61992C0041
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
MARCO DARMON
apresentadas em 24 de Março de 1993 (
*1
)
Senbor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Com a presente acção, o partido político britânico The Liberal Democrats (a seguir «demandante») pretende que o Tribunal de Justiça declare uma omissão por parte do Parlamento Europeu (a seguir «Parlamento»). Este não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 138.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Tratado de Roma (
1
) e do artigo 7.°, n.° 1, do acto relativo à eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal directo, anexo à Decisão do Conselho 76/787/CECA, CEE, Euratom, de 20 de Setembro de 1976 (
2
) (a seguir «acto»), ao não apresentar ao Conselho uma proposta tendo em vista permitir que a eleição dos deputados ao Parlamento Europeu se efectue segundo um processo uniforme em todos os Estados-membros.
2.
O Parlamento foi convidado a pôr termo a esta omissão por carta do demandante de 4 de Outubro de 1991 que não teve resposta.
3.
Nos termos do artigo 138, n.° 3, primeiro parágrafo, do Tratado,
«O Parlamento Europeu elaborará projectos destinados à eleição por sufrágio universal directo, segundo um processo uniforme em todos os Estados-membros».
4.
O artigo 7.°, n.° 1, do acto dispõe que
«O Parlamento Europeu elaborará, nos termos do n.° 3 do artigo 21.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, do n.° 3 do artigo 138.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e do n.° 3 do artigo 108.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica, um projecto de processo eleitoral uniforme.»
5.
Segundo o demandante, a omissão censurada à instituição demandada priva-o de representantes no Parlamento, ao obstar à adopção de um processo eleitoral uniforme.
6.
O Parlamento levanta a questão prévia de inadmissibilidade da acção com base nas três razões seguintes:
—
não existe omissão, na medida em que o Parlamento cumpriu a obrigação que lhe é imposta pelo artigo 138.°, n.° 3, primeiro parágrafo;
—
as propostas que o Parlamento é obrigado a fazer não produzem qualquer efeito jurídico relativamente ao demandante; consequentemente, a eventual omissão por parte desta instituição do cumprimento daquela obrigação não pode dar lugar à aplicação do artigo 175.° do Tratado;
—
por último, o demandante não tem capacidade para agir: com efeito, não demonstra um interesse directo e pessoal na propositura de uma acção deste tipo.
7.
Embora o Parlamento não tenha invocado qualquer outro fundamento de inadmissibilidade baseado na ausência de legitimidade passiva, compete ao Tribunal verificar oficiosamente se tal capacidade existe em matéria de omissão, tal como o fez no acórdão de 23 de Abril de 1986, Partido Ecologista «Os Verdes»/Parlamento Europeu (
3
), a respeito da capacidade do Parlamento para ser demandado num recurso de anulação.
8.
Avaliemos o alcance desta questão. Nas relações entre as instituições da Comunidade, a acção por omissão é um instrumento particularmente eficaz.
9.
Nas mãos do Parlamento, foi qualificado como «recours-roi» (
4
) (meio processual de eleição) enquanto «meio de pressão» no desenrolar do processo legislativo, marcado pela preponderância do Conselho.
10.
Pode, assim, o Parlamento, sem controlo, deixar de dar o seu parecer ou de apresentar uma proposta num processo de decisão em que estes são exigidos?
11.
Dito de outra forma, a legitimidade activa do Parlamento em matéria de omissão já o designa como protagonista do controlo da legalidade (
5
), mesmo sendo o Conselho o principal legislador comunitário. Simetricamente, reconhecer doravante a legitimidade passiva do Parlamento na mesma matéria será, sem que ele a isso se possa furtar, sujeitar a sua inactividade ao controlo judicial.
12.
O Tratado da União Europeia, que generaliza os processos de cooperação e de emissão de parecer do Parlamento Europeu e cria um novo processo de decisão conjunta multiplica, por isso mesmo, as hipóteses de bloqueio. Daqui ressalta o interesse do reconhecimento da legitimidade passiva do Parlamento em matéria de omissão.
13.
O laconismo dos diplomas, que coincide com os poderes restritos do Parlamento nos Tratados originais, levou o Tribunal de Justiça, em especial durante a última década, a reforçar o «estatuto contencioso do Parlamento Europeu» (
6
). Desde 1964 que o Tribunal de Justiça admite que os actos do Parlamento possam ser objecto de reenvio prejudicial (
7
). O Parlamento pode também ser convidado a fornecer informações ao Tribunal de Justiça no âmbito do artigo 21.°, segundo parágrafo, do Estatuto. Depois de reconhecer o direito do Parlamento a intervir (
8
), o Tribunal de Justiça entendeu também que ele tem o direito de propor acções por omissão (
9
), bem como que os seus actos estão sujeitos ao recurso de anulação previsto no artigo 173.° (
10
). Por último, e dentro de certos limites, o Tribunal de Justiça admitiu a legitimidade do Parlamento para interpor recurso de anulação dos actos das instituições (
11
).
14.
O Tribunal de Justiça tem agora oportunidade para completar este edifício, reconhecendo, sob determinadas condições, a legitimidade passiva do Parlamento em matéria de omissão.
15.
Nos termos do artigo 175.° do Tratado:
«Caso o Conselho ou a Comissão, em violação do presente Tratado, se abstenham de pronunciar-se, os Estados-membros e as outras instituições da Comunidade podem recorrer ao Tribunal de Justiça para que declare verificada tal violação (
12
).
...
Qualquer pessoa singular ou colectiva pode recorrer ao Tribunal de Justiça, nos termos dos parágrafos anteriores, para acusar uma das instituições da Comunidade de não lhe ter dirigido um acto que não seja recomendação ou parecer» (
13
).
16.
