62005CC0039
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н M. POIARES MADURO
представено на 29 ноември 2007 г. (
1
)
Съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P
Кралство Швеция
и
Maurizio Turco
срещу
Съвет на Европейския съюз
„Обжалване — Достъп до документите на институциите — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Правни становища“
1.
Делото е образувано в Съда по две жалби, подадени съответно от Кралство Швеция и от г-н Maurizio Turco срещу Решение на Първоинстанционния съд на Европейските общности от 23 ноември 2004 г. по дело Turco/Съвет (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“) (
2
), с което се отхвърля жалбата, подадена от г-н Turco срещу Решение на Съвета на Европейския съюз от 19 декември 2002 г., с което му е отказан достъп до становище на правната служба на Съвета относно предложение за директива.
2.
С правните основания, изложени от жалбоподателите в подкрепа на настоящите жалби, от Съда се иска да се произнесе относно обхвата и приложението на изключението за поверителност, предвидено в полза на правните становища в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент (ЕО) № 1049/2001 (
3
).
I — Производството по обжалване
А — Приложимите текстове
3.
Член 255, параграфи 1 и 2 ЕО предвижда:
„1.   Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище в държава-членка, има право на достъп до документите на Европейския парламент, Съвета и Комисията, при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с параграфи 2 и 3.
2.   Общите принципи и ограничения, основани на публичния [другаде в текста: „обществения] или личния [другаде в текста: „частния“] интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите, се определят от Съвета, който действа в съответствие с процедурата, посочена в член 251, в срок до две години от влизането в сила на Договора от Амстердам”.
4.
На основание член 255, параграф 2 ЕО Съветът приема Регламент № 1049/2001. Съображения 3, 4, 6 и 11 от посочения регламент имат следния текст:
(3)   […] Настоящият регламент консолидира вече предприетите от институциите инициативи за подобряване на прозрачността в процеса на вземане на решения.
(4)   Настоящият регламент цели да даде възможно най-голяма гласност [да се чете: „да придаде възможно най-широк обхват“] на правото на публичен достъп до документите и да установи основните принципи и ограничения съгласно член 255, параграф 2 от Договора за ЕО.
[…]
(6)   По-широк достъп до документи следва да бъде предоставен в случаите, когато институциите функционират като законодатели, включително съгласно чужди пълномощия, като се следи за запазването на ефективността на процеса на вземане на решения от институциите. До тези документи следва да бъде осигурен пряк достъп във възможно най-голяма степен.
[…]
(11)   По принцип до всички документи на институциите следва да бъде осигурен публичен достъп. Въпреки това следва да се защитават някои публични и частни интереси, като се използва режимът на изключенията. На институциите следва да бъде предоставена възможност да защитят своите вътрешни консултации и преговори, когато това е необходимо предвид запазване на възможност за изпълнение на задачите им. […]“
5.
Член 1, буква a) от Регламент № 1049/2001 гласи, че целта на регламента е „да определи принципите, условията и границите, на базата на съображения за обществен или частен интерес, които регулират правото на достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията […] посочени [да се чете: „предвидено“] в член 255 от Договора за ЕО, с цел гарантиране на възможно най-широк достъп до документите“.
6.
Член 2, параграф 1 от посочения регламент признава на всеки гражданин на Съюза и на всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или със седалище в държава-членка, право на достъп до документите на институциите, „при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент“.
7.
Член 4 (озаглавен „Изключения“) от посочения регламент гласи:
„[…]
2.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
[…]
—
съдебните процедури и правни становища,
[…]
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
3.   Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
[…]
7.   Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. […].“
Б — Фактите
8.
На 22 октомври 2002 г. г-н Turco иска от Съвета достъп до документите, включени в дневния ред на срещата на Съвета „Правосъдие и вътрешни работи“, проведена в Люксембург на 14 и 15 октомври 2002 г., сред които под № 9077/02 фигурира становище на правната служба на Съвета относно предложение за директива на Съвета за установяване на минимални стандарти за приемане на търсещите убежище в държавите-членки.
9.
На 5 ноември 2002 г. на основание член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 Съветът му отказва достъп до това становище с мотива, че „предвид неговото съдържание, оповестяването на този документ може да засегне защитата на вътрешните правни становища на Съвета“ и че „при липса на каквито и да било специфични съображения за съществуването на определен по-висш обществен интерес, свързан с оповестяването на този документ, генералният секретариат, след като претегли интересите, стигна до заключението, че интересът от защитата на вътрешните правни становища има предимство пред обществения интерес“.
10.
На 22 ноември 2002 г. г-н Turco представя потвърдително заявление, като твърди, че Съветът бил приложил неправилно изключенията от правото на достъп на обществеността до документите на институциите, предвидени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, и като поддържа, че принципът на демокрация и на участие на гражданите в законодателния процес представлява по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването на становището на правната служба на Съвета.
11.
С решение от 19 декември 2002 г. Съветът приема да оповести уводната част на посоченото становище, в който се посочва, че становището съдържа съвети на правната служба на Съвета по въпроса за общностната компетентност в областта на достъпа на граждани на трети страни до трудовия пазар. Той отказва обаче да преразгледа своята позиция за останалата част. Той обосновава потвърждаването на отказа на достъп основно със съображенията, че независимите становища на правната му служба следва да се ползват от особена защита, тъй като представляват важен инструмент, който му позволява да се увери, че неговите актове са съвместими с общностното право, и да продължи обсъждането на разглежданите правни въпроси; че освен това оповестяването им можело да създаде несигурност относно законосъобразността на законодателните актове, приети вследствие на посочените становища, и така да отслаби презумпцията за законосъобразност, с която се ползват, а оттам — да застраши правната сигурност и стабилността на общностния правен ред. Що се отнася до посочения от г-н Turco по-висш обществен интерес, според Съвета той не може да се изразява единствено в обстоятелството, че оповестяването на посочениете становища, дадени в рамките на обсъждането на законодателни инициативи, би увеличило прозрачността и откритостта на процеса на вземане на решения; впрочем това би могло да се каже за всички писмени становища или за всички сходни документи на правната служба на Съвета, което би направило на практика невъзможно за Съвета да отказва достъп на основание член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, и така би лишило разпоредбата от всякакво полезно действие.
12.
На 28 февруари 2003 г.  г-н Turco подава в секретариата на Първоинстанционния съд жалба за отмяна на решението на Съвета от 19 декември 2002 г.
В — Обжалваното съдебно решение
13.
В подкрепа на искането си за отмяна жалбоподателят изтъква едно правно основание, изведено от нарушението на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, което подкрепя с три довода.
14.
Неговото основно твърдение е, че правното основание за приемане на решението на Съвета е определено неправилно, тъй като за правните становища, изготвяни в контекста на разглеждането на законодателни предложения, се прилагало изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от посочения регламент, а не това по член 4, параграф 2, което се отнасяло само за правните становища, изготвяни в рамките на съдебни процедури. Защитаваното от жалбоподателя тълкуване не убеждава Първоинстанционния съд, който приема, че то противоречи на текста на член 4, параграф 2, който не съдържа подобно ограничение, и че води до лишаване от всякакво полезно действие на посочването на правните становища сред изключенията, предвидени в Регламент № 1049/2001, тъй като общностният законодател е пожелал да предвиди в член 4, параграф 2 от посочения регламент изключение, свързано с правните становища, което е различно от това относно съдебните процедури. Всъщност становищата, които правната служба на Съвета изготвя във връзка със съдебни процедури, са вече включени в изключението, свързано със защитата на съдебните процедури. Следователно според Първоинстанционния съд Съветът правилно се е основал на предвиденото в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 изключение, свързвано с правните становища, за да прецени дали е длъжен да предостави достъп на жалбоподателя до разглежданото правно становище на своята правна служба.
