TEISINGUMO TEISMO (antroji kolegija) SPRENDIMAS
2012 m. birželio 14 d.(*)
„Reglamentas (EB) Nr. 562/2006 – Taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksas (Šengeno sienų kodeksas) – 13 straipsnis – Trečiųjų šalių piliečiai, turintys laikinąjį leidimą gyventi – Nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos šiems piliečiams draudžiama pakartotinai atvykti į laikinąjį leidimą gyventi išdavusios valstybės narės teritoriją, jeigu jie neturi pakartotinio atvykimo vizų – „Pakartotinio atvykimo vizos“ sąvoka – Ankstesnė administracinė praktika, pagal kurią buvo leidžiama pakartotinai atvykti neturint pakartotinio atvykimo vizos – Pereinamojo laikotarpio priemonių reikalingumas – Nebuvimas“
Byloje C‑606/10
dėl Conseil d’État (Prancūzija) 2010 m. gruodžio 15 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2010 m. gruodžio 22 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)
prieš
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration
TEISINGUMO TEISMAS (antroji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas J. N. Cunha Rodrigues, teisėjai U. Lõhmus, A. Rosas (pranešėjas), A. Ó Caoimh ir A. Arabadjiev,
generalinė advokatė V. Trstenjak,
posėdžio sekretorė R. Şereş, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2011 m. spalio 20 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
–        Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), atstovaujamos jos prezidento J.‑É. Malabre,
–        Prancūzijos vyriausybės, atstovaujamos G. de Bergues, J.‑S. Pilczer ir B. Beaupère‑Manokha,
–        Belgijos vyriausybės, atstovaujamos T. Materne ir C. Pochet,
–        Europos Komisijos, atstovaujamos D. Maidani ir M. Wilderspin,
susipažinęs su 2011 m. lapkričio 29 d. posėdyje pateikta generalinės advokatės išvada,
priima šį
Sprendimą
1        Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su 2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 562/2006, nustatančio taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas) (OL L 105, p. 1), iš dalies pakeisto 2009 m. sausio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 81/2009 (OL L 35, p. 56, toliau – Reglamentas Nr. 562/2006), 5 straipsnio 4 dalies a punkto ir 13 straipsnio išaiškinimu.
2        Šis prašymas buvo pateiktas sprendžiant ginčą tarp Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (Nacionalinė pagalbos sienas kertantiems užsieniečiams asociacija, toliau – ANAFE) ir ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration (vidaus reikalų, užjūrio teritorijų, savivaldos ir imigracijos ministras ) dėl 2009 m. rugsėjo 21 d. imigracijos, integracijos, nacionalinio identiteto ir solidariosios plėtros reikalų ministro aplinkraščio, reglamentuojančio trečiųjų šalių piliečių, turinčių laikinuosius leidimus gyventi arba Prancūzijos valdžios institucijų išduotus prašymų išduoti leidimus gyventi patvirtinimus, atvykimo į Šengeno erdvę sąlygas (toliau – 2009 m. rugsėjo 21 d. aplinkraštis).
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisės aktai
3        Remiantis Reglamento Nr. 562/2006 1–3 ir 6 konstatuojamosiomis dalimis:
„(1)      Pagal [EB] Sutarties 62 straipsnio 1 dalį priemonių, skirtų užtikrinti, kad nebus jokios asmenų kontrolės jiems kertant vidaus sienas, patvirtinimas yra Sąjungos tikslo sukurti vidaus sienų neturinčią erdvę, kurioje, kaip nustatyta Sutarties 14 straipsnyje, užtikrinamas laisvas asmenų judėjimas, sudėtinė dalis.
(2)      Pagal Sutarties 61 straipsnį erdvės, kurioje asmenys gali laisvai judėti, kūrimas turėtų būti derinamas su kitomis priemonėmis. Kaip nustatyta Sutarties 62 straipsnio 2 dalyje, tokia priemonė yra bendra išorės sienų kirtimo politika.
(3)      Patvirtinant bendras priemones dėl vidaus sienas kertančių asmenų ir išorės sienų kontrolės, turėtų būti atspindėta į Europos Sąjungos sistemą integruota Šengeno acquis, ypač Konvencijos dėl 1985 m. birželio 14 d. Šengeno susitarimo, sudaryto tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių, dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo įgyvendinimo [(OL L 239, 2000, p. 19; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 2 t., p. 9), pasirašyta Šengene (Liuksemburgas) 1990 m. birželio 19 d. (toliau – KŠSĮ)] ir [išorės sienų] Bendrojo vadovo [(OL C 313, 2002, p. 97)] atitinkamos nuostatos.
<...>
(6)      Sienų kontrole yra suinteresuota ne tik valstybė narė, prie kurios išorės sienų ji vykdoma, bet ir visos valstybės narės, kurios panaikino vidaus sienų kontrolę. Sienų kontrolė turėtų padėti kovojant su nelegalia imigracija bei prekyba žmonėmis ir neleisti kilti grėsmei valstybių narių vidaus saugumui, viešajai tvarkai, visuomenės sveikatai ir tarptautiniams santykiams.“
4        Reglamento Nr. 562/2006 2 straipsnis suformuluotas taip:
„Šiame reglamente naudojami tokie apibrėžimai:
<....>
15)      „leidimas gyventi“:
a)      visi leidimai gyventi, valstybių narių išduoti pagal vienodą formą, nustatytą 2002 m. birželio 13 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1030/2002, nustatančiu vienodą leidimų apsigyventi trečiųjų šalių piliečiams formą [(OL L 157, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 3)];
b)      visi kiti dokumentai, kuriuos valstybės narės išdavė trečiųjų šalių piliečiams, leidžiantys pasilikti jų teritorijoje arba į ją pakartotinai atvykti, išskyrus laikinus leidimus, išduotus tol, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti a punkte nurodytą leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį;
<...>“
5        Reglamento Nr. 562/2006 3 straipsnyje „Taikymo sritis“ nurodyta:
„Šis reglamentas taikomas asmenims, kertantiems valstybių narių vidaus ar išorės sienas, nepažeidžiant:
a)      asmenų, kurie naudojasi Bendrijos laisvo judėjimo teise, teisių;
b)      pabėgėlių ir asmenų, prašančių tarptautinės apsaugos, teisių, ypač jei tai susiję su negrąžinimu.“
6        Pagal šio reglamento 5 straipsnį, susijusį su trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygomis:
„1.      Ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį trunkančiam buvimui trečiųjų šalių piliečiams nustatomos tokios atvykimo sąlygos:
a)      jie turi galiojantį kelionės dokumentą ar dokumentus, leidžiančius jiems kirsti sieną;
b)      jie turi galiojančią vizą, jei to reikalaujama pagal 2001 m. kovo 15 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 539/2001, nustatantį trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorės sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus [(OL L 81, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 65)], išskyrus atvejus, kai jie turi galiojantį leidimą gyventi;
c)      jie pagrindžia numatomo buvimo tikslą bei sąlygas ir turi pakankamai pragyvenimo lėšų numatomo buvimo laikotarpiui ir grįžimui į kilmės šalį arba vykimui tranzitu į trečiąją šalį, į kurią jie tikrai būtų įleisti, arba gali teisėtai gauti tokių lėšų;
d)      jie nėra asmenys, dėl kurių į [Šengeno informacinę sistemą (SIS)] yra įtrauktas įspėjimas neįsileisti;
e)      jie nelaikomi keliančiais grėsmę nei vienos iš valstybių narių viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai ar tarptautiniams santykiams, pirmiausia – dėl jų valstybių narių duomenų bazėse nėra įtrauktas įspėjimas neįsileisti dėl išvardintų priežasčių.
