61979C1252
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 12 NOVEMBRE 1980 (
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)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Le présent recours, formé sur la base de l'article 36, alinéa 2, du traité CECA, tend principalement à obtenir l'annulation de la décision individuelle du 31 octobre 1979, par laquelle la Commission a infligé à la société Acciaierie e Ferriere Lucchini une sanction pécuniaire pour violation de la décision générale 3000/77/CECA du 28 décembre 1977, instituant des prix minimaux pour certains produits sidérurgiques. Dans son acte introductif d'instance, la requérante avait attaqué en premier lieu cette décision générale en prétendant qu'elle était illégale, mais à la suite de l'arrêt rendu par cette Cour le 18 mars 1980 dans les affaires jointes 154/78, Ferriera Valsabbia et autres (les affaires dites des «ronds à béton»), ce moyen de recours a été abandonné dans le mémoire en réplique. Ce qui reste est, à titre principal, la demande d'annulation de la décision individuelle précitée «pour illégalité découlant de ses vices propres»; en outre, à titre subsidiaire, la requérante demande à la Cour, dans l'exercice de la compétence de pleine juridiction qui lui est conférée audit article 36, de réduire la sanction à une amende «purement symbolique».
La Commission a jugé l'entreprise Lucchini responsable de deux infractions au régime des prix minimaux: de sous-cotations dans le cadre d'une série de ventes de laminés marchands en France, effectuées entre le 9 mars et le 17 mai 1978, et de non-application de suppléments (extra) de qualité et de quantité pour une série de ventes de pareils produits en Allemagne, opérées entre le 1er septembre et le 11 novembre 1978. Pour ces deux infractions, compte tenu de leur nature, du montant des sous-cotations et de la capacité financière de l'entreprise Lucchini, celle-ci a été condamnée à payer une amende de 25000 UCE. Il y a lieu d'observer à ce sujet que, les sous-cotations inhérentes au premier groupe de ventes (environ 32000 FF) étant nettement inférieures à celles du second groupe (environ 235000 DM), les infractions commises à l'occasion des ventes en Allemagne ont certainement pesé le plus lourdement lors de la détermination du montant de l'amende.
Contre la décision de la Commission, la requérante fait valoir trois moyens : violation de la réglementation communautaire dérivée, violation des principes généraux du droit et violation des formes substantielles.
2.
En relation avec le premier moyen, il nous semble opportun de souligner que pour toutes les ventes litigieuses, les prix ont été déterminés par la méthode de l'alignement, qui est permise par l'article 60, paragraphe 2, lettre b), du traité et par l'article 6 de la décision en question 3000/77. Cette circonstance devra toujours être tenue présente à l'esprit lorsqu'il s'agira d'établir si le droit communautaire obligeait ou non l'entreprise Lucchini à faire payer à ses clients allemands, en plus des prix de base, ce qu'il est convenu d'appeler des extra de qualité et de quantité.
En ce qui concerne les extra de qualité, la thèse soutenue par la Commission est contestée par la requérante au moyen de l'argument selon lequel ces extra étaient compris ex lege dans les prix minimaux obligatoires. Cela résulterait du texte de l'article 2, paragraphe 1, de la décision 3000/77 qui dispose que «les prix minimaux sont des prix de base, au départ des points de parité, extra de qualité inclus». Une confirmation «a contrario» de cette thèse découlerait du fait que dans la décision générale 3139/78 du 29 décembre 1978, relative à la fixation de prix minimaux pour les mêmes produits que ceux examinés ici, le législateur communautaire a supprimé les mots «extra de qualité inclus».
La défenderesse, en revanche, interprète l'article 2, paragraphe 1, de la décision 3000/77 en ce sens que le prix minimal légal incluait les extra, éventuellement prévus dans les barèmes antérieurs des entreprises, seulement pour les qualités en rapport avec lesquelles le prix minimal légal était fixé et qui sont indiquées à l'article 1, paragraphe 2, de la décision. Cela ne concernerait pas les laminés marchands, étant donné que pour eux la qualité mentionnée à l'article 1, paragraphe 2 b), est la qualité de base («laminés marchands en acier doux ordinaire») qui ne comporte aucun supplément de prix. Pour les qualités supérieures, au contraire, les extra seraient normalement prévus, aussi dans le barème de la requérante.
