Υπόθεση C-726/22 P
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Pollinis France
Απόφαση του Δικαστηρίου (πέμπτο τμήμα) της 16ης Ιανουαρίου 2025
« Αίτηση αναιρέσεως – Πρόσβαση στα έγγραφα – Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 – Άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Κανονισμός (ΕΚ) 182/2011 – Επιτροπολογία – Θέσεις των κρατών μελών και άλλων μελών των επιτροπών – Άρνηση παροχής προσβάσεως »
1.        Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Προϋποθέσεις – Στενή ερμηνεία και εφαρμογή
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 11 και άρθρο 4 § 3, εδ. 1)
(βλ. σκέψεις 62, 65)
2.        Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4)
(βλ. σκέψη 63)
3.        Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Πεδίο εφαρμογής – Διοικητική δραστηριότητα της Επιτροπής – Εμπίπτει
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 2 § 3)
(βλ. σκέψη 66)
4.        Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Λήψη αποφάσεως – Έννοια – Ύπαρξη συγκεκριμένου αντικειμένου της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Εμπίπτει
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3, εδ. 1)
(βλ. σκέψη 73)
5.        Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων – Προϋποθέσεις – Συγκεκριμένη, ουσιώδης και σοβαρή προσβολή της εν λόγω διαδικασίας – Περιεχόμενο – Πρόθεση θεσμικού οργάνου να λάβει απόφαση – Δεν εμπίπτει
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3, εδ. 1)
(βλ. σκέψεις 74, 77, 78)
Σύνοψη
Το Δικαστήριο, επιληφθέν αιτήσεως αναιρέσεως την οποία απορρίπτει, ασκηθείσας από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά της αποφάσεως την οποία εξέδωσε το Γενικό Δικαστήριο στην υπόθεση Pollinis France κατά Επιτροπής (1) και με την οποία ακύρωσε τις δύο αποφάσεις της Επιτροπής (2) περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως σε έγγραφα σχετικά με το έγγραφο καθοδηγήσεως της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) του 2013 (3), διευκρινίζει το περιεχόμενο της εξαιρέσεως περί υπάρξεως διαδικασίας λήψεως αποφάσεων που βρίσκεται εν εξελίξει (4), στο πλαίσιο διαδικασίας επιτροπολογίας, και αποφαίνεται επί της έννοιας του «θέμα[τος] επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει [θεσμικό όργανο]».
Η Pollinis France είναι γαλλική μη κυβερνητική οργάνωση δραστηριοποιούμενη για την προστασία του περιβάλλοντος, η οποία έχει ως σκοπό την προστασία των αγριομελισσών και των μελιφόρων μελισσών, καθώς και την προώθηση της αειφόρου γεωργίας, συμβάλλοντας στην προστασία των επικονιαστών. Το 2020 υπέβαλε στην Επιτροπή δύο αιτήσεις παροχής προσβάσεως (5) σε ορισμένα έγγραφα σχετικά με το έγγραφο καθοδηγήσεως που κατάρτισε η EFSA το 2013. Η πρώτη αίτηση αφορούσε, κατ’ ουσίαν, έγγραφα στα οποία καταγράφονταν οι θέσεις των κρατών μελών, των μελών της Μόνιμης Επιτροπής Φυτών, Ζώων, Τροφίμων και Ζωοτροφών (6) και της Επιτροπής ως προς το συγκεκριμένο έγγραφο καθοδηγήσεως, καθώς και κάθε σχετικό με το ίδιο θέμα σχέδιο εγγράφου που είχε συνταχθεί ή παραληφθεί από την Επιτροπή από τον Οκτώβριο του 2018 και εξής. Η δεύτερη αίτηση είχε ως αντικείμενο ορισμένα έγγραφα σχετικά με το εν λόγω έγγραφο καθοδηγήσεως που κατάρτισε η EFSA το 2013 και αφορούσε, κατ’ ουσίαν, την αλληλογραφία, τις ημερήσιες διατάξεις, τα πρακτικά και τις εκθέσεις των συσκέψεων μεταξύ των μελών της Scopaff και ορισμένων υπαλλήλων και μελών της Επιτροπής από τον Ιούλιο του 2013 έως τον Σεπτέμβριο του 2018.
