62017CJ0073
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
2. listopada 2018. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Institucionalno pravo – Protokol o mjestu sjedišta institucija te određenih tijela, ureda, agencija i služba Europske unije – Europski parlament – Pojam ‚sjednica koja se odnosi na proračun’ koja se održava u Strasbourgu (Francuska) – Članak 314. UFEU‑a – Izvršavanje proračunske ovlasti tijekom dodatnog plenarnog zasjedanja u Bruxellesu (Belgija)”
U predmetu C‑73/17,
povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 9. veljače 2017.,
Francuska Republika, koju zastupaju F. Alabrune, D. Colas, B. Fodda i E. de Moustier, u svojstvu agenata,
tužitelj,
koju podupire:
Veliko Vojvodstvo Luksemburg, koje zastupaju D. Holderer i C. Schiltz, u svojstvu agenata,
intervenijent,
protiv
Europskog parlamenta, koji zastupaju R. Crowe i U. Rösslein, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano, potpredsjednik, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, T. von Danwitz (izvjestitelj) i A. Rosas, predsjednici vijeća, E. Juhász, D. Šváby, A. Prechal, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos i M. Vilaras, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: V. Giacobbo‑Peyronnel, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 2. svibnja 2018.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 5. lipnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Francuska Republika zahtijeva poništenje četiriju akata Europskog parlamenta o usvajanju godišnjeg proračuna Europske unije za financijsku godinu 2017. (u daljnjem tekstu zajedno: pobijani akti), i to:
–
dnevnog reda plenarne sjednice Parlamenta od 30. studenoga 2016. (dokument P8_0J (2016) 11‑30) u dijelu u kojem su u njega uvrštene rasprave o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017.;
–
dnevnog reda plenarne sjednice Parlamenta od 1. prosinca 2016. (dokument P8_0J (2016) 12‑01) u dijelu u kojem je u njega uvršteno glasovanje i obrazloženje glasovanja o tom zajedničkom nacrtu;
–
zakonodavne rezolucije Parlamenta od 1. prosinca 2016. (dokument T8-0475/2016, P8_TA‑PROV (2016) 0475) o navedenom zajedničkom nacrtu i
–
akta od 1. prosinca 2016. kojim je predsjednik Parlamenta proglasio da je Unijin godišnji proračun za proračunsku godinu 2017. konačno donesen.
Pravni okvir
2
Vlade država članica donijele su 12. prosinca 1992. na temelju članka 216. UEEZ‑a, članka 77. UEZUČ-a i članka 189. UEZAE‑a zajedničkom suglasnošću odluku o mjestu sjedišta institucija te određenih ureda, agencija i službi Europskih zajednica (SL 1992., C 341, str. 1., u daljnjem tekstu: Odluka iz Edinburgha).
3
Tijekom Međuvladine konferencije koja je dovela do donošenja Ugovora iz Amsterdama, tekst odluke iz Edinburgha preuzet je kao protokol priložen UEU‑u, UEZ‑u, UEZUČ-u i UEZAE‑u.
4
Trenutačno jedini članak točka (a) Protokola o mjestu sjedišta institucija te određenih tijela, ureda, agencija i službi Europske unije, koji je priložen UEU‑u, UFEU‑u i UEZAE‑u (u daljnjem tekstu: Protokol o mjestu sjedišta institucija EU‑a), tekstom koji je istovjetan onomu članka 1. točke (a) Odluke iz Edinburgha predviđa:
„Sjedište je Europskog parlamenta u Strasbourgu, gdje se održava 12 mjesečnih plenarnih sjednica, uključujući sjednicu koja se odnosi na proračun. Dodatne plenarne sjednice održavaju se u Bruxellesu. Odbori Europskog parlamenta sastaju se u Bruxellesu. Glavno tajništvo Europskog parlamenta i njegove službe ostaju u Luxembourgu.”
5
Članak 314. UFEU‑a osobito predviđa:
„Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom, utvrđuju godišnji proračun Unije u skladu sa sljedećim odredbama.
