62018CC0764
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. TANCHEV
fremsat den 16. juli 2020 (
1
)
Sag C-764/18
Ayuntamiento de Pamplona
mod
Orange España SAU
(anmodning om præjudiciel afgørelse fra Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2002/20/EF – anvendelsesområde – begrebet elektronisk kommunikationstjeneste – artikel 12 og 13 – afgift for tilladelse til at installere faciliteter på, over eller under offentlig eller privat ejendom«
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af direktiv 2002/20/EF (herefter »tilladelsesdirektivet«) (
2
), der i henhold til direktivets artikel 1, stk. 1, har til formål at harmonisere og forenkle regler og vilkår for tilladelser med henblik på at lette udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester i hele den Europæiske Union. Anmodningen har særligt fokus på fortolkningen af direktivets artikel 12 og 13, der giver medlemsstaterne tilladelse til at opkræve henholdsvis gebyrer, der dækker de omkostninger, der påløber som led i administration af den generelle tilladelsesordning, og afgifter for brugsret til radiofrekvenser eller numre eller for tilladelser til at installere faciliteter på, over eller under offentlig eller privat ejendom.
2.
Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Orange España SAU, der er udbyder af tjenester i form af fastnettelefoni og internet, og Ayuntamiento de Pamplona (herefter »Pamplona kommune«) vedrørende en afgift, der pålægges benyttelsen af det kommunale offentlige areal til installation af infrastruktur med henblik på levering af elektroniske kommunikationstjenester.
3.
Den forelæggende ret, dvs. Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien), ønsker oplyst, om en sådan afgift er omfattet af tilladelsesdirektivets anvendelsesområde, og, hvis dette er tilfældet, hvorvidt metoden, hvorefter afgiften beregnes udelukkende på grundlag af den årlige bruttoindtægt, som virksomheden har opnået i forbindelse med leveringen af visse elektroniske kommunikationstjenester, er forenelig med tilladelsesdirektivets artikel 12 og 13. Det bemærkes, at den forelæggende ret har stillet disse spørgsmål i lyset af dom af 12. juli 2012, Vodafone España og France Telecom España (C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:446) (herefter »dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España«), hvori Domstolen fandt, at en afgift, der blev opkrævet for en tilsvarende udnyttelse af et offentligt areal, ikke var omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13, da den blev pålagt operatører, der, uden at eje de faciliteter, der var installeret på det pågældende areal, anvendte disse til at udbyde mobiltelefonitjenester, og hvor Domstolen derfor ikke realitetsbehandlede sagen, dvs. ikke afgjorde, hvorvidt metoden til beregning af afgiften var forenelig med bestemmelsen.
I. Retsforskrifter
A.
EU-retten
4.
Tilladelsesdirektivets artikel 12, der har overskriften »Administrationsgebyrer«, bestemmer:
»1.   Administrationsgebyrer, som afkræves virksomheder, der udbyder en tjeneste eller et net i henhold til den generelle tilladelse, eller som har fået tildelt brugsrettigheder,
a)
må i alt kun dække de administrationsomkostninger, der påløber som led i administration, kontrol og gennemførelse af den generelle tilladelsesordning, brugsrettigheder og særlige forpligtelser, jf. artikel 6, stk. 2, som kan omfatte udgifter til internationalt samarbejde, harmonisering og standardisering, markedsanalyse, overensstemmelsesovervågning og anden markedskontrol, samt lovgivningsarbejde vedrørende udarbejdelse og gennemførelse af sekundær ret og administrative afgørelser, såsom afgørelser om adgang og samtrafik, og
b)
skal pålægges de enkelte virksomheder på en objektiv, transparent og forholdsmæssigt afpasset måde, der minimerer ekstra administrationsomkostninger og ledsagende gebyrer.
2.   Når de nationale tilsynsmyndigheder pålægger administrationsgebyrer, offentliggør de en årlig oversigt over deres administrationsomkostninger og det samlede gebyrbeløb, der er opkrævet. På baggrund af forskellen mellem det samlede afgiftsbeløb og administrationsomkostningerne, foretages der passende justeringer.«
5.
Tilladelsesdirektivets artikel 13, der har overskriften »Afgifter for brugsrettigheder og tilladelser til installation af faciliteter«, fastsætter:
»Medlemsstaterne kan give den relevante myndighed tilladelse til at opkræve afgifter for brugsret til radiofrekvenser eller numre eller for tilladelser til at installere faciliteter på, over eller under offentlig eller privat ejendom, som afspejler behovet for at sikre, at disse ressourcer udnyttes optimalt. Medlemsstaterne sikrer, at sådanne afgifter er ikke-diskriminerende, transparente, objektivt begrundede og forholdsmæssigt afpassede efter det tilsigtede formål og tager hensyn til målene i artikel 8 i direktiv 2002/21/EF (rammedirektivet).«
B.
Spansk ret
6.
Artikel 2.1 i afgiftsregulativ nr. 22/2014 (
3
) foreskriver:
»Den afgiftsudløsende begivenhed udgøres af privat brug og/eller særlig udnyttelse af det lokale offentlige areals grund, luftrum og undergrund med kabler, rør og tunneller til ledninger til […] fastnettelefoni, mobiltelefoni og andre elektroniske kommunikationstjenester, herunder ledningsmaster, kabler, samleelementer, fastgørings-, distributions- eller registreringskæder, transformatorer, skinner, vægte, antenner, anordninger til automatisk salg og andre tilsvarende anordninger, der er forbundet med leveringen af tjenesten.«
7.
Artikel 4.3 i afgiftsregulativ nr. 22/2014 fastsætter:
»Mobiltelefonoperatører, der ikke er indehavere af de netværk, som anvendes til levering af tjenesten, selv om de har ret til brug af, adgang til eller samtrafik på disse netværk, er ikke forpligtede til at betale afgiften.
I andre tilfælde af levering af ydelser er både ejerne af netværkene eller infrastrukturen og indehaverne af retten til brug af, adgang til eller samtrafik på netværkene eller infrastrukturen afgiftspligtige personer.«
8.
Artikel 5 i afgiftsregulativ nr. 22/2014 bestemmer:
»1.   Det afgiftsgrundlag, som afgiftssatsen anvendes på for at finde afgiftsbeløbet, bestemmes af de pågældende virksomheders årlige bruttoomsætning i kommunen. Kriterierne for at fastsætte afgiftsgrundlaget finder ikke anvendelse på mobiltelefonioperatører.
2.   Den årlige bruttoomsætning anses for at være den omsætning, der kan tilskrives den enkelte virksomhed, og som denne har opnået som modydelse for de tjenesteydelser, som virksomheden har udført i den pågældende kommune i forbindelse med dens almindelige virksomhed. Kun indtægter, der stammer fra ekstraordinære begivenheder eller aktiviteter, er undtaget.
3.   Når den afgiftspligtige person har anvendt andre personers netværk med henblik på særlig udnyttelse, skal afgiftsgrundlaget være den årlige bruttoindtægt, der er opnået i kommunen, med fradrag af de beløb, den afgiftspligtige person er pligtig at betale til ejeren af netværket for adgang til eller samtrafik på dennes netværk. De sidstnævnte beløb skal indgå i den årlige bruttoindtægt for ejerne af disse netværk.
[…]«
9.
I henhold til artikel 6 i afgiftsregulativ nr. 22/2014 beregnes afgiftsbeløbet ved at anvende afgiftssatsen på 1,5% på afgiftsgrundlaget som fastsat i afgiftsregulativets artikel 5.
II. Faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
10.
Orange España, der som nævnt i punkt 2 ovenfor udbyder fastnettelefoni- og internettjenester i Pamplona kommune (Spanien), forelagde Pamplona kommune en selvangivelse af afgiften for særlig udnyttelse af det lokale offentlige areals grund, luftrum og undergrund som fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014 (herefter »den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014«) for andet kvartal 2014 som følge af levering af de ovennævnte tjenester (herefter »selvangivelsen«). I henhold til artikel 6 i afgiftsregulativ nr. 22/2014 blev afgiftssatsen på 1,5% anvendt i selvangivelsen på en bruttoindtægt på 1188269,59 EUR, hvilket resulterede i, at Orange España var forpligtet til at betale en afgift på 7928,71 EUR til Pamplona kommune.
11.
Eftersom Orange España er af den opfattelse, at virksomheden for det første ikke ejer de netværk, som den benytter til levering af tjenesterne i Pamplona kommune, hvorfor den ikke er en afgiftspligtig person som omhandlet i afgiftsregulativ nr. 22/2014, og, for det andet, at tilladelsesdirektivets artikel 12 og 13 er til hinder for, at der pålægges en afgift eller et gebyr, der beregnes udelukkende på grundlag af en fastsat procentdel af en virksomheds bruttoindtægt, anmodede Orange España dog Pamplona kommune om at berigtige virksomhedens selvangivelse og efterfølgende tilbagebetale det indbetalte beløb, som virksomheden anså for at være opkrævet uretmæssigt (herefter »anmodningen om berigtigelse«).
12.
Skattedirektøren i Pamplona kommune gav i sin afgørelse af 18. september 2014 afslag på anmodningen om berigtigelse af selvangivelsen, idet denne var af den opfattelse, at der hverken forekom en faktisk eller en retlig fejl i selvangivelsen, og at den var i overensstemmelse med afgiftsregulativ nr. 22/2014, for så vidt som afgiftsregulativet »kun bestemmer, at alene mobiltelefonioperatører, som ikke er indehavere af infrastrukturen, idet de har ret til brug af, adgang til eller samtrafik på andre net, er udelukket fra det personelle anvendelsesområde for afgiften«.
13.
Ved afgørelse af 4. december 2015 forkastede Juez de lo Contencioso-Administrativo n.o 1 de Pamplona (forvaltningsdomstol nr. 1 i Pamplona, Spanien) anfægtelsen under en forvaltningsretssag, der var anlagt til prøvelse af den kommunale afgørelse, med den begrundelse, for det første, at Orange España var indehaver af de installationer, som blev anvendt til levering af tjenester, og derfor ikke kunne fritages for betaling af den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, og, for det andet, at metoden til beregning af afgiften var i overensstemmelse med artikel 105, stk. 1, tredje afsnit, i Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra (regionallov nr. 2/1995 af 10.3.1995 om lokale økonomiforvaltninger i Navarra).
14.
Denne dom blev appelleret, og Tribunal Superior de Justicia de Navarra (den øverste regionale domstol i Navarra, Spanien) gav appellanten delvist medhold i appellen ved dom af 15. november 2016. I denne dom blev det fastslået, at fastnettelefoni- og internettjenester er omfattet af tilladelsesdirektivets anvendelsesområde, da de skal anses for at være elektroniske kommunikationstjenester. Det blev tillige angivet, at selv om direktivets artikel 12 og 13 ikke er til hinder for, at indehavere af net, der anvendes til levering af fastnettelefoni, mobiltelefoni og internettjenester, pålægges afgifter, hindrer de ikke desto mindre, at afgiftens størrelse beregnes på grundlag af en virksomheds bruttoindtægt eller omsætning, da den metode til beregning hverken er objektiv eller forholdsmæssigt afstemt. Tribunal Superior de Justicia de Navarra (den øverste regionale domstol i Navarra) annullerede derfor formuleringen »mobil« i artikel 5, stk. 1, nr. ii), i afgiftsregulativ nr. 22/2014 (der bestemte, at »kriterierne for at fastsætte afgiftsgrundlaget [ikke] finder anvendelse på mobiltelefonioperatører«), idet den var retsstridig. Det blev således fastslået, at Orange España havde ret til at berigtige beløbet i sin selvangivelse.
15.
Pamplona kommune har iværksat kassationsanke til prøvelse af dommen fra Tribunal Superior de Justicia de Navarra (den øverste regionale domstol i Navarra) ved Tribunal Supremo (øverste domstol).
16.
Tribunal Supremo (øverste domstol) har anført, at selv om dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España i lighed med den foreliggende sag vedrørte en afgift for særlig udnyttelse af offentligt areal, blev afgiften i den pågældende dom pålagt udbydere af tjenester i form af mobiltelefoni, hvorimod den i den foreliggende sag blev pålagt Orange España som udbyder af tjenester i form af fastnettelefoni og internetadgang. Tribunal Supremo (øverste domstol) har tillige anført, at Domstolen endnu ikke har taget stilling til, hvorvidt metoden til beregning af afgiften eller gebyret ved hjælp af en procentdel af den bruttoindtægt, som operatøren har opnået i forbindelse med leveringen af de nævnte tjenester på det pågældende område, er forenelig med tilladelsesdirektivets artikel 12 og 13.
17.
Tribunal Supremo (øverste domstol) har derfor udsat sagen og forelagt følgende spørgsmål for Domstolen med henblik på en præjudiciel afgørelse:
»1)
Finder [tilladelsesdirektivet], som fortolket af Domstolen med hensyn til virksomheder, der opererer på området for mobilkommunikationstjenester, og især de begrænsninger, som direktivets artikel 12 og 13 fastsætter for medlemsstaternes udøvelse af deres beskatningskompetence, anvendelse på virksomheder, der udbyder tjenester i form af fastnettelefoni og internet?
2)
Såfremt det foregående spørgsmål besvares bekræftende (og det fastslås, at nævnte direktiv finder anvendelse på udbydere af tjenester i form af fastnettelefoni og internet), tillader [tilladelsesdirektivets] artikel 12 og 13 da, at medlemsstaterne pålægger en afgift eller et gebyr, der beregnes udelukkende på grundlag af den årlige bruttoindtægt, som virksomheden – der er indehaver af de installerede faciliteter – har opnået i forbindelse med leveringen af tjenesten på det pågældende område?«
18.
Pamplona kommune, Orange España, den spanske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse procesdeltagere har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 18. december 2019.
III. Bedømmelse
A.
Det første præjudicielle spørgsmål
19.
Med det første præjudicielle spørgsmål har den forelæggende ret nærmere bestemt anmodet Domstolen om at afklare, hvorvidt fastnettelefoni- og internettjenester skal anses for at være elektroniske kommunikationstjenester som omhandlet i tilladelsesdirektivet, herunder direktivets artikel 12 og 13.
20.
Pamplona kommune, Orange España og Kommissionen har gjort gældende, at tilladelsesdirektivet omfatter levering af tjenester i form af fastnettelefoni og internet. Den spanske regering har tilsluttet sig dette standpunkt (
4
).
21.
Af nedenstående årsager er jeg slet ikke i tvivl om, at fastnettelefoni- og internettjenester skal anses for at være elektroniske kommunikationstjenester som omhandlet i tilladelsesdirektivet, herunder direktivets artikel 12 og 13.
