62023CJ0181_RES
C‑181/23. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Máltai Köztársaság
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2025. április 29.
„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 20. cikk – Uniós polgárság – Az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdése – A lojális együttműködés elve – A tagállamok közötti kölcsönös bizalom elve – Valamely tagállami állampolgárság megadása – Szolidaritáson és lojalitáson alapuló különleges kapcsolat – Befektetői állampolgársági program végrehajtása – Előre meghatározott kifizetés vagy befektetés ellenében történő honosítás – A honosítási rendszernek az uniós polgárság »áruba bocsátásához« hasonlító, visszterhes ügyleti jellege”
Uniós polgárság – A Szerződés rendelkezései – Tagállami állampolgárság – Uniós, illetve tagállami hatáskörök – Korlátok – Az állampolgárság megszerzésének és elvesztésének feltételei – A tagállami hatáskörökben való bennfoglaltság – Az uniós jognak a tagállamokat az állampolgárság megadása terén megillető hatáskör gyakorlása során elkövetett megsértése
(lásd: 81–83. pont)
Uniós polgárság – A Szerződés rendelkezései – Tagállami állampolgárság – Valamely tagállami állampolgárság megadása – A lojális együttműködés elve – A tagállamok közötti kölcsönös bizalom elve – A tagállam és az állampolgárai közötti, szolidaritáson és hűségen alapuló, különleges kapcsolat – Befektetői állampolgársági program végrehajtása – Előre meghatározott kifizetés vagy befektetés ellenében történő honosítás – A honosítási rendszernek az uniós polgárság áruba bocsátásához hasonlító, visszterhes ügyleti jellege – Kötelezettségszegés
(EUSZ 2. cikk, az EUSZ 3. cikk (2) bekezdése, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése, EUSZ 10. és EUSZ 11. cikk; EUMSZ 20–EUMSZ 24. cikk)
(lásd: 84–121. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
Összefoglalás
A tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban, nagytanácsban eljáró Bíróság megállapítja, hogy a Máltai Köztársaság a befektetői állampolgársági program létrehozásával és végrehajtásával, amely előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében történő honosításra irányuló visszterhes ügyleti eljárást vezet be, és ily módon valamely tagállami állampolgárság, illetve tágabb értelemben az uniós polgár jogállás megadásának áruba bocsátásával egyenértékű, nem teljesítette az EUMSZ 20. cikkből és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
A máltai állampolgárságról szóló törvény (
1
) szabályozza a máltai állampolgárság megszerzését, elvesztését és az arról való lemondást, és a 10. cikkében meghatározza a rendes honosítás feltételeit. E törvény 2013‑ban bevezetett módosítása a 10. cikkének (1) bekezdésében előírt eljárással párhuzamosan lehetővé tette, hogy a kérelmező számára a honosítási igazolást egy külön feltételek és eljárások által szabályozott „egyéni befektetői programban” való részvétel útján állítsák ki. E befektetői állampolgársági programot 2020‑ban módosították (a továbbiakban: 2020. évi befektetői állampolgársági program).
A keresettel megtámadott máltai állampolgársági szabályozás (
2
) értelmében máltai állampolgárság honosítással történő megszerzését igazoló okirat adható ki olyan külföldi vagy hontalan személynek, aki kivételes szolgálatokat tett a Máltai Köztársaságnak. Az ilyen szolgálatok közé tartoznak többek között különféle hozzájárulások, köztük a befektetők által teljesített hozzájárulások. A következő feltételeknek kell teljesülniük ahhoz, hogy egy külföldi befektető a máltai állampolgárságot kérelmezhesse: először is 600000 euró vagy 750000 euró összegű hozzájárulást kell fizetni a máltai kormány részére, másodszor legalább 700000 euró értékű lakóingatlant kell vásárolni, vagy legalább 5 évre, legalább 16000 euró éves bérleti díj ellenében máltai lakóingatlant kell bérbe venni, harmadszor legalább 10000 eurót kell adományozni egy nem kormányzati szervezetnek vagy egyesületnek, negyedszer 36 hónapja jogszerűen Máltán kell tartózkodni, ez az időtartam azonban csökkenthető, ha a kérelmező további kifizetést teljesít, ötödször pedig az érintett befektetőnek meg kell szereznie a jogosultsága érvényesítését és a honosítás iránti kérelem benyújtására vonatkozó engedélyt.
