61998CC0104_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
A - Inleiding
1. Het Oberste Gerichtshof (Oostenrijk) heeft deze prejudiciële procedure, waarin het gaat om de uitlegging en toepassing van artikel 7 van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid, aanhangig gemaakt om te beoordelen of een wettelijke regeling die met ingang van 1 september 1996 een voor mannen en vrouwen verschillende pensioenleeftijd heeft ingevoerd voor een als vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid" aangeduide prestatie, verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
2. In afwijking van de regel van gelijke behandeling kan op grond van de uitzonderingsbepaling van artikel 7 van de richtlijn de vereiste leeftijd voor de eerste uitkering van (algemene) ouderdomspensioenen voor mannen en vrouwen verschillend worden vastgesteld. Deze uitzonderingsmogelijkheid geldt echter niet voor de andere in artikel 3 van de richtlijn gelijke behandeling genoemde prestaties, zoals bijvoorbeeld die bij invaliditeit.
3. De litigieuze bepaling van § 122 c van het Bauern-Sozialversicherungsgesetz (hierna: BSVG") luidt: De verzekerde heeft, voor mannen vanaf 57 jaar en voor vrouwen vanaf 55 jaar, recht op een vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid wanneer (...)." Bij deze bepaling wordt een, voor het overige inhoudelijk identieke, bepaling ingetrokken die luidt: De verzekerde heeft vanaf 55 jaar recht op (...) wanneer hij/zij (...)."
4. Verzoekers in het hoofdgeding (hierna: verzoekers") zijn dertien landbouwers die, toen zij tussen de 55 en 57 jaar oud waren, een aanvraag om een vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid hebben ingediend. Aangezien zij op de referentiedatum de leeftijd van 57 jaar nog niet hadden bereikt, zijn hun aanvragen afgewezen. Tegen dit besluit hebben zij beroep ingesteld, dat nu in Revision" bij het Oberste Gerichtshof aanhangig is.
5. De verwijzende rechter uit bedenkingen over de verenigbaarheid van de litigieuze bepaling met richtlijn 79/7. Hij vraagt zich af of deze bepaling van Oostenrijks recht wel onder de uitzondering van artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn valt. Deze staat de lidstaten toe om de vaststelling van de pensioengerechtigde leeftijd met het oog op de toekenning van ouderdoms- en rustpensioenen en de gevolgen die hieruit kunnen voortvloeien voor andere prestaties" van de werkingssfeer van de richtlijn uit te sluiten. Indien de litigieuze prestatie echter als invaliditeitsprestatie" in de zin van de richtlijn moet worden gekwalificeerd, valt zij niet onder de uitzonderingsregeling en is ongelijke behandeling bij de voorwaarden voor de toekenning van de prestatie derhalve overeenkomstig het in artikel 4 van de richtlijn opgenomen en sedert 23 september 1984 rechtstreeks toepasselijke beginsel van gelijke behandeling verboden.
6. Er zijn goede redenen om de litigieuze prestatie gemeenschapsrechtelijk als invaliditeitsprestatie in de zin van richtlijn 79/7 te kwalificeren. Volgens de verwijzende rechter is de verminderde arbeidsgeschiktheid van de potentiële uitkeringsgerechtigde een noodzakelijke voorwaarde voor aanspraak op de prestatie. Onderzoek van de ontstaansgeschiedenis van de prestatie versterkt de indruk dat het inderdaad om een invaliditeitsprestatie in de zin van het gemeenschapsrecht gaat. Zo werd zij aanvankelijk enkel als pensioen wegens arbeidsongeschiktheid" aangemerkt. In de loop der jaren zijn de voorwaarden voor de toekenning van de prestatie versoepeld om een einde te maken aan de grootste onbillijkheden in de betrokken economische sector. De aard van de prestatie is echter niet fundamenteel veranderd. De enkele omstandigheid dat het begrip ouderdomspensioen" sinds 1993 voorkomt in de benaming van de prestatie, maakt haar nog niet tot een ouderdoms- of rustpensioen in de zin van richtlijn 79/7.
7. Volgens de verwijzende rechter is er nog een reden om te twijfelen aan de verenigbaarheid van de in 1996 ingevoerde ongelijke behandeling van mannen en vrouwen met de richtlijn, en wel artikel 7, lid 2, en de algemene doelstelling van richtlijn 79/7, waaruit kan worden afgeleid dat de uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, van de richtlijn slechts voor een bepaalde overgangsperiode mag worden gehandhaafd. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof concludeert de verwijzende rechter dat wijzigingen van discriminerende bepalingen die binnen de werkingssfeer van de uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, vallen, slechts conform richtlijn 79/7 worden geacht wanneer zij op afschaffing van ongelijke behandeling zijn gericht. De litigieuze nationale wettelijke regeling gaat echter in tegenovergestelde richting, vooral omdat daarbij een discriminatie tussen mannen en vrouwen is geschapen die voordien niet bestond.
