61991CC0102_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Por despacho de 25 de Fevereiro de 1991, o Bundessozialgericht (a seguir "órgão jurisdicional de reenvio") colocou ao Tribunal de Justiça um determinado número de questões prejudiciais relacionadas com o direito ao subsídio de desemprego ao abrigo do Regulamento (CEE) n. 1408/71 (1).
Estas questões foram suscitadas no quadro de um litígio que opõe Doris Knoch (a seguir "D. Knoch") ao Bundesanstalt fuer Arbeit (a seguir "Bundesanstalt").
Antecedentes do pedido prejudicial
2. D. Knoch, solteira, de nacionalidade alemã, exerceu uma actividade assalariada como leitora de língua e literatura alemãs na Universidade de Bath, na Grã-Bretanha, entre 1 de Outubro de 1982 e 30 de Junho de 1983 e entre 1 de Outubro de 1983 e 30 de Junho de 1984. Obteve esse emprego por intermédio do Deutsche Akademische Austauschdienst (a seguir "DAAD"). Em Maio de 1981, D. Knoch passou, na Universidade de Heidelberg, no primeiro exame de Estado, que a habilitou a leccionar no ensino secundário; em 1982, obteve o diploma de "Magister". Durante o período em que esteve empregada na Grã-Bretanha, D. Knoch pagou quotizações para o seguro de desemprego inglês. Ao mesmo tempo, o DAAD pagou-lhe uma compensação adicional, que recebeu igualmente durante as férias de Verão, entre 1 de Julho e 30 de Setembro de 1983 e 1 de Julho e 30 de Setembro de 1984. Além disso, o DAAD pagou a D. Knoch, findo o pagamento da compensação adicional, um subsídio temporário de um montante de 1 500 DM por mês, até 30 de Novembro de 1984.
Em Bath, D. Knoch arrendou uma casa, sem participar a sua mudança de residência em Bruchsal, onde estava registada como residente na casa paterna. Durante as férias de Verão de 1983 e igualmente em Julho de 1984, residiu em Bruchsal. Em princípios de Agosto de 1984, deixou Bruchsal e foi para Inglaterra, por um período de três meses, à procura de emprego sem, no entanto, o ter conseguido. Em Novembro ou Dezembro de 1984, regressou à Alemanha onde, depois de ter iniciado, em Setembro de 1985, um estágio de preparação para a carreira de docente no ensino secundário passou, entretanto, no segundo exame de Estado.
Terminado o seu período de trabalho, D. Knoch inscreveu-se nos serviços de desemprego em Bath, tendo recebido, desde princípios de Julho até 21 de Agosto de 1984, subsídio de desemprego num montante de 139,76 UKL. Quando regressou a Bruchsal, inscreveu-se, a 19 de Dezembro de 1984, nos serviços do emprego de Karlsruhe, e requereu subsídio de desemprego. O Bundesanstalt recusou-se a deferir o seu pedido, alegando que o período de garantia não tinha sido cumprido e que o direito comunitário não permitia ter em conta o período cumprido na Grã-Bretanha.
Por acórdão de 28 de Janeiro de 1987, o Sozialgericht anulou esta decisão e condenou o Bundesanstalt a pagar a D. Knoch, a partir de 19 de Dezembro de 1984, o subsídio de desemprego de acordo com as condições previstas na lei. Seguidamente, o Bundessozialgericht negou, por acórdão de 16 de Agosto de 1988, provimento ao recurso interposto pelo Bundesanstalt. Afirmou, a este respeito, que o período de garantia tinha sido completado, nos termos da legislação alemã, uma vez que D. Knoch tinha trabalhado na Grã-Bretanha. O Bundesanstalt deveria ter tido em conta estes períodos de emprego por força do disposto no artigo 71., n.
1, alínea b), ii), do Regulamento n.
1408/71.
No recurso que interpôs, o Bundesanstalt invocou violação dos artigos 12. e 71. do Regulamento n.
1408/71. Considera que o artigo 71., n.
1, alínea b), faculta ao assalariado que não seja trabalhador fronteiriço a possibilidade de optar entre receber as prestações de desemprego no Estado do último emprego - o que D. Knoch fez na Grã-Bretanha - ou no Estado da sua residência. A proibição da cumulação das prestações, prevista no artigo 12., n.
1, primeira parte, do Regulamento n.
1408/71, tem como efeito excluir D. Knoch do direito às prestações de desemprego, na medida em que ela beneficiou do subsídio de desemprego ao abrigo da legislação inglesa. D. Knoch só pode invocar os seus direitos ao abrigo da legislação inglesa, nos termos do artigo 69. do Regulamento n.
1408/71.
D. Knoch invoca, porém, o artigo 67. do citado regulamento (v. n.
6). Alega que o Bundesanstalt deve considerar os períodos de seguro que cumpriu como trabalhadora assalariada sujeita à legislação inglesa como tratando-se de períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação alemã.
3. Confrontado com um certo número de problemas de interpretação de disposições do Regulamento n.
1408/71, o Bundessozialgericht colocou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
"1) Um trabalhador assalariado em situação de desemprego completo que, não sendo trabalhador fronteiriço, residiu no decurso do último emprego num Estado-membro que não seja o Estado competente, beneficia igualmente das prestações de desemprego, nos termos do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), e do artigo 67. do Regulamento (CEE) n.
1408/71, em conformidade com as disposições da legislação do Estado-membro em que reside ou a que regressa, mesmo quando tenha anteriormente recebido prestações de seguro a título de desemprego da instituição do Estado-membro competente?
2) a) O n.
1, primeira parte, do artigo 12. do Regulamento (CEE) n.
1408/71, nos termos do qual este regulamento não pode conferir nem manter o direito de beneficiar de várias prestações da mesma natureza relativas a um mesmo período de seguro obrigatório, é aplicável no quadro do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), e do artigo 67. do Regulamento (CEE) n.
1408/71?
b) Quando é que prestações de desemprego têm a mesma natureza, na acepção do n.
1, primeira parte, do artigo 12. do Regulamento (CEE) n.
