61983C0191
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL M. DARMON
VAN 11 OKTOBER 1984 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De sinds mei 1979 in Duitsland tewerkgestelde gehuwde Italiaan F. Salzano wendde zich, ter bekoming van bijslag voor zijn drie bij de moeder in Italië woonachtige kinderen, tot de Bundesanstalt für Arbeit (Kindergeldkasse), zulks overeenkomstig artikel 73, lid 1, van verordening nr. 1408/71 van 14 juni 1971 (PB L 149 van 1971), volgens hetwelk het recht op bijslag, ongeacht de woonplaats van het gezin, wordt geregeerd door de wettelijke regeling van het land van tewerkstelling.
Op het verzoek werd door de Duitse instelling afwijzend beschikt op grond dat verzoekers echtgenote in het tijdvak 1 mei — 31 december 1979 in Italië had gewerkt en deswege aanspraak op bijslag had kunnen maken. Het zou weinig terzake doen dat zij in Italië geen bijslag had aangevraagd of verkregen; naar Italiaans recht was de bijslag haar nu eenmaal verschuldigd.
De Bundesanstalt für Arbeit beroept zich op artikel 76 van voormelde verordening nr. 1408/71, volgens hetwelk „het recht op krachtens de artikelen 73 of 74 verschuldigde gezins- of kinderbijslagen wordt geschorst indien krachtens de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, op grond van verrichte beroepswerkzaamheden eveneens gezins- of kinderbijslagen verschuldigd zijn”.
Nadat er door de Bundesanstalt op een door Salzano ingediende klacht afwijzend was beschikt, wendde hij zich in beroep tot het Sozialgericht München, met vordering dat hem over bedoelde periode het verschil tussen de in Duitsland onderscheidenlijk in Italië aan kinderbijslag voorziene bedragen zou worden uitgekeerd.
Met het oog op zijn uitspraak heeft de verwijzende Duitse rechter de navolgende vraag gesteld:
„Moet artikel 76 van verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 aldus worden uitgelegd, dat het recht op kinderbijslagen in het land waarin de ene ouder werkzaam is, ook moet worden geschorst wanneer de andere ouder met de kinderen in een andere Lid-Staat (woonstaat) woont en aldaar beroepswerkzaamheden verricht, doch voor de kinderen geen kinderbijslag ontvangt daar de ene ouder de krachtens de nationale wettelijke regeling vereiste aanvraag niet heeft ingediend en/of de andere ouder er geen afstand van heeft gedaan, zodat niet vaststaat of en tot welk bedrag de ouder in de woonstaat van de kinderen recht heeft op kinderbijslag en, zo ja, tot welk bedrag moet die schorsing worden toegepast?”
Blijkens de overwegingen van de verwijzingsbeschikking en de gemaakte opmerkingen gaat het bij de uitleggingsvragen om twee kwesties:
—
onder welke voorwaarden is bijslag in de woonstaat als „verschuldigd” in de zin van artikel 76 te beschouwen?”
—
zou er van zodanige verschuldigdheid sprake zijn, tot welk bedrag moet dan het recht op bijslag in staat van tewerkstelling worden „geschorst”?
2.
Alvorens deze beide gezichtspunten te bespreken, meen ik bij de stand van de wetgeving in de betrokken landen te moeten stilstaan.
In het Duitse bijslagrecht (Bundeskindergeldgesetz, artikel 2, paragraaf 5, Bundesgesetzblatt I, van 6. 2. 1975) is het recht op bijslag voorbehouden aan ouders wier kind zijn woonplaats of gebruikelijke verblijfplaats in de Bondsrepubliek Duitsland heeft: de verwijzende rechter en de Commissie hebben erop gewezen dat Salzano krachtens genoemd artikel 73, lid 1, van verordening nr. 1408/71, onverminderd artikel 76 dier verordening, voor zijn bij de moeder in Italië wonende kinderen op kinderbijslag naar Duits recht aanspraak kan maken.
De Italiaanse wetgeving heeft een ontwikkeling doorgemaakt: volgens artikel 9 van wet nr. 903 van 9 december 1977 inzake de gelijkheid van behandeling van man en vrouw ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (GU nr. 343 van 17. 12. 1977, blz. 9041) kunnen zowel mannen als vrouwen voortaan bijslag aanvragen; voordien kon de aanvraag alleen door de vader, als gezinshoofd, worden gedaan (vgl. o.m. arrest 134/77, Ragazzoni, Jurispr. 1978, blz. 963, r.o. 10). Wordt de aanvraag door de echtelieden gezamenlijk ingediend, dan wordt de bijslag uitgekeerd aan de ouder bij wie het kind woont (zulk een optie is ook in de Bondsrepubliek Duitsland bekend: artikel 3 Bundeskindergeldgesetz, paragraaf 3).
