61994C0295
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. F. G. JACOBS
présentées le 14 mars 1996 (
*1
)
1.
Les présentes procédures s'inscrivent dans le prolongement des affaires Faust et Wünsche en matière de mesures de sauvegarde applicables à l'importation de champignons cultivés en provenance de pays tiers (
1
). Dans les trois arrêts du 16 octobre 1991 (
2
), la Cour a dit pour droit que trois règlements de la Commission arrêtant de telles mesures de sauvegarde n'étaient pas valides quant au niveau du montant supplémentaire fixé pour les importations dépassant les quantités établies conformément à ces règlements (
3
). Lesdits règlements faisaient partie d'une série de mesures prises depuis 1978 en vue de remédier aux perturbations du marché communautaire dues aux prix inférieurs des champignons importés, qui étaient mis sur le marché en grandes quantités. Ils ont imposé la perception d'un montant supplémentaire de 175 écus par 100 kilogrammes et de 160 écus par 100 kilogrammes pour les importations dépassant les quantités établies par lesdits règlements (
4
). Chaque règlement était valable pour une période de trois mois et, ensemble, ils couvraient la période allant du 1er janvier 1981 au 30 septembre 1981.
2.
Les règlements en question ont été adoptés sur la base de l'article 14, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 516/77 du Conseil, du 14 mars 1977, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (
5
). Cette disposition concernait la mise en oeuvre de l'article 14, paragraphe 1, de ce même règlement, qui disposait:
« Si, dans la Communauté, le marché d'un ou de plusieurs produits visés à l'article 1er subit ou est menacé de subir, du fait des importations ou des exportations, des perturbations graves susceptibles de mettre en péril les objectifs de l'article 39 du traité, des mesures appropriées peuvent être appliquées dans les échanges avec les pays tiers jusqu'à ce que la perturbation ou la menace de perturbation ait disparu.
Le Conseil, statuant sur proposition de la Commission à la majorité qualifiée, arrête les modalités d'application du présent paragraphe et définit les cas et les limites dans lesquels les États membres peuvent prendre des mesures conservatoires. »
3.
La dernière phrase de l'article 14, paragraphe 1, a été mise en œuvre par le règlement (CEE) n° 521/77 du Conseil, du 14 mars 1977, définissant les modalités d'application des mesures de sauvegarde dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (
6
). L'article 2, paragraphe 2, de ce règlement, relatif aux mesures qui pouvaient être prises conformément à l'article 14 du règlement n° 516/77, disposait:
« Les mesures ... ne peuvent être prises que dans la mesure et pour la durée strictement nécessaires. Elles tiennent compte de la situation particulière des produits en cours d'acheminement vers la Communauté. Elle ne peuvent porter que sur des produits en provenance ou à destination des pays tiers. Elles peuvent être limitées à certaines provenances, origines, destinations, qualités ou présentation. Elles peuvent être limitées aux importations à destination de certaines régions de la Communauté ou aux exportations en provenance de telles régions. »
4.
Dans ses arrêts Faust et Wünsche, la Cour a rappelé le principe selon lequel la légalité de mesures imposant des charges financières aux opérateurs est subordonnée à la condition que ces mesures soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu'un choix s'offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les charges imposées ne doivent pas être démesurées par rapport aux buts visés (
7
). La Cour a poursuivi en soulignant que les conditions posées à l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77 (
8
) s'appliquaient aux règlements en cause. Elle a constaté que l'exigence d'un montant supplémentaire était appropriée et nécessaire à la réalisation de l'objectif des règlements litigieux, consistant à protéger le marché communautaire des champignons menacé de subir des perturbations graves du fait des importations en provenance des pays tiers. Toutefois, la Cour a décidé que les montants fixés dépassaient la limite qu'implique le respect du principe de proportionnalité, dont l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77 constitue l'expression (
9
). Elle a écarté un certain nombre d'arguments que la Commission avait avancés pour étayer la validité des règlements litigieux.
5.
La Commission avait fait valoir que ses mesures étaient moins restrictives pour les échanges que l'interdiction totale des importations à laquelle elle aurait pu recourir, mais la Cour a relevé que les règlements avaient pour objet non pas d'interdire les importations au-delà de certaines quantités, mais de laisser ouverte, même au-delà des quantités fixées, la possibilité de délivrance de certificats d'importation contre paiement d'un montant supplémentaire (
10
).
6.
La Commission avait également fait valoir que le montant supplémentaire aurait dû être fixé à un niveau élevé pour qu'il soit dissuasif. La Cour a cependant de nouveau souligné que l'objectif n'était pas d'exclure les importations au-delà des quantités fixées, et a ajouté que l'objectif des règlements n'était pas de pénaliser l'importation sans certificat, mais de protéger le marché communautaire (
11
).
7.
La Commission avait soutenu que le niveau du montant supplémentaire était justifié parce qu'il correspondait au prix de revient des conserves de champignons de première catégorie provenant de France et vendues sur le marché allemand (la France étant le premier pays producteur de la Communauté et l'Allemagne le principal acheteur). De l'avis de la Commission, un montant supplémentaire simplement égal à la différence entre le prix pratiqué dans le pays d'exportation et celui pratiqué à l'intérieur de la Communauté n'aurait pas permis d'atteindre les objectifs des règlements en question. La Cour a cependant déclaré que le niveau du montant supplémentaire avait eu pour effet d'augmenter sensiblement le coût des conserves de champignons produites, comme en l'espèce au principal, en Chine, par rapport à celui des conserves de champignons produites dans le marché communautaire (
12
).
8.
La Cour a également relevé l'effet sur les importations de champignons de catégories inférieures, qui était plus grave que celui sur les importations de champignons de premier choix, parce que le prélèvement dépassait très sensiblement le coût des conserves de champignons de catégories inférieures produites dans la Communauté:
« Par conséquent, un tel niveau du montant supplémentaire, qui a constitué une charge financière considérable pour les importateurs, est disproportionné par rapport à l'objectif [visé] ... » (
13
).
9.
