61995CC0321_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1 In de onderhavige zaak dient het Hof zich uit te spreken over de hogere voorziening die krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG is ingesteld tegen de beschikking van 9 augustus 1995 van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen.(1) Bij de bestreden beschikking werd een beroep dat door milieuorganisaties en particulieren krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag was ingesteld, tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie om aan de Spaanse regering, naast de oorspronkelijke reeds toegekende bedragen, 12 miljoen ECU extra uit te betalen ter dekking van de uitgaven voor de bouw van twee elektrische centrales op de Canarische Eilanden. Dat besluit moet, volgens verzoeksters, zijn genomen tussen 7 maart 1991, de datum waarop besluit C(91) 440 van de Commissie tot financiering van het bewuste werk werd genomen, en 29 oktober 1993, de datum waarop de Commissie bevestigde dat genoemde bedragen reeds aan de Spaanse regering waren uitbetaald.
2 Vermelding verdient in de eerste plaats, dat in deze zaak van het Hof een standpunt wordt gevraagd over de wijze en de voorwaarden waaronder genoemd artikel 173, vierde alinea, EG-Verdrag toepassing vindt in gevallen waarin verzoeksters hun procesbelang zeggen te ontlenen aan de door hen gevreesde gevolgen voor het milieu van de litigieuze handeling van de gemeenschapsinstellingen.
II - Feiten en procesverloop
3 De feitelijke toedracht van de onderhavige zaak wordt in de bestreden beschikking als volgt beschreven:
Bij besluit C(91) 440 van 7 maart 1991, vastgesteld op de grondslag van verordening (EEG) nr. 1787/84 van de Raad van 19 juni 1984 inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling(2), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3641/85 van de Raad van 20 december 1985(3), stemde de Commissie toe met toekenning van financiële bijstand uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (hierna: "EFRO") aan het Koninkrijk Spanje, tot een bedrag van maximaal 108 578 419 ECU, voor de bouw door de Unión Eléctrica de Canarias SA (hierna: "Unelco") van twee elektrische centrales op de Canarische Eilanden, en wel op Gran Canaria en Tenerife. Die financiering zou worden gespreid over vier jaar, en het voor het eerste jaar (1991) vastgestelde bedrag werd betaalbaar op het moment waarop verweerster besluit C(91) 440 vaststelde. De latere uitbetalingen zouden kunnen worden verminderd of opgeschort wanneer onderzoek onregelmatigheden aan het licht bracht, en met name in geval van een belangrijke wijziging die de uitvoeringswijze beïnvloedde zonder dat daarvoor voorafgaande goedkeuring van de Commissie was gevraagd. Deze voorwaarde was vastgelegd in artikel 5 van genoemd besluit van de Commissie, en tevens in de punten A.20, A.21 en C.2 van bijlage III van het besluit.
4 Reeds op 23 december 1991 hadden twee van de rekwiranten de Commissie in verband met de op Gran Canaria ondernomen werkzaamheden medegedeeld, dat Unelco had verzuimd overeenkomstig de geldende gemeenschapsbepalingen(4) een van de milieueffectbeoordeling te doen plaatsvinden. Ook een andere rekwirant had bij schrijven van 23 november 1992 de Commissie erop geattendeerd, dat Unelco reeds werkzaamheden op Gran Canaria en Tenerife had ondernomen zonder dat de Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias (Commissie voor ruimtelijke ordening en milieu van de Canarische Eilanden; hierna: "CUMAC") overeenkomstig de nationale wetgeving ter zake een verklaring omtrent de milieueffecten had afgegeven.
5 Op 3 december 1992 bracht de CUMAC twee verklaringen uit over de milieueffecten van de bouw van de elektrische centrales op Gran Canaria en Tenerife. Tegen deze verklaring werden op 26 maart en 2 april 1993 door twee plaatselijke verenigingen voor milieubescherming (5), welk artikel bepaalt: "De acties die door de structuurfondsen, de EIB of een ander bestaand financieringsinstrument worden gefinancierd, moeten in overeenstemming zijn met de Verdragen en de op grond van de Verdragen vastgestelde besluiten, alsmede met het beleid van de Gemeenschap, inclusief het beleid inzake milieubescherming." Bij schrijven van 23 juni 1993 antwoordde de directeur-generaal van DG XVI Greenpeace die gegevens niet te kunnen verstrekken, aangezien zij interne besluitvormingsprocedures betroffen, maar hij verzekerde, "dat het besluit van de Commissie pas is genomen na ampel overleg tussen de verschillende betrokken diensten". Op 29 oktober 1993 vond in de burelen van de Commissie te Brussel een bijeenkomst plaats tussen Greenpeace en DG XVI over de financiering door het EFRO van de bouw van de elektrische centrales op Gran Canaria en Tenerife.
7 Op 21 december 1993 hebben rekwiranten voor het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit tot voortzetting van de financiering van het werk. Het Koninkrijk Spanje heeft zich in de procedure voor het Gerecht gevoegd. Bij beschikking van 9 augustus 1995 aanvaardde het Gerecht de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, en verwierp daarmee het beroep.
8 Tegen die beschikking hebben de in eerste instantie in het ongelijk gestelde partijen hogere voorziening ingesteld, strekkende tot vernietiging van de beschikking van het Gerecht, alsnog ontvankelijkverklaring van hun beroep en verwijzing van de Commissie in de kosten. De Commissie vordert de verwerping van de hogere voorziening of, subsidiair, niet-ontvankelijkverklaring van het oorspronkelijke beroep op een van de overige gronden die zij in eerste instantie had aangevoerd, en tenslotte de veroordeling van rekwiranten in de kosten. Het Koninkrijk Spanje vordert de afwijzing van de hogere voorziening, bekrachtiging van de beschikking van het Gerecht en veroordeling van rekwiranten in de kosten.
9 In zijn bestreden beschikking onderzocht het Gerecht of verzoeksters procesbevoegdheid toekomt in het voor hem ingestelde beroep, waarbij het onderscheid maakte tussen de particuliere verzoekers en de verzoekende milieuverenigingen.
10 a) Wat de eerste categorie betreft is het Gerecht uitgegaan van de vaste rechtspraak van zowel het Hof als het Gerecht, dat "(...) degenen die niet de adressaten van een beschikking zijn, slechts kunnen stellen individueel te worden geraakt, indien de beschikking hem betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat".(7) Hiermee heeft het Gerecht niet de uitlegging aan artikel 173, vierde alinea willen geven waarvoor verzoekers pleiten, namelijk dat de aangehaalde beperkende rechtspraak niet zou mogen worden overgedragen op gevallen waarin de door de bestreden beschikking geraakte belangen niet van economische aard zijn, maar de schade bestaat uit de nadelige gevolgen voor het milieu van de onrechtmatige gedraging van de gemeenschapsinstellingen. Het Gerecht oordeelde dan ook dat het wezenlijke criterium waarvan in de rechtspraak wordt uitgegaan, "te weten dat zich voldoende omstandigheden moeten voordoen op grond waarvan de derde-verzoeker kan stellen dat hij door de bestreden beslissing wordt geraakt op een wijze die hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert, van toepassing blijft, wat ook de aard van de belangen - economische of andere - waarin de verzoekers worden getroffen".(8) Het inroepen van enkel schade die in algemene en abstracte zin zeer vele, niet vooraf bepaalbare justitiabelen kan treffen, "(...) op een wijze die hen niet op soortgelijke wijze individualiseert als de adressaat van een beschikking (...)"(9) kan niet volstaan om een verzoeker procesbevoegdheid te verlenen. Het Gerecht was voorts van oordeel dat die rechtspraak de enige juiste uitlegging vormt van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag; in de beschikking wordt uitdrukkelijk overwogen dat het bestreden besluit de verzoeker rechtstreeks en individueel moet raken. Aan dit standpunt wordt niet afgedaan door de vaststelling, dat de laatste jaren een ontwikkeling gaande is in die zin, dat de nationale rechterlijke instanties procesbevoegdheid reeds aannemen bij de enkele aanwezigheid van "voldoende" belang van verzoekers, met name op het gebied van milieubescherming.(10) Om bovengenoemde redenen diende volgens het Gerecht te worden onderzocht of verzoekers in casu door het bestreden besluit individueel worden geraakt. Deze vraag beantwoordt het Gerecht ontkennend, lettend op een tweetal cruciale omstandigheden, die in de punten 54 tot en met 56 van de bestreden beschikking worden uiteengezet, en die als volgt luiden:
11 "Dienaangaande stelt het Gerecht in de eerste plaats
vast, dat verzoekers zestien particulieren zijn, die zich beroepen hetzij op hun enkele objectieve hoedanigheid van plaatselijk inwoner', visser', of landbouwer', hetzij op hun hoedanigheid van iemand die bezorgd is over de mogelijke gevolgen van de bouw van twee elektrische centrales voor het plaatselijke toerisme, de gezondheid van de bewoners van de Canarische Eilanden en hun leefmilieu. Verzoekers maken dus geen aanspraak op een hoedanigheid die wezenlijk verschilt van die van al degenen die in de betrokken regio wonen of werken. Te hunnen aanzien is het bestreden besluit, in zoverre het financiële bijstand toekent voor de bouw van twee elektrische centrales op Gran Canaria en Tenerife, dus een maatregel waarvan de gevolgen op objectieve, algemene en abstracte wijze diverse categorieën van justitiabelen en in feite een ieder die in de betrokken regio woont of verblijft, kunnen raken.
12 Verzoekers worden door het bestreden besluit derhalve niet anders geraakt dan iedere andere plaatselijke inwoner, visser, landbouwer of toerist die zich feitelijk of potentieel in een gelijke situatie bevindt (arrest Spijker/Commissie, reeds aangehaald, punt 9; beschikking Gerecht van 21 februari 1995, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e.a./Commissie, T-117/94, Jurispr. blz. II-455, punt 25).
13 In de tweede plaats moet worden vastgesteld, dat de omstandigheid dat verzoekers sub 2, 5 en 6 een klacht bij de Commissie hebben ingediend, evenmin een bijzondere omstandigheid is waardoor zij ten opzichte van ieder ander kunnen worden geïndividualiseerd en waaraan zij procesbevoegdheid in het kader van artikel 173 van het Verdrag kunnen ontlenen. Het Gerecht merkt in dit verband op, dat er met betrekking tot de financiële bijstand door het EFRO geen specifieke procedures bestaan waardoor particulieren bij de vaststelling, de uitvoering en de voortgangscontrole van ter zake genomen beslissingen betrokken kunnen worden. Een klager kan dus niet aan de enkele indiening van een klacht en een eventuele daarop volgende briefwisseling met de Commissie procesbevoegdheid in de zin van artikel 173 ontlenen. Volgens de rechtspraak van het Hof immers kan iemand die een instelling niet verzoekt om te zijnen aanzien een beschikking te geven, maar om een onderzoek tegen derden te openen, wel worden geacht daar indirect belang bij te hebben, maar hij bevindt zich daardoor niet in de positie van de feitelijke of potentiële adressaat van een voor nietigverklaring vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag (arrest Hof van 10 juni 1982, Lord Bethell/Commissie, 246/81, Jurispr. blz. 2277)."
14 b) Wat betreft de procesbevoegdheid van de verzoekende verenigingen volgde het Gerecht de huidige rechtspraak, dat een vereniging die is opgericht ter behartiging van de collectieve belangen van een groep justitiabelen, geen procesbevoegdheid toekomt om een handeling van een gemeenschapsinstelling aan te vechten die de algemene belangen van die groep raakt, wanneer de individuele leden van die vereniging ook geen procesbevoegdheid hebben(11), behalve wanneer de vereniging een concrete rol heeft gespeeld in de procedure die tot vaststelling van een handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag heeft geleid; zulks onder de voorwaarde uiteraard dat die bijzondere rol de rechtvaardiging kan zijn voor ontvankelijkheid van het beroep dat door de vereniging wordt ingesteld, ook wanneer de leden niet rechtstreeks en individueel door de bestreden handeling worden geraakt.(12)
15 Op dat punt overweegt het Gerecht in de bestreden beschikking, dat de verzoekende verenigingen geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd waaruit blijkt van een individueel belang van hun leden ten opzichte van iedere andere inwoner van Gran Canaria en Tenerife. "In die omstandigheden meent het Gerecht, dat de wijze waarop de leden van de verenigingen eventueel in hun rechtspositie zijn aangetast, niet verschilt van die waarop de individuele verzoekers zeggen te zijn geraakt."(13) Het Gerecht oordeelde dat nu de individuele verzoekers niet kunnen worden geacht door het bestreden besluit individueel te worden geraakt, de leden van de verzoekende verenigingen dat logischerwijs evenmin kunnen zijn.
16 Vervolgens onderzocht het Gerecht of de contacten die tussen de Commissie en de verzoekende verenigingen, met name Greenpeace, hebben bestaan, voldoende grond kon zijn voor procesbevoegdheid van deze laatste. Op die vraag volgde een ontkennend antwoord, omdat het Gerecht vaststelde, ten eerste dat "er vóór de vaststelling van het bestreden besluit geen procedure door de Commissie is ingeleid waaraan Greenpeace heeft deelgenomen, en dat Greenpeace evenmin op enigerlei wijze gesprekspartner van de Commissie is geweest bij de totstandkoming van het basisbesluit C(91) 440 en/of van het litigieuze besluit"(14) en ten tweede, "dat de briefwisseling die Greenpeace met de Commissie heeft gevoerd, en het latere onderhoud met de diensten van de Commissie slechts een informatief karakter hadden, gelet op het feit dat de Commissie niet verplicht was verzoekers te raadplegen of te horen bij de uitvoering van besluit C(91) 440".(15)
17 Om die redenen heeft het Gerecht bij de bestreden beschikking het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bestreden besluit verzoekers "niet individueel" raakt, zonder de overige excepties van niet-ontvankelijkheid van de Commissie te onderzoeken. IV - Het wettelijk kader
18 Zoals reeds gezegd, draait het geschil om uitlegging van de vierde alinea van artikel 173 EG-Verdrag, die als volgt luidt: "Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder dezelfde voorwaarden beroep instellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, rechtstreeks en individueel raken." V - De argumenten van partijen A - De argumenten van rekwiranten
19 a) In hun memories geven rekwiranten in de eerste plaats het rechtskader aan dat relevant is voor de oplossing van het geschil, welk kader naar hun mening door het Gerecht onjuist is beoordeeld. Zij menen dat het Gerecht bij de toepassing van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag rekening had moeten houden met het volgende: besluit C(91) 440 van de Commissie, in de aanhef waarvan uitdrukkelijk wordt gesproken van de noodzaak dat de te financieren werken worden uitgevoerd in overeenstemming met de gemeenschapsrechtelijke vereisten op het gebied van milieubescherming, en met name met richtlijn 85/337, wegens de mogelijke gevolgen voor het milieu, schrijft de Commissie voor om zodra zij merkt dat bij de uitvoering van het werk het "communautaire beleid"(16) niet in acht wordt genomen, de betalingen van gemeenschapsfondsen in te houden, de bevoegde nationale autoriteiten te waarschuwen en de te nemen maatregelen vast te stellen. Bovendien bepaalt verordening nr. 2052/88 van de Raad, op basis waarvan besluit C(91) 440 werd vastgesteld, uitdrukkelijk dat de gefinancierde acties in overeenstemming moeten zijn met het beleid van de gemeenschap inzake milieubescherming.
20 Uit het bovenstaande leiden rekwiranten af, dat bij de uitvoering van besluit C(91) 440 de Commissie enerzijds stelselmatig had moeten controleren of de bouwplannen van het te financieren werk werden uitgevoerd overeenkomstig het communautaire milieurecht en met name met richtlijn 85/337, en anderzijds verdere financiering had moeten weigeren zodra zij constateerde dat de communautaire milieubepalingen niet in acht werden genomen. Nu de uitvoering van de het litigieuze project is begonnen voordat een beoordeling van de milieueffecten had plaats gevonden, en de Commissie van deze onregelmatigheid op de hoogte was, is het besluit van de Commissie om aan Spanje nogmaals een bedrag van 12 miljoen ECU uit te betalen, volgens hen een rechtstreekse schending van genoemde verplichtingen.
21 Op dat punt herinneren rekwiranten eraan, dat richtlijn 85/337, volgens de door hen voorgestane uitlegging, het publiek voor wie een openbaar of particulier project aanzienlijke milieueffecten kan hebben, een reeks rechten toekent, waaronder het recht op toegang tot informatie omtrent het project en "de mogelijkheid (...) zijn mening te geven alvorens een aanvang wordt gemaakt met het project". (17) Er zijn dus bepaalde rechten aan particulieren toegekend met betrekking tot de bescherming van het milieu, waarop rechthebbenden zich rechtstreeks kunnen beroepen, aangezien de relevante bepalingen van richtlijn 85/337, naar het Hof heeft verklaard(18), duidelijk en onvoorwaardelijk zijn en dus binnen de nationale rechtsorde rechtstreekse werking hebben.
22 Samengevat luidt de redenering op grond waarvan rekwiranten rechterlijke bescherming verlangen, als volgt: - Op de Commissie rust een verplichting om de financiering van het bewuste werk te staken of op te schorten, zodra zij vaststelt dat het werk wordt uitgevoerd in strijd met de gemeenschapsbepalingen. - Met de uitvoering van het werk werd immers reeds een aanvang gemaakt zonder voorafgaande milieueffectbeoordeling, hetgeen in strijd is met richtlijn 85/337, die op haar beurt rechten toekent aan een bepaalde categorie van burgers in de Gemeenschap. - Aangezien nu de Commissie, hoewel tijdig van dit verzuim op de hoogte gesteld, de aanvullende financiering niet heeft opgeschort, heeft zij de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen geschonden, bestaande, althans gedeeltelijk, in de handhaving van het recht van rekwiranten op bescherming van het milieu, welk recht zij ontlenen aan het gemeenschapsrecht in het algemeen en uit de aangehaalde bepalingen van richtlijn 85/337 in het bijzonder.
23 b) Rekwiranten betogen dat het Gerecht een onjuiste uitlegging en toepassing heeft gegeven aan artikel 173 van het Verdrag, omdat het niet de juiste criteria heeft gebruikt om te onderzoeken of verzoekers door de bestreden handeling van de Commissie individueel werden geraakt in de zin van artikel 173. Meer in het bijzonder heeft het Gerecht zich gehouden aan de rechtspraak van het Hof in verband met geschillen van zuiver economische aard, waarin is uitgemaakt dat een particulier tot een "gesloten kring" moet behoren om door een gemeenschapshandeling individueel te kunnen worden geraakt. Hiermee heeft het Gerecht volgens rekwiranten geen recht gedaan aan de specifieke aard en het specifieke karakter van de "milieubelangen", juist waar het Hof zich tot op heden nog niet heeft uitgesproken over het probleem, of particulieren procesbevoegdheid toekomt wanneer zij stellen dat de schade aan hun rechtsgoed is gelegen in de aantasting van het milieu.
24 Rekwiranten stellen dat de door het Gerecht gevolgde benadering tot een vacuüm leidt in de door het gemeenschapsrecht geboden rechtsbescherming, steeds wanneer het gaat om het toezicht op de naleving door de gemeenschapsinstellingen van de communautaire milieuwetgeving. Aangezien bescherming van het milieu een collectief rechtsgoed is, waarbij alle burgers van de Gemeenschap belang hebben, kan er geen sprake zijn van een "gesloten kring" van personen die bij schending van het milieurecht worden geraakt, althans zoals het Gerecht het begrip "gesloten kring" opvat. Volgens rekwiranten valt in de bestreden beschikking duidelijk te zien dat hantering van de klassieke rechtspraak ten aanzien van de vraag, wanneer een handeling verzoeker individueel raakt, in de praktijk tot gevolg heeft dat particulieren volledig verstoken blijven van een mogelijkheid om gemeenschapshandelingen aan te vechten die hun uit de bescherming van het milieu voortvloeiende belangen raken. Dit juridisch vacuüm springt nog duidelijker in het oog, wanneer men bedenkt dat de door artikel 179 bevoorrechte verzoekende partijen (dus de lidstaten, de Raad en de Commissie), er in gevallen als het onderhavige geen belang bij zullen hebben om de mogelijkheid aan te wenden die de tweede alinea van dit artikel hun verschaft.
25 Bovendien kan volgens rekwiranten in dit vacuüm niet worden voorzien met de mogelijkheid voor particulieren die voor de gemeenschapsrechter geen procesbevoegdheid hebben, zich voor de handhaving van hun rechten tot de nationale rechter te wenden, gebruik makend van de rechtsmiddelen die het nationale recht hun biedt. In casu kan de voor de Spaanse rechter ingestelde procedure alleen de wettigheid van de nationale handelingen betreffen en de niet-naleving door de Spaanse autoriteiten van de uit richtlijn 85/337 van de Raad voortvloeiende verplichtingen. De wettigheid van de voor het Gerecht aangevochten handeling van de Commissie daarentegen kan niet in het kader van een nationale procedure worden aangevochten, omdat de Spaanse rechter niet bevoegd is om de wettigheid van de uitbetaling door de Commissie van bepaalde bedragen ter financiering van een werk aan het gemeenschapsrecht te toetsen.(19)
26 Rekwiranten benadrukken eveneens, dat de uitkomst waartoe het Gerecht in zijn bestreden beschikking is gekomen, regelrecht in strijd is met de inmiddels vaste rechtspraak van de nationale rechters van de lidstaten, alsmede met de recente ontwikkelingen in het internationale recht. Op dit punt beroepen rekwiranten zich op een reeks vergelijkende criteria, waaruit zij afleiden dat de rechtsstelsels van de lidstaten alle een ontwikkeling te zien geven naar een verruimde procesbevoegdheid voor de rechtszoekende burger die opkomt voor zijn wettige belangen bij bescherming van het milieu. Zij merken op dat wanneer zij zich hadden moeten wenden tot een rechterlijke instantie van een lidstaat, hun beroep voor allen of voor sommigen onder hen ontvankelijk zou zijn verklaard.
