61997CC0217_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 In de onderhavige procedure verwijt de Commissie Duitsland, richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (hierna: "richtlijn")(1) op vier punten onjuist te hebben uitgevoerd: de uitsluiting van rechterlijke instanties, de gedeeltelijke informatieverstrekking, de draagwijdte van opsporingsonderzoeken en het eisen van vergoedingen.
I - Relevante wettelijke bepalingen
a) De richtlijn
2 De richtlijn berust op de in de derde overweging van de considerans geformuleerde veronderstelling dat "de toegang tot de milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken, de bescherming van het milieu ten goede zal komen". Volgens artikel 1 heeft zij tot doel, "de vrije toegang tot milieu-informatie waarover de overheidsinstanties beschikken en de verspreiding van dergelijke informatie te waarborgen, en vast te stellen volgens welke grondregels en voorwaarden dergelijke informatie ter beschikking moet worden gesteld". In artikel 2 worden de sleutelbegrippen "milieu-informatie" en "overheidsinstanties" omschreven. Artikel 3 gebiedt de lidstaten, te waarborgen dat hun overheidsinstanties dergelijke informatie "op verzoek" beschikbaar stellen "aan iedere natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat deze een belang behoeft aan te tonen"; het staat ook toe, dat een verzoek om informatie op welbepaalde gronden wordt afgewezen. Artikel 4 verleent het recht, bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie in beroep te gaan tegen beslissingen waarbij toegang geweigerd wordt, terwijl artikel 5, dat de kern vormt van het moeilijkste vraagstuk in deze zaak, handelt over de vergoeding die voor het verstrekken van informatie kan worden geëist. Volgens artikel 6 gelden de verplichtingen van overheidsinstanties in de zin van de richtlijn ook voor "lichamen die openbare verantwoordelijkheid op milieugebied dragen en onder toezicht staan van overheidsinstanties", en artikel 7 legt de lidstaten op, periodieke rapporten over de toestand van het milieu te publiceren. De overige bepalingen van de richtlijn zijn niet direct relevant in deze procedure.
b) De Duitse bepalingen
3 Duitsland heeft de richtlijn door het Umweltinformationsgesetz (wet inzake milieu-informatie; hierna: "UIG") van 4 juli 1994 in zijn nationale recht omgezet.(2) De volgende aspecten van het UIG staan ter discussie:
- de uitsluiting in § 3, lid 1, punt 3, UIG van rechterlijke instanties,
Openbaar ministerie en tuchtrechtelijke instanties ("Gerichte, Strafvervolgungs- und Disziplinarbehörden") van de definitie van overheidsinstanties in de zin van de richtlijn;
- het feit dat het UIG geen enkele bepaling bevat over de gedeeltelijke informatieverstrekking wanneer toegang tot informatie volgens artikel 3, lid 2, van de richtlijn mag worden geweigerd;
- de uitsluiting in § 7, lid 1, punt 2, UIG van enig recht van toegang tijdens een administratieve procedure;
- § 10, lid 1, UIG, dat toestaat dat overheidsinstanties voor informatieverstrekking directe kosten in rekening brengen en een vergoeding eisen, en een dergelijke vergoeding ook eisen wanneer het verzoek om informatie wordt afgewezen.
II - Analyse
a) De uitsluiting van rechterlijke instanties
4 Artikel 2, sub b, van de richtlijn omschrijft "overheidsinstanties" als (cursivering door mij):
"alle overheidsorganen die op nationaal, regionaal of plaatselijk niveau op het gebied van het milieu verantwoordelijkheid dragen en over informatie beschikken, met uitzondering van lichamen die in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden".
Overeenkomstig artikel 3, lid 2, eerste alinea, derde streepje,
"[kunnen] de lidstaten (...) bepalen dat een verzoek (...) kan worden geweigerd indien het afbreuk doet aan een van de volgende punten: (...) zaken die bij de rechter aanhangig zijn of zijn geweest, of waarvoor vooronderzoeken, disciplinaire onderzoeken of opsporingsonderzoeken lopen".
Hoewel dit punt in deze procedure niet ter discussie stond, veronderstel ik, dat de in artikel 2, sub b, gestelde voorwaarden van het "[dragen van] verantwoordelijkheid" en het "over informatie beschikken" cumulatief zijn, en dat de verplichtingen van de richtlijn niet gelden voor een overheidsinstantie die weliswaar over relevante informatie beschikt, maar "op het gebied van het milieu" geen verantwoordelijkheid draagt.
5 Volgens de Commissie berust de richtlijn eerder op een functionele dan op een organische opvatting van het begrip overheidsinstanties. Rechterlijke instanties, Openbaar ministerie en tuchtrechtelijke instanties die toegang hebben tot milieu-informatie wanneer zij in een bestuursrechtelijke hoedanigheid optreden, vallen dan ook onder de richtlijn, maar zijn van het toepassingsgebied van het UIG uitgesloten. Het is bijvoorbeeld mogelijk, dat rechterlijke instanties beschikken over statistieken over de toestand van het milieu, over handelingen die schadelijk zijn voor het milieu, of over het aantal vervolgingen wegens schending van antiverontreinigingswetgeving. Hoewel het mogelijk is, dat rechterlijke instanties dergelijke informatie niet samenstellen en er evenmin over beschikken, kan niet worden uitgesloten dat zij buiten hun rechterlijke activiteit verantwoordelijkheid dragen op het gebied van het milieu.
