62021CJ0693
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
14 декември 2023 година (
*1
)
„Обжалване — Държавни помощи — Екологичен стимул, приет от Кралство Испания за въглищните електроцентрали — Решение за започване на официалната процедура по разследване — Жалба за отмяна“
По съединени дела C‑693/21 P и C‑698/21 P
с предмет две жалби на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадени съответно на 18 ноември 2021 г. и на 19 ноември 2021 г.,
EDP España SA, установено в Овиедо (Испания), представлявано първоначално от J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo и V. Romero Algarra, abogados, а впоследствие от A. Lamadrid de Pablo и V. Romero Algarra, abogados,
жалбоподател по дело C‑693/21 P,
подпомагано от:
Endesa Generación SAU, установено в Севиля (Испания), представлявано от B. Barrantes Díaz, abogada и M. Petite, адвокат,
встъпила страна в производството по обжалване,
като другите страни в производството са:
Naturgy Energy Group SA, по-рано Gas Natural SDG SA, установено в Мадрид (Испания), представлявано от J. Blanco Carolet и F. E. González Díaz, abogados,
жалбоподател в първоинстанционното производство,
Европейска комисия, представлявана от C.‑M. Carrega, P. Němečková и D. Recchia, в качеството на представители,
ответник в първоинстанционното производство,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, по-рано Viesgo Producción SL, установено в Сантандер (Испания), представлявано от L. de Pedro Martín и L. Ques Mena, abogados,
встъпила страна в първоинстанционното производство,
и
Naturgy Energy Group SA, по-рано Gas Natural SDG SA, установено в Мадрид, представлявано от J. Blanco Carolet и F. E. González Díaz, abogados,
жалбоподател по дело C‑698/21 P,
подпомагано от:
Endesa Generación SAU, установено в Севиля, представлявано от B. Barrantes Díaz, abogada и M. Petite, адвокат,
встъпила страна в производството по обжалване,
като другите страни в производството са:
Европейска комисия, представлявана от C.‑M. Carrega, P. Němečková и D. Recchia, в качеството на представители,
ответник в първоинстанционното производство,
EDP España SA, установено в Овиедо, представлявано първоначално от J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo и V. Romero Algarra, abogados, а впоследствие от A. Lamadrid de Pablo и V. Romero Algarra, abogados,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, по-рано Viesgo Producción SL, установено в Сантандер, представлявано от L. de Pedro Martín и L. Ques Mena, abogados,
встъпили страни в първоинстанционното производство,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: C. Lycourgos, председател на състава, O. Spineanu-Matei, J.‑C. Bonichot (докладчик), S. Rodin и L. S. Rossi, съдии,
генерален адвокат: G. Pitruzzella,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 13 юли 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбите си EDP España SA (C‑693/21) и Naturgy Energy Group SA (C‑698/21) искат отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 8 септември 2021 г., Naturgy Energy Group/Комисия (T‑328/18, наричано по-нататък обжалваното съдебно решение, EU:T:2021:548), с което Общият съд отхвърля жалбата за отмяна, подадена от Naturgy Energy Group, по-рано Gas Natural SDG SA, срещу Решение C(2017) 7733 final на Комисията от 27 ноември 2017 година относно държавна помощ SA.47912 (2017/NN) — Екологичен стимул за въглищните електроцентрали (наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
2
Член 4, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9) предвижда:
„Когато [Европейската комисия] след предварителна проверка констатира, че са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление, тя решава да започне производството по член 108, параграф 2 [ДФЕС] […]“.
3
Член 6, параграф 1 от този регламент гласи:
„1.   Решението за започване на официална процедура по разследване обобщава релевантните фактически и правни въпроси, включва предварителна оценка от страна на Комисията за характера на помощта по предложената мярка и излага съмненията по отношение на съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. Решението призовава съответната държава членка и другите заинтересовани страни да представят коментари в рамките на предписан срок, който обикновено не надхвърля един месец. При надлежно обосновани случаи Комисията може да удължи предписания срок“.
4
Член 9, параграфи 1 и 2 от посочения регламент предвижда:
„1.   Без да се засяга член 10, официалната процедура по разследване се закрива посредством решение, както е предвидено в параграфи от 2 до 5 от настоящия член.
