62024CJ0131
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 26 februari 2026 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Bevarande av vilda fåglar – Direktiv 2009/147/EG– Förbud mot att avsiktligt störa fåglar – Artikel 5 d – Projektet att anlägga en väg som kan leda till störning av vissa exemplar av vissa arter – Åtgärder för att förebygga och begränsa störningar – Bevis för dessa åtgärders effektivitet – Motiverad bedömning som utförs av en sakkunnig”
I mål C‑131/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 15 februari 2024, som inkom till domstolen den 16 februari 2024, i målet
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales,
Bürgerinitiative ”Nein zur Spange Wörth”,
Umweltorganisation Verein Lebenswertes Traisental,
Umweltorganisation FG LANIUS – Forschungsgemeinschaft für regionale Faunistik und angewandten Naturschutz,
A.H. m.fl.,
mot
Land Niederösterreich, företrädd av Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Abteilung Landesstraßenplanung – ST3,
ytterligare deltagare i rättegången:
Land Niederösterreich, företrädd av Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Gruppe Wirtschaft, Sport und Tourismus, Abteilung Anlagenrecht – WST1,
Stadt St. Pölten,
Marktgemeinde Ober-Grafendorf,
Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG),
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen samt domarna I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (referent) och M. Bošnjak,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales, genom W. Rehm,
–
A.H. m.fl., Bürgerinitiative ”Nein zur Spange Wörth”, genom W. Schachinger, Rechtsanwalt,
–
Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Abteilung Landesstraßenplanung – ST3, genom M. Hecht och J. Peer, Rechtsanwälte,
–
Stadt St. Pölten, genom C. Schneider, Rechtsanwalt,
–
Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG), genom C. Schmelz och C. Holzer, Rechtsanwälte,
–
Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll och M. Kopetzki, samtliga i egenskap av ombud,
–
Tjeckiens regering, genom L. Langrová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
–
Sveriges regering, genom C. Meyer-Seitz, i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom C. Hermes och N. Ruiz García, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 18 september 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2 och 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7) (nedan kallat fågeldirektivet).
2
Begäran om förhandsavgörande har framställts inom ramen för en tvist mellan å ena sidan Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales (föreningen Projektverkstad för miljö och sociala frågor) (nedan kallad VIRUS), Bürgerinitiative ”Nein zur Spange Wörth” (medborgarinitiativet ”Nej till Wörth-förbindelsen”), Umweltorganisation Verein Lebenswertes Traisental (Miljöorganisationen Föreningen för en levande Traisen-dal), Umweltorganisation FG LANIUS – Forschungsgemeinschaft für regionale Faunistik und angewandten Naturschutz (FG LANIUS – forskningsgemenskap för regional faunistik och tillämpat naturskydd), och A.H. m.fl., och, å andra sidan, delstaten Niederösterreich, företrädd av Amt der Niederösterreichischen Landesregierung, Abteilung Landesstraßenplanung – ST3 (delstatsregeringens kontor, avdelningen för landsvägsplanering – ST3), angående delstatens beslut att godkänna byggandet av en riksväg.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Fågeldirektivet
3
I skälen 3, 5, 7 och 8 i det direktivet anges följande:
”(3)
Ett stort antal arter av vilda fåglar som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium minskar i antal, i vissa fall mycket snabbt. Denna minskning utgör ett allvarligt hot mot bevarandet av den naturliga miljön, särskilt eftersom den medför att den biologiska jämvikten hotas.
…
(5)
För att det ska vara möjligt att uppnå gemenskapens mål vad beträffar en förbättring av levnadsvillkoren och en hållbar utveckling är det nödvändigt att bevara de fågelarter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium.
…
(7)
Bevarandeåtgärder ska inriktas på långsiktigt skydd och förvaltning av de naturresurser som utgör en integrerad del av de europeiska folkens arv. Därigenom blir det möjligt att kontrollera naturresurserna och reglera utnyttjandet av dem med utgångspunkt från de åtgärder som är nödvändiga att vidta för att upprätthålla och återupprätta den naturliga jämvikten mellan arter så långt detta rimligen är möjligt.