1408/71?
c) A instituição competente de um Estado-membro, cuja legislação sujeita à aquisição do direito às prestações de desemprego e a duração destas ao cumprimento dos períodos de seguro, deve, nos casos em que são abrangidos pelos artigos 71., n.
1, alínea b), ii), e 67. do Regulamento (CEE) n.
1408/71, de acordo com o artigo 12., n.
1, primeira parte, do Regulamento (CEE) n.
1408/71:
deixar de ter em conta, para a aquisição e a duração do direito às prestações, os períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação de outro Estado-membro na qualidade de trabalhador assalariado, na medida em que essas prestações já tiveram por consequência o pagamento de uma prestação da mesma natureza no outro Estado-membro,
ou
o artigo 12., n.
1, primeira parte, do Regulamento (CEE) n.
1408/71 deve produzir efeitos no domínio das prestações de desemprego de forma a que, aquando do cálculo do direito adquirido posteriormente, possa ter em conta os períodos de seguro cumpridos, sem ter em consideração o primeiro direito, mas, em contrapartida, devem ser descontados os dias em relação aos quais foram pagas prestações ao abrigo do primeiro direito, da duração das prestações adquirida ao abrigo do direito constituído posteriormente?
3) a) O atestado passado, nos termos do n.
2 do artigo 84. do Regulamento (CEE) n.
574/72, pela instituição competente do Estado-membro a cuja legislação o trabalhador migrante esteve submetido em último lugar, é vinculativo para a instituição competente de outro Estado-membro, na medida em que nele se declare que o trabalhador migrante não tem qualquer direito às prestações, nos termos do artigo 69. do Regulamento (CEE) n.
1408/71?
b) Na acepção do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), terceira parte, do Regulamento (CEE) n.
1408/71, em que casos pode o trabalhador assalariado no desemprego habilitar-se, nos termos do disposto no artigo 69. do Regulamento (CEE) n. 1408/71, às prestações segundo a legislação a que esteve sujeito em último lugar, com a consequência de ser suspensa temporariamente a atribuição das prestações segundo a legislação do Estado da sua residência?
c) O facto de o benefício das prestações concedidas ao trabalhador em situação de desemprego ao abrigo da legislação do Estado-membro da sua residência ou a que ele regressa, na acepção do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), terceira parte, do Regulamento (CEE) n.
1408/71, ser suspenso durante o período em que ele tem direito a prestações ao abrigo da legislação a que esteve submetido em último lugar, nos termos do artigo 69. do Regulamento (CEE) n.
1408/71, significa apenas que o assalariado no desemprego não recebe, durante esse período, as prestações da institução competente do Estado-membro de residência, mas que pode a seguir recebê-las na sua totalidade, ou o facto de ter sido suspenso o pagamento das prestações tem igualmente por consequência que a duração do direito às prestações seja diminuída dos dias durante os quais o pagamento foi suspenso?"
4. Atento o carácter técnico das questões, parece-me desejável recordar, em primeiro lugar, o sistema instituído pelo Regulamento n.
1408/71 em matéria de prestações de desemprego. Em seguida examinarei as questões prejudiciais e respectivas subdivisões, pela ordem indicada pelo órgão jurisdicional de reenvio. Antes disso, precisarei a noção de "residência" na acepção do artigo 71. do referido regulamento, visto o Governo francês contestar que D. Knoch tenha conservado a sua residência na Alemanha durante a sua estada no Reino Unido.
O sistema instaurado pelo Regulamento n.
1408/71 em matéria de prestações de desemprego
5. Como é sabido, o Regulamento n.
1408/71 foi adoptado pelo Conselho em aplicação do artigo 51. do Tratado CEE. Preconiza uma maior coordenação das legislações nacionais de segurança social, a fim de realizar a livre circulação dos trabalhadores garantindo no interior da Comunidade, por um lado, a igualdade de tratamento de todos os nacionais dos Estados-membros à luz das diferentes legislações nacionais e, por outro, que os trabalhadores e as pessoas que deles dependem beneficiem das prestações de segurança social, independentemente do local de emprego ou de residência (2). Para este efeito, o Regulamento n.
1408/71 instaurou um sistema em que, em primeiro lugar, são somados todos os períodos tomados em conta pelas diferentes legislações nacionais para efeitos de aquisição e manutenção do direito às prestações, bem como para o respectivo cálculo, seguidamente, as prestações são pagas às diferentes categorias de pessoas abrangidas pelo regulamento, independentemente do seu local de residência no interior da Comunidade e, finalmente, são adoptadas disposições no sentido de evitar que a circulação dos trabalhadores assalariados e as diferenças entre as legislações nacionais possam dar lugar a cumulações injustificadas que provoquem uma desigualdade de tratamento.
Este último objectivo é prosseguido por duas disposições gerais, isto é, o princípio da igualdade de tratamento enunciado no artigo 3., n.
1:
"As pessoas que residem no território de um dos Estados-membros e às quais se aplicam as disposições do presente regulamento estão sujeitas às obrigações e beneficiam da legislação de qualquer Estado-membro, nas mesmas condições que os nacionais deste Estado, sem prejuízo das disposições especiais constantes do presente regulamento."
e a proibição geral de cumulação contida no artigo 12., cujo n.
1, primeira parte, que tem a seguinte redacção:
"O presente regulamento não pode conferir ou manter o direito de beneficiar de várias prestações da mesma natureza relativas a um mesmo período de seguro obrigatório".
6. No domínio das prestações de desemprego, o artigo 67., n.
1, do Regulamento n.
1408/71 impõe a seguinte obrigação aos Estados-membros cuja legislação - como é o caso da Alemanha por força do disposto no artigo 104., n. 1, da Arbeitsforderungsgesetz - sujeita a aquisição, a manutenção ou a recuperação do direito às prestações ao cumprimento de períodos de seguro:
"A instituição competente... terá em conta, na medida em que tal for necessário, os períodos de seguro ou de emprego cumpridos na qualidade de trabalhador assalariado ao abrigo da legislação de qualquer outro Estado-membro, como se se tratasse de períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação aplicada por aquela instituição desde que, contudo, os períodos de emprego fossem considerados como períodos de seguro se tivessem sido cumpridos ao abrigo da referida legislação."
