62023CJ0671
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kuudes jaosto)
19 päivänä kesäkuuta 2025 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Sen estäminen, että rahoitusjärjestelmää käytetään rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen – Direktiivi (EU) 2015/849 – 59 artikla – Järjestelmällisen rikkomisen käsite – Seuraamukset – Kansallinen säännöstö tai käytäntö, jonka mukaan kustakin yhden ja saman tarkastuksen aikana todetusta rikkomisesta voidaan määrätä erillinen seuraamusmaksu – Yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa – Vähimmäistason yhdenmukaistaminen – Unionin yleisten oikeusperiaatteiden noudattaminen – Tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoittavat seuraamukset – Ne bis in idem ‑periaate
Asiassa C‑671/23,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (ylin hallintotuomioistuin, Liettua) on esittänyt 8.11.2023 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 13.11.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
M
vastaan
Lietuvos bankas,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Kumin (esittelevä tuomari) sekä tuomarit I. Ziemele ja S. Gervasoni,
julkisasiamies: J. Richard de la Tour,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Liettuan hallitus, asiamiehinään V. Kazlauskaitė-Švenčionienė ja E. Kurelaitytė,
–
Espanjan hallitus, asiamiehenään M. Morales Puerta,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään C. Auvret, J. Jokubauskaitė ja G. von Rintelen,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/849 (EUVL 2015, L 141, s. 73) 59 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa toistensa vastapuolina ovat sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalaitos M ja Lietuvos bankas (Liettuan keskuspankki) ja joka koskee viimeksi mainitun tekemää päätöstä määrätä M:lle kahdeksan erillistä seuraamusmaksua kahdeksasta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä koskevan kansallisen lainsäädännön rikkomisesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Direktiivin 2015/849 johdanto-osan 1, 2 ja 59 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Laittoman rahan virrat voivat vahingoittaa rahoitusalan eheyttä, vakautta ja mainetta sekä uhata [Euroopan] unionin sisämarkkinoita ja kansainvälistä kehitystä. Rahanpesu, terrorismin rahoitus ja järjestäytynyt rikollisuus ovat edelleen huomattavia ongelmia, joihin olisi puututtava unionin tasolla. Sen lisäksi, että rikosoikeudellista lähestymistapaa kehitetään unionin tasolla edelleen, rahoitusjärjestelmää käyttäen toteutettavan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen kohdennettu ja oikeasuhteinen ennaltaehkäisy on välttämätöntä ja voi tuottaa täydentäviä tuloksia.
(2)
Luotto- ja finanssilaitosten luotettavuus, koskemattomuus ja vakaus sekä koko rahoitusjärjestelmän uskottavuus voisivat vakavasti vaarantua rikollisten ja näiden rikoskumppaneiden pyrkimyksistä peittää rikollisuudesta saadun hyödyn alkuperä tai ohjata alkuperältään laillisia tai laittomia varoja terrorismiin. – – Tavoitteet suojella yhteiskuntaa rikoksilta sekä suojella unionin rahoitusjärjestelmän vakautta ja koskemattomuutta olisi suhteutettava tarpeeseen luoda sääntely-ympäristö, jossa yritykset voivat kasvattaa liiketoimintaansa ilman, että sääntelyn noudattamisesta syntyy suhteettoman suuret kustannukset.
– –
(59)
Koska rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunta on tärkeää, jäsenvaltioiden olisi säädettävä kansallisessa lainsäädännössään tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia hallinnollisia seuraamuksia ja toimenpiteitä tämän direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettujen kansallisten säännösten noudattamisen laiminlyönnistä. – – Tässä direktiivissä olisi näin ollen säädettävä useista erilaisista jäsenvaltioiden hallinnollisista seuraamuksista ja toimenpiteistä sellaisten tilanteiden varalta, joissa vakavasti, toistuvasti tai järjestelmällisesti rikotaan vaatimuksia, jotka koskevat asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä, tietojen säilytystä, epäilyttävistä liiketoimista ilmoittamista ja ilmoitusvelvollisten sisäisiä tarkastuksia. Näiden seuraamusten ja toimenpiteiden valikoiman olisi oltava riittävän laaja, jotta jäsenvaltiot ja toimivaltaiset viranomaiset voivat ottaa huomioon ilmoitusvelvollisten, etenkin luotto- ja finanssilaitosten ja muiden ilmoitusvelvollisten, väliset erot, jotka koskevat niiden kokoa, ominaisuuksia ja liiketoiminnan luonnetta. Saattaessaan tämän direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että ne bis in idem ‑periaatetta ei rikota, kun määrätään hallinnollisia seuraamuksia ja toimenpiteitä tämän direktiivin mukaisesti ja rikosoikeudellisia seuraamuksia kansallisen lainsäädännön mukaisesti.”
4
Saman direktiivin 1 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tällä direktiivillä pyritään estämään unionin rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen.
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että rahanpesu ja terrorismin rahoitus on kiellettyä.”
5
Direktiivin 58 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvolliset voidaan tämän artiklan ja 59–61 artiklan mukaisesti saattaa vastuuseen tämän direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettujen kansallisten säännösten rikkomisesta. Määrättävien seuraamusten tai toimenpiteiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.
2.   Jäsenvaltioiden on vahvistettava hallinnollisia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevat säännöt ja varmistettava, että niiden toimivaltaiset viranomaiset voivat määrätä tällaisia seuraamuksia ja toimenpiteitä tämän direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettujen kansallisten säännösten rikkomisesta, sekä varmistettava niiden soveltaminen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioiden oikeutta säätää ja määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia.
– –”
6
Direktiivin 59 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tätä artiklaa sovelletaan ainakin silloin, kun ilmoitusvelvolliset vakavasti, toistuvasti, järjestelmällisesti tai näitä ominaisuuksia yhdistellen rikkovat seuraavissa artikloissa säädettyjä vaatimuksia:
a)
10–24 artikla (asiakkaan tuntemisvelvollisuus);
b)
33, 34 ja 35 artikla (epäilyttävistä liiketoimista ilmoittaminen);
c)
40 artikla (tietojen säilyttäminen); ja
d)
45 ja 46 artikla (sisäiset tarkastukset).
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa hallinnollisiin toimenpiteisiin ja seuraamuksiin, joita voidaan soveltaa, kuuluvat ainakin seuraavat:
a)
julkinen lausuma, jossa ilmoitetaan kyseinen luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö ja rikkomisen luonne;
b)
määräys, jossa kyseistä luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä vaaditaan lopettamaan menettely ja olemaan toistamatta sitä;
c)
jos ilmoitusvelvollisella on oltava toimilupa, toimiluvan peruminen tai keskeyttäminen;
d)
väliaikainen kielto, jolla ilmoitusvelvollisessa johtotehtävissä toimivaa henkilöä tai muuta luonnollista henkilöä, jonka katsotaan olevan vastuussa rikkomisesta, kielletään hoitamasta johtotehtäviä ilmoitusvelvollisissa;
e)
hallinnolliset taloudelliset enimmäisseuraamukset, jotka ovat määrältään vähintään kaksi kertaa niin suuret kuin rikkomisesta saatu hyöty, jos hyöty on määritettävissä, tai vähintään 1000000 euroa.
