Affaire T‑167/21
European Gaming and Betting Association
contre
Commission européenne
Arrêt du Tribunal (neuvième chambre) du 15 novembre 2023
« Aides d’État – Mesure étatique prolongeant des licences de jeux de hasard accordées par les Pays-Bas – Décision constatant l’absence d’aide d’État – Absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen – Difficultés sérieuses – Droits procéduraux des parties intéressées »
Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Phase préliminaire et phase contradictoire – Obligation de la Commission d’ouvrir la procédure contradictoire en cas de difficultés sérieuses – Circonstances permettant d’attester de l’existence de telles difficultés – Caractère insuffisant ou incomplet de l’examen mené par la Commission
(Art. 108, § 2 et 3, TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 4)
(voir points 29-39, 44-51)
Résumé
La réglementation néerlandaise relative aux jeux de hasard est fondée sur un système d’autorisations exclusives, ou licences, selon lequel il est interdit d’organiser ou de promouvoir des jeux de hasard, à moins qu’une autorisation administrative n’ait été délivrée à cet effet.
En application d’une règle de politique générale adoptée par le secrétaire d’État néerlandais à la Sécurité et à la Justice, l’Autorité néerlandaise des jeux de hasard a renouvelé six licences arrivant à expiration relatives, notamment, à l’organisation de loteries et de paris sportifs et hippiques (ci-après, prises ensemble, la « mesure contestée »).
Estimant que cette règle de politique générale et le renouvellement des six licences exclusives constituaient une aide d’État au profit des titulaires historiques, une association regroupant des opérateurs européens de jeux et de paris en ligne, European Gaming and Betting Association (ci-après la « requérante ») a déposé une plainte auprès de la Commission européenne.
Cette plainte a été rejetée par la Commission sans ouverture de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (1).
Dans sa décision, la Commission a considéré que, en l’absence d’un avantage conféré aux titulaires de licences, la mesure contestée ne constituait pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. À cet égard, la Commission a souligné que la réglementation néerlandaise obligeait les titulaires de licences concernés à verser les recettes générées par les activités de jeux de hasard à des organismes d’intérêt général spécifiés dans les licences, après déduction de leurs dépenses et de coûts raisonnables.
Saisi d’un recours en annulation introduit par la requérante, le Tribunal annule cette décision de la Commission au motif que celle-ci n’a pas examiné la question de savoir si la mesure contestée procurait un avantage indirect aux organismes auxquels les titulaires de licences devaient verser une partie de leurs recettes et, ce faisant, a exclu que cette question puisse susciter des difficultés sérieuses dans la qualification de ladite mesure en tant qu’aide d’État que seule la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, aurait permis d’élucider. Dans ce contexte, le Tribunal apporte des précisions quant à l’étendue de l’examen devant être effectué par la Commission lorsqu’elle est amenée à vérifier si une mesure particulière constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Appréciation du Tribunal
À l’appui de son recours, la requérante invoquait notamment une violation de ses droits procéduraux en raison du refus de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen, prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, alors que l’examen préliminaire au sens de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, ne permettait pas d’éliminer tous les doutes quant à l’existence d’une aide. À ce titre, la requérante soutenait, en substance, que la Commission avait conclu à tort dans la décision attaquée qu’aucun doute ne subsistait quant à la question de savoir si la mesure contestée conférait un avantage à ses bénéficiaires.
Selon une jurisprudence constante, la légalité d’une décision de la Commission de ne pas soulever d’objections, fondée sur l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 (2), dépend de la question de savoir si l’appréciation des informations et des éléments dont la Commission disposait ou pouvait disposer, lors de la procédure d’examen préliminaire, aurait dû objectivement susciter des doutes quant à la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché intérieur, étant donné que, s’ils existent, ces doutes doivent donner lieu à l’ouverture d’une procédure formelle d’examen.
Dans ce contexte, la requérante faisait notamment valoir que la Commission disposait d’informations et d’éléments de preuve qui permettaient de suspecter l’existence d’un avantage indirect au bénéfice des organismes auxquels les titulaires de licences devaient verser une partie de leurs recettes générées par les activités de jeux de hasard. Or, en omettant d’examiner cette circonstance, la Commission n’aurait pas été à même de lever tous les doutes quant à l’existence d’une aide d’État.
À cet égard, le Tribunal constate qu’il ressort clairement de la réglementation néerlandaise sur les jeux de hasard soumise à l’appréciation de la Commission que les titulaires de licences devaient verser une partie de leurs recettes aux organismes d’intérêt général désignés dans ces licences.
Le Tribunal souligne, en outre, que la Commission a fondé son analyse de l’absence d’avantage pour les titulaires de licences précisément sur l’obligation leur incombant de reverser une partie de leurs recettes à des organismes d’intérêt général.
Il s’ensuit que, lors de l’adoption de la décision attaquée, la Commission disposait d’informations qui auraient dû la conduire à se demander si la réglementation néerlandaise relative aux jeux de hasard n’était pas conçue de manière à orienter le versement des recettes générées par l’activité des titulaires de licences en cause essentiellement vers des organismes d’intérêt général désignés par ces licences, ce qui pouvait constituer un avantage indirect et, partant, une aide d’État pour ces derniers.
Par ailleurs, le point 115 de la communication de la Commission relative à la notion d’« aide d’État » (3) précise qu’un avantage indirect peut être procuré à une entreprise autre que celle à laquelle les ressources d’État ont été directement transférées. De surcroît, le point 116 de ladite communication prévoit que la notion d’« avantage indirect » couvre la situation dans laquelle la mesure est conçue de manière à orienter ses effets secondaires vers des entreprises ou des groupes d’entreprises identifiables.
Dès lors, la Commission aurait dû se poser la question de savoir si la mesure contestée ne procurait pas un avantage indirect aux organismes d’intérêt général et ne constituait pas, par conséquent, une aide pour ces derniers.
Or, eu égard à l’absence totale d’instruction appropriée par la Commission de cette question, au stade de l’examen préliminaire, et ce alors même que le versement d’une partie des recettes générées par l’activité des titulaires de licences à des organismes d’intérêt général désignés par ces licences constituait l’une des caractéristiques principales de la réglementation litigieuse, le Tribunal conclut que l’absence d’examen de ladite question dans la décision attaquée ne permet pas d’exclure l’existence de difficultés sérieuses en ce qui la concerne.
Par conséquent, le Tribunal accueille le grief tiré d’une violation des droits procéduraux de la requérante en raison de l’absence d’évaluation, par la Commission, de la question de savoir si les licences ne conféraient pas un avantage indirect aux organismes auxquels les titulaires desdites licences devaient reverser une partie de leurs recettes générées par les activités de jeux de hasard.
1      Décision C(2020) 8965 final de la Commission, du 18 décembre 2020, concernant l’affaire SA.44830 (2016/FC) - Pays-Bas - Prolongation des licences de jeux de hasard aux Pays-Bas (ci-après la « décision attaquée »), dont il est fait mention au Journal officiel de l’Union européenne du 15 janvier 2021 (JO 2021, C 17, p. 1).
2      Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9).
3      Communication relative à la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, [TFUE] (JO 2016, C 262, p. 1).