61993CC0187_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Nella presente causa il Parlamento chiede l' annullamento del regolamento CEE del Consiglio 1 febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all' interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (in prosieguo: il "regolamento") (1). Il regolamento è stato adottato in base all' art. 130 S del Trattato, ma il Parlamento sostiene che esso avrebbe dovuto essere basato sugli artt. 100 A e 113. Il Regno di Spagna è intervenuto a sostegno del Consiglio.
2. Al tempo dell' adozione del regolamento, l' art. 100 A richiedeva che fosse seguita la procedura di cooperazione, mentre l' art. 130 S richiedeva solo la consultazione del Parlamento. E' fuori dubbio pertanto, almeno per quanto riguarda l' art. 100 A, che il ricorso è presentato al fine di tutelare le prerogative del Parlamento ed è quindi ricevibile in base alla giurisprudenza della Corte (2).
3. Il regolamento ha un aspetto "interno" e uno "esterno". In altri termini talune disposizioni del regolamento disciplinano le spedizioni di rifiuti all' interno della Comunità, mentre altre riguardano trasferimenti tra Stati membri e paesi terzi, o transito attraverso la Comunità di rifiuti destinati ad un paese terzo.
4. Se si accetta l' argomento del Parlamento secondo cui gli aspetti interni del regolamento avrebbero dovuto essere basati sull' art. 100 A, piuttosto che sull' art. 130 S, il ricorso dev' essere accolto senza che sia necessario esaminare l' argomento del Parlamento secondo cui l' art. 113 costituisce la base più appropriata per gli aspetti esterni. Analogamente, se non è esatto l' argomento del Parlamento sull' art. 100 A, cosicché l' art. 130 S dev' essere inserito nella base giuridica, non sarà necessario esaminare se anche l' art. 113 debba essere incluso. E' chiaro naturalmente che la Comunità può esercitare una competenza esterna ai sensi dell' art. 130 S (3). In ogni caso, dato che l' art. 113 non richiede la consultazione del Parlamento, le prerogative di quest' ultimo non possono essere lese dall' omissione dell' art. 113 dal fondamento giuridico (4).
5. Ne deriva che sarà necessario solo esaminare gli aspetti interni del regolamento. In prosieguo esporrò innanzi tutto le norme pertinenti, e quindi esaminerò se queste disposizioni siano più opportunamente basate sull' art. 130 S o sull' art. 100 A.
Il regolamento
6. Un passo importante nello sviluppo di una politica comunitaria in materia di rifiuti è stato segnato dalla risoluzione del Consiglio 7 maggio 1990 (5). La risoluzione mirava in particolare alla modifica della direttiva del Consiglio 75/442/CEE sui rifiuti (6) e della direttiva del Consiglio 84/631/CEE, relativa alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti pericolosi (7). Pertanto al paragrafo 11 della risoluzione si legge che il Consiglio:
"Ritiene che occorra ridurre al minimo i movimenti di rifiuti e che la prevenzione alla fonte della produzione di rifiuti, nonché l' istituzione di un' adeguata rete di smaltimento (...) svolgeranno un ruolo vitale in questo contesto;
sottolinea che i movimenti di rifiuti devono essere soggetti ad opportuni controlli;
invita la Commissione a presentare proposte (...) intese a modificare la direttiva 84/631/CEE (...)".
7. La direttiva 75/442 è stata di conseguenza modificata da una direttiva successiva (8). Il Consiglio tuttavia, piuttosto che semplicemente modificare la direttiva 84/631, ha deciso di sostituire tale direttiva con un regolamento, ossia il regolamento impugnato nella presente causa. Il preambolo del regolamento chiarisce che il suo scopo è di sostituire la direttiva 84/631, alla luce dell' adesione della Comunità alla convenzione di Basilea del 22 marzo 1989 (9), e alla luce dell' art. 39 della quarta convenzione di Lomé (10) e della decisione del Consiglio dell' OCSE sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti destinati ad operazioni di recupero (11).
8. Il preambolo del regolamento prevede poi che i sistemi nazionali di sorveglianza e controllo delle spedizioni di rifiuti all' interno di uno Stato membro devono rispettare criteri minimi di protezione, e che la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti devono essere organizzati in modo da tener conto della necessità di salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità dell' ambiente. Il preambolo continua:
"(...) la direttiva 75/442/CEE (12) del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti, prevede all' articolo 5, paragrafo 1, che una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento dei rifiuti, che dovrà essere creata dagli Stati membri con misure appropriate (...), debba consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l' autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e agli Stati membri di mirare individualmente al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto delle condizioni geografiche e della necessità di impianti specializzati per alcuni tipi di rifiuti; (...) l' art. 7 della suddetta direttiva prevede l' elaborazione (...) di piani per la gestione dei rifiuti da notificare alla Commissione e stabilisce che gli Stati membri hanno la facoltà di prendere i provvedimenti necessari per impedire movimenti di rifiuti non conformi con i loro piani di gestione dei rifiuti (...)".
