61989J0087
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-87/89 (
*1
)
I. Hechos
1.
El Reglamento (CEE) no 426/86 del Consejo, de 24 de febrero de 1986, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 49, p. 1), adoptado en sustitución del anterior Reglamento (CEE) no 517/77 del Consejo, estableció en su título I un régimen de ayuda á la producción para compensar la diferencia entre el precio de determinados productos transformados obtenidos con frutas y hortalizas recolectadas en la Comunidad y el precio de los mismos productos importados de terceros países.
2.
El artículo 1 del Reglamento (CEE) no 989/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se establece un sistema de umbrales de garantía para determinados productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 103, p. 19; EE 03/30, p. 113), adoptado a raíz del Reglamento CEE no 516/77 del Consejo, fija para cada campaña un umbral de garantía en una cantidad de productos transformados a base de tomates que corresponde a un volumen de tomates frescos de 4700000 toneladas.
En virtud del apartado 1 del artículo 2, cuando se sobrepase el umbral de garantía establecido para los productos transformados a base de tomates, la ayuda se reducirá para la campaña siguiente en función de la medida en que se haya sobrepasado aquél. El artículo 2 establece en su apartado 2 que la medida en que se sobrepase el umbral, contemplada en el apartado 1, se calculará basándose en la media de las cantidades producidas en el curso de las tres campañas anteriores a la campaña para la que deba fijarse la ayuda.
3.
El Reglamento (CEE) no 1599/84 de la Comisión, de 5 de junio de 1984, por el que se establecen modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción para los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 152, p. 16; EE 03/31, p. 3), establece las obligaciones de los transformadores y las responsabilidades de los Estados en la gestión del sistema.
4.
Al haberse comprobado un aumento espectacular de la producción y una superación importante de los umbrales de garantía durante las campañas 1982/1983 y 1983/1984, el Consejo, mediante el Reglamento (CEE) no 1320/85, de 23 de mayo de 1985, relativo a las medidas temporales referentes a la ayuda a la producción de los productos transformados a base de tomates (DO L 137, p. 41; EE 03/34, p. 237), limito la concesión de la ayuda a la producción para el conjunto de las empresas de transformación de cada Estado miembro a una cantidad determinada, fijada por separado para las empresas establecidas en Francia, Grecia e Italia, tomando como referencia la campaña de comercialización 1982/1983.
5.
La Comisión fija para cada campaña de comercialización el precio mínimo que ha de pagarse a los productores por los tomates, así como la cuantía de la ayuda a la producción para los productos transformados a base de tomates:
—
Para la campaña 1984/1985: Reglamento (CEE) no 1925/84, de 5 de julio de 1984 (DO L 179, p. 15).
—
Para la campaña 1985/1986: Reglamento (CEE) no 2222/85, de 31 de julio de 1985 (DO L 205, p. 16; EE 03/36, p. 213).
—
Para la campaña 1986/1987: Reglamento (CEE) no 2077/86, de 30 de junio de 1986 (DO L 179, p. 11).
—
Para la campaña 1987/1988: Reglamento (CEE) no 2160/87, de 22 de julio de 1987 (DO L 202, p. 32).
Al haberse comprobado superaciones en las campañas precedentes, la Comisión procedió, para las campañas 1984/1985, 1985/1986, 1986/1987 y 1987/1988, a las reducciones previstas en el artículo 2 del Reglamento no 989/84.
6.
Mediante carta de 17 de octubre de 1986, la Société nationale interprofessionnelle de la tomate (en lo sucesivo, «Sonito») señaló a la Comisión el hecho de que, respecto a las campañas 1983/1984, 1984/1985 y 1985/1986, una parte de la ayudas se pagó fraudulentamente; los fraudes se produjeron tanto en relación con la calidad del producto como de la amplia sobrevaloración de las cantidades comunicadas a la Comisión por Italia y por Grecia. Dichos fraudes perjudicaron a los transformadores franceses y se derivaron, por un lado, de la competencia desleal que hubieron de sufrir por parte de los transformadores italianos y griegos, que disfrutaban de subvenciones injustificadas y podían vender a precios más competitivos y, por otro, de la reducción del importe nominal de la ayuda a raíz de la superación de los umbrales de garantía. La Comisión dispone, para perseguir los fraudes, del instrumento del artículo 169 del Tratado CEE, sobre el incumplimiento de Estado, y el del artículo 92, relativo a las ayudas nacionales prohibidas; para una aplicación correcta del umbral de garantía, la Comisión está facultada para corregir los datos suministrados por los Estados miembros que le parezcan sospechosos. Sonito declaró estar a la espera de que la Comisión tomara una postura sobre las diferentes cuestiones planteadas.