La Cour est parvenue à la conclusion que les règlements, qui s'appliquaient sans aucune distinction aux conserves de champignons de toutes origines et catégories, aboutissaient ainsi à pénaliser davantage les importateurs de champignons de moindre qualité que ceux de champignons de première catégorie, alors que, en vertu de l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77, la Commission était autorisée à tenir compte de l'origine ou de la qualité des champignons et à fixer éventuellement, au vu de ces éléments, des montants supplémentaires différents (
14
).
10.
Pour ces motifs, la Cour (tout en relevant que sa décision « résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent ») a déclaré que les règlements n'étaient pas valides quant au niveau du montant supplémentaire fixé.
11.
Les présentes affaires ont trait aux suites des mesures invalides prises par la Commission. Le système de règlements de la Commission instituant des mesures de sauvegarde temporaires a été remplacé par le règlement (CEE) n° 1796/81 du Conseil, du 30 juin 1981, relatif aux mesures applicables à l'importation de conserves de champignons cultivés (
15
), qui a introduit un système de protection plus durable comportant des contingents d'importation annuels et la perception d'un montant supplémentaire de 160 écus par 100 kilogrammes pour les importations hors contingent. La validité de ce règlement est en cause dans l'affaire Hüpeden (C-295/94). L'affaire Pietsch (C-296/94) concerne la validité du règlement (CEE) n° 2163/92 de la Commission, du 30 juillet 1992, relatif à la perception d'un montant supplémentaire prévue par les règlements (CEE) n° 3429/80, (CEE) n° 796/81 et (CEE) n° 1755/81, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l'importation de conserves de champignons de couche (
16
). Ce règlement a été adopté à la suite des arrêts de la Cour, et il a fixé à titre rétroactif le montant supplémentaire à 105 écus par 100 kilogrammes net, au lieu des niveaux déclarés invalides de 175 et 160 écus. Cela dit, nous pouvons aborder les questions qui ont été soulevées en l'espèce.
L'affaire Hüpeden
12.
L'affaire Hüpeden concerne trois lots de conserves de champignons en provenance de la République populaire de Chine qui ont été importés en République fédérale d'Allemagne, à Hambourg, en juillet et décembre 1987. Pour le lot de marchandises importé en juillet, il est apparu qu'un employé de Hüpeden & Co. KG, partie demanderesse au principal, avait commis une erreur de calcul à propos du volume des importations de champignons qui pouvaient encore être effectuées dans la limite des quantités fixées par la réglementation communautaire. En ce qui concerne les deux lots de marchandises importés en décembre, la demanderesse au principal, se fondant sur les contrats qu'elle avait passés avec les exportateurs chinois, s'attendait à ce que les importations puissent être réalisées dans le cadre de ces quantités: en effet, les autorités chinoises mettent en oeuvre un régime de quotas d'exportation qui devraient normalement correspondre aux quotas d'importation de la Communauté. Il s'est cependant avéré que les quantités disponibles étaient épuisées. Le Hauptzollamt (bureau principal des douanes) Hamburg-Jonas a réclamé le versement du montant supplémentaire prévu à l'article 1er du règlement n° 1796/81 (
17
). Le montant supplémentaire exigé s'élève au total à 165467,13 DM, ce qui représente, selon la demanderesse au principal, 150 % de la valeur de la marchandise et plus de 1300 % du bénéfice tiré de l'opération. La demanderesse au principal conteste devant le Finanzgericht Hamburg la validité du règlement sur la base duquel ce prélèvement est imposé.
13.
De l'avis du Finanzgericht, les cloutes de la demanderesse sur la validité du règlement peuvent se justifier. Il a par conséquent saisi la Cour de la question préjudicielle suivante:
« L'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1796/81 du Conseil, du 30 juin 1981, est-il valide? »
Le règlement
14.
Le règlement n° 1796/81 (
18
) (ci-après le « règlement ») était fondé sur l'article 13, paragraphe 2, du règlement n° 516/77 (
19
). Cet article disposait:
« Sauf dispositions contraires du présent règlement ou dérogation décidée à celui-ci par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, sont interdites dans les échanges avec les pays tiers:
—
la perception de toute taxe d'effet équivalant à un droit de douane;
—
l'application de toute restriction quantitative ou mesure d'effet équivalent. »
15.
Selon le préambule du règlement, « le marché des conserves de champignons cultivés est caractérisé par des prix d'offre des principaux pays fournisseurs se situant à un niveau nettement en dessous du prix de revient de l'industrie communautaire et par des disponibilités, dans ces pays, telles qu'elles risquent de perturber le marché communautaire ». Ainsi, « la Commission a été amenée, depuis 1978, à prendre à plusieurs reprises des mesures de sauvegarde concernant l'importation de conserves de champignons cultivés ». Le préambule ajoute que cette situation n'est pas susceptible de se modifier dans un proche avenir, que les mesures de sauvegarde qui ont été prises ne constituent pas le moyen le plus adéquat pour y porter remède et qu'il convient de prévoir des mesures de gestion du marché consistant dans la perception d'un montant supplémentaire sur toute importation dépassant les quantités correspondant aux courants d'échanges traditionnels.
16.
En conséquence, l'article 1er du règlement dispose:
« Toute mise en libre pratique dans la Communauté de conserves de champignons cultivés relevant de la sous-position ex 20.02 A du tarif douanier commun autre que celle visée à l'article 4 est assujettie à la perception d'un montant supplémentaire pour les quantités dépassant celle fixée à l'article 3. »
17.
L'article 2, paragraphe 1, détermine le montant supplémentaire:
« Le montant supplémentaire est fixé à 160 Écus par 100 kilogrammes net. »
18.
L'article 3 détermine la quantité visée à l'article 1er:
« La quantité visée à l'article 1er est fixée à 34750 tonnes. Elle est répartie chaque année entre les pays fournisseurs compte tenu des courants d'échanges traditionnels de la Communauté et, d'une manière appropriée, des nouveaux fournisseurs. »
19.
L'article 4, qui porte sur les importations en provenance des pays du Maghreb et des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, n'est pas pertinent en l'espèce. Les articles 5 à 7 concernent la mise en œuvre du règlement.
