62023CC0692
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ATHANASIOS RANTOS
apresentadas em 30 de abril de 2025 (
1
)
Processo C‑692/23
AVR‑Afvalverwerking BV
contra
NV BAR‑Afvalbeheer,
Gemeente Barendrecht,
Gemeente Albrandswaard,
Gemeente Ridderkerk,
NV Irado,
Afvalsturing Friesland NV
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Recurso de Haia, Países Baixos)]
«Reenvio prejudicial — Aproximação das legislações — Contratos públicos — Diretiva 2014/24/UE — Artigo 12.o, n.o 3 — Contrato público objeto de uma adjudicação “in house” — Condições — Limiar das atividades da pessoa coletiva controlada realizadas no desempenho de funções confiadas pelas autoridades adjudicantes — Tomada em consideração do volume de negócios de empresas associadas no grupo — Tomada em consideração do volume de negócios realizado no âmbito das atividades exercidas sob ordem das autoridades adjudicantes»
Introdução
1.
O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), e n.o 5, da Diretiva 2014/24/UE relativa aos contratos públicos (
2
).
2.
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe, por um lado, a AVR‑Afvalverwerking BV (a seguir «AVR»), e, por outro, a Gemeente Barendrecht (município de Barendrecht, Países Baixos), a Gemeente Albrandswaard (município de Albrandswaard, Países Baixos), a Gemeente Ridderkerk (município de Ridderkerk, Países Baixos) (a seguir, em conjunto, «municípios BAR»), a NV BAR‑Afvalbeheer (a seguir «BAR»), a NV Irado (a seguir «Irado») e a Afvalsturing Friesland NV (a seguir «AF»), (a seguir, em conjunto, «recorridas no processo principal»), a respeito de contratos públicos de recolha e tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR que foram objeto de adjudicações diretas à Irado e à AF ao abrigo da exceção «in house».
3.
Há que recordar que, ao abrigo desta exceção, consagrada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Teckal (
3
) e posteriormente codificada, nomeadamente, no artigo 12.o da Diretiva 2014/24 (
4
), os contratos públicos adjudicados a pessoas coletivas controladas pela autoridade adjudicante não estão sujeitos à aplicação das regras relativas à adjudicação de contratos públicos se esta última exercer sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços e esta realizar o essencial das suas atividades para a autoridade adjudicante. Com efeito, a ratio legis desta regra reside no facto de que, neste caso, a autoridade adjudicante atua, na realidade, com recurso aos seus próprios meios e que a entidade adjudicatária faz quase parte dos seus serviços internos (
5
). Enquanto o n.o 1 deste artigo estabelece as condições de aplicação da referida exceção em caso de contratos adjudicados por uma autoridade adjudicante que exerça, por si só, um controlo sobre a pessoa coletiva, o seu n.o 3 alarga a mesma exceção aos contratos adjudicados por uma autoridade adjudicante que exerça esse controlo conjuntamente com outras autoridades adjudicantes. É esta última situação a do presente processo, na qual a pessoa coletiva em causa (a saber, AF) é controlada por vários municípios neerlandeses, incluindo municípios BAR.
4.
A este respeito, o artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 impõe a verificação de três condições para poder proceder a uma adjudicação in house (
6
), entre as quais figura a prevista na alínea b), desse n.o 3, que é objeto do processo principal, que exige que a pessoa coletiva controlada dedique «mais de 80 % [das suas] atividades» ao desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam (a seguir «condição relativa às atividades»). O artigo 12.o, n.o 5, desta diretiva especifica que esta «percentagem de atividades» pode, nomeadamente, ser determinada com base no «volume médio total de negócios […] nos três anos anteriores à adjudicação do contrato».
5.
Neste contexto, o Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Recurso de Haia, Países Baixos) pretende saber, em substância, se, quando a pessoa coletiva controlada faz parte de um grupo de empresas, como a AF no caso em apreço, o cálculo da «percentagem de atividades» deve ser efetuado apenas com base no volume de negócios dessa pessoa coletiva ou com base no volume de negócios consolidado do grupo.
6.
Embora já tenha tido a oportunidade de esclarecer o alcance da exceção in house na sequência da sua codificação pela Diretiva 2014/24 (
7
), o Tribunal de Justiça é questionado, no âmbito do presente processo, pela primeira vez, sobre a aplicação concreta da condição relativa às atividades e sobre a pertinência, para o efeito, de outros domínios do direito da União, em especial, do conceito de «empresa», na aceção do direito da concorrência da União Europeia, ou do conceito de «demonstrações financeiras consolidadas» no direito contabilístico, nos termos da Diretiva 2013/34/EU (
8
).
Quadro jurídico
7.
Os considerandos 5, 31 e 32 da Diretiva 2014/24 enunciam:
«(5)
Recorde‑se que nada na presente diretiva obriga os Estados‑Membros a confiar a terceiros, mediante contrato, ou a externalizar a prestação de serviços que pretendam eles próprios prestar ou organizar por meios diferentes dos contratos públicos na aceção da presente diretiva. […].
[…]
(31)
Existe uma considerável insegurança jurídica quanto a saber em que medida os contratos celebrados entre entidades do setor público deverão estar sujeitos às regras da contratação pública. A jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia é interpretada de forma diferente pelos Estados‑Membros e mesmo pelas autoridades adjudicantes. Por conseguinte, é necessário clarificar em que casos os contratos celebrados dentro do setor público não estão sujeitos à aplicação das regras da contratação pública.
Essa clarificação deverá pautar‑se pelos princípios definidos na jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia. O simples facto de ambas as partes num acordo serem autoridades públicas não exclui, por si só, a aplicação das regras acima referidas. […].
Dever‑se‑á evitar que qualquer cooperação público‑público isenta provoque uma distorção da concorrência em relação aos operadores económicos privados ao colocar um prestador de serviços privado em posição de vantagem perante os seus concorrentes.
(32)
Os contratos públicos adjudicados a pessoas coletivas controladas não deverão ficar sujeitos à aplicação dos procedimentos previstos na presente diretiva se a autoridade adjudicante exercer sobre a pessoa coletiva em causa um controlo semelhante ao que exerce sobre os seus próprios serviços, desde que a pessoa coletiva controlada realize mais de 80 % das suas atividades no cumprimento de funções que lhe tenham sido confiadas pela autoridade adjudicante controladora ou por outras pessoas coletivas controladas por essa autoridade adjudicante, independentemente do beneficiário da execução do contrato.
A isenção não deverá ser alargada a situações em que haja participação direta de um operador económico privado no capital da pessoa coletiva controlada, uma vez que, nessas circunstâncias, a adjudicação de um contrato público sem procedimento concorrencial ofereceria ao operador económico privado com participação de capital na pessoa coletiva controlada uma vantagem indevida em relação aos seus concorrentes. […] Deverá ainda especificar‑se que o elemento decisivo é apenas a participação privada direta na pessoa coletiva controlada. Assim sendo, a existência de uma participação de capital privado na autoridade ou autoridades adjudicantes que efetuam o controlo não impede a adjudicação de contratos públicos à pessoa coletiva controlada sem aplicar os procedimentos previstos na presente diretiva, visto que tais participações não afetam negativamente a concorrência entre operadores económicos privados.
[…]»
8.
O artigo 2.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», dispõe, no seu n.o 1:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1)
“Autoridades adjudicantes”, as autoridades estatais, regionais ou locais, organismos de direito público e associações formadas por uma ou mais dessas autoridades ou organismos de direito público;
[…]
5)
“Contratos públicos”, contratos a título oneroso, celebrados por escrito entre um ou mais operadores económicos e uma ou mais autoridades adjudicantes, que tenham por objeto a execução de obras, o fornecimento de produtos ou a prestação de serviços;
[…]
10)
“Operador económico”, qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade pública ou agrupamento de tais pessoas e/ou entidades, incluindo agrupamentos temporários de empresas, que realize empreitadas e/ou obras, forneça produtos ou preste serviços no mercado;
[…]»
9.
O artigo 12.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Contratos públicos entre entidades no setor público», dispõe:
«1.   Um contrato público adjudicado por uma autoridade adjudicante a outra pessoa coletiva de direito privado ou público fica excluído do âmbito da presente diretiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
a)
A autoridade adjudicante exerce sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;
b)
Mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva controlada são realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas pela autoridade adjudicante que a controla ou por outras pessoas coletivas controladas pela referida autoridade adjudicante; e
c)
Não há participação direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceção das formas de participação de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposições legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que não exercem influência decisiva na pessoa coletiva controlada.
Considera‑se que uma autoridade adjudicante exerce sobre uma pessoa coletiva um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços, na aceção da alínea a) do primeiro parágrafo, quando exerce uma influência decisiva sobre os objetivos estratégicos e as decisões relevantes da pessoa coletiva controlada. Esse controlo pode ser igualmente exercido por outra pessoa coletiva, que, por sua vez, é controlada da mesma forma pela autoridade adjudicante.
