62013CC0335
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 19. juunil 2014 (
1
)
Kohtuasi C‑335/13
Robin John Feakins
versus
The Scottish Ministers
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Scottish Land Court (Ühendkuningriik))
„Ühine põllumajanduspoliitika — Määrus (EÜ) nr 1782/2003 — Määrus (EÜ) nr 795/2004 — Ühtne otsemakse — Erakorralisi juhtusid käsitlevad sätted — Riiklik reserv — Toetusõiguste kumuleerumine”
I. Sissejuhatus
1.
Nagu paljudest kohtuasjadest (
2
) mõista võib, kujutas 2003. aasta endast pöördepunkti põllumajandustootjatele liidus makstavate otseste sissetulekutoetuste süsteemis. Tootmisega seotud toetused asendati põhimõtteliselt „ühtsete otsemaksetega”, mille suurust põllumajandusliku majapidamise tegelik tootmine enam ei mõjuta.
2.
Selle otsemakse esmakordsel kindlaksmääramisel, mida põllumajandustootja uue korra kohaselt võis taotleda, oli tema varasem tootmine siiski veel määrava tähtsusega: otsemakse sõltus nimelt põhimõtteliselt talle varasema, tootmisega seotud süsteemi alusel võrdlusperioodina kindlaksmääratud ajavahemikul 2000–2002 makstud toetuse suurusest.
3.
Juhul kui tootmist mõjutasid sellel ajavahemikul teatavad asjaolud, avaldasid need paratamatult mõju ka ühtse otsemakse suurusele. Selliseid tagajärgi pidid tasakaalustama erakorralisi juhtusid käsitlevad sätted, mis võimaldavad võrdlusperioodi muuta.
4.
Lisaks andis uus süsteem teatavatel tingimustel ka võimaluse taotleda toetusõigusi „riiklikust reservist”.
5.
Käesolev kohtuasi puudutab põllumajandustootjat, kes ei saanud riiklikust reservist toetust seetõttu, et ta oli erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete alusel juba saanud kasu võrdlusperioodi kohandamisest. Spetsiaalne kõrgeima väärtuse reegel välistab nimelt kumuleerumise. Selle reegli tõlgendamist ja kehtivust tuleb järgnevalt täpsustada.
II. Õiguslik raamistik
6.
Käesoleva asja liidu õiguse raamistiku moodustavad vahepeal kehtetuks tunnistatud määrus nr 1782/2003 (
3
) (edaspidi „alusmäärus”) ja selle rakendamiseks vastu võetud määrus nr 795/2004 (
4
) (edaspidi „rakendusmäärus”).
1. Alusmäärus
7.
Alusmääruse keskmes on ühtseid otsemakseid käsitlevad normid. Need võtavad suurel määral kokku seni põllumajandustootjatele ette nähtud, tootmisest sõltuvad sissetulekutoetused.
8.
Põhjenduses 29 on märgitud:
„Selle summa kehtestamiseks, millele põllumajandustootjal võiks olla õigus uue kava kohaselt, on asjakohane osutada kõnealusele tootjale võrdlusperioodi jooksul makstud toetussummadele. Eriolukordade arvestamiseks tuleks kehtestada riiklik reserv. Seda reservi võib kasutada ka selleks, et hõlbustada uutel põllumajandustootjatel toetuskavas osaleda.”
9.
Vastavalt artiklile 22 („Toetusetaotlused”) peab iga põllumajandustootja esitama igal aastal ühtse otsemaksega hõlmatavate otsetoetuste taotluse, milles täpsustatakse muu hulgas kõik ettevõtte põllud ning toetusõiguste arv ja summa.
10.
Artikli 37 lõige 1 sätestab, et toetussumma kehtestamine on seotud võrdlussummaga. Võrdlussumma on seejuures võrdlusperioodi igal aastal põllumajandustootjale antud toetuse kolme aasta keskmine.
11.
Võrdlusperioodiks on vastavalt artiklile 38 kalendriaastad 2000, 2001 ja 2002.
12.
Vastavalt artiklile 40 on põllumajandustootjal, kelle toodangut võrdlusperioodi jooksul mõjutasid kahjulikult vääramatu jõu juhud või erandlikud asjaolud, erandina artiklist 37 õigus taotleda võrdlussumma arvutamist võrdlusperioodi sellise kalendriaasta või selliste kalendriaastate alusel, mida vääramatu jõu juhud või erandlikud asjaolud ei mõjutanud (edaspidi ka „erakorralisi juhtusid käsitlevad sätted”).
13.
Erakorralise juhuga võrdsustatakse vastavalt artikli 40 lõikele 5 muu hulgas see, kui põllumajandustootja kandis võrdlusperioodil põllumajanduse keskkonnaprogrammi kohustusi.
14.
Artikkel 42 sisaldab riiklikku reservi käsitlevaid sätteid. Vastavalt selle artikli lõigetele 1 ja 7 kohaldavad liikmesriigid toetusõiguste puhul võrdlussummade suhtes lineaarset vähendusprotsenti. Artikli 42 lõigetes 3–5 on täpsustatud juhtumid, mille korral võib riiklikku reservi kasutada.
15.
Vastavalt artikli 42 lõigetele 3 ja 5 võivad liikmesriigid riiklikku reservi kasutada selleks, et maksta võrdlussummasid põllumajandustootjatele, kes alustavad põllumajandusliku tegevusega või kes on seotud teatava ümberkorraldus- ja/või arenguprogrammiga.
16.
Artikli 42 lõige 4 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid kasutavad riiklikku reservi selleks, et kehtestada vastavalt objektiivsetele kriteeriumidele ja sellisel viisil, et oleks tagatud põllumajandustootjate võrdne kohtlemine ning turu- ja konkurentsimoonutuste vältimine, võrdlussummad nende põllumajandustootjate jaoks, kes on eriolukorras, mille komisjon määratleb […].”
2. Rakendusmäärus
17.
Rakendusmääruse põhjendus 13 sätestab:
„[Alusmääruse] artikli 42 lõikes 4 lubatakse komisjonil määratleda eriolukorrad, mis õigustavad võrdlussummade kehtestamist teatavatele põllumajandustootjatele, kes leiavad end olukorrast, mis takistas neid võrdlusperioodil täielikult või osaliselt otsetoetusi saamast. Seetõttu on asjakohane loetleda need eriolukorrad, sätestades eeskirjad toetuseõiguste erineva jaotamise kaudu toetuste samale põllumajandustootjale kumuleerumise vältimiseks, ilma et see piiraks komisjoni võimalust juhtumeid vastavalt vajadusele lisada. Lisaks sellele tuleks liikmesriikidele tagada paindlikkus jaotatava võrdlussumma kehtestamisel.”
18.
Artikkel 12 käsitleb taotluse esitamist toetusõiguste algsel jaotamisel. Artikli 12 lõige 8 on sätestab muu hulgas järgmist:
„Välja arvatud toetusõiguste kehtestamiseks artiklites […] 18–23a osutatud riiklikust reservist […], ei ole toetusõiguste kehtestamiseks vaja maatükke deklareerida. […]”
19.
Artikli 18 lõige 1 sätestab, et „eriolukorras põllumajandustootjad” tähendab rakendusmääruse artiklites 19–23a viidatud põllumajandustootjaid. Need artiklid puudutavad juhtumeid, kus põllumajandustootja ei ole võrdlusperioodil teatavatel põhjustel täielikult või osaliselt otsetoetusi saanud.
