DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
28. juli 2016 (*)
»Annullationssøgsmål – Den Europæiske Unions eksterne forbindelser – Det Schweiziske Forbunds adgang til det indre marked – Det Schweiziske Forbunds finansielle bidrag til den økonomiske og sociale samhørighed i et udvidet EU – aftalememorandum om et finansielt bidrag fra Det Schweiziske Forbund til de stater, der blev medlemmer i forbindelse med udvidelsen af 2004 – EU’s udvidelse med Republikken Kroatien – addendum til aftalememorandummet om et finansielt bidrag fra Det Schweiziske Forbund til Republikken Kroatien – Europa-Kommissionens undertegnelse af addendummet på Unionens vegne uden forudgående bemyndigelse fra Rådet for Den Europæiske Union – kompetence – artikel 13, stk. 2, TEU, artikel 16, stk. 1 og 6, TEU og artikel 17, stk. 1, TEU – principperne om kompetencetildeling, institutionel ligevægt og loyalt samarbejde«
I sag C-660/13,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, anlagt den 13. december 2013,
Rådet for Den Europæiske Union ved A. de Elera-San Miguel Hurtado, E. Finnegan og P. Mahnič, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af:
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek, J. Vláčil, E. Ruffer og M. Hedvábná, som befuldmægtigede
Forbundsrepublikken Tyskland ved T. Henze og B. Beutler, som befuldmægtigede
Den Hellenske Republik ved S. Chala og M. Tassopoulou, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg
Den Franske Republik ved G. de Bergues, D. Colas, F. Fize og N. Rouam, som befuldmægtigede
Republikken Litauen ved D. Kriaučiūnas og J. Nasutavičienė, som befuldmægtigede
Ungarn ved M.Z. Fehér og G. Szima, som befuldmægtigede
Kongeriget Nederlandene ved M. Bulterman, M. Gijzen og M. Noort, som befuldmægtigede
Republikken Polen ved B. Majczyna, som befuldmægtiget
Republikken Finland ved J. Heliskoski og H. Leppo, som befuldmægtigede
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved J. Kraehling, C. Brodie, S. Behzadi-Spencer og E. Jenkinson, som befuldmægtigede, bistået af barrister J. Holmes,
intervenienter,
mod
Europa-Kommissionen ved S. Pardo Quintillán og T. Scharf, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, afdelingsformændene M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz (refererende dommer), C. Toader og D. Šváby samt dommerne A. Rosas, E. Juhász, M. Safjan, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas og K. Jürimäe,
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: fuldmægtig I. Illéssy,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 2. juni 2015,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. november 2015,
afsagt følgende
Dom
1        Rådet for Den Europæiske Union har i stævningen nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2013) 6355 final af 3. oktober 2013 om undertegnelse af et addendum til aftalememorandummet om et finansielt bidrag fra Det Schweiziske Forbund (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Tvistens baggrund
2        Efter den 6. december 1992 at have afslået at tiltræde aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 (EFT 1994, L 1, s. 3) indgik Det Schweiziske Forbund en række bilaterale aftaler med Den Europæiske Union og dens medlemsstater inden for specifikke områder. I april 2003 vedtog Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer konklusioner, hvorved Europa-Kommissionen blev bemyndiget til at forhandle med Det Schweiziske Forbund om de nødvendige tilpasninger til aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Det Schweiziske Forbund på den anden side om fri bevægelighed for personer (EFT 2002, L 114, s. 6) med henblik på udvidelsen af EU i maj 2004. I de samme konklusioner bemyndigede Rådet desuden Kommissionen til at forhandle en aftale om et finansielt bidrag til den økonomiske og sociale samhørighed i et udvidet EU i overensstemmelse med de forhandlingsdirektiver, der var knyttet som bilag til disse konklusioner, og i samråd med Den Europæiske Frihandelssammenslutnings arbejdsgruppe (herefter »EFTA-arbejdsgruppen«).
3        I overensstemmelse med disse forhandlingsdirektiver var formålet at forhandle »et finansielt bidrag til at mindske de økonomiske og sociale forskelle i [det udvidede EU]«. I de nævnte forhandlingsdirektiver blev det ligeledes anført, at »Det Schweiziske Forbund til gengæld for fri adgang til det udvidede indre marked [skal] bidrage finansielt til den sociale og økonomiske samhørighed inden for det udvidede EU på en måde svarende til Norges, Islands og Liechtensteins«.
