Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
R. NORKUS
fremsat den 15. januar 2026 (1)
Sag C-560/24 [Besthame] (i)
R.S.
mod
Minister for Justice
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Court of Appeal (appeldomstol, Irland))
» Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38/EF – familiemedlemmer til unionsborger – afledt opholdsret – familiemedlemmets efterfølgende naturalisation – artikel 35 – svig eller misbrug af rettigheder og/eller proformaægteskab «
I.      Indledning
1.        Denne præjudicielle forelæggelse vedrører følgende retlige spørgsmål: Kan en medlemsstats kompetente myndigheder undersøge og i givet fald fastslå eller konkludere, at en person, der tidligere har haft afledt opholdsret som familiemedlem til en unionsborger i medfør af direktiv 2004/38/EF (2), gjorde sig skyldig i misbrug af rettigheder eller svig, selv når denne person i mellemtiden har erhvervet statsborgerskab i denne medlemsstat, og vedkommendes ophold i den pågældende medlemsstat derfor ikke længere er baseret på dette direktiv?
2.        Dette spørgsmål er rejst af Court of Appeal (appeldomstol, Irland) i en tvist mellem R.S. (herefter »sagsøgeren i hovedsagen«), der er en naturaliseret irsk statsborger, og Minister for Justice (justitsminister, Irland, herefter »Minister for Justice«) vedrørende sidstnævntes konstatering af, at sagsøgeren i hovedsagen, mens han var tredjelandsstatsborger, inden han erhvervede irsk statsborgerskab, havde indgået et proformaægteskab med en unionsborger eller havde afgivet urigtige eller vildledende oplysninger med henblik på at få tildelt et opholdskort som familiemedlem til en unionsborger.
3.        Med sin behandling af spørgsmålet vil Domstolen, for anden gang, fortolke artikel 35 i direktiv 2004/38. Selv om Domstolen allerede har udtalt sig om misbrug af rettigheder eller svig, navnlig i sin praksis vedrørende fri bevægelighed for personer (3), er den første præjudicielle forelæggelse, der vedrører fortolkningen af denne artikel, dommen i sagen McCarthy m.fl. (4). I denne sag fastslog Domstolen, at en medlemsstat ikke kan gøre retten til indrejse for en tredjelandsstatsborger, som er indehaver af et opholdskort som familiemedlem til en unionsborger, betinget af forudgående opnåelse af et visum. Domstolen præciserede, at nævnte artikel ikke tillader foranstaltninger, der i forfølgelsen af generalpræventive formål forhindrer familiemedlemmer i at rejse ind på en stats område uden visum (5).
4.        Den foreliggende sag giver derimod Domstolen lejlighed til at udtale sig om fortolkningen af artikel 35 i direktiv 2004/38 ud fra en anden synsvinkel. Den fortolkning, som den forelæggende ret har anmodet om, vedrører ikke fastlæggelse af misbrug af rettigheder som sådan, men hvorvidt et sådant misbrug kan fastlægges på grundlag af dette direktiv, samt de retlige konsekvenser, der skal drages, når det konstateres, at der er tale om et misbrug, som er begået i fortiden og endeligt fastslået af en medlemsstats kompetente myndigheder. I hovedsagen har den forelæggende ret nemlig fastslået, at der foreligger et proformaægteskab, og denne kvalificering af ægteskabet er således ikke omtvistet i denne sag.
5.        I denne sammenhæng er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt artikel 35 i direktiv 2004/38 finder anvendelse, når den pågældende person i værtsmedlemsstaten ikke længere er en »berettiget person« som omhandlet i nævnte direktiv med hensyn til de rettigheder, der følger af direktivet, og i bekræftende fald, om denne bestemmelse gør det muligt for de kompetente myndigheder at efterforske, om der er tale om et proformaægteskab, og fastslå, at dette er tilfældet, uden at drage andre umiddelbare retlige konsekvenser heraf.
6.        I dette forslag til afgørelse vil jeg bl.a. foreslå Domstolen, at den fastslår, at den situation, hvor den berørte person ikke længere er en »berettiget person« i medfør af direktiv 2004/38, er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
7.        I dette forslag til afgørelse vil jeg henvise til 25. og 28.
betragtning til direktiv 2004/38 samt til dette direktivs artikel
2, nr. 1), artikel 2, nr. 2), litra
a), artikel 3, stk. 1, artikel 15, stk. 1 og 3, artikel
30, stk. 1 og 3, artikel 31, stk. 1 og 3, artikel 35 og artikel
36.
B.      Irsk ret
8.        Direktiv 2004/38 er gennemført i irsk ret ved European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (bekendtgørelse af 2015 om De Europæiske Fællesskaber (fri bevægelighed for personer)) (S.I. 2015, nr. 548), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »2015
Regulations«).
9.        Regulation 27 i 2015 Regulations med overskriften »Ophør af rettigheder«, bestemmer følgende i stk. 1, 2 og 4:
»(1)      Ministeren kan tilbagekalde, afslå at udstede eller afslå at indrømme, alt efter omstændighederne, følgende, når ministeren i henhold til denne Regulation afgør, at den pågældende rettighed eller status, alt efter omstændighederne, gøres gældende på grundlag af svig eller misbrug af rettigheder: [...]
(b)      et opholdskort [...]
(2)      Hvis ministeren har begrundet mistanke om, at en ret til at blive behandlet som eller en status som et tilladt familiemedlem i henhold til disse Regulations kræves eller er opnået på grundlag af svig eller misbrug af rettigheder, har ministeren ret til at foretage de undersøgelser og indhente de oplysninger, der med rimelighed kan kræves for at efterforske sagen.
[...]
(4)      I denne Regulation omfatter »misbrug af rettigheder« proformaægteskab [...]«
10.      Regulation 28 i denne bekendtgørelse, der har overskriften »proformaægteskab«, bestemmer:
»(1)      Ministeren kan ved fastlæggelsen af forhold, der er omfattet af denne bekendtgørelse, undlade at tage hensyn til et bestemt ægteskab som en faktor, der har betydning for den pågældende fastlæggelse, såfremt ministeren vurderer eller fastslår, at ægteskabet er et proformaægteskab.
(2)      Hvis ministeren under hensyntagen til et ægteskab med henblik på fastlæggelsen af et forhold, der er omfattet af disse Regulations, har rimelig grund til at antage, at ægteskabet er et proformaægteskab, kan denne sende ægteskabets parter en meddelelse med krav om, at de pågældende inden for en frist, der fremgår af denne meddelelse, fremlægger de oplysninger, der med rimelighed kan kræves, enten skriftligt eller personligt, for over for ministeren at godtgøre, at der ikke er tale om et proformaægteskab.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
11.      R.S., der er født i et tredjeland, indrejste i Irland i 2002 med en opholdstilladelse for studerende. I 2010, 16
dage før denne opholdstilladelse udløb, giftede R.S., som på dette tidspunkt var tredjelandsstatsborger, sig med en unionsborger, der havde udøvet sin ret til at færdes og opholde sig i Irland. Derefter fik han udstedt et opholdskort for en periode på fem år som familiemedlem til en unionsborger.
12.      I 2015 erhvervede R.S. irsk statsborgerskab. Siden dette tidspunkt har hans ophold i Irland været baseret på dette statsborgerskab. I 2018 blev R.S. og hans hustru skilt. I 2019 indgav en tredjelandsstatsborger en ansøgning om opholdstilladelse i Irland med den begrundelse, at hun var mor til et barn med irsk statsborgerskab, som R.S. var den biologiske far til. Denne ansøgning gav anledning til en efterforskning for at fastlægge, om det ægteskab, der blev indgået i 2010, var et proformaægteskab.
13.      Ved afgørelse af 18.
december 2019 »tilbagekaldte« Minister for Justice det opholdskort, som var udstedt i 2010, med den begrundelse, at R.S. havde fremlagt vildledende dokumenter til støtte for sin ansøgning om opholdstilladelse, og at det ægteskab, han indgik i 2010, havde været et proformaægteskab. Efter at R.S. havde indgivet en anmodning om fornyet behandling, blev denne afgørelse stadfæstet ved en afgørelse af 8.
september 2020.
14.      Den 1.
februar 2022 traf Minister for Justice imidlertid en ny afgørelse på baggrund af en korrespondance med R.S.’ sagførere. Ved denne afgørelse ophævede ministeren afgørelsen af 8.
september 2020, annullerede afgørelsen af 18.
december 2019 og fastslog, at R.S. havde fremlagt urigtige eller vildledende dokumenter eller oplysninger og havde indgået et proformaægteskab med henblik på at opnå en status eller en rettighed, som han ellers ikke ville have kunnet gøre krav på i henhold til direktiv 2004/38. Ministeren fastslog, at »enhver rettighed eller status, der er tildelt efter [dette] direktiv på grundlag af [dette] ægteskab [...], anses for at være tilbagekaldt fra det tidspunkt, de blev tildelt«.
15.      R.S. anlagde sag ved High Court (ret i første instans, Irland) med påstand om annullation (certiorari) af de tre afgørelser af 8.
september 2020, 13.
februar 2020 og 1.
februar 2022 med den begrundelse, at Minister for Justice havde handlet ultra vires. Ifølge R.S. er han som irsk statsborger således ikke længere omfattet af nogen bestemmelser i 2015 Regulations eller af direktiv 2004/38, som derfor ikke kunne bemyndige Minister for Justice til at træffe disse afgørelser. I dom af 18.
maj 2023 gav High Court (ret i første instans) ikke R.S. medhold.
16.      R.S. indbragte herefter sagen for Court of Appeal (appeldomstol), som er den forelæggende ret.
17.      Den forelæggende ret har indledningsvis præciseret, at afgørelsen af 1.
februar 2022 skal forstås således, at den ikke indebærer en tilbagekaldelse af eller et afslag på opholdsret, men at den indeholder en »fastlæggelse«, en »konstatering« eller en »konklusion« hvad angår R.S.’ tidligere situation eller tidligere adfærd. Den har tilføjet, at denne afgørelse lader forstå, at den pågældende fastlæggelse eller konstatering kan tages i betragtning i forbindelse med en senere revurdering af R.S.’ status som irsk statsborger, samtidig med at den anerkender, at enhver efterfølgende revurdering vil tage hensyn til alle omstændigheder og til R.S.’ grundlæggende rettigheder. Hvad angår revurderingen af R.S.’ irske statsborgerskab har den forelæggende ret præciseret, at der som følge af nylige afgørelser fra Supreme Court (øverste domstol, Irland) på nuværende tidspunkt ikke er nogen forfatningsmæssig procedure, der gør det muligt at foretage en efterforskning med henblik på at tilbagekalde dette statsborgerskab.
