62002CJ0053_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In de gevoegde zaken C-53/02 en C-217/02
betreffende verzoeken aan het Hof krachtens artikel 234 EG van de Raad van State (België), in de aldaar aanhangige gedingen tussen
Gemeente Braine-le-Château
(C-53/02),
Michel Tillieut e.a. (C-217/02)
en
Het Waalse Gewest,
in aanwezigheid van:
BIFFA Waste Services SA (C-53/02),
Philippe Feron (C-53/02),
Philippe De Codt
(C-53/02)
en
Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE) (C-217/02),
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 47), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), J.-P. Puissochet, R. Schintgen en F. Macken, rechters,
advocaat-generaal: J. Mischo,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
– de gemeente Braine-le-Château, vertegenwoordigd door P. Levert, avocat,
– M. Tillieut e.a., vertegenwoordigd door J. Sambon, avocat,
– het Waalse Gewest, vertegenwoordigd door P. Lambert (C-53/02) en E. Orban de Xivry en J.-F. Cartuyvels (C-217/02), avocats,
– BIFFA Waste Services SA, vertegenwoordigd door B. Deltour, avocat,
– P. Feron en P. De Codt, vertegenwoordigd door J. Sambon,
– Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), vertegenwoordigd door F. Haumont, avocat,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door N. A. J. Bel (C-53/02) en H. G. Sevenster (C-217/02) als gemachtigden,
– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde (C-53/02),
– de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door K. Manji als gemachtigde, bijgestaan door D. Wyatt, QC (C-217/02),
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C.-F. Durand en M. Konstantinidis als gemachtigden (C-53/02 en C-217/02),
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van de gemeente Braine-le-Château, vertegenwoordigd door L. Evrard, avocat; M. Tillieut e.a., vertegenwoordigd door J. Sambon; het Waalse Gewest, vertegenwoordigd door E. Orban de Xivry en F. Krenc, avocat; P. Feron en P. De Codt, vertegenwoordigd door J. Sambon; BIFFA Waste Services SA, vertegenwoordigd door B. Deltour; Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), vertegenwoordigd door F. Haumont; de Franse regering, vertegenwoordigd door E. Puisais als gemachtigde; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door D. Wyatt, en de Commissie, vertegenwoordigd door C.-F. Durand en M. Konstantinidis, ter terechtzitting van 26 juni 2003,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van
25 september 2003,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Bij arresten van 8 februari 2002 (C-53/02) en 28 mei 2002 (C-217/02), ingekomen bij het Hof op 21 februari respectievelijk 13 juni daaraanvolgend, heeft de Raad van State krachtens artikel 234 EG een aantal prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 47), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: „richtlijn”).
2. Deze vragen zijn gerezen in twee gedingen tussen de gemeente Braine-le-Château (C-53/02), respectievelijk M. Tillieut, de Association des habitants de Louvain-la-Neuve ASBL en W. Grégoire (C-217/02; hierna: „Tillieut e.a.”) enerzijds, en het Waalse Gewest anderzijds, ter zake van de vergunning voor de exploitatie van locaties die voor de verwijdering van afvalstoffen zijn bestemd.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
3. Uit artikel 1, sub e, juncto bijlage II A bij de richtlijn volgt dat voor de toepassing van de richtlijn onder „verwijdering” van afvalstoffen onder meer het „storten op of in de bodem (b.v. op een vuilstortplaats, enz.)”, het „uitrijden”, de „injectie in de diepe ondergrond” en de „opslag in waterbekkens” wordt verstaan.
4. Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
„De lidstaten nemen passende maatregelen ter bevordering van:
a) in de eerste plaats de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen, met name door:
– de ontwikkeling van schone technologieën die een zuiniger gebruik maken van de natuurlijke hulpbronnen;
– de technische ontwikkeling en het op de markt brengen van producten die zodanig zijn ontworpen dat fabricage, gebruik en definitieve verwijdering niet of zo weinig mogelijk bijdragen tot een toename van de hoeveelheid en de mate van schadelijkheid van de afvalstoffen en tot het gevaar van verontreiniging;
– de ontwikkeling van adequate technieken voor de definitieve verwijdering van gevaarlijke stoffen in afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing;
[…]”
5. Artikel 4 van de richtlijn luidt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name
– zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;
– zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken;
– zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.