<…>
4.      Nukrypstant nuo 1 dalies:
a)      trečiųjų šalių piliečiams, kurie atitinka ne visas 1 dalyje numatytas sąlygas, bet turi vienos iš valstybių narių išduotą leidimą gyventi ar pakartotinio atvykimo vizą, arba abu dokumentus, jei jų reikalaujama, leidžiama vykti per kitų valstybių narių teritorijas tranzitu, kad jie galėtų pasiekti leidimą gyventi ar pakartotinio atvykimo vizą išdavusios valstybės narės teritoriją, jeigu jų pavardės nėra įtrauktos į valstybės narės, kurios išorės sienas jie ketina kirsti, nacionalinį neįsileistinų asmenų sąrašą, ir tame sąraše nenurodoma neleisti jiems atvykti ar vykti tranzitu;
b)      trečiųjų šalių piliečiams, kurie atitinka 1 dalyje, išskyrus b punktą, nurodytas sąlygas ir kurie atvyksta prie sienos, gali būti leidžiama atvykti į valstybių narių teritorijas, jeigu prie sienos jiems išduodama viza pagal 2003 m. vasario 27 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 415/2003 dėl vizų išdavimo pasienyje, įskaitant tokių vizų išdavimą tranzitu vykstantiems jūrininkams [(OL L 64, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 119)].
<...>
c)      trečiųjų šalių piliečiams, kurie neatitinka vienos ar kelių 1 dalyje nurodytų sąlygų, valstybė narė gali leisti atvykti į savo teritoriją dėl humanitarinių motyvų, nacionalinių interesų arba tarptautinių įsipareigojimų. Jeigu dėl trečiosios šalies piliečio yra priimtas įspėjimas, kaip nurodyta 1 dalies d punkte, jam leidžianti atvykti valstybė narė apie tai atitinkamai praneša kitoms valstybėms narėms.“
7        To paties reglamento 13 straipsnio „Atsisakymas leisti atvykti“ 1 dalyje nurodyta:
„Trečiosios šalies piliečiui, kuris neatitinka visų 5 straipsnio 1 dalyje nustatytų atvykimo sąlygų ir nepriklauso 5 straipsnio 4 dalyje nurodytoms asmenų kategorijoms, neleidžiama atvykti į valstybių narių teritorijas. Tai nepažeidžia specialių nuostatų dėl teisės į prieglobstį ir tarptautinę apsaugą arba dėl ilgalaikių vizų išdavimo taikymo.“
8        Pagal Reglamento Nr. 562/2006, kuris yra privalomas visas ir tiesiogiai taikomas valstybėse narėse, 40 straipsnį šis reglamentas įsigaliojo 2006 m. spalio 13 d.
9        2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 810/2009, nustatančio Bendrijos vizų kodeksą (Vizų kodeksas) (OL L 243, p. 1), 2 straipsnyje „Sąvokos“ numatyta:
„Šio reglamento tikslais taikomos šios sąvokos:
<...>
2)      viza – valstybės narės išduotas leidimas:
a)      vykti tranzitu per valstybių narių teritoriją arba numatomam buvimui joje, kurio bendra trukmė neviršija trijų mėnesių per bet kurį šešių mėnesių laikotarpį nuo pirmo atvykimo į valstybių narių teritoriją datos;
b)      vykti tranzitu per valstybių narių oro uostų tarptautines tranzito zonas;
<...>
4)      riboto teritorinio galiojimo viza – viza, galiojanti tik vienos valstybės narės arba kelių valstybių narių, bet ne visų valstybių narių, teritorijoje;
<...>“
10      Minėto reglamento 25 straipsnio „Riboto teritorinio galiojimo vizos išdavimas“ 1–3 dalyse nurodyta:
„1.      Riboto teritorinio galiojimo viza išduodama išimties tvarka šiais atvejais:
a)      jei, valstybės narės manymu, dėl humanitarinių priežasčių, nacionalinių interesų arba tarptautinių įsipareigojimų būtina
i)      nukrypti nuo principo, pagal kurį turi būti patenkintos atvykimo sąlygos, nustatytos [Reglamento Nr. 562/2006] 5 straipsnio 1 dalies a, c, d ir e punktuose; arba
ii)      išduoti vizą nepaisant valstybės narės, su kuria konsultuotasi pagal 22 straipsnį, prieštaravimo vienodos vizos išdavimui; arba
iii)      išduoti vizą dėl neatidėliotinų priežasčių, nors ir nebuvo išankstinės konsultacijos pagal 22 straipsnį,
arba
b)      jei dėl priežasčių, kurias konsulatas laiko pagrįstomis, buvimui tam pačiam šešių mėnesių laikotarpiui išduodama nauja viza prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui, kuris per tą šešių mėnesių laikotarpį jau pasinaudojo vienoda viza arba riboto teritorinio galiojimo viza, suteikiančia galimybę būti tris mėnesius.
2.      Riboto teritorinio galiojimo viza galioja vizą išduodančiosios valstybės narės teritorijoje. Išimties tvarka ji gali galioti daugiau nei vienos valstybės narės teritorijoje esant kiekvienos tokios valstybės narės pritarimui.
3.      Jei prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo turi kelionės dokumentą, kuris nėra pripažįstamas vienos ar kelių, bet ne visų valstybių narių, išduodama viza, kuri galioja valstybių narių, pripažįstančių išduotą kelionės dokumentą, teritorijoje. Jei vizą išduodančioji valstybė narė nepripažįsta prašymą išduoti vizą pateikusio asmens kelionės dokumento, išduota viza galioja tik toje valstybėje narėje.“
Prancūzijos teisės aktai
11      Pagal Užsieniečių atvykimo ir apsigyvenimo bei prieglobsčio teisės kodekso (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) L. 311‑4 straipsnį:
„Pateiktų prašymų išduoti arba atnaujinti leidimus gyventi ir prašymų suteikti prieglobstį patvirtinimus arba laikinuosius leidimus gyventi turintiems užsieniečiams leidžiama būti Prancūzijoje, tačiau tai neturi įtakos galutiniams sprendimams dėl jų teisės gyventi. <...>“
12      2009 m. rugsėjo 21 d. aplinkraštyje, be kita ko, nurodyta:
„Remiantis [Reglamento Nr. 562/2006 <...> 5 straipsnio 1 dalies b punktu], 7 ir 13 straipsniais, turi būti patikrinta, ar trečiųjų šalių piliečių, kuriems taikomas reikalavimas turėti vizą, atvykimo į Šengeno erdvę sąlygos yra įvykdytos. Šios sąlygos yra vizos arba „galiojančio leidimo gyventi“ turėjimas.
[Reglamento Nr. 562/2006] 2 straipsnio 15 [punkte] pateiktas leidimo gyventi apibrėžimas parodo, kad ši sąvoka apima visus leidimus, suteikiančius teisę pasilikti valstybės narės nacionalinėje teritorijoje ir į ją pakartotinai atvykti, išskyrus laikinus leidimus, išduotus tol, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą arba prašymas suteikti prieglobstį.
