62012CP0286
STALIŠČE GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT
z dne 2. oktobra 2012 (
1
)
Zadeva C-286/12
Evropska komisija
proti
Madžarski
„Neizpolnitev obveznosti države — Socialna politika — Direktiva 2000/78/ES — Enako obravnavanje pri zaposlovanju in delu — Neenako obravnavanje zaradi starosti — Prisilna upokojitev sodnikov, državnih tožilcev in notarjev po dopolnitvi 62. leta starosti — Znižanje in kasnejše zvišanje starostne meje za upokojitev — Upravičenost in sorazmernost ukrepa“
I – Uvod
1.
Pod katerimi pogoji pravo Unije dopušča določitev najvišje starosti za opravljanje pomembnih položajev v pravosodju? To je vprašanje, s katerim se Sodišče od sprejetja Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (
2
) ne srečuje prvič.
2.
Medtem ko je šlo pri sodbi v zadevi Fuchs (
3
) še za to, ali je določitev obvezne starostne meje sploh dopustna, se ta tožba zaradi neizpolnitve obveznosti nanaša na znižanje starostne meje za sodnike, državne tožilce in notarje iz 70 na 62 let. S tem je Madžarska starostno mejo za upokojitev v pravosodju prilagodila splošno veljavni starostni meji. Pol leta po začetku veljavnosti te nove ureditve so bili upokojeni vsi uslužbenci, ki so to novo mejo že prekoračili, se pravi osem generacij. Vendar pa se bo v naslednjih letih splošno veljavna starostna meja za upokojitev, ki sedaj velja tudi za pravosodje, vsako leto povečala za šest mesecev, dokler ne doseže 65 let.
3.
V bistvu je treba ugotoviti, ali je ta ureditev upravičena.
II – Pravni okvir
A – Direktiva 2000/78
4.
V uvodnih izjavah 8, 9, 11 in 25 Direktive 2000/78 je navedeno:
„(8)
V smernicah o zaposlovanju za leto 2000, o katerih se je dogovoril Evropski svet v Helsinkih 10. in 11. decembra 1999, je poudarjena potreba po krepitvi socialnemu vključevanju naklonjenega trga delovne sile z oblikovanjem politik, ki imajo za cilj boj proti diskriminiranju skupin, kakršne so denimo hendikepirane osebe. Poudarjena je tudi potreba, da se nameni posebna pozornost pomoči za starejše delavce, da bi se podaljšala doba njihove udeležbe znotraj delovne sile.
(9)
Zaposlovanje in delo sta bistvena elementa za to, da se zajamči enake možnosti za vse, in veliko prispevata k polni udeleženosti državljanov v ekonomskem, kulturnem in socialnem življenju ter k uresničevanju njihovih osebnih zmogljivosti.
[…]
(11)
Diskriminiranje zaradi […] starosti […] lahko ogrozi uresničevanje ciljev iz Pogodbe o [ES], še zlasti cilje visoke ravni zaposlenosti in socialnega varstva, višanja življenjske ravni in kakovosti življenja, ekonomske in socialne kohezije in solidarnosti ter prostega gibanja oseb.“
[…]
(25)
„Prepoved diskriminacije zaradi starosti je bistven del izpolnjevanja ciljev, opredeljenih v smernicah o zaposlovanju, in spodbujanja raznovrstnosti delovne sile. Vendar je v nekaterih okoliščinah različno obravnavanje v zvezi s starostjo lahko upravičeno in so s tem v zvezi potrebni posebni predpisi, ki so glede na položaj v državah članicah lahko med seboj različni. Bistveno je torej razlikovanje med upravičeno različnim obravnavanjem, zlasti tistim na podlagi legitimnih ciljev zaposlovalne politike, trga delovne sile in poklicnega usposabljanja, in diskriminacijo, ki mora biti prepovedana.“
5.
V skladu s členom 1 te direktive je njen namen „opredeliti splošni okvir boja proti diskriminaciji zaradi vere ali prepričanja, hendikepiranosti, starosti ali spolne usmerjenosti pri zaposlovanju in delu, zato da bi v državah članicah uresničevali načelo enakega obravnavanja“.
6.
Člen 2(1) in (2)(a) Direktive 2000/78 vsebuje prepoved diskriminacije:
„(1)   V tej direktivi ‚načelo enakega obravnavanja‘ pomeni, da ne obstaja nikakršna neposredna ali posredna diskriminacija zaradi katerega od razlogov iz člena 1.
(2)   V smislu odstavka 1:
(a)
se šteje, da gre za neposredno diskriminacijo, kadar je, je bila ali bi bila oseba obravnavana manj ugodno kakor neka druga v primerljivi situaciji zaradi katerega od razlogov iz člena 1.“
7.
Člen 3 Direktive 2000/78, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„V mejah pristojnosti, ki so prenesene na Skupnost, se ta direktiva uporablja za vse osebe, bodisi v javnem bodisi v zasebnem sektorju, vključno z javnimi telesi, kar zadeva:
[…]
(c)
zaposlitev in delovne pogoje, vključno z odpustitvijo in plačilom;
[…]“
8.
Člen 6(1) Direktive 2000/78 vsebuje razloge, zaradi katerih je lahko različno obravnavanje zaradi starosti mogoče:
„(1)   Ne glede na člen 2(2) lahko države članice predvidijo, da različno obravnavanje zaradi starosti ne predstavlja diskriminacije, če ga v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljujejo z legitimnim ciljem, vključno z legitimnimi cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja, in če so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni.
