62004CJ0300_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑300/04,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Raad van State (Nizozemsko) ze dne 13. července 2004, došlým Soudnímu dvoru dne 15. července 2004, v řízení
M. G. Eman,
O. B. Sevinger
proti
College van burgemeester en wethouders van Den Haag,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas (zpravodaj), K. Schiemann a J. Makarczyk, předsedové senátů, J.-P. Puissochet, P. Kūris, E. Juhász, E. Levits a A. Ó Caoimh, soudci,
generální advokát: A. Tizzano,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 5. července 2005,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za M. G. Emana a O. B. Sevingera A. G. Croesem,
– za nizozemskou vládu H. G. Sevenster a C. M. Wissels, jako zmocněnkyněmi,
– za španělskou vládu N. Díaz Abad a F. Díez Morenem, jako zmocněnci,
– za francouzskou vládu R. Abrahamem, G. de Berguesem, E. Puisaisem a C. Jurgensenem, jako zmocněnci,
– za vládu Spojeného království Velké Británie a Severního Irska R. Caudwell, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s D. Andersonem a D. Wyattem, QC, jakož i M. Chamberlainem, barrister,
– za Komisi Evropských společenství C. Ladenburgerem a P. van Nuffelem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 6. dubna 2006,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 17 ES, čl. 19 odst. 2 ES, článků 189 ES a 190 ES a čl. 299 odst. 3 ES.
2. Tato žádost byla podána ve sporu mezi M. G. Emanem a O. B. Sevingerem (dále jen „odvolatelé v původním řízení“), oba nizozemské státní příslušnosti s bydlištěm v Oranjestad (Aruba), na jedné straně a College van burgemeester en wethouders van Den Haag (Nizozemsko) na straně druhé ohledně toho, že posledně uvedený zamítl jejich žádost o zápis do seznamu voličů pro volby členů Evropského parlamentu konané dne 10. června 2004.
Právní rámec
Mezinárodní právo
3. Článek 3 protokolu č. 1 k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „protokol č. 1 k EÚLP“) zní následovně:
„Vysoké smluvní strany se zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru.“
Právo Společenství
4. Podle článku 17 ES:
„1. Zavádí se občanství Unie. Každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, je občanem Unie. Občanství Unie doplňuje státní příslušnost členského státu, ale nenahrazuje ji.
2. Občané Unie mají práva a povinnosti stanovené touto smlouvou.“
5. Článek 19 odst. 2 ES stanoví:
„Aniž je dotčen čl. 190 odst. 4 a pravidla přijatá k jeho provedení, má každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. […]“
6. V souladu s tímto ustanovením Rada Evropské unie přijala směrnici 93/109/ES ze dne 6. prosince 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky (Úř. věst. L 329, s. 34; Zvl. vyd. 20/01, s. 7). Tato směrnice ve svém čl. 3 prvním pododstavci stanoví:
„Každá osoba, která k rozhodnému dni
a) je občanem Unie ve smyslu čl. 8 odst. 1 druhého pododstavce Smlouvy a
b) není státním příslušníkem členského státu bydliště, ale splňuje podmínky, které členský stát bydliště stanoví pro právo volit a být volen vlastním státním příslušníkům,
má právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě bydliště, pokud nebyla na základě článků 6 a 7 tohoto práva zbavena.“
7. Článek 5 směrnice 93/109 stanoví:
„Pokud jsou státní příslušníci členského státu bydliště povinni pro výkon práva volit nebo být volen mít ve volebním obvodu členského státu bydliště po určitou minimální dobu, považuje se tato podmínka u voličů Společenství a občanů Společenství oprávněných kandidovat za splněnou, pokud měli po odpovídající dobu bydliště v jiných členských státech. Uplatněním tohoto ustanovení nejsou dotčeny zvláštní podmínky týkající se délky pobytu v daném volebním okrsku nebo správním obvodu.“
8. Článek 189 první pododstavec ES stanoví:
„Evropský parlament se skládá ze zástupců lidu států sdružených ve Společenství a vykonává pravomoci, které mu tato smlouva svěřuje.“
9. Článek 190 ES zní následovně:
„1. Zastupitelé zastupující v Evropském parlamentu lid členských států sdružených ve Společenství jsou voleni ve všeobecných a přímých volbách.
[…]
4. Evropský parlament vypracuje návrh na všeobecné a přímé volby konané jednotným postupem ve všech členských státech nebo podle zásad společných všem členským státům.
Rada přijme jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu, vyjádřeného většinou hlasů všech jeho členů, odpovídající ustanovení a doporučí členským státům jejich přijetí v souladu s jejich ústavními předpisy.
[...]“
10. Článek 8 Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. září 1976 (Úř. věst. L 278, s. 1), ve znění rozhodnutí Rady 2002/772/ES, Euratom ze dne 25. června 2002 a ze dne 23. září 2002 (Úř. věst. L 283, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 137, dále jen „akt z roku 1976“), stanoví:
„S výhradou ustanovení tohoto aktu se volební postup v každém členském státě řídí vnitrostátními předpisy.
