61977C0078
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 11 JANUARI 1978 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de onderhavige zaak gaat het om enkele van de communautaire maatregelen ter bestrijding van de gevolgen van de aardappelschaarste in de winter 1975/ 1976. Geen enkele Lid-Staat heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid opmerkingen in te dienen en verzoeker in het hoofdgeding heeft zich slechts tijdens de mondelinge behandeling geuit; daar de Raad en de Commissie echter wel opmerkingen hebben ingediend en de zaak betrekking heeft op het beginsel van het gerechtvaardigd vertrouwen, waarvan de gevolgen lastig zijn vast te stellen, hebt U ervan afgezien de zaak naar een van Uw Kamers te verwijzen. Hoewel het voor Uw Hof moeilijk is, naar aanleiding van een objectief onderzoek betreffende de uitlegging of de geldigheid in het kader van artikel 177, in abstracto uitspraak te doen over het „vertrouwen” dat verzoekster in het hoofdgeding persoonlijk mocht koesteren in de handhaving van een bestaande rechtstoestand, is het eerlijk gezegd toch niet zozeer dit beginsel of de consequenties daarvan (eerste vraag), alswel de bepaling van de toepasselijke wisselkoers (tweede vraag), die ons problemen lijkt op te leveren.
I —
Artikel 1, lid 1, van 's Raads verordening nr. 348/76 van 17 februari 1976, betreffende maatregelen die moeten worden getroffen in verband met de moeilijkheden bij de voorziening met aardappelen luidt als volgt: „Bij uitvoer van niet gecertificeerde pootaardappelen van onderverdeling ex 07.01 A I en van aardappelen van onderverdeling 07.01 A III van het gemeenschappelijk douanetarief naar derde landen, wordt een heffing toegepast. Deze heffing bedraagt 25 rekeneenheden per 100 kg.”
De verwijzende rechter vraagt U allereerst of de toepassing van deze maatregel op partijen aardappelen die voor de invoering der maatregel waren verkocht en waarvan de prijs derhalve was vastgesteld, geen inbreuk op het beginsel van „bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen” vormt. Alleen de nationale rechter zal kunnen zeggen of het „gerechtvaardigd vertrouwen” in casu is beschaamd; niettemin zullen wij trachten, de criteria aan te geven die voor de oplossing van het hoofdgeding nuttig zouden kunnen zijn.
De op 17 februari 1976 door de Commissie voorgestelde en op dezelfde dag door de Raad vastgestelde verordening is in werking getreden op de dag van haar bekendmaking in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, namelijk twee dagen later op 19 februari 1976. Zij was van toepassing op transacties waarvoor de douaneformaliteiten bij uitvoer waren vervuld in de periode die begon op de dag volgende op die van haar inwerkingtreding (dus op 20 februari) en eindigde op 30 juni 1976 (artikel 2, tweede alinea).
1.
Gesteld dat de verkoopcontracten betreffende de oorspronkelijk door verzoekster in het hoofdgeding bij de Duitse douane aangegeven 119 ton en de buiten haar medeweten geladen 2 ton aardappelen inderdaad op 10 en 16 februari met de Zweedse afnemer zijn gesloten, dan is het duidelijk dat de verordening geen terugwerkende kracht, zelfs geen onmiddellijke werking, had, hetgeen in Uw rechtspraak als voorwaarde is gesteld voor de eventuele erkenning van een schending van het „gerechtvaardigd vertrouwen” en de „rechtszekerheid”.
Indien het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen in de loop van zijn verschijningsdatum, dat wil zeggen 19 februari 1976, in de Bondsrepubliek Duitsland is aangekomen, had verzoekster nog enkele uren vóór 20 februari om de „douaneformaliteiten bij uitvoer” van de door haar in Nederland gekochte aardappelen te „vervullen”. De afstanden in dit gedeelte van de gemeenschappelijke markt zijn niet zo groot en de telex is bij de handelaren welbekend.
2.
De vaststelling van de gewraakte maatregel was evenmin onvoorzienbaar, hetgeen Uw rechtspraak tevens als voorwaarde stelt voor de schending van het „gerechtvaardigd vertrouwen”.
De tegenstrijdige orders en onzekerheden in de Duitse handels- en douanekringen waarvan verzoekster gewaagt — en die niet aan de gemeenschapsinstellingen zijn toe te schrijven — hadden haar veel eerder moeten waarschuwen voor het riskante karakter van de transactie.
