61982C0314
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 7 FEBBRAIO 1984
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Questa controversia riguarda la compatibilità col diritto comunitario delle norme belghe relative ai controlli sanitari sulle carni di volatili importate da altri Stati membri. Vi si chiede di stabilire se tali norme, che condizionano l'importazione dei detti prodotti a un controllo sanitario e ne pongono l'onere a carico degli importatori, sono conformi agli articoli 9 e 12 del Trattato CEE contenenti il divieto di dazi doganali e delle tasse d'effetto equivalente.
Descrivo brevemente la disciplina belga che, del resto, vi è già nota avendo fatto oggetto di due recenti controversie (causa 132/80, NV United Foods e PVBA Aug. Van der Abeele Belgio, sentenza 7. 4. 1981, Raccolta 1981, pag. 995, e cause riunite 2-4/82, SA Delhaize frères «Le Lion» e altri/Belgio, sentenza 6. 10. 1983, Raccolta 1983, pag. 2973). La legge 15 aprile 1965 regolò l'ispezione sanitaria e il commercio del pesce, dei volatili, dei conigli e della selvaggina (Moniteur belge, 22. 5. 1965, pag. 6173), tra l'altro autorizzando il Re a controllare per la tutela dell'igiene e della salute l'importazione, l'esportazione, la macellazione, la trasformazione, la distribuzione e il commercio del pollame. Le norme che la attuano rispetto all'ispezione sanitaria e al commercio della carne di volatili furono adottate con regio decreto 21 settembre 1970 (Moniteur belge, 30. 10. 1970, pag. 10994).
Tale fonte prevede che il pollame macellato in Belgio sia sottoposto a visita sanitaria prima e dopo la macellazione, mentre la disciplina relativa alle carni importate varia a seconda che esse siano fresche o secche, salate e affumicate. L'importazione di queste ultime è subordinata al possesso di un certificato emesso da un veterinario ufficialmente riconosciuto nel paese in cui la carne è stata macellata o trattata. Per le carni fresche, invece, è previsto un controllo all'importazione. Esso ha per oggetto le condizioni in cui tali carni sono state trasportate e sono presentate all'importazione, il loro stato di conservazione e la loro conformità ai requisiti prescritti dalle norme sull'ispezione sanitaria.
L'articolo 6 della legge 15 aprile 1965 prevedeva altresì che agli importatori o ai proprietari degli animali si potessero imporre oneri destinati a coprire le spese derivanti dalla visita e dall'ispezione delle carni nazionali o dal controllo sulle carni importate. Per il pollame importato tali tributi furono stabiliti dal citato regio decreto 21 settembre 1970 (poi modificato con regio decreto 20. 3. 1978, Moniteur belge, 26. 7. 1978, pag. 8518) e per le carni macellate in Belgio dal regio decreto 28 agosto 1981 (Moniteur belge, 1. 9. 1981, pag. 10851). Risulta da questo complesso di norme che:
a)
il diritto di controllo sanitario sulle carni importate è fissato in 80 BFR per quintale ed è pagato dagli importatori agli uffici doganali;
b)
il corrispondente diritto sul pollame nazionale è calcolato in base al numero delle visite e dei capi di bestiame ed è versato dal proprietario al veterinario.
2.
Con lettera 27 marzo 1981, la Commissione iniziò nei confronti del governo belga la procedura di cui all'articolo 169 affermando che il diritto sulle carni importate è una tassa d'effetto equivalente a dazio doganale e ricade pertanto nel divieto degli articoli 9 e seguenti. Il governo rispose il 10 giugno 1981. L'onere previsto per i controlli — sostenne — è connesso non all'importazione della merce, ma all'ispezione che viene effettuata secondo la direttiva del Consiglio 15 febbraio 1971, n. 71/118, riguardante alcuni problemi sanitari in materia di carni fresche di volatili (GU L 55, pag. 23). Sta comunque di fatto che il diritto corrisposto dagli importatori equivale a quello gravante sui proprietari del pollame macellato in Belgio; onde si può dire che la sua previsione evita discriminazioni a svantaggio dei prodotti nazionali.