15.
При условията на евентуалност г-н Turco се позовава на неправилно прилагане на посочения член 4, параграф 2, тъй като Съветът погрешно бил приел, че всички становища на правната му служба трябва да се ползват от защита на поверителността на правните становища, осигурена от тази разпоредба, докато всъщност той не само че не можел да действа според категорията, към която спада документът, а трябвало да се произнася по прилагането на това изключение за всеки отделен случай след конкретна проверка на всяко правно становище. Той оспорва също релевантността на посочената от Съвета в обжалваното решение необходимост от защита на разглежданото правно становище. В отговор на първия аспект Първоинстанционният съд признава, че само по себе си обстоятелството, че въпросният документ представлява правно становище, не може да обоснове отказа за достъп, тъй като Съветът е длъжен да прецени за всеки отделен случай дали документите, чието оповестяване се иска, действително се обхващат от изключенията, изброени в Регламент № 1049/2001. Освен това според Първоистанционния съд съображенията, с които Съветът мотивира отказа да оповести цялото съдържание на разглежданото правно становище като че ли се отнасят за всички правни становища на Съвета във връзка със законодателни актове, а не специално за разглежданото правно становище. При все това доводите на жалбоподателя са отхвърлени по две причини: общият характер на съображенията се обосновава от обстоятелството, че предоставянето на допълнителна информация, по-специално за съдържанието на разглежданото правно становище, би лишило посоченото изключение от неговата крайна цел; обстоятелството, че Съветът в крайна сметка се е съгласил да оповести единствено уводната част на посоченото становище показва, че той е разгледал съдържанието му, преди да се произнесе по искането за достъп. Що се отнася до оспорването на съществуването на интереса от защита на разглежданото правно становище, на който се позовава Съветът, Първоинстанционният съд отхвърля всякаква грешка в преценката с мотивите, че от една страна, оповестяването на такова правно становище би довело до даване на публичност на вътрешните обсъждания на Съвета на въпроса за законосъобразността на законодателния акт, до който то се отнася, и оттук — „предвид особеното естество на тези документи“, би оставило съмнение относно посочената законосъобразност, а от друга страна, би могло да постави под въпрос независимостта на становищата на правната служба на Съвета.
16.
На последно място, жалбоподателят укорява Съвета, че не е проверил съществуването на по-висш обществен интерес, и по-специално на свързания с прозрачността на процеса на вземане на решения и с принципите на откритост и демокрация, които обосновават публичния достъп до правните становища относно законодателни предложения. Първоинстанционният съд отново отхвърля всякаква грешка в преценката, излагайки две съображения. Принципите на прозрачност, откритост и демокрация са залегнали в основата на всички разпоредби на Регламент № 1049/2001, така че по-висшият обществен интерес, посочен в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 трябва по правило да е различен от тях, или най-малкото, жалбоподателят трябва да докаже, че с оглед на специфичните обстоятелства в случая позоваването на тези принципи е от изключителна важност, така че надделява над необходимостта от защита на искания документ, което в случая жалбоподателят не е направил. По-нататък молителят, възнамеряващ да изтъкне такъв по-висш обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на правно становище, трябва да се позове на него в своето заявление, за да прикани институцията да се произнесе по този въпрос, макар да е възможно тя сама да установи наличието на такъв по-висш обществен интерес.
17.
Тъй като нито един от доводите на жалбоподателя не е уважен, Първоинстанционният съд отхвърля жалбата за отмяна на решението на Съвета от 23 ноември 2004 г. за отказ на достъп до становището на правната му служба.
II — Анализ на жалбите
18.
Именно това решение на Първоинстанционния съд обжалват пред Съда Кралство Швеция и Maurizio Turco. В подкрепа на своите жалби жалбоподателите изтъкват правни основания, с които в случая по същество оспорват начина, по който Първоинстанционният съд е разсъждавал, за да отхвърли доводите им в първоинстанционното производство. На първо място, г-н Turco се позовава на грешка при тълкуването на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, тъй като Първоинстанционният съд неправилно приел, че правните становища относно законодателни предложения могат да попаднат в приложното поле на тази разпоредба, при положение че само член 4, параграф 3 от посочения регламент бил приложим по отношение на такива становища. На второ място, г-н Turco и шведското правителство твърдят, че Първоинстанционният съд е приложил неправилно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, като е приел, че правните становища на правната служба на Съвета относно законодателни предложения по естеството си се обхващат от изключението, предвидено в тази разпоредба в полза на правните становища. На трето място, жалбоподателите упрекват Първоинстанционния съд в неточно тълкуване и прилагане на понятието за по-висш обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на документ, обхванат по принцип от изключението за поверителност, предвидено по отношение на правните становища.
19.
Преди да обсъдя подробно тези правни основания, трябва накратко да отхвърля последните две правни основания, изтъкнати от г-н Turco. По същество той най-напред упреква Първоинстанционния съд, че е нарушил принципа на правна общност. Приемайки, че достъпът до правно становище може да бъде отказан с мотива, че оповестяването му би могло да остави съмнение относно законосъобразността на законодателния акт, до който то се отнася (
4
), Първоинстанционният съд на практика предпочел перспективата за стабилен правен ред, основан на незаконосъобразни актове. Очевидно този довод не може да бъде възприет. Това, което Първоинстанционният съд подчертава в оспорваните от жалбоподателя мотиви, е опасността, ако бъде оповестено, субективното мнение на правната служба на Съвета относно законосъобразността на законодателен акт да подхрани съдебни оспорования, които могат да се окажат неуместни. За сметка на това посоченото виждане не предрешава по никакъв начин въпроса за съответствието с правото на законодателния акт, за който се отнася. Ролята на правната служба се ограничава до предоставяне на съдействие на Съвета при преценката му ex ante на законосъобразността на акта, но тя не решава дали актовете, приемани от институцията, са законосъобразни, като единствен Съдът е компетентен да се произнася с правна сила по този въпрос. Това впрочем е причината, поради която Съветът има пълното право да не вземе предвид отрицателно становище на правната си служба, въпреки че политически ще му е по-трудно да го направи, ако становището е публикувано. При все това парадоксалното е, както Съветът правилно твърди, че съществува опасност даването на гласност на тези становища да навреди на независимостта и на обективността, с които неговата правна служба ги изготвя, а оттук — и на ползата, която институцията може да извлече от тях в преценката си a priori за законосъобразността на съответния акт.
20.
