæiske arrestordre var støttet, foretog en vurdering af, om betingelserne for udstedelse af en sådan europæisk arrestordre var opfyldt, og navnlig af, om denne var forholdsmæssig.
78.
Følgelig fremgår det efter min opfattelse af dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours) og i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), at når Domstolen accepterer, at de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse, kan anses for opfyldt, når anklagemyndighedens afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre ikke kan prøves under en særskilt retssag, eller når anklagemyndighedens afgørelse om at udstede en europæisk arrestordre først kan undergives en domstolskontrol efter overgivelsen af den eftersøgte person, er det betinget af, at den udstedende medlemsstats processuelle ordning giver mulighed for en national procedure for udstedelse af europæiske arrestordrer, som under alle omstændigheder er omfattet af en domstolskontrol inden overgivelsen af den eftersøgte person, i det mindste på det første beskyttelsesniveau, jf. Domstolens praksis. Det er under behørig hensyntagen til, at denne domstolskontrol nødvendigvis går forud for overgivelsen, at man efter min opfattelse bør forstå Domstolens kriterium om, at beskyttelsen på to niveauer af de processuelle rettigheder og de grundlæggende rettigheder, som den eftersøgte skal sikres, »forudsætter […], at en afgørelse, der opfylder de krav, som en effektiv domstolsbeskyttelse indebærer, skal træffes i hvert fald på et af de to beskyttelsesniveauer« (
45
).
79.
Kort sagt fritager det forhold, at en domstolskontrol er mulig i den udstedende medlemsstats processuelle ordning efter overgivelsen til medlemsstaten af den eftersøgte person, ikke denne medlemsstat for at fastsætte en domstolskontrol af enten den europæiske arrestordre eller den nationale afgørelse, hvorpå den støttes, som kan udøves forud for denne overgivelse.
80.
Som Domstolens praksis foreskriver, har den fuldbyrdende judicielle myndighed således garanti for, at »afgørelsen om at udstede en europæisk arrestordre med henblik på strafforfølgning har grundlag i en national procedure, der er underlagt domstolskontrol, og at den person, der er gjort til genstand for denne nationale arrestordre, har nydt alle de for denne type afgørelser passende garantier, navnlig de garantier, som følger af de i artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 omhandlede grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper« (
46
).
81.
Henset til den bulgarske procedures karakteristika har den judicielle myndighed, som skal fuldbyrde en europæisk arrestordre, der er udstedt af en bulgarsk anklagemyndighed, ikke den samme garanti, eftersom hverken den nationale retsafgørelse, som udgør grundlaget for denne europæiske arrestordre, eller samme arrestordre kan gøres til genstand for domstolskontrol i den udstedende medlemsstat inden overgivelsen af den berørte person til denne medlemsstat.
82.
Selv om det i en processuel ordning, hvor den tiltalte hurtigt skal fremstilles for den ret, der har kompetence til at træffe afgørelse om en eventuel varetægtsfængsling af den pågældende, ikke er udelukket, at den indirekte kontrol, som denne ret efter overgivelsen kunne foretage af den europæiske arrestordre, der er udstedt af anklagemyndigheden, kan opfylde de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse, vil det imidlertid være på den betingelse, at den nationale procedure, der har ført til udstedelsen af en sådan arrestordre, har kunnet gøres til genstand for en domstolskontrol inden overgivelsen af den berørte person.
83.
Det kan derfor efter min opfattelse ikke udledes af Domstolens praksis, at det i en processuel ordning, hvor både den europæiske arrestordre og den nationale arrestordre, hvorpå den er støttet, er udstedt af en myndighed, som ikke er en dommer eller en domstol, er tilstrækkeligt, at sådanne afgørelser kan gøres til genstand for en indirekte domstolskontrol i den udstedende medlemsstat efter overgivelsen af den berørte person til denne medlemsstat, til at antage, at en sådan ordning opfylder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.
84.
En fortolkning af rammeafgørelse 2002/584, sammenholdt med chartrets artikel 6 og 47, taler efter min mening herfor.
85.