20.
Artikli 18 lõige 2 kehtestab kumuleerumise keelu kõrgeima väärtuse reegli kujul:
„Juhul kui eriolukorras põllumajandustootja vastab taotlustingimustele kahe või enama artikli alusel [rakendusmääruse] artiklitest 19–23a, [alusmääruse] artikli 37 lõikest 2, artiklist 40, artikli 42 lõikest 3 või artikli 42 lõikest 5, määratakse talle toetuseõigusi arvul, mis ei ületa tema poolt ühtse otsemaksete kava esimesel rakendusaastal deklareeritavate hektarite arvu, ning sellise kõrgeima väärtusega, mille ta võib saavutada, kui taotleb eraldi iga artikli alusel, mille tingimusi ta täidab.”
21.
Vastavalt artiklile 22 loob renditud maa ostmine eriolukorra. Põllumajandustootja saab teatavate lisatingimuste täitmisel toetusõigused, kui ta ostis põllumajandusettevõtte, mille maa oli võrdlusperioodil renditud, kavatsusega alustada või laiendada oma põllumajandustegevust ühe aasta jooksul pärast rendilepingu lõppemist.
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
22.
R. J. Feakinsile kuulus Ühendkuningriigis põllumajandusettevõte. Aastal 2001 tuli kogu tema kari suu- ja sõrataudi epideemia tõttu hukata, mistõttu ta ei saanud kuni 2002. aastani karja taastada ega oma ettevõtet majandada.
23.
Tema taotluse alusel määrati seejärel ühtse otsemakse arvutamiseks kindlaks võrdlussumma vastavalt alusmääruse sätetele, mis käsitlevad erakorralisi juhtusid. Võrdlusperioodiks võeti 2000. aasta.
24.
R. J. Feakins ostis 2002. aastal kaks põllumajandusettevõtet, mis olid sel ajal renditud kolmandatele isikutele. R. J. Feakins kavatses neid pärast rendilepingu lõppemist ise majandama hakata ning sai need ettevõtted ajavahemikul 2005–2007 enda valdusse. Kõnealusel kahel aastal esitas ta taotlused kummalegi ettevõttele toetuse saamiseks. 2005. aastal oli R. J. Feakins juba esitanud rakendusmääruse artikli 22 alusel taotluse riiklikust reservist toetusõiguste ajutiseks määramiseks.
25.
Ametiasutused kiitsid toetusõiguste ajutise määramise heaks, kuid viitasid seejärel siiski kõrgeima väärtuse reeglile. R. J. Feakinsile keelduti selle tulemusel andmast toetusõigusi riiklikust reservist seetõttu, et tema võrdlussumma kindlaksmääramisel oli juba kohaldatud alusmääruse artikli 40 erakorralisi juhtusid käsitlevaid sätteid.
26.
R. J. Feakins esitas kaebuse Scottish Land Court’ile (eelotsusetaotluse esitanud kohus). Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb kõrgeima väärtuse reegli tõlgendamises ja kehtivuses ning esitab Euroopa Kohtule kolm järgmist eelotsuse küsimust:
„1.
Kas rakendusmääruse artikli 18 lõige 2 on õigel tõlgendamisel kohaldatav:
a)
kui põllumajandustootja vastab järgmistest sätetest kahe või enama kohaldamise tingimustele: nimetatud määruse artikkel 19, artikkel 20, artikkel 21, artikkel 22, artikkel 23 ning artikkel 23a ja alusmääruse artikli 37 lõige 2, artikkel 40, artikli 42 lõige 3 ning artikli 42 lõige 5; või ainult siis,
b)
kui põllumajandustootja vastab rakendusmääruse artiklitest 19, 20, 21, 22, 23 ja 23a kahe või enama kohaldamise tingimustele või eraldi alusmääruse artikli 37 lõikest 2, artiklist 40, artikli 42 lõikest 3 ja artikli 42 lõikest 5 kahe või enama kohaldamise tingimustele?
2.
Kui artikli 18 lõiget 2 tõlgendada eespool punkti 1 alapunktis a kirjeldatud viisil, siis kas see säte on täielikult või osaliselt kehtetu kaebuse esitaja esitatud ühel või mõlemal põhjusel:
a)
põhjusel, et komisjon ei olnud rakendusmääruse vastuvõtmisel volitatud artikli 18 lõiget 2 sellel kujul vastu võtma, või
b)
põhjusel, et komisjon ei põhjendanud rakendusmäärust vastu võttes artikli 18 lõiget 2?
3.
Kas artikli 18 lõige 2, kui seda tõlgendada eespool punkti 1 alapunktis a kirjeldatud viisil ja teisele küsimusele tuleb vastata eitavalt, on kohaldatav olukorras, kus põllumajandustootjale on rakendusmääruse artikli 22 alusel 2005. aastal riiklikust reservist ajutiselt määratud toetusõigus põllumajandusettevõttele, kuid seda ei ole 2007. aastaks, kui põllumajandustootja ettevõtte üle võttis, ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi vormil deklareeritud?”
27.
R. J. Feakins, Scottish Ministers, komisjon ja Kreeka esitasid Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad ning osalesid 30. aprillil 2014 toimunud kohtuistungil.
IV. Õiguslik hinnang
28.
Eelotsusetaotlusele vastamiseks on asjakohane sissejuhatuseks selgitada ühtse otsemaksete kava ülesehitust.
A. Ühtse otsemaksete kava ülesehitus
29.
Alusmääruse artiklites 37 ja 38 määratletakse ühtse otsemakse arvutamisel kohaldatav põhireegel. Selle kohaselt on määravaks teguriks otsetoetused, mida põllumajandustootja sai võrdlusperioodil enne ühtsele otsemaksete kavale üleminekut.
30.
Sellest põhireeglist on ette nähtud teatavad erandid. Nendeks on peamiselt alusmääruse artikli 40 sätted, mis käsitlevad erakorralisi juhtusid, ja alusmääruse artiklis 42 sätestatud juhtumid, mis õigustavad toetusõiguste andmist riiklikust reservist.
31.
Kui ühtse otsemakse arvutamise põhireeglist on teatava põllumajandustootja puhul kohaldatavad mitu erandit, saab ta rakendusmääruses – mitte seevastu alusmääruses – sisalduva kõrgeima väärtuse reegli kohaselt tugineda parimal juhul sellele erandile, mis pakub talle suurimat väärtust. Selle eesmärk on välistada toetusõiguste kumuleerumine. (
5
)
32.
Mis puudutab kõrgeima väärtuse reeglit, siis esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse nii selle tõlgendamise (selle kohta allpool B osa) kui ka kehtivuse (selle kohta allpool C osa) kohta. Veel tahab ta teada, kas pädevatele asutustele teatati ettevõtte hektarite arv nõuetekohaselt juba riiklikust reservist toetusõiguste ajutise määramise taotlusega või alles põllumajandustootja poolt (ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi vormil) esitatud tegelikke makseid käsitleva taotlusega (selle kohta allpool D osa). Peale nende küsimuste analüüsitakse ka Euroopa Kohtu otsuse ajalise mõju piiramise võimalust (selle kohta allpool E osa).
B. Esimene eelotsuse küsimus
33.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus tahab esimese küsimusega sisuliselt täpsustada kõrgeima väärtuse reegli tõlgendust. Menetlusosalised vaidlevad kõrgeima väärtuse reegli tõlgenduse üle, kuna selles viidatakse nii alusmääruse sätetele kui ka rakendusmääruse sätetele.