La question de la validité
20.
On observera que le règlement est largement analogue aux règlements de la Commission que la Cour a déclaré invalides. En particulier, le montant supplémentaire est fixé au même niveau de 160 Écus par 100 kilogrammes net que celui fixé dans le règlement n° 1755/81. Le Conseil et la Commission soutiennent néanmoins qu'il existe des différences essentielles qui devraient inciter la Cour à confirmer la validité du règlement. Cette argumentation n'emporte cependant pas notre conviction.
21.
En premier lieu, argument est tiré de ce que le règlement est une mesure de gestion du marché adoptée sur la base de l'article 13, paragraphe 2, du règlement n° 516/77, et non pas une mesure de sauvegarde prise par la Commission sur la base de l'article 14, paragraphe 2, de ce même règlement. Il s'ensuit, selon le Conseil et la Commission, que la règle spécifique de proportionnalité énoncée à l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77 (
20
), à savoir l'exigence que « les mesures ... ne peuvent être prises que dans la mesure et pour la durée strictement nécessaires» (c'est nous qui soulignons), ne s'applique pas. Il convient de rappeler que cette disposition se réfère expressément aux mesures adoptées conformément à l'article 14 du règlement n° 516/77. Elle ne vise pas celles arrêtées en application de l'article 13 de ce règlement. Le Conseil et la Commission, tout en admettant que le règlement en cause est soumis au principe de proportionnalité en tant que principe général du droit communautaire, considèrent que ce principe est moins strict que les conditions posées à l'article 2, paragraphe 2.
22.
Il est exact que l'article 2, paragraphe 2, ne s'applique pas aux mesures prises conformément à l'article 13 du règlement n° 516/77, bien que en substance la mesure du Conseil soit bien entendu très analogue aux mesures précédentes prises par la Commission. Ainsi qu'il a été exposé, le préambule du règlement se réfère expressément aux précédentes mesures de sauvegarde prises par la Commission. Il indique que le risque de perturbation du marché communautaire, qui avait justifié les mesures de la Commission, n'est pas susceptible de se modifier à l'avenir, et qu'il convient donc de prévoir des « mesures de gestion du marché » plus durables. Mais cette description semble s'attacher davantage à la forme qu'au fond. Les mesures de gestion du marché visées par le règlement reviennent largement au même que les mesures de sauvegarde précédemment arrêtées par la Commission. Tant la finalité que la méthode utilisée étaient les mêmes. Le Conseil a simplement substitué au système de protection mis en vigueur par des règlements temporaires de la Commission un règlement général destiné à être appliqué sur une base plus durable.
23.
Dans ces conditions, et à supposer même que ce soit le principe général de proportionnalité qui s'applique plutôt que les critères plus stricts posés à l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77, nous estimons que le règlement n'est pas valide pour les mêmes motifs que ceux qui ont amené la Cour à déclarer les règlements de la Commission invalides.
24.
Tout d'abord, il nous semble que, si la Cour a fait référence dans ses arrêts à l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77, elle ne s'est cependant pas spécifiquement fondée sur celui-ci pour déclarer que les règlements de la Commission n'étaient pas valides. La Cour a tenu la charge imposée aux importateurs pour disproportionnée principalement parce que l'objectif des règlements n'était pas de pénaliser les importations dépassant les quantités fixées. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour s'est fondée sur le principe selon lequel la légalité de mesures imposant des charges financières aux opérateurs est subordonnée à la condition que ces mesures soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause (
21
). Ainsi que nous l'avons exposé dans nos conclusions présentées dans les affaires précédentes, « exiger d'un importateur le paiement d'une taxe correspondant au coût total du produit national nous semble manifestement exagéré en l'absence d'une justification extrêmement contraignante » (
22
). Lorsqu'un prélèvement est manifestement excessif, il enfreint tant le principe général de proportionnalité que les critères spécifiques posés à l'article 2, paragraphe 2.
25.
Nous admettons que, en vue de réaliser l'objectif consistant à décourager les importations qui dépassent le quota, le montant supplémentaire puisse être fixé à un niveau qui dépasse la différence de coûts entre la marchandise communautaire et la marchandise importée. Cela peut être nécessaire pour décourager des importations excessives. Le montant supplémentaire ne doit cependant pas être fixé à un niveau sensiblement plus élevé que celui qui est nécessaire à cette fin. Sinon, il pénalisera les importateurs qui, quelle qu'en soit la raison, dépassent le quota, par inadvertance. Ainsi qu'il ressort des précédentes affaires et de l'espèce présente, les importateurs peuvent se tromper sur les quantités qui sont encore disponibles, ou considérer à tort que des importations sont encore réalisables dans le cadre des certificats d'importation qu'ils ont obtenus. Il est constant qu'il n'est pas possible de prévoir des dispositions spécifiques relatives à ce genre d'importations effectuées par mégarde: celles-ci seront nécessairement assujetties au prélèvement du montant supplémentaire. En fait, si le montant supplémentaire est fixé à un niveau très élevé, ces importations seront probablement les seules à y être soumises. Si le montant supplémentaire est fixé à un niveau trop élevé, il constituera en pareils cas une sanction que l'on ne saurait admettre. Le montant supplémentaire sera par conséquent le même dans tous les cas, qu'un importateur dépasse le quota par inadvertance, qu'il décide de le dépasser et de payer le montant supplémentaire, voire qu'il s'efforce de se soustraire frauduleusement au prélèvement. Dans cette dernière hypothèse, l'importateur peut bien entendu encourir des sanctions pénales, mais le montant supplémentaire ne saurait en aucun cas être assimilé à une sanction ni fixé à un niveau auquel il produit un tel effet.
26.
