Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ANDREA BIONDI
prezentate la 7 mai 2026(1)
Cauza C‑641/24 P
Ungaria
împotriva
Comisiei Europene
„ Recurs – Acces la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Fondul ESI – Regulamentul nr. 1303/2013 – Program operațional – Cerere de acces la corespondența dintre Ungaria și Comisie referitoare la un proiect de cerere de propuneri – Obiecții ale Ungariei privind divulgarea documentelor – Decizie a Comisiei de respingere a obiecțiilor statului membru și de acordare a accesului la documente – Protecția intereselor legitime ale statelor membre – Obligația de motivare – Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 – Domeniu de aplicare – Proces decizional în curs al unei instituții – Noțiunea de «decizie» – Noțiunea de atingere gravă, efectivă și concretă adusă unei proceduri decizionale în curs ”
I.      Introducere
1.        Prin prezentul recurs, Ungaria solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 10 iulie 2024, Ungaria/Comisia(2), prin care acesta a respins acțiunea sa având ca obiect anularea Deciziei Comisiei Europene din 14 decembrie 2021 prin care se acordă unui terț solicitant, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei(3), accesul la corespondența adresată Comisiei de autoritățile maghiare cu privire la un proiect de cerere de propuneri (denumită în continuare „decizia în litigiu”) în cadrul programării fondurilor structurale și de investiții europene (denumite în continuare „fondurile ESI”) pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2014 și 31 decembrie 2023(4).
2.        Istoricul litigiului reiese din cuprinsul punctelor 2-13 din hotărârea atacată. Acesta poate fi reamintit după cum urmează.
3.        La 30 aprilie 2021, un terț a solicitat Comisiei, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, accesul la întreaga corespondență oficială dintre Comisie și autoritățile maghiare privind cererea de propuneri EFOP 2.2.5. Dintre cele 11 documente identificate de Comisie ca intrând în domeniul acoperit de cererea de acces, 5 proveneau de la autoritățile maghiare(5).
4.        În cadrul procedurii de consultare prevăzute la articolul 4 alineatele (4) și (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, autoritățile maghiare au informat Comisia, prin scrisoarea din 28 mai 2021, că se opun acordării accesului la documentele care emană de la acestea, în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001(6). Autoritățile maghiare au arătat că, în măsura în care procesul decizional privind cererea de propuneri EFOP 2.2.5 era încă în curs de desfășurare, divulgarea în acest stadiu a documentelor respective ar fi adus o atingere gravă principiilor egalității de tratament, nediscriminării și transparenței, dat fiind că unii beneficiari potențiali ar fi putut avea acces la informații susceptibile să le confere un avantaj concurențial neloial.
5.        Într‑o primă etapă, Comisia a refuzat să acorde terțului solicitant accesul la cele cinci documente care emană de la autoritățile maghiare în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001. Acest terț solicitant a depus ulterior la Comisie o cerere de confirmare, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.
6.        La 13 octombrie 2021, în urma cererii de confirmare, secretarul general al Comisiei a consultat din nou autoritățile maghiare și le‑a informat că, după ce a examinat aplicabilitatea tuturor excepțiilor enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, în opinia sa, accesul la documentele care emană de la autoritățile maghiare vizate de cererea de acces menționată mai sus putea fi refuzat numai în temeiul protecției datelor cu caracter personal. Cu ocazia examinării cererii de confirmare, Comisia a identificat în plus patru documente suplimentare emise de autoritățile maghiare ca intrând sub incidența cererii de acces. Aceste autorități maghiare și‑au reiterat poziția potrivit căreia nu trebuia acordat niciun acces la documentele care emană de la acestea în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
7.        Prin decizia în litigiu, cu privire la care Ungaria a fost informată prin scrisoarea Comisiei din 15 decembrie 2021, aceasta din urmă s‑a pronunțat cu privire la cererea de confirmare a terțului solicitant și i‑a acordat accesul, într‑o formă cenzurată a datelor cu caracter personal, la documentele în litigiu(7), Comisia concluzionând că Ungaria nu demonstrase, prima facie, aplicabilitatea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
8.        La 25 februarie 2022, Ungaria a introdus la Tribunal o acțiune având ca obiect anularea deciziei în litigiu. Tribunalul a considerat că reclamanta invoca în esență patru motive în susținerea acestei acțiuni, și anume, în primul rând, un motiv întemeiat pe o motivare insuficientă a deciziei în litigiu, în al doilea rând, un motiv întemeiat pe încălcarea principiului cooperării loiale, în al treilea rând, un motiv întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 și, în al patrulea rând, un motiv întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
9.        În hotărârea atacată, Tribunalul a respins primele trei motive ca nefondate, iar al patrulea motiv ca inadmisibil. Prin urmare, acesta a respins acțiunea în totalitate.
10.      La 27 septembrie 2024, Ungaria a formulat prezentul recurs împotriva hotărârii atacate. În concluziile sale, aceasta solicită Curții anularea hotărârii atacate, anularea deciziei în litigiu
și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
11.      Comisia, la rândul său, solicită respingerea recursului și obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată.
II.    Analiză
12.      În susținerea recursului, Ungaria invocă patru motive. Primul motiv este întemeiat pe nerespectarea conținutului obligației de motivare a deciziei în litigiu, al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea principiului cooperării loiale, al treilea motiv este întemeiat pe erori de drept în interpretarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, iar al patrulea motiv este întemeiat pe o eroare de apreciere în ceea ce privește motivul invocat în primă instanță, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
13.      În conformitate cu cererea Curții, prezentele concluzii se vor concentra pe primul și pe al treilea motiv de recurs(8).
A.      Cu privire la primul motiv, întemeiat pe nerespectarea conținutului obligației de motivare a deciziei în litigiu
14.      Prin intermediul primului motiv, Ungaria reproșează în esență Tribunalului că nu a respectat conținutul obligației de motivare care revenea Comisiei atunci când a considerat, astfel cum ar reieși din coroborarea punctelor 25-29 și 35-37 din hotărârea atacată, că Comisia nu explicase, pe de o parte, în mod exhaustiv motivele pentru care a acordat acces la documentele în litigiu în pofida opoziției autorităților maghiare (primul aspect) și, pe de altă parte, motivele pentru care s‑a îndepărtat de practica sa decizională anterioară (al doilea aspect).
1.      Cu privire la caracterul exhaustiv al motivării deciziei în litigiu și la posibilitatea de a recurge la context
a)      Rezumatul argumentației părților
15.      În esență, Ungaria susține că Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat, la punctul 27 din hotărârea atacată, că, din moment ce decizia în litigiu, care admitea cererea terțului de a avea acces la documentele în litigiu, nu era destinată Ungariei și nu avea ca obiect refuzul accesului la documentele în litigiu, Comisia nu era obligată să explice în această decizie, în mod exhaustiv, motivele pentru care considera că cererea Ungariei de a nu divulga documentele respective nu era întemeiată.
16.      Protejarea intereselor statelor membre ar fi primordială. Ar fi, așadar, inacceptabil să se considere că singurul act supus unei căi de atac de către un stat membru, atunci când o instituție a Uniunii Europene intenționează să divulge documente care emană de la acesta în pofida opoziției sale, nu trebuie să conțină toate motivele pentru care instituția respectivă nu a ținut seama de această opoziție. O decizie prin care se acordă acces la documente în pofida opoziției unui stat membru și care nu ar conține motivele respingerii acestei opoziții nu ar plasa nici statul membru în cauză în poziția de a‑și putea exercita în mod efectiv dreptul la o cale de atac, nici instanța Uniunii în poziția de a‑și putea exercita controlul.