Г-н Turco се оплаква и че Първоинстанционният съд не е изложил достатъчно мотиви, тъй като той не отговорил на някои от доводите му, свързани с независимостта на правната служба на Съвета. За да се произнесе по приложението на изключението, свързвано с правните становища обаче, Първоинстанционният съд не трябва да се произнася по независимостта на посочната правна служба или на нейните членове, а по въпроса в каква степен оповестяването на нейните правни становища би могло да засегне независимостта, т.е. неподправеността, с която се очаква тя да ги изготвя. Първоинстанционният съд прави това, приемайки че „независимостта на становищата на правната служба“ може да обоснове отказ за оповестяване (
5
). Не е оправдано Първоинстанционният съд да бъде упрекван, че при извършването на преценката не е обсъдил твърдението на жалбоподателя, че оповестяването на становищата на правната служба ще допринесе за защитата на правната служба на Съвета от неправомерни външни влияния, щом като, както Първоинстанционният съд правилно подчертава, жалбоподателят не е посочил никакво обяснение в подкрепа на твърдението си (
6
). Във връзка с това ще напомня, че „задължението на Първоинстанционния съд да мотивира своите решения не би могло да се тълкува като включващо задължението той да отговаря в подробности на всеки изложен от страна довод, особено ако той не е достатъчно ясен и точен“ (
7
).
21.
Връщам се към съществената част от доводите на жалбоподателите. За яснота на разглеждането на основателността на жалбата, вместо да обсъждам правните основания едно по едно, по-скоро ще разделя анализа си на два етапа. Най-напред ще разгледам въпроса дали правните становища на правната служба на Съвета относно законодателни предложения са обхванати от изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, или от изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от посочения регламент. След това ще разгледам начина, по който член 4, параграф 2, второ тире трябва да се прилага.
А — Приложното поле на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001
22.
Изключението от правото на достъп до документите, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 в полза на правните становища, не обхваща ли само правните становища, дадени в контекста на съдебни процедури? Такова е мнението на г-н Turco. Така според него Първоинстанционният съд допуснал грешка при прилагане на правото, приемайки за законосъобразен постановения от Съвета на основание посочената разпоредба отказ на достъп до правното становище, изготвено от правната служба на Съвета относно предложението за директива за установяване на минимални стандарти за приемане на търсещите убежище в държавите-членки. Всъщност единствено член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 можел да обоснове отказ за оповестяване на правни становища, дадени от правната служба на Съвета относно законодателни предложения.
23.
Тези доводи не издържат на проверка. Съгласен съм с Първоинстанционния съд, който приема, че едновременно текстът на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, основанието за посочване на правните становища в тази разпоредба и полезното действие на това посочване се противопоставят на разглеждане на изключението (единствено) като защита на правните становища, изготвяни в рамките на съдебни процедури.
24.
Първо, буквалното тълкуване. Текстът на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 посочва общо защитата на „правните становища“. Възприетата формулировка не указва, че се имат предвид само правните становища във връзка със съдебни процедури, както биха го направили текстове от вида „съдебните процедури и по-специално правните становища“ или „правните становища, предоставени в рамките на съдебни процедури“. Следователно там където законодателят не прави разлика, няма място да се прави такава. Наистина от постоянната съдебна практика е видно, че изключенията от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите, държани от институциите, следва да се тълкуват и прилагат стриктно (
8
). От това г-н Turco заключава, че достъпът до правните становища, изготвени от правните служби на институциите относно законодателни предложения, би могъл да се отказва само на основание по-ограниченото изключение по член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. Всъщност това изключение е приложимо само когато оповестяването на даден документ „би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“, докато по смисъла на член 4, параграф 2, достъпът до документ се отказва, щом като оповестяването му „би засегнало защитата на […] правни становища […] освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването“ на посочения документ. В подкрепа на това заключение жалбоподателят излага и телеологични съображения, изведени от съображение 6 от посочения регламент, съгласно което „[п]о-широк достъп до документи следва да бъде предоставен в случаите, когато институциите функционират като законодатели“. Принципите на стриктно тълкуване на изключенията и на разширително тълкуване на правото на достъп могат обаче да се прилагат само когато има място за тълкуване. In claris non fit interpretatio. Както обаче Първоинстанционният съд правилно отбелязва (
9
), посочването на „правните становища“ не създава никаква трудност за тълкуване.
25.
Този резултат, който следва от текста на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, се потвърждава от поуките, които ни предоставя историческият преглед на посочването на правните становища в тази разпоредба. Текстовете, които преди Регламент № 1049/2001 уреждат правото на достъп до документите, предвиждат изрично изключение за поверителност само във връзка със защитата на съдебните процедури, но не и в полза на защитата на правните становища на институциите (
10
). Ето защо волята на общностния законодател е била да установи в Регламент № 1049/2001 изключение, свързано с правните становища, отделно от това относно съдебните процедури.
26.
Следователно, ако искаме това изрично посочване на правните становища да произведе полезно действие, трябва да приемем, че то далеч не обхваща само правните становища, изготвени във връзка със съдебни процедури. Всъщност в контекста на предхождащата Регламент № 1049/2001 нормативна уредба на правото на достъп до документите Първоинстанционният съд приема, че защитата на съдебните процедури обхваща „не само представените писмени становища или материали, вътрешните документи относно събирането на доказателства по висящото дело, но също и свързаните с делото съобщения между съответната генерална дирекция и правната служба или адвокатска кантора“ (
11
). А priori няма причина да се отклоняваме от това значение на понятието „съдебни процедури“ в рамките на новия нормативен инструмент, какъвто е Регламент № 1049/2001 (
12
), тъй като изразът „правни становища“ е добавен в посочения регламент именно имайки предвид възприетото в съдебната практика значение на понятието за съдебни процедури.
27.
Следователно, както Първоинстанционният съд правилно посочва (
13
), тъй като правните становища, изготвени в контекста на съдебни процедури, вече са обхванати от защитаващото съдебните процедури изключение, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, изключението, установено със същата разпоредба за правните становища, трябва задължително да има различен обхват и да покрива правните становища, изготвяни от правните служби на институциите относно законодателни предложения.
28.
Въпреки това г-н Turco твърди, че добавянето на израза „правни становища“ в Регламент № 1049/2001 целяло единствено изрично да се уточни обхватът на изключението, защитаващо съдебните процедури, както той следвал от съдебната практика по дело Interporc. Ако това обаче беше така, несъмнено възприетата от авторите на Регламента редакция би била по-друга от посочения по-горе вид „съдебните процедури и по-специално правните становища“. Това твърдение сe опровергава и от подготвителните работи във връзка с Регламент № 1049/2001. Те показват ясно, че по никакъв начин не е предвиждано да се прави връзка между „съдебни процедури“ и „правни становища“, а добавянето на последния израз има за цел да закрепи в текста на Регламента възприетото в съдебната практика разрешение (
14
), което за да защити поверителността на становищата на правните служби на институциите относно законодателни предложения, добавя „стабилност на общностния ред“ и „добро функциониране на институциите“ към категориите обществен интерес, изрично посочени в действащите към онзи момент нормативни инструменти, уреждащи правото на достъп до документите (
15
). Както Съветът напомня, първоначалното предложение за регламент на Комисията всъщност предвижда две отделни изключения, свързани със „стабилността на общностния правов ред“ и със „съдебните процедури“ (
16
). Впоследствие първото е преформулирано, за да включи „възможността за институциите да искат становище от своите правни служби“ (
17
), а накрая след законодателното обсъждане формулировката е съкратена и прецизирана, за да придобие вида, в който е включена в Регламент № 1049/2001 (
18
).
