61999CC0430_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft de Raad van State vragen gesteld met betrekking tot de Nederlandse tariefregeling voor de begeleiding van het scheepvaartverkeer in kustwateren en havengebieden. De verkeersbegeleidingstarieven zijn enkel verschuldigd voor zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter, doch niet voor kleinere schepen en binnenvaartschepen. De verwijzende rechter betwijfelt, of deze tariefstelling en de verplichting tot betaling van die tarieven verenigbaar is met de regels betreffende het vrij verrichten van diensten en vraagt zich af, of de vrijstelling van kleinere schepen en binnenvaartschepen verboden steun kan vormen.
II - Rechtskader
A - De gemeenschapsregels
2. Voor het vrij verrichten van diensten op het gebied van het vervoer gelden krachtens artikel 61, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 51, lid 1, EG) de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer. Volgens artikel 84, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 80, lid 1, EG) gelden die bepalingen voor de binnenscheepvaart, maar niet voor de zeescheepvaart. Artikel 84, lid 2, van het Verdrag verleent de Raad echter de bevoegdheid om bepalingen voor de zeescheepvaart vast te stellen.
3. Op basis van dat artikel heeft de Raad verordening (EEG) nr. 4055/86 van 22 december 1986 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen vastgesteld, waarvan artikel 1 luidt:
1. Het vrij verrichten van diensten inzake zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen is van toepassing op de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan in die van degene voor wie de diensten worden verricht.
2. Deze verordening geldt eveneens voor de onderdanen van de lidstaten die buiten de Gemeenschap zijn gevestigd en voor scheepvaartondernemingen die buiten de Gemeenschap zijn gevestigd en worden gecontroleerd door onderdanen van een lidstaat, indien hun schepen in deze lidstaat zijn geregistreerd overeenkomstig de wetgeving van die lidstaat.
3. De artikelen 55 tot en met 58 en 62 van het Verdrag zijn van toepassing op de onder deze verordening vallende aangelegenheden.
4. In de zin van deze verordening wordt, indien deze normaal tegen vergoeding worden verricht, onder diensten inzake zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen verstaan:
a) intracommunautaire vervoerdiensten:
vervoer over zee van reizigers of goederen tussen een haven van een lidstaat en een haven of een offshore-installatie van een andere lidstaat;
b) verkeer met derde landen:
vervoer over zee van reizigers of goederen tussen de havens van een lidstaat en havens of offshore-installaties van een derde land."
4. Artikel 8 van de genoemde verordening bepaalt:
Onverminderd de bepalingen van het Verdrag betreffende het recht van vestiging, kan degene die een dienst inzake zeevervoer verricht, zijn activiteit in de lidstaat waar de dienst wordt verricht daartoe tijdelijk voortzetten onder dezelfde voorwaarden als die welke door de betrokken staat worden opgelegd aan zijn eigen onderdanen."
B - De Nederlandse regels
5. In 1995 werd de loodsdienst in Nederland geprivatiseerd. Het verkeersbegeleidingssysteem (hierna: VBS") is echter in overheidshanden gebleven. De hierdoor ontstane kosten, die vroeger door de loodstarieven waren gedekt, worden sindsdien zo veel mogelijk gefinancierd uit het apart geheven VBS-tarief. De rechtsgrondslag voor dit tarief is de Scheepvaartverkeerswet (hierna: SVW") en de daarop berustende uitvoeringsmaatregelen.
6. In artikel 1, lid 1, sub i, SVW wordt de verkeersbegeleiding gedefinieerd als het door middel van een samenstel van personele en infrastructurele voorzieningen op stelselmatige en interactieve wijze bewerkstelligen en onderhouden van een veilig en vlot scheepvaartverkeer.
7. Krachtens artikel 15c, lid 1, SVW zijn degenen die (op grond van een nadere uitvoeringsbepaling) ingevolge artikel 4, lid 3, SVW aan de verkeersbegeleiding zijn onderworpen, gehouden het VBS-tarief te betalen.
8. Krachtens artikel 15d, lid 1, SVW strekt het VBS-tarief tot vergoeding van de ten laste van de staat komende kosten van de verkeersbegeleiding, voorzover die dient tot individuele dienstverlening.
9. Artikel 15d, lid 2, bepaalt, dat het VBS-tarief aan de staat moet worden betaald en dat bij een algemene maatregel van bestuur de scheepvaartwegen worden aangewezen waarop het tarief verschuldigd is, en de maatstaven voor de toepassing en de vrijstellingen van het VBS-tarief worden geregeld.
10. Overeenkomstig artikel 15d, lid 3, wordt het VBS-tarief bij ministeriële regeling vastgesteld.
11. Artikel 15d, lid 2, SVW is uitgevoerd bij het Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer van 4 november 1994 (hierna: BVS"). Krachtens artikel 2, lid 1, BVS is het bij ministeriële regeling vastgestelde tarief verschuldigd voor de vaart met een zeeschip in de volgende verkeersbegeleidingsgebieden:
- Eems;
- Den Helder;
- Noordzeekanaal;
- Nieuwe Waterweg;
- Westerschelde.
12. Krachtens artikel 4, lid 1, BVS worden de grondslag en de hoogte van het tarief vastgesteld aan de hand van de lengte van het zeeschip, afgerond op hele meters, waarbij alleen hele meters in aanmerking worden genomen.
13. Krachtens artikel 5, lid 1, BVS is het tarief niet verschuldigd voor zeeschepen die tot de volgende categorieën behoren:
- zeeschepen met een lengte tot 41 meter;
- Nederlandse oorlogsschepen;
- andere zeeschepen in eigendom of beheer bij het Rijk;
- andere dan Nederlandse oorlogsschepen, indien dit met de vlaggenstaat van de desbetreffende schepen is overeengekomen;
- zeeschepen, komende van een haven, anker- of ligplaats in een tariefgebied, die het zeegat verlaten en daaropvolgend door hetzelfde zeegat naar binnen komen (zeezwaaiers");
- zeeschepen die een Nederlandse haven, anker- of ligplaats aandoen, zonder dat daarmee een economische activiteit wordt verricht.
14. Artikel 15d, lid 3, SVW werd uitgevoerd bij de Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer van 14 september 1995. Voor schepen met een lengte van 41 tot 100 meter bedraagt het tarief op grond van die regeling 250 NLG. Voor elke volgende meter wordt 17 NLG verlangd, met een maximum van 2 800 NLG voor schepen van 250 meter of meer.
III - Feiten en procesverloop
15. Verzoeksters in de beide identieke hoofdgedingen, Sea-Land Service Inc. (zaak C-430/99) en Nedlloyd Lijnen BV (zaak C-431/99) (hierna: Sea-Land" en Nedlloyd" of verzoeksters"), exploiteren zeeschepen. Sea-Land is opgericht in Wilmington, Delaware, Verenigde Staten. De hoofdvestiging bevindt zich volgens de gegevens in de beschikking op bezwaarschrift van de Belastingdienst Douane Rotterdam van 15 maart 1996 te Charlotte, North Carolina, Verenigde Staten. Daarnaast beschikt Sea-Land over een bedrijfsinstallatie op de Maasvlakte (Rotterdam). Nedlloyd is een vennootschap naar Nederlands recht, gevestigd te Rotterdam.
16. De schepen van verzoeksters zijn bij hun vaart in de Nederlandse kustwateren aan de verkeersbegeleiding onderworpen. Met behulp van de verkeersbegeleiding kan aan het scheepvaartverkeer in gebieden met een hoge verkeersdichtheid en/of veel vervoer van gevaarlijke ladingen en/of navigatieproblemen actuele verkeersinformatie worden verstrekt, vooral ter ondersteuning van de veilige navigatie van schepen in die gebieden. Verder kan daardoor de communicatie tussen alle verkeersdeelnemers worden beluisterd en bewaakt, kan vanaf de wal controle op het goede verloop van het scheepvaartverkeer worden uitgeoefend en kan bij gevaarlijke situaties tijdig worden ingegrepen. Op de aan de verkeersbegeleiding onderworpen schepen rust de plicht om zich bij het binnenvaren in het VBS-gebied aan te melden en de uitvoering van bepaalde manoeuvres aan te kondigen.
17. De Inspecteur van de Belastingdienst Douane van het district Rotterdam (hierna: verweerder") heeft van beide ondernemingen eind 1995 en begin 1996 betaling van het VBS-tarief gevorderd. Verzoeksters dienden daartegen tevergeefs een bezwaarschrift in en stelden vervolgens beroep in voor de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam.
18. De Arrondissementsrechtbank stelde verzoeksters in het gelijk en verklaarde de bestreden beschikkingen nietig, omdat het tarief, in strijd met artikel 15d, lid 1, SVW, niet uitsluitend diende ter dekking van de kosten voor een individuele dienstverlening. Veeleer werd daardoor ook het algemene VBS gefinancierd. Bovendien was niet bewezen dat de hoogte van het tarief in verhouding tot de werkelijke kosten stond. Verweerder heeft in beide zaken beroep ingesteld.
IV - Het verzoek om een prejudiciële beslissing
19. De verwijzende rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, verwerpt de bevindingen in eerste aanleg. Zijns inziens is het tarief in ruime mate in overeenstemming met de kosten van de dienstverrichtingen aan individuele zeeschepen. Volgens de memorie van toelichting bij de Scheepvaartverkeerswet moet 90 % van de kosten worden toegerekend aan de verkeersbegeleiding van de zeescheepvaart en 10 % aan de binnenvaart. Bij de vaststelling van het tarief worden de kosten voor bepaalde algemene dienstverrichtingen buiten beschouwing gelaten, zodat de verwachte tariefopbrengst in 1995 ongeveer 72 % van de totale kosten van de verkeersbegeleiding bedroeg. Zelfs bij andere schattingen, volgens welke het gebruiksaandeel voor de zeescheepvaart 60 % en voor de binnenvaart 40 % bedraagt, zijn de tarieven voor de zeescheepvaart niet onevenredig ten opzichte van haar gebruiksaandeel. Volgens nog niet definitieve bevindingen bedragen de inkomsten uit het VBS-tarief namelijk in werkelijkheid slechts ongeveer 62 % van de kosten van de verkeersbegeleiding. Verder beschouwt de verwijzende rechter de lengte van een schip als een juiste en gemakkelijk controleerbare maatstaf voor de tariefstelling.
