62022CC0294
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 4 maj 2023 (
1
)
Mål C‑294/22
Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)
mot
SW
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Asyl – Flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande – Direktiv 2011/95/EU – Villkor som ska uppfyllas av tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som ansöker om flyktingstatus – Statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av bistånd från Förenta nationernas hjälporganisation för palestinska flyktingar i Mellanöstern (UNRWA) – Artikel 12.1 a – Undantag från flyktingstatus – Huruvida UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört – Villkor för att automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i direktiv 2011/95 – Innebörden av uttrycket ’om sådant skydd eller bistånd av något skäl har upphört’”
I. Inledning
1.
SW, som är klagande i det nationella målet, är en statslös person av palestinskt ursprung, född i Libanon, som står under beskydd av Förenta nationernas hjälporganisation för palestinska flyktingar i Mellanöstern (UNRWA). Han lämnade Libanon på grund av sitt kritiska hälsotillstånd och har nu ansökt om asyl i Frankrike med hänvisning till att UNRWA:s skydd av eller bistånd till honom ska anses ha ”upphört”, eftersom det är omöjligt för honom att i Libanon få tillgång till den medicinska vård och behandling som han behöver för att överleva. (
2
)
2.
I detta sammanhang har EU-domstolen återigen ombetts att tolka artikel 12.1 a i direktiv 2011/95/EU. (
3
) (
4
)Den har särskilt tillfälle att fastställa huruvida, och i förekommande fall under vilka omständigheter, UNRWA:s skydd eller bistånd vad avser en statslös person av palestinskt ursprung kan anses ha ”upphört” i den mening som avses i denna bestämmelse och den personen automatiskt, i egenskap av flykting, ska komma i åtnjutande av förmånerna i detta direktiv, när vederbörande inte kan få den sjukvård som han eller hon behöver inom UNRWA:s insatsområde.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Internationell rätt
1.
Genèvekonventionen
3.
I artikel 1 D i Genèvekonventionen (
5
) föreskrivs följande:
”Denna konvention är icke tillämplig på dem som för närvarande åtnjuta beskydd eller bistånd av andra Förenta Nationernas organ eller institutioner än Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar [FN:s flyktingkommissariat].
Därest sådant beskydd eller bistånd, av vilken anledning det vara må, skulle upphöra utan att nu ifrågavarande personers ställning blivit slutgiltigt reglerad enligt tillämpliga, av Förenta Nationernas generalförsamling antagna resolutioner, ska vederbörande utan vidare äga åtnjuta de i denna konvention stadgade förmånerna.”
2.
Förenta nationernas generalförsamlings resolutioner om UNRWA
4.
UNRWA inrättades genom Förenta nationernas generalförsamlings resolution nr 302 (IV) av den 8 december 1949. Dess mandat har fortlöpande förnyats och det nuvarande mandatet löper ut den 30 juni 2023. UNRWA:s insatsområde omfattar Libanon, Syrien, Jordanien, Västbanken (inklusive östra Jerusalem) och Gazaremsan.
5.
Med hänsyn till arten av dess verksamhet måste UNRWA anses ingå bland ”andra Förenta Nationernas organ eller institutioner än Förenta nationernas Höge Kommissarie för flyktingar” i den mening som avses i artikel 1 D i Genèvekonventionen.
6.
I enlighet med Förenta nationernas generalförsamlings resolution nr 74/83 av den 13 december 2019 har UNRWA till uppgift att verka för ”de palestinska flyktingarnas välbefinnande, skydd och mänskliga utveckling”. Den ska vidare ge ”bistånd för att tillgodose grundläggande behov vad avser hälsa, utbildning och uppehälle”.
B. Unionsrätt
7.
I skäl 15 i direktiv 2011/95 anges följande:
”(15) De tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som tillåts stanna inom medlemsstaternas territorier av skäl som inte hänför sig till ett behov av internationellt skydd utan efter en skönsmässig bedömning av ömmande eller humanitära skäl, faller utanför tillämpningsområdet för detta direktiv.”
8.
I artikel 12 i samma direktiv, som har rubriken ”Undantag”, föreskrivs följande:
”1.   En tredjelandsmedborgare eller en statslös person kan inte anses som flykting om
a)
han eller hon omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen, som handlar om skydd eller bistånd från andra organ eller kontor inom Förenta nationerna än UNHCR; om sådant skydd eller bistånd av något skäl har upphört, utan att de berörda personernas ställning har fastställts slutgiltigt i enlighet med de relevanta resolutioner som antagits av FN:s generalförsamling, ska dessa personer automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i detta direktiv,
…”
C. Nationell rätt
9.
Direktiv 2011/95 införlivades med fransk rätt genom Loi no 2015-925 du 29 juli 2015 relative à la réforme du droit d’asile (lag nr 2015-925 av den 29 juli 2015 om reform av asylrätten) (JORF nr 0174 av den 30 juli 2015) och Décret no 2015-1166 du 21 septembre 2015 pris pour l’application de la loi no 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile (dekret nr 2015-1166 av den 21 september 2015 om genomförande av lag nr 2015-925 av den 29 juli 2015 om reform av asylrätten) (JORF nr 0219 av den 22 september 2015).
10.
Genom lag nr 2015-925 av den 29 juli 2015 om reform av asylrätten infördes artikel L711-3 i Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (lagen om utlänningars inresa och vistelse samt om asylrätt). I det första stycket av denna artikel, i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål, föreskrivs följande:
”Flyktingstatus ska inte beviljas en person som omfattas av något av de undantag som anges i artikel 1 D, E eller F i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 …”
III. Bakgrund, det nationella målet och tolkningsfrågorna
11.
SW är en statslös person av palestinskt ursprung. Han föddes 1976 i Libanon och var fram till i februari 2019 bosatt i detta land, som ingår i UNRWA:s insatsområde. Han är registrerad hos UNRWA och är därmed berättigad till skydd eller bistånd från denna organisation. Han lämnade Libanon i februari 2019 och anlände i augusti 2019 till Frankrike, där han ansökte om asyl.
12.
SW:s asylansökan avslogs genom beslut av den 11 oktober 2019 av Office Français de Protection des Réfugiés et des Apatrides (Franska kontoret för skydd av flyktingar och statslösa personer, Frankrike) (nedan kallat OFPRA), i vilket han nekades både flyktingstatus och subsidiärt skydd.
13.
SW överklagade detta beslut till Cour nationale du droit d’asile (Nationella asyldomstolen, Frankrike) (nedan kallad CNDA). CNDA fastställde följande omständigheter som relevanta.
–
SW har under hela sitt liv lidit av en allvarlig form av thalassemi, en genetisk sjukdom som påverkar produktionen av hemoglobin och som bland annat kräver regelbundna blodtransfusioner.
–
Under sin uppväxt var SW på grund av sitt medicinska tillstånd i allt större utsträckning tvungen att genomgå blodtransfusioner. UNRWA skickade honom till ett sjukhus som drevs av Röda korset i Palestina, där han dock hävdar att han inte kunde få lämplig vård. SW beslöt sig därför för att i stället förlita sig på blodtransfusioner från sin far.
–
År 2014 avled SW:s far, som fram till dess hade försett SW med blod för de transfusioner som han behövde för att överleva. SW började då förlita sig på blodtransfusioner från kompatibla givare, som han själv värvade.
–
Han fick också veta av en läkare att han behövde ta ett visst läkemedel för att undvika komplikationer med levern och hjärtat till följd av sin sjukdom, vilket varken UNRWA, på grund av att det saknades tillräckliga medel, eller någon palestinsk hjälporganisation, på grund av att SW saknade tillhörighet till något palestinskt politiskt parti, gick med på att bistå honom med.
–
SW hade inte tillräckligt med pengar för att få medicinsk hjälp från något annat håll och kunde därför inte få tillgång till detta läkemedel.
14.
Genom beslut av den 9 december 2020 beviljade CNDA SW flyktingstatus med motiveringen att UNRWA saknade möjlighet att ge honom tillräcklig tillgång till den specialistvård som hans hälsotillstånd krävde. UNRWA hade inte heller lyckats garantera honom sådana levnadsförhållanden som överensstämde med dess uppdrag och hade allvarligt riskerat hans personliga säkerhet. SW måste således anses ha varit tvungen att lämna Libanon.
15.