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos asianomainen ilmoitusvelvollinen on luotto- tai finanssilaitos, 2 kohdan e alakohdasta poiketen voidaan soveltaa myös seuraavia seuraamuksia:
a)
kun kyseessä on oikeushenkilö, hallinnollinen taloudellinen enimmäisseuraamus, joka on määrältään vähintään 5000000 euroa tai 10 prosenttia vuotuisesta kokonaisliikevaihdosta viimeisen käytettävissä olevan, ylimmän hallintoelimen hyväksymän tilinpäätöksen mukaisesti; jos ilmoitusvelvollinen on emoyritys tai sellaisen emoyrityksen tytäryritys, jonka edellytetään laativan [tietyntyyppisten yritysten vuositilinpäätöksistä, konsernitilinpäätöksistä ja niihin liittyvistä kertomuksista, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/43/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivien 78/660/ETY ja 83/349/ETY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2013/34/EU [(EUVL 2013, L 182, s. 19)] 22 artiklan mukainen konsernitilinpäätös, merkityksellinen vuotuinen kokonaisliikevaihto on johtavan emoyrityksen ylimmän hallintoelimen hyväksymän viimeisen käytettävissä olevan konsernitilinpäätöksen mukainen vuotuinen kokonaisliikevaihto tai vastaava tulotyyppi asianomaisten tilinpäätösdirektiivien mukaisesti;
b)
kun kyseessä on luonnollinen henkilö, hallinnollinen taloudellinen enimmäisseuraamus, joka on määrältään vähintään 5000000 euroa tai niissä jäsenvaltioissa, joiden rahayksikkö ei ole euro, vastaava arvo kansallisena valuuttana 25 päivänä kesäkuuta 2015.
4.   Jäsenvaltiot voivat antaa toimivaltaisille viranomaisille valtuudet määrätä myös muuntyyppisiä hallinnollisia seuraamuksia 2 kohdan a–d alakohdassa tarkoitettujen lisäksi tai määrätä hallinnollisia taloudellisia seuraamuksia, jotka ylittävät 2 kohdan e alakohdassa ja 3 kohdassa tarkoitetut määrät.”
7
Direktiivin 2015/849 60 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset ottavat hallinnollisten seuraamusten tai toimenpiteiden tyypistä ja tasosta päättäessään huomioon kaikki merkitykselliset olosuhteet, mukaan luettuina tapauksen mukaan seuraavat:
a)
rikkomisen vakavuus ja kesto;
b)
vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön vastuun aste;
c)
vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön varallisuus, jonka osoittavat esimerkiksi vastuussa olevan oikeushenkilön kokonaisliikevaihto tai vastuussa olevan luonnollisen henkilön vuosiansiot;
d)
vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön rikkomisesta saama hyöty, jos se on määritettävissä;
e)
rikkomisen kolmansille osapuolille aiheuttamat tappiot, jos ne ovat määritettävissä;
f)
vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön halukkuus tehdä yhteistyötä toimivaltaisen viranomaisen kanssa;
g)
vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön aiemmat rikkomiset.”
Liettuan oikeus
Rahanpesulaki
8
Direktiivi 2015/849 on saatettu osaksi Liettuan oikeutta rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä 19.6.1997 annetulla Liettuan tasavallan lailla nro VIII-275 (Lietuvos Respublikos pinigų plovimo ir teroristų finansavimo prevencijos įstatymas Nr. VIII-275; Žin., 1997, nro 64-1502), sellaisena kuin se on muutettuna 30.6.2018 annetulla lailla nro XIII-1440 (jäljempänä rahanpesulaki). Kyseisen lain 34 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän lain vakavana rikkomisena pidetään
1)
tämän lain 9–15 §:ssä säädettyjen asiakaan ja tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tunnistamista koskevien vaatimusten noudattamatta jättämistä
2)
tämän lain 16 §:ssä säädettyjen epäilyttävistä liiketoimista tai epäilyttävästä rahaliikenteestä ilmoittamista koskevien vaatimusten noudattamatta jättämistä
3)
tämän lain 19 §:ssä säädettyjen tietojen säilyttämistä koskevien vaatimusten noudattamatta jättämistä
4)
sitä, että finanssilaitos tai muu ilmoitusvelvollinen laiminlyö tämän lain 29 §:ssä säädettyjen sisäisten tarkastusmenettelyjen käyttöön ottamisen.
2.   Tämän lain järjestelmällisenä rikkomisena pidetään
1)
tämän lain rikkomista vähintään kolmesti vuoden pituisen ajanjakson aikana, joka alkaa tämän lain rikkomisesta määrätyn seuraamuksen määräämisestä
2)
samanaikaisesti todettuja sellaisten säännösten rikkomisia, jotka koskevat rahanpesun ja/tai terrorismin rahoituksen estämistä ja jotka käsittävät seuraaviin ryhmiin kuuluvat vaatimukset:
a)
tämän lain 9–15 §:ssä säädetyt asiakaan ja tosiasiallisen omistajan ja edunsaajan tunnistamista koskevat vaatimukset
b)
tämän lain 16 §:ssä säädetyt epäilyttävistä liiketoimista tai epäilyttävästä rahaliikenteestä ilmoittamista koskevat vaatimukset
c)
tämän lain 19 §:ssä säädetyt tietojen säilyttämistä koskevat vaatimukset
d)
tämän lain 29 §:ssä säädetyt sisäisiä tarkastusmenettelyjä koskevat vaatimukset.”
9
Rahanpesulain 39 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Liettuan keskuspankki ja Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba [(talousrikosten tutkintayksikkö, Liettua)] voivat määrätä finanssilaitokselle tai ulkomaisen finanssilaitoksen sivuliikkeelle seuraavat seuraamusmaksut:
– –
2)
jos finanssilaitos tai ulkomaisen finanssilaitoksen sivuliike rikkoo tätä lakia järjestelmällisesti, rikkoo tätä lakia vakavasti tai rikkoo sitä toistuvasti vuoden pituisen ajanjakson aikana, joka alkaa tämän lain rikkomisesta määrätyn seuraamuksen määräämisestä, tämän lain rikkomisista määrätään seuraamusmaksuna 0,5–10 prosenttia vuosittaisista bruttotuloista (jos 10:tä prosenttia vuosittaisista bruttotuloista vastaava määrä on yli 5100000 euroa) tai 2 000–5 100000 euroa (jos 10:tä prosenttia vuosittaisista bruttotuloista vastaava määrä on alle 5100000 euroa).”
Liettuan keskuspankista annettu laki
10
Liettuan keskuspankista 1.12.1994 annetun Liettuan tasavallan lain nro I-678 (Lietuvos Respublikos Lietuvos banko įstatymas Nr. I-678; Žin., 1994, nro 99-1957), sellaisena kuin se on muutettuna 20.12.2018 annetulla lailla nro XIII-1854 (jäljempänä Liettuan keskuspankista annettu laki), 433 §:n 7 ja 10 momentissa säädetään seuraavaa:
”7.   Ratkaistessaan, onko seuraamus määrättävä, ja määrittäessään konkreettisesti määrättävän seuraamuksen (tai määrättävät seuraamukset) ja sen (tai niiden) tason Liettuan keskuspankki ottaa huomioon
1)
todetun rikkomisen vakavuuden ja keston
2)
henkilön rikkomisesta saaman tulon tai minkä tahansa muun rahanarvoisen edun, vältetyn tappion tai aiheutetun vahingon määrän sikäli kuin sen määrittäminen on mahdollista
3)
oikeushenkilön tekemän rikkomisen, luonnollisen henkilön tekemän rikkomisen muodon ja laadun sekä sen henkilön vakavaraisuuden, jolle seuraamus määrätään
4)
sen henkilön, jolle seuraamus määrätään, aiemmat rikkomiset ja tälle määrätyt seuraamukset sekä kyseisen henkilön tutkinnan aikana Liettuan keskuspankin kanssa tekemän yhteistyön
5)
tässä laissa sekä muissa rahoitusmarkkinoita koskevissa laeissa säädetyt lieventävät ja raskauttavat seikat
6)
rikkomisten todetut vaikutukset sääntelyyn ja suunnitellut rahoitusmarkkinoiden vakautta ja luottamusta koskevat seuraamukset (toimenpiteet)
7)
toimenpiteet, jotka se henkilö, jolle seuraamus määrätään, on toteuttanut estääkseen rikkomisen toistumisen vastaisuudessa
8)
kaikki muut rahoitusmarkkinoita koskevissa laeissa säädetyt tai tärkeät seikat.
