62023CJ0588
EUROOPA KOHTU OTSUS (kümnes koda)
16. jaanuar 2025 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmine – Määrus (EL) 2015/1589 – Artikkel 16 – Euroopa Komisjoni tagasinõudeotsuses kindlaks määratud individuaalse abi saaja – Tagasinõudeotsuse täitmine – Abi üleandmine teisele ettevõtjale pärast tagasinõudeotsuse tegemist – Majanduslik järjepidevus – Hindamine – Pädev asutus – Tagastamiskohustuse laiendamine tegelikule abisaajale – Võistlevuse põhimõte – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 41 ja 47
Kohtuasjas C‑588/23,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tribunale amministrativo regionale della Campania (Campania maakonna halduskohus, Itaalia) 18. septembri 2023. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 25. septembril 2023, menetluses
Scai Srl
versus
Regione Campania,
EUROOPA KOHUS (kümnes koda),
koosseisus: koja president D. Gratsias, neljanda koja president I. Jarukaitis ja kohtunik Z. Csehi (ettekandja),
kohtujurist: A. Rantos,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
Scai Srl, esindajad: avvocati A. Raviele ja L. Visone,
–
Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato S. Fiorentino,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: A. Steiblytė, B. Stromsky ja F. Tomat,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1
Eelotsusetaotlus käsitleb ELTL artiklite 108, 263 ja 288, Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklite 41 ja 47 ning nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9), artiklite 16 ja 31 tõlgendamist.
2
Taotlus on esitatud Scai Srl‑i ja Regione Campania (Campania maakond, Itaalia) vahelises kohtuvaidluses Scaile pandud kohustuse üle maksta tagasi summa, mis vastab algselt ühele teisele äriühingule antud ebaseaduslikule ja siseturuga kokkusobimatule abile.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus 2015/1589
3
Määruse 2015/1589 põhjenduses 25 on märgitud:
„Ebaseadusliku abi puhul, mis ei sobi siseturuga kokku, tuleks taastada tõhus konkurents; sel eesmärgil on vaja, et abi, sealhulgas ka intressid, tuleb viivitamata tagastada; tagastamine peab toimuma vastavalt siseriiklikus õiguses kehtivale korrale; selle korra kohaldamine ei tohiks [Euroopa K]omisjoni otsuse kohest ja efektiivset täitmist takistades raskendada tõhusa konkurentsi taastamist; selle tulemuse saavutamiseks peaksid liikmesriigid võtma komisjoni otsuse mõjususe tagamiseks kõik vajalikud meetmed.“
4
Määruse II peatüki „Abist teatamise kord“ artikli 9 „Komisjoni otsused ametliku uurimismenetluse lõpetamiseks“ lõikes 5 on sätestatud:
Kui komisjon leiab, et abi, millest teatati, ei sobi siseturuga kokku, otsustab ta, et abi ei tohi kehtestada („negatiivne otsus“).“
5
Määruse III peatükk, mis käsitleb ebaseadusliku abiga seotud menetlusi, sisaldab muu hulgas artikleid 16 ja 17.
6
Määruse artiklis 16 „Abi tagastamine“ on ette nähtud:
„1.   Kui ebaseadusliku abi korral tehakse negatiivne otsus, nõuab komisjon, et kõnealune liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, et abisaajalt abi tagasi saada („tagastamisotsus“). Komisjon ei nõua abi tagastamist, kui see on vastuolus liidu õiguse üldpõhimõttega.
[…]
3.   Ilma et see piiraks Euroopa Liidu Kohtu poolt vastavalt [ELTL] artiklile 278 tehtud korralduste kohaldamist, toimub tagastamine viivitamata ja vastavalt kõnealuse liikmesriigi siseriiklikus õiguses kehtivale korrale, tingimusel et see võimaldab komisjoni otsuse kohest ja tõhusat täitmist. Sel eesmärgil ja juhuks, kui toimub siseriikliku kohtu menetlus, peavad kõnealused liikmesriigid võtma kõik vajalikud ja nende vastavas õigussüsteemis kättesaadavad meetmed, sealhulgas ajutised meetmed, ilma et see piiraks liidu õiguse kohaldamist.“
7
Määruse 2015/1589 artiklis 31 „Otsuste adressaadid“ on sätestatud:
„1.   Artikli 7 lõike 7, artikli 8 lõigete 1 ja 2 ning artikli 9 lõike 9 kohaselt tehtud otsused adresseeritakse asjaomasele ettevõtjale või ettevõtjate ühendusele. Komisjon teatab nendest otsustest viivitamata adressaadile ja annab talle võimaluse teatada komisjonile, millist teavet ta peab ametisaladuse hoidmise kohustuse alla kuuluvaks.
2.   Kõik muud vastavalt II, III, V, VI ja IX peatükile tehtud komisjoni otsused adresseeritakse asjaomasele liikmesriigile. […]“
8
Määruse 2015/1589 sätted, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktides 4–7, kordavad sätteid, mis sisaldusid nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruses (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (EÜT 1999, L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), mida on muudetud nõukogu 22. juuli 2013. aasta määrusega (EL) nr 734/2013 (ELT 2013, L 204, lk 15), mis tunnistati kehtetuks määrusega 2015/1589.
