61958C0003
Conclusies van de Advocaat-Generaal
M. LAGRANGE
19 januari 1960
Vertaald uit het Frans
INHOUD
blz
I. Vragen van procesrecht en bevoegdheid
II. Interpretatie der geldende bepalingen
1. Algemene opmerkingen
2. Interpretatie van artikel 70, lid 4
a) „bijzondere binnenlandse vervoertarieven, in het belang van een of meer producenten van kolen of staal”,
b) „overeenstemming met de beginselen van dit Verdrag”
III. Toepassing
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Heden hebben wij ons bezig te houden met de beroepen welke door de Regering van de Bondsrepubliek Duitsland enerzijds, en door een gehele reeks Duitse ijzer-, staal- en mijnbouwondernemingen, gesteund door interventies der betrokken Lander anderzijds, zijn ingesteld tegen twee van de beschikkingen, afgekondigd in het Publikatieblad van 3 maart 1958, betreffende de bijzondere tariefbepalingen bedoeld in artikel 70 van het Verdrag en in paragraaf 10 van de Overeenkomst met betrekking tot de overgangsbepalingen: te weten de beschikking betreffende het vervoer per spoor van minerale brandstoffen bestemd voor de ijzer- en staalindustrie en de beschikking betreffende het vervoer per spoor van ertsen, welke beide van kracht zijn voor de in Duitsland geldende bijzondere tarieven. Deze beschikkingen worden bestreden voor zover daarin de intrekking wordt bevolen van de bijzondere tarieven, welke bij onderzoek niet zijn beschouwd als „concurrerende tarieven” (deze zijn volgens de Hoge Autoriteit op zichzelf geldig), doch als „ondersteuningstarieven” die, eveneens volgens de Hoge Autoriteit, alleen met haar goedkeuring kunnen worden gehandhaafd, welke goedkeuring zij echter in de verschillende aan de orde zijnde gevallen geheel of ten dele heeft geweigerd, met bepaling van termijnen voor de gehele of gedeeltelijke intrekking.
Wij menen, dat wij een overzicht van de feiten achterwege kunnen laten. Dit zou neerkomen op een overzicht van het onderzoek, dat aan de hand van artikel 70 van het Verdrag en paragraaf 10 van de Overeenkomst is ingesteld naar de bijzondere tarieven, welk probleem in meerdere of mindere mate samenvalt met dat van de toepassing van deze gezamenlijke bepalingen. Dit overzicht zou noodzakelijkerwijs onvolledig ofwel veel te uitvoerig zijn en zou in geen geval de bondigheid en juistheid bereiken, die op dergelijk gebied alleen is te vinden in de rapporten der technici en de uit-eenzettingen der verantwoordelijke politici. Voor deze inlichtingen, welke overigens onontbeerlijk zijn voor een goed begrip van de achtergrond waartegen het onderhavige geding zich afspeelt, verwijzen wij daarom in de eerste plaats naar de verschillende stukken, die aan het hoofd van de beide brieven van 12 februari 1958 met name door de Hoge Autoriteit worden genoemd, en in de tweede plaats naar de rapporten der commissies en naar de beraadslagingen van de Gemeenschappelijke Vergadering. Wij wijzen in het bijzonder op de volgende stukken: a) in de eerste categorie: 1) de brief van de Bondsminister van Economische Zaken van 28 februari 1957 met bijlagen; 2) de notulen van de op 11 en 12 maart 1957 te Luxemburg gehouden zittingen; b) in de tweede categorie: 1) het rapport van de Commissie voor de investeringen van de Vergadering, ingediend door de rapporteur Armengaud, betreffende een studie- en onderzoekingsreis ter plaatse, door de Commissie gemaakt in januari 1957 (doc. No. 33 1956-1957); 2) het rapport van de Commissie voor het vervoer van 10 oktober 1957, ingediend door de rapporteur Kapteyn, over de coördinatie van het Europese vervoerwezen, in het bijzonder blz. 42 tot 44, met verschillende interessante bijlagen, waaronder een samenvatting van de geschiedenis van de Interstate Commerce Commission in de Verenigde Staten van Amerika, welke tijdens de pleidooien herhaaldelijk is genoemd (doc. No. 6 1957-1958). Al deze stukken, met uit-zondering van het laatste, behoren als bijlagen bij het verweerschrift van de Hoge Autoriteit in de zaak 19-58.
Ook zullen wij er van afzien, een samenvatting te geven van de verschillende theoriën welke zowel tijdens de schriftelijke als tijdens de mondelinge procedure op zo voortreffelijke en volledige wijze zijn verdedigd, en waarvan, zelfs bij een gedetailleerde en in dit geval te wijdlopige analyse, onmogelijk alle aspecten tot hun recht zouden kunnen komen. Wij zullen ons er toe beperken, in het licht van al hetgeen wij hebben gelezen en gehoord, te trachten een juiste interpretatie te geven van de in geding zijnde bepalingen, geplaatst in het algemene kader van het Verdrag en rekening houdende met de doeleinden welke in het Verdrag zijn gesteld. Na de interpretatie der geldende bepalingen zullen wij vervolgens nagaan, of de bestreden beschikkingen daarmede in overeenstemming zijn.
I. VRAGEN VAN PROCESRECHT EN BEVOEGDHEID
Te voren dienen wij ons evenwel bezig te houden met een aantal vragen van procesrecht en bevoegdheid.
In de eerste plaats twee vragen betreffende het beroep 19-58 van de Regering van de Bondsrepubliek. In dit beroep, hetwelk, evenals de andere beroepen, is ingesteld op grond van artikel 33 van het Verdrag, beperkt verzoekster zich ertoe, de nietigverklaring der bestreden beschikkingen te vorderen. Zij verwijst echter eveneens uitdrukkelijk naar artikel 88 en artikel 37.
De verwijzing naar artikel 88 is zeer kort. Paragraaf E van het verzoekschrift luidt als volgt: „Hoewel de bestreden beschikkingen niet uitdrukkelijk zijn gegrond op artikel 88 van het Verdrag E.G.K.S., vertonen zij zo duidelijk de trekken van de in dat artikel bedoelde beschikkingen, dat verzoekster het denkbaar acht, dat het Hof haar deze betekenis toekent. Reeds uit dit oogpunt beschikt het Hof in casu over een discretionaire toetsingsbevoegdheid”.
Bij onze beschouwingen omtrent de zaak 3-59 hadden wij reeds de gelegenheid ons standpunt over deze vraag uiteen te zetten. Het is niet juist, dat de Hoge Autoriteit, naar aanleiding van de bijzondere tarieven voor kolen, bestemd voor de ijzer- en staalindustrie, en voor ertsen, „van oordeel was, dat de Bondsrepubliek een voor haar uit dit Verdrag voortvloeiende verplichting niet had nagekomen”, om de woorden van artikel 88 aan te halen; de Hoge Autoriteit behoefde derhalve dit verzuim niet bij een met redenen omklede beschikking vast te stellen. Zij heeft in de eerste plaats erkend, dat de tarieven, welke zij als „concurrerende tarieven” beschouwde, niet met het Verdrag in strijd waren en dat zij de intrekking derhalve niet behoefde te bevelen (de Regering van de Bondsrepubliek heeft er uiteraard geen belang bij, deze opvatting te bestrijden, hetgeen zij dan ook niet doet); in de tweede plaats heeft de Hoge Autoriteit, met betrekking tot de zogenaamde „ondersteuningstarieven”, de bevoegdheid uitgeoefend welke zij ontleent aan het vierde lid van artikel 70 van het Verdrag jo. het zevende lid van paragraaf 10 van de Overeenkomst, en heeft zij deze goedgekeurd of de intrekking bevolen, het laatste met vaststelling van termijnen. Daar het tarieven betrof die bij de instelling van de Hoge Autoriteit van kracht waren, konden zij gehandhaafd blijven, totdat de Hoge Autoriteit op grond van de uitdrukkelijke bepalingen van de Overeenkomst handelend optrad: voordat de Hoge Autoriteit, met gebruikmaking van de haar daartoe verleende bevoegdheid, besloot de Bondsrepubliek te bevelen de tarieven in te trekken, was de Bondsregering daartoe niet verplicht; het spreekt vanzelf, dat ditzelfde a fortiori zou gelden, indien werd aangenomen dat de onderhavige tarieven geheel of ten dele met het Verdrag in over-eenstemming waren, en geen goedkeuring behoefden. Het enige verzuim, dat de Hoge Autoriteit ten laste van de Bondsregering heeft vastgesteld, bestaat daarin dat de Regering de in het onderhavige beroep bestreden beschikkingen weigert toe te passen, zolang het Hof niet op dit beroep heeft beslist: hierop heeft de zaak 3-59 betrekking, die op het huidige tijdstip nog onbeslist is.
Met betrekking tot artikel 37 verklaart verzoekster in paragraaf II van de conclusie van repliek, dat „niettegenstaande het door de Hoge Autoriteit ingenomen standpunt de mogelijkheid zeer wel bestaat, dat de bestreden beschikking tevens een beschikking is in de zin van het derde lid van artikel 37” en „dat het niet ondenkbaar is, dat het Hof haar standpunt zal delen”.
Ook al is het inderdaad denkbaar, dat het Hof een dergelijk standpunt deelt, zijn advocaat-generaal deelt het in ieder geval niet. Artikel 37 bestrijkt een zozeer uitzonderlijk terrein, dat er naar onze mening geen sprake van kan zijn, dat de procedure die dit artikel voorziet de gewone procedure ex artikel 33 doorkruist. De Staat die van artikel 37 gebruik wenst te maken moet zijn verzoek tot de Hoge Autoriteit dusdanig inkleden, dat deze over het doel van dit verzoek niet in het ongewisse kan verkeren, en in de gelegenheid is, volgens het voorschrift van artikel 37, de Raad te raadplegen en vanuit het volstrekt uitzonderlijke gezichtspunt van de onderhavige bepaling haar beslissing te nemen. De Bondsregering beweert zelfs niet dat zij een dergelijk verzoek, waarop in de bestreden beschikkingen zou zijn beslist, tot de Hoge Autoriteit heeft gericht; zij deelt althans niet mede, welke brief of welk stuk in de door haar met de Hoge Autoriteit gevoerde correspondentie als inleiding tot de procedure van artikel 37 moet worden beschouwd. Het is ons overigens bekend, dat verzoekster na de indiening van het beroep met deze procedure een aanvang heeft gemaakt.
Wat betreft de door de ondernemingen ingestelde beroepen 3 tot 18-58 en 25 en 26-58 erkent de Hoge Autoriteit, dat deze zich richten tegen individuele beschikkingen en dat deze beschikkingen betrekking hebben op verzoeksters. Deze opvatting stemt ons inziens inderdaad met Uw rechtspraak overeen. Voor zover de beroepen zich richten tegen enige bepalingen van de litigieuze beschikkingen, die niet op de ondernemingen betrekking hadden, zijn de vorderingen van deze beroepen dienovereenkomstig bij repliek gerectificeerd en verminderd. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de beroepen der ondernemingen bestaat derhalve geen geschil; ook ambtshalve rijzen hiertegen ons inziens geen bedenkingen.
Thans komen wij tot de vraag, of de Hoge Autoriteit bij het geven van de bestreden beschikkingen de termijnen in acht heeft genomen en derhalve bevoegd heeft gehandeld. Verzoeksters werpen het middel onbevoegdheid op, omdat de beschikkingen na het verstrijken van de overgangsperiode zijn uitgevaardigd; zij zouden namelijk eerst verbindend zijn geworden door de betekening aan de Duitse Regering op 14 februari 1958, nadat de overgangsperiode op 9 februari was verstreken. Daar de tarieven van kracht waren bij het sluiten van het Verdrag, viel de intrekking onder het zevende lid van paragraaf 10 van de Overeenkomst en kon de Hoge Autoriteit de bevoegdheid, welke haar door deze bepaling werd toegekend, slechts gedurende de overgangsperiode uitoefenen. De Bondsregering beperkt zich in haar verzoekschrift tot het stellen van de vraag, doch werpt niet uitdrukkelijk het middel onbevoegdheid op: deze houding is begrijpelijk, indien men weet, dat de Bondsregering gedurende de voorafgaande onderhandelingen het standpunt had ingenomen, dat de Hoge Autoriteit ook na het verstrijken van de overgangsperiode haar bevoegdheid behield. Doch zelfs indien het middel in de andere verzoekschriften niet uitdrukkelijk was voorgedragen, zou er aanleiding bestaan, het ambtshalve te onderzoeken.