8. Het Oberste Gerichtshof stelt het Hof derhalve de volgende vragen:
1) Moet artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 79/7/EEG aldus worden uitgelegd, dat de lidstaten alleen voor pensioenen die uitsluitend op grond van de leeftijd worden toegekend, een verschillende pensioenleeftijd mogen vaststellen, of geldt die uitzonderingsbepaling ook voor pensioenen die weliswaar pas vanaf een bepaalde leeftijd, maar bovendien enkel op grond van invaliditeit (arbeidsongeschiktheid) worden toegekend?
2) Moet artikel 7, lid 1, sub a, en lid 2, van richtlijn 79/7/EEG aldus worden uitgelegd, dat het de lidstaten toestaat de voorheen geldende gelijke pensioenleeftijd (in casu het bereiken van de leeftijd van 55 jaar voor zowel mannen als vrouwen) na afloop van de termijn voor uitvoering van de richtlijn te veranderen in een voor mannen en vrouwen verschillende pensioenleeftijd (in casu 57 jaar voor mannen en 55 jaar voor vrouwen)?"
9. Verzoekers, de regeringen van Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk alsmede de Commissie hebben opmerkingen ingediend. Ik kom op de argumenten van partijen terug in het kader van de juridische beoordeling.
B - Standpuntbepaling
1. De eerste vraag
10. Wat de toepasselijkheid van de uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn gelijke behandeling betreft, moet worden opgemerkt dat deze enerzijds geldt voor ouderdoms- en rustpensioenen, en anderzijds voor de gevolgen die uit de vaststelling van de pensioenleeftijd voor andere prestaties kunnen voortvloeien. Daarom moet deze uitzonderingsregel in twee etappes worden onderzocht. Allereerst moet de litigieuze prestatie worden gekwalificeerd en moeten eventueel de gemeenschapsrechtelijk relevante criteria worden vastgesteld. Pas wanneer ervan kan worden uitgegaan dat het niet om een ouderdoms- of rustpensioen gaat, moet worden onderzocht of de vaststelling van een verschillende pensioenleeftijd door de litigieuze nationale wet is op te vatten als een gevolg van de rechtmatig vastgestelde verschillende pensioenleeftijd voor de litigieuze prestatie.
11. Verzoekers baseren zich voor de beoordeling van deze eerste vraag verregaand op de analyse van de verwijzende rechter. Aangezien de eerste voorwaarde voor de toekenning van de prestatie de verminderde arbeidsgeschiktheid is, moet de litigieuze prestatie als een invaliditeitsprestatie in de zin van de richtlijn worden beschouwd. Zij valt derhalve niet binnen de werkingssfeer van de uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn gelijke behandeling.
12. De Oostenrijkse regering preciseert vooraf dat de litigieuze prestatie uit systematisch oogpunt niet typisch is voor de sociale zekerheid van landbouwers, maar evenzeer voorkomt in de socialezekerheidsstelsels van zelfstandigen in de industrie (GSVG) en van werknemers in loondienst (ASVG).
13. Haars inziens wordt de litigieuze discriminatie gerechtvaardigd door artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn gelijke behandeling. Het ouderdomspensioen wegens verminderde arbeidsgeschiktheid/arbeidsongeschiktheid is een ouderdomspensioen in de zin van deze richtlijn. Daartoe verwijst zij naar de ontstaansgeschiedenis van de prestatie. In Oostenrijk geldt voor mannen en vrouwen een verschillende pensioenleeftijd, namelijk 65 jaar voor mannen en 60 jaar voor vrouwen. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om vervroegde ouderdomspensioenen te ontvangen, waarop reeds vijf jaar vóór het bereiken van de normale pensioenleeftijd op verschillende rechtsgronden aanspraak kan worden gemaakt, zoals bij werkloosheid of na een lange verzekeringsduur. Bij het Bundesverfassungsgesetz über unterschiedliche Altersgrenzen von männlichen und weiblichen Sozialversicherten wordt de pensioenleeftijd van mannen en vrouwen op lange termijn geharmoniseerd en opgetrokken. Sedert de omvangrijke pensioenherziening van 1993, in het kader waarvan verschillende typen prestaties zijn samengevoegd, moet de betrokken prestatie als een vervroegd ouderdomspensioen worden beschouwd, waarvoor de minimumleeftijd voor zowel mannen als vrouwen op 55 jaar werd bepaald. Gelijktijdig met de instelling van het vervroegd ouderdomspensioen wegens verminderde arbeidsgeschiktheid is voor landbouwers en ondernemers het vervroegd ouderdomspensioen wegens blijvende arbeidsongeschiktheid ingevoerd.
14. De Oostenrijkse regering voert een aantal overwegingen van systematische aard aan, waaruit zou moeten blijken dat de betrokken prestatie aan een klassiek ouderdomspensioen verwant is. Dienaangaande wijst zij op de bescherming van de beroepsactiviteit alsmede op het bestaan van een wachttijd, waardoor de toekenning van de prestatie in vergelijking met een zuivere invaliditeitsprestatie wordt vergemakkelijkt. De regel die bepaalt dat het pensioen wordt ingetrokken in geval van uitoefening van een economische activiteit, is eveneens bekend in het kader van de op ouderdomspensioenen toepasselijke bepalingen, maar niet bij een invaliditeitspensioen. Ten slotte wordt de litigieuze prestatie bij het bereiken van de normale pensioenleeftijd" omgezet in een gewoon ouderdomspensioen.
