62021CJ0238
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
17. studenoga 2022. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Otpad – Direktiva 2008/98/EZ – Članak 3. točka 1. – Članak 5. stavak 1. – Članak 6. stavak 1. – Iskopani materijali – Pojmovi ‚otpad’ i ‚nusproizvod’ – Prestanak statusa otpada”
U predmetu C‑238/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Landesverwaltungsgericht Steiermark (Zemaljski upravni sud u Štajerskoj, Austrija), odlukom od 2. travnja 2021., koju je Sud zaprimio 13. travnja 2021., u postupku
Porr Bau GmbH
protiv
Bezirkshauptmannschaft Graz‑Umgebung
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev (izvjestitelj), predsjednik vijeća, L. Bay Larsen, potpredsjednik Suda, u svojstvu suca prvog vijeća, P. G. Xuereb, A. Kumin i I. Ziemele, suci,
nezavisna odvjetnica: L. Medina,
tajnik: S. Beer, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 23. ožujka 2022.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Porr Bau GmbH, M. Walcher, Rechtsanwalt,
–
za austrijsku vladu, F. Boldog, A. Kögl, A. Posch, J. Schmoll i E. Wolfslehner, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, S. Bourgois, C. Hermes i M. Ioan, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 22. lipnja 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 6. stavka 1. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL 2008., L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Porr Bau GmbH (u daljnjem tekstu: društvo Porr Bau) i Bezirkshauptmannschafta Graz‑Umgebung (upravno tijelo okruga Graz i okolice) u vezi s utvrđenjem potonjeg da je iskopani materijal razbacan po poljoprivrednim površinama otpad.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Glavni cilj Direktive Vijeća 75/442/EEZ od 15. srpnja 1975. o otpadu (SL 1975., L 194, str. 39.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 91/156/EEZ od 18. ožujka 1991. (SL 1991., L 78, str. 32.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 75/442), prema njezinoj trećoj uvodnoj izjavi, bio je zaštita zdravlja ljudi i okoliša od štetnih učinaka prikupljanja, prijevoza, obrade, skladištenja i odlaganja otpada. Direktiva 75/442 stavljena je izvan snage i zamijenjena Direktivom 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu (SL 2006., L 114, str. 9.), koja je zatim stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2008/98.
4
Uvodne izjave 6., 8., 11., 22. i 29. Direktive 2008/98 glase:
„(6)
Prvi cilj svake politike o otpadu trebao bi biti smanjenje na najmanju moguću mjeru negativnih učinaka nastajanja otpada i gospodarenja otpadom na zdravlje ljudi i okoliš. Politikom o otpadu također bi trebalo težiti smanjivanju uporabe resursa te poticati praktičnu primjenu hijerarhije otpada.
[…]
(8)
[…] Nadalje bi trebalo poticati oporabu otpada i uporabu oporabljenih materijala kako bi se očuvali prirodni resursi. […]
[…]
(11)
Status otpada neonečišćenog iskopanog tla i drugih materijala iz prirode koji se koriste na lokacijama različitima od onih na kojima su izvađeni sa stajališta otpada trebalo bi razmatrati u skladu s definicijom otpada i odredbama o nusproizvodima ili o ukidanju statusa otpada prema ovoj Direktivi.
[…]
(22)
[…] S ciljem pojašnjenja određenih aspekata definicije otpada, u ovoj bi Direktivi trebalo točno navesti:
[…]
–
u kojim slučajevima određeni otpad prestaje biti otpad, utvrđujući kriterije za ‚prestanak statusa otpada’, a koji osiguravaju visoku razinu zaštite okoliša i korist u pogledu zaštite okoliša i gospodarstva; moguće kategorije otpada za koje je potrebno izraditi specifikacije i kriterije za prestanak statusa otpada jesu, među ostalim, građevinski otpad […] Kako bi nekom otpadu prestao status otpada, postupak oporabe može biti vrlo jednostavan; primjerice, može se sastojati samo od provjere i potvrde da otpad ispunjava kriterije za prestanak statusa otpada.
[…]
(29)
Države članice trebale bi podržavati uporabu recikliranih proizvoda, kao što je npr. oporabljeni papir, u skladu s hijerarhijom otpada i s ciljem da postanu društvo koje svoj otpad reciklira, a kad god je to moguće ne bi trebale podržavati odlaganje ili spaljivanje takvih oporabljivih materijala.”
5
Poglavlje I. te direktive, naslovljeno „Predmet, područje primjene i definicije”, obuhvaća njezine članke 1. do 7.
6
Članak 1. navedene direktive tako glasi:
„Ovom se Direktivom utvrđuju mjere za zaštitu okoliša i zdravlja ljudi sprečavanjem ili umanjenjem štetnih učinaka proizvodnje i gospodarenja otpadom i umanjenjem sveukupnih učinaka uporabe resursa te poboljšanjem efikasnosti te uporabe.”
7
Članak 3. iste direktive, naslovljen „Definicije”, glasi:
„U smislu ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
‚otpad’ znači svaka tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti;
[…]
15.
‚oporaba’ znači svaki postupak čiji glavni rezultat je otpad koji je koristan jer zamjenjuje druge materijale koje bi inače trebalo upotrijebiti za tu određenu svrhu, ili otpad koji se priprema kako bi ispunio tu svrhu, u tvornici ili u širem gospodarskom smislu. U Prilogu II. naveden je neiscrpan popis postupaka oporabe;
16.
