62024CJ0018
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
22 päivänä tammikuuta 2026 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus – Vakuutusalan yhtenäismarkkinat – Direktiivi 2009/138/EY – Kotijäsenvaltion suorittaman valvonnan periaate – 155 artikla – Vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten toimivalta – Yhteistyö kotijäsenvaltion viranomaisten kanssa – Vastaanottavassa jäsenvaltiossa sovellettavien säännösten vastaisesti toimiva vakuutusyritys – Asianomaiset säännökset – Asetus (EU) N:o 1286/2014 – Vähittäismarkkinoille tarkoitetut paketoidut ja vakuutusmuotoiset sijoitustuotteet – Direktiivi (EU) 2016/97 – Vakuutusten tarjoaminen – Vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten toimivalta määrätä seuraamuksia asianomaiselle yritykselle – Ulottuvuus
Asiassa C‑18/24,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Nejvyšší správní soud (ylin hallintotuomioistuin, Tšekki) on esittänyt 29.12.2023 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 11.1.2024, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.
vastaan
Česká národní banka,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja I. Jarukaitis (esittelevä tuomari) sekä tuomarit M. Condinanzi ja N. Jääskinen,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Illéssy,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 6.3.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s., edustajinaan A. Börner, Rechtsanwalt, F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, ja S. Henrich, Rechtsanwältin,
–
Česká národní banka, edustajinaan L. Jemelka ja J. Konupková,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään L. Březinová, J. Očková, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan G. Santini, avvocato dello Stato,
–
Slovakian hallitus, asiamiehinään E. V. Larišová ja S. Ondrášiková,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään D. Triantafyllou, P. Vanden Heede ja K. Walkerová,
kuultuaan julkisasiamiehen 5.6.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 25.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/138/EY (Solvenssi II) (EUVL 2009, L 335, s. 1; jäljempänä Solvenssi II ‑direktiivi) 155 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Slovakiaan sijoittautunut henkivakuutusyhtiö NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (jäljempänä Novis) ja Tšekin vakuutusalan valvontaviranomainen Česká národní banka (Tšekin keskuspankki, Tšekki) ja joka koskee Tšekin keskuspankin Novisille sen johdosta määräämää hallinnollista sakkoa, että viimeksi mainittu ei noudattanut tiettyjä velvoitteita, jotka sille kuuluvat vakuutusyrityksenä, jolla on sivukonttori Tšekin alueella.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Solvenssi II ‑direktiivi
3
Solvenssi II ‑direktiivin johdanto-osan 2, 11, 14, 16 ja 24 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisen ja jatkamisen helpottamiseksi on tarpeen poistaa jäsenvaltioiden lainsäädännöistä suurimmat erot vakuutus- ja jälleenvakuutusyrityksiä koskevissa säännöissä. Tästä syystä olisi säädettävä vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten oikeudellisesta kehyksestä vakuutustoiminnan harjoittamiseksi sisämarkkinoilla, jotta vakuutus- ja jälleenvakuutusyritykset, joiden kotipaikka on yhteisössä, voivat helpommin kattaa siellä sijaitsevia riskejä ja sitoumuksia.
– –
(11)
Koska tämä direktiivi on oleellinen väline sisämarkkinoiden toteuttamisessa, kotijäsenvaltiossaan toimiluvan saaneiden vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten olisi saatava harjoittaa mitä tahansa osaa toiminnastaan tai kaikkea toimintaansa kaikkialla yhteisössä perustamalla sivukonttoreita tai tarjoamalla palveluja. Tästä syystä on aiheellista yhdenmukaistaa sääntöjä tarvittavassa ja riittävässä määrin, jotta toimiluvat ja valvontajärjestelmät voidaan tunnustaa vastavuoroisesti, ja ottaa siten käyttöön yksi toimilupa, joka on voimassa kaikkialla yhteisössä ja jonka perusteella kotijäsenvaltio voi hoitaa yrityksen valvomisen.
– –
(14)
Vakuutuksenottajien suojaaminen edellyttää, että vakuutus- ja jälleenvakuutusyrityksiin sovelletaan riittäviä vakavaraisuusvaatimuksia, jotka johtavat pääoman tehokkaaseen kohdentamiseen Euroopan unionissa. Markkinakehityksen perusteella nykyinen järjestelmä ei ole enää riittävä. Sen vuoksi on tarpeen ottaa käyttöön uusi sääntelykehys.
– –
(16)
Vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan sääntelyn ja valvonnan päätavoite on riittävän suojan antaminen vakuutuksenottajille ja edunsaajille. Termin ’edunsaaja’ on tarkoitus kattaa kaikki luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, joilla on jokin vakuutussopimuksesta johtuva oikeus. Rahoitusjärjestelmän vakaus sekä tasapuoliset ja vakaat markkinat ovat myös vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan sääntelyn ja valvonnan tavoitteita, jotka olisi otettava huomioon, mutta niiden ei pitäisi vaarantaa päätavoitteen toteutumista.
– –
(24)
Kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten olisi vastattava vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten taloudellisen aseman vakauden valvonnasta. Niiden olisi tätä varten tehtävä säännöllisesti tarkastuksia ja arviointeja.”
4
Kyseisen direktiivin 27 artiklan, jonka otsikko on ”Valvonnan päätavoite”, sanamuoto on seuraava:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että valvontaviranomaisilla on tarvittavat keinot ja tarvittava asiantuntemus, valmiudet ja toimivalta huolehtia valvonnan päätavoitteesta eli vakuutuksenottajien ja edunsaajien suojelusta.”
5
Direktiivin 28 artiklan, jonka otsikko on ”Rahoitusjärjestelmän vakaus ja prosyklisyys”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että valvontaviranomaiset yleisiä tehtäviään hoitaessaan harkitsevat erityisesti kriisitilanteissa asianmukaisesti päätöstensä mahdollisia vaikutuksia Euroopan unionin rahoitusjärjestelmien vakauteen kyseisenä ajankohtana saatavilla olevien tietojen perusteella, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 27 artiklassa säädetyn valvonnan päätavoitteen toteuttamista.”
6
Solvenssi II ‑direktiivin 29 artiklan, jonka otsikko on ”Valvonnan yleiset periaatteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Valvonnan on perustuttava tulevaisuuteen suuntautuvaan ja riskilähtöiseen lähestymistapaan. Osana valvontaa on varmistettava jatkuvasti, että vakuutus- ja jälleenvakuutusyritykset harjoittavat vakuutus- ja jälleenvakuutustoimintaa asianmukaisesti ja noudattavat valvontaan liittyviä säännöksiä ja määräyksiä.”
7
Kyseisen direktiivin 30 artiklassa, jonka otsikko on ”Valvontaviranomaiset ja valvonnan laajuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten talouden valvonta, sellaisen liiketoiminnan valvonta mukaan luettuna, jota yritykset harjoittavat joko sivukonttoreiden välityksellä tai palveluiden tarjoamisen vapauden perusteella, kuuluu yksinomaan kotijäsenvaltion toimivaltaan.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuun talouden valvontaan kuuluu vakuutus- ja jälleenvakuutusyrityksen koko liiketoiminnan vakavaraisuuden, vakuutusteknisen vastuuvelan ja hyväksyttävien omien varojen tarkastaminen niiden määräysten tai menettelyjen mukaisesti, jotka on kotijäsenvaltiossa annettu tai joita siellä noudatetaan yhteisön tasolla annettujen säännösten nojalla.
– –
3.   Jos sen jäsenvaltion, jossa riski sijaitsee, tai sitoumusjäsenvaltion tai, jälleenvakuutusyrityksen kyseessä ollessa, vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisilla on perusteet katsoa, että vakuutus- tai jälleenvakuutusyrityksen liiketoiminta saattaa vaikuttaa sen vakavaraisuuteen, niiden on ilmoitettava asiasta kyseisen yrityksen kotijäsenvaltion valvontaviranomaisille.
Kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten on todennettava, noudattaako yritys tässä direktiivissä määriteltyjä toiminnan vakauden periaatteita.”
8
Mainitun direktiivin 36 artiklassa, jonka otsikko on ”Valvojan tarkastusprosessi”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että valvontaviranomaiset tarkastelevat ja arvioivat sellaisia strategioita, prosesseja ja raportointimenettelyjä, joita vakuutus- ja jälleenvakuutusyritykset ovat ottaneet käyttöön tämän direktiivin nojalla annettujen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten noudattamiseksi.
Tarkastelun ja arvioinnin yhteydessä on asianomaisten yritysten toimintaympäristö huomioon ottaen arvioitava yritysten hallintojärjestelmään liittyviä laadullisia vaatimuksia, yrityksiin kohdistuvia tai mahdollisesti kohdistuvia riskejä ja yritysten kykyä arvioida näitä riskejä.
2.   Valvontaviranomaisten on erityisesti tarkasteltava ja arvioitava seuraavien seikkojen noudattamista:
a)
IV luvun 2 jaksossa tarkoitettu hallintojärjestelmä, mukaan lukien yrityksen riski- ja vakavaraisuusarvio;
b)
VI luvun 2 jaksossa tarkoitettu vakuutustekninen vastuuvelka;
c)
VI luvun 4 ja 5 jaksossa tarkoitetut pääomavaatimukset;
d)
VI luvun 6 jaksossa tarkoitetut sijoitussäännöt;
e)
VI luvun 3 jaksossa tarkoitettujen omien varojen laatu ja määrä;
f)
VI luvun 4 jakson 3 alajaksossa tarkoitettujen, kokonaisia ja osittaisia sisäisiä malleja koskevien vaatimusten jatkuva noudattaminen, kun vakuutus- tai jälleenvakuutusyritys käyttää kokonaista tai osittaista sisäistä mallia.