Nel preambolo si osserva poi che è necessario applicare procedure diverse a seconda del tipo di rifiuti e della loro destinazione, nonché della loro spedizione a scopo di smaltimento o di recupero, e continua:
"(...) le spedizioni di rifiuti devono essere soggette a notifica preliminare alle autorità competenti (...) in modo che dette autorità possano prendere le misure necessarie per la protezione della salute umana e dell' ambiente, con la possibilità di sollevare obiezioni motivate nei confronti della spedizione;
(...) gli Stati membri dovrebbero poter attuare i principi della vicinanza, della priorità al recupero e dell' autosufficienza a livello comunitario e nazionale in conformità della direttiva 75/442/CEE, prendendo, nel rispetto del Trattato, diposizioni per vietare del tutto o in parte le spedizioni di rifiuti destinati allo smaltimento o sollevare sistematicamente obiezioni nei loro confronti, tranne nel caso di rifiuti pericolosi prodotti nello Stato membro di spedizione in quantitativi così limitati da rendere antieconomico prevedere nuovi impianti specializzati per lo smaltimento in tale Stato (...)".
Il resto del preambolo riguarda o gli aspetti esterni del regolamento o talune questioni secondarie, quali la ripresa dei rifiuti ed il traffico illecito. Come ho già detto, non sarà necessario esaminare gli aspetti esterni del regolamento nella presente causa.
9. Pertanto gli obiettivi esposti nel preambolo si riferiscono esclusivamente alla protezione dell' ambiente e della salute umana, che sono entrambi obiettivi menzionati nell' art. 130 R, n. 1, del Trattato come parte della politica ambientale della Comunità. In tal senso si può riscontrare un contrasto con la direttiva 84/631, che il regolamento è inteso come abbiamo visto a sostituire. Nel preambolo della direttiva si osserva che:
"qualsiasi disparità tra le disposizioni (...) in materia di smaltimento dei rifiuti pericolosi può falsare la concorrenza ed avere perciò un' incidenza indiretta sul funzionamento del mercato comune; (...) in particolare esistono disparità tra le procedure applicabili alla sorveglianza ed al controllo all' interno della Comunità delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi; (...) è quindi necessario procedere, in questo settore, al ravvicinamento delle legislazioni previsto dall' art. 100 del Trattato" (13).
La direttiva è stata di conseguenza basata sugli artt. 100 e 235 del Trattato. Va tuttavia notato che, all' epoca dell' adozione della direttiva, il Trattato non prevedeva ancora disposizioni specifiche per l' adozione di provvedimenti in materia di ambiente. Quando, prima dell' entrata in vigore dell' Atto unico europeo, provvedimenti per la tutela dell' ambiente non avevano alcun collegamento con il mercato comune, essi venivano adottati sulla base dell' art. 235 del Trattato; quando essi riguardavano il mercato comune erano basati sugli artt. 100 e 235 insieme.
10. Le disposizioni del regolamento pertinenti nella presente causa sono contenute nel titolo I (artt. 1 e 2), intitolato "Campo di applicazione e definizioni", nel titolo II (artt. 3-12), intitolato "Spedizioni di rifiuti all' interno della Comunità", e nel titolo III (art. 13), intitolato "Spedizioni di rifiuti all' interno degli Stati membri".
11. Ai sensi dell' art. 1 il regolamento si applica alle spedizioni di rifiuti all' interno della Comunità, nonché in entrata e in uscita dalla stessa, ad eccezione delle spedizioni indicate all' art. 1, n. 2. Tuttavia, spedizioni di rifiuti destinati unicamente al recupero e riportati nell' allegato II sono nella maggior parte dei casi escluse dalla portata di talune disposizioni del regolamento: v. art. 1, n. 3. L' allegato II contiene la "lista verde" dei rifiuti non pericolosi, in opposizione ai rifiuti pericolosi, contenuti nella "lista ambra" dell' allegato III e nella "lista rossa" dell' allegato IV (14).
12. L' art. 2 dà la definizione di talune espressioni ai fini del regolamento. Va notato in particolare che le espressioni "rifiuti", "smaltimento" e "recupero" hanno lo stesso significato di quelle la cui definizione risulta nell' art. 1 della direttiva 75/442 come modificata dalla direttiva del Consiglio 91/156/CEE (15). Pertanto, per "recupero", ad esempio, si intende una delle operazioni di cui all' allegato II B della direttiva, che elenca diversi specifici tipi di ritiro, rigenerazione e riciclaggio.
13. Come ho già indicato, il titolo II del regolamento riguarda spedizioni di rifiuti tra Stati membri. Viene operata una distinzione tra rifiuti destinati allo smaltimento (capitolo A) e rifiuti destinati al recupero (capitolo B). (Il capitolo C riguarda la spedizione di rifiuti a scopo di smaltimento e recupero tra Stati membri con transito attraverso paesi terzi). Mentre le disposizioni del capitolo A si applicano in generale allo smaltimento dei rifiuti, quelle del capitolo B si applicano solo ai rifiuti elencati nella "lista ambra" dell' allegato III e, con talune modifiche, agli altri tipi di rifiuti non compresi nell' allegato II (v. art. 10). In aggiunta, i requisiti di informazione di cui all' art. 11 si applicano ai rifiuti elencati nell' allegato II.
