62023TJ0557_RES
Mål T‑557/23
Swissgrid AG
mot
Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer)
Tribunalens dom (tredje avdelningen i utökad sammansättning) av den 8 oktober 2025
”Energi – Den inre marknaden för el – Riktlinjer för balanshållning avseende el – Artikel 1.6 och 1.7 i förordning (EU) 2017/2195 – Europeiska plattformen för utbyte av balansenergi från manuellt aktiverade frekvensåterställningsreserver – Den schweiziska systemansvarige för överföringssystem deltar inte – Överklagande till Acers överklagandenämnd – Särskilda villkor och krav vid överklagande – Artikel 28 i förordning (EU) 2019/942 – Avvisning på grund av att talerätt saknas vid överklagandenämnden – Villkoret direkt berörd ej uppfyllt – Invändning om rättsstridighet”
Energi – Balanshållning avseende el – Förordning 2017/2195 – Europeiska plattformen för utbyte av balansenergi från manuellt aktiverade frekvensåterställningsreserver – Tillämpningsområde – Schweiziska systemansvariga för överföringssystem – Omfattas – Villkor – Antagande av ett kommissionsbeslut om att tillåta dem att delta i plattformen – Dessa systemansvariga får väcka passivitetstalan vid EU-domstolen om kommissionen inte fattar något beslut
(Kommissionens förordning 2017/2195, artikel 1.6 och 1.7)
(se punkterna 29–32 och 35–37)
Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Överklagande – Överklagande till Acers överklagandenämnd – Sakprövningsförutsättningar – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Acers beslut att ändra genomföranderamen för den europeiska plattformen för utbyte av balansenergi från manuellt aktiverade frekvensåterställningsreserver – Ändring som inte innebär att det uppställs ytterligare ett villkor för att schweiziska systemansvariga för överföringssystem ska kunna delta i denna plattform – Får delta endast om kommissionen antar ett tillåtelsebeslut – Acers beslut som inte påverkar dessa systemansvarigas rättsliga ställning – Avvisning
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2019/942, artikel 28.1)
(se punkterna 42–51)
Europeiska unionens byråer – Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Överklagande – Överklagande till Acers överklagandenämnd – Sakprövningsförutsättningar – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Acers beslut att ändra genomföranderamen för den europeiska plattformen för utbyte av balansenergi från manuellt aktiverade frekvensåterställningsreserver – Ändring som inte berövar schweiziska systemansvariga för överföringssystem från sina avtalsenliga rättigheter i avsaknad av ett kommissionsbeslut om att tillåta dem att delta i plattformen – Acers beslut som inte påverkar dessa systemansvarigas rättsliga ställning – Avvisning
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2019/942, artikel 28.1)
(se punkterna 64–71)
Institutionernas rättsakter – Grundbestämmelser och genomförandebestämmelser – Genomförandebestämmelserna får varken ändra eller komplettera de väsentliga delarna av grundbestämmelserna – Kvalifikation av väsentliga delar – Beaktande av kännetecken och särskilda egenskaper som utmärker det berörda området – Genomförandeakt som syftar till att integrera marknaderna för balansenergi och som föreskriver att schweiziska systemansvariga för överföringssystem ska uteslutas från europeiska plattformar för utbyte av balansenergi, med förbehåll för ett bilateralt arrangemang med unionen – Förverkligande av de mål som eftersträvas med grundbestämmelserna – Tillåtet
(Artikel 291 andra stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 714/2009 och 2019/943; kommissionens förordning 2017/2195)
(se punkterna 80–88 och 96)
Internationella avtal – Unionens avtal – Företräde framför unionens sekundärrättsakter – Skyldighet att tolka sekundärrättsakter mot bakgrund av internationella avtal
(Artikel 216 andra stycket FEUF)
(se punkterna 105 och 106)
