FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 17. oktober 2024 (1)
Sag C-386/23
Novel Nutriology GmbH
mod
Verband Sozialer Wettbewerb eV
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland))
» Præjudiciel forelæggelse – forbrugerbeskyttelse – forordning (EF) nr. 1924/2006 – ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer – artikel 10, stk. 1 og 3 – særlige betingelser vedrørende sundhedsanprisninger – artikel 28, stk. 5 og 6 – overgangsforanstaltninger – »botaniske stoffer«, for hvilke der annonceres med sundhedsanprisninger – langvarigt fravær af en vurdering fra Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) og af en undersøgelse fra Kommissionen med hensyn til opførelsen på de i artikel 13 og 14 omhandlede lister over sundhedsanprisninger af »botaniske stoffer« – anvendelse af forordning nr. 1924/2006 «
I.      Indledning
1.        Forordning (EF) nr. 1924/2006 (2) om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer bestemmer i artikel 10, stk. 1, at det er forbudt at anvende sundhedsanprisninger, som navnlig ikke er medtaget på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til forordningens artikel 13 og 14, og i samme artikels stk. 3, at der kun må anvendes henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære, hvis de ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på disse lister.
2.        Er sundhedsanprisninger af botaniske stoffer, der anvendes til reklameformål, i henhold til forordningens artikel 10, stk. 1 og 3, tilladt i en situation, hvor Europa-Kommissionen endnu ikke har truffet afgørelse om opførelsen af sådanne anprisninger på de i artikel 13 og 14 nævnte lister? Dette er i det væsentlige det hidtil ubesvarede spørgsmål, som Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) har forelagt.
3.        Anmodningen om præjudiciel afgørelse er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Verband Sozialer Wettbewerb eV (herefter »VSW«), en tysk forening, som ifølge sine vedtægter har til opgave at varetage medlemmernes kommercielle interesser, og Novel Nutriology GmbH, et tysk anpartsselskab, angående et søgsmål med påstand om, at anvendelsen af sundhedsanprisninger af botaniske stoffer, der findes på dette selskabs websted som reklame for et kosttilskud, er forbudt.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Forordning nr. 1924/2006
4.        Følgende fremgår af 9., 14., 16., 17., 23. og 35. betragtning til forordning nr. 1924/2006:
»(9)      Der findes en lang række næringsstoffer og andre stoffer, bl.a. vitaminer, mineraler, herunder sporstoffer, aminosyrer, essentielle fedtsyrer, fibre, forskellige plante- og urteekstrakter, med ernæringsmæssige eller fysiologiske virkninger, som kan forekomme i en fødevare og gøres til genstand for en anprisning. Der bør derfor fastsættes generelle principper, der skal gælde for alle anprisninger af fødevarer, med henblik på at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau, at give forbrugeren de fornødne oplysninger til at kunne foretage et valg med fuldt kendskab til oplysninger om produktet samt at skabe lige konkurrencevilkår for fødevarebranchen.
[...]
(14)      I nogle medlemsstater anvendes for øjeblikket en lang række forskellige anprisninger i mærkningen af og reklamerne for fødevarer vedrørende stoffer, hvis gavnlige virkning ikke er dokumenteret, eller som der for øjeblikket ikke er tilstrækkelig videnskabelig enighed om. Det må sikres, at den gavnlige ernæringsmæssige eller fysiologiske virkning af de stoffer, der er omfattet af en anprisning, er dokumenteret.
[...]
(16)      Det er vigtigt, at anprisninger af fødevarer kan forstås af forbrugerne, og alle forbrugere bør beskyttes imod vildledende anprisninger. Siden iværksættelsen af Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om vildledende og sammenlignende reklame [(3)] har De Europæiske Fællesskabers Domstol imidlertid i forbindelse med retsafgørelser i sager om reklame fundet det nødvendigt at undersøge virkningen på en tænkt, typisk forbruger. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og for at den beskyttelse, der ligger i forordningen, rent faktisk kan fungere, anvender denne forordning som udgangspunkt en almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger, under hensyntagen til sociale, kulturelle og sproglige forhold, i overensstemmelse med Domstolens fortolkning, men sørger for at forhindre udnyttelse af forbrugere, hvis situation gør dem særligt udsatte over for vildledende anprisninger. [...]
(17)      Det er primært videnskabelig dokumentation, der bør tages i betragtning ved anvendelsen af ernærings- og sundhedsanprisninger, og de ledere af fødevarevirksomheder, der anvender anprisninger, bør retfærdiggøre dem. Anprisninger bør dokumenteres videnskabeligt under hensyntagen til alle tilgængelige videnskabelige oplysninger og med afvejning af den samlede evidens.
[...]
(23)      Sundhedsanprisninger bør kun godkendes til anvendelse i Fællesskabet, når der er gennemført en videnskabelig vurdering af den højest mulige standard. For at sikre en harmoniseret videnskabelig vurdering af sådanne anprisninger bør Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet [EFSA] forestå sådanne vurderinger. Ansøgeren bør efter anmodning kunne få adgang til akterne i sin sag med henblik på at kontrollere dennes aktuelle status.
[...]
(35)      Lederne af fødevarevirksomheder har brug for tilstrækkelige overgangsforanstaltninger for at tilpasse sig kravene i denne forordning.«
5.        Denne forordnings kapitel I med overskriften »Formål, anvendelsesområde og definitioner« indeholder forordningens artikel 1 og 2. Nævnte forordnings artikel 1 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1 og 2:
»1.      Denne forordning harmoniserer medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende ernærings- og sundhedsanprisninger med henblik på at sikre, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, samtidig med at der sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau.
2.      Denne forordning finder anvendelse på ernærings- og sundhedsanprisninger i kommercielle meddelelser, uanset om det er i form af mærkning, præsentation eller reklame for fødevarer, der leveres i den foreliggende form til den endelige forbruger.
[...]«
6.        Samme forordnings artikel 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»1.      I denne forordning
[...]
b)      defineres »kosttilskud« som i direktiv 2002/46/EF [(4)]
[...]
2.      Endvidere forstås ved:
[...]
5)      »sundhedsanprisning«: enhver anprisning, der angiver, indikerer eller antyder, at der er sammenhæng mellem en fødevarekategori, en fødevare eller en af dens bestanddele og sundhed
[...]«
7.        Kapitel II i forordning nr. 1924/2006 med overskriften »Generelle principper« indeholder forordningens artikel 3-7. Forordningens artikel 3 med overskriften »Generelle principper for alle anprisninger« bestemmer:
»Ernærings- og sundhedsanprisninger må kun anvendes i mærkning og præsentation af eller reklame for fødevarer, der markedsføres i Fællesskabet, hvis de er i overensstemmelse med denne forordning.
Med forbehold af direktiv 2000/13/EF [(5)] og [84/450] må ernærings- og sundhedsanprisninger ikke
a)      være usande, tvetydige eller vildledende
[...]«
8.        Nævnte forordnings artikel 6 med overskriften »Videnskabelig dokumentation for anprisninger« lyder som følger i stk. 1 og 2:
»1.      Ernærings- og sundhedsanprisninger skal være baseret på og dokumenteret med almindeligt anerkendt videnskabelig evidens.