Б — Прилагането на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001
29.
Ако се приеме, че правните становища на правните служби на институциите относно законодателни предложения са обхванати от изключението за поверителност, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире, двамата жалбоподатели укоряват Първоинстанционния съд, че в противоречие с принципа за възможно най-широк достъп до документите на институциите прилага това изключение разширително, като приема първо, че всички правни становища поради естеството си са защитени от това изключение, а след това ограничава прекомерно обхвата на разпоредбата, смекчаваща това изключение, свързана със съществуването на по-висш обществен интерес, който би могъл все пак да обоснове оповестяването на исканото правно становище. Ще разгледам последователно тези две точки.
30.
Задачата изглежда сложна. Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 е от тези текстове, чието приложение може да изглежда като мисия невъзможна. Всъщност законодателят се опитва да подслони в едно и също нормативно пространство две явно противоречиви и трудно съвместими предписания, което натрапчиво напомня казаното от Елизабет Тейлър на Пол Нюман във филма „Котка върху горещ ламаринен покрив“ по пиесата на Тенеси Уилямс: „I’m not living with you. We occupy the same cage, that’s all“. Съдът може само да се опита да направи съжителството в тази нормативна „клетка“ възможно най-удобно.
1. Въпросът за прилагането на изключението за поверителност, предвидено в полза на правните становища, с оглед на всеки отделен случай
31.
Според двамата жалбоподатели Първоинстанционният съд погрешно приел, че съществува обща необходимост от поверителност на правните становища, стигаща до изключването им като категория документи от правото на достъп. С това той нарушил принципа на индивидуална и конкретна проверка на всеки случай, тъй като отказ по искане за достъп може да се постанови само въз основа на съдържанието на всеки искан документ. Това оплакане не може да се приеме, тъй като се основава отчасти на неточен прочит на обжалваното съдебно решение и отчасти на погрешно разбиране за обхвата на изключението относно правните становища.
а) Принципът на проверка на всеки отделен случай
32.
Вярно е, че според установената съдебна практика достъпът до исканите документи може да бъде отказан само след преценка, направена за всеки искан документ, целяща да установи с оглед на елементите, които той съдържа, дали неговото оповестяване би могло действително да засегне обществен интерес, защитен от изключение за поверителност. Това изискване за конкретна и индивидуална проверка произтича на първо място от принципа на стриктно тълкуване и прилагане на изключенията от правото на достъп (
19
). Същевременно то се налага и от принципа на пропорционалност, който задължава институцията да предвиди частичен достъп до документ с цел да оповести съдържащите се в него данни, които не се обхващат от изключение за достъп до документи (
20
); всъщност обхватът на поверителността може да се разширява само доколкото е необходимо за защита на обществения интерес, обосноваващ дерогацията от принципа на прозрачност. Тези разрешения, които вече са съществували в правото, предхождащо Регламент № 1049/2001, имат още по-голяма тежест при действието на този регламент, доколкото той цели да уреди упражняването на едно право, което в резултат на утвърждаването му в член 255 EО с Договора от Амстердам придобива статут на основно право (
21
). Ето защо не е изненадващо, че съдебната практика ги отнася и към прилагането на Регламент № 1049/2001. Според общностния съд, тъй като целта на този текст е да придаде възможно най-широко действие на правото на публичен достъп до документите, държани от институциите, предвидените изключения за поверителност трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (
22
). Следователно проверката, която се налага при разглеждане на искане за достъп до документи трябва първо да има конкретен характер, тъй като само обстоятелството, че един документ засяга защитен от дадено изключение интерес, не може да е достатъчно, за да обоснове прилагането на това изключение; и още, съответната институция трябва предварително да е преценила с оглед на данните, които документът съдържа, дали достъпът до него може конкретно и действително да засегне защитен интерес и дали опасността от засягане на защитен интерес е разумно предвидима и не е изцяло хипотетична. Също така проверката трябва да има индивидуален характер, да бъде направена за всеки искан документ, тъй като само такава проверка може да позволи на институцията да прецени дали е възможно да предостави частичен достъп на молителя (
23
).
33.
В случая обаче Първоинстанционният съд се съобразява с горепосочените принципи и не позволява на Съвета, както твърдят жалбоподателите, да направи абстрактна и обща преценка на опасността от засягане на защитата на правните становища, която би предизвикало оповестяването на искания документ. След като изрично напомня задължението на Съвета „да прецени във всеки конкретен случай дали документите, чието оповестяване се иска, действително попадат в изключенията, изброени в регламент № 1049/2001“ (
24
), той проверява дали посочената институция надлежно е изпълнила това свое задължение.
34.
Във връзка с това Първоинстанционният съд първо се уверява, че исканият документ наистина е правно становище и констатира, че това е „становище на правната служба на Съвета относно предложение за директива на Съвета за установяване на минимални стандарти за приемане на търсещите убежище в държавите-членки“ (
25
). Първоинстанционният съд обаче не ограничава дотук изискването за индивидуална проверка на всеки отделен случай. Той проверява още дали „Съветът не е допуснал грешка в преценката […] като е приел, че оповестяването на разглежданото правно становище би засегнало защитата, от която могат да се ползват този вид документи“, тъй като „само по себе си […] обстоятелството, че разглежданото становище представлява правно становище, не може да обоснове прилагането на посоченото изключение“ (
26
). Едва след като констатира, че Съветът най-накрая е оповестил уводната част на разглежданото правно становище, Първоинстанционният съд отхвърля оплакването, според което Съветът не бил разгледал съдържанието на становището при произнасянето си по спорното искане за достъп.
35.
Подходът на Първоинстанционния съд трябва да бъде подкрепен. Преценката за това каква съдба да бъде отредена на дадено искане за достъп трябва да бъде извършена „с оглед на конкретните данни, които документите съдържат“, а не с оглед на категорията на документа. Всъщност нито обстоятелството, че един документ представлява правно становище на Съвета относно законодателно предложение, нито това, че е озаглавен „правно становище“, не означава, че той автоматично се ползва от защитата на поверителността на правните становища, осигурена от член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. Освен че трябва да се провери кой е издателят и как се нарича документът, трябва да се установи, че той наистина съдържа правно становище. Ако това е така, важно е да се направи и разграничение между частта от изложението, която представлява общи правни съображения и посочва предмета на документа, от тази, в която действително е изразено становището на правната служба относно законосъобразността на законодателното предложение. Имайки предвид задължението за осигуряване на възможност за частичен достъп, първата част от изложението следва да бъдат оповестена, в което Първоинстанционният съд се уверява, посочвайки, че Съветът в крайна сметка е съобщил на г-н Turco уводната част, в която се посочва, че становището съдържа съвети на правната служба на Съвета по въпроса за общностната компетентност в областта на достъпа на граждани на трети страни до трудовия пазар (
27
).
36.
