62003CJ0320_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑320/03,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto con arreglo al artículo 226 CE, el 24 de julio de 2003,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. C. Schmidt así como por los Sres. W. Wils y G. Braun, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
apoyada por:
República Federal de Alemania, representada por el Sr. W.-D. Plessing y la Sra. A. Tiemann, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. T. Lübbig, Rechtsanwalt,
República Italiana, representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. De Bellis, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
Reino de los Países Bajos, representado por la Sra. H.G. Sevenster, en calidad de agente,
partes coadyuvantes,
contra
República de Austria, representada por los Sres. E. Riedl y H. Dossi, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas y K. Schiemann, Presidentes de Sala, y los Sres. R. Schintgen (Ponente) y J.N. Cunha Rodrigues, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis y A. Borg Barthet, Jueces;
Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretaria: Sra. K. Sztranc, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de mayo de 2005;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de julio de 2005;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante su demanda, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1 y 3 del Reglamento (CE) nº 881/92 del Consejo, de 26 de marzo de 1992, relativo al acceso al mercado de los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad, que tengan como punto de partida o de destino el territorio de un Estado miembro o efectuados a través del territorio de uno o más Estados miembros (DO L 95, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 484/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 1 de marzo de 2002 (DO L 76, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 881/92»), de los artículos 1 y 6 del Reglamento (CEE) nº 3118/93 del Consejo, de 25 de octubre de 1993, por el que se aprueban las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro (DO L 279, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 484/2002 (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3118/93»), así como de los artículos 28 CE a 30 CE, al haber prohibido a los camiones de más de 7,5 toneladas que transportan determinadas mercancías circular en un tramo de la autopista A 12 del Valle del Inn (Austria), como consecuencia de la adopción del Reglamento del Ministro-Presidente del Tirol por el que se limita el transporte en la autopista A 12 del Valle del Inn (prohibición sectorial de circulación) [Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)], de 27 de mayo de 2003 (BGBl. II, 279/2003; en lo sucesivo, «Reglamento controvertido»).
Marco jurídico y fáctico
La normativa comunitaria relativa al mercado interior de los transportes por carretera
2. Los Reglamentos nº 881/92 y nº 3118/93 regulan el transporte de mercancías por carretera en el territorio de la Comunidad.
3. El Reglamento nº 881/92, que, con arreglo a su artículo 1, apartado 1, se aplica a los transportes internacionales de mercancías por carretera por cuenta ajena para los trayectos efectuados en el territorio de la Comunidad, prevé en su artículo 3 la expedición por los Estados miembros de una licencia comunitaria a los transportistas de mercancías establecidos en su territorio y habilitados para realizar transportes internacionales de mercancías por carretera.
4. Por otra parte, a tenor del artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 3118/93:
«Todo transportista de mercancías por carretera por cuenta ajena que sea titular de la licencia comunitaria establecida en el Reglamento (CEE) nº 881/92 estará autorizado, en las condiciones que se establecen en el presente Reglamento, para efectuar transportes nacionales de mercancías por carretera, por cuenta ajena y con carácter temporal, en otro Estado miembro, denominados en lo sucesivo “transportes de cabotaje” y “Estado miembro de acogida” respectivamente, sin disponer en él de una sede o de otro establecimiento.»
5. En virtud del artículo 6 del Reglamento nº 3118/93, la realización de los transportes de cabotaje estará sujeta, sin perjuicio de la aplicación de la normativa comunitaria, a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas vigentes en los Estados miembros de acogida, en los ámbitos a que se refiere el apartado 1 de dicho artículo y estas disposiciones deberán aplicarse a los transportistas no residentes en las mismas condiciones que las que dicho Estado miembro imponga a sus propios nacionales, con el fin de impedir cualquier discriminación manifiesta o encubierta, basada en la nacionalidad o en el lugar de establecimiento.
Las directivas comunitarias relativas a la protección de la calidad del aire ambiente
6. La normativa comunitaria relativa a la protección de la calidad del aire ambiente está constituida, en particular, por la Directiva 96/62/CE del Consejo, de 27 de septiembre de 1996, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente (DO L 296, p. 55), y por la Directiva 1999/30/CE del Consejo, de 22 de abril de 1999, relativa a los valores límite de óxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas y plomo en el aire ambiente (DO L 163, p. 41), en su versión modificada por la Decisión 2001/744/CE de la Comisión, de 17 de octubre de 2001 (DO L 278, p. 35) (en lo sucesivo, «Directiva 1999/30»).
7. Con arreglo a su artículo 1, el objetivo general de la Directiva 96/62 es definir los principios básicos de una estrategia común dirigida a:
– definir y establecer objetivos de calidad del aire ambiente en la Comunidad para evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos para la salud humana y para el medio ambiente en su conjunto;
– evaluar, basándose en métodos y criterios comunes, la calidad del aire ambiente en los Estados miembros;
– disponer de información adecuada sobre la calidad del aire ambiente y procurar que el público tenga conocimiento de la misma, entre otras cosas mediante umbrales de alerta;
– mantener una buena calidad del aire ambiente y mejorarla en los demás casos.
8. El artículo 4 de la Directiva 96/62 prevé la definición por el Consejo de la Unión Europea, a propuesta de la Comisión, de los valores límite de los contaminantes de la lista del anexo I de dicha Directiva.
9. El artículo 7 de la Directiva 96/62 dispone lo siguiente:
«Mejora de la calidad del aire ambiente
Requisitos generales
1. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar el respeto de los valores límite.
[…]
3. Los Estados miembros elaborarán planes de acción que indiquen las medidas que deban adoptarse a corto plazo en caso de riesgo de rebasamiento de los valores límite o de los umbrales de alerta, a fin de reducir el riesgo de rebasamiento y limitar su duración. Dichos planes podrán prever, según los casos, medidas de control y, cuando sea preciso, de supresión de las actividades, incluido el tráfico automovilístico, que contribuyan al rebasamiento de los valores límite.»