4        Under forhandlingerne med Det Schweiziske Forbund anførte sidstnævnte, at der på grund af begrænsninger, som var særlige for landet, ikke kunne indgås nogen bindende aftale om et sådant finansielt bidrag, hvorfor der efter forhandlingerne skulle udfærdiges et aftalememorandum, som skulle efterfølges af indgåelsen af bilaterale aftaler med hver enkelt bidragsmodtagende medlemsstat.
5        Den 27. februar 2006 blev aftalememorandummet undertegnet af det schweiziske forbundsråd, Rådets formand og Kommissionen (herefter »aftalememorandummet«). I henhold til aftalememorandummets punkt 1 udfærdigede Rådets formand og det schweiziske forbundsråd »retningslinjer«, i henhold til hvilke sidstnævnte skulle forhandle med de ti nye medlemsstater, der var opregnet i aftalememorandummet, om aftaler vedrørende et finansielt bidrag fra Schweiz over en periode på fem år regnet fra det schweiziske parlaments godkendelse af finansieringen på i alt 1 mia. CHF (ca. 905 422 671,45 EUR).
6        I henhold til aftalememorandummets punkt 8 skulle det schweiziske forbundsråd stille forslag til det schweiziske parlament om at godkende et finansielt bidrag på 1 mia. CHF (ca. 905 422 671,45 EUR). Det fremgår af aftalememorandummets punkt 2, at bidraget kan anvendes til at finansiere regionale og nationale projekter og programmer. Aftalememorandummets punkt 5 fastsætter, at det schweiziske forbundsråd og Kommissionen forpligter sig til regelmæssigt at kommunikere om gennemførelsen af det finansielle bidrag fra Schweiz. Desuden forpligter Kommissionen sig til at vurdere, om de foreslåede projekter og programmer er forenelige med Unionens formål, og til at holde det schweiziske forbundsråd underrettet herom.
7        Den 25. juni 2008 undertegnede det schweiziske forbundsråd, Rådets formand og Kommissionen et addendum til aftalememorandummet, der blev forhandlet på plads af Rådets formand med hjælp fra Kommissionen, og som vedrørte tilpasningen af det finansielle bidrag fra Schweiz til Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union.
8        Den 20. december 2012 vedtog Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer konklusioner, hvori de bl.a. noterede sig Republikken Kroatiens ønske om at blive tildelt et finansielt bidrag, som var proportionelt med de beløb, der var blevet indgået aftale om for de øvrige medlemsstater i 2006 og 2008. Endvidere opfordrede de Kommissionen til i tæt samarbejde med formandskabet for Rådet »at indlede de nødvendige drøftelser« med det schweiziske forbundsråd med henblik på at opnå et finansielt bidrag fra Schweiz til Republikken Kroatien og til regelmæssigt at høre EFTA-arbejdsgruppen om forløbet af drøftelserne (herefter »konklusionerne fra 2012«).
9        Samme dag udarbejdede Kommissionen en erklæring, der blev optaget i protokollen for mødet i De Faste Repræsentanters Komité (Coreper), og hvori Kommissionen gav udtryk for sit synspunkt om, at de nævnte konklusioner udgjorde en politisk afgørelse som omhandlet i artikel 16 TEU, hvilken tillægger Rådet beføjelsen til at formulere Unionens politik, hvorfor konklusionerne skal anses for en politisk afgørelse fra Rådet og ikke medlemsstaterne.
10      Den 25. juli 2013 meddelte Kommissionen EFTA-arbejdsgruppen, at forhandlingerne med Det Schweiziske Forbund havde ført til et resultat.
11      På grundlag af artikel 17 TEU vedtog Kommissionen den 3. oktober 2013 den anfægtede afgørelse, og det fremgår af ottende betragtning hertil, at »[d]et foreslåede addendum indebærer ingen og har ikke til formål at indebære bindende eller retlige forpligtelser for nogen af parterne i henhold til national ret eller folkeretten«. Den enkelte artikel i denne afgørelse fastsætter, at Kommissionen godkender addendummet til aftalememorandummet vedrørende det finansielle bidrag fra Schweiz til Republikken Kroatien (herefter »addendummet af 2013«), og at Kommissionen giver sin næstformand med ansvar for eksterne forbindelser og sit medlem med ansvar for regionalpolitik bemyndigelse til at undertegne addendummet på Unionens vegne.