De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.”
6. In artikel 5 van de richtlijn heet het:
„1. De lidstaten nemen, wanneer dat noodzakelijk of dienstig blijkt te zijn in samenwerking met andere lidstaten, de nodige maatregelen om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de lidstaten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval.
2. Met dit net moet het bovendien mogelijk zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen.”
7. Artikel 7 van de richtlijn luidt als volgt:
„1. Om de in de artikelen 3, 4 en 5 vermelde doelstellingen te verwezenlijken dienen de in artikel 6 bedoelde instanties zo spoedig mogelijk een of meer plannen voor het beheer van afvalstoffen op te stellen. Deze plannen betreffen met name:
– soort, hoeveelheid en oorsprong van nuttig toe te passen of te verwijderen afvalstoffen;
– algemene technische voorschriften;
– alle speciale bepalingen voor bijzondere afvalstoffen;
– de locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering.
De plannen kunnen bij voorbeeld behelzen:
– de namen van de natuurlijke of rechtspersonen die gemachtigd zijn afvalstoffen te beheren;
– de raming van de kosten van de handelingen gericht op nuttige toepassing of verwijdering;
– maatregelen waarmee de rationalisatie van inzameling, sortering en behandeling van de afvalstoffen kan worden gestimuleerd.
2. De lidstaten werken bij de opstelling van deze plannen eventueel samen met de andere betrokken lidstaten en de Commissie. Zij delen ze aan de Commissie mede.
3. De lidstaten mogen de nodige maatregelen nemen om vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met hun afvalbeheersplannen, te voorkomen. Zij stellen de Commissie en de lidstaten in kennis van deze maatregelen.”
8. Artikel 9 van de richtlijn bepaalt:
„1. Voor de toepassing van de artikelen 4, 5 en 7 moet iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A bedoelde handelingen verricht, een vergunning hebben van de in artikel 6 bedoelde bevoegde instantie.
Deze vergunning heeft met name betrekking op:
– soort en hoeveelheid afvalstoffen,
– de technische eisen,
– de te nemen voorzorgsmaatregelen inzake veiligheid,
– de plaats waar de afvalstoffen worden verwijderd,
– de behandelingsmethode.
2. De vergunningen kunnen voor een bepaalde periode worden verleend; zij kunnen worden verlengd en er kunnen voorwaarden en verplichtingen aan worden verbonden, of ze kunnen, met name indien de overwogen verwijderingsmethode uit milieubeschermingsoogpunt niet aanvaardbaar is, worden geweigerd.”
9. Overeenkomstig artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 91/156, moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 1 april 1993 aan deze richtlijn te voldoen en de Commissie hiervan onverwijld in kennis stellen.
10. Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (PB L 182, blz. 1), die op 16 juli 1999 in werking is getreden, en waarvoor de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moesten vaststellen om er uiterlijk twee jaar na laatstgenoemde datum aan te voldoen, preciseert in artikel 8, sub b:
„De lidstaten treffen maatregelen om ervoor te zorgen dat:
[...]
b) het stortplaatsproject verenigbaar is met het toepasselijke afvalbeheersplan of de toepasselijke afvalbeheersplannen, als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 75/442/EEG.”
Bepalingen van nationaal recht
11. Artikel 24 van het decreet van 27 juni 1996 betreffende de afvalstoffen ( Belgisch Staatsblad
van 2 augustus 1996; hierna: „decreet”) bepaalt:
„1. De Regering maakt een plan voor afvalstoffenbeheer op overeenkomstig de artikelen 11 [tot] 16 van het decreet van 21 april 1994 betreffende de milieuplanning in het kader van de duurzame ontwikkeling. Het plan is een deelprogramma in de zin van dit decreet. Het kan een planning voorzien per type van afvalstoffen of per activiteitensector.