10. El artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62 establece, por otra parte, lo siguiente:
«En las zonas y aglomeraciones [donde los niveles de uno más contaminantes rebasen el valor límite añadiendo el margen de exceso tolerado], los Estados miembros tomarán medidas para garantizar la elaboración o la aplicación de un plan o programa que permita regresar al valor límite dentro del plazo fijado.
Dicho plan o programa, que deberá estar a disposición del público, especificará al menos la información incluida en el Anexo IV.»
11. En la Directiva 1999/30 se establecen valores límite aplicables al dióxido de nitrógeno (NO 2 ).
12. A tenor del artículo 4 de la Directiva 1999/30:
«Dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno
1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las concentraciones de dióxido de nitrógeno y, en su caso, las concentraciones de óxidos de nitrógeno y en su caso de óxido nítrico en el aire ambiente, evaluadas con arreglo al artículo 7, no excedan de los valores límite fijados en la sección I del anexo II a partir de las fechas indicadas.
Los márgenes de tolerancia que se especifican en la sección I del anexo II se aplicarán de conformidad con el artículo 8 de la Directiva 96/62/CE.
2. El umbral de alerta para las concentraciones de dióxido de nitrógeno en el aire ambiente figura en la sección II del anexo II.»
13. Del anexo II, punto I, de la Directiva 1999/30 se desprende, por lo que respecta al dióxido de nitrógeno, lo siguiente:
– El valor límite horario se establece en 200 μg/m 3, «que no podrá superarse en más de 18 ocasiones por año civil», incrementado en un porcentaje de rebasamiento decreciente hasta el 1 de enero de 2010;
– el valor límite anual se establece en 40 μg/m 3, incrementado también en el mismo porcentaje de rebasamiento decreciente hasta el 1 de enero de 2010, es decir, 56 μg/m 3
para el año 2002.
14. El referido punto I establece asimismo el 1 de enero de 2010 como fecha de cumplimiento de los citados valores límite.
15. Según el cuarto considerando de la Directiva 1999/30, los valores límite establecidos por ésta constituyen requisitos mínimos y, con arreglo al artículo 176 CE, los Estados miembros podrán mantener y adoptar medidas de mayor protección y, en particular, establecer valores límite más exigentes.
Derecho nacional y hechos que originaron el litigio
16. El Derecho austriaco se adaptó a lo dispuesto en las Directivas 96/62 y 1999/30 mediante la introducción de modificaciones en la Ley sobre la protección del aire contra las contaminaciones (Immissionsschutzgesetz-Luft, BGBl. I, 115/1997; en lo sucesivo, «IG-L»).
17. El artículo 10 de la IG-L prevé la publicación de un catálogo de medidas que habrán de adoptarse en el supuesto de que se rebase un valor límite. El artículo 11 de esta Ley establece los principios que han de observarse en dicho supuesto, como el principio de que quien contamina paga y el principio de proporcionalidad. El artículo 14 de la misma Ley contiene disposiciones específicamente aplicables al sector del transporte.
18. El 1 de octubre de 2002, tras comprobar que se había superado el valor límite fijado para el dióxido de nitrógeno, tal como aparece delimitado en el anexo II, punto I, de la Directiva 1999/30, las autoridades del Tirol establecieron una prohibición temporal de circulación nocturna en un tramo de la autopista A 12 del Valle del Inn, aplicable a los vehículos pesados.
19. En el año 2002, se superó una vez más el valor límite anual de 56 μg/m 3, establecido por el referido anexo II, en el punto de control de Vomp/Raststätte, al haber sido de 61 μg/m 3 la media anual registrada en este tramo de autopista.
20. La prohibición temporal de circulación nocturna se amplió en un primer momento y fue sustituida posteriormente, a partir del 1 de junio de 2003, por una prohibición permanente de circulación nocturna durante todo el año, aplicable a los vehículos pesados de transporte de mercancías de más de 7,5 toneladas.
21. El 27 de mayo de 2003, el Landeshauptmann von Tirol adoptó, sobre la base de la IG-L, el Reglamento controvertido, que prohíbe, a partir del 1 de agosto de 2003 y por tiempo indefinido, la circulación en el tramo de que se trata de la autopista A 12 a una categoría de vehículos pesados que transporten ciertas mercancías.
22. Con arreglo a su artículo 1, el Reglamento controvertido tiene por objeto reducir las emisiones causadas por actividades humanas y contribuir de este modo a mejorar la calidad del aire para garantizar a largo plazo la protección de la salud humana y de los recursos animales y vegetales.
23. El artículo 2 del Reglamento controvertido delimita una «zona de saneamiento», que se extiende sobre un tramo de 46 km de la autopista A 12 comprendido entre los municipios de Kundl y Ampass.
24. El artículo 3 del mismo Reglamento prohíbe la circulación en dicho tramo de vehículos pesados o de remolques de un peso máximo autorizado superior a 7,5 toneladas y de vehículos pesados con remolque, cuyos pesos máximos autorizados sobrepasen conjuntamente las 7,5 toneladas, cuando transporten las mercancías siguientes: todas las clases de residuos enumeradas en el Catálogo Europeo de Residuos [que figura en la Decisión 2000/532/CE de la Comisión, de 3 de mayo de 2000, que sustituye a la Decisión 94/3/CE por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo relativa a los residuos y a la Decisión 94/904/CE del Consejo por la que se establece una lista de residuos peligrosos en virtud del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo relativa a los residuos peligrosos (DO L 226, p. 3), en la versión de la Decisión 2001/573/CE del Consejo, de 23 de julio de 2001, por la que se modifica la Decisión 2000/532/CE de la Comisión en lo relativo a la lista de residuos (DO L 203, p. 18)], cereales, madera en rollo y corcho, minerales férricos y no férricos, piedras, tierra, escombros, vehículos a motor y remolques, así como acero de construcción. La prohibición debía aplicarse directamente a partir del 1 de agosto de 2003, sin que fuera necesaria ninguna actuación adicional por parte de las autoridades.