6 Duitsland betwist niet, dat in de richtlijn een functionele opvatting van het begrip overheidsinstanties wordt gehuldigd, maar betoogt, dat dit begrip betrekking heeft op instanties die op het gebied van het milieu verantwoordelijkheid dragen, met uitsluiting van diegene die "in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid" optreden. Het argument van de Commissie slaat op de minieme kans dat rechterlijke instanties, Openbaar ministerie of tuchtrechtelijke instanties buiten hun rechterlijke activiteit, op het gebied van het milieu verantwoordelijkheid dragen, kans die in Duitsland onbestaande is, aangezien informatie over strafprocedures aan de statistische bureaus van de deelstaten wordt overgemaakt en niet door de rechterlijke instanties zelf wordt verzameld. Volgens Duitsland sluit artikel 2, sub b, van de richtlijn overheidsinstanties uit die op het gebied van het milieu verantwoordelijkheid dragen en over informatie beschikken uit hoofde van het feit dat zij in een rechterlijke hoedanigheid optreden; milieu-informatie die door rechterlijke instanties is verkregen, is tijdens noch na de rechterlijke activiteit voor het publiek toegankelijk.
7 Ik ben het met de Commissie en Duitsland eens, dat in artikel 2, sub b, van de richtlijn een functionele opvatting van het begrip "overheidsinstanties" wordt gehuldigd. Het is mogelijk, dat op bepaalde instanties die normaal in een rechterlijke hoedanigheid optreden, ook een beroep wordt gedaan om "op het gebied van het milieu verantwoordelijkheid" te dragen, waardoor zij onder de richtlijn zouden vallen ter zake van milieu-informatie waarover zij uit dien hoofde beschikken. Mijns inziens heeft de Commissie evenwel niet overtuigend aangetoond, dat dit in Duitsland het geval is, of dat Duitse rechterlijke instanties inderdaad in een andere dan hun rechterlijke hoedanigheid over milieu-informatie beschikken, of dat Openbaar ministerie of tuchtrechtelijke instanties beschikken over informatie die niet onder de toegestane uitzondering van artikel 3, lid 2, eerste alinea, derde streepje, van de richtlijn valt.
8 Volgens vaste rechtspraak "[staat het] aan de Commissie (...) om in het kader van een procedure wegens niet-nakoming op grond van artikel 169 (...) het gestelde verzuim aan te tonen, en [kan] zij (...) zich daarbij niet baseren op een of ander rechtsvermoeden".(3) De Commissie kan zich dan ook niet baseren op enig vermoeden dat rechterlijke instanties, Openbaar ministerie of tuchtrechtelijke instanties in Duitsland als "overheidsinstanties" in de zin van de richtlijn moeten worden beschouwd. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, deze grief van de Commissie af te wijzen.
b) De gedeeltelijke informatieverstrekking
9 Na een aantal gronden te hebben opgesomd waarop lidstaten toegang tot informatie mogen, maar niet moeten weigeren, bepaalt artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn, dat "[i]nformatie waarover overheidsinstanties beschikken, (...) gedeeltelijk [wordt] verstrekt wanneer het mogelijk is deze te scheiden van informatie over zaken waarmee de bovengenoemde bepalingen zijn gemoeid".
10 De Commissie betoogt, dat Duitsland artikel 3, lid 2, tweede alinea, onvolledig heeft uitgevoerd door niet te voorzien in een bijzondere bepaling die de gedeeltelijke informatieverstrekking waarborgt, en dat dit niet op passende wijze wordt verholpen door de Duitse rechtspraktijk, waarvan nochtans wordt beweerd, dat zij dergelijke verstrekking automatisch waarborgt.(4) De Commissie verwerpt de uitlegging die Duitsland van § 7 UIG wenst te geven, namelijk dat toegang alleen wordt geweigerd "voor zover" de genoemde belangen worden geschaad. Volgens haar gaat het om een absolute uitsluiting, zoals blijkt uit het gebruik van het woord "wenn". Een correcte uitvoering van de richtlijn is in casu zeer belangrijk, aangezien de richtlijn beoogt, rechten voor particulieren in het leven te roepen.