20. De tariefregeling maakt volgens de verwijzende rechter geen inbreuk op het vrije verkeer van goederen (verbod van in- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking). Enerzijds wordt het tarief niet naar aanleiding van grensoverschrijding geheven, en anderzijds bestaat geen rechtstreekse samenhang tussen de in- en uitvoer van goederen en het VBS-tarief.
21. De verwijzende rechter betwijfelt echter, of de heffing van het VBS-tarief verenigbaar is met het in artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) verankerde vrije verkeer van diensten. Dat beginsel geldt overeenkomstig verordening nr. 4055/86 ook op het gebied van de zeescheepvaart.
22. De regelingen maken zijns inziens geen inbreuk op het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Het tarief treft alle schepen op dezelfde wijze ongeacht hun vlag. De vrijstelling van de binnenscheepvaart en kleinere schepen vormt ook geen indirecte discriminatie. Wel is het aandeel van Nederlandse schepen in de binnenscheepvaart in VBS-plichtige wateren duidelijk hoger dan hun aandeel in de zeescheepvaart. Bijgevolg begunstigt de vrijstelling nationale scheepvaartondernemingen in sterkere mate. Dat is echter gerechtvaardigd, omdat de binnenscheepvaart in veel geringere mate een beroep op het verkeersbegeleidingssysteem doet.
23. De verwijzende rechter acht het echter mogelijk, dat er sprake is van een inbreuk op het verbod van elke - ook niet-discriminerende - belemmering van het vrije verkeer van diensten en verwijst daarvoor naar het arrest in de zaak Corsica Ferries III. Zowel de verplichting om aan het verkeersbegeleidingssysteem deel te nemen alsook het heffen van het tarief zou een belemmering kunnen inhouden.
24. De verwijzende rechter ziet evenwel rechtvaardigingsgronden voor deze eventuele belemmeringen. Artikel 56 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46 EG) staat de maatregelen mogelijkerwijs toe. Aan de toelaatbaarheid van uitzonderingen op het beginsel van het vrij verrichten van diensten heeft het Hof echter een reeks voorwaarden gesteld. Onduidelijk is in hoeverre de tariefheffing geschikt is ter verwezenlijking van het doel om de veiligheid van het verkeer te waarborgen. Ook bestaat twijfel aan de evenredigheid van het feit dat de tariefplicht alleen voor zeeschepen geldt.
25. Tot slot vraagt de verwijzende rechter zich af, of de door het Hof in het arrest Keck en Mithouard ontwikkelde beginselen ook op het vrije verkeer van diensten van toepassing kunnen zijn.
26. Over deze problematiek stelt de Raad van State de volgende vragen:
1) a) Vormt een regeling als het [verkeersbegeleidingssysteem,] VBS, voorzover zij voorziet in verplichte deelname aan verkeersbegeleiding, een belemmering van het vrije verkeer van diensten als bedoeld in verordening (EEG) nr. 4055/86 juncto artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG)?
b) Zo neen, is dit anders indien voor de aan de deelnemers aan de regeling bewezen diensten een vergoeding wordt gevraagd?
c) Dient vraag 1b anders te worden beantwoord, indien deze vergoeding wordt geheven van verkeersdeelnemers die verplicht deelnemen aan de regeling, maar niet van de overige gebruikers ervan, zoals de binnenvaart of zeeschepen met een lengte van minder dan 41 meter?
2) a) Indien een regeling als het VBS met de daaraan verbonden tariefplicht een belemmering van het vrije dienstenverkeer oplevert, valt deze belemmering dan onder de in artikel 56 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46 EG) van het voorziene uitzondering voor bepalingen die uit hoofde van de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn?
b) Is voor het antwoord op de hiervoor onder a gestelde vraag van belang of het tarief hoger is dan de werkelijke kostprijs van de specifieke dienst die aan het individuele schip wordt bewezen?
3) Indien een regeling als het VBS met de daaraan verbonden tariefplicht een belemmering van het vrije dienstenverkeer oplevert en deze belemmering niet uit hoofde van artikel 56 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46 EG) wordt gerechtvaardigd, kan die belemmering dan gerechtvaardigd zijn, hetzij omdat zij slechts een ‚verkoopmodaliteit behelst in de zin van het Keck en Mithouard-arrest en daarbij geen sprake is van discriminatie, hetzij omdat zij voldoet aan de maatstaven die daarvoor door het Hof in andere arresten, met name in het arrest Gebhard, zijn ontwikkeld?"
27. Verder vraagt de verwijzende rechter zich af, of de vrijstelling van binnenvaartschepen een volgens artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) verboden steunmaatregel vormt. In het arrest Italië/Commissie heeft het Hof verklaard dat ook wanneer een economische sector is vrijgesteld van bepaalde financiële lasten, sprake kan zijn van steun aan de begunstigde ondernemingen. Niettemin acht de verwijzende rechter de vrijstelling van het VBS-tarief door de aard en de opzet van het stelsel gerechtvaardigd. Bovendien is het de vraag, of daardoor de mededinging wordt vervalst en de handel tussen de lidstaten nadelig wordt beïnvloed. Uiteindelijk kan het eventueel gaan om toegestane de-minimissteun.
28. Hiertoe formuleert de Raad van State de volgende vragen:
4) a) Dient een regeling van een lidstaat als het VBS te worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) in zoverre als zij bepaalde categorieën deelnemers, met name de binnenvaart, vrijstelt van de verplichting het tarief te betalen?
b) Zo ja, valt deze steunmaatregel dan onder het verbod van die bepaling?
c) Indien ook vraag 4b bevestigend wordt beantwoord, heeft de kwalificatie van uit hoofde van het gemeenschapsrecht verboden steunmaatregel dan, behalve voor de vrijgestelde deelnemers, naar gemeenschapsrecht tevens gevolgen voor de vergoeding die de verplichte deelnemers zijn gehouden te voldoen?"
V - Argumenten van partijen
1) Verzoeksters
a) De inhoud van de VBS-tariefregeling
29. Anders dan de verwijzende rechter zijn verzoeksters van mening dat de verkeersbegeleiding een het algemeen belang dienend stelsel is en geen individueel aan een schip toerekenbare dienstverrichting. Daarom dienen de kosten van de verkeersbegeleiding uit de overheidsbegroting te worden betaald. Er bestaat geen concrete samenhang tussen een bepaalde dienstverrichting en de hoogte van het VBS-tarief.
30. Op grond van volkenrechtelijke overeenkomsten tussen Nederland en België mag de som van het loodsgeld en het VBS-tarief voor het bevaren van de Westerschelde niet hoger zijn dan het loodsgeld voor het bevaren van de Maas. Enkel door het bedrag van het VBS-tarief vast te stellen kan de overheid de heffing op gelijke hoogte brengen, want het loodsgeld wordt bepaald via zo veel mogelijk vrije overeenkomsten tussen loodsenverenigingen, havenbeheerders en scheepvaartondernemingen. De hoogte van het VBS-tarief is derhalve niet afhankelijk van de kosten, maar het resultaat van een economische beslissing.
31. Verreweg het grootste gedeelte van de kosten ontstaat door de verkeersbegeleiding in de Rijnmond (VBS Waterweg). De overheid heeft die taak overgedragen aan het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam en betaalt het bedrijf daarvoor een bijdrage die echter in geen enkel verband met de kosten staat. De kosten voor de verkeersbegeleiding in het Waterweggebied worden voor een deel reeds gedekt door de Rotterdamse haventarieven, wat tot een dubbele belasting van de zeeschepen leidt. Door de opbrengst uit dit VBS-gebied worden de kosten van de verkeersbegeleiding in de andere, minder gefrequenteerde gebieden medegefinancierd.
32. De tariefregeling is in strijd met de rechtspraak van het Hof, volgens welke een tarief evenredig moet zijn aan de werkelijke kosten van de dienstverrichting. In verband met de tariefregeling voor het gebruik van de Brenner-autoweg heeft de advocaat-generaal verklaard, dat bij de tariefstelling enkel rekening moet worden gehouden met de kosten die concreet aan het benutte traject kunnen worden toegerekend, doch niet met de kosten van het gehele net van autowegen. Een tarief moet de tegenprestatie voor een persoonlijk voordeel van de tariefplichtigen vormen.
b) Het vrij verrichten van diensten
33. Volgens verzoeksters houdt de verplichting tot deelname aan de verkeersbegeleiding op zich geen belemmering van het vrij verrichten van diensten in.
34. De heffing van het VBS-tarief maakt echter wel inbreuk op de regels betreffende het vrije verkeer van diensten. Hoewel 82 % van de verkeersbegeleidingsactiviteiten aan binnenvaartschepen ten goede komt, is de binnenscheepvaart vrijgesteld van het VBS-tarief. Volgens schattingen bedraagt het aandeel van Nederlandse schepen aan de binnenscheepvaart 75 %. Daarentegen voert slechts 13,6 % van de schepen die de haven van Rotterdam aanlopen de Nederlandse vlag, en 40 % de vlag van andere lidstaten. Bijgevolg houdt de vrijstelling van de binnenscheepvaart een verkapte discriminatie op grond van nationaliteit in.
35. De inbreuk op de regels betreffende het vrije verkeer van diensten is ook niet te rechtvaardigen. Een financiering via tarieven is enkel toelaatbaar, wanneer de tarieven evenredig zijn aan de dienstverrichting en de kosten op niet-discriminerende wijze over de gebruikers worden verdeeld.
36. Wegens de discriminatie kan de Keck en Mithouard-rechtspraak niet worden toegepast. Overigens is ook niet duidelijk, wat de heffing van het tarief met een verkoopmodaliteit te maken heeft.