Het plan bevat o.a.:
1° een beschrijving van het type, de hoeveelheid en de herkomst van de afvalstoffen, de modaliteiten voor het beheer van de jaarlijks voortgebrachte en overgebrachte afvalstoffen, van de thans geëxploiteerde installaties en van de gebruikte sites;
2° een lijst van de getroffen algemene en reglementaire maatregelen die een weerslag hebben op het afvalstoffenbeheer;
3° een beschrijving van de mogelijke ontwikkeling in de sector en van de na te streven doelstellingen inzake afvalstoffenbeheer;
4° de te verwezenlijken ontwerpen en te voeren acties inzake voorkoming, nuttige toepassing en verwijdering, de aanbevolen beheersmodaliteiten en -technieken en de natuurlijke personen of rechtspersonen die gemachtigd zijn om de afvalstoffen te beheren.
Het plan bevat gegevens over zijn budgettaire gevolgen voor de overheid, alsook over de voorzienbare gevolgen op korte, middellange en lange termijn voor de economie in het algemeen en over de voorzienbare gevolgen voor het milieu.
2. De Regering maakt, aan de hand van de in de artikelen 25 en 26 bedoelde procedure, een plan op met de centra voor technische ingraving. Dat plan bevat de sites die gebruikt zouden kunnen worden voor de vestiging en de exploitatie van centra voor technische ingraving, met uitzondering van de centra voor technische ingraving die uitsluitend bestemd zijn voor afvalproducenten.
Er kan geen machtiging worden verleend voor andere centra voor technische ingraving dan de centra die uitsluitend bestemd zijn voor afvalproducenten, behalve de centra vermeld in het plan waarvan sprake in dit lid.”
12. De Waalse regering heeft overeenkomstig artikel 24, leden 1 en 2, van het decreet op 15 januari 1998 het Waalse afvalstoffenplan „Horizon 2010” ( Belgisch Staatsblad
van 21 april 1998, blz. 11806; hierna „plan ‚horizon 2010’”) en op 1 april 1999 het plan van de centra voor technische ingraving ( Belgisch Staatsblad
van 13 juli 1999, blz. 26747; hierna: „CTI-plan”), dat op 13 juli daaraanvolgend in werking is getreden, vastgesteld. Beide plannen zijn aan de Commissie medegedeeld in het kader van de tenuitvoerlegging van artikel 7 van de richtlijn.
13. Artikel 70, eerste alinea, van het decreet luidt:
„Zolang het in artikel 24, § 2 bedoelde plan voor centra voor technische ingraving niet in werking is getreden, kunnen de aanvragen om vergunning tot vestiging en exploitatie in de zin van artikel 11 en de aanvragen om bouwvergunning in de zin van artikel 41, § 1 van het Waalse wetboek van ruimtelijke ordening, stedenbouw en patrimonium die vóór de goedkeuring van dit decreet door de Waalse Gewestraad ontvankelijk zijn verklaard, aanleiding geven tot een vergunning in de industrie-, landbouw- en ontginningsgebieden, zoals bepaald in de artikelen 172, 176 en 182 van hetzelfde Wetboek.”
De hoofdgedingen en de prejudiciële vragen
Zaak C-53/02
14. Bij besluit van 21 mei 1999 heeft de Waalse regering BIFFA Waste Services SA (hierna: „BIFFA”) een vergunning afgegeven voor de uitbreiding en exploitatie van een te Braine-le-Château (België) gelegen centrum voor technische ingraving van afvalstoffen. Deze vergunning heeft inzonderheid betrekking op de uitbreiding van de locatie voor de verwijdering van afvalstoffen Cour-au-Bois Nord tot de daaraan grenzende locatie Cour-au-Bois Sud.
15. De gemeente Braine-le-Château (hierna: „Braine-le-Château”), ondersteund door P. Feron en P. De Codt, heeft bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring van de op 21 mei 1999 afgegeven vergunning ingesteld. Tot staving van haar beroep voert zij onder meer de schending van de artikelen 4, 5, 7 en 9 van de richtlijn aan. Zij is van mening dat, in weerwil van artikel 7 van deze richtlijn en artikel 24, lid 2, van het decreet, op de datum van afgifte van de genoemde vergunning door de Waalse regering geen enkel afvalbeheersplan was vastgesteld. Het plan „horizon 2010” is immers geen dergelijk plan en het CTI-plan was op vorengenoemde datum nog niet in werking getreden. Braine-le-Château voegt hieraan toe dat de locatie Cour-au-Bois Sud niet is opgenomen in het CTI-plan en dat genoemde vergunning bijgevolg is afgegeven voor een locatie die niet is opgenomen in een planning van locaties voor de verwijdering van afvalstoffen.