17.      Contrar celor statuate de Tribunal la punctul 28 din hotărârea atacată, motivarea deciziei în litigiu nu ar putea fi completată de contextul în care a fost adoptată, constituit de scrisoarea din 15 decembrie 2021.
18.      Comisia concluzionează în sensul caracterului inoperant al acestui aspect, ca urmare a faptului că Ungaria nu contestă punctele 24 și 25 din hotărârea atacată. În orice caz, raționamentul Tribunalului în ceea ce privește caracterul suficient al motivării deciziei în litigiu ar fi lipsit de orice eroare.
b)      Apreciere
19.      De la bun început, trebuie să se constate că Tribunalul a amintit în mod corect, la punctul 24 din hotărârea atacată, stadiul jurisprudenței consacrate referitoare la cerința motivării, potrivit căreia aceasta din urmă trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul de a primi explicații pe care îl pot avea destinatarii sau alte persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv. La același punct, Tribunalul a constatat de asemenea, în mod întemeiat, că problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 alineatul (2) TFUE și de articolul 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în funcție de contextul său, precum și de ansamblul de norme juridice care guvernează materia respectivă.
20.      În primul rând, în ceea ce privește argumentul Ungariei potrivit căruia Comisia ar fi trebuit să furnizeze o motivație exhaustivă, acesta provine dintr‑o interpretare vădit eronată a jurisprudenței menționată, necontestată însă(9). Astfel, este cert că autorul unui act nu este obligat să furnizeze o motivație exhaustivă și că respectarea obligației de motivare poate fi verificată și în funcție de împrejurări și de context.
21.      În al doilea rând, în ceea ce privește luarea în considerare a scrisorii din 15 decembrie 2021 ca făcând parte din contextul care permite clarificarea motivării deciziei în litigiu, apreciem că referirea la context părea cu atât mai necesară cu cât Ungaria nu era destinatara deciziei în litigiu.
22.      Astfel, este important de amintit că faptele din speță se desfășoară în cadrul unei relații triunghiulare care reunește un terț solicitant ce se adresează unei instituții a Uniunii pentru a solicita acces la documente care emană de la un stat membru, care va trebui în acest caz consultat(10). După ce instituția și‑a adoptat poziția, o comunică terțului solicitant, care este destinatarul deciziei de divulgare, așa cum reiese, de altfel, din cuprinsul punctelor 25-27 din hotărârea atacată.
23.      Decizia în litigiu, de care Ungaria nu neagă că a avut cunoștință, anunța că urma să intervină un act suplimentar. Punctul 6 din această decizie, intitulat „Disclosure against the explicit opinion of the author”, enunța: „[s]ince the decision to grant partial access to documents […] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents […]. It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities
[…]. This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available […]”(11).
24.      Reiese, așadar, în mod explicit din decizia în litigiu că autoritățile maghiare urmau să fie informate separat cu privire la motivele pentru care Comisia nu considerase aplicabilă excepția invocată. Reiese de asemenea din aceasta că scrisoarea adresată încă din ziua următoare adoptării sale(12) urmărea, așadar, tocmai menținerea poziției Ungariei în raport cu drepturile care îi sunt conferite de Regulamentul nr. 1049/2001.
25.      Rezultă că teza Ungariei, care constă în a susține că protejarea intereselor statelor membre ar impune ca motivele divulgării, în pofida opoziției statului membru în cauză, să figureze în decizia de divulgare adresată numai solicitantului, este lipsită de justificare.
26.      Datorită existenței scrisorii din 15 decembrie 2021, ar fi fost superfluu ca Comisia să fie obligată să includă în decizia de divulgare motivele pentru care a considerat că excepțiile de la divulgare prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001 – pe care, în mod logic, terțul solicitant nu le‑a invocat – nu sunt aplicabile(13).
27.      În al treilea rând, în ceea ce privește afirmația, cuprinsă la punctul 28 din hotărârea atacată, potrivit căreia scrisoarea din 15 decembrie 2021 „conține o prezentare mai exactă a motivelor pentru care Comisia a considerat că excepția menționată la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu era aplicabilă documentelor în litigiu”, trebuie să se constate că aceasta se întemeiază pe o examinare detaliată de către Tribunal a conținutului acestei scrisori, la care se adaugă considerațiile menționate la punctul 29 din hotărârea atacată referitoare la lipsa demonstrării unei atingeri concrete și efective aduse protecției procesului decizional.
28.      Procedând astfel, reiese cu claritate din analiza efectuată în hotărârea atacată că Tribunalul a avut grijă să verifice dacă conținutul scrisorii din 15 decembrie 2021, care face parte din contextul în care a fost adoptată decizia în litigiu, a permis Ungariei să înțeleagă motivele pentru care Comisia, în final și la a doua analiză, a acordat terțului solicitant accesul la documentele în litigiu și a considerat că excepția invocată de Ungaria pentru a se opune acordării nu era aplicabilă.
29.      De altfel, nu putem decât să constatăm că conținutul cererii introductive formulate de Ungaria în fața Tribunalului împotriva deciziei în litigiu confirmă că aceasta a putut înțelege motivele pentru care Comisia a considerat că excepția invocată nu era aplicabilă. Ungaria nu poate, așadar, să pretindă că nu i s‑a oferit posibilitatea de a lua cunoștință în mod detaliat de considerațiile care au condus la adoptarea deciziei în litigiu(14).
30.      Prin urmare, primul aspect al primului motiv trebuie respins ca nefondat.
2.      Cu privire la existența unei practici decizionale anterioare și a unei obligații de motivare consolidate
a)      Rezumatul argumentației părților
31.      Ungaria susține în esență că, contrar celor statuate de Tribunal la punctul 37 din hotărârea atacată, Comisia era obligată să explice motivele pentru care, în decizia în litigiu adoptată ca răspuns la cererea de confirmare, s‑a îndepărtat de decizia sa inițială. Ungaria ar fi stabilit existența unei practici decizionale constante referitoare la soluționarea cererilor de acces privind cererea de propuneri EFOP 2.2.5. În prezența unei astfel de practici, ar reveni Comisiei sarcina de a‑și dezvolta raționamentul în mod explicit atunci când intenționează să se îndepărteze de această practică, ceea ce ar decurge și din principiul cooperării loiale.
32.      În memoriul său în replică, Ungaria contestă relevanța jurisprudenței citate la punctele 32, 35 și 36 din hotărârea atacată. Ungaria subliniază particularitatea prezentei spețe, care ar consta în faptul că aceleași persoane interesate fac obiectul unei aprecieri diferite, atât în două proceduri diferite, cât și în cadrul aceleiași proceduri, pentru aceleași fapte. Comisia ar fi trebuit, așadar, să furnizeze o explicație cu privire la acest aspect.
33.      În timp ce Comisia, în cadrul primei aprecieri, a considerat că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 era aplicabilă, ea și‑a schimbat în mod vădit opinia în decizia în litigiu. Această schimbare fundamentală în orientarea deciziei Comisiei ar face ca analogia cu Hotărârea Deutsche Telekom/Comisia(15), citată de Tribunal, să fie irelevantă.