25. El artículo 4 del Reglamento controvertido establece una excepción a la prohibición recogida en el citado artículo 3 aplicable a vehículos pesados, cuando las mercancías transportadas tengan su origen o destino en la ciudad de Innsbruck o en los distritos de Kufstein, de Schwaz o de Innsbruck-Land. La propia IG-L establece otras excepciones: excluye de la prohibición de circulación a diferentes categorías de vehículos, entre los que se encuentran los utilizados para el mantenimiento de las vías públicas y la recogida de basuras, así como para labores agrícolas y forestales. Además, puede solicitarse la concesión de excepciones individuales con respecto a otras categorías de vehículos, por razones de interés público o de interés privado importante.
Procedimiento administrativo previo
26. Tras un intercambio inicial de correspondencia con la República de Austria, la Comisión remitió el 25 de junio de 2003 un escrito de requerimiento a dicho Estado miembro en el que le instaba a responder en el plazo de una semana. El Gobierno austriaco respondió mediante escrito de 3 de julio de 2003.
27. El 9 de julio de 2003, la Comisión dirigió a la República de Austria, con arreglo al artículo 226 CE, un dictamen motivado en el que señalaba también a esta última un plazo de una semana para atenerse al mismo. Dicho Estado miembro respondió al dictamen motivado mediante escrito de 18 de julio de 2003.
28. Por considerar la Comisión que las explicaciones dadas por la República de Austria al responder al referido dictamen motivado no eran satisfactorias, decidió interponer el presente recurso.
La suspensión de ejecución de la prohibición sectorial de circular
29. Mediante auto de 30 de julio de 2003, Comisión/Austria (C‑320/03 R, Rec. p. I‑7929), el Presidente del Tribunal de Justicia ordenó con carácter cautelar a la República de Austria que suspendiese la ejecución de la prohibición de circular contenida en el Reglamento controvertido hasta que se pronunciase el auto que pusiera fin al procedimiento sobre medidas provisionales.
30. Mediante auto de 2 de octubre de 2003, Comisión/Austria (C‑320/03 R, Rec. p. I‑11665), se prorrogó hasta el 30 de abril de 2004 la medida de suspensión de la ejecución de dicha prohibición de circular y, mediante auto de 27 de abril de 2004 (C‑320/03 R, Rec. p. I‑3593), se mantuvo la referida prórroga hasta que el Tribunal de Justicia resuelva sobre el litigio principal.
Sobre la admisibilidad del recurso
31. La República de Austria niega la admisibilidad del recurso debido a los plazos extremadamente breves establecidos en el procedimiento administrativo previo para preparar sus respuestas al escrito de requerimiento y al dictamen motivado que le dirigió la Comisión. Considera que se vulneraron el derecho de defensa y el derecho a un procedimiento equitativo y expresa sus dudas sobre si los servicios de la Comisión examinaron con rigor las observaciones formuladas por las autoridades austriacas en dicha fase del procedimiento.
32. La República de Austria añade que la Comisión debería haber aplicado el procedimiento establecido en el Reglamento (CE) nº 2679/98 del Consejo, de 7 de diciembre de 1998, sobre el funcionamiento del mercado interior en relación con la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros (DO L 337, p. 8).
33. A este respecto, es preciso señalar que los breves plazos señalados por la Comisión a la República de Austria para contestar al escrito de requerimiento y atenerse al dictamen motivado vinieron impuestos por la fecha de entrada en vigor del Reglamento controvertido, fijada por las propias autoridades austriacas. Además, consta que éstas tenían conocimiento de la postura de la Comisión antes del comienzo del procedimiento administrativo previo e incluso antes de la adopción del Reglamento controvertido, puesto que, como se desprende de los autos, dicha institución, tras la recepción de una denuncia, había solicitado a las citadas autoridades, mediante escrito de 6 de mayo de 2003, que le facilitasen información sobre el texto que se estaba elaborando.
34. En estas circunstancias, no puede reprocharse a la Comisión, encargada de velar con arreglo al artículo 211 CE por el cumplimiento por parte de los Estados miembros de las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario, de haber fijado los plazos teniendo en cuenta las circunstancias que caracterizan a la situación del presente caso y, en particular, la urgencia (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de febrero de 1988, Comisión/Bélgica, 293/85, Rec. p. 305, apartado 14; de 28 de octubre de 1999, Comisión/Austria, C‑328/96, Rec. p. I‑7479, apartados 34 y 51, así como de 13 de diciembre de 2001, Comisión/Francia, C‑1/00, Rec. p. I‑9989, apartados 64 y 65).
35. En cuanto al procedimiento establecido en el Reglamento nº 2679/98, dirigido a eliminar lo antes posible los obstáculos a la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros, definidos en el artículo 1 del citado Reglamento, es preciso señalar que, como ha precisado el Abogado General en el punto 35 de sus conclusiones, la aplicación de dicho procedimiento no constituye en modo alguno un requisito preliminar que deba cumplir la Comisión antes de incoar el procedimiento administrativo previo establecido en el artículo 226 CE y que el referido Reglamento no puede restringir de ningún modo las competencias que le otorga a dicha institución esta última disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de junio de 2005, Comisión/Grecia, C‑394/02, Rec. p. I‑0000, apartados 27 y 28, y la jurisprudencia allí citada).
