Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 5. februar 2026 (1)
Sag C-813/24
Smartflats SA
mod
Région de Bruxelles-Capitale
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien))
» Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – direktiv 2006/123/EF – tjenesteydelser i det indre marked – drift af turistindkvartering – tilladelsesordning – betingelser for meddelelse af tilladelse – drift, der er betinget af en forudgående erklæring og en registrering – krav om en attest om overensstemmelse med byplanlægningen – krav om en byggetilladelse – regionale og kommunale myndigheders deltagelse i proceduren – manglende frister for at træffe afgørelse og manglende retsmidler i proceduren med henblik på indhentning af attesten om overensstemmelse med byplanlægningen «
1.        Med denne præjudicielle forelæggelse ønskes det oplyst, om de bestemmelser, der i Région de Bruxelles-Capitale (hovedstadsregionen Bruxelles, Belgien) regulerer tilladelse til og registrering af turistindkvartering, er forenelige med direktiv 2006/123/EF (2).
2.        Betingelserne for at give tilladelse til en turistindkvartering i den komplekse regionale lovgivning, hvis anvendelse af de kommunale myndigheder giver anledning til mange spørgsmål, omfatter bl.a. udstedelse af en attest om overensstemmelse med byplanlægningen.
3.        I Cali Apartments-dommen (3) behandlede Domstolen retlige problemer, der i store træk er sammenlignelige med dem, der er omhandlet i denne forelæggelse, med henvisning til den franske lovgivning om turistindkvartering, der var underlagt en ordning med forudgående tilladelse (4).
4.        Domstolen har med denne sag fået lejlighed til at præcisere sin praksis med hensyn til spørgsmålet, om nationale bestemmelser, der begrænser leveringen af turisttjenester, er forenelige med direktiv 2006/123. En ny retsakt, der blev vedtaget efter Cali Apartments-dommen, forordning (EU) 2024/1028 (5), kan bidrage til en bedre forståelse af debatten.
5.        Baggrunden for den tvist, som den præjudicielle forelæggelse udspringer af, er en situation, hvor adskillige europæiske byer, som er attraktive for turister, oplever, hvordan udbredelsen af denne type indkvartering påvirker dem. Problemer af enhver art (økonomiske, sociale, byplanlægningsmæssige), som denne udbredelse giver anledning til, er på den politiske dagsorden i medlemsstaterne (6).
I.      Retsforskrifter
A.      EU-retten: direktiv 2006/123
6.        Her henviser jeg til gengivelsen af betragtningerne til og bestemmelserne i direktiv 2006/123, som fremgår af Cali Apartments-dommens præmis 3-11.
B.      Belgisk ret
1.      Bekendtgørelsen af 8. maj 2014 (7)
7.        Artikel 2 bestemmer, at den belgiske lovgivning delvist gennemfører direktiv 2006/123.
8.        Artikel 3, nr. 2, definerer turistindkvartering (hébergement) som »enhver indkvartering [(logement)] i en eller flere nætter mod betaling, som regelmæssigt eller lejlighedsvist tilbydes turister«.
9.        Artikel 3, nr. 6, henviser til forskellige kategorier af indkvartering, herunder »turistboliger«.
10.      I henhold til artikel 4 er enhver drift af turistindkvartering betinget af en »forudgående erklæring« og en registrering samt af, at de betingelser, som bl.a. er fastsat i artikel 5, nr. 2, overholdes (8).
11.      De betingelser, som bl.a. er fastsat i artikel 5, nr. 2, består af:
–        Indhentning af en brandsikkerhedsattest udstedt af borgmesteren for den kommune, hvor turistindkvarteringen er beliggende, efter udtalelse fra den kompetente tjeneste (9). For visse etablissementer, herunder turistboliger, kan en forenklet kontrolattest være tilstrækkelig under de af regeringen fastlagte betingelser [litra a)].
–        Indhentning af en attest fra den kommune, hvor turistindkvarteringen er etableret, hvori det bekræftes, at denne indkvartering »er etableret under overholdelse af lovgivningen om arealanvendelse og de gældende regler om byplanlægning« [litra b)].
2.      Anordningen af 24. marts 2016 (10)
12.      Hvad angår brandsikkerhedsattesten fastlægger artikel 27 betingelserne for at få udstedt en forenklet kontrolattest som omhandlet i artikel 5, nr. 2, litra a), i bekendtgørelsen af 8. maj 2014.
13.      Artikel 27 bestemmer, at indkvarteringens maksimale kapacitet skal være mindre end ti personer, og at ingen anden indkvartering må være beliggende i samme bygning, eller at etablissementet skal være beliggende i en bygning med flere turistindkvarteringer, hvor den samlede kapacitet er mindre end ti personer, dog – for så vidt angår turistboliger – forudsat at turistindkvarteringen ikke drives af en operatør, der samtidigt driver mere end fem indkvarteringer.
3.      Den regionale arealanvendelsesplan (11)
14.      Attesten om overensstemmelse med byplanlægningen kræver, at kommunen bekræfter, at den planlagte drift er i overensstemmelse med den byplanlægningsmæssige situation for ejendommen.
15.      I denne henseende er referencedokumentet ordlisten (12) for den regionale arealanvendelsesplan, som sondrer mellem:
–        »bolig« (logement), der defineres som en »samling af lokaler, der er beregnet til beboelse eller hjemsted for en eller flere personer, for så vidt som en anden anvendelse ikke er lovligt fastsat, herunder plejehjem og godkendte eller subsidierede indkvarteringssteder med undtagelse af hoteletablissementer«, og
–        »hoteletablissement«, som defineres som et »etablissement for modtagelse af personer, der kan tilbyde kunderne levering af tjenesteydelser, såsom hotel, vandrehjem, ungdomsvandrehjem, motel, pensionat, lejlighedshotel, flathotel [...]«.
4.      Lov om fysisk planlægning for Bruxelles (13)
16.      Artikel 98, stk. 1, nr. 5, fastsætter et krav om indhentning af en byggetilladelse, når der er tale om ændring af formålet med en ejendom (dvs. den funktion, hvortil ejendommen må anvendes i henhold til byggetilladelsen herfor) eller anvendelsen af en ejendom (hvilket i forbindelse med det førnævnte formål omfatter den præcise aktivitet, der udøves i eller på ejendommen).
5.      Forklarende ministerielt cirkulære af 10. maj 2016 (14)
17.      Artikel 2 bestemmer følgende:
–        »Fra en byplanlægningsmæssig synsvinkel er det væsentligste kriterium, der adskiller et hoteletablissement fra en bolig, det forhold, at funktionen med bolig/beboelse træder i baggrunden i forhold til begrebet om indkvartering af gennemrejsende kunder.«
–        Begrebet hoteletablissement »skal fortolkes bredt og omfatter enhver form for etablissement, der har til formål at indkvartere gennemrejsende personer, hvilket adskiller det fra begrebet bolig«.
–        »Det skal konkret efterprøves, om den turistindkvarteringsaktivitet, der udøves i ejendommen, kræver – eller ikke kræver – at ejendommen klassificeres som »hoteletablissement« som omhandlet i den regionale arealanvendelsesplan.«
–        »Hvis den ejendom, hvor turistindkvarteringsetablissementet er beliggende, bevarer et hovedformål som bolig, må det ikke anvendes som hoteletablissement. Dette er f.eks. tilfældet for boliger, der lejlighedsvis udlejes til turister, eller boliger, hvor den, der driver den, bor der regelmæssigt og samtidig driver en del af boligen som turistindkvartering.«
–        »Når ejendommen derimod fuldt ud er beregnet til turistindkvartering, således at ingen beboere bor der regelmæssigt, er turistindkvarteringsaktiviteten ikke længere accessorisk, og ejendommen skal anses for at være et hoteletablissement som omhandlet i den regionale arealanvendelsesplan.«
–        »Kommunerne bevarer naturligvis deres fulde skønsmargen til konkret at vurdere, om anvendelsen af den pågældende ejendom er lovlig.«
II.    De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
18.      Smartflats er et selskab med aktiviteter på ejendomsmarkedet i Bruxelles, navnlig inden for boligudlejning af kort varighed.
19.      Den 10. september 2022 indgav Smartflats en forudgående erklæring til Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles (15) i henhold til artikel 4 i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 med henblik på at registrere en turistindkvarteringsaktivitet i en ejendom i Bruxelles.
20.      Den 11. november 2021 fastslog tjenesten for økonomi og beskæftigelse i Bruxelles, at denne ansøgning ikke kunne antages til realitetsbehandling, eftersom dokumentationen var ufuldstændig. Den pågældende tjeneste præciserede, at der som følge af manglende indgivelse af et registreringsnummer ikke blev givet tilladelse til driften.
21.      Den 24. juni 2022 indgav Smartflats en skrivelse til borgmesteren i Bruxelles med henblik på at påklage, at ansøgningerne om en brandsikkerhedsattest ikke blev behandlet, fordi byen var af den opfattelse, at den førnævnte attest om overensstemmelse med byplanlægningen ikke kunne udstedes (selv om bekendtgørelsen af 8.5.2014 ikke gør udstedelsen af et af disse dokumenter betinget af, at det andet dokument er blevet udstedt) (16).