7.
En respuesta de 29 de enero de 1987 a la pregunta no 1886/86 del Sr. Michel Debatisse, miembro del Parlamento Europeo (DO 1987, C 149, p. 22), sobre los fraudes referentes a los datos relativos a la transformación del tomate, en particular en Italia y en Grecia, la Comisión señaló que las irregularidades descubiertas por los Estados miembros encargados del control eran objeto de procedimientos judiciales. Los controles efectuados por la Comisión no permitieron detectar otras irregularidades. La Comisión tenía previsto seguir de cerca la evolución del sector y tomar, en su caso, las medidas oportunas.
8.
Paralelamente al sometimiento del asunto a la Comisión, Sonito y algunos de sus asociados intervinieron como actores civiles en los procedimientos penales incoados en Italia contra transformadores acusados de haber cometido fraude; habían solicitado en vano a la Comisión que colaborase, suministrando datos sobre las investigaciones por ella efectuadas.
9.
Tras un intercambio de pareceres infructuoso, la Comisión, mediante carta de 17 de enero de 1989, comunicó a Sonito que, por inadvertencia, no le había remitido una confirmación escrita del archivo de su reclamación. En dicha carta, la Comisión hacía referencia a la respuesta a la pregunta escrita no 1886/86 y recordaba que las investigaciones llevadas a cabo no habían permitido detectar irregularidades.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
1.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de marzo de 1989, Sonito y diecisiete empresas miembros interpusieron ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación de la decisión de la Comisión de 17 de enero de 1989 y un recurso por responsabilidad.
2.
Sonito y las demás sociedades demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que:
1)
Anule la decisión de archivo de su reclamación, que les fue comunicada mediante carta de la Comisión de 17 de enero de 1989.
2)
Condene a la Comisión a pagar, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, los intereses legales:
—
a las diecisiete empresas transformadoras:
—
la diferencia entre la ayuda a la transformación que percibieron efectivamente durante las campañas 1984/1985 y 1987/1988 y la ayuda que hubiesen debido percibir de no haber existido reducción,
—
el importe del perjuicio comercial sufrido por ellas;
—
a Sonito: el reembolso de los gastos procesales en Italia.
3)
Nombre a un perito para que valore el perjuicio comercial sufrido por las diecisiete empresas transformadoras.
4)
Condene en costas a la Comisión.
3.
La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare la inadmisibilidad de la demanda de anulación y de la acción de indemnización.
—
Con carácter subsidiario, las desestime por infundadas.
—
Condene en costas a las demandantes.
4.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
5.
Mediante decisión de 15 de noviembre de 1989, el Tribunal de Justicia, conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Sexta.
III. Motivos y alegaciones de las partes
A. En cuanto a la admisibilidad
a) Sobre el recurso de anulación
1.
La Comisión señala que el acto cuya anulación se solicitó es su carta de 17 de enero de 1989, por la que se informa a la demandante Sonito de que su reclamación, dirigida a la iniciación por parte de la Comisión de un procedimiento por incumplimiento contra Italia y contra Grecia, había sido archivada. Ahora bien, dicha decisión no constituye, según la Comisión, un acto impugnable al amparo del artículo 173.
La fase administrativa del procedimiento por incumplimiento no implica ningún acto de la Comisión que tenga fuerza obligatoria. La Comisión dispone de libertad de apreciación por lo que respecta al recurso a dicho procedimiento y la decisión de no iniciarlo no puede afectar, individual y directamente, a las demandantes.
Las demandantes tratan, en vano, de redefinir el objeto del recurso de anulación, pretendiendo que se refiera a la negativa de la Comisión a corregir el importe de las ayudas asignadas a los transformadores franceses. El importe que ha de corregirse se fijó mediante reglamentos de alcance general y aplicables al conjunto de los transformadores de la Comunidad. Las empresas demandantes sólo resultan afectadas por dichas disposiciones en su condición objetiva de productores, al igual que cualquier otro operador económico que se encuentre en la misma situación.
Por consiguiente, la Comisión considera que debe declararse la inadmisibilidad del recurso de anulación de la decisión de 17 de enero de 1989 por no iniciación del procedimiento por incumplimiento y por no haberse corregido los importes de la ayuda.