– –
10.   Jos sovellettava seuraamus on seuraamusmaksu, tosiasiallisesti määrättävän seuraamusmaksun määrä määritetään kolmessa vaiheessa ottaen huomioon maksun perusmäärä ja tämän pykälän 7, 8 ja 9 momentissa tarkoitetut seikat. Ensin vahvistetaan todetun rikkomisen vakavuuden ja keston perusteella perusmäärä, joka ei saa ylittää 50:tä prosenttia sen seuraamusmaksun enimmäismäärästä, joka voidaan määrätä kyseessä olevan kaltaisesta rikkomisesta. Toiseksi perusmäärää tarvittaessa alennetaan tai korotetaan ottaen huomioon lieventävät ja raskauttavat seikat sekä muut seikat, jotka puhuvat asianomaisen henkilön puolesta tai tätä vastaan. – – Kolmanneksi ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa määritetyn seuraamusmaksun määrää tarvittaessa alennetaan tai korotetaan ottaen huomioon tarve varmistaa seuraamuksen oikeasuhteisuus ja varoittava vaikutus sekä kaikki muut merkitykselliset seikat, joita ei ole otettu huomioon edellisissä vaiheissa. Valvontaviranomainen antaa tarkemmat seuraamusmaksun laskentasäännöt tämän pykälän säännösten mukaisesti.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
11
M on sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalaitos, jossa Liettuan keskuspankki toimitti ajanjaksoa 1.4.2019–31.3.2020 koskevan tarkastuksen. Liettuan keskuspankki määräsi kyseisen tarkastuksen johdosta 13.11.2020 tekemällään päätöksellä (jäljempänä riidanalainen päätös) M:lle kahdeksan seuraamusmaksua rikkomisista, joissa kussakin oli kyse usean rahanpesulain säännöksen sekä rahoitusmarkkinoiden toimijoille osoitettujen rahanpesun ja/tai terrorismin rahoituksen estämiseksi annettujen ohjeiden rikkomisesta. Liettuan keskuspankki katsoi, että kaikki nämä rikkomiset olivat luonteeltaan vakavia tai melko vakavia ja että seitsemän niistä oli myös luonteeltaan järjestelmällisiä rahanpesulain 34 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
12
M:n tekemistä järjestelmällisistä rikkomisista Liettuan keskuspankki totesi, että kyseisiä rikkomisia oli pidettävä erillisinä järjestelmällisinä rikkomisina, joista oli kustakin määrättävä seuraamusmaksu, riippumatta siitä, olivatko rikkomiset koskeneet yhtä tai useampaa kyseisessä säännöksessä tarkoitettua vaatimusten luokkaa.
13
Liettuan keskuspankki laski M:lle määrättyjen seuraamusmaksujen määrän Liettuan keskuspankista annetun lain 433 §:n ja Liettuan keskuspankin johtokunnan seuraamusmaksujen laskennasta antaman ohjeen perusteella ottaen samalla huomioon rahanpesulain 39 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyn seuraamusmaksujen enimmäismäärän.
14
Liettuan keskuspankki vahvisti tässä laskennassa seuraamusmaksun perusmäärän viiden luonteeltaan vakavasi katsotun rikkomisen kohdalla 30 prosentiksi seuraamusmaksun enimmäismäärästä ja kolmen melko vakavaksi katsotun rikkomisen osalta 20 prosentiksi seuraamusmaksun enimmäismäärästä. Tämän jälkeen Liettuan keskuspankki alensi näitä perusmääriä ottaen huomioon lieventävät ja raskauttavat seikat sekä kohtuuden ja tasapuolisuuden periaatteet, jotta seuraamusmaksut eivät olisi epäsuhdassa M:n vuosittaisiin bruttotuloihin nähden mutta jotta ne kuitenkin olisivat riittävän suuret varoittaakseen M:ää syyllistymästä rikkomisiin vastaisuudessa. Tässä tilanteessa Liettuan keskuspankki määräsi M:lle viisi 55000 euron suuruista seuraamusmaksua, kaksi 35000 euron suuruista seuraamusmaksua ja yhden seuraamusmaksun määrältään 25000 euroa, eli yhteensä 370000 euron suuruiset seuraamusmaksut.
15
M nosti Liettuan keskuspankkia vastaan kanteen Vilniaus apygardos administracinis teismasissa (Vilnan alueellinen hallintotuomioistuin, Liettua), jossa se vaati, että riidanalainen päätös kumotaan osittain ja että asiassa annetaan suoritusmääräys. M väitti kanteensa tueksi muun ohella, ettei Liettuan keskuspankki ollut voinut todeta useaa erillistä rahanpesulain järjestelmällistä rikkomista vaan ainoastaan yhden kyseistä lakia koskevan järjestelmällisen rikkomisen, joten se oli voinut määrätä M:lle vain yhden seuraamusmaksun.
16
Kyseinen tuomioistuin hyväksyi kanteen osittain 21.9.2021 antamallaan tuomiolla ja alensi M:lle määrättyjen seuraamusmaksujen kokonaismäärän 200000 euroon. Mainittu tuomioistuin kuitenkin hylkäsi M:n väitteen, jonka mukaan kyse oli yhdestä rahanpesulain järjestelmällisestä rikkomisesta.
17
M on valittanut kyseisestä tuomiosta Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasiin (ylin hallintotuomioistuin, Liettua), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, vaatien yhtäältä, että kyseinen tuomio kumotaan siltä osin kuin sillä on osittain hylätty tämän tuomion 15 kohdassa mainittu kanne, ja toisaalta, että mainittu kanne hyväksytään kokonaisuudessaan. Liettuan keskuspankki on myös valittanut samasta tuomiosta vaatien sen kumoamista ja kanteen hylkäämistä kokonaisuudessaan.
18
M toteaa, että rahanpesulain 34 §:ssä säädetään sekä vakavista rikkomisista että järjestelmällisistä rikkomisista, ja katsoo, että usean vakavan rikkomisen tapauksessa on katsottava, että on kyse yhdestä järjestelmällisestä rikkomisesta, ja näin ollen on määrättävä yksi ainoa seuraamusmaksu, jonka enimmäismäärä on vahvistettu mainitussa laissa. Lisäksi kyseisen 34 §:n sanamuodonmukaisen tulkinnan mukaan rikkomisia, jotka koskevat samaa vaatimusten ryhmää, on M:n mukaan pidettävä yhtenä ainoana vakavana rikkomisena. M väittää edelleen, että Liettuan keskuspankki on loukannut ne bis in idem ‑periaatetta jättäessään toteamatta yhden ainoan järjestelmällisen rikkomisen ja määrätessään M:lle useita seuraamusmaksuja, vaikka todetut rikkomiset koskivat toisiaan vastaavien vaatimusten noudattamatta jättämistä.
