62020CJ0673_RES
Predmet C-673/20
EP
protiv
Préfet du GersiInstitut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal judiciaire d’Auch)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 9. lipnja 2022.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Državljanin Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske koji boravi u državi članici – Članak 9. UEU-a – Članci 20. i 22. UFEU-a – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državi članici boravka – Članak 50. UEU-a – Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju – Posljedice povlačenja države članice iz Unije – Brisanje s popisa birača u državi članici boravka – Članci 39. i 40. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Valjanost Odluke (EU) 2020/135”
Građanstvo Unije – Odredbe Ugovora – Državljanstvo države članice – Povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije i Euratoma – Posljedice – Gubitak statusa građanina Unije – Državljani Ujedinjene Kraljevine koji su ostvarivali svoje pravo na boravak u državi članici prije isteka prijelaznog razdoblja – Gubitak aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima u državi članici u kojoj borave – Državljani kojima je uskraćeno svako pravo glasa u Ujedinjenoj Kraljevini na temelju prava te države – Nepostojanje utjecaja
(čl. 9. i čl. 50. st. 1. i 3. UEU-a; čl. 18. st. 1., čl. 20. st. 1. i st. 2. t. (b), čl. 21. st. 1. i čl. 22. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 39. i 40.; Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, čl. 2. t. (e), čl. 3. st. 1., čl. 10. t. (a) i (b), čl. 13. do 39., čl. 126., čl. 127. st. 1. t. (b). i čl. 185. četvrti st.)
(t. 46.-52., 55.-61., 66.-75., 80., 81., 83., t. 1. izreke)
Države članice – Povlačenje iz Europske unije – Odluka države članice da pokrene postupak povlačenja – Jednostranost – Postupak – Učinak
(čl. 50. st. 1., 2. i 3. UEU-a)
(t. 53., 54.)
Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Akti koje su donijele institucije – Zahtjev za ispitivanje usklađenosti međunarodnog sporazuma koji je Unija sklopila s Ugovorima – Dopuštenost
(čl. 19. st. 3. t. (b) UEU-a; čl. 267. st. 1. t. (b) UFEU-a)
(t. 84., 85.)
Građanstvo Unije – Odredbe Ugovora – Državljanstvo države članice – Povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije i Euratoma – Odluka 2020/135 – Valjanost – Državljani Ujedinjene Kraljevine koji su ostvarivali svoje pravo na boravak u državi članici prije isteka prijelaznog razdoblja – Nepostojanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima u državi članici u kojoj borave – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje – Državljani kojima je uskraćeno svako pravo glasa u Ujedinjenoj Kraljevini na temelju prava te države – Nepostojanje utjecaja
(čl. 9. i čl. 50. st. 1. i 3. UEU-a; čl. 18., čl. 20. st. 2. t. (b), čl. 21. i 22. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 40.; Odluka Vijeća 2020/135)
(t. 91.-102., t. 2. izreke)
Kratak prikaz
Osoba EP, državljanka Ujedinjene Kraljevine koja boravi u Francuskoj od 1984., izbrisana je iz francuskih popisa birača nakon što je 1. veljače 2020. na snagu stupio Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (u daljnjem tekstu: Sporazum o povlačenju) (
1
).
Osoba EP osporavala je to brisanje pred tribunalom judiciaire d’Auch (Sud opće nadležnosti u Auchu, Francuska) zato što ne može glasati ni u Francuskoj jer je izgubila svoj status građanina Unije nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije ni u Ujedinjenoj Kraljevini jer više ne uživa aktivno i pasivno biračko pravo u toj državi (
2
). Osoba EP smatra da taj gubitak dovodi do kršenja načela pravne sigurnosti i proporcionalnosti i također predstavlja diskriminaciju među građanima Unije kao i zadiranje u njezinu slobodu kretanja.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da primjena odredaba Sporazuma o povlačenju na osobu EP neproporcionalno zadire u njezino temeljno pravo glasa. Dvoji u tom pogledu o pitanju treba li članak 50. UEU-a (
3
) i Sporazum o povlačenju tumačiti na način da ukidaju europsko građanstvo državljana Ujedinjenje Kraljevine koji, iako i dalje podliježu pravu te države, borave na državnom području druge države članice više od petnaest godine i zbog toga im je uskraćeno svako pravo glasa. U slučaju potvrdnog odgovora pita se u kojoj mjeri treba za relevantne odredbe Sporazuma o povlačenju (
4
) i UFEU-a (
5
) smatrati da omogućuju tim državljanima da zadrže prava na europsko građanstvo koja su imali prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije. Dvoji također o valjanosti Sporazuma o povlačenju i, stoga, o valjanosti Odluke Vijeća 2020/135 o sklapanju tog sporazuma (
6
).
