62015CC0113
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 5. travnja 2016. (
1
)
Predmet C‑113/15
Breitsamer und Ulrich GmbH & Co. KG
protiv
Landeshauptstadt München
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud Bavarske, Njemačka))
„Direktiva 2001/110/EZ — Članak 2. stavak 4. — Navođenje zemlje ili zemalja podrijetla u kojima je med nastao — Direktiva 2000/13/EZ — Članak 1. stavak 3. točka (b) — Značenje pojma ‚pretpakirana hrana’ — Treba li navesti zemlju podrijetla na porcijskim pakiranjima meda koja se u jedinstvenoj vanjskoj ambalaži prodaju objektima javne prehrane te se potom pojedinačno prodaju ili nude u sklopu kupljenog jela — Članak 13. stavak 4. — Područje primjene iznimke za mala pakiranja — Uredba (EU) br. 1169/2011 — Članak 2. stavak 2. točka (e) — Značenje pojma ‚pretpakirana hrana’ — Članak 16. stavak 2. — Područje primjene iznimke za mala pakiranja“
1.
Ovaj se predmet odnosi na označivanje porcijskih pakiranja meda koja se zajedno pakiraju i prodaju u vanjskoj ambalaži na čijoj je etiketi navedena zemlja podrijetla meda. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud Bavarske) u biti pita zahtijeva li zakonodavstvo Unije da se zemlja podrijetla meda navede i na svakom porcijskom pakiranju koje se potom prodaje zasebno ili u sklopu kupljenog jela. To se pitanje pojavilo u kontekstu postupka koji je pokrenuo poduzetnik koji proizvodi i puni med (društvo Breitsamer und Ulrich GmbH & Co. KG; u daljnjem tekstu: društvo Breitsamer) protiv Landeshauptstadta München (Grad München). Društvu Breitsamer je 2012. izrečena novčana kazna zbog toga što je u prvoj polovici 2011. stavljalo na tržište porcijska pakiranja bez navođenja zemlje podrijetla meda.
Pravo Unije
Označivanje hrane: Direktiva 2000/13 i Uredba br. 1169/2011
2.
Direktivom 2000/13/EZ (
2
) (u daljnjem tekstu: Direktiva o označivanju hrane) konsolidirano je prijašnje zakonodavstvo o usklađivanju zakona država članica o označivanju, prezentiranju i oglašavanju hrane (
3
). Njezina je svrha bila donošenje općih pravila Unije koja bi se primjenjivala na svu hranu stavljenu na tržište (
4
). Posebna pravila koja bi se primjenjivala samo na određenu hranu trebala su se utvrditi u odredbama koje bi se odnosile na te proizvode (
5
). Glavni razlog donošenja bilo kakvih pravila o označivanju hrane bila je potreba za informiranjem i zaštitom potrošača (
6
). Detaljno označivanje, pogotovo ono koje opisuje točnu prirodu i karakteristike proizvoda, čime potrošaču omogućuje izabrati proizvod uz potpuno poznavanje činjenica, smatralo se najprikladnijim, s obzirom na to da je stvaralo najmanje prepreka za slobodnu trgovinu (
7
).
3.
U članku 1. stavku 1. navodilo se da se Direktiva o označivanju hrane odnosi, među ostalim, na označivanje hrane koja se kao takva treba dostaviti krajnjem potrošaču. Člankom 1. stavkom 2. područje primjene direktive prošireno je na hranu namijenjenu opskrbi ugostiteljskih objekata, bolnica, kantina i ostalih sličnih masovnih pripremnika obroka [objekata javne prehrane] (koji su u direktivi skupno definirani kao „masovni pripremnici obroka” [objekti javne prehrane]).
4.
U članku 1. stavku 3. točki (a) „označivanje” je bilo definirano kao „[…] svaka riječ, pojedinost, tvornička oznaka, zaštitni znak (žig), naziv proizvoda, slikovni prikaz ili simbol koji se odnosi na hranu i koji se nalazi na bilo kojoj ambalaži, ispravi, oglasu, etiketi, obruču ili privjesnici, koji prate ili se odnose na takvu hranu”. U članku 1. stavku 3. točki (b) bilo je navedeno da „pretpakirana hrana” znači „[…] svaki pojedini proizvod namijenjen prezentiranju krajnjem potrošaču i dobavljačima na veliko [objektima javne prehrane], koja se sastoji od hrane i ambalaže u koju je stavljena prije nego što je puštena u prodaju, bilo da takva ambalaža u potpunosti ili samo djelomično omata hranu, ali u svakom slučaju na takav način da se sadržaj ne može promijeniti bez otvaranja ili promjene ambalaže”.
5.
U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (a) podtočkom (i), označivanje nije smjelo biti takvo da dovodi kupca u zabludu, naročito u pogledu karakteristika hrane, koje su uključivale njezino podrijetlo. U članku 2. stavku 3. točki (a) bilo je navedeno da se to pravilo također primjenjuje na prezentiranje hrane, pogotovo na njezin oblik, izgled ili ambalažu, na način na koji je aranžirana i na okruženje u kojem se izlaže.
6.
U članku 3. stavku 1. bilo je navedeno da je, „[u] skladu s člancima od 4. do 17. i uz izuzetke koje sadržavaju, navođenje […] pojedinosti [navedenih u točkama 1. do 10.] obvezno [...] pri označivanju hrane” (
8
). U točki 8. tog popisa stajalo je sljedeće: „pojedinosti o mjestu podrijetla [ako] bi nedostatak istih pojedinosti mogao lako dovesti potrošača u zabludu o pravom podrijetlu hrane”.
7.
Sukladno članku 4. stavku 2., odredbe Unije koje su primjenjive na određenu hranu, a ne na hranu općenito, mogle su predvidjeti obvezno navođenje ostalih pojedinosti na etiketi, uz one navedene u članku 3. U nedostatku takvih odredbi Unije, države članice su svejedno mogle predvidjeti navođenje takvih pojedinosti u skladu s postupkom utvrđenim u članku 19. (
9
).
8.
U članku 13. stavku 1. točki (a) zahtijevalo se da se pojedinosti navedene u članku 3. i članku 4. stavku 2. nalaze na pretpakiranju ili na deklaraciji koja se nalazi na pretpakiranoj hrani. Bez obzira na taj zahtjev i ne dovodeći u pitanje odredbe Unije o nominalnim količinama, u članku 13. stavku 1. točki (b) bilo je navedeno da su se te pojedinosti, ako je pretpakirana hrana bila namijenjena „[…] krajnjem potrošaču, ali stavljena na tržište prije prodaje krajnjem potrošaču i gdje prodaja masovnim pripremnicima obroka [objektima javne prehrane] u toj fazi nije uključena [prva alineja] [ili] masovnim pripremnicima obroka za pripremu, preradu, razdjeljivanje ili rezanje [druga alineja] […]”, trebale pojavljivati samo na trgovačkim ispravama koje se odnose na hranu, gdje se može jamčiti da takve isprave, koje sadržavaju sve informacije o označivanju, ili prate hranu na koju se odnose ili su poslane prije ili u isto vrijeme kad i dostava (
10
).
9.
U članku 13. stavku 4. bile su navedene okolnosti u kojima su se morale navesti manje obvezne informacije. Osobito, u slučaju „[…] ambalaž[e] ili posud[a] čija najv[eć]a površina nije veća od 10 cm2 […]” bilo je dovoljno pružiti samo pojedinosti navedene u članku 3. stavku 1. točkama 1., 4. i 5. (
11
).
10.
U prvom stavku članka 14. bilo je predviđeno da „[a]ko je hrana ponuđena na prodaju krajnjem potrošaču ili masovnim pripremnicima obroka bez pretpakiranja, ili je hrana pakirana u prodajnim prostorima na zahtjev potrošača ili pretpakirana izravno za prodaju, države članice moraju donijeti detaljna pravila u pogledu načina na koji će pojedinosti navedene u članku 3. i članku 4. stavku 2. biti prikazane”. Drugi stavak članka 14. ovlašćivao je države članice da ne zahtijevaju navođenje svih ili nekih od tih pojedinosti, uz uvjet da kupac ipak dobije dovoljno informacija.
11.
Uredbom (EU) br. 1169/2011 (
12
) stavljena je izvan snage, od 13. prosinca 2014., među ostalim, Direktiva o označivanju hrane (
13
).