Nous observerons que la règle contestée se réfère aux prix minimaux qui sont sans aucun doute, dans le contexte de la décision 3000/77, les prix prévus à l'article 1, paragraphe 2, pour les produits qui y sont énumérés. La thèse de la Commission nous semble donc exacte. Mais quoi qu'il en soit, s'agissant de ventes effectuées selon la méthode de l'alignement, il fallait se référer à un prix de barème allemand, et il n'est pas douteux que dans les barèmes de ce pays sont toujours prévus des extra de qualité. Depuis l'introduction du régime des prix minimaux, la réduction ou l'abrogation de ces extra est expressément interdite: voir l'article 4, paragraphe 2, de la décision 3000/77. Dans la ligne de cette logique s'inscrit aussi l'article 4, paragraphe 3, de la même décision, qui se réfère aux prix de barème «effectifs», qualité comprise, et qui dispose que «les différences entre ces prix effectifs et les prix minimaux sont à considérer comme des surprix de qualité». En vue de la comparaison avec le prix minimal, le prix effectif doit donc être purgé de la partie qui correspond à une qualité particulière: cela implique que le prix minimal n'inclut pas l'extra.
La requérante cherche toutefois à tirer argument du point 176 des motifs de l'arrêt précité du 18 mars 1980, où la Cour a jugé :
«... l'article 2 de la décision 3000/77 déclare que les prix minimaux sont des prix de base, extra de qualité inclus, alors que la décision 962/77 avait simplement déclaré dans son article 2 que les prix minimaux sont des prix de base. Dans ces conditions, à partir du 1er janvier 1978, date de la mise en vigueur de la décision 3000/77, les prix minimaux comprenaient les extra de qualité, alors que le montant de ces extra pouvait s'ajouter aux prix minimaux dans la décision 962/77».
A notre avis, la Cour n'a aucunement exclu, par cette affirmation, que les produits présentant des qualités supérieures à celles décrites à l'article 1 de la décision 3000/77, les extra de qualité prévus dans les barèmes des producteurs devaient être comptés séparément des prix de base, en donnant lieu à des suppléments de prix. Le passage cité de l'arrêt doit être entendu en ce sens que depuis l'entrée en vigueur de la décision 3000/77, les extra de qualité éventuellement prévus dans les barèmes pour les produits indiqués à l'article 1, paragraphe 2, de cette décision doivent être considérés comme inclus dans les prix minimaux relatifs à ces produits. En réalité, cela vaut uniquement pour les «fers à béton à adhérence améliorée» (lettre d de l'article 1, paragraphe 2) qui présentent des caractéristiques supérieures aux fers à béton lisse en acier doux ordinaire (lettre c). De toute manière, nous répétons qu'on se trouvait dans cette espèce en présence de prix non prévus directement dans le barème du producteur, mais déterminés par l'alignement, et nous avons déjà expliqué que ce fait élimine tout doute sur la nécessité de facturer les suppléments de prix prévus dans le barème sur lequel le vendeur s'aligne. Les règles communautaires ne permettent pas, en effet, que le prix pratiqué se ramène à un prix au lieu de livraison inférieur à celui de l'entreprise sur le barème de laquelle s'est effectué l'alignement: voir l'article 3 de la décision générale 30/53/CECA.
La critique examinée jusqu'ici ne mérite donc pas d'être accueillie. Force est toutefois de reconnaître que la disposition en cause de l'article 2, paragraphe 1, de la décision 3000/77 est rédigée d'une manière tout autre que claire, comme la défenderesse elle-même l'a du reste admis, et que cette formulation défectueuse pouvait créer une équivoque chez les destinataires de la règle. La Cour pourra en tenir compte dans l'évaluation du montant adéquat de l'amende.