Be to, Conseil d’État (Valstybės taryba) yra nusprendusi <...>, kad leidimą (nors ir laikinai) gyventi Prancūzijoje turintis užsienietis gali išvykti iš jos teritorijos ir į ją sugrįžti, neprašęs išduoti vizos, tol, kol nėra pasibaigęs šio leidimo galiojimo laikas.
Iš [Reglamento Nr. 562/2006] nuostatų ir Conseil d’État jurisprudencijos matyti, kad:
1)      teisę laisvai sugrįžti į Šengeno erdvę asmeniui suteikia:
a)      bet koks laikinasis leidimas gyventi (išskyrus leidimus gyventi, išduotus nagrinėjant prašymus suteikti prieglobstį);
b)      prašymų pratęsti leidimus gyventi patvirtinimai.
Šią informaciją Prancūzija pagal [Reglamento Nr. 562/2006] 34 straipsnį pateikia Europos Komisijai tam, kad būtų informuotos kitos Šengeno erdvei priklausančios valstybės narės;
2)      remiantis [Reglamento Nr. 562/2006] 2 straipsnio 15 [punkte] numatyta išimtimi, teisės laisvai sugrįžti į Šengeno erdvę asmeniui nesuteikia:
a)      leidimai gyventi, išduoti nagrinėjant prašymus suteikti prieglobstį;
b)      pirmojo prašymo išduoti leidimą gyventi arba prašymo suteikti prieglobstį patvirtinimai.
Todėl trečiųjų šalių piliečiai, kuriems reikalingos vizos, išvykę iš Prancūzijos teritorijos turėdami laikinąjį leidimą gyventi, išduotą nagrinėjant prašymą suteikti prieglobstį, arba dėl tos pačios priežasties išduotą prašymo gavimo patvirtinimą arba pirmą kartą pateikto prašymo išduoti leidimą gyventi patvirtinimą, į Šengeno erdvę gali pakartotinai atvykti tik turėdami vizą.
Šiuo atveju reikalaujama turėti konsulinę pakartotinio atvykimo vizą.
Tačiau ši taisyklė nekliudo tam tikrais išimtiniais atvejais prefektūroms, naudojantis diskrecija, vertinti individualius atvejus, dėl paprastumo išduoti prefektūrinę pakartotinio atvykimo vizą <...>. Išimtiniai šios vizos išdavimo atvejai, gali būti susiję, pateikus tinkamus pateisinančius įrodymus, su force majeure atvejais, keliaujančiaisiais verslo tikslais, stažuotojais, humanitarinėmis situacijomis, mokiniais per mokyklines arba studentais per universitetines atostogas.
Vis dėlto reikia priminti, kad, išskyrus nepilnamečiams užsieniečiams išduodamą prefektūrinę pakartotinio atvykimo vizą, apie kurią buvo pranešta Europos Komisijai (2008 m. kovo 1 d. [Europos Sąjungos oficialusis leidinys]), prefektūrinė pakartotinio atvykimo viza paprastai suteikia teisę kirsti išorines Šengeno erdvės sienas tik per Prancūzijos teritorijoje esantį sienos kirtimo punktą.
<...>“
13      Minėtu aplinkraščiu prefektai buvo paraginti „jų tarnyboms išduodant leidimus, nurodytus [Reglamento Nr. 562/2006] 2 straipsnio [15 punkte] numatytoje išimtyje (prašymo suteikti prieglobstį arba pirmą kartą išduoti leidimą gyventi patvirtinimas, nagrinėjant prašymą suteikti prieglobstį išduotas [laikinasis leidimas gyventi]), atkreipti trečiųjų šalių piliečių dėmesį į tai, kad šie dokumentai nesuteikia teisės grįžti į Šengeno erdvę, ir, išvykus iš teritorijos, jeigu suinteresuotieji asmenys norės grįžti, jie pagal bendrą tvarką konsulinėse įstaigose turės gauti vizą“.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
14      2009 m. rugsėjo 28 d. ANAFE pateikė skundą Conseil d’État, kuriuo prašė panaikinti 2009 m. rugsėjo 21 d. aplinkraštį tiek, kiek juo prefektams nurodoma neleisti be vizų į Prancūzijos teritoriją pakartotinai atvykti trečiųjų šalių piliečiams, turintiems pirmą kartą pateiktų prašymų išduoti leidimus gyventi ir prašymų suteikti prieglobstį patvirtinimus.
15      Savo skunde ANAFE teigia, kad minėtame aplinkraštyje ne tik atsižvelgiama į Reglamentą Nr. 562/2006, bet jo nuostatos dar papildomos. Be to, ši asociacija tvirtina, kad šiuo aplinkraščiu pažeidžiami teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai, nes jis taikomas nedelsiant, dėl to iš trečiųjų šalių piliečių, kurie išvyko iš Prancūzijos teritorijos, atimama teisė grįžti į Prancūziją nepateikus prašymo išduoti vizos, kaip jie galėjo teisėtai to tikėtis pagal ankstesnę administracinę praktiką.
16      Conseil d’État pirmiausia pažymi, kad, viena vertus, Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnyje esančiomis sąlygomis aiškiai reglamentuojamas atvykimas į visą valstybių narių teritoriją, o ne pakartotinis atvykimas tik į valstybės narės, išdavusios laikinąjį leidimą gyventi ne ilgiau kaip tris mėnesius, teritoriją, o kita vertus, keliose minėto reglamento nuostatose, tarp kurių pirmiausia yra 5 straipsnio 4 dalies c punktas, leidžiama išduoti leidimus atvykti į šalį, apribotus juos išdavusiosios valstybės narės teritorija.
17      Be to, Conseil d’État kyla klausimas, ar minėto reglamento 13 straipsnyje numatytas draudimas taikomas ir tuomet, kai pakartotinai atvykstant į laikinąjį leidimą gyventi išdavusios valstybės narės teritoriją nereikia nei atvykti į kitų valstybių narių teritoriją, nei vykti per ją tranzitu, nei joje gyventi. Jeigu atsakymas į šį klausimą būtų teigiamas, Conseil d’État siekia išsiaiškinti, kokiomis sąlygomis valstybė narė gali išduoti pakartotinio atvykimo vizą trečiosios šalies piliečiui, ir visų pirma – ar tokioje vizoje gali būti nustatytas apribojimas atvykti tik per nacionalinėje teritorijoje esančius punktus.
18      Galiausiai Conseil d’État klausia, ar Reglamente Nr. 562/2006, priešingai, nei buvo leidžiama pagal KŠSĮ redakcijos, galiojusios iki jos pakeitimo šiuo reglamentu, nuostatas, vien laikinąjį leidimą gyventi, išduotą nagrinėjant pirmąjį prašymą išduoti leidimą gyventi arba prašymą suteikti prieglobstį, turintiems trečiųjų šalių piliečiams nenumatyta jokia galimybė atvykti į valstybių narių teritoriją; tokiu atveju kyla klausimas, ar pagal teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių principus nereikalaujama, kad būtų numatytos pereinamojo laikotarpio priemonės tokiems piliečiams, kurie išvyko iš Prancūzijos teritorijos turėdami tik tokį laikinąjį leidimą gyventi, ir ketina į ją grįžti įsigaliojus minėtam reglamentui.