No acórdão «Política comum de transportes» (
14
), em que reconheceu a legitimidade activa do Parlamento em matéria de omissão, o Tribunal de Justiça salienta que aquele se inclui entre as «instituições da Comunidade» (
15
), esclarecendo a este respeito:
«... o artigo 175.°, primeiro parágrafo, permite expressamente... a propositura de acções por omissão contra o Conselho e a Comissão, entre outros, às ‘outras instituições da Comunidade’. Esta disposição prevê, assim, igual faculdade de todas as instituições da Comunidade para proporem este tipo de acções. Não se pode restringir o exercício deste direito a uma de entre elas sem atentar contra a sua posição institucional, querida pelo Tratado e, em particular, pelo n.° 1 do artigo 4.°» (
16
).
17.
Esta fundamentação é perfeitamente aplicável ao terceiro parágrafo do artigo 175.° Efectivamente, como poderia a expressão «instituições da Comunidade» ter duas acepções distintas no seio do mesmo artigo?
18.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao estatuto contencioso do Parlamento baseia-se em larga medida no princípio do equilíbrio institucional: cada instituição comunitária deve poder exercer integralmente as competências que lhe são atribuídas pelos Tratados, sem deixar de respeitar as das outras. Para assegurar a manutenção do equilíbrio de poder entre instituições, o Tribunal de Justiça procede ao controlo jurisdicional do respeito pelas prerrogativas de cada uma delas (
17
).
19.
No acórdão Os Verdes, o Tribunal de Justiça declarou:
«Uma interpretação do artigo 173.° do Tratado que excluísse os actos do Parlamento Europeu dentre os que podem ser impugnados teria um resultado contrário tanto ao espírito do Tratado, tal como foi consignado no artigo 164.°, como ao seu sistema. Os actos que o Parlamento Europeu adopta no âmbito do Tratado CEE poderiam, efectivamente, interferir com as competências dos Estados-membros ou das outras instituições, ou ultrapassar os limites fixados para as competências do seu autor, sem que fosse possível submetê-los à fiscalização do Tribunal. Convém, por conseguinte, considerar que o recurso de anulação pode ser dirigido contra os actos do Parlamento Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros», (
18
).
20.
O Tribunal confirmou assim a legitimidade passiva do Parlamento em matéria de recursos de anulação.
21.
Quanto ao mesmo meio processual, e para consagrar, dentro de certos limites, a legitimidade activa, o Tribunal recordou no acórdão «Tchernobyl» (
19
):
«O respeito do equilíbrio institucional implica que cada uma das instituições exerça as suas competência com respeito pelas das outras. Exige ainda que qualquer desrespeito a esta regra que venha a ter lugar possa ser sancionado.
O Tribunal, que tem por missão, nos termos dos Tratados, velar pelo respeito do direito na sua interpretação e na sua aplicação, deve, assim, poder assegurar a manutenção do equilíbrio institucional e, em consequência, o controlo jurisdicional do respeito pelas prerrogativas do Parlamento, quando tal lhe seja pedido por este último, por uma via jurídica adequada ao objectivo prosseguido» (
20
).
22.
Esclarecendo esta sua função, o Tribunal de Justiça observou em termos mais genéricos, que antecipam a resposta à questão agora submetida:
«Incumbe-lhe, em todo o caso, assegurar a plena aplicação das disposições dos Tratados relativas ao equilíbrio institucional, e actuar de forma a que, tal como as outras instituições, o Parlamento não possa ser atingido nas suas prerrogativas sem dispor de um recurso jurisdicional, entre os que são previstos pelos Tratados, que possa ser exercido de maneira certa e eficaz» (
21
).
23.
Daqui concluímos que o direito comunitário não garantiria uma protecção jurídica coerente através de um «sistema completo de vias de recurso» (
22
) e que as outras instituições — da mesma forma que os Estados-membros — seriam ofendidas nas suas prerrogativas se não pudessem propor contra o Parlamento acções por omissão. Com efeito, de que valeria o Tribunal de Justiça admitir recursos de anulação contra actos do Parlamento se este, pela sua abstenção, se pudesse subtrair a qualquer controlo?
24.
Propomos, portanto, que seja reconhecida a legitimidade passiva do Parlamento em matéria de omissão.
25.
Mas a acção por omissão não deve ser admitida contra toda e qualquer abstenção do Parlamento.
26.
No acórdão Os Verdes, o Tribunal estabeleceu o princípio de que
«o sistema do Tratado é o de permitir um recurso directo contra ‘todas as disposições adoptadas pelas instituições destinadas a produzir um efeito jurídico’» (
23
).
27.
Em matéria de anulação, o recurso é permitido relativamente a todas as disposições adoptadas pelas instituições que produzam efeitos jurídicos (
24
), qualquer que seja a sua natureza ou forma. O Tribunal voltou a recordá-lo no acórdão «Comitologia» (
25
).
28.
Além disso, o Tribunal decidiu que
«o sistema das vias de recurso implica uma estreita conexão entre o recurso previsto no artigo 173.°, que permite obter a anulação de actos ilegais do Parlamento e da Comissão, e a acção baseada no artigo 175.° que pode levar à declaração de que a omissão de adoptar determinados actos pelo Conselho ou pela Comissão é contrária ao Tratado» (
26
).
29.
Daqui resulta que o critério dos efeitos jurídicos é determinante. Constitui «abstenção», na acepção do artigo 175.°, qualquer omissão por parte de uma instituição comunitária de adoptar um acto, seja de que natureza for, que produza efeitos jurídicos.
30.
A análise das competências e poderes do Parlamento, que faz realçar a necessidade do reconhecimento da legitimidade passiva desta instituição em matèria de omissão, deve permitir também delimitar o seu campo de aplicação prática.
31.
Através da declaração da omissão e da obrigação de lhe pôr termo, a acção por omissão (
27
) visa a adopção de uma decisão que deveria ter sido adoptada e o não foi ainda, em violação do Tratado. Ora, em princípio, no plano normativo, o Parlamento não tem nem poder de iniciativa, que está reservado à Comissão, nem poder directo de decisão, o qual é exercido pelo Conselho e pela Comissão.
32.
Acresce que, frequentemente, quando a omissão do Parlamento é de molde a bloquear o funcionamento das instituições, o Tratado obsta ao risco de uma paralisação desse tipo prevendo que, no caso de inacção prolongada, pode o silêncio ser ultrapassado. Tal é o caso, por exemplo, no âmbito do processo de cooperação previsto no artigo 149.°, n.° 2, alínea b), segundo parágrafo, e, em matéria orçamental, nos artigos 203.°, n.° 4, e 203.°, n.° 6 (
28
). Nesta hipótese, o recurso ao artigo 175.° perde toda a razão de ser. O Tratado extraiu antecipadamente as consequências da omissão do Parlamento (
29
).
33.
Da mesma forma, não é possível uma acção por omissão quando o Parlamento não adopta um acto num domínio em que goza de poder discricionário. A abstenção não constitui, então, omissão, dado não ser cometida «em violação do... Tratado» (
30
). É o que se passa, por exemplo, com as moções de censura.
34.
Todavia, o reforço do papel do Parlamento na elaboração das decisões comunitárias, em especial conforme resulta do Acto Único Europeu que institui um processo de co-decisão em determinados domínios (
31
), pode aumentar o risco de bloqueio de determinados processos, resultante da inactividade desta instituição.
35.
Em matéria legislativa, já anteriormente ao Acto Único, quando os Tratados previam a consulta ao Parlamento (artigo 43.°, n.° 2, artigo 100.°, etc), não preenchia o requisito da consulta um pedido de parecer que lhe fosse dirigido pelo Conselho e não tivesse resposta: efectivamente, o Tribunal exige que o Parlamento expresse a sua opinião (
32
). Consequentemente, a ausência de parecer não permite que o Conselho adopte um regulamento e bloqueia o processo legislativo. No mesmo sentido, podem referir-se a falta de votação da quitação quanto à execução do orçamento (artigo 206.°-B do Tratado) ou a falta de decisão do presidente do Parlamento Europeu declarando que o orçamento está definitivamente aprovado (artigo 203.°, n.° 7).
36.
Por essa razão, é necessário prever que possa ser proposta uma acção por omissão contra o Parlamento, a fim de pôr termo a uma situação desse tipo.
37.
Caso possa ser proposta uma acção por omissão contra uma instituição que se abstenha de «decidir» e, portanto, de adoptar um acto susceptível de produzir efeitos jurídicos, deve igualmente ser possível a propositura de uma acção desse tipo contra a instituição que, a montante, se abstenha de adoptar um acto cujo cumprimento condicione a acção da primeira. Com efeito, uma tal abstenção produz por si só efeitos jurídicos.
38.
Citemos aqui a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o processo orçamental. No acórdão Conselho/Parlamento (
33
), o Tribunal entendeu que:
«Se não fosse possível sujeitar os actos da autoridade orçamental ao controlo do Tribunal, as instituições que exercem essa autoridade poderiam usurpar as competências dos Estados-membros ou ultrapassar os limites que foram fixados às suas competências» (
34
).
39.
Comentando este considerando, o advogado-geral J. Mischo observa:
«... da mesma forma que o Tribunal deve poder controlar se uma instituição, ao adoptar certos actos, não interfere nas competências das outras instituições ou dos Estados-membros, deve também ter essa possibilidade nos casos em que é a inacção de uma instituição a ser susceptível de conduzir ao mesmo resultado e de constituir obstáculo ao exercício das competências das outras instituições ou dos Estados-membros» (
35
).
40.
Num obiter dictum do acórdão «Comi-tologia», o Tribunal de Justiça admitiu que a falta de apresentação pelo Conselho de um projecto de orçamento pode ser alvo de uma acção por omissão a propor pelo Parlamento (
36
). Efectivamente, na falta desse projecto, o Parlamento não pode exercer as competências que lhe são conferidas pelo artigo 203.°, n.os 4 a 8, do Tratado.
41.
É certo que, quando não se trata de uma àrea em que os Tratados lhe conferem o mandato ou a obrigação de agir, o Parlamento não interfere no âmbito das competências das outras instituições. Em contrapartida, pode impedi-las de as exercerem.
42.
Deve, por isso, entender-se que, em princípio, pode ser proposta no Tribunal de Justiça uma acção por omissão contra o Parlamento, desde que o acto cuja adopção é requerida produza efeitos jurídicos.
43.
Recorde-se que o Parlamento invoca três fundamentos de inadmissibilidade.
44.
O primeiro, que incide na questão de saber se elaborou ou não «projectos destinados à eleição por sufrágio universal directo, segundo um processo uniforme» na acepção do artigo 138.°, n.° 3, primeiro parágrafo, não levanta, em nossa opinião, uma questão de admissibilidade, mas sim uma questão relativa ao mérito da causa, que tem a ver com a própria existência da omissão.
45.
De facto, as partes foram convidadas a limitar as suas observações na audiência aos seguintes pontos:
1)
A proposta adoptada pelo Parlamento com base na referida disposição produz efeitos jurídicos?
2)
Em que medida diz directa e individualmente respeito ao recorrente?
46.
Analisaremos sucessivamente estes dois pontos.
47.
Os «projectos» referidos no artigo 138.°, n.° 3, primeiro parágrafo, terão natureza de actos susceptíveis de produzir efeitos jurídicos?
48.
O processo previsto nesta disposição em três fases é original por várias razões. Já foi utilizado para adopção da decisão do Conselho de 20 de Setembro de 1976, e do acto anexo, do mesmo dia, «relativo à eleição dos representantes ao Parlamento Europeu por sufrágio universal directo».
49.
O artigo 138.° impõe ao Parlamento Europeu a obrigação de elaborar «projectos» destinados a permitir a eleição por sufrágio universal directo, segundo um processo uniforme em todos os Estados-membros (
37
).
50.
O Conselho, destinatário destes projectos, deliberando por unanimidade, aprova disposições cuja adopção recomendará (
38
) aos Estados-membros, de acordo com as respectivas normas constitucionais.
51.
Como a doutrina salientou, trata-se aqui de um processo especial que implica simultaneamente execução e revisão do Tratado. A este respeito, é de salientar que, ao prever no seu artigo 1.° a eleição dos deputados ao Parlamento Europeu por sufrágio universal directo (sem mencionar «segundo o processo fixado por cada Estado-membro») e, no artigo 2.°, uma nova repartição, por cada Estado-membro, do número de deputados ao Parlamento Europeu, o acto fez caducar os n.os 1 e 2 do artigo 138.° e, sobretudo, que essa caducidade está expressa no artigo 14.° do próprio acto.
52.
O acto integra, portanto, o Tratado. É uma norma de direito primário.
53.
Caso excepcional no Tratado, é o Parlamento que dispõe do poder de iniciativa o que, como salientou Verges, é lógico, dado que «a alteração do sistema da sua eleição» diz directamente respeito ao Parlamento (
39
).
54.
Consagrado apenas à «eleição dos deputados ao Parlamento Europeu por sufrágio universal directo», o acto deixa incompletas tanto as funções do Parlamento como do Conselho, tal como foram previstas no n.° 3 do artigo 138.°
55.
Recorrendo desse modo à «técnica da aplicação progressiva» (
40
), o acto prevê no seu artigo 7.°, já referido (
41
), embora sem fixar prazo, que esta tarefa terminará com a elaboração de um «projecto de processo eleitoral uniforme».
56.
A concretização deste «projecto» (
42
) (saliente-se que o artigo 7° do acto utiliza o singular e não o plural, como o artigo 138.°) e, à luz deste último, a adopção de «disposições» pelo Conselho farão com que produzam todos os efeitos o primeiro e, em seguida, o segundo parágrafo do artigo 138.°, n.° 3, os quais deverão, por isso, ser atingidos pela mesma caducidade que o artigo 14.° do acto declara relativamente aos n.os 1 e 2 do mesmo artigo.
57.
As propostas do Parlamento não vinculam o Conselho. É de salientar que, num domínio como o da adopção de um sistema eleitoral único, que afecta as normas constitucionais dos Estados-membros e é, por isso, da sua exclusiva competência, o processo do artigo 138.°, n.° 3 permite conciliar o objectivo da harmonização das legislações com o respeito pelas competências dos Estados-membros.
58.
Como realça ainda Vergés, as «disposições» adoptadas pelo Conselho são, por isso, actos «sui generis» que não se assemelham nem às decisões referidas no artigo 189.°, quarto parágrafo (apenas produzem efeitos jurídicos após a respectiva adopção pelos Estados-membros de harmonia com as respectivas regras constitucionais), nem às convenções de revisão do Tratado celebradas com base no artigo 236.° (uma decisão unilateral do Conselho substitui aqui um texto proveniente de uma conferência intergovernamental) (
43
).
59.
Consequentemente, as disposições do artigo 138.°, n.° 3, não podem ser consideradas como desprovidas de efeitos jurídicos, do mesmo modo que um parecer ou uma regulamentação, na acepção dos artigos 175.°, terceiro parágrafo ou 189.°, quinto parágrafo, do Tratado. Uma vez ratificadas, todos os órgãos nacionais, incluindo o legislador, são obrigados a respeitar as disposições adoptadas.
60.
Mas, para avaliar se os «projectos» a que se refere o artigo 138.°, n.° 3, primeiro parágrafo, têm um efeito jurídico que possa ser invocado pelo autor numa acção por incumprimento, há que lembrar que, em semelhante matéria, os requisitos exigidos pelo artigo 175.° — e pela jurisprudência do Tribunal de Justiça — não são os mesmos consoante a acção seja proposta por um Estado-membro ou uma instituição da Comunidade, por um lado, ou por um particular, por outro.
61.
Analisemos o primeiro caso.
62.
A exigência da existência de efeitos jurídicos impõe-se por duas razões fundamentais:
—
por um lado, a economia do sistema contencioso comunitário; como prova o acórdão «AETR» (
44
), excluem-se do âmbito da fiscalização da legalidade comunitária os actos que não tem um carácter decisório (
45
);
—
por outro, a coerência dos meios processuais; (
46
) o exemplo seguinte demonstra-o: a recusa expressa de adopção de uma recomendação não é impugnável com fundamento no artigo 173.° (
47
). Como realçam M. e D. Waelbroek, «se pudessem ser propostas acções por omissão contra instituições ou Estados-membros relativas a actos não obrigatórios, bastaria então à instituição demandada, para se subtrair a qualquer acção, recusar expressamente a adopção de uma recomendação ou parecer» (
48
).
63.
Quando uma instituição se abstém de adoptar um acto preparatório necessário à adopção por outra instituição de um acto definitivo susceptível de produzir efeitos jurídicos, a sua abstenção produz efeitos jurídicos, dado obstar à adopção do acto definitivo. Conforme já referimos, é isto que justifica a acção por omissão.
64.
Deste modo, no àmbito do artigo 152.° do Tratado, se a Comissão se abstiver de apresentar urna proposta ao Conselho, na sequência de um pedido deste, o Conselho vê-se na impossibilidade de decidir, na falta deste pressuposto indispensável. Pode propor contra a Comissão uma acção por omissão, por não ter adoptado a proposta nos prazos determinados, (
49
) embora esta não produza efeitos jurídicos «per se».
65.
Tal como salienta R. Joliét, não a respeito do Parlamento mas sim da Comissão, quando a adopção de um acto exige o concurso de duas instituições, «a acção proposta contra a inacção do Conselho de nada serviria se não pudesse igualmente ser dirigida contra a falta de iniciativa da Comissão» (
50
).
66.
Os «projectos» elaborados pelo Parlamento no âmbito do artigo 138, n.° 3, primeiro parágrafo, produzem efeitos jurídicos precisos relativamente ao Conselho, uma vez que, na sua falta, este não pode exercer as competências que lhe são atribuídas pelo segundo parágrafo. Tal como referiram Vandersanden e Barav (
51
), «os actos preparatórios integram-se no acto final susceptível de recurso de anulação quando a simples inacção susceptível de interromper o processo produza efeitos jurídicos definitivos».
67.
É evidente que os «projectos» do Parlamento têm por efeito colocar o Conselho em condições, ou mais ainda na obrigação, de decidir. Não estando vinculado à sua essência, o Conselho pode afastar-se da proposta neles contida. Em contrapartida, a abstenção do Parlamento produz efeitos jurídicos em relação ao Conselho, dado que o impossibilita de cumprir a missão que lhe está atribuída.
68.
As prerrogativas do Conselho seriam, pois, afectadas se, nessa hipótese, não pudesse propor uma acção por omissão.
69.
Mas a não adopção de projectos pelo Parlamento produzirá efeitos jurídicos relativamente ao demandante? Este requisito da admissibilidade da acção por omissão será diferente quando a acção se baseia no artigo 175.°, terceiro parágrafo?
70.
Esta disposição distingue-se já da do primeiro parágrafo do mesmo artigo pela circunstância de a abstenção de adoptar de um acto, tal como uma recomendação ou um parecer, não poder ser alvo de acção por omissão proposta por uma pessoa singular ou colectiva.
71.
Deverá aqui ser a acção julgada inadmissível só pelo motivo de que o Parlamento não podia, em qualquer caso, adoptar relativamente ao demandante outro acto que não uma recomendação ou um parecer, na acepção do artigo 175.°, terceiro parágrafo, do Tratado, como o Tribunal de Justiça decidiu no acórdão de 14 de Janeiro de 1993, Italsolar (
52
), proferido numa acção por omissão intentada contra a Comissão?
72.
Julgamos ter demonstrado que a falta de adopção pelo Parlamento de «projectos» sobre a matéria produz efeitos jurídicos e, consequentemente, que tais actos não podem ser considerados como recomendações ou pareceres na acepção da referida disposição. Do mesmo modo, o acto adoptado pelo Conselho, ainda que qualificado como «disposições» cuja adopção será «recomendada», pode produzir efeitos jurídicos, se a implementação de um sistema eleitoral uniforme por todos os Estados-membros depender, em primeiro lugar, de tal acto. Efectivamente, afigura-se-nos que o respeito pelo pacto comunitário exclui qualquer outro processo de harmonização.
73.
Contudo, será a adopção do «projecto» pelo Parlamento susceptível de produzir efeitos jurídicos quanto aos particulares}
74.
No acórdão de 10 de Junho de 1982, Lord Bethell (
53
), o Tribunal de Justiça decidiu que:
«... para que o seu pedido seja admissível, deve o demandante demonstrar que ou é destinatário de um acto da Comissão que produz em relação a si efeitos jurídicos determinados, como tal passível de anulação, ou que a Comissão, depois de devidamente notificada nos termos do artigo 175.°, segundo parágrafo, se absteve de adoptar relativamente a si um acto que, nos termos das normas do direito comunitário, ele lhe podia solicitar» (
54
).
75.
Um particular não pode, assim, queixar-se de que a instituição em causa se absteve de lhe dirigir um acto que não tenha carácter obrigatório (
55
). É necessário que o acto produza efeitos jurídicos relativamente a si.
76.
Esta condição não é, contudo, de aplicação estrita.
77.
Assim, no acórdão Asia Motor (
56
), o Tribunal de Primeira Instância, no qual as empresas (autoras de uma queixa nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 17) (
57
) intentaram uma acção por omissão contra a Comissão, por não ter efectuado uma comunicação provisória ao abrigo do artigo 6.° do Regulamento n.° 99/63/CEE (
58
), considerou-a admissível, embora os «termos do artigo 6.°» não constituam uma decisão definitiva sobre a queixa.
78.
A adopção de uma comunicação desse tipo permite que a empresa apresente as suas eventuais observações. Trata-se, portanto, de um acto preparatório destituído de efeitos jurídicos a seu respeito, e portanto insusceptível de recurso de anulação com fundamento no artigo 173.° do Tratado (
59
). Pelo contrário, a falta de adopção priva a empresa da possibilidade de apresentar as suas observações e, consequentemente, produz, em relação a ela, efeitos jurídicos que podem justificar uma acção por omissão.
79.
Não se encontravam já as bases desta solução nos acórdãos do Tribunal de Justiça Deutscher Komponistenverband (
60
) e Gema (
61
)?
80.
Em nosso entender, não há dúvida de que, em certos casos, os particulares têm a possibilidade de propor acções por omissão pela falta de adopção de um acto, apesar de esse acto não poder ser impugnado nos termos do artigo 173.° do Tratado, em especial quando se trate de um acto preparatório.
81.
Assim, o mero facto de os «projectos» referidos no artigo 138.°, n.° 3, primeiro parágrafo, quando adoptados pelo Parlamento, não serem susceptíveis de recurso de anulação proposto por um particular por não produzirem efeitos jurídicos relativamente a este, não basta para provocar a inadmissibilidade de uma acção por omissão baseada na falta de adopção desses actos. Deparamos aqui novamente com a ideia de que embora o acto adoptado não produza efeitos jurídicos, a falta da sua adopção pode produzi-los.
82.
Verificar se a não adopção de um acto produz um efeito jurídico relativamente ao recorrente é o mesmo que analisar se este 6 atingido nos seus direitos subjectivos pela abstenção. Ora, apenas o acto adoptado pelo Conselho, ou mais exactamente as medidas nacionais que se lhe seguem são susceptíveis de afectar a sua situação jurídica. E não se descortina o nexo de causalidade directa entre a ausência de representação dos liberais democratas no Parlamento Europeu e a omissão que é censurada a esta instituição. O encadeamento das causas parece aqui muito hipotético e aleatório: para demonstrar que a abstenção do Parlamento produz um efeito jurídico relativamente ao recorrente, seria necessário que este pudesse demonstrar que o sistema proporcional, enquanto sistema eleitoral uniforme, iria segura e sucessivamente ser proposto pelo Parlamento, recomendado pelo Conselho e adoptado pelos Estados-membros.
83.
O primeiro fundamento da inadmissibilidade, retirado da ausência de efeitos jurídicos relativamente ao recorrente, basta, assim, para justificar que se negue provimento ao recurso. Porém, não parece supérfluo analisar o segundo fundamento.
84.
A questão aqui é a seguinte: como interpretar a expressão «lhe ter dirigido» constante do artigo 175.°, terceiro parágrafo, do Tratado? Poderá o recorrente, pessoa singular ou colectiva, ser destinatário do acto em causa?
85.
É evidente que, ao agir no âmbito do artigo 138.°, o Parlamento Europeu não tem que dirigir as suas propostas ao recorrente, quaisquer que elas sejam.
86.
Contudo, o Tribunal de Justiça não considera que o demandante tenha necessariamente de ser o destinatário da decisão cuja falta de adopção censura a uma instituição da Comunidade.
87.
Assim, no acórdão de 16 de Fevereiro de 1993, ENU/Comissão (
62
), a sociedade portuguesa ENU, produtora de concentrado de urânio, que enfrentava grandes dificuldades de escoamento, censurou a Comissão, nomeadamente, por não ter ordenado à Agência de Aprovisionamento (
63
) que aplicasse com urgência um esquema especial de modo a permitir a solução imediata do problema do escoamento do urânio da ENU. A Comissão alegou que, caso tivesse sido adoptado, não seria o acto dirigido a tal sociedade, mas sim à Agência.
88.
O Tribunal de Justiça entendeu que
«Consequentemente, essa decisão, mesmo se tivesse sido dirigida à Agência, diria directa e individualmente respeito à demandante que teria, assim, podido impugná-la perante o Tribunal de Justiça com fundamento no artigo 146.°, segundo parágrafo, do Tratado.
Daqui decorre que a demandante deve poder submeter o assunto à apreciação do Tribunal de Justiça, por força do artigo 148.°, terceiro parágrafo, para contestar a abstenção de tomar a decisão solicitada. Na ausência dessa possibilidade, o direito consagrado no artigo 53.°, segundo parágrafo, não teria protecção jurisdicional» (
64
).
89.
O Tribunal de Justiça interpreta por isso em sentido lato a noção de «não lhe ter dirigido um acto», com o objectivo de garantir protecção jurídica a quem, sem ser destinatário formal do acto em litígio, seja, na realidade, atingido por este de modo análogo ao do destinatário. Efectivamente, o critério a aplicar para demonstrar o interesse na acção por omissão por parte de um demandante não privilegiado é o mesmo que o Tribunal aplica em matéria de anulação: do mesmo modo que o acto cuja anulação é requerida lhe deve respeitar directa e individualmente, a omissão deve dizer directa e individualmente respeito ao demandante (
65
).
90.
Afigura-se-nos que esta interpretação lata obedece à necessária coerência dos meios processuais. Um cidadão, a quem um acto diga directa e individualmente respeito, sem que dele seja destinatário, pode impugná-lo nos termos do artigo 173.°, segundo parágrafo. Deve também poder dispor de uma acção caso a instituição se limite a não responder.
91.
Os n.os5 e 6 do acórdão Holtz et Willemsem (
66
) são particularmente esclarecedores sobre este ponto:«... nos termos do artigo 175.°, terceiro parágrafo, qualquer pessoa singular ou colectiva pode recorrer ao Tribunal de Justiça nos termos estabelecidos nos primeiro e segundo parágrafos do mesmo artigo, para acusar a Comissão ou o Conselho de, em violação do Tratado, ‘não lhe terem dirigido um acto que não seja recomendação ou parecer’.
... verifica-se que a acção proposta pela autora tem por objectivo obter uma disposição de carácter geral e normativo, que tenha o mesmo alcance jurídico do Regulamento n.° 1336/72, e não um acto que lhe diga respeito directa e individualmente» (
67
).
92.
Neste processo, uma empresa censurava o Conselho por não ter adoptado uma decisão concedendo um auxílio suplementar para as sementes de colza e nabita transformadas nos lagares situados no Land da Renânia do Norte-Vestefália e a Comissão por não ter apresentado uma proposta ao Conselho nesse sentido.
93.
Ao negar provimento à acção, o Tribunal de Justiça salientou que a proposta exigida à Comissão faz «parte integrante do processo de elaboração do regulamento», não sendo assim «susceptível de ser integrada na categoria de actos que podem, nos termos do artigo 175.°, terceiro parágrafo, ser dirigidos à autora» (
68
).
94.
Afigura-se-nos que esta solução se pode transpor perfeitamente para o caso presente.
95.
Por último, uma decisão só pode dizer individualmente respeito a um particular que dela não seja destinatário se esta decisão o atingir em função de certas qualidades que lhe são específicas, ou de uma situação de facto que o caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, por esse motivo, o individualiza de forma análoga à de um destinatário (
69
).
96.
Ora, o interesse do recorrente não é a adopção de um processo uniforme como tal, mas sim a adopção do sistema de representação proporcional. Conforme já dissemos, o Conselho tem a liberdade de recomendar ou não esse sistema. Acresce que o sistema que for adoptado em definitivo dirá respeito a todos os partidos políticos da Comunidade e não individualmente ao recorrente.
97.
Em resumo, mesmo a supor demonstrada a falta de adopção de um «projecto» pelo Parlamento Europeu, ela apenas produzirá efeitos jurídicos relativamente ao Conselho, que se vê impedido de adoptar as «disposições» referidas no artigo 138.°, n.° 3, parágrafo segundo, do Tratado, e relativamente aos Estados-membros, que vêem retardada a apresentação da recomendação no sentido da adopção de um sistema uniforme.
98.
Qualquer que seja a sua importância política, a falta de adopção não produz, porém, qualquer efeito jurídico relativamente a uma pessoa singular ou colectiva que, além disso, não pode a título algum ser considerada como destinatária.
99.
Concluímos, assim, pela inadmissibilidade da acção por omissão proposta pelo partido The Liberal Democrats, o qual, consequentemente, deverá suportar as despesas do presente processo.
(
*1
)	Língua original: francês.
(
1
)	V. também os artigos 21.°, n.° 3, do Tratado CECA e 108.°, n.° 3, do Tratado CEEA.
(
2
)	JO 1976, L 278, p. 1.
(
3
)	294/83, Colcct., p. 1339, n.° 19.
(
4
)	Lcnacrts, in Le Parlement européen et la Cour de justice des Communautés européennes, Universidade dc Strasbourg, 1987, p. 19.
(
5
)	V. Isaac, L'insertion du Parlement européen dans le système juridictionnel des communautés européenes, AFDI, 1986, p. 795.
(
6
)	V. o nosso contributo cm Mélanges Boulouis, p. 75. V. igualmente pontos 3 c segs. das nossas conclusões apresentadas no processo Parlamento/Conselho, acórdão de 27 de Setembro de 1988 (302/87, Colcct., p. 5615).
(
7
)	Acórdão de 12 de Maio de 1964, Wagner (101/63, Recueil, p. 383).
(
8
)	Acórdãos de 29 de Outubro de 1980, Roquette frères/Conselho (138/79, Recueil, p. 3333) e Maïzena/Conselho (139/79, Recueil, p. 3393).
(
9
)	Acórdão de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho «Política comum de transportes» (13/83, Recueil, p. 1513).
(
10
)	Acórdão «Os Verdes», já referido.
(
11
)	Acórdão de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho «Tchernobyl» (C-70/88, Colect., p. I-2041).
(
12
)	Primeiro parágrafo, sublinhado nosso. É interessante realçar que o Tratado da União Europeia de 7 de Fevereiro de 1992 reconhece expressamente a legitimidade passiva do Parlamento em matéria de omissão: «Se, em violação do presente Tratado, o Parlamento Europeu, o Conselho ou a Comissão se abstiverem de pronunciar-se, os Estados-membros e as outras instituições da Comunidade podem recorrer ao Tribunal de Justiça para que declare verificada essa violação» (título II, artigos G, E, 54).
(
13
)	Terceiro parágrafo, sublinhado nosso.
(
14
)	Já referido, nota 9.
(
15
)	Esta designação consta do artigo 4, n.° 1, do Tratado e abrange expressamente o Parlamento. Além disso, o mesmo é referido em primeiro lugar na quinta parte do Tratado relativa às instituições da Comunidade.
(
16
)	N.° 17. Saliente-se que a formulação é a mesma dos acórdãos de 29 de Outubro de 1980, 138/79 e 139/79, já referidos, n.° 19.
(
17
)	V. n.°'21 c 22 do acórdão de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho «Tchernobyl», já referido.
(
18
)	N.° 25, sublinhado nosso.
(
19
)	Acórdão já referido, n.° 11.
(
20
)	N.os 22 c 23, sublinhado nosso.
(
21
)	N.°25, sublinhado nosso.
(
22
)	V. ponto 6 das conclusões do advogado-gerat Van Gcrven no processo «Tchernobyl» (Colcct. 1990. p. I-2056).
(
23
)	N.° 24, sublinhado nosso.
(
24
)	V. acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho «AETR» (23/70, Recueil, p. 263, n.° 42).
(
25
)	Acórdão de 27 de Setembro de 1988, 302/87 (Colect., p. 5615, n.° 20). V. também, sobre este ponto, as conclusões de 13 de Janeiro de 1993 do advogado-geral Van Gerven no processo C-314/91, Beate Weber/Parlamento Europeu (acórdão de 23 de Março de 1993, Colect., pp. I-1093, I-1100, n.°4).
(
26
)	Acórdão de 22 de Maio de 1985, «Política comum de trans-portes», já referido, n.° 36.
(
27
)	Artigo 176.° do Tratado.
(
28
)	V. também o artigo 189.°-B n.° 2, segundo parágrafo, do Tratado sobre a União Política assinado em Maastricht, em 7 de Fevereiro de 1992.
(
29
)	V. Joliét, Le droit institutionnel des Communautés euro-pe'enes, 1981, p. 152.
(
30
)	Desse modo se explica que a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça declare inadmissíveis as acções por omissão propostas contra a Comissão por esta não ter proposto uma acção por incumprimento, matéria cm que dispõe de poder discricionário- V. a este respeito os acórdãos de 1 de Março de 1966, Lütticke (48/65, Recueil, p. 28), dc 14 de Fevereiro dc 1989, Star Fruit (217/87, Colcct., p. 291, n.°' lic 12), e os despachos de 30 de Março de 1990, Emrich (C-371/89, Colect., p. I-1555), c dc 23 de Maio dc 1990, Asia Motor (C-72/90, Colçct., p. I-2181). V. também o n.° 48 do acórdão de 22 de Maio de 1985, 13/83, já refendo: «Nos termos do artigo 175.°, compete ao Tribunal de Justiça, se for caso disso, declarar a violação do Tratado que consiste na abstenção do Conselho ou da Comissão de decidir nttrnd situação em que essa instituição era obrigada a fazê-lo» (sublinhado nosso).
(
31
)	V. as nossas conclusões no processo «Comitologia», pontos 30 a 32, já referido.
(
32
)	Acórdão de 29 de Outubro de 1980, 138/79, n.°' 34 a 36, jã referido.
(
33
)	Acórdão de 3 de Julho de 1986, 34/86, Colect., p. 2155.
(
34
)	N.° 12.
(
35
)	Conclusões apresentadas no processo Parlamento/Conselho, ponto 36 (acórdão de 12 de Julho de 1988, 377/87, Colect., p. 4017).
(
36
)	N.° 16.
(
37
)	O artigo 138.°, n.° 3, primeiro parágrafo, dispõe: «o Parlamento Europeu elabora projectos...» (sublinhado nosso).
(
38
)	Redacção idêntica neste ponto foi utilizada no artigo 201.°, terceiro parágrafo, do Tratado.
(
39
)	ín Mcgrct c outros, Le droit de la Communauté européenne, volume 9, artigo 138.°, ponto 9.
(
40
)	Idem, ponto 24.
(
41
)	V. supra, ponto 4.
(
42
)	Foi votada pelo Parlamento cm 10 dc Março dc 1993 uma resolução solicitando ao Conselho que adopte «um processo eleitoral uniforme baseado no princípio da representação proporcional». Até esta data, essa resolução não foi nem oficialmente comunicada ao Tribunal nem publicada. Este aspecto pode constituir um elemento novo para a questão de fundo (eventual verificação da omissão). Não pode ter qualquer relevância no que toca a admissibilidade.
(
43
)	Op. cit.. citada, ponto 17.
(
44
)	Acórdão já referido, n.os 38 a 42.
(
45
)	V. A. Barav, «Considérations sur la spécificité du recours en carence», RTDE 1975, p. 59: «Não se vê porque razão actos que não são impugnáveis por qualquer outro meio processual o possam ser através da acção por omissão».
(
46
)	V. M. e D. Waelbroek, Encyclopédie Dalloz, Carence, n.os 26 e 27.
(
47
)	V. acórdão de 17 de Novembro de 1970, Chevalley/Comissão (15/70. Recueil, p. 975).
(
48
)	Idem.
(
49
)	V. neste sentido J. V. Louis, Les règlements de la Communauté économique européenne, 1969, p. 7.
(
50
)	Jolict, op. cit.t p. 154.
(
51
)	Contentieux communautaire, 1977, p. 230.
(
52
)	C-257/90, Colect., p. I-9, n.os28 a 31.
(
53
)	246/81, Recueil, p. 2277. n.° 13.
(
54
)	Acórdão já referido, n.° 13.
(
55
)	V, também os acórdãos de 15 de Julho de 1970, Borromeo (6/70, Recueil, p. 815, n.os6 e 7) e de 18 de Novembro de 1970, Chevalley (15/70, Recueil, p. 975, n.os 10 e 11).
(
56
)	Acórdão de 18 de Setembro de 1992, T-28/90, Colect., p. II-2585, n.° 29.
(
57
)	Primeiro regulamento de execução dos artigos 85.° e 86.° do Tratado QO 1962, 13, p. 204; EE 08 Fl p. 22).
(
58
)	«Quando a Comissão tiver recebido um pedido nos termos do n.° 2 do artigo 3.° do Regulamento n.° 17 e considerar que, face aos elementos ao seu dispor, não se justifica dar seguimento ao pedido, informará os requerentes da suas razões e fixar-fnes-á um prazo para apresentarem, por escrito, eventuais observações.» Regulamento n.° 99/63 da Comissão, de 25 de Julho de 1963, relativo às audições referidas nos n.os 1 e 2 do artigo 19.° do Regulamento n.° 17 do Conselho (JÒ 1963, 127, p. 2268; EE 08 FI p. 62).
(
59
)	Acórdão do 11 de Novembro de 1981, IBM (60/81, Recueil, p. 2639, n.° 21). Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Julho de 1990, Automcc/Comissão (T-61/89, Colect., p. II-367, n.° 49).
(
60
)	Acórdão de 13 de Julho de 1971 (8/71, Recueil, p. 705). V. as conclusões do advogado-gera! Roemer no mesmo processo (Recueil, p. 715): «... segundo parece, nada impede auc se admita que o ‘acto’ possa consistir cm determinadas ¡licencias processuais, como a audição de pessoas que pediram para ser ouvidas no decurso de um processo relativo a praticas concertadas, jã que essa audição tem como consequência colocar os interessados em determinada situação jurídica no processo c produz efeitos jurídicos (que consistem, por exemplo, cm não poderem os interessados invocar cm ulterior processo judicial elementos que podiam ter referido no momento da audição, porventura susceptíveis de influenciar a decisão da Comissão)».
(
61
)	Acórdão de 18 de Outubro de 1979, 125/78, n.°' 19 a 21, já referido.
(
62
)	Acórdão C-107/91, Colect., p. I-599.
(
63
)	Prevista no artigo 52.° do Tratado CEEA.
(
64
)	N.os 17 e 18, sublinhado nosso.
(
65
)	V. os acórdãos Chevalley, já referido, n.° 6; Lord Bethell, já referido, n.° 16.
(
66
)	Acórdão de 15 de Janeiro de 1974 (134/73, Recueil, p. 1).
(
67
)	Sublinhado nosso.
(
68
)	N.° 5.
(
69
)	Acórdãos de 15 de Julho de 1963, Plaununn (25/62, Recueil, p. 199, cm especial p. 223) c dc 22 de Outubro dc 1986, Metro/Comissão (75/84, Recuei!, p. 3021, n.° 20).