22.
Tilladelsesdirektivets artikel 1, stk. 2, foreskriver, at direktivet finder anvendelse på »tilladelser i forbindelse med udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester«.
23.
Definitionerne i artikel 2 i direktiv 2002/21/EF (herefter »rammedirektivet«) (
5
) finder anvendelse i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 2, stk. 1.
24.
I henhold til rammedirektivets artikel 2, litra c), er en »elektronisk kommunikationstjeneste« […] »en tjeneste, som normalt ydes mod betaling, og som udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet, herunder telekommunikationstjenester og transmissionstjenester på net, der anvendes til radio- og tv-spredning«.
25.
Rammedirektivets artikel 2, litra a), foreskriver, at »elektronisk kommunikationsnet« er transmissionssystemer og ‑udstyr, »som gør det muligt at overføre signaler ved hjælp af trådforbindelse, radiobølger, lyslederteknik eller andre elektromagnetiske midler, herunder satellitnet, jordbaserede fastnet (kredsløbs- og pakkekoblede, herunder Internettet) og mobilnet, elkabelsystemer«.
26.
Hvad for det første angår tjenester i form af fastnettelefoni er det min opfattelse, at de består af levering af signaler i form af de midler, der henvises til i rammedirektivets artikel 2, litra a) (
6
). I den sammenhæng skal det nævnes, at der i tiende betragtning til direktivet, hvori det anføres, at tjenester i form af »taletelefoni« er omfattet af direktivet, ikke sondres mellem fastnettelefoni og mobiltelefoni. Det skal ligeledes anføres, at det fremgår af femte betragtning til rammedirektivet og anden betragtning til tilladelsesdirektivet, at de forskellige elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester og de teknologier, der ligger til grund for dem, konvergerer, hvorfor de bør være omfattet af samme regler. Følgelig skal både fastnettelefoni og mobiltelefoni anses for at være elektroniske kommunikationstjenester som omhandlet i rammedirektivet og dermed i tilladelsesdirektivet.
27.
Hvad for det andet angår tjenester i form af internetadgang skal de også anses for at være elektroniske kommunikationstjenester som defineret i rammedirektivets artikel 2, litra c). Det skyldes, at direktivets artikel 2, litra a), foreskriver, at fastnet, som gør det muligt at overføre signaler, »herunder internettet«, skal anses for at være elektroniske kommunikationsnet som defineret i dette direktiv. I henhold til sidste punktum i tiende betragtning til rammedirektivet er »adgang til internettet« elektronisk kommunikation. Begrebet »internetadgangstjeneste« defineres tillige i artikel 2, stk. 2, nr. 2), i forordning (EU) 2015/2120 (
7
) som »en offentligt tilgængelig elektronisk kommunikationstjeneste, som leverer adgang til internettet« (
8
), hvorved det forudsættes, at definitionen af elektroniske kommunikationstjenester som fastsat i rammedirektivets artikel 2, litra c), er gældende i henhold til forordning 2015/2120 (
9
). Endelig præciserer direktiv (EU) 2018/1972 (
10
), som ophævede og erstattede bl.a. rammedirektivet og tilladelsesdirektivet, at elektroniske kommunikationstjenester navnlig »omfatter« […] »»internetadgangstjenester« som defineret i artikel 2, andet afsnit, nr. 2), i [forordning 2015/2120]«.
28.
Følgelig må det første spørgsmål besvares med, at fastnettelefoni- og internettjenester skal anses for at være elektroniske kommunikationstjenester som defineret i rammedirektivets artikel 2, litra c), og dermed som elektroniske kommunikationstjenester som omhandlet i tilladelsesdirektivet, herunder direktivets artikel 12 og 13.
B.
Det andet præjudicielle spørgsmål
29.
Med det andet præjudicielle spørgsmål, der udelukkende skal besvares, hvis Domstolen finder, at tilladelsesdirektivet finder anvendelse på udbydere af tjenester i form af fastnettelefoni og internetadgang, anmoder den forelæggende ret Domstolen om at afklare, hvorvidt direktivets artikel 12 og 13 tillader medlemsstaterne at pålægge en afgift eller et gebyr, der beregnes udelukkende på grundlag af den årlige bruttoindtægt, som virksomheden har opnået i forbindelse med leveringen af disse tjenester på det pågældende område.
30.
Jeg vil nedenfor for det første undersøge, hvorvidt en afgift eller et gebyr som den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 12 eller 13, og for det andet, såfremt en af bestemmelserne finder anvendelse, hvorvidt denne er til hinder for, at afgiften eller gebyret beregnes udelukkende på grundlag af den årlige bruttoindtægt, som virksomheden har opnået i forbindelse med leveringen af fastnettelefoni- og internettjenester på det pågældende område.
1. Anvendelsen af tilladelsesdirektivets artikel 12 eller 13
31.
I retsmødet har Pamplona kommune gjort gældende, at den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, ikke er omfattet af tilladelsesdirektivets anvendelsesområde, da afgiften ikke blot pålægges operatører af elektroniske kommunikationsnet, men alle netoperatører, der udbyder tjenesteydelser af almen interesse (
11
).
32.
Den spanske regering har tilsluttet sig Pamplona kommunes opfattelse, hvorefter tilladelsesdirektivet ikke finder anvendelse på den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014. Regeringen har understreget, at det pågældende direktiv ikke har til formål at gennemføre en afgiftsharmonisering. Det er derfor ifølge den spanske regering ufornødent at besvare de præjudicielle spørgsmål.
33.
Orange España og Kommissionen har givet udtryk for den holdning, at afgiften, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13.
34.
Inden jeg undersøger spørgsmålet om, hvorvidt en afgift som den, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 12 eller 13, vil jeg nedenfor tage stilling til, hvorvidt direktivet er til hinder for, at medlemsstaterne pålægger andre afgifter eller gebyrer for udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester end dem, der er fastsat i direktivets artikel 12 og 13.
a) Er tilladelsesdirektivet til hinder for, at medlemsstaterne opkræver andre afgifter eller gebyrer end dem, der er fastsat i direktivets artikel 12 og 13?
35.
Efter min opfattelse er tilladelsesdirektivet ikke til hinder for, at der opkræves andre afgifter eller gebyrer end dem, der er fastsat i direktivets artikel 12 og 13 for udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, forudsat at sådanne afgifter eller gebyrer ikke kompromitterer direktivets effektive virkning.
36.
I dom af 18. september 2003, Albacom og Infostrada (C-292/01 og C-293/01, EU:C:2003:480) (herefter »Albacom-dommen«), fandt Domstolen ganske vist, at medlemsstaterne ikke må pålægge »virksomheder med individuelle tilladelser for teletjenester« afgifter eller gebyrer, »alene fordi virksomhederne er i besiddelse af disse tilladelser«, hvis afgifterne eller gebyrerne »adskiller sig fra og opkræves ud over« (
12
) dem, der henhører under et af de tilfælde, der udtrykkeligt er nævnt i artikel 6 og 11 i direktiv 97/13/EF (
13
). Ifølge Domstolen skyldtes det, at formålet med direktiv 97/13, dvs. liberalisering af markedet for teletjenester, ville blive bragt i fare, hvis medlemsstaterne frit kunne fastsætte, hvilke økonomiske byrder virksomhederne i telesektoren skulle pålægges, og således skabe hindringer for den frie udveksling af teletjenester (
14
). Som bemærket af generaladvokat Léger følger det af Albacom-dommen, at »listen over økonomiske byrder, som medlemsstaterne kan pålægge telekommunikationsvirksomhederne som led i tilladelsesprocedurerne eller for tilladelserne selv, har udtømmende karakter – hvis den omtvistede afgift ikke henhører under en af de kategorier, der er nævnt i direktiv 97/13, er den forbudt« (
15
).