Non convinta da questi argomenti, la Commissione emise il parere motivato (10 febbraio 1982) confermando l'opinione inizialmente espressa e qualche mese più tardi (9 dicembre 1982) propose ricorso giurisdizionale. Essa vi chiede di dichiarare che, imponendo una tassa per controlli sanitari sull'importazione del pollame, il Regno del Belgio ha violato gli articoli 9 e 12 del Trattato CEE.
3.
Come appare evidente da questi dati, il problema sottopostovi sta nell'accertare se una norma interna che addossa all'importatore le spese per il controllo su merci provenienti da altri Stati membri sia comunitariamente legittima. In questione, dunque, è non il regime belga dei controlli sanitari, ma — lo ripeto — unicamente la liceità dell'onere preteso dagli importatori.
Ho detto che la normativa belga è già stata esaminata da questa Corte nell'ambito di due procedure pregiudiziali. Mi pare dunque utile richiamare i risultati a cui siete giunti in tali occasioni.
Nella causa 132/80 dovevate valutare la disciplina dei controlli sanitari sulle importazioni di pesce e la riscossione dei relativi diritti alla luce degli articoli 9 e seguenti, 30 e seguenti, 36 e 95 del Trattato. Ribadiste anzitutto il principio, già affermato nella sentenza 8 novembre 1979, causa 251/78, Denkavit (Raccolta 1979, pag. 3369), secondo cui un doppio controllo nel paese esportatore e in quello d'importazione può non essere giustificato alla luce dell'articolo 36. Venendo alla specie, poi, affermaste che, quando nello Stato d'esportazione gli animali sono già stati soggetti a un controllo esercitato secondo i criteri vigenti nello Stato destinatario, «il controllo al- l'importazione deve in ogni caso [ridursi] agli atti destinati a ovviare ai rischi derivanti dal trasporto o da eventuali trasformazioni posteriori... [alla] spedizione» (punto 29).
Nelle cause riunite 2-4/82, vi si chiedeva invece di decidere se i controlli svolti in Belgio sullo stato delle carni dopo il trasporto fossero legittimi. Li consideraste ingiustificatamente ripetitivi osservando che varie disposizioni della direttiva 71/118, concernente i controlli effettuati nel paese esportatore, attengono anche allo «stato ... delle carni durante l'intero tragitto» (punto 17).
4.
Il governo convenuto sostiene la legittimità comunitaria del diritto di visita sul pollame importato dagli altri Stati membri facendo leva su quattro argomenti. Tale diritto — esso afferma — (1) rappresenta un'imposizione interna onde ad applicargli è l'articolo 95; (2) è sottratto al divieto dell'articolo 9 perché si configura come corrispettivo di un servizio reso all'importatore a titolo individuale; (3) si riferisce a controlli imposti dalla stessa normativa comunitaria e in particolare dalla direttiva 71/118; (4) riguarda controlli non previsti dalla citata direttiva, e pertanto lasciati alla competenza degli Stati, che mirano a verificare se le carni contengano particolari sostanze pericolose.
A sostegno dell'argomento sub (1) — l'onere rappresenta un'imposizione interna — il Belgio deduce:
a)
che i diritti di controllo relativi al pollame importato e a quello nazionale si fondano sulla stessa legge;
b)
che i controlli sanitari svolti sui volatili nazionali e su quelli importati sono dello stesso genere;
e)
che i tributi addossati rispettivamente agli importatori e ai proprietari degli animali sono equivalenti sul piano contabile;
d)
che le eventuali differenze riscontrabili nel loro importo derivano da un fatto marginale: l'onere sul pollame belga, cioè, si riferisce globalmente a tutte le fasi del controllo.