Dit onderzoek werpt een reeks vragen op.
In de eerste plaats de vraag, waarop wij zo juist hebben gezinspeeld: moest de Hoge Autoriteit haar bevoegdheid krachtens het zevende lid van paragraaf 10 van de Overeenkomst uitoefenen voor het verstrijken van de overgangsperiode?
Voor ons staat vast, dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Immers, de Hoge Autoriteit had niet alleen het recht doch ook de plicht om, met gebruikmaking van de bevoegdheden die het Verdrag en de Overeenkomst haar daartoe hadden toegekend, de met de Verdragsregels strijdige toestanden, die bij de inwerkingtreding van het Verdrag bestonden, uit de weg te ruimen: dat was de bedoeling van de overgangsperiode. De vraag kan zelfs gesteld worden, of deze met het Verdrag strijdige situaties niet overeenkomstig de eerste paragraaf, sub 5, lid 2, van de Overeenkomst bij het verstrijken van de overgangsperiode hadden behoren te zijn verdwenen.
Betekent dit ook, zoals verzoeksters, althans de ondernemingen, schijnen te menen, dat de Hoge Autoriteit rechtens niet zou kunnen optreden, indien zij voor het verstrijken van de overgangsperiode niet gebruik had gemaakt van haar bevoegdheid krachtens het zevende lid van paragraaf 10 van de Overeenkomst? Ons inziens zeker niet. Immers, de overgangsperiode is ingesteld in het belang van de ondernemingen, ter vermijding van de moeilijkheden die uit een te plotselinge integratie zouden kunnen voortvloeien. Dit wordt expressis verbis gezegd in het eerste lid van de eerste paragraaf van de Overeenkomst, welke „voorziet in de maatregelen, die nodig zijn voor de instelling van de Gemeenschappelijke Markt en voor de geleidelijke aanpassing van de produktie aan de nieuwe omstandigheden, waarvoor zij wordt gesteld, waarbij tegelijkertijd het doen verdwijnen van de onevenwichtigheden, die ten gevolge van vroegere omstandigheden zijn ontstaan, wordt vergemakkelijkt”. Het zou principieel in strijd zijn met het Verdrag, gedurende de 45 jaren welke na het verstrijken van de overgangsperiode zullen verlopen, discriminatoire, met het Verdrag strijdige toestanden te handhaven, onder het voorwendsel dat de Hoge Autoriteit deze toestanden heeft laten bestaan, door na te laten gedurende de overgangsperiode de nodige maatregelen te treffen voor de geleidelijke en geruisloze afschaffing daarvan: dit zou leiden tot geprivilegieerde posities en een blijvende bron van onrust worden ten voordele van degenen, die het geluk zouden hebben gehad aan de aanpassingsmaatregelen te ontkomen en ten nadele van degenen, die gedwongen waren een einde te maken aan de discriminaties waarvan zij profiteerden; dit zou, in één woord, betekenen dat definitief werd afgezien van de instelling van de Gemeenschappelijke Markt.
Ons inziens ligt de zaak als volgt: de Hoge Autoriteit kan geen beschikkingen meer geven op grond van een bevoegdheid ontleend aan de Overeenkomst. Laat ons aannemen dat dan een situatie blijft bestaan, welke in strijd is met het Verdrag, in het onderhavige geval met het eerste lid van artikel 70. Hierbij moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid, dat overeenkomstig het vierde lid van hetzelfde artikel goedkeuring wordt verleend. Indien evenwel de Hoge Autoriteit van oordeel is, dat de toestand in strijd is met het eerste lid en niet overeenkomstig het vierde lid kan worden goedgekeurd, is de betrokken staat overeenkomstig artikel 86 verplicht, daaraan een einde te maken, desnoods op aanbeveling van de Hoge Autoriteit. Wij merken op, dat de Hoge Autoriteit dit systeem heeft gevolgd in de beschikkingen van 9 februari 1958 betreffende het vervoer van minerale brandstoffen, niet bestemd voor de ijzer- en staalindustrie, waarvoor het vierde lid van artikel 70 niet gold.
Uitgaande van deze veronderstelling zouden de betrokkenen zijn beroofd van de waarborgen, hun uitdrukkelijk toegekend in het zevende lid van paragraaf 10 van de Overeenkomst, waarbij de Hoge Autoriteit de verplichting wordt opgelegd de noodzakelijke termijnen toe te staan, teneinde elke ernstige economische verstoring te voorkomen. Evenwel moet worden vastgesteld, dat dergelijke termijnen ook in dat geval zouden moeten worden toegekend, zulks overeenkomstig de normale regelen van billijkheid, waarvan de grondslag licht zou zijn te vinden in de algemene beginselen genoemd in de aanvang van het Verdrag, in het bijzonder in het tweede lid van artikel 2. Dit spreekt zozeer vanzelf, dat de vraag rijst of niet via een andere juridische weg hetzelfde resultaat zou worden bereikt, namelijk: 1.) plicht van de Hoge Autoriteit tot het nemen van besluiten op grond van artikel 70, lid 1 en 4; 2.) noodzaak, dat redelijke termijnen worden gesteld, teneinde elke ernstige economische verstoring te voorkomen; indien zou worden aangenomen dat de Hoge Autoriteit in het onderhavige geval op deze wijze heeft gehandeld, dan zou dit tot gevolg hebben, dat de beschikkingen niet mogen worden vernietigd op de enkele grond dat de termijnen niet in acht zijn genomen.
Onverschillig welke mening men hierover is toegedaan, zijn wij van oordeel, dat het Hof zich moet uitspreken over de vraag, of de termijn in acht is genomen. Immers, zelfs indien met ons wordt aangenomen, dat het verstrijken van de termijn de Hoge Autoriteit niet van haar plicht tot handelen ontslaat, doch integendeel deze plicht dwingender wordt naarmate het handelen langer op zich laat wachten, staat vast, dat de Hoge Autoriteit een fout begaat door gedurende de gehele overgangsperiode na te laten de noodzakelijke maatregelen te treffen, op de wijze als in de Overeenkomst is voorgeschreven, om af te rekenen met situaties welke eventueel discriminatoir en met het Verdrag in strijd zijn. De Hoge Autoriteit, of juister gezegd de Gemeenschap, zou in voorkomend geval geacht kunnen worden voor een dergelijke fout aansprakelijk te zijn.
Thans de vraag, of de bestreden beschikkingen voor het verstrijken van de overgangsperiode zijn uitgevaardigd.
Wij herinneren aan de verschillende data, welke in dit verband van belang zijn:
9 februari: datum waarop, volgens de vermelding in de beschikkingen zoals deze zijn betekend en openbaar gemaakt, de besluiten zijn genomen;
11 februari: datum van het uittreksel van de notulen van de 417e zitting van de Hoge Autoriteit, gehouden (volgens het uittreksel dat is overgelegd) te Luxemburg op 9 februari 1958 te 20.30 uur, vermeldende dat de tekst van de brieven, welke bij de notulen zijn gevoegd, door de Hoge Autoriteit is vastgesteld;
12 februari: datum van betekening van de brieven;
14 februari: datum waarop, volgens verzoeksters, de brieven hun bestemming hebben bereikt;
3 maart: datum van het nummer van het Publikatieblad waarin de brieven zijn afgekondigd.
Eerste vraag: moet voor de vraag, of de beschikking binnen de voorgeschreven termijn tot stand is gekomen, onderscheid worden gemaakt tussen de datum van de beschikking en die van de betekening, of moet worden aangenomen dat de beschikking eerst door de betekening „perfect” wordt (voor wat betreft de individuele beschikking; door de publikatie indien het een algemene beschikking is)? Aan deze vraag hebben partijen lange beschouwingen gewijd, waarbij in het bijzonder werd verwezen naar de Franse en Duitse rechtspraak. Wat Duitsland aangaat, achten wij de geciteerde plaatsen voor geen van beide standpunten beslissend. In Frankrijk daarentegen bestaat een volkomen duidelijke rechtspraak van de Conseil d'Etat, waarin het onderscheid wordt erkend: de betekening of de openbaarmaking zijn voor de voltooiing van de administratieve beschikking niet nodig, doch zijn alleen van belang voor de toepassing van de beschikking, alsmede voor de aanvang van de beroepstermijn.
Hieruit volgt, dat een administratieve handeling, die wettelijk alleen binnen een bepaalde termijn kan worden getroffen, regelmatig is, zelfs indien de betekening of publikatie eerst na het verstrijken van de gestelde termijn plaatsvindt. (
1
) Daaruit volgt eveneens — en dit is een belangrijke gevolgtrekking — dat indien de handeling het karakter draagt van een algemeen voorschrift, dit reeds voor de publikatie in een aantal individuele beschikkingen kan worden toegepast; doch uiteraard kunnen laatstgenoemde beschikkingen eerst na de publikatie van de algemeen geldende beschikking verbindend worden, terwijl de tenuitvoerlegging voor die tijd zelfs de nietigheid van de uitvoeringsbeschikking tot gevolg kan hebben. In dit verband noemen wij een interessant arrest betreffende een sociétaire van de Comédie française, Mevrouw Berthe Bovy, van 23 juni 1943, Rec. blz. 203.
Dat er onderscheid bestaat tussen de wijze waarop de handeling tot stand komt en de wijze waarop zij voor toepassing vatbaar wordt valt niet te ontkennen; in de artikelen 14 en 15 van het Verdrag is dit beginsel uitdrukkelijk neergelegd. De vraag waarom het gaat is deze, of dit onderscheid de geadministreerden voldoende waarborgen biedt omtrent de datum, waarop in feite aan de vormvoorschriften voor de handeling is voldaan. Indien wij ons tot het publiekrecht beperken, staat vast, dat het stelsel waarbij aan het onderscheid rechtsgevolgen worden toegekend in bepaalde gevallen aanleiding kan geven tot kritiek, daar zeer dikwijls de voorbereiding der administratieve handelingen in geheimzinnigheid wordt gehuld en de geadministreerden in de onmogelijkheid verkeren om de nodige controle uit te oefenen, nog gezwegen van de argwanen die bij hen kan rijzen en van de onmogelijkheid waarin zij zich in het algemeen bevinden, enig begin van bewijs te leveren. Doch dit is niet het geval, wanneer, zoals in casu, de beschikkingen afkomstig zijn van een bestuurslichaam, hetwelk beslist na beraadslagingen welke aan nauwkeurige vormvoorschriften zijn onderworpen (quorum, meerderheid van stemmen enz.), waarvoor de notulen borg staan, en wanneer reeds de samenstelling van dit lichaam voldoende zekerheid geeft dat deze regels zullen worden nageleefd. Wij zijn zelfs van mening, dat het onderscheid in dit geval een regel van behoorlijk bestuur is, want hierdoor kan worden voorkomen, dat voor zaken van zeer gering belang genoegen wordt genomen met de betekening of publikatie van beschikkingen, welke in feite door de ambtenaren zijn genomen, doch niet op de agenda van een zitting van de Hoge Autoriteit hebben gestaan en in de notulen zijn vastgelegd: deze laatste formaliteiten, welker inachtneming gemakkelijk kan worden geverifieerd, bevatten voor de belanghebbenden de beste waarborgen.
Resumerend zijn wij derhalve van mening, dat niet moet worden uitgegaan van de datum van betekening, doch van de datum waarop de beschikkingen van de Hoge Autoriteit, tijdens een volgens de voorschriften gehouden zitting, zijn vastgesteld.
Tweede vraag: wat was de laatste dag van de termijn, waarbinnen de Hoge Autoriteit haar besluit moest nemen? Paragraaf 1, sub 4, van de Overeenkomst zegt: „vijf jaren, te rekenen van het tijdstip van de instelling van de Gemeenschappelijke Markt voor kolen”. Allen zijn het erover eens dat, daar de gemeenschappelijke markt voor kolen op 10 februari 1953 is ingesteld, 9 februari 1958 de laatste dag van de overgangsperiode was. Gij herinnert zich echter dat aan het einde van de mondelinge behandeling is gewezen op de omstandigheid, dat, aangezien 9 februari 1958 een zondag was, volgens een algemeen erkende regel de termijn met een dag zou zijn verlengd.