Těmito vnitrostátními předpisy, jež mohou případně zohledňovat zvláštnosti v členských státech, nesmí být celkově dotčen poměrný charakter volebního systému.“
11. Článek 12 uvedeného aktu zní následovně:
„Evropský parlament ověřuje mandáty svých členů. K tomuto účelu přihlíží k výsledkům úředně vyhlášeným členskými státy a rozhoduje všechny spory, které vznikají na základě tohoto aktu a které nevznikají na základě ustanovení vnitrostátních předpisů, na něž tento akt odkazuje.“ ( neoficiální překlad )
12. Podle článku 299 ES:
„1. Tato smlouva se vztahuje na […] Nizozemské království, […].
2. Ustanovení této smlouvy se vztahují na francouzské zámořské departementy, Azory, Madeiru a Kanárské ostrovy.
[…]
3. Na zámořské země a území uvedené v příloze II této smlouvy se vztahuje zvláštní systém přidružení, který je stanoven v části čtvrté této smlouvy.
[…]“
13. Aruba a nizozemské Antily jsou uvedeny na seznamu v příloze II Smlouvy o ES, nazvané „Zámořské země a území, na něž se vztahuje část čtvrtá Smlouvy“.
Vnitrostátní právo
14. Článek B 1 nizozemského volebního zákona (Nederlandse Kieswet) stanoví, pokud jde o volby členů poslanecké sněmovny Nizozemského parlamentu (Tweede Kamer der Staten-Generaal):
„Členové Tweede Kamer der Staten-Generaal jsou voleni nizozemskými státními příslušníky ke dni podání kandidatur, kteří dosáhli věku 18 let v den konání voleb, s výjimkou těch, kteří mají své skutečné bydliště na Nizozemských Antilách nebo Arubě ke dni podání kandidatur.
2. Tato výjimka neplatí pro:
a) nizozemského státního příslušníka, který měl bydliště v Nizozemsku alespoň deset let;
b) nizozemského státního příslušníka, který pracuje v nizozemské veřejné službě na Nizozemských Antilách nebo Arubě, jakož i pro jeho manžela nebo manželku, registrovaného partnera nebo společníka a jeho děti za podmínky, že s ním žijí ve společné domácnosti.“
15. Článek Y 3 uvedeného zákona stanoví, pokud jde o volby členů Evropského parlamentu:
„Právo volit mají:
a) osoby, které mají právo volit ve volbách členů Tweede Kamer der Staten-Generaal;
b) jiní než nizozemští státní příslušníci, jsou-li státními příslušníky jiného státu Evropské unie, za podmínky, že
1° mají své skutečné bydliště v Nizozemsku ke dni podání kandidatur,
2° dosáhli věku 18 let v den konání voleb a
3° nebyli práva volit zbaveni v Nizozemsku nebo ve členském státě, jehož jsou státními příslušníky.“
Předběžné otázky
16. V rámci sporu před předkládajícím soudem odvolatelé v původním řízení zpochybňují zamítnutí svého zápisu do seznamu voličů pro volby členů Evropského parlamentu z toho důvodu, že mají bydliště na Arubě. Uplatňují, že v souladu s čl. 17 odst. 1 ES jsou občany Evropské unie. Tvrdí, že čl. 19 odst. 2 ES, vykládaný ve světle článku 3 protokolu č. 1 k EÚLP, jim přiznává právo volit ve volbách do Evropského parlamentu, i když mají bydliště na území, které je uvedeno na seznamu zámořských zemí a území (dále jen „ZZÚ“) obsaženém v příloze II Smlouvy.
17. Předkládající soud uznává, že jelikož volby členů Evropského parlamentu se již konaly, je příliš pozdě na to, aby rozhodnutí zrušující zamítnutí zápisu odvolatelů v původním řízení do seznamu voličů mohlo dotyčným osobám umožnit se těchto voleb zúčastnit. Nevylučuje nicméně, že jim musí být na základě práva Společenství poskytnuta náprava („rechtsherstel“).
18. Za těchto podmínek se Raad van State rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Vztahuje se část druhá Smlouvy na osoby, které mají státní příslušnost členského státu a mají pobyt nebo bydliště na území, které patří mezi ZZÚ ve smyslu čl. 299 odst. 3 ES a které s tímto členským státem udržuje zvláštní vztahy?
2) V případě, že je třeba na první otázku odpovědět záporně, mohou členské státy vzhledem k čl. 17 odst. 1 větě druhé ES udělit státní příslušnost osobám, které mají pobyt nebo bydliště v ZZÚ ve smyslu čl. 299 odst. 3 ES?
3) Je třeba čl. 19 odst. 2 ES, ve světle článku 189 ES a čl. 190 odst. 1 ES vykládat v tom smyslu, že – nehledě na nikoliv neobvyklé výjimky ve vnitrostátních právních řádech spojené zejména se ztrátou práva volit z důvodu trestněprávního odsouzení nebo z důvodu nezpůsobilosti k právním úkonům – je na základě právního postavení občana Unie majícího pobyt nebo bydliště v ZZÚ bez dalšího přiznáno právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu?