Internationella avtal – Unionens avtal – Frihandelsavtalet mellan EEG och Schweiz – Avtal som förbjuder införandet av kvantitativa restriktioner för import eller åtgärder med motsvarande verkan – Unionslagstiftning som undantar schweiziska systemansvariga för överföringssystem från den europeiska plattformen för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med manuell aktivering, såvida inte kommissionen beslutar att tillåta dem att delta i nämnda plattform – Tillåtet
(Frihandelsavtalet mellan EEG och Schweiz, artikel 13; kommissionens förordning 2017/2195, artikel 1.6 och 1.7)
(se punkterna 109 och 111–115)
Folkrätt – Principer – Internationella sedvanerättsliga principer – Prövning av en förordnings giltighet mot bakgrund av internationell sedvanerätt – Unionslagstiftning som undantar schweiziska systemansvariga för överföringssystem från den europeiska plattformen för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med manuell aktivering, såvida inte kommissionen beslutar att tillåta dem att delta i nämnda plattform – Åsidosättande av principen om förebyggande åtgärder – Villkor – Uppenbart oriktig bedömning av villkoren för tillämpning av denna princip – Föreligger inte
(Artikel 3 femte stycket FEU; kommissionens förordning 2017/2195, artikel 1.6 och 1.7)
(se punkterna 118–128)
Resumé
I sin dom fastställer tribunalen giltigheten av det beslut som fattats av överklagandenämnden vid Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer), i vilket det överklagande som en schweizisk systemansvarig för överföringssystem ingett inte ansågs kunna prövas. Härigenom uttalar sig tribunalen om villkoren för att sådan systemansvarig ska kunna delta i europeiska plattformar för utbyte av balansenergi enligt förordning 2017/2195 (
1
), om den systemansvariges rätt att väcka talan mot ett beslut av Acer som inte riktar sig till denne, och om huruvida förordning 2017/2195 är förenlig med principen om förebyggande åtgärder som följer av internationell sedvanerätt.
Den 2 augusti 2017 antog Europeiska kommissionen förordning 2017/2195, i vilken det bland annat anges att en europeisk plattform för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med manuell aktivering ska inrättas.
I enlighet med denna förordning antog Acer ett beslut om inrättande av en europeisk plattform för utbyte av balansenergi från frekvensåterställningsreserver med manuell aktivering (nedan kallad mFRR-plattformen), vilken i en bilaga innehåller en ram för genomförandet av mFRR-plattformen (nedan kallad genomföranderamen).
Sökandebolaget, Swissgrid AG, är den enda systemansvarige för överföringssystem i Schweiz och deltog i initiativet för reserver med manuell aktivering (nedan kallat MARI), ett samarbete mellan olika systemansvariga för överföringssystem i syfte att inrätta en plattform för gränsöverskridande utbyte av frekvensåterställningsreserver med manuell aktivering.
Den 1 juli 2020 ingick de systemansvariga för överföringssystem som var medlemmar i MARI, däribland sökandebolaget, samarbetsavtalet avseende MARI‑plattformen (nedan kallat MARI‑samarbetsavtalet). Detta samarbetsavtal omfattas av ett huvudavtal om balanseringsplattformar som är gemensamt för alla plattformar (nedan kallat huvudavtalet).
I skrivelse av den 17 december 2020 underströk emellertid chefen vid kommissionens generaldirektorat för energi att det inte fanns någon anledning att anta ett beslut om att tillåta Schweiz att delta i de europeiska balanseringsplattformarna enligt artikel 1.7 i förordning 2017/2195.
Den 30 september 2022 antog Acer beslut 14/2022 om ändring av beteckningen av de enheter som skulle utföra de uppgifter som fastställts i genomföranderamen. Definitionen av ”systemansvarig för överföringssystem som är medlem”, som tidigare avsåg ”varje systemansvarig som anslutit sig till mFRR-plattformen”, har således ändrats för att hädanefter avse ”alla systemansvariga för överföringssystem som omfattas av förordning 2017/2195 och som har anslutit sig till mFRR-plattformen”.
Den 30 november 2022 överklagade sökandebolaget beslutet till Acers överklagandenämnd.