19      Kadangi Conseil d’État kilo abejonių dėl Reglamento Nr. 562/2006, konkrečiai kalbant, dėl jo 13 straipsnio ir 5 straipsnio 4 dalies a punkto aiškinimo, ji nusprendė sustabdyti skundo nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1.      Ar <...> Reglamento <...> Nr. 562/2006 <...> 13 straipsnis taip pat taikomas trečiosios šalies piliečiui pakartotinai atvykstant į valstybės narės, išdavusios laikinąjį leidimą gyventi, teritoriją, jeigu tam, kad būtų pakartotinai atvykstama į jos teritoriją, nereikia nei patekti į kitų valstybių narių teritoriją, nei vykti per ją tranzitu, nei joje gyventi?
2.      Kokiomis sąlygomis valstybė narė gali išduoti „pakartotinio atvykimo vizą“ pagal šio reglamento 5 straipsnio 4 dalies a punktą trečiosios šalies piliečiui? Konkrečiau kalbant, ar šioje vizoje gali būti nustatytas apribojimas atvykti tik per šios valstybės narės teritorijoje esančius punktus?
3.      Jeigu Reglamente <...> Nr. 562/2006, priešingai, nei buvo reglamentuojama pagal [KŠSĮ] redakciją, galiojusią iki jos pakeitimo šiuo reglamentu, trečiųjų šalių piliečiams, turintiems vien laikinąjį leidimą gyventi, išduotą, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį, nenumatyta galimybė atvykti į valstybių narių teritoriją, ar pagal teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių principus reikalaujama, kad būtų numatytos pereinamojo laikotarpio priemonės trečiųjų šalių piliečiams, kurie išvyko iš jų teritorijos turėdami tik laikinąjį leidimą gyventi, išduotą, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį, ir ketina į ją grįžti įsigaliojus Reglamentui <...> Nr. 562/2006?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
20      Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnyje numatytos teisės normos, susijusios su atsisakymu leisti atvykti trečiųjų šalių piliečiams, taip pat taikomos trečiųjų šalių piliečiams, kuriems galioja reikalavimas turėti vizą ir kurie norėtų grįžti į valstybės narės, kuri jiems yra išdavusi laikinąjį leidimą gyventi, teritoriją, jei pakartotinis atvykimas į jos teritoriją galimas neatvykstant į kitų valstybių narių teritoriją.
21      ANAFE nuomone, Reglamento Nr. 562/2006 5 ir 13 straipsnių nuostatas reikia aiškinti taip, kad galima atsisakyti leisti atvykti į valstybės narės teritoriją turint laikinąjį leidimą gyventi, tik jei trečiosios šalies pilietis prašo leisti atvykti trumpam laikui ir jei prašymas pateikiamas ne prie tos valstybės narės, kuri išdavė suinteresuotojo asmens turimą dokumentą, suteikiantį teisę gyventi, sienos.
22      Tačiau Prancūzijos, Belgijos vyriausybės ir Komisija mano, kad Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnis taikomas ir trečiųjų šalių piliečiams, kuriems pakartotinai atvykstant į valstybės narės, išdavusios laikinąjį leidimą gyventi, teritoriją nereikia nei patekti į kitų valstybių narių teritoriją, nei vykti per ją tranzitu, nei joje gyventi.
23      Kaip nurodyta Reglamento Nr. 562/2006 1 straipsnyje, šio reglamento reguliavimo dalykas ir principai yra Sąjungos kaip laisvo judėjimo be vidaus sienų bendros erdvės sukūrimas ir taisyklių, reglamentuojančios asmenų kontrolę jiems kertant Sąjungos valstybių narių išorės sienas, nustatymas tuo tikslu.
24      Remiantis to paties reglamento 6 konstatuojamąja dalimi, „[valstybių narių išorės] sienų kontrole yra suinteresuota ne tik valstybė narė, prie kurios išorės sienų ji vykdoma, bet ir visos valstybės narės, kurios panaikino vidaus sienų kontrolę“.
25      Šis reglamentas yra bendresnės sistemos – vidaus sienų neturinčios laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės, kurioje laisvas asmenų judėjimas užtikrinamas kartu taikant atitinkamas išorės sienų kontrolės, prieglobsčio suteikimo, imigracijos ir nusikalstamumo prevencijos bei kovos su juo priemones, – sudėtinė dalis (ESS 3 straipsnio 2 dalis). SESV 67 straipsnio 2 dalies pirmame sakinyje pažymėta, kad Sąjunga „užtikrina, kad nebus asmenų kontrolės jiems kertant vidaus sienas, ir suformuluoja valstybių narių solidarumu paremtą bendrą prieglobsčio, imigracijos ir išorės sienų kontrolės politiką, kuri būtų teisinga trečiųjų šalių piliečiams“.
26      Taigi Šengeno susitarimu nustatyta sistema grindžiama išorės sienų kontrolės suderintų taisyklių paisymu ir, kaip yra nagrinėjamu atveju, griežtu trečiųjų šalių piliečių atvykimo į valstybių, kurios yra minėto susitarimo šalys, teritoriją sąlygų, nustatytų Reglamentu Nr. 562/2006, laikymusi. Juk kiekviena valstybė narė, kurios teritorija priklauso Šengeno erdvei, turi būti tikra dėl bet kurios kitos šiai erdvei priklausančios valstybės vykdomos kontrolės veiksmingumo ir griežtumo. Šią kontrolę palengvina taisyklės, sudarančios galimybę, be kita ko, pripažinti vizas ir kitus leidimus trumpam apsigyventi šalyje.
27      Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnyje reglamentuojamos trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygos. Iš šio 5 straipsnio 1 dalies b punkto ir 4 dalies a punkto nuostatų matyti, kad trečiosios šalies piliečiui valstybės narės išduotas leidimas gyventi suteikia šiam teisę atvykti į Šengeno erdvę ir joje judėti, palikti šią erdvę ir į ją grįžti, nereikalaujant turėti vizos.
28      Pažymėtina, kad leidimo gyventi sąvoka apibrėžta Reglamento Nr. 562/2006 2 straipsnio 15 punkte ir ši sąvoka, kaip ji suprantama pagal minėto 15 punkto b papunktį, aiškiai neapima laikinojo leidimo gyventi, išduoto nagrinėjant pirmąjį prašymą išduoti leidimą gyventi arba prašymą suteikti prieglobstį.
29      Šengeno erdvės išorės sienų kontrolė ir atsisakymas leisti atvykti per šias išorės sienas reglamentuojami Reglamento Nr. 562/2006 6–13 straipsniuose.
30      Kalbant apie atsisakymą leisti atvykti, Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje nustatyta bendra taisyklė, pagal kurią trečiosios šalies piliečiui, kuris neatitinka visų to paties reglamento 5 straipsnio 1 dalyje nustatytų atvykimo sąlygų ir nepriklauso kuriai nors iš šio straipsnio 4 dalyje nurodytų asmenų kategorijų, neleidžiama atvykti į Šengeno erdvę. Remiantis minėtos 1 dalies antru sakiniu, tai nepažeidžia specialių nuostatų dėl teisės į prieglobstį ir tarptautinę apsaugą arba dėl ilgalaikių vizų išdavimo taikymo.
