62011CC0443
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PAOLO MENGOZZI
vom 10. Januar 2013 (
1
)
Rechtssache C-443/11
F. P. Jeltes,
M. A. Peeters,
J. G. J. Arnold
gegen
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(Vorabentscheidungsersuchen der Rechtbank Amsterdam [Niederlande])
„Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer — Art. 45 AEUV — Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 — Art. 71 — Vollarbeitsloser atypischer Grenzgänger — Anspruch auf Leistungen im Wohnsitzmitgliedstaat — Zahlungsverweigerung des Staats der letzten Beschäftigung — Verordnung (EG) Nr. 883/2004 — Art. 65 — Einschlägigkeit des Urteils Miethe — Übergangsbestimmungen — Art. 87 Abs. 8 — Begriff ‚unveränderter Sachverhalt‘“
1.
Unter der Geltung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (
2
), hatte der Gerichtshof entschieden, dass vollarbeitslosen atypischen Grenzgängern das Recht auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit entweder im Wohnsitzstaat oder im Staat der letzten Beschäftigung zusteht (
3
). Heute ist der Gerichtshof mit der Frage befasst, ob diese richterliche Lösung unter der Geltung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (
4
) noch anzuwenden ist. Er ist auch dazu aufgerufen, sich zur Vereinbarkeit eines vom Staat der letzten Beschäftigung verlangten Wohnsitzerfordernisses zu äußern. Schließlich wird er über die Frage der Regelung des Übergangs von der Verordnung Nr. 1408/71 auf die Verordnung Nr. 883/2004 in Bezug auf die Leistungen bei Arbeitslosigkeit befinden müssen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
1. Verordnung Nr. 1408/71
2.
Art. 71 der Verordnung Nr. 1408/71 ist der einzige Artikel des dritten Abschnitts, der den Arbeitslosen gewidmet ist, die während ihrer letzten Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat als dem zuständigen Staat wohnten. Er lautet wie folgt:
„(1)   Für die Gewährung der Leistungen an einen arbeitslosen Arbeitnehmer, der während seiner letzten Beschäftigung im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als des zuständigen Staates wohnte, gilt Folgendes:
a)
…
ii)
Grenzgänger erhalten bei Vollarbeitslosigkeit Leistungen nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dessen Gebiet sie wohnen, als ob während der letzten Beschäftigung die Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats für sie gegolten hätten; diese Leistungen gewährt der Träger des Wohnorts zu seinen Lasten;
b)
i)
Arbeitnehmer, die nicht Grenzgänger sind und weiterhin ihrem Arbeitgeber oder der Arbeitsverwaltung des zuständigen Staates zur Verfügung stehen, erhalten bei Kurzarbeit, sonstigem vorübergehendem Arbeitsausfall oder Vollarbeitslosigkeit Leistungen nach den Rechtsvorschriften dieses Staates, als ob sie in diesem Staat wohnten; diese Leistungen gewährt der zuständige Träger;
ii)
Arbeitnehmer, die nicht Grenzgänger sind und die sich der Arbeitsverwaltung des Mitgliedstaats zur Verfügung stellen, in dessen Gebiet sie wohnen, oder in das Gebiet dieses Staates zurückkehren, erhalten bei Vollarbeitslosigkeit Leistungen nach den Rechtsvorschriften dieses Staates, als ob sie dort zuletzt beschäftigt gewesen wären; diese Leistungen gewährt der Träger des Wohnorts zu seinen Lasten. Der Arbeitslose erhält jedoch Leistungen nach Maßgabe des Artikels 69, wenn ihm bereits Leistungen zu Lasten des zuständigen Trägers des Mitgliedstaats zuerkannt worden waren, dessen Rechtsvorschriften zuletzt für ihn gegolten haben. Die Gewährung von Leistungen nach den Rechtsvorschriften des Staates, in dem er wohnt, wird für den Zeitraum ausgesetzt, für den der Arbeitslose gemäß Artikel 69 Leistungen nach den Rechtsvorschriften beanspruchen kann, die zuletzt für ihn gegolten haben.
(2)   Solange ein Arbeitsloser Anspruch auf Leistungen nach Absatz 1 Buchstabe a) Ziffer i) oder Buchstabe b) Ziffer i) hat, kann er keine Leistungen nach den Rechtsvorschriften des Staates beanspruchen, in dem er wohnt.“
2. Verordnung Nr. 883/2004
3.
Die Verordnung Nr. 883/2004 hat die in der Verordnung Nr. 1408/71 enthaltenen Vorschriften aktualisiert und vereinfacht (
5
).
4.
Im 32. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 883/2004 heißt es, dass „[z]ur Förderung der Mobilität der Arbeitnehmer … vor allem ihre Arbeitssuche in den verschiedenen Mitgliedstaaten zu erleichtern [ist]. Daher ist eine stärkere und wirksamere Koordinierung zwischen den Systemen der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitsverwaltung aller Mitgliedstaaten notwendig.“
5.
Art. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 definiert den Grenzgänger als „eine Person, die in einem Mitgliedstaat eine Beschäftigung oder eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt und in einem anderen Mitgliedstaat wohnt, in den sie in der Regel täglich, mindestens jedoch einmal wöchentlich zurückkehrt“.
6.
Art. 7 der Verordnung Nr. 883/2004 sieht vor, dass „[s]ofern in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, … Geldleistungen, die nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder nach dieser Verordnung zu zahlen sind, nicht aufgrund der Tatsache gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden [dürfen], dass der Berechtigte oder seine Familienangehörigen in einem anderen als dem Mitgliedstaat wohnt bzw. wohnen, in dem der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat“.
7.
Art. 63 der Verordnung Nr. 883/2004 sieht vor, dass „[f]ür die Zwecke dieses Kapitels … Artikel 7 nur in den in den Artikeln 64 und 65 vorgesehenen Fällen und Grenzen [gilt]“.
8.
Die Abs. 1 bis 6 des Art. 65 der Verordnung Nr. 883/2004 („Arbeitslose, die in einem anderen als dem zuständigen Mitgliedstaat gewohnt haben“) lauten wie folgt:
„(1)   Eine Person, die während ihrer letzten Beschäftigung oder selbständigen Erwerbstätigkeit in einem anderen als dem zuständigen Mitgliedstaat gewohnt hat, muss sich bei Kurzarbeit oder sonstigem vorübergehendem Arbeitsausfall ihrem Arbeitgeber oder der Arbeitsverwaltung des zuständigen Mitgliedstaats zur Verfügung stellen. Sie erhält Leistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats, als ob sie in diesem Mitgliedstaat wohnen würde. Diese Leistungen werden von dem Träger des zuständigen Mitgliedstaats gewährt.
(2)   Eine vollarbeitslose Person, die während ihrer letzten Beschäftigung oder selbständigen Erwerbstätigkeit in einem anderen als dem zuständigen Mitgliedstaat gewohnt hat und weiterhin in diesem Mitgliedstaat wohnt oder in ihn zurückkehrt, muss sich der Arbeitsverwaltung des Wohnmitgliedstaats zur Verfügung stellen. Unbeschadet des Artikels 64 kann sich eine vollarbeitslose Person zusätzlich der Arbeitsverwaltung des Mitgliedstaats zur Verfügung stellen, in dem sie zuletzt eine Beschäftigung oder eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt hat.
Ein Arbeitsloser, der kein Grenzgänger ist und nicht in seinen Wohnmitgliedstaat zurückkehrt, muss sich der Arbeitsverwaltung des Mitgliedstaats zur Verfügung stellen, dessen Rechtsvorschriften zuletzt für ihn gegolten haben.
(3)   Der in Absatz 2 Satz 1 genannte Arbeitslose muss sich bei der zuständigen Arbeitsverwaltung des Wohnmitgliedstaats als Arbeitsuchender melden, sich dem dortigen Kontrollverfahren unterwerfen und die Voraussetzungen der Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats erfüllen. Entscheidet er sich dafür, sich auch in dem Mitgliedstaat, in dem er zuletzt eine Beschäftigung oder eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt hat, als Arbeitsuchender zu melden, so muss er den in diesem Mitgliedstaat geltenden Verpflichtungen nachkommen.