Tagasinõudmise teatis
9
Komisjoni 23. juuli 2019. aasta teatise ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu riigiabi tagasinõudmise kohta (ELT 2019, C 247, lk 1; edaspidi „tagasinõudmise teatis“) jaotise 4.3 „Nende abisaajate kindlakstegemine, kellelt tuleb abi tagasi nõuda“ punktis 83 on märgitud:
„Ebaseaduslik abi, mis on tunnistatud siseturuga kokkusobimatuks, tuleb tagasi nõuda abisaajatelt, kes tegelikult abi said […]. Kui abisaajad ei ole tagasinõudeotsuses kindlaks määratud, peab asjaomane liikmesriik uurima iga asjaomase ettevõtja individuaalset olukorda […]“.
10
Tagasinõudmise teatise jaotis 4.3.2 „Tagasinõudekorralduse laiendamine; majanduslik järjepidevus“ sisaldab järgmist lõiku:
„89.
Kui tagasinõudeotsuse rakendamise etapis ei ole võimalik abi algselt abisaajalt tagasi nõuda ja abi anti edasi mõnele teisele ettevõtjale, peaks liikmesriik laiendama abi tagasinõudmise ettevõtjale, kes pärast tegevuse üleandmist tegelikult eelise sai, ja tagama, et abi tagastamise kohustusest ei hoita kõrvale […].
90.
Euroopa Kohus on eristanud ettevõtja tegevuse üleandmise kahte viisi. Need on i) ettevõtja kogu või osa vara müük, mille järel tegevust ei vii enam ellu sama juriidiline isik (edaspidi „vara müük“), ning ii) ettevõtja aktsiate müük, mille järel abi saanud ettevõtja säilitab oma juriidilise isiku ja jätkab oma tegevuse elluviimist (edaspidi „aktsiate müük“) […].
4.3.2.1 Vara müük
91.
Kui siseturuga kokkusobimatu abi saaja asutab uue äriühingu või võõrandab oma vara mõnele teisele ettevõtjale, et kogu või osa oma tegevust jätkata, võib selle tegevuse jätkumine abiga tekitatud konkurentsimoonutust pikendada. Seega võib äsja asutatud äriühingult või vara ostjalt nõuda abi tagasimaksmist, kui kõnealune eelis tema kasuks edasi kestab.
92.
Vara müügi stsenaariumi korral hindab komisjon asjaomaste ettevõtjate vahelise majandusliku järjepidevuse olemasolu igal üksikjuhul eraldi, lähtudes avatud loetellu kuuluvatest mittekumulatiivsetest kriteeriumidest. Muu hulgas võib komisjon arvesse võtta järgmisi kriteeriume […]: i) võõrandamise ulatus (varad […] ja kohustused, tööjõu ja/või juhtkonna säilitamine); ii) võõrandamistehingu hind […]; iii) müüja ja ostja aktsionäride või omanike isikud; iv) võõrandamise aeg (menetlusmääruse artikli 4 kohase esialgse uurimise ajal, sama määruse artikli 6 kohase ametliku uurimise ajal või pärast tagasinõudeotsuse vastuvõtmist); v) tehingu majanduslik loogika […]“.
Itaalia õigus
11
24. detsembri 2012. aasta seaduse nr 234 „Üldsätted Itaalia osaluse kohta Euroopa Liidu õigusnormide ja poliitika väljatöötamises ja rakendamises“ (legge n. 234 – Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa delle politiche dell’Unione europea; GURI nr 3, 4.1.2013) põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „seadus nr 234/2012“) on artikli 48 lõigetes 1–3 sätestatud:
„1.   Äriühing Equitalia SpA kogub määruse [2015/1589] artiklis 16 osutatud tagasinõudeotsuste alusel tasumisele kuuluvad summad, olenemata abi vormist ja abi andnud üksusest.
2.   Pärast lõikes 1 nimetatud tagasinõudeotsuse teatavakstegemist määrab valdkonna eest vastutav minister 45 päeva jooksul alates otsuse teatavakstegemisest konkreetsel juhul kindlaks isikud, kes on kohustatud abi tagasi maksma, määrab kindlaks tasumisele kuuluvad summad ning makse tegemise korra ja tähtajad. Kui pädevaid asutusi on rohkem kui üks, määrab peaminister 15 päeva jooksul alates tagasinõudeotsuse teatavakstegemisest dekreediga erakorralise halduri, kes valitakse ametiasutuste hulgast, kes andsid tagasinõudeotsuse esemeks olevat abi või abi, mida abimeetmed territoriaalselt puudutavad, ning määrab kindlaks lõikes 1 nimetatud tagasinõudeotsuse rakendamise korra. Erakorraline haldur määrab oma otsusega 45 päeva jooksul alates ametisse nimetamise dekreedist kindlaks isikud, kes on kohustatud abi tagasi maksma, määrab kindlaks tasumisele kuuluvad summad ning makse tegemise korra ja tähtajad. Tagasinõudemenetluse esemeks olevat abi andnud ametiasutused esitavad erakorralisele haldurile tema taotlusel viivitamata andmed ja kõikvõimaliku muu lõikes 1 osutatud tagasinõudeotsuse nõuetekohaseks täitmiseks vajaliku teabe. Erakorralisel halduril ei ole õigust saada tasu. Erakorraline haldur teeb talle antud ülesandega seotud toiminguid pädevate asutuste inim‑, rahaliste ja materiaalsete ressurssidega, mis on ette nähtud kehtivates õigusaktides. Pädeva ministri dekreet, erakorralise halduri otsus ja lõikes 3 nimetatud otsus on täitedokument isiku suhtes, kes on selle adressaat.