16. De Waalse regering stelt dat het plan „horizon 2010” een in artikel 7, lid 1, van de richtlijn bedoelde planning bevat en dat de genoemde locatie erin is opgenomen. BIFFA, interveniënte in het hoofdgeding, betoogt dat geenszins is aangetoond dat artikel 7 van de richtlijn als noodzakelijke voorwaarde stelt dat een planning van stortplaatsen als het CTI-plan van het Waalse Gewest wordt opgesteld.
17. In repliek stelt Braine-le-Château onder meer dat het plan „horizon 2010” een algemeen beleidsdocument vormt dat niet voldoet aan de eisen van artikel 7 van de richtlijn en dat dit plan de lijst van de bestaande centra voor technische ingraving bevat, doch niet die van de potentiële exploitatielocaties, zodat de locatie Cour-au-Bois Nord erin is vermeld, en de locatie Cour-au-Bois Sud niet. Hetzelfde geldt voor het CTI-plan: enkel de locatie Cour-au-Bois Nord is in de lijst van toegelaten centra opgenomen, terwijl de locatie Cour-au-Bois Sud niet in de lijst van door het plan geselecteerde nieuwe locaties is vermeld. Volgens Braine-le-Château kan artikel 70 van het decreet geenszins doorgaan voor de planning als bedoeld in de richtlijn, aangezien een dergelijke bepaling geen aanwijzing van de „geschikte locaties” conform artikel 7, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn vormt, hetgeen veronderstelt dat de voorgestelde locatie wordt getoetst aan de andere vereisten van de richtlijn, te weten de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu.
18. In deze omstandigheden heeft de Raad van State besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken over de volgende vragen:
„1) Moet de verplichting van de lidstaten op grond van artikel 7 van richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van 18 maart 1991, om een of meer plannen voor het beheer van afvalstoffen op te stellen die met name betrekking hebben op de ‚locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering’, aldus worden uitgelegd dat de lidstaten tot welke de richtlijn is gericht, op een geografische kaart de precieze plaatsen moeten aanduiden waar de locaties voor de verwijdering van afvalstoffen zich zullen bevinden, of moeten zij inplantingscriteria vastleggen die voldoende nauwkeurig zijn opdat de instantie die bevoegd is voor het afgeven van de in artikel 9 van de richtlijn bedoelde vergunning, kan vaststellen of de locatie of de installatie binnen het in het plan voorziene beheer valt?
2) Verzetten de artikelen 4, 5 en 7 van richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van 18 maart [1991], al dan niet in samenhang met artikel 9 van dezelfde richtlijn, zich ertegen dat een lidstaat die niet binnen de gestelde termijn een of meer afvalbeheersplannen heeft goedgekeurd die betrekking hebben op de ‚locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering’, individuele vergunningen afgeeft voor de exploitatie van installaties voor de verwijdering van afvalstoffen, zoals stortplaatsen?”
Zaak C-217/02
19. Bij ministerieel besluit van 16 december 1998 werd aan Propreté, Assainissement, Gestion de l’environnement SA (hierna: „PAGE”) een vergunning afgegeven om de exploitatie voort te zetten van een centrum voor technische ingraving (stortplaats) te Mont-Saint-Guibert (België), op de plaats die bekend staat als „Les Trois Burettes”. Dit besluit stelt de voorwaarden voor „nabeheer” vast en stelt een begeleidend comité en een wetenschappelijk comité in voor dit centrum.
20. Tillieut e.a. en de vereniging zonder winstoogmerk l’Épine blanche hebben bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring van het ministerieel besluit van 16 december 1998 ingesteld. Wegens verknochtheid werden de zaken in het hoofdgeding gevoegd. Vorengenoemde vereniging heeft evenwel later afstand van instantie gedaan.