(8)
För att bevara samtliga fågelarter är det helt nödvändigt att skydda, upprätthålla och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för fåglar. Vissa fågelarter bör skyddas genom att särskilda åtgärder avseende deras livsmiljöer vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Sådana åtgärder måste också ta hänsyn till flyttande fåglar och samordnas i syfte att åstadkomma en sammanhängande helhet.”
4
I artikel 1 i direktiv 2006/54 föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.
2.   Detta direktiv ska gälla för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer.”
5
I artikel 2 i samma direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, eller för att anpassa populationen av dessa arter till den nivån.”
6
Artikel 5 i fågeldirektivet har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där särskilt följande ska förbjudas:
a)
Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.
b)
Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon.
c)
Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.
d)
Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den utsträckning en sådan störning är av väsentlig betydelse med hänsyn till syftet med detta direktiv.
e)
Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.”
7
I artikel 9 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna får, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från artiklarna 5–8 av följande anledningar:
a)
Av hänsyn till människors hälsa och säkerhet.
–
Av hänsyn till flygsäkerheten.
–
För att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten.
–
För att skydda flora och fauna.
b)
För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel och för den uppfödning som krävs för detta.
c)
För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.”
Livsmiljödirektivet
8
I artikel 2 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet) föreskrivs följande:
”1.   Syftet med detta direktiv är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.
2.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
3.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.”
9
I artikel 6 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2.   Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3.   Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4.   Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
10
Artikel 12 i samma direktiv har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot
a)
att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,
b)
att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
c)
att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
d)
att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.
2.   För dessa arter skall medlemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv.
3.   Det förbud som avses i punkt 1 a och b samt punkt 2 skall gälla alla levnadsstadier hos de djur som omfattas av denna artikel.
4.   Medlemsstaterna skall införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a). Mot bakgrund av den insamlade informationen skall medlemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna.”
Nationell rätt
11
I 18 § Niederösterreichisches Naturschutzgesetz 2000 (delstaten Niederösterreichs naturskyddslag från år 2000) (LGBl. 5500‑0), med rubriken ”Skydd av arter”, föreskrivs följande:
”(1)   Reglerna om skydd för arter syftar till att vilda arter inom floran och faunan skall skyddas och bevaras i sin naturliga och historiska diversitet. Skyddet för arter omfattar:
1.
skydd för djur, växter och deras livsmiljöer mot människors påverkan, särskilt genom deras ingrepp,
2.
skydd, underhåll, utveckling och återupprättande av livsmiljöerna för vilda arter i floran och faunan samt bevarande av deras livsvillkor,
…
(2)   Vildväxande växter eller viltlevande djur som inte är vilt enligt NÖ Jagdgesetz 1974 [delstaten Niederösterreichisches jaktlag 1974], LGBl. 6500, vars beståndsskydd eller beståndsvård,
1.
på grund av deras sällsynthet eller hot mot deras bestånd,
2.
av vetenskapliga eller kulturella skäl,
3.
på grund av deras nytta eller betydelse för naturbalansen, eller
4.
för att bevara mångfalden eller särprägeln hos naturen och landskapet,
ska genom förordning av delstatsregeringen ställas under helt eller, om det är tillräckligt för bevarandet av arten, delvis eller tillfällig skydd. I förordningen kan de djur- och växtarter som är utrotningshotade inom delstatens territorium fastställas.
…
(4)   Det är förbjudet att, för de arter som är särskilt skyddade enligt punkterna 2 och 3:
…
3.
skada, förstöra eller ta bort ägg, larver, puppor eller bon eller deras häcknings-, kläcknings-, lek- eller tillflyktsplatser, samt
4.
störa livsmiljöer, häcknings- och boplatser för de utrotningshotade arter som anges i förordningen, särskilt genom fotografering eller filmning.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
12
År 2014 ansökte delstaten Niederösterreich om tillstånd att i ett delvis skogbevuxet område söder om St. Pölten (Österrike) anlägga en 1,69 kilometer lång väg med två körfält i varje riktning, som skulle utgöra en anslutning till motorvägen S34.
13
Efter en miljökonsekvensbedömning godkändes projektet genom ett beslut av den 12 november 2019.
