61964C0043
Schlußanträge
des Generalanwalts Herrn Joseph Gand
vom 6. Mai 1965 (
1
)
Herr Präsident, meine Herren Richter!
Die Ihnen von der Zweiten Kammer vorgelegte Klage 43/64 ist die letzte Episode einer Auseinandersetzung, in der sich seit dem Inkrafttreten des Statuts das Generalsekretariat der Räte der Europäischen Gemeinschaften und Herr Richard Müller gegenüberstehen. Um die Bedeutung dieser Auseinandersetzung zu verstehen, ist es angebracht, die Laufbahn dieses Beamten sowie die Verwaltungsbeschwerden und Klagen, die er im Zusammenhang damit erhoben hat, kurz zu skizzieren.
Herr Richard Müller wurde am 31. August 1959 durch Vertrag in der Besoldungsgruppe B VIII Dienstaltersstufe 3 eingestellt und der Buchhaltung zugeteilt. Er wurde dann am 1. April 1961 nach Besoldungsgruppe B VII Dienstaltersstufe 3 befördert. Im übrigen wurde er schon vor der Geltung der erst am 1. Januar 1963 in Kraft getretenen Haushaltsordnung des Sekretariats der Räte durch Verfügung vom 1. November 1961 damit beauftragt, die Mittelbindungen und Auszahlungsanordnungen dieser Behörde zu kontrollieren. Am 17. Januar 1963 wurde er unter dem neuen Statut in der Besoldungsgruppe B 2 Dienstaltersstufe 3 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt; die neue Einstufung stellte die einfache Übertragung seiner früheren Einstufung dar. Alsbald wurde er durch Verfügung vom 28. März 1963, in der die Artikel 45 und 108 des Statuts genannt sind, mit Wirkung vom 1. Oktober 1962 und mit einem vom 1. April 1962 an rechnenden Dienstalter in der Stufe nach Besoldungsgruppe B 1 Dienstaltersstufe 1 befördert. Auf seine Beschwerde wurde dieser Beförderung am 21. Juni 1963 Rückwirkung auf den 1. Januar 1962 verliehen mit einem vom gleichen Zeitpunkt an rechnenden Dienstalter in der Stufe.
Erst am 15. Oktober 1963 wurde dem Personal die Beschreibung der Tätigkeiten und des Aufgabenbereichs für jeden Dienstposten zur Kenntnis gebracht. Der Kläger war der Auffassung, der Dienstposten des Finanzprüfers, auf dem er am 20. Dezember 1963 nach Inkrafttreten der Haushaltsordnung seiner Behörde bestätigt wurde, sei der Laufbahngruppe A zuzuordnen; er beantragte daher am 9. April 1964 auf dem Verwaltungswege seine Einstufung in die Laufbahn A5/A 4 mit Wirkung vom 1. Januar 1962 und erhob mit dem gleichen Ziel am 30. Juni 1964 die Klage 28/64.
Da aber der Generalsekretär der Räte am 2. Juli 1964 die Beschwerde des Klägers ausdrücklich zurückwies und ausführte, die vom Kläger bereits vor Inkrafttreten des Statuts innegehabte Stelle gehöre der Laufbahn B 1 an, beantragte der Kläger am 15. Juli seine Einstufung in die Besoldungsgruppe B 1 Dienstaltersstufe 3 mit Wirkung vom 1. Januar 1963 und mit einem vom 1. April 1961 an rechnenden Dienstalter in der Stufe. Er blieb indes ohne Bescheid und erhob daher am 22. September 1964 die Klage 43/64.
Sie wissen, daß nach der mündlichen Verhandlung in dieser Rechtssache die Zweite Kammer die Klage 28/64 abgewiesen hat. Sie hat die Auffassung vertreten, die Anstellungsbehörde habe mit der Einstufung des Klägers in die Besoldungsgruppe B 1 weder Artikel 5 noch Anhang I zum Statut verletzt. Von dieser Rechtslage ausgehend, haben Sie nun nicht mehr über die Besoldungsgruppe, sondern nur noch über die Dienstaltersstufe des Klägers zu befinden.
I.