Вярно е, че не само трябва да се направи конкретна и индивидуална преценка, а и спазването на това задължение трябва да личи от мотивите на решението за отказ. Изтъкнатите от институцията мотиви за обосноваване на отказа на достъп по принцип не трябва да се изчерпват с общи преценки относно естеството на искания документ или вида документи, към който той спада, а трябва да се основават на данните, които действително се съдържат в документа (
28
). Въпреки това според съдебната практика са допустими общи мотиви, позоваващи се на определена категория документи, в случаите когато посочването на специфични причини, обосноваващи отказа на достъп до определен документ, се оказва невъзможно, без да се оповести съдържанието му или съществен негов елемент и така да се засегне интересът, който изключението за поверителност има за цел да защити, лишавайки това изключение от крайната му цел (
29
). Ето защо г-н Turco неоснователно упреква Първоинстанционния съд, че не е изискал от Съвета специфични мотиви за искания документ. Несъмнено Първоинстанционният съд изрично признава, че съображенията, посочени от Съвета, за да обоснове отказа за достъп, съставляват мотиви, приложими към всички правни становища на Съвета във връзка със законодателни актове, а не специално към разглежданото правно становище. При все това той счита, че общият характер на мотивите на Съвета в случая се обосновава „от обстоятелството, че предоставянето на допълнителна информация, по-специално за съдържанието на разглежданото правно становище, би лишило посоченото изключение от неговата крайна цел“ (
30
).
б) Ограниченията на проверката на всеки отделен случай
37.
Подходът на Първоинстанционния съд също трябва да бъде разбран добре. Общият характер на мотивите на отказа на достъп, изложени от Съвета в конкретния случай, се обяснява и с това, че изискването за конретна и индивидуална проверка на исканията за достъп до правните становища не може да бъде неограничено. Всичко в искания документ, което изразява становището на правната служба относно законосъобразността на законодателното предложение, т.е. всичко, което съставлява правното становище в тесен смисъл, по принцип е защитено от член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001. Нищо друго освен правното становище не е обхванато от тази разпоредба, но пък тя обхваща цялото правно становище. Следователно проверката на всеки отделен случай цели единствено да определи доколко исканият документ попада в приложното поле на предвиденото в полза на правните становища изключение за поверителност, т.е. да установи кое в документа изразява правното становище. Всъщност член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 въвежда обща презумпция за поверителност на правните становища, давани от правните служби на институциите относно законодателни предложения, именно поради причините, които Съветът изтъква в конкретния случай, за да обоснове отказа на достъп до исканото правно становище.
38.
Кратък исторически преглед на тази разпоредба е достатъчно свидетелство за това. Още генералният адвокат Jacobs препоръчва становище, дадено от правната служба на Съвета, да не може да се използва без неговото изрично разрешение от някоя от страните пред Съда, тъй като оповестяването му „безспорно ще увреди обществения интерес от ползване на независимо правно становище“ (
31
). Кaкто вече посочих (
32
), самият общностен съд по-малко от три години по-късно въвежда изключение за поверителност за правните становища на институциите относно законодателни предложения с мотива, че „оповестяването на документи от такова естество би довело до огласяването на вътрешни за институцията обсъждания и обмен на мнения относно законосъобразността и обхвата на подлежащия на приемане правен акт, а с това […] би могло да накара институцията да загуби всякакъв интерес да иска писмени становища от правните служби“; или казано по друг начин „оповестяването на тези документи може да създаде несигурност относно законосъобразността на общностните актове и да има отрицателни последици за функционирането на общностните институции“ (
33
). По-късно той обосновава това изключение и с „обществения интерес, изискващ общностните институции да могат да се ползват от становищата на правните им служби, дадени напълно независимо“ (
34
). Както вече напомних, това установено от съдебната практика разрешение законодателят подкрепя в Регламент № 1049/2001.
39.
По този начин се установява принципът за неоповестяване на правните становища, който по-специално обхваща всички правни преценки на правните служби на институциите относно законодателни предложения. Въпреки че някои държави-членки като например Кралство Швеция възприемат в националните си законодателства обратното разрешение, горепосочените съображения надделяват при политическия избор на общностния законодател.
40.
Всъщност интересът, защитен с изключението за поверителност на правните становища, обосновава по принцип запазването в тайна на всички правни становища на правните служби на институциите относно законодателни предложения. Достъпът до което и да е от тези становища може конкретно и действително да засегне възможността дадена институция да получи от правната си служба открито, обективно и пълно, а следователно и полезно за институцията становище за целите на преценката на законосъобразността на законодателен акт. Оповестяването на такова становище би накарало правната служба да бъде сдържана и предпазлива при изготвянето му, за да не засегне възможността за вземане на решение от институцията. Ползата, която институцията би могла да извлече, би била значително намалена. Нещо повече съществува опасност възможността за оповестяване на нейните правни становища да накара дадена правна служба да изразява най-важното от тях само устно, което би намалило прозрачността повече, отколкото прилагането на принципа за неоповестяване на правните становища. Трябва да се напомни, че понякога „вместо да се изпишат вежди, може да се избодат очи“. От друга страна, ако институцията избере да не се съобрази с отрицателно становище на своята правна служба, неговото оповестяване би могло при евентуално последващо съдебно оспорване да навреди на възможността на институцията да защити своите действия пред съда, доколкото би била представлявана пред него от правната си служба.
41.
Обратно на това, което твърдят двамата жалбоподатели, не трябва да се прави разграничение между съдържащите се в правно становище правни преценки, които заслужавали да се ползват от предвидената в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 защита, и тези, които не заслужавали това. Искането да се прави разлика между „положителните“ или „безобидни“ становища, които трябва да се оповестяват, и „отрицателните“ или „чувствителни“ становища, които трябва да останат поверителни, би противоречало по-специално на защитения интерес. Както Съветът правилно възразява, отказът на оповестяване би разкрил, че става въпрос за отрицателно становище и би предизвикал всички вече посочени негативни последици, които изключението за поверителност именно цели да избегне. Не може да се приеме и становището на шведското правителство, според което трябва да се държи сметка за етапа, на който се намират обсъжданията на даден законодателен акт. И този път е основателно възражението на Съвета, че законосъобразността на законодателен акт може да бъде оспорена по всяко време чрез преюдициален въпрос или чрез възражение за незаконосъобразност. По този въпрос мога само да се съглася с Първоинстанционния съд, според който „като се има предвид особеното естество на становищата на правните служби, изглежда, че тези документи по принцип не трябва да губят поверителния си характер с течение на времето“. Действително, както той добавя, „тяхното оповестяване би могло винаги да засегне обществените интереси от стабилност на общностния правен ред, както и от добро функциониране на общностните институции, доколкото времето не би трябвало да изменя причините […], обосноваващи такова изключение от правото на достъп“ (
35
). Следователно съображения, свързани с изтичането на период от време, не позволяват да се оспорва надлежно въвеждането с Регламент № 1049/2001 на принцип на неоповестяване на всички правни становища. Това не означава, че тези съображения са напълно неоснователни, но както ще видим по-нататък, изтеклият срок може да се вземе предвид едва на етапа на преценката на по-висшия обществен интерес, който би обосновал оповестяването на дадено правно становище чрез дерогация от поверителността, с която то по принцип се ползва.
42.