Regra geral, esta obrigação só é, no entanto, aplicável, nos termos do artigo 67., n.
3, ao Estado ao abrigo de cuja legislação
"o interessado tiver cumprido em último lugar... períodos de seguro... em conformidade com as disposições da legislação nos termos da qual as prestações são requeridas".
O artigo 71., n.
1, alínea b) permite que esta regra seja derrogada em determinadas condições:
"i) O trabalhador assalariado, que não seja trabalhador fronteiriço, em situação de desemprego parcial acidental ou completo e que continua à disposição da respectiva entidade patronal ou dos serviços de emprego no território do Estado competente, beneficiará das prestações, em conformidade com as disposições da legislação deste Estado, como se residisse no seu território; tais prestações serão concedidas pela instituição competente;
ii) O trabalhador que não seja trabalhador fronteiriço, em situação de desemprego completo e que se põe à disposição dos serviços de emprego no território do Estado-membro em que reside ou que regressa a este território, beneficiará das prestações em conformidade com as disposições da legislação deste Estado, como se nele tivesse exercido o último emprego; tais prestações serão concedidas pela instituição do lugar de residência e ficarão a seu cargo. Todavia, se esse trabalhador tiver beneficiado das prestações a cargo da instituição competente do Estado-membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar, beneficiará das prestações nos termos do artigo 69. O benefício das prestações da legislação do Estado de residência será suspenso durante o período em que o desempregado, nos termos do disposto no artigo 69., puder habilitar-se às prestações da legislação a que esteve sujeito em último lugar".
Tal como o Tribunal de Justiça afirmou no acórdão Miethe, esta disposição reconhece aos trabalhadores em situação de desemprego completo (que não sejam trabalhadores fronteiriços) uma possibilidade de opção no que respeita à legislação aplicável em matéria de prestações.
"... podem escolher entre as prestações do Estado de emprego e as do Estado de residência. Procedem a essa escolha colocando-se à disposição quer dos serviços de emprego do Estado do último emprego [n.
1, alínea b), i), do artigo 71. ], quer dos serviços de emprego do Estado da residência [n.
1, alínea b), ii), do artigo 71. ]" (3).
O objectivo deste preceito já foi, por várias vezes, precisado pelo Tribunal de Justiça - por referência ao nono considerando do Regulamento n.
1408/71 - isto é, garantir ao trabalhador migrante o benefício das prestações de desemprego em condições mais favoráveis à procura de um novo emprego (4).
Tal como a Comissão, com razão, observa - e já foi expressamente confirmado pelo Tribunal de Justiça (5) - no caso vertente trata-se não só de uma excepção ao disposto no artigo 67., mas também ao princípio enunciado no artigo 13., n.
2, alínea a), do Regulamento n.
1408/71, segundo o qual o trabalhador assalariado está sujeito à legislação do Estado em cujo território exerça uma actividade assalariada. O carácter de excepção do artigo 71., n.
1, alínea b), levou o Tribunal de Justiça a impor determinados limites à noção de "Estado-membro em que reside" (v. infra, n.
7).
A noção de "residência", na acepção do artigo 71. do Regulamento n.
1408/71
7. O Governo francês contesta a tese do órgão jurisdicional de reenvio segundo a qual D. Knoch preenche os requisitos do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), nomeadamente quando este considera que D. Knoch continuou a residir na Alemanha durante a sua estada na Grã-Bretanha. Baseia-se, para este efeito, no acórdão Reibold, já referido, no qual o Tribunal de Justiça, resumindo o acórdão Di Paolo (6), indica como critérios da noção de residência, na acepção do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), que
"a noção de 'Estado-membro em que reside' deve ser limitada ao Estado onde o trabalhador, apesar de exercer uma actividade noutro Estado-membro, continua a residir habitualmente e onde se encontra igualmente o centro habitual dos seus interesses... que, a partir do momento em que um trabalhador tem um emprego estável num Estado-membro, presume-se que é aí que ele reside... e que importa considerar não só a situação familiar do trabalhador, mas também as razões que o levaram a deslocar-se e a natureza do trabalho... " (7).
Daí o Tribunal de Justiça deduz que:
"para efeitos de aplicação do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), do Regulamento n.
1408/71, há que ter em conta a duração e a continuidade da residência anteriormente à deslocação do interessado, a duração e o objectivo da sua estada, o carácter da ocupação encontrada no outro Estado-membro, bem como a intenção do interessado, tal como resulta de todas as circunstâncias" (8).
O Governo francês salienta um certo número de elementos dos quais deve, a seu ver, deduzir-se que, no caso vertente, D. Knoch não tinha (deixou de ter) residência habitual na Alemanha: em dois anos, limitou-se a uma estadia de quatro meses na Alemanha e o centro dos seus interesses não se situava exclusivamente na Alemanha visto ter procurado (sem, no entanto, ter encontrado) um emprego na Grã-Bretanha, na qualidade de titular de um diploma que a habilitava a leccionar no ensino secundário, bem como de um "Magister". Além disso, prossegue o Governo francês, de um "vazio jurídico" eventualmente detectado no direito comunitário a propósito da situação de D. Knoch não pode ser retirado qualquer argumento: a sua situação laboral estava manifestamente abrangida pelo artigo 3. do Regulamento n.