…
(5)   a) Der in Absatz 2 Sätze 1 und 2 genannte Arbeitslose erhält Leistungen nach den Rechtsvorschriften des Wohnmitgliedstaats, als ob diese Rechtsvorschriften für ihn während seiner letzten Beschäftigung oder selbständigen Erwerbstätigkeit gegolten hätten. Diese Leistungen werden von dem Träger des Wohnorts gewährt.
b) Jedoch erhält ein Arbeitnehmer, der kein Grenzgänger war und dem zulasten des zuständigen Trägers des Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften zuletzt für ihn gegolten haben, Leistungen gewährt wurden, bei seiner Rückkehr in den Wohnmitgliedstaat zunächst Leistungen nach Artikel 64; der Bezug von Leistungen nach Buchstabe a) ist während des Bezugs von Leistungen nach den Rechtsvorschriften, die zuletzt für ihn gegolten haben, ausgesetzt.
(6)   Die Leistungen des Trägers des Wohnorts nach Absatz 5 werden zu seinen Lasten erbracht. Vorbehaltlich des Absatzes 7 erstattet der zuständige Träger des Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften zuletzt für ihn gegolten haben, dem Träger des Wohnorts den Gesamtbetrag der Leistungen, die dieser Träger während der ersten drei Monate erbracht hat. …“
9.
Titel VI der Verordnung Nr. 883/2004, in dem die Art. 87 bis 91 enthalten sind, legt die Übergangs- und Schlussbestimmungen fest.
10.
Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004 in der durch Art. 1 Abs. 19 der Verordnung (EG) Nr. 988/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 (
6
) geänderten Fassung lautet: „Gelten für eine Person infolge dieser Verordnung die Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats als desjenigen, der durch Titel II der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 bestimmt wird, bleiben diese Rechtsvorschriften so lange, wie sich der bis dahin vorherrschende Sachverhalt nicht ändert, und auf jeden Fall für einen Zeitraum von höchstens zehn Jahren ab dem Geltungsbeginn dieser Verordnung anwendbar, es sei denn, die betreffende Person beantragt, den nach dieser Verordnung anzuwendenden Rechtsvorschriften unterstellt zu werden. Der Antrag ist innerhalb von drei Monaten nach dem Geltungsbeginn dieser Verordnung bei dem zuständigen Träger des Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften nach dieser Verordnung anzuwenden sind, zu stellen, wenn die betreffende Person den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats ab dem Beginn der Anwendung dieser Verordnung unterliegen soll. …“
11.
Art. 89 der Verordnung Nr. 883/2004 in Verbindung mit den Art. 90 und 91 dieser Verordnung sieht vor, dass die Verordnung Nr. 883/2004 ab dem Tag des Inkrafttretens der Durchführungsverordnung gilt und dass die Verordnung Nr. 1408/71 ab diesem Tag aufgehoben wird.
3. Verordnung (EG) Nr. 987/2009
12.
Art. 56 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (
7
) lautet wie folgt:
„Sehen die geltenden Rechtsvorschriften in den betreffenden Mitgliedstaaten vor, dass der Arbeitslose bestimmte Pflichten erfüllt und/oder bestimmte Schritte zur Arbeitssuche unternimmt, so haben die Pflichten des Arbeitslosen im Wohnmitgliedstaat und/oder seine dort zur Arbeitssuche zu unternehmenden Schritte Vorrang.
Falls ein Arbeitsloser in dem Mitgliedstaat, in dem er zuletzt eine Beschäftigung ausgeübt hat, nicht allen Pflichten nachkommt und/oder nicht alle Schritte zur Arbeitssuche unternimmt, so hat dies keine Auswirkungen auf die Leistungen, die im Wohnmitgliedstaat gewährt werden.“
13.
Nach Art. 97 der Verordnung Nr. 987/2009 ist diese am 1. Mai 2010 in Kraft getreten.
4. Verordnung (EWG) Nr. 1612/68
14.
Art. 7 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (
8
) hat folgenden Wortlaut:
„(1)   Ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, darf aufgrund seiner Staatsangehörigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, insbesondere im Hinblick auf Entlohnung, Kündigung und, falls er arbeitslos geworden ist, im Hinblick auf berufliche Wiedereingliederung oder Wiedereinstellung, nicht anders behandelt werden als die inländischen Arbeitnehmer.
(2)   Er genießt dort die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer.“
B – Niederländisches Recht
15.
Nach dem Gesetz vom 6. November 1986 über die Versicherung der Arbeitnehmer gegen die finanziellen Folgen der Arbeitslosigkeit (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, im Folgenden: Gesetz über die Arbeitslosigkeit) haben die Arbeitnehmer, die nicht in den Niederlanden wohnen und sich dort nicht aus anderen Gründen als Ferien aufhalten, keinen Anspruch auf Leistungen (
9
). Der Anspruch auf Leistungen endet, sobald der Arbeitnehmer nicht mehr arbeitslos ist oder nicht mehr die Wohnsitzvoraussetzung erfüllt (
10
). Das Gesetz über die Arbeitslosigkeit sieht auch vor, dass, wenn der Anspruch auf Leistungen endet und anschließend der Umstand, der zum Ende des Anspruchs geführt hat, entfällt, der Anspruch auf Leistungen wiederauflebt, sofern kein neuer Anspruch auf Leistungen in Anwendung der Bestimmungen des Gesetzes über die Arbeitslosigkeit entstanden ist (
11
).
II – Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
16.
Herr Jeltes, Herr Arnold und Frau Peeters, die Kläger des Ausgangsverfahrens, sind alle drei niederländische Staatsangehörige.
17.
Herr Jeltes wohnt in Belgien. Bis zum 30. Juni 2010 war er in den Niederlanden als Arbeitnehmer beschäftigt, danach wurde er arbeitslos und stellte am 2. August 2010 beim zuständigen niederländischen Träger, dem Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (im Folgenden: UWV), einen Antrag auf Zahlung einer Leistung bei Arbeitslosigkeit auf der Grundlage des Gesetzes über die Arbeitslosigkeit. Das UWV lehnte die Gewährung dieser Leistung ab, da er seinen Antrag gemäß Art. 65 der Verordnung Nr. 883/2004 in seinem Wohnsitzstaat stellen müsse.
18.
Frau Peeters wohnt ebenfalls in Belgien und hat auch in den Niederlanden gearbeitet. Nach dem Verlust ihres Arbeitsplatzes erhielt sie ab dem 1. Mai 2009 eine Leistung bei Arbeitslosigkeit. Ab dem 26. April 2010 war Frau Peeters wieder abhängig beschäftigt. Das UWV stellte daraufhin die Zahlung dieser Leistung ein, wies Frau Peeters aber darauf hin, dass sie, falls sie bis zum 25. Oktober 2010 wieder arbeitslos würde, weiterhin ein Recht auf Zahlung ihrer Leistung bei Arbeitslosigkeit habe. Da sie während ihrer Probezeit entlassen wurde, stellte Frau Peeters am 18. Mai 2010 einen dementsprechenden Antrag. Das UWV lehnte diesen ab, da seiner Ansicht nach die Arbeitslosensituation von Frau Peeters erneut geprüft werden müsse und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Frau Peeters ihren Antrag nach dem 1. Mai 2010 gestellt habe, Art. 65 der Verordnung Nr. 883/2004 zur Anwendung kommen müsse.
19.
Herr Arnold wohnt in Deutschland und arbeitete in den Niederlanden, bevor er seinen Arbeitsplatz verlor und seit dem 2. Februar 2009 eine Leistung bei Arbeitslosigkeit vom UWV erhielt. Im März 2009 nahm Herr Arnold eine Tätigkeit als Selbständiger auf. Am 6. April 2009 stellte das UWV die Zahlung der Leistung ein, wies Herrn Arnold aber darauf hin, dass er, falls er seine Arbeit als Selbständiger bis zum 30. August 2011 einstellen sollte, weiterhin ein Recht auf Zahlung seiner Leistung bei Arbeitslosigkeit habe. Am 1. Juni 2010, als er infolge der Einstellung seiner Tätigkeit erneut arbeitslos war, stellte Herr Arnold einen dementsprechenden Antrag beim UWV, das diesen mit der Begründung ablehnte, dass der Antrag, da er infolge einer Einstellung der Tätigkeit nach dem 1. Mai 2010 gestellt worden sei, nun bei den Behörden seines Wohnsitzstaats gestellt werden müsse und dass die in der Verordnung Nr. 883/2004 enthaltenen Übergangsbestimmungen nicht auf Herrn Arnold anwendbar seien.
20.
Die drei ablehnenden Entscheidungen des UWV sind auf Art. 65 der Verordnung Nr. 883/2004 gestützt, der den Wohnsitzstaat als den für die Gewährung von Leistungen an vollarbeitslose Grenzgänger zuständigen Staat bestimmt. Die Kläger des Ausgangsverfahrens haben gegen diese Entscheidungen vor dem vorlegenden Gericht Klage erhoben.
21.