34.
Enamik menetlusosalisi leiab, et nn konjunktiivse (ühendava) meetodi kohaselt on kõik esitatud sätted võrdväärsed ja nende suhtes kohaldatakse kumuleerumise keeldu. Seevastu tuleks kõrgeima väärtuse reeglit vastavalt nn disjunktiivsele (eraldavale) meetodile – mida pooldab R. J. Feakins – tõlgendada nii, et see on seotud kahe erineva sätete kogumiga: ühest küljest rakendusmääruse artiklid 19–23a ja teisest küljest alusmääruse artikli 37 lõige 2, artikkel 40 ning artikli 42 lõiked 3 ja 5. Viimane tõlgendus tugineb sellele, et need kaks kogumit on saksakeelses variandis kasutatud väljendi oder von [või] tõttu teineteisega ühendatud, kuid ühtlasi teineteisest eraldatud.
35.
R. J. Feakinsi juhtumi puhul tuleneb esimese meetodi kasutamisest, et tal ei oleks erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kohaldamise tõttu võimalik saada suu- ja sõrataudi epideemia korral paralleelselt toetusõigusi rakendusmääruse artikli 22 alusel. Kui kohaldada kõrgeima väärtuse reegli suhtes teist meetodit, oleks see võimalus siiski olemas.
36.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub veenvalt sellest, et loomulik arusaam kõrgeima väärtuse reeglist räägib selle poolt, et seda tuleb tõlgendada konjunktiivsel meetodil. Kui määrusandja oleks soovinud neid kaht erinevat sätete kogumit teineteisest eraldada ja kumuleerumise keeldu kohaldada ainult kogumi siseselt, oleks ta mitmetimõistetavuse ohtu teades kasutanud tõenäoliselt selgemat sõnastust.
37.
Tuleb siiski märkida, et kõrgeima väärtuse reegli sõnastusele ei saa anda üheti mõistetavat tõlgendust. Seejuures ei ole tegemist üldse mitte sellega, et eri keeleversioonide sõnastus on erinev. Pigem ei anna üksikute keeleversioonide – nagu saksa-, inglis- (
6
) või prantsuskeelne (
7
) versioon – grammatiline tõlgendus selget tulemust.
38.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tulenevalt peab liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestama mitte üksnes sätte sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on. (
8
)
1. Süstemaatilised kaalutlused
39.
R. J. Feakins väidab, et rakendusmääruse artiklitel 19–23a ühelt poolt ja alusmääruse artikli 37 lõikel 2, artiklil 40 ning artikli 42 lõigetel 3 ja 4 teiselt poolt on erinev eesmärk. Esimese kogumi sätted viitavad juhtumitele, kus põllumajandustootjal on õigus saada toetusõigusi riiklikust reservist seetõttu, et ta on investeerinud oma tootmise laiendamisse, kuid neid investeeringuid ei ole võrdlussumma kindlaksmääramisel arvesse võetud. Teine sätete kogum hõlmab seevastu juhtumeid, kus ühtseid otsemakseid, mida põllumajandustootjal on alusmääruse artiklis 37 sätestatud põhireegli kohaldamisel õigus saada, tuleb „normaliseerida”, näiteks seetõttu, et põllumajandustootja puhul esinesid erakorralised juhud ja tema toodang oli seetõttu võrdlusperioodil piiratud.
40.
See lähenemisviis ei ole veenev. Nagu R. J. Feakins ise tunnistab, ei puuduta rakendusmääruse artikkel 19 mingil juhul investeeringute tegemist tootmise laiendamiseks. Pigem puudutab see säte piimatootjaid, kelle toodang oli võrdlusperioodil piiratud. Sama kehtib rakendusmääruse artikli 23a kohta, mis puudutab juhtumeid, kus põllumajandustootjale antakse lõpliku haldusakti või kohtumääruse alusel õigus saada toetusõigusi.
41.
Seevastu ei ole põllumajandustootja puhul, kes hakkas põllumajandustegevusega tegelema pärast võrdlusperioodi või selle lõpus ja võib seetõttu saada toetusõigusi alusmääruse artikli 42 lõike 3 alusel, tegemist juhtumiga, mille puhul toimub alusmääruse artiklis 37 sätestatud põhireegli kohaselt kindlaksmääratud ühtse otsemakse „normaliseerimine”. Selline põllumajandustootja ei ole nimelt otsetoetusi saanud.
42.
Sõltumata need kehtestanud õigusaktist ei saa alusmääruse ja rakendusmääruse kõnealuseid sätteid seega üksteisest veenvalt eristada. Kõigi nende sätete eesmärk on heastada põllumajandustootjale kahjulikud ebasoodsad tagajärjed, mis tulenevad sellest, kui võrdlussumma kindlaksmääramisel lähtutaks ainult tema poolt võrdlusperioodil (2000–2002) saadud toetustest.
2. Teleoloogilised kaalutlused
43.
Vastavalt rakendusmääruse põhjendusele 13 on kõrgeima väärtuse reegli eesmärk vältida toetuste kumuleerumist samale põllumajandustootjale.
44.
Kui kõrgeima väärtuse reeglit tõlgendada aga disjunktiivse meetodi kohaselt, nagu pakub R. J. Feakins, võivad toetusõigused kumuleeruda samale põllumajandustootjale. Põhimõtteliselt oleks näiteks võimalik nõuda paralleelselt toetusõigust nii rakendusmääruse artiklite 19–23a alusel kui ka alusmääruse artikli 42 lõike 5 alusel. See nurjaks seega kõrgeima väärtuse reegli eesmärgi.
3. Vahekokkuvõte
45.
Seega toetavad konjunktiivse meetodi valimist paremad argumendid. Seetõttu tuleb vahekokkuvõttena märkida, et kõrgeima väärtuse reeglit kohaldatakse siis, kui põllumajandustootja vastab järgmistest sätetest kahe või enama kohaldamise tingimustele: rakendusmääruse artiklid 19, 20, 21, 22, 23 ja 23a ning alusmääruse artikli 37 lõige 2, artikkel 40, ning artikli 42 lõiked 3 ja 5.
46.
Seda arvesse võttes tuleb nüüd hinnata teist eelotsuse küsimust, mis esitatakse juhul, kui konjunktiivse meetodi kasutamist puudutavale küsimusele on antud jaatav vastus.
C. Teine eelotsuse küsimus
47.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus tahab selle küsimusega teada, kas kõrgeima väärtuse reegel on kehtetu, kuna komisjon ei olnud volitatud seda sellel kujul vastu võtma või kuna komisjon ei põhjendanud seda vastuvõtmisel. Nagu eelotsusetaotlusest selgub, tulenevad eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused eelkõige võrdse kohtlemise põhimõtte võimalikust rikkumisest.
48.
Seega on kõrgeima väärtuse reegli kehtivuse hindamisel lai raamistik. Seepärast käsitlen allpool kõrgeima väärtuse reegli vastuvõtmise õiguslikku alust (selle kohta allpool jaotis 1), komisjoni põhjendamiskohustuse täitmist (selle kohta allpool jaotis 2), erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kasuliku mõju võimalikku kahjustamist (selle kohta allpool jaotis 3) ja võrdse kohtlemise põhimõtet (selle kohta allpool jaotis 4).
1. Õiguslik alus
49.