OFPRA har överklagat detta beslut till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) och för det första gjort gällande att CNDA underlät att kontrollera huruvida SW hade lämnat Libanon på grund av att han var tvungen att lämna UNRWA:s verksamhetsområde till följd av hot mot hans säkerhet. OPFRA har för det andra hävdat att nämnda domstol gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den konstaterade att UNRWA:s oförmåga att betala för eller på annat sätt ombesörja sjukvård för SW utgjorde grund för att anse att detta organs konkreta skydd eller bistånd hade upphört och, för det tredje, att den även gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att det ingick i UNRWA:s uppdrag att betala för specialistvård. (
6
) OFPRA har vidare gjort gällande att det inte har fastställts att SW inte kunde få lämplig medicinsk vård i Libanon.
16.
Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) har erinrat om att en person enligt artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 inte kan anses som flykting om han eller hon omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen, vilket är fallet när den ifrågavarande personen är en statslös person av palestinskt ursprung som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd, såvida inte detta skydd eller bistånd ska anses ha ”upphört”. Med stöd av domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl. har nämnda domstol konstaterat att så är fallet om personen är tvungen att lämna organets verksamhetsområde, eftersom hans eller hennes personliga säkerhet är allvarligt hotad och UNRWA saknar möjlighet att garantera personen sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med organets uppdrag.
17.
Mot denna bakgrund har Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1.
Ska artikel 12.1 a i direktiv 2011/95/EU – oberoende av bestämmelser i nationell rätt som under vissa förutsättningar tillåter att en utländsk medborgare vistas i landet på grund av sitt hälsotillstånd och som i förekommande fall skyddar honom eller henne från avlägsnande – tolkas så, att en sjuk [statslös person av palestinskt ursprung], som, efter att faktiskt ha begagnat sig av skydd eller bistånd från UNRWA, lämnar den stat eller det territorium inom detta organs verksamhetsområde där personen hade hemvist på grund av att han [eller hon] inte kan få tillräcklig tillgång till den vård och behandling som hans [eller hennes] hälsotillstånd kräver och att bristen på vård innebär en verklig risk för personens liv eller fysiska integritet, kan anses befinna sig i en situation där vederbörandes personliga säkerhet är allvarligt hotad och där UNRWA inte kan garantera honom [eller henne] sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med organets uppdrag?
2.
Om den första frågan ska besvaras jakande, vilka är de kriterier, exempelvis vad gäller sjukdomens allvarlighetsgrad eller arten av den vård som krävs, som ska användas för att fastställa att en sådan situation föreligger?”
18.
Begäran om förhandsavgörande, daterad den 22 mars 2022, registrerades vid EU-domstolens kansli den 3 maj 2022. Skriftliga yttranden har inkommit från SW, den belgiska och den franska regeringen samt Europeiska kommissionen. SW, den grekiska regeringen och kommissionen var företrädda vid förhandlingen, som ägde rum den 26 januari 2023.
IV. Bedömning
19.
Artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, varigenom innehållet i artikel 1 D i Genèvekonventionen (
7
) genomförs och införlivas med unionsrätten, innehåller både en undantagsklausul och en inklusionsklausul. (
8
)
20.
Å ena sidan föreskrivs att om en person omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen – in casu för att han eller hon är en statslös person av palestinskt ursprung som står under UNRWA:s beskydd eller bistånd – kan han eller hon inte anses som flykting enligt direktiv 2011/95, på samma sätt som en sådan person inte heller kan anses som flykting enligt Genèvekonventionen. (
9
)
21.
Om sådant skydd eller bistånd kan anses ha ”upphört”, ska en sådan person å andra sidan ”automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna” i detta direktiv (på samma sätt som vederbörande även automatiskt ska komma i åtnjutande av förmånerna i Genèvekonventionen). Det följer av denna lex specialis att undantagsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 upphör att vara tillämplig på en statslös person av palestinskt ursprung endast om UNRWA:s skydd eller bistånd kan anses ha ”upphört”. När så är fallet ska emellertid den ifrågavarande personen anses som ”flykting” i den mening som avses i detta direktiv – och ska ”utan vidare” åtnjuta de i samma direktiv stadgade förmånerna för flyktingar (
10
) – utan att behöva uppfylla de krav som gäller för andra asylsökande. (
11
) Personer som omfattas av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 betecknas redan som flyktingar av det internationella samfundet, såsom generaladvokat Mengozzi påpekade i sitt förslag till avgörande i målet Alheto. (
12
) Skälet till att de omfattas av undantagsklausulen i denna bestämmelse är att de redan drar förmån av ett särskilt skyddsprogram som anförtrotts organ inom FN (i förevarande fall UNRWA).
22.
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 kan tillämpas på en statslös person av palestinskt ursprung som har stått under UNRWA:s skydd eller bistånd men för vilken det har blivit omöjligt att få tillgång till den medicinska behandling som vederbörandes hälsotillstånd kräver inom organets verksamhetsområde. I den andra frågan, som är avhängig EU-domstolens svar på den första frågan, begärs vägledning beträffande vilka kriterier som de nationella domstolarna ska tillämpa för att identifiera de situationer på vilka denna klausul faktiskt är tillämplig.
23.
Jag kommer att behandla dessa frågor i tur och ordning nedan.
A. Den första frågan: Kan inklusionsklausulen tillämpas?
24.
Innan jag analyserar den problematik som tas upp i den första frågan vill jag göra några inledande anmärkningar av kontextuell karaktär beträffande den exceptionella rättsliga situationen för statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd.
1.
Den exceptionella rättsliga situationen för statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd
25.
Trots att artikel 1 D i Genèvekonventionen är brett formulerad, (
13
) har det hittills varit uppenbart att undantagsklausulen i denna bestämmelse – som exakt speglar den som återfinns i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 – endast är tillämplig på personer som står under UNRWA:s beskydd eller bistånd, det vill säga statslösa personer av palestinskt ursprung som vistas inom detta organs verksamhetsområde och som faktiskt har begagnat sig av detta beskydd eller bistånd.
26.
Dessa personer omfattas av en unik ordning, eftersom de utgör den enda kategori av personer som inte kan beviljas flyktingstatus enligt dessa bestämmelser i konventionen respektive direktivet.
27.
Såsom generaladvokat Sharpston har konstaterat, (
14
) tillkom artikel 1 D i Genèvekonventionen mot en specifik bakgrund. Den utarbetades kort efter den israelisk-arabiska konflikten år 1948, bland annat för att förhindra en massutvandring från det geografiska område som hade varit Palestina och för att undvika överlappande kompetens mellan UNHCR och UNRWA. (
15
) Undantagandet av statslösa personer av palestinskt ursprung från tillämpningsområdet för konventionen motiverades av att dessa personer förväntades åtnjuta ett lämpligt och likvärdigt skydd från UNRWA inom dess verksamhetsområde och att de därför i princip inte hade någon anledning att åberopa det skydd som ges i detta instrument. (
16
)
28.
Den unika behandlingen av statslösa personer av palestinskt ursprung var dessutom ursprungligen avsedd att endast gälla under en begränsad period. Syftet med artikel 1 D i Genèvekonventionen var att säkerställa ett fortlöpande skydd för dessa statslösa personer fram till dess att deras ställning hade fastställts slutgiltigt i enlighet med de relevanta resolutioner som antagits av FN:s generalförsamling. (
17
) Någon lösning i detta avseende har emellertid hittills inte kunnat hittas. Detta är skälet till att artikel 1 D i Genèvekonventionen fortfarande är i kraft och dess innehåll återspeglas i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95.
29.
Efter att ha gjort dessa förtydliganden vill jag påpeka att den unika ordning som gäller för statslösa personer av palestinskt ursprung inom ramen för tillämpningen av direktiv 2011/95 endast avser deras möjlighet att beviljas flyktingstatus, inte möjligheten att erhålla subsidiärt skydd. (
18
)
30.
Mot denna bakgrund vill jag erinra om att Genèvekonventionen och direktiv 2011/95 kräver att personer som faktiskt erhåller flyktingstatus enligt dessa respektive instrument ska beviljas ett antal rättigheter av den mottagande staten och/eller medlemsstaten. De ska tillerkännas samma rättigheter som de som garanteras medborgare i denna stat eller medlemsstat, eller i vart fall samma rättigheter som de som garanteras utlänningar i samma stat eller medlemsstat. (
19
) När det gäller hälso- och sjukvård noterar jag att det i artikel 30 i direktiv 2011/95 föreskrivs att ”personer som beviljats internationellt skydd”, det vill säga både ”flyktingar” och ”personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande” i den mening som avses i nämnda direktiv, har rätt till hälso- och sjukvård på samma villkor som medborgare i medlemsstaterna.