Tako različno obravnavanje je lahko med drugim:
(a)
določitev posebnih pogojev glede dostopnosti zaposlitve in poklicnega usposabljanja, zaposlitve in dela, vključno s pogoji glede odpustitve in plačila, za mlade osebe, starejše delavce in osebe, ki so dolžne skrbeti za druge, zato da se spodbuja njihovo poklicno vključenost ali jim zagotavlja varstvo;
(b)
z določitvijo minimalnih pogojev glede starosti, delovnih izkušenj ali delovne dobe glede dostopa do zaposlitve ali kakšnih ugodnosti, povezanih z zaposlenostjo;
(c)
z določitvijo najvišje starosti za zaposlitev, ki temelji na zahtevah glede usposobljenosti za zadevno delovno mesto, ali na potrebi po primerni dobi zaposlenosti pred upokojitvijo.“
B – Madžarsko pravo
9.
Pred 1. januarjem 2012 je člen 57(2) zakona št. LXVIII iz leta 1997 sodnikom dovoljeval, da ostanejo na delovnem mestu do svojega 70. leta.
10.
Člen 90(ha) zakona št. CLXII iz leta 2011, ki je začel veljati 1. januarja 2012 in se uporablja od istega dne, določa, da se sodniki upokojijo, ko dosežejo veljavno upokojitveno starost.
11.
Do 1. januarja 2010 je bila upokojitvena starost na Madžarskem 62 let. V skladu s členom 18(1) zakona št. LXXXI iz leta 1997 v različici, ki velja od 1. januarja 2010, sedaj starostna meja 62 let velja le še za osebe, ki so bile rojene pred letom 1952. Za vsako generacijo, ki je leto mlajša, se starostna meja poviša za pol leta, dokler z generacijo, ki je bila rojena leta 1957, ne doseže nove splošne starostne meje 65 let.
12.
V skladu s členom 230 zakona št. CLXII iz leta 2011 so bili sodniki, ki so 62. leto starosti dosegli pred 1. januarjem 2012, upokojeni s 30. junijem 2012, sodniki, ki so to starost dosegli v letu 2012, pa z 31. decembrom 2012.
13.
Enaka pravila veljajo za državne tožilce. Za notarje začne nova starostna meja veljati 31. decembra 2013.
III – Predhodni postopek in predlogi
14.
Komisija je 17. januarja 2012 Madžarsko na podlagi člena 258 PDEU pozvala, naj poda svoje pripombe na očitek, da je z določitvijo nove najvišje starostne meje za sodnike, državne tožilce in notarje kršila člene 1, 2 in 6(1) Uredbe 2000/78. Madžarska je v odgovoru z dne 17. februarja 2012 zanikala, da bi prišlo do kršitve, vendar je Komisija v obrazloženem mnenju z dne 7. marca 2012 kljub temu vztrajala pri svojem stališču. Zato je Madžarski naložila, da v roku enega meseca preneha z očitano kršitvijo. Madžarska je v odgovoru z dne 30. marca 2012 vztrajala pri svojem stališču.
15.
Zato je Komisija 7. junija 2012 vložila to tožbo, s katero Sodišču predlaga, naj:
—
ugotovi, da Republika Madžarska, s tem da je sprejela nacionalno ureditev, ki določa, da ob dopolnitvi 62. leta starosti obvezno preneha pravno razmerje, na podlagi katerega opravljajo delo sodniki, tožilci in notarji, kar ustvarja različno obravnavanje zaradi starosti, ki ni upravičeno z izpolnjevanjem legitimnega cilja, ter za izpolnitev zastavljenega cilja ni niti primerno niti potrebno, ni izpolnila obveznosti iz členov 2 in 6(1) Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu in
—
Madžarski naloži plačilo stroškov.
16.
Madžarska Sodišču predlaga, naj:
—
zavrne tožbo in
—
Komisiji naloži plačilo vseh stroškov.
17.
Po podatkih Madžarske je s 30. junijem 2012 zaradi nove starostne meje delovno razmerje prenehalo 194 od 2996 madžarskih sodnikov. Za dodatnih 37 sodnikov je bil že objavljen sklep madžarskega predsednika, na podlagi katerega jim delovno razmerje preneha 31. decembra 2012. Pri državnih tožilcih gre za 79 oziroma 20 od 1784 državnih tožilcev. 31. decembra 2013 naj bi z delom prenehalo še 61 od 315 notarjev.
18.
Na predlog Komisije je predsednik Sodišča s sklepom z dne 13. julija 2012 odločil, da se tožba na podlagi člena 23a Statuta Sodišča Evropske unije in člena 62a Poslovnika obravnava po hitrem postopku. Stranki sta podali pisna stališča in na obravnavi 1. oktobra 2012 tudi ustna stališča.
19.
Madžarsko ustavno sodišče je 16. julija 2012 ugotovilo, da je sprememba starostne meje za upokojitev sodnikov protiustavna. (
4
) Odločitev tega sodišča velja za nazaj, od 1. januarja 2012, vendar ne velja avtomatično, tako da bi bili sodniki, ki so že prenehali s svojim delom, spet zaposleni. Da bi to dosegli, se morajo ti sodniki obrniti na pristojna madžarska sodišča.
IV – Pravna presoja
A – Dopustnost tožbe
20.
Madžarska meni, da se je spor z odločbo madžarskega ustavnega sodišča končal, ker so bile sporne določbe odpravljene za nazaj, od 1. januarja 2012. Ta ugovor se nanaša na upokojitveno starost sodnikov.
21.
Na prvi pogled se zdi, da sporne določbe v odločilnem trenutku, to je 7. aprila 2012, ko se je iztekel rok iz obrazloženega mnenja, (
5
) niso obstajale, saj jih je ustavno sodišče odpravilo. Tako naj bi postala tožba v delu, v katerem se nanaša na sodnike, brezpredmetna.
22.