21. Tillieut e.a. stellen onder meer dat in strijd met de artikelen 7, lid 1, en 9 van de richtlijn en met artikel 24, lid 2, van het decreet de bij het genoemde besluit verleende vergunning is afgegeven voor een locatie die niet is opgenomen in een plan van locaties voor de verwijdering van afvalstoffen. Zij stellen in wezen dat vorengenoemd artikel 7 een ruimtelijke planning van de locaties voor verwijdering vereist, dat de omzettingstermijn is verstreken, dat het plan „horizon 2010” niet de door de richtlijn vereiste ruimtelijke planning vormt, en dat het CTI-plan op het tijdstip van de goedkeuring van het besluit nog in de ontwerpfase was. Zij voegen hieraan toe dat artikel 70 van het decreet niet voldoet aan het vereiste van een planning als bedoeld in de richtlijn, waarvan de tenuitvoerlegging inhoudt dat „geschikte locaties” worden aangeduid en de voorgestelde locatie wordt getoetst aan de andere vereisten van de richtlijn, te weten de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu.
22. Het Waalse Gewest betoogt meer in het bijzonder dat de artikelen 7 en 9 van de richtlijn geen rechtstreekse werking hebben. Bovendien zijn de plannen voor het beheer van afvalstoffen niet dwingend en laat de richtlijn de lidstaten de keuze of zij in het plan de locaties aanduiden dan wel of daarin enkel de criteria betreffende de geschiktheid van locaties moeten worden vastgelegd. Het Waalse Gewest merkt tevens op dat het plan „horizon 2010” verschillende bepalingen betreffende de ruimtelijke planning bevat waaraan de locatie als bedoeld in het ministerieel besluit van 16 december 1998 voldoet. Het Waalse Gewest verwijst ook naar het ontwerp van het CTI-plan, dat voorlopig is goedgekeurd bij besluit van 30 april 1998 en waarin de stortplaats van Mont-Saint-Guibert is opgenomen. Ten slotte is het Waalse Gewest van mening dat artikel 70 van het decreet, waar het de zones in de gewestplannen aanduidt waar tijdelijk CTI’s mogen komen, een correcte omzetting van artikel 7 van de richtlijn vormt.
23. PAGE, interveniënte in het hoofdgeding, is van mening dat artikel 7 van de richtlijn geen verplichting tot ruimtelijke planning van installaties voor het beheer van afvalstoffen met zich brengt. Volgens haar heeft deze bepaling in feite enkel betrekking op een technische en niet op een ruimtelijke planning. Interveniënte stelt dat de richtlijn de juridische strekking van de afvalbeheersplannen niet preciseert, waaruit zij afleidt dat die plannen niet noodzakelijk van regelgevende aard zijn en de afgifte van een vergunning niet noodzakelijk afhankelijk is van de eerbiediging van een ruimtelijke planning. Zij stelt tevens dat het decreet aan de door artikel 7 van de richtlijn gestelde eis van ruimtelijke planning voldoet, en dat hetzelfde geldt voor het plan „horizon 2010”. Ten slotte beklemtoont PAGE dat er voor de omzetting van voornoemd artikel 7 geen termijn is gesteld en dat de Commissie tegen het Koninkrijk België niet krachtens het EG-Verdrag een procedure wegens niet-nakoming heeft ingeleid.
24. In deze omstandigheden heeft de Raad van State besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken over de volgende vragen:
„1) Moet de verplichting van de lidstaten op grond van artikel 7 van richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van 18 maart 1991, om een of meer plannen voor het beheer van afvalstoffen op te stellen die met name betrekking hebben op ‚de locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering’, aldus worden uitgelegd dat de staten tot wie de richtlijn is gericht, op een geografische kaart de precieze plaatsen moeten aanduiden waar de locaties voor de verwijdering van afvalstoffen zich zullen bevinden, of moeten zij inplantingscriteria vastleggen die voldoende nauwkeurig zijn opdat de instantie die bevoegd is voor het afgeven van de in artikel 9 van de richtlijn bedoelde vergunning, kan vaststellen of de locatie of de installatie binnen het in het plan voorziene beheer valt?