37. Dwingende redenen van algemeen belang kunnen de regeling niet rechtvaardigen. Het VBS-tarief is niet geschikt ter verwezenlijking van het doel. Het is ook niet noodzakelijk, omdat het onevenredig aan de kosten is. Verder is de lengte van een schip geen juist criterium voor de tariefstelling.
c) Het verbod van staatssteun
38. De vrijstelling van de binnenscheepvaart vormt staatssteun die de mededinging kan vervalsen en de handel tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Tussen de zeehavens Antwerpen en Rotterdam bestaat aanzienlijke mededinging. De dienstverrichting van de vervoersondernemingen bestaat dikwijls in de deur tot deur"-levering. Bij de beslissing via welke zeehaven het vervoer wordt afgewikkeld zijn de kosten van het verdere vervoer over de binnenwateren tussen deze beide havens van groot belang. Kostenvoordelen voor de binnenscheepvaart in Rotterdam kunnen dus de mededinging met Antwerpen vervalsen.
2) De Nederlandse regering
a) De inhoud van de VBS-tariefregeling
39. De Nederlandse regering voert aan, dat de zeescheepvaart intensiever gebruikmaakt van het verkeersbegeleidingssysteem dan de binnenscheepvaart. Over zeeschepen moeten in het systeem veel meer gegevens worden opgenomen, die in het geval van zeeschepen met gevaarlijke goederen aan boord zelfs gemeenschapsrechtelijk bij richtlijn 93/75/EEG zijn voorgeschreven. Ook het verzoek om een loods verloopt via het VBS.
40. De regelgeving voor de verkeersbegeleiding op binnenwateren en in havens voorziet in een minder intensieve begeleiding. In de door zeeschepen bevaren wateren, die het zwaartepunt van het VBS vormen, bevinden zich nauwelijks binnenvaartschepen. Het VBS-tarief is niet voor niets vroeger onderdeel geweest van het loodsgeld, dat ook slechts voor zeeschepen moest worden betaald. Voorts zijn grotere zeeschepen moeilijker manoeuvreerbaar. In het bijzonder kunnen zij pas bij bepaalde vaarsnelheden betrouwbaar worden gestuurd. Daarom moeten in beginsel de kleinere schepen uitwijken voor de grotere. Ten slotte, kleinere zeeschepen en binnenvaartschepen zullen de bewaakte wateren zeer veel vaker bevaren. Hun bemanningen beschikken dus over een grotere kennis van de plaatselijke situatie dan de bemanningen van grotere zeeschepen. Laatstgenoemden zijn dus veel meer op de verkeersbegeleiding aangewezen.
41. Op basis van regelingen van de International Maritime Organization zijn er wereldwijd meer of minder vergelijkbare verkeersbegeleidingssystemen voor de zeescheepvaart.
b) Het vrij verrichten van diensten
42. De regelingen betreffende de VBS-tarieven bevatten geen directe en ook geen indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. De tariefplicht treft namelijk alle zeeschepen - zowel binnenlandse als buitenlandse - op dezelfde wijze. In de regels worden geen extra eisen gesteld aan de kwalificatie van dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd en aldaar reeds aan alle eisen voldoen. Veeleer worden enkel de voorwaarden voor de uitoefening van de dienstverrichting vastgesteld. Dat is vergelijkbaar met de situatie die aan het arrest Keck en Mithouard ten grondslag heeft gelegen.
43. Subsidiair acht de Nederlandse regering eventuele belemmeringen van het vrij verrichten van diensten gerechtvaardigd om redenen van openbare veiligheid als bedoeld in artikel 56 van het Verdrag, en om dwingende redenen van algemeen belang. Reeds uit de desbetreffende regeling in richtlijn 93/75 en uit de wereldwijde toepassing blijkt, dat er een algemeen belang bij de verkeersbegeleiding in kustwateren bestaat. Het is toegestaan om ter financiering van die noodzakelijke overheidsdiensten kostendekkende tarieven te heffen.
c) Het verbod van staatssteun
44. Met betrekking tot het verbod van staatssteun verwijst de Nederlandse regering naar 's Hofs rechtspraak volgens welke voordelen die voor bepaalde ondernemingen uit algemene economische maatregelen voortvloeien, geen steun vormen.
45. Het VBS-tarief wordt enkel van de zeescheepvaart geheven, omdat die intensief gebruikmaakt van de verkeersbegeleiding. De voor de binnenscheepvaart uit de verkeersbegeleiding voortvloeiende voordelen zijn slechts een neveneffect.
46. De vrijstelling van andere categorieën schepen, in het bijzonder van schepen met een lengte van minder dan 41 meter, berust op objectieve gronden.
3) De Commissie
a) Het vrij verrichten van diensten
47. Volgens de Commissie maken de Nederlandse regelingen inbreuk op het discriminatieverbod van artikel 9 van verordening nr. 4055/86. Het stelsel van de VBS-tarieven bevoordeelt de binnenscheepvaart en dus voornamelijk schepen onder Nederlandse vlag. De Commissie ziet in dat verband een parallel met het arrest Corisca Ferries II. Ook wanneer binnenvaartschepen zich zelden begeven in de wateren die het zwaartepunt van de verkeersbegeleiding vormen (bijvoorbeeld havenmonden), is toch niet uit te sluiten, dat een binnenvaartschip in een bepaald geval onder dezelfde omstandigheden van het systeem profiteert als een zeeschip, zonder te zijn onderworpen aan de tariefplicht.
48. De ongelijke behandeling van de voornamelijk onder buitenlandse vlag varende zeeschepen vindt geen rechtvaardiging in artikel 56 van het Verdrag, en in het bijzonder is niet duidelijk in hoeverre de benadelende tariefregeling tot verbetering van de veiligheid van het scheepvaartverkeer noodzakelijk is.
b) Het verbod van staatssteun
49. Wanneer de staat voor bepaalde categorieën schepen afziet van de heffing van het tarief verleent hij staatssteun. Het gaat daarbij niet om een algemene maatregel. Veeleer komt aan bepaalde ondernemingen een dienstverrichting ten goede die onder marktvoorwaarden niet kosteloos zou zijn verkregen.
50. De niet-heffing van het tarief kan niet door de aard of de opzet van het systeem worden gerechtvaardigd. De omstandigheid dat binnenvaartschepen zich minder in bewaakte kustwateren ophouden en niet verplicht zijn om de voor het VBS noodzakelijke apparatuur aan boord te hebben, sluit niet uit dat binnenvaartschepen in bepaalde gevallen toch gebruikmaken van ondersteuning door het VBS. Met de geringere omvang van het gebruik zou door dienovereenkomstige lagere of forfaitaire tarieven rekening gehouden kunnen worden. Ten slotte, bij de invoering van het VBS-tarief is de wetgever zelf ervan uitgegaan, dat de binnenscheepvaart voor 10 % van het systeem gebruikmaakt, wat een niet te verwaarlozen percentage is.
51. De Commissie schijnt ook bezwaar te maken tegen de vrijstelling van andere categorieën schepen, in het bijzonder de algemene vrijstelling van schepen die in eigendom bij de staat zijn.
52. De VBS-tariefregeling vervalst de mededinging en beïnvloedt de intra-communautaire handel nadelig in tweeërlei opzicht. Enerzijds is de binnenscheepvaart tegenover de zeescheepvaart op bepaalde trajecten in het voordeel. Vooral op de verbinding Antwerpen-Rotterdam bestaat mededinging tussen de binnen- en zeescheepvaart. Anderzijds versterkt de begunstiging de positie van de Nederlandse binnenscheepvaart op de intra-communautaire markt, omdat binnenlandse ondernemingen het meest van de vrijstelling profiteren.
53. De de-minimisregel kan niet worden toegepast, omdat de vervoersector wordt gekenmerkt door een sterke opdeling en overcapaciteit. De financiering van het VBS kan ook niet worden vergeleken met de financiering van infrastructuurmaatregelen, omdat de verkeersbegeleiding een individuele dienstverrichting is.
54. Tijdens de schriftelijke procedure verklaarde de Commissie nog, dat de nationale rechter de inbreuk op de steunregels vooral zou kunnen voorkomen door het gehele systeem niet toe te passen en alle marktdeelnemers van het tarief vrij te stellen. Tijdens de mondelinge behandeling erkende de vertegenwoordiger van de Commissie echter, dat het consequenter zou zijn om alle deelnemers aan het VBS passende tarieven op te leggen, maar hij betwijfelde of de verwijzende rechter dat resultaat zou kunnen bewerkstelligen.
VI - Juridische beoordeling
55. De verwijzende rechter heeft verzocht om een beoordeling van de verplichting tot deelname aan het VBS en tot betaling van de VBS-tarieven in verband met mogelijke inbreuken op het vrij verrichten van diensten en de steunregels.
56. De vragen 1 tot en met 3 hebben betrekking op het beginsel van het vrij verkeer van diensten. Die vragen kunnen dus gezamenlijk worden behandeld. De vragen met betrekking tot de steunregels moeten daarna apart worden onderzocht.
A - De verenigbaarheid van de VBS-regelingen met het vrij verrichten van diensten
57. De verwijzende rechter betwijfelt om te beginnen of de heffing en de nadere uitwerking van de VBS-tarieven verenigbaar zijn met het beginsel van het vrije verkeer van diensten.
58. Vooraf vraagt hij zich nog af, of de verplichting tot deelname aan de verkeersbegeleiding reeds op zich een belemmering van het vrij verrichten van diensten vormt. Alle partijen zijn echter van mening, dat de verplichting tot deelname aan het VBS op zich geen belemmering van het vrij verrichten van diensten meebrengt. De Commissie meent, dat het systeem het vrij verrichten van diensten zelfs bevordert. De verplichting tot deelname aan het VBS kan tegen die achtergrond niet los worden gezien van de daaraan verbonden verplichting tot betaling van het VBS-tarief. Pas de verplichting tot deelname tegen betaling kan de uitvoering van vervoer over zee bemoeilijken. Daarom wordt hierna enkel de verplichting tot deelname tegen betaling met het oog op de invloed ervan op het vrij verrichten van diensten onderzocht.
1) Het toepassingsgebied van het vrij verrichten van diensten in de zeescheepvaart-sector
59. Volgens artikel 61, lid 1, van het Verdrag gelden voor het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer de bepalingen in de titel betreffende het vervoer. De toepassing van de beginselen van het vrije verkeer van diensten moet dus worden verwezenlijkt door maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Ook na afloop van de overgangstijd zijn de artikelen 59 en 60 EG-Verdrag niet rechtstreeks op het gebied van het vervoerbeleid van toepassing.