Както се вижда, общественият интерес, залегнал в основата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, по самото си естество налага да се защити поверителността на всички правни становища относно законодателни предложения. Така Първоинстанционният съд основателно приема за законосъобразен спорния отказ на достъп, „предвид особеното естество на тези документи“ и защото „независимостта на становищата на правната служба […] може да представлява интерес, който трябва да бъде защитен“ (
36
).
43.
Следователно, както и другаде, Първоинстанционният съд постановява, макар без съмнение „задължението на институцията да извърши конкретна и индивидуална преценка на съдържанието на посочените в заявката за достъп документи да представлява принципно разрешение, което се прилага спрямо всички изключения, посочени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, независимо от областта, до която се отнасят исканите документи“ (
37
), това изискване се налага в различна степен при прилагане на изключението за поверителност на правните становища и при прилагане на останалите изключения. В последния случай въпросът дали оповестяването на даден документ действително засяга защитен интерес зависи не само от предмета на документа, но и от естеството на данните, които съдържа. Например, обстоятелството, че даден документ се отнася до проверка или разследване, не означава, че неговото оповестяване може автоматично да застраши тяхното приключване, а оттук да засегне защитата на целите на проверките или разследванията (
38
). По същия начин обстоятелството, че даден документ съдържа данни или отрицателни преценки относно политическото положение или относно защатата на правата на човека в дадена трета страна не предполага задължително, че неговото оповестяване ще засегне международните отношения на Съюза (
39
).
44.
Признавам, че предлаганият от мен анализ поставя сериозни ограничения на проверката на всеки отделен случай във връзка с изключението за поверителност на правните становища. Това обаче още веднъж е следствие от трудността да се придаде полезно действие и разумен практически смисъл на една напълно противоречива законодателна формулировка.
45.
От гореизложеното следва, че Първоинстанционният съд не е нарушил изискването за индивидуална и конкретена проверка на исканите документи за целите на прилагането на изключението за поверителност на правните становища.
2. Изключението от изключението, изведено от съществуването на по-висш обществен интерес
46.
Поверителността на правните становища обаче не е абсолютна. Принципът за неоповестяване на посочените становища, въведен от член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, трябва съгласно същата разпоредба да отстъпи, ако „по-висш обществен интерес“ все пак обосновава оповестяването на искания документ. Освен посоченото по-горе конкретна проверка на искания документ се налага и с цел да се претеглят интересът, защитен от изключението от правото на достъп, предвидено в полза на правните становища, и евентуалните по-висши обществени интереси (
40
).
47.
Във връзка с това г-н Turco твърди, че Първоинстанционният съд погрешно приема, че по-висшият обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на документ, трябва по принцип да е различен от принципите на прозрачност, откритост и демокрация и на участие на гражданите в процеса на вземане на решения, които са в основата на Регламент № 1049/2001, освен ако жалбоподателят докаже, че с оглед на специфичните обстоятелства в случая позоваването на посочените принципи е от изключителна важност, така че надделява над необходимостта от защита на спорния документ. Освен това той укорява Първоинстанционния съд, че се е поставил в положение на невъзможност да провери дали Съветът правилно е претеглил по-висшия обществен интерес и необходимостта от защита на правните становища, като не е разпоредил представяне на разглежданото правно становище.
a) Установяването на по-висшия обществен интерес
48.
Първото от посочените по-горе оплаквания повдига чувствителния въпрос за естеството на „по-висшия обществен интерес“ по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, който може да обоснове оповестяването на правно становище чрез дерогация от поверителността, която по принцип е гарантирана за този вид документи. Дали става въпрос за обществения интерес от достъп до документите, който с оглед на специфичните обстоятелства в случая би надделял над обществения интерес, налагащ защита на правните становища, или става въпрос за различен и по-висш обществен интерес от този за достъп до документите?
49.
Като приема втората от двете възможности, Първоинстанционният съд възлага на молителя задачата да установи обществен интерес, който да бъде различен и по-висш от от обществения интерес от прозрачност, откритост, демокрация и участие на гражданите в процеса на вземане на решения. Задачата е толкова сложна, че няма никаква вероятност какъвто и да било достъп до документ някога да бъде разрешен по съображение, че съществува по-висш обществен интерес (
41
). Тя се сблъсква с непреодолимата трудност да се установи кои обществени интереси са по-важни от „обикновения“ обществен интерес, свързан с прозрачността.
50.
Такъв прочит на Регламент № 1049/2001 обаче не се налага. Не може да ме убеди доводът, изведен на преден план от Първоинстанционния съд, че доколкото принципите на прозрачност, откритост, демокрация и участие на гражданите в процеса на вземане на решения са в основата на всички разпоредби на посочения регламент, по-висшият обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на даден документ чрез дерогация от принципната поверителност на правните становища, трябва по правило да е различен. Всъщност това, което според мен се налага от последното изречение на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, е задължението за съответната институция да претегли защитения от изключението за поверителност обществен интерес и обществения интерес от достъп до документите с оглед на съдържанието на искания документ и специфичните обстоятелства в случая. С други думи, ratio legis на тази разпоредба, що се отнася до изключението за поверителност на правните становища, е, че макар общественият интерес, стоящ в основата на защитата на правните становища, по принцип да надделява над обществения интерес от достъп до документите, е възможно анализът на конкретните обстоятелства и на съдържанието на исканото правно становище да наклонят везните на интересите в обратна посока.
51.
Именно това тълкуване защитава генералният адвокат Geelhoed, приемайки, че „е видно от изричния текст“ на член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, че тези разпоредби „изискват от институциите при преценката дали да откажат достъп до документи да претеглят конкретния интерес, който се защитава с отказа за оповестяване (напр. защитата на търговските интереси, съдебните процедури, процеса на вземане на решения), и общия интерес за предоставяне на достъп до съответния документ“ (
42
). Практиката на Първоинстанционния съд след обжалваното съдебно решение изглежда също се ориентира по-скоро в тази посока. Посочвайки изключенията, предвидени в член 4, параграф 3, Първоинстанционният съд отбелязва, че те дават на институциите право на преценка, „което им позволява да претеглят, от една страна, своя интерес да запазят тайната на предварителните си обсъждания и интереса на гражданина да получи достъп до документите, от друга страна“ (
43
).
52.
Действително, струва ми се, че това е единственият прочит, който може да направи ефективно изключението от изключенията за поверителност, изведено от съществуването на по-висш обществен интерес. За това свидетелстват и примерите за по-висш обществен интерес, посочени от Съвета в съдебното заседание. Въпреки че Съветът споделя анализа на Първоинстанционния съд, според който общественият интерес трябва да е различен от принципите, залегнали в основата на Регламент № 1049/2001, посочените примери разкриват трудността, дори невъзможността за тяхното различаване. Подобно е положението и с посочената възможност да се оповестяват безспорни правни становища: тя се обяснява с обстоятелството, че целта на защитата на правните становища, която е да се опази възможността за дадена институция да се ползва от открити и независими становища и да не се предизвикват оспорвания на законосъобразността на даден законодателен акт, не изисква поверителност на посочените становища, тъй като общественият интерес за достъп до документите се ползва с предимство. Същото се отнася и до хипотезата на изготвени с цел публикуване правни становища, обясняващо се с това, че оповестяването на становищата има за непосредствена цел да се прекратят всякакви обсъждания относно законосъобразността на действието на институцията.
53.