‚priprema za ponovnu uporabu’ znači postupci oporabe kao što su provjera, čišćenje ili popravak, kojima se proizvodi ili dijelovi proizvoda koji su postali otpad pripremaju kako bi se mogli ponovno uporabiti bez dodatne predobrade;
[…]
19.
‚zbrinjavanje’ znači svaki postupak koji nije oporaba, čak i kad postupak ima za sekundarnu posljedicu obnovu tvari ili energije. U Prilogu I. nalazi se neiscrpan popis postupaka zbrinjavanja:
[…]”
8
Članak 4. Direktive 2008/98, naslovljen „Hijerarhija otpada”, glasi:
„1.   Kao redoslijed prioriteta zakonodavstva i politike o sprečavanju nastanka otpada i gospodarenju otpadom primjenjuje se sljedeća hijerarhija otpada:
(a)
sprečavanje;
(b)
priprema za ponovnu uporabu;
(c)
recikliranje;
(d)
drugi postupci oporabe, npr. energetska oporaba; i
(e)
zbrinjavanje.
2.   Kad primjenjuju hijerarhiju otpada koja se spominje u stavku 1., države članice poduzimaju mjere kojima potiču rješenja koja nude najbolji ukupni učinak na okoliš […]
[…]”
9
Članak 5. te direktive, naslovljen „Nusproizvodi”, u stavku 1. određuje:
„Za tvar ili predmet koji nastaju kao rezultat proizvodnog procesa čiji primarni cilj nije proizvodnja te tvari ili predmeta, može se smatrati da nisu otpad iz [članka 3. točke 1.] već da su nusproizvod, ali samo ako su zadovoljeni sljedeći uvjeti:
(a)
daljnja uporaba tih tvari ili predmeta je osigurana;
(b)
tvar ili predmet mogu se upotrijebiti izravno, bez dodatne obrade osim uobičajenim industrijskim postupcima;
(c)
tvar ili predmet nastaje kao sastavni dio proizvodnog procesa; i
(d)
daljnja uporaba tvari ili predmeta je u skladu s propisima, tj. tvar ili predmet ispunjava sve relevantne zahtjeve u pogledu proizvoda, zaštite okoliša i zaštite zdravlja za tu konkretnu uporabu i neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.”
10
U skladu s odredbama članka 6. navedene direktive, naslovljenog „Prestanak statusa otpada”:
„1.   Određeni otpad prestaje biti otpad u smislu točke 1. članka 3. ako je podvrgnut postupcima oporabe, uključujući recikliranje, i zadovoljava posebne kriterije utvrđene u skladu sa sljedećim uvjetima:
(a)
tvar ili predmet uobičajeno se koriste za posebne namjene;
(b)
za takvu [tvar] ili predmet postoji tržište i potražnja;
(c)
tvar ili predmet ispunjavaju tehničke zahtjeve za posebne namjene i zadovoljavaju postojeće propise i norme koje važe za proizvode; i
(d)
uporaba tvari ili predmeta neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.
Tim je kriterijima, prema potrebi, potrebno obuhvatiti granične vrijednosti za onečišćujuće tvari i uzeti u obzir sve moguće štetne učinke tvari ili predmeta na okoliš.
[…]
4.   Ako kriteriji prema postupku utvrđenom u stavcima 1. i 2. nisu utvrđeni na razini Zajednice, države članice mogu u svakom pojedinačnom slučaju donijeti odluku je li određeni otpad prestao biti otpad uzimajući u obzir važeću sudsku praksu. […]”
11
Člankom 11. iste direktive, naslovljenim „Ponovna uporaba i recikliranje”, u stavku 2. predviđa se:
„Kako bi se uskladile s ciljevima ove Direktive i približile europskom društvu koje reciklira svoj otpad uz visoku razinu iskoristivosti resursa, države članice poduzimaju potrebne mjere namijenjene za ostvarivanje sljedećih ciljeva:
[…]
(b)
do 2020. godine, pripremu za ponovnu uporabu, recikliranje i druge načine materijalne oporabe, uključujući postupke nasipavanja u kojima se otpad koristi kao zamjena za druge materijale, neopasnog građevinskog otpada, isključujući materijal iz prirode utvrđen ključnim brojem 17 05 04 na listi otpada, treba povećati na minimalno 70 % mase otpada.”
12
Među navedenim postupcima oporabe u Prilogu II. Direktive 2008/98 nalazi se, među ostalim, „[p]rimjena na tlo u svrhu poljoprivrednog ili ekološkog poboljšanja”.
Austrijsko pravo
13
Člankom 2. stavkom 1. Abfallwirtschaftsgesetza 2002 (Savezni zakon o gospodarenju otpadom iz 2002.) predviđa se:
„Za potrebe ovog saveznog zakona, otpad znači pokretna imovina
1.
koju posjednik namjerava odbaciti ili ju je odbacio, ili
2.
čije je skupljanje, skladištenje, prijevoz i obrada nužno kako se ne bi ugrozili javni interesi (članak 1. stavak 3.).”