Dejansko pa je odprava pravil, ki zadevajo sodnike, nepopolna. Da so ta pravila v odločilnem trenutku obstajala, se namreč kaže v tem, da je bilo na njihovi podlagi 30. junija 2012 upokojenih 194 sodnikov in 79 državnih tožilcev. Poleg tega sodba ustavnega sodišča nima neposrednega učinka za nazaj, saj teh sodnikov ne postavlja nazaj na njihovo staro delovno mesto.
23.
Očitana kršitev prava Unije tako ni bila popolnoma odpravljena. (
6
)
24.
Zato zaradi omenjene sodbe spor v zvezi z zadevnimi sodniki ni zaključen.
B – Vsebinska presoja tožbenih predlogov
25.
V skladu s členom 2(1) v povezavi s členom 1 Direktive 2000/78 je kakršnakoli neposredna ali posredna diskriminacija zaradi starosti prepovedana. Kljub temu pa je lahko neenako obravnavanje v skladu s členom 6 upravičeno.
26.
Direktiva 2000/78 velja za sodnike, državne tožilce in notarje, saj se v skladu s členom 3(1) uporablja za vse osebe, bodisi v javnem bodisi v zasebnem sektorju, vključno z javnimi telesi. Za pravosodje tudi ni določena nobena izjema, kakršna je določena za oborožene sile.
1. Neenako obravnavanje
27.
Pri prenehanju delovnega razmerja z dosego starostne meje, pri kateri se pridobi pravica do starostne pokojnine, gre vedno za neenako obravnavanje zaradi starosti v smislu členov 2(1) in 6(1)(a) Direktive 2000/78.
28.
Taka določba namreč vpliva na pogoje za zaposlitev in delovne pogoje v smislu člena 3(1)(c) Direktive 2000/78 in zadevnim sodnikom, državnim tožilcem in notarjem preprečuje nadaljevanje delovnega razmerja po 62. letu starosti. Ker so ti obravnavani manj ugodno od oseb, ki niso dosegle te starosti, ta določba v smislu člena 2(1) te direktive vzpostavlja različno obravnavanje zaradi starosti. (
7
)
29.
Če že starostna meja sama po sebi pomeni neenako obravnavanje, to še toliko bolj velja za znižanje starostne meje.
2. Upravičenost neenakega obravnavanja
30.
Člen 6(1) Direktive 2000/78 določa, da različno obravnavanje zaradi starosti ne pomeni diskriminacije, če je v okviru nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljeno z legitimnim ciljem, zlasti z legitimnimi cilji zaposlovalne politike, trga dela in poklicnega usposabljanja. Načini uresničevanja tega cilja morajo biti primerni in potrebni.
31.
Sodišče upravičenost presoja v dveh fazah: najprej v kontekstu celotne ureditve preveri cilje ukrepa ter njegove pozitivne in negativne učinke, da bi ugotovilo, ali je ukrep primeren in potreben. (
8
) Sama sicer menim, da je bolj jasno, če se za presojo primernosti in potrebnosti uporabijo merila za presojo skladnosti z načelom sorazmernosti. (
9
)
32.
Dalje, ukrepi ne smejo prestopiti mej tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev. Kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, je treba uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč. Povzročene neugodnosti ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje. (
10
)
33.
Pri tem je treba upoštevati, da imajo države članice na nacionalni ravni na voljo široko polje proste presoje ne le pri odločitvi, kateremu od več ciljev na področju socialne in zaposlovalne politike bodo sledile, temveč tudi pri sprejemanju ukrepov za njegovo uresničevanje. (
11
) To polje proste presoje pa je na vsaki ravni podvrženo preizkusu sorazmernosti. Zato Sodišče ne spreminja odločitev držav članic, temveč preizkusi le, če so razumne. (
12
)
34.
Komisija mora v tem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti. Sodišču mora predložiti dokaze, ki jih to potrebuje, da preveri obstoj te neizpolnitve, pri čemer se ne more opreti le na domneve. (
13
)
35.
Če želi država članica uveljavljati izjemo od splošnega načela, mora dokazati, da so za to potrebni pogoji izpolnjeni. (
14
) Zaradi širokega polja proste presoje držav članic zahteve v zvezi s tem preizkusom na podlagi člena 6(1) Direktive 2000/78 ne smejo biti prestroge.
36.
V nadaljevanju bom na podlagi tega merila preizkusila, ali je pet ciljev, ki jih najava Madžarska, legitimnih in ali so ukrepi primerni in potrebni za dosego teh ciljev. Ali so negativni učinki ukrepov v primernem razmerju s pozitivnimi učinki teh ciljev, bo treba po potrebi preizkusiti kasneje. Najprej pa je treba odgovoriti na trditve Komisije, da cilji nove starostne meje niso dovolj jasno navedeni.
a) Jasnost navedbe želenih ciljev
37.
Sodišče je že večkrat razsodilo, da iz člena 6(1) Direktive 2000/78 ni mogoče sklepati, da bi nenatančna določitev cilja zadevne ureditve, samodejno izključila možnost, da bi bila lahko utemeljena na podlagi te določbe. Če ni take natančne določitve, pa je pomembno, da je z drugimi elementi, vzetimi iz splošnega okvira zadevnega ukrepa, mogoče opredeliti osnovni cilj tega ukrepa, zaradi sodnega nadzora njegove zakonitosti ter primernosti in nujnosti sredstev, določenih za uresničevanja tega cilja. (
15
)
38.
Glede tega ni mogoče postavljati prestrogih zahtev. Tako je Sodišče menilo, da zadostuje tudi to, da država članica cilje starostne meje navede v ustnem postopku. (
16
) Zato se mi zdi smiselno dopustiti navedbe Madžarske, da so v nadaljevanju predstavljeni cilji dovolj jasno razvidni iz zakonodajnega postopka, čeprav za to ni posebnih dokazil. Sicer pa je mogoče na verjetne cilje sklepati tudi brez njihove izrecne navedbe.
b) Zagotavljanje delovanja pokojninskega sistema
39.
