61998CC0423_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 Con la questione pregiudiziale in esame, proposta ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE) dalla Corte d'Appello di Napoli, la Corte è chiamata ad interpretare alcune disposizioni del diritto comunitario primario, al fine di verificare se sia conforme alle stesse una normativa nazionale che subordina alla concessione di una preventiva autorizzazione l'acquisto, in particolare da parte di stranieri, di diritti reali su immobili che si trovano in zone del territorio italiano qualificate di importanza militare.
II - I fatti e il procedimento
2 Il 14 gennaio 1998 due cittadini tedeschi acquistavano due immobili in località Barano dell'isola d'Ischia, al largo di Napoli. Il conservatore dei registri immobiliari di Napoli tuttavia rifiutava di trascrivere il contratto di compravendita per il motivo che gli acquirenti, prima della conclusione del contratto, non avevano ottenuto l'autorizzazione prefettizia prevista in particolare per gli stranieri dall'art. 18 della legge italiana 24 dicembre 1976, n. 898, nel testo modificato dall'art. 9 della legge 2 maggio 1990, n. 104 ed applicato in forza del decreto del Ministro della difesa 15 maggio 1990, emanato di concerto con il Ministro degli interni (1). Come verrà esposto in seguito, tale autorizzazione è necessaria quando gli immobili oggetto della compravendita, come avviene nella fattispecie, si trovano in zone dichiarate «di importanza militare».
3 Il signor Alfredo Albore, reclamante nella causa principale, notaio in Forio, proponeva ricorso contro tale rifiuto dinanzi al Tribunale di Napoli, ritenendo che il requisito della concessione di un'autorizzazione preventiva non potesse essere applicato anche riguardo a stranieri che sono cittadini di altri Stati membri dell'Unione europea, in quanto contrario alle disposizioni fondamentali dell'ordinamento giuridico comunitario. Il giudice di primo grado respingeva il ricorso.
4 Il 22 giugno 1998 il signor Albore proponeva reclamo richiamando nuovamente l'incompatibilità della normativa nazionale in oggetto con le norme comunitarie.
5 Il giudice di rinvio osserva che, prima facie, le disposizioni rilevanti della legge italiana sembrano essere in contrasto con l'art. 6 del Trattato in combinato disposto con gli artt. 52, 56 e 67 dello stesso. Pertanto ritiene necessario «investire in via pregiudiziale l'Alta Corte di giustizia CE, ai sensi dell'art. 177 del Trattato, della questione della compatibilità dell'art. 18 della L. n. 898/1976, come modificato dall'art. 9 della L. n. 104/1990, con le norme citate del Trattato medesimo».
III - La pertinente normativa nazionale
6 L'art. 1 della legge italiana 3 giugno 1935, n. 1095, recante norme per il trapasso di proprietà dei beni immobili siti nelle province di confine terrestre, dispone quanto segue:
«Tutti gli atti di alienazione totale o parziale dei beni immobili siti nelle zone delle province di confine terrestre devono essere sottoposti all'autorizzazione del prefetto della provincia».
Ai sensi dell'art. 2 della stessa legge, gli atti di alienazione o di acquisto della proprietà non sono trascritti nei pubblici registri «se non sia esibita la prova della intervenuta approvazione prefettizia».
7 Ai sensi dell'art. 18 della legge 24 dicembre 1976, n. 898, recante nuova regolamentazione delle servitù militari, nel testo modificato dalla legge 2 maggio 1990, n.104,
«Le disposizioni di cui agli articoli 1 e 2 della legge 3 giugno 1935, n. 1095, modificata dalla legge 22 dicembre 1939, n. 2207, si applicano anche nelle zone del territorio nazionale dichiarate di importanza militare con decreto del Ministro della difesa, emanato di concerto con il Ministro dell'interno, da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale.
L'autorizzazione del prefetto e il parere dell'autorità militare previsti per gli atti di alienazione totale o parziale di immobili dalla legge 3 giugno 1935, n. 1095, modificata dalla legge 22 dicembre 1939, n. 2207, non sono richiesti per gli atti di alienazione totale o parziale a cittadini italiani o alle amministrazioni dello Stato, ivi comprese le aziende autonome, ai comuni, alle province e agli altri enti pubblici economici, nonché ad ogni altra persona giuridica, pubblica o privata, di nazionalità italiana».
8 Il decreto del Ministro della difesa di concerto con il Ministro dell'interno, previsto dalla legge 2 maggio 1990, n. 104, è stato emanato il 15 maggio 1990 e pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 22 maggio 1990 (GURI, n. 117). Con tale decreto sono state qualificate zone di importanza militare le stesse zone elencate all'art. 18 della citata legge n. 898/76. Fra tali zone sono comprese in pratica tutte le piccole isole del territorio italiano, fra le quali anche l'isola d'Ischia, che interessa nella causa in oggetto.
IV - Sull'ammissibilità della questione pregiudiziale
9 Il governo italiano ritiene che la questione pregiudiziale in oggetto non debba essere risolta nel merito dalla Corte, poiché la controversia principale pendente ha carattere meramente nazionale. Sostiene, più precisamente, che il problema dell'acquisto di diritti reali immobiliari potrebbe essere esaminato nell'ottica del diritto comunitario soltanto se fosse collegato all'esercizio di una delle libertà sancite dal Trattato, vale a dire la libertà di stabilimento, di circolazione o di prestazione di servizi. Il solo fatto che gli acquirenti degli immobili n oggetto siano persone in possesso della cittadinanza tedesca non è sufficiente a indurre a ritenere che le limitazioni poste dalla normativa italiana per l'acquisto di diritti reali presentino un collegamento con l'effettivo esercizio di una delle liberà menzionate, sancite dall'ordinamento giuridico comunitario.
10 Il ragionamento esposto non mi trova d'accordo. Su questo punto è sufficiente sottolineare che l'acquisto di diritti reali a titolo oneroso da parte di soggetti residenti in altri Stati membri costituisce un investimento, un movimento internazionale di capitali, e pertanto rientra nel principio comunitario della libera circolazione dei capitali. In proposito è utile il rinvio alla sentenza 1, giugno 1999, Konle (2). Al punto 22 di tale sentenza si riferisce che «per quanto riguarda i movimenti di capitali, essi comprendono le operazioni mediante le quali dei non residenti effettuano investimenti immobiliari sul territorio di uno Stato membro, come emerge dalla nomenclatura dei movimenti di capitali contenuta nell'allegato I della direttiva Consiglio 24 giugno 1988, 88/361/CEE, per l'attuazione dell'articolo 67 del Trattato (GU L 178, pag. 5)».
11 Nella fattispecie, l'acquisto degli immobili è effettuato da un cittadino tedesco sul territorio italiano. Di conseguenza, e a condizione che tale persona non risieda in Italia, l'acquisto di un diritto reale, a prescindere dagli obiettivi perseguiti con lo stesso, ricade nell'ambito di applicazione del diritto comunitario, perlomeno perché presuppone un movimento internazionale di capitali. Ovviamente, nel caso in cui tale persona risieda già in Italia, la questione in esame interessa l'ordinamento giuridico comunitario nell'ottica della libera circolazione delle persone.
V - Sulla scelta del fondamento giuridico
A - Argomenti delle parti
12 Il signor Albore intende mettere in relazione il divieto nazionale in oggetto con le disposizioni del Trattato che si riferiscono alla libertà di stabilimento, alla libera circolazione dei lavoratori, alla libera prestazione di servizi, alla libera circolazione dei capitali e al principio del divieto di discriminazioni sancito dall'art. 6 del Trattato (divenuto art. 12 CE). Invoca perciò la sentenza 30 maggio 1989, causa 305/87, Commissione/Grecia (3), nella quale è stato affermato che il diritto di acquistare diritti reali immobiliari costituisce una componente importante della libera circolazione dei capitali come pure della libera circolazione delle persone e dei servizi. Sostiene poi che il divieto di discriminazione in correlazione con il diritto alla tutela della vita privata è da intendere nel senso che il diritto comunitario si oppone a una normativa nazionale che imponga ai cittadini di altri Stati membri di dichiarare lo scopo dell'acquisto di un diritto reale, se i cittadini dello Stato membro che emana tale normativa non sono soggetti allo stesso obbligo. Invece, secondo le affermazioni del signor Albore, la questione pregiudiziale in oggetto non deve essere esaminata nell'ottica degli artt. 223 e 224 del Trattato (divenuti artt. 269 CE e 297 CE), poiché nella fattispecie non ricorrono le condizioni eccezionali per l'applicazione di tali disposizioni.
13 Con le osservazioni presentate dinanzi alla Corte, il governo ellenico mira al riconoscimento della compatibilità dei divieti nazionali in oggetto in quanto ispirati da ragioni di difesa nazionale, di tutela della pubblica sicurezza e di politica estera, materie nelle quali - sostiene il governo ellenico - gli Stati membri hanno il più ampio potere discrezionale possibile. Senza invocare, per la risoluzione della presente causa, alcuna delle disposizioni del Trattato come fondamento giuridico specifico, menziona gli artt. I, n. 1, e ss. del Trattato sull'Unione europea, gli artt. 223 e 224 del Trattato nonché gli artt. 36, 48 e 73 D del Trattato (divenuti artt. 30 CE, 39 CE e 58 CE), dai quali discende che sussiste in capo agli Stati membri la libertà, se non assoluta quanto meno particolarmente ampia, di adottare misure per la difesa nazionale e la pubblica sicurezza, anche se tali misure limitano alcune delle libertà sancite dall'ordinamento giuridico comunitario.
14 La Commissione ritiene che sia più corretto analizzare la questione di cui è causa nella prospettiva degli artt. 56 e 73 D del Trattato (divenuti artt. 46 CE e 58 CE). Più precisamente la normativa italiana in esame sembra costituire «una nuova restrizione» al diritto di stabilimento e un ostacolo alla libera circolazione dei capitali.
15 Il governo italiano sostiene che, ove la questione venga esaminata nel merito, la pertinente normativa sia assolutamente compatibile con il diritto comunitario.