14
U skladu s člankom 5. stavkom 1. navedenog zakona:
„Osim ako je drukčije predviđeno propisom navedenim u stavku 2. ovog Zakona ili propisom iz članka 6. stavka 2. Direktive 2008/98/EZ o otpadu, postojeće tvari smatraju se otpadom dok se one ili tvari koje su izravno iz njih dobivene ne upotrijebe kao zamjena za sirovine ili za proizvode od primarnih sirovina. U slučaju pripreme za ponovnu uporabu u smislu članka 2. stavka 5. točke 6. ovog zakona, status otpada prestaje završetkom tog postupka oporabe.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
15
Nekoliko poljoprivrednika obratilo se društvu Porr Bau kako bi od njega nabavilo iskopane materijale za rekultivaciju tla ili poboljšanje proizvodnih poljoprivrednih površina. U tom trenutku nije bilo sigurno da će taj poduzetnik moći udovoljiti njihovu zahtjevu. To je navelo društvo Porr Bau da nakon tog zahtjeva odabere prikladan građevinski projekt i iskopa te materijale. To je društvo tako pružilo zatražene materijale, odnosno neonečišćeni iskopani materijal razreda kvalitete A 1, koji je na temelju austrijskog prava najviši razred kvalitete za iskopano tlo. U skladu s tim pravom, uporaba takvih materijala prikladna je i zakonita za takva uređenja zemljišta.
16
Društvo Porr Bau 4. svibnja 2018. zatražilo je od upravnog tijela okruga Graz i okolice da utvrdi da iskopani materijali koje je isporučilo ne predstavljaju otpad i, podredno, da planirani radovi ne predstavljaju djelatnost koja podliježe obvezi plaćanja doprinosa za onečišćenu lokaciju.
17
Odlukom od 14. rujna 2020. to je tijelo utvrdilo da navedeni materijali predstavljaju otpad u smislu članka 2. stavka 1. Saveznog zakona o gospodarenju otpadom iz 2002. i da njihov status otpada nije prestao, ponajprije zbog toga što nisu bili poštovani formalni kriteriji predviđeni saveznim planom gospodarenja otpadom.
18
Landesverwaltungsgericht Steiermark (Zemaljski upravni sud u Štajerskoj, Austrija), kojem je društvo Porr Bau podnijelo tužbu protiv te odluke, pita se treba li predmetni iskopani materijal kvalificirati kao „otpad” u smislu Direktive 2008/98. Usto, taj sud ističe da će u tom slučaju morati ispitati je li taj status prestao.
19
Navedeni sud naglašava da su navedeni materijali bili podvrgnuti kontroli, tako da se mogu izravno koristiti. Navodi da su u ovom slučaju oni korišteni radi poboljšanja poljoprivredne strukture, da je postojala potreba za materijalom, da su zadovoljeni tehnički zahtjevi i da, osim toga, nije bilo štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje. Nadalje, takav pristup ima za cilj sprečavanje stvaranja otpada i zamjenu takvih materijala sirovinama.
20
Sud koji je uputio zahtjev navodi da prema austrijskom pravu samo dva postupka dovode do prestanka statusa otpada, odnosno, s jedne strane, priprema za ponovnu uporabu kontrolom, čišćenjem ili popravkom i, s druge strane, stvarna uporaba predmetnih materijala kako bi se njima zamijenile sirovine. Kad je riječ o iskopanim materijalima, primjenjivi su kriteriji stroži, a priprema za ponovnu uporabu ne dovodi do prestanka statusa otpada. Stoga taj sud smatra da je, prema pravu koje je trenutačno na snazi u Austriji i u skladu s uobičajenim tumačenjem, prestanak statusa otpada ograničen na način koji je suprotan pravu Unije.
21
Naime, iako iskopani materijali o kojima je riječ ulaze u najviši razred kvalitete i iako su na tehničkoj i pravnoj razini prikladni za poboljšanje predmetnih poljoprivrednih površina, formalni kriteriji predviđeni saveznim planom gospodarenja otpadom, tumačeni usko, mogli bi predstavljati prepreku prestanku statusa otpada tih materijala.
22
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, time se sprečava aktivnost poput poboljšanja poljoprivrednih površina uz pomoć iskopanih materijala koji služe kao zamjena za sirovine i koja se nalaže na temelju hijerarhije otpada predviđene Direktivom 2008/98. Time bi se potaknulo, suprotno ciljevima koji se žele postići tom direktivom, korištenje sirovina i odlaganje sekundarnih sirovina, poput iskopanih materijala, koji su potpuno prikladni za oporabu.
23
U tim je okolnostima Landesverwaltungsgericht Steiermark (Zemaljski upravni sud u Štajerskoj) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98/EZ nacionalni propis u skladu s kojim prestanak statusa otpada nastupa tek kad se otpad ili postojeće tvari ili iz njih dobivene tvari izravno upotrijebe kao zamjena za sirovine ili za proizvode od primarnih sirovina ili kad ih se pripremi za ponovnu uporabu?
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje:
2.
Protivi li se članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98 nacionalni propis u skladu s kojim prestanak statusa otpada za iskopani materijal najranije može nastupiti u slučaju kada on služi kao zamjena za sirovine ili za proizvode od primarnih sirovina?
U slučaju niječnog odgovora na prvo i/ili drugo pitanje:
3.
Protivi li se članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98 nacionalni propis u skladu s kojim prestanak statusa otpada za iskopani materijal ne može nastupiti ako formalni kriteriji (osobito obveze u vezi s vođenjem evidencije i dokumentacije) koji nemaju utjecaja – bitnog za okoliš – na provedbenu mjeru, nisu ili nisu u potpunosti ispunjeni, unatoč tomu što iskopani materijal dokazano ne doseže granične vrijednosti (kvalitativni razred) koje su propisane za predviđenu konkretnu uporabu?”
O prethodnim pitanjima
24
Najprije valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će, prema potrebi, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Usto, Sud može uzeti u obzir pravila prava Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u svojem pitanju (presuda od 1. kolovoza 2022., Uniqa Asigurări, C‑267/21, EU:C:2022:614, t. 21. i navedena sudska praksa).