36. En consecuencia, procede declarar la admisibilidad del presente recurso.
Sobre el fondo
Alegaciones de la Comisión y de los Estados miembros coadyuvantes
37. Según la Comisión, el Reglamento controvertido infringe las disposiciones comunitarias sobre libre prestación de servicios de transporte, contenidas en los Reglamentos nº 881/92 y nº 3118/93, y obstaculiza la libre circulación de mercancías, garantizada por los artículos 28 CE a 30 CE.
38. Consideran que la medida de prohibición establecida por el Reglamento controvertido afecta de hecho principalmente al tránsito internacional de mercancías. En efecto, más del 80 % del transporte de tránsito, al que afecta dicha medida, es realizado por empresas no austriacas, mientras que más del 80 % de los transportes a los que no es de aplicación dicha medida son realizados por empresas austriacas. A su juicio, el citado Reglamento realiza de este modo una discriminación al menos indirecta, lo que es incompatible con lo dispuesto en los Reglamentos nº 881/92 y nº 3118/93 y en los artículos 28 CE a 30 CE.
39. Al ser así aplicable de manera distinta, dicha medida no puede justificarse por consideraciones basadas en la protección del medio ambiente. Si bien es cierto que la República de Austria pretende justificar el Reglamento controvertido por razones tanto de salud pública como de protección del medio ambiente, es evidente, según la Comisión y los Estados miembros coadyuvantes, que este último objetivo es preponderante. Ahora bien, sólo puede darse una justificación por razones de protección de la salud pública, con arreglo al artículo 30 CE, si las mercancías de que se trata constituyen una amenaza para la salud humana directa y demostrable. Es evidente que no ocurre así en el caso de autos.
40. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerase que el Reglamento controvertido, aunque aplicable distintamente, puede estar fundado válidamente en consideraciones basadas en la protección del medio ambiente, la Comisión estima, con carácter subsidiario, que dicho Reglamento no puede justificarse con arreglo a las Directivas 96/62 y 1999/30. En efecto, por un lado, una prohibición sectorial de circulación de carácter indefinido no puede basarse en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 96/62, que se refiere únicamente a medidas urgentes y temporales. Por otro lado, si bien se rebasó claramente el valor límite establecido en el artículo 8, apartado 3, de esta última Directiva para el dióxido de nitrógeno, incrementado en el margen de tolerancia, el catálogo de medidas recogidas en el artículo 10 de la IG-L no contiene los elementos exigidos por el citado artículo 8, apartado 3, y por el anexo IV de la Directiva 96/62.
41. Los Estados miembros coadyuvantes critican también el método aplicado en Austria para medir los niveles de contaminación y para llegar a la conclusión de que las emisiones de dióxido de nitrógeno deben atribuirse particularmente a una determinada categoría de vehículos pesados. El Gobierno alemán alega que según el anexo II, punto I, de la Directiva 1999/30, el valor límite anual para la protección de la salud humana sólo será vinculante a partir del 1 de enero de 2010. Considera que antes de esta fecha, el rebasamiento de los valores límite establecidos para los diferentes años no justifica que los Estados miembros adopten medidas inmediatas. A su juicio, únicamente estarían autorizados para hacerlo si se superase el «umbral de alerta» previsto en el artículo 2, punto 6, y en el anexo II, punto II, de la citada Directiva, algo que la República de Austria no ha sostenido ni siquiera alegado. Además, según los Gobiernos alemán e italiano, el rebasamiento del valor límite para el dióxido de nitrógeno en el que se basa el Reglamento controvertido no se ha acreditado conforme a los requisitos resultantes de los anexos V y VI de la Directiva 1999/30. El Gobierno alemán invoca asimismo varias deficiencias de índole metodológica que caracterizan a la medida de muestreo adoptada por las autoridades austriacas. Además, señala que la utilización de vías de circunvalación, más largas, ocasionaría más contaminación atmosférica y no haría más que desplazar el problema.
42. En cualquier caso, consideran que el Reglamento controvertido no es conforme con el principio de proporcionalidad.
43. A este respecto, la Comisión señala que, según las estadísticas elaboradas por las autoridades del Tirol, en el año 2002, una media de 5.200 vehículos pesados utilizaron diariamente la autopista A 12 entre la aglomeración de Wörgl (que está cerca de la frontera alemana) y la de Hall (situada a 10 km de Innsbruck). Pues bien, el Reglamento controvertido prohíbe efectivamente todo el tráfico de tránsito internacional por carretera de vehículos pesados que transporten las mercancías enumeradas en dicho Reglamento, dado que los demás itinerarios por carretera previsibles implicarían que los operadores económicos afectados tuvieran que dar largos rodeos.
44. Además, según la Comisión y los Estados miembros coadyuvantes, el ferrocarril no constituye, a corto plazo, una opción realista para las empresas de transporte por carretera afectadas, debido a la escasa capacidad del eje ferroviario del Brenner y a las limitaciones técnicas, retrasos y falta de fiabilidad de este medio de transporte, con independencia de cuál sea el medio de transporte ferroviario previsto para sustituir al transporte por carretera de las mercancías a que se refiere el Reglamento controvertido.
45. La Comisión invoca igualmente las considerables consecuencias económicas que se derivan de la aplicación de la medida de prohibición establecida por el Reglamento controvertido, no sólo para el sector del transporte, sino también para los fabricantes de las mercancías afectadas, dado que deberán afrontar unos gastos de transporte más elevados, siendo las empresas alemanas e italianas las más afectadas por dicha medida. La Comisión y los Estados miembros coadyuvantes indican que resultarán amenazadas en particular las pequeñas y medianas empresas de transporte, muchas de las cuales están especializadas en transportar algunas de las mercancías afectadas.