14. E' pertanto necessario esaminare le disposizioni che riguardano, rispettivamente, lo smaltimento dei rifiuti e i rifiuti destinati al recupero, prestando particolare attenzione alle differenze tra i due, al fine di determinare la base più appropriata fornita dal Trattato per il regolamento alla luce della giurisprudenza della Corte, come qui di seguito indicato.
15. Sia nel caso dello smaltimento dei rifiuti sia in quello dei rifiuti destinati al recupero, è prevista una procedura obbligatoria di notifica per la spedizione dei rifiuti. La notifica è effettuata mediante un documento di accompagnamento rilasciato dall' autorità competente dello Stato membro di spedizione. Il notificatore deve compilare il documento di accompagnamento e fornire talune informazioni specificate, e deve stipulare un contratto con il destinatario dei rifiuti. La nota viene inviata allo Stato membro di destinazione, con copie agli Stati membri di spedizione e di transito e al destinatario. Nel caso di smaltimento dei rifiuti, spetta allo Stato membro di destinazione concedere l' autorizzazione per una spedizione; tuttavia, come abbiamo visto, gli Stati membri di spedizione e di transito ricevono anch' essi comunicazione della spedizione e hanno il diritto di sollevare obiezioni. Nel caso di rifiuti destinati al recupero, gli Stati membri di spedizione, destinazione e transito hanno il diritto di opporsi alla spedizione, benché non sia richiesta alcuna esplicita autorizzazione.
16. Nel caso di smaltimento di rifiuti, l' art. 5, n. 1, prevede che:
"La spedizione può essere effettuata solo dopo che il notificatore ha ricevuto l' autorizzazione rilasciata dall' autorità competente di destinazione".
Nel caso di rifiuti destinati al recupero, d' altra parte, è previsto il tacito consenso delle autorità interessate. Pertanto, l' art. 8, n. 1, stabilisce che:
"Se non è stata presentata nessuna obiezione, la spedizione può essere effettuata al termine del periodo di trenta giorni. Tuttavia il tacito consenso scade un anno civile da tale data".
Il periodo di trenta giorni di cui trattasi è quello di cui all' art. 7, n. 2, per effettuare obiezioni da parte delle autorità competenti di destinazione, spedizione e transito.
17. Esistono altre rilevanti differenze tra le disposizioni che si applicano allo smaltimento dei rifiuti e quelle che si applicano ai rifiuti destinati al recupero.
18. Pertanto, nel caso di smaltimento dei rifiuti, l' art. 4, n. 3, lett. a), sub i) prevede che:
"Al fine di attuare i principi della vicinanza, della priorità al recupero e dell' autosufficienza a livello comunitario e nazionale in conformità della direttiva 75/442/CEE, gli Stati membri possono, nel rispetto del Trattato, adottare misure per vietare del tutto o in parte le spedizioni di rifiuti o per sollevare sistematicamente obiezioni nei loro confronti. Tali misure sono immediatamente notificate alla Commissione che informa gli altri Stati membri".
In aggiunta, l' art. 4, n. 3, lett. b), stabilisce che:
"Le autorità competenti di spedizione e di destinazione possono, tenendo conto delle condizioni geografiche e della necessità di impianti specializzati per alcuni tipi di rifiuti, sollevare obiezioni motivate nei confronti delle spedizioni previste qualora non siano conformi alla direttiva 75/442/CEE, in particolare agli articoli 5 e 7;
i) allo scopo di attuare il principio dell' autosufficienza ai livelli comunitario e nazionale;
ii) qualora l' impianto debba smaltire rifiuti provenienti da una fonte più vicina e l' autorità competente abbia dato la precedenza a tali rifiuti;
iii) allo scopo di garantire che le spedizioni siano conformi ai piani di gestione dei rifiuti".
Ai sensi dell' art. 4, n. 3, lett. c), inoltre le autorità competenti di spedizione, di destinazione e di transito possono sollevare obiezioni per taluni altri motivi, in particolare se la spedizione non sia conforme alle legge ed ai regolamenti nazionali relativi alla protezione dell' ambiente, all' ordine pubblico, alla sicurezza pubblica o alla tutela della salute pubblica.
19. Nel caso di rifiuti destinati al recupero, d' altra parte, l' art. 7, n. 4, lett. a), prevede che:
"Le autorità competenti di destinazione e di spedizione possono sollevare obiezioni motivate sulla spedizione programmata:
° conformemente alla direttiva 75/442/CEE, in particolare all' articolo 7, oppure,
° se la spedizione non è conforme alle leggi ed ai regolamenti nazionali relativi alla protezione dell' ambiente, all' ordine pubblico, alla sicurezza pubblica o alla tutela della salute pubblica,
(...)".
e su taluni altri motivi, alcuni dei quali possono essere fatti valere anche dallo Stato membro di transito [v. art. 7, n. 4, lett. b)].