2.   Когато Комисията установи, когато е подходящо, след изменение от страна на съответната държава членка, че мярката, за която е отправено уведомление, не представлява помощ, тя отбелязва тази констатация посредством решение“.
Обстоятелства, предхождащи спора и спорното решение
5
От 1998 г. до 2007 г. всички електроцентрали за производство на електрическа енергия в Испания, независимо от използваната технология, могат да се ползват от помощ, наречена „гаранция за мощност“, предназначена да осигури постоянството и инсталирането на производствен капацитет в електроенергийната система, за да се достигне до подходящо ниво на гаранция за снабдяване, с изключение обаче на електроцентралите за производство на електроенергия от възобновяеми енергийни източници, които са обект на отделна мярка за финансов стимул.
6
През 2007 г. испанският законодател оправомощава Министерството на промишлеността, туризма и търговията да замени гаранцията за мощност с финансов стимул, наречен „възнаграждение за капацитет“.
7
Това решение е приложено с Real Decreto 871/2007 por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007 (Кралски декрет 871/2007 за коригиране на тарифите за електроенергия считано от 1 юли 2007 г.) от 29 юни 2007 г. (BOE, бр. 156 от 30 юни 2007 г., стр. 28324), който предвижда, че „възнаграждението за капацитет“ влиза в сила от 1 октомври 2007 г.
8
Режимът на „възнаграждението за капацитет“ е уточнен с Orden ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas, a partir del 1 de octubre de 2007 (Заповед ITC/2794/2007 за преразглеждане на тарифите за електроенергия, считано от 1 октомври 2007 г.) от 27 септември 2007 г. (BOE, бр. 234 от 29 септември 2007 г., стр. 39690, наричана по-нататък „Заповед ITC/2794/2007“).
9
Тази заповед предвижда „възнаграждение за капацитет“, предназначено по-специално да насърчи инвестициите в производството. За тази цел тя съдържа два стимула в полза на производствените инсталации, за които се прилага обикновеният режим на системата на полуострова, с инсталирана мощност, превишаваща или равна на 50 мегавата (MW).
10
Първият стимул се отнася за инсталациите, които са въведени в експлоатация след 1 януари 1998 г. и чийто период на експлоатация е под десет години. Неговата цел е да насърчи изграждането и ефективното въвеждане в експлоатация на нови инсталации чрез финансовата компенсация на инвестиционните разходи. Размерът му възлиза на 20000 евро за MW годишно.
11
Вторият стимул (наричан по-нататък „спорната мярка“), който министърът на промишлеността, туризма и търговията е оправомощен да предостави съгласно точка 10 от приложение III към Заповед ITC/2794/2007, се отнася до разширяването или други съществени изменения на съществуващи инсталации, както и до инвестициите в нови инсталации за приоритетни технологии, за да се отговори на целите на енергийната политика и сигурността на доставките.
12
Неговият режим е уточнен с Orden ITC/3860/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (Заповед ITC/3860/2007 за преразглеждане на тарифите за електроенергия, считано от 1 януари 2008 г.) от 28 декември 2007 г. (BOE, бр. 312 от 29 декември 2007 г., стр. 53781, наричана по-нататък „Заповед ITC/3860/2007“).
13
От Заповед ITC/3860/2007 следва, че само въглищните електроцентрали, посочени в Националния план за намаляване на емисиите на съществуващите големи горивни инсталации (наричан по-нататък „PNRE-GIC“), одобрен с акт на Consejo de Ministros (Министерски съвет, Испания) от 7 декември 2007 г., могат да се ползват от посочената мярка.
14
Тези електроцентрали трябва да бъдат включени в т.нар. „балон“ на емисиите, установен от PNRE-GIC, който определя разрешените количества емисии на предприятие на едно от основанията, изброени в PNRE-GIC.
15
Освен това инвестициите трябва да са одобрени преди датата на влизане в сила на Заповед ITC/2794/2007, 1 октомври 2007 г., или заявлението за одобрение трябва да е подадено най-малко три месеца преди тази дата.