14
Klagandena i det nationella målet väckte talan mot detta beslut hos Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike), som är den hänskjutande domstolen.
15
De har vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att häckningsområden för sånglärka, rapphöna och vaktel, som är markhäckande fåglar, i öppna fält, ligger inom byggnadsområdet och att bullret från den framtida biltrafiken kommer att störa också många andra skogsfågelarter i närheten av detta område, särskilt mellanspetten. Enligt uppskattningar torde den planerade vägen trafikeras av cirka 12000 fordon per dag.
16
Av begäran om förhandsavgörande framgår att det aktuella projektet, för att begränsa påverkan på de populationer av vilda fåglar som finns på platsen eller i dess närhet, omfattar olika åtgärder, bland annat att byggnadsarbetena endast får utföras under vissa månader på året och att gamla träd måste bevaras på ett avstånd av minst 300 meter från vägen och på en yta av 6,6 hektar.
17
Enligt rapporten från de två sakkunniga som utsetts av den hänskjutande domstolen kommer de planerade åtgärderna, om de genomförs, att göra det möjligt att undvika varje störning som är av väsentlig betydelse för de berörda arterna. Dessa sakkunniga medger dock att dessa åtgärder inte kommer att kunna förhindra att enskilda exemplar påverkas av projektet, om inte annat så på grund av livslängden hos de flesta av de berörda skogsfåglarna. De försäkrar dock att åtgärderna säkerställer dessa fåglars livsmiljö och nödvändiga häckningsförhållanden.
18
Klagandena i målet vid den nationella domstolen har bestritt denna bedömning.
19
Den hänskjutande domstolen vill för det första få klarhet i huruvida åtgärder som syftar till att förebygga eller begränsa störningar av de fågelarter som berörs av det aktuella projektet kan beaktas vid bedömningen av huruvida projektet uppfyller kraven i artikel 5 d i fågeldirektivet. Den hänskjutande domstolen anser att domstolens praxis, enligt vilken det är förbjudet att beakta åtgärder som syftar till att undvika eller minska planens eller projektets skadliga effekter på det skyddade området i det skede som föregår den lämpliga bedömning som föreskrivs i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, inte kan överföras på artikel 5 d i fågeldirektivet.
20
Den hänskjutande domstolen anser i stället att tolkningen av artikel 5 d i fågeldirektivet ska anpassas till den tolkning av artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet som kommissionen gjort i dess vägledning om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse enligt sistnämnda direktiv (C(2021) 7301 final). Det väsentliga kriteriet enligt denna tolkning är att platsens fortsatta ekologiska funktion bibehålls eller förbättras.
21
Eftersom artikel 5 d i fågeldirektivet endast förbjuder störningar som är av väsentlig betydelse med hänsyn till syftet med detta direktiv, ska förekomsten av en sådan betydelse bedömas med beaktande av de åtgärder för att förebygga och begränsa störningar som projektet omfattar. Ett undantag enligt artikel 9 i direktivet är endast nödvändigt om det projekt som åtföljs av dessa åtgärder ska förbjudas med tillämpning av artikel 5 d i samma direktiv.
22
För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilka krav som ställs för att bevisa effektiviteten hos de åtgärder som syftar till att förhindra eller minska projektets störande effekter.
23
Den hänskjutande domstolen vill närmare bestämt få klarhet i huruvida den grad av säkerhet avseende dessa åtgärders effektivitet, som krävs enligt artikel 5 d i fågeldirektivet, är jämförbar med den som kommissionen, i sin vägledning om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse enligt livsmiljödirektivet, anser vara den som krävs enligt artikel 12.1 d i sistnämnda direktiv. Kommissionens tolkning innebär att det ska göras en utvärdering av effektiviteten hos åtgärder för att förebygga och begränsa störningar, vilken grundar sig på rapporter som upprättats av sakkunniga som utsetts av myndigheterna eller domstolen, förutsatt att bedömningarna i dessa rapporter är vetenskapligt försvarbara, enligt det aktuella kunskapsläget, och motiverade i detalj.