11 Duitsland houdt staande, dat de §§ 7 en 8 UIG slechts aldus kunnen worden uitgelegd, dat zij de situaties omschrijven waarin toegang tot informatie moet worden geweigerd, en dat wanneer en voor zover geen grond tot weigering bestaat, § 4 UIG voorziet in een recht van toegang, dat impliciet ook ziet op de verstrekking van informatie die is gescheiden van informatie over zaken die onder een uitzonderingsbepaling vallen. Het recht op gedeeltelijke informatieverstrekking hoefde dan ook niet uitdrukkelijk in het UIG te worden vastgesteld. Bovendien zijn de Duitse rechterlijke instanties verplicht het UIG tegen de achtergrond van de richtlijn en in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof en het Bundesverwaltungsgericht uit te leggen.(5)
12 Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de omzetting in nationaal recht "niet noodzakelijkerwijs (...) dat de bepalingen van de richtlijn formeel en letterlijk worden overgenomen in een uitdrukkelijke en specifieke wetsbepaling, doch (...) [kan] een algemene juridische context (...) volstaan wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert".(6) Bovendien "moet de strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen worden beoordeeld met inachtneming van de uitlegging die de nationale rechterlijke instanties daaraan geven".(7)
13 Uit de tekst van het UIG blijkt duidelijk, dat in § 4 weliswaar in algemene bewoordingen een recht van toegang tot milieu-informatie wordt verleend, maar dat voor de uitoefening van dit recht beperkingen gelden volgens de §§ 7 en 8, die de overheidsinstanties in verschillende mate beoordelingsvrijheid verlenen. Aldus bepaalt § 7, lid 1, dat het recht niet bestaat, voor zover ("soweit") de internationale betrekkingen hierdoor kunnen worden aangetast, tijdens ("während der Dauer") bepaalde procedures en wanneer valt te vrezen ("wenn zu besorgen ist"), dat de informatieverstrekking schadelijke gevolgen kan hebben voor het milieu. § 8, lid 1, bepaalt, dat het recht van toegang niet bestaat, voor zover ("soweit") de bescherming van persoonlijke informatie of van intellectuele eigendom door de informatieverstrekking zou worden aangetast.
14 Uit artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag volgt, dat de vraag of de nationale uitvoeringsmaatregelen toereikend zijn, met name tegen de achtergrond van het doel van de betrokken richtlijn dient te worden beoordeeld. De doeltreffendheid van het op grond van de richtlijn verleende individuele recht van toegang hangt zowel af van de bereidheid van de burger om zijn rechten uit te oefenen, als van die van de overheidsinstanties op elk bestuursniveau om de gevraagde informatie te verstrekken. Hoewel het UIG kennelijk aldus kan worden uitgelegd, dat het toestaat dat informatie gedeeltelijk wordt verstrekt, zoals voorgeschreven door artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn, ben ik van mening, dat de formulering ervan niet duidelijk genoeg is om elke verdere betwisting door de burger of de betrokken overheidsinstanties uit te sluiten. Bij gebreke van enige duidelijke bepaling in het UIG is het mogelijk, dat de burger zich er niet van bewust is, dat de omstandigheid dat een van de uitsluitingsgronden voorhanden is, gedeeltelijke informatieverstrekking niet in de weg staat, en dat de overheidsinstanties ervoor terugschrikken, dergelijke informatie te verstrekken. Bovendien ziet de uitspraak van het Bundesverwaltungsgericht niet uitdrukkelijk op de gedeeltelijke informatieverstrekking. Ik ben dan ook van mening, dat de rechtssituatie niet "voldoende bepaald en duidelijk is (...) [zodat] de begunstigden in staat zijn, kennis te krijgen van al hun rechten", of, in het geval van overheidsinstanties, van hun verplichtingen, zoals vereist door artikel 189, derde alinea, van het Verdrag.(8) In die omstandigheden kan mijns inziens niet worden volgehouden, dat Duitsland de vrije toegang tot dergelijke gedeeltelijke informatie heeft gewaarborgd.
c) De draagwijdte van opsporingsonderzoeken
15 De Commissie betoogt, dat het begrip "administratieve procedure" in § 7, lid 1, punt 2, UIG veel ruimer is dan de overeenkomstige uitzondering, die in artikel 3, lid 2, eerste alinea, derde streepje, van de richtlijn voor "opsporingsonderzoeken" wordt toegestaan. Het Hof heeft in het arrest Mecklenburg reeds uitspraak gedaan over de juiste uitlegging van dit voorschrift van de richtlijn.(9) Naast de overweging dat het, als uitzonderingsbepaling, "(...) niet aldus [kan] worden uitgelegd, dat de werking ervan verder gaat dan noodzakelijk is ter vrijwaring van de belangen die het beoogt te beschermen", oordeelde het Hof, dat "een administratieve procedure als bedoeld in § 7, lid 1, punt 2, UIG, die beperkt blijft tot de voorbereiding van een bestuursrechtelijke maatregel, daar slechts onder valt indien zij onmiddellijk aan een contentieuze of quasi-contentieuze procedure voorafgaat en voortvloeit uit de noodzaak, vóór de inleiding van de eigenlijke procedurele fase bewijzen te verkrijgen of een zaak te instrueren".
16 Gezien dit arrest Mecklenburg heeft de gemachtigde van Duitsland ter terechtzitting uitdrukkelijk met dit punt van het beroep van de Commissie ingestemd. De omstandigheid dat dit punt reeds is beslecht, ontneemt het beroep van de Commissie niet zijn bestaansreden; zoals het Hof in het arrest Commissie/Duitsland heeft geoordeeld, kan het alleen in een niet-nakomingsprocedure formeel vaststellen, dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen, en "is de formele vaststelling van een niet-nakoming een voorwaarde voor eventuele inleiding van de procedure van artikel 171".(10) Ik geef het Hof dan ook in overweging, de vaststelling waarom de Commissie op deze grond verzoekt, te verrichten.
d) Het eisen van een vergoeding
17 Artikel 5 van de richtlijn bepaalt enkel:
"De lidstaten kunnen een vergoeding eisen voor het verstrekken van informatie, doch deze vergoeding mag een redelijk bedrag niet te boven gaan." De betrokken Duitse bepalingen zijn vervat in de op grond van § 10, lid 2, UIG vastgestelde Umweltinformationsgebührenverordnung (besluit inzake de vergoeding verschuldigd voor informatieverstrekking inzake het milieu, of "uitvoeringsbesluit") en gelden alleen voor de federale instanties. Zij staan toe, dat de administratie, naast algemene kosten, 50 tot 1 000 DM in rekening brengt voor de verstrekking van gedetailleerde schriftelijke informatie en 20 tot 10 000 DM voor het ter beschikking stellen van akten en andere informatiedragers, naar gelang van - vooral - de tijd die de informatieverstrekking vergt. Deze vergoedingen kunnen om billijkheidsredenen, en wanneer de informatie geen economische waarde heeft, worden verlaagd.