La tesi è presentata con abilità, ma non mi persuade. Secondo la vostra costante giurisprudenza, per sfuggire al divieto dell'articolo 9 ed essere giustificato a stregua dell'articolo 95, l'onere deve appartenere a un sistema generale di tributi interni, applicabili indistintamente ai prodotti nazionali e ai prodotti importati dello stesso tipo. In particolare, i tributi devono essere riscossi in base a identici criteri e in una fase comparabile del ciclo produttivo o nel medesimo stadio di commercializzazione (v. le sentenze 5. 2. 1976, causa 87/75, Bresciani, Raccolta 1976, pag. 129, punto 11 della motivazione; 28. 6. 1978, causa 70/77, Simmenthal, Raccolta 1978, pag. 1453, punto 1 del dispositivo; 31. 5. 1979, causa 132/78, Denkavit, Raccolta 1979, pag. 1923, punto 8 della motivazione; 28. 1. 1981, causa 32/80, Kortmann, Raccolta 1981, pag. 251, punto 16 della motivazione). Alla luce di questi criteri, mi sembra da escludere che l'onere chiesto agli importatori e quello preteso dai produttori nazionali rientrino nella stessa categoria. Ma esaminiamo uno per uno i punti in cui si articola la difesa belga.
Sub a). Entrambi gli oneri — si afferma — hanno la loro base nella legge 15 aprile 1965. Il rilievo è esatto, ma, come voi stessi avete detto, non è sufficiente. Il «diritto di controllo — si legge nella sentenza in causa 132/80 — ... [può far] parte di un ... sistema ... basato sulla stessa legge»; per valutarne la compatibilità col diritto comunitario, tuttavia, non basta «prender in considerazione questo dato puramente formale. La valutazione deve farsi con riguardo al contenuto e agli effetti della normativa ...».
Sub b). I due tipi di controllo sono del medesimo tipo. L'affermazione non corrisponde a verità. Ricordavo or ora che, per far parte di un solo sistema generale, i tributi devono essere riscossi in una fase comparabile del ciclo produttivo. Ebbene, questo non è il caso dei nostri oneri. Rispondendo a un quesito della Corte, infatti il Belgio ha precisato che i controlli sul pollame nazionale si effettuano in quattro momenti: sistematicamente alla macellazione; a campione quando la carne è tagliata, quand'è trasformata e nella fase di distribuzione. I controlli sul pollame importato, per contro, vengono svolti alla frontiera o nel deposito più vicino al luogo di destinazione della merce.
Sub c). I due oneri si equivalgono sul piano contabile. In particolare, aggiunge il Belgio, nel calcolo degli oneri percepiti dagli importatori si tiene conto, anche se forfettariamente, dei tributi che essi corrispondono al paese esportatore; onde da loro si riscuote il 60 % degli oneri che pagano i produttori nazionali. L'argomento non regge. Com'è noto, infatti, le direttive sugli scambi intracomunitari di carni fresche hanno istituito un sistema che sposta il controllo verso lo Stato esportatore, concentrandolo nella fase di macellazione. In quest'ottica, le ispezioni ante e post mortem, che si effettuano sistematicamente, sono le più onerose, mentre gli eventuali altri controlli, che per essere legittimi devono aver luogo in modo sporadico, hanno un costo minore. Nel calcolo di un diritto richiesto agli importatori tale diversa incidenza dovrebbe puntualmente riflettersi. Ridurre quel diritto di una quota pari al 40 % rispetto all'onere gravante sui produttori nazionali prova dunque che tra i due tributi non c'è affatto l'equivalenza pretesa dal Governo belga.
Sub d). L'onere percepito dai produttori nazionali si riferisce globalmente a tutte le fasi del controllo, sicché l'eventuale differenza tra gli importi dei due tributi è poco rilevante. Anche quest'affermazione è inesatta. Secondo l'articolo 1 del citato regio decreto 28 agosto 1981, il detto onere è destinato unicamente a coprire le spese relative all'ispezione ante e post mortem del pollame. È solo a questo titolo e per questi controlli che, secondo l'ordinamento belga, si possono percepire diritti di visita sanitaria.