Henset til de følger, som vedtagelsen af en national arrestordre og dernæst udstedelsen af en europæisk arrestordre kan få for den eftersøgte persons ret til frihed, jf. chartrets artikel 6, forekommer det mig nemlig afgørende, at den nationale procedure for vedtagelsen af disse foranstaltninger kan undergives en domstolskontrol inden overgivelsen af den pågældende, i det mindste på første beskyttelsesniveau, dvs. for så vidt angår den nationale arrestordre, som danner grundlag for udstedelsen af den europæiske arrestordre.
86.
Det bør påpeges, at princippet om gensidig anerkendelse, som er grundlaget for ordningen for den europæiske arrestordre, er baseret på, at der mellem medlemsstaterne hersker en gensidig tillid til, at deres respektive nationale retsordener er i stand til at yde den samme effektive beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som er anerkendt på EU-plan, og navnlig i chartret (
47
).
87.
Det er ligeledes vigtigt at gøre opmærksom på, at artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 udtrykkeligt bestemmer, at denne ikke indebærer nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 TEU og afspejles i chartret, hvilken pligt desuden vedrører alle medlemsstaterne, herunder navnlig både den udstedende og den fuldbyrdende medlemsstat (
48
).
88.
Rammeafgørelse 2002/584 skal derfor fortolkes i overensstemmelse med chartrets artikel 6, som fastsætter, at enhver har ret til frihed og personlig sikkerhed (
49
).
89.
Det skal endvidere påpeges, således som Domstolen har anført i dom af 30. maj 2013, F (
50
), at ligesom i udleveringsprocedurer har retten til effektive retsmidler, der er fastsat i EMRK’s artikel 13 og chartrets artikel 47, en særlig betydning i den ved denne rammeafgørelse indførte overgivelsesprocedure (
51
).
90.
Det fremgår endvidere af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), om udleveringssager, at det alene er afviklingen af en sådan procedure, som begrunder frihedsberøvelse på grundlag af denne artikel (
52
). Det bestemmes i øvrigt i EMRK’s artikel 5, stk. 3, at »[e]nhver, der anholdes eller frihedsberøves i henhold til bestemmelserne i denne artikels stk. 1, litra c), [ufortøvet skal] stilles for en dommer eller anden øvrighedsperson, der ved lov er bemyndiget til at udøve domsmyndighed« (
53
). Endelig har enhver, der anholdes eller frihedsberøves, i medfør af EMRK’s artikel 5, stk. 4, ret til, at dommeren undersøger, om de formelle og materielle krav til »lovligheden«, jf. EMRK’s artikel 5, stk. 1, af frihedsberøvelsen af den pågældende er opfyldt (
54
).
91.
Ifølge Kommissionens holdning bør det antages, at disse garantier er opfyldt i den foreliggende sag, eftersom den person, der er genstand for en europæisk arrestordre, ifølge bulgarsk ret hurtigt skal stilles for en domstol i den udstedende medlemsstat efter overgivelsen af den pågældende til denne medlemsstat.
92.
Hvis man alene analyserer situationen ud fra et nationalt synspunkt, skal den person, der er genstand for en afgørelse, som er truffet af anklagemyndigheden på grundlag af NPK’s artikel 64, stk. 2, ganske vist hurtigt fremstilles for den domstol, der skal tage stilling til, om den pågældende fortsat skal tilbageholdes eller ej, indtil retssagen går i gang.
93.
Når denne nationale afgørelse suppleres med en europæisk arrestordre, er perspektivet imidlertid anderledes. I en sådan situation udskydes den domstolskontrol i den udstedende medlemsstat, som sådanne afgørelser, der træffes af anklagemyndigheden, skal undergives, for så vidt som de kan krænke den ret til frihed, der er sikret i chartrets artikel 6, nemlig nødvendigvis til et tidspunkt, der ligger efter overgivelsen af den berørte person til denne medlemsstat.
94.