Zunächst sei darauf hingewiesen, daß die Klage gegen den Generalsekretär der Räte als Anstellungsbehörde gerichtet und im Anschluß an eine an dieselbe Stelle gerichtete Beschwerde erhoben ist. Wie der Beklagte vorträgt und wie auch Sie in Ihrem Urteil 28/64 ausgeführt haben, handelt es sich hier um einen Irrtum. Maßnahmen, die die Rechtsstellung der Beamten betreffen, sind dem Organ zuzurechnen, bei dem die Betroffenen beschäftigt sind. Nun stellt aber jede Gemeinschaft eine eigene Rechtspersönlichkeit dar, und die Verträge haben die Räte nicht als gemeinsames Organ errichtet. Auch das Vorhandensein eines einheitlichen Sekretariats kann die Räte nicht zu einer rechtlichen Einheit verschmelzen. Da der Kläger Beamter der Räte der EWG und der EAG ist, ist seine Klage als gegen diese beiden Organe gerichtet anzusehen.
II.
Heikler ist die Frage, ob die Klage nun nach dieser Richtigstellung zulässig ist.
1.
Die Beklagten machen zunächst geltend, die Klageanträge ständen im Widerspruch zu den Anträgen in der Rechtssache 28/64. Während der Kläger in letzterer Rechtssache seine Einstufung in eine Besoldungsgruppe der Laufbahn A 5/A 4 beantragt habe, gehe er jetzt davon aus, daß seine Tätigkeit einem Dienstposten der Laufbahn B 1 entspreche; er lehne es auch ab, die Klage 43/64 als im Verhältnis zur Klage 28/64 hilfsweise erhoben anzusehen, und mache geltend, beide Rechtssachen seien voneinander unabhängig. Außerdem könne eine Dienstaltersstufe nur in einer bestimmten Besoldungsgruppe zuerkannt werden, man könne deshalb die Frage, in welche Besoldungsgruppe der Kläger einzustufen sei, nicht unentschieden lassen.
Entgegen der Auffassung des Klägers ist die vorliegende Klage im Verhältnis zu der vorausgegangenen sicherlich hillsweise erhoben. Hätte die erste Klage Erfolg gehabt und wäre dem Kläger ein Anspruch auf Einstufung in die Laufbahn A 5/A 4 oder gar, wie er später beantragt hatte, in die Laufbahn A 3 zugesprochen worden, so wäre sein Antrag auf Einstufung in die Dienstaltersstufe 3 der Besoldungsgruppe B 1 offensichtlich gegenstandslos geworden: Dieser Fall ist nun nicht eingetreten, der erste Einwand der Beklagten ist daher wohl zurückzuweisen.
2.
Die Räte machen ferner geltend, die Klage sei verspätet erhoben. Gewiß habe der Kläger die Klage weniger als zwei Monate nach dem Zeitpunkt eingereicht, zu dem aus dem Schweigen auf seine Verwaltungsbeschwerde vom 15. Juli 1964 eine stillschweigende ablehnende Entscheidung geworden war. Diese stillschweigende Entscheidung habe jedoch nur eine schon länger bestehende Rechtslage bestätigt; die Klage sei in Wahrheit gegen die Verf ügungen vom 28. März und 21. Juni 1963 gerichtet, die den Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 1962 in die Besoldungsgruppe B 1 Dienstaltersstufe 1 eingestuft haben und rechtskräftig geworden sind. Sollte aber davon auszugehen sein, daß der Kläger die für ihn mit diesen Verfügungen verbundene Beschwer erst habe erkennen können, nachdem die Räte die Beschreibung der Tätigkeiten und des Aufgabenbereichs für jeden Dienstposten erstellt und am 15. Oktober 1963 dem Personal mitgeteilt hatten, so hätte er zumindest innerhalb einer Frist von drei Monaten seit diesem letzteren Zeitpunkt Klage erheben müssen.
Die Frage scheint mir zweifelhaft. Die Verfügung vom 28. März 1963, so führt der Kläger aus, sei aufgrund der Artikel 45 und 108 des Statuts ergangen. Sie habe daher eine Beförderung in eine höhere Besoldungsgruppe der Laufbahngruppe B dargestellt. Da ihm die Dienstpostenbeschreibung noch nicht bekannt gewesen sei, habe er die günstigste Einstufung zu erreichen versucht, die er damals habe verlangen können. Erst dem Schreiben des Generalsekretärs vom 2. Juli 1964 habe er entnehmen können, daß die Zuerkennung der Besoldungsgruppe B 1 das Ergebnis seiner Einstufung nach Artikel 102 des Statuts gewesen sei. Er sei daher berechtigt gewesen, die entsprechenden Folgerungen hinsichtlich der Dienstaltersstufe zu ziehen, was er mit seiner Beschwerde vom 15. Juli getan habe.