18 Dienaangaande rijst allereerst de vraag, hoe artikel 5 moet worden uitgelegd, en inzonderheid, of de lidstaten in beginsel voor de informatieverstrekking een bedrag mogen eisen ter dekking van de algemene onkosten, met inbegrip van de arbeidsuren of andere werkingskosten van de betrokken instanties. Er dient meteen te worden vastgesteld, dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de verschillende taalversies van deze bepaling. Een aantal versies, waaronder de Duitse, de Griekse, de Franse, de Nederlandse en de Finse, voorzien in een vergoeding ("Gebühr", "ôÝëoò", "redevance", "vergoeding", "maksu"), waarvan het bedrag niet buitensporig hoog mag zijn. De Spaanse, de Italiaanse, de Portugese en de Zweedse versies bepalen daarentegen, zoals de Engelse, dat de lidstaten voor de informatieverstrekking een vergoeding mogen eisen waarvan het bedrag "redelijke kosten" ("un costo razonable", "costi ragionevoli", "um custo razoável", "en skälig kostnad") niet te boven mag gaan. De Deense term "gebyr" ziet ook op een aan de kosten gerelateerde vergoeding.
19 De Commissie heeft geopperd, dat artikel 5 wegens zijn potentieel afschrikkende werking als een uitzondering moet worden beschouwd en bijgevolg zeer strikt moet worden uitgelegd. Hoewel ik er, om redenen die verder worden uiteengezet, mee akkoord ga, dat de kosten van de informatieverstrekking invloed kunnen hebben op de uitoefening van de toegekende rechten, ben ik van mening, dat dit voorschrift niet als een uitzonderingsbepaling mag worden beschouwd. Artikel 5 houdt veeleer een beperking in van de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om de voorwaarden voor de uitoefening van het recht van toegang vast te stellen. De omvang van deze beperking dient te worden beoordeeld op basis van de uitlegging van deze bepaling in haar context.
20 Duitsland heeft betoogd, dat artikel 5 van de richtlijn niet toestaat, dat de lidstaten een vergoeding eisen, aangezien artikel 130 S noch enige andere bepaling van het Verdrag toestaat, dat de Gemeenschap de lidstaten richtsnoeren geeft ter zake van de vergoedingen die voor administratieve taken mogen worden geëist. Bijgevolg kan artikel 5 van de richtlijn de opeisbare vergoedingen en onkosten alleen beperken voor zover deze zo hoog zijn, dat zij een redelijk bedrag te boven gaan en in de praktijk de toegang tot informatie belemmeren. De Duitse bepalingen over administratieve kosten zijn op het redelijkheidsbeginsel gebaseerd. Het bedrag van de vergoeding, dat rekening houdt met de inspanningen van de administratie, met inbegrip van de kosten van het verrichte werk en de tijd die het heeft gevergd, moet in een redelijke verhouding staan tot de waarde van de informatie voor de verzoeker. Artikel 5 verzet zich er niet tegen, dat de lidstaten een vergoeding eisen wanneer de toegang tot informatie geweigerd wordt. Aangezien deze aangelegenheid door geen enkele bepaling van gemeenschapsrecht wordt geregeld, is het nationale recht van toepassing. De Duitse regels belemmeren de door de richtlijn voorgeschreven toegang tot informatie niet. In elk geval wordt het bedrag in de praktijk om billijkheidsredenen verlaagd of zelfs helemaal niet geëist.
21 Het argument betreffende de bevoegdheid van de Gemeenschap lijkt niet erg relevant, aangezien Duitsland de geldigheid van artikel 5 niet heeft betwist. In elk geval geeft Duitsland toe, dat de richtlijn de geëiste vergoedingen en de in rekening gebrachte kosten kan beperken, voor zover deze een redelijk bedrag te boven gaan en de toegang tot informatie kunnen belemmeren.
22 Zoals het Hof in het arrest Mecklenburg heeft geoordeeld, "brengt (...) het vereiste van een uniforme uitlegging van gemeenschapsrichtlijnen mee, dat de tekst van een bepaling in geval van twijfel niet op zichzelf kan worden beschouwd, maar moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in de andere officiële talen".(11) Ondanks de nuanceverschillen berusten alle versies op het idee, dat alleen een redelijk bedrag voor informatieverstrekking van de burger mag worden geëist.