18.      Henset til de argumenter, der er fremført for den forelæggende ret, er denne ret for det første i tvivl om anvendelsesområdet for direktiv 2004/38 og navnlig dets artikel 35.
19.      I denne henseende finder den forelæggende ret, idet den har henvist til forskellene mellem de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag og i den sag, der gav anledning til Lounes-dommen (6), at det af den nævnte dom kan udledes, at direktiv 2004/38 ophører med at finde anvendelse på en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, når tredjelandsstatsborgeren erhverver statsborgerskab i værtsmedlemsstaten og derfor ikke længere er omfattet af definitionen af begrebet »berettiget person« som omhandlet i dette direktivs artikel
3, stk. 1. Imidlertid fastslog Domstolen i Chenchooliah-dommen (7), at direktivet fandt anvendelse på en afgørelse om udsendelse, som var truffet over for en tredjelandsstatsborger, der havde opholdt sig i værtsmedlemsstaten som familiemedlem til en unionsborger, selv om denne tredjelandsstatsborger ikke længere var en »berettiget person« som omhandlet i samme direktivs artikel 3, stk. 1.
20.      Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt direktiv 2004/38, analogt, fortsat regulerer den situation, hvor den kompetente myndighed i en medlemsstat søger at fastlægge, om en person oprindeligt har opnået opholdsret ved misbrug af rettigheder eller svig på grundlag af dette direktiv, på et tidspunkt, hvor denne person ikke længere er en »berettiget person« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 3, stk. 1.
21.      For det andet har den forelæggende ret konstateret, at Regulation 27(1) og (2) i 2015 Regulations giver Minister for Justice beføjelse til dels at tilbagekalde, afslå at udstede eller afslå at indrømme et opholdskort, hvorom der er ansøgt på grundlag af svig eller misbrug af rettigheder, dels at undersøge mistanken om svig eller misbrug. Selv om tilbagekaldelsen ikke kan have tilbagevirkende kraft, kan undersøgelsen omfatte såvel aktuelle og igangværende ansøgninger om opholdskort som tidligere erhvervede opholdskort. Spørgsmålet er imidlertid, om undersøgelsesbeføjelsen kan udøves selvstændigt uden nogen form for konkret handling som f.eks. tilbagekaldelse eller afslag på opholdsret, retsforfølgning for en strafbar handling, en udvisningsprocedure eller en procedure for tilbagekaldelse af det irske statsborgerskab.
22.      Ifølge den forelæggende ret kan en sådan selvstændig beføjelse implicit være indeholdt i Regulation 27(2), i 2015
Regulations. Den kan være begrundet i lyset af formålet med disse Regulations som helhed og den sammenhæng, hvori de indgår, herunder ordningen med unionsborgerskab, som kræver, at der findes en solid ordning til forebyggelse, afsløring og bekæmpelse af svig og misbrug af rettigheder. For, i givet fald, at kunne foretage en fortolkning af Regulation 27(2) i 2015 Regulations, der er i overensstemmelse med EU-retten, finder den forelæggende ret det nødvendigt at afgøre, om direktiv 2004/38 alene finder anvendelse på en naturaliseret statsborger i en medlemsstat, for så vidt som dette direktiv tillader denne medlemsstat at foretage en efterforskning af et proformaægteskab indgået på et tidspunkt, hvor denne statsborger havde ret til ophold i den nævnte medlemsstat i henhold til direktivet.
23.      På denne baggrund har Court of Appeal (appeldomstol) ved dom af 2.
juli 2024, indgået til Domstolens Justitskontor den 19.
august 2024, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Finder [direktiv 2004/38] anvendelse på en person, som tidligere i sin egenskab af ægtefælle til en unionsborger, der udøver traktatsikrede rettigheder i værtsmedlemsstaten, har opnået en afledt opholdstilladelse i en medlemsstat, men som efterfølgende er blevet statsborger i værtsmedlemsstaten og ikke længere har en afledt fordel i værtsmedlemsstaten i henhold til direktivet, udelukkende med henblik på en undersøgelse og (i givet fald) fastlæggelse af eller konklusion om, at den pågældende tidligere gjorde sig skyldig i svig eller misbrug af rettigheder og/eller indgik et proformaægteskab som omhandlet i direktivets artikel 35 med henblik på at opnå en fordel i henhold til direktivet?«
24.      Der er indgivet skriftlige indlæg af R.S., Minister for Justice, Irland, den tyske regering og
Europa-Kommissionen. I retsmødet den 15.
oktober 2025 blev der afgivet mundtlige indlæg på vegne af R.S., Irland, den tyske regering og Kommissionen.
IV.    Bedømmelse
25.      Med sit ene spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 35 i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at den giver de kompetente nationale myndigheder mulighed for at efterforske og i givet fald fastlægge eller konkludere, at en person, der tidligere har haft en afledt ret til fri bevægelighed i henhold til dette direktiv, har gjort sig skyldig i svig eller misbrug af rettigheder, når denne persons ophold i den pågældende medlemsstat ikke længere er baseret på direktivet, herunder når den pågældende i mellemtiden har erhvervet statsborgerskab i denne medlemsstat (8).
26.      Parterne i hovedsagen og de berørte parter har i deres skriftlige og mundtlige indlæg givet udtryk for forskellige opfattelser med hensyn til fortolkningen af artikel 35 i direktiv 2004/38.
27.      Generelt har sagsøgeren i hovedsagen og den tyske regering udtrykt tvivl om, hvorvidt dette direktiv finder anvendelse på en person, der som tredjelandsstatsborger i en medlemsstat har haft en afledt opholdsret i sin egenskab af ægtefælle til en migrerende unionsborger, når denne person efterfølgende har erhvervet statsborgerskab i værtsmedlemsstaten. De er således i det væsentlige af den opfattelse, at en sådan person ikke længere er omfattet af begrebet »berettiget person« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, hvorved direktivet ikke længere finder anvendelse på vedkommende. Nærmere bestemt har den tyske regering anført, at fastlæggelsen af, om der er tale om misbrug af rettigheder eller svig, henhører under national ret. Den har følgelig foreslået, at den forelæggende rets spørgsmål besvares benægtende. Minister for Justice og Irland samt Kommissionen har derimod gjort gældende, at artikel 35 i direktiv 2004/38 finder anvendelse i den foreliggende sag. De er enige om bl.a. at fremhæve, at denne bestemmelse er et udtryk for det almindelige princip om forbud mod misbrug af rettigheder. De har derfor foreslået, at det præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende.
28.      For at besvare den forelæggende rets spørgsmål vil jeg indlede min analyse med nogle generelle betragtninger (afsnit A nedenfor). Jeg vil derefter fjerne enhver tvivl om, hvorvidt direktiv 2004/38 og navnlig dets artikel
35 finder anvendelse på den i hovedsagen omhandlede situation (afsnit B nedenfor), og afslutningsvis undersøge rækkevidden af de beføjelser, som denne bestemmelse indrømmer medlemsstaterne (afsnit C nedenfor).
A.      Nogle generelle betragtninger om, hvorvidt direktiv 2004/38 finder anvendelse
29.      Indledningsvis skal der
mindes om, at det fremgår af tredje og fjerde betragtning til direktiv 2004/38, at det med sidstnævnte direktiv tilsigtes at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som direkte er tillagt unionsborgerne ved artikel 21, stk. 1, TEUF, og at nævnte direktiv især har til formål at styrke denne grundlæggende ret (9). Det understreges i femte betragtning til direktiv 2004/38, at denne ret, for at den kan udøves på objektive betingelser, der sikrer værdighed, også må indrømmes familiemedlemmer, uanset disses nationalitet (10). Det fremgår imidlertid i denne forbindelse af Domstolens faste praksis, at dette direktiv ikke giver en unionsborgers familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere, nogen selvstændig ret. De eventuelle rettigheder, der tildeles disse tredjelandsstatsborgere ved dette direktiv, er således rettigheder, der er afledt af den pågældende unionsborgers rettigheder, som denne er tillagt som følge af sin udøvelse af retten til fri bevægelighed (11). Domstolen har således gentagne gange fastslået, at direktiv 2004/38 i henhold til dets artikel
3, stk. 1, finder anvendelse på og giver de heri fastsatte rettigheder til de unionsborgere, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt deres familiemedlemmer som defineret i dette direktivs artikel 2, nr. 2), der ledsager disse eller slutter sig til dem (12).
30.      Henset til den omstændighed, at sagsøgeren i hovedsagen efter i 2010 at have giftet sig med en statsborger i en medlemsstat, som var bosiddende i Irland, opholdt sig i denne medlemsstat som ægtefælle til en unionsborger, der havde udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat end den, hvor hun er statsborger, er det i det foreliggende tilfælde ubestridt, at han havde en afledt opholdsret i medfør af direktiv 2004/38 og var omfattet af dette direktivs anvendelsesområde. Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at han i 2015 erhvervede irsk statsborgerskab og derfor siden det tidspunkt har opholdt sig i Irland som irsk statsborger. Nogle år senere, i 2018, blev ægteparret skilt. Det er således åbenbart, at eftersom dette direktiv udelukkende regulerer betingelserne for en unionsborgers og dennes familiemedlemmers indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten, opfylder sagsøgeren i hovedsagen ikke længere definitionen af »berettiget person« i forhold til direktivet, således som omhandlet i dets artikel 3, stk. 1 (13).
31.      Det følger heraf, at sagsøgeren i hovedsagen på det tidspunkt, hvor han erhvervede de rettigheder, som han er tillagt i henhold til direktiv 2004/38, og i den periode, som efterforskningen af, om der var tale om et proformaægteskab, vedrørte, dvs. mellem 2010 og 2015, havde status som berettiget person i henhold til dette direktiv (14) i sin egenskab af ægtefælle til en unionsborger, der havde udøvet sin ret til fri bevægelighed ved at rejse til og tage ophold i en anden medlemsstat end den, hvor hun var statsborger. Som følge af hans naturalisation i Irland i 2015 (15) ændredes hans retsstilling derimod både i forhold til national ret og i forhold til direktivet, således at direktivet i henhold til Lounes-dommen (16) ikke længere fandt anvendelse på hans ophold i denne medlemsstat på det tidspunkt, hvor denne efterforskning blev indledt, i 2019 (17).