15. Zij maakt er geen geheim van dat budgettaire overwegingen aan het Strukturanpassungsgesetz van 1996 ten grondslag lagen, niet in het laatst om aan de criteria van Maastricht" te kunnen voldoen.
16. Aangezien zij zich uiteindelijk op het standpunt stelt dat het vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid" een ouderdomspensioen in de zin van artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 79/7 is, brengt zij haar verdere opmerkingen over de gevolgen van de pensioenleeftijd voor andere prestaties, die een rechtvaardiging zouden kunnen zijn, slechts subsidiair naar voren.
17. Tegen de achtergrond van een analytisch onderzoek van de relevante rechtspraak van het Hof betoogt zij dat de samenhang tussen het stelsel van het ouderdomspensioen en het stelsel van de te onderzoeken andere prestaties, enerzijds, en de financiële aspecten, anderzijds, ervoor pleiten het vervroegd ouderdomspensioen wegens verminderde arbeidsgeschiktheid/arbeidsongeschiktheid hoe dan ook aan te merken als een prestatie die rechtstreeks verband houdt met de verschillende pensioenleeftijd. De uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn gelijke behandeling is derhalve in ieder geval van toepassing.
18. De regering van het Verenigd Koninkrijk ziet om te beginnen geen reden om de kwalificatie van de litigieuze prestatie door de verwijzende rechter als pensioen wegens arbeidsongeschiktheid te betwisten. Vervolgens herinnert zij eraan dat een prestatie alleen onder de uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 79/7 valt wanneer zij noodzakelijk en objectief verband houdt met de verschillende pensioenleeftijd. Daar aan de wetswijziging die de litigieuze discriminatie in het leven heeft geroepen, financiële overwegingen ten grondslag lagen, is niet duidelijk hoe een dergelijke wijziging noodzakelijk met de verschillende pensioenleeftijd verband kan houden.
19. De Commissie is eveneens van mening dat de analyse van de verwijzende rechter dat de betrokken prestatie een invaliditeitsprestatie is, in beginsel correct is. Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof stelt zij vast dat uitzonderingsbepalingen strikt moeten worden uitgelegd, en komt zij tot de conclusie dat een vervroegd ouderdomspensioen dat wordt toegekend wegens het intreden van een andere eventualiteit dan ouderdom in de zin van artikel 3 van richtlijn 79/7, geen ouderdoms- of rustpensioen in de zin van artikel 7, lid 1, sub a, van deze richtlijn is. Ter beoordeling van de vraag of de litigieuze ongelijke behandeling een gevolg van de verschillende pensioenleeftijd voor een andere prestatie is, dient te worden nagegaan of deze ongelijke behandeling noodzakelijk en objectief verband houdt met de verschillende pensioenleeftijd, waarbij budgettaire overwegingen in beginsel deze noodzakelijke band niet kunnen vormen. Om deze redenen is artikel 7, lid 1, sub a, niet van toepassing.
Beoordeling
20. De juridische kwalificatie van de litigieuze prestatie is uiteindelijk een kwestie van beoordeling van het nationale recht door de verwijzende rechter. Deze beoordeling dient echter te beantwoorden aan door het gemeenschapsrecht voorgeschreven parameters, die het Hof moet blootleggen.
21. De werkingssfeer van de richtlijn gelijke behandeling is afgebakend in artikel 3 daarvan. Ingevolge lid 1, sub a, van dit artikel is de richtlijn van toepassing op
de wettelijke regelingen die bescherming bieden tegen de volgende eventualiteiten:
- ziekte,
- invaliditeit,
- ouderdom,
- arbeidsongevallen en beroepsziekten,
- werkloosheid".
22. Teneinde een prestatie onder de ene dan wel de andere eventualiteit te kunnen indelen, moeten haar typerende eigenschappen worden vastgesteld. Deze objectieve criteria moeten het eveneens mogelijk maken de eventualiteiten onderling af te bakenen. Aldus is voor een ouderdomsprestatie" het bereiken van de wettelijke pensioenleeftijd een wezenlijke voorwaarde om daarop aanspraak te kunnen maken. Voor een invaliditeitsprestatie" is daarentegen van belang dat sprake is van een regelmatige en duurzame arbeidsongeschiktheid wegens fysieke of psychische kwalen. Voor een werkloosheidsuitkering" is bijvoorbeeld typerend dat de uitkeringsgerechtigde niet actief aan het arbeidsproces deelneemt, maar in beginsel bereid is om in het beroepsleven terug te keren, hetgeen concreet blijkt uit de omstandigheid dat hij bij het arbeidsbureau als werkzoekende ingeschreven is.
23. De indeling van een prestatie kan problematisch worden wanneer zij - zoals in het onderhavige geval - trekken van zowel de ene als de andere eventualiteit vertoont. Bovendien kan het verwarrend zijn wanneer het begrip pensioenleeftijd" - zoals in het onderhavige geval door de Oostenrijkse regering - wordt begrepen als arbeidsongeschiktheid door ouderdom of, zoals in een andere context, wordt omschreven als het tijdstip met ingang waarvan de gerechtigde wordt geacht door ouderdom arbeidsongeschikt te zijn geworden.