Das ändert aber nichts daran, daß der Kläger durch die Verfügung vom 21. Juni 1963, die ihn mit Wirkung vom 1. Januar 1962 in die Besoldungsgruppe B 1 Dienstaltersstufe 1 einstufte, sogleich beschwert war, soweit sie ihm hinsichtlich der Dienstaltersstufe und des Dienstalters innerhalb der Stufe geringere Vorteile einräumte als er beansprucht. Der Generalsekretär hatte auch nicht verfehlt, dem Kläger bei der Ankündigung dieser Verfügung zu eröffnen, daß er dessen Auffassung nicht teilen könne. Damit war die Einstufung des Klägers abschließend festgelegt.
Kann man nun sagen, daß die später erfolgte Dienstpostenbeschreibung eine wesentliche neue Tatsache darstellt, die das jetzige Klagebegehren rechtfertigen kann? Was die Besoldungsgruppe anbelangt, auf die der Kläger Anspruch hatte, stellt das Urteil 28/64 fest, daß die Verfügung, mit der die von den Räten erstellte Dienstpostenbeschreibung auf den Kläger angewandt wurde, erst am 18. Juli 1964 getroffen und dem Kläger erst am 8. Oktober 1964 mitgeteilt worden ist. Hieraus schließt dieses Urteil, daß eine bereits am2. Juli 1964 eingereichte, diese Besoldungsgruppe betreffende Klage durch die spätere Verfügung, mit der die angefochtene Einstufung bestätigt wurde, nachträglich geheilt worden ist.
Was ist aber Gegenstand dieser Verfügung vom 18. Juli 1964? Sie hat kollektiven Charakter und setzt die Einstufung einer Reihe von Beamten fest. Was den Kläger betrifft, hat sie folgenden Wortlaut: „Beschreibung des Dienstpostens: Verwaltungsamtsrat — Besoldungsgruppe: B 1 — Laufbahn: B 1 — Zeitpunkt der Einweisung: 1. Januar 1962.“ Irgendein Hinweis auf die Dienstaltersstufe oder auf das Dienstalter innerhalb der Stufe findet sich nicht. Ich wäre unter diesen Umständen versucht anzunehmen, daß für diese durch die Verfügungen von 1963 geregelte Frage die Verfügung vom 18. Juli 1964 nichts Neues bringt und daher auch keine neue Beschwerdefrist in Gang gesetzt hat. Die Klage 43/64 wäre dann verspätet.
Man kann sich andererseits aber auch fragen, ob es nicht angebracht ist, die großzügige Lösung des Urteils 28/64 auf den vorliegenden Fall auszudehnen. Die Rechtsstellung eines Beamten ist ein Ganzes; sie wird nicht nur durch eine Besoldungsgruppe, sondern auch durch eine Dienstaltersstufe gekennzeichnet, und die Verfügung, mit der die Besoldungsgruppe und die Laufbahn festgesetzt werden, kann nicht unabhängig von der Dienstaltersstufe betrachtet werden, die der Beamte innerhalb der ihm zuerkannten Besoldungsgruppe innehat. Aus diesem Grund schlage ich Ihnen im Ergebnis — nicht ohne einiges Zögern — vor, die auf die Verspätung der Klage gestützte Unzulässigkeitseinrede der Beklagten zurückzuweisen.