[…]
3.   Uma autoridade adjudicante que não exerce controlo sobre uma pessoa coletiva de direito público ou privado na aceção do n.o 1 pode, no entanto, adjudicar um contrato público sem aplicar a presente diretiva a essa pessoa coletiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
a)
A autoridade adjudicante, conjuntamente com outras autoridades adjudicantes, exerce sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;
b)
Mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva em causa são realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam ou por outras pessoas coletivas controladas pelas mesmas autoridades adjudicantes;
c)
Não há participação direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceção das formas de participação de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposições legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que não exercem influência decisiva na pessoa coletiva controlada.
Para efeitos da alínea a) do primeiro parágrafo, considera‑se que as autoridades adjudicantes exercem conjuntamente um controlo sobre uma pessoa coletiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
i)
os órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada são compostos por representantes de todas as autoridades adjudicantes participantes. Várias ou todas as autoridades adjudicantes participantes podem fazer‑se representar por representantes individuais,
ii)
essas autoridades adjudicantes podem exercer conjuntamente uma influência decisiva sobre os objetivos estratégicos e as decisões relevantes da pessoa coletiva controlada,
iii)
a pessoa coletiva controlada não persegue quaisquer interesses contrários aos interesses das autoridades adjudicantes que a controlam.
[…]
5.   Para determinar a percentagem de atividades referida no n.o 1, primeiro parágrafo, alínea b), no n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), e no n.o 4, alínea c), deve ser tido em conta o volume médio total de negócios, ou uma medida alternativa adequada, baseada na atividade, por exemplo os custos suportados pela pessoa coletiva em causa ou pela autoridade contratante no que diz respeito a serviços, fornecimentos e obras, nos três anos anteriores à adjudicação do contrato.
[…]»
Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
10.
Em 1995, os municípios da província da Frísia (Países Baixos) fundaram uma organização comum de tratamento de resíduos sem fins lucrativos, a saber AF. Após essa data, outros municípios, que não se situam na Frísia, tornaram‑se também acionistas da AF.
11.
A AF lidera um grupo de filiais, algumas das quais, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, operam num domínio diferente do desempenho das funções que foram confiadas à AF ou a essas filiais pelos municípios acionistas da AF (
9
). A AF elabora contas anuais consolidadas que, ao abrigo do artigo 22.o da Diretiva 2013/34, integram os seus próprios dados financeiros e os das suas filiais sobre as quais pode exercer um controlo ou que estão colocadas sob a sua direção única.
12.
Por outro lado, a AF explora ela própria um aterro de resíduos (a seguir «aterro em causa») sob ordem dos municípios da província da Frísia. Esse aterro recebe resíduos não domésticos (
10
), designadamente resíduos industriais e resíduos provenientes de projetos municipais, como a descontaminação dos solos no âmbito da construção de edifícios ou a remoção do amianto.
13.
No ano de 2000, três municípios da província da Holanda do Sul (Países Baixos) fundaram a organização sem fins lucrativos Irado para assegurar, nomeadamente, a execução da sua gestão de resíduos. Em 2017, a Irado tornou‑se acionista da AF e, desde 1 de fevereiro de 2017, confiou‑lhe o tratamento dos resíduos domésticos que recolhe nesses três municípios.
14.
Em 2015, os municípios BAR, que também se situam na província da Holanda do Sul, fundaram a organização sem fins lucrativos BAR para assegurar a implementação da sua gestão de resíduos (
11
).
15.
Até 31 de dezembro de 2019, cada um dos municípios BAR tinha celebrado um acordo com diferentes sociedades de tratamento de resíduos. Ao abrigo destes acordos, a AVR, uma sociedade comercial especializada neste setor, tratava os resíduos domésticos destes municípios, em parte como subcontratante.
16.
Em 2019, os municípios BAR decidiram que a BAR teria uma participação na Irado e que esta última seria responsável pela recolha e tratamento dos seus resíduos domésticos.
17.
Em 13 de dezembro de 2019, a Irado e a AF celebraram um contrato para a entrega, o transporte e o tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR a partir de 1 de janeiro de 2020 (a seguir «adjudicação Irado — AF»).
18.
Em 20 de dezembro de 2019, a BAR e a Irado celebraram um contrato que tinha também por objeto o tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR (a seguir «adjudicação BAR — Irado»).
19.
Em 31 de dezembro de 2019, a BAR tornou‑se acionista da Irado.
20.
A AVR intentou uma ação no rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância de Haia, Países Baixos), pedindo, a título principal, a anulação ou, a título subsidiário, a rescisão ou a não execução das adjudicações mencionadas nos pontos 17 e 18 das presentes conclusões, com o fundamento de que as condições que permitem uma adjudicação in house não estavam preenchidas. Esta ação destinava‑se igualmente a que fosse ordenada a abertura de um concurso para esses contratos se os municípios BAR pretendessem ainda a sua adjudicação.
21.
Na sequência da improcedência desta ação com o fundamento de que as condições da adjudicação in house estavam preenchidas, a AVR interpôs recurso da sentença para o Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Recurso de Haia), o órgão jurisdicional de reenvio.
22.
Esse órgão jurisdicional indica que é pacífico entre as partes que as duas adjudicações acima referidas estão, em princípio, abrangidas pela obrigação de abertura de concurso prevista na Diretiva 2014/24, a menos que possa ser aplicada a exceção in house.
23.
Portanto, o referido órgão jurisdicional considera que, para dirimir o litígio nele pendente, importa, no essencial, apreciar se a AF cumpre, na relação que mantém com as autoridades adjudicantes que a controlam, os requisitos previstos no artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), e n.o 5, primeiro parágrafo, desta diretiva. Por força da primeira disposição, a pessoa coletiva à qual é adjudicado o contrato deve realizar mais de 80 % das suas atividades no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam. A segunda disposição especifica, por sua vez, que essa percentagem de atividades é determinada, nomeadamente, em função do volume médio total de negócios.
24.
A este respeito, o mesmo órgão jurisdicional tem, especialmente, dúvidas sobre dois aspetos.
25.
Com efeito, por um lado, questiona se, no cálculo do volume de negócios para apreciar se a condição do limiar de 80 % das atividades está preenchida, deve ser tido em conta apenas o volume de negócios realizado pela AF ou também o volume de negócios do grupo a que pertence. Com efeito, no caso em apreço, o facto de atingir ou não esse limiar depende da tomada em consideração ou não do volume de negócios consolidado do grupo.
26.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que as recorridas no processo principal alegam que, uma vez que o artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24 visa expressamente as atividades da pessoa coletiva à qual o contrato público é adjudicado, o volume de negócios pertinente só pode ser o da própria pessoa coletiva, a saber, a AF. A tomada em consideração do volume de negócios consolidado do grupo a que pertence constitui uma aplicação contra legem desta disposição. Por outro lado, o volume de negócios consolidado não constitui um bom indicador, dado que a doutrina da consolidação em direito contabilístico é demasiado técnica e complexa. Em contrapartida, a AVR sustenta que o volume de negócios do grupo deve ser considerado, uma vez que é único meio que permite ter em conta a realidade factual e económica de uma pessoa que faz parte de um grupo (
12
). Caso contrário, uma pessoa coletiva controlada por autoridades adjudicantes poderia contornar o requisito enunciado no artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), desta diretiva, ao operar no âmbito de um grupo, no qual essa pessoa coletiva exercesse, ela própria, mais de 80 % das suas atividades para essas autoridades adjudicantes, fazendo operar uma ou mais sociedades do grupo no mercado livre.
27.
Além disso, esse órgão jurisdicional entende que, admitindo que o Tribunal de Justiça considere que apenas deve ser tido em conta o volume de negócios não consolidado da AF, há então que determinar se deve tomar em consideração o volume de negócios realizado pela AF no âmbito da sua exploração do aterro como volume de negócios realizado no desempenho das funções confiadas pela autoridade adjudicante. A este respeito, o referido órgão jurisdicional sublinha que a AVR alega que os aterros de resíduos industriais situados nos Países Baixos são parcialmente explorados por operadores económicos privados, pelo que, estando a AF, no que respeita a esta exploração, a concorrer com esses operadores, o volume de negócios relacionado com o aterro não deve ser tido em conta. As recorridas no processo principal alegam, por sua vez, que o volume de negócios da AF relativo ao aterro em causa resulta do desempenho das funções confiadas pelas autoridades adjudicantes e que, portanto, deve ser tido em conta, independentemente do facto de esse volume de negócios ser realizado junto de empresas terceiras que aí depositam os seus resíduos.
28.