Che non ci si trovi di fronte ad un solo sistema generale mi sembra perciò ovvio. In questo senso, del resto, militano altri elementi. Così, le basi impositive dei due diritti rispondono a criteri diversi: l'onere sul pollame importato si calcola in ragione del suo peso (80 BFR per quintale o frazione di quintale), quello relativo al pollame nazionale in base al numero delle visite e dei capi. Diverso è il fatto generatore dell'imposta: smentendo quel che il governo convenuto affermò nella fase precontenziosa {supra, n. 2), l'articolo 59 del regio decreto 21 settembre 1970 lo riconduce all'importazione; l'articolo 1 del regio decreto 28 agosto 1981 lo identifica nel controllo svolto prima e dopo la macellazione. Diversi sono gli organismi che percepiscono i tributi: nel caso del pollame importato, gli uffici doganali, in quello del pollame nazionale, i servizi sanitari.
Tutto ciò dimostra ad usura che l'onere de quo non è un'imposizione interna. Aggiungo che tale conclusione è confortata da una vostra abbondante giurisprudenza. Potrei riassumerla in questi termini: quando una tassa colpisce i prodotti importati, è riscossa alla frontiera ed è riferita a specifiche operazioni di controllo svolte su tali prodotti, la previsione di un altro tributo, analogo per alcuni aspetti, ma fondato su criteri dissimili, che colpisca i corrispondenti prodotti nazionali, è irrilevante ai fini del divieto posto dall'articolo 9 del Trattato (sentenze 14. 12. 1972, causa 29/72, Marimex, Raccolta 1972, pag. 1309, la già citata pronuncia Bresciani e la sentenza 15. 12. 1976, causa 35/76, Simmenthal, Raccolta 1976, pag. 1871). Significativa è soprattutto la circostanza della riscossione alla frontiera, sia in quanto elemento che caratterizza gli oneri vietati dall'articolo 9 rispetto a quelli coperti dall'articolo 95 (cfr. sentenza Simmenthal, punti 3 e 4 del dispositivo), sia rispetto allo specifico fine della prima norma («evitare — come dice la sentenza Bresciani, punto 8 della motivazione — qualsiasi imposizione ... basata sul fatto che ... merci circolanti all'interno della Comunità varchino la frontiera di uno Stato»).
5.
Passiamo all'argomento sub (2). La percezione dell'onere controverso — afferma il Belgio — deve ritenersi sottratta al divieto dell'articolo 9 perché il controlio ha natura di servizio reso individualmente all'importatore. A sostegno di questa tesi il governo convenuto richiama le sentenze 1o luglio 1969, causa 24/68, Commissione Italia, Raccolta 1969, pag. 193, punto 11; 11 ottobre 1973, causa 39/73, Rewe, Raccolta 1973, pag. 1039, punto 4; 5 febbraio 1976, Bresciani, cit.; 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, cit., punti 7/11; 12 luglio 1977, causa 89/76, Commissione Paesi Bassi, Raccolta 1977, pag. 1355.
Ma tale giurisprudenza è invocata a torto. In Bresciani, infatti, affermaste che «l'attività amministrativa dello Stato diretta a dar esecuzione a un regime di controllo sanitario nell'interesse generale non può essere considerata ... servizio reso individualmente all'importatore, dal quale si possa pretendere come contropartita la corresponsione di un onere pecuniario» (punto 10). La situazione non è diversa nel caso di specie: anche qui il controllo risponde espressamente (cfr. legge 15. 4. 1965) all'intento di tutelare la salute, che per definizione è un interesse generale dello Stato.
6.
Gli ultimi due argomenti si fondano sulla citata direttiva 71/118. Il Belgio rileva anzitutto che il suo articolo 9 impone al paese importatore di organizzare l'ispezione delle carni importate per stabilire se sono divenute inadatte al consumo umano e se le prescrizioni dettate nel paese esportatore sono state rispettate. Richiama poi la vostra giurisprudenza secondo cui i diritti riscossi a titolo di corrispettivo per un controllo previsto da norme comunitarie non costituiscono tasse d'effetto equivalente (sentenza 25. 1. 1977, causa 46/76, Bauhuis, citata).