37.
Domstolen indtog samme holdning i dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España i forbindelse med en afgift for udnyttelse af offentligt areal, der i henhold til spansk ret blev pålagt udbydere af mobiltelefoni. I den dom fastslog Domstolen for det første, at en sådan afgift ikke er omfattet af tilladelsesdirektivets artikel 13, da afgiften pålægges operatører, der ikke er indehavere af disse faciliteter, men blot anvender dem med henblik på levering af mobiltelefonitjenesteydelser, og for det andet, at bestemmelsen er til hinder for, at disse operatører afkræves afgiften (
16
). Begrundelsen for Domstolens afgørelse, hvorefter tilladelsesdirektivets artikel 13 er til hinder for afgiften, findes i dommens præmis 28, hvori Domstolen fastslog, at »medlemsstaterne inden for rammerne af tilladelsesdirektivet ikke kan opkræve andre afgifter eller gebyrer i forbindelse med udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester end dem, der er fastsat i dette direktiv«.
38.
I to senere domme end Albacom-dommen og dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España fandt Domstolen dog ikke desto mindre, efter at have fastslået, at afgiften eller gebyret i de pågældende sager ikke var omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 12 eller 13, at disse bestemmelser ikke var til hinder for, at afgiften eller gebyret blev pålagt (
17
). I disse domme tillagde Domstolen hverken formålet med eller rammerne af tilladelsesdirektivet betydning, mens de var lagt til grund i Albacom-dommen og i dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España, hvor Domstolen fandt, at direktivet var til hinder for, at medlemsstaterne i forbindelse med udbud af net og elektroniske kommunikationstjenester kan opkræve afgifter eller gebyrer, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktivets artikel 12 eller 13. Som angivet af generaladvokat Wahl følger det af disse domme, at »[t]illadelsesdirektivets artikel 13 […] med andre ord ikke på udtømmende vis [opregner] alle de gebyrer og afgifter, der kan pålægges operatører af elektronisk telekommunikation« (
18
).
39.
Der kan ganske vist argumenteres for, at Albacom-dommen og dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España kan anses for at være forenelige med dommene nævnt ovenfor i fodnote 17, hvis man antager, at det kun er »inden for rammerne af tilladelsesdirektivet« (
19
), at medlemsstaterne ikke kan opkræve andre afgifter eller gebyrer end dem, der er fastsat i direktivets artikel 12 og 13. Hvis en sådan tilgang anvendes, skal tilladelsesdirektivet fortolkes således, at det er til hinder for opkrævning af andre afgifter eller gebyrer end dem, der er fastsat i direktivets artikel 12 og 13, når sådanne afgifter eller gebyrer er knyttet til levering af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester (
20
), og omvendt, at det ikke er til hinder for opkrævning af sådanne afgifter eller gebyrer, når de ikke er knyttet til levering af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester (
21
).
40.
Det er dog min opfattelse, at den tilgang, der er beskrevet i det foregående punkt, ikke ville være i overensstemmelse med Domstolens konklusioner i dom af 6. oktober 2015, Base Company (C-346/13, EU:C:2015:649) (herefter »Base Company-dommen«), og af 17. december 2015, Proximus (C-517/13, EU:C:2015:820) (herefter »Proximus-dommen«), hvorefter tilladelsesdirektivet ikke er til hinder for, at en afgift kan pålægges ejerne af pyloner og sendemaster til mobiltelefoni (
22
), eller at en afgift pålægges en fysisk eller juridisk person, som gør brug af en mast og/eller en sende- og modtageenhed til mobiltelefonnettet (
23
), selv om ingen af disse afgifter er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13. Henset til, at pyloner, master og enheder til forsendelse og modtagelse af mobiltelefoni tjener til udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, kan afgifterne, der var omhandlet i de to domme, alene anses for at være knyttet til udbud af sådanne net og tjenester og dermed at være pålagt »inden for rammerne af tilladelsesdirektivet«. Hvis man skulle følge den tilgang, der er beskrevet i det foregående punkt, ville det føre til den konklusion, at direktivet er til hinder for de pågældende afgifter. Det fastslog Domstolen dog, at de ikke var.
41.
Heraf følger efter min opfattelse, at Domstolens konstatering i dommene nævnt ovenfor i fodnote 17, hvorefter tilladelsesdirektivet ikke er til hinder for, at der opkræves andre gebyrer eller afgifter end dem, der er fastsat i direktivets artikel 12 og 13, bør anses for at være en tilsidesættelse af tidligere retspraksis, herunder navnlig dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España (
24
). Jeg gør i denne henseende opmærksom på, at Domstolen i kendelse af 30. januar 2014, France Telecom España (C-25/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2014:58) (herefter »kendelsen i sagen France Telecom España«), der vedrørte en afgift »af samme art« som den, der var omhandlet i dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España (
25
), valgte en noget anderledes tilgang end den, der blev fulgt i dommen. I både dommen og kendelsen fastslog Domstolen, at tilladelsesdirektivets artikel 13 var til hinder for opkrævning af afgiften. I dommen blev afgiften dog anset for ikke at være omfattet af anvendelsesområdet for direktivets artikel 13, mens den i kendelsen blev anset for at være omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde (
26
). Jeg gør tillige opmærksom på, at i Base Company-dommen og Proximus-dommen fik konstateringen af, at tilladelsesdirektivets artikel 13 »ikke omfatter alle de afgifter, som den infrastruktur, der muliggør levering af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, kan undergives« (
27
), Domstolen til at fastslå, at medlemsstaterne ikke er forhindrede i at opkræve afgifter for infrastruktur, der muliggør levering af sådanne net og tjenester, selv om disse afgifter ikke er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13 (
28
).
42.
Dermed forekommer det mig, at tilladelsesdirektivet ikke er til hinder for, at der opkræves andre afgifter eller gebyrer end dem, der er fastsat i direktivets artikel 12 og 13 for udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, dog forudsat at sådanne afgifter eller gebyrer ikke kompromitterer direktivets effektive virkning, dvs. at de ikke skaber hindringer for den frie adgang til at udbyde elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester eller for den frie konkurrence ved levering af sådanne net og tjenester (
29
).
43.
Jeg vil nu undersøge, hvorvidt en afgift som den, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 12 eller 13.
b) Er en afgift som den, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 12 eller 13?
44.
For det første er der ingen tvivl om, at en sådan afgift ikke er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 12.
45.
Det følger af retspraksis, at de administrationsgebyrer, som medlemsstaterne i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 12 kan opkræve fra virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationstjenester og ‑netværk i henhold til den generelle tilladelse, eller som har fået tildelt brugsrettigheder, for at finansiere den nationale tilsynsmyndigheds aktiviteter, udelukkende er bestemt til at dække administrationsomkostninger i forbindelse med de aktiviteter, der er nævnt i dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra a) (
30
). Der er dog intet i sagsakterne, der tyder på, at den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, er bestemt til at dække administrationsomkostninger i forbindelse med en eller flere af disse aktiviteter. Det er heller ikke gjort gældende, at det er tilfældet, da alle procesdeltagerne som svar på et spørgsmål fra Domstolen har givet udtryk for enighed om, at afgiften ikke er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 12.