Kõrgeima väärtuse reegli kehtivust tuleb kõigepealt hinnata selle alusel, kas komisjon tugines seda vastu võttes sobivale õiguslikule alusele. Vastavalt ELL artikli 13 lõikele 2 ei või komisjon talle antud volitusi ületada.
50.
Rakendusmääruse preambulis esitatud viidete kohaselt tugines komisjon selle määruse vastuvõtmisel õigusliku alusena eelkõige alusmääruse artikli 42 lõikele 4 ja artikli 145 punktile c.
a) Alusmääruse artikli 42 lõige 4
51.
Vastavalt rakendusmääruse põhjendusele 13 tugineb kõrgeima väärtuse reegel sõnaselgelt alusmääruse artikli 42 lõikele 4.
52.
Selle sätte sõnastusest nähtub üksnes volitus määratleda, millal põllumajandustootja on „eriolukorras”. Seda on komisjon teinud rakendusmääruse artikli 18 lõikes 1 ja artiklites 19–23a.
53.
Volitus määratleda sellised eriolukorrad, mis annavad õiguse taotleda toetusõigusi riiklikust reservist, peab komisjoni arvates vaikimisi hõlmama ka volitust kehtestada eeskirjad toetusõiguste arvu piiramise kohta.
54.
See argument ei ole siiski veenev. Alusmääruse artikli 42 lõike 4 sõnastus viitab nimelt seoses komisjoni rakenduspädevusega täiesti teises suunas. See viitab sõnaselgelt ainult „eriolukordade” määratlemisele.
55.
Kõrgeima väärtuse reegli vastuvõtmiseks selle praegusel kujul vajaliku kaudse pädevuse olemasolu eeldamine oleks ka vastuolus alusmääruse artikli 42 lõike 4 süstemaatilise kontekstiga. Seda seetõttu, et kõrgeima väärtuse reegli kohaselt ei või põllumajandustootja saada riiklikust reservist toetusõigusi artikli 42 lõike 5 alusel, kui ta oli seotud selles sättes nimetatud ümberkorraldusprogrammiga ja kui tema puhul on lisaks kohaldatud artikli 40 sätteid, mis käsitlevad erakorralisi juhtusid. Selline põllumajandustootja ei ole „eriolukorras”, mida tuleb vastavalt artikli 42 lõikele 4 määratleda.
56.
Alusmääruse artikli 42 lõige 4 ei saa seega olla kõrgeima väärtuse reegli jaoks sobiv õiguslik alus.
b) Alusmääruse artikkel 145
57.
Scottish Ministers väidavad siiski, et kõrgeima väärtuse reegli kehtestamine on hõlmatud alusmääruse artikliga 145 ja eelkõige selle punktiga c. Vastavalt nimetatud õigusnormile võetakse vastu alusmääruse „üksikasjalikud rakenduseeskirjad”, mis käsitlevad eelkõige alusmäärusega ette nähtud toetusi.
58.
Euroopa Kohus tõlgendab mõistet „rakendamine” ühise põllumajanduspoliitika kontekstis põhimõtteliselt laialt. (
9
) Ta viitab seoses sellega komisjoni erilisele rollile põllumajandusturu arengu pideval ja hoolikal jälgimisel ning rõhutab, et ainult komisjonil on võimalik piisavalt kiirelt tegutseda. (
10
) Nagu Euroopa Kohus on siiski selgitanud, tuleb selline komisjoni pädevuse lai tõlgendus kõne alla üksnes põllumajandusturu reguleerimise raames. (
11
) Muudel juhtudel antakse komisjonile rakenduspädevus seadusandliku alusakti sisu täpsustamiseks. (
12
) Igal juhul on komisjon pädev vastu võtma ainult selliseid rakendusmeetmeid, mis ei ole seadusandliku alusaktiga vastuolus. (
13
)
59.
Käesolev asi ei kuulu turu reguleerimise valdkonda. Tuleb märkida, et alusmäärusest endast ei tulene keeldu kohaldada mitut vastandlikku erandit artiklis 37 sätestatud ühtse otsemakse arvutamise põhireeglist. Teistsugust järeldust ei tulene eelkõige alusmääruse põhjendusest 29, mille sõnastus jätab toetuste kumuleerumise võimaluse pigem lahtiseks.
60.
Nõukogu kui alusmääruse andja puhul ei saa ka tuvastada eksimust, mis oleks toonud kaasa täitmist vajava seaduslünga tekkimise. Seda seetõttu, et määruse andja on toetusõiguste kumuleerumise võimalust põhjalikult käsitlenud, nagu näitab alusmääruse artikkel 35. Vastavalt nimetatud sättele võib toetuskõlbliku pindala kohta esitada põhimõtteliselt taotluse nii ühtse otsemakse kui ka mis tahes teise otsetoetuse või mis tahes teise toetuse saamiseks.
61.
Järelikult ei täpsustanud komisjon kõrgeima väärtuse reegli vastuvõtmisega alusmääruses sätestatud kumuleerumise keeldu. Ta lõi selle keelu pigem oma seadusandliku tegevuse osana ja muutis sellega sisuliselt alusmääruse süsteemi. Seega väljus ta oma rakenduspädevuse piiridest, mille kohaselt ta võis alusmääruse sätteid põhjalikult täpsustada.
c) Vahekokkuvõte
62.
Vahekokkuvõttena tuleb seega märkida, et kõrgeima väärtuse reegel on kehtetu, kuna alusmääruse artikli 42 lõige 4 ega artikkel 145 ei ole selle vastuvõtmiseks sobiv õiguslik alus.
2. Põhjendamiskohustuse täitmine
63.
Sõltumata eelnimetatud kaalutlustest tuleb järgmisena hinnata, kas kõrgeima väärtuse reegel on kehtetu ka seetõttu, et komisjon ei ole täitnud oma põhjendamiskohustust.
64.
Nõue, et õigusaktides esitatakse nende vastuvõtmise põhjused, on sätestatud ELTL artikli 296 teises lõigus. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale sõltub põhjendamiskohustuse ulatus asjaomase õigusakti iseloomust. Üldkohaldatava akti puhul piisab, kui põhjendustes on osutatud ühelt poolt üldisele olukorrale, mis tingis meetme vastuvõtmise, ja teiselt poolt üldistele eesmärkidele, mille saavutamiseks see on mõeldud. (
14
)
65.
Lisaks nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et ELTL artikli 296 teises lõigus sätestatud põhjendamiskohustus kujutab endast olulist vorminõuet. Seda tuleb eristada põhjenduse põhjendatusest, kuna viimast tuleb hinnata vaidlusaluse õigusakti sisulise õiguspärasuse raames. (
15
)
66.
Kõrgeima väärtuse reegel sisaldub üldkohaldatavas õigusaktis, mille komisjon võttis vastu ühtse otsemaksete kava rakendamiseks. Nagu rakendusmääruse põhjenduses 13 on rõhutatud, lubatakse alusmääruse artikli 42 lõikes 4 kehtestada võrdlussummad eriolukorras olevatele põllumajandustootjatele. Seepärast oli need eriolukorrad vaja loetleda. Edasi on märgitud, et komisjon sätestab eeskirjad, et vältida sama põllumajandustootja erinevate toetusõiguste kumuleerumist.
67.