Nestas circunstâncias, o Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Recurso de Haia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1.
Deve o critério da atividade enunciado no artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva [2014/24], lido em conjugação com o artigo 12.o, n.o 5, desta diretiva,
ser interpretado no sentido de que,
quando a [percentagem de atividades] ali referida é determinada com base no volume de negócios e a pessoa coletiva controlada fizer parte de um grupo,
apenas deve ser tido em conta o volume de negócios da própria pessoa coletiva controlada, ou também o volume de negócios das sociedades associadas ou não do grupo, como por exemplo:
(i)
o volume de negócios consolidado, no qual o volume de negócios da pessoa coletiva em causa deve ser adicionado ao de outras entidades do grupo em conformidade com a transposição para o direito nacional dos artigos 22.o e 24.o da Diretiva [2013/34], ou
(ii)
o volume de negócios das entidades com as quais a pessoa coletiva controlada constitui uma unidade económica na aceção do conceito de “empresa” do direito da concorrência da União?
2.
No caso de a resposta à primeira questão ser no sentido de que apenas deve ser tido em conta o volume de negócios da pessoa coletiva controlada, deve o critério da atividade referido nessa questão
ser interpretado no sentido de que
o volume de negócios de terceiros‑utilizadores que depositam resíduos no aterro que a pessoa coletiva controlada explora a pedido das autoridades adjudicantes que a controlam deve ser considerado volume de negócios realizado no exercício das tarefas que foram confiadas a essa pessoa coletiva pelas autoridades adjudicantes que a controlam, tendo em conta que a pessoa coletiva controlada concorre, no âmbito dessa exploração, nomeadamente, com entidades privadas?»
29.
Foram apresentadas observações escritas pela AVR, pela AF, pela Irado, pela BAR, pelos municípios BAR, pelo Governo Italiano e pelo Governo Austríaco, bem como pela Comissão Europeia. Estas partes, com exceção do Governo Austríaco, também apresentaram observações orais na audiência de alegações realizada em 5 de fevereiro de 2025.
Análise
Observações preliminares
30.
O presente processo tem por objeto as condições relativas às adjudicações in house, a saber, as adjudicações diretas de contratos públicos, sem abertura de concurso, em caso de controlo conjunto exercido pelas autoridades adjudicantes sobre a pessoa coletiva em causa, nos termos do artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2014/24.
31.
Há que recordar que esta disposição prevê que não é abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva um contrato público adjudicado por uma autoridade adjudicante a uma pessoa coletiva de direito público ou privado quando, primeiro, a autoridade adjudicante, conjuntamente com outras autoridades adjudicantes, exerça sobre essa pessoa coletiva um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços (primeira condição); segundo, mais de 80 % das atividades da referida pessoa coletiva sejam realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam ou por outras pessoas coletivas controladas por estas últimas (segunda condição) e, terceiro, não haja, em princípio, participação direta de capital privado na mesma pessoa coletiva (terceira condição).
32.
No caso em apreço, as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio incidem exclusivamente sobre a segunda condição e têm origem num litígio relativo ao tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR através de uma estrutura jurídica relativamente complexa.
33.
Atendendo a esta complexidade, parece‑me oportuno, em primeiro lugar, fornecer precisões que permitam enquadrar melhor estas questões. Assim, o objeto do litígio no processo principal incide, em substância, sobre a legalidade da adjudicação direta, pelos municípios BAR, de um contrato para a entrega, o transporte e o tratamento dos resíduos domésticos destes municípios à AF, por meio de uma configuração elaborada que visa criar um controlo conjunto dos municípios BAR sobre a AF através de duas entidades intermediárias, a BAR e a Irado. Mais precisamente, num primeiro momento, os municípios BAR fundaram a BAR, uma organização sem fins lucrativos, para assegurar a implementação da sua gestão de resíduos. Em seguida, a BAR adjudicou à Irado, no âmbito de uma adjudicação in house, um contrato para a recolha e o tratamento dos resíduos domésticos dos três municípios em causa (adjudicação BAR — Irado). A Irado é, por sua vez, uma organização sem fins lucrativos, fundada por três outros municípios da mesma província que os municípios BAR, com vista à implementação da gestão dos resíduos destes outros municípios. Num segundo momento, a Irado procedeu também a uma adjudicação direta à AF para a entrega, o transporte e o tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR (adjudicação Irado — AF). Por seu turno, a AF é uma organização comum de tratamento de resíduos sem fins lucrativos fundada por municípios da província da Frísia, outros municípios que não se situam nesta província que, posteriormente, se tornaram igualmente acionistas da mesma. A AF lidera um grupo de filiais que têm, nomeadamente, como atividade a produção de eletricidade e de vapor pela combustão dos resíduos ou pela fermentação orgânica a partir desses resíduos para obter biogás. Por outro lado, a própria AF explora um aterro sob ordem dos municípios da província da Frísia. Este aterro recebe resíduos não domésticos, designadamente resíduos industriais e resíduos provenientes de projetos municipais, como a descontaminação dos solos no âmbito da construção de edifícios ou a remoção do amianto.
34.
O litígio no processo principal foi submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, em sede de recurso, pela AVR, uma sociedade comercial com atividade no domínio do tratamento de resíduos, para efeitos de impugnar a legalidade das adjudicações BAR — Irado e Irado — AF ao abrigo da exceção in house.
35.
A fim de determinar se era possível invocar a exceção in house, esse órgão jurisdicional salienta que importa apreciar se a AF preenche, nas relações que mantém com a BAR e a Irado, a segunda condição fixada no artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, segundo a qual a AF deve realizar mais de 80 % das suas atividades no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelos acionistas da AF, a saber, a Irado e os outros municípios da Frísia. Esta apreciação depende de dois elementos: por um lado, do volume de negócios que é tido em conta para apreciar o critério da atividade, uma vez que o limiar de «mais de 80 %» das atividades é atingido apenas pelo volume de negócios da AF considerado de forma isolada e não pelo volume de negócios do grupo a que pertence (primeira questão prejudicial), e, por outro, da tomada em consideração do volume de negócios realizado pelo aterro da AF como volume de negócios gerado no desempenho de funções confiadas à AF pelos acionistas que a controlam (segunda questão prejudicial).
36.
Prestados estes esclarecimentos, considero útil, em segundo lugar, antes de apreciar o mérito destas questões, salientar certos aspetos relacionados com a aplicação da exceção in house, que, a meu ver, parecem também pertinentes para efeitos da presente análise, sem, no entanto, serem objeto do presente reenvio prejudicial.
37.
Primeiro, saliento que o órgão jurisdicional de reenvio não faz qualquer referência à primeira condição prevista no artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2014/24, que exige que as autoridades adjudicantes exerçam conjuntamente sobre a pessoa coletiva um controlo análogo ao que exercem sobre os seus próprios serviços. Como sublinhou o Tribunal de Justiça no seu Acórdão Sambre, ao contrário dos n.os 1 e 2 deste artigo, o n.o 3 não prevê que as condições relativas ao controlo da autoridade adjudicante sobre a pessoa coletiva adjudicatária possam ser preenchidas de forma indireta, ou seja, quando o controlo é exercido por outra pessoa coletiva, que, por sua vez, é controlada da mesma forma pela autoridade adjudicante (
13
). Além disso, o conceito de «controlo conjunto» sobre a pessoa coletiva, no âmbito da aplicação do referido n.o 3, tem especificidades que são indicadas no segundo parágrafo desta mesma disposição, que estabelece três requisitos cumulativos relativos aos seguintes elementos: i) a composição dos órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada; ii) a capacidade de exercer uma influência decisiva sobre os objetivos estratégicos e as decisões relevantes da mesma, e, iii) a prossecução de interesses conformes aos interesses das autoridades adjudicantes (
14
).
38.
A este respeito, observo que, no presente processo, não resulta dos elementos dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que os municípios BAR participem diretamente na composição dos órgãos de decisão da AF, o que lhes teria permitido exercer uma influência decisiva sobre as decisões relevantes tomadas por esta. Afigura‑se antes que os municípios BAR nela participam indiretamente por intermédio da Irado, que é controlada pela BAR, a qual, por sua vez, é controlada conjuntamente pelos municípios BAR (
15
). No entanto, em caso de controlo indireto através de duas entidades intermediárias, tenho dificuldade em compreender como se distingue este tipo de controlo em cascata do controlo indireto que o Tribunal de Justiça expressamente excluiu no âmbito dos controlos conjuntos. Além disso, este tipo de controlo em cascata implica, de facto, uma diluição do controlo inicialmente exercido, afastando‑se assim da ratio legis da exceção in house, que assenta na ideia de que as autoridades adjudicantes efetuam as suas missões de serviço público utilizando os seus próprios recursos (
16
). Por conseguinte, incumbirá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, nas circunstâncias do caso em apreço, o controlo exercido sobre a AF pelos municípios BAR constitui um real controlo análogo ao que estas exercem sobre os seus próprios serviços.