31.
Statslösa personer av palestinskt ursprung som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd har, på grund av sin särskilda rättsliga situation, inte rätt att åberopa denna bestämmelse om inte och till dess att det fastställs att UNRWA:s skydd eller bistånd såvitt avser dem har ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktivet, eller de beviljas subsidiärt skydd.
2.
När UNRWA:s skydd eller bistånd ska anses ha ”upphört”: EU-domstolens praxis
32.
EU-domstolen har redan klargjort flera frågor rörande tolkningen av artikel 12.1 a i direktiv 2011/95. Denna domstol har i synnerhet funnit att det ”skydd eller bistånd” som tillhandahålls av UNRWA ska anses ha ”upphört” i den mening som avses i denna bestämmelse när det är omöjligt för detta organ att fullgöra sitt uppdrag. (
20
) Det räcker härvid att skyddet eller biståndet har upphört ”av något skäl”, såsom framgår av artikel 12.1 a i nämnda direktiv.
33.
EU-domstolen har närmare utvecklat innebörden av denna formulering (”av något skäl”) och slagit fast att den inte endast avser händelser som rör UNRWA direkt (såsom ett avskaffande av detta organ). Skälet till att sådant skydd eller bistånd har upphört kan också mer allmänt vara följden av omständigheter som den berörda personen inte kan påverka och som har tvingat honom eller henne att lämna UNRWA:s verksamhetsområde. (
21
)
34.
I detta sammanhang har EU-domstolen även preciserat att en person ska anses vara tvingad att lämna UNRWA:s verksamhetsområde när det, på grundval av en individuell bedömning av samtliga relevanta omständigheter, (
22
) visar sig att vederbörandes personliga säkerhet är allvarligt hotad (det första kriteriet) och UNRWA saknar möjlighet att inom området garantera honom eller henne sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med detta organs uppdrag (det andra kriteriet). (
23
)
35.
Samtliga parter i det nationella målet och berörda parter i förevarande mål är överens om att det är mot bakgrund av dessa båda kriterier som situationen i det nationella målet ska bedömas i syfte att avgöra huruvida UNRWA:s skydd eller bistånd till SW har ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 och därmed huruvida han ska tillerkännas flyktingstatus. Jag noterar att den hänskjutande domstolen i sin första fråga anger samma kriterier som relevanta riktmärken för denna bedömning.
3.
Tillämpning av inklusionsklausulen på fall där det är omöjligt att få tillgång till medicinsk behandling inom UNRWA:s verksamhetsområde
a)
Det första kriteriet: den personliga säkerheten är allvarligt hotad
36.
Det är enligt min mening uppenbart att det första kriteriet, nämligen frågan huruvida den personliga säkerheten är allvarligt hotad, kan vara uppfyllt i vissa fall när det är omöjligt för en person att få tillgång till medicinsk behandling inom UNRWA:s verksamhetsområde.
37.
I detta avseende medger jag gärna att begreppet ”personlig säkerhet” vid första anblicken tycks avse situationer som innebär yttre, snarare än inre, hot mot en person. Det verkar nämligen vara lättare att föreställa sig att den personliga säkerheten är allvarligt hotad när det handlar om naturkatastrofer (såsom översvämningar eller jordbävningar), eller när, såsom den belgiska och den franska regeringen har hävdat, skador uppsåtligen tillfogas av en annan person, enhet eller makt, (
24
) till skillnad från när den primära orsaken till personskadan är ett naturligt förekommande medicinskt tillstånd. Jag anser emellertid, i likhet med vad kommissionen har hävdat, att detta uttryck är tillräckligt brett för att även omfatta sådana hot av inre karaktär, där en person drabbas av en skada som inte tillfogas avsiktligt eller förorsakas av yttre omständigheter, utan är naturligt förekommande, och som endast förvärras av yttre faktorer (såsom UNRWA:s oförmåga att garantera anständiga materiella förhållanden eller erbjuda adekvat sjukvård). (
25
)
38.
EU-domstolen har nämligen redan slagit fast att den personliga säkerheten kan vara allvarligt hotad när en person hävdar att han eller hon inte har fått tillgång till vare sig utbildning eller sjukvård som är anpassad för hans eller hennes behov med tanke på hans eller hennes allvarliga medfödda funktionshinder. (
26
) Begreppet ”personlig säkerhet” har således redan tillämpats i fall där den primära eller ursprungliga orsaken till personens skada inte har yttre orsaker, utan är knuten till ett medfött funktionshinder eller hälsotillstånd eller, i vidare bemärkelse, är naturligt förekommande och av rent intern karaktär för den berörda personen, (
27
) och där endast orsaken till att denna skada förvärras, nämligen det faktum att det är omöjligt att få tillgång till medicinsk vård eller behandling, är knuten till omständigheter som ligger utanför den berörda personen. (
28
)
39.
I detta hänseende står det inte endast klart att den primära orsaken till personens skada kan vara av rent intern karaktär, utan även, mer allmänt, att det externa skälet till att denna skada förvärras (det vill säga det externa skälet till att vederbörande inte kan få tillgång till den medicinska behandling som krävs inom UNRWA:s verksamhetsområde) saknar relevans. Den erforderliga medicinska vården eller behandlingen kan ha förvägrats med avsikt eller kanske helt enkelt inte finns tillgänglig på grund av att UNRWA saknar materiella resurser eller medel, eller av vilken annan anledning som helst (återigen med undantag av skäl som ligger inom, och inte utanför, den berörda personens kontroll). I motsats till vad den belgiska och den franska regeringen har hävdat är det inte nödvändigt att visa att UNRWA eller den stat i vilken UNRWA bedriver sin verksamhet uppsåtligen har vållat personen skada genom att, genom handling eller underlåtenhet, beröva honom eller henne den erforderliga medicinska vården. (
29
) En sådan bedömning är inte nödvändig. (
30
)
40.
Utöver förekomsten av hot mot den personliga säkerheten är det naturligtvis uppenbart att ytterligare två krav måste vara uppfyllda. För det första ska hoten vara av sådan karaktär att det kan fastställas att den personliga säkerheten är ”allvarligt hotad” och för det andra måste den skada som personen skulle lida om han eller hon stannade kvar inom UNRWA:s verksamhetsområde vara allvarlig (annars kan hoten inte anses vara tillräckligt allvarliga för att äventyra ”den personliga säkerheten”). När det gäller det första av dessa krav, nämligen förekomsten av ett ”allvarligt hot”, anser jag det uppenbart att detta uttryck avser den genuina risken för att de ifrågavarande hoten mot den personliga säkerheten faktiskt kommer att förverkligas och att personens säkerhet kommer att äventyras om han eller hon stannar kvar inom UNRWA:s verksamhetsområde. För att vara tydlig håller jag med klaganden i det nationella målet om att hoten inte kan vara rent hypotetiska. De måste vara så konkreta att de kan medföra ett allvarligt hot mot hans personliga säkerhet.
41.
När det gäller det andra av dessa krav, nämligen huruvida den skada som lidits är tillräckligt allvarlig för att ”den personliga säkerheten” ska anses vara hotad, kommer jag att redogöra närmare för den allvarlighetsgrad som krävs i detta avseende i mitt svar på den andra frågan nedan. Här räcker det emellertid med att konstatera att denna allvarlighetsgrad enligt min mening uppnås i åtminstone vissa fall där det är omöjligt att få tillgång till den medicinska behandling som krävs, särskilt då tillgång till denna behandling är en fråga på liv och död för den berörda personen.
42.
Här noterar jag att kommissionen anser att exempelvis SW:s situation utgör ett sådant fall. Jag erinrar om att SW lider av en allvarlig genetisk sjukdom. Med förbehåll för den nationella domstolens kontroll förefaller det som att SW:s förväntade livslängd och chanser att överleva kommer att minska kraftigt om SW inte får tillgång till den medicinska behandling som krävs, vilket för övrigt inte har bestritts av parterna i det nationella målet. Under sådana omständigheter måste säkerligen den vållade skadan anses vara tillräckligt allvarlig.
43.