32.      Skal det derfor lægges til grund, at direktiv 2004/38 ikke finder anvendelse, når sagsøgeren i hovedsagen ikke længere er en »berettiget person« hvad angår afledte rettigheder til indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1?
33.      Det er ikke min opfattelse.
34.      Som jeg vil påvise i det følgende, indebærer fortabelsen af status som berettiget person som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38 ikke, at dette direktiv ikke længere finder anvendelse, når de kompetente nationale myndigheder, som i det foreliggende tilfælde, konstaterer, at der foreligger svig eller misbrug af de regler, der er fastsat heri, som er begået på det tidspunkt, hvor sagsøgeren i hovedsagen havde status som berettiget person. Det skal i denne henseende påpeges, at Domstolen har sondret nøje mellem anvendelsesområdet for nævnte direktiv og status som berettiget person i medfør af denne bestemmelse (18). Det følger efter min opfattelse heraf, at selv om unionsborgere og deres familiemedlemmer, der udøver de rettigheder, som er fastsat i direktiv 2004/38, er omfattet af direktivets anvendelsesområde og er berettigede personer som omhandlet i nævnte bestemmelse, kan personer, der ikke længere udøver disse rettigheder, fordi de har mistet deres status som berettigede personer, ikke desto mindre fortsat være omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, eftersom direktivet – som jeg vil påvise i det følgende – indeholder bestemmelser, hvis anvendelse ikke kræver, at den pågældende person har denne status på tidspunktet for deres anvendelse (19).
35.      Efter denne præcisering vil jeg i det følgende koncentrere min undersøgelse om spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 2004/38, navnlig direktivets artikel 35, finder anvendelse i den foreliggende sag.
B.      Spørgsmålet, om artikel 35 i direktiv 2004/38 finder anvendelse
36.      For at afgøre, om artikel 35 i direktiv 2004/38 finder anvendelse i den foreliggende sag, skal denne artikels anvendelsesområde ratione temporis bekræftes, således at det undersøges, om denne bestemmelse finder anvendelse, når den pågældende person tidligere har haft status som berettiget person som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, men har mistet denne status på det tidspunkt, hvor førstnævnte bestemmelse skulle finde anvendelse.
37.      Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (20). En EU-retlig bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (21). I dette øjemed vil jeg foretage en ordlydsfortolkning, en fortolkning ud fra sammenhængen og en formålsfortolkning af denne bestemmelse.
1.      Ordlydsfortolkning
38.      Jeg gør indledningsvis opmærksom på, at artikel 35 i direktiv 2004/38 med overskriften »Misbrug af rettigheder« bestemmer, at »[m]edlemsstaterne kan træffe de nødvendige foranstaltninger til at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til dette direktiv, når der er tale om misbrug af rettigheder eller om svig, som f.eks. proformaægteskab. Sådanne foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til misbruget og være omfattet af de proceduremæssige garantier i artikel
30 og 31«.
39.      For det første vil jeg påpege, at intet i denne bestemmelses ordlyd gør det muligt at lægge til grund, at EU-lovgiver herigennem har haft til hensigt at tidsbegrænse medlemsstaternes mulighed for at træffe »de nødvendige foranstaltninger til at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til [nævnte] direktiv, når der er tale om misbrug af rettigheder eller om svig« (22). Med andre ord præciserer dens ordlyd ikke, at en medlemsstat kun er forpligtet til at vedtage »de nødvendige foranstaltninger« i forbindelse med en rettighed, som på nuværende tidspunkt har retsvirkninger i henhold til direktiv 2004/38. En sådan tidsmæssig begrænsning ville nemlig i praksis betyde, at der blev indført et yderligere element, som ikke indgår i nævnte bestemmelses ordlyd. Den omstændighed, at der ikke er en sådan tidsmæssig begrænsning, indebærer derimod, at denne mulighed skal forstås således, at medlemsstaterne har frihed til at træffe sådanne foranstaltninger, uanset om den pågældende person udøver eller har udøvet en rettighed, som følger af direktiv 2004/38.
40.      For det andet fremgår det af ordlyden af artikel 35 i direktiv 2004/38, hvor der i bl.a. den franske sprogversion er anvendt perfektum participium-formen »conféré« (»tildelt«), at EU-lovgiver bl.a. henviser til de rettigheder, som den pågældende er eller har været berettiget til i medfør af dette direktiv (23).
41.      For det tredje gør jeg opmærksom på, at brugen af verbet »nægte« i denne bestemmelse indebærer, at de personer, der er omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, kan nægtes indrejse eller ophold i værtsmedlemsstaten, når disse personer har erhvervet de rettigheder, som følger af direktivet, ved misbrug af rettigheder eller svig og dermed ikke opfylder betingelserne for at være berettiget til sådanne rettigheder i medfør af dette direktiv (24). Der er følgelig her tale om en (eventuel) fremtidig ret til indrejse eller ophold, som endnu ikke er opstået, når den pågældende ikke opfylder betingelserne i direktiv 2004/38 for at have status som »berettiget person« som omhandlet i denne bestemmelse.
42.      For det fjerde gør jeg opmærksom på, at brugen af verberne »ophæve« og »tilbagekalde« i artikel 35 i direktiv 2004/38 antyder, at det drejer sig om ophævelse eller tilbagekaldelse af en rettighed, som følger af direktivet, uanset om denne rettigheds retsvirkninger er ophørt eller ej (25). Disse to verber kan således have tilbagevirkende kraft, for så vidt som de kan medføre, at visse fremtidige, men også tidligere, virkninger af en sådan rettighed bortfalder (26). Anvendelsen af to forskellige verber forekommer, principielt, at være i overensstemmelse med EU-lovgivers hensigt om at omfatte både nationale foranstaltninger, der gør det muligt at ophæve en rettighed ex nunc (som f.eks. annullation af en opholdstilladelse) og at tilbagekalde den ex tunc (27).
43.      Det fremgår således af denne fortolkning, at EU-lovgivers beslutning om at anvende udtrykket »nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til dette direktiv« klart udtrykker ønsket om tidsmæssigt at dække den omhandlede (fremtidige, nuværende eller tidligere) ret til indrejse eller ophold, når denne ret er tildelt »i henhold til [nævnte direktiv]«, hvilket gør det muligt at lægge til grund, at direktivet finder anvendelse, uanset om denne rettighed ikke længere udøves.
44.      Jeg er derfor af den opfattelse, at det ud fra ordlyden af artikel
35 i direktiv 2004/38 kan lægges til grund, at denne bestemmelse finder anvendelse på foranstaltninger, der er truffet på grundlag af en rettighed, som denne bestemmelse har tildelt i en periode, hvor indehaveren af rettigheden var en »berettiget person« som omhandlet i dette direktiv, og dette uanset den pågældende persons aktuelle situation.
45.      Det skal imidlertid undersøges, hvorvidt denne fortolkning underbygges af den lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori nævnte direktivs artikel 35 indgår.
2.      Fortolkning ud fra sammenhængen
a)      Intern eller systematisk fortolkning
46.      Hvad angår den sammenhæng, hvori artikel 35 i direktiv 2004/38 indgår, konstaterer jeg for det første, at den fortolkning, som der er redegjort for i de foregående punkter, ikke afkræftes af ordlyden af 28.
betragtning til dette direktiv, hvorefter »[medlemsstaterne f]or at hindre misbrug og svig, især proformaægteskaber og andre former for forhold, der indgås udelukkende for at kunne udøve retten til fri bevægelighed og til ophold, bør [...] have mulighed for at vedtage de nødvendige foranstaltninger«. Den brede formulering af denne betragtning – i lighed med ordlyden af denne
artikel 35 – fastsætter således ingen tidsmæssig begrænsning for medlemsstaternes vedtagelse af sådanne foranstaltninger. I denne henseende gør jeg opmærksom på, at nævnte 28. betragtnings ordlyd henviser til »proformaægteskaber og andre former for forhold, der indgås«, hvilket antyder, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne i henhold til nævnte
artikel 35 »bør have mulighed for at vedtage«, kan have tilbagevirkende kraft, idet disse ægteskaber eller forhold i størstedelen af tilfældene allerede har fundet sted på det tidspunkt, hvor denne bestemmelse eventuelt finder anvendelse.
47.      For det andet skal det anføres, at artikel 1 i direktiv 2004/38 med overskriften »Område« i litra
a) bestemmer, at direktivet bl.a. fastlægger »betingelserne for udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold i medlemsstaterne for unionsborgere og deres familiemedlemmer«. For så vidt som artikel 35 i direktiv 2004/38 finder anvendelse på situationer, hvor de betingelser for udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold, der er fastsat i direktivet, kun formelt er opfyldt, hvorved disse betingelser ikke er blevet overholdt, henhører den sidstnævnte artikel derfor under den førstnævnte bestemmelse.
48.      Som det fremgår af opbygningen af direktiv 2004/38, navnlig af kapitel II-IV om de betingelser for udøvelse af retten til ophold, der er fastsat i dette direktiv, indfører direktivet i denne henseende en ordning, der dækker udviklingen i unionsborgeres og deres familiemedlemmers situation i værtsmedlemsstaten samt de rettigheder, som direktivet tillægger dem, fra det tidspunkt, hvor de ankommer til en anden medlemsstat end den, hvor de er statsborgere, og indtil de forlader denne medlemsstat (28). Denne ordning omfatter således såvel de forskellige faser i en borgers og dennes familiemedlemmers udøvelse af den frie bevægelighed (indrejse, ophold eller udrejse) som de rettigheder, som disse personer har, og som svarer til hver af de pågældende faser (ret til indrejse, ret til ophold, ret til at bevare retten til ophold eller udrejse). Hvis unionsborgeren og/eller dennes familiemedlemmer på et givet tidspunkt (herunder, som i det foreliggende tilfælde, tidspunktet for erhvervelsen ved misbrug af den pågældende rettighed) ikke længere opfylder betingelserne i direktiv 2004/38, hvilket medfører, at de (endog med tilbagevirkende kraft) mister deres status som »berettigede personer« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1, og dermed deres ret til indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten, betyder dette imidlertid ikke, at andre bestemmelser i dette direktiv ikke finder anvendelse på dem (29).