16
През 2011 г. обхватът на спорната мярка е разширен по отношение на въглищните електроцентрали, които са направили не само инвестиции, предназначени за инсталации за десулфуризация, но и други „екологични“ инвестиции, предназначени за намаляване на емисиите на серен оксид, осъществени преди датата на влизане в сила на Заповед ITC/3860/2007.
17
Когато тези условия са спазени, въглищните електроцентрали имат право на финансова помощ в размер на 8750 евро на MW годишно в продължение на десет години, считано от датата на решението за одобряване на акта за въвеждане в експлоатация на субсидираните инсталации.
18
На 29 април 2015 г. Kомисията започва разследване в областта на държавните помощи на пазара на механизмите за осигуряване на електрогенериращи мощности в единадесет държави членки, сред които е и Кралство Испания.
19
На 4 април 2017 г., след това разследване, Комисията уведомява испанските власти за започването на разследване във връзка със спорната мярка.
20
На 27 ноември 2017 г. Комисията приема спорното решение, с което започва официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС.
21
В това решение Комисията посочва, че е стигнала до предварителното заключение, че спорната мярка представлява държавна помощ и че има съмнения по отношение на съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
Жалбата пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
22
На 28 май 2018 г. с жалба, подадена в секретариата на Общия съд, Naturgy Energy Group, испанско предприятие, което упражнява по-специално дейност по производство на електроенергия чрез въглищни електроцентрали, иска отмяна на спорното решение.
23
EDP España и Viesgo Producción SL, две испански дружества, бенефициери по спорната мярка, са допуснати да встъпят в подкрепа на Naturgy Energy Group.
24
С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля искането за отмяна.
25
На първо място, Общият съд отхвърля по същество първото основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране, що се отнася до селективния характер на спорната мярка.
26
В точка 60 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня, че съгласно Регламент 2015/1589 решение за започване на официална процедура по разследване може да се сведе до обобщаване на релевантните фактически и правни въпроси, което включва предварителна оценка на разглежданата държавна мярка с цел да се определи дали тя има характера на помощ, и да се изложат основанията, пораждащи съмнения относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
27
В точка 61 от обжалваното съдебно решение Общият съд добавя, че Комисията е длъжна да започне такава процедура, ако първоначалната проверка не ѝ е позволила да преодолее всички затруднения, породени от въпроса дали разглежданата мярка представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, най-малкото когато при тази първоначална проверка тя не е била в състояние да се убеди, че тази мярка, дори да се предположи, че представлява държавна помощ, при всички положения е съвместима с вътрешния пазар.
28
В точка 62 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня, че решението за започване на процедура има за цел да позволи на заинтересованите страни да участват ефикасно в официалната процедура по разследване. Общият съд уточнява също, че това решение съдържа временни оценки и че Комисията не е длъжна да изясни всички евентуални висящи на този етап въпроси.
29
В точка 63 от обжалваното съдебно решение Общият съд добавя, че по необходимост временният характер на квалифицирането на дадена държавна мярка като държавна помощ в такова решение се потвърждава от член 9, параграф 2 от Регламент 2015/1589, който предвижда, че след официалната процедура по разследване Комисията може да констатира, че мярката не представлява помощ.
30
В точки 64 и 65 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля като неотносими доводите на жалбоподателя, изведени от делата, по които са постановени решения от 20 декември 2017 г., Comunidad Autónoma de Galicia и Retegal/Комисия (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), и от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), с мотива че първото решение се отнасяло до решение за закриване на официалната процедура по разследване, а второто решение не се отнасяло до контрола за спазване на задължението за мотивиране.
31
В точка 73 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че предвид естеството на спорното решение, неговия текст, съдържанието му, контекста на приемането му и всички релевантни правни норми Naturgy Energy Group е било в състояние, въпреки краткото излагане на мотивите относно селективния характер на спорната мярка, да разбере причините, поради които Комисията е приела предварителното становище, че тази мярка изглежда селективна, доколкото поставя в по-благоприятно положение някои въглищни електроцентрали по отношение на други или по отношение на електроцентралите, произвеждащи електроенергия чрез други технологии. Общият съд уточнява, че тази констатация произтича и от точка 30 от спорното решение, която, макар да не е част от мотивите за селективния характер на спорната мярка, посочва, че бенефициерите по тази мярка се конкурират с други производители на електроенергия.