2.      Ledere af fødevarevirksomheder, der anvender en ernærings- eller sundhedsanprisning, skal retfærdiggøre anvendelsen af anprisningen.«
9.        Samme forordnings kapitel IV med overskriften »Sundhedsanprisninger« indeholder forordningens artikel 10-19. Artikel 10 i forordning nr. 1924/2006 med overskriften »Særlige betingelser« bestemmer i stk. 1-3:
»1.      Det er forbudt at anvende sundhedsanprisninger, medmindre de opfylder de generelle krav i kapitel II og de særlige krav i dette kapitel og er godkendt i henhold til denne forordning og medtaget på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til artikel 13 og 14.
2.      Det er kun tilladt at anvende sundhedsanprisninger, hvis følgende oplysninger fremgår af mærkningen, eller – hvis der ikke findes en sådan mærkning – af præsentationen og reklamerne:
a)      en erklæring om betydningen af en varieret og afbalanceret kost og en sund livsstil
b)      den mængde af fødevaren og det forbrugsmønster, der skal til for at opnå den anpriste gavnlige virkning
c)      hvis det er relevant, en erklæring henvendt til personer, der bør undgå at indtage fødevaren, og
d)      en passende advarsel mod produkter, som kan udgøre en sundhedsrisiko, hvis de indtages i for store mængder.
3.      Henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære, må kun anvendes, hvis de ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på de i artikel 13 eller 14 fastsatte lister.«
10.      Forordningens artikel 13 med overskriften »Andre sundhedsanprisninger end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed« fastsætter i stk. 1-3:
»1.      Sundhedsanprisninger, der beskriver eller henviser til
a)      et næringsstofs eller et andet stofs betydning for vækst, udvikling og kroppens funktioner, eller
b)      psykologiske og adfærdsmæssige funktioner, eller
[...]
og som er angivet i den i stk. 3 omhandlede liste, kan anvendes uden at gennemgå de i artikel 15 til 19 nævnte procedurer, hvis de
i)      er baseret på almindeligt anerkendt videnskabelig evidens, og
ii)      forstås godt af gennemsnitsforbrugeren.
2.      Senest den 31. januar 2008 forelægger medlemsstaterne Kommissionen lister over anprisninger som omhandlet i stk. 1, ledsaget af de betingelser, der gælder for dem, og af henvisninger til relevant videnskabelig dokumentation.
3.      Senest den 31. januar 2010 vedtager Kommissionen efter forskriftsproceduren med kontrol i artikel 25, stk. 3, og efter høring af [EFSA] en fællesskabsliste til ændring af ikke-væsentlige bestemmelser i denne forordning ved supplering af den, over tilladte anprisninger, jf. nærværende artikels stk. 1, og alle de nødvendige betingelser for anvendelsen af disse anprisninger.«
11.      Nævnte forordnings kapitel V med overskriften »Almindelige og afsluttende bestemmelser« indeholder forordningens artikel 20-29. Forordningens artikel 28 med overskriften »Overgangsforanstaltninger« bestemmer i stk. 5 og 6:
»5.      Der kan anvendes sundhedsanprisninger som omhandlet i artikel 13, stk. 1, litra a), fra denne forordnings ikrafttrædelsesdato og indtil vedtagelsen af listen omhandlet i artikel 13, stk. 3, under ansvar af lederen for en fødevarevirksomhed, såfremt de er i overensstemmelse med denne forordning og med eksisterende nationale bestemmelser herom, uden at dette dog berører vedtagelsen af beskyttelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 24.
6.      For andre sundhedsanprisninger end de i artikel 13, stk. 1, litra a), og artikel 14, stk. 1, litra a), nævnte, der i overensstemmelse med nationale bestemmelser har været anvendt før denne forordnings ikrafttrædelsesdato, gælder følgende:
a)      Sundhedsanprisninger, som er blevet vurderet og godkendt i en medlemsstat, godkendes således:
i)      medlemsstaterne meddeler senest den 31. januar 2008 Kommissionen sådanne anprisninger ledsaget af en rapport med vurdering af de videnskabelige data, der støtter anprisningen
ii)      efter at have hørt [EFSA] vedtager Kommissionen efter forskriftsproceduren med kontrol i artikel 25, stk. 3, en beslutning om de sundhedsanprisninger, der er godkendt på denne måde, og som har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i denne forordning ved at supplere den.
Sundhedsanprisninger, som ikke er godkendt efter denne procedure, kan fortsat anvendes indtil seks måneder efter vedtagelsen af nævnte beslutning.
b)      Sundhedsanprisninger, som ikke er blevet vurderet og godkendt i en medlemsstat, kan fortsat anvendes, såfremt der indgives ansøgning herom i henhold til denne forordning inden 19. januar 2008. Sundhedsanprisninger, som ikke er godkendt efter denne procedure, kan fortsat anvendes indtil seks måneder efter, at der er truffet beslutning i henhold til artikel 17, stk. 3.«
2.      Forordning (EU) nr. 432/2012
12.      Følgende fremgår af 10. og 11. betragtning til forordning nr. 432/2012 (6):
»(10)      Kommissionen har identificeret en række anprisninger, der er fremlagt til vurdering, og som henviser til virkningerne af stoffer fra planter eller urter, også kendt som »botaniske stoffer«, som [EFSA] endnu ikke har fremlagt en videnskabelig vurdering af. Der findes desuden en række sundhedsanprisninger, for hvilke det er nødvendigt med en yderligere vurdering, før Kommissionen kan tage stilling til, om de skal tilføjes på listen over tilladte anprisninger eller ej, eller som er blevet vurderet, uden at Kommissionen – på grund af andre legitime forhold – kan tage endelig stilling til dem på nuværende tidspunkt.
(11)      Anprisninger, som [EFSA] endnu ikke har færdigevalueret, eller som Kommissionen endnu ikke har taget endelig stilling til, offentliggøres på Kommissionens websted og kan fortsat anvendes, jf. artikel 28, stk. 5 og 6, i forordning [nr. 1924/2006].«
3.      Forordning (EU) nr. 536/2013
13.      Fjerde, femte og niende betragtning til forordning (EU) nr. 536/2013 (7) har følgende ordlyd:
»(4)      Kommissionen har afsluttet behandlingen af alle de sundhedsanprisninger, der er fremlagt til evaluering, undtagen fire kategorier af anprisninger for specifikke grupper af fødevarer eller en af deres bestanddele. Disse kategorier omfatter anprisninger for stoffer fra planter eller urter, også kendt som »botaniske stoffer«, anprisninger for særlige fødevarer, nemlig fødevarer til brug i meget kaloriefattige diæter og fødevarer med et reduceret lactoseindhold, anprisninger for coffein og en anprisning for kulhydrater.
(5)      Hvad angår botaniske stoffer gav medlemsstaterne og interessenter udtryk for betænkeligheder med hensyn til forskellen på, hvor stor vægt der blev lagt på dokumentation baseret på »traditionel anvendelse« inden for rammerne af forordning [nr. 1924/2006] på den ene side og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/83/EF af 6. november 2001 om oprettelse af en fællesskabskodeks for humanmedicinske lægemidler [(8)] på den anden side for så vidt angår anvendelse af traditionelle plantelægemidler. Da Kommissionen mener, at disse betænkeligheder er relevante og kræver yderligere overvejelser og høringer, bør der først træffes beslutning vedrørende anprisninger for botaniske stoffer, når disse foranstaltninger er afsluttet.
[...]