3.
La réglementation communautaire a aussi été méconnue, selon la société requérante, en ce que la Commission a jugé celle-ci responsable de ne pas avoir appliqué, pour les ventes en question, les extra de quantité, c'est-à-dire les suppléments de prix pour de petites fournitures. A cet égard, l'entreprise Lucchini affirme qu'elle ne supporte aucune charge par le ait de fournir les laminés marchands à sa clientèle en des quantités limitées pour chaque commande, et que pour ce motif elle ne prévoit dans ses barèmes, ni n'applique, aucun extra de quantité. Cette pratique serait aussi justifiée objectivement par le fait que les usages spécifiques auxquels les laminés produits par la requérante sont destinés comportent généralement des commandes de quantités inférieures à 5 tonnes. Il serait par conséquent conforme aux exigences du marché de ne majorer les prix d'aucun supplément pour de petites quantités. En ce qui concerne ensuite les extra de dimension, la requérante déclare considérer comme qualité commerciale une longueur de 4 mètres, que d'autres producteurs estimeraient être une caractéristique supérieure.
La défenderesse ne conteste pas ces assertions de l'entreprise Lucchini à propos de sa pratique commerciale normale; elle relève toutefois que quand le prix est déterminé par alignement, le barème de l'entreprise sur les conditions de laquelle cet alignement est effectué doit trouver application dans tous ses éléments, à savoir le prix de base, les extra de qualité et de quantité et les conditions de livraison. Il est à peine nécessaire de dire que nous partageons cette objection, comme il résulte déjà des considération précédentes. Il n'est pas douteux qu'une entreprise sidérurgique peut licitement s'abstenir de prévoir, dans son barème, un quelconque extra de quantité, mais cela ne la dispense pas, lorsqu'elle recourt à la méthode de l'alignement, de devoir facturer, en plus du prix, les extra figurant au barème sur lequel elle s'aligne.
En l'espèce, comme la société Lucchini n'avait pas indiqué sur quel barème allemand particulier elle s'alignait, la Commission a utilisé comme barème de référence, puisqu'il s'agissait de ventes dont le lieu de livraison était Oberhausen, un de ceux qui prévoyaient cette ville comme lieu de livraison, et ces barèmes stipulaient tous des suppléments pour petites quantités et de dimension, dans une mesure substantiellement uniforme. Il est donc clair que par le fait de ne pas avoir inclus dans ses prix de vente en Allemagne les extra de quantité pratiqués par ses concurrents allemands, la requérante a violé les règles de l'alignement et aussi, partant, les règles sur les prix minimaux.
Ce dernier point mérite une précision. Lorsque la méthode de l'alignement est correctement suivie, la réglementation sur les prix minimaux doit être jugée respectée, puisque cette méthode est explicitement admise dans la décision 3000/77 et que les barèmes des entreprises communautaires doivent être conformes aux prix fixés dans cette décision. Cela a été mis en lumière par la Cour dans l'arrêt précité du 18 mars 1980 sur les ronds à béton (aux points 153 à 155 des motifs), où il a été dit clairement qu'une entreprise qui pratique un prix de vente inférieur au prix résultant de l'application du barème sur lequel elle déclare s'être alignée, viole à la fois les dispositions de l'article 60, paragraphe 2, du traité CECA relatives à l'alignement et celles de l'article 61 relatives au régime des prix minimaux. Il faut donc rejeter l'argument de la requérante selon lequel le comportement qui lui est reproché (mauvaise application de la méthode de l'alignement) ne saurait être apprécié et réprimé simultanément au regard des règles concernant l'alignement et au regard de celles sur les prix minimaux. C'est le contraire qui est vrai, si bien que c'est légitimement que la Commission a sanctionné les infractions, constatées dans le cas d'espèce, sur la base de la réglementation sur les prix minimaux.
4.