19
Liettuan keskuspankki väittää osaltaan rahanpesulain 39 §:n 1 momentin 2 kohtaan viitaten, että vaikka lainsäätäjä on tarkoittanut säätää, että finanssilaitokselle voidaan määrätä seuraamusmaksu, jos se on syyllistynyt vähintään yhteen vakavaan kyseisen lain rikkomiseen, vastaavaa sääntöä ei ole järjestelmällisen rikkomisen kohdalla, joten rikkomista voidaan pitää järjestelmällisenä vain, jos on todettu muitakin saman lain rikkomisia, kuten mainitun lain 34 §:n 2 momentissa täsmennetään. Se, että useita vakavia rikkomisia pidettäisiin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen alalla yhtenä vakavana rikkomisena tai yhtenä järjestelmällisenä rikkomisena, olisi lisäksi direktiivillä 2015/849 tavoiteltujen päämäärien eli kyseisellä alalla vallitsevien uhkien ja niistä taloudelle ja rahoitusjärjestelmälle unionissa aiheutuvien haittavaikutusten vähentämistä koskevien tavoitteiden vastaista. Tällainen luonnehdinta nimittäin loisi rahoitusmarkkinoiden toimijoille kannustimen syyllistyä vakaviin ja järjestelmällisiin rikkomisiin kyseisellä alalla. Se myös tekisi seuraamusmaksun yksilöimisestä kunkin rikkomisen keston ja vakavuuden ja muihin siihen liittyvien seikkojen perusteella mahdotonta, mikä haittaisi asianomaisen henkilön mahdollisuuksia käyttää puolustautumisoikeuksiaan.
20
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että nyt kyseessä olevassa asiassa herää kysymys, onko direktiivin 2015/849 59 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan tilanteessa, jossa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen toteaa yhden ja saman tarkastuksen aikana useita sellaisten vaatimusten rikkomisia, jotka kuuluvat joko samaan tai eri kyseisen direktiivin 59 artiklan 1 kohdan a–d alakohdassa mainittujen vaatimusten ryhmään, jokaista näistä rikkomisista on pidettävä erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, jonka johdosta määrätään erillinen seuraamusmaksu, joka lasketaan ottaen huomioon seuraamusmaksun enimmäismäärä, josta säädetään siinä kansallisessa laissa, jolla kyseinen direktiivi saatetaan osaksi jäsenvaltion oikeutta.
21
Kyseinen tuomioistuin esittää, että toisin kuin direktiivin 2015/849 59 artiklan 1 kohdassa, rahanpesulain 34 §:n 2 momentin 2 kohdassa säädetään, että järjestelmällisen rikkomisen toteaminen edellyttää, että on rikottu useaan viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitettuun vaatimusten ryhmään kuuluvaa vaatimusta. Nyt kyseessä olevassa asiassa Liettuan keskuspankki on kuitenkin valituksenalaisella päätöksellään todennut erillisiä järjestelmällisiä rikkomisia sekä samaan ryhmään kuuluvia vaatimuksia koskevien rikkomisten kohdalla että eri ryhmiin kuuluvia vaatimuksia koskevien rikkomisten kohdalla. Kyseinen tuomioistuin epäilee, onko tällaisen päätöksen tekemisen mahdollistava kansallinen sääntö yhteensopiva direktiivin 59 artiklan kanssa. Jos kyseinen kansallinen sääntö ei ole yhteensopiva kyseisen artiklan kanssa, on selvitettävä, mitä kriteerejä on otettava huomioon, kun määritetään, onko rikkominen järjestelmällinen samassa artiklassa tarkoitetulla tavalla. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii lisäksi, onko kyseisen direktiivin 59 artiklan 1 kohta, joka koskee vakavia, toistuvia tai järjestelmällisiä tai näitä ominaisuuksia yhdisteleviä rikkomisia, saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista oikeutta rahanpesulain 39 §:n 1 momentin 2 kohdalla sikäli kuin siinä säädetään mahdollisuudesta määrätä seuraamusmaksu kyseisen lain vakavasta rikkomisesta.
22
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa myös, ettei direktiivissä 2015/849 ole järjestelmällisen tai vakavan rikkomisen käsitteen yksityiskohtaista määritelmää. Se toteaa vielä, että saman direktiivin 5 artiklasta ja 59 artiklan 4 kohdasta ilmenee jäsenvaltioilla olevan tiettyä liikkumavaraa antaa tiukempia säännöksiä unionin oikeudessa asetetuissa rajoissa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin katsoo, ettei mainittuja 5 ja 59 artiklaa voida tulkita siten, että jäsenvaltiot voisivat antaa kansallisia sääntöjä tai säännöksiä, joiden nojalla jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voisi määrätä erillisen seuraamusmaksun jokaisesta yhden ja saman tarkastuksen aikana todetusta kyseisessä direktiivissä säädettyjen vaatimusten rikkomisesta.
23
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että jos todetaan direktiivin 2015/849 59 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja rikkomisia, on määrättävä yksi ainoa taloudellinen hallinnollinen seuraamus, jonka enimmäismäärä on vahvistettu kyseisen direktiivin 59 artiklan 3 kohdan a alakohdassa. Jos kustakin samanaikaisesti todetusta kyseisen direktiivin 59 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta rikkomisesta voitaisiin määrätä erillinen seuraamusmaksu, samanaikaisesti määrättyjen seuraamusmaksujen yhteenlaskettu enimmäismäärä voisi näet selvästi ylittää 59 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädetyn seuraamusmaksun enimmäismäärän, mikä voisi loukata oikeusvarmuuden periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta.
24
Tässä tilanteessa Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko direktiivin 2015/849 59 artiklaa tulkittavaa siten, että se on esteenä kansalliselle oikeussäännölle, jonka mukaan silloin, kun toimivaltainen kansallinen viranomainen toteaa yhden ainoan tarkastuksen aikana useita [kyseisen direktiivin] 59 artiklan 1 kohdan a–d alakohdassa säädettyjen eri vaatimusten ryhmiin kuuluvien vaatimusten rikkomisia, kukin rikkominen katsotaan erilliseksi järjestelmälliseksi rikkomiseksi ja kustakin rikkomisesta määrätään erillinen seuraamusmaksu ottaen huomioon [kyseisen direktiivin] täytäntöönpanemiseksi annetussa kansallisessa lainsäädännössä säädetty seuraamusmaksun enimmäismäärä?
2)
Onko direktiivin 2015/849 59 artiklaa tulkittavaa siten, että se on esteenä kansalliselle oikeussäännölle, jonka mukaan silloin, kun toimivaltainen kansallinen viranomainen toteaa yhden ainoan tarkastuksen aikana useita [kyseisen direktiivin] 59 artiklan 1 kohdan a–d alakohdassa säädettyjen samaan vaatimusten ryhmään kuuluvien vaatimusten rikkomisia, kukin rikkominen katsotaan erilliseksi järjestelmälliseksi rikkomiseksi ja kustakin rikkomisesta määrätään erillinen seuraamusmaksu ottaen huomioon [kyseisen direktiivin] täytäntöönpanemiseksi annetussa kansallisessa lainsäädännössä säädetty seuraamusmaksun enimmäismäärä?
3)
Jos ainakin yhteen edellä esitetyistä kysymyksistä vastataan myöntävästi, mitkä kriteerit on otettava huomioon ratkaistaessa, onko rikkominen direktiivin 2015/849 59 artiklassa tarkoitettu järjestelmällinen rikkominen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen ja toinen kysymys
25
Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, jotka on käsiteltävä yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähinnä tiedustelee, onko direktiivin 2015/849 59 artiklaa tulkittavaa siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle tai käytännölle, jonka mukaan kutakin kyseisen artiklan 1 kohdassa säädettyjen vaatimusten järjestelmällisistä rikkomisista, jotka jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen toteaa yhden ja saman tarkastuksen aikana, on pidettävä erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, josta määrätään erillinen seuraamusmaksu, jonka määrä vahvistetaan saman kansallisen säännöstön tai käytännön mukaan määräytyvän taloudellisen seuraamuksen enimmäismäärän perusteella.