Det er imidlertid min opfattelse, at eftersom den eftersøgte person – på grund af selve den samarbejdsmekanisme mellem de judicielle myndigheder, som den europæiske arrestordre udgør, og som indebærer en frist til at gennemføre proceduren for fuldbyrdelsen af denne arrestordre – ikke hurtigt kan fremstilles for en domstol i den udstedende medlemsstat, og eftersom proceduren for fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre på de betingelser, der er fastsat i artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584, kan medføre frihedsberøvelse i den fuldbyrdende medlemsstat af den pågældende i en periode, der kan blive langvarig, skal det som minimum garanteres, at den nationale afgørelse, der udgør en ordre om eftersøgning, anholdelse og, som i den foreliggende sag, endda frihedsberøvelse af en person, og som danner grundlag for en anklagemyndigheds udstedelse af en europæisk arrestordre, undergives en domstolskontrol på tidspunktet for vedtagelsen heraf eller i det mindste, at den kan anfægtes, ved at denne person indbringer den for en ret i den udstedende medlemsstat, så snart den pågældende er blevet anholdt i den fuldbyrdende medlemsstat.
95.
Når en national arrestordre udstedes af en anklagemyndighed, som i den bulgarske processuelle ordning i den indledende fase af straffesagen, skal den eftersøgte person således allerede ved sin anholdelse i den fuldbyrdende medlemsstat kunne indbringe arrestordren for en domstol i den udstedende medlemsstat, så denne kan tage stilling til lovligheden af anholdelsen og frihedsberøvelsen af den pågældende i henhold til denne medlemsstats ret i lighed med det, der ville ske, hvis denne person var blevet fremstillet for en dommer inden for højst 72 timer, som det er fastsat i tilfælde af en national arrestordre, der udstedes af anklagemyndigheden i medfør af NPK’s artikel 64, stk. 2. I modsat fald vil et helt aspekt af lovligheden af anholdelsen og frihedsberøvelsen af den berørte person undgå enhver retslig kontrol inden overgivelsen af den pågældende til den udstedende medlemsstat, eftersom den fuldbyrdende judicielle myndighed ikke har beføjelse til at pådømme dette aspekt.
96.
Under alle omstændigheder bør den nationale procedure for udstedelse af en europæisk arrestordre altid, i det mindste på et af de to niveauer af beskyttelse af den eftersøgte persons rettigheder, kunne undergives en domstolskontrol inden overgivelsen af denne person til den udstedende medlemsstat, dvs. førend hovedparten af den europæiske arrestordres retsvirkninger ophører (
55
).
97.
Jeg tilføjer, at tilstedeværelsen af processuelle garantier i den afledte EU-ret efter min opfattelse bør ledsages af en garanti for, at den enkelte processuelle ordning fastsætter en domstolskontrol af den nationale procedure for udstedelse af en europæisk arrestordre, som kan foretages inden overgivelsen af den berørte person.
98.
Jeg anfører i denne henseende, at Domstolen har præciseret, at »rammeafgørelse 2002/584 desuden [indgår] i en generel ordning for garantier for en effektiv domstolsbeskyttelse, der findes i andre EU-retlige forskrifter, der er vedtaget på området for retligt samarbejde i straffesager, og som bidrager til at gøre det lettere for en person, der er eftersøgt på grundlag af en europæisk arrestordre, at udøve sine rettigheder, endog før denne overgives til den udstedende medlemsstat« (
56
).
99.
Ifølge artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/48/EU af 22. oktober 2013 om ret til adgang til advokatbistand i straffesager og i sager angående europæiske arrestordrer og om ret til at få en tredjemand underrettet ved frihedsberøvelse og til at kommunikere med tredjemand og med konsulære myndigheder under frihedsberøvelsen (
57
) underretter den kompetente myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat navnlig uden unødig forsinkelse efter frihedsberøvelsen eftersøgte personer om, at de har ret til at udpege en advokat i den udstedende medlemsstat (
58
).
100.
I henhold til artikel 10, stk. 4, i direktiv 2013/48 »[har d]enne advokat i den udstedende medlemsstat […] til opgave at bistå advokaten i den fuldbyrdende medlemsstat ved at give den pågældende advokat oplysninger og rådgivning med henblik på at sikre eftersøgte personers effektiv[e] udøvelse af deres rettigheder i henhold til rammeafgørelse [2002/584]«. Efter min opfattelse omfatter advokatens opgave, som således defineret, også at give oplysninger om de retsmidler, der måtte stå til rådighed i den udstedende medlemsstat med henblik på at lade en domstol i denne medlemsstat prøve overholdelsen af betingelserne for udstedelse af en europæisk arrestordre og overensstemmelsen med national ret af den nationale afgørelse, hvorpå denne arrestordre er støttet.