Ihre Klage ist hauptsächlich darauf gestützt, dass das UWV, da sie atypische Grenzgänger seien, die vom Gerichtshof in seinem Urteil Miethe entwickelte Lösung hätte anwenden müssen und das Recht, zwischen dem Wohnsitzmitgliedstaat (Belgien oder Deutschland) und dem Mitgliedstaat der letzten Beschäftigung (Niederlande) zu wählen, um den für die Gewährung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit verantwortlichen Mitgliedstaat zu ermitteln, auch unter der Verordnung Nr. 883/2004 weiter bestehen müsse.
22.
Die Rechtbank Amsterdam hegt Zweifel hinsichtlich der Auslegung des Unionsrechts und hat deshalb beschlossen, das Verfahren auszusetzen und – mit einer am 29. August 2011 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenen Vorlageentscheidung – dem Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Gilt unter der Verordnung Nr. 883/2004 weiterhin die ergänzende Funktion des unter der Geltung der Verordnung Nr. 1408/71 ergangenen Urteils Miethe, nämlich ein Wahlrecht für atypische Grenzgänger hinsichtlich des Mitgliedstaats, in dem sie sich der Arbeitsvermittlung zur Verfügung stellen und aus dem sie deshalb Leistungen bei Arbeitslosigkeit erhalten, zu begründen, weil die Aussichten auf Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess im Mitgliedstaat ihrer Wahl am größten sind? Oder stellt Art. 65 der Verordnung Nr. 883/2004 insgesamt betrachtet bereits in hinreichendem Maße sicher, dass vollarbeitslose Arbeitnehmer Leistungen unter Bedingungen erhalten, die für ihre Suche nach Arbeit die günstigsten sind, und hat das Urteil Miethe seinen Mehrwert verloren?
2.
Steht das Unionsrecht, hier Art. 45 AEUV oder Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1612/68, der Entscheidung eines Mitgliedstaats entgegen, einem vollarbeitslos gewordenen Wanderarbeitnehmer (Grenzgänger), der zuletzt in diesem Mitgliedstaat beschäftigt war und von dem in Anbetracht bestehender sozialer und familiärer Bindungen angenommen werden kann, dass er in diesem Mitgliedstaat die besten Aussichten auf Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess hat, Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats allein deshalb zu versagen, weil er in einem anderen Mitgliedstaat wohnhaft ist?
3.
Wie lautet – unter Berücksichtigung von Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004, Art. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie des Grundsatzes der Rechtssicherheit – die Antwort auf oben stehende Frage, wenn einem solchen Arbeitnehmer bereits vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 883/2004 Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach dem Recht des ehemaligen Beschäftigungsstaats gewährt worden sind und die maximale Leistungsdauer sowie die Frist für das Wiederaufleben des Leistungsanspruchs zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgelaufen waren (und die Leistungen eingestellt wurden, weil der Arbeitslose eine neue Beschäftigung aufgenommen hat)?
4.
Fällt die Antwort auf die zweite Frage anders aus, wenn den betreffenden arbeitslosen Grenzgängern zugesichert worden ist, dass sie das Wiederaufleben ihres Leistungsanspruchs für den Fall beantragen können, dass sie nach Aufnahme einer Beschäftigung erneut arbeitslos werden, und die diesbezüglichen Informationen infolge von Unklarheiten in der Durchführungspraxis sich als nicht zutreffend oder nicht eindeutig erwiesen haben?
III – Verfahren vor dem Gerichtshof
23.
Frau Peeters, das UWV, die niederländische, die tschechische, die dänische und die deutsche Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht.
24.
In der mündlichen Verhandlung vom 24. Oktober 2012 haben das UWV, die niederländische, die tschechische, die dänische und die deutsche Regierung sowie die Kommission mündliche Erklärungen abgegeben.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Zur ersten Frage
25.
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die im Urteil Miethe entwickelte richterliche Lösung unter der Verordnung Nr. 883/2004 weiterhin gilt. Bevor dies beantwortet werden kann, ist dieses Urteil genauer zu analysieren.
1. Das Urteil Miethe und seine ratio decidendi
26.
Im Rahmen der Rechtssache Miethe fragte das vorlegende Gericht nach der Auslegung von Art. 71 der Verordnung Nr. 1408/71. Dieser Artikel, der bestimmte, welcher Mitgliedstaat für die Zahlung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit zuständig war, sah im Wesentlichen zwei Fallgestaltungen vor.
27.
Zum einen sollten vollarbeitslose Grenzgänger ausschließlich Leistungen von ihrem Wohnsitzstaat erhalten, „als ob während der letzten Beschäftigung die Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats für sie gegolten hätten“ (
12
). Zum anderen stellten sich Arbeitnehmer, die nicht Grenzgänger waren, der Arbeitsverwaltung ihres Wohnsitzstaats zur Verfügung, der ihnen Leistungen bei Arbeitslosigkeit gewähren sollte, „als ob sie dort zuletzt beschäftigt gewesen wären“, aber diesen Arbeitnehmern konnte auch ein Anspruch auf Leistungen im Mitgliedstaat der letzten Beschäftigung zuerkannt werden (
13
). In diesem Fall wurde die Zahlung der Leistungen durch den Wohnsitzmitgliedstaat ausgesetzt.
28.
In der Rechtssache Miethe wurde dem Gerichtshof die Frage gestellt, ob ein vollarbeitsloser Grenzgänger, der besonders enge berufliche und persönliche Bindungen mit dem Mitgliedstaat der letzten Beschäftigung beibehalten hat, so anzusehen ist, dass er unter die erste Fallgestaltung fällt (der Anspruch auf Leistungen wäre dann ausschließlich im Wohnsitzmitgliedstaat eröffnet) oder unter die zweite Fallgestaltung (der Anspruch auf Leistungen wäre dann sowohl im Wohnsitzmitgliedstaat als auch im Mitgliedstaat der letzten Beschäftigung eröffnet).
29.
Zur Beantwortung dieser Frage hat der Gerichtshof zunächst erläutert, dass Art. 71 der Verordnung Nr. 1408/71 das Ziel verfolgte, „sicherzustellen, dass dem Wanderarbeitnehmer die Leistungen bei Arbeitslosigkeit unter den für die Arbeitssuche günstigsten Voraussetzungen gewährt werden“, wobei diese Leistungen „nicht nur Geldzahlungen, sondern auch die Unterstützung bei der beruflichen Wiedereingliederung, die die Arbeitsverwaltung den ihr zur Verfügung stehenden Arbeitnehmern gewährt“, umfassen (
14
). Der Gerichtshof hat daraus gefolgert, dass durch die Aufstellung der Regel, wonach einem Grenzgänger der Anspruch auf Leistungen im Wohnsitzmitgliedstaat eröffnet werden sollte, der Unionsgesetzgeber „die stillschweigende Annahme zugrunde [gelegt hat], dass die Voraussetzungen für die Arbeitssuche für einen solchen Arbeitnehmer in diesem Staat am günstigsten sind“ (
15
).
30.
Allerdings hat der Gerichtshof gleichzeitig anerkannt, dass das verfolgte Ziel nicht erreicht werden kann, wenn ein vollarbeitsloser Grenzgänger „ausnahmsweise … im Staat der letzten Beschäftigung persönliche und berufliche Bindungen solcher Art beibehält, dass er in diesem Staat die besten Aussichten auf berufliche Wiedereingliederung hat“ (
16
), und dass in einem solchen Fall dieser Arbeitnehmer als Arbeitnehmer anzusehen ist, der nicht Grenzgänger ist und der in den Anwendungsbereich von Art. 71 Abs. 1 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung Nr. 1408/71 fällt. Der Gerichtshof hat daraus geschlossen, dass es Sache des vorlegenden Gerichts ist, „zu entscheiden, ob ein Arbeitnehmer, der in einem anderen Staat als dem Beschäftigungsstaat wohnt, ungeachtet dessen in Letzterem weiterhin die besten Aussichten auf berufliche Wiedereingliederung hat, so dass er unter Art. 71 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1408/71 fällt“ (
17
).
31.
