62005CC0439_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De onderhavige hogere voorziening heeft betrekking op een poging door een van de Oostenrijkse Länder om een wet in te voeren die een algemeen verbod inhoudt op de teelt van genetische gemodificeerde planten en zaaigoed en op het fokken en het uitzetten in het milieu van transgene dieren, met het oog op het tot stand brengen van een landbouwgebied dat vrij is van genetisch gemodificeerde organismen (hierna: „GGO’s”).
2. Krachtens richtlijn 2001/18(2) is de introductie in het milieu of het in de handel brengen van een GGO echter onderworpen aan een toestemmingsstelsel, dat vereist dat per geval een gezondheids‑ en milieurisicobeoordeling wordt uitgevoerd.
3. Het wetsontwerp is bij de Commissie aangemeld teneinde een uitzondering te verkrijgen op de vereisten van de richtlijn, op grond van artikel 95, leden 5 en 6, EG, op basis van „nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen”. De Commissie heeft geoordeeld dat dergelijke gegevens niet zijn verstrekt en heeft het verzoek om goedkeuring van het wetsontwerp afgewezen.
4. Deze beschikking is zowel door het betrokken Land, Land Oberösterreich, als door de Republiek Oostenrijk bestreden voor het Gerecht van eerste aanleg. Het Gerecht van eerste aanleg heeft de beroepen verworpen in een gevoegd arrest en beide verzoekers hebben hogere voorziening ingesteld.
5. Zij stellen in wezen dat het Gerecht van eerste aanleg het feit heeft laten passeren dat de Republiek Oostenrijk, in strijd met zijn recht om te worden gehoord, niet heeft kunnen antwoorden op een advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (hierna: „EFSA”); dat het onvoldoende aandacht heeft geschonken aan de specifieke aard van de problemen in het Land Oberösterreich en daardoor zijn oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd; en dat het heeft nagelaten voldoende belang toe te kennen aan het voorzorgsbeginsel.
Communautaire wetgeving
Verdragsbepalingen
6. Artikel 95, leden 4, 5 en 6, EG bepaalt:
„4. Wanneer een lidstaat het, nadat de Raad of de Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie.
5. Wanneer een lidstaat het na het nemen van een harmonisatiemaatregel door de Raad of de Commissie noodzakelijk acht, nationale bepalingen te treffen die gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen, stelt hij de Commissie voorts, onverminderd lid 4, in kennis van de voorgenomen bepalingen en de redenen voor het vaststellen ervan.
6. Binnen zes maanden na de in de leden 4 en 5 bedoelde kennisgevingen keurt de Commissie de betrokken nationale bepalingen goed of wijst die af, nadat zij heeft nagegaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten, of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
Indien de Commissie binnen deze termijn geen besluit neemt, worden de in lid 4 en lid 5 bedoelde nationale bepalingen geacht te zijn goedgekeurd.
Indien het complexe karakter van de aangelegenheid zulks rechtvaardigt en er geen gevaar bestaat voor de gezondheid van de mens, kan de Commissie de betrokken lidstaat ervan in kennis stellen dat de in dit lid bedoelde termijn met ten hoogste zes maanden kan worden verlengd.”
7. Het gemeenschappelijke milieubeleid wordt geregeld in de artikelen 174 tot en met 176 EG. Artikel 174, lid 2, bepaalt meer in het bijzonder:
„De Gemeenschap streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Gemeenschap. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.
In dit verband omvatten de aan eisen inzake milieubescherming beantwoordende harmonisatiemaatregelen, in de gevallen die daarvoor in aanmerking komen, een vrijwaringsclausule op grond waarvan de lidstaten om niet-economische milieuredenen voorlopige maatregelen kunnen nemen die aan een communautaire controleprocedure onderworpen zijn.”
Richtlijn 2001/18
8. De doelbewuste introductie van GGO’s in het milieu wordt sedert 17 oktober 2002 geregeld door richtlijn 2001/18, die tot doel heeft de nationale wetgevingen en procedures op dat terrein te harmoniseren.
9. De doelbewuste introductie of het in de handel brengen van een GGO is onderworpen aan een toestemmingsstelsel. Er bestaat een procedure voor de introductie van een GGO voor ieder ander doel dan het in de handel brengen ervan (in wezen ten behoeve van het uitvoeren van experimenten – deel B van de richtlijn, artikelen 5 tot en met 11), die inhoudt dat op nationaal niveau toestemming wordt verleend, en een procedure voor het in de handel brengen van GGO’s als producten of in producten (deel C, artikelen 12 tot en met 24), die voorziet in een communautaire procedure en waar de definitieve toestemming geldt voor de gehele Europese Unie. De communautaire procedure volgens deel C wordt ingeleid bij de bevoegde instantie van de lidstaat waarin dat GGO voor het eerst in de handel wordt gebracht en impliceert een intensieve betrokkenheid van de bevoegde instanties van de overige lidstaten.(3)
10. Van de algemene bepalingen in deel A bepaalt artikel 4 onder andere dat,
– de lidstaten er, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel, zorg voor dragen dat alle nodige maatregelen worden genomen ter voorkoming van negatieve effecten van de doelbewuste introductie en het in de handel brengen van GGO’s op de gezondheid van mens en milieu;
– iedereen die een kennisgeving overeenkomstig deel B of deel C wenst te doen, een milieurisicobeoordeling dient te verrichten;
– de lidstaten en de Commissie er zorg voor dragen dat in het bijzonder wordt gelet op GGO’s die genen bevatten welke resistentie tegen bij medische of veterinaire behandelingen gebruikte antibiotica tot expressie brengen, met het oog op het identificeren en geleidelijk elimineren van antibiotica-resistentie-merkers in GGO’s die mogelijk negatieve effecten op de volksgezondheid en het milieu hebben;
– de lidstaten en waar nodig de Commissie er zorg voor dragen dat mogelijke negatieve gevolgen voor de volksgezondheid en het milieu zorgvuldig geval per geval worden beoordeeld;
– de lidstaten een bevoegde instantie aanwijzen die kennisgevingen onderzoekt en beslist of de verrichte milieurisicobeoordeling passend is;
– de lidstaten er zorg voor dragen dat de bevoegde instantie inspecties organiseert en eventueel andere controlemaatregelen treft en dat de nodige maatregelen worden genomen om de introductie of het in de handel brengen te beëindigen, indien nodig herstelmaatregelen op gang te brengen en zijn publiek, de Commissie en de andere lidstaten op de hoogte te brengen.
11. In deel C bepaalt artikel 20, met als opschrift „Monitoring en verwerking van nieuwe informatie”:
„1. Na het in de handel brengen van een GGO of GGO’s als product of in een product draagt de kennisgever zorg voor monitoring en rapportage volgens de in de toestemming vermelde voorwaarden. De monitoringrapporten worden bij de Commissie en de bevoegde instanties van de lidstaten ingediend. Aan de hand van die rapporten kan de bevoegde instantie die de oorspronkelijke kennisgeving heeft ontvangen het monitoringplan na de eerste monitoringperiode aanpassen in overeenstemming met de toestemming en binnen het in de toestemming vermelde kader voor het monitoringplan.
2. Indien na de schriftelijke toestemming nieuwe informatie, van de gebruikers of uit andere bronnen, over de risico’s van het GGO of de GGO’s voor de gezondheid van de mens of het milieu beschikbaar is gekomen, treft de kennisgever onmiddellijk de nodige maatregelen om de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen en stelt hij de bevoegde instantie daarvan in kennis.
Voorts herziet de kennisgever de in de kennisgeving vermelde informatie en voorwaarden.
3. Indien de bevoegde instantie de beschikking krijgt over informatie die van invloed kan zijn op de risico’s van het GGO of de GGO’s voor de gezondheid van de mens of het milieu, en in de in lid 2 genoemde gevallen, zendt zij deze informatie onmiddellijk aan de Commissie en de bevoegde instanties van de andere lidstaten [...]
Indien de informatie beschikbaar is gekomen nadat de toestemming verleend is, zendt de bevoegde instantie haar beoordelingsrapport binnen 60 dagen na ontvangst van de nieuwe informatie aan de Commissie, waarbij zij vermeldt of, en zo ja hoe, de voorwaarden van de toestemming gewijzigd dienen te worden, dan wel of de toestemming dient te worden ingetrokken, waarna de Commissie het binnen 30 dagen na ontvangst aan de bevoegde instanties van de andere lidstaten zendt.
Opmerkingen over of met redenen omklede bezwaren tegen voortzetting van het in de handel brengen van het GGO of aangaande het voorstel tot wijziging van de voorwaarden van de toestemming worden binnen 60 dagen na de verspreiding van het beoordelingsrapport aan de Commissie toegezonden, die ze onmiddellijk aan alle bevoegde instanties zendt.
De bevoegde instanties en de Commissie kunnen eventuele resterende problemen bespreken teneinde binnen 75 dagen na de datum van verspreiding van het beoordelingsrapport tot overeenstemming te komen.
Wanneer binnen 60 dagen na de datum van verspreiding van de nieuwe informatie geen met redenen omklede bezwaren van een lidstaat of de Commissie zijn binnengekomen of indien resterende problemen binnen 75 dagen opgelost zijn, wijzigt de bevoegde instantie die het rapport heeft opgesteld de toestemming zoals is voorgesteld, zendt zij de gewijzigde toestemming naar de kennisgever en stelt zij de andere lidstaten en de Commissie daarvan binnen 30 dagen in kennis.
4. Om de doorzichtigheid van de controle te garanderen, worden de resultaten ervan overeenkomstig deel C van de richtlijn openbaar gemaakt.”
12. Eveneens in deel C bepaalt artikel 23 met als opschrift „Vrijwaringsclausule” het volgende:
„1. Wanneer een lidstaat op grond van na de datum van de toestemming beschikbaar gekomen nieuwe of nadere informatie die gevolgen heeft voor de milieurisicobeoordeling of op grond van een herbeoordeling van de bestaande informatie aan de hand van nieuwe of nadere wetenschappelijke kennis duidelijke redenen heeft om aan te nemen dat een GGO als product of in een product, waarvoor overeenkomstig deze richtlijn naar behoren een kennisgeving is ingediend en schriftelijk toestemming is verleend, gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens of het milieu, kan die lidstaat het gebruik en/of de verkoop van dat GGO als product of in een product op zijn grondgebied tijdelijk beperken of verbieden.
De lidstaat draagt er zorg voor dat in geval van een ernstig risico noodmaatregelen worden getroffen, zoals de onderbreking of beëindiging van het in de handel brengen, met inbegrip van voorlichting van het publiek.
De lidstaat stelt de Commissie en de andere lidstaten onverwijld in kennis van de krachtens dit artikel genomen maatregelen en motiveert dat besluit, met bijvoeging van de nieuwe milieurisicobeoordeling waarin vermeld is of en hoe de voorwaarden van de toestemming moeten worden aangepast dan wel of de toestemming moet worden ingetrokken, en waar nodig de nieuwe of bijkomende informatie waarop het besluit gebaseerd is.
2. Binnen 60 dagen wordt [...] een besluit ter zake genomen. [...]”
13. Na het voor de onderhavige zaak relevante tijdsbestek is bij verordening nr. 1829/2003(4) artikel 26 bis vastgesteld, dat bepaalt:
„1. De lidstaten kunnen alle passende maatregelen nemen om de niet-doelbewuste aanwezigheid van GGO’s in andere producten te voorkomen.
2. De Commissie verzamelt en coördineert gegevens die zijn gebaseerd op onderzoeken op communautair en nationaal niveau en observeert de ontwikkelingen inzake het naast elkaar voorkomen in de lidstaten, en ontwikkelt op basis van deze gegevens en waarnemingen richtsnoeren over het naast elkaar voorkomen van genetisch gemodificeerde, conventionele en organische gewassen.”
14. Ten tijde van de litigieuze beschikking in de onderhavige zaak was er voor geen enkele GGO krachtens richtlijn 2001/18 toestemming verleend (op communautair niveau, voor het in de handel brengen). Sedertdien zijn er vijf verzoeken om toestemming met betrekking tot planten ingewilligd(5), waarvan geen enkele betrekking had op de teelt, en er zijn nog acht verzoeken aanhangig(6), waarvan er vijf als gewenst gebruik de teelt omvatten. Krachtens de voorgaande richtlijn 90/220(7) is er voor achttien GGO’s toestemming verleend voor het in de handel brengen, waarvan er negen eveneens toestemming voor de teelt omvatten.
15. Richtlijn 2001/18 voorziet eveneens in het in de handel brengen en het op experimentele basis uitzetten in het milieu van transgene dieren, hoewel er tot nog toe geen verzoeken om toestemming daartoe zijn ingediend.
16. Wat de uitzetting voor andere doeleinden dan het in de handel brengen (met toestemming op nationaal niveau) betreft, zouden er sinds richtlijn 90/220 van kracht is geworden, meer dan 2 000 kennisgevingen binnen de gehele Gemeenschap zijn geweest, waarvan drie in Oostenrijk (twee in 1996 en een in 1997).(8)
17. Er kan worden opgemerkt dat er, in het licht van de bezorgdheid over de veiligheid van GGO’s, tussen oktober 1998 en juli 2004 in feite geen communautaire toestemmingen zijn verleend voor het in de handel brengen, hoewel er in bepaalde lidstaten op nationaal niveau een aantal toestemmingen is verleend voor uitzettingen op experimentele basis. De gevolgen van dat tussen de lidstaten(9) overeengekomen informele „moratorium” zijn aan de kaak gesteld binnen de Wereldhandelsorganisatie(10) en het is thans opgeheven.
