62009CC0548_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Sisällys
I  Asian tausta ja valituksenalainen tuomio
II  Asian käsittely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset
III  Asian oikeudellinen tarkastelu
A  Ensimmäinen ensisijainen valitusperuste: oikeudellinen virhe tiedoksiantovelvollisuuden laiminlyönnin seurausten arvioinnissa
1. Valituksenalainen tuomio
2. Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
3. Arviointi
a) Valituksenalaisen päätöksen erikseen tiedoksi antamista koskevan velvollisuuden olemassaolo
b) Tiedoksiantovelvollisuuden laiminlyönnin seuraukset
B  Toinen ensisijainen valitusperuste: oikeudellinen virhe asetuksen N:o 423/2007 oikeudellisten perustojen tulkinnassa
1. Valituksenalainen tuomio
2. Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
3. Arviointi
C  Kolmas ensisijainen valitusperuste: oikeudellinen virhe perusteluvelvollisuuden, puolustautumisoikeuksien ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden tulkinnassa
1. Valituksenalainen tuomio
2. Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
3. Arviointi
D  Ensimmäinen toissijainen valitusperuste: neuvoston harkintavallan väärinkäyttö
1. Valituksenalainen tuomio
2. Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
3. Arviointi
E  Toinen toissijainen valitusperuste: virhe valittajan omaisuudensuojan arvioinnissa
1. Valituksenalainen tuomio
2. Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
3. Arviointi
a) Alustava huomautus
b) Valitusperusteen arviointi
F  Kolmas toissijainen valitusperuste: neuvoston ilmeinen arviointivirhe sisällytettäessä valittaja niiden yhteisöjen luetteloon, joiden varat on jäädytettävä
1. Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
2. Arviointi
IV  Oikeudenkäyntikulut
V  Ratkaisuehdotus
1. Bank Melli Iran (jäljempänä Bank Melli tai valittaja) vaatii valituksessaan kumoamaan asiassa Bank Melli Iran vastaan neuvosto annetun tuomion(2) (jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi sen Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EY) N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanosta 23.6.2008 tehdyn neuvoston päätöksen 2008/475/EY(3) (jäljempänä valituksenalainen päätös) liitteessä olevan B taulukon 4 kohdasta nostaman kumoamiskanteen. Valituksenalaisella päätöksellä Euroopan unionin neuvosto merkitsi Bank Mellin niiden yhteisöjen luetteloon, joiden varat on jäädytettävä.
2. Tämä on ensimmäinen kolmanteen valtioon kohdistuvassa seuraamusjärjestelmässä toteutetuista varojen jäädyttämistä koskevista toimenpiteistä tehty valitus. Siinä tulee esille myös muita merkittäviä kysymyksiä, kuten erityisesti se, kuinka laajat puolustautumisoikeudet edellä mainittujen toimenpiteiden kohteena oleville henkilöille ja yhteisöille voidaan tällaisessa tilanteessa suoda.
I Asian tausta ja valituksenalainen tuomio
3. Valituksenalaisen tuomion 1 kohdasta ja sitä seuraavista kohdista ilmenee, että Bank Melli on Iranin valtion omistama iranilainen liikepankki. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa vireille pantu oikeudenkäynti liittyi rajoittavien toimenpiteiden järjestelmään, jonka tarkoituksena oli painostaa Iranin islamilaista tasavaltaa lopettamaan joukkotuhoaseiden levittämistä edistävä ydinenergia-alan toiminta ja ydinasejärjestelmien kehittäminen (jäljempänä ydinaseiden levittäminen). Järjestelmä perustuu Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston (jäljempänä turvallisuusneuvosto) 23.12.2006 antamaan päätöslauselman 1737 (2006),(4) jonka liitteessä luetellaan henkilöt ja yhteisöt, jotka turvallisuusneuvoston mukaan ovat osallistuneet ydinaseiden levittämiseen ja joiden varat ja taloudelliset resurssit (jäljempänä varat) määrättiin jäädytettäviksi. Luetteloa on päivitetty useilla turvallisuusneuvoston päätöslauselmilla. Valittajan varoja ei kuitenkaan ole turvallisuusneuvoston toimenpiteillä jäädytetty.
4. Euroopan unionissa päätöslauselma 1737 (2006) pantiin täytäntöön Irania koskevista rajoittavista toimenpiteistä 27.2.2007 hyväksytyllä neuvoston yhteisellä kannalla 2007/140/YUTP.(5) Yhteisen kannan 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määrätään kaikkien päätöslauselmassa mainittujen henkilöiden tai yhteisöjen suoraan tai välillisesti omistamien taikka niiden hallussa tai määräysvallassa olevien varojen jäädyttämisestä. Yhteisen kannan 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan näitä toimenpiteitä sovelletaan muun muassa henkilöihin ja yhteisöihin, joiden osalta Euroopan unionin neuvosto katsoo, että ne osallistuvat ydinaseiden levittämistä edistävään toimintaan tai että niillä on suora yhteys tällaiseen toimintaan tai että ne antavat tukea tällaiselle toiminnalle. Yhteisen kannan 7 artiklan 2 kohdan mukaan neuvosto vahvistaa yksimielisesti luettelon niistä henkilöistä tai yhteisöistä, joihin sovelletaan saman asiakirjan 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisia varojen jäädyttämistä koskevia toimenpiteitä.
5. Siltä osin kuin on kyse Euroopan yhteisön toimivallasta, yhteisen kannan 2007/140/YUTP jälkeen hyväksyttiin Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä 19.4.2007 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 423/2007,(6) joka perustuu EY 60 ja EY 301 artiklaan. Sen 7 artiklan 1 kohdassa, jonka sisältö vastaa olennaisin osin yhteisen kannan sisältöä, säädetään kaikkien turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1737 (2006) mainituille henkilöille ja yhteisöille kuuluvien varojen sekä kaikkien mainittujen henkilöiden tai yhteisöjen omistamien taikka niiden hallussa tai määräysvallassa olevien varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämisestä. Asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdassa säädetään samoista toimenpiteistä niiden henkilöiden, yhteisöjen ja elinten osalta, joiden neuvosto on yhteisen kannan 2007/140/YUTP 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti todennut olevan mukana ydinaseiden levittämistä edistävässä toiminnassa, osallistuvan siihen suoraan tai tukevan sitä. Neuvoston asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti nimeämät henkilöt, yhteisöt ja elimet luetellaan asetuksen N:o 423/2007 liitteessä V.
6. Asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi seuraavaa: ”Neuvosto laatii [liitteen V] sekä tarkastelee ja muuttaa sitä määräenemmistöpäätöksellä niiden toteamusten mukaisesti, jotka neuvosto on tehnyt [yhteisen kannan 2007/140/YUTP 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla].” Saman artiklan mukaan luetteloa tarkastellaan uudelleen säännöllisin väliajoin ja vähintään 12 kuukauden välein.
7. Asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Neuvosto perustelee 2 kohdan mukaisesti tekemänsä päätökset yksityiskohtaisesti ja antaa perustelut tiedoksi asianomaisille henkilöille, yhteisöille ja elimille.”
8. Vähän ajan kuluttua asetuksen N:o 423/2007 hyväksymisestä turvallisuusneuvosto antoi 3.3.2008 päätöslauselman 1803 (2008),(7) jossa kehotetaan ”kaikkia valtioita tarkkailemaan niiden alueella olevien rahoituslaitosten toimia kaikkien sellaisten pankkien kanssa, joiden kotipaikka on Iranissa, erityisesti [Bank] Melli- ja Saderat-nimisten pankkien kanssa, ja näiden pankkien ulkomailla sijaitsevien konttoreiden ja tytäryhtiöiden kanssa, sen välttämiseksi, että tällaiset toimet edistäisivät joukkotuhoaseiden leviämisen vaaraa”.(8)
9. Euroopan unionin neuvosto hyväksyi 23.6.2008 yhteisen kannan 2008/479/YUTP(9) yhteisen kannan 2007/140/YUTP muuttamisesta. Bank Melli sisällytettiin uuden yhteisen kannan liitteen nojalla niiden yhteisöjen joukkoon, joita yhteisen kannan 2007/140/YUTP 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukainen varojen jäädyttäminen koskee. Jäädyttäminen pidettiin voimassa yhteisen kannan 2007/140/YUTP muuttamisesta hyväksytyllä yhteisellä kannalla 2008/652/YUTP.(10)
10. Neuvosto teki valituksenalaisen päätöksen 23.6.2008, samana päivänä kun yhteinen kanta 2008/479/YUTP hyväksyttiin neuvostossa. Valituksenalaisen päätöksen liitteessä olevan B taulukon 4 kohdan mukaan Bank Melli on otettu asetuksen N:o 423/2007 liitteessä V olevaan luetteloon. Luetteloon merkitsemisestä seurasi, että Bank Mellin varat jäädytettiin.
11. Valituksenalaisen päätöksen liitteessä olevan B taulukon 4 kohdassa mainitaan valittajan nimi, postiosoite Teheranissa sekä luetteloon merkitsemisen päivämäärä (26.6.2008). Lisäksi neuvosto esittää 4 kohdassa perustelunsa Bank Mellin ottamiselle luetteloon. Perustelujen mukaan Bank Melli ”antaa tai pyrkii antamaan rahoitustukea yrityksille, jotka ovat mukana Iranin ydin- ja ohjusohjelmassa tai toimittavat niille tarvikkeita (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company ja DIO). Bank Melli rahoittaa Iranin arkaluonteisia toimia. Se on rahoittanut lukuisia arkaluontoisen materiaalin toimituksia Iranin ydin- ja ohjusohjelmiin. Se on toimittanut rahoituspalveluja Iranin ydin- ja ohjusohjelmaan yhteydessä oleville yhteisöille avaamalla rembursseja ja hallinnoimalla tilejä. Monet edellä mainituista yrityksistä mainitaan [YK:n turvallisuusneuvoston] päätöslauselmissa 1737 ja 1747”.
12. Bank Melli nosti kumoamiskanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 18.9.2008 toimittamallaan kannekirjelmällä. Se vaati, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ensisijaisesti kumoaa valituksenalaisen päätöksen liitteessä olevan B taulukon 4 kohdan siltä osin kuin se koskee Bank Mellia sekä sen tytäryhtiöitä ja sivuliikkeitä, toissijaisesti toteaa, ettei käsiteltävässä asiassa voida soveltaa asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohtaa ja 15 artiklan 2 kohtaa, ja joka tapauksessa velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Valituksenalaisen tuomion 22 kohdan mukaan Bank Melli kuitenkin luopui suullisen käsittelyn aikana toisesta vaatimuksestaan ja täsmensi, että asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdasta ja 15 artiklan 2 kohdasta esitetty lainvastaisuusväite oli katsottava väitteeksi, jolla Bank Melli vaati valituksenalaisen päätöksen kumoamista oikeudellisen perustan puuttumisen vuoksi. Bank Melli luopui myös ensimmäisestä vaatimuksestaan siltä osin kuin sillä pyrittiin valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen sen tytäryhtiöitä koskevilta osin.(11)
13. Näin muutettujen vaatimustensa tueksi Bank Melli esitti useita väitteitä, jotka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kokosi yhteen viideksi kanneperusteeksi. Niistä ensimmäinen koski EY:n perustamissopimuksen olennaisten menettelymääräysten, perustamissopimuksen soveltamista koskevien oikeussääntöjen ja yhteisen kannan 2007/140/YUTP 7 artiklan 2 kohdan rikkomista, harkintavallan väärinkäyttöä sekä sitä, ettei valituksenalaisella päätöksellä ole oikeusperustaa, toinen kanneperuste koski yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista, kolmas kanneperuste koski suhteellisuusperiaatteen ja omaisuudensuojan loukkaamista, neljäs kanneperuste koski puolustautumisoikeuksien ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamista sekä asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdassa säädetyn perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja viides kanneperuste koski yhteisön toimivallan puuttumista.
14. Valituksenalaisessa tuomiossa hylättiin kaikki kanneperusteet ja velvoitettiin Bank Melli korvaamaan neuvoston oikeudenkäyntikulut.
II Asian käsittely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset
15. Bank Melli haki 23.12.2009 muutosta valituksenalaiseen tuomioon.
16. Se vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion
– hyväksyy valittajan esittää jo ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämät vaatimukset
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.
17. Vastineessaan neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen
– velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18. Ranska, joka oli väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa tukeakseen neuvoston vaatimuksia, vaatii vastineessaan, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen
– korvaa valituksenalaisen tuomion 86–88 kohdassa esitetyt perustelut, joissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että neuvostolla oli velvollisuus antaa asetuksen N:o 423/2007 perusteella toteutetut varojen jäädyttämistä koskevat toimenpiteet erikseen tiedoksi asianomaisille henkilöille ja yhteisöille
– velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19. Yhdistynyt kuningaskunta, joka oli väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa tukeakseen neuvoston vaatimuksia, vaatii vastineessaan unionin tuomioistuinta hylkäämään valituksen.
20. Komissio, joka oli väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa tukeakseen neuvoston vaatimuksia, vaatii vastineessaan, että unionin tuomioistuin
– toteaa, ettei yksikään valittajan esittämistä perusteista oikeuta kumoamaan valituksenalaista tuomiota, ja hylkää valituksen
– velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
21. Asianosaisten ja muiden väliintulijoiden kuin Yhdistyneen kuningaskunnan suulliset lausumat kuultiin unionin tuomioistuimessa 29.3.2011 pidetyssä istunnossa.
III Asian oikeudellinen tarkastelu
22. Bank Melli esittää kolme ensisijaista ja kolme toissijaista valitusperustetta.
23. Ensimmäisessä ensisijaisessa valitusperusteessaan se väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se ei pitänyt asetuksen N:o 432/2007 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tiedonantovelvollisuutta sellaisena olennaisena menettelymääräyksenä, jonka noudattamatta jättäminen aiheuttaa toimenpiteen kumoamisen. Toisessa perusteessaan valittaja katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen asetuksen N:o 423/2007 oikeudellisten perustojen tulkinnassa. Kolmannessa perusteessaan valittaja väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen puolustautumisoikeuksien ja tehokkaan oikeussuojan käsitteiden tulkinnassa.
24. Toissijaisista valitusperusteistaan ensimmäisessä valittaja väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen neuvoston harkintavallan tulkinnassa asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan nojalla ja sen seurauksena esittänyt tuomiossa ristiriitaisia perusteluja. Toisessa perusteessaan valittaja toteaa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen arviointivirheen, joka koskee valittajan omaisuudensuojaa. Kolmannessa perusteessaan valittaja väittää, että neuvosto on tehnyt ilmeisen arviointivirheen merkitessään sen asetuksen N:o 423/2007 liitteessä V olevaan luetteloon ja pitäessään merkinnän voimassa.
A Ensimmäinen ensisijainen valitusperuste: oikeudellinen virhe tiedoksiantovelvollisuuden laiminlyönnin seurausten arvioinnissa
1.
Valituksenalainen tuomio
25. Valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa todetaan, että valituksenalaisen päätöksen vaikutukset toteutuvat erga omnes, koska sen adressaatit, jotka ovat velvollisia jäädyttämään luettelossa mainittujen henkilöiden ja yhteisöjen varat, on määritelty yleisellä ja abstraktilla tavalla. Päätös ei ole kuitenkaan luonteeltaan yksinomaan yleisesti sovellettava, koska varojen jäädyttäminen koskee nimeltä mainittuja henkilöitä ja yhteisöjä. Viimeksi mainitut katsoivat tämän perusteella, että valituksenalainen päätös koskee niitä suoraan ja erikseen. Valituksenalaisessa tuomiossa huomautetaan vielä, että varojen jäädyttämisellä on huomattavia seurauksia asianomaisten yhteisöjen osalta, koska se voi rajoittaa niiden perusoikeuksien käyttöä. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin otti huomioon tarpeen varmistaa kyseisten yhteisöjen aineellisten ja menettelyllisten oikeuksien kunnioittaminen ja totesi, että neuvosto oli velvollinen mahdollisuuksien mukaan antamaan varojen jäädyttämistä koskevat toimenpiteet tiedoksi asianomaisille yhteisöille. Neuvoston olisi siis pitänyt ilmoittaa valituksenalaisesta päätöksestä erikseen Bank Mellille. Valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa todetaan, ettei neuvosto voinut väittää erikseen tapahtuvan tiedoksi antamisen osoittautuneen mahdottomaksi, sillä valituksenalaisessa päätöksessä mainitaan Bank Mellin osoite. Tässä tapauksessa ei liioin voitu vedota sääntöön, jonka mukaan kaikkien oletetaan tuntevan lain sisältö, koska valituksenalainen päätös on luonteeltaan yksittäistapausta koskeva toimi. Merkitystä ei ole myöskään sillä neuvoston väitteellä, jonka mukaan velvollisuus antaa terrorismin torjuntaan liittyvät rajoittavat toimenpiteet erikseen tiedoksi johtuisi siitä, että tällaisten toimenpiteiden perustelujen julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä voi olla kunniaa loukkaavaa, toisin kuin asetuksen N:o 423/2007 nojalla tehtyjen päätösten perustelujen julkaiseminen. Valituksenalaisen tuomion mukaan asia on kuitenkin päinvastoin eli asetuksen N:o 423/2007 nojalla ja terrorismin torjunnan yhteydessä toteutettujen rajoittavien toimenpiteiden vaikutukset ovat rinnastettavissa, koska ne vaikuttavat erikseen ja huomattavalla tavalla asianomaisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksiin, ja ne olisi siten pitänyt antaa erikseen näiden tietoon. Näin ollen valituksenalaisessa tuomiossa pääteltiin, ettei neuvosto ollut noudattanut asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdassa(12) säädettyä tiedoksiantovelvollisuutta.
26. Valituksenalaisen tuomion 89 ja 90 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kuitenkin toteaa, että Ranskan rahoitustarkastus oli 24.6.2008 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut Bank Mellin Ranskan sivuliikkeelle valituksenalaisen päätöksen hyväksymisestä ja sen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tästä se päättelee, että Bank Mellille oli ilmoitettu hyvissä ajoin ja virallisesta lähteestä valituksenalaisen päätöksen tekemisestä samoin kuin siitä, että se voi tutustua päätöksen perusteluihin virallisessa lehdessä. Näin Bank Melli oli ilmeisestikin tehnyt, koska valituksenalaisen päätöksen jäljennös oli liitetty kannekirjelmään. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että tällaisissa poikkeuksellisissa olosuhteissa se, ettei neuvosto antanut valituksenalaisen päätöksen perusteluja erikseen tiedoksi Bank Mellille, ei oikeuttanut kumoamaan kyseistä päätöstä.
