62012CC0350
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
ELEANOR SHARPSTON
vom 13. Februar 2014 (
1
)
Rechtssache C‑350/12 P
Rat der Europäischen Union
gegen
Sophie in ’t Veld
„Rechtsmittel — Zugang zu Dokumenten der Organe — Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 — Ausnahmeregelungen — Internationale Beziehungen — Rechtsberatung — Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates betreffend die Aufnahme von internationalen Verhandlungen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika für ein internationales Abkommen über die Bereitstellung von Zahlungsverkehrsdaten an das Finanzministerium der Vereinigten Staaten zu Zwecken der Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus und der Terrorismusfinanzierung — Verweigerung des vollständigen Zugangs“
1.
Das vorliegende Rechtsmittel betrifft die Auslegung zweier Ausnahmeregelungen von dem Grundsatz, dass jeder Unionsbürger nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 (
2
) ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe hat. Im vorliegenden Verfahren hat der Rat Rechtsmittel gegen ein Urteil des Gerichts (
3
) eingelegt, das die Entscheidung des Rates vom 23. Oktober 2009 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) teilweise für nichtig erklärt, mit der der Antrag von Frau Sophie in ’t Veld auf Zugang zu einem Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates betreffend eine Empfehlung der Kommission an den Rat zur Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika für ein internationales Abkommen über die Bereitstellung von Zahlungsverkehrsdaten an das Finanzministerium der Vereinigten Staaten zu Zwecken der Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus und der Terrorismusfinanzierung (im Folgenden: Dokument Nr. 11897/09) (
4
) abgelehnt wurde. Die Ausnahmen, auf die sich der Rat berief, waren, dass die Verbreitung den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde und dass die in diesem Zusammenhang erbrachte Rechtsberatung des Juristischen Dienstes des Rates ein geschütztes Dokument sei.
2.
Die zwei grundsätzlichen Fragen, die im vorliegenden Verfahren aufgeworfen werden, sind, ob das Gericht bei der Überprüfung dieser Entscheidung den richtigen Kontrollmaßstab gewählt hat und ob das Gericht bei der Prüfung des Teils der Entscheidung des Rates, mit dem der Zugang mit der Begründung abgelehnt wurde, dass die Verbreitung das öffentliche Interesse im Hinblick auf den Schutz der Rechtsberatung beeinträchtigen würde, fehlerhaft die Verhandlungen für ein internationales Abkommen und dessen Abschluss mit den Gesetzgebungstätigkeiten eines Organs gleichgesetzt und somit das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Turco (
5
) fehlerhaft angewendet hat.
Unionsrecht
Die Verträge
3.
Der Grundsatz der Transparenz ist im Unionsrecht fest verankert. Zum Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung war in Art. 1 EUV bereits formuliert, dass Entscheidungen „möglichst offen“ getroffen werden (
6
).
4.
Nach Art. 8 der Charta der Grundrechte (
7
) hat jede Person das Recht auf Schutz der sie selbst betreffenden personenbezogenen Daten. Nach Art. 42 der Charta hat jeder Unionsbürger das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe.
Die Verordnung
5.
Die folgenden Erwägungsgründe der Verordnung sind relevant:
„(1)
In Artikel 1 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union, wonach der Vertrag eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas darstellt, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden, ist das Prinzip der Transparenz verankert.
(2)
Transparenz ermöglicht eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und gewährleistet eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System. Transparenz trägt zur Stärkung der Grundsätze der Demokratie und der Achtung der Grundrechte bei, die in Artikel 6 des EU-Vertrags und in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert sind.
…
(4)
Diese Verordnung soll dem Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten größtmögliche Wirksamkeit verschaffen und gemäß Artikel 255 Absatz 2 des EG-Vertrags die allgemeinen Grundsätze und Einschränkungen dafür festlegen.
…
(6)
Ein umfassenderer Zugang zu Dokumenten sollte in den Fällen gewährt werden, in denen die Organe, auch im Rahmen übertragener Befugnisse, als Gesetzgeber tätig sind, wobei gleichzeitig die Wirksamkeit ihrer Entscheidungsprozesse zu wahren ist. Derartige Dokumente sollten in größtmöglichem Umfang direkt zugänglich gemacht werden.
(7)
Gemäß Artikel 28 Absatz 1 und Artikel 41 Absatz 1 des EU-Vertrags gilt das Zugangsrecht auch für Dokumente aus den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Jedes Organ sollte seine Sicherheitsbestimmungen beachten.
…
(11)
Grundsätzlich sollten alle Dokumente der Organe für die Öffentlichkeit zugänglich sein. Der Schutz bestimmter öffentlicher und privater Interessen sollte jedoch durch Ausnahmen gewährleistet werden. Es sollte den Organen gestattet werden, ihre internen Konsultationen und Beratungen zu schützen, wo dies zur Wahrung ihrer Fähigkeit, ihre Aufgaben zu erfüllen, erforderlich ist. Bei der Beurteilung der Ausnahmen sollten die Organe in allen Tätigkeitsbereichen der Union die in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft verankerten Grundsätze über den Schutz personenbezogener Daten berücksichtigen.
…“
6.
Der Zweck der Verordnung ist u. a., „die Grundsätze und Bedingungen sowie die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung des in Artikel 255 des EG-Vertrags niedergelegten Rechts auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (nachstehend ‚Organe‘ genannt) so [festzulegen], dass ein größtmöglicher Zugang zu Dokumenten gewährleistet ist“ (
8
).
7.
Art. 2 („Zugangsberechtigte und Anwendungsbereich“) der Verordnung bestimmt u. a.:
„(1)   Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe.
…
(3)   Diese Verordnung gilt für alle Dokumente eines Organs, das heißt Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden.
…“
8.
Ausnahmeregelungen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe sind in Art. 4 der Verordnung festgelegt; dieser lautet, soweit vorliegend relevant (Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich und Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich):
„(1)   Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
a)
der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf:
…
—
die internationalen Beziehungen,
…
(2)   Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
…
—
der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,
…
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“
9.
Nach Art. 4 Abs. 6 sind, wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, die übrigen Teile freizugeben.
Angefochtene Entscheidung und deren Hintergrund
10.
Eine vollständige Darstellung des Hintergrunds der angefochtenen Entscheidung findet sich in Rn. 1 bis 8 des angefochtenen Urteils.
11.
Frau Sophie in ’t Veld, Mitglied des Parlaments beantragte Zugang zum Dokument Nr. 11897/09. Gemäß dem in der Verordnung festgelegten Verfahren teilte der Rat Frau in ’t Veld mit, dass er teilweisen Zugang zu diesem Dokument bewillige, vollständigen Zugang jedoch unter Berufung auf die Ausnahmeregelungen nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich und Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung verweigere.
12.
Der Rat führte zum einen aus, dass „[d]ie Verbreitung des Dokuments [Nr. 11897/09] der Öffentlichkeit Informationen in Bezug auf einige Bestimmungen des beabsichtigten Abkommens … zur Kenntnis bringen würde und daher einen nachteiligen Einfluss auf die Verhandlungsposition der [Union] haben und auch dem Vertrauensklima bei den laufenden Verhandlungen schaden würde“. Weiter führte der Rat aus, dass „[d]ie Verbreitung des Dokuments der anderen Partei … Einzelheiten über den Standpunkt, den die [Union] bei den Verhandlungen eingenommen hat, enthüllen könnte, die – falls das Rechtsgutachten kritisch wäre – dazu ausgenutzt werden könnten, die Verhandlungsposition der [Union] zu schwächen“ (Nr. 6 der angefochtenen Entscheidung).
13.
Zum anderen führte der Rat aus, das Dokument Nr. 11897/09 enthalte „ein Rechtsgutachten über die Rechtsgrundlage und die jeweiligen Zuständigkeiten der [Union] sowie der Europäischen Gemeinschaft für den Abschluss des Abkommens“, und „[d]ieses sensible Thema, das Einfluss auf die Befugnisse des Europäischen Parlaments beim Abschluss des Abkommens hat, ist Gegenstand abweichender Standpunkte der Organe“. Unter diesen Umständen „[würde] [d]ie Verbreitung des Inhalts des Dokuments, auf das sich der Antrag bezieht, den Schutz der Rechtsberatung beeinträchtigen, da sie ein internes Gutachten des Juristischen Dienstes offenlegen würde, das nur für die Mitglieder des Rates im Kontext der vorbereitenden Erörterungen im Rat zum beabsichtigten Abkommen bestimmt ist“ (Nr. 10 der angefochtenen Entscheidung). Ferner ist „[der Rat] zu dem Ergebnis gelangt, dass der Schutz des internen Rechtsgutachtens zum Entwurf eines internationalen Abkommens … Vorrang vor dem öffentlichen Interesse an der Verbreitung hat“ (Nr. 15 der angefochtenen Entscheidung).
14.
Schließlich bewilligte der Rat gemäß Art. 4 Abs. 6 der Verordnung „einen teilweisen Zugang … zur Einführung auf Seite 1, den Nrn. 1 bis 4 und Nr. 5 S. 1 des Dokuments, die nicht zu den in der Verordnung Nr. 1049/2001 geregelten Ausnahmen gehör[t]en“ (Nr. 16 der angefochtenen Entscheidung) (
9
).
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
15.
Frau in ’t Veld erhob am 31. Dezember 2009 Klage mit dem Antrag, die angefochtene Erklärung für nichtig zu erklären und ihre Kosten der Gegenseite aufzuerlegen. Die Europäische Kommission trat diesem Rechtsstreit als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates bei und beantragte, die Klage abzuweisen. Auf Beschluss des Gerichts legte der Rat das Dokument Nr. 11897/09 zur Einsichtnahme vor. Das Dokument wurde Frau in ’t Veld und der Kommission nicht zugänglich gemacht.
16.
Das Gericht hat entschieden, dass die angefochtene Entscheidung teilweise für nichtig zu erklären ist, soweit mit ihr – unter Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich, Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich und Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 – der Zugang anderen als denjenigen der nicht verbreiteten Teile des angeforderten Dokuments verweigert wird, die sich auf den spezifischen Inhalt des beabsichtigten Abkommens oder der Verhandlungsrichtlinien beziehen und die geeignet sind, die von der Union in den Verhandlungen verfolgten strategischen Ziele zu enthüllen (
10
).
17.