32
В точка 74 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля довода на Naturgy Energy Group, че Комисията е нарушила задължението за мотивиране, като не е обяснила дали спорната мярка поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производства по отношение на други предприятия, които се намират в сходно фактическо и правно положение от гледна точка на преследваната с тази мярка цел. В същата точка Общият съд подчертава, че при всички обстоятелства налагането на етапа на предварителната проверка в решение за започване на официална процедура по разследване на задължението да се изложат мотиви относно сходството на положенията би могло да се окаже преждевременно и би изпреварило заключенията, които трябва да се направят след тази процедура.
33
Ето защо в точка 81 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля първото основание по същество.
34
На второ място, Общият съд отхвърля по същество и второто основание, изведено от нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, що се отнася до селективността на спорната мярка, както и поради това жалбата в нейната цялост.
35
Накрая, Общият съд осъжда Naturgy Energy Group да заплати освен направените от него съдебни разноски, и тези на Комисията, и осъжда също Viego Producción и EDP España да понесат направените от тях съдебни разноски.
Производството пред Съда и исканията на страните в производството по обжалване
36
Със съответните си жалби по дела C‑693/21 P и C‑698/21 P EDP España и Naturgy Energy Group, съответно встъпила страна и жалбоподател в първоинстанционното производство, искат от Съда да отмени както обжалваното съдебно решение, така и спорното решение. Освен това EDP España иска Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в производството пред Съда, а Naturgy Energy Group иска да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в производствата пред двете инстанции.
37
По дела C‑693/21 P и C‑698/21 P Комисията иска от Съда да отхвърли жалбите и да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски, докато Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, по-рано Viesgo Producción, встъпила страна в първоинстанционното производство, иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да отмени спорното решение и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски пред двете инстанции.
38
С определения на председателя на Съда от 31 май 2022 г., EDP España/Naturgy Energy Group и Комисия (C‑693/21 P, EU:C:2022:415), и от 31 май 2022 г., Naturgy Energy Group/Комисия (C‑698/21 P, EU:C:2022:417), Endesa Generación SAU е допуснато да встъпи в подкрепа на жалбоподателите. С изявлението си при встъпване по дело C‑698/21 P Endesa Generación SAU иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да отмени спорното решение и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
39
С решение от 31 януари 2023 г. дела C‑693/21 P и C‑698/21 P са съединени за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
По жалбите
По първите основания: нарушение на задължението за мотивиране, що се отнася до селективния характер на спорната мярка
Доводи на страните
40
С първите си основания, които се състоят от три части, EDP España и Naturgy Energy Group поддържат, че Общият съд неправилно е отхвърлил по същество основанието на Naturgy Energy Group, изведено от нарушение на задължението за мотивиране, що се отнася до селективния характер на спорната мярка.
41
С първата част на първите основания те твърдят, че в точки 64 и 65 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при тълкуването на принципите, изведени от решения от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), и от 20 декември 2017 г., Comunidad Autónoma de Galicia и Retegal/Комисия (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
42
Те считат, че изискванията за мотивиране на решенията на Комисията са едни и същи, независимо дали става въпрос за решение за започване или за закриване на официалната процедура по разследване. Така принципите, изведени в решение от 20 декември 2017 г., Comunidad Autónoma de Galicia и Retegal/Комисия (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), не били релевантни само за решенията за закриване на официалната процедура по разследване.
43
Противно на посоченото от Общия съд в точка 65 от обжалваното съдебно решение, в решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), Съдът се произнесъл и по задължението за мотивиране относно селективния характер на дадена мярка.
44
Във втората част на първите си основания жалбоподателите поддържат, че в точка 66 от обжалваното съдебно решение Общият съд е тълкувал неправилно принципите, изведени от решения от 10 март 2016 г., HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), и от 16 октомври 2014 г., Alcoa Trasformazioni/Комисия (T‑177/10, EU:T:2014:897), като е приел, че контекстът на приемането на даден акт позволява „да се компенсира краткия[т], неясен и общ характер“ на мотивите му.