[…]
3.   Vijeće usvaja svoje stajalište o nacrtu proračuna i prosljeđuje ga Europskom parlamentu najkasnije do 1. listopada godine koja prethodi godini izvršenja tog proračuna. […]
4.   Ako u roku od četrdeset dva dana od takvog priopćenja Europski parlament:
[…]
(c)
usvoji izmjene većinom svojih članova, izmijenjeni nacrt prosljeđuje se Vijeću i Komisiji. Predsjednik Europskog parlamenta, u dogovoru s predsjednikom Vijeća, odmah saziva Odbor za mirenje. […]
5.   Odbor za mirenje, koji je sastavljen od članova Vijeća ili njihovih predstavnika te od jednakog broja predstavnika Europskog parlamenta, ima zadatak kvalificiranom većinom članova Vijeća ili njihovih predstavnika i većinom predstavnika Europskog parlamenta postići dogovor o zajedničkom tekstu u roku od dvadeset jednog dana od svog sazivanja, na temelju stajališta Europskog parlamenta i Vijeća.
[…]
6.   Ako se u roku od dvadeset jednog dana iz stavka 5. Odbor za mirenje dogovori o zajedničkom tekstu, Europski parlament i Vijeće imaju svaki po četrnaest dana od dana postizanja tog dogovora za odobrenje zajedničkog teksta.
7.   Ako u roku od četrnaest dana iz stavka 6.:
(a)
i Europski parlament i Vijeće odobre zajednički tekst ili ne donesu nikakvu odluku ili ako jedna od tih institucija odobri zajednički tekst, a druga ne donese nikakvu odluku, smatra se da je proračun konačno usvojen u skladu sa zajedničkim tekstom; ili
(b)
i Europski parlament, odlučujući većinom svojih članova, i Vijeće odbiju zajednički tekst, ili ako jedna od tih institucija odbije zajednički tekst, a druga ne donese nikakvu odluku, Komisija dostavlja novi nacrt proračuna: ili
[…]
(d)
Europski parlament odobri zajednički tekst, a Vijeće ga odbije, Europski parlament može u roku od četrnaest dana od dana kada ga je Vijeće odbilo i odlučujući većinom svojih članova i s tri petine danih glasova odlučiti potvrditi sve ili neke izmjene iz stavka 4. točke (c). Ako izmjena Europskog parlamenta nije potvrđena, zadržava se stajalište dogovoreno u okviru Odbora za mirenje o naslovu proračuna koji je predmet izmjene. Na temelju toga smatra se da je proračun konačno usvojen.
[…]
9.   Po okončanju postupka predviđenog ovim člankom, predsjednik Europskog parlamenta proglašava proračun konačno usvojenim.
10.   Svaka institucija izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene na temelju ovog članka u skladu s Ugovorima i aktima donesenih na temelju njih, a osobito onih koji se odnose na vlastita sredstva Unije i na uravnoteženost prihoda i rashoda."
6
Poslovnik Parlamenta, u verziji koja se primjenjuje u sporu (u daljnjem tekstu: Poslovnik), u članku 156. naslovljenom „Rokovi” određuje:
„Osim u hitnim slučajevima na koje se odnose članci 135. i 154., rasprava i glasovanje o tekstu ne smiju započeti ako nije bio dostupan zastupnicima najmanje 24 sata ranije.”
7
U skladu s člankom 158. stavkom 1. Poslovnika, „[s]vi dokumenti Parlamenta sastavljaju se na službenim jezicima.”
Okolnosti spora
8
Parlament je 20. svibnja 2015. donio raspored svojih plenarnih sjednica za 2016. godinu predviđajući, osobito, održavanje redovnih plenarnih zasjedanja u Strasbourgu (Francuska) od 24. do 27. listopada, od 21. do 24. studenoga i od 12. do 15. prosinca 2016. te dodatnih plenarnih zasjedanja 30. studenoga i 1. prosinca 2016. u Bruxellesu (Belgija).