27 Voorts druist de restrictieve uitlegging van het Gerecht in de bestreden beschikking in tegen de ontwikkelingen in het gemeenschapsrecht en het internationale recht op het gebied van de milieubescherming. Rekwiranten beroepen zich op de rechtspraak waarin het Hof de milieubescherming "een van de fundamentele doelstellingen van de Gemeenschap"(20) heeft genoemd en heeft verklaard dat de communautaire milieuwetgeving rechten en verplichtingen voor particulieren in het leven kan roepen.(21) Zij verwijzen ook naar het vijfde actieprogramma inzake het milieu, dat door de Raad en de vertegenwoordigers van de lidstaten werd goedgekeurd(22), beginsel tien van de Verklaring van Rio, die door de Gemeenschap is bekrachtigd, Agenda 21, het Verdrag van de Raad van Europa inzake de burgerrechtelijke aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van milieuvervuilende activiteiten, recente uitspraken van het Europese Hof voor de rechten van de mens in Straatsburg en het in 1993 door de Wereldbank ingestelde systeem voor administratief toezicht op haar handelingen wanneer deze een negatieve uitwerking op het milieu hebben.
28 Gelet op het bovenstaande bepleiten rekwiranten een andere uitlegging van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. Om te bepalen, of een particulier individueel wordt geraakt door een handeling van de Gemeenschap die een schending door de gemeenschapsinstellingen van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen inhoudt, moet de gemeenschapsrechter van de verzoekende partij het bewijs verlangen, dat deze aan de volgende drie voorwaarden voldoet:
29 a) door een beweerdelijk onrechtmatige handeling van de betrokken communautaire instelling, bijvoorbeeld schending van zijn rechten of aantasting van zijn belangen op milieugebied, heeft hij persoonlijk een daadwerkelijke of potentiële schade geleden (of kan voor hem persoonlijk ontstaan), b) de schade is door de bestreden handeling veroorzaakt, c) de veroorzaakte schade kan door toewijzing van zijn vordering worden hersteld.
30 Rekwiranten stellen aan deze drie voorwaarden te voldoen. Ten aanzien van de eerste voorwaarde herhalen zij hetgeen zij voor het Gerecht hadden aangevoerd, waar zij de aard en de omvang van de door de handelingen van de Commissie geleden schade hebben omschreven. Ten aanzien van de tweede voorwaarde merken zij op, dat bedoelde schade is veroorzaakt door de handelingen van de Commissie, omdat de Spaanse (nationale) autoriteiten over geen enkele discretionaire bevoegdheid beschikken met betrekking tot de besteding van de uit hoofde van besluit C (91) 440 toegekende geldmiddelen; met andere woorden, de Commissie heeft, door de benodigde middelen uit te betalen voor de verwezenlijking van projecten die werden uitgevoerd in strijd met het communautaire milieurecht en in het bijzonder met richtlijn 85/337, rechtstreeks bijgedragen tot de aan de belangen van rekwiranten toegebrachte schade. Ten aanzien van de derde voorwaarde stellen zij, dat de schade had kunnen worden hersteld, wanneer de handeling van de Commissie waarbij de financiering van het werk werd voortgezet, bij rechterlijke uitspraak nietig was verklaard; het valt immers te verwachten dat bij uitblijven van de nodige financiering van de voortgang van het werk, de bouw van de elektrische centrales had moeten worden onderbroken.
31 Met name de milieuverenigingen stellen in het verzoekschrift in hogere voorziening, dat hun procesbevoegdheid toekomt, omdat een of meerdere van hun leden tot de categorie van personen behoren die krachtens artikel 173, vierde alinea, zich tot het Gerecht kunnen wenden, èn omdat zij uit eigen hoofde procesbevoegdheid ontlenen aan het feit, dat zij de milieubescherming tot belangrijkste doel hebben, met name in het geografische gebied waar het bewuste werk wordt uitgevoerd. Voor hun stelling, dat aan vertegenwoordigende organisaties of verenigingen het processuele recht toekomt om beroep in te stellen voor de gemeenschapsrechter, telkens wanneer een gemeenschapshandeling de belangen en de doelstellingen aantast ter verdediging waarvan zij zijn opgericht, verwijzen zij naar het arrest van het Gerecht in zaak AITEC e.a./Commissie(23) en naar de conclusie van advocaat-generaal C. O. Lenz bij arrest CIDA/Raad.(24)
32 Ten slotte stellen rekwiranten dat de door hun voorgestane oplossing de juiste is, en verwijzen hiertoe naar het arrest Plaumann/Commissie(25) van het Hof, waaruit zij afleiden dat de processuele voorwaarden van artikel 173 niet eng mogen worden uitgelegd. B - De argumenten van de Commissie
33 De Commissie merkt in de eerste plaats op, dat ook al zou de door rekwiranten voorgestane uitlegging van artikel 173 worden aanvaard, rekwiranten nog niet voldoen aan de criteria waarop zij zich zelf beroepen. Hoe dan ook meent zij dat de door rekwiranten voorgestelde oplossing niet kan worden gevolgd, omdat daarmee de voorwaarde van artikel 173, vierde alinea, dat de betrokkene door de bestreden maatregel individueel moet zijn geraakt, zou worden afgeschaft.(26) Zij brengt onder de aandacht, dat het Hof nooit is afgeweken van zijn vaste rechtspraak, dat andere rechtssubjecten dan de geadresseerden van een beschikking alleen kunnen stellen dat die beschikking hen individueel raakt, wanneer die beschikking hen betreft uit hoofde van bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en daardoor individualiseert op gelijke wijze als de adressaat. Die definitie is ook terug te vinden in het dictum van de arresten in de zaken 11/82, C-358/89 en T-483/93, waarin rekwiranten steun zoeken voor hun uitlegging contra legem. Daarmee willen rekwiranten de tekst van de wet met een eigen formulering vervangen in die zin dat een verzoekende partij slechts zou behoeven aan te tonen door een gemeenschapshandeling "persoonlijk" en niet per se "individueel" te worden geraakt om procesbevoegdheid te hebben voor de gemeenschapsrechter. Zou men de uitlegging verlaten, dat degene die krachtens artikel 173, vierde alinea, beroep instelt, moet zijn "geïndividualiseerd" ten aanzien van de bestreden handeling, dan behoeft die beschikking hem niet meer "individueel" te raken, maar is voldoende, dat hij "persoonlijk" wordt geraakt. Deze uitlegging contra legem zou volgens de Commissie betekenen, dat iedere inwoner van de eilanden Tenerife en Gran Canaria een wettig belang zou moeten worden toegeschreven om de litigieuze handeling van de Commissie aan te vechten.(27)
34 Volgens de Commissie is voorts het argument onhoudbaar, dat het Gerecht door de in de bestreden beschikking gekozen oplossing een juridisch vacuüm in de rechtsbescherming en het toezicht op de naleving van de communautaire milieuwetgeving door de gemeenschapsinstellingen zou veroorzaken. Voor het milieuaspect van het te financieren werk zouden rekwiranten namelijk de mogelijkheid hebben zich tot de Spaanse rechter te wenden, van welke mogelijkheid sommigen van hen ook gebruik hebben gemaakt. Maar noch de financiering van het werk op zichzelf noch het door de Commissie uit te oefenen toezicht op de naleving door Spanje van de relevante gemeenschapsbepalingen gaan rekwiranten aan; en dezen hebben dan ook geen wettig belang bij een rechterlijke uitspraak over deze kwesties. Het gemis van procesbevoegdheid wordt ook niet gezuiverd door enige van de vergelijkende gegevens die rekwiranten in hun memories aanvoeren.
35 Omtrent de rechten die rekwiranten aan richtlijn 85/337 zeggen te ontlenen merkt de Commissie het volgende op: ook al heeft de richtlijn, althans sommige bepalingen daarvan, rechtstreekse werking, dit kan rekwiranten in het kader van de onderhavige zaak niet baten. Ook al neemt men aan dat rekwiranten of sommigen onder hen op nationaalrechtelijk niveau persoonlijke rechten aan de richtlijn ontlenen, dan gaan die rechten niet zover dat zij hun de mogelijkheid geven om de wettigheid van een handeling als besluit C(91) 440 aan te vechten voor het Gerecht, of dat zij ten aanzien van de bestreden handeling worden geïndividualiseerd in de zin van artikel 173, vierde alinea.
36 De Commissie bestrijdt eveneens het door rekwiranten in hun verzoekschrift aangevoerde argument, dat hun als milieubeschermingsorganisatie procesbevoegdheid toekomt, omdat enerzijds een of meerdere van hun leden persoonlijk worden geraakt door de bestreden beschikking en anderzijds omdat zij zelf, als vertegenwoordigende organisaties die de bescherming van het milieu in de omgeving van de Canarische Eilanden tot doel hebben, automatisch een wettig belang hebben bij aangelegenheden die verband houden met dat doel.(28)
37 Voorts merkt de Commissie op, dat in het verzoekschrift tot hogere voorziening het in eerste instantie aangevoerde argument niet meer voorkomt, namelijk dat ten minste twee van de verzoekende partijen procesbevoegdheid hebben wegens het feit dat zij klachten bij de Commissie hadden ingediend over de omstandigheden waaronder het werk werd uitgevoerd; de Commissie leidt daaruit af dat rekwiranten dit argument stilzwijgend hebben ingetrokken. Ten slotte vraagt de Commissie het Hof, mocht dit uiteindelijk de bestreden beschikking van het Gerecht toch vernietigen, de twee andere in eerste aanleg door haar aangevoerde excepties van niet-ontvankelijkheid te aanvaarden. Zij komt tot de conclusie dat de vordering die rekwiranten voor het Gerecht hebben ingesteld, alleen zou kunnen worden toegewezen wanneer artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag wordt herschreven.
38 In het stadium van de mondelinge procedure heeft de Commissie nog opgemerkt, dat de bouw van een van de twee elektriciteitsproductie-eenheden in 1990 was begonnen, dat wil zeggen voordat de financiering van het werk uit gemeenschapsfondsen aan de orde kwam. Rekwiranten hadden daarom reeds vanaf dat tijdstip stappen moeten ondernemen om de voltooiing van het werk te verhinderen of zich althans tegen de financiering daarvan moeten verzetten, door het oorspronkelijke besluit C(91) 440 van de Commissie aan te vechten. Zij hebben echter niet de nodige voortvarendheid aan de dag gelegd en daarom hebben zij pas achteraf tegen het besluit tot voortzetting van de financiering beroep ingesteld. De Commissie voert voorts aan, dat tot voortzetting van de financiering van het werk was besloten omdat men van oordeel was dat er geen sprake was van overtreding van de bepalingen van verordening 85/337; de Commissie heeft dus de controle uitgeoefend waartoe zij zich zelf in haar oorspronkelijke besluit C(91) 440 had verbonden.
39 Voorts wijst de Commissie erop dat het gemeenschapsrecht de justitiabelen rechtsbescherming biedt ook buiten de strikte grenzen van het beroep ex artikel 173, vierde alinea, EG-Verdrag; zij herinnert in dit verband aan de recente ontwikkelingen in de wetgeving ter zake van de toegang van de burgers tot de archieven van gemeenschapsinstellingen, het recht van petitie voor het Europees Parlement, en de mogelijkheid de ombudsman in te schakelen. Daarentegen is een verlaging van de processuele drempels in artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag niet te verwachten. Iets dergelijks is nooit in
het kader van een intergouvernementele conferentie aan de orde geweest. C - De argumenten van het Koninkrijk Spanje
40 Van haar kant pleit de Spaanse regering voor afwijzing van de hogere voorziening, op grond van de volgende argumenten. In de eerste plaats haalt zij de rechtspraak aan van het Hof over de procesbevoegdheid van particulieren, uit welke rechtspraak zij afleidt dat een particulier alleen ontvankelijk is in zijn beroep voor de gemeenschapsrechter, wanneer hij individueel door de handeling waartegen hij opkomt wordt geraakt, in die zin dat die handeling hem betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hem ten opzichte van ieder andere karakteriseert en hem derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat. Derhalve kunnen alleen die gemeenschapshandelingen worden aangevochten die een gesloten kring van personen betreffen, die bepaald of te bepalen zijn op het moment waarop de handeling wordt vastgesteld, en wier rechten de auteur van de handeling heeft willen regelen. Om die reden is het niet voldoende dat het aantal en zelfs de identiteit van de justitiabelen waarop de bestreden maatregel van toepassing is, min of meer nauwkeurig kan worden vastgesteld, wanneer de verzoeker zich niet in een feitelijke situatie bevindt die hem karakteriseert en hem individualiseert ten opzichte van de bestreden handeling op soortgelijke wijze als de adressaat.(29) Het Hof kent het recht op te komen tegen een gemeenschapshandeling alleen toe aan de adressaten van die beschikking en de personen die daarmee kunnen worden gelijkgesteld.
41 De logische consequentie is dat rekwiranten, die niet de adressaat zijn van de door hen bestreden handeling en evenmin met de adressaat, dat wil zeggen Spanje, kunnen worden gelijkgesteld, geen procesbevoegdheid hebben en het Gerecht hun beroep terecht heeft verworpen. Om die reden komt de milieubeschermingsorganisaties onder rekwiranten in beginsel geen procesbevoegdheid toe. Ook zou het indruisen tegen het wettigheidsbeginsel wanneer de beroepen van de milieuorganisaties ontvankelijk werden verklaard en tegelijkertijd de beroepen van de natuurlijke personen werden afgewezen, dat wil zeggen wanneer aan de vertegenwoordigende organisaties een ruimer wettig belang werd toegeschreven dan aan particulieren. Wat de laatsten betreft merkt Spanje op, dat ook dezen geen procesbevoegdheid toekomt om de handeling van de Commissie tot voortzetting van de financiering aan te vechten. Enerzijds kunnen zij zich niet beroepen op een feitelijke situatie of een bijzondere hoedanigheid die hen individualiseert op gelijksoortige wijze als de adressaat van de bestreden handeling.(30)
42 Zij behoren dus niet tot een gesloten kring van personen, die bepaalbaar is op het moment van het geven van de beschikking, noch bevinden zij zich in een soortgelijke situatie als de adressaat. Ook degenen die bij de Commissie een klacht hadden ingediend worden door die omstandigheid niet geïndividualiseerd, omdat de Commissie geen verplichting heeft om de procedure ex artikel 169 EG-Verdrag in te leiden telkens wanneer haar een klacht wordt voorgelegd.(31) Om al deze redenen stelt het Koninkrijk Spanje zich achter de oplossing waarvoor het Gerecht in de bestreden beschikking heeft gekozen.
43 Het Koninkrijk Spanje bestrijdt voorts het argument van rekwiranten, dat een vacuüm in de rechtsbescherming zou ontstaan doordat geen toezicht mogelijk zou zijn op overtredingen door de Commissie op de regelgeving inzake de milieubescherming. Volgens het stelsel van het Verdrag genieten particulieren in ieder geval de rechtsbescherming die hun wordt geboden door de nationale rechter, de gemeenschapsrechter in het commune recht. Dienovereenkomstig hebben alleen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen een wettig belang bij nietigverklaring van bepalingen van algemene strekking, zoals duidelijk blijkt uit artikel 173 van het Verdrag en zoals de rechtspraak van het Hof heeft uitgemaakt. Gelet bovendien op de kenmerken in deze zaak, meent het Koninkrijk Spanje dat rekwiranten in werkelijkheid een geschil voor de gemeenschapsrechter willen construeren, onder het voorwendsel de wettigheid van een gemeenschapshandeling te betwisten, terwijl zij in werkelijkheid een uitspraak van de gemeenschapsrechter willen uitlokken over de wettigheid van een handeling van een nationale instantie, en indirect de nietigverklaring daarvan. In het bijzonder beroepen rekwiranten zich niet op enig economisch belang dat direct verband houdt met het functioneren van het EFRO, maar algemeen in het vage op het belang dat zij hebben bij milieubescherming, dat alleen kan worden aangetast door een handeling van een nationale instantie.
44 Gesteld al dat de bevoegde Spaanse autoriteiten de gemeenschapsbepalingen inzake de milieubescherming hebben overtreden, die, voor zover omgezet in nationaal recht, nationale bepalingen zijn geworden, dan zou er sprake zijn van overtreding van een nationaalrechtelijke regel door een nationale overheidsinstantie en zou het ontstane geschil tot uitsluitende bevoegdheid behoren van de nationale rechter, die in voorkomend geval een prejudiciële vraag kan stellen aan de gemeenschapsrechter over de uitlegging van de relevante gemeenschapsbepalingen.(32) Uiteindelijk, aldus de Spaanse regering, is het bestreden besluit van de Commissie een eenvoudige uitvoeringshandeling van besluit C(91) 440, die het milieu of althans de rechten die rekwiranten aan de bescherming van het milieu zouden kunnen ontlenen, niet aantast of kan aantasten. Om die reden kan volgens de Spaanse regering geen sprake zijn van aantasting van de rechten van burgers die voortvloeien uit de bescherming van het milieu.
45 De Spaanse regering benadrukt nog, dat rekwiranten volgens haar niet alleen geen individueel maar ook geen rechtstreeks belang hebben om het besluit van de Commissie tot voortzetting van de financiering aan te vechten. Zij herinnert er in dit verband aan dat besluit C(91) 440 en de op grond daarvan genomen besluiten van financiële aard zijn en alleen indirect verband houden met het milieu, zoals zij met ieder terrein van menselijke activiteit verband houden.
46 Ten slotte betoogt de vertegenwoordiger van de Spaanse regering tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof, dat hij het nut van de door rekwiranten bepleite wending in de rechtspraak niet ziet, die zou leiden tot invoering van een actio popularis in milieuzaken. De bescherming van het milieu, zo vervolgt hij, is niet meer dan één van de vele binnen een rechtssysteem bestaande rechtsgoederen en rechtvaardigt geenszins een afwijkende processuele behandeling. VI - Mijn standpunt omtrent de vordering in hogere voorziening
47 Om te beginnen breng ik onder de aandacht, dat in deze zaak een aantal nieuwe aspecten aan de orde zijn. Het Hof wordt voor de eerste maal gevraagd om een uitspraak over een reeks cruciale rechtsvragen, die niet aan de orde kwamen in de zaken An Taisce en WWF UK/Commissie en Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e.a./Commissie(33), die de milieubescherming tot onderwerp hadden. Hierna wil ik nader ingaan op de uitlegging van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. In geschil is de in deze bepaling vervatte voorwaarde, dat een natuurlijke of rechtspersoon "rechtstreeks en individueel" moet zijn geraakt om beroep te kunnen instellen tegen een beschikking van een gemeenschapsinstelling die aan een andere persoon is gericht. Dit is een belangrijke procesrechtelijke hindernis bij het instellen van beroep voor de gemeenschapsrechter, die ook ambtshalve nagaat of aan die voorwaarde is voldaan.(34) Ik meen dat voor een zo volledig mogelijke behandeling van het geschil het Hof antwoord moet vinden op de volgende vragen:
48
In de eerste plaats, kan de bestreden beschikking van de Commissie rekwiranten raken in die zin, dat zij een in rechte te beschermen recht of rechtstreeks belang ontlenen aan behoud van het milieu als rechtsgoed binnen de gemeenschappelijke rechtsorde? Zo ja, dan luidt de tweede vraag of het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit degenen die daartegen opkwamen, niet "individueel" raakte? In geval van een ontkennend antwoord op de tweede vraag, luidt de derde vraag of er nog een andere grond voor niet-ontvankelijkheid van het oorspronkelijk ingestelde beroep bestond. A - De mogelijkheid van de burger van de Gemeenschap om in het kader van de
communautaire rechtsorde een in rechte te beschermen recht of rechtstreeks belang te ontlenen aan het milieubehoud als rechtsgoed
49 Artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag stelt als voorwaarde, dat de natuurlijke of de rechtspersoon die opkomt tegen een beschikking van een gemeenschapsinstelling, een recht of wettig belang moet hebben dat door de bestreden handeling wordt geraakt. Die voorwaarde - die niet geldt voor de bevoorrechte partijen die in de tweede alinea van het artikel worden genoemd - komt gewoonlijk neer op het uitdrukkelijke vereiste dat de bestreden handeling de verzoeker rechtstreeks en individueel raakt. Wanneer de bestreden handeling de bedoelde kenmerken heeft, zal het zelden voorkomen dat niet aan de voorwaarde van het wettig belang is voldaan.(35) In ieder geval is de aanwezigheid van een wettig belang een van de elementen voor de ontvankelijkheid van het beroep, en de gemeenschapsrechter onderzoekt of dit belang aanwezig is.(36)
50 Ik meen dat dit punt op de eerste plaats moet worden onderzocht, juist vanwege de bijzondere aspecten van deze zaak. Bovendien heeft de gemeenschapsrechter zich tot op heden nog niet uitgesproken over het bestaan van een "milieubelang". Om die reden is het nuttig te onderzoeken, welke plaats het probleem van de milieubescherming inneemt in de communautaire rechtsorde, en de rechtspraak van het Hof ter zake te analyseren. a) Het publieke aspect van de milieubescherming
51 In een eerste stadium lijdt het geen twijfel dat de verzekering van de kwaliteit van het milieu rechtstreeks verband houdt met wat men zou kunnen noemen een "communautair of algemeen belang". De gemeenschapsrechter heeft verklaard: "de bescherming van het milieu is een van de fundamentele doelstellingen van de Gemeenschap". (37) Dit standpunt vindt thans steun in de letter van het Verdrag. Na de herziening van 7 februari 1992 staat in artikel 2: "de Gemeenschap heeft tot taak (...) het bevorderen van (...) groei met inachtneming van het milieu (...)". Volgens artikel 3, sub k, van het Verdrag omvat het optreden van de Gemeenschap ter bereiking van deze doelstelling "een beleid op het gebied van het milieu". De algemene lijnen van dit milieubeleid worden uitgezet in titel XVI van het Verdrag; dat beleid moet volgens artikel 130 R van het Verdrag onder meer bijdragen tot "behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu", "de bescherming van de gezondheid van de mens" en "behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen". Lid 2 van artikel 130 R bepaalt eveneens: "de eisen ter zake van milieubescherming moeten in het bepalen en uitvoeren van gemeenschapsbeleid op andere gebieden worden geïntegreerd". (38) Voor de realisering van deze doelstellingen van artikel 130 R van het Verdrag zijn speciale regelingen van secundair gemeenschapsrecht ingevoerd(39), met de juiste uitvoering waarvan de gemeenschapsrechter is belast.