49.      Set i sammenhæng med denne udvikling, der vedrører begrebet »berettiget person« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38, finder jeg det vigtigt at fremhæve, at dette direktivs artikel 35 vedrører en ret til at færdes og opholde sig, som er blevet udøvet i en vis periode, og som den pågældende person aldrig burde have haft i henhold til nævnte
direktiv, eftersom vedkommende kun opfyldte de betingelser, der gælder for udøvelsen af denne rettighed, på kunstig vis (30). Som Kommissionen har fremhævet, finder denne artikel 35 anvendelse på retsforhold, som er opstået på tidspunktet for erhvervelsen af den rettighed, der følger af direktiv 2004/38, for at kunne kvalificere disse forhold på baggrund af praksis eller faktiske omstændigheder, der godtgør, at denne rettighed er blevet erhvervet ved misbrug (31), også selv om den pågældende ikke længere udøver denne rettighed og ikke længere har status som »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1.
50.      For det tredje og sidste skal det tilføjes, at de »Afsluttende bestemmelser« i kapitel VII i direktiv 2004/38, hvoraf artikel 35 er en integrerende del, vedrører den effektive gennemførelse af dette direktiv i dets helhed (32). Uden at jeg skal foretage en grundig undersøgelse af disse bestemmelser, gør jeg navnlig opmærksom på, at det følger af placeringen af artikel 35 og 36 i dette kapitel VII, at der er tale om horisontale bestemmelser vedrørende medlemsstaternes mulighed for,
henholdsvis forpligtelse til at træffe foranstaltninger i tilfælde af overtrædelse af direktivets bestemmelser (33).
51.      Ganske vist vedrører artikel 36, til forskel fra artikel
35, unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som, principielt, lovligt udøver de rettigheder, som de har i henhold til direktiv 2004/38, men som ikke har overholdt visse administrative formaliteter, der er fastsat heri (34). Desuden er de foranstaltninger, der er nævnt i disse to bestemmelser, af forskellig art, nemlig individuelle eller særlige foranstaltninger og generelle foranstaltninger (35). På trods af disse forskelle kan jeg imidlertid ikke se nogen grund til, at disse to bestemmelser ikke skulle finde anvendelse i det tilfælde, hvor den pågældende ikke længere er en berettiget person i henhold til direktivet. Derimod henhører disse to bestemmelser, som jeg har påpeget, under andre bestemmelser i direktivet (36). Enhver anden vurdering ville medføre, at hverken de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 35, eller de sanktioner, som medlemsstaterne har vedtaget i henhold til artikel 36, ville kunne iværksættes over for en person, som ikke længere har de rettigheder, der følger af direktiv 2004/38, selv om der i forbindelse med erhvervelsen eller udøvelsen af disse rettigheder var blevet begået misbrug af rettigheder eller tilsidesættelse af de forpligtelser, som direktivet pålægger, hvilket ville udhule disse bestemmelser.
b)      Ekstern fortolkning eller forarbejderne
52.      Hvad angår forarbejderne til direktiv 2004/38 konstaterer jeg, at artikel
35 ikke indgik i Kommissionens oprindelige forslag (37). Denne artikel blev således indført af Rådet »for at gøre det klart, at medlemsstaterne kan nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til dette direktiv, når der er tale om misbrug af rettigheder eller svig« (38). Dette bekræfter, at EU-lovgiver – som det fremgår af 28.
betragtning til nævnte direktiv – ønskede at give medlemsstaterne mulighed for »[f]or at hindre misbrug og svig, især proformaægteskaber [...], at vedtage de nødvendige foranstaltninger«, uanset den aktuelle situation for den person, som er eller har været berettiget til en rettighed, som følger af direktivet.
53.      Dette understøttes ligeledes af Kommissionens ikke-bindende retningslinjer af 2009 (39) og af 2023 (40), som nævner medlemsstaternes mulighed for at vedtage de nødvendige foranstaltninger ved misbrug eller svig i henhold til artikel 35 i direktiv 2004/38 »på et hvilket som helst tidspunkt«, uanset om det er »med henblik på at nægte at tildele« rettighederne i henhold til dette direktiv eller »ophæve eller tilbagekalde« disse rettigheder (41).
54.      Den ordlydsfortolkning, som er skitseret i dette forslag til afgørelse, punkt
44, hvorefter artikel 35 i direktiv 2004/38 finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede, understøttes følgelig af den lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori dette direktiv indgår, og direktivets opbygning.
55.      Når dette er sagt, ønsker den forelæggende ret ligeledes oplyst, om det er muligt analogt at støtte sig på den lære, der kan udledes af Chenchooliah-dommen (42), med henblik på at fastslå, at direktivets artikel
35 finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede. Jeg vil derfor undersøge dette spørgsmål.
c)      Den lære, der kan udledes af retspraksis i Chenchooliah-dommen
56.      I den nævnte dom fremhævede Domstolen for det første, at begrebet »berettiget person« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38 er »dynamisk« i den forstand, at status som berettiget person, selv om en sådan tidligere er opnået, senere kan mistes, hvis de betingelser, som er opstillet i denne bestemmelse, ikke længere er opfyldt (43). For det andet bemærkede Domstolen, at dette direktiv ikke alene indeholder regler om betingelserne for at opnå en af de forskellige typer opholdsret, som det fastsætter, og om de betingelser, som skal være opfyldt for at kunne bevare de pågældende rettigheder (44). Den tilføjede, at direktivet desuden fastsætter en række regler, som skal regulere den situation, som opstår, når en af disse rettigheder mistes, bl.a. i tilfælde af unionsborgerens udrejse fra værtsmedlemsstaten (45).
57.      I denne sammenhæng konstaterede Domstolen først, at i en situation, hvor en unionsborger er vendt tilbage til den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, og således ikke længere udøver sin ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten i værtsmedlemsstaten, har en tredjelandstatsborger, som er ægtefælle til denne unionsborger, ikke længere status som »berettiget person« som omhandlet i samme direktivs artikel
3, stk. 1, når vedkommende er blevet i værtsmedlemsstaten og ikke længere opholder sig sammen med sin ægtefælle (46). For det andet fastslog Domstolen, at selv om det forhold, at denne status mistes, betyder, at den pågældende tredjelandsstatsborger ikke længere har den ret til fri bevægelighed og ophold på værtsmedlemsstatens område, som den pågældende havde i en vis periode, eftersom personen ikke længere opfylder de betingelser, som er knyttet til disse rettigheder, indebærer tabet af denne status imidlertid ikke, at direktiv 2004/38 ikke længere finder anvendelse, når værtsmedlemsstaten af denne grund træffer afgørelse om udsendelse af denne tredjelandsstatsborger (47).
58.      Ganske vist bemærkede Domstolen i Chenchooliah-dommens præmis
64, idet den henviste til præmis 95 i dommen i sagen Metock m.fl., at »fra det øjeblik, hvor tredjelandsstatsborgeren, som er familiemedlem til en unionsborger, i medfør af direktiv 2004/38 har ret til indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten, kan denne medlemsstat kun begrænse denne ret under overholdelse af dette direktivs artikel 27 og 35«. I den førstnævnte doms præmis 67 fastslog Domstolen imidlertid, at den lære, der kan udledes af præmis 95 i dommen i sagen Metock m.fl., ikke fandt anvendelse i den situation, som var omhandlet i hovedsagen i den sag, der gav anledning til Chenchooliah-dommen, hvor tredjelandsstatsborgeren ikke længere var omfattet af nævnte direktiv (48).
59.      Efter min opfattelse kan denne udtalelse fra Domstolen ikke fortolkes således, at den ønskede at knytte anvendelsen af artikel 35 i direktiv 2004/38 til den periode, hvor den pågældende person er en »berettiget person« som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1. Jeg forstår snarere denne præmis således, at Domstolen ganske enkelt sondrede mellem de situationer, der lå til grund for disse to domme, nemlig den omstændighed, at den pågældende tredjelandsstatsborger i den første situation i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Metock m.fl., havde en (aktuel) afledt opholdsret (49) i værtsmedlemsstaten som omhandlet i direktivet, mens den pågældende tredjelandsstatsborger i den anden situation i den sag, der gav anledning til Chenchooliah-dommen, havde mistet denne (tidligere) afledte ret (50). For så vidt som de to situationer var forskellige, var spørgsmålet følgelig også, om det forhold, at tredjelandsstatsborgeren havde mistet sin status om »berettiget person« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38,
indebar, at en udsendelsesafgørelse truffet med den væsentligste begrundelse, at den pågældende havde fået afslag på afledt opholdsret i henhold til direktiv 2004/38, ikke henhørte under dette direktiv, men under den nationale ret, som fandt anvendelse uden for direktivets anvendelsesområde (51).
60.      Som jeg har redegjort for ovenfor, fastslog Domstolen i Chenchooliah-dommen, præmis
69, at dette spørgsmål skulle besvares benægtende, samtidig med at den i dommens præmis
79 sondrede mellem status som »berettiget person« som omhandlet i denne bestemmelse og anvendelsen af andre bestemmelser i dette direktiv, navnlig direktivets artikel 15 (52).
61.      I denne sammenhæng opstår spørgsmålet, om den lære, der kan udledes af denne retspraksis, understøtter min kontekstuelle og systematiske fortolkning af denne artikel 35.
62.      I denne henseende vil jeg anføre – således som Domstolen gjorde i Chenchooliah-dommens præmis 70 – at direktiv 2004/38 »ikke alene indeholder regler om betingelserne for at opnå en af de forskellige typer opholdsret, som det fastsætter, og om de betingelser, som skal være opfyldt for at kunne bevare de pågældende rettigheder« (53), men det fastsætter også »en række regler, som skal regulere den situation, som opstår, når en af disse rettigheder mistes, bl.a. i tilfælde af unionsborgerens udrejse fra værtsmedlemsstaten« (min fremhævelse).