U svojoj presudi Sud utvrđuje, s jedne strane, da relevantne odredbe UEU-a (
7
) i UFEU-a (
8
), u vezi sa Sporazumom o povlačenju, treba tumačiti na način da od povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije državljani te države koji su ostvarivali svoje pravo na boravak u državi članici prije isteka prijelaznog razdoblja predviđenog tim sporazumom više nemaju status građanina Unije. Konkretno, oni ne uživaju više aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državi članici u kojoj borave, također i kada im je na temelju prava države čiji su državljani uskraćeno pravo glasa na izborima koje organizira ta država. S druge strane, Sud ne utvrđuje nijedan element koji bi utjecao na valjanost Odluke 2020/135.
Ocjena Suda
Kao prvo, Sud podsjeća na to da građanstvo Unije zahtijeva, u skladu s člankom 9. UEU-a i člankom 20. stavkom 1. UFEU-a, posjedovanje državljanstva države članice i da između posjedovanja državljanstva države članice i stjecanja, kao i zadržavanja, statusa građanina Unije postoji stoga neraskidiva i isključiva veza.
Uz građanstvo Unije vezan je niz prava (
9
), osobito temeljno i osobno pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica. Konkretno, glede građana Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani, ta prava obuhvaćaju aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državi članici u kojoj borave, što je pravo koje je također priznato Poveljom Europske unije o temeljim pravima (
10
). Niti jedna od tih odredbi ne utvrđuje, naprotiv, to pravo u korist državljana trećih država. Stoga, na temelju okolnosti da je pojedinac, dok je država čiji je državljanin bila država članica, ostvarivao svoje pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području druge države članice ne može mu se omogućiti da zadrži status građanina Unije i sva prava koja su povezana s tim statusom na temelju UFEU-a, ako nakon povlačenja njegove države podrijetla iz Unije on više ne posjeduje državljanstvo države članice.
Kao drugo, Sud podsjeća na to da na temelju svoje suverene odluke donesene na osnovi članka 50. stavka 1. UEU-a da napusti Uniju Ujedinjena Kraljevina više nije njezina članica od 1. veljače 2020., tako da od tada njezini državljani imaju državljanstvo treće države, a ne više državljanstvo države članice. No, gubitak državljanstva države članice dovodi, za svaku osobu koja ne posjeduje i državljanstvo druge države članice, do automatskog gubitka njezina statusa građanina Unije. Slijedom navedenog, ta osoba više nema aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državi članici u kojoj boravi.
U tom je pogledu Sud pojasnio da zato što je gubitak statusa građanina Unije za državljanina Ujedinjene Kraljevine automatska posljedica suverene odluke Ujedinjene Kraljevine da se povuče iz Unije, niti nadležna tijela država članica niti njihovi sudovi ne mogu biti dužni pojedinačno ispitati posljedice gubitka statusa građanina Unije za dotične osobe s obzirom na načelo proporcionalnosti.
Kao treće, Sud ističe da Sporazum o povlačenju ne sadržava nikakvu odredbu koja nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije zadržava u korist državljana Ujedinjene Kraljevine koji su ostvarivali svoje pravo na boravak u državi članici prije isteka prijelaznog razdoblja aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državi članici u kojoj borave.
Iako taj sporazum predviđa načelo zadržavanja primjenjivosti prava Unije na Ujedinjenu Kraljevinu tijekom prijelaznog razdoblja, njegov članak 127. stavak 1. točka (b), međutim, odstupajući od toga načela, izričito isključuje da se tijekom tog razdoblja na Ujedinjenu Kraljevinu i njezino državno područje primjenjuju odredbe UFEU-a i Povelje (
11
) o aktivnom i pasivnom biračkom pravu građana Unije na izborima za Europski parlament i lokalnim izborima u državi članici u kojoj borave. Doduše, u tom isključenju navodi se, i to doslovno, Ujedinjena Kraljevina i „državno područje te države”, bez izričitog navođenja državljana potonje. Međutim, s obzirom na članak 127. stavak 6. tog sporazuma o povlačenju, navedeno se isključenje mora shvatiti na način da se primjenjuje također na državljane Ujedinjene Kraljevine koji su ostvarivali svoje pravo na boravak u državi članici u skladu s pravom Unije prije isteka prijelaznog razdoblja. Stoga od 1. veljače 2020. države članice više nisu bile dužne izjednačavati državljane Ujedinjene Kraljevine koji borave na njihovu državnom području s državljanima države članice glede dodjele aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament i lokalnim izborima.