Ma neppure questi rilievi sono accettabili. In primo luogo, non è esatto — anzi è palesemente falso — che l'articolo 9 imponga agli Stati di istituire controlli sanitari alla frontiera; esso non fa che autorizzarli a «rifiutare l'introduzione ... di carni ... improprie al consumo ... o non ... conformi alle disposizioni comunitarie in materia sanitaria» (nono considerando).
Il disposto va poi apprezzato alla luce del sistema posto in essere sul piano comunitario da varie direttive armonizzataci, fra cui appunto la 71/118. Come ho già detto, tale sistema mira a spostare il controllo verso lo Stato esportatore così da rendere superfluo il metodico espletamento di ispezioni alla frontiera, pur lasciando allo Stato destinatario la possibilità di vigilare sull'effettivo rispetto delle garanzie offertegli (cfr. la citata sentenza 6. 10. 1983, punto 11). Proprio interpretando le dette direttive, avete precisato che il ravvicinamento da esse promosso comporta l'osservanza di condizioni sanitarie uniformi per quanto riguarda il deposito in magazzino e il trasporto. Ne consegue che il controllo frontaliero multiplo, concernente lo stato delle carni in corso di trasporto e il loro stato di conservazione, non è necessario (sentenza Simmenthal, cit.); non si può infatti accogliere l'argomento secondo cui il passaggio di una frontiera accresce il rischio d'insalubrità delle carni fresche (sentenza 12. 7. 1979, causa 153/78, Commissione/Repubblica federale di Germania, Raccolta 1979, pag. 2555). Ciò premesso, ricordo che l'argomento tratto dall'articolo 9 della direttiva 71/118 è stato da voi esplicitamente respinto nella sentenza 6 ottobre 1983. Avete ritenuto infatti che una serie di prescrizioni contenute nella direttiva (articolo 3, lettere e, f, g, e allegato I, capitoli VIIXI) hanno per oggetto controlli svolti nel paese d'esportazione e relativi al trasporto dei prodotti. Essi si applicano anche «allo stato di conservazione [delle carni] durante l'intero tragitto» (punto 17) dallo Stato esportatore al luogo di destinazione.
7.
Anche l'argomento sub (4) fa leva sulla direttiva 71/118, ma ora sotto un profilo diverso per non dire opposto. Il Belgio osserva che l'armonizzazione attuata da questa fonte è parziale. In particolare, essa non prevede controlli sulla presenza dei residui di antibiotici e di talune sostanze ad effetto batteriostatico e ad azione ormonale o antiormonale.
Il rilievo — che rivendica la legittimità non dell'onere, ma del controllo — è in sé giusto. Va però oltre il segno. Il fatto che alcune norme belghe siano estranee al campo d'applicazione della direttiva non giustifica di per sé lo svolgimento di controlli sistematici all'importazione. La loro liceità dovrebbe infatti essere apprezzata a stregua di tutela della salute che è un profilo su cui il governo belga non vi ha chiesto formalmente di pronunciarvi. È opportuno osservare, tuttavia, che chiedervelo non gli avrebbe giovato: perché, come si è visto citando la sentenza Bresciani, non si può contemporaneamente invocare per un controllo l'esimente dell'articolo 36, che salvaguarda un interesse generale, e addossarne le spese agli importatori.
8.
Concludendo, suggerisco che la Corte decida nel modo seguente sul ricorso proposto dalla Commissione delle Comunità europee nei confronti del Regno del Belgio con atto depositato il 10 dicembre 1982:
dichiari che, per il fatto di percepire diritti di controllo sanitario sulle carni di volatili importate da altri Stati membri, il Regno del Belgio ha violato gli articoli 9 e 12 del Trattato CEE.
In base al criterio della soccombenza, le spese del giudizio vanno poste a carico del Regno del Belgio.