62015CP0601
GENERALADVOKAT E. SHARPSTONS STILLINGTAGEN
af 26. januar 2016 (
1
)
Sag C-601/15
J. N.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (Nederlandenes øverste domstol i forvaltningsretlige sager))
»Præjudiciel forelæggelse efter hasteproceduren — tredjelandsstatsborger, der har indgivet en ansøgning om asyl, og som er frihedsberøvet af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed som omhandlet i artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra e), i direktiv 2013/33/EU — statsborger, der har ret til at forblive i medlemsstaten under behandlingen af sin asylansøgning i henhold til artikel 9 i direktiv 2013/32/EU — ingen svævende udsendelsesprocedure — gyldigheden af artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra e), første afsnit, i direktiv 2013/33/EU, henset til artikel 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«
1.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (herefter »modtagelsesdirektivet«) (
2
) opregner grundene til, at en medlemsstat kan træffe afgørelse om frihedsberøvelse af en ansøger om international beskyttelse. Heriblandt er den i artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra e), i modtagelsesdirektivet omhandlede grund vedrørende »beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden« (herefter »den omtvistede bestemmelse«). Med sin anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) Domstolens svar på, hvorvidt denne bestemmelse er i overensstemmelse med retten til frihed og personlig sikkerhed, der er sikret ved artikel 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Dette spørgsmål rejses for Domstolen i forbindelse med en tvist, der vedrører en afgørelse af 14. september 2014 om frihedsberøvelse i Nederlandene af en asylansøger, som flere gange er blevet dømt, i en strafferetlig sammenhæng, for lovovertrædelser, hovedsagelig tyveri, og som, før han indgav sin sidste asylansøgning, har været genstand for en afgørelse om udsendelse ledsaget af et indrejseforbud.
Retsforskrifter
Folkeretlige bestemmelser
Genèvekonventionen
2.
I henhold til artikel 31, stk. 1, i konventionen om flygtninges retsstilling, der blev undertegnet i Genève den 28. juli 1951, og som trådte i kraft den 22. april 1954 (
3
), som suppleret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31. januar 1967 og selv trådte i kraft den 4. oktober 1967 (herefter »Genèvekonventionen«), skal flygtninge, som ankommerdirekte fra et område, hvor deres liv eller frihed truedes i den nævnte konventions artikel 1 anførte betydning, og uden tilladelse indrejser til eller befinder sig inden for de kontraherende staters område, ikke i disse stater kunne straffes for ulovlig indrejse eller ophold, forudsat at de uopholdeligt henvender sig til myndighederne og godtgør, at de har rimelig grund til deres ulovlige indrejse eller tilstedeværelse.
3.
I henhold til Genèvekonventionens artikel 32, stk. 1, må de kontraherende stater ikke udvise en flygtning, der lovligt befinder sig på deres område, undtagen af hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige orden.
EMRK
4.
Under overskriften »Ret til frihed og sikkerhed« bestemmer artikel 5 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, (herefter »EMRK«) følgende:
»1.   Enhver har ret til frihed og personlig sikkerhed. Ingen må berøves friheden undtagen i følgende tilfælde og i overensstemmelse med den ved lov foreskrevne fremgangsmåde:
a)
lovlig forvaring af en person efter domfældelse af en kompetent domstol
b)
lovlig anholdelse eller forvaring for ikke-efterkommelse af en domstols lovlige påbud eller for at sikre opfyldelsen af en ved lov foreskrevet forpligtelse
c)
lovlig anholdelse eller forvaring af en person med det formål at stille ham for den kompetente retlige myndighed, når der er begrundet mistanke om, at han har foretaget en retsstridig handling, eller når der er rimelig grund til at anse det for nødvendigt for at hindre ham i at foretage en retsstridig handling eller i at flygte efter at have fuldbyrdet en sådan
d)
forvaring af en mindreårig ifølge lovlig kendelse med det formål at føre tilsyn med hans opdragelse eller for at stille ham for den kompetente myndighed
e)
lovlig forvaring af personer for at hindre spredning af smitsomme sygdomme, af personer, der er mentalt abnorme, drankere, narkomaner eller vagabonder
f)
lovlig anholdelse eller forvaring af en person for at hindre ham i uretmæssigt at trænge ind i landet eller af en person, mod hvem udvisnings- eller udleveringssag er svævende.
2.   Enhver, der anholdes, skal ufortøvet på et sprog, som han forstår, underrettes om grundene til anholdelsen og om enhver mod ham rettet anklage.
3.   Enhver, der anholdes eller tages i forvaring i henhold til bestemmelserne i denne artikels stk. 1 c), skal ufortøvet stilles for en dommer eller anden øvrighedsperson, der ved lov er bemyndiget til at udøve domsmyndighed, og skal være berettiget til rettergang inden for en rimelig tid, eller til at blive løsladt i afventning af rettergang […]
4.   Enhver, der berøves friheden ved anholdelse eller forvaring, skal være berettiget til at tage skridt til, at der af en domstol træffes hurtig afgørelse om lovligheden af hans forvaring, og at hans løsladelse beordres, hvis forvaringen ikke er retmæssig.
5.   Enhver, der har været genstand for anholdelse eller forvaring i modstrid med bestemmelserne i denne artikel, har ret til erstatning.«
5.
Under overskriften »Fravigelse af forpligtelser under offentlige faretilstande« bestemmer EMRK’s artikel 15, stk. 1: »Under krig eller anden offentlig faretilstand, der truer nationens eksistens, kan enhver af de høje kontraherende parter, i det omfang det er strengt påkrævet af situationen, træffe forholdsregler, der gør indgreb i dens forpligtelser ifølge denne konvention, forudsat, at sådanne forholdsregler ikke er uforenelige med andre forpligtelser ifølge folkeretten.« Retten til frihed og personlig sikkerhed hører under de rettigheder, som de deltagende stater kan fravige under sådanne omstændigheder (
4
).
EU-retten
TEU og TEUF
6.
Artikel 4, stk. 2, TEU bestemmer bl.a., at Den Europæiske Union »respekterer [medlemsstaternes] centrale statslige funktioner, herunder [...] opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed«, og at sidstnævnte »forbliver [...] den enkelte medlemsstats eneansvar«.
7.
Rettighederne, frihederne og principperne i chartret skal i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU fortolkes i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i chartrets afsnit VII vedrørende fortolkning og anvendelse af chartret og under behørigt hensyn til de forklaringer, der henvises til i chartret, og som anfører kilderne til disse bestemmelser.
8.
I henhold til artikel 72 TEUF er Unionens politik i medfør af afsnit V i tredje del af denne traktat, vedrørende et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, ikke til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed. Artikel 78, stk. 1, TEUF, der også indgår i nævnte afsnit, bestemmer, at Unionen udformer en fælles politik for asyl, subsidiær beskyttelse og midlertidig beskyttelse med henblik på at tilbyde en passende status til enhver tredjelandsstatsborger, der har behov for international beskyttelse, og på at sikre overholdelse af non-refoulement-princippet. Denne artikel bestemmer desuden, at denne politik navnlig skal være i overensstemmelse med Genèvekonventionen.
Chartret
9.
I henhold til chartrets artikel 6 har enhver ret til frihed og personlig sikkerhed.
10.
Chartrets artikel 51, stk. 1, bestemmer bl.a., at chartrets bestemmelser er rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten.
11.
Under overskriften »Rækkevidde og fortolkning af rettigheder og principper« har chartrets artikel 52, som findes under afsnit VII med overskriften »Almindelige bestemmelser vedrørende fortolkning og anvendelse af chartret«, følgende ordlyd:
»1.   Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
[...]
3.   I det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved [EMRK], har de samme betydning og omfang som i [denne]. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse.
[...]
7.   Unionens og medlemsstaternes domstole tager behørigt hensyn til de forklaringer, der er udarbejdet som en vejledning ved fortolkningen af dette charter.«
Modtagelsesdirektivet
12.
I præamblen til modtagelsesdirektivet anføres det bl.a., at en fælles politik på asylområdet, herunder fælles europæiske asylregler, udgør en integrerende del af Unionens målsætning om gradvis at indføre et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er åbent for personer, som, tvunget af omstændighederne, legitimt søger beskyttelse i Unionen (
5
). Ligeledes ifølge denne præambel bør frihedsberøvelse af ansøgere om international beskyttelse ske i overensstemmelse med det underliggende princip om, at en person ikke bør frihedsberøves alene af den grund, at vedkommende søger international beskyttelse, navnlig i overensstemmelse med medlemsstaternes folkeretlige forpligtelser og artikel 31 i Genèvekonventionen (
6
). Ansøgere må således kun frihedsberøves under meget klart afgrænsede ganske særlige omstændigheder fastlagt i modtagelsesdirektivet og i overensstemmelse med nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet for så vidt angår både frihedsberøvelsens form og formål (
7
). Desuden må frihedsberøvelse ikke vare længere, end det med rimelighed er nødvendigt for at afslutte de relevante procedurer (
8
). Ifølge 17. betragtning til nævnte direktiv »[berører de] grunde til frihedsberøvelse, der er fastsat i dette direktiv, [...] ikke andre grunde til frihedsberøvelse, herunder grunde til frihedsberøvelse inden for rammerne af straffesager, der finder anvendelse i henhold til national ret, og som ikke har forbindelse til tredjelandsstatsborgerens eller den statsløses persons ansøgning om international beskyttelse«. Endelig præciseres det i præamblen til modtagelsesdirektivet, at dette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der navnlig er anerkendt i chartret, og at det tilsigter, at den menneskelige værdighed respekteres fuldt ud, og at anvendelsen af bl.a. chartrets artikel 6 fremmes (
9
).
13.
I henhold til artikel 2 i modtagelsesdirektivet forstås ved:
»[...]
a)
»ansøgning om international beskyttelse«: en ansøgning om international beskyttelse som defineret i artikel 2, litra h), i [kvalifikationsdirektivet (
10
)]
b)
»ansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs person, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, som der endnu ikke er taget endelig stilling til
[…]
h)
»frihedsberøvelse«: enhver indespærring af en ansøger, som en medlemsstat foretager på et særligt sted, hvor ansøgeren er berøvet sin bevægelsesfrihed [ (
11
)]
[…]«
14.
Artikel 8 i modtagelsesdirektivet, der har overskriften »Frihedsberøvelse«, bestemmer følgende:
»1.   Medlemsstaterne kan ikke frihedsberøve en person alene af den grund, at vedkommende er en ansøger, jf. [asylproceduredirektivet (
12
)].
2.   Viser det sig på grundlag af en individuel vurdering af den enkelte sag nødvendigt, kan medlemsstaterne frihedsberøve en ansøger, hvis andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt.
3.   En ansøger må kun frihedsberøves:
a)
for at fastlægge eller kontrollere vedkommendes identitet eller nationalitet
b)
for at fastlægge de forhold, som ansøgningen om international beskyttelse støttes på, og som ikke kunne fastlægges uden frihedsberøvelse, navnlig hvis der er en risiko for, at ansøgeren forsvinder
c)
for i forbindelse med en procedure at afgøre, om ansøgeren har ret til indrejse på området
d)
hvis den pågældende er frihedsberøvet som led i en tilbagesendelsesprocedure i medfør af [tilbagesendelsesdirektivet (
13
)] for at forberede tilbagesendelse og/eller gennemføre udsendelsesprocessen, og den berørte medlemsstat på grundlag af objektive kriterier, herunder at den pågældende allerede har haft mulighed for adgang til asylproceduren, kan dokumentere, at der er rimelig grund til at antage, at den pågældende kun har indgivet ansøgningen om international beskyttelse for at forsinke eller hindre håndhævelsen af afgørelsen om tilbagesendelse
e)
når beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden gør det påkrævet
f)
i overensstemmelse med artikel 28 i [Dublin III-forordningen (
14
)].
Grundene til frihedsberøvelse fastsættes i national ret.
4.   Medlemsstaterne sikrer, at regler vedrørende alternativer til frihedsberøvelse, såsom regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, at stille en økonomisk garanti eller en pligt til at forblive på et bestemt sted, er fastsat i national ret.«
15.
Artikel 9 i modtagelsesdirektivet, der har overskriften »Frihedsberøvede ansøgeres garantier«, bestemmer bl.a.:
»1.   Frihedsberøvelse af en ansøger skal være så kort som mulig og må kun opretholdes, så længe som de i artikel 8, stk. 3, [anførte] grunde gør sig gældende.
Administrative procedurer, som vedrører de i artikel 8, stk. 3, anførte grunde til frihedsberøvelse, gennemføres med rettidig omhu. Forsinkelser i administrative procedurer, som ikke kan tilskrives ansøgeren, berettiger ikke til fortsat frihedsberøvelse.
2.   Afgørelser om frihedsberøvelse af ansøgere træffes skriftligt af retsinstanser eller administrative myndigheder. Afgørelsen om frihedsberøvelse skal indeholde den faktiske og retlige begrundelse, som den bygger på.
3.   Træffes afgørelsen om frihedsberøvelse af administrative myndigheder, skal medlemsstaterne åbne mulighed for en hurtig retlig prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen, der skal foretages af en retsinstans ex officio og/eller efter anmodning fra ansøgeren. Handler retsinstansen ex officio, skal der træffes afgørelse om en sådan prøvelse så hurtigt som muligt efter påbegyndelsen af frihedsberøvelsen. Anmoder ansøgeren om prøvelse, skal der træffes afgørelse så hurtigt som muligt efter indledningen af den relevante procedure. […]
Fastslås det som følge af den retlige prøvelse, at frihedsberøvelsen er ulovlig, løslades ansøgeren straks.
4.   Frihedsberøvede ansøgere skal straks orienteres skriftligt, på et sprog de forstår eller med rimelighed forventes at forstå, om grundene til frihedsberøvelsen og om procedurerne i national ret for at bestride afgørelsen om frihedsberøvelse samt om muligheden for at anmode om gratis juridisk bistand og repræsentation.
5.   Frihedsberøvelsen tages med passende mellemrum op til fornyet vurdering af retsinstansen, ex officio og/eller på den pågældende ansøgers anmodning, navnlig hvis den er af længere varighed, der opstår nye forhold, eller der fremkommer nye oplysninger, som kan have betydning for frihedsberøvelsens lovlighed.
[…]«
Asylproceduredirektivet
16.
I henhold til artikel 1 i asylproceduredirektivet er formålet med dette direktiv at fastsætte fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse i henhold til kvalifikationsdirektivet.
17.
Artikel 2, litra q), i asylproceduredirektivet definerer nærmere bestemt »fornyet ansøgning« som en ny ansøgning om international beskyttelse, der indgives, efter at der er truffet endelig afgørelse om en tidligere ansøgning.
18.
Dette direktivs artikel 9, stk. 1, bestemmer, at ansøgere har lov til at forblive i medlemsstaten, men kun med henblik på proceduren, og indtil den besluttende myndighed har truffet afgørelse i første instans om ansøgningen om international beskyttelse, og at denne ret ikke giver ret til opholdstilladelse. I henhold til denne artikels stk. 2 må medlemsstaterne kun indrømme en undtagelse fra denne regel, bl.a. hvis en person indgiver en fornyet ansøgning, jf. dette direktivs artikel 41.
19.
Artikel 26 fastsætter nærmere bestemt, at medlemsstaterne ikke må frihedsberøve en person alene med den begrundelse, at vedkommende er ansøger, at begrundelserne og betingelserne for frihedsberøvelse og de garantier, der er til rådighed for frihedsberøvede ansøgere, skal være i overensstemmelse med modtagelsesdirektivet, og at en frihedsberøvelse skal ledsages af en mulighed for hurtig domstolsprøvelse i overensstemmelse med sidstnævnte direktiv.