22.      Den 24. september 2022 bekræftede Smartflats, som var blevet indkaldt af tjenesten for økonomi og beskæftigelse i Bruxelles, at selskabet drev fire »enheder« i ejendommen med henblik på korttidsudlejning af indkvartering.
23.      Den 5. oktober 2022 udarbejdede en inspektør ved tjenesten for økonomi og beskæftigelse i Bruxelles en rapport, hvoraf det fremgik, at der i ejendommen blev drevet turistindkvartering, som ikke opfyldte kravene i bekendtgørelsen af 8. maj 2014.
24.      Den 8. november 2022 udstedte tjenesten for økonomi og beskæftigelse i Bruxelles et påbud om straks at indstille aktiviteten med drift af turistindkvarteringen, eftersom Smartflats ikke havde indgivet en erklæring forud for sin aktivitet.
25.      Den 10. november 2022 indgav Smartflats en ansøgning om en forenklet kontrolattest vedrørende brandbeskyttelse angående den omtvistede turistindkvartering til borgmesteren for Bruxelles.
26.      Den 7. december 2022 stadfæstede ministerpræsidenten for hovedstadsregionen Bruxelles, som har ansvar for turisme, påbuddet om ophør af 8. november 2022 med den begrundelse, at Smartflats ikke rådede over en brandsikkerhedsattest som omhandlet i artikel 5, nr. 2, litra a), i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 eller et registreringsnummer, som gav selskabet ret til at drive det pågældende etablissement i henhold til den førnævnte bekendtgørelses artikel 4.
27.      Smartflats fortsatte driften af de omtvistede lokaliteter, hvilket førte til, at der den 7. februar 2023 blev udarbejdet en rapport, hvori der blev konstateret en overtrædelse af påbuddet om straks at indstille driften.
28.      Smartflats ansøgte herefter om en forenklet brandsikkerhedsattest. Denne ansøgning blev afslået af byen Bruxelles den 22. maj 2023 med den begrundelse, at der ikke var indgivet en ansøgning om byggetilladelse med henblik på at ændre formålet med bygningen. Denne attest blev i sidste ende udstedt efter en klage.
29.      Den 15. juni 2023 meddelte tjenesten for økonomi og beskæftigelse i Bruxelles Smartflats, at denne tjeneste havde til hensigt at udstede et påbud til selskabet om straks at indstille driften. Den 23. juni 2023 forseglede tjenesten dørene til ejendommen.
30.      Den 3. juli 2023 anlagde Smartflats en sag ved Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles, Belgien) med påstand om annullation af påbuddet om straks at indstille driften, som blev udstedt den 8. november 2022.
31.      Hovedstadsregionen Bruxelles gjorde gældende, at denne påstand var ugrundet, og nedlagde en modpåstand om, at forbuddet mod at drive lokaliteterne blev suppleret med en tvangsbøde.
32.      Ved kendelse af 13. november 2023 fastslog Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles), at Smartflats’ søgsmål var ugrundet, og tog hovedstadsregionen Bruxelles modpåstand til følge.
33.      Smartflats har iværksat appel til prøvelse af denne kendelse ved Cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien), som har forelagt Domstolen denne anmodning om præjudiciel afgørelse med henblik på besvarelse af syv spørgsmål, hvoraf jeg gengiver det tredje, det fjerde, det femte og det sjette.
34.      Disse fire spørgsmål har følgende ordlyd:
»3)      Er artikel 9 i [direktiv 2006/123,] henset til kravet om forholdsmæssighed, til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af enhver bolig, som er udstyret med det nødvendige møblement til at overnatte og lave mad, herunder eventuelt hotellignende tjenester mod ekstra betaling, og som regelmæssigt eller lejlighedsvis tilbydes turister i en eller flere nætter mod betaling, betinget af en forudgående erklæring og en registrering, med den primære begrundelse, at der er behov for beskyttelse af turisterne, og med den subsidiære (og implicitte) begrundelse, at denne ordning gør det muligt at beskytte bymiljøet, hvilket vil indebære beskyttelse af boligen?
4)      Er artikel 10 i [direktiv 2006/123] til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af enhver bolig, som er udstyret med det nødvendige møblement til at overnatte og lave mad, herunder eventuelt hotellignende tjenester mod ekstra betaling, og som regelmæssigt eller lejlighedsvis tilbydes turister i en eller flere nætter mod betaling, betinget af en forudgående erklæring og en registrering, hvilket bl.a. indebærer forelæggelse af en attest fra den kommune, hvor den pågældende turistindkvartering er etableret, hvori det bekræftes, at denne indkvartering er etableret under overholdelse af lovgivningen om arealanvendelse og de gældende regler om byplanlægning, idet den nationale lovgivning om arealanvendelse og byplanlægning fastsætter et krav om indhentning af en byggetilladelse i tilfælde af en ændring af anvendelsen af eller formålet med en ejendom fra »bolig« til »hoteletablissement«, og idet driften af en bolig i den førnævnte forstand ville kunne kvalificeres som et hoteletablissement, henset til den måde, hvorpå dette sidstnævnte begreb og begrebet om turistindkvartering er defineret i den relevante lovgivning?
5)      Ændres besvarelsen af det forrige spørgsmål, alt efter om kvalificeringen af, hvad der udgør et »hoteletablissement«, er overladt til den kommunale myndigheds skøn som beskrevet i et ministerielt cirkulære eller ej?
6)      Er artikel 13 i [direktiv 2006/123] til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af enhver bolig, som er udstyret med det nødvendige møblement til at overnatte og lave mad, herunder eventuelt hotellignende tjenester mod ekstra betaling, og som regelmæssigt eller lejlighedsvis tilbydes turister i en eller flere nætter mod betaling, betinget af en forudgående erklæring og en registrering, hvilket bl.a. indebærer forelæggelse af en attest fra den kommune, hvor den pågældende turistindkvartering er etableret, hvori det bekræftes, at denne indkvartering er etableret under overholdelse af lovgivningen om arealanvendelse og de gældende regler om byplanlægning, idet der ikke er fastsat nogen frist for udstedelsen af denne attest, og idet der ikke pålægges nogen særlig begrundelsesforpligtelse og ikke er fastsat nogen specifik klagemulighed?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
35.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 27. november 2024.
36.      Der er indgivet skriftlige indlæg af Smartflats, den belgiske og den nederlandske regering samt af Europa-Kommissionen. Smartflats, den belgiske regering og Kommissionen har deltaget i retsmødet den 12. november 2025.
37.      Som Domstolen har anmodet om, vil dette forslag til afgørelse kun behandle det tredje, det fjerde, det femte og det sjette præjudicielle spørgsmål.
IV.    Bedømmelse
A.      Indledende bemærkninger
38.      De forudsætninger, som den forelæggende ret har lagt til grund, bidrager til at afgrænse tvistens omfang.
39.      Den forelæggende ret har nærmere bestemt anmodet Domstolen om at fortolke artikel 9, 10 og 13 i direktiv 2006/123 for at fastslå, om disse bestemmelser er forenelige med den tilladelsesordning vedrørende turistindkvartering, der er gældende i hovedstadsregionen Bruxelles, navnlig for så vidt som denne ordning kræver, at der fremlægges en attest om overensstemmelse med byplanlægningen (17), for at en ejendom kan anvendes til turistindkvartering (18).
40.      Den forelæggende ret har anført følgende:
–        Det er ubestridt, at bekendtgørelsen af 8. maj 2014 er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, og at aktiviteter såsom dem, Smartflats udfører (som består i udlejning mod betaling af kort varighed af møblerede boliger beregnet til beboelse til besøgende kunder, der ikke tager bopæl i lokalerne), udgør tjenesteydelser som omhandlet i direktivets artikel 4.
–        Det er også ubestridt, at bekendtgørelsen af 8. maj 2014 indfører en tilladelsesordning som omhandlet i artikel 9 i direktiv 2006/123 og ikke en ordning om »krav« som omhandlet i dette direktivs artikel 14 og 15.
–        Med hensyn til de betingelser, der følger af artikel 9 i direktiv 2006/123, udgør ordningen i hovedstadsregionen Bruxelles ikke forskelsbehandling og er baseret på tvingende almene hensyn, hvis forholdsmæssighed der er rejst tvivl om.
–        Selv om kravet om en brandsikkerhedsattest synes at opfylde kravene i artikel 10 i direktiv 2006/123, er det tvivlsomt, om dette også er tilfældet med kravet om forelæggelse af en attest om overensstemmelse med byplanlægningen.
B.      Det tredje præjudicielle spørgsmål
41.      Den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af artikel 9 i direktiv 2006/123, »henset til kravet om forholdsmæssighed«,
med henblik på at afklare, om denne bestemmelse er til hinder for en lovbestemt ordning som den omtvistede, som:
–        gør driften af enhver bolig, som er udstyret med det nødvendige møblement til at overnatte og lave mad, herunder eventuelt hotellignende tjenester mod ekstra betaling, og som regelmæssigt eller lejlighedsvis tilbydes turister i en eller flere nætter mod betaling, betinget af en forudgående erklæring og en registrering
–        har den »primære begrundelse, at der er behov for beskyttelse af turisterne, og med den subsidiære (og implicitte) begrundelse, at denne ordning gør det muligt at beskytte bymiljøet, hvilket vil indebære beskyttelse af boligen«.