25
Također je na Sudu da odgovori na upućena pitanja oslanjajući se na nacionalne propise i činjenični okvir koje je utvrdio sud koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan u tom pogledu, te da mu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji mu mogu omogućiti da ocijeni usklađenost tog propisa s odredbama direktive o kojoj je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 10. veljače 2022., Philips Orăştie, C‑487/20, EU:C:2022:92, t. 21. i navedenu sudsku praksu).
26
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev izražava sumnje u pogledu pitanja jesu li iskopani materijali o kojima je riječ u glavnom postupku „otpad” u smislu članka 3. točke 1. Direktive 2008/98. Naime, taj sud ističe da je jedan od predmeta spora koji se pred njim vodi pitanje trebaju li se neonečišćeni iskopani materijali, koji na temelju nacionalnih propisa potpadaju pod najviši razred kvalitete, kvalificirati kao „otpad”.
27
Austrijska vlada ističe da na temelju austrijskog prava, kada su materijali iskopani ili srušeni tijekom građevinskog projekta, glavni cilj graditelja obično je da taj materijal ne ometa dovršenje projekta, tako da se potonji uklanjaju s predmetne građevinske lokacije s namjerom da ih se odbaci.
28
Društvo Porr Bau smatra da to nije slučaj u ovom predmetu i tvrdi da bi iskopani materijali o kojima je riječ u glavnom postupku mogli ispunjavati uvjete predviđene člankom 5. stavkom 1. Direktive 2008/98 i da bi ih se stoga moglo kvalificirati kao „nusproizvode”.
29
U slučaju da ti materijali ipak trebaju kvalificirati kao „otpad”, sud koji je uputio zahtjev navodi da bi se za te materijale trebalo plaćati doprinos za onečišćenu lokaciju i razmotriti je li i, ako je primjenjivo, u kojem trenutku prestao status otpada navedenih materijala.
30
U tom pogledu valja utvrditi, u skladu s uvodnom izjavom 11. Direktive 2008/98, da bi status otpada neonečišćenog iskopanog tla i drugih materijala iz prirode koji se koriste na lokacijama različitima od onih na kojima su izvađeni sa stajališta otpada trebalo razmatrati u skladu s definicijom otpada i odredbama o nusproizvodima ili o ukidanju statusa otpada prema toj direktivi.
31
Stoga, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, valja smatrati da svojim pitanjima, koja valja zajedno razmotriti, taj sud u biti pita treba li članak 3. točku 1., članak 5. stavak 1. i članak 6. stavak 1. Direktive 2008/98 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis na temelju kojeg se neonečišćeni iskopani materijali, koji na temelju nacionalnog prava ulaze u najviši razred kvalitete, s jedne strane, trebaju kvalificirati kao „otpad” iako je utvrđeno da su ti materijali obuhvaćeni pojmom „nusproizvod” i, s druge strane, prestaje im taj status otpada tek kada ih se izravno iskoristi kao zamjenu i njihov posjednik ispunjava formalne kriterije koji nisu relevantni za zaštitu okoliša.
Kvalifikacija iskopanog materijala kao „otpada” ili kao „nusproizvoda”
32
Članak 3. Direktive 2008/98 definira pojam „otpad” kao svaku tvar ili predmet koji posjednik odbacuje ili namjerava ili mora odbaciti.
33
U tom pogledu Sud je u više navrata utvrdio da kvalifikacija „otpada” ponajprije ovisi o postupanju posjednika i značenju izraza „odbaciti” (presuda od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 42. i navedena sudska praksa).
34
Kad je riječ o izrazu „odbaciti” iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da taj izraz treba tumačiti vodeći računa o cilju Direktive 2008/98, koji se u skladu s njezinom šestom uvodnom izjavom sastoji od smanjenja na najmanju moguću mjeru negativnih učinaka nastajanja otpada i gospodarenja otpadom na zdravlje ljudi i okoliš, te s obzirom na članak 191. stavak 2. UFEU‑a, koji određuje da je politika Unije u području okoliša usmjerena prema postizanju visokog stupnja zaštite i da se temelji osobito na načelu predostrožnosti te na načelu preventivnog djelovanja. Iz toga slijedi da se izraz „odbaciti” i stoga pojam „otpad”, u smislu članka 3. točke 1. Direktive 2008/98, ne bi moglo tumačiti restriktivno (presuda od 4. srpnja 2019., Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, t. 18. i navedena sudska praksa).
35
Konkretno, postojanje „otpada” u smislu Direktive 2008/98 treba provjeriti s obzirom na sve okolnosti od kojih određene mogu predstavljati dokaz postojanja radnje, namjere ili obveze odbacivanja tvari ili predmeta, u smislu članka 3. točke 1. Direktive 2008/98 (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 45. i navedenu sudsku praksu).
36
Među okolnostima koje mogu biti takvi pokazatelji jest činjenica da je upotrijebljena tvar ostatak od proizvodnje ili potrošnje, tj. proizvod koji se nije želio dobiti kao takav i koji se eventualno može upotrijebiti pod posebnim uvjetima predostrožnosti zato što je njegov sastav opasan za okoliš (presuda od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 46. i 47. i navedena sudska praksa).