Een voorzichtig en bezonnen handelaar kon weten dat
—
bij 's Raads verordening nr. 128/76 van 20 januari 1976 het autonome recht van het gemeenschappelijk douanetarief voor consumptieaardappelen tot en met 28 maart 1976 volledig was opgeschort;
—
bij 's Raads verordening nr. 288/76 van 9 februari 1976 de autonome en conventionele rechten van het gemeenschappelijk douanetarief voor pootaardappelen en nieuwe aardappelen eveneens tot en met 28 maart 1976 volledig waren geschorst.
Afgezien van de verklaring van de Raad, dat deze de nieuwe verordening in haar gehele draagwijdte door middel van perscommuniqués op 17 en 18 februari 1976 had bekend gemaakt, en dat verschillende landelijk verschijnende Duitse dagbladen deze informatie in hun editie van 19 februari 1976 hadden verspreid, moest derhalve, gelet op de schaarstepsychose, op elk moment de vaststelling van meer draconische maatregelen worden verwacht.
3.
Gezien het dringende openbare belang dat leidde tot de uitvaardiging van de maatregel door de Raad, hing de doeltreffendheid dezer maatregel uiteraard van haar, zo niet onmiddellijke, dan toch zeer snelle inwerkingtreding af. In een situatie van crisis en prijsschommelingen zoals in de toenmalige aardappelmarkt, is het onmogelijk een goede werking van de markt te waarborgen, indien de autoriteiten te Brussel niet op korte termijn, ja zelfs onmiddellijk, de beheersinstrumenten van de markt kunnen toepassen.
4.
Bij verordening nr. 890/76 van 14 april 1976 heeft de Commissie de Lid-Staten gemachtigd, de export van aardappelen naar bepaalde landen of gebieden van heffing vrij te stellen, voor zover deze exporten waren verricht ter uitvoering van contracten die vóór 17 februari waren gesloten. Maar deze overgangsmaatregelen, die werden getroffen ten einde de handhaving van bepaalde traditionele exportstromen mogelijk te maken, waren niet gerechtvaardigd in het geval van Zweden, dat niet voorkomt onder de in de bijlage bij deze verordening genoemde landen. Verzoekster in het hoofdgeding beriep zich niet op de onrechtmatigheid van de verordening met de stelling dat Zweden niet behoorde tot de derde landen of gebieden, waarvoor de aardappelexporten in aanmerking konden komen voor een „gratiemaatregel”.
5.
Gelet op het feit dat Zweden zelf blijkbaar een subsidie van 18 rekeneenheden per 100 kg bij de invoer van aardappelen toekende, lijkt het bedrag van de ingestelde heffing (25 rekeneenheden per 100 kg) ons niet al te hoog; maar alles hangt uiteraard af van het standpunt waarop men zich stelt en wij willen graag aannemen dat de betrokkene een andere mening is toegedaan.
II —
De tweede vraag wordt U door de nationale rechter voorgelegd naar aanleiding van het feit dat de destijds in de Bondsrepubliek Duitsland op landbouwgebied toegepaste wisselkoers (DM 3,57 per rekeneenheid) iets lager was dan de door de douane toegepaste koers (DM 3,66 per rekeneenheid).
Dit verschil kan slechts zonderling lijken voor degenen die niet vertrouwd zijn met het pragmatisme waarmee de Raad op economisch gebied optreedt en met de overwegingen die deze instelling ertoe hebben geleid om op 30 mei 1968 verordening nr. 653/68 vast te stellen betreffende de voorwaarden voor wijziging van de waarde van de voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid gebruikte rekeneenheid.
De landbouwrekeneenheid komt formeel overeen met hetzelfde gewicht aan fijn goud (0,88867088 gram) als de rekeneenheid van de bij het Internationale Monetaire Fonds opgegeven goudpariteit die met name dient ter uitvoering van de begroting en toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief. Maar voor de omrekening van de in de besluiten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in rekeneenheden vastgelegde bedragen (gemeenschappelijke prijzen, heffingen, restituties bij de uitvoer en de produktie, steunmaatregelen enz.) in de valuta's van de Lid-Staten, wordt de rekeneenheid in een nationale valuta omgerekend door middel van een representatieve koers, die zich op een lijn beweegt met de koers die voortvloeit uit de werkelijke wisselkoersen op de markt. Deze representatieve koers, die steeds meer in de plaats treedt van de omrekeningskoers van de rekeneenheid goudpariteit, wordt van tijd tot tijd bij besluit van de Raad gewijzigd om de wisselkoersen op de markten meer getrouw weer te geven (zo is nog onlangs de „groene koers” van de Franse frank aangepast); dit leidt tot een toename van de uitgaven van het EOGFL, die zijn uitgedrukt in rekeneenheden, omgerekend tegen de koers die voortvloeit uit de bij het Internationale Monetaire Fonds opgegeven pariteiten. In de hier relevante periode bedroeg de omrekeningskoers van de „algemene” rekeneenheid, die met name wordt gebruikt voor de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief, DM 3,66.