(9)      For at sikre gennemsigtighed og retssikkerhed for alle berørte parter vil anprisninger, for hvilke vurderingen endnu ikke er afsluttet, fortsat være offentliggjort på Kommissionens websted og fortsat kunne anvendes i henhold til stk. 5 og 6 i artikel 28 i forordning [nr. 1924/2006].«
B.      Tysk ret
14.      § 3 i Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (lov om illoyal konkurrence) af 3. juli 2004 (9) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »UWG«), med overskriften »Forbud mod urimelig handelspraksis« bestemmer:
»(1)      Urimelig handelspraksis er ulovlig.
(2)      Handelspraksis, der er rettet til forbrugerne eller berører disse, er urimelig, såfremt den ikke er i overensstemmelse med den diligens, som erhvervsdrivende skal udvise, og såfremt den må antages at påvirke forbrugerens økonomiske adfærd væsentligt.
[...]«
15.      Denne lovs § 3a med overskriften »Overtrædelse af loven« bestemmer:
»Urimeligt handler den, som handler i strid med en lovbestemmelse, der bl.a. har til formål at regulere adfærden på markedet i markedsaktørernes interesse, for så vidt som overtrædelsen mærkbart kan skade forbrugernes, øvrige markedsaktørers eller konkurrenters interesser.«
III. Tvisten i hovedsagen, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
16.      Novel Nutriology markedsfører kosttilskuddet »o’gænics Adapto-Genie ANTI-STRESS-KOMPLEX« (herefter »det pågældende produkt«). Selskabet reklamerede for produktet på sit websted med følgende anprisninger vedrørende dets bestanddele »safranekstrakt« og »melonjuiceekstrakt« (herefter »de omhandlede anprisninger«):
»1.      Safranekstrakt, der forbedrer humøret.
2.      Safranekstraktet Safr’Inside i Adapto-Genie er blevet testet på 50 deltagere over en periode på 30 dage som led i en åben undersøgelse. Med en daglig dosis på 30 mg Safr’Inside oplevede 77% af forsøgspersonerne efter blot to ugers brug en forbedring af den følelsesmæssige balance, og de følte sig gladere og mere optimistiske. 66% af forsøgspersonerne følte sig desuden mere afslappede og energiske. Efter 30 dage oplevede 11% af forsøgspersonerne en forbedret søvnkvalitet.
3.      Melonjuiceekstrakt med superoxiddismutase-virkning har i undersøgelser vist sig at mindske følelsen af stress og træthed efter fire uger. Derudover mindskedes irritabilitet og træthed med 63%, hvilket førte til en markant forbedring af livskvaliteten.«
17.      Ifølge VSW udgør de omhandlede anprisninger sundhedsanprisninger, der er forbudt i henhold til artikel 10 i forordning nr. 1924/2006. Ved skrivelse af 23. oktober 2019 opfordrede denne forening Novel Nutriology til at erklære, at selskabet ville afstå fra at anvende disse anprisninger. Selskabet efterkom ikke denne opfordring.
18.      VSW anlagde sag ved Landgericht Hamburg (den regionale ret i første instans i Hamburg, Tyskland) med påstand om, at Novel Nutriology under varsel om tvangsbøder skulle forbydes at markedsføre det pågældende produkt erhvervsmæssigt ved anvendelse af de omhandlede anprisninger (10). Nævnte ret gav VSW medhold. Novel Nutriology iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Oberlandesgericht Hamburg (den regionale appeldomstol i Hamburg, Tyskland), som forkastede appellen.
19.      Novel Nutriology har iværksat revisionsanke til prøvelse af appeldomstolens dom ved den forelæggende ret, Bundesgerichtshof (forbundsdomstol), som har anført, at den omstændighed, at listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til artikel 13 og 14 i forordning nr. 1924/2006, endnu ikke ligger helt fast, ifølge dens praksis principielt ikke er til hinder for anvendelsen af denne forordnings artikel 10, stk. 1 og 3. Der er imidlertid ikke blevet taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt forordningens artikel 10, stk. 1 og 3, finder anvendelse, når der reklameres for botaniske stoffer med sundhedsanprisninger eller med henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære, og EFSA’s vurdering og Kommissionens undersøgelse af opførelsen på de i samme forordnings artikel 13 og 14 (11) omhandlede lister ikke er tilendebragt for så vidt angår botaniske stoffer. Dette punkt er afgørende for, at der kan træffes afgørelse i hovedsagen, for så vidt som VSW’s påstande ifølge den forelæggende ret, såfremt artikel 10, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1924/2006 finder anvendelse, er begrundede, da de omhandlede anprisninger er i strid med disse bestemmelser.
20.      I denne henseende har den forelæggende ret anført, at denne forordnings artikel 10, stk. 3, ifølge en første fortolkning (12) ikke skal finde anvendelse i en sag som den i hovedsagen omhandlede. EU-lovgiver har nemlig kun fastsat et begrænset forbud mod generelle og uspecifikke sundhedsanprisninger. Det følger heraf, at generelle henvisninger til sundhed kun er forbudt, hvis ikke de ledsages af beslægtede specifikke anprisninger, der er opført på de i forordningens artikel 13 eller 14 fastsatte lister, hvilket forudsætter, at disse lister er blevet udarbejdet. Ellers ville denne forordning i modsætning til EU-lovgivers ønske, som ligeledes kommer klart til udtryk i overgangsbestemmelserne i samme forordnings artikel 28, i første omgang fastsætte en strengere regel end den, der finder anvendelse efterfølgende. På grund af EFSA’s og Kommissionens suspendering af vurderingen af anprisningerne af »botaniske stoffer« er det umuligt for en leder af en fødevarevirksomhed at opnå en afgørelse vedrørende de specifikke sundhedsanprisninger og følgelig at lade generelle henvisninger til sundhed ledsage af sådanne sundhedsanprisninger. Den blotte omstændighed, at listerne i artikel 13 eller 14 i forordning nr. 1924/2006 ikke er blevet udarbejdet, og at ansøgningerne om opførelse af stoffer fra planter ikke er blevet behandlet, skaber således en retlig situation, der ikke er i overensstemmelse med EU-lovgivers hensigt. Princippet om, at denne forordning ikke finder anvendelse, så længe Kommissionen forbliver passiv, vedrører ligeledes den situation, hvor den person, der er genstand for et søgsmål med påstand om forbud, ikke har indgivet en ansøgning med henblik på opførelse på listerne af specifikke anprisninger, eftersom der ikke ville være nogen som helst chance for, at en sådan ansøgning ville blive efterkommet i den nærmeste fremtid, på grund af suspenderingen af undersøgelsen af sundhedsanprisninger af botaniske stoffer.
21.      Ifølge den forelæggende ret taler den omstændighed, at Kommissionens passivitet gennem flere år kan betragtes som en uforholdsmæssig begrænsning af friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der er sikret ved artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og som en ubegrundet forskelsbehandling i forhold til de reklamemuligheder, som konkurrenterne har, hvis ansøgninger om opførelse af sundhedsanprisninger på fællesskabslisterne vedrører fødevarer, der er blevet vurderet af EFSA og undersøgt af Kommissionen, desuden for, at den nævnte forordnings artikel 10, stk. 1 og 3, ikke finder anvendelse.
22.      Ifølge en anden fortolkning, som den forelæggende ret har kvalificeret som »flertallets fortolkning« (13), skal artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 finde anvendelse på botaniske stoffer, når en generel, uspecifik henvisning som omhandlet i denne bestemmelse ledsages af en specifik sundhedsanprisning, som er »suspenderet« og fortsat kan anvendes på de betingelser, der er fastsat i denne forordnings artikel 28, stk. 5 og 6. Den omstændighed, at der i ordlyden af forordningens artikel 10, stk. 1 og 3, ikke sondres mellem, om anprisningerne vedrører »botaniske stoffer« eller ej, taler for denne fortolkning.