Das Gericht hat die Grundzüge seines Ansatzes in den Rn. 17 bis 22 des angefochtenen Urteils dargestellt. Erstens solle die Verordnung der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe gewähren. Zweitens wichen die in Art. 4 der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen von diesem Grundsatz ab; sie seien daher eng auszulegen und anzuwenden. In diesem Zusammenhang könne der bloße Umstand, dass ein Dokument ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse betreffe, nicht ausreichen, um die Anwendung der Ausnahme zu rechtfertigen; die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses müsse zudem vernünftigerweise absehbar und dürfe nicht rein hypothetisch sein.
18.
Im Hinblick auf den Umfang seiner Kontrolle hat das Gericht ausgeführt, dass die vom Organ in Anwendung dieser Bestimmung zu treffende Entscheidung komplex und heikel sei und einen besonderen Grad an Sorgfalt vor allem im Hinblick auf die ganz besonders sensible und spezifische Natur des geschützten Interesses erfordere: „Da eine solche Entscheidung ein weites Ermessen erfordert, muss sich die Kontrolle durch das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die Verfahrensregeln und die Bestimmungen über die Begründung eingehalten worden sind, der Sachverhalt zutrifft, bei der Tatsachenwürdigung kein offensichtlicher Fehler vorgekommen ist und kein Ermessensmissbrauch vorliegt.“ (
11
) Das Gericht führte weiter aus, dass „… zu prüfen [ist], ob der Rat dargetan hat, dass der Zugang zu den nicht verbreiteten Teilen des Dokumentes Nr. 11897/09 das in Rede stehende öffentliche Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigen kann“ (
12
).
Rechtsmittel und Verfahren vor dem Gerichtshof
19.
Der Rat beantragt,
—
das angefochtene Urteil aufzuheben;
—
endgültig in der Sache, die Gegenstand seines Rechtsmittels ist, zu entscheiden, und
—
Frau in ’t Veld die dem Rat durch das vorliegende Rechtsmittelverfahren entstehenden Kosten aufzuerlegen.
20.
Nach Ansicht des Rates hat das Gericht die Ausnahmeregelungen in Art. 4 der Verordnung rechtsfehlerhaft ausgelegt. Er bringt zwei Rechtsmittelgründe vor, die die Auslegung i) von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich bzw. ii) von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung betreffen.
21.
Die Kommission unterstützt die Anträge des Rates mit der Begründung, dass das Gericht die besonders sensible Natur des Gegenstands, um den es in Dokument Nr. 11897/09 gehe, nicht berücksichtigt habe.
22.
Das Europäische Parlament ist dem Verfahren vor dem Gerichtshof als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge von Frau in ’t Veld beigetreten.
Erster Rechtsmittelgrund: fehlerhafte Auslegung von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung
23.
Zur Begründung des ersten Rechtsmittelgrundes trägt der Rat vor, dass zwei Rechtsfehler begangen worden seien: i) es sei unzutreffend, dass unterschiedliche Ansichten zur Wahl einer Rechtsgrundlage die internationalen Interessen der Union nicht beeinträchtigen könnten (erster Teil des ersten Rechtsmittelgrundes), und ii) es sei ein falscher Kontrollmaßstab gewählt worden (zweiter Teil des ersten Rechtsmittelgrundes).
Teil 1: Wahl der Rechtsgrundlage
24.
Das Gericht hat zunächst ausgeführt, dass das Dokument Nr. 11897/09 in den Tätigkeitsbereich des Rates im Zusammenhang mit der Wahrnehmung internationaler Beziehungen fallen könne (
13
). Nach Prüfung des Dokuments stellte es fest, dass der Rat sich zu Recht auf die Gefahr der Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses im Sinne der Ausnahme in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich berufen könne, um die Verbreitung bestimmter Teile zu verweigern, die den spezifischen Inhalt des beabsichtigten Abkommens oder der Verhandlungsrichtlinien enthüllen würden (
14
).
25.
Dann hat das Gericht geprüft, ob die Teile, die sich mit der Rechtsgrundlage des beabsichtigten Abkommens befassen, zugänglich zu machen sind, und kam zu folgenden Beurteilungen. Erstens ergebe sich entgegen der Ansicht des Rates und der Kommission aus der Gefahr der Verbreitung der in den Organen zur Rechtsgrundlage vertretenen Standpunkte für den Abschluss eines künftigen Abkommens nicht schon ohne Weiteres eine Beeinträchtigung des Interesses der Union im Bereich internationaler Beziehungen. Zweitens habe die Wahl der geeigneten Rechtsgrundlage sowohl für die interne als auch für die internationale Tätigkeit der Union verfassungsrechtliche Bedeutung. Da die Gemeinschaft nämlich nur über begrenzte Ermächtigungen verfüge, müsse sie dem Rechtsakt, den sie erlassen möchte, eine Bestimmung des Vertrags zugrunde legen, die sie ermächtige, einen derartigen Rechtsakt zu genehmigen. Drittens beruhe die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts – einschließlich des Rechtsakts, der im Hinblick auf den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags erlassen werde – nicht allein auf der Überzeugung seines Verfassers, sondern müsse sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehörten. Da sich viertens die Wahl der Rechtsgrundlage auf objektive Umstände gründe und keinem Ermessen des Organs unterliege, könnten eventuell unterschiedliche Ansichten hierzu nicht unterschiedlichen Ansichten der Organe in Bezug auf die Einzelheiten des Inhalts des Abkommens gleichgestellt werden. Schließlich lasse die bloße Befürchtung, dass verbreitet werde, dass innerhalb der Organe eine unterschiedliche Ansicht zur Rechtsgrundlage einer Entscheidung, die zur Eröffnung von Verhandlungen im Namen der Union ermächtige, bestehe, nicht schon den Schluss zu, dass das geschützte öffentliche Interesse im Bereich internationaler Beziehungen beeinträchtigt werden könnte.
26.
Das Gericht wies im Folgenden (
15
) das Argument der Kommission, dass die Verbreitung einer Meinungsverschiedenheit über die Rechtsgrundlage die Gefahr der Beeinträchtigung der Glaubwürdigkeit der Union in Verhandlungen mit sich bringe, mit der Feststellung zurück, dass jedenfalls im Fall zwischen den Organen bestehender unterschiedlicher Ansichten zur Frage der Rechtsgrundlage das Verfahren nach Art. 300 Abs. 6 EG zur Verfügung stehe (
16
).
27.
Das Gericht stellte weiter fest (
17
), dass die Meinungsverschiedenheit über die Rechtsgrundlage des beabsichtigten Abkommens bereits öffentlich bekannt gewesen sei, da sie in der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 17. September 2009 erwähnt werde (
18
).
28.
Das Gericht kam zu dem Schluss (
19
), dass der erste von Frau in ’t Veld geltend gemachte Klagegrund teilweise Erfolg habe, weil der Rat die Gefahr der Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen für die nicht verbreiteten Teile des angeforderten Dokuments Nr. 11897/09, die die Rechtsgrundlage des beabsichtigten Abkommens beträfen, nicht dargetan habe.
29.
Der Rat ist der Ansicht, dass das Gericht rechtsfehlerhaft den Grundsatz in der Rechtsprechung des Gerichtshofs missachtet habe, dass ein Streit über die Rechtsgrundlage die Verhandlungsposition der Union beeinträchtige, wenn diese in einem Verfahren zum Abschluss eines internationalen Abkommens stehe. Der Rat beanstandet das angefochtene Urteil in folgenden Punkten: i) Die Frage der Rechtsgrundlage sei keine rein technische Frage ohne politische Bedeutung; ii) das Urteil des Gerichtshofs AETR (
20
) und die nachfolgende Rechtsprechung belegten eindeutig die Bedeutung der Rechtsgrundlage für die Wahrnehmung der Außenbeziehungen der Union; iii) der Verweis auf das Verfahren nach Art. 300 Abs. 6 EG sei irrelevant, weil keines der beteiligten Organe davon Gebrauch gemacht habe. Ferner sei iv) das Dokument Nr. 11897/09 nicht rechtmäßig öffentlich bekannt geworden, da der Rat seiner Freigabe nicht zugestimmt habe; dieser Aspekt habe daher nicht berücksichtigt werden müssen.
30.
Die Kommission trägt ergänzend vor, dass das Gericht rechtsfehlerhaft die hochsensible Natur des Dokuments Nr. 11897/09 sowie die sich aus seiner Verbreitung ergebenden nachteiligen Folgen für die laufenden Verhandlungen missachtet habe. Das Bestehen von Meinungsverschiedenheiten über die Rechtsgrundlage bedeute ferner nicht zwangsläufig, dass es keine Meinungsverschiedenheiten in der Sache gebe.
31.
Frau in ’t Veld ist der Ansicht, dass der erste Rechtsmittelgrund des Rates ins Leere gehe oder hilfsweise unbegründet sei. Sie trägt im Wesentlichen vor, dass der Rat das angefochtene Urteil missverstehe. Die Verbreitung unterschiedlicher Ansichten zur Rechtsgrundlage, die eine rein technische Frage darstellten, könne unter keinen Umständen den Schutz des öffentlichen Interesses im Sinne der internationalen Beziehungen beeinträchtigen.
32.
Das Europäische Parlament ist ebenfalls der Ansicht, dass der Rat das angefochtene Urteil missverstanden habe. Anders als Frau in ’t Veld erkennt es jedoch an, dass die Verbreitung unterschiedlicher Ansichten zur Rechtsgrundlage das öffentliche Interesse beeinträchtigen könne; dies sei seiner Ansicht hier aber nicht der Fall gewesen. Die Frage, ob eine solche Verbreitung unter die Ausnahmeregelung falle, auf die der Rat sich berufe, sei von Fall zu Fall zu beurteilen.
33.
Ich teile die vom Rat (und teils von der Kommission) vertretene Ansicht nicht.
34.
Das Gericht hat in Rn. 50 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass „… die bloße Befürchtung, dass verbreitet wird, dass innerhalb der Organe eine unterschiedliche Ansicht … besteht, nicht schon den Schluss zu[lässt], dass das geschützte öffentliche Interesse im Bereich internationaler Beziehungen beeinträchtigt werden könnte …“. Das Gericht ging nicht so weit, festzustellen, dass die Verbreitung einer organinternen Meinungsverschiedenheit über die Rechtsgrundlage niemals den Schutz des öffentlichen Interesses im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung beeinträchtigen könne. Vielmehr hat es entschieden, dass der Rat zwar eine Befürchtung hinsichtlich der Verbreitung dargetan habe, nicht aber, inwieweit die Gewährung von Zugang zu Dokument Nr. 11897/09 den Schutz des öffentlichen Interesses beeinträchtige, also inwieweit die Voraussetzung für die Anwendung der Ausnahmeregelung der Verordnung erfüllt sei. Im Rahmen dieser Schlussfolgerung stellte das Gericht darauf ab, dass die Frage der Rechtsgrundlage nicht dem Ermessen der Organe unterliege (sie werde durch die Verträge aufgrund gerichtlich nachprüfbarer Faktoren bestimmt), dass der Vertrag ein Verfahren zur Klärung von Streitfragen vorsehe und dass die Meinungsverschiedenheit über die Rechtsgrundlage bereits öffentlich bekannt gewesen sei.