Deze gedachtengang is inderdaad mogelijk, doch kan ook aanleiding geven tot enige twijfel. Valt de verlenging van een termijn, omdat de laatste dag een zondag is, onder die „algemene rechtsbeginselen”, welke kunnen worden toegepast, zelfs indien zij niet in het Verdrag zijn vermeld? In het interne recht is dit onzes inziens niet het geval. In het Franse recht is er een bepaling, artikel 1033 van de Code de procédure civile, gewijzigd door een décrèt-loi van 31 augustus 1937, volgens welke termijnen die op een zaterdag of zon- of feestdag verstrijken worden verlengd tot de „eerste daaropvolgende werkdag”. Doch deze bepaling doelt uitsluitend op procestermijnen en het is de vraag of zij, ten profijte van de administratie, van toepassing is, wanneer het termijnen voor de uitoefening van een bevoegdheid betreft. Hoe de situatie in de andere landen van de Gemeenschap is, weten wij niet.
Doch wij geloven dat het niet nodig is, in deze vraag partij te kiezen, immers wij zijn van mening (dit is de derde vraag) dat, gelet op het dossier en op de geproduceerde stukken, voor bewezen moet worden gehouden, dat de bestreden beschikkingen op 9 februari 1958 zijn gegeven. In de eerste plaats vermelden de beschikkingen zelf, zoals deze in het Publikatieblad zijn bekend gemaakt, dat zij door de Hoge Autoriteit zijn gegeven in haar zitting van 9 februari 1958. Voorts blijkt duidelijk uit het gelijkluidend afschrift van de notulen van de 417e zitting van de Hoge Autoriteit, gehouden te Luxemburg op 9 februari 1958, te 20.30 uur, waarnaar wij reeds hebben verwezen: 1.) dat de Hoge Autoriteit op 9 februari 1958 een vergadering heeft gehouden; 2.) dat het quorum bereikt was (8 leden waren aanwezig); 3.) dat de kwestie van de bijzondere spoorwegtarieven op de agenda stond (het was zelfs het enige agendapunt); 4.) dat, aan de hand van verschillende ontwerpen welke reeds besproken waren, de „formele beschikking” betreffende deze kwestie moest worden gegeven, hetgeen verklaart dat de beraadslaging, ondanks het gewicht van het onderwerp, niet zeer lang heeft behoeven te duren; 5.) dat de Hoge Autoriteit, na de verschillende ontwerpen te hebben nagegaan, achtereenvolgens na het aanbrengen van enige amendementen de tekst van de verschillende brieven heeft vastgesteld. Ten slotte volgt uit de ten verzoeke van het Hof overgelegde stukken, dat de brieven welke gedurende de zitting waren aangenomen en in deze redactie aan de betrokken regeringen zijn betekend en vervolgens in het Publikatieblad zijn openbaargemaakt, inderdaad dezelfde waren als die, welke bij de notulen van de zitting waren gevoegd. Dat het origineel van deze brieven eerst op 11 februari, datum waarop deze notulen zijn vastgesteld, daaraan zijn toegevoegd, heeft niets buitengewoons: notulen kunnen niet altijd op dezelfde dag worden vastgesteld en ondertekend.
De zinspeling op het feit dat de vergadering tot na middernacht zou hebben geduurd, vinden wij, eerlijk gezegd, onwaardig. Zonder zelfs te wijzen op bepaalde tradities, welke in sommige nationale milieus gelden, om in dergelijke gevallen „de klok stil te zetten”, moeten wij geloof hechten aan de notulen, volgens welke de 417e zitting van de Hoge Autoriteit niet op 10 februari, doch op 9 februari 1958 is gehouden.
Resumerend zijn wij van mening, dat de bestreden beschikkingen voor het verstrijken van de overgangstermijn zijn genomen, zodat wij U derhalve voorstellen, het door de ondernemingen opgeworpen middel onbevoegdheid wegens niet inachtneming der termijnen, te verwerpen.
II. INTERPRETATIE DER GELDENDE BEPALINGEN
1. Algemene opmerkingen
Wij zullen thans trachten een analyse te geven van de in casu toepasselijke bepalingen, te weten artikel 70 van het Verdrag en paragraaf 10 van de Overeenkomst, in samenhang met de algemene bepalingen van de eerste titel, in het bijzonder artikel 4.
Artikel 4 verklaart plechtig:
„Als zijnde onverenigbaar met de Gemeenschappelijke Markt voor kolen en staal worden afgeschaft en zijn verboden binnen de Gemeenschap overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag
…
b)
maatregelen of praktijken, die een discriminatie tussen producenten, tussen kopers of tussen verbruikers inhouden, met name die, welke betrekking hebben op prijzen of leveringsvoorwaarden en vervoertarieven, alsmede enz …;
c)
door de staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook;…”
Naar het arrest 7 en 9-54 van het Hof van Justitie van de E.G.K.S. (Jurisprudentie II, blz. 95 en 96) zijn „de bepalingen van artikel 4 op zichzelf voldoende en rechtstreeks toepasselijk, voor zover zij niet elders in het Verdrag nader zijn uitgewerkt. Wanneer daarentegen de voorschriften van artikel 4 elders in het Verdrag nader zijn uitgewerkt of geregeld, moeten de teksten welke op een bepaald voorschrift betrekking hebben als een geheel worden beschouwd en in onderling verband worden toegepast”.
Dit was het geval met het discriminatieverbod op het gebied van prijzen, zoals het Hof in het arrest 1-54 had aangenomen (Jurisprudentie I, blz. 23), en dit geldt ook voor de vervoertarieven die, zoals Gij hebt gezien, samen met de prijzen worden genoemd in artikel 4, sub b. Het is duidelijk dat artikel 70, in verhouding tot de verbodsbepaling van artikel 4, voor de vervoertarieven een soortgelijke rol speelt als artikel 60 voor de prijzen. Dit is licht te begrijpen, indien men bedenkt welk een belangrijke rol de transportkosten spelen bij de totstandkoming van de prijs, die de afnemer voor produkten van de E.G.K.S. betaalt. Zelfs de wijze waarop de „uitvoeringsbepalingen” (artikel 60 en artikel 70) zijn geformuleerd, doet op opvallende wijze de overeenkomst uitkomen, welke tussen beide situaties bestaat. De beide definities van het begrip discriminatie zijn namelijk analoog: op het gebied van prijzen wordt gesproken van „discriminerende praktijken, die op de gemeenschappelijke markt het toepassen door een verkoper van ongelijke voorwaarden bij gelijksoortige transacties met name naargelang van de nationaliteit van de kopers, inhouden” (artikel 60), terwijl artikel 70 bepaalt: „erkend wordt, dat de instelling van de gemeenschappelijke markt noopt tot het toepassen van zodanige vervoertarieven voor kolen en staal, dat aan verbruikers, die in overeenkomstige omstandigheden verkeren, overeenkomstige tarieven worden berekend” en voorts: „met betrekking tot het vervoer tussen de deelnemende staten zijn met name verboden discriminaties in vrachtprijzen en vervoersvoorwaarden, van welke aard dan ook, welke zijn gebaseerd op het land van oorsprong of bestemming van de produkten”. In beide gevallen is derhalve de definitie van het begrip discriminatie gegrond op het criterium vergelijkbaarheid en in beide gevallen ligt het accent ook, door middel van een „met name”, op discriminatie in verband met nationaliteit.
De vergelijking tussen beide teksten leidt reeds aanstonds tot de gevolgtrekking, dat het eerste lid van artikel 70 een rechtsregel inhoudt, welke op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben. Het is niet juist, dat, zoals ten processe is beweerd, dit slechts een „verstoringsclausule” zou zijn, die alleen aan de hand van artikel 67 zou kunnen worden toegepast. Dat de opstellers van het Verdrag in de verbodsbepalingen van artikel 4, de discriminatie op het gebied der vervoertarieven uitdrukkelijk hebben genoemd, betekent ongetwijfeld, dat zij deze discriminatie op zichzelf als strijdig met het Verdrag beschouwden en rechtstreeks wilden uitsluiten. Het eerste lid van artikel 70 kan geen zwakkere betekenis hebben dan artikel 4, verwijst in elk geval naar de in dat artikel gestelde verbodsbepaling, niet naar artikel 67. Laatstgenoemde bepaling handelt slechts over de onrust of stagnatie die zich in de gemeenschappelijke markt kan voordoen ten gevolge van, zoals de tekst zegt, „iedere maatregel van een deelnemende staat” op de gebieden die tot de nationale competentie zijn blijven behoren en waarvoor het Verdrag geen bijzondere regels bevat en geen eigen bevoegdheid aan de Gemeenschap toekent, bijvoorbeeld op het gebied van de belastingen. Voor de vervoertarieven daarentegen is artikel 67 onvoldoende geacht; hier zijn bepaalde regels gesteld en bepaalde bevoegdheden overgedragen: de Hoge Autoriteit moet die regels toepassen en die bevoegdheden uitoefenen.
Anderzijds is het wèl zo, dat er slechts sprake is van een gedeeltelijke en beperkte overdracht van bevoegdheden, zelfs voor wat betreft de vervoertarieven voor produkten van de Gemeenschap. De bevoegdheden zijn verdeeld tussen de Lid-Staten en de Hoge Autoriteit, aan wie in feite slechts een klein aantal bevoegdheden is toegekend, zoals die van het vierde lid van artikel 70. In de meerderheid der gevallen vervult de Hoge Autoriteit vooral de rol van „motor” en heeft zij een coördinerende taak, waarbij de beslissing blijft voorbehouden aan de regeringen, doch de grondregels welke het Verdrag en de Overeenkomst op dit gebied stellen, zijn niettemin verbindend en direct van toepassing, waarbij de artikelen 86 en 88 aan deze toepassing kracht bijzetten.
Na deze constatering van de punten van overeenkomst met het discriminatieverbod op het gebied van prijzen, beginnen wij thans ook de verschillen te zien. Uiteraard zijn deze in de eerste plaats daaraan te wijten, dat door de E.G.K.S. slechts een gedeeltelijke integratie tot stand is gebracht en dat op het gebied van vervoer geen gemeenschap bestaat. Zij vloeien ook uit de aard van de zaak voort. In het geval van de prijzen was het voldoende de inhoud van het discriminatieverbod vast te stellen en zo mogelijk nader uit te werken, alsmede een algemene controleregel, de openbaarmaking, in te stellen, hetgeen is geschied in artikel 60 en in de voorschriften welke de Hoge Autoriteit ter uitvoering daarvan heeft getroffen; ter controle op de naleving van deze regel behoeft daarna slechts toezicht te worden uitgeoefend op de ondernemingen, die gehouden zijn de afgekondigde voorschriften na te leven. Vanaf het begin van de gemeenschappelijke markt kon dit systeem bestaan en functioneren, zonder dat enige overgangsmaatregel nodig was.
Voor de vervoertarieven liggen de verhoudingen geheel anders. De volledige afschaffing van tariefdiscriminatie, zelfs indien beperkt tot het vervoer van produkten van de Gemeenschap, is een moeilijke taak; immers, daarbij moet er rekening mede worden gehouden, dat de vervoersystemen en de economieën van de verschillende Lid-Staten niet zijn gecoördineerd, evenmin als hun economisch beleid. Niet alleen de zuiver economische bestanddelen van de „prijs” van vervoersprestaties verschillen van het ene land tot het andere, uit hoofde van de algemene economische toestand (lonen enz.), evenals van de vervoersomstandigheden zelf (kosten van materieel, intensiteit van het handelsverkeer, bestaan van concurrerende vervoermiddelen enz.), doch ook het beleid, dat ten opzichte van het vervoer wordt gevolgd, verschilt sterk van land tot land; in Nederland wordt bijvoorbeeld vanouds het vervoer als een commerciële aangelegenheid beschouwd, terwijl in Duitsland, eveneens vanouds, een tariefbeleid bestaat dat in dienst staat van het algemene economische beleid, en terwijl in Frankrijk, waar het begrip „openbare dienst” steeds heeft overheerst, er sedert vele jaren uitdrukkelijk naar wordt gestreefd, rekening te houden met de economische en technische mogelijkheden op dit gebied.
Anders dan op het gebied van de prijzen, was het probleem, hetwelk in het Verdrag op het gebied van de vervoertarieven moest worden opgelost, voornamelijk een overgangsprobleem, namelijk de voorbereiding van de instelling van de Gemeenschappelijke Markt op dit gebied. Dit verklaart, dat bij de voorbereiding van het Verdrag lange tijd slechts één tekst bestond, welke bestemd was om in de Overeenkomst met betrekking tot de overgangsbepalingen te worden opgenomen en ten doel had het programma vast te stellen van de maatregelen, welke achtereenvolgens moesten worden genomen ter bereiking van de doeleinden van het Verdrag. Ten gevolge van het „knipwerk”, dat nodig werd geacht om in het Verdrag zelf de opsomming van de regels van materieel recht omtrent het discriminatieverbod te doen opnemen, zijn hierdoor in artikel 70 enige sporen blijven bestaan van een „programma”, hetwelk eigenlijk in de overgangsbepalingen thuishoort, bijvoorbeeld uitdrukkingen als „de instelling van de Gemeenschappelijke Markt” in het eerste lid of „de opheffing van deze discriminaties” in het tweede lid.