Vormilisest seisukohast selgitas komisjon seega rakendusmääruse preambulis piisaval määral kõrgeima väärtuse reegli vastuvõtmise tausta. Lisaks mainis ta eesmärki, mis asjaomase sättega tuleb saavutada. ELTL artikli 296 teises lõigus sätestatud põhjendamiskohustust ei ole seega rikutud.
3. Erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kasuliku mõju kahjustamine
68.
Olenemata juba käsitletud vormiküsimustest kerkib sisulisest küljest küsimus, kas kõrgeima väärtuse reegel kahjustab erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kasulikku mõju. Seoses sellega tuleb kõigepealt analüüsida erakorralisi juhtusid käsitlevaid sätteid ja seejärel ka nende suhet riiklikku reservi käsitlevate sätetega.
a) Erakorralisi juhtusid käsitlevad sätted
69.
Erakorralisi juhtusid käsitlevad sätted puudutavad ühest küljest põllumajandustootjaid, kelle tootmine oli võrdlusperioodil vääramatu jõu või erandlike asjaolude tõttu piiratud. Teisest küljest puudutavad need vastavalt alusmääruse artikli 40 lõikele 5 ka põllumajandustootjaid, kes ei saanud võrdlusperioodil põllumajanduse keskkonnameetmetes osalemise tõttu deklareerida tüüpilist toodangukogust. Seetõttu võisid ka nemad võrdlussummade kindlaksmääramisel taotleda võrdlusperioodi kohandamist.
70.
Nagu Euroopa Kohus on juba märkinud, on alusmääruse artikli 40 lõike 5 eesmärk tagada, et põllumajandustootjad, kelle suhtes kehtisid võrdlusperioodil keskkonnakaitsega seotud kohustused, oleks samasuguses olukorras, kus nad oleksid ilma sellistes meetmetes osalemata. (
16
) Põllumajandustootjat ei saa just nimelt niisuguste kohustuste võtmise tõttu panna halvemasse olukorda hilisema liidu toetuskava alusel. Ta ei saanud nimelt ette näha, et tema otsus mõjutab tulevaste otsemaksete summat hiljem vastu võetud määruse tähenduses. (
17
) Põllumajanduse keskkonnameetmete lisamisega alusmääruse sätetesse, mis käsitlevad erakorralisi juhtusid, järgitakse seega eelkõige õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid. (
18
)
71.
Vastupidi R. J. Feakinsi väitele, mille ta kohtuistungil esitas, ei saa põllumajandustootja küll sellise (tõelise) erakorralise juhu korral nagu käesolevas asjas suu- ja sõrataudi epideemia nimetatud põhimõtetele samal viisil tugineda. Ta ei ole võtnud endale teatavate põllumajanduse keskkonnameetmetega seotud kohustusi. See ei muuda siiski asjaolu, et alusmääruse artikli 40 eesmärk on tagada, et ka sellised põllumajandustootjad, keda mõjutavad erakorralised juhud, oleksid ühtse otsemakse võrdlussumma arvutamisel samasuguses olukorras, kus nad oleksid ilma erakorraliste juhtude esinemiseta. Erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kohaldamise tulemus on nimelt lihtsalt see, et võrdlussumma arvutamisel jäetakse arvesse võtmata ajavahemik, mil tootmine oli piiratud.
72.
Erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete ülesehitus annab lisaks tunnistust sellest, et määrusandja järgis eesmärki erakorraliste juhtude mõju võimalikult suures ulatuses heastada. Kui erakorralise juhu tagajärjel oli tootmine piiratud kogu alusmääruse artiklis 38 sätestatud võrdlusperioodil, oli võimalik võrdlussumma vastavalt artikli 42 lõikele 2 arvutada täielikult või osaliselt aastate 1997–1999 alusel.
73.
Mis puudutab lähtepositsiooni ühtse otsemakse võrdlussumma kindlaksmääramisel, siis püütakse seega võrdsustada erakorraliste juhtude poolt mõjutatud ja mõjutamata põllumajandustootjad. Selle saavutamiseks väljus määrusandja Euroopa Kohtu praktikas ülesehituselt sarnaste asjade puhul ette nähtud piiridest. (
19
)
b) Erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete suhe riikliku reserviga
74.
Alusmäärus eristab selgelt artikli 40 sätteid, mis käsitlevad erakorralisi juhtusid, ja artikli 42 sätteid, mis käsitlevad riiklikku reservi. Viimati nimetatu puhul võib juhtuda, et olemasolevatest vahenditest ei piisa eesõigustega põllumajandustootjate toetusõiguste katmiseks. Sel juhul vähendavad liikmesriigid toetusõigusi lineaarselt.
75.
Erakorralisi juhtusid käsitlevates sätetes ei ole seevastu midagi sellist ette nähtud. Nende kohaldamisel ei saada täiendavaid toetusõigusi, vaid muudetakse üksnes ühtse otsemakse arvutamisel kasutatavat võrdlusperioodi. Erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kohaldamist õigustavad asjaolud on seega prioriteetsed.
76.
Alusmäärust ettevalmistavad dokumendid toetavad seda eristamist ja erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete prioriteeti. Vastavalt komisjoni esialgsele ettepanekule oli riikliku reservi peamine eesmärk täiendada selliste põllumajandustootjate võrdlussummasid, keda mõjutasid erakorralised juhud. (
20
)
77.
Nõukogus või nõukoguga toimunud aruteludes lükati see siiski tagasi. Kui tootmine oli võrdlusperioodil piiratud erakorraliste juhtude tõttu või seetõttu, et põllumajandustootja võttis endale põllumajanduse keskkonnameetmetega seotud kohustusi, just nimelt ei tule riiklikku reservi kasutada. (
21
) Riiklikust reservist tuleb seevastu anda toetusõigusi eelkõige eriolukorras olevatele põllumajandustootjatele. (
22
)
78.
Erakorralisi juhtusid käsitlevad sätted ja riiklik reserv erinevad üksteisest lisaks ka eesmärgi poolest. Erakorralisi juhtusid käsitlevatel sätetel on konkreetne eesmärk vältida ebasoodsaid tagajärgi sellistele põllumajandustootjatele nagu käesolevas asjas suu- ja sõrataudi epideemiast mõjutatud põllumajandustootja, mis tulenevad sellest, et võrdlusperioodiks on kinnitatud aastad 2000–2002. Seevastu ei kujuta riiklik reserv endast täiendavat erakorralist juhtu. (
23
) Selle eesmärk on eelkõige heastada ebasoodsad tagajärjed, mis ei tulene mitte võrdlusperioodi valikust, vaid sellest, et ühtne otsemaksete kava üldse kehtestati. (
24
) R. J. Feakinsi puhul tuleb eeldada, et 2002. aastal ostetud ettevõtete majandamisel oleks tal vana, tootmisega seotud toetussüsteemi alusel olnud õigus toetusi saada.
c) Järeldus
79.
Eeltoodud põhjendustest tuleneb, et erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete ja riikliku reservi puhul on tegemist kahe kvalitatiivselt erineva süsteemiga. Erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete eesmärk on võrdsustada erakorralistest juhtudest mõjutatud ja mõjutamata põllumajandustootjad. Lisaks käsitatakse alusmääruses erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete alla kuuluvaid juhtumeid prioriteetsena võrreldes riiklikus reservist saadavate toetusõigustega.
80.