39.
Segundo, constato que a ordem pela qual as diferentes relações em causa no processo principal foram estabelecidas suscita igualmente algumas interrogações sobre o momento em que as condições das duas adjudicações em causa no processo principal foram preenchidas. Com efeito, as condições para a aplicação conforme de uma disposição derrogatória da legislação da União em matéria de contratos públicos devem, em princípio, estar preenchidas no momento da celebração do contrato de adjudicação (
17
). No caso em apreço, como resulta dos pontos 17 a 19 das presentes conclusões, nem os municípios BAR nem a própria BAR detinham qualquer participação na Irado aquando da adjudicação dos dois contratos controvertidos. Com efeito, a adjudicação Irado — AF teve lugar em 13 de dezembro de 2019 e a adjudicação BAR — Irado ocorreu em 20 de dezembro de 2019, enquanto a BAR — e, portanto, indiretamente, os municípios BAR — só se tornou acionista da Irado a partir de 31 de dezembro de 2019. Assim, a questão da aplicação do artigo 12.o da Diretiva 2014/24 ao litígio no processo principal depende da questão de saber se, atendendo à ordem cronológica em que foram celebrados, esses contratos devem ser apreciados conjuntamente, de modo a ter em conta como data da celebração dos dois contratos controvertidos aquele em que a BAR se tornou acionista da Irado, a saber, em 31 de dezembro de 2019 (
18
). A este respeito, importa recordar que, para efeitos da possível qualificação de «contrato público» de uma operação que inclui vários atos, essa operação deve ser examinada na sua globalidade e tendo em conta a sua finalidade (
19
). Portanto, se o momento pertinente para a tomada em consideração das condições relativas à exceção quase in house for a data de 31 de dezembro de 2019, esta aplicação necessita, pelo menos, a confirmação de que a adjudicação BAR — Irado entrou em vigor após essa data, a saber, em 1 de janeiro de 2020 (
20
).
40.
Terceiro, a respeito da mesma problemática, embora o órgão jurisdicional de reenvio esclareça que as questões prejudiciais têm por objeto as duas adjudicações diretas, a saber, as adjudicações BAR — Irado e Irado — AF, é difícil entender por que razão as atividades da AF são pertinentes no presente caso para apreciar a legalidade da adjudicação BAR — Irado, quando a AF não é parte nesse contrato. Com efeito, ambas as adjudicações deviam ser objeto de uma análise separada, devendo a adjudicação BAR — Irado ser examinada com base no volume de negócios da Irado (
21
).
41.
Em terceiro e último lugar, no que respeita às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, recordo que, como o Tribunal de Justiça já declarou, o objetivo principal das regras do direito da União em matéria de contratos públicos, a saber, a livre circulação de produtos e de serviços e a abertura à concorrência não falseada em todos os Estados‑Membros, implica a obrigação de aplicar as regras relativas à adjudicação de contratos públicos, quando uma autoridade adjudicante pretenda celebrar com uma entidade juridicamente distinta um contrato a título oneroso, quer esta entidade seja, ela própria, uma autoridade adjudicante quer não. Qualquer exceção à aplicação desta obrigação é de interpretação estrita (
22
).
42.
É à luz desta jurisprudência do Tribunal de Justiça que há que analisar estas questões, na medida em que, nomeadamente, como decorre do considerando 31 da Diretiva 2014/24, a clarificação dos contratos celebrados entre entidades do setor público se deve pautar pelos princípios definidos na referida jurisprudência (
23
).
Quanto à primeira questão prejudicial
43.
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 12.o, n.o 5, primeiro parágrafo, dessa diretiva, deve ser interpretado no sentido de que a condição de que a pessoa coletiva controlada realize mais de 80 % das suas atividades no âmbito da execução de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, quando a percentagem de atividades a que se refere estas disposições é determinada com base no volume de negócios e essa pessoa coletiva controla, por sua vez, outras empresas com as quais forma um grupo, essa condição deve ser apreciada apenas com base no volume de negócios dessa pessoa coletiva ou no volume de negócios desse grupo. Neste segundo caso, esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre a possível tomada em consideração do volume de negócios consolidado do grupo, ao abrigo dos artigos 22.o e 24.o da Diretiva 2013/34, ou do das entidades com as quais a pessoa coletiva controlada constitui uma «unidade económica», na aceção do conceito de «empresa» oriundo do direito da concorrência da União.
44.
Importa recordar que o artigo 12.o, n.o 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 prevê que, para determinar a «percentagem de atividades» referida no artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), desta diretiva, deve, nomeadamente, «ser tido em conta o volume médio total de negócios […] nos três anos anteriores à adjudicação do contrato». No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio indica que, com base no volume de negócios consolidado do grupo a que pertence a AF, esta «percentagem de atividades» é inferior a 80 % e que, consequentemente, as adjudicações em causa no processo principal não preenchem a segunda condição prevista nesta disposição. Em contrapartida, com base apenas no volume de negócios (não consolidado) da AF, a«percentagem de atividades» é superior a 80 % e os municípios BAR podem legitimamente invocar a exceção in house, uma vez que a AF realiza o essencial das suas atividades por conta dos municípios BAR e das outras autoridades adjudicantes que a controlam.
45.
A este respeito, saliento, antes de mais, que nem o conceito de «percentagem de atividades» nem o conceito de «volume de negócios», que figura neste artigo 12.o, n.o 5, é definido ou especificado no âmbito da Diretiva 2014/24 (
24
).
46.
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os termos de uma disposição do direito da União que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance devem normalmente ser objeto, em toda a União Europeia, de uma interpretação autónoma e uniforme que deve ser procurada tendo em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa. A génese de uma disposição do direito da União pode igualmente revelar elementos pertinentes para a sua interpretação (
25
).
47.
Em primeiro lugar, no que respeita à redação do artigo 12.o, n.o 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, resulta desta disposição que para determinar a percentagem de atividades «deve ser tido em conta o volume médio total de negócios, ou uma medida alternativa adequada, baseada na atividade, por exemplo os custos suportados pela pessoa coletiva em causa ou pela autoridade contratante no que diz respeito a serviços, fornecimentos e obras, nos três anos anteriores à adjudicação do contrato» (
26
). Além disso, o segundo parágrafo desta disposição prevê que, «[s]e, devido à data de criação ou de início de atividade da pessoa coletiva em causa ou a autoridade contratante devido à reorganização das suas atividades, o volume de negócios […] não estive[r] disponíve[l] para os três anos anteriores ou já não fo[r] relevant[e], basta mostrar que a medição da atividade é credível, nomeadamente através de projeções de atividades» (
27
).
48.
Decorre da redação destas disposições que o volume de negócios se refere à «pessoa coletiva» ou à «autoridade adjudicante» em causa na adjudicação. Tal explica‑se pela própria natureza do artigo 12, n.o 5, da Diretiva 2014/24, que visa esclarecer a forma como deve ser determinada a percentagem de atividades referida nos n.os 1, 3 e 4 desse artigo 12.o, que, também eles, quando fazem referência ao critério da atividade, utilizam a expressão «pessoa coletiva» (
28
) ou «autoridade adjudicante» (
29
). Ora, apenas é pertinente, para efeitos da presente análise, a referência à «pessoa coletiva».
49.
Assim, segundo a interpretação literal das disposições pertinentes, invocadas pelas recorridas no processo principal, o conceito de «volume de negócios», na aceção dessas disposições, deve ser apreciado tendo em conta apenas o volume de negócios da pessoa coletiva em causa, neste caso, da AF, e não o do grupo a que esta pertence.
50.
No entanto, considero que esta conclusão, baseada na interpretação literal, não basta, por si só, para justificar a não tomada em consideração do volume de negócios de um grupo de empresas, nomeadamente à luz do contexto e dos objetivos prosseguidos pelo artigo 12.o da Diretiva 2014/24. Com efeito, entendo que não há que fazer prova de excesso de formalismo quanto à interpretação destes termos. Essa abordagem iria, a meu ver, de encontro à jurisprudência do Tribunal de Justiça que convida o juiz nacional, quando aprecia se a atividade de uma entidade adjudicatária é destinada principalmente às autoridades adjudicantes que a detêm, a tomar em consideração «todas as circunstâncias do caso em apreço, tanto qualitativas como quantitativas» (
30
).
51.