2.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
27. Bank Melli katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se ei pitänyt valituksenalaisessa asetuksessa tarkoitettua tiedoksiantovelvollisuutta sellaisena olennaisena menettelymääräyksenä, jonka noudattamatta jättäminen aiheuttaa toimenpiteen kumoamisen. Tiedoksiantovelvollisuus on primaarioikeudessa vahvistettu perustuslain luonteinen periaate. Tässä tapauksessa tiedoksianto olisi ollut erityisen tärkeä, koska Bank Mellia ei kuultu ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä. Lisäksi valittaja väittää tiedoksiannon kuuluvan sellaisiin olennaisiin menettelymääräyksiin, joiden rikkominen johtaa toimen mitättömyyteen tai kumoamiseen, kuten asiassa Hoechst vastaan komissio annetussa tuomiossa(13) vahvistettiin. Tiedoksiantovelvollisuuden laiminlyönti on mitättömyysperuste, eikä sen noudattamatta jättämistä voida korjata sillä, että jokin toinen elin tai toimielin huolehtii tiedoksiannosta asianomaisen puolesta. Asetuksessa N:o 423/2007 ei säädetä mahdollisuudesta siirtää tiedoksiantovelvollisuutta toiselle. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen olisi näin ollen pitänyt kumota valituksenalainen päätös, koska sitä ei ollut annettu asianmukaisesti tiedoksi.
28. Neuvosto ei ota kantaa kysymykseen erillistä tiedoksiantoa koskevan velvollisuuden olemassaolosta. Se kuitenkin huomauttaa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen luonnehdinnan mukaan kyseessä on yleisesti sovellettava päätös, jonka adressaatit (rahoituslaitokset ja taloudelliset toimijat) on määritelty yleisellä tavalla mutta joka ei kuitenkaan ole luonteeltaan yksinomaan yleisesti sovellettava. Valituksenalaisessa tuomiossa ei siis missään kohden todeta, että kyseessä olisi EY 254 artiklassa tarkoitettu päätös, jolla on adressaatti. Neuvoston mukaan asiaan Hoechst vastaan komissio perustuvaa oikeuskäytäntöä ei voida tässä tapauksessa soveltaa, koska asiassa Hoechst vastaan komissio oli kyseessä päätös, jossa tosin nimettiin adressaatit mutta jota ei missään vaiheessa julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi aivan oikein, että koska Bank Melli sai Ranskan rahoitustarkastukselta välittömästi tiedon valituksenalaisen päätöksen hyväksymisestä, se, ettei neuvosto itse antanut toimenpidettä tiedoksi valittajalle, ei oikeuta kumoamaan valituksenalaista päätöstä.
29. Ranska vaatii, että unionin tuomioistuin ensisijaisesti korvaa valituksenalaisen tuomion 86–88 kohdassa esitetyt perustelut. Vaikka Ranska ei sinänsä riitauta valituksenalaisen tuomion tuomiolauselmaa, se kiistää ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamuksen, jonka mukaan neuvoston olisi pitänyt antaa valituksenalainen päätös erikseen tiedoksi Bank Mellille. Ranskan päättely perustuu pääasiallisesti kahteen keskeiseen seikkaan. Asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdassa neuvosto velvoitetaan ainoastaan antamaan tekemänsä päätökset tiedoksi asianomaisille yhteisöille. Siinä ei siis säädetä velvollisuudesta antaa ne erikseen tiedoksi. Toiseksi on otettava huomioon, että terrorismin torjumiseksi perustetut seuraamusjärjestelmät, joiden tavoitteena on jäädyttää itsenäisesti toimivien henkilöiden ja yhteisöjen varat, ovat luonteeltaan täysin erilaisia kuin nyt tarkasteltava kolmanteen maahan kohdistuva seuraamusjärjestelmä, jossa henkilöiden ja yhteisöjen varat voidaan jäädyttää pelkästään sillä perusteella, että ne ovat osallistuneet johonkin tiettyyn valtion ohjelmaan. Asetuksella N:o 423/2007 käyttöön otettu yleinen järjestelmä on rinnastettavissa kolmannen maan asettamiseen kauppasaartoon; kauppasaarroista ei kuitenkaan koskaan ole vaadittu ilmoittamaan erikseen kyseiselle maalle. Toissijaisesti ja siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin hylkää Ranskan vaatimuksen perustelujen korvaamisesta, Ranska väittää, ettei Bank Melli menettänyt mahdollisuutta saada hyvissä ajoin tietoonsa sille vastaisen päätöksen perusteluja, vaikkei neuvosto antanutkaan päätöstä sille erikseen tiedoksi, koska se sai Ranskan rahoitustarkastukselta tiedon päätöksen tekemisestä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan varojen jäädyttämistä koskevat päätökset ovat säädösluonteisia toimia, jotka tulevat voimaan, kun ne julkaistaan EY 254 artiklan mukaisesti unionin virallisessa lehdessä. Tällaisen päätöksen tiedoksiannon laiminlyöntiä ei siten voida pitää olennaisena menettelyvirheenä. Ensimmäinen valitusperuste on siten hylättävä perusteettomana.
30. Euroopan komission perustelut ovat hyvin samankaltaiset kuin Ranskan, sillä myös komissio väittää, ettei asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdassa sen paremmin kuin primaarioikeudessakaan velvoiteta antamaan valituksenalaista päätöstä erikseen tiedoksi. Valituksenalainen päätös on toimenpide, jolla muutetaan asetusta N:o 423/2007. EY 254 artiklan 1 kohdassa ainoastaan velvoitetaan julkaisemaan tämä asetus tai sen muuttamisesta tehdyt päätökset, mutta ei antamaan yksityisille vastaisia asetuksia erikseen tiedoksi. Jos asetus koskee yksityistä suoraan ja erikseen, tällä on oikeus nostaa siitä kumoamiskanne unionin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, mutta tähän oikeussuojakeinoon ei liity lakisääteistä velvoitetta antaa mahdollisesti yksityiselle vastaista asetusta erikseen tiedoksi. Ainoa vaatimus on, että kyseisille henkilöille annetaan tiedoksi päätöksen yksilökohtaiset erityiset syyt, jotta nämä voivat vedota oikeuksiinsa, mihin Bank Mellille on ilmeisestikin annettu mahdollisuus, kun se kerran nosti kumoamiskanteen valituksenalaisesta päätöksestä. Näin ollen komissio vaatii unionin tuomioistuinta vahvistamaan, että tiedoksiannon laiminlyöntiä koskevan kanneperusteen hylkääminen perusteettomana ensimmäisessä oikeusasteessa oli asianmukaista, ja korvaamaan tuomion perustelut, koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että päätös olisi tässä tapauksessa pitänyt antaa erikseen tiedoksi.
31. Myös Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että EY 254 artiklassa sen paremmin kuin asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdassakaan ei täsmennetä, kuinka valituksenalainen päätös olisi pitänyt käytännössä antaa tiedoksi. Se väittää, ettei tiedoksianto suoraan neuvoston välityksellä ole ainoa asianmukainen tiedoksiantotapa. Ranskan rahoitustarkastuksen välityksellä toimitetulla tiedoksiannolla oli aivan sama vaikutus kuin jos tiedoksianto olisi tullut suoraan neuvostolta. Jo kumoamiskanteen nostaminen osoittaa, että Bank Melli on hyvinkin saanut tiedon valituksenalaisesta päätöksestä. Lisäksi on vaikea väittää tiedoksiannon olleen ainoa mahdollinen keino saattaa Bank Mellille vastainen päätös sen tietoon, koska kansainvälinen yhteisö oli aivan julkisesti ilmaissut huolensa Iranin ydinaseohjelman kehittämisestä ja koska varojen jäädyttämistä koskevan toimenpiteen vaikutukset alkoivat välittömästi ja ovat tuntuneet Bank Mellissa heti. Valituksenalaisen päätöksen kumoaminen olisi siten täysin kohtuutonta, koska Bank Mellille ei aiheutunut vahinkoa siitä, ettei se saanut tiedoksiantoa suoraan neuvostolta. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi olisi vahvistettava muutoksenhaun yhteydessä.
3.
Arviointi
a)
Valituksenalaisen päätöksen erikseen tiedoksi antamista koskevan velvollisuuden olemassaolo
32. Ennen ensimmäiseen valitusperusteeseen vastaamista unionin tuomioistuimen on aiheellista ottaa kantaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointiin siitä, oliko neuvostolla tosiasiallisesti velvollisuus antaa valituksenalainen päätös erikseen tiedoksi Bank Mellille, ja vastata sen jälkeen Ranskan ja komission vaatimukseen päätöksen perustelujen korvaamisesta.
33. Tässä kysymyksessä on korostettava, että asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdassa(14) neuvosto velvoitetaan perustelemaan yksityiskohtaisesti 2 kohdan mukaisesti tekemänsä päätökset – siis ne, joilla laaditaan luettelo 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä sekä tarkastellaan ja muutetaan sitä – sekä antamaan perustelut tiedoksi asianomaisille henkilöille, yhteisöille ja elimille. Jo 15 artiklan 3 kohdan sanamuodosta voidaan tehdä kaksi päätelmää. Ensimmäinen on se, että asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan nojalla toteutetut toimet ovat muodoltaan päätöksiä. Toinen on se, ettei asetuksen 15 artiklan 3 kohdasta voida sellaisenaan päätellä, että siinä asetettaisiin selkeä ja nimenomainen velvollisuus antaa päätökset erikseen tiedoksi niille yhteisöille, joiden varat on jäädytettävä.
34. Näin ollen on aiheellista turvautua asiaa koskeviin primaarioikeuden määräyksiin ja palauttaa mieleen niissä vahvistetut periaatteet. EY 254 artiklan 1 kohdan mukaan ”[EY] 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen annetut asetukset ja direktiivit sekä mainittua menettelyä noudattaen tehdyt päätökset – – julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä”. EY 254 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”neuvoston ja komission asetukset – – julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä”. EY 254 artiklan 3 kohdan mukaan ”päätökset annetaan tiedoksi niille, joille ne on osoitettu – –”. Näiden perustamissopimuksen määräysten perusteella säädöksen julkistamistavan (julkaiseminen tai tiedoksi antaminen) määrittämisessä huomioon otettavat tekijät ovat siis säädöksen luonne ja se, onko sillä adressaatteja.
35. Kuinka valituksenalaista päätöstä voitaisiin luonnehtia?
36. Valituksenalainen päätös on tehty asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan nojalla, ja sillä muutetaan asetuksen liitettä. Koska päätöstä ei ole tehty EY 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen, siihen ei voida soveltaa EY 254 artiklan 1 kohdassa määriteltyjä julkistamissääntöjä. Sen ratkaisemiseksi, oliko neuvostolla velvollisuus antaa valituksenalainen päätös erikseen tiedoksi Bank Mellille, on siis tutkittava, täyttyvätkö EY 254 artiklan 3 kohdan edellytykset ja erityisesti onko Bank Melli yksi valituksenalaisen päätöksen adressaateista.
37. Perustellessaan neuvoston tiedoksiantovelvollisuuden olemassaoloa sillä, että päätös koski Bank Mellia suoraan ja erikseen,(15) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin itse asiassa sovelsi EY 230 artiklassa asetettua edellytystä, jonka mukaan kanteen kohteena olevan päätöksen on koskettava kyseistä oikeussubjektia suoraan ja erikseen, jotta yksityisen oikeussubjektin kumoamiskanne voitaisiin ottaa tutkittavaksi.
38. Tämä ilmeinen sekaannus, joka johtuu kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten määrittämisen rinnastamisesta päätöksen adressaatin määrittämiseen sen selvittämiseksi, onko kyseessä yksittäistapausta koskeva päätös, johtuu asiassa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio annetun tuomion (jäljempänä asia Kadi)(16) monitulkintaisuudesta. Kyseisessä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin, joka vastaa EY 249 artiklan rikkomista koskevaan valitusperusteeseen ja ottaa samalla kantaa riitautetun toimen luokitteluun, toteaa seuraavaa: ”Se seikka, että valituksenalaisella asetuksella asetettujen rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevat henkilöt ja yhteisöt mainitaan nimeltä tämän asetuksen liitteessä I siten, että asetus koskee heitä suoraan ja erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tark oitetulla tavalla, ei merkitse sitä, ettei tämä toimi ole yleisesti sovellettava EY 249 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetulla tavalla ja ettei sitä voida luokitella asetukseksi. Vaikka valituksenalaisella asetuksella kohdistetaankin rajoittavia toimenpiteitä henkilöihin ja yhteisöihin, joiden nimet ovat tyhjentävässä luettelossa, josta asetuksen liite I muodostuu – – on kuitenkin todettava, että tämän asetuksen adressaatit on määritelty yleisellä ja abstraktilla tavalla. Valituksenalaiseen asetukseen sisältyy – – erityisen yleisin sanamuodoin laadittu kielto asettaa varoja ja taloudellisia resursseja kyseisten henkilöiden tai yhteisöjen käyttöön – – tämä kielto koskee kaikkia niitä, joilla voi tosiasiallisesti olla kyseisiä varoja tai taloudellisia resursseja.”(17) Jäljempänä tuomiossa kuitenkin muistutetaan puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskevan väitteen yhteydessä vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, joka koskee velvollisuutta ilmoittaa päätöksen perusteet sen adressaatille,(18) ja vahvistetaan, että ”tämän kyseisten perusteluiden ilmoittamista koskevan velvollisuuden noudattaminen on nimittäin tarpeen – – sitä varten, että rajoittavien toimenpiteiden adressaatit
voivat puolustaa oikeuksiaan parhain mahdollisin edellytyksin”.(19) Tämän oikeuskäytännön mukaan asetuksen adressaatit on määritelty yleisellä ja abstraktilla tavalla, vaikka siinä säädettyjen rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevat henkilöt, yhteisöt ja elimet mainittaisiin nimeltä sen liitteessä. Samanaikaisesti kyseisessä oikeuskäytännössä kuitenkin velvoitetaan ilmoittamaan rajoittavan toimenpiteen perusteet sen adressaatille, ja tällä yhteisöjen tuomioistuin puolestaan viittaa henkilöön, jota toimenpide koskee.
39. Tämä näennäinen ristiriita asiassa Kadi esitetyssä adressaattien luokittelussa ratkeaa, jos hyväksytään, että nyt tarkasteltavan kaltaiset rajoittavia toimenpiteitä koskevat päätökset ovat luonteeltaan vahvasti hybridejä. Tässä kysymyksessä yhdyn siihen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamukseen, jonka mukaan valituksenalainen päätös ”ei ole luonteeltaan yksinomaan yleisesti sovellettava”.(20)
40. Tarkastellaan ensiksi adressaatteja, joita varojen jäädyttämistä koskeva velvoite koskee. Nämä adressaatit on määritelty yleisesti ja abstraktisti, ja niitä koskevat asetuksen keskeisissä säännöksissä esitetyt yleisesti sovellettavat toimenpiteet. Tältä osin asiassa Kadi esitetyn päättelyn ensimmäistä osaa voidaan helposti soveltaa analogisesti asetukseen N:o 423/2007. Se on kiistatta yleisesti sovellettava säädös, joka on osoitettu yleisesti ja abstraktisti henkilöille, joita kyseinen yhteisön lainsäädäntö koskee ja joilla voi tosiasiallisesti olla varoja, jotka kuuluvat yhdelle tai usealle tämän asetuksen liitteessä mainitulle henkilölle.
41. Samanaikaisesti on kuitenkin mahdollista katsoa, että tällaisen asetuksen mahdollisissa liitteissä olevia yksityiskohtaisia luetteloita luonnollisista henkilöistä ja oikeushenkilöistä, joiden varat on jäädytettävä, on pidettävä yksittäisinä päätöksinä liitteessä mainittujen henkilöiden, yhteisöjen ja elinten ottamisesta luetteloon. Henkilöt, yhteisöt ja elimet, jotka on otettu valituksenalaisella päätöksellä asetuksen N:o 423/2007 liitteessä V olevaan luetteloon, ovat siis luetteloon ottamisesta tehdyn neuvoston päätöksen adressaatteja, ja päätöksen voimaantulopäivä on merkitty kunkin adressaatin kohdalle erikseen liitteessä V olevaan sarakkeeseen.
42. Ehdottamassani ratkaisussa paitsi huomioitaisiin niiden alojen arkaluonteisuus, joilla tämänkaltaisiin rajoittaviin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä, myös noudatettaisiin unionin tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan ”päätöksen olennaiset piirteet johtuvat siitä, että niitä, joille se on osoitettu, on rajoitettu määrä, kun taas asetuksella on olennaisesti normatiivinen luonne, eikä sitä sovelleta rajoitetusti ainoastaan niihin, joille se on osoitettu, jotka on valittu tai tunnistettavissa, vaan ryhmille, joihin viitataan yleisellä ja abstraktilla tavalla”.(21) Luetteloon ottamisesta tehdyt päätökset koskevat kiistatta ainoastaan liitteessä nimettyjä henkilöitä, yhteisöjä ja elimiä, kun taas asetuksessa säädetyt velvoitteet on osoitettu yleisesti ja abstraktisti määritellyille adressaateille. Luetteloon ottamisesta tehdyn päätöksen luokittelua yksittäiseksi päätökseksi vahvistaa mielestäni se, että neuvosto velvoitetaan asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdassa perustelemaan luetteloon ottaminen yksityiskohtaisesti.
43. Sekä terrorismin vastaisia rajoittavia toimenpiteitä että kolmanteen maahan kohdistettuja rajoittavia toimenpiteitä koskevien yhteisön säädösten tunnustaminen luonteeltaan hybrideiksi vaikuttaa välttämättömältä myös vähimmäissuojan takaamiseksi luetteloissa mainituille henkilöille, yhteisöille ja elimille, sillä unionin tuomioistuimen valituksenalaisesta päätöksestä esittämällä oikeudellisella luonnehdinnalla voi olla tiettyjä puolustautumisoikeuksiin kohdistuvia seurauksia.(22)
44. Vaikka en sinänsä pidäkään asianmukaisena, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on määrittäessään, olisiko valituksenalainen päätös pitänyt antaa erikseen tiedoksi valittajalle, käyttänyt perusteena sitä, että päätös koski Bank Mellia suoraan ja erikseen, ehdotan, että unionin tuomioistuin kuitenkin vahvistaisi valituksenalaisessa tuomiossa tehdyn myönteisen päätelmän siitä, että neuvostolla oli velvollisuus antaa päätös erikseen tiedoksi.