Doch deze stylistische onvolkomenheden kunnen de jurist niet misleiden: de grondregels van artikel 70, die terecht in het Verdrag zijn opgenomen, zijn permanente voorschriften die strikt in acht genomen moeten worden naarmate de in de Overeenkomst gestelde stadia worden verwerkelijkt en wier inhoud de doeleinden van deze verwerkelijking bepaalt. Wanneer de verwerkelijking volkomen zal zijn, dat wil zeggen wanneer het in paragraaf 10 van de Overeenkomst gestelde programma volledig zal zijn uitgevoerd, blijven alleen de bepalingen van artikel 70 van kracht en zal de Hoge Autoriteit, evenals op elk ander gebied, alleen tot taak hebben te voorkomen, dat de discriminaties, die uit de weg zijn geruimd, terugkeren en dat er nieuwe ontstaan.
Zo zien wij naast elkaar enerzijds de grondregels, de regels van materieel recht, die in artikel 70 zijn opgenomen, en anderzijds het programma dat in paragraaf 10 is vastgelegd. Tussen deze beide teksten bestaat een grote mate van overeenkomst, die niet op het eerste gezicht aan de dag treedt, doch niettemin met enige opmerkzaamheid duidelijk is te onderkennen.
In de eerste plaats geeft het eerste lid van artikel 70 de algemene definitie van het beginsel van het discriminatieverbod, waarin begrepen, zoals wij zagen, het verbod voor de toekomst van met deze bepaling strijdige discriminerende maatregelen: het werd niet nodig geacht dit verbod opnieuw uitdrukkelijk te formuleren, daar het reeds wordt genoemd in artikel 4, sub b. De „overeenkomstige” bepaling, welke de afschaffing van de bestaande tariefdiscriminaties ten doel heeft, is te vinden in het tweede lid van paragraaf 10, sub 3, de zogenaamde „harmonisatie”, het grondprobleem op dit gebied, dat tot op dit huidige tijdstip nog niet is opgelost. De eerste stap op dit gebied, die mogelijk en noodzakelijk werd geacht zolang de volledige harmonisatie nog niet tot stand was gekomen, bestaat in de vaststelling van directe nationale tarieven, „waarbij rekening wordt gehouden met de totale afstand en welke een degressief karakter dragen”; aldus het tweede lid van paragraaf 10, sub 2, waarvan de voorschriften inderdaad zijn nageleefd, daar de deskundigen en de regeringen, dank zij de opmerkelijke geest van samenwerking die in de beginperiode heerste, deze directe internationale tarieven in een recordperiode hebben vastgesteld.
Doch naast het algemene probleem van de harmonisatie zijn in afzonderlijke bepalingen twee bijzondere gevallen van discriminatie behandeld:
1.
Op internationaal gebied de tariefdiscriminaties op grond van land van herkomst of bestemming der produkten: de grondregel ligt hier in het tweede lid van artikel 70, de „overeenkomstige” bepaling in het tweede lid van paragraaf 10, sub 1;
2.
Op binnenlands gebied de „bijzondere binnenlandse vervoertarieven, in het belang van een of meer producenten van kolen of staal”. Van deze tarieven wordt niet gezegd, dat zij noodzakelijkerwijs discriminerend zijn, doch dat de „toepassing … is onderworpen aan voorafgaande goedkeuring van de Hoge Autoriteit, die zich ervan overtuigt, dat zij overeenstemmen met de beginselen van dit Verdrag”, waaraan wordt toegevoegd dat de Hoge Autoriteit „haar goedkeuring tijdelijk of voorwaardelijk (kan) verlenen”. Hier moeten dus bepaalde onderscheidingen worden gemaakt; wij zullen nagaan welke. De „overeenkomstige” bepaling is het zevende lid van paragraaf 10, hetwelk de opheffing ten doel heeft van de „bijzondere binnenlandse vervoertarieven” die zullen worden geacht met de beginselen van het Verdrag in strijd te zijn, behoudens dat „voor de eventuele wijziging de noodzakelijke termijnen” worden toegestaan, „teneinde elke ernstige economische verstoring te voorkomen”.
De totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt op het gebied van de vervoertarieven, dat wil zeggen de praktische toepassing van de regel van artikel 4, nader uitgewerkt in het eerste lid van artikel 70, wilden de opstellers van het Verdrag derhalve in verschillende stadia laten verlopen, te beginnen met de maatregelen die het meest dringend en tevens het meest eenvoudig werden geacht. Uit de voorgaande analyse blijkt duidelijk, dat weliswaar de volledige harmonisatie nodig werd geacht om het beoogde resultaat te bereiken, doch dat men eveneens van mening was, dat een zeker aantal gedeeltelijke herzieningen aan de harmonisatie moest voorafgaan en onafhankelijk daarvan tot stand moest worden gebracht.
Dat de regels omtrent deze gedeeltelijke maatregelen een zelfstandig karakter droegen, blijkt niet alleen uit de „overeenkomstigheid” tussen artikel 70 en paragraaf 10, welke wij in de verschillende gevallen hebben opgemerkt, doch ook uit de verschillende bijzondere termijnen die voor de uitvoering van de onderscheiden maatregelen zijn gesteld. Zo moest afschaffing van de met het tweede lid van artikel 70 strijdige discriminaties (tariefdiscriminaties op grond van land van herkomst en bestemming der produkten) haar beslag hebben gekregen op de dag van de instelling van de gemeenschappelijke markt voor kolen, dat wil zeggen op 10 februari 1953. Hoewel de directe internationale tarieven ook tot het harmonisatieprobleem behoren, was de Hoge Autoriteit gehouden deze na twee- en-een-half jaar te doen ingaan, zelfs indien de regeringen het nog niet eens waren over de harmonisatie in haar geheel. De termijn voor de wijziging van de bijzondere binnenlandse tarieven, waarmede wij ons hebben bezig te houden, was, zoals wij zagen, gelijk aan de overgangsperiode zelf. Doch voor de harmonisatie is geen termijn gesteld; de bepalingen zijn zodanig geformuleerd, dat op de regeringen niet de rechtsplicht rust deze maatregelen voor het einde van de overgangsperiode in te voeren; de voorzichtigheid waarvan dit getuigt is wel het gevolg van de bij de vervulling van deze taak verwachte moeilijkheden.
Deze laatste constatering is naar onze mening van groot belang. Hieruit volgt namelijk, dat in afwachting van de totstandbrenging van de harmonisatie, welke zozeer is gewenst en zolang op zich laat wachten, de toepassing van de bijzondere bepalingen van het vierde lid van artikel 70 moet geschieden aan de hand van het tariefstelsel dat in de verschillende staten van kracht is, zoals ook de in het tweede lid van artikel 70 bedoelde afschaffing van de discriminaties in het internationale vervoer, en de instelling der directe internationale tarieven plaatsgrepen in het bestaande kader van de verschillende nationale stelsels. Elke andere opvatting zou op willekeurige wijze vooruitlopen op de resultaten van de onderzoekingen welke tot de harmonisatie moeten leiden, en zou ten onrechte inbreuk maken op het terrein, dat volgens het vijfde lid van artikel 70 aan de bevoegdheid van de staten bleef voorbehouden.
2. Interpretatie van artikel 70, lid 4
Wat is nu, aan de hand van de voorgaande opmerkingen, de betekenis van het vierde lid van artikel 70, welks interpretatie dit geding beheerst? Hier rijst een tweeledige vraag:
a)
Wat moet worden verstaan onder „bijzondere binnenlandse vervoertarieven, in het belang van een of meer producenten van kolen of staal” ?
b)
Hoe staat het met de „overeenstemming met de beginselen van dit Verdrag”, welke de voorwaarde is waaronder de tarieven kunnen worden goedgekeurd?
Het antwoord op de eerste vraag is naar onze mening slechts te vinden op het gebied van het vervoer zelf en in termen van het vervoer, in het bijzonder van het spoorwegvervoer, waarop de onderhavige bepaling voornamelijk betrekking heeft.
Men behoeft geen specialist te zijn op het gebied van het vervoer om te weten dat in de landen van de Gemeenschap, althans in Duitsland en Frankrijk (de twee enige landen waar de Hoge Autoriteit heeft ingegrepen), steeds wordt onderscheiden tussen „algemene tarieven” en „bijzondere tarieven”. „Algemene tarieven”, althans waar het goederen betreft, zijn niet alleen die welke op elk soort van vervoer van toepassing zijn en berekend worden naargelang van gewicht of waarde. In de eerste plaats kunnen er bepaalde differentiaties zijn naargelang van de technische omstandigheden van het vervoer: afzonderlijk vervoer, vervoer per wagon of, zoals in Frankrijk, vervoer met gehele treinen. Andere differentiaties kunnen samenhangen met de aard van de vervoerde produkten (bijvoorbeeld, in Frankrijk, vervoer van cokes en kolen, waarvoor de per ton berekende tarieven verschillend zijn op grond van het verschil in omvang van deze beide produkten). Ten slotte kan een nog meer gespecialiseerde differentiatie gegrond zijn op de herkomst of de bestemming van het produkt: dit zijn dan bijzondere tarieven, zoals bijvoorbeeld in Duitsland de Ausnahmetarife oftewel AT voor sommig vervoer van minerale brandstoffen of ertsen, die reducties geven ten opzichte van het op deze produkten toepasselijke algemene tarief. Doch deze tarieven, hoewel „bijzondere tarieven”, kunnen een zeer ruime grondslag hebben, zoals het tarief AT 6 B I, dat in beginsel geldt voor het gehele vervoer van brandstoffen vanaf de winningsplaatsen van steenkool: dit laatste tarief is in feite een binnenlands tarief van algemene strekking; als zodanig heeft het als grondslag gediend voor het tarief E.G.K.S.-102, dat voor de Duitse sector het directe internationale tarief is hetwelk ter uitvoering van paragraaf 10 van de Overeenkomst is vastgesteld. Dit zijn nog niet de „bijzondere binnenlandse tarieven”, bedoeld in het vierde lid van artikel 70, welke „in het belang van een of meer producenten van kolen of staal” zijn.
De vraag rijst echter wèl voor de tarieven AT 6 B 30 tot 33, alsmede voor de bijzondere tarieven voor vervoer van erts, welke ter gelegenheid van de bestreden beschikkingen door de Hoge Autoriteit zijn onderzocht. Immers, elk van deze tarieven is bestemd voor het vervoer, hetzij van bepaalde bekkens naar bepaalde stations (voor kolen), hetzij van bepaalde stations of havens naar bepaalde stations (voor ertsen). Hier bestaat dus een localisatie van dien aard, dat de tarieven duidelijk ten voordeel strekken van bepaalde ondernemingen, die door het enkele feit van hun plaats van vestiging buiten het normale tarief vallen. Doch hieruit volgt niet noodzakelijkerwijs, dat deze tarieven (die ditmaal ongetwijfeld de naam bijzondere tarieven verdienen) zijn ingesteld of gehandhaafd in het belang van de ondernemingen die er voordeel van trekken. Hier doet de bekende onderscheiding zich gelden tussen „concurrerende tarieven” en „ondersteuningstarieven”. Indien het bijzondere tarief, hetwelk een reductie biedt ten opzichte van het basistarief, is gebaseerd op het werkelijke of potentiële bestaan van een ander middel van vervoer, is deze reductie niet in het belang van de onderneming, doch in het belang van de vervoerder, die anders de kans zou lopen zijn bestaan te verliezen. Uit het oogpunt van de onderneming is er slechts sprake van een gunstiger plaats van vestiging waarvan zij profiteert en welke zij wellicht zelfs om deze reden heeft uitgekozen. Natuurlijk moeten zekere voorwaarden vervuld worden om een dergelijk tarief niet als discriminerend te beschouwen: het moet voldoende zijn bewezen, dat het andere middel van vervoer een werkelijke of potentiële concurrent is; correcte aanpassing van het tarief aan dat van de concurrent; het bewijs dat ook het tarief van deze laatste op correcte wijze is vastgesteld; ten slotte het bewijs dat bij het concurrerende tarief de grens wordt in acht genomen waaronder het, rekening houdende met de exploitatiekosten, het karakter van een subsidie gaat aannemen. Doch het beginsel kan naar onze mening geen moeilijkheid opleveren: een concurrerend tarief, behoorlijk verantwoord en als zodanig bewezen, is niet onderworpen aan de goedkeuring van de Hoge Autoriteit overeenkomstig het vierde lid van artikel 70. Partijen zijn het hierover trouwens eens.