B - La mia opinione
a) La peculiarità delle misure nazionali relative all'esercito e alla difesa nazionale
16 Inizio la mia analisi osservando che nella presente causa viene in rilievo un problema delicato, che riguarda il modo in cui devono essere trattate, dal punto di vista del diritto comunitario, le misure statali relative alla salvaguardia di interessi nazionali di natura militare. Ritengo che questo particolare aspetto dell'interesse pubblico nazionale - essendo in diretto collegamento con la nozione di sovranità statale e riguardando l'essenza dello Stato - presenti alcune peculiarità che lo distinguono dalle altre sfere della pubblica sicurezza, qualora si voglia intendere la «pubblica sicurezza» come un concetto generale che comprende, tra l'altro, anche le misure statali, i provvedimenti o le politiche collegati con gli interessi e le esigenze di carattere militare di uno Stato membro. In altri termini, il legislatore del diritto comunitario e colui che lo applica devono, da un lato, affrontare tale problema con grande attenzione e, dall'altro, applicare eventualmente ad esso un regime normativo o interpretativo speciale che diverga, in misura maggiore o minore, dal consueto approccio riservato agli altri casi nei quali si pone una questione di salvaguardia della pubblica sicurezza nazionale.
17 Del resto non è priva di significato la circostanza che nel diritto comunitario primario sia fatto, in determinati casi, uno speciale riferimento alla difesa nazionale oppure a situazioni eccezionali nelle quali uno Stato membro potrebbe fare uso del proprio meccanismo militare. Mi riferisco naturalmente alle disposizioni del Trattato sull'Unione europea relative all'adozione di una politica estera e di sicurezza comune, e a quelle degli artt. 223 e 224 del Trattato (divenuti artt. 296 CE e 297 CE), disposizioni sulle quali tornerò nel prosieguo della mia analisi. Inoltre, la Corte dichiara costantemente che gli indirizzi della politica nazionale in materia di pubblica sicurezza (interna ed esterna) e l'adozione delle relative misure appartengono alla competenza esclusiva degli Stati membri (4); a fortiori, la gestione degli «affari militari» di uno Stato non solo è rimessa al suo potere, ma non deve neppure incontrare ostacoli derivanti dall'ordinamento giuridico comunitario che possano far venir meno la libertà di scelta dello Stato.
18 Le osservazioni che precedono non conducono tuttavia alla conclusione - che sembra sottintendere il governo ellenico nelle sue osservazioni - che la citata competenza nazionale non sia, dal punto di vista del diritto comunitario, soggetta ad alcun controllo, il che sarebbe equivalente ad ammettere l'esistenza di «una riserva generale, inerente al Trattato, che escluda dall'ambito d'applicazione del diritto comunitario qualsiasi provvedimento adottato per motivi di pubblica sicurezza» (5). Le normative statali adottate per perseguire obiettivi militari nazionali sono soggette a controllo riguardo alla loro compatibilità con il diritto comunitario, se la loro applicazione ostacola o limita il rispetto delle norme dell'ordinamento giuridico comunitario.
19 A questo punto tuttavia si pone un'ulteriore difficoltà per colui che applica il diritto comunitario. Nonostante il fatto che, come riferito in precedenza, sarebbe sensato riconoscere, in alcuni casi, che la speciale categoria delle misure nazionali «di interesse militare», a causa della sua particolare natura, debba essere distinta da altre normative nazionali che riguardano la pubblica sicurezza e debba essere trattata in modo speciale dalla Corte in sede di controllo della loro compatibilità con le norme comunitarie, le disposizioni del diritto primario non offrono direttamente questa possibilità. Innanzi tutto le disposizioni del Trattato sull'Unione europea sulla politica estera e di sicurezza comune, che riconoscono agli Stati membri la potestà di individuare le peculiarità della loro politica di difesa (6), non possono assolutamente pregiudicare l'applicazione delle disposizioni del Trattato CE (7). Di conseguenza gli Stati membri non possono invocare le disposizioni del Trattato sull'Unione europea per evitare di conformarsi agli obblighi che discendono dal Trattato CE. Per quanto riguarda quest'ultimo, eccettuati i casi che rientrano nell'ambito di applicazione della speciale clausola di salvaguardia degli artt. 223 e ss. (divenuti artt. 296 CE e ss. CE), le normative nazionali relative agli affari militari e alla difesa nazionale e che introducono restrizioni od ostacoli all'applicazione delle norme comunitarie sembrano essere giustificate soltanto nei casi e alle condizioni previsti espressamente dal legislatore comunitario.
20 Esempi di questi meccanismi di sicurezza possono essere considerati quelli degli artt. 36, 56, 66, 73 D e 100 A del Trattato CE (divenuti artt. 30 CE, 46 CE, 55 CE, 58 CE e 95 CE), nei quali viene consentito di discostarsi dalle norme sulla libera circolazione e sull'armonizzazione delle legislazioni nazionali. Le relative disposizioni tuttavia, - e questa circostanza, come esposto in precedenza, è significativa - non si riferiscono in modo specifico a questioni di natura militare o alla difesa nazionale quanto piuttosto, in generale, a misure nazionali dettate «da motivi di ordine pubblico o di sicurezza pubblica»; esse subordinano le misure nazionali derogatorie all'osservanza del principio di proporzionalità e le assoggettano a un ampio controllo di merito da parte della Corte. Così, dalla lettera delle disposizioni del diritto primario sembra discendere che, in tutti i casi in cui non si pone una questione di applicazione degli artt. 223 e ss. del Trattato, normative nazionali come quella in oggetto dovranno essere esaminate come qualsiasi altra misura statale riguardante l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza.
21 Questa impostazione è corretta, oppure la Corte dovrà ricercare, ciononostante, il modo appropriato di adeguare il controllo comunitario esercitato alle peculiarità delle cause in oggetto? Come spiegherò in seguito, l'unica soluzione ammissibile è la seconda, che concorda del resto con l'orientamento seguito fino ad oggi dalla giurisprudenza.
b) Il fondamento giuridico dell'art. 224 del Trattato (divenuto art. 297 CE)
22 Ritengo opportuno occuparmi dapprima dell'art. 224 del Trattato CE, per esaminare se sia possibile applicarlo al caso di specie.
23 Con questo articolo viene introdotto nel Trattato un meccanismo di sicurezza per la salvaguardia di alcuni interessi vitali degli Stati membri. Tale clausola di esonero dagli obblighi cui sono sottoposti gli Stati membri in circostanze normali nell'ambito dell'ordinamento giuridico comunitario presenta un duplice carattere eccezionale. In primo luogo, al pari delle altre clausole di salvaguardia che accompagnano le norme comunitarie, deve essere interpretata in senso restrittivo, poiché costituisce una deroga al regime generale creato da tali norme. In secondo luogo, contrariamente a quanto accade per le altre clausole di salvaguardia, la sua attivazione in «circostanze normali» appare impossibile; è consentita solo nelle condizioni estreme elencate in modo tassativo nel testo dell'art. 224.
24 Questa constatazione ha indotto la Corte, soprattutto dopo le conclusioni dell'avvocato generale Darmon nella causa Johnston (8) a dichiarare che le prescrizioni dell'art. 224 hanno carattere sussidiario rispetto alle altre disposizioni del Trattato; in questa accezione esse costituiscono «l'ultima ratio alla quale si può far ricorso soltanto quando manchino altre disposizioni comunitarie che consentano di tener conto delle esigenze d'ordine pubblico di cui trattasi» (9). Questo è del resto il motivo principale per cui tale disposizione del diritto primario non è mai stata applicata fino a oggi (10).
25 Credo che il ragionamento per cui il carattere sussidiario di una disposizione di diritto primario derivi automaticamente dal suo carattere eccezionale non sia inattaccabile dalla critica giuridica.
26 Comprendo perfettamente le preoccupazioni della Corte riguardo all'art. 224, il quale, ove venisse sistematicamente invocato dagli Stati membri, comporterebbe il pericolo di un rovesciamento dell'equilibrio delle disposizioni del Trattato e di cattivo funzionamento del meccanismo di controllo della compatibilità delle misure nazionali derogatorie rispetto alle norme comunitarie generalmente vigenti; gli Stati membri, proprio per sfuggire al severo controllo giurisdizionale di proporzionalità che di regola accompagna l'applicazione delle altre clausole di salvaguardia previste dal Trattato (ad esempio gli artt. 36, 56, 66 ecc. del Trattato CE), hanno tutto l'interesse a far sì che le relative misure nazionali siano esaminate nell'ottica dell'art. 224; in questo caso la Corte nel suo esame si limita a stabilire, ai sensi dell'art. 225 del Trattato CE (divenuto art. 298 CE), se lo Stato membro in questione abbia o meno esercitato «abusivamente» i poteri conferitigli dall'art. 224.
27 Tuttavia ritengo che all'art. 224 sia attribuito un ruolo ulteriore nel sistema delle disposizioni del Trattato, oltre a quello di consentire semplicemente agli Stati membri di adottare certe misure derogatorie rispetto alla norma comunitaria, misure che potrebbero eventualmente essere giustificate mediante il ricorso ad altre disposizioni del diritto primario. L'art. 224 sembra costituire lo spartiacque per distinguere tra normali condizioni di funzionamento delle istituzioni nazionali e comunitarie e situazioni negative di pericolo nazionale, che influiscono sui rapporti più generali della Comunità e degli Stati membri. La natura, l'estensione e l'intensità dei vincoli che collegano l'ordinamento giuridico nazionale con quello comunitario subiscono, in ragione dell'art. 224, rilevanti modifiche; di conseguenza è essenziale accertare di volta in volta se ricorrono i presupposti di applicazione di tale articolo. Per questo motivo il legislatore comunitario non ha posto esplicitamente, come condizione per l'esercizio dei poteri nazionali sanciti dall'art. 224, l'insufficienza delle altre vie giuridiche offerte dal Trattato agli Stati membri per tutelare i loro interessi.
28 Qual è, tuttavia, l'ambito normativo dell'art. 224? Il signor Albore e la Commissione ritengono quasi scontato che la disposizione in oggetto non trovi margini di applicazione nella presente causa. Non sono sicuro che questa risposta negativa sia così evidente.
