61982C0139
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. F. MANCINI
FREMSAT DEN 10. MARTS 1983 (
1
)
Høje Domstol.
1.
I denne præjudicielle sag skal Domstolen fortolke en række bestemmelser i Rådets forordning nr. 1408 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1971 II, s. 366) under hensyn til den italienske lov, hvorefter der kan tildeles socialpension til statsborgere over 65 år, der lever i vanskelige økonomiske kår.
2.
Jeg skal redegøre for de faktiske omstændigheder.
Sagsøgeren i hovedsagen Paola Piscitello er italiensk statsborger. Ved ansøgning af 30. december 1972 til Istituto nazionale della previdenza sociale (herefter benævnt: INPS) i Ennä anmodede hun om, og opnåede, med virkning fra den 1. januar 1973 den socialpension til ældre, der lever i vanskelige økonomiske kår, som er hjemlet ved artikel 26 i lov nr. 153 af 30. april 1969. Ved afgørelse af 26. juni 1976 meddelte kontoret i Enna, at pensionen ikke ville blive udbetalt efter den 1. august 1975, hvilket kontoret begrundede med, at en af lovens betingelser ikke var opfyldt, nemlig betingelsen om, at den berettigede skal have bopæl på statsterritoriet. Den 25. august 1975 var Paola Piscitello faktisk flyttet til Liège i Belgien for at bo hos sin datter, som arbejdede dér. Efter at hun forgæves havde klaget over afgørelsen, først ved INPS' provinssekretariat og herefter ved regionssekretariatet, anlagde hun sag ved Pretura di Enna med påstand om, at afgørelsen om at indstille pensionsbetalingen annulleredes, og at betalingen skulle genoptages med virkning fra den 1. august 1975. Under sagen, som blev anlagt den 2. februar 1978, gjorde hun gældende, at den berettigedes bopæls-skift til et andet EF-land ikke har nogen betydning for pensionsbetalingen.
Pretura di Enna frifandt sagsøgte, idet retten udtalte, at INPS' afgørelse havde hjemmel i italiensk lovgivning og EF-bestemmelserne. Denne dom, som blev afsagt den 10. juni 1978, ankede Paola Piscitello. Tribunale di Enna frifandt imidlertid appelindstævnte, idet retten ikke fandt, at hun kunne påberåbe sig forordning nr. 1408/71, eftersom den ikke finder anvendelse på rene forsorgsydelser. Herpå appellerede sagsøgeren i hovedsagen til kassationsretten. Under kassationssagen gjorde hun to anbringender gældende: for det første måtte socialpensionen være omfattet af forordning nr. 1408/71, idet der foreligger en ydelse af tvungen karakter, og for det andet var kravet om bopæl på italiensk territorium uforeneligt med den nævnte forordnings artikel 10.
Ved kendelse af 14. juni 1982 har Corte di cassazione udsat sagen og forelagt Domstolen følgende spørgsmål: »Medfører den omstændighed, at der er sket ’ophævelse af bopælsbestemmelser’ ved artikel 10 i EF-forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971, at artikel 26 i lov nr. 153 af 30. april 1969 må antages at være ophævet, idet loven som betingelse for at få tillagt og oppebære socialpension kræver, at den italienske statsborger er bosat på statsterritoriet? Og vil socialpensionen herefter kunne stilles i bero eller inddrages som følge af, at modtageren bosætter sig på en af de andre medlemsstaters område? Herved må der nærmere henses til, at socialpensionen på den ene side har karakter af forsorg (jf. forfatningsdomstolens dom nr. 157 af 15. 12. 1980), på den anden side begrebsmæssigt må forstås som en ydelse ved alderdom, jf. artikel 4, stk. 1, i EF-forordning nr. 1408/71, der bestemmer, at forordningen ’finder anvendelse på enhver lovgivning om sociale sikrings-grene, der vedrører ... ydelser ved alderdom’«.