20.
I henhold til artikel 33, stk. 2, litra d), i asylproceduredirektivet kan medlemsstaterne afvise en ansøgning om international beskyttelse, hvis ansøgningen er en fornyet ansøgning, hvori der ikke er fremkommet, eller fra ansøgerens side er blevet fremlagt, nye forhold eller oplysninger af betydning for, om ansøgeren kan anerkendes som en person med international beskyttelse i henhold til kvalifikationsdirektivet.
21.
Dette direktivs artikel 40, stk. 2, bestemmer, at en fornyet ansøgning med henblik på at træffe en afgørelse om antagelse til behandling i henhold til artikel 33, stk. 2, litra d), først underkastes en indledende undersøgelse af, om der er fremkommet nye forhold eller oplysninger af betydning, eller ansøgeren har fremlagt sådanne, med henblik på at fastslå, om ansøgeren kan anerkendes som en person med ret til international beskyttelse i henhold til kvalifikationsdirektivet. Artikel 40, stk. 3, bestemmer nærmere bestemt, at ansøgningen normalt realitetsbehandles, hvis den indledende undersøgelse afslører nye forhold eller oplysninger, som i væsentligt omfang gør det sandsynligt, at den vil blive imødekommet. Hvis dette ikke er tilfældet, skal den i henhold til denne artikels stk. 5 afvises i overensstemmelse med artikel 33, stk. 2, litra d).
22.
Artikel 41, stk. 1, i asylproceduredirektivet bestemmer, at medlemsstaterne kan gøre undtagelse fra retten til at forblive på området, når en person enten har indgivet en første fornyet ansøgning, der ikke behandles yderligere i henhold til artikel 40, stk. 5, udelukkende med det formål at forsinke eller forhindre fuldbyrdelsen af en afgørelse, som ville medføre en nært forestående udsendelse af vedkommende af den pågældende medlemsstat, eller indgiver en anden fornyet ansøgning i den samme medlemsstat, efter at der er truffet en endelig afgørelse om at afvise en første fornyet ansøgning i henhold til artikel 40, stk. 5, eller efter, at der er truffet en endelig afgørelse om at afvise denne ansøgning som grundløs. En sådan undtagelse er dog kun mulig, hvis non-refoulement-princippet overholdes.
Tilbagesendelsesdirektivet
23.
I henhold til tilbagesendelsesdirektivets artikel 2, stk. 1, finder dette direktiv anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.
24.
Dette direktivs artikel 3 indeholder bl.a. følgende definitioner:
»[…]
2)
»ulovligt ophold«: tilstedeværelsen på en medlemsstats område af en tredjelandsstatsborger, som ikke opfylder eller ikke længere opfylder de betingelser for indrejse, der er fastsat i artikel 5 i Schengengrænsekodeksen, eller andre betingelser for indrejse, ophold eller bopæl i den pågældende medlemsstat
[…]
4)
»afgørelse om tilbagesendelse«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage
5)
»udsendelse«: håndhævelse af forpligtelsen til at vende tilbage, dvs. den fysiske transport ud af medlemsstaten
[…]«
25.
Artikel 7, stk. 4, bestemmer, at medlemsstaterne inden for rammerne af en afgørelse om tilbagesendelse kan undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse, eller de kan indrømme en frist på under syv dage, bl.a. hvis den pågældende udgør en risiko for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed.
26.
I henhold til artikel 8, stk. 1, træffer medlemsstaterne alle nødvendige foranstaltninger til at fuldbyrde afgørelsen om tilbagesendelse, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse, eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er blevet opfyldt inden for den indrømmede frist for frivillig udrejse.
27.
I henhold til tilbagesendelsesdirektivets artikel 11, stk. 1, ledsages afgørelser om tilbagesendelse af et indrejseforbud, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse, eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er efterkommet. I andre tilfælde kan der, men skal der ikke nødvendigvis, udstedes et indrejseforbud. Artikel 11, stk. 2, bestemmer, at varigheden af indrejseforbuddet fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag og må i princippet ikke overstige fem år, medmindre den pågældende tredjelandsstatsborger udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed. I det sidstnævnte tilfælde kan indrejseforbuddet forlænges til ti år. I henhold til denne artikels stk. 5 berører disse regler ikke retten til international beskyttelse.
28.
Tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 1, bestemmer følgende:
»Medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når:
a)
der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller
b)
den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.
Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu.«
Nederlandsk ret
Udlændingeloven af 2000
29.
Udlændingeloven af 2000 (Vreemdelingenwet 2000) bestemmer i artikel 8 og 59b:
Udlændingebekendtgørelsen af 2000
30.
Artikel 3.1 i udlændingebekendtgørelsen af 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) bestemmer bl.a., at indgivelse af en asylansøgning i princippet medfører, at en udvisning ikke kan ske, medmindre udlændingen har indgivet en fornyet ansøgning, efter at en tidligere fornyet ansøgning er blevet endeligt afvist eller endeligt ikke taget til følge som åbenbart grundløs, og der ikke er fremkommet nye forhold eller oplysninger, der kan have betydning for bedømmelsen af ansøgningen.
Hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
31.
Sagsøgeren i hovedsagen, J. N., der er tunesisk statsborger, rejste ind i Nederlandene den 23. september 1995. Han indgav den første ansøgning om asyl, som han fik afslag på den 18. januar 1996. I den af J. N. anlagte sag til prøvelse af denne afgørelse blev staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (statssekretær for sikkerheds- og justitsspørgsmål, herefter »statssekretæren«) frifundet den 5. juni 1997.
32.
J. N. indgav den 19. december 2012 en fornyet ansøgning om asyl, som han trak tilbage den 24. december samme år.
33.
Den 8. juli 2013 indgav J. N. endnu en fornyet ansøgning om asyl. Ved afgørelse af 8. januar 2014 (herefter »afgørelsen om tilbagesendelse«) gav statssekretæren afslag på denne ansøgning og pålagde J. N. straks at forlade Unionens område. Afgørelsen om tilbagesendelse var ledsaget af et forbud mod indrejse i nævnte område i ti år. I den af J. N. anlagte sag til prøvelse af denne afgørelse frifandt Rechtbank Den Haag (ret i første instans i Haag) ved dennes tingsted i Amsterdam (Nederlandene) statssekretæren ved dom af 4. april 2014. Denne dom har fået retskraft.
34.
I øvrigt har J. N. i peioden mellem den 25. november 1999 og den 17. juni 2015 begået 36 lovovertrædelser. Størstedelen af disse overtrædelser angik tyveri. Han er blevet dømt 21 gange for disse lovovertrædelser og er blevet idømt straffe fra bøder til 3 måneders fængsel.
35.
Den 27. februar 2015 indgav J. N., mens han var strafferetligt frihedsberøvet (»strafrechtelijke detentie«), sin sidste fornyede ansøgning om asyl (herefter »den sidste asylansøgning«). Ifølge den forelæggende ret bortfaldt afgørelsen om tilbagesendelse af denne grund, i henhold til denne rets praksis, helt på denne dato. Ved en afvisning af asylansøgningen skal statssekretæren i givet fald træffe en ny afgørelse om tilbagesendelse.
36.
Den nederlandske regering har som svar på Domstolens skriftlige spørgsmål anført, at myndigheden for indvandring og naturalisation (Immigratie- en Naturalisatiedienst) under Ministeriet for Sikkerheds- og Justitsspørgsmål (Ministerie van Veiligheid en Justitie) den 29. maj 2015 havde oplyst J. N., at han ville få afslag på sin sidste asylansøgning. Den kompetente myndighed har dog endnu ikke truffet afgørelse om denne ansøgning.
37.
Den 1. juli 2015 blev J. N. idømt en fængselsstraf på tre måneder for tyveri og for tilsidesættelse af et forbud mod indrejse på EU’s område (
15
). Mens han afsonede denne straf, besluttede statssekretæren den 23. juli 2015, at han skulle gennemgå en lægeundersøgelse, hvoraf det fremgik, at ansøgeren ikke var i stand til at gennemføre en samtale om sin sidste asylansøgning.
38.
Den 14. september 2015, hvor J. N. havde afsonet sin fængselsstraf, blev han ved statssekretærens afgørelse frihedsberøvet administrativt (»vreemdelingenbewaring«) (
16
). Selv om det i statssekretærens afgørelse blev anført, at J. N. efter indgivelsen af sin sidste asylansøgning havde lovligt ophold i Nederlandene, jf. artikel 8, litra f), i udlændingeloven af 2000, vurderede statssekretæren dog, at han skulle frihedsberøves, da han var »mistænkt for eller dømt for at have begået en lovovertrædelse«, og at han således var til fare for den offentlige orden som omhandlet i artikel 59b, stk. 1, litra d), i udlændingeloven af 2000 (
17
). Den omtvistede afgørelse henviser bl.a. til J. N.’s talrige tidligere straffedomme, den omstændighed, at han ikke råder over midler til at forsørge sig selv og heller ikke har eget hjem eller fast bopæl, samt at han giver udtryk for, at han ikke vil forlade Nederlandene, selv om han er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse (
18
). Den omtvistede afgørelse fastsætter desuden, at han skal anbringes i den særlige afdeling i de pågældende faciliteter til frihedsberøvelse, da der skal tages hensyn til hans helbredstilstand (
19
).
39.
Ved dom af 28. september 2015 frifandt Rechtbank Den Haag (ret i første instans i Haag) statssekretæren i den sag, som J. N. havde anlagt til prøvelse af den omtvistede afgørelse ledsaget af en påstand om skadeserstatning.
40.
J. N. har i sit søgsmål anlagt ved den forelæggende ret til prøvelse af denne dom bl.a. gjort gældende, at den frihedsberøvelse, han er genstand for, er i strid med EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), da denne bestemmelse kun tillader frihedsberøvelse med henblik på udsendelse. Denne bestemmelse kan ikke begrunde en frihedsberøvelsesforanstaltning vedrørende en tredjelandsstatsborger, der opholder sig lovligt i Nederlandene.
41.
På denne baggrund har Raad van State (Nederlandenes øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
Om hasteproceduren
42.
Ved skrivelse af 17. november 2015, indleveret til Domstolens Justitskontor samme dag, anmodede den forelæggende ret om, at den præjudicielle forelæggelse blev undergivet hasteproceduren i henhold til artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol (herefter »statutten for Domstolen«) og artikel 107 i Domstolens procesreglement. Den forelæggende ret gjorde i denne skrivelse gældende, at J. N. var frihedsberøvet. Den præciserede imidlertid, at J. N. siden den 23. oktober 2015 ikke længere var administrativt, men strafferetligt frihedsberøvet (
21
). Den forelæggende ret anførte dog, at J. N., når han havde afsonet denne straf (den 1.12.2015), uden tvivl ville blive frihedsberøvet igen i overensstemmelse med statssekretærens praksis.
43.
Den 24. november 2015 besluttede Domstolen at efterkomme den forelæggende rets anmodning om, at den præjudicielle forelæggelse undergives den præjudicielle hasteprocedure, og vurderede, at det præjudicielle spørgsmåls rækkevidde fortjente Store Afdelings opmærksomhed. Desuden anså Domstolen det for ønskværdigt ikke at begrænse den skriftlige forhandling i proceduren (som fastsat i procesreglementets artikel 109) til de parter, som behersker processproget (i det foreliggende tilfælde parterne i hovedsagen, Kongeriget Nederlandene, Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen). Den opfordrede derfor, i henhold til artikel 24 i statutten for Domstolen, parterne og øvrige berørte, jf. artikel 23 i statutten for Domstolen, til at udtale sig skriftligt om en række spørgsmål.
44.
Den 1. december 2015 sendte den forelæggende ret et brev til Domstolen, hvori den anførte, at statssekretæren samme dato havde vedtaget en ny afgørelse om administrativ frihedsberøvelse af J. N.. Det fremgår heraf, at frihedsberøvelsen nu er baseret på artikel 59b, stk. 1, litra b) og d), i udlændingeloven af 2000. Denne nye afgørelse er således ikke længere kun baseret på den risiko, som J. N. udgør for den nationale sikkerhed eller den offentlige orden [litra d)], men også, i alt væsentligt, på den omstændighed, at den pågældende ansøger, henset til risikoen for, at han forsvinder, skal frihedsberøves administrativt, for at der kan indhentes de oplysninger, der kræves i forbindelse med vurderingen af hans sidste asylansøgning [litra b)]. Denne nye afgørelse er imidlertid ikke omfattet af tvisten i hovedsagen.
45.
Der er indgivet skriftlige indlæg af J. N., den nederlandske regering, Parlamentet, Rådet og Kommissionen, og den belgiske, tjekkiske, italienske, cypriotiske og polske regering har indgivet skriftlige svar på Domstolens spørgsmål (
22
). J. N., den nederlandske, belgiske og græske regering samt Parlamentet, Rådet og Kommissionen deltog i retsmødet, der blev afholdt den 22. januar 2016.
Bemærkninger vedrørende den proceduremæssige behandling af den præjudicielle forelæggelse
46.
Ved at følge de proceduremæssige retningslinjer, der er beskrevet ovenfor i punkt 43, har Domstolen uden tvivl bidraget til, at den foreliggende sag underkastes en grundigere undersøgelse end den, en klassisk præjudiciel hasteprocedure giver mulighed for. Jeg vil dog tillade mig at fremsætte følgende bemærkninger.
47.
Artikel 267, sidste afsnit, TEUF bestemmer, at »[h]vis et [præjudicielt spørgsmål] rejses under en retssag ved en national ret, der vedrører en person, der er frihedsberøvet, træffer Domstolen afgørelse hurtigst muligt«. Denne regel giver kun mening, når svaret på det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen, er relevant for og har betydning for den pågældende persons frihedsberøvelse. I modsat fald er det ikke så vigtigt, om Domstolen behandler sagen mere eller mindre hurtigt.
48.
Selv når denne betingelse er opfyldt, mener jeg dog ikke, at det kan konkluderes, at Domstolen har pligt til at gå hurtigere frem, end de præjudicielle spørgsmåls art, følsomhed eller kompleksitet tillader den. Det samme er bl.a. tilfældet, når Domstolen vurderer, at undersøgelsen af sagen kræver, at samtlige berørte parter omhandlet i artikel 23 i statutten for Domstolen har mulighed for at tage skriftlig stilling. Domstolen råder nemlig ikke kun over et enkelt værktøj til at behandle præjudicielle forelæggelser i hasteprocedurer, men to, idet det andet er den i procesreglementets artikel 105 omhandlede fremskyndede præjudicielle procedure (
23
). En af de vigtigste forskelle mellem den sidstnævnte procedure og den præjudicielle hasteprocedure består netop i, at samtlige berørte kan deltage i den skriftlige del. En sådan fremskyndet præjudiciel procedure kan utvivlsomt gennemføres i et tempo, der tager behørigt hensyn til reglen i artikel 267, sidste afsnit, TEUF, samtidig med, at den er hensigtsmæssig til behandlingen af en præjudiciel forelæggelse som denne.
Analyse
49.
Jeg vil i mine betragtninger gå frem efter følgende fremgangsmåde: Efter nogle indledende bemærkninger og præciseringer med hensyn til referencenormerne for den undersøgelse af gyldigheden, som Domstolen opfordres til at udføre i den foreliggende sag, vil jeg betragte den omtvistede bestemmelse i sammenhæng med modtagelsesdirektivets lovgivningsmæssige historie. Jeg vil derefter fremsætte to generelle betragtninger vedrørende artikel 8, stk. 3, i modtagelsesdirektivet, før jeg går i detaljer med den egentlige fortolkning af den omtvistede bestemmelse. På dette grundlag vil jeg endelig undersøge, om den foreliggende sag har bragt forhold frem i lyset, der kan rejse tvivl om den omtvistede bestemmelses gyldighed.