29 Innanzi tutto, tale articolo del Trattato presenta una significativa difficoltà interpretativa. I casi elencati in tale articolo, vale a dire le «gravi agitazioni interne che turbino l'ordine pubblico», la «guerra», la «grave tensione internazionale che costituisca una minaccia di guerra», l'adempimento degli «impegni (...) ai fini del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale», si trovano in diretto collegamento con valutazioni politiche, strategiche e geopolitiche che competono in linea di principio agli Stati membri. Come osserva l'avvocato generale Jacobs nelle conclusioni della causa C-120/94 (11), sorge il problema fondamentale dei «limiti del potere del controllo giurisdizionale attribuito in tali ipotesi alla Corte» (12), soprattutto quando queste si richiamano alla nozione di «guerra» o di «minaccia di guerra». In questi casi «l'intensità di tale controllo può essere fortemente ridotta a causa della mancanza di un criterio giuridico idoneo che possa essere applicato in sede giurisdizionale» (13). Del resto lo stesso avvocato generale rileva che la portata del sindacato giurisdizionale relativo all'uso abusivo (esercitato ai sensi dell'art. 225) «è molto limitata, non solo in considerazione del tenore terminologico di tale articolo e di quello che lo precede, ma anche alla luce dell'oggetto stesso della controversia» (14). Pertanto il punto di vista nazionale riguardo alla sussistenza dei presupposti dell'art. 224, pur non essendo privo di controllo nell'ottica del diritto comunitario, non può essere sottoposto a un pieno sindacato giurisdizionale di merito quale il sindacato di proporzionalità effettuato nell'ambito degli artt. 36, 56, 66 ecc. del Trattato CE.
30 Sorge poi un'ulteriore questione interpretativa. Il ricorso all'art. 224 presuppone il verificarsi dei fatti e delle condizioni descritte nello stesso, quali reali disordini interni, guerra, reale minaccia di guerra e impegni inderogabili dello Stato membro - solitamente di natura militare - ai fini del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale? Il signor Albore e la Commissione sembrano dare a questa domanda una risposta affermativa. L'avvocato generale La Pergola, nella causa Sirdar (15), ha sostenuto nelle conclusioni l'impossibilità di applicare tale articolo per giustificare misure nazionali relative all'organizzazione delle forze speciali dell'esercito in un periodo in cui lo Stato membro interessato non si trova in una reale situazione di gravi agitazioni, guerra, minaccia di guerra ecc. Questa soluzione limitativa mostra, a prima vista, di essere in linea sia con la lettera della norma di diritto primario in questione sia con il principio interpretativo secondo il quale le eccezioni al rispetto del diritto comunitario vanno interpretate ed applicate in senso restrittivo.
31 Credo, tuttavia, che si potrebbe tentare un approccio diverso, fondato sulla particolare natura delle condizioni alle quali fa riferimento il legislatore costituzionale comunitario con l'art. 224. Più precisamente ritengo che l'obiettivo ultimo e principale degli estensori di tale articolo consista nel conferire agli Stati membri la più ampia discrezionalità possibile per far fronte a determinate circostanze eccezionali e assai pericolose. L'adozione di misure di intervento non presuppone necessariamente la sussistenza della situazioni in parola, essendo sufficiente che si trovi in relazione diretta ed esclusiva con le stesse. Pertanto sarebbe possibile sostenere che il potere degli Stati membri di procedere agli interventi necessari quando si trovano di fronte a situazioni di crisi comprende anche il potere di istituire preventivamente le misure necessarie che consentiranno loro di far fronte a condizioni di guerra, di agitazione internazionale o di rivolgimenti dello Stato. L'approccio interpretativo assolutamente restrittivo dell'art. 224, con il quale verrebbero poste automaticamente al di fuori del campo di applicazione di tale articolo i provvedimenti nazionali connessi in modo diretto ed esclusivo alle situazioni eccezionali descritte in tale disposizione del Trattato - si tratta solitamente di provvedimenti relativi a questioni di organizzazione della difesa nazionale e delle forze armate - finirebbe per svuotare la disposizione in oggetto di ogni effetto utile. Tuttavia l'interpretazione restrittiva di una clausola eccezionale - che mi trova assolutamente concorde - differisce da un'interpretazione limitativa del suo significato che la privi di utilità effettiva.
32 Al ragionamento ora esposto può essere opposto l'argomento che, proprio a causa della natura eccezionale delle situazioni menzionate all'art. 224, le misure nazionali adottate devono avere, in un modo o nell'altro, carattere temporaneo. Non è infatti concepibile ricondurre nell'ambito della disposizione in oggetto provvedimenti nazionali che disciplinano in modo permanente una questione, anche se essa concerne la gestione di situazioni di guerra o di altre crisi correlate. In altri termini, anche se si ammettesse che le misure nazionali in oggetto non devono necessariamente coincidere in senso temporale con i periodi nei quali ricorrono effettivamente le speciali circostanze dell'art. 224 - ho già illustrato le difficoltà di definire con chiarezza i casi nei quali sussiste una comprovata «minaccia di guerra» - esse non potrebbero comunque essere prolungate indefinitamente nel tempo; infatti il loro carattere permanente rivela che non sono state adottate esclusivamente al fine di risolvere i problemi che rientrano nell'ambito dell'art. 224. Non sarei contrario all'introduzione di una simile presunzione interpretativa, naturalmente relativa, ma difficilmente sovvertibile nella pratica.
33 Per non rimanere solo sul piano teorico, tenterò di applicare le riflessioni che precedono alla presente controversia. Mi chiedo se questi divieti di acquisto di diritti reali in zone qualificate di interesse militare possano rientrare nel campo di applicazione dell'art. 224. Non riterrei impossibile una soluzione affermativa della questione se tali divieti avessero carattere temporaneo e speciale. Voglio ricordare lo stato di anarchia che ha regnato per un periodo di tempo determinato in Albania - paese vicino all'Italia - o, a fortiori, il coinvolgimento dell'Italia nell'intervento della NATO in Bosnia e più recentemente nel Kossovo. Si potrebbe negare alle autorità italiane il diritto di considerare le situazioni menzionate come minaccia di guerra o come circostanze particolari che sorgono da un impegno internazionale assunto «ai fini del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale»? Ancora, potrebbe essere vietata all'Italia la possibilità, considerata la comprovata instabilità nei Balcani negli ultimi cinque anni, di mantenere divieti preventivi come quello di cui è causa e in periodi nei quali, pur essendo ristabiliti l'ordine e la sicurezza internazionali, non vi è tuttavia la certezza che i problemi siano stati definitivamente superati? Potrebbe quindi il legislatore comunitario sottoporre a pieno controllo di proporzionalità tali prescrizioni, adottate per la difesa degli interessi militari nazionali, ritenendo ad esempio che l'isola di Ischia non si trova in alcuna zona più o meno «pericolosa»? Oppure si potrebbe sostenere, come sottintende il signor Albore, che esigenze militari di questo tipo non esistano più?
34 Penso sia evidente che, almeno per certi Stati membri, il verificarsi dei presupposti di cui all'art. 224 non sia un'ipotesi così remota come immaginiamo. Le difficoltà nel delimitare e nell'esercitare il sindacato giurisdizionale sull'uso abusivo configurato dall'art. 225 CE sono sotto tutti gli aspetti degne di nota; naturalmente partendo dal presupposto che l'applicazione dell'art. 224 non verrebbe esclusa dal riferimento meramente subordinato - a mio avviso erroneo - a tale articolo.
35 Nella fattispecie la questione non si pone. La normativa italiana in causa non ha carattere temporaneo ma permanente, e quindi, secondo l'analisi esposta in precedenza, esula dall'ambito dell'art. 224. Inoltre il governo italiano non ha attivato la clausola di salvaguardia offertagli dall'art. 224. Non ha neppure tentato di spiegare i motivi per i quali ricorrerebbero situazioni che rientrano in tale articolo, o per i quali le misure contestate, in quanto hanno carattere militare, sarebbero inscindibilmente ed esclusivamente legate alla gestione di tali situazioni, nel qual caso, secondo l'approccio interpretativo esposto, potrebbero inserirsi nell'ambito dell'art. 224 almeno per un periodo di tempo limitato. Occuparsi ulteriormente di tale problema specifico è superfluo, poiché, come spiegato in precedenza, il modo in cui gli Stati membri percepiscono le circostanze geopolitiche, strategiche ecc. tratteggiate con l'art. 224 è fondamentale per l'applicazione dell'articolo stesso.
36 La precedente analisi non è tuttavia priva di valore. E' necessaria per dimostrare la rilevanza della normativa nazionale in causa e il modo particolare in cui essa va affrontata. Poiché riguarda una questione che l'Italia qualifica «di interesse militare», e pertanto si ricollega a situazioni che potrebbero potenzialmente essere ricondotte all'art. 224 del Trattato, la Corte, nel controllo su tale normativa, è chiamata a considerare tali criteri, sia pure basandosi sugli altri fondamenti giuridici offerti dal Trattato. Ove proceda a queste valutazioni critiche anche al di fuori del campo di applicazione dell'art. 224, gli Stati membri non avranno più motivo di persistere nel richiamo, reiterato e probabilmente pericoloso per la legalità comunitaria, a tale articolo.
c) Gli altri fondamenti giuridici
37 Dopo l'art. 224 del Trattato, resta da esaminare se, in primo luogo, il divieto nazionale in oggetto pregiudichi determinate norme comunitarie e, in secondo luogo se, nonostante questo fatto, sia comunque compatibile con il diritto comunitario. Come fondamenti giuridici idonei per l'esame della causa sono state proposte dal giudice a quo e dalle parti le disposizioni del diritto primario che sanciscono il divieto di ogni discriminazione fondata sulla nazionalità, l'inviolabilità della vita privata e la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali.