Volgt hieruit dat elk ander bijzonder tarief, dat wil zeggen zodanig gelocaliseerd dat daarbij om geografische redenen van het normale tarief wordt afgeweken, onder het vierde lid van artikel 70 valt? Wij menen van niet, indien men zich althans, zoals naar onze mening noodzakelijk is, op het standpunt van het vervoer stelt.
Het is mogelijk zich het geval voor te stellen dat de afschaffing van het bijzondere tarief slechts een verandering in het verkeer ten gevolge heeft, zonder dat de exploitatie van de onderneming in gevaar wordt gebracht, daar deze zich dan zal richten naar andere bronnen van bevoorrading of andere afzetgebieden. Dit geval ligt dichtbij dat van de concurrerende tarieven. De vervoerder moet dan de balans opmaken van de verschillende voor- en nadelen van de beide oplossingen, dat wil zeggen een vergelijking trekken tussen de gevolgen van het verlies van verkeer aan de ene kant en van de te verwachten toename aan de andere kant, hierbij er eventueel rekening mede houdende, dat bij de toename van het verkeer van het normale tarief gebruik zal worden gemaakt. Hierbij doemen allerlei vragen op: in de eerste plaats de gevolgen Van het verlies van verkeer: zal dit de exploitatie van de lijn met hogere kosten (hetgeen een nadeel is) of zelfs de sluiting van de lijn (hetgeen daarentegen een voordeel is) tot gevolg hebben? Zal de nieuwe verkeersstroom vergezeld gaan van een belangrijke „retourvracht” of daarentegen van het verdwijnen van de retourvracht? Indien, rekening houdende met alle factoren, blijkt, dat de handhaving van het bijzondere tarief de vervoerder ten voordele strekt, en niet kan worden gezegd dat dit „in het belang van de onderneming” is: dan valt het buiten het vierde lid van artikel 70.
Uiteraard moet in dit geval, evenals wanneer het gaat om concurrentie met een ander middel van vervoer, het bijzondere tarief in geen geval lager zijn dan de grens waaronder de lijn met een tekort zou gaan werken, waardoor het tarief het karakter van een subsidie zou krijgen.
Ten slotte zijn wij van mening, dat de toepassing van het vierde lid van artikel 70 moet worden beperkt tot het geval, dat het bijzondere tarief werkelijk ten doel heeft de exploitatie te begunstigen van de onderneming of de ondernemingen die voldoen aan de voorwaarden van localisatie welke in deze verdragsbepaling zijn bedoeld. Dit betekent natuurlijk niet, dat degene die het tarief vaststelt (vervoerder of overheidsinstantie) in het particulier belang van de onderneming handelt; gewoonlijk handelt hij ten dienste van een openbaar, sociaal of economisch belang (regionaal beleid, decentralisatie in de industrie enz.), of in het belang van de vervoerder (wenselijkheid dat verkeer gehandhaafd blijft); beide soorten belangen kunnen trouwens samengaan. Doch wat ook het beoogde doel zij, middel tot dit doel is ondersteuning van de betrokken ondernemingen in de vorm van dit bijzondere tarief. Dit geldt voor de tarieven AT 6 B 30 tot 33 en de bijzondere tarieven voor erts, voor zover zij geen correct berekende concurrerende tarieven zijn enerzijds, en niet worden gerechtvaardigd door de vrees voor een „verandering in het verkeer”, met de gevolgen welke wij zo juist hebben ontleed anderzijds: in zoverre moet de Hoge Autoriteit krachtens het vierde lid van artikel 70 de handhaving der tarieven goedkeuren.
Tweede vraag: wat moet worden verstaan onder de woorden „die zich ervan overtuigt, dat zij overeenstemmen met de beginselen van dit Verdrag” ? Welke beginselen betreft het hier? Welke bevoegdheden heeft de Hoge Autoriteit in dit verband?
Gij kent de opvatting van verweerster hieromtrent: de ondersteuningstarieven zijn als zodanig discriminerend, derhalve in strijd met het eerste lid van artikel 70 en moeten bijgevolg in beginsel worden afgeschaft. Doch met gebruikmaking van een discretionaire bevoegdheid, welke tijdens de pleidooien is vergeleken met de „dispensaties” in het canonieke recht, is de Hoge Autoriteit gerechtigd, afwijkingen van de verbodsbepaling toe te staan, wanneer zij deze noodzakelijk acht voor het nastreven van de doeleinden van het Verdrag.
Deze theorie, welke in de bestreden beschikkingen niet tot uitdrukking is gebracht — deze bevatten trouwens geen enkele theorie —, kunnen wij niet delen.
Op het beginsel van het discriminatieverbod, dat in artikel 4 als geldende regel is afgekondigd en in het eerste lid van artikel 70 nader is uitgewerkt, mogen geen uitzonderingen worden gemaakt en geen afwijkingen worden toegestaan. Integendeel, mèt het verbod van subsidies, hetwelk eveneens in artikel 4 is vervat, behoort het tot de beginselen waarvan de Hoge Autoriteit moet nagaan, of zij worden nageleefd, wanneer haar het verzoek bereikt, op grond van het vierde lid van artikel 70 goedkeuring te verlenen. Doch, zal men vragen, waarom is een dergelijke goedkeuring dan noodzakelijk? Eenvoudig omdat het hier een geval betreft — bijzondere tariefsbepalingen in het belang van een of meer ondernemingen — waar een zeker vermoeden bestaat van hulp of van discriminatie, waardoor de concurrentie op de gemeenschappelijke markt wordt vervalst: vandaar de verplichte en voorafgaande inmenging van de Hoge Autoriteit, die voor de toepassing van de beginselen van het Verdrag moet waken.
Voorwaarde voor een dergelijke opvatting is uiteraard, dat „ondersteuningstarieven” niet noodzakelijkerwijs in strijd met het Verdrag behoeven te zijn. Thans dient te worden nagegaan of en in welke mate dit juist is.
Alles hangt hier af van de opvatting die men, op het gebied der transporttarieven, huldigt omtrent de regel van het discriminatieverbod.
Wij zijn van mening, dat deze regel moet worden gezien in het raam van het nationale vervoersysteem hetwelk in het betreffende land van kracht is: wij zagen dat dit de enige redelijke opvatting is, wanneer, zoals in casu het geval is, gedurende de overgangsperiode dat gedeelte van het door paragraaf 10 ingestelde „plan” moet worden uitgevoerd, te weten de afschaffing of de wijziging der bijzondere binnenlandse tarieven, voordat de harmonisatie tussen de verschillende tariefstelsels tot stand is gebracht. Het staat vast, dat de opstellers van het Verdrag een algemeen tarief voor het vervoer van kolen en staal in ieder land of althans een tarief hetwelk alleen is gedifferentieerd naargelang van de aard en de wijze van het vervoer a priori als niet discriminerend beschouwden. De zogenaamde „ondersteuningstarieven” daarentegen, die van het normale tarief afwijken, worden als zodanig reeds, zo niet als noodzakelijkerwijs discriminerend, dan toch, gezien de verbodsbepaling, als „verdacht” beschouwd en moeten van nabij worden bekeken. Deze opvatting is misschien uit economisch oogpunt bezien niet geheel correct, doch is betrekkelijk eenvoudig en beantwoordt tamelijk wel aan de algemene gedachtengang van het Verdrag.
Voor de opstellers van het Verdrag is een van de grondbeginselen van de Gemeenschappelijke Markt gebaseerd op het begrip gelijkheid ten opzichte van de „natuurlijke” verhoudingen, alsmede op de eerbiediging van de zogenaamde geografische voordelen. Hier stuiten wij op de naar onze mening fundamentele vergissing, begaan door het merendeel van verzoeksters, die ervan uitgaan dat de ligging der ondernemingen een gegeven is, waarmede de vervoertarieven rekening kunnen — zo niet moeten — houden en waaraan zij zich kunnen aanpassen; deze stelling is op voortreffelijke wijze verdedigd door Prof. Mestmaecker voor het land Hessen. Doch naar onze mening is het tegendeel het geval: het vervoer is een gegeven, waaraan de ondernemingen zich moeten aanpassen, het vervoer zelf moet zo worden geregeld dat het niet discriminerend werkt; de afschaffing der discriminaties kan eventueel structuurwijzigingen en produktieverplaatsingen met zich brengen, waarbij trouwens alle voorzorgsmaatregelen worden getroffen om de te plotselinge gevolgen van een dergelijke verplaatsing af te remmen. Dit is de voorwaarde waaronder de Gemeenschap, met de woorden van artikel 2, „in toenemende mate de omstandigheden (kan) scheppen, die uit zichzelf de meest rationele verdeling van de produktie op een zo hoog mogelijk peil verzekeren”, dat wil zeggen in de ware zin des woords een gemeenschappelijke markt voor basisprodukten tot stand kan brengen op Europees niveau.
De argumenten voor een tegengestelde opvatting, welke verzoeksters menen te ontlenen aan de bepalingen omtrent de prijzen, leggen ons inziens geen gewicht in de schaal. Immers, wij hebben boven onderzocht, welke beginselen op het gebied van de prijzen heersen: in het bijzonder wordt het element „vervoer” als een gegeven beschouwd, terwijl de natuurlijke voordelen van de geografische ligging worden gezien als een fundamenteel element in de concurrentiestrijd, dat niet mag worden aangetast.
Het is wel juist, dat het beginsel in sommige gevallen met een zekere soepelheid wordt uitgewerkt, zoals blijkt uit het systeem der „basing-points” en het recht tot aanpassing (artikel 60) of uit de mogelijkheid van de vaststelling van „zoneprijzen” (artikel 62); doch deze verzachtende bepalingen zijn beperkt en bevestigen de regel. Hieronder zullen wij onderzoeken of ook het vierde lid van artikel 70 een dergelijke verzachtende bepaling is, doch thans stellen wij vast:
1.
dat het begrip discriminatie moet worden beoordeeld aan de hand van het tariefsysteem zelf, waarbij geen rekening mag worden gehouden met de plaats van vestiging der ondernemingen;
2.
dat voor de toepassing van het zevende lid van paragraaf 10, hangende de verwerkelijking van de harmonisatie der tarieven tussen de Lid-Staten, het bestaande tariefsysteem een vermoeden van discriminatie bevat ten aanzien van de ondersteuningstarieven.
In dit verband moet elke verwijzing naar het Amerikaanse systeem, hetwelk voortvloeit uit de Interstate Commerce Act en uit de rechtspraak van de Interstate Commerce Commission, terzijde worden geschoven. Daar toch betreft het de toepassing van een overkoepelende wetgeving voor het vervoer, tot stand gebracht door een Bondsstaat in al zijn soevereiniteit: Europa, zelfs het Europa der Zes, is nog niet zover gevorderd! Bovendien wijken de beginselen van de organisatie van het vervoer in de Verenigde Staten sterk af van die in de landen op het Europese continent, met name Duitsland. Het grondbeginsel in de Verenigde Staten is de vrije organisatie van het vervoer, berustend op concurrentie tussen de verschillende middelen van vervoer en zelfs tussen ondernemingen welke hetzelfde middel van vervoer exploiteren. De wetgeving heeft ten doel erop toe te zien, dat de normale concurrentieregels niet worden vervalst: dit is niet anders dan de toepassing op het gebied van het vervoer van wat men zou kunnen noemen de Amerikaanse filosofie op het gebied van de vrijheid van handel en concurrentie, waardoor trouwens vele gedeelten van het Verdrag van de E.G.K.S. sterk zijn beïnvloed.
Zo lezen wij in het rapport van Kapteyn over de coördinatie van het Europese vervoer, in bijlage D, welke een analyse bevat van de Interstate Commerce Act alsmede van de toepassing van de wet (blz. 82):
„Het doel van de vervoerwetgeving is de vrije ontwikkeling en exploitatie van alle vormen van transport door particulier initiatief aan te moedigen en dit mogelijk te maken door zodanige overheidsvoorschriften als van tijd tot tijd nodig zijn om te waarborgen dat iedere vervoerder zijn taak vervult in het openbaar belang en dat hij dit doende een billijke en passende beloning voor de door hem verleende vervoerdiensten ontvangt.