42.      En national tilladelsesordnings forenelighed med direktiv 2006/123 skal vurderes i forhold til direktivets artikel 9, stk. 1. Medlemsstaterne kan kun indføre den, hvis den ikke indebærer forskelsbehandling, er begrundet i et tvingende alment hensyn og står i forhold til dens formål.
43.      Betingelserne for at opnå tilladelse skal overholde artikel 10 i direktiv 2006/123. I henhold til denne bestemmelse skal tilladelsesordninger bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse og frembyder de i stk. 2 opregnede kendetegn.
44.      Både artikel 9, stk. 1, vedrørende begrundelsen og artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123 om kriterierne for udstedelse af tilladelser fastsætter klare, præcise og ubetingede forpligtelser, som giver dem direkte virkning (19).
45.      Den administrative tilladelsesordning skal således tilpasses disse to artikler (20). Denne tilpasning indebærer, at det skal efterprøves, at begrænsningen »for det første ikke er udtryk for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, for det andet er begrundet i et tvingende alment hensyn, og endelig er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål samt ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, idet målet ikke må kunne nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger« (21).
46.      Det er den forelæggende ret, der i sidste instans skal afgøre, om de tre betingelser i henhold til artikel 9 i direktiv 2006/123 er opfyldt, eftersom denne ret har det største kendskab til de faktiske omstændigheder i sagen (22).
47.      For at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar kan Domstolen imidlertid vejlede denne ret på en sådan måde, at denne kan træffe afgørelse i den sag, der er indbragt for den (23).
1.      Forskelsbehandling
48.      Det fremgår ikke af oplysningerne i sagsakterne, at tilladelsesordningen er udtryk for forskelsbehandling, eftersom den finder anvendelse på samme måde over for økonomiske operatører, der er etableret i hovedstadsregionen Bruxelles, som over for statsborgere i andre medlemsstater eller personer, der er bosiddende i andre medlemsstater, og som ønsker at udøve denne uafhængige økonomiske aktivitet i dette område.
49.      Den forelæggende ret har bekræftet denne vurdering. Efter den forelæggende rets opfattelse indebærer denne ordning ingen forskelsbehandling mellem leverandører af turistindkvarteringstjenester (24).
2.      Begrundelse i tvingende almene hensyn
50.      Den forelæggende ret har forklaret, at de omtvistede regler har til formål at beskytte turisterne og miljøet (25).
51.      I henhold til artikel 4, nr. 8), i direktiv 2006/123 forstås der ved »tvingende almene hensyn« »hensyn, der er anerkendt som sådan i Domstolens praksis, herunder følgende: [...] beskyttelsen af forbrugerne, tjenestemodtagerne [...], beskyttelsen af miljøet, herunder bymiljøet [...]«.
52.      Beskyttelsen af turister, som er brugere af turistindkvartering, kan i princippet henhøre under det mere generelle begreb beskyttelse af forbrugere og tjenestemodtagere. Beskyttelse af bymiljøet fremgår desuden udtrykkeligt af direktiv 2006/123.
53.      Den todelte begrundelse er således i overensstemmelse med nogle af de hensyn, der er gyldige i henhold til direktiv 2006/123 og Domstolens praksis (26).
54.      I øvrigt henviser forordning 2024/1028 som nævnt til turistindkvarteringernes mulige indvirkning på boligpolitikken. Domstolen »har [...] anerkendt, at hensyn, der vedrører den almene boligpolitik, og som har til formål at bekæmpe presset på jordarealerne, navnlig når et specifikt marked er kendetegnet ved en strukturel mangel på boliger og en særlig høj befolkningstæthed, kan udgøre tvingende almene hensyn« (27).
3.      Nødvendigheden og forholdsmæssigheden af tilladelsesordningen på grundlag af formålet om beskyttelse af turister
55.      I henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 2006/123 skal det afgøres, om den omtvistede tilladelsesordning: a) er nødvendig med henblik på beskyttelsen af turister og b) opfylder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet.
56.      De restriktioner, som medlemsstaterne indfører for leveringen af tjenesteydelser, skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Dette gør sig gældende, hvis disse restriktioner er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det mål, der forfølges, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og dette mål ikke kan nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger (28).
57.      En national lovgivning er desuden kun egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte formål, hvis den faktisk opfylder hensynet om at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (29).
58.      Det påhviler den medlemsstat, som ønsker at påberåbe sig et mål, der kan begrunde en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, at forsyne den ret, der skal træffe afgørelse om dette spørgsmål, med alle de oplysninger, som kan gøre det muligt for denne at sikre sig, at nævnte foranstaltning faktisk opfylder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet (30).
59.      Den belgiske regering:
–        har anført, at beskyttelsen af turister har været det tvingende almene hensyn, som de omtvistede regler hovedsageligt har haft til formål at sikre.
–        har begrundet nødvendigheden og forholdsmæssigheden af disse regler, idet den har anført, at de muliggør en bedre beskyttelse af turisterne end en ordning med simpel registrering og efterfølgende kontrol, som ville være mindre effektiv. Den forudgående tilladelse sikrer turisten, at den indkvartering, som den pågældende lejer, drives på lovlig vis og dermed opfylder alle de lovmæssige krav (minimumsstandarder for beboelighed, sundhed og sikkerhed, regler om byplanlægning og andre bestemmelser, der sikrer tjenesteyderens integritet).
60.      Kommissionen og Smartflats er derimod af den opfattelse, at tilladelsesordningen for turistindkvartering, der er indført i hovedstadsregionen Bruxelles, hverken er nødvendig eller forholdsmæssig med henblik på at beskytte turisterne, eftersom der findes mindre restriktive alternativer (31).
61.      Selv om den forelæggende ret har det sidste ord med hensyn til dette spørgsmål, er Smartflats’ og Kommissionens argumenter efter min opfattelse mere overbevisende.
62.      Som Kommissionen har anført, kræver en garanti for overholdelse af minimumsstandarderne for beboelighed, sundhed og sikkerhed for det første ikke, at den omtvistede ordning med forudgående tilladelse anvendes. Den omstændighed, at alle indkvarteringer i hovedstadsregionen Bruxelles skal overholde disse standarder, følger allerede navnlig af artikel 4 og 219 i Code du logement (32).
63.      Kravet om en attest om overensstemmelse med byplanlægningen i forbindelse med ordningen om forudgående tilladelse tilføjer heller ikke noget yderligere med hensyn til turistindkvarteringernes overholdelse af minimumsstandarderne for beboelighed, sundhed og sikkerhed. Denne attest godtgør, at boligen er beregnet til (anvendes til) en bestemt brug, enten beboelse eller udlejning.
64.      Hvis problemet anskues i forhold til de oplysninger, der gives til brugere af turistindkvartering, råder disse personer i forbindelse med den deleøkonomi, som de mest benyttede formidlingsplatforme (f.eks. Airbnb) er forbundet med, for det andet over værktøjer til kontrol og evaluering af kvaliteten af indkvarteringen (33).
65.      Sådanne redskaber indebærer, at »personer, der efterspørger boliger, kan træffe et fuldt oplyst valg mellem de boliger, som udlejerne udbyder på platformen« (34).
66.      For at beskytte turister, når de benytter sig af korttidsleje af indkvartering, er de (uformelle) instrumenter, der er knyttet til de elektroniske platforme, generelt effektive i forbindelse med en markedsøkonomi som den, der danner baggrund for direktiv 2006/123, og naturligvis mindre restriktive end en ordning med forudgående tilladelse.
67.      I Belgien anvender regionen Flandern og regionen Vallonien endelig metoder til efterfølgende kontrol af turistindkvarteringer. Det fremgår af de foreliggende oplysninger, at disse kontrolmetoder giver bedre resultater i praksis end ordningen med forudgående tilladelse i hovedstadsregionen Bruxelles (35).
68.      Med forbehold for den forelæggende rets endelige bedømmelse tyder alt således på, at den omtvistede ordning ikke fuldt ud lever op til kriterierne om nødvendighed og forholdsmæssighed for at opfylde formålet om beskyttelse af turister.
4.      Nødvendigheden og forholdsmæssigheden af tilladelsesordningen på grundlag af formålet om beskyttelse af bymiljøet
69.      Den belgiske regering har gjort gældende, at den omtvistede ordning er nødvendig og forholdsmæssig af hensyn til beskyttelsen af bymiljøet og boliger i hovedstadsregionen Bruxelles.
70.      I denne henseende har den belgiske regering henvist til flere undersøgelser (36), der viser, at »Airbnb-fænomenet« i Bruxelles har resulteret i en vækst i antallet af turistindkvarteringer på grund af deres højere rentabilitet og følgelig en forværring af markedet for boliger til beboelse for byens indbyggere.
71.      De negative effekter af »Airbnb-fænomenet« kommer ifølge den belgiske regering til udtryk i en stigning i prisen på lejeboliger til beboelsesformål og i salgspriserne på ejendomme. Det er vanskeligt for indbyggerne at få adgang til lejeboliger eller at købe en bolig, og ventelisterne til almene boliger bliver længere og længere.
72.      Smartflats har anlagt en anden fortolkning af undersøgelserne og af oplysningerne om boligmarkedet i hovedstadsregionen Bruxelles.