52 Uit bovenstaande valt de openbare dimensie van het milieu af te leiden, dat deel uitmaakt van het algemene communautaire belang, en waarvan de handhaving is overgelaten, volgens het in het Verdrag neergelegde evenwicht, aan de zorg van de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen.(40) De bescherming van het milieu, zoals neergelegd in het primaire gemeenschapsrecht en in de fundamentele rechtspraak van het Hof, is in beginsel een fundamentele verplichting van de overheidsinstanties(41) - als ik de gemeenschapsinstellingen en de nationale instanties onder deze term bijeen mag brengen - en bij de invulling van deze verplichting kunnen uiteraard ook verplichtingen van de zijde van particulieren ontstaan.(42)
53 De naleving van het gemeenschapsrecht op zich zelf, waarvan verplichting tot bescherming van het milieu deel uitmaakt, levert niet automatisch een recht of wettig belang op voor een natuurlijke of rechtspersoon, in die zin dat deze ter verzekering daarvan beroep zou kunnen instellen krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. Het gemeenschapsrecht kent geen actio popularis(43), ook niet voor milieuaangelegenheden. Het juridisch vacuüm dat eventueel onstaat, door het feit dat bepaalde overtredingen door de Commissie niet met zekerheid kunnen worden rechtgezet wanneer de zorg om deze aan de rechter voor te leggen uitsluitend wordt overgelaten aan lidstaten en gemeenschapsinstellingen die daarbij in de praktijk geen belang hebben, kan dus niet als enige grond van procesbevoegdheid worden ingeroepen. b) De erkenning van rechten ten gunste van particulieren in het secundaire gemeenschapsrecht
54 Het thema van de milieubescherming in de communautaire rechtsorde is niet uitgeput met het bestaan van een algemene verplichting ten laste van de communautaire en de nationale instanties. Uit het secundaire gemeenschapsrecht, dat direct of indirect de doelstellingen op milieugebied van de Gemeenschap invult, zijn ten gunste van particulieren bepaalde specifieke rechten van een concrete strekking in het leven geroepen, die door de nationale en communautaire rechter worden gegarandeerd.(44) Die rechten vloeien gewoonlijk voort uit de rechtstreekse werking van richtlijnen die de bescherming van het milieu tot voorwerp hebben. In de zaak C-131/88, Commissie/Duitsland(45) bijvoorbeeld oordeelde het Hof, dat richtlijn 80/68/EEG van de Raad betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen(46) "(...) erop is gericht, het grondwater in de Gemeenschap doeltreffend te beschermen door de lidstaten bij wege van precieze en gedetailleerde voorschriften te verplichten een coherente regeling, bestaande uit verboden, vergunningen en controleprocedures, uit te vaardigen om het lozen van bepaalde stoffen te verhinderen of te beperken". Advocaat-generaal Van Gerven merkt in zijn conclusie in deze zaak op, dat "een duidelijke en nauwkeurige omzetting van de in de richtlijn vervatte regels (...) daarnaast ook van belang [kan] zijn voor derden-particulieren (bijvoorbeeld milieugroeperingen of omwonenden) die jegens de overheid of andere particulieren in de richtlijn vervatte verboden en beperkingen willen afdwingen".(47)
55 De trend in de rechtspraak om aan particulieren rechten toe te kennen die verband houden met de milieubescherming, of althans met de mogelijkheid om zich voor de rechter te beroepen op verplichtingen die het secundaire gemeenschapsrecht de nationale instanties oplegt, werd nog versterkt met het recente arrest van het Hof in de zaak Associazione Italiana per il WWF e.a.(48) De prejudiciële vraag in die zaak was gerezen naar aanleiding van een beroep dat een aantal natuurbeschermingsverenigingen hadden ingesteld voor de Italiaanse rechter tegen een nationale handeling tot vaststelling van de data waarop de jacht was toegestaan; die verenigingen stelden onder meer, dat daardoor de beginselen waren geschonden van richtlijn 79/409 van de Raad inzake het behoud van de vogelstand.(49) Het ging om de voorwaarden waaronder artikel 9 van de richtlijn de lidstaat toestaat om af te wijken van het algemene verbod van de jacht op beschermde soorten. Het Hof kende uiteindelijk een rechtstreekse werking aan die bepaling toe, onder verwijzing naar zijn vaste rechtspraak, dat "in gevallen waarin de communautaire autoriteiten de lidstaten bij richtlijn hebben verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, het nuttig effect van een zodanige handeling zou worden verzwakt, wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties dit niet als element van gemeenschapsrecht in aanmerking zouden kunnen nemen".(50)
56 Ik meen dat deze uitspraak een kenmerkend voorbeeld is van de wijze waarop de realisering van een algemeen doel, zoals de bescherming van het milieu, door middel van een reeks bepalingen van secundair gemeenschapsrecht, de particulieren uiteindelijk van de mogelijkheid verzekert om langs rechterlijke weg het behoud van het milieu te vorderen, ook in gevallen waarin een dergelijk recht niet rechtstreeks en uitdrukkelijk door de gemeenschapswetgever is voorzien.(51)
57 Deze redenering wordt ook door rekwiranten gevolgd, waar zij beweren dat richtlijn 85/337 ten gunste van hen bepaalde rechten in het leven heeft geroepen, die door het litigieuze besluit van de Commissie worden aangetast. Opmerking verdient dat die richtlijn een van de belangrijkste verworvenheden is van de gemeenschapswetgever ten behoeve van de milieubescherming. De richtlijn heeft blijkens de zesde overweging van de considerans tot doel een voorafgaande beoordeling in te voeren van de aanzienlijke effecten die bepaalde ingrepen in het milieu kunnen hebben. Volgens artikel 3 van de richtlijn moeten de lidstaten de directe en indirecte effecten beoordelen van een project op mens, dier en plant, bodem, water, lucht, klimaat en landschap, de materiële goederen en het culturele erfgoed. Rekwiranten menen dat de artikelen 2, 3, 6 en 8 van de richtlijn bepaalde rechten toekennen aan een categorie van particulieren, die in artikel 6 van de richtlijn wordt omschreven als "het betrokken publiek".
58 Het Hof heeft immers aanvaard, dat de artikelen 2, 3 en 8 van de richtlijn rechtstreekse werking toekomt.(52) Wat betreft de bindende werking van artikel 6, lid 2, van de richtlijn heeft advocaat-generaal Elmer in zijn conclusie in zaak C-72/95(53) het volgende opgemerkt: "Volgens artikel 6, lid 2, van de richtlijn zien de lidstaten erop toe dat elke aanvraag voor een vergunning en de verzamelde informatie voor het publiek beschikbaar worden gesteld, en dat het betrokken publiek de mogelijkheid krijgt zijn mening te geven alvorens een aanvang wordt gemaakt met het project. De richtlijn verplicht de lidstaten derhalve om een inspraakprocedure op te zetten, waarin particulieren het recht hebben om hun mening te geven. Wanneer de uitvoering van de richtlijn door een lidstaat ertoe leidt dat projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, niet aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen, wordt particulieren belet om hun recht uit te oefenen om te worden gehoord. De gebrekkige uitvoering van de richtlijn door een lidstaat berooft de particulieren van een recht uit hoofde van de richtlijn. (...) Op grond hiervan ben ik van mening dat de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 2, rechten vastleggen voor particulieren."(54)
59 Indien rekwiranten tot het "publiek" moeten worden gerekend dat kan worden geraakt door het bouwproject van de twee thermo-electrische centrales op de Canarische Eilanden(55), dan zijn zij adressaten van de rechten die richtlijn 85/337 hun toekent. Die rechten behelzen het volgende: ten eerste dat projecten die ingrijpend zijn voor het milieu aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen, voordat vergunning wordt verleend. Ten tweede dat de projecten met effecten voor het milieu, dat wil zeggen de in bijlage I of, onder bepaalde voorwaarden, van bijlage II bij de richtlijn bedoelde projecten, worden uitgewerkt overeenkomstig de in de artikelen 5 tot en met 10 van de richtlijn omschreven procedure. Uit die procedure vloeit concreet het recht voort, dat ten eerste de ingevolge artikel 5 ingewonnen informatie voor het publiek beschikbaar komt, ten tweede dat het publiek in de gelegenheid wordt gesteld zijn mening te geven voordat met het werk wordt begonnen, en ten derde dat in het kader van de vergunningsprocedure met die mening rekening wordt gehouden. Wanneer derhalve het aangevochten besluit van de Commissie tot voortzetting van de financiering van de litigieuze werken in Spanje, die rechten aantast, dan "raakte" zij inderdaad rekwiranten in de zin van artikel 173, vierde alinea van het Verdrag en zijn rekwiranten daartegen in beginsel terecht opgekomen.(56)
60 Uit het voorgaande valt af te leiden, dat het afgeleide gemeenschapsrecht ten behoeve van particulieren specifieke bijkomende rechten in het leven roept op het gebied van milieubescherming, ter verzekering waarvan stellig een beroep op de rechter kan worden gedaan. Wanneer die langs rechterlijke weg te verzekeren rechten of wettige belangen van de burger ten aanzien van het milieu zijn uitgeput met hetgeen hierboven is beschreven, dan is de binnen de communautaire rechtsorde geboden bescherming onvolledig en verbrokkeld. In de eerste plaats kan er alleen sprake zijn van een door de rechter te beschermen recht of wettig belang wanneer het betrokken secundaire gemeenschapsrecht rechtstreekse werking heeft in de binnenlandse rechtsorde(57); zulke rechten kunnen derhalve niet ontstaat wanneer zij verplichtingen ten laste van de particulier met zich brengen.(58) In de tweede plaats stuit een beroep op aldus ontstane rechten tegenover gemeenschapsinstellingen teneinde handelingen van deze instellingen door het Gerecht nietig te doen verklaren, in de praktijk op bijzonder hoge procesrechtelijke barrières.(59) c) Het bestaan van een bijzondere verplichting van de Commissie om na te gaan of de te financieren werken verenigbaar zijn met de communautaire milieuwetgeving
61 Afgezien van de rechten die het gemeenschapsrecht ten gunste van particulieren en ten koste (in beginsel) van de nationale autoriteiten erkent, meen ik dat de gemeenschapsregels in sommige bijzondere gevallen die verband houden met de bescherming van het milieu, de gemeenschapsinstellingen concrete en duidelijke verplichtingen opleggen, waarvan getroffen particulieren de naleving voor de rechter kunnen vorderen. Een verplichting van soortgelijke aard heeft de Commissie uit hoofde van het primaire en het secundaire gemeenschapsrecht, telkens wanneer zij voornemens is een werk met mogelijke gevolgen voor het milieu te financieren, zoals in casu het geval is. Ten aanzien van de onderhavige zaak heeft de Commissie in het besluit C(91) 440 het bestaan van die verplichtingen erkend en zich tot naleving daarvan verbonden, zoals rekwiranten terecht opmerken. Op dit punt wil ik nader ingaan.
62 Ik stel voorop, dat de verdragsbepalingen inzake het milieu meer dan een beginselverklaring behelzen. Weliswaar spreekt artikel 130 R in lid 1 in het algemeen van het nastreven van doelstellingen, waaraan het beleid van de Gemeenschap op milieugebied moet bijdragen, en worden in lid 2 de algemene lijnen van dat beleid uitgezet, maar de slotzin van lid 2, eerste alinea, van artikel 130 R van het Verdrag schijnt de gemeenschapsinstellingen een concrete en duidelijke verplichting op te leggen, die naar men mag aannemen, rechtstreekse werking in de communautaire rechtsorde ontplooit. Er wordt uitdrukkelijk verklaard: "de eisen ter zake van milieubescherming moeten in het bepalen en uitvoeren van gemeenschapsbeleid op andere gebieden worden geïntegreerd".
63 Ik wijs er voorts op dat die verplichting geen "dode letter" is gebleven maar in het secundaire gemeenschapsrecht is overgenomen, en wel in het kader van de wetgeving met betrekking tot de financiering door de Gemeenschap van bepaalde activiteiten met gevolgen voor het milieu. Zoals ik reeds vermeldde, bepaalt artikel 7 van verordening nr. 2052/88: "De acties die (...) worden gefinancierd, moeten in overeenstemming zijn met (...) het beleid van de Gemeenschap, inclusief het beleid inzake milieubescherming." Wat de financiering van de bouw van de twee elektrische centrales op de Canarische Eilanden betreft, was de Commissie dus verplicht rekening te houden met de factor van milieubescherming en heeft zij zich in haar besluit C(91) 440 terecht in die zin vastgelegd.(60)
64 De op de Commissie rustende verplichtingen vloeien naar mijn mening voort uit een regelgevend kader waaraan eventueel een bepaalde categorie particulieren het recht ontleent om langs rechterlijke weg de naleving van die verplichtingen af te dwingen. Vermeldenswaard is overigens, dat de gemeenschapsrechter reeds de noodzaak heeft onderkend om aan de verplichtingen die voor de nationale autoriteiten uit duidelijke bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht inzake de milieubescherming voortvloeien, de mogelijkheid voor particulieren te verbinden om langs rechterlijke weg de naleving van die verplichtingen af te dwingen. Dat is de conclusie die te trekken valt uit de reeds genoemde rechtspraak van het Hof inzake rechtstreekse werking van de richtlijnen 80/68, 79/409 en 80/779. Meer in het bijzonder geeft de gemeenschapsrechter er in zijn rechtspraak blijk van, dat hij het toezicht op de naleving van het afgeleid gemeenschapsrecht niet alleen wil overlaten aan de zorg van de bevoorrechte klasse van verzoekers, bedoeld in artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag, omdat hij zich realiseert dat bedoelde wetgeving verweven is met de bescherming van een bepaalde categorie particulieren. Ik meen dat het Hof zich door deze zelfde gedachte moet laten leiden in gevallen als het onderhavige, waarin de gemeenschapsbepaling zich niet beperkt tot het opleggen van verplichtingen aan lidstaten, maar rechtstreeks betrekking heeft op het handelen van de gemeenschapsinstellingen. Het feit dat de Commissie niet zelf in het milieu ingrijpt, maar zich beperkt tot financiering van een ingreep in het milieu, betekent niet noodzakelijkerwijze dat haar daartoe strekkende handelingen niet eventueel bepaalde particulieren treffen, en wel rechtstreeks en individueel.(61)
65 In casu moet worden erkend, dat naleving van de specifieke en duidelijke verplichting van de Commissie om rekening te houden met het behoud van het milieu binnen het raam van de eerbiediging van de betrokken gemeenschapswetgeving bij de financiering van de bewuste werken op de Canarische Eilanden, niet alleen haar zelf aangaat maar ook van belang is voor bepaalde particulieren; die laatsten kunnen eventueel rechterlijke bescherming verlangen in het geval van schending van die verplichting, voor zover zij uiteraard aan de processuele voorwaarden daarvoor voldoen.
66 Concluderend meen ik dat rekwiranten in de onderhavige zaak zich voor het Gerecht konden beroepen op enerzijds de aantasting door de Commissie van de rechten die richtlijn 85/337 hun verschaft, en anderzijds de schade die zij zeggen te lijden wegens het feit dat de Commissie, naar zij stellen, heeft verzuimd na te gaan of de bewuste werken in overeenstemming met de communautaire milieuwetgeving werden uitgevoerd, alvorens de financiering voort te zetten. Een en ander leidt uiteraard niet noodzakelijkerwijze tot de conclusie, dat het beroep van rekwiranten voor het Gerecht ontvankelijk was. De ontvankelijkheid van hun beroep hangt af van de vraag of zij voldeden aan de voorwaarden van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, en met name de voorwaarde dat de bestreden beschikking hen individueel moet raken. Die vraag zal ik direct hierna behandelen.
B - De vraag of de bestreden handeling rekwiranten individueel raakte
67 Zoals ik reeds heb gezegd, kwam het Gerecht in zijn bestreden beschikking tot de conclusie, dat het besluit waartegen beroep was ingesteld verzoekers niet individueel raakte, en verklaarde het beroep daarom niet-ontvankelijk. Deze uitspraak van het Gerecht wordt door rekwiranten aangevochten.
68 Ook vermeldde ik reeds dat het Gerecht zich baseerde op de vaste rechtspraak, dat andere personen dan de adressaat alleen door een beschikking van een gemeenschapsinstelling individueel kunnen worden geraakt, wanneer de beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat. Dat is de premisse in de juridische redenering van het Gerecht.
69 Rekwiranten hebben ook voor het Gerecht aangevoerd, dat de gemeenschapsrechter met name in hun geval afstand zou moeten nemen van de strenge processuele beperkingen die hij in zijn hiervoor aangehaalde rechtspraak heeft geformuleerd. Zij beroepen zich daarbij met name op het milieu als wettig belang, de ontwikkelingen op nationaal en wereldwijd niveau in de richting van een doeltreffende rechterlijke bescherming van het milieu als rechtsgoed en het gevaar van een rechtsvacuüm in hun bescherming als gevolg van de bestreden beschikking. Zij stellen een reeks criteria voor die de gemeenschapsrechter, zo stellen zij, zou moeten hanteren wanneer hij zich uitspreekt over de ontvankelijkheid van een beroep dat zich richt tegen aantasting van het milieu.
70 Vervolgens zal ik de juistheid onderzoeken van de bestreden beschikking van het Gerecht, waarbij ik onderscheid zal maken tussen de uitspraak ten aanzien van de natuurlijke personen onder verzoekers [b)] respectievelijk ten aanzien van de milieubeschermingsorganisaties [c)]. Voordat ik daaraan toekom meen ik te moeten ingaan op een punt dat partijen aan de orde hebben gesteld - uiteraard vanuit tegengestelde standpunten - dat verband houdt de kwaliteit en volledigheid van de door de nationale (Spaanse) rechterlijke instanties geboden rechterlijke bescherming [a)]. a) De door de nationale rechter geboden rechterlijke bescherming als reden om rekwiranten procesbevoegdheid te ontzeggen
71 De vraag in hoeverre een natuurlijke persoon binnen de nationale rechtsorde een rechterlijke voorziening kan vorderen en verkrijgen, is gewoonlijk een van de punten die aan de orde komen bij het zoeken naar de juiste uitlegging en toepassing van de processuele voorwaarden van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. Hoewel ik er vanuit theoretisch oogpunt tegenstander van ben dat deze factor mede wordt onderzocht - omdat de mogelijkheid van instellen van rechtsmiddelen voor de nationale rechter de mogelijkheid van een rechtstreeks beroep voor de gemeenschapsrechter ter betwisting van de wettigheid van een beschikking van een gemeenschapsinstelling niet uitsluit, wanneer is voldaan aan de processuele voorwaarden van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag(62) - meen ik hierna het volgende te moeten benadrukken:
72 i) Ik ben het in de eerste plaats niet eens met het standpunt van de Spaanse regering, dat rekwiranten de gemeenschapsrechter hebben gevraagd om een uitspraak over de wettigheid van een handeling van een nationale instantie en om die reden het onderhavige beroep kunstmatig hebben gericht tegen het besluit van de Commissie, dat hen in werkelijkheid niet raakt. Volgens mij richten rekwiranten zich uitsluitend tegen een handeling van een gemeenschapsinstelling, die zij beschuldigen van schending van een gemeenschapsrechtelijke bepaling, waarbij zij stellen dat die handeling hun in rechte te beschermen rechten of belangen aantast.(63) Het feit dat het bestreden besluit van de Commissie verband houdt met de bouw van een werk voor de infrastructuur in Spanje, betekent niet per se dat degenen die zich tegen die handeling willen verzetten beroep moeten instellen voor de Spaanse rechter; het betekent evenmin dat die handeling niet automatisch en op zichzelf de rechten en wettige belangen van bepaalde rechtssubjecten, althans theoretisch, kan treffen, ongeacht of er ook nationale bestuurshandelingen aan te wijzen zijn die de bouw van datzelfde werk betreffen, tegen welke handelingen de betrokkenen alleen rechtsmiddelen kunnen instellen die het nationale recht hun biedt.
73 ii) Zowel de Commissie als de Spaanse regering stellen voorts, dat verzoekers voldoende rechterlijke bescherming hadden kunnen verkrijgen wanneer zij zich hadden beperkt tot het instellen van nationaalrechtelijke rechtsmiddelen, waarbij zij de wettigheid van het besluit van de Commissie tot voortzetting van de financiering in geding hadden kunnen brengen, in welk geval de nationale rechter bij twijfel ter zake een prejudiciële vraag zou hebben gesteld aan het Hof. Deze oplossing is volgens hen de aangewezen weg, in aanmerking genomen dat de nationale rechter gemeenschapsrechter is in het commune recht.
74 Het lijkt mij nuttig erop te wijzen dat, zoals uit het dossier en verklaring van partijen tijdens de mondelinge behandeling blijkt, enkelen onder rekwiranten hebben geprobeerd de bouw van het werk te verhinderen, met daartoe strekkende rechtsmiddelen voor de bevoegde nationale rechter; deze procedures zijn nog aanhangig. Daarentegen dient thans voor het Hof geen prejudiciële procedure waarin door de Spaanse rechter de vraag naar de wettigheid van het bewuste besluit van de Commissie tot voortzetting van de financiering van de werken op de Canarische Eilanden is gevraagd. Ik zie bovendien niet in, hoe de vraag naar de wettigheid van dat besluit in het kader van een nationale procedure aan de orde had kunnen komen. Een nationale procedure kan alleen betrekking hebben op de wettigheid van de bestuursrechtelijke vergunningen die voor de bouw van de elektriciteitscentrales zijn verleend of die van de milieueffectbeoordeling. Maar ook al zou een dergelijke vraag uitzonderingsgewijs kunnen worden opgeworpen(64), dan zou de eventuele bescherming die de nationale rechter zou bieden zeker niet zo omvangrijk en volledig zijn als de bescherming die rekwiranten zouden hebben bereikt bij welslagen van hun beroep voor het Gerecht. Het oordeel van de nationale rechter had zich niet kunnen uitstrekken tot de vraag naar de wettigheid van de financiering op zichzelf en a fortiori evenmin kunnen leiden tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie tot voortzetting van de financiering.