34.      La rândul său, Comisia consideră că, întrucât Ungaria nu a contestat punctul 33 din hotărârea atacată sau nu a demonstrat existența unei practici decizionale anterioare diferite, prezentul aspect al primului motiv ar trebui considerat inoperant și, în orice caz, nefondat.
b)      Apreciere
35.      În primul rând, în ceea ce privește critica referitoare la existența unei practici decizionale anterioare a Comisiei, Ungaria încearcă să se prevaleze de jurisprudența potrivit căreia, atunci când o decizie a Comisiei se îndepărtează în mod considerabil de practica sa decizională curentă și este mai extinsă decât deciziile precedente, Comisia trebuie să își dezvolte în mod explicit raționamentul(16). Totuși, prin faptul că încearcă să califice poziția Comisiei în cadrul deciziei sale inițiale drept „practică decizională constantă”, argumentația Ungariei evidențiază o necunoaștere a naturii procedurii care a condus la adoptarea deciziei în litigiu.
36.      Într‑adevăr, din procedura instituită la articolele 6-8 din Regulamentul nr. 1049/2001 rezultă că aceasta se poate desfășura în două faze(17). Astfel, cererea de acces conduce la o decizie inițială a Comisiei (prima fază)(18). Comisia propunea admiterea parțială a cererii de acces a terțului solicitant, ceea ce l‑a determinat pe acesta din urmă să depună o cerere de confirmare (a doua fază) în temeiul articolului 7 alineatul (2) din regulamentul menționat, constând în a invita Comisia să își revizuiască poziția.
37.      În paralel cu această procedură bilaterală, care are loc între Comisie și terțul solicitant, se desfășoară procedura de consultare între Comisie și statul membru de la care emană, în totalitate sau parțial, actele la care se solicită accesul(19). Deși se desfășoară separat, cele două proceduri se vor influența reciproc: poziția Comisiei față de terțul solicitant poate fi completată în mod util cu observațiile primite din partea statului membru consultat cu privire la chestiunea divulgării; argumentele invocate de terțul solicitant în cadrul cererii sale de confirmare vor putea de asemenea să modifice poziția Comisiei în raport cu problema aplicabilității excepțiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.
38.      După cum a statuat deja Curtea, „răspunsul la o cerere inițială de acces la documente, în temeiul articolului 7 alineatul (1) [din Regulamentul nr. 1049/2001], nu constituie decât o primă luare de poziție, în principiu nesupusă căilor de atac […]. Un astfel de răspuns conferă solicitantului dreptul, prevăzut la acest articol 7 alineatul (2) din regulamentul menționat, de a reitera o cerere de acces în pofida unui prim refuz motivat și permite instituției Uniunii în cauză să își reexamineze poziția inițială înainte de a lua o decizie definitivă de refuz, care poate face obiectul unei căi de atac în fața instanțelor Uniunii, și să remedieze, dacă este cazul, eventualele nelegalități de care ar fi afectat un prim refuz”(20).
39.      Poziția exprimată de Comisie în stadiul deciziei inițiale nu poate fi, așadar, analizată ca expresie a unei practici decizionale constante a Comisiei.
40.      Așa cum a subliniat Comisia, ar fi contrar economiei generale a Regulamentului nr. 1049/2001 să fie calificată drept practică decizională constantă orice luare de poziție inițială, din moment ce orice cerere de acces la documente trebuie să fie reevaluată în mod sistematic, de îndată ce terțul solicită aceasta, în lumina elementelor juridice și factuale care există la data adoptării deciziei(21). Altfel spus, caracterul dinamic al procesului decizional al Comisiei în ceea ce privește cererile de acces la documente se opune, prin natura sa, oricărei idei de cristalizare a unei practici a Comisiei numai pe baza deciziei sale inițiale.
41.      În plus, a recunoaște forța unei practici decizionale constante deciziilor inițiale în materie ar putea avea drept consecință limitarea forței argumentelor invocate în stadiul deciziei de confirmare și, astfel, a drepturilor terților solicitanți întemeiate pe Regulamentul nr. 1049/2001, care trebuie de asemenea protejate.
42.      Tribunalul a putut, așadar, să concluzioneze, fără a săvârși o eroare de drept, la punctul 33 din hotărârea atacată, că, limitându‑se să facă trimitere la decizia inițială prin care fusese refuzat accesul la documente, Ungaria nu poate stabili existența unei practici decizionale constante a Comisiei de care aceasta s‑ar fi îndepărtat în decizia în litigiu.
43.      În plus, acest punct 33 este de asemenea lipsit de orice eroare în ceea ce privește problema dacă cererii de acces cu referința GESTDEM 2020/1513 îi putea fi conferită forța unei practici decizionale constante a Comisiei. Amintim că din scrisoarea din 15 decembrie 2021 reiese că cererea de acces care a condus la adoptarea deciziei în litigiu se înscrie în continuarea acestei prime cereri de acces(22). În aceste condiții, considerăm că este dificil să i se confere o asemenea valoare, din moment ce, primo, constanța în practica decizională necesită un element de repetiție, în timp ce decizia inițială în cadrul examinării cererii de acces cu referința GESTDEM 2020/1513 se analizează ca o decizie izolată,
și, secundo, sensul real al deciziei Comisiei nu poate fi înțeles decât luând în considerare decizia finală adoptată de Comisie cu privire la această cerere de acces, care a constat, la finalul analizei, în acordarea accesului la documentele vizate de cererea respectivă.
44.      În al doilea rând, în ceea ce privește invocarea unei cerințe de motivare consolidate, independentă de existența unei practici decizionale constante, atunci când Comisia adoptă o decizie de confirmare contrară în tot sau în parte deciziei inițiale, trebuie să se constate că o astfel de cerință nu este susținută de niciun argument textual sau jurisprudențial care ar fi prezentat de Ungaria.
45.      Ungaria se limitează să susțină că jurisprudența citată de Tribunal la punctele 35 și 36 din hotărârea atacată(23) nu ar fi relevantă, întrucât ar fi vorba despre o situație care nu ar fi comparabilă. Totuși, rezultă pur și simplu din această jurisprudență că decizia inițială nu constituie decât o primă luare de poziție, conferind solicitantului posibilitatea de a formula o cerere de confirmare și că numai decizia de confirmare, care înlocuiește integral luarea de poziție anterioară, poate să producă efecte juridice de natură să afecteze interesele solicitantului și, prin urmare, să facă obiectul unei acțiuni în anulare. Concluzia Tribunalului de la punctul 37 din hotărârea atacată, potrivit căreia Comisia era obligată doar să motiveze soluția la care a ajuns în decizia de confirmare, pare, așadar, corectă.
46.      În sfârșit, în ceea ce privește argumentele referitoare la principiul cooperării loiale, acestea vor trebui, dacă este cazul, să fie examinate atunci când Curtea va analiza al doilea motiv de recurs, care nu face obiectul prezentelor concluzii specifice.