24. Deze omstandigheden mogen echter niet verhinderen dat heldere begrippen worden gehanteerd. Immers, zelfs wanneer de wettelijke pensioenleeftijd met welke arbeidsongeschiktheid dan ook in verband wordt gebracht, dan gaat het daarbij hooguit om een veronderstelling die de vorm van een wettelijke fictie kan aannemen. Het is namelijk heel wel voorstelbaar dat de fysieke arbeidscapaciteit bij het bereiken van de wettelijke pensioenleeftijd in stand blijft, maar dit trekt als zodanig het feit dat de pensioenleeftijd is bereikt, niet in twijfel. Objectief gezien is het daarentegen noodzakelijk en voldoende dat een bepaalde leeftijd is bereikt.
25. De situatie ligt principieel anders bij het invaliditeitsrisico. Daarbij moet objectief vaststaan dat een gebrek de arbeidsgeschiktheid belemmert. Dat is het geval met de in casu te beoordelen prestatie. Het leeftijdscriterium kan een factor zijn die het te verzekeren risico verhoogt. Uit het oogpunt van sociaal beleid kan ervan worden uitgegaan dat een verminderde arbeidsgeschiktheid zeker zwaarder weegt in samenhang met een gevorderde leeftijd. Zoals de in casu te kwalificeren prestatie aantoont, spelen mogelijkerwijs ook sociaalpolitieke en arbeidsmarktpolitieke aspecten, zoals de lastenverlichting van een tak van de economie en de strijd tegen sociale onbillijkheden, een rol bij de ontwikkeling van een sociale prestatie, zonder dat daarbij de aard van de prestatie als zodanig ter discussie wordt gesteld. Bovendien maakt het criterium van de minimumleeftijd het mogelijk op objectieve wijze de kring van potentiële gerechtigden af te bakenen. Er moet dus geen constitutief element voor de kwalificatie van de prestatie van worden gemaakt.
26. De door de Oostenrijkse regering ter terechtzitting uiteengezette omstandigheden waaronder de betrokkenen daadwerkelijk deze prestatie ontvangen, verzetten zich niet fundamenteel tegen deze analyse. Dat in 1998 het percentage vervroegde ouderdomspensioenen wegens arbeidsongeschiktheid in het socialezekerheidsstelsel van de landbouwers 50 % van het totale aantal uitgekeerde vervroegde ouderdomspensioenen bedroeg, hetgeen in verhouding tot het totaal aantal uitgekeerde pensioenen 39 % is, terwijl dat van de werkelijke pensioenen wegens arbeidsongeschiktheid" slechts 15 % bedraagt, is ontegenzeglijk een hoog aandeel. Daarbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat, in het kader van de voorwaarden voor toekenning van de prestatie, het criterium van de arbeidsongeschiktheid verband houdt met dat van de bescherming van de beroepsactiviteit, hetgeen tot gevolg heeft dat deze arbeidsongeschiktheid met betrekking tot de uitoefening van een bepaalde activiteit - in de agrarische sector - moet worden vastgesteld. Zoals de Oostenrijkse regering uitdrukkelijk bevestigt, worden de concrete modaliteiten van de voorwaarden voor toekenning van de prestatie bepaald door overwegingen van sociaal beleid. Dit staat er echter niet aan in de weg dat arbeidsongeschiktheid een constitutief element bij de kwalificatie van de prestatie vormt.
27. Voor mijn verdere analyse dient ervan te worden uitgegaan dat de in casu te kwalificeren prestatie een invaliditeitsprestatie in de zin van artikel 3 van richtlijn 79/7 is, zodat zij niet binnen de werkingssfeer van de uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, sub a, eerste mogelijkheid, van de richtlijn valt, maar hooguit kan worden beschouwd als een andere prestatie" waarvoor de vaststelling van een verschillende pensioenleeftijd gevolgen" heeft.
28. In het arrest Graham e.a. heeft het Hof van Justitie ongelijke behandeling van mannen en vrouwen bij het recht op en de berekening van bepaalde in de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk voorziene invaliditeitsprestaties aanvaard als gevolgen van de vaststelling van een verschillende pensioenleeftijd voor mannen en vrouwen voor andere prestaties. Om precies te zijn, ging het in die zaak enerzijds om een vermindering van het invaliditeitspensioen vanaf de pensioenleeftijd - 60 jaar voor vrouwen en 65 jaar voor mannen - tot het bedrag van het daadwerkelijk verschuldigde ouderdomspensioen, en anderzijds om een invaliditeitstoeslag als aanvulling op het invaliditeitspensioen, die slechts werd toegekend aan personen die ten minste vijf jaar vóór het bereiken van de pensioenleeftijd, bij vrouwen dus vóór de leeftijd van 55 jaar en bij mannen vóór de leeftijd van 60 jaar, arbeidsongeschikt waren geworden.
29. Daarbij heeft het Hof de volgende criteria vastgesteld voor de eventuele gevolgen (...) voor andere prestaties" in de zin van artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn, die ongelijke behandeling kunnen rechtvaardigen. Zoals het Hof reeds in het arrest Thomas e.a. voor recht heeft verklaard, zijn zij beperkt tot de in andere uitkeringsregelingen bestaande discriminaties die een noodzakelijke en objectieve band met het verschil in pensioenleeftijd hebben. Daarvan is sprake indien deze discriminaties objectief noodzakelijk zijn om te vermijden dat het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel wordt verstoord, of om de samenhang tussen het stelsel van rustpensioenen en de andere uitkeringsregelingen te bewaren.