12.
Sukladno uvodnoj izjavi 3. Uredbe br. 1169/2011, kako bi se postigla visoka razina zaštite potrošača i zajamčilo njihovo pravo na informacije, potrebno je osigurati primjereno informiranje potrošača u vezi s hranom koju konzumiraju. U uvodnoj izjavi stoji da su opći zahtjevi o označivanju nadopunjeni nizom odredaba koje se primjenjuju na svu hranu u posebnim okolnostima ili na određene kategorije hrane te da, nadalje, postoji niz posebnih pravila koja se primjenjuju na određenu hranu. U skladu s uvodnom izjavom 17., osnovni razlog zašto se zahtijevaju obvezne informacije o hrani bio bi taj da se potrošačima omogući prepoznavanje i pravilna upotreba hrane te donošenje odluka koje odgovaraju njihovim pojedinačnim prehrambenim potrebama. U uvodnoj izjavi 20. navodi se da bi propisima o informacijama o hrani trebalo zabraniti uporabu informacija kojima bi se potrošače moglo dovesti u zabludu, posebno glede karakteristika hrane, učinaka ili njezinih svojstava. Kako bi ta zabrana bila učinkovita, trebala bi se primjenjivati i na oglašavanje i prezentiranje hrane. U uvodnoj izjavi 22. ističe se potreba izrade popisa svih obveznih informacija koje bi načelno trebalo osigurati za svu hranu namijenjenu krajnjem potrošaču i objektima javne prehrane. Taj bi popis trebao sadržavati informacije koje su već propisane postojećim zakonodavstvom Unije jer se ono, općenito, smatra vrijednom stečevinom u pogledu informiranja potrošača. U uvodnoj izjavi 32. navodi se da su odredbe o obveznom navođenju podrijetla utvrđene na temelju „vertikalnih pristupa” – na primjer za med – te se, u tom pogledu, upućuje na Direktivu 2001/110/EZ (
14
) (u daljnjem tekstu: Direktiva o medu).
13.
U skladu s člankom 1. stavkom 2., Uredbom br. 1169/2011 „[…] [u]tvrđuju se načini kojima se potrošačima jamči pravo na informacije i procedure za informiranje o hrani […]”. U članku 1. stavku 3. navodi se da se uredba primjenjuje na „[…] subjekte u poslovanju hranom u svim fazama prehrambenog lanca ako njihove djelatnosti uključuju pružanje informacija o hrani potrošačima” i na „[…] svu hranu namijenjenu krajnjem potrošaču, uključujući hranu koju nude objekti javne prehrane i hranu namijenjenu opskrbi objekata javne prehrane”. U članku 1. stavku 4. predviđeno je da se uredba primjenjuje ne dovodeći u pitanje zahtjeve u vezi s označivanjem iz posebnih odredaba Unije koje se primjenjuju na određenu hranu.
14.
„Stavljanje na tržište” znači „[…] držanje hrane […] s ciljem prodaje, uključujući ponudu za prodaju ili svaki drugi oblik prijenosa, bez obzira na to je li besplatan ili nije” (članak 2. stavak 1. točka (a)) (
15
). „Obvezne informacije o hrani” znači „[…] podaci koje je u skladu s odredbama Unije potrebno pružiti krajnjem potrošaču” (članak 2. stavak 2. točka (c)). „Pretpakirana hrana” odgovara definiciji „pretpakirane hrane” iz Direktive o označivanju hrane: definicija iz članka 2. stavka 2. točke (e) Uredbe br. 1169/2011 slična je onoj iz članka 1. stavka 3. točke (b) navedene direktive (iako se u engleskom tekstu članka 2. stavka 2. točke (e) koriste izrazi „food” i „final consumer” umjesto „foodstuff” i „ultimate consumer”). Definicija „pretpakirane hrane” ne uključuje hranu pakiranu na prodajnom mjestu na zahtjev potrošača ili pretpakiranu za izravnu prodaju (članak 2. stavak 2. točka (e)). U članku 2. stavku 3. stoji da se zemlja podrijetla hrane odnosi na podrijetlo hrane kako je utvrđeno člancima 23. do 26. Uredbe (EEZ) br. 2913/92 (
16
).
15.
U članku 3. stavku 1. stoji da se „[p]ružanjem informacija o hrani treba [...] postići visoka razina zaštite zdravlja i interesa potrošača uspostavom temelja pomoću kojih će krajnji potrošači biti informirani pri odabiru hrane i pomoću kojih će upotrebljavati i koristiti hranu na siguran način […]”.
16.
Osnovni zahtjev, predviđen člankom 6., je da svu hranu koja je namijenjena krajnjem potrošaču ili objektima javne prehrane moraju pratiti informacije o hrani u skladu s uredbom.
17.
Članak 8. nosi naslov „Odgovornosti”. Stavak 6. odnosi se na informacije o nepretpakiranoj hrani namijenjenoj krajnjem potrošaču. U pogledu te kategorije hrane, subjekti u poslovanju hranom, u okviru svog poslovanja, moraju osigurati da se takve informacije prenesu subjektu u poslovanju hranom koji zaprima hranu kako bi, prema potrebi, krajnjem potrošaču osigurali dostupnost obveznih informacija o hrani.
18.
U članku 9. stavku 1. točki (i) zahtijeva se da se, sukladno članku 26. (
17
) (u skladu s člancima 10. do 35. te uz primjenu iznimki iz poglavlja IV. o obveznim informacijama o hrani), navede zemlja ili mjesto podrijetla.
19.
U slučaju pretpakirane hrane, člankom 12. stavkom 2. zahtijeva se da se obvezne informacije o hrani nalaze na ambalaži ili na etiketi koja je na nju pričvršćena.
20.
Člankom 16. stavkom 2. predviđeno je da, u slučaju ambalaže ili spremnika čija je najveća površina manja od 10 cm2, na ambalaži ili na etiketi treba obvezno navesti samo podatke iz članka 9. stavka 1. točaka (a), (c), (e) i (f) (
18
). Podaci iz članka 9. stavka 1. točke (b) (
19
) navode se na druge načine ili se daju na uvid potrošaču u slučaju njegova zahtjeva. U uvodnoj izjavi 39. objašnjava se da je svrha te iznimke izbjegavanje nepotrebnog opterećivanja subjekata u poslovanju hranom te da se primjenjuje osim u slučaju kada je obveza navođenja tih informacija propisana drugim pravilima Unije.
21.
Člankom 26. predviđene su detaljne odredbe o, među ostalim, navođenju zemlje podrijetla hrane. U članku 26. stavku 1. navodi se da se ono primjenjuje ne dovodeći u pitanje zahtjeve o označivanju iz posebnih odredaba Unije. U skladu s člankom 26. stavkom 2. točkom (a), navođenje zemlje podrijetla ili mjesta podrijetla je obvezno „ako bi izostavljanje toga podatka moglo dovesti potrošača u zabludu u pogledu stvarne zemlje ili mjesta podrijetla hrane, a posebno ako bi informacije koje prate hranu ili čitava etiketa ukazivale na to da hrana potječe iz druge zemlje ili mjesta podrijetla” (
20
).
22.
Člankom 44. stavkom 1. se za hranu ponuđenu na prodaju krajnjem potrošaču ili objektima javne prehrane u nepretpakiranom obliku, ili hranu koja se pakira na prodajnom mjestu na zahtjev potrošača, ili je pretpakirana za izravnu prodaju, predviđa da je (a) obvezno navođenje podataka iz članka 9. stavka 1. točke (c) te da (b) navođenje drugih podataka iz članaka 9. i 10. (
21
) nije obvezno, osim ako države članice donesu nacionalne mjere kojima se propisuje navođenje nekih ili svih tih podataka, ili elemenata tih podataka. U skladu s člankom 44. stavkom 2., države članice mogu donijeti nacionalne mjere o načinu kojim se stavljaju na raspolaganje podaci ili elementi tih podataka iz članka 44. stavka 1. i, prema potrebi, o obliku njihova navođenja ili prezentiranja.
23.
Člankom 54. predviđene su prijelazne mjere. U prvom podstavku članka 54. stavka 1. predviđeno je da se hrana stavljena na tržište ili označena prije 13. prosinca 2014., a koja ne ispunjava zahtjeve Uredbe br. 1169/2011 može prodavati do iscrpljenja zaliha.