47.      Din cele ce precedă rezultă că al doilea aspect al primului motiv trebuie respins ca nefondat.
48.      Prin urmare, primul motiv pare nefondat în totalitate.
B.      Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe erori de drept în interpretarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001
49.      Al treilea motiv este împărțit în patru aspecte. Potrivit Ungariei, Tribunalul ar fi trebuit să concluzioneze că era în curs un proces decizional al Comisiei, în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, legat de finalizarea proiectului de cerere de propuneri (primul aspect). Acesta ar fi trebuit de asemenea să considere că documentele în litigiu aveau legătură cu un proces decizional în curs al Comisiei referitor la modificarea programului operațional (al doilea aspect). În orice caz, Ungaria susține că articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 ar fi de asemenea aplicabil în prezența unui proces decizional al unei autorități naționale de management însărcinate cu finalizarea unui proiect de cerere de propuneri reglementat de Regulamentul nr. 1303/2013 (al treilea aspect). În sfârșit, Ungaria susține că, contrar celor statuate de Tribunal, existența unei atingeri efective grave și concrete aduse procesului decizional în curs legat de acest proiect ca urmare a divulgării documentelor în litigiu ar fi fost stabilită (al patrulea aspect).
1.      Cu privire la noțiunea de „decizie” și la existența unui proces decizional al Comisiei privind proiectul de cerere de propuneri (primul aspect)
a)      Rezumatul argumentației părților
50.      În esență, Ungaria reproșează Tribunalului că a reținut o abordare exclusiv formalistă a noțiunii de „decizie” în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Această abordare formalistă este cea care l‑ar fi condus la constatarea eronată potrivit căreia Comisia nu era obligată să adopte o decizie referitoare la cererea de propuneri EFOP 2.2.5 în temeiul Regulamentului nr. 1303/2013(24).
51.      Chiar dacă Comisia nu adoptă în mod formal o decizie, această instituție ar exercita o influență determinantă asupra elaborării și a conținutului concret al proiectelor de cerere de propuneri, ținând seama printre altele de posibilitatea ca aceasta să efectueze un audit și să excludă de la finanțare anumite cheltuieli. Ar fi în interesul autorității naționale de management să urmeze orientările pe care le primește de la Comisie, iar posibilitatea teoretică ca un stat membru să ignore concluziile Comisiei cu privire la proiectul de cerere de propuneri nu ar fi o alternativă realistă.
52.      Forma impusă deciziei Comisiei nu ar rezulta din modul de redactare a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Legiuitorul Uniunii ar fi utilizat momentul adoptării deciziei de către instituție ca un simplu marcator temporal pentru a distinge această primă ipoteză de cea prevăzută la al doilea paragraf al dispoziției menționate. Din punct de vedere teleologic, deși accesul la documente trebuie să fie cât mai larg posibil, acesta nu ar fi totuși nelimitat. Ar intra, așadar, în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 orice proces decizional, indiferent de forma sa și independent de aspectul dacă a fost sau nu concretizat printr‑o decizie în sens formal. Decizia ar trebui să fie definită înainte de toate din punct de vedere funcțional.
53.      Influența Comisiei asupra deciziei autorității naționale de management prin intermediul schimburilor de corespondență dintre Ungaria și Comisie cu privire la proiectul de cerere de propuneri nu ar putea fi rezumată la o simplă participare. Dovada ar fi faptul că, în cadrul unuia dintre aceste schimburi, Comisia ar fi indicat că intenționa să excludă finanțarea europeană în cazul în care Ungaria nu ar urma propunerile sale.
54.      În domeniile în care gestiunea este partajată, procesele decizionale s‑ar confunda și nu ar fi posibil să se distingă funcțiile exercitate de Comisie de cele exercitate de statele membre. Pe de altă parte, atunci când Comisia emite un aviz cu privire la un proiect de cerere de propuneri, poziția pe care o exprimă ar fi comparabilă cu un audit anticipat.
55.      Comisia solicită respingerea primului aspect al celui de al treilea motiv.
b)      Apreciere
56.      Amintim că articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că accesul la un document întocmit de o instituție sau deținut de aceasta, referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie, este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea sa.
57.      Ca răspuns la argumentele invocate în fața sa prin care se urmărea stabilirea existenței unui proces decizional al Comisiei în curs, Tribunalul a amintit principiile fundamentale aflate în centrul Regulamentului nr. 1049/2001(25) înainte de a examina contextul specific în care au fost schimbate documentele în litigiu. Aceste documente se referă la un schimb de opinii interne cu privire la un proiect de cerere de propuneri pe care autoritățile maghiare erau în curs de a‑l finaliza în vederea unei finanțări din fondurile ESI, care fac obiectul gestiunii partajate, astfel cum este definită de Regulamentul nr. 1303/2013(26).
58.      Tribunalul a arătat că, în acest cadru, sarcinile legate de execuția bugetară se deleagă statelor membre și că, deși statele membre și Comisia răspund de gestiunea și de controlul programelor, acest lucru este în funcție de competențele lor respective(27). Sarcinile de gestiune, de control și de audit sunt îndeplinite de statele membre(28). Comisiei îi revine, la rândul său, sarcina de a verifica dacă statele membre au instituit sisteme de control eficient pe durata implementării programelor(29). Pregătirea și implementarea programelor operaționale, precum și îndeplinirea lor sunt încredințate statelor membre(30). Elaborarea și publicarea de cereri de propuneri țin de responsabilitatea grupurilor de acțiune locală, care sunt desemnate de statele membre(31). Autoritatea de management națională elaborează și aplică procedurile și criteriile adecvate de selecție a operațiunilor finanțate din fondurile ESI, care trebuie aprobate de comitetul de monitorizare(32).
59.      Tribunalul deduce din acest cadru juridic că cererile de propuneri reglementate de Regulamentul nr. 1303/2013 țin de responsabilitatea exclusivă a statelor membre(33) și că regulamentul menționat „nu conferă Comisiei o competență specială în procesul de finalizare a unei cereri de propuneri reglementate de acest regulament, astfel încât aceasta din urmă […] nu era obligată să adopte o decizie privind cererea de propuneri EFOP 2.2.5”(34).
60.      Ungaria nu contestă o astfel de concluzie și recunoaște că Comisia nu era obligată să adopte o decizie formală în ceea ce privește această cerere de propuneri. Ea susține însă că decizia Comisiei poate fi de natură „funcțională” prin influența pe care Comisia ar exercita‑o în realitate prin intermediul schimburilor informale cu statele membre cu privire la proiectele de cereri de propuneri care țin de fondurile ESI.
61.      O asemenea abordare nu poate fi reținută.
62.      Astfel, Curtea a statuat că noțiunea de „proces decizional” în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie înțeleasă ca raportându‑se direct la luarea deciziei(35). Or, luarea a unei decizii în sensul acestei dispoziții presupune existența unui obiect determinat la care se va referi decizia care urmează să fie adoptată, independent de caracterul iminent al adoptării unui proiect de act specific și identificabil(36). Pe de altă parte, Curtea a statuat de asemenea că a admite că o decizie nu a fost încă adoptată și, prin urmare, că există un „proces decizional” în curs în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, atunci când obiectul unui astfel de proces nu este determinat, ar fi contrar atât economiei acestei dispoziții, cât și cerinței ca refuzul accesului să fie întemeiat pe existența riscului unei atingeri concrete și efective, respectiv previzibile în mod rezonabil, iar nu pur ipotetice, aduse interesului protejat(37). Astfel, atât timp cât obiectul exact al unei decizii viitoare nu este încă determinat, orice risc de atingere adusă procesului decizional prin care se urmărește adoptarea acestei decizii ca urmare a divulgării unui document solicitat în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 este, prin definiție, ipotetic, dat fiind că ar fi în realitate imposibil să se verifice dacă conținutul documentului menționat are într‑adevăr legătură cu acest proces decizional(38).