3.   Juhul kui pädev asutus ei ole riik, võtab otsuse, millega määratakse kindlaks isikud, kes on kohustatud abi tagasi maksma, ja tasumisele kuuluvad summad ning makse tegemise kord ja tähtajad, vastu maakond, autonoomne provints või pädev piirkondlik asutus. Lõikes 1 nimetatud toiminguid teeb kontsessionäär, kes kogub asjaomase territoriaalüksuse tulu.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
12
Buonotourist Srl oli eraettevõtja, kes osutas maakondade ja valdade antud kontsessioonide alusel kohalikke avalikke transporditeenuseid.
13
Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) tunnustas 7. novembri 2012. aasta otsusega Buonotouristi õigust saada avalike teenuste osutamise eest makstavat lisahüvitist autobussiga reisijateveoteenuste osutamise eest Campania maakonna poolt aastateks 1996–2002 väljastatud kontsessioonide alusel summas 1111572,00 eurot koos intressiga.
14
Itaalia ametiasutused teatasid 5. detsembril 2012 komisjonile ELTL artikli 108 lõike 3 alusel riigiabist, mis seisnes eelmises punktis nimetatud lisahüvitise maksmises Buonotouristile Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 7. novembri 2012. aasta otsuse täitmiseks. Campania maakond maksis abi Buonotouristile välja 21. detsembril 2012.
15
Komisjon teatas 20. veebruari 2014. aasta kirjas Itaalia Vabariigile oma otsusest algatada ELTL artikli 108 lõike 2 alusel ametlik uurimismenetlus.
16
Komisjon võttis 19. jaanuaril 2015 vastu otsuse (EL) 2015/1075 riigiabi SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN) kohta, mida Itaalia andis avaliku teenindamise eest makstava lisahüvitisena ettevõtjale Buonotourist (ELT 2015, L 179, lk 128), millega ta tuvastas, et lisahüvitis, mis maksti Buonotouristile välja Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 7. novembri 2012. aasta otsuse täitmiseks, kujutab endast ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses siseturuga kokkusobimatut riigiabi, mis anti sellele äriühingule ELTL artikli 108 lõiget 3 rikkudes, ning kohustas Itaalia ametiasutusi nõudma see abi temalt tagasi (edaspidi „komisjoni 19. jaanuari 2015. aasta otsus“).
17
Buonotourist esitas Euroopa Liidu Üldkohtule hagi komisjoni 19. jaanuari 2015. aasta otsuse tühistamise nõudes. Hagi jäeti 11. juuli 2018. aasta kohtuotsusega Buonotourist vs. komisjon (T‑185/15, EU:T:2018:430) rahuldamata. Buonotouristi apellatsioonkaebus jäeti Euroopa Kohtu 4. märtsi 2020. aasta otsusega Buonotourist vs. komisjon (C‑586/18 P, EU:C:2020:152) rahuldamata.
18
Buonotourist TPL astus 21. juulil 2011 tehtud ettevõtte osalise jagunemise tehingu alusel Buonotouristi asemele ajutises hankelepingus, mis puudutas piirkondlikku bussiliini. Autolinee Buonotourist TPL Srl astus selles ajutises hankelepingus Buonotourist TPLi asemele teise, 21. oktoobril 2013 tehtud ettevõtte jagunemise tehingu alusel. Autolinee Buonotourist TPL andis 10. mail 2019 sõlmitud ettevõtte rendilepingu alusel, mis lõppes 1. juulil 2021, Scaile rendile tegevusharu, mis hõlmas muu hulgas teenuslepinguid, töötajaid ja autobusse kohaliku ühistranspordi miinimumteenuse osutamiseks. Kohaliku ühistransporditeenuse jätkamiseks tegi Campania maakond teenuse osutamise ülesandeks AIR Campaniale, mille osalus kuulub osaliselt talle. See äriühing ostis Scailt teenuse osutamiseks vajalikud vahendid.
19
Aastatel 2018–2020 kuulutati välja Buonotouristi, Buonotourist TPL‑i ja Autolinee Buonotourist TPL‑i pankrot.
20
Pärast seda, kui Campania maakond oli edutult püüdnud komisjoni 19. jaanuari 2015. aasta otsuses osutatud riigiabi tagasi nõuda Buonotouristilt, Buonotourist TPL‑ilt ja Autolinee Buonotourist TPL‑ilt, kohustas ta 7. veebruari 2023. aasta dekreediga Scaid seda abi tagasi maksma, tuginedes Buonotouristi ja Scai vahelisele majanduslikule järjepidevusele (edaspidi „tagasimaksmiskorraldus“).