Somit geht aus dem Urteil Miethe ganz klar hervor, dass der Grund für die seinerzeit vom Gerichtshof – gleichsam gegen den Wortlaut von Art. 71 der Verordnung Nr. 1408/71 – entwickelte Lösung ausschließlich in dem Willen bestand, dem betroffenen Arbeitnehmer die bestmöglichen Bedingungen für eine Rückkehr zur Beschäftigung zuzusichern. Außerdem ist zu bemerken, dass die Möglichkeit, sich in diesem Fall an den Mitgliedstaat der letzten Beschäftigung zu wenden, um dort die Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit zu beantragen, nur für die sogenannte Kategorie der „atypischen Grenzgänger“ wegen der besonders engen persönlichen und beruflichen Bindungen, die sie mit dem Mitgliedstaat der letzten Beschäftigungen beibehalten hatten, eröffnet wurde. Der Gerichtshof hat sich wahrscheinlich erlaubt, über den Wortlaut der Verordnung hinauszugehen, weil dieser tatsächlich auf einer Vermutung beruhte – wonach die bestmöglichen Bedingungen für die berufliche Wiedereingliederung im Wohnsitzmitgliedstaat gegeben seien –, die zumindest in den oben genannten außergewöhnlichen Fällen als widerlegbar anzusehen war. Zudem hat schließlich die Tatsache, dass in der Verordnung Nr. 1408/71 der Staat der Zahlung der Leistungen notwendigerweise derselbe Staat war, in dem der Arbeitnehmer sich melden musste, um die von der Arbeitsverwaltung geleistete Hilfe zu bekommen, den Gerichtshof dazu bewogen, zu erwägen, dass im Fall dieser atypischen Grenzgänger das Ziel der beruflichen Wiedereingliederung leichter zu erreichen wäre, wenn diese Arbeitnehmer sich bei den Arbeitsvermittlungen des Staats der letzten Beschäftigung melden könnten, was es erforderte, auch die Zuständigkeit dieses Staates für die Zahlung der Leistungen zu verankern.
2. Der offensichtliche Wille des Unionsgesetzgebers, der Ausnahme Miethe ein Ende zu setzen
32.
Die von der vorliegenden Rechtssache aufgeworfene Frage ist also, ob die ratio decidendi, die ich soeben dargestellt habe, es rechtfertigen kann, die Ausnahme unter der Geltung der Verordnung Nr. 883/2004 aufrechtzuerhalten.
33.
Gleich zu Beginn ist festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber sich nicht dazu entschlossen hat, die vom Gerichtshof in seinem Urteil Miethe entwickelte Lösung ausdrücklich zu bestätigen, und dies, obwohl der Erwägungsgrund 21 der Verordnung Nr. 883/2004 auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs verweist, was zeigt, dass sich der Gesetzgeber über die Positionierung des Gerichtshofs in diesem Bereich bewusst war. Art. 65 der Verordnung Nr. 883/2004 sieht vor, dass der vollarbeitslose Grenzgänger Leistungen im Wohnsitzmitgliedstaat erhält. In Bezug auf die Zahlung der Leistungen hat der Gesetzgeber dem Grenzgänger weder ein Optionsrecht eingeräumt noch spezifische Bestimmungen für die Kategorie der atypischen Grenzgänger infolge der Miethe-Rechtsprechung vorgesehen.
34.
Mehr noch, diese Bestimmung ist von einer Logik, die derjenigen, die die Kommission in ihrem ursprünglichen Verordnungsvorschlag machte, radikal entgegensteht. Nach dem Wortlaut von Art. 51 dieses Vorschlags nämlich sollte der Arbeitnehmer, der in einem anderen als dem zuständigen Mitgliedstaat wohnt und der sich der Arbeitsverwaltung des Wohnsitzstaats zur Verfügung stellte, Leistungen vom zuständigen Mitgliedstaat erhalten (
18
). Der Gesetzgeber hat also ganz bewusst den Grundsatz beibehalten, wonach der Wohnsitzstaat den Grenzgängern die Leistungen bei Arbeitslosigkeit zahlen muss.
35.
Tatsächlich liegt die eingeführte Neuerung woanders. Art. 65 hat die Trennung zwischen dem Mitgliedstaat, der die Leistungen auszahlt, und dem Mitgliedstaat, in dem sich der Arbeitnehmer bei der Arbeitsverwaltung melden kann, eingeführt. Genauer gesagt sieht Art. 65 Abs. 2 der Verordnung Nr. 883/2004 vor, dass der Grenzgänger sich „der Arbeitsverwaltung des Wohnsitzmitgliedstaats zur Verfügung“ stellt und sich „zusätzlich der Arbeitsverwaltung des Mitgliedstaats zur Verfügung stellen [kann], in dem [er] zuletzt eine Beschäftigung oder eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt hat“.
36.
Selbst wenn man erwägen könnte, zu behaupten, dass der Gesetzgeber, als er die Miethe-Lösung nicht explizit festgeschrieben hat, er sie beim Verfassen von Art. 65 der Verordnung Nr. 883/2004 auch nicht ausdrücklich verworfen hat, muss man diese Verordnung jedenfalls im Licht der Verordnung Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates auslegen, die deren Durchführungsverordnung darstellt. Im 13. Erwägungsgrund dieser Durchführungsverordnung heißt es, dass „[v]on Vollarbeitslosigkeit betroffene Grenzgänger … sich dem Arbeitsamt sowohl in ihrem Wohnsitzland als auch in dem Mitgliedstaat, in dem sie zuletzt beschäftigt waren, zur Verfügung stellen [können, s]ie … jedoch einzig und allein Anspruch auf Leistungen ihres Wohnmitgliedstaats haben [sollten]“ (
19
).
37.
Besonders bemerkenswert ist, dass dieser Erwägungsgrund im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens auf Antrag des Europäischen Parlaments eingeführt wurde, das der Ansicht war, dass so „Missverständnisse ausgeräumt [werden], ob das Urteil Miethe Anwendung findet oder nicht“ (
20
). Es ist so ganz offensichtlich, dass der Unionsgesetzgeber nicht im Sinn hatte, dass die Miethe-Lösung unter der Verordnung Nr. 883/2004 weiter angewendet werden könne.
38.
Andererseits aber könnte der Gerichtshof über diesen offensichtlich fehlenden Willen des Gesetzgebers hinweggehen, wenn er überzeugt sein sollte, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 883/2004 nicht geeignet sind, das ihnen zugeschriebene Ziel, die bestmöglichen Bedingungen für die berufliche Wiedereingliederung des Grenzgängers zu garantieren, zu erfüllen.
39.
Wenn man sich jedoch strikt an den von der Grundverordnung (der Verordnung Nr. 883/2004) geschaffenen und von der Durchführungsverordnung (der Verordnung Nr. 987/2009) präzisierten rechtlichen Rahmen hält, ist die Situation folgende: Der Grenzgänger hat Anspruch auf Leistungen im Wohnsitzmitgliedstaat, er ist verpflichtet, sich bei der Arbeitsverwaltung in diesem Staat zu melden, und kann, wenn er es wünscht, sich auch bei der Arbeitsverwaltung in seinem Staat der letzten Beschäftigung melden, wobei feststeht, dass er die Verpflichtungen, die für ihn im Staat der Zahlung der Leistungen gelten, d. h. in seinem Wohnsitzmitgliedstaat, gleichwohl vorrangig zu beachten hat.
40.
Ist eine solche Regelung geeignet, Grenzgängern im Allgemeinen und atypischen Grenzgängern im Besonderen – d. h., wie bereits erwähnt, denjenigen, die enge persönliche und berufliche Bindungen im Mitgliedstaat der letzten Beschäftigung beibehalten haben – die bestmöglichen Bedingungen für eine Rückkehr in die Beschäftigung zu garantieren?
41.
Auf diese Frage in der mündlichen Verhandlung angesprochen, war der Vertreter der Kommission nicht in der Lage, darzulegen, inwiefern die Tatsache, dass ein atypischer Grenzgänger eine Leistung bei Arbeitslosigkeit vom Mitgliedstaat der letzten Beschäftigung erhält, dazu geeignet wäre, diesem Arbeitnehmer die bestmöglichen Bedingungen für seine berufliche Wiedereingliederung zu garantieren, obwohl doch feststeht, dass dieser Arbeitnehmer sich von nun an bei der Arbeitsverwaltung im Mitgliedstaat seiner letzten Beschäftigung melden kann.
42.
In diesem Zusammenhang hat Frau Peeters in ihren schriftlichen Erklärungen vorgebracht, die Arbeitsverwaltung des Staats der letzten Beschäftigung sei weniger effizient, weil weniger um ihre berufliche Wiedereingliederung bemüht, da die Zahlung der Leistungen gerade nicht auf dem Budget dieses Staates laste. Es handelt sich jedoch nur um eine Behauptung, die, wenn sie sich bewahrheitete, jedenfalls ein diskriminierendes Verhalten darstellte, das gegen das Unionsrecht verstieße. Man kann die Aufrechterhaltung der Miethe-Rechtsprechung aber nicht aus dem einzigen Grund rechtfertigen, dass eine solche Befürchtung besteht.