24
Den hänskjutande domstolen anser däremot att de bedömningar gjorda av sakkunniga med dessa egenskaper inte skulle vara tillräckliga om man tillämpar de beviskrav som EU-domstolen har fastställt i fråga om åtgärder för att undvika eller minska skadliga effekter, i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, enligt vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel måste uteslutas.
25
Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida den ska tillämpa de beviskrav som gäller för genomförandet av artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet eller de som gäller för åtgärder för att undvika eller minska de skadliga effekter som avses i artikel 6.3 i det direktivet. Den ser ingen anledning att inte använda detta sistnämnda kriterium vid bedömningen av skyddet av de djurarter som berörs av det aktuella projektet.
26
Således bör effektiviteten av dessa åtgärder vara så väl vetenskapligt dokumenterad att det inte finns något rimligt tvivel om denna.
27
I förevarande fall innebär detta att de åtgärder som föreslagits avseende mellanspetten inte kan anses vara ägnade att säkerställa att denna arts biologiska funktion bibehålls, eftersom det saknas vetenskaplig dokumentation som styrker deras effektivitet.
28
Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 5 i fågelskyddsdirektivet tolkas så, att rekvisitet avsiktlig störning i led d i nämnda artikel inte är uppfyllt, för det fall enskilda exemplar av vissa arter visserligen kan komma att störas, men all inverkan på uppnåendet av syftet med artikel 2 i direktivet förebyggs genom att ändamålsenliga åtgärder är på plats i rätt tid och form?
2)
Om den första frågan ska besvaras jakande: Krävs det att varje tvivel ur ett vetenskapligt perspektiv är uteslutet för att åtgärderna ska anses vara ändamålsenliga i den meningen att det räcker med en välgrundad yrkesmässig bedömning från en sakkunnig som utsetts av domstol, eller krävs det tvärtom vetenskapligt dokumenterade framgångsrika praktiska erfarenheter som avser dessa åtgärder?”
Prövning av begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet
29
Genom handling som inkom till domstolens kansli den 21 oktober 2025 begärde VIRUS att den muntliga delen av förfarandet skulle återupptas med tillämpning av artikel 83 i domstolens rättegångsregler.
30
Till stöd för sin begäran har VIRUS gjort gällande att förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Voore Mets och Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:67), domen av den 1 augusti 2025 i målet Voore Mets och Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609), och generaladvokatens förslag till avgörande i förevarande mål alla meddelades efter det att det skriftliga förfarandet hade avslutats, och utgör nya omständigheter som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång. VIRUS har dessutom motiverat sin begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet med att bolaget inte instämmer med det ovannämnda förslaget till avgörande.
31
I enlighet med artikel 83 i domstolens rättegångsregler får domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, när som helst, besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet, eller om en part, efter det att den muntliga delen har förklarats avslutad, har lagt fram en ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång.
32
Så är inte fallet här.
33
Varken förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Voore Mets och Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:67), hennes förslag till avgörande i förevarande mål eller domen av den 1 augusti 2025 i målet Voore Mets och Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609), utgör nämligen nya omständigheter som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång. Dessutom anser domstolen, med beaktande av samtliga uppgifter som den förfogar över, att den har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet för att kunna avgöra förevarande begäran om förhandsavgörande.
34
Vad gäller VIRUS invändningar mot förslaget till avgörande ovan i punkt 33 erinrar domstolen, för det första, om att det i stadgan för Europeiska unionens domstol och i rättegångsreglerna inte föreskrivs någon möjlighet för de berörda parter som avses i artikel 23 i stadgan att inkomma med yttranden över generaladvokatens förslag till avgörande (dom av den 16 november 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim m.fl., C‑748/19–C‑754/19, EU:C:2021:931, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
35
För det andra följer av artikel 252 andra stycket FEUF att generaladvokaterna vid offentliga domstolssessioner, fullständigt opartiskt och oavhängigt ska lägga fram motiverade förslag till avgörande i mål som enligt stadgan för Europeiska unionens domstol kräver att ett sådant förslag läggs fram. Det rör sig således inte om ett yttrande riktat till domare eller parter som härrör från en myndighet utanför domstolen, utan om en enskild, motiverad och offentligt formulerad ståndpunkt från en av institutionens medlemmar. Under dessa omständigheter kan generaladvokatens förslag till avgörande inte avhandlas av parterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, punkt 21). Dessutom är domstolen inte bunden av vare sig förslaget till avgörande eller av den motivering som ligger till grund för generaladvokatens förslag. Att en av parterna inte delar generaladvokatens synsätt i förslaget till avgörande, oavsett vilka frågor som generaladvokaten väljer att pröva, kan därför inte i sig utgöra ett tillräckligt skäl för att återuppta den muntliga delen av förfarandet (dom av den 16 november 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim m.fl., C‑748/19–C‑754/19, EU:C:2021:931, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
36
Under dessa omständigheter finner domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, att det saknas skäl att förordna om att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas.