63.      Det følger af anvendelsen af adverbialleddet »bl.a.« i Chenchooliah-dommens præmis
70, at den »række regler«, der er fastsat i direktiv 2004/38, »som skal regulere den situation, som opstår, når en af disse rettigheder mistes«, på ingen måde er begrænset til tilfælde af unionsborgerens og/eller dennes familiemedlemmers udrejse fra værtsmedlemsstaten. Det er således tilstrækkeligt at anføre, at de retlige situationer, der er opstået på det tidspunkt, hvor den rettighed, som direktivet giver, opnås, i dette direktivs sammenhæng og opbygning kan udvikle sig indtil det tidspunkt, hvor de ophører med at eksistere af andre grunde end den, der vedrører den af direktivet berettigede persons udrejse, bl.a. som følge af den pågældende persons naturalisation i værtsmedlemsstaten. Disse retlige situationer kan ligeledes ophøre med at eksistere i lyset af omstændigheder, der godtgør, at denne rettighed er erhvervet gennem misbrug eller svig, hvilket medfører, at den ophæves eller tilbagekaldes.
64.      Det kan derfor hævdes, at en national myndigheds konstatering af, at der er tale om et proformaægteskab, bl.a. kan medføre en »formel tilbagekaldelse med tilbagevirkende kraft« af de afledte rettigheder, som en tredjelandsstatsborger reelt gennem misbrug eller svig har udledt af direktiv 2004/38, og som således medfører »fortabelse med tilbagevirkende kraft« af den »formelle« fordel af disse rettigheder, uanset om de, som i det foreliggende tilfælde, er blevet udøvet tidligere, eller de stadig udøves eller kan udøves i fremtiden (54).
65.      Det følger således heraf, at det på grundlag af den lære, der kan udledes af Chenchooliah-dommen, analogt kan fastslås, at artikel
35 i direktiv 2004/38 finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede.
3.      Formålsfortolkning
66.      Jeg skal for det første erindre om, at henset til det formål, som direktiv 2004/38 forfølger, nemlig at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som artikel 21, stk. 1, TEUF direkte tillægger unionsborgerne (55), kan dets bestemmelser ikke fortolkes indskrænkende og må under alle omstændigheder ikke fratages en stor del af deres indhold og effektive virkning. For så vidt som artikel 35 i direktiv 2004/38 giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, henviser denne bestemmelse således til de proceduremæssige garantier, som er fastsat heri for at sikre dem et højt beskyttelsesniveau (56). I modsætning til, hvad den tyske regering har gjort gældende, vil en indskrænkende fortolkning af denne bestemmelse derfor udhule de proceduremæssige garantier og således fratage personer, der anklages for misbrug eller svig, denne beskyttelse, selv om garantierne netop gør det muligt at sikre disse rettigheders effektivitet og dermed bidrage til dette direktivs formål.
67.      Hævdes det modsatte, og lægges det til grund, at artikel 35 i direktiv 2004/38 ikke finder anvendelse, når en unionsborger og dennes familiemedlemmer ikke længere er berettigede personer i direktivets forstand, vil dette således – i strid med EU-lovgivers vilje – dels medføre, at der bliver set bort fra kravet om forholdsmæssighed ved vedtagelsen af de »nødvendige foranstaltninger« som fastsat i denne artikel, dels, at direktivets artikel 30 og 31 om meddelelse af afgørelser og om adgang til domstolsprøvelse og administrativ prøvelse bliver tilsidesat. I givet fald vil hverken det almindelige EU-retlige proportionalitetsprincip eller de to sidstnævnte bestemmelser finde anvendelse på de berørte personer, selv om de proceduremæssige garantier, der er fastsat i de nævnte bestemmelser (hvis formål, som anført ovenfor, er at bevare effektiviteten af de rettigheder, som direktivet giver), er blevet udformet med henblik på at beskytte de berørte personer netop på det tidspunkt, hvor disse personer mister deres rettigheder af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed, sundhed eller af andre grunde, og navnlig har til formål at opstille rammer for eventuelle udsendelsesforanstaltninger (57).
68.      For at sikre effektiviteten af direktiv 2004/38 og de rettigheder, som direktivet giver, skal det følgelig være muligt for en person, der anklages for misbrug eller svig, at bestride denne anklage og være i stand til at forsvare sig ved at råde over effektive processuelle retsmidler, hvilket ligeledes følger af retten til en effektiv retsbeskyttelse, som er sikret ved artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (58).
69.      Hvad for det andet angår formålet med artikel 35 i direktiv 2004/38 skal jeg påpege – således som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg – at en adfærd, der udgør »misbrug af rettigheder«, muligvis ikke er synlig på det tidspunkt, hvor misbruget begås, men først opdages senere. Den omstændighed, at der er tale om et proformaægteskab, som udgør misbrug, opdages således først, efter at der har kunnet indsamles beviser for, at parrets ægteskab er formelt (59). En fortolkning, hvorefter den omhandlede
artikel
35 kun finder anvendelse i den periode, hvor personen stadig har en afledt ret i henhold til direktivet, ville følgelig udelukke en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor proformaægteskabet har været uopdaget i tilstrækkelig lang tid, fra denne bestemmelses anvendelsesområde, og dermed fratage bestemmelsens formål dets indhold.
70.      Det skal endvidere erindres, at denne bestemmelse er udtryk for det almindelige EU-retlige princip om forbud mod misbrug af rettigheder. Begrebet proformaægteskab skal derfor fortolkes i lyset af dette princip.
Jeg vil undersøge dette spørgsmål i det følgende afsnit.
71.      Det følger heraf, at en formålsfortolkning af direktiv 2004/38 taler for, at direktivets artikel 35 finder anvendelse.
C.      Bekæmpelse af misbrug af rettigheder i forbindelse med artikel 35 i direktiv 2004/38
1.      Den tyske regerings indvendinger
72.      Som anført ovenfor er den tyske regering af den opfattelse, at artikel
35 i direktiv 2004/38 ikke finder anvendelse i den foreliggende sag. Den har i sit skriftlige indlæg navnlig gjort gældende, at den efterfølgende kontrol af, om en opholdsret, som følger af direktivet, er erhvervet gennem misbrug eller svig, henhører under national ret i overensstemmelse med medlemsstaternes procesautonomi.
73.      Jeg er ikke enig i dette synspunkt.
74.      Selv om det for det første er korrekt, at bekæmpelse af misbrug af rettigheder vedrører såvel EU-retten som de nationale lovgivninger, forholder det sig ikke desto mindre således, at undersøgelsen af, om EU-retten er gjort gældende gennem misbrug eller svig, skal foretages inden for rammerne af denne ret, bl.a. – som Kommissionen med rette har anført – for at sikre »en ensartet anvendelse« af de EU-retlige bestemmelser (60). Nærmere bestemt gør jeg opmærksom på, at direktiv 2004/38 i henhold til Domstolens faste praksis ikke fratager medlemsstaterne enhver kontrolbeføjelse i forbindelse med en unionsborgers familiemedlemmers indrejse og ophold på deres område. Når en unionsborgers familiemedlem, der ikke er statsborger i en medlemsstat, i medfør af direktiv 2004/38 har ret til indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten, kan denne stat imidlertid kun begrænse denne ret under overholdelse af direktivets artikel 27 og 35 (61).
75.      Det følger heraf, at såfremt det lagdes
til grund – således som den tyske regering har gjort – at den efterfølgende kontrol af en erhvervelse, gennem misbrug eller svig, af en ret til at færdes og opholde sig i medfør af direktiv 2004/38 henhører under national ret, ville dette for det første indebære, at der blev set bort fra tidspunktet for den oprindelige erhvervelse af den rettighed, der er tillagt ved dette direktiv, hvorved et afgørende element, nemlig de EU-retlige rammer, der indeholder bestemmelserne for erhvervelsen af denne ret, blev tilsidesat. En sådan tilsidesættelse ville bl.a. være i strid med det almindelige retssikkerhedsprincip, der er fastsat i Unionens retsorden. Det ville således være i strid med dette princip at acceptere en tilgang, hvorefter erhvervelsen af de rettigheder, der følger af direktivet, er underlagt EU-retten, mens afgørelsen af, om en sådan erhvervelse udgør misbrug, reguleres af national ret. For det andet ville en sådan fremgangsmåde udgøre en accept af, at hver medlemsstat kan anvende sine egne kriterier ved afgørelsen af, om der foreligger misbrug af de rettigheder, der følger af samme direktiv, og ville således gribe ind i EU-rettens effektive virkning. Direktiv 2004/38 skal derfor finde anvendelse på undersøgelsen af, om det er gjort gældende ved misbrug.
76.      For det andet er
artikel 35 i direktiv 2004/38 – som nævnt ovenfor – udtryk for det almindelige EU-retlige princip om forbud mod misbrug af rettigheder, som har til formål at sikre en effektiv bekæmpelse af misbrug (62). I denne sammenhæng gør jeg opmærksom på, at selv om direktivets artikel 35 ikke definerer begrebet misbrug af rettigheder, er der tale om et selvstændigt begreb i EU-retten, som Domstolen allerede har udtalt sig om. Den har således præciseret, at bevis på, at der er tale om misbrug, dels nødvendiggør en flerhed af objektive omstændigheder, hvoraf det fremgår, at det formål, som EU-lovgivningen forfølger, ikke er opnået, selv om betingelserne i denne lovgivning formelt er overholdt, dels et subjektivt element, der består i ønsket om at drage fordel af EU-lovgivningen ved kunstigt at skabe de betingelser, der kræves for at opnå denne fordel (63). De kumulative objektive og subjektive betingelser for misbrug, som Domstolen har opstillet i sin praksis, gør det navnlig muligt at sondre mellem – hvilket er vigtigt – lovlig brug og misbrug af rettighederne i henhold til direktivet (64). Inden for rammerne af dette begreb og i lyset af 28.
betragtning kan proformaægteskaber med henblik på dette direktiv defineres som et ægteskab, der dels er indgået, uden at der foreligger et ægte forhold mellem parterne, idet deres samliv er rent kunstigt, dels med det ene formål at give den ene af ægtefællerne, som ellers ikke ville have den ret til fri bevægelighed og til ophold, som unionsborgere og deres familiemedlemmer har i henhold til EU-retten, mulighed for at udøve denne rettighed (65). Det bør derimod anføres, at den omstændighed, at to personer kan drage en vis fordel af deres reelle ægteskab som bl.a. en opholdsret, ikke nødvendigvis betyder, at det er et proformaægteskab, og at det således udgjorde misbrug af rettigheder (66).
77.      Imidlertid opstår desuden spørgsmålet om rækkevidden af medlemsstaternes kontrolbeføjelser i henhold til artikel 35 i direktiv 2004/38.