37
Usto, iz sudske prakse Suda proizlazi da metoda obrade ili način upotrebe tvari nisu odlučujući za kvalifikaciju te tvari kao „otpada” i da pojam „otpad” ne isključuje tvari i predmete koji se mogu ponovno gospodarski iskoristiti. Naime, sustavom nadzora i gospodarenja uspostavljenim Direktivom 2008/98 žele se obuhvatiti sve tvari i predmeti koje vlasnik odbacuje, čak i ako imaju tržišnu vrijednost te se komercijalno prikupljaju za potrebe recikliranja, prerade ili ponovne upotrebe (presuda od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 48. i navedena sudska praksa).
38
Osim toga, treba obratiti posebnu pozornost na okolnost da spornu tvar ili predmet njegov posjednik ne upotrebljava ili više neće upotrebljavati, tako da je tvar ili predmet teret koji taj posjednik namjerava odbaciti. Ako je to doista tako, postoji opasnost da posjednik odbaci tvari ili predmet koju posjeduje na način kojim bi se mogla nanijeti šteta okolišu, osobito tako da je ostavi, odbaci ili ukloni na nekontroliran način. Budući da su obuhvaćeni pojmom „otpad”, u smislu Direktive 2008/98, ova tvar ili predmet podliježu odredbama te direktive, što znači da oporabu ili zbrinjavanje navedene tvari ili predmeta treba provesti na način kojim se ne dovodi u opasnost zdravlje ljudi i ne koristeći postupke ili metode kojima bi se mogla nanijeti šteta okolišu (presuda od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 49. i navedena sudska praksa).
39
U tom pogledu stupanj vjerojatnosti ponovne upotrebe tvari ili predmeta, bez prethodne transformacije relevantan je kriterij za potrebe ocjene toga jesu li oni otpad u smislu Direktive 2008/98. Ako povrh same mogućnosti ponovne upotrebe tvari ili predmeta o kojima je riječ postoji gospodarska prednost za posjednika ako ih uporabi, vjerojatnost je takve ponovne upotrebe velika. U takvom se slučaju tvar ili predmet o kojima je riječ više ne mogu analizirati kao teret koji posjednik želi „odbaciti”, nego kao pravi proizvod (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
40
Naime, u određenim situacijama tvar ili predmet, dobiveni postupkom ekstrakcije ili proizvodnje, čija glavna namjena nije bila njihova proizvodnja, ne moraju predstavljati otpad, već nusproizvod koji posjednik ne nastoji „odbaciti” u smislu članka 3. točke 1. Direktive 2008/98, nego ga namjerava iskoristiti ili staviti na tržište, uključujući, prema okolnostima slučaja, i za potrebe gospodarskih subjekata koji ga nisu proizveli, što će mu poslije donijeti korist, pod uvjetom da ta ponovna upotreba nije samo moguća, već je i sigurna, bez prethodne prerade, i da je sastavni dio proizvodnog procesa (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 51. i navedenu sudsku praksu).
41
Kao što je to utvrdio Sud, nikako nije opravdano zahtijevati da tvari ili predmeti koje posjednik namjerava upotrebljavati ili prodavati pod povoljnim uvjetima, neovisno o bilo kakvom naknadnom postupku oporabe, ispunjavaju zahtjeve iz Direktive 2008/98 – čija je svrha osigurati da se postupci oporabe i zbrinjavanja otpada provode bez ugrožavanja zdravlja ljudi i da se ne koriste postupci ili metode kojima bi se mogla nanijeti šteta okolišu. Međutim, imajući u vidu obvezu širokog tumačenja pojma „otpad”, valja smatrati da su tako obuhvaćene samo situacije u kojima ponovna upotreba tvari ili predmeta nije samo moguća, nego izvjesna, a da za tu svrhu nije potrebno prethodno primijeniti jedan od postupaka oporabe otpada iz Priloga II. Direktivi 2008/98, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 52. i navedenu sudsku praksu).
42
Naime, iz članka 5. stavka 1. Direktive 2008/98 proizlazi da je „nusproizvod” tvar ili predmet koji proizlazi iz proizvodnog procesa čiji primarni cilj nije proizvodnja te tvari ili predmeta i koji ispunjava određeni broj uvjeta navedenih u tom članku 5. stavku 1. točkama (a) do (d).
43
Kao što proizlazi iz te odredbe, može se smatrati da nije „otpad” iz članka 3. točke 1. te direktive, već da je „nusproizvod” tvar ili predmet koji nastaju kao rezultat proizvodnog procesa čiji primarni cilj nije proizvodnja te tvari ili predmeta samo ako su zadovoljeni sljedeći kumulativni uvjeti. Kao prvo, daljnja je uporaba tih tvari ili predmeta osigurana. Kao drugo, tvar ili predmet mogu se upotrijebiti izravno, bez dodatne obrade osim uobičajenim industrijskim postupcima. Kao treće, tvar ili predmet nastaje kao sastavni dio proizvodnog procesa. Kao četvrto, daljnja uporaba tvari ili predmeta u skladu je s propisima, tj. tvar ili predmet ispunjava sve relevantne zahtjeve u pogledu proizvoda, zaštite okoliša i zaštite zdravlja za tu konkretnu uporabu i neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.
44
Tvar ili predmet koji je „nusproizvod” u smislu članka 5. stavka 1. Direktive 2008/98 ne smatra se otpadom obuhvaćenim područjem primjene te direktive. Stoga, prema toj odredbi, svojstvo „nusproizvoda” i status „otpada” uzajamno se isključuju (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 71.).