75 Samenvattend: wanneer rekwiranten voldoen aan de processuele voorwaarden om krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag beroep in te stellen tegen het litigieuze besluit van de Commissie, zijn eventuele mogelijkheden van rechterlijke bescherming die het nationale recht hun biedt, geen enkel beletsel voor procesbevoegdheid voor het Gerecht. b) De procesbevoegdheid van de particuliere rekwiranten
76 In de eerste plaats geloof ik niet dat rekwiranten met vrucht de premisse in de juridische redenering van het Gerecht kunnen bestrijden met het argument dat artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, zoals uitgelegd in de vaste rechtspraak van het Hof, niet op hun geval zou moeten worden toegepast. Die strenge en inderdaad restrictieve voorwaarden voor ontvankelijkheid, bestaande in het vereiste dat de bestreden handeling de verzoekers individueel moet raken, wordt in het primaire gemeenschapsrecht uitdrukkelijk gesteld; volgens de juiste uitlegging van die bepaling verlangt het Gerecht van de justitiabele die niet de adressaat is van een handeling van een gemeenschapsinstelling, dat hij bepaalde bijzondere hoedanigheden of een feitelijke situatie stelt en aantoont, waardoor hij wordt geïndividualiseerd en onderscheiden ten opzichte van iedere andere justitiabele.(65) Dit wordt niet anders door de bijzondere aard van het rechtsgoed dat de milieubescherming vormt, en evenmin door hetgeen rekwiranten aanvoeren omtrent de moderne ontwikkelingen op het niveau van het nationale en internationale recht inzake het behoud van het milieu.(66)
77 Rekwiranten voeren echter vervolgens aan, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door een onjuiste uitlegging te geven aan de procesregel van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, en een onjuiste conclusie te verbinden aan de relevante rechtspraak van het Hof; dit middel in hogere voorziening is ontvankelijk en ik wil dit aanstonds bespreken. i) De huidige stand van rechtspraak
78 aa) Thans moet ik nader ingaan op de rechtspraak waarin het Hof genoemde processueel vereiste heeft uitgelegd en toegespitst. Eerst moet worden benadrukt dat het Hof, ondanks de schijnbare eenvormigheid van zijn uitspraken, althans in de formulering daarvan, in zijn rechtspraak geen blijk geeft van een volledig onbeweeglijk standpunt(67); het is juist bereid om de processuele belemmeringen af te zwakken wanneer de bijzondere omstandigheden van een zaak dat vereisen, om een ruimere mate van rechterlijke bescherming te kunnen bieden.(68)
VERVOLG VAN DE BESLUITEN ONDER NUMMER: 695C0321.1
79 In beginsel biedt de procesbevoegdheid van particulieren geen bijzondere moeilijkheden in gevallen waarin zij hebben deelgenomen aan de voorbereiding van de bestreden handeling(69) of wanneer het gemeenschapsrecht in een specifieke procedure voorziet die aan de bestreden handeling vooraf gaat, en waarin die particulieren kunnen deelnemen en hun standpunt naar voren brengen. Op grond van die overweging werd het beroep ontvankelijk verklaard van een onderneming die bij de Commissie had geklaagd over door artikel 85 van het Verdrag verboden overeenkomsten tussen haar concurrenten, welk beroep zich richtte tegen een beschikking van de Commissie waarbij die overeenkomst van het verbod van artikel 85, lid 1, van het Verdrag, werd vrijgesteld uit hoofde van artikel 85, lid 3.(70) Ook personen die bij de Commissie hebben geklaagd over onwettige staatssteun en die hun opmerkingen hebben ingediend in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, zijn gelegitimeerd tot het instellen van beroep voor het Gerecht.(71)
80 De rechtvaardigingsgrond waarom het Hof een beroep in zulke omstandigheden uiteindelijk ontvankelijk heeft verklaard, wordt duidelijk genoemd in het arrest Cofaz e.a./Commissie(72): "Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat zij die niet de adressaten ener beschikking zijn, slechts kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder andere karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (...). Meer in het bijzonder met betrekking tot deze feitelijke situatie heeft het Hof herhaaldelijk verklaard, dat wanneer een verordening aan ondernemingen die een klacht hebben ingediend processuele waarborgen biedt waaraan zij het recht ontlenen de Commissie te verzoeken een inbreuk op het gemeenschapsrecht vast te stellen, die ondernemingen ter bescherming van hun wettige belangen moeten kunnen beschikken over een beroepsmogelijkheid (...)."(73)
81 Wanneer het gemeenschapsrecht echter niet in een dergelijke procedure voorziet, dan kunnen particulieren die zich in een overeenkomstige situatie bevinden als degenen die ik juist noemde, nauwelijks rechterlijke bescherming van de gemeenschapsrechter verkrijgen.(74)
82 bb) In de overige gevallen stuiten beroepen van particulieren vaak af op het onveranderlijke standpunt van het Hof, dat een maatregel de verzoeker niet individueel kan raken, wanneer die maatregel objectief op bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor algemeen en in abstracto omschreven categorieën personen. Men moet oppassen de objectieve aard van de aantasting niet te verwarren met het aantal personen die door de bestreden beschikking worden geraakt. Een handeling kan uiteindelijk slechts één enkele persoon raken, zonder dat dit betekent dat die persoon "individueel" wordt geraakt in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag.(75) Zelfs "(...) de omstandigheid dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie een maatregel (...) van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, [betekent] geenszins dat deze rechtssubjecten moeten worden geacht door die maatregel individueel te worden geraakt, zolang vaststaat dat deze toepassing voortvloeit uit een objectieve feitelijke of rechtssituatie die in de betrokken handeling wordt omschreven".(76)
83 cc) Voorts schijnt het Hof te aanvaarden, dat een handeling de verzoeker alleen individueel raakt, wanneer deze behoort tot een "gesloten kring" van justitiabelen. Ik geloof evenwel dat de rechtspraak van het Hof op dit punt opmerkelijke ontwikkelingen en wendingen te zien geeft.
1) Aanvankelijk, bijvoorbeeld in de arresten Toepfer en Getreide-Import Gesellschaft/Commissie(77) en Bock/Commissie(78), beschouwde het Hof als beslissend element voor de ontvankelijkheid van het beroep, dat "de betrokken importeurs (...) naar aantal en persoon konden worden vastgesteld" en wel vóór de datum waarop de beschikking werd gegeven; het Hof oordeelde eveneens dat de Commissie kon weten dat de litigieuze bepaling van de beschikking uitsluitend deze importeurs in hun belangen en hun rechtspositie zou treffen. Het Hof concludeerde vervolgens dat "de aldus geschapen feitelijke situatie hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat".(79)
2) Vervolgens schijnt het Hof de gesloten kring van potentiële verzoekers, die individueel door de bestreden beschikking worden geraakt, voor particulieren gunstiger te hebben getrokken, dan aanvankelijk. In de zaak Piraiki-Patraiki e.a./Commissie(80), waarin het ging om een beroep tot nietigverklaring tegen een beschikking van de Commissie, waarbij de Franse Republiek werd gemachtigd tot het nemen van vrijwaringsmaatregelen tegen de invoer van katoengarens uit Griekenland, welk beroep was ingesteld door een groep Griekse exporteurs, overwoog het Hof het volgende: "(...) opgemerkt zij dat het feit dat zij, voordat de bestreden beschikking werd vastgesteld, overeenkomsten hadden gesloten die in de maanden waarvoor de beschikking gold, moesten worden uitgevoerd, een feitelijke situatie schept die hen karakteriseert ten opzichte van ieder ander die door de beschikking wordt geraakt doordat de uitvoering van hun overeenkomsten door de beschikking geheel of gedeeltelijk onmogelijk is gemaakt".(81) Vermeldenswaard is dat de Commissie in deze zaak de ontvankelijkheid van de beroepen betwistte op grond dat zij bij het nemen van de beschikking onbekend was met het aantal contracten dat was gesloten voor de periode waarop die beschikking betrekking had. Het Hof oordeelde: "Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het antwoord op de vraag, of en in hoeverre de Commissie wist of kon weten, welke Griekse exporteurs overeenkomsten hadden gesloten voor de periode waarin de bestreden beschikking van toepassing was, sterk afhangt van de uitlegging die men aan artikel 130 Toetredingsakte geeft, en in het bijzonder van de vraag of de Commissie, alvorens machtiging te geven voor een vrijwaringsmaatregel in de zin van deze bepaling, verplicht is een onderzoek in te stellen naar de economische gevolgen van de te geven beschikking en naar de ondernemingen die eventueel door zulk een beschikking worden getroffen (...)."(82) Ik merk op dat het Hof in dat arrest afstand nam van de oorspronkelijk geformuleerde voorwaarden inzake de bepaling van een "gesloten kring", namelijk dat de tot die gesloten kring behorende justitiabelen aan de auteur van de bestreden beschikking volledig bekend moeten zijn geweest op het moment dat die beschikking werd genomen. Om tot dit standpunt te komen nam het Hof de bijzondere aard van de verplichtingen in aanmerking die de Commissie had toen zij de bestreden beschikking gaf en het verband tussen die verplichtingen en de bescherming van de wettige belangen van verzoekers.
84 Deze ontwikkeling in de rechtspraak werd voortgezet en bekrachtigd met het arrest Sofrimport/Commissie.(83) Deze zaak betrof het beroep van een importeur van appels uit Chili tegen een verordening van de Commissie houdende schorsing van afgifte van invoercertificaten voor die vruchten en vaststelling van de hoeveelheden die mochten worden ingevoerd. In afwijking van de andersluidende conclusie van de advocaat-generaal(84), oordeelde het Hof dat de importeurs van appels uit Chili wier producten reeds onderweg waren op het ogenblik dat de litigieuze verordening werd vastgesteld "een beperkte groep vormen die voldoende is gekarakteriseerd ten opzichte van elke andere importeur van Chileense appelen en die na de inwerkingtreding van de betrokken schorsingsmaatregelen ook niet kan worden uitgebreid".(85) We zien hier dat het Hof niet spreekt van personen waarvan aantal en identiteit vaststaat, maar van "een beperkte groep die voldoende is gekarakteriseerd".
85 Het Hof bereikt deze conclusie door, evenals in de reeds aangehaalde zaak Piraiki-Patraiki e.a./Commissie, de bijzondere verplichtingen in aanmerking te nemen die op de Commissie rusten bij de voorbereiding van de bestreden handeling, uit hoofde van het specifieke toepasselijke gemeenschapsrecht. Een verordening van de Raad had de Commissie de concrete verplichting opgelegd, om bij het nemen van vrijwaringsmaatregelen rekening te houden met de bijzondere situatie van de producten die onderweg zijn naar de Gemeenschap. Vermeldenswaard is ook nog dat het Hof in het arrest Sofrimport/Commissie uitdrukkelijk overweegt, dat waar een gemeenschapsverordening speciale bescherming verleent aan een categorie importeurs, "(...) deze dan ook in staat moeten worden gesteld deze bescherming te doen gelden en daartoe een beroep in te stellen".(86)
86 Het arrest Sofrimport/Commissie is ook in andere opzichten interessant. In dat arrest aanvaardde het Hof de mogelijkheid dat er een "gesloten kring" van justitiabelen bestaat - die het recht hebben beroep in te stellen krachtens artikel 173 van het Verdrag - binnen een "open kring" van justitiabelen die deze processuele bevoegdheid niet hebben. Het is dus niet vereist dat de gemeenschapshandeling uitsluitend de leden van die gesloten kring betreft (in de zaak Sofrimport/Commissie een bijzondere groep importeurs), maar zij kan ook, uiteraard op objectieve wijze, rechtssubjecten treffen die tot de open kring van feitelijke of potentiële importeurs behoren.(87) Wel is nodig dat die gesloten kring "voldoende is gekarakteriseerd".(88) Dat dit laatste het geval was, nam het Hof vooral aan op grond van de aard en de omvang van de verplichtingen van de Commissie uit hoofde van de toepasselijke wetgeving. 3) Vervolgens breng ik twee arresten van het Hof onder de aandacht die laten zien, welk belang de gemeenschapsrechter hecht aan de gevolgen die de bestreden beschikking voor de verzoeker kan hebben; die gevolgen kunnen een feitelijke toestand teweegbrengen die de verzoeker voldoende "individualiseert"
87 In de zaak Extramet Industrie/Raad(89) verzocht een importeur om nietigverklaring van een verordening, waarbij hem een definitief antidumpingrecht was opgelegd op de invoer in de Gemeenschap van bepaalde producten uit China en de Sovjet-Unie. Volgens de tot dan toe geldende rechtspraak werd onderscheid gemaakt tussen de producenten, exporteurs en klagers enerzijds en onafhankelijke importeurs anderzijds. De vraag omtrent de ontvankelijkheid van een door deze laatsten ingesteld beroep werd door het Hof in bijzonder restrictieve zin beantwoord.(90) Extramet kon derhalve als onafhankelijk importeur van calciummetaal niet wegens die hoedanigheid worden geacht door de bestreden verordening te worden geraakt, omdat die hoedanigheid haar niet onderscheidde van ieder ander die op dat moment dezelfde activiteiten uitoefende of in de toekomst zou uitoefenen.(91)
88 Advocaat-generaal Jacobs stelde het Hof voor om over dit beletsel heen te stappen, in de volgende passage(92): "Bijgevolg ben ik van mening dat het Hof dient te erkennen dat een maatregel houdende instelling van een antidumpingrecht, een onderneming rechtstreeks en individueel raakt, wanneer zij kan aantonen: a) dat haar identiteit, expliciet of impliciet, uit de betrokken maatregel blijkt (...). Mijns inziens moet het Hof zijn rechtspraak verduidelijken door uitdrukkelijk te erkennen dat een verzoeker, althans op het gebied van antidumping, niet ten bewijze dat hij bevoegd is beroep in te stellen, de bijkomende vraag aan de orde behoeft te stellen of de bestreden maatregel in wezen een verordening of een beschikking vormt. Deze benadering is in overeenstemming met het doel van artikel 173, namelijk het particulieren mogelijk te maken op te komen tegen maatregelen die hen in het bijzonder raken, en tegelijkertijd het recht om op te komen tegen verordeningen te beperken, zodat niet het gevaar bestaat dat een onbeperkte categorie van verzoekers nietigverklaring van deze verordeningen vordert."
89 Na eraan te hebben herinnerd, dat een antidumpingverordening een onderneming kan treffen wegens zekere hoedanigheden welke haar ten opzichte van ieder ander karakteriseren, oordeelde het Hof: "Verzoekster heeft een reeks feiten aangetoond die een dergelijke bijzondere situatie vormen die haar voor de betrokken maatregel ten opzichte van ieder ander ondernemer karakteriseert. Zij is namelijk de belangrijkste importeur van het product waarvoor de antidumpingmaatregel is ingesteld en tevens is zij eindverbruikster van dit product. Haar economische activiteiten zijn bovendien grotendeels van deze import afhankelijk en worden door de bestreden verordening ernstig getroffen, gelet op het beperkt aantal producenten van het betrokken product en op het feit dat zij moeilijkheden ondervindt om zich te bevoorraden bij de enige producent in de Gemeenschap die bovendien haar belangrijkste concurrent voor het verwerkte product is."(93)
90 In de zaak Codorníu/Raad(94) werd het Hof gevraagd om een uitspraak inzake een beroep, ingesteld door de aldus genaamde Spaanse producente van mousserende wijn, tegen een bepaling in een verordening waarbij voorwaarden voor het gebruik van de vermelding "crémant" voor mousserende wijnen werden geregeld. De Raad wierp een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, onder het betoog dat die maatregel een zuiver verordenend karakter had en verzoekster uitsluitend raakte in haar hoedanigheid van producente die de vermelding "crémant" gebruikt, op soortgelijke wijze als iedere andere producent die zich in dezelfde situatie bevindt. Advocaat-generaal Lenz stelde in zijn conclusie in deze zaak(95) eerst vast, dat de bestreden maatregel zonder twijfel een verordenend karakter had. Desondanks meende hij niet dat het beroep zonder meer niet-ontvankelijk moest worden verklaard, en evenmin dat uitvoerig moest worden onderzocht of de maatregel, hoewel in zijn geheel van verordenende aard, jegens verzoekster toch als beschikking werkt. In plaats daarvan onderzocht hij of verzoekster uiteindelijk door de maatregel "individueel" werd geraakt. Voor een antwoord op die vraag onderzocht de advocaat-generaal in de eerste plaats of onder de marktdeelnemers die het verbod op het gebruik van de aanduiding "crémant" worden geraakt, een categorie kan worden aangewezen van een vaststaand aantal personen, dat na de vaststelling van de maatregelen niet groter kan worden. Inderdaad behoorde de verzoekende onderneming tot deze duidelijk te bepalen categorie.(96) Dat gegeven volstond echter niet, omdat volgens de rechtspraak een specifiek verband wordt vereist tussen verzoekster situatie en de bestreden maatregel. Een dergelijke specifieke band, die het ook mogelijk maakt de "kring" van potentiële verzoekers in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag te bepalen, kan de band zijn die in het arrest Extramet Industrie/Raad werd aangewezen. Het cruciale criterium zijn de gevolgen die een maatregel heeft voor een ondernemer, in contrast met de gevolgen die dezelfde maatregel heeft voor andere personen.(97) Na alle gegevens die verzoekster had aangedragen in verband met de gevolgen die de bestreden maatregel voor haar had, te hebben beoordeeld, kwam de advocaat-generaal ten slotte tot de conclusie dat "verzoekster ten opzichte van de kring van getroffen marktdeelnemers ook door de gevolgen van de maatregel voor haar onderneming wordt gekarakteriseerd, en dat zij dus individueel wordt geraakt".(98) Het Hof kwam tot dezelfde conclusie, evenwel volgens een duidelijk elliptischer redenering.(99)
91 Overigens mogen het belang van de arresten Extramet Industrie/Raad en Codorníu/Raad en de verruiming die het Hof daarmee aan zijn rechtspraak heeft gegeven, niet worden overschat. Zulks leid ik althans af uit het reeds aangehaalde arrest Buralux e.a./Raad.(100) In die zaak beoordeelde het Hof in hogere voorziening een beschikking van het Gerecht waarbij de niet-ontvankelijkheid werd uitgesproken ten aanzien van een beroep tot nietigverklaring van bepalingen van een verordening betreffende toezicht en controle op overbrenging van afvalstoffen binnen de Gemeenschap. Het beroep was ingesteld door ondernemingen die waren gespecialiseerd in inzameling, vervoer en verwijdering van huishoudelijk afval. De advocaat-generaal stelde het Hof voor het beroep van een van de ondernemingen ontvankelijk te verklaren, op basis van de criteria van het arrest Extramet Industrie/Raad.(101) Het Hof is deze conclusie niet gevolgd, omdat het als beslissend beschouwde, dat de rechtsgevolgen die de bestreden verordening teweeg kon brengen, algemeen en abstract omschreven categorieën van personen betroffen.
92 Ik geloof echter niet dat dit arrest een stap terug is ten opzichte van het arrest Extramet Industrie/Raad. Het Hof wilde die gevallen uitsluiten, waarin een uitbreidende uitlegging en toepassing van de processuele bepalingen in artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag zou leiden tot erkenning van de mogelijkheid, dat particulieren gemeenschapsrechtelijke bepalingen in plaats van individuele schikkingen kunnen aanvechten. Met andere woorden, het Hof heeft in de zaak Buralux e.a./Raad het verordenende karakter van de verordening willen bewaren, zoals het ook heeft gedaan in de zaak Deutz und Geldermann/Raad.(102) ii) De processuele beperkingen van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag en de bijzondere aard van het onderhavige geschil
93 aa) Eerst zal ik onderzoeken of op grond van de conclusies uit de hiervoor genoemde rechtspraak kan worden aangenomen, dat het bestreden besluit van de Commissie tot voortgezette financiering van de bouw van twee elektrische centrales op de Canarische Eilanden, rekwiranten individueel raakt.
94 Zoals ik hiervóór reeds zei, hebben rekwiranten hun beroep gebaseerd op zowel de bijzondere verplichtingen die de Commissie bij het nemen van het bestreden besluit in acht moest nemen, namelijk erop toe te zien of de voortgang van de werkzaamheden geschiedde in overeenstemming met het gemeenschappelijke milieurecht, als met de rechten die rekwiranten aan richtlijn 85/337 zeggen te ontlenen, in het kader van de milieueffectbeoordeling van projecten als de onderhavige. Zij vechten echter niet de bevinding van het Gerecht aan, dat de klacht die sommigen onder hen als particulieren bij de Commissie hebben ingediend of de briefwisseling die zij met haar hebben gevoerd, op zich zelf niet volstaan om aan te nemen dat de bestreden handeling hen individueel raakte.(103) Ik zal dus bij dit punt niet verder stil staan.