26
Aluksi on täsmennettävä, etteivät nämä kysymykset koske sitä, onko kunkin pääasiassa kyseessä olevan kahdeksan rikkomisen erikseen arvioituna katsottava kuuluvan direktiivin 2015/849 59 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun järjestelmällisen rikkomisen käsitteen alaan, vaan sitä, onko kyseinen säännös esteenä sille, että kutakin tämän käsitteen alaan kuuluvaa rikkomista pidetään erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, kun kaikki rikkomiset on todettu yhden ja saman tarkastuksen aikana, ja onko tässä yhteydessä määräävä merkitys sillä, onko rikottu vaatimuksia, joista säädetään vain yhdessä mainitun säännöksen a–d alakohdista, vai vaatimuksia, joista säädetään useammassa näistä alakohdista.
Direktiivin 2015/849 59 artiklan tulkinta
27
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (tuomio 17.11.1983, Merck_292/82, EU:C:1983:335, 12 kohta ja tuomio 18.4.2024, Citadeles nekustamie īpašumi, C‑22/23, EU:C:2024:327, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28
Ensiksi on todettava, että direktiivin 2015/849 59 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että tätä artiklaa sovelletaan ainakin silloin, kun ilmoitusvelvolliset vakavasti, toistuvasti, järjestelmällisesti tai näitä ominaisuuksia yhdistellen rikkovat seuraavissa artikloissa säädettyjä vaatimuksia: a) 10–24 artikla (asiakkaan tuntemisvelvollisuus); b) 33, 34 ja 35 artikla (epäilyttävistä liiketoimista ilmoittaminen); c) 40 artikla (tietojen säilyttäminen); ja d) 45 ja 46 artikla (sisäiset tarkastukset)”. Kyseisen direktiivin 59 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään lisäksi niistä hallinnollisista seuraamuksista ja toimenpiteistä, joita jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on ainakin voitava soveltaa 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.
29
Tältä osin on aluksi todettava, että direktiivin 2015/849 59 artiklan 1–3 kohdassa käytetystä ilmaisusta ”vähintään” ilmenee, että kyseisellä direktiivillä toteutetaan ainoastaan vähimmäistason yhdenmukaistaminen niin niiden rikkomisten osalta, joista on määrättävä seuraamus, kuin niiden seuraamusten osalta, jotka jäsenvaltioiden on määrättävä. Tätä tulkintaa tukee se seikka, että jäsenvaltiot voivat kyseisen direktiivin 59 artiklan 4 kohdan mukaan antaa toimivaltaisille viranomaisille valtuudet määrätä myös muuntyyppisiä hallinnollisia seuraamuksia kyseisessä artiklassa tarkoitettujen lisäksi tai määrätä hallinnollisia taloudellisia seuraamuksia, joiden suuruus ylittää mainitussa artiklassa tarkoitetut määrät (tuomio 2.3.2023, PrivatBank ym., C‑78/21, EU:C:2023:137, 65 kohta).
30
On lisäksi korostettava, että järjestelmällisen rikkomisen käsitettä ei määritellä direktiivissä 2015/849. Edelleen on Euroopan komission tavoin todettava, että se seikka, että kyseisessä direktiivissä säädetyt vaatimukset on ryhmitelty direktiivin 59 artiklan 1 kohdassa, ei kerro mitään siitä, miten määritetään ne edellytykset, joiden täyttyessä on todettava, että käsillä on erillisiä järjestelmällisiä rikkomisia. Mainitun säännöksen a, b c ja d alakohdassa luetellut rikkomiset nimittäin koskevat yhtä tai useampaa saman direktiivin II, IV, V ja VI lukuun kuuluvaa artiklaa, joten kyseinen luettelo heijastaa yksinomaan direktiivin rakennetta.
31
Lopuksi on todettava, että – toisin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja M esittävät – kaikkia direktiivin 2015/849 59 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja järjestelmällisiä rikkomisia ja vakavia rikkomisia, jotka jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen toteaa yhden ja saman tarkastuksen aikana, ei ole pidettävä yhtenä järjestelmällisenä rikkomisena. Tällainen tulkinta ei nimittäin saa tukea kyseisen säännöksen sanamuodosta. Lisäksi siitä, että kyseisessä säännöksessä käytetään ilmausta ”näitä ominaisuuksia yhdistellen”, voidaan päätellä, että rikkominen voi olla samalla sekä järjestelmällinen että vakava.
32
Toiseksi on todettava direktiivin 2015/849 59 artiklan asiayhteydestä, että kyseisen direktiivin 60 artiklan 4 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että toimivaltaiset viranomaiset ottavat hallinnollisten seuraamusten tai toimenpiteiden tyypistä ja tasosta päättäessään huomioon kaikki merkitykselliset olosuhteet”. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan näihin merkityksellisiin olosuhteisiin kuuluvat muiden muassa rikkomisen vakavuus ja kesto, rikkomisen kolmansille osapuolille aiheuttamat tappiot, vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön vastuun aste ja halukkuus tehdä yhteistyötä sekä tämän rikkomisesta saama hyöty ja tämän aiemmat rikkomiset.
33
Kansallinen säännöstö tai käytäntö, jonka mukaan kutakin direktiivin 2015/849 59 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yhden ja saman tarkastuksen aikana todettua järjestelmällisen rikkomisen käsitteen alaan kuuluvaa rikkomista pidetään erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, mahdollistaa sen, että asianomainen jäsenvaltio ottaa huomioon kaikki kyseiset merkitykselliset olosuhteet laajemmalti kuin mitä sellainen kansallinen säännöstö mahdollistaisi, jonka mukaan näitä rikkomisia yhdessä olisi pidettävä yhtenä järjestelmällisenä rikkomisena.
34
Lisäksi jäsenvaltioilla on saattaessaan direktiivin 2015/849 osaksi kansallista lainsäädäntöään laaja harkintavalta sen suhteen, mikä on asianmukainen tapa täyttää velvollisuus säätää hallinnollisista seuraamuksista ja toimenpiteistä kyseisen direktiivin mukaisten vaatimusten rikkomisten varalta (ks. analogisesti tuomio 17.11.2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, 45 kohta).
35
Kolmanneksi tämän tuomion 29 ja 32–34 kohdasta ilmenevä sanamuodon mukainen ja kontekstuaalinen tulkinta saa tukea direktiivin 2015/849 – jonka pääasiallisena tarkoituksena on, kuten sen otsikosta ja 1 artiklan 1 ja 2 kohdasta ilmenee, sen estäminen, että rahoitusjärjestelmää käytetään rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen – teleologisesta tulkinnasta. Tarkemmin sanoen kyseisen direktiivin säännöksillä pyritään vahvistamaan riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti ennaltaehkäisevien ja varoittavien säännösten kokonaisuus rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen tehokkaaksi torjumiseksi, jotta vältetään – kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee – se, että laittoman rahan virrat voisivat vahingoittaa unionin rahoitusalan eheyttä, vakautta ja mainetta sekä uhata sisämarkkinoita ja kansainvälistä kehitystä (tuomio 5.12.2024, MISTRAL TRANS, C‑3/24, EU:C:2024:999, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36
Direktiivillä 2015/849 toteutetaan tässä tarkoituksessa vähimmäistason yhdenmukaistaminen sekä niiden kyseisessä direktiivissä säädettyjen vaatimusten rikkomisten osalta, joista on määrättävä seuraamus, että niiden seuraamusten osalta, jotka jäsenvaltioiden on määrättävä (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 44 kohta).