C'est pourquoi l'argumentation du Conseil et de la Commission selon laquelle le législateur communautaire dispose en matière agricole d'un large pouvoir d'appréciation (
23
) porte à faux. En particulier, ils font valoir que le système du règlement doit être considéré comme un tout et que, au moment de l'adoption du règlement, la décision a été prise de majorer les quantités qui pouvaient être importées en franchise du montant supplémentaire, au lieu de réduire le montant supplémentaire lui-même. A l'audience, l'agent de la Commission a exposé que ces quantités ont été portées d'environ 27000 tonnes en 1981 à environ 34000 tonnes. En conséquence, le règlement pris dans son ensemble serait plus libéral que les règlements de la Commission, de sorte que la perception d'un montant supplémentaire élevé serait justifiée. Toutefois, les quantités fixées par les règlements respectifs n'étaient en cause ni dans les affaires précédentes ni en l'espèce. A cet égard, le législateur communautaire dispose en effet d'un large pouvoir d'appréciation. Le problème qui se pose est celui de la charge imposée aux importateurs en cas d'importations dépassant les quantités fixées.
27.
A l'audience, la demanderesse au principal a soutenu que sous l'empire du règlement aucun importateur n'était disposé à importer de plein gré des champignons, en quantités dépassant celles fixées par le Conseil, et l'agent de la Commission a admis que de telles importations n'avaient pas eu lieu. Toutefois, il s'est efforcé d'expliquer la situation en soulignant que les quantités avaient été fixées à un niveau tellement élevé que, assurément, au cours des premières années de mise en œuvre du régime, elles n'avaient même pas été entièrement utilisées. Il a suggéré que cela confirmait que le règlement en question était plus libéral que les règlements de la Commission qui ont été déclarés invalides. A notre avis, cela démontre cependant également que la menace d'une perturbation du marché n'était pas très grave. Pourquoi fallait-il alors imposer un montant supplémentaire aussi élevé?
28.
Nous n'adhérons pas non plus à l'argument du Conseil selon lequel le règlement, en tant que mesure durable et à la différence des précédentes mesures ad hoc prises par la Commission, permet aux importateurs de planifier leurs activités commerciales, en leur fournissant un cadre sûr pour leurs importations, et justifie dès lors que les importations dépassant les quantités fixées soient pénalisées. Nous ne discernons pas ce qui permet de parvenir à une telle conclusion. La planification à long terme était certes plus difficile tant qu'il existait des règlements temporaires (quoique les quantités fixées dans les règlements de la Commission de 1981 qui ont été déclarés invalides étaient apparemment analogues à celles fixées en 1980), mais le seul fait que la planification à long terme soit plus facile ne justifie pas l'application de sanctions.
29.
Le Conseil et la Commission soutiennent également que le Conseil aurait pu recourir à une mesure plus contraignante interdisant les importations au-delà des quantités fixées. Cet argument a cependant été écarté par la Cour dans les arrêts Faust et Wünsche, au regard des objectifs visés par les règlements attaqués, qui étaient les mêmes que celui du règlement en cause en l'espèce. En outre, nous ne sommes pas convaincus que, par rapport à la charge imposée aux importateurs, une interdiction serait plus contraignante. Dans l'hypothèse d'une interdiction pure et simple, les importations effectuées en violation de cette interdiction pourraient bien entendu donner lieu à des sanctions, mais il reste à savoir si ces sanctions seraient aussi graves que la perception d'un montant supplémentaire représentant 150 % de la valeur de la marchandise, en cas de dépassement du quota par inadvertance. En pareille hypothèse, des pénalités excessives seraient de nouveau contraires au principe de proportionnalité. On peut également noter que l'imposition d'un montant supplémentaire n'exclut pas des sanctions pénales lorsque, par exemple, il y a eu intention de se soustraire illégalement au prélèvement. En l'espèce, il semble que l'administration allemande ait envisagé l'opportunité d'entamer des poursuites, mais qu'elle ait décidé d'y renoncer au motif que l'importateur n'avait pas agi illégalement.
30.
La Commission affirme aussi que le prélèvement supplémentaire a été accepté sans aucune contestation de la part des pays tiers exportateurs de champignons dans le cadre des négociations commerciales multilatérales du cycle d'Uruguay. Mais cette simple constatation ne signifie évidemment pas que la mesure soit proportionnée. D'ailleurs, les pays tiers n'étaient probablement pas intéressés par la charge imposée aux importateurs communautaires pour les importations dépassant les quantités fixées. Dans la mesure où le montant supplémentaire est fixé à un niveau prohibitif, les pays tiers seront enclins à assimiler le système à une restriction quantitative. Il leur sera dès lors indifférent de savoir si les importateurs sont pénalisés; ce qui compte aux yeux des pays tiers, c'est les quantités qui peuvent être exportées vers la Communauté.
31.
La Commission suggère par ailleurs que le montant supplémentaire a été fixé au niveau de 160 écus par 100 kilogrammes correspondant aux coûts de production des champignons de premier choix dans la Communauté, afin que les éventuelles importations dépassant les quantités fixées ne portent que sur des champignons de qualité supérieure. Il est certes exact que, proportionnellement, l'effet du montant supplémentaire sera moins grave pour les importations de champignons de première catégorie. Toutefois, il représente encore 100 % des coûts de production de ces champignons importés, à supposer que ces coûts soient aussi élevés que ceux dans la Communauté; or il est permis de penser que les coûts de production des champignons importés sont inférieurs, puisque sinon une menace de perturbation n'entrerait pas en ligne de compte. En conséquence, le montant supplémentaire dépasserait même les 100 %. En outre, les droits du tarif douanier normal doivent être acquittés. Il semblerait, par conséquent, que le montant supplémentaire ait également un effet prohibitif sur les importations de champignons de qualité supérieure qui dépassent les quantités fixées, et qu'il pénalise les importateurs de ces champignons.
32.
La Commission soutient enfin qu'il est très difficile de différencier le montant supplémentaire en fonction de la qualité des champignons importés, tel que la Cour l'a suggéré dans ses arrêts. Même si tel devait être le cas, cela ne justifierait cependant pas le caractère manifestement excessif du montant supplémentaire.
33.
Nous parvenons donc à la conclusion que l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1796/81 du Conseil n'est pas valide quant au niveau du montant supplémentaire fixé.
L'affaire C-296/94 Bernhard Pietsch
34.