Rakendusmääruses sätestatud kõrgeima väärtuse reegel ei erista seevastu erakorralisi juhtusid käsitlevaid sätteid ja riiklikku reservi. Kõrgeima väärtuse reegel tugineb pigem nende õigusnormide kogumile, millega heastatakse alusmääruse artiklis 37 sätestatud põhireegli kohaldamisest ühtse otsemakse arvutamisel tulenevad ebasoodsad tagajärjed.
81.
Seega kahjustab kõrgeima väärtuse reegel erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kasulikku mõju. Põllumajandustootja võib otsustada jätta erakorralisi juhtusid käsitlevad sätted kõrgeima väärtuse reegli tõttu kohaldamata, et mitte kaotada võimalust saada toetust riiklikust reservist. Kui põllumajandustootja on esitanud taotluse nii erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kohaldamiseks kui ka riiklikust reservist toetuse saamiseks, peab ta kõrgeima väärtuse reegli tõttu otsustama, kumba neist kahest ta eelistab. Sellega tühistatakse aga erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete mõte ja eesmärk võrdsustada erakorralistest juhtudest mõjutatud põllumajandustootjad.
82.
Kõrgeima väärtuse reegel on seega kehtetu, kuna kahjustab alusmääruse erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kasulikku mõju.
4. Võrdse kohtlemise põhimõte
83.
Järgmisena tuleb hinnata, kas kõrgeima väärtuse reegel on kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. Sellest seisukohast lähtudes arutasid Euroopa Kohtu menetlusosalised kõrgeima väärtuse reegli kehtivust eriti elavalt.
84.
R. J. Feakins viitab asjaolule, et selline põllumajandustootja nagu tema, kelle tootmine oli võrdlusperioodil suu- ja sõrataudi epideemia tõttu piiratud ja kelle suhtes kohaldati seetõttu erakorralisi juhtusid käsitlevaid sätteid tema võrdlussumma „normaliseerimiseks”, ei saa kõrgeima väärtuse reegli tõttu enam taotleda paralleelselt toetusõigusi riiklikust reservist. Põllumajandustootja, keda suu- ja sõrataudi epideemia ei mõjutanud, saab seda võimalust aga kasutada ning R. J. Feakins käsitab seda objektiivselt põhjendamatu erineva kohtlemisena.
85.
Seevastu eitavad komisjon, Scottish Ministers ja Kreeka sarnaste olukordade puudumise tõttu erineva kohtlemise olemasolu või kinnitavad vastupidise järelduse korral selle objektiivset põhjendatust.
86.
Võrdse kohtlemise põhimõte on liidu õiguse üldpõhimõte ja sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklites 20 ja 21. (
25
) See nõuab, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui selline kohtlemine on objektiivselt põhjendatud. (
26
)
87.
Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale tuleb eri olukordi iseloomustavad asjaolud ning nende olukordade sarnasus kindlaks teha ning neile tuleb anda hinnang, arvestades eeskätt selle meetme eset ja eesmärki, mis kõnealuse vahetegemise sätestab. Lisaks tuleb arvestada selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu vastav akt kuulub. (
27
)
a) Erineva kohtlemise olemasolu
88.
Kõigepealt tuleb märkida, et kõrgeima väärtuse reegel põhjustab erinevat kohtlemist. See teeb lõppkokkuvõttes vahet põllumajandustootjatel, kellest ühe võrdlussumma määratakse kindlaks vastavalt alusmääruse sätetele, mis käsitlevad erakorralisi juhtusid, ja teise oma arvutatakse alusmääruse artiklis 37 sätestatud põhireegli kohaselt. Esimesel on erakorralise juhu esinemisest hoolimata keelatud saada paralleelselt toetusõigusi riiklikust reservist, samal ajal kui teine, kelle puhul erakorralist juhtu ei esine, saab „eriolukorras” olles kasutada reservist eraldatavaid vahendeid.
b) Olukordade sarnasuse hindamine
89.
Järgmisena tuleb olukordade sarnasust hinnata arvestades selle akti eset ja eesmärki, mis vahetegemise sätestab, ning asjaomase õigusvaldkonna põhimõtteid ja eesmärke.
90.
Hiljuti kohtuasjas Nordea Bank esitatud ettepanekus loobusin ma sellisest võrdse kohtlemise hindamisest. (
28
) Kõnealune juhtum puudutas asutamisvabadust ja selle kooskõla teatavate siseriiklike maksuõigusnormidega. Minu toimimisviis oli tingitud sellest, et kohtupraktika asutamisvabaduse tõlgendamise kohta on edasi arenenud ja ei ole selge, milliseid kriteeriume Euroopa Kohus olukordade sarnasuse hindamisel maksuasjades kohaldab. (
29
)
91.
Käesolevas asjas selline selgusetus puudub. Sarnasuse küsimus puudutab käesolevas asjas võrdse kohtlemise üldpõhimõtet ning mitte asutamisvabaduse ja maksuõiguse erilist konteksti, mistõttu ma käsitlen seda küsimust eraldi.
92.
Nagu juba märgitud, on erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete eesmärk asetada põllumajandustootja, kes saab erakorralise juhu tõttu neile sätetele tugineda, sarnasesse olukorda erakorralisest juhust mõjutamata põllumajandustootjaga. (
30
) Nõukogu kui määrusandja eesmärki silmas pidades ei ole seega raske olukordade sarnasust jaatada.
c) Põhjendatus
i) Hindamise ulatus
93.
Järgmisena tuleb täpsustada erineva kohtlemise põhjendatust.
94.
Nagu komisjon ja Scottish Ministers õigesti märgivad, tunnistab Euroopa Kohus, et liidu seadusandjal on ühise põlumajanduspoliitika valdkonnas põhimõtteliselt suur kaalutlusõigus, mistõttu piirdub kohtulik kontroll üksnes ilmsete hindamisvigade ja kaalutlusõiguse kuritarvituste kindlakstegemisega. (
31
)
95.
Võrdse kohtlemise üldpõhimõtte konkreetse väljendusena nõuab alusmääruse artikli 42 lõige 4 siiski liikmesriikidelt sõnaselgelt, et eriolukorras oleva põllumajandustootja võrdlussumma kindlaksmääramisel tuleb tagada põllumajandustootjate võrdne kohtlemine. Samamoodi on seega ka komisjon kohustatud järgima võrdse kohtlemise põhimõtet, kui ta selle sätte alusel määrab kindlaks tingimused, mille täitmisel saab põllumajandustootja taotleda riiklikust reservist toetusõigusi. (
32
)
96.
Seega tuleb hinnata, kas kahe põllumajandustootja erinev kohtlemine vastavalt sellele, millise võrdlusperioodi alusel määratakse kindlaks ühtse otsemakse võrdlussumma, on objektiivselt põhjendatud.
ii) Objektiivne põhjendatus
97.
Komisjon leiab, et erinev kohtlemine on õigustatud eesmärgiga takistada erinevate soodustuste kumuleerumist samale põllumajandustootjale. See kaitseb nende põllumajandustootjate finantshuve, kelle ühtne otsemakse arvutatakse alusmääruse artiklis 37 sätestatud põhireegli kohaselt. Nende toetusõiguste suur arv, mida võib riiklikust reservist taotleda, tuleb alusmääruse artikli 42 lõigete 1 ja 7 kohaselt heastada väljaspool riiklikku reservi antud võrdlussummade lineaarse vähendamisega.
98.