45. Jos unionin tuomioistuin vahvistaa, että tällainen tiedoksiantovelvollisuus on ollut olemassa, haluan esittää siitä vielä kaksi sivuhuomautusta.
46. Kun otetaan huomioon, että rajoittavat toimenpiteet kohdistuvat useimmiten erittäin arkaluonteisille aloille ja voivat koskea henkilöitä, yhteisöjä ja elimiä, joiden tarkkaa olinpaikkaa ei aina tunneta eikä pystytä edes selvittämään, neuvostolle olisi asetettava tällainen tiedoksiantovelvoite vain, jos sen noudattaminen on käytännössä mahdollista. Tässä tapauksessa on kuitenkin todettava, että valittajan osoite oli merkitty valituksenalaiseen päätökseen.
47. Ranskan väitteeseen, jonka mukaan terrorismin vastaisia rajoittavia toimenpiteitä ja kolmanteen maahan kohdistuvan seuraamusjärjestelmän osana toteutettuja rajoittavia toimenpiteitä ei voida rinnastaa toisiinsa, on mielestäni vastattava, että ainoastaan tiedoksiantovelvollisuutta olisi arvioitava eriytetysti sen mukaan, mihin asiayhteyteen rajoittava toimenpide liittyy. Kun rajoittava toimenpide toteutetaan osana kolmanteen maahan kohdistuvaa seuraamusjärjestelmää, se voi koskea samanaikaisesti kyseisen maan hallitusta ja niitä henkilöitä ja yhteisöjä, jotka ovat tukeneet valtion toimintaa. Neuvoston velvoittamisella antamaan toimenpiteet erikseen tiedoksi on pyrittävä ennen kaikkea suojaamaan sellaisten henkilöiden tai yhteisöjen yksityiset oikeudet, joihin kyseiset rajoittavat toimenpiteet kohdistuvat. Kun tarkoituksena taata nämä yksityiset oikeudet, unionin määräämät rajoittavat toimenpiteet on saatettava asianomaisten yksityisten tietoon silloinkin, kun näiden epäillään tukevan valtion politiikkaa. Rajoittavien toimenpiteiden kohteeksi joutuville kolmannen maan johtajille ja sen päätöksentekoon tai hallintoon osallistuville henkilöille ei kuitenkaan edellytetä tällaista yksityisten oikeuksien suojaa, sillä heillä on käytettävissään viralliset tietokanavat, joiden kautta he saavat tiedon valtioon kohdistetuista kansainvälisistä toimista. Vaikkei unionin tuomioistuimen tehtävänä ole nyt arvioida ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tosiseikoista esittämiä toteamuksia, niistä kuitenkin ilmenee, että Bank Melli toimii liikepankkina.(23) Nyt tarkasteltavassa tapauksessa on siten todettava, että vaikka Bank Melli on täysin Iranin valtion omistuksessa, se ei ole suoraan mukana eikä käytä päätösvaltaa Iranin valtion toimissa, joita sen väitetään tukevan. Vaikuttaa siis siltä, että neuvoston olisi pitänyt antaa valituksenalainen päätös erikseen tiedoksi Bank Mellille.
48. Näin ollen ehdotan, että Ranskan ja komission esittämää perustelujen korvaamista koskevaa vaatimusta ei hyväksytä.
b)
Tiedoksiantovelvollisuuden laiminlyönnin seuraukset
49. Jos unionin tuomioistuin joutuu ottamaan kantaa kysymykseen tiedoksiantomenettelyssä tapahtuneen virheen oikeudellisista seurauksista, lienee itsestään selvää, että sen on sitä ennen täytynyt vahvistaa valituksenalaisen päätöksen olevan tosiasiallisesti luonteeltaan sellainen toimi, joka neuvoston olisi pitänyt antaa erikseen tiedoksi. Jäljempänä esittämäni arvioinnin lähtökohtana on, että Bank Melli on tosiasiallinen adressaatti yksittäiselle päätökselle, jota se ei saanut erikseen tiedoksi päätöksen tehneeltä toimielimeltä.
50. Yhteisön toimien julkisuus – niiden julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä tai erikseen tiedoksi antaminen – on kiistatta yksi unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä vahvistetuista perusperiaatteista. Tämän periaatteen mukaan ”viranomaisten toteuttamiin toimenpiteisiin ei voida vedota yksityisiä oikeussubjekteja vastaan ennen kuin asianomaiset ovat voineet saada asian tietoonsa”.(24) Toimen julkaisemisen tai tapauksen mukaan tiedoksiannon tarkoituksena on, että asianomainen henkilö voi ottaa selkoa toimenpiteestä, arvioida perusteiden oikeellisuus ja tarvittaessa riitauttaa sen laillisuuden Euroopan unionin tuomioistuimessa.
51. Tiedoksianto – josta tässä lähtökohtaisesti on kyse – on menettelyvaihe, jonka on periaatteessa seurattava välittömästi toimen laatimista: kun toimi on hyväksytty tietyn menettelyn mukaisesti ja sen sisältö on määritelty, se on vielä saatettava adressaatin tietoon.
52. Ensimmäisen oikeuskäytännön suuntauksen ja tarkemmin sanottuna asiassa Geigy vastaan komissio annetun tuomion(25) mukaan ”päätöksen tiedoksiantomenettelyn puutteellisuudet eivät vaikuta päätökseen eivätkä näin ollen myöskään sen laillisuuteen; – – tietyissä olosuhteissa kyseiset puutteellisuudet voivat estää sen, että kanteen nostamista koskeva määräaika alkaa kulua”.(26) Samalla tuomiossa kuitenkin todetaan, että on ”kiistatonta, että kantaja on tuntenut täysin päätöksen sisällön ja käyttänyt määräajassa oikeuttaan nostaa kanne; – – näissä olosuhteissa tiedoksiantoa koskevat mahdolliset puutteellisuudet ovat merkityksettömiä”.(27) Näin ollen väitteet päätettiin jättää tutkimatta, koska oikeussuojaintressiä ei ole.(28) Aivan samanlaista lähestymistapaa noudatettiin samana päivänä asiassa Imperial Chemical Industries vastaan komissio annetussa tuomiossa.(29) Tästä oikeuskäytännöstä voidaan tehdä kaksi johtopäätöstä. Tiedoksiannon laiminlyönnistä mahdollisesti määrättävä seuraamus ei olisi toimen pätemättömyys vaan se liittyisi mahdollisuuteen käyttää määräajassa oikeutta kanteen nostamiseen, mistä voidaan päätellä, ettei tiedoksi antamista pidetä perustamissopimuksessa tarkoitettuna olennaisena menettelymääräyksenä. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin meni tiedoksiantovelvollisuuden käsitteen tiukan formalistista tulkintaa pidemmälle ja tutki, oliko toimen tiedoksiannon laiminlyönnistä aiheutunut adressaatille vahinkoa ja oliko adressaatille etenkin annettu tilaisuus hakea siihen muutosta kanteen nostamiselle varatussa määräajassa.(30)
53. Toinen oikeuskäytännön suuntaus perustuu asiassa Hoechst vastaan komissio annettuun tuomioon,(31) joka näyttää poikkeavan edellä mainitusta oikeuskäytännöstä. Siinä yhteisöjen tuomioistuin toteaa tutkiessaan väitettä, jonka mukaan toimella ei ole oikeusvaikutuksia, jos tiedoksiantoa ei ole tapahtunut, että ”tiedoksiannon mahdollisen puuttumisen – – seurauksena voisi olla ainoastaan kyseisen [toimen] mitättömyyden toteaminen tai kumoaminen.– – Kun kyseessä on toimen tiedoksianto tai mikä tahansa muu olennainen menettelymääräys, lainvastaisuus on joko niin vakava ja ilmeinen, että se merkitsee kyseisen toimen mitättömyyttä, tai se merkitsee olennaisten menettelymääräysten rikkomista, mikä voi johtaa toimen kumoamiseen”.(32) Tässä tiedoksianto siis luokitellaan olennaiseksi menettelymääräykseksi, jonka rikkomisesta seuraa toimen kumoaminen. Myöhemmin asiassa Espanja vastaan neuvosto annetussa tuomiossa(33) viitataan asiaan Hoechst vastaan komissio ja todetaan, että avoimuuden vaatimus ”on ymmärrettävissä sillä, että tiedoksiannon puuttuminen yksinään voi tietyissä tilanteissa
olla peruste yhteisöjen toimielimen toimen kumoamiseen”.(34) Asiassa Hoechst vastaan komissio vahvistettu ratkaisu siis rajataan sovellettavaksi ainoastaan ”tietyissä tilanteissa” määrittelemättä kuitenkaan tarkemmin näitä tilanteita.
54. Mielestäni se, että viimeksi mainittu asiaan Hoechst vastaan komissio perustuva oikeuskäytännön suuntaus on asioissa Geigy vastaan komissio ja Imperial Chemical Industries vastaan komissio(35) vahvistettua oikeuskäytäntöä myöhäisempi, ei kuitenkaan yksinään oikeuta toteamaan, että nyt tarkasteltavassa tapauksessa olisi noudatettava sitä. Tässä valitusasiassa unionin tuomioistuimelle päinvastoin tarjoutuu tilaisuus tarkistaa näkemystään ja vahvistaa uudelleen varhaisempi oikeuskäytäntönsä.
55. En nimittäin ole täysin vakuuttunut siitä, kuuluuko tiedoksiantovelvollisuus olennaisiin menettelymääräyksiin. Tätä käsitettä koskevan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”perustamissopimuksessa riidanalaisten päätösten laatimiselle – – asetettuina olennaisina menettelymääräyksinä voidaan pitää sellaisia muodollisia edellytyksiä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että nämä toimet toteutetaan huolellisuutta ja varovaisuutta noudattaen”.(36) Näitä edellytyksiä ovat erityisesti toimielinten äänestyskäytännöt,(37) velvollisuus kuulla Euroopan parlamenttia menettelyn aikana,(38) todistusvoimaiseksi saattaminen(39) tai perusteluvelvollisuus.(40) Olennaisiin menettelymääräyksiin kuuluvat siis yleensä sellaiset edellytykset, joiden laiminlyönti on omiaan vaikuttamaan itse toimen sisältöön, vaikka ne koskevatkin toimen muodollista laillisuutta. Mielestäni tiedoksiannon puuttuminen ei kuitenkaan vaikuta mitenkään toimen sisältöön, vaan se ainoastaan estää adressaattia saamasta tietoonsa sitä, että yhteisön toimielin on tehnyt häntä koskevan päätöksen.
56. Selvyyden vuoksi haluan täsmentää, ettei tässä ole tarkoituksena kyseenalaistaa kaikkiin unionin hyväksymiin yksittäisiin toimiin sovellettavien tiedoksiantoa koskevien sääntöjen merkitystä toimien adressaateille. Näitä sääntöjä on kuitenkin tärkeää luonnehtia oikeudellisesti asianmukaisella tavalla. Tiedoksiannon luokittelu olennaisten menettelymääräysten ulkopuolelle ei myöskään merkitse sitä, etteikö tiedoksiantovelvollisuuden laiminlyönnistä olisi määrättävä seuraamuksia. Tällainen laiminlyönti ei vain liity itse toimen laillisuuteen, vaan ainoastaan mahdollisuuteen riitauttaa
se.
57. Tässä yhteydessä on huomattava, että EY 254 artiklan 3 kohdan mukaan päätökset annetaan tiedoksi niille, joille ne on osoitettu, ja ne tulevat voimaan, kun ne on annettu tiedoksi. Kun rajoittavilla toimenpiteillä kuitenkin oli jo katsottu olevan vahvasti hybridi luonne,(41) unionin tuomioistuin totesi asiassa Kadi, että ”tällaisilla toimenpiteillä on niiden luonteen vuoksi oltava yllättävä vaikutus ja – – niitä on sovellettava välittömästi alkavin vaikutuksin”.(42) Jos unionin tuomioistuin nyt toteaa, että neuvostolla oli velvollisuus ilmoittaa valituksenalaisesta päätöksestä erikseen Bank Mellille, tiedoksiantovelvollisuuden laiminlyönnistä määrättävä seuraamus ei saa kohdistua valituksenalaisen päätöksen oikeusvaikutuksiin. Sitä vastoin olisi täysin unionin oikeusjärjestyksen perusperiaatteiden vastaista katsoa, ettei asianomaisilla henkilöillä tai yhteisöillä ole oikeutta nostaa määräajan jälkeen kumoamiskannetta sellaisesta varojen jäädyttämispäätöksestä, jonka oikeusvaikutukset ovat voineet alkaa, vaikka sitä ei ole annettu tiedoksi.
58. Edellä esitetyn perusteella asioihin Geigy vastaan komissio ja Imperial Chemical Industries vastaan komissio(43) perustuvassa oikeuskäytännössä noudatettu päättelytapa vaikuttaa minusta kaikkein sopivimmalta, koska siinä rajoittavien toimenpiteiden tehokkuuden vaatimus ja asianomaisten henkilöiden oikeus saada hyvissä ajoin tieto heihin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä pysyvät oikeassa tasapainossa, jota muutoin olisi äärimmäisen vaikea saavuttaa. Näillä unionin tuomioistuimen tulkintaohjeilla tiedoksiannon laiminlyönnin seuraukset voitaisiin lisäksi arvioida erikseen kunkin asian erityisolosuhteiden mukaan.(44)
59. Asioissa Geigy vastaan komissio ja Imperial Chemical Industries vastaan komissio(45) määritellyn periaatteen mukaisesti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin saattoi siis perustellusti ottaa huomioon Ranskan rahoitustarkastuksen Bank Mellin pariisilaiselle sivuliikkeelle toimittamat tiedot arvioidessaan sitä, oliko Bank Mellille neuvoston laiminlyönnistä huolimatta annettu mahdollisuus saada hyvissä ajoin tieto valituksenalaisesta päätöksestä voidakseen nostaa kanteen määräajan kuluessa. Tämän asian erityisolosuhteissa se saattoi myös perustellusti katsoa, että vaikka neuvosto ei antanut valituksenalaista päätöstä erikseen tiedoksi, Bank Melli ei menettänyt mahdollisuutta saada hyvissä ajoin tietoonsa valituksenalaisen päätöksen perusteluja ja arvioida toimenpiteen perusteltavuutta ja että neuvoston laiminlyönti ei siten oikeuttanut kumoamaan valituksenalaista päätöstä.
60. Ensimmäinen valitusperuste on siten hylättävä perusteettomana.
B Toinen ensisijainen valitusperuste: oikeudellinen virhe asetuksen N:o 423/2007 oikeudellisten perustojen tulkinnassa
1.
Valituksenalainen tuomio
61. Valituksenalaisen tuomion 44 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa todetaan aluksi, että päinvastoin kuin Bank Melli väittää, asiassa Kadi annettu tuomio(46) on merkityksellinen käsiteltävänä olevassa asiassa, koska yhteisöjen tuomioistuin on lausunut siinä erityisesti EY 60 ja EY 301 artiklan soveltamisalasta.(47) Sen jälkeen muistutetaan, että EY 60 ja EY 301 artiklalla on se erityispiirre, että ne muodostavat yhteyden talouspakotteita koskevien yhteisön toimien ja ulkosuhteita koskevien unionisopimuksen tavoitteiden välille. EY 60 ja EY 301 artikla ovat nimittäin määräyksiä, joissa otetaan huomioon nimenomaan, että yhteisön toimi saattaa olla tarpeen SEU 2 artiklassa unionille nimenomaisesti asetetun tavoitteen toteuttamiseksi. Yhteisö ja unioni muodostivat valituksenalaisen tuomion antamishetkellä kaksi toisiinsa liittyvää mutta erillistä oikeusjärjestystä, joten kun yhteisön toimella pantiin täytäntöön jokin unionin tavoite, yhteisön säädösten laillisuutta oli arvioitava suhteessa ensimmäistä pilaria koskevissa säännöissä asetettuihin edellytyksiin myös asianmukaisen äänestyssäännön osalta. Yhteinen kanta 2007/140/YUTP, joka kuuluu unionin toiseen pilariin, ei voinut muodostaa yhteisön asetuksen oikeudellista perustaa, mikä merkitsee sitä, että kyseisen yhteisen kannan hyväksymiseen ja sen muuttamiseen sovellettavalla äänestyssäännöllä ei ollut merkitystä asetuksen N:o 423/2007 kannalta. Sovellettava äänestyssääntö määritetään itse EY 301 artiklassa, ja yhteisen kannan olemassaolo on ainoastaan yksi artiklassa asetetuista edellytyksistä. Näin ollen asetus N:o 423/2007 ja valituksenalainen päätös voitiin hyväksyä määräenemmistöllä EY 301 artiklassa asetetun säännön mukaisesti. Kyseisen asetuksen antamista on edeltänyt yhteisen kannan 2007/140/YUTP yksimielinen hyväksyminen, ja ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä on hyväksytty yksimielisesti yhteinen kanta 2008/479. Näin ollen valituksenalaisessa tuomiossa päätellään, että EY 301 artiklassa asetettuja edellytyksiä on noudatettu.
62. Sen jälkeen tuomiossa todetaan, että – toisin kuin Bank Melli väitti – EY 60 ja EY 301 artiklaan ei sisälly mitään sellaista, minkä perusteella olisi mahdollista katsoa, että näissä määräyksissä yhteisölle annettu toimivalta olisi rajoitettu turvallisuusneuvoston päättämien toimenpiteiden täytäntöönpanoon, ja että näin ollen neuvostolla oli jo pelkästään EY 60 ja EY 301 artiklan nojalla toimivalta hyväksyä asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohta ja 15 artiklan 2 kohta, joiden perusteella valituksenalainen päätös hyväksyttiin.