2) Verzet artikel 7 van richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van 18 maart 1991, al dan niet in samenhang met artikel 9 of met enige andere bepaling van deze richtlijn, zich ertegen dat een lidstaat die niet binnen de gestelde termijn een of meer afvalbeheersplannen heeft goedgekeurd die betrekking hebben op ‚de locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering’, individuele vergunningen afgeeft voor de exploitatie van installaties voor de verwijdering van afvalstoffen, zoals stortplaatsen?
3) Moet artikel 7, lid 1, van richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van 18 maart 1991, aldus worden uitgelegd, dat het plan of de plannen betreffende met name ‚de locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering’, uiterlijk op 1 april 1993 moeten zijn opgesteld, dan wel dat de plannen moeten worden opgesteld binnen een redelijke termijn, die langer mag zijn dan de termijn voor omzetting van de richtlijn in nationaal recht?”
25. Bij beschikking van de president van het Hof van 7 januari 2003 zijn de twee zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
De prejudiciële vragen
De eerste vraag (zaken C‑53/02 en C‑217/02)
26. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7 van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat het beheersplan of de beheersplannen die de bevoegde instanties van de lidstaten krachtens deze bepaling dienen op te stellen, op een geografische kaart de precieze inplantingsplaatsen moet(en) aanduiden van de locaties voor de verwijdering van afvalstoffen, dan wel of deze bepaling deze instanties enkel verplicht inplantingscriteria vast te leggen die voldoende nauwkeurig zijn opdat de instantie die bevoegd is voor de afgifte van de in artikel 9 van de richtlijn bedoelde vergunning, kan vaststellen of de betrokken locatie of de installatie binnen het in het plan voorziene beheer valt.
27. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn dienen de bevoegde instanties van de lidstaten zo spoedig mogelijk een of meer afvalbeheersplannen op te stellen om de in de artikelen 3, 4 en 5 van deze richtlijn vermelde doelstellingen te verwezenlijken. Volgens hetzelfde lid betreffen deze plannen met name de soort, hoeveelheid en oorsprong van nuttig toe te passen of te verwijderen afvalstoffen, de algemene technische voorschriften, alle speciale bepalingen voor bijzondere afvalstoffen en de locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering.
28. Hoewel uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dat de beheersplannen betrekking moeten hebben op „locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering” van afvalstoffen, kan uit deze formulering, waarin elke precisering ontbreekt aangaande de wijze van aanduiding van deze locaties, niet worden afgeleid dat deze plannen noodzakelijkerwijs de precieze plaats van de locatie voor de verwijdering van afvalstoffen moeten bevatten.
29. Bovendien bepaalt artikel 9, lid 1, van de richtlijn dat de individuele vergunning die wordt afgegeven aan inrichtingen of ondernemingen die de in bijlage II A bij de richtlijn bedoelde verwijderingshandelingen verrichten, onder meer betrekking heeft op „de plaats waar de afvalstoffen worden verwijderd”. Deze bepaling sluit niet uit dat de precieze plaats waar een dergelijke locatie zal komen, pas in de fase van de afgifte van de individuele vergunning wordt vastgesteld.
30. De beheersplannen kunnen hoe dan ook niet in alle gevallen zelf de precieze inplanting van de locaties voor de verwijdering van afvalstoffen bepalen, aangezien de eindbeslissing inzake een dergelijke inplanting in voorkomend geval afhangt van de regels inzake ruimtelijke ordening en met name van de consultatie- en beslissingsprocedures waarin is voorzien bij richtlijnen 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB L 73, blz. 5), of 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257, blz. 26).
31. De door PAGE ter terechtzitting verdedigde zienswijze dat het zelfs mogelijk is dat de beheersplannen geen criteria voor de inplanting van de locaties voor de verwijdering van afvalstoffen bevatten, kan evenwel niet worden aanvaard; anders verliest artikel 7, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn elk nuttig effect, nu daarin is bepaald dat de beheersplannen inzonderheid betrekking hebben op de voor de verwijdering van afvalstoffen geschikte „locaties”, welk begrip een geografische dimensie van deze plannen impliceert.