Madžarska trdi, da nova starostna meja zagotavlja nadaljnje delovanje pokojninskega sistema.
40.
Ta cilj ne spada med cilje, ki so kot primeri navedeni v členu 6(1) Direktive 2000/78. Vendar pa je naštevanje eksemplifikativno. (
17
) Vključeni so socialnopolitični cilji, kot so cilji, ki se nanašajo na zaposlovalno politiko, trg delovne sile in poklicno usposabljanje. (
18
) Finančno ravnovesje pokojninskega sistema je tak socialnopolitičen cilj. (
19
)
41.
Vendar pa se bo z znižanjem starostne meje število oseb, ki prejemajo pokojnine, povišalo, število tistih, ki prispevajo k financiranju, pa znižalo. Sistem bo torej bolj obremenjen. Ukrep je torej tudi ob priznanju širokega polja proste presoje držav članic neprimeren za to, da bi lahko doprinesel k finančnemu ravnovesju pokojninskega sistema.
42.
Zato je treba te trditve zavrniti.
c) Starostna struktura
43.
Madžarska trdi, da se z novo starostno mejo zagotavlja tudi izravnana starostna struktura. Povezava med starostno mejo in starostno strukturo je jasna. Sodišče je že ugotovilo, da je lahko cilj – vzpostavitev uravnotežene starostne strukture med mlajšimi in starejšimi uradniki – legitimen cilj politike zaposlovanja in trga dela. (
20
)
44.
Vendar pa je dvomljivo, ali lahko nenadna vpeljava nove starostne meje prispeva k vzpostavitvi uravnotežene starostne meje v pravosodju. Posledica te vpeljave je zamenjava osmih generacij s pravniki, ki so trenutno razpoložljivi na trgu dela. Na novo zaposlene generacije bodo imele zato v prihodnosti v pravosodju glede na druge generacije številčno nesorazmerno težo. In ko se bodo upokojile, bo nastala nesorazmerna potreba po novih zaposlitvah.
45.
Ali bodo ukrepi tako učinkovali, je odvisno od obstoječe starostne strukture in zaposlovalne politike Madžarske. Madžarska pa svojega stališča glede tega ni predstavila.
46.
Tudi če se zaradi širokega polja proste presoje držav članic na podlagi člena 6(1) Uredbe 2000/78 prizna, da bi lahko uvedba nove starostne meje prispevala k uravnoteženi starostni strukturi, uvedba v taki obliki ni nujna. Če se nova starostna meja postopoma uvaja v obdobju več let, je namreč mogoče doseči še bolj uravnoteženo starostno strukturo. Potem namreč ni treba zamenjati osmih generacij naenkrat.
47.
Zato s ciljem doseganja uravnotežene starostne strukture sporne ureditve ni mogoče upravičiti.
d) Učinkovitost sodstva
48.
Dalje, Madžarska navaja, da naj bi se zaradi nove starostne meje povišala učinkovitost zaposlenih v javnih službah v pravosodju.
49.
Določitev tega cilja očitno temelji na mnenju, da bodo na novo zaposleni pravniki svoje delo opravljali bolje kot stari pravniki, ki so bili upokojeni. V zvezi s tem je Sodišče v bistvu že priznalo, da je zagotovitev učinkovitega pravosodja lahko legitimen cilj starostne meje. (
21
)
50.
Madžarski je treba priznati, da starostna meja 62 let močneje znižuje tveganje za starostno pogojeno zmanjšanje učinkovitosti kot starostna meja 70 let. V tem smislu je načeloma primerna za izboljšanje kakovosti v pravosodju.
51.
Hkrati Madžarska trdi, da imajo mlajši pravniki zaradi nedavno končanega izobraževanja bolj aktualno pravno znanje, npr. na področju prava Evropske unije, ki se ga na Madžarskem poučuje šele kratek čas. Ni sporno, da je lahko upokojitev pravnikov in njihova nadomestitev z mlajšimi pravniki način, kako v pravosodje pritegniti bolj aktualna pravna znanja.
52.
Vendar pa je zelo dvomljivo, ali bi lahko na novo zaposleni pravniki poklic sodnika, državnega pravobranilca ali notarja opravljali bolje kot izločeni pravniki. V primerjavi z drugimi poklici lahko pravniki namreč učinkovito delajo še v sorazmerno visoki starosti. Zlasti pridobljene izkušnje in s starostjo povezana večja avtoriteta imajo v tem poklicu velik praktični pomen.
53.
Prav tako se je bati, da bo treba za kritje izjemne potrebe po zaposlovanju deloma zaposliti nove pravnike z bistveno nižjimi kvalifikacijami. Če bi na primer zaradi vseh upokojitev v letu 2012 želeli zaposliti nove sodnike in državne tožilce, bi bilo treba sprejeti 273 najboljših kandidatov. Pri nadomestitvi zgolj ene generacije, bi nove zaposlitve štele zgolj približno osmino te številke, to je 35 najboljših kandidatov.
54.
Posebej glede prizadete skupine sodnikov je treba upoštevati, da njihova nenadna upokojitev lahko povzroči dvome v neodvisnost in posledično v kakovost sodišč. (
22
) V skladu s členom 6(1) EKČP in členom 47, drugi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah morajo biti sodišča neodvisna in nepristranska, poleg tega pa morajo biti ustanovljena z zakonom. Tudi Sodišče je posebej v okviru postopkov za sprejetje predhodne odločbe poudarilo, da morajo biti sodišča neodvisna. (
23
)
55.