For at kunne besvare det spørgsmål, som Corte di cassazione her forelægger Domstolen, er det nødvendigt at tage stilling til tre problemer. De to første har så at sige præliminær karakter, hvoraf det ene angår det spørgsmål, om en ydelse af den type, som i Italien kaldes socialpension, materielt er omfattet af forordning nr. 1408/71, mens der i det andet ligger det spørgsmål, om personer, der befinder sig i samme situation som Paola Piscitello, er omfattet af forordningens personkreds. Det tredje problem angår spørgsmålet om, hvorvidt pensionen — stadig under hensyn til forordningen — kan »eksporteres« i det tilfælde, at den berettigede flytter til en anden medlemsstat end den, hvis sikringsinstitution udbetaler ydelsen.
3.
Inden jeg går videre, skal jeg dog først fremsætte nogen bemærkninger vedrørende den omtvistede ydelse. Den blev indført ved artikel 26 i lov nr. 153 af 30. april 1969. Artikel 26 blev ændret på flere punkter ved artikel 3 i lovdekret nr. 30 af 2. marts 1974, der med yderligere ændringer blev stadfæstet som lov nr. 114 af 16. april 1974 med senere ændringer.
Pensionskrav kan gøres gældende af alle på statsterritoriet boende italienske statsborgere, som enten ikke har selvstændig indkomst eller oppebærer indtægter fra den ikke lovligt fraseparerede ægtefælle, og som af denne indkomst skal svare personlig indkomstskat af beløb over en vis årlig grænse. Grænsen forhøjes med de forhøjelsessatser, som følger af den automatiske udligningsregulering af mindstepensionen i forhold til priserne (artikel 7 i lov nr. 160 af 3. 6. 1975). I ansøgerens indkomst medregnes hverken familieydelser eller lejeværdien af egen bolig. Pensionskravet kan imidlertid ikke gøres gældende af personer, der oppebærer renter eller tillægs-, socialsikringseller forsorgsydelser, som udbetales løbende enten af staten og andre offentlige virksomheder eller som udbetales fra udlandet, herunder krigspensioner (dog undtaget den årlige livsvarige ydelse til veteraner fra lirigen 1915-1918 og tidligere), såfremt de oppebårne beløb er højere end den ovennævnte årsgrænse. Såfremt ydelserne er lavere end det årlige socialpensionsbeløb, nedsættes denne med det hertil svarende indtægts-beløb.
Den undersøgelse vedrørende ansøgerens trang, som INPS foretager ved behandlingen af ansøgningen, er helt objektiv. At trang foreligger, antages faktisk uden hensyntagen til oplysninger om, hvorvidt ansøgerens situation skyldes hans egne forhold, herunder om vanskelighederne kunne forudses, og uden at der foretages en vurdering af korrektionsfaktorer, der ikke er angivet i loven, såsom indkomsten hos nærmerestående personer blandt dem, som har pligt til at betale bidrag på grundlag af artikel 433 i codice civile.
Socialpensioner udbetales på samme måde som de andre pensionsydelser af »Fondo sociale«, som er en selvstændig forvaltning inden for rammerne af INPS, og som blev indført ved lov nr. 903 af 21. juli 1965. Efter den 1. januar 1976 overgik fonden til fuldstændig statsfinansiering.
Herudover gælder der følgende: pensionen kan ikke overdrages, gøres til genstand for retsforfølgning eller pantsættes. Den er en personlig ydelse, som bortfalder ved modtagerens død. Den udbetales med et fast beløb og er lavere end den mindstepension, som udbetales i henhold til den almindelige ordning. Det følger af artikel 2 a i lov nr. 485 af 2. august 1972, at socialpensionister har krav på ydelser under sundhedsforsorgen. Endelig skal det fremhæves, at socialpensionsordningen med hensyn til sagsbehandling og søgsmålsregler er omfattet af de samme regler, som regulerer de tvister, der opstår under den almindelige pensionsordning.
4.
Som sagt er det første problem i sagen at afgøre, om den pågældende ydelse er omfattet af forordning nr. 1408/71's materielle anvendelsesområde.
Forordningens materielle anvendelsesområde fremgår af artikel 4. Artiklen bestemmer, at forordningen finder anvendelse på enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, herunder naturligvis lovgivning om ydelser ved alderdom. Forordningen omfatter alle almindelige og særlige socialsikringsordninger, med eller uden bidragspligt, hvorimod forordningen ikke gælder social og sundhedsmæssig forsorg.