31      Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnio 2–6 dalyse reglamentuojamos kitos atsisakymo leisti atvykti sąlygos.
32      Priešingai, nei tvirtina ANAFE, Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnis negali būti aiškinamas taip, kad trečiosios šalies piliečiui, pateikusiam teisę gyventi suteikiantį dokumentą, kuris nėra leidimas gyventi, kaip tai apibrėžta to paties reglamento 2 straipsnio 15 punkte, gali būti atsisakyta leisti atvykti į Šengeno erdvę, tik jei prašoma leisti atvykti ne prie tos valstybės narės, kuri išdavė dokumentą, suteikiantį teisę gyventi, sienos ir trumpam laikui.
33      Iš tiesų, remiantis minėto reglamento 3 straipsniu, šis reglamentas taikomas asmenims, kertantiems Šengeno erdvei priklausančių valstybių narių vidaus ar išorės sienas.
34      Tai reiškia, kad Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnyje įtvirtintos normos, reglamentuojančios atsisakymą leisti atvykti, turi būti taikomos bet kuriam trečiosios šalies piliečiui, kuris norėtų atvykti į valstybę narę kirsdamas Šengeno erdvės išorės sieną.
35      Taigi, kadangi šiuo reglamentu buvo panaikintas asmenų patikrinimas kertant vidaus sienas ir sienų kontrolė perkelta prie minėtos erdvės išorės sienų, šios nuostatos dėl atsisakymo leisti atvykti per išorės sienas iš esmės taikytinos visam tarpvalstybiniam asmenų judėjimui, net jei per valstybės narės sieną, kuri yra Šengeno erdvės išorės siena, atvykstama gyventi tik toje valstybėje narėje.
36      Taigi tai, kad trečiosios šalies pilietis, turėdamas valstybės narės išduotą laikinąjį leidimą gyventi, per Šengeno erdvės išorės sieną bando pakartotinai atvykti į šią valstybę narę ir neketina įgyti teisės lankytis visoje šioje erdvėje, nėra kliūtis taikyti Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnį.
37      Tokį aiškinimą patvirtina tai, kad Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje, kuriame daroma nuoroda į galimybę atvykti į valstybę narę remiantis nuostatomis dėl teisės į prieglobstį arba ilgalaikių nacionalinių vizų išdavimo, nurodytos atvykimo per Šengeno erdvės išorės sienas į valstybę narę formos, turint tikslą daugiausia ir ilgą laiką gyventi tik šioje valstybėje narėje.
38      Kalbant apie gyvenimo trukmę, ji taip pat neturi reikšmės Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnio taikymui. Tokį aiškinimą patvirtina Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnio 1 dalies pirmame sakinyje esanti nuoroda į to paties reglamento 5 straipsnį. Nors šis 13 straipsnis susijęs su 5 straipsnio 1 dalyje numatytomis atvykimo sąlygomis dėl ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį trunkančio buvimo, šioje nuostatoje taip pat daroma nuoroda į to paties 5 straipsnio 4 dalyje nurodytas asmenų kategorijas, t. y. asmenis, turinčius leidimą gyventi ar pakartotinio atvykimo vizą. Taigi turintys leidimą gyventi ar pakartotinio atvykimo vizą asmenys, kurie nori pakartotinai atvykti į valstybę narę ilgesniam nei trijų mėnesių laikotarpiui, patenka į minėto 13 straipsnio taikymo sritį.
39      Iš to, kas pasakyta, matyti, kad trečiosios šalies pilietis, kuris turi dokumentą, suteikiantį teisę laikinai gyventi valstybės narės teritorijoje laukdamas sprendimo dėl jo prašymo išduoti leidimą gyventi arba prašymo suteikti prieglobstį, ir kuris išvyksta iš valstybės, kurioje yra pateikęs prašymo išduoti leidimą gyventi arba suteikti prieglobstį, teritorijos, negali į ją grįžti turėdamas tik teisę laikinai gyventi suteikiantį dokumentą. Todėl kai toks pilietis atvyksta prie Šengeno erdvės išorės sienų, už sienų kontrolę atsakingos institucijos, remdamosi Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsniu, turi neleisti jam atvykti į minėtą teritoriją, nebent jam taikoma kuri nors iš šio reglamento 5 straipsnio 4 dalyje nurodytų išimčių.
40      Šiuo atžvilgiu primintina, kad, remiantis Reglamento Nr. 562/2006 3 straipsnio b punktu, šis reglamentas taikomas, nepažeidžiant pabėgėlių ir asmenų, prašančių tarptautinės apsaugos, teisių, ypač jei tai susiję su negrąžinimu. Todėl, kaip per posėdį pažymėjo Komisija, ši kontrolė turi būti vykdoma nepažeidžiant prieglobsčio prašytojų teisių apsaugą reglamentuojančių nuostatų kartu su visų pirma negrąžinimo principu.
41      Todėl į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad Reglamento Nr. 562/2006 13 straipsnyje numatytos teisės normos, susijusios su atsisakymu leisti atvykti trečiųjų šalių piliečiams, taip pat taikomos trečiųjų šalių piliečiams, kuriems galioja reikalavimas turėti vizą ir kurie norėtų kirsdami Šengeno erdvės išorės sienas sugrįžti į valstybę narę, kuri jiems yra išdavusi laikinąjį leidimą gyventi, neatvykdami tuo tikslu į kitos valstybės narės teritoriją.
Dėl antrojo klausimo
42      Antruoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, kokiomis sąlygomis valstybė narė gali išduoti pakartotinio atvykimo vizą, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 4 dalies a punktą, ir visų pirma ar tokioje pakartotinio atvykimo vizoje gali būti nustatytas apribojimas atvykti į Šengeno erdvę tik per šią vizą išdavusios valstybės narės teritorijoje esančius punktus.
43      Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia dėl 2009 m. rugsėjo 21 d. aplinkraščio nuostatos, pagal kurią prefektūrinė pakartotinio atvykimo viza iš principo suteikia teisę pakartotinai atvykti tik kertant Prancūzijos sienas, kurios yra Šengeno erdvės išorės sienos.
44      Komisijos teigimu, pakartotinio atvykimo viza išduodama pagal valstybių narių nustatytas sąlygas. Tačiau kadangi, remiantis Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 4 dalies a punktu, pakartotinio atvykimo viza turi sudaryti galimybę grįžti į ją išdavusią valstybę narę arba tiesiogiai, arba tranzitu per kitų valstybių narių teritoriją, šioje vizoje negali būti nustatytas apribojimas atvykti į Šengeno erdvę tik per nacionalinėje teritorijoje esančius punktus. ANAFE iš esmės sutinka su tokia nuomone.
45      Per posėdį Prancūzijos vyriausybė sutiko su Komisijos ginama pozicija. Jos nuomone, kadangi Reglamente Nr. 562/2006, Vizų kodekse ar vizoms skirtame KŠSĮ 3 skyriuje nėra jokio pakartotinio atvykimo vizos apibrėžimo, pakartotinio atvykimo vizos išdavimo sąlygos reglamentuojamos valstybių narių nacionalinės teisės aktuose. Tokia viza negali būti nustatytas apribojimas atvykti tik per pakartotinio atvykimo vizą išdavusios valstybės narės nacionalinėje teritorijoje esančius punktus.