46. La Comisión, apoyada por los Estados miembros coadyuvantes, menciona diversas medidas que son, a su juicio, menos restrictivas de la libre circulación de mercancías y de los servicios de transporte, al tiempo que contribuyen a lograr el objetivo perseguido por el Reglamento controvertido, a saber:
– La posibilidad de introducir gradualmente la prohibición de circular para los vehículos pesados de las diversas categorías EURO.
– El sistema de ecopuntos, establecido en el Protocolo nº 9 relativo al transporte por carretera y por ferrocarril y al transporte combinado en Austria (en lo sucesivo, «Protocolo nº 9»), anexo al Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1), ha contribuido ya significativamente a conciliar el tráfico de vehículos pesados con las exigencias de protección medioambiental.
– La restricción del tráfico de vehículos pesados en horas punta.
– La prohibición de circulación nocturna de estos vehículos.
– El establecimiento de sistemas de peaje basados en los valores contaminantes de los vehículos.
– La implantación de limitaciones de velocidad.
47. Consideran que tales medidas, que podrían hallarse más en línea con los principios de corrección de los atentados al medio ambiente en la fuente misma, y de quien contamina paga, incluirían el tráfico local y reducirían la contaminación de los vehículos hacia los que no va dirigido el Reglamento controvertido. En cualquier caso, estas partes alegan que es prematuro establecer una prohibición de circulación nocturna unos meses antes de la adopción del citado Reglamento, cuando aún no se dispone de una evaluación de los efectos de dicha prohibición en la concentración de dióxido de nitrógeno.
48. El Gobierno alemán aduce asimismo que la elección de las mercancías de que se trata es arbitraria e injusta. Según el Gobierno neerlandés, el Reglamento controvertido sólo se aplica a una de las muchas fuentes de contaminación en la zona afectada e incluso restringe la utilización de vehículos pesados relativamente limpios, pertenecientes a la categoría EURO-3. Por su parte, el Gobierno italiano afirma que dicho Reglamento vulnera también el derecho de tránsito que el Derecho comunitario otorga a los vehículos a los que se han asignado ecopuntos.
49. Por último, el Gobierno alemán considera que, antes de adoptar una medida tan radical como la prohibición sectorial de circular, la República de Austria estaba obligada, con arreglo al artículo 10 CE, a consultar a su debido tiempo a los Estados miembros afectados y a la Comisión. Según dicha institución, tal medida debería al menos haber sido introducida gradualmente, para permitir a los sectores interesados prepararse para el cambio de circunstancias derivado de su aplicación.
Alegaciones de la República de Austria
50. La República de Austria considera que el Reglamento controvertido es compatible con el Derecho comunitario. Fue adoptado conforme a lo dispuesto en las Directivas sobre protección de la calidad del aire y, en particular, en los artículos 7 y 8 de la Directiva 96/62, a los que se ha adaptado el ordenamiento jurídico austriaco.
51. Señala que esta última Directiva, en relación con la Directiva 1999/30, impone al Estado miembro afectado una obligación de actuar, en el supuesto de que se rebase el valor límite anual de dióxido de nitrógeno. Pues bien, la Comisión no niega que en 2002 se rebasó el valor límite, incrementado en el margen de tolerancia, de 56 μg/m 3
en el punto de medición de Vomp/Raststätte y de nuevo en 2003 en un amplio margen, dado que las concentraciones de dióxido de nitrógeno en el aire ambiente alcanzaron 68 μg/m 3 . Es ésta la situación en la que se adoptó el Reglamento controvertido.
52. La República de Austria reconoce que el Protocolo nº 9, que contiene la normativa sobre los ecopuntos, establece explícitamente excepciones al Derecho comunitario derivado. Estima que, sin embargo, estas excepciones deben considerarse exhaustivas y no comprenden las Directivas 96/62 y 1999/30.
53. Añade que estudios científicos demuestran claramente que las emisiones de dióxido de nitrógeno por el tráfico de vehículos pesados constituyen una fuente importante de contaminación atmosférica en la zona comprendida por el Reglamento controvertido. A su juicio, existe una necesidad evidente de limitar el número de transportes realizados por estos vehículos. A tal efecto, las autoridades austriacas seleccionaron mercancías cuyo transporte por ferrocarril constituía una alternativa práctica desde un punto de vista técnico y económico. La República de Austria se apoya a este respecto en documentos elaborados por diferentes empresas de ferrocarril públicas y privadas, nacionales y extranjeras, de los que se deduce que existe capacidad suficiente para responder al incremento de la demanda resultante de la adopción del citado Reglamento. A su juicio, también existen carreteras alternativas. En efecto, casi la mitad del tráfico de tránsito de vehículos pesados que pasa por el corredor de Brenner podría utilizar un itinerario alternativo que es más corto o al menos equivalente a la ruta del Brenner.
54. Considera que, habida cuenta de estas soluciones alternativas, las preocupaciones alarmistas de la Comisión, que se basan en su presunción de que todos los transportes de vehículos pesados extranjeros afectados tendrían que dar rodeos por Suiza o por la ruta de Tauern en Austria, son infundadas.
55. La República de Austria se opone también a las alegaciones basadas en los efectos económicos del Reglamento controvertido sobre el sector del transporte. Éste se caracteriza por un exceso de capacidad estructural y por unos márgenes de beneficios extremadamente bajos. A su juicio, el hecho de que el citado Reglamento pueda agravar estos problemas no puede constituir una razón para considerarlo ilegal.
56. Por lo que respecta al supuesto carácter discriminatorio del Reglamento controvertido, la República de Austria alega que la prohibición de circular afecta también al tráfico interior y que la elección de las mercancías enumeradas en dicho Reglamento se realizó en función de la posibilidad de que su transporte pueda transferirse fácilmente al ferrocarril.