4) Brání ustanovení článku 17 ES a čl. 19 odst. 2 ES, ve vzájemném spojení, posuzována ve světle čl. 3 prvního pododstavce protokolu [č. 1 k EÚLP], jak je vykládán Evropským soudem pro lidská práva, tomu, aby osoby, které nejsou občany Unie, měly právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu?
5) Stanoví právo Společenství požadavky na způsob nápravy [rechtsherstel], která má být poskytnuta, v případě, že vnitrostátní soud – zejména s ohledem na odpovědi Soudního dvora na výše uvedené otázky – bude mít za to, že v souvislosti s volbami konanými dne 10. června 2004 nebyl v rozporu s právem proveden zápis osob, které mají pobyt nebo bydliště na Nizozemských Antilách nebo Arubě a které mají nizozemskou státní příslušnost?“
Řízení před Soudním dvorem
19. Samostatným dopisem ze dne 13. července 2004, jakož i dopisem ze dne 22. února 2005 Raad van State požádal Soudní dvůr o projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve zrychleném řízení na základě čl. 104a prvního pododstavce jednacího řádu. Usneseními předsedy Soudního dvora ze dne 23. srpna 2004 a 18. března 2005 byly tyto žádosti zamítnuty.
K předběžným otázkám
K první otázce
20. Svou první otázkou se Raad van State táže, zda se část druhá Smlouvy týkající se občanství Unie vztahuje na osoby, které mají státní příslušnost členského státu a mají pobyt nebo bydliště na území, které patří mezi ZZÚ ve smyslu čl. 299 odst. 3 ES.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
21. Účastníci původního řízení, jakož i vláda Spojeného království a Komise Evropských společenství tvrdí, že část druhá Smlouvy se vztahuje na osoby, které mají státní příslušnost členského státu a mají pobyt nebo bydliště na území, které patří mezi ZZÚ. Zdůrazňují, že čl. 17 odst. 2 ES neukládá pro nabytí občanství Unie a práv přiznaných Smlouvou žádnou jinou podmínku než státní příslušnost členského státu. Nemá proto význam, zda má státní příslušník členského státu bydliště ve třetí zemi nebo v ZZÚ.
22. Nizozemská vláda předem uplatňuje, že v souladu se Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden de 1954 (dále jen „Statuut“) se Nizozemské království skládá ze tří zemí, a sice Nizozemska, Nizozemských Antil a Aruby. Článek 41 Statuut stanoví, že tyto tři země „samostatně spravují vlastní záležitosti“. Nizozemsko má tak vlastní Ústavu a Nizozemské Antily a Aruba svou vlastní Staatsregeling. V Království má každá země vlastní parlament a správu a s výjimkou „záležitostí Království“, tak jak jsou stanoveny ve Statuut, své vlastní zákonodárné pravomoci.
23. Státní příslušnost je „záležitostí Království“ a její udělení je upraveno zákonem Království o nizozemské státní příslušnosti (Rijkswet op het Nederlanderschap). Jedná se o „jednotnou státní příslušnost“, tedy bez rozdílu, zda se jedná obyvatele Aruby, či obyvatele Nizozemska, který se nachází mimo Království.
24. Vnější vztahy jsou rovněž „záležitostí Království“. Jedině Nizozemské království má mezinárodně právní subjektivitu. V mezinárodních úmluvách je nicméně Království oprávněno uzavírat smlouvy pro každou zemi zvlášť. V praxi se to projevuje zmínkami „Nizozemské království (za Nizozemsko)“, „Nizozemské království (za Nizozemské Antily)“ nebo „Nizozemské království (za Arubu)“. Z právního hlediska z toho vyplývá, že smlouva zavazuje jen dotčenou zemi. Nizozemská vláda v tomto ohledu upřesňuje, že Smlouva o EHS ve svém původním znění byla ratifikována výlučně pro evropské území Království a pro Novou Guineu, tedy se zmínkou „za Nizozemské království (za Nizozemsko a Novou Guineu)“. Předkládá krom toho ratifikační listinu Smlouvy o Evropské unii, schválenou Královnou „za Nizozemské království (za Nizozemsko)“.
25. Podle nizozemské vlády by měla být územní působnost Smlouvy o ES, a zejména její části druhé, určena v souladu s článkem 299 ES, ale rovněž s ohledem na ratifikační listiny Smlouvy. Z přezkumu těchto listin přitom vyplývá, že jak původní Smlouva, tak i Smlouva o Evropské unii nebyly za Arubu ratifikovány. Smlouva o ES se tedy na území této země nevztahuje, s výjimkou zvláštního systému přidružení, který je stanoven v její části čtvrté.