Het zwaartepunt ligt hierbij op de eigen verantwoordelijkheid van de takken van vervoer voor de door hen vast te stellen tarieven en vervoervoorwaarden”.
Het algemeen belang moet hier dus worden gediend, doordat toezicht wordt uitgeoefend op de vervoerders, die vrij zijn in hun prijsbeleid en niet doordat een staat, die de tarieven beheerst, rechtstreeks intervenieert. De tegenstelling tussen beide stelsels is opvallend. Men kan zelfs zeggen, dat de stelling, welke wij hier verdedigen, namelijk dat het vervoer zelf als uitgangspunt moet worden gekozen, eerder de Amerikaanse opvatting nadert dan die van verzoeksters en dat de afschaffing door de verschillende staten van de bijzondere tarieven welke als discriminerend worden beschouwd een eerste stap betekent naar een harmonisatie der tariefsystemen in de Gemeenschap, gegrond op gezonde economische beginselen.
Indien derhalve wordt aangenomen, dat de „overeenstemming met de beginselen van dit Verdrag”, in het bijzonder met het beginsel van het discriminatieverbod (de voorwaarde welke het vierde lid van artikel 70 stelt voor de goedkeuring van de ondersteuningstarieven door de Hoge Autoriteit) uit het oogpunt van het vervoer moet worden beschouwd, dan kan gemakkelijker worden nagegaan, in welke gevallen ondersteuningstarieven voor goedkeuring in aanmerking kunnen komen.
Wij zagen reeds, aan welke voorwaarden de concurrerende tarieven moeten beantwoorden om wettig te zijn. Wij zijn van mening, dat voor de ondersteuningstarieven hetzelfde standpunt moet worden ingenomen, dat wil zeggen dat in beginsel moet worden uitgegaan van het belang van de vervoerder bij de handhaving van het tarief, welk belang parallel loopt met dat van de onderneming. Dit betekent dat in elk geval moet worden onderzocht of de „steun” die door middel van een speciale tarief reductie aan een of meer bepaalde ondernemingen moet worden verleend, noodzakelijk is voor de handhaving van het verkeer, op dusdanige wijze dat de reductie niet het karakter van een subsidie aanneemt.
Uiteraard is het in de eerste plaats vereist, dat de exploitatie van de onderneming van dien aard is, dat de onderneming het normale tarief niet kan opbrengen, met andere woorden, dat zij de reductie werkelijk nodig heeft om aan de concurrentiestrijd te kunnen blijven deelnemen. Dat is de eerste voorwaarde voor de verlening van een ondersteuningstarief, die vervuld moet worden, immers anders zou de verlening van de reductie een discriminatie opleveren ten opzichte van de andere verbruikers. Uiteraard wordt hierbij steeds uitgegaan van de gedachte, dat het „normale” tarief het basistarief is, dat geacht wordt op juiste wijze te zijn berekend en voldoende te zijn gedifferentieerd met het oog op een economisch verantwoorde exploitatie van het betreffende middel van vervoer; dit is op het huidige tijdstip wellicht niet het geval, doch de Hoge Autoriteit is niet bevoegd daarover te oordelen en mag, zoals wij reeds zeiden, slechts rekening houden met het tariefsysteem zoals dit bestaat.
Aangenomen dat vaststaat, dat het bijzondere tarief voor de onderneming noodzakelijk is, moet nog worden nagegaan welke gronden er zijn aan te voeren om door middel van het ondersteuningstarief het verkeer in stand te houden.
De gronden die in de onderhavige gedingen worden aangevoerd houden, zoals Gij weet, voornamelijk verband met een aantal overwegingen van economisch regionalisme, welke voor Uw Hof in den brede zijn uiteengezet. Deze overwegingen zijn van tweeërlei aard: enerzijds wordt uitgegaan van de bestaande verhoudingen in de economie van een bepaalde streek, welke het nodig zou maken dat de huidige industrie gehandhaafd blijft, hetgeen slechts mogelijk zou zijn met behulp van een reeks maatregelen waarvan de ondersteuningstarieven een van de essentiële elementen vormen. Anderzijds wordt gewezen op de huidige politieke omstandigheden, namelijk op de economische gevolgen die de indeling in zones heeft voor de exploitatie van de ondernemingen, die in de nabijheid van de grens zijn gelegen.
Wat dit laatste punt betreft, kan ons inziens geen twijfel bestaan; partijen zijn het hierover trouwens eens. Het staat vast, dat de gevolgen, die de indeling in zones voor de exploitatie van de ondernemingen heeft (verlies van de natuurlijke bronnen van grondstoffen of van normale afzetgebieden), de verlening van het ondersteuningstarief verantwoord doen zijn: niet alleen overwegingen van sociale aard, waarmede de Hoge Autoriteit rekening moet houden, evenals overwegingen van menselijke en zelfs nationale aard, die zij niet mag negeren, spelen hier terecht een rol, doch ook gezien vanuit het economische standpunt van het belang van de vervoerder (waarop wij steeds terugkomen) worden de geldelijke opofferingen, welke noodzakelijk zijn voor de instandhouding van het verkeer, gerechtvaardigd door het uitzonderlijke en verondersteld tijdelijke karakter van de onderhavige omstandigheden.
Het eerste geval, dat van het regionalisme in eigenlijke zin, is veel problematischer. Indien het Hof dit volledig zou moeten beoordelen, zou het zich moeten uitspreken over een van de moeilijkste en in de litteratuur meest besproken economische problemen.
Lange tijd neigden de economisten tot de opvatting, dat regionalisme, bron van min of meer kunstmatige maatregelen van overheidsbemoeiing, in tegenspraak is met de wetten van de economie en afbreuk doet aan de weldoende gevolgen welke optreden indien deze wetten vrij spel werd gelaten. Ten hoogste werd erkend dat de staat tussenbeide mag komen om de te ingrijpende gevolgen, welke deze wetten voor de bedreigde streken hebben, te temperen en, voornamelijk uit sociale overwegingen, de noodzakelijke overgang te verzekeren.
Doch heden ten dage zijn er vele economisten, die dit standpunt niet meer delen en erop wijzen, dat er een in economisch opzicht gezond regionalisme bestaat, waarvan het ontstaan en de ontwikkeling met recht door de overheid mogen worden begunstigd. Zo willen zij het probleem van de zogenaamde onderontwikkelde gebieden aldus oplossen, dat zowel het gehele land als de betrokken streek daar wèl bij vaart. (
2
) Uiteraard moet aan bepaalde voorwaarden zijn voldaan. Met name is nodig, dat de betrokken streek, zij het slechts potentieel, beschikt over een aantal hulpbronnen en over afzetgebied, waardoor een economisch rationele ontwikkeling kan worden bevorderd: bijvoorbeeld energiebronnen welke nog niet behoorlijk tot exploitatie zijn gebracht, waaromheen (dankzij behoorlijke of gemakkelijk aan te vullen communicatiemiddelen, voldoende arbeidsreserve enz.) de ontwikkeling kan worden tegemoet gezien van verbruikende industrieën. In dit geval heeft de steun aan de streek vooral ten doel, de ontwikkeling te bevorderen, bijvoorbeeld door het aanmoedigen van investeringen in basisindustrieën, welke het centrum worden van nieuwe of vernieuwde, reeds bestaande activiteiten: door water opgewekte energie, petroleum-raffinaderijen in de nabijheid van een haven enz.. Wat vooral moet worden vermeden is de zogenaamde versnippering, dat wil zeggen dat economische hulp wordt verspreid op een willekeurig geëgaliseerde wijze, waarbij ernaar wordt gestreefd iedereen tevreden te stellen, doch ten slotte slechts middelen worden verspild. Met andere woorden, ook in het raam van een bepaalde streek moet de wetten der economie vrij spel worden gelaten, met als gevolg dat de produktie zich zo nodig wijzigt en verplaatst. Dit alles moet worden beschouwd als van tijdelijke aard te zijn, waarbij de ondersteuning zal hebben te verdwijnen, wanneer de streek een normale economische toestand heeft bereikt.
Aldus luidt, indien wij goed zien, in het kort weergegeven de moderne economische theorie over het regionalisme.
In dit verband kan en moet nog een ander punt worden aangeroerd, dat trouwens met het eerste samenhangt, namelijk dat van de industriële decentralisatie, die een van de grootste problemen is in onze westelijke landen. Ook daarover hebben de economisten bepaalde opvattingen, met name deze, dat ook uit louter economisch oogpunt de weldaden van de geografische concentratie niet onbegrensd zijn, wegens een zekere graad van verzadiging waarboven de ondernemingen er geen belang meer bij hebben zich in de onmiddellijke nabijheid van de grote produktiecentra te vestigen.
Indien de vraag zou moeten worden beantwoord, of de regionale protectionistische maatregelen, welke de Bondsregering en de Lander toepassen, inderdaad beantwoorden aan de voorwaarden die wij zojuist hebben gesteld, zou ernstige twijfel rijzen. Zo vinden wij in de brief van de Bondsminister van Economische Zaken van 28 februari 1957 de volgende passage: „Met het oog op de ongunstige geografische ligging leent het gebied Sieg-Lahn-Dill zich er betrekkelijk weinig toe om produktief te worden gemaakt”. Voorts lezen wij in de nota van de op 11 en 12 maart 1957 te Luxemburg gehouden zitting (blz. 7), eveneens naar aanleiding van de ondersteuningstarieven voor het gebied Sieg-Lahn-Dill: „In antwoord op een vraag van de vertegenwoordigers van de Hoge Autoriteit over de vraag met welk doel de verschillende ondersteuningsmaatregelen zijn genomen en of in casu sprake is van uitzonderlijke aanpassingsmaatregelen in het raam van een regeringsbeleid dat gericht is op de bevordering van de ontwikkeling van de onderhavige streek, of dat integendeel sprake is van maatregelen van permanente aard, verklaren de Duitse vertegenwoordigers, dat deze streek eigenlijk niet een onderontwikkelde streek is doch dat daarin, in verband met de bijzondere economische structuur, herhaaldelijk economische crises voorkomen. De Bondsregering wenst, door middel van geleide maatregelen, de streek tegen crises te beschermen”.
Wij zijn echter van mening, dat de Hoge Autoriteit niet in deze verschillende overwegingen moet treden. Immers daardoor zou zij de bevoegdheid van de Lid-Staten doorkruisen, welke meester zijn gebleven van hun algemene (en regionale) politiek en ook van hun vervoerbeleid, voor zover de belangen van de harmonisatie der tarieven zich daar niet tegen verzetten. In ieder geval kan er geen sprake van zijn, dat de Hoge Autoriteit ter gelegenheid van de uitoefening van een bevoegdheid tot goedkeuring, zoals het vierde lid van artikel 70 haar die toekent voor de bijzondere tarieven, vragen van een dergelijke reikwijdte zou mogen beoordelen. Problemen van deze aard kunnen ten hoogste in het kader van de harmonisatie aan de orde komen, doch afgezien daarvan moet de toepassing van het vierde lid van artikel 70, zoals wij reeds herhaaldelijk hebben opgemerkt, worden geplaatst in het kader van de huidige situatie op het gebied van het vervoer — en a fortiori op het gebied van het algemene economische beleid.
Uit het bovenstaande volgt, dat elke verwijzing naar het Verdrag van de Europese Economische Gemeenschap, zelfs bij wege van analogie, uitgesloten is. Weliswaar verbiedt artikel 232 van dit Verdrag een analoge toepassing der Verdragen niet; integendeel, dit is naar onze mening steeds gewenst, wanneer de verschillende regelen van de beide Verdragen er zich niet tegen verzetten. Doch dit laatste is in casu juist het geval, voornamelijk door het verschil in onderwerp van beide Verdragen, waarvan het ene slechts een gedeeltelijke integratie schept, het andere een integratie welke verticaal minder ver gaat, doch horizontaal vele malen groter is en grotendeels berust op de geleidelijke vorming van een gemeenschappelijk economisch beleid, dat zich ook over het vervoer uitstrekt: bij de toepassing van het vierde lid van artikel 70 zijn deze elementen juist afwezig. Bovendien moet worden opgemerkt, dat volgens artikel 80 van het Verdrag E.E.G. het verbod van de ondersteuningstarieven, behoudens machtiging van de Commissie, eerst van toepassing is met ingang van de tweede etappe, dat wil zeggen op zijn vroegst vier jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag.