38 Prima di esaminare analiticamente ognuna di queste basi giuridiche vale la pena osservare che tali disposizioni del Trattato presentano una caratteristica comune: correttamente interpretate, consentono, esplicitamente o tacitamente, di introdurre a livello nazionale, a determinate condizioni, eccezioni al principio della libera circolazione, per ragioni di tutela della «pubblica sicurezza». La nozione di pubblica sicurezza viene configurata dalla Corte in modo identico a prescindere dallo specifico ambito giuridico nel quale essa viene invocata. Alla luce di questa considerazione, la scelta dell'una o dell'altra disposizione del Trattato per la valutazione della presente causa non ha importanza pratica particolare.
39 Per quanto riguarda, in primo luogo, la libera circolazione dei capitali, è sufficiente ricordare quanto segue (16): da un lato, fra i movimenti di capitali sono compresi anche quelli con i quali i non residenti in uno Stato membro effettuano investimenti su immobili che si trovano nel territorio di tale Stato; dall'altro, la normativa nazionale oggetto della causa stabilisce specificamente per i cittadini non italiani alcune condizioni ulteriori per l'acquisto di diritti reali su immobili in determinate zone d'Italia. Pertanto, tale normativa nazionale si riferisce chiaramente alla libera circolazione dei capitali; la sua compatibilità con il diritto comunitario dovrà essere esaminata dal punto di vista delle norme comunitarie che disciplinano tale fondamentale libertà comunitaria, sul presupposto che gli acquirenti di cui alla causa principale, cittadini tedeschi, non risiedano in Italia.
40 Al contrario, poiché non sono note alla Corte le intenzioni degli acquirenti degli immobili in oggetto, non è possibile determinare con certezza se tale acquisto di diritti reali sia collegato all'esercizio della libera circolazione delle persone e dei servizi. Ben può l'acquisto di immobili costituire una componente rilevante delle libertà menzionate, come affermato nella sentenza Commissione/Grecia (17), e tuttavia, nell'ambito delle controversia pendente dinanzi al giudice a quo, la relazione tra l'acquisto degli immobili in questione sull'isola d'Ischia in Italia e l'intenzione di esercitare tali libertà rimane ipotetica. Ritengo pertanto che le questioni pregiudiziali proposte non debbano essere esaminate nell'ottica di queste basi giuridiche, naturalmente a condizione che gli acquirenti degli immobili, come si suppone, non risiedessero già o non intendano risiedere in Italia.
41 Naturalmente si potrebbe sostenere che l'acquisto di un immobile in una zona turistica quale l'isola d'Ischia in Italia è sufficiente a far ipotizzare la volontà del suo acquirente di visitare l'isola come turista, vale a dire come destinatario di servizi, nel qual caso si applicherebbero nella fattispecie anche le disposizioni sulla libera circolazione dei servizi (18). Correlativamente, il modo estensivo con cui la Corte e il legislatore comunitario definiscono il campo di applicazione della libera circolazione delle persone e del diritto di stabilimento, comprendendovi categorie di persone che non sono direttamente collegate con la prestazione o la ricerca di lavoro o con altre attività economiche (19), potrebbe indurci a concludere che anche il solo tentativo di acquistare un immobile in una zona del territorio comunitario equivale all'intenzione manifestata di avvalersi della libera circolazione delle persone o del diritto di libero stabilimento, nel qual caso trovano quindi applicazione i relativi articoli del Trattato. Pur non essendo, in linea di principio, contrario all'adozione di una presunzione di tale genere - con la quale, tuttavia, non viene meno il carattere ipotetico della relazione tra l'acquisto di immobili in oggetto e tali libertà del Trattato - non ritengo in ogni modo necessario ostinarmi in questa direzione, soprattutto perché, come spiegato in precedenza, la presente causa sembra ricadere nell'ambito della libera circolazione dei capitali. Del resto, secondo l'analisi che precede (20), la soluzione che verrà data alla questione se la normativa nazionale in causa sia o meno compatibile con il diritto comunitario non dipende, nella fattispecie, dall'estensione della libera circolazione, nell'ottica della quale sarà esaminata.
42 Riveste interesse, infine, l'affermazione secondo la quale le restrizioni nazionali in causa sono contrarie all'art. 6 del Trattato (divenuto art. 12 CE), con il quale viene vietata in genere «ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità», nonché al diritto riconosciuto sul piano comunitario alla tutela della vita privata.
43 Infatti il diritto alla vita privata è sancito dall'ordinamento giuridico comunitario (21). Non credo tuttavia che l'obbligo imposto dalle autorità italiane di comunicare loro lo scopo per il quale una persona intende acquistare un immobile costituisca una violazione del diritto alla vita privata. In ogni caso, del resto, i diritti fondamentali «non si configurano tuttavia come prerogative assolute, ma possono soggiacere a restrizioni, a condizione che queste rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato ed inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (...)» (22). Di conseguenza i divieti nazionali di cui è causa, anche se si volesse ritenere che costituiscano una restrizione del diritto alla vita privata, non contrastano con il diritto comunitario qualora siano giustificati da motivi di interesse pubblico, quale la salvaguardia della difesa nazionale.
44 Maggiore peso potrebbe avere, a mio parere, l'affermazione secondo la quale la normativa italiana in oggetto è contraria all'art. 6 del Trattato in quanto introduce una discriminazione fondata sulla nazionalità. I governi italiano ed ellenico sostengono che tale disposizione del Trattato può essere applicata in modo autonomo soltanto se trovano applicazione altre, più specifiche disposizioni del Trattato, le quali costituiscono applicazioni concrete del principio del divieto di discriminazione. Nel caso in cui venisse accolta questa impostazione restrittiva, l'art. 6 non potrebbe costituire il fondamento giuridico per l'esame della presente causa, a meno che la stessa non venga ricondotta nell'ambito normativo di un'altra norma del Trattato, quale ad esempio la libera circolazione delle persone, dei servizi o dei capitali. Questa interpretazione riduttiva, che finisce per privare di ogni utilità pratica tale norma del diritto primario, non mi trova d'accordo. La Corte ha chiarito che un soggetto di diritto può trarre diritti dall'art. 6 del Trattato nell'ambito dei rapporti giuridici che rientrano nell'ordinamento giuridico comunitario se non trova applicazione una delle disposizioni più specifiche del diritto comunitario primario o derivato con le quali viene attuato l'obbligo fondamentale degli Stati membri di evitare discriminazioni fondate sulla nazionalità (23). Naturalmente nemmeno il diritto alla parità di trattamento a prescindere dalla nazionalità, che discende da tale disposizione, ha carattere assoluto. Si può immaginare di mantenere o introdurre restrizioni nazionali per motivi legittimi di interesse pubblico, corrispondenti a quelli previsti dagli artt. 36, 59, 69 ecc. del Trattato CE.
45 In ogni caso, tuttavia, l'art. 6 non costituisce il giusto fondamento giuridico per l'esame della presente causa, non perché non possa essere applicato in modo autonomo ma perché sussiste un'altra disposizione del diritto comunitario che ha come oggetto una manifestazione più specifica del principio del divieto di discriminazione. In concreto, dal momento che in precedenza è stato accertato che la normativa nazionale in causa interessa il diritto comunitario nell'ottica della libera circolazione dei capitali e rientra dunque nell'ambito degli artt. 67 e ss. del Trattato o, in subordine, nell'ottica della libera circolazione delle persone, non è appropriato il ricorso diretto all'art. 6 del Trattato.
46 In conclusione ritengo che la controversia pendente debba essere esaminata nell'ottica della libera circolazione dei capitali, anche se, in via subordinata, potrebbe essere esaminata anche dal punto di vista del principio della libera circolazione delle persone.
VI - La compatibilità della normativa nazionale in oggetto con il diritto comunitario
A - I criteri del controllo giuridico
47 Contrariamente a quanto affermato dal giudice a quo, le norme nazionali non devono essere esaminate nell'ottica dell'art. 67 ma in quella degli artt. 73 B e 73 D del Trattato (divenuti artt. 56 CE e 58 CE), come esplicitamente stabilito dall'art. 73 A dello stesso (abrogato dal Trattato di Amsterdam). E' incontestabile che la previsione di un'autorizzazione amministrativa preventiva come presupposto per l'acquisto della proprietà immobiliare, specialmente da parte di acquirenti che non sono cittadini italiani, costituisce una discriminazione lesiva fondata sulla nazionalità e un ostacolo alla libera circolazione dei capitali. Quindi, in linea di principio, è vietata dall'art. 73 B, salvo che non sia giustificata in forza dell'art. 73 D del Trattato. Ai sensi di quest'ultima disposizione, «le disposizioni dell'art. 73 B non pregiudicano il diritto degli Stati membri (...) di adottare misure giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza». Si è visto in precedenza che l'espressione «pubblica sicurezza» viene utilizzata dal legislatore costituzionale comunitario per conferire la stessa portata dell'interesse pubblico sia all'ambito dell'art. 73 D del Trattato CE che a quello degli artt. 36, 56 e 66 dello stesso. Resta da esaminare se la normativa italiana in oggetto crei una restrizione legittima alla libera circolazione dei capitali in ragione della tutela della pubblica sicurezza.
48 Prima di procedere all'analisi di tale specifica questione ritengo necessario mettere in luce le differenze tra la presente causa e quella di cui si è occupata la Corte nella sentenza Commissione/Grecia (24). Tale sentenza aveva oggetto simile a quello della presente causa, poiché riguardava la compatibilità con il diritto comunitario di una normativa nazionale che istituiva un regime speciale per le persone fisiche o giuridiche straniere riguardo alla conclusione di negozi giuridici su beni immobili in zone di confine. La Corte tuttavia non ha trattato, nell'ambito della causa 305/87 (25), alcune delle questioni affiorate nell'ambito della presente causa. Più precisamente, il governo ellenico non aveva contestato le critiche mossegli dalla Commissione riguardo al fatto che la ricordata normativa ellenica era in contrasto con gli artt. 48, 52 e 59 del Trattato, ma, nel corso della fase scritta, si era limitato a riferire dell'esistenza di un progetto di legge che mirava a modificare la normativa contestata (26). Inoltre il governo ellenico aveva sostenuto, per la prima volta in udienza, che le misure in oggetto erano giustificate ai sensi dell'art. 224 del Trattato, senza ulteriori precisazioni; la Corte non ha esaminato il merito di tale argomento (27). Infine la Corte, considerato l'oggetto della controversia introdotta dinanzi ad essa, si è limitata ad affermare che la normativa ellenica era contraria agli artt. 48, 52 e 59 del Trattato, senza esaminare se quella normativa potesse eventualmente essere giustificata perché necessaria alla salvaguardia degli interessi militari della Grecia; in altri termini, la questione del rapporto tra i divieti nazionali in oggetto e la tutela della pubblica sicurezza non è stata oggetto, nella sostanza, di sindacato giurisdizionale.