L'affaire Pietsch concerne des importations de conserves de champignons de couche qui ont eu lieu en février et mars 1981. Les opérations en cause, telles qu'elles sont exposées dans l'ordonnance de renvoi, sont assez complexes.
35.
Il appert qu'en mars 1981 M. Bernhard Pietsch, partie demanderesse au principal, a sollicité auprès du Zollamt (bureau des douanes) Veddel la mise en libre pratique de 8665 cartons contenant chacun 24 boîtes de conserves de champignons. Il a indiqué « République de Corée » comme État d'origine de la marchandise et a présenté un certificat d'importation donnant droit à l'importation de champignons en provenance de Corée. Le Zollamt Veddel a fixé les droits de douane (à un total de 50700,65 DM), mais aucun montant supplémentaire n'a été perçu, puisque le certificat d'importation ne l'exigeait pas (le certificat ne portait pas la mention « Montant supplémentaire à percevoir — règlement (CEE) n° 3429/80 » (
24
)).
36.
Des vérifications effectuées par l'administration des douanes ont révélé que les champignons étaient identiques à la marchandise ayant fait l'objet d'une opération d'importation réalisée par l'entreprise C. L. Eduard Blume, Hamburg (ci-après « Blume »). Blume avait acheté les champignons à Taiwan auprès de chargeurs et les avait emmagasinés en tant que marchandise originaire de Taiwan dans son entrepôt sans cofermeture douanière. Selon le Hauptzollamt (bureau principal des douanes) Hamburg-Waltershof, partie défenderesse au principal, deux opérations fictives ont ensuite été effectuées. Le 24 février 1981, Blume a vendu fictivement la marchandise à une entreprise belge et, le 26 février 1981, elle a racheté fictivement la même marchandise auprès du demandeur au principal. Selon les constatations de l'administration des douanes, le pouvoir de disposition sur la marchandise n'a à aucun moment été transmis par le biais de bons de livraison ou de documents similaires, aussi bien lors de la « vente intermédiaire » que du « rachat ». Blume a vendu la marchandise sur le marché allemand en mars 1981. Ce n'est qu'ensuite que la marchandise a été retirée par lots de l'entrepôt sans cofermeture douanière, exportée dans le port de Hambourg, et mise en libre pratique à la requête de Pietsch en tant que marchandise originaire de Corée.
37.
Sur la base de ces constatations, le défendeur a réclamé, par avis modificatif du 27 février 1984, le versement d'un complément de droits de douane à hauteur de 6640,57 DM. Le même avis prévoyait, en outre, le recouvrement a posteriori de montants supplémentaires s'élevant à 365530,06 DM, sur le fondement de l'article 1er du règlement n° 3429/80 (
25
), puisque, de l'avis du défendeur, les conserves de champignons mises en libre pratique étaient originaires de Taiwan, et que, lors du dédouanement, le demandeur n'avait pas produit de certificat d'importation destiné à des champignons de cette origine.
38.
Le demandeur a introduit contre l'avis modificatif une réclamation qui a été rejetée par le défendeur comme étant non fondée. C'est contre cette décision sur réclamation que le demandeur a ensuite introduit devant le Finanzgericht Hamburg le recours qui fait l'objet de la procédure au principal.
39.
Par un avis modificatif ultérieur du 22 novembre 1993, le défendeur a ramené le montant supplémentaire à recouvrir a posteriori de 365530,06 DM à 219213,47 DM. Le règlement n° 2163/92 (
26
), arrêté à la suite des arrêts rendus par la Cour dans les affaires Faust et Wünsche, formait la base juridique de cette modification.
40.
En conséquence, le demandeur a conclu à ce que ce dernier avis modificatif fasse l'objet de la procédure pendante devant le Finanzgericht, en lieu et place de celui du 27 février 1984, qui avait été entrepris à l'origine. Il soutient en substance que le règlement, bien qu'il ait ramené le montant supplémentaire de 160 écus par 100 kilogrammes net à 105 écus par 100 kilogrammes net, n'est pas valide parce que ce montant réduit est encore inapproprié et excessif.
41.
Le Finanzgericht Hamburg estime que, aux fins de la solution du litige, il est nécessaire de saisir la Cour de la question préjudicielle suivante:
« L'article 1er du règlement (CEE) n° 2163/92 de la Commission est-il valide? »
Le règlement
42.
Le règlement n° 2163/92 a été adopté sur la base du règlement n° 426/86 (
27
), qui a abrogé le règlement n° 516/77 (
28
); celui-ci formait la base du règlement n° 3429/80, qui était applicable à l'époque des faits litigieux, mais que la Cour a déclaré non valide.
43.
Selon le préambule du règlement n° 2163/92 (ci-après le « règlement »), les trois règlements de la Commission de 1980 et 1981 ont été déclarés invalides:
« dans la mesure où le niveau du montant [supplémentaire] était fixé sans distinction aucune pour les conserves de champignons de toutes origines et catégories, ce qui avait pour effet d'augmenter le coût des conserves de champignons importées, surtout de catégories inférieures, pénalisant davantage les importations de champignons de moindre qualité ».
44.
Le préambule expose, en outre, que les règlements en cause avaient pour objectif de décourager les importations au-delà des quantités indiquées, et:
« que, pour atteindre cet objectif, il est nécessaire d'appliquer les mesures de sauvegarde aux importations en provenance de tous les pays tiers et de toutes catégories ».
Toujours selon le préambule, il y a donc lieu de fixer le montant à un niveau suffisamment élevé, et:
« ce montant est à fixer à un niveau uniforme pour tous les produits concernés afin d'éviter qu'il y ait incitation à déclarer lors de l'importation surtout des conserves de qualité inférieure étant donné que, en cas de différenciation du montant selon la qualité des produits, l'absence de définitions précises pour les différentes catégories au niveau communautaire met en cause le contrôle efficace des marchandises concernées ».
45.