– –”
9
Solvenssi II ‑direktiivin 144 artiklan, jonka otsikko on ”Toimiluvan peruuttaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kotijäsenvaltion valvontaviranomaiset voivat peruuttaa vakuutus- tai jälleenvakuutusyritykselle antamansa toimiluvan seuraavissa tapauksissa:
– –
b)
kyseinen yritys ei enää täytä toimiluvalle asetettuja edellytyksiä;
c)
kyseinen yritys laiminlyö törkeästi siihen sovellettavan lainsäädännön perusteella sille kuuluvia velvoitteita.
– –”
10
Kyseisen direktiivin 155 artiklassa, jonka otsikko on ”Säännösten noudattamatta jättäminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaiset toteavat, että vakuutusyritys, jolla on sivukonttori sen alueella tai joka harjoittaa sen alueella liiketoimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ei noudata tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä, niiden on vaadittava kyseistä vakuutusyritystä lopettamaan säännösten vastainen toiminta.
2.   Jos kyseinen vakuutusyritys ei toteuta tarvittavia toimenpiteitä, asianomaisen jäsenvaltion valvontaviranomaisten on ilmoitettava asiasta kotijäsenvaltion valvontaviranomaisille.
Kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten on toteutettava mahdollisimman nopeasti kaikki aiheelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kyseinen vakuutusyritys lopettaa säännösten vastaisen toiminnan.
Kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten on ilmoitettava toteutetuista toimenpiteistä vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisille.
3.   Jos vakuutusyritys edelleenkin rikkoo vastaanottavassa jäsenvaltiossa voimassa olevia säännöksiä huolimatta kotijäsenvaltion toteuttamista toimenpiteistä tai rikkominen jatkuu siksi, että toimenpiteet osoittautuvat riittämättömiksi tai niitä ei ole tässä jäsenvaltiossa toteutettu, vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaiset voivat, ilmoitettuaan asiasta kotijäsenvaltion valvontaviranomaisille, toteuttaa aiheelliset toimenpiteet estääkseen säännösten vastaisen toiminnan jatkumisen tai rangaistakseen siitä ja, jos se on ehdottoman tarpeellista, estää yritystä tekemästä uusia vakuutussopimuksia vastaanottavan jäsenvaltion alueella.
– –
4.   Mitä 1, 2 ja 3 kohdassa säädetään, ei koske kyseisten jäsenvaltioiden toimivaltaa toteuttaa kiireellisessä tapauksessa aiheellisia toimenpiteitä säännösten vastaisen toiminnan estämiseksi tai siitä rankaisemiseksi alueellaan. Kyseiseen toimivaltaan sisältyy mahdollisuus estää vakuutusyrityksiä jatkamasta uusien vakuutussopimusten tekemistä niiden alueella.
5.   Mitä 1, 2 ja 3 kohdassa säädetään, ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta määrätä seuraamuksia alueellaan tapahtuneesta säännösten vastaisesta toiminnasta.
6.   Jos vakuutusyrityksellä, joka on toiminut säännösten vastaisesti, on toimipaikka tai omaisuutta kyseisessä jäsenvaltiossa, tämän jäsenvaltion valvontaviranomaiset voivat kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti soveltaa säännösten vastaisen toiminnan varalta säädettyjä kansallisia hallinnollisia seuraamuksia tämän toimipaikan tai omaisuuden osalta.
7.   Toimenpide, joka on toteutettu 2–6 kohdan mukaisesti ja joka sisältää rajoituksia vakuutustoiminnan harjoittamiselle, on perusteltava asianmukaisesti ja annettava tiedoksi kyseiselle vakuutusyritykselle.
8.   Vakuutusyritysten on annettava vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisille niiden pyynnöstä kaikki asiakirjat, joita niiltä pyydetään 1–7 kohdan soveltamiseksi, siltä osin kuin tällaista velvoitetta sovelletaan myös vakuutusyrityksiin, joiden kotipaikka on tässä jäsenvaltiossa.
– –”
Asetus (EU) N:o 1286/2014
11
Vähittäismarkkinoille tarkoitettuja paketoituja ja vakuutusmuotoisia sijoitustuotteita (PRIIP-tuotteita) koskevista avaintietoasiakirjoista 26.11.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1286/2014 (EUVL 2014, L 352, s. 1) johdanto-osan 24 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tällä asetuksella ei oteta käyttöön toimilupaa, joka mahdollistaisi PRIIP-tuotteiden rajat ylittävän myynnin tai markkinoinnin yksityissijoittajille, tai muuteta mahdollisia olemassa olevia, PRIIP-tuotteiden rajat ylittävää myyntiä tai markkinointia koskevia toimilupajärjestelyjä. Tällä asetuksella ei muuteta nykyisten toimivaltaisten viranomaisten välistä nykyisten toimilupajärjestelyjen mukaista vastuunjakoa. Jäsenvaltioiden tämän asetuksen soveltamiseksi nimeämien viranomaisten olisi tämän vuoksi toimittava yhdenmukaisesti niiden viranomaisten kanssa, jotka ovat toimivaltaisia PRIIP-tuotteiden markkinoinnin osalta mahdollisen nykyisen toimiluvan mukaisesti. Sen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen, jossa PRIIP-tuotetta markkinoidaan, olisi oltava vastuussa kyseisen PRIIP-tuotteen markkinoinnin valvonnasta. Sen jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella, jossa tuotetta markkinoidaan, olisi aina oltava oikeus keskeyttää PRIIP-tuotteen markkinointi omalla alueellaan, jos tätä asetusta ei noudateta.”
12
Kyseisen asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kun tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluviin PRIIP-tuotteiden kehittäjiin sovelletaan myös direktiiviä 2009/138/EY, niihin on sovellettava sekä tätä asetusta että [Solvenssi II ‑direktiiviä].”
13
Asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Avaintietoasiakirjassa olevat tiedot ovat ennen sopimuksen tekoa annettavaa tietoa. Avaintietoasiakirjan on oltava täsmällinen, tasapuolinen ja selkeä, eikä se saa olla harhaanjohtava. Siinä on annettava avaintiedot, ja sen on oltava sitovien sopimusasiakirjojen, tarjousasiakirjojen asiaankuuluvien osien sekä PRIIP-tuotteen ehtojen mukainen.”
14
Asetuksen N:o 1286/2014 8 artiklan 3 kohdan c alakohdan i–iv alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Avaintietoasiakirjassa on oltava seuraavat tiedot:
– –
c)
osiossa ’Mikä tämä tuote on?’ PRIIP-tuotteen luonne ja tärkeimmät ominaisuudet, mukaan lukien
i)
PRIIP-tuotteen tyyppi;
ii)
sen tavoitteet sekä keinot niiden saavuttamiseksi – –
iii)
kuvaus siitä yksityissijoittajatyypistä, jolle PRIIP-tuotetta on tarkoitus markkinoida – –
iv)
jos PRIIP-tuotteeseen liittyy vakuutusetuuksia, yksityiskohtaiset tiedot kyseisistä vakuutusetuuksista, mukaan lukien olosuhteet, joissa oikeus etuuteen syntyy”.
15
Asetuksen V luku, jonka otsikko on ”Hallinnolliset seuraamukset ja muut toimenpiteet”, sisältää muun muassa kyseisen asetuksen 22–24 artiklan.
16
Asetuksen 22 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on annettava säännöt, joissa vahvistetaan asianmukaiset hallinnolliset seuraamukset ja toimenpiteet, joita sovelletaan tilanteissa, joissa on kyse tämän asetuksen rikkomisesta, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet niiden täytäntöönpanon varmistamiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta toimivaltaisten viranomaisten valvontavaltuuksia ja jäsenvaltioiden oikeutta säätää ja määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia. Seuraamusten ja toimenpiteiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.
Jäsenvaltiot voivat päättää, että ne eivät anna ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuja hallinnollisia seuraamuksia koskevia sääntöjä sellaisten rikkomisten osalta, joihin sovelletaan niiden kansallisen lainsäädännön mukaisia rikosoikeudellisia seuraamuksia.
– –
2.   Käyttäessään 24 artiklan mukaisia valtuuksiaan toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä tiivistä yhteistyötä sen varmistamiseksi, että hallinnolliset seuraamukset ja toimenpiteet johtavat tällä asetuksella tavoiteltuihin tuloksiin, ja sovitettava yhteen toimintansa, jotta vältetään mahdolliset kaksinkertaiset ja päällekkäiset toimet sovellettaessa hallinnollisia seuraamuksia ja toimenpiteitä rajat ylittävissä tapauksissa.”
17
Asetuksen 23 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Toimivaltaisten viranomaisten on käytettävä seuraamusten määräämistä koskevia valtuuksiaan tämän asetuksen ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti jollakin seuraavista tavoista:
a)
suoraan;
b)
yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa;
c)
omalla vastuullaan antamalla valtuudet tällaisille viranomaisille;
d)
saattamalla asia toimivaltaisten oikeusviranomaisten käsiteltäväksi.”
18
Asetuksen N:o 1286/2014 24 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä artiklaa sovelletaan 5 artiklan 1 kohdan, 6 ja 7 artiklan, 8 artiklan 1–3 kohdan, 9 artiklan, 10 artiklan 1 kohdan, 13 artiklan 1, 3 ja 4 kohdan sekä 14 ja 19 artiklan rikkomiseen.