Volgens wet nr. 903 had Salzano's echtgenote op voorwaarden van de Italiaanse regeling bijslag kunnen aanvragen; blijkens de verwijzingsbeschikking en de bij u ingediende opmerkingen heeft zij het echter niet gedaan, terwijl Salzano al evenmin bij de bevoegde Italiaanse instelling een verklaring heeft ingediend blijkens welke hij zijn recht heeft laten varen.
3.
Na deze inleidende opmerkingen zou ik de opvattingen, door de verschillende partijen met betrekking tot eerstgenoemd aspect voorgedragen, in het kort willen schetsen.
Voor de vraag of de bijslag naar Italiaans recht in de zin van artikel 76 van verordening nr. 1408/71 aan mevrouw Salzano verschuldigd is, komt het volgens de Commissie op de werkelijke uitkering van de bijslag aan, en niet op de vaststelling dat deze of gene — formele of materiële — voorwaarde is vervuld.
Verzoeker in het hoofdgeding en de Italiaanse regering zijn het daarin met de Commissie eens.
Tegenover deze uitlegging stelt de Duitse regering de navolgende redenering: voor de beslissing of uitkeringen in de woonstaat „verschuldigd” zijn, kan worden volstaan met de vaststelling dat de werknemer aan de in het nationale recht gestelde materiële voorwaarden voldoet. Daarbij behoeft op de formele voorwaarden van dat recht geen acht te worden geslagen, te minder waar de ouders volgens die regeling mogen kiezen volgens welke wetgeving — i.e. door welke Lid-Staat — de bijslag zal worden betaald. Artikel 76 is dus als een conflictenregel te beschouwen, waarin het woonland als „prioritiar” wordt aangemerkt.
Tenslotte zij opgemerkt dat de arresten Ragazzoni en Rossi (voormeld arrest 134/77, Ragazzoni; arrest 100/78, Rossi, Jurispr. 1979, blz. 831) niet naar de onderhavige casuspositie kunnen worden getransponeerd; sinds die arresten zijn moeders niet langer uitgesloten van het recht op bijslag, dat tot op dat ogenblik in de Italiaanse wettelijke regeling aan het gezinshoofd, de vader, was voorbehouden; bovendien kwamen de formele voorwaarden in geen van beide zaken aan de orde.
De Commissie heeft expliciet bewezen dat deze redenering niet opgaat.
Uw jurisprudentie biedt voldoende houvast om tot een uitlegging te komen waarin de in artikel 76 gebezigde dubbelzinnige term „verschuldigd” geen rol speelt.
4.
In de eerste plaats hebt u uitgesproken dat „de toekenning van gezinsbijslagen krachtens artikel 73 van verordening nr. 1408/71 afhangt van de uitlegging en de toepassing van de nationale wetgeving”, zodat „het bevoegd orgaan van een andere Lid-Staat niet in staat [is] te beoordelen of aan alle voorwaarden daartoe is voldaan” (arrest 149/82, Robards, Jurispr. 1981, blz. 171, r.o. 11).
Deze overweging berust op het beginsel dat de communautaire regeling betreffende de sociale zekerheid alleen maar op coördinatie van de bestaande nationale regelingen gericht is. In alle andere opvattingen, bijvoorbeeld in die volgens de toepasselijkheid van de anti-cumulatieclausule van artikel 76 zou afhangen van de vaststelling — door de instelling van het land van tewerkstelling — dat de werknemer, ongeacht de te vervullen formaliteiten, rechtens op de uitkeringen van de woonstaat aanspraak kan maken, zou men met dit beginsel in strijd komen en de deur voor divergerende beoordelingen open zetten.
Om zulks te voorkomen hebt u uitgesproken dat er met artikel 73 slechts kan worden gewerkt wanneer het in alle Lid-Staten eenvormig wordt uitgelegd, „wat ook de structuur moge zijn van de nationale wettelijke regelingen inzake het verkrijgen van het recht op gezinsbijslagen” (arrest 104/80, Beeck, Jurispr. 1981, blz. 503, r.o. 7).
5.
In de tweede plaats hebt u in het ar-rest-Ragazzoni uitgesproken dat kinderbijslag in de woonstaat slechts als „verschuldigd” is te beschouwen wanneer de wet
„het recht op uitkering van toelagen ... aan de persoon van het gezin die in deze staat werkzaam is”
toekent, waaraan u hebt toegevoegd
„dat het derhalve noodzakelijk is dat de betrokken persoon voldoet aan alle in de nationale wettelijke regeling van deze staat gestelde voorwaarden om het recht uit te oefenen” (voormeld arrest 134/77, Ragazzoni, r.o. 8 en 9).