45
Целта на задължението за мотивиране била да се даде възможност на адресата да се запознае с основанията на дадено решение, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол, така че, противно на това, което следвало от точка 72 от обжалваното съдебно решение, мотивите в точка 28 от спорното решение били явно непълни.
46
Макар в точка 73 от обжалваното съдебно решение Общият съд да е признал „краткото“ излагане на съображенията на Комисията относно селективния характер на спорната мярка, в точка 66 от обжалваното съдебно решение Общият съд същевременно се опитал да поправи това, като е препратил към контекста, в който Naturgy Energy Group упражнява дейността си, както и към данните, съдържащи се в жалбата му в първоинстанционното производство.
47
Освен това, противно на поддържаното от Общия съд в точка 74 от обжалваното съдебно решение, фактът, че спорното решение е решение за започване на официална процедура по разследване, не освобождавал Комисията от задължението да извърши анализ на сходството, за да прецени критерия за селективност.
48
Освен това следвало да се вземат предвид правните последици от започването на официална процедура по разследване, припомнени в точка 28 от решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), по отношение на лицата — бенефициери по мярката, предмет на тази процедура.
49
Накрая, с третата част на първите си основания жалбоподателите поддържат, че в точки 68—73 от обжалваното съдебно решение Общият съд е нарушил и задължението за мотивиране, като е признал „краткото“ излагане на мотивите на спорното решение и същевременно се е опитал да ги „реконструира“. Освен това, и при всички положения, точка 30 от спорното решение, на която Общият съд се позовава в точка 73 от обжалваното съдебно решение, не била релевантна, за да се обясни селективният характер на мярката.
50
Generaciones Eléctricas Andalucía встъпва в подкрепа на исканията на жалбоподателите по дела C‑693/21 P и C‑698/21 P със сходни доводи.
51
Комисията счита, че първото основание по дела C‑693/21 P и C‑698/21 P трябва да се отхвърли по същество.
52
Тя изтъква, че в точки 59—63 от обжалваното съдебно решение Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е припомнил изискванията, свързани със задължението за мотивиране и че след това правилно е отхвърлил, по-специално в точки 64 и 66—77 от обжалваното съдебно решение, доводите на жалбоподателя и на встъпилите страни в първоинстанционното производство относно непълнотата на мотивите, що се отнася до селективния характер на спорната мярка.
53
Комисията добавя, че за да постанови в решение от 20 декември 2017 г., Comunidad Autónoma de Galicia и Retegal/Комисия (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), че задължението за мотивиране е било нарушено, Съдът се основава на обстоятелството, от една страна, че разглежданото решение по това дело не съдържа никаква индиция, позволяваща да се разбере селективният характер на мярката, която е негов предмет, и от друга страна, че селективността не може да следва само от уточнението, че разглежданата мярка се прилага само за даден сектор на дейност. Според Комисията в настоящия случай положението е различно, доколкото за да мотивира селективния характер на спорната мярка, тя се е основала на обстоятелството, че от тази мярка се ползват само някои топлоелектрически централи, използващи въглища като основно гориво. Освен това и при всички положения, в това решение Съдът не е трябвало да взема предвид специфичния контекст на започването на официална процедура по разследване.
54
Комисията поддържа също, че в точка 66 от обжалваното съдебно решение Общият съд не е тълкувал и приложил неправилно решения от 10 март 2016 г., HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), и от 16 октомври 2014 г., Alcoa Trasformazioni/Комисия (T‑177/10, EU:T:2014:897), тъй като само констатирал, че спорното решение е прието в контекст, който е добре познат на жалбоподателя в първоинстанционното производство.
55
Що се отнася до довода, че Общият съд се е опитал да поправи краткото излагане на мотивите, като се е основавал на контекста и на познаването от страна на жалбоподателя в първоинстанционното производство на приложимата правна уредба, Комисията посочва, че за разлика от мотивите на разглеждания акт в решение от 10 март 2016 г., HeidelbergCement/Комисия (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), мотивите на спорното решение не са нито неясни, нито общи, нито изключително кратки.
56
Комисията добавя, че мотивите на спорното решение могат да бъдат кратки, ако заинтересованите страни са в състояние да разберат причините, поради които тя е приела като предварително становище, че спорната мярка е селективна и че Общият съд може да упражни своя контрол за законосъобразност. Тя се основава по-специално на член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589.