2.
Las demandantes no discuten la inadmisibilidad de un recurso de anulación de una decisión de la Comisión de no iniciar un procedimiento por incumplimiento.
Su recurso tiene por objeto la anulación de la negativa de la Comisión a corregir el importe de las ayudas asignadas a los transformadores franceses, para que no sufran las consecuencias de las declaraciones sobrevaloradas de fabricación efectuadas por las autoridades italianas y griegas. Ahora bien, dicha decisión de la Comisión afecta a las demandantes individual y directamente.
b) Sobre la acción de indemnización
1.
La Comisión señala que es jurisprudencia reiterada que el daño causado en su caso por las instituciones nacionales sólo puede dar lugar a la responsabilidad de dichas instituciones y no a la de la Comunidad (sentencia de 26 de febrero de 1986, Krohn, 175/84, Rec. 1986, p. 753, y sentencia de 7 de julio de 1987, L'Étoile commerciale, asuntos acumulados 89/86 y 91/86, Rec. 1987, p. 3005). Ahora bien, el perjuicio alegado es imputable, a juicio de la Comisión, a omisiones o negligencias cometidas por las autoridades nacionales que son competentes, en virtud de la normativa comunitaria, para el control y la comprobación de los datos sobre las cantidades transformadas, así como para la persecución de los fraudes que en su caso se comprueben. La iniciación de un procedimiento por incumplimiento afecta únicamente a las relaciones entre la Comisión y los Estados miembros y la negativa a iniciarlo no puede considerarse la causa de un eventual perjuicio sufrido por las demandantes.
Ni siquiera tal como aparece redefinido por las demandantes en su réplica, puede admitirse el recurso de indemnización.
La negativa de la Comisión a colaborar con las demandantes en las acciones iniciadas ante los tribunales nacionales, comunicándoles datos sobre supuestos fraudes, no es ilegal. La información remitida por los Estados miembros es confidencial y sólo las autoridades nacionales, en particular las judiciales, habrían podido proporcionar la información solicitada.
Al criticar la negativa a corregir los importes de la ayuda, que supuestamente fue el origen del perjuicio, las demandantes cuestionan en realidad el comportamiento de las autoridades nacionales de control y la negativa de la Comisión a iniciar contra Italia y contra Grecia un recurso por incumplimiento.
El recurso de indemnización del perjuicio, consistente en la diferencia entre el importe de la ayuda efectivamente pagado y el que debieron percibir las demandantes, de no haber existido reducción, equivale al pago de la suma resultante de la retirada o la anulación de la reducción de la ayuda fijada por los sucesivos reglamentos de la Comisión. Ahora bien, es jurisprudencia reiterada que procede declarar la inadmisibilidad de tal recurso de indemnización (sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann, 25/62, Rec. 1963, p. 197, y la citada sentencia Krohn).
2.
Señalan las demandantes que nunca han defendido que el perjuicio resultara directamente de no haberse iniciado un procedimiento por incumplimiento.
Para obtener la reparación de su perjuicio comercial, las demandantes iniciaron acciones ante los tribunales nacionales. La negativa de la Comisión a colaborar y a facilitar detalles sobre los fraudes comprobados, que permitiesen a los productores y transformadores franceses defender sus derechos, constituye un comportamiento lesivo que puede implicar su responsabilidad.
Las demandantes solicitan además, como compensación por el perjuicio derivado del lucro cesante en términos de ayuda, el pago de la diferencia entre la ayuda que percibieron efectivamente durante las campañas 1984/1985 a 1987/1988 y la ayuda que habrían debido percibir de no haber existido la reducción debida a las sobrevaloraciones en Italia y en Grecia.
B. En cuanto al fondo
a) Sobre el recurso de anulación
1.
Las demandantes afirman que no ponen en tela de juicio la legalidad de la decisión de la Comisión de no iniciar un procedimiento al amparo del artículo 169. Piden al Tribunal de Justicia que declare la ilegalidad de la decisión de archivo de la reclamación, dado que la Comisión debía examinar los problemas planteados por las demandantes y revisar la base aplicada para el cálculo de la ayuda.
La decisión de inadmisión de la reclamación no está motivada por ninguna consideración relativa a los datos a que hacen referencia las demandantes e infringe, por consiguiente, el artículo 190. La Comisión incumple asimismo la misión de guardiana del Tratado que le impone el artículo 155.