101.
Den effektive virkning af disse bestemmelser indebærer således efter min opfattelse, at det er muligt for den person, som anholdes i den fuldbyrdende medlemsstat, for en ret i den udstedende medlemsstat inden sin overgivelse hertil at anfægte enten den europæiske arrestordre eller den nationale afgørelse, hvorpå den er støttet, når ingen af disse afgørelser har været genstand for en domstolskontrol, da de blev truffet. Det bør imidlertid præciseres, at det ved anlæggelsen af et søgsmål ved en domstol i den udstedende medlemsstat bør sikres, at der af hensyn til overholdelsen af kravet om tempo i fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre ikke sker tilsidesættelse af de betingelser og frister, der er fastsat i rammeafgørelse 2002/584 for fuldbyrdelsen af en sådan arrestordre.
102.
Det følger af samtlige disse betragtninger, at den bulgarske procedure for en anklagemyndigheds udstedelse af en europæisk arrestordre i den indledende fase af straffesagen efter min opfattelse ikke opfylder de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse.
V. Forslag til afgørelse
103.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Westminster Magistrates’ Court (domstolen i straffesager af mindre alvorlig karakter i Westminster, Det Forenede Kongerige), således:
»Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009, skal fortolkes således, at de krav, der er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse af en person, der er omfattet af en europæisk arrestordre med henblik på strafferetlig forfølgning, ikke er opfyldt, når både den europæiske arrestordre og den nationale retsafgørelse, hvorpå den er støttet, ifølge den udstedende medlemsstats lovgivning udstedes af en myndighed, som deltager i forvaltningen af denne medlemsstats retspleje, men ikke selv er en domstol, og når de ikke kan omfattes af en domstolskontrol i denne medlemsstat inden overgivelsen af den berørte person.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EFT 2002, L 190, s. 1.
(
3
) – EUT 2009, L 81, s. 24, herefter »rammeafgørelse 2002/584«. Jf., vedrørende en oversigt over disse forskelle, Kommissionens rapport til Europa-Parlamentet og Rådet af 2.7.2020 om gennemførelsen af Rådets rammeafgørelse af 13.6.2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (KOM(2020) 270 endelig, navnlig s. 5 og 6). For så vidt angår de udstedende judicielle myndigheder fremgår det af denne rapport, at »det i halvdelen af medlemsstaterne [er] domstole eller dommere, der alene har kompetence til at udstede en europæisk arrestordre. I enkelte medlemsstater er det udelukkende anklagemyndigheden, der kan udstede en europæisk arrestordre. Flere medlemsstater har udpeget både domstole og anklagemyndighed som udstedende myndigheder. Endvidere har nogle af disse medlemsstater udpeget forskellige myndigheder alt efter stadiet i straffesagen (f.eks. sigtelse, tiltale, før sagen eller under sagen) eller afhængigt af formålet med den europæiske arrestordre (retsforfølgning eller fuldbyrdelse af en dom) […] Et mindre antal medlemsstater har udpeget en enkelt instans til formålet (f.eks. statsanklageren)« (s. 6). Vedrørende de fuldbyrdende judicielle myndigheder anføres det i samme rapport, at »[e]t stort flertal af medlemsstaterne [som kompetent fuldbyrdelsesmyndighed har] udpeget domstole (f.eks. appeldomstole, distriktsdomstole, højesteret) eller dommere […] Nogle få medlemsstater har udpeget anklagemyndigheden. Enkelte medlemsstater har udpeget både domstole og anklagemyndighed. Et antal medlemsstater har udpeget en enkelt instans til formålet (f.eks. statsanklageren eller højesteret)« (s. 6). Jf., med hensyn til en mere detaljeret oversigt over de kompetente myndigheder og procedurerne i medlemsstaterne, ligeledes »Questionnaire on the CJEU’s judgments in relation to the independence of issuing judicial authorities and effective judicial protection – Updated compilation of replies and certificates«, Eurojust, 7.6.2019 (revideret 12.3.2020), på følgende internetadresse: https://www.eurojust.europa.eu/questionnaire-cjeus-judgments-relation-independence-issuing-judicial-authorities-and-effective-0
(
4
) – Jf. dom af 24.11.2020, Openbaar Ministerie (Dokumentfalsk) (C-510/19, EU:C:2020:953, præmis 29).