Co-existentie richtsnoeren
18. Op 23 juli 2003 heeft de Commissie, terwijl het hier litigieuze verzoek aanhangig was, een aanbeveling vastgesteld met richtsnoeren ter waarborging van de co-existentie van GG gewassen met andere vormen van landbouw.(11)
19. Deze richtsnoeren behandelen de economische aspecten van de co-existentie, die een verlies van inkomen en/of hogere kosten met zich kan brengen voor landbouwers die een vermenging met GGO’s wensen te voorkomen, en trachten de lidstaten te assisteren bij de ontwikkeling van nationaal beleid en benaderingen om de risico’s te minimaliseren. Zij maken een duidelijk onderscheid tussen deze onderwerpen en de milieu‑ en gezondheidsaspecten die in richtlijn 2001/18 worden behandeld.
Wetsontwerp en bestreden beschikking
20. Een wetsontwerp houdende een verbod op de teelt van genetisch gemodificeerd zaai‑ en plantgoed en op het fokken en het uitzetten in het milieu van transgene dieren, met name voor de jacht en de visvangst(12), is in 2002 bij de wetgever van het Land Oberösterreich ingediend. De doelstelling ervan is om „de biologische landbouw en de traditionele plantaardige en dierlijke landbouwproducten te vrijwaren voor contaminatie met GGO’s (hybridisatie). Voorts moeten de natuurlijke biodiversiteit, met name in ecologisch kwetsbare gebieden, en de natuurlijke genetische rijkdommen, met inbegrip van de hulpbronnen van jacht en visvangst, tegen contaminatie met GGO’s worden beschermd.” Het was gebaseerd op een rapport (hierna: „rapport Müller” (13) ) dat op last van de autoriteiten van het Land Oberösterreich was opgesteld.
21. Op 13 maart 2003 heeft de Republiek Oostenrijk de Commissie in kennis gesteld van het wetsontwerp, met het oog op de goedkeuring ervan overeenkomstig artikel 95, leden 5 en 6, EG, als uitzondering op de bepalingen van richtlijn 2001/18. De door de Oostenrijkse regering aangevoerde rechtvaardiging was in wezen gebaseerd op het rapport Müller. Zij stelde dat dat rapport nieuwe wetenschappelijke gegevens aan het licht had gebracht waaruit een gevaar bleek voor het lokale milieu, en dat het had aangetoond dat Oberösterreich een specifieke landbouwstructuur bezat, met kleinschalige landbouwbedrijven en een aanzienlijk deel organische landbouw. Zij stelde eveneens dat het vraagstuk van de co-existentie tussen genetisch gemodificeerde en niet-genetisch gemodificeerde gewassen, dat niet is geregeld bij richtlijn 2001/18, nog steeds niet opgelost werd geacht.
22. De Commissie heeft, als bijdrage tot haar beoordeling, de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (hierna: „EFSA”)(14) met name verzocht om een wetenschappelijk advies over de vraag of het rapport Müller enig nieuw wetenschappelijk gegeven oplevert met betrekking tot het risico voor de gezondheid van de mens of het milieu, dat een verbod op de krachtens richtlijn 90/220 of richtlijn 2001/18 goedgekeurde teelt van GGO’s zou rechtvaardigen, en over de vraag of de wetenschappelijke informatie nieuwe gegevens behelst die de bepalingen inzake de milieurisicobeoordeling in het kader van deze richtlijnen invalideren.
23. Het EFSA panel heeft in zijn advies van 4 juli 2003(15) onder andere gesteld:
„Het overgelegde bewijsmateriaal behelsde voornamelijk een overzicht van de huidige kennis met betrekking tot transgenese van gewas tot gewas en van gewassen naar de vrije natuur voor een aantal soorten gewassen, met beperkte verwijzingen naar studies over transgenese in Oostenrijk. In het bewijsmateriaal zijn eveneens vraagstukken onderzocht betreffende de co-existentie van genetisch gemodificeerde en niet-genetisch gemodificeerde variëteiten van drie belangrijke soorten gewassen, en dit is het belangrijkste argument dat is aangevoerd om de GGO-vrije zone in Oberösterreich in te stellen. Het rapport concludeerde dat transgenese op zichzelf een gevaar vormde zonder verwijzingen naar de invloed of de gevolgen van transgenese voor het milieu of de gezondheid van de mens. Transgenese is een biologische basisfunctie die van fundamenteel belang is voor de evolutie en het voortbestaan van alle levende soorten. Er is geen wetenschappelijk bewijsmateriaal overgelegd dat aantoonde dat transgenese bij transgene organismen als zodanig verschilt van transgenese bij traditioneel of organisch gekweekte organismen. Daarenboven zijn geen rapporten overgelegd van onderzoeken in Oostenrijk met betrekking tot genetisch gemodificeerde gewassen of dieren, die wezen op nadelige gevolgen van transgenese. Het rapport haalde enkel een beperkt aantal via „peer review” geëvalueerde verwijzingen aan, waarop het bewijsmateriaal is gebaseerd. Een tamelijk hoog aantal verwijzingen hield niet rechtstreeks verband met GGO’s, maar deed verslag van biologische invasies, resistentie tegen bestrijdingsmiddelen en het verdwijnen van de ozonlaag. Bovendien waren veel verwijzingen gewijd aan wetgeving of economische zaken en verschaften dus geen nader wetenschappelijk bewijs om de uitsluiting van GGO’s in Oberösterreich te rechtvaardigen. Er zijn geen verwijzingen vermeld met betrekking tot genetisch gemodificeerde dieren.
In het rapport wordt geen bewijs geleverd voor de stelling dat de kwestie van de co-existentie van teelten een zaak is van risico voor het milieu of de menselijke gezondheid. De EFSA werd door de Commissie niet om commentaar verzocht met betrekking tot het beheer van de co-existentie van genetisch gemodificeerde en niet genetisch gemodificeerde gewassen, maar het panel erkent dat dit een belangrijk landbouwkundig vraagstuk is.
Het overgelegde wetenschappelijke bewijsmateriaal bevat geen nieuwe of specifiek voor het plaatselijke niveau relevante wetenschappelijke gegevens over de effecten van bestaande of in de toekomst te ontwikkelen genetisch gemodificeerde landbouwgewassen of dieren voor het milieu of de menselijke gezondheid.
Er worden geen wetenschappelijke bewijzen aangedragen voor de stelling dat dit deel van Oostenrijk ongewone of unieke ecosystemen bezit waarvoor een aparte risicobeoordeling noodzakelijk zou zijn welke verschilt van die voor Oostenrijk als geheel of voor andere vergelijkbare gebieden in Europa. Er worden geen specifieke gevallen gedocumenteerd van effecten van GGO’s op de biodiversiteit, noch direct, noch via veranderingen in de landbouwpraktijken.”
24. De EFSA heeft geconcludeerd dat:
„– de in het verslag gepresenteerde wetenschappelijke informatie geen nieuwe gegevens bevat die de bepalingen inzake milieurisicobeoordeling uit hoofde van de richtlijnen 90/220/EEG en 2001/18/EG invalideren;
– de in het verslag gepresenteerde wetenschappelijke informatie [...] geen nieuwe wetenschappelijke aanwijzingen [verschaft] op het stuk van risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu die met betrekking tot deze Oostenrijkse regio een algemeen verbod rechtvaardigen op de teelt van genetisch gemodificeerd zaai‑ en plantgoed, het gebruik voor de fok van transgene dieren en het uitzetten van transgene dieren waarvoor deze toepassingen krachtens richtlijn 90/220/EEG of richtlijn 2001/18/EG zijn toegestaan.”
25. De Commissie heeft op 2 september 2003 haar beschikking vastgesteld.(16)
26. Bij haar beoordeling heeft zij opgemerkt dat uit het verslag van het Oostenrijkse Comité voor nationale economische zaken (hierna: „het comitéverslag”) duidelijk bleek dat de Republiek Oostenrijk zich volledig bewust was van de mogelijkheid die de vrijwaringsclausule in richtlijn 2001/18(17) bood, maar deze mogelijkheid ontoereikend vond voor het bereiken van het doel, namelijk een totaal verbod op GGO’s in het Land Oberösterreich.(18)
27. De Commissie heeft vervolgens in punt 65 gesteld dat:
„het verslag-Müller gegevens bevat die grotendeels reeds vóór de vaststelling van richtlijn 2001/18/EG op 12 maart 2001 beschikbaar waren. Deze mening wordt gedeeld door de EFSA. Verder baseert Oostenrijk zich op het feit dat de studie-Müller werd vrijgegeven op 28 april 2002, dus ongeveer een jaar na de vaststelling van richtlijn 2001/18/EG (12 maart 2001). De overgrote meerderheid van de in de bibliografie opgenomen bronnen werden echter vóór de vaststelling van richtlijn 2001/18/EG gepubliceerd. De kern van de studie lijkt dan ook veeleer te bestaan uit een validering van eerder uitgevoerd onderzoek dan uit nieuw materiaal dat wijst op specifieke problemen die zich na de vaststelling van richtlijn 2001/18/EG hebben aangediend.”
28. In punt 70 heeft zij gesteld:
„In het licht van de door Oostenrijk overgelegde documentatie, en met name de uittreksels uit de studie-Müller die bij de kennisgeving waren gevoegd, is voorts duidelijk dat door kleinschaligheid gekenmerkte landbouwsystemen zeker niet specifiek zijn voor deze regio, maar in alle lidstaten voorkomen. In het licht van artikel 95, lid 5, van het Verdrag is aanvaarding van het ontwerp-besluit op een dergelijke grond daarom niet gerechtvaardigd”(19),
om daarna in punt 71 uit het advies van de EFSA de laatste twee alinea’s aan te halen die hierboven in punt 23 van deze conclusie zijn weergegeven.
29. De conclusie van de Commissie luidde:
„(74)	Artikel 95, lid 5, van het EG-Verdrag bepaalt dat wanneer een lidstaat het noodzakelijk acht nationale bepalingen in te voeren die afwijken van een communautaire harmonisatiemaatregel, deze nationale bepalingen gebaseerd dienen te zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, dat er sprake moet zijn van een probleem dat specifiek is voor de verzoekende lidstaat, en dat dit probleem zich na de vaststelling van de harmonisatiemaatregel moet hebben aangediend.
(75) In het onderhavige geval is de Commissie na onderzoek van het Oostenrijkse verzoek de mening toegedaan dat Oostenrijk geen nieuwe wetenschappelijke gegevens in verband met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu heeft verstrekt en dat deze lidstaat niet heeft aangetoond dat er op het grondgebied van Opper-Oostenrijk een specifiek probleem bestaat dat zich na de vaststelling van richtlijn 2001/18/EG inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu heeft aangediend en dat het nemen van de aangemelde nationale maatregel noodzakelijk maakt.
(76) Bijgevolg voldoet het verzoek van Oostenrijk tot invoering van een nationale maatregel die een verbod op het gebruik van GGO’s in Opper-Oostenrijk behelst, niet aan de in artikel 95, lid 5, gestelde voorwaarden.”
30. De Commissie heeft derhalve de aangemelde maatregelen afgewezen.
Bestreden arrest
31. Zowel de Republiek Oostenrijk als het Land Oberösterreich hebben beroep ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking. Het Gerecht van eerste aanleg heeft de zaken gevoegd en op 5 oktober 2005 arrest gewezen en beide beroepen verworpen.(20) Beide partijen concluderen thans tot vernietiging van dat arrest.
32. Verzoekers hebben vier middelen opgeworpen: (i) schending van het beginsel van hoor en wederhoor, (ii) schending van de motiveringsplicht, (iii) schending van artikel 95, lid 5, EG, en (iv) schending van het voorzorgsbeginsel. Van deze middelen zijn enkel het eerste en het derde uitdrukkelijk aan de orde in hogere voorziening, hoewel de argumentatie eveneens is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel.