23.      Formålet med denne artikel 10, stk. 1 og 3, synes desuden at være til hinder for, at reklamer, der anvender uspecifikke sundhedsanprisninger af »botaniske stoffer«, er helt fritaget for de begrænsninger, der er fastsat i disse bestemmelser, når der ikke foreligger en fuldstændig videnskabelig vurdering af de specifikke sundhedsanprisninger, der skal ledsage dem. Der foreligger nemlig en risiko for, at forbrugerne ikke kan sondre mellem kosttilskud og plantelægemidler, og at anvendelsen af kosttilskud, der omfatter ukontrollerede sundhedsanprisninger, i modsætning til EU-lovgivers hensigt fortsat vil kunne bringe patienternes sundhed i fare (14). I øvrigt fremhævede Kommissionen i 11. betragtning til forordning nr. 432/2012 og i 9. betragtning til forordning nr. 536/2013, at anprisninger, for hvilke vurderingen endnu ikke er afsluttet, fortsat vil være nævnt på dens websted og fortsat vil kunne anvendes i henhold til artikel 28, stk. 5 og 6, i forordning nr. 1924/2006, hvilket kan være tilstrækkeligt til at tage hensyn til den legitime interesse, som de reklamerende virksomheder har i at kunne anvende sundhedsanprisninger for så vidt angår »botaniske stoffer«.
24.      Endelig har den forelæggende ret anført, at Novel Nutriology ikke havde indgivet en ansøgning i henhold til forordningens artikel 28, stk. 6, litra b), inden den 19. januar 2008. I denne forbindelse fastslog appeldomstolen, uden at dette er blevet bestridt inden for rammerne af revisionsanken, at selskabet ikke havde indgivet nogen ansøgning vedrørende melonjuiceekstrakt, og at den, der var blevet indgivet vedrørende safranekstrakt, var dateret den 13. januar 2009.
25.      Under disse omstændigheder har Bundesgerichtshof (forbundsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Må der annonceres for stoffer fra planter eller urter (»botaniske stoffer«) med sundhedsanprisninger (jf. artikel 10, stk. 1, i [forordning nr. 1924/2006]) eller med henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære (jf. artikel 10, stk. 3, i [forordning nr. 1924/2006]), uden at disse anprisninger er tilladt i henhold til denne forordning og medtaget på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til forordningens artikel 13 og 14 (jf. forordningens artikel 10, stk. 1), eller uden at disse henvisninger ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på de i [artikel 13 eller 14 i forordning nr. 1924/2006] fastsatte lister (jf. forordningens artikel 10, stk. 3), når [EFSA’s] vurdering og Kommissionens undersøgelse af opførelsen på EF-listerne i henhold til forordningens artikel 13 og 14 af de vedrørende »botaniske stoffer« anmeldte anprisninger endnu ikke er tilendebragt?«
26.      Novel Nutriology, VSW, den græske og den italienske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. VSW, den græske og den franske regering samt Kommissionen har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 20. juni 2024 (15).
IV.    Bedømmelse
27.      Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordning nr. 1924/2006 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at der kan reklameres for »botaniske stoffer« med specifikke sundhedsanprisninger som omhandlet i denne forordnings artikel 10, stk. 1, eller med henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 10, stk. 3, uden at disse specifikke sundhedsanprisninger er medtaget på listerne over sundhedsanprisninger, der er tilladt i henhold til samme forordnings artikel 13 og 14, eller uden at disse henvisninger ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på disse lister, når Kommissionens undersøgelse af opførelsen på disse lister af sundhedsanprisninger af botaniske stoffer ikke er tilendebragt.
28.      Indledningsvis anføres, at artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, der er indeholdt i forordningens kapitel IV, bestemmer, at det er forbudt at anvende sundhedsanprisninger, medmindre de opfylder de generelle krav i kapitel II og de særlige krav i kapitel IV og er godkendt i henhold til samme forordning og medtaget på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til forordningens artikel 13 eller 14 (16). Den nævnte forordnings artikel 10, stk. 1, fastslår således et principielt forbud mod sundhedsanprisninger med undtagelse af dem, der er opført på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til samme forordnings artikel 13 eller 14 (17).
29.      I henhold til artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 må henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære, i øvrigt kun anvendes, hvis de ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på de i denne forordnings artikel 13 eller 14 fastsatte lister. Ifølge Domstolens praksis indfører denne bestemmelse således en sondring mellem to kategorier af sundhedsanprisninger, nemlig for det første en »specifik« sundhedsanprisning, der er opført på de omhandlede lister i overensstemmelse med det princip, der er fastsat i forordningens artikel 10, stk. 1, og for det andet en »generel« sundhedsanprisning, der består i en henvisning til disse uspecifikke gavnlige virkninger, der skal ledsages af en sundhedsanprisning, som er opført på de samme lister (18).
30.      Domstolen har ligeledes fastslået, at artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, som indfører en undtagelse til det princip, der fastslås i forordningens artikel 10, stk. 1, om, at sundhedsanprisninger er forbudt med undtagelse af dem, der er opført på listerne over anprisninger, som er tilladt i henhold til forordningen, således skal undergives en streng fortolkning, og at det heraf følger, at en »generel« sundhedsanprisning som omhandlet i denne bestemmelse skal opfylde de beviskrav, der følger af samme forordning (19). Det er imidlertid herved tilstrækkeligt, at henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære, ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, som er dokumenteret med almindeligt anerkendt videnskabelig evidens, som er blevet efterprøvet og godkendt, eftersom disse sidstnævnte anprisninger er opført på de i samme forordnings artikel 13 eller 14 fastsatte lister (20).
31.      Artikel 28 i forordning nr. 1924/2006 fastsætter overgangsforanstaltninger, der, som det er anført i 35. betragtning til denne forordning, har til formål at gøre det muligt for lederne af fødevarevirksomheder at tilpasse sig kravene i den nævnte forordning. For så vidt angår sundhedsanprisningerne er disse overgangsforanstaltninger fastsat i samme forordnings artikel 28, stk. 5 og 6 (21). I denne henseende fremgår det af 10. og 11. betragtning til forordning nr. 432/2012, at de sundhedsanprisninger, der er suspenderet, bl.a. på grund af EFSA’s manglende videnskabelige vurdering, fortsat kan anvendes i overensstemmelse med overgangsforanstaltningerne i artikel 28, stk. 5 og 6, i forordning nr. 1924/2006.
32.      Ifølge Domstolens praksis gælder det, at selv om godkendte sundhedsanprisninger og suspenderede sundhedsanprisninger, som er omfattet af overgangsordningen, i princippet kan anvendes til markedsføring af fødevarer, gælder der forskellige krav og betingelser for disse to kategorier af sundhedsanprisninger (22). Samtidig med, at artikel 17, stk. 5, i forordning nr. 1924/2006 i princippet tillader enhver leder af en fødevarevirksomhed at anvende de godkendte sundhedsanprisninger, der er opført på den endelige og eneste liste for EU, er de suspenderede sundhedsanprisninger omfattet af overgangsordningen, og de skal bl.a. i henhold til denne forordnings artikel 28, stk. 5 og 6, være forenelige med forordningen og med de nationale bestemmelser, der finder anvendelse på dem (23). Dette indebærer for det første navnlig, at alle sundhedsanprisninger i overensstemmelse med nævnte forordnings artikel 3, stk. 2, litra a), og artikel 6, stk. 1, ikke må være tvetydige eller vildledende, og at de skal være baseret på almindeligt anerkendt videnskabelig evidens. For det andet skal suspenderede sundhedsanprisninger ligeledes opfylde kravene i hver enkelt medlemsstats egen nationale ordning (24).