1408/71, que constitui, relativamente aos regimes nacionais de segurança social, tal como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Allué e Connan, uma expressão específica da proibição de discriminações em razão da nacionalidade (9). Assim, o Governo francês é levado, portanto, a interrogar-se sobre o estatuto, à luz do direito da livre circulação, de um nacional de um Estado-membro que tenha trabalhado noutro Estado-membro durante nove meses por ano e beneficiado do regime de segurança social deste Estado, embora tenha declarado que não residia nesse Estado. A seguir a tese do órgão jurisdicional de reenvio, seria legítimo perguntar se não se trata de uma situação exclusivamente abrangida pela ordem jurídica interna alemã. Além disso, o processo em causa deve distinguir-se do processo Reibold, na medida em que D. Knoch procurou emprego na Grã-Bretanha tendo, seguidamente, recebido o subsídio de desemprego ao abrigo da legislação inglesa. Finalmente, a interpretação lata da noção de "residência" dada pelo órgão jurisdicional de reenvio é incompatível com o direito comunitário vigente em matéria de fiscalidade, nomeadamente com o artigo 7. da Directiva 83/182/CEE (10), afectando, desta forma, a coerência do direito comunitário. Daí conclui o Governo francês que D. Knoch residia habitualmente na Grã-Bretanha e não na Alemanha.
8. Estes argumentos não me podem convencer. Aplicados ao processo em causa, a maior parte dos critérios enunciados pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Di Paolo e Reibold demonstram que, pelo contrário, o órgão jurisdicional de reenvio podia, com razão, considerar que D. Knoch tinha mantido a sua residência habitual na Alemanha durante o período em que trabalhou no Reino Unido. O facto de, na referida jurisprudência, o Tribunal de Justiça apenas admitir a presunção de residência no Estado-membro de emprego quando o trabalhador em causa aí tiver um emprego estável parece-me determinante. Manifestamente, não é o que se verifica no caso vertente, uma vez que D. Knoch exerceu uma actividade assalariada como leitora no Reino Unido, no âmbito do intercâmbio universitário promovido pelo DAAD. Findo este período (Junho de 1984), D. Knoch deixou de trabalhar na Grã-Bretanha e as suas tentativas no sentido de aí encontrar trabalho revelaram-se infrutíferas. Nestas circunstâncias, não é possível concluir pela existência de um emprego estável.
Também não pode ser atribuída uma importância decisiva ao argumento baseado no período em que D. Knoch se ausentou da Alemanha. Tal como o Tribunal de Justiça afirmou no acórdão Reibold, este critério, além de não se encontrar claramente definido, não é um critério exclusivo e um critério demasiado rígido quanto à duração máxima da ausência [por exemplo, quatro meses, por transposição da definição de "trabalhador fronteiriço", que figura no artigo 1., alínea b), do Regulamento n.
1408/71], privaria o artigo 71. do regulamento de uma parte do seu efeito útil:
"Um trabalhador que não seja trabalhador fronteiriço pode, com efeito, ocupar um emprego durante um período superior a quatro meses no território de outro Estado-membro, mantendo o centro habitual dos seus interesses no seu Estado de origem. A exclusão desse trabalhador impediria, ignorando o objectivo prosseguido por estas disposições, que fossem garantidas ao interessado as melhores possibilidades de reinserção. Consequentemente, o critério da duração da ausência deve ser aplicado em função dos elementos de facto próprios de cada situação concreta" (11).
De resto, o Tribunal de Justiça afirmou, no acórdão Di Paolo, que o aditamento, ao artigo 71., n.
1, alínea b), ii), da expressão "ou que regressa a este território"
"implica simplesmente que o conceito de residência, tal como foi atrás definido, não exclui necessariamente uma estada não habitual num outro Estado-membro" (12).
Seguidamente, não pode deduzir-se das razões da estada no estrangeiro e da natureza das actividades que aí exerceu que D. Knoch deixou de ter residência na Alemanha: dificilmente se poderá admitir que um emprego temporário de professor no estrangeiro, no âmbito de um intercâmbio universitário, conduza, em si, a uma mudança de residência.
Finalmente, quanto à relação entre a situação de D. Knoch e a de B. Reibold, no acórdão do mesmo nome, considero, contrariamente ao Governo francês, que os dois processos apresentam semelhanças importantes. Tal como D. Knoch, B. Reibold tinha trabalhado, por intermédio do DAAD, como leitora na Grã-Bretanha durante dois anos lectivos consecutivos (21 meses, no total, isto é, tanto tempo como D. Knoch); B. Reibold também regressava à Alemanha durante as férias universitárias, mantendo neste país a habitação que tinha arrendado. O facto de D. Knoch ter recebido prestações de desemprego na Grã-Bretanha não tem, a meu ver, importância, pelo menos quando se trate de apreciar a exigência de residência. Em minha opinião, também não tem importância o facto de ela aí ter, em vão, procurado emprego: isso indica, no máximo, que D. Knoch teria, eventualmente, transferido a sua residência para a Grã-Bretanha se aí tivesse encontrado trabalho.
Farei ainda uma observação quanto ao argumento baseado na coerência do direito comunitário. O conceito de "residência habitual" utilizado pelo Tribunal de Justiça na jurisprudência atrás citada reveste-se de um alcance comunitário. Assim sendo, considero que é efectivamente desejável atribuir a este conceito um sentido tão unívoco quanto possível nos diferentes domínios abrangidos pelo direito comunitário. A este propósito, é, porém, necessário ter em conta o objectivo e a economia da regulamentação comunitária em causa (por exemplo em matéria de fiscalidade ou - como acontece no caso em análise - de direito social), o que, de resto, conduz em regra geral - como acontece no artigo 7. da Directiva 83/182 (13) - a uma definição específica da noção de "residência habitual".
Primeira questão prejudicial
9. A primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio destina-se a saber se um trabalhador assalariado em situação de desemprego completo, como é o caso de D. Knoch, mantém, ao abrigo do Regulamento n.
1408/71, o direito às prestações de desemprego no Estado-membro onde reside ou a que regressa, quando tenha anteriormente recebido da instituição do Estado-membro competente - no caso em apreço, a Grã-Bretanha - prestações de desemprego. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o Governo alemão e a Comissão, a resposta a esta questão é afirmativa.
O Governo alemão associa-se ao raciocínio seguido pelo órgão jurisdicional de reenvio. Este último considera que, mesmo que um trabalhador assalariado em situação de desemprego completo tenha recebido inicialmente prestações de desemprego no Estado-membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar, isso não significa que o facto de deixar de ter direito a essas prestações [por exemplo, por ter esgotado a totalidade do prazo previsto no direito nacional aplicável ou por ter decorrido o prazo de três meses referido no artigo 69., n.