Schending van het beginsel van hoor en wederhoor
33. Verzoekers hebben gesteld dat de Commissie hen niet heeft gehoord alvorens zij de litigieuze beschikking heeft vastgesteld. Hoewel het Hof in het arrest Denemarken/Commissie(21) heeft geoordeeld dat het beginsel van hoor en wederhoor niet geldt voor de procedure van artikel 95 EG, nopen de omstandigheden van deze zaak tot een andersluidend antwoord. In de eerste plaats betrof het arrest Denemarken/Commissie een verzoek om een afwijking op grond van artikel 95, lid 4, EG met betrekking tot een reeds van kracht zijnde nationale maatregel. Daar de aangemelde maatregel zich in de onderhavige zaak echter nog in een ontwerpfase bevond, had de Commissie overeenkomstig artikel 95, lid 6, derde alinea, EG de procedure kunnen voortzetten teneinde de lidstaat te horen. In de tweede plaats heeft de Commissie in casu de EFSA om een advies verzocht, waarop haar beschikking is gebaseerd. De Commissie had de Republiek Oostenrijk dan ook over het advies van EFSA moeten horen.(22)
34. Het Gerecht van eerste aanleg heeft eraan herinnerd dat het Hof zich in het arrest Denemarken/Commissie heeft gebaseerd op het feit dat de procedure van artikel 95, lid 4, EG wordt ingeleid door een lidstaat, en dat de beschikking van de Commissie slechts een reactie is op dit initiatief. In zijn verzoek heeft de lidstaat derhalve alle vrijheid, zich uit te laten over de beschikking die hij verlangt en is hij verplicht de redenen te geven voor het handhaven van de bedoelde nationale bepalingen. Op haar beurt moet de Commissie binnen de gestelde termijn de informatie kunnen verkrijgen die zij blijkt nodig te hebben, zonder dat zij de lidstaat opnieuw behoeft te horen. Daarenboven bepalen artikel 95, lid 6, tweede alinea, respectievelijk artikel 95, lid 6, derde alinea, EG, dat de afwijkende nationale bepalingen worden geacht te zijn goedgekeurd indien de Commissie zich niet uitspreekt binnen een bepaalde termijn, en dat deze termijn niet kan worden verlengd indien er gevaar bestaat voor de volksgezondheid. Het Hof heeft daaruit afgeleid dat de procedure snel wordt afgerond. Deze doelstelling is moeilijk te verenigen met een vereiste dat zou leiden tot een langdurige uitwisseling van informatie en argumenten.(23)
35. Het Gerecht heeft geoordeeld dat deze redenering kan worden toegepast op de procedure van artikel 95, lid 5, EG. De procedure wordt eveneens ingeleid door de aanmeldende lidstaat die alle vrijheid heeft zich uit te laten over de beschikking die hij verlangt en de procedure moet ook snel worden afgerond. Het feit dat de nationale maatregelen zich nog in een ontwerpfase bevinden, betekent niet dat het beginsel van hoor en wederhoor hierop van toepassing moet zijn, en het vereiste van snelle afwikkeling is niet minder dringend wanneer een nationale maatregel nog niet in werking is getreden. Artikel 95, lid 6, EG, is zonder onderscheid van toepassing op van kracht zijnde nationale maatregelen en op maatregelen die zich in een ontwerpfase bevinden. Bovendien kan de Commissie enkel gebruik maken van de mogelijkheid tot verlenging van de beslissingtermijn wanneer het complexe karakter van de aangelegenheid dit vereist en er geen gevaar bestaat voor de gezondheid van de mens. De Commissie beschikt dus niet over de mogelijkheid de beslissingtermijn te verlengen met als enig doel het horen van de lidstaat.(24)
36. De procedures van artikel 95, leden 4 en 5, EG beogen beide te verzekeren dat geen enkele lidstaat een van de geharmoniseerde regels afwijkende nationale regeling toepast zonder vooraf toestemming van de Commissie te hebben gekregen. In beide procedures kunnen de betrokken maatregelen immers niet ten uitvoer worden gelegd zolang de Commissie geen besluit heeft genomen over de verlening van een afwijking. In het kader van artikel 95, lid 5, EG volgt dit uit de aard zelf van de betrokken maatregelen, die zich nog in een ontwerpfase bevinden. Wat artikel 95, lid 4, EG betreft, volgt dit uit het doel van de procedure die daarbij wordt ingesteld: harmonisatiemaatregelen met betrekking tot de instelling en de werking van de interne markt zouden worden uitgehold, indien de lidstaten de mogelijkheid behielden om eenzijdig een daarvan afwijkende nationale regeling toe te passen.(25)
37. Aangezien het beginsel van hoor en wederhoor niet van toepassing is, is het niet relevant dat de Commissie zich niet heeft beperkt tot het oordelen op grond van de door de Republiek Oostenrijk verstrekte informatie, maar EFSA heeft verzocht om een advies, waarop de litigieuze beschikking is gebaseerd. Overigens betekent het feit dat het beginsel van hoor en wederhoor niet van toepassing is, niet dat de Commissie haar uitspraak uitsluitend mag baseren op de elementen die zijn aangevoerd ter ondersteuning van het verzoek om een afwijking. Uit het reeds aangehaalde arrest Denemarken/Commissie volgt integendeel dat de Commissie binnen de gestelde termijn de informatie moet kunnen verkrijgen die zij blijkt nodig te hebben, zonder dat zij de lidstaat opnieuw behoeft te horen.(26)
38. Het Gerecht van eerste aanleg heeft het middel derhalve afgewezen.
Schending van artikel 95, lid 5, EG
39. Verzoekers hebben betoogd dat de voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG waren vervuld. Zij stellen dat de aangemelde maatregel strekte tot bescherming van het milieu, dat hij was gebaseerd op nieuwe wetenschappelijke gegevens, dat hij gerechtvaardigd was op grond van een voor Oostenrijk specifiek probleem en dat hij in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel.(27)
40. Het Gerecht van eerste aanleg heeft opgemerkt dat krachtens artikel 95, lid 4, EG de handhaving van de bestaande nationale bepalingen haar rechtvaardiging moet vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 EG of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. Krachtens artikel 95, lid 5, EG, moet de invoering van nieuwe nationale bepalingen gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen.(28)
41. Het verschil is, dat nationale bepalingen die reeds vóór de harmonisatiemaatregel bestaan, bekend zijn bij de gemeenschapswetgever, die zich daardoor bij de harmonisatie niet heeft kunnen of willen laten leiden. Het wordt daarom aanvaardbaar geacht dat de lidstaat de mogelijkheid krijgt, te verzoeken dat zijn eigen bepalingen van kracht blijven, wanneer zij hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 EG of verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. De vaststelling van een nieuwe nationale wettelijke regeling kan de harmonisatie gemakkelijker in gevaar brengen. De gemeenschapswetgever heeft bij de opstelling van de harmonisatiemaatregel per definitie geen rekening kunnen houden met de nationale tekst. In dat geval worden niet de eisen van artikel 30 EG gesteld; alleen redenen verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu worden aanvaard, mits de lidstaat nieuwe wetenschappelijke gegevens aandraagt en de noodzaak van nieuwe nationale bepalingen het gevolg is van een specifiek probleem dat zich in de lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen.(29)
42. Het staat aan de lidstaat om te bewijzen dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 95, lid 5, EG is voldaan.(30) Het stond in casu aan de Republiek Oostenrijk om op basis van nieuwe wetenschappelijke gegevens aan te tonen dat het door richtlijn 2001/18 gewaarborgde niveau van bescherming van het milieu niet aanvaardbaar was in het licht van een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat richtlijn 2001/18 was vastgesteld.(31)
43. In haar beschikking heeft de Commissie de argumenten van de Republiek Oostenrijk ten bewijze van een specifiek probleem in de zin van artikel 95, lid 5, EG verworpen op grond van het feit dat uit de kennisgeving duidelijk blijkt dat kleinschalige landbouwbedrijven geenszins specifiek zijn voor het Land Oberösterreich, maar een gemeenschappelijk kenmerk van alle lidstaten vormen. De Commissie heeft zich eveneens aangesloten bij de conclusies van EFSA volgens welke met name enerzijds „het overgelegde wetenschappelijke bewijsmateriaal [...] geen nieuwe of specifiek voor het plaatselijke niveau relevante wetenschappelijke gegevens over de effecten van bestaande of in de toekomst te ontwikkelen genetisch gemodificeerde landbouwgewassen of dieren voor het milieu of de menselijke gezondheid [bevat]” en er anderzijds „geen wetenschappelijke bewijzen [waren] aangedragen voor de stelling dat dit deel van Oostenrijk ongewone of unieke ecosystemen bezit waarvoor een aparte risicobeoordeling noodzakelijk zou zijn welke verschilt van die voor Oostenrijk als geheel of voor andere vergelijkbare gebieden in Europa”.(32)
44. Verzoekers hebben geen afdoende gegevens verstrekt op grond waarvan de juistheid van deze beoordeling van het bestaan van een specifiek probleem kan worden betwijfeld, maar hebben zich ertoe beperkt de kleinschaligheid van de landbouwbedrijven en het belang van de biologische landbouw in het Land Oberösterreich te beklemtonen. Er zijn geen bewijzen aangedragen ter weerlegging van de conclusie van EFSA dat het Land Oberösterreich ongewone of unieke ecosystemen bezit waarvoor een aparte risicobeoordeling noodzakelijk zou zijn welke verschilt van die voor Oostenrijk als geheel of voor andere vergelijkbare gebieden in Europa. Ter terechtzitting konden verzoekers niet verduidelijken of de aanwezigheid van GGO’s was vastgesteld op het grondgebied van het Land Oberösterreich. Het Land Oberösterreich heeft gepreciseerd dat de vaststelling van de ontwerp-maatregel verband hield met het dreigende einde van een akkoord waarbij de lidstaten zich tijdelijk ertoe verbonden hadden geen toestemmingen voor GGO’s meer te verlenen.(33) Dergelijke overwegingen kunnen door hun algemene aard de concrete afwegingen in de litigieuze beschikking niet ontkrachten.(34)
45. Het Gerecht van eerste aanleg heeft derhalve de argumenten waarmee verzoekers de beoordeling van de Commissie over de aanwezigheid van een voor de aanmeldende lidstaat specifiek probleem betwisten, verworpen. Aangezien de door artikel 95, lid 5, EG gestelde voorwaarden cumulatief zijn, volstaat het dat één van deze voorwaarden niet vervuld is opdat het verzoek om een afwijking wordt afgewezen.(35) Het middel is bijgevolg in zijn geheel afgewezen.
46. Dientengevolge is het vierde middel, met betrekking tot de schending van het voorzorgsbeginsel, afgewezen als niet relevant; aangezien niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG voor de inwilliging van het verzoek, kon de Commissie dan ook niet anders dan het bij haar aanhangige verzoek te verwerpen.(36)
Argumenten in hogere voorziening
47. De twee hogere voorzieningen vertonen sterke overeenkomsten en zijn in aanzienlijke mate gelijkluidend, hoewel de hogere voorziening van de Republiek Oostenrijk iets vollediger is. Het lijkt niet nuttig om ze afzonderlijk te bespreken.
48. In hogere voorziening worden twee middelen aangevoerd: (i) „procedurefout”, onder welke titel rekwiranten de argumentatie betwisten met betrekking tot hun derde grief in eerste aanleg, namelijk „schending van artikel 95, lid 5, EG”; en (ii) „schending van het gemeenschapsrecht”, onder welke titel zij de conclusie bestrijden met betrekking tot hun recht om gehoord te worden over het advies van EFSA.
49. Op basis van deze middelen concluderen rekwiranten dat het het Hof behage het bestreden arrest te vernietigen en, primair, de litigieuze beschikking nietig te verklaren of, subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht van eerste aanleg voor een meer uitgebreide beoordeling.
Procedurefout
50. Rekwiranten
stellen dat zij in hun verzoeken in eerste aanleg hebben aangetoond dat aan alle in artikel 95, lid 5, EG gestelde voorwaarden was voldaan. Zij hebben met name aangetoond dat er een voor Oberösterreich specifiek (hetgeen niet betekent „uniek”) probleem was. Zelfs wanneer er vergelijkbare situaties bestaan in andere gebieden van de Gemeenschap, blijft het feit dat de landbouw in Oberösterreich wordt gekenmerkt door bijzonder kleine oppervlakten en
door een bijzonder hoog gehalte aan biologische landbouw, wat inhoudt dat gebruikelijke methoden onvoldoende zijn om de verspreiding van GGO’s te voorkomen. Aangezien het Gerecht van eerste aanleg de grief heeft afgewezen op grond dat niet was voldaan aan die enkele voorwaarde, zou het de argumenten aan een diepgaander beoordeling hebben moeten onderwerpen, terwijl het in plaats daarvan enkel de Commissie en het advies van EFSA heeft gevolgd. Het zou evenmin eenvoudigweg hebben mogen nalaten om te beoordelen of aan de andere voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG was voldaan.
51. De Republiek Oostenrijk is van mening dat nieuwe wetenschappelijke gegevens een essentieel element zijn in artikel 95, lid 5, EG en dat het voorzorgsbeginsel niet kan worden genegeerd. De Commissie heeft echter geen diepgaande wetenschappelijke risicobeoordeling uitgevoerd. Zij heeft evenmin EFSA verzocht om het kernpunt van de argumentatie van de Republiek Oostenrijk, namelijk de co-existentie van GGO’s en natuurlijke gewassen, te behandelen, terwijl zij haar beschikking geheel heeft gebaseerd op het advies van EFSA. Dat kernpunt, dat zeer omstreden is, zoals blijkt uit de discussies binnen de Raad, is derhalve noch door de Commissie, noch door het Gerecht van eerste aanleg onderzocht. Aangezien de wetenschappelijke gegevens nooit zijn onderzocht in het licht van het voorzorgsbeginsel, heeft het Gerecht van eerste aanleg niet voldaan aan zijn motiveringsverplichting.
52. Rekwiranten kritiseren eveneens dat het Gerecht van eerste aanleg zich beroept op het feit dat de aanwezigheid van GGO’s in Oberösterreich niet was aangetoond. Gelet op de verplichting van de gemeenschapswetgever om „[uit te gaan] van een hoog beschermingsniveau” bij harmonisatiemaatregelen op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming(37), kan het niet zo zijn dat een lidstaat zich enkel kan beroepen op artikel 95, leden 4 en 5, EG wanneer er daadwerkelijk sprake is van schade.
53. Het verzuim om de wetenschappelijke gegevens diepgaand te onderzoeken, vormt naar de mening van rekwiranten een schending van zowel het beginsel van hoor en wederhoor als van de motiveringsplicht.
54. De Commissie
stelt dat deze argumenten volledig ongegrond zijn, voor zover wordt beweerd dat er sprake is van een procedurefout in de vorm van een ontoereikende motivering. Zij reageert op de kritiek omtrent de inhoud van de motivering in antwoord op het middel betreffende de „schending van het gemeenschapsrecht”.