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
37
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 5 d i fågeldirektivet ska tolkas så, att det inte föreligger någon avsiktlig störning, i den mening som avses i denna bestämmelse, när åtgärder som vidtas inom ramen för ett projekt gör det möjligt att förebygga varje störning som är av väsentlig betydelse med hänsyn till syftet med detta direktiv.
38
Det ska inledningsvis erinras om, för det första, att medlemsstaterna enligt artikel 5 d i fågeldirektivet är skyldiga att förbjuda avsiktliga störningar av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den utsträckning en sådan störning är av väsentlig betydelse med hänsyn till syftet med detta direktiv.
39
För det andra kompletterar detta förbud andra förbud som föreskrivs i artikel 5 a och b i direktivet, bland annat mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter samt att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg. Dessa förbud är inte endast tillämpliga på mänsklig verksamhet som syftar till att påverka fåglarna, utan även på verksamhet där möjligheten till en sådan påverkan godtas, fastän ett sådant syfte inte är uppenbart (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 augusti 2025, Voore Mets och Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, punkt 49). Projektet att anlägga en väg, som är föremål för tvisten i det nationella målet, kan således omfattas av tillämpningsområdet för artikel 5 d i fågeldirektivet, även om det inte har som syfte att påverka fåglarna.
40
För det tredje framgår det av artikel 1 i fågeldirektivet, jämförd med skälen 3, 5, 7 och 8 i samma direktiv, att direktivets mål är att upprätthålla och återställa populationen av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium till en tillfredsställande nivå. Enligt artikel 2 i fågeldirektivet ska denna nivå svara särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 augusti 2025, Voore Mets och Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, punkt 51).
41
I artikel 5 d i fågeldirektivet förbjuds således störningar som är av väsentlig betydelse i förhållande till den uppskattade tillfredsställande nivån på populationerna av vilda fågelarter, och inte på exemplar av dessa arter, såvida inte populationen av en viss art av vilda fåglar är så liten att störningen av enskilda exemplar av denna art kan äventyra artens bevarande.
42
Vidare är det, vid tolkningen av artikel 5 d i fågeldirektivet för att besvara den första frågan, enligt fast rättspraxis inte bara bestämmelsens lydelse som ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2021, Föreningen Skydda Skogen, C‑473/19 och C‑474/19, EU:C:2021:166, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
43
För det första, vad gäller ordalydelsen i artikel 5 d i fågeldirektivet, ska det påpekas att det förbud som anges där, nämligen förbudet mot att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, till skillnad från de förbud som föreskrivs i artikel 5 a och b i detta direktiv, gäller ”i den utsträckning en sådan störning är av väsentlig betydelse med hänsyn till syftet med detta direktiv” (dom av den 1 augusti 2025, Voore Mets och Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, punkt 50). Till skillnad från vad som gäller för artikel 5 a och b i fågeldirektivet, är det följaktligen relevant att för tillämpningen av det förbud som föreskrivs i artikel 5 d i fågeldirektivet, undersöka vad en mänsklig verksamhet har för inverkan på beståndet av de berörda fågelarterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 augusti 2025, Voore Mets och Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, punkt 54).