35.
Diese Beurteilung lässt keinen Rechtsfehler in der Begründung des Gerichts erkennen.
36.
Erstens bestimmt sich die Rechtsgrundlage in der Tat nach rechtlichen Bestimmungen, die das jeweilige Organ zum Handeln ermächtigen. Es handelt sich nicht um eine Frage, die dem Ermessen des jeweiligen Organs unterliegt, und (im rechtlichen Sinne) ist ihre politische Bedeutung per se auch nicht relevant.
37.
Zweitens kann ich dem Vorbringen des Rates zum Urteil AETR und dazu, wie dieses Urteil auf das vorliegende Verfahren anzuwenden ist, nicht folgen. Dort bezog sich der Streit zwischen dem Rat und der Kommission über die Rechtsgrundlage darauf, ob der Abschluss des in Rede stehenden Abkommens eine Angelegenheit der (damaligen) Zuständigkeit der Gemeinschaft oder der Zuständigkeit der Regierungen war. Der Gerichtshof stellte fest, dass für die Verhandlungen die Tatsache kennzeichnend war, dass ihr Beginn und ein beachtlicher Teil der Arbeiten bei der Gemeinschaft lagen. Damit konnte der Rat bei Festlegung seiner Verhandlungsposition hinsichtlich der Beziehungen zu den dritten Ländern, die an den Verhandlungen teilnahmen, über den Sachverhalt nicht mehr völlig frei befinden (
21
). Der Gerichtshof entschied, dass, wenn in diesem Verhandlungsstadium die beteiligten dritten Staaten mit der neuen Zuständigkeitsverteilung in der Gemeinschaft konfrontiert worden wären, dies möglicherweise den Erfolg der Verhandlungen hätte gefährden können, wie übrigens vom Vertreter der Kommission in der Beratung des Rates eingeräumt wurde (
22
). Ich erkenne in diesem Urteil keine allgemeine Regel, wonach die Verbreitung einer Meinungsverschiedenheit über die Rechtsgrundlage die Interessen der Union bei internationalen Verhandlungen unweigerlich beeinträchtigt. Der Rat hat nichts dafür vorgebracht, dass die Umstände des Streits über die in Dokument Nr. 11897/09 geprüfte Rechtsgrundlage mit denjenigen übereinstimmen (oder ihnen auch nur ähnlich sind), die den Hintergrund des Urteils AETR bilden. Im Übrigen konnte das Urteil AETR im Jahr 1971 selbstverständlich nicht auf die sich hier stellende Frage eingehen, ob die Verbreitung derartiger unterschiedlicher Ansichten dem öffentlichen Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen im Sinne der Ausnahmeregelung in Verordnung Nr. 1049/2001 schadet.
38.
Auch die Ansicht, dass eine solche allgemeine Regel den Gutachten 1/75 (
23
) und 2/94 (
24
) zu entnehmen sei, teile ich nicht. Vielmehr hat der Gerichtshof im letzteren Gutachten ausgeführt, dass eine Entscheidung, die ein internationales Abkommen wegen seines Inhalts oder der Form seines Zustandekommens für mit dem Vertrag unvereinbar erklären würde, nicht nur auf Unionsebene, sondern auch auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen zu ernsten Schwierigkeiten führen müsste und möglicherweise für alle betroffenen Parteien, auch für die Drittstaaten, Nachteile mit sich brächte (
25
). Der Gerichtshof führte weiter aus, dass Zweck der vorherigen Anrufung des Gerichtshofs sei, eine solche Situation zu vermeiden (
26
). (Daher verstehe ich den Hinweis des Gerichts auf dieses Verfahren im angefochtenen Urteil als lediglich der Veranschaulichung dienend. Es ist nicht die Rede davon, dass irgendein Organ sich hier auf dieses Verfahren gestützt hätte.)
39.
Was die Bedenken der Kommission angeht, stimme ich mit dem Gericht überein, dass aus dem Bestehen von Meinungsverschiedenheiten über die Rechtsgrundlage nicht zwangsläufig geschlossen werden kann, dass der Grundsatz des geschlossenen Auftretens nach außen in gleicher Weise beeinträchtigt ist, wie dies bei Meinungsverschiedenheiten über Einzelheiten des Inhalts der Fall sein kann. Auch hat das Gericht nicht angedeutet, dass eine Meinungsverschiedenheit über die Rechtsgrundlage zwangsläufig bedeute, dass keine Meinungsverschiedenheiten über inhaltliche Belange bestehen könnten. Hätte es dies angedeutet, würde ich der Kommission zustimmen, dass eine solche Ansicht rechtsfehlerhaft gewesen wäre.
40.
Demnach hat das Gericht frei von Rechtsfehlern entschieden, dass es keine allgemeine Regel gibt, wonach ein Streit über die Rechtsgrundlage an sich den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt.
41.
Drittens hätte das Gericht bei seiner Prüfung der angefochtenen Entscheidung vernünftigerweise die Tatsache nicht unberücksichtigt lassen können, dass wesentliche Inhalte des Dokuments Nr. 11897/09 bereits öffentlich bekannt waren, bevor die angefochtene Entscheidung erlassen wurde. Es ist zwar zutreffend, dass der Rat der Verbreitung wesentlicher Inhalte nach den Gesetzen der Logik von Dokument Nr. 11897/09 durch das Parlament nicht zugestimmt hatte (
27
). Das Gericht war gleichwohl nach den Gesetzen der Logik verpflichtet, zu prüfen, inwieweit eine Gefahr im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung eintreten konnte, wenn die Information betreffend die Meinungsverschiedenheit über die Rechtsgrundlage tatsächlich bereits öffentlich bekannt war. Das Gericht hat daher zu Recht angenommen, dass die Tatsache, dass wesentliche Inhalte von Dokument Nr. 11897/09 bereits in einer Entschließung des Parlaments verbreitet worden waren, ein relevanter Faktor war, den der Rat bei seiner Beurteilung des Antrags von Frau in ’t Veld hätte berücksichtigen müssen.
42.
Daher ist der erste Teil des ersten Rechtsmittelgrundes meines Erachtens unbegründet.
Teil 2: Kontrollmaßstab
43.
Der Rat beanstandet, dass das Gericht der Überprüfung der angefochtenen Entscheidung falsche Kriterien zugrunde gelegt habe. Der Rat beschreibt die zugrunde gelegten Kriterien als Kontrollmaßstab der „tatsächlichen und konkreten Beeinträchtigung“ und ist der Ansicht, dass das Gericht stattdessen den Maßstab eines „weiten Ermessens“ oder einer „begrenzten Kontrolle“ hätte zugrunde legen müssen. Das Kriterium einer tatsächlichen und konkreten Beeinträchtigung gelte für die Begründung der Entscheidung, das Gericht habe jedoch fehlerhaft in Rn. 58 seines Urteils festgestellt, dass der Rat bei der Beurteilung von Anträgen auf Zugang im Rahmen von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung das Kriterium einer „konkreten und tatsächlichen Beeinträchtigung“ zugrunde zu legen habe.
44.
Ich teile die Ansicht des Rates nicht.
45.
Meines Erachtens kann, wenn die Unionsgerichte Entscheidungen der Organe über nach der Verordnung gestellte Anträge auf Zugang zu Dokumenten überprüfen, diese Kontrolle nicht in der Weise beschränkt sein, wie der Rat vorbringt. Die Gerichte können veranlasst sein, über solche Entscheidungen in verschiedener Weise zu entscheiden, nämlich insbesondere i) im Licht der Bedeutung der Ausnahmeregelungen in Art. 4 der Verordnung, ii) durch eine Bestimmung des rechtlichen Kontrollmaßstabs und iii) durch eine Überprüfung der (in der Begründung seiner nachfolgenden Entscheidung enthaltenen) Beurteilung des Organs, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung in Fällen besteht, in denen von den Ausnahmeregelungen in Art. 4 Abs. 2 (oder Abs. 3) der Verordnung Gebrauch gemacht wird.
46.
Ferner hat das Gericht die Kriterien, die es zugrunde legt, im angefochtenen Urteil nicht so zum Ausdruck gebracht, wie der Rat beschreibt. In Rn. 58 des angefochtenen Urteils stellt es fest: „… der Rat [hat] nicht dargetan, wie der erweiterte Zugang zu diesem Dokument konkret und tatsächlich[ (
28
)] das öffentliche Interesse im Bereich internationaler Beziehungen beeinträchtigt hätte“. Das Gericht ging in seiner Beurteilung nicht so weit, vom Rat die Darlegung einer tatsächlichen Beeinträchtigung zu verlangen. Es hat vielmehr geprüft, ob der Rat konkret und tatsächlich dargelegt hatte, inwieweit die Gewährung von Zugang zu Dokument Nr. 11897/09 eine Gefahr der Beeinträchtigung des Schutzes des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen heraufbeschwor. Insoweit hat der Rat das Urteil des Gerichts schlicht missverstanden.
47.
Weil die Ausnahmeregelungen in Art. 4 der Verordnung von dem Grundsatz abweichen, dass der Öffentlichkeit größtmöglicher Zugang zu den Dokumenten der Organe zu gewähren ist, ist es ständige Rechtsprechung, dass diese Ausnahmeregelungen eng auszulegen und anzuwenden sind (
29
). Beschließt ein Organ, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, zu dem bei ihm Zugang beantragt wurde, muss es daher grundsätzlich erläutern, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch die jeweilige, von ihm in Anspruch genommene Ausnahme nach Art. 4 der Verordnung geschützt wird, konkret und tatsächlich (
30
) beeinträchtigen könnte. Die Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses muss außerdem angemessen absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein (
31
). Diese Grundsätze gelten für alle Ausnahmeregelungen in Art. 4.
48.