49 Secondo una costante giurisprudenza della Corte, le disposizioni del Trattato con le quali viene consentita l'adozione di misure nazionali in deroga alle norme comunitarie generalmente vigenti devono essere interpretate, a causa del loro carattere eccezionale, in senso restrittivo. Corrispondentemente, le misure nazionali con le quali sono introdotti o mantenuti ostacoli e restrizioni alla libera circolazione sono soggette a pieno sindacato di proporzionalità al fine di valutare se siano o meno compatibili con gli obblighi che derivano, in capo agli Stati membri, dalle disposizioni del diritto primario. Ogni provvedimento nazionale derogatorio non deve essere sproporzionato rispetto all'obbiettivo perseguito e va interpretato «in modo che i suoi effetti siano limitati a quanto necessario per la tutela degli interessi che esso mira a garantire» (28).
50 Particolare interesse presenta la ricordata sentenza della Corte Konle (29), che riguardava la compatibilità con il diritto comunitario di una normativa austriaca che subordinava i negozi giuridici aventi ad oggetto l'acquisto, da parte di stranieri, della proprietà di terreni edificabili situati in determinate zone dell'Austria alla concessione di un'autorizzazione da parte dell'autorità competente per i trasferimenti immobiliari. Tale normativa mirava ad evitare che gli immobili siti in alcune zone del territorio austriaco venissero destinati a residenza secondaria. La Corte, dopo aver qualificato tali misure come restrizioni lesive per il movimento dei capitali (30), ha affermato che, «nei limiti in cui uno Stato membro possa giustificare la sua richiesta di una previa autorizzazione facendo valere un obiettivo di assetto del territorio come il mantenimento, nell'interesse generale, di una popolazione permanente e di un'attività economica autonoma rispetto al settore turistico in talune regioni, la misura restrittiva costituita da tale richiesta può ammettersi unicamente se essa non viene applicata in maniera discriminatoria e se altre procedure, meno coercitive, non consentano di pervenire al medesimo risultato» (31). E' giunta poi alla conclusione che, «in considerazione del rischio di discriminazioni insito in un sistema di previa autorizzazione all'acquisto di proprietà fondiarie come quello di cui trattasi, nonché in considerazione degli altri strumenti di cui dispone lo Stato membro interessato per garantire il rispetto degli indirizzi da esso adottati per l'assetto del proprio territorio, la procedura di autorizzazione controversa costituisce una restrizione ai movimenti di capitali che non è indispensabile per impedire le violazioni della normativa nazionale sulle residenze secondarie» (32).
51 La giurisprudenza ricordata è utile, nella fattispecie, non solo perché è connessa con l'oggetto della presente causa ma anche perché rivela la profondità del sindacato di proporzionalità effettuato dal giudice nell'ambito dell'applicazione delle disposizioni dell'art. 73 D del Trattato. Proprio per valutare la necessità e la proporzionalità in senso stretto di una prescrizione nazionale, la Corte segue un ragionamento giuridico simile a quello dell'estensore della normativa in oggetto, ricercando una soluzione che consenta di raggiungere l'obiettivo perseguito dalle autorità nazionali in modo da incidere nella misura minore possibile sulle libertà comunitarie sancite dal Trattato. In altre parole, in alcune fasi del suo ragionamento processuale, la Corte prende il posto del legislatore nazionale per valutare se le misure nazionali sottoposte a controllo soddisfino i presupposti della necessità e della proporzionalità in senso stretto.
52 La Commissione ha invocato la sentenza Konle, in udienza, sottolineando le analogie della normativa austriaca sottoposta a giudizio in quella causa con le disposizioni del diritto italiano in esame. Ha sostenuto che la soluzione seguita nella sentenza Konle può essere trasposta integralmente nella causa in oggetto. In altri termini ha chiesto alla Corte di affermare che la normativa italiana in causa e il regime di preventiva autorizzazione per le compravendite sono contrari al principio della libera circolazione dei capitali per il motivo che non sono necessari per la tutela dell'interesse pubblico invocato dalle autorità nazionali, poiché quest'ultimo può essere garantito da normative che incidono in modo meno gravoso sulla menzionata libertà comunitaria.
53 Non condivido la tesi della Commissione. Mi sarebbe difficile accettare che sia possibile seguire passo per passo la sentenza citata valutando a fondo le specifiche esigenze militari invocate dall'Italia, e considerando d'altra parte le vie alternative per soddisfare tali esigenze. Nella presente causa non è opportuno il pieno sindacato di merito insito nell'abituale applicazione del principio di proporzionalità, per i motivi che ho spiegato analiticamente nei precedenti paragrafi delle mie conclusioni (33).
54 Ritengo, del resto, che la Corte abbia considerato la necessità di limitare il sindacato di proporzionalità esercitato in cause simili a questa. Questo significato sembra avere la giurisprudenza della Corte secondo la quale gli Stati membri hanno potere discrezionale quando intervengono a regolare materie che riguardano la pubblica sicurezza nazionale (34). Da tale affermazione discende che il sindacato giurisdizionale esercitato mediante l'applicazione del principio fondamentale di proporzionalità si trasforma, da pieno sindacato di merito, in esame dei limiti estremi del potere discrezionale degli Stati membri nell'ambito di questioni di pubblica sicurezza. Più precisamente, per quanto riguarda lo specifico aspetto della pubblica sicurezza, e dunque la tutela degli interessi militari e della difesa nazionale, i margini di valutazione e di intervento degli Stati membri sono, come ho avuto occasione di affermare in precedenza, particolarmente ampi. In modo corrispondente all'ampiezza del potere discrezionale nazionale, si riduce anche l'ambito del controllo sulle pertinenti misure nazionali nell'ottica del diritto comunitario (35).
55 Con quali criteri va definita, tuttavia, la profondità dell'intervento giurisdizionale in cause come quella in oggetto? Come osserva correttamente la Commissione, l'ordinamento giuridico comunitario non consente che venga invocato in modo generale, indeterminato e ipotetico un interesse pubblico nazionale, anche se di natura militare, come fondamento per eludere norme comunitarie. La soluzione contraria condurrebbe al riconoscimento dell'esistenza di una (più o meno ampia) categoria di «atti governativi» nazionali che sarebbero esclusi dal sindacato comunitario di legittimità. Pertanto uno Stato membro, per derogare alla normativa comunitaria, deve fornire le necessarie spiegazioni dalle quali emerga che le eccezioni introdotte non hanno carattere generale e non mirano, in modo inappropriato, a regolare situazioni ipotetiche e non dimostrate. Questo obbligo del «minimum di motivazione» costituisce un presupposto per il riconoscimento della compatibilità con il diritto comunitario dei provvedimenti nazionali adottati su questioni di importanza militare.
56 Ciò non significa, nella fattispecie, che chi applica il diritto comunitario debba valutare nel merito la politica difensiva italiana, né che debba procedere a un esauriente controllo delle relative scelte regolamentari operate dal legislatore nazionale. Appartengono alla competenza esclusiva di quest'ultimo, in primo luogo, la qualificazione di un problema come di importanza militare e, in secondo luogo, la ricerca del modo con cui soddisfare lo specifico obiettivo di interesse pubblico fissato. Tuttavia la difesa nazionale non può essere invocata in modo incontrollato; le misure nazionali devono essere in una certa misura motivate, affinché possano essere desunti con chiarezza, in primo luogo, l'obiettivo perseguito e, in secondo luogo, la relazione logica che intercorre tra il raggiungimento di tale obiettivo e le prescrizioni nazionali adottate. La Corte non accetta il riferimento, senza ulteriori spiegazioni logiche, al concetto della difesa nazionale, in modo che tale concetto venga utilizzato come pretesto per eludere gli obblighi imposti agli Stati membri dal Trattato. Le autorità nazionali, quando rinviano all'aspetto militare della pubblica sicurezza, devono tuttavia farlo nel rispetto delle regole della logica e dei dati della comune esperienza. Non è nemmeno consentito celare, dietro il pretesto dell'interesse militare, un diverso obiettivo nazionale, contrario alle disposizioni del Trattato, qual è ad esempio l'introduzione indiretta di discriminazioni fondate sulla nazionalità. Quest'ultimo caso costituisce incontestabilmente un comportamento abusivo dello Stato membro interessato, ed è contrario alle norme relative alla libera circolazione.
57 La sentenza 27 novembre 1997, causa C-62/96, Commissione/Grecia (36), costituisce un'applicazione caratteristica del sindacato esercitato dalla Corte sulle norme nazionali che uno Stato membro mette in relazione con la sua difesa militare. La Grecia aveva mantenuto in vigore disposizioni legislative che stabilivano che avevano diritto a essere iscritte nei registri navali greci e a navigare battendo bandiera greca soltanto le navi che fossero di proprietà per oltre il 50% di cittadini greci o di persone giuridiche greche il cui capitale appartenesse a cittadini greci nella stessa percentuale; aveva addotto tra l'altro, come giustificazione di tale normativa, le peculiarità derivanti dall'organizzazione della sua difesa nazionale e la necessità di poter requisire le navi per far fronte a circostanze eccezionali. La Corte si è limitata a ribattere a tale argomento nel modo che segue: «per quanto riguarda l'organizzazione della difesa militare della Repubblica ellenica, è sufficiente constatare che le autorità di tale Stato potrebbero disporre la requisizione a fini militari di qualsiasi nave battente bandiera greca, a prescindere dalla nazionalità del suo proprietario» (37). La Corte ha fondato cioè il proprio ragionamento sulle conclusioni logiche e sugli insegnamenti della comune esperienza, secondo i quali il potere di uno Stato di requisire determinati beni per motivi di difesa nazionale sono così ampi da non poter essere minimamente pregiudicati dalla nazionalità del proprietario di tali beni. Di conseguenza le relative disposizioni nazionali non erano logicamente collegate con il raggiungimento dell'obiettivo militare perseguito da tale Stato membro.