33.      Det fremgår endvidere af Domstolens praksis, at en sådan overgangssituation, som forlænges på ubestemt tid ud over den periode, som i henhold til artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 skulle afsluttes senest den 31. januar 2010, ikke opfylder kravene i denne forordning, således som de er formuleret i 23. betragtning hertil, og hvorefter EFSA med henblik på at sikre en harmoniseret videnskabelig vurdering af sådanne anprisninger bør forestå sådanne vurderinger (25). Domstolen har imidlertid præciseret, at hverken artikel 10, artikel 28, stk. 5, eller nogen anden bestemmelse i denne forordning bestemmer, at forordningens artikel 10, stk. 2, vedrørende oplysningsforpligtelser først finder anvendelse efter vedtagelsen af listerne over tilladte anprisninger, som er omhandlet i samme forordning (26). Den har endvidere fastslået, at den omstændighed, at listen over tilladte anprisninger, som er omhandlet i artikel 13 i forordning nr. 1924/2006, endnu ikke er blevet vedtaget, heller ikke kan begrunde, at en leder for en fødevarevirksomhed er fritaget fra sin forpligtelse til at give forbrugeren de oplysninger, som er fastsat i denne forordnings artikel 10, stk. 2 (27). Inden for rammerne af den overgangsforanstaltning, der er fastsat i artikel 28, stk. 5, i forordning nr. 1924/2006, skulle en leder af en fødevarevirksomhed, der under sit ansvar havde besluttet at anvende en sundhedsanprisning, nemlig kende den pågældende fødevares virkninger på sundheden og således allerede råde over de oplysninger, der kræves i henhold til denne forordnings artikel 10, stk. 2 (28).
34.      I det foreliggende tilfælde skal det for det første nævnes, at forordning nr. 1924/2006 vedrører sundhedsanprisninger af »fødevarer« og navnlig i henhold til dens artikel 2, stk. 1, litra b), af »kosttilskud« som defineret i direktiv 2002/46 (29). Det er i den foreliggende sag ubestridt, at det pågældende produkt udgør et sådant kosttilskud. I henhold til 9. betragtning til forordningen omhandler denne »forskellige plante- og urteekstrakter«. Som det bekræftes i 10. og 11. betragtning til forordning nr. 432/2012, 4. og 5. betragtning til forordning nr. 536/2013 samt i Domstolens praksis (30), omfatter anvendelsesområdet for forordning nr. 1924/2006 »botaniske stoffer« (31), hvilke stoffer omfatter safran- og melonjuiceekstrakter.
35.      For det andet udgør de omhandlede anprisninger ifølge den forelæggende ret sundhedsanprisninger som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006, hvilket heller ikke er bestridt. I forelæggelsesafgørelsen har den anført, at selv om appeldomstolen fastslog, at de omhandlede anprisninger var omfattet af anvendelsesområdet for denne forordnings artikel 10, stk. 3, lod den spørgsmålet om, hvorvidt disse anprisninger var omfattet af nævnte forordnings artikel 10, stk. 1 eller 3, ubesvaret. I denne henseende tilkommer det den forelæggende ret at afgøre, hvilken af disse kategorier de omhandlede anprisninger tilhører. Under alle omstændigheder gør jeg opmærksom på, at der i de nævnte stk. 1 og 3 ikke sondres alt efter, om sådanne anprisninger vedrører botaniske stoffer eller ej.
36.      Hovedsagen udspringer af det langvarige fravær af en vurdering fra EFSA og en undersøgelse fra Kommissionen med hensyn til opførelsen af botaniske stoffer på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til artikel 13 og 14 i forordning nr. 1924/2006, mens forordningens artikel 10, stk. 1 og 3, bl.a. opstiller som en betingelse for godkendelse af sundhedsanprisninger, at de er medtaget på disse lister. Selv om denne manglende vurdering og undersøgelse i en så lang periode (32) forekommer kritisabel og kan gøres til genstand for et passivitetssøgsmål mod Kommissionen (33), er den forelæggende rets spørgsmål, om en leder af en fødevarevirksomhed i afventning af opførelsen på disse lister af sundhedsanprisninger af botaniske stoffer kan anvende sådanne anprisninger til at reklamere for sine produkter.
37.      Som det fremgår af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, må sundhedsanprisninger kun anvendes i mærkning og præsentation af eller reklame for fødevarer, der markedsføres i Den Europæiske Union, hvis de er i overensstemmelse med denne forordning. Det følger af den første fortolkning, som den forelæggende ret har redegjort for (34), at når EFSA’s vurdering og Kommissionens undersøgelse af opførelsen af anprisninger af »botaniske stoffer« på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til nævnte forordnings artikel 13 og 14, ikke er tilendebragt, finder samme forordnings artikel 10 ikke anvendelse på sådanne sundhedsanprisninger.
38.      I henhold til den anden fortolkning, som den forelæggende ret ligeledes har nævnt (35), og således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i punkt 33 i dette forslag til afgørelse, er der imidlertid ingen bestemmelse i forordning nr. 1924/2006, der fastsætter, at forordningens artikel 10, stk. 2, vedrørende oplysningsforpligtelser først finder anvendelse efter vedtagelsen af listerne over tilladte anprisninger, som er omhandlet i denne forordning. I samme retning fremgår det af den entydige ordlyd af forordningens artikel 10, stk. 1 og 3, at det er forbudt at anvende sundhedsanprisninger, der navnlig ikke er medtaget på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til samme forordnings artikel 13 og 14. Godkendelsen af en sundhedsanprisning indebærer således, at de lister, der er omhandlet i disse artikler, er blevet vedtaget og offentliggjort (36). Da sundhedsanprisningerne af botaniske stoffer ikke er opført på disse lister, finder artikel 10 i forordning nr. 1924/2006 anvendelse, og disse anprisninger er principielt forbudt.
39.      Denne fortolkning understøttes af formålene med forordning nr. 1924/2006. Som Domstolen har fastslået, tilsigter denne forordning i henhold til artikel 1, stk. 1, at sikre, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, samtidig med, at der sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau. I denne henseende er sundhedsbeskyttelse et af hovedformålene med forordningen, og med henblik herpå skal forbrugeren navnlig gives de fornødne oplysninger, således at denne kan foretage et valg med fuldt kendskab til oplysninger om produktet. I denne forbindelse anføres det i 16. betragtning til den nævnte forordning, at det er vigtigt, at anprisninger af fødevarer kan forstås af forbrugerne, og at alle forbrugere bør beskyttes imod vildledende anprisninger, idet det præciseres, at forordningen som udgangspunkt anvender en almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger, under hensyntagen til sociale, kulturelle og sproglige forhold (37).