46.
For det andet er jeg af den opfattelse, at en afgift som den, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13.
47.
Som nævnt ovenfor i punkt 41 omfatter tilladelsesdirektivets artikel 13 ikke enhver afgift, som den infrastruktur, der muliggør levering af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, kan undergives. I henhold til Domstolens faste praksis er en afgift, hvis afgiftsudløsende begivenhed er knyttet til tildeling af tilladelser til at installere faciliteter på, over eller under offentlig eller privat ejendom, omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13 (
31
).
48.
I kendelsen i sagen France Telecom España blev afgiften, hvis afgiftsudløsende begivenhed ganske vist ikke var knyttet til tildelingen af tilladelser til at installere faciliteter på, over eller under offentlig eller privat ejendom, men til udnyttelsen af sådanne faciliteter, anset for at være omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13. Det kriterium – som Domstolen mig bekendt ikke har anvendt i andre domme og kendelser – er dog ikke forenelig med ordlyden i tilladelsesdirektivets artikel 13, der udtrykkeligt henviser til afgifter, der opkræves for tilladelser til at »installere« faciliteter på, over eller under offentlig eller privat ejendom.
49.
For så vidt angår betydningen af »faciliteter« og »installere«, der anvendes i tilladelsesdirektivets artikel 13, henviser de henholdsvis til den fysiske infrastruktur, der muliggør levering af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, og til den fysiske installation af disse på den pågældende offentlige eller private ejendom (
32
).
50.
I den foreliggende sag foreskriver artikel 2, stk. 1, i afgiftsregulativ nr. 22/2014, at »den afgiftsudløsende begivenhed udgøres af privat eller særlig udnyttelse af det lokale offentlige areals grund, luftrum og undergrund med kabler, rør og tunneller til ledninger til […] fastnettelefoni, mobiltelefoni og andre elektroniske kommunikationstjenester […]« (
33
). Artikel 4, stk. 3, i samme regulativ bestemmer tillige, at såvel ejerne af den infrastruktur, der muliggør levering af sådanne tjenester og indehaverne af retten til brug af eller adgang til infrastrukturen er afgiftspligtige personer.
51.
Den afgiftsudløsende begivenhed for den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, er dermed knyttet til tildelingen af tilladelser til at udnytte faciliteter på, over eller under kommunalt offentligt areal og dermed af det kommunale offentlige areal, ikke tildelingen af tilladelser til at installere sådanne faciliteter.
52.
Denne afgift kan derfor ikke sammenlignes med gebyret/afgiften i dom af 30. januar 2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 69 og 70), som leverandører af elektroniske kommunikationsnet blev pålagt for tilladelsen til at installere kabler i eller på offentlige grunde til et offentligt elektronisk kommunikationsnet, og som blev anset for at være omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13.
53.
Det følger heraf, at den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13.
54.
Som nævnt ovenfor i punkt 42 er tilladelsesdirektivet ikke til hinder for, at der opkræves andre afgifter eller gebyrer end dem, der er fastsat i direktivets artikel 12 og 13 for udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, forudsat at sådanne afgifter eller gebyrer ikke kompromitterer direktivets effektive virkning. I den foreliggende sag forekommer det mig – som det vil fremgå af punkt 76-79 nedenfor, og under forudsætning af den forelæggende rets efterprøvelse – at der ikke er nogen begrundelse for at antage, at den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, skaber hindringer for udbuddet af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester eller for konkurrencen ved levering af sådanne net og tjenester.
55.
Det følger heraf, at tilladelsesdirektivets artikel 12 og 13 ikke er til hinder for opkrævning af en afgift som den, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014.
56.
Det er min opfattelse, at der dermed ikke er behov for at undersøge, hvorvidt metoden, hvorefter afgiften beregnes udelukkende på grundlag af den årlige bruttoindtægt, som virksomheden har opnået i forbindelse med leveringen af visse fastnettelefoni- og internettjenester, er forenelig med tilladelsesdirektivets artikel 13. I tilfælde af, at Domstolen skulle fastslå, at en afgift som den, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, er omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde, vil jeg undersøge dette spørgsmål nedenfor.
2. Anvendelsen af tilladelsesdirektivets artikel 13
57.
Den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, beregnes i henhold til afgiftsregulativets artikel 5 og 6 ved at anvende afgiftssatsen på 1,5% på den årlige bruttoindtægt, som virksomheden har opnået i forbindelse med leveringen (i den foreliggende sag) af fastnettelefoni- og internettjenester i den pågældende kommune. I den afgørelse, der er appelleret i hovedsagen, fastslog Tribunal Superior de Justicia de Navarra (den øverste regionale domstol i Navarra), at tilladelsesdirektivets artikel 12 og 13 er til hinder for en sådan metode til beregning af en afgift, da den hverken er objektiv (som følge af henvisningen til en virksomheds årlige bruttoindtægt) eller forholdsmæssigt afpasset (som følge af anvendelsen af parametre, der medfører et beløb, der overstiger det nødvendige med henblik på at sikre, at begrænsede ressourcer udnyttes optimalt) (
34
). Den forelæggende ret anmoder dermed nærmere bestemt Domstolen om at afklare, hvorvidt denne fortolkning af tilladelsesdirektivets artikel 12 og 13 er korrekt.
58.
Pamplona kommune har gjort gældende, at tilladelsesdirektivets artikel 13 ikke er til hinder for en metode, hvorefter afgiften beregnes udelukkende på grundlag af en virksomheds årlige bruttoindtægt. Pamplona kommune har bl.a. angivet, at i) Domstolen ikke i dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España traf afgørelse om foreneligheden af metoden til beregning af gebyret med tilladelsesdirektivets artikel 13, ii) denne metode til beregning af gebyret ikke omtales i bestemmelsen, iii) beregningen af afgiften med henvisning til en virksomheds bruttoindtægt er en objektiv og ikke-forskelsbehandlende metode, hvorved der ikke er behov for at bestemme værdien af udnyttelse af offentlig ejendom, og at iv) en del af denne indtægt vedrører markedsværdien af udnyttelsen af offentlig ejendom. Den spanske regering har støttet Pamplona kommunes synspunkt.
59.
Orange España har anført, at tilladelsesdirektivets artikel 13 er til hinder for en metode, hvorefter afgiften beregnes udelukkende på grundlag af en virksomheds årlige bruttoindtægt. Orange España har navnlig henvist til generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Vodafone España (C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:162, punkt 77), hvorefter afgiften skal etableres på grundlag af parametre, som er forbundet med behovet for at sikre optimal anvendelse af tilladelser til installation af faciliteter, såsom intensitet, varighed og værdi af virksomhedens anvendelse af den pågældende ejendom, og til dom af 10. marts 2011, Telefónica Móviles España (C-85/10, EU:C:2011:141, præmis 28), og af 21. marts 2013, Belgacom m.fl. (C-375/11, EU:C:2013:185, præmis 51), hvorefter afgiften fastsættes til et passende beløb, der bl.a. afspejler værdien af anvendelsen af de knappe ressourcer, hvortil udbyderne har adgang. Kommissionen har støttet Orange Españas synspunkt.
60.