26. Skutečnost, že Nizozemské království zavedlo jednotnou státní příslušnost nemá v tomto ohledu vliv. Nizozemský státní příslušník Aruby nebo Nizozemských Antil sice má nizozemskou státní příslušnost, a je v důsledku toho občanem Unie, ale neznamená to, že má rovněž v každém okamžiku veškerá práva spojená s občanstvím Unie. Jakmile se dotyčná osoba nachází na území Aruby nebo Nizozemských Antil, Smlouva na jeho situaci nepůsobí žádné účinky. Pokud by nicméně opustila území Aruby nebo Nizozemských Antil, mohla by si nárokovat práva spojená s občanstvím Unie.
Odpověď Soudního dvora
27. Článek 17 odst. 1 druhá věta ES stanoví, že [k]aždá osoba, která má příslušnost členského státu, je občanem Unie“. V tomto ohledu je nerozhodné, zda má státní příslušník členského státu pobyt nebo bydliště na území, které patří mezi ZZÚ ve smyslu čl. 229 odst. 3 ES.
28. Článek 17 odst. 2 ES krom toho stanoví, že občané Unie mají práva a povinnosti stanovené Smlouvou.
29. Z toho vyplývá, že na první otázku je třeba odpovědět tak, že osoby, které mají státní příslušnost členského státu a mají pobyt nebo bydliště na území, které patří mezi ZZÚ ve smyslu čl. 299 odst. 3 ES, se mohou dovolávat práv přiznaných občanům Unie v části druhé Smlouvy.
Ke druhé otázce
30. Tato otázka, která se týká práva členských států, vzhledem k čl. 17 odst. 1 druhé větě ES, udělit státní příslušnost osobám, které mají pobyt nebo bydliště v ZZÚ ve smyslu čl. 299 odst. 3 ES, byla položena pro případ, že by Soudní dvůr dospěl k závěru, že část druhá Smlouvy se nevztahuje na osobu mající státní příslušnost členského státu, pokud má pobyt nebo bydliště na území, které patří mezi ZZÚ.
31. Vzhledem k odpovědi poskytnuté na první otázku není namístě odpovídat na druhou otázku.
Ke třetí otázce
32. Svou třetí otázkou se Raad van State táže, zda je třeba čl. 19 odst. 2 ES, ve světle článku 189 ES a čl. 190 odst. 1 ES, vykládat v tom smyslu, že občan Unie mající bydliště v ZZÚ má právo volit a být volen do Evropského parlamentu.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
33. Odvolatelé v původním řízení uplatňují, že i když je Aruba ZZÚ ve smyslu Smlouvy, podléhá právním předpisům patřícím mezi záležitosti Království, jako jsou například obrana nebo vnější vztahy, které jsou ovlivněny právem Společenství. Vnitrostátní právní předpisy jsou rovněž ovlivněny právní úpravou Společenství, což by odůvodnilo to, aby nizozemští státní příslušníci Aruby mohli hlasovat ve volbách členů Evropského parlamentu v souladu s článkem 3 protokolu č. 1 k EÚLP. Zdůrazňují rovněž diskriminaci, jejímž předmětem jsou nizozemští státní příslušníci Aruby a Nizozemských Antil. Jako příklad uplatňují, že podle toho, zda má nizozemský státní příslušník Antil bydliště ve francouzské, či nizozemské části ostrova Svatého Martina, má, nebo nemá právo volit.
34. Nizozemská vláda upřesňuje, že právo volit není záležitostí Království, ale spadá do pravomoci země ve smyslu Statuut. Článek 46 Statuut v tomto ohledu stanoví, že zastupující sbory země jsou voleny nizozemskými státními příslušníky majícími bydliště v dotčené zemi. Odstavec 2 tohoto článku ponechává zemím možnost udělit právo volit nizozemským státním příslušníkům, kteří nemají bydliště v dotyčné zemi. Nizozemský volební zákon tuto posledně uvedenou možnost v omezeném rozsahu využil, když udělil právo volit nizozemským státním příslušníkům majícím bydliště na Arubě a Nizozemských Antilách, kteří měli bydliště nejméně deset let v Nizozemsku.
35. Nizozemská a francouzská vláda a vláda Spojeného království, jakož i Komise se domnívají, že právo Společenství nevyžaduje, aby bylo právo volit uděleno státním příslušníkům členských států, kteří nemají bydliště na území, na něž se vztahují právní předpisy Společenství. Státní příslušník členského státu mající bydliště v ZZÚ si takové právo nemůže nárokovat na základě čl. 19 odst. 2 ES, který má pouze zajistit právo volit občanům Unie, majícím bydliště v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto členského státu.