55. De Commissie vat om te beginnen de punten 63 tot en met 67 van het bestreden arrest als volgt samen.(38) Aangezien het volgens vaste rechtspraak aan de lidstaat staat om te bewijzen dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 95, lid 5, EG is voldaan, was het noodzakelijk om na te gaan of de litigieuze beschikking ten onrechte had geoordeeld dat dergelijk bewijs niet was verstrekt. De beschikking was gebaseerd op de bevinding dat kleinschalige landbouwbedrijven in alle lidstaten voorkomen en dat er volgens EFSA geen wetenschappelijke bewijzen waren aangedragen voor de stelling dat het Land Oberösterreich ongewone of unieke ecosystemen bezit waarvoor een aparte risicobeoordeling noodzakelijk zou zijn welke verschilt van die voor Oostenrijk als geheel of voor andere vergelijkbare gebieden in Europa. Verzoekers hebben geen afdoende gegevens verstrekt op grond waarvan de juistheid van die beoordeling kon worden betwijfeld, maar hebben zich ertoe beperkt de kleinschaligheid van de landbouwbedrijven en het belang van de biologische landbouw in het Land Oberösterreich te beklemtonen. Dergelijke overwegingen van algemene aard konden de concrete afwegingen in de litigieuze beschikking niet ontkrachten. Het gaat naar de mening van de Commissie om een uitstekend gemotiveerde beoordeling.
56. In de tweede plaats benadrukt de Commissie dat „nieuwe wetenschappelijke gegevens” en de „bescherming van het milieu” geen elementen vormen van een „specifiek probleem”, maar dat het alle drie cumulatieve voorwaarden zijn voor de toepassing van artikel 95, lid 5, EG; wanneer een ervan niet is vervuld, moet het verzoek worden afgewezen.
57. In de derde plaats wordt in punt 71 van het bestreden arrest uitgelegd waarom het voorzorgsbeginsel niet relevant is, en dit punt wordt niet, tenminste niet uitdrukkelijk of onderbouwd, betwist.
58. In de vierde plaats zijn argumenten met betrekking tot gestelde nalatigheden van de Commissie of discussies binnen de Raad niet relevant voor de vraag of het bestreden arrest blijkt geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
59. Ten slotte is de kwestie van het recht op een eerlijk proces in deze context niet relevant, aangezien niet is aangevoerd dat dat recht in de procedure voor het Gerecht van eerste aanleg is geschonden.
Schending van het gemeenschapsrecht
60. Rekwiranten
stellen dat het Gerecht van eerste aanleg ten onrechte heeft geoordeeld dat de redenering in het arrest Denemarken/Commissie, inhoudende dat het recht om te worden gehoord niet toepasselijk is in de context van artikel 95, lid 4, EG, eveneens geldig was in de context van artikel 95, lid 5, EG.
61. Beide door het Gerecht van eerste aanleg aangehaalde zaken ter ondersteuning van zijn redenering op dit punt(39) verwezen naar het oude artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag, dat geen onderscheid maakte tussen reeds van kracht zijnde maatregelen en nieuwe, nog vast te stellen maatregelen.
62. In het huidige artikel 95, leden 4 en 5, EG wordt onderscheid gemaakt tussen de twee situaties. Een van kracht zijnde nationale bepaling houdt niet op te bestaan wanneer er een gemeenschappelijke harmonisatiemaatregel wordt vastgesteld waarmee zij niet verenigbaar is. Tenzij en totdat de nationale bepaling door de Commissie is goedgekeurd, wordt zij niet toepasselijk voor zover de onverenigbaarheid strekt, maar kan in andere gevallen toepasselijk zijn. Deze co-existentie met de harmonisatiemaatregel leidt tot onzekerheid en derhalve tot de urgentie waarover in het arrest Denemarken/Commissie wordt gesproken. Wanneer het ontwerp-bepalingen betreft, is een snelle oplossing voor de Gemeenschap niet speciaal noodzakelijk.
63. Rekwiranten zijn het evenmin eens met de stelling in punt 67 van het bestreden arrest dat „[v]erzoekers [...] inzonderheid geen bewijzen [hebben] aangedragen ter weerlegging van de conclusie van EFSA”. Wat voor het Gerecht van eerste aanleg ter discussie stond, waren de feitelijke bevindingen van de Commissie. Er is nooit een mogelijkheid geweest om de conclusies van EFSA te betwisten. Deze conclusies zouden niet als afkomstig van de Commissie moeten worden behandeld, maar als een onafhankelijk deskundigenrapport waarop de Republiek Oostenrijk had moeten kunnen reageren. Het enkel volledig overnemen van die conclusies door de Commissie is niet verenigbaar met haar verantwoordelijkheid om een beslissing te nemen krachtens artikel 95, lid 5, EG.
64. Het arrest Denemarken/Commissie is derhalve niet relevant en het oordeel van het Gerecht van eerste aanleg was in strijd met het gemeenschapsrechtelijke beginsel van hoor en wederhoor (en het recht op een eerlijk proces krachtens artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden).
65. Tenslotte heeft het Gerecht van eerste aanleg het gemeenschapsrecht eveneens geschonden door zijn argumentatie te baseren op een onjuiste uitlegging van het begrip „specifiek” in artikel 95, lid 5, EG en door bijgevolg na te laten om de andere voorwaarden van die bepaling te onderzoeken.
66. De Commissie
behandelt om te beginnen de gestelde schending van het beginsel van hoor en wederhoor en het recht op een eerlijk proces. Het Gerecht van eerste aanleg heeft enkel verwezen naar het arrest Denemarken/Commissie in verband met de stelling dat de interne markt vereist dat een lidstaat geen bepalingen mag toepassen die afwijken van een harmonisatiemaatregel zonder de goedkeuring van de Commissie. Er bestaat wat dat betreft geen verschil tussen artikel 95, lid 4, EG en artikel 95, lid 5, EG. Een langdurige discussie is in beide gevallen even onwenselijk en de noodzaak tot opheldering en zekerheid is even groot. In een ander opzicht lijken rekwiranten het beginsel van hoor en wederhoor tijdens de administratieve procedure te verwarren met het recht om te worden gehoord voor het Gerecht van eerste aanleg, waardoor hun argumenten dienaangaande ongegrond of niet-ontvankelijk zijn.
67. In de tweede plaats benadrukt de Commissie dat het in het bestreden arrest niet noodzakelijk was om gedetailleerd te onderzoeken wat een „specifiek probleem” zou kunnen zijn, aangezien de voorwaarde dat er sprake moet zijn van „nieuwe wetenschappelijke gegevens” niet was vervuld.
68. De Commissie stelt bovendien dat de afwezigheid van dergelijke gegevens niet verrassend is, aangezien de Republiek Oostenrijk op 7 november 2005 bij de Commissie een fundamenteel verschillend wetsontwerp voor het Land Oberösterreich(40) heeft aangemeld, dat net als de eerder door andere lidstaten en andere Oostenrijkse Länder aangemelde ontwerpen geen volledig verbod van GGO’s wil opleggen, maar eerder specifieke maatregelen wil treffen om besmetting van niet-GGO gewassen te voorkomen. De Commissie heeft in principe geen bezwaar gemaakt tegen dergelijke maatregelen.(41)
Bespreking
Inleidende opmerkingen
69. Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Commissie er om te beginnen aan herinnerd dat dit een hogere voorziening voor het Hof van Justitie betreft en dat de reikwijdte daarvan door haar aard is beperkt. Het is inderdaad nuttig om dat in gedachten te houden en de context ervan in aanmerking te nemen.
70. Het Hof dient vast te stellen of rekwiranten in het bestreden arrest een procedurefout of onjuiste rechtsopvatting hebben geconstateerd, die dat arrest ongeldig zou maken.
71. Het Gerecht van eerste aanleg diende vast te stellen of verzoekers in de beschikking van de Commissie een wezenlijke procedurefout, onjuiste rechtsopvatting of kennelijke beoordelingsfout hadden geconstateerd, welke de nietigverklaring ervan zou rechtvaardigen.
72. De Commissie diende vast te stellen of de Republiek Oostenrijk haar verzoek krachtens artikel 95, lid 5, EG had gerechtvaardigd door nieuwe wetenschappelijke gegevens over te leggen met betrekking tot de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in deze lidstaat heeft aangediend na de vaststelling van richtlijn 2001/18.
73. Geen van deze taken houdt eigenlijk een beslissing in over wat passend milieubeleid is of niet. Wat het beleid van de Gemeenschap betreft, worden dergelijke beslissingen door het Parlement en de Raad gezamenlijk genomen, op voorstel van de Commissie (hier optredend in een andere functie) en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s.(42) Lidstaten behouden de vrijheid om, binnen hun bevoegdheden, nationaal milieubeleid vast te stellen.
74. Een tweede inleidende opmerking betreft de stelling van de Commissie dat rekwiranten bij de voordracht van hun middelen in zekere mate het middel „procedurefout” verwarren met het middel „schending van het gemeenschapsrecht”. Ik ben het daarmee eens, maar ben van mening dat dit geen gevolgen heeft. Vooropgesteld dat een middel binnen een toegestane categorie valt, is het niet van belang of een rekwirant het juist heeft gecategoriseerd. Alle door rekwiranten aangevoerde argumenten lijken mij te vallen binnen een in artikel 58 van het Statuut van het Hof van Justitie voorziene categorie. Ik merk eveneens op dat, zoals de Commissie uiteenzet, rekwiranten niet uitdrukkelijk het oordeel van het Gerecht van eerste aanleg betwisten dat hun grief betreffende de schending van het voorzorgsbeginsel niet relevant is. Dat sluit naar mijn mening echter niet uit dat zij dit beginsel kunnen aanvoeren in het kader van hun kritiek op andere onderdelen van het bestreden arrest.
75. Rekwiranten concluderen in wezen dat het Gerecht van eerste aanleg
– ten onrechte hun grief heeft afgewezen dat hun recht om te worden gehoord was geschonden omdat de Commissie zich heeft gebaseerd op het advies van EFSA, maar hen niet de gelegenheid heeft geboden om daarop te reageren;
– het begrip „specifiek” probleem voor een lidstaat of een regio onjuist heeft uitgelegd omdat het heeft nagelaten de middelen ter zake naar behoren te onderzoeken en bijgevolg zijn conclusie onvoldoende heeft gemotiveerd;
– heeft nagelaten de middelen in het licht van het voorzorgsbeginsel te onderzoeken.
76. Ik zal de eerste twee conclusies in die volgorde bespreken en, waar passend, de mogelijke relevantie van het voorzorgsbeginsel beoordelen.
Beginsel van hoor en wederhoor
77. „[H]et beginsel van hoor en wederhoor [is] in casu niet van toepassing”, heeft het Gerecht van eerste aanleg gesteld in punt 45 van zijn arrest, daarmee de bewoordingen van het Hof in punt 50 van het arrest Denemarken/Commissie herhalend. Het kan nuttig zijn stil te staan bij de betekenis van het begrip „hoor en wederhoor” in die context. In de Engelse taalversie van beide arresten wordt gesproken over het „right to be heard” (recht om te worden gehoord), terwijl de Franse taalversie het begrip „principe du contradictoire” (tegenspraakbeginsel) gebruikt, een uitdrukking (welke getrouw wordt weerspiegeld in andere taalversies) die een enigszins verschillende betekenis kan hebben. Rekwiranten verwijzen naar artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat een eerlijke en openbare behandeling van een zaak garandeert bij het vaststellen van de burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een ingestelde vervolging.
78. Het begrip „principe du contradictoire” – in het Latijn vaak uitgedrukt als audi alteram partem of audiatur et altera pars
– is duidelijk voornamelijk toepasselijk op procedures op tegenspraak, waarin elkaar bestrijdende partijen moeten kunnen reageren op elkaars stellingen voordat tot een beslissing wordt gekomen door het rechtsprekende orgaan. Kenmerkende voorbeelden vormen civiele procedures, arbitrage en het accusatoir strafproces – en natuurlijk rechtstreekse beroepen voor het Hof of het Gerecht van eerste aanleg.(43)
79. Het is, ruimer bezien, eveneens toepasselijk op, onder andere, gevallen waar de rechten of belangen van een persoon kunnen worden geraakt in een door een autoriteit tegen hem ingestelde procedure, waarin hij de gelegenheid moet krijgen om te reageren op de elementen welke de autoriteit voornemens is in aanmerking te nemen. Dergelijke gevallen omvatten het inquisitoir strafproces en veel administratieve procedures – in communautair verband bijvoorbeeld onderzoeken door de Commissie op het gebied van mededinging of dumping, of niet-nakomingsprocedures krachtens artikel 226 EG.
80. De situatie in het onderhavige geval verschilt in die zin, dat de procedure wordt ingeleid door een lidstaat, die verplicht is de redenen te vermelden om af te willen wijken van de harmonisatiemaatregel en die een zo volledig mogelijke verklaring en zoveel mogelijk ondersteunend bewijs mag overleggen als het hem goeddunkt. Het verzoek wordt gedaan aan de Commissie, die de redenen en het bewijs beoordeelt en een beslissing neemt. Bijgevolg wordt de lidstaat in principe op zijn eigen initiatief gehoord en er is geen tegenpartij.
81. Rekwiranten wensen in wezen erkenning van het feit dat zij het recht hadden om te reageren op de beoordeling van het verzoek door EFSA voordat de uiteindelijke beslissing werd genomen. Het is wellicht minder belangrijk om te beslissen of dat exact wordt omschreven door de uitdrukkingen „recht van hoor en wederhoor” of „tegenspraakbeginsel”, dan om duidelijk te zijn over hetgeen aan de orde is.
82. Het belangrijkste beletsel voor de erkenning van dat recht vormt het arrest van het Hof in de zaak Denemarken/Commissie en de redenering die het bevat. Rekwiranten stellen niet dat de rechtspraak moet worden herzien, maar eerder dat zij zou moeten worden beperkt tot de context waarin zij tot stand is gekomen, namelijk artikel 95, lid 4, EG en niet artikel 95, lid 5, EG. Ik acht hun argumenten niet overtuigend.