Forordningen definerer dog ikke begreberne forsikring og forsorg. Når henses til, at socialsikringen omfatter grupper af selvstændige, at ydelserne betales over skatterne, og at de ydelsesberettigede antages at have klare individuelle rettigheder, tenderer de gamle begrebsmæssige kategorier i øvrigt mod at forplumres. Domstolen har haft lejlighed til at bestemme nogle ydelser, der ikke hviler på bidrag, og fremhævede dette fænomen, idet man udtalte følgende: »om end det med henblik på anvendelsen af denne forordning kan synes ønskeligt at opstille en klar sondring mellem lovgivningen henholdsvis om socialsikring og om forsorg, kan man ikke udelukke muligheden af, at visse love på grund af deres afgrænsede personkreds, deres målsætning og formålet for deres gennemførelse samtidig falder ind under begge de to omtalte kategorier og således unddrager sig enhver udtømmende sondring« (jf. f.eks. dom af 22. 6. 1972, sag 1/72, Frilli, Sml. 1972, s. 457, præmis 13 og, med en tilsvarende formulering, dom af 28. 5. 1974, sag 187/73, Callemeyn, Sml. 1974, s. 561; dom af 9. 10. 1974, sag 24/74, Biason, Sml. 1974, s. 1006; dom af 13. 11. 1974, sag 39/74, Costa, Sml. 1974, s. 1260).
Denne udtalelse har dog ikke forhindret Domstolen i at opstille et entydigt sondringskriterium. Domstolen har flere gange udtalt, at socialsikringen omfatter ordninger, der efter at have forladt enhver individuel vurdering, som er karakteristisk for forsorgen, tillægger de berettigede en klar retsstilling, hvorefter der består et krav, som kan gøres gældende ved domstolene (jf. de samme domme, sag 1/72, præmis 14, og, med samme formulering, sag 187/73 og sag 39/74; desuden dom af 17. 6. 1975, sag 7/75, ægtefællerne F., Sml. 1975, s. 679).
Med anvendelsen af dette kriterium har Domstolen afvist de teorier, som med henblik på at kunne sondre mellem forsikring og forsorg lægger vægt på en regels formål og på dens betegnelse i intern ret. Domstolen er således kommet frem til en meget bred opfattelse af socialsikring, som dækker både tilfredsstillelsen af individets primære behov og sikringen af en bestemt levestandard.
5.
Den italienske Republiks regering og INPS har gjort gældende, at socialpensionen ikke er omfattet af forordning nr. 1408/71. Grunden til, at den pågældende ydelse må udelukkes fra forordning nr. 1408/71's anvendelsesområde, er, jf. artikel 4, stk. 4, dens karakter af forsorg, som antages både af Corte costituzionale (jf. dom nr. 157 af 15. 12. 1980, der er nævnt i kassationsdomstolens forelæggelse) og af talrige domme afsagt af lavere instanser.
I så henseende skal jeg minde om, hvad generaladvokat Reischl anførte i sit forslag til afgørelse i sag 24/74. Generaladvokaten fremhævede, at det for Domstolen ikke nytter at gribe tilbage til definitioner opstillet i retspraksis eller teorien og til argumenter hidrørende fra en medlemsstats lovgivningssystem. Derimod skal der, som Domstolen selv har præciseret, lægges vægt på kriterier fra fællesskabsretten, såsom den enkelte forsikringsydelses karakteristiske egenskaber, især dens formål og betingelserne for tildeling (dom af 6. 7. 1978, sag 9/78, Gillard, Sml. 1978, s. 1661). Kun sådanne EF-retlige kriterier kan nemlig anvendes som grundlag for at foretage en ensartet afgrænsning af den sammenhæng, som fællesskabsforordningerne virker i.