Das Gericht ist diesem Ansatz in einwandfreier Weise gefolgt. Es hat Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung dahin ausgelegt, dass der Rat erläutern muss, inwieweit der Zugang zu Dokument Nr. 11897/09 konkret und tatsächlich das in Anspruch genommene geschützte Interesse beeinträchtigte, denn die Tatsache, dass das Dokument Nr. 11897/09 in die Kategorie der internationalen Beziehungen fällt, reicht für die Anwendbarkeit der Ausnahmeregelung nicht aus. Dementsprechend hat das Gericht geprüft, ob der Grund, den der Rat für die Verweigerung des Zugangs zu Dokument Nr. 11897/09 geltend machte, plausibel war. Dies steht mit dem Erfordernis nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung im Einklang, dass das Organ, das eine Ausnahmeregelung in Anspruch nimmt, darlegen muss, warum es eine Gefahr für den Schutz des öffentlichen Interesses im Einzelfall für gegeben hält. Das Gericht hat daher fehlerfrei geprüft, ob der Rat dargelegt hat, dass der Zugang zu Dokument Nr. 11897/09 den Schutz des öffentlichen Interesses im Sinne der Ausnahme für die internationalen Beziehungen in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich konkret und tatsächlich („specifically and actually“ bzw. „specifically and effectively“) hätte beeinträchtigen können.
49.
Nach meinem Verständnis der Rn. 46 bis 59 des angefochtenen Urteils hat das Gericht dort die Ansicht vertreten, dass es an einer plausiblen Darlegung des Rates, warum der Zugang zu Dokument Nr. 11897/09 den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde, aus zwei Gründen fehlt: i) Der Rat ging davon aus, dass eine allgemeine Regel besteht, wonach Streitigkeiten über die Rechtsgrundlage nicht verbreitet werden dürfen, weil sie die Geschlossenheit der Verhandlungen beeinträchtigen; und ii) der Rat ließ die Tatsache unberücksichtigt, dass wesentliche Inhalte des Dokuments Nr. 11897/09 bereits öffentlich bekannt waren.
50.
Wie in der Tat vom Rat zugestanden, führt das Gericht in Rn. 25 seines Urteils die richtigen Kriterien an, wo es auf das weite Ermessen des Organs bei der Anwendung der allgemeinen Kriterien für die Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen nach Art. 4 der Verordnung und das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Sison hinweist (
32
). Die Begründung des Rates in der angefochtenen Entscheidung entsprach daher nicht dem, was bei richtiger Auslegung von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung erforderlich war. Das Gericht hat dort nicht nur ausdrücklich anerkannt, dass der Rat über ein weites Ermessen verfügt, sondern auch, dass der Umfang seiner eigenen Kontrolle beschränkt ist.
51.
Das Gericht hat im Rahmen der Entscheidung über den von Frau in ’t Veld in erster Instanz angeführten Klagegrund, mit dem eine Verletzung von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung gerügt wird, nicht näher angegeben, welches der vier im Urteil Sison genannten Elemente genau die Grundlage für seine Entscheidung bildete: i) Nichteinhaltung der Verfahrensregeln, ii) Nichteinhaltung der Bestimmungen über die Begründung, iii) Vorliegen eines offensichtlichen Fehlers bei der Tatsachenwürdigung oder iv) Vorliegen eines Ermessensmissbrauchs (
33
). Das Gericht konzentrierte sich vielmehr auf die Auslegung von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung und kam zu dem Schluss, dass der Rat nicht dargetan habe, inwieweit der Schutz des öffentlichen Interesses beeinträchtigt würde (
34
). Das Gericht ging nicht so weit, die Beurteilung des Rates durch seine eigene Beurteilung der angefochtenen Entscheidung zu ersetzen – es hat nicht festgestellt, dass eine Gefahr für den Schutz des öffentlichen Interesses nicht gegeben gewesen sei. Meines Erachtens steht diese Beurteilung mit dem Urteil Sison im Wesentlichen im Einklang.
52.
Deshalb halte ich den ersten Rechtsmittelgrund für unbegründet.
Zweiter Rechtsmittelgrund: fehlerhafte Auslegung von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich
53.
Der zweite Rechtsmittelgrund besteht aus zwei Teilen. Erstens ist der Rat der Ansicht, dass das Gericht den sensiblen Inhalt der Rechtsberatung und die besonderen Umstände, die für den Antrag von Frau in ’t Veld auf Zugang maßgebend seien, nicht berücksichtigt und den falschen Kontrollmaßstab gewählt habe. Zweitens bringt der Rat vor, dass das Gericht bei der Prüfung des überwiegenden öffentlichen Interesses (in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2) die Verhandlungen für ein internationales Abkommen und dessen Abschluss fehlerhaft mit den Gesetzgebungstätigkeiten des Organs gleichgesetzt habe.
54.
Das Gericht hat im angefochtenen Urteil zunächst die Prüfungskriterien nach dem Urteil Turco (im Folgenden: Turco-Prüfung) dargestellt:
„In einem ersten Schritt muss sich der Rat vergewissern, dass das Dokument, dessen Verbreitung beantragt wird, tatsächlich eine Rechtsberatung betrifft; bejaht er dies, muss er bestimmen, welche Abschnitte davon tatsächlich betroffen sind und daher in den Anwendungsbereich dieser Ausnahme fallen können. In einem zweiten Schritt muss der Rat prüfen, ob der Schutz der Rechtsberatung durch die Verbreitung der Abschnitte des fraglichen Dokuments, die als eine Rechtsberatung betreffend identifiziert wurden, beeinträchtigt würde. Ist der Rat der Auffassung, dass die Verbreitung eines Dokuments den Schutz der Rechtsberatung beeinträchtigt, so muss er in einem dritten Schritt prüfen, ob nicht ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, das diese Verbreitung trotz der Beeinträchtigung seiner Möglichkeiten, Rechtsgutachten anzufordern und freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten, rechtfertigt …“ (
35
)
55.
Das Gericht hat entschieden, dass das Dokument Nr. 11897/09 tatsächlich eine Rechtsberatung betreffe (erster Schritt der Turco-Prüfung). Dann hat das Gericht betont, dass die Gefahr der Beeinträchtigung des Schutzes der Rechtsberatung angemessen vorhersehbar sein müsse und nicht rein hypothetisch sein dürfe (zweiter Schritt der Turco-Prüfung). Das Gericht befand, dass die Gründe des Rates für die Verweigerung des Zugangs zu Dokument Nr. 11897/09 es nicht ermöglichten, eine solche Gefahr anhand einer konkreten, substantiierten Darlegung festzustellen. Der bloße Umstand, dass das im Dokument Nr. 11897/09 enthaltene Rechtsgutachten die internationalen Beziehungen der Union betreffe, genüge an und für sich nicht, um die Voraussetzungen nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung zu erfüllen. Der Tatsache, dass das in Dokument Nr. 11897/09 enthaltene Rechtsgutachten internationale Beziehungen betreffe, sei bereits im Rahmen der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich Rechnung getragen worden. Gleichwohl erkannte das Gericht an, dass verstärkter Schutz geboten sei, wenn derartige Verhandlungen im Gang seien (
36
).
56.
Das Gericht hat entschieden, dass der Rat sich nicht auf allgemeine Erwägungen berufen könne, dass eine Beeinträchtigung des geschützten öffentlichen Interesses in einem sensiblen Bereich vermutet werden könne und das Bestehen des in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung geschützten Interesses ausreichend dargelegt sei. Eine konkrete und vorhersehbare Beeinträchtigung dieses Interesses im Sinne von Art. 4 Abs. 2 könne auch nicht dadurch dargetan werden, dass lediglich die Befürchtung angeführt werde, dass den Bürgern unterschiedliche Standpunkte der Organe zur Rechtsgrundlage für die internationale Tätigkeit der Union zur Kenntnis gebracht würden (und auf diese Weise Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieser Tätigkeit herbeigeführt würden). Transparenz verleihe den Organen größere Legitimität in den Augen der europäischen Bürger und stärke deren Vertrauen in diese Organe, indem sie eine öffentliche Erörterung ermögliche. Dieser Grundsatz gelte auch für die internationale Tätigkeit der Union, da der Entscheidungsprozess in diesem Bereich nicht von der Anwendung des Grundsatzes der Transparenz ausgenommen sei (
37
).
57.
Im Folgenden wies das Gericht das Vorbringen zurück, dass es dem Juristischen Dienst des Rates schwer fallen könnte, in gerichtlichen Verfahren einen Standpunkt zu vertreten, zu dem er sich negativ geäußert habe (
38
). Ferner befand das Gericht, dass der Verzicht auf nähere Angaben durch den Rat nicht lediglich mit dem sensiblen Inhalt von Dokument Nr. 11897/09 gerechtfertigt werden könne (
39
).
58.
Das Gericht wies darauf hin, dass der Rat das besondere Interesse, das durch die Nichtverbreitung des in Rede stehenden Dokuments geschützt werden solle, gegen ein mögliches, die Zugänglichmachung rechtfertigendes höherrangiges öffentliches Interesse habe abwägen müssen (dritter Schritt der Turco-Prüfung). Insoweit sei vom Rat insbesondere dem allgemeinen Interesse an der Zugänglichmachung des Dokuments Nr. 11897/09 unter Berücksichtigung der Vorteile aus einer größeren Transparenz Rechnung zu tragen, nämlich einer besseren Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess sowie einer größeren Legitimität und stärkeren Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System (
40
).
59.
Das Gericht erkannte an, dass diese Erwägungen ersichtlich von ganz besonderer Bedeutung seien, wenn der Rat als Gesetzgeber tätig werde. Es räumte ein, dass die Initiative zur Aufnahme und das Führen von Verhandlungen zum Zweck des Abschlusses eines internationalen Abkommens grundsätzlich zum Bereich der Exekutive gehörten. Das Gericht erkannte auch an, dass die Beteiligung der Öffentlichkeit an einem Verfahren, das die Verhandlungen für ein internationales Abkommen und dessen Abschluss betreffe, wegen des berechtigten Interesses, die strategischen Teile der Verhandlungen nicht zu enthüllen, notwendigerweise beschränkt sei (
41
).
60.
Das Gericht kam gleichwohl zu dem Schluss, dass unabhängig davon, dass der Rat nicht als Gesetzgeber tätig geworden sei, die Anwendung der Erwägungen im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Transparenz des Entscheidungsprozesses der Union in Bezug auf die internationale Tätigkeit nicht ausgeschlossen werden könne, und zwar insbesondere, wenn eine Entscheidung über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen ein internationales Abkommen betreffe, das Folgen für einen Bereich der Gesetzgebungstätigkeit der Union haben könne. Das Gericht stellte fest, dass das beabsichtigte Abkommen den Schutz personenbezogener Daten betreffe, der ein Grundrecht sei. Daher sei der Rat verpflichtet gewesen, dem von dem fraglichen Abkommen geregelten Bereich in der Weise Rechnung zu tragen, dass er nach dem Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu den Dokumenten prüfe, ob das allgemeine Interesse an einer größeren Transparenz des betreffenden Verfahrens die vollständige oder eine weiter gehende Verbreitung des angeforderten Dokuments trotz der Gefahr der Beeinträchtigung des Schutzes der Rechtsberatung rechtfertige (
42
).