A Bizottság a pert megelőző eljárásban rámutatott, hogy az ilyen befektetői állampolgársági programok úgy tekinthetők, mint amelyek kihasználják az uniós polgárság közös megvalósítását, megsértve ezzel az Unió és a tagállamok közötti lojális együttműködés elvét. A Máltai Köztársaság a 2020. októberi felszólító levélre adott válaszában jelezte, hogy felülvizsgálta a máltai állampolgárság megszerzésére vonatkozó jogszabályi keretet. A Bizottság a kiegészítő felszólító levelében jelezte, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program nem orvosolja a 2014. évi befektetői állampolgársági program visszterhes ügyleti jellegét.
2022. március 2‑án a Máltai Köztársaság felfüggesztette az orosz és belarusz állampolgárokra vonatkozó 2020. évi befektetői állampolgársági programját, ugyanakkor azt hatályban tartotta más harmadik országok állampolgárai tekintetében.
A Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy a Máltai Köztársaság által végrehajtott 2014. és 2020. évi befektetői állampolgársági program összeegyeztethetetlen az uniós joggal, az EUMSZ 20. cikk és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének megsértésére alapított egyetlen jogalapra alapítva, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indított kizárólag a 2020. évi program vonatkozásában.
A Bíróság álláspontja
A Bíróság mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy az EUSZ 9. cikk és az EUMSZ 20. cikk (1) bekezdése értelmében uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Ugyanezen rendelkezések szerint az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.
Ezt követően rámutat arra, hogy bár a valamely tagállam állampolgárságának megadására és elvesztésére vonatkozó feltételek meghatározása a nemzetközi joggal összhangban az egyes tagállamok hatáskörébe tartozik, e hatáskört az uniós jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni.
Ennek keretében sem a Szerződések szövegéből, sem azok rendszeréből nem vezethető le a jogalkotók arra irányuló szándéka, hogy valamely tagállami állampolgárság megadása tekintetében az uniós jog tiszteletben tartásának kötelezettsége alól olyan kivételt írjanak elő, amely szerint kizárólag az uniós értékek és célkitűzések ilyen jelentős megsértése eredményezheti az uniós jognak a tagállamok e területen fennálló hatásköre gyakorlása során elkövetett megsértését. Az ilyen kivétel nem fogadható el, mivel az az uniós jognak a sajátosságai közé, következésképpen pedig az Unió alkotmányos keretébe tartozó elsőbbségéhez kapcsolódó hatások korlátozását jelentené.
Egyébiránt az EUSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében az Unió egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséget kínál polgárai számára. A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való, valamennyi uniós polgár számára biztosított jogon kívül az uniós polgárok olyan politikai jogokkal (
3
) is rendelkeznek, amelyek biztosítják az Unió demokratikus életében való részvételt, ideértve azt, hogy választásra jogosultak és választhatók a lakóhelyük szerinti tagállam európai parlamenti és helyhatósági választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.
A Bíróság e különböző jogokra tekintettel már megállapította egyrészt azt, hogy az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezések a Szerződések azon alapvető rendelkezései közé tartoznak, amelyek – mivel az Unió sajátos rendszerének keretébe illeszkednek – oly módon vannak rendszerezve, hogy hozzájáruljanak az integrációs folyamat megvalósításához, amely magának az Unió létének a célja, és így az Unió alkotmányos keretének szerves részét képezik, másrészt pedig azt, hogy az uniós polgár jogállás a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállását képezi.
Az uniós polgárság tehát az ezen integrációs folyamat alapját képező szolidaritás egyik fő megtestesülése. Következésképpen az Unió – mint saját jogrend, amelyet a tagállamok viszonossági alapon elfogadtak – identitásához tartozik.
Ráadásul az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elve értelmében az egyes tagállamok kötelesek tartózkodni minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását.
Ennélfogva a tagállami állampolgárság megadása feltételeinek meghatározására vonatkozó tagállami hatáskör gyakorlása nem korlátlan. Az uniós polgárság ugyanis az EUSZ 2. cikkben foglalt közös értékeken és a tagállamok között aziránt fennálló kölcsönös bizalmon alapul, hogy e hatáskört egyik tagállam sem gyakorolja oly módon, amely nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen magával az uniós polgárság természetével.