Efter att ha gjort dessa förtydliganden och förklarat varför jag anser att den personliga säkerheten kan vara allvarligt hotad i en situation där en person gör gällande att han eller hon inte kan få tillgång till vård som är anpassad till hans eller hennes behov, vill jag göra ytterligare två anmärkningar.
44.
För det första anser jag, återigen i motsats till vad den belgiska och franska regeringen har hävdat, att det, för att fastställa att den personliga säkerheten är allvarligt hotad, inte är nödvändigt att bedöma huruvida en person såsom SW har en ”välgrundad fruktan för förföljelse” eller står inför ”en verklig risk för att lida allvarlig skada”, i den mening som avses i artiklarna 5.1 och 6 i direktiv 2011/95. Kravet på att den personliga säkerheten ska vara allvarligt hotad har, som kommissionen har förklarat, inget samband med förekomsten av en ”välgrundad fruktan för förföljelse eller en verklig risk för att lida allvarlig skada” i den mening som avses i de artiklarna, vilka för övrigt endast avser förföljelse eller allvarlig skada som åsamkas av vissa aktörer.
45.
I annat fall skulle en statslös person av palestinskt ursprung såsom SW, för att omfattas av inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i nämnda direktiv, behöva visa att han eller hon uppfyller samma villkor som personer som inte omfattas av denna bestämmelse. Detta skulle motverka syftet med den lex specialis som finns intagen i denna bestämmelse, enligt vilken en person som omfattas av denna bestämmelse automatiskt ska ha rätt till ”flyktingstatus” om vederbörande kan visa att UNRWA:s skydd eller bistånd till honom eller henne har ”upphört”, utan att de allmänna villkor som anges i direktivet och som endast gäller för andra asylsökande behöver uppfyllas. (
31
) Det skulle dessutom i huvudsak vara att blanda ihop två helt skilda rättsliga frågor.
46.
För det andra vill jag även klargöra att det inte är nödvändigt att göra en systematisk bedömning av huruvida det föreligger ett allvarligt hot mot den berörda personen inom vart och ett av UNRWA:s verksamhetsområden för att fastställa om vederbörandes personliga situation är allvarligt hotad. Detta skulle vara helt orimligt. Istället är det bara nödvändigt att beakta samtliga sektorer inom UNRWA:s insatsområde som den berörda personen har en konkret möjlighet att få tillträde till och kan uppehålla sig inom i säkerhet. (
32
)
b)
Det andra kriteriet: Huruvida UNRWA saknar möjlighet att inom sitt verksamhetsområde garantera personen sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med detta organs uppdrag
47.
När det gäller det andra kriteriet, nämligen att UNRWA ska sakna möjlighet att inom sitt verksamhetsområde garantera personen sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med detta organs uppdrag, noterar jag att diskussionerna mellan parterna i det nationella målet och de berörda parterna i förevarande mål har fokuserats på hur UNRWA:s ”uppdrag” ska förstås, dels generellt sett (1), dels specifikt vad gäller medicinska eller hälsorelaterade behov (2).
48.
Den franska regeringen anser i detta avseende att UNRWA:s uppdrag endast omfattar tillhandahållande av primär och grundläggande medicinsk vård och att det inte omfattar tillhandahållande av specialiserade och mer komplexa medicinska behandlingar, såsom de som SW behöver. Enligt denna regerings uppfattning kan UNRWA:s uppdrag inte anses ha ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 när en statslös person av palestinskt ursprung för vilken det har blivit omöjligt att få tillgång till medicinska behandlingar som är relativt ovanliga och/eller komplicerade och som går utöver sådan grundläggande medicinsk vård.
49.
Jag kommer att förklara nedan varför jag inte håller med.
1) UNRWA:s uppdrag, generellt sett
50.
Till att börja med erinrar jag om att UNRWA huvudsakligen finansieras genom frivilliga bidrag från FN:s medlemsstater. Följden av detta är att dess operativa kapacitet varierar beroende på de återkommande beslut som fattas av dessa medlemsstater, vilka naturligtvis kan förändras över tid beroende på budgetbegränsningar och en mängd andra faktorer. Enligt min mening medför denna omständighet dock inte att UNRWA:s uppdrag i sig varierar jämsides med denna operativa kapacitet. De två avser i själva verket helt olika saker: Den ”operativa kapaciteten” avser tillgängliga ”medel”, medan ”uppdraget” avser UNRWA:s ”huvudsyfte” (eller existensberättigande). I stora drag varierar ofta tillgången på disponibla medel, medan huvudsyftet bör vara oberoende av tid och varaktigt.
51.
Enligt min mening var det detta huvudsyfte eller existensberättigande för UNRWA, som är oberoende av tid och varaktigt, som EU-domstolen avsåg att återge när den hänvisade till UNRWA:s ”uppdrag” som en relevant faktor för att avgöra om UNWRA ”saknar möjlighet att inom området garantera personen sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med organets uppdrag” (
33
)och, följaktligen, om inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 aktualiseras. Frågan huruvida UNRWA förfogar över tillräckliga materiella resurser för sig och sin operativa kapacitet hänför sig inte till omfattningen av själva uppdraget, utan till organets (bristande) möjlighet att fullgöra detta uppdrag.
52.
Mot denna bakgrund erinrar jag om att UNRWA:s uppdrag (det vill säga dess huvudsyfte), såsom kommissionen har påpekat, inte har fastställts i lag, utan har sin grund i de relevanta resolutionerna från FN:s generalförsamling. Uppdraget kan således inte härledas från en enda källa. Dessutom är de formuleringar som används i FN:s generalförsamlings olika resolutioner ganska breda i detta avseende. I enlighet med FN:s generalförsamlings resolution nr 74/83 av den 13 december 2019 har UNRWA i synnerhet till uppgift att verka ”för de palestinska flyktingarnas välbefinnande, skydd och mänskliga utveckling” i allmänhet.
53.
EU-domstolen har hänvisat till denna formulering i sin praxis, i vilken den har påpekat att UNRWA har inrättats för att skydda och bistå personer som är registrerade hos UNRWA ”i syfte att tillvarata [deras] välbefinnande som [flyktingar]”. (
34
)
54.
EU-domstolen har även förklarat att, såsom framgår av en läsning av olika resolutioner från FN:s generalförsamling, målet med den särskilda ordning som gäller för statslösa personer av palestinskt ursprung är att säkerställa ett fortlöpande skydd för denna grupp av personer genom att ge dem ett konkret skydd eller bistånd, och inte endast genom att säkra existensen av ett organ eller kontor som har i uppgift att ge sådant bistånd eller skydd. (
35
) Det förefaller följaktligen som om EU-domstolen uppfattar UNRWA:s uppdrag som att det innefattar att ge ett konkret (och inte endast ett abstrakt) skydd eller bistånd till personer som är registrerade hos UNWRA i syfte att främja deras ”välbefinnande”.
55.
Mot denna bakgrund ska jag nu analysera vad UNRWA:s ”uppdrag” specifikt inbegriper när det gäller sådana personers medicinska eller hälsorelaterade behov.
2) UNRWA:s uppdrag när det specifikt gäller medicinska eller hälsorelaterade behov
56.
Eftersom UNRWA:s uppdrag att ge personer som är registrerade hos UNWRA konkret skydd eller bistånd inte är klart definierat och inte kan härledas från en enda källa, anmodade EU-domstolen vid förhandlingen parterna och de berörda parterna att klargöra vad UNRWA:s uppdrag innebär såvitt avser dessa personers medicinska eller hälsorelaterade behov.
57.
I sina svar hänvisade samtliga parter och berörda parter till vad som ingår enligt FN:s generalförsamlings resolution 74/83 av den 13 december 2019, av vilken de drog slutsatsen att UNRWA:s uppdrag består i att ge konkret”bistånd för att tillgodose grundläggande hälsorelaterade … behov”. Parterna och de berörda parterna har dock uppfattat detta uttryck på olika sätt.
58.
Å ena sidan har klaganden i det nationella målet betonat, vilket kommissionen har instämt i, att det saknar betydelse huruvida en viss typ av medicinsk behandling ingår eller inte ingår i UNRWA:s allmänna uppdrag. Man bör i stället anta ett teleologiskt synsätt som fokuserar på vilken grad av skydd eller bistånd som statslösa personer av palestinskt ursprung ska ges i UNRWA:s verksamhetsområde, och i varje enskilt fall bedöma huruvida den berörda personens särskilda medicinska eller hälsorelaterade behov är tillgodosedda mot bakgrund därav. Det är irrelevant vilken typ av medicinsk behandling det handlar om, även om den är mycket specialiserad.