Le dernier considérant du préambule est ainsi libellé:
« considérant que la retenue d'un montant qui s'oriente autour du prix de revient des conserves de champignons dans la Communauté n'a pas été critiquée par la Cour; que, afin d'éviter que le niveau du montant supplémentaire pour les catégories inférieures de conserves de champignons importées des pays tiers dépasse sensiblement le coût de production de ces mêmes conserves de champignons dans la Communauté, il est indiqué de fixer le niveau de ce montant au niveau du prix de revient dans la Communauté de conserves de champignons de troisième choix ».
46.
L'article 1er du règlement dispose:
« Le montant supplémentaire visé à l'article 1er des règlements (CEE) n° 3429/80, (CEE) n° 796/81 et (CEE) n° 1755/81 est fixé à 105 écus par 100 kilogrammes net. »
47.
L'article 2 dispose:
« Le présent règlement entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.
Il est applicable à l'ensemble des importations effectuées entre le 1er janvier 1981 et le 30 septembre 1981 pour lesquelles le dossier n'est pas encore clos. »
La question de la validité
48.
Dans l'ordonnance de renvoi, le Finanzgericht expose les raisons pour lesquelles il éprouve certains doutes quant à la validité du montant supplémentaire réduit. Il estime que ce montant présente également le caractère d'une sanction et dépasse considérablement le niveau nécessaire à l'efficacité de la mesure de sauvegarde. Il se réfère à nos conclusions présentées dans les affaires Faust et Wünsche où nous avions indiqué les coûts de production en France des conserves de champignons de troisième choix en 1981 (1 DM par boîte de 315 grammes) et le chiffre correspondant pour les produits chinois (0,81 DM). Le Finanzgericht calcule les montants qu'il convient d'ajouter à ce dernier chiffre, lorsque les champignons sont importés dans la Communauté: 0,19 DM de droits de douane et 0,90 DM de montant supplémentaire (sur la base de 105 écus par 100 kilogrammes net), soit un total de 1,90 DM. Les coûts des conserves de champignons chinoises de troisième choix étaient donc en 1981, avec l'application du montant supplémentaire de 105 écus par 100 kilogrammes net, supérieurs de 90 % aux coûts de production des conserves de champignons françaises. De l'avis du Finanzgericht, imposer un montant supplémentaire de cet ordre de grandeur équivaut sans doute à pénaliser l'opérateur qui effectue une importation sans certificat d'importation.
49.
Le Finanzgericht relève également que la Commission n'a pas différencié le montant supplémentaire en fonction des différentes catégories de conserves de champignons, bien que la Cour ait critiqué une telle démarche dans les arrêts précédents.
50.
Enfin, les doutes du Finanzgericht résultent également de ce que le montant supplémentaire prévu par le règlement correspond au prix de revient des conserves de champignons de couche de troisième choix, alors que le règlement n° 3429/80, qui était applicable à l'époque considérée, a été arrêté en ce qui concerne les conserves de champignons en général.
51.
Il convient d'examiner ces trois objections dans l'ordre inverse.
Les types de champignons
52.
Pour ce qui concerne la différence entre les conserves de champignons et les conserves de champignons de couche, il semble y avoir une certaine incohérence dans les différentes versions linguistiques des règlements. Ainsi, le règlement n° 3429/80, qui était applicable au moment de l'importation, se réfère dans sa version anglaise aux conserves de champignons en général. Il en va de même de la version allemande, où il est question de « Champignonkonserven ». La version française, en revanche, parle de « conserves de champignons de couche», dont la traduction en anglais serait normalement « preserved cultivated mushrooms ».
53.
La version anglaise du règlement litigieux vise, dans son titre, les « preserved cultivated mushrooms ». Toutefois, le dernier considérant du préambule expose que le montant supplémentaire a été calculé sur la base du prix de revient dans la Communauté de « preserved mushrooms » de troisième choix, et ne fait pas mention des « cultivated mushrooms ». La version française est similaire: dans le titre, elle parle de « conserves de champignons de couche » alors que le dernier considérant vise les « conserves de champignons ». Par contre, la version allemande parle uniformément de « Zuchtpilzkonserven », c'est-à-dire de conserves de champignons de couche.
54.
Le demandeur au principal n'a avancé aucun argument tiré de ce que la confusion susmentionnée aurait eu des conséquences préjudiciables sur ses importations, ou sur toute autre importation. Si la rédaction peu rigoureuse de la Commission peut légitimement susciter quelque préoccupation, nous considérons cependant que, en l'absence de griefs tirés d'éventuelles conséquences défavorables, les incohérences évoquées ci-dessus ne constituent pas un motif d'invalidité.
Les catégories de champignons
55.
La Commission soutient que le fait que le règlement n'établit pas une distinction entre les différentes catégories de champignons n'est pas de nature à affecter la validité du règlement. La Commission explique qu'une telle différenciation n'est pas possible parce que les importateurs seraient incités à classer les produits importés dans des catégories inférieures et qu'il manque, tant au niveau communautaire que dans les pays tiers fournisseurs, un système administratif qui permette une classification objective des champignons. Dans la mesure où la Commission a tenu compte de l'effet du montant supplémentaire réduit sur le champignons de qualité inférieure, elle a respecté les arrêts Faust et Wünsche.
56.
Nous acceptons l'argument de la Commission selon lequel elle n'est pas tenue de fixer des taux de prélèvement différents pour les diverses catégories de champignons, si cela ne s'avère pas praticable. Dans les précédents arrêts, la Cour, se référant à l'arrêt du 11 février 1988, National Dried Fruit Trade Association (
29
), a rappelé qu'une « taxe n'est pas illégale du seul fait qu'elle est prévue à taux fixe ». En outre, l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77 autorisait la Commission, sans toutefois l'y obliger, à fixer des montants supplémentaires différents pour des champignons de qualités différentes.
La proportionnalité
57.
Le demandeur au principal estime que la Commission n'a pas correctement interprété les arrêts Faust et Wünsche. A son avis, la Cour n'a pas déclaré les règlements invalides seulement en raison de l'absence de distinction entre les différentes catégories de champignons. Elle a considéré que le montant supplémentaire était excessif et n'a mentionné qu'à titre complémentaire l'absence de distinction. Le demandeur soutient que le montant supplémentaire réduit est également excessif, et que le règlement ne se borne pas à décourager les importations: aucun importateur n'accepterait volontairement de payer un tel montant en plus des autres coûts d'importation. Le demandeur souligne que le règlement pénalise les importations « illégales » d'une manière qui ne tient aucun compte des causes d'une telle illégalité ni de la gravité de la faute commise par l'importateur.