95 Men zou echter staande kunnen houden, dat voor het nemen van het bestreden besluit de deelname van betrokken particulieren weliswaar niet rechtstreeks is geregeld(104), maar de procedure van artikel 6, lid 2, van richtlijn 85/337 niettemin in het kader van het aangevochten besluit als zodanig kan worden aangemerkt.(105) Het is dus mogelijk dat het gemeenschapsrecht de particulieren niet betrekt in de procedure ter voorbereiding van besluiten van de Commissie inzake financiering van een werk met gevolgen voor het milieu, maar het schrijft de Commissie wel voor om, alvorens de financiering voort te zetten, te controleren of het bewuste werk wordt uitgevoerd in overeenstemming met de gemeenschapsbepalingen, waaronder ook die van richtlijn 85/337, waarbij de deelname van het "betrokken publiek" aan de milieueffectbeoordeling wordt erkend. Combineert men deze verplichtingen van de Commissie met de rechten die richtlijn 85/337 aan het "betrokken publiek" toekent, dan levert dit het argument op, dat degenen die tot dat "betrokken publiek" behoren voldoende worden geïndividualiseerd ten opzichte van de bestreden handeling; zij zijn dus te onderscheiden van elke andere justitiabele, omdat richtlijn 85/337 hun concrete processuele waarborgen toekent, overeenkomend met die in de eerdergenoemde zaken Cofaz e.a./Commissie, Metro/Commissie en Matra/Commissie.(106) Volgens eenzelfde redenering kan men uit de bijzondere verplichting van de Commissie om te controleren of het gefinancierde werk voortgang vindt op basis van de communautaire milieuwetgeving - en dus volgens het bepaalde in richtlijn 85/337 - afleiden, dat de personen te wier gunste richtlijn 85/337 rechten erkent, een "gesloten kring" vormen en uit dien hoofde procesbevoegdheid hebben op overeenkomstige wijze als in de zaken Sofrimport/Commissie en Piraiki-Patraiki/Commissie, reeds aangehaald.(107)
96 Ik kan mij bij deze zienswijze niet aansluiten, of ik vind daarvoor althans geen steun in de huidige rechtspraak. De processuele waarborgen waarop rekwiranten zich beroepen zijn in een richtlijn vervat en niet in een verordening, zoals in de reeds aangehaalde arresten Cofaz e.a./Commissie of Metro/Commissie het geval was. Dat is een niet onbelangrijk verschil. Verordeningen en richtlijnen zijn niet in dezelfde mate bindend ten aanzien van hun inhoud. Ook in de gevallen waarin het Hof procesbevoegdheid aannam op grond van processuele waarborgen, ging het om een zuiver gemeenschapsrechtelijke procedure, die uitsluitend door gemeenschapsinstellingen was geregeld. De milieueffectbeoordelingsprocedure daarentegen heeft een nationaal karakter, en vloeit voort uit zowel communautaire als nationale regelingen en valt onder de bevoegdheid van de nationale instanties. Maar onafhankelijk van die verschillen(108), kan men de in richtlijn 85/337 geregelde procedure moeilijk koppelen aan de procedure die tot het bestreden besluit van de Commissie heeft geleid, voor welke procedure geen rechtstreekse deelneming van betrokken particulieren is geregeld. Ten slotte valt uit de aard van de door de Commissie bij het nemen van het bestreden besluit in acht te nemen verplichting niet af te leiden, dat een groep particulieren bevoegd is om eventuele verzuimen van deze verplichting in rechte aan te vechten. Die verplichting bestaat in het toezien op de toepassing van de gemeenschapswetgeving door de nationale instanties die de plannen voor de gefinancierde werken uitvoeren en heeft niet uitdrukkelijk betrekking op de bescherming van bepaalde justitiabelen. Ook al zou men aannemen dat de toezichthoudende taak, die zich mede uitstrekt tot de juiste toepassing van richtlijn 85/337, ook de bepalingen van de richtlijn omvat inzake de deelneming van het "betrokken publiek" aan de milieueffechtbeoordeling, betekent zulks niet automatisch, dat alle rechtssubjecten die het "betrokken publiek" uitmaken individueel door het bestreden besluit van de Commissie worden geraakt. Het "betrokken publiek" als bedoeld in richtlijn 85/337 kan niet worden beschouwd als "gesloten kring" als bedoeld in de rechtspraak van het Hof. Het begrip "betrokken publiek" is in richtlijn 85/337 trouwens niet voldoende bepaald. Die richtlijn laat de nadere invulling van dit begrip over aan de nationale wetgever. Het gemeenschapsrecht schrijft in richtlijn 85/337 dus de bescherming voor van een groep rechtssubjecten die het echter niet nader definieert.(109)
97 Dus noch uit de op de Commissie bij het nemen van het betrokken besluit rustende verplichtingen, noch uit de bepalingen van richtlijn 85/337 is rechtstreeks af te leiden, dat het bestreden besluit van de Commissie de particulieren onder rekwiranten individueel heeft geraakt in de zin van artikel 173, vierde alinea van het Verdrag, zoals deze bepaling in de rechtspraak van het Hof is uitgelegd.
98 bb) Gelet op het voorgaande, heeft het Gerecht de geldende rechtspraak trouw gevolgd. Wanneer de in de geldende rechtspraak verankerde opvatting het enige criterium voor de juiste uitlegging van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag is, dan valt aan de bestreden beschikking niet te tornen.
99 Ik meen evenwel, dat het Hof de mogelijkheid zal moeten onderzoeken om sommige van zijn huidige vaste standpunten verder te ontwikkelen. Het punt waarop ik nader onderzoek van de door het Gerecht gevonden oplossing en verruiming van de grenzen van de heersende rechtspraak wenselijk en nodig acht, is de overweging van het Gerecht dat het bestreden besluit van de Commissie rekwiranten niet individueel zou raken omdat het hen treft op gelijke wijze als ieder ander die op Gran Canaria en Tenerife woont of verblijft of aldaar werkzaam is. Volgens het Gerecht "is het bestreden besluit (...) een maatregel waarvan de gevolgen op objectieve, algemene en abstracte wijze diverse categorieën van justitiabelen (...) kunnen raken".(110)
100 Interessant is in de eerste plaats, dat de algemene en abstracte wijze waarop de particulieren onder rekwiranten worden getroffen, en die de grond was voor de afwijzende beschikking van het Gerecht, niet toe te schrijven is aan een normatief karakter van het bestreden besluit van de Commissie. Of dit punt van belang is, valt weliswaar te betwijfelen. De heersende rechtspraak luidt, dat wanneer een justitiabele door een - individuele of normatieve - handeling wordt geraakt op algemene abstracte wijze, dit feit volstaat om procesbevoegdheid uit te sluiten, zonder dat nader onderscheid nodig is naar het al dan niet normatieve karakter van die handeling.(111)
101 Niettemin acht ik de aard van het bestreden besluit niet geheel zonder belang. Wanneer die handeling een normatief karakter heeft, ontzegt het Hof particulieren met bijzondere strengheid de mogelijkheid van beroep, juist om de normatieve aard van de handeling veilig te stellen.(112) Volgens de uitdrukkelijk geformuleerde wil van de auteur van het Verdrag is de communautaire rechtsregel niet vatbaar voor beroep door andere personen dan die welke in de tweede alinea van artikel 173 van het Verdrag worden genoemd. Dit bijzondere verbod geldt niet voor de gevallen waarin de bestreden handeling geen rechtsnormen bevat; dat wil zeggen wanneer de algemene objectieve strekking van de handeling niet toe te schrijven is aan de normatieve aard daarvan, maar aan het voorwerp van die handeling. In het kader van die problematiek is er stellig iets te zeggen voor het argument van rekwiranten, dat betrekking heeft op de specifieke aard van de gevolgen die een ingrijpen in het milieu teweegbrengt of teweeg kan brengen.
102 De bescherming van het milieu is immers een aangelegenheid van algemeen belang. Het behoud van het milieu is een rechtsgoed dat in theorie wordt gedeeld door alle natuurlijke personen, en heeft dus een sociaal aspect.(113) Hoe belangrijker bovendien de ingreep in/of de aantasting van het milieu, des te groter is het aantal justitiabelen die daardoor worden geraakt.
103 Deze onbetwistbare conclusie betekent natuurlijk niet, dat de processuele voorwaarden van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag wegens de bijzondere aard van het milieu als rechtsgoed opzij moeten worden gezet. Zou men iedere justitiabele wiens belang bij het behoud van het milieu door een handeling van een gemeenschapsinstelling wordt aangetast, het recht toekennen om die handeling voor het Gerecht aan te vechten, dan zou dat neerkomen op aanvaarding van de actio popularis voor alle zaken met een ecologische dimensie. Zoals ik reeds vermeldde(114), is een wending in de rechtspraak in die zin niet mogelijk, omdat dit afgezien van praktische beletsels, ook zou stuiten op de letter van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. Evenmin is het mogelijk om speciaal voor geschillen die verband houden met milieubescherming, andere voorwaarden voor procesbevoegdheid te hanteren dan die welke in die bepaling worden genoemd. Het uitgangspunt voor de beoordeling van de procesbevoegdheid moet immers altijd hetzelfde blijven, ongeacht het voorwerp van het geschil. De verzoeker moet individueel worden geraakt door de handeling waartegen hij beroep instelt.
104 Mijn kanttekeningen met betrekking tot de specifieke kenmerken van het milieu en de bescherming daarvan als rechtsgoed, hebben niet tot doel deze gevestigde opvattingen omver te werpen, maar alleen te komen tot de meest juiste toepassing van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag.(115) Gelet op de bijzondere aard van het probleem van de milieubescherming meen ik dat de gemeenschapsrechter, vooral in gevallen waarin die bescherming mogelijkerwijze wordt aangetast door een niet-normatieve handeling van een gemeenschapsinstelling, niet kan volstaan met de vanzelfsprekende vaststelling dat de eventuele ecologische aantasting naar haar aard alleen categorieën justitiabelen kan treffen op algemene, objectieve en abstracte wijze en het ingestelde beroep niet enkel om die reden mag verwerpen. Vooral wanneer op de gemeenschapsinstellingen een bijzondere en duidelijke verplichting rustte om bij het geven van de bestreden beschikking rekening te houden met de factor milieubehoud.(116) Op dat punt wil ik het Hof wijzen op een mogelijke - en naar mijn mening zelfs wenselijke - verruiming in de rechtspraak. Ik wil dit graag verduidelijken: Door een handeling die gevolgen heeft voor het milieu, worden inderdaad grote groepen burgers geraakt of kunnen worden geraakt. Het is echter niet uitgesloten dat een of meerdere van de aldus geraakte personen, die een "gesloten kring" van justitiabelen vormen, op een bijzondere wijze worden geraakt, en zich daardoor onderscheiden van iedere andere persoon, dus zijn geïndividualiseerd in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. Een ingreep in het milieu zoals in het onderhavige geval aan de orde is, valt te lokaliseren op een concreet geografisch punt, en de ernst van de gevolgen vermindert naar mate men zich van dat punt verwijdert.(117) Dienovereenkomstig ondergaan de personen die in de buurt van het project wonen, de gevolgen daarvan anders en in ernstiger mate, dan personen die in een grotere straal van de plaats van de ingreep in het milieu zijn verwijderd. Bij wijze van logische consequentie zou men kunnen staande houden, dat de eerst bedoelde personen deel uitmaken van een bijzonder gesloten en gekarakteriseerde "kring", en zich derhalve in een feitelijke situatie bevinden die hen kenmerkt ten opzichte van iedere andere justitiabele. Het is de taak van de rechter om aan de hand van de juiste criteria de omvang van die gesloten kring te bepalen, de lengte van de straal; bij wijze van logische consequentie moet aan degenen die zich binnen die kring bevinden, procesbevoegdheid worden toegeschreven om beroep in te stellen tegen de handeling die gevolgen voor het milieu teweegbrengt.
105 Die criteria mogen niet alleen geografisch zijn. Geografische nabijheid - waarnaar in ieder geval in lid 2 van artikel 130 R van het Verdrag wordt gerefereerd(118) - is weliswaar bruikbaar, met name in gevallen als het onderhavige, maar dient toch tezamen te worden beoordeeld met de aard(119) en vooral de ernst(120) van de gevolgen die de ingreep voor het milieu heeft of kan hebben. Dat zijn trouwens factoren waarmee de nationale rechter binnen de nationale rechtsorde van de lidstaten, bij geschillen van deze aard rekening houdt.(121)
106 Deze gedachte is aan de heersende rechtspraak niet geheel vreemd. Zoals ik reeds vermeldde, kan een handeling zowel een open kring van personen betreffen (op het gebied van milieu is deze kring bijzonder ruim) die geen procesbevoegdheid hebben om haar aan te vechten, als een gesloten kring van justitiabelen die wel over deze processuele mogelijkheid beschikken.(122) De ernst van de gevolgen die een maatregel voor een justitiabele heeft of kan hebben, kan een feitelijke situatie doen ontstaan die de justitiabele karakteriseert ten opzichte van iedere ander persoon, zoals dit werd aanvaard in de arresten Extramet Industrie/Raad en Codorníu/Raad.(123)
107 De hier voorgestelde uitleggingsmogelijkheid is naar mijn mening de aangewezen manier om het processuele vereiste, dat de bestreden handeling de verzoeker individueel moet raken, in zaken als onderhavige te concretiseren. Bij deze voorgestelde benadering behoeft volgens mij niet te worden gevreesd, dat wordt gekeken, in hoeverre de verzoeker "persoonlijk" in plaats van "individueel" door de handeling wordt geraakt.(124) De individuele relatie van verzoeker met de bestreden handeling blijft nog steeds het beslissende criterium, ook volgens de door mij voorgestelde oplossing. Weliswaar kan de voorwaarde van individualisering vanuit het voorgestelde gezichtspunt worden gelijkgesteld met die van de aanwezigheid van een individueel wettig belang en wellicht daarmee worden vereenzelvigd, wat de gemeenschapsrechter tot op heden niet pleegt te doen. Met name in gevallen als het onderhavige, meen ik dat de benadering van het Hof die uitgaat van het door verzoeker individueel ondervonden nadeel en die van de meeste nationale rechters, die uitgaat van het individueel wettig belang, nader tot elkaar kunnen worden gebracht zonder te stuiten op de formulering en de geest van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag of op de leidende gedachte van de heersende rechtspraak van het Hof, ook al vloeit een dergelijke onderlinge aanpassing niet rechtstreeks uit die rechtspraak voort.
108 Voorts geloof ik niet dat de eerder bedoelde "kring" van procesbevoegde personen die zou resulteren uit de toepassing van de door mij voorgestelde uitleggingsmogelijkheid onvoldoende "gesloten" en bepaald zou zijn. Met name wanneer die kring ook justitiabelen omvat die reeds vóór de inwerkingtreding van de bestreden handeling in het genot zijn van een ecologisch rechtsgoed, dat door die handeling dreigt te worden aangetast.(125) Natuurlijke personen die zich tevoren een zekere levenskwaliteit hadden verworven, wellicht voor een lange tijdspanne, die door de handeling van een gemeenschapsinstelling in bijzondere mate dreigt te worden aangetast, zullen dus moeten worden beschermd. Er zij aan herinnerd, dat het Hof in zijn heersende rechtspraak een procesbevoegdheid van de niet bevoorrechte partijen aanneemt in gevallen, waarin die laatsten de bescherming inroepen van een verworven recht. Die uitlegging valt althans af te leiden uit de arresten Boch/Commissie, Piraiki-Patraiki e.a./Commissie en Sofrimport/Commissie.(126) Ik meen dus, dat de feitelijke situatie van een natuurlijke persoon die een zekere standaard van milieuzorg gewend was, vóór de aantasting daarvan die de bestreden handeling van de gemeenschapsinstelling mogelijkerwijs teweegbrengt, gelijkheid vertoont met die van verzoekers in genoemde zaken en evenzeer rechterlijke bescherming verdient.
109 Ook een voldoende afbakening van de gesloten kring van natuurlijke personen die procesbevoegdheid hebben, hangt af van de criteria die de gemeenschapsrechter hanteert. Ik noemde reeds, dat de levenskwaliteit van verzoeker of een ander rechtsgoed dat verband houdt met het milieu, in bijzonder ernstige mate moet worden aangetast om hem op te nemen in de kring van procesbevoegde personen, waarbij rekening moet worden gehouden met de aard van de milieuaantasting en de feitelijke situatie van verzoeker. Het criterium is echter niet alleen numeriek. Een gemeenschapshandeling die betrekking heeft op de bouw van een werk zoals een elektrische centrale, of die nu wordt uitgebouwd op een dichtbevolkt, zoals Gran Canaria of Tenerife, dan wel op een dunbevolkt eiland, raakt de inwoners op algemene en abstracte wijze - en dan is er geen sprake van procesbevoegdheid - ofwel individueel, ongeacht hun aantal; de criteria waarmee de procesbevoegdheid van een verzoeker wordt beoordeeld zijn in beide gevallen dezelfde.
110 Hier aangekomen, wil ik deze opmerkingen op de onderhavige zaak betrekken. De natuurlijke personen die beroep voor het Gerecht hebben ingesteld, beroepen zich niet allen op precies dezelfde juridische en feitelijke situatie. Sommigen onder hen stellen dat zij op korte afstand van de bewuste werken wonen, anderen dat zij eigenaar zijn van aldaar gelegen onroerend goed, en weer anderen dat zij er beroepswerkzaamheden uitoefenen. Sommigen wijzen op de nadelige gevolgen die het project zal hebben voor de gezondheid van de inwoners, voor het toerisme, de visserij, de landbouw, de opvoeding van kinderen, de plaatselijke fauna en flora en zelfs voor het windsurfen. Sommige partijen voeren mogelijke gezondheidsproblemen aan, die zij in verband brengen met de gevolgen die de projecten hebben voor het milieu.
111 Deze argumenten en de relevante feitelijke gegevens werden voorgelegd aan het Gerecht dat, zoals valt te lezen in de punten 35 en 36 van de bestreden beschikking, na beoordeling daarvan besliste tot verwerping van het beroep. De juridische kwalificatie van bedoelde argumenten en gegevens is in hogere voorziening voor toetsing vatbaar. Anders dan rekwiranten echter beweren, kan ik, ook in het licht van de hierboven uiteengezette ruimere uitlegging van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, geen onjuistheid in de bestreden beschikking van het Gerecht vaststellen. Het Gerecht beschikte niet over voldoende gegevens om te moeten aannemen, dat de eventuele aantasting van het milieu natuurlijke, tot een gesloten kring behorende personen individueel raakt, en in het bijzonder, de voor hem staande verzoekers wegens de juridische feitelijke bijzondere situatie waarin zij zich bevinden, treft op een wijze die hen van iedere andere justitiabele onderscheidt. Het Gerecht heeft dus terecht het betoog van verzoekers niet gevolgd, dat zij werden "geïndividualiseerd" ten opzichte van de bestreden handeling en uit dien hoofde bevoegd zijn om het rechtsmiddel van artikel 173 aan te wenden.
112 Meer in het bijzonder beriepen sommigen van verzoekers zich zonder nadere toelichting(127) op het feit dat zij "zeer dichtbij" de in aanbouw zijnde centrales wonen, zonder dat uit deze enkele bewering op te maken valt, of zij zich in een andere feitelijke situatie bevinden dan andere justitiabelen. Evenmin komt naar voren waarom de landbouwproductie, de visserij, het toerisme of andere activiteiten door de bouw van het bewuste werk worden getroffen en in welke mate, en evenmin of de mogelijke aantasting van die activiteiten speciaal verzoekers in bijzondere mate treft, zodanig dat dit grond is voor procesbevoegdheid. Evenzeer algemeen en abstract is het beroep op schade aan de gezondheid, die door de uitvoering van het bewuste werk kan worden veroorzaakt.
113 Met deze nodige kanttekeningen meen ik dat het Gerecht in punt 54 van de bestreden beschikking juist heeft geoordeeld.(128) c) De procesbevoegdheid van de milieubeschermingsorganisaties onder rekwiranten
114 Zoals reeds vermeld, oordeelde het Gerecht dat de verzoekende milieubeschermingsorganisaties, dat wil zeggen Greenpeace, TEA en CIC, niet individueel door de bestreden handeling werden geraakt, in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, en daarom geen procesbevoegdheid hebben. Volgens het Gerecht beschikten de milieuverenigingen niet over deze processuele mogelijkheid, ten eerste omdat hun leden geen zelfstandig beroep tot nietigverklaring konden instellen en ten tweede, die verenigingen geen rol hadden gespeeld in het kader van de procedure die tot het nemen van het bestreden besluit had geleid, die grond zou zijn geweest om hun locus standi toe te kennen overeenkomstig de heersende rechtspraak van het Hof.(129)
115 De in verenigingsverband optredende rekwiranten vechten het tweede onderdeel van de redenering van het Gerecht niet aan(130); bij dit punt zal ik hier dus niet langer stil staan. Ook heeft het Gerecht zich volgens mij terecht gebaseerd op de vaste rechtspraak van het Hof, die procesbevoegdheid van een vereniging doet afhangen van die van haar leden.(131) Gelet op deze rechtspraak en gezien mijn bevinding, dat de particuliere rekwiranten geen procesbevoegdheid toekomt, heeft het Gerecht het beroep van de milieuverenigingen die beroep hadden ingesteld, terecht verworpen. Tot die oplossing noopt althans de toepassing van de heersende rechtspraak van het Hof.
116 De in verenigingsverband optredende rekwiranten stellen echter, dat aan rechtspersonen die de belangen behartigen van een groep justitiabelen, in het algemeen het recht zou moeten worden toegekend beroep in te stellen tegen een communautaire handeling, wanneer een of meer van de leden van die rechtspersonen daartoe procesbevoegdheid hebben of wanneer die rechtspersoon het bestaan kan aantonen van een specifiek recht of belang. Wat betreft de tweede alternatieve grond voor procesbevoegdheid die zij aanvoeren - waarvoor overigens geen enkele steun te vinden is in de heersende rechtspraak - merken deze rekwiranten het volgende op: naar hun mening zal het Hof moeten erkennen dat de milieuorganisaties een specifiek belang hebben om beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen communautaire handelingen waardoor de bescherming van het milieu in gevaar komt, ook wanneer hun leden of andere natuurlijke personen niet kunnen aantonen dat zij individueel door die handeling worden geraakt. Op die wijze, aldus rekwiranten, kan een voldoende rechterlijke bescherming ten behoeve van natuurlijke personen worden verzekerd die, hoewel geraakt door een gemeenschapshandeling met nadelige gevolgen voor het milieu, niet tot een gesloten kring van justitiabelen behoren in de zin van de eerder genoemde rechtspraak van het Hof, en daarom niet rechtstreeks beroep tegen die handeling kunnen instellen.(132)
117 Van het Hof wordt dus nog een verdere verruiming van de rechtspraak verlangd. Ik wil hierbij de volgende kanttekeningen plaatsen. In de eerste plaats meen ik dat een dergelijke verruiming in de rechtspraak ten aanzien van de voorwaarden voor ontvankelijkheid, misbruik in de hand zou kunnen werken en tot extreme resultaten zou kunnen voeren. Natuurlijke personen die geen procesbevoegdheid hebben ingevolge artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, kunnen dit procesrechtelijke beletsel omzeilen door een milieubeschermingsorganisatie op te zetten. Terwijl bovendien het aantal natuurlijke personen, dat wil zeggen de burgers van de Europese Unie, hoe groot ook, uiteindelijk begrensd is, is het aantal mogelijk op te richten milieuorganisaties, althans theoretisch, eindeloos. Ook al is dit beletsel te overkomen, door bijvoorbeeld erkenning van locus standi aan alleen organisaties die reeds bestonden vóór het vaststellen van de handeling waartegen zij beroep instellen, moet toch worden bedacht dat er binnen de Europese Unie thans zeer veel rechtspersonen zijn die de bescherming en behoud van het milieu tot doel hebben. Wanneer het Hof het pleidooi van de als vereniging optredende rekwiranten volgt, is te verwachten dat in de toekomst tegen iedere handeling van een gemeenschapsinstelling die verband houdt met het milieu of gevolgen heeft voor het milieu, automatisch een beroep zal worden ingesteld door evenzovele milieuverenigingen.