2.   Toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava valtuudet määrätä kansallisen lainsäädännön mukaisesti ainakin seuraavat hallinnolliset seuraamukset ja toimenpiteet:
a)
PRIIP-tuotteen markkinoinnin kieltävä määräys;
b)
PRIIP-tuotteen markkinoinnin keskeyttävä määräys;
c)
julkinen varoitus, josta käy ilmi rikkomisesta vastuussa oleva henkilö ja rikkomisen luonne;
d)
määräys, jolla kielletään toimittamasta avaintietoasiakirjaa, joka ei täytä 6, 7, 8 tai 10 artiklassa säädettyjä vaatimuksia, ja vaaditaan avaintietoasiakirjan uuden toisinnon julkaisemista;
e)
vähintään seuraavat hallinnolliset sakot:
– –
3.   Jäsenvaltiot voivat säätää lisäseuraamuksista tai ‑toimenpiteistä sekä tässä asetuksessa säädettyjä korkeammista hallinnollisista sakoista.”
Direktiivi (EU) 2016/97
19
Vakuutusten tarjoamisesta 20.1.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/97 (EUVL 2016, L 26, s. 19) säädetään muun muassa vakuutusedustajilla olevista neuvonta- ja tiedonantovelvollisuuksista, kun he ehdottavat vakuutussopimuksen tekemistä.
20
Kyseisen direktiivin johdanto-osan 5, 6, 8, 21 ja 22 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)
Vakuutustuotteita voivat tarjota monentyyppiset henkilöt tai laitokset – –. Toimijoiden tasapuolinen kohtelu ja asiakkaan suoja edellyttävät, että kaikki nämä henkilöt tai laitokset kuuluvat tämän direktiivin soveltamisalaan.
(6)
Kuluttajansuojan olisi oltava samantasoinen riippumatta siitä, mitä kautta vakuutuksia tai jälleenvakuutuksia tarjotaan. On tärkeää, että tarjoajilla on tasapuoliset toimintaedellytykset, jotta taataan, että sovelletaan samantasoista suojaa ja että kuluttajat voivat hyötyä erityisesti tietojen antamista koskevien vaatimusten vastaavuudesta.
– –
(8)
Jotta voitaisiin varmistaa, että samantasoista suojaa sovelletaan riippumatta siitä, mitä kautta asiakas ostaa vakuutustuotteen, eli joko suoraan vakuutusyritykseltä tai välillisesti edustajalta, tätä direktiiviä on sovellettava vakuutusyritysten ja ‑edustajien lisäksi myös muihin, vakuutustuotteita sivutoimisesti myyviin markkinatoimijoihin – –
– –
(21)
Jotta varmistetaan palvelujen laadukkuus ja kuluttajansuojan tehokkuus, kotijäsenvaltion ja vastaanottavan jäsenvaltion olisi tehtävä tiivistä yhteistyötä tässä direktiivissä säädettyjen velvoitteiden täytäntöönpanossa. Jos vakuutus- tai jälleenvakuutusedustajat tai sivutoimiset vakuutusedustajat harjoittavat liiketoimintaa eri jäsenvaltioissa palvelujen tarjoamisen vapauden nojalla, kotijäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen velvollisuutena olisi varmistaa, että tässä direktiivissä säädettyjä velvoitteita noudatetaan näiden kaikessa liiketoiminnassa sisämarkkinoilla. Jos vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen saa tietoonsa, että näitä velvoitteita on rikottu sen alueella, sen olisi ilmoitettava tästä kotijäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, jonka olisi tämän jälkeen toteutettava aiheelliset toimenpiteet. Asia on näin erityisesti silloin, kun kyse on hyvää mainetta, ammatillista tietämystä ja pätevyyttä koskeviin vaatimuksiin liittyvien sääntöjen ja liiketoiminnan menettelytapasääntöjen rikkomisista. Lisäksi vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen olisi voitava puuttua asiaan, jos kotijäsenvaltio ei toteuta aiheellisia toimenpiteitä tai jos toteutetut toimenpiteet eivät ole riittäviä.
(22)
Jos toiseen jäsenvaltioon perustetaan sivuliike tai pysyvä liikepaikka, on asianmukaista jakaa täytäntöönpanovastuu kotijäsenvaltion ja vastaanottavan jäsenvaltion kesken. Samoin kuin palvelujen tarjoamisen tapauksessa kotijäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen olisi edelleen vastattava liiketoimintaan kokonaisuudessaan vaikuttavien velvoitteiden, kuten ammatillisia vaatimuksia koskevien sääntöjen, noudattamisesta, kun taas vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen olisi vastattava tietojen ilmoittamista koskevien sääntöjen ja liiketoiminnan menettelytapasääntöjen noudattamisen valvonnasta alueellaan tarjottujen palvelujen osalta. Jos vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen kuitenkin saa tietoonsa, että sen alueella on rikottu velvoitteita, joiden suhteen vastaanottavalle jäsenvaltiolle ei ole tässä direktiivissä annettu vastuuta, sen olisi ilmoitettava tästä kotijäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, jonka olisi tämän jälkeen toteutettava aiheelliset toimenpiteet. Asia on näin erityisesti silloin, kun kyse on hyvää mainetta, ammatillista tietämystä ja pätevyyttä koskeviin vaatimuksiin liittyvien sääntöjen rikkomisista. Lisäksi vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen olisi voitava puuttua asiaan, jos kotijäsenvaltio ei toteuta aiheellisia toimenpiteitä tai jos toteutetut toimenpiteet eivät ole riittävät.”
21
Direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
1)
’vakuutusten tarjoamisella’ vakuutussopimuksia koskevaa neuvontaa, ehdottamista tai muuta niiden tekemiseen liittyvää valmistelevaa toimintaa, tällaisten sopimusten tekemistä tai avustamista niiden hoidossa ja täyttämisessä erityisesti korvausvaatimuksen yhteydessä, mukaan lukien tietojen antaminen yhdestä tai useammasta vakuutussopimuksesta asiakkaan valitsemien kriteereiden perusteella verkkosivuston tai muun välineen avulla sekä paremmuusjärjestykseen asetettujen vakuutustuotteiden luettelon laatiminen, mukaan lukien hinta- ja tuotevertailu, tai vakuutussopimuksen hinnanalennuksen tarjoaminen, kun asiakas voi tehdä vakuutussopimuksen suoraan tai välillisesti verkkosivuston tai muun välineen avulla;
– –
3)
’vakuutusedustajalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka ei ole vakuutus- tai jälleenvakuutusyritys tai sen työntekijä eikä sivutoiminen vakuutusedustaja ja joka korvausta vastaan aloittaa vakuutusten tarjoamisen tai harjoittaa sitä;
– –
8)
’vakuutusten tarjoajalla’ vakuutusedustajaa, sivutoimista vakuutusedustajaa tai vakuutusyritystä;
– –”
22
Direktiivin 2016/97 III lukua, jonka otsikko on ”Palvelujen tarjoamisen vapaus ja sijoittautumisvapaus”, sovelletaan vakuutusyrityksiä lukuun ottamatta kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan 8 alakohdassa tarkoitettuihin vakuutusten tarjoajiin. Kyseinen luku sisältää muun muassa mainitun direktiivin 5, 7 ja 8 artiklan.
23
Direktiivin 2016/97 5 artiklan, jonka otsikko on ”Velvoitteiden rikkominen palvelujen tarjoamisen vapautta käytettäessä”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Jos vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on perusteet uskoa, että sen alueella palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella toimiva vakuutus- tai jälleenvakuutusedustaja tai sivutoiminen vakuutusedustaja rikkoo tässä direktiivissä vahvistettua velvoitetta, sen on ilmoitettava tästä kotijäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle.
Kun kotijäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on arvioinut ensimmäisen alakohdan mukaisesti saamansa tiedot, sen on viipymättä tapauksen mukaan toteutettava aiheelliset toimenpiteet tilanteen korjaamiseksi. Sen on ilmoitettava vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle tällaisista toteutetuista toimenpiteistä.
Jos vakuutus- tai jälleenvakuutusedustaja tai sivutoiminen vakuutusedustaja edelleenkin toimii tavalla, joka selvästi ja laajamittaisesti vahingoittaa vastaanottavan jäsenvaltion kuluttajien etuja tai joka haittaa vakuutus- ja jälleenvakuutusmarkkinoiden moitteetonta toimintaa, vaikka kotijäsenvaltio on toteuttanut toimenpiteitä tai koska nämä toimenpiteet ovat osoittautuneet riittämättömiksi tai niitä ei ole toteutettu, vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi ilmoitettuaan asiasta kotijäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle toteuttaa aiheelliset toimenpiteet estääkseen säännösten vastaisen toiminnan jatkumisen ja, jos se on ehdottoman tarpeellista, estää edustajaa jatkamasta uutta liiketoimintaansa alueellaan.
– –
2.   Edellä oleva 1 kohta ei vaikuta vastaanottavan jäsenvaltion valtuuksiin toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä ehkäistäkseen säännösten vastaisen toiminnan alueellaan tai rangaistakseen siitä, kun välittömät toimet ovat tarpeen kuluttajien oikeuksien suojelemiseksi. Näihin valtuuksiin sisältyy mahdollisuus estää vakuutus- ja jälleenvakuutusedustajaa sekä sivutoimista vakuutusedustajaa jatkamasta uutta liiketoimintaansa tämän jäsenvaltion alueella.
– –”
24
Direktiivin 7 artiklan, jonka otsikko on ”Toimivallan jako kotijäsenvaltion ja vastaanottavan jäsenvaltion kesken”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Jos vakuutus- tai jälleenvakuutusedustajan tai sivutoimisen vakuutusedustajan ensisijainen liiketoimipaikka sijaitsee toisessa jäsenvaltiossa kuin kotijäsenvaltiossa, kyseisen toisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi sopia kotijäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen kanssa, että se toimii kotijäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tapaan IV, V, VI ja VII luvun säännösten osalta – –
2.   Vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on vastuussa sen varmistamisesta, että toimipaikan kyseisen jäsenvaltion alueella tarjoamat palvelut ovat V ja VI luvussa säädettyjen velvoitteiden ja niiden nojalla hyväksyttyjen toimenpiteiden mukaiset.
Vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on oikeus tutkia toimipaikan järjestelyjä ja vaatia niihin muutoksia, jos ne ovat tarpeellisia sen varmistamiseksi, että toimivaltainen viranomainen voi panna täytäntöön V ja VI luvussa säädetyt velvoitteet ja niiden nojalla hyväksytyt toimenpiteet niiden palvelujen ja toimintojen osalta, joita toimipaikka tarjoaa tai harjoittaa kyseisen jäsenvaltion alueella.”
25
Direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Velvoitteiden rikkominen sijoittautumisvapautta käytettäessä”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen toteaa, että vakuutus- tai jälleenvakuutusedustaja tai sivutoiminen vakuutusedustaja rikkoo kyseisessä jäsenvaltiossa V ja VI luvun nojalla hyväksyttyjä säännöksiä tai hallinnollisia määräyksiä, kyseinen viranomainen voi toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä.
2.   Jos vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on syytä katsoa, että sen alueella toimipaikan välityksellä toimiva vakuutus- tai jälleenvakuutusedustaja tai sivutoiminen vakuutusedustaja rikkoo tässä direktiivissä vahvistettua velvoitetta, ja jos kyseisellä toimivaltaisella viranomaisella ei ole 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua vastuuta, sen on ilmoitettava tällaiset tiedot kotijäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle. Kun kotijäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on arvioinut saamansa tiedot, sen on viipymättä tapauksen mukaan toteutettava aiheelliset toimenpiteet tilanteen korjaamiseksi. Sen on ilmoitettava vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle tällaisista toteutetuista toimenpiteistä.
3.   Jos vakuutus- tai jälleenvakuutusedustaja tai sivutoiminen vakuutusedustaja edelleenkin toimii tavalla, joka selvästi ja laajamittaisesti vahingoittaa vastaanottavan jäsenvaltion kuluttajien etuja tai joka haittaa vakuutus- ja jälleenvakuutusmarkkinoiden moitteetonta toimintaa, vaikka kotijäsenvaltio on toteuttanut toimenpiteitä tai koska nämä toimenpiteet ovat osoittautuneet riittämättömiksi tai niitä ei ole toteutettu, vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi ilmoitettuaan asiasta kotijäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle toteuttaa aiheelliset toimenpiteet estääkseen säännösten vastaisen toiminnan jatkumisen ja, jos se on ehdottoman tarpeellista, estää edustajaa jatkamasta uutta liiketoimintaansa alueellaan.
– –
4.   Edellä olevat 2 ja 3 kohta eivät vaikuta vastaanottavan jäsenvaltion valtuuksiin toteuttaa aiheellisia ja syrjimättömiä toimenpiteitä ehkäistäkseen säännösten vastaisen toiminnan alueellaan tai rangaistakseen siitä, jos välittömät toimet ovat ehdottoman välttämättömiä vastaanottavan jäsenvaltion kuluttajien oikeuksien suojelemiseksi ja jos kotijäsenvaltion vastaavat toimenpiteet ovat riittämättömiä tai niitä ei ole toteutettu. Tällaisissa tilanteissa vastaanottavalla jäsenvaltiolla on mahdollisuus estää kyseistä vakuutus- tai jälleenvakuutusedustajaa tai sivutoimista edustajaa jatkamasta uutta liiketoimintaansa tämän jäsenvaltion alueella.
– –”
Tšekin oikeus
Laki nro 277/2009
26
Solvenssi II ‑direktiivin 155 artikla on saatettu osaksi Tšekin oikeusjärjestystä vakuutustoiminnasta annetun lain nro 277/2009 (zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví) 110 §:llä. Kyseisessä pykälässä säädetään seuraavaa:
”1.   Jos Tšekin keskuspankki toteaa, että toisesta jäsenvaltiosta oleva vakuutusyritys, joka harjoittaa vakuutus- tai jälleenvakuutustoimintaa Tšekin alueella sillä perusteella, että sillä on oikeus perustaa sivukonttoreita tai vapaus tarjota tilapäisesti palveluja, ei täytä kyseiseen liiketoimintaan liittyviä velvoitteita Tšekissä, Tšekin keskuspankin on vaadittava kyseistä vakuutusyritystä korjaamaan havaitut puutteet sen asettamassa määräajassa.
2.   Edellä 1 momentissa tarkoitettujen tosiseikkojen selvittämiseksi tai tarkistamiseksi Tšekin keskuspankki voi pyytää tällaista vakuutusyritystä toimittamaan tarvittavat asiakirjat, tiedot ja selvennykset liiketoiminnastaan Tšekin alueella, ja vakuutusyrityksen on noudatettava pyyntöä.
3.   Jos toisesta jäsenvaltiosta oleva vakuutusyritys ei korjaa 1 momentissa tarkoitettuja puutteita asetetussa määräajassa, Tšekin keskuspankki ilmoittaa havainnoistaan kotijäsenvaltion valvontaviranomaiselle.
4.   Jos kotijäsenvaltion valvontaviranomaisen määräämillä korjaavilla toimenpiteillä ei korjata toisesta jäsenvaltiosta olevan vakuutusyrityksen liiketoiminnan puutteita tai jos korjaavia toimenpiteitä ei ole määrätty, Tšekin keskuspankki määrää kyseiselle vakuutusyritykselle sakon tai estää sitä tekemästä uusia vakuutus- tai jälleenvakuutussopimuksia Tšekin alueella ja laajentamasta jo tehdyistä sopimuksista johtuvia velvoitteita. Tšekin keskuspankki ilmoittaa kotijäsenvaltion valvontaviranomaiselle tällaisesta päätöksestä. Tšekin keskuspankki voi samalla siirtää asian Euroopan valvontaviranomaiselle ja pyytää siltä apua.
5.   Jos asian käsittelyä ei voida lykätä, Tšekin keskuspankki toimii 4 momentin mukaisesti soveltamatta 1–3 momentissa säädettyä menettelyä.”
Laki nro 170/2018
27
Direktiivi 2016/97 on saatettu osaksi Tšekin oikeusjärjestystä vakuutusten ja jälleenvakuutusten tarjoamisesta annetulla lailla nro 170/2018 (zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění), ja kyseisessä laissa vahvistetaan vakuutus- ja jälleenvakuutusyrityksille ja vakuutusedustajille asetetut velvoitteet.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
28
Novis harjoitti 23.4.2014 ja 5.6.2023 välisenä ajanjaksona liiketoimintaa Tšekin alueella Prahaan sijoittautuneen sivukonttorin välityksellä.
29
Tšekin keskuspankki totesi 15.9.2020 Novisin syyllistyneen kolmeen rikkomukseen ja määräsi sille 1000000 Tšekin korunan (CZK) (n. 39610 euroa) suuruisen hallinnollisen sakon.
30
Ensimmäinen Novisin osalta todettu rikkomus koski asetuksen N:o 1286/2014 6 artiklan 1 kohdassa, 8 artiklan 3 kohdan c alakohdan ii–iv alakohdassa ja 8 artiklan 3 kohdan f alakohdassa säädettyjen velvoitteiden noudattamatta jättämistä, sillä kyseinen yritys ei ollut varmistanut yhtäältä, että sen laatimissa avaintietoasiakirjoissa olevat tiedot ovat täsmällisiä, tasapuolisia, selkeitä ja kaikkien sitovien sopimusasiakirjojen ehtojen mukaisia ja että ne eivät ole harhaanjohtavia, eikä toisaalta, että näissä asiakirjoissa on kaikki sovellettavassa säännöstössä vaaditut tiedot riittävän laadukkaina ja tarkkoina.
31
Kaksi muuta rikkomusta, joihin Novisin todettiin syyllistyneen, muodostuivat siitä, että Novis oli rikkonut kahta laissa nro 170/2018 säädettyä velvoitetta, joista ensimmäinen liittyi sellaisten sääntöjen käyttöönottoon, ylläpitämiseen ja soveltamiseen, jotka koskevat sen lukuun toimivien riippumattomien vakuutusedustajien toiminnan valvontaa, ja toinen tietojen antamiseen asiakkaalle ennen vakuutusmuotoisesta sijoitustuotteesta sopimista.
32
Novis haki 15.9.2020 tehtyyn päätökseen muutosta hallinnollisesti ja väitti, että Tšekin keskuspankilla ei ollut oikeutta määrätä sille sakkoa noudattamatta lain nro 277/2009 110 §:ssä säädettyä menettelyä, joka edellyttää, että väitetyistä rikkomuksista ilmoitetaan ensin kotijäsenvaltion valvontaviranomaiselle ja odotetaan, että kyseinen viranomainen toteuttaa aiheelliset toimenpiteet. Novisin mukaan kyseisen menettelyn noudattamatta jättäminen vei Tšekin keskuspankilta oikeuden määrätä sille seuraamuksia.
33
Hallinnollinen muutoksenhaku hylättiin, minkä johdosta Novis nosti Městský soud v Prazessa (Prahan kaupunkioikeus, Tšekki) kanteen, jonka kyseinen tuomioistuin hylkäsi 19.10.2022 antamallaan tuomiolla.
34
Novis teki viimeksi mainitusta tuomiosta kassaatiovalituksen Nejvyšší správní soudiin (ylin hallintotuomioistuin, Tšekki), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
35
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, sovelletaanko Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklaa ainoastaan silloin, kun sen jäsenvaltion, jossa sivukonttori sijaitsee tai palveluja tarjotaan, valvontaviranomainen valvoo vakuutusyritysten taloutta kyseisen direktiivin 30 artiklan mukaisesti, vai sovelletaanko kyseistä menettelyä laajemmin siihen, että mainittu valvontaviranomainen valvoo, että kaikkia sellaisia unionin oikeuden säännöksiä noudatetaan, joilla säännellään vakuutusyritysten asemaa ja toimintaa.