12      Under EFTA-arbejdsgruppens møde af 15. og 23. oktober 2013 bestred medlemsstaterne og Rådet Kommissionens afgørelse om at undertegne addendummet af 2013 uden forudgående bemyndigelse fra Rådet. De gjorde gældende, at Kommissionen havde set bort fra medlemsstaternes rolle i denne henseende. Under et møde af 31. oktober 2013 udarbejdede denne arbejdsgruppe med henblik på at forelægge det for Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer et udkast til konklusioner, hvorved formanden for Rådet fik til opgave at undertegne addendummet af 2013, og hvorved det blev bekræftet, at Kommissionen havde beføjelse til at udøve koordinerings- og tilsynsfunktioner og til at undertegne dette addendum. Under dette møde anførte EU-Udenrigstjenesten, at Kommissionen modsatte sig de påtænkte konklusioner.
13      Den 7. november 2013 undertegnede Kommissionens næstformand med ansvar for eksterne forbindelser og Kommissionens medlem med ansvar for regionalpolitik addendummet af 2013 på Unionens vegne.
14      I henhold til dette addendum accepterer det schweiziske forbundsråd at forhandle en aftale på plads med Republikken Kroatien vedrørende et finansielt bidrag på 45 mio. CHF (ca. 40 744 020,22 EUR) over en periode på fem år regnet fra det schweiziske parlaments godkendelse af midlerne og tilkendegiver sin hensigt om at give tilsagn om dette bidrag indtil den 31. maj 2017. Desuden accepterer det schweiziske forbundsråd at foreslå det schweiziske parlament at godkende det nævnte bidrag.
15      Den 19. november 2013 vedtog Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer formelt de konklusioner fra Rådet, hvorved Rådets formand fik til opgave at undertegne addendummet af 2013, og hvorved Kommissionen blev beføjet til at udøve koordinerings- og tilsynsfunktioner. Den 9. december 2013 vedtog Rådet en holdning, hvori det bl.a. udtrykte sin uenighed med den måde, hvorpå Kommissionen havde handlet.
16      Den 30. juni 2015 undertegnede Det Schweiziske Forbund og Republikken Kroatien en bilateral rammeaftale vedrørende gennemførelsen af det schweizisk-kroatiske samarbejdsprogram om nedbringelse af de økonomiske og sociale skævheder i det udvidede EU.
Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
17      Rådet har nedlagt følgende påstande:
–        Den anfægtede afgørelse annulleres.
–        Den anfægtede afgørelses virkninger opretholdes, indtil den erstattes af en ny afgørelse.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
18      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse.
–        Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19      Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Republikken Litauen, Ungarn, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Republikken Finland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har fået tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande. Kongeriget Nederlandene har imidlertid ikke deltaget i nogen fase af nærværende sag.
Om søgsmålet
20      Til støtte for sit søgsmål har Rådet anført to anbringender. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af det i artikel 13, stk. 2, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling og af princippet om institutionel ligevægt. Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i samme bestemmelse.
Det første anbringende
Parternes argumenter
21      Rådet, støttet af samtlige intervenerende medlemsstater, er af den opfattelse, at Kommissionens vedtagelse af den anfægtede afgørelse og undertegnelse af addendummet af 2013 uden forudgående bemyndigelse fra Rådet udgør en tilsidesættelse af det i artikel 13, stk. 2, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling og derfor af princippet om institutionel ligevægt.
22      Aftalememorandummet om et finansielt bidrag fra Schweiz og addendaerne hertil er ikke-bindende aftaler, der indeholder et politisk tilsagn fra parterne. Artikel 218 TEUF finder derfor ikke anvendelse, og EUF-traktaten fastsætter ingen særlig procedure for forhandlingen og indgåelsen heraf. Bestemmelsen er imidlertid relevant, for så vidt som den afspejler den generelle fordeling af kompetence mellem institutionerne, således som denne er fastsat i artikel 16 TEU og 17 TEU.