Proizvodnja i stavljanje na tržište meda: Direktiva o medu
24.
Direktivom o medu preinačena je Direktiva 74/409/EEZ (
22
) kako bi se pravila o uvjetima proizvodnje i stavljanja na tržište meda učinila dostupnijima i uskladila s općim zakonodavstvom Unije o hrani, posebno sa zakonodavstvom o, među ostalim, označivanju (
23
). U uvodnoj izjavi 5. stoji da se opća pravila o označivanju hrane utvrđena Direktivom o označivanju hrane trebaju primjenjivati podložno određenim uvjetima. S obzirom na blisku vezu između kvalitete meda i njegova podrijetla, neophodno je da bude dostupna potpuna informacija o tome (odnosno, o kvaliteti i podrijetlu meda) kako potrošač ne bi bio zavaran u pogledu kvalitete proizvoda. Zbog posebnih interesa potrošača u pogledu zemljopisnih osobina meda i potpune transparentnosti u tom pogledu potrebno je da zemlja podrijetla meda (odnosno, zemlja u kojoj je prikupljen) bude uključena u označivanje.
25.
Člankom 1. predviđeno je da se Direktiva o medu primjenjuje na proizvode definirane u Prilogu I. („Nazivi, opisi i definicije proizvoda”). Ti proizvodi moraju udovoljavati zahtjevima postavljenima u Prilogu II. („Kriteriji sastava meda”).
26.
U članku 2. potvrđeno je da se Direktiva o označivanju hrane primjenjuje na proizvode definirane u Prilogu I. Direktive o medu, podložno nizu uvjeta koji su tim člankom predviđeni. Uvjet iz članka 2. stavka 4. točke (a) glasi da je „na oznaci meda obvezno [...] navođenje zemlje ili zemalja podrijetla u kojoj je med nastao”. U članku 2. stavku 4. točki (a) također stoji da, „[…] ako med potječe iz više od jedne države članice ili treće zemlje, ta oznaka može se zamijeniti [s] […] prema potrebi: ‚mješavina meda iz država članica [EZ]’; ‚mješavina meda iz država koje nisu članice [EZ]’, ‚mješavina meda iz država članica [EZ] i meda iz država koje nisu članice [EZ]’”. U članku 2. stavku 4. točki (b) stoji da se, za potrebe Direktive o označivanju hrane, a posebno njezinih članaka 13., 14., 16. i 17., pojedinosti koje treba navesti u skladu s člankom 2. stavkom 4. točkom (a) Direktive o medu smatraju navodima u skladu s člankom 3. Direktive o označivanju hrane.
27.
Direktiva o medu izmijenjena je Direktivom 2014/63/EU (
24
) koja je stupila na snagu 23. lipnja 2014., dakle, nakon što su predmetna porcijska pakiranja meda stavljena na tržište. U članku 2. stavku 1. i 2. Direktive 2014/63 predviđeno je da države članice do 24. lipnja 2015. moraju donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s točkama (1.), (2.) i (6.) članka 1. („Izmjene”) i člankom 3. („Prijelazne mjere”) Direktive 2014/63. Sukladno članku 3., proizvodi koji su stavljeni na tržište ili označeni prije 24. lipnja 2015. u skladu s Direktivom o medu mogu se nastaviti stavljati na tržište do isteka zaliha (
25
). U svakom slučaju, što se tiče navođenja zemlje podrijetla, Direktiva o medu je Direktivom 2014/63 samo prilagođena zbog stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona tako što je navod „EZ” iz članka 2. stavka 4. točke (a) Direktive o medu zamijenjen navodom „EU” (
26
).
Njemačko pravo
28.
„Pretpakiranje” je u članku 42. stavku 1. Gesetza über das Inverkehrbringen und die Bereitstellung von Messgeräten auf dem Markt, ihre Verwendung und Eichung sowie über Fertigpackungen (Zakon o postavljanju i stavljanju na raspolaganje mjernih instrumenata na tržištu, njihovoj uporabi i kalibraciji kao i o pretpakiranju) od 25. srpnja 2013. definirano kao bilo koji oblik u kojem je proizvod zapakiran i zatvoren bez prisutnosti kupca na način da se količina proizvoda ne može mijenjati bez otvaranja pakiranja ili zadiranja u isto. Nacionalni sud ističe da se i u pravu Unije i u nacionalnom pravu činjenica da se pojedinačni proizvod nudi u prodaji smatra odlučujućom i u pogledu „pretpakiranja”, odnosno i u pogledu „pretpakirane hrane”.
29.
U članku 1. stavku 1. Lebensmittel‑Kennzeichnungsverordnunga (Uredba o označivanju hrane) (
27
) predviđeno je da se ta uredba primjenjuje na označivanje pretpakirane hrane namijenjene potrošačima. Restorani, kantine i komercijalni objekti prehrane predstavljaju „potrošače” utoliko što se hrana konzumira u njihovim prostorima.
30.
U članku 3. stavku 4. Honigverordnunga (Uredba o medu) od 16. siječnja 2004., koji, po mišljenju suda koji je uputio zahtjev, odgovara članku 2. stavku 4. točki (a) Direktive o medu, stoji da oznake proizvoda iz Priloga 1. (u kojem su navedene definicije i nazivi pod kojima se med može prodavati te koji, prema sudu koji je uputio zahtjev, uključuje dotični proizvod), pored informacija predviđenih Uredbom o označivanju hrane, moraju sadržavati zemlju ili zemlje podrijetla u kojima je med prikupljen. Ako je med prikupljen u više zemalja podrijetla te u mjeri u kojoj je med tamo prikupljen, oznake uključuju (a) „mješavinu meda iz država članica EZ‑a”, (b) „mješavinu meda iz država koje nisu članice EZ‑a” i (c) „mješavinu meda iz država članica EZ‑a i meda iz država koje nisu članice EZ‑a”.
31.
Sukladno prvoj rečenici članka 3. stavka 3. Uredbe o označivanju hrane – koji se (u skladu s člankom 3. stavkom 5. Uredbe o medu) također primjenjuje na informacije koje se na temelju članka 3. stavka 4. Uredbe o medu moraju navesti na oznaci – informacije se moraju označiti na pakiranju ili na etiketi koja se na njemu nalazi, na njemačkom jeziku te na istaknutom mjestu tako da su lako vidljive, jasno čitljive, neizbrisive i lako razumljive. Člankom 4. stavkom 3. Uredbe o medu zabranjeno je stavljanje na tržište proizvoda koji ne ispunjavaju obvezne zahtjeve iz članka 3. stavka 4. Uredbe o medu.
Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
32.
Jedan od proizvoda koje društvo Breitsamer stavlja na tržište je „Breitsamer Imkergold”. Taj se proizvod sastoji od 120 porcijskih pakiranja od 20 grama istog meda, koja su zatvorena aluminijskim poklopcem. Ni na samim porcijskim pakiranjima ni na njihovim etiketama nije navedena zemlja podrijetla meda. Tih 120 porcija zapakirano je u jedinstvenoj vanjskoj ambalaži. Etiketa na svakoj vanjskoj ambalaži sadržava potrebne informacije, uključujući zemlju podrijetla meda.
33.
Grad München je 30. listopada 2012. izrekao novčanu kaznu direktoru društva Breitsamer zbog stavljanja na tržište porcijskih pakiranja meda na čijim etiketama, niti na njima samima, nije bila navedena zemlja podrijetla meda. Dana 5. studenoga 2012., društvo Breitsamer podnijelo je protiv Grada Münchena upravni prigovor protiv te novčane kazne. Istog je dana podnijelo upravnu tužbu Verwaltungsgerichtu München (Upravni sud u Münchenu) radi donošenja deklaratorne presude da navođenje zemlje podrijetla nije bilo potrebno jer porcijska pakiranja nisu bila namijenjena da se zasebno prodaju na tržištu te, stoga, nisu predstavljala pretpakiranu hranu. Grad München je na zahtjev društva Breitsamer prekinuo upravni postupak koji se pred njim vodio. Dana 25. rujna 2013., Verwaltungsgericht München (Upravni sud u Münchenu) odbio je tužbu društva Breitsamer za donošenje deklaratorne presude. Društvo Breitsamer protiv te je presude uložilo žalbu sudu koji je uputio zahtjev.
34.