Indledende betragtninger
50.
J. N. opholdt sig ulovligt i Nederlandene, i tilbagesendelsesdirektivets forstand, fra den dato, hvor dommen afsagt af Rechtbank Den Haag (ret i første instans i Haag) den 4. april 2014, som stadfæstede afgørelsen om tilbagesendelse, blev retskraftig.
51.
J. N. indgav imidlertid sin sidste asylansøgning den 27. februar 2015. I dette tilfælde bestemmer artikel 9, stk. 1, i asylproceduredirektivet i princippet – ligesom det gamle asylproceduredirektiv gjorde det (
24
) – at ansøgeren har ret til at forblive i værtsmedlemsstaten, indtil den myndighed, som skal træffe afgørelse i første instans om ansøgningen om international beskyttelse, har truffet afgørelse efter de procedurer i første instans, der er fastsat i samme direktivs kapitel III (
25
). Artikel 9, stk. 2, i asylproceduredirektivet giver kun mulighed for undtagelser fra reglen i stk. 1 på snævre betingelser, bl.a. når der er tale om en »fornyet ansøgning« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i det pågældende direktivs artikel 41 (
26
).
52.
Som anført er det ubestridt i den foreliggende sag, at der endnu ikke er truffet afgørelse om den sidste asylansøgning. Selv om J. N. tidligere har indgivet adskillige ansøgninger om international beskyttelse i Nederlandene, og ingen af disse er blevet imødekommet, fremgår det desuden ikke af nogen af de oplysninger, som er blevet forelagt Domstolen, at der foreligger en afgørelse fra statssekretæren, hvorved J. N. forbydes at opholde sig i denne medlemsstat under behandlingen af sin sidste asylansøgning (
27
). Den nederlandske regering har derimod, både i sine skriftlige indlæg og på retsmødet, oplyst, at der endnu ikke var truffet en sådan afgørelse. Under disse omstændigheder opholder J. N. sig på nuværende tidspunkt, sådan som den forelæggende ret og J. N. korrekt har fremhævet, lovligt i Nederlandene som omhandlet i artikel 9, stk. 1, i asylproceduredirektivet. Han er derfor ikke længere omfattet af tilbagesendelsesdirektivet, jf. dette direktivs artikel 2, stk. 1, men er igen en »ansøger« som omhandlet i artikel 2, litra b), i modtagelsesdirektivet.
53.
Desuden er den omtvistede afgørelse udelukkende baseret på artikel 59b, stk. 1, litra d), i udlændingeloven af 2000, som har gennemført den omtvistede bestemmelse i nederlandsk ret. I modsætning til den nye afgørelse om frihedsberøvelse, der er vedtaget den 1. december 2015, er den på ingen måde baseret på den bestemmelse i nederlandsk ret, der gennemfører artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra b), i modtagelsesdirektivet. Domstolen har i mellemtiden fået forelagt endnu en anmodning om præjudiciel afgørelse af Rechtbank Den Haag (ret i første instans i Haag) ved dennes tingsted i Haarlem (Nederlandene) vedrørende gyldigheden af artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra a) og b), i modtagelsesdirektivet, som artikel 59b, stk. 1, litra a) og b), i udlændingeloven af 2000 gennemfører i nederlandsk ret (sag C-18/16, K., der verserer for Domstolen). Dette gyldighedsspørgsmål er imidlertid ikke rejst i den foreliggende sag og vil derfor ikke blive behandlet i denne stillingtagen.
54.
I øvrigt er det for det første ubestridt, at en situation som den, der er relevant i hovedsagen, vedrører en medlemsstats gennemførelse af modtagelsesdirektivet, og at den derfor, i henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, er omfattet af dettes anvendelsesområde, navnlig artikel 6, og for det andet, at J. N. er omfattet af samme direktivs anvendelsesområde, idet han har ansøgt om international beskyttelse. Det er heller ikke bestridt, at en frihedsberøvelsesforanstaltning som den, der er omhandlet i hovedsagen, selv om den har form af en administrativ frihedsberøvelse (
28
), må anses for en »indespærring af en ansøger, som en medlemsstat foretager på et særligt sted, hvor ansøgeren er berøvet sin bevægelsesfrihed«, som omhandlet i artikel 2, litra h), i modtagelsesdirektivet. Denne foranstaltning udgør således et indgreb i J. N.’s ret til frihed og personlig sikkerhed, der er sikret ved chartrets artikel 6.
Referencenormerne for undersøgelsen af den omtvistede bestemmelses gyldighed
55.
Den forelæggende ret er nærmere bestemt i tvivl om, hvorvidt den omtvistede bestemmelse er i overensstemmelse med chartrets artikel 6, sammenholdt med EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f).
56.
Dette rejser først spørgsmålet om forholdet mellem beskyttelsen af retten til frihed og personlig sikkerhed, som er sikret ved chartrets artikel 6, og beskyttelsen som følger af EMRK’s artikel 5, idet disse to bestemmelser ikke er enslydende.
57.
Chartrets artikel 6 beskytter blot, i generelle vendinger, alle personers ret til frihed og personlig sikkerhed. Chartrets artikel 52, stk. 1, giver i denne henseende mulighed for, at der kan indføres begrænsninger i udøvelsen af denne rettighed, for så vidt som disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og at de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder (
29
).
58.
I henhold til chartrets artikel 52, stk. 7, skal der dog også henvises til forklaringerne til dette charter. Det anføres i disse forklaringer, at de rettigheder, der er omhandlet i chartrets artikel 6, »svarer til dem, der er sikret ved artikel 5 i EMK, og har altså ifølge chartrets artikel 52, stk. 3, samme betydning og omfang«. Ifølge disse forklaringer »[må] lovlige begrænsninger [af disse rettigheder således] ikke [...] være mere omfattende end dem, der er tilladt i artikel 5 i EMK«, som gentager disse forklaringer (
30
). Som følge heraf skal den gyldighedsundersøgelse, som Domstolen anmodes om at foretage i den foreliggende sag, fortolkes på baggrund af chartrets artikel 6 således som fortolket i lyset af EMRK’s artikel 5.
59.
Endvidere ønsker den forelæggende ret først og fremmest svar på, hvorvidt den omtvistede bestemmelse kan være omfattet af en af de tilladte undtagelser fra den i chartrets artikel 6 sikrede ret til frihed og privat sikkerhed, nærmere bestemt den i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), omhandlede undtagelse. Undersøgelsen af den omtvistede bestemmelses gyldighed kan dog ikke begrænses til chartrets artikel 6 fortolket udelukkende i lyset af nævnte litra f).
60.
For det første indeholder EMRK’s artikel 5, stk. 1, andre undtagelser fra retten til frihed og privat sikkerhed, og det skal vurderes, om disse kan begrunde en frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede bestemmelse (
31
). For det andet vedrører det præjudicielle spørgsmål, som er forelagt Domstolen i den foreliggende sag, mere generelt spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede bestemmelse er i overensstemmelse med chartrets artikel 6. For at kunne give et fyldestgørende svar på dette spørgsmål og af hensyn til retssikkerheden finder jeg det nødvendigt at undersøge de øvrige garantier, som de sidstnævnte bestemmelser giver, samt spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede bestemmelse, forstået i sammenhæng med bestemmelserne om frihedsberøvelse i modtagelsesdirektivet, kan anvendes i fuld overensstemmelse med disse eller ikke (
32
).
61.
I øvrigt skal jeg allerede på dette trin i min analyse gøre opmærksom på, at EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), ikke er relevant inden for rammerne af hovedsagen.
62.
I denne henseende vedrørte Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, som den forelæggende ret har henvist til, dvs. dommene i sagerne R.U. mod Grækenland, Ahmade mod Grækenland og Nabil m.fl. mod Ungarn, situationer, hvor asylansøgere mente, at de vilkårligt var blevet berøvet deres frihed, mens de var genstand for en afgørelse om udvisning. I disse domme fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at undersøgelsen af, om der eventuelt var sket tilsidesættelser af EMRK’s artikel 5, stk. 1, skulle foretages udelukkende i lyset af denne bestemmelses litra f) (
33
). Den gjorde bl.a. opmærksom på, at denne bestemmelse kun kræver, at en udvisningssag er svævende, og at den således ikke giver den samme beskyttelse som nævnte artikel 5, stk. 1, litra c), da en frihedsberøvelse kan begrundes på dette grundlag, uden at den f.eks. er nødvendig for at forhindre en person i at begå en retsstridig handling eller i at flygte (
34
). Kun en udvisnings- eller udleveringssag, der er svævende, begrunder en frihedsberøvelse i henhold til EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), og frihedsberøvelsen ophører med at være begrundet, såfremt en sådan procedure ikke føres med den påkrævede omhu (
35
).
63.
I hovedsagen fremgår det derimod ikke kun af forelæggelsesafgørelsen, at J. N. opholdt sig lovligt i Nederlandene siden den 27. februar 2015, men også at indgivelsen af hans asylansøgning på denne dato medførte, at tilbagesendelsesafgørelsen bortfaldt (
36
). Under disse omstændigheder kunne den pågældende frihedsberøvelse ikke begrundes i formålet om at forhindre, at han uretmæssigt rejste ind på nederlandsk område [den første situation omhandlet i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f)]. Henset til ovennævnte retspraksis kunne denne frihedsberøvelse heller ikke begrundes i det andet formål omhandlet i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f). Da tilbagesendelsesafgørelsen var bortfaldet, var frihedsberøvelsen ikke et led i en svævende udvisnings- eller udleveringsprocedure.
64.
Endelig har adskillige parter og berørte, der har indgivet indlæg, som svar på et spørgsmål stillet af Domstolen, udtalt sig om den eventuelle relevans af EMRK’s artikel 15 (en bestemmelse, som ikke modsvares af en bestemmelse i chartret) for besvarelsen af det gyldighedsspørgsmål, der er rejst i den foreliggende sag.
65.
I denne henseende præciserer forklaringerne til chartret ganske vist, at dette »[ikke] berører medlemsstaternes mulighed for at påberåbe sig artikel 15 i EMRK, der åbner mulighed for fravigelse af forpligtelser ifølge konventionen under krig eller anden offentlig faretilstand, der truer nationens eksistens, når de træffer forholdsregler, der vedrører det nationale forsvar i tilfælde af krig og opretholdelse af lov og orden i overensstemmelse med deres ansvar, jf. artikel 4, stk. 1, [TEU] og artikel 72 [TEUF] og 347 [TEUF]« (
37
).
66.
Som Rådet og Kommissionen har gjort opmærksom på, er der dog intet i sagsakterne, som giver anledning til at formode, at Kongeriget Nederlandene har gjort denne bestemmelse eller en eventuel »nødsituation« gældende i hovedsagen med henblik på at fravige de grundlæggende rettigheder og begrunde den omtvistede frihedsberøvelse. Det fremgår snarere af den nederlandske regerings indlæg, at den i alt væsentligt vurderer, at den omtvistede afgørelse er i overensstemmelse med bl.a. chartrets artikel 6, sammenholdt med EMRK’s artikel 5. Desuden kan EMRK’s artikel 15 ikke bringe den beskyttelse i fare, som EMRK’s artikel 5 som hovedregel giver, og har derfor ingen betydning for spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede bestemmelse er i overensstemmelse med chartrets artikel 6.
Den omtvistede bestemmelses oprindelse
67.
Det gamle modtagelsesdirektiv indeholdt ikke specifikke bestemmelser vedrørende frihedsberøvelse. Det gamle asylproceduredirektiv fastsatte kun, i artikel 18, for det første, at medlemsstaterne ikke kunne frihedsberøve en person alene med den begrundelse, at vedkommende var asylansøger, og for det andet, at medlemsstaterne havde pligt til at sikre, at der var mulighed for hurtig domstolsprøvelse (
38
). Som Domstolen fastslog i Arslan-dommen (
39
), havde ingen af disse direktiver »på nuværende tidspunkt gennemført en harmonisering af de begrundelser, hvorefter der k[unne] foranstaltes en frihedsberøvelse af en asylansøger«, idet »forslaget om en liste, som udtømmende fastlægger disse begrundelser, [var blevet] opgivet i løbet af de forhandlinger, som gik forud for vedtagelsen af [det gamle asylproceduredirektiv], og det [var] først i forbindelse med omarbejdningen af [det gamle modtagelsesdirektiv], at det [var] påtænkt at indføre en sådan liste på EU-plan« (
40
). Domstolen udledte heraf, at det tilkom medlemsstaterne, under fuld overholdelse af deres forpligtelser efter såvel international ret som EU-retten, at fastlægge de begrundelser, hvorefter en asylansøger kunne frihedsberøves eller få forlænget sin frihedsberøvelse (
41
).
68.
Listen i artikel 8, stk. 3, første afsnit, i modtagelsesdirektivet er i denne henseende ny. I sit forslag til direktiv anførte Kommissionen, at indførelsen af en særlig bestemmelse vedrørende frihedsberøvelse af ansøgere om international beskyttelse syntes at være begrundet ikke kun i betragtning af medlemsstaternes udbredte brug af denne form for foranstaltning, men også det forhold, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis er under konstant udvikling (
42
).
69.
Forslaget omhandlede allerede den situation, hvor en frihedsberøvelse er nødvendig af hensyn til beskyttelse af den nationale sikkerhed eller offentlige orden. Det henviste i denne henseende til Europarådets Ministerkomités henstilling om foranstaltninger til frihedsberøvelse af asylansøgere, som i punkt 3 bl.a. anfører, at selv om »[f]ormålet med frihedsberøvelsen [...] ikke [er] at straffe asylansøgerne«, kan en sådan foranstaltning være nødvendig, »når den er påkrævet af hensyn til beskyttelsen af den nationale sikkerhed og offentlige orden« (
43
). Som det fremgår af præamblen til Ministerkomitéens henstilling, var den på dette punkt inspireret af konklusion nr. 44 (XXXVII) af 13. oktober 1986 fra Eksekutivkomitéen for Programmet under FN’s Flygtningehøjkommissær om frihedsberøvelse af flygtninge og asylansøgere (
44
).
70.
I sin lovgivningsmæssige beslutning af 7. maj 2009 foreslog Parlamentet ingen væsentlige ændringer af den kommende artikel 8 i modtagelsesdirektivet (
45
). I sit ændrede forslag fremlagt den 1. juni 2011 foreslog Kommissionen derimod »i overensstemmelse med forhandlingerne i Rådet«, at det i nævnte artikel 8, stk. 3, blev præciseret, at den liste over grunde til frihedsberøvelse, som denne bestemmelse indeholdt, var med forbehold af frihedsberøvelse som led i en strafferetlig procedure (
46
). Selv om dette forslag til ordlyden ikke blev anvendt (
47
), indgår det princip, som det vedrører, i alt væsentligt i 17. betragtning til modtagelsesdirektivet, idet denne betragtning dog mere generelt dækker alle grunde til frihedsberøvelse, som er gældende i henhold til national ret, uafhængigt af en ansøgning om international beskyttelse, og ikke kun de grunde til frihedsberøvelse, som hører under strafferetten.
Overordnede bemærkninger til artikel 8, stk. 3, i modtagelsesdirektivet
71.
Artikel 8, stk. 3, i modtagelsesdirektivet kræver først to præciseringer
Frihedsberøvelse af en ansøger
72.