–        Antallet af boliger, der er taget af markedet for udlejning til beboelsesformål i denne region som følge af udlejningen af turistindkvartering, anslås til 2 400, dvs. knap 0,7% af de private udlejningsboliger. Restriktionerne for driften af turistindkvartering er ikke løsningen på boligkrisen, som skyldes den manglende opførelse af økonomisk overkommelige boliger og den omstændighed, at adskillige boliger står tomme(37).
–        Det anslås i en undersøgelse fra 2024 (38), at der i hovedstadsregionen Bruxelles er ca. 11 500 tomme boliger (det faktiske tal afhænger af den anvendte beregningsmetode). Hertil kommer 5 000 tomme almene boliger. Ifølge Smartflats er antallet af ubeboede boliger således fem gange større end antallet af boliger, der er taget af markedet for udlejning til beboelsesformål som følge af udlejningen af turistindkvartering.
73.      Smartflats har ligeledes fremhævet den mangelfulde anvendelse af tilladelsesordningen i hovedstadsregionen Bruxelles sammenlignet med de tilsvarende ordninger i Flandern og i Vallonien. (39) Med hensyn til Flandern udgjorde registrerede indkvarteringer 60%, og i Vallonien 48%, hvilke regioner benytter sig af ordninger med simpel registrering og efterfølgende kontrol af turistindkvarteringer.
74.      Smartflats har anført, at den omtvistede ordning af disse grunde hverken er nødvendig eller forholdsmæssig af hensyn til beskyttelsen af bymiljøet og boligmarkedet i hovedstadsregionen Bruxelles.
75.      Jeg har forståelse for den belgiske regerings legitime bekymringer i den forstand, som de er afspejlet i første betragtning til forordning nr. 2024/1028, som er nævnt ovenfor. Det er ikke let at finde en balance mellem opfyldelsen af det stigende behov for turistindkvartering og de (eventuelle) negative konsekvenser af udbredelsen af denne form for indkvartering, hvis indehavere foretrækker denne form for anvendelse af deres boliger frem for langtidsudlejning af boligerne.
76.      Set ud fra et EU-retligt synspunkt (med etableringsfriheden som det ledende princip) kaster den praksis, der blev fastlagt i Cali Apartments-dommen, lys over spørgsmålet, om en ordning, der i store træk er sammenlignelig med den ordning, der er omtvistet i den foreliggende sag, er forenelig med direktiv 2006/123.
77.      Den franske ordning opfyldte kriteriet om nødvendighed og om forholdsmæssighed, som Domstolen anvendte i Cali Apartments-dommen, eftersom den havde tre relevante kendetegn:
–        Den var støttet på en undersøgelse af boligmarkedet i Frankrig og af det pres, som udbredelsen af turistindkvarteringer medfører på dette marked. Den franske regering forelagde denne undersøgelse for Domstolen (40).
–        Den fandt ikke anvendelse på boliger, der udgør udlejerens primære bopæl, idet udlejningen af disse boliger ikke påvirker markedet for langtidsudlejning, eftersom den nævnte udlejer ikke har behov for at etablere sin primære bopæl i en anden bolig (41).
–        Ud fra et geografisk synspunkt fandt ordningen ikke generel anvendelse, men havde en begrænset geografisk rækkevidde, idet den omfattede et begrænset antal tætbefolkede kommuner, der har givet anledning til spændinger på markedet for udlejning af boliger (42).
78.      Tilladelsesordningen for turistindkvartering i hovedstadsregionen Bruxelles synes ikke at have nogen af disse tre kendetegn, selv om det tilkommer den forelæggende ret at foretage en endelig vurdering af dette spørgsmål.
a)      Tidligere undersøgelser
79.      For det første fremgår det ikke, at der forud for vedtagelsen af bekendtgørelsen af 8. maj 2014 (og af de supplerende bestemmelser hertil) blev foretaget en tilbundsgående undersøgelse af markedet for turistindkvartering i hovedstadsregionen Bruxelles og af disse turistindkvartering indvirkning på markedet for ejendomme til beboelse.
80.      Parterne har i retsmødet udtrykt enighed om, at formålet om at bekæmpe manglen på boliger på markedet for langtidsudlejning i hovedstadsregionen Bruxelles ikke var grunden til vedtagelsen af bekendtgørelsen af 8. maj 2014, som alene omhandlede arealanvendelse.
81.      Den belgiske regering har anført, at denne bekendtgørelse havde til formål at forhindre udbredelsen af turistindkvartering, der er forbundet med udviklingen af platforme inden for deleøkonomien, som efterfølgende har fundet sted i andre større europæiske turistbyer. Smartflats har omvendt gjort gældende, at formålet med denne bekendtgørelse var at beskytte den traditionelle hotelsektor.
82.      De undersøgelser af boligmarkedet i hovedstadsregionen Bruxelles, som Smartflats og Kommissionen har nævnt, vidner om, at spændingerne på boligområdet i denne region og manglen på økonomisk overkommelige boliger skyldes flere faktorer (den hastige befolkningstilvækst, den omstændighed, at en væsentlig del af indbyggerne er fattige, en stigende husleje og manglen på nye boliger, navnlig almene boliger).
83.      I disse undersøgelser nævnes udviklingen i turistindkvartering som en supplerende faktor, som, såfremt den skaber spændinger på boligmarkedet, gør det i et begrænset omfang, eftersom denne form for indkvartering blot udgør 0,7% af boligerne i regionen.
b)      Turistindkvartering i ejerens bolig
84.      De omtvistede regler kræver forudgående tilladelse til turistindkvartering, også når der er tale om værelser i ejerens bolig, og denne fortsat bor i denne bolig.
85.      Beskyttelsen af bymiljøet begrunder ikke denne restriktive foranstaltning, når de indbyggere, der ejer boliger, fortsat bor i disse. I dette tilfælde ændres bymiljøet ikke som sådan: Boligen har den samme primære anvendelse, som den tidligere havde.
86.      Det ministerielle cirkulære af 2016 bestemmer, at såfremt den person, der står for udlejningen, bor regelmæssigt i boligen og blot driver en del af boligen som turistindkvartering, er hovedformålet (bolig), og ikke det sekundære formål (turistindkvartering), gældende. Denne omstændighed gør det lettere at opnå attesten om overensstemmelse med byplanlægningen, eftersom det ikke er nødvendigt at foretage en anvendelsesændring af boligen.
87.      Det fremgår imidlertid ikke af de tilgængelige oplysninger i sagen, at myndighederne i hovedstadsregionen Bruxelles gør brug af denne mulighed, som alene er nævnt i det ministerielle cirkulære af 2016. I dette cirkulære gives de kommunale myndigheder en vis skønsmargen til at beslutte, om der skal kræves en anvendelsesændring af boligen i disse tilfælde. Det tilkommer den forelæggende ret at afklare denne omstændighed.
c)      Berørte geografiske områder
88.      De omtvistede regler finder anvendelse uden forskel i hele hovedstadsregionen Bruxelles, idet der ikke sondres mellem zoner afhængigt af, om udbredelsen af turistindkvarteringer har en større eller mindre indvirkning (43).
89.      Den belgiske regering har anført, at den regionale arealanvendelsesplan opdeler hovedstadsregionen Bruxelles i zoner, hvori forskellige former for anvendelse af boligerne allerede er tilgodeset. Efter denne regerings opfattelse ville det ikke være nyttigt at foretage en ny opdeling med henblik på at indføre forskellige ordninger for drift af turistindkvarteringer.
90.      Zonerne i den regionale arealanvendelsesplan er imidlertid ikke fastlagt på baggrund af den større eller mindre udbredelse af turistindkvarteringer, og dermed har de ingen betydning med henblik på vurderingen af nødvendigheden og forholdsmæssigheden af ordningen med forudgående tilladelse, der finder anvendelse generelt, dvs. uden at den faktiske situation i hver enkelt zone tages i betragtning.
91.      Kommissionen (44) har med hensyn til drøftelserne af dette punkt nævnt et citat fra en dom, som den forelæggende ret har afsagt (i en anden sammensætning) den 16. januar 2023 i forbindelse med en turistindkvarteringsaktivitet i Schaerbeek kommune i hovedstadsregionen Bruxelles (45). Den belgiske regering har ligeledes nævnt denne dom i retsmødet og har bekræftet, at der er tale om en endelig dom.
92.      Første afdeling F ved Cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) fastslog i denne dom, at kravet om, at enhver turistfacilitet i hovedstadsregionen Bruxelles skal have en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 ikke er i overensstemmelse med Cali Apartments-dommen, eftersom »det gælder uden sondring for alle de kommuner, der befinder sig på regionens område, hvorimod [Domstolens] dom kræver et »særlig højt« huslejepres, hvilket indebærer [...] en differentieret og komparativ tilgang i forhold til kommunerne på regionens område« (46).
93.      På baggrund af det ovenstående kan der gives et todelt svar på det tredje præjudicielle spørgsmål:
–        Artikel 9 i direktiv 2006/123 er i princippet ikke til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af en bolig, der er beregnet til regelmæssig eller lejlighedsvis turistindkvartering, betinget af en forudgående erklæring og en registrering, såfremt denne ordning er nødvendig og forholdsmæssig af hensyn til beskyttelsen af turister og bymiljøet.