Vanaf 3 maart 1975 ('s Raads verordening nr. 475/75 van 27 februari 1975) werd de representatieve koers („groene koers”) van de Duitse mark voor het algemene landbouwbeleid op 0,279429 rekeneenheid per 1 mark vastgesteld, terwijl hij voordien 0,242806 rekeneenheid bedroeg, hetgeen overeenkwam met de bij het Internationale Monetaire Fonds opgegeven pariteit. Men begrijpt derhalve dat het voor verzoekster in het hoofdgeding van belang is of de omrekeningskoers van de „algemene” rekeneenheid (DM 3,66) wordt toegepast, of dat daarentegen een beroep wordt gedaan op de „representatieve” koers van de „landbouw”-rekeneenheid (DM 3,57).
1.
Het feit dat volgens artikel 1 van verordening nr. 485/76 van de Commissie van 3 maart 1976, houdende uitvoeringsbepalingen van 's Raads verordening nr. 348/76, het bepaalde in verordening nr. 645/75 van de Commissie van 13 maart 1975 van toepassing is op de krachtens artikel 1 van verordening nr. 348/76 ingestelde heffing, is niet doorslaggevend. Deze bepalingen hebben immers slechts ten doel „een uniform beheer van de markten te garanderen” en met name het moment vast te stellen vanaf hetwelk de produkten moeten worden geacht „onder douanecontrole [te zijn] geplaatst, totdat zij de Gemeenschap verlaten”. Deze dag is die waarop de douane de verklaring aanvaardt waarin de aangever de wil te kennen geeft tot export over te gaan. Deze aanvaarding wordt aangemerkt als „vervulling van de douaneformaliteiten bij uitvoer” (artikel 4).
Het is evenmin beslissend dat, zoals de Commissie verklaart, de bevoegde instanties bij de voorbereiding van verordening nr. 348/76 zijn uitgegaan van de „groene” wisselkoers van de nationale valuta's; een dergelijk argument lijkt ons een petitio principii.
2.
Het staat daarentegen vast dat aardappelen landbouwprodukten zijn die ertoe zijn voorbestemd onder een gemeenschappelijke marktordening te vallen.
Voorts bestonden er ten tijde van de feiten die tot het hoofdgeding hebben geleid, en bestaan er thans nog min of meer goed gestructureerde nationale marktordeningen voor aardappelen:
—
minimumprijsregeling in Frankrijk, in de Bondsrepubliek Duitsland en in de BLEU;
—
stelsel van buffervoorraden in Frankrijk;
—
contingentering van het met aardappelen beplante areaal en handelscontrole in het Verenigd Koninkrijk. In dit land heeft de' Potato Marketing Board tot taak, de overschotten te kopen en de exporten, uitgezonderd van nieuwe aardappelen, te verbieden; wanneer de marktprijzen onder een referentieprijs liggen, betaalt de regering de Board een „deficiency payment”.
Het feit dat aardappelen onder nationale marktordeningen vallen, volstaat echter niet om te beweren dat er een gemeenschappelijk landbouwbeleid bestaat.
De draagwijdte, welke in het algemeen wordt toegekend aan Uw arresten Charmasson (Jurispr. 1974, blz. 1383), Rewe-Zentrale (Jurispr. 1976, blz. 181), Miritz (Jurispr. 1976, blz. 217) en Commissie t. Franse Republiek (Jurispr. 1977, blz. 515) zou eenvoudig tot gevolg hebben dat de handhaving door de Lid-Staten van belemmeringen voor de handel in aardappelen na het einde van de overgangsperiode ongeoorloofd is, zelfs indien de aardappelen nog niet onder een „gemeenschapsregeling” vallen.
3.
In het voorstel voor de verordening, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector aardappelen, hetwelk de Commissie op 23 januari 1976 aan de Raad heeft voorgelegd, is voorzien dat de toepassing van de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief in beginsel moet volstaan om de gemeenschappelijke markt te stabiliseren, zoals bij groenten en fruit het geval is.