63.      Recunoaștem că natura compozită a modalităților de organizare și de gestionare a fondurilor europene nu facilitează identificarea unui proces decizional. Totuși, Regulamentul nr. 1303/2013 urmărește să confere competențe distincte diferitelor părți interesate implicate(39).
64.      În cazul de față, problema nu constă atât în lipsa unei decizii formale, cât în faptul că obiectul procesului decizional, a cărui existență o susține Ungaria, nu este și nu poate fi determinat.
65.      Pe de o parte, așa cum a amintit Comisia, finalizarea cererii de propuneri nu necesită aprobarea Comisiei, întrucât ține doar de competența statelor membre, în temeiul repartizării realizate prin Regulamentul nr. 1303/2013.
66.      Pe de altă parte, argumentul potrivit căruia schimbul de opinii interne reflectat în documentele în litigiu ar constitui o decizie de audit anticipat a Comisiei nu poate fi admis: atât timp cât decizia autorității naționale de management referitoare la cererea de propuneri nu a fost adoptată, nu se pune problema ca Comisia să auditeze ceva. Atât timp cât decizia autorității naționale de management nu a fost adoptată pentru a stabili cadrul acestei cereri, Comisia nu este în măsură să își formeze o opinie și nici să își exercite competențele decizionale care îi revin în temeiul Regulamentului nr. 1303/2013.
67.      Prin urmare, Ungaria nu poate susține că influența Comisiei asupra procesului de elaborare a cererii de propuneri este de așa natură încât acțiunea acesteia se aseamănă cu o decizie de audit anticipat, în condițiile în care nu există încă nicio certitudine în ceea ce privește însăși existența și conținutul cererii de propuneri. În memoriul în răspuns, Comisia a arătat în mod întemeiat că, pe tot parcursul dialogului informal, precum cel care a condus la schimbul de opinii interne, autoritățile naționale sunt libere să decidă să urmeze propunerile Comisiei sau să persiste în proiectul lor ori chiar să renunțe la finanțarea din fondurile ESI, ceea ce reiese, de altfel, din cuprinsul punctului 90 din hotărârea atacată, care nu este contestat de Ungaria.
68.      În ceea ce privește argumentul potrivit căruia schimbul de opinii interne ar permite autorităților naționale în cauză să răspundă așteptărilor Comisiei pentru a evita viitoare corecții financiare pe care ea le‑ar decide, nici acesta nu convinge: astfel, o strategie pusă în aplicare pentru a evita o luare de decizie viitoare nu poate susține existența unui proces decizional în curs în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
69.      Astfel, chiar în ipoteza în care abordarea calificată drept „formalistă” de Ungaria, urmată de Tribunal și susținută de o interpretare riguroasă a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001(40), ar trebui abandonată – quod non – în favoarea abordării „funcționale” propuse de Ungaria, legătura dintre documentele la care se solicită accesul și procesul decizional al Comisiei este prea ipotetică și incertă, din moment ce acest proces nu poate fi identificat cu adevărat. Cu alte cuvinte, nici chiar așa‑numita abordare „funcțională” nu a permis stabilirea existenței unui proces decizional al Comisiei.
70.      În sfârșit, fără a anticipa analiza efectuată în cadrul examinării celui de al patrulea aspect al celui de al treilea motiv, insuficiența tezei susținute de Ungaria ne pare ilustrată de următoarea considerație: admițând că teza funcțională prevalează, nu vedem cum ar fi posibil ca Comisia să justifice, astfel cum impune jurisprudența, o decizie de refuz al accesului la documente demonstrând că accesul ar genera un risc de atingere adusă interesului protejat prin articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.
71.      Prin urmare, primul aspect al celui de al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
2.      Cu privire la existența unui proces decizional în curs al Comisiei referitor la o cerere de modificare a programului operațional (al doilea aspect)
a)      Rezumatul argumentației părților
72.      În esență, Ungaria susține că Tribunalul a încălcat articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 prin faptul că nu a considerat că corespondența întreținută cu Comisia referitoare la conținutul cererii de propuneri avea legătură cu un proces decizional în curs al Comisiei, întrucât ar putea privi o cerere de modificare a programului operațional, în condițiile în care o asemenea modificare ar presupune o decizie a instituției. Or, o cerere de modificare a unui program operațional nu ar începe numai după cererea oficială de modificare, ci, în practică, la momentul la care a fost convenit cu Comisia conținutul său.
73.      Comisia ar face adesea observații înainte de prezentarea cererii de modificare a unui astfel de program, care ar fi acceptate de statul membru în cauză pentru a evita riscul unei corecții financiare. Ungaria își ilustrează poziția prin referire la două schimburi de corespondenţă cu Comisia din 7 iulie 2017 și din 13 iulie 2021. Un stat membru nu ar prezenta Comisiei o propunere de modificare fără ca aceasta din urmă să o fi aprobat în prealabil într‑un cadru informal.
74.      Comisia concluzionează în sensul caracterului în parte inadmisibil, ca urmare a încercării de a furniza, în stadiul recursului, elemente noi de probă, și în parte nefondat al celui de al doilea aspect al celui de al treilea motiv.
b)      Apreciere
75.      Argumentația Ungariei se înscrie în linia celei dezvoltate în cadrul primului aspect al celui de al treilea motiv, în sensul că intenționează din nou să reproșeze o abordare prea formalistă a procesului decizional pe care ar fi reținut‑o Tribunalul prin faptul că a refuzat să considere că schimbul de opinii interne dintre Ungaria și Comisie privea un proces decizional în legătură cu o cerere de modificare a unui program operațional.
76.      Cu titlu introductiv, nu ne putem împiedica să considerăm că argumentația Ungariei, care constă în a susține că procesul decizional în curs la care s‑ar referi documentele în litigiu privește fie finalizarea unei cereri de propuneri, fie o cerere de modificare a unui program operațional, tinde mai degrabă să confirme caracterul nedeterminat al obiectului la care se referă decizia viitoare și al cărei proces de adoptare ar fi protejat prin aplicarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
77.      În orice caz, cu privire la abordarea funcțională, facem trimitere, mutatis mutandis, la analiza limitelor sale dezvoltată în cadrul examinării primului aspect al prezentului motiv. Prin urmare, întreaga argumentație cu privire la caracterul informal al influenței Comisiei trebuie înlăturată.
78.      Observăm de asemenea că Tribunalul a recunoscut că Comisia poate fi obligată să adopte o decizie în cazul modificării programului operațional din care face parte o cerere de propuneri în temeiul articolului 30 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1303/2013(41). Totuși, Tribunalul a arătat de asemenea că, la momentul adoptării deciziei atacate, Comisia nu fusese sesizată cu o astfel de cerere de modificare(42) și a explicat motivele care l‑au condus la această constatare, așa încât raționamentul Tribunalului pare motivat corespunzător cerințelor legale.
79.      În ceea ce privește cele două schimburi evocate de Ungaria, după cum a arătat Comisia, chiar dacă ar fi considerate relevante și suficiente pentru a stabili existența unei cereri de modificare – quod non
–, constatăm
că invocarea lor urmărește să obțină de la Curte o apreciere a unor elemente de probă care nu au fost supuse mai întâi Tribunalului.
80.      Prin urmare, al doilea aspect al celui de al treilea motiv trebuie respins ca fiind în parte inadmisibil și în parte nefondat.