57
Що се отнася до твърдяната липса на каквито и да е мотиви относно селективността на спорната мярка, Общият съд правилно отбелязал в точка 75 от обжалваното съдебно решение, че жалбоподателят в първоинстанционното производство е разбрал, че Комисията е установила, че мярката е предоставена изключително на въглищните електроцентрали, като изключва електроцентралите, които използват други технологии. Що се отнася до неблагоприятните правни последици, които произтичали от започването на официална процедура по разследване за бенефициерите по мярка в процес на изпълнение, в настоящия случай те били хипотетични.
58
Що се отнася до довода на жалбоподателите, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 73 от обжалваното съдебно решение се е основал на части от спорното решение, които не се съдържат непременно в частта от спорното решение, посветена на анализа на селективността, Комисията изтъква, че посочената в тази точка констатация е послужила само за потвърждаването на нейния анализ.
59
Освен това, и при всички положения, спазването на задължението за мотивиране не предполагало решенията на Комисията да следват определена структура и според тази институция било достатъчно страните да са в състояние да се запознаят с причините, които са обосновали разглежданото решение.
60
В допълнение било важно да се вземат предвид различни елементи на решението и да се разгледа съдържанието му „в неговата цялост“ (решение от 25 юли 2018 г., Комисия/Испания и др., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, т. 93).
Съображения на Съда
61
Съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, издала спорния акт, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на Съда на Европейския съюз — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на даден акт отговарят на изискванията на член 296 от ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (решение от 10 март 2016 г., HeidelbergCement/Комисия, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, т. 16 и цитираната съдебна практика).
62
Що се отнася до решение на Комисията за започване на официална процедура по разследване, важно е да се припомни, че член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 предвижда, че такова решение обобщава релевантните фактически и правни въпроси, включва „предварителна оценка“ от страна на Комисията за характера на помощта по разглежданата държавна мярка и излага съмненията по отношение на съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
63
Освен това, както правилно отбелязва Общият съд в точка 63 от обжалваното съдебно решение, временният характер на квалифицирането на държавна мярка като държавна помощ в такова решение се потвърждава от член 9, параграф 2 от Регламент 2015/1589, който предвижда, че след официалната процедура по разследване Комисията може да констатира, че мярката не представлява помощ.
64
При все това, както следва от член 4, параграф 4 от този регламент, остава фактът, че в рамките на решение за започване на официална процедура по разследване Комисията констатира, макар и само като предварително становище, както квалифицирането на разглежданата мярка като държавна помощ, така и наличието на съмнения относно нейната съвместимост с вътрешния пазар.
65
В допълнение това решение поражда самостоятелни правни последици, по-специално що се отнася до спирането на разглежданата мярка (вж. в този смисъл решение от 24 октомври 2013 г., Deutsche Post/Комисия, C‑77/12 P, EU:C:2013:695, т. 53 и цитираната съдебна практика). Националните юрисдикции трябва да се въздържат от приемането на решения, които са в противоречие с това решение на Комисията, дори ако то има временен характер. Следователно тези юрисдикции са длъжни да приемат всички необходими мерки, за да бъдат приложени последиците от евентуалното неизпълнение на задължението за спиране на изпълнението на разглежданата мярка (вж. в този смисъл решение от 21 ноември 2013 г., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, т. 41 и 42).
66
Накрая, важно е също да се вземе предвид фактът, че съгласно член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 официалната процедура по разследване позволява на съответната държава членка и на другите заинтересовани страни да представят коментари по анализа на Комисията.
67
От това следва, че макар анализът на Комисията да има временен характер, тази институция все пак е длъжна да изложи по ясен и недвусмислен начин причините, поради които е приела, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ.
68
Следователно анализът на Общия съд в точка 64 от обжалваното съдебно решение, че са неотносими доводите на Naturgy Energy Group и на страните, встъпили в първоинстанционното производство, относно нарушението на задължението за мотивиране на спорното решение, изведени от делото, по което е постановено решение от 20 декември 2017 г., Comunidad Autónoma de Galicia и Retegal/Комисия (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), с единствения мотив, че това дело се отнася до решение на Комисията за закриване на официалната процедура по разследване, е опорочен от грешка при прилагане на правото.