De Hoge Autoriteit mag derhalve naar onze mening bij de toepassing van het vierde lid van artikel 70 niet oordelen over de vraag, of het regionale beleid, waarop een beroep wordt gedaan, economisch gezond is. Anderzijds mag zij dit beleid niet buiten beschouwing laten: zij moet het als een gegeven opvatten. Zij moet zich daarbij de volgende vraag stellen: zal de handhaving van het bijzondere tarief, hetwelk wordt verondersteld noodzakelijk te zijn teneinde de sluiting of de omschakeling van de onderneming en bijgevolg de achteruitgang van het vervoer te voorkomen, tot gevolg hebben dat de onderneming binnen een redelijke termijn in staat zal zijn het normale tarief op te brengen, gezien de factoren voor de toekomstige ontwikkeling van de economie van de streek, tot welke factoren eventueel het resultaat behoort, dat te wachten is van de andere aan de streek toegekende ondersteuningsmaatregelen, zelfs indien deze dubieus, doch vermoedelijk duurzaam zijn? Aldus blijft de Hoge Autoriteit binnen de grenzen van haar bevoegdheid door zich ertoe te beperken, de vraag van het standpunt van het vervoer uit te onderzoeken. Voorts is er, van dit standpunt bekeken, geen sprake van discriminatie noch van een verboden subsidie.
Er is geen sprake van vervoerdiscriminatie ten opzichte van de andere ondernemingen van de Gemeenschappelijke Markt, omdat het uitgangspunt juist is, dat het bijzondere tarief uit het oogpunt van het vervoer gerechtvaardigd is; voorts is het steeds denkbaar, dat dezelfde omstandigheden als bij de onderhavige onderneming zich in dit opzicht voordoen bij een andere onderneming, aan wie dan uiteraard om dezelfde redenen hetzelfde tarief moet worden toegekend. Het toepassingsgebied van het discriminatieverbod wordt hier alleen ingekrompen, hetgeen zich steeds voordoet, wanneer van hogerhand wordt ingegrepen: het Hof van de E.G.K.S. heeft op dit gebied ervaring opgedaan in de schrootzaken naar aanleiding van de beschikking 2-57.
Evenmin is er sprake van een verboden subsidie, daar de opoffering welke de vervoerder zich getroost, van tijdelijke aard is en ten doel heeft te vermijden, dat een gedeelte van het handelsverkeer verdwijnt, dat voor de exploitatie van zijn onderneming van belang is: de situatie lijkt ons enigszins analoog met die van een industrieel of handelaar, die erin toestemt gedurende enige tijd onder de kostprijs te verkopen teneinde een grote cliënt te behouden, die zich tijdelijk in moeilijkheden bevindt.
Aldus worden de „beginselen” van het Verdrag geëerbiedigd, waarmede het „bijzondere binnenlandse vervoertarief” in overeenstemming moet zijn, om de woorden van het vierde lid van artikel 70 te herhalen. Aldus vormt zich een interpretatie, waarvan wij niet willen beweren dat zij boven alle kritiek verheven is — verre van dat — doch die naar onze mening tenminste het voordeel biedt, dat zij zin geeft aan het vierde lid van artikel 70 en dit invoegt in een samenhang welke kennelijk in overeenstemming is met de algemene lijn van het Verdrag, waarbij het vierde lid van artikel 70 op het bijzondere gebied van het vervoer het karakter aanneemt van een verzachtende bepaling welke overeenkomt met hetgeen is bepaald voor andere gebieden zoals dat van de prijzen, niet van een afwijking, hetgeen in strijd zou zijn met de tekst van de onderhavige bepaling van het Verdrag.
Zoals Gij ziet, heeft dit systeem ten gevolge dat het vierde lid van artikel 70 en het zevende lid van paragraaf 10 nauwer tot elkander komen, doordat beide worden beheerst door het tijdelijke karakter van de maatregelen die daarin zijn gesteld: de termijn, waaraan onder een permanent systeem de Hoge Autoriteit haar goedkeuring voor de instelling van een ondersteuningstarief krachtens het vierde lid van artikel 70 zal kunnen onderwerpen, zal misschien niet veel langer zijn — zal wellicht zelfs korter zijn — dan de termijn welke zij vaststelt voor de afschaffing van de bestaande tarieven krachtens paragraaf 10. Doch het essentiële verschil bestaat in de motivering voor een dergelijke maatregel. In het geval van het vierde lid van artikel 70 is het voorlopige tarief in overeenstemming met de beginselen van de Gemeenschappelijke Markt en wordt het noodzakelijk geacht voor de behoorlijke werking daarvan; in het geval van het zevende lid van paragraaf 10 daarentegen vereisen deze zelfde beginselen de afschaffing van het tarief, waarbij de termijn voornamelijk uit sociale overwegingen wordt verleend. Daarom is in het eerste geval de vaststelling van de termijn facultatief, in het tweede geval verplicht, waarbij in geval van nood wederaanpassingshulp wordt verleend.
Wat dit laatste betreft staan de bepalingen van paragraaf 23 weliswaar op het punt om te vervallen — verzoeksters hebben niet nagelaten dit argument te gebruiken — doch dit is te wijten aan de late uitvoering welke aan het zevende lid van paragraaf 10 is gegeven. Zowel de Hoge Autoriteit als de Bondsregering zijn hiervoor verantwoordelijk: de Hoge Autoriteit door met het geven van haar beschikkingen te wachten tot de laatste dag van de overgangsperiode; de Bondsregering door dezelve niet uit te voeren, waardoor nog geen begin kon worden gemaakt met de afschaffing der tarieven en de ondernemingen die eventueel het slachtoffer zouden worden niet de mogelijkheid hadden, tijdig een beroep te doen op paragraaf 23. Wat hier ook van zij, wij kunnen niet inzien dat uit juridisch oogpunt deze situatie verzoeksters recht kan geven op handhaving der bijzondere tarieven.
III. TOEPASSING
Thans moet worden nagegaan of, uitgaande van de interpretatie welke wij U hebben voorgesteld, de bestreden beschikkingen in overeenstemming zijn met het Verdrag.
Wij zullen dit zeer in het kort doen en daartoe achtereenvolgens aan een onderzoek onderwerpen: 1) de tarieven bedoeld in de „kolen” beschikking, met uitzondering van paragraaf B over het bijzondere tarief 6 B 31 en van paragraaf C, sub 2, over het tarief 6 B 33 en het tarief voor kanaalrechten voor het Mittelland-kanaal; 2) de tarieven bedoeld in de „ertsen” beschikking; 3) het bijzondere geval van tarief 6 B 31; 4) het bijzondere geval van tarief 6 B 33 en van de kanaalrechten voor het Mittelland-kanaal.
1.
„Kolen”tarieven. Dit betreft het bijzondere tarief 6 B 30 (vrachtprijstabel 1), behandeld in paragraaf A van de „kolen” beschikking. Dit tarief is van toepassing op het vervoer van minerale brandstoffen vanaf verschillende stations in het Rijn-bekken, het bruinkolenbekken van West-Duitsland, het bekken van Aken en het Ruhrbekken, naar enige stations in het gebied Sieg-Lahn-Dill.
a)
Ten processe is gesteld dat dit, voor wat betreft twee ondernemingen te Wetzlar, een potentieel concurrerend tarief is met het oog op de eventuele verdere kanalisatie van de Lahn. Doch de Hoge Autoriteit heeft overwogen, dat de potentiële concurrentie niet is aangetoond, en hiertegen zijn geen steekhoudende argumenten aangevoerd. Voorts is niet waarschijnlijk, dat er een „verandering van het verkeer” valt te verwachten; immers, het is niet duidelijk waar de voor de fabrieken van de onderhavige streek noodzakelijke steenkool anders vandaan zou moeten komen dan van bovengenoemde bekkens, met name van de Ruhr. Het onderhavige tarief is dus wel degelijk een bijzonder tarief „in het belang van een of meer producenten van kolen en staal” en wordt derhalve getroffen door het vierde lid van artikel 70.
b)
Uitgaande van het vierde lid van artikel 70 is er niets, dat erop wijst, dat de „struktuur” van de betrokken ondernemingen wordt bedreigd en dat zij niet in staat zijn om de gevolgen van het normale tarief te dragen. Zoals de Hoge Autoriteit in haar beschikking heeft opgemerkt, heeft de Bondsregering als enig argument aangevoerd, dat deze fabrieken in economisch ongunstige gebieden van de Bondsrepubliek zijn gelegen, en heeft zij geen redenen aangevoerd ontleend aan de structuur der ondernemingen. Niettemin heeft de Hoge Autoriteit het nodig geacht, informaties in te winnen naar de situatie van de verschillende ondernemingen, en heeft zij daartoe vergaderingen belegd, waaraan door vertegenwoordigers van deze ondernemingen en van hun verenigingen werd deelgenomen, alsmede ter plaatse onderzoekingen ingesteld en aan sommige van de ondernemingen vragenlijsten gezonden. Deze verschillende onderzoekingsmiddelen hebben geen voldoende rechtvaardiging opgeleverd. De verschillende in de loop van het geding aangevoerde argumenten zijn geen van alle steekhoudend. De bestreden beschikking is dus wat dit punt betreft wettig en behoorlijk met redenen omkleed.
2.
„Ertsen”tarieven. Ook hier is de potentiële concurrentie ten gevolge van de voorgenomen kanalisatie van de Lahn, waarop een beroep was gedaan, als niet bewezen beschouwd en zijn hiertegen geen behoorlijke argumenten aangevoerd.
Echter is het probleem hier ingewikkelder dan bij de „kolen” tarieven. Het valt namelijk te vrezen, dat sommige ijzermijnen niet in staat zullen zijn het normale tarief op te brengen; de sluiting van deze mijnen kan wijzigingen in de exploitatie van de Bundesbahn ten gevolge hebben, enerzijds door de veranderingen in het verkeer die zich kunnen voordoen, anderzijds door het eventuele vervallen van een „retourvracht” welke voordien verzekerd was. Alleen de tarieven 7 B 3 (afdeling I), 7 B 26 en 7 B 35, onderscheidenlijk behandeld in de paragrafen 1, 2 en 3 van de beschikking, leveren moeilijkheden op, welke overigens van verschillende aard zijn.
a)
Tarief 7 B 3. Dit tarief dient voornamelijk ter ondersteuning van de ijzermijnen van het Siegerland voor het erts dat deze naar het Ruhrgebied verzenden.
De mijnen wier bestaan bedreigd lijkt, behoren tot de volgende ondernemingen:
Gewerkschaft Louise (beroep 4-58),
Erzbergbau Siegerland (beroep 7-58),
Hessische Berg- und Hüttenwerke (beroep 9-58),
Stahlwerke Südwestfalen (beroep 10-58),
Eiserfelderhütte (beroep 13-58),
Gewerkschaft Grünebacher Hütte (beroep 15-58).
Ten opzichte van deze mijnen heeft het tarief 7 B 3 kennelijk het karakter van een ondersteuningstarief. Doch hier schijnt niet de mogelijkheid te bestaan dat, door de ontwikkeling of modernisering van de produktie of zelfs met andere door de overheid getroffen hulpmaatregelen, deze mijnen in de toekomst beter aan de concurrentiestrijd zullen kunnen deelnemen en binnen voorzienbare tijd in staat zullen zijn het normale tarief te dragen. Het komt ons derhalve voor, dat de voorwaarden voor de verlening van goedkeuring krachtens het vierde lid van artikel 70, welke wij hierboven hebben uiteengezet, niet zijn vervuld.
Intussen betreft het hier een economische situatie die krachtens artikel 33 in beginsel aan de waardering van het Hof is onttrokken, en heeft de Hoge Autoriteit dit punt in de bestreden beschikkingen niet aangeroerd, zodat de vraag rijst, of in dit opzicht motivering ontbreekt of onvoldoende is.
Wij menen echter dat dit niet het geval is. Immers, noch de Bondsregering noch verzoeksters hebben zich ooit op dit standpunt gesteld of beweerd dat het bijzondere tarief slechts tijdelijk nodig zou zijn. Daarom behoefde de Hoge Autoriteit naar onze mening in de bestreden beschikkingen niet in het bijzonder op dit punt in te gaan.