61.
Das Gericht nahm an, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des Dokuments Nr. 11897/09 bestanden habe, da diese dazu beitragen würde, den Organen größere Legitimität zu verleihen, und das Vertrauen der europäischen Bürger in diese Organe dadurch stärken würde, dass eine offene Diskussion über die Punkte ermöglicht würde, zu denen eine Meinungsverschiedenheit bestanden habe. Ferner werde in dem in Rede stehenden Dokument die Rechtsgrundlage eines Abkommens erörtert, das nach seinem Abschluss einen Einfluss auf das Grundrecht auf Schutz der personenbezogenen Daten haben werde. Daher entschied das Gericht, dass der Rat, indem er jede Möglichkeit ausgeschlossen habe, den Gegenstand des beabsichtigten Abkommens bei der Feststellung zu berücksichtigen, ob ein übergeordnetes öffentliches Interesse bestehe, das die Verbreitung des angeforderten Dokuments rechtfertige, es versäumt habe, die bestehenden Interessen im Rahmen der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung gegeneinander abzuwägen (
43
).
62.
Das Gericht wandte sich anschließend dem Vorbringen der Kommission zu, i) dass das Maß an Transparenz, das für die Gesetzgebungstätigkeiten eines Organs gelte, nicht gleichermaßen für das Handeln im Bereich der internationalen Beziehungen erforderlich sei, für das eine zwingende Ausnahme in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung vorgesehen sei, und ii) dass das Dokument Nr. 11897/09 aufgrund seines Gegenstands und der Tatsache, dass die Verhandlungen noch angedauert hätten, besonders sensibel gewesen sei. Diese Argumente befand das Gericht für nicht überzeugend.
63.
Zum einen sei der Umstand, dass sich das fragliche Dokument auf einen Bereich beziehe, der potenziell unter die Ausnahme (des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich) zum Schutz des öffentlichen Interesses im Bereich internationaler Beziehungen falle, für die Beurteilung der Anwendung der gesondert geregelten Ausnahme zum Schutz der Rechtsberatung (in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich) unerheblich. Zum anderen sei der Umstand, dass die Verhandlungen noch im Gang gewesen seien, im Rahmen der Prüfung, ob ein höherrangiges öffentliches Interesse vorgelegen habe, das trotz dieser Gefahr der Beeinträchtigung die Verbreitung gerechtfertigt habe, nicht maßgeblich. Wenn das öffentliche Interesse an der Transparenz des Prozesses erst zu berücksichtigen sei, wenn der Entscheidungsprozess abgeschlossen sei, laufe es ins Leere (
44
).
Teil 1: fehlende Berücksichtigung des spezifischen Gegenstands der Rechtsberatung und Wahl des falschen Kontrollmaßstabs
64.
Der Rat ist der Ansicht, dass das Gericht rechtsfehlerhaft i) der Tatsache kein Gewicht zugemessen habe, dass die Rechtsberatung sich auf laufende Verhandlungen über ein internationales Abkommen bezogen habe, ii) einen Kontrollmaßstab gewählt habe, nach dem der Rat eine konkrete und tatsächliche Verletzung habe darlegen und zu einer solchen Verletzung konkret und substantiiert habe vortragen müssen, und iii) die besonderen Umstände, die für den Antrag von Frau in ’t Veld maßgebend gewesen seien, nicht berücksichtigt habe.
65.
Der zweite Punkt wirft die wichtige Frage auf, ob der vom Gerichtshof in der Rechtssache Turco festgelegte Kontrollmaßstab für die Prüfung von Anträgen auf Zugang zu einer Rechtsberatung des Rates gilt, die laufende internationale Verhandlungen betrifft. Ich werde diesen Punkt daher erörtern, bevor ich zu der – kürzeren – Behandlung des ersten und des dritten Punkts komme.
66.
Sowohl der Rat als auch die Kommission sind der Ansicht, dass die Turco-Prüfung nicht anwendbar sei, da die Rechtsberatung nicht im Zusammenhang mit der Gesetzgebungstätigkeit erfolgt sei. Darüber hinaus ist der Rat der Ansicht, dass in der Rechtssache Turco von der Prüfung einer konkreten und tatsächlichen Verletzung nicht die Rede sei. Demnach habe das Gericht diese Prüfung fehlerhaft angewendet.
67.
Nach Ansicht von Frau in ’t Veld ist die Anwendung der Turco-Prüfung durch das Gericht nicht rechtsfehlerhaft. Die Formulierung „konkret und tatsächlich“, die der Rat in seiner Rechtsmittelschrift verwende (
45
), beziehe sich auf einen Übersetzungsfehler in der englischen Sprachfassung des angefochtenen Urteils; die französische Sprachfassung bezeichne die Prüfung zutreffend mit der Formulierung „… que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution …“ (
46
). Das Parlament unterstützt die Ansicht von Frau in ’t Veld.
68.
Meines Erachtens ist der Formulierung „… could have specifically and actually undermined the public interest concerned …“ in Rn. 69 der englischen Sprachfassung des Urteils des Gerichts keine Bedeutung beizumessen. Diese Formulierung ist mit derjenigen in Rn. 49 des Urteils Turco „specifically and effectively“ (wie vorstehend in Nr. 47 und Fn. 30 erläutert) gleichbedeutend. Ferner hat das Gericht nicht die Formulierung „specific and actual harm“ („konkrete und tatsächliche Verletzung“, Hervorhebung nur hier) verwendet, wie der Rat in seiner Rechtsmittelschrift nahelegt. In Rn. 69 seines Urteils spricht das Gericht vielmehr von der „… Gefahr, dass die Verbreitung … tatsächlich und konkret das Interesse des Organs, Rechtsgutachten anzufordern und freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten, beeinträchtigen (‚undermine‘) könnte …“ (Hervorhebung nur hier). Dies ist nicht gleichbedeutend damit, von einem Organ die Darlegung einer „Verletzung“ („harm“) zu verlangen. Meines Erachtens hat das Gericht daher die richtige Prüfung angewendet und das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Turco nicht fehlerhaft ausgelegt.
69.
Ist die dreistufige Turco-Prüfung auf einen Antrag auf Verbreitung eines Dokuments anzuwenden, das eine Rechtsberatung enthält, die laufende internationale Beziehungen betrifft?
70.
Meines Erachtens ist dies zu bejahen.
71.
Es trifft zwar zu, dass der Gerichtshof in der Rechtssache Turco festgestellt hat, dass die drei Schritte, die er bezeichnet hatte, von „ganz besonderer Bedeutung“ sind, wenn der Rat als Gesetzgeber tätig wird (
47
). Die drei Schritte selbst sind ihrer Formulierung nach jedoch allgemein anwendbar und schließen somit die Möglichkeit nicht aus, dass sie auf sonstige Tätigkeiten der Organe Anwendung finden können.
72.
Die drei Schritte der Turco-Prüfung sind unmittelbar aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung abgeleitet. Daraus folgt meines Erachtens, dass sie somit stets anwendbar sind, wenn ein Organ sich auf den zweiten Gedankenstrich dieser Bestimmung beruft. In der Verordnung selbst ist nicht die Rede davon, ob der Zusammenhang, in dem Zugang zu einem Dokument beantragt wird, „gesetzgeberischer“ Art ist. Ich persönlich sehe keinen überzeugenden Grund, warum das ein entscheidendes Kriterium sein sollte (
48
).
73.
Ergänzen möchte ich, dass es zwar allgemein möglich ist, gesetzgeberisches Handeln von sonstigem Handeln zu unterscheiden, eine solche glatte und präzise Einordnung jedoch nicht bei allen Organtätigkeiten ohne Weiteres möglich ist. Exekutives Handeln umfasst eine große Bandbreite verschiedener Tätigkeiten, einschließlich der Verhandlung und des Abschlusses internationaler Abkommen. Wenn diese Tätigkeiten Belange betreffen, die sich auf Unionsbürger auswirken – insbesondere wenn sie Grundrechte dieser Bürger betreffen –, ist Transparenz ein wichtiger Bestandteil des Entscheidungsprozesses. Transparenz stärkt die Demokratie, indem sie die Information von Bürgern und ihre Beteiligung am Entscheidungsprozess ermöglicht (
49
). In dieser Hinsicht sind die für gesetzgeberisches Handeln geltenden Erwägungen für exekutive Tätigkeiten gleichermaßen relevant. Das erschwert es, die Wahl verschiedener Kontrollmaßstäbe für das Handeln der Organe, je nachdem wie die Tätigkeit des Organs im konkreten Fall einzuordnen ist, zu rechtfertigen (
50
).
74.
Die eigentliche Frage ist hier, ob der zweite Schritt der Turco-Prüfung – die Prüfung, ob das betreffende Organ dargelegt hat, dass die Gefahren angemessen vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sind – im spezifischen Zusammenhang der Verhandlung und des Abschlusses eines internationalen Abkommens anwendbar ist.
75.
Da Ziel der Verordnung ist, der Öffentlichkeit in größtmöglichem Umfang ein Recht auf Zugang zu gewähren, sollten die Organe meines Erachtens verpflichtet sein, die praktische Wirkung der Verbreitung in jedem Einzelfall zu beurteilen. Es reicht nicht aus, wenn sie sich bei der Ablehnung von Anträgen auf Verbreitung auf allgemeine Behauptungen stützen.
76.
Ich stimme den Ausführungen in Rn. 75 und 76 des angefochtenen Urteils zu, dass der Ausgangspunkt sein sollte, dass der Grundsatz der Transparenz für in Bezug auf die internationalen Beziehungen getroffene Entscheidungen ebenso gilt wie für jede andere Tätigkeit der Union. Es ist daher nicht automatisch zu folgern, dass die Verbreitung einer Meinungsverschiedenheit über die Rechtsgrundlage den Schutz der in Rede stehenden Rechtsberatung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung „beeinträchtigt“.
77.