23 Het begrip "redelijk" moet mijns inziens worden uitgelegd tegen de achtergrond van de algemene opzet en het doel van de richtlijn en van de context waarin het wordt gebruikt. Zoals reeds is opgemerkt, berust de richtlijn op de basisveronderstelling dat toegang tot milieu-informatie "de bescherming van het milieu ten goede zal komen". Zij heeft in de eerste plaats tot doel "de vrije toegang tot [dergelijke] (...) informatie (...) te waarborgen" en zij poogt dit doel te bereiken, door de lidstaten te gebieden, te waarborgen dat dergelijke informatie daadwerkelijk "op verzoek (...) beschikbaar (...) [wordt gesteld] aan iedere natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat deze een belang behoeft aan te tonen". Tegen de achtergrond van dit doel en van de voor het verwezenlijken daarvan gekozen middelen, moet de vraag of de vergoedingen voor de informatieverstrekking redelijk zijn, uit het oogpunt van de particulier die om de informatie verzoekt, en niet uit dat van de overheidsinstantie, worden beoordeeld. Hoewel de richtlijn zich niet uitdrukkelijk ertegen verzet, dat lidstaten een vergoeding eisen voor de tijd en de inspanningen van ambtenaren, meen ik dat een dergelijke benadering fundamenteel onverenigbaar is met de wezenlijke kenmerken van de richtlijn.
24 Het onderliggende doel van de richtlijn, namelijk de milieubescherming te verbeteren door particulieren een recht van toegang tot informatie te verlenen zonder dat zij een rechtstreeks belang behoeven aan te tonen, raakt ongetwijfeld het algemeen belang. Aangezien milieu-informatie van algemeen belang is, moet de toegang hiertoe worden onderscheiden van een algemeen recht van toegang tot informatie waarover overheidsinstanties beschikken(12), waarvan het nut van algemenere en minder tastbare aard is, en tevens van een recht op toegang tot bestuursrechtelijke informatie voor degenen die een rechtstreeks belang hebben bij de bekendmaking ervan.(13) Met name de vergelijking die Duitsland maakt tussen de toegang tot milieu-informatie en de verstrekking van andere bestuursrechtelijke informatie, welke wordt geregeld door het Verwaltungskostengesetz van 23 juni 1970(14), lijkt mij naast de kwestie. Deze wet is op het gelijkwaardigheidsbeginsel gebaseerd, hetgeen inhoudt, dat er een redelijke verhouding moet bestaan tussen de vergoeding, waarbij rekening wordt gehouden met de inspanningen van de administratie, enerzijds, en het belang, de economische waarde en enig ander nut van de informatie voor de verzoeker, anderzijds. Aangezien toegang tot milieu-informatie van algemeen belang is, moeten de overheidsinstanties en, uiteindelijk, via de overheidsbegroting, de burgers, dat deel van de kosten van informatieverstrekking dragen, dat samenhangt met de door ambtenaren bestede tijd en geleverde inspanningen.
25 Door het bedrag van kosten of vergoedingen tot redelijke kosten of een redelijk bedrag te beperken, erkent de richtlijn, dat onredelijk hoge vergoedingen een afschrikkend effect zouden hebben op de uitoefening van het recht, hetgeen dan weer de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn zelf zou belemmeren. Anders dan bij de meeste andere categorieën van informatie waarover overheidsinstanties beschikken, hebben de te verwachten kosten onvermijdelijk een rechtstreekse invloed op de mate waarin de burger het hem door de nationale uitvoeringsbepalingen verleende recht van toegang zal uitoefenen; wordt van de particulier die informatie wenst te bekomen, geëist dat hij daadwerkelijk alle kosten van de behandeling van zijn verzoek draagt, dan wordt het recht van toegang, zo niet rechtens dan toch feitelijk, beperkt tot degenen voor wie de informatie een rechtstreeks belang heeft, hetgeen indruist tegen de duidelijke bepaling dat de verzoeker geen belang nodig heeft.
26 De mogelijkheid voor de lidstaten om een vergoeding te eisen ter dekking van een deel van de algemene kosten van de tijd die de openbare dienst aan het verzoek heeft besteed, is mijns inziens eveneens onverenigbaar zijn met de algemene opzet van de richtlijn. Indien de vergoeding dergelijke indirecte kosten, waarvan het bedrag in ruime mate vrij door de administratie wordt vastgesteld, zou kunnen omvatten, is het enigszins verwonderlijk, dat artikel 4 van de richtlijn niet voorziet in de mogelijkheid van rechterlijke toetsing van het bedrag van de vergoedingen, zoals het dat wel doet ter zake van de afwijzing of het ontoereikend beantwoorden van een verzoek. Ten tweede zou een dergelijke benadering zich niet verdragen met het duidelijke doel van artikel 1 van de richtlijn, namelijk dat de lidstaten hun administratieve diensten zo inrichten, dat "de vrije toegang tot milieu-informatie waarover de overheidsinstanties beschikken (...) [wordt gewaarborgd]". Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van een argument dat de gemachtigde van Duitsland ter terechtzitting heeft aangevoerd, namelijk dat de behandelingskosten bijvoorbeeld de kosten van een door een ambtenaar te maken reis kunnen omvatten. Uit dit oogpunt zou van een particulier kunnen worden geëist, dat hij de reis- en verblijfkosten van een ambtenaar vergoedt en de tijd die deze nodig heeft gehad om zich, bijvoorbeeld, van Kiel naar München te verplaatsen voor de behandeling van een in eerstgenoemde stad ingediend verzoek om informatie die, voor het gemak van de Duitse administratie, in laatstgenoemde stad is gecentraliseerd. Het kan voor de overheidsinstanties "redelijk" lijken, dat van een particulier wordt geëist, deze kosten - zij het gedeeltelijk - te dragen, doch ik kan mij moeilijk voorstellen, dat degene die om informatie verzoekt, dit ook zo ziet, of dat de richtlijn beoogde, hem deze kosten te doen dragen. Ten derde blijkt uit verschillende bepalingen van de richtlijn, dat overheidsinstanties belangrijke milieutaken moeten vervullen, die onmiskenbaar kosten veroorzaken. Artikel 7 bijvoorbeeld belast de lidstaten met de periodieke publicatie van beschrijvende rapporten met "algemene informatie (...) over de toestand van het milieu". Artikel 3, lid 1, gebiedt hen, "de praktische regelingen uit [te werken] op grond waarvan dergelijke informatie daadwerkelijk beschikbaar wordt gesteld".