43.
Außerdem folgt der Umstand, dass im Konfliktfall den Verpflichtungen, die für den Arbeitsuchenden im Wohnsitzstaat gelten, Vorrang einzuräumen ist, notwendigerweise aus der Tatsache, dass dieser Staat zur Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit verpflichtet ist. Ich kann jedoch nicht die Auffassung teilen, dass dies ein Hindernis für die berufliche Wiedereingliederung im Mitgliedstaat der letzten Beschäftigung darstelle. Ich bleibe nämlich der Ansicht, dass die dem Arbeitnehmer eröffnete Möglichkeit, sich bei den Arbeitsverwaltungen dieser beiden Mitgliedstaaten zu melden, ihm einen gleichzeitigen Zugang eröffnet, insbesondere zu den Stellen- und Weiterbildungsangeboten auf dem Arbeitsmarkt der beiden Mitgliedstaaten, was seine Chancen auf eine schnelle Rückkehr zur Beschäftigung umso mehr erhöht.
44.
Unter diesen Umständen und aus den vorstehenden Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die erste vom vorlegenden Gericht gestellte Frage dahin zu antworten, dass in Anwendung von Art. 65 Abs. 5 Buchst. a der Verordnung Nr. 883/2004 einzig der Wohnsitzstaat für die Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit an vollarbeitslose Grenzgänger, auch atypische, zuständig ist.
B – Zur zweiten Frage
45.
Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1612/68 und Art. 45 AEUV einer Versagung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit wie der der niederländischen Behörden gegenüber den Klägern des Ausgangsverfahrens entgegenstehen, wenn der einzige Grund für die Versagung darin besteht, dass die Antragsteller nicht die in den nationalen Rechtsvorschriften für einen Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit vorgesehene Voraussetzung erfüllen, in den Niederlanden zu wohnen.
46.
Nach ständiger Rechtsprechung „[hat] die Feststellung der eventuellen Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit einer Bestimmung des abgeleiteten Rechts … nicht zwangsläufig zur Folge, dass die Maßnahme nicht an den Bestimmungen des Vertrags zu messen wäre“ (
21
). Außerdem hat der Gerichtshof entschieden, dass „Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1612/68 eine besondere Ausprägung des in Art. 39 Abs. 2 EG enthaltenen Gleichbehandlungsgrundsatzes auf dem spezifischen Gebiet der Gewährung sozialer Vergünstigungen und daher ebenso auszulegen [ist] wie Art. 39 Abs. 2 EG“ (
22
).
47.
Der Gerichtshof hatte außerdem bereits über Situationen zu entscheiden, die der im Ausgangsverfahren ähnlich waren. Obwohl vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 883/2004 erlassen, ist das Urteil Petersen (
23
) wahrscheinlich dasjenige, das unserer Rechtssache am nächsten kommt. Der Gerichtshof wurde nach der Vereinbarkeit einer österreichischen Bestimmung mit Art. 39 EG gefragt, die den Bezug einer Leistung, die der Gerichtshof als „Leistung bei Arbeitslosigkeit“ qualifizierte, von der Bedingung abhängig machte, dass die Bezieher ihren Wohnsitz auf dem Staatsgebiet des betreffenden Staates haben, und die folglich die Exportierbarkeit einer solchen Leistung in einen anderen Mitgliedstaat untersagte. In diesem Fall war der Kläger des Ausgangsverfahrens ein deutscher Staatsangehöriger, der, nachdem er in Österreich, wo er wohnte, einer Arbeitnehmertätigkeit nachgegangen war, arbeitslos wurde. Er beantragte daraufhin bei den österreichischen Behörden einen Vorschuss auf das Arbeitslosengeld, was abgelehnt wurde, weil der Kläger zwischenzeitlich seinen Wohnsitz nach Deutschland verlegt hatte.
48.
Ein grundlegender Unterschied zu unserer Rechtssache besteht allerdings darin, dass in der Rechtssache Petersen feststand, dass der Mitgliedstaat, der sich weigerte, die fragliche Leistung zu zahlen, tatsächlich derjenige war, der in Anwendung der Koordinierungsregeln der Verordnung Nr. 1408/71 für die Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit zuständig war. Das aufgeworfene juristische Problem war die Frage, ob der in Anwendung der Verordnung Nr. 1408/71 bestimmte Staat in völligem Einklang mit dem Primärrecht die Zahlung dieser Leistungen an die Bedingung knüpfen durfte, dass der Betroffene seinen Wohnsitz auf seinem Staatsgebiet hat.
49.
Die Analogie zum Urteil Petersen endet deshalb hier, da die Kläger des Ausgangsverfahrens in unserer Rechtssache dem Anwendungsbereich von Art. 65 der Verordnung Nr. 883/2004 unterliegen, der Art. 71 der Verordnung Nr. 1408/71 ersetzt hat. Nach den in diesem Art. 65 aufgestellten Regeln ist es aber gerade der Wohnsitzstaat, der zur Zahlung der Leistungen an Arbeitnehmer wie die des Ausgangsverfahrens verpflichtet ist.
50.
Die Frage – deutlich anders als die, mit der der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Rechtssache Petersen konfrontiert war – ist also, ob die Nichtzahlung dieser Leistung durch den Staat der letzten Beschäftigung in Anwendung der vom Unionsgesetzgeber aufgestellten Koordinierungsregeln der Freizügigkeit dieser Arbeitnehmer entgegensteht, wobei feststeht, dass die Kläger des Ausgangsverfahrens tatsächlich unter den Begriff „Arbeitnehmer“ im Sinne von Art. 45 AEUV fallen (
24
). Nach Ansicht der Kläger des Ausgangsverfahrens, die letzten Endes das Wesen des für die Grenzgänger von der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehenen Koordinierungssystems in Frage stellen, ohne jedoch so weit zu gehen, die Gültigkeit im Hinblick auf das Primärrecht zu verneinen, würden die niederländischen Arbeitnehmer dadurch davon abgehalten, von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen und sich auf dem Staatsgebiet eines anderen Mitgliedstaats niederzulassen, dass, wenn sie einmal die Eigenschaft des Grenzgängers erhalten hätten, der Staat der Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit derjenige des Wohnsitzes dieser Arbeitnehmer werde. Eine solche Situation stelle außerdem eine Diskriminierung im Vergleich zu den niederländischen Arbeitnehmern dar, die in den Niederlanden arbeiteten und wohnten.
51.
Der Gerichtshof hat zwar entschieden, dass „[e]ine Vorschrift des nationalen Rechts …, sofern sie nicht objektiv gerechtfertigt ist und in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck steht, als mittelbar diskriminierend anzusehen [ist], wenn sie sich ihrem Wesen nach eher auf Wanderarbeitnehmer als auf inländische Arbeitnehmer auswirken kann und folglich die Gefahr besteht, dass sie Wanderarbeitnehmer besonders benachteiligt“ (
25
), und hinzugefügt, dass „[d]ies auf ein Wohnorterfordernis wie das, von dem die Gewährung der genannten Leistung abhängt, zu[trifft], denn es ist für inländische Arbeitnehmer einfacher zu erfüllen als für Arbeitnehmer anderer Mitgliedstaaten, weil vor allem die letztgenannten Arbeitnehmer gerade bei Arbeitslosigkeit … dazu neigen, das Land ihrer ehemaligen Beschäftigung zu verlassen, um in ihr Herkunftsland zurückzukehren“ (
26
).
52.
Die Situation des Ausgangsverfahrens ist aber dadurch gekennzeichnet, dass die betroffenen Arbeitnehmer bereits von ihrer Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, das nationale Staatsgebiet bereits verlassen und nicht die Absicht haben, dorthin zurückzukehren.
53.
Um festzustellen, ob jemand daran gehindert oder davon abgehalten wird, von der Freizügigkeit Gebrauch zu machen, ist zunächst eine Auswirkung auf die Situation von Grenzgängern wie denen des Ausgangsverfahrens herauszuarbeiten. Ich gebe jedoch zu, dass es mir einige Schwierigkeiten bereitet, mir dies vorzustellen.
54.
Zum einen ist es ständige Rechtsprechung, dass ein Arbeitnehmer nicht verlangen kann, dass seine Umsiedlung in Bezug auf die soziale Sicherheit neutral ist. Es handelt sich dabei um eine unvermeidliche Folge aus der Tatsache, dass Art. 48 AEUV (
27
) der Europäischen Union nur eine Ermächtigung zur Koordinierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der sozialen Sicherheit verleiht und nicht zur Harmonisierung. Somit „werden die materiellen und formellen Unterschiede zwischen den Systemen der sozialen Sicherheit der einzelnen Mitgliedstaaten und folglich zwischen den Ansprüchen der dort Versicherten [von Art. 48 AEUV] nicht berührt“ (
28
).