Vielmehr folgt aus dem Erfordernis, dass die Gefahr „angemessen vorhersehbar“ sein muss, dass bei Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument in der Begründung angegeben werden muss, warum der Zugang das geschützte Interesse „konkret und tatsächlich“ beeinträchtigen würde.
78.
Der Zweck der Begründung ist, dem Betroffenen zu ermöglichen, Kenntnis davon zu erhalten, warum der Zugang verweigert wird, und den Gerichten zu ermöglichen, ihre Kontrollaufgabe auszuüben (
51
). Unzureichende Begründungen der Entscheidungen der Organe laufen diesen beiden Zielen zuwider (
52
). Nichts im Wortlaut der Verordnung deutet darauf hin, dass ein geringerer Maßstab gelten soll, wenn der Gegenstand internationale Verhandlungen betrifft. Die (vom Gericht in Rn. 121 seines Urteils anerkannte) Möglichkeit, dass die Organe ihre Gründe in abstrakterer Form darlegen können, wenn die Sorge besteht, dass durch die Angabe sehr detaillierter Gründe für die Verweigerung der Inhalt des Dokuments, das sie schützen wollen, verbreitet würde, bietet einen hinreichenden Schutz.
79.
Ich wende mich nun dem ersten und dem dritten der vom Rat angeführten Punkte zu und behandele diese zusammen. Mit seinem ersten Punkt beanstandet der Rat, dass das Gericht die Tatsache unberücksichtigt gelassen habe, dass die Rechtsberatung in Dokument Nr. 11897/09 einen besonders sensiblen Gegenstand betroffen habe – den Kampf gegen Terrorismus und Terrorismus-Finanzierung. Der Rat ist der Ansicht, das Gericht hätte zu der Schlussfolgerung kommen müssen, dass dem Dokument Nr. 11897/09 daher mehr, und nicht weniger, Schutz zukommen müsse, und daher eine Vermutung gegen die Verbreitung zur Anwendung bringen müssen, wie sie an anderer Stelle in der Rechtsprechung des Gerichtshofs anerkannt sei (
53
). Stattdessen sei das Gericht fehlerhaft zu dem Ergebnis gekommen, dass die die internationalen Beziehungen betreffenden Aspekte des Dokuments Nr. 11897/09 im Rahmen der Prüfung der Ausnahme nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Berücksichtigung gefunden hätten. Mit seinem dritten Punkt macht der Rat geltend, das Gericht habe in diesem Zusammenhang den sensiblen Gegenstand des Dokuments Nr. 11897/09 verkannt.
80.
Nach Ansicht von Frau in ’t Veld hat das Gericht die spezifische Natur des Gegenstands der Rechtsberatung berücksichtigt und macht der Rat zu Unrecht geltend, dass für Anträge auf Verbreitung einer Rechtsberatung besondere Regelungen gälten, wenn sie die internationalen Beziehungen beträfen. Für alle derartigen Dokumente müsse vielmehr ein hohes Maß an Transparenz gelten. Das Parlament trägt zur Unterstützung ergänzend vor, dass der Rat nicht dargetan habe, inwieweit die Verbreitung (bereits öffentlich verfügbarer Informationen) die Rechtsberatung im Sinne der Verordnung konkret und tatsächlich beeinträchtigen würde. Das die internationalen Beziehungen betreffende Interesse sei in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich zu berücksichtigen. Die nach dieser Bestimmung geschützten Interessen und die nach Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung geschützten Interessen seien im rechtlichen Sinne nicht identisch.
81.
Es ist zwar zutreffend, dass die Ausnahmen in Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung eng miteinander verbunden sind. Daher muss bei der Prüfung der Ausnahme für die Rechtsberatung im Blick behalten werden, dass das Dokument Nr. 11897/09 internationale Beziehungen (insbesondere Verhandlungen mit einem sensiblen Gegenstand) betrifft. Aus Rn. 71 des angefochtenen Urteils geht jedoch eindeutig hervor, dass das Gericht diese Tatsache berücksichtigt hat. Das Gericht hat in Rn. 72 insbesondere den Punkt gewürdigt, dass die Verhandlungen im Gang waren, als Frau in ’t Veld Zugang zu Dokument Nr. 11897/09 beantragte.
82.
Die in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung vorgesehene Ausnahme für die Rechtsberatung ist dahin auszulegen, dass sie das Interesse eines Organs schützen soll, Rechtsgutachten anzufordern und freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten (
54
). Das Organ, das sich auf diese Ausnahme beruft, muss daher darlegen, warum der Schutz seines Interesses, eine solche Rechtsberatung anzufordern und zu erhalten, beeinträchtigt würde, wenn Zugang zu dem in Rede stehenden Dokument gewährt würde. Ich stimme dem Gericht in seiner Beurteilung zu, dass die Tatsache, dass das Dokument Nr. 11897/09 laufende internationale Verhandlungen mit einem sensiblen Gegenstand betrifft, an sich nicht ausreicht, um darzulegen, dass der Rat von seinem Juristischen Dienst keine Beratung anfordern oder keine freien, objektiven und vollständigen Stellungnahmen erhalten könnte und dass der Zugang daher zu verweigern ist.
83.
Ich teile auch nicht die Ansicht, dass der Ansatz des Gerichts mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs unvereinbar ist. Es trifft zwar zu, dass der Gerichtshof für die andere Ausnahme in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (Schutz von Gerichtsverfahren) (
55
) und den dritten Gedankenstrich dieser Bestimmung (Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten) (
56
) in den Rechtssachen API (
57
) bzw. Technische Glaswerke (
58
) entschieden hat, dass eine gegen die Verbreitung sprechende Vermutung besteht. Diese beiden Urteile stützten sich jedoch jeweils auf spezifische Begründungen.
84.
Die Rechtssache API betraf einen Antrag auf Zugang zu Schriftsätzen, die von der Kommission in einem Verfahren vor den Unionsgerichten eingereicht wurden. Der Gerichtshof stützte seine Entscheidung, dass für die Zwecke des Schutzes von Gerichtsverfahren eine gegen die Verbreitung sprechende Vermutung gelte, auf die folgenden Erwägungen: i) Diese Dokumente weisen besondere Merkmale auf und werden ausschließlich für den konkreten Rechtsstreit erstellt (
59
); ii) die Ausnahme ist insbesondere darauf gerichtet, dass die Grundsätze der Waffengleichheit und der geordneten Rechtspflege gewahrt werden (
60
); iii) eine Verbreitung der Schriftsätze hätte zur Folge, dass auf die Rechtsprechungstätigkeit – und sei es auch nur in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit – Druck von außen ausgeübt und die Ruhe der Erörterungen beeinträchtigt werden könnte (
61
); und iv) diese Vermutung gründet sich auf die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und die Verfahrensordnungen der Unionsgerichte (
62
). Der Gerichtshof fügte hinzu, dass nach Art. 15 AEUV (damals Art. 255 EG) und der Systematik der Verordnung der Gerichtshof den Transparenzpflichten nur dann unterliegt, wenn er Verwaltungsaufgaben wahrnimmt (
63
).
85.
Die Rechtssache Technische Glaswerke betraf einen Antrag auf Zugang zur Verfahrensakte der Kommission in einem nach Art. 88 Abs. 2 EG (jetzt Art. 108 Abs. 2 AEUV) eingeleiteten Verfahren über staatliche Beihilfen. Der Gerichtshof entschied insbesondere, dass in Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen andere Beteiligte als der betroffene Mitgliedstaat nicht über das Recht verfügen, die Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission einzusehen. Der Gerichtshof befand, dass eine allgemeine Vermutung dafür bestehen muss, dass durch die Verbreitung der Dokumente der Verwaltungsakte grundsätzlich der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung beeinträchtigt würde (
64
).
86.
Sowohl im Urteil API als auch im Urteil Technische Glaswerke hat der Gerichtshof besondere Merkmale einerseits des betroffenen Dokuments und andererseits der Begleitumstände benannt, aus denen sich ergab, warum das geltend gemachte geschützte Interesse zwangsläufig stets beeinträchtigt würde, bevor er zu dem Ergebnis kam, dass eine gegen die Verbreitung sprechende Vermutung besteht. Der Gerichtshof ging daher davon aus, dass es zu vereinfachend wäre, die Anwendbarkeit einer Ausnahme nach der Verordnung allein deshalb zu bejahen, weil ein angefordertes Dokument in die Kategorie fällt, die in dieser Ausnahme benannt wird. Nachdem das Gericht festgestellt hatte, dass der Rat nichts Konkretes dafür vorgebracht hatte, dass die Verbreitung einer Rechtsberatung (hier in Bezug auf die verschiedenen Ansichten zur Rechtsgrundlage) ihn zwangsläufig beeinträchtigen würde, wenn es darum geht, eine solche Rechtsberatung anzufordern und zu erhalten, ist das Gericht zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass eine gegen die Verbreitung sprechende Vermutung nicht bestand.
87.
Was schließlich das Vorbringen des Rates angeht, dass die reale Gefahr bestehe, dass es seinem Juristischen Dienst schwer fallen könnte, in späteren gerichtlichen Verfahren einen Standpunkt zu vertreten, zu dem er sich negativ geäußert habe, ist es ständige Rechtsprechung, dass ein solches Argument zu allgemeiner Natur ist, um eine Ausnahme von der Transparenz zu rechtfertigen, die die Verordnung vorsieht (
65
).
Teil 2: Prüfung des überwiegenden öffentlichen Interesses
88.
Der Rat wirft dem Gericht vor, Rechtsfehler begangen zu haben, indem es erstens von ihm verlange, den Schutz der Rechtsberatung gegen den allgemeinen Grundsatz der Transparenz abzuwägen, soweit er in laufenden internationalen Verhandlungen stehe, zweitens, die Ansicht vertrete, dass dieser allgemeine Grundsatz das überwiegende öffentliche Interesse darstelle, und, drittens, es für internationale Verhandlungen des Rates dasselbe Maß an Transparenz voraussetze wie in der Rechtssache Turco, in der das betreffende Organ als Gesetzgeber tätig geworden sei. Im Übrigen obliegt es nach Ansicht des Rates der den Zugang beantragenden Person, ein eindeutiges und konkretes öffentliches Interesse an der Verbreitung zu benennen, und nicht dem Rat, Transparenz, Demokratie und Beteiligung der Öffentlichkeit gegen den Schutz der Rechtsberatung abzuwägen.
89.
Die Kommission hat zwei grundsätzliche Bedenken: i) Das Gericht habe die Sensibilität des Gegenstands bei der Prüfung des überwiegenden öffentlichen Interesses als unerheblich behandelt, und ii) das Gericht habe im Rahmen der Prüfung des überwiegenden öffentlichen Interesses den Abschluss eines internationalen Abkommens mit den Gesetzgebungstätigkeiten eines Organs gleichgestellt.