B - Applicazione dei suddetti criteri alla causa in esame
58 Non resta che applicare alla presente causa le conclusioni dell'analisi che precede, in relazione ai limiti del sindacato comunitario di legittimità che va esercitato e ai criteri cui lo stesso si deve informare. Ribadisco che, anche se gli Stati membri dispongono del più ampio potere discrezionale per la tutela dei loro interessi di natura militare, tale potere non è tuttavia incontrollato. Pertanto le autorità nazionali, quando introducono eccezioni al principio comunitario fondamentale della libera circolazione, hanno l'obbligo di motivare tali eccezioni, nel senso che devono definire l'obiettivo perseguito con tali normative nazionali e la relazione logica che intercorre tra il raggiungimento di questo obiettivo e le normative emanate. Il rispetto dell'obbligo di motivazione - le cui caratteristiche specifiche devono adattarsi naturalmente alle peculiarità di ogni fattispecie - è presupposto necessario per l'esercizio del sindacato comunitario di legittimità, al fine di accertare di volta in volta che gli Stati membri non superino i limiti estremi del potere discrezionale di cui godono per la tutela dell'interesse pubblico militare o che non invochino abusivamente questo aspetto dell'interesse pubblico, perseguendo in realtà altri obiettivi, contrari a quanto disposto dalle norme del diritto comunitario.
59 Per quanto riguarda la normativa italiana in oggetto, ai sensi della quale l'acquisto di diritti reali da parte di cittadini stranieri in zone di interesse militare è subordinato alla preventiva concessione di un'autorizzazione amministrativa, il corretto esercizio del sindacato comunitario di legittimità presuppone, da parte delle autorità italiane, le spiegazioni seguenti.
60 Da un lato, a proposito dell'elaborazione della normativa di cui si discute, devono essere precisati la logica del sistema con il quale determinate parti del territorio vengono qualificate come zone «di importanza militare», i criteri generali eventualmente seguiti per l'individuazione di queste zone nonché il motivo per il quale proprio gli acquirenti stranieri di immobili devono sottostare alla procedura di autorizzazione preventiva.
61 D'altro lato, riguardo all'attuazione pratica delle relative norme, sarebbe opportuno che colui che deve applicare il diritto comunitario conoscesse - naturalmente nella misura del possibile, considerata la peculiarità dei casi nei quali viene in rilievo la tutela degli interessi militari nazionali - gli elementi del controllo esercitato dalle amministrazioni nazionali e i criteri presi in considerazione ad hoc per la concessione o il diniego della relativa autorizzazione.
a) La logica delle norme nazionali in oggetto
62 Comincerò dal primo aspetto dell'obbligo di motivazione. In realtà le autorità italiane sono chiamate a rispondere a due quesiti. In primo luogo, perché è necessario un trattamento speciale, chiaramente sfavorevole, nei riguardi degli stranieri che intendono acquistare diritti reali in determinate zone d'Italia? In secondo luogo, come vengono individuate sul piano normativo le parti del territorio italiano nelle quali si applica tale regime nei riguardi degli stranieri?
i) Perché il regime speciale riguarda solo i cittadini stranieri?
63 Dalle risposte date dal governo italiano ai quesiti posti dalla Corte nel corso della fase scritta risulta che l'imposizione di un regime di autorizzazione preventiva per l'acquisto di diritti reali da parte di cittadini stranieri in zone qualificate di importanza militare poggia sul ragionamento seguente: le persone che hanno la cittadinanza di uno Stato membro appartengono, per questa loro qualità, a una «comunità nazionale», e sono partecipi degli interessi fondamentali di tale comunità. Da un lato, gli interessi di queste persone coincidono presumibilmente con quelli della corrispondente «comunità nazionale». Dall'altro le stesse persone, per il solo fatto della loro cittadinanza, sono soggetti all'obbligo specifico di adeguarsi agli interessi della comunità nazionale, obbligo che discende dal dovere di solidarietà che lega il cittadino con lo Stato del quale ha la cittadinanza. Questo dovere corrisponde in pratica a una serie di singoli obblighi che incombono sui cittadini, come quello di cui all'art. 246 del codice penale italiano, che punisce il cittadino che riceve dallo straniero denaro o qualsiasi utilità al fine di compiere atti contrari agli interessi nazionali. E' chiaro che coloro che non possiedono la cittadinanza italiana non si trovano nella stessa situazione di diritto e di fatto dei cittadini italiani, nel senso che non possono essere ritenuti «partecipi» degli interessi nazionali italiani e non sono soggetti agli specifici obblighi di adeguarsi a tali interessi posti dall'ordinamento giuridico italiano.
64 Pertanto, mentre la cittadinanza italiana dell'acquirente di un immobile in zone di importanza militare e gli obblighi specifici che derivano da tale cittadinanza sono sufficienti - nella valutazione sovrana delle autorità italiane - ad escludere che tale compravendita metta a repentaglio gli interessi militari nazionali, analoghe garanzie non sussistono nei casi in cui l'acquirente è straniero. In conseguenza diviene necessaria, sempre secondo l'opinione del governo italiano, la previsione di un ulteriore meccanismo di garanzia degli interessi militari nazionali. E' proprio questo lo scopo perseguito dalla normativa italiana in causa, con la quale viene introdotto un regime di autorizzazione preventiva appunto nei casi in cui l'acquirente di un immobile in zone di importanza militare è straniero.
65 Al ragionamento esposto si potrebbe ribattere con la critica che segue. Se anche la condizione di diritto e di fatto degli stranieri non coincide con quella dei cittadini italiani, sorge tuttavia la questione se sia tollerabile dal punto di vista comunitario l'imposizione di un controllo preventivo in particolare per i primi, quando i secondi non sembrano essere soggetti a un regime corrispondente a tale controllo preventivo (38): ai sensi del citato art. 246 del codice penale italiano, il cittadino italiano che reca danno agli interessi nazionali (nella fattispecie, militari) è soggetto a sanzione; sarebbe tuttavia contrario alla stessa logica del sistema di tutela degli interessi militari nazionali che l'ordinamento giuridico italiano tollerasse che prima venissero lesi tali interessi quando l'autore del fatto è un cittadino italiano - intervenendo poi soltanto in via repressiva - e che ritenesse invece necessario, per la tutela dei medesimi interessi, un intervento preventivo sulle attività degli stranieri in Italia. O forse, in definitiva, la normativa italiana di cui si discute cela un più generale atteggiamento negativo del legislatore italiano nei confronti dei cittadini stranieri, sottintendendo che questi siano de jure più propensi a porre in essere comportamenti antinazionali e dunque in pratica più pericolosi, soprattutto nei casi in cui viene in rilievo l'interesse pubblico militare?
66 L'impostazione citata, se in sostanza interpreta la volontà del legislatore italiano, mette indubbiamente in difficoltà chi applica il diritto comunitario, nei limiti in cui si può ritenere che essa respinga l'idea della convergenza permanente tra i popoli degli Stati membri e della promozione dell'unificazione europea, idea sostenuta dall'ordinamento giuridico comunitario. Tuttavia questa critica ha carattere politico e non giuridico. Nella fase attuale dell'unificazione europea e nonostante i progressi sul piano istituzionale e costituzionale, specialmente in relazione alla cittadinanza europea, uno Stato conserva, a mio parere, il diritto di distinguere i suoi cittadini da quelli di altri Stati membri e di ritenere che, in determinati casi e a determinate condizioni, il comportamento dei primi costituisca potenzialmente un pericolo minore per la sicurezza militare nazionale di quello dei secondi. Ritengo pertanto che non contrasti con il diritto comunitario una normativa italiana applicata in zone del territorio nazionale di importanza militare per il solo fatto che impone agli stranieri che intendono acquistare immobili in quelle zone l'obbligo di richiedere e di ottenere preventivamente una speciale autorizzazione amministrativa, la quale non è richiesta quando l'acquirente di detti immobili è un cittadino italiano. Questa discriminazione può essere ritenuta, dal punto di vista del diritto comunitario, giustificata.
ii) L'individuazione delle zone «di importanza militare»
67 Anche se la logica della differenziazione tra cittadini e non cittadini, in relazione alla questione controversa dell'acquisto di diritti reali in territorio italiano è, almeno teoricamente, ammissibile nell'ottica del diritto comunitario, ciò non significa tuttavia che automaticamente la normativa italiana in causa sia compatibile, sotto ogni profilo, con le norme dell'ordinamento giuridico comunitario. Per riconoscere la necessità di tale discriminazione ai fini della protezione degli interessi militari italiani è necessario chiarire la logica del sistema con cui determinate parti del territorio italiano vengono qualificate zone di importanza militare e assoggettate a un regime speciale che riguarda solamente gli stranieri. Non pretendo naturalmente - né del resto lo potrei - di analizzare in modo esauriente la politica difensiva italiana, per definire dettagliatamente il concetto di «importanza militare». Ritengo tuttavia necessario che le autorità italiane siano in grado di spiegare la filosofia del sistema con il quale il territorio italiano viene diviso in zone aventi o non aventi importanza militare, e il modo in cui viene attuato il relativo meccanismo di controllo preventivo.