Le second moyen de recours consiste, comme nous l'avons déjà dit, dans l'invocation d'une violation de principes généraux du droit. Dans ce cadre, la requérante se prévaut en premier lieu du principe de protection de la confiance légitime, en se basant sur le comportement permissif de la Commission à l'égard des entreprises qui ont pratiqué la méthode de l'alignement durant la période d'application du régime des prix minimaux.
En effet, la défenderesse a reconnu elle-même, dans son mémoire en défense, ne pas avoir voulu exiger, durant cette période, une observation rigoureuse des règles relatives à l'alignement. Cette attitude de tolérance s'est manifestée de diverses manières et à diverses occasions. Lorsqu'une entreprise qui déclarait s'aligner, au lieu d'indiquer un barème spécifique comme elle aurait dû le faire, se bornait à mentionner «alignement sur le barème allemand», la Commission a admis cette forme d'alignement et s'est référée pour son contrôle à un barème ayant comme point de parité celui choisi par l'intéressée. Dans d'autres cas où était pratiqué un prix inférieur à celui du barème d'alignement, mais non inférieur au prix minimal, la Commission n'a pas sanctionné la différence entre le prix pratiqué et le prix d'alignement comme sous-cotation illégale. De même, dans quelques cas d'absence de facturation de suppléments pour petites quantités, la Commission a calculé l'ampleur des sous-cotations à un montant inférieur à celui qui aurait été justifié compte tenu des barèmes sur lesquels l'alignement s'était effectué.
La déduction principale, que la requérante tire de cette ligne de conduite de la Commission, est que celle-ci avait abandonné l'exigence de la référence à un barème précis d'un autre producteur en matière d'alignement. Au reste, des fonctionnaires de la Commission auraient rassuré les producteurs italiens à l'époque des faits que nous examinons, en leur disant qu'en cas de ventes dans d'autres États membres de la Communauté, il suffirait de respecter les prix minimaux prévus pour ces États. La Commission, de son côté, ne conteste pas avoir eu une attitude tolérante en matière d'alignement, et elle admet aussi qu'à défaut de référence à un barème déterminé, le prix minimal a été retenu comme prix de base (quant aux extra, ils étaient substantiellement identiques dans tous les barèmes allemands).Sur la base de ces circonstances, la requérante soutient que la prétention actuelle de la Commission de voir appliqués, pour les ventes dont il s'agit, les extra de qualité et de quantité — lesquels sont inséparables, à son avis, d'un barème déterminé — heurterait le principe de protection de la confiance légitime.A cet égard, il vaut la peine de rappeler un précédent significatif. Dans l'affaire 149/78, Rumi/Commission, la société Rumi, attaquant une décision qui lui avait infligé une amende pour violation des règles relatives à la publicité des prix, avait fait valoir entre autres que cette décision était basée sur une interprétation trop rigide des règles en vigueur, dont la Commission elle-même s'était écartée plusieurs fois dans le passé. Dans son arrêt du 12 juillet 1979, la Cour n'a pas tenu compte de cet argument et a par conséquent confirmé implicitement la validité du point de vue que nous avions soutenu dans nos conclusions, à savoir que la prétendue bonne foi de l'entreprise n'était pas susceptible d'excuser l'inobservation du droit, à supposer même que la Commission ait réellement eu dans le passé une attitude de tolérance et que cela ait suscité l'attente d'une attitude identique dans le cas en question. Nous ajouterons que nous avons mentionné aussi alors la possibilité que des éléments de ce genre présentent de l'importance pour la détermination du montant de l'amende (Recueil 1979, p. 2547).
Nous répétons maintenant notre conviction qu'un comportement de l'administration qui se situe en dehors de l'application normale de la loi à laquelle elle-même est soumise ne peut aucunement créer une confiance légitime de l'administré. Cela vaut à plus forte raison lorsque, comme en l'espèce, il s'agit pour l'entreprise d'obtenir une extension des dérogations, et pas seulement de continuer à bénéficier des atténuations à la rigueur de la loi déjà accordées par l'administration précédemment.