Det er nu klart, at den italienske retsorden tildeler de berettigede til socialpensionen et lu-av, som kan gøres gældende ved domstolene. Til denne kendsgerning, som forekommer mig afgørende, kan føjes en anden, som måske er mindre relevant, men dog stadig i overensstemmelse med udtalelserne i Gillard-dommen: det er den omstændighed, at klagemulighederne ikke udviser særegenheder i forhold til dem, der gælder med hensyn til andre pensioner, og at de berettigede også er omfattet af sundhedsforsorgen.
6.
Det er imidlertid ikke alt. Ud over det tolkningskriterium, der kan uddrages af Domstolens praksis, hvorefter — og det ønsker jeg at fremhæve — der antages at foreligge en forsikringsydelse, når den berettigede har en klart fastslået retsstilling, forstærkes argumentationen af et forhold, der fremgår af selve forordningsteksten, og som ikke må undervurderes.
Det følger af artikel 4, stk. 2, at forordning nr. 1408/71 udtrykkeligt finder anvendelse på »sociale sikringsordninger ... uden bidragspligt«. Når det således er udelukket, at det afgørende for sondringen mellem forsikring og forsorg er bidragspligt, fjernes definitivt grundlaget for den af INPS og den italienske regering forfægtede opfattelse, hvorefter de ydelser, der er omfattet af forordningen, udelukkende er ydelser hvilende på bidragspligt. Som Kommissionen har gentaget for Domstolen under den mundtlige forhandling, er ordningerne uden bidragspligt nemlig netop karakteriseret ved at være baseret på trangskriteriet og ved, at der bortses fra bestemte beskæftigelses-, tilmeldings- eller forsikringsperioder. Hermed mister undtagelsesreglen i artikel 4, stk. 4, naturligvis ikke sin relevans. Det er tilstrækkeligt at erkende, at artikel 4, stk. 4, angår ordninger, hvorefter ydelsen altid tildeles efter myndighedernes frie skøn.
Den pension, som jeg tager stilling til i denne sag, er således omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71. At Italiens meddelelse efter artikel 5 ikke omtaler den, har ingen betydning. Som Domstolen nemlig flere gange har understreget, er den omstændighed, at en ydelse ikke er nævnt af den stat, som udbetaler den, ikke til hinder for, at den kan antages at falde inden for EF-reglerne (jf- dom af 27. 1. 1981, sag 70/80, Vigier, Sml. 1981, s. 229).
Min konklusion vedrørende dette første punkt i sagen er, at en ydelse i penge, der udbetales i henhold til en national ordning uden bidragspligt til personer, som har nået en vis alder, med henblik på at sikre dem et vist eksistensminimum, har karakter af forsikring og må, som det udtales af den forelæggende ret, sidestilles med den ydelse ved alderdom, som omtales i artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1408/71.
7.
Tvistens andet punkt, som ikke er omtalt af den forelæggende ret, men som parterne har drøftet under den mundtlige forhandling, vedrører det spørgsmål, om en person, med forhold som Paola Piscitello's, kan henføres til den af EF-reglerne omfattede personkreds.
Jeg skal herved erindre om, at forordning nr. 1408/71 finder anvendelse på »arbejdstagere, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, ... samt på deres familiemedlemmer og efterladte« (jf. artikel 2, stk. 1). Det står fast, at begrebet »arbejdstagere« i denne sag ikke får betydning, om ikke andet så fordi Paola Piscitello af INPS kræver en ydelse (altså socialpensionen), hvis udbetaling ikke er betinget af et nuværende eller tidligere arbejdsforhold. Derimod bør der lægges vægt på udtrykket »familiemedlem«. Det må nemlig ikke glemmes, at sagsøgeren i hovedsagen i en række år boede hos sin datter, der bor og arbejder i Belgien.
Det hedder nu i artikel 1, litra f), i forordning nr. 1408/71: »udtrykket ’familiemedlem’ [betyder] enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betegnes som hørende til husstanden i den lovgivning, hvorefter ydelserne udredes ...«; »dersom« — hedder det videre — »disse lovgivninger kun anser en person, der bor hos arbejdstageren som hørende til familien eller husstanden, anses denne betingelse dog for opfyldt, når arbejdstageren i overvejende grad bidrager til den pågældendes forsørgelse«.