Komisjoni nimetatud eesmärki tuleb põhimõtteliselt pidada õiguspäraseks. Nagu ma ise olen juba märkinud, on nimelt eelkõige riiklikust reservist eraldatavate vahendite puhul tegemist piiratud ressursiga, ja seetõttu võib olla asjakohane piirata riiklikust reservist taotletavate toetusõiguste arvu. (
33
)
99.
Vastupidi Scottish Ministersi arvamusele ei ole siiski tõsi, et erakorralisi juhtusid käsitlevad sätted iseenesest kujutavad endast eelist. Nende eesmärk on pigem heastada erakorralise juhu poolt mõjutatud põllumajandustootjale avalduvad ebasoodsad tagajärjed. Kõrgeima väärtuse reegel selle praegusel kujul paneb seetõttu erakorralise juhu poolt mõjutatud põllumajandustootja põhjendamatult ebasoodsamasse olukorda.
100.
Seoses sellega tuleb ka tagasi lükata väide, et erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kohaldamine võib panna erakorralise juhu poolt mõjutatud põllumajandustootja kokkuvõttes koguni ülemäära soodsasse olukorda, kuna tema võrdlussumma arvutamisel võidakse kasutada eriti kõrge toodangumahuga ajavahemikku ja see võrdlussumma on seejärel ühtse otsemakse aluseks.
101.
Selline tagajärg on lihtsalt omane meetodile, mille määrusandja on ühtsete otsemaksete kindlaksmääramiseks ette näinud. Võrdlusperioodi toodangumaht on määrava tähtsusega. Mõned põllumajandustootjad võisid sellel perioodil saada keskmisest rohkem toodangut. Teiste põllumajandustootjate toodang võis siiski olla ka väiksem, kuigi neid ei mõjutanud erakorralised juhud. Kummalgi juhul ei ole põhjust korrigeerivaks sekkumiseks.
iii) Vahekokkuvõte
102.
Leian seetõttu vahekokkuvõttena, et kõrgeima väärtuse reegel on kehtetu ka võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise tõttu, kuivõrd selle sätte tõttu on põllumajandustootjal keelatud taotleda toetusõigusi riiklikust reservist vastavalt rakendusmääruse artiklile 22, kui tema suhtes on juba kohaldatud alusmääruse artikli 40 erakorralisi juhtusid käsitlevaid sätteid.
D. Kolmas eelotsuse küsimus
103.
Kolmanda küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas kõrgeima väärtuse reegel on kohaldatav olukorras, kus sellisele põllumajandustootjale nagu R. J. Feakins on 2005. aastal riiklikust reservist ajutiselt määratud põllumajandusettevõtte toetusõigused, kuid see deklareeriti vormil, millega põllumajandustootja taotles tegelikku makset, alles 2007. aastal, kui põllumajandustootja ettevõtte üle võttis.
104.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab selle küsimuse ainult juhuks, kui kõrgeima väärtuse reegli kehtetuse küsimusele vastatakse eitavalt. Arvestades minu märkusi teise küsimuse kohta on kolmandale küsimusele vastamine seega ebavajalik, kuid ometi näivad olevat vajalikud teise võimalusena ja lühidalt esitatud märkused.
105.
Kõrgeima väärtuse reegel viitab „ühtse otsemaksete kava esimesel rakendusaastal deklareeritavate hektarite arvule”. R. J. Feakinsi arvates on kõrgeima väärtuse reegel seega kohaldatav üksnes ühtse otsemaksete kava esimesel rakendusaastal – s.o 2005. aastal – esitatud taotlustele.
106.
R. J. Feakins esitas sel aastal asjaomast hektarite arvu deklareerides taotluse, et talle määrataks ajutiselt riiklikust reservist toetusõigus mõlemale 2002. aasta ostetud ettevõttele; tema taotlus rahuldati esialgu.
107.
Makse tegelik saamine seab siiski lisaks tingimuseks, et tuleb esitada toetusetaotlus vastavalt alusmääruse artiklile 22 (nn ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi vorm). Sellise taotluse esitas R. J. Feakins tema poolt 2007. aastal üle võetud ettevõtte kohta esimest korda 2007. aastal. R. J. Feakins väidab nüüd, et põllumajandustootja „deklareerib” hektarite arvu alles ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi vormi esitamisega ja et tema 2007. aastal esitatud ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi vormi suhtes ei saa kohaldada kõrgeima väärtuse reeglit.
108.
Sõltumata õigest seisukohast, et kõrgeima väärtuse reegel on kohaldatav ainult ühtse otsemaksete kava esimesel rakendusaastal, tuleb märkida järgmist: rakendusmääruse artikkel 12 reguleerib toetusõiguste algset jaotamist. Vastavalt selle artikli lõikele 8 ei ole toetusõiguste kehtestamiseks, välja arvatud toetusõiguste kehtestamiseks riiklikust reservist, vaja maatükke deklareerida.
109.
Nagu komisjon õigesti märgib, tuleneb sellest a contrario, et toetusõigusi ei ole võimalik asjaomaseid hektareid deklareerimata riiklikust reservist ajutiselt määrata.
110.
Vastupidi R. J. Feakinsi väitele ei saa seetõttu kõrgeima väärtuse reeglit tõlgendada nii, et hektarite arvu märkimine toetusõiguste ajutise määramise taotluses ei ole nende hektarite „deklareerimine”.
E. Kehtetuks tunnistamise ajalise mõju piiramine
111.
Komisjon palus kohtuistungil piirata kohtuotsuse ajalist mõju juhuks, kui Euroopa Kohus eitab kõrgeima väärtuse reegli kehtivust.
112.
Kui Euroopa Kohus kuulutab liidu institutsiooni akti eelotsusemenetluse raames kehtetuks, on sellel kohtuotsusel sarnaselt tühistava kohtuotsusega põhimõtteliselt tagasiulatuv mõju. (
34
) Juhul kui Euroopa Kohus peab seda õiguskindlusega seotud ülekaalukatel põhjustel vajalikuks, võib ta ELTL artikli 264 teist lõiku analoogia alusel kohaldades otsustada, et vaidlustatud akti teatavaid tagajärgi loetakse kehtivaks. (
35
)
113.
Komisjon leiab, et kui kõrgeima väärtuse reegel tunnistatakse kehtetuks selle ajalist mõju piiramata, tekivad liikmesriikidel tõsised probleemid põllumajandustootjate toetusõiguste ümberarvutamisel.
114.
Tegelikult oleksid põllumajandustootjad, kes on erakorralistest juhtudest kasu saanud, võinud kõrgeima väärtuse reegli puudumisel taotleda paralleelselt toetusõigusi riiklikust reservist. Riikliku reservi üha suurema kasutamise tagajärjel oleks paralleelselt pidanud lineaarselt vähendama vastavalt alusmääruse artikli 42 lõikele 7 teiste põllumajandustootjate võrdlussummasid. Kõrgeima väärtuse reegli kehtetuks tunnistamine kahjustaks seega eelkõige viimati nimetatud põllumajandustootjate finantshuve.
115.
Käesolevas asjas tuleb siiski märkida, et erakorralisi juhtusid käsitlevate sätete kohaldamise sageduse kohta puuduvad täpsemad andmed. Samuti ei ole hinnatud, kui palju toetusõigusi on riiklikust reservist täiendavalt taotletud. Enamikul juhtudel, kui taotletakse ühtse otsemaksete kava rakendamist vastavalt alusmäärusele, tuleks pealegi eeldada kehtiva toetuse määramise otsuse olemasolu.