–        Det tilkommer den nationale ret at vurdere, om denne ordning er nødvendig og forholdsmæssig, idet den tager hensyn til ordningens geografiske rækkevidde, dens begrundelse i undersøgelser og præcise oplysninger og dens påvirkning af boligbehovene i de byområder, hvor den finder anvendelse.
C.      Det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål
94.      Det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål kan behandles under ét. Med disse spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst:
–        om artikel 10 i direktiv 2006/123 er til hinder for en lovbestemt ordning som den omtvistede, der kræver forelæggelse af en attest fra kommunen om overensstemmelse med byplanlægningen. Den forelæggende ret har i denne forbindelse præciseret, at »den nationale lovgivning om arealanvendelse og byplanlægning fastsætter et krav om indhentning af en byggetilladelse i tilfælde af en ændring af anvendelsen af eller formålet med en ejendom fra »bolig« til »hoteletablissement«, og idet driften af en bolig [der er beregnet til turistindkvartering] ville kunne kvalificeres som et hoteletablissement, henset til den måde, hvorpå dette sidstnævnte begreb og begrebet om turistindkvartering er defineret i den relevante lovgivning«
–        om besvarelsen af dette spørgsmål ændres, alt efter om kvalificeringen af, hvad der udgør et hoteletablissement, er overladt til den kommunale myndigheds skøn som beskrevet i et ministerielt cirkulære eller ej.
95.      Artikel 10, stk. 1, i direktiv 2006/123 bestemmer, at »[t]illadelsesordninger skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt«.
96.      I henhold til det nævnte direktivs artikel 10, stk. 2, skal kriterierne for udstedelse af tilladelser opfylde kravene om at være ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn, afpasset efter dette tvingende almene hensyn, klare og entydige, objektive, offentliggjort på forhånd og gennemskuelige og tilgængelige (47).
97.      Den forelæggende ret har allerede vurderet, at den omtvistede tilladelsesordning ikke indebærer forskelsbehandling. I forbindelse med min behandling af det foregående spørgsmål har jeg undersøgt begrundelsen for ordningen hvad angår beskyttelsen af turister og bymiljøet.
98.      Det må nu afklares, om kravet om en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, som er et centralt element i den omtvistede tilladelsesordning, overholder de resterende krav i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123.
99.      Det må nærmere bestemt efterprøves, om den lovgivning, der indfører dette krav, er klar, entydig og objektiv, om den er blevet offentliggjort på forhånd, og om den er gennemsigtig og tilgængelig (48).
100. Kravet om offentliggørelse er opfyldt, eftersom bekendtgørelsen af 8. maj 2014 blev offentliggjort. Det samme gør sig ikke gældende for det ministerielle cirkulære af 2016, som ikke blev offentliggjort og kun er tilgængeligt på et websted.
101. Med hensyn til de øvrige betingelser har Domstolen udtalt følgende (sammendrag):
–        Betingelserne for tilladelse er klare og entydige, hvis de er letforståelige for alle, ved at enhver tvetydighed i deres ordlyd undgås.
–        Kravet om objektivitet indebærer, at ansøgningerne om tilladelse vurderes på grundlag af de omstændigheder, der ligger til grund herfor, således at de pågældende ansøgere gives sikkerhed for, at deres anmodning vil blive behandlet objektivt og uvildigt, således som det kræves i henhold til det nævnte direktivs artikel 13, stk. 1 (49).
102. På grundlag af de for Domstolen foreliggende oplysninger er jeg af den opfattelse, at den omtvistede ordning ikke kan anses for at være klar, entydig og gennemsigtig. Det tilkommer i sidste ende den forelæggende ret at træffe afgørelse om dette spørgsmål, idet den tager den vejledning, Domstolen har givet, i betragtning.
103. Hvis jeg har forstået de omtvistede regler rigtigt, findes der to forskellige situationer med hensyn til udstedelse af attesten om overensstemmelse med byplanlægningen:
–        Når boligen allerede anvendes som turistbolig, har dens indehaver ret til, at kommunen udsteder attesten om overensstemmelse med byplanlægningen, uden at den pågældende skal foretage sig yderligere. I dette tilfælde er det ikke nødvendigt at anmode om en byggetilladelse med henblik på anerkendelse af boligen som turistbolig i overensstemmelse med bestemmelserne i lov om fysisk planlægning (50). I dette tilfælde er attesten om overensstemmelse med byplanlægningen en »ren formalitet« og er i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123.
–        Situationen er en anden, når boligen ikke anvendes som turistbolig, og driften af boligen som turistbolig kræver en anvendelsesændring. I et sådant tilfælde skal der i henhold til artikel 98 i lov om fysisk planlægning forud for kommunens udstedelse af attesten om overensstemmelse med byplanlægningen indhentes en byggetilladelse.
104. I denne anden situation, som hovedsagen omhandler, og som hovedparten af de personer, der ønsker at udøve en aktivitet i form af levering af turistindkvarteringstjenester, befinder sig i, er attesten om overensstemmelse med byplanlægningen ikke blot et dokument, der dokumenterer boligens anvendelse (således som den belgiske regering har anført i retsmødet), eftersom udstedelsen af denne attest er betinget af en forudgående administrativ handling fra de kommunale myndigheders side.
105. Det bør under alle omstændigheder bemærkes, at der ikke er tale om en simpel anvendelse af regler om byplanlægning, som ikke er omfattet af direktiv 2006/123 (51), men derimod om et krav, der finder anvendelse på en tilladelsesordning med henblik på udøvelse af en turistindkvarteringsaktivitet, som netop er omfattet af direktiv 2006/123 (52).
106. Kravet om en attest om overensstemmelse med byplanlægningen indebærer en kombineret anvendelse af artikel 98 i lov om fysisk planlægning (kravet om byggetilladelse i tilfælde af en ændring af anvendelsen af eller formålet med en ejendom) og artikel 5, nr. 2, litra b), i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 (attesten skal bekræfte, at indkvarteringen »er etableret under overholdelse af lovgivningen om arealanvendelse og de gældende regler om byplanlægning«).
107. Når en ejendom er registreret med et formål som bolig, bliver det således vanskeligt at opnå en attest om overensstemmelse med byplanlægningen for efterfølgende at få tildelt et registreringsnummer fra de regionale myndigheder: Der kræves handling fra kommunens side, hvilke ifølge de tilgængelige oplysninger er vanskeligt, for så vidt som dette kræver, at der udstedes en (ny) byggetilladelse.
108. Artikel 5, nr. 5, litra b), i bekendtgørelsen af 8. maj 2014 fastsætter ikke klare retningslinjer for de tekniske forskrifter, som de kommunale myndigheder skal kontrollere ved udstedelsen af attesten om overensstemmelse med byplanlægningen med henblik på registrering og godkendelse af en turistindkvartering.
109. Artikel 98 i lov om fysisk planlægning, som ikke nævner turistindkvarteringsaktiviteter, indeholder ikke yderligere præciseringer.
110. Sondringen i den regionale arealanvendelsesplan mellem begrebet »bolig« og »hoteletablissement« (53) indebærer, at der, såfremt ejendommen anvendes som bolig, kræves en byggetilladelse for, at anvendelsen af denne kan ændres til hoteletablissement.
111. De kommunale myndigheder er desuden tillagt en vid skønsbeføjelse ved afgørelsen af, om anvendelsesændringen skal accepteres, og der synes at være forskellige kriterier i flere kommuner.
112. Der består heller ikke et klart forhold mellem begreberne »turistindkvartering« (54) i bekendtgørelsen af 8.5.2014 og »hoteletablissement« i den regionale anvendelsesplan, hvilke begreber kommunerne i hovedstadsregionen Bruxelles anvender på forskellig vis.
113. Ifølge den forelæggende ret består problemet i at afgøre, om alle turistindkvarteringer (som omhandlet i artikel 3 i bekendtgørelsen af 8.5.2014) skal kvalificeres som »hoteletablissementer« (i den regionale anvendelsesplans forstand), og om omdannelsen af en bolig til en turistindkvartering derfor kræver en byggetilladelse eller ej (55).
114. Ifølge den praksis, som kommunerne i hovedstadsregionen Bruxelles følger, anses enhver turistindkvartering, ifølge de tilgængelige oplysninger, for hovedpartens vedkommende som et hoteletablissement i den regionale anvendelsesplans forstand. Denne praksis indebærer som regel en (ikke let) anvendelsesændring af ejendommene for at få udstedt en byggetilladelse.
115. Eftersom reglerne om byplanlægning begrænser muligheden for at oprette hoteletablissementer, er det vanskeligt at opnå en byggetilladelse, som, gentager jeg, gør det muligt at opnå attesten om overensstemmelse med byplanlægningen, som er nødvendig for at registrere en turistindkvartering.