9
Europska je komisija 18. srpnja 2016. objavila nacrt godišnjeg proračuna za proračunsku godinu 2017. Vijeće je Parlamentu 14. rujna 2016. dostavilo svoje stajalište o tom nacrtu. Nakon glasovanja u Odboru za proračun i rasprave na redovnom plenarnom zasjedanju koje se održalo u Strasbourgu od 24. do 27. listopada 2016., Parlament je 26. listopada 2016. donio zakonodavnu rezoluciju kojom je predstavio izmjene navedenog nacrta. Postupak mirenja u proračunskom postupku između Parlamenta i Vijeća započeo je 27. listopada 2016. Taj je postupak doveo do dogovora o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna EU‑a za proračunsku godinu 2017. 17. studenoga 2016., koji je istog dana dostavljen Parlamentu i Vijeću. Tekst tog dogovora bio je predmet tehničke finalizacije u Komisijinim službama kako bi ga se prenijelo u proračunski i pravni tekst. Tako finalizirani zajednički nacrt proračuna dostavljen je Parlamentu tijekom poslijepodneva 24. studenoga 2016.
10
Vijeće je 28. studenoga 2016. odobrilo zajednički nacrt godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017. Parlament nije uvrstio raspravu i glasovanje o tom nacrtu na dnevni red redovnog plenarnog zasjedanja održanog u Strasbourgu od 21. do 24. studenoga 2016., nego na onaj dodatnog plenarnog zasjedanja održanog u Bruxellesu 30. studenoga i 1. prosinca 2016. Zakonodavnom rezolucijom od 1. prosinca 2016. Parlament je odobrio taj nacrt. Istog je dana predsjednik Parlamenta na plenarnoj sjednici proglasio da je proračun Unije za proračunsku godinu 2017. konačno donesen.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
11
Francuska Republika od Suda zahtijeva da:
–
poništi pobijane akte;
–
da održi na snazi učinke akta kojim je predsjednik Parlamenta proglasio da je godišnji proračun Unije za proračunsku godinu 2017. konačno donesen sve dok se u razumnom roku od dana objave presude taj proračun konačno ne donese aktom u skladu s Ugovorima i
–
naloži Parlamentu snošenje troškova.
12
Parlament od Suda zahtijeva:
–
da proglasi tužbu nedopuštenom u dijelu u kojem se odnosi na dva dnevna reda plenarnih sjednica Parlamenta od 30. studenoga i od 1. prosinca 2016. te na Zakonodavnu rezoluciju Parlamenta od 1. prosinca 2016.;
–
odbije tužbu;
–
naloži Francuskoj Republici snošenje troškova i
–
podredno, da održi na snazi učinke akta kojim je predsjednik Parlamenta proglasio da je godišnji proračun Unije za proračunsku godinu 2017. konačno donesen sve dok u razumnom roku ne stupi na snagu novi akt koji će ga zamijeniti.
13
Rješenjem predsjednika Suda od 7. lipnja 2017. Velikom Vojvodstvu Luksemburgu odobrena je intervencija na strani Francuske Republike.
Tužba
Dopuštenost
14
Parlament navodi da je tužba nedopuštena u dijelu u kojem se odnosi na dva dnevna reda plenarnih sjednica Parlamenta od 30. studenoga i od 1. prosinca 2016. kao i na Zakonodavnu rezoluciju Parlamenta od 1. prosinca 2016. Ta dva dnevna reda isključivo su mjere unutarnje organizacije koje ne proizvode pravne učinke prema trećima. Kad je riječ o Zakonodavnoj rezoluciji, ona je samo pripremni akt za donošenje akta kojim je predsjednik Europskog parlamenta proglasio da je godišnji proračun Unije za proračunsku godinu 2017. konačno donesen.