37
Edellä sanottu huomioon ottaen direktiivin 2015/849 59 artiklaa on tulkittava siten, että vaikka jäsenvaltioiden on määrättävä seuraamuksia ainakin mainitun artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista rikkomisista määräten vähintään ne hallinnolliset seuraamukset ja toimenpiteet, joista säädetään saman artiklan 2 ja 3 kohdassa, ne voivat silti säätää muista seuraamuksista ja toimenpiteistä ja myös määrätä seuraamuksia ja toimenpiteitä muista kuin 1 kohdassa luetelluista rikkomisista, koska 59 artiklalla toteutetaan vain vähimmäistason yhdenmukaistaminen.
38
Direktiivi 2015/849 ei näin ollen lähtökohtaisesti ole esteenä kansalliselle säännöstölle tai käytännölle, jonka mukaan kutakin yhden ja saman tarkastuksen aikana todetuista järjestelmällisistä rikkomisista pidetään erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, josta määrätään erillinen seuraamusmaksu.
Unionin yleisten oikeusperiaatteiden noudattaminen
39
Kun jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa niille direktiivin 2015/849 59 artiklassa annetun harkintavallan puitteissa, niiden on noudatettava unionin oikeutta ja sen yleisiä periaatteita ja erityisesti suhteellisuusperiaatetta ja ne bis in idem ‑periaatetta sekä tehokkuusperiaatetta, joka edellyttää, että kyseessä olevat seuraamukset ovat tehokkaita ja varoittavia (ks. analogisesti tuomio 17.11.2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40
Tämä ilmenee myös direktiivin 2015/849 johdanto-osan 59 perustelukappaleen ja 58 artiklan 1 kohdan sanamuodosta, joiden mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista hallinnollisista seuraamuksista ja toimenpiteistä.
– Tehokkuusperiaate
41
Tehokkuusperiaatteen osalta oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sovellettavalla kansallisella lainsäädännöllä ei saada tehdä unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 137 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42
Tältä osin on muistutettava, että tehokkuuden vaatimus ulottuu väistämättä sekä menettelyihin ja seuraamuksiin, jotka koskevat unionin rahoitusjärjestelmän eheyttä, vakautta tai mainetta vahingoittavia rikkomisia, joiden estämiseen direktiivillä 2015/849 pyritään, kuten sen 1 artiklan 1 kohdasta luettuna yhdessä saman direktiivin johdanto-osan ensimmäisen ja toisen perustelukappaleen kanssa ilmenee, että määrättyjen rangaistusten soveltamiseen, sillä jos seuraamuksia ei panna tehokkaasti täytäntöön, ne eivät voi olla tehokkaita ja varoittavia. Kansallisen lainsäätäjän on tältä osin varmistettava, ettei kyseisiä rikkomisia koskeviin menettelyihin ja seuraamuksiin sovellettavaa menettelyllisestä järjestelmää suunnitella siten, että se aiheuttaa ominaispiirteidensä vuoksi systeemisen riskin siitä, että tällaisina rikkomisina pidetyistä teoista ei määrätä rangaistusta (ks. analogisesti tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, 192 ja 193 kohta).
43
Toimenpide on näet tehokas ja varoittava, kun sillä kannustetaan asianomaisia toimijoita välttämään seuraamuksia ja, jos seuraamusmaksu on määrätty, maksamaan maksu mahdollisimman pikaisesti (ks. vastaavasti tuomio 19.10.2016, EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, 47 kohta).
44
Nyt käsiteltävän asian osalta on todettava, että kansallinen säännöstö tai käytäntö, jonka mukaan kutakin yhden ja saman tarkastuksen aikana todettua järjestelmällistä rikkomista pidetään erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, josta määrätään erillinen seuraamusmaksu, kannustaa asianomaisia toimijoita välttämään seuraamuksia ja ehkäisee systemaattisen rankaisemattomuuden riskiä, koska kyseisellä säännöstöllä tai käytännöllä kyseisiä rikkomisia tehneitä asianomaisia toimijoita kannustetaan pidättäytymään uusista rikkomisista. Näin ollen pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö tai käytäntö näyttää tehokkuusperiaatteen mukaiselta, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä olevista tarkastuksista muuta johdu.
– Suhteellisuusperiaate
45
Suhteellisuusperiaatteesta on todettava, että relevantin kansallisen lainsäädännön mahdollistamat hallinnolliset toimenpiteet tai rankaisutoimenpiteet eivät vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on sopivaa ja tarpeellista asianomaisella lainsäädännöllä hyväksyttävästi tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi, kun otetaan huomioon, että silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, niistä on valittava vähiten rajoittava eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla ylimitoitettuja tavoiteltuihin päämääriin nähden. On todettava etenkin, että seuraamusten on ankaruudeltaan vastattava niillä rangaistavien rikkomisten vakavuutta ja niillä on erityisesti varmistettava todellinen varoittava vaikutus yleistä suhteellisuusperiaatetta kuitenkin noudattaen (tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 99 ja 100 kohta ja tuomio 21.11.2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, 43 ja 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46
Lisäksi suhteellisuusperiaatetta on noudatettava paitsi rikkomisen tunnusmerkistön määrittelyssä myös sakkojen ankaruutta koskevien sääntöjen määrittelyssä ja niiden seikkojen arvioinnissa, jotka voivat vaikuttaa sakkojen suuruuden määräämiseen (tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 98 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47
Vaikka viime kädessä kansallisen tuomioistuimen, jonka yksinomaiseen toimivaltaan tosiseikkojen arviointi ja kansallisen lainsäädännön tulkinta kuuluvat, on päätettävä, täyttyvätkö nämä edellytykset käsiteltävässä asiassa, unionin tuomioistuin on ennakkoratkaisumenettelyssä toimivaltainen antamaan pääasian asiakirjojen ja sille esitettyjen huomautusten perusteella kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllisiä ohjeita, joiden avulla kansallinen tuomioistuin voi antaa ratkaisun käsiteltäväkseen saatetussa asiassa (tuomio 2.3.2023, PrivatBank ym., C‑78/21, EU:C:2023:137, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Nyt käsiteltävässä asiassa rahanpesulain, jolla direktiivi 2015/849 saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, tarkoituksena on ehkäistä rahanpesua ja terrorismin rahoitusta, kuten mainitun lain nimikkeestä ilmenee. Tässä tarkoituksessa rahanpesulain 34 §:n 2 momentissa määritellään järjestelmällisen rikkomisen käsite ja sen 39 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään siitä, minkä suuruisia seuraamusmaksuja voidaan määrätä, kun tällainen järjestelmällinen rikkominen on todettu. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamien tietojen perusteella pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön tai käytännön mukaan kutakin toimivaltaisen viranomaisen yhden ja saman tarkastuksen aikana toteamaa saman lain järjestelmällistä rikkomista on pidettävä erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, josta määrätään erillinen seuraamusmaksu, jonka määrä vahvistetaan ottaen huomioon saman säännöstön mukainen enimmäismäärä.
49
Sikäli kuin on ensiksi kyse siitä, onko pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö omiaan takaamaan tavoiteltujen tavoitteiden toteutumisen, on muistutettava yhtäältä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan esiin tuodun tavoitteen toteutumisen vain, jos sillä tosiasiallisesti pyritään saavuttamaan tavoite johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla, ja toisaalta, että kun kansallisen säännöstön tavoitteena on, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estäminen, kyseisen säännöstön on katsottava olevan omiaan takaamaan näin esiin tuodun ennalta ehkäisevän tavoitteen toteutumisen, kun se auttaa vähentämään rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä (tuomio 2.3.2023, PrivatBank ym., C‑78/21, EU:C:2023:137, 72 ja 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50
Direktiivin 2015/849 säännöksillä, jotka ovat luonteeltaan ennalta ehkäiseviä, pyritään ottamaan käyttöön riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti ennaltaehkäisevien ja varoittavien toimenpiteiden kokonaisuus rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen tehokkaaksi torjumiseksi, jotta vältetään – kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee – se, että laittoman rahan virrat voisivat vahingoittaa unionin rahoitusalan eheyttä, vakautta ja mainetta sekä uhata sisämarkkinoita ja kansainvälistä kehitystä (tuomio 2.3.2023, PrivatBank ym., C‑78/21, EU:C:2023:137, 75 kohta).