Der Kläger nimmt zwar zur Begründung der Zulässigkeit seiner vorliegenden Klage nicht unmittelbar auf das Urteil 70/63 (Collotti) vom 7. Juli 1964 Bezug. Trotzdem würde sich, wenn Sie sich meiner Betrachtungsweise nicht anschließen sollten, die Frage stellen, ob nicht dieses Urteil — das acht Tage vor Erhebung seiner Beschwerde beim Generalsekretär ergangen ist — eine neue Tatsache darstellt, die jedenfalls die Frist erneut eröffnet. Ich möchte die Frage jedoch eindeutig verneinen. Ein Urteil wirkt nur zwischen den Prozeßparteien und kann daher keine neue Tatsache darstellen, die zugunsten anderer Beamten, welche sich in einer ähnlichen Lage zu befinden glauben, eine neue Klagefrist in Gang setzt. Es wäre gegebenenfalls Sache dieser Beamten, ihre Ansprüche rechtzeitig geltend zu machen, wie ja auch der Beamte, der das obsiegende Urteil erstritten hat, mit seiner Klage nur durchdringen konnte, weil sie zunächst hinsichtlich der Fristen als zulässig angesehen wurde. Die gegenteilige Lösung, nach der einmal getroffene und rechtskräftig gewordene Verfügungen auf unbestimmte Zeit wieder in Frage gestellt werden könnten, würde der Beständigkeit der administrativen Rechtsverhältnisse Abbruch tun, die eine notwendige Voraussetzung für eine gute Verwaltungsführung ist. Sie ist daher schon allein aus diesem Grunde auszuschließen.
III.
Gestützt auf meine bisherigen Darlegungen, komme ich jetzt zur Prüfung der Begründetheit der Klage. Der Kläger war seit dem 1. April 1961 in der Besoldungsgruppe 7 — der die Besoldungsgruppe B 2 des Statuts entspricht — Dienstaltersstufe 3 eingestuft. Seit dem 1. Januar 1962 befindet er sich in der Besoldungsgruppe B 1 Dienstaltersstufe 1. Diese letztere Besoldungsgruppe entspricht nach der Dienstpostenbeschreibung dem Dienstposten eines Finanzprüfers, den der Kläger innehat; dies ergibt sich aus dem Urteil 28/64. Der Kläger macht nun geltend, nach dem Statut habe er innerhalb dieser Besoldungsgruppe Anspruch auf die Dienstaltersstufe 3, die er vorher innegehabt hatte.
1.
Seine Darlegungen stützen sich zum großen Teil auf das Urteil 70/63, auf dessen Inhalt ich nicht weiter einzugehen brauche. Der Kläger sieht in dem Urteil die Anwendung eines allgemeinen Rechtssatzes, den er wie folgt formuliert (ich zitiere hier wörtlich die Erwiderung): „Wenn ein Beamter nach seiner Überleitung gemäß Artikel 102 des Statuts Anspruch auf die Berichtigung seiner Einstufung aufgrund von Anhang I zum Statut in Verbindung mit der Beschreibung der Tätigkeiten und des Aufgabenbereichs für jeden Dienstposten hat (vgl. das Urteil in den verbundenen Rechtssachen 20 und 21/63), so erhält er in der neuen Besoldungsgruppe, die seinem höherbewerteten Dienstposten entspricht, dieselbe Dienstaltersstufe mit demselben Dienstalter innerhalb der Stufe, wie er sie in der früheren Besoldungsgruppe während des ersten Abschnitts des Überleitungsverfahrens nach Artikel 102 und 103 des Statuts gehabt hat.“
Dies ist allerdings der Rechtssatz, der zur Entscheidung des der Rechtssache 70/63 zugrunde liegenden Falles angewandt wurde; die Frage ist aber, ob er die allgemeine Bedeutung hat, die der Kläger ihm geben möchte, und ob der Kläger sich für seinen eigenen Fall auf ihn berufen kann. Ich bezweifle dies sehr.
Obwohl das erwähnte Urteil sehr allgemein gefaßt ist, darf man zunächst nicht aus den Augen verlieren, daß es einen Beamten der Sonderlaufbahn Sprachendienst betrifft; auf die Sonderstellung, die diese Sonderlaufbahn nach den Statuten immer gehabt hat, und auf die Schwierigkeiten, die sich aus ihr ergeben haben, brauche ich nicht mehr eigens hinzuweisen. Aber mann kann sich vor allem die Frage nach dem Inhalt des Begriffs der „Höherbewertung des Dienstpostens“ vorlegen, auf den sich das Urteil stützt. Das Urteil sagt, diese Höherbewertung „[beruhe] auf einer günstigeren Bewertung der Tätigkeit“. Das setzt aber voraus, daß der Dienstposten schon vor der Geltung des Statuts von 1962 genau bewertet werden konnte und tatsächlich auch genau bewertet worden war.