Pojem neodvisnosti sodišča v skladu z ustaljeno sodno prakso obsega dva vidika, zunanjega in notranjega. Zunanji vidik neodvisnosti pomeni, da mora biti sodišče, ki odloča, zaščiteno pred zunanjimi posredovanji ali vplivi, ki lahko ogrozijo neodvisnost sojenja njenih članov glede sporov, ki so jim predloženi. (
24
)
56.
Zato izvršilna veja oblasti sodnikov med njihovim mandatom ne sme razrešiti. (
25
) V obravnavanem primeru sicer ne gre za ukrepe izvršilne oblasti, ki bi se nanašali na posamezne sodnike ali postopke. Vseeno pa gre za močan poseg v pravosodje, to je za razrešitev velikega števila sodnikov, ki bi lahko po dosedanji ureditvi delo obdržali še do osem let. Ta pojem ne pride v poštev le takrat, ko gre dejansko za namen vplivanja na pravosodje. Treba je namreč preprečiti vsak vtis, da gre za tako vplivanje. (
26
)
57.
Tudi če bi se kljub širokemu polju proste presoje držav članic priznalo, da bi lahko znižanje starostne meje na 62 let prispevalo k večji učinkovitosti pravosodja, tako znižanje ni nujno. To je razvidno predvsem iz protislovnosti madžarske ureditve. Ker se bo starostna meja v naslednjih letih ponovno zvišala na 65 let, očitno tudi Madžarska meni, da za zagotovitev kakovosti v pravosodju starostna meja 62 let ni potrebna. (
27
)
58.
Kar zadeva vpeljavo novejših pravnih znanj v pravosodje so milejša sredstva primernejša: novejših pravnih znanj pravniki ne pridobijo le s študijem, temveč tudi z izobraževanjem ob delu – s samostojnim študijem ali z organiziranim izobraževanjem.
59.
Zato tudi cilj izboljšanja kakovosti v pravosodju ne upravičuje madžarske ureditve.
e) Izenačitev starostne meje
60.
Glavni argument Madžarske je, da se z novo starostno mejo položaj sodnikov izenačuje s splošnim položajem v javni upravi. Komisija sicer meni, da ta cilj ni dovolj jasno opredeljen, vendar je razviden že iz tega, da je bila starostna meja dejansko izenačena.
61.
Odločitev, da se delojemalce v določenem trenutku izloči iz poklicnega življenja in upokoji, je treba v bistvu presojati glede na cilje, določene v členu 6(1).
62.
Legitimnost cilja izenačitve starostne meje pomeni zlasti to, da je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje navedenega cilja le, če resnično zagotavlja dosledno in sistematično uresničevanje tega cilja. (
28
) Dvom v doslednost ureditve zbujajo zlasti izjeme. Sodišče je tako glede starostne meje za državne tožilce že presojalo, ali je zaradi izjem za druge skupine uradnikov doslednost lahko vprašljiva. (
29
) Izenačitev starostne meje lahko zato okrepi doslednost celotnega sistema.
63.
Pri tem gre nenazadnje za to, da se udejanji splošno načelo enakega obravnavanja. To načelo, ki je zdaj že določeno tudi v členu 20 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno. (
30
) Stališče, da je položaj pravnikov v pravosodju primerljiv s položajem njihovih kolegov v preostalem delu javne uprave, spada v bistvu v okvir proste presoje držav članic. Tudi Komisija temu stališču ni nasprotovala.
64.
Takojšnjo izenačitev starostne meje v celotni javni upravi je mogoče doseči le z določitvijo nove starostne meje. Za dosego tega cilja je sporna ureditev primerna in potrebna.
65.
Če pa se upošteva načelo enakega obravnavanja, tako določen cilj v konkretnem položaju ni več legitimen. Madžarski sodniki, državni tožilci in notarji se od pravnikov v preostalem delu javne uprave namreč razlikujejo glede ene pomembne lastnosti. Doslej so se lahko zanašali na to, da bodo morali v pokoj šele pri 70 letih. Zakaj naj bi bilo kljub temu upravičenemu pričakovanju takojšnje znižanje starostne meje za osem let legitimno, Madžarska ni navedla.
66.
Da v tem položaju legitimen interes za sprejetje take prehodne ureditve ni podan, se kaže tudi v tem, da je Madžarska, da bi dosegla dvig starostne meje za celotno javno upravo za samo tri leta, dvigovanje te meje razporedila čez več let. Iz te razlike med prehodnimi ureditvami je razvidno, da interesi tistih, ki jih zadeva znižanje starostne meje, niso bili upoštevani na enak način kot interesi ostalih zaposlenih v javni upravi, katerim je bila starostna meja zvišana.
67.
Nedosledno je torej – kot je Komisija navedla, ne da bi se temu ugovarjalo (
31
) – da se ostalih zaposlenih v javni upravi, ko dosežejo starostno mejo, ne upokoji avtomatično, temveč le, če so dosegli delovno dobo, ki je potrebna za pridobitev polne pokojnine. Zato je možno, da so bili sodniki, državni tožilci in notarji upokojeni, čeprav imajo pravico le do znižane pokojnine. Tako nova starostna meja za pravosodje močneje posega v pravice zadevnih oseb, kot bi bilo to nujno za izenačitev starostne meje v celotni javni upravi.
68.
S ciljem izenačitve starostne meje v javni upravi tako takojšnjega znižanja starostne meje za osem let ni mogoče upravičiti.
f) Dostop mlajših pravnikov do pravosodnih poklicev
69.