83. De relevante punten in het arrest Denemarken/Commissie luiden als volgt:
„42. [Er is] geen bepaling [...] die de toepassing van het beginsel van hoor en wederhoor voorschrijft voor de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG tot goedkeuring van nationale bepalingen welke afwijken van een communautaire harmonisatiemaatregel.
43. Evenmin is er een bepaling die de Commissie verplicht om in het kader van deze procedure het advies van de andere lidstaten in te winnen, zoals zij in casu heeft gedaan.
44. Derhalve moet worden nagegaan of het beginsel van hoor en wederhoor ook zonder een specifieke regeling van toepassing is, met name in een situatie waarin inderdaad advies is gevraagd.
45. Het beginsel van hoor en wederhoor, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, verplicht de overheid de belanghebbenden te horen voordat zij een beslissing neemt die hen raakt (arrest van 10 juli 2001, Ismeri Europa/Rekenkamer, C‑315/99 P, Jurispr. blz. I‑5281, punt 28).
46. Volgens de rechtspraak van het Hof geldt het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, waarmee het beginsel van hoor en wederhoor nauw verbonden is, niet alleen voor particulieren maar ook voor de lidstaten. Met betrekking tot de lidstaten is dit beginsel erkend in het kader van procedures die door een gemeenschapsinstelling werden ingeleid tegen een lidstaat, zoals procedures inzake het toezicht op staatssteun of het toezicht op het gedrag van de lidstaten jegens openbare bedrijven (zie bijvoorbeeld arresten van 12 februari 1992, Nederland e.a./Commissie, C‑48/90 en C‑66/90, Jurispr. blz. I‑565, punt 44, en 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie, C‑288/96, Jurispr. blz. I‑8237, punt 99).
47. De procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG wordt evenwel niet ingeleid door een gemeenschapsinstelling maar door een lidstaat en de beschikking van de gemeenschapsinstelling is slechts een reactie op dit initiatief.
48. Deze procedure wordt immers ingeleid op verzoek van een lidstaat die de goedkeuring wil verkrijgen van nationale bepalingen die afwijken van een communautaire harmonisatiemaatregel. In zijn verzoek heeft de lidstaat alle vrijheid, zich uit te laten over de beschikking die hij verlangt, zoals met zoveel woorden blijkt uit artikel 95, lid 4, EG, dat de lidstaat verplicht de redenen te geven voor het handhaven van de bedoelde nationale bepalingen. Op haar beurt moet de Commissie binnen de gestelde termijn de informatie kunnen verkrijgen die zij blijkt nodig te hebben, zonder dat zij de lidstaat opnieuw behoeft te horen.
49. Deze conclusie wordt in de eerste plaats bevestigd door het bepaalde in artikel 95, lid 6, tweede alinea, EG, volgens hetwelk de afwijkende nationale bepalingen worden geacht te zijn goedgekeurd indien de Commissie zich niet uitspreekt binnen een bepaalde termijn. In de tweede plaats kan ingevolge de derde alinea van dit lid deze termijn niet worden verlengd indien er gevaar bestaat voor de volksgezondheid. Hieruit volgt dat de auteurs van het Verdrag zowel in het belang van de lidstaat die om goedkeuring verzoekt, als in dat van de goede werking van de interne markt, hebben gewild dat de in dit artikel geregelde procedure snel wordt afgerond. Deze doelstelling is moeilijk te verenigen met een vereiste dat zou leiden tot een langdurige uitwisseling van informatie en argumenten.
50. Het beginsel van hoor en wederhoor geldt dus niet voor de procedure van artikel 95, leden 4 en 6, EG. [...]”
84. Wanneer ik deze punten samen met het geheel van artikel 95, leden 4 tot en met 6 EG lees, zie ik geen reden waarom wat wordt gesteld met betrekking tot artikel 95, lid 4, niet toepasselijk zou zijn op artikel 95, lid 5. De redenering van het Hof was niet voornamelijk gebaseerd op een belang van de Gemeenschap bij een snelle oplossing, dat mogelijk niet bestaat wanneer de maatregelen nog niet van kracht zijn en de lidstaat geen haast heeft. De redenering vloeit integendeel voort uit het feit dat (i) de lidstaat de procedure inleidt en verwacht mag worden dat hij alle relevante gegevens en argumenten in zijn verzoek opneemt, in tegenstelling tot een situatie waarin tegen een partij een zaak wordt aangespannen die tot een sanctie leidt, en dat (ii) artikel 95, lid 6, geen alternatief biedt voor het onweerlegbare vermoeden van goedkeuring wanneer de Commissie de voorgestelde bepalingen niet binnen de gestelde termijn heeft afgewezen. Deze termijn biedt geen ruimte voor langdurige discussie, enkel voor een eenmalige verlenging (naar goeddunken van de Commissie) wanneer dat is gerechtvaardigd op grond van het complexe karakter van de aangelegenheid en er geen gevaar bestaat voor de gezondheid van de mens.
85. De zaak van rekwiranten wordt evenmin geholpen door het feit dat het Gerecht van eerste aanleg eveneens rechtspraak heeft aangehaald(44) betreffende het voormalige artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag, waarin geen onderscheid werd gemaakt tussen maatregelen die vóór de vaststelling van een harmonisatierichtlijn reeds van kracht waren en maatregelen die daarna moeten worden ingevoerd. Deze omstandigheid zou in ieder geval neigen tot de bevestiging dat dezelfde beginselen op beide toepasselijk zijn.
86. Ik ben derhalve van mening dat rekwiranten niet hebben aangetoond dat het Gerecht van eerste aanleg bij de toepassing van de bestaande rechtspraak betreffende het beginsel van hoor en wederhoor blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.(45)
87. Aangezien het arrest Denemarken/Commissie is gewezen door het Hof in voltallige zitting, zou het niet juist lijken dat de kamer die de onderhavige zaak behandelt deze rechtspraak zou herzien – een verwijzing naar de Grote kamer zou de voorkeur verdienen. Zoals ik heb opgemerkt, stellen rekwiranten weliswaar niet dat de rechtspraak zou moeten worden herzien. Ik ben echter van mening dat dit hoe dan ook niet nodig is.
88. De beschikking van de Commissie kan worden aangevochten voor het Gerecht van eerste aanleg, met de mogelijkheid van een dubbele memoriewisseling en uitvoerige pleidooien. Er bestaat derhalve meer dan genoeg gelegenheid voor een eerlijke en openbare behandeling van de zaak, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld, zoals verwoord in artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
89. Het is echter noodzakelijk om een ander arrest van het Hof in voltallige zitting te noemen, dat op het eerste gezicht in strijd zou kunnen zijn met het arrest Denemarken/Commissie, namelijk het arrest Technische Universität München.(46) In deze zaak wenste een universiteit wetenschappelijke apparatuur belastingvrij in te voeren op grond dat er binnen de Gemeenschap geen gelijkwaardige apparatuur werd vervaardigd. Haar verzoek diende een gedetailleerde opgave van redenen te bevatten waardoor kon worden vastgesteld waarom binnen de Gemeenschap beschikbare apparatuur niet geschikt zou zijn voor de te verrichten specifieke wetenschappelijke werkzaamheden. Het verzoek is voorgelegd aan de Commissie, die een groep van deskundigen heeft geraadpleegd en aan welker adviezen zij was gebonden. De groep heeft negatief geadviseerd, met inaanmerkingneming van een brief van een producent binnen de Gemeenschap die vergelijkbare apparatuur vervaardigde. De universiteit heeft niet de gelegenheid gekregen om op die brief te reageren.
90. Het Hof verklaarde de beschikking van de Commissie ongeldig. In punt 25 van het arrest heeft het geoordeeld:
„Aan het recht om in een dergelijke
administratieve procedure te worden gehoord(47), wordt dus enkel voldaan wanneer de betrokkene de gelegenheid krijgt om nog tijdens de procedure voor de Commissie zelf zijn standpunt kenbaar te maken en zich op doelmatige wijze te uiten over de relevantie van de feiten en eventueel over de documenten die door deze gemeenschapsinstelling in aanmerking zijn genomen. Aan dit vereiste is bij de vaststelling van de litigieuze beschikking niet voldaan.”
91. Hoewel de omstandigheden vergelijkbaar lijken met die in het onderhavige geval en de juridische overwegingen de stelling van rekwiranten lijken te ondersteunen, ben ik van mening dat er onderscheid kan worden gemaakt tussen de twee gevallen. In het arrest Technische Universität München was niet het punt dat de verzoekster niet mocht reageren op de conclusie van de groep van deskundigen, maar dat zij niet mocht reageren op door die groep aanvaard bewijsmateriaal dat was overgelegd door een partij met tegenovergestelde belangen. Dat was hier niet het geval.
92. Ik merk eveneens op dat, in het arrest Technische Universität München, het Hof niet minder dan drie gronden heeft vastgesteld op basis waarvan het heeft geoordeeld dat de beschikking ongeldig was.(48) Geen van de overige gronden is in de onderhavige zaak in hogere voorziening aangevoerd.(49) Het lijkt mij derhalve beter om het arrest Technische Universität München te behandelen als een arrest dat zonder meer relevant is voor de administratieve procedure op het gebied van de douanerechten en het los te zien van de verschillende administratieve procedure van artikel 95 EG, in plaats van te trachten het dictum met betrekking tot het recht om te worden gehoord, te transponeren op laatstgenoemde procedure.
93. Wat de stellingen van rekwiranten betreft dat hun recht om te worden gehoord voor het Gerecht van eerste aanleg zelf niet is geëerbiedigd, op grond dat het Gerecht hun argumenten niet voldoende diepgaand heeft onderzocht, lijken mij die stellingen eigenlijk geen betrekking te hebben op het recht om te worden gehoord. Er wordt niet gesteld dat hun op enigerlei wijze het recht is ontzegd om in eerste aanleg argumenten of bewijzen naar voren te brengen.
94. Voor zover rekwiranten bovendien klagen dat het Gerecht van eerste aanleg de verkeerde conclusie heeft getrokken uit de aangevoerde argumenten en bewijzen, is hun stelling enkel ontvankelijk voor zover deze betrekking heeft op een mogelijke onjuiste rechtsopvatting. Ik zal alle aspecten die daaronder kunnen vallen, hierna in aanmerking nemen, wanneer ik het begrip „voor een lidstaat specifiek probleem” bespreek.
95. Voor zover zij echter stellen dat het Gerecht van eerste aanleg eenvoudig heeft nagelaten het door hen overgelegde bewijs te onderzoeken, dienen enkele opmerkingen te worden gemaakt. Een dergelijke nalatigheid dient in hogere voorziening nauwkeurig te worden onderzocht en kan, wanneer zij wordt vastges teld, een grond vormen om het arrest in eerste aanleg te vernietigen, hoewel mij geen gevallen bekend zijn waarin het twistpunt op een dergelijke wijze aan de orde is gesteld.(50) In het onderhavige geval blijkt uit de punten 66 en 67 van het bestreden arrest, dat het Gerecht van eerste aanleg het overgelegde bewijs in aanmerking heeft genomen. Dat bewijs (het verslag-Müller en het comitéverslag(51) ) was beschikbaar voor EFSA en de Commissie. Zoals ik hieronder meer gedetailleerd zal uiteenzetten, hebben rekwiranten aan het Gerecht van eerste aanleg niet aangegeven hoe dat bewijs de conclusies van die organen weerlegde. In deze omstandigheden kan het Gerecht niet worden verweten dat het het bewijs niet in dat specifieke licht heeft onderzocht.
96. Wat tenslotte het voorzorgsbeginsel betreft, zou ik enkel willen opmerken dat het recht om te worden gehoord, het recht op een eerlijk proces en de verplichting om het tegenspraakbeginsel te eerbiedigen, worden bepaald door de aard van de procedure en niet veranderen naargelang er een grotere of kleinere behoefte aan voorzorg bestaat.
„Specifiek” probleem
97. Rekwiranten stellen in wezen dat het Gerecht van eerste aanleg heeft nagelaten de bewijzen die zij hebben overgelegd ter weerlegging van de conclusie van de Commissie dat niet was aangetoond dat er sprake was van een voor het Land Oberösterreich specifiek probleem, niet op de juiste wijze heeft onderzocht.
98. Tegen deze argumenten kunnen echter bezwaren worden opgeworpen voor zover zij pogen de beoordeling door het Gerecht van eerste aanleg van de hem voorgelegde bewijzen te betwisten. Volgens artikel 58 van het Statuut van het Hof van Justitie kan deze beoordeling in hogere voorziening niet worden betwist, tenzij wordt gesteld dat de bewijzen zijn verdraaid.(52)
99. Rekwiranten hebben desalniettemin een relevant punt aangevoerd (hoewel misschien niet zover vervolgd als verwacht had kunnen worden) door te stellen dat het woord „specifiek” niet hetzelfde betekent als „uniek”. Wanneer het Gerecht van eerste aanleg een verkeerd juridisch criterium zou hebben gebruikt bij de beoordeling van de bewijzen, zou zijn arrest wat dat betreft onjuist zijn en zou het bewijs opnieuw moeten worden beoordeeld in het licht van het juiste criterium.
100. Bij nadere beschouwing lijkt de situatie tamelijk ingewikkeld, maar brengt zij mij aan het twijfelen over de vraag of de redenering van het Gerecht van eerste aanleg op dit punt kan worden gehandhaafd. De moeilijkheid is taalkundig van aard en vereist enige uitleg.