116. Under disse omstændigheder:
–        skal en person, der ønsker at drive et værelse i sin egen bolig, hvori den pågældende fortsat bor, som turistindkvartering, opnå en byggetilladelse til et hoteletablissement, hvilket forekommer at være klart uforholdsmæssigt. Som nævnt kan denne person alene omgå dette krav, hvis myndighederne er af den opfattelse, at turistaktiviteten i ejendommen er accessorisk i forhold til ejendommens hovedformål som bolig;
denne undtagelse, som kun er nævnt i det ministerielle cirkulære af 2016, synes imidlertid ikke at blive anvendt systematisk og ensartet af de kommunale myndigheder ved tildelingen af attesten om overensstemmelse med byplanlægningen
–        står en person, der ønsker at drive turistindkvartering i en ejendom, som ifølge reglerne om byplanlægning ikke er beregnet hertil, i et dilemma om, hvorvidt den pågældende skal klassificere den kommende turistindkvartering i byplanlægningsmæssig forstand ved at registrere den under en af de kategorier i den regionale arealanvendelsesplan, som ikke er beregnet hertil; den forelæggende ret (56) har henvist til retslitteraturen, som er kritisk over for den begrebsmæssige kløft, som denne problemstilling medfører.
117. Hertil kommer et krav, der er blevet fremhævet i retsmødet: En hel eller delvis ændring af anvendelsen af en bolig til et hoteletablissement, som i henhold til den regionale arealanvendelsesplan kræves for at drive denne bolig som en turistindkvartering, kræver en kompensation fra indehaveren, som består af bevarelse af det samme beboelsesareal i zonen, jf. regel 0.12, punkt 1, i »Generelle bestemmelser om samtlige zoner« i den regionale arealanvendelsesplan.
118. Kravet om kompensation er i modsætning til den kompensationsforpligtelse, der var fastsat i den franske lovgivning, der blev behandlet i Cali Apartments-dommen (57), ikke reguleret præcist, og anvendelsen af dette krav er overladt til de kommunale myndigheder. Som Smartflats har anført i retsmødet, er det usandsynligt, at privatpersoner, der ønsker at anvende deres bolig til turistindkvartering i kortere perioder uden at bo i den, kan betale de udgifter, der er forbundet med denne kompensation.
119. Pligten til at erhverve en anden bolig i det samme boligområde i Bruxelles for at kompensere for anvendelsesændringen af den tidligere bolig som en ufravigelig betingelse for at udøve en aktivitet i form af levering af turistindkvarteringstjenester (når ejendommen ikke på forhånd er kvalificeret som hoteletablissement i byplanlægningsmæssig forstand) er, med forbehold af den forelæggende rets bedømmelse, efter min opfattelse uforholdsmæssig.
120. Dette komplicerede lovgivningslandskab medfører en væsentlig retsusikkerhed for personer, der ønsker at etablere sig eller levere turistindkvarteringstjenester i hovedstadsregionen Bruxelles. En person eller virksomhed kan næppe på forhånd vurdere, om deres projekt vedrørende drift af turistindkvarteringer i denne region er foreneligt med den omtvistede lovgivning (58).
121. Den manglende klarhed og retsusikkerheden bliver større, idet kommunerne (59) ikke har en tilstrækkelig afgrænset beslutningskompetence ved behandlingen af byggetilladelser, som er obligatoriske (når der sker en anvendelsesændring af ejendommen) for at opnå attesten om overensstemmelse med byplanlægningen, som gør det muligt at registrere en turistindkvartering (60).
122. Det ministerielle cirkulære af 2016 er åbenlyst utilstrækkeligt til at ensarte de kommunale myndigheders administrative praksis. Der er tale om en tekst uden retligt bindende virkning, som end ikke er blevet offentliggjort, og som gør det muligt for kommunerne frit at bestemme fra sag til sag, om en ejendom skal anses for en bolig eller et hoteletablissement i henhold til den regionale arealanvendelsesplan.
123. Det ministerielle cirkulære af 2016 taler desuden for en ganske bred fortolkning af begrebet hoteletablissement, hvilket indebærer, at der kræves en anvendelsesændring af en ejendom som et forudgående skridt, inden byggetilladelsen og den efterfølgende attest om overensstemmelse med byplanlægningen kan opnås.
124. Ordlyden af den omtvistede lovgivning og den omstændighed, at kommunerne i hovedstadsregionen Bruxelles ikke anvender den på en ensartet måde (61), skaber, gentager jeg, retsusikkerhed og bevirker, at kravet om en attest om overensstemmelse med byplanlægningen savner gennemsigtighed og objektivitet. På dette punkt hersker der tvivl om de omtvistede reglers klarhed og objektivitet (62).
125. Jeg er sammenfattende af den opfattelse, at artikel 10 i direktiv 2006/123 er til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af en turistindkvartering betinget af, at der forelægges en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, når denne attest kræver en forudgående opnåelse af en byggetilladelse og udstedes af de kommunale myndigheder, der har en vid skønsmargen, i henhold til en national lovgivning, der hverken er klar, objektiv eller gennemsigtig.
D.      Det sjette præjudicielle spørgsmål
126. Den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af artikel 13 i direktiv 2006/123 med henblik på at afklare, om en lovbestemt ordning, som under de beskrevne omstændigheder kræver en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, der med hensyn til udstedelsen »ikke pålægges nogen særlig begrundelsesforpligtelse og ikke er fastsat nogen specifik klagemulighed«, er forenelig med denne bestemmelse (63).
127. Artikel 13, stk. 1-4, i direktiv 2006/123 bestemmer, at tilladelsesprocedurer og -formaliteter:
–        skal være klare, offentliggjort på forhånd og skal give ansøgerne sikkerhed for, at deres anmodning vil blive behandlet objektivt og uvildigt
–        ikke må virke afskrækkende og ikke komplicere eller forsinke udførelsen af tjenesteydelsen unødigt
–        skal være nemt tilgængelige være forbundet med rimelige og forholdsmæssige udgifter
–        skal give ansøgerne sikkerhed for, at deres anmodning behandles hurtigst muligt og under alle omstændigheder inden for en rimelig svarfrist, som er fastsat og offentliggjort på forhånd
128. Den belgiske regering er af den opfattelse, at anordningen af 24. marts 2016 har suppleret bekendtgørelsen af 8. maj 2014, og at proceduren med hensyn til tilladelse til og registrering af turistindkvarteringer overholder kravene i artikel 13 i direktiv 2006/123.
129. Ifølge den belgiske regering fastsætter anordningen af 24. marts 2016 specifikke frister for de regionale myndigheders behandling og afgørelse af ansøgninger om tilladelse til og registrering af turistindkvarteringer samt klagemuligheder. Den belgiske regering har tilføjet, at alle fuldstændige ansøgninger er blevet behandlet, og at de regionale myndigheders afgørelser generelt er begrundede og er underlagt domstolskontrol. I retsmødet har den belgiske regering fremhævet, at anvendelsen af kravet om en attest om overensstemmelse med byplanlægningen giver anledning til få retssager, samt at de regionale myndigheder ikke har været nødsaget til at udøve deres tilsynsbeføjelser over for de kommunale myndigheder med hensyn til anvendelsen af bekendtgørelsen af 8. maj 2014 som følge af klager fra berørte privatpersoner.
130. Den belgiske regerings forklaring er imidlertid ufuldstændig, eftersom den kun vedrører den »regionale fase« af tilladelsesproceduren uden at tage højde for, at det egentlige problem opstår i den
»kommunale fase«, dvs. ved udstedelsen af attesten om overensstemmelse med byplanlægningen. Anmodningen om præjudiciel afgørelse drejer sig om denne attest, og navnlig det sjette spørgsmål omhandler den, eftersom et afslag på at udstede denne attest ikke kræver en begrundelse og ikke kan påklages.
131. Tilladelsen til og registreringen af turistindkvarteringer er som nævnt underlagt en kompleks sagsbehandling, som omfatter to indbyrdes forbundne procedurer:
–        proceduren med henblik på tilladelse til og registrering af turistindkvarteringen, som varetages af de regionale myndigheder, og
–        proceduren med henblik på indhentning af attesten om turistindkvarteringens overensstemmelse med byplanlægningen, som varetages af de kommunale myndigheder. For at opnå denne attest kræver der i de fleste tilfælde en byggetilladelse, som vedrører en ændring af anvendelsen af ejendommen.
132. Således som den belgiske regering har gjort, kan det således ikke hævdes, at attesten om overensstemmelse med byplanlægningen blot er et processuelt dokument, og at fristerne og de øvrige betingelser i artikel 13 i direktiv 2006/123 finder anvendelse fra det tidspunkt, hvor ansøgningen om tilladelse og registrering er fuldstændig.
133. Opfyldelsen af betingelserne i artikel 13 i direktiv 2006/123 skal efterprøves med hensyn til de to indbyrdes forbundne procedurer, eftersom det, såfremt attesten om overensstemmelse med byplanlægningen ikke opnås, er umuligt at opnå et registreringsnummer til turistindkvarteringen.
134. Ved ufuldstændige ansøgninger kræver artikel 13, stk. 6, i direktiv 2006/123, at myndighederne oplyser de berørte parter om, at der skal indgives yderligere dokumentation, samt om en eventuel indvirkning på den i stk. 3 omhandlede frist. I henhold til samme direktivs artikel 13, stk. 3, in fine, løber fristen for at træffe afgørelse om en ansøgning først fra det tidspunkt, hvor al dokumentation er fremsendt.
135. Disse forskrifter skal imidlertid overholdes ved begge indbyrdes forbundne procedurer. Som Kommissionen har anført, kan beregningen af fristen (som løber fra det tidspunkt, hvor ansøgningerne er fuldstændige) ikke anvendes, når ansøgerne ikke har kunnet fremlægge dokumentation af grunde, der kan tilskrives myndighederne.