1, alínea c), do Regulamento n.
1408/71], o impede de se habilitar às prestações pagas pela instituição do Estado da residência. Visto os efeitos jurídicos do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), primeira parte, se traduzirem, essencialmente, na aplicação do artigo 67. do referido regulamento, as segunda e terceira partes contemplam, precisamente, no entender do órgão jurisdicional de reenvio, o caso de o desempregado adquirir um direito ao abrigo dos artigos 71. e 67. relativamente à instituição do Estado de residência, apesar de se ter igualmente dirigido à instituição competente do Estado-membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar.
A Comissão considera que o Regulamento n.
1408/71 não sugere, de modo algum, que, feita a escolha pelo desempregado em causa, esta se torna vinculativa no sentido de que, depois de ter pedido as prestações ao abrigo da legislação do Estado do último emprego, o interessado deixa de ter direito a receber as prestações de desemprego ao abrigo do regime do Estado da sua residência. Atendendo ao tratamento favorável instituído pelo regulamento a favor deste tipo de desempregados, a Comissão considera, pelo contrário, poder concluir que um desempregado pode solicitar inicialmente as prestações no Estado de emprego para poder explorar, seguidamente - se esta solução lhe parecer mais favorável - a possibilidade que lhe oferece o artigo 71. de receber as prestações de desemprego no Estado da sua residência. É o que, no entender da Comissão, resulta do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), terceira parte. O facto de, por força desta disposição, o benefício poder ser suspenso implica, para a Comissão, que o desempregado tem a possibilidade de se habilitar, em primeiro lugar, às prestações do Estado do seu último emprego e, seguidamente, às prestações do Estado da sua residência.
O Governo francês considera, pelo contrário, que o artigo 67. do Regulamento n.
1408/71 não permite que se recebam prestações sucessivas. Invoca, para o efeito, a regra da unicidade da legislação aplicável imposta pelo artigo 13., n.
1, do Regulamento n.
1408/71, reforçada pelo artigo 67., e a regra geral da não cumulação contida no artigo 12. do regulamento (v. supra n.
5). Para evitar equívocos, reproduz-se seguidamente o n.
1 do artigo 13. :
"Sem prejuízo do disposto no artigo 14.
C, as pessoas às quais se aplica o presente regulamento apenas estão sujeitas à legislação de um Estado-membro. Esta legislação será determinada em conformidade com as disposições do presente título."
10. Penso, à semelhança do órgão jurisdicional de reenvio, do Governo alemão e da Comissão, que a concessão de prestações sucessivas ao abrigo do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), inicialmente no Estado-membro a cuja legislação o interessado esteve sujeito em último lugar (concretamente, o Reino Unido) e seguidamente no Estado-membro onde o interessado reside, é perfeitamente possível. Como referi atrás (n.
6), trata-se de um regime de favor, que deve garantir ao trabalhador migrante o benefício das prestações de desemprego nas condições mais favoráveis à procura de um novo emprego. Este objectivo não seria alcançado se, pelo facto de ter optado inicialmente por prestações no Estado-membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar, fosse retirado ao interessado o direito às prestações ao abrigo do regime do Estado-membro da sua residência. De outra forma, a suspensão do direito às prestações neste último Estado durante o período em que o desempregado se pode habilitar às prestações ao abrigo da legislação do Estado referido em primeiro lugar, prevista no artigo 71., n.
1, alínea b), ii), terceira parte, estaria, de resto, desprovida de razão de ser.
A falta de fundamento da argumentação do Governo francês resulta ainda, manifestamente, do que já foi afirmado (n. 6), isto é, de que se trata, no caso em análise, de uma excepção - que deve, é certo, ser aplicada estritamente - à "regra de unicidade" inscrita no artigo 13. do Regulamento n.
1408/71.
Segunda questão prejudicial
11. A segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio refere-se à aplicação do artigo 12., n.
1, primeira parte, do Regulamento n.
1408/71 no quadro do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), do mesmo regulamento. Analisarei, sucessivamente, se a disposição citada em primeiro lugar é aplicável no caso vertente, quando é que prestações de desemprego são da "mesma natureza" e de que forma esta disposição deve ser aplicada nas circunstâncias referidas.
12. A aplicabilidade o artigo 12. no quadro dos artigos 71., n.
1, alínea b), ii), e 67. dificilmente pode ser posta em dúvida. Como atrás referi (n.
5), o artigo 12. destina-se a evitar, no quadro do Regulamento n.
1408/71, as cumulações injustificadas de prestações de segurança social. A regra da não cumulação, consagrada nesta disposição, tem um alcance geral, pelo que se aplica, igualmente, às prestações de desemprego. Apenas as disposições citadas expressamente no artigo 12., n.
1, segunda parte [invalidez, velhice, morte (pensões) e doença profissional] escapam a esta proibição.
13. A questão de saber se as prestações de desemprego alemãs e as que D. Knoch recebeu na Grã-Bretanha devem ser consideradas "prestações da mesma natureza" na acepção do artigo 12. parece menos evidente. O órgão jurisdicional de reenvio recorda, a este propósito, com razão, o acórdão Valentini no qual o Tribunal de Justiça declarou que:
"Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, as prestações de segurança social devem ser consideradas, independentemente das características inerentes às diferentes legislações nacionais, como prestações da mesma natureza, sempre que o seu objecto e finalidade, bem como a sua base de cálculo e as condições da sua concessão sejam idênticos. Em contrapartida, não devem ser considerados como elementos constitutivos para efeitos de classificação das prestações as características meramente formais" (14).
Os critérios do objecto e da finalidade não colocam qualquer problema no caso em apreço: são, efectivamente, os mesmos. A incerteza do órgão jurisdicional de reenvio resulta da exigência de uma base de cálculo e de condições de concessão idênticas. Com efeito, existem diferenças, nesta matéria, entre os sistemas alemão e britânico, nomeadamente no que respeita à duração do período de garantia, bem como à duração e ao montante das prestações.