Zadnji cilj, ki ga navaja Madžarska je odprava ovir za dostop mlajših pravnikov do pravosodnih poklicev. To je očitna posledica najvišje starostne meje in zlasti njenega znižanja. V skladu s sodno prakso je spodbujanje zaposlovanja nedvomno legitimen cilj socialne politike ali politike zaposlovanja držav članic, zlasti če gre za spodbujanje dostopa mladih do nekega poklica. (
32
)
70.
Nova starostna meja je primerna za spodbujanje dostopa mlajših pravnikov do pravosodnih poklicev. Vendar pa je treba razlikovati med dolgoročnimi učinki te meje in tem, kakšen je učinek njene takojšnje uvedbe.
71.
Delovna doba pravnikov v pravosodju se trajno zniža, ker se ti zdaj osem let prej upokojijo. Vendar pa bo ta učinek v naslednjih letih zmanjšan, ker se bo starostna meja postopoma spet zvišala na 65 let, tako da bo trajno znižanje delovne dobe le pet let. Kljub temu se bodo delovna mesta v pravosodju v bodoče sprostila prej, kot bi se pri uporabi prejšnje starostne meje.
72.
Začasno pa bo prevladal neposredni učinek. V letu 2012 je treba zaradi upokojitve osmih generacij pravnikov zapolniti izredno veliko delovnih mest, kar gre v korist pravnikov, ki so trenutno prisotni na trgu dela. Ta delovna mesta pa naslednjim generacijam pravnikov ne bodo več na razpolago, saj bodo zasedena s sedaj zaposlenimi pravniki. Doseganje cilja trajnega spodbujanja dostopa mladih pravnikov tako sicer ne bo onemogočeno, bo pa močno oteženo.
73.
Takojšnja uvedba starostne meje zato ni nujna, da bi se trajno spodbudilo dostop mlajših pravnikov do pravosodnih poklicev. Nasprotno, zaradi potencialnega popačenja starostne strukture (
33
) se bodo možnosti dostopa mlajšim pravnikom zmanjšale. Izenačenje med različnimi generacijami pravnikov bi bilo bolj pošteno, če bi pri znižanju starostne meje sproščena mesta čimbolj enakomerno porazdelili med odrasle generacije. Zato bi bilo smiselno starostno mejo postopoma znižati na 65 let, kar je tako ali tako končna ciljna starostna meja.
74.
Če pa je cilj, da se maksimalno spodbudi dostop pravnikom, ki so trenutno razpoložljivi na trgu dela, potem za to razen takojšnjega znižanja starostne meje na 62 let dejansko ni videti nobenega drugega primerljivo učinkovitega ukrepa.
75.
Vendar pa je mogoče tako opredeljen cilj priznati za legitimnega le takrat, kadar obstajajo posebni razlogi za to, da se spodbuja ravno to skupino. Kajti s tem se prisilno obremenjuje ne samo upokojene pravnike, temveč se srednje- in dolgoročno blokira delovna mesta, ki bi bila sicer na voljo naslednjim generacijam. Takih posebnih razlogov Madžarska ni navedla.
76.
Zato tudi s ciljem vzpodbujanja dostopa mlajših pravnikov do pravosodja ni mogoče upravičiti uvedbe nove starostne meje.
g) Nesorazmerno poseganje v položaj prizadetih oseb
77.
Če se sprejeti ukrepi izkažejo za primerne in nujne za dosego zastavljenih legitimnih ciljev, je treba običajno preizkusiti še, ali se z njimi nesorazmerno ne posega v položaj prizadetih oseb (načelo sorazmernosti). (
34
) Ker pa uvedba nove starostne meje ni primerna in potrebna za dosego nobenega od navedenih legitimnih ciljev, tega ni treba preizkusiti. Že iz do sedaj navedenega je namreč razvidno, da je tožba utemeljena.
78.
Za primer, da Sodišče pri vseh ciljih ne bo sledilo mojemu mnenju, v nadaljevanju kljub temu obravnavam vprašanje kršitve načela sorazmernosti. Pri tem gre za to, da se najde pravično ravnovesje med različnimi nasprotujočimi interesi. (
35
)
79.
Da bi lahko koristno opravila to tehtanje, bi morala – v nasprotju s stališčem, ki ga sicer zastopam – domnevati, da je nova starostna meja primerna in nujna za dosego kateregakoli izmed petih zgoraj navedenih ciljev.
80.
Za popolno presojo bi morala preveriti težo pozitivnih učinkov, ki naj bi jih imel ukrep.
81.
Vendar pa take domneve niso smiselne. Zato sem svoj preizkus skladnosti z načelom sorazmernosti omejila na preizkus negativnih učinkov nove starostne meje. Iz tega je možno izpeljati razlago, kakšno težo morajo imeti pozitivni učinki nove starostne meje, da bi bila ta upravičena.
82.
Pravnikom, ki jih ukrep zadeva, se neposredno posega v pravico do nadaljevanja opravljanja poklica. Teoretično so lahko sicer še naprej dejavni, na primer kot odvetniki. Vendar pa izgubijo možnost opravljanja dela na delovnem mestu, na katerem so aktivno delali dokler niso dosegli starostne meje.
83.
Ta poseg v svobodo opravljanja poklica ima negativne ekonomske učinke. Prizadeti namreč namesto polne plače dobijo le še pokojnino v nižjem znesku. (
36
)
84.
Sodišče je sicer priznalo, da je mogoče z ukrepom, ki dopušča obvezno upokojitev zaposlenih, ko dopolnijo 65 let starosti, uresničevati cilj spodbujanja zaposlovanja in da takega ukrepa ni mogoče šteti za ukrep, s katerim se čezmerno ogrožajo legitimna pričakovanja zadevnih delavcev, če lahko prejemajo pokojnino, katere višine ni mogoče šteti za nerazumno. (
37
) Primernost pa je različna od številnih faktorjev.