3.      Cu privire la aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 în privința procesului decizional în curs al autorităților naționale de management însărcinate cu finalizarea proiectelor de cerere de propuneri care intră sub incidența Regulamentului nr. 1303/2013 (al treilea aspect)
a)      Rezumatul argumentației părților
81.      În esență, Ungaria susține că Tribunalul ar fi statuat în mod eronat că articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu ar urmări să protejeze interesele legitime ale statelor membre și nu s‑ar putea aplica atunci când sunt în curs procese decizionale ale autorităților naționale de management în sensul Regulamentului nr. 1303/2013. Tribunalul s‑ar fi limitat în special la o interpretare strict literală a acestei dispoziții, în timp ce căutarea unui echilibru delicat între urmărirea unei transparențe sporite și protecția intereselor legitime ale statelor membre, ca urmare a renunțării la regula autorului, ar impune să se meargă dincolo de textul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
82.      Curtea ar fi recunoscut deja că acest articol poate fi invocat de statele membre în scopul protejării propriilor procese decizionale(43), din moment ce protecția intereselor statelor membre ar constitui o limită obiectivă care justifică refuzul divulgării documentelor în cauză. O interpretare restrictivă a unei asemenea limite ar putea afecta încrederea statelor membre în instituții și ar institui o discriminare nejustificată între instituții și statele membre. În timp ce statele membre s‑ar adresa Comisiei în caz de îndoială, pentru a evita corecții financiare, dacă interpretarea de către Tribunal a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 ar fi confirmată, acest lucru ar avea ca rezultat o reducere a eficacității procesului de concertare cu Comisia, întrucât statele ar risca, prin comunicarea cu Comisia, să facă publice considerații cu privire la care încă nu au luat efectiv o decizie. În cazul în care statele membre nu pot proteja procesele decizionale ale instituțiilor lor, ele nu vor avea niciun interes să se adreseze Comisiei cu privire la chestiuni pentru care una dintre autoritățile lor nu a luat încă o decizie. Un
acces la documente ar putea fi asigurat după încheierea proceselor decizionale naționale.
83.      Comisia solicită respingerea celui de al treilea aspect al celui de al treilea motiv din cauza caracterului său nefondat.
b)      Apreciere
84.      Tribunalul a statuat, la punctul 127 din hotărârea atacată, că excepția întemeiată pe articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate fi interpretată în sensul că protejează și procesul decizional al autorităților de management naționale în sensul Regulamentului nr. 1303/2013. Tribunalul a amintit că termenul „instituție” care figurează la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 era definit la articolul 1 litera (a) din acest regulament ca vizând Parlamentul European, Consiliul sau Comisia, în timp ce din articolul 3 litera (b) din regulamentul menționat reiese că statele membre și instituțiile necomunitare intră în sfera noțiunii de „terț”(44). Tribunalul s‑a concentrat apoi pe examinarea literei articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, precum și a obiectului și a finalității sale(45) înainte de a aminti cerința interpretării stricte a excepțiilor prevăzute la acest articol 4(46).
85.      Argumentele Ungariei dezvoltate în cadrul prezentului aspect nu urmăresc să repună în discuție această analiză, care, de altfel, urmează un demers complet clasic atunci când instanța Uniunii este chemată să interpreteze o dispoziție de drept al Uniunii. În schimb, Ungaria susține că Tribunalul ar fi trebuit să meargă dincolo de modul de redactare a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, din moment ce protecția intereselor legitime ale statelor membre ar constitui un motiv obiectiv care justifică punerea la dispoziția lor a beneficiului acestei excepții pentru protejarea propriilor procese decizionale, ceea ce s‑ar putea deduce din Hotărârea Suedia/Comisia(47).
86.      Poziția Ungariei se întemeiază pe o interpretare eronată a acestei hotărâri.
87.      Astfel, este inexact să se recurgă la această jurisprudență pentru a susține o interpretare a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 atât de extensivă încât ar deveni contrară modului său de redactare. Concluziile care trebuie deduse din hotărârea respectivă pentru interpretarea dispozițiilor regulamentului menționat nu pot fi înțelese decât în limitele domeniului de aplicare al acestuia din urmă. Astfel, atunci când Curtea afirmă că articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede o excepție de fond și definește limitele obiective de interes public sau privat susceptibile să justifice un refuz de divulgare(48), este evident că aceste limite se situează întotdeauna în domeniul de aplicare al regulamentului și că trebuie să se țină seama de condițiile a căror întrunire este necesară în vederea aplicării dispoziției menționate. Or, astfel cum a arătat Tribunalul, articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretat în lumina articolului 1 litera (a) din acest regulament, nu este aplicabil în cazul în care ar fi în curs procesul decizional al unei entități necomunitare. Domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1049/2001 este definit prin referire la instituțiile enumerate de acesta, iar nu la categorii de documente specifice și nici la autorul documentului deținut de aceste instituții(49).
88.      Contrar celor pretinse de Ungaria, a reține o asemenea concepție a domeniului de aplicare al articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu golește de conținut articolul 4 alineatul (5) din regulamentul menționat. Tocmai această din urmă dispoziție este cea care permite, în cursul unui proces decizional al unei instituții, protejarea intereselor pe care un stat membru le consideră legitime(50) recunoscându‑i posibilitatea de a solicita acestei instituții să nu divulge un document care emană de la el(51). Totuși, Curtea a refuzat deja să recunoască în articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 o normă conflictuală pentru a asigura aplicarea normelor naționale sau a politicii statelor membre în materie de acces la documentele care emană de la acestea din urmă în detrimentul normelor specifice ale regulamentului menționat(52). Articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 este încadrat de excepțiile materiale de la alineatele (1)-(3) ale acestui articol și limitat de excepțiile respective(53).
89.      O extindere a domeniului de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din acest regulament în sensul dorit de Ungaria ar încălca în mod vădit voința legiuitorului de a o limita numai la documentele care au legătură cu un proces decizional al unei instituții, în sensul Regulamentului nr. 1049/2001.
90.      Regulile jocului sunt clare, inclusiv pentru statele membre. Acesta este motivul pentru care nu împărtășim preocuparea exprimată de Ungaria referitoare la erodarea încrederii în comunicarea dintre statele membre și Comisie(54). În orice caz, o asemenea preocupare nu poate legitima o interpretare a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 care depășește litera sa, care ar fi, în plus și astfel cum a constatat în mod întemeiat Tribunalul, contrară cerinței unei interpretări restrictive pe care o prevede acest articol(55).
91.      La finalul analizei care precedă, nu a putut fi identificată nicio eroare de drept. Al treilea aspect al celui de al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
4.      Cu privire la existența unei atingeri efective, grave și concrete aduse procesului decizional în curs (al patrulea aspect)
a)      Rezumatul argumentației părților
92.      Ungaria susține că Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept atunci când a afirmat că aceasta nu demonstrase existența unei atingeri grave, efective și concrete aduse procesului decizional privind finalizarea proiectului de cerere de propuneri EFOP 2.2.5. Reclamanta susține că divulgarea documentelor ar putea compromite finalizarea acestui proiect, întrucât ar procura o informație privilegiată anumitor organizații, care le‑ar permite să se pregătească mai bine pentru a răspunde la această cerere.