136. Ifølge de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, som Domstolen skal henholde sig til, er proceduren for de kommunale myndigheder med henblik på opnåelse af attesten om overensstemmelse med byplanlægningen ikke omfattet af en begrundelsespligt, og der er ikke fastsat nogen specifik klagemulighed. De proceduremæssige garantier, der er fastsat i anordningen af 24. marts 2016, som supplerede bekendtgørelsen af 8. maj 2014, omfatter ikke proceduren for de kommunale myndigheder med henblik på opnåelse af attesten om overensstemmelse med byplanlægningen.
137. Hertil kommer, at der gives afslag på ansøgninger om tilladelse til og registrering af turistindkvarteringer i mangel af et svar fra den regionale myndighed. Dette er ikke i overensstemmelse med reglen i artikel 13, stk. 4, i direktiv 2006/123, hvorefter tilladelsen betragtes som udstedt, hvis der ikke er afgivet svar inden for den fastsatte frist, medmindre der er fastsat en anden ordning, hvis dette er begrundet i tvingende almene hensyn, hvilket den belgiske regering ikke har gjort gældende i dette tilfælde.
138. Jeg er således af den opfattelse, at artikel 13 i direktiv 2006/123 er til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af en turistindkvartering betinget af, at der fremlægges en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, når der ikke er fastsat nogen frist for udstedelsen af denne attest, og når der ikke pålægges nogen særlig begrundelsesforpligtelse og ikke er fastsat nogen specifik mulighed for at klage over afgørelser om afslag.
V.      Forslag til afgørelse
139. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at svare Cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien) således:
»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked
skal fortolkes således, at
–        artikel 9 i direktiv 2006/123 ikke er til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af en bolig, der er beregnet til regelmæssig eller lejlighedsvis turistindkvartering, betinget af en forudgående erklæring og en registrering, såfremt denne ordning er nødvendig og forholdsmæssig af hensyn til beskyttelsen af turister og bymiljøet; det tilkommer den nationale ret at vurdere, om denne ordning er nødvendig og forholdsmæssig, idet den tager hensyn til ordningens geografiske rækkevidde, dens begrundelse i undersøgelser og præcise oplysninger og dens påvirkning af boligbehovene i de byområder, hvor den finder anvendelse
–        artikel 10 i direktiv 2006/123 er til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af en turistindkvartering betinget af, at der forelægges en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, når denne attest kræver en forudgående opnåelse af en byggetilladelse og udstedes af de kommunale myndigheder, der har en vid skønsmargen, i henhold til en national lovgivning, der hverken er klar, objektiv eller gennemsigtig
–        artikel 13 i direktiv 2006/123 er til hinder for en lovbestemt ordning, som gør driften af en turistindkvartering betinget af, at der fremlægges en attest om overensstemmelse med byplanlægningen, når der ikke er fastsat nogen frist for udstedelsen af denne attest, og når der ikke pålægges nogen særlig begrundelsesforpligtelse og ikke er fastsat nogen specifik mulighed for at klage over afgørelser om afslag.«
1 –      Originalsprog: spansk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 12.12.2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
3 –      Dom af 22.9.2020, Cali Apartments (C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, herefter »Cali Apartments-dommen«). I det følgende vil jeg nødvendigvis henvise til denne dom ved flere lejligheder.
4 –      I den nævnte sag var der tale om »en national lovgivning, hvorefter der kræves forudgående tilladelse til at udøve virksomhed med gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager bopæl i boligen« (Cali Apartments-dommen, præmis 2).
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 11.4.2024 om indsamling og videregivelse af data i forbindelse med korttidsudlejning af indkvartering og om ændring af forordning (EU) 2018/1724 (EUT L 2024/1028).
6 –      Første betragtning til forordning 2024/1028 beskriver turistindkvarteringernes indvirkning på følgende måde: »[...] Omfanget af korttidsudlejning af indkvartering er vokset betydeligt i hele Unionen som følge af væksten i platformsøkonomien. Selv om korttidsudlejning af indkvartering skaber mange muligheder for gæster, udlejere og hele turismeøkosystemet, har den hurtige vækst givet anledning til bekymringer og udfordringer, navnlig for lokalsamfundene og de offentlige myndigheder, f.eks. korttidsudlejningens bidrag til at reducere antallet af tilgængelige boliger til langtidsleje og øge huslejen og boligpriserne. [...]«
7 –      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (bekendtgørelse om turistindkvartering) af 8.5.2014 (Moniteur belge af 17.6.2014, 2. udg., s. 45695) (herefter »bekendtgørelsen af 8. maj 2014«).
8 –      Den sammensatte ordning, der består af en forudgående erklæring og tildeling af et registreringsnummer på visse betingelser indebærer i praksis, at der kræves en »tilladelse« fra de regionale myndigheder for at anvende en bolig til turistindkvartering.
9 –      Der er tale om Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (tjenesten for brandvæsen og akut lægehjælp i hovedstadsregionen Bruxelles).
10 –      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (anordning fra regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles om gennemførelse af bekendtgørelsen af 8.5.2014 om turistindkvartering) af 24.3.2016 (Moniteur belge af 14.4.2016, 2. udg., s. 24452) (herefter »anordningen af 24. marts 2016«).
11 –      Plan Régional d’Affectation du Sol (den regionale arealanvendelsesplan).
12 –      Denne ordliste er tilgængelig på følgende adresse: https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13 –      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (lov om fysisk planlægning for Bruxelles) (Moniteur belge af 26.5.2004, s. 40738, herefter »lov om fysisk planlægning«) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder ratione temporis. Denne lov blev ændret som følge af en lovændring i 2017 (jf. https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat).
14 –      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (forklarende ministerielt cirkulære af 10.5.2016 vedrørende kommunens og borgmesterens opgaver i forbindelse med gennemførelsen af bekendtgørelsen af 8.5.2014, herefter »det ministerielle cirkulære af 2016«) (tilgængeligt på adressen: https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le).
15 –      Tjenesten for økonomi og beskæftigelse ved den offentlige regionale tjeneste i Bruxelles (herefter »tjenesten for økonomi og beskæftigelse i Bruxelles«).
16 –      Efterfølgende fremsendte Smartflats syv påmindelser, den seneste den 12.1.2023.
17 –      Jeg vil benytte formuleringen »attest om overensstemmelse med byplanlægningen« som betegnelse for den attest, der er omhandlet i artikel 5, nr. 2, litra b), i bekendtgørelsen af 8.5.2014. Heraf skal det fremgå, at turistindkvarteringen »er etableret under overholdelse af lovgivningen om arealanvendelse og de gældende regler om byplanlægning«.
18 –      Den forelæggende ret har undladt at stille spørgsmål om kravet om en normal eller forenklet brandsikkerhedsattest med henblik på tilladelsen til turistindkvartering. Jeg vil derfor ikke behandle dette krav, som i øvrigt ikke synes at give anledning til problemer hvad angår foreneligheden med artikel 10 i direktiv 2006/123.
19 –      Cali Apartments-dommen, præmis 58.
20 –      Vurderingen af, om en medlemsstats lovgivning om indførelse af en tilladelsesordning er forenelig med disse to artikler, forudsætter, at der først foretages en særskilt og successiv vurdering af, om princippet om indførelsen af denne ordning er begrundet, og derefter af de i denne ordning fastsatte kriterier for udstedelse af tilladelser. Cali Apartments-dommen, præmis 58.
21 –      Dom af 23.12.2015, Hiebler (C-293/14, EU:C:2015:843, præmis 55).
22 –      Domstolen har ved visse lejligheder ved besvarelsen af anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrørende direktiv 2006/123 selv foretaget en bedømmelse af de nationale foranstaltningers begrundelse og forholdsmæssighed. Jf. i denne retning Cali Apartments-dommen (domskonklusionens punkt 3 og 4). I de fleste tilfælde vælger Domstolen derimod enten at lade den forelæggende ret foretage denne bedømmelse (dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl., C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 103), eller at træffe afgørelse »med forbehold for de undersøgelser, som den forelæggende ret skal foretage« (dom af 23.12.2015, Hiebler, C-293/14, EU:C:2015:843, præmis 70).
23 –      Dom af 13.2.2014, Sokoll-Seebacher (C-367/12, EU:C:2014:68, præmis 40), og af 1.10.2015, Trijber og Harmsen (C-340/14 og C-341/14, EU:C:2015:641, præmis 55).
24 –      Dom, der er vedlagt forelæggelsesafgørelsen, præmis 43 og 44.
25 –      Dom, der er vedlagt forelæggelsesafgørelsen, præmis 45.
26 –      Dom af 15.10.2015, Grupo Itevelesa m.fl. (C-168/14, EU:C:2015:685, præmis 74), af 4.7.2019, Kommissionen mod Tyskland (C-377/17, EU:C:2019:562, præmis 70), og af 27.2.2025, AEON NEPREMIČNINE m.fl. (C-674/23, EU:C:2025:113, præmis 54). Ved at nævnte forbrugerbeskyttelse som et tvingende alment hensyn overholder direktiv 2006/123 kravene i henhold til artikel 38 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, hvilket bekræftes i 40. betragtning til dette direktiv.