Également sans pertinence, aux fins de la constatation de la violation reprochée, est à notre avis la circonstance (alléguée par la requérante mais contestée par la défenderesse) que les producteurs des autres États membres n'auraient pas appliqué les suppléments de prix dont il s'agit. S'il est vrai que suivant le régime de l'alignement, les extra de qualité prévus dans le barème auquel il est fait référence doivent être facturés en dehors du prix de base, l'illégalité éventuellement commise par des concurrents de l'entreprise Lucchini ne saurait justifier le non-respect de cette obligation par cette dernière.
Au reste, du point de vue des faits, l'unique élément concret avancé par la requérante sur ce point ne renforce pas ses affirmations concernant le traitement plus tolérant que la Commission aurait réservé à ses concurrents étrangers. L'extrait du barème de l'entreprise Thyssen (annexe 11 au mémoire en défense), qui reconnaît à l'entreprise la faculté d'effectuer des fournitures partielles par rapport à la quantité commandée, ne permet pas, en réalité, de soustraire à l'application desdits extra de quantité les commandes inférieures aux tonnages qui y sont spécifiés.
Pour tous ces motifs, la critique relative à une prétendue violation du principe de protection de la confiance légitime doit être jugée non fondée.
5.
Un autre principe général invoqué par la requérante est celui de la non-discrimination. L'entreprise Lucchini soutient avoir été l'objet d'un traitement discriminatoire de la part de la Commission, en ce que celle-ci ne l'aurait pas fait bénéficier (du mois dans certains cas) de la limitation du supplément pour petites quantités à 60 DM la tonne déjà prévue en faveur des négociants, puis étendue aux producteurs par la décision 3139/78 du 29 décembre 1978. La requérante cite à ce sujet quelques cas où, pour calculer les sous-cotations qu'elle lui reproche, la Commission s'est référée à des extra de quantité s'élevant à 140 DM.
La défenderesse a toutefois précisé à ce sujet que les cas mentionnés par la requérante concernaient exclusivement des ventes par alignement effectuées par l'entreprise Lucchini avant l'adoption de la décision précitée par la Commission. Cette précision n'a pas été démentie par la requérante. Nous estimons par conséquent que cette critique doit également être rejetée.
6.
La requérante soutient enfin que la Commission aurait dû tenir compte de l'état de nécessité dans lequel elle se serait trouvée. Elle affirme que si elle avait appliqué les extra de quantité, elle aurait non seulement perdu la marge de pénétration que la Commission lui reconnaît pour ses exportations dans la zone communautaire, mais qu'elle aurait dépassé le prix effectif des producteurs étrangers. Il s'en serait suivi la perte des marchés traditionnels à l'intérieur de la Communauté, lesquels constituent pour la société Lucchini une exigence vitale.
Conformément à votre jurisprudence en la matière (nous nous reportons en particulier à l'arrêt déjà cité du 18 mars 1980 sur les ronds à béton, points 142 et 143 des motifs), la possibilité d'admettre l'état de nécessité comme cause de justification dans une hypothèse de violation de l'article 61 du traité CECA dépend de la démonstration que, si l'entreprise intéressée avait appliqué correctement la réglementation communautaire sur les prix minimaux, elle aurait couru un grave risque de tomber en faillite ou d'être mise en liquidation. En l'espèce, la requérante n'a certainement pas démontré qu'un comportement conforme à cette réglementation eût été susceptible de mettre son existence en péril. C'est pourquoi l'exception basée sur un prétendu état de nécessité doit être rejetée.
7.
Il reste à examiner le troisième moyen de recours, qui est tiré de la violation de formes substantielles. Selon la requérante, la décision individuelle attaquée ne permet pas, pour ce qui est des ventes effectuées en Allemagne, de reconstituer le cheminement suivi par la Commission pour déterminer les sous-cotations et, par voie de conséquence, l'amende. La société Lucchini observe que le tableau contenu à l'annexe II à la décision, relatif aux infractions susvisées, indique seulement les montants globaux pour chaque catégorie de sous-cotations et ne permet donc pas d'en vérifier le calcul de manière analytique, ni d'en déduire le montant unitaire des extra de qualité imputés.