20. Nel caso di rifiuti destinati al recupero pertanto possono essere sollevate obiezioni nei confronti della spedizione programmata solo per motivi giustificati che si riferiscono alla particolare spedizione di cui trattasi. Nel caso di smaltimento dei rifiuti invece gli Stati membri possono introdurre divieti generali o parziali, o sollevare obiezioni sistematiche, ammesso che tali provvedimenti siano compatibili con il Trattato.
21. Un' indicazione circa quale tipo di provvedimenti sarebbe in effetti compatibile con il Trattato è fornita dalla sentenza della Corte nella causa "rifiuti di Vallonia" (16). In tale causa la Commissione ha presentato un ricorso per inadempimento contro il Belgio relativamente ad un provvedimento adottato dalle autorità regionali di Vallonia che vietava l' uso di impianti di smaltimento valloni per rifiuti spediti da un altro Stato membro. Per quanto riguarda i rifiuti pericolosi che rientrano nella portata della direttiva 84/631, la Corte ha dichiarato che un divieto generale di tale tipo fosse incompatibile con la direttiva, che consentiva solo obiezioni motivate relativamente a particolari spedizioni. Per quanto riguarda i rifiuti che non rientrano nella portata della direttiva, tuttavia il divieto è stato dichiarato compatibile con l' art. 30 del Trattato: la Corte ha fatto riferimento in particolare alla limitata capacità degli impianti di smaltimento esistenti in Vallonia, e ad un afflusso massiccio e anormale di rifiuti provenienti da altre regioni della Comunità (17).
22. Si può rilevare che, relativamente allo smaltimento di rifiuti che precedentemente rientrava nella direttiva 84/631, il regolamento consente agli Stati membri di imporre restrizioni di un tipo che non era precedentemente consentito in base alla direttiva. La necessità per gli Stati membri di disporre di un tale potere deriva dal nuovo approccio alla gestione dei rifiuti contenuto nella versione modificata della direttiva 75/442 (che indicherò semplicemente come la "direttiva sui rifiuti"). Come abbiamo visto, l' art. 5, n. 1, di tale direttiva richiede agli Stati membri di istituire "una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento (...) (che consenta) alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l' autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo", e l' art. 7 richiede ad essi di elaborare piani di gestione dei rifiuti e di adottare i provvedimenti necessari per impedire movimenti di rifiuti non conformi a tali piani. E' chiaro che, a seconda delle circostanze, tali provvedimenti possono comprendere un bando totale o parziale di rifiuti importati per lo smaltimento. Pertanto il regolamento non fornisce un' armonizzazione completa delle norme che disciplinano il trasferimento di rifiuti, e può in parte essere considerato (usando le parole di un commentatore) come una "rinazionalizzazione organizzata" della materia (18).
23. Per contro, per quanto riguarda i rifiuti destinati al recupero la posizione del regolamento è simile a quella della direttiva 84/631, in quanto possono essere sollevate solo obiezioni motivate che si riferiscono a particolari spedizioni. Pertanto, in base al regolamento, gli Stati membri non possono imporre restrizioni generalizzate su movimenti di rifiuti destinati al recupero. Anche nel caso di rifiuti destinati al recupero tuttavia tali restrizioni non possono essere escluse in maniera assoluta. Infatti l' art. 130 T del Trattato, come modificato dal Trattato sull' Unione europea, prevede che:
"I provvedimenti di protezione adottati in virtù dell' art. 130 S non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore. Tali provvedimenti devono essere compatibili con il presente Trattato. Essi sono notificati alla Commissione".
L' esatta estensione di tale potere può in pratica non essere del tutto chiara. Pertanto può non essere chiaro quando provvedimenti adottati da uno Stato membro debbano essere considerati come versioni più restrittive dei provvedimenti comunitari, e quando essi per contro debbano essere considerati come provvedimenti di un tipo completamente diverso, e quindi non consentiti dall' art. 130 T (19). Tuttavia nella presente causa si può sostenere che uno Stato membro sarebbe legittimato nelle dovute circostanze ad imporre restrizioni più vincolanti sulla spedizione di rifiuti destinati al recupero, ad esempio imponendo un divieto generale o parziale su tali spedizioni. Tale divieto dovrebbe attualmente essere notificato alla Commissione, la quale dovrebbe poi esaminare la sua compatibilità con l' art. 30 del Trattato.
24. Sia nel caso di rifiuti destinati allo smaltimento che di rifiuti destinati al recupero, il regolamento prevede che gli Stati membri di destinazione, di spedizione e di transito possono porre condizioni relativamente al trasporto di rifiuti nell' ambito della loro giurisdizione. Tuttavia, tranne nel caso di condizioni poste dallo Stato membro di destinazione nel caso di rifiuti destinati allo smaltimento, tali condizioni non possono essere più restrittive di quelle poste relativamente a spedizioni simili che avvengono completamente nel territorio di loro competenza: v. l' art. 4, n. 2, lett. a) e d), e art. 7, n. 3, del regolamento.