93.      Ungaria contestă în plus afirmația, care nu ar fi decât parțial adevărată, cuprinsă la punctul 137 din hotărârea atacată, potrivit căreia conținutul cererii de propuneri EFOP 2.2.5 era, la momentul cererii de acces la documente (iunie 2021), accesibil online publicului, în timp ce, în opinia sa, proiectul de cerere de propuneri EFOP 2.2.5 fusese modificat (proiectul de cerere de propuneri EFOP 2.2.25), iar versiunea modificată nu fusese, la rândul său, publicată decât la 28 octombrie 2022.
94.      Comisia solicită respingerea celui de al patrulea aspect al celui de al treilea motiv.
b)      Apreciere
95.      Prezentul aspect al celui de al treilea motiv invită Curtea să se pronunțe, în ipoteza în care articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 s‑ar aplica corespondenței dintre Comisie și Ungaria în legătură cu finalizarea proiectului de cerere de propuneri EFOP 2.2.5, cu privire la existența unei atingeri aduse procesului decizional care îndeplinește condițiile impuse de această dispoziție.
96.      Întrucât concluzionase în sensul lipsei unui proces decizional în curs al Comisiei și, așadar, în sensul inaplicabilității excepției de la divulgare invocate de Ungaria, Tribunalul examinase, cu titlu suplimentar, dacă această condiție era îndeplinită(56). Din moment ce propunem Curții să confirme hotărârea atacată cu privire la acest aspect, ea nu ar avea în principiu nevoie să răspundă la acest aspect al celui de al treilea motiv de recurs.
97.      Totuși, continuăm analiza arătând că Tribunalul a amintit că simpla împrejurare că un document se referă la un interes protejat prin articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu este suficient pentru a justifica nedivulgarea sa(57), aplicarea excepției prevăzute impunând demonstrarea faptului că accesul la documentul în cauză ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv protecției procesului decizional al instituției în cadrul unui risc previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic(58). Tribunalul a arătat de asemenea că atingerea adusă trebuie să atingă un anumit prag de gravitate(59).
98.      Această grilă de analiză este conformă cu stadiul jurisprudenței în materie. Curtea a statuat deja că, în cazul în care o instituție a Uniunii decide să respingă o cerere de acces în temeiul uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, ea are obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la documentul respectiv ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de această excepție, riscul unei astfel de atingeri trebuind să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic(60). În mod similar, revine persoanei care solicită aplicarea uneia dintre aceste excepții de către o instituție căreia i se aplică Regulamentul nr. 1049/2001 să furnizeze în timp util explicații echivalente(61). Existența unui asemenea risc trebuie stabilită, o simplă afirmație nesusținută neputând fi suficientă pentru a considera excepția aplicabilă(62).
99.      Ungaria nu contestă acest standard. Îi revenea, așadar, sarcina de a dovedi în fața Tribunalului că procesul decizional referitor la finalizarea proiectului de cerere de propuneri putea fi afectat în mod grav, efectiv și concret de divulgarea documentelor în litigiu.
100. În această privință, Tribunalul a considerat că motivele invocate de Ungaria nu permiseseră să se stabilească modul în care divulgarea documentelor în litigiu ar putea afecta într‑un asemenea mod procesul decizional(63). Afirmațiile Ungariei care aveau ca obiect să susțină că divulgarea documentelor ar compromite principiile egalității de tratament, nediscriminării și transparenței, deoarece beneficiarii potențiali ai cererii de propuneri EFOP 2.2.5 ar putea obține informații care să le confere un avantaj concurențial neloial, nu erau susținute, Ungaria neprezentând o argumentație detaliată și nici vreun element de probă(64). În sfârșit, Tribunalul s‑a întemeiat și pe analiza Comisiei potrivit căreia divulgarea documentelor în litigiu nu putea, la data adoptării deciziei în litigiu, să compromită procesul decizional în curs legat de această cerere de propuneri, întrucât conținutul cererii menționate era, la acea dată, accesibil publicului(65).
101. În stadiul recursului, deși Ungaria pare să conteste, prin afirmații generice, concluzia la care a ajuns Tribunalul, ea nu convinge deloc, efortul de argumentare fiind limitat la repetarea argumentelor invocate în fața Tribunalului.
102. În rest, în ceea ce privește punctul 137 din hotărârea atacată, Ungaria susține că afirmația Tribunalului potrivit căreia cererea de propuneri era disponibilă la data cererii inițiale „este doar parțial adevărată”(66) și că Tribunalul ar fi trebuit să ia în considerare faptul că un nou proiect de cerere de propuneri(67) fusese publicat ulterior datei deciziei în litigiu și că accesul la documentele în litigiu ar fi putut permite anumitor părți interesate să obțină informații care să le confere un avantaj concurențial. Constatăm totuși că hotărârea atacată nu conține nicio mențiune cu privire la un asemenea argument, pe care Comisia îl consideră, așadar, în mod întemeiat ca fiind nou și, ca atare, în afara competenței Curții exercitate în cadrul unui recurs(68), ceea ce Ungaria nu pare, de altfel, să conteste(69). În orice caz, Ungaria nu evocă decât eventualitatea unui acces care ar fi generat un avantaj concurențial neprecizat. Nici o astfel de imprecizie nu pare să corespundă standardului necesar pentru a demonstra existența unei atingeri grave, efective și concrete.
103. În consecință, al patrulea și ultimul aspect al celui de al treilea motiv trebuie respins.
5.      Concluzie cu privire la al treilea motiv
104. La finalul analizei celor patru aspecte ale celui de al treilea motiv, este necesar să se concluzioneze în sensul respingerii acestuia din cauza caracterului său nefondat.
C.      Concluzie
105. Având în vedere toate motivele care precedă, propunem Curții să respingă primul și al treilea motiv de recurs.
1      Limba originală: franceza.
2      T‑104/22, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2024:467.
3      JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76.
4      Acest proiect de cerere de propuneri cu numărul de cod „EFOP 2.2.5”, intitulat „Îmbunătățirea tranziției de la îngrijirile în instituții către serviciile de proximitate – înlocuirea cazării instituționale până în anul 2023” (denumită în continuare „cererea de propuneri EFOP 2.2.5”), fusese elaborat de autoritatea de management desemnată de autoritățile maghiare pentru punerea în aplicare a Programului operațional privind dezvoltarea resurselor umane pentru dezinstituționalizarea persoanelor cu handicap care trăiesc în prezent în instituții din Ungaria (EFOP). EFOP a fost adoptat de Comisie la propunerea Ungariei în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO 2013, L 347, p. 320, și rectificare în JO 2016, L 200, p. 140).
5      Este vorba despre un e‑mail, care cuprinde două anexe, al autorităților maghiare din 11 martie 2020, precum și de patru scrisori ale autorităților maghiare adresate Comisiei la 19 iunie 2020, la 6 august 2020, la 5 ianuarie 2021 și la 14 aprilie 2021.
6      Amintim că articolul 4 alineatele
(3)-(5) din Regulamentul nr. 1049/2001 are următorul cuprins:
„(3) Accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
Accesul la un document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei, în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
(4) În cazul documentelor terților, instituția consultă terții pentru a stabili dacă se poate aplica o excepție prevăzută la alineatul (1) sau (2), cu excepția cazului în care există certitudinea că documentul trebuie sau nu trebuie divulgat.
(5) Un stat membru poate solicita unei instituții să nu divulge conținutul unui document emis de acesta fără acordul său prealabil.”