Assim, em segundo lugar, no que diz respeito ao contexto e à génese do artigo 12.o, n.o 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, recordo que, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, ponto 5, desta diretiva, os «contratos públicos» são definidos como «contratos a título oneroso, celebrados por escrito entre um ou mais operadores económicos e uma ou mais autoridades adjudicantes» (
31
). O conceito de «operador económico», por seu turno, incluiu, nos termos do ponto 10 da mesma disposição «qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade pública ou agrupamento de tais pessoas e/ou entidades […] que realize empreitadas e/ou obras, forneça produtos ou preste serviços no mercado» (
32
). Portanto, não se pode ignorar, no âmbito da análise do artigo 12.o da referida diretiva, que esta disposição, na medida em que visa os «contratos públicos entre entidades no setor público», emprega a terminologia que é utilizada para definir os «contratos públicos», independentemente do facto de constituir uma exceção à aplicação das regras relativas à adjudicação dos mesmos. Assim, é evidente que este artigo 12.o, nos seus n.os 1 e 3, faz referência a uma «pessoa coletiva de direito privado ou público», a fim de assegurar uma coerência terminológica com o conceito de «operador económico», que também se refere, designadamente, a «pessoas coletivas». Por outro lado, uma vez que os «contratos públicos» são definidos como «contratos a título oneroso», mesmo no âmbito da exceção prevista no artigo 12.o, n.o 3, da mesma diretiva, a adjudicação deve ser confiada a uma pessoa que seja parte no contrato. Por conseguinte, esta análise contextual explica a escolha do legislador da União de utilizar o conceito de «pessoa coletiva» e não um conceito mais amplo, como «empresa» ou «agrupamento de empresas», que permitiria, com base apenas na redação desta disposição, concluir que o perímetro do volume de negócios pertinente pode ser mais alargado do que o da pessoa coletiva em causa. Embora seja verdade que o legislador poderia ter referido o conceito de «empresa», não resulta desta análise, nem mesmo dos trabalhos preparatórios da Diretiva 2014/24, que o termo «pessoa coletiva» tenha sido deliberadamente escolhido para se opor ao conceito de «empresa» ou que estes dois conceitos não possam coexistir (
33
).
52.
Em terceiro lugar, no que respeita aos objetivos prosseguidos pelo artigo 12.o da Diretiva 2014/24, como o Tribunal de Justiça explicou, a exigência de que a pessoa coletiva realize o essencial da sua atividade para a ou as autoridades adjudicantes que a detêm tem por objetivo assegurar que esta diretiva continua a ser aplicável quando essa pessoa coletiva esteja ativa no mercado e, portanto, suscetível de entrar em concorrência com outras empresas. Ora, tal pessoa coletiva não fica necessariamente privada de liberdade de ação pelo simples facto de as decisões que lhe dizem respeito serem controladas pelas autoridades adjudicantes que a detêm, se puder exercer uma parte importante da sua atividade económica com outros operadores. O Tribunal de Justiça acrescentou que, em contrapartida, quando as prestações da mesma pessoa coletiva se destinarem substancialmente apenas a essas autoridades adjudicantes, se justifica que a pessoa coletiva escape aos condicionalismos da referida diretiva, uma vez que estes são ditados com o intuito de preservar uma concorrência que, nesse caso, deixa de existir (
34
). Com efeito, de acordo com o considerando 31 da mesma diretiva, a exceção à obrigação de concorrer não deve resultar numa distorção da concorrência em relação aos operadores económicos privados ao colocar um prestador de serviços privado em posição de vantagem perante os seus concorrentes.
53.
É este objetivo que deve, na minha opinião, orientar a análise para efeitos da apreciação do perímetro do volume de negócios pertinente. Por conseguinte, a escolha entre os volumes de negócios consolidados ou não consolidados, no âmbito da aplicação da segunda condição prevista no artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2014/14, deve ser efetuada em função da respetiva capacidade para revelar se a pessoa coletiva controlada exerce uma parte importante da sua atividade económica por conta das autoridades adjudicantes que a controlam ou, ao contrário, se exerce apenas uma parte marginal da sua atividade junto de outros operadores privados (
35
).
54.
A este respeito, considero que, quando, como no caso em apreço, a pessoa coletiva controlada lidera um grupo e atua, portanto, como empresa‑mãe, os volumes de negócios consolidados desse grupo revelam melhor se os serviços prestados por essa pessoa coletiva são ou não substancialmente destinados à autoridade adjudicante.
55.
Com efeito, primeiro, nesse caso, em princípio, o volume de negócios consolidado fornece uma imagem mais fiel da dimensão real e efetiva da pessoa coletiva controlada, permitindo assim apreciar se esta pode concorrer com outras empresas, ainda que indiretamente, isto é, com outras empresas concorrentes das filiais que controla. Efetivamente, devido ao controlo exercido sobre as filiais, do ponto de vista da concorrência, os volumes de negócios gerados pelas filiais podem ser «atribuídos» à empresa‑mãe, pelo que parece lógico que a apreciação da percentagem de atividades realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas por essas autoridades adjudicantes seja efetuada tendo em conta o volume de negócios consolidado. De facto, não se pode excluir que as atividades das filiais controladas do grupo estejam indissociavelmente ligadas, ou sejam até indispensáveis, ao desempenho de funções que foram confiadas à empresa‑mãe, pelo que o volume de negócios gerado pelas filiais deve ser tomado em consideração como volume de negócios realizado no âmbito do desempenho dessas funções (
36
).
56.
Segundo, se uma empresa‑mãe for sustentada por uma adjudicação in house, é perfeitamente concebível que uma filial, mesmo com atividade noutro mercado, dela beneficie de um ponto de vista material, colocando‑a em posição de vantagem perante os seus concorrentes. Na prática, esta última poderia assim dispor da solvência e dos recursos humanos e materiais da empresa‑mãe. Nesta mesma ordem de ideias, uma pessoa coletiva controlada poderia permitir‑se aplicar tarifas mais elevadas do que as tarifas de mercado aos acionistas públicos, a fim de poder faturar preços mais baixos às partes não acionistas através das suas filiais, o que implicaria uma concorrência desleal para com os operadores privados que prestam serviços concorrentes às partes não acionistas (
37
).
57.
Terceiro e sobretudo, a escolha do volume de negócios do grupo consolidado permitiria limitar o risco de os organismos públicos poderem contornar o princípio de concorrência para efeitos da Diretiva 2014/24 ao dividir de forma artificial a estrutura das empresas controladas a fim de respeitar, de forma fictícia, o limiar de 80 % de atividades. De facto, os operadores públicos poderiam simplesmente subtrair‑se ao jogo do mercado ao cindir de modo puramente formal uma empresa em várias filiais e ao atribuir‑lhes a parte do volume de negócios realizada no mercado privado, no intuito de contornar esse limiar. Isso conduziria de facto a um número indevidamente elevado de exceções à aplicação desta diretiva e, portanto, a uma redução da concorrência. Assim, os objetivos prosseguidos pela referida diretiva e, em especial, a abertura à concorrência não falseada em todos os Estados‑Membros, estaria comprometida se fosse permitido às autoridades adjudicantes recorrer a manobras destinadas a dissimular a adjudicação de contratos públicos de serviços a empresas de economia mista (
38
). A utilização do volume de negócios consolidado permitiria, portanto, limitar as possibilidades de contornar o referido limiar.
58.
Tendo em conta o exposto, quando a pessoa coletiva controlada é uma empresa‑mãe de um grupo, o «volume médio total de negócios» dessa pessoa coletiva controlada, na aceção do artigo 12.o, n.o 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, deve corresponder ao volume de negócios consolidado desse grupo. Em contrapartida, o volume de negócios de um grupo de empresas é irrelevante quando a pessoa coletiva controlada é apenas uma das filiais desse grupo, sem qualquer controlo sobre as outras empresas do mesmo grupo.
59.
Em quarto e último lugar, no que diz respeito às questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio relativas, em substância, à pertinência, para efeitos da determinação do volume de negócios consolidado do grupo, das disposições da Diretiva 2013/34 ou do conceito de «empresa» relativo ao direito da concorrência da União, penso que deve ser privilegiada uma abordagem funcional pelas razões seguintes.
60.
Primeiro, no que respeita à Diretiva 2013/34, decorre do seu considerando 31 que «[a]s demonstrações financeiras consolidadas deverão apresentar as atividades da empresa‑mãe e das suas filiais como uma entidade económica única (um grupo). As empresas controladas pela empresa‑mãe deverão ser consideradas empresas filiais. O controlo deverá basear‑se na detenção da maioria dos direitos de voto, mas pode também haver controlo baseado em acordos com outros acionistas ou sócios. Em determinadas circunstâncias, pode ser efetivamente exercido controlo se a empresa‑mãe for acionista minoritária ou não detiver nenhuma das ações ou quotas na filial» (
39
).
61.