23      Rådet har under henvisning til Domstolens praksis fra dom af 23. marts 2004, Frankrig mod Kommissionen (C-233/02, EU:C:2004:173, præmis 40), gjort gældende, at den omstændighed, at en retsakt ikke er bindende, ikke er tilstrækkelig til, at Kommissionen har kompetence til at vedtage den. Denne institution har nemlig ikke i henhold til artikel 17 TEU kompetence til at undertegne en ikke-bindende international aftale, såsom addendummet af 2013, på Unionens vegne uden forudgående bemyndigelse fra Rådet. Kommissionen har således indrømmet sig selv beslutningsbeføjelse med hensyn til EU’s politik og tilsidesat det i artikel 13, stk. 2, første punktum, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling og derved princippet om institutionel ligevægt.
24      Kommissionen har således fastlagt Unionens politik ved ensidigt at bemyndige undertegnelsen af addendummet af 2013 og følgelig at acceptere indholdet heraf, uden at Rådet havde haft mulighed for at fastlægge sin holdning hertil. Kommissionen har desuden fastlagt Unionens politik, idet den besluttede at behandle addendummet af 2013 som henhørende under Unionens enekompetence og at ændre undertegnerne af dette addendum ved at undertegne det alene på Unionens vegne. Ved at foretage undertegnelsen af addendummet af 2013 har Kommissionen handlet imod den holdning, som Rådet udtrykkeligt havde givet udtryk for.
25      Kommissionen deler det af Rådet og medlemsstaterne udtrykte synspunkt om, at aftalememorandummet og addendaerne hertil er ikke-bindende instrumenter, hvilket synspunkt ligeledes deles af Det Schweiziske Forbund. Kommissionen har ligesom Rådet gjort gældende, at den i artikel 218 TEUF fastsatte procedure derfor ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, hvorfor det i artikel 13, stk. 2, TEU, artikel 16, stk. 1, TEU og artikel 17, stk. 1, TEU fastsatte princip om kompetencetildeling skal overholdes. Uenigheden mellem institutionerne vedrører alene den procedure, der skal følges ved godkendelsen og undertegnelsen af sådanne instrumenter.
26      I denne henseende har Kommissionen anført, at det i overensstemmelse med artikel 16, stk. 1, TEU påhviler Rådet at fastlægge Unionens politik og varetage sammenhængen i Unionens optræden udadtil. Kommissionen skal derimod gennemføre denne politik og varetage Unionens repræsentation udadtil. Den rolle, som artikel 17, stk. 1, TEU tildeler Kommissionen i denne henseende, kræver, at sidstnævnte indrømmes en vis autonomi. Bestemmelsen giver Kommissionen direkte bemyndigelse til at gennemføre Unionens politik og til på Unionens vegne at undertegne ikke-bindende instrumenter af politisk art, for så vidt som de afspejler en af Rådet fastlagt holdning, uden at det er nødvendigt med en forudgående bemyndigelse fra Rådet. Desuden er undertegnelsen af et ikke-bindende instrument, såsom addendummet af 2013, en del af Unionens repræsentation udadtil – som omhandlet i artikel 17, stk. 1, TEU – med hensyn til en politisk holdning, der forinden er blevet fastlagt af Rådet. Således som det fremgår af Domstolens praksis i dom af 20. april 2010, Kommissionen mod Sverige (C-246/07, EU:C:2010:203, præmis 77), er det ikke et krav, at en fælles holdning skal antage en bestemt form, for at den kan anses for at foreligge.
27      I det foreliggende tilfælde udgør konklusionerne fra 2012 en politisk beslutning i Unionen som omhandlet i artikel 16, stk. 1, TEU, hvorved Rådet i sammenhæng med Unionens fastlagte politik fastlagde, at det finansielle bidrag fra Schweiz til Republikken Kroatien skulle svare til de samme beregninger som dem, der var blevet anvendt og indgået aftale om i aftalememorandummet og i det addendum, som blev undertegnet den 25. juni 2008. Den anfægtede afgørelse har ikke afveget fra denne holdning, hvilket Rådet desuden ikke har hævdet. Endvidere har Rådet ikke fremsat nogen indsigelse med hensyn til udfaldet af drøftelserne med Det Schweiziske Forbund eller indholdet af den anfægtede afgørelse, idet dets indsigelser alene er af proceduremæssig art.