2.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
63. Bank Melli väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen tulkitessaan, että asetus N:o 423/2007 ja valituksenalainen päätös voitiin antaa määräenemmistöllä pelkästään EY 60 ja EY 301 artiklan perusteella. Nämä perustamissopimuksen artiklat koskevat ainoastaan toimenpiteiden toteuttamista kolmansia valtioita vastaan, kun taas asetuksessa säädetään rajoittavista toimenpiteistä sellaisia henkilöitä ja yhteisöjä vastaan, joiden väitetään olevan mukana ydinaseiden levittämisessä, osallistuvan siihen suoraan tai tukevan sitä Iranissa. Toimenpiteiden toteuttamisen peruste ei siis liity kolmannen valtion määräysvallassa olemiseen tai yhteyksiin sen johtoon, vaan perusteena on oleminen mukana ydinaseiden levittämistä edistävässä toiminnassa, osallistuminen suoraan tähän toimintaan tai sen tukeminen. Valittajan mukaan asetuksen N:o 423/2007 oikeudellisena perustana olisi pitänyt mainita myös EY 308 artikla.(48) Lisäksi Bank Melli väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki virheen myös katsoessaan, ettei yhteinen kanta 2007/140/YUTP muodosta asetuksen oikeudellista perustaa, vaan neuvosto käytti väärin harkintavaltaansa hyväksymällä asetuksen N:o 423/2007 ja sen täytäntöön panemiseksi määräenemmistöllä tehdyt päätökset ja antaessaan sen nojalla valituksenalaisen päätöksen, jolla on välitön oikeusvaikutus, vaikka yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla ei ole olemassa tämäntyyppisiä oikeudellisia välineitä. Toteamalla, ettei yhteinen kanta 2007/140/YUTP muodosta asetuksen oikeudellista perustaa vaan että se on ainoastaan yksi EY 301 artiklassa asetetuista edellytyksistä, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki siis eron, jota perustamissopimuksessa ei mainita.
64. Neuvosto, Ranska ja Yhdistynyt kuningaskunta sekä komissio vaativat valitusperusteen hylkäämistä. Kuten asiassa Kadi,(49) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi tässäkin tapauksessa aivan perustellusti, että EY 60 ja EY 301 artikla muodostavat yksinään riittävän oikeudellisen perustan Iranin valtioon kohdistuvien rajoittavien toimenpiteiden hyväksymiselle. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei myöskään tehnyt niiden mukaan virhettä, kun se ei ottanut oikeusperustaksi yhteistä kantaa 2007/140/YUTP.
3.
Arviointi
65. Aluksi on huomattava, että neuvoston näkemyksen mukaan EY 308 artiklaan liittyvää väitettä ei esitetty ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Komissio taas väittää, että jos tätä valitusperustetta tulkittaisiin siten, että valittaja kiistää olevansa yhteydessä Iranin johtajiin tai suoraan tai välillisesti heidän määräysvallassaan, sitä ei voitaisi ottaa tutkittavaksi, koska tätä seikkaa ei kiistetty ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsittelyssä.
66. On totta, ettei ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyyn kannekirjelmään sisälly mainintaa siitä, että asetuksen N:o 423/2007 olisi perustuttava EY 308 artiklaan. Bank Melli ei myöskään nimenomaisesti riitauttanut ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa kyseisellä asetuksella täytäntöön pannun rajoittavien toimenpiteiden järjestelmän kuulumista EY 301 artiklan soveltamisalaan sillä perusteella, että nämä toimenpiteet eivät varsinaisesti kohdistu kolmanteen maahan. Valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa kuitenkin todetaan, että ”EY 301 artiklassa asetettuja edellytyksiä on noudatettu”, ja on myös kiistatonta, että Bank Melli esitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa kanneperusteen, jossa kyseenalaistetaan asetuksen N:o 423/2007 oikeudellisen perustan riittävyys. Näin ollen EY 308 artiklaan perustuvan väitteen sekä siihen läheisesti liittyvän EY 60 ja EY 301 artiklan soveltamisalaa koskevan väitteen voidaan mielestäni katsoa laajentavan hyväksyttävällä tavalla ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyä kanneperustetta. Niiden tutkittavaksi ottamiselle ei siis liene vakavia esteitä.
67. Johdantona tämän valitusperusteen tarkastelulle haluan korostaa, että arvioidessaan oikeudellista perustaa unionin tuomioistuin joutuu väistämättä ratkaisemaan myös kysymyksen siitä, voivatko kolmanteen maahan kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on perustamissopimuksen mukaisesti vähentää taloudellisia suhteita kyseiseen maahan,(50) koskea myös sellaisia henkilöitä tai yhteisöjä, jotka eivät sinänsä ole kyseisen maan johtajia eivätkä välttämättä edes sen elimiä mutta joiden epäillään tukevan Euroopan unionin vastustamaa politiikkaa kyseisessä valtiossa. Tätä kysymystä on arvioitava erillään tiedoksiantovelvollisuutta koskevasta kysymyksestä. Toisin kuin viimeksi mainitun, sen ratkaisemiseksi ei nimittäin ole varmistettava, että yksityisten oikeudet on taattu riittävällä tavalla, vaan tutkittava, onko neuvostolla toimivalta toteuttaa tällaisia toimenpiteitä kyseisten perustamissopimuksen määräysten nojalla. EY 60 ja EY 301 artiklan yhteistä soveltamisalaa on arvioitava aivan eri perustein ja erityisesti yhteisön ja nyttemmin unionin pitkäaikaisten turvallisuuspoliittisten tavoitteiden mukaan. Sen vuoksi olisi liian rajallista pitäytyä ainoastaan ”kolmannen maan” käsitteen tiukan formalistisessa tulkinnassa. Näin ollen ja jäljempänä esittämäni unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti ehdotan, että tässä mentäisiin pelkkää kaavamaista tulkintaa pidemmälle ja lähestyttäisiin kolmannen maan käsitettä ennemminkin aineellisesta näkökulmasta. Näin mahdollistettaisiin rajoittavien toimenpiteiden säilyminen tehokkaina, kun otetaan huomioon, että julkisia politiikkoja selvästikin edistetään yhä enemmän sellaisten henkilöiden tai yhteisöjen toimilla tai tuella, jotka ovat valtiosta erillisiä henkilöitä mutta joilla on valtioon ja sen julkiseen politiikkaan riittävän suora yhteys, jotta itse kolmanteen maahan kohdistuvien rajoittavien toimenpiteiden voidaan katsoa koskevan myös niitä. Mielestäni on hyvinkin mahdollista katsoa, että valittajalla on Iraniin ja sen ydinasepolitiikkaan sellainen yhteys, että siihen voidaan kohdistaa jo pelkästään EY 60 ja EY 301 artiklan perusteella hyväksyttyjä toimenpiteitä. Tämä yhteys ei kuitenkaan yksin riitä vapauttamaan neuvostoa sen velvollisuudesta antaa toimenpiteet erikseen tiedoksi valittajalle.
68. Näiden täsmennysten jälkeen voidaan siirtyä tarkastelemaan valitusperusteen aiheellisuutta. Sen osalta unionin tuomioistuimen on otettava kantaa kahteen kysymykseen. Ensinnäkin sen on ratkaistava, oliko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oikeassa todetessaan, että yhteinen kanta 2007/140/YUTP ei muodosta asetuksen N:o 423/2007 oikeudellista perustaa. Toiseksi on tutkittava, onko valituksenalaisessa tuomiossa arvioitu oikein EY 60 ja EY 301 artiklan soveltamisalaa.
69. EY 301 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Jos Euroopan unionista tehdyn sopimuksen yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevien määräysten nojalla hyväksytyssä yhteisessä kannassa tai yhteisessä toiminnassa on päätetty yhteisön toimesta, jonka tarkoituksena on kokonaan tai osittain keskeyttää taloudelliset suhteet yhden tai useamman kolmannen maan kanssa taikka vähentää niitä, neuvosto toteuttaa tarpeelliset kiireelliset toimenpiteet määräenemmistöllä komission ehdotuksesta.” Jo EY 301 artiklan sanamuodosta ilmenee, että yhteisön toimi edellyttää Euroopan unionista tehdyn sopimuksen perusteella hyväksytyn toimen olemassaoloa. Toisin sanoen yhteisön toimi ei ole mahdollinen, jollei sitä ennen ole hyväksytty yhteistä kantaa tai yhteistä toimintaa, jossa on määrättävä, että yhteisön toimi on tarpeen jonkin tietyn tavoitteen saavuttamiseksi. Tässä yhteydessä on huomattava, että yhteisen kannan 2007/140/YUTP mukaan yhteisön toimia tarvitaan tiettyjen toimenpiteiden täytäntöön panemiseksi.(51) Näin ollen neuvostolla oli täydet valtuudet hyväksyä yhteisöä koskevat toimenpiteet EY 301 artiklan perusteella, jossa määrätään nimenomaisesti, että kyseisessä tilanteessa – toisin sanoen yhteisön toimea koskevan yhteisen kannan hyväksymisen jälkeen – äänestyssääntönä on määräenemmistö.
70. Tätä vahvistaa myös EY 60 artiklan 1 kohdan sanamuoto, sillä siinä määrätään seuraavaa: ”Jos yhteisön toimia pidetään tarpeellisina [EY] 301 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa, neuvosto voi suhteessa niihin kolmansiin maihin, joita asia koskee, [EY 301] artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen toteuttaa tarpeelliset kiireelliset pääomien liikkuvuutta ja maksuja koskevat toimenpiteet.” Kolmanteen maahan kohdistuva varojen jäädyttämistä koskeva toimenpide, joka perustuu yhteiseen kantaan, on siis hyväksyttävä määräenemmistöllä asiaan sovellettavan primaarioikeuden nojalla. Lisäksi asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 2 kohdassa säädetään, että neuvosto laatii luettelon 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä sekä tarkastelee ja muuttaa sitä määräenemmistöpäätöksellä niiden päätösten mukaisesti, jotka neuvosto on tehnyt yhteisen kannan 2007/140/YUTP liitteen II osalta. Tältäkin osin valituksenalaisen päätöksen hyväksyminen on tapahtunut aivan asianmukaisesti: yhteisellä kannalla 2008/479/YUTP nimittäin muutettiin yhteisen kannan 2007/140/YUTP liitettä II merkitsemällä Bank Melli niiden yhteisöjen luetteloon, joiden varat on jäädytettävä. Samanaikaisesti neuvosto hyväksyi määräenemmistöllä ja sille asetuksessa N:o 423/2007 annetulla toimivallalla myös valituksenalaisen päätöksen. Kun otetaan huomioon asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 2 kohdan sanamuoto, olisi täysin ristiriitaista tulkita siihen sisältyvä viittaus yhteiseen kantaan 2007/140/YUTP äänestyssäännöksi.
71. Edellä esitetyn perusteella valituksenalaisessa tuomiossa esitetyt päätelmät sovellettavasta äänestyssäännöstä ja yhteisen kannan 2007/140/YUTP kuulumattomuudesta asetuksen N:o 423/2007 oikeudelliseen perustaan ovat aivan oikeita.
72. Väitteestä, jonka mukaan asetuksessa N:o 423/2007 säädetyt toimenpiteet eivät voi perustua pelkästään EY 60 ja EY 301 artiklaan, koska ne eivät kohdistu kolmanteen maahan, valituksenalaisessa tuomiossa todetaan perustellusti unionin tuomioistuimen katsoneen asiassa Kadi,(52) että ”kun otetaan huomioon EY 60 ja EY 301 artiklan sanamuoto, erityisesti niissä olevat ilmaisut ’suhteessa niihin kolmansiin maihin, joita asia koskee’ ja ’yhden tai useamman kolmannen maan kanssa’, näissä määräyksissä on kyse toimenpiteiden toteuttamisesta kolmansia maita vastaan, niin että tämä viimeksi mainittu ilmaisu voi kattaa tällaisen maan johtajat sekä tällaisten johtajien lähipiiriin kuuluvat tai heidän suoraan tai välillisesti valvomansa henkilöt ja yhteisöt”.(53) Bank Mellin ottaminen niiden yhteisöjen luetteloon, joiden varat on jäädytettävä, perustui kuitenkin asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohtaan, jossa ei ole nimenomaista viittausta Iraniin.
73. Mielestäni kyseisen asetuksen N:o 423/2007 perusteluista käy kuitenkin hyvin selvästi ilmi, että yhteisön huomio kohdistuu siinä pelkästään Iraniin, mikä ilmenee jo asetuksen otsikosta. Asetuksen 7 artiklan 2 kohtaa ei voida tulkita erillään asiayhteydestään, vaan sitä on päinvastoin tarkasteltava yhdessä asetuksen muiden säännösten ja johdanto-osan kanssa. Tyhjentävyyteen pyrkimättä tuon esille, että asetuksen N:o 423/2007 johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan turvallisuusneuvosto antoi päätöslauselman, jolla ”Iran määrätään keskeyttämään välittömästi” kaikki ydinaseiden levittämiseen liittyvät toimet, ja kehotti kansainvälistä yhteisöä varmistamaan, että Iranin ydinohjelmassa pyritään ”yksinomaan rauhanomaisiin tarkoitusperiin”. Johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa viitataan muun muassa unionin toimiin sen varmistamiseksi, että ”tietyt Iranin vastaiset toimenpiteet” toteutetaan, sekä tarpeeseen asettaa ”sellaisten tuotteiden ja sellaisen teknologian vientiä ja tuontia koskevat rajoitukset, joilla saatetaan edistää Iranin harjoittamaa uraanin rikastamiseen ja jälleenkäsittelyyn tai raskasveteen liittyvää toimintaa tai ydinasejärjestelmien kehittämistä”. Samassa perustelukappaleessa todetaan, että on tarpeen jäädyttää ”mainitussa toiminnassa tai kehitystyössä mukana olevien, siihen suoraan osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen ja elinten” varat. Siitä ilmenee, että rajoittavilla toimenpiteillä pyritään estämään tietyn julkisen politiikan kehittäminen. Yhteisön lainsäätäjä pitää ydinaseiden levittämistä Iranin hallituksen valitsemana ja harjoittamana toimintana, jota tukevat yhteisöt eivät osallistu mihinkään maan johtajien tahdosta riippumattomaan toimeen vaan valtiollisen hankkeen edistämiseen.
74. Tältä osin tilanne poikkeaa selvästi asiassa Kadi kyseessä olleesta tapauksesta. Asiassa Kadi annetussa tuomiossa nimittäin katsottiin, että siinä kyseessä olleille rajoittaville toimenpiteille oli ”ominaista se, ettei niillä ole mitään yhteyttä kolmatta maata johtavaan hallintoon”, koska ne kohdistettiin suoraan Osama bin Ladeniin, al-Qaida-verkostoon ja niiden lähipiiriin kuuluviin henkilöihin ja yhteisöihin.(54) Näin ollen siinä hylättiin väite, jonka mukaan EY 60 ja EY 301 artikla muodostavat yksinäänkin riittävän oikeusperustan asetukselle, koska ”on riittävää, että kyseessä olevilla rajoittavilla toimenpiteillä tarkoitetaan henkilöitä ja yhteisöjä, joiden olinpaikka on kolmannessa maassa tai jotka liitetään siihen muusta syystä”,(55) sillä jos EY 60 ja EY 301 artiklaa päätettäisiin tulkita näin, ”näille määräyksille annettaisiin liian laaja ulottuvuus eikä niiden sanamuodosta johtuvaa edellytystä, jonka mukaan kyseisten määräysten perusteella päätettävät toimenpiteet on toteutettava kolmansia maita vastaan, otettaisi lainkaan huomioon”.(56)
75. Asetuksen N:o 423/2007 sanamuodon perusteella sen tarkoituksena ei ole torjua ydinaseiden levittämistä yleensä vaan nimenomaan Iranin
ydinaseohjelman kehittämisestä aiheutuvia riskejä. Asetusta tarkasteltaessa siinä tarkoitetun toiminnan yhteys Iraniin vaikuttaa täysin ilmeiseltä. Vielä on kuitenkin selvitettävä, onko valittajalla itsellään tosiasiallinen ja riittävän suora yhteys Iranin valtioon ja sen ydinaseiden levittämistä edistävään politiikkaan, jotta valituksenalaisen päätöksen tekeminen sitä vastaan voidaan katsoa perustelluksi.
76. Valittajan ja Iranin valtion välisen yhteyden toteamiseksi riittää, kun palautetaan mieleen valituksenalaisen tuomion 1 kohdan toteamus, jota ei ole riitautettu ja jonka mukaan Bank Melli on ”Iranin valtion omistama iranilainen liikepankki”. Näin ollen se on saattanut osallistua hyvinkin olennaisesti Iranin ydinaseohjelman rahoittamiseen. Toisesta kysymyksestä on ainoastaan todettava, ettei valittajan ensimmäisessä oikeusasteessa esittämään kannekirjelmään sisälly sellaista tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävää kanneperustetta, jolla saatettaisiin kyseenalaiseksi neuvoston toteamus, jonka mukaan kantaja on antanut taloudellista tukea ydinaseiden levittämiseen.(57)
77. Näin ollen päätös Bank Mellin varojen jäädyttämisestä voitiin oikeutetusti tehdä sellaisen asetuksen nojalla, jonka oikeusperustana ovat pelkästään EY 60 ja EY 301 artikla. Turvautuminen EY 308 artiklaan oikeusperustana ei ollut tarpeen, jotta valittaja voitiin ottaa asetuksen N:o 423/2007 liitteessä V olevaan luetteloon, ja Bank Melliä koskeva rajoittava toimenpide kohdistui siis tosiasiallisesti ja asiaa koskevan unionin oikeuskäytännön mukaisesti Iranin hallintoa lähellä tai sen määräysvallassa olevaan yhteisöön, ja se toteutettiin osana Iraniin kohdistuvaa yleistä seuraamusjärjestelmää, jonka tavoitteena oli Iranin ydinaseohjelman kehittämisen lopettaminen tai ainakin sen asettaminen kansainvälisen yhteisön valvontaan.
78. Edellä esitetyn perusteella valituksenalaisessa tuomiossa asetuksen N:o 423/2007 oikeusperustasta esitetty tulkinta on täysin asianmukainen. Toinen valitusperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
C Kolmas ensisijainen valitusperuste: oikeudellinen virhe perusteluvelvollisuuden, puolustautumisoikeuksien ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden tulkinnassa
1.
Valituksenalainen tuomio
79. Valituksenalaisen tuomion 79–85 kohdassa katsotaan, että valituksenalaisen päätöksen perustelut ovat riittävät, kun otetaan huomioon sen otsikko, johdanto-osan toisen perustelukappaleen sisältö sekä B taulukon 4 kohdassa yksilöidyt syyt.