Det er af de grunde, der anføres efterfølgende, min opfattelse, at tilladelsesdirektivets artikel 13 (
35
) er til hinder for en metode, hvorefter afgiften beregnes udelukkende på grundlag af den årlige bruttoindtægt, som virksomheden har opnået i forbindelse med leveringen af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester på det pågældende område.
61.
For det første er det korrekt, at tilladelsesdirektivets artikel 13 ikke fastsætter en bestemt metode til beregning af afgiftens størrelse for tilladelsen til at installere faciliteter på, over eller under offentlig eller privat ejendom (
36
).
62.
Medlemsstaterne er dog i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 13 forpligtede til for det første at sikre, at afgiften for tildeling af tilladelser til at installere faciliteter på, over eller under offentlig eller privat ejendom opkræves med henblik på at sikre, at ejendommen udnyttes optimalt, og, for det andet, at sådanne afgifter »er ikke-diskriminerende, transparente, objektivt begrundede og forholdsmæssigt afpassede efter det tilsigtede formål og tager hensyn til målene i [rammedirektivets] artikel 8«. Betingelserne er kumulative (
37
).
63.
Medlemsstaternes skønsmargin til at træffe beslutning om metoden til beregning af afgiften for tilladelsen til at installere faciliteter på, over eller under offentlig eller privat ejendom er derfor undergivet de betingelser, der er nævnt i det foregående punkt og behandles nedenfor.
64.
For det andet medfører det forhold, at et administrationsgebyr, der er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 12, kan beregnes på grundlag af en virksomheds omsætning eller bruttoindtægt, ikke, at det samme gælder for et gebyr, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktivets artikel 13.
65.
Det skyldes, at selv om 31. betragtning til tilladelsesdirektivet udtrykkeligt angiver, at »en omsætningsafhængig fordelingsnøgle« er en »rimelig, enkel og transparent« metode til beregning af et administrationsgebyr (
38
), er der ikke noget modstykke til denne angivelse med hensyn til afgifter som omhandlet i direktivets artikel 13.
66.
For det tredje er det efter min opfattelse tvivlsomt, at en metode, hvorefter afgiften beregnes udelukkende på grundlag af den årlige bruttoindtægt, som en virksomhed har opnået i forbindelse med leveringen af elektroniske kommunikationstjenester, skulle sikre en optimal udnyttelse af de faciliteter, der muliggør levering af disse tjenester og dermed af det offentlige areal, på, over eller under hvilket de er bygget.
67.
I henhold til Domstolens faste praksis giver tilladelsen til at anvende et offentligt aktiv, der udgør en knap ressource, indehaveren af tilladelsen mulighed for at opnå vigtige økonomiske indtjeninger og fordele i forhold til andre udbydere, der ligeledes ønsker at anvende og udnytte disse ressourcer, hvilket begrunder, at der opkræves en afgift, der bl.a. afspejler værdien af anvendelsen af de pågældende knappe ressourcer (
39
). Som generaladvokat Sharpston har anført, skal afgiftsbeløbet være »forbundet med intensiteten af anvendelsen af den »knappe« ressource og nutidsværdien og den fremtidige værdi af denne anvendelse« (
40
).
68.
Efter min opfattelse er en afgift, der beregnes på grundlag af den bruttoindtægt, som en virksomhed har opnået i forbindelse med leveringen af elektroniske kommunikationstjenester, alene indirekte knyttet til anvendelsesværdien for den offentlige ejendom, på, over eller under hvilken infrastrukturen, som muliggør levering af sådanne tjenester, er bygget, og det er dermed tvivlsomt, om en afgift, der beregnes på den pågældende måde, kan sikre, at den offentlige ejendom udnyttes optimalt. Med generaladvokat Sharpstons ord »forekommer [det] nærliggende, at en afgift, der baseres på en virksomheds bruttoindtægt, hovedsagelig opkræves for at generere indtægt« (
41
), og den er derfor ikke forenelig med tilladelsesdirektivets artikel 13.
69.
I denne henseende har den spanske regering gjort gældende, at det er vanskeligt at bestemme værdien af anvendelse af offentlig ejendom, da der pr. definition ikke er noget marked for en sådan ejendom eller anvendelsen af denne. Ifølge den spanske regering medfører metoden, hvorefter afgiften beregnes på grundlag af den bruttoindtægt, som en virksomhed har opnået i forbindelse med leveringen af elektroniske kommunikationstjenester, at det er muligt at vurdere værdien af anvendelse af den offentlige ejendom, da indtægten skabes gennem anvendelsen af denne ejendom. Pamplona kommune har ligeledes anført, at en del af den bruttoindtægt, som en virksomhed har opnået i forbindelse med leveringen af elektroniske kommunikationstjenester, udgør værdien af anvendelsen af den offentlige ejendom, på, over eller under hvilken infrastrukturen, som muliggør levering af sådanne tjenester, er bygget.
70.
Efter min opfattelse kan dette argument ikke godtages, da forbindelsen mellem den bruttoindtægt, der er opnået i forbindelse med levering af sådanne tjenester, og værdien af anvendelsen af den offentlige ejendom alene er indirekte. Størrelsen af en virksomheds bruttoindtægt afhænger ikke blot af intensiteten af anvendelsen af de faciliteter, der er installeret på offentlig ejendom, men også af en række andre forhold såsom virksomhedens prisfastsættelsesbeslutninger. En virksomheds bruttoindtægt kan også alene være en angivelse af værdien af anvendelsen af den offentlige ejendom for den pågældende virksomhed. Som Kommissionen har anført, er det ikke en angivelse af værdien af en effektiv eller »optimal« anvendelse af denne offentlige ejendom, som foreskrevet i tilladelsesdirektivets artikel 13.
71.
For det fjerde ville en metode, hvorefter beregningen af afgiften for anvendelse af faciliteter, der er installeret på, over eller under offentlig ejendom, var forskellig for fastnettelefonioperatører og mobiltelefonioperatører, eller for ejere og brugere af disse faciliteter, når virksomhederne ikke er i en anden situation, medføre diskriminerende behandling i strid med tilladelsesdirektivets artikel 13.
72.
I denne henseende vil jeg fremhæve, at i henhold til artikel 5, stk. 1, i afgiftsregulativ nr. 22/2014 beregnes den afgift, der er fastsat i bestemmelsen, på grundlag af virksomhedens bruttoindtægt, når det drejer sig om fastnettelefonioperatører, men ikke når det drejer sig om mobiltelefonioperatører (
42
).
73.
Efter Pamplona kommunes opfattelse medfører det ikke diskriminerende behandling. Det skyldes ifølge Pamplona kommune, at der ved udbud af fastnettelefoni- og internettjenester er behov for at installere kabler under offentlig ejendom, mens der (som regel) ikke er behov for underjordskabler ved udbud af mobiltelefonitjenester, hvorfor udbydere af de førstnævnte tjenester kan behandles anderledes end udbyderne af sidstnævnte tjenester med hensyn til den afgift, der opkræves for udnyttelse af kabler, der er installeret under offentlig ejendom.
74.
Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, hvorvidt det forhold, at udbydere af fastnettelefoni- og internettjenester foretager en mere intensiv anvendelse af de faciliteter, der er installeret under offentlig ejendom end udbydere af tjenester i form af mobiltelefoni, medfører, at førstnævnte er i en anden situation. Hvis det er tilfældet, vil det kunne begrunde en forskellig behandling, såsom en anden metode til beregning af afgiften for anvendelse af disse faciliteter. Hvis det derimod ikke er tilfældet, vil denne forskellige behandling ikke være begrundet, navnlig set i lyset af pligten til at hindre diskriminering mod brugen af en bestemt type teknologi som anført i anden betragtning til tilladelsesdirektivet (
43
).