28      Desuden er undertegnelsen af addendummet af 2013 omfattet af de gennemførelses- og forvaltningsfunktioner, som Kommissionen har forpligtet sig til at varetage i forbindelse med aftalememorandummet og addendaerne hertil. Disse gennemførelses- og forvaltningsfunktioner er ligeledes tiltroet Kommissionen i medfør af artikel 17, stk. 1, TEU.
29      Endelig har Kommissionen anført, at Rådets argumenter vedrørende indholdet af addendummet af 2013 og vedrørende den omstændighed, at indholdet ikke svarer til konklusionerne fra 2012, ikke kan tiltrædes, idet de er blevet gjort gældende for første gang i replikken. Under alle omstændigheder vedrører disse argumenter ikke Rådets kompetencer, men arten af addendummet af 2013, og de finder således ingen støtte i artikel 16 TEU.
Domstolens bemærkninger
30      Med sit første anbringende har Rådet, støttet af samtlige intervenerende medlemsstater, i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen i mangel af en forudgående bemyndigelse fra Rådet ikke havde kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse, der indeholdt en bemyndigelse til at undertegne addendummet af 2013 på Unionens vegne, og at Kommissionen ved at vedtage denne afgørelse følgelig har tilsidesat det i artikel 13, stk. 2, TEU fastsatte kompetencetildelingsprincip og princippet om institutionel ligevægt.
31      I denne henseende bemærkes, at der ved traktaterne er tilvejebragt en kompetencefordeling mellem Unionens institutioner, hvorved hver enkelt institution er tillagt opgaver som led i Unionens institutionelle opbygning og gennemførelsen af de opgaver, der er overdraget Unionen (jf. i denne retning dom af 22.5.1990, Parlamentet mod Rådet, C-70/88, EU:C:1990:217, præmis 21).
32      Artikel 13, stk. 2, TEU fastsætter således, at hver EU-institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, som er fastsat i disse. Denne bestemmelse er udtryk for princippet om den institutionelle ligevægt, der er karakteristisk for Unionens institutionelle opbygning, hvilket forudsætter, at hver enkelt af institutionerne udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser (dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen, C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 64, og af 6.10.2015, Rådet mod Kommissionen, C-73/14, EU:C:2015:663, præmis 61).
33      Hvad angår Rådets beføjelser fastsætter artikel 16, stk. 1, andet punktum, TEU, at Rådet udøver politikformulerende og koordinerende funktioner på de betingelser, der er fastsat i traktaterne. Hvad særlig angår Unionens optræden udadtil bestemmer artikel 16, stk. 6, tredje afsnit, TEU, at Rådet for Udenrigsanliggender fastlægger Unionens optræden udadtil på grundlag af strategiske retningslinjer fastlagt af Det Europæiske Råd og sikrer sammenhæng i Unionens indsats.
34      For så vidt angår Kommissionens beføjelser fastsætter artikel 17, stk. 1, første, femte og sjette punktum, TEU, at Kommissionen fremmer Unionens almene interesser og tager passende initiativer med henblik herpå, udøver koordinerings-, gennemførelses- og forvaltningsfunktioner på de betingelser, der er fastsat i traktaterne, og varetager Unionens repræsentation udadtil, bortset fra den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og de øvrige tilfælde, der er nævnt i traktaterne.
35      Kommissionen har gjort gældende, at undertegnelse af en ikke-bindende aftale udgør en del af Unionens repræsentation udadtil som omhandlet i artikel 17, stk. 1, TEU, såfremt denne ikke-bindende aftale afspejler en af Rådet allerede fastlagt holdning eller EU-politik. I et sådant tilfælde forudsætter undertegnelsen af et sådant ikke-bindende instrument ikke en forudgående bemyndigelse fra Rådet. I den foreliggende sag har sidstnævnte i konklusionerne fra 2012 fastlagt »en EU-holdning«. Addendummet af 2013 er i overensstemmelse med denne holdning, således at Kommissionen efter sin egen opfattelse kunne foretage undertegnelsen af det nævnte addendum uden at opnå Rådets forudgående bemyndigelse hertil.