For det første fremgår det af artikel 8, stk. 3, første afsnit, første punktum, i modtagelsesdirektivet, at de grunde, som opregnes i denne bestemmelse, kun kan være grundlag for en frihedsberøvelsesforanstaltning over for en ansøger som omhandlet i nævnte direktivs artikel 2, litra b). Det følger imidlertid af definitionen i sidstnævnte bestemmelse, at en person mister denne status, når der er taget endeligt stilling til den pågældendes ansøgning om international beskyttelse. Som følge heraf kan en frihedsberøvelsesforanstaltning vedrørende en person ikke længere være baseret på den omtvistede bestemmelse fra det tidspunkt, hvor den kompetente nationale myndighed har taget endeligt stilling til den pågældendes ansøgning om international beskyttelse, hvad enten den afvises eller imødekommes (
48
).
73.
Denne konstatering indebærer dog ikke, at en medlemsstat er magtesløs over for den trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, som en udlænding, der har fået endeligt afslag på international beskyttelse og er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, udgør. En medlemsstat kan nemlig på de i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15 fastsatte betingelser ikke alene frihedsberøve, men også fortsat tilbageholde en udlænding i en sådan situation med henblik på forberedelse af en tilbagesendelse og/eller gennemførelse af en udsendelse af den pågældende. Der er intet til hinder for, at en sådan frihedsberøvelse kan begrundes i nødvendigheden af at beskytte den nationale sikkerhed eller offentlige orden. Tilbagesendelsesdirektivets artikel 15 nævner nemlig kun risikoen for, at udlændingen forsvinder, eller den situation, at den pågældende statsborger undgår eller forhindrer forberedelsen af en tilbagesendelse eller gennemførelse af en udsendelse, som eksempler på grunde til tilbageholdelse i en sådan sammenhæng (
49
).
Den selvstændige karakter af de enkelte grunde til frihedsberøvelse, som er omhandlet i artikel 8, stk. 3, første afsnit, i modtagelsesdirektivet
74.
For det andet blev spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede bestemmelse kunne fortolkes som en selvstændig bestemmelse, rejst på retsmødet. Dette spørgsmål, der frem for alt vedrører forholdet mellem den grund til frihedsberøvelse, der er fastsat i den omtvistede bestemmelse, og de øvrige grunde i artikel 8, stk. 3, første afsnit, i modtagelsesdirektivet, kan også udvides til at gælde for de øvrige grunde hver især. Spørgsmålet skal efter min mening besvares bekræftende.
75.
Listen over grunde til frihedsberøvelse i artikel 8, stk. 3, første afsnit, i modtagelsesdirektivet er ganske vist udtømmende og skal fortolkes indskrænkende, da der er tale om en undtagelse fra det princip, som er afspejlet i nævnte artikels stk. 1 (
50
). Dette kan dog ikke medføre, at nogen af disse grunde fortolkes således, at de mister enhver merværdi i forhold til de andre grunde. Dette ville f.eks. være tilfældet, hvis den omtvistede bestemmelse kun kunne anvendes i forbindelse med en anden frihedsberøvelsesgrund som omhandlet i nævnte artikel 8, stk. 3, første afsnit. Selve ordlyden af den omtvistede bestemmelse bekræfter, at denne på ingen måde er sammenfaldende med de øvrige frihedsberøvelsesgrunde, som er opregnet i nævnte artikel.
76.
Hvad specifikt angår den omtvistede bestemmelse har dennes selvstændighed også en anden betydning. For det første kan den omstændighed i sig selv, at en person, der har ansøgt om international beskyttelse, var genstand for en tilbagesendelsesprocedure, før denne ansøgning blev indgivet, og at denne procedure blot blev udsat, mens nævnte ansøgning blev behandlet, ikke begrunde en frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede bestemmelse. For det andet forudsætter anvendelsen af denne bestemmelse ikke nødvendigvis, at den frihedsberøvede person allerede er genstand for en tilbagesendelsesprocedure som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivet. Jeg vil vende tilbage til hvert enkelt af disse aspekter nedenfor (
51
).
Fortolkning af den omtvistede bestemmelse
77.
Jeg vil nu se på selve kernen i fortolkningen af den omtvistede bestemmelse, dvs. betydningen af sætningen »når den er påkrævet af hensyn til beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden«.
Indledende betragtninger
78.
Modtagelsesdirektivet definerer ikke udtrykket »beskyttelse af den nationale sikkerhed eller offentlige orden«. Ifølge fast retspraksis skal fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af udtryk, som ikke er defineret i EU-retten, ske efter deres normale mening i sædvanlig sprogbrug, idet der tages hensyn til den generelle sammenhæng, hvori de anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af. Når disse begreber forekommer i en bestemmelse, der er en undtagelse fra et princip, skal disse desuden læses således, at bestemmelsen kan fortolkes strengt (
52
).
79.
Idet artikel 8, stk. 1, i modtagelsesdirektivet bestemmer, at medlemsstaterne ikke kan frihedsberøve en person alene af den grund, at vedkommende er en ansøger som omhandlet i asylproceduredirektivet, har denne bestemmelse til formål at sikre overholdelsen af de pågældende tredjelandsstatsborgeres ret til frihed og personlig sikkerhed. Som det fremgår af 15. betragtning til modtagelsesdirektivet, må medlemsstaterne kun under ganske særlige omstændigheder og kun undtagelsesvis frihedsberøve en sådan ansøger og i overensstemmelse med nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet for så vidt angår både frihedsberøvelsens form og formål (
53
).
80.
I denne forbindelse følger det ganske vist af artikel 4, stk. 2, TEU og artikel 72 TEUF, at medlemsstaterne har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra medlemsstat til medlemsstat og fra periode til periode, at bestemme, hvad hensynene til den offentlige orden og til deres nationale sikkerhed kræver (
54
).
81.
Som det fremgår af min redegørelse ovenfor (
55
), fremstår den omtvistede bestemmelse imidlertid som en begrundelse for, at medlemsstaterne kan fravige en forpligtelse, der har til formål at sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, som ansøgere om international beskyttelse har, når de modtages i Unionen. Disse hensyn til beskyttelsen af den nationale sikkerhed og offentlige orden skal derfor fortolkes strengt, og deres rækkevidde kan ikke ensidigt fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra Unionens institutioner, navnlig Domstolen (
56
).
82.
Disse sidstnævnte hensyn synes at være så meget vigtigere, som den omtvistede bestemmelse adskiller sig fra de øvrige grunde i artikel 8, stk. 3, første afsnit, i modtagelsesdirektivet på grund af de generelle vendinger, den er formuleret i. Denne bestemmelse kan under ingen omstændigheder fortolkes så vidt, at de strenge bestemmelser, som modtagelsesdirektivet opstiller for frihedsberøvelse af en asylansøger, risikerer at blive helt virkningsløse i praksis.
83.
Endelig gør jeg opmærksom på, at en EU-retsakt ifølge et almindeligt fortolkningsprincip i videst muligt omfang skal fortolkes således, at dens gyldighed ikke drages i tvivl, og i overensstemmelse med hele den primære ret og navnlig med bestemmelserne i chartret (
57
). Medlemsstaterne har således pligt ikke blot til at fortolke deres nationale ret vedrørende anvendelsesområdet for EU-retten på en måde, der er forenelig med sidstnævnte, men også til at sikre, at de ikke lægger en fortolkning af den afledte ret til grund, som kommer i konflikt med grundlæggende rettigheder, der beskyttes ved Unionens retsorden, eller med andre generelle EU-retlige principper (
58
).
84.
I den foreliggende sag betyder dette princip, at medlemsstaterne, når de vælger at fastsætte, at en ansøger om international beskyttelse kan frihedsberøves med den begrundelse, at beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden kræver det som fastsat i den omtvistede bestemmelse skal sørge for, at en sådan frihedsberøvelse er i fuld overensstemmelse med retten til frihed og personlig sikkerhed, som er sikret ved chartrets artikel 6.
Uafhængighed i forhold til andre grunde til frihedsberøvelse, som finder anvendelse i henhold til national ret
85.
Som den italienske regering og Kommissionen med rette har gjort gældende, følger det i øvrigt utvetydigt af 17. betragtning til modtagelsesdirektivet, der kan belyse anvendelsesområdet for nævnte direktiv (
59
), at den i den omtvistede bestemmelse omhandlede grund til frihedsberøvelse, ligesom de øvrige grunde opregnet i artikel 8, stk. 3, første afsnit, i modtagelsesdirektivet, ikke er sammenfaldende med de situationer, hvor der i henhold til national ret (navnlig strafferet) kan foretages frihedsberøvelse, og som kan finde anvendelse på enhver person, uafhængigt af en ansøgning om international beskyttelse.
86.
Den pågældende 17. betragtning bekræfter således, at modtagelsesdirektivet ikke berører den mulighed, som medlemsstaterne har for at frihedsberøve en ansøger om international beskyttelse af de samme grunde og på de samme vilkår, som gælder for enhver anden person, der hører under deres myndighed, særlig deres egne statsborgere og tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt på deres område. Det betyder f.eks., at den omtvistede bestemmelse ikke har nogen indvirkning på muligheden for over for en ansøger om international beskyttelse – på de samme betingelser som enhver anden person – at anvende de nationalretlige bestemmelser, som gør det muligt at anholde og i en kort periode administrativt frihedsberøve en person, som deltager i en demonstration, når dette er påkrævet af hensyn til opretholdelsen eller genoprettelsen af den offentlige orden eller sikkerhed. Modtagelsesdirektivet fastsætter heller ingen harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger, hvorved en person, uanset om der er tale om en ansøger om international beskyttelse eller ikke, kan idømmes en fængselsstraf, hvis den pågældende begår en lovovertrædelse (f.eks. drab eller voldtægt).
87.
En af strafferettens funktioner er dog netop at beskytte samfundet mod forstyrrelser af den offentlige orden samt den nationale sikkerhed. Følgelig udelukker min præcisering i de ovenstående punkter ikke, at visse omstændigheder både kan være omfattet af national strafferet og begrunde en frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede bestemmelse. For at tage et indlysende eksempel kan forberedelserne af et terroristangreb både udgøre gerningsindholdet i en straffelovsovertrædelse (som, i givet fald, giver anledning til en fængselsstraf) og godtgøre, at en forebyggende frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede bestemmelse er nødvendig (
60
). Som Kommissionen i alt væsentligt har anført, giver denne bestemmelse en medlemsstat mulighed for, under disse omstændigheder, at give den myndighed, som har ansvaret for asylansøgningen, beføjelse til at forhindre en alvorlig forstyrrelse af den nationale sikkerhed eller offentlige orden ved selv at afgøre, at ansøgeren skal frihedsberøves (
61
). I dette tilfælde kræver artikel 9, stk. 3, første afsnit, i modtagelsesdirektivet imidlertid, at den pågældende medlemsstat åbner mulighed for en hurtig retlig prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen, der skal foretages af en retsinstans ex officio og/eller efter anmodning fra ansøgeren, samt at ansøgeren straks skal løslades, hvis det fastslås, at frihedsberøvelsen er ulovlig (
62
).
Præcisering af begreberne »den nationale sikkerhed« og »den offentlige orden«
88.
For så vidt angår den egentlige betydning af begreberne »den nationale sikkerhed« og »den offentlige orden« havde Domstolen allerede i T.-dommen (
63
) lejlighed til at fortolke disse begreber, som findes i det gamle kvalifikationsdirektivs artikel 24, stk. 1 (
64
), analogt med begreberne »den offentlige sikkerhed« og »den offentlige orden«, der er anvendt i artikel 27 og 28 i direktiv 2004/38/EF (
65
). Selv om medlemsstaterne, som nævnt ovenfor, har frihed til at bestemme, hvad hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver, fastslog Domstolen imidlertid, at omfanget af den beskyttelse, som et samfund agter at give sine grundlæggende interesser, ikke må variere afhængigt af, hvilken juridisk status den person, der krænker disse interesser, har (
66
).
89.
Domstolen fastslog således, at begrebet »den offentlige sikkerhed« både omfatter en medlemsstats indre og ydre sikkerhed, og at en trussel mod de grundlæggende offentlige institutioners og tjenesters funktionsmåde eller befolkningens overlevelse samt risikoen for en alvorlig forstyrrelse af de internationale relationer eller af nationernes fredelige sameksistens eller en trussel mod militære interesser kan påvirke den offentlige sikkerhed (
67
).
90.
Hvad angår begrebet »den offentlige orden« har Domstolen, i forskellige sammenhænge, fortolket det således, at dette under alle omstændigheder forudsætter, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (
68
). Det følger heraf, at i bedømmelsen af dette begreb er ethvert faktisk eller retligt forhold vedrørende den omhandlede tredjelandsstatsborgers situation, der kan afklare spørgsmålet om, hvorvidt dennes personlige adfærd udgør en sådan trussel, relevant (
69
).
91.
Disse præciseringer kan efter min mening også fuldt ud anvendes i forbindelse med fortolkningen af begreberne »den nationale sikkerhed« og »den offentlige orden« i den omtvistede bestemmelse.
92.
Jeg skal desuden bemærke, at 37. betragtning til kvalifikationsdirektivet, som den omtvistede bestemmelse skal fortolkes i overensstemmelse med, giver eksempler på, hvad en alvorlig trussel mod statens sikkerhed eller den offentlige orden kan bestå i. Ifølge denne betragtning »[omfatter b]egreberne statens sikkerhed og den offentlige orden [...] de tilfælde, hvor en tredjelandsstatsborger er medlem af en sammenslutning, der støtter international terrorisme, eller støtter en sådan sammenslutning« (
70
). Hvis det er behørigt bevist, at den pågældende er medlem af en sådan sammenslutning, kan dette være tilstrækkeligt til at godtgøre nødvendigheden af en frihedsberøvelsesforanstaltning i henhold til den omtvistede bestemmelse.
En rent forebyggende funktion
93.
For så vidt som den omtvistede bestemmelse giver mulighed for at træffe foranstaltninger for at forhindre forstyrrelser af den nationale sikkerhed eller offentlige orden, har den en rent forebyggende funktion.
94.
Denne forebyggende karakter hænger sammen med det krav, som følger af artikel 8, stk. 2, i modtagelsesdirektivet, hvorefter der kun kan træffes afgørelse om frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede bestemmelse ved en »individuel vurdering af den enkelte sag«. Dette krav forudsætter, at det efterprøves, om faktiske eller retlige oplysninger vedrørende ansøgerens situation kan vise, at den pågældendes personlige adfærd begrunder en frihedsberøvelse som følge af den reelle, umiddelbare og tilstrækkeligt alvorlige trussel, som den pågældende udgør mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden. I denne henseende er det uden betydning, at den omtvistede bestemmelse ikke udtrykkeligt omtaler den »fare«, som ansøgeren udgør for den offentlige orden eller nationale sikkerhed, til forskel fra f.eks. tilbagesendelsesdirektivets artikel 7, stk. 4.
95.
Det i ovenstående punkt omhandlede krav betyder, at en medlemsstat ikke kan anvende en generel praksis eller en formodning til at fastslå en sådan trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden i den omtvistede bestemmelses forstand uden at tage et egentligt hensyn til statsborgerens personlige forhold og den trussel, som denne adfærd udgør i denne henseende (
71
).
96.
Af denne grund kan jeg ikke tilslutte mig Kommissionens synspunkt, hvorefter den omtvistede bestemmelse giver en medlemsstat mulighed for at frihedsberøve asylansøgere, hvis de er en del af en pludselig massetilstrømning af migranter, som truer denne stats interne forhold og dens evne til at imødegå en sådan tilstrømning. Hvad dette angår skal det desuden bemærkes, at modtagelsesdirektivet, i henhold til dets artikel 3, stk. 3, ikke finder anvendelse, når Rådets direktiv 2001/55/EF af 20. juli 2001 om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne personer og om foranstaltninger, der skal fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelsen af disse personer og følgerne heraf, finder anvendelse (
72
).
97.