21
Scai esitas tagasimaksmiskorralduse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Tribunale amministrativo regionale della Campaniale (Campania maakonna halduskohus, Itaalia), osutades eelkõige ELTL artiklite 108, 109 ja 288 rikkumisele, seaduse nr 234/2012 artikli 48 rikkumisele, pädevuse ületamisele ja tagasinõudmise teatise rikkumisele.
22
Oma kaebuse põhjendamiseks väitis Scai kõigepealt, et Campania maakond oli tagasimaksmiskorralduse väljastamisega õigusvastaselt kasutanud komisjonile antud pädevust. Nimelt, kuigi komisjoni 19. jaanuari 2015. aasta otsus oli Scai arvates adresseeritud konkreetsetele adressaatidele, st Itaalia Vabariigile ja Buonotouristile, laiendas Campania maakond otsuse kohaldamisala, rikkudes sellega ELTL artiklit 288 ja tagasinõudmise teatist.
23
Scai lisas, et seda tehes võeti tagasimaksmiskorraldus vastu viitega menetlusele, mis toimus komisjonis ja milles ta ei osalenud. Lisaks leidis ta, et temalt on võetud õigus tõhusale kohtulikule kaitsele, kuna tal ei ole õigust esitada Üldkohtule hagi komisjoni 19. jaanuari 2015. aasta otsuse peale, sest ta ei ole otsuse adressaat. Ta rõhutab, et ta ei saanud võtta seisukohta ei põhikohtuasjas vaidlusaluse abi olemasolu, selle siseturuga kokkusobivuse ega tagasimaksmiskorralduse laiendamise õiguspärasuse kohta.
24
Seejärel välistas Scai selle, et tema ja Autolinee Buonotourist TPL‑i vahel on majanduslik järjepidevus, kuna sellist järjepidevust ei saa tema arvates tuletada asjaolust, et viimati nimetatud äriühing andis talle rendile teatava tegevusharu.
25
Scai vaidles vastu ka väitele, et ta sai ettevõtte rendilepinguga konkurentsivastase eelise, kuna ei ole võimalik tuvastada ühtki kauba või teenuste ostu turutingimustest soodsamatel tingimustel. Täpsemalt on Autolinee Buonotourist TPL‑i tegevusharu rendileping, mis lõppes juba 2021. aastal, sõlmitud mõistliku renditasu eest, võttes arvesse rendilepingu piiratud eset, ja lepingu lõppedes ei jäänud Scaile rendileandja materiaalset ega immateriaalset vara.
26
Campania maakond väidab enda kaitseks eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et ta oli pädev tegema põhikohtuasja kaebaja suhtes tagasimaksmiskorraldust, kuna esinesid objektiivsed ja subjektiivsed tõendid, mis tõendavad majandusliku järjepidevuse olemasolu varasemate asjasse puutuvate äriühingute ja Scai vahel, nagu nähtub tema kirjavahetusest komisjoniga. Nimelt sai Scai ettevõtte rendilepingu alusel õiguse kasutada kogu materiaalset ja immateriaalset vara, mis oli vajalik selle äriühingu tegevuseks, kes algselt abi sai, ning valiku‑ ja ostueesõiguse, mis tagas talle teatud tingimustel eelisõiguse Autolinee Buonotourist TPL‑i müügi korral.
27
Campania maakond täpsustas, et tal oli õigus laiendada komisjoni 19. jaanuari 2015. aasta otsuse isikulist kohaldamisala, kuna seaduse nr 234/2012 artikli 48 lõigetest 2 ja 3 tuleneb, et pärast komisjoni tagasinõudeotsust määrab valdkonna eest vastutav minister või pädev piirkondlik asutus konkreetsel juhul kindlaks isikud, kes on kohustatud abi tagasi maksma.
28
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud esiteks küsimus, kas ELTL artiklitega 108 ja 288 ning määrusega 2015/1589 on kooskõlas sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on arutusel põhikohtuasjas, mis võimaldavad liikmesriigi pädevatel asutustel juhul, kui komisjon on tagasinõudeotsuses kindlaks määranud ettevõtja, kes peab vaidlusaluse abi tagasi maksma, laiendada abisaaja staatust põhjusel, et tagasinõudeotsuses kindlaks määratud ettevõtja ja selle ettevõtja vahel, kellele otsust laiendatakse, on majanduslik järjepidevus. Nimelt sekkuvad sellised riigisisesed õigusnormid komisjoni pädevusse, mis on ette nähtud liidu õiguses, kuna juhul, kui see institutsioon on adresseerinud tagasinõudeotsuse konkreetsele adressaadile, saab ainult see institutsioon otsustada võimaliku laiendamise üle, mis on põhjendatud majandusliku järjepidevusega.