Απαντώντας σε επιβεβαιωτικές αιτήσεις παροχής προσβάσεως, η Επιτροπή, με δύο αποφάσεις του 2020, παρέσχε μερική πρόσβαση σε ορισμένα έγγραφα και αρνήθηκε την πρόσβαση σε ορισμένα άλλα, βάσει των εξαιρέσεων, αντιστοίχως, περί προστασίας της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου (7) και περί υπάρξεως διαδικασίας λήψεως αποφάσεων η οποία βρίσκεται εν εξελίξει.
Πράγματι, το έγγραφο καθοδηγήσεως που κατάρτισε η EFSA το 2013 είχε αποτελέσει επί σειρά ετών αντικείμενο διαβουλεύσεων στο πλαίσιο της Scopaff, χωρίς να καταστεί δυνατή η επίτευξη συμφωνίας επί του κειμένου του, λόγω διαφωνιών μεταξύ των κρατών μελών, και χωρίς τελικώς το έγγραφο αυτό να εκδοθεί από την Επιτροπή. Το 2019, η Επιτροπή ζήτησε από την EFSA να προβεί σε αναθεώρηση του εγγράφου καθοδηγήσεως που είχε καταρτίσει το 2013, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι πλέον πρόσφατες εξελίξεις σε επιστημονικό επίπεδο.
Στο ως άνω πλαίσιο, το Γενικό Δικαστήριο, επιληφθέν δύο προσφυγών ακυρώσεως, διαπίστωσε ότι, με τις εκδοθείσες το 2020 επίμαχες αποφάσεις, η Επιτροπή επισήμανε ότι, εν αναμονή της ολοκληρώσεως της αναθεωρήσεως του εγγράφου καθοδηγήσεως, η εξέτασή του στο πλαίσιο της Scopaff είχε «ανασταλεί» και ότι τούτο σήμαινε ότι η διαδικασία λήψεως αποφάσεων μπορούσε να θεωρηθεί ότι ήταν «εν εξελίξει», δεδομένου ότι θα συνεχιζόταν κατόπιν της ολοκληρώσεως της συγκεκριμένης αναθεωρήσεως.
Κατά το Γενικό Δικαστήριο, όμως, κατά τον χρόνο εκδόσεως των επίμαχων αποφάσεων, δεν υφίστατο πλέον καμία διαδικασία λήψεως αποφάσεων που να αποσκοπεί στην εφαρμογή του εγγράφου καθοδηγήσεως που κατάρτισε η EFSA το 2013. Αντιθέτως, η Επιτροπή είχε αποφασίσει, εμμέσως πλην σαφώς, να μη θέσει σε εφαρμογή το συγκεκριμένο έγγραφο. Ακριβώς το γεγονός ότι εξακολουθούσε να εκκρεμεί αναθεώρηση του εγγράφου κατά τον χρόνο εκδόσεως των επίμαχων αποφάσεων συνεπαγόταν ότι δεν ήταν δυνατόν να προσδιορισθεί το περιεχόμενο τυχόν αναθεωρημένου εγγράφου καθοδηγήσεως, η μορφή της ενδεχόμενης εκδόσεώς του και η διαδικασία που θα μπορούσε να ακολουθηθεί προς τον σκοπό αυτόν, με αποτέλεσμα, ως εκ τούτου, η διαδικασία λήψεως αποφάσεων εκ μέρους της Επιτροπής να στερείται αντικειμένου. Κατά συνέπεια, το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να επικαλεσθεί βασίμως κατά νόμον την εξαίρεση περί προστασίας διαδικασίας λήψεως αποφάσεων η οποία βρίσκεται εν εξελίξει.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Επιληφθέν αιτήσεως αναιρέσεως, την οποία άσκησε η Επιτροπή και προς στήριξη της οποίας το εν λόγω θεσμικό όργανο προβάλλει δύο λόγους αναιρέσεως, το Δικαστήριο εξετάζει, στο πλαίσιο του πρώτου λόγου αναιρέσεως, αν το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ορθώς κατά νόμον, στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, ότι η διαδικασία λήψεως αποφάσεων της Επιτροπής με αντικείμενο το έγγραφο καθοδηγήσεως που κατάρτισε η EFSA το 2013 είχε περατωθεί κατά τον χρόνο εκδόσεως των επίμαχων αποφάσεων.