57. La República de Austria añade que la circunstancia de que los transportes con origen o destino en la zona designada estén excluidos de la prohibición no puede acreditar la existencia de una discriminación a los transportistas no austriacos. A su juicio, la excepción a favor del tráfico local es inherente, en efecto, al sistema establecido, puesto que el paso de este tipo de tráfico al ferrocarril, por hipótesis dentro de la zona, implicaría realizar trayectos más largos hasta las terminales de ferrocarril, lo que tendría un efecto contrario al objetivo perseguido por el Reglamento controvertido.
58. Añade que, en cualquier caso, aun cuando el Tribunal de Justicia considerase que el Reglamento controvertido es indirectamente discriminatorio, la prohibición de circular estaría justificada por razones de protección tanto de la salud pública como del medio ambiente. La República de Austria alega a este respecto que los valores límite establecidos en las Directivas 96/62 y 1999/30 se fijaron con arreglo a criterios científicos, a un nivel que se supone necesario para garantizar la protección a largo plazo de la salud humana así como de los ecosistemas y de la vegetación. A su juicio, es innecesario, por tanto, tener que probar que todo caso de rebasamiento de dichos valores pone en peligro la salud humana o perjudica al medio ambiente en su conjunto.
59. Además, prosigue, la prohibición establecida en el Reglamento controvertido es al propio tiempo adecuada, necesaria y proporcionada para alcanzar su objetivo. La Comisión no ha discutido el carácter adecuado de la medida, al menos hasta la presentación del escrito de réplica, ni su necesidad, habida cuenta del rebasamiento de los valores límite anuales. En cambio, la República de Austria no está de acuerdo en que las soluciones alternativas propuestas por la Comisión y los Estados miembros coadyuvantes sean adecuadas. Prohibir ciertas categorías de vehículos EURO sería insuficiente (por lo que respecta a las categorías 0 y 1), o desproporcionado (en el caso de las categorías 0, 1 y 2). Señala que esta última prohibición afectaría al 50 % del tráfico de vehículos pesados y no tiene en cuenta la posibilidad de transferir las mercancías al ferrocarril. La República de Austria subraya, además, que se han rebasado los valores límite a pesar de la aplicación del sistema de ecopuntos y que, al elaborar dicho Reglamento, se tuvo en cuenta la prohibición de circulación nocturna aplicable a los vehículos pesados.
60. Por otra parte, añade, la prohibición sectorial de circular impuesta a los vehículos pesados no constituye una medida aislada, ya que se han adoptado otras medidas estructurales, como la ampliación de las infraestructuras ferroviarias y la mejora de los transportes públicos de pasajeros locales y regionales.
61. Por último, la República de Austria considera que la argumentación invocada por la Comisión en apoyo de la imputación basada en la infracción de los Reglamentos nº 881/92 y nº 3118/93 no es clara y es demasiado sintética. Más concretamente, la Comisión no explica los motivos de esta infracción, por lo que no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 38, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
62. El recurso de la Comisión tiene por objeto, en general, que el Tribunal de Justicia declare que, al prohibir a los camiones de más de 7,5 toneladas que transportan determinadas mercancías circular en un tramo de la autopista A 12 del Valle del Inn, el Reglamento controvertido introduce un obstáculo incompatible con la libre circulación de mercancías garantizada por el Tratado CE e infringe los Reglamentos nº 881/92 y nº 3118/93. Procede, pues, examinar sucesivamente estas dos imputaciones.
En cuanto a la supuesta vulneración de las normas del Tratado sobre la libre circulación de mercancías
– Sobre la existencia de un obstáculo a la libre circulación de mercancías
63. A este respecto, es preciso recordar, con carácter preliminar, que la libre circulación de mercancías constituye uno de los principios fundamentales del Tratado (sentencia de 9 de diciembre de 1997, Comisión/Francia, C‑265/95, Rec. p. I‑6959, apartado 24).
64. Así, el artículo 3 CE, incluido en la primera parte del Tratado, titulada «Principios», dispone en su apartado 1, letra c), que, para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2 del mismo Tratado, la acción de la Comunidad implicará un mercado interior caracterizado por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de mercancías. Del mismo modo, el artículo 14 CE establece, en su apartado 2, que «el mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías […] estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado», disposiciones que figuran, en particular, en los artículos 28 CE y 29 CE.
65. Tal libertad de circulación tiene como consecuencia la existencia de un principio general de libertad de tránsito de las mercancías en el interior de la Comunidad (véase la sentencia de 16 de marzo de 1983, SIOT, 266/81, Rec. p. 731, apartado 16).
66. Es evidente que, al prohibir a los vehículos pesados de más de 7,5 toneladas que transportan determinadas clases de mercancías circular en un tramo de carretera de destacada importancia, que constituye una de las principales vías de comunicación terrestre entre el sur de Alemania y el norte de Italia, el Reglamento controvertido obstaculiza la libre circulación de mercancías y, en particular, su libre tránsito.
67. La circunstancia de que existan, como afirma la República de Austria, itinerarios alternativos u otros medios de transporte que posibiliten el transporte de las mercancías de que se trata no excluye la existencia de un obstáculo. En efecto, es jurisprudencia reiterada, desde la sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837, apartado 5), que los artículos 28 CE y 29 CE, situados en su contexto, deben entenderse en el sentido de que tienden a la supresión de todos los obstáculos, directos o indirectos, reales o potenciales, a las corrientes de intercambios en el comercio intracomunitario (véase la sentencia de 12 de junio de 2003, Schmidberger, C‑112/00, Rec. p. I‑5659, apartado 56).
68. Pues bien, no puede negarse que la prohibición de circular establecida por el Reglamento controvertido, al obligar a las empresas afectadas a buscar, además en un plazo muy corto, soluciones alternativas rentables para el transporte de las mercancías enumeradas en dicho Reglamento, puede limitar las posibilidades de intercambios entre Europa septentrional y el norte de Italia.