30. Terwijl er in de zaak Graham e.a. een objectief verband tussen de pensioenleeftijd en de in geding zijnde ongelijke behandeling bestond, omdat het ongewenste rechtsgevolg van de vermindering van de prestatie direct bij het bereiken van de pensioenleeftijd intrad, is dit in casu anders. Er bestaat geen verband tussen de vaststelling van de pensioenleeftijd en de minimumleeftijd voor toekenning van het vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid". De voorwaarden voor de toekenning van de prestatie en de voor het vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid vastgestelde leeftijdsgrens staan los van het algemene stelsel van ouderdomspensioenen. Het enige raakvlak tussen de twee stelsels is de wettelijke pensioenleeftijd, omdat het gewone ouderdomspensioen dan in de plaats komt van het vervroegd pensioen wegens arbeidsongeschiktheid.
31. In vergelijking met de wettelijke pensioenleeftijd is de minimumleeftijd om voor de betrokken prestatie in aanmerking te komen, op tamelijk onsamenhangende wijze gekozen. Terwijl hij voor vrouwen op 55 jaar is bepaald, dus vijf jaar vóór de wettelijke pensioenleeftijd, is hij voor mannen 57 jaar, dus acht jaar vóór de pensioenleeftijd.
32. Ter terechtzitting heeft de Oostenrijkse regering toegegeven dat, ingeval voor de aanspraak op de prestatie de verschillende leeftijd zou zijn bepaald op 50 jaar voor vrouwen en 55 jaar voor mannen, een symmetrische verhoging met telkens twee jaar van deze leeftijdsgrens, die dan voor vrouwen 52 jaar zou zijn geworden en voor mannen 57 jaar, beslist geen problemen zou hebben opgeleverd. De onderhavige situatie was echter in zoverre anders, dat de pensioenleeftijd" voor deze prestatie voor vrouwen eveneens op 55 jaar was vastgesteld. Aangezien een verhoging van de vereiste leeftijd boven deze normale leeftijd voor vervroegd pensioen" naar Oostenrijks recht in strijd met het stelsel zou zijn geweest, moest deze voor vrouwen onveranderd blijven, terwijl hij voor mannen met twee jaar werd verhoogd. Bovendien is een staat die heeft bepaald dat er een verschil van vijf jaar tussen de pensioenleeftijd van mannen en vrouwen bestaat, niet verplicht om dit verschil ook in de verhouding 1:1 voor alle gevolgen voor andere prestaties te laten gelden.
33. Dit betoog kan echter niet verdoezelen dat er vóór de litigieuze wetswijziging een niet-discriminerende regeling bestond, waarin de wettelijke pensioenleeftijd ook geen rol speelde, aangezien de betrokken prestatie los daarvan werd uitgekeerd.
34. Daarom is ook moeilijk in te zien waarom de bij de wetswijziging ingevoerde discriminatie bij de minimumleeftijd om voor het vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid in aanmerking te kunnen komen, een noodzakelijke band met de wettelijke pensioenleeftijd zou hebben. De vroegere wettelijke regeling, die geen discriminerende bepalingen bevatte en goed werkte, duidt er juist op dat de noodzakelijke band tussen de thans verschillende leeftijd voor aanspraak op de prestatie en de wettelijke pensioenleeftijd ontbreekt. De leeftijd van 55 jaar die gelijkelijk voor mannen en vrouwen gold, is noch op homogene noch op in verhouding tot de wettelijke pensioenleeftijd evenredige wijze gewijzigd. Bijgevolg kan ook de samenhang tussen de stelsels bezwaarlijk als rechtvaardiging voor de litigieuze ongelijke behandeling worden aangevoerd.
35. Wat het financiële evenwicht van de betrokken socialezekerheidsstelsels betreft, moet worden vastgesteld dat aan de wetswijziging economische redenen ten grondslag lagen. De aangevoerde budgettaire overwegingen moeten echter als algemene bezuinigingsmaatregelen voor de algehele ontlasting van de nationale begroting worden opgevat, die los van de financiering en het economische samenspel tussen de betrokken sociale uitkeringen in engere zin moeten worden gezien. In ieder geval heeft de Oostenrijkse regering geen enkel argument aangevoerd waaruit, afgezien van algemene budgettaire overwegingen, een onderlinge afhankelijkheid van de stelsels zou blijken. De naleving van de criteria van Maastricht" was zonder twijfel gemeenschapsrechtelijk geboden. Maar dit rechtvaardigt niet dat deze criteria worden vervuld op een wijze die leidt tot discriminatie op grond van geslacht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen budgettaire overwegingen in ieder geval niet een discriminatie op grond van geslacht rechtvaardigen.