27 –      Cali Apartments-dommen, præmis 68, samt dom af 8.5.2013, Libert m.fl. (C-197/11 og C-203/11, EU:C:2013:288, præmis 50-52), og af 1.10.2009, Woningstichting Sint Servatius (C-567/07, EU:C:2009:593, præmis 30).
28 –      Dom af 19.12.2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C-295/23, EU:C:2024:1037, præmis 67).
29 –      Dom af 21.3.2024, LEA (C-10/22, EU:C:2024:254, præmis 85), og af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl. (C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 64).
30 –      Dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl. (C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 65), og af 30.4.2014, Pfleger m.fl. (C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 50).
31 –      Jf. den tvivl om, hvorvidt denne ordning er forholdsmæssig, som er blevet rejst af N. Bernard, L. Debroux, M. Von Kuegelgen og D. Servais, »La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique«, Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, nr. 3, s. 54-59 (tilgængelig på adressen https://hdl.handle.net/2078.3/251968).
32 –      Ordonnance modifiant l’ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (bekendtgørelse om ændring af boligloven for Bruxelles) af 11.7.2013 (Moniteur belge af 26.7.2013) (https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel).
33 –      Dom af 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, præmis 59): »[...] ud over den virksomhed, der består i at formidle kontakt mellem udlejere og lejere via den elektroniske Airbnb-platform, forsyner [Airbnb Ireland] udlejerne med en skabelon, der definerer indholdet af deres tilbud, en valgfri fotograferingstjeneste for lejemålet såvel som en ordning med karaktergivning for udlejere og lejere, der er tilgængelig for fremtidige udlejere og lejere«.
34 –      Dom af 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112, præmis 60). Den kritik eller ros, som indkvarteringerne modtager fra de personer, der har benyttet dem, har sandsynligvis en større indvirkning på deres omdømme end den blotte konstatering, der fremgår af et officielt certifikat.
35 –      Som jeg vil redegøre for nedenfor, kan omfanget af den manglende overholdelse af den gældende ordning i hovedstadsregionen Bruxelles og væksten i antallet af ulovlige turistindkvarteringer være tegn på, at denne ordning ikke er forholdsmæssig, selv om det altid er muligt at indføre en mere hensigtsmæssig administrativ anvendelse for at undgå denne kritik.
36 –      Navnlig X. May, R. Pongi Nyuba og J.-M. Decroly, La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus nr. 62, februar 2024 (https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf).
37 –      X. May, R. Pongi Nyuba og J.-M. Decroly, La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus nr. 62, februar 2024, s. 5.
38 –      R. Rembert De Blander, A. Vandenbroucke, P. Marissal og B. Wayens, Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, 29.2.2024 (tilgængelig på adressen https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf).
39 –      Ud af de 6 092 indkvarteringer, der er tilgængelige gennem onlineplatforme inden for deleøkonomien, var kun 292 boliger (27 lejlighedshoteller, 93 turistboliger og 172 indkvarteringer i ejerens bolig) dvs. 4,7%, registreret. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, s. 12-14 (https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport%20annuel%202023%20%20FR.pdf).
40 –      Cali Apartments-dommen, præmis 69.
41 –      Cali Apartments-dommen, præmis 72.
42 –      Cali Apartments-dommen, præmis 73. Den franske lovgivning omhandlede gentagen og kortvarig udlejning af møblerede boliger til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen.
43 –      Det pres, der forekommer i visse områder af hovedstadsregionen Bruxelles (f.eks. »Pentagon« og EU-kvarteret i Bruxelles), står i modsætning til presset i andre kommuner i regionen, hvor der er få turistindkvarteringer.
44 –      Kommissionens skriftlige indlæg, fodnoten på s. 22.
45 –      Dom af 16.1.2023, registernummer 2023/390, 2022/KR/31, ikke offentliggjort.
46 –      Præmis 25 i dommen af 16.1.2023. I den nævnte dom fastslog Cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) imidlertid, at pligten til at indhente en attest om overensstemmelse med byplanlægningen var begrundet i formålet om beskyttelse af tjenestemodtagerne.
47 –      Cali Apartments-dommen, præmis 57, og dom af 3.12.2020, Star Taxi App (C-62/19, EU:C:2020:980, præmis 86).
48 –      Jf. traktatbrudssag INFR (2018)4142, pressemeddelelse IP/19/467 af 24.1.2019 (tilgængelig på adressen https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/ip_19_467). Kommissionen har sendt en åbningsskrivelse til Belgien som følge af, at tilladelsesproceduren og de generelle betingelser, som hovedstadsregionen Bruxelles anvender over for leverandører af turistindkvarteringstjenester, potentielt er uforenelige med direktiv 2006/123. Denne procedure verserer stadig, hvilket Kommissionen har bekræftet i retsmødet.
49 –      Cali Apartments-dommen, præmis 96, samt dom af 26.9.2018, Van Gennip m.fl. (C-137/17, EU:C:2018:771, præmis 85), og af 1.6.1999, Konle (C-302/97, EU:C:1999:271, præmis 44).
50 –      Forelæggelsesafgørelsen, præmis 8, in fine, gengiver den belgiske retspraksis, der bekræfter denne forklaring. Det fremgår af Conseil d’États (i dens funktion som øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) dom af 30.9.2021 (BE:RVSCE:2021:ARR.251 700), at attesten om overensstemmelse med byplanlægningen »alene [har] til formål at certificere, at turistindkvarteringen er etableret under overholdelse af lovgivningen om arealanvendelse og de gældende regler om byplanlægning«, og at den »i det hele er baseret på en faktuel konstatering og juridisk vurdering og herved adskiller sig fra et byplanlægningscertifikat, som indebærer en skønsmargen i forbindelse med en vurdering af hensigtsmæssigheden, bl.a. med hensyn til den rette anvendelse af lokaliteterne«. Det tilføjes i nævnte dom, at »hvis en turistindkvartering opfylder lovgivningen om arealanvendelse og de gældende regler om byplanlægning, fortolket i overensstemmelse med EU-retten, navnlig servicedirektivet, er en kommune forpligtet til at udstede en attest om overensstemmelse med byplanlægningen vedrørende denne ejendom«. Bekendtgørelsen af 8.5.2014 fastslår reelt en subjektiv ret til at opnå attesten.
51 –      Cali Apartments-dommen, præmis 41 og 42, og dom af 30.1.2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 123).
52 –      Niende betragtning til direktiv 2006/123.
53 –      Jf. punkt 15 i dette forslag til afgørelse.
54 –      Artikel 3, nr. 2, i bekendtgørelsen af 8.5.2014 definerer turistindkvartering som »enhver indkvartering i en eller flere nætter mod betaling, som regelmæssigt eller lejlighedsvist tilbydes turister«. Samme artikel 3, nr. 4-9, sondrer mellem følgende former for turistindkvartering: hoteller, lejlighedshoteller, turistboliger, indkvarteringer i private boliger, indkvarteringscentre i forbindelse med social turisme og campingpladser. Den foreliggende sag omfatter »turistboliger«, som i nr. 6 defineres som »enhver villa, hus eller lejlighed, arbejdsværelse eller værelse, der er bestemt udelukkende til brug for lejeren og er udstyret med det nødvendige møblement til at overnatte og lave mad, herunder eventuelt hotellignende tjenester mod ekstra betaling« og »indkvartering i private boliger«, der i nr. 7 defineres som »ethvert etablissement, der råder over ét eller flere værelser eller særskilte rum, der er beregnet til dette formål, og som udgør en del af indehaverens private og faste bolig eller tilknyttet annekser«.
55 –      Dom, der er vedlagt forelæggelsesafgørelsen, præmis 35.
56 –      Dom, der er vedlagt forelæggelsesafgørelsen, præmis 65.
57 –      Cali Apartments-dommen, præmis 81-94.
58 –      N. Bernard og L. Debroux, »Mise à disposition de logements à une »clientèle de passage«: les mesures nationales »anti-Airbnb« ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen«, Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, nr. 18, s. 814 og 815.
59 –      Direktiv 2006/123, navnlig dets artikel 10, berører ikke kompetencefordelingen på lokalt og regionalt plan mellem de myndigheder i medlemsstaterne, der udsteder tilladelser. Dette direktiv muliggør en tilladelsesordning vedrørende turistindkvartering, hvor de kommunale myndigheder deltager med en vis skønsmargen, forudsat at deres handlinger er afgrænset af en national lovgivning med klare handlingsparametre for disse myndigheder (Cali Apartments-dommen, præmis 97 og 98).
60 –      Cali Apartments-dommen, præmis 99.
61 –      Denne omstændighed fremhæves i en undersøgelse af tilladelsesordningen, som hovedstadsregionen Bruxelles har bestilt hos Brussels Studies Institute, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges, nr. 2018/ServECO/024, 21/05/2019, afsnit 4.4, ikke udgivet.
62 –      Jf. N. Bernard, L. Debroux, M. Von Kuegelgen og D. Servais., »La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique«, Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, nr. 3, s. 59-64.
63 –      Manglerne ved tilladelsesproceduren er blevet fremhævet i detaljer af N. Bernard, L. Debroux, M. Von Kuegelgen og D. Servais., »La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique«, Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, nr. 3, s. 71-78.