60. Onder de verdragsregels betreffende het vervoerbeleid zelf vallen krachtens artikel 84, lid 1, van het Verdrag enkel het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren. Voor de uitbreiding van het gemeenschappelijk vervoerbeleid tot de zeescheepvaart is volgens artikel 84, lid 2, van het Verdrag een bijzondere rechtshandeling van de Raad noodzakelijk. Op basis van die bepaling heeft de Raad verordening nr. 4055/86 vastgesteld. Op grond van verordening nr. 4055/86 zijn alle regels van het EG-Verdrag betreffende het vrij verrichten van diensten op de zeescheepvaart tussen de lidstaten van toepassing.
61. De personele werkingssfeer van verordening nr. 4055/86 wijkt daarbij gedeeltelijk af van de werkingssfeer van de regels van het EG-Verdrag betreffende het vrij verrichten van diensten.
62. Volgens artikel 1, lid 1, van verordening nr. 4055/86 kunnen in de eerste plaats onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan de staat van de dienstenontvanger zich op het vrij verrichten van diensten beroepen. In dat opzicht komen verordening nr. 4055/86 en artikel 59 van het Verdrag overeen. Volgens artikel 1, lid 3, van verordening nr. 4055/86 juncto artikel 58 EG-Verdrag (thans artikel 48 EG) worden vennootschappen gelijkgesteld met natuurlijke personen die onderdaan zijn van een lidstaat. De voorwaarde daarvoor is dat de vennootschap in overeenstemming met de wetgeving van de lidstaat is opgericht en haar statutaire zetel, haar hoofdbestuur en haar hoofdvestiging binnen de Gemeenschap heeft.
63. Volgens gegevens van de verwijzende rechter is Nedlloyd een vennootschap naar Nederlands recht die in Nederland is gevestigd. De onderneming is dus een vennootschap die kan worden gelijkgesteld met onderdanen van een lidstaat. Sea-Land voldoet echter niet aan die voorwaarde. Zij is in Delaware (Verenigde Staten) opgericht. Uit de beschikking op bezwaarschrift van de Belastingdienst Douane Rotterdam van 15 maart 1996, die Sea-Land als bijlage 17 bij haar verzoekschrift heeft gevoegd, blijkt dat de hoofdvestiging te Charlotte, North Carolina (Verenigde Staten), is.
64. Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 4055/86 breidt de personele werkingssfeer van het vrij verrichten van diensten uit tot onderdanen van de lidstaten die buiten de Gemeenschap zijn gevestigd en tot scheepvaartondernemingen die buiten de Gemeenschap zijn gevestigd en worden gecontroleerd door onderdanen van een lidstaat, voorzover hun schepen in deze lidstaat zijn geregistreerd overeenkomstig de wetgeving van die lidstaat.
65. Daarbij moet ervan worden uitgegaan, dat het eerste alternatief (buiten de Gemeenschap gevestigde onderdanen van de lidstaten) enkel van toepassing is op natuurlijke personen. De voorwaarde voor de gelijkstelling van een vennootschap met een natuurlijke persoon overeenkomstig artikel 58 van het Verdrag is namelijk juist dat de vennootschap in de Gemeenschap is gevestigd. Sea-Land zou zich dus eventueel als scheepvaartonderneming in de zin van het tweede alternatief op het vrij verrichten van diensten kunnen beroepen. Daarvoor moet zij voldoen aan twee voorwaarden:
- Sea-Land moet worden gecontroleerd door onderdanen van de lidstaten, en
- de schepen van Sea-Land moeten zijn geregistreerd in de lidstaat waarvan de controlerende bestuurders onderdanen zijn.
66. Of in het geval van Sea-Land aan die voorwaarden is voldaan, kan op grond van de gegevens in de verwijzingsbeschikking niet worden beoordeeld. Het volgende betoog met betrekking tot het vrij verrichten van diensten geldt dus enkel voor Sea-Land, voorzover aan die voorwaarden is voldaan en zij onder de personele werkingssfeer van verordening nr. 4055/86 kan vallen.
67. Een verdere voorwaarde voor de toepassing van verordening nr. 4055/86 is volgens de bewoordingen van artikel 1, lid 1, dat de dienstverrichter in een andere lidstaat is gevestigd dan de ontvanger van de dienst. In de zaak Commissie/Frankrijk heeft het Hof de werkingssfeer van de verordening als volgt omschreven:
Krachtens deze regeling kan op de vrijheid van dienstverrichting niet enkel een beroep worden gedaan door onderdanen van de lidstaten die gevestigd zijn in een andere lidstaat dan die waarin degene is gevestigd voor wie de dienst wordt verricht, maar ook door een onderneming tegenover de staat waar zij is gevestigd, wanneer zij diensten verricht ten behoeve van in een andere lidstaat gevestigde personen [...], en meer in het algemeen, in alle gevallen waarin een dienstverrichter zijn diensten aanbiedt op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waar hij is gevestigd."
68. Het Hof heeft daarmee zijn uitlegging van het vrij verrichten van diensten in de zogenoemde toeristengidsen-zaken overgebracht op de bijzondere regeling voor de zeescheepvaart. Volgens die uitlegging is het beginsel van het vrij verrichten van diensten zelfs van toepassing, wanneer de dienstverrichter en de dienstontvanger in dezelfde lidstaat zijn gevestigd, maar de dienstverrichting in een andere lidstaat plaatsvindt. Zelfs in het aanbod van een dienstverrichting in een andere lidstaat ligt een voldoende grensoverschrijdend aanknopingspunt. Bij vervoer van de ene lidstaat naar de andere wordt de dienstverrichting zowel in het vertrek- als in het bestemmingsland verricht. In die gevallen is steeds sprake van een grensoverschrijdend element.
69. Wel rijst nog de vraag, of het vrij verrichten van diensten in de zeescheepvaart ook een rol speelt, wanneer geen sprake is van een intra-communautair grensoverschrijdend element, maar wanneer enkel een aanknopingspunt met een derde land bestaat. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn, wanneer de dienstverrichter en de dienstontvanger in Nederland zijn gevestigd en de dienstverrichting bestaat in goederenvervoer van Nederland naar de Verenigde Staten. Weliswaar beoogt de verordening volgens de bewoordingen van artikel 1, lid 1, eerste zin, uitdrukkelijk de uitbreiding van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op de zeescheepvaart tussen lidstaten en derde landen, doch daarbij wordt als voorwaarde gesteld, dat de dienstverrichter en de dienstontvanger in verschillende landen zijn gevestigd. De ruimere uitlegging van het vrij verrichten van diensten, die het Hof in de toeristengidsen-zaken heeft ontwikkeld, kan er niet toe leiden, dat het vrij verrichten van diensten ook situaties omvat met slechts aanknopingspunten in één lidstaat van de Gemeenschap. Dat alleen een grensoverschrijdend aanknopingspunt in een derde land voor de toepassing van de fundamentele vrijheden niet volstaat, heeft het Hof met betrekking tot het vrij verkeer van werknemers in vaste rechtspraak bevestigd.
70. Zoals verzoeksters echter in een ander verband aanvoeren, bestaat de dienstverrichting van de vervoersonderneming dikwijls niet enkel in vervoer tussen twee zeehavens. Veeleer worden goederen dikwijls van deur tot deur" geleverd. Zelfs wanneer dus het zeevervoer alleen wordt verricht tussen het land van vestiging van de scheepvaartondernemingen en een derde land, maar de goederen in aansluiting daarop binnen de Gemeenschap verder worden vervoerd, kan ook daarin een toereikend intra-communautair aanknopingspunt liggen.
71. Bijgevolg kan Nedlloyd zich tegenover haar land van vestiging op het vrij verrichten van diensten beroepen, zelfs wanneer de dienstenontvanger daar ook is gevestigd, voorzover vervoer in een andere lidstaat wordt verricht. Dat geldt in ruimere zin ook voor Sea-Land. Wanneer de vennootschap door Nederlandse onderdanen wordt gecontroleerd en indien haar schepen in Nederland zijn geregistreerd, zou Sea-Land, wanneer zich een ander grensoverschrijdend element voordoet, zich toch tegenover Nederland op het vrij verrichten van diensten kunnen beroepen.
72. De verwijzende rechter vermeldt echter niet voor welke dienstverrichters en op welke trajecten verzoeksters vervoerprestaties hebben verricht, toen de omstreden VBS-tarieven moesten worden betaald.
73. Verder geldt verordening nr. 4055/86 enkel voor dienstverrichtingen tegen vergoeding. Ook ten aanzien daarvan kan niets uit de verwijzingsbeschikking worden afgeleid. Het is echter aannemelijk, dat de schepen van verzoeksters bij het binnenvaren van het VBS-gebied een economische activiteit verrichtten; anders zouden zij overeenkomstig artikel 5, lid 1, sub f, BVS van het VBS-tarief vrijgesteld zijn geweest.
74. Hierna wordt ervan uitgegaan, dat verzoeksters onder de personele en materiële werkingssfeer van verordening nr. 4055/86 kunnen vallen, waarbij wordt ondersteld dat zij
- diensten tegen vergoeding verrichten, en
- de dienstverrichting grensoverschrijdende aanknopingspunten met een andere lidstaat bezit.
75. Met betrekking tot verzoekster Sea-Land wordt aangenomen, dat
- de vennootschap door onderdanen van de lidstaten wordt gecontroleerd en
- haar schepen zijn geregistreerd in de lidstaat waarvan de controlerende bestuurders onderdanen zijn.
76. Het is de taak van de verwijzende rechter om vast te stellen, of in het hoofdgeding werkelijk aan deze voorwaarden is voldaan.
2) Belemmering van het vrij verrichten van diensten
a) Discriminatie op grond van nationaliteit
77. Het beginsel van het vrij verrichten van diensten, zoals gewaarborgd in verordening nr. 4055/86, sluit elke discriminatie van de dienstverrichter op grond van nationaliteit uit. Zo zijn de lidstaten volgens artikel 8 van verordening nr. 4055/86 verplicht om onderdanen van andere lidstaten gelijk te stellen met eigen onderdanen. Eventuele beperkingen op het vrij verrichten van diensten mogen krachtens artikel 9 van verordening nr. 4055/86 niet verschillend naar verblijfplaats of nationaliteit van de dienstverrichter worden toegepast.