36. Hieruit volgt dat de verschillende leeftijd voor mannen en vrouwen voor toekenning van een vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid niet kan worden geacht objectief of noodzakelijk verband te houden met de wettelijke pensioenleeftijd. Een beroep op artikel 7, lid 1, sub a, tweede mogelijkheid, van de richtlijn ter rechtvaardiging van de ongelijke behandeling is dan ook uitgesloten. Dit geldt ongeacht of het de lidstaten op grond van artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn gelijke behandeling enkel is toegestaan bestaande discriminaties te handhaven dan wel eventueel zelfs nieuwe discriminaties in het leven te roepen. Deze vaststelling brengt mij direct op de tweede vraag die, gezien het standpunt dat ik heb ingenomen, slechts subsidiair behoeft te worden beantwoord.
2. De tweede vraag
37. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de invoering achteraf van een verschillende pensioenleeftijd onder artikel 7, lid 1, sub a, en lid 2, van richtlijn 79/7 valt.
38. Allereerst moet worden gepreciseerd dat met achteraf" enerzijds wordt gedoeld op de periode na de datum waarop de richtlijn gelijke behandeling voor de lidstaat verbindend is geworden. Voor de Republiek Oostenrijk is dit de datum van toetreding tot de Europese Economische Ruimte, dus 1 januari 1994, en op zijn laatst de datum van toetreding tot de Europese Gemeenschap, dus 1 januari 1995. Anderzijds wijst dit begrip erop dat voorheen reeds een regeling bestond die gelijke behandeling inhield.
39. Verder moet worden gepreciseerd dat het in de logica van het zojuist uitgevoerde onderzoek niet de pensioenleeftijd in engere zin is die achteraf verschillend is vastgesteld, maar de vereiste leeftijd om voor een sociale uitkering in aanmerking te komen, waarvoor de pensioenleeftijd eventueel gevolgen" heeft.
40. Verzoekers zijn van mening dat het op grond van de artikelen 7, lid 2, en 8, lid 2, van de richtlijn gelijke behandeling niet is toegestaan, dat achteraf nieuwe uitzonderingen op het beginsel van gelijke behandeling in het leven worden geroepen. De in de zin van deze voorschriften vast te stellen bepalingen en te treffen maatregelen kunnen enerzijds slechts die zijn welke bijdragen tot de verwezenlijking van de fundamentele doelstelling van de richtlijn, en anderzijds evaluaties en analyses die als grondslag kunnen dienen om te bepalen of de handhaving van uitzonderingen nog gerechtvaardigd is. Volgens hen is het Oostenrijkse recht in strijd met de richtlijn gelijke behandeling.
41. De Oostenrijkse regering preciseert allereerst dat de verhoging van de voor mannen vereiste leeftijd om voor het vervroegd ouderdomspensioen wegens verminderde arbeidsgeschiktheid/arbeidsongeschiktheid in aanmerking te komen, heel wel kan worden beschouwd als een bijdrage tot de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling in de zin van de richtlijn, aangezien deze leeftijd voorheen bij mannen tien jaar lager lag dan de normale" pensioenleeftijd, bij vrouwen daarentegen slechts vijf jaar. Thans is dit verschil teruggebracht tot drie jaar. Voor zover het mogelijk is om een verschillende leeftijd bij het vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid op grond van de samenhang met het normale ouderdomspensioen te rechtvaardigen, geldt deze rechtvaardiging voor de totale overgangsperiode totdat het beginsel van gelijke behandeling volledig ten uitvoer is gelegd. Gedurende deze periode moet het de nationale wetgever vrijstaan zijn nationale doelstellingen na te streven. Ingeval het Hof dit standpunt niet onderschrijft, moet de vereiste leeftijd zowel voor mannen als voor vrouwen om financiële redenen van 55 naar 57 jaar worden verhoogd. Dit staat echter diametraal tegenover het inherente doel van de richtlijn gelijke behandeling om gedurende de overgangsperiode de voor vrouwen bestaande voordelen zo mogelijk te handhaven.
42. Concluderend is de Oostenrijkse regering van mening dat een wetswijziging die uitsluitend voor mannen leidt tot een verhoging met twee jaar van de vereiste leeftijd om in aanmerking te komen voor het vervroegd ouderdomspensioen wegens verminderde arbeidsgeschiktheid/arbeidsongeschiktheid, welke leeftijd aanvankelijk voor mannen en vrouwen gelijk was, onder artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn valt. Ter terechtzitting heeft zij uitdrukkelijk opgemerkt dat de bewoordingen van deze bepaling geen enkele aanwijzing bevatten dat het een standstill-clausule zou betreffen. In deze bepaling is sprake van de vaststelling van de pensioengerechtigde leeftijd" en bijvoorbeeld niet van de handhaving van de pensioengerechtigde leeftijd".
43. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk wordt met de tweede vraag beoogd te vernemen of de uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, sub a, een standstill-clausule vormt, op grond waarvan een lidstaat geen nieuwe maatregelen met discriminerend karakter mag nemen, ook al vallen zij binnen de werkingssfeer van deze uitzonderingsbepaling. De regering van het Verenigd Koninkrijk beantwoordt deze vraag ontkennend. Noch uit de bewoordingen van de richtlijn gelijke behandeling noch uit de rechtspraak van het Hof kan een standstill-verplichting worden afgeleid.