(
5
) – Herefter »chartret«.
(
6
) – Jf. bl.a. dom af 6.12.2018, IK (Fuldbyrdelse af en tillægsstraf) (C-551/18 PPU, EU:C:2018:991, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
(
7
) – DV nr. 46 af 3.6.2005.
(
8
) – Som den forelæggende ret har anført i sin anmodning om præjudiciel afgørelse, er det til gengæld under retssagen den kompetente ret, der har beføjelse til at udstede en europæisk arrestordre.
(
9
) – C-508/18 og C-82/19 PPU (EU:C:2019:456).
(
10
) – C-509/18 (EU:C:2019:457).
(
11
) – C-566/19 PPU og C-626/19 PPU (herefter »dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours), EU:C:2019:1077).
(
12
) – C-625/19 PPU (herefter »dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), EU:C:2019:1078).
(
13
) – Domstolen har fastslået, at »en myndighed såsom en anklagemyndighed, der har kompetence til inden for rammerne af den strafferetlige procedure at indlede retsforfølgning af en person, der er mistænkt for at have begået en straffelovovertrædelse, med henblik på at denne stilles for en domstol, skal anses for at deltage i forvaltningen af den pågældende medlemsstats retspleje«, jf. dom af 27.5.2019, OG og PI (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) (C-508/18 og C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, præmis 60).
(
14
) – Vedrørende dette aspekt henviser jeg til punkt 59-62 i mit forslag til afgørelse MM (C-414/20 PPU, EU:C:2020:1009).
(
15
) – Jf. navnlig dom af 13.1.2021, MM (C-414/20 PPU, herefter MM-dommen, EU:C:2021:4, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
(
16
) – Jf. MM-dommen, præmis 74.
(
17
) – Jf. dom af 10.11.2016, Özçelik (C-453/16 PPU, EU:C:2016:860, præmis 32 og 33).
(
18
) – Jf. analogt dom af 10.11.2016, Özçelik (C-453/16 PPU, EU:C:2016:860, præmis 34).
(
19
) – Jf. MM-dommen, hvoraf det følger, at »artikel 8, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2002/584 skal fortolkes således, at en europæisk arrestordre skal anses for ugyldig, såfremt den ikke har grundlag i en »[national] arrestordre eller en anden eksigibel afgørelse med samme retskraft« som omhandlet i denne bestemmelse. Dette begreb omfatter nationale foranstaltninger, der vedtages af en judiciel myndighed med henblik på eftersøgning og anholdelse af en person, der er genstand for strafforfølgning, med det formål at fremstille vedkommende for en domstol med henblik på gennemførelse af straffesagen« (præmis 57).
(
20
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis. Min fremhævelse.
(
21
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis.
(
22
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis.
(
23
) – Jf. dom af 27.5.2019, OG og PI (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) (C-508/18 og C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, præmis 69). Min fremhævelse.
(
24
) – Jf. dom af 27.5.2019, OG og PI (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) (C-508/18 og C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, præmis 70). Min fremhævelse.
(
25
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis.
(
26
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis.
(
27
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis.
(
28
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis.
(
29
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis.
(
30
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis.
(
31
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis.
(
32
) – Jf. navnlig dom af 10.11.2016, Kovalkovas (C-477/16 PPU, EU:C:2016:861, præmis 37).
(
33
) – Dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours), præmis 67. Min fremhævelse.
(
34
) – Dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours), præmis 68. Min fremhævelse.
(
35
) – Jf. dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours), præmis 69.
(
36
) – Dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours), præmis 70.
(
37
) – Jf. dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours), præmis 71.