36
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 1 kohtaa, jossa säädetään vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten toimenpiteistä tilanteessa, jossa vakuutusyritys ”ei noudata tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä”, voidaan tulkita kahdella eri tavalla.
37
Ensimmäisen tulkintamahdollisuuden mukaan asian kannalta merkityksellisiä säännöksiä ovat yksinomaan säännökset, joilla Solvenssi II ‑direktiivistä johtuvat aineelliset vaatimukset saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tällaisesta tulkinnasta seuraisi, että kyseisen direktiivin 155 artiklassa säädettyä menettelyä ei sovellettaisi muista unionin oikeuden säädöksistä – kuten asetuksesta N:o 1286/2014 tai direktiivistä 2016/97 – johtuvien velvoitteiden noudattamisen valvontaan.
38
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että tällaista tulkintaa tukevat Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan asiayhteys ja erityisesti kyseisen direktiivin 30 artiklan, jossa säännellään valvonnan laajuutta, säännökset. Viimeksi mainitun artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että kyse on talouden valvonnasta, ja kyseisen artiklan 2 kohdassa todetaan, että tähän valvontaan kuuluu ”[yrityksen] koko liiketoiminnan vakavaraisuuden, vakuutusteknisen vastuuvelan ja hyväksyttävien omien varojen tarkastaminen”. Kyseisen tuomioistuimen mukaan mainitun direktiivin 36 artikla tukee myös tätä tulkintaa, sillä kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään, että valvonta kohdistuu strategioihin, prosesseihin ja raportointimenettelyihin, joita vakuutus- ja jälleenvakuutusyritykset ovat ottaneet käyttöön ”tämän direktiivin nojalla annettujen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten noudattamiseksi”. Mainittu tuomioistuin huomauttaa, että 36 artiklan 2 kohdassa luetellaan joukko vaatimuksia, joiden noudattamista on valvottava ja jotka kaikki koskevat vakuutus- tai jälleenvakuutusyritysten vakavaraisuutta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan niin ikään Solvenssi II ‑direktiivin 27 ja 28 artikla sekä 29 artiklan 1 kohta tukevat tällaista tulkintaa, sillä 27 artiklassa todetaan, että valvonnan päätavoite on ”vakuutuksenottajien ja edunsaajien [suojelu]”, 28 artiklassa, että valvontaviranomaiset harkitsevat päätöstensä mahdollisia vaikutuksia ”Euroopan unionin rahoitusjärjestelmien vakauteen”, sanotun kuitenkaan rajoittamatta valvonnan päätavoitteen toteuttamista, ja 29 artiklan 1 kohdassa, että valvonnan on perustuttava ”tulevaisuuteen suuntautuvaan ja riskilähtöiseen lähestymistapaan”.
39
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tätä tulkintaa tukee lopuksi Solvenssi II ‑direktiivin johdanto-osa ja erityisesti sen 14 perustelukappale, jossa todetaan, että vakuutuksenottajien suojaaminen edellyttää, että vakuutus- ja jälleenvakuutusyrityksiin sovelletaan riittäviä vakavaraisuusvaatimuksia, ja kyseisen direktiivin johdanto-osan 24 perustelukappale, jossa täsmennetään, että kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten olisi vastattava vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten taloudellisen aseman vakauden valvonnasta.
40
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, ettei voida sulkea pois toista tulkintamahdollisuutta, jonka mukaan Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 1 kohdan sanamuoto ei viittaa pelkästään kansallisiin säännöksiin, joilla kyseinen direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, vaan kaikkiin vakuutusyritysten asemaa ja toimintaa koskeviin säännöksiin eli myös muista unionin oikeuden säännöksistä johtuviin säännöksiin, kuten asetukseen N:o 1286/2014 tai direktiiviin 2016/97. Tämän tulkinnan mukaan Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklassa säädettyä menettelyä sovellettaisiin kaikkeen kansallisten viranomaisten vakuutus- ja jälleenvakuutusyrityksiin kohdistamaan valvontaan.
41
Kyseisen tuomioistuimen mukaan tällaista tulkintaa tukee Solvenssi II ‑direktiivin johdanto-osan 11 perustelukappale, jossa todetaan, että kyseinen direktiivi on oleellinen väline sisämarkkinoiden toteuttamisessa ja että on aiheellista yhdenmukaistaa sääntöjä, jotta toimiluvat ja valvontajärjestelmät voidaan tunnustaa vastavuoroisesti, ja ottaa siten käyttöön yksi toimilupa, joka on voimassa kaikkialla unionissa ja jonka perusteella kotijäsenvaltio voi hoitaa yrityksen valvomisen.
42
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää olevansa tietoinen 28.4.2009 annetusta tuomiosta komissio v. Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270), jonka 115 kohdassa unionin tuomioistuin katsoi, että kotijäsenvaltion suorittaman valvonnan periaate ”ulottuu pelkästään vakuutusyritysten rahoitusvalvontaan”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan mainitussa tuomiossa omaksuttua ratkaisua muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta 18.6.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/49/ETY (kolmas vahinkovakuutusdirektiivi) (EYVL 1992, L 228, s. 1) tulkinnasta ei kuitenkaan voida soveltaa Solvenssi II ‑direktiivin asiayhteydessä.
43
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin katsoisi, että Solvenssi II ‑direktiivin 155 artikla koskee myös sellaisten velvoitteiden noudattamisen valvontaa, joista säädetään asetuksessa N:o 1286/2014 tai jotka johtuvat direktiivistä 2016/97, toissijaisesti, voiko vastaanottavan jäsenvaltion viranomainen aikoessaan määrätä seuraamuksia kyseisen jäsenvaltion alueella tehdyistä rikkomuksista, mihin sillä on oikeus mainitun 155 artiklan 5 ja 6 kohdan nojalla, toimia suoraan soveltamatta ensin 155 artiklan 1–3 kohdassa säädettyä menettelyä vai onko kyseinen viranomainen päinvastoin velvollinen soveltamaan mainittua menettelyä, johon kuuluu muun muassa ilmoittaminen asiasta kotijäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, jotta tämä toteuttaa aiheelliset toimenpiteet.
44
Kyseinen tuomioistuin toteaa toisen tulkintamahdollisuuden tueksi, että Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 3 kohdassa mainitaan kyseisen viranomaisen mahdollisuus toteuttaa aiheelliset toimenpiteet ”estääkseen säännösten vastaisen toiminnan tai rangaistakseen siitä”, minkä perusteella mainitun tuomioistuimen mukaan voidaan päätellä, että kyseisen artiklan 1–3 kohdassa säädettyä menettelyä ei sovelleta ainoastaan ennaltaehkäisevien toimenpiteiden toteuttamiseen vaan myös rankaisevien toimenpiteiden toteuttamiseen.
45
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 5 ja 6 kohdan sanamuoto puoltaa kuitenkin ensimmäistä tulkintamahdollisuutta, koska kyseisen artiklan 5 kohdassa täsmennetään, että mitä 1–3 kohdassa säädetään, ”ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta määrätä seuraamuksia alueellaan tapahtuneesta säännösten vastaisesta toiminnasta”, ja koska saman artiklan 6 kohdassa säädetään, että vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaiset voivat soveltaa kansallisia hallinnollisia seuraamuksia, jotka on säädetty sellaisen vakuutusyrityksen säännösten vastaisen toiminnan varalta, jolla on kyseisessä jäsenvaltiossa toimipaikka tai omaisuutta.
46
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että ensimmäistä tulkintamahdollisuutta tukee unionin tuomioistuimen 28.4.2009 antamassaan tuomiossa komissio v. Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270) omaksuma ratkaisu direktiivin 92/49 40 artiklan 7 kohdan osalta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näet unionin tuomioistuimen vahvistaneen mainitussa tuomiossa vastaanottavan jäsenvaltion toimivallan määrätä seuraamuksia alueellaan tehdyistä rikkomuksista asettamatta tämän toimivallan käyttämisen edellytykseksi sitä, että direktiivin 92/49 40 artiklan 3–5 kohdassa säädetty ilmoittamista ja korvaavia toimenpiteitä koskeva menettely saatetaan ensin päätökseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo sitä vastoin, että 27.4.2017 annettuun tuomioon Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316) ei sisälly vastausta tältä osin, sillä kyseinen tuomio koski pelkästään asianomaisten jäsenvaltioiden mahdollisuutta toteuttaa kiireellisissä tapauksissa turvaavia toimenpiteitä direktiivin 92/49 40 artiklan 6 kohdan nojalla.
47
Tässä tilanteessa Nejvyšší správní soud on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko direktiivin [Solvenssi II ‑direktiivin] 155 artiklaa tulkittava siten, että se koskee myös tapauksia, joissa vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomainen valvoo, noudattaako toisesta jäsenvaltiosta oleva vakuutusyritys asetuksessa N:o 1286/2014 tai direktiivissä 2016/97 säädettyjä velvoitteita?
2)
Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, merkitseekö Solvenssi II ‑direktiivin 155 artikla kotijäsenvaltion valvontaviranomaisen ensisijaista toimivaltaa ja vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisen velvollisuutta saattaa ensin – – kyseisen artiklan 1, 2 ja 3 kohdan mukainen ilmoittamista ja korjaavia toimenpiteitä koskeva menettely päätökseen myös silloin, kun on kyse – – kyseisen artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettujen hallinnollisten seuraamusten määräämisestä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
48
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklaa tulkittava siten, että mainitussa artiklassa säädettyä vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten välistä yhteistyömenettelyä sovelletaan tilanteeseen, jossa vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomainen toteaa, että vakuutusyritys, jolla on sivukonttori sen alueella tai joka harjoittaa sen alueella liiketoimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ei noudata niitä velvoitteita, jotka sille kuuluvat asetuksen N:o 1286/2014 tai sellaisten kansallisten säännösten nojalla, joilla direktiivi 2016/97 on saatettu osaksi vastaanottavan jäsenvaltion kansallista oikeusjärjestystä.