40.      I betragtning af det positive image, som det giver fødevarer at være omfattet af sundhedsanprisninger, kan forbrugerne generelt blive påvirket i deres forbrugsvalg, således at deres anvendelse skal være strengt kontrolleret, idet de bl.a. skal være baseret på og dokumenteret med almindeligt anerkendt videnskabelig evidens, således som det fremgår af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006. Denne konstatering synes i særlig grad at være relevant for anprisninger af botaniske stoffer, for så vidt som en fødevares planteoprindelse i forbrugernes bevidsthed kan associeres med et produkt, der er gavnligt for helbredet.
41.      Ifølge Domstolens praksis indebærer anvendelsen af udtrykket »almindeligt anerkendt videnskabelig evidens«, at sådan evidens ikke kan være blotte overbevisninger, forlydender i henhold til ordsprog eller noget, som personer, der ikke er en del af det videnskabelige samfund, har observeret eller oplevet, og at anvendelsen af et sådant udtryk tværtimod indebærer, at sundhedsanprisningerne skal være støttet på objektive og videnskabelige oplysninger, og at der, som det fremgår af 14. betragtning til forordning nr. 1924/2006, skal være tilstrækkelig videnskabelig enighed om den gavnlige virkning af de stoffer, som anprisningerne vedrører. Domstolen har endvidere udtalt, at sundhedsanprisninger, som krævet i 17. betragtning til forordningen, desuden bør »dokumenteres videnskabeligt under hensyntagen til alle tilgængelige videnskabelige oplysninger og med afvejning af den samlede evidens« (38). Hvis den nævnte forordnings artikel 10, stk. 1 og 3, ikke fandt anvendelse på sundhedsanprisninger af botaniske stoffer, ville det svare til at tillade anvendelsen af anprisninger, der ikke er videnskabeligt dokumenteret, og som kan vildlede forbrugerne og bringe deres sundhed i fare.
42.      Novel Nutriology har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at forbuddet mod, at ledere af fødevarevirksomheder anvender sundhedsanprisninger af botaniske stoffer, udgør et uforholdsmæssigt indgreb i deres grundlæggende rettigheder, navnlig friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ytringsfriheden, der er sikret ved henholdsvis chartrets artikel 16 og 11. I denne henseende skal det erindres, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at de grundlæggende rettigheder ikke skal betragtes som absolutte rettigheder, men kan underlægges begrænsninger, forudsat at disse faktisk er nødvendige for at tilgodese de almene hensyn, som den omhandlede foranstaltning forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af de således beskyttede rettigheder (39).
43.      Chartrets artikel 16 beskytter friheden til at udøve økonomisk virksomhed eller handelsvirksomhed, friheden til – inden for grænserne for dens ansvar for sine egne handlinger – at kunne anvende de økonomiske, tekniske og finansielle ressourcer, som en virksomhed råder over, samt aftalefriheden (40). Det er imidlertid vigtigt at påpege, at ledere af fødevarevirksomheder, der markedsfører botaniske stoffer, ikke berøves deres frihed til at udøve handelsvirksomhed og udmærket kan fortsætte med at sælge deres produkter. Forordning nr. 1924/2006 fastsætter nemlig ikke et forbud mod at markedsføre botaniske stoffer, men alene et forbud mod at reklamere med sundhedsanprisninger, som på grund af den manglende undersøgelse fra Kommissionens side ikke er videnskabeligt dokumenteret. Under disse omstændigheder gør et sådant forbud ikke indgreb i det centrale indhold af friheden til at oprette og drive egen virksomhed.
44.      Som omhandlet i chartrets artikel 11 omfatter ytringsfrihed meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser (41). Selv om en leder af en fødevarevirksomhed, der markedsfører botaniske stoffer, ikke kan anvende sundhedsanprisninger som omhandlet i forordning nr. 1924/2006, der endnu ikke er blevet vurderet af EFSA og undersøgt af Kommissionen, berøves den pågældende imidlertid ikke retten til at reklamere for sine produkter på andre måder end ved hjælp af sådanne anprisninger. Det skal desuden nævnes, at det fremgår af chartrets artikel 35, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Unionens politikker og aktiviteter, og at der i henhold til chartrets artikel 38 skal sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau i Unionens politikker. Anvendelsen af artikel 10, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1924/2006 på sundhedsanprisninger af botaniske stoffer synes dermed at sikre den rette balance mellem de grundlæggende rettigheder, der skal tilgodeses.
45.      Desuden indeholder forordning nr. 1924/2006 ikke et fuldstændigt og absolut forbud mod at anvende sundhedsanprisninger af botaniske stoffer. Det følger nemlig af Domstolens praksis, at eftersom Kommissionen endnu ikke har taget stilling til ansøgningerne om de omhandlede sundhedsanprisningers opførelse på de lister, som er omhandlet i artikel 13 i forordning nr. 1924/2006, er disse sundhedsanprisninger omfattet af den overgangsordning, der er fastsat i forordningens artikel 28, stk. 5 og 6 (42), hvilket gør det muligt at sikre gennemsigtighed og retssikkerhed for alle berørte. Dette stk. 5 henviser til de sundhedsanprisninger, der er omhandlet i forordningens artikel 13, stk. 1, litra a), dvs. sundhedsanprisninger, der beskriver eller henviser til et næringsstofs eller et andet stofs betydning for vækst, udvikling og kroppens funktioner. Artikel 28, stk. 6, vedrører bl.a. de anprisninger, der er nævnt i samme forordnings artikel 13, stk. 1, litra b), og som vedrører psykologiske og adfærdsmæssige funktioner.
46.      I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret hælder til den fortolkning, hvorefter de funktioner, der reklameres for med de omhandlede anprisninger, er psykologiske funktioner som omhandlet i artikel 13, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1924/2006 og ikke kroppens funktioner som omhandlet i denne artikels stk. 1, litra a), med den begrundelse, at alle de funktioner, der reklameres for, har det til fælles, at de vedrører følelser. Det tilkommer denne ret at foretage den endelige vurdering i denne henseende med henblik på at træffe afgørelse i hovedsagen.
47.      For det tilfælde, at den forelæggende ret efter denne endelige vurdering er af den opfattelse, at de omhandlede anprisninger i sidste ende henhører under artikel 28, stk. 5, i forordning nr. 1924/2006, gør jeg opmærksom på, at der i henhold til denne bestemmelse kan anvendes sundhedsanprisninger som omhandlet i denne forordnings artikel 13, stk. 1, litra a), fra denne forordnings ikrafttrædelsesdato og indtil vedtagelsen af listen omhandlet i samme forordnings artikel 13, stk. 3, under ansvar af lederen for en fødevarevirksomhed, såfremt de er i overensstemmelse med forordning nr. 1924/2006 og med eksisterende nationale bestemmelser herom, uden at dette dog berører vedtagelsen af beskyttelsesforanstaltninger som omhandlet i denne forordnings artikel 24. Det følger således af ordlyden af den nævnte forordnings artikel 28, stk. 5, at en leder af en fødevarevirksomhed under sit ansvar og på de definerede betingelser kan anvende sundhedsanprisninger i perioden mellem samme forordnings ikrafttrædelse og vedtagelsen af listen omhandlet i artikel 13 i forordning nr. 1924/2006 (43). Følgelig reguleres bevisbyrden og de beviskrav, der stilles med hensyn til de sundhedsanprisninger, som er omhandlet i forordningens artikel 13, stk. 1, litra a), i forbindelse med den overgangsordning, der er fastsat i forordningens artikel 28, stk. 5, i den nævnte forordning, som pålægger en leder af en fødevarevirksomhed en pligt til at retfærdiggøre den anprisning, som den pågældende anvender, med almindeligt anerkendt videnskabelig evidens, idet anprisningerne skal være støttet på objektive oplysninger, hvorom der er tilstrækkelig videnskabelig enighed (44). Hvis disse betingelser er opfyldt, kan en leder fortsætte med at anvende sundhedsanprisninger af botaniske stoffer, så længe den i artikel 13 i forordning nr. 1924/2006 omhandlede liste ikke er blevet vedtaget for disse stoffer (45).