36. Nizozemská vláda a vláda Spojeného království, jakož i Komise krom toho připomínají, že článek 189 ES a čl. 190 odst. 1 ES se jakožto obecná ustanovení Smlouvy nevztahují na ZZÚ, s výjimkou výslovného odkazu (rozsudky ze dne 12. února 1992, Leplat, C‑260/90, Recueil, s. I‑643, bod 10, a ze dne 22. listopadu 2001, Nizozemsko v. Rada, C‑110/97, Recueil, s. I‑8763, bod 49). Domnívají se, že s ohledem na skutečnost, že se Smlouva nevztahuje na Arubu a že v rámci přidružení se ZZÚ nemá Evropský parlament žádnou úlohu, nemůže být Evropský parlament kvalifikován jako „zákonodárný sbor“ ve smyslu článku 3 protokolu č. 1 k EÚLP, jehož voleb by se měly právo účastnit osoby s bydlištěm v ZZÚ (viz ESLP, rozsudek Matthews v. Spojené království ze dne 18. února 1999, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 1999-I).
37. V každém případě Společenství pouze částečně vykonalo pravomoc, kterou mu přiznává čl. 190 odst. 4 ES za účelem stanovení jednotného volebního postupu. Akt z roku 1976 neobsahuje žádné ustanovení stanovící, kdo je nositelem práva volit, takže jsou použitelné pouze vnitrostátní právní předpisy. Tyto předpisy mohou stanovit zejména podmínku bydliště.
38. Nizozemská a francouzská vláda a vláda Spojeného království, jakož i Komise se domnívají, že právo Společenství nicméně nebrání tomu, aby členské státy přiznaly právo volit občanům Unie, kteří mají bydliště ve třetí zemi nebo ZZÚ. Francouzská vláda v tomto ohledu upřesňuje, že francouzský zákon o volbách členů Evropského parlamentu odkazuje na francouzský volební zákoník, který nečiní žádný rozdíl mezi francouzskými státními příslušníky, kteří mají bydliště v metropolitní Francii a ostatními francouzskými státními příslušníky. Francouzští státní příslušníci, kteří mají bydliště v zámořském departementu nebo v ZZÚ, se tak účastní voleb do Evropského parlamentu za stejných podmínek jako francouzští státní příslušníci s bydlištěm v metropolitní Francii.
39. Komise však připomíná, že členské státy jsou povinny přihlédnout k obecným právním zásadám Společenství. Na základě obecné zásady rovného zacházení by měl vnitrostátní zákonodárce, který se rozhodne rozšířit právo volit ve volbách do Evropského parlamentu na své státní příslušníky, kteří mají bydliště ve třetí zemi, rovněž poskytnout toto právo volit svým státním příslušníkům, kteří mají bydliště v ZZÚ. Měl by tak učinit a fortiori
z důvodu zvláštního vztahu, který pojí ZZÚ ke Společenství. Jelikož nizozemský zákonodárce v projednávaném případě přiznává všem nizozemským státním příslušníkům, kteří nemají bydliště na Arubě nebo na Nizozemských Antilách, bez ohledu na jejich bydliště, právo účastnit se uvedených voleb, toto právo by mělo být rovněž poskytnuto nizozemským státním příslušníkům Aruby nebo Nizozemských Antil. V opačném případě zakládají právní předpisy neodůvodněnou diskriminaci mezi nizozemským státním příslušníkem, který má bydliště například v New Yorku, a tím, který má bydliště na Arubě.
Odpověď Soudního dvora
40. Je nutno konstatovat, že ustanovení Smlouvy neobsahují pravidlo výslovně a přesně definující nositele práva volit a být volen do Evropského parlamentu.
41. Článek 190 odst. 4 ES se vztahuje k postupu týkajícímu se těchto voleb. Podle tohoto ustanovení se konají všeobecné a přímé volby jednotným postupem ve všech členských státech nebo podle zásad společných všem členským státům.
42. Akt z roku 1976 ve svém článku 1 stanoví, že členové Evropského parlamentu jsou voleni podle zásad poměrného zastoupení a že volby probíhají všeobecným a přímým hlasováním a musí být svobodné a tajné. Podle článku 8 aktu z roku 1976 se s výhradou ustanovení tohoto aktu volební postup v každém členském státě řídí vnitrostátními předpisy, ale těmito vnitrostátními předpisy, jež mohou případně zohledňovat zvláštnosti v členských státech, nesmí být celkově dotčen poměrný charakter volebního systému.
43. Ani článek 190 ES, ani akt z roku 1976 nicméně výslovně a přesně neurčují, kdo má právo volit a být volen do Evropského parlamentu.
44. Žádný jasný závěr nelze v tomto ohledu vyvodit z článků 189 ES a 190 ES týkajících se Evropského parlamentu, které uvádějí, že Evropský parlament se skládá ze zástupců lidu členských států, jelikož výraz „lid“, který není definován, může mít v různých členských státech a různých jazycích Unie různý význam.
45. Z těchto úvah vyplývá, že za současného stavu práva Společenství spadá určení nositelů práva volit a být volen do pravomoci každého členského státu při respektování práva Společenství. Je třeba nicméně ověřit, zda toto právo brání takové situaci, jako je ta, o kterou jde ve věci v původním řízení, ve které nizozemští státní příslušníci mající bydliště na Arubě nemají právo volit a být volen do Evropského parlamentu.