45
U tom pogledu, Sud je smatrao da naftni koks proizveden namjerno ili koji je nastao kao rezultat istodobne proizvodnje drugih naftnih goriva u rafineriji nafte i koji će se zasigurno koristiti kao gorivo za energetske potrebe te rafinerije i drugih industrija ne predstavlja otpad u smislu te direktive. Stajsko se gnojivo ne mora, u istim okolnostima, kvalificirati kao „otpad” ako se upotrebljava kao gnojivo za tlo u okviru zakonite prakse primjene gnojiva na jasno utvrđenim zemljištima i ako je njegovo skladištenje ograničeno potrebama tih postupaka primjene gnojiva (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2005., Komisija/Španjolska, C‑121/03, EU:C:2005:512, t. 59. i 60. i navedenu sudsku praksu).
46
Na sudu koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za ocjenu činjenica u predmetu koji se pred njim vodi, jest da provjeri je li, s obzirom na razmatranja navedena u točkama 32. do 39. ove presude, društvo Porr Bau zaista imalo namjeru „odbaciti” iskopani materijal o kojem je riječ u glavnom postupku, tako da ono predstavlja otpad u smislu članka 3. točke 1. Direktive 2008/98.
47
Na tom je sudu osobito da provjeri predstavlja li taj iskopani materijal teret koji to građevinsko poduzeće želi odbaciti, tako da postoji opasnost da ga potonje odbaci na način koji može nanijeti štetu okolišu, osobito tako da ga ostavi, odbaci ili ukloni na nekontroliran način.
48
S obzirom na navedeno, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži sve korisne elemente kako bi donio odluku u postupku za koji je nadležan (vidjeti u tom smislu presudu od 14. listopada 2020., Sappi Austria Produktion i Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, t. 53. i navedenu sudsku praksu)).
49
U ovom slučaju iz elemenata s kojima je Sud upoznat proizlazi da je, čak i prije nego što su se iskopali materijali o kojima je riječ u glavnom postupku, postojao izričit zahtjev, koji su podnijeli lokalni poljoprivrednici, za isporuku takvih materijala. Nakon što su se pojavili odgovarajući građevinski projekti koji su učinili zahtijevane materijale dostupnima, taj je zahtjev doveo do toga da je društvo Porr Bau preuzelo obvezu isporuke tih iskopanih materijala, uz ugovor na temelju kojeg bi to društvo upotrebom tih materijala izvršavalo radove prilagodbe i poboljšanja točno utvrđenih poljoprivrednih tla i zemljišta. Takvi elementi, ako se dokažu, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi, nisu takve prirode da se njima može utvrditi namjera predmetnog građevinskog poduzetnika da odbaci navedene materijale.
50
Stoga valja ispitati treba li iskopane materijale o kojima je riječ u glavnom postupku kvalificirati kao „nusproizvod” u smislu članka 5. stavka 1. Direktive 2008/98.
51
Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri jesu li svi uvjeti predviđeni tom odredbom, navedeni u točki 43. ove presude, ispunjeni.
52
Kao prvo, kad je riječ o uvjetu navedenom u članku 5. stavku 1. točki (a) te direktive, prema kojem je daljnja uporaba tvari ili predmeta osigurana, u ovom je slučaju na tom sudu da provjeri jesu li se predmetni poljoprivrednici društvu Porr bau obvezali da će preuzeti isporuku iskopanih materijala o kojima je riječ u glavnom postupku kako bi se njima koristili za obavljanje radova rekultivacije i poboljšanja tla i poljoprivrednih površina, ali i da su ti materijali i njihova isporučena količina stvarno namijenjeni za obavljanje navedenih radova i strogo ograničeni samo za te potrebe.
53
U slučaju da navedeni materijali ne bi bili isporučeni odmah, treba dopustiti njihovo skladištenje u razumnom vremenskom razdoblju koje omogućuje privremeno odlaganje sve do izvođenja radova za koje su namijenjeni. Kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 45. ove presude, to trajanje skladištenja ne smije, međutim, prelaziti ono što je potrebno kako bi poduzetnik o kojem je riječ mogao ispuniti svoje ugovorne obveze (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Brady, C‑113/12, EU:C:2013:627, t. 45. i navedenu sudsku praksu)
54
Kao drugo, kad je riječ o uvjetu predviđenom u članku 5. stavku 1. točki (b) Direktive 2008/98, prema kojem se tvar ili predmet moraju moći upotrijebiti izravno, bez dodatne obrade osim uobičajenim industrijskim postupcima, valja podsjetiti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da su iskopani materijali o kojima je riječ u glavnom postupku bili predmet kontrole kvalitete koja potvrđuje da je riječ o materijalima koji nisu onečišćeni, a koji ulaze u najviši razred kvalitete i koji su kao takvi priznati nacionalnim pravom. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da se uvjeri da tim materijalima nisu potrebni nikakve obrade ili tretmani prije njihove daljnje uporabe.
55
Kao treće, kad je riječ o uvjetu predviđenom u članku 5. stavku 1. točki (c) Direktive 2008/98 i o pitanju jesu li navedeni materijali sastavni dio procesa proizvodnje društva Porr Bau, valja, kao što je to učinila nezavisna odvjetnica u točkama 41. i 47. svojeg mišljenja, istaknuti da su iskopana tla rezultat jedne od prvih faza koje se uobičajeno poduzimaju u građevinskom postupku kao gospodarskoj djelatnosti, a koja dovodi do preobrazbe zemljišta.
56
Kao četvrto, kad je riječ o uvjetu da daljnja uporaba tvari ili predmeta mora biti u skladu s propisima, članak 5. stavak 1. točka (d) Direktive 2008/98 osobito zahtijeva da tvar ili predmet ispunjava sve relevantne zahtjeve u pogledu proizvoda, zaštite okoliša i zaštite zdravlja za svoju konkretnu uporabu i da neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.