27 Deze uitlegging van artikel 5 is ook verenigbaar met de algemene uitlegging die in het gemeenschapsrecht van "redelijke kosten" wordt gegeven ter zake van de toegang van de burger tot administratieve documenten waarover de gemeenschapsinstellingen beschikken. In hun "Gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie" van 6 december 1993 kwamen de betrokken instellingen overeen, dat "[d]e toegang tot documenten (...) de vorm [aanneemt] van inzage ter plaatse of het verstrekken van een kopie op kosten van de aanvrager, tegen een redelijke prijs".(15) Ter uitvoering van die code hebben beide instellingen, alsook de meeste andere gemeenschapsinstellingen en hulporganen die een min of meer nauw bij de bepalingen van die code aansluitende regeling inzake de toegang tot hun documenten hebben vastgesteld, een vergoeding op basis van de kosten van de fotokopieën vastgesteld.(16) Deze bepalingen zijn weliswaar pas enkele jaren na de richtlijn vastgesteld, doch het is duidelijk dat de gedachtegang van de Raad en de Commissie, zoals die blijkt uit de formulering van de gedragscode en de inhoud van de uitvoeringsbesluiten, nauw aansluit bij die van het oorspronkelijke voorstel voor een richtlijn van de Raad, waarin was vastgesteld, dat "[d]e toegang tot gegevens die zijn opgenomen in (...) schriftelijke documenten (...) geschiedt, (...) hetzij door gratis inzage ter plaatse, hetzij door de afgifte van afschriften tegen kostprijs voor rekening van de aanvrager".(17)
28 Duitsland heeft er zich krachtig tegen verzet, dat de richtlijn aldus zou worden uitgelegd dat het in rekening brengen van arbeidsuren is uitgesloten. Daarmee zou met name worden voorbijgegaan aan het feit dat er grote verschillen bestaan tussen de onderscheiden verzoeken om informatie, waarvan sommige wel vijftig zeer gedetailleerde vragen kunnen omvatten. Bovendien zou het hierdoor voor de lidstaten onmogelijk worden, rekening te houden met het verschil tussen informatie die voor handelsdoeleinden kan worden gebruikt en informatie die weinig waarde heeft, en tussen informatie over oude projecten, waarvan de opsporing een aanzienlijke inspanning van de administratie kan vergen, en digitale informatie, die wellicht gemakkelijker toegankelijk is.
29 Mijns inziens vindt het onderscheid tussen gedetailleerde en minder gedetailleerde verzoeken om informatie, waarop Duitsland zich wenst te baseren, geen enkele steun in de richtlijn. Deze is van toepassing op "alle beschikbare informatie in geschreven, visuele, auditieve of geautomatiseerde vorm betreffende de toestand van water, lucht, bodem, fauna, flora, akkers en natuurgebieden, betreffende activiteiten (...) en maatregelen die hierop een ongunstig [of beschermend] effect hebben of waarschijnlijk zullen hebben", zonder onderscheid naar gelang van de graad van nauwkeurigheid van de informatie. Bovendien is het mogelijk, dat in vele omstandigheden alleen de verstrekking van gedetailleerde informatie tot een verbetering van de milieubescherming bijdraagt.
30 De Raad heeft ook oog gehad voor het feit dat de behandeling van verzoeken om informatie onder omstandigheden een onaanvaardbare last op de overheidsinstanties zou kunnen leggen. Volgens artikel 3, lid 3, van de richtlijn mogen de lidstaten daarom elk verzoek om informatie afwijzen indien inwilliging "zou inhouden dat onvoltooide documenten of gegevens of interne mededelingen zouden moeten worden verstrekt" of indien het verzoek "kennelijk onredelijk" is. Ik ben evenwel niet van mening, dat een gedetailleerd verzoek prima facie onredelijk is of het in rekening brengen van arbeidskosten rechtvaardigt; volgens diezelfde bepaling is het immers toegestaan, dat de lidstaten een verzoek afwijzen indien het "te algemeen is geformuleerd". Bovendien blijkt uit artikel 7 - dat de periodieke publicatie van algemene informatie over de toestand van het milieu eist - dat individuele verzoeken in beginsel betrekking moeten hebben op detailvragen. Mijns inziens legt de richtlijn de lidstaten geen onrealistische, buitensporige of onredelijke verplichtingen op. De te verstrekken milieu-informatie is die welke beschikbaar en actueel is, en niet de louter historische of theoretische, en artikel 5 moet dienovereenkomstig worden uitgelegd.