29
Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et kui laiendamisotsuse vastuvõtmine oleks jäetud liikmesriigi ametiasutuste pädevusse juhul, kui komisjon on tagasinõudeotsuse adressaadi täpselt kindlaks määranud, läheks see võimalus kaugemale pelgast komisjoni otsuste täitmisest, mistõttu liikmesriigi kohus, kelle ülesanne on kontrollida riigisisese tagasimaksmisakti õiguspärasust, peaks kaudselt kontrollima küsimusi, mis kuuluvad komisjoni ainupädevusse.
30
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on Euroopa Kohtu otsused seni käsitlenud majandusliku järjepidevuse põhimõtet, kuid mitte küsimust, milline asutus on pädev hindama, kas selline majanduslik järjepidevus esineb. Ta viitab siiski teatavatele komisjoni otsustele, millega laiendatakse abisaajate ringi vara üleandmise tõttu, ning toob sellega seoses esile, et need otsused näitavad, et kui majanduslik järjepidevus tuleneb – nagu käesolevas kohtuasjas – vara võõrandamise lepingust, on komisjon vastava laiendamisotsuse alati ise vastu võtnud. Lisaks täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et ta ei esita küsimust, kas majandusliku järjepidevuse tingimus on käesoleval juhul täidetud.
31
Eelotsusetaotluse esitanud kohus juhib tähelepanu sellele, et käesoleval juhul ei tähenda asjaolu, et liikmesriigi pädev asutus ja komisjon vahetasid omavahel teavet, et komisjon kasutas oma kaalutlusõigust, kuna see teabevahetus ei toimunud siduvate aktide vormis, vaid lihtsate teadetega, mis olid pealegi koostatud kahtlevas sõnastuses ja milles oli viidatud faktiliste asjaolude põhjalikuma uurimise vajadusele.
32
Teiseks on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on arutusel põhikohtuasjas, on kooskõlas liidu õiguses ette nähtud menetluslike tagatistega, eelkõige võistlevuse põhimõttega ja kaitseõiguste järgimisega, mis on tema sõnul ette nähtud harta artiklis 41, ning õigusega tõhusale kohtulikule kaitsele, mis on sätestatud harta artiklis 47. Ta toob esile, et tema menetluses väitis Scai, et kuna komisjoni pädevust ei järgitud, jäeti Scai ilma menetluslikest tagatistest nii seoses komisjoni algse otsusega kui ka siis, kui talle endale kehtestati abi tagasimaksmise kohustus, kuna tema ainus suhtluspartner oli liikmesriigi asutus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et Scai olukorras oleva poole võimalus vaidlustada liikmesriigi kohtus liikmesriigi asutuse aktid ei ole piisav, et tagada asjaomasele isikule liidu õiguses ette nähtud menetluslike tagatiste järgimine ja tõhus kohtulik kaitse, kuna see tähendaks majandusliku järjepidevuse esinemise üle otsustamist, mis kuulub üksnes komisjoni kaalutlusõiguse alla.
33
Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale della Campania (Campania maakonna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas ELTL artiklitega 108 ja 288 ning määruse 2015/1589 artiklitega 16 ja 31 on vastuolus niisugused riigisisesed õigusnormid nagu [seaduse nr 234/2012] artikkel 48, mille kohaselt on liikmesriigi asutusel tagasinõudeotsuse täitmise etapis lubatud laiendada nende isikute ringi, kes on kohustatud ebaseadusliku riigiabi tagasi maksma, ja seda hinnangu põhjal, et ettevõtjate vahel valitseb majandusliku järjepidevuse seos, ning välistamata seda õigust juhul, kui komisjon on otsesed adressaadid juba kindlaks määranud, välistades nii komisjoni pädevuse riigiabi valdkonnas?
2.
Kas ELTL artiklitega 263 ja 288, harta artiklitega 41 ja 47 ning määruse 2015/1589 artiklitega 16 ja 31 on vastuolus niisugused riigisisesed õigusnormid nagu riigiabi käsitleva seaduse [nr 234/2012] artikkel 48 osas, milles on nähtud ette, et riik määrab tagasinõudeotsust täites konkreetsel juhul kindlaks isikud, kes on kohustatud abi tagasi maksma, ning on seeläbi võimaldatud otsust ellu viia ka muu, eraldiseisva isiku suhtes, kes ei ole otsuse adressaat, kusjuures see isik ei osalenud komisjonis läbi viidud menetluses, tema puhul ei olnud tagatud võistlevuse põhimõte ja tal ei ole seega õigust esitada selle otsuse peale hagi Euroopa Liidu Üldkohtule?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
34
Nende kahe küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust, kas ELTL artiklit 108 ja artikli 288 neljandat lõiku, määruse 2015/1589 artikleid 16 ja 31 ning harta artikleid 41 ja 47 tuleb tõlgendada nii, et olukorras, kus komisjoni otsusega kohustatakse nõudma riigiabi tagasi otsuses kindlaks määratud abisaajalt, on nende sätetega vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille alusel võivad liikmesriigi pädevad asutused selle otsuse täitmise käigus anda korralduse nõuda abi tagasi mõnelt teiselt ettevõtjalt, kuna viimati nimetatud ettevõtja ja otsuses kindlaks määratud abisaaja vahel on majanduslik järjepidevus.