Fortolkningen af denne regel kræver i første række, at det bringes på det rene, om rækkevidden af udtrykket »familiemedlem« skal afgrænses under hensyn til den nationale lov om en enkelt ydelse, eller om det skal ske på grundlag af et bestemt lands samlede forsikringslougiuning. Den sidste mulighed mener jeg er den rigtige: dels fordi forholdet i sagen er det, at reglerne om socialpensionen ikke definerer udtrykket, dels — og det er det væsentligste — fordi det ville være absurd at gøre plads for lige så mange begreber om »familiemedlem« — der alle måtte have betydning for det område, hvorpå EF-reglerne har retsvirkning — som der er ydelser hjemlet i en given retsorden. Her skal den definition, som interesserer, søges inden for det italienske socialforsikringssystem, set under ét.
Med henblik herpå finder jeg det bydende nødvendigt at foretrække den opfattelse af begrebet »familiemedlem«, som er lagt til grund ved tildelingen af den ydelse, som er knyttet nærmere til begrebet end en hvilken som helst anden ydelse. Jeg tænker på de ydelser til familiens underhold, som i Italien reguleres af lov nr. 114 af 16. april 1974. Ifølge loven er »familiemedlemmer« imidlertid også forældre, for så vidt som de forsørges af den person, som ydelserne tilkommer. Forældrene må således ikke oppebære indtægter over den grænse, som udgøres af pensionens mindstebeløb. Moderen skal herudover være fyldt 55 år eller være anerkendt som permanent uarbejdsdygtig.
Umiddelbart synes sagens akter at vise, at Paola Piscitello opfylder de nævnte betingelser. Og forholder det sig således (hvilket ikke kan bringes på det rene uden at foretage en undersøgelse, der ikke påhviler Domstolen), kan artikel 2, stk. 1, antages at finde anvendelse på personer i samme situation.
8.
Jeg skal nu tage stilling til det specifikke problem, som er rejst direkte ved det af Corte di cassazione forelagte præjudicielle spørgsmål. Som bekendt er problemet at fastlægge anvendelsesområdet for artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, som angår ophævelse af bopælsbestemmelser og den i forbindelse hermed stående eksportabilitet af nationale ydelser, som har den italienske socialpensions egenskaber. Jeg skal herved minde om artiklens ordlyd, hvorefter »kontantydelser ved invaliditet eller alderdom eller til efterladte ..., hvortil der er erhvervet ret efter lovgivningen i en eller flere medlemsstater, ... ikke [kan] nedsættes, ændres, stilles i bero, inddrages eller beslaglægges som følge af, at den berettigede er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det påhviler at udrede ydelsen, er beliggende«.
Såfremt nu det, jeg har bemærket under punkterne 4, 5 og 6 om det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71, er rigtigt, om altså den italienske socialpension med andre ord er en ydelse, der ikke hviler på bidrag, svarende til alderspensionen, må de i denne sag påberåbte bopælsbestemmelser vel uden videre antages at være irrelevante. En vanskelighed består imidlertid. Om betydningen af en lignende regel (jeg tænker på artikel 10 i forordning nr. 3/58, der praktisk taget er sammenfaldende med artikel 10 i forordning nr. 1408/71) udtalte Domstolen sig i dommen af 9. oktober 1974 i Biasonsagen og antog her, at en supplerende ydelse til invalidepension kunne eksporteres. Socialpensionen supplerer imidlertid ingen anden socialsikringsydelse; som ovenfor nævnt forholder det sig tværtimod således, at den ikke kan tildeles til personer, der oppebærer ydelser, som overstiger den beløbsmæssigt. Må der heraf sluttes, at min antagelse er fejlagtig, således at kun de supplerende ydelser kan eksporteres?
Denne dom kan virkelig ikke antages at være belæg for en sådan opfattelse. Den italienske og britiske regering forsvarer den imidlertid; og mens den første regering ikke argumenterer for sin opfattelse, påberåber den anden sig som begrundelse det kaos, som eksportabiliteten af ydelser som den italienske pension ville fremkalde i de nationale systemer. Som forholdene er, mangler der faktisk et EF-apparat til at ansætte indkomster i andre medlemsstater og fordele udgifter mellem de implicerede nationale socialinstitutioner.