46      Pažymėtina, kad Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 4 dalies a punktu trečiųjų šalių piliečiams, kurie atitinka ne visas pakartotinio atvykimo į Šengeno erdvę sąlygas, bet turi vienos iš valstybių narių išduotą leidimą gyventi ar pakartotinio atvykimo vizą, užtikrinama teisė atvykti į kitas valstybės nares siekiant vykti tranzitu, kad jie galėtų pasiekti leidimą gyventi ar pakartotinio atvykimo vizą išdavusios valstybės narės teritoriją.
47      Šiame reglamente „pakartotinio atvykimo“ vizos sąvoka neapibrėžta.
48      Ši sąvoka reiškia dokumentą, valstybėje narėje išduotą asmeniui, kuris dar neturi leidimo gyventi, tačiau kuriam leista laikinai pasilikti šios valstybės narės teritorijoje ir kuris turi ją palikti dėl kokios nors priežasties. Šis dokumentas suteikia teisę grįžti į jį išdavusios valstybės narės teritoriją.
49      Iš Vizų kodekso 2 straipsnyje pateiktų sąvokų apibrėžimų galima daryti išvadą, kad pakartotinio atvykimo viza, kaip ji suprantama pagal Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 4 dalies a punktą, nėra „viza“, kaip ji suprantama pagal šį kodeksą.
50      Remiantis Vizų kodekso 2 straipsnio 2 punktu, viza – tai valstybės narės išduotas leidimas vykti tranzitu per valstybių narių teritoriją arba būti joje numatytą laiką, kurio bendra trukmė neviršija trijų mėnesių per bet kurį šešių mėnesių laikotarpį nuo pirmojo atvykimo į valstybių narių teritoriją datos, arba vykti tranzitu per valstybių narių oro uostų tarptautines tranzito zonas. Tačiau Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 4 dalies a punktas skirtas būtent tokiems atvejams, kai trečiosios šalies pilietis neturi vizos, kaip ji suprantama pagal minėto 2 straipsnio 2 punktą.
51      „Pakartotinio atvykimo“ viza Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 4 dalies a punkte pavartota prasme taip pat nėra Vizų kodekso 2 straipsnio 4 punkte apibrėžta riboto teritorinio galiojimo viza. Jeigu Europos teisės aktų leidėjas būtų ketinęs suteikti pakartotinio atvykimo vizai tokią reikšmę, jis būtų pavartojęs riboto teritorinio galiojimo vizos sąvoką šio 5 straipsnio 4 dalies a punkte, nes ši vizų rūšis jau buvo reglamentuojama KŠSĮ 16 straipsnyje ir aiškiai nurodyta bendradarbiaujant Šengeno klausimais priimtų Bendrųjų konsulinių instrukcijų, skirtų valstybių, esančių Šengeno konvencijos šalimis, diplomatinėms ir konsulinėms atstovybėms (OL C 313, 2002, p. 1), 2 punkte „Vizų sąvoka ir rūšys“.
52      Tai reiškia, kad pakartotinio atvykimo viza Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 4 dalies a punkte pavartota prasme yra valstybės narės leidimas, kuris gali būti suteiktas trečiosios šalies piliečiui, neturinčiam nei leidimo gyventi, nei vizos, nei riboto teritorinio galiojimo vizos Vizų kodekse pavartota prasme, ir kuriuo šiam asmeniui suteikiama teisė siekiant tam tikro tikslo išvykti iš šios valstybės narės ir vėliau į ją grįžti.
53      Nors Reglamente Nr. 562/2006 tokio nacionalinio pakartotinio leidimo atvykti išdavimo sąlygos nėra konkrečiai nustatytos, vis dėlto, kaip teigė Prancūzijos vyriausybė ir Komisija, iš paties šio reglamento 5 straipsnio 4 dalies a punkto teksto matyti, kad pakartotinio atvykimo viza turi suteikti trečiųjų šalių piliečiams teisę vykti per kitų valstybių narių teritorijas tranzitu, kad jie galėtų pasiekti tokią pakartotinio atvykimo vizą išdavusios valstybės narės teritoriją.
54      Taigi asmenims, turintiems pakartotinio atvykimo vizą Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 4 dalies a punkte pavartota prasme, negali būti nustatytas apribojimas atvykti kertant Šengeno erdvės išorės sienas tik per tokią vizą išdavusios valstybės narės nacionalinėje teritorijoje esančius punktus.
55      Reglamento Nr. 562/2006 nuostata, numatanti apribojimą atvykti tik per valstybės narės nacionalinėje teritorijoje esančius punktus, yra 5 straipsnio 4 dalies c punktas, pagal kurį trečiųjų šalių piliečiams, kurie neatitinka vienos ar kelių 1 dalyje nurodytų sąlygų, valstybė narė gali leisti atvykti į savo teritoriją dėl humanitarinių motyvų, nacionalinių interesų arba tarptautinių įsipareigojimų.
56      Todėl į antrąjį klausimą reikia atsakyti taip: Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 4 dalies a punktas turi būti aiškinamas taip, kad valstybė narė, kuri trečiosios šalies piliečiui išduoda pakartotinio atvykimo vizą, kaip ji suprantama pagal šią nuostatą, negali nustatyti apribojimo atvykti į Šengeno erdvę tik per savo nacionalinėje teritorijoje esančius punktus.
Dėl trečiojo klausimo
57      Trečiuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar pagal teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus reikalaujama, kad būtų numatytos pereinamojo laikotarpio priemonės trečiųjų šalių piliečiams, kurie išvyko iš valstybės narės teritorijos turėdami tik laikinąjį leidimą gyventi, išduotą, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį, ir ketina grįžti į šią teritoriją įsigaliojus Reglamentui Nr. 562/2006.
58      Šis klausimas kyla, nes, kaip matyti iš atsakymo į pirmąjį klausimą, Reglamentu Nr. 562/2006 į valstybių narių teritoriją draudžiama pakartotinai atvykti vizą privalantiems turėti trečiųjų šalių piliečiams, turintiems tik laikinąjį leidimą gyventi, išduotą, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį.
59      Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad iki priimant 2009 m. rugsėjo 21 d. aplinkraštį buvo susiformavusi administracinė praktika, pagal kurią trečiųjų šalių piliečiai, kuriems privaloma viza, turintys tik laikinąjį leidimą gyventi, išduotą, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį, galėjo, kol nesibaigė šio leidimo galiojimo laikas, išvykti iš nacionalinės teritorijos ir vėl į ją grįžti per Šengeno erdvės išorės sienas. Šiuo aplinkraščiu buvo siekiama užbaigti tokią praktiką, tačiau nenumatytas pereinamasis laikotarpis, todėl trečiųjų šalių piliečiai, kuriems privaloma viza ir kurie, turėdami tokį laikinąjį leidimą gyventi, iš Prancūzijos teritorijos išvyko iki priimant aplinkraštį, nebegalėjo grįžti į Šengeno erdvę, jei neturėjo vizos ar kito dokumento, suteikiančio jiems teisę atvykti į šią teritoriją.
60      Prancūzijos vyriausybė mano, jog pagal teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus nereikalaujama, kad būtų numatytos pereinamojo laikotarpio priemonės trečiųjų šalių piliečiams, kurie išvyko iš valstybės narės teritorijos turėdami tik laikinąjį leidimą gyventi ir ketina grįžti į šią teritoriją įsigaliojus Reglamentui Nr. 562/2006.