31 Noch de geraamde economische waarde van informatie, noch de rechtspersoonlijkheid van de aanvrager lijkt relevant voor het beantwoorden van de vraag, of volgens artikel 5 bij de vaststelling van de vergoeding voor informatieverstrekking algemene kosten in rekening mogen worden gebracht. Het beantwoorden van een door een particulier ingediend verzoek om informatie zonder economische waarde, kan evenveel administratief werk vergen als het beantwoorden van een door een grote industriële onderneming ingediend verzoek om informatie met een aanzienlijke economische waarde.
32 De door de richtlijn bedoelde toegang van de burger tot milieu-informatie is mijns inziens geen dienstverlening, maar een recht, waarvan de uitoefening bovendien het algemeen belang raakt. Het is dan ook begripsmatig én juridisch verkeerd, de uitoefening van dit recht afhankelijk te stellen van de betaling van een vergoeding, die - althans in beginsel - alle door de overheidsinstanties gemaakte kosten dient te dekken, in plaats van alleen de kosten die rechtstreeks uit het individuele verzoek voortvloeien. Ik ben van mening, dat artikel 5 aldus dient te worden uitgelegd, dat het de lidstaten is toegestaan een vergoeding te eisen, hetzij volgens een standaardtarief, dat niet zonder meer op de rechtstreekse kosten dient te zijn gebaseerd, hetzij rechtstreeks op basis van die kosten; in geen van beide gevallen mag de vergoeding de redelijke, rechtstreekse kosten te boven gaan of een deel van de door een overheidsinstantie bij de vervulling van een taak van algemeen belang gemaakte arbeidskosten omvatten.
33 Daarmee is nog niet geantwoord op de vraag, of het eerste deel van deze grief van de Commissie dient te worden aanvaard. De Commissie betoogt, dat in uitzonderlijke gevallen een vergoeding mag worden geëist wanneer het opzoeken, verzamelen, beoordelen en sorteren van informatie die anders niet toegankelijk is, veel tijd vergt. De vergoeding mag evenwel niet prohibitief zijn en de hoogte ervan moet aldus zijn vastgesteld, dat de burger ze kan betalen. Volgens de Commissie kunnen de vergoedingen die volgens de Duitse bepalingen mogen worden geëist, zo hoog zijn, dat zij de toegang tot de betrokken informatie belemmeren; § 10, lid 1, tweede zin, UIG bepaalt, dat de vergoedingen de voorzienbare kosten moeten dekken, en beperkt deze dus niet tot redelijke kosten, zoals artikel 5 van de richtlijn eist. De Commissie is verder van oordeel, dat de door de Duitse bepalingen geboden mogelijkheid om een vergoeding te eisen wanneer een verzoek om informatie wordt geweigerd, strijdig is met artikel 5.
34 Uit de hierboven voorgestelde uitlegging van artikel 5 volgt, dat de lidstaten mijns inziens geen vergoeding voor de verstrekking van milieu-informatie mogen eisen die (een deel van) de algemene onkosten van de administratie dekt. Evenmin vind ik in de richtlijn enige steun voor het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen "uitzonderlijke" en andere gevallen, afgezien van bovengenoemde, door artikel 3, lid 3, geboden mogelijkheid om "kennelijk onredelijke" of te algemeen geformuleerde verzoeken af te wijzen. Bovendien kan het door de Commissie voorgestelde, nogal vage criterium "veel tijd" aanleiding geven tot aanzienlijke onzekerheid op een gebied waar rechtszekerheid kennelijk van groot belang is voor de doeltreffendheid van de maatregel.
35 Aangezien het Hof de in de precontentieuze fase en het verzoekschrift bepaalde grenzen van het beroep van de Commissie in acht moet nemen, kan het mijns inziens niet vaststellen, dat Duitsland zijn verplichtingen niet is nagekomen, alleen maar omdat de Duitse bepalingen inzake het in rekening brengen van kosten toestaan, dat de administratie bovenop de rechtstreekse kosten een vergoeding eist. Daarentegen dient het Hof overeenkomstig de in het eerste deel van de grief van de Commissie geformuleerde vordering vast te stellen, dat de Duitse bepalingen, door toe te staan dat in alle gevallen een vergoeding wordt geëist voor de tijd die ambtenaren besteden aan de behandeling van verzoeken om milieu-informatie, niet waarborgen dat de totale vergoeding die van de burger voor die informatieverstrekking wordt geëist, een redelijk bedrag niet te boven gaat.
36 Het tweede deel van deze grief ziet op de door § 10, lid 1, UIG en de uitvoeringsbepalingen impliciet aan de administratie verleende mogelijkheid om een vergoeding te eisen wanneer het verzoek wordt afgewezen. Duitsland betoogt, dat de richtlijn de vrijheid van de lidstaten om een vergoeding te eisen wanneer het verzoek om informatie wordt afgewezen, niet beperkt. Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van Duitsland geopperd, dat wanneer een vergoeding kan worden geëist voor de verstrekking van informatie, deze ook kan worden geëist wanneer de informatie wordt geweigerd.