15
U tom pogledu, valja istaknuti da je Parlament, uvrštavajući raspravu i glasovanje o zajedničkom nacrtu Unijina godišnjeg proračuna za 2017. godinu na dnevni red plenarnih sjednica 30. studenoga i 1. prosinca 2016., donio odluku o izvršavanju svojih proračunskih ovlasti na temelju članka 314. stavka 6. UFEU‑a na dodatnom plenarnom zasjedanju u Bruxellesu. Međutim, pitanje odnose li se ta dva dnevna reda isključivo na unutarnju organizaciju Parlamenta ili imaju pravne učinke prema trećima koji proizlaze iz toga što ta institucija izvršava svoje nadležnosti, neraskidivo je povezano s ispitivanjem njihova sadržaja i, prema tome, ispitivanjem merituma tužbe, tako da se to pitanje ne može razmatrati u okviru dopuštenosti tužbe (vidjeti u tom smislu presude od 10. veljače 1983., Luksemburg/Parlament, 230/81, EU:C:1983:32, t. 30.; od 28. studenoga 1991., Luksemburg/Parlament, C‑213/88 i C‑39/89, EU:C:1991:449, t. 16. i od 13. prosinca 2012., Francuska/Parlament, C‑237/11 i C‑238/11, EU:C:2012:796, t. 20.).
16
Što se tiče Zakonodavne rezolucije od 1. prosinca 2016., valja podsjetiti da je Sud već presudio da odluke Parlamenta o nacrtu godišnjeg proračuna u drugom čitanju na temelju članka 203. stavka 6. UEEZ‑a mogu biti predmet tužbe za poništenje. Naime, u skladu sa stavkom 10. tog članka (koji je postao članak 203. stavak 10. UEZ‑a, nakon toga članak 272. stavak 10. UEZ‑a, a zatim članak 314. stavak 10. UFEU‑a), svaka institucija izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene u vezi s proračunskim pitanjima u skladu s odredbama Ugovora. Ako ne bi postojala mogućnost podnošenja različitih akata koje proračunska tijela donose na temelju navedenog članka kontroli Suda, institucije koje čine to proračunsko tijelo mogle bi zadirati u ovlasti država članica ili drugih institucija ili prekoračiti granice svojih ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 3. srpnja 1986., Vijeće/Parlament, 34/86, EU:C:1986:291, t. 12.). Ta se razmatranja mogu primijeniti, mutatis mutandis, na Zakonodavnu rezoluciju Parlamenta od 1. prosinca 2016. o odobravanju zajedničkog nacrta godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017. u drugom čitanju na temelju članka 314. stavka 6. UFEU‑a.
17
Iz toga proizlazi da je tužba dopuštena.
Meritum
Argumentacija stranaka
18
Francuska Republika, koju podupire Veliko Vojvodstvo Luksemburg, ističe jedan tužbeni razlog koji se temelji na tome da je pobijanim aktima povrijeđen Protokol o mjestu sjedišta institucija EU‑a. U skladu s jedinim člankom točkom (a) tog protokola, Parlament je obvezan izvršavati proračunske ovlasti koje su mu dodijeljene člankom 314. UFEU‑a u cijelosti tijekom redovnih plenarnih sjednica koje se održavaju u Strasbourgu. U ovom je slučaju ta institucija prekršila to pravilo uvrstivši rasprave i glasovanje o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna EU‑a za financijsku godinu 2017., u skladu sa stavkom 6. tog članka, na dnevni red dodatnog plenarnog zasjedanja koje se održalo u Bruxellesu 30. studenoga i 1. prosinca 2016. i proglasivši aktom predsjednika Parlamenta na temelju navedenog članka 314. stavka 9. konačno usvajanje proračuna tijekom istog dodatnog plenarnog zasjedanja.
19
Naime, pravilo iz točke (a) jedinog članka tog protokola ne predviđa nikakvu iznimku. Iako se Francuska Republika nije usprotivila tomu da se određeni akti u vezi s izvršenjem proračuna donesu na dodatnim plenarnim zasjedanjima, posebno kako bi se u obzir uzeli određeni nepredviđeni događaji, takva praksa ne može se tolerirati u vezi s proračunskim postupkom koji je uređen člankom 314. UFEU‑a, koji vodi do donošenja godišnjeg proračuna Unije i predstavlja ključni trenutak u njezinu demokratskom životu.