78. De regelingen betreffende het VBS-tarief knopen niet overwegend rechtstreeks aan bij de nationaliteit of de vestigingsplaats van de scheepvaartonderneming. Zeeschepen van Nederlandse rederijen zijn namelijk op dezelfde wijze tariefplichtig als zeeschepen van rederijen uit andere lidstaten. Ook de vlag waaronder een zeeschip vaart doet niet ter zake.
79. Iets anders geldt enkel voor de tariefvrijstelling van Nederlandse oorlogsschepen en andere zeeschepen in eigendom of beheer bij de staat (artikel 5, lid 1, sub b en c, BVS). Die feitelijke situatie bevoordeelt uitdrukkelijk Nederlandse schepen. De verwijzende rechter heeft in vraag 1c en ook in de motivering van zijn beschikking echter in de eerste plaats het verschil in behandeling tussen de zeescheepvaart met schepen met een lengte van meer dan 41 meter en de binnenscheepvaart en kleinere zeeschepen op de voorgrond gesteld. Op de andere door de vrijstelling gedekte groepen is hij niet verder ingegaan.
80. Het begrip vrij verrichten van diensten onderstelt overeenkomstig artikel 1, lid 4, van verordening nr. 4055/86 en artikel 60, eerste alinea, EG-Verdrag (thans artikel 50, eerste alinea, EG) een gewoonlijk tegen vergoeding verrichte dienst. Oorlogsschepen noch andere overheidsschepen, bijvoorbeeld politie- en douaneschepen, zullen in de regel diensten tegen vergoeding verrichten die vergelijkbaar zijn met dienstverrichtingen door zeeschepen die aan de tariefplicht zijn onderworpen. Enkel wanneer bij de staat in eigendom zijnde schepen dergelijke economische diensten zouden aanbieden, vormt de vrijstelling van die schepen een discriminatie die tegen het vrij verrichten van diensten indruist. Het staat aan de nationale rechter om eventueel de noodzakelijke feitelijke vaststellingen te doen.
b) Rechtstreekse discriminatie
81. Verzoeksters - ondersteund door de Commissie - zijn van mening, dat de tariefregeling niet rechtstreeks maar wel indirect op grond van nationaliteit discrimineert, omdat zeeschepen het VBS-tarief moeten betalen, doch binnenvaartschepen zijn vrijgesteld. Daarmee worden Nederlandse ondernemingen bevoordeeld, omdat hun aandeel aan de binnenscheepvaart veel groter is dan aan de zeescheepvaart. De verwijzende rechter en de Nederlandse regering menen daarentegen, dat de vrijstelling objectief gerechtvaardigd is.
82. Zoals reeds vastgesteld, zijn krachtens verordening nr. 4055/86 alle regels van het EG-Verdrag betreffende het vrij verkeer van diensten op het zeevervoer tussen de lidstaten van toepassing. Bij de verdragsconforme toepassing van verordening nr. 4055/86 moeten dus alle beginselen worden betrokken die het Hof bij de uitlegging van artikel 59 van het Verdrag heeft ontwikkeld. Op grond daarvan zijn niet enkel openlijke discriminatie verboden, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die, hoewel gebaseerd op schijnbaar neutrale criteria, in feite tot hetzelfde resultaat leiden.
83. In casu wordt de zeescheepvaart met schepen met een lengte van meer dan 41 meter anders behandeld dan de binnenscheepvaart. Daarmee worden twee op het eerste gezicht verschillende feitelijke situaties ook verschillend behandeld. Er zou sprake kunnen zijn van verkapte discriminatie, wanneer het schijnbaar objectieve onderscheidingscriterium binnenscheepvaart/zeescheepvaart in feite enkel dient om te differentiëren op grond van nationaliteit.
84. In de zaak Corsica Ferries II moest het Hof onderzoeken, of de Italiaanse loodstarieven indirect op grond van nationaliteit discrimineerden. De betwiste regeling voorzag in een gunstiger tarief voor schepen die tot cabotage waren toegelaten. Bij de toenmalige stand van de liberalisering was het cabotagerecht voorbehouden aan schepen onder nationale vlag. De begunstigde groep bestond derhalve in wezen uit nationale onderdanen, omdat schepen onder nationale vlag voornamelijk door nationale onderdanen werden geëxploiteerd. Alleen al deze omstandigheid beschouwde het Hof als voldoende voor het bestaan van discriminatie. Het heeft niet nader onderzocht of door de verschillen in tariefhoogte werkelijk gelijke feitelijke situaties ongelijk werden behandeld. Nochtans was in dat geval duidelijk dat, behalve de nationaliteit van de betrokkenen, niet het geringste onderscheid bestond tussen degenen die het volle tarief verschuldigd waren en degenen die het gereduceerde tarief moesten betalen.
85. Weliswaar is een sterke aanwijzing voor indirecte discriminatie, dat de beter gepositioneerde groep overwegend uit eigen onderdanen bestaat, terwijl de slechter behandelde groep voornamelijk is samengesteld uit onderdanen van andere lidstaten, doch die omstandigheid alleen kan nog geen grond zijn voor verkapte discriminatie. Overgebracht naar het onderhavige geval, zou men er anders ook bezwaar tegen kunnen maken, dat eenmanszeilboten die met vrijwel enkel Nederlandse vrijetijdskapiteins voor de Nederlandse kust zeilen ook niet aan het VBS-tarief zijn onderworpen. Veeleer moet blijken dat de schijnbaar objectieve, niet op nationaliteit berustende differentiëring in werkelijkheid willekeurig is, dat wil zeggen dat feitelijke situaties die - afgezien van de nationaliteit van de betrokkenen - vergelijkbaar zijn, ongelijk worden behandeld. De ware reden voor het onderscheid is alleen de, wat de nationaliteit betreft, verschillende samenstelling van de betrokken groepen.
86. Bij de beantwoording van de vraag of het onderscheid tussen zeescheepvaart en binnenscheepvaart willekeurig is en er dus sprake is van een inbreuk op het vrij verrichten van diensten in de vorm van een verkapte discriminatie, moet worden nagegaan welke betekenis dit gemeenschapsrechtelijke beginsel voor de interne markt heeft. Het verbod om onderdanen van een andere lidstaat bij het verrichten van diensten slechter te behandelen dan eigen onderdanen heeft tot doel om de nationale markten te openen en een interne markt voor dienstverrichtingen tot stand te brengen. De begunstiging van een eigen onderdaan bemoeilijkt de toegang tot de desbetreffende nationale markt voor aanbieders uit andere lidstaten en verstoort de mededinging op de interne markt.
87. In de zaak Corsica Ferries III heeft advocaat Fennelly hetzelfde betoogd. Die procedure betrof de tariefregeling voor het vastmeren van schepen in Italiaanse havens, in het bijzonder La Spezia. Daar waren enkel schepen van meer dan 500 brutoregisterton verplicht om gebruik te maken van de vastmeringsdiensten en dus tot betaling van de tarieven. Volgens de verzoekster in het hoofdgeding, die zelf grotere schepen inzette, exploiteerden vooral nationale ondernemingen schepen van minder dan 500 brutoregisterton. Advocaat-generaal Fennelly heeft uiteindelijk opengelaten, of er sprake was van verkapte discriminatie. Hij was echter van mening, dat de exploitanten van grotere schepen zich niet op een dergelijke discriminatie konden beroepen, omdat zij niet met de exploitanten van kleinere schepen concurreerden. Vergelijkingsmaatstaf waren veeleer de schepen met dezelfde grootte van nationale exploitanten, voor wie evenwel dezelfde tarieven golden als voor ondernemingen uit andere lidstaten.
88. Bij de vraag of er sprake is van een belemmering van het vrij verrichten van diensten in de vorm van een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit is dus in wezen van belang, of de ongelijk behandelde groepen, wat de door hen verrichte diensten betreft, vergelijkbaar zijn. Dat zou moeten worden aangenomen, wanneer de ondernemingen van de ene groep concurreren met de ondernemingen van de andere groep.
89. De verwijzende rechter en de partijen zijn bij het onderzoek van de discriminatie niet zozeer uitgegaan van de vergelijkbaarheid van elke aangeboden dienstverrichting, maar van de intensiteit van het gebruik van het VBS door de zeescheepvaart en de binnenscheepvaart. Dat aspect is wellicht van belang voor de vraag of de kosten voor het VBS eerlijk over de gebruikers worden verdeeld en een eventuele belemmering van het vrije verkeer van diensten evenredig is, doch voor de vraag of verschillende groepen dienstverrichters indirect op grond van nationaliteit worden gediscrimineerd, dan wel of de differentiëring objectief is, staat de vergelijkbaarheid van de marktdeelnemers ten aanzien van de dienstverrichting op de voorgrond.
90. De vervoerdiensten die met zeeschepen worden verricht verschillen aanzienlijk van de vervoerdiensten met binnenvaartschepen. Zeeschepen varen in de regel tussen volkomen andere bestemmingen dan binnenvaartschepen, hebben andere vervoercapaciteiten en vallen onder andere rechtsregels. Zo is titel V van het derde deel van het Verdrag betreffende het vervoerbeleid krachtens artikel 84 EG-Verdrag rechtstreeks van toepassing op de binnenscheepvaart, doch niet op de zeescheepvaart. Het vrij verrichten van diensten op het gebied van de zeescheepvaart is geregeld in verordening nr. 4055/86, maar op het gebied van de binnenscheepvaart in verordening (EG) nr. 1356/96 van de Raad van 8 juli 1996 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor het vervoer van goederen of personen over de binnenwateren, tussen lidstaten, om voor dit vervoer het vrij verrichten van diensten te verzekeren.
91. Volgens de Commissie bestaat tussen de zeescheepvaart en de binnenscheepvaart in elk geval op de verbinding Antwerpen-Rotterdam een mededingingsverhouding en wordt op de binnenwaterweg tussen die beide havens jaarlijks 6,3 miljoen ton vracht vervoerd. Zij vermeldt echter niet hoeveel goederen op het dienovereenkomstige zeetraject worden vervoerd.