118 Om die redenen, en de recente ontwikkelingen in het nationale en het internationale recht ten spijt, behoud ik ernstige twijfels over de wenselijkheid van een wending in de rechtspraak zoals rekwiranten die voorstaan. Bovendien -
en dat is volgens mij het beslissende argument - botst de mogelijkheid voor milieuorganisaties om gemeenschapshandelingen die het milieu betreffen, aan te vechten, hoezeer daarvan eventueel ook positieve gevolgen te verwachten zijn, met de letter van de wet, namelijk van artikel 173 van het Verdrag. De gemeenschapswetgever heeft de instellers van een beroep onderscheiden in twee klassen, namelijk de klasse van artikel 173, lid 2, en de klasse van artikel 173, lid 4. Aanvaarding van de door rekwiranten voorgestane uitlegging komt neer op het scheppen van een derde, extra legem klasse. Met andere woorden, tussen de bevoorrechte procespartijen van artikel 173, lid 2, die geen wettig belang hoeven te stellen, en de partijen van lid 4, die rechtstreeks en individueel door de bestreden handeling moeten worden geraakt, zouden de milieuorganisaties komen, wier procesbevoegdheid steeds wordt vermoed aanwezig te zijn wanneer de bestreden handeling het milieu geldt of gevolgen heeft voor het milieu. Samenvattend meen ik, dat de bepleite verruimende rechtspraak, los van de vraag of zij wenselijk is of niet, bij de huidige stand van het geschreven recht. onhaalbaar blijft.(133)
119 Uit al het voorgaande concludeer ik, dat ook in dit opzicht de bestreden beschikking van het Gerecht juist is en niet voor vernietiging in aanmerking komt. In casu is het bovendien niet nodig de overige excepties van niet-ontvankelijkheid te onderzoeken die de Commissie en het Koninkrijk Spanje hebben opgeworpen, dus de vraag of een besluit tot voortzetting van de financiering van een structuurproject de rechten of belangen van rekwiranten rechtstreeks kan raken, dan wel of die handeling na haar aard vatbaar is voor beroep ex artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. VII - Conclusie
120 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging: - de hogere voorziening in haar geheel af te wijzen en - rekwiranten te verwijzen in de kosten.
(1) - Beschikking Greenpeace e.a./Commissie (T-585/93, Jurispr. blz. II-2205).
(2) - PB L 169, blz. 1.
(3) - PB L 350, blz. 40.
(4) - Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40).
(5) - Namelijk die ook als rekwirant optreden in onderhavige zaak, administratief beroep ingesteld. Op 18 december 1993 stelde Greenpeace Spain, een vereniging voor milieubescherming, die op nationaal niveau verantwoordelijk is voor de verwezenlijking in Spanje van de doelstellingen van de Stichting Greenpeace Council, een stichting voor natuurbehoud, gevestigd in Nederland (hierna: "Greenpeace"), die in onderhavige zaak optreedt als rekwirante sub 1, voor de nationale rechter beroep in tot nietigverklaring van de die door de bevoegde nationale instanties aan Unelco verstrekte vergunningen.
6 Daarnaast trad Greenpeace in regelmatig contact met de Commissie. Bij brief van 17 maart 1993 vroeg Greenpeace de Commissie te bevestigen, dat er geldmiddelen uit de communautaire structuurfondsen waren uitbetaald voor de bouw van de twee elektrische centrales, en haar het tijdschema voor de uitbetaling van die middelen mede te delen. Hierop raadde de directeur-generaal van DG XVI Greenpeace aan besluit C(91) 440 te "lezen", waarin de bijzonderheden over de bijzondere voorwaarden voor de verkrijging van communautaire steun, alsmede het financieringsplan te vinden zouden zijn. Bij schrijven van 17 mei 1993 verzocht Greenpeace de Commissie haar alle informatie te doen toekomen omtrent de maatregelen die zij met betrekking tot de bouw van de twee elektrische centrales op de Canarische Eilanden had genomen overeenkomstig artikel 7 van verordening (EEG) nr. 2052/88
(6) - Verordening betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9).
(7) - Arresten Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie (25/62, Jurispr. blz. 197); 14 juli 1983, Spijker/Commissie (231/82, Jurispr. blz. 2559); 21 mei 1987, Deutsche Lebensmittelwerke e.a./Commissie (97/85, Jurispr. blz. 2265); 19 mei 1993, Cook/Commissie (C-198/91, Jurispr. blz. I-2487), en 15 juni 1993, Matra/Commissie (C-225/91, Jurispr. blz. I-3203); arresten Gerecht van 19 mei 1994, Air France/Commissie (T-2/93, Jurispr. blz. II-323), en Consorzio gruppo di azione locale "Murgia Messapica"/Commissie (T-465/93, Jurispr. blz. II-361).
(8) - Punt 50 van de bestreden beschikking.
(9) - Punt 51 van de bestreden beschikking.
(10) - Verzoekers hebben dit vergelijkend argument uitvoerig naar voren gebracht.
(11) - Het Gerecht haalt in dit verband de volgende rechtspraak aan: a) arresten Hof van 14 december 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e.a./Raad (19/62-22/62, Jurispr. blz. 989), en 18 maart 1975, Union syndicale e.a./Raad (72/74, Jurispr. 1975, blz. 401); beschikking Hof van 11 juli 1979, Producteurs de vins de table et vins de pays/Commissie (60/79, blz. 2429); arrest Hof van 10 juli 1986, DEFI/Commissie (282/85, blz. 2469); beschikking Hof van 5 november 1986, UFADE/Raad en Commissie (117/86, blz. 3255, punt 12); en b) arrest Gerecht van 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie (T-447/93, T-448/93 en T-449/93, blz. II-1971, punten 58 en 59).
(12) - Arresten Hof van 2 februari 1988, Van der Kooy e.a./Commissie, (67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219), en 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, (C-313/90, Jurispr. blz. I-1125).
(13) - Punt 60 van de bestreden beschikking.
(14) - Punt 62 van de bestreden beschikking.
(15) - Punt 63 van de bestreden beschikking.
(16) - Zevende overweging van de considerans van besluit C(91) 440.
(17) - Artikel 6, lid 2, van richtlijn 85/337.
(18) - Verzoekers halen het arrest aan van 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland (C-431/92, Jurispr. blz. I-2189, punten 37-40).
(19) - Verzoekers beroepen zich op het arrest van het Gerecht van 24 maart 1994, Air France/Commissie (T-3/93, Jurispr. blz. II-121, punt 69), waarin uitdrukkelijk wordt overwogen dat het bestaan van nationale rechtsgangen voor een particulier niet de mogelijkheid uitsluit om de wettigheid van een gemeenschapshandeling rechtstreeks voor de gemeenschapsrechter aan te vechten op grond van artikel 173 van het Verdrag.
(20) - Arresten van 7 februari 1985, ADBHU (240/83, Jurispr. blz. 531, punt 13), en 20 september 1988, Commissie/Denemarken (302/86, Jurispr. blz. 4607, punt 8).
(21) - Arresten van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (C-131/88, Jurispr. blz. I-825, punt 7), en 30 mei 1991, Commissie/Duitsland (C-361/88, Jurispr. blz. I-2567, punten 15 en 16).
(22) - PB 1993, C 138, blz. 1.
(23) - Reeds aangehaald in voetnoot 11, punten 53-62.
(24) - Arrest van 30 juni 1988 (297/86, Jurispr. blz. 3531, punt 15): "Verder mag men niet vergeten, dat het in de onderhavige zaak niet - zoals in de hiervoor vermelde zaken 282/85 en 117/86 - gaat om een handeling die in de eerste plaats de belangen van de leden van een vereniging raakt en niet die van de vereniging zelf. In geding is immers de vraag inzake de passende deelneming van de economische en sociale groepen aan het ESC, waarover de Raad krachtens artikel 195 EEG-Verdrag moet oordelen. Bij deze discussie is echter niets natuurlijker dan de behartiging van het in artikel 195 bedoelde groepsbelang over te laten aan de georganiseerde groepen, dus de verenigingen, vooral omdat de individuele leden van de groepen zich in de regel niet tot het Hof kunnen wenden, omdat zij niet individueel zijn geraakt."
(25) - Zie voetnoot 7.
(26) - Om die reden beschouwt de Commissie de elementen van vergelijkend recht waarop verzoekers zich beroepen, als onbruikbaar. Enerzijds hebben de internationale teksten waarin zij steun zoeken voor hun zienswijze geen bindende werking. Anderzijds kunnen de ontwikkelingen in de rechtspraak van de lidstaten niet worden overgedragen op de gemeenschappelijke rechtsorde. De lidstaten kennen niet de procesrechtelijke voorwaarde van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, dat de bestreden handeling de verzoeker individueel moet raken.
(27) - Er zouden dus tien- zo niet honderdduizenden potentiële verzoekers zijn. Hieraan doet vervolgens de Commissie ook niet af het vage antwoord dat rekwiranten in hun memorie gaven, dat "het duidelijk is dat de meerderheid van de inwoners van Tenerife of van Gran Canaria niet zouden voldoen aan de door verzoeksters voorgestelde voorwaarden".
(28) - De Commissie merkt op dat dit criterium geen enkele steun vindt in de rechtspraak behalve in de conclusie van advocaat-generaal Lenz bij arrest CIDA/Raad (zie hierboven voetnoot 24), die door het Hof niet werd gevolgd.
(29) - Aangehaald worden de beschikkingen van het Hof van 21 juni 1993, Van Parijs e.a./Raad en Commissie (C-257/93, Jurispr. blz. I-3335), en van het Gerecht van 28 oktober 1993, FRSEA en FNSEA/Raad (T-476/93, Jurispr. blz. II-1187), en het arrest van het Hof van 15 februari 1996, Buralux e.a./Raad (C-209/94 P, Jurispr. blz. I-615).
(30) - Volgens de redenering van het Koninkrijk Spanje zou bij aanvaarding van de door rekwiranten voorgestane uitlegging een wettig belang moeten worden verondersteld bij eenieder die zich kan beroepen op de consequenties van een ingreep in het milieu voor de visserij, de landbouw, de gezondheid van de inwoners, het toerisme, de levenskwaliteit van de bewoners, de opvoeding van de kinderen, de schade die wordt geleden door de taxichauffeurs, de werknemers in de regio, de toeristen, de windsurfers en de vogelbeschermers. Daardoor zijn rekwiranten door de handeling geraakt op dezelfde wijze als iedere andere particulier die enigerlei activiteit in de regio uitoefent.
(31) - Verwezen wordt naar het arrest van 14 februari 1989, Star Fruit/Commissie (247/87, Jurispr. blz. 291).
(32) - Het Koninkrijk Spanje verwijst naar het arrest van 3 december 1992, Oleificio Borelli/Commissie (C-97/91, Jurispr. blz. I-6313), waarin het Hof zich niet bevoegd verklaarde om uitspraak over de wettigheid van een handeling van een nationale autoriteit, ook al was die handeling vastgesteld in het kader van een communautaire beslissingsprocedure.
(33) - Beschikking van 11 juli 1996, An Taisce en WWF UK/Commissie (C-325/94 P, Jurispr. blz. I-3727), en arrest van 12 december 1996, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e.a./Commissie (C-142/95 P, Jurispr. blz. I-6669). In eerstgenoemde zaak deed het Hof uitspraak in hogere voorziening, ingesteld door twee milieuorganisaties tegen de beschikking van het Gerecht houdende niet-ontvankelijkverklaring van het beroep dat zij hadden ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie om de toekenning van communautaire structuurfondsen voor de bouw van een bezoekerscentrum in Ierland niet op te schorten of in te trekken. Het Gerecht kwam tot deze niet-ontvankelijkverklaring op grond, dat niet was aangetoond dat de Commissie had besloten geen gebruik te maken van de mogelijkheid die de relevante gemeenschapsbepalingen boden met betrekking tot de schorsing of de verlaging van de voor de bouw van bedoeld centrum uitgetrokken communautaire bijstand, welke mogelijkheid volgens het Gerecht altijd bestond. Het Hof heeft deze uitspraak bekrachtigd, zoals blijkt uit de punten 30 en 31 van zijn arrest. In de tweede zaak hadden verzoekers (professionele locale particuliere organisaties) de beschikking van het Gerecht aangevochten waarbij niet-ontvankelijk was verklaard hun beroep tot nietigverklaring van een beschikking van de Commissie houdende goedkeuring van de acties die worden gefinancierd krachtens verordening (EEG) nr. 1973/92 van de Raad van 21 mei 1992 inzake de oprichting van een financieel instrument voor het milieu (Life), met het oog op de bescherming van de bewoners en het natuurlijke milieu van de Po-delta in Italië. Het Hof bevestigde het standpunt van het Gerecht, dat verzoeksters niet door de bestreden handeling individueel werden geraakt, omdat het gemeenschapsrecht hun niet het recht toekende om deel te nemen aan de procedure tot uitwerking en opstelling van het programma van te financieren acties. In beide gevallen heeft het Gerecht dus zijn oordeel omtrent de niet-ontvankelijkheidverklaring van het beroep geheel of gedeeltelijk gebaseerd op een andere motivering dan in de onderhavige zaak.
(34) - Ingevolge artikel 92, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Zie beschikking van 18 maart 1987, Von Bonkewitz-Lindner/Parlement (13/86, Jurispr. blz. 1417), en arrest van 11 juli 1990, Neotype Techmashexport/Commissie en Raad (C-305/86 en C-160/87, Jurispr. blz. I-2945, punt 18).
(35) - Toch kan dit het geval zijn: zie het arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie (60/81, Jurispr. blz. 2639).
(36) - Zie voor zaken waarin het Hof het bestaan van een wettig belang heeft aangenomen het arrest van 29 juni 1978, BP e.a./Commissie (77/77, Jurispr. blz. 1513), en 26 april 1988, Apesco/Commissie (207/86, Jurispr. blz. 2151), en beschikking van 8 maart 1993, Lezzi Pietro/Commissie (C-123/92, Jurispr. blz. I-809).
(37) - Zie bijvoorbeeld de arresten ADBHU (aangehaald in voetnoot 20), en Commissie/Denemarken (zie eveneens voetnoot 20), alsmede arrest van 19 mei 1992, Commissie/Duitsland (C-195/90, Jurispr. blz. I-3141, punt 29), en mijn conclusie van 10 december 1996 bij arrest van 18 maart 1997, Diego Calì (C-343/95, Jurispr. blz. I-1547, punten 55-64).
(38) - Bijvoorbeeld in het arrest van 9 juli 1992, Commissie/België (C-2/90, Jurispr. blz. I-4431, punten 22 e.v.) tracht het Hof het fundamentele beginsel van vrij verkeer van goederen van artikel 30 van het Verdrag te verzoenen met de noodzaak van milieubescherming, zoals wordt verklaard in artikel 130 R van het Verdrag. Terwijl het Hof overweegt dat afvalstoffen aangemerkt kunnen worden als goederen in de zin van artikel 30 van het Verdrag, aanvaardt het uiteindelijk dat er grenzen worden gesteld aan het vrije verkeer van afvalstoffen op grond van de volgende overweging: Het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, dat voor het optreden van de Gemeenschap op milieugebied is neergelegd in artikel 130 R, lid 2, EEG-Verdrag, impliceert immers, dat het aan elk gewest, elke gemeente of elke andere plaatselijke entiteit staat, passende maatregelen te treffen voor de opname, de behandeling en de verwijdering van de eigen afvalstoffen; deze moeten dus worden verwijderd zo dicht mogelijk bij de plaats waar zij zijn geproduceerd, teneinde vervoer ervan zoveel mogelijk te beperken (punt 34). Zie ook arrest van 17 maart 1993, Commissie/Raad (C-155/91, Jurispr. blz. I-939) van gelijke strekking.
(39) - Het secundaire gemeenschapsrecht heeft voor de lidstaten talloze belangrijke verplichtingen in het leven geroepen op grond waarvan zij gehouden zijn de bescherming van het milieu te verzekeren. Het aantal richtlijnen met betrekking tot het behoud van het milieu is thans bijzonder groot; een handeling of verzuim van nationale autoriteiten die het milieu aantast kan schending opleveren van niet slechts één maar meerdere richtlijnen tegelijk. Bijvoorbeeld nadat particulieren klachten hadden ingediend tegen de Helleense Republiek wegens verontreiniging van het water in het Vegoritidameer, de Soulosrivier en de Pagasitikosgolf, stelde de Commissie een beroep in ex artikel 169 van het Verdrag tegen de Helleense Republiek, wegens schending van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23). In haar met redenen omkleed advies verwees zij ook naar richtlijn 67/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB L 31, blz. 1), wat de Pagasitikosgolf betrof, alsmede naar de volgende richtlijnen, wat meer in het bijzonder de situatie van het Vegoritismeer en de Soulosrivier betreft: richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor de productie van drinkwater in de lidstaten (PB L 194, blz. 26); richtlijn 79/869/EEG van de Raad van 9 oktober 1979 inzake de meetmethode en de frequentie van de bemonstering en de analyse van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten (PB L 271, blz. 44); richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB L 229, blz. 11); richtlijn 78/659/EEG van de Raad van 18 juli 1978 betreffende de kwaliteit van zoet water dat bescherming of verbetering behoeft teneinde geschikt te zijn voor het leven van vissen (PB L 222, blz. 1); richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), en richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB L 84, blz. 43). Zie voor deze zaak de conclusie van 26 juni 1997 van advocaat-generaal Tesauro in de zaak Commissie/Griekenland (C-232/95 en C-233/95, arrest van 11 juni 1998, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).
(40) - Een interessant voorbeeld van de wijze waarop de milieubescherming kan worden verzekerd middels een confrontatieprocedure tussen de gemeenschapsinstellingen en de lidstaten biedt het arrest van 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland (reeds aangehaald in voetnoot 18). In die zaak had de Commissie krachtens artikel 169 van het Verdrag beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door zonder voorafgaande milieueffectbeoordeling vergunning te verlenen voor de bouw van een nieuw blok voor de thermische centrale van Großkrotzenburg, de verplichtingen niet was nagekomen die op haar rustten krachtens de artikelen 5 en 189 EEG-Verdrag, in samenhang met richtlijn 85/337/EEG van de Raad. Interessant is dat de Commissie deze procedure tegen de Bondsrepubliek Duitsland niet heeft ingesteld wegens uitblijven van een juiste omzetting van de richtlijn in het algemeen, maar zich heeft beperkt tot de kwestie van de bouw van de elektrische centrale. Het Hof erkende dat de Commissie een beroep kan instellen krachtens artikel 169 tegen een lidstaat op grond van enkel een ingreep in het milieu in strijd met het afgeleide gemeenschapsrecht; het overwoog daartoe dat de Commissie onder meer tot taak heeft "in het algemeen belang van de Gemeenschap ambtshalve erop toezien, dat de lidstaten het Verdrag en de tenuitvoering hiervan door de instellingen vastgestelde bepalingen toepassen en een eventuele niet-nakoming van de daaruit voortvloeiende verplichtingen met het oog op de beëindiging ervan doen vaststellen". Het Hof maakte eveneens een duidelijk onderscheid tussen de noodzakelijke bescherming van het milieu als integraal onderdeel van het algemeen belang met het al of niet bestaan van aan die bescherming verbonden rechten die door het gemeenschapsrecht aan particulieren worden toegekend. In punt 26 verklaart het Hof "In haar verzoekschrift verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland, dat zij in een concreet geval de rechtstreeks uit de richtlijn voortvloeiende verplichting niet heeft nageleefd, om het betrokken project op zijn milieueffecten te beoordelen. De vraag die rijst is dus, of de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat zij de gestelde verplichting oplegt. Deze vraag heeft niets van doen met de mogelijkheid voor particulieren om zich tegenover de overheid rechtstreeks te beroepen op de bepalingen van een niet-omgezette richtlijn, die onvoorwaardelijk is en voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn, welke recht in de rechtspraak van het Hof is erkend."
(41) - Op dit punt vertoont het gemeenschapsrecht overeenkomsten met de nationale constitutionele stelsels van de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden. In die landen wordt milieubescherming uitdrukkelijk erkend als een fundamentele verplichting van de staat, die niet noodzakelijkerwijze beantwoordt aan een algemeen individueel recht van de burger om naleving van die verplichting te vorderen.
(42) - Dat betekent uiteraard geen erkenning van horizontale rechtstreekse werking van richtlijnen met een ecologische strekking (zie hierna, voetnoot 58). Zie bijvoorbeeld het arrest van 14 juli 1994, Peralta (C-379/92, Jurispr. blz. I-3453, punt 59), inzake het verbod om schadelijke chemische substanties in zee te storten, en het arrest van 25 juni 1997, Tombesi e.a. (C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95, Jurispr. blz. I-3561), inzake de toepassing van de richtlijnen 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van richtlijn 75/442 (PB L 78, blz. 32) en 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 377, blz. 20).