По същия начин изтеклият срок трябва да се вземе под внимание от съответната институция, доколкото той може да притъпи остротата на съображенията за обществен интерес, обосноваващи принципната поверителност на правните становища, така че да наклони везните в полза на обществения интерес от прозрачност. Това би могло да стане и в случай, че законодателният акт, предмет на исканото правно становище, по-късно бъде отменен.
54.
Следователно в случая Съветът е трябвало да претегли нуждата от защита на правните становища, свързана със запазването на стабилността на общностния правен ред и независимостта на становищата на неговата правна служба, и обществения интерес от прозрачност. За разлика от това, което приема Първоинстанционният съд в обжалваното съдебно решение, това задължение за претегляне, с което е натоварена съответната институция, не може да се ограничи (
44
) до предварително доказване от жалбоподателя, че с оглед на специфичните обстоятелства в случая принципът за прозрачност е от изключителна важност, така че надделява над необходимостта от защита на разглежданото правно становище. Така се забравя, че една от причините за съществуването на конкретната и индивидуална проверка, възложена на съответната институция, се състои в това задължение за претегляне на обществените интереси (
45
). Най-вече така на жалбоподателя се възлага прекалено голяма доказателствена тежест: как би могъл той да докаже интереса от оповестяване на дадено правно становище въпреки принципния интерес то да бъде запазено поверително, след като не познава съдържанието му? В резултат, както в настоящия случай, той най-често ще бъде принуден да се позове общо на по-висшия обществен интерес. Само Съветът може и трябва да направи такава преценка въз основа на съдържанието на съответния документ и на специфичните обстоятелства в случая. Освен това в свое решение, постановено след обжалваното съдебно решение, Първоинстанционният съд изглежда не желае повече да възлага на заявителя такава тежест на доказване. Всъщност той приема, че фактът, че даден заявител не изтъква никакъв обществен интерес, различен от принципите на прозрачност и демокрация, „не предполага автоматично, че не е необходимо претегляне на наличните интереси“, доколкото „изтъкването на тези принципи предвид особените обстоятелства в случая може да е от изключителна важност, така че да надхвърля необходимостта от защита на спорните документи“ (
46
).
55.
Следователно, като приема, че по-висшият обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на даден документ, трябва по принцип да се различава от принципите на прозрачност, откритост и демокрация, или на участие на гражданите в процеса на вземане на решения, залегнали в основата на Регламент № 1049/2001, освен ако жалбоподателят докаже, че с оглед на специфичните обстоятелства в случая позоваването на посочените принципи е от изключителна важност, така че надделява над необходимостта от защита на спорния документ, Първоинстанционният съд тълкува неточно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, а оттук допуска грешка при прилагане на правото.
б) Контролът върху претеглянето на обществените интереси
56.
Г-н Turco, подкрепян от нидерландското правителство, упреква Първоинстанционния съд и за това, че не е уважил искането му за процесуално-организационни действия, чиято цел е била да се поиска от Съвета да представи разглежданото правно становище на Първоинстанционния съд. По този начин Първоинстанционният съд не можел да упражни контрол за правилността на направената от Съвета оценка на наличните обществени интереси. Наистина Първоинстанционният съд трябва да контролира извършеното от съответната институция претегляне на обществените интереси, което се изисква при прилагането на изключението за поверителност на правните становища, оставяйки на институцията широка свобода на преценка. Ефективният съдебен контрол обикновено предполага, че Първоинстанционният съд се е запознал със съдържанието на разглежданите правни становища, осигурявайки тяхната поверителност спрямо жалбоподателя, както му позволява член 67, параграф 3 от процедурния му правилник. Впрочем за тази цел Първоинстанционният съд по принцип нарежда на съответната институция да предостави разглежданото правно становище (
47
). Въпреки това ползата от една такава процесуално-организационна мярка винаги зависи от преценката, която Първонстанционният съд трябва да направи по конкретното дело. В разглеждания случай нито е необходимо, нито е възможно да се произнеса по основателността на повдигнатото от г-н Turco в това отношение правно основание, доколкото, както посочих, Първоинстанционният съд тълкува погрешно понятието за по-висш обществен интерес, което би обосновало дерогацията от поверителността на правните становища.
III — Решение по същество
57.
Съгласно член 61 от Статута на Съда, когато жалбата е основателна, Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това. Такъв е настоящият случай. От мотивите на обжалваното решение следва, че Съветът отказва да оповести разглежданото правно становище в името на по-висшия обществен интерес, на който се позовава г-н Turco, тъй като счита че по-висшият обществен интерес, посочен в член 4, параграф 2, последно изречение от Регламент № 1049/2001, не включва обществения интерес от прозрачност и откритост на процеса на вземане на решения. Изхождайки от този погрешен правен анализ, Съветът не преценява дали в случая общественият интерес от прозрачност не може да надделее над необходимостта от защита, която по принцип обосновава поверителността на правните становища и по този начин да обоснове оповестяването на исканото правно становище. Следователно правното основание, изтъкнато от г-н Turco, в първоинстанционното производство, според което Съветът не е проверил съществуването на посочения от него по-висш обществен интерес, е основателно. По тези съображения спорното решение за отказ на оповестяване трябва да се отмени.
IV — Заключение
58.
Въз основа на гореизложените съображения предлагам на Съда:
—
Да отмени Решение на Първоинстанционния съд на Европейските общности от 23 ноември 2004 г. по дело Turco/Съвет (T-84/03) като опорочено поради нарушение на общностното право, изразяващо се в погрешно тълкуване и прилагане на член 4, параграф 2, последно изречение от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.
—
Да отмени Решение на Съвета на Европейския съюз от 19 декември 2002 г., с което на г-н Turco се отказва достъп до становище на правната служба относно предложение за директива за установяване на минимални стандарти за приемане на търсещите убежище в държавите-членки.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	T-84/03, Recueil, стр. II-4061.
(
3
)	Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).
(
4
)	Вж. точка 78 от обжалваното съдебно решение.
(
5
)	Обжалваното съдебно решение, точка 79.
(
6
)	Пак там.
(
7
)	Решение от 11 септември 2003 г. по дело Белгия/Комисия (C-197/99 P, Recueil стр. I-8461, точка 81) и Решение от 11 януари 2007 г. по дело Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия (C-404/04 P, Сборник, I-1*, резюме, точка 90).
(
8
)	Това е напомнено в по-новата съдебна практика, като в това отношение вж. Решение от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет (C-266/05 P, Сборник, 2007 г., стр. I-1233, точка 63), както и Решение на Първоистанционния съд от 12 септември 2007 г. по дело API/Комисия, (T-36/04, Сборник, 2007 г., стр. II-3201, точка 53).
(
9
)	Точка 61 от обжалваното съдебно решение.
(
10
)	Вж. Кодекс на поведение № 93/730/ЕО на Съвета и на Комисията от 6 декември 1993 година относно публичния достъп до документите (ОВ L 340, 1993 г.__ стр. 41), Решение 93/731/ЕО на Съвета от 20 декември 1993 година (ОВ L 340, стр. 43), Решение 94/90/ЕОВС, ЕО, Евратом на Комисията от 8 февруари 1994 година (ОВ L 46, стр. 58) и Решение 97/632/ЕО, ЕОВС, Евратом на Европейския парламент от 10 юли 1997 година (ОВ L 263, стр. 27).