37 Ik ben het met de Commissie eens, dat zowel de formulering van artikel 5 als het doel van de richtlijn tegen het door Duitsland ingenomen standpunt pleit; de Duitse tekst van artikel 5 staat toe, dat een vergoeding voor informatieverstrekking ("für die Übermittlung der Informationen") wordt geëist, en niet voor ambtelijke verrichtingen ("Amtshandlungen") die naar aanleiding van een verzoek worden gesteld, zoals in § 10, lid 1, UIG wordt bepaald. Volgens de vrij letterlijke uitlegging die Duitsland van artikel 5 geeft, zouden de lidstaten er zelfs niet voor moeten zorgen, dat de vergoeding die wordt geëist wanneer informatie wordt geweigerd, een redelijk bedrag niet te boven gaat. Het zijn evenwel vooral het doel van de richtlijn, zoals omschreven in de considerans en artikel 1, en de algemene opzet ervan, die ik hierboven uitvoerig heb behandeld, die mij doen concluderen, dat de richtlijn niet toestaat, dat een lidstaat een vergoeding eist wanneer informatie geweigerd wordt. Ik geef het Hof dan ook in overweging, de door de Commissie in het tweede deel van deze grief geformuleerde vordering toe te wijzen.
38 Indien het Hof mijn aanbevelingen ten gronde volgt, wordt de Commissie op de meeste punten van haar conclusies in het gelijk gesteld. Ik geef het Hof dan ook in overweging, Duitsland overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten van het geding te verwijzen.
III - Conclusie
39. Mitsdien geef ik het Hof in overweging,
1) vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland,
- door in haar uitvoeringsregeling geen bepaling op te nemen die overheidsinstanties uitdrukkelijk oplegt, gedeeltelijke informatie te verstrekken wanneer het mogelijk is deze te scheiden van informatie over zaken waarmee de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie, bedoelde belangen zijn gemoeid,
- door de uitzondering van § 7, lid 1, punt 2, van het Umweltinformationsgesetz van 4 juli 1994 niet te beperken tot administratieve procedures die onmiddellijk aan een contentieuze of quasi-contentieuze procedure voorafgaan en voortvloeien uit de noodzaak vóór de inleiding van de eigenlijke procedurele fase bewijzen te verkrijgen of een zaak te instrueren,
- door niet te waarborgen, dat de totale vergoeding die voor de informatieverstrekking van de verzoeker wordt geëist, een redelijk bedrag niet te boven gaat, en door overheidsinstanties toe te staan, een vergoeding te eisen wanneer een verzoek wordt afgewezen,
de krachtens artikel 3, lid 2, eerste alinea, derde streepje, en tweede alinea, en artikel 5 van richtlijn 90/313/EEG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten te verwijzen.
(1) - PB L 158, blz. 56.
(2) - BGBl. I, 1994, blz. 1490.
(3) - Arrest van 25 mei 1982, Commissie/Nederland (96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6).
(4) - Arrest van 17 oktober 1991, Commissie/Duitsland (C-58/89, Jurispr. blz. I-4983).
(5) - Respectievelijk arrest van het Hof van 10 april 1984, Von Colson en Kamann (14/93, Jurispr. blz. 1891), en arrest van het Bundesverwaltungsgericht van 6 december 1996 (NJW 1997, blz. 753 en 754).
(6) - Arrest van 8 juli 1987, Commissie/België (247/85, Jurispr. blz. 3029, punt 9), met verwijzing naar arrest van 23 mei 1985, Commissie/Duitsland (29/84, Jurispr. blz. 1661, punt 23).
(7) - Arrest van 8 juni 1994, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-382/92, Jurispr. blz. I-2435, punt 36).
(8) - Arrest van 23 mei 1985, Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 6, punt 23.
(9) - Arrest van 17 juni 1998 (C-321/96, Jurispr. blz. I-3809, punt 25 van het arrest en punt 2 van het dictum).
(10) - Arrest van 22 oktober 1998 (C-301/95, Jurispr. blz. I-6135, punt 15).
(11) - Arrest aangehaald in voetnoot 9.
(12) - Het belang hiervan werd inmiddels op gemeenschapsniveau erkend [zie arrest van 30 april 1996, Nederland/Raad, C-58/94, Jurispr. blz. I-2169, punten 34 en 35, en de conclusie van advocaat-generaal Tesauro, alsook artikel 191 A (thans artikel 255), dat door het Verdrag van Amsterdam in het EG-Verdrag werd ingelast].
(13) - Bij de vaststelling van de richtlijn volgde de Raad niet het voorstel van het Economisch en Sociaal Comité, de verzoeker te verplichten, de redenen van zijn verzoek om informatie te vermelden (PB 1989, C 139, blz. 47).
(14) - BGBl. I, 1970, blz. 821, zoals gewijzigd.
(15) - PB 1993, L 340, blz. 41.
(16) - "Voor exemplaren van gedrukte documenten van meer dan 30 bladzijden moet een bedrag van 10 ECU + 0,036 ECU per bladzijde worden betaald. De prijs voor informatie in een andere vorm wordt per geval bepaald, maar zal niet meer bedragen dan wat redelijk is" [besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang tot documenten van de Commissie (PB L 46, blz. 58) en besluit 96/C 74/02 van de secretaris-generaal van de Raad van 27 februari 1996 betreffende de retributies in het kader van de toegang van het publiek tot documenten van de Raad (PB 1996, C 74, blz. 3)].
(17) - PB 1988, C 335, blz. 5.