O direito alemão pressupõe nomeadamente, para efeitos de aquisição do direito ao subsídio de desemprego, que o desempregado esteja à disposição dos serviços de emprego e que tenha cumprido um período de garantia (15). Para calcular o período de garantia, há que ter em conta a duração do emprego sujeito a cotizações nos três anos que precedem a ocorrência do desemprego e é segundo este critério que se determina a duração do direito às prestações de desemprego.(16). É certo que também o direito britânico exige o cumprimento de períodos de seguro obrigatórios, embora dê mais importância ao montante das quotizações, de modo que os trabalhadores mais bem remunerados beneficiam mais rapidamente do direito à assistência no desemprego. Contrariamente ao que se verifica na Alemanha, onde a duração do direito às prestações depende da duração do emprego sujeito a cotizações nos anos que precedem a ocorrência do desemprego, no Reino Unido, o subsídio de desemprego é concedido, geralmente, por um período fixo de praticamente um ano (312 dias). Finalmente, também se registam diferenças no que respeita ao montante das prestações. Enquanto que, no Reino Unido, as prestações correspondem a taxas de base fixas, que variam consoante a idade da reforma tenha sido ou não atingida, as prestações de desemprego alemãs ascendem a 63% do salário líquido anterior calculado de forma esquemática, ou do salário líquido previsto na convenção colectiva (17).
14. Coloca-se a questão de saber se destas diferenças se deve deduzir que não se trata de prestações da mesma natureza na acepção do artigo 12. do Regulamento n. 1408/71. Em minha opinião, a resposta é negativa. Tendo em conta as inúmeras diferenças que existem entre os regimes nacionais de segurança social nesta matéria, a exigência de uma semelhança absoluta entre as bases de cálculo e as condições de concessão implicaria que a proibição de cumulação no domínio das prestações de desemprego contida no artigo 12. deixasse, praticamente, de ter aplicação. Uma cumulação de prestações resultaria, por este facto, possível sem qualquer limitação, a partir do momento em que a legislação dos Estados-membros em causa registasse diferenças a nível de bases de cálculo e de condições de concessão. Uma solução deste tipo é manifestamente contrária a um dos objectivos essenciais do Regulamento n. 1408/71, que consiste em evitar as cumulações injustificadas e a consequentemente desigualdade de tratamento dos contribuintes, resultante das diferenças entre as legislações nacionais (v. supra, n.
5).
No caso que nos ocupa, as diferenças entre as duas legislações afectam igualmente a base de cálculo e as condições de concessão das prestações de desemprego. Assim, o facto de as duas modalidades deixarem de ser idênticas não constitui, no entanto, como resulta do acórdão Valentini, um obstáculo à aplicação do artigo 12. desde que as diferenças em causa estejam relacionadas com características inerentes às diferentes legislações nacionais ou sejam de natureza meramente formal. Parece-me que a primeira destas circunstâncias se verifica no caso vertente: efectivamente, acabo de verificar que a especificidade do regime legal alemão relativamente ao regime legal britânico em matéria de prestações de desemprego parece resumir-se, sobretudo, ao papel do período de garantia e à determinação da duração do direito às prestações com ele relacionadas. Considero, aliás, que a análise das características próprias das legislações nacionais em causa, não pode resumir-se à comparação dos dois regimes de prestações em si: pelo contrário, devem ser analisados no quadro do regime global de segurança social em vigor num Estado-membro. Assim, sabe-se, por exemplo, que os regimes contributivos clássicos ("contributory schemes"), nos quais se englobam as prestações de desemprego, são, no Reino Unido e cada vez mais, complementados por regimes de assistência social que se baseiam num cálculo dos meios financeiros do interessado (aquilo a que convencionou chamar-se "means-tested schemes"). Uma análise deste tipo poderia, por exemplo, explicar as diferenças de montante entre as prestações de desemprego alemãs e britânicas.
Em conclusão, considero também que as prestações pagas em caso de desemprego são prestações da mesma natureza na acepção do artigo 12., n.
1, do Regulamento n.
1408/71, quando se destinem a substituir o salário perdido em razão do desemprego a fim de prover ao sustento de uma pessoa e que as diferenças existentes entre estas prestações, nomeadamente as que se referem à base de cálculo e às condições de concessão, resultem apenas de diferenças estruturais entre os regimes nacionais em causa ou sejam de natureza meramente formal.
15. Falta analisar, quanto à aplicação do artigo 12. no quadro dos artigos 71., n.
1, alínea b), ii) e 67., o comportamento concreto da instituição de um Estado-membro que, como é o caso da Alemanha, sujeita a aquisição do direito às prestações de desemprego e a sua duração ao cumprimento de períodos de seguro. O órgão jurisdicional de reenvio propõe, a este propósito, dois tipos de comportamento (v. o n.
3). Numa primeira abordagem, faz uma aplicação literal do artigo 12. : os períodos de seguro que já serviram de base de cálculo ao primeiro direito não podem ser invocados segunda vez, o que, no caso vertente, significa que os períodos de seguro que serviram de base, nos termos da legislação britânica, para o cálculo do direito à assistência por desemprego não podem ser simultaneamente invocados como período de garantia para efeitos de cálculo do direito às prestações de desemprego na Alemanha. A alternativa é, pelo contrário, tomar em consideração os períodos de seguro sem ter em conta o primeiro direito, deduzindo, porém, no cálculo do direito na Alemanha, os dias em que foram pagas prestações ao abrigo do primeiro direito. Penso, à semelhança do órgão jurisdicional de reenvio, do Governo alemão e da Comissão, que a última maneira de proceder é a correcta. Apresenta mais vantagens para o desempregado em questão, na medida de que este não está sujeito, ou está em menor medida, a um período de garantia no Estado-membro de residência, o que, em conformidade com o objectivo do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), lhe facilita a procura de um emprego, após o seu regresso. Além disso, como observa o órgão jurisdicional de reenvio, este método é mais prático para a instituição do Estado de residência que, desta forma, não tem que examinar em cada caso quais os períodos de seguro que no estrangeiro determinaram ou garantiram o direito.