På samme måde kan det forhold, at en ansøger er under mistanke for at have begået en handling, der efter national ret kvalificeres som strafbar retskrænkelse, eller allerede er blevet idømt en straf for en sådan handling, ikke isoleret set begrunde, at den pågældende frihedsberøves med den begrundelse, at dette er påkrævet af hensyn til beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden (
73
). Den forebyggende karakter af en frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede bestemmelse udelukker nemlig, at denne kan have som egentligt formål at straffe en ansøger for dennes adfærd. Jeg gør desuden opmærksom på, at en anden konklusion ville være problematisk i forhold til princippet ne bis in idem, da den ville muliggøre en situation, hvor en person, efter at være blevet dømt for en eller flere lovovertrædelser og efter at have afsonet de tilsvarende straffe, ville kunne straffes igen for de samme forhold ved en frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede afgørelse.
98.
I denne henseende er det desuden hensigtsmæssigt at præcisere, at Domstolen i El Dridi-dommen (
74
) fastslog, at tilbagesendelsesdirektivet, navnlig dets artikel 15 og 16, var til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter der foreskrives en fængselsstraf for en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold af den grund alene, at den pågældende har tilsidesat et påbud om at forlade denne stats område inden for en fastsat frist og uden gyldig grund fortsat opholder sig i dette område. En sådan straf ville således risikere at bringe virkeliggørelsen af det mål, som forfølges med nævnte direktiv, nemlig indførelsen af en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik med hensyn til tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i fare (
75
). Heraf følger, at den omstændighed, at en tredjelandsstatsborger tidligere er blevet idømt en sådan straf, i modsætning til, hvad den nederlandske regering har anført, på ingen måde kan bidrage til at fastslå, at nævnte statsborger, efter at have indgivet en ansøgning om international beskyttelse, udgør en umiddelbar trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, der begrunder, at den pågældende frihedsberøves i henhold til den omtvistede bestemmelse.
99.
Som den belgiske regering i alt væsentligt har gjort gældende, er det derimod ikke en nødvendig forudsætning for, at det kan fastslås, at der foreligger en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, at den kompetente nationale myndighed har en mistanke om, at ansøgeren har begået en handling, der kvalificeres som strafbar retskrænkelse, eller, i endnu mindre grad, at den kan fastslå, at dette er tilfældet, og at ansøgeren allerede er blevet domfældt herfor. Det kan nemlig ikke udelukkes, at en ansøger, efter at der er foretaget en undersøgelse af alle de relevante omstændigheder, kan udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden på grundlag af tungtvejende beviser, som giver anledning til mistanke om, at den pågældende forbereder sig på at begå en sådan handling.
Den omtvistede bestemmelses selvstændighed i forhold til en tilbagesendelsesprocedure
100.
Den omstændighed i sig selv, at en ansøger forud for indgivelsen af sin asylansøgning har været genstand for en tilbagesendelsesafgørelse eller endog er domfældt for at have unddraget sig denne afgørelse, er ikke relevant for konstateringen af, at den pågældende ansøger udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden i den pågældende medlemsstat (
76
). Det samme er tilfældet, hvis en sådan tilbagesendelsesafgørelse er en følge af et afslag på en tidligere asylansøgning (
77
). I modsætning til hvad Rådet har gjort gældende, er den omstændighed i sig selv, at en ansøger indgiver en »anden fornyet ansøgning« om international beskyttelse i den samme medlemsstat, efter at der er truffet en endelig afgørelse om at afvise en første fornyet ansøgning, jf. artikel 41, stk. 1, litra b), i asylproceduredirektivet, hvorved en medlemsstat har mulighed for at fravige den pågældende ansøgers ret til at forblive på området, uden relevans i denne henseende.
101.
Sidstnævnte præcisering giver mig anledning til at undersøge spørgsmålet om forholdet mellem den omtvistede bestemmelse og den i artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra d), i modtagelsesdirektivet omhandlede grund til frihedsberøvelse. Denne grund vedrører den situation, hvor en ansøger om international beskyttelse er frihedsberøvet som led i en tilbagesendelsesprocedure i medfør af tilbagesendelsesdirektivet med henblik på forberedelsen af en tilbagesendelse og/eller gennemførelse af en udsendelsesproces (
78
).
102.
I Arslan-dommen (
79
) havde Domstolen lejlighed til at præcisere, at tilbagesendelsesdirektivet ikke fandt anvendelse på en tredjelandsstatsborger, der har indgivet en asylansøgning, og dette i perioden fra indgivelsen af nævnte anmodning indtil der træffes afgørelse om denne anmodning i første instans eller, i givet fald, indtil udfaldet af den sag, der er blevet anlagt til prøvelse af nævnte afgørelse. Som følge heraf kan en asylansøger ikke, i den nævnte periode, frihedsberøves med henblik på udsendelse i medfør af tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, selv om den pågældende ansøger før indgivelsen af sin ansøgning er blevet frihedsberøvet på grundlag af denne artikel med den begrundelse, at hans adfærd gav anledning til frygt for, at han ville flygte og forhindre sin udsendelse (
80
).
103.
Domstolen har dog, allerede før modtagelsesdirektivet trådte i kraft, fastslået, at det ville gribe ind i formålet med tilbagesendelsesdirektivet, nemlig at sikre en effektiv tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, hvis en ansøger, som var blevet frihedsberøvet i henhold til sidstnævnte direktivs artikel 15, automatisk kunne opnå at blive løsladt af den grund alene, at den pågældende havde indgivet en asylansøgning (
81
). Domstolen fremhævede således, at forløbet af proceduren for undersøgelsen af en sådan ansøgning på ingen måde betød, at tilbagesendelsesproceduren skulle bringes til ophør, idet denne kunne fortsætte i tilfælde af, at der blev givet afslag på asylansøgningen (
82
). Hverken det gamle modtagelsesdirektiv eller det gamle asylproceduredirektiv var derfor til hinder for, at en tredjelandsstatsborger, der havde indgivet en anmodning om international beskyttelse, efter at være blevet frihedsberøvet i medfør af tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, fik opretholdt sin frihedsberøvelse i henhold til en bestemmelse i national ret, når det efter en konkret vurdering af samtlige relevante bestemmelser fremgik, at denne anmodning var blevet indgivet med det ene formål at forsinke eller umuliggøre selve tilbagesendelsen, og at det var objektivt nødvendigt at opretholde frihedsberøvelsen for at forhindre, at den pågældende definitivt unddrog sig sin tilbagesendelse (
83
).
104.
Artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra d), i modtagelsesdirektivet har netop til formål at fastlægge de frihedsberøvelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne kan træffe afgørelse om i en situation som denne. En frihedsberøvelse i henhold til denne bestemmelse er kun mulig, hvis ansøgeren for det første på det tidspunkt, hvor den pågældende indgiver sin ansøgning om international beskyttelse, frihedsberøves som led i en tilbagesendelsesprocedure i medfør af tilbagesendelsesdirektivet med henblik på forberedelse af en tilbagesendelse og/eller gennemførelse af en udsendelse, og den pågældende medlemsstat for det andet på grundlag af objektive kriterier kan begrunde, at der er rimelige grunde til at tro, at ansøgeren har indgivet den pågældende ansøgning med det formål alene at forsinke eller forhindre gennemførelsen af den afgørelse om tilbagesendelse, som den pågældende er genstand for. Således omfatter artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra d), i modtagelsesdirektivet helt klart ikke den situation, hvor den pågældende enten ikke er frihedsberøvet på tidspunktet for indgivelsen af asylansøgningen eller er frihedsberøvet uden for en tilbagesendelsesprocedure i henhold til tilbagesendelsesdirektivet.
105.
Under retsmødet blev det nærmere bestemt foreslået, at den omtvistede bestemmelse kunne fortolkes således, at den giver mulighed for at frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, som har været genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, men indtil da har været på fri fod, efter at den pågældende har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, med den begrundelse, at denne ansøgning er indgivet med det formål alene at forsinke eller forhindre gennemførelsen af denne afgørelse om tilbagesendelse. Jeg mener ikke, at denne fortolkning er korrekt. Ikke alene gør den den første betingelse i artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra d), i modtagelsesdirektivet, nævnt ovenfor i punkt 104, virkningsløs. Den ville også være uforenelig med selve det princip, som er formuleret i dette direktivs artikel 8, stk. 1, da frihedsberøvelsen i dette tilfælde følger af indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse. I forlængelse heraf ville denne fortolkning også være problematisk i forhold til Genèvekonventionens artikel 31, som nævnte artikel 8, stk. 1, bl.a. har til formål at gennemføre. Som jeg har fremhævet, giver artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra d), i modtagelsesdirektivet kun mulighed for, under visse omstændigheder, at forlænge en frihedsberøvelsesforanstaltning, som allerede er truffet over for en tredjelandsstatsborger, med henblik på forberedelse af en tilbagesendelse og/eller gennemførelse af en udsendelse som led i en tilbagesendelsesprocedure.
106.
Ikke desto mindre er den omstændighed alene, at en asylansøger, som tidligere har indgivet sin ansøgning om international beskyttelse, har været genstand for en tilbagesendelsesafgørelse, der er blevet endelig og eventuelt er ledsaget af et indrejseforbud, ikke til hinder for, at den pågældende for første gang frihedsberøves i henhold til den omtvistede bestemmelse, for så vidt som den pågældende medlemsstat fastslår, at den pågældende ansøger udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden (
84
).
107.
Desuden gjorde Kommissionen under retsmødet nærmere bestemt gældende, at den omtvistede bestemmelse kunne have til formål at give mulighed for at frihedsberøve en ansøger om international beskyttelse, når den pågældende er undtaget fra retten til at opholde sig på den pågældende medlemsstats område i henhold til artikel 9, stk. 2, i asylproceduredirektivet, sammenholdt med samme direktivs artikel 41. Den omtvistede bestemmelse giver i dette tilfælde mulighed for at frihedsberøve ansøgeren, endog før der er taget stilling til den pågældendes ansøgning om international beskyttelse, når ansøgeren allerede flere gange har fået afslag på sådanne ansøgninger, og der er risiko for, at den pågældende unddrager sig det påbud om at forlade området, som han eller hun er genstand for.
108.
Jeg er ikke enig i dette argument. I den ovenfor beskrevne situation opholder ansøgeren sig, hypotetisk set, »ulovligt« på den pågældende medlemsstats område som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivets artikel 2, stk. 1. Som følge heraf finder sidstnævnte direktivs bestemmelser anvendelse. En eventuel frihedsberøvelse med henblik på udsendelse er således absolut mulig i medfør af nævnte direktivs artikel 15 med henblik på forberedelse af en tilbagesendelse og/eller gennemførelse af en udsendelse. Den omtvistede bestemmelse har således ikke nogen retlig lakune, som skal udfyldes i en sådan situation.
109.
Endelig ser jeg, i modsætning til hvad såvel J. N. som den nederlandske regering og Parlamentet hævdede på retsmødet, ingen grund til at begrænse anvendelsen af den omtvistede bestemmelse til de tilfælde, hvor den pågældende ansøger har været genstand for en tilbagesendelsesafgørelse inden indgivelsen af sin ansøgning. En sådan fortolkning har ikke noget grundlag i den omtvistede bestemmelses ordlyd, eller mere generelt ordlyden af modtagelsesdirektivet. Den ville desuden kunne bringe denne bestemmelses effektive virkning alvorligt i fare, for så vidt som en medlemsstats mulighed for på grundlag af denne bestemmelse at forhindre en alvorlig forstyrrelse af den nationale sikkerhed eller offentlige orden først og fremmest ville afhænge af, om der allerede var truffet en afgørelse om tilbagesendelse. Den trussel, som medlemsstaten kunne være forpligtet til at imødegå, kunne også opstå i forbindelse med undersøgelsen af en asylansøgning, (længe) før der var truffet en afgørelse om tilbagesendelse (
85
).
Relevansen af et indrejseforbud
110.
Hvordan forholder det sig, når en tidligere afgørelse om tilbagesendelse er blevet ledsaget af et indrejseforbud som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivets artikel 11?
111.
Jeg mener ikke, at en sådan omstændighed på nogen måde kan være afgørende. Stk. 2 i denne bestemmelse fastsætter ganske vist, at der kan udstedes et indrejseforbud for en periode på over fem år, når den tredjelandsstatsborger, som denne foranstaltning vedrører, anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden, offentlige sikkerhed eller nationale sikkerhed. Som den belgiske, græske og italienske regering samt Rådet har bemærket, kan et indrejseforbud begrundet i sådanne hensyn derfor indikere, at en asylansøger udgør en sådan trussel.
112.
Ifølge tilbagesendelsesdirektivets artikel 11, stk. 5, berører et indrejseforbud imidlertid ikke retten til den internationale beskyttelse, som den pågældende kan nyde i henhold til EU-retten, såfremt han eller hun indgiver en ansøgning om en sådan beskyttelse. Som forlængelse heraf berører et sådant forbud heller ikke de garantier, som indrømmes af modtagelsesdirektivet, herunder beskyttelsen mod en frihedsberøvelse, som ikke er begrundet i et af de i dets artikel 8, stk. 3, første afsnit, omhandlede forhold. Den omstændighed alene, at en ansøger tidligere har været genstand for et forbud om indrejse i en medlemsstat af grunde, der vedrører beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden, fritager ikke den kompetente nationale myndighed fra på det tidspunkt, hvor den påtænker en eventuel frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede bestemmelse, at undersøge, om denne foranstaltning er begrundet i den umiddelbare fare, som ansøgeren udgør for den nationale sikkerhed eller offentlige orden (
86
).
En ekstraordinær foranstaltning
113.
Under alle omstændigheder tager modtagelsesdirektivet hensyn til, at en frihedsberøvelse er en særlig drastisk foranstaltning over for en ansøger om international beskyttelse, som kun kan vedtages i særlige tilfælde (
87
). I henhold til dette direktivs artikel 8, stk. 2, må en medlemsstat således kun frihedsberøve en asylansøger alene af den grund, at det er påkrævet af hensyn til den nationale sikkerhed eller offentlige orden, for det første, »[når det v]iser [...] sig [...] nødvendigt«, og for det andet, »hvis andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt«. En sådan frihedsberøvelse er således underlagt et strengt krav om proportionalitet. At den omtvistede bestemmelse er en sidste udvej, bekræftes desuden af artikel 8, stk. 4, i modtagelsesdirektivet, som anfører alternativer til frihedsberøvelse, såsom en pligt til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne eller til at forblive på et bestemt sted (dvs. uden at være frihedsberøvet). Sådanne alternativer er dog ikke tilstrækkelige til f.eks. at forhindre den alvorlige trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden, som udgøres af en person, der, henset til en række samstemmende indicier, forbereder sig på at udføre et terroristangreb.
Afsluttende bemærkninger
114.
Jeg skal desuden gøre opmærksom på, at den fortolkning af den omtvistede bestemmelse, som jeg har gjort rede for ovenfor, ikke er til hinder for, at en medlemsstat, på grundlag af en anden grund til frihedsberøvelse i henhold til artikel 8, stk. 3, første afsnit, i modtagelsesdirektivet, bestemmer, at en ansøger om international beskyttelse kan frihedsberøves, når der er risiko for, at den pågældende forsvinder. Artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra b), fastsætter nemlig, at en frihedsberøvelse i et sådant tilfælde kan besluttes, for så vidt den er nødvendig for, at den kompetente nationale myndighed kan fastlægge de forhold, som ansøgningen om international beskyttelse støttes på (
88
). Isoleret set kan den omstændighed, at der findes en sådan risiko, derfor ikke danne grundlag for at fastslå, at en ansøger om international beskyttelse udgør en trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden i den omtvistede bestemmelses forstand.