In laatstbedoelde zaak leidde het niet vervuld zijn van een materiële voorwaarde — de hoedanigheid van gezinshoofd — ertoe dat de uitkering in Italië niet „verschuldigd” was. Mag daaruit evenwel worden afgeleid dat het uw Hof met name om zulke voorwaarden te doen is, en niet om vormvoorwaarden waaraan, voor de toekenning van gezinsbijslag in de woonstaat, moet zijn voldaan?
Zulk een uitlegging zou de in concreto te vinden oplossing doen prevaleren boven de principiële oplossing die eraan ten grondslag moet liggen: volgens uw jurisprudentie moet aan „alle in de nationale wettelijke regeling ... gestelde voorwaarden” zijn voldaan (arrest-Ragazzoni, r.o. 9). U hebt daaraan de conclusie verbonden dat de in artikel 76 bedoelde schorsing „niet geldt” wanneer de moeder in het land van verblijf „geen recht op kinderbijslag heeft verworven, hetzij omdat de hoedanigheid van gezinshoofd slechts aan de vader wordt toegekend, hetzij omdat niet is voldaan aan de voorwaarden voor toekenning aan de moeder van het recht op uitkering van de kinderbijslag” (arrest-Ragazzoni, r.o. 12).
Uw Hof heeft zich dan ook over de voorwaarden, in het land van de woonstaat voor toekenning van gezinsbijslagen gesteld, zeer gedifferentieerd uitgesproken.
6.
Tenslotte blijkt uit uw jurisprudentie betreffende de toepassing van ariti-cumulatieclausules in het bijslagrecht, dat het voor schorsing op de daadwerkelijke uitkering van bijslag in de andere Lid-Staat aankomt. Uw Hof heeft voor recht verklaard dat de anti-cumulatiebepaling van artikel 79, lid 3, die gelijkluidend is aan artikel 76, behoudens dat het gaat om uitkeringen ten behoeve van kinderen van pensioen- of rentetrekkers en weeskinderen,
„enkel zinvol en toepasselijk [is] wanneer volgens de wettelijke regeling van de staat waar de beroepswerkzaamheden worden verricht, er daadwerkelijk een recht op bijslagen bestaat” (voormeld arrest 100/78, Rossi, r.o. 9).
Voorts hebt u de anti-cumulatiebepaling van artikel 10, lid 1, a) in die zin uitgelegd dat
„zij van toepassing is wanneer het orgaan van een andere Lid-Staat krachtens artikel 73 van verordening nr. 1408/71 een werknemer daadwerkelijk voor een zelfde kind gezinsbijslagen heeft toegekend, zonder dat daarbij behoeft te worden nagegaan of is voldaan aan alle door de wetgeving van die andere Lid-Staat gestelde voorwaarden voor toekenning van die bijslagen” (voormeld arrest 149/82, Robards, r.o. 12).
7.
Kortom: artikel 76 lijkt te zijn bedoeld om cumulatie van — verworven — uitkeringen te voorkomen, i.e. ongegronde verrijking van een werknemer of zijn nabestaande door het „spel” van de wettelijke regelingen, op het stuk van tewerkstelling en woonplaats in de verschillende Lid-Staten bestaande. Daarvan is in casu evenwel geen sprake: mevrouw Salzano heeft de voor uitkering nodige formaliteiten niet vervuld. Bij gebreke van een aanvraag harerzijds en een verklaring waarin haar echtgenoot zijn aanspraken laat varen, zijn de hierbedoelde gezinsbijslagen, naar ook de advocaatgeneraal Capotorti (voormelde arresten 134/77, Ragazzoni, biz. 975, en 100/78, Rossi, biz. 848) heeft betoogd, niet als „verschuldigd” in de zin van voormelde bepaling te beschouwen. Die uitlegging leidt er weliswaar toe dat een migrerende werknemer in de staat van tewerkstelling en zijn in de woonstaat werkende echtgenote voor de meest gunstige nationale regeling mogen opteren; die optie ligt zowel in de Italiaanse als in de Duitse regeling besloten. Wij kunnen er in dit verband slechts aan herinneren dat de communautaire regeling te dezen alleen maar op coördinatie — en niet op harmonisatie — van de sociale wettelijke regelingen der Lid-Staten gericht is (men zie bijvoorbeeld voormeld arrest 100/78, Rossi, r.o. 13).