Προκαταρκτικώς, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι ο κανονισμός 1049/2001, ο οποίος στηρίζεται στην αρχή της όσο το δυνατόν πιο ανοικτής λήψης αποφάσεων και στην αρχή της διαφάνειας, έχει ως σκοπό να παράσχει στο κοινό το δικαίωμα της κατά το δυνατόν ευρύτερης προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Μολονότι το εν λόγω δικαίωμα προσβάσεως υπόκειται σε ορισμένους περιορισμούς οι οποίοι στηρίζονται σε λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, οι προβλεπόμενες από τον κανονισμό 1049/2001 εξαιρέσεως από το δικαίωμα προσβάσεως πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται στενά. Επιπλέον, όταν το οικείο θεσμικό όργανο αποφασίζει να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο του οποίου ζητήθηκε η γνωστοποίηση, τότε οφείλει, κατ’ αρχήν, να παράσχει εξηγήσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η πρόσβαση στο έγγραφο αυτό μπορεί να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον που προστατεύεται βάσει εξαιρέσεως προβλεπομένης στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 την οποία επικαλείται το συγκεκριμένο θεσμικό όργανο. Τέλος, ο κίνδυνος τέτοιας προσβολής πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός.
Κυρίως, όσον αφορά, ειδικότερα, την εξαίρεση περί προστασίας της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων, το Δικαστήριο επισημαίνει κατ’ αρχάς ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, προκειμένου περί εγγράφου το οποίο συντάχθηκε από θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση του ή το οποίο έχει παραληφθεί από το εν λόγω θεσμικό όργανο και σχετίζεται με θέμα επί του οποίου το θεσμικό όργανο δεν έχει αποφασίσει, η αίτηση προσβάσεως απορρίπτεται εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την διαδικασία λήψεως αποφάσεων του οικείου θεσμικού οργάνου, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υφίσταται υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
Το Δικαστήριο υπενθυμίζει συναφώς ότι η έννοια της «διαδικασίας λήψεως αποφάσεων» πρέπει να γίνεται αντιληπτή ως αφορώσα άμεσα τη λήψη αποφάσεως, χωρίς να καταλαμβάνει το σύνολο της διοικητικής διαδικασίας η οποία κατέληξε στη συγκεκριμένη λήψη αποφάσεως. Μια λήψη αποφάσεως, όμως, προϋποθέτει την ύπαρξη συγκεκριμένου αντικειμένου το οποίο θα αφορά η απόφαση που θα εκδοθεί, τούτο δε ανεξαρτήτως του άμεσου χαρακτήρα της εκδόσεως ενός συγκεκριμένου και δυνάμενου να προσδιορισθεί σχεδίου αποφάσεως. Επιπλέον, αντιθέτως προς όσα υποστήριξε η Επιτροπή, το Γενικό Δικαστήριο δεν έκρινε ότι, ελλείψει τέτοιου άμεσου χαρακτήρα, αποκλείεται η ύπαρξη ουσιαστικών δραστηριοτήτων λήψεως αποφάσεων.
Εν συνεχεία, αν γινόταν δεκτό ότι δεν έχει ακόμη ληφθεί απόφαση και ότι, ως εκ τούτου, υφίσταται «διαδικασία λήψεως αποφάσεων» εν εξελίξει, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, σε περίπτωση κατά την οποία το αντικείμενο της διαδικασίας αυτής δεν έχει καθορισθεί, τούτο θα αντέβαινε τόσο στην οικονομία της εν λόγω διατάξεως όσο και στη νομολογία. Επομένως, ενόσω το ακριβές αντικείμενο αποφάσεως που πρόκειται να εκδοθεί δεν έχει ακόμη καθορισθεί, ο όποιος κίνδυνος να θιγεί η διαδικασία λήψεως αποφάσεων με σκοπό την έκδοση της αποφάσεως αυτής λόγω της γνωστοποιήσεως εγγράφου στο οποίο ζητήθηκε πρόσβαση βάσει του κανονισμού 1049/2001 είναι εξ ορισμού υποθετικός, δεδομένου ότι, στην πράξη, θα ήταν αδύνατο να διακριβωθεί αν το περιεχόμενο του συγκεκριμένου εγγράφου έχει πράγματι σχέση με την εν λόγω διαδικασία λήψεως αποφάσεων.
Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο ούτε κρίνοντας ότι, για να εκτιμηθεί αν υπάρχει «θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει το [εν λόγω] θεσμικό όργανο», κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, δεν είχε καθοριστική σημασία το επιχείρημα ότι η Επιτροπή εξακολουθούσε να έχει ως «σκοπό» τη θέση σε εφαρμογή εγγράφου καθοδηγήσεως για τις μέλισσες. Πράγματι, αν γινόταν δεκτό ότι απλώς και μόνον η πρόθεση θεσμικού οργάνου να λάβει απόφαση επί εμπίπτοντος στην αρμοδιότητά του θέματος τού παρέχει τη δυνατότητα να επικαλείται τη συγκεκριμένη διάταξη, χωρίς να απαιτείται η ύπαρξη διαδικασίας λήψεως αποφάσεων με σκοπό την έκδοση αποφάσεως επί συγκεκριμένου αντικειμένου, τούτο θα ισοδυναμούσε, στην πράξη, με αναγνώριση της δυνατότητας του θεσμικού οργάνου να αρνείται τη γνωστοποίηση κάθε εγγράφου το οποίο σχετίζεται με το συγκεκριμένο θέμα. Η έννοια, όμως, του «θέμα[τος] επί του οποίο δεν έχει αποφασίσει [θεσμικό όργανο]» δεν επιδέχεται τόσο ευρεία ερμηνεία ώστε να καταλαμβάνει κάθε έγγραφο που σχετίζεται με συγκεκριμένο θέμα.
Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο αποφαίνεται ότι το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ορθώς κατά νόμον ότι το γεγονός ότι η Επιτροπή εξακολουθούσε να έχει ως σκοπό την εφαρμογή εγγράφου καθοδηγήσεως για τις μέλισσες, προκειμένου να παράσχει στις αρχές των κρατών μελών ένα έγγραφο με βάση τις «τελευταίες επιστημονικές και τεχνικές γνώσεις», δεν αρκούσε, αφ’ εαυτού, για να γίνει δεκτό ότι εξακολουθούσε να υφίσταται «θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει το [εν λόγω] θεσμικό όργανο», κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο κρίνει ότι πρέπει να απορριφθεί ο πρώτος λόγος αναιρέσεως, καθώς και, συνακόλουθα, ο δεύτερος ως αλυσιτελής, και ότι, επομένως, η αίτηση αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
1      Απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2022, Pollinis France κατά Επιτροπής (T-371/20 και T-554/20, EU:T:2022:556, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση).
2      Αποφάσεις της Επιτροπής C(2020) 4231 final, της 19ης Ιουνίου 2020, στην υπόθεση T-371/20, και C(2020) 5120 final, της 21ης Ιουλίου 2020, στην υπόθεση T-554/20 (στο εξής: επίμαχες αποφάσεις).
3      Έγγραφο καθοδηγήσεως όσον αφορά την εκτίμηση της επικινδυνότητας των φυτοπροστατευτικών προϊόντων για τις μέλισσες, το οποίο καταρτίσθηκε από την EFSA στις 27 Ιουνίου 2013 (στο εξής: έγγραφο καθοδηγήσεως που κατάρτισε η EFSA το 2013).
4      Βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ 2001, L 145, σ. 43).
5      Βάσει του κανονισμού 1049/2001 και του κανονισμού (ΕΚ) 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, για την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας των διατάξεων της σύμβασης του Århus σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (ΕΕ 2006, L 264, σ. 13).
6      Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (στο εξής: Scopaff).
7      Κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1049/2001.