115.
Denne fortolkning berører heller ikke medlemsstaternes mulighed for at frihedsberøve en asylansøger for at kontrollere den pågældendes identitet eller nationalitet eller for at tage stilling til den pågældendes ret til indrejse på den pågældende stats område, for så vidt som mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt over for en sådan ansøger. Artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra a) og c), i modtagelsesdirektivet fastsætter således udtrykkeligt, at en frihedsberøvelse kan ske af disse grunde, for så vidt som alle de garantier med hensyn til frihedsberøvelse, der er fastsat i dette direktiv, overholdes (
89
).
Den omtvistede bestemmelses gyldighed
116.
For at være i overensstemmelse med chartrets artikel 6 skal en frihedsberøvelsesforanstaltning i medfør af den omtvistede bestemmelse være fastsat i loven, respektere det væsentligste indhold i retten til frihed og personlig sikkerhed og, under iagttagelse af proportionalitetsprincippet, være nødvendig samt faktisk svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. Som jeg har gjort rede for i denne stillingtagens punkt 60, indebærer dette en kontrol af, hvorvidt en sådan frihedsberøvelsesforanstaltning for det første hører under en af de i EMRK’s artikel 5, stk. 1, omhandlede undtagelser og for det andet respekterer alle de øvrige garantier i nævnte artikels stk. 2-5. Jeg skal nu undersøge disse krav nærmere. Formålet med følgende redegørelse er ikke at fremlægge hele Menneskerettighedsdomstolens relevante retspraksis vedrørende indgreb i den ret til frihed og personlig sikkerhed, som er sikret ved EMRK’s artikel 5 og i forlængelse heraf chartrets artikel 6. Den vedrører kun det, der er nødvendigt for besvarelsen af det gyldighedsspørgsmål, som er forelagt Domstolen.
Kan den omtvistede bestemmelse være omfattet af en af de tilladte undtagelser fra retten til frihed og privat sikkerhed?
117.
Det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols faste praksis, som er fuldt ud relevant hvad angår fortolkningen af chartrets artikel 6, at EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra a)-f), indeholder en udtømmende liste over tilladte grunde til frihedsberøvelse, idet en sådan foranstaltning kun er lovlig, hvis den er omfattet af en af disse grunde (
90
). Disse grunde skal fortolkes snævert, da de er undtagelser fra retten til frihed og personlig sikkerhed (
91
).
118.
Jeg skal først bemærke, at en frihedsberøvelsesforanstaltning, der er foretaget i henhold til den omtvistede bestemmelse, henset til den rent forebyggende karakter af den grund til frihedsberøvelse, der er omhandlet heri, jf. ovenfor (
92
), under ingen omstændigheder kan være omfattet af undtagelsen fra retten til frihed og privat sikkerhed i henhold til EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra a). Denne undtagelse vedrører nemlig den situation, hvor en domstol idømmer en person en frihedsstraf, og vedrører ikke forebyggende foranstaltninger (
93
).
119.
Frihedsberøvelse af en asylansøger i henhold til den omtvistede bestemmelse inden for de grænser for denne bestemmelses anvendelsesområde, som jeg har anført ovenfor, kan dog knyttes til flere andre undtagelser omhandlet i EMRK’s artikel 5.
120.
Den første undtagelse er fastsat i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra c), som nærmere bestemt vedrører den forebyggende frihedsberøvelse (
94
). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fastslog i denne henseende, at en grund til frihedsberøvelse, som vedrører nødvendigheden af at forhindre en person i at begå en lovovertrædelse, ikke er egnet til en generel forebyggelsespolitik over for en person eller en kategori af personer, som er farlige på grund af deres vedvarende kriminelle tendenser. Denne grund giver kun de kontraherende medlemsstater et middel til at forhindre en konkret, bestemt lovovertrædelse (
95
). Den giver udelukkende mulighed for at træffe afgørelse om frihedsberøvelse som led i en strafferetlig procedure (
96
). Dette fremgår af ordlyden, som skal sammenholdes med dels artikel 5, stk. 1, litra a), dels artikel 5, stk. 3, med hvilken den udgør en helhed, og som bl.a. præciserer, at en sådan undtagelse fra retten til frihed og privat sikkerhed forudsætter, at den pågældende person ufortøvet stilles for en dommer eller anden øvrighedsperson, der ved lov er bemyndiget til at udøve domsmyndighed, og er berettiget til at få sin sag pådømt inden for en rimelig frist eller til at blive løsladt i afventning af rettergangen (
97
). En sådan rettergang kan, når en person frihedsberøves for at forhindre den pågældende i at begå en lovovertrædelse, have til formål at pålægge denne person strafferetlige sanktioner for forberedelserne af denne lovovertrædelse (
98
). Kravet om en strafferetlig procedure betyder dog på ingen måde, at en administrativ myndighed ikke kan træffe afgørelse om anholdelsen og frihedsberøvelsen (jf. det eksempel, jeg har anført i denne stillingtagens punkt 87), idet Menneskerettighedsdomstolen har fastslået, at EMRK’s artikel 5, stk. 3, netop har til formål at sikre en hurtig og automatisk domstolskontrol af en frihedsberøvende foranstaltning, som politiet eller den administrative myndighed har truffet afgørelse om i henhold til nævnte artikels stk. 1, litra c) (
99
).
121.
I øvrigt er den omtvistede bestemmelses autonomi i forhold til en hjemsendelsesprocedure, som jeg har belyst i denne stillingtagens punkt 100-109, naturligvis ikke til hinder for, at en frihedsberøvelse, som er foranstaltet i henhold hertil, indgår i en tilbagesendelsesprocedure, når den pågældende ansøger har været genstand for en tilbagesendelsesafgørelse før indgivelsen af sin ansøgning om international beskyttelse. En sådan frihedsberøvelsesforanstaltning kan i dette tilfælde være begrundet i den anden undtagelse, der er fastsat i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f).
122.
Som anført (
100
) fremgår det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at sidstnævnte bestemmelse kun kræver, at en udvisningsprocedure er svævende. Den indeholder således ikke den samme beskyttelse som EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra c), og forudsætter derfor ikke, bl.a., at den pågældende straks stilles for en dommer, sådan som artikel 5, stk. 3, kræver, når der er tale om frihedsberøvelse på grundlag af nævnte artikel 5, stk. 1, litra c). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har dog i dommen i sagen Nabil m.fl. mod Ungarn anført, at den omstændighed alene, at en person, som har været genstand for en udvisningsafgørelse, har indgivet en asylansøgning, ikke nødvendigvis indebærer, at den frihedsberøvelse, som denne person er genstand for, ikke længere vedrører udsendelsen, da et eventuelt afslag på nævnte ansøgning kan medføre, at udsendelsesafgørelsen fuldbyrdes (
101
). Ud fra denne synsvinkel er der en analogi med ræsonnementet i præmis 60 i Arsland-dommen (
102
).
123.
Ikke desto mindre er det kun gennemførelsen af en udvisnings- eller udleveringsprocedure, der begrunder en frihedsberøvelse i henhold hertil, og for så vidt som nævnte procedure føres med den påkrævede omhu (
103
). Den anden undtagelse i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra f), kan derfor kun begrunde en frihedsberøvelse af en asylansøger, bl.a. for så vidt som den pågældendes indgivelse af en ansøgning om international beskyttelse ikke har bevirket, at den afgørelse om udvisning, som den pågældende har været genstand for, fjernes fra retsordenen (
104
). I øvrigt kan en frihedsberøvelsesforanstaltning kun begrundes i henhold til nævnte artikel 5, hvis den gennemføres i god tro, hvis den er tæt forbundet med den grund til frihedsberøvelsen, som den pågældende regering har påberåbt sig, hvis stedet og vilkårene for frihedsberøvelsen er passende, samt hvis varigheden af denne foranstaltning ikke overskrider den rimelige frist, som er nødvendig for at opnå det forfulgte mål (
105
). EU-retligt er der intet i modtagelsesdirektivet, ej heller i asylproceduredirektivet og tilbagesendelsesdirektivet, der er til hinder for overholdelsen af disse krav.
124.
Jeg udelukker heller ikke, at en frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede bestemmelse, sådan som den belgiske regering, Rådet og Kommissionen har hævdet, er omfattet af den anden undtagelse i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra b), som giver mulighed for, at en person kan frihedsberøves for at sikre opfyldelsen af en ved lov foreskrevet forpligtelse. I dommen i sagen Ostendorf mod Tyskland, nævnt ovenfor, medgav Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at denne bestemmelse kunne danne grundlag for en sådan frihedsberøvelse med henblik på at forhindre, at der begås en lovovertrædelse i form af en forstyrrelse af den offentlige orden ved deltagelse i et slagsmål mellem hooligans, uden at denne frihedsberøvelse har til formål at stille den pågældende for den kompetente judicielle myndighed, og at denne frihedsberøvelse derfor er omfattet af EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra c) (
106
). Desuden kræves det bl.a., at loven tillader en sådan frihedsberøvelse med henblik på at tvinge den pågældende til at opfylde en specifik og konkret forpligtelse, som denne er pålagt, og at den ikke hidtil er blevet opfyldt (
107
). For så vidt angår en frihedsberøvelse med det formål at forhindre, at der begås en lovovertrædelse, forudsættes det her bl.a., at det tilstrækkeligt præcist har kunnet bestemmes, hvor og hvornår denne forestående lovovertrædelse ville blive begået, samt de potentielle ofre herfor (
108
).
125.
Rådet og Kommissionen har desuden gjort gældende, at det ikke kan udelukkes, at en frihedsberøvelsesforanstaltning i henhold til den omtvistede bestemmelse hører under undtagelsen i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra e), som bl.a. giver mulighed for at frihedsberøve en dranker, narkoman eller vagabond (
109
). I denne henseende har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ganske vist fastslået, at sådanne personer kunne frihedsberøves på dette grundlag, bl.a. fordi de skulle anses for at være til fare for den offentlige sikkerhed (
110
). Jeg skal dog gøre opmærksom på det snævre anvendelsesområde for den omtvistede bestemmelse, som jeg har præciseret i denne stillingtagens punkt 77-115, idet anvendelsen navnlig forudsætter, at de faktiske eller retlige oplysninger vedrørende ansøgerens situation kan vise, at den pågældendes personlige adfærd begrunder en frihedsberøvelse som følge af den reelle, umiddelbare og tilstrækkeligt alvorlige trussel, den pågældende udgør mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden. I denne forbindelse har jeg alvorlige forbehold over for muligheden for, at en frihedsberøvelsesforanstaltning i henhold til den omtvistede bestemmelse kan være begrundet i denne undtagelse.
Overholdelsen af de øvrige garantier med hensyn til indgreb i retten til frihed og privat sikkerhed
126.
Chartrets artikel 6, sammenholdt med EMRK’s artikel 5, medfører en række supplerende garantier af både materiel og proceduremæssig art (
111
).
127.
For det første bør ethvert indgreb i retten til frihed og privat sikkerhed være retmæssigt. Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis betyder dette krav først og fremmest, at frihedsberøvelsen skal overholde materielle og formelle regler, der er fastsat i den nationale lovgivning (
112
). Den bekræftes i chartrets artikel 52, stk. 1, hvorefter enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved chartret, skal være fastlagt i lovgivningen. Hvad angår en frihedsberøvelse som den i hovedsagen omhandlede vedrører dette krav overholdelsen af alle de relevante bestemmelser i modtagelsesdirektivet og i gældende national ret.
128.
EMRK’s artikel 5, stk. 1, kræver desuden, at enhver frihedsberøvelse er i overensstemmelse med målet om at beskytte individet mod vilkårlighed, idet en frihedsberøvelse, der er lovlig i henhold til national ret, ikke desto mindre kan være vilkårlig og derfor i strid med EMRK (
113
). Denne betingelse indebærer bl.a., at gennemførelsen af en frihedsberøvelsesforanstaltning ikke er behæftet med nogen ond tro eller vildledning fra myndighedernes side, at den står mål med formålet med de restriktioner, der er tilladte i henhold til det relevante afsnit i EMRK’s artikel 5, stk. 1, at der er en tæt forbindelse mellem den påberåbte begrundelse for den godkendte frihedsberøvelse og stedet samt formen for frihedsberøvelsen, og at det påberåbte mål står i forhold til den pågældende frihedsberøvelse (
114
). Frihedsberøvelse er en så alvorlig foranstaltning, at anvendelsen kun kan begrundes som en sidste udvej, når andre mindre indgribende foranstaltninger er overvejet og anses for utilstrækkelige til at beskytte den personlige eller offentlige interesse, som kræver en frihedsberøvelse (
115
).
129.
Modtagelsesdirektivet indeholder adskillige garantier mod vilkårlig frihedsberøvelse (
116
). Som nævnt er frihedsberøvelse i henhold til dette direktivs artikel 8 således en sidste udvej, som kun kan anvendes på grundlag af en individuel vurdering af den enkelte sag, og for så vidt som »andre mindre indgribende foranstaltninger ikke kan anvendes effektivt« (
117
). Selv om en sådan frihedsberøvelse i princippet er mulig, skal den være »så kort som muligt og må kun opretholdes, så længe som de i artikel 8, stk. 3, [anførte] grunde gør sig gældende« (
118
). Disse regler afspejler det krav om forholdsmæssighed, som gælder for enhver begrænsning af udøvelsen af de rettigheder og friheder, som er sikret ved chartret (
119
).
130.
For det andet forudsætter anvendelsen af den omtvistede bestemmelse, at retssikkerhedsprincippet overholdes. Det er følgelig afgørende, at vilkårene for frihedsberøvelsen er klart definerede, og at anvendelsen af selve loven er forudsigelig, således at det kriterium om lovlighed, som kræver, at en lov er tilstrækkelig præcis til, at borgeren – om nødvendigt ved at søge kvalificeret rådgivning – i et efter sagens omstændigheder rimeligt omfang kan forudsige de følger, en bestemt handling kan have (
120
), er opfyldt.
131.
Med hensyn til en frihedsberøvelsesforanstaltning i henhold til den omtvistede bestemmelse må det ganske vist medgives, at sidstnævnte er formuleret i meget generelle vendinger. Undersøgelsen af, om kravet om retssikkerhed er overholdt, indebærer imidlertid, at der tages hensyn ikke kun til denne bestemmelse, men også til den nationale ret til gennemførelse heraf og, alt efter omstændighederne, relevante nationalretlige regler. Som den italienske regering og Parlamentet i alt væsentligt har hævdet, tilkommer det imidlertid enhver medlemsstat, som påtænker at fastsætte, at der kan anvendes en frihedsberøvelsesforanstaltning i henhold til den omtvistede bestemmelse, tilstrækkeligt præcist at definere, i hvilke tilfælde den kan anvendes.
132.
For det tredje skal en person, der anholdes, på et sprog, som den pågældende kan forstå, informeres om de retlige og faktiske grunde til frihedsberøvelsen (
121
). En sådan begrundelse er nødvendig såvel for at sætte den frihedsberøvede i stand til at forsvare sine rettigheder under de bedst mulige betingelser og at afgøre, om sagen bør prøves af den kompetente retsinstans, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen, som for at sætte sidstnævnte fuldt ud i stand til at udøve legalitetsprøvelsen af den omhandlede afgørelse (
122
).
133.