La somera respuesta a la pregunta escrita no 1886/86 no puede suplir la falta de motivación. Los escasos motivos dados por la Comisión en su carta de 17 de enero de 1989 son, además, inexactos. La afirmación de la Comisión de que no dispone de datos que prueben que Italia y Grecia han incumplido sus obligaciones resulta contradicha por el propio hecho de la transmisión de datos manifiestamente sobrevalorados. La afirmación de que los Estados persiguen con la debida diligencia las irregularidades comprobadas y recuperan las ayudas pagadas indebidamente olvida que en Italia los fraudes a la Comunidad son sancionados con penas muy inferiores a las aplicadas a fraudes contra el Estado nacional y un gran número de defraudadores se acogió a la ley de amnistía de 23 de diciembre de 1986.
Dada la sobrevaloración manifiesta de los datos de transformación comunicados por Italia y por Grecia, la Comisión no debió proceder al archivo de la reclamación sin revisar la fijación de la cuantía de la ayuda. Las cifras dadas por las demandantes son correctas y la Comisión no puede discutirlas sin comunicar sus propios datos. Las respuestas a la alegación relativa a la sobrevaloración de los datos comunicados por Italia y por Grecia, facilitados para el presente procedimiento, no pueden suplir la falta de motivación que se atribuye a la decisión impugnada.
La negativa a colaborar con las demandantes en los procedimientos incoados ante los órganos jurisdiccionales nacionales constituye una falta. Lo mismo ocurre con la omisión de información a las demandantes sobre el archivo de la reclamación y de dejarlas durante un período prolongado en la expectativa de una reanudación de las investigaciones.
La negativa a examinar el problema de la penalización sufrida por los transformadores franceses por el juego del umbral de garantía constituye una violación del principio de no discriminación recogido en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE.
2.
La Comisión afirma, respecto al motivo basado en la falta de motivación, que la argumentación de las demandantes procede de una confusión entre el procedimiento de declaración de incumplimiento y el procedimiento de represión de fraudes que, a efectos del reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros, corresponde únicamente a las autoridades nacionales.
A raíz de la reclamación presentada por las demandantes, la Comisión procedió a las oportunas investigaciones y comprobó que los fraudes no eran imputables a omisiones de las autoridades nacionales, que tienen un carácter marginal y que se sacarían las oportunas consecuencias en el momento de la liquidación de las cuentas de los ejercicios correspondientes. En la carta impugnada de 17 de enero de 1989 y en la respuesta a la pregunta parlamentaria no 1886/86, la Comisión motivó las razones que la condujeron a no iniciar un procedimiento por incumplimiento.
Las cifras facilitadas por las demandantes en su reclamación no demuestran en modo alguno la existencia de una sobrevaloración por parte de las autoridades griegas e italianas y la Comisión no tiene ningún motivo para negar la fiabilidad de los datos nacionales.
Las críticas relativas a la respuesta dada por la Comisión respecto a lo dispuesto en el Código penal italiano equivalen, dé hecho, a acusarla de no haber interpuesto un recurso por incumplimiento. Ha de señalarse, por otra parte, que las mismas sanciones de prisión y multa recaen sobre los fraudes a las ayudas del FEOGA y a las ayudas nacionales pagadas, de acuerdo con la normativa comunitaria, por el Estado italiano y que dichas sanciones tienen carácter disuasorio.
Las demandantes no pueden, en la fase de réplica, aislar una parte de su reclamación, es decir, la relativa a la corrección de los datos facilitados por los Estados miembros, del contexto de una crítica general sobre las omisiones de las autoridades nacionales.
La crítica de una negativa a colaborar no puede aceptarse, habida cuenta de las exigencias de confidencialidad impuestas a la Comisión.
Por lo que se refiere al plazo de respuesta, la Comisión afirma que la carta de 17 de enero de 1989 es tan sólo la confirmación formal de la decisión de archivo de la que debieron tener conocimiento a través de la respuesta a la pregunta parlamentaria no 1886/86 y a raíz del intercambio de pareceres con sus servicios.
La violación del principio de no discriminación alegada pudiera derivarse, a lo sumo, de omisiones imputables a las autoridades nacionales.
Las correcciones que en su caso fuesen precisas se aplicarían además a todos los transformadores de tomates y no sólo a los operadores económicos franceses.
b) Sobre el recurso de indemnización
1.
Las demandantes consideran que la Comisión incurrió en un comportamiento lesivo que les ha causado un perjuicio.