25. Rilevo inoltre che il capitolo C (art. 12) del titolo II concede un diritto di obiezione a paesi terzi di transito.
26. Il titolo III riguarda spedizioni di rifiuti all' interno degli Stati membri. L' art. 13 prevede che gli Stati membri devono istituire un sistema appropriato di sorveglianza e di controllo delle spedizioni di rifiuti all' interno della loro giurisdizione. Tale sistema deve essere compatibile col sistema istituito dal regolamento; uno Stato membro può in particolare applicare tale sistema alle spedizioni meramente interne.
La precedente giurisprudenza della Corte sulla portata degli artt. 100 A e 130 S
27. La Corte ha esaminato la questione se l' art. 130 S o l' art. 100 A debba costituire la base giuridica di un provvedimento in due precedenti occasioni.
28. Nella causa "biossido di titanio" (20) la Commissione ha impugnato una direttiva che armonizzava taluni programmi di eliminazione di rifiuti per l' industria del biossido di titanio, in quanto tale direttiva era stata inesattamente basata sull' art. 130 S del Trattato (21). La Corte ha innanzi tutto osservato che:
"nell' ambito del sistema della ripartizione delle competenze comunitarie, la scelta del fondamento giuridico di un atto non può dipendere solo dal convincimento di un' istituzione circa lo scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale (...)" (22).
La Corte fa presente poi che, in base al suo scopo ed al suo contenuto:
"la direttiva riguarda, inscindibilmente, tanto la tutela dell' ambiente quanto l' eliminazione delle disparità nelle condizioni di concorrenza" (23).
Poiché, in considerazione della natura della procedura di cooperazione prevista dall' art. 100 A, non era possibile che un provvedimento fosse basato sull' art. 100 A e sull' art. 130 S, si è dovuta operare una scelta fra i due. In considerazione dell' art. 130 R, n. 2, e dell' art. 100 A, n. 3, il semplice fatto che una direttiva persegua l' obiettivo di protezione dell' ambiente non era sufficiente per farla rientrare nell' ambito dell' art. 130 S. La Corte concludeva nel senso che la direttiva era inesattamente basata sull' art. 130 S, e avrebbe dovuto invece essere basata sull' art. 100 A (24).
29. Dalla causa "biossido di titanio" si può pertanto concludere che, quando una direttiva persegue in eguale misura un mercato interno e un obiettivo ambientale, la corretta base giuridica sarà l' art. 100 A. Tuttavia i due obiettivi devono in realtà avere lo stesso peso; ciò è stato chiarito dalla successiva causa sul rapporto tra gli artt. 100 A e 130 S.
30. Nella successiva causa, "direttiva sui rifiuti" (25), la Commissione impugnava la base giuridica della direttiva 91/156, che come abbiamo visto ha modificato la direttiva 75/442 sui rifiuti (26). La Commissione sostiene di nuovo che la direttiva avrebbe dovuto essere basata sull' art. 100 A piuttosto che sull' art. 130 S. In tale occasione tuttavia la Commissione non ha avuto successo. La Corte ha dichiarato che l' oggetto della direttiva non era di incentivare la libera circolazione dei rifiuti nell' ambito del mercato interno, ma piuttosto di limitarla in base al principio della "rettifica alla fonte". Benché la direttiva, in forza delle sue disposizioni di armonizzazione, avesse un effetto sul funzionamento del mercato interno, tale effetto era solo accessorio al suo principale intento che era di tipo ambientale (27).
31. La causa "direttiva sui rifiuti" dimostra che un provvedimento che ha un effetto sul mercato interno può ciononostante essere correttamente basato sull' art. 130 S, ammesso che i fini ambientali perseguiti dal provvedimento costituiscano il suo principale obiettivo. La direttiva di cui trattavasi in tale causa può pertanto essere distinta dalla direttiva di cui trattavasi nella causa "biossido di titanio". In quest' ultima causa, come osservava l' avvocato generale Tesauro:
"nella direttiva impugnata non è possibile individuare una componente principale o prevalente ed un' altra meramente accessoria o secondaria, bensì due componenti: entrambe essenziali ed inscindibilmente connesse" (28).
Per contro nella causa "direttiva sui rifiuti" non vi era alcun dubbio sul fatto che l' obiettivo ambientale della direttiva 91/156 doveva essere considerato come la sua componente principale o prevalente.
32. La sentenza della Corte nella causa "direttiva sui rifiuti" è di particolare rilevanza per la presente fattispecie. Infatti c' è uno stretto collegamento tra la direttiva di cui trattasi in tale causa e il provvedimento impugnato nella presente fattispecie. In realtà, come il Consiglio sostiene a sua difesa, la direttiva fornisce ora il sottofondo di base per tutta la normativa comunitaria sui rifiuti.