58.
De l'avis du demandeur, la Commission, en adoptant le règlement, était tenue de respecter les conditions posées à l'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 521/77 (
30
). Il fait valoir que le montant supplémentaire aurait dû être fixé à un niveau correspondant à la différence entre les coûts de production dans la Communauté et le prix des champignons importés, en ce compris les droits de douane. Seul un tel montant supplémentaire aurait évité que le marché de la Communauté ne soit perturbé tout en laissant du champ pour des importations en provenance de pays tiers.
59.
La Commission soutient dans ses observations écrites que le règlement est valide. Elle expose tout d'abord les éléments de calcul du montant supplémentaire réduit: elle a calculé ce montant en se fondant sur le prix moyen de champignons cultivés de troisième choix sur le marché allemand (apparemment représentatif du marché de la Communauté) au cours du premier trimestre de 1981. Elle indique également les effets que l'application de ce montant a eu sur les importations de conserves de champignons de couche de troisième choix en provenance de la République populaire de Chine. Les chiffres auxquels elle parvient sont très proches de ceux mentionnés dans l'ordonnance de renvoi (
31
).
60.
Selon la Commission, le montant supplémentaire réduit n'est pas excessif et se révèle conforme au principe de proportionnalité. Elle soutient que dans les arrêts Faust et Wünsche, la Cour n'a statué qu'au sujet du caractère excessif du montant supplémentaire fixé à l'origine par rapport aux importations de champignons de qualité inférieure. Le règlement ramène le niveau du montant supplémentaire d'environ 150 % de la valeur de la marchandise à environ 90 % de cette valeur. Il n'était pas possible de réduire davantage le montant sans compromettre la réalisation de l'objectif poursuivi, à savoir décourager les importations.
61.
Des arguments analogues sont avancés par le gouvernement espagnol.
62.
S'agissant de la proportionnalité, le point essentiel est bien entendu celui de savoir si un montant supplémentaire s'élevant à 90 % de la valeur de la marchandise est excessif, et présente le caractère d'une sanction, ou s'il est apte à décourager les importations. Les arrêts n'apportent pas une réponse immédiate à cette question. D'une part, certains éléments portent à croire que la Cour a estimé que la Commission n'avait pas démontré en quoi un montant supplémentaire simplement égal à la différence entre le prix pratiqué dans le pays d'exportation et celui pratiqué à l'intérieur de la Communauté était insuffisant. Au point 24 de l'arrêt rendu dans l'affaire C-24/90, la Cour aborde l'argumentation de la Commission selon laquelle un tel niveau n'aurait pas été suffisant, et l'écarté au motif que:
« le niveau du montant supplémentaire établi par le règlement n° 3429/80 et correspondant au prix de revient des champignons de production communautaire a eu pour effet d'augmenter sensiblement le coût des conserves de champignons produites, comme en l'espèce au principal, en Chine, par rapport à celui des conserves de champignons produites dans le marché communautaire ».
63.
Prise isolément, la conclusion énoncée dans ce point s'applique également au montant supplémentaire réduit dont il s'agit en l'espèce. En effet, celui-ci a également eu pour conséquence que le coût des produits importés dépassait sensiblement celui des produits communautaires.
64.
D'autre part, la Cour a poursuivi en examinant l'impact sur les champignons de catégories inférieures, et a relevé que cet impact en particulier était disproportionné. Or il est vrai que le règlement a atténué cet impact.
65.
Il ressort toutefois de l'arrêt considéré dans son ensemble que, contrairement aux observations présentées par la Commission et le gouvernement espagnol, l'impact sur les champignons de catégories inférieures n'a pas été le seul motif d'invalidité. Au contraire, il est présenté dans les arrêts comme un élément supplémentaire. En outre, ainsi que nous l'avons relevé ci-dessus au point 10, la décision de la Cour est dite résulter « de l'ensemble des considérations qui précèdent ». En conséquence, nous ne croyons pas que la portée de l'arrêt soit fidèlement traduite dans le préambule du règlement entrepris (
32
).
66.
Au demeurant, même si l'impact sur les champignons de catégories inférieures avait été le seul élément décisif, nous ne pensons pas que le règlement entrepris puisse être considéré comme valide. Il ne suffisait pas, ainsi que la Commission le suggère, d'établir le montant supplémentaire par référence au coût des champignons de qualité inférieure, dès lors que ce montant en tant que tel était encore excessif. Il nous semble que le montant de 105 écus par 100 kilogrammes était excessif, puisqu'il a été fixé à un niveau égal au montant total du prix de revient dans la Communauté de conserves de champignons de troisième choix. A cet égard, nous renvoyons aux considérations générales exposées plus haut (
33
), quant à la légalité du montant supplémentaire en cause dans l'affaire Hüpeden; ces considérations paraissent dans une large mesure également applicables à l'espèce présente. Lorsque l'objectif consiste à éviter que le marché de la Communauté soit perturbé par des importations à meilleur marché, il nous semble qu'un montant supplémentaire imposé à de telles importations doit avoir un certain rapport avec la différence de prix existant avec les produits communautaires. Tel n'est manifestement pas le cas lorsque le montant supplémentaire est égal à l'ensemble du coût de production dans la Communauté. Même par comparaison au prix de revient dans la Communauté de 160 écus pour les champignons de premier choix, le montant supplémentaire représentait pas moins des deux tiers de ce chiffre et semble encore manifestement excessif.
67.