A terceira questão prejudicial
16. A primeira parte da terceira questão prejudicial refere-se à interpretação do artigo 84., n.
2, do Regulamento (CEE) n.
574/72 (a seguir "regulamento de execução") (18). Este artigo determina o seguinte, para efeitos de aplicação do artigo 71. do Regulamento n. 1408/71:
"Para beneficiar do disposto no n.
1, alínea b), ii), do artigo 71. do regulamento, o trabalhador assalariado em situação de desemprego deve apresentar à instituição do lugar de residência, além do atestado referido no artigo 80. do regulamento de execução, um atestado da instituição do Estado-membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar, indicando que não tem direito às prestações nos termos do artigo 69. do regulamento".
A instituição competente do Reino Unido entregou um atestado a D. Knoch do qual constava não estarem preenchidas as condições previstas no artigo 69. do Regulamento n.
1408/71. Por ter dúvidas quanto à exactidão do conteúdo deste atestado, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o referido documento é vinculativo para a instituição de outro Estado-membro e para os órgãos jurisdicionais deste Estado.
17. A resposta a esta questão pode ser breve. O atestado previsto no artigo 84., n.
2, do regulamento de execução destina-se unicamente a permitir que a instituição competente do Estado-membro onde o interessado reside, ou os órgãos jurisdicionais desse Estado, tenham mais facilidade em apreciar correctamente as pretensões formuladas junto da instituição competente do Estado-membro de emprego. Trata-se de um formulário-tipo, redigido pela Comissão Administrativa para a Segurança Social dos Trabalhadores Migrantes, referida nos artigos 80. e 81. do Regulamento n.
1408/71. Como o Tribunal de Justiça confirmou no acórdão Romano, esta comissão não tem competência normativa e não pode obrigar as instituições a seguirem determinados métodos ou a adoptarem determinadas interpretações sempre que procedem à aplicação das normas comunitárias (19). Como resulta do teor do acórdão Knoeller, os formulários adoptados por esta comissão também não têm um valor probatório exclusivo (20). Assim, a instituição competente do Estado-membro onde o interessado reside ou, no quadro de uma acção judicial, o órgão jurisdicional nacional continuam a ser inteiramente livres de verificar se este atestado está correcto, no que respeita ao conteúdo, caso tenham motivos razoáveis para duvidar da sua exactidão.
18. A segunda e terceira partes da terceira questão prejudicial prendem-se com o efeito do disposto no artigo 71., n.
1, alínea b), ii), terceira parte, que determina que as prestações do Estado da residência serão suspensas durante o período em que o desempregado, nos termos do disposto no artigo 69., puder habilitar-se às prestações da legislação do Estado a que esteve sujeito em último lugar.
O órgão jurisdicional de reenvio manifesta, antes de mais, dúvidas quanto à questão de saber se a suspensão só tem lugar quando estiverem reunidas todas as condições previstas no artigo 69. ou se basta que o trabalhador assalariado tenha tido possibilidade de preencher estas condições, mas não o fez. Cita, como exemplo, o caso de D. Knoch que, apesar de ter continuado à procura de emprego no Reino Unido, perdeu nesse país o direito ao subsídio por não estar inscrita nos serviços de emprego. O órgão jurisdicional de reenvio questiona-se, além disso, sobre os efeitos jurídicos da suspensão do pagamento das prestações da legislação do Estado de residência, prevista no artigo 71., n.
1, alínea b), ii), terceira parte.
19. Quanto ao primeiro ponto da questão, há que responder que as prestações devem ser suspensas quando as condições previstas no artigo 69. tenham sido, efectivamente, preenchidas e o interessado tenha beneficiado, por essa razão, das prestações da legislação a que esteve sujeito em último lugar. Seria contrário à protecção do trabalhador migrante, prosseguida pelo Regulamento n.
1408/71, sujeitar o seu direito às prestações da legislação do Estado da residência ao respeito absoluto das condições impostas pelo artigo 69. a fim de manter o direito às prestações no Estado-membro de emprego. No acórdão Bonaffini, o Tribunal de Justiça decidiu, a este propósito, que
"o artigo 69. destina-se apenas a garantir ao trabalhador migrante a conservação limitada e condicional das prestações de desemprego do Estado competente mesmo que ele se desloque para outro Estado-membro e, consequentemente, este último não pode invocar unicamente o desrespeito das condições previstas neste artigo para recusar ao trabalhador as prestações a que pode habilitar-se ao abrigo da legislação nacional deste Estado" (21).
20. Quanto aos efeitos jurídicos da suspensão das prestações de desemprego ordenada pela instituição competente do Estado-membro da residência do interessado, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se uma suspensão deste tipo significa apenas que o desempregado não recebe, durante este período, as prestações do Estado-membro em cujo território reside, embora, a seguir, possa reclamar à referida instituição, o pagamento das prestações por um período total ou se este período do direito às prestações de desemprego é diminuído, além disso, dos dias em que o pagamento foi suspenso.
A resposta que aqui se impõe, assente nas mesmas razões, é aquela que foi dada relativamente à aplicação do artigo 12. do Regulamento n.
1408/71 (v. supra, n.
15). Consiste em subtrair às prestações pagas ao abrigo da legislação do Estado da residência as prestações que o interessado recebeu efectivamente no Estado-membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar. O período durante o qual o desempregado recebeu efectivamente prestações de desemprego e, consequentemente, durante o qual as prestações da legislação do Estado da residência foram suspensas deve ser deduzido do período da duração do direito às prestações de desemprego ao abrigo da legislação citada em último lugar.
Conclusão
21. Proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio da seguinte forma:
"1) Um trabalhador assalariado - que não seja trabalhador fronteiriço - que esteja em situação de desemprego completo e que, durante o seu último emprego tenha residido num Estado-membro diferente do Estado-membro competente não perde o direito às prestações de desemprego previstas no artigo 71., n.
1, alínea b), ii), do Regulamento (CEE) n. 1408/71, nos termos da legislação do Estado-membro onde reside ou a que regressa, pelo facto de ter recebido anteriormente da instituição do Estado-membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar prestações de seguro a título de desemprego.