68 Devo tuttavia rilevare che, anche dopo le osservazioni scritte e orali del governo italiano, la ratio della normativa contestata non è sufficientemente chiara. Più precisamente, nel decreto ministeriale 15 maggio 1990, con il quale viene data applicazione alle disposizioni della legge 104/90 e vengono definite le zone di importanza militare per le quali vige il regime speciale per le compravendite immobiliari, vengono elencate semplicemente e senza ulteriori spiegazioni le zone insulari previste dalla legge 898/76, la quale a sua volta rinvia alle precedenti leggi n. 1095/1935 e n. 2207/1939. Non sembra dunque che i ministri competenti abbiano proceduto ad alcuna valutazione sostanziale riguardo all'opportunità o meno di mantenere tale regime speciale per le zone insulari in oggetto, oppure, anche se hanno preso in esame tale questione, non hanno esposto la motivazione sulla quale hanno fondato il loro decreto. Inoltre, né la legge del 1976 né la legge originaria del 1935 offrono indicazioni concrete sulla filosofia in base alla quale l'Italia viene divisa in zone aventi o meno importanza militare, e non pongono nemmeno i criteri generali in base ai quali le autorità nazionali competenti procedono a tale suddivisione. Non sembra inoltre che vi sia la preoccupazione di esaminare la questione a intervalli di tempo regolari, al fine di verificare se un'area inizialmente inclusa nella categoria delle zone di interesse militare debba essere mantenuta nella categoria stessa.
69 E' particolarmente significativo il fatto che, mentre la legge n. 898/1976 disciplina in modo esauriente la questione delle servitù militari che gravano sugli immobili vicini ad installazioni militari (artt. 1 - 15), nonché le questioni relative alle restrizioni imposte alla costruzione di determinate opere in «comuni militarmente importanti» (39), essa è particolarmente oscura per quanto riguarda le «zone di interesse militare» di cui all'art. 18. Più precisamente, il legislatore definisce analiticamente i casi nei quali vengono imposte restrizioni all'uso di immobili a causa della vicinanza di installazioni militari, il contenuto di tali restrizioni e i presupposti per la loro imposizione. La vigenza di queste restrizioni è limitata nel tempo, la loro necessità viene valutata periodicamente, è prevista inoltre la possibilità che vengano abrogate o che venga concesso un indennizzo ai soggetti danneggiati dalle stesse. Al contrario, il sistema che consiste nel suddividere in via generale il territorio italiano in zone aventi o meno importanza militare rimane sostanzialmente inalterato quale è stato configurato poco prima della seconda guerra mondiale, quando cioè le condizioni geopolitiche e strategiche erano certamente diverse. Il legislatore italiano attuale non sembra aver esaminato la necessità di mantenere tale sistema e non si è nemmeno curato di fornire indicazioni riguardo ai criteri con i quali viene definita la nozione di zone di importanza militare.
70 In sintesi, il diritto italiano non offre alcun elemento per spiegare per quale motivo e in base a quali criteri certe parti del territorio nazionale presentano, in confronto ad altre, un interesse militare tale da giustificare l'applicazione di un regime speciale a carico degli stranieri per le compravendite immobiliari. Non emerge cioè la relazione logica che lega proprio queste zone con l'interesse pubblico militare, e nemmeno quella che lega la tutela di detto interesse con la previsione di un regime di autorizzazione preventiva per le compravendite immobiliari nel caso in cui l'acquirente non sia cittadino italiano.
71 Si deve osservare che il difetto di motivazione della normativa contestata non potrebbe essere giustificato, come ha tentato di fare il governo italiano nel corso della fase orale, invocando una nozione generale e astratta di «segreto militare». Quest'ultimo giustifica forse il rifiuto di fornire determinati elementi per lo specifico interesse militare di un'area determinata, ma non può sanare la mancata motivazione dell'inserimento di ampie parti del territorio italiano nella categoria delle zone di importanza militare. Occorre distinguere il sistema generale con il quale alcune zone sono qualificate «di importanza militare», che le autorità italiane devono essere in grado di spiegare nella sua logica, dalle applicazioni ad hoc di tale sistema, che possono essere coperte dal segreto militare.
72 Se è vero che gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per l'adozione dei criteri sulla base dei quali assoggettare alcune aree a un regime speciale per motivi di natura militare, essi non possono tuttavia omettere completamente di individuare tali criteri, procedendo eventualmente a una qualificazione arbitraria delle diverse aree del territorio nazionale. In quest'ultima ipotesi niente impedirebbe agli Stati di assoggettare tutto il territorio speciale a un regime speciale, introducendo così una amplissima restrizione alla libera circolazione dei capitali dopo aver invocato senza alcuna spiegazione l'importanza militare di tali territori. Nell'ottica del diritto comunitario siffatto modo di agire è chiaramente illegittimo.
73 A questo punto ritengo utile aggiungere due ulteriori osservazioni, che aggravano la posizione della normativa italiana contestata dal punto di vista della sua compatibilità con il diritto comunitario.
74 In primo luogo non è privo di rilievo il fatto che il regime di autorizzazione preventiva per i trasferimenti di beni immobili in zone di importanza militare, introdotto dalla legge n. 1095/1935, riguardava inizialmente senza eccezione tutte le compravendite, indipendentemente dalla nazionalità dell'acquirente. La legge n. 898/1976, che ha mantenuto ed ampliato geograficamente il campo di applicazione delle prescrizioni menzionate, ha previsto che esse non si applicano più quando l'acquirente è cittadino italiano. La discriminazione contro i cittadini stranieri è dunque stata introdotta successivamente, in un'epoca nella quale l'Italia era già membro delle Comunità europee e aveva l'obbligo di rispettare i principi della libera circolazione dei capitali. Questo fatto, insieme alla mancanza, accertata in precedenza, di sufficienti spiegazioni riguardo alla logica che ispira tale meccanismo di controllo preventivo e che lo collega a esigenze pratiche di tutela degli interessi nazionali di natura militare, non ci consente di escludere l'eventualità che la normativa italiana in oggetto costituisca un mezzo per introdurre discriminazioni arbitrarie contro i cittadini di altri Stati membri che intendono esercitare i diritti derivanti dal principio della libera circolazione dei capitali.
75 In secondo luogo, specialmente per le zone insulari come quella cui viene fatto riferimento nella questione pregiudiziale, si osserva che il legislatore italiano ha inserito tutte le piccole isole appartenenti all'Italia nella categoria delle zone di importanza militare (40). Sembra dunque che le caratteristiche geopolitiche e strategiche dell'isola d'Ischia, che ci interessa nella fattispecie, non siano state esaminate all'epoca in cui essa è stata inserita nelle zone di importanza militare. Nell'ottica del diritto comunitario il problema, sollevato dalla mancanza di spiegazioni soddisfacenti riguardo alla logica di tale sistema di classificazione del territorio italiano e del modo in cui l'interesse pubblico militare è collegato con una zona determinata, diviene più significativo per il fatto che molte delle isole elencate nel decreto 15 maggio 1990, fra le quali anche l'isola d'Ischia, presentano oggi un rilevante interesse turistico; fatto che naturalmente attira acquirenti italiani e stranieri di immobili e che rende l'acquisto di diritti reali su immobili che si trovano su queste isole un investimento estremamente attraente. Se dunque il legislatore italiano non fornisce alcuna spiegazione sul motivo per cui le medesime isole rivestono importanza militare, non è possibile controllare se il divieto imposto agli acquirenti stranieri miri effettivamente a tutelare alcuni speciali interessi di natura militare, o se con esso si voglia realizzare, in modo direttamente contrario al diritto comunitario, una discriminazione degli investitori stranieri rispetto a quelli nazionali.
76 Pertanto, almeno sulla base degli elementi a disposizione della Corte, la normativa italiana contestata, nei limiti in cui costituisce un'eccezione all'applicazione del principio della libera circolazione dei capitali, senza che sia sufficientemente giustificata la necessità di introdurre tale eccezione per la tutela di un interesse pubblico di natura militare, non sembra essere compatibile con il diritto comunitario. Mantengo tuttavia una piccola riserva, per il caso in cui le autorità italiane, nell'ambito della controversia principale, forniscano al giudice a quo le necessarie spiegazioni dalle quali risultino, da un lato, la filosofia del sistema con cui vengono individuate nel territorio italiano le zone di importanza militare e, dall'altro, la relazione logica che lega la cura degli interessi militari italiani in aree di importanza militare con l'applicazione di un regime speciale per i trasferimenti immobiliari in dette aree (41).
b) L'applicazione della normativa italiana in oggetto
77 L'analisi che segue è soggetta alla condizione che si voglia ritenere che le disposizioni relative alla suddivisione del territorio italiano in zone di importanza militare o meno mirino veramente a tutelare un interesse pubblico effettivo di natura militare e che l'esercizio di un controllo preventivo sui trasferimenti immobiliari in aree di importanza militare se il compratore è straniero si trovi in una relazione logica con la tutela di tale interesse, e quindi che tale normativa non contrasti - almeno astrattamente - con le norme comunitarie sulla libera circolazione dei capitali. Anche sulla base di questa interpretazione è necessario esaminare se l'applicazione ad hoc di tale normativa costituisca un ostacolo, non giustificato e dunque contrario al diritto comunitario, all'esercizio di questa libertà. Di conseguenza è fondamentale valutare gli elementi del controllo amministrativo preventivo esercitato nella prassi sui trasferimenti immobiliari.
78 Dalle risposte date dal governo italiano ai relativi quesiti della Corte risulta che il potere effettivo di concedere a uno straniero l'autorizzazione all'acquisto di un diritto reale su un immobile in una zona di importanza militare spetta alle autorità militari competenti che esprimono un parere sulla questione. In ultima analisi sono queste le autorità che decidono se l'importanza militare dell'area specifica non osti all'acquisto di un immobile da parte di un soggetto straniero determinato. Non vi sono tuttavia criteri chiari per l'esercizio di tale controllo preventivo, e nemmeno ci è noto se l'indagine delle autorità militari sia concentrata sulla persona dello straniero o sulle caratteristiche dell'immobile.
79 Su questo punto occorre sottolineare che la necessità che colui che applica il diritto comunitario conosca il modo in cui le autorità nazionali esaminano le richieste degli stranieri relative all'acquisto di beni immobili in zone di importanza militare può essere in contrasto con la necessità di tutela del segreto militare. Le ragioni per le quali l'amministrazione militare si pronuncia a favore o contro la concessione dell'autorizzazione a uno straniero possono fondarsi su valutazioni di carattere riservato, la cui diffusione potrebbe essere dannosa per la pubblica sicurezza. Lo spinoso problema del compromesso tra le esigenze processuali e il mantenimento del segreto militare, se anche interessa evidentemente l'ordinamento giuridico comunitario in quanto influisce sul controllo ad hoc del rispetto della legittimità comunitaria, resta tuttavia nell'ambito del diritto nazionale, è cioè coperto dal principio dell'autonomia procedurale degli Stati membri. Spetta al giudice nazionale, in quanto giudice comunitario di diritto comune, ricercare la soluzione migliore, prendendo in considerazione, da un lato, l'obbligo cui è soggetto di esaminare se l'applicazione della normativa italiana in causa costituisca o meno, in pratica, una discriminazione illegittima contro gli stranieri e, dall'altro, le possibilità e i limiti, offertigli dal diritto interno, di accedere alle informazioni rilevanti.