69. De ello se deduce que debe considerarse que el Reglamento controvertido constituye una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, en principio incompatible con las obligaciones del Derecho comunitario derivadas de los artículos 28 CE y 29 CE, a menos que dicha medida pueda justificarse objetivamente.
– Sobre la eventual justificación del obstáculo
70. Según jurisprudencia reiterada, las medidas nacionales que puedan obstaculizar el comercio intracomunitario pueden estar justificadas por exigencias imperativas derivadas de la protección del medio ambiente, siempre que las medidas de que se trate sean proporcionadas al objetivo perseguido (véanse, en particular, las sentencias de 14 de diciembre de 2004, Comisión/Alemania, C‑463/01, Rec. p. I‑11705, apartado 75, así como Radlberger Getränkegesellschaft y S. Spitz, C‑309/02, Rec. p. I‑11763, apartado 75).
71. En el caso de autos, consta que el Reglamento controvertido fue adoptado con el fin de garantizar la calidad del aire ambiente en la zona afectada y está justificado, por tanto, por motivos relacionados con la protección del medio ambiente.
72. Procede recordar a este respecto, en primer lugar, que la protección del medio ambiente constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad (véanse las sentencias de 7 de febrero de 1985, ADBHU, 240/83, Rec. p. 531, apartado 13; de 20 de septiembre de 1988, Comisión/Dinamarca, 302/86, Rec. p. 4607, apartado 8; de 2 de abril de 1998, Outokumpu, C‑213/96, Rec. p. I‑1777, apartado 32, y de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, C‑176/03, Rec. p. I‑0000, apartado 41). En este sentido, el artículo 2 CE dispone que la Comunidad tendrá por misión promover un «alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente» y, con este fin, el artículo 3 CE, apartado 1, letra l), prevé la elaboración de una «política en el ámbito del medio ambiente».
73. Además, a tenor del artículo 6 CE, «las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad», disposición que subraya el carácter transversal y fundamental de este objetivo (véase la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, apartado 42).
74. En segundo lugar, es preciso señalar, por lo que se refiere más concretamente a la protección de la calidad del aire ambiente, que la Directiva 1999/30 establece, en su anexo II, valores límite para el dióxido de nitrógeno y los óxidos de nitrógeno con el fin de evaluar dicha calidad y de determinar en qué momento debe adoptarse una medida preventiva o correctora.
75. En este contexto, la Directiva 96/62 establece una distinción según que exista un «riesgo de rebasamiento de los valores límite» o que éstos hayan sido rebasados efectivamente.
76. Así, en el primer supuesto, el artículo 7, apartado 3, de esta Directiva dispone que los Estados miembros «elaborarán planes de acción […] a fin de reducir [dicho] riesgo». Según la misma disposición, estos planes podrán prever «medidas de […] supresión de las actividades, incluido el tráfico automovilístico, que contribuyan al rebasamiento de los valores límite».
77. En el segundo supuesto, a saber, cuando se haya comprobado que los niveles de uno o más contaminantes rebasan los valores límite, incrementados en el margen de tolerancia, el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62 dispone que los Estados miembros «tomarán medidas para garantizar la elaboración o la aplicación de un plan o programa que permita regresar al valor límite dentro del plazo fijado». Dichos planes o programas estarán a disposición del público y contendrán la información enumerada en el anexo IV de la citada Directiva.
78. En la medida en que la República de Austria sostiene que el Reglamento controvertido, basado en la IG-L, mediante la cual se adapta el Derecho interno a las Directivas 96/62 y 1999/30, tiene por objeto precisamente aplicar las disposiciones de los artículos 7 y 8 de la Directiva 96/62, procede examinar con carácter previo si el citado Reglamento tiene efectivamente tal objeto.
79. En este sentido, aunque el método utilizado para medir el nivel de dióxido de nitrógeno en el aire ambiente haya sido criticado por la República Federal de Alemania y la República Italiana, la propia Comisión no niega que en 2002 y 2003 se rebasó en el punto de medición de Vomp/Raststätte el valor límite anual establecido para este contaminante, incrementado en el margen de tolerancia.
80. En estas circunstancias, la República de Austria, habida cuenta del tenor del artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62, tenía la obligación de actuar. Es cierto que los valores límite establecidos para el dióxido de nitrógeno sólo han de respetarse, con arreglo al anexo II, punto I, de la Directiva 1999/30, a partir del 1 de enero de 2010. No es menos cierto que, en el supuesto de que se rebasen los valores límite, no puede acusarse a un Estado miembro de haber actuado conforme a lo dispuesto en el citado artículo 8, apartado 3, ya antes de dicha fecha, con el objetivo de ir alcanzando progresivamente el resultado marcado en esta última Directiva y de lograr así, dentro del plazo previsto, el objetivo fijado por ésta.
81. Del artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62 se deduce más concretamente que, en caso de que se rebasen los valores límite, el Estado miembro de que se trate está obligado a elaborar o aplicar un plan o programa, que deberá incluir la información enumerada en el anexo IV de dicha Directiva, como la información relativa a la localización del rebasamiento, a las principales fuentes de emisión responsables de la contaminación o a las medidas existentes y las previstas. Por definición, tal plan o programa deberá contener una serie de medias adecuadas y coherentes destinadas a reducir el nivel de contaminación, en las circunstancias concretas de la zona afectada.