On ne saurait, par conséquent, admettre l'argument de la Commission selon lequel tout prélèvement inférieur n'aurait pas permis de réaliser l'objectif visé par le règlement. L'argument est de toute façon déconcertant, puisque les importations ont été effectuées quelques années avant que le règlement ne soit arrêté, et qu'il n'a nulle part été précisé — que ce soit dans le préambule du règlement ou dans les observations de la Commission — comment le règlement pourrait, dans ces conditions, atteindre son objectif. Toutefois, nous n'entendons pas retenir cette considération en tant que telle comme motif d'invalidité du règlement. La Commission pouvait, selon nous, objectivement considérer que, puisque ses précédents règlements avaient été déclarés invalides uniquement « quant au niveau du montant supplémentaire fixé », il lui était loisible de fixer un nouveau montant, de niveau inférieur, même pour des importations qui avaient été effectuées longtemps auparavant. Nous ne partageons pas non plus, ainsi que nous l'avons déjà exposé, l'assertion du demandeur selon laquelle le montant supplémentaire aurait dû être fixé à un niveau équivalant simplement à la différence entre les coûts de production dans la Communauté et le prix des champignons importés. Toutefois, nous considérons pour les raisons exposées ci-dessus que le niveau fixé par le règlement attaqué était excessif et contraire au principe de proportionnalité.
Conclusion
68.
Nous estimons, en conséquence, qu'il convient de répondre comme suit aux questions déférées à la Cour par le Finanzgericht Hamburg:
«1)
Dans l'affaire Hüpeden (C-295/94):
L'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1796/81 du Conseil, du 30 juin 1981, relatif aux mesures applicables à l'importation de conserves de champignons cultivés, n'est pas valide quant au niveau du montant supplémentaire fixé.
2)
Dans l'affaire Pietsch (C-296/94):
L'article 1er du règlement (CEE) n° 2163/92 de la Commission, du 30 juillet 1992, relatif à la perception d'un montant supplémentaire prévue par les règlements (CEE) n° 3429/90, (CEE) n° 796/81 et (CEE) n° 1755/81, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l'importation de conserves de champignons de couche, n'est pas valide quant au niveau du montant supplémentaire fixé. »
(
*1
)	Langue originale: l'anglais.
(
1
)	Arrêts du 16 octobre 1991, Werner Faust (C-24/90, Rec. p. I-4905), Wünsche (C-25/90, Rec. p. I-4939), et Wünsche (C-26/90, Rec. p. I-4961); voir aussi, antérieurement, l'arrêt du 12 avril 1984, Wünsche (345/82, Rcc. p. 1995), ainsi que l'ordonnance du 5 mars 1986, Wünsche (69/85, Rcc. p. 947).
(
2
)	C-24/90, C-25/90 et C-26/90, précités à la note 1.
(
3
)	Règlement (CEE) n° 3429/80 de la Commission, du 29 décembre 1980, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l'importation de conserves de champignons de couche (JO L 358, p. 66); règlement (CEE) n° 796/81 de la Commission, du 27 mars 1981, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l'importation de conserves de champignons de couche (JO L 82, p. 8); règlement (CEE) n° 1755/81 de la Commission, du 30 juin 1981, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l'importation de conserves de champignons cultivés (JO L 175, p. 23).
(
4
)	175 écus conformément aux règlements nos 3429/80 et 796/81, précités à la note 3, et 160 écus conformément au règlement n° 1755/81, précité à la note 3.
(
5
)	JO L 73, p. 1. Ce règlement a été abrogé par le règlement (CEE) n° 426/86 du Conseil, du 24 février 1986, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes (JO L 49, p. 1).
(
6
)	JO L 73, p. 28. Ce règlement a été abrogé, avec effet au 1er juillet 1995, par le règlement (CE) n° 3290/94 du Conseil, du 22 décembre 1994, relatif aux adaptations et aux mesures transitoires nécessaires dans le secteur de l'agriculture pour la mise en œuvre des accords conclus dans le cadre des négociations commerciales multilatérales du cycle d'Uruguay (JO L 349, p. 105); voir article 6 et annexe XIV.
(
7
)	Voir l'affaire C-24/90, précitée à la note 1, point 12 de l'arrêt, qui renvoie à l'arrêt du 11 juillet 1989, Schràder (265/87, Rec. p. 2237, point 21). Les arrêts rendus dans les affaires C-25/90 et C-26/90, précités à la note 1, comportent une formulation analogue. Dans l'analyse qui suit, nous nous référons uniquement à l'arrêt de la Cour rendu dans l'affaire C-24/90.
(
8
)	Précité au point 3.
(
9
)	Arrêt C-24/90, précité à la note 1, points 19 et suiv.
(
10
)	Points 20 et 21 de l'arrêt.
(
11
)	Points 22 et 23 de l'arrêt.
(
12
)	Points 24 et 25 de l'arrêt.
(
13
)	Point 26 de l'arrêt.
(
14
)	Points 27 à 29 de l'arrêt.
(
15
)	JO L 183, p. 1. Ce règlement a été abrogé, avec effet au 1er juillet 1995, par le règlement no 3290/94 du Conseil, précité à la note 6 (voir article 6 et annexe XIV).
(
16
)	JO L 217, p. 16.
(
17
)	Précité à la note 15.
(
18
)	Voir point 11 ci-dessus.
(
19
)	Précité à la note 5.
(
20
)	Précité au point 3.
(
21
)	Voir point 12 de l'arrêt rendu dans l'affaire C-24/90, précité à la note 1.
(
22
)	Point 40 de nos conclusions présentées sous les arrêts C-24/90, C-25/90 et C-26/90, précités à la note 1.
(
23
)	Voir, parmi les nombreuses références possibles, les arrêts du 13 décembre 1994, SMW Winzersekt (C-306/93, Rec. p. I-5555, point 21), et du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil (C-280/93, Rec. p. I-4973, points 89 et 90).
(
24
)	Précité à la note 3.
(
25
)	Précité à la note 3.
(
26
)	Précité à la note 16.
(
27
)	Précité à la note 5.
(
28
)	Précité à la note 5.
(
29
)	77/86, Rec. p. 757, point 29.
(
30
)	Précité au point 3.
(
31
)	Voir point 48 ci-dessus.
(
32
)	Précité au point 43.
(
33
)	Voir, notamment, les points 24 à 26 ci-dessus.