Dette begrundelseskrav er afspejlet i artikel 9, stk. 2 og 4, i modtagelsesdirektivet, idet stk. 2 vedrører begrundelsen af selve afgørelsen om frihedsberøvelse, mens stk. 4 vedrører de oplysninger, som en ansøger skal modtage straks efter sin frihedsberøvelse. I forbindelse med en frihedsberøvelsesforanstaltning på grundlag af den omtvistede bestemmelse skal denne begrundelse indeholde en klar og præcis redegørelse for grundene til, at den kompetente nationale myndighed anser ansøgeren for at udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed eller offentlige orden i den pågældende medlemsstat. Hvad angår reglen i artikel 8, stk. 2, i modtagelsesdirektivet skal denne myndighed ligeledes med tilstrækkelig præcision forklare grunden til, at den vurderer, at der ikke effektivt kan anvendes en anden mindre indgribende foranstaltning med henblik på at beskytte den nationale sikkerhed eller offentlige orden (
123
).
134.
For det fjerde kræver et indgreb i retten til frihed og privat sikkerhed iagttagelsen af processuelle garantier. Hvad angår en frihedsberøvelse omfattet af undtagelsen i EMRK’s artikel 5, stk. 1, litra c), forudsætter denne, som tidligere anført, at den pågældende (ansøgeren om international beskyttelse, såfremt denne frihedsberøvelse gennemføres i henhold til den omtvistede bestemmelse) ufortøvet stilles for en dommer eller anden øvrighedsperson, der ved lov er bemyndiget til at udøve domsmyndighed, og er berettiget til at få sin sag pådømt inden for en rimelig frist eller til at blive løsladt i afventning af rettergangen (
124
). Specifikt fastsætter artikel 9, stk. 3, i modtagelsesdirektivet, som tidligere anført, ikke kun en retlig prøvelse ex officio (dvs. uafhængigt af ansøgerens eventuelle retssag) af lovligheden af en frihedsberøvelse, som en administrativ myndighed har truffet afgørelse om, idet denne prøvelse skal foretages så hurtigt som muligt, efter at frihedsberøvelsen er påbegyndt, men også øjeblikkelig løsladelse af den pågældende ansøger, hvis det fastslås, at denne frihedsberøvelse er ulovlig.
135.
Mere generelt skal enhver, der berøves friheden ved anholdelse eller forvaring, være berettiget til at tage skridt til, at der af en domstol træffes hurtig afgørelse om lovligheden af hans forvaring, og at hans løsladelse beordres, hvis forvaringen ikke er retmæssig (
125
). EMRK’s artikel 5, stk. 4, og i forlængelse heraf chartrets artikel 6 kræver en temmelig omfattende kontrol, der skal omfatte alle de betingelser, som skal være opfyldt, for at frihedsberøvelsen af en person i henhold til EMRK’s artikel 5, stk. 1, er lovlig (
126
). Heller ikke her er modtagelsesdirektivet til hinder for, at medlemsstaterne overholder dette krav, når de anvender den omtvistede bestemmelse. Reglerne i dette direktivs artikel 9, stk. 3 og 5, har derimod til formål at sikre overholdelsen heraf i forbindelse med frihedsberøvelsen af en asylansøger på grundlag af nævnte direktivs artikel 8 (
127
).
136.
Endelig, for det femte, bestemmer EMRK’s artikel 5, stk. 5, at en person, som er blevet frihedsberøvet under tilsidesættelse af alle de regler, der følger af denne artikels fire første stykker, har ret til erstatning. Henset til forklaringerne til chartrets artikel 6 gælder dette nødvendigvis også vedrørende sidstnævnte bestemmelse. Modtagelsesdirektivet indeholder ikke en bestemmelse, som specifikt pålægger medlemsstaterne at indrømme en sådan ret til erstatning. Der skal dog tages hensyn til en sådan EU-retsakts normative specificitet, idet den i henhold til artikel 228, tredje afsnit, TEUF på den ene side med hensyn til det tilsigtede mål er bindende for enhver medlemsstat, men på den anden side overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. Ifølge 35. betragtning til modtagelsesdirektivet tilsigter dette direktiv således netop, at anvendelsen af chartrets artikel 6 fremmes. Under disse omstændigheder må det derfor konkluderes, at dette direktiv indrømmer medlemsstaterne de nødvendige skønsbeføjelser med henblik på at opfylde det ovenfor nævnte krav.
137.
Afslutningsvis vil jeg bemærke, at selv om den omtvistede bestemmelse tillader et indgreb i den ret til frihed og privat sikkerhed, som er garanteret ved chartrets artikel 6, er denne begrænsning, for så vidt som denne bestemmelse fortolkes på den måde, jeg har gjort rede for i denne stillingtagen, ikke kun fastsat ved lov, men iagttager også det væsentligste indhold i denne rettighed og er nødvendig for at give medlemsstaterne mulighed for effektivt at bekæmpe forstyrrelser af den nationale sikkerhed eller offentlige orden i henhold til de principper, der er afspejlet i artikel 4, stk. 2, TEU samt artikel 72 TEUF. Der er således ved undersøgelsen af det gyldighedsspørgsmål, som er forelagt Domstolen i den foreliggende sag, ikke fremkommet noget forhold, der kan berøre den omtvistede bestemmelses gyldighed.
138.
Jeg skal dog fremhæve, at denne konklusion, der følger af en objektiv undersøgelse af den omtvistede bestemmelses overensstemmelse med chartrets artikel 6, på ingen måde berører udfaldet af det søgsmål, som J. N. har indledt ved den forelæggende ret. Det tilkommer således den forelæggende ret alene, inden for sagens rammer, at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede frihedsberøvelsesforanstaltning er i overensstemmelse med chartrets artikel 6, sammenholdt med EMRK’s artikel 5.
Stillingtagen
139.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen fastslår følgende:
»–
Der er i forbindelse med den undersøgelse, som Den Europæiske Unions Domstol har foretaget af det af Raad van State (Nederlandenes øverste domstol i forvaltningsretlige sager) forelagte spørgsmål, ikke fremkommet noget forhold, der kan berøre gyldigheden af artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse.
–
Denne konklusion er dog forbundet med et dobbelt forbehold. For det første skal denne bestemmelse fortolkes således, at den kun kan anvendes i tilfælde, hvor faktiske eller retlige oplysninger vedrørende den situation, som en ansøger om international beskyttelse befinder sig i, kan vise, at den pågældendes personlige adfærd begrunder en frihedsberøvelse som følge af den reelle, umiddelbare og tilstrækkeligt alvorlige trussel, som den pågældende udgør mod den berørte medlemsstats nationale sikkerhed eller offentlige orden. For det andet skal dens anvendelse, i hvert enkelt konkret tilfælde, respektere den ret til frihed og privat sikkerhed, som er garanteret ved artikel 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sammenholdt med artikel 5 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950.
–
Det tilkommer den forelæggende ret, inden for rammerne af den sag, der er indbragt for den, og under hensyntagen til samtlige relevante faktiske og retlige oplysninger, at efterprøve, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede frihedsberøvelsesforanstaltning kunne være omfattet af den i artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra e), i direktiv 2013/33 omhandlede grund til frihedsberøvelse, som således fortolket.«
(
1
)   Originalsprog: fransk.
(
2
)   EUT L 180, s. 96. Modtagelsesdirektivet ophævede og erstattede, med virkning fra den 21.7.2015, Rådets direktiv 2003/9/EF af 27.1.2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (EUT L 31, s. 18, herefter »det gamle modtagelsesdirektiv«). I henhold til artikel 1 og 2 og artikel 4a, stk. 1, i protokol (nr. 21) om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed er modtagelsesdirektivet ikke bindende for disse to medlemsstater. Det samme er tilfældet for Kongeriget Danmark i medfør af protokol (nr. 22) om Danmarks stilling.
(
3
)   United Nations Treaty Series, bd. 189, s. 150, nr. 2545 (1954).
(
4
)   De deltagende stater kan derimod ikke, selv under lignende omstændigheder, fravige andre rettigheder, som er sikret ved EMRK, såsom retten til ikke at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller vanærende behandling eller straf, som er beskyttet ved EMRK’s artikel 3.
(
5
)   Anden betragtning.
(
6
)   15. betragtning.
(
7
)   15. betragtning.
(
8
)   16. betragtning.
(
9
)   35. betragtning.
(
10
)   Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 337, s. 9). Kvalifikationsdirektivet erstattede, med virkning den 21.12.2013, Rådets direktiv 2004/83/EF af 29.4.2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 304, s. 12, herefter »det gamle kvalifikationsdirektiv«). I henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra h), forstås ved »ansøgning om international beskyttelse«: »en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, når der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og vedkommende ikke udtrykkeligt anmoder om anden form for beskyttelse, der ikke er omfattet af dette direktiv, og som kan søges særskilt«.
(
11
)   Artikel 10, stk. 1, i modtagelsesdirektivet præciserer, at »[f]rihedsberøvelse af ansøgere [...] som hovedregel [skal] finde sted i særlige faciliteter til brug for frihedsberøvelse«, og at »[h]vis en medlemsstat ikke kan stille indkvartering til rådighed i en særlig facilitet til brug for frihedsberøvelse og som følge heraf er nødt til at benytte fængsler, holdes den frihedsberøvede ansøger adskilt fra de almindelige indsatte«.
(
12
)   Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT L 180, s. 60). Asylproceduredirektivet ophævede og erstattede, med virkning fra den 21.7.2015, Rådets direktiv 2005/85/EF af 1.12.2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT L 326, s. 13, herefter »det gamle asylproceduredirektiv«).
(
13
)   Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT L 348, s. 98).
(
14
)   Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT L 180, s. 31). Dublin III-forordningen erstattede og ophævede Rådets forordning (EU) nr. 343/2003 af 18.2.2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT L 50, s. 1, »Dublin II-forordningen«).
(
15
)   Det sidstnævnte forhold kan overraske i betragtning af, at J. N. opholdt sig på nederlandsk område i hele denne periode. Det er dog ikke nødvendigt at undersøge dette nærmere inden for rammerne af den foreliggende sag.
(
16
)   Jeg vil gennem hele denne stillingtagen henvise til »den omtvistede afgørelse«.
(
17
)   Ifølge annmodningen om præjudiciel afgørelse har J. N. fremført som argument, at den omtvistede afgørelse havde til formål at sikre, at han er til rådighed for den kompetente myndighed, der skal træffe afgørelse om hans sidste asylansøgning. Sagsakterne indeholder dog ingen oplysninger om, at den omtvistede afgørelse var baseret på en sådan grund, hvilket Kongeriget Nederlandene bekræftede på retsmødet. Det var først i forbindelse med vedtagelsen af en ny afgørelse om frihedsberøvelse, den 1.12.2015, dvs. efter, at Raad van State (Nederlandenes øverste domstol i forvaltningsretlige sager) forelagde det præjudicielle spørgsmål, at statssekretæren også lagde dette forhold til grund. Jf. denne stillingtagens punkt 44.
(
18
)   Jf., vedrørende virkningen med hensyn til J. N.’s ophold af indgivelsen af hans sidste asylansøgning, denne stillingtagens punkt 35 og 50-52.
(
19
)   Det er dog ubestridt, at den omtvistede frihedsberøvelse ikke er begrundet i de psykiske helbredsproblemer, som J. N. tilsyneladende har. Jeg vil derfor ikke beskæftige mig yderligere med dette aspekt i denne stillingtagen.
(
20
)   EUT 2007 C 303, s. 17.
(
21
)   Den nederlandske regering har i sine skriftlige indlæg (indleveret senere) anført, at denne frihedsberøvelse var en følge af en straf, som J. N. var blevet idømt for tidligere lovovertrædelser.
(
22
)   Den tyske regering gjorde i et brev, indleveret til Domstolens Justitskontor den 21.12.2015, opmærksom på, at den ikke ønskede at besvare disse spørgsmål skriftligt.
(
23
)   Udeladelsen af den præjudicielle hasteprocedures skriftlige del i yderst hastende tilfælde som omhandlet i procesreglementets artikel 111 kan anses for et tredje værktøj.
(
24
)   Artikel 7, stk. 1, i det gamle asylproceduredirektiv.
(
25
)   Jf. desuden niende betragtning til tilbagesendelsesdirektivet.
(
26
)   Artikel 9, stk. 2, og artikel 41 i asylproceduredirektivet tager netop sigte på at give medlemsstaterne mulighed for at sikre, at indgivelsen af nye ansøgninger, som kan betegnes som »misbrug«, forhindrer en effektiv iværksættelse af tilbagesendelsesprocedurer.
(
27
)   Som nævnt fastsætter artikel 3.1 i udlændingebekendtgørelsen af 2000 undtagelser fra en asylansøgers ret til at forblive på nederlandsk område under behandlingen af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse.
(
28
)   Den engelske version af modtagelsesdirektivet anvender ordet »detention«. Jeg anser det imidlertid ikke for relevant for behandlingen af et gyldighedsspørgsmål som det, der er rejst i den foreliggende sag, at sondre mellem de franske udtryk »détention« og »rétention«, da beskyttelsen i henhold til chartrets artikel 6, sammenholdt med EMRK’s artikel 5, finder anvendelse på enhver form for frihedsberøvelse, der er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde.
(
29
)   Dom Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
(
30
)   Jf. desuden chartrets artikel 53.
(
31
)   Jeg skal undersøge dette spørgsmål i denne stillingtagens punkt 117-125, efter at jeg har fortolket den omtvistede bestemmelse.
(
32
)   Jf. denne stillingtagens punkt 126-136.
(
33
)   Jf. Menneskerettighedsdomstolens domme af 7.6.2011 i sagerne, R.U. mod Grækenland, nr. 2237/08, § 84, af 25.9.2012, Ahmade mod Grækenland, nr. 50520/09, § 117, samt Nabil m.fl. mod Ungarn, § 18.
(
34
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom Čonka mod Belgien, nr. 51564/99, § 38 og den deri nævnte retspraksis, EMRK 2002-I, samt Nabil m.fl. mod Ungarn, nævnt ovenfor, § 28.
(
35
)   Jf. dom Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis). Jf. desuden Menneskerettighedsdomstolens domme af 15.11.1996 i sagen Chahal mod Det Forenede Kongerige, § 122, Reports of Judgements and Decisions 1996-V, og i sagen A. m.fl. mod Det Forenede Kongerige [GC], nr. 3455/05, § 164, EMRK 2009, dom af 8.10.2009, Mikolenko mod Estland, nr. 10664/05, § 63, dom af 11.2.2010, Raza mod Bulgarien, nr. 31465/08, § 72, samt dommen i sagen Nabil m.fl. mod Ungarn, nævnt ovenfor, § 29. Disse krav afspejles bl.a. i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 1, andet afsnit, nr. 4) og 5).
(
36
)   Jeg gør i denne henseende opmærksom på, at skønt artikel 9, stk. 1, i asylproceduredirektivet fastsætter, at ansøgerne kan forblive i medlemsstaten, indtil der er taget stilling til deres ansøgning, præciserer denne bestemmelse, at denne ret ikke er en ret til opholdstilladelse. Heraf følger, at en medlemsstat for at overholde denne bestemmelse ikke er forpligtet til at bestemme, at indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse tilsidesætter en tidligere tilbagesendelsesafgørelse, men også kan bestemme, at en sådan begivenhed blot udsætter gennemførelsen af denne afgørelse (jf. desuden dom Arslan, C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 60). Raad van State (Nederlandenes øverste domstol i forvaltningsretlige sager) anfører dog utvetydigt i forelæggelsesafgørelsen, at en tidligere tilbagesendelsesafgørelse, ifølge denne rets praksis, bortfalder i Nederlandene, når den udlænding, som den vedrører, indgiver en ansøgning om international beskyttelse.
(
37
)   Forklaring ad artikel 52 (»Rækkevidde og fortolkning af rettigheder og principper«), femte afsnit.
(
38
)   Jf. den nuværende artikel 26 i asylproceduredirektivet.
(
39
)   C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 55.