116.
Kohtuotsuse ajalise mõju piiramise õigustamiseks õiguskindlusega seotud ülekaalukatel põhjustel puuduvad seega piisavad pidepunktid.
V. Ettepanek
117.
Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotlusele järgmiselt:
Määruse (EÜ) nr 795/2004 artikli 18 lõige 2 on kehtetu.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	Vt nt kohtuotsused Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652), Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671), Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590) ja Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630) ning minu ettepanekud mõlemas viimasena nimetatud kohtuasjas (EU:C:2011:464 ja EU:C:2013:319).
(
3
)	Nõukogu 29. septembri 2003. aasta määrus (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad talupidajate jaoks […] (EÜT L 270, lk 1; ELT eriväljaanne 03/40, lk 269), mida on muudetud komisjoni 26. jaanuari 2005. aasta määrusega (EÜ) nr 118/2005, millega muudetakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 VIII lisa […] (ELT L 24, lk 15) ja mis on tunnistatud kehtetuks nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks […] (ELT L 30, lk 16).
(
4
)	Komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määrus (EÜ) nr 795/2004, millega kehtestatakse nõukogu määruses nr 1782/2003 […] sätestatud ühtse otsemaksete kava üksikasjalikud rakenduseeskirjad (EÜT L 141, lk 1; ELT eriväljaanne 03/44, lk 226), mida on muudetud komisjoni 18. oktoobri 2005. aasta määrusega (EÜ) nr 1701/2005, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 795/2004 […] (ELT L 273, lk 6) ja mis on tunnistatud kehtetuks komisjoni 29. oktoobri 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 1120/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 […] III jaotises sätestatud ühtse otsemaksete kava üksikasjalikud rakenduseeskirjad (ELT L 316, lk 1).
(
5
)	Vt rakendusmääruse põhjendus 13.
(
6
)	„In cases where a farmer in a special situation meets the condition for applying two or more of Articles 19 to 23a of this Regulation or Articles 37(2), 40, 42(3) or 42(5) of Regulation (EC) No 1782/2003 […]”.
(
7
)	„Lorsqu’un agriculteur qui se trouve dans une situation spéciale remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19 à 23 bis du présent règlement ou de l’article 37, paragraphe 2, de l’article 40, de l’article 42, paragraphe 3 ou de l’article 42, paragraphe 5, du règlement (CE) no1782/2003 […]”.
(
8
)	Vt kohtuotsused Merck (292/82, EU:C:1983:335, punkt 12), Tenuta il Bosco (C‑162/91, EU:C:1992:392, punkt 11), NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, punkt 23) ja Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650, punkt 17).
(
9
)	Kohtuotsused Rey Soda jt (23/75, EU:C:1975:142, punkt 11), Vandemoortele vs. EMÜ (27/85, EU:C:1987:120, punkt 14), Itaalia vs. komisjon (C‑285/94, EU:C:1997:313, punkt 22) ning Somalfruit ja Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562, punkt 62).
(
10
)	Kohtuotsus Rey Soda jt (23/75, EU:C:1975:142, punkt 11).
(
11
)	Kohtuotsus Vreugdenhil jt (22/88, EU:C:1989:277, punkt 17); kohtujuristi kursiiv.
(
12
)	Selle kohta ka kohtuotsus komisjon vs. Euroopa Parlament ja nõukogu (C‑427/12, EU:C:2014:170, punkt 39).
(
13
)	Kohtuotsused Zuckerfabrik Franken (121/83, EU:C:1984:175, punkt 13), Alessandrini jt vs. komisjon (C‑295/03 P, EU:C:2005:413, punkt 75 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
14
)	Vt kohtuotsus Beus (5/67, EU:C:1968:13, lk 144), kohtuotsus Ühendkuningriik vs. nõukogu (C‑150/94, EU:C:1998:547, punkt 25), kohtuotsus Hispaania vs. komisjon (C‑304/01, EU:C:2004:495, punkt 51) ja kohtuotsus Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, punkt 115).
(
15
)	Vt kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon (C‑17/99, EU:C:2001:178, punkt 35), kohtuotsus AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, punkt 60) ja kohtuotsus Gascogne Sack Deutschland vs. komisjon (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, punkt 46).
(
16
)	Kohtuotsus Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, punkt 29).
(
17
)	Kohtuotsused Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, punkt 26) ja Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671, punktid 36 ja 44).
(
18
)	Vt minu ettepanek kohtuasjas Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:319, punktid 28 ja 30).
(
19
)	Vt kohtuotsused Erpelding (84/87, EU:C:1988:245, punkt 30) ja Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2, punkt 18).
(
20
)	Vt komisjoni ettepanek, dokument KOM(2003) 23 (lõplik), artiklid 43 ja 45.
(
21
)	Vt selle kohta eelkõige nõukogu 3. juuni 2003. aasta dokumendi 9971/03 IV lisas esitatud mitteametlik dokument „Single payment scheme/Special cases/National Reserve”, dokumendi punkt 1, esimene rida.
(
22
)	Alusmääruse riiklikku reservi käsitlevate sätete – artikli 42 lõiked 3–5 – omavahelise suhte kohta vt minu ettepanek kohtuasjas Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464, punkt 48).
(
23
)	Erandiks võib olla äärmisel juhul rakendusmääruse artikkel 19. Sellele sättele võivad teatavatel tingimustel tugineda piimatootjad, kes on alusmääruse artiklis 40 sätestatud olukorras.
(
24
)	Vt ka rakendusmääruse põhjendus 17.
(
25
)	Kohtuotsused Ruckdeschel jt (117/76 ja 16/77, EU:C:1977:160, punkt 7) ja Akzo Nobel Chemicals ja Akros Chemicals vs. komisjon (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punkt 54).
(
26
)	Kohtuotsused IATA ja ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punkt 95), Arcelor Atlantique et Lorraine jt (C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 23) ja Akzo Nobel Chemicals ja Akros Chemicals vs. komisjon (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punkt 55).
(
27
)	Kohtuotsused Arcelor Atlantique et Lorraine jt (C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 25 jj), AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, punkt 93) ja Luksemburg vs. Euroopa Parlament ja nõukogu (C‑176/09, EU:C:2011:290, punkt 32).
(
28
)	Ettepanek kohtuasjas C‑48/13, EU:C:2014:153.
(
29
)	Vt minu ettepanek kohtuasjas Nordea Bank (C‑48/13, EU:C:2014:153, punkt 21 jj).
(
30
)	Käesoleva ettepaneku punkt 69 jj.
(
31
)	Nõukogu kaalutlusõiguse kohta vt kohtuotsused Stölting (138/78, EU:C:1979:46, punkt 7), Fedesa jt (331/88, EU:C:1990:391, punktid 8 ja 14), Jippes jt (C‑189/01, EU:C:2001:420, punkt 80) ja Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, punkt 43). Komisjoni kaalutlusõiguse kohta vt kohtuotsus AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, punkt 80).
(
32
)	Vt kohtuotsus Franz Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, punkt 36).
(
33
)	Ettepanek kohtuasjas Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464, punkt 64).
(
34
)	Kohtuotsused Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, punkt 17) ja FMC jt (C‑212/94, EU:C:1996:40, punkt 56).
(
35
)	Kohtuotsused Lomas jt (C‑38/90 ja C‑151/90, EU:C:1992:116, punkt 24), Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, punkt 35), Régie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 121) ning Volker ja Markus Schecke ja Eifert (C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 93).