46. Zaprvé je třeba připomenout, že ZZÚ jsou předmětem zvláštního systému přidružení, který je stanoven v části čtvrté Smlouvy (články 182 ES až 188 ES), takže se na ně bez výslovného odkazu nevztahují obecná ustanovení Smlouvy (viz výše uvedené rozsudky Leplat, bod 10, a Nizozemsko v. Rada, bod 49).
47. Z toho vyplývá, že články 189 ES a 190 ES se na tyto země a území nevztahují a že v nich členské státy nejsou povinny konat volby do Evropského parlamentu.
48. Článek 3 protokolu č. 1 k EÚLP tomuto výkladu nebrání. Jelikož se totiž ustanovení Smlouvy na ZZÚ nevztahují, Evropský parlament nemůže být považován za „zákonodárný sbor“ těchto zemí a území ve smyslu tohoto ustanovení. Naproti tomu obyvatelstvo těchto zemí a území se může vyjadřovat v orgánech vytvořených v rámci přidružení mezi Společenstvím a ZZÚ prostřednictvím orgánů, které ho zastupují.
49. V tomto ohledu nelze platně namítat, že právo Společenství má vliv na právo použitelné na Arubě. Tento vliv může totiž vyplývat z ustanovení práva Společenství, která se stala použitelnými na ZZÚ v rámci přidružení. Pokud jde o ostatní předpisy tohoto práva, jak uvedl generální advokát v bodě 161 svého stanoviska odkazem na bod 34 výše uvedeného rozsudku Matthews v. Spojené království, nepřímý dopad právních předpisů nestačí pro přijetí závěru, že se tyto právní předpisy dotýkají obyvatelstva stejným způsobem jako právní předpisy přijaté místním zákonodárným shromážděním.
50. Nelze argumentovat ani skutečností, že jiné členské státy konají volby do Evropského parlamentu v ZZÚ, se kterými udržují zvláštní vztahy. Při neexistenci zvláštních ustanovení ve Smlouvě v tomto ohledu je totiž věcí členských států přijmout pravidla co nejlépe uzpůsobená jejich ústavnímu systému.
51. Pokud jde zadruhé o právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu konaných v Nizozemsku, toto právo je určeno nizozemským volebním zákonem a obsahuje stejné podmínky jako pro volby členů poslanecké sněmovny Nizozemského parlamentu, tedy, že toto právo volit a být volen není přiznáno zejména nizozemským státním příslušníkům, kteří mají své skutečné bydliště na Nizozemských Antilách nebo Arubě.
52. Jak již bylo připomenuto v bodech 41 až 44 tohoto rozsudku, ani články 189 ES a 190 ES, ani akt z roku 1976 výslovně a přesně neuvádějí, kdo má právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu. Krom toho ustanovení části druhé Smlouvy týkající se občanství Unie nepřiznávají občanům Unie nepodmíněné právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu.
53. Článek 19 odst. 2 ES, na který je odkazováno v předběžné otázce, se totiž omezuje na použití zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti na toto právo volit a být volen, tím, že stanoví, že každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, má právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Článek 3 první pododstavec písm. b) směrnice 93/109 v tomto ohledu upřesňuje, že každý občan Unie, který není státním příslušníkem členského státu bydliště, ale splňuje podmínky, které tento stát stanoví pro právo volit a být volen vlastním státním příslušníkům, má právo volit a být volen v tomto státě. Stejně tak článek 5 uvedené směrnice je jasně založen na předpokladu, že členský stát může stanovit délku pobytu „ve volebním obvodu“ jako podmínku práva volit. Z tohoto přezkumu čl. 19 odst. 2 ES a předpisů přijatých k jeho provedení vyplývá, že se toto ustanovení Smlouvy nevztahuje na občana Unie majícího bydliště v ZZÚ, který zamýšlí vykonat své právo volit v členském státě, jehož je státním příslušníkem.
54. Jak uvedl generální advokát v bodech 157 a 158 svého stanoviska, článek 3 protokolu č. 1 k EÚLP nebrání tomu, aby smluvní státy stanovily kritérium bydliště za účelem omezení okruhu nositelů práva volit a být volen. Evropský soud pro lidská práva se v tomto ohledu domníval, když rozhodoval o právu volit, že povinnost mít bydliště v tuzemsku proto, aby osoba mohla volit, je podmínkou, která není sama o sobě nepřiměřená nebo svévolná a která je odůvodněna několika důvody (ESLP, rozsudek Melnitchenko v. Ukrajina ze dne 19. října 2004, Sbírka rozsudků a rozhodnutí
2004-X, § 56). Uznal krom toho, že pro volitelnost mohou být stanoveny přísnější podmínky než pro právo volit (výše uvedený rozsudek Melnitchenko v. Ukrajina, § 57).
55. S ohledem na tyto skutečnosti se v zásadě nejeví, že by kritérium spojené s bydlištěm bylo nepřiměřené za účelem určení, kdo má právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu.