2.      Rækkevidden af medlemsstaternes kontrolbeføjelser i henhold til artikel 35
78.      På dette trin i min bedømmelse er svaret på den forelæggende rets spørgsmål således delvist klart. Artikel 35 i direktiv 2004/38 skal nemlig fortolkes således, at denne bestemmelse giver medlemsstaterne mulighed for at tilbagekalde, inddrage eller ophæve, herunder med tilbagevirkende kraft, en opholdsret, som følger af direktivet, selv om denne rettighed ikke længere har virkninger.
79.      Jeg gør i øvrigt opmærksom på, at de rettigheder, der følger af direktiv 2004/38, og som er erhvervet gennem misbrug, men som indehaveren ikke længere har udøvet i en vis periode, i det foreliggende tilfælde i en periode på mindst fem år, ikke blot har kunnet afføde retsvirkninger i fortiden, men stadig kan have disse virkninger på nuværende tidspunkt og i fremtiden. Den omstændighed, at en rettighed, der følger af direktivet, tidligere er blevet erhvervet gennem misbrug, gør det muligt for de nationale myndigheder i henhold til samme direktivs artikel
35 at træffe de nødvendige foranstaltninger for at undgå, at misbrug af en tidligere rettighed tjener som grundlag for at opnå yderligere aktuelle eller fremtidige rettigheder. Selv om denne opholdsret ikke længere udøves, således som det er tilfældet i den foreliggende sag, kan en formel inddragelse af denne rettighed således eventuelt gøre det muligt for de nationale myndigheder at korrigere de retsvirkninger, der følger heraf (67).
80.      Hvad i denne forbindelse angår det skøn, som medlemsstaterne råder over ved udøvelsen af denne kontrolbeføjelse, skal det fremhæves, at det fremgår af ordlyden af artikel 35 i direktiv 2004/38, at denne bestemmelse, med anvendelsen af verbet »kan« blot bemyndiger medlemsstaterne til at træffe enten visse af de foranstaltninger, der er nævnt heri, eller samtlige disse foranstaltninger, nemlig at nægte, ophæve eller tilbagekalde en rettighed, som følger af direktivet. Derimod er der intet i nævnte bestemmelses ordlyd, der kan fortolkes således, at medlemsstaterne har pligt til at træffe en, flere eller alle de nævnte foranstaltninger. Det fremgår således af udtrykket »nødvendige foranstaltninger« i samme bestemmelse, at medlemsstaterne har en vis frihed til at afgøre, hvilke foranstaltninger der er nødvendige i forhold til den konkrete adfærd, der udgør det påtalte misbrug. De nationale myndigheder kan således individuelt og i hvert enkelt tilfælde fastslå, at der foreligger misbrug af rettigheder, forudsat at de foranstaltninger, som de vedtager, overholder det almindelige proportionalitetsprincip (egnethed, nødvendighed og proportionalitet i snæver forstand) og er omfattet af de proceduremæssige garantier, der er fastsat i nævnte direktiv.
81.      Når dette er sagt, ønsker den forelæggende ret med sit præjudicielle spørgsmål endvidere oplyst, om artikel 35 i direktiv 2004/38 giver de kompetente nationale myndigheder mulighed for at undersøge et proformaægteskab og i givet fald konstatere eller konkludere, at der er tale om et sådant.
82.      Det skal for det første anføres, at gennemførelsen af de »nødvendige foranstaltninger«, der er omhandlet i artikel 35 i direktiv 2004/38, nødvendigvis indebærer, at medlemsstaterne har beføjelse til at efterforske et misbrug af rettigheder, som det med rette kan mistænkes har fundet sted på tidspunktet for erhvervelsen af den rettighed, der følger af dette direktiv (68). Nærmere bestemt giver denne beføjelse til at efterforske, således som Kommissionen har gjort gældende, for det første de nationale myndigheder mulighed for at vurdere og fastlægge de faktiske omstændigheder og for det andet for – på baggrund af disse faktiske omstændigheder – eventuelt at kvalificere de retlige forhold, der er opstået på tidspunktet for erhvervelse af denne rettighed, som misbrug som omhandlet i denne bestemmelse. Selv om konstateringen af, at der er tale om misbrug af rettigheder, ganske vist ikke i snæver forstand udgør et afslag på eller en ophævelse eller tilbagekaldelse af en rettighed, som følger af direktivet, udgør denne konstatering ikke desto mindre et nødvendigt trin forud for en eventuel vedtagelse af en foranstaltning, der er fastsat i nævnte bestemmelse, også selv om denne rettighed logisk set allerede er ophørt med at have virkninger. Som Minister for Justice, Irland og Kommissionen har gjort gældende, er beføjelsen til at efterforske derfor medlemsstaternes selvstændige beføjelse, som kan føre til en konstatering af, at der er tale om misbrug af rettigheder eller svig. Den henhører derfor under medlemsstaternes procesautonomi og skal overholde ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet samt artikel
7 og 9 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
83.      For det andet skal jeg tilføje, således som parterne har drøftet i retsmødet, at medlemsstaternes procesautonomi ligeledes omfatter den tidsmæssige begrænsning af medlemsstaternes mulighed for at vedtage foranstaltninger i henhold til artikel 35 i direktiv 2004/38 (69).
84.      For det tredje skal det erindres, at eftersom der ikke findes EU-retlige bestemmelser om specifikke sanktioner til bekæmpelse af svig og misbrug af rettigheder, som følger af dette direktiv, henhører muligheden for at fastsætte sådanne sanktioner under medlemsstaternes interne retsorden, for så vidt disse sanktioner er effektive, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige (70).
85.      For det fjerde og sidste skal det anføres, at Irland i retsmødet som svar på et spørgsmål fra Domstolen har fremhævet, at en person skal have haft lovlig bopæl i Irland i en vis periode for at opnå irsk statsborgerskab ved naturalisation. Den har dog i retsmødet gjort opmærksom på, at hovedsagen ikke vedrører sagsøgeren i hovedsagens fortabelse af irsk statsborgerskab.
86.      For fuldstændighedens skyld skal det under alle omstændigheder påpeges, således som det fremgår af fast retspraksis, at såfremt fortabelsen af irsk statsborgerskab medfører fortabelse af status som unionsborger og af de rettigheder, der følger heraf, skal denne fortabelse overholde proportionalitetsprincippet for så vidt angår virkningerne heraf for den berørte persons situation og i givet fald den pågældendes familiemedlemmer i forhold til EU-retten (71).
V.      Forslag til afgørelse
87.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Court of Appeal (forbundsdomstol, Irland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 35 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38 af 29.
april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011,
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse giver de kompetente nationale myndigheder mulighed for at efterforske og i givet fald fastlægge eller konkludere, at en person, der tidligere har haft en afledt ret til fri bevægelighed i henhold til dette direktiv, gjorde sig skyldig i svig eller misbrug af rettigheder, når denne persons ophold i den pågældende medlemsstat ikke længere er baseret på nævnte direktiv, herunder når den pågældende i mellemtiden har erhvervet statsborgerskab i denne medlemsstat.«
1 –      Originalsprog: fransk.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5.4.2011 (EUT 2011, L 141, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35 og EUT 2005, L 197, s. 34) (herefter »direktiv 2004/38«).
3 –      Jf. i denne henseende dom af 7.7.1992, Singh (C-370/90, EU:C:1992:296, præmis
24), af 23.9.2003, Akrich (C-109/01, EU:C:2003:491, præmis 55-58), og af 19.10.2004, Zhu og Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, præmis 34-37). I sidstnævnte dom begrænsede Domstolen sig til at forkaste en medlemsstats argumenter, der var støttet på et påstået misbrug af rettigheder. Jf. hvad angår retspraksis, hvori Domstolen nævnte artikel 35 i direktiv 2004/38 uden at henvise til denne bestemmelse i domskonklusionen, dom af 25.7.2008, Metock m.fl. (C-127/08, herefter »Metock-dommen«, EU:C:2008:449, præmis 75). Jf. desuden dom af 26.3.2019, SM (Barn anbragt under den algeriske kafala-ordning) (C-129/18, EU:C:2019:248), samt generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse i denne sag (punkt 112-117).
4 –      Dom af 18.12.2014, McCarthy m.fl. (C-202/13, herefter »dommen sagen McCarthy m.fl.«, EU:C:2014:2450).
5 –      Jf. dommen i sagen McCarthy m.fl., præmis 58 og domskonklusionen.
6 –      Dom af 14.11.2017, Lounes (C-165/16, herefter »Lounes-dommen«, EU:C:2017:862).
7 –      Dom af 10.9.2019, Chenchooliah (C-94/18, herefter »Chenchooliah-dommen«, EU:C:2019:693).
8 –      Selv om det præjudicielle spørgsmål reelt kun vedrører fortabelse af status som berettiget til en rettighed, der følger af direktiv 2004/38, som følge af erhvervelsen af statsborgerskab i værtsmedlemsstaten, er jeg af den opfattelse, at den pågældende persons naturalisation, med henblik på fastlæggelsen af, om direktivets artikel
35 finder anvendelse, kun er et af de tilfælde, der medfører fortabelse af denne status. En berettiget person i henhold til nævnte direktiv kan således miste sin status af andre grunde, bl.a. udrejse fra den pågældende medlemsstat. Jf. dette forslag til afgørelse, punkt
63. Jeg finder det således begrundet at anlægge en generel tilgang, der med henblik på fortolkningen af denne bestemmelse ikke er strengt begrænset til fortabelsen af status som berettiget person på grund af naturalisation, navnlig af hensyn til en korrekt retspleje. Jf. analogt mit forslag til afgørelse JYSK (C-117/24, EU:C:2025:372, punkt 60).
9 –      Jf. navnlig Metock-dommen, præmis 82, dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 35), og af 1.8.2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C-397/23, EU:C:2025:602, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
10 –      Jf. bl.a. Lounes-dommen, præmis 31, og dommen i sagen McCarthy m.fl., præmis 31 og 33 og den deri nævnte retspraksis).
11 –      Jf. bl.a. Lounes-dommen, præmis 32, og dommen i sagen McCarthy m.fl., præmis 34 og den deri nævnte retspraksis.