75.
Under alle omstændigheder vil jeg i tilfælde af, at den forelæggende ret skulle finde, at afgiften, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, ikke er diskriminerende, nævne, at de betingelser, der er fastsat i tilladelsesdirektivets artikel 13, er kumulative (
44
). Det er derfor tilstrækkeligt for at anse afgiften for at være uforenelig med sidstnævnte bestemmelse, at afgiften som angivet i punkt 66 til 70 ovenfor ikke har til formål at sikre en optimal udnyttelse af de faciliteter, der er installeret under offentlig ejendom, uden at det er nødvendigt at konstatere, at afgiften tillige er diskriminerende.
76.
For det femte ville en afgift, der opkræves for udnyttelse af faciliteter, der er installeret på, over eller under offentlig ejendom, uden at tage hensyn til formålet med rammedirektivets artikel 8 og i særdeleshed til konkurrencehensyn ved udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester og udviklingen af det indre marked for disse net og tjenester, være uforenelig med tilladelsesdirektivets artikel 13.
77.
Ifølge retspraksis medfører kravet om at tage hensyn til disse mål, at afgiften ikke kan have til følge at hindre nye udbyderes adgang til markedet eller forringe innovationsevnen for udbydere af teletjenester. Den indebærer desuden, at konkurrencen ikke fordrejes, hvilket kun kan garanteres, hvis de erhvervsdrivende er sikret lige muligheder (
45
).
78.
I den foreliggende sag bestemmer artikel 5, stk. 3, i afgiftsregulativ nr. 22/2014, at i tilfælde, hvor en operatør anvender et net, der er ejet af en anden virksomhed, skal afgiftsgrundlaget for den afgift, der pålægges operatøren, være den årlige bruttoindtægt, der er opnået i kommunen, med fradrag af de beløb, der skal betales til ejeren af nettet for adgang til dette net (mens de sidstnævnte beløb skal indgå i den årlige bruttoindtægt for nettets ejer).
79.
Man kan derfor – under forudsætning af den forelæggende rets efterprøvelse – ikke argumentere for, at lige muligheder ikke sikres mellem på den ene side de operatører, der ejer de faciliteter, som anvendes til udbud af elektroniske kommunikationstjenester, og på den anden side de operatører, der anvender disse faciliteter, da sidstnævnte kan fratrække de beløb, der er betalt for anvendelsen af faciliteterne, i afgiftsgrundlaget for den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, og at de derfor ikke bærer en dobbelt finansiel byrde (
46
).
80.
I tilfælde af, at den forelæggende ret skulle fastslå, at lige muligheder er sikret, bør det dog ikke lede til den konklusion, at en afgift som den, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, er forenelig med tilladelsesdirektivets artikel 13, da betingelserne i denne bestemmelse som nævnt ovenfor i punkt 62 er kumulative.
81.
Jeg konkluderer, at såfremt Domstolen finder, at en afgift som den, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, hvor forpligtelsen til betaling ikke udløses af installationen, men af anvendelsen af de faciliteter, der er installeret på, over eller under offentlig ejendom, er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13, skal bestemmelsen fortolkes således, at den er til hinder for en metode, hvorefter afgiften beregnes udelukkende på grundlag af den årlige bruttoindtægt, som virksomheden har opnået i forbindelse med leveringen af fastnettelefoni- og internettjenester i den pågældende kommune.
IV. Forslag til afgørelse
82.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) forelagte spørgsmål på følgende måde:
»1)
Fastnettelefoni- og internettjenester skal anses for at være elektroniske kommunikationstjenester som omhandlet i artikel 2, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) og dermed for elektroniske kommunikationstjenester som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (tilladelsesdirektivet), herunder direktivets artikel 12 og 13.
2)
Artikel 12 og 13 i direktiv 2002/20 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for pålæggelse af en afgift som den i hovedsagen omhandlede, hvor forpligtelsen til betaling udløses af privat brug eller særlig udnyttelse af grunden på, over eller under offentligt areal til infrastruktur, der muliggør levering af tjenester i form af fastnettelefoni og internet.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7.3.2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (tilladelsesdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 21).
(
3
) – Ordenanza fiscal n.o 22/2014 del Ayuntamiento de Pamplona, reguladora de la tasa por aprovechamientos especiales del suelo, vuelo y subsuelo del dominio público local por las empresas explotadoras de servicios de suministros (Pamplona kommunes afgiftsregulativ nr. 22/2014 om afgiften for særlig udnyttelse af det lokale offentlige areals grund, luftrum og undergrund til fordel for virksomheder, der udbyder forsyningstjenesteydelser) (herefter »afgiftsregulativ nr. 22/2014«).
(
4
) – Den spanske regering har nærmere betegnet gjort gældende, at tilladelsesdirektivet »synes at omfatte« alle elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, hvad enten de er på fast- eller mobilnettet.
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7.3.2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 33).
(
6
) – Jeg vil påpege, at der ikke foreligger bevis for, at nogen af de to undtagelser, som er fastsat i rammedirektivets artikel 2, litra c), dvs. tjenester, der består i tilrådighedsstillelse af indhold og informationssamfundets tjenester, som ikke udelukkende eller overvejende består i overføring af signaler via elektroniske kommunikationsnet, finder anvendelse i den foreliggende sag (jf. dom af 13.6.2019, Google, C-193/18, EU:C:2019:498, præmis 29).
(
7
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 25.11.2015 om foranstaltninger vedrørende adgang til det åbne internet og om ændring af direktiv 2002/22/EF om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester og forordning (EU) nr. 531/2012 om roaming på offentlige mobilkommunikationsnet i Unionen (EUT 2015, L 310, s. 1).
(
8
) – Min fremhævelse.
(
9
) – Der skal henvises til artikel 2, stk. 1, i forordning 2015/2120, der bestemmer, at »i denne forordning gælder definitionerne i artikel 2 i [rammedirektivet]«.
(
10
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 11.12.2018 om oprettelse af en europæisk kodeks for elektronisk kommunikation (EUT 2018, L 321, s. 36). Jf. direktivets artikel 2, nr. 4), litra a). Det trådte i kraft den 20.12.2018 og skal gennemføres senest den 21.12.2020, hvorfor det ikke finder anvendelse på hovedsagen (jf. direktivets artikel 124 og 126).
(
11
) – I retsmødet har Pamplona kommune understreget, at den afgift, der er fastsat i afgiftsregulativ nr. 22/2014, adskiller sig fra afgiften i dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España, da sidstnævnte udelukkende blev opkrævet af udbydere af tjenester i form af mobiltelefoni. Pamplona kommune har forklaret, at afgiften i den pågældende dom blev opkrævet i visse kommuner som en undtagelse til den afgift på 1,5% af bruttoindtægten, som alle udbydere af tjenesteydelser af almen interesse blev pålagt for retten til optagelse af offentlig ejendom, og at denne afgift blev fastlagt ved anvendelse af en beregningsmetode, hvis faktorer omfattede gennemsnitligt anslået telefonforbrug pr. bymæssig enhed, mobiltelefoniens andel, antal af fastnettelefoner, der var installeret i kommunen, antal af indbyggere i kommunen og gennemsnitligt anslået forbrug for telefoni og tjenester pr. mobiltelefon (jf. i denne henseende generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Vodafone España, C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:162, punkt 29 og 30).