(43) - In tegenstelling tot de situatie die althans gedeeltelijk in Spanje en Portugal bestaat. De reden waarom de procesrechtelijke voorwaarden in die landen zo soepel zijn, is het feit dat de constitutie van die staten de burgers uitdrukkelijk een algemeen constitutioneel recht inzake het milieu toekent (artikel 45 van de Spaanse Grondwet en artikel 46 van de Portugese Grondwet).
(44) - Uiteraard kunnen particulieren in het kader van milieubescherming gebruik maken van andere rechten die de communautaire rechtsorde hun verschaft. Na vaststelling van besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang tot documenten van de Commissie (PB L 46, blz. 58), hadden enkele organisaties voor de bescherming van het milieu, namelijk die zich hadden verzet tegen de bouw van een bezoekerscentrum in Ierland (zie voetnoot 33 hierboven), verzocht om toegang tot alle documenten van de Commissie die verband hielden met het onderzoek inzake het betrokken project en de vraag of voor dat project structuurfondsen mochten worden aangewend. De Commissie weigerde die toegang met een beroep op de bescherming van het algemeen belang en die van haar eigen belang bij geheimhouding van haar beraadslagingen. Tegen die weigering stelde WWF (UK) beroep in voor het Gerecht, dat na te hebben erkend dat "besluit 94/90 een handeling [is] waaraan derden rechten kunnen ontlenen die de Commissie dient te eerbiedigen" (punt 55), bij arrest van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie (T-105/95, Jurispr. blz. II-313) de afwijzende beschikking nietig verklaarde omdat de motivering niet voldeed aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag.
(45) - Arrest van 28 februari 1991 (reeds aangehaald in voetnoot 21).
(46) - Richtlijn van 17 december 1979 (PB 1980, L 20, blz. 43).
(47) - Conclusie van 25 september 1990 (punt 7).
(48) - Arrest van 7 maart 1996 (C-118/94, Jurispr. blz. I-1223). Zie ook het arrest van 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds (C-44/95, Jurispr. blz. I-3805).
(49) - Richtlijn van 2 april 1979 (PB L 103, blz. 1).
(50) - Punt 19 van het arrest Associazione Italiana per il WWF e.a. (reeds aangehaald). Vermeldenswaard is dat de gemeenschapswetgever, gevolg gevend aan de vaste rechtspraak van het Hof (arresten van 13 oktober 1987, Commissie/Nederland, 236/85, Jurispr. blz. 3989; 8 juli 1987, Commissie/België, 247/85, Jurispr. blz. 3029; 27 april 1988, Commissie/Frankrijk, 252/85, Jurispr. blz. 2243; 3 juli 1990, Commissie/Duitsland, C-288/88, Jurispr. blz. I-2721; 2 augustus 1993, Commissie/Spanje, C-355/90, Jurispr. blz. 4221 en 19 januari 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e.a., C-435/92, Jurispr. blz. I-67), op het gebied van bescherming van wilde vogels streeft naar het behoud van een "gemeenschappelijk erfgoed" waarvan het beheer aan de lidstaten is opgedragen; in die zin beogen de betrokken richtlijnen de bescherming van het milieu als onderdeel van het communautaire algemene belang, overeenkomstig hetgeen ik hierboven heb uiteengezet, en schijnen zij niet rechtstreeks tot doel te hebben een recht aan particulieren toe te kennen. Hoewel de betrokken richtlijnen in de rechtspraak zijn onderzocht, heeft het Hof zich niet uitgelaten over de vraag in hoeverre zij rechtstreekse werking ontplooien in de nationale rechtsorden.
(51) - Interessant is ook het arrest van het Hof van 30 mei 1991, Commissie/Duitsland (C-361/88), reeds aangehaald in voetnoot 21, waarin het ging om de bindende werking van richtlijn 80/779/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van luchtkwaliteit voor zwaveldioxide en zwevende deeltjes. Het Hof schijnt aan de bestaande verplichting van de overheidsinstanties met betrekking tot de bescherming van de menselijke gezondheid een dienovereenkomstig recht van particulieren te verbinden. In punt 16 van het arrest heet het als volgt: "in zoverre moet worden vastgesteld, dat de verplichting die artikel 2 van de richtlijn aan de lidstaten oplegt om grenswaarden vast te stellen die gedurende bepaalde periodes en onder bepaalde voorwaarden niet mogen worden overtreden, is ingevoerd $ter bescherming van met name de gezondheid van de mens'. Dit betekent, dat de betrokkenen zich in alle gevallen waarin de overschrijding van de grenswaarden de gezondheid van de mens kan bedreigen, op dwingende bepalingen moeten kunnen beroepen om hun rechten te kunnen doen gelden." Als rechtvaardigingsgrond voor het ontstaan van rechten ten behoeve van particulieren wordt de menselijke gezondheid genoemd; ik beschouw echter de volksgezondheid in zulk een geval als een specifiek doel, dat indirect verband houdt met de bescherming van het milieu. Het verband tussen milieu en gezondheid blijkt trouwens ook uit de formulering van artikel 130 R van het Verdrag.
(52) - Arrest van 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland, (reeds aangehaald in voetnoot 18), punt 39.
(53) - Conclusie van 26 maart 1996 bij arrest Hof van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a. (Jurispr. blz. I-5403, I-5431).
(54) - Punt 70 van de conclusie. Het Hof heeft op dit punt echter niet uitdrukkelijk stelling genomen omdat partijen wegens de feitelijke omstandigheden in het hoofdgeding de rechten die richtlijn 85/337/EEG hun toekent, niet in stelling hadden gebracht; om die reden volstond het Hof met het antwoord, dat artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337/EEG rechtstreekse werking heeft en dat de nationale rechter, die volgens het nationale recht bevoegd is om ambtshalve rechtsregels toe te passen die door partijen niet zijn ingeroepen, die bepaling moet toepassen zelfs wanneer de belanghebbende partij daarop geen beroep heeft gedaan.
(55) - Richtlijn 85/337/EEG bepaalt niet zelf wie tot "het publiek" behoort die in de betrokken bepalingen worden genoemd; dit is niet zonder belang. Zie hierna punt 96.
(56) - Het feit dat het besluit van de Commissie rekwiranten "betreft" betekent natuurlijk niet noodzakelijkerwijs dat het hen ook individueel raakt. Zie hierna, punt 66.
(57) - Dat particulieren rechten ontlenen aan richtlijnen die de milieubescherming betreffen, is niet altijd de regel. Onthullend is het standpunt dat het Hof innam in zijn arrest van 23 februari 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cara e.a. (C-236/92, Jurispr. blz. I-483). In die zaak rees de vraag of artikel 4 van richtlijn 75/442, reeds aangehaald in voetnoot 39, subjectieve rechten ten behoeve van particulieren in het leven roept. Die bepaling luidt als volgt: "De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, met name zonder risico voor het water, de lucht of de bodem, alsmede voor fauna en flora, zonder geluids- of stankhinder en zonder schade te berokkenen aan natuur en landschap." Enkele particulieren hadden deze bepaling voor de nationale rechter ingeroepen, met een vordering tot nietigverklaring van het besluit van een nationale instantie die binnen de werkingssfeer van die bepaling viel, op grond dat de nationale regeling niet voorzag in de nodige maatregelen ter bevordering van verwerkings- en recyclingsmethoden met het oog op de verwijdering van afvalstoffen. Het Hof beschouwde artikel 4 van de richtlijn als een programmabepaling die de doelstellingen aangeeft welke de lidstaten moeten nastreven bij de nakoming van de meer specifieke verplichtingen die andere bepalingen van de richtlijn hun opleggen. "De betrokken bepaling moet dus worden gezien als de afbakening van het kader waarbinnen de activiteiten van de lidstaten op het gebied van de afvalstoffenverwerking zich moeten afspelen, en niet als een bepaling die op zichzelf de vaststelling van concrete maatregelen of een bepaalde methode voor de verwijdering van afvalstoffen oplegt. Zij is dus niet onvoorwaardelijk en evenmin voldoende nauwkeurig om voor justitiabelen rechten in het leven te roepen die dezen jegens de staat geldend kunnen maken" (punt 14). Zie ook het arrest van 12 mei 1987, Traen e.a. (372/85, 373/85 en 374/85, Jurispr. blz. 2141).
(58) - Een kenmerkend voorbeeld is het arrest van het Hof van 26 september 1996, Arcaro (C-168/95, Jurispr. blz. I-4705), waarin het ging om richtlijn 76/464, reeds aangehaald in voetnoot 39. Het Hof herhaalde zijn vaste standpunt, dat aan richtlijnen geen horizontale werking toekomt, en besliste dat de bepalingen van een richtlijn die de lozer van cadmium verplichten daartoe een voorafgaande vergunning aan te vragen en te verkrijgen, niet uit zichzelf en onafhankelijk van een ter uitvoering ervan vastgestelde interne wettelijke regeling bepalend kunnen zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die in strijd met haar bepalingen handelen, noch deze aansprakelijkheid kunnen verzwaren.
(59) - De belangrijkste belemmering bestaat in het feit, dat aantasting van de rechten die in een richtlijn zijn vastgelegd, in beginsel toe te schrijven is aan een handeling of actie van een nationale instantie die, zelfs indien zij verband houdt met een handeling van een gemeenschapsinstelling, niet vatbaar is voor toetsing door de gemeenschapsrechter. Zie arrest van 3 december 1992, Oleificio Borelli/Commissie (aangehaald in voetnoot 32). Zie hierna ook voetnoot 109.
(60) - Ondanks de tegenwerpingen van de Spaanse regering meen ik, dat de Commissie zich inderdaad in die zin heeft vastgelegd. Met name in de considerans van besluit C(91) 440 heet het: "Whereas given the characteristics of this investment and its environmental impacts is compulsory to comply with community law in this matter, and above all, with EEC Directive 85/337." Artikel 5 van het besluit vult dit als volgt aan: "Lack of compliance with any of the conditions mentioned in this Decision shall authorise the Commission to reduce or cancel the assistance granted (...)." Onder punt C-2 van bijlage III bij het besluit wordt verklaard: "If the Commission observed that a certain operation has not complied with or is not complying with community policy, it shall retain payment of community funds for that operation and shall notify this to the authority responsible in the member State for implementing the operation."
(61) - Bijzonder onthullend is op dit punt het recente arrest van 22 april 1997, Geotronics/Commissie (C-395/95 P, Jurispr. blz. I-2271). Volgens vaste rechtspraak van het Hof inzake de gunning van door het Europees Ontwikkelingsfonds gefinancierde projecten, blijft de bemoeienis van de vertegenwoordiger van de Commissie, of het nu om goedkeuring of niet-goedkeuring, om tekenen voor gezien of niet-tekenen voor gezien gaat, beperkt tot de vaststelling dat aan de voorwaarden voor financiering door de Gemeenschap al dan niet is voldaan. Schending van het beginsel dat zulke contracten nationale contracten zijn, in die zin dat alleen de begunstigde staten voor de uitwerking, onderhandeling en sluiting verantwoordelijk zijn, is niet het doel van die bemoeienis en kan ook niet het gevolg daarvan zijn (zie met name arresten van 10 juli 1984, STS/Commissie, 126/83, Jurispr. blz. 2769; 10 juli 1985, CMC e.a./Commissie, 118/83, Jurispr. blz. 2325, en 14 januari 1993, Italsolar/Commissie, C-257/90, Jurispr. blz. I-9). Het Hof oordeelde echter wegens de bijzondere aard van het geval, dat een besluit van de Commissie tot afwijzing van de offerte van een onderneming in het kader van het Phareprogramma voor de levering van elektronisch materiaal aan Roemenië, die onderneming individueel raakte. Om die reden vernietigde het Hof het andersluidende arrest van het Gerecht. Het feit dat de Commissie een activiteit die zij niet rechtstreeks zelf op zich neemt, financiert, sluit dus niet a priori de mogelijkheid uit dat haar daartoe betrekking hebbende handelingen bepaalde justitiabelen raakt en wel individueel.
(62) - De kwaliteit van de rechterlijke bescherming waarin het nationale recht voorziet kan dus niet worden gebruikt als criterium bij het zoeken naar de juiste uitlegging van die procesrechtelijke voorwaarden en de toepassing daarvan op de feitelijke omstandigheden, nu dit niet uitdrukkelijk in artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag is bepaald. Ik kan me trouwens moeilijk voorstellen dat de gemeenschapsrechter zou overgaan tot een uitvoerige beoordeling van die kwaliteit, uitsluitend om deze te vergelijken met de door hem zelf geboden rechterlijke bescherming. Om die reden is het Gerecht naar mijn mening terecht niet op deze problematiek ingegaan, ook al hebben partijen daarom verzocht.
(63) - Om die reden kan het beroep van de Spaanse regering op het reeds aangehaalde arrest Oleificio Borelli/Commissie (zie hierboven voetnoot 32) niet baten. Het Gerecht is door (thans) rekwiranten niet gevraagd om een uitspraak over de wettigheid van een handeling van de Spaanse autoriteiten die deel uit maakt van een communautaire besluitvormingsprocedure, zoals in de zaak Borelli het geval was. Rekwiranten hebben dus niet gesteld dat het bestreden besluit van de Commissie onwettig is omdat het stoelt op een onwettige handeling of verzuim van de Spaanse autoriteiten. Zij stellen dat de Commissie niet naar behoren de wettigheid heeft gecontroleerd van de handelingen of verzuimen van de nationale autoriteiten op grond van alleen het gemeenschapsrecht. Hun argument berustte dus op een andere grond dan in de zaak Oleificio Borelli/Commissie. In die laatste zaak was het beroep gericht tegen een gemeenschapshandeling waarvoor een positief advies van nationale autoriteiten nodig was, maar de argumenten van verzoekers hadden uitsluitend betrekking op onregelmatigheid in de nationale adviesprocedure. Niettemin is het arrest Oleificio Borelli/Commissie niet geheel zonder belang voor de onderhavige zaak. Zie hierna voetnoot 109.
(64) - Het enige geval dat ik mij theoretisch kan voorstellen, is dat de Spaanse autoriteiten zich voor de nationale rechter beroepen op het besluit van de Commissie als rechtvaardiging voor het beginnen aan de bouwwerkzaamheden voor de elektrische centrales op de Canarische Eilanden zonder milieueffectbeoordeling. In andere woorden, de Spaanse autoriteiten zouden kunnen volhouden dat zij geen milieueffectbeoordeling hebben doen plaatsvinden overeenkomstig richtlijn 85/337, omdat dit in casu niet nodig was, naar door de houding van de Commissie, die heeft besloten de financiering van het werk voort te zetten, is bevestigd. Om dit argument van de hand te wijzen (laten wij aannemen dat een dergelijke beoordeling overeenkomstig de richtlijn wel verplicht was), zou de nationale rechter zich niet eerst hoeven uitspreken over de wettigheid van het besluit van de Commissie en a fortiori geen prejudiciële vraag aan het Hof hoeven stellen.
(65) - Ik wil hier niet stilstaan bij de nadere voorwaarde, dat verzoekers moeten zijn geïndividualiseerd "op soortgelijke wijze als de adressaat". Deze specifieke voorwaarde, die in artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag niet uitdrukkelijk wordt gesteld, wordt door de gemeenschapsrechter terecht verlangd in het kader van geschillen van economische aard, maar in zaken als de onderhavige mag zij niet hetzelfde gewicht krijgen, omdat anders de nuttige werking van deze bepaling volledig verloren zou gaan. Dat zou namelijk tot het absurdum leiden dat particulieren of milieuorganisaties die beroep instellen tegen een handeling van de Commissie in verband met de financiering van een werk in een lidstaat met gevolgen voor het milieu, moeten aantonen dat zij juridisch en feitelijk te vereenzelvigen zijn met de adressaat van de beschikking, dat wil zeggen de staat die de financiering ontvangt. Voor het overige is de voorwaarde van "individualisering" van de verzoekers volledig legitiem en reëel.
(66) - De procesrechtelijke beperkingen van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag kunnen niet worden betwist, ook wanneer de milieubescherming in geding is. De betekenis van het behoud van het milieu, die blijkt uit de Verklaring van Rio, Agenda 21 en andere daarmee verband houdende teksten, kan niet zover gaan dat rekwiranten van deze procesrechtelijke voorwaarden worden uitgezonderd. Het Hof heeft trouwens onlangs geoordeeld dat het vijfde actieprogramma voor het milieu, dat door de Raad en de vertegenwoordigers van de lidstaten op 1 februari 1993 werd goedgekeurd, een kader voor de definitie en de uitvoering van het gemeenschapsbeleid op milieugebied wil scheppen, maar geen juridisch bindende normen bevat (zie arrest Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e.a./Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 33, punt 32).
(67) - Ik noem bijvoorbeeld de wending in de rechtspraak met het arrest van 26 juni 1990, Sofrimport/Commissie (C-152/88, Jurispr. blz. I-2477) ten opzichte van de vroegere rechtspraak. Zie voor die zaak hierna, punt 86.
(68) - In het arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Jurispr. blz. 1339) gaf het Hof een bredere en voor verzoekers gunstiger uitlegging aan de bewuste procesrechtelijke voorwaarden; het oordeelde dat tegen besluiten van de voorzitter van het Parlement inzake verdeling van kredieten die waren goedgekeurd ter dekking van uitgaven van politieke formeringen bij de verkiezingen van 1982 niet alleen door de politieke formaties die op het moment van het besluit nog bestonden, maar ook door de formaties die op dat moment waren verdwenen, beroep kon worden ingesteld.
(69) - Zie arrest van 20 maart 1985, Timex/Raad en Commissie (264/82, Jurispr. blz. 849), met betrekking tot de vaststelling van een antidumpingverordening.
(70) - Het Hof baseerde zich in dat geval op het belang van de procedure van artikel 3 van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, waarbij bepaalde personen worden gemachtigd om van de Commissie de vaststelling van een inbreuk op artikel 85 van het Verdrag te verlangen (PB 1962, blz. 204). Het is dus logisch dat diezelfde personen toegang hebben tot de rechter om de wettige belangen te beschermen die verordening nr. 17 hun toekent. Zie arrest van 25 oktober 1977, Metro/Commissie (26/76, Jurispr. blz. 1875).
(71) - Arrest van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie (169/84, Jurispr. blz. 391), en arrest Cook/Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 7). Hetzelfde geldt in het geval dat de in die bepaling geregelde procedure niet door de Commissie is gevolgd, voor personen die opmerkingen hadden kunnen indienen wanneer het bepaalde in artikel 93, lid 2, was aangewend (arrest Matra/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 7). In dat arrest benadrukte het Hof het bijzondere karakter van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag en het recht te worden gehoord dat die procedure aan belanghebbenden toekent. Vermeldenswaard is dat op analoge wijze een concurrerende onderneming een besluit van de Commissie kan aanvechten, waarbij wordt vastgesteld dat een concentratie van ondernemingen verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, wanneer die onderneming opmerkingen heeft gemaakt in het kader van de procedure van verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen, en ten antwoord heeft gekregen dat die opmerkingen volledig in aanmerking zouden worden genomen; een concurrerende onderneming kan zelfs de verklaring van de Commissie aanvechten, dat die concrete concentratie geen communautaire dimensie heeft en daarom niet binnen de werkingssfeer valt van verordening nr. 4064/89. Dit standpunt heeft tot dusver ook het Gerecht ingenomen in het arrest van 19 mei 1994, Air France/Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 7), en in het arrest van 24 maart 1994, Air France/Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 19).
(72) - Zie voetnoot 71.
(73) - Punten 22 en 23.
(74) - Bijvoorbeeld een beschikking van de Commissie waarbij steun uit het EOGFL wordt toegekend aan bepaalde ondernemingen, kan niet door concurrerende ondernemingen worden aangevochten. Zie het arrest van 10 december 1969, Eridania e.a./Commissie (10/68 en 18/68, Jurispr. blz. 459). Om dezelfde reden kunnen de ontvangers van staatssteun niet worden geacht individueel te worden geraakt door de beschikking van de Commissie, waarbij die steun onverenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt. Zie arrest Van der Kooy e.a./Commissie (aangehaald in voetnoot 12).
(75) - Zie bijvoorbeeld arrest Spijker/Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 7). In dat arrest oordeelde het Hof dat de beschikking waarbij de Commissie het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden had gemachtigd om uit China ingevoerde producten als kwasten, bezems en penselen uit te sluiten, verzoekster niet individueel raakte, hoewel zij op dat moment de enige importeur was van de betrokken producten in de lidstaten. Het Hof oordeelde dat de handeling van de Commissie verzoekster raakte in haar hoedanigheid van importeur van bedoelde producten, dat wil zeggen op dezelfde voet als iedere andere marktdeelnemer die zich feitelijk of potentieel in dezelfde situatie bevond.
(76) - Arrest Buralux e.a./Raad (reeds aangehaald in voetnoot 29), punt 24. Zie ook arrest van 15 juni 1993, Abertal e.a./Raad (C-264/91, Jurispr. blz. I-3265, punt 16).
(77) - Arrest van 1 juli 1965 (106/63 en 107/63, Jurispr. blz. 525).
(78) - Arrest van 23 november 1971 (62/70, Jurispr. blz. 897).
(79) - Arrest Bock/Commissie (reeds aangehaald), punt 10.
(80) - Arrest van 17 januari 1985 (11/82, Jurispr. blz. 207).
(81) - Punt 19 van het arrest Piraiki-Patraiki e.a./Commissie (reeds aangehaald in voorgaande voetnoot)
(82) - Punt 21 van het arrest Piraiki-Patraiki e.a./Commissie (reeds aangehaald; cursivering van mij)
(83) - Reeds aangehaald in voetnoot 67 hierboven.
(84) - Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 22 november 1989 (Jurispr. 1990, blz. 2492).
(85) - Arrest Sofrimport/Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 67), punt 11.
(86) - Arrest Sofrimport/Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 67), punt 12.