92. Daartegenover stellen verzoeksters, dat zeeschepen in het gehele kustgebied tussen Le Havre en Hamburg meestal slechts één haven aanlopen. Aangenomen moet worden, dat de op de centrale aanlegplaats in dit gebied geloste goederen dan over land of per binnenschip verder in continentaal Noordwest-Europa worden gedistribueerd. Vervoer over de zeeweg tussen havens die tevens door binnenwaterwegen zijn verbonden, schijnt dus zelden voor te komen. Juist voor grotere zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter zou het niet lonen om goederen tussen dicht bij elkaar liggende havens te vervoeren. De kosten voor loodsdiensten en havengebruik en de uitgaven bij laden en lossen staan niet in verhouding tot het korte vervoertraject.
93. Verzoeksters wijzen evenals de Commissie nadrukkelijk op het belang van het goederenvervoer over de binnenwateren tussen Antwerpen en Rotterdam. Verzoeksters lijken in hun opmerkingen niet zozeer te willen aantonen, dat er tussen de zeescheepvaart en de binnenscheepvaart mededinging bestaat, maar eerder, dat tussen de zeeschepen die Antwerpen respectievelijk Rotterdam aanlopen een mededingingsverhouding bestaat, of dat die havens zelf met elkaar concurreren om aanlandingen in het gehele gebied van continentaal Noordwest-Europa. Op grond daarvan is het binnenscheepvaartverkeer slechts een beïnvloedende factor voor die mededingingsverhoudingen.
94. Bijgevolg moet worden aangenomen, dat de binnenscheepvaart en de zeescheepvaart niet op dezelfde markt werkzaam zijn. Daaruit volgt, dat de ongelijke behandeling van deze beide vervoersectoren met het oog op de verwezenlijking van het doel om op de interne markt dezelfde mededingingsvoorwaarden te scheppen, geen nadelig effect heeft. Alleen zeeschepen aan het VBS-tarief onderwerpen vormt dus geen indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. Zelfs wanneer overwegend eigen onderdanen van de vrijstelling van de binnenscheepvaart profiteren, kunnen de exploitanten van zeeschepen zich niet op discriminatie beroepen, omdat de binnenscheepvaart geen geschikte vergelijkingsmaatstaf vormt.
95. Om dezelfde redenen worden de aan de tariefplicht onderworpen zeeschepen ook niet ten opzichte van de krachtens artikel 5, lid 1, sub e en f, BVS van het tarief vrijgestelde categorieën schepen gediscrimineerd, zelfs wanneer zich daaronder overwegend Nederlandse schepen zouden bevinden. De exploitanten van die schepen verrichten namelijk in het geheel geen dienst tegen vergoeding (sub f) of in elk geval geen soortgelijke dienst (sub e - zeezwaaiers").
96. In hoeverre de vrijstelling van zeeschepen met een lengte tot 41 meter tot indirecte discriminatie leidt, kan op grond van de gegevens van de verwijzende rechter en van de partijen niet worden beoordeeld. Het is niet duidelijk, of in deze categorie schepen het aandeel van Nederlandse schepen overheerst, en evenmin in hoeverre de diensten die met deze schepen worden verricht, vergelijkbaar zijn met de dienstverrichting door grotere schepen. Het blijft voorbehouden aan de verwijzende rechter om die omstandigheden te onderzoeken en aan de hand van de voornoemde criteria te beoordelen.
c) Andere beperkingen
97. Volgens vaste rechtspraak vereist artikel 59 van het Verdrag niet enkel de afschaffing van elke discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking - ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten - die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, verhindert of minder aantrekkelijk maakt.
98. De VBS-tarieven gelden voor alle vervoerdiensten die via Nederlandse havens worden afgewikkeld. De bij doorvaart van de VBS-gebieden verschuldigde tarieven verhogen de kosten voor het vervoer van goederen en personen in andere lidstaten van de Gemeenschap en in derde landen. De tariefregeling levert dus een belemmering van het vrij verrichten van diensten op.
d) De Keck en Mithouard-rechtspraak
99. De verwijzende rechter verzoekt het Hof echter om te onderzoeken, of een belemmering van het vrij verrichten van diensten niet moet worden ontkend, omdat de tariefheffing te vergelijken is met verkoopmodaliteiten in de zin van de Keck en Mithouard-rechtspraak.
100. In dat arrest heeft het Hof een nationale regeling van verkoopmodaliteiten, die de verkoop van binnenlandse goederen en goederen uit andere lidstaten op dezelfde wijze beperkt, niet als een belemmering van het vrije goederenverkeer beschouwd. Ook de VBS-tarieven moeten worden betaald, ongeacht of de dienst al dan niet een grensoverschrijdend element inhoudt en of hij door binnenlandse dan wel door buitenlandse scheepvaartondernemingen wordt verricht.
101. De bevindingen in het arrest Keck en Mithouard zijn echter niet op het onderhavige geval over te dragen. De in de zaak Keck en Mithouard te onderzoeken nationale regeling betrof de verkoop van goederen in een lidstaat. De onderhavige tariefregeling heeft echter niet enkel gevolgen voor de verkoop van zeevervoerdiensten in Nederland. Het grensoverschrijdende karakter van de dienstverrichting brengt mee, dat lokale maatregelen van deze aard het verrichten van diensten op zich bemoeilijken en dus de gehele interne markt raken. Het Hof heeft in de zaak Alpine Investments reeds duidelijk gemaakt, dat een belemmering in de staat waarin de dienstverrichter is gevestigd, ook dienstenontvangers in andere lidstaten betreft en dus rechtstreeks van invloed is op de toegang tot de dienstenmarkt in die staten. Een overeenkomstige toepassing van de Keck en Mithouard-rechtspraak op grensoverschrijdende diensten komt derhalve op zich niet in aanmerking.
102. Geheel afgezien van deze principiële overweging is het overdragen van de bevindingen uit het arrest Keck en Mithouard op het onderhavige geval alleen al omdat de verplichting tot betaling van het VBS-tarief geen verkoopmodaliteit vormt, niet mogelijk. De regeling betreft niet het verkopen van de dienstverrichting, maar rechtstreeks het verrichten ervan. Het tarief verhoogt de kosten voor het zeevervoer en heeft daardoor gevolgen voor de prijsvorming. Onder bepaalde omstandigheden wordt zelfs de beslissing beïnvloed, welke haven aan de Noordwesteuropese kust een schip aanloopt. De regeling is derhalve eerder te vergelijken met een productgebonden belemmering dan met een verkoopmodaliteit.
103. Kortom, de heffing van tarieven ter financiering van het VBS belemmert het vrij verrichten van diensten. De heffing is dus enkel verenigbaar met het gemeenschapsrecht, wanneer zij gerechtvaardigd is.
3) Rechtvaardiging
a) Artikel 56 EG-Verdrag
104. De verwijzende rechter acht eventuele belemmeringen van het vrij verrichten van diensten door de VBS-tariefregeling op grond van artikel 56, lid 1, van het Verdrag gerechtvaardigd.
105. In artikel 1, lid 3, van verordening nr. 4055/86 wordt artikel 56 van het Verdrag uitdrukkelijk van toepassing verklaard op het gebied van de zeescheepvaart. Volgens die bepaling zijn bijzondere regelingen voor vreemdelingen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid toegestaan. Deze uitzonderingsbepaling staat dus in bijzondere gevallen discriminatie op grond van nationaliteit toe. Ter rechtvaardiging van de tariefplichtige verkeersbegeleiding zouden redenen van openbare veiligheid in aanmerking komen. Zoals reeds vastgesteld, geldt de onderhavige regeling evenwel zonder onderscheid voor eigen onderdanen en voor onderdanen van andere lidstaten. Het is dan ook twijfelachtig, of artikel 56 van het Verdrag eigenlijk wel ter rechtvaardiging van algemene, niet speciaal vreemdelingen betreffende voorschriften kan worden gebruikt.
106. Het Hof heeft artikel 56 van het Verdrag reeds gebruikt ter rechtvaardiging van algemene niet-discriminerende regelingen. Zo heeft het in het bijzonder in het arrest Corsica Ferries III overwogen, dat de bepalingen betreffende de gebruikmaking van de vastmeerdiensten in Italiaanse havens uit hoofde van artikel 56 van het Verdrag gerechtvaardigd waren, hoewel zij zonder onderscheid voor alle dienstverrichters golden en geen specifiek vreemdelingen betreffende regels bevatten. In andere gevallen heeft het zowel artikel 56 van het Verdrag alsook dwingende redenen van algemeen belang naast elkaar als mogelijke rechtvaardigingsgronden genoemd, zonder het toepassingsbereik van de feitelijke situaties scherp af te bakenen.
107. Een argument voor de rechtstreekse toepassing van artikel 56, lid 1, van het Verdrag op niet-discriminerende belemmeringen om redenen van openbare veiligheid is, dat de rechtvaardiging uit hoofde van artikel 56 van het Verdrag hierbij zeker een rol zou moeten spelen, wanneer volgens dat artikel zelfs discriminatie van vreemdelingen geoorloofd kan zijn. Tegen die uitlegging pleiten echter de duidelijke bewoordingen van de bepaling. Artikel 56 betreft enkel wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarbij een bijzondere regeling is vastgesteld voor vreemdelingen". Daarbij komt, dat artikel 56 van het Verdrag als uitzondering op het beginsel van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten restrictief moet worden uitgelegd. Daarom is artikel 56 van het Verdrag enkel van toepassing op nauw begrensde, specifiek vreemdelingen betreffende regelgevingen, zoals bijvoorbeeld het vreemdelingenrecht.
108. Ook bij beschouwing van artikel 56, lid 1, van het Verdrag in samenhang met lid 2 ervan, wordt dit resultaat bevestigd. Volgens lid 2 kan de Raad richtlijnen voor de coördinatie van de in lid 1 genoemde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen. Wanneer artikel 56, lid 1, van het Verdrag ruim zou moeten worden uitgelegd en daaronder niet alleen specifiek vreemdelingen betreffende bijzondere regelingen zouden vallen, zou de Gemeenschap krachtens lid 2 op alle betrokken gebieden een omvangrijke bevoegdheid tot vaststelling van coördinatievoorschriften hebben. Het zou tegen het in artikel 3 B, eerste alinea, EG-Verdrag (thans artikel 5, eerste alinea, EG) neergelegde beginsel van de begrensde individuele machtiging indruisen, wanneer de bevoegdheid van de Gemeenschap op die wijze zou worden uitgebreid zonder op de bewoordingen van de rechtsgrondslag te letten.