44
Av detta följer att om lämpliga förebyggande åtgärder faktiskt förhindrar att ett projekt stör vilda fåglar eller faktiskt kan minska störningen på ett sådant sätt att denna inte är av väsentlig betydelse med hänsyn till syftet med detta direktiv, framgår det av ordalydelsen i artikel 5 d i direktivet och av det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår, att förbudet mot avsiktlig störning i denna bestämmelse inte är tillämpligt. Sådana åtgärder, vars genomförande planeras i projektet, ska således beaktas vid bedömningen av huruvida förbudet mot störningar av vilda fåglar i artikel 5 d i fågeldirektivet utgör hinder för projektet.
45
För det andra är det inte nödvändigt, för att uppnå de mål med fågeldirektivet som det erinrats om i punkt 40 i förevarande dom – nämligen att populationen av vilda fågelarter upprätthålls eller återställs till en tillräcklig nivå – att ett projekts störande effekter på vilda fågelarter bedöms oberoende av projektets kompletterande åtgärder vilka föreslås för att förhindra eller minska dessa effekter. Med avseende på dessa mål är det nämligen enbart de störningar som de vilda fågelarterna faktiskt kommer att drabbas av till följd av genomförandet av projektet, tillsammans med dessa åtgärder, som är av betydelse.
46
I motsats till vad klagandena i det nationella målet har gjort gällande i sina skriftliga yttranden, står den slutsats som domstolen kom fram till i domen av den 12 april 2018, People Over Wind och Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244), inte i strid med denna bedömning. Även om, såsom domstolen slog fast i den domen, åtgärder för att undvika eller begränsa ett projekts skadliga effekter inte ska beaktas vid den preliminära bedömningen av projektet inom ramen för livsmiljödirektivet, beror det på att detta första skede av bedömningen avser fastställandet av huruvida nämnda projekt ska bli föremål för ett formellt förfarande för bedömning av dess inverkan på ett bevarandeområde, i enlighet med artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet. Däremot, eftersom det i artikel 5 d i fågeldirektivet inte görs någon åtskillnad mellan två faser av bedömningen av de störningar som projekten kan medföra för vilda fågelarter, ska dessa störningar bedömas som en helhet från början, med beaktande av de åtgärder som är avsedda att förebygga eller begränsa dem.
47
Av det ovan anförda följer att artikel 5 d i fågeldirektivet ska tolkas så, att det inte föreligger någon avsiktlig störning, i den mening som avses i denna bestämmelse, när åtgärder som vidtas inom ramen för ett projekt gör det möjligt att förebygga varje störning som är av väsentlig betydelse och i strid med direktivets syfte, vilket är att upprätthålla och återställa populationen av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium till en tillfredsställande nivå, med beaktande av ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, samt ekonomiska krav och rekreationsbehov.
Den andra frågan
48
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida effektiviteten av de åtgärder som är avsedda att förebygga störningar som är av väsentlig betydelse i förhållande till vilda fågelarter, i den mening som avses i artikel 5 d i fågeldirektivet, kan bevisas genom en motiverad bedömning som utförs av en sakkunnig, eller om den ska fastställas med hjälp av vetenskaplig dokumentation som visar att sådana åtgärder har genomförts med framgång.
49
För det första ska det, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 86 i sitt förslag till avgörande, påpekas att varken artikel 5 eller någon annan bestämmelse i fågeldirektivet innehåller några regler om bevisning vid prövningen av störningar av vilda fågelarter som orsakas av mänsklig verksamhet.
50
Under dessa förhållanden ankommer det på medlemsstaterna, enligt principen om processuell autonomi och med beaktande av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, att i sin interna rättsordning föreskriva bestämmelser om bevisupptagning, vilka bevis som är godtagbara vid den behöriga nationella domstolen eller vilka principer som ska tillämpas vid nämnda domstols prövning av bevisvärdet för den bevisning som ingetts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2017, W m.fl., C‑621/15, EU:C:2017:484, punkt 25).