Dies galt gewiß für den Leiter des Sprachendienstes, dessen Posten im alten EGKS-Statut beschrieben und eingestuft war. Es galt allgemein auch für Bedienstete, die bereits einem Statut unterstanden, das die Dienstposten beschrieb und für jeden eine bestimmte Einstufung vorsah. In solchen Fällen ermöglicht die Rechtslage nach dem alten und nach dem neuen Statut einen Vergleich, aus dem sich dann tatsächlich eine günstigere Bewertung ein und derselben Tätigkeit und damit eine sogenannte Höherbewertung des Dienstpostens ergeben können.
Diese Feststellung läßt sich aber wohl nicht mit der gleichen Sicherheit treffen, wenn es sich — wie im Falle Richard Müller — um Bedienstete handelt, die früher einer vertraglichen Regelung unterstanden, deren Hauptzweck die Festsetzung der Vergütung war. Ihnen konnte für ihren Dienstposten nur im Wege der Analogie zu der in der EGKS geltenden Regelung eine Besoldungsgruppe und eine Dienstaltersstufe zuerkannt werden, und zwar mit all den Unsicherheitsfaktoren, die sich bei einer solchen Methode ergeben. Wenn das Statut von 1962 die in dieser Weise besetzten Dienstposten endgültig einstuft, so läßt sich oft schwer beurteilen, ob diese Einstufung eine Höherbewertung darstellt.
Schließlich ist nicht zu verkennen, daß die unterschiedslose Anwendung des genannten Rechtssatzes zu Ergebnissen führen kann, die sich schwerlich rechtfertigen lassen. Sie begünstigt die Beamten, die einen „höherbewerteten“ Dienstposten im Wege der Neueinstufung erhalten haben, gegenüber denjenigen, die unmittelbar für einen höheren Dienstposten eingestellt worden sind oder ihn vor Inkrafttreten des Statuts im Wege der Beförderung erreicht haben. Nehmen wir z.B. an, zwei Beamte hätten im Jahre 1961 einen Dienstposten der Besoldungsgruppe B 7 (jetzt B 2) in der Dienstaltersstufe 3 innegehabt, einer von ihnen sei dann nach Besoldungsgruppe B 6 (jetzt B 1) befördert worden; er hätte in seiner neuen Besoldungsgruppe nur die Dienstaltersstufe 1 erhalten. Wenn aber das Statut dem Dienstposten die Besoldungsgruppe B 1 zuordnete, würde der andere Beamte durch Neueinstufung unmittelbar die Dienstaltersstufe 3 erreichen, obwohl sein als verdienstvoller geltender Kollege vor ihm befördert worden wäre. Die Beklagten weisen darauf hin, daß drei Kollegen des Klägers vor diesem aus der Besoldungsgruppe B 7 nach der Besoldungsgruppe B 6 befördert worden seien und daß der Kläger gegenüber diesen Beamten bevorzugt würde, wenn er in der neuen Besoldungsgruppe unverändert die Dienstaltersstufe beibehielte, die er in der früheren Besoldungsgruppe erlangt hatte. Anomalien dieser Art können sich häufen, wenn innerhalb eines Organs mehrere Dienstposten derselben Besoldungsgruppe vorhanden sind, was in der Rechtssache 70/63 nicht der Fall war. Ich kann hier nur auf die Beispiele verweisen, die in der Gegenerwiderung angeführt sind und in der mündlichen Verhandlung wiederholt wurden.
Aus all diesen Gründen bin ich der Auffassung, daß es weder gerechtfertigt noch angebracht ist, die im Urteil 70/63 gefundene Lösung über den diesem Urteil zugrunde liegenden sehr konkreten Sachverhalt hinaus auf andere Fälle auszudehnen, und daß jedenfalls keine Veranlassung besteht, sie auf den Fall des Klägers anzuwenden.
2.