51
Näihin ennalta ehkäiseviin ja varoittaviin toimenpiteisiin, joiden avulla rahanpesua ja terrorismin rahoitusta voidaan tehokkaasti torjua, kuuluvat ne toimenpiteet, jotka mainitaan direktiivin 2015/849 59 artiklassa, jolla jäsenvaltiot velvoitetaan määräämään seuraamuksia ainakin saman artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista rikkomisista ja tässä tarkoituksessa säätämään vähintään saman artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuista seuraamuksista. Nämä säännökset on saatettu osaksi Liettuan oikeutta rahanpesulain 34 §:llä ja 39 §:n 1 momentin 2 kohdalla.
52
Näin ollen on ilmeistä, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö tai käytäntö soveltuu sen varmistamiseen, että sillä tavoitellut hyväksyttävät tavoitteet, jotka liittyvät rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen, toteutuvat.
53
Toiseksi on todettava pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön tai käytännön tarpeellisuudesta, että sillä, että jokaista toimivaltaisen viranomaisen yhden ja saman tarkastuksen aikana toteamaa rahanpesulain järjestelmällistä rikkomista pidetään erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, josta määrätään erillinen seuraamusmaksu, ei sinänsä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisellä säännöstöllä tai käytännöllä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.
54
Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseksi asianomaisia rahanpesulakia rikkoneita toimijoita on nimittäin varoitettava syyllistymästä kyseisen lain rikkomiseen uudestaan tulevaisuudessa. Tässä tarkoituksessa on tarpeen säätää, että todettaessa useita tämän lain rikkomisia yhden ja saman tarkastuksen aikana kyseisille toimijoille voidaan määrätä joko ankarampi seuraamus kuin yksittäisestä seuraamuksesta tai erillinen seuraamus kustakin rikkomisesta, kuten tämän tuomion 44 kohdasta ilmenee.
55
Vaikka taloudellinen seuraamus on ilmeisesti vähemmän rajoittava kuin direktiivin 2015/849 59 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu toimiluvan peruminen tai keskeyttäminen (ks. vastaavasti tuomio 2.3.2023, PrivatBank ym., C‑78/21, EU:C:2023:137, 90 kohta), ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin varmistuttava siitä, että tilanteessa, jossa toimivaltainen viranomainen toteaa yhden ja saman tarkastuksen aikana useita järjestelmällisiä rikkomisia, sillä, että kustakin rikkomisesta määrättävän seuraamusmaksun määrä vahvistetaan pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön tai käytännön mukaisesti ottaen huomioon sama vähimmäismäärä ja sama enimmäismäärä kuin jos kyse olisi yhdestä järjestelmällisestä rikkomisesta, ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi.
56
Tällaisessa tilanteessa mahdollisuus kumuloida seuraamusmaksuja, joista yhdenkään määrä ei voi alittaa rahanpesulain 39 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettyä vähimmäismäärää ja joiden kokonaismäärän ylärajana on ainoastaan kyseisessä säännöksessä säädetty seuraamusmaksun enimmäismäärä kerrottuna määrättyjen seuraamusmaksujen lukumäärällä, voi nimittäin johtaa sellaisen taloudellisen seuraamuksen määräämiseen, joka on suuruudeltaan huomattava, jopa useita miljoonia euroja.
57
Vaikka tällaiset ominaisuudet, jotka koskevat yhden ja saman tarkastuksen aikana todettujen useiden järjestelmällisten rikkomisten seuraamuksena määrättävien seuraamusmaksujen laskentaa, eivät yksittäin arvioituna välttämättä ylitä sitä, mikä on tarpeen pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä tai käytännöllä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi, näiden ominaisuuksien yhdistelmä ja erityisesti mahdollisuus kumuloida seuraamusmaksuja, jotka eivät voi olla ennalta vahvistettua määrää alhaisempia ja joiden kokonaismäärän ylärajana on ainoastaan kunkin seuraamusmaksun enimmäismäärä moninkertaisena, voi kuitenkin loukata tätä vaatimusta (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2019, Maksimovic ym., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 ja C‑148/18, EU:C:2019:723, 42, 47 ja 48 kohta ja tuomio 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Välitön oikeusvaikutus), C‑205/20, EU:C:2022:168, 40 ja 41 kohta).
58
Liettuan keskuspankista annetun lain 433 §:n 10 momentista kuitenkin johtuu, että seuraamusmaksun määrää on tarvittaessa alennettava tai korotettava ottaen huomioon tarve varmistaa seuraamuksen oikeasuhteisuus. Siten vaikuttaa siltä, että Liettuan keskuspankilla on harkintavaltaa, jonka perusteella se voi määrätä taloudellisia seuraamuksia siten, etteivät ne ylitä sitä, mikä on tarpeen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseksi; sen tarkistaminen, onko käsiteltävässä tapauksessa näin, on kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä.
59
Kolmanneksi on muistutettava sen osalta, vastaavatko seuraamukset todettujen rikkomisten vakavuutta, että kun kansallisessa säännöstössä säädetään usean taloudellisen seuraamuksen päällekkäisyyden kaltaisesta seuraamusten kumulaatiosta, toimivaltaisilla viranomaisilla on velvollisuus varmistua siitä, että määrättyjen seuraamusten kokonaisuuden ankaruus ei ylitä todetun rikkomisen vakavuutta, sillä muussa tapauksessa asiassa loukattaisiin suhteellisuusperiaatetta. Kyseinen periaate edellyttää lisäksi, että seuraamusta määritettäessä ja seuraamusmaksun määrää vahvistettaessa otetaan huomioon kunkin yksittäistapauksen olosuhteet (ks. vastaavasti tuomio 19.10.2023, G. ST. T. (Tavaramerkin loukkauksesta tuomittavan rangaistuksen oikeasuhteisuus), C‑655/21, EU:C:2023:791, 66 ja 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
60
Seuraamusten oikeasuhteisuuden arvioinnissa on myös otettava huomioon kansallisella tuomioistuimella oleva mahdollisuus poiketa jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen antamassa toimessa olevasta luonnehdinnasta, mikä on omiaan johtamaan lievemmän seuraamuksen soveltamiseen, sekä mukauttaa seuraamus todetun rikkomisen vakavuuden mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 19.10.2023, G. ST. T. (Tavaramerkin loukkauksesta tuomittavan rangaistuksen oikeasuhteisuus), C‑655/21, EU:C:2023:791, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava yhtäältä, että Liettuan keskuspankista annetun lain 433§:n 7 ja 10 momentin mukaan seuraamusta määritettäessä ja seuraamusmaksun määrää vahvistettaessa on otettava huomioon konkreettisen asian yksilölliset olosuhteet sekä tarve varmistaa seuraamusten oikeasuhteisuus, ja toisaalta, että Liettuan keskuspankki on, kuten tämän tuomion 14 kohdasta ilmenee, ottanut huomioon nämä olosuhteet ja alentanut pääasiassa kyseessä olevien seuraamusmaksujen perusmäärää sillä perusteella, että ne olivat epäsuhdassa M:n vuosittaisiin bruttotuloihin nähden.