55.
Zum anderen haben die Kläger des Ausgangsverfahrens nicht wirklich dargelegt, einen tatsächlichen Schaden durch die Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit durch ihren Wohnsitzmitgliedstaat zu erleiden. Ich weise hierzu darauf hin, dass es sehr schwierig ist, festzustellen, welches nationale System sich als am vorteilhaftesten herausstellen würde.
56.
So geht zwar erstens aus den Akten z. B. hervor, dass der Betrag der Leistungen in den Niederlanden höher ist, in Belgien dagegen die Leistungen länger gezahlt werden.
57.
Zweitens hat das Unionsrecht keinen Grundsatz der Koordinierung geschaffen, der garantieren soll, systematisch die Leistungen mit den höchsten Beträgen zu erhalten. Bestenfalls ist darauf zu achten, dass die Sozialbeiträge nicht ohne Gegenleistung entrichtet werden (
29
). Zwar hat der Gerichtshof entschieden, dass das Ziel der Freizügigkeit der Arbeitnehmer verfehlt würde, „wenn die Arbeitnehmer, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, Vergünstigungen der sozialen Sicherheit verlieren würden, die ihnen die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats sichern, insbesondere wenn diese Vergünstigungen die Gegenleistung für die von ihnen gezahlten Beiträge darstellen“ (
30
). Hier ist jedoch festzustellen, dass die Kläger des Ausgangsverfahrens nicht „eine Vergünstigung der sozialen Sicherheit“ verloren haben. Der Anspruch auf Leistungen, der aufgrund der Beschäftigungszeiträume in den Niederlanden entstanden ist, wird nur auf den Wohnsitzstaat übertragen und kann zu jeder Zeit im Staat der letzten Beschäftigung wiederaufleben, falls die Kläger sich dort wieder niederlassen sollten. Es ist ebenfalls zu bedenken, dass die Kläger des Ausgangsverfahrens, wenn sie dies wünschen, die Arbeitsvermittlung des Staats der letzten Beschäftigung in Anspruch nehmen können. Außerdem kann unter Berücksichtigung der besonderen Art dieser Beiträge und der Systeme der sozialen Sicherheit im Allgemeinen keine Logik streng buchhalterischer Art maßgebend sein (
31
). Ich möchte auch bemerken, dass die Nichtübereinstimmung zwischen dem Mitgliedstaat, der die Beiträge erhoben hat, und dem Staat der Auszahlung der Leistungen eine Folge ist, die von den Mitgliedstaaten aufgrund der Entscheidung getragen wird, die sie getroffen haben – ihnen zufolge zugunsten der Grenzgänger – und die auf einer gewissen Idee der Solidarität beruht (
32
).
58.
Drittens wird, wie die deutsche Regierung zu Recht in ihren schriftlichen Erklärungen bemerkt hat, die Höhe der Leistungen bei Arbeitslosigkeit generell von den Mitgliedstaaten selbstverständlich individuell je nach den Lebenshaltungskosten in jedem Staat festgesetzt. Daher erkläre sich der höhere Betrag der niederländischen Leistungen bei Arbeitslosigkeit durch höhere Lebenshaltungskosten in diesem Mitgliedstaat, denen die Kläger des Ausgangsverfahrens nicht ausgesetzt seien, da sie entweder in Belgien oder in Deutschland lebten und wohnten. Dieses grundlegende Element unterscheidet sie von den Personen, die in den Niederlanden arbeiten und wohnen. Es handelt sich daher um unterschiedliche Situationen, so dass sie unterschiedlich behandelt werden dürfen (
33
).
59.
Die Behandlung der Grenzgänger wird der der Ansässigen des Landes, in dem sie niedergelassen sind, angepasst. Dies folgt eindeutig aus einer Entscheidung des Unionsgesetzgebers, der dadurch den Grundsatz der Nichtdiskriminierung umgesetzt hat. Die Gleichbehandlung der Grenzgänger wird so im Wohnsitzstaat garantiert, da Art. 65 der Verordnung Nr. 883/2004 vorsieht, dass der Wohnsitzstaat die Leistungen bei Arbeitslosigkeit erbringt, „als ob“ diese Rechtsvorschriften für sie während ihrer letzten Beschäftigung gegolten hätten.
60.
Schließlich ist es für unsere Rechtssache entscheidend, dass die Ablehnung der niederländischen Behörden, wie ich bereits gesagt habe, nicht zur Folge hat, den Arbeitnehmern eine Leistung bei Arbeitslosigkeit wegzunehmen, sondern vielmehr, sie für die Zahlung der Leistungen an ihren Wohnsitzstaat zu verweisen. Diese Verweisung folgt aus der Anwendung einer vom Unionsgesetzgeber verabschiedeten Koordinierungsregel, die auf diese Art und Weise die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu fördern gedachte und auf das Postulat gegründet ist, dass es im Interesse dieser Arbeitnehmer sei, die betreffenden Leistungen in und von ihrem Wohnsitzstaat zu erhalten.
61.
Ich möchte jedoch darauf hinweisen, dass es völlig evident ist – auch wenn dies nicht Gegenstand des vorliegenden Vorabentscheidungsverfahrens ist –, dass die in den niederländischen Rechtsvorschriften enthaltene Wohnsitzklausel in den Fällen, in denen Art. 65 Abs. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 (Fall eines Arbeitnehmers in Kurzarbeit, der in einem anderen Staat als dem der letzten Beschäftigung wohnt) oder Art. 65 Abs. 5 Buchst. b dieser Verordnung (Fall eines Arbeitnehmers, der nicht Grenzgänger ist und der seinen Wohnsitz in einen anderen Staat verlegt, nachdem er begonnen hat, Arbeitslosengeld im Staat der letzten Beschäftigung zu beziehen) anzuwenden wäre, nicht entgegengehalten werden kann (
34
).
62.
Im Hinblick darauf, dass die Situation der Kläger unter Art. 65 Abs. 5 Buchst. a der Verordnung Nr. 883/2004 fällt, und aus den oben, u. a. in Nr. 52 der vorliegenden Schlussanträge, beschriebenen Gründen verstößt meines Erachtens unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die Weigerung des Staats der letzten Beschäftigung, Grenzgängern, die ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat haben, eine Leistung bei Arbeitslosigkeit zu zahlen, nicht gegen die Arbeitnehmerfreizügigkeit, wenn der Leistungsanspruch in den Wohnsitzstaat übertragen wird.
C – Zu den Fragen 3 und 4
63.
Mit den Fragen 3 und 4 möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004, Art. 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, der Grundsatz der Rechtssicherheit und/oder der Grundsatz des Vertrauensschutzes eine Rechtspflicht der niederländischen Behörden begründen könnten, die Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit an die Kläger des Ausgangsverfahrens fortzuführen.
64.
Lassen Sie mich zunächst klarstellen, dass diese Fragen nur zwei dieser Kläger betreffen. Ich weise nämlich darauf hin, dass die niederländischen Behörden begonnen haben, Frau Peeters und Herrn Arnold vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 883/2004 Leistungen bei Arbeitslosigkeit zu zahlen, und damit die Miethe-Rechtsprechung anwendeten. Als diese beiden Arbeitnehmer wieder eine Tätigkeit aufnahmen, teilten ihnen diese Behörden mit, dass ihr Anspruch auf Leistungen in den Niederlanden fortbestehen könne, falls sie vor einem von diesen Behörden festgesetzten und nach dem 1. Mai 2010 liegenden Zeitpunkt, dem Datum des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 883/2004, wieder arbeitslos würden.
65.
Der Gerichtshof ist damit vor allem aufgerufen, zu entscheiden, ob ein spezifisches Übergangsregime auf Grenzgänger in einer Situation wie der soeben beschriebenen angewandt werden kann. Dazu ist eine eingehende Untersuchung der Übergangsbestimmungen der Verordnung Nr. 883/2004 durchzuführen.
1. Die Anwendbarkeit von Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004 auf die Leistungen bei Arbeitslosigkeit
66.
Aus Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004 geht hervor, dass grundsätzlich, „[wenn] … für eine Person infolge dieser Verordnung die Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats als desjenigen [gelten], der durch Titel II der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 bestimmt wird, … diese Rechtsvorschriften so lange anwendbar [bleiben], wie sich der bis dahin vorherrschende Sachverhalt nicht ändert“. Die Koordinierungsregeln im Bereich der Leistungen bei Arbeitslosigkeit wurden unter der alten Verordnung von Titel III („Besondere Vorschriften für die einzelnen Leistungsarten“) festgelegt.