(
11
)	Решение на Първоинстанционния съд от 7 декември 1999 г. по дело Interporc/Комисия (T-92/98, Recueil, стр. II-3521, точка 41).
(
12
)	Освен това Първоинстанционният съд изрично го приема: вж. Решение на Първоинстанционния съд от 6 юли 2006 г. по дело Franchet и Byk/Комисия (T-391/03 и T-70/04, Recueil, стр. II-2023, точка 89) и Решение по дело API/Комисия, посочено по-горе, точка 60.
(
13
)	Точка 65 от обжалваното съдебно решение.
(
14
)	Вж. Определение на председателя на Първоинстанционния съд от 3 март 1998 г. по дело Carlsen и др./Съвет (T-610/97 R, Recueil, стр. II-485).
(
15
)	Освен това доктрината не греши, като вижда възприемане на разрешението по дело Carlsen: вж. по-специално De Leeuw, M. E., „The regulation on public access to European Parliament, Council and Commission documents in the European Union: are citizens better off?“, ELR Vol. 28 (2003), no 3, p. 324, 334 и Peers, S., „The new regulation on access to documents: a critical analysis“, YEL 2002, p. 385, 400_.
(
16
)	Предложение за регламент 2000/С 177 Е/10 на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ С 177 Е, 2000 г.__ стр. 70).
(
17
)	Предложение за споразумение, подготвено от френското председателство през декември 2000 г. (док. 14938/00 от 22 декември 2000 г.).
(
18
)	Изменено предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (COM (2001) 299 окончателен, ОВ С 240 Е, 2001 г., стр. 165).
(
19
)	Вж. по-специално Решение от 11 януари 2000 г. по дело Нидерландия и van der Wal/Комисия (C-174/98 P и C-189/98 P, Recueil, стр. I-1, точка 27), както и Решение на Първоинстанционния съд от 6 февруари 1998 г. по дело Interporc/Комисия (T-124/96, Recueil, стр. II-231, точки 49—52), Решение на Първоинстанционния съд от 17 юни 1998 г. по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет (T-174/95, Recueil, стр. II-2289, точки 110—112), Решение на Първоинстанционния съд от 12 юли 2001 г. по дело Mattila/Съвет и Комисия (T-204/99, Recueil, стр. II-2265, точка 87) и Решение на Първоинстанционния съд от 7 февруари 2002 г. по дело Kuijer/Съвет (T-211/00, Recueil, стр. II-485, точки 55 и 56).
(
20
)	Вж. по-специално Решение от 6 декември 2001 г. по дело Съвет/Hautala (C-353/99 P, Recueil, стр. I-9565, точки 26—30), Решение на Първоинстанционния съд от 12 октомври 2000 г. по дело JT’s Corporation/Комисия (T-123/99, Recueil, стр. II-3269, точка 44) и Решение по дело Кuijer/Съвет, посочено по-горе, точка 57.
(
21
)	Относно това „издигане“ на правото на достъп до документи си позволявам да препратя към разсъжденията, които вече съм изложил в моето заключение от 18 юли 2007 г. по дело Швеция/Комисия и др. (C-64/05 P, точки 37—40), все още висящо пред Съда.
(
22
)	Вж. по-специално Решение по дело Sison/Съвет, посочено по-горе, точки 61—63.
(
23
)	Във връзка с това задължение за конкретна и индивидуална преценка вж. последно Решение по дело API/Комисия, посочено по-горе, точки 54—56, вж. преди това Решение на Първоинстанционния съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия (T-2/03, Recueil, стр. II-1121, точки 69—74), Решение на Първоинстанционния съд от 14 декември 2006 г. по дело Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия (T-237/02, Recueil, стр. II-5131, точки 77—79) и Решение на Първоинстанционния съд по дело Franchet и Byk/Комисия, посочено по-горе, точки 105 и 115—117.
(
24
)	Точка 69 от обжалваното съдебно решение.
(
25
)	Точка 70 от обжалваното съдебно решение.
(
26
)	Точки 71 и 72 от обжалваното съдебно решение.
(
27
)	Вж. точка 75 от обжалваното съдебно решение.
(
28
)	Вж. по-специално Решение по дело JT’s Corporation/Комисия, посочено по-горе, точки 46 и 65, Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, посочено по-горе, точка 130, Решение от 14 декември 2006 г. по дело Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия, посочено по-горе, точки 77 и 80—83 и Решение по дело API/Комисия, посочено по-горе, точки 66—68.
(
29
)	Вж. по-специално Решение по дело Sison/Съвет, посочено по-горе, точка 83 и Решение по дело API/Комсия, посочено по-горе, точка 67.
(
30
)	Точка 74 от обжалваното съдебно решение.
(
31
)	Заключение по дело Испания/Съвет (Решение от 13юли 1995 г., C-350/92, Recueil, стр. I-1985, I-1988, точка 35).
(
32
)	Вж. по-горе точка 26 от заключението.
(
33
)	Вж. Определение по дело Carlsen и др./Съвет, посочено по-горе, точка 46.
(
34
)	Определение на Съда от 23 октомври 2002 г. по дело Австрия/Съвет (C-445/00, Recueil, стр. I-9151, точка 12), Решение на Първоинстанционния съд от 8 ноември 2000 г. по дело Ghignone и др./Съвет (T-44/97, RecFP стр. I-A-223 и II-1023, точка 48), Определение на Първоинстанционния съд от 10 януари 2005 г. по дело Gollnisch и др./Парламент (T-357/03, Recueil, стр. II-1, точка 34).
(
35
)	Определение по дело Carlsen и др./Съвет, посочено по-горе, точка 50.
(
36
)	Точки 78 и 79 от обжалваното съдебно решение.
(
37
)	Решение от 14 декември 2006 г. по дело Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия, посочено по-горе, точка 85, и Решение по дело API/Комисия, посочено по-горе, точка 57.
(
38
)	Вж. Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, посочено по-горе, точки 104—134.
(
39
)	Вж. Решение по дело Kuijer/Съвет, посочено по-горе.
(
40
)	Вж. в този смисъл Решение по дело API/Комисия, посочено по-горе, точка 54.
(
41
)	Както доктрината с право го отбелязва: вж. по-специално Kranenborg, H. R. „Is it time to revise the European regulation on public access to documents?“, European public law Vol. 12, 2006, no 2, p. 251, по-специално pp. 259, 261 и 262.
(
42
)	Заключение по посоченото по-горе дело Sison/Съвет, точка 27.
(
43
)	Решение на Първоинстанционния съд от 25 април 2007 г. по дело WWF European Policy Programme/Съвет (T-264/04, Сборник, 2007 г., стр. II-911, точка 44).
(
44
)	Вж. точка 83 от обжалваното съдебно решение.
(
45
)	Вж. Решение по дело API/Комисия, посочено по-горе, точка 54.
(
46
)	Пак там, точка 97.
(
47
)	Вж. Решение по дело Mattila/Съвет и Комисия, посочено по-горе, точка 18, Решение по дело Kuijer/Съвет, посочено по-горе, точка 21, и Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, посочено по-горе, точка 36.