12 –      Jf. bl.a. Lounes-dommen, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis. Det skal i denne forbindelse erindres, at Domstolen har fastslået, at »hvis unionsborgerne ikke havde ret til at have et normalt familieliv i værtsmedlemsstaten, ville udøvelsen af de friheder, som de er sikret i henhold til traktaten, være alvorligt hindret«; jf. Metock-dommen, præmis 62.
13 –      Jf. analogt Lounes-dommen, præmis 43.
14 –      Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at sagsøgeren i hovedsagen i 2010 fik udstedt et opholdskort for fem år som familiemedlem til en unionsborger. Den forelæggende ret har imidlertid ikke oplyst, om han har haft ret til tidsubegrænset ophold i medfør af artikel 16 i direktiv 2004/38.
15 –      R.S. har i retsmødet anført, at han erhvervede irsk statsborgerskab den 23.4.2016.
16 –      Jeg gør opmærksom på, at den sag, der gav anledning til den pågældende dom, vedrørte en spansk statsborger, som efter at have boet i Det Forenede Kongerige siden 1996 havde erhvervet britisk statsborgerskab ved naturalisation i 2009 samtidig med, at hun havde bevaret sit spanske statsborgerskab. I 2014 giftede hun sig med en algerisk statsborger. Han havde i sin egenskab af ægtefælle til en unionsborger ansøgt om et opholdskort, hvilket var blevet afslået af Secretary of State for the Home Department (indenrigsminister, Det Forenede Kongerige) med den begrundelse, at han havde overskredet den tilladte varighed af opholdet i denne medlemsstat i strid med reglerne om indvandringskontrol.
17 –      Jf. analogt Lounes-dommen, præmis 41 og 44. I denne dom fastslog Domstolen for det første, at den spanske statsborger, som var blevet naturaliseret i Det Forenede Kongerige, ikke længere var omfattet af definitionen af »berettiget person« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38, og for det andet, at dette direktiv ikke længere fandt anvendelse på betingelserne for hendes ophold i Det Forenede Kongerige, eftersom hendes ophold dér efter sin art var ubetinget. Domstolen fastslog derfor, at hendes ægtefælle, som var tredjelandsstatsborger, ikke havde en afledt opholdsret i den pågældende medlemsstat på grundlag af dette direktivs bestemmelser. Jf. desuden generaladvokat Bots forslag til afgørelse Lounes (C-165/16, EU:C:2017: 407).
18 –      Domstolen fastslog i præmis 34 i Lounes-dommen, at »[det] fremgår [...] af ordlyden af [artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38], at direktivet finder anvendelse på og giver de heri fastsatte rettigheder til de unionsborgere, der rejser til eller tager ophold i »en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger«, samt deres familiemedlemmer […], der ledsager disse eller slutter sig til dem«. Jf. dette forslag til afgørelse, punkt
29.
19 –      Det er tilstrækkeligt at nævne, at direktivet ikke indeholder et kapitel med overskriften »Anvendelsesområde«. Det indeholder derimod »kapitel I« med overskriften »Almindelige bestemmelser«, som bl.a. omfatter artikel 1 med overskriften »Område« og artikel 3 med overskriften »Berettigede personer«.
20 –      Jf. dom af 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, præmis 12), og af 1.8.2022, Familienkasse Niedersachsen-Bremen (C-411/20, EU:C:2022:602, præmis 51).
21 –      Jf. dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 50), af 11.4.2019, Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, præmis 37), og af 11.1.2024, Inditex (C-361/22, EU:C:2024:17, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
22 –      Jf. bl.a. den engelske version (»refuse, terminate or withdraw«), den tyske (»zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen«), den spanske (»denegar, extinguir o retirar«), den italienske (»rifiutare, estinguere o revocare«), den litauiske (»atsisakyti, nutraukti ar panaikinti») og den rumænske (»refuza, anula sau retrage«).
23 –      Jf. bl.a. den engelske version (»any rights conferred«), den tyske (»die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte«), den spanske (»cualquier derecho conferido«), den italienske (»un diritto conferito«), den litauiske (»bet kokią šia direktyva suteiktą teisę«) og den rumænske (»orice drept conferit«).
24 –      F.eks. afslag på udstedelse eller fornyelse af et opholdskort. Jf. i denne henseende dette forslag til afgørelse, punkt 53.
25 –      Hvad navnlig angår det engelske sprog betyder verbet »terminate« generelt, at en igangværende situation bringes til ophør, mens verbet »withdraw« kan betyde fratage, men også trække tilbage eller tilbagekalde. På italiensk henviser anvendelsen af verbet »estinguere« også til en igangværende situation, mens »revocare« peger på tilbagetrækning af en tidligere erklæring eller en etableret situation, uden at det nødvendigvis indebærer, at nogen er i besiddelse af det, som tilbagekaldes. Det samme er tilfældet hvad angår den tyske sprogversion, hvor verbet »widerrufen« betyder »at trække det, der er blevet sagt eller erklæret, tilbage«.
26 –      Jf. i denne henseende dette forslag til afgørelse, punkt 49.
27 –      Det kan ikke udelukkes, at visse nationale lovgivninger kan foreskrive ophævelse med tilbagevirkende kraft eller begrænse ophævelsens rækkevidde til virkninger, der endnu ikke er gennemført. I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den i hovedsagen omhandlede afgørelse vedrører »fastlæggelse«, »konstatering« eller »konklusion« vedrørende sagsøgeren i hovedsagens tidligere situation eller adfærd, navnlig at rettigheden »anses for at være tilbagekaldt fra det tidspunkt, [den] blev tildelt«. Minister for Justice synes således at omgøre en tidligere erklæring og tilbagekalder ikke sagsøgerens nuværende rettighed, men den rettighed, som sagsøgeren i hovedsagen tidligere er blevet tildelt, og som han ikke længere har. Irland har i retsmødet forklaret, at en sådan konstatering svarer til at anse den opholdsret, som er blevet udøvet i praksis, for, på baggrund af misbruget, aldrig at have eksisteret juridisk, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
28 –      Jf. vedrørende opbygningen af direktiv 2004/38, bl.a. kapitel II med overskriften »Ret til ud- og indrejse« og kapitel III med overskriften »Ret til ophold« (i indtil tre måneder (artikel
6) og i mere end tre måneder (artikel
7). Sidstnævnte kapitel regulerer ligeledes betingelserne for bevarelse af retten til ophold, betingelserne for, at denne ret ophører (artikel
12-14), og de proceduremæssige garantier (artikel
15)). Jf. ligeledes kapitel IV med overskriften »Ret til tidsubegrænset ophold« (artikel 16-21).
29 –      Jf. dette forslag til afgørelses punkt 34 og 49. Med andre ord dækker den ordning, der er indført ved direktiv 2004/38, »hele livscyklussen« for en unionsborgers og dennes familiemedlemmers udøvelse af retten til fri bevægelighed. Jf. generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:433, punkt 70-75).
30 –      Jf. dette forslag til afgørelse, punkt 47. For så vidt som artikel 35 ikke vedrører en ret til at færdes og opholde sig, som den pågældende har haft, men som burde have været begrænset af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, er den derimod ikke omfattet af dette direktivs artikel 1, litra
c). En sådan begrænsning af de anførte grunde er omfattet af bestemmelserne i kapitel VI med overskriften »Begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«.
31 –      Det er med andre ord tidspunktet for erhvervelsen af en rettighed, som følger af direktiv 2004/38, der logisk afgør, om direktivet finder anvendelse. Jeg vil vende tilbage til betydningen af dette element i dette forslag til afgørelse, punkt
75 og 82. Jf. i øvrigt hvad angår beviset for, at der er tale om misbrug, dette forslag til afgørelse, punkt
76.
32–      Det drejer sig bl.a. om bestemmelser vedrørende oplysning (artikel 34), ophævelse af tidligere direktiver (artikel 38), rapporter om anvendelsen af direktivet (artikel 39), gennemførelsesbestemmelser (artikel 40), ikrafttræden (artikel 41) og adressater (artikel 42).
33 –      Artikel 36 i direktiv 2004/38 med overskriften »Sanktioner« bestemmer, at »[m]edlemsstaterne fastlægger de sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, som vedtages til gennemførelse af dette direktiv, og træffer enhver fornøden foranstaltning til at sikre deres iværksættelse. Sanktionerne skal være effektive og skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsen. [...]« (min fremhævelse). Jeg gør opmærksom på, at artikel 36 i direktiv 2004/38 kodificerer Domstolens faste praksis på området. Jf. bl.a. dom af 12.12.1989, Messner (C-265/88, EU:C:1989:632, præmis 15), og af 30.4.1998, Kommissionen mod Tyskland (C-24/97, EU:C:1998:184, præmis 14 og den deri nævnte retspraksis).
34 –      Jf. artikel 5, stk. 5, om de pågældendes anmeldelse af deres tilstedeværelse i værtsmedlemsstaten inden for en rimelig frist, artikel 8, stk. 2, artikel 9, stk. 3, og artikel
20, stk. 2, om de administrative formaliteter, der påhviler unionsborgeren og dennes familiemedlemmer (pligt til registrering og ansøgning om opholdskort).
35 –      De foranstaltninger, der er fastsat i artikel 36 i direktiv 2004/38, er således generelle foranstaltninger, mens – som Domstolen allerede har fastslået – de foranstaltninger, som de nationale myndigheder kan vedtage på grundlag af dette direktivs artikel
35, »da de har til formål at nægte, ophæve eller tilbagekalde rettigheder i henhold til dette direktiv, skal baseres på en individuel vurdering i det foreliggende tilfælde« og derfor er særlige foranstaltninger. Jf. dommen i sagen McCarthy m.fl., præmis
49 og 52 og den deri nævnte retspraksis.
36 –      Jf. punkt 47 og fodnote 34 i dette forslag til afgørelse.
37 –      Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område af 29.6.2001, (KOM(2001) 257 endelig udg., EFT 2001, C 270 E, s. 150).
38 –      Rådets fælles holdning (EF) nr. 6/2004 af 5.12.2003 (EUT 2004, C 54 E, s. 12, navnlig s. 32). Min fremhævelse.
39 –      Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om retningslinjer for en bedre gennemførelse og anvendelse af direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område af 2.7.2009, KOM(2009) 313 endelig, s. 16 (herefter »Kommissionens retningslinjer af 2009«).