36      I denne henseende bemærkes, at den blotte omstændighed, at Kommissionen i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU råder over en beføjelse til at repræsentere Unionen udadtil, ikke er tilstrækkelig til at besvare det med Rådets første anbringende rejste spørgsmål om, hvorvidt overholdelsen af princippet om kompetencefordeling, der er fastsat i artikel 13, stk. 2, TEU, krævede, at Kommissionens undertegnelse af addendummet af 2013 på Unionens vegne forinden var blevet bemyndiget af Rådet (jf. analogt for så vidt angår artikel 335 TEUF dom af 6.10.2015, Rådet mod Kommissionen, C-73/14, EU:C:2015:663, præmis 59 og 60).
37      Hvad angår konklusionerne fra 2012 forholder det sig således, at selv om de bemyndiger Kommissionen til »at indlede de nødvendige drøftelser« med det schweiziske forbundsråd med henblik på et finansielt bidrag til Republikken Kroatien, indeholder de imidlertid ikke, således som generaladvokaten har anført i punkt 115 i forslaget til afgørelse, nogen bemyndigelse, der gør det muligt for Kommissionen på Unionens vegne at undertegne det af disse drøftelser hidrørende addendum. I denne henseende har Kommissionen heller ikke fremlagt nogen oplysninger, som gør det muligt at antage, at Rådet i konklusionerne fra 2012 havde givet Kommissionen beføjelse til at undertegne addendummet af 2013.
38      Under disse omstændigheder kan Kommissionen ikke anses for at have været bemyndiget til i henhold til sin beføjelse til repræsentation udadtil i medfør af artikel 17, stk. 1, TEU at undertegne en ikke-bindende aftale hidrørende fra drøftelser ført med et tredjeland.
39      En afgørelse, som vedrører undertegnelse af en aftale med et tredjeland henhørende under Unionens kompetenceområde, indebærer nemlig, hvad enten aftalen er bindende eller ej, at der under iagttagelse af de strategiske retningslinjer, som er fastlagt af Det Europæiske Råd, og af de i artikel 21, stk. 1 og 2, TEU fastsatte principper og formål med Unionens optræden udadtil foretages en vurdering af Unionens interesser i tilknytning til forbindelserne med det pågældende tredjeland, og at der foretages en afvejning af de modstående interesser hidrørende fra disse forbindelser.
40      En afgørelse om undertegnelse af en ikke-bindende aftale såsom den i hovedsagen omhandlede udgør derfor en del af retsakterne til formulering af Unionens politik og til fastlæggelse af Unionens optræden udadtil som omhandlet i artikel 16, stk. 1, andet punktum, TEU og artikel 16, stk. 6, tredje afsnit, TEU.
41      Denne analyse kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at Rådet allerede havde vurderet Unionens interesser i forbindelse med vedtagelsen af afgørelsen om indledning af de drøftelser, der førte til udarbejdelsen af en ikke-bindende aftale.
42      Undertegnelsen af en ikke-bindende aftale indebærer nemlig, at Unionen vurderer, om denne aftale stadig opfylder dens interesser, således som disse er blevet fastlagt af Rådet i bl.a. afgørelsen om indledning af drøftelserne vedrørende indgåelse af aftalen.
43      Denne vurdering kræver en efterprøvelse af bl.a. det konkrete indhold af den ikke-bindende aftale hidrørende fra drøftelserne ført med et tredjeland, såsom addendummet af 2013, hvilket indhold hverken kan fastsættes på forhånd eller forudsiges i forbindelse med afgørelsen om at indlede sådanne drøftelser. Den blotte omstændighed, at indholdet af en ikke-bindende aftale, som Kommissionen har forhandlet på plads med et tredjeland, svarer til det forhandlingsmandat, som Rådet har givet, er således ikke tilstrækkelig til, at Kommissionen har beføjelse til at undertegne en sådan ikke-bindende retsakt uden forudgående bemyndigelse fra Rådet med den begrundelse, at bemyndigelsen er dækket af en holdning, som Rådet tidligere har fastlagt.
44      I den foreliggende sag skal det bemærkes, at det i addendummet af 2013 nævnte yderligere bidrag fra Det Schweiziske Forbund, således som Kommissionen har gjort gældende, ganske vist forudsatte en godkendelse fra det schweiziske parlament af den tilsvarende finansiering. Desuden skulle de nærmere vilkår med hensyn til dette bidrag være genstand for senere drøftelser mellem Det Schweiziske Forbund og Republikken Kroatien.