59.
Å andra sidan har den franska regeringen, såsom jag redan har påpekat i punkt 48 ovan, gjort gällande att uttrycket ”bistånd för att tillgodose grundläggande hälsorelaterade … behov” endast inbegriper tillhandahållande av grundläggande och primär medicinsk vård. (
36
) Nämnda regering anser att UNRWA inte är skyldigt att tillhandahålla mer komplex eller specialiserad medicinsk behandling.
60.
Jag delar inte denna ståndpunkt. Enligt min mening förväxlar den franska regeringen UNRWA:s uppdrag att ge konkret bistånd för att tillgodose grundläggande medicinska eller hälsorelaterade behov (som, utifrån ett målorienterat snarare än ett medelorienterat synsätt, syftar till att säkerställa att personer som är registrerade hos UNRWA får sina grundläggande medicinska eller hälsorelaterade behov tillgodosedda, oavsett vilka medel som krävs för att uppnå detta mål) med en skyldighet att tillhandahålla grundläggande hälso- och sjukvård, det vill säga en skyldighet att ställa vissa grundläggande medicinska resurser till nämnda personers förfogande (exempelvis genom att tillhandahålla förbandslådor eller basläkemedel), som inte är komplicerade eller specialiserade.
61.
I detta avseende anser jag att UNRWA naturligtvis inte kan garantera tillgång till alla tillgängliga typer av läkemedel eller medicinska behandlingar. Inom ramen för sitt uppdrag att ge ”bistånd för att tillgodose grundläggande hälsorelaterade … behov” måste den emellertid konkret hjälpa de personer som är registrerade hos UNRWA att få tillgång till den medicinska vård eller behandling som krävs för att tillgodose deras grundläggande hälsorelaterade eller medicinska behov, särskilt när denna vård eller behandling är nödvändig för att hantera ett medicinskt tillstånd som, utan denna vård eller behandling, tyvärr skulle kunna leda till döden. Som en del av mitt svar på den andra frågan kommer jag, i avsnitt B nedan, att närmare utveckla vilken allvarlighetsgrad eller tyngd som krävs i detta avseende för att avgränsa vad som ska räknas som ett grundläggande hälsorelaterat eller medicinskt behov. Jag kan emellertid redan nu konstatera att om en person befinner sig i en situation där det handlar om liv och död, vilket tycks vara fallet med SW, (
37
) så måste UNRWA, eftersom detta organ inte kan hjälpa personen att få tillgång till den medicinska vård eller behandling som krävs för hans eller hennes sjukdom eller hälsotillstånd, anses sakna möjlighet att garantera att vederbörandes grundläggande hälso- och sjukvårdsbehov kommer att tillgodoses och, således, att hans eller hennes levnadsförhållanden inom UNWRA:s verksamhetsområde kommer att överensstämma med detta organs uppdrag.
62.
Jag vill göra klart att jag är införstådd med att den medicinska behandling som SW behöver få tillgång till är något komplicerad och/eller specialiserad. Av handlingarna i målet framgår att SW inte bara behöver blodtransfusioner utan även ett specialiserat läkemedel som endast kan fås till en viss kostnad (som UNRWA hävdar att de inte kan bära). Enligt min mening har dock varken behandlingens komplexitet, den höga kostnaden för den eller dess specialiserade karaktär någon relevans för omfattningen av UNRWA:s uppdrag i sig, utan snarare för frågan huruvida det är möjligt eller inte möjligt för detta organ att fullgöra sitt uppdrag. (
38
)
63.
Här vill jag erinra om att de behöriga administrativa eller rättsliga myndigheterna, vid bedömningen av huruvida UNRWA faktiskt saknar möjlighet att inom området garantera den berörda personen levnadsvillkor som överensstämmer med dess uppdrag, är skyldiga att kontrollera huruvida personen faktiskt kan erhålla det skydd eller bistånd som krävs. (
39
) Omständigheter som att UNRWA saknar möjlighet att tillhandahålla det skydd eller det bistånd som krävs för att tillgodose den berörda personens grundläggande medicinska eller hälsorelaterade behov, eller att UNRWA skulle kunna göra det, men inte gör det i praktiken (exempelvis för att läkemedlet eller behandlingen inte är lätt tillgänglig eller för att UNRWA saknar medel), är relevanta för frågan huruvida en sådan omöjlighet kan konstateras, men gör inte att situationen faller utanför ramen för UNRWA:s uppdrag. (
40
)
4.
Förslag till avgörande avseende den första frågan
64.
Mot bakgrund av de slutsatser jag just har dragit anser jag att de två kriterier som anges i punkt 34 ovan, och som används för att avgöra huruvida UNRWA:s skydd eller bistånd har ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, kan vara uppfyllda i en situation där en statslös person av palestinskt ursprung, som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd men för vilken det har blivit omöjligt att inom detta organs verksamhetsområde få tillgång till den medicinska behandling som personens hälsotillstånd kräver. Följaktligen kan en sådan situation falla inom – och inte falla utanför – tillämpningsområdet för inklusionsklausulen i denna bestämmelse.
65.
Denna tolkning förstärks enligt min mening av praktiska överväganden. Om EU-domstolen skulle fatta ett annat beslut, så skulle det nämligen inte bara medföra att en person som befinner sig i SW:s situation inte automatiskt skulle komma i åtnjutande av förmånerna i detta direktiv (med stöd av inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95), utan vederbörande skulle även vara förhindrad att göra anspråk på ”flyktingstatus” enligt någon av de övriga bestämmelserna i direktiv 2011/95, eftersom vederbörande, med tillämpning av undantagsklausulen i nämnda direktiv, skulle vara undantagen från direktivet i dess helhet. Vederbörande skulle med andra ord befinna sig i en mindre gynnsam situation än andra asylsökande (sådana på vilka artikel 12.1 a i direktiv 2011/95 inte är tillämplig), eftersom dessa andra personer åtminstone skulle kunna åberopa dessa allmänna villkor för att göra anspråk på flyktingstatus, medan han eller hon inte skulle kunna göra det. En sådan lösning skulle enligt min mening uppenbart strida mot syftet med artikel 1 D i Genèvekonventionen, vilket jag erinrade om i punkt 27 ovan, och som är att garantera statslösa personer av palestinskt ursprung skydd och bistånd.
66.
Med detta sagt anser jag inte att ett jakande svar på den första frågan innebär att alla statslösa personer av palestinskt ursprung som enbart beklagar sig över den sjukvård de får (eller inte får) inom UNRWA:s verksamhetsområde automatiskt har rätt att tillerkännas flyktingstatus enligt direktiv 2011/95. Jag kommer nu att behandla den saken närmare, med avseende på den andra frågan.
B. Den andra frågan: När är inklusionsklausulen tillämplig i medicinska situationer?
67.
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i vilka kriterier som de nationella domstolarna ska tillämpa för att avgöra vilka situationer – bland dem situationen när en statslös person av palestinskt ursprung, som har begagnat sig av UNRWA:s ”skydd eller bistånd”, gör gällande att det har blivit omöjligt för honom eller henne att inom UNRWA:s verksamhetsområde få tillgång till den medicinska vård eller behandling som hans eller hennes hälsotillstånd kräver – som faller inom tillämpningsområdet för inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95.
68.
Inledningsvis kommer jag att göra tre viktiga anmärkningar.
69.
För det första vill jag säga några ord om den lösning som den franska regeringen har föreslagit. Enligt denna regering ska ett fall såsom det nu aktuella i det nationella målet inte avgöras på grundval av inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, utan i stället enbart med stöd av nationella bestämmelser (
41
) som under vissa begränsade omständigheter ger tredjelandsmedborgare eller statslösa personer möjlighet att stanna inom medlemsstatens territorium, bland annat på grund av sin hälsa.
70.
Till stöd för denna slutsats har den franska regeringen hänvisat till skäl 15 i direktiv 2011/95, i vilket det erinras om att medlemsstaterna kan tillåta sådana personer att stanna inom deras territorier, efter en skönsmässig bedömning, av ömmande eller humanitära skäl. I samma skäl anges att personer som utnyttjar denna möjlighet inte faller inom, utan utanför tillämpningsområdet för detta direktiv.
71.