33. Come abbiamo visto, i provvedimenti che possono essere adottati al fine di limitare i movimenti di rifiuti destinati allo smaltimento, ai sensi dell' art. 4, n. 3, lett. a), sub i), del regolamento, danno attuazione ai principi di "vicinanza, priorità al recupero e autosufficienza (...) in conformità della direttiva 75/442/CEE". Analogamente, obiezioni motivate possono essere sollevate ai sensi dell' art. 4, n. 3, lett. b) del regolamento se le spedizioni di cui trattasi "non siano conformi alla direttiva 75/442/CEE, in particolare agli articoli 5 e 7" (29). Per quanto riguarda i rifiuti destinati al recupero, obiezioni motivate a spedizioni programmate possono essere sollevate tra l' altro "conformemente della direttiva 75/442/CEE, in particolare all' articolo 7" (30). Sarà ribadito che l' art. 7 della direttiva prevede l' elaborazione di piani di gestione dei rifiuti, e richiede che siano impediti movimenti di rifiuti non conformi con tali piani, e che l' art. 5 prevede la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento in conformità col principio di autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti.
34. Come la Corte ha sottolineato nella causa "direttiva sui rifiuti", il fine di tali accordi non è di facilitare la libera circolazione dei rifiuti. Il loro scopo è piuttosto di consentire che tali movimenti siano limitati, il più possibile, al fine di assicurare protezione dell' ambiente (31). Nel perseguire questo stesso obiettivo il regolamento istituisce una procedura uniforme di notifica che legittima gli Stati membri a controllare movimenti di rifiuti in conformità ai loro piani di gestione. Pertanto almeno uno dei principali obiettivi del regolamento è di dare attuazione a provvedimenti che, come la Corte ha dichiarato, sono stati correttamente basati sull' art. 130 S.
Gli argomenti del Parlamento
35. Il Parlamento fa presente che il regolamento ha due principali obiettivi: disciplinare la circolazione dei rifiuti all' interno della Comunità e disciplinare il commercio esterno di rifiuti, in altri termini scambi di rifiuti tra la Comunità e paesi terzi. Come abbiamo visto, gli aspetti esterni del regolamento possono essere tralasciati ai fini del presente procedimento.
36. Secondo il Parlamento, un provvedimento che disciplina la circolazione dei rifiuti all' interno della Comunità può essere basato solo sull' art. 100 A del Trattato. Il Parlamento ammette naturalmente che il regolamento persegue anche l' obiettivo della protezione dell' ambiente. Tuttavia, esso fa presente che (come la Corte ha sottolineato nella causa "biossido di titanio") il fatto che un provvedimento persegue un obiettivo ambientale non è di per sé sufficiente per far rientrare il provvedimento nell' art. 130 S (32).
37. Il Parlamento traccia una distinzione tra gli obiettivi del regolamento e quelli della direttiva sui rifiuti. Benché il Parlamento ammetta che il fine della direttiva è di limitare piuttosto che di facilitare movimenti di rifiuti, esso fa presente che il regolamento ha uno scopo opposto a quello perseguito dalla direttiva: il fine del regolamento è di facilitare quei trasferimenti di rifiuti che, in considerazione delle restrizioni imposte in base alla direttiva, sono ciononostante consentiti.
38. Nella replica il Parlamento sembra andare oltre, sostenendo che un provvedimento può rientrare nell' art. 100 A anche se non incentiva la libera circolazione nell' ambito del mercato interno. Sembra che secondo il Parlamento sia sufficiente che il provvedimento disciplini movimenti di merci tra Stati membri; non è necessario che esso faciliti effettivamente tali movimenti.
39. Il Parlamento fa presente inoltre che il titolo III del regolamento non contiene alcuna disposizione che porterebbe il regolamento al di fuori della portata dell' art. 100 A. Benché tale titolo riguardi esclusivamente spedizioni di rifiuti all' interno di uno Stato membro, le sue disposizioni possono essere considerate accessorie al sistema istituito dal titolo II. In ogni caso il titolo III non impone agli Stati membri alcun obbligo aggiuntivo a quelli già imposti dalla direttiva sui rifiuti.
40. Mi sembra che il Parlamento sostenga giustamente che le disposizioni del titolo III non porterebbero di per sé il regolamento al di fuori della portata dell' art. 100 A. Il requisito di creare un sistema appropriato per le spedizioni nazionali, compatibile con il sistema previsto dal titolo II, può senz' altro essere considerato accessorio agli altri requisiti del regolamento. Infatti un sistema nazionale che istituisce sostanzialmente procedure diverse può ostacolare l' operatività delle norme comunitarie. Non posso pertanto accettare l' argomento del Consiglio, sollevato nel controricorso, secondo cui i requisiti del titolo III non danno alcun contributo all' armonizzazione perseguita dal regolamento.
41. Il Consiglio fa presente inoltre che il regolamento istituisce norme che disciplinano il trasferimento fisico di rifiuti, piuttosto che norme che disciplinano transazioni commerciali. Tuttavia, mi sembra che ciò non impedirebbe di per sé al regolamento di essere un provvedimento relativo al mercato interno. Le merci non possono essere messe in commercio oltre le frontiere senza essere fisicamente trasportate tra Stati membri; in realtà ciò costituisce una delle differenze essenziali tra merci e servizi. Ne deriva che un provvedimento che armonizza le condizioni alle quali le merci possono essere trasportate tra Stati membri può senz' altro essere considerato un provvedimento che facilita il mercato interno.