80. Sen jälkeen valituksenalaisessa tuomiossa palautetaan mieleen puolustautumisoikeuksia koskeva oikeuskäytäntö, joka on kehittynyt terrorismin torjuntaan liittyvistä rajoittavista toimenpiteistä nostettujen kanteiden yhteydessä. Vaikka asianomaisen oikeutta tulla kuulluksi on lähtökohtaisesti kunnioitettava kaikissa menettelyissä, joiden päätteeksi voidaan tehdä tälle vastainen päätös, siltä osin kuin rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanolla on oltava yllättävä vaikutus, ei edellytetä, että asianomaiselle annetaan tiedoksi sitä vastaan esitetyt seikat ja että sitä kuullaan ennen kyseessä olevan päätöksen tekemistä. Lisäksi valituksenalaisessa tuomiossa tuodaan esille, että tässä tapauksessa Bank Mellille oli siinä vaiheessa, kun valituksenalainen päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, annettu riittävän tarkat tiedot, jotta se voi ymmärtää syyt, joiden perusteella neuvosto katsoi, että asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan a ja b alakohtaa voitiin soveltaa sitä vastaan.
81. Valituksenalaisen tuomion 97 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa todetaan, että toisin kuin Bank Melli väitti, neuvostolla ei ollut velvollisuutta antaa oma-aloitteisesti Bank Mellille mahdollisuutta tutustua asiaan liittyviin asiakirjoihin, eikä valittaja myöskään tätä pyytänyt.
82. Valituksenalaisen tuomion 105–107 kohdassa katsotaan, ettei neuvosto loukannut tehokkaan oikeussuojan periaatetta. Muistutettuaan tämän periaatteen merkityksestä yhteisön oikeusjärjestyksessä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa, ettei tuomioistuinvalvonnan tehokkuutta vaarantanut se, ettei neuvosto esittänyt menettelyn aikana näyttöä. Tällainen näyttö ei ollut tarpeen, koska Bank Melli ei esittänyt sellaista tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävää kanneperustetta, jolla saatettaisiin kyseenalaiseksi neuvoston toteamus, jonka mukaan Bank Melli on yhteisö, joka on mukana Iranin joukkotuhoaseiden levittämistä edistävän ydinenergia-alan toiminnassa ja ydinasejärjestelmien kehittämisessä, osallistuu siihen suoraan tai tukee sitä, ja koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi olevansa riittävän perillä asiasta voidakseen harjoittaa täysin valvontaansa.
2.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
83. Bank Melli väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tulkinnut puolustautumisoikeuksien ja tehokkaan oikeussuojan käsitteitä liian suppeasti. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön(58) mukaan asianomaisen henkilön puolustautumisoikeuksia on kunnioitettava jo hallinnollisen menettelyn vaiheessa, joka edeltää vaihetta, jossa toimielin voi määrätä hänelle seuraamuksia. Asianomaiselle henkilölle on hallinnollisen menettelyn aikana annettava tilaisuus esittää asianmukaisesti näkemyksensä esille tuotujen tosiseikkojen ja olosuhteiden paikkansapitävyydestä. Hänen on saatava tutustua kaikkiin puolustautumisensa kannalta tarpeellisina pitämiinsä tietoihin ja hänelle on varattava tilaisuus esittää asianmukaisesti kantansa. Asianomaiselle on lisäksi myönnettävä oikeus tutustua asiakirjoihin, koska sillä kyetään takaamaan puolustautumisoikeuksien tehokas käyttäminen. Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden loukkaamista ei voida korjata oikeudenkäyntivaiheessa. Puolustautumisoikeuksia ja oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan ei kuitenkaan tässä tapauksessa kunnioitettu, koska Bank Mellille ei annettu tilaisuutta tutustua asiakirjoihin edes siinä vaiheessa, kun asiaa käsiteltiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Koska valituksenalaisen päätöksen tueksi ei esitetty ensimmäisessä oikeusasteessa todisteita, joihin Bank Mellilla ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimella olisi ollut tilaisuus tutustua, myös valituksenalaisen päätöksen perusteluja on sen mukaan pidettävä riittämättöminä.
84. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan niiden rajoitusten vastapainoksi, jotka neuvosto on kohdistanut asianomaisten puolustautumisoikeuksiin, on asetettava tiukka ja riippumaton tuomioistuimen suorittama valvonta.(59) Bank Mellin mukaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vahvistanut nämä samat vaatimukset.(60)
85. Lisäksi Bank Melli pitää valituksenalaisen tuomion perusteluja ristiriitaisina, sillä vaikka sen 91 ja 92 kohdassa tunnustetaan puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen yhdeksi yhteisön oikeuden perustavanlaatuisista periaatteista, siinä kuitenkin todetaan, ettei neuvostolla ollut velvollisuutta esittää näyttöä oikeudenkäynnissä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ei ollut mahdollista katsoa valituksenalaisen tuomion 106 kohdassa olevansa riittävän perillä asiasta voidakseen harjoittaa täysin valvontaansa, vaikkei sille ollut esitetty minkäänlaista näyttöä.
86. Neuvosto ja oikeudenkäynnin muut osapuolet vaativat, että valitusperuste hylätään perusteettomana. Ne pitävät valituksenalaisen tuomion perusteluja oikeudellisesti täysin asianmukaisina lukuun ottamatta Ranskaa, jonka näkemyksen mukaan terrorismin torjumiseksi toteutettavia rajoittavia toimenpiteitä koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ei voida tässä tapauksessa soveltaa, koska tarkasteltava asia koskee kolmanteen maahan kohdistuvassa järjestelmässä toteutettuja rajoittavia toimenpiteitä. Ranska ei kuitenkaan tee tästä erityisiä kyseiseen valitusperusteeseen liittyviä oikeudellisia päätelmiä ja vaatii joka tapauksessa sen hylkäämistä.
3.
Arviointi
87. Ehdotan, että valitusperuste jaetaan kahteen osaan, joista toinen koskee puolustautumisoikeuksien arvioinnissa ja toinen tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden arvioinnissa tapahtunutta oikeudellista virhettä. Näiden lisäksi Bank Melli väittää, että valituksenalaisen tuomion perustelut ovat ristiriitaiset.
88. Valitusperusteensa ensimmäisessä osassa Bank Melli ensinnäkin riitauttaa arvion, joka valituksenalaisessa tuomiossa esitetään neuvoston valituksenalaisen päätöksen tueksi esittämistä perusteista. Bank Melli katsoo, ettei valituksenalaisessa päätöksessä esitetä syitä, joiden perusteella neuvosto päätti hyväksyä kyseisen toimen, ja ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ollut mahdollista pitää perusteluja riittävinä, koska neuvosto ei ollut esittänyt valituksenalaisen päätöksen tekemiseen johtaneen menettelyn aikana mitään näyttöä.
89. Kuten valituksenalaisessa tuomiossa muistutetaan, perusteluvelvollisuus on jo primaarioikeudessa(61) asetettu vaatimus, joka toistetaan asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdassa.(62) Sen arvioimiseksi, onko unionin toimielin noudattanut päätöksessään perusteluvelvollisuutta, on selvitettävä, onko adressaatti voinut perustelujen avulla saada selkoa toimenpiteen syistä ja onko toimivaltainen tuomioistuin voinut niiden perusteella tutkia päätöksen laillisuuden. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, sillä tutkittaessa sitä, ovatko toimenpiteen perustelut riittävät, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt.(63) Totean vielä, että nämä perusperiaatteet vahvistetaan valituksenalaisen tuomion 82 kohdassa.
90. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa, että perusteluvelvollisuus on unionin oikeuden yleinen periaate, josta voidaan poiketa ainoastaan pakottavista syistä,(64) ja että neuvostolla on velvollisuus saattaa asianomaisen yhteisön tietoon varojen jäädyttämistä koskevaan päätökseen sen tekohetkellä vaikuttaneet ”erityiset ja konkreettiset syyt”.(65) Perusteluvelvollisuuden laajuus vaihtelee sen mukaan, millä alalla toimielin toimen toteuttaa ja minkälaisen oikeusvaikutuksen se haluaa toimelle antaa. Tässä yhteydessä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin sovelsi analogisesti unionin tuomioistuimen terrorismin vastaisiin rajoittaviin toimenpiteisiin soveltamaa päättelyä, jonka mukaan tällaisten toimenpiteiden hyväksymiseen ja täytäntöönpanoon liittyvät erityisolosuhteet huomioon ottaen neuvosto täyttää perusteluvelvollisuutensa saattamalla asianomaisten yhteisöjen tietoon varojen jäädyttämistä koskevaan päätökseen vaikuttaneet syyt joko sinä ajankohtana, jona toimenpiteestä päätetään, tai ainakin mahdollisimman pian päätöksen tekemisen jälkeen.(66) Jos kerran pidetään lähtökohtaisesti hyväksyttävänä rajoittavien toimenpiteiden kohdistamista yhteisöihin, joiden tiedetään edistävän tai tukevan unionin vastustamaa kolmannen maan politiikkaa, en – toisin kuin Ranska – näe mitään syytä, miksei terrorismin vastaisten rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden tai yhteisöjen puolustautumisoikeuksia koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä voitaisi soveltaa myös nyt tarkasteltavassa asiassa.
91. Edellä mainitsemieni kriteerien mukaisesti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin vahvistaa valituksenalaisen tuomion 84 kohdassa, että valituksenalaisessa päätöksessä on täsmennetty yksilölliset ja erityiset syyt, joiden vuoksi neuvosto käytti sille 7 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa annettua toimivaltaa valittajaa vastaan. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arvioinnissa ei mielestäni tapahtunut oikeudellista virhettä, koska se käytti asianmukaisesti arviointiperusteena sitä, kykenikö valittaja perustelujen avulla ymmärtämään syyt varojensa jäädyttämiseen ja olivatko perustelut riittävät, jotta se itse kykeni tutkimaan asianmukaisesti valituksenalaisen päätöksen laillisuuden siinä erityisessä asiayhteydessä, jossa päätös tehtiin.
92. En liioin voi hyväksyä Bank Mellin väitettä, jonka mukaan perusteluja ei voida pitää asianmukaisina ja riittävinä, jollei niiden tueksi esitetä todisteita ja jollei adressaatille ennen päätöksen tekemistä eikä sen jälkeenkään anneta tilaisuutta tutustua asiaan liittyviin asiakirjoihin.(67) Valittaja pyrkii tässä asettamaan perustelujen riittävyyden edellytykseksi asianomaisen oikeuden tulla kuulluksi tai ainakin tutustua asiakirjoihin ennen päätöksen tekemistä, vaikka nämä puolustautumisoikeuksien kaksi osatekijää on aina arvioitava erikseen. Perusteluvaatimus, jonka tavoitteena on ainoastaan saattaa asianomaisen yhteisön tietoon syyt toimielimen päätökseen sen varojen jäädyttämisestä, jotta se ymmärtäisi, mistä sitä moititaan, ja voisi arvioida ja tarvittaessa riitauttaa päätöksen perusteltavuuden, on ensinnäkin erotettava konkreettisen ja painavan näytön olemassaoloa koskevasta vaatimuksesta. Toiseksi perustelujen aineellinen paikkansapitävyys voidaan tutkia ainoastaan oikeudenkäyntivaiheessa – etenkin nyt tarkasteltavan kaltaisessa tapauksessa, jossa asianomainen henkilö ei ole pyytänyt oikeutta tutustua asiakirjoihin ­­–, ja näytön esittämistä voitaisiin edellyttää ainoastaan tällaisessa tutkinnassa. Sitä on kuitenkin pyydettävä erikseen, eikä toimivaltaisen tuomioistuimen voida edellyttää korjaavan valittajan laiminlyöntejä. Tässä tapauksessa on kuitenkin todettava, ettei Bank Melli esittänyt sellaista tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävää kanneperustetta, jossa olisi riitautettu neuvoston päätöksensä tueksi esittämät perustelut,(68) ja että valituksenalaisen päätöksen aineellista laillisuutta koskeva peruste voidaan tutkia vain, jos kantaja on siihen vedonnut.(69) Bank Melli siis moittii neuvostoa laiminlyönnistä esittää näyttöä, jonka esittämistä ainoastaan se itse olisi voinut vaatia oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä ja oikeudenkäynnissä.
93. Tämä tilanne eroaa selvästi valittajan mainitsemassa asiassa People’s Mojahedin Organization of Iran vastaan neuvosto(70) kyseessä olleesta tilanteesta. Siinä nimittäin riitautettiin sellaisen neuvoston päätöksen laillisuus, jolla valittaja pysytettiin
niiden yhteisöjen luettelossa, joiden varat on jäädytettävä, kun taas nyt tarkasteltavassa valituksessa tutkitaan ensimmäisen Bank Mellin luetteloon ottamisesta tehdyn päätöksen laillisuutta. Vaikka oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa tietty puolustautumisoikeuksien rajoittaminen voi – kuten kohta osoitan – olla perusteltua merkittäessä henkilö tai yhteisö luetteloon ensimmäisen kerran, niiden rajoittamiseen on mielestäni suhtauduttava huomattavasti tiukemmin silloin, kun kyseessä on päätös henkilön tai yhteisön pysyttämisestä luettelossa.(71) Asiassa People’s Mojahedin Organization of Iran vastaan neuvosto viimeksi mainittu oli lisäksi kieltäytynyt
toimittamasta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle tietoja, joihin päätös asianomaisen yhteisön pysyttämisestä luettelossa perustui,(72) ja näin estänyt sitä tutkimasta varojen jäädyttämistä koskevien toimenpiteiden laillisuutta ja perusteltavuutta.(73)
94. On kiistatonta, että puolustautumisoikeudet, jotka toimen laatineen toimielimen on taattava toimen hyväksymistä edeltävässä vaiheessa tai välittömästi sen hyväksymisen jälkeen, ovat nyt tarkasteltavan kaltaisissa rajoittavissa toimenpiteissä rajalliset ainakin silloin, kun asianomaiseen henkilöön tai yhteisöön kohdistetaan ensimmäisen kerran tällaisia toimenpiteitä. Oikeuskäytäntö, johon valittajan väitteet perustuvat, liittyy tosin puolustautumisoikeuksiin, jotka toimielinten on taattava sellaisessa oikeudenkäyntiä edeltävässä hallinnollisessa menettelyvaiheessa, jonka päätteeksi voidaan määrätä seuraamus, mutta tämä oikeuskäytäntö on kehittynyt unionin kilpailuoikeuden alalla. Mielestäni vaikuttaa kuitenkin siltä, että nyt tarkasteltava tilanne olisi paremminkin rinnastettavissa tapaukseen, jossa neuvosto hyväksyy terrorismin vastaisia rajoittavia toimenpiteitä tiettyjä henkilöitä tai yhteisöjä vastaan. Unionin tuomioistuimen tällä alalla vahvistaman oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeudet eivät ole oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa aivan absoluuttiset, ja se on myöntänyt, että rajoittavien toimenpiteiden tapauksessa perustelujen tiedoksi antaminen ennen luetteloon ottamista koskevan päätöksen tekemistä ”olisi omiaan vaarantamaan tässä asetuksessa säädettyjen varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämistä koskevien toimenpiteiden tehokkuuden”(74) ja että ”tällaisilla toimenpiteillä on niiden luonteen vuoksi oltava yllättävä vaikutus, ja – – niitä on sovellettava välittömästi alkavin vaikutuksin”.(75) Oikeuskäytännöllä, johon valittaja vetoaa, ei siis ole tässä yhteydessä merkitystä, ja on ilmeistä, ettei neuvostolla ollut velvollisuutta antaa perusteluja tai asiakirjoja oma-aloitteisesti valittajan tiedoksi eikä myöskään kuulla sitä ennen päätöksen tekemistä.(76) Valituksenalaisen tuomion 93 kohdassa esitetään näin ollen täysin oikea tulkinta puolustautumisoikeuksien laajuudesta, kun tiettyyn yhteisöön kohdistetaan ensimmäisen kerran oikeuskäytännössä tarkoitettu rajoittava toimenpide.
95. Valittajan väitteestä, joka perustuu neuvoston laiminlyöntiin esittää näyttöä, on heti todettava, että tämän valitusperusteen tueksi esitetty Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö on täysin tehoton. Asiassa Saadi vastaan Italia ja asiassa A. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta annetut tuomiot(77) koskevat nimittäin kumpikin Euroopan ihmisoikeussopimuksen (jäljempänä ihmisoikeussopimus) 3 artiklaa. Vaikka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin molemmissa tuomioissa katsoo, ettei perusoikeuksia voida punnita vastakkain terrorismin torjunnan kaltaisen tavoitteen kanssa, se viittaa näillä oikeuksilla kidutuksen kieltoon, joka – toisin kuin muut ihmisoikeustuomioistuimen alaan kuuluvat oikeudet – on absoluuttinen ja rajoittamaton perusoikeus.(78)
96. Tämän valitusperusteen toisessa osassa esitetty väite, jonka mukaan neuvoston laiminlyönti esittää näyttöä ennen kanteen nostamista ja käsittelyn aikana olisi loukannut Bank Mellin oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, kariutuu väistämättä kahteen seikkaan.
97. Tyydyn aluksi muistuttamaan, että valituksenalaisen tuomion 99 kohdan mukaan Bank Melli ei pyytänyt neuvostolta oikeutta tutustua asiakirjoihin, ennen kuin se pani asian vireille ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.(79) Bank Melli ei myöskään esittänyt sille tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävää kanneperustetta, jolla saatettaisiin kyseenalaiseksi sen neuvoston toteamuksen perusteltavuus, jonka mukaan Bank Melli on liitteessä V olevan B taulukon 4 kohdassa esitettyjen perusteiden nojalla osallistunut Iranissa ydinaseiden levittämistä edistävään toimintaan tai tukenut sitä.(80) Jos Bank Melli olisi asianmukaisesti tuonut esille tällaisen kanneperusteen, se olisi tosiasiallisesti vaatinut neuvostoa esittämään toteamuksensa tueksi näyttöä, jotta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin voisi tutkia nämä seikat. Koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ei ilman tällaista kanneperustetta ollut tarpeen lausua väitettyjen syiden perusteltavuudesta, se, ettei ensimmäisessä oikeusasteessa esitetty näyttöä, ei siten ole voinut vaikuttaa tuomion laillisuuteen eikä myöskään loukata valittajan oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan. Päätösvalta muiden kanneperusteiden tutkinnasta kuului ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle, joka voi määrätä täydentävistä selvittämistoimista, mutta vain, jos se katsoo tämän tarpeelliseksi.(81)
98. Väitetystä perustelujen ristiriitaisuudesta huomautan, että Bank Mellin mainitsemissa valituksenalaisen tuomion 91 ja 92 kohdassa vahvistetaan aivan oikein, että puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen on yhteisön oikeuden yleinen periaate, ja todetaan samalla, että yhteisön turvallisuuteen tai sen kansainvälisten suhteiden hoitamiseen liittyvät pakottavat syyt voivat kuitenkin rajoittaa näitä oikeuksia ja erityisesti estää asianomaista yhteisöä vastaan esitettyjen seikkojen tiedoksi antamisen.(82) Joka tapauksessa valituksenalaisen tuomion 96–102 kohdassa, joiden Bank Melli väittää olevan ristiriidassa edellä mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamuksen kanssa, ainoastaan todetaan, että Bank Mellille on annettu mahdollisuus saada selville syyt luetteloon merkitsemiseen ilman, että neuvosto olisi velvollinen antamaan sille viran puolesta
mahdollisuutta tutustua asiakirjoihin tai järjestämään viran puolesta kuulemista. Toisin kuin valittaja väittää, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei missään kohden totea, etteivät puolustautumisoikeudet velvoita neuvostoa esittämään näyttöä, eivät edes oikeudenkäyntivaiheessa.(83) Huomattakoon vielä, että valituksenalaisen tuomion 100 ja 101 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutkii vielä Bank Mellin perustelut sille, miksi se jätti pyytämättä oikeutta tutustua asiakirjoihin, mutta ei katso voivansa hyväksyä sen tässä yhteydessä esittämiä väitteitä. En näin ollen näe mitään ristiriitaa näissä valituksenalaisen tuomion eri kohdissa esitettyjen perustelujen välillä.