2) A proibição de cumulação de prestações prevista no artigo 12., n.
1, do Regulamento (CEE) n.
1408/71 aplica-se no quadro do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), e do artigo 67. do Regulamento (CEE) n.
1408/71.
3) Prestações de desemprego constituem prestações da mesma natureza, na acepção do artigo 12., n.
1, primeira parte, do Regulamento (CEE) n.
1408/71 quando se destinem a substituir o salário perdido em razão do desemprego a fim de prover ao sustento de uma pessoa e as diferenças que existem entre estas prestações, nomeadamente as que se referem à base de cálculo e às condições de concessão, resultem apenas de diferenças estruturais entre os regimes nacionais em causa ou sejam de natureza meramente formal.
4) A instituição de um Estado-membro cuja legislação sujeita a aquisição de um direito às prestações de desemprego e a sua duração ao cumprimento de períodos de seguro deve, nos casos abrangidos pelo artigo 71., n.
1, alínea b), ii) e pelo artigo 67. do Regulamento (CEE) n. 1408/71, em conformidade com o artigo 12., n.
1, primeira parte, do referido regulamento, ter em conta, para o cálculo do direito às prestações de desemprego, os períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação a que o desempregado esteve sujeito em último lugar. Deve, porém, descontar ao período de duração do direito às prestações de desemprego os dias relativamente aos quais foram pagas prestações ao abrigo da referida legislação.
5) O atestado emitido nos termos do artigo 84., n.
2, do Regulamento (CEE) n.
574/72 não tem força probatória exclusiva relativamente à instituição de outro Estado-membro competente em matéria de desemprego nem relativamente aos tribunais desse Estado.
6) O pagamento das prestações da legislação do Estado-membro em cujo território o desempregado reside ou a que regressa deve, por força do artigo 71., n.
1, alínea b), ii), terceira parte, do Regulamento (CEE) n.
1408/71, ser suspenso, na medida em que as condições impostas pelo artigo 69. do referido regulamento tenham sido efectivamente preenchidas e o interessado tenha, por essa razão, recebido prestações no Estado-membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar.
7) Em caso de suspensão do pagamento das prestações da legislação do Estado em cujo território o desempregado reside, por força do disposto no artigo 71., n.
1, alínea b), ii), terceira parte, do Regulamento (CEE) n.
1408/71, a instituição competente deve subtrair às prestações da legislação deste último Estado aquelas que o desempregado recebeu efectivamente no Estado-membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar. O período durante o qual o desempregado recebeu efectivamente prestações de desemprego ao abrigo da legislação do Estado-membro referido em último lugar deve ser subtraído ao período de direito às prestações da legislação referida em último lugar."
(*) Língua original: neerlandês.
(1) - Regulamento do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão que figura no Anexo I do Regulamento (CEE) n.
2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53).
(2) - V. o quinto considerando do Regulamento n.
1408/71.
(3) - Acórdão de 12 de Junho de 1986, n.
9 (1/85, Colect., p. 1837); v. igualmente, no mesmo sentido, o acórdão de 27 de Maio de 1982, Aubin, n.
19 (227/81, Recueil, p. 2005).
(4) - Acórdãos de 9 de Julho de 1975, D' Amico, n.
5 (20/75, Recueil, p. 891); de 15 de Dezembro de 1976, Mouthaan, n.
13 (39/76, Recueil, p. 1901); de 28 de Fevereiro de 1980, Fellinger, n.
7 (67/79, Recueil, p. 535); de 22 de Setembro de 1988, Bergemann, n.
18 (236/87, Colect., p. 5125) e de 13 de Novembro de 1990, Reibold, n. 10 (C-216/89, Colect., p. I-4163, publicação sumária).
(5) - Acórdão de 29 de Junho de 1988, Rebmann, n.
13 (58/87, Colect., p. 3467).
(6) - Acórdão de 17 de Fevereiro de 1977 (76/76, Recueil p. 315).
(7) - Acórdãos Reibold, n.
15 e Di Paolo, n.os 17, 18 e 20.
(8) - Acórdãos Reibold, n.
16 e Di Paolo, n.
22.
(9) - Acórdão de 30 de Maio de 1989, n.
21 (33/88, Colect., p. 1591).
(10) - Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa às isenções fiscais aplicáveis na Comunidade, em matéria de importação temporária de certos meios de transporte (JO L 105, p. 59; EE 09 F1, p. 156).
(11) - Acórdão Reibold, n.
21, in fine.
(12) - Acórdão Di Paolo, n.
21.
(13) - Idêntica definição figura no artigo 6. da Directiva 83/183/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa às isenções fiscais aplicáveis às importações definitivas de bens pessoais de particulares provenientes de um Estado-membro (JO L 105, p. 64; EE 09 F1 p. 161).
(14) - Acórdão de 5 de Julho de 1983, n.
13 (171/82, Recueil, p. 2157).
(15) - Artigo 100., n.
1, da Arbeitsfoerderungsgesetz.
(16) - Artigos 104. e 106. da Arbeitsfoerderungsgesetz.
(17) - Artigos 111. e 112. da Arbeitsfoerderungsgesetz. No que respeita aos desempregados com filhos, a percentagem paga em substituição do salário eleva-se a 68% (artigo 111., n.
1, da Arbeitsfoerderungsgesetz).
(18) - Do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n. 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 74, p. 1; EE 05 F1 p. 156) na versão que figura no Anexo II do Regulamento (CEE) n.
2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230, p. 86; EE 05 F3 p. 53).
(19) - Acórdão de 14 de Maio de 1981, n.
20 (98/80, Recueil, p. 1241); v. as minhas conclusões no processo Athanasopolous, n.
13 (acórdão de 11 de Junho de 1991, C-251/89, Colect., pp. I-2797, I-2816).
(20) - Acórdão de 11 de Março de 1982, n.
10 (93/81, Recueil, p. 951).
(21) - Acórdão de 10 de Julho de 1975, n.
9 (27/75, Recueil, p. 971).