82. Sin embargo, es preciso señalar que las medidas que figuran en el artículo 10 de la IG‑L, los principios establecidos en el artículo 11 de esta misma Ley y las disposiciones específicas relativas al sector del transporte, contenidas en el artículo 14 de la IG-L, no pueden calificarse de «plan» o de «programa» en el sentido del artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62, dado que en modo alguno están relacionadas con una situación concreta de rebasamiento de los valores límite. Por lo que respecta al propio Reglamento controvertido, adoptado con arreglo a las citadas disposiciones de la IG-L, aun suponiendo que pueda calificarse de plan o programa, no contiene, como ha señalado la Comisión, todas las indicaciones previstas en el anexo IV de la Directiva 96/62 y, en particular, las mencionadas en los puntos 7 a 10 de dicho anexo.
83. En estas circunstancias, aun admitiendo que el Reglamento controvertido esté basado en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62, no puede considerarse que constituya una aplicación correcta e íntegra de esta disposición.
84. Sin embargo, la afirmación anterior no se opone a que el obstáculo a la libre circulación de mercancías que resulta de la medida de prohibición de circular establecida por el Reglamento controvertido pueda justificarse por alguna de las exigencias imperativas de interés general reconocidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
85. A efectos de comprobar si tal obstáculo es proporcionado con relación al objetivo legítimo perseguido en el presente caso, a saber, la protección del medio ambiente, es preciso determinar si es necesario y adecuado para alcanzar el objetivo autorizado.
86. Sobre este particular, la Comisión y los Estados miembros coadyuvantes subrayan al propio tiempo que no existen verdaderos medios alternativos al transporte de mercancías de que se trata y que existen otras muchas medidas, como la introducción de limitaciones de velocidad o de sistemas de peaje vinculados a las diferentes categorías de vehículos pesados, o incluso el sistema de ecopuntos, que, a juicio de las referidas partes, pueden reducir las emisiones de dióxido de nitrógeno a niveles aceptables.
87. Sin que proceda que el propio Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la existencia de medios alternativos, ferroviarios o por carretera, para garantizar el transporte de las mercancías a que se refiere el Reglamento controvertido en condiciones económicamente aceptables, ni verifique si habrían podido adoptarse otras medidas, combinadas o no, para alcanzar el objetivo de reducción de las emisiones de contaminantes en la zona afectada, baste señalar a este respecto que, antes de la adopción de una medida tan radical como una prohibición total de circular en un tramo de autopista que constituye una vía vital de comunicación entre ciertos Estados miembros, incumbía a las autoridades austriacas examinar detenidamente la posibilidad de recurrir a medios menos restrictivos de la libertad de circulación y descartarlos únicamente si estuviese claramente probado su carácter inadecuado con respecto al objetivo perseguido.
88. Más concretamente, habida cuenta del objetivo declarado de realizar una transferencia del transporte de las mercancías de que se trata de la carretera al ferrocarril, dichas autoridades estaban obligadas a asegurarse de que existía una capacidad ferroviaria suficiente y adecuada para posibilitar tal transferencia antes de decidir si ponían en vigor una medida como la establecida por el Reglamento controvertido.
89. Pues bien, como ha señalado el Abogado General en el punto 113 de sus conclusiones, en el caso de autos no se ha demostrado de manera concluyente que las autoridades austriacas, a la hora de elaborar el Reglamento controvertido, hayan analizado suficientemente si el objetivo de reducir la emisión de contaminantes podía alcanzarse con otros medios menos restrictivos de la libertad de circulación y si existía efectivamente una alternativa realista que permitiera garantizar el transporte de las mercancías afectadas por otros medios de transporte u otras rutas viarias.
90. Además, un período de transición limitado a dos meses entre la fecha de adopción del Reglamento controvertido y la prevista por las autoridades austriacas para la entrada en vigor de la prohibición sectorial de circular era manifiestamente insuficiente para permitir razonablemente que los operadores afectados se adaptasen a las nuevas circunstancias (véanse, en este sentido, las citadas sentencias de 14 de diciembre de 2004, Comisión/Alemania, apartados 79 y 80, así como Radlberger Getränkegesellschaft y S. Spitz, apartados 80 y 81).
91. Habida cuenta de todo lo antedicho, procede declarar que el Reglamento controvertido, al vulnerar el principio de proporcionalidad, no puede justificarse válidamente por motivos relacionados con la protección de la calidad del aire. Por consiguiente, dicho Reglamento es incompatible con los artículos 28 CE y 29 CE.
En cuanto a la infracción de los Reglamentos nº 881/92 y nº 3118/93
92. Según la Comisión, el Reglamento controvertido infringe también los artículos 1 y 3 del Reglamento nº 881/92 y los artículos 1 y 6 del Reglamento nº 3118/93.
93. Sobre este particular, basta señalar que, ni en su demanda ni en su escrito de réplica, ni durante la vista, la Comisión ha invocado argumentación específica alguna en apoyo de tal imputación.
94. En consecuencia, procede desestimar esta imputación.
95. A la luz de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 29 CE, al haber prohibido a los camiones de más de 7,5 toneladas que transportan determinadas mercancías circular en un tramo de la autopista A 12 del Valle del Inn, como consecuencia de la adopción del Reglamento controvertido.
Costas
96. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República de Austria y haber sido desestimados en lo esencial los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. Con arreglo al apartado 4 del mismo artículo, los Estados miembros que han intervenido como coadyuvantes en apoyo de las pretensiones de la Comisión soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Declarar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 29 CE, al haber prohibido a los camiones de más de 7,5 toneladas que transportan determinadas mercancías circular en un tramo de la autopista A 12 del Valle del Inn, como consecuencia de la adopción del Reglamento del Ministro Presidente del Tirol por el que se limita el transporte en la autopista A 12 del Valle del Inn (prohibición sectorial de circular) [Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maß nahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)], de 27 de mayo de 2003.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la República de Austria.
4) La República Federal de Alemania, la República Italiana y el Reino de los Países Bajos soportarán sus propias costas.