(
12
) – Albacom-dommen (præmis 28 og 42).
(
13
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/13/EF af 10.4.1997 om ensartede principper for generelle tilladelser og individuelle tilladelser for teletjenester (EFT 1997, L 117, s. 15). Direktiv 97/13 blev ophævet ved rammedirektivet. Artikel 6 og 11 i direktiv 97/13 svarer til tilladelsesdirektivets artikel 12 og 13.
(
14
) – Albacom-dommen (præmis 37, 40 og 41).
(
15
) – Generaladvokat Légers forslag til afgørelse Mobistar og Belgacom Mobile (C-544/03 og C-545/03, EU:C:2005:203, punkt 27).
(
16
) – Dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España (præmis 34 og 35).
(
17
) – Dom af 27.6.2013, Kommissionen mod Frankrig (C-485/11, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:427, præmis 34 og 39), af 27.6.2013, Vodafone Malta og Mobisle Communications (C-71/12, EU:C:2013:431, præmis 28 og 29), af 4.9.2014, Belgacom og Mobistar (C-256/13 og C-264/13, EU:C:2014:2149, præmis 37 og 38), af 6.10.2015, Base Company (C-346/13, EU:C:2015:649, præmis 22-24), og af 17.12.2015, Proximus (C-517/13, EU:C:2015:820, præmis 35 og 36).
(
18
) – Generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, punkt 32). Det samme gør sig gældende for tilladelsesdirektivets artikel 12 (som generaladvokat Wahl anførte i punkt 34 i sit forslag til afgørelse).
(
19
) – Dom af 18.7.2006, Nuova società di telecomunicazioni (C-339/04, EU:C:2006:490, præmis 35), af 10.3.2011, Telefónica Móviles España (C-85/10, EU:C:2011:141, præmis 21), af 12.7.2012, Vodafone España og France Telecom España (C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:446, præmis 28), af 21.3.2013, Belgacom m.fl. (C-375/11, EU:C:2013:185, præmis 40), af 4.9.2014, Belgacom og Mobistar (C-256/13 og C-264/13, EU:C:2014:2149, præmis 30), af 6.10.2015, Base Company (C-346/13, EU:C:2015:649, præmis 16), af 17.12.2015, Proximus (C-454/13, EU:C:2015:819, præmis 20), og af 30.1.2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 79).
(
20
) – Tilladelsesdirektivets anvendelsesområde defineres i direktivets artikel 1, stk. 2, der angiver, at det dækker »tilladelser i forbindelse med udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester«.
(
21
) – Jf. i denne henseende generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, punkt 31-37). Jf. tillige generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Vodafone España (C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:162, punkt 67), hvorefter »[a]fgifter eller gebyrer er […] omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivet, hvis de opkræves i forbindelse med adgang til markedet for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester eller til ressourcer såsom numre, radiofrekvenser og »tilladelser til installation af faciliteter«. Såfremt dette er tilfældet, kan medlemsstaterne kun afkræve gebyrer og afgifter til de formål og på de vilkår, der er beskrevet i tilladelsesdirektivets artikel 12 og 13. De må ikke opkræve andre gebyrer eller afgifter. […] [Jeg mener] således ikke, at en medlemsstat frit kan opkræve en afgift, der ikke er omfattet af tilladelsesdirektivets artikel 12 eller 13.«
(
22
) – Base Company-dommen (præmis 5-9 og 22).
(
23
) – Proximus-dommen (præmis 11-14 og 33).
(
24
) – Jf. i denne henseende J.-S. Pilczer, »Les redevances sur les opérateurs de communications électroniques: peut-on se faire une idée claire et précise de la portée de l’article 13 de la directive »autorisation«?«, i Bulletin fiscal, 2015, nr. 5, s. 268-275.
(
25
) – Kendelsen i sagen France Telecom España (præmis 27).
(
26
) – Jf. præmis 34 i dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España og præmis 28 i kendelsen i sagen France Telecom España.
(
27
) – Base Company-dommen (præmis 18) og Proximus-dommen (præmis 30).
(
28
) – Base Company-dommen (præmis 24) og Proximus-dommen (præmis 36).
(
29
) – Jf. generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, punkt 37).
(
30
) – Dom af 30.1.2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 64).
(
31
) – Dom af 4.9.2014, Belgacom og Mobistar (C-256/13 og C-264/13, EU:C:2014:2149, præmis 37), Base Company-dommen (præmis 22), og Proximus-dommen (præmis 35), og dom af 30.1.2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 71). Jf. tillige generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, punkt 54), hvorefter gebyrer, »hvis udløsende begivenhed er tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser eller numre samt tilladelser til at installere faciliteter i bredeste forstand«, er omfattet af anvendelsesområdet for tilladelsesdirektivets artikel 13.
(
32
) – Dommen i sagen Vodafone España og France Telecom España (præmis 32) og generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Vodafone España (C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:162, punkt 52). Jf. tillige dom af 4.9.2014, Belgacom og Mobistar (C-256/13 og C-264/13, EU:C:2014:2149, præmis 33), Base Company-dommen (præmis 21), og Proximus-dommen (præmis 34), og dom af 30.1.2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 68).
(
33
) – Min fremhævelse.
(
34
) – Jf. punkt 14 ovenfor.
(
35
) – Jeg vil ikke undersøge, hvorvidt tilladelsesdirektivets artikel 12 er til hinder for en sådan metode til beregning af afgiften, da der ikke hersker tvivl om, at afgiften ikke er bestemt til at dække administrationsomkostninger, der vedrører administration, kontrol og gennemførelse af den generelle tilladelsesordning (jf. punkt 44 og 45 ovenfor).
(
36
) – Dom af 21.3.2013, Belgacom m.fl. (C-375/11, EU:C:2013:185, præmis 49).
(
37
) – Generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Base Company (C-346/13, EU:C:2015:446, punkt 77).
(
38
) – Jf. dom af 21.7.2011, Telefónica de España (C-284/10, EU:C:2011:513, præmis 32).
(
39
) – Dom af 10.3.2011, Telefónica Móviles España (C-85/10, EU:C:2011:141, præmis 28), og af 21.3.2013, Belgacom m.fl. (C-375/11, EU:C:2013:185, præmis 51).
(
40
) – Generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Vodafone España (C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:162, punkt 76).
(
41
) – Generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Vodafone España (C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:162, punkt 79).
(
42
) – Jf. i denne henseende annullationen ved Tribunal Superior de Navarra (den øverste regionale domstol i Navarra) af formuleringen »mobil« i artikel 5, stk. 1, nr. ii), andet punktum, i afgiftsregulativ nr. 22/2014, som nævnt ovenfor i punkt 14.
(
43
) – Generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Vodafone España (C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:162, punkt 88 og 89).
(
44
) – Jf. punkt 62 ovenfor.
(
45
) – Dom af 10.3.2011, Telefónica Móviles España (C-85/10, EU:C:2011:141, præmis 30). Jf. tillige dom af 20.10.2005, ISIS Multimedia Net og Firma O2 (C-327/03 og C-328/03, EU:C:2005:622, præmis 39).
(
46
) – Jf. generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Vodafone España (C-55/11, C-57/11 og C-58/11, EU:C:2012:162, punkt 63).