40 –      Kommissionens meddelelse »Vejledning om retten til fri bevægelighed for EU-borgere og deres familie« af 6.12.2023, C(2023) 8500 final (EUT 2023, C 1392, s. 99) (herefter »Kommissionens retningslinjer af 2023«).
41 –      Jf. Kommissionens retningslinjer af 2009, s. 20, og af 2023, s. 72.
42 –      Denne dom blev afsagt i forbindelse med en tvist mellem en mauritisk statsborger med bopæl i Irland og Minister for Justice and Equality (justits- og ligestillingsminister, Irland) vedrørende en afgørelse om udvisning af den pågældende statsborger i henhold til en bestemmelse i irsk lovgivning, som blev truffet efter, at hendes ægtefælle, som var unionsborger, var vendt tilbage til den medlemsstat, hvor han var statsborger, dvs. Portugal, hvor han afsonede en fængselsstraf. Udvisningsafgørelsen var i medfør af national ret automatisk ledsaget af et tidsubegrænset indrejseforbud.
43 –      Jf. Chenchooliah-dommen, præmis 62, og Lounes-dommen, præmis 38-42. Jf. vedrørende den »dynamiske« eller »foranderlige« karakter af begrebet »berettiget person« i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38
Metock-dommen, præmis 73, 80 og 99. Jf. desuden generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:433, punkt 47-67 og 70).
44 –      Jf. Chenchooliah-dommen, præmis 70. Jf. ligeledes punkt 48 og fodnote 28 i dette forslag til afgørelse.
45 –      Jf. Chenchooliah-dommen, præmis 70.
46 –      Jf. i denne retning Chenchooliah-dommen, præmis 59-63.
47 –      Jf. i denne retning Chenchooliah-dommen, præmis 79. Det skal anføres, at artikel
15 i direktiv 2004/38 med overskriften »Proceduremæssige garantier« i stk. 1 bestemmer, at »[p]rocedurerne i artikel 30 og 31 finder tilsvarende anvendelse på alle afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«. Denne artikels stk. 3 bestemmer, at »[v]ærtsmedlemsstaten [ikke] må [...] lade den i stk. 1 omhandlede udsendelsesafgørelse ledsage af et indrejseforbud«. Ifølge Domstolen fastsætter denne artikel 15 »den ordning, som finder anvendelse, når en midlertidig opholdsret i henhold til dette direktiv ophører, navnlig når en unionsborger eller dennes familiemedlem, som tidligere har haft en ret til ophold i indtil tre måneder eller i mere end tre måneder i medfør af henholdsvis dette direktivs artikel 6 og artikel
7, ikke længere opfylder betingelserne for den pågældende opholdsret og derfor i princippet kan udsendes af værtsmedlemsstaten«, jf. samme
doms præmis
74.
48 –      Jf. fodnote 42 i dette forslag til afgørelse.
49 –      Jf. Chenchooliah-dommen, præmis 65.
50 –      Jf. Chenchooliah-dommen, præmis 66).
51 –      Jf. Chenchooliah-dommen, præmis 68.
52 –      Jf. dette forslag til afgørelse, punkt 57. Som visse forfattere i retslitteraturen har anført, »udvides den beskyttelse, der er knyttet til unionsborgerskabet, således: Tredjelandsstatsborgere, der har haft en afledt opholdsret, er mere beskyttede end tredjelandsstatsborgere, der aldrig har været knyttet til en unionsborger.« Jf. D. Ritleng, »Scope and meaning of Article 15 of Directive 2004/38: Yes but no: Chenchooliah«, Common Market Law Review, bd. 57, nr. 4, 2020, s. 1183-1200, navnlig s. 1195.
53 –      Jf. dette forslag til afgørelse,
punkt
56.
54 –      I det foreliggende tilfælde har dette tab med tilbagevirkende kraft af de rettigheder, der følger af direktiv 2004/38, haft den konsekvens – som den forelæggende ret har anført – at disse rettigheder anses for at være »tilbagekaldt fra det tidspunkt, de blev tildelt«.
55 –      Jf. navnlig Metock-dommen, præmis 82, dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 35), og af 1.8.2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C-397/23, EU:C:2025:602, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
56 –      Som det fremgår af 25. betragtning til direktiv 2004/38, har disse proceduremæssige garantier bl.a. til formål at sikre et højt beskyttelsesniveau for unionsborgere og deres familiemedlemmer i tilfælde af nægtelse af indrejse og ophold i en anden medlemsstat.
57 –      Jf. fodnote 47 i dette forslag til afgørelse.
58 –      Jeg gør opmærksom på, at artikel 31, stk. 3, i direktiv 2004/38 bestemmer, at »[det i] forbindelse med prøvelsen undersøges [...], om afgørelsen er lovligt truffet, og der tages stilling til de faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder den påtænkte foranstaltning. Det sikres herved, at afgørelsen står i rimeligt forhold til de krav, der følger af artikel 28«.
59 –      Jf. navnlig meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet, »Bistand til de nationale myndigheder med at bekæmpe misbrug af retten til fri bevægelighed: Håndbog om håndtering af angivelige proformaægteskaber mellem EU-borgere og ikke-EU-statsborgere i relation til EU-reglerne om EU-borgeres fri bevægelighed« (SWD/2014/0284 final), COM(2014) 604 final,
afsnit 4.2 (herefter »håndbogen om proformaægteskaber«). Jf. ligeledes COM(2014) 284 final, section 4.5, s. 42.
60 –      Jf. analogt dom af 23.3.2000, Diamantis (C-373/97, EU:C:2000:150, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
61 –      Jf. den i dette forslag til afgørelse, punkt
58, nævnte retspraksis.
62 –      Det almindelige princip om forbud mod misbrug af rettigheder blev fastslået i dom af 14.12.2000, Emsland-Stärke (C-110/99, EU:C:2000:695, præmis 52 og 53). Domstolen anerkendte udtrykkeligt dette som et almindeligt EU-retligt princip i dom af 5.7.2007, Kofoed (C-321/05, EU:C:2007:408, præmis 38). Jf. af nyere dato dom af 10.11.2011, Foggia – SGPS (C-126/10, EU:C:2011:718, præmis 50). Jf. i denne henseende P.T. Tridimas, The General Principles of Law: Who Needs Them? Les Cahiers de Droit Européen, bd. 52, nr. 1, 2015, s. 419-441, især s. 427.
63 –      Jf. dom af 14.12.2000, Emsland-Stärke (C-110/99, EU:C:2000:695, præmis 52 og 53), og dommen i sagen McCarthy m.fl., præmis 54 og den deri nævnte retspraksis. Jf. desuden generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse McCarthy m.fl. (C-202/13, EU:C:2014:345, punkt 108-115).
64 –      I forbindelse med den frie bevægelighed for personer har Domstolen allerede bl.a. fastslået, at den omstændighed, at en statsborger i en medlemsstat har valgt at erhverve en erhvervsmæssig kvalifikation i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende har bopæl, for dér at drage fordel af en mere fordelagtig lovgivning, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at konkludere, at der foreligger misbrug af rettigheder. Jf. analogt dom af 17.7.2014, Torresi (C-58/13 og C-59/13, EU:C:2014:2088, præmis 50), samt generaladvokat Wahls forslag til afgørelse i denne sag (C-58/13 og C-59/13, EU:C:2014:265, punkt 91 og 92).
65 –      Jf. 28. betragtning til direktiv 2004/38 og Kommissionens retningslinjer af 2023, s. 72: »Misbrug kan [...] også tage form af andre bekvemmelighedsforhold.«
66 –      Jf. analogt dom af 9.3.1999, Centros (C-212/97, EU:C:1999:126, præmis 27), og af 23.9.2003, Akrich (C-109/01, EU:C:2003:491, præmis 55). Jeg gør i denne henseende opmærksom på – således som Kommissionen har anført – at »et ægteskab ikke kan betragtes som et proformaægteskab, blot fordi det giver en indvandringsfordel eller for den sags skyld enhver anden fordel. Forholdets kvalitet er uden betydning for anvendelsen af artikel 35«. Jf. Kommissionens retningslinjer af 2009, s. 16. Jf. vedrørende tegn på et muligt misbrug, der kan give anledning til en undersøgelse, håndbogen om proformaægteskaber, s. 7, punkt 4.1. Jf. ligeledes EFTA-Domstolens dom af 9.2.2021, Kerim (E-1/20, præmis 36), og af 23.11.2021, Q m.fl. (E-16/20, præmis 59-64).
67 –      Dette vil bl.a. være tilfældet for så vidt angår sociale ydelser eller sociale fordele, som stadig kan udbetales til eller kræves af en unionsborger eller dennes familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere, på grundlag af det samlede antal år med ulovligt ophold. I dette tilfælde kan man bl.a. forestille sig, at der kan gives afslag på sociale ydelser, eller at de nationale myndigheder endog kan kræve dem tilbagebetalt.
68 –      Det fremgår af Kommissionens retningslinjer af 2009 (s. 16) og af 2023 (s. 71), at direktiv 2004/38 »ikke [forhindrer] medlemsstater i at efterforske enkeltsager, hvor der er en begrundet mistanke om misbrug. EU-retten forbyder imidlertid systematisk kontrol«.
69 –      Den berørte persons mulighed for effektivt at bestride en anklage om misbrug af rettigheder eller svig og for effektivt at udøve sin ret til forsvar kan undermineres, såfremt de nationale myndigheder først rejser denne anklage efter en lang periode.
70 –      Som f.eks. civilretlig ophævelse af virkningerne af et proformaægteskab eller administrative bøder.  Jf. i denne henseende Kommissionens retningslinjer af 2009, s. 16, og af 2023, s. 71 og 72.
71 –      Jf. dom af 2.3.2010, Rottmann (C-135/08, EU:C:2010:104, præmis 39, 41, 42, 45, 55 og 56), af 12.3.2019, Tjebbes m.fl. (C-221/17, EU:C:2019:189, præmis 30-32 og 40). Jf. ligeledes dom af 18.1.2022, Wiener Landesregierung (Tilbagekaldelse af tilsagn om naturalisation) (C-118/20, EU:C:2022:34), af 21.10.2020, Stadt Duisburg (Opretholdelse af erhvervede rettigheder efter erhvervelse af statsborgerskab) (C-720/19, EU:C:2020:847), og af 5.9.2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Fortabelse af dansk statsborgerskab) (C-689/21, EU:C:2023:626).