90.
Nach Ansicht von Frau in ’t Veld ist die Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache Turco nicht auf die Gesetzgebungstätigkeiten der Union im formellen Sinne beschränkt. Der Grundsatz, der dem Vertrag und der Rechtsprechung zugrunde liege, sei, dass die Bürger von Erörterungen von Regelungen mit Auswirkungen auf ihre Grundrechte Kenntnis haben und die Möglichkeit einer Beteiligung daran haben sollten, bevor solche Regelungen erlassen würden. Das Parlament trägt zur Frage des überwiegenden öffentlichen Interesses nicht vor.
91.
Ich stimme der Kommission zu, dass die Sensibilität des von Dokument Nr. 11897/09 umfassten Gegenstands zu berücksichtigen ist. Meines Erachtens hat das Gericht genau dies in Rn. 81 bis 88 des angefochtenen Urteils getan.
92.
Ich bin jedoch nicht der Ansicht, dass der Tatsache, dass das Dokument Nr. 11897/09 in die Tätigkeiten des Rates im Bereich der internationalen Beziehungen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a fällt, eine besondere Bedeutung zukommt, soweit zu prüfen ist, ob die Ausnahme für die Rechtsberatung in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich anwendbar ist. Die Einleitungen von Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 sind jeweils zwingend formuliert: „Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde …“. Der Unterschied zwischen den beiden Bestimmungen ist, dass die Ausnahmen im zweiten Unterabsatz durch die Prüfung des überwiegenden öffentlichen Interesses eingeschränkt sind, während dies bei denjenigen im ersten Unterabsatz nicht der Fall ist; sie gelten absolut.
93.
Die Verordnung enthält keine Regelung dazu, ob für eine Rechtsberatung, die die internationalen Beziehungen der Union behandelt, ein besonderer Kontrollmaßstab gilt. Sie gibt auch nicht an, ob bei der Prüfung, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, der Gegenstand der Rechtsberatung Einfluss auf Entscheidungen über den Zugang haben soll.
94.
Meines Erachtens hat das Gericht Art. 4 Abs. 2 der Verordnung in Rn. 81 seines Urteils zutreffend dahin ausgelegt, dass es Sache des Rates ist, das durch die Verweigerung des Zugangs geschützte Interesse gegen jedes die Verbreitung rechtfertigende öffentliche Interesse abzuwägen. Diese Auslegung steht im Einklang mit dem Wortlaut dieser Bestimmung, die – so wie ich sie verstehe – dem betreffenden Organ auferlegt, die Beurteilung vorzunehmen, und nicht – was sie auch hätte vorsehen können – ausdrücklich den Antragsteller verpflichtet, ein eindeutiges und konkretes öffentliches Interesse an der Verbreitung darzulegen und zu benennen.
95.
Aus Rn. 87 und 88 des angefochtenen Urteils geht eindeutig hervor, dass das Gericht eine Unterscheidung zwischen der gesetzgeberischen Tätigkeit eines Organs und dem Führen von Verhandlungen durch das Organ zum Zweck des Abschlusses eines internationalen Abkommens vornimmt, die das Gericht als grundsätzlich dem Bereich der Exekutive zugehörig eingeordnet hat. Das Gericht hat daher keinen Rechtsfehler dadurch begangen, dass es gesetzgeberische und exekutive Tätigkeiten des Rates miteinander vermengt hätte.
96.
Der allgemeine Zweck der Verordnung ist, Bürgern größtmöglichen Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane zu gewähren (
66
). Der Grundsatz der Transparenz muss somit bei der im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung vorzunehmenden Bestimmung des Gleichgewichts zwischen der geltend gemachten Ausnahme und dem überwiegenden öffentlichen Interesse berücksichtigt werden (
67
).
97.
Transparenz ist kein abstrakter Begriff; sie ist auch keine absolute Verpflichtung. Sie muss häufig im Verhältnis zu anderen konkurrierenden Zielen beurteilt werden. Meines Erachtens wäre es daher zu vereinfachend, (beispielsweise) zu sagen, dass für gesetzgeberisches Handeln ganz allgemein ein hohes Maß an Transparenz, für sonstiges Organhandeln jedoch ganz allgemein weniger Transparenz gelten müsse. Allgemein gilt nach der Verordnung, dass die Organe größtmöglichen Zugang zu ihren Dokumenten zu gewährleisten haben (
68
). Ich erkenne die Besonderheit von internationalen Verhandlungen zwar an, doch ist hieraus nicht automatisch zu folgern, dass für solche Tätigkeiten stets weniger, und nicht mehr, Transparenz gelten muss, selbst wenn der Gegenstand, wie hier, für sensibel gehalten wird.
98.
Ich bin der Ansicht, dass die Frage, ob das Organ gesetzgeberisch, exekutiv oder administrativ tätig wird, nicht entscheidend sein sollte. Worauf es ankommt, ist vielmehr, dass das betreffende Organ im Einzelfall die nach der Verordnung erforderliche Prüfung sorgfältig und objektiv vornehmen und in seiner Entscheidung die notwendige substantiierte und spezifische Begründung angeben muss.
99.
Das Gericht führt in den Rn. 91 bis 95 des angefochtenen Urteils aus, dass der Rat bei seiner Entscheidung über den Antrag auf Zugang zu Dokument Nr. 11897/09 im Rahmen der Beurteilung, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung bestand, etwas Wichtiges unterlassen habe. Der Rat ließ die Tatsache unberücksichtigt, dass der Gegenstand des beabsichtigten Abkommens Grundrechte betraf und somit mehr (und nicht weniger) Transparenz rechtfertigte. Daher kam das Gericht zu dem Schluss, dass der Rat versäumt habe, eine volle Prüfung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung vorzunehmen.
100.
Meines Erachtens muss der Gegenstand des beabsichtigten Abkommens ein relevanter Faktor bei der Entscheidung sein, wie das öffentliche Interesse zu gewichten ist. Soweit zu erwarten ist, dass dieser Gegenstand Auswirkungen auf die Rechte von Unionsbürgern, insbesondere auf ihre Grundrechte, hat, besteht ein eindeutiges öffentliches Interesse an der Verbreitung. Die Frage ist dann, welches der beiden konkurrierenden Interessen das überwiegende Interesse ist. Gegeneinander abzuwägen waren hier einerseits die Folgen einer Verbreitung für die Interessen des Rates, Rechtsberatung von seinem Juristischen Dienst anzufordern und zu erhalten, und andererseits das allgemeine Interesse an der Transparenz (insbesondere soweit Grundrechte betroffen sein können) (
69
) und der Grundsatz, dass Transparenz die Demokratie stärkt und Unionsbürgern eine Beteiligung am Entscheidungsprozess gestattet, die den Organen größere Legitimität verleiht. Meines Erachtens wird ohne Berücksichtigung dieser Elemente eine vollständige Prüfung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung versäumt. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass der zweite Rechtsmittelgrund unbegründet ist.
Kosten
101.
Gemäß der Art. 138 Abs. 1 und 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung sind dem Rat als im vorliegenden Rechtsmittelverfahren unterliegender Partei die Kosten dieses Verfahrens aufzuerlegen und tragen die Kommission und das Parlament ihre eigenen Kosten.
Ergebnis
102.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
—
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.
—
Der Rat trägt die Kosten des Rechtsmittelverfahrens.
—
Das Europäische Parlament und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.
(
1
)	Originalsprache: Englisch.
(
2
)	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) (im Folgenden: Verordnung).
(
3
)	Urteil vom 4. Mai 2012, Sophie in ’t Veld/Rat (T‑529/09, im Folgenden: angefochtenes Urteil).
(
4
)	Nach dem „Terrorist Finance Tracking Programme“ (Programm zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus, im Folgenden: TFTP), das vom US-Finanzministerium entwickelt wurde, ist die Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (im Folgenden: SWIFT) in den Vereinigten Staaten von Amerika verpflichtet, Zahlungsverkehrsdatensätze aus ihrem Zahlungsverkehrsnetz, die von SWIFT in einer im Hoheitsgebiet der Vereinigten Staaten befindlichen Datenbank gespeichert werden, an das Finanzministerium zu übermitteln. Viele dieser Daten stammen aus den EU-Mitgliedstaaten. SWIFT ist ein nach belgischem Recht gegründetes privates Unternehmen, das weltweite Zahlungsverkehrsdienste zur Erleichterung internationaler und anderer Geldüberweisungen zwischen Finanzinstituten anbietet. Die Daten enthalten personenbezogene Daten wie Namen und Anschriften des Auftraggebers und des Empfängers der Zahlung.
(
5
)	Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat (C-39/05 P und C-52/05 P, Slg. 2008, I-4723, im Folgenden: Urteil Turco).
(
6
)	Seit dem 1. Dezember 2009 lautet Art. 1 Satz 2 EUV: „Dieser Vertrag stellt eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden.“ Vgl. auch Art. 10 EUV zum Grundsatz der Demokratie (insbesondere Art. 10 Abs. 3 EUV, der Art. 1 Satz 2 EUV entspricht) und Art. 15 AEUV, der sich mit verantwortungsvoller Verwaltung, Offenheit, Transparenz und dem Zugang zu Dokumenten befasst.
(
7
)	Charta der Grundrechte der Europäischen Union (ABl. 2007 C 303, S. 1, im Folgenden: Charta). Zum Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung hatte die Charta noch keinen Vertragsrang erlangt.
(
8
)	Art. 1 Buchst. a der Verordnung.
(
9
)	Am 11. Februar 2010 lehnte das Parlament das internationale Interimsabkommen, das den US-Behörden ermöglichte, Verkehrsdaten im Rahmen des TFTP anzufordern, mit der Begründung ab, dass es die Privatsphäre der Unionsbürger nicht hinreichend schütze. Am 1. August 2010 trat das Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten von Amerika für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus in Kraft (ABl. L 195, S. 5).
(
10
)	Siehe Rn. 39, 57 bis 60 und 122 bis 125.
(
11
)	Rn. 25.
(
12
)	Rn. 30. Weiter unten, in den einschlägigen Abschnitten meiner Schlussanträge, stelle ich die ausführliche Begründung des Gerichts dar, die der Rat in diesem Rechtsmittelverfahren beanstandet.
(
13
)	Rn. 28.
(
14
)	Rn. 39 und 57 bis 60.