Meer in het algemeen zij gewezen op het paradoxale resultaat van een alleen op vaststelling van het recht op uitkering berustende oplossing: bij gebreke van werkelijke uitkering, zou de schorsing in dit geval volledig kunnen zijn, terwijl er blijkens uw jurisprudentie, naar wij zagen, bij werkelijke uitkeringen slechts partieel kan worden geschorst.
Een en ander geeft ons aanleiding de vraag van de nationale rechter in die zin te beantwoorden dat alleen daadwerkelijk uitgekeerde gezins- of kinderbijslag mag worden geacht „verschuldigd” te zijn aan de werknemer of zijn rechthebbenden die in de woonstaat hun beroepswerkzaamheden verrichten.
8.
Dit antwoord moet de Duitse rechter in staat stellen het hem voorgelegde geschil tot oplossing te brengen. Wij willen dan ook slechts subsidiair stilstaan bij het tweede aspect van de verwijzingsbeschikking, dat in hoofdzaak op het navolgende neerkomt: worden er in de woonstaat werkelijk gezinsbijslagen betaald, moeten de tot dan toe in de staat van tewerkstelling betaalde uitkeringen dan volledig worden geschorst of slechts ten dele en, in het laatste geval, tot welk bedrag?
Dit is een zelfde probleem als waarmede u onlangs in de zaak Patterie (
2
) te maken kreeg.
Uw jurisprudentie te dezen is overbekend: de rechten, door de werknemer in de werkstaat verkregen, gaan niet volledig teniet wanneer er in de woonstaat gelijkwaardige rechten worden uitgekeerd. Zij blijven verschuldigd voor zover zij het niveau van de uitkeringen in de woonstaat te boven gaan (
3
).
In haar opmerkingen acht de Duitse regering dit beginsel niet van toepassing wanneer het recht op bijslag niet in de nationale regeling — die het alleen aan ingezetenen in uitzicht stelt —, maar in artikel 73 zelf besloten ligt. Dit betoog kan niet worden aanvaard: uw Hof heeft ten duidelijkste uitgesproken dat de gemeenschapsregeling inzake de sociale zekerheid niet op zodanige wijze mag worden toegepast
„dat een vermindering van de uitkeringen krachtens deze wettelijke regeling, aangevuld door het gemeenschapsrecht, daarvan het gevolg is” (
4
)
tenzij in bedoelde regeling, die u in de zin van een betrekkelijke schorsing hebt geïnterpreteerd, met zoveel woorden een uitzondering mocht zijn voorzien. Iedere andere uitlegging leidt er tenslotte toe dat een in de wettelijke regeling van de werkstaat voorziene „woonclausule” kan worden tegengeworpen aan het recht, door de werknemer aan artikel 73 zelf ontleend, terwijl die uitlegging, ook meer in het algemeen, in de weg zou staan aan de doorwerking van het beginsel van het vrije verkeer van personen, dat er juist door moet worden gewaarborgd (voormeld arrest 320/82, D'Amano, r.o. 4-7).
9.
Wij concluderen dat het uw Hof behage te verklaren voor recht:
—
dat artikel 76 in die zin is te verstaan dat gezinsbijslag in de woonstaat slechts „verschuldigd” is voor zover er in de wettelijke regeling van de werkstaat recht op betaling van die bijslag is toegekend en dat recht ook is verworven;
—
(subsidiair) dat artikel 76 slechts inhoudt dat recht op in de werkstaat uitgekeerde gezinsbijslag wordt geschorst tot het bedrag van de gelijkwaardige uitkeringen, in de woonstaat door de aldaar werkzame echtgenoot ontvangen.
(
1
)	Vertaald uit hei Frans.
(
2
)	Arrest, op 12. 7. 1984, gewezen in de zaak Patteri, 242/83, Jurispr. 1984, blz. 3171.
(
3
)	Vgl. o.m. voormeld arrest 100/78, Rossi, r.o. 17; arrest 733/79, Laterza, Jurispr. 1980, blz. 1915, r.o. 8-9; voormeld arrest 104/80, Beeck, r.o. 12; arrest, op 24. 11. 1983 gewezen in de zaak D'Amario, r.o. 7, Jurispr. 1983, blz. 3811, en laatstelijk: voormeld arrest 242/83, Patteri, r.o. 12.
(
4
)	Voormeld arrest 733/79, Laterza, r.o. 8; arrest op 17. 5. 1984 gewezen in zaak 101/83, Brusse, r.o. 30, Jurispr. 1984, blz. 2223.