Daqui resulta que esta diretiva visa não só as situações de controlo do capital mas também contratual e administrativo, de modo a favorecer uma abordagem funcional. Com efeito, o artigo 22.o da referida diretiva prevê que os Estados‑Membros devem exigir das empresas‑mãe que elaborem «demonstrações financeiras consolidadas» e um «relatório de gestão consolidado» se exercerem um controlo sobre uma filial. Este controlo é determinado com base em diferentes elementos, a saber, quando a empresa‑mãe tiver, nomeadamente, a maioria dos direitos de voto dos acionistas ou sócios de uma filial; o direito de nomear ou exonerar a maioria dos membros dos órgãos de administração, de direção ou de supervisão da filial, ou ainda o direito de exercer influência dominante sobre a filial por força de um contrato.
62.
A este respeito, constato, por um lado, que, embora seja verdade que o objetivo essencial prosseguido pela elaboração obrigatória de «demonstrações financeiras consolidadas» reside na transparência contabilística e da informação, ou seja, na necessidade de garantir que os acionistas da empresa‑mãe e da filial, bem como os terceiros interessados, como os investidores e os cocontratantes, tenham uma imagem fiel dos desempenhos económicos e financeiros das empresas em causa (
40
), parece‑me que, à luz dos elementos tidos em conta para elaborar o relatório de controlo acima referido, o facto de a empresa‑mãe elaborar demonstrações financeiras consolidadas é suscetível de revelar a existência de uma «atividade económica única», que se afigura pertinente para efeitos da apreciação da «percentagem de atividades». Com efeito, as regras de consolidação assentam, in fine, numa lógica comum à que está subjacente ao conceito de «empresa» decorrente do direito da concorrência.
63.
Por outro lado, saliento que uma interpretação que favoreça a tomada em consideração das contas anuais, conforme determinadas pela Diretiva 2013/34, para efetuar verificações relativas à percentagem de atividades existe igualmente na legislação relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores especiais (Diretiva 2014/25) e à adjudicação de contratos de concessão (Diretiva 2014/23/EU (
41
)). Com efeito, a fim de verificar se uma empresa está «associada» a uma determinada entidade adjudicante e, portanto, direta ou indiretamente sujeita à influência dominante desta entidade, estas duas diretivas preveem expressamente que as contas consolidadas constituem um meio «tão fácil quanto possível» para efetuar essa verificação (
42
). Assim, ao abrigo das duas referidas diretivas, por «empresa associada» entende‑se qualquer empresa «cujas contas anuais sejam consolidadas com as da entidade adjudicante em conformidade com os requisitos da Diretiva 2013/34» e, quando os mesmos serviços sejam prestados por «mais do que uma empresa associada à entidade adjudicante, com a qual forma um agrupamento económico», as percentagens exigidas são calculadas «tendo em conta o volume total de negócios resultante da prestação dos serviços ou fornecimentos, ou da realização das obras por essas empresas associadas» (
43
). Não há nenhuma razão que possa justificar o facto de essas regras não serem aplicadas e interpretadas da mesma forma no âmbito da Diretiva 2014/24 (
44
).
64.
Por conseguinte, considero que as demonstrações financeiras consolidadas nos termos da Diretiva 2013/34 podem fornecer elementos complementares para a interpretação da condição relativa às atividades prevista, nomeadamente, no artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24.
65.
Esta conclusão não pode, a meu ver, ser posta em causa pelo argumento invocado pelas recorridas no processo principal, segundo o qual o volume de negócios consolidado não constitui um bom indicador, uma vez que a doutrina da consolidação em direito contabilístico é demasiado técnica e complexa, mas conhece igualmente inúmeras exceções. Pelo contrário, é precisamente na medida em que as empresas‑mãe são obrigadas a consolidar, com as suas próprias contas, as contas das empresas nas quais têm a maioria dos direitos de voto dos acionistas, nas quais podem nomear a maioria dos membros dos órgãos de administração ou sobre as quais têm o direito de exercer influência dominante, que o perímetro de consolidação dá uma imagem fiel da dimensão real e efetiva da empresa (
45
). Por outro lado, o próprio espírito da Diretiva 2013/34 é garantir a segurança jurídica, dando uma imagem fiel dos elementos do ativo e do passivo, da situação financeira e dos resultados de uma empresa, o que contribui igualmente para assegurar o efeito útil da Diretiva 2014/24, limitando as possibilidades de a contornar (
46
).
66.
Segundo, no que respeita à utilização dos conceitos de «empresa» e de «unidade económica» no âmbito do direito da concorrência, observo que as regras da União relativas às contas consolidadas não são aplicáveis em determinados casos, por exemplo, devido à dimensão das empresas em causa ou ao não preenchimento de certos requisitos ligados à sua forma jurídica (
47
). Além disso, não está excluído que uma «pessoa coletiva controlada» recorra, para o desempenho das funções que lhe foram confiadas, a outra pessoa coletiva na qual a «pessoa coletiva controlada» tem uma participação minoritária, pelo que esta sociedade escaparia à obrigação de consolidação. Neste caso, pode, portanto, ser contemplado um critério alternativo para assegurar a aplicação coerente da condição relativa às atividades e poderia ser, efetivamente, útil basear‑se nos conceitos de «empresa» e de «unidade económica», na aceção do direito da concorrência da União. Com efeito, o conceito de «empresa», que figura nos artigos 101.o e 102.o TFUE, é um termo autónomo que designa o autor de uma infração ao direito da concorrência, e abrange «qualquer entidade constituída por elementos pessoais, materiais e imateriais que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento» (
48
). Inspirado numa abordagem funcional, o Tribunal de Justiça considerou que o conceito de «empresa» designa uma unidade económica, mesmo que, do ponto de vista jurídico, essa unidade económica seja constituída por várias pessoas singulares ou coletivas. Com efeito, ao visar as atividades das empresas, o direito da concorrência da União consagra como critério decisivo a existência de uma unidade de comportamento no mercado, sem que a separação formal entre diversas sociedades resultante das suas personalidades jurídicas distintas se possa opor a tal unidade para efeitos da aplicação das regras de concorrência (
49
). Este conceito de «unidade económica» foi elaborado e aplicado na prossecução de uma dupla finalidade: por um lado, para excluir do âmbito de aplicação do artigo 101.o TFUE os acordos entre entidades que pertencem à mesma empresa e, por outro, com vista a imputar a um grupo de sociedades o comportamento anticoncorrencial de uma filial à empresa‑mãe.
67.
O primeiro destas duas finalidades corresponde, por analogia, às exigências impostas pelo conceito de «pessoa coletiva», na aceção do artigo 12.o da Diretiva 2014/24, na medida em que visa também os «acordos» — os contratos públicos, sendo contratos a título oneroso celebrados com um ou vários operadores económicos — de modo que, se a pessoa coletiva, como empresa‑mãe, formar, juntamente com as filiais que controla, uma única e mesma unidade económica, o volume de negócios dessa empresa seja indicativo das atividades dessa pessoa coletiva e deva ser tido em conta para verificar o respeito da condição relativa às atividades (inclusive, na falta de consolidação). Por conseguinte, o recurso a critérios alternativos para garantir o pleno efeito da condição relativa às atividades não pode excluir a aplicação do conceito de «empresa» na aceção do direito da concorrência (por exemplo, quando não existe um vínculo de capital, mas apenas vínculos contratuais entre as empresas). Com efeito, o conceito de «unidade económica» no direito da concorrência contribui para evitar que uma empresa‑mãe possa escapar aos efeitos deste direito pelo simples facto de ser apenas a sua filial a cometer uma infração. É possível invocar este mesmo argumento para o critério da atividade. Se a empresa‑mãe e a sua filial constituírem uma única e mesma unidade económica, o volume de negócios dessa unidade económica deve ser tomado em consideração para verificar a observância do critério da atividade, incluindo na falta de consolidação.
68.
Face às considerações anteriores, proponho que se responda à primeira questão prejudicial que o artigo 12.o, n.o 3, primeiro paragrafo, alínea b), e n.o 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que a condição segundo a qual a pessoa coletiva controlada efetua mais de 80 % das suas atividades no âmbito da execução das tarefas que lhe são confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, quando a percentagem de atividades referida nessas disposições é determinada com base no volume de negócios e que a pessoa coletiva controlada lidera um grupo no qual são elaboradas constas consolidadas, deve, em princípio, ser apreciada com base no volume de negócios consolidado desse grupo em conformidade com os artigos 22.o e 24.o da Diretiva 2013/34 ou, designadamente, se esta diretiva não se aplicar, com base em critérios elaborados no que respeita ao conceito de «empresa» constante do direito da concorrência da União.
Quanto à segunda questão prejudicial
69.