80 Tuttavia, indipendentemente dalla profondità del sindacato giurisdizionale sull'applicazione ad hoc della normativa in oggetto, è utile, a mio avviso, fare riferimento ad alcuni dati numerici menzionati nella prassi amministrativa registrata fino ad oggi. In base alle informazioni fornite dal governo italiano nelle sue osservazioni scritte, che non sono state contestate, risulta che fra tutte le richieste presentate da stranieri nel biennio 1997 - 1998 in Italia soltanto in due casi è stata data risposta negativa, dei quali uno riguardava un'area di confine. Conseguentemente ne deriva, che la normativa in oggetto non sembra essere utilizzata oggi come mezzo per precludere sistematicamente agli stranieri la possibilità di acquistare immobili in alcune aree d'Italia. Si tratta, credo, di un'indicazione del fatto che il sistema in esame di controllo nazionale sulle compravendite non sembra essere attuato in modo da costituire, nel suo complesso, un mezzo per operare discriminazioni arbitrarie nei confronti degli stranieri, contrariamente a quanto dispone il principio di libera circolazione. Il problema della legislazione in oggetto, dal punto di vista del diritto comunitario, è, come è stato verificato, differente: riguarda la mancanza di spiegazioni soddisfacenti a proposito dei criteri di definizione del concetto di «zone di importanza militare», e la relazione logica che lega l'interesse pubblico militare con dette zone e lo speciale regime applicato ai trasferimenti immobiliari.
VII - Conclusione
81 Alla luce delle considerazioni esposte propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale proposta nel modo seguente:
Il diritto comunitario e, in particolare, il principio della libera circolazione dei capitali ostano a una normativa nazionale che subordina l'acquisto, da parte di stranieri, di beni immobili che si trovano in zone qualificate di importanza militare, se non sussistono spiegazioni soddisfacenti riguardo ai criteri in base ai quali una zona viene qualificata di importanza militare e riguardo alla necessità di esercitare il menzionato controllo preventivo ai fini di tutela degli interessi nazionali di natura militare.
(1) - GURI n. 117 del 22 maggio 1990.
(2) - Causa C-302/97 (non ancora pubblicata nella Raccolta).
(3) - Racc. pag. 1461.
(4) - Sentenze della Corte 4 ottobre 1991, causa C-367/89, Richardt, (Racc. pag. I-4621) e 17 ottobre 1995, causa C-83/94, Leifer (Racc. pag. I-3231, punto 35).
(5) - V. sentenza 26 ottobre 1999, causa C-273/97, Sirdar (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 16).
(6) - V., ad esempio, l'art. J.4, n. 4, del Trattato sull'Unione europea (divenuto art. 17, terzo comma, CE): «La politica dell'Unione ai sensi del presente articolo non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri (...)».
(7) - V. art. M del Trattato sull'Unione europea: «(...) nessuna disposizione del presente trattato pregiudica i trattati che istituiscono le Comunità europee né i trattati e atti successivi che li hanno modificati o completati».
(8) - Sentenza 15 maggio 1986, causa 222/84 (Racc. pag. 1651).
(9) - Paragrafo delle conclusioni dell'avvocato generale Darmon nella causa 222/84 citata alla nota 8.
(10) - Fino ad oggi ci sono stati almeno due casi nei quali, a mio avviso, era teoricamente possibile attivare l'art. 224 del Trattato. Si tratta in primo luogo della causa Johnston, citata alla nota 8, che riguardava una norma nazionale che consentiva soltanto agli agenti di polizia di sesso maschile di portare armi, di essere addestrati al maneggio e all'uso di armi da fuoco e di occupare posti di servizio armato in corpi di polizia ausiliari impiegati nell'Irlanda del Nord; in secondo luogo, della sentenza citata alla nota 5, causa C-273/97, Sirdar, che aveva come oggetto la valutazione della compatibilità con il diritto comunitario di una norma nazionale che escludeva la partecipazione delle donne al corpo militare scelto dei Royal Marines. In entrambi i casi la Corte ha evitato di esaminare la questione della portata dell'art. 224 limitandosi a valutare i citati atti nazionali nell'ottica di altre norme comunitarie.
Vale la pena di ricordare, ancora, la causa C-120/94, Commissione/Grecia, relativa alla compatibilità con il diritto comunitario dell'embargo imposto dalla Repubblica ellenica all'ex repubblica iugoslava della Macedonia. Anche se tale causa non sarebbe mai stata esaminata nel merito dalla Corte dopo la rinuncia agli atti da parte della Commissione [v. l'ordinanza della Corte 19 marzo 1996 (Racc. pag. I-1513)], l'avvocato generale Jacobs ebbe la possibilità di esporre nelle sue conclusioni alcuni punti interessanti riguardo all'ambito e al modo di applicazione dell'art. 224 del Trattato CE.
(11) - Citata alla nota 10.
(12) - Paragrafo 50 delle conclusioni dell'avvocato generale Jacobs.
(13) - Paragrafo 51.
(14) - Paragrafo 63.
(15) - Citata alla nota 5.
(16) - V. i precedenti paragrafi 10 e 11.
(17) - Citata alla nota 3.
(18) - V. sentenze 31 gennaio 1984, causa 286/82, Luisi e Giuseppe Carbone (Racc. pag. 377); 2 febbraio 1989, causa 186/87, Kowan (Racc. pag. 195), e 19 gennaio 1999, causa C-348/96, Calfa (Racc. pag. I-11).
(19) - V. l'analisi nelle mie conclusioni del 16 marzo 1999 nella causa C-378/97, Wijsenbeek, paragrafi 30 e 31 (non ancora pubblicate nella Raccolta).
(20) - V. il precedente paragrafo 38.
(21) - V., ad esempio, sentenze 21 settembre 1989, cause riunite 46/87 e 227/88, Hoecht (Racc. pag. 2859); 8 aprile 1992, causa C-62/90, Commissione/Germania (Racc. pag. I-2575), e 5 ottobre 1994, causa C-404/92, X/Commissione (Racc. pag. I-4737).
(22) - Sentenza Commissione/Germania, citata alla nota 21 (punto 23).
(23) - V. l'analisi della giurisprudenza svolta nelle mie conclusioni del 21 settembre 1999 nella causa C-411/98, Ferlini/Centre Hospitalier de Luxembourg, paragrafi 62 e ss., non ancora pubblicate nella Raccolta.
(24) - Citata alla nota 3.
(25) - Causa Commissione/Grecia, citata alla nota 3.
(26) - V. il punto 10 della sentenza 305/87, Commissione/Grecia, citata alla nota 3.
(27) - Punto 11 della sentenza 305/87, Commissione/Grecia, citata alla nota 3.
(28) - Sentenza 26 aprile 1988, causa 352/85, Bond van Andverteerders (Racc. pag. 2085, punto 36).
(29) - Citata alla nota 2.
(30) - Punto 23 della sentenza Konle, citata alla nota 2.
(31) - Punto 40 della sentenza Konle, citata alla nota 2.
(32) - Punto 49 della sentenza Konle, citata alla nota 2.
(33) - Paragrafi 16 e ss..
(34) - Sentenza C-273/97, Sirdar (punto 27), citata alla nota 5, e sentenza C-83/94, Leifer (punto 35), citata alla nota 4.
(35) - Dall'impostazione menzionata deriva che il sindacato di proporzionalità collegato all'applicazione degli artt. 36, 59, 69 o 73 D del Trattato, vista la limitazione dovuta alla particolare natura delle misure nazionali in esame, presenta analogie con il controllo relativo all'«uso abusivo» previsto dall'art. 225 del Trattato CE. In questo modo viene in primo luogo ristabilito l'equilibrio nell'applicazione delle disposizioni del diritto primario e, in secondo luogo, vengono tracciati in modo più preciso i confini tra azione comunitaria e azione nazionale, senza che vi sia il pericolo di toccare la sovranità nazionale mediante l'esercizio di un controllo comunitario illimitato.
(36) - Sentenza 27 novembre 1997 (Racc. pag. I-6725).
(37) - Punto 26 della sentenza C-62/96, Commissione/Grecia, citata alla nota 36.
(38) - Ricordo che i cittadini italiani, fino all'entrata in vigore della legge n. 898/1976, erano soggetti a controllo preventivo ai sensi della legge n. 1095/1935.
(39) - Comuni elencati analiticamente negli allegati A, B e C della legge n. 898/1976.
(40) - Rinvio sul punto al testo del decreto ministeriale 15 maggio 1990, menzionato al paragrafo 8 delle mie conclusioni.
(41) - Su questo punto ritengo necessario segnalare la fondamentale differenza procedurale che distingue il procedimento di rinvio pregiudiziale di cui all'art. 234 CE (ex art. 177 del Trattato) da quello di cui all'art. 226 CE (ex art. 169 del Trattato). Se la normativa contestata fosse oggetto di un ricorso della Commissione contro la Repubblica italiana non avrei alcuna esitazione ad affermare che, sulla scorta degli elementi che ho a disposizione, l'Italia viene meno agli obblighi che le incombono ai sensi delle disposizioni comunitarie sulla libera circolazione dei capitali. Tuttavia, nell'ambito dell'art. 234 CE, l'unico obiettivo della Corte consiste nel fornire al giudice nazionale le idonee indicazioni per l'interpretazione del diritto comunitario, affinché egli possa giudicare se le norme nazionali che è chiamato ad applicare siano compatibili con il diritto comunitario. Il giudizio finale spetta quindi al giudice nazionale.