56. Odvolatelé v původním řízení, jakož i Komise však uplatňují, že nizozemský volební zákon porušuje zásadu rovného zacházení tím, že přiznává právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu všem nizozemským státním příslušníkům majícím bydliště ve třetí zemi, zatímco takové právo není přiznáno nizozemským státním příslušníkům majícím bydliště na Nizozemských Antilách nebo Arubě.
57. V tomto ohledu je třeba připomenout, že zásada rovného zacházení nebo zákazu diskriminace, která je jednou z obecných právních zásad Společenství, vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (rozsudky ze dne 6. prosince 2005, ABNA a další, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04, Sb. rozh. s. I‑10423, bod 63, a ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C‑344/04, Sb. rozh. s. I‑403, bod 95).
58. V projednávaném případě jsou relevantními srovnávanými prvky nizozemský státní příslušník mající bydliště na Nizozemských Antilách nebo Arubě a nizozemský státní příslušník mající bydliště ve třetí zemi. Pro tyto osoby je společné, že jsou nizozemskými státními příslušníky a nemají bydliště na území Nizozemska. Existuje mezi nimi nicméně rozdílné zacházení, jelikož druhý z nich má právo volit a být volen ve volbách do Evropsk ého parlamentu konaných v Nizozemsku, zatímco první takové právo nemá. Takové rozdílné zacházení musí být objektivně odůvodněno.
59. Při jednání nizozemská vláda upřesnila, že cílem nizozemského volebního zákona bylo umožnit nizozemským státním příslušníkům Nizozemska majícím bydliště v zahraničí volit, jelikož se předpokládá, že tito občané mají stále vztahy s nizozemskou společností. Z vysvětlení podaných uvedenou vládou při jednání nicméně rovněž vyplývá, že nizozemský státní příslušník, který by přemístil své bydliště z Aruby do třetí země, by měl právo volit stejně jako nizozemský státní příslušník, který přemístil své bydliště z Nizozemska do třetí země, zatímco nizozemský státní příslušník mající bydliště na Arubě by toto právo neměl.
60. V tomto ohledu spadá cíl sledovaný nizozemským zákonodárcem spočívající v poskytnutí práva volit a být volen nizozemským státním příslušníkům, kteří mají nebo měli vztahy s Nizozemskem, do prostoru pro uvážení, který má tento zákonodárce, pokud jde o konání voleb. Je nicméně namístě konstatovat, že nizozemská vláda dostatečně neprokázala, že rozdílné zacházení mezi nizozemskými státními příslušníky majícími bydliště ve třetí zemi a těmi s bydlištěm na Nizozemských Antilách nebo Arubě je objektivně odůvodněno, a nepřestavuje tedy porušení zásady rovného zacházení.
61. S ohledem na tyto skutečnosti je namístě odpovědět na třetí otázku tak, že jestliže za současného stavu práva Společenství nic nebrání tomu, aby členské státy definovaly při respektování práva Společenství podmínky práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu odkazem na kritérium bydliště na území, na kterém se volby konají, zásada rovného zacházení nicméně brání tomu, aby důsledkem zvolených kritérií bylo rozdílné zacházení mezi státními příslušníky, kteří se nacházejí ve srovnatelných situacích, aniž by bylo toto rozdílné zacházení objektivně odůvodněno.
Ke čtvrté otázce
62. Svou čtvrtou otázkou se Raad van State táže, zda článek 17 ES a čl. 19 odst. 2 ES, posuzovány ve světle článku 3 protokolu č. 1 k EÚLP, brání tomu, aby osoby, které nejsou občany Unie, měly právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu.
63. Jak podotýkají nizozemská vláda a Komise, je namístě konstatovat, že tato otázka nemá žádný vztah ke sporu v původním řízení, protože odvolatelé v původním řízení jsou občany Unie, a že není tudíž namístě na uvedenou otázku odpovídat.
64. V každém případě Soudní dvůr dnešního dne vydal rozsudek ve věci Španělské království v. Spojené království, C‑145/04 (Sb. rozh. s. I‑7917), který v tomto ohledu přináší případně potřebná upřesnění.
K páté otázce
65. Svou pátou otázkou se Raad van State táže, zda právo Společenství stanoví požadavky ohledně povahy nápravy [rechtsherstel], která má být poskytnuta, v případě, že vnitrostátní soud – zejména s ohledem na odpovědi Soudního dvora na výše uvedené otázky – bude mít za to, že v souvislosti s volbami konanými dne 10. června 2004 nebyl v rozporu s právem proveden zápis do seznamu voličů pro volby členů Evropského parlamentu osob, které mají pobyt nebo bydliště na Nizozemských Antilách nebo Arubě a které mají nizozemskou státní příslušnost.
66. V tomto ohledu z článku 12 aktu z roku 1976 vyplývá, že Evropský parlament rozhoduje pouze volební spory, které by mohly vzniknout na základě ustanovení tohoto aktu, s vyloučením sporů, které vznikají na základě ustanovení vnitrostátních předpisů, na něž tento akt odkazuje. Jelikož určení nositelů práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu spadá do pravomoci každého členského státu, vyplývá z toho, že spory týkající se vnitrostátních právních předpisů definujících tyto nositele se řídí rovněž vnitrostátním právem.