S obzirom na navedeno, sud koji je uputio zahtjev zatražio je od Suda smjernice u pogledu sljedećih pitanja:
„1.
Je li u slučaju porcijskih pakiranja meda koja su zapakirana u vanjskoj ambalaži koja sadržava sve elemente etikete – uključujući podatak o zemlji podrijetla – i koja se ne prodaju krajnjem potrošaču pojedinačno kao takva porcijska pakiranja niti se pojedinačno isporučuju objektima javne prehrane riječ o ‚pretpakiranoj hrani’ u smislu članka 1. stavka 3. točke (b) [Direktive o označivanju hrane], odnosno članka 2. stavka 2. točke (e) Uredbe br. 1169/2011 koja podliježe odgovarajućoj obvezi označivanja ili takva porcijska pakiranja meda nisu pretpakirana hrana za koju vrijedi obveza označivanja jer nisu pojedinačni prodajni artikli?
2.
Treba li na prvo pitanje odgovoriti drukčije ako se ta porcijska pakiranja u objektima javne prehrane nude ne samo u pripremljenim obrocima koji se plaćaju kao cjeline nego se prodaju i pojedinačno?”
35.
Društvo Breitsamer, Landesanwaltschaft Bayern (ured državnog odvjetnika za saveznu zemlju Bavarsku, Njemačka), Grad München i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja te su na raspravi održanoj 28. siječnja 2016. iznijeli usmena očitovanja.
Ocjena
Uvodne napomene
36.
Svojim dvama pitanjima, sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li prema zakonodavstvu Unije obvezno navesti zemlju podrijetla meda na porcijskim pakiranjima meda, koja se zajedno pakiraju i prodaju u jedinstvenoj vanjskoj ambalaži objektima javne prehrane, gdje se potom zasebno prodaju krajnjem potrošaču meda ili mu se nude u sklopu kupljenog jela. Iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje te iz podnesenih pisanih očitovanja, unatoč formulaciji prvog pitanja, nije jasno jesu li se porcijska pakiranja meda o kojima se raspravlja u glavnom postupku naposljetku zasebno prodavala (te prodaju li se još uvijek) krajnjim potrošačima. U svakom slučaju, to je činjenično pitanje koje nadležni nacionalni sud treba utvrditi. Nadalje, za moju analizu obaju pitanja nije važno odnosi li se prvo ili drugo pitanje na dotično činjenično stanje; po mojemu shvaćanju, za odgovor na bilo koje od tih pitanja potrebno je uzeti u obzir činjenične pretpostavke iz onog drugog.
37.
Sud koji je uputio zahtjev traži pojašnjenje zahtjeva glede označivanja za med, kako onih iz Direktive o označivanju hrane tako i onih iz Uredbe br. 1169/2011. Nesporno je da se Direktiva o označivanju hrane primjenjivala u vrijeme izricanja pobijane novčane kazne (
28
). Stoga je ta direktiva, a ne Uredba br. 1169/2011, relevantna za ishod upravnog prigovora društva Breitsamer (
29
). Međutim, sudskim postupkom koji je društvo Breitsamer pokrenulo, a koji je vodio dotičnoj odluci kojom je upućeno prethodno pitanje, tražilo se donošenje deklaratorne presude o tome da stavljanje na tržište porcijskih pakiranja meda koja su zajedno zapakirana u jedinstvenu vanjsku ambalažu ne podliježe obvezi navođenja zemlje podrijetla na svakom porcijskom pakiranju. Sud koji je uputio zahtjev ističe da društvo Breitsamer namjerava nastaviti sa svojom praksom (ako je zakonita). Uredba br. 1169/2011 (uključujući njezine prijelazne odredbe (
30
)) relevantna je za aktivnosti društva Breitsamer od 13. prosinca 2014. Stoga ću prethodna pitanja razmotriti s obzirom na Direktivu o označivanju hrane i Uredbu br. 1169/2011.
Direktiva o medu i Direktiva o označivanju hrane
38.
Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da je predmetni med obuhvaćen Prilogom I. Direktive o medu (
31
). Na taj se med, pod određenim uvjetima, primjenjuje i Direktiva o označivanju hrane (
32
). Dakle, obje se direktive zajedno primjenjuju iako su Direktivom o medu predviđena posebnija pravila glede pitanja koja su obuhvaćena objema direktivama.
39.
Direktiva o medu, ako se izolirano tumači, ne pruža odgovore na pitanja koja su problematična sudu koji je uputio zahtjev. Iako se Direktivom o medu zahtijeva da se na etiketi navedu zemlja ili zemlje podrijetla meda te se predviđaju pravila o tome što taj navod treba sadržavati (
33
), njome nije precizirano na koje se proizvode te u kojoj se točno fazi lanca opskrbe ta oznaka mora staviti. Jesu li Direktivom o označivanju hrane, utoliko što se horizontalno primjenjivala na svu hranu koja je stavljena na tržište (
34
), bili predviđeni takvi detaljni zahtjevi?
40.
Po mojemu mišljenju, jesu.
41.
Direktiva o označivanju hrane odnosila se na označivanje hrane „koja se [...] treba dostaviti krajnjem potrošaču” i hrane „namijenjen[e] opskrbi [...] masovnih pripremnika obroka [objekata javne prehrane]” (
35
). Zahtjevi glede označivanja razlikovali su se ovisno o tome je li hrana bila pretpakirana. Ako se hrana pakirala prije njezine prodaje, tada su se primjenjivali određeni obvezni zahtjevi glede označivanja (
36
). Ako nije bila pretpakirana, ili se pakirala u prodajnim prostorima na zahtjev potrošača ili je bila pretpakirana izravno za prodaju, države članice morale su donijeti detaljna pravila u pogledu načina na koji će pojedinosti navedene u članku 3. i članku 4. stavku 2. biti prikazane te su mogle odlučiti da neće zahtijevati utvrđivanje svih ili nekih od ovih pojedinosti, uz uvjet da kupac ipak dobije dovoljno informacija (
37
).
42.
Iz toga slijedi da su se na dotičnim porcijskim pakiranjima meda ili na njihovoj etiketi, ako su predstavljala pretpakiranu hranu, načelno morale navesti „pojedinosti o mjestu podrijetla [ako] bi nedostatak istih pojedinosti mogao lako dovesti potrošača u zabludu o pravom podrijetlu hrane” (
38
). Iako je, stoga, članak 3. stavak 1. točka 8. Direktive o označivanju hrane ukazivala da je taj zahtjev načelno bio uvjetan, čini se da je taj uvjet bio automatski ispunjen ako je hrana u pitanju bila med. Razlog tomu je što je zakonodavac u Direktivi o medu izričito odredio da je neophodno da bude dostupna potpuna informacija o podrijetlu meda kako potrošač ne bi bio zavaran u pogledu kvalitete proizvoda (koja je usko povezana s njegovim podrijetlom) (
39
). Stoga, na temelju Direktive o medu, navođenje podrijetla na etiketi načelno predstavlja bezuvjetnu obvezu (
40
).
43.
Nesporno je da su predmetna porcijska pakiranja meda obuhvaćena drugim i trećim elementom definicije „pretpakiranog” meda iz Direktive o označivanju hrane (
41
). Čini se da se taj med pakira u malenu posudu koja je zatvorena aluminijskim poklopcem, da je potrebno otvoriti taj poklopac kako bi se izmijenio njegov sadržaj te da je med na taj način pakiran prije nego što bi ga se stavilo u prodaju (pojedinačno ili u sklopu vanjske ambalaže s porcijskim pakiranjima). Kada je neko porcijsko pakiranje meda konačno došlo do faze opskrbnog lanca u kojem se trebalo konzumirati, bilo je na taj način zapakirano. U fazi koja je tomu prethodila, taj se pakirani med pakirao unutar vanjske ambalaže, zajedno s drugim sličnim porcijskim pakiranjima meda.
44.
Glavna nesuglasica između stranaka odnosi se na to mora li se porcijsko pakiranje meda, kada ga objekt javne prehrane ponudi krajnjem potrošaču u sklopu jela koje je potonji kupio, prikladno označiti na način da se navede zemlja podrijetla meda. To je predmet prvog pitanja suda koji je uputio zahtjev. Društvo Breitsamer i Komisija tvrde da takva porcijska pakiranja nisu obuhvaćena definicijom pretpakirane hrane; ured državnog odvjetnika za saveznu zemlju Bavarsku i Grad München tvrde da jesu.