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, lido em conjugação com o artigo 12.o, n.o 5, primeiro parágrafo, dessa diretiva, deve ser interpretado no sentido de que, para a determinação do volume de negócios da pessoa coletiva controlada realizado no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, há que ter em conta o volume de negócios realizado junto de terceiros utilizadores em mercados nos quais essa pessoa coletiva também concorre com operadores privados.
70.
Importa recordar que, no caso em apreço, esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre se o volume de negócios realizado junto de terceiros utilizadores que depositam resíduos no aterro explorado pela AF deve ser tido em conta como volume de negócios realizado no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelos municípios BAR. Se esta questão for formulada no caso de a resposta à primeira questão ser que apenas o volume de negócios da pessoa coletiva controlada deve ser tido em conta, quod non, não está excluído que o referido órgão jurisdicional seja levado a efetuar apreciações factuais e que daí resulte a utilidade de uma resposta à segunda questão. Portanto, considero necessário dar‑lhe uma resposta.
71.
Antes de mais, devo precisar que, contrariamente à primeira questão prejudicial, esta segunda questão não visa determinar se o volume de negócios realizado pelo aterro da AF deve ser tido em conta como volume de negócios gerado pela AF, dado que é pacífico que assim é, mas antes se se deve considerar que esse volume de negócios é referente a uma «função confiada pelas autoridades adjudicantes», na aceção do artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24, e, portanto, que faz parte do limiar de 80 % do volume de negócios dedicado ao desempenho de funções confiadas pela autoridade adjudicante.
72.
A este respeito, recordo que nem essa disposição, nem o artigo 2.o, n.o 1, ponto 1, da referida diretiva, que define o conceito de «autoridades adjudicantes», esclarece o que se deve entender por «funções que foram confiadas pelas autoridades adjudicantes». Com efeito, a apreciação desta expressão tem caráter puramente factual. No entanto, embora a análise da questão de saber se a exploração de um aterro faz parte de uma «função confiada pelas autoridades adjudicantes que exercem o controlo» caiba exclusivamente ao órgão jurisdicional de reenvio, considero que os elementos de análise que serão expostos nos pontos seguintes podem ser‑lhe úteis.
73.
Em primeiro lugar, como declarou o Tribunal de Justiça no Acórdão Carbotermo, «as atividades de uma empresa adjudicatária que devem ser tomadas em conta são todas aquelas que esta empresa realize no quadro de uma adjudicação que lhe tenha sido feita pela entidade adjudicante, e isto independentemente da identidade do beneficiário, quer se trate da própria entidade adjudicante ou do utilizador das prestações» (
50
). Por conseguinte, o facto de os terceiros utilizadores pagarem pelo serviço do aterro não tem, em princípio, qualquer incidência na tomada em consideração do volume de negócios para efeitos da apreciação da «percentagem de atividades». Isto implica que não é relevante saber quem beneficia do serviço ou quem o financia, mas sim se o serviço resulta efetivamente do desempenho das funções confiadas a uma pessoa coletiva pelas autoridades adjudicantes que a controlam. Se for esse o caso, o volume de negócios resultante dos pagamentos efetuados por terceiros utilizadores é efetivamente um volume de negócios proveniente do desempenho das funções confiadas.
74.
No caso em apreço, não é, portanto, relevante ter em conta o facto de o aterro receber resíduos depositados exclusivamente por terceiros. No entanto, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a AF foi encarregada de explorar o aterro em causa em nome dos municípios que a controlam, para efeitos da realização de uma missão de serviço público. Ora, resulta da decisão de reenvio que o aterro em causa recebe resíduos não domésticos, a saber, designadamente resíduos industriais e resíduos provenientes da descontaminação dos solos. Em contrapartida, as adjudicações BAR — Irado e Irado — AF não têm por objeto o tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR (
51
). Estas circunstâncias implicam, à primeira vista, na falta de outros elementos factuais, que as funções desempenhadas pela AF no âmbito do aterro que explora não fazem parte das funções confiadas pelas autoridades adjudicantes, na aceção do artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24.
75.
Em segundo lugar, a exceção relativa às adjudicações não contém nenhuma condição que limite o seu âmbito de aplicação aos setores que não estão abertos à concorrência. Com efeito, a única questão a examinar é a de saber se a exploração do aterro da AF (incluindo o tratamento dos resíduos não domésticos que é também efetuado por operadores privados) se enquadra efetivamente no desempenho de uma função confiada à AF pelas autoridades adjudicantes que a controlam. Por conseguinte, não é pertinente, em si mesma, a circunstância de a AF concorrer diretamente com operadores privados, dado que a deposição em aterros dos resíduos domésticos é proibida pela legislação neerlandesa, uma vez que só os resíduos industriais podem ser depositados, e que, nos Países Baixos, a exploração dos aterros em que são depositados os resíduos industriais constitui uma atividade exercida em parte por operadores privados.
76.
Face ao exposto, proponho que se responda à segunda questão prejudicial que o artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), e n.o 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que, para a determinação do volume de negócios da pessoa coletiva controlada realizado no âmbito do desempenho de funções que lhe são confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, há que ter em conta o volume de negócios realizado junto de terceiros utilizadores nos mercadores em que essa pessoa coletiva entre igualmente em concorrência com operadores privados, desde que se demonstre que essas funções lhe foram efetivamente confiadas por essas autoridades adjudicantes.
Conclusão
77.
Atendendo às considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Recurso de Haia, Países Baixos) do seguinte modo:
O artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), e n.o 5, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE,
deve ser interpretado no sentido de que:
–
a condição de que a pessoa coletiva controlada realize mais de 80 % das suas atividades no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, quando a percentagem de atividades a que se refere estas disposições é determinada com base no volume de negócios e a pessoa coletiva controlada lidera um grupo para o qual são elaboradas contas consolidadas, deve, em princípio, ser apreciada com base no volume de negócios consolidado desse grupo, nos termos dos artigos 22.o e 24.o da Diretiva 2013/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa às demonstrações financeiras anuais, às demonstrações financeiras consolidadas e aos relatórios conexos de certas formas de empresas, que altera a Diretiva 2006/43/CE e revoga as Diretivas 78/660/CEE e 83/349/CEE, ou, designadamente, se esta não se aplicar, com base em critérios elaborados no que respeita ao conceito de «empresa» constante do direito da concorrência da União, e
–
para a determinação do volume de negócios da pessoa coletiva controlada realizado no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam, há que ter em conta o volume de negócios realizado junto de terceiros utilizadores nos mercados em que essa pessoa coletiva entre igualmente em concorrência com operadores privados, desde que se demonstre que essas funções lhe foram efetivamente confiadas por essas autoridades adjudicantes.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
(
3
)	V. Acórdão de 18 de novembro de 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, n.o 50).
(
4
)	V. considerando 31 da Diretiva 2014/24. V., igualmente, Acórdão de 22 de dezembro de 2022, Sambre & Biesme e Commune de Farciennes (C‑383/21 e C‑384/21, a seguir «Acórdão Sambre, EU:C:2022:1022, n.o 43). Esta exceção foi também codificada no artigo 28.o da Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).
(
5
)	V., a este respeito, considerando 5, primeiro período, da Diretiva 2014/24 e Acórdão de 8 de dezembro de 2016, Undis Servizi (C‑553/15, a seguir «Acórdão Undis Servizi, EU:C:2016:935, n.o 30 e jurisprudência referida).
(
6
)	A Diretiva 2014/24 não utiliza expressamente os termos «interno» e «in house» ou «quase interno» e «quase in house», mas estes últimos são agora geralmente utilizados na prática e na doutrina. V., sobre esta terminologia, Conclusões do advogado‑geral G. Hogan no processo Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:369, n.o 38 e jurisprudência referida).
(
7
)	V., nomeadamente, Acórdãos de 3 de outubro de 2019, Irgita (C‑285/18, a seguir «Acórdão Irgita, EU:C:2019:829); de 28 de maio de 2020, Informatikgesellschaft für Software‑Entwicklung (C‑796/18, EU:C:2020:395); de 4 de junho de 2020, Remondis (C‑429/19, a seguir «Acórdão Remondis, EU:C:2020:436); de 12 de maio de 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372), e Acórdão Sambre.
(
8
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa às demonstrações financeiras anuais, às demonstrações financeiras consolidadas e aos relatórios conexos de certas formas de empresas, que altera a Diretiva 2006/43/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 78/660/CEE e 83/349/CEE do Conselho (JO 2013, L 182, p. 19).
(
9
)	No entanto, verifico que, na audiência, a AF declarou que as suas filiais não exercem outras atividades além das exercidas para os acionistas da AF.
(
10
)	Estes resíduos não são resíduos cuja deposição em aterros seja proibida por força do artigo 5.o, n.os 1 a 4, da Diretiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros (JO 1999, L 182, p. 1).
(
11
)	Designadamente, no âmbito das medidas necessárias para atingir os objetivos fixados no artigo 11.o da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L312, p. 3).