44. De Commissie is van mening dat de uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, erop is gericht de doelstelling van gelijke behandeling van mannen en vrouwen te verwezenlijken. Hieruit volgt dat deze bepaling als een soort standstill-verplichting" moet worden opgevat. Wanneer een lidstaat een bestaande discriminatie zou versterken of zelfs een nieuwe zou invoeren, zou hij de vrijheid die deze bepaling hem met het oog op de aanpassing van zijn pensioenstelsels geeft, te buiten gaan. Deze zienswijze wordt bevestigd door artikel 7, lid 2, waarin sprake is van handhaving van de uitzonderingen, waaruit kan worden opgemaakt dat het alleen is toegestaan discriminerende regelingen te handhaven, maar niet in te voeren.
Beoordeling
45. Aangezien zowel de Oostenrijkse regering als de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie het begrip standstill-verplichting of standstill-clausule hebben genoemd, moet ik voor het vervolg van mijn analyse allereerst aangeven welke inhoud dit begrip heeft.
46. Letterlijk zou dit begrip kunnen worden verstaan als verplichting om de juridische situatie die bij de inwerkingtreding van richtlijn 79/7 gold, te handhaven. Maar aangezien uit de bewoordingen en doelstelling van deze richtlijn blijkt, dat zij op de geleidelijke" tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid is gericht, komt een dergelijke statische opvatting mij in dit verband misplaatst voor. Een standstill-verplichting zou echter ook kunnen worden opgevat in de zin van een verbod van verslechtering van de situatie die bestaat op het moment van inwerkingtreding van de richtlijn gelijke behandeling. Dit komt vermoedelijk overeen met wat partijen bedoelen wanneer zij dit begrip gebruiken, en past bij een teleologische uitlegging van de bepalingen van de richtlijn. Hiermee is echter nog niet de vraag beantwoord van welke aard de wijziging moet zijn om als verbetering van de bestaande situatie en dus als een stap in de goede richting te kunnen worden opgevat.
47. Het doel van de richtlijn gelijke behandeling kan onbetwistbaar worden omschreven als de gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid, waarbij bepaalde gebieden voor een op voorhand onbepaalde duur van de werkingssfeer van de richtlijn zijn uitgesloten. In de rechtspraak van het Hof is het doel van de uitzonderingsregeling van artikel 7, lid 1, sub a, omschreven als het tijdelijk handhaven van de aan vrouwen toegekende voordelen op pensioengebied.
48. Deze aan vrouwen toegekende voordelen" kunnen echter zowel bij de berekening van de uitkering als bij de gevolgen die hieruit kunnen voortvloeien voor andere prestaties, nadelig voor hen uitwerken. Het Hof heeft dergelijke nadelige gevolgen voor de pensioenrechtelijke positie van vrouwen aanvaard. Problematisch is dus de maatstaf waaraan de nagestreefde vooruitgang in de richting van het doel van de richtlijn moet worden afgemeten.
49. De verbetering van de positie van vrouwen ter zake van de rechten op prestaties in vergelijking met een aanvankelijk minder gunstige positie, zoals in de zaak Bramhill het geval was, kan zonder omhaal als een stap in de richting van het doel van de richtlijn worden beschouwd.
50. In de onderhavige zaak is aanzienlijk moeilijker te bevatten wat nu de vooruitgang in de zin van de richtlijn gelijke behandeling is. Zoals de Oostenrijkse regering terecht heeft uiteengezet, werden vrouwen in het kader van de niet-discriminerende regeling die vóór de wetswijziging van 1996 voor het vervroegd ouderdomspensioen wegens arbeidsongeschiktheid gold, naar verhouding benadeeld, aangezien zij slechts vijf jaar vóór de wettelijke pensioenleeftijd voor deze prestatie in aanmerking konden komen, terwijl mannen reeds tien jaar vóór de normale" pensioenleeftijd potentieel daarop aanspraak konden maken. Een voor mannen en vrouwen gelijke verhoging van de vereiste leeftijd om aanspraak te kunnen maken op een prestatie als die welke in casu in geding is, zou weliswaar met een als absolute gelijkheid omschreven doel stroken, maar zou voor vrouwen verhoudingsgewijs nadeliger uitpakken. Een uitweg uit dit belangenconflict ligt geenszins voor de hand.
51. Als uitgangspunt voor de analyse moet het in 's Hofs vaste rechtspraak herhaalde beginsel dienen, dat afwijkingen strikt moeten worden uitgelegd. Wetswijzigingen die de afschaffing van ongelijke behandeling ten doel hebben zonder daarbij ineens een volledige gelijkheid door te voeren, zijn slechts toelaatbaar in het kader van een helder omschreven werkingssfeer van de uitzonderingsbepalingen. Mitsdien zijn ook regelingen die ongelijke behandeling, ook in afgezwakte vorm, in stand houden, niet bij voorbaat uitgesloten.