49
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöstä tulkittaessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (tuomio 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, 12 kohta ja tuomio 10.7.2025, Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50
Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan, jossa määritellään vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion toimivalta ja velvollisuudet tilanteessa, jossa sellaiset vakuutusyritykset eivät noudata velvollisuuksiaan, joilla on sivukonttori ensiksi mainitun jäsenvaltion alueella tai jotka harjoittavat sen alueella liiketoimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, sanamuodosta on todettava, että kyseisen artiklan 1 kohdasta ilmenee, että vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten velvollisuutta vaatia, että kyseessä oleva vakuutusyritys lopettaa todetun säännösten vastaisen toiminnan, sovelletaan, kun kyseinen yritys ei noudata ”tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä”. Lisäksi kyseisen artiklan 3 kohtaa, jossa sallitaan se, että valvontaviranomaiset toteuttavat aiheelliset toimenpiteet, jos kotijäsenvaltio ei toteuta aiheellisia toimenpiteitä tai sen toteuttamat toimenpiteet osoittautuvat riittämättömiksi, sovelletaan, jos vakuutusyhtiö edelleen rikkoo ”vastaanottavassa jäsenvaltiossa voimassa olevia säännöksiä”.
51
On siis aluksi todettava, että sekä Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 1 kohdassa että sen 3 kohdassa viitataan yleisesti kaikkiin kansallisiin säännöksiin, joita vastaanottavassa jäsenvaltiossa sovelletaan vakuutusyrityksiin, joten kyseisen artiklan 1 ja 3 kohdasta ei voida päätellä, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut rajata mainitussa artiklassa säädetyn valvontaviranomaisten välisen yhteistyömenettelyn soveltamisala ainoastaan tilanteisiin, joissa on kyse Solvenssi II ‑direktiivin kansallisten täytäntöönpanosäännösten rikkomisesta.
52
Seuraavaksi on todettava, että samaa yleistä muotoilua käytetään kyseisen direktiivin 155 artiklan ja erityisesti sen 1 kohdan muissa kieliversiossa, kuten espanjankielisessä versiossa (”las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables”), saksankielisessä versiossa (”in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften”), englanninkielisessä versiossa (”the legal provisions applicable to it in that Member State”), italiankielisessä versiossa (”le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili”), liettuankielisessä versiossa (”jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų”), suomenkielisessä versiossa (”tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä”) ja ruotsinkielisessä versiossa (”de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat”).
53
Tätä sanamuodon mukaista tulkintaa tukevat sekä kyseisen direktiivin 155 artiklan asiayhteys että sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on.
54
Kyseisen säännöksen asiayhteydestä on ensinnäkin huomattava, että se kuuluu Solvenssi II ‑direktiivin I osaston VIII lukuun, jonka otsikko on ”Sijoittamisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus”. Kyseinen luku sisältää säännökset, joilla säännellään erityisesti sellaisten vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten toiminnan harjoittamisen edellytyksiä, jotka harjoittavat toimintaansa sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
55
Kuitenkin myös Solvenssi II ‑direktiivin 30 artiklassa, joka sisältyy I osastoon kuuluvaan III lukuun, jonka otsikko on ”Valvontaviranomaiset ja yleiset säännöt”, viitataan vakuutustoiminnan harjoittamiseen sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella. Kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään, että vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten talouden valvonta, sellaisen liiketoiminnan valvonta mukaan luettuna, jota yritykset harjoittavat joko sivukonttoreiden välityksellä tai palveluiden tarjoamisen vapauden perusteella, kuuluu yksinomaan kotijäsenvaltion toimivaltaan. Mainitun artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että jos sen jäsenvaltion, jossa riski sijaitsee, tai sitoumusjäsenvaltion tai, jälleenvakuutusyrityksen kyseessä ollessa, vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisilla on perusteet katsoa, että vakuutus- tai jälleenvakuutusyrityksen liiketoiminta saattaa vaikuttaa sen vakavaraisuuteen, niiden on ilmoitettava asiasta kyseisen yrityksen kotijäsenvaltion valvontaviranomaisille, joiden on todennettava, noudattaako yritys kyseisessä direktiivissä määriteltyjä toiminnan vakauden periaatteita.
56
Tässä tilanteessa on todettava, että – kuten julkisasiamies lähinnä totesi ratkaisuehdotuksensa 44 kohdassa – Solvenssi II ‑direktiivin 30 artiklan 1 ja 3 kohdalla ja 155 artiklalla on sama tavoite, joka on vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten toimivallan ja velvoitteiden vahvistaminen rajat ylittävän vakuutustoiminnan alalla, ja tämän perusteella voidaan katsoa, että mainituilla säännöksillä on oltava toisistaan erilliset soveltamisalat, jotta vältetään se, että sama säädös sisältää säännöksiä, joilla säännellään samaa kysymystä eri tavoin. Solvenssi II ‑direktiivin 30 artiklan 1 kohdasta ilmenee selvästi, että kyseistä artiklaa sovelletaan ainoastaan kotijäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvaan vakuutusyritysten talouden valvontaan, mikä merkitsee sitä, että 155 artiklan soveltamisala on laajempi.
57
Toiseksi on todettava, että vaikka Solvenssi II ‑direktiivin 30 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten talouden valvonta kuuluu kotijäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan, kyseisen direktiivin 29 artiklan 1 kohdassa todetaan yleisesti, että osana näiden yritysten valvontaa on varmistettava jatkuvasti, että vakuutustoimintaa harjoitetaan asianmukaisesti. Mainitun direktiivin 144 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa sallitaan lisäksi se, että kotijäsenvaltion valvontaviranomainen peruuttaa vakuutus- tai jälleenvakuutusyritykselle antamansa toimiluvan paitsi silloin, kun kyseinen yritys ei enää täytä toimiluvalle asetettuja edellytyksiä, myös silloin, kun kyseinen yritys laiminlyö törkeästi ”siihen sovellettavan lainsäädännön perusteella” sille kuuluvia velvoitteita.
58
Näistä säännöksistä ilmenee yhtäältä, että kyseisessä direktiivissä asetetaan siten kotijäsenvaltion suorittamaa vakuutusyritysten valvontaa koskeva periaate etusijalle, kuten unionin tuomioistuin on jo todennut direktiivistä 92/49, joka edelsi Solvenssi II ‑direktiiviä (tuomio 27.4.2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, 52 kohta). Solvenssi II ‑direktiivin 29 artiklan 1 kohdan laaja tulkinta, joka perustuu kyseisen säännöksen yleiseen sanamuotoon, johtaa toisaalta siihen, että kotijäsenvaltion valvontaviranomaiselle annetaan paitsi yksinomainen toimivalta valvoa vakuutusyritysten taloutta myös toimivalta yhdessä vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten kanssa varmistaa mainitun säännöksen mukaisesti laajemmin, että vakuutus- ja jälleenvakuutustoimintaa harjoitetaan asianmukaisesti.
59
Solvenssi II ‑direktiivin päämääristä on todettava, että sen johdanto-osan 2 ja 11 perustelukappaleesta ilmenee, että sillä pyritään helpottamaan vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamista ja jatkamista säätämällä oikeudellisesta kehyksestä, jotta kotijäsenvaltiossaan toimiluvan saaneet vakuutusyritykset voivat harjoittaa toimintaansa koko sisämarkkinoilla perustamalla sivukonttoreita tai tarjoamalla palveluja.
60
Solvenssi II ‑direktiivin tavoitteena on lisäksi sen johdanto-osan 14 ja 16 perustelukappaleesta ilmenevin tavoin vakuutuksenottajille ja edunsaajille riittävän suojan antaminen, joka on – kuten 16 perustelukappaleessa täsmennetään – vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan sääntelyn ja valvonnan ”päätavoite”, ja rahoitusjärjestelmän vakaus sekä tasapuoliset ja vakaat markkinat ovat myös vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan sääntelyn ja valvonnan tavoitteita, jotka olisi otettava huomioon, mutta ”niiden ei pitäisi vaarantaa päätavoitteen toteutumista”. Kyseisen tavoitteen tärkeys vahvistetaan lisäksi mainitun direktiivin 27 artiklassa, jonka mukaan vakuutuksenottajien ja edunsaajien suojelu on vakuutusyritysten valvonnan ”päätavoite”.
61
On kuitenkin yhtäältä niin, että tämän tuomion 59 kohdassa mainittu päämäärä helpottaa vakuutustoiminnan aloittamista ja jatkamista koko unionissa sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella saattaisi vaarantua, jos vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaiset voisivat havaitessaan vakuutusyrityksen rikkovan siihen sovellettavaa säännöstöä toteuttaa kyseistä yritystä vastaan minkä tahansa toimenpiteen tekemättä minkäänlaista yhteistyötä kotijäsenvaltion valvontaviranomaisen kanssa, joka on myöntänyt ennalta toimiluvan, jonka nojalla mainittu yritys voi lähtökohtaisesti harjoittaa toimintaansa koko unionissa.
62
Tämän tuomion 60 kohdassa todetun vakuutuksenottajille ja edunsaajille annettavaa riittävää suojaa koskevan päämäärän mukaista on toisaalta säätää yhteistyömekanismista, jonka avulla kotijäsenvaltion valvontaviranomaiselle ilmoitetaan, jos vakuutusyritys, joka harjoittaa toimintaansa vastaanottavan jäsenvaltion alueella sivukonttorin välityksellä tai palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ei noudata siihen sovellettavan säännöstön nojalla sille kuuluvia velvoitteita. On näet niin, että jos useassa jäsenvaltiossa toimintaansa harjoittava vakuutusyritys laiminlyö törkeästi velvoitteensa, Solvenssi II ‑direktiivin 144 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla ainoastaan kotijäsenvaltion valvontaviranomainen voi peruuttaa kyseiselle yritykselle antamansa toimiluvan ja näin ollen varmistaa riittävän suojan antamisen vakuutuksenottajille ja edunsaajille koko unionissa.