62
Lisäksi on todettava, ettei direktiivin 2015/849 59 artiklan 2 kohdan e alakohdassa ja 3 kohdassa vahvisteta enimmäismäärää vaan vähimmäismäärä niille taloudellisille seuraamuksille, jotka jäsenvaltioiden on voitava määrätä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on silti tarkistettava, että M:lle nyt kyseessä olevassa asiassa määrättyjen seuraamusmaksujen kokonaisuuden ankaruus ei ylitä todettujen rikkomisten vakavuutta.
63
Vaikka pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö tai käytäntö edellä sanottu huomioon ottaen vaikuttaa olevan suhteellisuusperiaatteen mukainen, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on nyt kyseessä olevassa asiassa varmistuttava yhtäältä siitä, että Liettuan keskuspankin M:lle määräämät seuraamukset eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseksi, ja toisaalta siitä, että näiden seuraamusten ankaruus vastaa niillä rangaistavien rikkomisten vakavuutta.
– Ne bis in idem ‑periaate
64
Ne bis in idem ‑periaatteesta, jonka sovellettavuuden tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana (ks. vastaavasti tuomio 14.9.2023, Volkswagen Group Italia ja Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, EU:C:2023:663, 46 kohta), on muistutettava, että kyseinen periaate kieltää Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 50 artiklassa tarkoitettujen syytteiden ja rikosoikeudellisten seuraamusten päällekkäisyyden, kun kyse on samasta teosta ja samasta henkilöstä. Kyseisen periaatteen soveltaminen edellyttää kahden edellytyksen täyttymistä: yhtäältä on oltava olemassa aikaisempi lainvoimainen ratkaisu (bis-edellytys) ja toisaalta aikaisemman ratkaisun ja myöhempien menettelyjen tai ratkaisujen on koskettava samaa tekoa (idem-edellytys) (tuomio 25.1.2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, 46 ja 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
65
Bis-edellytyksestä on todettava, että jotta henkilön voidaan katsoa olleen perusoikeuskirjan 50 artiklassa tarkoitetun lainvoimaisen rikosoikeudellisen ratkaisun kohteena sen teon osalta, josta häntä syytetään, viralliseen syytteeseen on yhtäältä tullut antaa kansallisen lain mukaan lainvoimainen ratkaisu ja toisaalta kyseinen ratkaisu on tullut antaa sellaisen arvioinnin johdosta, joka koskee kyseessä olevan asian aineellisia kysymyksiä (tuomio 25.1.2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, 48 ja 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei perusoikeuskirjan 50 artiklan soveltaminen rajoitu ainoastaan kansallisen oikeuden mukaan rikosoikeudellisina pidettäviin menettelyihin ja seuraamuksiin vaan se ulottuu mainitunlaisesta kansallisen oikeuden luokittelusta riippumatta menettelyihin ja seuraamuksiin, joita on pidettävä luonteeltaan rikosoikeudellisina, kun otetaan huomioon rikkomisen luonne tai sen seuraamuksen ankaruus, joka tekijälle voidaan määrätä (tuomio 30.1.2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67
Idem-edellytyksestä on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko kyseessä perusoikeuskirjan 50 artiklassa tarkoitettu sama rikos, merkityksellinen kriteeri on konkreettisen teon samuus, ymmärrettynä joukkona konkreettisia ja toisiinsa erottamattomasti liittyviä seikkoja, jotka ovat johtaneet kyseisen henkilön lainvoimaiseen vapauttamiseen tai tuomitsemiseen. Kyseisessä artiklassa kielletään siis määräämästä useita luonteeltaan rikosoikeudellisia seuraamuksia samasta teosta tässä tarkoituksessa vireille pantujen eri menettelyjen päätteeksi (tuomio 25.1.2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ne bis in idem ‑periaatetta ei sitä vastoin sovelleta, kun kyseessä olevat teot eivät ole samoja vaan ainoastaan samankaltaisia (tuomio 22.3.2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, 36 kohta).
68
Sen määrittämiseksi, onko kyse tällaisesta joukosta konkreettisia seikkoja, toimivaltaisten kansallisten tahojen on selvitettävä, muodostavatko kyseisten eri menettelyjen kohteena olevat tapahtuneet teot joukon sellaisia tosiseikkoja, jotka liittyvät erottamattomasti toisiinsa ajallisesti, alueellisesti sekä sisällöltään (tuomio 14.9.2023, Bezirkshauptmannschaft Feldkirch, C‑55/22, EU:C:2023:670, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
69
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytössä olevista asiakirjoista ei, toisin kuin M väittää, ilmene mitään sellaista, josta voitaisiin päätellä, että ne bis in idem ‑periaatetta olisi rikottu. Vaikkei tosin voida suoralta kädeltä sulkea pois sitä, että pääasiassa kyseessä olevia seuraamusmaksuja voitaisiin niiden ankaruuteen nähden pitää luonteeltaan rikosoikeudellisina, kun otetaan huomioon, että jäsenvaltiot voivat direktiivin 2015/849 58 artiklan 2 kohdan mukaan säätää rikosoikeudellisista seuraamuksista ja määrätä niitä, on todettava yhtäältä, ettei asiakirjoista ilmene, että M:lle olisi määrätty seuraamusmaksuja lainvoimaisella ratkaisulla, joka olisi annettu ennen riidanalaista päätöstä ja joka koskisi samoja tekoja kuin ne, joiden johdosta mainittu päätös on annettu. Toisaalta kyseisessä päätöksessä todetut eri rikkomiset koskivat eri rahanpesulain säännösten ja rahoitusmarkkinoiden toimijoille osoitettujen rahanpesun ja/tai terrorismin rahoituksen estämiseksi annettujen ohjeiden rikkomista ja siten vain samankaltaisia eikä samoja tekoja.
70
Oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei ne bis in idem ‑periaatetta sovelleta tilanteessa, jossa sama viranomainen on yhdessä ja samassa päätöksessä määrännyt seuraamuksia useista rikkomisista, jotka ovat koskeneet sellaisen kansallisen lain eri säännöksiä, jolla unionin oikeus saatetaan osaksi kansallista oikeutta (ks. vastaavasti tuomio 4.3.2020, Marine Harvest v. komissio, C‑10/18 P, EU:C:2020:149, 78 kohta).
71
Edellä sanottu kokonaisuutena huomioon ottaen ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2015/849 59 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle tai käytännölle, jonka mukaan kutakin kyseisen artiklan 1 kohdassa säädettyjen vaatimusten järjestelmällisistä rikkomisista, jotka jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen toteaa yhden ja saman tarkastuksen aikana, on pidettävä erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, josta määrätään erillinen seuraamusmaksu, jonka määrä vahvistetaan saman kansallisen säännöstön tai käytännön mukaan määräytyvän taloudellisen seuraamuksen enimmäismäärän perusteella, kunhan unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja erityisesti tehokkuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudatetaan.
Kolmas kysymys
72
Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen esitetty vastaus, kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
73
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/849 59 artiklaa
on tulkittava siten, että
se ei ole esteenä kansalliselle säännöstölle tai käytännölle, jonka mukaan kutakin kyseisen artiklan 1 kohdassa säädettyjen vaatimusten järjestelmällisistä rikkomisista, jotka jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen toteaa yhden ja saman tarkastuksen aikana, on pidettävä erillisenä järjestelmällisenä rikkomisena, josta määrätään erillinen seuraamusmaksu, jonka määrä vahvistetaan saman kansallisen säännöstön tai käytännön mukaan määräytyvän taloudellisen seuraamuksen enimmäismäärän perusteella, kunhan unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja erityisesti tehokkuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudatetaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: liettua.