(
40
)   På EU-retligt niveau var det kun tilbagesendelsesdirektivet, som i de tilfælde, der opregnes i nævnte direktivs artikel 15, og på de snævre betingelser i denne bestemmelse, gav mulighed for frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, som var genstand for en tilbagesendelsesprocedure.
(
41
)   Dom Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 56).
(
42
)   Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne, KOM(2008) 815 endelig, s. 6.
(
43
)   Henstilling REC(2003)5 fra Ministerkomitéen til medlemsstaterne om foranstaltninger til frihedsberøvelse af asylansøgere vedtaget den 16.4.2003 på ministerrepræsentanternes 837. møde (herefter »Ministerkomitéens henstilling«). Den samme henvisning forekommer også i Rådets førstebehandlingsbegrundelse med henblik på vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse, dok. Rådet 14654/2/12, 6.6.2013, s. 6.
(
44
)   Konklusionen findes på adressen www.refworld.org/docid/3ae68c4634.html. I denne konklusions punkt b) anførte Eksekutivkomitéen, at der »om nødvendigt kan [...] anvendes frihedsberøvelse, men kun af grunde foreskrevet af loven for at bekræfte identiteten, fastlægge de forhold, som ansøgningen om flygtningestatus eller asyl er baseret på, behandle de tilfælde, hvor flygtninge og asylansøgere har ødelagt deres rejse- og/eller identitetspapirer eller har anvendt falske papirer for at vildlede myndighederne i den stat, hvori de påtænker at søge om asyl, eller for at beskytte den nationale sikkerhed eller offentlige orden« (min fremhævelse).
(
45
)   EUT 2010 C 212 E, s. 348.
(
46
)   Jf. den detaljerede forklaring til det ændrede forslag, som ledsagede det ændrede forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af standarder for modtagelse af asylansøgere, KOM(2011) 320 endelig, s. 3.
(
47
)   Jf. det ændrede forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af standarder for modtagelse af asylansøgere – politisk aftale, dok. Rådet 14112/1/12, 27.9.2012.
(
48
)   Det personelle anvendelsesområde for modtagelsesdirektivet svarer i denne henseende til Ministerkomitéens henstilling, som i henhold til punkt 2 »ikke vedrører frihedsberøvelsesforanstaltninger […] over for afviste asylansøgere, som er frihedsberøvet, mens de afventer deres afrejse fra værtslandet«.
(
49
)   Det bør i denne henseende bemærkes, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i dommen i sagen Chahal mod Det Forenede Kongerige, nævnt ovenfor, i alt væsentligt medgav, at hensyn vedrørende den trussel mod den nationale sikkerhed, som en person repræsenterer, kan være af en sådan art, at en afgørelse, hvorefter den pågældende fortsat skal tilbageholdes i forbindelse med en udvisningsprocedure, ikke er af vilkårlig karakter, når denne trussel har kunnet prøves i en procedure for en myndighed i den pågældende medlemsstat (Menneskerettighedsdomstolens dom Chahal mod Det Forenede Kongerige, nævnt ovenfor, § 122). Dette forhindrede dog ikke Menneskerettighedsdomstolen i at fastslå, at EMRK’s artikel 5, stk. 4, var blevet tilsidesat i denne sag, idet sagsøgeren ikke havde haft adgang til at anfægte sin frihedsberøvelse ved at tage skridt til, at der »af en domstol træffes [...] afgørelse« (§ 132). Herefter oprettede Det Forenede Kongerige »Special Immigration Appeal Commissions« og ordningen med »special advocates« for at imødegå de utilstrækkeligheder, som Menneskerettighedsdomstolen havde fremhævet.
(
50
)   Jf. denne stillingtagens punkt 80.
(
51
)   Jf. denne stillingtagens punkt 100-109.
(
52
)   Jf. f.eks. dom Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 42).
(
53
)   Som Parlamentet med rette har bemærket, er der tale om en mulighed (»en ansøger må kun [...]«) og ikke en pligt, som medlemsstaterne har, idet de i deres nationale ret skal fastsætte, hvilke forhold der kan begrunde en frihedsberøvelse (artikel 8, stk. 3, andet afsnit, i modtagelsesdirektivet).
(
54
)   Jf. analogt dom Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
(
55
)   Jf. denne stillingtagens punkt 79.
(
56
)   Jf. analogt dom Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis). Jf. desuden mit forslag til afgørelse i sag Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:94, punkt 46 og 47).
(
57
)   Jf. bl.a. fornyet prøvelse af dom Kommissionen mod Strack (C-579/12 RX-II, EU:C:2013:570, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis). Jf. desuden domme Kommissionen mod Rådet (218/82, EU:C:1983:369, præmis 15) samt Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. (C-305/05, EU:C:2007:383, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
(
58
)   Jf. bl.a. domme Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. (C-305/05, EU:C:2007:383, præmis 28 og den deri nævnte praksis), M. (C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 93 og den deri nævnte praksis) og O m.fl. (C-356/11 og C-357/11, EU:C:2012:776, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).
(
59
)   Jf. analogt dom Wallentin-Hermann (C-549/07, EU:C:2008:771, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
(
60
)   Jf. desuden denne stillingtagens punkt 92. Jeg vil komme nærmere ind på den omtvistede bestemmelses forebyggende karakter i denne stillingtagens punkt 93-99.
(
61
)   Artikel 9, stk. 2, i modtagelsesdirektivet anerkender udtrykkeligt muligheden for, at en administrativ myndighed kan træffe afgørelse om frihedsberøvelse. Jf. derom sidst i denne stillingtagens punkt 120 og den deri nævnte retspraksis.
(
62
)   Overholdelsen af disse krav er afgørende, alt efter omstændighederne, for at sikre, at den pågældende frihedsberøvelse er i overensstemmelse med den ret til ufortøvet at blive stillet for en dommer og til at få sin sag pådømt inden for en rimelig frist, som enhver person, der frihedsberøves forebyggende, er sikret ved ERMK’s artikel 5, stk. 3. Jf. denne stillingtagens punkt 120 og 134.
(
63
)   C-373/13, EU:C:2015:413.
(
64
)   Ifølge denne bestemmelse udsteder medlemsstaterne en opholdstilladelse, som skal være gyldig i mindst tre år, og som kan fornyes så snart som muligt, efter at de har fået tildelt flygtningestatus, medmindre tvingende hensyn til statens sikkerhed eller den offentlige orden tilsiger andet. Den forekommer også, i næsten identiske vendinger, i kvalifikationsdirektivets artikel 24, stk. 1.
(
65
)   Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77).
(
66
)   Dom T. (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
(
67
)   Dom T. (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).
(
68
)   Jf. bl.a. dom T. (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
(
69
)   Dom Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 61).
(
70
)   Jf. vedrørende begreberne »statens sikkerhed« og »den offentlige orden« i det gamle kvalifikationsdirektiv dom T. (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 80).
(
71
)   Jf. analogt dom Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 50).
(
72
)   EUT L 212, s. 12.
(
73
)   Jf. analogt dom Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 50).
(
74
)   C-61/11, EU:C:2011:268.
(
75
)   Dom El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, præmis 59).
(
76
)   Jf. desuden denne stillingtagens punkt 98 (som dog specifikt vedrører fængselsstraffe).
(
77
)   I henhold til artikel 8, stk. 3, første afsnit, litra d), i modtagelsesdirektivet kan adgangen til en tidligere asylprocedure imidlertid, alt efter omstændighederne, indikere, at der er rimelige grunde til at tro, at ansøgeren har indgivet en ansøgning om international beskyttelse med det formål alene at forsinke eller forhindre gennemførelsen af en afgørelse om tilbagesendelse.
(
78
)   Tilbagesendelsesdirektivets artikel 15.
(
79
)   C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 49.
(
80
)   Som Domstolen fastslog, med henvisning til dom Kadzoev (C-357/09 PPU, EU:C:2009:741, præmis 45), henhører en frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, som er reguleret ved tilbagesendelsesdirektivet, og den frihedsberøvelse, som er blevet foretaget over for en asylansøger, under forskellige regelsæt (dom Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 52)).
(
81
)   Dom Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 60).
(
82
)   Dom Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 60).
(
83
)   Dom Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 63).
(
84
)   Denne bemærkning gælder naturligvis kun, såfremt den kompetente nationale myndighed endnu ikke har taget endeligt stilling til ansøgningen om international beskyttelse, og den pågældende derfor stadig er en »ansøger« som omhandlet i modtagelsesdirektivet. Jf. denne stillingtagens punkt 72 og 73.
(
85
)   Denne fortolkning er i denne henseende i overensstemmelse med de principper, der følger af artikel 4, stk. 2, TEU og artikel 72 TEUF, som jeg har gjort opmærksom på ovenfor i min redegørelse for de retlige rammer.
(
86
)   Jeg skal tilføje, at et indrejseforbud har en generel forebyggende karakter (»vi vil ikke have denne udlænding ind på vores område igen«), mens den omtvistede bestemmelse har til formål at forhindre en mere specifik forstyrrelse af den nationale sikkerhed eller offentlige orden på grund af en person, som allerede befinder sig på den pågældende medlemsstats område.
(
87
)   Jf. 15. betragtning til nævnte direktiv.
(
88
)   Domstolen har i øvrigt allerede haft lejlighed til, i forbindelse med en fortolkning af tilbagesendelsesdirektivet, at præcisere, at begrebet »risiko for flugt« ikke var det samme som »fare for den offentlige orden«. Jf. dom Zh. og O. (C-554/13, EU:C:2015:377, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis). Dette gælder således a fortiori vedrørende begrebet »national sikkerhed«.
(
89
)   Som anført i denne stillingtagens punkt 53, vil jeg afholde mig fra her at undersøge det spørgsmål om gyldigheden af litra a) og b) i forhold til chartrets artikel 6, som er rejst i sag C-18/16, K.
(
90
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens domme Saadi mod Det Forenede Kongerige [GC], nr. 13229/03, § 43, EMRK 2008, og Stanev mod Bulgarien [GC], nr. 36760/06, § 144, EMRK 2012.
(
91
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 19.9.2013, Velinov mod Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, nr. 16880/08, § 49.
(
92
)   Jf. denne stillingtagens punkt 93-99.
(
93
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 6.11.1980, Guzzardi mod Italien, § 100, serie A nr. 39.
(
94
)   Jeg har givet et eksempel herpå i denne stillingtagens punkt 87.
(
95
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 27.5.1997, Eriksen mod Norge, § 86, Reports of Judgements and Decisions 1997-III, samt M. mod Tyskland, nr. 19359/04, § 89, EMRK 2009.
(
96
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.2.1989, Ciulla mod Italien, § 38, serie A nr. 148, samt af 7.3.2013, Ostendorf mod Tyskland, nr. 15598/08, § 68 og 85.
(
97
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 24.3.2005, Epple mod Tyskland, nr. 77909/01, § 35.
(
98
)   Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Ostendorf mod Tyskland, nævnt ovenfor, § 86.
(
99
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 24.5.1984, De Jong, Baljet og Van den Brink mod Nederlandene, § 51, serie A nr. 77.
(
100
)   Jf. denne stillingtagens punkt 62.
(
101
)   Menneskerettighedsdomstolens i sagen dom Nabil m.fl. mod Ungarn, nævnt ovenfor, § 38.
(
102
)   C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 60.
(
103
)   Jf. den i denne stillingtagens punkt 62 nævnte retspraksis.
(
104
)   En afgørelse om hjemsendelse må således ikke være bortfaldet, som det synes at være tilfældet i tvisten i hovedsagen (jf. denne stillingtagens punkt 35).
(
105
)   Jf. bl.a. dom A. m.fl. mod Det Forenede Kongerige [GC], nævnt ovenfor, § 164.
(
106
)   Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Ostendorf mod Tyskland, nævnt ovenfor, § 90-103.
(
107
)   Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Ostendorf mod Tyskland, nævnt ovenfor, § 90. Jf. ligeledes Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Epple mod Tyskland, nævnt ovenfor, § 37.
(
108
)   Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Ostendorf mod Tyskland, nævnt ovenfor, § 90.
(
109
)   På denne baggrund fastslog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, inspireret af belgisk ret, at personer, som hverken har en fast bopæl eller midler til underhold, og som ikke normalt udøver hverken en beskæftigelse eller et erhverv, kunne høre under kategorien »vagabonder« (Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.6.1971, De Wilde, Ooms og Versyp mod Belgien, § 68, serie A nr. 12). Denne retspraksis er imidlertid meget gammel, og det bør efter min mening overvejes nøje, om den stadig er relevant i vores tid.
(
110
)   Jf. bl.a. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom Enhorn mod Sverige, nr. 56529/00, § 43 og den deri nævnte retspraksis, EMRK 2005-I.
(
111
)   Jf., vedrørende en generel redegørelse for beskyttelsen i henhold til EMRK’s artikel 5, Guide on article 5 – Right to liberty and security, publikationer fra Europarådet/Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, 2014, som findes på følgende adresse www.echr.coe.int (Case-Law – Case-Law Analysis – Case-Law guides).
(
112
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Saadi mod Det Forenede Kongerige [GC], § 67, og dom af 23.7.2013, Suso Musa mod Malta [GC], nr. 42337/12, § 92.
(
113
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Saadi mod Det Forenede Kongerige, § 67 og den deri nævnte retspraksis, og i sagen Suso Musa mod Malta, § 92 og den deri nævnte retspraksis.
(
114
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Saadi mod Det Forenede Kongerige, § 68-74, samt dom af 18.9.2012, i sagen James, Wells og Lee mod Det Forenede Kongerige, nr. 25119/09, 57715/09 og 57877/09, § 191-195.
(
115
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Saadi mod Det Forenede Kongerige, § 70 og den deri nævnte retspraksis.
(
116
)   Jeg henviser her desuden til redegørelsen for den omtvistede bestemmelses anvendelsesområde, især i denne stillingtagens punkt 88-113.
(
117
)   Artikel 8, stk. 2, in fine, i modtagelsesdirektivet.
(
118
)   Artikel 9, stk. 1, i modtagelsesdirektivet.
(
119
)   Chartrets artikel 52, stk. 1.
(
120
)   Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 5.4.2011, Rahimi mod Grækenland, nr. 8687/08, § 105 og den deri nævnte retspraksis, samt dommen i sagen R.U. mod Grækenland, § 91 og den deri nævnte retspraksis.
(
121
)   EMRK’s artikel 5, stk. 2, samt Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.9.2009, Abdolkhani og Karimnia mod Tyrkiet, nr. 30471/08, § 136.
(
122
)   Jf. analogt dom Mahdi (C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
(
123
)   Jeg udelukker dog ikke på forhånd, at den påkrævede begrundelses rækkevidde, i forbindelse med en frihedsberøvelse i henhold til den omtvistede bestemmelse, kan begrænses netop af hensyn til formålet om at beskytte den nationale sikkerhed. I særlige tilfælde er det således muligt, at den kompetente myndighed, under påberåbelse af grunde vedrørende statens sikkerhed, ikke ønsker at give ansøgeren kendskab til visse oplysninger, som udgør grundlaget for en afgørelse om den pågældendes frihedsberøvelse. Dette spørgsmål ligger dog uden for rammerne af den foreliggende sag, og jeg vil derfor ikke komme nærmere ind på det her.
(
124
)   Jf. denne stillingtagens punkt 120.
(
125
)   EMRK’s artikel 5, stk. 4.
(
126
)   Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Rahimi mod Grækenland, § 113 og den deri nævnte retspraksis.
(
127
)   Denne artikels stk. 6 bidrager til effektiviteten af den retlige prøvelse af en frihedsberøvelse, som de administrative myndigheder har truffet afgørelse om, som fastsat i nævnte artikels stk. 3, idet det kræves, at medlemsstaterne i dette tilfælde yder de pågældende ansøgere om international beskyttelse gratis juridisk bistand og repræsentation.