48.      Artikel 28, stk. 6, i forordning nr. 1924/2006 vedrører navnlig anprisninger, der i overensstemmelse med nationale bestemmelser har været anvendt før denne forordnings ikrafttrædelsesdato. Da forelæggelsesafgørelsen ikke indeholder oplysninger om denne anvendelse, tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om denne betingelse er opfyldt i den foreliggende sag.
49.      Hvis dette er tilfældet, fremgår det af artikel 28, stk. 6, litra a), i forordning nr. 1924/2006, at hvis sundhedsanprisningerne er blevet vurderet og godkendt i en medlemsstat, og denne medlemsstat har meddelt Kommissionen sådanne anprisninger senest den 31. januar 2008 (46), kan de anprisninger, som Kommissionen ikke har godkendt efter den angivne procedure (hvilket er tilfældet for anprisninger af botaniske stoffer), fortsat anvendes indtil seks måneder efter vedtagelsen af Kommissionens beslutning. For så vidt som dette stk. 6 i modsætning til artiklens stk. 5 ikke nævner betingelsen om, at anprisningerne skal være »i overensstemmelse« med forordning nr. 1924/2006, er jeg ligesom Kommissionen af den opfattelse, at den fortsatte anvendelse af en sundhedsanprisning af botaniske stoffer alene henhører under national ret. I henhold til denne forordnings artikel 28, stk. 6, litra b), kan sundhedsanprisninger, som ikke er blevet vurderet og godkendt i en medlemsstat, i øvrigt fortsat anvendes, såfremt der indgives ansøgning herom i henhold til denne forordning inden 19. januar 2008, og sundhedsanprisninger, som ikke er godkendt efter denne procedure, kan fortsat anvendes indtil seks måneder efter, at der er truffet beslutning i henhold til samme forordnings artikel 17, stk. 3.
50.      Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at sundhedsanprisningerne vedrørende bestanddelen »melonekstrakt« i hovedsagen ikke synes at være blevet meddelt Kommissionen som omhandlet i artikel 28, stk. 6, litra a), i forordning nr. 1924/2006, og at der ikke blev indgivet nogen ansøgning i henhold til denne forordnings artikel 28, stk. 6, litra b), inden den 19. januar 2008 (47). Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse synes disse anprisninger derfor ikke umiddelbart at overholde de betingelser, der er fastsat i den nævnte forordnings artikel 28, stk. 6, for, at de fortsat kan anvendes.
51.      Hvad angår de sundhedsanprisninger, der vedrører bestanddelen »safranekstrakt«, fremgår det ligeledes af forelæggelsesafgørelsen, at de ikke synes at være blevet meddelt Kommissionen som omhandlet i artikel 28, stk. 6, litra a), i forordning nr. 1924/2006, og at der blev indgivet en ansøgning i henhold til denne forordnings artikel 28, stk. 6, litra b), den 13. januar 2009 (48), dvs. efter den frist, der er fastsat i sidstnævnte bestemmelse, for, at disse anprisninger fortsat kan anvendes.
52.      Det tilkommer den forelæggende ret under hensyntagen til samtlige omstændigheder i hovedsagen at efterprøve, om de betingelser, der er fastsat i artikel 28, stk. 5 eller 6, i forordning nr. 1924/2006, er opfyldt for så vidt angår de omhandlede anprisninger.
53.      På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at forordning nr. 1924/2006 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at der kan reklameres for »botaniske stoffer« med specifikke sundhedsanprisninger som omhandlet i denne forordnings artikel 10, stk. 1, eller med henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 10, stk. 3, uden at disse specifikke sundhedsanprisninger er medtaget på listerne over sundhedsanprisninger, der er tilladt i henhold til samme forordnings artikel 13 og 14, eller uden at disse henvisninger ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på disse lister, når Kommissionens undersøgelse af opførelsen på disse lister af sundhedsanprisninger af botaniske stoffer ikke er tilendebragt, medmindre disse anprisninger fortsat kan anvendes som en overgangsforanstaltning, og forudsat at betingelserne i den nævnte forordnings artikel 28, stk. 5 eller 6, er opfyldt.
V.      Forslag til afgørelse
54.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 af 20. december 2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 109/2008 af 15. januar 2008,
skal fortolkes således, at
den er til hinder for, at der kan reklameres for »botaniske stoffer« med specifikke sundhedsanprisninger som omhandlet i denne forordnings artikel 10, stk. 1, eller med henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 10, stk. 3, uden at disse specifikke sundhedsanprisninger er medtaget på listerne over sundhedsanprisninger, der er tilladt i henhold til samme forordnings artikel 13 og 14, eller uden at disse henvisninger ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på disse lister, når Kommissionens undersøgelse af opførelsen på disse lister af sundhedsanprisninger af botaniske stoffer ikke er tilendebragt, medmindre disse anprisninger fortsat kan anvendes som en overgangsforanstaltning, og forudsat at betingelserne i den nævnte forordnings artikel 28, stk. 5 eller 6, er opfyldt.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 20.12.2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer (EUT 2006, L 404, s. 9, berigtiget i EUT 2007, L 12, s. 3), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 109/2008 af 15.1.2008 (EUT 2008, L 39, s. 14) (herefter »forordning nr. 1924/2006«).
3 –      Rådets direktiv af 10.9.1984 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame (EFT 1984, L 250, s. 17).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 10.6.2002 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger om kosttilskud (EFT 2002, L 183, s. 51).
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 20.3.2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (EFT 2000, L 109, s. 29).
6 –      Kommissionens forordning af 16.5.2012 om fastlæggelse af en liste over andre tilladte sundhedsanprisninger af fødevarer end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed (EUT 2012, L 136, s. 1).
7 –      Kommissionens forordning af 11.6.2013 om ændring af forordning (EU) nr. 432/2012 om fastlæggelse af en liste over andre tilladte sundhedsanprisninger af fødevarer end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed (EUT 2013, L 160, s. 4).
8 –      EFT 2001, L 311, s. 67.
9 –      BGBl. 2004 I, s. 1414.
10 –      VSW nedlagde ligeledes påstand om erstatning af de faste omkostninger i forbindelse med opfordringen, som beløb sig til 178,50 EUR med tillæg af renter.
11 –      Artikel 14 i forordning nr. 1924/2006 vedrører anprisninger af en reduceret risiko for sygdom samt af børns udvikling og sundhed. Denne artikel synes ikke at være relevant i forbindelse med hovedsagen, for så vidt som den ikke vedrører børns udvikling og sundhed.
12 –      Den forelæggende ret har i denne henseende henvist til en dom fra Oberlandesgericht Karlsruhe (den regionale appeldomstol i Karlsruhe, Tyskland) af 27.2.2019 i sag 6 U 87/18.
13 –      Den forelæggende ret har navnlig henvist til en kendelse fra Oberlandesgericht Celle (den regionale appeldomstol i Celle, Tyskland) af 28.10.2020 i sag 13 U 44/20.