Suprotno tumačenje članka 127. stavka 1. točke (b) Sporazuma o povlačenju, koje se sastoji od ograničavanja njegove primjene samo na državno područje Ujedinjene Kraljevine i, dakle, samo na građane Unije koji su boravili u toj državi tijekom prijelaznog razdoblja, stvorilo bi inače asimetriju između prava dodijeljenih tim sporazumom državljanima Ujedinjene Kraljevine i onih dodijeljenih građanima Unije. Ta bi asimetrija bila, naime, protivna cilju Sporazuma u vidu jamstva uzajamne zaštite građanima Unije i državljanima Ujedinjene Kraljevine koji su prije isteka prijelaznog razdoblja ostvarivali svoja prava na slobodno kretanje.
Glede razdoblja koje je započelo nakon isteka prijelaznog razdoblja, Sud pojašnjava da aktivno i pasivno biračko pravo državljana Ujedinjene Kraljevine na lokalnim izborima u državi članici boravka ne ulazi u područje primjene dijela drugog Sporazuma o povlačenju koji predviđa pravila čija je namjena uzajamno i jednako zaštititi nakon 1. siječnja 2021. građane Unije i državljane Ujedinjene Kraljevine (
12
) koji su ostvarivali svoja prava na slobodno kretanje prije isteka prijelaznog razdoblja.
Naposljetku, članak 18. prvi stavak i članak 21. prvi stavak UFEU-a (
13
), koji su na temelju Sporazuma o povlačenju postali primjenjivi tijekom prijelaznog razdoblja i nakon toga, ne mogu se tumačiti na način da državama članicama nalažu da nakon 1. veljače 2020. nastave državljanima Ujedinjene Kraljevine koji borave na njihovu državnom području dodjeljivati aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima organiziranim na tom državnom području koja dodjeljuju građanima Unije.
Kao četvrto i posljednje, glede valjanosti Odluke 2020/135 Sud presuđuje da ta odluka nije protivna pravu Unije (
14
). Konkretno, na temelju niti jednog elementa ne može se zaključiti da je Unija, kao ugovorna stranka Sporazuma o povlačenju, prekoračila granice svoje diskrecijske ovlasti u vođenju vanjskih odnosa time što nije zahtijevala da se aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državi članici boravka predvidi u korist državljana Ujedinjene Kraljevine koji su ostvarivali svoje pravo na boravak u državi članici prije isteka prijelaznog razdoblja.
(
1
)	Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 7.)
(
2
)	Na temelju pravila prava Ujedinjene Kraljevine prema kojem državljanin te države koji više od 15 godina boravi u inozemstvu više nema pravo sudjelovati na izborima u Ujedinjenoj Kraljevini.
(
3
)	Članak 50. UEU-a odnosi se na pravo i aranžmane povlačenja države članice iz Europske unije.
(
4
)	Članci 2., 3., 10., 12. i 127. Sporazuma o povlačenju
(
5
)	Članci 18., 20. i 21. UFEU-a
(
6
)	Odluka Vijeća (EU) 2020/135 od 30. siječnja 2020. o sklapanju Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 1.)
(
7
)	Članak 9. UEU-a koji se odnosi na građanstvo Unije i članak 50. UEU-a koji se odnosi na pravo i aranžmane povlačenja države članice iz Europske unije
(
8
)	Članak 20. UFEU-a koji se odnosi na građanstvo Unije, članak 21. UFEU-a koji se odnosi na slobodu kretanja i slobodu boravka građana Unije i članak 22. UFEU-a koji se odnosi na aktivno i pasivno biračko pravo građana Unije.
(
9
)	Na temelju članka 20. stavka 2. i članaka 21. i 22. UFEU-a
(
10
)	Članak 40. Povelje
(
11
)	Članak 20. stavak 2. točka (b) i članak 22. UFEU-a te članci 39. i 40. Povelje
(
12
)	Članak 10. točke (a) i (b) Sporazuma o povlačenju
(
13
)	Članak 18. UFEU-a odnosi se na zabranu svake diskriminacije na temelju državljanstva, a članak 21. UFEU-a tiče se slobode kretanja i slobode boravka građana Unije.
(
14
)	U ovom slučaju, članku 9. UEU-a, člancima 18., 20., 21. i 22. UFEU-a, kao i članku 40. Povelje