El archivo de la reclamación sin examinar los motivos expuestos es ilegal. Los datos remitidos por las autoridades italianas y griegas no fueron fiables. Puso en evidencia el carácter sospechoso de dichos datos el hecho de que, al adoptar el Reglamento no 1320/85, que estableció cuotas de producción, la Comisión se refirió a la campaña 1982/1983 y no a los datos disponibles de las campañas 1983/1984 y 1984/1985. Al contrario que en Italia y en Grecia, en Francia no hubo excesos durante las campañas 1983/1984 y 1984/1985. La reducción de la ayuda a los transformadores, por el juego del umbral de garantía, se debe a las superaciones que se produjeron en Italia y en Grecia. Al penalizar a los productores franceses, cuando no son responsables de los excesos, la Comisión viola el principio de no discriminación. La Comisión defiende, equivocadamente, que los fraudes sólo tienen un carácter marginal.
Existe una relación directa de causalidad entre el comportamiento de la Comisión y el perjuicio sufrido por las demandantes.
El perjuicio sufrido por las demandantes está compuesto por tres elementos: el lucro cesante en términos de ayuda, el perjuicio comercial y los gastos procesales.
El lucro cesante en términos de ayuda a la transformación consiste en la diferencia entre los importes efectivamente percibidos y los que hubieran sido pagados si la reducción, debida a la superación del umbral de garantía, no se hubiera producido. No puede negarse la existencia de dicho perjuicio y las demandantes están dispuestas a facilitar al Tribunal el detalle de los datos relativos a cada una de ellas.
El perjuicio comercial comprende el lucro cesante en términos de precio de venta y de pérdidas de explotación, el lucro cesante en términos de cantidades vendidas en el mercado y las consecuencias económicas del cese de actividades para determinadas empresas. Las demandantes aportan cuadros de cifras correspondientes a las pérdidas supuestamente sufridas.
En el escrito de interposición del recurso, las demandantes solicitan asimismo la reparación de los gastos efectuados en los procedimientos judiciales nacionales.
2.
La Comisión niega que la decisión de 17 de enero de 1989 sea ilegal. Las investigaciones realizadas le permitieron llegar a la conclusión de la fiabilidad de los datos comunicados por las autoridades nacionales. La referencia, en el Reglamento no 1320/85, a la campaña 1982/1983 no significa que fueran sospechosos los datos de las campañas siguientes, sino que éstos no podían considerarse representativos de un mercado equilibrado. Las superaciones de los umbrales de garantía son consecuencia de los excedentes de cosecha en la Comunidad en 1983/1984 y 1984/1985.
Los umbrales de garantía se fijaron para el conjunto de la Comunidad y toda superación de dichos umbrales implica una reducción de la ayuda para cualquier operador de la Comunidad. En tales circunstancias, no puede acusarse a la Comisión de haber discriminado a los productores franceses.
La responsabilidad de la Comunidad por no haber corregido los importes de la ayuda constituye un caso de responsabilidad por actos normativos. Ahora bien, sólo puede exigirse la responsabilidad de la Comunidad en esta hipótesis en caso de infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica superior del Derecho que protege a los particulares (sentencia de 25 de mayo de 1978, HNL, asuntos acumulados 83/76 y 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, Rec. 1978, p. 1209).
No existe ninguna relación de causalidad entre la no iniciación del procedimiento contemplado en el artículo 169 y el perjuicio alegado. Dicho perjuicio, suponiendo que esté demostrado, resulta de supuestos fraudes de determinados transformadores griegos e italianos, cuya sanción corresponde a los Estados miembros.
El perjuicio consistente en el lucro cesante en términos de ayuda a la producción y el perjuicio comercial resultan de las reducciones de ayuda que han afectado al conjunto de las empresas de transformación de tomates de la Comunidad. La parte de las reducciones que puede derivarse de los fraudes cometidos por determinadas empresas fue —habida cuenta del carácter marginal y del efecto de media resultante de las modalidades de cálculo del exceso— atenuada considerablemente en el caso de las empresas individuales. Por lo que respecta a la situación francesa en particular, hay que señalar aumentos de las cantidades producidas en Francia durante las campañas 1984/1985 y 1985/1986, a pesar de una reducción muy importante de la ayuda. Ha de decirse, además, que los costes de transformación son mucho más altos en Francia que en Italia.
F. A. Schockweiler
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.