(
12
)	Em apoio desta abordagem, a AVR remete para os Acórdãos de 11 de maio de 2006, Carbotermo e Consorzio Alisei (C‑340/04, a seguir «Acórdão Carbotermo, EU:C:2006:308, n.os 60 a 62) e Undis Servizi (n.o 33).
(
13
)	V. Acórdão Sambre (n.o 61).
(
14
)	V. Acórdão Sambre (n.os 62 a 64). Observo que, na Proposta de Diretiva da Comissão, o preenchimento destas três condições constituía uma «presunção de controlo» e não um «controlo» demonstrado [v. artigo 11.o, n.o 3, segundo parágrafo, desta proposta COM(2011) 896 final – 2011/0438 (COD)].
(
15
)	Além disso, a adjudicação Irado — AF não era referente a realização de funções que incumbem à Irado, mas às funções que lhe foram delegadas pela BAR. Verifico, a este respeito, que, no âmbito do processo nacional, a AVR contestou o facto de a BAR exercer um controlo efetivo sobre a Irado, uma vez que a BAR tinha direitos de voto muito limitados na Irado.
(
16
)	V., neste sentido, Acórdãos Sambre (n.o 72) e Carbotermo (n.os 39 e 40), bem como ponto 3 das presentes conclusões.
(
17
)	V. Acórdão de 12 de maio de 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372, n.o 40).
(
18
)	V., por analogia, Acórdão de 10 de novembro de 2005, Comissão/Áustria (C‑29/04, EU:C:2005:670, n.o 38).
(
19
)	V., neste sentido, Acórdão de 28 de maio de 2020, Informatikgesellschaft für Software‑Entwicklung (C‑796/18, EU:C:2020:395, n.os 38 e 39 e jurisprudência referida).
(
20
)	V., a este respeito, ponto 17 das presentes conclusões. Teria sido igualmente útil saber se o contrato de adjudicação BAR — Irado indicava, além disso, que a BAR se tornou acionista da Irado em 31 de dezembro de 2019.
(
21
)	O volume de negócios AF pode ser pertinente unicamente se for demonstrado, além do facto de a Irado exercer um controlo sobre a AG comparável ao controlo exercido sobre os seus próprios serviços, que a adjudicação BAR — Irado tinha por única finalidade a adjudicação do contrato de tratamento de resíduos à AF, com a consequência de ambas as adjudicações serem vistas como um todo. Todavia, tal não parece ser o caso, na medida em que, como resulta das observações orais da BAR, o acordo de cooperação entre a BAR e a Irado era muito mais lato e completo e dizia respeito, além do tratamento dos resíduos domésticos dos municípios BAR, igualmente a uma série de outras prestações (designadamente, serviços de assistência no domínio financeiro, e da gestão de recursos humanos).
(
22
)	V., neste sentido, Acórdãos de 13 de outubro de 2005, Parking Brixen (C-458/03, EU:C:2005:605, n.o 63) e Undis Servizi (n.os 28 e 29 e jurisprudência referida), e Conclusões do advogado-geral G. Cosmas no processo Teckal (C-107/98, EU:C:1999:344, n.o 65).
(
23
)	V., neste sentido, Acórdão Sambre (n.o 66 e jurisprudência referida).
(
24
)	Observo, todavia, que a percentagem de 80 % constitui um limiar mínimo, sendo mais elevado em alguns Estados‑Membros [v., Hartung, X. e Kuźma, K., «Article 12, Public contracts between entities within the public sector», em Caranta, R., e Sanchez‑Graells, A. (ed.), European Public Procurement, Edward Elgar Publishing, 2021, p. 135].
(
25
)	V., neste sentido, Acórdãos Remondis (n.os 23 e 24 e jurisprudência referida) e Sambre (n.o 54 e jurisprudência referida).
(
26
)	O sublinhado é meu.
(
27
)	O sublinhado é meu.
(
28
)	V. artigo 12.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea b), n.o 2, e n.o 3, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24.
(
29
)	V. artigo 12.o, n.o 2 e n.o 4, alínea c), da Diretiva 2014/24.
(
30
)	V. Acórdão Undis Servizi (n.os 31 e 32 e jurisprudência referida).
(
31
)	O sublinhado é meu.
(
32
)	O sublinhado é meu.
(
33
)	V. artigo 11.o da Proposta de Diretiva da Comissão [(COM(2011) 896 final — 2011/0438 (COD)].
(
34
)	V. Acórdão Undis Servizi (n.o 33 e jurisprudência referida) e Conclusões do advogado‑geral Léger no processo ARGE (C‑94/99, EU:C:2000:330, n.o 77).
(
35
)	V. Acórdão Carbotermo (n.o 63).
(
36
)	No caso em apreço, saliento que resulta dos autos remetidos ao Tribunal de Justiça que o tratamento dos resíduos não parece ser assegurado exclusivamente pela AF, mas também por filiais que participam na sua triagem e incineração. Estas atividades exercidas pelas filiais da AF estão, portanto, estreitamente ligadas e são essenciais para a execução do contrato in house.
(
37
)	Relativamente a tal risco de subvenções cruzadas, noto que, no presente processo, a AF excluiu tal, pois, como explicou na audiência, as tarifas aplicadas a terceiros não podem estar abaixo das tarifas pagas pelos próprios acionistas.
(
38
)	V., por analogia, Acórdão de 10 de novembro de 2005, Comissão/Áustria (C‑29/04, EU:C:2005:670, n.o 48).
(
39
)	O sublinhado é meu.
(
40
)	V., a este respeito, considerando 29 da Diretiva 2013/34.
(
41
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO 2014, L 94, p. 1).
(
42
)	V. considerando 39 da Diretiva 2014/23 e considerando 41 da Diretiva 2014/25.
(
43
)	O sublinhado é meu. V., a este respeito, artigo 13.o, n.os 1 e 6, da Diretiva 2014/23 e artigo 29.o, n.os 1 e 6, da Diretiva 2014/25.
(
44
)	V., neste sentido, considerando 38 da Diretiva 2014/25. A circunstância de, contrariamente à Diretiva 2014/24, estas duas diretivas se referirem expressamente às disposições da Diretiva 2013/34 explica‑se provavelmente pelo facto de, no âmbito destas últimas, as entidades adjudicantes estarem frequentemente organizadas como um agrupamento económico que pode incluir uma série de empresas separadas, e de ser, pois, necessário excluir da concorrência certos contratos adjudicados a empresas associadas cuja atividade principal consista na oferta desses serviços ao agrupamento a que pertencem, em vez de os oferecer no mercado (v. considerando 39 da Diretiva 2014/25 e considerando 38 da Diretiva 2014/23).
(
45
)	V., igualmente, considerando 20 da Diretiva 2013/34, que prevê que «[é] necessário um número limitado de estruturas de balanço para que os utilizadores das demonstrações financeiras possam comparar melhor a posição financeira das empresas no interior da União».
(
46
)	V., a este respeito, considerando 9 da Diretiva 2013/34.
(
47
)	V. artigo 23.o da Diretiva 2013/34, que impõe exceções para os «pequenos grupos» e os «grupos de média dimensão».
(
48
)	V. Acórdão de 27 de abril de 2017, Akzo Nobel e o./Comissão (C‑516/15 P, EU:C:2017:314, n.o 47 e jurisprudência). Quanto aos conceitos de «empresa» e de «unidade económica», v. as minhas Conclusões no processo Unilever Italia Mkt. Operations (C‑680/20, EU:C:2022:586, n.os 24 a 55 e jurisprudência referida). V., igualmente, as minhas Conclusões no processo Finanzamt T II (C‑184/23, EU:C:2024:416, n.os 1 e 38), no que concerne ao conceito de «agrupamento para efeitos de IVA», a saber, um agrupamento formado por pessoas juridicamente independentes, mas estreitamente vinculadas entre si nos planos financeiro, económico e de organização.
(
49
)	V. Acórdão de 6 de outubro de 2021, Sumal (C‑882/19, EU:C:2021:800, n.o 41 e jurisprudência referida).
(
50
)	V. Acórdão Carbotermo (n.os 65 e 66, o sublinhado é meu) e considerando 32 da Diretiva 2014/24.
(
51
)	Mais especificamente, segundo os municípios BAR, na sequência de uma consulta organizada pela BAR relativa a um contrato para o tratamento sustentável dos resíduos domésticos, verificou‑se que a AVR não era capaz de assegurar o tratamento sustentável desses resíduos, nomeadamente, em termos de percentagem mínima garantida de triagem das embalagens de plástico, das embalagens metálicas e das embalagens de cartão para bebidas, no intuito de incinerar o menos possível de resíduos, o que justificou a adjudicação in house à Irado e à AF.