32. Bij ontbreken van een geografische kaart die de inplanting van de toekomstige locaties voor de verwijdering van afvalstoffen nauwkeurig vaststelt, moeten in het licht van de doelstellingen van de richtlijn inplantingscriteria worden gekozen die zo nauwkeurig worden geformuleerd dat de instantie die te zijner tijd op grond van artikel 9 van deze richtlijn moet beslissen over een aanvraag voor een individuele vergunning, met name gelet op de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en de in concreto gekozen verwijderingsmethodes, duidelijk de locatie kan bepalen die het best aan deze doelstellingen beantwoordt.
33. Een van de belangrijkste van deze doelstellingen is de bescherming van de volksgezondheid en het milieu, die de essentie zelve vormt van de communautaire afvalstoffenregeling (arrest van 2 mei 2002, Commissie/Frankrijk, C-292/99, Jurispr. blz. I-4097, punt 44). Ook het opzetten van een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken, maakt deel uit van de bedoelde doelstellingen; een dergelijk netwerk moet het bovendien mogelijk maken afvalstoffen te verwijderen in een van de dichtstbijgelegen installaties die daarvoor geschikt zijn (artikel 5, leden 1 en 2, van de richtlijn).
34. Zoals voor het Hof is uiteengezet, zouden de criteria voor de inplanting van de locaties voor de verwijdering van afvalstoffen in voorkomend geval dus betrekking moeten hebben op de geologische en hydrogeologische omstandigheden, de afstand tussen een dergelijke locatie en woongebieden, het verbod op installaties in de nabijheid van gevoelige zones of de aanwezigheid van geschikte infrastructuur, zoals de aansluiting op het transportnet.
35. In deze omstandigheden moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat artikel 7 van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het beheersplan of de beheersplannen die de bevoegde instanties van de lidstaten krachtens deze bepaling dienen op te stellen, op een geografische kaart de precieze inplantingsplaats moet(en) aanduiden van de locaties voor de verwijdering van afvalstof fen, dan wel inplantingscriteria moet(en) vastleggen die zo nauwkeurig zijn dat de instantie die de in artikel 9 van deze richtlijn bedoelde vergunning afgeeft, kan vaststellen of de betrokken locatie of installatie binnen het in het plan voorziene beheer valt.
De derde vraag (zaak C-217/02)
36. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 7, lid 1, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat de lidstaten bij het opstellen van de plannen voor het beheer van afvalstoffen niet gebonden zijn door de in artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 91/156 vastgestelde termijn voor de omzetting ervan.
37. In dat verband heeft het Hof in punt 41 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Frankrijk geoordeeld dat de uitdrukking „zo spoedig mogelijk” in artikel 7, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn een aanwijzing is dat de in artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 91/156 bepaalde termijn voor omzetting van deze richtlijn geen betrekking heeft op de verplichting om afvalbeheersplannen op te stellen. Anders zou de bepaling zonder inhoud zijn. Hieruit heeft het Hof afgeleid dat de uitdrukking „zo spoedig mogelijk” aldus moet worden uitgelegd, dat zij voor de tenuitvoerlegging van deze bijzondere verplichting door de bevoegde instanties van de lidstaten in beginsel een redelijke termijn oplegt, die los staat van de voor omzetting van bedoelde richtlijn bepaalde termijn.
38. Bijgevolg moet op de derde vraag worden geantwoord, dat artikel 7, lid 1, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten de afvalbeheersplannen moeten opstellen binnen een redelijke termijn, die langer kan zijn dan de in artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 91/156 vastgestelde termijn voor de omzetting ervan.
De tweede vraag (zaken C-53/02 en C-217/02)
39. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de artikelen 4, 5 en 7 van de richtlijn, in samenhang met artikel 9 ervan, zich ertegen verzetten dat een lidstaat die niet binnen de gestelde termijn een of meer afvalbeheersplannen heeft goedgekeurd die betrekking hebben op de locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering van afvalstoffen, individuele vergunningen afgeeft voor de exploitatie van dergelijke locaties of installaties.
40. Volgens artikel 9, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn moet „voor de toepassing van de artikelen 4, 5 en 7” iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A bij de richtlijn bedoelde verwijderingshandelingen verricht, een vergunning hebben van de bevoegde instantie.