85.
Izguba dohodka ima tako posebej veliko težo, kadar sprejete ekonomske odločitve posegajo v pričakovanja o nadaljnjem opravljanju dela. Zaposleni so lahko na primer vzeli posojilo, sklenili pogodbo o sodelovanju v zasebni pokojninski shemi ali zavrnili boljšo ponudbo v zasebnem sektorju. Ukrepi, s katerimi bi ublažili take negativne učinke, niso bili navedeni. Poleg tega je možno celo, da se bodo morale nekatere prizadete osebe sprijazniti z občutno nižjo pokojnino, ker nimajo dovolj delovne dobe, da bi pridobile pravico do polne pokojnine. (
38
)
86.
Madžarska sicer navaja, da se je za novo starostno mejo vedelo od junija 2011. Vendar pa pri vseh prej sprejetih ekonomskih odločitvah prizadetim ni bilo treba računati s tem, da se bodo morali upokojiti pred dopolnitvijo 70. leta starosti.
87.
Ta težak poseg v položaj prizadetih bi bil bistveno zmanjšan, hkrati pa bi se izognilo številnim negativnim učinkom, ki ovirajo dosego zastavljenega cilja, če bi Madžarska novo starostno mejo uvedla na drugačen način. Logična bi bila namreč zamisel, da se znižanje starostne meje za upokojitev za sodnike, državne tožilce in notarje uskladi z zvišanjem starostne meje za upokojitev ostalih zaposlenih v javnem sektorju. Da bi to naredila, bi morala Madžarska starostno mejo za upokojitev zgolj postopoma znižati na 65 let, tako da bi ta starostna meja za obe skupini začela veljati istočasno.
88.
To, da je Madžarska to možnost popolnoma zanemarila, napeljuje na sklep, da si ni prizadevala za pravično uravnoteženje interesov prizadetih pravnikov in interesa za vpeljavo nove starostne meje.
89.
Iz zgoraj navedenega poleg tega izhaja, da bi morali biti pozitivni učinki takojšnje vpeljave nove starostne meje za dosego legitimnega cilja zelo močni, da bi pretehtali nad zgoraj navedenimi negativnimi učinki. Tudi če bi Sodišče v nasprotju z mojim stališčem menilo, da je ukrep primeren in potreben za dosego enega ali več navajanih ciljev, taki močni pozitivni učinki niso razvidni.
3. Predlog
90.
Iz zgoraj navedenih razlogov se tožbi ugodi.
V – Stroški
91.
V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je s svojimi predlogi uspela Komisija, se stroški naložijo Madžarski.
VI – Predlog
92.
Predlagam, naj Sodišče odloči tako:
1.
Republika Madžarska s tem, da je sprejela nacionalno ureditev, ki določa, da delovno razmerje sodnikov, državnih tožilcev in notarjev obvezno preneha ob dopolnitvi 62. leta starosti, in ne več ob dopolnitvi 70. leta starosti kot doslej, ni izpolnila obveznosti iz členov 2 in 6(1) Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu.
2.
Republika Madžarska nosi stroške postopka.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 79.
(
3
)	Glej sodbo z dne 21. julija 2011 v zadevi Fuchs (C-159/10 in C-160/10, ZOdl., str. I-6919).
(
4
)	Zadeva 33/2012 (VII.17.).
(
5
)	Sodba z dne 15. marca 2012 v zadevi Komisija proti Cipru (C-340/10, točka 27 in navedena sodna praksa).
(
6
)	Glej sodbo z dne 2. junija 2005 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-394/02, ZOdl., str. I-4713, točka 19).
(
7
)	Glej sodbo Fuchs (navedena v opombi 3, točka 34).
(
8
)	Glej sodbi z dne 12. oktobra 2010 v zadevi Rosenbladt (C-45/09, ZOdl., str. I-9391, točka 73) in z dne 5. julija 2012 v zadevi Hörnfeldt (C-141/11, točka 38).
(
9
)	Glej moje sklepne predloge z dne 6. maja 2010 v zadevi Andersen (C-499/08, ZOdl., str. I-9343, točka 47).
(
10
)	Sodbe z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi (C-189/01, Recueil, str. I-5689, točka 81); z dne 7. julija 2009 v zadevi S.P.C.M. in drugi (C-558/07, ZOdl., str. I-5783, točka 41) in z dne 8. julija 2010 v zadevi Afton Chemical (C-343/09, ZOdl., str. I-7023, točka 45 in navedena sodna praksa).
(
11
)	Sodbi z dne 16. oktobra 2007 v zadevi Palacios de la Villa (C-411/05, ZOdl., str. I-8531, točka 68) in sodba Rosenbladt (navedena v opombi 8, točka 41).
(
12
)	Glej sodbi Palacios de la Villa (navedena v opombi 11, točka 72), Rosenbladt (navedena v opombi 8, točki 41 in 69) in Hörnfeldt (navedena v opombi 8, točka 32).
(
13
)	Sodbi z dne 25. maja 1982 v zadevi Komisija proti Nizozemski (96/81, Recueil, str. 1791, točka 6) in z dne 14. junija 2007 v zadevi Komisija proti Finski (C-342/05, ZOdl., str. I-4713, točka 23).
(
14
)	Glej sodbo z dne 15. decembra 2005 v zadevi Komisija proti Finski (C-344/03, ZOdl., str. I-11033, točke 36, 39 in 42).
(
15
)	Sodbi Fuchs (navedena v opombi 3, točka 39 in navedena sodna praksa) in Hörnfeldt (navedena v opombi 8, točka 24).
(
16
)	Sodba Fuchs (navedena v opombi 3, točka 40).