(
15
)	Rn. 51 bis 54.
(
16
)	Zum maßgeblichen Zeitpunkt sah Art. 300 Abs. 1 EG vor, dass dem Abschluss internationaler Abkommen eine Empfehlung der Kommission an den Rat vorausgehen sollte, die Kommission zu ermächtigen, die erforderlichen Verhandlungen aufzunehmen. In diesem Zusammenhang sah Art. 300 Abs. 6 EG vor, dass die Organe ein Gutachten des Gerichtshofs zur Vereinbarkeit des beabsichtigten Abkommens mit dem Vertrag einholen konnten. Art. 300 EG ist zwischenzeitlich aufgehoben und durch Art. 218 AEUV ersetzt worden, und das Verfahren nach Art. 300 Abs. 6 ist jetzt in Art. 218 Abs. 11 AEUV geregelt.
(
17
)	Rn. 55 bis. 57.
(
18
)	Entschließung des Europäischen Parlaments vom 17. September 2009 zu dem geplanten internationalen Abkommen, demgemäß dem Finanzministerium der Vereinigten Staaten Finanztransaktionsdaten zum Zwecke der Prävention und Bekämpfung des Terrorismus und der Terrorismusfinanzierung zur Verfügung gestellt werden sollen, Dok. P7_TA(2009)0016 vom 17. September 2009.
(
19
)	Rn. 59.
(
20
)	Urteil vom 31. März 1971, Kommission/Rat (Europäisches Übereinkommen über Straßenverkehr, AETR) (22/70, Slg. 1971, 263, im Folgenden: Urteil AETR).
(
21
)	Urteil AETR, oben in Fn. 20 angeführt, Rn. 84 und 85.
(
22
)	Urteil AETR, oben in Fn. 20 angeführt, Rn. 86.
(
23
)	Gutachten vom 11. November 1975 (1/75, Slg. 1975, 1355, S. 1360 bis 1361).
(
24
)	Gutachten vom 28. März 1996 (2/94, Slg. 1996, I-1759, Rn. 3 bis 6).
(
25
)	Gutachten 2/94, oben in Fn. 24 angeführt, Rn. 4.
(
26
)	Gutachten 2/94, oben in Fn. 24 angeführt, Rn. 5 und 6. Das Verfahren war seinerzeit in Art. 228 Abs. 6 EG geregelt. Art. 300 Abs. 6 EG war bei Erlass der angefochtenen Entscheidung einschlägig. Das Verfahren findet sich nunmehr in Art. 218 Abs. 11 AEUV (vgl. oben, Fn. 16).
(
27
)	Zu der Frage, ob das Parlament seine Entschließung hätte genauso fassen sollen, wie es dies getan hat, nehme ich nicht Stellung. Worauf es für die Entscheidung des Rates über den Zugang zu Dokument Nr. 11897/09 ankommt, ist, dass tatsächlich „die Katze bereits aus dem Sack war“. Die Information war bereits öffentlich bekannt.
(
28
)	Die Verwendung der Begriffe „konkret und tatsächlich“ („specifically and actually“) in der englischen Sprachfassung des angefochtenen Urteils untersuche ich unten in Nr. 66 bis 68.
(
29
)	Urteil vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission (C-506/08 P, Slg. 2011, I-6237, Rn. 75, im Folgenden: Urteil MyTravel).
(
30
)	Für die französische Formulierung „était susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt public en cause“ (Hervorhebung nur hier) in 49 des Urteils Turco, oben in Fn. 5 angeführt, lautet die Übersetzung in 49 der englischen Sprachfassung des Urteils „… specifically and effectively …“. Jedoch werden in den englischen Sprachfassungen von Urteilen in anderen Rechtssachen, wie etwa im Urteil vom 28. Juni 2012, Kommission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, Rn. 57, im Folgenden: Urteil Agrofert Holding), die Begriffe „specifically and actually“ verwendet. Ich gehe davon aus, dass die Formulierungen „specifically and effectively“ und „specifically and actually“ die Kriterien in 49 des Urteils Turco in englischer Sprache gleichbedeutend wiedergeben.
(
31
)	Urteil MyTravel, oben in Fn. 29 angeführt, Rn. 76.
(
32
)	Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat (C-266/05 P, Slg. 2007, I-1233, im Folgenden: Urteil Sison).
(
33
)	Urteil Sison, oben in Fn. 32 angeführt, Rn. 34.
(
34
)	Vgl. Nr. 50 der Schlussanträge von Generalanwalt Geelhoed in der Rechtssache Sison, oben in Fn. 32 angeführt.
(
35
)	Rn. 64.
(
36
)	Rn. 69 bis 73.
(
37
)	Rn. 74 bis 77.
(
38
)	Rn. 78.
(
39
)	Rn. 79 und 80.
(
40
)	Rn. 81 und 82.
(
41
)	Rn. 83 bis 87.
(
42
)	Rn. 88 bis 92.
(
43
)	Rn. 93 bis 95.
(
44
)	Rn. 98 bis 102.
(
45
)	Der Rat beschreibt die Prüfung in Nr. 47, 49 und 51 seiner Rechtsmittelschrift als Prüfung einer „‚konkreten und tatsächlichen‘ Beeinträchtigung“.
(
46
)	Rn. 69 des angefochtenen Urteils.
(
47
)	Urteil Turco, oben in Fn. 5 angeführt, Rn. 46 und 47.
(
48
)	Zwar heißt es im sechsten Erwägungsgrund: „Ein umfassenderer Zugang zu Dokumenten sollte in den Fällen gewährt werden, in denen die Organe, auch im Rahmen übertragener Befugnisse, als Gesetzgeber tätig sind …“ Dieser Gedanke kommt jedoch im Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 nicht zum Ausdruck, und nach ständiger Rechtsprechung erzeugen Erwägungsgründe als solche keine Bindungswirkung (vgl. Urteile vom 24. November 2005, Deutsches Milch-Kontor, C-136/04, Slg. 2005, I-10095, Rn. 32, und vom 28. Juni 2012, Caronna, C‑7/11, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
49
)	Vgl. die Art. 1 EUV und 10 EUV sowie Art. 15 AEUV, oben in Nr. 3 und Fn. 6 angeführt; vgl. außerdem den zweiten Erwägungsgrund der Verordnung.
(
50
)	Anzumerken ist, dass der Wortlaut der Verordnung selbst eine solche „Einordnung nach der Kategorie der Tätigkeit“ (gesetzgeberischer, exekutiver, justizieller Art), die ein Organ ausübt, nicht vornimmt. Die justiziellen Tätigkeiten des Gerichtshofs werden somit nicht als „justizielle Tätigkeit“ erfasst, sondern fallen unter „Gerichtsverfahren“ in Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich.
(
51
)	Urteil vom 19. Dezember 2013, Siemens u. a./Kommission (C‑239/11 P, C‑489/11 P und C‑498/11 P, Rn. 392).
(
52
)	Vgl. Urteil Turco, oben in Fn. 5 angeführt, Rn. 49 und 50. Vgl. auch Urteil AgrofertHolding, oben in Fn. 30 angeführt, Rn. 57.
(
53
)	Der Rat beruft sich auf die Urteile Turco, oben in Fn. 5 angeführt, sowie die Urteile vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission (C-514/07 P, C-528/07 P und C-532/07 P, Slg. 2010, I-8533, im Folgenden: Urteil API), und vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, Slg. 2010, I-5885, im Folgenden: Urteil Technische Glaswerke).
(
54
)	Urteil Turco, oben in Fn. 5 angeführt, Rn. 42. Das Interesse, freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten, ist der Grund dafür, dass der allgemeine Grundsatz, dass die Rechtsberatung im Unionsrecht geschützt ist, vom Gerichtshof im Urteil vom 18. Mai 1982, AM & S/Kommission (155/79, Slg. 1982, 1575, Rn. 18 bis 21), anerkannt wurde. Vgl. aus jüngerer Zeit das Urteil vom 14. September 2010, Akzo Nobel Chemicals und Akcros Chemicals/Kommission (C-550/07 P, Slg. 2010, I-8301, Rn. 47 bis 50 [zu Syndikusanwälten]).
(
55
)	Urteil API, oben in Fn. 53 angeführt.
(
56
)	Urteil Technische Glaswerke, oben in Fn. 53 angeführt.
(
57
)	Oben in Fn. 53 angeführt.
(
58
)	Oben in Fn. 53 angeführt.
(
59
)	Urteil API, oben in Fn. 53 angeführt, Rn. 78.
(
60
)	Urteil API, oben in Fn. 53 angeführt, Rn. 85.
(
61
)	Urteil API, oben in Fn. 53 angeführt, Rn. 93. [Betrifft nur die englische Fassung].
(
62
)	Urteil API, oben in Fn. 53 angeführt, Rn. 96 und die dort angeführte Rechtsprechung. Der Gerichtshof hat sich an dieser Stelle stark verkürzt geäußert. Gegenwärtig gibt es drei voneinander getrennte Gerichte (den Gerichtshof, das Gericht und das Gericht für den öffentlichen Dienst), jeweils mit ihrer eigenen Verfahrensordnung.
(
63
)	Urteil API, oben in Fn. 53 angeführt, Rn. 80 bis 84; vgl. meine Anmerkung oben in Fn. 50.
(
64
)	Urteil Technische Glaswerke, oben in Fn. 53 angeführt, Rn. 60 und 61.
(
65
)	Urteil Turco, oben in Fn. 5 angeführt, Rn. 65. Vgl. auch das Urteil MyTravel, oben in Fn. 29 angeführt, Rn. 116.
(
66
)	Vgl. Art. 1 und die Erwägungsgründe 1, 2, 4 und 11 der Verordnung.
(
67
)	Vgl. die Art. 1 EUV und 10 EUV sowie Art. 15 AEUV, oben in Nr. 3 und Fn. 6 angeführt. Vgl. ferner das Urteil vom 9. November 2010, Volker und Markus Schecke und Eifert (C-92/09 und C-93/09, Slg. 2010, I-11063, Rn. 68).
(
68
)	Art. 1 und elfter Erwägungsgrund der Verordnung.
(
69
)	Eine eingehende Auseinandersetzung mit der Bedeutung, die der Berücksichtigung von Grundrechten bei der Formulierung verbindlicher Rechtstexte zukommt, findet sich in den Schlussanträgen von Generalanwalt Cruz Villalόn in den verbundenen Rechtssachen Digital Rights Ireland (C‑293/12 und C‑594/12, beim Gerichtshof anhängig, Rn. 35 bis 45).