63
Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan sanamuodosta, asiayhteydestä ja kyseisellä direktiivillä tavoitelluista päämääristä ilmenee näin ollen, että käsitettä ”vastaanottavassa jäsenvaltiossa voimassa olevat säännökset”, joiden noudattamisen vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomainen voi tarkistaa ainoastaan kyseisessä artiklassa säädetyn viranomaisten välisen yhteistyömenettelyn yhteydessä, ei voida tulkita suppealla tavalla, joka rajoittaisi sen ulottuvuuden koskemaan ainoastaan kansallisia säännöksiä, joilla saatetaan kyseisestä direktiivistä johtuvat vaatimukset osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
64
Tätä laajaa tulkintaa vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten välisen yhteistyömenettelyn, josta säädetään Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklassa, soveltamisalasta ei horjuta 28.4.2009 annettuun tuomioon komissio v. Italia (C‑518/06, EU:C:2009:270) perustuva oikeuskäytäntö. On näet niin, että vaikka unionin tuomioistuin katsoi mainitun tuomion, joka annettiin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä direktiivin 92/49 voimassa ollessa, 115 kohdassa, että kotijäsenvaltion yksinomaisen valvonnan periaate ulottuu pelkästään vakuutusyritysten rahoitusvalvontaan, kyseisen tuomion 120 kohdasta ilmenee unionin tuomioistuimen todenneen lisäksi direktiivin 92/49 40 artiklasta, jonka säännökset on pitkälti toistettu pääosin samoin sanamuodoin Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklassa, että komissio ei ole väittänyt Italian tasavallan jättäneen noudattamatta kyseisen 40 artiklan 3–5 kohdassa mainittuja velvoitteita. Unionin tuomioistuin ei siten katsonut olevansa velvollinen lausumaan mainittujen säännösten soveltamisalasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen ratkaisemiseksi. Unionin tuomioistuin totesi lisäksi samassa mainitun tuomion 120 kohdassa ylimääräisenä perusteluna, että kyseisen direktiivin 40 artiklan 7 kohdassa vahvistetaan vastaanottavan jäsenvaltion toimivalta määrätä seuraamuksia alueellaan tehdyistä sääntöjen rikkomisista.
65
Tästä seuraa, että Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkiin sellaisiin tilanteisiin, joissa vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomainen toteaa, että vakuutusyritys, jolla on sivukonttori kyseisen jäsenvaltion alueella tai joka harjoittaa sen alueella liiketoimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ei noudata sille kuuluvia velvoitteita, mukaan lukien tilanteet, joissa nämä velvoitteet johtuvat muista säännöksistä kuin mainitun direktiivin säännöksistä, kuitenkin sillä edellytyksellä, ettei muussa unionin oikeuden säännöksessä nimenomaisesti poiketa mainitussa artiklassa säädetyistä toimivallan jakoa ja toimivaltaisten viranomaisten välistä yhteistyötä koskevista säännöistä.
66
Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii mainitun artiklan tulkintaa tilanteessa, jossa vakuutusyritys on rikkonut asetuksen N:o 1286/2014 säännöksiä ja direktiivin 2016/97 nojalla annettuja säännöksiä, on selvitettävä, sisältääkö kyseinen asetus ja kyseinen direktiivi säännöksiä, joilla poiketaan nimenomaisesti Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklasta.
67
Asetuksesta N:o 1286/2014 on ensinnäkin todettava komission väittäneen istunnossa, että sillä poiketaan Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan soveltamisesta. Tämän lähestymistavan tueksi komissio väitti, että kyseisen asetuksen johdanto-osan 24 perustelukappaleessa todetaan, että sen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen, jossa PRIIP-tuotetta markkinoidaan, olisi oltava vastuussa kyseisen tuotteen markkinoinnin valvonnasta.
68
On kuitenkin todettava yhtäältä, ettei asetuksen N:o 1286/2014 johdanto-osan 24 perustelukappaleen sisältöä ole toistettu yhdessäkään kyseisen asetuksen säännöksessä, joten kyseisestä perustelukappaleesta ei voida johtaa minkäänlaista unionin lainsäätäjän aikomusta poiketa Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan soveltamisesta. On joka tapauksessa muistutettava vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olevan niin, että vaikka unionin säädöksen johdanto-osassa voidaan täsmentää kyseisen säädöksen säännösten sisältöä ja siinä annetaan tärkeitä tulkinnan osatekijöitä, jotka voivat selventää mainitun säädöksen laatijan tahtoa, sillä ei ole sitovaa oikeudellista arvoa eikä siihen voida vedota kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on niiden sanamuodon vastainen (tuomio 21.3.2024, LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
69
Asetuksen N:o 1286/2014 3 artiklan 2 kohdassa säädetään toisaalta nimenomaisesti, että kun kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluviin PRIIP-tuotteiden kehittäjiin sovelletaan myös Solvenssi II ‑direktiiviä, niihin on sovellettava sekä mainittua asetusta että mainittua direktiiviä. Asetus N:o 1286/2014 ei kuitenkaan sisällä ensimmäistäkään säännöstä, jolla poikettaisiin nimenomaisesti tästä kumulatiivisen soveltamisen periaatteesta Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan osalta. Tältä osin on todettava, että kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa todetaan ainoastaan, että jäsenvaltioiden on annettava säännöt, joissa vahvistetaan asianmukaiset hallinnolliset seuraamukset ja toimenpiteet, joita sovelletaan tilanteissa, joissa on kyse mainitun asetuksen rikkomisesta, ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta toimivaltaisten viranomaisten valvontavaltuuksia ja jäsenvaltioiden oikeutta säätää ja määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia”. Asetuksen N:o 1286/2014 23 artiklassa säädetään lisäksi useista säännöistä, jotka koskevat toimivaltaisten viranomaisten kyseisen asetuksen 24 artiklassa määriteltyjen seuraamusten määräämistä koskevien valtuuksien käyttämistä, viittaamatta nimenomaisesti PRIIP-tuotteiden markkinointitoiminnan harjoittamiseen palvelujen tarjoamisen vapauden tai sijoittautumisvapauden nojalla, ja mainitussa 23 artiklassa säädetään joka tapauksessa nimenomaisesti toimivaltaisten viranomaisten välisen yhteistyön mahdollisuudesta.
70
Direktiivistä 2016/97 on todettava toiseksi, että kyseisen direktiivin III luku sisältää säännökset, joissa määritetään edellytykset vakuutusedustustoiminnan harjoittamiseksi palvelujen tarjoamisen vapauden tai sijoittautumisvapauden nojalla. Näistä säännöksistä kyseisen direktiivin 5, 7 ja 8 artiklassa määritellään vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten toimivalta ja velvollisuudet tilanteissa, joissa todetaan, että mainitussa direktiivissä säädettyjä velvoitteita ei ole noudatettu. Kyseisen luvun säännöksiä sovelletaan kuitenkin ainoastaan vakuutus- tai jälleenvakuutusedustajiin tai sivutoimisiin vakuutusedustajiin eikä vakuutusyrityksiin, joihin siis sovelletaan nimenomaisen poikkeuksen puuttuessa edelleen Solvenssi II ‑direktiivin säännöksiä ja erityisesti kyseisen direktiivin 155 artiklaa, eli myös silloin, kun ne harjoittavat direktiivin 2016/97 2 artiklan 1 kohdan 1 alakohdassa määriteltyä vakuutusten tarjoamista.
71
Tätä taustaa vasten sen seurauksena, että Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklassa säädettyä yhteistyömenettelyä ei ole sovellettu tilanteessa, jossa vakuutusyritys on jättänyt noudattamatta direktiivistä 2016/97 johtuvia velvoitteita, olisi se, että kyseiset viranomaiset vapautettaisiin kaikista yhteistyövelvollisuuksista vakuutusyrityksen harjoittaman vakuutusten tarjoamista koskevan toiminnan valvonnan yhteydessä, vaikka tällainen velvollisuus kuuluu mainituille viranomaisille, kun ne valvovat direktiivin 2016/97 2 artiklan 1 kohdan 3 alakohdassa tarkoitettujen vakuutusedustajien toimintaa. Tällainen ero vakuutusten tarjoamista koskevan toiminnan valvontasäännöissä ei vaikuta yhteensopivalta direktiivin 2016/97 johdanto-osan viidennessä, kuudennessa ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todettujen toimijoiden tasapuolisen kohtelun ja kuluttajansuojan tavoitteiden kanssa – riippumatta siitä, mitä kautta vakuutusta tarjotaan – eikä kyseisen direktiivin johdanto-osan 21 ja 22 perustelukappaleessa kuvatun toimivaltaisten viranomaisten välisen tiiviin yhteistyön ja vastuunjaon yleisen tavoitteen kanssa.
72
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklaa on tulkittava siten, että mainitussa artiklassa säädettyä vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten välistä yhteistyömenettelyä sovelletaan tilanteeseen, jossa vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomainen toteaa, että vakuutusyritys, jolla on sivukonttori sen alueella tai joka harjoittaa sen alueella liiketoimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ei noudata niitä velvoitteita, jotka sille kuuluvat asetuksen N:o 1286/2014 tai sellaisten kansallisten säännösten nojalla, joilla direktiivi 2016/97 on saatettu osaksi vastaanottavan jäsenvaltion kansallista oikeusjärjestystä.