51
Likvärdighetsprincipen innebär att dessa processuella regler inte får vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2025, Beevers Kaas, C‑581/23, EU:C:2025:323, punkt 44). Denna princip utgör följaktligen inte hinder för att effektiviteten hos de åtgärder som syftar till att förebygga betydande störningar av de berörda arterna, bevisas genom en motiverad bedömning som utförs av en sakkunnig, om detta bevismedel enligt nationell rätt är tillåtet för liknande nationella situationer, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
52
Effektivitetsprincipen kräver att dessa processuella regler inte medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2017, W m.fl., C‑621/15, EU:C:2017:484, punkt 26 och där angiven rättspraxis, och dom av den 30 januari 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, punkt 44).
53
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 88 i sitt förslag till avgörande innebär effektivitetsprincipen, vad gäller förbudet mot avsiktlig störning av vilda fåglar, i artikel 5 d i fågeldirektivet, att bevisföringen för att sådana störningarna är av väsentlig betydelse med hänsyn till syftet med detta direktiv inte får försvåras på ett otillbörligt sätt. Detta gäller även vad gäller beviset för att störningen inte är av väsentlig betydelse med hänsyn till syftet med detta direktiv.
54
För det andra erinrar domstolen om att medlemsstaterna, när de genomför unionsrätten, är skyldiga att säkerställa att de krav som följer av rätten till god förvaltning efterlevs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C‑159/21, EU:C:2022:708, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
55
Denna princip kräver att den administrativa myndigheten gör en omsorgsfull och opartisk prövning av samtliga relevanta omständigheter för att försäkra sig om att den har tillgång till de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna för detta ändamål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2020, Agrobet CZ, C‑446/18, EU:C:2020:369, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
56
Principen om god förvaltningssed innebär även en skyldighet för myndigheter att motivera sina beslut när de genomför unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2022, SC Cridar Cons, C‑582/20, EU:C:2022:114, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
57
För det tredje, vad gäller bedömningen av miljörisker, ska denna, i enlighet med artikel 191.2 FEUF, göras med iakttagande av försiktighetsprincipen. I detta sammanhang ankommer det på de behöriga myndigheterna att i synnerhet beakta de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och de senaste resultaten av internationell forskning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl., C‑616/17, EU:C:2019:800, punkterna 46, 93 och 94, och dom av den 12 juni 2025, Eesti Suurkiskjad, C‑629/23, EU:C:2025:429, punkt 42). Det kan däremot inte krävas att bevis för dessa åtgärders effektivitet läggs fram med hjälp av vetenskaplig dokumentation som visar att dessa åtgärder har genomförts med framgång, eftersom sådan dokumentation inte nödvändigtvis finns tillgänglig.
58
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den andra frågan besvaras enligt följande: Effektiviteten av de åtgärder som är avsedda att förebygga störningar som är av väsentlig betydelse i förhållande till vilda fågelarter, i den mening som avses i artikel 5 d i fågeldirektivet, kan bevisas genom en motiverad bedömning som utförs av en sakkunnig, under förutsättning att denna bedömning grundar sig på de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och på de senaste resultaten av internationell forskning. Det kan däremot inte krävas att bevis för dessa åtgärders effektivitet läggs fram med hjälp av vetenskaplig dokumentation som visar att dessa åtgärder har genomförts med framgång.
Rättegångskostnader
59
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Artikel 5 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar
ska tolkas så,
att det inte föreligger någon avsiktlig störning, i den mening som avses i denna bestämmelse, när åtgärder som vidtas inom ramen för ett projekt gör det möjligt att förebygga varje störning som är av väsentlig betydelse och i strid med direktivets syfte, vilket är att upprätthålla och återställa populationen av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium till en tillfredsställande nivå, med beaktande av ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, samt ekonomiska krav och rekreationsbehov.
2)
Effektiviteten av de åtgärder som är avsedda att förebygga störningar som är av väsentlig betydelse i förhållande till vilda fågelarter, i den mening som avses i artikel 5 d i fågeldirektivet, kan bevisas genom en motiverad bedömning som utförs av en sakkunnig, under förutsättning att denna bedömning grundar sig på de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och på de senaste resultaten av internationell forskning. Det kan däremot inte krävas att bevis för dessa åtgärders effektivitet läggs fram med hjälp av vetenskaplig dokumentation som visar att dessa åtgärder har genomförts med framgång.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.