67.
Die auf Frau Peeters und Herrn Arnold anwendbaren Rechtsvorschriften bleiben infolge der Anwendung der Regeln der Verordnung Nr. 883/2004 unverändert (
35
). Aus dem Wortlaut von Art. 87 Abs. 8 folgt, dass er a priori nicht für Situationen wie die dem Gerichtshof vorgelegten gilt. Die einzige Übergangsbestimmung, die spezifisch die Leistungen bei Arbeitslosigkeit betrifft, ist Art. 87 Abs. 10 der Verordnung Nr. 883/2004, der sich darauf beschränkt, die zeitliche Anwendung von Art. 65 Abs. 2 und 3 dieser Verordnung auf Luxemburg festzulegen. Sie ist also kaum aufschlussreicher.
68.
Diese Lücke hat meiner Ansicht nach eine Erklärung. Ich erinnere daran, dass die Kommission in dem ursprünglichen Verordnungsvorschlag vorschlug, den Grundsatz zu verankern, wonach vollarbeitslose Grenzgänger Leistungen im Staat der letzten Beschäftigung hätten in Anspruch nehmen können. Da dieser Grundsatz eine Änderung im Vergleich zur Verordnung Nr. 1408/71 darstellte, schlug die Kommission den Erlass von Übergangsbestimmungen vor (
36
). Wie wir wissen, ist der Rat der Europäischen Union der Kommission bei diesem Vorschlag nicht gefolgt, so dass schlussendlich der Grundsatz verankert wurde, dass die Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit durch den Wohnsitzstaat erfolgt. Mit Sicherheit hat der Gesetzgeber die Einfügung von Übergangsbestimmungen in diesem Bereich für überflüssig gehalten, weil er dachte, der Grundsatz bleibe in diesem Punkt unverändert. Dabei wurden die Arbeitnehmer übersehen, die unter der Verordnung Nr. 1408/71 als atypische Grenzgänger bezeichnet wurden.
69.
Aus diesen Gründen scheint mir, dass eine entsprechende Anwendung von Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004 zu erwägen ist, weil der Gesetzgeber keine anderen Bestimmungen vorgesehen hat, die den Übergang unter Beachtung der erworbenen Rechte von der alten zur neuen Verordnung sicherstellen, die der spezifischen Behandlung ein Ende setzt, die im Bereich der Leistungen bei Arbeitslosigkeit atypischen Grenzgängern bis dahin zuerkannt wurde. Eine solche Lösung hätte den Vorteil, diese Verordnung dynamisch auszulegen, ohne jedoch den Willen des Gesetzgebers, der Ausnahme Miethe ein Ende zu setzen, zu verletzen.
70.
Man kann nämlich schwerlich davon ausgehen, dass für alle unter der Verordnung Nr. 1408/71 als atypische Grenzgänger bezeichneten Arbeitnehmer, denen vom Staat der letzten Beschäftigung Leistungen gezahlt wurden, diese Zahlung unmittelbar zum 1. Mai 2010 ohne Vorankündigung eingestellt worden ist.
71.
Der Gesetzgeber hat – meiner Ansicht nach unbeabsichtigt – sowohl in der Grundverordnung als auch in der Durchführungsverordnung eine Regelungslücke gelassen, die die Mitgliedstaaten mitunter selbst ausgefüllt haben. Insbesondere die niederländische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass sie die in Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004 enthaltene Übergangsbestimmung auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit anwende, um gerade die betroffenen Arbeitnehmer nicht einer unmittelbaren, plötzlichen und vor allem unvorbereiteten Änderung auszusetzen (
37
). Daher würde eine solche entsprechende Anwendung den Mitgliedstaaten nicht weiter schaden.
2. Zum Begriff des „unveränderten Sachverhalts“
72.
Sobald feststeht, dass Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004 in Bezug auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit angewandt werden kann, ist noch zu prüfen, ob die Situation der beiden betroffenen Kläger des Ausgangsverfahrens die vom Unionsgesetzgeber geforderten Bedingungen erfüllt. Dieser Artikel ist dahin auszulegen, dass diejenigen atypischen Grenzgänger, die unter der Geltung der Verordnung Nr. 1408/71 Leistungen bei Arbeitslosigkeit vom Staat der letzten Beschäftigung bezogen, diese so lange weiter beziehen können, „wie sich der bis dahin vorherrschende Sachverhalt nicht ändert“.
73.
Was können die Gründe für eine Änderung sein?
74.
Es ist klar, dass die Wiederaufnahme einer Tätigkeit grundsätzlich eine Änderung des Sachverhalts im Sinne von Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004 darstellen kann (
38
). Sie geht jedoch nicht notwendigerweise mit dem Erlöschen des Rechts auf Leistungen einher.
75.
Da die Union nicht die notwendige Zuständigkeit besitzt, um die Bedingungen zu harmonisieren, unter denen der Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit entsteht, aufrechterhalten oder beendet wird, ist ein Verweis auf das nationale Recht vonnöten. Die Mitgliedstaaten müssen jedoch diese Bedingungen unter Beachtung des Unionsrechts festlegen.
76.
Es ist daher Sache des vorlegenden Gerichts, zu überprüfen, ob gemäß dem nationalen Recht die Wiederaufnahme einer vorübergehenden Tätigkeit durch Frau Peeters und Herrn Arnold einen ausreichenden Grund darstellt, um die Zahlung der Leistungen einzustellen, oder ob es sich nur um eine momentane Unterbrechung handelte und diese Zahlung im Fall eines neuerlichen, innerhalb eines kurzen Zeitraums eintretenden Verlusts der Arbeitsstelle wiederaufleben konnte.
77.
Die in den Akten enthaltenen Informationen zum nationalen Recht reichen für den Gerichtshof nicht aus, um sich eine Meinung zu bilden, und die endgültige Bewertung ist in jedem Fall Sache des vorlegenden Gerichts. Dennoch möchte ich hervorheben, dass aus den Erklärungen der niederländischen Verwaltung unzweideutig folgt, dass diese die Situation der Kläger als eine zeitliche Einheit auffasste, so dass die Wiederaufnahme einer beruflichen Tätigkeit offenbar keinen ausreichenden Grund darstellt, die Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit – eine Zahlung, die die Konkretisierung der Ansprüche darstellt, die aufgrund der Beschäftigungszeiträume vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 883/2004 entstanden sind – endgültig auszusetzen. Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich nämlich, dass das UWV den Klägern mitgeteilt hat, dass sie, falls sie vor dem festgelegten – nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 883/2004 liegenden – Zeitpunkt wieder arbeitslos würden, sie die „Fortdauer“ oder die „Wiederaufnahme“ der Zahlung der fraglichen Leistung beantragen könnten.
78.
Um zu beurteilen, ob eine Änderung des Sachverhalts eingetreten ist, d. h. der Eintritt eines Ereignisses, das zu einem Verlust des Anspruchs auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit führt, der wegen der Beschäftigungszeiträume vor dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 883/2004 entstanden war, wird das vorlegende Gericht auch die Dauer, während der die betroffenen Arbeitnehmer tatsächlich eine berufliche Tätigkeit wiederaufgenommen hatten, berücksichtigen müssen. Hierbei ist der Situation von Frau Peeters besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Das UWV hat nämlich insbesondere vorgetragen, dass die Wiederaufnahme ihrer Tätigkeit zwischen dem 26. April 2010 und dem 18. Mai 2010 eine Änderung ihrer Situation darstelle, die es rechtfertige, die Klägerin an die belgischen Behörden zu verweisen. Es ist jedoch ganz eindeutig, dass diese sehr kurze Beschäftigungsdauer – gerade einmal drei Wochen – Frau Peeters keinen neuen Anspruch auf Leistungen eröffnet hat.
79.
Ohne dass näher auf Fragen über eine eventuelle Verletzung des Rechts auf Eigentum, des Grundsatzes der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes eingegangen zu werden braucht, schlage ich daher dem Gerichtshof vor, zu antworten, dass Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004 dahin auszulegen ist, dass er übergangsweise auch die Fälle regelt, in denen in Anwendung des Titels III der Verordnung Nr. 1408/71 vollarbeitslose atypische Grenzgänger Leistungen bei Arbeitslosigkeit im Staat der letzten Beschäftigung bezogen haben, obwohl die Verordnung Nr. 883/2004 nunmehr ausschließlich dem Wohnsitzstaat die Zahlung dieser Leistungen zuweist. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu überprüfen, ob die Wiederaufnahme einer beruflichen Tätigkeit unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens zur Folge hat, den aufgrund der Beschäftigungszeiträume vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 883/2004 entstandenen Ansprüchen ein Ende zu setzen.