67. Při neexistenci právní úpravy Společenství v oblasti sporů ohledně práva volit a být volen do Evropského parlamentu tak přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která procesním subjektům vyplývají z práva Společenství, za předpokladu, že tyto podmínky nejsou na jedné straně méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že na druhé straně v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných právním řádem Společenství (zásada efektivity) (viz zejména rozsudek ze dne 8. listopadu 2005, Leffler, C‑443/03, Sb. rozh. s. I‑9611, body 49 a 50).
68. Pokud jde o případnou nápravu [rechtsherstel] osobě, které byl z důvodu vnitrostátního právního předpisu neslučitelného s právem Společenství zamítnut zápis do seznamu voličů pro volby členů Evropského parlamentu, k této nápravě může dojít rovněž v souladu s podmínkami a pravidly vnitrostátního práva, přičemž tyto podmínky a pravidla musí respektovat zásady rovnocennosti a efektivity (v tomto smyslu rozsudek ze dne 9. listopadu 1983, San Giorgio, 199/82, Recueil, s. 3595). Za účelem posouzení náležité nápravy bude moci vnitrostátní soud užitečně použít způsoby nápravy stanovené pro případ porušení vnitrostátních pravidel v rámci voleb do orgánů členského státu.
69. V tomto kontextu je namístě krom toho připomenout, že zásada odpovědnosti členského státu za škody způsobené jednotlivcům porušeními práva Společenství, jež jsou mu přičítány, je vlastní systému Smlouvy a členský stát je povinen nahradit způsobené škody, pokud porušená právní norma přiznává práva jednotlivcům, porušení je dostatečně závažné a existuje přímá příčinná souvislost mezi porušením povinnosti, která je uložena státu, a škodou způsobenou poškozeným (rozsudky ze dne 5. března 1996, Brasserie du pêcheur a Factortame, C‑46/93 a C‑48/93, Recueil, s. I‑1029, body 31 a 51, a ze dne 30. září 2003, Köbler, C‑224/01, Recueil, s. I‑10239, body 30 a 51), aniž by však bylo vyloučeno, že odpovědnost státu může být založena za méně omezujících podmínek na základě vnitrostátního práva (výše uvedený rozsudek Brasserie du pêcheur a Factortame, bod 66).
70. S výhradou práva na náhradu škody, které je stanoveno přímo v právu Společenství, pokud jsou podmínky uvedené v předchozím bodě splněny, je věcí státu, aby v rámci vnitrostátního práva upravujícího odpovědnost napravil důsledky vzniklé škody, přičemž podmínky stanovené vnitrostátními předpisy v oblasti náhrady škody nemohou být méně příznivé než podmínky, které se týkající obdobných stížností vnitřní povahy, a nemohou být stanoveny tak, že by v praxi znemožňovaly či nadměrně ztěžovaly získání náhrady škody (výše uvedený rozsudek Brasserie du pêcheur a Factortame, bod 67).
71. Je tedy namístě na pátou otázkou odpovědět tak, že je věcí vnitrostátního práva každého členského státu definovat opatření umožňující nápravu osobě, která nebyla z důvodu vnitrostátního předpisu neslučitelného s právem Společenství zapsána do seznamu voličů pro volby členů Evropského parlamentu konané dne 10. června 2004, a byla tedy z účasti na těchto volbách vyloučena. Tato opatření, která mohou zahrnovat náhradu škody způsobené porušením práva Společenství, jež je přičitatelné státu, musejí respektovat zásady rovnocennosti a efektivity.
K nákladům řízení
72. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Osoby, které mají státní příslušnost členského státu a mají pobyt nebo bydliště na území, které patří mezi zámořské země a území ve smyslu čl. 299 odst. 3 ES, se mohou dovolávat práv přiznaných občanům Unie v části druhé Smlouvy o ES.
2) Jestliže za současného stavu práva Společenství nic nebrání tomu, aby členské státy definovaly při respektování práva Společenství podmínky práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu odkazem na kritérium bydliště na území, na kterém se volby konají, zásada rovného zacházení nicméně brání tomu, aby důsledkem zvolených kritérií bylo rozdílné zacházení mezi státními příslušníky, kteří se nacházejí ve srovnatelných situacích, aniž by bylo toto rozdílné zacházení objektivně odůvodněno.
3) Je věcí vnitrostátního práva každého členského státu definovat opatření umožňující nápravu [rechtsherstel] osobě, která nebyla z důvodu vnitrostátního předpisu neslučitelného s právem Společenství zapsána do seznamu voličů pro volby členů Evropského parlamentu konané dne 10. června 2004, a byla tedy z účasti na těchto volbách vyloučena. Tato opatření, která mohou zahrnovat náhradu škody způsobené porušením práva Společenství, jež je přičitatelné státu, musejí respektovat zásady rovnocennosti a efektivity.