52. Dit ligt evenwel anders bij de invoering van ongelijke behandeling in een uitkeringsstelsel dat voorheen geen discriminatie opleverde. De omstandigheid dat het aanvankelijk mogelijk was om een bepaald type prestatie sekseneutraal te regelen, kan worden opgevat als een aanwijzing dat de uitzonderingsbepaling niet is toegepast. Wanneer bij het uitvaardigen van latere wetgeving de uitzonderingsbepaling voor de eerste keer als rechtsgrondslag wordt ingeroepen, kan dit niet worden aangemerkt als het handhaven van deze uitzonderingen" in de zin van artikel 7, lid 2, van richtlijn 79/7. Artikel 7, lid 1, kan in dat opzicht ook niet los van lid 2 daarvan worden gezien. Ook al is in lid 1 enkel sprake van de vaststelling van de pensioengerechtigde leeftijd", het begrip handhaven" in lid 2 impliceert dat ten minste een beroep op de uitzonderingsbepalingen van lid 1 moet zijn gedaan om een latere wetswijziging met discriminerende inhoud te kunnen rechtvaardigen. Het zou derhalve niet mogelijk zijn achteraf nieuwe vormen van ongelijke behandeling in te voeren.
53. Ten behoeve van de onderhavige zaak hoeft deze problematiek echter niet nader te worden uitgediept, aangezien, overeenkomstig het standpunt dat ik bij het antwoord op de eerste vraag heb verdedigd, de strikt uit te leggen uitzonderingsbepaling van artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn gelijke behandeling materieel toch al geen toepassing kan vinden.
De werking van een uitleggingsarrest in de tijd
54. De Republiek Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk stellen voor de werking van de uitspraak van het Hof in de tijd te beperken tot de toekomst, ingeval de Oostenrijkse regeling in strijd met het gemeenschapsrecht mocht blijken. De Republiek Oostenrijk wijst dienaangaande voornamelijk op de aanzienlijke financiële gevolgen.
55. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen en moeten nationale rechterlijke instanties de bepalingen van gemeenschapsrecht zoals deze door het Hof zijn uitgelegd, in beginsel ook toepassen op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist. Volgens 's Hofs rechtspraak is een beperking van de in beginsel geldende terugwerkende kracht van een uitleggingsarrest, naar analogie van artikel 174, tweede alinea, EG-Verdrag (thans artikel 231 EG), bij uitzondering mogelijk, wanneer zij door dwingende overwegingen van rechtszekerheid, verband houdend met alle betrokken openbare en particuliere belangen, wordt gerechtvaardigd. Daarvan is sprake wanneer het gevaar van ernstige economische consequenties bestaat en onzekerheid heerst omtrent de draagwijdte van de relevante gemeenschapsbepalingen. Uitsluitend indien aan beide voorwaarden is voldaan, kan een legitieme behoefte aan bescherming van het vertrouwen in de verenigbaarheid van een nationale regel met het gemeenschapsrecht worden erkend. Daarbij moet nogmaals worden benadrukt dat het gevaar van financiële consequenties op zichzelf geen reden is om het vertrouwen in de handhaving van een regeling te beschermen.
56. Deze voorwaarden voor een beperking van de werking in de tijd van een uitleggingsarrest betreffende artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn gelijke behandeling zijn in het onderhavige geval niet vervuld. De Oostenrijkse regering voert weliswaar aan dat de onverenigbaarheid van de huidige regeling met het gemeenschapsrecht aanzienlijke economische lasten zou meebrengen. Deze gestelde extra lasten moet echter worden gerelativeerd. Enerzijds was de litigieuze wetswijziging als zodanig niet geïnspireerd door de kosten van de betrokken economische sector van de sociale zekerheid, maar door algemene budgettaire overwegingen die op hun beurt waren gericht op de verwezenlijking van de criteria van Maastricht, hetgeen geen enkel objectief verband houdt met de samenhang van de pensioenregelingen. Anderzijds zal deze extra financiële last om zuiver praktische redenen beperkt blijven, aangezien het in casu om een pensioen wegens arbeidsongeschiktheid gaat. Dienaangaande is een absoluut noodzakelijk criterium voor aanspraak op de prestatie de vaststelling van de (althans gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid, die met terugwerkende kracht nagenoeg niet mogelijk is.
57. Ten aanzien van de bescherming van het vertrouwen in de verenigbaarheid van de nationale regeling met het gemeenschapsrecht moet het volgende worden opgemerkt. Met betrekking tot de ouderdomsverzekering zijn de gevolgen van de noodzakelijke band" tussen een vorm van discriminatie en verschillende leeftijdsgrenzen in eerdere arresten van het Hof duidelijk vastgesteld. Ook heeft het Hof de criteria voor de beoordeling van de noodzaak" en de objectieve band" reeds op zodanige wijze uiteengezet, dat er geen aanleiding is voor juridische twijfel. Tegen de achtergrond van de vroegere niet-discriminerende regeling die sedert vele jaren van toepassing was, kon de Republiek Oostenrijk er in redelijkheid niet aan twijfelen dat de invoering van discriminerende leeftijdsgrenzen niet noodzakelijk was in de zin van deze rechtspraak.
C - Conclusie
58. Gelet op de voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging, te antwoorden als volgt:
Artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van sociale zekerheid moet aldus worden uitgelegd, dat het een lidstaat niet is toegestaan deze uitzonderingsbepaling toe te passen op prestaties die weliswaar pas vanaf een bepaalde leeftijd, maar bovendien enkel op grond van invaliditeit (arbeidsongeschiktheid) worden toegekend."