45.
Slažem se s potonjim stajalištem.
46.
Točno je da dijelovi teksta određenih jezičnih verzija članka 1. stavka 3. točke (b) i drugih odredaba Direktive o označivanju hrane, ako se izolirano tumače, mogu ići u prilog užem tumačenju, sukladno kojem samo porcijska pakiranja koja su za prodaju potrošaču prezentirana u svojem pakiranom obliku predstavljaju „pojedini proizvod namijenjen prezentiranju krajnjem potrošaču” te se, stoga, smatraju „pretpakiranom hranom”.
47.
Stoga, dok se u nekim jezičnim verzijama članka 1. stavka 3. točke (b) koristi izraz „pojedini proizvod” (primjerice, u engleskoj i poljskoj verziji), u drugim se jezičnim verzijama (uključujući u njemačkoj, španjolskoj, francuskoj, nizozemskoj i talijanskoj) koristi izraz koji se na engleski može prevesti kao „sales item” (prodajni artikl). Potonji izraz također odgovara značenju koje izrazu „pojedini proizvod” pripisuje radna skupina (sačinjena od stručnjaka iz država članica) koju je uspostavila Opća uprava Komisije za zaštitu zdravlja i potrošača. Ta je radna skupina, u dokumentu koji nema službeni pravni status, izrazila stajalište da se „[…] posude s pojedinačnim porcijama (npr. pekmeza, meda, senfa) koje se gostima objekata javne prehrane prezentiraju u sklopu jela ne trebaju smatrati zasebnim prodajnim artiklima” (
42
) te, stoga, ne spadaju u područje primjene članka 1. stavka 3. točke (b) Direktive o označivanju hrane. Ako se izraz „pojedini proizvod” tumači na taj način, područje primjene članka 1. stavka 3. točke (b) ograničeno je samo na pojedine (odnosno, pojedinačne) prehrambene proizvode koji se pakiraju prije prodaje te se kao takvi prodaju krajnjem potrošaču, odnosno potrošaču u završnoj fazi opskrbnog lanca, koji tada može odlučiti hoće li kupiti taj prehrambeni proizvod te ga u konačnici konzumirati.
48.
Moglo bi se dodati, u prilog uskom tumačenju, da je zakonodavac pri određivanju u članku 14. zahtjeva glede označivanja hrane koja nije pretpakirana u smislu članka 1. stavka 3. točke (b), imao na umu hranu koja je za prodaju, odnosno „hranu ponuđenu na prodaju krajnjem potrošaču”, „hranu pakiranu u prodajnim prostorima” (dakle, ne prije nego što je ponuđena na prodaju) i hranu koja je „pretpakirana izravno za prodaju”. U drugim se dijelovima Direktive o označivanju hrane govorilo o „kupcu”, a ne o „potrošaču” (
43
). Osim toga, iako je člankom 5. stavkom 1. bio uređen naziv pod kojim se hrana „prodavala”, nijedna zasebna odredba nije se odnosila na naziv pod kojim je hrana bila namijenjena potrošaču niti je ijedna omogućavala primjenu članka 5. stavka 1. u takvim okolnostima.
49.
Nadalje (moglo bi se reći), zakonodavac je, iznimno, predvidio da su se u fazama koje su prethodile prodaji krajnjem potrošaču jedino informacije o osnovnim elementima mogle pojaviti na vanjskoj ambalaži (
44
). Dakle, ako se takva hrana stavljala na tržište u fazi koja je prethodila prodaji krajnjem potrošaču te u kojoj prodaja masovnim pripremnicima obroka nije uključena, nije bilo potrebe na pakiranju, ili na deklaraciji koja se na njemu nalazi, navoditi zemlju podrijetla hrane. Člankom 13. stavkom 1. točkom (b) predviđalo se da je te informacije bilo dovoljno navesti samo na pratećim trgovačkim ispravama (pod određenim uvjetima). Stoga se članak 13. stavak 1. točka (a) u ranijim fazama opskrbnog lanca, prije prodaje krajnjem potrošaču ili masovnom pripremniku obroka [objektima javne prehrane], nije primjenjivao na hranu u smislu članka 1. stavka 3. točke (b). (Međutim, po mojemu shvaćanju, iako to potvrđuje da je člankom 13. stavkom 1. točkom (a) u najmanju ruku bila obuhvaćena prodaja porcijskih pakiranja meda krajnjem potrošaču ili masovnom pripremniku obroka [objektima javne prehrane] (
45
), to nužno ne znači da se članak 13. stavak 1. točka (a) ne odnosi na hranu – poput predmetne – u kasnijim fazama opskrbnog lanca.)
50.
Naposljetku, u izvornoj direktivi o označivanju hrane (Direktiva 79/112/EEZ), odnosno barem u njezinoj engleskoj verziji, bilo je predviđeno da njezino područje primjene treba biti ograničeno na hranu namijenjenu prodaji krajnjem potrošaču (
46
). I za to se može reći da ide u prilog uskom tumačenju.
51.
Po mojemu mišljenju, te tvrdnje, u stvarnosti, podupiru zaključak da je definicija iz članka 1. stavka 3. točke (b) Direktive o označivanju hrane obuhvaćala barem porcijska pakiranja meda, poput predmetnih, ako i kada su se prodavala zasebno (drugo prethodno pitanje). Po mojemu shvaćanju, i drugi dijelovi članka 1. stavka 3. točke (b), kao i Direktiva o označivanju hrane općenito, potvrđuju taj zaključak te upućuju da i odgovor na prvo pitanje mora biti „da”.
52.
Činjenica da se u nekim jezičnim verzijama članka 1. stavka 3. točke (b) Direktive o označivanju hrane koristi izraz „prodajni artikl”, a ne „pojedini proizvod” ne može biti odlučujuća. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se propisi Unije, s obzirom na to da se moraju primjenjivati i tumačiti ujednačeno, moraju tumačiti na temelju stvarnih namjera njihova autora i cilja koji isti želi postići u svjetlu, osobito, svih jezičnih verzija (
47
). Stoga, ako postoje razlike između jezičnih verzija, odnosna se odredba mora tumačiti u kontekstu cilja i opće strukture pravila čiji je dio (
48
).
53.
Prema Direktivi o označivanju hrane, pretpakirana hrana odnosila se na svaki pojedini proizvod koji je kao takav prezentiran krajnjem potrošaču. To tumačenje odgovara zdravom razumu. Kada se tumači u vezi s člankom 1. stavkom 1., u kojem je definirano opće područje primjene Direktive o označivanju hrane, postaje jasno da se prvi element članka 1. stavka 3. točke (b) morao tumačiti na način da se odnosi na „stavljanje na raspolaganje” hrane krajnjem potrošaču (odnosno, na način na koji je to učinjeno). To bi uključivalo i stavljanje na raspolaganje pojedinačnog pakiranog prehrambenog proizvoda kako bi bio ponuđen na prodaju krajnjem potrošaču i ponudu pojedinačnog pakiranog prehrambenog proizvoda u sklopu kupljenog jela. Istovremeno, iako je definicija „pretpakirane hrane” iz članka 1. stavka 3. točke (b) Direktive o označivanju hrane zahtijevala da hrana bude pretpakirana prije prodaje, moglo se raditi o prodaji krajnjem potrošaču ili masovnom pripremniku obroka [objektu javne prehrane]. Hrana je morala biti pretpakirana na način da se kao takva mogla prodavati; taj dio definicije nije zahtijevao da se radi o prodaji krajnjem potrošaču. Dakle, hrana se prije prodaje masovnom pripremniku obroka [objektu javne prehrane] mogla pakirati bilo kao pojedinačni proizvod, bilo u sklopu skupine prehrambenih proizvoda, te se potom prezentirati krajnjem potrošaču na kraju opskrbnog lanca kao pojedinačni pakirani prehrambeni proizvod u sklopu kupljenog jela.
54.
To tumačenje izraza „svaki pojedini proizvod namijenjen prezentiranju” osigurava da sve jezične verzije članka 1. stavka 3. točke (b) Direktive o označivanju hrane imaju jednako značenje. Osim što jamči da se riječ „prezentiranje” ne tumači isključivo kao „prodaja”, također sprječava da riječ „prodaja” u određenim jezičnim verzijama izgubi značenje. Razlog tomu je što kupac jelo uvijek kupuje za naknadu. Plaćena cijena obuhvaća sve proizvode i usluge koji su potrebni za pružanje tog jela. Stoga uključuje različite komponente tog jela, uključujući, gdje je to relevantno, porcijska pakiranja meda poput dotičnih.