35
Esiteks tuleb märkida, et ELTL artikli 288 neljandas lõigus on ette nähtud, et otsus „on tervikuna siduv“ ja kui otsuses „täpsustatakse selle adressaadid“, on see siduv vaid nimetatud adressaatidele.
36
Lisaks tuleneb määruse 2015/1589 artiklist 31, et otsused, millega tuvastatakse teatatud abi kokkusobimatus siseturuga („negatiivsed otsused“) ja mis on vastu võetud selle määruse artikli 9 lõike 5 alusel, ning selle määruse artikli 16 alusel tehtud otsused, millega kohustatakse abi tagasi nõudma, on adresseeritud asjaomasele liikmesriigile, mis nähtub ka Euroopa Kohtu praktikast (vt selle kohta 24. septembri 2002. aasta kohtuotsus Falck ja Acciaierie di Bolzano vs. Komisjon, C‑74/00 P ja C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punktid 81–83).
37
Eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et käesoleval juhul on komisjoni 19. jaanuari 2015. aasta otsus adresseeritud üksnes Itaalia Vabariigile ning Buonotourist, kellele on otsuses osutatud kui asjaomase abi saajale, ei ole selle otsuse adressaat.
38
Teiseks tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on liikmesriik, kes on sellise otsuse adressaat, mis kohustab tagasi nõudma ebaseadusliku abi, ELTL artikli 288 alusel kohustatud võtma kõik vajalikud meetmed, et tagada otsuse täitmine (15. septembri 2022. aasta kohtuotsus Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).
39
Sellega seoses nähtub määruse 2015/1589 põhjendusest 25 ja artikli 16 lõike 3 esimesest lausest, et abi nõutakse tagasi viivitamata ja vastavalt asjaomase liikmesriigi riigisiseses õiguses kehtivale korrale, tingimusel et see võimaldab komisjoni otsuse kohest ja tõhusat täitmist. Sel eesmärgil võtavad asjaomased liikmesriigid selle määruse artikli 16 lõike 3 viimase lause kohaselt „kõik“ vajalikud ja nende vastavas õigussüsteemis kättesaadavad „meetmed“, sealhulgas ajutised meetmed, ilma et see piiraks liidu õiguse kohaldamist (vt selle kohta 20. mai 2010. aasta kohtuotsus Scott ja Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, punkt 28, ning 11. septembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, C‑527/12, EU:C:2014:2193, punkt 38). Liikmesriik peab võlgnetavad summad reaalselt tagasi saama (5. mai 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑305/09, EU:C:2011:274, punkt 27).
40
Lisaks on Euroopa Kohtu praktika kohaselt ebaseaduslikult antud riigiabi tagasimaksmise peamine eesmärk kõrvaldada konkurentsimoonutus, mis on tingitud ebaseadusliku abiga antud konkurentsieelisest, mistõttu tuleb abi tagasi nõuda äriühingult, kes jätkab abi saanud ettevõtja majandustegevust, kui on tõendatud, et see äriühing tegelikult kasutab nimetatud abiga seotud konkurentsieelist (7. märtsi 2018. aasta kohtuotsus SNCF Mobilités vs. komisjon, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punktid 104 ja 106 ning seal viidatud kohtupraktika). Seda on pealegi korratud tagasinõudmise teatise punkti 83 esimeses lauses.
41
Käesoleva kohtuotsuse punktides 38–40 esitatud kaalutlustega on seega vastuolus ELTL artikli 288 tõlgendamine nii, et liikmesriigid on kohustatud komisjoni otsusega ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud riigiabi tagasi nõudma üksnes otsuses kindlaks määratud abisaajalt.
42
Mis puudutab tagasinõudeotsust, milles on – nagu käesoleval juhul – täpselt kindlaks määratud individuaalse abi saaja, siis tuleb esile tuua, et see kindlaksmääramine vastab – nagu rõhutab komisjon oma seisukohtades – üksnes olukorra hindamisele otsuse vastuvõtmise ajal, lähtudes teabest, mis sellel institutsioonil täpselt sel hetkel oli.
43
Järelikult on see kindlaksmääramine osa komisjoni otsuses viidatud abi kindlaksmääramisest. Seega ei saa viimati nimetatud otsust tõlgendada nii, et see takistab asjaomasel liikmesriigil kõnealuse abi tagasinõudmist mõnelt teiselt ettevõtjalt, kui vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 40 viidatud kohtupraktikale see teine ettevõtja jätkab abisaaja majandustegevust ja tegelikult kasutab abiga seotud konkurentsieelist.
44
Nimelt võib juhtuda, et individuaalse abiga seotud konkurentsieelis läheb üle teisele ettevõtjale pärast seda, kui komisjon on vastu võtnud tagasinõudeotsuse, näiteks vara võõrandamise korral, nagu on märgitud tagasinõudmise teatise punktides 89–92.
45
Vara ülemineku korral hinnatakse majanduslikku järjepidevust ülemineku poolteks olevate äriühingute vahel järgmiste tegurite alusel: ülemineku ese ehk vara ja kohustused, tööjõu säilitamine, varade kogum, ülemineku hind, kes on ülevõtva ja algse ettevõtja aktsionärid või omanikud, ülemineku ajastus, st pärast uurimise algust, menetluse algatamist või lõplikku otsust, või tehingu majanduslik loogika (7. märtsi 2018. aasta kohtuotsus SNCF Mobilités vs. komisjon, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punkt 108 ja seal viidatud kohtupraktika).