Toinen kysymys
73
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklaa tulkittava siten, että vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten on noudatettava mainitun artiklan 1–3 kohdassa säädettyä menettelyä, kun ne määräävät kyseisen artiklan 5 ja 6 kohdan nojalla seuraamuksia sellaiselle vakuutusyritykselle, jolla on sivukonttori kyseisen jäsenvaltion alueella tai joka harjoittaa sen alueella liiketoimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella.
74
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksellään selvittämään, onko hallinnollisten taloudellisten seuraamusten, kuten hallinnollisten seuraamusten, jotka Tšekin keskuspankki määräsi pääasiassa Novisille asetuksen N:o 1286/2014 ja direktiivin 2016/97 nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomisesta, soveltamisen edellytyksenä se, että ennen tällaista soveltamista on toteutettava Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 1–3 kohdassa säädetty menettely, vai voivatko vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset määrätä tällaiset seuraamukset suoraan.
75
Kysymykseen vastaamiseksi on tulkittava kyseisen 155 artiklan 5 kohdassa olevaa ilmaisua ”mitä 1, 2 ja 3 kohdassa säädetään, ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta” ja todettava samalla, että tämä muotoilu on identtinen 155 artiklan 4 kohdan alun muotoilun kanssa. Unionin tuomioistuin on todennut direktiivin 92/49 40 artiklan 6 kohtaa, jonka sanamuoto on toistettu Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 4 kohdassa, tulkitessaan, että kyseistä muotoilua on pidettävä poikkeuksena mainitun 40 artiklan 4 ja 5 kohdassa säädetystä tavanomaisesta menettelystä ja että mainitussa 6 kohdassa vapautetaan kyseessä oleva palvelun suorituspaikkajäsenvaltio velvollisuudesta ilmoittaa asiasta kotijäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille tai aikeestaan toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä (ks. vastaavasti tuomio 27.4.2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, 47 kohta). Vaikka Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 5 kohdassa jäsenvaltioille annettua toimivaltaa ei pidä sekoittaa kyseisen artiklan 4 kohdassa jäsenvaltioille ainoastaan kiireellisten tapausten varalta annettuun toimivaltaan, ei ole mitään syytä tulkita näitä kahta säännöstä, joiden alun muotoilu on identtinen, eri tavalla. On siis katsottava, että Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 5 kohdassa poiketaan kyseisen 155 artiklan 1–3 kohdassa tarkoitetusta tavanomaisesta menettelystä siltä osin kuin siinä vapautetaan vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset niiden määrätessä seuraamuksia alueellaan tehdyistä rikkomuksista velvollisuudesta ilmoittaa asiasta kotijäsenvaltion viranomaisille ja – kun on kyse viimeksi mainittujen viranomaisten passiivisuudesta tai toteutettujen toimenpiteiden riittämättömyydestä – aikeestaan toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä.
76
Komission ehdottama päinvastainen tulkinta, jonka mukaan Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 5 kohta ei muodosta poikkeusta yhteistyömenettelystä, vaan ainoastaan vahvistaa jäsenvaltioiden – tekemättä eroa vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion välillä – toimivallan määrätä seuraamuksia niiden alueella tehdyistä rikkomuksista edellyttäen, että kyseisen 155 artiklan 1–3 kohdassa tarkoitettua yhteistyömenettelyä noudatetaan, veisi 155 artiklan 5 kohdan säännöksiltä normatiivisen sisällön kokonaan. Jos unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut asettaa kyseisen menettelyn noudattaminen edellytykseksi sille, että vastaanottava jäsenvaltio voi määrätä seuraamuksia velvoitteitaan laiminlyöneelle vakuutusyritykselle, se olisi voinut säätää tästä nimenomaisesti mainitsemalla 155 artiklan 5 kohdassa, että kyseisen artiklan 1–3 kohtaa sovelletaan myös silloin, kun vastaanottava jäsenvaltio käyttää toimivaltaansa määrätä seuraamuksia alueellaan tehdyistä rikkomuksista.
77
Koska lisäksi kyseisen direktiivin 155 artiklan 1–3 kohdassa säädetty menettely aloitetaan vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten aloitteesta vakuutusyrityksen jättäessä noudattamatta kyseisessä jäsenvaltiossa sovellettavia velvoitteita, menettelyn tavoitteena ei voi olla säännellä sitä, miten kotijäsenvaltio käyttää valtuuksiaan määrätä seuraamuksia vakuutusyritykselle, joka on jättänyt noudattamatta sille viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa kuuluvia velvoitteita. Mainitun direktiivin 155 artiklan 5 kohdan ei siis voida katsoa koskevan kotijäsenvaltion valtuuksia määrätä seuraamuksia, toisin kuin komissio väittää.
78
Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 5 kohtaa on näin ollen tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä sallitaan se, että vastaanottava jäsenvaltio määrää seuraamuksia alueellaan tehdyistä rikkomuksista, eikä kyseisen artiklan 1–3 kohdassa tarkoitettua menettelyä tarvitse toteuttaa tätä ennen.
79
Tämän tulkinnan vahvistaa kyseisen direktiivin 155 artiklan 6 kohta, jossa säädetään asianomaisen jäsenvaltion valvontaviranomaisten mahdollisuudesta soveltaa kansallisia hallinnollisia seuraamuksia vakuutusyrityksellä kyseisessä jäsenvaltiossa olevan toimipaikan tai omaisuuden osalta.
80
Mainitun direktiivin 155 artiklan 5 kohtaa ei kuitenkaan voida tulkita siten, että siinä annettaisiin vastaanottavalle jäsenvaltiolle mahdollisuus poiketa kotijäsenvaltion yksinomaisesta toimivallasta ratkaista, onko vakuutusyritys noudattanut toimiluvan edellytyksiä, joiden valvonta kuuluu yksinomaan kotijäsenvaltion toimivaltaan (ks. vastaavasti tuomio 27.4.2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, 49 kohta).
81
Tästä seuraa yhtäältä, että mainitussa artiklassa vahvistettua poikkeusta on tulkittava siten, että sitä ei voida soveltaa vakuutusyrityksen toimiluvan edellytysten noudattamatta jättämisiin, joista seuraamusten määrääminen kuuluu kotijäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan.
82
Vaikka Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklan 7 kohdasta ilmenee toisaalta, että muun muassa kyseisen artiklan 5 ja 6 kohdan mukaisesti toteutettu toimenpide voi sisältää rajoituksia vakuutustoiminnan harjoittamiselle, kotijäsenvaltion yksinomainen toimivalta myöntää tai peruuttaa toimilupa merkitsee kuitenkin sitä, että vastaanottavan jäsenvaltion vakuutusyritykselle määräämillä seuraamuksilla ei voi olla samaa ulottuvuutta kuin toimiluvan peruuttamisella kotijäsenvaltiossa. Tästä seuraa, että näillä seuraamuksilla ei saada pyrkiä siihen, että kyseessä olevalta vakuutusyritykseltä viedään kokonaan oikeus harjoittaa liiketoimintaa vastaanottavan jäsenvaltion alueella, eikä niillä saa olla tällaista vaikutusta.
83
Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että Solvenssi II ‑direktiivin 155 artiklaa on tulkittava siten, että vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten ei tarvitse noudattaa mainitun artiklan 1–3 kohdassa säädettyä menettelyä, kun ne määräävät kyseisen artiklan 5 ja 6 kohdan nojalla seuraamuksia sellaiselle vakuutusyritykselle, jolla on sivukonttori kyseisen jäsenvaltion alueella tai joka harjoittaa sen alueella liiketoimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, kunhan mainitun jäsenvaltion kyseiselle vakuutusyritykselle määräämillä seuraamuksilla ei pyritä rankaisemaan toimiluvan edellytysten noudattamatta jättämisestä ja kunhan näillä seuraamuksilla ei pyritä viemään mainitulta vakuutusyritykseltä sen oikeutta harjoittaa liiketoimintaansa tämän jäsenvaltion alueella eikä niillä ole tällaista vaikutusta.
Oikeudenkäyntikulut
84
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 25.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/138/EY (Solvenssi II) 155 artiklaa
on tulkittava siten, että
mainitussa artiklassa säädettyä vastaanottavan jäsenvaltion ja kotijäsenvaltion valvontaviranomaisten välistä yhteistyömenettelyä sovelletaan tilanteeseen, jossa vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomainen toteaa, että vakuutusyritys, jolla on sivukonttori sen alueella tai joka harjoittaa sen alueella liiketoimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, ei noudata niitä velvoitteita, jotka sille kuuluvat vähittäismarkkinoille tarkoitettuja paketoituja ja vakuutusmuotoisia sijoitustuotteita (PRIIP-tuotteita) koskevista avaintietoasiakirjoista 26.11.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1286/2014 tai sellaisten kansallisten säännösten nojalla, joilla vakuutusten tarjoamisesta 20.1.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/97 on saatettu osaksi vastaanottavan jäsenvaltion kansallista oikeusjärjestystä.
2)
Direktiivin 2009/138 155 artiklaa
on tulkittava siten, että
vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten ei tarvitse noudattaa mainitun artiklan 1–3 kohdassa säädettyä menettelyä, kun ne määräävät kyseisen artiklan 5 ja 6 kohdan nojalla seuraamuksia sellaiselle vakuutusyritykselle, jolla on sivukonttori kyseisen jäsenvaltion alueella tai joka harjoittaa sen alueella liiketoimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteella, kunhan mainitun jäsenvaltion kyseiselle vakuutusyritykselle määräämillä seuraamuksilla ei pyritä rankaisemaan toimiluvan edellytysten noudattamatta jättämisestä ja kunhan näillä seuraamuksilla ei pyritä viemään mainitulta vakuutusyritykseltä sen oikeutta harjoittaa liiketoimintaansa tämän jäsenvaltion alueella eikä niillä ole tällaista vaikutusta.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: tšekki.