57
U tom pogledu valja podsjetiti da, prema informacijama iz odluke kojom se upućuje zahtjev, iskopani materijali o kojima je riječ u glavnom postupku razvrstani su, na temelju analize kvalitete provedene prije njegove ponovne uporabe, u najviši razred kvalitete kao neonečišćen iskopani materijal, kako je predviđeno austrijskim pravom, osobito u kontekstu saveznog plana gospodarenja otpadom, koji predviđa konkretne zahtjeve u vezi sa smanjenjem količine otpada, onečišćujućih tvari u otpadu i štetnih učinaka otpada na okoliš i zdravlje. U tom planu također se predviđa da je neonečišćeno iskopano tlo najviše kvalitete prikladno i dopušteno koristiti za prilagodbu i poboljšanje zemljišta.
58
Ta je upotreba u načelu u skladu s ciljevima Direktive 2008/98. Naime, valja istaknuti da korištenje iskopane zemlje kao građevinskog materijala, u mjeri u kojoj ta zemlja ispunjava stroge zahtjeve kvalitete, predstavlja značajnu prednost za okoliš jer doprinosi, kao što to zahtijeva članak 11. stavak 2. točka (b) te direktive, smanjenju otpada, očuvanju prirodnih resursa i razvoju kružnoga gospodarstva.
59
Usto, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 73. svojeg mišljenja, valja smatrati da uporaba iskopanog materijala najviše kvalitete za rekultivaciju i poboljšanje poljoprivrednog zemljišta omogućuje da se poštuje hijerarhija otpada određena u članku 4. navedene direktive.
60
U suprotnom slučaju, u kojem bi došao do zaključka da su iskopani materijali o kojima je riječ u glavnom postupku „otpad” u smislu članka 3. točke 1. Direktive 2008/98, sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 6. stavak 1. te direktive tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg status otpada takvih materijala prestaje samo ako se izravno koriste kao zamjena i ako njihov posjednik ispunjava određene formalne zahtjeve koji nisu relevantni za zaštitu okoliša.
Prestanak statusa otpada iskopanog materijala
61
Prema članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98, određeni otpad prestaje biti otpad ako je podvrgnut postupcima oporabe ili recikliranja. Prestanak statusa otpada također podliježe posebnim kriterijima koje treba utvrditi uz poštovanje više uvjeta. Kao prvo, tvar ili predmet mora se uobičajeno koristiti za posebne namjene. Kao drugo, za takvu tvar ili predmet mora postojati tržište i potražnja. Kao treće, tvar ili predmet moraju ispunjavati tehničke zahtjeve za posebne namjene i zadovoljavati postojeće propise i norme koje vrijede za proizvode. Kao četvrto, uporaba tvari ili predmeta ne smije dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.
62
Sud koji je uputio zahtjev ističe da članak 5. stavak 1. Saveznog zakona o gospodarenju otpadom iz 2002. predviđa da prestanak statusa otpada rabljenih tvari ili tvari koje iz njih proizlaze prestaje kada se te tvari koriste izravno kao zamjena za sirovine ili proizvode dobivene od sirovina ili po završetku njihove pripreme za ponovnu uporabu.
63
Međutim, kad je riječ o iskopanom materijalu, taj sud ističe da taj status otpada prestaje tek kad su ti materijali upotrijebljeni kao zamjena za sirovine ili proizvode dobivene od sirovina.
64
Osim toga, navedeni sud ističe, s jedne strane, da oporaba kroz pripremu za ponovnu uporabu ne dovodi do prestanka statusa otpada takvih materijala. S druge strane, kako bi taj status otpada prestao, moraju se ispuniti formalni zahtjevi, poput obveza vođenja evidencije i dokumentacije koji nisu relevantni za zaštitu okoliša, u skladu sa saveznim planom gospodarenja otpadom.
65
Stoga valja provjeriti protivi li se članku 6. stavku 1. Direktive 2008/98 nacionalni propis na temelju kojeg status otpada neonečišćenih iskopanih materijala, koji na temelju nacionalnog prava potpadaju pod najviši razred kvalitete, prestaje samo ako su upotrijebljeni kao zamjena za sirovine i nakon što je udovoljeno takvim formalnim zahtjevima.
66
Kao prvo, valja istaknuti da, iako se među postupcima oporabe navedenima u Prilogu II. Direktivi 2008/98 nalazi „[t]retiranje tla […] u svrhu poljoprivrednog ili ekološkog poboljšanja”, iz uvodne izjave 22. te direktive proizlazi da, kako bi nekom otpadu prestao status otpada, postupak oporabe može biti vrlo jednostavan; primjerice, može se sastojati samo od provjere i potvrde da otpad ispunjava kriterije za prestanak statusa otpada.
67
Kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 65. svojeg mišljenja, ta je uvodna izjava konkretizirana u članku 3. točki 16. Direktive 2008/98, u kojem je „priprema za ponovnu uporabu” definirana kao postupci oporabe kao što su „provjera, čišćenje ili popravak”, kojima se proizvodi ili dijelovi proizvoda koji su postali otpad pripremaju kako bi se mogli ponovno uporabiti bez dodatne predobrade. U toj je odredbi „priprema za ponovnu uporabu” izričito određena kao postupak oporabe.