99. Edellä esitetyn perusteella kolmas ensisijainen valitusperuste on hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.
D Ensimmäinen toissijainen valitusperuste: neuvoston harkintavallan väärinkäyttö
1.
Valituksenalainen tuomio
100. Valituksenalaisen tuomion 51 ja 52 kohdassa todetaan ensimmäisen kanneperusteen tutkinnan yhteydessä, ettei EY 60 ja EY 301 artiklaan sisälly mitään sellaista, minkä perusteella olisi mahdollista katsoa, että näissä määräyksissä yhteisölle annettu toimivalta olisi rajoitettu turvallisuusneuvoston päättämien toimenpiteiden täytäntöönpanoon. Näin ollen neuvostolla oli toimivalta hyväksyä asetuksen 423/2007 7 artiklan 2 kohta, joka mahdollistaa varojen jäädyttämisen myös muilta yhteisöiltä, joita turvallisuusneuvosto ei ole nimennyt mutta jotka neuvoston käsityksen mukaan ovat mukana ydinaseiden levittämisessä, osallistuvat siihen suoraan tai tukevat sitä. Tämän jälkeen tuomiossa myönnetään, että asetuksen N:o 423/2007 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa neuvosto velvoitetaan käyttämään sille kyseisen asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa annettua valtaa ottaen huomioon päätöslauselman 1737 (2006) tavoitteet. Tuomion mukaan velvollisuus pyrkiä päätöslauselman tavoitteisiin ei kuitenkaan merkitse sitä, että rajoittavia toimenpiteitä voidaan panna täytäntöön ainoastaan suhteessa yhteisöihin, joita turvallisuusneuvoston tämän saman päätöslauselman nojalla hyväksymät rajoittavat toimenpiteet koskevat.
101. Valituksenalaisen tuomion 64 ja 65 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin esittää arvionsa kolmannesta kanneperusteesta, joka koskee suhteellisuusperiaatteen ja omaisuudensuojan loukkaamista. Niissä todetaan, että asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdassa on annettu neuvostolle itsenäinen toimivalta ja että kyseisen säännöksen tarkoituksena ei ole ydinaseiden levittämistä koskevien turvallisuusneuvoston päätöslauselmien täytäntöönpano. Kyseisen artiklan ja sen nojalla tehdyn päätöksen tarkoitus on yksinomaan sen varmistaminen, että päätöslauselmalla 1737 (2006) tavoitellut päämäärät saavutetaan, toteuttamalla itsenäisiä rajoittavia toimenpiteitä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin siis katsoi, että asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdalla ei panna täytäntöön turvallisuusneuvoston toista päätöslauselmaa eli päätöslauselmaa 1803 (2008), jossa ainoastaan kehotetaan kaikkia valtioita tarkkailemaan Bank Mellin toimintaa.(84) Näin ollen päätöslauselman sisältö ja tavoitteet eivät voi muodostaa arviointiperustetta, johon nähden riidanalaisen päätöksen yhteensoveltuvuutta suhteellisuusperiaatteen kanssa on arvioitava.
2.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
102. Bank Melli väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se hylkäsi sen, että turvallisuusneuvoston päätöslauselmilla 1737 (2006), 1747 (2007)(85) ja 1803 (2007) on merkitystä Euroopan unionin neuvoston harkintavallan määrittämisessä. Asetuksen N:o 423/2007 ja päätöslauselmien välinen suhde käy ilmi itse asetuksesta ja erityisesti sen johdanto-osan ensimmäisestä, toisesta, viidennestä ja kuudennesta perustelukappaleesta. Valittaja toteaa, että päätöslauselma 1803 (2008) annettiin ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä, joten neuvoston olisi pitänyt ottaa huomioon, että turvallisuusneuvosto ainoastaan vaati valtioita tarkkailemaan Bank Mellin toimia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan toisin.
103. Valittajan mukaan valituksenalaisessa tuomiossa korostetaan yhtäällä turvallisuusneuvoston päätöslauselmien merkitystä (valituksenalaisen tuomion 52 kohta) mutta todetaan toisaalla, että neuvoston toimivalta on näistä päätöslauselmista riippumatonta (64 ja 65 kohta). Tämän vuoksi valituksenalaisen tuomion perustelut ovat ristiriitaiset. Euroopan unionin neuvoston toimivalta on sidoksissa turvallisuusneuvoston päätöslauselmiin, mikä valituksenalaisessa tuomiossa olisi pitänyt ottaa huomioon arvioitaessa, onko valituksenalaisella päätöksellä loukattu suhteellisuusperiaatetta ja valittajan omaisuudensuojaa.
104. Oikeudenkäynnin muut osapuolet pitävät tätä valitusperustetta perusteettomana. Vastineessaan neuvosto väittää erityisesti, että unioni on vapaa toteuttamaan itsenäisiä toimenpiteitä päätöslauselman tavoitteiden saavuttamiseksi. Kun neuvosto hyväksyy toimia turvallisuusneuvoston päätöslauselman perusteella, neuvoston säätämien itsenäisten toimenpiteiden on vastattava päätöslauselmassa määriteltyjä tavoitteita. Tässä tapauksessa itsenäinen päätös varojen jäädyttämisestä yhteisöiltä, joita ei mainita turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa, vastasi täysin päätöslauselman tavoitetta estää Irania jatkamasta ydinohjelmansa kehittämistä.
3.
Arviointi
105. Ennen tähän valitusperusteeseen vastaamista vaikuttaa tarpeelliselta kerrata valituksenalaisen päätöksen normatiivinen asiayhteys.
106. Yhteisön oikeusjärjestyksessä päätöslauselma 1737 (2006) pantiin täytäntöön yhteisellä kannalla 2007/140/YUTP. Päätöslauselman täytäntöönpano perustuu ainoastaan unionin tahtoon edistää toimillaan Yhdistyneiden Kansakuntien asettamia tavoitteita ja olla estämättä jäsenvaltioita noudattamasta kansainvälisiä velvoitteitaan, ei suinkaan sellaisen yleisen ja suoran velvoitteen olemassaoloon, joka edellyttäisi unionilta turvallisuusneuvoston päätöslauselmien täytäntöönpanoa, sillä se ei ole Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan osapuoli.
107. Yhteisellä kannalla pannaan päätöslauselma täytäntöön, minkä lisäksi yhteisen kannan 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa todetaan, että neuvosto voi päättää jäädyttää varat henkilöiltä, yhteisöiltä ja elimiltä, joita ei luetella päätöslauselmassa 1737 (2006) mutta ”jotka osallistuvat ydinalan toimiin, joihin liittyy joukkotuhoaseiden leviämisen vaara, tai ydinasejärjestelmien kehittämiseen Iranissa, tai joilla on suora yhteys tällaiseen toimintaan tai jotka antavat tukea tällaiselle toiminnalle, tai niiden puolesta tai johdolla toimivat henkilöt tai yhteisöt tai niiden omistuksessa tai määräysvallassa olevat yhteisöt, myös silloin, kun tällainen omistus tai määräysvalta perustuu laittomiin keinoihin”. Yhteisen kannan 2007/140/YUTP johdanto-osan 10 perustelukappaleessa selvitetään syyt, joiden vuoksi neuvosto on halunnut mennä päätöslauselmassa määrättyä pidemmälle. Siinä todetaan, että ”[Euroopan unionin] neuvoston – – antamien päätelmien mukaisesti ja päätöslauselman 1737 (2006) tavoitteiden saavuttamiseksi” jäädyttämistoimenpiteitä olisi voitava soveltaa myös muihin henkilöihin ja yhteisöihin, jotka neuvosto ”määrittää samojen perusteiden mukaisesti, joita turvallisuusneuvosto tai komitea soveltaa kyseessä olevien henkilöiden tai yhteisöjen määrittämiseksi”.
108. Asetus N:o 423/2007 hyväksyttiin pian yhteisen kannan 2007/140/YUTP jälkeen, sillä jälkimmäisessä mainitaan nimenomaisesti, että yhteisön toimia tarvitaan tiettyjen siinä määriteltyjen toimenpiteiden täytäntöön panemiseksi.(86) Asetuksella N:o 423/2007 siis pantiin päätöslauselma 1737 (2006) täytäntöön Euroopan yhteisössä jatkamalla yhteisen kannan 2007/140/YUTP logiikkaa: neuvostolle annetaan asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdassa yksipuolinen itsenäinen toimivalta nimetä turvallisuusneuvoston määrittämien kriteerien perusteella henkilöt, yhteisöt ja elimet, jotka ovat mukana, osallistuvat suoraan tai tukevat Iranin joukkotuhoaseiden levittämistä edistävää ydinenergia-alan toimintaa ja ydinasejärjestelmien kehittämistä. Tämä neuvostolle kuuluva itsenäinen toimivalta, joka ei ole riippuvainen turvallisuusneuvoston nimeämiinsä henkilöihin, yhteisöihin ja elimiin kohdistamista rajoittavista toimenpiteistä, vastaa täysin päätöslauselman 1737 (2006) alkuperäistä tavoitetta, jonka unioni ja sitä ennen yhteisö ottivat sittemmin omakseen. Sekä yhteisestä kannasta 2007/140/YUTP että itse asetuksesta käy selvästi ilmi, että neuvosto voi käyttää itsenäistä toimivaltaansa ainoastaan turvallisuusneuvoston määrittämän tavoitteen saavuttamiseksi. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perusteluissa(87) ei tältä osin löydy moitteen sijaa.
109. Neuvoston toimivaltaa arvioitaessa on siten erotettava selkeästi seuraavat kaksi tilannetta.
110. Asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 1 kohdassa viitataan ainoastaan niiden henkilöiden, yhteisöjen ja elimien luetteloon, jotka Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvosto tai pakotekomitea on nimennyt Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1737 (2006) 12 kohdan mukaisesti, ja säännöksessä siis viitataan nimenomaisesti tähän päätöslauselman kohtaan.
111. Asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa puolestaan annetaan neuvostolle toimivalta, joka on nimeämisen ja luetteloon ottamisen osalta päätöslauselmasta 1737 (2006) riippumatonta, vaikka sen käytöllä pyritäänkin samaan tavoitteeseen kuin päätöslauselmassa. Turvallisuusneuvoston tavoite on – vaikkakin epäsuorasti – ainoa asetuksen 7 artiklan 2 kohtaan perustuvien neuvoston toimien laillisuuden mittari. Sillä, että turvallisuusneuvosto tai pakotekomitea ei ole nimennyt valittajaa yhteisöksi, jonka varat on jäädytettävä, vaan päätöslauselman 1803 (2008) 10 kohdan mukaisesti yhteisöksi, jonka toimia jäsenvaltioita kehotetaan tarkkailemaan, ei siten ole merkitystä, koska yhteisössä on selkeästi annettu neuvostolle itsenäinen toimivalta luetteloon merkitsemisessä.
112. Tässä yhteydessä muistutan, että jo valituksenalaisen päätöksen otsikostakin ilmenee, että sen tavoitteena on asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan täytäntöönpano. Päätöslauselman 1803 (2008) hyväksyminen on tosin vaikuttanut kyseiseen asetukseen, koska sitä on muutettu tämän päätöslauselman perusteella,(88) mutta ainoastaan turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa nimeämien uusien henkilöiden, yhteisöjen ja elinten lisäämiseksi. Uuden päätöslauselman hyväksymisellä ei siten ollut muuta vaikutusta kuin asetuksen N:o 423/2007 liitteeseen sisältyvän, sen 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun turvallisuusneuvoston nimeämien yhteisöjen luettelon ajantasaistaminen. Näin ollen on täysin perusteltua todeta, ettei sitä, oliko valittajan merkitseminen neuvoston nimeämien yhteisöjen luetteloon oikeasuhteista, voida arvioida päätöslauselman 1803 (2008) perusteella.
113. Toisin kuin valittaja väittää, on vielä todettava, ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perusteluissa ole ristiriitaa. Valituksenalaisen tuomion 52 kohdassa on tarkoitus täsmentää asetuksen ja päätöslauselman 1737 (2006) välisiä suhteita, ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo täysin perustellusti, että neuvoston on käytettävä sille asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdassa annettua itsenäistä toimivaltaa ottaen huomioon päätöslauselman 1737 (2006) tavoitteet. Valituksenalaisen tuomion 65 kohdassa puolestaan evätään päätöslauselman 1803 (2008) soveltuvuus arviointiperusteeksi, johon nähden neuvoston toimen oikeasuhteisuutta on arvioitava. On siis todettava, ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ole toiminut ristiriitaisesti, koska nämä kaksi näkökohtaa liittyvät kumpikin eri päätöslauselmiin.
114. Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen toissijaisesti esitetty valitusperuste on hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.
E Toinen toissijainen valitusperuste: virhe valittajan omaisuudensuojan arvioinnissa
1.
Valituksenalainen tuomio
115. Valituksenalaisen tuomion 70 ja 71 kohdassa pääasiallisesti todetaan, että perusoikeuksien kunnioittaminen on yhteisön säädösten laillisuuden edellytys. Perusoikeudet eivät kuitenkaan ole ehdottomia, ja niiden käyttöä voidaan rajoittaa Euroopan yhteisön yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Tällaisten tavoitteiden tärkeys on omiaan oikeuttamaan tietyille toimijoille aiheutuvat merkittävätkin kielteiset seuraukset, kuten vakiintuneessa oikeuskäytännössä on jo todettu. Tässä tapauksessa Bank Mellin omaisuudensuojaa sekä vapautta harjoittaa taloudellista toimintaa rajoitettiin huomattavassa määrin, koska se ei voinut käyttää yhteisön alueella sijaitsevia tai yhteisön kansalaisten hallussa olevia varojaan. Toimenpiteen oikeuttavan tavoitteen eli kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden säilymisen tärkeys oli kuitenkin omiaan oikeuttamaan siitä Bank Mellille aiheutuvat haitat, jotka eivät olleet kohtuuttomia suhteessa tavoiteltuun päämäärään, etenkin kun rajoitus koski ainoastaan osaa Bank Mellin varoista ja kun asetuksen N:o 423/2007 9 ja 10 artiklassa säädetään tietyistä varojen jäädyttämistä koskevista poikkeuksista.
2.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
116. Toisessa toissijaisesti esittämässään valitusperusteessa Bank Melli väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki arviointivirheen sen omaisuudensuojasta. Valittajan mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli väärässä hylätessään valituksenalaisen tuomion 70 ja 71 kohdassa neljänteen kanneperusteeseen liittyvän väitteen Bank Mellin omaisuudensuojan perusteettomasta rajoittamisesta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja erityisesti asiassa Saadi vastaan Italia(89) ja asiassa A. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta(90) annetuista tuomioista nimittäin johtuu, ettei perusoikeuksien suojaa ja terrorismin torjuntaa voida punnita keskenään. Sama koskee rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden säilyttämistä koskevia toimenpiteitä. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki Bank Mellin mukaan oikeudellisen virheen sivuuttaessaan valittajan perusoikeudet. Lisäksi se teki perusteluvirheen luonnehtiessaan rajoittavia toimenpiteitä oikeutetuiksi ottamatta lainkaan huomioon merkitystä, joka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on annettu ihmisoikeuksien suojelulle aina asiassa Internationale Handelsgesellschaft annetusta tuomiosta(91) lähtien ja jota Lissabonin sopimuksen voimaantulo ja valmistelut unionin liittymiseksi Euroopan ihmisoikeussopimukseen ovat entisestään vahvistaneet.
117. Neuvosto, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio viittaavat yksimielisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan perusoikeuksien käytölle voidaan asettaa rajoituksia(92) ja joka niiden näkemyksen mukaan vastaa asiaa koskevaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä.(93) Ne katsovat, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioilla, joihin Bank Mellin valituksessa vedotaan, ei ole merkitystä omaisuudensuojan tutkimisen kannalta. Niiden mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi aivan perustellusti, että toimenpiteellä tavoiteltu päämäärä oli omiaan oikeuttamaan Bank Mellin omaisuudensuojan rajoittamisen ja että sen toinen toissijaisesti esittämä kanneperuste on siten hylättävä.
3.
Arviointi
a)
Alustava huomautus
118. Asianosaisia ja väliintulijoita pyydettiin suullisessa käsittelyssä esittämään näkemyksensä siitä, voiko kuka tahansa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, mukaan luettuna Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu hallituksen organisaatio, vedota omaisuudensuojan kaltaiseen perusoikeuteen ja olisiko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen pitänyt omaisuudensuojan loukkaamista koskevaa kanneperustetta tutkiessaan selvittää, oliko Bank Mellilla tosiasiallisesti oikeutta vedota tällaisen perusoikeuden loukkaamiseen, vaikka se on kolmannessa valtiossa sijaitseva oikeushenkilö, jolla vaikuttaa olevan riittävän suora yhteys omistajansa eli Iranin valtion harjoittamaan ydinaseiden levittämistä edistävään politiikkaan, jotta sen varat voitiin jäädyttää asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan perusteella.
119. Kiistämättä tämän kysymyksen tärkeyttä sinänsä epäilen, voidaanko sitä ottaa tutkittavaksi nyt tarkasteltavassa asiassa.