42. Ciononostante il Parlamento non ha a mio parere dimostrato che il regolamento avrebbe dovuto essere adottato sulla base dell' art. 100 A piuttosto che sulla base dell' art. 130 S. Non vi è dubbio che, nel porre regole uniformi per la spedizione di rifiuti nell' ambito della Comunità, il regolamento avrà un effetto favorevole sul mercato interno. L' esistenza di tali norme armonizzate mirerà a facilitare il compito degli operatori economici e ad uniformare le condizioni di concorrenza nei diversi Stati membri. Come abbiamo visto tuttavia un provvedimento può essere correttamente basato sull' art. 130 S anche se ha un effetto secondario sul funzionamento del mercato interno. Pertanto bisogna accertare se i fini ambientali del provvedimento costituiscano il suo obiettivo principale o prevalente (33).
43. Contrariamente a quanto sostiene il Parlamento tuttavia un provvedimento non può essere considerato perseguire un obiettivo di mercato interno semplicemente perché riguarda la circolazione di prodotti tra Stati membri: v. la causa "direttiva sui rifiuti" (34). Ci si deve piuttosto chiedere se il provvedimento abbia il fine principale di incentivare, piuttosto che restringere, tale circolazione. Come sostiene il Consiglio è chiaro nella presente causa che il principale obiettivo del regolamento è di dare la possibilità di impedire movimenti di rifiuti.
44. Naturalmente la libera circolazione delle merci può senz' altro essere facilitata da provvedimenti che impediscono la circolazione di particolari merci; in realtà, questo è tipicamente il modo in cui provvedimenti di mercato interno perseguono il loro fine. Ad esempio, la libera circolazione di batterie alcalino manganese è facilitata da un provvedimento che assicura che la vendita di batterie contenenti più di un certo livello di mercurio è vietata in tutti gli Stati membri. Una tale restrizione è imposta affinché batterie senza un eccessivo livello di mercurio possano circolare liberamente nell' ambito del mercato interno (35). I provvedimenti introdotti dal titolo II del regolamento non sono tuttavia di tale tipo. Il fine del regolamento non è di definire quelle caratteristiche dei rifiuti che consentono a questi ultimi di circolare liberamente nell' ambito del mercato interno; piuttosto si deve prevedere una serie armonizzata di procedure con le quali la circolazione di rifiuti può essere impedita e controllata in conformità alla normativa nazionale ed ai requisiti imposti dalla direttiva sui rifiuti.
45. A mio parere tuttavia ogni preoccupazione del regolamento in materia di mercato interno è subordinata al suo obiettivo principale, che è di consentire che la circolazione dei rifiuti sia limitata al fine di assicurare la protezione dell' ambiente.
46. Non vi è dubbio che nel perseguire tale obiettivo il regolamento intenda anche assicurare che le restrizioni imposte interferiscano il meno possibile nel mercato interno. Pertanto il n. 1 della risoluzione del Consiglio sulla politica in materia di rifiuti stabilisce che "l' armonizzazione delle misure a livello comunitario debba essere stimolata e resa compatibile con lo sviluppo del mercato interno (...)" (36). Come ho già osservato, l' istituzione di una procedura uniforme di notifica ha di per sé un benefico effetto sul mercato interno; in particolare prevedere una procedura di "consenso tacito" nel caso di rifiuti destinati al recupero ha l' effetto di tracciare una linea molto restrittiva per le obiezioni, ad ovvio beneficio degli operatori interessati (37). Inoltre il requisito di fare obiezioni motivate al trasferimento di tali rifiuti può in talune circostanze limitare il potere degli Stati membri di imporre restrizioni generali a tali trasferimenti (38). Si fa presente ancora che il regolamento impedisce la discriminazione relativamente alle condizioni imposte su spedizioni nazionali e oltre frontiera (39) .
47. Non si può negare pertanto che, nel perseguire il suo obiettivo ambientale, il regolamento cerca anche di impedire distorsioni nella concorrenza e di facilitare tale circolazione di rifiuti in conformità al fine di protezione dell' ambiente. Tuttavia è chiaro che queste finalità sono strettamente accessorie all' obiettivo primario del regolamento. Infatti va da sé che un provvedimento che dà attuazione alla politica ambientale della Comunità deve far ciò, fin dove è possibile, in un modo che sia compatibile con le altre politiche della Comunità. Sarebbe tuttavia assurdo sostenere che un tale provvedimento dev' essere basato sull' art. 100 A del Trattato semplicemente perché è compatibile con tale articolo.
Conclusione
48. A mio parere il ricorso del Parlamento deve quindi essere respinto. Il Parlamento deve di conseguenza essere condannato alle spese ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, ma, ai sensi dell' art. 69, n. 4, di tale regolamento, la Spagna, come interveniente, deve sostenere le sue proprie spese.