68
Stoga valja smatrati da se ispitivanje na temelju kojeg se može odrediti kvaliteta i onečišćenost ili kontaminacija iskopanog materijala može kvalificirati kao „postupak provjere” koji je obuhvaćen pojmom „priprema za ponovnu uporabu” kako je definiran u članku 3. točki 16. Direktive 2008/98. Stoga se otpad koji je bio predmet takvog postupka „pripreme za ponovnu uporabu” može smatrati podvrgnutim postupku oporabe u smislu članka 6. stavka 1. te direktive ako njegova ponovna uporaba ne zahtijeva nikakav drugi postupak prethodne obrade.
69
Kao drugo, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni jesu li u glavnom postupku ispunjeni posebni kriteriji utvrđeni u skladu s uvjetima navedenima u tom članku 6. stavku 1. po završetku postupka provjere.
70
Kad je riječ o formalnim kriterijima predviđenima u saveznom planu gospodarenja otpadom kojima su bili podvrgnuti iskopani materijali o kojima je riječ u glavnom postupku, valja istaknuti da, u skladu s člankom 6. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2008/98, kriteriji za prestanak statusa otpada obuhvaćaju granične vrijednosti za onečišćujuće tvari, ako je to potrebno, i uzimaju u obzir sve moguće štetne učinke tvari ili predmeta na okoliš. Usto, države članice raspolažu, u okviru predviđenom u članku 6. stavku 4. te direktive marginom prosudbe u pogledu definicije tih kriterija.
71
Stoga, iako se formalni kriteriji kao što su oni koje navodi sud koji je uputio zahtjev mogu pokazati nužnima osobito kako bi se zajamčila kvaliteta i sigurnost predmetne tvari, oni se moraju definirati na način da se ostvare njihovi ciljevi, a da se ne ugrozi ostvarenje ciljeva Direktive 2008/98.
72
U ovom slučaju iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da se, u skladu s odlukom navedenom u točki 17. ove presude, ocjena prema kojoj status otpada iskopanog materijala o kojem je riječ u glavnom postupku nije prestao u biti može pripisati nepoštovanju formalnih kriterija koji nisu relevantni za zaštitu okoliša.
73
Doista, ciljevi Direktive 2008/98 mogli bi biti povrijeđeni ako se, neovisno o njihovu poštovanju posebnih kriterija definiranih u skladu s uvjetima iz članka 6. stavka 1. te direktive, nije smatralo da je neonečišćeni iskopani materijal najvišeg razreda kvalitete, čija svojstva mogu služiti za poboljšanje poljoprivredne strukture, izgubio status otpada nakon kontrole kvalitete koja omogućuje osiguranje sigurnosti njihove uporabe za okoliš i za zdravlje ljudi.
74
Naime, ako je, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, ponovna uporaba takvih iskopanih materijala bila ograničena formalnim kriterijima koji nisu relevantni za zaštitu okoliša, treba smatrati da su potonji u suprotnosti s ciljevima Direktive 2008/98 koji su, kao što to proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 6., 8. i 29., potaknuti primjenu hijerarhije otpada predviđene u članku 4. te direktive kao i oporabu otpada i uporabu oporabljenih materijala kako bi se zaštitili prirodni resursi i omogućila uspostava kružnoga gospodarstva. Ako bi bile primjenjive, takve bi mjere ugrozile koristan učinak te direktive.
75
Ne može se prihvatiti da je učinak takvih formalnih kriterija ugroziti ostvarivanje ciljeva Direktive 2008/98. Na sudu koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za tumačenje odredaba svojeg nacionalnog prava, jest da razmotri je li to ovdje slučaj.
76
Iz tih razmatranja proizlazi da, ako su iskopani materijali o kojima je riječ u glavnom postupku bili predmet postupka oporabe i ispunjavaju sve posebne kriterije utvrđene u skladu s uvjetima navedenima u članku 6. stavku 1. točkama (a) do (d) Direktive 2008/98, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, valja smatrati da je status otpada tih materijala prestao.
77
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na upućena pitanja valja odgovoriti tako da članak 3. točku 1. i članak 6. stavak 1. Direktive 2008/98 treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis na temelju kojeg neonečišćene iskopane materijale koji na temelju nacionalnog prava potpadaju pod najviši razred kvalitete:
–
treba kvalificirati kao „otpad” iako njihov posjednik nema ni namjeru ni obvezu odbaciti ih i ti materijali ispunjavaju uvjete predviđene u članku 5. stavku 1. te direktive kako bi ih se kvalificiralo kao „nusproizvode”, i
–
gube taj status otpada samo ako se izravno koriste kao zamjena i ako je njihov posjednik ispunio formalne kriterije koji nisu relevantni za zaštitu okoliša, ako je učinak potonjih ugrožavanje ostvarenja ciljeva navedene direktive.
Troškovi
78
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Članak 3. točku 1. i članak 6. stavak 1. Direktive 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva,
treba tumačiti na način da im se:
protivi nacionalni propis na temelju kojeg neonečišćene iskopane materijale koji na temelju nacionalnog prava potpadaju pod najviši razred kvalitete,
–
treba kvalificirati kao „otpad” iako njihov posjednik nema ni namjeru ni obvezu odbaciti ih i ti materijali ispunjavaju uvjete predviđene u članku 5. stavku 1. te direktive kako bi ih se kvalificiralo kao „nusproizvode”, i
–
gube taj status otpada samo ako se izravno koriste kao zamjena i ako je njihov posjednik ispunio formalne kriterije koji nisu relevantni za zaštitu okoliša, ako je učinak potonjih ugrožavanje ostvarenja ciljeva navedene direktive.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački