Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 18. december 2025 (1)
Sag C-151/25 [Viaudret (i)]
F.B.
mod
Région wallonne,
procesdeltagere:
Parc éolien de Leuze-en-Hainaut SA,
e-NosVents SA,
Electrabel SA
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien))
» Præjudiciel forelæggelse – Århuskonventionen – artikel
6 – offentlig deltagelse – artikel
6, stk. 1 – punkt 20 og 22 i bilag I – artikel
6, stk. 10 – fornyet overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for en aktivitet – forlængelse af gyldighedsperioden for en bygge- og driftstilladelse til en vindmøllepark – forpligtelse til at underkaste denne forlængelse en fase med offentlig deltagelse «
I.      Indledning
1.        Århuskonventionen (2) er blevet hyldet som »det mest ambitiøse initiativ inden for miljødemokrati under De Forenede Nationers auspicier« (3). I Lucca-erklæringen, der blev vedtaget på det første partsmøde under Århuskonventionen, betegnes konventionen som »et gennembrud for deltagelsesdemokratiet« (4).
2.        Århuskonventionen hviler på tre søjler: adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser og adgang til klage og domstolsprøvelse, som hver især gennemfører en af de tre proceduremæssige miljørettigheder (5). Blandt disse tre rettigheder er den »mest åbenlyst demokratiske« (6) offentlighedens ret til at deltage i beslutningsprocesser på miljøområdet. Denne ret bidrager til et af Århuskonventionens mål, nemlig, som det fremgår af den tiende betragtning hertil, at fremme myndigheders ansvarlighed og gennemsigtighed og styrke offentlighedens støtte til beslutninger, der vedrører miljøet (7).
3.        Den foreliggende sag rejser spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelse om at forlænge en miljøtilladelse med ti år for en aktivitet, der er omfattet af Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
a), kræver en fase med offentlig deltagelse, og om denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der ikke foreskriver offentlig deltagelse i forbindelse med en sådan forlængelse. Sagen giver Domstolen lejlighed til at fortolke Århuskonventionens artikel 6, stk. 10, i henhold til hvilken bestemmelse de krav om offentlig deltagelse, der fremgår af artikel 6, stk. 2-9, anvendes med de nødvendige ændringer og efter omstændighederne, når en offentlig myndighed tager driftsvilkårene for en aktivitet, jf. stk. 1, op til fornyet overvejelse eller ajourføring. Navnlig vil den behandle spørgsmålet om, hvorvidt en forlængelse af varigheden af en aktivitet, der er omfattet af artikel
6, stk. 1, litra
a), skal betragtes som en fornyet overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for den pågældende aktivitet og derfor kræver offentlig deltagelse, når dette anses for hensigtsmæssigt.
II.    Retsforskrifter
A.      Folkeretten
4.        Århuskonventionens artikel 6 med overskriften »Offentlig deltagelse i afgørelser vedrørende konkrete aktiviteter« bestemmer følgende i stk. 1 og 10:
»1.      Hver part:
a)       anvender bestemmelserne i denne artikel i forbindelse med afgørelser, om hvorvidt der skal gives tilladelse til forslag til aktiviteter, der er indeholdt i bilag I
b)       anvender, i overensstemmelse med sin nationale ret, også bestemmelserne i denne artikel i relation til afgørelser vedrørende foreslåede aktiviteter, som ikke er indeholdt i bilag I, men som kan have væsentlig indvirkning på miljøet. Med henblik herpå afgør parterne, om en sådan foreslået aktivitet skal være undergivet disse bestemmelser [...]
[…]
10.      Hver part sikrer, at bestemmelserne i denne artikels stk. 2-9 med de nødvendige ændringer og efter omstændighederne anvendes, når en offentlig myndighed tager driftsvilkårene for en aktivitet, jf. stk. 1, op til fornyet overvejelse eller ajourføring.«
5.        Bilag I til Århuskonventionen indeholder en liste over aktiviteter henvist til i konventionens artikel 6, stk. 1, litra a). Punkt 20 og 22 i dette bilag er affattet således:
»20.      Alle aktiviteter, der ikke er dækket af punkt 1-19 ovenfor, hvor offentlig deltagelse er påkrævet efter national lovgivning i forbindelse med en procedure til vurdering af miljøpåvirkninger.
[…]
22.      Alle ændringer eller udvidelser af aktiviteter, hvor sådanne ændringer eller udvidelser i sig selv opfylder de kriterier/grænseværdier, der er opstillet i dette bilag, skal følge bestemmelserne i denne konventions artikel 6, stk. 1, litra a). Alle andre ændringer eller udvidelser af aktiviteter skal følge bestemmelserne i denne konventions artikel 6, stk. 1, litra b).«
B.      EU-retten
6.        Artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EUT 2012, L 26, s. 1) (herefter »VVM-direktivet«) bestemmer:
»Medlemsstaterne vedtager de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af deres indvirkninger på miljøet, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«
7.        VVM-direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, fastsætter:
»1.      Med forbehold af artikel 2, stk. 4, skal projekter, der er opført i bilag I, underkastes en vurdering i henhold til artikel 5-10.
2.      Med forbehold af artikel 2, stk. 4, skal medlemsstaterne afgøre, om projektet skal vurderes i henhold til artikel 5-10, for projekter, der er opført i bilag II. […]
[…]«
8.        Bilag II til VVM-direktivet opregner de projekter, der er omhandlet i direktivets artikel
4, stk. 2. Dette bilags afsnit 3 med overskriften »Energiindustrien« omfatter følgende i litra i):
»Anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion (vindmølleparker)«.
C.      National ret
9.        Ved en ændring af artikel 50, stk. 1, første punktum i décret relatif au permis d’environnement (dekret om miljøtilladelser) af 11. marts 1999 (Moniteur belge af 8.6.1999, s. 21114) (herefter »dekret om miljøtilladelser«), der fastsatte en maksimal gyldighedsperiode på 20 år for en miljøtilladelse, fastslår artikel 89 i décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’environnement, le Code de l’eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (dekret af 23.6.2016 om ændring af Code de l’environnement (miljøloven), Code de l'eau (vandloven) og diverse dekreter om affald og miljøtilladelser) (herefter »dekretet af 23. juni 2016«), at den maksimale gyldighedsperiode for en tilladelse til en vindmølle fremover er 30 år.
10.      I henhold til artikel
109, stk. 1, i dekretet af 23. juni 2016 finder ændringen vedrørende den maksimale gyldighedsperiode på 30 år af en miljøtilladelse til en vindmølle anvendelse på ansøgninger indgivet efter dekretets ikrafttræden, dvs. efter den 1. august 2016. For så vidt angår tilladelser, der har fået gyldighed inden den 1. august 2016, følger det af dekretets artikel
109, stk. 2, at de kan forlænges én gang for en periode på højst 10 år.
11.      Disse bestemmelser er gennemført ved arrêté du Gouvernement wallon du 20 avril 2017 modifiant l’arrêté du Gouvernement wallon du 4 juillet 2002 relatif à la procédure et à diverses mesures d’exécution du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et portant exécution des articles 108 et 109 du décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’Environnement, le Code de l’Eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (den vallonske regerings bekendtgørelse af 20.4.2017 om ændring af den vallonske regerings bekendtgørelse af 4.7.2002 om proceduren for og forskellige foranstaltninger til gennemførelse af [dekret om miljøtilladelser] og om gennemførelse af artikel 108 og 109 i [dekretet af 23. juni 2016]) (herefter »bekendtgørelsen af 20. april 2017«).
12.      De bestemmelser, der er nævnt i punkt 10 og 11 ovenfor, foreskriver ikke offentlig deltagelse i den relevante beslutningsproces.
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13.      Den 28. august 2009 var selskabet med begrænset ansvar Parc éolien de Leuze-en-Hainaut (PELZ) SA genstand for en første kombineret tilladelse (8) til opførelse og drift af en park med ti vindmøller i kommunen Leuze-en-Hainaut (Belgien) (herefter »vindmølleparken«). På grundlag af denne tilladelse blev vindmølleparken opført og taget i drift. Tilladelsen blev annulleret den 16. april 2014 af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien), og efter en supplerende undersøgelse blev en ny tilladelse udstedt den 8. september 2014, hvilken efterfølgende blev annulleret den 25. januar 2017. Efter en revurdering blev der endelig udstedt en ny tilladelse den 6. juni 2017 for en periode på 20 år med virkning fra den 28. august 2009 til den 28. august 2029.
14.      Den 2. april 2020 traf en teknisk embedsmand efter anmodning fra en af operatørerne af vindmølleparkerne afgørelse om forlængelse af gyldighedsperioden for tilladelsen af 6. juni 2017 (i relation til miljøtilladelsen) med ti år, dvs. indtil den 28. august 2039 (herefter »den anfægtede retsakt«).
15.      F.B., sagsøgeren i hovedsagen, som er bosiddende i det område, hvor vindmølleparken er beliggende, har for den forelæggende ret nedlagt påstand om annullation af den anfægtede retsakt.
16.      Sagsøgte i hovedsagen er Région wallonne (regionen Vallonien). Selskaberne Parc éolien de Leuze-en-Hainaut, eNosVents SA og Electrabel SA har fået tilladelse til at intervenere i sagen.
17.      I sin stævning har F.B. bl.a. fremført det anbringende, at Århuskonventionens artikel 6, stk. 10, er blevet tilsidesat, idet det gøres gældende, at den vindmøllepark, der er givet tilladelse til, er omfattet af anvendelsesområdet for denne konventions artikel 6, stk. 1, litra a). Han har gjort gældende, at der forud for afgørelsen om at ændre driftsvilkårene burde have været gennemført en fase med offentlig deltagelse. Den manglende gennemførelse af en sådan procedure medfører, at den anfægtede retsakt er ulovlig.
18.      Sagsøgte har gjort gældende, at den anfægtede retsakt, som blot forlænger gyldighedsperioden for miljøtilladelsen, henset til definitionen af begreberne »projekt« og »tilladelse« i VVM-direktivets artikel
1, stk. 2, litra
a) og c), ikke er en afgørelse om tilladelse til et projekt.
19.      Intervenienterne i hovedsagen har gjort gældende, at forlængelsen af gyldigheden af en kombineret tilladelse i henhold til artikel
109, stk. 2, i dekretet af 23. juni 2016 ikke er omfattet af anvendelsesområdet for bilag I til Århuskonventionen. De har gjort gældende, at hverken denne bestemmelse eller dens gennemførelse ved bekendtgørelsen af 20. april 2017 kræver, at forlængelsen af gyldighedsperioden for tilladelser til vindmølleparker, der er givet før den 1. august 2016, skal underkastes en vurdering af indvirkningen på miljøet (VVM). Denne omstændighed udelukker anvendelsen af Århuskonventionens artikel 6, stk. 10.
20.      Sagsøgeren svarede, at VVM-direktivet er irrelevant, eftersom han ikke påberåber sig en tilsidesættelse af dette direktiv. Sagsøgeren har gjort gældende, at når beslutningsprocessen vedrørende en aktivitet omfatter en fase med offentlig deltagelse i henhold til Århuskonventionens artikel 6, stk. 1, litra a), bør enhver procedure, hvorved en offentlig myndighed efterfølgende tager driftsvilkårene for denne aktivitet op til fornyet overvejelse eller ajourføring, omfatte en sådan fase. Ved ikke at kræve en fase med offentlig deltagelse i beslutningsprocessen har administrationen ikke udøvet sin skønsbeføjelse.
21.      Sagsøgeren har ligeledes afvist anbringendet fra sagsøgte og intervenienterne om, at hans søgsmål er blevet anlagt for sent, idet han har gjort gældende, at den anfægtede retsakt burde have givet anledning til en offentlig høring og dermed til en underretning i henhold til artikel D.29-22, stk. 2, i bog I i Code de l’Environnement (miljøloven) med henblik på fastsættelse af søgsmålsfristen.
22.      Den forelæggende ret har anført, at afdelingen for lovgivning ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) forud for bekendtgørelsen af 20. april 2017 afgav en udtalelse. Ifølge denne udtalelse ændrer en afgørelse, der forlænger gyldighedsperioden for en tilladelse til en aktivitet, der er opført i bilag I til Århuskonventionen – eller som anses for at have en potentielt væsentlig indvirkning på miljøet – driftsvilkårene for denne aktivitet og er omfattet af anvendelsesområdet for denne konventions artikel
6, stk. 10. Udtalelsen konkluderede derfor, at den omhandlede afgørelse skulle underkastes en procedure for offentlig deltagelse i henhold til Århuskonventionens artikel
6, stk. 2-9.
23.      Den vallonske regering fulgte imidlertid ikke denne udtalelse. Det manglende krav om at gennemføre en offentlig høring var efter den vallonske regerings opfattelse i det væsentlige begrundet i nødvendigheden af at undgå forskelsbehandling mellem de gamle tilladelser (udstedt for højst 20 år) og de nye tilladelser (udstedt for højst 30 år). En anden begrundelse var, at offentligheden allerede havde givet udtryk for sin holdning til projektet, uafhængigt af dets varighed, og at vilkårene for udøvelsen af aktiviteten ikke havde ændret sig.
24.      Den forelæggende ret har fremhævet, at det er ubestridt, at tilladelsen til den omhandlede vindmøllepark er omfattet af anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
a), sammenholdt med punkt 20 i bilag I hertil. Spørgsmålet er, om den anfægtede retsakt, dvs. forlængelsen af tilladelsen, også kræver en fase med offentlig deltagelse.
25.      Dette ville være tilfældet, hvis afgørelsen om at forlænge tilladelsen kan kvalificeres som en af følgende:
–        en tilladelse til en aktivitet, der er omfattet af Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
a), og punkt 20 i bilag I hertil, eller en ændring eller udvidelse af denne aktivitet i henhold til punkt 22 i dette bilag
–        en tilladelse til en aktivitet, der ikke er opført i bilag I til Århuskonventionen, men som kan have væsentlig indvirkning på miljøet som omhandlet i denne konventions artikel 6, stk. 1, litra b)
–        eller en afgørelse om, at driftsvilkårene for en aktivitet omfattet af anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel 6, stk. 1, skal tages op til fornyet overvejelse eller ajourføring som omhandlet i denne konventions artikel 6, stk. 10.
26.      Under disse omstændigheder har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»I en retlig ordning, hvor [udøvelsen] af en aktivitet, der er omfattet af bilag I til Århuskonventionen, er genstand for en driftstilladelse, der er udstedt for en periode på højst 20 år,
1)      skal artikel 6, stk. 1 og 10, i og punkt 20 og 22 i bilag I til Århuskonventionen da fortolkes således, at en afgørelse om at forlænge [udøvelsen] af en aktivitet, der oprindeligt blev godkendt for en periode på [tyve] år, med yderligere ti år skal underkastes en fase med offentlig deltagelse[…]
2)      skal Århuskonventionens artikel 6, stk. 1 og 10, da fortolkes således, at en retlig ordning, hvorefter proceduren for forlængelse af driften med ti år aldrig indebærer en fase med offentlig deltagelse, ikke er forenelig med denne artikel?«
27.      F.B., Electrabel, den belgiske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
IV.    Bedømmelse
28.      Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om enten Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, sammenholdt med punkt 20 og 22 i bilag I hertil, eller denne konventions artikel
6, stk. 10, skal fortolkes således, at der kræves en fase med offentlig deltagelse, inden der træffes en afgørelse om forlængelse af driften af en vindmøllepark, der oprindeligt var godkendt for tyve år, med ti år. Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, om disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, hvorefter beslutningsprocessen vedrørende forlængelsen af udøvelsen af den omhandlede aktivitet med ti år ikke omfatter en fase med offentlig deltagelse.
29.      Den forelæggende rets spørgsmål er stillet i forbindelse med et søgsmål med påstand om annullation af den anfægtede retsakt, der er anlagt af F.B., som er bosiddende i det område, hvor vindmølleparken er beliggende, og som kritiserer den manglende gennemførelse af en procedure med offentlig deltagelse.
30.      Indledningsvis skal det erindres, at bestemmelserne i Århuskonventionen, der blev undertegnet af Fællesskabet og derefter godkendt ved Rådets afgørelse 2005/370/EF (9), udgør en integrerende del af Unionens retsorden (10). Som Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg, skal Unionen og medlemsstaterne derfor overholde de forpligtelser, der følger af Århuskonventionen, og nærmere bestemt de forpligtelser, der følger af konventionens artikel
6 om offentlig deltagelse.
31.      Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den oprindelige tilladelse til den omhandlede aktivitet (vindmølleparken) kræver offentlig deltagelse. Denne aktivitet er omfattet af anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
a), sammenholdt med punkt 20 i bilag I til denne konvention. Dette punkt 20 udvider nemlig de krav om offentlig deltagelse, der er fastsat i Århuskonventionens artikel
6, til at omfatte enhver aktivitet, for hvilken den nationale lovgivning foreskriver offentlig deltagelse inden for rammerne af en VVM-procedure, hvilket er tilfældet for den i hovedsagen omhandlede aktivitet (11).
32.      Denne aktivitet (vindmølleparken), for hvilken der i henhold til national ret kræves en VVM, er omfattet af VVM-direktivets anvendelsesområde (12). Punkt 3, litra i), i bilag II til VVM-direktivet opregner nemlig »[a]nlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion (vindmølleparker)« blandt de projekter, der er omhandlet i dette direktivs artikel
4, stk. 2, i henhold til hvilken bestemmelse medlemsstaterne skal afgøre, om projektet skal gøres til genstand for en VVM.
33.      Den anfægtede retsakt forlænger gyldigheden af den oprindelige tilladelse for en aktivitet, for hvilken der kræves offentlig deltagelse (i henhold til VVM-direktivet og Århuskonventionen, som udgør en integrerende del af Unionens retsorden).
34.      Den gældende lovgivning, på grundlag af hvilken den anfægtede retsakt om forlængelse af gyldighedsperioden af den omhandlede aktivitet blev vedtaget, fastsætter imidlertid ikke en fase med offentlig deltagelse som en nødvendig betingelse for den relevante beslutningsproces.
35.      Spørgsmålet er således, om der skulle have været offentlig deltagelse i forbindelse med forlængelsen af varigheden af den pågældende aktivitet i overensstemmelse med Århuskonventionen (13).
36.      Den forelæggende ret har undersøgt tre retsregler, der kan finde anvendelse på fornyelsen af en tilladelse til en aktivitet, der er godkendt i henhold til Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
a). Den første er den nævnte bestemmelse sammenholdt med punkt 20 eller 22 i bilag I til Århuskonventionen, den anden er Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
b), og den tredje er samme konventions artikel
6, stk. 10. Hver af disse bestemmelser afgør, om og på hvilke betingelser der er et krav om en fase med offentlig deltagelse.
37.      To retlige kvalifikationer kan anvendes på en afgørelse om at forlænge gyldighedsperioden for en godkendt aktivitet: en ny afgørelse om at give tilladelse til en foreslået aktivitet i henhold til på den ene side Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
a), sammenholdt med punkt 20 i bilag I hertil eller med punkt 22 i samme bilag (foreslået aktivitet, der er indeholdt i bilag I), eller på den anden side artikel
6, stk. 1, litra
b), i Århuskonventionen (foreslået aktivitet, der ikke er indeholdt i bilag I, men som har en væsentlig indvirkning på miljøet). Ifølge den anden kvalifikation udgør denne afgørelse en fornyet overvejelse eller en ajourføring af driftsvilkårene for en aktivitet i henhold til Århuskonventionens artikel
6, stk. 10.
A.      Fornyelse af tilladelsen som en afgørelse om tilladelse til en foreslået aktivitet [artikel 6, stk. 1, litra a) og b)]
38.      Århuskonventionens artikel
6 fastsætter retten til offentlig deltagelse i beslutningsprocessen vedrørende konkrete aktiviteter.
39.      Af artikel
6, stk. 1, litra a) og b), fremgår kriterierne for, hvilke afgørelser, der skal underkastes en procedure for offentlig deltagelse. De to litraer er forbundet derved, at de tager hensyn til de foreslåede aktiviteters potentielt væsentlige indvirkning på miljøet (14). Litra a) henviser til aktiviteter, der er indeholdt i bilag I, som formodes at have en potentielt væsentlig indvirkning på miljøet, og litra b) fastslår, at bestemmelserne om offentlig deltagelse også finder anvendelse i overensstemmelse med national ret på afgørelser vedrørende foreslåede aktiviteter, der ikke er indeholdt i bilag I, men som kan have væsentlig indvirkning på miljøet.
40.      Med hensyn til den mulige anvendelse af denne bestemmelse har F.B. i det væsentlige gjort gældende, at fornyelsen af tilladelsen til den omhandlede aktivitet skal anses for en ny afgørelse i forhold til denne aktivitet. Eftersom den oprindelige tilladelse blev udstedt i henhold til Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
a), sammenholdt med punkt 20 i bilag I hertil (15), bør fornyelsen af denne tilladelse betragtes som en ny afgørelse og dermed give anledning til offentlig deltagelse. Alternativt kan fornyelsen betragtes som en udvidelse eller ændring af denne aktivitet i henhold til punkt 22 i dette bilag eller som en afgørelse vedrørende en aktivitet, der ikke er indeholdt deri, men som kan have væsentlig indvirkning på miljøet.
1.      Fornyelse af tilladelsen som en afgørelse om tilladelse til en foreslået aktivitet, der er indeholdt i bilag I [artikel 6, stk. 1, litra a), og punkt 20 i bilag I]
41.      Offentlig deltagelse finder i henhold til Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
a), anvendelse på afgørelser om, hvorvidt der skal gives tilladelse til de foreslåede aktiviteter, der er indeholdt i bilag I (16).
42.      Som der allerede er redegjort for ovenfor (17), udvider punkt 20 i bilag I til Århuskonventionen artikel
6 til at omfatte alle aktiviteter, der ikke er dækket af dette bilags punkt 1-19, hvor offentlig deltagelse er påkrævet efter national lovgivning i forbindelse med en VVM-procedure (18).
43.      Afgørelsen af, om en aktivitet er omfattet af anvendelsesområdet for punkt 20 i bilag I til konventionen, afhænger af tre elementer, nemlig i) offentlig deltagelse, ii) en VVM inden for rammerne af hvilken offentligheden deltager, og iii) national lovgivning, der foreskriver en VVM (19).
44.      Hvis national lovgivning ikke kræver en VVM for udstedelse eller fornyelse af en tilladelse, kan et sådant krav ikke alene udledes af punkt 20 i bilag I.
45.      Det ovenstående bekræftes af konklusionerne fra komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen (herefter »Århuskomitéen«), hvoraf det følger, at afgørelsen om at forlænge gyldighedsperioden for en aktivitet ikke er omfattet af anvendelsesområdet for punkt 20 i bilag I til Århuskonventionen, hvis en VVM-procedure ikke er påkrævet i henhold til national ret for denne fornyelse (20).
46.      I hovedsagen må det konstateres, at en VVM er påkrævet efter national lovgivning forud for udstedelsen af den første tilladelse til en vindmøllepark. Som Kommissionen i det væsentlige har anført i sine skriftlige indlæg, synes fornyelsen af denne tilladelse imidlertid ikke at kræve en sådan vurdering.
47.      Fornyelsen af den omhandlede tilladelse kan derfor ikke anses for at være omfattet af anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
a), sammenholdt med punkt 20 i bilag I hertil.
2.      Fornyelse af tilladelsen som en ændring eller udvidelse af en aktivitet [artikel 6, stk. 1, litra a), og punkt 22 i bilag I]
48.      Punkt 22 i bilag I til Århuskonventionen udvider anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel
6 til at omfatte alle ændringer eller udvidelser af aktiviteter, hvor sådanne ændringer eller udvidelser i sig selv opfylder de kriterier eller grænseværdier, der er opstillet i dette bilag. Alle andre ændringer eller udvidelser af aktiviteter, der ikke opfylder de kriterier eller grænseværdier, der er opstillet i bilaget, følger bestemmelserne i konventionens artikel
6, stk. 1, litra
b).
49.      Spørgsmålet er, om begrebet »ændringer eller udvidelser« skal forstås således, at det omfatter den blotte forlængelse af gyldighedsperioden for en aktivitet.
50.      Eftersom punkt 22, første punktum, i bilag I til Århuskonventionen i det væsentlige svarer til punkt 24 i bilag I til VVM-direktivet (21), skal det påpeges, at det i henhold til Domstolens praksis »fremgår [...] af bestemmelsens ordlyd og opbygning, at den vedrører ændringer eller udvidelser af et projekt, som navnlig, henset til deres art eller omfang, fremviser tilsvarende risici med hensyn til indvirkning på miljøet som selve projektet« (22).
51.      Domstolen fastslog, at nationale foranstaltninger, som medførte en forlængelse af den industrielle produktion af elektricitet på atomkraftværker, som indtil da havde været begrænset til 40 år, med en væsentlig periode på 10 år, sammenholdt med de væsentlige renoveringsarbejder, der var nødvendiggjort af nedslidningen af disse kraftværker og forpligtelsen til at bringe disse i overensstemmelse med sikkerhedsstandarderne, måtte anses for at have »et tilsvarende omfang for så vidt angår risikoen for indvirkning på miljøet som den oprindelige idriftsættelse af disse kraftværker (23)«.
52.      På grundlag af denne retspraksis, og således som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende i sine skriftlige indlæg, kan der argumenteres for, at den blotte forlængelse af gyldighedsperioden af en tilladelse for en allerede eksisterende aktivitet som den i hovedsagen omhandlede, når der ikke foreligger nogen fysiske ændringer eller arbejder, ikke kan kvalificeres som en ændring eller udvidelse af en aktivitet.
53.      Domstolens dom i sagen FCC Česká republika (24), der blev afsagt i forbindelse med direktiv 2010/75, som gennemfører krav om offentlig deltagelse på området for industrielle emissioner, støtter denne fortolkning. Inden for rammerne af dette direktiv indgår udtrykket »udvidelse« i definitionen af begrebet »væsentlig ændring« i artikel
3, stk. 9, i direktiv 2010/75. Udstedelse af en godkendelse til en »væsentlig ændring« er undergivet offentlighedens indsigt i henhold til artikel 24, stk. 1, litra b), i direktiv 2010/75. »Væsentlig ændring« er defineret som en »ændring af et anlægs art eller funktionsmåde eller en udvidelse af et anlæg, [...] som kan få negativ og betydelig indvirkning på menneskers sundhed eller miljøet« (min fremhævelse).
54.      Domstolen har fastslået, at »den blotte forlængelse af varigheden af deponeringen af affald ikke i sig selv ændrer anlæggets omfang eller opbevaringskapaciteten som fastsat i den oprindelige tilladelse, og derfor udgør dette ikke en »udvidelse« af anlægget« (25).
55.      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse – som ifølge Domstolens faste praksis kan anses for at være et forklarende dokument, der i givet fald kan tages i betragtning blandt andre relevante forhold ved fortolkningen af denne konvention, selv om analyserne deri ikke har nogen bindende virkning, og de har ikke den normative rækkevidde, der er knyttet til bestemmelserne i den nævnte konvention (26) – bekræfter den fortolkning, hvorefter punkt 22 i bilag I til konventionen kun vedrører fysiske ændringer eller udvidelser af aktiviteter (27).
56.      I tilfælde af efterfølgende administrative procedurer vedrørende foreslåede aktiviteter omfattet af Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, er det ikke denne bestemmelse, sammenholdt med punkt 22 i bilag I dertil, der finder anvendelse, men derimod konventionens artikel
6, stk. 10 (28).
57.      Den blotte fornyelse af tilladelsen i hovedsagen, som ikke indebærer nogen fysisk ændring eller udvidelse af den pågældende aktivitet, kan derfor ikke kvalificeres som en ny afgørelse. Som jeg vil redegøre for i afsnit B nedenfor, berører dette imidlertid ikke offentlighedens ret til at deltage på grundlag af en anden bestemmelse, nemlig Århuskonventionens artikel
6, stk. 10, som regulerer fornyede overvejelser og ajourføringer af aktiviteter.
3.      Fornyelse af tilladelsen som en afgørelse vedrørende en aktivitet med væsentlig indvirkning på miljøet [Århuskonventionens artikel 6, stk. 1, litra b)]
58.      I henhold til Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
b), finder bestemmelserne i konventionens artikel
6 om offentlig deltagelse i afgørelser vedrørende specifikke aktiviteter anvendelse på afgørelser om foreslåede aktiviteter, som ikke er indeholdt i bilag I til denne konvention, men som kan have væsentlig indvirkning på miljøet.
59.      Det fremgår af ordlyden af artikel
6, stk. 1, litra
b), at parterne i Århuskonventionen afgør, om kravene om offentlig deltagelse finder anvendelse, når den foreslåede aktivitet kan have en væsentlig indvirkning på miljøet (29).
60.      Med hensyn til forlængelsen af varigheden af den pågældende aktivitet er der, som Kommissionen i det væsentlige har påpeget i sine skriftlige indlæg, ikke tilstrækkelige beviser og oplysninger i sagen for Domstolen til at afgøre, om denne forlængelse kan anses for at være en foreslået aktivitet, der kan have en væsentlig indvirkning på miljøet.
61.      Det skal endvidere påpeges, at punkt 22 i bilag I til Århuskonventionen udvider anvendelsesområdet for konventionens artikel
6, stk. 1, litra b), til alle ændringer eller udvidelser af aktiviteter, hvor sådanne ændringer eller udvidelser ikke i sig selv opfylder de kriterier/grænseværdier, der er opstillet i dette bilag.
62.      Det følger imidlertid af analysen i det foregående afsnit (30), at ændringen eller udvidelsen af aktiviteten i henhold til punkt 22 skal forstås som en fysisk ændring eller udvidelse, således at den blotte fornyelse af en tilladelse – en forlængelse af dennes gyldighedsperiode uden nogen fysisk ændring eller arbejde involveret – ikke kvalificeres som en sådan ændring eller udvidelse.
63.      Under disse omstændigheder synes fornyelsen af den omhandlede tilladelse ikke at udgøre en afgørelse omfattet af anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel
6, stk. 1, litra
litra b), sammenholdt med punkt 22 i bilag I hertil.
B.      Fornyelse af tilladelsen som en fornyet overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for en aktivitet (artikel 6, stk. 10)
64.      Århuskonventionens artikel
6, stk. 10, foreskriver, at kravene om offentlig deltagelse finder anvendelse »med de nødvendige ændringer og efter omstændighederne«, når en offentlig myndighed tager driftsvilkårene for en aktivitet, der er givet tilladelse til, jf. stk. 1, »op til fornyet overvejelse eller ajourføring«.
1.      Betingelser for anvendelsen af artikel 6, stk. 10
65.      Artikel
6, stk. 10, »supplerer« (31) punkt 22 i bilag I til Århuskonventionen. Selv om dette punkt 22 i bilag I vedrører fysiske ændringer eller udvidelser af aktiviteter, udvider artikel
6, stk. 10, kravene om offentlig deltagelse til at omfatte fornyede overvejelser eller ajourføringer af driftsvilkårene for en aktivitet, hvilket omfatter enhver administrativ fornyet overvejelse eller ajourføring, som ikke nødvendigvis indebærer en fysisk ændring af aktiviteten (32).
66.      Anvendelsen af artikel 6, stk. 10, udløses af den fornyede overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for en aktivitet. Som begrebet selv indikerer, er »driftsvilkår« alle de vilkår, der kræves, for at en aktivitet kan fortsætte (33). Udtrykket »fornyet overvejelse eller ajourføring« er tilstrækkeligt bredt til at omfatte miljøbeslutninger, der træffes efter udstedelsen af den oprindelige tilladelse, og som ændrer driftsvilkårene.
67.      Den brede formulering af artikel
6, stk. 10, omfatter aktivitetens livscyklus for så vidt angår spørgsmål, der er omfattet af Århuskonventionens anvendelsesområde. Denne bestemmelse bidrager til den fortsatte opfyldelse af målet om offentlig deltagelse, der, således som det fremgår af niende betragtning til Århuskonventionen, er at give offentligheden mulighed for at give udtryk for dens betænkeligheder og at gøre det muligt for offentlige myndigheder at tage behørigt hensyn til sådanne betænkeligheder.
68.      Det ovenstående understøttes af arten af visse af de aktiviteter, der er indeholdt i bilag I til Århuskonventionen, og som indebærer anvendelse af naturressourcer. Som forklaret i litteraturen udstedes de relevante tilladelser i de fleste lande »kun for en begrænset periode (normalt op til ti år) og skal derefter fornyes og/eller ajourføres«, da »størrelsen af en ressource, der skal anvendes, og betingelserne for en sådan anvendelse i høj grad afhænger af den pågældende naturressources tilstand« (34).
69.      Denne konventions artikel
6, stk. 10, bestemmer, at denne artikels stk. 2-9 finder anvendelse på offentlig deltagelse »med de nødvendige ændringer og efter omstændighederne«. Henvisningen til anvendelsen »med de nødvendige ændringer« af kravene om offentlig deltagelse i artikel
6, stk. 10, betyder blot »med de nødvendige ændringer« (35). Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt offentlighedens deltagelse er hensigtsmæssig, indebærer udtrykket »efter omstændighederne« »en vis skønsmargen«, men »indebærer ikke et frit skøn« (36). Denne bestemmelse introducerer snarere »et objektivt kriterium, der skal tages i betragtning inden for rammerne af konventionens formål« (37).
70.      Spørgsmålet om, hvorvidt offentlighedens deltagelse er hensigtsmæssig i tilfælde af en fornyet overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for aktiviteten, vedrører de væsentlige indvirkninger af denne fornyede overvejelse eller ajourføring på miljøet. Ved afgørelsen af, om en foreslået aktivitet skal tillades, tages der nemlig hensyn til den potentielt væsentlige indvirkning på miljøet (38), som fortsat er relevant i de efterfølgende faser af beslutningsprocessen på miljøområdet.
71.      Det ovenstående bekræftes af konklusionerne fra Århuskomitéen, som har understreget, at der ved afgørelsen af, om det vil være »hensigtsmæssigt« og dermed påkrævet at have en fase med offentlig deltagelse, når en offentlig myndighed genovervejer eller ajourfører driftsvilkårene for en aktivitet omfattet af artikel 6, anvendes »en form for væsentlighedstest« (39).
72.      Udtrykket »efter omstændighederne« skal anvendes på en sådan måde, at den effektive virkning af Århuskonventionens artikel
6, stk. 10, bevares. Kravet om en fase med offentlig deltagelse ville blive frataget enhver nyttig virkning, hvis de nationale lovgivningsmæssige rammer ikke giver mulighed for at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at have en fase med offentlig deltagelse i forbindelse med en fornyet overvejelse eller ajourføring af aktiviteter.
73.      Dette var netop genstanden for den sag, der gav anledning til Århuskomitéens konklusioner vedrørende Unionen i forhold til direktiv 2010/75 (40). Århuskomitéen konstaterede, at Unionen som part i Århuskonventionen ikke havde overholdt Århuskonventionens artikel
6, stk. 10, »ved at indføre en retlig ramme, der ikke giver mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med fornyede overvejelser og ajourføringer« i henhold til en række bestemmelser i dette direktiv, således som de var gældende på tidspunktet for disse konstateringer (41).
74.      Det er vigtigt at påpege, at direktiv 2010/75 for at sikre overholdelse af Århuskonventionen er blevet ændret med henblik på at præcisere, at »medlemmerne af den berørte offentlighed tidligt og effektivt bør have mulighed for at deltage i udstedelsen eller ajourføringen af godkendelsesvilkår fastsat af den kompetente myndighed, også hvis godkendelsesvilkårene revurderes [...]« (42).
2.      Varigheden af en aktivitet som et driftsvilkår og fornyelsen af tilladelsen i hovedsagen
75.      Århuskonventionens artikel
6, stk. 10, finder anvendelse i tilfælde af en fornyet overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for en aktivitet, dvs. alle de vilkår, der er nødvendige for aktivitetens løbende drift (43). Den tilladte gyldighedsperiode for en aktivitet er nødvendig for den løbende drift af denne aktivitet og er en del af disse driftsvilkår (44).
76.      En afgørelse, der forlænger gyldighedsperioden for en aktivitet, ændrer derfor driftsvilkårene og udløser følgelig anvendelsen af konventionens artikel
6, stk. 10.
77.      Jeg kan ikke tilslutte mig den belgiske regerings synspunkt om, at artikel 6, stk. 10, ikke finder anvendelse, fordi der ikke er sket nogen ændring af de oprindelige vilkår for udøvelsen af den pågældende aktivitet; dette fravær ændrer ikke ved det forhold, at den oprindelige samlede gyldighedsperiode på 20 år blev forlænget med halvdelen, hvilket medførte en ændring af de oprindelige driftsvilkår (45).
78.      Hvad angår det hensigtsmæssige i at organisere offentlig deltagelse har myndighederne, som jeg allerede har påpeget, en skønsmargen, som dog skal udøves i overensstemmelse med Århuskonventionens formål (46).
79.      For så vidt angår fornyelse af tilladelsen fastsætter denne konvention ingen »matematisk« grænse for, hvor meget der skal til, for at det må anses for hensigtsmæssigt at gennemføre offentlig deltagelse. Denne vurdering skal foretages på grundlag af materielle kriterier. Hensigtsmæssigheden af offentlig deltagelse i tilfælde af fornyelse af en tilladelse og vurderingen af de væsentlige indvirkninger på miljøet kan bl.a. afhænge af arten af den fornyede aktivitet og varigheden af forlængelsen. Det er også vigtigt at tage hensyn til, om offentligheden i tidligere faser med offentlig deltagelse er blevet informeret om eventuelle fremtidige forlængelser af tilladelsen og derfor har haft mulighed for at fremsætte bemærkninger til de dermed forbundne indvirkninger på miljøet (47).
80.      Under alle omstændigheder tyder en væsentlig forlængelse af den oprindeligt tilladte gyldighedsperiode for en aktivitet kraftigt på, at det er hensigtsmæssigt at gennemføre en fase med offentlig deltagelse. Dette er i overensstemmelse med målet om offentlig deltagelse, som er at give offentligheden mulighed for at give udtryk for sine bekymringer (48).
81.      Århuskomitéen bekræfter denne fortolkning. Den har gentagne gange fastslået, at »undtagen i de tilfælde, hvor en ændring af den tilladte gyldighedsperiode er minimal og åbenbart kun vil have ubetydelig eller ingen indvirkning på miljøet, bør forlængelser af gyldighedsperioden være underlagt bestemmelserne i artikel
6« (min fremhævelse) (49). Århuskomitéen har anset en forlængelse af gyldighedsperioden for en aktivitet på fem år for »på ingen måde begrænset«, hvorfor den krævede offentlig deltagelse (50).
82.      I hovedsagen blev tilladelsen forlænget med ti år. En tiårig forlængelse af en aktivitet, der oprindeligt blev godkendt for tyve år, udgør en forlængelse med halvdelen af den oprindelige periode og kan ikke anses for »minimal«. Desuden var der på tidspunktet for forlængelsen af tilladelsen (2020) forløbet mere end ti år siden den pågældende aktivitet først blev sat i drift (2009).
83.      Disse forhold udgør et vigtigt indicium for, at offentlig deltagelse er hensigtsmæssig. I sidste ende påhviler det imidlertid den nationale domstol at vurdere disse omstændigheder.
84.      Det andet spørgsmål, der rejses i forelæggelsesafgørelsen, er fraværet i den nationale lovgivningsramme af enhver mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med fornyelsen af tilladelser til en given aktivitet.
85.      Det fremgår af denne afgørelse, at en af grundene til, at den nationale lovgiver ikke havde fastsat nogen bestemmelser om en fase med offentlig deltagelse, var, at der, når en operatør ansøger om en tilladelse, finder en fase med offentlig deltagelse sted, herunder en VVM, uafhængigt af gyldighedsperioden for den meddelte tilladelse. En anden grund var at undgå forskelsbehandling mellem nye tilladelser til vindmølleparker (med en maksimal gyldighedsperiode på højst 30 år) og tilladelser udstedt under den tidligere ordning (med en maksimal gyldighedsperiode på højst 20 år).
86.      Jeg er ikke overbevist om, at disse grunde legitimerer, at lovgiver udelukker fornyelse af tilladelser fra anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel
6, stk. 10. For det første afhænger anvendelsen af denne bestemmelse ikke af, om den oprindelige tilladelse blev udstedt efter offentlig deltagelse. Bestemmelsen finder anvendelse i alle situationer, hvor driftsvilkårene for en aktivitet »revurderes eller ajourføres«, og kræver, at den pågældende myndighed vurderer, om offentlig deltagelse er »hensigtsmæssig«. Selv om udtrykket »efter omstændighederne« overlader et skøn til de offentlige myndigheder, kan der ikke gives afkald på udøvelsen af dette skøn alene af den grund, at offentligheden tidligere har været inddraget i spørgsmål uden nogen forbindelse med den fornyede overvejelse eller ajourføringen af driftsvilkårene. Hvis dette ikke var tilfældet, ville artikel
6, stk. 10, miste sin effektive virkning. I så fald ville alle aktiviteter, hvor offentlige deltagelse har fundet sted (vedrørende andre spørgsmål end den fornyede overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for aktiviteten), automatisk være undtaget.
87.      Hvad angår den aktivitet, der er genstand for hovedsagen, har der været flere retslige annulleringer og genbehandlinger af tilladelsen, siden vindmølleparken blev sat i drift (51). Det fremgår ikke klart af de sagsakter, som Domstolen råder over, om offentlig deltagelse fandt sted på hver af disse stadier. Under alle omstændigheder er der ikke nogen dokumentation for, at offentligheden har haft lejlighed til at udtale sig specifikt om spørgsmålet om en eventuel væsentlig forlængelse af gyldighedsperioden for den meddelte tilladelse (52).
88.      Hvad for det andet angår argumentet om, at offentlig deltagelse medfører forskelsbehandling mellem indehavere af gamle tilladelser og indehavere af nye tilladelser, er det efter min opfattelse vigtigt at erindre om, at anvendelsen af Århuskonventionens artikel
6, stk. 10, ikke er fakultativ. Når betingelserne for dens anvendelse er opfyldt, skal retten til offentlig deltagelse sikres (53). Hvorvidt offentlig deltagelse er hensigtsmæssig i forbindelse med en given aktivitet, skal afgøres i overensstemmelse med Århuskonventionens mål (54). Offentlig deltagelse er ikke blot en afkrydsningsøvelse eller en simpel formalitet; det er et middel til at opnå de miljødemokratiske mål, som denne konvention forfølger (55).
89.      Desuden finder Århuskonventionens artikel
6, stk. 10, anvendelse på alle operatører, uanset hvornår deres aktivitet er godkendt. For de operatører, der har fået udstedt tilladelser for 30 år, kan der således også være en fase med offentlig deltagelse i miljømæssige beslutningsprocesser i tilfælde af ændring eller ajourføring af driftsvilkårene for deres aktivitet.
90.      Det skal ligeledes præciseres, at den omstændighed, at der blev foretaget en VVM i forbindelse med udstedelsen af tilladelsen, ikke i sig selv er afgørende for anvendelsen af artikel
6, stk. 10. Denne bestemmelse og retten til offentlig deltagelse generelt i henhold til Århuskonventionen er ikke synonym med en VVM (56). Som det fremgår af de vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, er anvendelsesområdet for Århuskonventionens anden søjle »forskelligt fra og bredere end anvendelsesområdet for en miljøvurdering« (57). Denne vejledning giver netop et eksempel på en fornyet overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for specifikke aktiviteter, som i mange lande, medmindre de er forbundet med en større ændring af aktiviteten, ikke nødvendigvis er underlagt en VVM-procedure, men snarere en miljøtilladelse (58).
91.      Af disse grunde er jeg af den opfattelse, at artikel
6, stk. 10, er til hinder for en national lovgivning, som ikke indebærer en forpligtelse for den offentlige myndighed til at undersøge hensigtsmæssigheden af offentlig deltagelse i forbindelse med fornyelsen af tilladelser til drift af vindmølleparker med ti år.
92.      Domstolens praksis, som der er henvist til ovenfor (59), vedrørende forlængelsen af et affaldsdeponeringsanlægs drift i henhold til direktiv 2010/75, kan ikke føre til en anden fortolkning. I dommen i sagen FCC Česká republika fastslog Domstolen, at den blotte forlængelse af deponeringsperioden for affald, uden at der sker nogen ændring i anlæggets godkendte maksimale størrelse og den samlede tilladte kapacitet, ikke udgør en »væsentlig ændring« som omhandlet artikel 3, stk. 9, i dette direktiv. Operatøren af affaldsdeponeringsanlægget kunne derfor ikke være forpligtet til at ansøge om en ny tilladelse. Domstolens ræsonnement var baseret på begrebet »væsentlig ændring«, som bl.a. kræver en »udvidelse« af et anlæg.
93.      Anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel 6, stk. 10, afhænger imidlertid ikke af en »væsentlig ændring« eller af en fysisk udvidelse af en aktivitet; den finder anvendelse i tilfælde af en fornyet overvejelse eller ajourføring af driftsvilkårene for en aktivitet. Som jeg allerede har fremhævet ovenfor (60), finder punkt 22 i bilag I til Århuskonventionen anvendelse på fysiske ændringer af en aktivitet, mens artikel
6, stk. 10, finder anvendelse på efterfølgende administrative procedurer (61).
94.      Hertil kommer, at direktiv 2010/75 siden dommen i sagen FCC Česká republika er blevet ændret (62) med henblik på at kræve offentlig deltagelse i forbindelse med ajourføringen af en tilladelse efter anmodning fra operatøren med henblik på at forlænge gyldighedsperioden for driften af et affaldsdeponeringsanlæg, der når op på de tærskelværdier, der er fastsat i punkt 5.4 i bilag I til dette direktiv.
95.      Dommen i sagen FCC Česká republika bør derfor efter min opfattelse ikke forstås som en hindring for en fortolkning, hvorefter en forlængelse i ti år af tilladelsen til en vindmøllepark udgør en ajourføring af driftsvilkårene for denne aktivitet, som udløser anvendelsen af Århuskonventionens artikel
6, stk. 10.
96.      Henset til det ovenstående skal Århuskonventionens artikel
6, stk. 10, fortolkes således, at denne bestemmelse pålægger offentlige myndigheder at vurdere hensigtsmæssigheden af at gennemføre en fase med offentlig deltagelse i tilfælde af en forlængelse på 10 år af en tilladelse til en vindmøllepark, der oprindeligt var blevet godkendt for 20 år, og at den er til hinder for et retssystem, hvori proceduren for fornyelse af en tilladelse til en sådan aktivitet ikke indebærer en forpligtelse for den offentlige myndighed til at undersøge hensigtsmæssigheden af at gennemføre en fase med offentlig deltagelse.
V.      Forslag til afgørelse
97.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»Artikel 6, stk. 10, i konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet
skal fortolkes således, at denne bestemmelse pålægger offentlige myndigheder at vurdere hensigtsmæssigheden af at gennemføre en fase med offentlig deltagelse i tilfælde af en forlængelse på 10 år af en tilladelse til en vindmøllepark, der oprindeligt var blevet godkendt for 20 år, og at den er til hinder for et retssystem, hvori proceduren for fornyelse af en tilladelse til en sådan aktivitet ikke indebærer en forpligtelse for den offentlige myndighed til at undersøge hensigtsmæssigheden af at gennemføre en fase med offentlig deltagelse.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 –      Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, undertegnet i Århus (Danmark) den 25.6.1998 og indgået på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17.2.2005 (EUT 2005, L 124, s. 1) (herefter »Århuskonventionen«).
3 –      De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, anden udgave, 2014 (herefter »de vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse«), s. 3 og 253.
4 –      Lucca-erklæringen, 21.-23.10.2002, Lucca, Italien.
5 –      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 19.
6 –      E. Baritt, The Foundations of the Aarhus Convention: Environmental Democracy, Rights and Stewardship, Oxford, Hart Publishing, 2020, s. 28.
7 –      Jf. generelt G. Bándi (red.), Environmental Democracy and Law, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2014.
8 –      I den nationale lovgivning er en »kombineret tilladelse« (permis unique) en tilladelse, der vedrører et »blandet projekt« (projet mixte), som kræver både en miljøtilladelse og en byggetilladelse. Jf. definitionen af begge udtryk i henholdsvis artikel 1, stk. 11 og 12 og artikel 81 i dekretet om miljøtilladelser. Jf. ligeledes definitionen af »permis unique«, der er tilgængelig på: https://permis-environnement.spw.wallonie.be/home/glossaire.html#permis-unique
9 –      Rådets afgørelse af 17.2.2005 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (EUT 2005, L 124, s. 1).
10 –      Jf. i denne retning dom af 8.3.2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125, præmis 30), og af 8.11.2022, Deutsche Umwelthilfe (Typegodkendelse af motorkøretøjer) (C-873/19, EU:C:2022:857, præmis 48).
11 –      F.B. har i sit skriftlige indlæg anført, at vindmølleparker med en samlet kapacitet på 3
MW er »klasse 1«-anlæg, hvis tilladelse kræver en VVM og en offentlig høring.
12 –      VVM-direktivet gennemfører Århuskonventionens krav om offentlig deltagelse i forbindelse med projekter, der er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde. Jf. femte betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26.5.2003 om mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EØF og 96/61/EF for så vidt angår offentlig deltagelse og adgang til klage og domstolsprøvelse (EUT 2003, L 156, s. 17), hvoraf det fremgår, at »Fællesskabets lovgivning [...] derfor behørigt [bør] tilpasses til [Århus]konventionen, så Fællesskabet kan ratificere denne«.
13 –      Sagsøgeren kritiserer alene fraværet af offentlig deltagelse, der er ikke noget anbringende i relation til udarbejdelsen af en VVM i henhold til VVM-direktivet.
14 –      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 131.
15 –      Jf. punkt 31 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
16 –      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 126. I henhold til denne vejledning (på s. 131) er udtrykket »foreslåede aktiviteter« tilstrækkeligt bredt til at omfatte såvel begrebet »projekt« i VVM-direktivet som begrebet »anlæg«, der anvendes i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24.11.2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EUT 2010, L 334, s. 17).
17 –      Jf. punkt 31 i dette forslag til afgørelse.
18 –      Jf. punkt 31 ovenfor i dette forslag til afgørelse og de vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 131.
19 –      ACCC/C/2008/35 (Georgien), konklusioner og anbefalinger, 18.6.2010, punkt 43.
20 –      ACCC/C/2013/107 (Irland), konklusioner og anbefalinger, 19.8.2019, punkt 75.
21 –      Punkt 24 i bilag I til VVM-direktivet omfatter blandt de projekter, der er omhandlet i dette direktivs artikel
4, stk. 1, »[e]nhver ændring eller udvidelse af projekter, der er opført i [bilag I], såfremt en sådan ændring eller udvidelse i sig selv opfylder de eventuelle tærskelværdier, der er fastsat i dette bilag«.
22 –      Dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 78).
23 –      Dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, præmis 79). Domstolen fastslog, at de i denne sag omhandlede foranstaltninger og de moderniseringsarbejder, som de var uløseligt knyttet til, i sig selv udgjorde et »projekt« som omhandlet i VVM-direktivets artikel
1, stk. 2, litra
a) (jf. denne doms præmis 63-71, 90 og 94).
24 –      Dom af 2.6.2022 (C-43/21, herefter »dommen i sagen FCC Česká republika«, EU:C:2022:425).
25 –      Dommen i sagen FCC Česká republika, præmis 36.
26 –      Dom af 8.11.2022, Deutsche Umwelthilfe (Typegodkendelse af motorkøretøjer) (C-873/19, EU:C:2022:857, præmis 55).
27 –      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 132 og 158.
28 –      Ibidem.
29 –      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 132.
30 –      Jf. punkt 57 i dette forslag til afgørelse.
31 –      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 158.
32 –      Hvis ændringen indebærer en fysisk ændring, er den relevante ændring allerede omfattet af punkt 22 i bilag I, jf. punkt 55 i dette forslag til afgørelse.
33 –      I ACCC/C/2014/122 (Spanien), konklusioner og anbefalinger, 17.12.2020, punkt 73, udtalte Århuskomitéen, at »driftsvilkårene« for en aktivitet omfatter »alle vilkårene i tilladelsen og ikke kun de tekniske eller funktionelle betingelser, der påvirker produktionsprocessen«. I overensstemmelse med disse konklusioner og anbefalinger fastslog Århuskomitéen i punkt 17 i sin rådgivning til Kongeriget Nederlandene vedrørende gennemførelsen af punkt 3, litra a), i afgørelse VII/8m af 28.11.2023, at »alle vilkår vedrørende tilladelsen, uanset om de er indeholdt i selve tilladelsen eller ej, skal betragtes som driftsvilkår«.
34 –      J. Jendrośka, »Public participation under Article 6 of the Aarhus Convention«, i G. Bándi, fodnote 7, op.cit. s. 136. Jf. også de vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 158.
35 –      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 159.
36 –      ACCC/C/2009/41 (Slovakiet), konklusioner og anbefalinger, 17.12.2010, punkt 55.
37 –      Ibidem, præmis 56.
38 –      Jf. punkt 39 i dette forslag til afgørelse.
39 –      ACCC/C/2014/121 (Den Europæiske Union), konklusioner og anbefalinger, 30.3.2020, punkt 99. Ifølge de samme konklusioner angår væsentlighedstesten spørgsmålet om, hvorvidt den fornyede overvejelse eller ajourføring »»er i stand til« i væsentlig grad at ændre de grundlæggende parametre for aktiviteten eller vil »adressere« væsentlige miljøforhold ved aktiviteten« (punkt 104 med henvisning til ACCC/C/2006/17 (Det Europæiske Fællesskab), konklusioner og anbefalinger, 2.5.2008).
40 –      ACCC/C/2014/121 (Den Europæiske Union), fodnote 38, op.cit.
41 –      Ibidem, præmis 109 og 120.
42 –      Jf. 37. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2024/1785 af 24.4.2024 om ændring af direktiv 2010/75/EU og Rådets direktiv 1999/31/EF om deponering af affald (EUT L,
2024/1785).
43 –      Jf. punkt 66 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
44 –      ACCC/C/2014/104 (Nederlandene), konklusioner og anbefalinger, 18.6.2017, punkt 65, hvori det understreges, at den tilladte gyldighedsperiode for en aktivitet »klart er et driftsvilkår«. Af de vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse fremgår det, at »miljøtilladelser i mange lande kun udstedes for en begrænset periode (normalt op til ti år) og derefter skal fornyes og/eller ajourføres« (s. 158).
45 –      Jf. i denne retning ACCC/C/2013/107 (Irland), konklusioner og anbefalinger, 19.8.2019, punkt 84.
46 –      Jf. punkt 67 i dette forslag til afgørelse.
47 –      Jf. i denne retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse FCC Česká republika (C-43/21, EU:C:2022:64, punkt 67).
48 –      I tilfældet med vindmølleparker kan offentligheden have et ønske om at give udtryk for sine synspunkter, f.eks. om graden af støjgener eller visuelle gener (stroboskopisk effekt), jf. generelt T. Vandenput og D. Vermer, »Éoliennes«, i M. Delnoy og C.-Hu. Born, Actualités choisies en droit de l’urbanisme et de l’environnement, Limal, Anthemis, Liège, 2021, s. 218-249, på s. 228.
49 –      ACCC/C/2014/104 (Nederlandene), fodnote 44, op.cit., punkt 71, ACCC/C/2013/107 (Irland), fodnote 45, op.cit., punkt 83, ACCC/C/2016/143 (Tjekkiet), konklusioner og anbefalinger, 26.7.2021, punkt 106, og ACCC/C/2014/121 (Den Europæiske Union), fodnote 39, op.cit., punkt 102.
50 –      ACCC/C/2013/107 (Irland), fodnote 45, op.cit., punkt 84.
51 –      Jf. punkt 13 i dette forslag til afgørelse.
52 –      Jf. i denne retning ACCC/2013/107 (Irland), fodnote 45, op.cit., punkt 85.
53 –      Jf. Århuskonventionens artikel
1, hvorefter »hver part [garanterer] retten til [...] offentlig deltagelse i beslutningsprocesser [...] i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention« (min fremhævelse).
54 –      Jf. ACCC/C/2014/121 (Den Europæiske Union), fodnote 39, op.cit., punkt 97, og ACCC/C/2016/143 (Tjekkiet), fodnote 49, op.cit., punkt 103.
55 –      Jf. mine indledende betragtninger i dette forslag til afgørelse.
56 –      Som Århuskomitéen udtalte, »gør konventionen ikke en VVM til en obligatorisk del af offentlig deltagelse, den kræver alene, at offentlig deltagelse, når denne er fastsat i forbindelse med en VVM-procedure i henhold til national lovgivning (punkt 20 i bilag I til konventionen), skal finde sted i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel
6« (ACCC/C/2008/24 (Spanien), konklusioner og anbefalinger, 8.2.2011, punkt 82).
57 –      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 122.
58 –      Ibidem.
59 –      Jf. punkt 53 i dette forslag til afgørelse.
60 –      Punkt 65 i dette forslag til afgørelse.
61 –      De vejledende retningslinjer for Århuskonventionens anvendelse, s. 158.
62 –      Jf. punkt 74 i dette forslag til afgørelse.