49. Ritengo pertanto che la Corte deve:
"1) respingere il ricorso;
2) ordinare al Parlamento di pagare le spese del Consiglio; e
3) ordinare alla Spagna, come interveniente, di sopportare le sue proprie spese".
(*) Lingua originale: l' inglese.
(1) ° GU 1993, L 30, pag. 1. Il titolo della versione francese del regolamento fa riferimento solo alla spedizione di rifiuti in entrata e in uscita dal territorio della Comunità [ (...) des transferts de déchets à l' entrée et à la sortie de la Communauté européenne ]. Tuttavia, il titolo della versione inglese rispecchia più accuratamente il contenuto del regolamento.
(2) ° V. causa C-70/88, Parlamento/Consiglio (Racc. 1990, pag. I-2041) (legittimazione del Parlamento europeo a presentare un ricorso per annullamento). V. attualmente l' art. 173, terzo comma, del Trattato come modificato dal Trattato sull' Unione europea.
(3) ° V., in particolare, l' art. 130 R, n. 4 (precedentemente art. 130 R, n. 5).
(4) ° V. causa C-70/88, Parlamento/Consiglio (contaminazione radioattiva dei prodotti alimentari) (Racc. 1991, pag. I-4529, punto 20).
(5) ° Risoluzione del Consiglio 7 maggio 1990 sulla politica in materia di rifiuti (GU 1990, C 122, pag. 2).
(6) ° GU 1975, L 194, pag. 47.
(7) ° Direttiva del Consiglio 6 dicembre 1984, 84/631/CEE, relativa alla sorveglianza e al controllo all' interno della Comunità delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi (GU 1984, L 326, pag. 31).
(8) ° Direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti (GU 1991, L 78, pag. 32).
(9) ° V. decisione del Consiglio 1 febbraio 1993, 93/98/CEE, sulla conclusione, in nome della Comunità, della convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento (Convenzione di Basilea) (GU 1993, L 39, pag. 1).
(10) ° V. decisione del Consiglio e della Commissione 25 febbraio 1991, 91/400/CECA, CEE, relativa alla conclusione della quarta convenzione ACP-CEE (GU 1991, L 229, pag. 1).
(11) ° Parigi, 30 marzo 1992.
(12) ° Soprammenzionata, nota 6; modificato dalla direttiva 91/156, soprammenzionata, nota 8.
(13) ° V. il quarto considerando della direttiva.
(14) ° Queste liste sono basate sulla decisione del Consiglio dell' OCSE del 30 marzo 1992, soprammenzionata alla nota 11.
(15) ° Soprammenzionata alle note 6 e 8.
(16) ° Causa C-2/90, Commissione/Belgio (Racc. 1992, pag. I-4431).
(17) ° V. punti 20, 21 e 31, 32 della sentenza.
(18) ° V. Geradin, in European Law Review, vol. 18 (1993), pag. 426.
(19) ° V. Kraemer, in Groeben/Thiesing/Ehlermann Kommentar zum EWG-Vertrag (4ª ed., Baden-Baden 1991), pag. 4004, in particolare pag. 4005.
(20) ° Causa C-300/89, Commissione/Consiglio (Racc. 1991, pag. I-2867).
(21) ° Direttiva del Consiglio 21 giugno 1989, 89/428/CEE che fissa le modalità di armonizzazione dei programmi per la riduzione, al fine dell' eliminazione, dell' inquinamento provocato dai rifiuti dell' industria del biossido di titanio (GU 1989, L 201, pag. 56).
(22) ° Punto 10 della sentenza.
(23) ° Punto 13 della sentenza.
(24) ° V. i punti 21-25 della sentenza.
(25) ° Causa C-155/91, Commissione/Consiglio (Racc. 1993, pag. I-939).
(26) ° V. sopra, nota 8.
(27) ° V. i punti 18-20 della sentenza e v. anche causa C-70/88, Parlamento/Consiglio, soprammenzionata alla nota 4.
(28) ° V. biossido di titanio, soprammenzionata alla nota 20, pag. I-2885.
(29) ° V. sopra, paragrafo 18.
(30) ° V. sopra, paragrafo 19.
(31) ° V. la causa direttiva sui rifiuti, menzionata alla nota 25, punti 10 e 15 della sentenza.
(32) ° V. sopra, paragrafo 28.
(33) ° V. sopra, paragrafo 31.
(34) ° Soprammenzionata, nota 25.
(35) ° V. direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/157/CEE, relativa alle pile ed agli accumulatori contenenti talune sostanze pericolose (GU 1991, L 78, pag. 38), in particolare artt. 3 e 9.
(36) ° Risoluzione del Consiglio 7 maggio 1990, soprammenzionata alla nota 5; il corsivo è mio.
(37) ° V. sopra, paragrafo 16.
(38) ° V. sopra, paragrafi 20 e 23.
(39) ° V. sopra, paragrafo 24.