120. Yksikään asianosaisista ja väliintulijoista ei nimittäin ole kiistänyt tämän oikeuden kuulumista Bank Mellille, ei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsittelyssä eikä unionin tuomioistuimen kirjallisessa menettelyssä.(94) Myöskään ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole kyseenalaistanut valittajan oikeutta vedota omaisuudensuojaan, sellaisena kuin se taataan unionin oikeusjärjestyksessä.(95) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kantaaottamattomuutta ei välttämättä voida tulkita ongelman sivuuttamiseksi, vaan se voi yhtä hyvin merkitä omaisuudensuojan implisiittistä hyväksymistä Bank Mellille. Siitä, ettei yksikään oikeudenkäynnin osapuoli – etenkään neuvosto – kyseenalaistanut tätä vastineessaan, voidaan päätellä, ettei unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ole nyt tarkasteltavassa asiassa saatettu sellaista oikeudellista virhettä, jonka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi tehnyt katsomalla implisiittisesti mutta väistämättä, että Bank Mellillä on oikeus vedota omaisuudensuojaan.
121. Jäljelle jää siis kysymys siitä, olisiko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kuulunut viran puolesta ottaa tämä seikka tutkittavaksi, minkä se olisi voinut tehdä ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseessä on oikeusjärjestyksen perusteita koskeva peruste. Minulla on jo kerran ollut tilaisuus määrittää julkisasiamies Jacobsin asiassa Salzgitter vastaan komissio(96) esittämän ratkaisuehdotuksen pohjalta edellytykset oikeusjärjestyksen perusteita koskevan perusteen määrittelemiseksi.(97) Kyseessä on tällainen peruste, jos
– rikkomisen kohteena olleen oikeussäännön tarkoituksena on täyttää unionin oikeusjärjestyksen perustavanlaatuinen tavoite ja sillä on merkittävä asema kyseisen tavoitteen täyttämisessä ja
– rikkomisen kohteena ollut oikeussääntö on annettu kolmansien hyväksi tai yleiseksi hyödyksi eikä vain niiden henkilöiden hyväksi, joita asia välittömästi koskee.
Julkisasiamies Jacobs lisäsi näihin kriteereihin vielä yhteisön oikeuden rikkomisen ilmeistä luonnetta koskevan edellytyksen, mutta itse en usko, että se liittyy oikeusjärjestyksen perusteisiin kuuluvaksi perusteeksi luokittelemiseen. Mielestäni tämä edellytys on ennemminkin ennakkoedellytys tuomioistuimen velvollisuudelle tutkia se viran puolesta.(98)
122. Vaikka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisikin rikkonut oikeussääntöä katsoessaan virheellisesti, että valittajalla on omaisuudensuoja, totean seuraavat kaksi seikkaa. Ensinnäkin kysymys siitä, kuuluuko valittajalle jokin tietty perusoikeus, on asiaankuulumaton edellä mainituista edellytyksistä jälkimmäisen kannalta. Toiseksi tämä kysymys on riittävän hankala ratkaista, jotta voidaan katsoa, ettei kyseessä ole unionin oikeuden ilmeinen rikkominen, ja ainoastaan se oikeuttaisi unionin tuomioistuimen tutkimaan kysymyksen viran puolesta. Näin ollen katson, ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiana ollut tutkia viran puolesta tällaista kysymystä. Siten myöskään unionin tuomioistuimen ei kuulu tutkia sitä. Jos unionin tuomioistuin nyt kaikesta huolimatta päättää tutkia kysymyksen, se ei mielestäni voisi mitenkään välttyä joutumasta tilanteeseen, jossa sen todettaisiin lausuneen ultra petita.
123. Mielestäni unionin tuomioistuin ei voi eikä saa ottaa tätä kysymystä tarkasteltavaksi. Jos kuitenkin vielä jää kytemään epäilys siitä, onko päätelmäni sittenkään oikea, muistuttaisin, että nyt tarkasteltavassa asiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on joka tapauksessa ratkaissut asian valittajan kannalta edullisimmalla tavalla katsomalla, että valittajalla oli lähtökohtaisesti oikeus vedota omaisuudensuojaan.
124. Edellä esitetyistä syistä – ja kiistämättä itse kysymyksen merkityksellisyyttä tai ennakoimatta vastausta, jonka unionin tuomioistuin siihen antaa siinä vaiheessa, kun tämä kysymys tosiasiallisesti saatetaan sen käsiteltäväksi – ehdotan, että unionin tuomioistuin tutkisi tässä tapauksessa valitusperustetta siinä muodossa kuin valittaja on sen esittänyt.
b)
Valitusperusteen arviointi
125. Kun valitusperustetta tarkastellaan valittajan esittämässä muodossa, siitä on aiheellista esittää seuraavat kaksi toteamusta.
126. Ensinnäkin on vielä kerran todettava, ettei valittajan mainitsemalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöllä ole merkitystä tässä valitusasiassa. Asiassa Saadi vastaan Italia oli kyse Italian oikeudesta panna täytäntöön maastakarkotuspäätös, joka eräälle Tunisian kansalaiselle oli osoitettu sillä perusteella, että hän oli toiminut aktiivisesti järjestöstössä, joka tarjoaa kuljetus- ja rahoitustukea ääriryhmien jäsenille Italiassa, ja siten häirinnyt Italian yleistä järjestystä, vaikka karkotuspäätöksen täytäntöönpanon väitettiin altistavan hänet Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaiselle kohtelulle. Ihmisoikeustuomioistuin vahvisti, että ”koska ihmisoikeussopimuksessa annetaan ehdoton suoja 3 artiklassa kielletyltä kohtelulta, henkilön luovuttaminen tai karkottaminen maahan, jossa hän on vaarassa joutua mainitunlaisen käsittelyn kohteeksi, on tämän määräyksen vastaista”,(99) ja katsoi, että ”epäinhimillisen kohtelun riskiä ja maastakarkotukselle esitettyjä perusteita [tässä tapauksessa terrorismin torjuntaa] ei siten ole mahdollista punnita keskenään sen ratkaisemiseksi, syntyykö valtiolle 3 artiklan soveltamisalaan kuuluva vastuu siitä huolimatta, että tämä epäinhimillinen kohtelu on kolmannen valtion asia”.(100) Asiassa A. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta annetussa tuomiossa, joka sekin koskee Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan soveltamisalaa, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tyytyy ainoastaan muistuttamaan Bank Mellin mainitsemassa tuomion kohdassa, että ”3 artiklassa vahvistetaan yksi demokraattisen yhteiskunnan perusarvoista. Tähän määräykseen ei sallita rajoituksia, toisin kuin useimpiin ihmisoikeussopimuksen normatiivisiin lausekkeisiin ja sen lisäpöytäkirjoihin nro 1 ja 4, ja [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] 15 artiklan 2 kohdan mukaan tästä määräyksestä ei voida poiketa edes sellaisen hätätilan aikana, joka uhkaa kansakunnan elämää. Kiduttaminen ja epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rankaiseminen ovat ihmisoikeussopimuksen mukaan ehdottomasti kiellettyjä, jopa kaikkein vaikeimmissa olosuhteissa, kuten terrorismin torjunnassa, ja oli asianomainen henkilö harjoittanut minkälaista toimintaa hyvänsä”.(101)
127. Näissä kahdessa tuomiossa mahdottomuus punnita keskenään perusoikeuksia ja terrorismin torjuntaa rajataan tiukasti kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rankaisemisen estämiseen. Asiassa A. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta annetun tuomion edellä mainitussa kohdassa annetaan lisäksi selvästi ymmärtää, että tällainen punnitseminen on kuitenkin lähtökohtaisesti täysin mahdollista muiden, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjassa nro 1 tarkoitettujen oikeuksien yhteydessä. Kyseisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa käsitellään nimenomaan omaisuudensuojaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan omaisuudensuoja kuuluu oikeuksiin, joiden käyttöä voidaan rajoittaa.(102)
128. Myös unionin oikeudessa on katsottu, että omaisuudensuojalle voidaan asettaa rajoituksia.(103) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan omaisuudensuoja ”ei ole ehdoton, vaan sitä on tarkasteltava sen tehtävän mukaan, joka sillä on yhteiskunnassa. Tästä seuraa, että omaisuudensuojaa voidaan rajoittaa edellyttäen, että nämä rajoitukset ovat tosiasiallisesti perusteltuja yhteisön yleisen edun mukaisten päämäärien saavuttamiseksi ja että ne eivät tavoiteltujen päämäärien kannalta ole suhteettomia ja kestämättömiä siten, että niillä puututaan taatun perusoikeuden olennaiseen sisältöön”.(104) Nyt tarkasteltavassa asiassa rajoittava toimenpide merkitsi kiistatta Bank Mellin omaisuudensuojan rajoittamista.(105) Valittaja riitauttaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tällaisten haittojen oikeutuksesta esittämän perustelun, jonka mukaan toimenpide ei ollut kohtuuton suhteessa tavoiteltuihin päämääriin, ”kun otetaan huomioon, että kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden säilyminen on ensisijaisen tärkeää”.(106)
129. Huomautan vielä omalta osaltani, että kun yhteisö on pyrkinyt torjumaan terrorismia hyväksymällä rajoittavia toimenpiteitä, sillä ei ole ollut muuta päämäärää kuin rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden säilyttäminen.(107) Samoin on katsottu tilanteissa, joissa sen toimenpiteiden tavoitteena on ollut sotatilan ja vakavien ihmisoikeusloukkausten lopettaminen.(108) Näin ollen ei voida katsoa toisin myöskään yhteisön osallistuessa sellaisiin kansainvälisen yhteisön toimiin, joiden tavoitteena on estää ydinaseiden levittäminen ja velvoittaa Iran asettamaan ydinohjelmansa kansainvälisen yhteisön valvontaan. Tällaista tavoitetta on kiistatta pidettävä yleisen edun mukaisena.
130. Edellä esitetyn perusteella – ja toisin kuin Bank Melli väittää – ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi ei ole ristiriidassa valittajan esiin tuoman Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön sen paremmin kuin perusoikeuksia koskevan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännönkään kanssa.
131. Näin ollen toinen toissijaisesti esitetty valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
F  Kolmas toissijainen valitusperuste: neuvoston ilmeinen arviointivirhe sisällytettäessä valittaja niiden yhteisöjen luetteloon, joiden varat on jäädytettävä
1.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
132. Bank Melli katsoo, että Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EY) N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanosta ja päätöksen 2008/475/EY kumoamisesta 17.11.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1100/2009(109) (jäljempänä asetus N:o 1100/2009) hyväksyminen on käsittelyn aikana esille tullut uusi seikka, jonka perusteella sillä on työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan(110) mukaan oikeus esittää uusi peruste. Bank Mellin mukaan asetuksen N:o 1100/2009 tiedoksiantokirjeestä ilmenee neuvoston nojautuneen päätöksessään sekä uusiin perusteisiin että perusteisiin, joiden perusteella valittaja alun perin merkittiin asetuksen N:o 423/2007 liitteeseen V. Jos siis unionin tuomioistuin katsoo, ettei Bank Melli ole pelkästään nostamalla kumoamiskanteen valituksenalaisesta päätöksestä ainakin implisiittisesti riitauttanut neuvoston väitettä sen osallistumisesta ydinaseiden levittämiseen, valittajalla on oikeus nimenomaisesti riitauttaa tämä väite.
133. Valitusperusteessaan Bank Melli väittää, että neuvosto teki ilmeisen arviointivirheen, kun se merkitsi valittajan asetuksen N:o 423/2007 liitteeseen V ja pysytti merkinnän. Väitteensä tueksi se vetoaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen asian käsittelyn yhteydessä 4.2.2009 toimittamiinsa asiakirjoihin ja kirjeenvaihtoon, jota se kävi neuvoston kanssa sen jälkeen, kun neuvosto oli 25.6.2009 julkaissut asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun luetteloon merkityille henkilöille, yhteisöille ja elimille uuden ilmoituksen, jossa tiedotettiin näiden mahdollisuudesta pyytää tutkimaan uudelleen luetteloon sisällyttämisestä tehty päätös.(111) Bank Mellin mukaan kaikista näistä asiakirjoista käy ilmi, ettei se ole koskaan osallistunut Iranin ydinohjelmaan eikä sillä ole mitään yhteyttä ohjelmaan osallistuneisiin yhteisöihin.
134. Neuvosto, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio katsovat yksimielisesti, ettei valitusperustetta voida ottaa tutkittavaksi.
2.
Arviointi
135. Valitusperuste kohdistuu kiistatta itse neuvostoon ja koskee ilmeistä arviointivirhettä, jonka neuvosto teki hyväksymällä asetuksen N:o 1100/2009 ja epäsuorasti hyväksymällä asetuksen N:o 473/2007.
136. Valitusperusteen kohdistamisesta neuvostoon on todettava, ettei valittaja riitauta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamusta, jonka mukaan sille osoitettuun kannekirjelmään ei sisälly kanneperustetta, jolla saatettaisiin kyseenalaiseksi neuvoston toteamus siitä, että Bank Melli on antanut taloudellista tukea ydinaseiden levittämiseen, ”vaikka tämä toteamus muodostaa riidanalaisen päätöksen perustan siltä osin kuin se koskee kantajaa, ja että näin ollen oli mahdollista esittää tällainen kanneperuste jo kannetta nostettaessa”.(112) Valittaja yritti häthätää perustella tätä kannekirjelmänsä perusluonteista puutetta väittämällä muutoksenhakuvaiheessa,(113) että unionin tuomioistuimen on katsottava, että kumoamiskanteen nostaminen valituksenalaisesta päätöksestä merkitsi jo sinänsä – vaikkakin implisiittisesti – sen neuvoston toteamuksen riitauttamista, jonka mukaan valittaja tukee ydinaseiden levittämistä.
137. Väitettä ei voida hyväksyä. Valituksenalaisen päätöksen kumoamista olisi voitu vaatia hyvinkin monenlaisista syistä, joiden ei välttämättä olisi tarvinnut liittyä – eivätkä ne tosiasiallisesti liittyneetkään – väittees een Bank Mellin osallistumisesta ydinaseiden levittämiseen. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen sen paremmin kuin unionin tuomioistuimenkaan tehtävä ei ole lähteä arvailemaan syitä, joiden vuoksi valittaja on päättänyt riitauttaa toimen pätevyyden, vaan se on täysin valittajan omalla vastuulla. Muistutan kuitenkin, että valitusperuste on joka tapauksessa kohdistettu neuvostoon.
138. Koska ”unionin tuomioistuin on – – valitusasioissa toimivaltainen tutkimaan ainoastaan oikeudellisen ratkaisun, jonka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt sille esitetyistä perusteista ja perusteluista”,(114) ja kun otetaan huomioon, ettei valittaja esittänyt ensimmäisessä oikeusasteessa tätä koskevaa kanneperustetta, ainoa syy, jonka vuoksi unionin tuomioistuin voisi ottaa kantaa kyseisen valittajaa koskevan toteamuksen paikkansapitävyyteen, olisi uusien tosiseikkojen tai oikeudellisten seikkojen esille tuleminen käsittelyn aikana. Juuri tästä syystä valittaja vetoaa asetuksen N:o 1100/2009(115) antamiseen. Asetuksen N:o 423/2007 liite V on korvattu asetuksen N:o 1100/2009 liitteellä. Valittaja on siis edelleen merkittynä näin muutetussa liitteessä olevan B taulukon 4 kohtaan, mutta luetteloon merkitsemisen perusteita on täydennetty.
139. Huomautan aluksi, että – toisin kuin neuvosto väittää vastineessaan – työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohta kuuluu määräyksiin, joita työjärjestyksen 118 artiklan nojalla sovelletaan myös valitusten käsittelyssä.(116)
140. Sen määrittämisestä, onko kyseessä asian käsittelyn kuluessa esille tullut uusi seikka, valittaja toteaa itsekin, että asetuksen N:o 1100/2009 tiedoksiantoa koskevan neuvoston kirjeen mukaan valittajan luettelossa pysyttämistä koskeva asetus perustuu ennen kaikkea syihin, jotka alun perin johtivat sen merkitsemiseen asetuksen N:o 423/2007 liitteen V luetteloon. Vaikka neuvosto on asetusta N:o 1100/2009 hyväksyessään saattanut hyvinkin ottaa huomioon uusia seikkoja, en näe, miten asetus N:o 1100/2009 voisi itsessään olla sellainen työjärjestyksen 42 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu uusi seikka, joka oikeuttaisi valittajan esittämään muutoksenhakuvaiheessa uuden perusteen, vaikka se olisi aivan ilmeisesti voinut jo ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsittelyssä(117) riitauttaa tämän toteamuksen, johon koko valituksenalainen päätös perustuu.
141. Muutoksenhakuvaiheessa tällainen uusi peruste voitaisiin joka tapauksessa kohdistaa ainoastaan johonkin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämään arviointiin sisältyvään näkökohtaan. Kohdistaessaan tämän valitusperusteen neuvostoon, vaikkei se tosiasiallisesti kykene osoittamaan, että käsittelyn aikana olisi tullut esille uusia tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja, ja vaikkei se esittänyt tätä näkökohtaa koskevaa kanneperustetta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, valittaja yrittää epäasianmukaisella tavalla laajentaa riidan kohdetta ja siten vääristää valitusta.(118)
142. Kolmatta toissijaisesti esitettyä valitusperustetta ei näin ollen voida ottaa tutkittavaksi.
IV Oikeudenkäyntikulut
143. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin päättää oikeudenkäyntikuluista. Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdassa, jota sovelletaan kyseisen työjärjestyksen 118 artiklan nojalla muutoksenhakumenettelyyn, määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska valittaja häviää mielestäni asian, se on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakuun liittyvät oikeudenkäyntikulut neuvoston vaatimusten mukaisesti. Koska Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio ovat osallistuneet käsittelyyn väliintulijoina työjärjestyksen 115 artiklan perusteella, ne vastaavat kukin omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
V Ratkaisuehdotus
144. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Valitus hylätään.
2) Bank Melli Iran velvoitetaan korvaamaan Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut.
3) Muut oikeudenkäynnin osapuolet vastaavat kukin omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)  –	Asia T-390/08, tuomio 14.10.2009 (Kok., s. II-3967).
(3)  –	EUVL L 163, s. 29.
(4)  –	S/RES/1737 (2006)*.
(5)  –	EUVL L 61, s. 49.
(6)  –	EUVL L 103, s. 1.
(7)  –	S/RES/1803 (2008).
(8)  –	Ks. päätöslauselman 1803 (2008) 10 kohta.
(9)  –	EUVL L 163, s. 43.
(10)  –	Neuvoston yhteinen kanta 7.8.2008 (EUVL L 213, s. 58).