De specifieke rechten die bij de invoer van bepaalde groenten en fruit worden geheven, worden in rekeneenheden goudpariteit vastgesteld. De betrokken heffing bij uitvoer is de keerzijde van het invoerrecht, waarvan de heffing bij de door ons genoemde verordeningen was opgeschort. De import van aardappelen is weliswaar slechts onderworpen aan een ad valorem recht, dat niet in rekeneenheden wordt vastgesteld, doch het feit dat de toepassing van de verordening is beperkt tot produkten van tariefpost 07.01 A II, houdt indirect, maar onvermijdelijk een verwijzing in naar de in de algemene bepalingen van het gemeenschappelijk douanetarief (deel I, titel I, C) omschreven rekeneenheid, zelfs indien in casu dit criterium niet behoeft te worden toegepast om de betrokken produkten te bepalen.
4.
De enige maatregelen die tot dusver op gemeenschapsniveau werden getroffen zijn van douanerecbtelijke en tijdelijke aard, zoals advocaat-generaal Capotorti in zijn conclusie in zaak 68/76, Commissie t. Franse Republiek (Jurispr. 1977, blz. 537) terecht opmerkte. De verordeningen nrs. 128/76 en 288/76 verwijzen naar artikel 28 EEG-Verdrag. In verordening nr. 348/76 wordt de instelling van de omstreden heffing uitsluitend gegrond op de artikelen 103 en 113, welke de conjunctuurpolitiek en de handelspolitiek betreffen, en niet op artikel 39, lid 1, sub d, of e, dat handelt over het landbouwbeleid, noch op artikel 235.
Bij gevolg is de „groene” koers slechts van toepassing op transacties welke op grond van besluiten betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid worden verricht. Toepassing van deze koers op de betrokken heffing zou tot gevolg hebben dat aardappelen zouden worden behandeld als een produkt dat onder een gemeenschappelijke marktordening valt, terwijl zij in elk ander opzicht in Uw jurisprudentie als produkten „van het algemene recht” worden beschouwd.
Ten slotte zij hieraan nog toegevoegd dat indien de verordeningen nrs. 485/76 en 890/76 van de Commissie als besluiten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid moesten worden beschouwd, zij zeer waarschijnlijk volgens een geheel andere procedure hadden moeten worden vastgesteld, bij voorbeeld na advies van een beheerscomité voor aardappelen.
III —
Gezien het voorgaande lijkt het ons niet noodzakelijk de laatste vraag van de nationale rechter te beantwoorden.
Met deze vraag oefent de rechter in feite kritiek op de toepassing van de „groene” koers die, hoewel hij zich minder strikt aan de ontwikkeling van de verschillende valuta's van de Gemeenschap aanpast dan de koers van de goudpariteit, niet vergezeld gaat van monetaire compenserende bedragen. Daar echter de monetaire compenserende bedragen slechts in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn voorgeschreven, treft de kritiek slechts doel indien men de „groene” koers zou toepassen, terwijl dit onzes inziens juist niet moet gebeuren.
De stelling dat de toepassing van de koers van de goudpariteit van het gemeenschappelijk douanetarief zelf discriminerend was geweest kan op het gebied van het douanerecht niet gelden, omdat anders het stelsel van de monetaire compenserende bedragen moet worden uitgebreid tot alle produkten die onder het gemeenschappelijk douanetarief vallen!
De niet-toepassing van de monetaire compenserende bedragen op de betrokken heffing is wellicht, zoals de Raad en de Commissie stellen, eveneens te verklaren door het marginale karakter van de aardappelenexporten — in welk geval men zich overigens kan afvragen wat het praktisch nut van de instelling der heffing was — en door de grote praktische problemen die zouden zijn gerezen bij uitbreiding daarvan tot een maatregel van tijdelijke aard.
Het theoretische voordeel dat volgens de Raad voor de handelaren voortvloeit uit de toepassing van een betrekkelijk vaste koers die wel niet het sedert 1969 in de monetaire verhoudingen opgetreden verschil heeft gecompenseerd, doch hen wel in staat stelde vooraf een meer betrouwbaar beeld te hebben van de economische omstandigheden, vormt eerder een argument ten gunste van de toepassing van de douanekoers. Doch deze overwegingen lijken ons niet doorslaggevend: de toepassing van de rekeneenheid goudpariteit wordt verklaard door het zuiver douanerechtelijk karakter van de betrokken maatregel.
Wij zijn derhalve van mening dat de in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 348/76 voor aardappelen ingestelde heffing van 25 rekeneenheden per 100 kg, op basis van de wisselkoers van DM 3,66 per rekeneenheid (artikel 1 van 's Raads verordening nr. 129, als gewijzigd bij verordening nr. 653/68 van 30 mei 1968) moest worden omgerekend.
Wij concluderen dat U de gestelde vragen in bovengenoemde zin beantwoorde.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.