Aldus de toestand ten opzichte van de mijnen. Doch het is mogelijk, dat de sluiting of inkrimping van de exploitatie van sommige mijnen ten gevolge zal hebben dat, voor de verbruikende ondernemingen, het goederenverkeer een andere loop neemt, hetgeen voor de spoorwegen de gevolgen zou hebben waarop wij hebben gewezen. Steeds uit het oogpunt van het transport bezien, dienen daarom de eventuele gevolgen van een dergelijke verandering te worden bezien. In het bijzonder is van belang, dat er een verband bestaat tussen het vervoer van kolen van de Ruhr naar het Siegerland (tarief 6 B 30) en de retourvracht, bestaande uit het erts dat van het Siegerland naar de Ruhr wordt gezonden (tarief 7 B 3).
De spoorwegen zullen de voor- en nadelen tegen elkander moeten afwegen. De nadelen zullen bestaan uit: 1) het verlies van het vervoer van ertsen tussen de gesloten mijnen van het Siegerland en de Ruhr; 2) het verlies van de retourvracht die dit vervoer met zich bracht.
De voordelen zijn de volgende: 1) het kolenvervoer van het Ruhrgebied naar het Siegerland vindt door de afschaffing van het tarief 6 B 30, voortaan plaats tegen het normale tarief; 2) er zal een nieuwe (of althans toegenomen) vervoer van ertsen plaatsvinden, afkomstig uit Lotharingen of met meer waarschijnlijkheid uit Zweden, zowel naar de fabrieken van het Siegerland, als naar die van de Ruhr, welke dan beide beroofd zullen zijn van bevoorradingsbronnen van ertsen in het Siegerland.
Alles wijst erop, dat de voordelen voor het goederenverkeer groter zullen zijn dan de nadelen. Zoals bij de pleidooien van de zijde van de verdediging is opgemerkt, lijkt het vast te staan, dat de Bundesbahn meent, geen voordeel te hebben bij de handhaving van het huidige goederenvervoer. In ieder geval is tijdens de onderhandelingen die aan de bestreden beschikkingen voorafgingen dit punt niet aan de orde gekomen en heeft met name de Bondsregering niet aangevoerd dat de handhaving van het bijzondere tarief commercieel gezien voordelig was voor de exploitatie van de spoorwegen (hoewel er vertegenwoordigers van de Bundesbahn aanwezig waren). De Hoge Autoriteit behoefde dus op dit punt niet in te gaan.
b)
Tarief 7 B 26. Dit is een bijzonder tarief ten gunste van de mijn Karl te Geislingen (Württemberg), ontegenzeggelijk een ondersteuningstarief, daar niets erop wijst dat de handhaving ervan in het belang is van de spoorwegen. Verder valt uit de discussie die over dit onderwerp is gevoerd niet af te leiden, dat als vaststaand kan worden aangenomen, dat de voorlopige handhaving van het bijzondere tarief ten gevolge zou hebben, dat deze mijn binnen afzienbare tijd zodanig zou kunnen worden geëxploiteerd, dat het normale tarief zou kunnen worden gedragen. Het betreft hier een economische situatie, welke volgens artikel 33 in beginsel aan de beoordeling van het Hof is onttrokken. Op grond van het zevende lid van paragraaf 10 heeft de Hoge Autoriteit trouwens zeer lange termijnen voor de intrekking toegestaan (tot 1 juli 1965).
c)
Tarief 7 B 35. Dit is een bijzonder tarief ten gunste van de zogenaamde „Vorharzgruben”, hetwelk drie groepen mijnen betreft en betrekking heeft op een bepaald aantal ondernemingen, waarvan sommige eveneens profiteren van het tarief 7 B 3 voor het Siegerland. Het lijkt voor geen betwisting vatbaar, dat het bestaan van deze mijnen in meerdere of mindere mate ernstig wordt bedreigd. De redenen hiervoor liggen ongetwijfeld ten dele in de wijze van exploitatie en in de hoedanigheid van het erts, doch de Hoge Autoriteit heeft erkend, dat ook de nabijheid van de zonegrens hierop van invloed is. De Hoge Autoriteit heeft zelf toegegeven dat dit een motief is voor de toepassing van het vierde lid van artikel 70. Op het eerste gezicht is het daarom niet duidelijk, waarom zij in paragraaf III sub 3 van de bestreden beschikking weigert deze bepaling op het tarief 7 B 35 toe te passen, en de formulering kiest die zij ook voor de andere tarieven heeft gebruikt.
Doch het antwoord wordt duidelijk, wanneer men nadert tot paragraaf IV, waarin het „dispositief” van de beschikking is neergelegd. Eerst heet het:
„De voor deze mijnen (de Vorharzgruben) bestaande tariefverlagingen dienen in hun huidige vorm op uiterlijk 31 december 1958 te zijn opgeheven”,
doch daarop volgt:
„Met het oog op de wegens de ligging van deze mijnen aan de zonegrens bestaande bijzondere economische en sociale moeilijkheden is de Hoge Autoriteit voornemens, deze moeilijkheden te zamen met de Bondsregering te onderzoeken, teneinde vóór 1 januari 1959 aangaande de vorm en de omvang van de voor deze mijnen noodzakelijke tariefverlagingen een beslissing te nemen”.
Erkend wordt dus, dat er geen bijzondere situatie heerst, welke de handhaving van het ondersteuningstarief rechtvaardigt en voorts, dat handhaving van het tarief voor de onderhavige mijnen noodzakelijk is; alleen het bedrag van de verlaging is nog niet vastgesteld en in afwachting daarvan blijft het huidige tarief tot een bepaalde datum gehandhaafd. Dit is niets anders dan een goedkeuring van „tijdelijke en voorwaardelijke” aard, waartoe het vierde lid van artikel 70 uitdrukkelijk de mogelijkheid openstelt.
Wij menen derhalve, dat de beschikking op dit punt niet onwettig is.
3.
Tarief 6 B 31. Dit is een ondersteuningstarief voor kolen ten behoeve van de Maximilianshütte en de Luitpoldhütte in de Oberpfalz. De Hoge Autoriteit heeft erkend, dat de moeilijkheden van economische en sociale aard, welke deze beide ondernemingen ten gevolge van de nabijheid van de zonegrens bij de exploitatie ondervinden (gedeeltelijk verlies van de vroegere natuurlijke afzetgebieden, verbreken van betrekkingen met de vroegere geïntegreerde fabrieken aan gene zijde van de grens, stroom van vluchtelingen, enz.), een tariefverlaging noodzakelijk maken. Voor bruinkoolbriketten erkent de Hoge Autoriteit, dat de thans toegestane tariefverlaging terecht is verleend en gehandhaafd kan blijven. Met betrekking tot steenkolen en cokes heeft zij erop gewezen, dat de ondernemingen vroeger over „aanzienlijke tariefverlagingen” beschikten; daar zij alleen rekening wenst te houden met de invloed van de huidige economische ontwikkeling op de algemene toestand, heeft zij de toegestane verlaging vastgesteld op 8 % van het basistarief, het tarief 6 B 1, in plaats van, overeenkomstig de huidige tariefverlaging, op 21 %.
Verzoeksters stellen, dat de beslissing omtrent de vaststelling van de tariefverlaging op 8 % niet behoorlijk met redenen is omkleed en bestrijden voorts de berekeningswijze van dit percentage.
Wij zullen niet ingaan op de lange discussies, waartoe dit punt aanleiding heeft gegeven, doch wij beperken ons tot de opmerking, dat de Hoge Autoriteit in dit geval over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikte. Immers, in de eerste plaats kon zij met recht het gedeelte van de reductie, hetwelk, buiten de laatste politieke ontwikkelingen om, het karakter had van een ondersteuningstarief, buiten beschouwing laten. In de tweede plaats moest zij beoordelen in hoeverre de hulp ten gevolge van een tariefverlaging, gezien deze politieke ontwikkeling, nodig was voor de handhaving van de normale exploitatie. Zij heeft haar keus bepaald op het percentage 8, niet omdat dit het rekenkundig verschil oplevert tussen de huidige (21 %) en de vroegere tariefverlaging (13 %), doch omdat het getal 8 % ongeveer in overeenstemming is met de reducties welke voor het overige vervoer van kolen aan de betreffende streek zijn toegekend.
Voorzichtigheidshalve heeft zij zelfs bepaald dat de laatste verhoging (4 %), in beginsel toepasselijk op 1 juli 1960, kan worden uitgesteld, indien op dat tijdstip „niet te verantwoorden economische of sociale verstoringen” zouden optreden.
Wij menen, dat deze beslissing inderdaad tot stand is gekomen „na alle in aanmerking te nemen omstandigheden te hebben afgewogen”, zoals de bestreden beschikking zegt, en dat hierbij geen sprake is van rechtsdwaling, feitelijke dwaling, détournement de pouvoir of gebrekkige motivering.
In de conclusie van repliek in de zaak 17-58 is een bijzonder argument naar voren gebracht, daarin bestaande dat de beschikking verschillend luidt voor bruinkoolbriketten en voor steenkool. Doch deze ongelijkheid is het gevolg van het verschil tussen de situaties van beide produkten: in het eerste geval wordt de verlaging geheel gehandhaafd, omdat, zoals de beschikking zegt, „de beide ondernemingen voor hun voorziening met bruinkoolbriketten op leveringen uit het Rijnland zijn aangewezen”, terwijl de toevoer vroeger geheel uit het oosten afkomstig was. De steenkool daarentegen was ook vroeger reeds uit het Ruhrgebied afkomstig; hierbij speelt alleen de invloed van de latere politieke ontwikkeling op de exploitatie een rol.
4.
Tarief 6 B 53 en tariefpost 71 b van het tarief voor kanaalrechten voor het Mittelland-kanaal. Dit punt raakt de ondernemingen Hüttenwerke Ilsede-Peine (18-58) en Hüttenwerke Salzgitter (25-58).
Het tarief 6 B 33 is beschouwd als een concurrerend tarief ten opzichte van het Mittelland-kanaal; dit gedeelte van de beschikking wordt uiteraard niet bestreden door verzoeksters, daar deze daarbij belang hebben.
Doch de Hoge Autoriteit heeft de afschaffing bevolen van tariefpost 71 b van het tarief voor kanaalrechten voor het Mittelland-kanaal, als zijnde een discriminerend ondersteuningstarief dat niet in aanmerking komt voor goedkeuring overeenkomstig het vierde lid van artikel 70; dit tarief geeft een reductie voor het vervoer in west-oostelijke richting van Minden naar de ijzermijnen en ijzeren staalfabrieken. Dat dit een bijzondere heffing is met discriminerende werking is dus aan geen twijfel onderhevig.
Aandacht verdient alleen de vraag, of de Hoge Autoriteit bevoegd is, op grond van artikel 70 een oordeel uit te spreken over een kanaalrecht, dat wil zeggen over een tol, waarvan het bedrag door de staat wordt vastgesteld en die volgens verzoeksters het karakter heeft van een belasting.
De artikelen 4 en 70 van het Verdrag spreken van „vervoertarieven”. Het staat vast, dat de uitdrukking „tarief” gewoonlijk wordt gebruikt voor vervoer per spoor of langs de weg. Doch ons inziens staat vast, dat de onderhavige bepalingen van het Verdrag doelen op alle openbare vervoermiddelen, welke door een onderneming of een openbare dienst worden geëxploiteerd. Kanaalrechten, die voor het gebruik van een kanaal worden geheven, zijn een van de elementen van de prijs van het vervoer en derhalve van de produktiekosten der vervoerde goederen. De vergelijking met het concurrerende middel van vervoer (in casu de spoorwegen) zou worden scheefgetrokken, indien daarmede geen rekening werd gehouden. Dat de tol door de overheid wordt geheven in de vorm van een aanslag, is naar onze mening van geen belang; dit is een heffing als beloning voor verleende diensten, geen belasting.
Wij concluderen:
—
Tot verwerping van het beroep 19-58 van de Regering van de Bondsrepubliek, met veroordeling van verzoekster in de kosten;
—
Tot verwerping van de beroepen 3 tot 18-58, 25 en 26-58 met veroordeling van elk van de verzoeksters in de door haar veroorzaakte kosten;
—
Met bepaling dat de door de interveniënten veroorzaakte kosten te hunnen laste blijven.
(
1
)	Door partijen genoemde arresten: Greuter, 23 juli 1928, Rec. blz. 791; Albonico, 23 december 1949, Rec. blz. 572.
(
2
)	Zie bijvoorbeeld: „Les conditions d'une politique de développement régional dans les pays du marché commun”, van Joseph Lajugie, Revue d'Economie politique, mei-juni 1959.