(87) - Het Hof schijnt haar andersluidende standpunt dat zij had ingenomen in het arrest van 25 maart 1982, Moksel/Commissie (45/81, Jurispr. blz. 1129), te hebben verlaten. In die zaak had de exporteur van rundvlees beroep ingesteld tegen een verordening houdende opschorting van de vaststelling vooraf van restituties bij uitvoer van rundvlees, waarbij zij haar procesbevoegdheid baseerde op het feit dat zij tot een gesloten, tevoren bekende en volledig gekarakteriseerde kring behoorde van marktdeelnemers die vóór de inwerkingtreding van de verordening aanvragen voor restitutie hadden ingediend en wier aanvragen nog hangende waren. De andersluidende conclusie van de advocaat-generaal ten spijt heeft het Hof de zienswijze van verzoeker niet aanvaard en geoordeeld, dat de kring van personen die over het geheel genomen door de verordening werden geraakt, niet gesloten was: "Aangezien artikel 1 van verordening nr. 3318/80 zowel de voor als tijdens de schorsingsperiode ingediende aanvragen betreft, verliest de litigieuze handeling haar karakter van verordening niet door de enkele mogelijkheid het aantal of zelfs de identiteit van sommige betrokken handelaars vast te stellen, te meer niet waar zulks per definitie onmogelijk was ten aanzien van andere, eveneens door verordening nr. 3318/80 geraakte handelaars" (punt 17).
(88) - Arrest Sofrimport/Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 67), punt 11.
(89) - Arrest van 16 mei 1991 (C-358/89, Jurispr. blz. I-2501).
(90) - Het Hof heeft uitgemaakt dat verordeningen waarbij voorlopige en definitieve antidumpingrechten worden opgelegd ten aanzien van de zelfstandige importeurs "een algemene strekking [hebben] (...) omdat zij op objectief omschreven situaties van toepassing zijn en rechtsgevolgen hebben voor algemeen en in abstracto omschreven categorieën van personen" (arrest van 6 oktober 1982, Alusuisse Italia/Raad en Commissie, 307/81, Jurispr. blz. 3463, punt 9). Het Hof ontzegt volgens vaste rechtspraak aan onafhankelijke importeurs het recht beroep in te stellen, ook wanneer het gaat om de enige importeur in een lidstaat van het product waarvoor het recht wordt ingesteld (zie beschikkingen van 8 juli 1987, Sermes/Commissie, 279/86, Jurispr. blz. 3109, en 11 november 1987, Nuova Ceam/Commissie, 205/87, Jurispr. blz. 4427), op grond van de overweging dat "het verordenend karakter van een handeling niet teloor gaat door het enkele feit dat het aantal - of zelfs de identiteit - per rechtssubject op wie zij op een gegeven ogenblik van toepassing is, kan worden bepaald, zolang maar vaststaat dat die toepassing voortvloeit uit een objectieve feitelijke of rechtstoestand die in de handeling in relatie tot haar doelstelling wordt omschreven" (arrest van 11 juli 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Raad, 6/68, Jurispr. blz. 595, en het reeds aangehaalde arrest Alusuisse Italia/Raad en Commissie, punt 11).
(91) - Met andere woorden, de verordening kan ten aanzien van onafhankelijke importeurs niet worden beschouwd als gelijkwaardig aan een beschikking die hen individueel raakt, maar zij bevat algemene en abstracte rechtsregels die van nature niet concrete personen betreft.
(92) - Conclusie van 21 maart 1991, punten 75 en 76.
(93) - Arrest Extramet Industrie/Raad (reeds aangehaald in voetnoot 89), punt 17.
(94) - Arrest van 18 mei 1994 (C-309/89, Jurispr. blz. I-1853).
(95) - Conclusie van 27 oktober 1992.
(96) - Het ging om producenten die reeds vóór de inwerkingtreding van de litigieuze verordening de vermelding "crémant" bezigden.
(97) - De invloed op de situatie van de verzoeker is niet alleen in de zaken Extramet Industrie/Raad en Codorníu/Raad als criterium gebruikt. Ook in de gevallen waarin de verzoekers hadden deelgenomen aan de voorbereiding van de bestreden handeling en daardoor door die handeling bleken te zijn geraakt (zie hierboven punt 79), erkent het Hof alleen dat de voorwaarden van artikel 173 zijn vervuld wanneer de schade die zij kunnen leiden als gevolg van de bestreden handeling van een zekere ernst is. Zo hebben ondernemingen die hebben deelgenomen aan de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag om verlening van staatssteun te beletten, het recht om beroep in te stellen voor de gemeenschapsrechter "mits althans de in de bestreden beschikking bedoelde steunmaatregel hun marktpositie wezenlijk heeft beïnvloed" (arrest Cofaz e.a./Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 71, punt 25).
(98) - Punt 64 van de conclusie.
(99) - "Vastgesteld moet evenwel worden, dat Codorníu het grafisch merk $Gran Cremant de Codorníu' in 1924 in Spanje heeft laten inschrijven en dat zij dit merk zowel vóór als na die inschrijving van oudsher heeft gebruikt. Door het recht om de vermelding $crémant' te gebruiken aan Franse en Luxemburgse producenten voor te behouden, belet de bestreden bepaling Codorníu uiteindelijk om haar grafisch merk te gebruiken. Hieruit volgt, dat Codorníu het bestaan van een situatie heeft aangetoond die haar, wat de bestreden bepaling betreft, karakteriseert ten opzichte van iedere andere marktdeelnemer" (punten 21 en 22).
(100) - Reeds aangehaald in voetnoot 29.
(101) - "Baseert men zich op deze criteria, dan kan men er gerust van uitgaan dat rekwiranten in dit geval door bijzondere persoonlijke omstandigheden ten opzichte van alle overige betrokkenen worden gekarakteriseerd. Buralux is tezamen met haar partners op zijn minst in het gebied Frankrijk/Duitsland de grootste importeur en wordt, nu zij haar lopende contracten niet meer kan nakomen, door de verordening en het daarin voorziene invoerverbod bijzonder zwaar getroffen. Die contracten hebben bijna allemaal een looptijd tot na het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening. Het komt mij derhalve voor, dat rekwiranten in casu individueel worden geraakt", (conclusie van advocaat-generaal Lenz van 23 november 1995, punt 33).
(102) - Arrest van 24 februari 1987 (26/86, Jurispr. blz. 941). Zie voor dit punt hierna, punten 100 en 101.
(103) - Zie punt 56 van de bestreden beschikking.
(104) - Zie de overeenkomstige problematiek die het Hof heeft uiteengezet in het arrest Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e.a./Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 33).
(105) - Zie hierboven, punten 58 en 59.
(106) - Zie de voetnoten 71, 70 en 7.
(107) - Zie de voetnoten 80 en 67.
(108) - Deze verschillen lijken niet zo doorslaggevend wanneer men bedenkt dat bij toepassing van richtlijn 85/337 de nationale instanties in wezen een communautaire bevoegdheid uitoefenen die hun door de richtlijn wordt opgedragen, in het kader dus van gemeenschapsrechtelijke regels. Deze opmerking kan evenwel niet afdoen aan het nationale karakter van handelingen van nationale instanties die krachtens richtlijn 85/337 worden vastgesteld.
(109) - Wanneer uiteindelijk zou worden erkend, dat een handeling van de Commissie als onderhavige, degenen die behoren tot het in richtlijn 85/337 bedoelde publiek, individueel raakt, dan zou telkens wanneer voor financiering van een infrastructuurwerk een milieueffectbeoordeling wordt vereist (wat gewoonlijk het geval is), een bijzonder ruime categorie van justitiabelen beroep kunnen instellen voor de gemeenschapsrechter tegen besluiten van de Commissie inzake de financiering van het werk, waarbij als grond voor procesbevoegdheid het verzuim of een gebrek in de milieueffectbeoordeling wordt aangegrepen. Een dergelijke ontwikkeling zou rechtstreeks in conflict komen met het arrest Oleificio Borelli/Commissie, reeds aangehaald (voetnoot 32), waarin is uitgemaakt dat het Hof niet bevoegd is om te beslissen over de wettigheid van handelingen van een nationale instantie, zelfs wanneer de nationale handeling binnen het kader van een communautaire besluitvormingsprocedure past. In ieder geval zouden beroepen als hierboven bedoeld in meerderheid niet-ontvankelijk zijn, wegens ontbreken van een wettelijk belang. Men zou dus voor de paradox komen te staan, dat de procesrechtelijke voorwaarde van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, dat de bestreden handeling de verzoeker individueel moet raken, gemakkelijker wordt vervuld dan het vereiste van een wettelijk belang. Men zou uiteindelijk kunnen tegenwerpen dat een zo grote verruiming van de voorwaarden voor procesbevoegdheid in extreme gevallen, zoals het onderhavige wordt gerechtvaardigd, dus wanneer de Commissie haar controlerende bevoegdheid weigert te gebruiken om een einde te maken aan een kapitale onwettigheid, zoals het verzuim van een milieueffectbeoordeling. Bij deze zienswijze kan ik mij niet aansluiten, ook al zie ik de wenselijkheid daarvan in, omdat dan uiteindelijk de procesrechtelijke voorwaarden voor ontvankelijkheid zouden moeten worden uitgelegd na de beoordeling van het geschil ten gronde, wat ik methodologisch onjuist acht. Zie echter hierna mijn betoog in voetnoot 128.
(110) - Punt 54 van de bestreden beschikking.
(111) - Zie bijvoorbeeld arrest Deutsche Lebensmittelwerke e.a./Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 7). De aan Duitsland gerichte beschikking van de Commissie inzake de bevordering van de afzet van boter op de markt van West-Berlijn kon niet ontvankelijk worden aangevochten door margarinehandelaren. Het Hof overwoog "zo de bestreden beschikking verzoeksters al raakt, dan uitsluitend wegens de feitelijke gevolgen die zij voor hun positie op de markt heeft. In zoverre worden verzoeksters op dezelfde wijze geraakt als ieder ander die tijdens de uitvoering van de bestreden maatregel margarine leverde op de markt van West-Berlijn, doch zij worden niet individueel geraakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag" (punt 11).
(112) - Zie hierboven, punt 92.
(113) - Om die reden wordt dit in bepaalde staten erkend als fundamenteel sociaal recht.
(114) - Zie hierboven, punten 53 en 76.
(115) - Ik meen bovendien dat de rechterlijke bescherming, binnen een rechtsorde die naar het heet uit het rechtsstaatbeginsel voortvloeit, de verzekering van rechten of belangen die die rechtsorde aan justitiabelen toekent, tot doel moet hebben. Het procesrechtelijke aspect van het wettelijk belang als voorwaarde voor ontvankelijkheid van een rechtsmiddel, valt niet absoluut te onderscheiden van het inhoudelijk aspect van het wettelijk belang, als rechtsgoed, dat de rechtsorde ten behoeve van de rechthebbenden wil zekerstellen. Er moet dus rekening worden gehouden met de bijzondere aard van elk door de communautaire rechtsorde te beschermen rechtsgoed, wanneer de specifieke procesrechtelijke voorwaarde wordt gedefinieerd waaronder de justitiabele, te wiens behoeve de regels zijn gesteld waarin dat rechtsgoed wordt gewaarborgd, langs rechterlijke weg de handhaving van die beginselen kan verkrijgen. Ik meen bovendien dat een zodanige uitlegging van het geschreven procesrecht, dat de recht- of belanghebbende (in de wezenlijke betekenis van het woord) geen toegang tot de rechter vindt voor de bescherming van hetgeen de rechtsorde hem toekent, ten eerste de materieelrechtelijke erkenning van rechten of wettige belangen inhoudsloos maakt, en ten tweede als onrechtvaardig te beschouwen is, omdat de procesrechtelijke bepalingen in de rechtsorde dienen om de justitiabele, voor zover doenlijk in het genot te stellen van de rechten of wettige belangen die hem toekomen, en niet om hem van rechterlijke bescherming - en nog wel op absolute of permanente wijze - uit te sluiten. Zou de justitiabele, die door rechtsregels wordt beschermd, in procesrechtelijk opzicht van rechterlijke bescherming verstoken blijven, dan zou de rechtsorde zich zelf opheffen.
(116) - Zie hierboven, punten 62-65.
(117) - Dit verschijnsel valt te vergelijken met een steen die in het water valt en vele concentrische kringen aan de oppervlakte doet verschijnen. Het begrip kring ligt etymologisch trouwens ook in het woord milieu besloten. Bijvoorbeeld in het Grieks (het woord "ðåñéâÜëëïí" is een samenstelling van "ðåñé" en "âÜëëù"), in het Frans en in het Engels ("environnement", "environment", komt van "envirum") en in het Duits ("Umwelt", van "um" en "Welt") duidt dit woord op een zaak die iets anders omsluit, dat wil zeggen omringt en omvat.
(118) - "Het beleid van de Gemeenschap (...) berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden (...)."
(119) - De bouw van bijvoorbeeld een thermo-elektrische eenheid zal anders moeten worden bejegend dan die van een kerncentrale.
(120) - De ernst van de gevolgen is trouwens een van de belangrijkste criteria die in aanmerking zijn genomen bij de redactie van de bijlagen bij richtlijn 85/337 en bij het aanwijzen van de werken waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is, in tegenstelling tot de werken waarvoor een dergelijke beoordeling facultatief is.
(121) - Zie bijvoorbeeld: - voor het Engelse recht: Regina v. Secretary of State for Trade and Industry, ex parte Duddridge and Others, Environmental Law Reports 1995, blz. 151-157; het besluit van een overheidsinstantie om electromagnetische uitstraling van elektrische kabels niet middels een bestuursrechtelijke regeling te beperken, is vatbaar voor beroep in rechte door ouders die in de zone wonen waar de nieuwe elektrische kabels worden geplaatst, en enkel op grond van het toegenomen gevaar van leukemie voor de kinderen, juist door de aanwezigheid van krachtige elektromagnetische velden. - voor het Belgische recht: Conseil d'État, Ville de Liège en Heze, 20.9.1991, nr. 37.676; het beroep tot nietigverklaring, ingesteld door een buurtbewoner tegen een handeling waarbij de installatie van een eenheid die gevaarlijke stoffen voor het milieu gebruikt, werd goedgekeurd, is ontvankelijk. - voor het Nederlandse recht: Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 18.6.1996, AB 1996, 313; de inwoners van een dorp kunnen de te verwachten verminderde verkeersveiligheid in hun dorp als gevolg van de geplande werkzaamheden als grond aanvoeren om het betrokken project aan te vechten. - voor het Duitse recht: Bundesverwaltungsgericht, 1.12.1982, BVerwGE 66, blz. 307; het Bundesverwaltungsgericht verklaarde het beroep van een visser ontvankelijk, dat was gericht tegen een beschikking waarbij de lozing in zee van giftige vloeibare afvalstoffen werd toegestaan, waarbij verzoeker zich beriep op het afgenomen visbestand als gevolg van de afvallozing. - voor het Italiaanse recht: T. A. R. Lazio, 20.1.1995, nr. 92, Foro Italiano 1995, blz. II-460; de inwoners van een regio kunnen met een beroep op hun recht op bescherming van hun levenskwaliteit ("interesse di vita") beroep instellen tegen de bouwvergunning die is verleend voor de bouw van een commercieel centrum in hun regio. - voor het Griekse recht: Óõìâïýëßïõ ôçò Åðé÷ñáôåßáò 2281/1992; een inwoner van het centrum van een grote stad is ontvankelijk, waar hij de nietigverklaring vordert van handelingen die bijdroegen tot de rooiing van een bos aan de rand van de stad. Het Óõìâüíëéï baseerde zich op de opmerking, dat die stad en het bedreigde bos tot dezelfde bekkenvallei behoorden, dat "een ononderbroken bebouwde zone vormt met zeer weinig groenzones die bovendien steeds kleiner worden. De nadelige gevolgen voor het ecologisch evenwicht en de levenskwaliteit van de bewoners van de rooiing van een bosgebied in die bekkenvallei worden niet alleen ondervonden door degenen die daar direct in de buurt wonen, maar ook door degenen die in een verder weg gelegen en minder bevoorrechte omgeving wonen, in het laatste geval wellicht nog het sterkst." - voor het Franse recht: geografische nabijheid is het voornaamste criterium voor de erkenning van procesbevoegdheid van natuurlijke personen tegen bouwvergunningen (Conseil d'État, 22.10.1986, Reynaud, Lebon, blz. 652). Voor de erkenning van de hoedanigheid van buurtbewoner worden behalve de afstand tot het bouwproject, de aard en de ernst van de gevolgen daarvan in aanmerking genomen. De verzoeker die zich keert tegen de bouw van een groot handelscentrum (Conseil d'État, 24.6.1991, Soc. Interprovence Côte d'Azur, Lebon, blz. 1110) hoeft daarom niet op zo korte afstand van het werk te wonen als de verzoeker die zich keert tegen een werk met minder ernstige gevolgen voor het milieu (Conseil d'État, 17.6.1991, Renauld, Lebon, blz. 1110). Zie ook R. Chapus, Droit du contentieux adminstratif, LGDJ, 6e druk, 1996, nr. 438.
(122) - Zie mijn opmerkingen hierboven over het arrest Sofrimport/Commissie, punten 84 e.v.
(123) - Uiteraard kan niet worden gesteld dat de hiervoor gestelde oplossing rechtstreeks af te leiden is uit de eerdere rechtspraak van het Hof. Die rechtspraak biedt alleen voorbeelden van de uitleggingsmogelijkheden die de gemeenschapsrechter heeft in het kader van de toepassing van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag.
(124) - Op dit punt verwijs ik naar de desbetreffende argumenten van de Commissie. Zie hierboven, punt 33.
(125) - Dat criterium beantwoordt ook aan de eerdere arresten Sofrimport/Commissie (voetnoot 67), Codorníu/Commissie (voetnoot 94) en Extramet Industrie/Raad (voetnoot 89).
(126) - Zie hierboven, voetnoten 78, 80 en 67.
(127) - Met als enige uitzondering een rekwirante die zonder nadere uitleg eenvoudig vermeldt, dat zij eigenares is van een onroerend goed op tien kilometer afstand van het bewuste werk.
(128) - Er zijn niettemin argumenten te vinden voor het tegengestelde standpunt, waarbij nog steeds van de door mij voorgestelde benadering kan worden uitgegaan. In het onderhavige geschil rust op de Commissie de duidelijke en concrete verplichting erop toe te zien, dat de te financieren werken worden uitgevoerd in overeenstemming met richtlijn 85/337. Volgens het toepasselijke juridisch regime vereist de bouw van thermo-electrische centrales een voorafgaande milieueffectbeoordeling, en dat wijst er reeds op dat die werken potentieel nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Het belang dat de gemeenschapsrechter en de nationale rechter aan deze beoordeling hechten, moet stellig worden benadrukt. Van die beoordeling hangt uiteindelijk af of die werken moeten worden uitgevoerd, en onder welke specifieke voorwaarden en beperkingen. Voordat een milieueffectbeoordeling heeft plaatsgevonden, valt niet met duidelijkheid te zeggen welke gevolgen de bewuste werken voor het milieu zullen hebben, en a fortiori dus ook niet of die werken wel moeten worden uitgevoerd en, de logisch volgende stap, wel moeten worden gefinancierd uit communautaire fondsen. Het is derhalve wellicht te veel gevraagd van particulieren die een handeling van de Commissie tot voortzetting van de financiering van de bewuste werken willen aanvechten, dat zij volledig de schade aantonen die zij mogelijkerwijze door de werken leiden, omdat juist door het uitblijven van een milieueffectbeoordeling de gevolgen van die werken voor het milieu eigenlijk niet bekend zijn. Men zou een specifieke regel kunnen opstellen, dat wanneer een werk niet op zijn milieueffecten is beoordeeld, de justitiabelen die beroep instellen tegen een beschikking van de Commissie waarbij financiële steun voor de uitvoering van dat werk wordt verstrekt, en die moeten motiveren waarom de bestreden handeling hen individueel raakt in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, geen volledige en concrete bewijzen hoeven te verschaffen van de gevolgen die zij in hun individuele situatie ondervinden van de feitelijke of potentiële aantasting van het milieu die het gefinancierde werk veroorzaakt. Zij zouden in zulke gevallen moeten kunnen volstaan met een eenvoudig beroep op hun hoedanigheid van inwoner of beroepsuitoefenaar in de wijdere omgeving waarin het bewuste werk wordt uitgevoerd. Volgens deze variant zijn de elementen waarop rekwiranten zich in de onderhavige zaak beroepen, in beginsel voldoende om aan te nemen, dat zij individueel door het bestreden besluit worden geraakt, en dat de beschikking van het Gerecht derhalve in strijd is met het recht en moet worden vernietigd.
(129) - De arresten Van der Kooy e.a./Commissie en CIRFS e.a./Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 12).
(130) - De klachten die genoemde milieuorganisaties bij de Commissie hebben ingediend en de daarop volgende gesprekken zijn overigens niet gelijk te stellen met deelname aan een specifieke communautaire procedure, en zij worden uit dien hoofde niet ten opzichte van de bestreden handeling geïndividualiseerd.
(131) - Zie bijvoorbeeld arresten Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e.a./Raad (reeds aangehaald in voetnoot 11); Union syndicale e.a./Raad (reeds aangehaald in voetnoot 11); DEFI/Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 11), en arrest van 4 oktober 1983, Fediol/Commissie (191/82, Jurispr, blz. 2913).
(132) - De verenigingen die hogere voorziening hebben ingesteld, voeren bovendien aan dat wanneer zij ontvankelijk zouden worden verklaard, de rechterlijke toetsing van gemeenschapshandeling en die het milieu raken, meer gecoördineerd en georganiseerd zou kunnen plaatsvinden.
(133) - Ik zie bovendien niet in waarom de erkenning van procesbevoegdheid op deze wijze een privilege zou moeten zijn voor alleen de milieuverenigingen en niet van andere rechtspersonen met een vertegenwoordigend karakter. Het beroep op de specifieke aard van de milieubescherming, waarover hierboven uitvoerig is gesproken, kan naar mijn mening niet rechtvaardigen dat milieuverenigingen anders worden behandeld dan organisaties met een ander, soortgelijk doel.