55.
Tumačenje koje predlažem također doprinosi ostvarenju cilja Direktive o označivanju hrane.
56.
Direktivom o označivanju hrane nastojalo se spriječiti ograničenja slobodnog protoka proizvoda i nejednake konkurencijske uvjete te predvidjeti opća pravila primjenjiva na svu hranu stavljenu na tržište (
49
). Po mojemu mišljenju, pojava takvih ograničenja bila je moguća sve dok je (pakirana) hrana bila na tržištu i dostupna za prijenos, uključujući u završnoj fazi svojeg opskrbnog lanca kada je ponuđena potrošaču u sklopu pružanja jela (što obično uključuje pružanje i usluga i proizvoda (
50
)). Stoga, sve dok je (pakirana) hrana bila na tržištu, postojao je interes za usklađivanje zakona država članica o označivanju tog proizvoda. U situaciji opisanoj u prvom pitanju, hrana je posljednji put ponuđena na prodaju u trenutku kada ju je kupio objekt javne prehrane. Međutim, čini mi se da ta završna prodaja nije dovela do uklanjanja hrane s tržišta (
51
). Naprotiv: njezina kasnija ponuda (u sklopu potrošačeve kupovine jela) potrošaču predstavljala je oblik distribucije za naknadu te je, stoga, bila oblik stavljanja proizvoda na tržište. Komisija se na raspravi složila s potonjim prijedlogom (unatoč svojem stajalištu glede prvog pitanja).
57.
Direktiva o označivanju hrane odnosila se i na potrebu za informiranjem i zaštitom potrošača (
52
) putem pružanja informacija (uključujući onih o zemlji podrijetla hrane) koje bi omogućile potrošaču da izabere proizvod uz potpuno poznavanje činjenica koje se smatraju relevantnima za taj izbor. Detaljno označivanje smatralo se korisnim instrumentom jer je stvaralo najmanje prepreka za slobodnu trgovinu (
53
).
58.
Hrana se kupuje prije svega kako bi se konzumirala. Interes potrošača na kraju opskrbnog lanca da dobije obvezne i druge informacije o hrani jednako je relevantan za obje odluke (odnosno, za kupovinu i za konzumaciju hrane). Taj interes ne nestaje samo zato jer je njegov izbor ograničen na to hoće li konzumirati određenu hranu koja se nudi u sklopu kupljenog jela (situacija na koju se odnosi prvo prethodno pitanje). U biti, njegov interes za potpunom transparentnošću glede osnovnih karakteristika hrane vjerojatno nije puno drukčiji u odnosu na situaciju kada može slobodno izabrati hoće li (ili neće) kupiti tu hranu zasebno, s ciljem da je konzumira.
59.
Naposljetku, ističem da moje tumačenje članka 1. stavka 3. točke (b) Direktive o označivanju hrane ne čini poštovanje te direktive težim ili možda nepraktičnim. U biti, u određenoj mjeri sprječava potrebu za uspostavom dvaju proizvodnih linija. Točno je da su se proizvođači, sukladno uskom tumačenju članka 1. stavka 3. točke (b), radi postizanja više razine zaštite potrošača možda odlučili za navođenje obveznih informacija na svim porcijskim pakiranjima, neovisno o tome jesu li bila namijenjena za pojedinačne potrošače koji su zasebno kupovali porcijska pakiranja. Međutim, umjesto toga, proizvođači su se možda odlučili za uspostavu dvaju proizvodnih linija (jedne za porcije na kojima su se navodile potrebne informacije i druge za iste porcije bez tih informacija) (
54
) te su, ionako, možda morali označiti drugu vrstu proizvoda (primjerice, oznakom „nije namijenjen za prodaju” (
55
)) kako bi razdvojili distribuciju dvaju kategorija proizvoda. U takvim okolnostima, troškovi bi nastajali u različitim fazama opskrbnog lanca kako bi dvije linije opskrbe ostale odvojene.
60.
Stoga, zaključujem da porcijska pakiranja meda, koja se sastoje od meda zapakiranog (prije nego što se ponudi na prodaju) u posudi zatvorenoj aluminijskim poklopcem koji se mora otvoriti da bi se sadržaj izmijenio, koja se zajedno pakiraju u jedinstvenoj vanjskoj ambalaži na kojoj je navedena zemlja podrijetla meda te se tako prodaju objektima javne prehrane, predstavljaju „pretpakiranu hranu” u smislu članka 1. stavka 3. točke (b) Direktive o označivanju hrane. To je slučaj i kada se takva porcijska pakiranja nude krajnjem potrošaču u sklopu kupljenog jela, za razliku od situacije kada se porcijska pakiranja prodaju krajnjem potrošaču ili kada se istima opskrbljuju objekti javne prehrane.
61.
Iz toga slijedi, podložno eventualno primjenjivim iznimkama, da se zemlja ili zemlje podrijetla meda moraju navesti na samim takvim porcijskim pakiranjima ili na njihovim etiketama.
62.
Kako mi se čini, u zahtjevu za prethodnu odluku ništa ne ukazuje da se primjenjuje ijedna od iznimki.
63.
Okolnosti koje je opisao sud koji je uputio zahtjev ne uključuju pretpakirane porcije meda iz faze opskrbnog lanca koja je prethodila prodaji krajnjem potrošaču te koja (još) nije obuhvaćala objekte javne prehrane. Niti objekti javne prehrane kojima su dostavljeni nisu njihov sadržaj koristili za neku od svrha opisanih u članku 13. stavku 1. točki (b) (odnosno, za svrhe različite od ponude porcija kao takvih krajnjem potrošaču). Stoga, ne vidim osnovu za primjenu članka 13. stavka 1. točke (b).
64.
Komisija je u svojim pisanim očitovanjima sugerirala da se pitanje predstavljaju li dotična porcijska pakiranja meda pretpakirani med možda neće pojaviti jer se, sukladno članku 13. stavku 4. Direktive o označivanju hrane, podrijetlo hrane nije moralo navesti na pakiranju ili posudi čija je najveća površina manja od 10 cm2 (u daljnjem tekstu: mini‑posude).
65.
Sud koji je uputio zahtjev nije spomenuo tu iznimku. Jednako tako, nije donio ni relevantne činjenične zaključke. Međutim, glavne stranke su se na raspravi složile, odgovarajući na pitanje Suda, da se iznimka ne može primijeniti jer su posude koje je društvo Breitsamer koristilo za svoja porcijska pakiranja bile veće od mini‑posuda. S obzirom na prethodno navedeno, samo ću se ukratko osvrnuti na odnos između članka 2. stavka 4. Direktive o medu i članka 13. stavka 4. Direktive o označivanju hrane.
66.
Na prvi se pogled čini da se Direktiva o označivanju hrane ne može tumačiti na način da nameće obvezu navođenja zemlje podrijetla na porcijama pakiranima u mini‑posude, neovisno o okolnostima u kojima su prodane ili ponuđene krajnjem potrošaču te, stoga, neovisno o definiciji pretpakirane hrane. Takvo tumačenje pretpostavlja da je moguće primijeniti članak 13. stavak 4. u vezi s Direktivom o medu, koja ne sadržava nikakvu iznimku od zahtjeva da se navede zemlja podrijetla. Direktiva o označivanju hrane primjenjuje se na med u skladu s iznimkama iz (članka 2.) Direktive o medu (
56
). Stoga su se obveze iz obje direktive zajedno primjenjivale, u skladu s posebnijim pravilima iz Direktive o medu. Također, u članku 2. stavku 4. točki (a) potonje predviđa se naizgled apsolutna obveza da se na oznaci navedu zemlja ili zemlje podrijetla meda u kojima je med nastao.
67.