Jag anser, i motsats till vad nämnda regering har hävdat, att detta skäl inte kan förstås så, att en person ska undantas från tillämpningsområdet för direktiv 2011/95 närhelst vederbörande har möjlighet att åberopa nationella bestämmelser som ger rätt att stanna av ömmande eller humanitära skäl. Där anges snarare endast att om en person faktiskt har beviljats en sådan rätt att stanna, faller han eller hon utanför tillämpningsområdet för detta direktiv. Av detta följer att de behöriga administrativa eller rättsliga myndigheterna, utom under dessa specifika omständigheter, först måste kontrollera huruvida den berörda personen har rätt till internationellt skydd (eller, om han eller hon är statslös person av palestinskt ursprung, huruvida han eller hon omfattas av inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95) och för det fall att personen inte har det, och endast då, ska de därefter bedöma huruvida han eller hon kan tillerkännas skydd av ömmande eller humanitära skäl enligt nationell rätt. Jag ser därför ingen anledning till att den senare typen av skydd skulle ha företräde framför den förra typen av skydd, så som den franska regeringen har föreslagit.
72.
För det andra måste det göras en bedömning av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna för att fastställa om UNRWA:s skydd eller bistånd har ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95. Vad gäller bedömningen av de faktiska omständigheterna erinrar jag om att det, som jag redan har angett i punkt 34 ovan, är nödvändigt att göra denna bedömning från fall till fall, med beaktande av samtliga relevanta omständigheter, som antingen kan ha samband med den berörda personen (det vill säga personens hälsotillstånd, den behandling som personen behöver och, med hjälp av experter, de konkreta följderna för vederbörande om han eller hon inte skulle få denna behandling), eller vara av kontextuell natur, vilket särskilt inbegriper frågan huruvida den medicinska vård eller behandling som krävs är tillgänglig i medlemsstaterna, och den specifika situationen i den eller de stater där UNRWA verkar. (
42
) Detta är enligt min mening en mycket viktig punkt. I en situation såsom den aktuella i förevarande mål är de förhållanden som statslösa personer av palestinskt ursprung lever under som grupp i Libanon, liksom de levnadsförhållanden som SW personligen konfronteras med, nämligen relevanta för frågan huruvida UNRWA:s skydd eller bistånd har ”upphört”.
73.
I förevarande fall innebär detta att den medicinska behandling som SW kan erhålla både direkt från UNRWA och från det libanesiska hälso- och sjukvårdssystemet med hjälp av detta organ, eftersom han är registrerad hos UNRWA i Libanon, ska beaktas vid bedömningen av huruvida han har rätt att komma i åtnjutande av förmånerna i direktiv 2011/95. På ett mer övergripande plan är det omöjligt att särskilja UNRWA:s åtgärder (eller brist på åtgärder) från det sammanhang i vilket UNRWA verkar. (
43
)
74.
För det tredje, vad gäller den rättsliga bedömningen, håller jag med den belgiska och franska regeringen om att inte varje hälsoproblem eller medicinskt tillstånd för vilket behandling inte är tillgänglig inom UNRWA:s verksamhetsområde kan leda till slutsatsen att detta organs ”skydd eller bistånd” har upphört. Det måste fastställas en tröskel för när skadan ska anses vara tillräckligt allvarlig, och endast i exceptionella situationer bör det enligt min mening tillåtas förflyttningar från ett skyddsområde (UNRWA:s verksamhetsområde) till ett annat (en medlemsstat). Om så inte vore fallet, skulle man lätt kunna hamna i en situation där varje person som omfattas av undantagsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, och som anser att den medicinska vård eller behandling som han eller hon har erhållit (eller kan komma att erhålla) inom UNRWA:s verksamhetsområde inte är lika effektiv eller kvalificerad som den vård eller behandling som han eller hon skulle kunna erhålla i en medlemsstat, skulle kunna hävda att detta organs ”skydd eller bistånd” avseende honom eller henne har ”upphört” och beviljas flyktingstatus enligt direktiv 2011/95.
75.
Den allvarlighetsgrad som krävs måste följaktligen vara tillräckligt hög för att fungera som en begränsande faktor och för att motverka situationer där personer kan ”välja och vraka”, liksom situationer där myndigheterna översvämmas av asylansökningar från statslösa personer med palestinskt ursprung. Om den allvarlighetsgrad som krävs är ”för hög” skulle det samtidigt kunna göra det praktiskt taget omöjligt för en person att åberopa inklusionsklausulen i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95, även under omständigheter där vederbörandes i stadgan fastställda rättigheter, såsom särskilt rätten till mänsklig värdighet, rätten till liv och rätten att slippa utsättas för tortyr eller förnedrande behandling eller bestraffning, (
44
) vilka inte kan inskränkas, (
45
) har kränkts. Det är därför nödvändigt att göra en lämplig avvägning.
76.
Efter dessa förtydliganden vill jag, såsom jag har förklarat i avsnitt A ovan, erinra om att två kriterier måste vara uppfyllda för att UNRWA:s ”skydd eller bistånd” ska anses ha ”upphört”, nämligen dels att sökandens personliga säkerhet ska vara allvarligt hotad (det första kriteriet), dels att UNRWA ska sakna möjlighet att inom området garantera honom eller henne sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med detta organs uppdrag (det andra kriteriet).
77.
Medan det andra kriteriet, i en situation såsom den aktuella i det nationella målet, i huvudsak kräver att det kan fastställas att UNRWA saknar möjlighet att garantera att personens grundläggande medicinska och hälsorelaterade behov kan tillgodoses om han eller hon skulle stanna kvar inom detta organs verksamhetsområde, kan det första kriteriet enligt min mening delas upp i tre krav. För det första måste det föreligga ett eller flera hot mot den berörda personens säkerhet som, i en sådan situation, är det naturligt förekommande sjukdomstillstånd som personen lider av (ett internt hot), vilket förvärras av yttre faktorer. För det andra ska dessa hot vara sådana att det kan fastställas att den personliga säkerheten är ”allvarligt hotad” (de kan med andra ord inte vara rent hypotetiska utan måste vara tillräckligt verkliga). För det tredje måste den skada som personen skulle lida om vederbörande stannade kvar inom UNRWA:s verksamhetsområde vara tillräckligt allvarlig (annars kan nämnda hot inte anses vara tillräckligt allvarliga för att äventyra ”den personliga säkerheten”).
78.
När det gäller detta tredje krav anser jag i detta sammanhang att det är uppenbart att det måste fastställas en tröskel för när skadan ska anses vara tillräckligt allvarlig. På samma sätt kräver även det andra kriteriet, vilket innebär att de situationer där en persons ”grundläggande medicinska och hälsorelaterade behov” kan anses vara uppfyllda måste avgränsas från de situationer där de inte kan anses vara det, att en tröskel fastställs. Enligt min mening kan nämligen endast vissa grundläggande medicinska och hälsorelaterade behov, som om de inte tillgodoses skulle leda till döden eller allvarlig skada, anses vara ”grundläggande”. Med hänsyn till det kriteriet följer härav att fokus måste vara på allvarlig skada.
79.
När det gäller vad som kan förstås med ”allvarlig skada” påminner jag om att det i skäl 16 i direktiv 2011/95 erinras om vikten av att respektera de grundläggande rättigheter som erkänns i stadgan, (
46
) såsom de tolkats i EU-domstolens praxis och, med stöd av artikel 52.3 i stadgan, i praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) vad gäller motsvarande rättigheter. Det är också allmänt vedertaget att artikel 4 i stadgan, som skyddar rätten till liv och rätten att inte utsättas för tortyr eller förnedrande bestraffning och behandling, motsvarar artikel 3 i Europakonventionen. (
47
)
80.
När det gäller den sistnämnda bestämmelsen framgår det tydligt av Europadomstolens praxis att smärta som orsakas av en naturligt uppkommen sjukdom, oavsett om den är fysisk eller psykisk, är tillräckligt allvarlig, (
48
) särskilt när det finns grundad anledning att anta att det, när det gäller den berörda personen, även om hon eller han inte riskerar att dö mycket snart, kommer att uppstå en verklig risk, på grund av att det saknas adekvat vård eller att vederbörande inte skulle få tillgång till den vården, för att hans eller hennes hälsotillstånd allvarligt, snabbt och oåterkalleligt förvärras med intensiva smärtor och en kraftigt minskad förväntad livslängd som följd.
81.