(
17
)	Sodbi z dne 5. marca 2009 v zadevi Age Concern England (C-388/07, ZOdl., str. I-1569, točka 43) in z dne 13. septembra 2011 v zadevi Prigge in drugi (C-447/09, ZOdl., str. I-8003, točka 80).
(
18
)	Glej v opombi 17 navedeno sodbo Age Concern England, točka 46; sodbo z dne 18. junija 2009 v zadevi Hütter (C-88/08, ZOdl., str. I-5325, točka 41) in v opombi 17 navedeno sodbo Prigge in drugi, točka 81.
(
19
)	Glej sodbe z dne 30. marca 1993 v zadevi Thomas in drugi (C-328, Recueil, str. I-1247, točka 12); z dne 23. maja 2000 v zadevi Buchner in drugi (C-104/98, Recueil, str. I-3625, točka 26); z dne 1. aprila 2008 v zadevi Maruko (C-267/06, ZOdl., str. I-1757, točka 78) in, glede finančnega ravnovesja sistema zdravstvenega zavarovanja, sodbe z dne 28. aprila 1998 v zadevi Kohll (C-158/96, Recueil, str. I-1931, točka 41); z dne 16. maja 2006 v zadevi Watts (C-372/04, ZOdl., str. I-4325, točka 103); z dne 10. marca 2009 v zadevi Hartlauer (C-169/07, ZOdl., str. I-1721, točka 47) in z dne 12. januarja 2010 v zadevi Petersen (C-341/08, Zodl., str. I-47, točka 45).
(
20
)	Sodba Fuchs (navedena v opombi 3, točka 50).
(
21
)	Sodba Fuchs (navedena v opombi 3, točka 50).
(
22
)	Glej tudi sodbo madžarskega ustavnega sodišča (navedena v točki 4).
(
23
)	Glej med drugim sodbe z dne 11. junija 1987 v zadevi X (14/86, Recueil, str. 2545, točka 7); z dne 17. septembra 1997 v zadevi Dorsch Consult (C-54/96, Recueil, str. I-4961, točka 23); z dne 31. maja 2005 v zadevi Syfait in drugi (C-53/03, ZOdl., str. I-4609, točka 29) in z dne 14. junija 2011 v zadevi Miles in drugi (C-196/09, ZOdl., str. I-5105, točka 37).
(
24
)	Sodbe z dne 19. septembra 2006 v zadevi Wilson (C-506/04, ZOdl., str. I-8613, točki 50 in 51); z dne 22. decembra 2010 v zadevi RTL Belgium (C-517/09, ZOdl., str. I-14093, točka 39) in ESČP, sodba z dne 28. junija 1984 v zadevi Campbell in Fell proti Združenemu kraljestvu (pritožbi št. 7819/77 in 7878/77, série A, št. 80, točka 78).
(
25
)	ESČP, sodba Campbell in Fell proti Združenemu kraljestvu (navedena v opombi 24, točka 80).
(
26
)	Glej ESČP, sodbe z dne 24. maja 1989 v zadevi Hauschildt proti Danski (pritožba št. 10486/83, točka 48); z dne 25. junija 1992 v zadevi Thorgeir Thorgeirson proti Islandiji (pritožba št. 13778/88, série A, št. 239, točka 51) in z dne 9. junija 1998 v zadevi Incal proti Turčiji (pritožba št. 22678/93, točka 71).
(
27
)	V zvezi s protislovnostjo starostne meje za pilote glej sodbo Prigge in drugi (navedena v opombi 17, točke od 73 do 75).
(
28
)	Sodbi Petersen (navedena v opombi 19, točka 53) in Fuchs (navedena v opombi 3, točka 85). Dober primer je sodba Hütter (navedena v opombi 18, točka 46).
(
29
)	Sodba Fuchs (navedena v opombi 3, točka 91).
(
30
)	Sodbe z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA (C-344/04, ZOdl., str. I-403, točka 95); z dne 16. decembra 2008 v zadevi Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi (C-127/07, ZOdl., str. I-9895, točka 23); z dne 7. julija 2009 v zadevi S.P.C.M. in drugi (C-558/07, ZOdl., str. I-5783, točka 74) in z dne 14. septembra 2010 v zadevi Akzo Nobel Chemicals in Akcros Chemicals proti Komisiji in drugim (C-550/07 P, ZOdl., str. I-8301, točka 55).
(
31
)	Točka 60 tožbe. V skladu s členom 18(2)(b) zakona LXXXI iz leta 1997 se zahteva delovna doba najmanj 20 let.
(
32
)	Sodba z dne 18. novembra 2010 v združenih zadevah Georgiev (C-250/09 in C-268/09, ZOdl., str. I-11869, točka 45) in sodba Fuchs (navedena v opombi 3, točka 49).
(
33
)	Glej zgoraj točko 44.
(
34
)	Sodba Palacios de la Villa (navedena v opombi 11, točka 73); sodba z dne 12. oktobra 2010 v zadevi Andersen (C-499/08, ZOdl., str. I-9343, točke od 41 do 48, zlasti točka 47) in moji sklepni predlogi v slednji zadevi (navedeni v opombi 9, točka 67).
(
35
)	Glej moje sklepne predloge v zadevi Andersen (navedeni v opombi 9, točka 68).
(
36
)	V ustnem postopku je madžarska vlada ocenila, da se bodo pokojnine izplačevale v višini od 60 % do 80 % povprečnega osebnega dohodka v delovni dobi. V postopku pred madžarskim sodiščem (glej opombo 4) se je navajalo, da bodo pokojnine znašale okoli 30 % dohodkov.
(
37
)	Sodbi Palacios de la Villa (navedena v opombi 11, točka 73) in Fuchs (navedena v opombi 3, točka 66).
(
38
)	Glej točko 67 zgoraj.