46
Järelikult peavad liikmesriigi ametiasutused ja kohtud abi tagasinõudmise ülesande täitmisel selleks, et tagada komisjoni tagasinõudeotsuse, milles on täpselt kindlaks määratud abisaaja, täieulatuslik toime ja kõrvaldada tõhusalt abi saamisega seotud konkurentsieelisest tingitud konkurentsimoonutus, tegema kindlaks mõne teise ettevõtja kui see, kes oli tagasinõudeotsuses kindlaks määratud, juhul kui asjaomase abiga seotud eelis on pärast tagasinõudeotsuse vastuvõtmist tegelikult sellele teisele ettevõtjale üle kantud.
47
Seda, et liikmesriigi ametiasutustel on selline kohustus, kinnitab Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika, mille kohaselt täidavad liikmesriigi kohtud ja komisjon vastastikku täiendavaid ja erinevaid rolle (7. detsembri 2023. aasta kohtuotsus RegioJet ja STUDENT AGENCY, C‑700/22, EU:C:2023:960, punkt 13) ning riigiabi valdkonnas võidakse liikmesriikide kohtutele lahendamiseks esitada vaidlusi, milles nad peavad tõlgendama ja kohaldama ELTL artikli 107 lõikes 1 sätestatud abi mõistet, kuid neil ei ole õigust otsustada, kas riigiabi sobib kokku siseturuga, kuna selle hinnangu andmine on komisjoni ainupädevuses ja allub liidu kohtu kontrollile (vt selle kohta 4. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Buonotourist vs. komisjon, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, punkt 90 ja seal viidatud kohtupraktika).
48
Mis puutub eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlustesse küsimuses, kas komisjoni talituste poolt liikmesriigi ametiasutustele majandusliku järjepidevuse analüüsimiseks esitatud mitteametlikud teated ja juhised on otsused või mitte, siis on Euroopa Kohus selgitanud, et sellised seisukohavõtud ei kuulu aktide hulka, mida võib vastu võtta määruse 2015/1589 alusel, ning neid ei saa pidada liikmesriigi kohtule siduvaks. Ta on siiski täpsustanud, et kuna nende andmete eesmärk, mis sisalduvad seda laadi seisukohavõttudes ja ka komisjoni arvamustes, mida liikmesriigi kohus võib olla palunud, on lihtsustada liikmesriigi ametiasutuste ülesannet tagasinõudeotsuse viivitamatul ja tõhusal täitmisel ning ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttest lähtudes, peab liikmesriigi kohus nendega arvestama kui asjaoludega, mida tuleb tema menetluses oleva vaidluse lahendamisel hinnata, ja põhjendama oma otsust kõiki talle esitatud toimiku materjale silmas pidades (vt selle kohta 13. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punktid 26, 28 ja 31).
49
Kolmandaks, arvestades eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmeid, mis on kokkuvõttes esitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 32, tuleb harta artiklite 41 ja 47 puhul eristada ühelt poolt põhikohtuasja kaebajaga sarnases olukorras oleva ettevõtja võimalust osaleda komisjoni korraldatud riigiabi uurimise menetluses ja vajaduse korral vaidlustada komisjoni otsus, millega tunnistatakse abi ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks, ning teiselt poolt selle ettevõtja võimalust osaleda riigisiseses ametiasutuses toimuvas menetluses, mille tulemusel võidakse teha otsus, millega tuvastatakse majanduslik järjepidevus nimetatud ettevõtja ja komisjoni otsuses kindlaks määratud abisaaja vahel ning kohustatakse seda ettevõtjat kõnealust abi tagasi maksma, ning võimalust vajaduse korral see riigisisene otsus vaidlustada.
50
Esimesena tuleb komisjoni menetluse kohta märkida, et riigiabi kontrollimise menetlus on selle üldist ülesehitust arvestades menetlus, mis algatatakse liikmesriigi suhtes, kes vastutab abi andmise eest, arvestades talle liidu õigusega pandud kohustusi. Selles menetluses ei saa teised huvitatud isikud peale asjaomase liikmesriigi ise nõuda samasugust võistlevat vaidlust komisjoniga, nagu viimasel on selle liikmesriigiga. Nimetatud menetlus ei ole algatatud abisaaja või abisaajate suhtes, mis tähendaks, et abisaaja või abisaajad saaksid tugineda sama ulatuslikele õigustele nagu kaitseõigused kui sellised (vt selle kohta 11. märtsi 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punktid 73–75).
51
Mis puudutab olukorda, kus tegelikul abisaajal, kes on sellisena kindlaks määratud riigisiseses tagasinõudmise aktis, kuna esineb majanduslik järjepidevus varasema abisaajaga, ei oleks olnud õigust esitada ELTL artikli 263 alusel tühistamishagi komisjoni otsuse peale, millega abi tunnistatakse ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks ning kohustatakse see tagasi nõudma, siis tuleb märkida, et sellisele tegelikule abisaajale on siiski tagatud liidu õigusega kohtulik kaitse.