Nämnden, som fann att beslut 14/2022 inte utgjorde någon rättsakt som kunde påverka sökandebolagets rättsliga ställning i avsaknad av ett kommissionsbeslut om att tillåta sökandebolaget att delta i mFRR-plattformen, ansåg att sökandebolagets överklagande inte kunde prövas med stöd av artikel 28.1 i förordning 2019/942 (
2
).
Det var mot denna bakgrund som sökandebolaget väckte talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av överklagandenämndens beslut.
Tribunalens bedömning
För det första bekräftar tribunalen överklagandenämndens slutsats att sökandebolaget inte hade rätt att delta i mFRR-plattformen i avsaknad av ett kommissionsbeslut enligt artikel 1.7 i förordning 2017/2195. Enligt denna bestämmelse ska Schweiz deltagande i de europeiska plattformarna för utbyte av standardprodukter för balansenergi beslutas av kommissionen på grundval av ett yttrande från Acer och alla systemansvariga för överföringssystem, under förutsättning att villkoren i punkt 6 uppfylls.
Det framgår således såväl av en bokstavstolkning som en kontextuell tolkning av förordning 2017/2195 att det ankommer på kommissionen att anta ett beslut om Schweiz deltagande i plattformar enligt artikel 1.7 i förordningen och i detta sammanhang pröva huruvida villkoren i artikel 1.6 är uppfyllda. Sökandebolaget kan således inte kritisera överklagandenämnden för att inte ha prövat huruvida dessa villkor var uppfyllda eller huruvida kommissionen borde ha antagit ett beslut i den mening som avses i artikel 1.7 i förordning 2017/2195.
Den omständigheten att varken Acer eller överklagandenämnden kunde pröva huruvida villkoren för sökandebolagets deltagande i mFRR-plattformen var uppfyllda innebär inte att det föreligger någon brist i den rättsliga prövningen av artikel 1.6 och 1.7 i förordning 2017/2195. För det fall att kommissionen felaktigt vägrar att anta ett beslut med stöd av sistnämnda bestämmelse, kan sökandebolaget använda sig av det rättsmedel som föreskrivs i artikel 265 FEUF, vilket avser passivitet genom underlåtenhet att fatta beslut eller ta ställning.
För det andra konstaterar tribunalen att överklagandenämnden inte hade åsidosatt artikel 28.1 i förordning 2019/942 när den slog fast att den ändring av definitionen av ”systemansvarig för överföringssystem som är medlem” som gjordes till följd av beslut 14/2022 för att avse ”alla systemansvariga som omfattas av förordning 2017/2195 och som har anslutit sig till mFRR-plattformen” inte medförde någon väsentlig ändring av dess rättsliga ställning.
Detta beror på att begreppet ”systemansvarig för överföringssystem som omfattas av förordning 2017/2195”, som numera återfinns i definitionen av ”systemansvarig för överföringssystem som är medlem”, sannolikt kommer att omfatta sökandebolaget för det fall att bolaget erhåller ett kommissionsbeslut som tillåter dess deltagande i mFRR-plattformen enligt artikel 1.7 i förordningen.
Ändringen av definitionen av ”systemansvarig för överföringssystem som är medlem” har inte heller påverkat sökandebolagets rättsliga ställning vad gäller det påstådda berövandet av sökandebolagets möjlighet att utöva sina avtalsenliga rättigheter.
Sökandebolaget har visserligen undertecknat såväl huvudavtalet som MARI‑samarbetsavtalet, vilka har till syfte att reglera driften av mFRR-plattformen i linje med förordning 2017/2195 och genomföranderamen. Det kan emellertid konstateras att sökandebolaget inte ens före beslut 14/2022 hade en ovillkorlig avtalsenlig rätt att använda mFRR-plattformen.
Denna möjlighet erbjuds nämligen inte samtliga ”systemansvariga för överföringssystem som är medlemmar”, utan endast dem som betecknas som ”deltagande systemansvariga för överföringssystem”. Vidare är sökandebolagets deltagande i mFRR-plattformen enligt de avtal som sökandebolaget är part i villkorat av att kommissionen antar ett beslut enligt artikel 1 i förordning 2017/2195.