Međutim, člankom 2. stavkom 4. točkom (a) Direktive o medu nije precizirano na koje se proizvode (od meda) ta oznaka (s potrebnim informacijama) mora staviti (
57
). Člankom 2. stavkom 4. točkom (b) potvrđuje se da to pitanje uređuju obveze iz Direktive o označivanju hrane (uključujući iz njezina članka 13.) ne uvjetujući tu primjenu time da se članak 13. stavak 4. Direktive o označivanju hrane ne primjenjuje. Iz toga slijedi (iako, po mojemu mišljenju, pomalo nategnuto) da se iznimka iz članka 13. stavka 4. Direktive o označivanju hrane, koja je odražavala priznanje od strane zakonodavca Unije činjenice da je navođenje iole opširnijih informacija na mini‑posude bilo nepraktično (neovisno o hrani koju su sadržavale), načelno primjenjivala.
Direktiva o medu i Uredba br. 1169/2011
68.
Jesu li odgovori na oba pitanja drugačiji ako se Direktiva o medu tumači u vezi s Uredbom br. 1169/2011?
69.
Smatram da nisu.
70.
Uredba br. 1169/2011 danas se odnosi na Direktivu o medu, te se zajedno s istom primjenjuje, na sličan način kao i Direktiva o označivanju hrane nekada. Njome su predviđena pravila koja se primjenjuju na svu hranu, uključujući pravila o obvezi navođenja zemlje podrijetla na pakiranju ili na etiketi koja se na njemu nalazi (
58
), koja su dopunjena posebnim pravilima koja se primjenjuju na određenu hranu (
59
). Stoga se primjenjuje ne dovodeći u pitanje zahtjeve u vezi s označivanjem iz takvih drugih pravila (
60
).
71.
Tekst Uredbe br. 1169/2011, u kojem je „pretpakirana hrana” definirana na isti način kao i nekada u članku 1. stavku 3. točki (b) Direktive o označivanju hrane (
61
), svejedno, ukupno gledajući, još više ide u prilog potvrdnom odgovoru na prvo pitanje. Dakle, glavni cilj Uredbe br. 1169/2011 je osigurati primjereno informiranje potrošača u vezi s hranom koju konzumiraju te omogućiti im prepoznavanje i pravilnu upotrebu hrane te donošenje odluka koje odgovaraju njihovim vlastitim prehrambenim potrebama (
62
). Primjenjuje se na svu hranu namijenjenu krajnjem potrošaču, uključujući hranu koju nude objekti javne prehrane (
63
). Svu hranu koja je namijenjena krajnjem potrošaču moraju pratiti informacije o hrani u skladu s uredbom (
64
). Nadalje, za razliku od Direktive o označivanju hrane, Uredbom br. 1169/2011 definiran je pojam „stavljanje na tržište” (
65
). Ta se definicija ne odnosi samo na prodaju hrane: obuhvaća i druge oblike prijenosa i distribucije. Naposljetku, iako se člankom 8. stavkom 6. subjektu u poslovanju hranom nameće obveza da krajnjem potrošaču osigura, prema potrebi, dostupnost obveznih informacija o hrani, tom se odredbom pretpostavlja da odnosna hrana nije pretpakirana. Stoga, ne mogu prihvatiti da se hrana ne bi trebala klasificirati kao „pretpakirana hrana” zato što je subjekt u poslovanju hranom obvezan krajnjem potrošaču pružiti obvezne informacije o hrani.
72.
Po mojemu mišljenju, Uredba br. 1169/2011 stoga potvrđuje da se zemlja podrijetla meda obično mora navesti na porcijskim pakiranjima ili na etiketi istih, uključujući onih koja su ponuđena potrošaču u sklopu kupljenog jela. Međutim, prema Uredbi br. 1169/2011, kao ni prema Direktivi o označivanju hrane, zemlja podrijetla hrane ne mora se navesti na mini‑posudama. Iznimka iz članka 16. stavka 2. Uredbe br. 1169/2011 gotovo je jednako sročena kao i ona ranija iz članka 13. stavka 4. Direktive o označivanju hrane. Iako je popis obveznih informacija iz one ranije malo duži, člankom 16. stavkom 2. ne predviđa se nikakva obveza navođenja zemlje podrijetla (odnosno, točka (i) članka 9. stavka 1.) na takvoj ambalaži ili spremnicima [posudama]. Stoga se na med zapakiran u takve spremnike [posude] i danas, kao i nekada, primjenjuje iznimka za mini‑posude.
Zaključak
73.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na pitanja koja je postavio Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud Bavarske) odgovori na sljedeći način:
Porcijska pakiranja meda, koja se sastoje od meda zapakiranog (prije nego što se ponudi na prodaju) u posudi većoj od 10 cm2, zatvorenoj aluminijskim poklopcem koji se mora otvoriti da bi se sadržaj izmijenio, koja se zajedno pakiraju u jedinstvenoj vanjskoj ambalaži na kojoj je navedena zemlja podrijetla meda te se tako prodaju objektima javne prehrane, predstavljaju „pretpakiranu hranu” u smislu članka 1. stavka 3. točke (b) Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. ožujka 2000. o usklađivanju zakonodavstava država članica o označivanju, prezentiranju i oglašavanju hrane, kako je konačno izmijenjena Uredbom (EZ) br. 596/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009., odnosno članka 2. stavka 2. točke (e) Uredbe (EU) br. 1169/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o informiranju potrošača o hrani, izmjeni uredbi (EZ) br. 1924/2006 i (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Komisije 87/250/EEZ, Direktive Vijeća 90/496/EEZ, Direktive Komisije 1999/10/EZ, Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva Komisije 2002/67/EZ i 2008/5/EZ i Uredbe Komisije (EZ) br. 608/2004. To je slučaj i kada se takva porcijska pakiranja nude ili prodaju krajnjem potrošaču u sklopu kupljenog jela, za razliku od situacije kada se porcijska pakiranja prodaju krajnjem potrošaču ili kada se istima opskrbljuju objekti javne prehrane. Stoga, podložno eventualno primjenjivim iznimkama, zemlja ili zemlje podrijetla meda moraju se navesti na samim takvim porcijskim pakiranjima ili na njihovim etiketama u skladu s člankom 2. stavkom 4. točkom (a) Direktive Vijeća 2001/110/EZ od 20. prosinca 2001. o medu, člankom 1. stavkom 3. točkom (b), člankom 3. stavkom 1. točkom 8. i člankom 13. stavkom 1. Direktive 2000/13 te člankom 2. stavkom 2. točkom (e), člankom 9. stavkom 1. točkom (i), člankom 12. stavkom 2. i člankom 26. stavkom 2. točkom (a) Uredbe br. 1169/2011.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. ožujka 2000. o usklađivanju zakonodavstava država članica o označivanju, prezentiranju i oglašavanju hrane (SL 2000., L 109, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 77.), kako je konačno izmijenjena Uredbom (EZ) br. 596/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. (SL 2009., L 188, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 3., str. 185.). Direktiva o označivanju hrane sada je stavljena izvan snage Uredbom (EU) br. 1169/2011: vidjeti t. 11. do 23. u nastavku.
(
3
)	Uvodna izjava 1.
(
4
)	Uvodna izjava 4.
(
5
)	Uvodna izjava 5.
(
6
)	Uvodna izjava 6.
(
7
)	Uvodna izjava 8.
(
8
)	Također vidjeti uvodnu izjavu 9. Ostale pojedinosti bile su: naziv pod kojim se proizvod prodaje (točka 1.); popis sastojaka (točka 2.); količina određenih (kategorija) sastojaka (točka 3.); neto količina (točka 4.); minimalni rok valjanosti ili oznaka „upotrijebiti do” (točka 5.); posebni uvjeti skladištenja ili uporabe proizvoda (točka 6.); podaci o proizvođaču ili onomu koji hranu pakira ili prodaje (točka 7.); upute za korištenje (točka 9.); i (gdje je to relevantno) stvarna alkoholna jakost (točka 10.).
(
9
)	Pojedinosti tog postupka nisu relevantne za ovaj predmet.
(
10
)	Također vidjeti uvodnu izjavu 15.
(
11
)	Te su pojedinosti bile (da podsjetim): naziv pod kojim se proizvod prodaje (točka 1.); u slučaju pretpakirane hrane, neto količina (točka 4.); te minimalni rok valjanosti ili, u pogledu određene hrane, oznaka „upotrijebiti do” (točka 5.).
(
12
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o informiranju potrošača o hrani, izmjeni uredbi (EZ) br. 1924/2006 i (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Komisije 87/250/EEZ, Direktive Vijeća 90/496/EEZ, Direktive Komisije 1999/10/EZ, Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva Komisije 2002/67/EZ i 2008/5/EZ i Uredbe Komisije (EZ) br. 608/2004 (SL 2011., L 304, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 168.)