7      Și anume cele cinci documente ale autorităților maghiare identificate inițial de Comisie și cele patru documente suplimentare identificate în etapa cererii de confirmare (denumite în continuare „documentele în litigiu”).
8      Curtea va trebui să răspundă în prealabil la argumentul Comisiei care lasă Curții sarcina de a aprecia admisibilitatea recursului în raport cu cerințele articolelor 168 și 169 din Regulamentul de procedură al Curții (a se vedea punctele 12 și 13 din memoriul în răspuns al Comisiei). Considerăm totuși că, din moment ce, în primul rând, Comisia nu invocă o excepție de inadmisibilitate și, în al doilea rând, conținutul memoriului în răspuns al Comisiei ilustrează faptul că Comisia a fost pe deplin în măsură să înțeleagă argumentele recursului, acesta din urmă ar trebui considerat admisibil.
9      Astfel, Ungaria nu pare să pună în discuție jurisprudența amintită la punctul 24 din hotărârea atacată, aspect confirmat de lectura punctului 24 din recurs.
10      A se vedea articolul 4 alineatele (4) și (5) din Regulamentul nr. 1049/2001.
11      Sublinierea noastră.
12      Al cărei temei este articolul 5 alineatele (5) și (6) din normele referitoare la aplicarea Regulamentului nr. 1049/2001 anexate la Regulamentul de procedură al Comisiei prin Decizia din 5 decembrie 2001 de modificare a regulamentului său de procedură (JO 2001, L 345, p. 94, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 148).
13      Motive de confidențialitate ar putea chiar milita în favoarea unei comunicări a deciziei de divulgare separate întotdeauna de motivele pentru care Comisia intenționează să acorde acces la documente în pofida opoziției manifestate de un stat membru.
14      A se vedea punctul 29 din recurs.
15      Hotărârea din 28 martie 2017 (T‑210/15, EU:T:2017:224).
16      A se vedea Hotărârea din 29 septembrie 2011, Elf Aquitaine/Comisia (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punctul 155).
17      A se vedea Hotărârea din 29 iulie 2024, Validity/Comisia (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, punctele 49 și 62).
18      Respectiv decizia din 16 iunie 2021: a se vedea punctul 7 din hotărârea atacată.
19      A se vedea articolul 4 alineatele (4) și (5) din Regulamentul nr. 1049/2001.
20      Hotărârea din 29 iulie 2024, Validity/Comisia (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, punctul 49
și jurisprudența citată).
21      A se vedea punctul 28 din memoriul în răspuns al Comisiei.
22      Amintim că cererea de acces menționată, care privea deja documente legate de cererea de propuneri EFOP 2.2.5, a făcut obiectul unei decizii inițiale de refuz, întemeiată pe obiecțiile Ungariei, care invoca protecția procesului decizional în curs. Această decizie inițială a fost confirmată în etapa cererii de confirmare, înainte ca solicitantul să introducă o acțiune în anulare în fața Tribunalului. În cursul procedurii în fața Tribunalului, Comisia a decis să revină asupra deciziei sale de confirmare, acordând în cele din urmă accesul la documente, ceea ce a determinat Tribunalul să constate lipsa necesității de a se pronunța asupra fondului cauzei [a se vedea Ordonanța din 22 noiembrie 2022, Validity/Comisia (T‑640/20, EU:T:2022:752)]. Toate aceste elemente sunt amintite în scrisoarea din 15 decembrie 2021.
23      Și anume Hotărârea din 28 martie 2017, Deutsche Telekom/Comisia (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24      A se vedea punctul 76 din hotărârea atacată.
25      A se vedea punctele 60-63 din hotărârea atacată.
26      A se vedea punctele 64-66 din hotărârea atacată.
27      A se vedea punctele 67 și 68 din hotărârea atacată.
28      A se vedea punctul 69 din hotărârea atacată.
29      A se vedea punctul 70 din hotărârea atacată.
30      A se vedea punctul 71 din hotărârea atacată.
31      A se vedea punctul 72 din hotărârea atacată.
32      A se vedea punctele 73 și 74 din hotărârea atacată.
33      A se vedea punctul 75 din hotărârea atacată.
34      Punctul 76 din hotărârea atacată.
35      Ceea ce Tribunalul a amintit la punctul 82 din hotărârea atacată.
36      A se vedea Hotărârea din 16 ianuarie 2025, Comisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punctul 73).
37      A se vedea Hotărârea din 16 ianuarie 2025, Comisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punctul 63).
38      A se vedea Hotărârea din 16 ianuarie 2025, Comisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punctul 74).
39      A se vedea punctul 58 din prezentele concluzii.
40      A se vedea punctele 80-86 din hotărârea atacată.
41      A se vedea punctele 97 și 98 din hotărârea atacată.
42      A se vedea punctul 99 din hotărârea atacată.
43      Ungaria invocă în această privință Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punctul 57).
44      A se vedea punctul 109 din hotărârea atacată.
45      A se vedea punctele 110-112 din hotărârea atacată.
46      A se vedea punctul 113 din hotărârea atacată.
47      Hotărârea din 18 decembrie 2007 (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48      A se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punctul 57).
49      A se vedea Hotărârea din 18 iulie 2017, Comisia/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, punctul 37 și jurisprudența citată).
50      A se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punctul 83).
51      Cu alte cuvinte, atât documentele al căror autor este însuși statul membru, cât și documentele care au fost numai transmise de acest stat membru instituției în cauză: Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punctul 61).
52      A se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punctul 65).
53      A se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punctul 76).
54      Adăugăm aici că faptul de a nu extinde domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 la documentele legate de procesul decizional al unei autorități naționale de management nu aduce atingere posibilității unui stat membru de a invoca, atunci când excepția se poate aplica, respectarea anumitor norme de drept național care protejează un interes public care s‑ar opune divulgării unui document și ar fi invocate de un stat membru în acest scop, care ar putea fi în acest caz considerate un interes demn de protecție în temeiul dispoziției menționate: a se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punctul
84).
55      A se vedea Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 30 și jurisprudența citată), Hotărârea din 8 iunie 2023, Consiliul/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, punctul 33), precum și Hotărârea din 16 ianuarie 2025, Comisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punctul 62).
56      A se vedea punctul 129 din hotărârea atacată.
57      A se vedea punctul 130 din hotărârea atacată și jurisprudența citată.
58      A se vedea punctul 131 din hotărârea atacată și jurisprudența citată.
59      A se vedea punctul 132 din hotărârea atacată și jurisprudența citată.
60      A se vedea Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punctele 54 și 93 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 16 ianuarie 2025, Comisia/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punctul 63 și jurisprudența citată).
61      A se vedea Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punctul 94).
62      A se vedea prin analogie Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punctul 95).
63      A se vedea punctul 133 din hotărârea atacată.
64      A se vedea punctele 134 și 135 din hotărârea atacată.
65      A se vedea punctul 137 din hotărârea atacată.
66      A se vedea punctul 124 din recurs. Observăm că Ungaria efectuează o interpretare eronată a hotărârii atacate, din moment ce Tribunalul nu vizează în aceasta data cererii inițiale, ci pe cea a deciziei în litigiu.
67      EFOP 2.2.25.
68      A se vedea Hotărârea din 15 ianuarie 2026, XH/Comisia (Hărțuire în timpul unui concediu medical) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, punctul 177 și jurisprudența citată).
69      A se vedea punctul 44 din memoriul în replică al Ungariei.