Jag anser att samma tröskel måste tillämpas i förevarande mål. En person måste anses löpa allvarlig risk för att lida allvarlig skada och vederbörandes grundläggande medicinska eller hälsorelaterade behov kan inte anses ha blivit tillgodosedda i en situation där i) han eller hon riskerar att avlida mycket snart eller ii) det finns grundad anledning att anta att det, när det gäller den berörda personen, även om hon eller han inte riskerar att dö mycket snart, kommer att uppstå en verklig risk, på grund av att det saknas adekvat vård eller att vederbörande inte skulle få tillgång till den vården, för att personens hälsotillstånd allvarligt, snabbt och oåterkalleligt förvärras med intensiva smärtor och en kraftigt minskad förväntad livslängd som följd.
82.
Det är en ganska hög tröskel. Det är viktigt att notera att denna tröskel endast grundar sig på den grad av skada som den berörda personen löper en allvarlig eller verklig risk att drabbas av, oavsett vilken typ av medicinskt tillstånd det rör sig om och hur sällsynt eller vanligt det är.
83.
Slutligen vill jag tillägga att den tröskel som jag just har föreslagit enligt min mening har ett nära samband med respekten för den mänskliga värdigheten. Jag erinrar om att det i skäl 16 i direktiv 2011/95 klargörs att direktivet ”särskilt” syftar till att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten. EU-domstolen har dessutom redan hänvisat till den mänskliga värdigheten i sin dom i målet Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier), där den konstaterade att en person inte kan anses ha blivit tvingad att lämna UNRWA:s insatsområde om han eller hon har kunnat vistas där i säkerhet och under värdiga levnadsvillkor, utan risk för att – så länge personen i fråga inte kan återvända i säkerhet – sändas tillbaka till det territorium där han eller hon har sin vanliga vistelseort. (
49
)
84.
Såväl kommissionen som klaganden i det nationella målet anser att frågan huruvida en person som är registrerad hos UNRWA kan vistas under ”värdiga levnadsförhållanden” inom detta organs verksamhetsområde är relevant för bedömningen av huruvida vederbörande löper en allvarlig eller verklig risk för att lida allvarlig skada och huruvida hans eller hennes grundläggande medicinska och hälsorelaterade behov kan tillgodoses.
85.
Jag delar denna uppfattning. Enligt min mening är den tröskel som jag har beskrivit i punkt 81 ovan helt enkelt ett närmare uttryck för just detta krav. (
50
)
V. Förslag till avgörande
86.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) på följande sätt:
1.
Artikel 12.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet,
ska tolkas så, att säkerheten för en person som har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd kan vara allvarligt hotad och att han eller hon kan befinna sig i en situation där detta organ saknar möjlighet att garantera honom eller henne sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med organets uppdrag, när personen lider av ett medicinskt tillstånd och det är omöjligt för honom eller henne att inom UNRWA:s verksamhetsområde få tillgång till den medicinska behandling eller vård som krävs.
2.
Artikel 12.1 a i direktiv 2011/95
ska tolkas så, att det i en sådan situation är nödvändigt att fastställa att personen löper en allvarlig risk för allvarlig skada och att UNRWA inte kommer att kunna garantera att personens grundläggande medicinska och hälsorelaterade behov kan tillgodoses om han eller hon skulle stanna inom detta organs verksamhetsområde. Båda kraven är uppfyllda när det kan fastställas att om personen stannar kvar inom detta område i) riskerar han eller hon att avlida mycket snart eller ii) det finns grundad anledning att anta att det, när det gäller den berörda personen, även om han eller hon inte riskerar att avlida mycket snart, kommer att uppstå en verklig risk, på grund av att vederbörande inte kan få tillgång till adekvat medicinsk behandling eller vård, för att personens hälsotillstånd allvarligt, snabbt och oåterkalleligt förvärras med intensiva smärtor eller en kraftigt minskad förväntad livslängd som följd.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	I slutet av år 2021 omfattades 5,8 miljoner palestinska flyktingar av UNRWA:s mandat, medan 21,3 miljoner flyktingar stod under beskydd av FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) (se UNHCR, 16 juni 2022, ”Global displacement hits another record, capping decade-long rising trend” (”Den globala tvångsförflyttningen slår ännu ett rekord som kröner en decennielång uppåtgående trend”, tillgänglig online på adress: https://www.unhcr.org/news/press/2022/6/62a9d2b04/unhcr-global-displacement-hits-record-capping-decade-long-rising-trend.html).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).
(
4
)	Se dom av den 17 juni 2010, Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351) (nedan kallad domen i målet Bolbol), dom av den 19 december 2012, Abed El Karem El Kott m.fl. (C‑364/11, EU:C:2012:826) (nedan kallad domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl.), dom av den 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584) (nedan kallad domen i målet Alheto), dom av den 13 januari 2021, Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier) (C‑507/19, EU:C:2021:3) (nedan kallad domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier)), och dom av den 3 mars 2022, Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung) (C‑349/20, EU:C:2022:151) (nedan kallad domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung)). Flera av dessa domar avser tolkningen av artikel 12.1 a i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12, och rättelse EUT L 204, 2005, s. 24), vilket har upphävts och ersatts av direktiv 2011/95. Eftersom denna bestämmelse är identisk med artikel 12.1 a i sistnämnda direktiv, kommer jag dock att hänvisa till domar som avser det ena eller det andra instrumentet utan att göra någon åtskillnad mellan dem.
(
5
)	Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning undertecknades den 28 juli 1951 i Genève (Förenta nationernas traktatsamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)) och trädde i kraft den 22 april 1954. Konventionen kompletterades och ändrades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och som i sin tur trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen).
(
6
)	I begäran om förhandsavgörande används uttrycket ”tertiär sjukvård”. Detta uttryck ska, såsom parterna och berörda parter förklarade vid förhandlingen, förstås så, att det avser medicinsk vård som innebär avancerade och komplexa diagnoser, förfaranden och behandlingar.
(
7
)	Enligt skäl 3 i direktiv 2011/95 grundar sig unionens asylsystem på en ”fullständig och absolut tillämpning av Genèvekonventionen” och ett antal bestämmelser i detta direktiv hänvisar till eller återger innehållet i bestämmelser i denna konvention. Vidare föreskrivs i artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) att ”[r]ätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen” och enligt artikel 78.1 FEUF ska den gemensamma politiken avseende asyl ”överensstämma” med nämnda konventionen. Av detta följer att även om Europeiska unionen inte har undertecknat Genèvekonventionen, så måste unionens rättsliga ram avseende asyl tolkas på ett sätt som står i överensstämmelse med den konventionen (se även, i detta avseende, domen i målet Bolbol, punkt 37).
(
8
)	Se, i detta avseende, domen i målet Alheto, punkt 87. I den domen betecknade EU-domstolen undantagsklausulen som ”en grund för undantag från flyktingstatus” och inklusionsklausulen som ”en grund för upphörande att tillämpa grunden för undantag”. För enkelhetens skull föredrar jag att i stället använda uttrycken ”undantagsklausul” och ”inklusionsklausul”.
(
9
)	Undantagsklausulen är endast tillämplig på personer som faktiskt har begagnat sig av UNRWA:s skydd eller bistånd. Den kan inte omfatta personer som endast har eller har haft rätt till beskydd eller bistånd från denna organisation, men som inte faktiskt har erhållit sådan hjälp (se domen i målet Bolbol, punkt 51).
(
10
)	Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 71.
(
11
)	I synnerhet behöver den berörda personen inte visa att han eller hon har en välgrundad fruktan för förföljelse i den mening som avses i artikel 2 d i direktiv 2011/95. De nationella myndigheterna måste emellertid fortfarande kontrollera att han eller hon inte omfattas av något eller några av de andra undantagen i artikel 12.1 b, artikel 12.2 och artikel 12.3 i detta direktiv (se, i detta avseende, domen i målet Alheto, punkt 86 och där angiven rättspraxis). Dessutom måste personen fortfarande ansöka om flyktingstatus. Det faktum att de berörda personerna automatiskt ska komma i åtnjutande av förmånerna i direktiv 2011/95 medför således inte någon ovillkorlig rätt för vederbörande att tillerkännas flyktingstatus (se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 75).
(
12
)	C‑585/16, EU:C:2018:327, punkt 36.
(
13
)	Artikel 1 D i Genèvekonventionen hänvisar inte specifikt till UNRWA. I stället nämns, i mera allmänna ordalag, ”andra organ eller institutioner inom Förenta nationerna än [UNCHR]”.