61      Belgijos vyriausybė ir Komisija nurodo, kad Reglamentas Nr. 562/2006 iš esmės nepakeitė Europos Sąjungos teisės nuostatų, susijusių su trečiųjų šalių piliečių, kurie turi tik laikinąjį leidimą gyventi, išduotą, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį, atvykimu. Jų teigimu, KŠSĮ niekuomet nebuvo leidžiama kirsti išorines Šengeno erdvės sienas ir laisvai judėti šioje erdvėje turint laikinąjį leidimą gyventi, išduotą nagrinėjant pirmąjį prašymą išduoti leidimą gyventi arba prašymą suteikti prieglobstį. Taigi minėto reglamento įsigaliojimas šiuo klausimu nieko nepakeitė. Komisijos teigimu, tai reiškia, kad problemos, susijusios su Sąjungos teisės aiškinimu iki 2009 m. rugsėjo 21 d. aplinkraščio priėmimo ir (arba) šio aplinkraščio taikymu, turi būti sprendžiamos atsižvelgiant į nacionalinės teisės normas.
62      Atsakant į trečiąjį klausimą pirmiausia reikia pabrėžti, kad minėtame aplinkraštyje nustatytas pakartotinio atvykimo draudimas atitinka valstybių narių įsipareigojimus pagal Reglamentą Nr. 562/2006.
63      Kaip matyti jau iš šio sprendimo 27 ir 28 punktų, remiantis to paties reglamento 5 straipsnio 1 dalimi, siejama su 2 straipsnio 15 punkto b papunkčiu ir 5 straipsnio 4 dalimi, galima daryti išvadą, kad laikinieji leidimai gyventi, išduoti, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį, negali būti naudojami atvykstant į Šengeno erdvę.
64      Todėl 2009 m. rugsėjo 21 d. aplinkraščiu buvo paaiškinta, kad trečiųjų šalių piliečiams, kuriems privaloma viza ir kurie išvyko iš Prancūzijos teritorijos turėdami tokį laikinąjį leidimą gyventi, negali būti užtikrinta teisė laisvai pakartotinai atvykti į Prancūziją per Šengeno erdvės išorės sienas. Kadangi pagal Reglamento Nr. 562/2006 40 straipsnio pirmą pastraipą šis reglamentas įsigaliojo 2006 m. spalio 13 d., šiuo aplinkraščiu paaiškinama nuo šios datos Prancūzijoje galiojanti teisinė situacija.
65      Toliau, atsižvelgiant į trečiojo klausimo formulavimą, reikia pažymėti, kad, kiek tai susiję su pagrindinėje byloje taikytinomis teisės nuostatomis, KŠSĮ nuostatos Reglamentu Nr. 562/2006 nebuvo pakeistos.
66      Visų pirma, kaip pažymėjo Prancūzijos, Belgijos vyriausybės ir Komisija, leidimo gyventi sąvoka laikinųjų leidimų gyventi neapėmė jau pagal KŠSĮ 1 straipsnį.
67      Galiausiai lygiai taip pat pagal Reglamento Nr. 1030/2002 1 straipsnio 2 dalies a punkto ii papunktį į laikinųjų leidimų sąvoką neįtraukiami leidimai, išduoti, kol nagrinėjamas prašymas suteikti prieglobstį ar išduoti leidimą apsigyventi.
68      Kaip nurodė Komisija rašytinėse pastabose, neįtraukiama dėl to, kad laikinojo leidimo gyventi išdavimas parodo, jog atvykimo į Šengeno erdvės teritoriją arba pabėgėlio statuso suteikimo sąlygų laikymasis dar nebuvo patikrintas, dėl to tokius dokumentus turintys asmenys neturi teisės judėti šioje erdvėje ir neatleidžiami nuo pareigos turėti vizą, kai pakartotinai grįžta į šią erdvę.
69      Taip pat pažymėtina, kad Reglamentu Nr. 562/2006 neatmetama bet kokia galimybė asmeniui, turinčiam laikinąjį leidimą gyventi, išduotą nagrinėjant prašymą suteikti prieglobstį arba pirmąjį prašymą išduoti leidimą gyventi, grįžti tiesiogiai į valstybės narės, kuri jiems išdavė šį leidimą, teritoriją. Tokia galimybė egzistuoja, nes įvykdytos to paties reglamento 5 straipsnio 4 dalies a punkte nurodytos sąlygos.
70      Kaip pažymėjo generalinė advokatė savo išvados 55 punkte, tuo, kad trečiųjų šalių piliečiai, kuriems privaloma viza ir kurie prieš pat įsigaliojant 2009 m. rugsėjo 21 d. aplinkraščiui išvyko iš Prancūzijos teritorijos per Šengeno erdvės išorės sieną manydami, kad, remiantis ankstesne administracine praktika, kuri prieštaravo Europos Sąjungos teisei, galės pakartotinai atvykti į Prancūziją be vizos, negali būti pagrįstai remiamasi siekiant užginčyti reikšmingas Reglamento Nr. 562/2006 nuostatas, nagrinėjamas atsižvelgiant į teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus.
71      Šiuo klausimu pirmiausia reikia pažymėti, kad pagal SESV 288 straipsnio antrą pastraipą reglamentai privalomi visi ir tiesiogiai taikomi valstybėse narėse.
72      Tiesioginis reglamento taikymas reiškia, kad jo įsigaliojimas ir palankus ar nepalankus taikymas tam tikriems teisės subjektams nepriklauso nuo jokių nacionalinės teisės priemonių priėmimo (žr., be kita ko, 1973 m. spalio 10 d. Sprendimo Variola, 34/73, Rink. p. 981, 10 punktą ir 2011 m. liepos 14 d. Sprendimo Bureau national interprofessionnel du Cognac, C‑4/10 ir C‑27/10, Rink. p. I‑6131, 66 punktą), išskyrus atvejus, kai atitinkamu reglamentu valstybėms narėms pačioms paliekama teisė priimti įstatymines, reguliavimo, administracines ir finansines priemones, reikalingas tam, kad to reglamento nuostatos galėtų būti veiksmingai taikomos (šiuo klausimu žr. 1978 m. lapkričio 30 d. Sprendimo Bussone, 31/78, Rink. p. 2429, 32 punktą).
73      Be to, remiantis Sąjungos teisės viršenybės principu, tiesiogiai taikomos ESV sutarties nuostatos ir institucijų aktai, kalbant apie jų santykį su valstybių narių nacionaline teise, dėl paties jų įsigaliojimo automatiškai lemia bet kokių joms prieštaraujančių nacionalinės teisės nuostatų netaikymą (1978 m. kovo 9 d. Sprendimo Simmenthal, 106/77, Rink. p. 629, 17 punktas; 1990 m. birželio 19 d. Sprendimo Factortame ir kt., C‑213/89, Rink. p. I‑2433, 18 punktas ir 2010 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Winner Wetten, C‑409/06, Rink. p. I‑8015, 53 punktas).