V – Ergebnis
80.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen der Rechtbank Amsterdam wie folgt zu beantworten:
1.
In Anwendung von Art. 65 Abs. 5 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit ist einzig der Wohnsitzstaat für die Zahlung der Leistungen an vollarbeitslose Grenzgänger, auch atypische, zuständig.
2.
Da die Situation der Kläger unter Art. 65 Abs. 5 Buchst. a der Verordnung Nr. 883/2004 fällt, verletzt unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die Weigerung des Staats der letzten Beschäftigung, Grenzgängern, die ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat haben, eine Leistung bei Arbeitslosigkeit zu zahlen, nicht die Arbeitnehmerfreizügigkeit, wenn der Leistungsanspruch in den Wohnsitzstaat übertragen wird.
3.
Art. 87 Abs. 8 der Verordnung Nr. 883/2004 ist dahin auszulegen, dass er übergangsweise auch die Fälle regelt, in denen in Anwendung des Titels III der Verordnung Nr. 1408/71 vollarbeitslose Grenzgänger Leistungen bei Arbeitslosigkeit im Staat der letzten Beschäftigung bezogen haben, obwohl die Verordnung Nr. 883/2004 nunmehr ausschließlich dem Wohnsitzstaat die Zahlung dieser Leistungen zuweist. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu überprüfen, ob die Wiederaufnahme einer beruflichen Tätigkeit unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens zur Folge hat, den aufgrund der Beschäftigungszeiträume vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 883/2004 entstandenen Ansprüchen ein Ende zu setzen.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, in der durch die Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 (ABl. 1997, L 28, S. 1) geänderten und aktualisierten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1408/71).
(
3
)	Vgl. Urteil vom 12. Juni 1986, Miethe (1/85, Slg. 1986, 1837).
(
4
)	ABl. L 166, S. 21, und Berichtigung ABl. 2004, L 200, S. 1.
(
5
)	Vgl. den dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 883/2004.
(
6
)	ABl. L 284, S. 43.
(
7
)	ABl. L 284, S. 1.
(
8
)	ABl. L 257, S. 2.
(
9
)	Art. 19 Abs. 1 Buchst. f des Gesetzes über die Arbeitslosigkeit.
(
10
)	Art. 20 Abs. 1 Buchst. d des Gesetzes über die Arbeitslosigkeit.
(
11
)	Art. 21 des Gesetzes über die Arbeitslosigkeit.
(
12
)	Art. 71 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii der Verordnung Nr. 1408/71.
(
13
)	Art. 71 Abs. 1 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung Nr. 1408/71.
(
14
)	Urteil Miethe (Randnr. 16).
(
15
)	Ebd. (Randnr. 17).
(
16
)	Ebd. (Randnr. 18).
(
17
)	Ebd. (Randnr. 19).
(
18
)	Vgl. KOM(1998) 779 endg. vom 21. Dezember 1998, S. 47 f.
(
19
)	Ein mögliches Zusammentreffen der dem Arbeitsuchenden obliegenden Verpflichtungen vorwegnehmend, hat der Gesetzgeber sogar vorgesehen, dass den im Mitgliedstaat der Zahlung der Leistungen, d. h. dem Wohnsitzmitgliedstaat, anwendbaren Kontrollen und Verpflichtungen Vorrang einzuräumen ist (vgl. Art. 56 Abs. 2 der Verordnung Nr. 987/2009).
(
20
)	Bericht des Europäischen Parlaments vom 16. Juni 2008 über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (Dok. A6-0251/2008, S. 7 f.). Die Kommission erteilte ihre Zustimmung zur Einfügung dieses Erwägungsgrundes anlässlich der Vorstellung ihres geänderten Vorschlags für die Verordnung (vgl. KOM[2008] 647 endg. vom 14. Oktober 2008, Punkt 4.1).
(
21
)	Urteil vom 16. Juli 2009, von Chamier-Glisczinski (C-208/07, Slg. 2009, I-6095, Randnr. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
22
)	Vgl. Urteile vom 23. Februar 2006, Kommission/Spanien (C-205/04, Slg. 2006, I-31, Randnr. 15), und vom 11. September 2007, Hendrix (C-287/05, Slg. 2007, I-6909, Randnr. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
23
)	Urteil vom 11. September 2008 (C-228/07, Slg. 2008, I-6989).
(
24
)	Vgl. entsprechend Urteil Petersen (Randnrn. 48 f. und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
25
)	Ebd. (Randnr. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung). Hervorhebung nur hier.
(
26
)	Ebd. (Randnr. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
27
)	Art. 42 EG (nunmehr Art. 48 AEUV) ist aber gerade eine der Rechtsgrundlagen der Verordnung Nr. 883/2004.
(
28
)	Urteil von Chamier-Glisczinski (Randnr. 84 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
29
)	Vgl. u. a. Urteil vom 9. März 2006, Piatkowski (C-493/04, Slg. 2006, I-2369, Randnr. 36).
(
30
)	Urteil Petersen (Randnr. 43).
(
31
)	Es ist z. B. unvorstellbar, dass eine Person, die während ihres gesamten Berufslebens Beiträge gezahlt hat und nie arbeitslos war, die Rückzahlung der an die Arbeitslosenversicherung geleisteten Beiträge verlangen kann.
(
32
)	Hierbei ist der Staat der letzten Beschäftigung verpflichtet, dem Wohnsitzstaat die während der ersten drei Monate erbrachten Leistungen bei Arbeitslosigkeit zu erstatten: vgl. je nach den Umständen Art. 65 Abs. 6 oder Art. 65 Abs. 7 der Verordnung Nr. 883/2004.
(
33
)	Auch wenn man erwägen könnte, dass es sich im Grunde um die Anwendung eines einzigen Kriteriums handelt, dem des Wohnorts des Arbeitnehmers.
(
34
)	Was der Gerichtshof bereits zu verstehen gegeben hat: Vgl. in Bezug auf die Verordnung Nr. 1408/71 Urteile vom 18. Juli 2006, De Cuyper (C-406/04, Slg. 2006, I-6947, Randnr. 38), und Petersen (Randnrn. 39 f.).
(
35
)	Vgl. zum Vergleich Art. 13 Abs. 2 Buchst. f der Verordnung Nr. 1408/71 und Art. 11 Abs. 3 Buchst. c der Verordnung Nr. 883/2004.
(
36
)	Vgl. Art. 70 Abs. 8 des Verordnungsvorschlags. In ihren Erläuterungen erklärt die Kommission: „Es ist dabei darauf hinzuweisen, dass es nach der Verordnung nicht ausgeschlossen ist, dass eine Person den Rechtsvorschriften eines anderen als des Mitgliedstaats unterstellt wird, dessen Rechtsvorschriften gemäß der Verordnung Nr. 1408/71 für sie galten. Es handelt sich dabei beispielsweise um arbeitslose Grenzgänger, die gemäß Verordnung [Nr.] 1408/71 den Rechtsvorschriften des Wohnstaats unterliegen, während für sie gemäß diesem Vorschlag die Rechtsvorschriften des Staates gelten, in dem sie zuletzt ihre Erwerbstätigkeit ausgeübt haben. Vorgesehen ist, diese Personen nur dann den Rechtsvorschriften dieses anderen Mitgliedstaats zu unterstellen, wenn sie beim zuständigen Träger gemäß Verordnung Nr. 1408/71 einen entsprechenden Antrag stellen“ (vgl. S. 19 des Verordnungsvorschlags der Kommission, in Fn. 18 der vorliegenden Schlussanträge angeführt).
(
37
)	Die Folgen einer unmittelbaren Anwendung wären nämlich besonders unangenehm für diejenigen Arbeitslosen, deren Zahlung der Leistungen im Beschäftigungsstaat unterbrochen würde, während die Schritte im Wohnsitzstaat noch nicht eingeleitet wären, was ganz sicher eine Karenzzeit herbeiführen würde, die die Situation des betroffenen Arbeitnehmers noch anfälliger machen würde.
(
38
)	Vgl. im selben Sinne „Praktischer Leitfaden: Die Rechtsvorschriften, die für Erwerbstätige in der Europäischen Union (EU), im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) und in der Schweiz gelten“, hrsg. von der Europäischen Kommission (S. 34).