E tekintetben a Bíróság felidézi azon ítélkezési gyakorlatát, amely szerint valamely tagállam állampolgársági kapcsolatának alapja az e tagállam és az állampolgárai között fennálló, szolidaritáson és lojalitáson alapuló különleges kapcsolat, valamint a jogok és kötelezettségek kölcsönössége.
Ami az ilyen, szolidaritáson és lojalitáson alapuló különleges kapcsolat kialakítását illeti, a tagállami állampolgárság megadására vonatkozó feltételek meghatározása valóban nem az Unió, hanem az egyes tagállamok hatáskörébe tartozik, amelyek széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az alkalmazandó kritériumok megválasztása terén. Mindazonáltal e kritériumokat az uniós jog tiszteletben tartásával kell alkalmazni.
Márpedig a tagállam nyilvánvalóan megsérti az ilyen különleges kapcsolat követelményét, amikor olyan honosítási programot hoz létre és hajt végre, amely e tagállam és az állampolgárság megadása iránti kérelmet benyújtó személyek közötti olyan visszterhes ügyleti eljáráson alapul, amely az említett tagállami állampolgárság és ebből következően az uniós polgár jogállás megadásának áruba bocsátásával egyenértékű.
Ezenkívül a tagállamok kötelesek elismerni az uniós jogból eredő jogok és szabadságok gyakorlása céljából egy másik tagállam által valamely személynek megadott állampolgársághoz fűződő joghatásokat. Az előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében biztosított, visszterhes ügyleti jellegű honosítás tehát nemcsak hogy ellentétes a lojális együttműködés elvével, hanem az elismerés e követelménye mögött meghúzódó kölcsönös bizalmat is kérdésessé teheti. E bizalom ugyanis azon az előfeltevésen alapul, hogy valamely tagállami állampolgárság megadásának olyan különleges, szolidaritáson és lojalitáson alapuló kapcsolaton kell nyugodnia, amely igazolja a különösen az uniós polgár jogállásból eredő jogok biztosítását.
A jelen ügyben a 2020. évi befektetői állampolgársági program által előírt első három feltétel arra utal, hogy az előre meghatározott minimumösszegű kifizetések vagy befektetések döntő szerepet játszanak e programban, ami azt sugallja, hogy e program valamely tagállami állampolgárság visszterhes ügyleti eljárásban történő megadásának áruba bocsátásával egyenértékű. Ezt a minősítést a máltai állampolgárság e program keretében történő megadására vonatkozó egyéb feltételek, többek között a kérelmező jogosultságának vizsgálatára vonatkozó feltétel sem teheti kérdésessé. Ez utóbbi vizsgálat lényegében annak biztosítására irányul, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program végrehajtása ne sértse a Máltai Köztársaság bizonyos közérdekű célkitűzéseit, különösen e tagállam közbiztonságát és nemzetbiztonságát, valamint belső és külső imázsát, nem pedig annak értékelésére, hogy a kérelmező helyzete igazolja‑e a máltai állampolgárság megadását. Egyébiránt a 2020. évi befektetői állampolgársági programot a Máltai Köztársaság nyilvánosan úgy ismertette, mint amely elsősorban az uniós polgárságból eredő előnyöket, többek között a más tagállamokban való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot biztosítja. Az ekkénti ismertetés is hozzájárul annak megállapításához, hogy e program révén e tagállam a tagállami állampolgárság megadásának áruba bocsátásához hasonló, visszterhes ügyleti jellegű eljárást vezetett be, kihasználva az uniós polgár jogálláshoz fűződő jogokat ezen eljárás népszerűsítése érdekében.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (a máltai állampolgárságról szóló törvény [Málta Törvényei, 188. fejezet]).
(
2
)	A Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (a máltai állampolgárságról szóló törvény második módosításáról szóló 2020. évi XXXVIII. törvény; a The Malta Government Gazette2020. július 31‑i 20,452. száma) által módosított, a máltai állampolgárságról szóló törvény 10. cikkének (9) bekezdése és a Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (a kivételes szolgálatokra tekintettel történő honosításról szóló 2020. évi rendelet [Málta törvényeinek 188.06. számú másodlagos jogszabálya]; a The Malta Government Gazette2020. november 20‑i 20,524. száma).
(
3
)	Az EUSZ 10. és EUSZ 11. cikkben meghatározott és az EUMSZ 20., EUMSZ 22. és EUMSZ 24. cikkben pontosított jogok.