41. Deze uitdrukking betekent dat de beheersplannen als bedoeld in artikel 7 van de richtlijn worden geacht te worden uitgevoerd door de afgifte van individuele vergunningen die met deze plannen overeenstemmen. Hieruit volgt evenwel niet dat de bevoegde instantie geen enkele vergunning mag afgeven zolang dergelijke plannen niet zijn goedgekeurd.
42. Nu is het inderdaad zo dat het niet-vaststellen van de beheersplannen tot een procedure op grond van artikel 226 EG tegen de betrokken lidstaat kan leiden, teneinde het Hof de niet-nakoming van de verplichtingen van artikel 7 van de richtlijn te doen vaststellen. Het Hof heeft overigens geoordeeld dat een niet-nakoming van de verplichting om afvalbeheersplannen op te stellen, als ernstig moet worden beschouwd (arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 44).
43. De omstandigheid dat de omzetting van artikel 7 van de richtlijn plaats kan vinden na het verstrijken van de termijn voor de omzetting van de artikelen 4, 5 en 9 van dezelfde richtlijn (zie punten 37 en 38 van het onderhavige arrest), toont evenwel aan dat een exploitatievergunning rechtsgeldig kan worden afgegeven hoewel nog geen beheersplan is goedgekeurd. Eisen dat een individuele vergunning slechts kan worden afgegeven na het opstellen van beheersplannen die voldoen aan de bepalingen van artikel 7 van de richtlijn zou er immers toe leiden dat de tenuitvoerlegging van de andere bepalingen van de richtlijn, en met name de artikelen 4 en 5 ervan, ten onrechte zou worden vertraagd, hetgeen de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn zou schaden.
44. Een dergelijke vertraging kan niet worden aanvaard, zeker niet nu zij zou kunnen leiden tot een situatie waarin de verwijdering van afvalstoffen ernstig in gevaar zou komen precies door het ontbreken van een voldoende groot aantal verwijderingslocaties die overeenkomstig de wettelijke voorschriften ter beschikking worden gesteld.
45. Weliswaar bepaalt artikel 8, sub b, van richtlijn 1999/31 dat een stortvergunning slechts kan worden afgeleverd indien het stortproject in overeenstemming is met het/de relevante plan(nen) voor het afvalstoffenbeheer als bedoeld in artikel 7 van de richtlijn, doch richtlijn 1999/31 is niet van toepassing op de hoofdgedingen, aangezien zowel de vergunning van 21 mei 1999 als het ministerieel besluit van 16 december 1998 dateren van vóór het verstrijken van de omzettingstermijn van laatstbedoelde richtlijn.
46. Gelet op een en ander, moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat de artikelen 4, 5 en 7 van de richtlijn, in samenhang met artikel 9 van dezelfde richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat die niet binnen de gestelde termijn een of meer afvalbeheersplannen heeft goedgekeurd die betrekking hebben op de locaties of installaties die geschikt zijn voor de afvalverwijdering, individuele vergunningen afgeeft voor de exploitatie van dergelijke locaties of installaties.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
47. De kosten door de Franse, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de Raad van State bij arresten van 8 februari en 28 mei 2002 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 7 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, moet aldus worden uitgelegd dat het beheersplan of de beheersplannen die de bevoegde instanties van de lidstaten krachtens deze bepaling dienen op te stellen, op een geografische kaart de precieze inplantingsplaats moeten aanduiden van de locaties voor de verwijdering van afvalstoffen, dan wel inplantingscriteria voor de locaties moeten vastleggen die zo nauwkeurig zijn dat de instantie die de in artikel 9 van deze richtlijn bedoelde vergunning afgeeft, kan vaststellen of de betrokken locatie of installatie binnen het in het plan voorziene beheer valt.
2) Artikel 7, lid 1, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten de afvalbeheersplannen moeten opstellen binnen een redelijke termijn, die langer kan zijn dan de in artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 91/156 vastgestelde termijn voor de omzetting ervan.
3) De artikelen 4, 5 en 7 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, in samenhang met artikel 9 van dezelfde richtlijn, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat die niet binnen de gestelde termijn een of meer afvalbeheersplannen heeft goedgekeurd die betrekking hebben op de locaties of installaties die geschikt zijn voor de afvalverwijdering, individuele vergunningen afgeeft voor de exploitatie van dergelijke locaties of installaties.