Eftersom sökandebolaget före beslut 14/2022 inte hade någon avtalsenlig rätt att använda mFRR-plattformen för att utbyta standardprodukter för balansenergi i avsaknad av ett kommissionsbeslut i detta avseende, och detta oberoende av dess eventuella beteckning som ”systemansvarig för överföringssystem som är medlem”, kan det följaktligen inte anses att beslut 14/2022 fråntog sökandebolaget en sådan rätt och således direkt påverkade sökandebolagets rättsliga ställning.
Eftersom överklagandenämnden inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att överklagandet inte kunde prövas med motiveringen att villkoren i artikel 28.1 i förordning 2019/942 inte var uppfyllda, prövar tribunalen sökandebolagets invändning om rättsstridighet på grundval av artikel 1.6 och 1.7 i förordning 2017/2195.
För det första noterar tribunalen att förordning 2017/2195, i enlighet med de mål som fastställs i förordningarna nr 714/2009 (
3
) och 2019/943, (
4
) syftar till att integrera marknaderna för balansenergi, vilket bör underlättas genom inrättandet av gemensamma europeiska plattformar i syfte att skapa en fullt fungerande och sammanlänkad inre energimarknad som bygger på efterlevnaden av gemensamma regler. Eftersom Schweiziska edsförbundet inte har anslutit sig till unionens inre marknad och schweiziska systemansvariga för överföringssystem följaktligen inte omfattas av samma regler som de som är tillämpliga på systemansvariga för överföringssystem från EU-medlemsstaterna, är deras uteslutning från att delta i de plattformar som avses i förordning 2017/2195, med förbehåll för, bland annat, ett alternativt bilateralt arrangemang som fortfarande är möjligt, fullständigt motiverad med hänsyn till det mål som eftersträvas med nämnda förordning och särskilt målet att skapa en inre marknad.
För det andra finns det inte någon motsättning mellan begränsningen av tillämpningsområdet för de systemansvariga för överföringssystem som får delta i mFRR-plattformen enligt artikel 1 i förordning 2017/2195 och det mål som fastställs i förordning 2019/943, nämligen att avlägsna hinder för gränsöverskridande elflöden och gränsöverskridande transaktioner på elmarknaderna och berörda tjänstemarknader. I detta syfte föreskrivs det uttryckligen i förordning 2017/1485 (
5
) att om ett synkronområde omfattar både unionens och ett tredjelands systemansvariga för överföringssystem ska de sluta avtal som ska utgöra grunden för deras samarbete beträffande säker systemdrift och som innehåller föreskrifter för hur de systemansvariga för överföringssystem i tredjelandet ska uppfylla kraven i förordningen.
För det tredje kan artikel 1.6 och 1.7 i förordning 2017/2195 inte tolkas så, att kommissionen får vägra att sökandebolaget deltar i balanseringsplattformarna om ett avtal ingås mellan Schweiziska edsförbundet och unionen. Eftersom internationella avtal som ingåtts av unionen har företräde framför sekundärrätten, ska sekundärrätten så långt som möjligt tolkas i överensstämmelse med dessa avtal.
För det fjärde kan sökandebolagets uteslutning från att delta i mFRR-plattformen inte betraktas som en kvantitativ restriktion för import av balansenergi eller som en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 13.1 i frihandelsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet. (
6
) Under alla omständigheter är sökandebolaget inte underkastat samma gemensamma regler som systemansvariga för överföringssystem i unionen och kan således inte anses befinna sig i en situation som är jämförbar med situationen för systemansvariga för överföringssystem i unionen vad avser målet att skapa en inre marknad för el. Sökandebolaget kan således inte med framgång göra gällande att det utsatts för godtycklig diskriminering.
För det femte kan dess uteslutning från att delta i mFRR-plattformen inte anses på ett uppenbart sätt strida mot principen om förebyggande åtgärder som följer av internationell sedvanerätt, vilken unionen är skyldig att iaktta vid antagandet av rättsakter med tillämpning av artikel 3.5 FEU.