14 –      I denne henseende har den forelæggende ret navnlig henvist til en afgørelse fra Bundesrat (Forbundsrådet, Tyskland) af 12.2.2021, BR-Drucks. 36/21.
15 –      Jeg vil gerne mindes dommer Marko Ilešič, som var refererende dommer i denne sag og var til stede i dette retsmøde, som var det sidste, inden han pludselig og alt for tidligt gik bort.
16 –      Som generaladvokat Wathelet påpegede i sit forslag til afgørelse Ehrmann (C-609/12, EU:C:2013:746, punkt 87), opstiller artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006 således en række betingelser, der – når andet ikke er præciseret – må anses for at være kumulative og lige vigtige.
17 –      Jf. dom af 30.1.2020, Dr. Willmar Schwabe (C-524/18, herefter »dommen i sagen Dr. Willmar Schwabe«, EU:C:2020:60, præmis 37).
18 –      Jf. dommen i sagen Dr. Willmar Schwabe (præmis 38).
19 –      Jf. dommen i sagen Dr. Willmar Schwabe (præmis 56 og 57).
20 –      Jf. dommen i sagen Dr. Willmar Schwabe (præmis 58).
21 –      Jf. dom af 10.4.2014, Ehrmann (C-609/12, herefter »Ehrmann-dommen«, EU:C:2014:252, præmis 31).
22 –      Jf. dom af 23.11.2017, Bionorica og Diapharm mod Kommissionen (C-596/15 P og C-597/15 P, herefter »Bionorica-dommen«, EU:C:2017:886, præmis 87).
23 –      Jf. Bionorica-dommen (præmis 88).
24 –      Jf. Bionorica-dommen (præmis 89).
25 –      Jf. Bionorica-dommen (præmis 91 og den deri nævnte retspraksis).
26 –      Jf. Ehrmann-dommen (præmis 39).
27 –      Jf. Ehrmann-dommen (præmis 42).
28 –      Jf. Ehrmann-dommen (præmis 43).
29 –      I dette direktivs artikel 2, litra a), defineres »kosttilskud« som »fødevarer, som har til formål at supplere den normale kost, og er koncentrerede kilder til næringsstoffer eller andre stoffer med en ernæringsmæssig eller fysiologisk virkning, alene eller kombinerede, som markedsføres i dosisform, f.eks. kapsler, pastiller, tabletter, piller og andre lignende former, pulverbreve, væskeampuller, dråbedispenseringsflasker og andre lignende former for væsker og pulvere beregnet til at blive indtaget i mindre afmålte mængder«.
30 –      Jf. Bionorica-dommen (bl.a. præmis 56 og 57). Jf. ligeledes dom af 10.9.2020, Konsumentombudsmannen (C-363/19, herefter »dommen i sagen Konsumentombudsmannen«, EU:C:2020:693, bl.a. præmis 37).
31 –      Nærmere bestemt henvises der i fjerde betragtning til forordning nr. 536/2013 udtrykkeligt til »stoffer fra planter eller urter, også kendt som »botaniske stoffer««.
32 –      Jeg erindrer om, at i henhold til artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 skulle den i denne artikel omhandlede liste have været vedtaget senest den 31.1.2010, hvilket den endnu ikke er blevet for så vidt angår botaniske stoffer.
33 –      I Bionorica-dommen fastslog Domstolen, at de passivitetssøgsmål, som Bionorica og Diapharm havde anlagt, skulle afvises som følge af manglende retlig interesse.
34 –      Jf. punkt 20 og 21 i dette forslag til afgørelse.
35 –      Jf. punkt 22 i dette forslag til afgørelse.
36 –      Jf. i denne retning Ehrmann-dommen (præmis 26). Som den italienske regering har anført i sit skriftlige indlæg, sondrer artikel 10 i forordning nr. 1924/2006 ikke mellem de forskellige årsager til den manglende opførelse på de lister, der er omhandlet i forordningens artikel 13 og 14, dvs. om denne manglende opførelse f.eks. skyldes Kommissionens undersøgelse af en anprisning efter en videnskabelig undersøgelse, eller om denne institution endnu ikke har undersøgt en generel kategori af anprisninger, således som det er tilfældet med botaniske stoffer.
37 –      Jf. i denne retning dommen i sagen Dr. Willmar Schwabe (præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
38 –      Jf. dommen i sagen Konsumentombudsmannen (præmis 46 og 47).
39 –      Jf. dom af 13.6.2024, C (Retslige administratorer og likvidatorer) (C-696/22, EU:C:2024:499, præmis 111 og den deri nævnte retspraksis).
40 –      Jf. dom af 27.6.2024, Gestore dei Servizi Energetici (C-148/23, EU:C:2024:555, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
41 –      Jf. dom af 12.1.2023, Migracijos departamentas (Grunde til forfølgelse baseret på politisk anskuelse) (C-280/21, EU:C:2023:13, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
42 –      Jf. i denne retning dommen i sagen Konsumentombudsmannen (præmis 40 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes 11. betragtning til forordning nr. 432/2012 og 9. betragtning til forordning nr. 536/2013.
43 –      Jf. Ehrmann-dommen (præmis 33).
44 –      Jf. dommen i sagen Konsumentombudsmannen (præmis 54).
45 –      Jeg skal nævne, at Novel Nutriology i sit skriftlige indlæg har henvist til Bionorica-dommen (præmis 96), hvorefter endog et afslag på en sundhedsanprisning kan medføre en fordel for så vidt angår retssikkerheden for en erhvervsdrivende, som planlægger sin indtræden på markedet for fødevarer eller kosttilskud, for så vidt som en utvetydig fastlæggelse af retsstillingen for sundhedsanprisninger, som hidtil har været suspenderet, nemlig gør det muligt for en erhvervsdrivende at tilpasse sin forretningsstrategi. Novel Nutriology har tilføjet, at artikel 28, stk. 5, i forordning nr. 1924/2006 frembyder en passende løsning i denne sammenhæng.
46 –      Til illustration heraf har den græske regering i retsmødet anført, at Den Hellenske Republik inden den 31.1.2008 havde forelagt Kommissionen tre sundhedsanprisninger vedrørende mastiks fra Chios, der står opført i EFSA’s database med status som »suspenderet«.
47 –      Det skal, som samtlige deltagere i retsmødet har gjort, præciseres, at datoerne 19.1.2008 og 31.1.2008, der er omhandlet i artikel 28, stk. 6, i forordning nr. 1924/2006, ikke er rent vejledende datoer, der hænger sammen med den faktiske indledning af vurderingen af sundhedsanprisningerne af botaniske stoffer, men derimod datoer af bindende karakter.
48 –      I denne henseende har den italienske regering og Kommissionen med hensyn til safran anført i deres skriftlige indlæg, at en sundhedsanprisning under identifikationsnummer 2038 vedrørende »Crocus Sativus L.«, som »Contributes to emotional balance; Helps to support the relaxation; Helps to maintain a positive mood«, afventer vurdering, idet de har henvist til en EFSA-tabel (som kun foreligger på engelsk), der er præsenteret i form af en Excel-tabel med overskriften »Questions-on-hold-botanical-claims«, og som findes på følgende adresse: https://www.efsa.europa.eu/en/topics/topic/general-function-health-claims-under-article-13. Som den forelæggende ret har anført, kan spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede anprisninger svarer til denne sundhedsanprisning, lades ubesvaret i denne fase af hovedsagen. Under alle omstændigheder henhører en sådan vurdering under den nationale rets enekompetence.