69
В това отношение практиката на Съда относно задължението за мотивиране на решението за закриване на официалната процедура по разследване по принцип не може да се счита за ирелевантна по отношение на решението за започване на тази процедура.
70
Освен това в точка 74 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е била длъжна да изложи, дори накратко, причините, поради които спорната мярка поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производства по отношение на други предприятия, които се намират в сходно фактическо и правно положение, по-специално с мотива, че налагането при всички положения, на етапа на предварителния анализ в решение за започване на официална процедура по разследване, на задължението да се изложат мотиви относно сходството на положенията би могло да се окаже преждевременно.
71
Всъщност е важно да се припомни, че от практиката на Съда следва, че мярка, от която се ползва само даден сектор на дейност или част от предприятията в този сектор, не е задължително селективна и че има селективен характер само ако в рамките на даден правен режим води до създаване на предимство за определени предприятия по отношение на други предприятия, от други или от същия сектор, които се намират в сходно фактическо и правно положение с оглед на преследваната с този правен режим цел (вж. в този смисъл решения от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, т. 58, и от 20 декември 2017 г., Comunidad Autónoma de Galicia и Retegal/Комисия, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, т. 61).
72
От гореизложеното следва, че ако, за да вземе решение за започване на официална процедура по разследване, Комисията счита, че дадена мярка е селективна, тя трябва да уточни, дори накратко, мотивите, поради които счита, че в рамките на даден правен режим тази мярка води до създаване на предимство за определени предприятия по отношение на други предприятия, които се намират в сходно фактическо и правно положение с оглед на преследваната с този правен режим цел.
73
От точки 72 и 73 от обжалваното съдебно решение, към които препраща точка 74 от него, обаче по никакъв начин не следва, че Комисията е изложила мотивите, поради които въглищните електроцентрали, посочени в PNRE-GIC, които се ползват от спорната мярка, се намират в сходно фактическо и правно положение с това на други електроцентрали, които не се ползват от тази мярка, с оглед на преследваната от нея цел.
74
Всъщност в точка 72 от обжалваното съдебно решение Общият съд само е констатирал, че в спорното решение се посочва, че въглищните електроцентрали, посочени в PNRE-GIC, се ползват изключително от спорната мярка, за да приеме, че думата „изключително“, съдържаща се в точка 28 от него, позволява да се разграничат въглищните електроцентрали, вписани в PNRE-GIC, от електроцентралите, използващи друга технология или от всяка друга електроцентрала, която не е включена в този план.
75
Впрочем в точка 73 от обжалваното съдебно решение Общият съд препраща общо към естеството на спорното решение, неговият текст, съдържанието му, контекста на приемането му и всички релевантни правни норми, за да приеме, че въпреки признатото от самия него „кратко“ излагане на мотивите относно селективния характер на спорната мярка, жалбоподателят в първоинстанционното производство е бил в състояние да разбере причините, поради които Комисията е приела като предварителното становище, че спорната мярка изглежда селективна.
76
Важно е да се посочи, че макар в същата точка, за да обоснове анализа си, Общият съд да се е позовал и на точка 30 от спорното решение, в която се споменава наличието на конкурентно отношение между бенефициерите по мярката и други производители на електроенергия, това обстоятелство също не е достатъчно, за да обясни надлежно сходството на положенията между електроцентралите, които се ползват от спорната мярка и тези, които не се ползват от нея (вж. по аналогия решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, т. 59).
77
Следва да се добави, че макар, за да се преценят мотивите на дадено решение, несъмнено трябва да се разгледа съдържанието му в неговата цялост (вж. в този смисъл решение от 25 юли 2018 г., Комисия/Испания и др., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, т. 93), подобно разглеждане не може да компенсира липсата на каквато и да е индиция за сходство на положенията, както в настоящия случай, между електроцентралите, които се ползват от спорната мярка, и тези, които не се ползват от нея.
78
С оглед на гореизложеното първите основания на жалбоподателите по дела C‑693/21 P и C‑698/21 P следва да се уважат.