101. Het advies van EFSA is opgesteld in het Engels. Op haar internetsite wordt gesteld: „English is the authentic language of EFSA scientific opinions. In case of doubt, please refer to the English language version of the opinion and its summary.” (Engels is de authentieke taal van de wetenschappelijke adviezen van de EFSA. In geval van twijfel gelieve men de Engelse taalversie van het advies en de samenvatting ervan te raadplegen.) Wat het betrokken advies betreft, lijkt er enkel een volledige versie in de Engelse taal te bestaan, hoewel er een samenvatting bestaat in het Engels, Frans, Duits en Italiaans.
102. Het advies stelde onder andere(53) :
„The scientific evidence presented contained no new or uniquely local scientific information on the environmental or human health impacts of existing or future GM crops or animals.
No scientific evidence was presented which showed that this area of Austria had unusual or unique ecosystems that required separate risk assessments from those conducted for Austria as a whole or for other similar areas of Europe. No specific cases were presented of impacts of GMOs on biodiversity, either directly or through changes in agricultural practices.”
103. Het gebruik van de woorden „ uniquely” en „unique” lijkt mij belangrijk. Hoewel niet ondubbelzinnig, lijkt het te suggereren dat de conclusie van EFSA kan zijn gebaseerd op de opvatting dat het, om een afwijking van richtlijn 2001/81 te rechtvaardigen, noodzakelijk is vast te stellen dat er in de betrokken lidstaat of regio een probleem bestaat dat nergens anders voorkomt.
104. In de samenvatting van EFSA van het advies komt de zinsnede „ no new or uniquely local scientific information” niet voor, maar wel de zinsnede „unusual or unique ecosystems”. Dat wordt in het Frans en Duits respectievelijk vertaald als „écosystèmes atypiques ou uniques” en „ungewöhnliche oder einzigartige Ökosysteme”, welke allebei het Engels accuraat weergeven.
105. De twee alinea’s van het advies worden „letterlijk” aangehaald in punt 71 van de litigieuze beschikking van de Commissie, waar zij duidelijk van belang blijken te zijn voor de redenering. Ik plaats het woord „letterlijk” tussen aanhalingstekens omdat de twee alinea’s als een alinea worden gepresenteerd en de Franse en Duitse taalversies enigszins afwijken van de authentieke Engelse taalversie van het origineel. „No new or uniquely local scientific information” wordt in het Frans „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale” – waardoor elke mogelijke afwijking tussen de bewoordingen van artikel 95, lid 5, EG en de uitlegging van EFSA daarvan wordt verhuld – en in het Duits „keine oder nur lokal begrenzte wissenschaftliche Daten”, wat een volledig andere betekenis heeft en kan voortvloeien uit het verkeerd lezen van de Engelse tekst. „Unusual or unique ecosystems” wordt in het Frans vertaald als „écosystèmes particuliers ou exceptionnels” en in het Duits als „ein ungewöhnliches oder einzigartiges Ökosystem”. Wederom bevat de Franse taalversie niet het begrip „uniek” (en wijkt zij af van de samenvatting van EFSA in het Frans), maar hier geeft de Duitse taalversie zowel de Engelse taalversie van het advies als de Duitse taalversie van de samenvatting weer.
106. De beschikking van de Commissie is geadresseerd aan de Republiek Oostenrijk en vermeldt dat slechts de tekst in de Duitse taal authentiek is. Het is niet duidelijk of dat noodzakelijkerwijs inhoudt dat de beoordeling door de Commissie enkel in het Duits heeft plaatsgevonden en dat de beschikking oorspronkelijk in deze taal is opgesteld. De Duitse taalversie van het advies van EFSA, waarop de beschikking (tenminste gedeeltelijk) was gebaseerd, lijkt in ieder geval een niet geheel accurate vertaling te zijn geweest.
107. De procestaal voor het Gerecht van eerste aanleg was natuurlijk Duits. Het is echter geen geheim dat de werktaal van het Gerecht, zoals die van het Hof, het Frans is. Bijgevolg kan zijn beoordeling zijn gebaseerd op Franse taalversies van de stukken in de zaak – met inbegrip van met name de Franse taalversie van de litigieuze beschikking, die elke verwijzing naar het begrip „uniek” in het citaat uit het advies van EFSA in punt 71 uitwist. Het bestreden arrest zal in ieder geval in de Franse taal zijn opgesteld.(54)
108. Deze overwegingen worden relevant wanneer men de Franse taalversie van de punten 65 tot en met 67 van het arrest in beschouwing neemt. Punt 65 herhaalt het grootste deel van het citaat in punt 71 van de litigieuze beschikking, en verwijst naar „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale” en „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels”. Punt 66 vervolgt met de stelling dat verzoekers geen afdoende gegevens hebben verstrekt op grond waarvan de juistheid van deze beoordeling van het bestaan van een specifiek probleem kan worden betwijfeld, en in punt 67 wordt gesteld dat zij geen bewijzen hebben aangedragen ter weerlegging van de conclusie van EFSA dat niet was aangetoond dat het Land Oberösterreich „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels” bezit waarvoor een aparte risicobeoordeling noodzakelijk zou zijn welke verschilt van die voor Oostenrijk als geheel of voor andere vergelijkbare gebieden in Europa.
109. De Franse taalversie van het bestreden arrest bevat derhalve geen aanwijzingen dat het Gerecht van eerste aanleg op de hoogte was van de mogelijkheid dat EFSA in haar advies zou kunnen zijn uitgegaan van de onderstelling dat, om een afwijking op basis van artikel 95, lid 5, EG te rechtvaardigen, de Republiek Oostenrijk het bestaan van een voor de betrokken regio uniek
probleem diende aan te tonen, in plaats van een probleem dat specifiek, bijzonder
of op een andere wijze uitzonderlijk
was.
110. Het lijkt mij duidelijk dat, zoals rekwiranten stellen, het woord „specifiek” in artikel 95, lid 5, EG niet kan worden gelijkgesteld aan het woord „uniek”. Een probleem kan specifiek zijn voor meer dan een regio of lidstaat, maar kan enkel voor één uniek zijn. Het is voor het onderhavige geval misschien niet noodzakelijk om een exacte lijn te trekken, maar een specifiek probleem ligt duidelijk ergens tussen een uniek probleem en een vaak voorkomend, algemeen of wijdverspreid probleem. De voorwaarde van artikel 95, lid 5, EG houdt in dat het probleem specifiek dient te zijn, zodat eisen dat het uniek is, een onjuiste uitlegging of een onjuiste toepassing van die bepaling zou vormen.
111. Dat wil niet zeggen dat het Gerecht van eerste aanleg het criterium onjuist heeft uitgelegd of toegepast. Het gebruik door het Gerecht van de bijvoeglijke naamwoorden „spécifique”, „particulier” en „exceptionnel” lijkt volledig overeen te komen met mijn uitlegging van de bepaling.
112. Na de door verzoekers aangedragen bewijzen(55) te hebben onderzocht, heeft het Gerecht van eerste aanleg echter geoordeeld dat zij de conclusies van EFSA of de beoordelingen van de Commissie niet hebben weerlegd of doen betwijfelen. Die vaststelling betrof echter de in de Franse taal verwoorde conclusies en beoordelingen, zonder enige verwijzing naar een criterium dat er sprake moet zijn van een uniek probleem. Het lijkt mij niet verstandig om te concluderen dat het Gerecht van eerste aanleg tot hetzelfde oordeel zou zijn gekomen wanneer het de bewijzen zou hebben beoordeeld in het licht van de verwijzingen van EFSA naar een uniek probleem of in aanmerking had genomen dat de beoordeling van de Commissie op dergelijke verwijzingen was gebaseerd.
113. Op grond daarvan kan de afwijzing door het Gerecht van eerste aanleg van de grief van verzoekers inzake schending van artikel 95, lid 5, EG, niet overeind blijven. Van oordeel dat de conclusie dat er voor het Land Oberösterreich geen specifiek probleem bestond niet was weerlegd, heeft het Gerecht geen van de andere cumulatieve voorwaarden, voorzien in die bepaling, onderzocht. Het arrest bevat aldus geen zekere grond meer voor het afwijzen van de grief.
114. Het is derhalve noodzakelijk de resterende voorwaarden voor de toepassing van artikel 95, lid 5, EG te onderzoeken. Krachtens de eerste alinea van artikel 61 van zijn Statuut kan het Hof, afhankelijk van de omstandigheden, dat zelf doen of de zaak verwijzen naar het Gerecht van eerste aanleg. In het onderhavige geval lijkt het mij dat het Hof in staat is het onderzoek zelf te verrichten.
Cumulatieve voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG
115. Zoals ik heb opgemerkt dient een lidstaat, om een uitzondering te verkrijgen op grond van artikel 95, lid 5, EG, nieuwe wetenschappelijke gegevens te verstrekken die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen. Zoals het Gerecht van eerste aanleg heeft gesteld en zoals ter terechtzitting in hogere voorziening uitdrukkelijk is aanvaard door de Oostenrijkse regering, zijn deze verschillende voorwaarden cumulatief. Met andere woorden, wanneer een van deze voorwaarden niet is vervuld, kan de uitzondering niet worden toegekend.
116. Het lijkt noch in het advies van EFSA, noch in de beschikking van de Commissie te worden bestreden dat tenminste enige bewijzen
waarop de Republiek Oostenrijk zich heeft beroepen, betrekking hadden op de bescherming van het milieu, hoewel de Commissie in punt 68 van haar beschikking heeft geoordeeld dat de bezorgdheid
van de Republiek Oostenrijk niet geacht kon worden specifiek verband te houden met de bescherming van het milieu. De voorwaarde inzake „gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu” kan derhalve als vervuld worden beschouwd. Een korte opmerking is echter noodzakelijk.
117. Rekwiranten hebben, op grond van de verklaring van EFSA dat zij „door de Commissie niet om commentaar [is] verzocht met betrekking tot het beheer van de co-existentie van genetisch gemodificeerde en niet genetisch gemodificeerde gewassen”, aangevoerd dat EFSA en de Commissie het door de Republiek Oostenrijk in haar verzoek opgeworpen kernpunt hebben genegeerd.
118. Ik ben echter van mening dat de Commissie terecht onderscheid heeft willen maken tussen de milieuaspecten waarop artikel 95, lid 5, EG en richtlijn 2001/18 betrekking hebben en de sociaal-economische aspecten van het landbouwkundig beheer, die buiten de reikwijdte van de wetgeving vallen.(56) Bij de uiteenzetting van haar opdracht heeft EFSA gesteld dat zij „niet was verzocht om commentaar te leveren op informatie die geen
invloed heeft op het risico voor de gezondheid van de mens of het milieu, met name de informatie die betrekking heeft op het beheer van de co-existentie”.(57) In haar advies zijn duidelijk – correct – de milieuaspecten in aanmerking genomen, met name met betrekking tot de transgenese, maar – evenzeer correct – niet deze andere aspecten.
119. Terugkerend naar de voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG, lijkt er overeenstemming te bestaan over het feit dat het verslag-Müller tenminste enige wetenschappelijke gegevens verstrekte, hoewel het advies van EFSA erop wees dat veel verwijzingen betrekking hadden op wetgeving of economische zaken.
120. De overige voorwaarden zijn, dat de gegevens nieuw moeten zijn en dat het probleem waarop deze betrekking hebben zich heeft aangediend nadat richtlijn 2001/18 is vastgesteld.
121. Wat de vraag betreft of de in het verslag-Müller verstrekte wetenschappelijke gegevens nieuw waren, heeft EFSA gesteld dat het voornamelijk een overzicht was van de huidige kennis met betrekking tot transgenese van gewas tot gewas en van gewassen naar de vrije natuur met betrekking tot een aantal soorten gewassen. In punt 65 van haar beschikking heeft de Commissie gesteld dat het verslag-Müller gegevens bevat die grotendeels reeds vóór de vaststelling van richtlijn 2001/18 beschikbaar waren.
122. In hun verzoekschriften in eerste aanleg hebben het Land Oberösterreich en de Republiek Oostenrijk erkend dat het verslag-Müller grotendeels was gebaseerd op reeds beschikbare gegevens. Zij hebben echter aangevoerd dat in het verslag uit de bestaande gegevens nieuwe conclusies werden getrokken en dat deze conclusies dienden te worden beschouwd als „nieuwe wetenschappelijke gegevens”. Zij hebben eveneens gesteld dat deze conclusies zijn bevestigd door meer recente wetenschappelijke literatuur.(58)
123. Het is gemakkelijk te verifiëren dat van de 115 verwijzingen die in het in april 2002 voltooide verslag-Müller worden genoemd, er slechts 22 uit dat jaar of uit 2001, het jaar waarin richtlijn 2001/18 is vastgesteld, dateren en dat minder dan de helft daarvan van wetenschappelijke aard blijken te zijn. Rekwiranten hebben niet gesteld dat de wetenschappelijke verwijzingen uit 2001 of 2002 doorslaggevend of zelfs belangrijk waren voor de bereikte conclusies. Aangezien het de vraag is of de door de Republiek Oostenrijk ter rechtvaardiging van haar verzoek verstrekte gegevens nieuw waren, kan het feit dat andere nieuwe gegevens vervolgens aan het licht kunnen zijn gekomen, de rechtsgeldigheid van de beschikking van de Commissie niet aantasten, gelet op de gegevens op grond waarvan deze is vastgesteld en het moment waarop dat is gebeurd.