74      Remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, nacionalinis teismas, neperžengdamas savo kompetencijos ribų įpareigotas taikyti Sąjungos teisės normas, privalo užtikrinti visišką šių normų veikimą, jei būtina, savo iniciatyva atsisakydamas taikyti bet kokią joms prieštaraujančią nacionalinės teisės nuostatą (žr., be kita ko, minėto Sprendimo Simmenthal 21–24 punktus ir 2007 m. liepos 18 d. Sprendimo Lucchini, C‑119/05, Rink. p. I‑6199, 61 punktą).
75      Teisingumo Teismas taip pat nurodė, kad, viena vertus, ši viršenybės pareiga taikoma visoms administracinėms institucijoms, įskaitant decentralizuotas institucijas, su kuriomis bendraudami privatūs asmenys gali remtis tokiomis Sąjungos teisės normomis, ir, kita vertus, minėtoms normoms prieštaraujančios vidaus teisės nuostatos gali būti ir įstatyminės, ir administracinės nuostatos (žr. 1999 m. balandžio 29 d. Sprendimo Ciola, C‑224/97, Rink. p. I‑2517, 30 ir 31 punktus ir juose nurodytą teismo praktiką).
76      Toliau primintina, kad pagal teisinio saugumo principą, kuris yra bendrasis Sąjungos teisės principas, reikalaujama, jog Sąjungos teisės aktai būtų aiškūs ir tikslūs, o jų taikymą susiję asmenys galėtų aiškiai numatyti (2007 m. lapkričio 8 d. Nutarties Fratelli Martini ir Cargill, C‑421/06, 56 punktas; tuo pačiu klausimu žr. 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Alcoa Trasformazioni prieš Komisiją, C‑194/09 P, Rink. p. I‑6311, 71 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
77      Reglamento Nr. 562/2006 nuostatos dėl pakartotinio atvykimo į Šengeno erdvės valstybę narę turint laikinąjį leidimą gyventi, išduotą, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį, sąlygų atitinka tikrumo ir numatomumo reikalavimus. Kaip nurodyta šio sprendimo 28 punkte, iš Reglamento Nr. 562/2006 5 straipsnio 1 dalies, siejamos su 2 straipsnio 15 punkto b papunkčiu ir 5 straipsnio 4 dalimi, matyti, kad toks laikinasis leidimas gyventi nesuteikia teisės pakartotinai atvykti į Šengeno erdvę. Be to, reikia pabrėžti, kad Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje šis reglamentas buvo paskelbtas 2006 m. balandžio 13 d., taigi likus šešiems mėnesiams iki jo įsigaliojimo, dėl to buvo užtikrintas normų, skirtų taikyti nuo tos datos, numatomumas.
78      Dėl teisėtų lūkesčių apsaugos principo pažymėtina, kad juo prieš Sąjungos teisės normą galima remtis tik tuo atveju, jei Sąjungos lygmeniu, t. y. vienos iš jo institucijų, iš anksto buvo sukurta situacija, galinti sukelti teisėtų lūkesčių (šiuo klausimu žr. 1996 m. vasario 15 d. Sprendimo Duff ir kt., C‑63/93, Rink. p. I‑569, 20 punktą ir 2003 m. kovo 6 d. Sprendimo Niemann, C‑14/01, Rink. p. I‑2279, 56 punktą).
79      Pagrindinėje byloje konstatuotina, jog nėra tokių išankstinių Sąjungos institucijų veiksmų, dėl kurių trečiųjų šalių piliečiams galėtų atsirasti teisėtų lūkesčių, kad jie gali grįžti į Šengeno erdvę be pakartotinio atvykimo vizos. Bet kuriuo atveju, jeigu tokių piliečių, kuriems privaloma viza ir kurie turi tik laikinuosius leidimus gyventi, nesuteikiančius teisės pakartotinai grįžti, naudai turėtų būti pripažinti tokie lūkesčiai, taip būtų dėl Sąjungos teisei prieštaravusios Prancūzijos administracinės praktikos egzistavimo.
80      Tačiau tokia Sąjungos teisei prieštaraujanti nacionalinė administracinė praktika negali pagrįsti trečiųjų šalių piliečių teisėtų lūkesčių, kad jiems ir toliau galės būti taikoma tokia praktika.
81      Remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, Sąjungos teisės neatitinkanti valstybės narės praktika negali sukelti teisėtų lūkesčių privačiam asmeniui, kuriam tokia susidariusi situacija yra naudinga (šiuo klausimu žr. 1982 m. gruodžio 15 d. Sprendimo Maizena, 5/82, Rink. p. 4601, 22 punktą ir 1993 m. balandžio 1 d. Sprendimo Lageder ir kt., C‑31/91–C‑44/91, Rink. p. I‑1761, 34 punktą). Tai reiškia, kad už Sąjungos teisės taikymą atsakingos nacionalinės institucijos elgesys, prieštaraujantis šiai teisei, privačiam asmeniui negali sukurti teisėtų lūkesčių naudotis Sąjungos teisei prieštaraujančia tvarka (žr. 2011 m. balandžio 7 d. Sprendimo Sony Supply Chain Solutions (Europe), C‑153/10, Rink. p. I‑2775, 47 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
82      Atsižvelgiant į tai, kas pasakyta, darytina išvada, kad išnagrinėjus trečiąjį klausimą nėra pagrindo teigti, kad įsigaliojus Reglamentui Nr. 562/2006 galėjo būti pažeisti teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai.
83      Į trečiąjį klausimą reikia atsakyti taip: pagal teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus nereikalaujama, kad būtų numatytos pereinamojo laikotarpio priemonės trečiųjų šalių piliečiams, kurie išvyko iš valstybės narės teritorijos turėdami tik laikinąjį leidimą gyventi, išduotą, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį, ir ketina grįžti į šią teritoriją įsigaliojus Reglamentui Nr. 562/2006.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
84      Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:
1.      2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 562/2006, nustatančio taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas), iš dalies pakeisto 2009 m. sausio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 81/2009, 13 straipsnyje numatytos teisės normos, susijusios su atsisakymu leisti atvykti trečiųjų šalių piliečiams, taip pat taikomos trečiųjų šalių piliečiams, kuriems galioja reikalavimas turėti vizą ir kurie norėtų kirsdami Šengeno erdvės išorės sienas grįžti į valstybę narę, kuri jiems yra išdavusi laikinąjį leidimą gyventi, neatvykdami tuo tikslu į kitos valstybės narės teritoriją.
2.      Reglamento Nr. 562/2006, iš dalies pakeisto Reglamentu Nr. 81/2009, 5 straipsnio 4 dalies a punktas turi būti aiškinamas taip, kad valstybė narė, kuri trečiosios šalies piliečiui išduoda pakartotinio atvykimo vizą, kaip ji suprantama pagal šią nuostatą, negali nustatyti apribojimo atvykti į Šengeno erdvę tik per savo nacionalinėje teritorijoje esančius punktus.
3.      Pagal teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principus nereikalaujama, kad būtų numatytos pereinamojo laikotarpio priemonės trečiųjų šalių piliečiams, kurie išvyko iš valstybės narės teritorijos turėdami tik laikinąjį leidimą gyventi, išduotą, kol nagrinėjamas pirmasis prašymas išduoti leidimą gyventi arba prašymas suteikti prieglobstį, ir ketina grįžti į šią teritoriją įsigaliojus Reglamentui Nr. 562/2006, iš dalies pakeistam Reglamentu Nr. 81/2009.
Parašai.
*Proceso kalba: prancūzų.