109. In het onlangs gewezen arrest Mac Quen e.a., dat de vrijheid van vestiging betrof, heeft het Hof artikel 56 van het Verdrag niet rechtstreeks gebruikt ter rechtvaardiging van een zonder onderscheid toepasselijke beperking uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid. Het verklaarde namelijk:
Wat vervolgens de vraag betreft, of dwingende redenen van algemeen belang de uit het litigieuze verbod voortvloeiende beperking van de vrijheid van vestiging kunnen rechtvaardigen, zij eraan herinnerd dat de bescherming van de volksgezondheid een van de redenen is die krachtens artikel 56, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46, lid 1, EG) uit een bijzondere regeling voor vreemdelingen voortvloeiende beperkingen kunnen rechtvaardigen. Bescherming van de volksgezondheid kan dus in beginsel ook nationale maatregelen rechtvaardigen die zonder onderscheid van toepassing zijn, zoals in de onderhavige zaak het geval is."
110. Uit deze verklaring volgt, dat zonder onderscheid toepasselijke beperkingen niet rechtstreeks aan het criterium van artikel 56 van het Verdrag behoeven te worden getoetst, ook niet wanneer het doel van de beperking de bescherming van een in deze bepaling uitdrukkelijk genoemde rechtsgoederen is. Dergelijke nationale maatregelen kunnen echter gerechtvaardigd zijn, teneinde rekening te houden met dwingende redenen van algemeen belang. Daarbij dient ook de bescherming van een van de in artikel 56 van het Verdrag genoemde goederen als dwingende reden van algemeen belang te worden beschouwd.
b) Dwingende redenen van algemeen belang
111. Het Hof heeft in vaste rechtspraak vastgesteld, dat een [...] beperking van het grondbeginsel van het vrij verrichten van diensten slechts kan worden gerechtvaardigd door regelingen die hun grondslag vinden in dwingende redenen van algemeen belang, die gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de betrokken staat werkzaam is, voorzover dit belang niet wordt gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd".
112. In het bijzonder moet volgens 's Hofs rechtspraak aan vier voorwaarden zijn voldaan opdat nationale maatregelen die de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of onaantrekkelijk kunnen maken, toelaatbaar zijn: zij moeten zonder discriminatie worden toegepast, beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en zij mogen niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.
113. Zoals reeds vastgesteld, wordt de VBS-regeling niet discriminerend toegepast. Verder moet worden onderzocht of er sprake is van dwingende redenen van algemeen belang. Hoewel redenen van openbare veiligheid reeds specifiek in artikel 56 van het Verdrag zijn genoemd, kunnen zij tevens dwingende redenen van algemeen belang in de zin van geciteerde rechtspraak vormen.
114. Het VBS dient ter ondersteuning van de navigatie van schepen in de kustwateren en havengebieden en maakt het mogelijk om deze druk bevaren wateren zonder problemen te gebruiken. Tevens dient de verkeersbegeleiding ter voorkoming van ongevallen en dus ter bescherming van mensen en goederen, alsmede het milieu. Beide doelstellingen - de bescherming van zowel individuele rechtsgoederen als algemene rechtsgoederen - worden in het algemeen belang beschermd. Ook lijdt het geen twijfel, dat het VBS als verkeersbegeleidingssysteem eveneens evenredig is.
115. Er moet hier echter aan worden herinnerd, dat niet de deelname aan het VBS, maar de verplichting tot betaling van de VBS-tarieven en het bedrag ervan het voorwerp van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is. Deze betalingsverplichting moet door het algemeen belang zijn gerechtvaardigd. In zoverre kan worden vastgesteld, dat tarieven voor overheidsmaatregelen weliswaar slechts dan kunnen worden gerechtvaardigd, wanneer ook die maatregelen door het algemeen belang zijn gerechtvaardigd, doch de tarieven behoeven een extra specifieke rechtvaardiging. Uiteindelijk zijn namelijk ook andere, de dienstverrichting minder beperkende middelen denkbaar om de desbetreffende maatregelen te financieren.
116. Het is typisch in het algemeen belang om de kosten van bepaalde overheidsmaatregelen door de veroorzakers ervan te laten dragen. Ook de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de kosten op de veroorzakers dient uiteindelijk het algemeen welzijn. De samenleving wordt namelijk ontlast van de kosten van de verkeersbegeleiding. Dat geldt ook voor de VBS-regelingen. Zij dienen dus in hun geheel genomen doelen van algemeen belang.
117. In 's Hofs rechtspraak wordt aan beperkingen om dwingende redenen van algemeen belang verder het volgende vereiste gesteld:
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel moet de toepassing van de nationale regelingen van een lidstaat op de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter evenwel geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, en niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel."
118. Een regeling die de exploitanten van zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter bij het bevaren van de VBS-gebieden tarieven oplegt, is geschikt om de veroorzakers van de kosten van het VBS of in elk geval een gedeelte van hen bij de financiering te betrekken.
119. De heffing van het tarief is ook noodzakelijk. Weliswaar zouden de kosten van het VBS uit de overheidsbegroting kunnen worden gedekt, maar dan zou de samenleving voor de kosten opdraaien en niet de marktdeelnemers die voor het ontstaan van de kosten verantwoordelijk zijn en deze hebben veroorzaakt. Pas de omstandigheid dat in de kustgebieden druk scheepvaartverkeer heerst, maakt namelijk verkeersbegeleiding noodzakelijk.
120. Ten slotte, de tarieven moeten evenredig in engere zin zijn. Dat betekent dat de exploitanten van zeeschepen in geval van een tariefheffing slechts bij de financiering van het VBS mogen worden betrokken, voorzover zij wegens hun gebruikmaking van het systeem daadwerkelijk medeverantwoordelijk zijn voor de kosten. Enerzijds volgt daaruit, dat de tariefinkomsten niet meer mogen bedragen dan het gedeelte van de kosten die aan de gezamenlijke exploitanten van zeeschepen ten gevolge van de gebruikmaking van het VBS zijn toe te rekenen. Anderzijds mag het tarief dat voor een concrete doorvaart door een VBS-gebied wordt geheven, niet onevenredig zijn aan de kosten die door de begeleiding in dat geval ontstaan.
121. In vraag 2b vraagt de verwijzende rechter zich af, of het tarief hoger mag zijn dan de werkelijke kosten van de specifieke dienst die aan het individuele schip wordt verleend. In dat verband is twijfelachtig, of aan het evenredigheidsbeginsel preciezere gegevens kunnen worden ontleend om te bepalen met welke kostenfactoren bij deze beschouwing rekening moet worden gehouden. In samenhang met het verbod van in- en uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking heeft het Hof in vaste rechtspraak verklaard, dat een last die wegens grensoverschrijding op goederen wordt gelegd, niet onder de toepassing van de artikelen 9 en 12 van het Verdrag [valt], indien hij de tegenprestatie vormt voor een bepaalde, daadwerkelijk en individueel aan de verkeersdeelnemer verleende dienst en het bedrag ervan evenredig is aan die dienst".
122. Dat sluit echter niet uit, dat de individuele gebruiker naast de concrete kosten voor de desbetreffende individuele dienst ook mede wordt betrokken bij een evenredige financiering van de algemene kosten van het systeem. Want ook met betrekking tot die kosten draagt de gebruiker medeverantwoordelijkheid. Bij de vaststelling van het bedrag van het tarief voor de begeleiding van een zeeschip mogen echter niet de kosten voor individuele diensten aan andere verkeersdeelnemers en hun aandeel aan de gemeenschappelijke kosten - dus bijvoorbeeld de kosten voor de begeleiding van binnenschepen - worden betrokken.
123. De hoogte van het concrete tarief moet zo veel mogelijk in overeenstemming zijn met de concrete kosten van de begeleiding, opdat de tariefregeling evenredig is met het oog op het bereiken van het doel van een naar veroorzaking juiste kostenverdeling. Om redenen van administratieve vereenvoudiging bij de vaststelling van het tarief is de nationale wetgever echter bevoegd om vaste bedragen in te voeren. De tarieftabel kan op objectieve gemakkelijk te controleren criteria worden gebaseerd. Die criteria moeten echter objectief verband houden met de verantwoordelijkheid voor de kosten.
124. Bij de vaststelling van het aandeel in de algemene kosten dat aan een bepaalde gebruikersgroep dient te worden toegerekend, mag echter rekening worden gehouden met de behoeften van die groep aan begeleiding en met het nut dat de begeleiding voor hen heeft. Zo zouden het geringere manoeuvreervermogen van grotere zeeschepen en de evident geringere bekendheid met de plaatselijke omstandigheden van de bemanning in elk geval voor een hoger aandeel in de algemene kosten kunnen pleiten.
125. De verwijzende rechter komt met verschillende berekeningen betreffende het gebruiksaandeel van de zeescheepvaart in het VBS. Hij schijnt echter nog geen definitieve conclusies op dat punt te hebben getrokken. Verder is niet volledig duidelijk, of de werkelijke tariefinkomsten evenredig zijn aan de kosten waarvoor de zeescheepvaart verantwoordelijk is. De verwijzende rechter vermeldt in dat verband weliswaar schattingen die op een vergaande overeenstemming tussen de tariefinkomsten en het gebruiksaandeel van de zeescheepvaart duiden, maar verzoeksters voeren op basis van rapporten volstrekt andere getallen aan. Zij leveren bovendien verschillende argumenten voor het feit dat het bedrag van de tarieven in feite in geen enkele samenhang met de kosten van het VBS staat, maar het gevolg van economische beleidsbeslissingen is.