52
Nimelt tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu riigiabi tagasinõudmiseks väljastatud riigisisese akti kontrollimist liikmesriigi kohtu poolt tuleb pidada harta artikliga 47 tagatud õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele lihtsaks väljenduseks (vt selle kohta 20. mai 2010. aasta kohtuotsus Scott ja Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika).
53
Selles kontekstis võib tegelik abisaaja vaidlustada liikmesriigi kohtus ka selle komisjoni otsuse kehtivuse, millega abi tunnistati ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks, kui tegelikul abisaajal ei oleks vähimagi kahtluseta olnud õigust esitada otse selle otsuse peale hagi ELTL artikli 263 alusel (vt selle kohta 17. veebruari 2011. aasta kohtuotsus Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, punktid 22 ja 23 ning seal viidatud kohtupraktika, ning 25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Georgsmarienhütte jt, C‑135/16, EU:C:2018:582, punkt 17 ja seal viidatud kohtupraktika). On tõsi, et liikmesriigi kohus ei ole pädev ise tuvastama sellise otsuse kehtetust, kuna liidu aktide kehtetuse tuvastamine on ainult Euroopa Kohtu pädevuses (vt selle kohta 18. juuli 2007. aasta kohtuotsus Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika). Kui aga liikmesriigi kohus peab põhjendatuks üht või mitut liidu õigusakti kehtetust puudutavat väidet, mille on esitanud pooled või mille on vajaduse korral tõstatanud kohus omal algatusel, tuleb tal menetlus peatada ja esitada kehtivuse hindamiseks eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule, kes on ainsana pädev tuvastama liidu õigusakti kehtetust (3. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 96 ja seal viidatud kohtupraktika).
54
Teisena, mis puudutab tegeliku abisaaja õiguste järgimist riigisiseses ametiasutuses toimuvas menetluses, mille tulemusel võidakse teha otsus, millega tuvastatakse majanduslik järjepidevus ja kohustatakse tegelikku abisaajat abi tagasi maksma, siis tuleb kõigepealt märkida, et nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 32, lähtub eelotsusetaotluse esitanud kohus eeldusest, et majandusliku järjepidevuse tuvastamine on üksnes komisjoni kaalutlusõiguse küsimus. Käesoleva kohtuotsuse punktidest 41 ja 43 nähtub aga, et see eeldus on ekslik.
55
Igal juhul tuleb märkida, et kuigi harta artikli 41 sõnastusest tuleneb tõepoolest, et see ei ole adresseeritud liikmesriikidele (17. juuli 2014. aasta kohtuotsus YS jt, C‑141/12 ja C‑372/12, EU:C:2014:2081, punkt 67), on siiski tõsi, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt on ka liikmesriikide ametiasutused, kui nad võtavad liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvaid meetmeid, põhimõtteliselt kohustatud järgima selliste isikute kaitseõigusi, kes on nende huve oluliselt riivavate otsuste adressaadid (10. septembri 2013. aasta kohtuotsus G. ja R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punkt 35). Seega on liikmesriigi asutus, kes kavatseb teha otsuse nõuda ebaseaduslikuks tunnistatud abi tegelikult abisaajalt tagasi, kohustatud tagama abisaaja kaitseõiguste järgimise.
56
Lisaks nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 52, et tegelikul abisaajal peab olema võimalus lasta sellist otsust kontrollida liikmesriigi kohtul, kes juhul, kui tal on kahtlusi liidu õiguse tõlgendamise suhtes, võib esitada või olenevalt olukorrast peab esitama Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotluse.
57
Eeltoodut arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et ELTL artiklit 108 ja artikli 288 neljandat lõiku, määruse 2015/1589 artikleid 16 ja 31 ning harta artikleid 41 ja 47 tuleb tõlgendada nii, et olukorras, kus komisjoni otsusega kohustatakse nõudma riigiabi tagasi otsuses kindlaks määratud abisaajalt, ei ole nende sätetega vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille alusel võivad liikmesriigi pädevad asutused selle otsuse täitmise käigus anda korralduse nõuda abi tagasi mõnelt teiselt ettevõtjalt, kuna viimati nimetatud ettevõtja ja otsuses kindlaks määratud abisaaja vahel on majanduslik järjepidevus.
Kohtukulud
58
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kümnes koda) otsustab:
ELTL artiklit 108 ja artikli 288 neljandat lõiku, nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks, artikleid 16 ja 31 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikleid 41 ja 47
tuleb tõlgendada nii, et
olukorras, kus Euroopa Komisjoni otsusega kohustatakse nõudma riigiabi tagasi otsuses kindlaks määratud abisaajalt, ei ole nende sätetega vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille alusel võivad liikmesriigi pädevad asutused selle otsuse täitmise käigus anda korralduse nõuda abi tagasi mõnelt teiselt ettevõtjalt, kuna viimati nimetatud ettevõtja ja otsuses kindlaks määratud abisaaja vahel on majanduslik järjepidevus.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.