79
Ето защо, без да е необходимо да се анализират вторите основания, изтъкнати от жалбоподателите при условията на евентуалност в подкрепа на съответните им жалби и изведени от нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, що се отнася до критерия за селективност, обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено.
По жалбата пред Общия съд
80
Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз в случай на отмяна на решение на Общия съд Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това.
81
Такъв е настоящият случай, тъй като основанията в жалбите в първоинстанционното производство за отмяна на спорното решение вече са били обсъдени при условията на състезателност в производството пред Общия съд и разглеждането им не налага да се предприемат допълнителни процесуално-организационни действия или действия по събиране на доказателства (вж. в този смисъл решение от 16 март 2023 г., Комисия и др./Pharmaceutical Works Polpharma, C‑438/21 P—C‑440/21 P, EU:C:2023:213, т. 98).
82
В това отношение следва да се отбележи, че по съображенията, изложени в точки 61—67 от настоящото решение, в решение за започване на официална процедура по разследване Комисията е длъжна по силата на член 296 ДФЕС да изложи по ясен и недвусмислен начин причините, поради които е приела, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Както бе посочено в точка 72 от настоящото решение, ако тази институция счита, че дадена мярка е селективна, тя трябва да уточни, дори накратко, мотивите, поради които счита, че в рамките на даден правен режим тази мярка води до създаване на предимство за определени предприятия по отношение на други предприятия, които се намират в сходно фактическо и правно положение с оглед на преследваната с този правен режим цел.
83
Достатъчно е обаче да се отбележи, че в настоящия случай по съображенията, изложени в точки 73—77 от настоящото решение, Комисията не е спазила задължението си за мотивиране по член 296 ДФЕС, тъй като не е изложила мотивите, поради които спорната мярка поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производства по отношение на други предприятия, които се намират в сходно фактическо и правно положение, и поради това има селективен характер.
84
Ето защо първото основание на жалбата на Naturgy Energy Group в първоинстанционното производство следва да се уважи и спорното решение да се отмени, без да е необходимо да се разглежда второто основание на тази жалба.
По съдебните разноски
85
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.
86
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като по настоящите дела Комисията е загубила делото, а Naturgy Energy Group и EDP España са направили искане тя да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, Комисията следва да бъде осъдена да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези, направени от Naturgy Energy Group в първоинстанционното производство и в производството пред Съда, и съдебните разноски, направени от EDP España в производството пред Съда.
87
Член 184, параграф 4 от Процедурния правилник предвижда, че ако не е жалбоподател, встъпилата в първоинстанционното производство страна може да бъде осъдена да заплати съдебните разноски във връзка с производството по обжалване само ако е участвала в писмената или устната фаза на производството пред Съда. Когато такава страна участва в производството, Съдът може да реши тя да понесе направените от нея съдебни разноски. Съгласно тези разпоредби Generaciones Eléctricas Andalucía, встъпила страна в първоинстанционното производство, която е участвала в производството пред Съда, понася направените от нея съдебни разноски.
88
Накрая, съгласно член 140, параграф 3 от Процедурния правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, Съдът може да реши встъпила страна, различна от посочените в член 140, параграфи 1 и 2 от същия правилник, да понесе направените от нея съдебни разноски. В съответствие с тези разпоредби Endesa Generación, встъпила страна по дела C‑693/21 P и C‑698/21 P, понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1)
Отменя решение на Общия съд на Европейския съюз от 8 септември 2021 г., Naturgy Energy Group/Комисия (T‑328/18, EU:T:2021:548).
2)
Отменя Решение C(2017) 7733 final на Комисията от 27 ноември 2017 година относно държавна помощ SA.47912 (2017/NN) — Екологичен стимул за въглищните електроцентрали.
3)
Осъжда Европейската комисия да понесе освен направените от нея съдебни разноски и тези, направени от Naturgy Energy Group SA, във връзка както с първоинстанционното производство по дело T‑328/18, така и с производството по обжалване по дела C‑693/21 P и C‑698/21 P, както и съдебните разноски, направени от EDP España SA във връзка с производството по обжалване по дело C‑693/21 P.
4)
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU понася направените от него съдебни разноски.
5)
Endesa Generación SAU понася направените от него съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.