(
38
) – Der kan efter min opfattelse ikke udledes nogen anden konklusion af dom af 28.1.2021, IR (Meddelelse om rettigheder) (C-649/19, EU:C:2021:75), hvori Domstolen har henvist til dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours) med henblik på at fastslå, at »retten til en effektiv domstolsbeskyttelse ikke [kræver], at den ret til prøvelse af afgørelsen om udstedelse af en europæisk arrestordre med henblik på strafforfølgning, der er fastsat i den udstedende medlemsstats lovgivning, kan udøves, inden den pågældende person overgives til denne medlemsstats kompetente myndigheder« (præmis 79). I betragtning af den helhedsvurdering, som Domstolen anlægger af begge beskyttelsesniveauer i hver sag, som den får forelagt, med henblik på at tage stilling til, om en processuel ordning opfylder de krav, som er forbundet med en effektiv domstolsbeskyttelse, kan førnævnte præmis efter min opfattelse nemlig ikke fortolkes som et udtryk for, at disse krav er opfyldt, når det som i den foreliggende sag forholder sig således, at den eneste domstolskontrol i den udstedende medlemsstat, der kan ske af anklagemyndighedens afgørelser om at udstede en national arrestordre og dernæst en europæisk arrestordre, finder sted efter overgivelsen af den pågældende person til denne medlemsstat. Det er ligeledes vigtigt at påpege, at til forskel fra den foreliggende sag, som vedrører den indledende fase af straffesagen i Bulgarien, hvor anklagemyndigheden har kompetence til at udstede den nationale arrestordre og den europæiske arrestordre, vedrørte den sag, der gav anledning til dom af 28.1.2021, IR (Meddelelse om rettigheder) (C-649/19, EU:C:2021:75), den retslige fase af straffesagen i Bulgarien, hvorunder både foranstaltningen varetægtsfængsling, der udgjorde den nationale arrestordre, og den europæiske arrestordre blev udstedt af en domsmyndighed (jf. denne doms præmis 22-26).
(
39
) – Dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), præmis 46. Min fremhævelse.
(
40
) – Dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), præmis 47.
(
41
) – Dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), præmis 48. Min fremhævelse.
(
42
) – Dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), præmis 50. Den svenske regering oplyste i øvrigt, »at enhver højere retsinstans, for hvilken der iværksættes appel af en afgørelse om varetægtsfængsling, ligeledes foretager en vurdering af, om udstedelsen af den europæiske arrestordre er forholdsmæssig« (denne doms præmis 51).
(
43
) – Dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), præmis 52.
(
44
) – Dommen i sagen Openbaar Ministerie (Den svenske anklagemyndighed), præmis 53.
(
45
) – Jf. bl.a. dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours), præmis 60 og den deri nævnte retspraksis.
(
46
) – Jf. dom af 27.5.2019, OG og PI (Anklagemyndighederne i Lübeck og i Zwickau) (C-508/18 og C-82/19 PPU, EU:C:2019:456, præmis 70).
(
47
) – Jf. navnlig MM-dommen, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis.
(
48
) – Jf. navnlig dom af 12.2.2019, TC (C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
(
49
) – Jf. navnlig dom af 12.2.2019, TC (C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis). Ifølge forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17) »[svarer de] rettigheder, der er omhandlet i artikel 6, […] til dem, der er sikret ved artikel 5 i [den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«)], og har altså ifølge chartrets artikel 52, stk. 3, samme betydning og omfang. Det følger heraf, at lovlige begrænsninger heraf ikke må være mere omfattende end dem, der er tilladt i artikel 5 i [EMRK]«.
(
50
) – C-168/13 PPU (EU:C:2013:358).
(
51
) – Jf. dom af 30.5.2013, F (C-168/13 PPU, EU:C:2013:358, præmis 42).
(
52
) – Jf. dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 57 og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols deri nævnte praksis).
(
53
) – Denne bestemmelse er til hinder for, at der sker frihedsberøvelse, uden at der straks udøves domstolskontrol af anholdelsen og frihedsberøvelsen; jf. som illustration Menneskerettighedsdomstolens dom af 4.12.2014, Ali Samatar m.fl. mod Frankrig (CE:ECHR:2014:1204JUD001711010).
(
54
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 7.7.2020, Dimo Dimov m.fl. mod Bulgarien (CE:ECHR:2020:0707JUD003004410), § 69.
(
55
) – Jf. MM-dommen, præmis 77.
(
56
) – Jf. navnlig dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours), præmis 72. Min fremhævelse.
(
57
) – EUT 2013, L 294, s. 1.
(
58
) – Jf. navnlig dommen i sagen Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg og Openbaar Ministerie (Anklagemyndighederne i Lyon og Tours), præmis 73.