126. Met betrekking tot deze onduidelijke feitengrondslag geldt wat het Hof laatstelijk in de zaak WWF e.a. heeft verklaard:
Met betrekking tot de betwisting van bepaalde feiten door de vennootschap Airport Bolzano - Bozen AG [partij in het hoofdgeding], zij eraan herinnerd, dat ingevolge artikel 177 van het Verdrag, dat uitgaat van een duidelijke scheiding tussen de taken van de nationale rechter en die van het Hof, dit laatste uitsluitend bevoegd is, zich op basis van de door de nationale rechterlijke instantie omschreven feiten uit te spreken over de uitlegging of geldigheid van een communautair rechtsvoorschrift [...]
Daarbij staat het niet aan het Hof, doch aan de nationale rechter, de aan het geding ten gronde liggende feiten vast te stellen en daaruit de conclusies voor de door hem te geven beslissing te trekken [...]"
127. Het is dus de taak van de verwijzende rechter om vast te stellen, of de van de gehele zeescheepvaart geheven tarieven de totale kosten dekken die in overeenstemming met het gebruiksaandeel moeten worden toegerekend. Daarbij vormt de omstandigheid dat ook andere verkeersdeelnemers, in het bijzonder de binnenscheepvaart, nut aan het VBS ontlenen, zonder dat zij behoeven mee te betalen aan kosten, op zich geen inbreuk op het evenredigheidsbeginsel. Dat zou enkel het geval zijn, wanneer de tarieven voor zeeschepen niet slechts zouden dienen om de hun toerekenbare kosten te compenseren, maar ook nog de kosten die uit de begeleiding van andere niet-tariefplichtige schepen voortvloeien.
128. Ook de vraag of de hoogte van het tarief in het individuele geval in een redelijke verhouding tot de toerekenbare kosten staat, kan op grond van de bij het Hof bekende feiten niet definitief worden beantwoord. Verzoeksters hebben vooral bezwaar tegen het feit dat in alle VBS-gebieden uniforme tarieven worden geheven, hoewel de kosten regionaal zeer verschillend zouden zijn. Zij beroepen zich in dat verband op de conclusie van advocaat-generaal Saggio in de zaak Commissie/Oostenrijk. De verwijzingsbeschikking gaat niet op deze vraag in.
129. Advocaat-generaal Saggio heeft in die conclusie verklaard, dat de verhoging van tolgelden op het Brenner-traject alleen kan worden gebaseerd op een stijging van de kosten voor de exploitatie van dat traject, maar niet op de kostenontwikkeling voor het gehele autosnelwegennet, voor het gebruik waarvan verder geen vergelijkbare kosten werden geheven. Deze conclusie berustte op een uitlegging van richtlijn 93/89/EEG. Het evenredigheidsbeginsel wordt in de in de zaak Commissie/Oostenrijk toepasselijke bepalingen van richtlijn 93/89 op een speciale wijze tot uitdrukking gebracht, doch gelet op de bijzonderheden van die regelingen en van het geval zijn de bevindingen in de zaak Commissie/Oostenrijk echter niet overdraagbaar op de onderhavige feitelijke situatie.
130. Het kan evenwel geboden zijn, om per VBS-gebied in hoogte verschillende VBS-tarieven te heffen, wanneer de gebruikmaking en de kosten regionaal sterk verschillen. Daarbij moet het doel van een kostenverdeling die zo veel mogelijk is aangepast aan de veroorzaking worden afgewogen tegen het doel om de tariefregeling met het oog op eenvoudiger handhaving zo simpel en forfaitair mogelijk te structureren.
131. De met betrekking tot het vrij verrichten van diensten gestelde vragen moeten dus als volgt worden beantwoord:
Een nationale regeling die de exploitanten van zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter verplicht tot deelname aan een verkeersbegeleidingssysteem in kustwateren en havengebieden en tot betaling van een tarief voor de diensten van dat systeem, kan een beperking op het vrij verrichten van diensten in de zeescheepvaart in de zin van verordening nr. 4055/86 juncto artikel 59 van het Verdrag vormen, voorzover de betrokken scheepvaartondernemingen een dienst met een intracommunautair grensoverschrijdend aanknopingspunt verrichten. Voor de beperking is niet van belang of andere verkeersdeelnemers zijn vrijgesteld van het tarief, indien zij geen vergelijkbare diensten verrichten.
De beperking kan om dwingende redenen van algemeen belang, in het bijzonder het doel om de verkeersveiligheid te waarborgen en de kosten van het daarvoor noodzakelijke begeleidingssysteem aan de gebruikers ervan door te berekenen, gerechtvaardigd zijn, wanneer de tariefinkomsten in overeenstemming zijn met de kosten waarvoor de groep tariefplichtigen als geheel - naargelang de omvang van de gebruikmaking van het systeem door hen - verantwoordelijk is en wanneer het in het individuele geval te betalen tarief eveneens evenredig is aan de kosten van de begeleidingsprocedure, daaronder begrepen de evenredige algemene kosten van het systeem.
B - Het verbod van staatssteun
132. De tweede serie vragen betreft de mogelijke onverenigbaarheid van de regelingen inzake het VBS-tarief met het verbod van staatssteun in artikel 92 van het Verdrag.
133. Het VBS-tarief is in zijn geheel enkel van toepassing op de zeescheepvaart. De verwijzende rechter wenst te vernemen, of de vrijstelling van de binnenscheepvaart en andere groepen schepen verboden staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag vormt.
134. Het is echter twijfelachtig, of het eigenlijk wel noodzakelijk is om de vragen met betrekking tot dit probleem te beantwoorden. Wat dit aangaat, heeft het Hof in het arrest EKW en Wein & Co verklaard:
Het is het vaste rechtspraak, dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt [...] Niettemin heeft het Hof geoordeeld, dat het geen uitspraak kan doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag over de uitlegging of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen [...]"
135. Het Hof heeft deze beginselen toegepast op twee zaken waarin de verzoekers in wezen opkwamen tegen bepaalde belastingen en de verwijzende rechter aan het Hof onder meer de vraag voorlegde, of de vrijstelling van andere ondernemers van de belasting als steun moest worden aangemerkt. In beide gevallen was het Hof van oordeel, dat het bij beroepen tegen een belasting niet van belang is of de belastingvrijstelling van derden als steun moet worden aangemerkt. Bijgevolg was het niet noodzakelijk om de desbetreffende vragen te beantwoorden.
136. Uit het onderhavige geval blijkt, dat deze opvatting alles bij elkaar genomen juist is. Volgens artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) moet de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen op de hoogte worden gebracht. Een steunmaatregel mag niet worden uitgevoerd zolang de Commissie geen definitieve beslissing heeft genomen. In de zaak SFEI e.a. heeft het Hof vastgesteld, dat de nationale rechter verplicht is om door zijn einduitspraak in een dergelijke zaak de bescherming tegen de gevolgen van de onrechtmatige tenuitvoerlegging van steunmaatregelen te verzekeren. Het heeft daaruit de consequentie getrokken, dat de nationale rechter in een op artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het Verdrag steunend beroep van een concurrent bevoegd is om de terugbetaling van de steun te gelasten. Het Hof heeft echter op geen enkel wijze tot uitdrukking gebracht, dat bij een inbreuk op de artikelen 92 en 93, lid 3, van het Verdrag ook andere marktdeelnemers aanspraak op dezelfde steun hebben. De opvatting van de Commissie zou echter dit te verwerpen resultaat hebben.
137. Wanneer de gratis deelname aan het VBS als steun zou moeten worden aangemerkt, zouden in beginsel twee wegen denkbaar zijn om het steuneffect ongedaan te maken. Ofwel alle deelnemers aan het VBS worden aan de tariefplicht onderworpen, ofwel het VBS wordt gratis beschikbaar gesteld. Het eerste alternatief kan moeilijk met terugwerkende kracht worden uitgevoerd. Het tweede alternatief werpt verder de vraag op, of de deelname aan het VBS niet reeds een voordeel vormt dat als steun kan worden aangemerkt wanneer de VBS gratis is. Uit het als steun aanmerken van de vrijstelling van andere deelnemers aan het VBS volgt in elk geval niet noodzakelijkerwijs, dat zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter geheel of gedeeltelijk van het VBS-tarief zouden moeten worden vrijgesteld.
138. Ook lijkt het uitgesloten, dat de verwijzende rechter, enkel op grond van de vaststelling dat de vrijstelling van andere schepen van het VBS-tarief met het Verdrag strijdige steun vormt, de klagende rederijen ook van dit tarief vrijstelt.
139. Iets anders volgt ook niet uit de effecten van een eventuele steun op de mededingingspositie van zeeschepen. Er zijn namelijk geen aanknopingspunten voor te vinden, dat de belaste zeeschepen in een noemenswaardige mededingingspositie met de vrijgestelde schepen verkeren.
140. Het is dus niet noodzakelijk om de prejudiciële vraag betreffende het steunkarakter van de vrijstellingen van het VBS-tarief te beantwoorden.
VII - Conclusie
141. Concluderend geef ik het Hof in overweging, het verzoek om een prejudiciële beslissing te beantwoorden als volgt:
1) Een nationale regeling die exploitanten van zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter verplicht tot deelname aan een verkeersbegeleidingssysteem in kustwateren en havengebieden en tot betaling van een tarief voor de diensten van dat systeem, kan een beperking op het vrij verrichten van diensten in de zeescheepvaart in de zin van verordening (EEG) nr. 4055/86 van de Raad van 22 december 1986 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen, juncto artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) vormen, voorzover de betrokken scheepvaartondernemingen een dienst met een intracommunautair grensoverschrijdend aanknopingspunt verrichten. Voor de beperking is niet van belang of andere verkeersdeelnemers zijn vrijgesteld van het tarief, indien zij geen vergelijkbare diensten verrichten.
2) De beperking kan om dwingende redenen van algemeen belang, in het bijzonder het doel om de verkeersveiligheid te waarborgen en de kosten van het daarvoor noodzakelijke begeleidingssysteem aan de gebruikers ervan door te berekenen, gerechtvaardigd zijn, wanneer de tariefinkomsten in overeenstemming zijn met de kosten waarvoor de groep van tariefplichtigen als geheel - naargelang de omvang van de gebruikmaking van het systeem door hen - verantwoordelijk is en wanneer het in het individuele geval te betalen tarief eveneens evenredig is aan de kosten van de begeleidingsprocedure, daaronder begrepen de evenredige algemene kosten van het systeem."