124. De vraag of uit bestaande gegevens getrokken nieuwe conclusies „nieuwe wetenschappelijke gegevens” kunnen vormen, resteert. In de Engelse taal zou dat normalerwijze niet het geval zijn. „Gegevens” duiden normalerwijze het ruwe materiaal aan, waaruit conclusies kunnen worden getrokken. Het beeld is echter minder duidelijk wanneer wordt gekeken naar een ruimer scala van taalversies van artikel 95, lid 5, EG. De Nederlandse taalversie („nieuwe wetenschappelijke gegevens”) lijkt overeen te stemmen met de Engelse. Verschillende Romaanse talen gebruiken bewoordingen („preuves scientifiques nouvelles” in het Frans, „nuove prove scientifiche” in het Italiaans en „novas provas cientificas” in het Portugees) die een ruimere betekenis kunnen hebben. En de Spaanse („novedades cientificas”) en Duitse („neue wissenschaftliche Erkenntnisse”) taalversies kunnen zeker beter dan de Engelse de betekenis hebben waarvoor rekwiranten in eerste aanleg hebben gepleit. Ik acht het niet noodzakelijk verder te kijken om tot het standpunt te komen dat uit bestaande gegevens getrokken nieuwe conclusies, nieuwe wetenschappelijke gegevens zoals bedoeld in artikel 95, lid 5, EG kunnen
vormen.
125. Ik vind in de betogen echter niets dat verder gaat dan de enkele bewering dat het verslag-Müller uit de bestaande gegevens dergelijke nieuwe conclusies heeft getrokken. Er wordt zelfs niet gezegd welke nieuwe conclusie. Nog minder wordt uitgelegd hoe een dergelijke conclusie zou kunnen verschillen van eerder uit dezelfde gegevens getrokken conclusies. Aangezien een van de gronden waarop het verzoek om een uitzondering is afgewezen, was dat de wetenschappelijke gegevens niet nieuw waren, stond het aan verzoekers in eerste aanleg om deze grond te weerleggen, wilde hun beroep slagen. Het is niet voldoende aan te tonen dat gegevens in theorie nieuw zouden kunnen zijn geweest, zonder vast te stellen en te verklaren wat er in feite nieuw aan was.
126. Ik ben derhalve van mening dat rekwiranten er niet in zijn geslaagd het oordeel van de Commissie met betrekking tot het niet bestaan van nieuwe wetenschappelijke gegevens, te weerleggen. Dat is op zichzelf voldoende grond om hun derde middel in eerste aanleg af te wijzen, maar ik zal ook de voorwaarde bespreken dat het gestelde probleem zich moet hebben aangediend na de vaststelling van richtlijn 2001/18.
127. Het probleem, waarvan rekwiranten hebben gesteld dat het specifiek is voor het Land Oberösterreich, komt volgens hen voort uit het (relatief) hoge aandeel van de biologische landbouw en uit de kleinschaligheid van de landbouwbedrijven.
128. Wat de omvang van de landbouwbedrijven betreft, hebben zij niet gesteld dat de situatie op enigerlei wijze is veranderd na de vaststelling van richtlijn 2001/18.
129. Wat het aandeel van de biologische landbouw betreft, hebben zij cijfers verstrekt voor de toename tussen 31 december 2001 en 31 december 2002: van 2 792 naar 3 030 landbouwbedrijven en van 45 950 naar 50 077 hectare, hetgeen voor beide een toename betekent van iets minder dan 9 % per jaar; de biologische landbouw maakte derhalve (kennelijk aan het eind van 2002) 7,5 % van het aantal landbouwbedrijven en 8,85 % van het landbouwareaal in de regio uit.(59)
130. Rekwiranten hebben geen cijfers verstrekt voor het geheel van de relevante periode van maart 2001, toen richtlijn 2001/18 is vastgesteld, tot maart 2003, toen het verzoek tot het verkrijgen van een uitzondering op de bepalingen van de richtlijn is ingediend. Wanneer de ontwikkeling zowel vóór (van maart tot december 2001) als na (van januari tot maart 2003) lineair is geweest – waarvoor geen enkel bewijs bestaat – zou een extrapolatie van de cijfers voor het kalenderjaar 2002 tot de conclusie leiden dat er een toename kan zijn geweest van ongeveer 18 %. Afhankelijk van het feit of het landbouwareaal of het aantal landbouwbedrijven als basis wordt genomen, zou dat het aandeel van de biologische landbouw binnen de totale landbouw in het Land Oberösterreich doen toenemen van tussen 6 % en 8 % tot ongeveer 8 % of 9 %.
131. Qua omvang lijkt een dergelijke toename niet voldoende om het bestaan van een nieuw aangediend probleem aan te tonen. Rekwiranten hebben echter betoogd dat artikel 95, lid 5, EG niet vereist dat het probleem zich in zijn geheel heeft aangediend sinds de vaststelling van de harmonisatiemaatregel. Volgens hen kan het vroeger latent zijn geweest en enkel nadien in volle omvang bekend zijn geworden. Zij stellen dat het in het onderhavige geval de publicatie van het verslag-Müller in april 2002 is geweest, die de volle omvang aan het licht heeft gebracht.(60)
132. Ik ben het ermee eens dat een probleem dat latent was ten tijde van de vaststelling van de harmonisatiemaatregel, afhankelijk van alle omstandigheden, in verband met artikel 95, lid 5, EG in principe kan worden geacht zich te hebben aangediend na deze vaststelling, wanneer het enkel nadien bekend is geworden. Het lijkt echter niet bijzonder aannemelijk dat een voortschrijdende toename van het aandeel van de biologische landbouw aanleiding zou zijn voor een dergelijke onthulling, tenzij een bepaalde drempel wordt overschreden die een belangrijke wijziging in de situatie veroorzaakt. Ik vind niets in de betogen van rekwiranten dat verder gaat dan de simpele stelling dat de omvang van het probleem enkel door de publicatie van het verslag-Müller duidelijk is geworden. Deze omstandigheid, samen met het feit dat zij geen specifieke nieuwe conclusie, getrokken uit nieuwe of bestaande gegevens, in dat verslag hebben geformuleerd, leidt mij tot het standpunt dat rekwiranten niet het bestaan hebben aangetoond van een probleem dat zich heeft aangediend na de vaststelling van richtlijn 2001/18.
133. Rekwiranten hebben bijgevolg de conclusies in punt 75 van de litigieuze beschikking, dat de Republiek Oostenrijk geen nieuwe wetenschappelijke gegevens heeft verstrekt en niet heeft aangetoond dat er een specifiek probleem bestaat dat zich na de vaststelling van richtlijn 2001/18 heeft aangediend, niet weerlegd.
134. Gelet op de door rekwiranten gelegde nadruk op het voorzorgsbeginsel, zou ik willen toevoegen dat, hoe relevant dit beginsel ongetwijfeld kan zijn bij de beoordeling van nieuwe gegevens met betrekking tot een nieuwe situatie, geen hoeveelheid voorzorg deze gegevens of deze situatie daadwerkelijk nieuw kan doen worden. De nieuwheid van zowel de situatie als de gegevens is een dubbel criterium waaraan moet zijn voldaan voordat het voorzorgsbeginsel in het spel komt.
135. Het derde middel in eerste aanleg kan derhalve in ieder geval worden afgewezen, ongeacht de vraag of de grond waarop het Gerecht van eerste aanleg het heeft afgewezen, daadwerkelijk kan worden gehandhaafd.
Samenvatting en afsluitende overwegingen
136. Mijn analyse kan als volgt worden samengevat.
137. In de procedure krachtens artikel 95, lid 4 of lid 5, EG, staat het aan de lidstaat om met zijn verzoek alle noodzakelijke gegevens en argumenten te verstrekken ter ondersteuning van dat verzoek. De Commissie stelt vervolgens op basis daarvan een beschikking vast. Zij kan vóór de vaststelling van de beschikking het advies vragen van andere lidstaten (zoals in het arrest Denemarken/Commissie) of van een deskundig orgaan dat in het leven is geroepen om haar bij dergelijke zaken bij te staan (zoals in het onderhavige geval). Gelet op de aard van de procedure (ingeleid door de lidstaat, die onbeperkt de gelegenheid heeft om alle relevante opmerkingen te maken) en de beperking in de tijd (zes maanden, met de mogelijkheid van een eenmalige verlenging in uitzonderlijk complexe omstandigheden), heeft de lidstaat niet noodzakelijkerwijs een algemeen recht om te reageren op elk door de Commissie verkregen advies. Wanneer een deskundig orgaan echter een advies zou geven, na het horen van getuigen of argumenten die tegenspreken hetgeen door de lidstaat is aangevoerd, maar waarop de lidstaat niet heeft kunnen reageren, zou moeten worden overwogen of dat niet een wezenlijke procedurefout vormde bij het opstellen van het advies (arrest Technische Universität München). Wanneer er geen sprake is van een dergelijke moeilijkheid, wordt het recht van de lidstaat om te reageren op elk advies waarop de Commissie haar beschikking baseert, bevredigd door zijn recht om deze beschikking te bestrijden voor het Gerecht van eerste aanleg. In dat stadium kan hij zich beroepen op elk bewijs of argument waarmee elk element waarop de beschikking van de Commissie is gebaseerd, kan worden weerlegd.
138. Wanneer, in dergelijke omstandigheden, het enige bewijs dat de lidstaat ter beoordeling aan het Gerecht van eerste aanleg voorlegt, datgene is dat reeds is voorgelegd aan de Commissie en waarvan hij stelt dat het door deze laatste onjuist is beoordeeld, dan dient de lidstaat exact aan te duiden hoe het bewijs zou hebben kunnen leiden tot een andere conclusie. Het is niet voldoende in abstracto aan te tonen dat een dergelijk bewijs op een andere wijze zou kunnen worden uitgelegd en het Gerecht van eerste aanleg te vragen de feitelijk aangevoerde bewijzen opnieuw te beoordelen. De lidstaat dient tenminste specifieke delen van dat bewijs te noemen waarvan hij stelt dat zij anders uitgelegd hadden moeten worden en gedetailleerd te verklaren waarom deze uitlegging gerechtvaardigd is en de uitlegging waarop de beschikking van de Commissie is gebaseerd, niet.
139. In het onderhavige geval diende de Republiek Oostenrijk in haar verzoek krachtens artikel 95, lid 5, EG aan te tonen dat alle in deze bepaling genoemde voorwaarden waren vervuld: (i) nieuwe gegevens moeten worden verstrekt, (ii) het moeten wetenschappelijke gegevens zijn, (iii) zij moeten verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, (iv) er moet een voor de lidstaat specifiek probleem zijn, en (v) het probleem moet zich hebben aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen.
140. EFSA heeft in haar advies en de Commissie heeft in haar beschikking geoordeeld dat de voorwaarden (i), (iii) en (iv) niet waren vervuld. Men kan niet zeggen dat zij hebben geoordeeld dat voorwaarde (ii) helemaal niet was vervuld. Zij hebben voorwaarde (v) niet uitdrukkelijk onderzocht, maar kunnen (terecht) hebben geoordeeld dat het ontbreken van nieuwe gegevens inhield dat er zich geen nieuw probleem had aangediend of dat het bij gebreke van een voor het Land Oberösterreich specifiek probleem niet noodzakelijk was de chronologie grondiger te onderzoeken.
141. Voor het Gerecht van eerste aanleg hebben het Land Oberösterreich en de Republiek Oostenrijk gesteld dat alle voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG waren vervuld. Het Gerecht heeft geoordeeld dat zij niet hadden aangetoond dat voorwaarde (iv) was vervuld en heeft geconcludeerd dat dat falen voldoende was om hun middel, dat de litigieuze beschikking artikel 95, lid 5, EG schond, af te wijzen. Op basis van deze vaststelling was de conclusie van het Gerecht correct, maar de vaststelling doet twijfel rijzen, aangezien het Gerecht zich wellicht niet heeft gerealiseerd dat EFSA mogelijk een veeleisender norm dan „specifiek”, namelijk „uniek”, heeft toegepast.
142. Het middel inzake schending van artikel 95, lid 5, EG zou enkel gegrond zijn wanneer wordt aangetoond dat alle voorwaarden in deze bepaling zijn vervuld. Het Land Oberösterreich en de Republiek Oostenrijk zijn daar noch voor het Gerecht van eerste aanleg, noch voor het Hof in geslaagd, omdat zij niet hebben aangetoond dat voorwaarde (i) en voorwaarde (v), tezamen genomen, zijn vervuld – dat er sprake is van nieuwe gegevens over een probleem dat zich heeft aangediend na de vaststelling van richtlijn 2001/18. Zij hebben enkel door EFSA en de Commissie beoordeelde gegevens opnieuw verstrekt en (terecht) aangevoerd dat een nieuwe beoordeling van bestaande gegevens die tot een nieuwe conclusie leidt, kan worden gekwalificeerd als „nieuwe gegevens” als bedoeld in artikel 95, lid 5, EG, en dat een ten tijde van de vaststelling van een harmonisatiemaatregel latent probleem om dezelfde reden kan worden geacht zich te hebben aangediend na deze vaststelling, wanneer het daarna pas duidelijk is geworden. Zij hebben niet duidelijk gemaakt hoe de gegevens deze voorwaarden zouden vervullen of aangeduid welke aspecten ervan relevant zouden zijn.
143. Ik ben mij er zeer wel van bewust dat de conclusie waartoe ik kom – of wellicht eerder de consequenties ervan – niet alleen rekwiranten zal teleurstellen, maar eveneens vele particulieren en organisaties die ernstig en oprecht bezorgd zijn over de tot op heden nog niet geheel bepaalde, aan de verbreiding van GGO’s verbonden risico’s.
144. Ik wil echter twee overwegingen in herinnering roepen.
145. Aan de ene kant zijn de betrokken kwesties, zoals ik hierboven heb uiteengezet(61), beleidskwesties, en moeten zij worden behandeld in politieke fora. Het is niet aan het Hof of enige andere rechter om het juiste nationale of communautaire milieubeleid vast te stellen. En de betrokken bezorgdheid is op zichzelf niet rechtstreeks relevant voor de juridische vraagstukken die in deze zaak, in eerste aanleg of in hogere voorziening, aan de orde zijn gesteld.