(
13
)	Vidjeti uvodne izjave 6. i 11. te članak 53. stavak 1. i članak 55.
(
14
)	Direktiva Vijeća od 20. prosinca 2001. o medu (SL 2002., L 14, str. 47.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 30., str. 142.).
(
15
)	To je definicija koja se nalazi u točki 8. članka 3. Uredbe (EZ) br. 178/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane (SL 2002., L 31, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 91.), na koju se upućuje u članku 2. stavku 1. točki (a).
(
16
)	Uredba Vijeća od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice (SL 1992., L 302, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 2., str. 110.), kako je izmijenjena. Članci 23. do 26. odnose se na određivanje nepovlaštenog podrijetla hrane.
(
17
)	Vidjeti t. 21. u nastavku.
(
18
)	Odnosno, naziv hrane (točka (a)), određene sastojke ili pomoćne tvari u procesu proizvodnje (točka (c)), neto količinu hrane (točka (e)) i datum minimalne trajnosti ili „upotrijebiti do” datuma (točka (f))
(
19
)	Odnosno, popis sastojaka
(
20
)	Također vidjeti uvodnu izjavu 29.
(
21
)	Članak 10. odnosi se na dodatne obvezne podatke za određene vrste ili kategorije hrane te nije relevantan za ovaj postupak.
(
22
)	Direktiva Vijeća od 22. srpnja 1974. o usklađivanju zakonodavstava država članica o medu (SL 1974., L 221, str. 10.)
(
23
)	Uvodna izjava 4.
(
24
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014 . o izmjeni Direktive Vijeća 2001/110/EZ o medu (SL 2014., L 164, str. 1.)
(
25
)	Vidjeti i članak 2. stavak 1. i uvodne izjave 11. i 12.
(
26
)	Vidjeti članak 1. točku (1.) i uvodnu izjavu 6.
(
27
)	Sud koji je uputio zahtjev poziva se na verziju objavljenu 15. prosinca 1999. (BGBl. 1999 I, str. 2464.), koja je posljednji put izmijenjena člankom 2. Verordnunga (uredbe) od 25. veljače 2014. (BGBl. 2014 I, str. 218.).
(
28
)	Direktiva o označivanju hrane stavljena je izvan snage od 13. prosinca 2014.: vidjeti članak 53. stavak 1. Uredbe br. 1169/2011.
(
29
)	Vidjeti t. 33. gore.
(
30
)	Vidjeti, osobito, prvi podstavak članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1169/2011.
(
31
)	Vidjeti članak 1. Direktive o medu.
(
32
)	Vidjeti članak 2. Direktive o medu. Također vidjeti članak 4. stavak 2. Direktive o označivanju hrane.
(
33
)	Vidjeti članak 2. stavak 4. točku (a) Direktive o medu.
(
34
)	Vidjeti uvodnu izjavu 4. Direktive o označivanju hrane.
(
35
)	Članak 1. stavci 1. i 2. Direktive o označivanju hrane
(
36
)	Članak 2., članak 4. stavak 2. i članak 13. stavak 1. točka (a) Direktive o označivanju hrane
(
37
)	Članak 14. Direktive o označivanju hrane
(
38
)	Članak 1. stavak 3. točka (b), članak 3. stavak 1. točka 8. i članak 13. stavak 1. točka (a) Direktive o označivanju hrane
(
39
)	Uvodna izjava 5. Direktive o medu
(
40
)	Članak 2. stavak 4. točka (a) Direktive o medu
(
41
)	Članak 1. stavak 3. točka (b) Direktive o označivanju hrane
(
42
)	„Pitanja i odgovori o primjeni Uredbe (EU) br. 1169/2011 o informiranju potrošača o hrani”. Tim su dokumentom odgovorena određena pitanja o primjeni Uredbe br. 1169/2011 (definicija pretpakirane hrane iz te uredbe sročena je jednako kao i definicija iz članka 1. stavka 3. točke (b) Direktive o označivanju hrane; vidjeti gornju t. 14. i t. 71. u nastavku). Na njezinoj naslovnici potvrđeno je da „[…] nema službeni pravni status te da je, u slučaju spora, Sud Europske unije u konačnici odgovoran za tumačenje propisa”. Za verziju tog dokumenta na engleskom jeziku: http://ec.europa.eu/food/safety/docs/labelling_legislation_qanda_application_reg1169‑2011_en.pdf.
(
43
)	Vidjeti, primjerice, članak 2. stavak 1. točku (a) i članak 14. stavak 2. Direktive o označivanju hrane.
(
44
)	Vidjeti članak 13. stavak 1. točku (b) i uvodnu izjavu 15. Direktive o označivanju hrane.
(
45
)	Ovdje bih istaknuo da je u stvarnosti teško pretpostaviti da bi masovni pripremnik obroka [objekt javne prehrane] pojedinačno kupovao porcijska pakiranja meda koja se zasebno prodaju. Čini se logičnijim smatrati da bi kupio „veliko pakiranje” koje sadržava više porcijskih pakiranja meda koja se skupno prodaju po sniženoj cijeni za pojedini artikl.
(
46
)	Peta uvodna izjava Direktive Vijeća od 18. prosinca 1978. o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na označivanje, prezentiranje i oglašavanje hrane (SL 1979., L 33, str. 1.)
(
47
)	Vidjeti, primjerice, presudu Internetportal und Marketing, C‑569/08, EU:C:2010:311, t. 35. i navedenu sudsku praksu.
(
48
)	Vidjeti, primjerice, presudu M i dr., C‑340/08, EU:C:2010:232, t. 44. i navedenu sudsku praksu.
(
49
)	Uvodne izjave 2. i 4. Direktive o označivanju hrane
(
50
)	Za prikaz različitih usluga i proizvoda uključenih u takve transakcije, vidjeti (u kontekstu poreza na dodanu vrijednost) presudu Bog i dr., C‑497/09, C‑499/09, C‑501/09 i C‑502/09, EU:C:2011:135, t. 64. do 81.
(
51
)	Ponovno, čini se nelogičnim pretpostaviti da će objekt javne prehrane, ako mu je potrebna velika količina meda kako bi proizveo neku pripremljenu hranu (poput kolača), umjesto jednog velikog pakiranja meda kupiti pakiranje od 120 porcijskih pakiranja, i pojedinačno ih otvarati. Prije bi se moglo pretpostaviti da poslovnu logiku kupovine 120 porcijskih pakiranja predstavlja želja objekta javne prehrane da uštedi na troškovima radne snage koja je potrebna za raspodjelu meda na porcije. Porcijska pakiranja se na taj način krajnjem potrošaču stavljaju na raspolaganje u nepromijenjenom obliku.
(
52
)	Vidjeti uvodnu izjavu 6. Direktive o označivanju hrane.
(
53
)	Vidjeti uvodnu izjavu 8. Direktive o označivanju hrane.
(
54
)	Takva bi se odluka (primjerice) mogla donijeti u vezi s poslovnom odlukom da se posude s porcijama pune u dvjema različitim opskrbnim linijama s medom iz različitih izvora te, stoga, različite kvalitete/vrijednosti.
(
55
)	U biti, na raspravi se uvelike raspravljalo o potrebi stavljanja takve oznake kako bi se pružila mogućnost izbora da se ne stavlja druga oznaka s podatkom o zemlji podrijetla hrane.
(
56
)	Uvodna izjava 5. Direktive o medu
(
57
)	Vidjeti gornju t. 39.
(
58
)	Vidjeti članak 9. stavak 1. točku (i), članak 12. stavak 2. i članak 26. Uredbe br. 1169/2011.
(
59
)	Vidjeti, osobito, uvodne izjave 6., 8. i 22. Uredbe br. 1169/2011.
(
60
)	Članak 1. stavak 4. Uredbe br. 1169/2011. Također vidjeti uvodnu izjavu 32.
(
61
)	Članak 2. stavak 2. točka (e) Uredbe br. 1169/2011
(
62
)	Vidjeti uvodne izjave 3. i 17. te članak 3. stavak 1. Uredbe br. 1169/2011.
(
63
)	Članak 1. stavak 3. i uvodna izjava 22. Uredbe br. 1169/2011
(
64
)	Članak 6. Uredbe br. 1169/2011
(
65
)	Članak 2. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 1169/2011