(11)  –	Bank Mellin Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitsevalta tytäryhtiöltä jäädytettiin varat samalla päätöksellä kuin emoyhtiöltä. Tytäryhtiö nosti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa emoyhtiöstä erillisen kanteen (ks. yhdistetyt asiat T­‑246/08 ja T‑332/08, Bank Melli v. neuvosto, tuomio 9.7.2009, Kok., s. II‑2629), joka hylättiin. Se on valittanut tuomiosta unionin tuomioistuimeen, ja tämä unionin tuomioistuimen kirjaamossa numerolla C-380/09 P rekisteröity valitus käsitellään siis erikseen.
(12)  –	Lainattu tämän ratkaisuehdotuksen 7 kohdassa.
(13)  –	Asia C-227/92 P, tuomio 8.7.1999 (Kok., s. I-4443).
(14)  –	Lainattu tämän ratkaisuehdotuksen 7 kohdassa.
(15)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 86 kohta.
(16)  –	Yhdistetyt asiat C-402/05 P ja C-415/05 P, tuomio 3.9.2008 (Kok., s. I-6351).
(17)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 241–244 kohta.
(18)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 336 kohta.
(19)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 337 kohta. Kursivointi tässä.
(20)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 86 kohta.
(21)  –	Yhdistetyt asiat 16/62 ja 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes ym. v. neuvosto, tuomio 14.12.1962 (Kok., 1962, s. 901, Kok. Ep. I, s. 145).
(22)  –	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 88 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(23)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 1 kohta.
(24)  –	Asia 98/78, Racke, tuomio 25.1.1979 (Kok., s. 69, Kok. Ep. IV, s. 297, 15 kohta).
(25)  –	Asia 52/69, tuomio 14.7.1972 (Kok., s. 787).
(26)  –	Edellä alaviitteessä 25 mainittu asia Geigy v. komissio, tuomion 18 kohta.
(27)  –	Edellä alaviitteessä 25 mainittu asia Geigy v. komissio.
(28)  –	Edellä alaviitteessä 25 mainittu asia Geigy v. komissio, tuomion 19 kohta.
(29)  –	Asia 48/69, tuomio 14.7.1972 (Kok., s. 619, Kok. Ep. II, s. 25, 39–44 kohta).
(30)  –	Huomattakoon, että tätä oikeuskäytäntöä on sittemmin jatkettu: ks. esimerkiksi yhdistetyt asiat T-78/96 ja T-170/96, W. v. komissio, tuomio 28.5.1998 (Kok. H., s. I-A-239 ja II-745, 183 kohta) ja asia T-323/00, SAT.1 v. SMHV (SAT.2), tuomio 2.7.2002 (Kok., s. II-2839, 12 kohta).
(31)  –	Ks. edellä alaviitteessä 13 mainittu asia Hoechst v. komissio.
(32)  –	Edellä alaviitteessä 13 mainittu asia Hoechst v. komissio, tuomion 68 ja 72 kohta.
(33)  –	Asia C-398/00, tuomio 18.6.2002 (Kok., s. I-5643).
(34)  –	Edellä alaviitteessä 33 mainittu asia Espanja v. neuvosto, tuomion 33 kohta. Kursivointi tässä.
(35)  –	Mainittu edellä alaviitteissä 25 ja 29.
(36)  –	Asia 6/54, Alankomaat v. korkea viranomainen, tuomio 21.3.1955 (Kok., s. 220).
(37)  –	Asia 68/86, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 23.2.1988 (Kok., s. 855, Kok. Ep. IX, s. 371).
(38)  –	Asia 203/86, Espanja v. neuvosto, tuomio 20.9.1988 (Kok., s. 4563).
(39)  –	Ks. erityisesti asia C-137/92 P, komissio v. BASF ym., tuomio 15.6.1994 (Kok., s. I-2555, Kok. Ep. XV, s. I-239, 76 kohta) ja yhdistetyt asiat C-287/95 P ja C‑288/95 P, komissio v. Solvay, tuomio 6.4.2000 (Kok., s. I-2391, 55 kohta).
(40)  –	Ks. erityisesti asia C-265/97 P, VBA v. Florimex ym., tuomio 30.3.2000 (Kok., s. I‑2061); asia C-390/06, Nuova Agricast, tuomio 15.4.2008 (Kok., s. I-2577, 79 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja yhdistetyt asiat C-341/06 P ja C‑342/06 P, Chronopost v. UFEX ym., tuomio 1.7.2008 (Kok., s. I-4777, 88 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(41)  –	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohta.
(42)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 340 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(43)  –	Mainittu edellä alaviitteissä 25 ja 29.
(44)  –	Jos unionin tuomioistuin ratkaisuehdotuksestani huolimatta katsoo, että tiedoksiantovelvollisuus kuuluu olennaisiin menettelymääräyksiin, tämän velvollisuuden laiminlyönti ei – toisin kuin valittaja väittää – missään tapauksessa merkitse automaattisesti valituksenalaisen päätöksen kumoamista, koska unionin tuomioistuin on jo edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa Hoechst vastaan komissio katsonut, että olennaisen menettelymääräyksen rikkominen voi johtaa – mutta sen ei ole johdettava – toimen kumoamiseen. Edellä alaviitteessä 33 mainitussa asiassa Espanja vastaan neuvosto tämä periaate on muotoiltu vielä selkeämmin, sillä sen mukaan tiedoksiannon puuttuminen voi ”tietyissä tilanteissa” olla peruste toimen kumoamiseen (ks. tuomion 33 kohta).
(45)  –	Mainittu edellä alaviitteissä 25 ja 29.
(46)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi.
(47)  –	Mainittu tämän ratkaisuehdotuksen 69 ja 70 kohdassa.
(48)  –	”Jos jokin yhteisön toimi osoittautuu tarpeelliseksi yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi yhteismarkkinoiden toiminnassa eikä tässä sopimuksessa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista, neuvosto antaa aiheelliset säännökset yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan.”
(49)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi.
(50)  –	EY 301 artiklan sanamuodon mukaan: ks. tämän ratkaisuehdotuksen 69 kohta.
(51)  –	Ks. yhteisen kannan 2007/140/YUTP johdanto-osan 12 perustelukappale.
(52)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi.
(53)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 166 kohta.
(54)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 167 kohta.
(55)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 168 kohta.
(56)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi.
(57)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 30 kohta ja tämän ratkaisuehdotuksen 136 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(58)  –	Bank Melli mainitsee kannekirjelmänsä 4.21 kohdassa seuraavat tuomiot: asia 85/76, Hoffmann-La Roche v. komissio, tuomio 13.2.1979 (Kok., s. 461, Kok. Ep. IV, s. 341, 9 ja 11 kohta); asia 322/81, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin v. komissio, tuomio 9.11.1983 (Kok., s. 3461, Kok. Ep. VII, s. 339, 7 kohta); asia C‑310/93 P, BPB Industries ja British Gypsum v. komissio, tuomio 6.4.1995 (Kok., s. I‑865, 21 kohta) ja asia C‑185/95 P, Baustahlgewebe v. komissio, tuomio 17.12.1998 (Kok., s. I‑417, 89 kohta).
(59)  –	Valituskirjelmänsä 4.22 kohdassa valittaja viittaa tässä yhteydessä asiaan T‑284/08, People’s Mojahedin Organization of Iran v. neuvosto, tuomio 4.12.2008 (Kok., s. II‑3487).
(60)  –	Valituskirjelmänsä 4.22 kohdassa valittaja vetoaa tässä yhteydessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa Saadi v. Italia 28.2.2008 (kanne nro 37/201/06, 138 ja 139 kohta) ja asiassa A. v. Yhdistynyt kuningaskunta 19.2.2009 (kanne nro 3455/05, 126 kohta) antamiin tuomioihin.
(61)  –	EY 253 artiklassa.
(62)  –	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 7 kohta.
(63)  –	Ks. mm. asia C‑266/05 P, Sison v. neuvosto, tuomio 1.2.2007 (Kok., s. I‑1233, 80 kohta).
(64)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 81 kohta.
(65)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 81 kohta.
(66)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 336 kohta.
(67)  –	Ks. valituskirjelmän 4.21 kohdan loppu.
(68)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 30 ja 107 kohta.
(69)  –	Mahdottomuudesta viran puolesta tutkia aineellista laillisuutta koskevia perusteita, ks. asia C‑89/08 P, komissio v. Irlanti ym., tuomio 2.12.2009 (Kok., s. I‑11245, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(70)  –	Edellä alaviitteessä 59 mainittu asia People’s Mojahedin Organization of Iran v. neuvosto.
(71)  –	Unionin tuomioistuimen pitäisi aivan lähiaikoina ottaa kantaa tähän kysymykseen, sillä edellä alaviitteessä 59 mainitussa asiassa People’s Mojahedin Organization of Iran v. neuvosto annetusta tuomiosta on tehty valitus (ks. asia Ranska v. People’s Mojahedin Organization of Iran, rekisteröity unionin tuomioistuimessa numerolla C-27/09 P). Asiassa T-181/08, Tay Za v. neuvosto, 19.5.2010 annetusta tuomiosta (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) on niin ikään tehty valitus, joka on rekisteröity unionin tuomioistuimessa numerolla C-376/10 P.
(72)  –	Edellä alaviitteessä 59 mainittu asia People’s Mojahedin Organization of Iran v. neuvosto, tuomion 76 kohta.
(73)  –	Edellä alaviitteessä 59 mainittu asia People’s Mojahedin Organization of Iran v. neuvosto, tuomion 75 kohta. Yhteisön toimielimen suhtautuminen oli omiaan loukkaamaan vakavasti rajoittavan toimenpiteen kohteena olleen yhteisön oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan.
(74)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 339 kohta.
(75)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 340 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(76)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 341 kohta.
(77)  –	Mainittu edellä alaviitteessä 60.
(78)  –	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 126 kohta.
(79)  –	Tässä yhteydessä on myös aiheellista huomauttaa, että neuvosto julkaisi valituksenalaisen päätöksen julkaisupäi vänä Euroopan unionin virallisessa lehdessä ilmoituksen henkilöille, yhteisöille ja elimille, joihin sovelletaan neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohtaa. Ilmoituksen mukaan nämä henkilöt, yhteisöt ja elimet voivat pyytää tutkimaan uudelleen sisällyttämisensä kyseisen asetuksen liitteessä V olevaan luetteloon (ks. EUVL C 159, s. 1 sekä valituksenalaisen tuomion 98 kohta). Valittaja kuitenkin turvautui tähän mahdollisuuteen vasta sen jälkeen, kun 25.6.2009 oli julkaistu toinen tällainen ilmoitus: ks. tämän ratkaisuehdotuksen 133 kohta.
(80)  –	Jäljempänä selvitetään, kuinka Bank Melli yritti kyseenalaistaa tämän valitusmenettelyssä siinä kuitenkaan onnistumatta (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 132 kohta ja sitä seuraavat kohdat, joissa tarkastellaan kolmatta toissijaisesti esitettyä valitusperustetta).
(81)  –	Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 66 artiklan 1 kohdassa määrätään, että se ”vahvistaa määräyksellä – – asianmukaisina pitämänsä
selvittämistoimet ja sen, mitkä tosiseikat on näytettävä toteen” (kursivointi tässä).
(82)  –	Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö edellyttää tätä: ks. edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 342 kohta.
(83)  –	Ks. valituskirjelmän 4.22 kohdan loppuosa.
(84)  –	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohta.
(85)  –	S/RES/1747 (2007).
(86)  –	Ks. yhteisen kannan 2007/140/YUTP johdanto-osan 12 perustelukappale.
(87)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 52 kohta.
(88)  –	Ainoa asetuksen N:o 423/2007 muuttamisesta 11.3.2008 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 219/2008 (EUVL L 68, s. 5) esitetty viittaus päätöslauselmaan 1803 (2008) sisältyy sen johdanto-osan toiseen perustelukappaleeseen. Muutoksen ainoana tavoitteena oli korvata asetuksen N:o 423/2007 liite IV (luettelo turvallisuusneuvoston ilmoittamista henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä) ajantasaisella luettelolla. Päätöslauselma 1803 (2008) huomioitiin unionissa vasta yhteisen kannan 2007/140/YUTP muuttamisesta 7.8.2008 annetussa neuvoston yhteisessä kannassa 2008/652/YUTP (EUVL L 213, s. 58), joka hyväksyttiin valituksenalaisen päätöksen jälkeen ja jossa ei millään tavalla kyseenalaisteta neuvoston itsenäistä toimivaltaa nimetä ja merkitä luetteloon yhteisessä kannassa määritellyt edellytykset täyttäviä yhteisöjä.
(89)  –	Edellä alaviitteessä 77 mainittu asia Saadi v. Italia, tuomion 138 ja 139 kohta.
(90)  –	Edellä alaviitteessä 77 mainittu asia A. v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomion 126 kohta.
(91)  –	Asia 11/70, tuomio 17.12.1970 (Kok., s. 1125, Kok. Ep. I, s. 501).
(92)  –	Erityisesti yhdistetyt asiat T‑37/07 ja T‑323/07, El Morabit v. neuvosto, tuomio 2.9.2009 (ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa); asia C‑84/95, Bosphorus, tuomio 30.7.1996 (Kok., s. I‑3953) ja edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi.
(93)  –	Asia Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi v. Irlanti, tuomio 30.6.2005 (kanne nro 45036/98).
(94)  –	Istunnossa läsnä olleet osapuolet tarttuivat ongelmaan vasta unionin tuomioistuimen pyydettyä niitä ottamaan kantaa tähän kysymykseen.
(95)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 70 ja 71 kohta.
(96)  –	Asia C‑210/98 P, tuomio 13.7.2000 (Kok., s. I‑5843).
(97)  –	Ks. 1.3.2007 esittämäni ratkaisuehdotus asiassa C‑443/05 P, Common Market Fertilizers v. komissio, tuomio 13.9.2007 (Kok., s. I‑7209, ratkaisuehdotuksen 102 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja 15.9.2009 esittämäni ratkaisuehdotus asiassa C‑362/08 P, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, tuomio 26.1.2010 (78 kohta ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(98)  –	Ks. julkisasiamies Jacobsin edellä alaviitteessä 97 mainitussa asiassa Salzgitter esittämän ratkaisuehdotuksen 143 kohta; edellä alaviitteessä 98 mainitussa asiassa Common Market Fertilizers esittämäni ratkaisuehdotuksen alaviite 54 ja edellä alaviitteessä 98 mainitussa asiassa Internationaler Hilfsfonds v. komissio esittämäni ratkaisuehdotuksen alaviite 16.
(99)  –	Edellä alaviitteessä 77 mainittu asia Saadi v. Italia, tuomion 138 kohta.
(100)  –	Edellä alaviitteessä 77 mainittu asia Saadi v. Italia.
(101)  –	Edellä alaviitteessä 77 mainittu asia A. v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomion 126 kohta.
(102)  –	Asiassa Handyside v. Yhdistynyt kuningaskunta 7.12.1976 annetussa tuomiossa (kanne nro 5493/72) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että omaisuuden takavarikointi, joka väliaikaisesti estää omistajaa nauttimasta rauhassa omaisuudestaan ja pitämästä sitä hallussaan, kuuluu Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjan nro 1 1 artiklan toisen alakohdan soveltamisalaan (ks. tuomion 62 kohta). Tämän alakohdan soveltamisalaan kuuluvia kansallisia toimenpiteitä voidaan perustella ainoastaan yleisen edun olemassaololla, ja ne sallitaan vain, jos niissä käytetyt keinot ovat tavoitteeseen nähden oikeasuhteisia (ks. asia Marckx v. Belgia, tuomio 13.6.1979, kanne nro 6833/74, tuomion 63 ja 64 kohta; asia AGOSI v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 24.10.1986, kanne nro 9118/80, tuomion 48–52 kohta; edellä alaviitteessä 93 mainittu asia Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi v. Irlanti, tuomion 141, 142 ja 149 kohta; asia Rosenzweig ja Bonded Warehouse Ltd v. Puola, tuomio 28.7.2005, kanne nro 51728/99, tuomion 48 kohta ja asia Uzan ym. v. Turkki, tuomio 29.3.2011, kanne nro 18240/03, tuomion 82 ja 94 kohta).
(103)  –	Ks. em. asia Bosphorus, tuomion 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä 22 ja 23 kohta.
(104)  –	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 355 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(105)  –	Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 358 kohta.
(106)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 71 kohta.
(107)  –	Ks. edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Kadi, tuomion 363 kohta.
(108)  –	Edellä alaviitteessä 93 mainittu asia Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi, tuomion 24 kohta.
(109)  –	EUVL L 303, s. 31.
(110)  –	Kyseisen määräyksen mukaan ”asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu kirjallisen käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin”.
(111)  –	Ilmoitus henkilöille, yhteisöille ja elimille, jotka neuvosto on kirjannut niiden henkilöiden, yhteisöjen ja elinten luetteloon, joihin sovelletaan neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohtaa (liite V) (EUVL C 145, s. 1). Tämä on eri ilmoitus kuin se, johon viitataan valituksenalaisen tuomion 98 kohdassa. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että Bank Melli turvautui tähän mahdollisuuteen vasta välittömästi 25.6.2009 päivätyn ilmoituksen julkaisemisen jälkeen (ks. valituskirjelmän liite nro 18), vaikka se olisi voinut tehdä näin jo valituksenalaisen päätöksen hyväksymisen jälkeen 24.6.2008 julkaistun ilmoituksen perusteella.
(112)  –	Valituksenalaisen tuomion 30 kohta.
(113)  –	Viittaan tässä siihen jokseenkin lakoniseen toteamukseen, jonka valittaja esittää valituskirjelmänsä 5.12 kohdassa.
(114)  –	Yhdistetyt asiat C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, Ruotsi ym. v. API ja komissio, tuomio 21.9.2010 (126 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(115)  –	On huomattava, että valituksenalainen päätös kumotaan asetuksen N:o 1100/2009 2 artiklalla, millä ei kuitenkaan ole merkitystä nyt tarkasteltavan asian kannalta.
(116)  –	Ks. erityisesti asia C‑321/99 P, ARAP ym. v. komissio, tuomio 16.5.2002 (Kok., s. I‑4287, 112 kohta) ja asia C‑229/05 P, PKK ja KNK v. neuvosto, tuomio 18.1.2007 (Kok., s. I‑439, 61 kohta).
(117)  –	Ks. valituksenalaisen tuomion 30 kohta.
(118)  –	Ks. runsaan oikeuskäytännön joukosta edellä alaviitteessä 114 mainittu asia Ruotsi ym. v. API ja komissio, tuomion 126 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.