I detta avseende är det riktigt att Internationella domstolen, med stöd av vissa allmänna och välkända principer, har framhållit skyldigheten för varje stat att inte tillåta att dess territorium används för handlingar som strider mot andra staters rättigheter, av vilken det i huvudsak följer att ett folkrättsligt rättssubjekt har en omsorgsplikt vid utövandet av sina befogenheter.
En sedvanerättslig princip kan åberopas av en enskild i samband med domstolens prövning av en unionsrättsakts giltighet i den mån principen, dels kan påverka unionens befogenhet att anta denna rättsakt och den aktuella rättsakten, dels kan påverka den enskildes rättigheter enligt unionsrätten eller skapa skyldigheter för den enskilde i enlighet med denna rätt.
I förevarande fall är det ostridigt att Schweiz är en del av synkronområdet för kontinentala Europa. Mot denna bakgrund kan det anses att principen om förebyggande åtgärder kan leda till att unionens befogenhet att anta lagstiftning som kan påverka hela nämnda synkronområde, inbegripet Schweiz, ifrågasätts. Eftersom sökandebolaget är den enda systemansvarige för det schweiziska elnätet, kan det, för det fall att sökandebolaget, på grund av att bolaget inte deltar i mFRR-plattformen, behöver vidta de åtgärder som är förknippade med oplanerade fysiska kraftflöden, i övrigt anses att förordning 2017/2195 medför skyldigheter för sökandebolaget.
Eftersom en princip enligt den internationella sedvanerätten inte har samma precisionsgrad som en bestämmelse i ett internationellt avtal, måste domstolens prövning emellertid nödvändigtvis inskränka sig till frågan huruvida unionens institutioner genom att anta den ifrågavarande rättsakten har gjort en uppenbart oriktig bedömning av villkoren för att tillämpa denna princip. Det kan emellertid inte anses att kommissionen på ett uppenbart sätt har åsidosatt unionens omsorgsplikt genom att i princip begränsa deltagandet i mFRR-plattformen till unionens systemansvariga för överföringssystem.
I unionsrätten föreskrivs nämligen uttryckligen att avtal ska ingås mellan systemansvariga för överföringssystem i unionen och systemansvariga för överföringssystem i tredjeländer när dessa är verksamma inom samma synkronområde. Härav följer att den omständigheten att sökandebolaget inte deltar i mFRR-plattformen inte på något sätt utesluter ett samarbete mellan bolaget och unionens systemansvariga för överföringssystem vad gäller systemsäkerheten i synkronområdet, vilket tvärtom främjas.
Vidare föreskrivs i artikel 1.6 och 1.7 i förordning 2017/2195 en möjlighet för sökandebolaget att delta i mFRR-plattformen, i händelse av att kommissionen finner att Schweiz uteslutning kan leda till att oplanerade fysiska kraftflöden passerar via Schweiz och äventyrar regionens systemsäkerhet, och under förutsättning att de rättigheter och skyldigheter som gäller för schweiziska systemansvariga för överföringssystem är förenliga med de rättigheter och skyldigheter som gäller för systemansvariga för överföringssystem som är verksamma i unionen.
Mot bakgrund av det ovan anförda ogillar tribunalen talan i dess helhet.
(
1
)	Kommissionens förordning (EU) 2017/2195 av den 23 november 2017 om fastställande av riktlinjer för balanshållning avseende el (EUT L 312, 2017, s. 6).
(
2
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/942 av den 5 juni 2019 om inrättande av Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (EUT L 158, 2019, s. 22).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003 (EUT L 211, 2009, s. 15).
(
4
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/943 av den 5 juni 2019 om den inre marknaden för el (EUT L 158, 2019, s. 54).
(
5
)	Kommissionens förordning (EU) 2017/1485 av den 2 augusti 2017 om fastställande av riktlinjer för driften av elöverföringssystem (EUT L 220, 2017, s. 1).
(
6
)	Avtalet av den 22 juli 1972 mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet (EGT L 300, 1972, s. 188).