Der Kläger stützt seine Ansprüche auch auf Artikel 103 des Statuts. Da der Generalsekretär der Räte zugestanden habe, daß der vom Kläger vor Inkrafttreten des Statuts innegehabte Dienstposten nach der Dienstpostenbeschreibung der Laufbahn B 1 zuzuordnen sei, habe der Kläger Anspruch darauf gehabt, mit Wirkung vom 1. Januar 1962 in diese Besoldungsgruppe eingestuft zu werden; aber er habe nach Artikel 103 innerhalb dieser Besoldungsgruppe in dieselbe Dienstaltersstufe 3 mit demselben Dienstalter innerhalb der Stufe (beginnend mit dem 1. April 1961) eingestuft werden müssen, die er in der Besoldungsgruppe B 2 innehatte, in der er zunächst zum Beamten ernannt worden war. Auf einen Einwand der Beklagten erinnert der Kläger daran, daß sich nach dem Urteil Maudet das Uberleitungsverfahren in zwei Abschnitte einteilen lasse, deren erster sich auf die Anwendung von Artikel 102 beschränke, während der zweite mit der Neueinstufung des Bediensteten nach Anhang I ende. In diesem zweiten Abschnitt nun sei Artikel 103 anzuwenden, und seine Vorschriften über die Beibehaltung des Dienstalters gälten nicht nur für die bei der Ernennung getroffenen Maßnahmen, sondern auch für die Neueinstufung aufgrund der Dienstpostenbeschreibung.
Diese Auffassung erscheint mir recht zweifelhaft. Artikel 102 sieht ausschließlich die Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit in der Besoldungsgruppe und der Dienstaltersstufe der Besoldungsordnung vor, die der Besoldungsgruppe und der Dienstaltersstufe entsprechen, die dem Bediensteten ausdrücklich oder stillschweigend vor Gewährung der Rechtsvorteile aus dem Statut zuerkannt worden sind. Das rechtfertigt die Annahme, daß der folgende Artikel, wenn er dem Beamten die Beibehaltung des „in der Besoldungsgruppe und der Dienstaltersstufe, in die er eingestuft wurde,“ erworbenen Dienstalters garantiert, damit die in Artikel 102 vorgesehene Einstufung, also die Einstufung vor einer etwaigen Neueinstufung, meint. Diese Lösung scheint mir dem Urteil Maudet nicht zu widersprechen, das im übrigen nur über die Besoldungsgruppe entscheidet und nicht über die Dienstaltersstufe, um die es hier allein geht.
3.
Die Argumentation des Klägers, wie ich sie Ihnen eben vorgetragen habe, scheint mir also nicht überzeugend. Ich muß jedoch hinzufügen, daß auch die Auffassung der beklagten Organe Anlaß zur Kritik gibt. Wenn, so führen sie aus, die nach dem Statut erfolgte Einstufung des Dienstpostens eines Finanzprüfers, den der Kläger seit dem 1. November 1961 innehatte, in die Besoldungsgruppe B 1 eine Höherbewertung darstelle, so schließe das nicht aus, daß der höherbewertete Posten im Wege der Beförderung besetzt werden könne. Die Anstellungsbehörde müsse die Möglichkeit haben zu prüfen, ob der frühere Stelleninhaber seine Tätigkeit weiter ausüben könne oder ob diese qualifizierteren Kräften anvertraut werden solle. Im ersteren Falle müsse der frühere Stelleninhaber in die nächsthöhere Besoldungsgruppe eingestuft werden, seine Einstufung sei aber das Ergebnis einer Beförderung im Sinne von Artikel 45 des Statuts. Demnach seien das Dienstalter in der neuen Besoldungsgruppe und die Dienstaltersstufe nach den Vorschriften des Artikels 46 zu berechnen, was im vorliegenden Fall auch geschehen sei. Nach Ihrer Rechtsprechung kommt indes diese Lösung, die mir persönlich nicht unannehmbar erschiene, nicht in Betracht.
Es genügt jedoch — wie es nach meiner Auffassung hier zu geschehen hat —, die Anwendung der Grundsätze des Urteils Collotti sowie die Auslegung, die der Kläger dem Artikel 103 des Statuts gibt, abzulehnen, um zu dem Antrag zu gelangen,
—
die Klage 43/64 des Herrn Richard Müller abzuweisen
—
und zu erkennen, daß jede Partei nach Artikel 70 der Verfahrensordnung ihre Kosten selbst trägt.
(
1
)	Aus dem Französischen übersetzt.