Regeringens bemærkninger overbeviser mig imidlertid ikke, og ikke kun på grund af maksimen adducete inconveniens non est solvere argumentum. Der består faktisk et ikke ubetydeligt praktisk problem. Den manglende koordinering af sagsbehandlingen med henblik på at ansætte indkomsterne og det manglende samarbejde mellem medlemsstaternes administrative myndigheder på dette område har ubehagelige og ofte alvorlige konsekvenser. Det må dog siges, at de kan afsvækkes af hensigtsmæssige nationale foranstaltninger. Der findes netop et ekspempel herpå i forbindelse med den italienske socialpension. Ansøgeren er faktisk forpligtet til at give meddelelse om ændringer af betydning for kravet eller for hele udbetalingen, og pligten er forbundet med økonomiske sanktioner. Således bestemmer artikel 26, stk. 8, i lov nr. 153 af 30. april 1969, at »den, der ved svig søger at opnå en hverken ham selv eller andre tilkommende pension, til socialfonden skal betale det dobbelte af, hvad der uretmæssigt er oppebåret«.
Helt bortset herfra kan man imidlertid mod den af den britiske og italienske regering anlagte indskrænkende fortolkning anføre — og der er her tale om et afgørende argument — de EF-retlige grundsætninger på området for den frie bevægelighed for personer. EØF-traktatens artikel 51, litra b), bestemmer nemlig, at »... Rådet ... [vedtager] de foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed, især ved at indføre en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagere og deres ydelsesberettigede pårørende: ... b) betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes områder«.
Det er nu åbenbart, at man ved at antage, at kun de supplerende ydelser kan eksporteres, vil komme til at hindre betalingen af socialforsikringsydelser på hele EF-området, uden hensyn til den berettigedes bopæl; hvad værre er, vil der opstå en indirekte hindring for den frie bevægelighed for personer, fordi den vandrende arbejdstager kan føle sig tvunget til at forlade den medlemsstat, som han har etableret sig i og arbejder i, netop fordi han ønsker eller er tvunget til at sikre et familiemedlem den fortsatte udbetaling af en forsikringsydelse (se herved Domstolens udtalelser i en lignende sag i dom af 16. 12. 1976, sag 63/76, Inzirillo, Sml. 1976, s. 2057, præmisserne 15-17).
Efter alt foreliggende forekommer det mig, uden at jeg dog vil undervurdere den britiske regerings argumenter, at den konklusion, jeg er nået frem til, hvad angår retsvirkningerne af bopælsbestemmelserne, bør stå ved magt. Skønt der her ikke er tale om et supplement til andre ydelser, kan en national ydelse svarende til den italienske socialpension overføres til et hvilket som helst sted i fællesmarkedet.
9.
På grundlag af de betragtninger, jeg hidtil har fremlagt, skal jeg foreslå Domstolen, at der svares som nedenfor anført på det spørgsmål, som Italiens Corte di cassazione ved kendelse af 14. januar 1982 har forelagt i sagen mellem Paola Piscitello og Istituto nazionale della previdenza sociale:
a)
Artikel 4, stk. 1, litra c), i Rådets forordning nr. 1408 af 14. juni 1971 skal fortolkes således, at den »socialpension«, som en medlemsstats lovgivning tildeler ældre borgere i vanskelige økonomiske kår som et i loven fastslået krav, må henregnes til »ydelserne ved alderdom«, for så vidt angår personer, der er omfattet af EF-bestemmelseme om social sikring.
b)
Samme forordnings artikel 10, stk. 1, første afsnit, skal fortolkes således, at den, der er berettiget til en pension af den ovenfor under a) anførte type, fortsat er berettiget hertil, når han flytter til en anden medlemsstat, uanset at lovgivningen i den stat, hvori den betalende forsikringsinstitution er beliggende, bestemmer, at ydelsen alene kan udbetales personer med bopæl på statsterritoriet.
(
1
) – Oversat fra italiensk.