(
14
)	Se förslag till avgörande av generaladvokat Sharpston i målet Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:119, punkt 41).
(
15
)	Ibidem, punkt 43.
(
16
)	Se punkt 21 ovan.
(
17
)	Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 62.
(
18
)	Ibidem, punkt 68.
(
19
)	Se, exempelvis, religionsfrihet (artikel 4 i Genèvekonventionen), tillgång till domstolsprövning, rättsligt bistånd och undantag från kravet på att ställa säkerhet för rättegångskostnader (artikel 16), offentligt stöd (artikel 23), arbetslagstiftning och social trygghet (artikel 24.1).
(
20
)	Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 56.
(
21
)	Ibidem, punkterna 58 och 59. För fullständighetens skull vill jag tillägga att EU-domstolen har preciserat att det inte räcker med att en person inte befinner sig inom detta område eller frivilligt beslutar att lämna det för att biståndet ska anses ha upphört.
(
22
)	Härvid ska hänsyn inte endast tas till de relevanta omständigheter som föreligger vid tidpunkten för den berörda personens avresa från UNRWA:s verksamhetsområde, utan även till de omständigheter som föreligger vid den tidpunkt då de behöriga administrativa myndigheterna prövar en ansökan om flyktingstatus eller då de relevanta rättsliga myndigheterna prövar ett överklagande av ett beslut om avslag på en sådan status (se domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkt 58).
(
23
)	Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 63.
(
24
)	I de situationer som förelåg i de förfaranden som ledde till domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl. hade exempelvis de berörda personerna blivit utsatta för kränkningar, misshandel, godtyckliga arresteringar, tortyr eller förnedring av libanesiska soldater, deras hem hade satts i brand och skadats och/eller de hade mottagit dödshot.
(
25
)	Jag har förstått att den belgiska regeringen anser att det i princip endast är hot eller brister som drabbar statslösa personer av palestinskt ursprung som grupp eller som är av systemisk karaktär (till skillnad från individuella eller isolerade hot) som är relevanta. En så restriktiv tolkning är enligt min mening felaktig. Om denna regerings synsätt skulle godtas, skulle nämligen den individuella bedömning som de nationella myndigheterna ska göra bli meningslös. EU-domstolen har dessutom redan bekräftat att det är tillräckligt att fastställa att biståndet eller skyddet från UNRWA, ”på objektiva grunder eller på grund av personens situation”, faktiskt har upphört av någon anledning (se domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkt 72).
(
26
)	Ibidem, punkterna 24 och 50.
(
27
)	Såsom klaganden i det nationella målet har påpekat ingår ”hälsa” och ”funktionshinder” bland de ”personliga omständigheter” som kan ge en statslös person av palestinskt ursprung rätt till flyktingstatus enligt UNHCR:s riktlinjer för internationellt skydd nr 13, punkt 24.
(
28
)	Enligt min mening är det av vikt att personens hälsotillstånd förvärras av sådana yttre faktorer. Jag anser att det förhåller sig på ett annat sätt när det inte finns någon som helst medicinsk behandling eller vård som skulle kunna lindra personens smärta eller lidande, eller om han eller hon helt enkelt vägrar att ta emot den medicinska behandling som krävs (i vilket fall den förvärrande faktorn är av intern, och inte av extern, karaktär).
(
29
)	Se domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkterna 70 och 71.
(
30
)	Det ska tilläggas att den praxis från EU-domstolen som dessa regeringar grundar sin argumentation på, där det i huvudsak anges att en person som lider av en allvarlig sjukdom inte måste beviljas internationellt skydd enbart av det skälet att det saknas lämplig behandling i ursprungslandet, såvida vederbörande inte avsiktligen har berövats sådan vård (se dom av den 18 december 2014, M’Bodj, C‑542/13, EU:C:2014:2452, punkt 36), inte avser statslösa personer av palestinskt ursprung, utan andra asylsökande. Som jag har förklarat i punkterna 26–28 ovan befinner sig statslösa personer av palestinskt ursprung inte i samma situation och omfattas inte heller av samma krav som andra asylsökande.
(
31
)	Se punkt 21 ovan.
(
32
)	Se domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier), punkt 67.
(
33
)	Se domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 63 (min kursivering).
(
34
)	Se domen i målet Alheto, punkt 84, och domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier), punkt 48.
(
35
)	Se, i detta avseende, domen i målet Abed El Karem El Kott m.fl., punkt 60.
(
36
)	Jag noterar att det framgår av UNRWA:s skrivelse av den 22 september 2021 till UNHCR, där UNRWA:s mandat och tjänster beskrivs (tillgänglig på adress https://www.unrwa.org/resources/about-unrwa/UNRWA_letter_to_UNHCR) att UNRWA:s tjänster bland annat omfattar tillhandahållande av grundläggande utbildning och primärvård. Vid första anblicken förefaller det således som att tertiär sjukvård inte skulle vara inbegripen, men enligt min åsikt leder denna lucka inte nödvändigtvis till att den första frågan ska besvaras nekande.
(
37
)	Det ankommer naturligtvis på den nationella domstolen att kontrollera att så är fallet.
(
38
)	Se punkterna 51 och 52 ovan.
(
39
)	Se domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Flyktingstatus för en statslös palestinier), punkterna 55 och 56.
(
40
)	I annat fall skulle, såsom kommissionen har påpekat, överväganden som exempelvis rör budgetbegränsningar – som är relevanta för bedömningen av huruvida UNRWA faktiskt kan tillhandahålla konkret skydd eller bistånd – nämligen bli själva skälet till att detta skydd eller bistånd inte skulle kunna anses ha ”upphört” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95.
(
41
)	Den franska regeringen har, i detta avseende, hänvisat till artikel L425-9 i Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (lagen om utlänningars inresa och vistelse samt om asylrätt).
(
42
)	EU-domstolen har nämligen konstaterat att ”statens roll … även [kan] vara avgörande för att UNRWA ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt och säkerställa att de berörda personerna lever under värdiga förhållanden” (se domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkterna 82 och 83). Jag noterar att EU-domstolen i den domen även slog fast att behovet av att ta hänsyn till samtliga relevanta individuella omständigheter, inbegripet alla relevanta uppgifter om den stat eller de stater där UNRWA verkar, följer direkt av artikel 4.3 i direktiv 2011/95 (se punkt 54 i denna dom). I den bestämmelsen anges de faktorer som de behöriga administrativa eller rättsliga myndigheterna ska beakta när de bedömer en ansökan om internationellt skydd.
(
43
)	För att ta ett enkelt exempel är det uppenbart att ett krig i den stat där UNRWA verkar kan ha en direkt inverkan på huruvida UNRWA kan tillhandahålla ”skydd eller bistånd” i den mening som avses i artikel 12.1 a i direktiv 2011/95. Jag vill tillägga att EU-domstolen i domen i målet Secretary of State for the Home Department (Flyktingstatus för en statslös person av palestinskt ursprung), punkt 80, även angav att allt bistånd som tillhandahålls av aktörer i det civila samhället, såsom icke-statliga organisationer, ska beaktas, under förutsättning att UNRWA har ett formellt och stabilt samarbetsförhållande med dem, inom ramen för vilket dessa bistår UNRWA vid fullgörandet av dess uppdrag.
(
44
)	Se artiklarna 1, 2 och 4 i stadgan.
(
45
)	EU-domstolen har till exempel konstaterat att förbudet mot omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling, som föreskrivs i artikel 4 i stadgan, är absolut (se dom av den 5 april 2016, Aranyosi och Căldăraru, C‑404/15 och C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punkt 85).
(
46
)	Se även domen i målet Bolbol, punkt 38 och där angiven rättspraxis.
(
47
)	Se dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis) (C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 65 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis)).
(
48
)	Se, i detta avseende, Europadomstolen, 13 december 2016, Philippou mot Cypern, CE:ECHR:2016:1213JUD004173810, §§ 178 och 183. Se även domen i målet Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), punkterna 63 och 66. Denna rättspraxis avser situationer där en allvarligt sjuk person avlägsnas. Jag anser ändå att den är relevant för förevarande mål.
(
49
)	Se punkt 54 i den domen och där angiven rättspraxis.
(
50
)	EU-domstolen grundade sig på såväl det tvådelade gräns som jag har beskrivit som begreppet ”mänsklig värdighet” i domen i målet Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), punkterna 63 och 71.