L'annexe II à la décision en question mentionne, cas par cas, le numéro de la facture, sa date, la nature de l'infraction (non-application des extra de dimension, de qualité ou pour de petites quantités) et le montant de la sous-cotation pour chaque poste du barème d'alignement non respecté. Il est vrai que ces données ne rendent pas explicites toutes les étapes du calcul sur la base duquel la Commission a défini, pour chaque vente considérée, le montant de la sous-cotation contestée. Il y a toutefois lieu d'observer qu'à la suite de demandes d'éclaircissements de la société Lucchini, la Commission a fourni, par lettres du 18 janvier 1979 (annexe 3 au mémoire en défense) et du 8 février 1979 (annexe 5 au mémoire en défense), des explications sur les méthodes de calcul appliquées. Lors de l'audience du 7 mai suivant, l'entreprise intéressée n'a pas reposé la question, en se limitant à discuter les problèmes en termes économiques et politiques, plutôt que juridiques. Il paraît donc raisonnable d'en déduire que les imputations lui ont semblé claires.
En principe nous estimons que la possibilité d'une protection judiciaire efficace, dont doit pouvoit jouir l'entreprise destinataire d'une décision qui lui cause un préjudice, et la possibilité pour la Cour d'exercer un contrôle efficace de la légalité d'une décision de ce genre, sont suffisamment garanties lorsque, au cours de la procédure administrative qui a conduit à la décision, l'entreprise a été mise au courant de toutes des données essentielles sur la base desquelles la Commission a calculé le montant des sous-cotations indiquées dans la décision infligeant l'amende. Il faut par conséquent rejeter, à notre avis, la critique relative à la violation des formes substantielles, basée sur un prétendu défaut de motivation.
Quelques éclaircissements fournis par la Commission dans son mémoire en défense permettent ensuite de juger dépassées diverses autres critiques plus spécifiques, que la requérante a fait valoir dans le cadre de son dernier moyen de recours. La défenderesse a en effet précisé ne pas avoir maintenu, dans la décision d'amende, l'imputation relative à la non-facturation d'un supplément de 3,50 DM la tonne pour frais de charge sur camion, et avoir déduit du montant des sous-cotations le rabais de négociant de 2,5 % (comme l'indique du reste la dernière colonne des tableaux figurant à l'annexe II de la décision attaquée). Quant au rabais de 5 DM la tonne («Vertragsrabatt»), il avait déjà été déduit par l'entreprise. La requérante, dans sa réplique, n'a rien objecté sur ces points. Nous croyons par conséquent justifié de considérer les faits allégués par la défenderesse comme exacts, ce qui rend superflu de prendre ces critiques de l'entreprise Lucchini en considération.
8.
Pour les raisons exposées ci-dessus, nous estimons qu'aucun des moyens de recours invoqués par la requérante contre la décision de la Commission du 31 octobre 1979 n'est fondé. Nous proposons par conséquent que la Cour rejette la demande principale de la société Lucchini, tendant à l'annulation de cette décision. Toutefois, nous avons noté que quelques circonstances, d'une valeur déterminante pour le comportement de la requérante, avaient pu donner lieu à des équivoques et créer de faux espoirs: en particulier, la formulation non claire de l'article 2, paragraphe 1, de la décision 3000/77 et les importants écarts tolérés par la Commission dans l'application des règles de l'alignement. Même si elles ne peuvent pas invalider la décision attaquée, elles justifient, à notre avis, une réduction de l'amende infligée à la société Lucchini: réduction que nous proposons de fixer à au moins un tiers du chiffre de l'amende. Corrélativement, là défenderesse devrait supporter un tiers des dépens, tandis les deux tiers restants seraient à la charge de la requérante.
(
1
)	Traduit de l'italien.