146. Aan de andere kant is het duidelijk dat de nationale en regionale autoriteiten van de lidstaten beschikken over ruime bevoegdheden en verplicht zijn om rekening te houden met deze bezorgdheid bij het formuleren van hun eigen beleid en bij de toepassing van het beleid van de Gemeenschap. Zij kunnen, zoals uiteindelijk het Land Oberösterreich, wetgeving aannemen die strikte voorzorgsmaatregelen oplegt bij de teelt van GGO’s. Zij kunnen zich ingevolge deel C van richtlijn 2001/18 mengen in de communautaire goedkeuringsprocedure. Zij dienen krachtens artikel 20 van deze richtlijn op te treden als monitor van nieuwe informatie en dienen daarover te rapporteren, zij kunnen zich op de vrijwaringsclausule van artikel 23 beroepen en krachtens artikel 26 bis maatregelen nemen.(62) Bovendien kunnen en moeten zij overeenkomstig de richtsnoeren van 2003(63) maatregelen nemen ter waarborging van de co-existentie van de teelt van GGO’s op hun grondgebied met naburige conventionele en biologische landbouw, zonder dat er vermenging optreedt.
147. Wat zij niet mogen doen, is wetgeving vaststellen met een algemeen verbod op GGO’s binnen hun grondgebied, tenzij zij gegevens kunnen verstrekken die voldoen aan alle voorwaarden van artikel 95, lid 5, EG.
Kosten
148. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. De Commissie heeft verwijzing in de kosten gevorderd en de argumenten van rekwiranten dienen naar mijn mening in hun geheel te worden afgewezen, hoewel zij een mogelijke fout in het bestreden arrest aan het licht hebben gebracht.
Conclusie
149. In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
– het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de gevoegde zaken T‑366/03 en T‑235/04 te vernietigen, voor zover het het middel inzake schending van artikel 95, lid 5, EG afwijst,
– de vorderingen in deze zaken af te wijzen en
– rekwiranten te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)  –	Richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van richtlijn 90/220/EEG van de Raad (PB L 106, blz. 1).
(3)  –	Een nuttige flowchart van de procedure in deel C komt voor als bijlage A-2 bij de notulen van het panel van de WTO, WT/DS291/R, WT/DS292/R en WT/DS293/R, Europese Gemeenschappen – Maatregelen betreffende de goedkeuring en het in de handel brengen van biotechnologische producten, van 29 september 2006.
(4)  –	Verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders (PB L 268, blz. 1).
(5)  –	Zie overzichten op http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/authorised_prod_2.htm en http://gmoinfo.jrc.it/gmc_browse.aspx?DossClass=3.
(6)  –	Zie overzichten op http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/pending_products.htm en http://gmoinfo.jrc.it/gmc_browse.aspx?DossClass=0.
(7)  –	Richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (PB L 117, blz. 15). Deze had dezelfde doelstellingen als richtlijn 2001/18 en de bepalingen ervan waren gelijkluidend, maar is na een aantal wijzigingen ingetrokken en vervangen door de huidige richtlijn. Zie overzicht op http://ec.europa.eu/environment/biotechnology/authorised_prod_1.htm.
(8)  –	Zie tabel op http://biotech.jrc.it/deliberate/dbcountries.asp.
(9)  –	Zie bijlage III bij de concept-notulen van de 21ste vergadering van de Raad (Milieu), gehouden te Luxemburg op 24 en 25 juni 1999.
(10)  –	Zie de verslagen van het panel, aangehaald in voetnoot 3.
(11)  –	Aanbeveling van de Commissie van 23 juli 2003 over richtsnoeren voor de ontwikkeling van nationale strategieën en beste werkwijzen ter waarborging van de co-existentie van genetisch gemodificeerde gewassen met conventionele en biologische landbouw (PB L 189, blz. 36).
(12)  –	Landesgesetz, mit dem der Anbau von gentechnisch verändertem Saat- und Pflanzgut sowie der Einsatz von transgenen Tieren zu Zwecken der Zucht sowie das Freilassen von transgenen Tieren insbesondere zu Zwecken der Jagd und Fischerei verboten wird (Oberösterreichisches Gentechnik-Verbotsgesetz 2002, wet houdende een verbod op gentechnologie). De tekst kan worden gedownload van onder andere, http://www.genfood.at.
(13)  –	„GVO-freie Bewirtschaftungsgebiete: Konzeption und Analyse von Szenarien und Umsetzungsschritten” (GGO-vrije landbouwgebieden: ontwerp en analyse van scenario’s en stappen voor de tenuitvoerlegging. De volledige tekst kan worden gedownload van onder andere http://www.genfood.at.
(14)  –	Overeenkomstig artikel 22, lid 5, sub c, en artikel 29, lid 1, van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB L 31, blz. 1).
(15)  –	http://www.efsa.europa.eu/en/science/gmo/gmo_opinions/178.html.
(16)  –	Beschikking 2003/653/EG van de Commissie van 2 september 2003 betreffende de nationale verbodsbepalingen inzake het gebruik van genetisch gemodificeerde organismen in de regio Opper-Oostenrijk waarvan door de Republiek Oostenrijk overeenkomstig artikel 95, lid 5, van het EG-Verdrag kennis is gegeven (PB L 230, blz. 34) (hierna: „de bestreden beschikking”).
(17)  –	Artikel 23, aangehaald in punt 12 hierboven.
(18)  –	Punt 56 van de bestreden beschikking.
(19)  – De verwijzing naar de bij de kennisgeving gevoegde „uittreksels” is onbegrijpelijk. Uit voetnoot 1 bij punt 63 van de beschikking blijkt duidelijk dat de Commissie de volledige studie heeft ontvangen, samen met een aantal andere stukken, die zij allemaal heeft doorgestuurd naar de EFSA – waarvan het advies erop lijkt te duiden dat zij de volledige studie heeft beoordeeld. Punt 70 kan verwijzen naar uittreksels die waren opgenomen in de eigenlijke kennisgevingsbrief. Uit de Duitse taalversie blijkt dat het woord „Act” in de Engelse taalversie verwijst naar het wetsontwerp.
(20)  –	Arrest van het Gerecht van 5 oktober 2005, Land Oberösterreich en Oostenrijk/Commissie (T‑366/03 en T‑235/04, Jurispr. blz. II‑4005).
(21)  –	Arrest van 20 maart 2003, Denemarken/Commissie (C‑3/00, Jurispr. blz. I‑2643, punten 47‑50).
(22)  –	Punten 32‑35 van het bestreden arrest.
(23)  –	Punten 38 en 39 van het bestreden arrest.
(24)  –	Punten 40‑42.
(25)  –	Punten 43 en 44, waar (met betrekking tot de analoge procedure van artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag, de voorganger van artikel 95, lid 4, EG) de arresten van 17 mei 1994, Frankrijk/Commissie (C 41/93, Jurispr. blz. I‑1829, punten 29 en 30) en 1 juni 1999, Kortas (C 319/97, Jurispr. blz. I‑3143, punt 28) worden aangehaald.
(26)  –	Punten 45 en 46.
(27)  –	Punt 59 van het bestreden arrest.
(28)  –	Punt 61.
(29)  –	Punt 62, waarin het arrest Duitsland/Commissie (C‑512/99, Jurispr. blz. I‑845, punten 40 en 41) en het arrest Denemarken/Commissie (reeds aangehaald, punten 56‑58) wordt aangehaald.
(30)  –	Conclusie van advocaat-generaal Tizzano in de zaak Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 71; zie ook arrest Denemarken/Commissie, reeds aangehaald, punt 84.
(31)  –	Punten 63 en 64 van het bestreden arrest.
(32)  –	Punt 65 van het bestreden arrest; zie eveneens punten 23 en 28 hierboven.
(33)  –	Zie punt 17 hierboven.
(34)  –	Punten 66 en 67 van het bestreden arrest.
(35)  –	Arrest Duitsland/Commissie, aangehaald in voetnoot 29, punt 81.
(36)  –	Punt 71 van het bestreden arrest.
(37)  –	Artikel 95, lid 3, EG.
(38)  –	Conform de punten 42 t/m 44 hierboven.
(39)  –	Zie voetnoot 25.
(40)  –	Oberösterreichisches Gentechnik-Vorsorgegesetz, aangemeld (nr. 2005/610/A) krachtens richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB L 204, blz. 37).
(41)  –	De wet is intussen goedgekeurd door de wetgever van het Land Oberösterreich (LGBl 79/2006, blz. 261). Krachtens deze wet dient elke persoon die voornemens is goedgekeurde GGO’s te telen, dit voornemen kenbaar te maken aan de autoriteiten. Er worden verschillende gronden genoemd voor weigering van de toestemming, welke in wezen verband houden met de situatie van het betrokken perceel, maar de autoriteiten mogen in plaats daarvan verschillende voorwaarden opleggen wanneer dat voldoende zou zijn om verspreiding van de GGO’s te voorkomen.
(42)  –	Zie artikelen 175, leden 1 en 3, en 251 EG.
(43)  –	Het is eveneens toepasselijk in hogere voorziening, hoewel deze niet strikt is gericht tegen de partij of partijen die in eerste aanleg in het gelijk zijn gesteld, en bij prejudiciële verwijzingen, waar een aantal partijen opmerkingen kan indienen bij het Hof en de mogelijkheid heeft om te reageren op elkaars opmerkingen.
(44)  –	Zie voetnoot 25 hierboven.
(45)  –	Ik merk in ieder geval op dat de Commissie stelt (zie punt 8 van het verweerschrift in zaak T‑366/03 en voetnoot 13 bij de memorie van antwoord in zaak C‑439/05) dat het Land Oberösterreich in feite de mogelijkheid had en heeft gebruikt om te reageren op het advies van EFSA. Deze stelling lijkt niet te zijn betwist.
(46)  –	Arrest van 21 november 1991 (C‑269/90, Jurispr. blz. I‑5469). Het relevante punt van het arrest (punt 25) is door het Gerecht van eerste aanleg aangehaald in zijn arresten van 9 november 1995, France-aviation/Commissie (T‑346/94, Jurispr. blz. II‑2841, punten 32‑36); 19 februari 1998, Eyckeler & Malt (T‑42/96, Jurispr. blz. II‑401, punt 80), en 17 september 1998, Primex Produkte en Interporc/Commissie (T‑50/96, Jurispr. blz. II‑3773, punt 63) – die allemaal, zoals het arrest Technische Universität München, betrekking hebben op douanerechten.
(47)  – „[D]roit d’être entendu” in de Franse taal. De cursivering in het citaat is van mij.
(48)  –	De twee andere gronden waren dat de „groep van deskundigen” niet bestond uit echte deskundigen maar uit nationale ambtenaren en dat de beschikking van de Commissie niet toereikend was gemotiveerd.
(49)  –	Wanneer dat wel was gebeurd, zouden zij evenmin gegrond zijn geweest.
(50)  –	In een verschillende context zou men bijvoorbeeld de arresten kunnen bezien van 14 april 2005, Gaki-Kakouri/Hof van justitie (C‑243/04 P, niet in de Jurisprudentie gepubliceerd, maar in de Franse taal beschikbaar op de internetsite van het Hof, punten 22‑41), en 28 juni 2005, Dansk Rørindustri/Commissie (C‑189/02 P, Jurispr. blz. I‑5425, punten 77‑102).
(51)  –	Zie punt 26 hierboven.
(52)  –	Zie bijvoorbeeld arrest van 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissie (C‑105/04 P, Jurispr. blz. I‑8725, punten 69 en 70).
(53)  –	Zie punten 23 en 24 hierboven.
(54)  –	Ik merk op dat geen van de rechters die het arrest hebben ondertekend, de Duitse taal als zijn of haar moedertaal had, hoewel zij natuurlijk wel kennis van de Duitse taal kunnen hebben gehad.
(55)  –	Beide verzoekers hebben exemplaren van het hierboven in punt 26 genoemde verslag-Müller en het comitéverslag verstrekt, die beide door het EFSA-panel zijn onderzocht. Bij haar repliek heeft de Republiek Oostenrijk een exemplaar overgelegd van de Oostenrijkse bijdrage aan een geschillenbeslechtingsbijeenkomst van de Wereldhandelsorganisatie op 14 januari 2004; het is een document van drie bladzijden in de Engelse taal, waarin verwijzingen worden aangehaald die allemaal lijken te dateren van na het verzoek krachtens artikel 95, lid 5, EG.
(56)  –	Zie verder punten 27 e.v. van de litigieuze beschikking en de richtsnoeren van de Commissie waarnaar daar wordt verwezen, aangehaald in voetnoot 11 hierboven, met name de punten 1.1 en 1.2.
(57)  –	Cursivering in het origineel.
(58)  –	Zie het verzoekschrift in zaak T‑366/03, punten 87‑89, en in zaak T‑235/04, punten 81‑83; repliek in zaak T‑366/03, punten 22‑25, en in zaak T‑235/04, punten 23‑26.
(59)  –	Verzoekschrift in zaak T‑366/03, punt 96; in zaak T‑235/04, punt 90.
(60)  –	Verzoekschrift in zaak T‑366/03, punten 98 en 99; in zaak T‑235/04, punten 92 en 93. Repliek in zaak T‑366/03, punt 28; in zaak T‑235/04, punt 30.
(61)  –	Punten 70‑73.
(62)  –	Zie respectievelijk punten 11, 12 en 13 hierboven.
(63)  –	Zie punten 18 en 19 hierboven.