45      Foruden de i denne doms præmis 39-43 anførte betragtninger udgør de i dette addendums punkt 1 nævnte oplysninger vedrørende selve størrelsen på bidraget, nemlig 45 mio. CHF (ca. 40 744 020,22 EUR), og bidragsperioden imidlertid væsentlige aspekter i formuleringen af Unionens politik i sammenhæng med tilpasningen af det finansielle bidrag fra Schweiz som følge af Det Schweiziske Forbunds adgang til et udvidet indre marked efter Republikken Kroatiens tiltrædelse af EU.
46      Det følger af de ovenstående betragtninger, at Kommissionens undertegnelse på Unionens vegne af addendummet af 2013 forudsatte en forudgående bemyndigelse fra Rådet. Kommissionen har således tilsidesat det i artikel 13, stk. 2, TEU fastsatte kompetencetildelingsprincip og princippet om institutionel ligevægt, idet den uden forudgående bemyndigelse fra Rådet har undertegnet addendummet af 2013 på Unionens vegne.
47      Det første anbringende er følgelig begrundet.
48      Den anfægtede afgørelse skal derfor annulleres, uden at det er fornødent at efterprøve det andet anbringende, som Rådet har anført til støtte for sit søgsmål.
Om anmodningen om opretholdelse af den anfægtede afgørelses virkninger
49      Rådet, støttet af Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Ungarn og Republikken Finland, har i tilfælde af, at Domstolen måtte annullere den anfægtede afgørelse, nedlagt påstand om opretholdelse af virkningerne heraf indtil vedtagelsen af en ny afgørelse.
50      Det fremgår af artikel 264, stk. 2, TEUF, at Domstolen, dersom den skønner det nødvendigt, kan angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.
51      I denne henseende fremgår det af Domstolens retspraksis, at virkningerne af en sådan retsakt kan opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af en annullation heraf vil kunne få alvorlige negative konsekvenser for de berørte personer, og når den anfægtede retsakts lovlighed ikke anfægtes på grund af dens formål eller indhold, men på grund af ophavsmandens inkompetence eller tilsidesættelsen af væsentlige formforskrifter (dom af 26.11.2014, Parlamentet og Kommissionen mod Rådet, C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis).
52      I den foreliggende sag bemærkes, at den anfægtede afgørelse gjorde det muligt at undertegne addendummet af 2013, hvorved Kommissionen på Unionens vegne godkendte afslutningen af forhandlingerne mellem Unionen og Det Schweiziske Forbund og sidstnævntes politiske tilsagn, der var indeholdt i dette addendum.
53      En annullation af den anfægtede afgørelse, uden at afgørelsens virkninger opretholdes, kan få alvorlige negative konsekvenser for Unionens forbindelser med Det Schweiziske Forbund.
54      Følgelig bør Domstolen udøve den beføjelse, som den er tildelt ved artikel 264, stk. 2, TEUF, og opretholde virkningerne af den anfægtede afgørelse, indtil en ny afgørelse, der er tiltænkt at erstatte den, træder i kraft inden for en rimelig frist.
Sagens omkostninger
55      I medfør af artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Kommissionen betaler sagens omkostninger, og da Kommissionen har tabt sagen, bør denne pålægges at betale omkostningerne.
56      I overensstemmelse med samme reglements artikel 140, stk. 1, bærer Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Republikken Litauen, Ungarn, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Republikken Finland og Det Forenede Kongerige, der er indtrådt i den foreliggende sag, hver deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)      Kommissionens afgørelse C(2013) 6355 final af 3. oktober 2013 om undertegnelse af et addendum til aftalememorandummet om et finansielt bidrag fra Det Schweiziske Forbund annulleres.
2)      Virkningerne af Kommissionens afgørelse C(2013) 6355 final opretholdes, indtil en ny afgørelse, der er tiltænkt at erstatte den, træder i kraft inden for en rimelig frist.
3)      Europa-Kommissionen betaler sagens omkostninger.
4)      Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Republikken Litauen, Ungarn, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Republikken Finland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter
* Processprog: engelsk.