20
Prema mišljenju Francuske Republike, odredbe tog članka 314. moraju biti usklađene s pravilima o sjedištu Parlamenta koja proizlaze iz Protokola o mjestu sjedišta institucija EU‑a, koji, u skladu s člankom 51. UEU‑a, čini sastavni dio Ugovorâ i na istoj je pravnoj razini kao i članak 314. UFEU‑a. Stoga ograničenja zbog rokova propisanih tim potonjim člankom ne mogu imati prednost pred obvezama koje se odnose na mjesto sjedišta Parlamenta utvrđenima u tom protokolu, tim više što ih je moguće uskladiti.
21
U tom pogledu, Francuska Republika smatra da je ta institucija dužna donijeti raspored redovnih plenarnih sjednica u Strasbourgu tako da jedna od njih bude zakazana u roku od četrnaest dana utvrđenom u članku 314. stavku 6. UFEU‑a za glasovanje u Parlamentu o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna proizašlom iz postupka mirenja. Načelno, ako Odbor za mirenje u pravilu u potpunosti iskoristi razdoblje mirenja u trajanju od dvadeset i jednog dana iz stavka 5. tog članka, moguće je odrediti datum dogovora o mirenju u pogledu zajedničkog nacrta. U slučaju da Odbor za mirenje postigne dogovor prije predviđenog datuma, „formalizacija” tog dogovora i, prema tome, datum na koji gore navedeni rok od četrnaest dana počinje teći može se odgoditi.
22
Osim toga, u ovom je slučaju Parlament mogao uvrstiti raspravu i glasovanje o zajedničkom nacrtu Unijina godišnjeg proračuna za 2017. godinu na dnevni red sjednice redovnog plenarnog zasjedanja koja se održala od 21. do 24. studenoga 2016. u Strasbourgu, poštujući rok od četrnaest dana kako je utvrđeno u članku 314. stavku 6. UFEU‑a. Naime, to se redovno plenarno zasjedanje u cijelosti odvijalo tijekom tog razdoblja te je započelo četiri dana nakon dogovora o zajedničkom nacrtu postignutog 17. studenoga 2016. Stoga, uzimajući u obzir samo obvezni rok prije pokretanja rasprave o tekstu, odnosno rok za dostavu od najmanje dvadeset i četiri sata predviđen člankom 156. Poslovnika, Parlament je mogao uvrstiti rasprave i glasovanje o zajedničkom nacrtu na dnevni red tog redovnog plenarnog zasjedanja. U tom kontekstu, Francuska Republika osporava da su izazovi na koje se poziva Parlament u pogledu tehničke finalizacije, prevođenja i dovršetka proračunskog spisa onemogućili toj instituciji da se izjasni o zajedničkom nacrtu Unijina godišnjeg proračuna za financijsku godinu 2017. tijekom redovnog plenarnog zasjedanja koje se održalo od 21. do 24. studenoga 2016. u Strasbourgu.
23
Naposljetku, što se tiče akta kojim je predsjednik Parlamenta proglasio konačno usvajanje godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017., on je mogao pričekati iduće redovno plenarno zasjedanje koje se održalo od 12. do 15. prosinca 2016.
24
Parlament ističe da sintagmu „sjednica koja se odnosi na proračun” treba tumačiti na način da obuhvaća samo jedno posebno plenarno zasjedanje, odnosno zasjedanje na kojem Parlament izvršava ovlasti koje su mu prvotno dodijeljene člankom 203. UEEZ‑u za predlaganje izmjena prvotnog nacrta proračuna, kako ga je izmijenilo Vijeće. Odluka iz Edinburgha utvrđuje prethodnu praksu Parlamenta koja se sastoji u organizaciji plenarnog zasjedanja u Strasbourgu u tu svrhu krajem listopada ili početkom studenoga. To plenarno zasjedanje, nazvano „listopadska sjednica II”, dodavalo se redovnom mjesečnom plenarnom zasjedanju u listopadu, zbog prakse te institucije da ne održava redovno plenarno zasjedanje u kolovozu i u biti se koristilo za prvo čitanje nacrta proračuna.
25
S druge strane, suprotno onomu što tvrdi Francuska Republika, Protokol o mjestu sjedišta institucija EU‑a ne obvezuje Parlament da održi rasprave i kasnije glasovanje o zajedničkom nacrtu koji je donio Odbor za mirenje na jednom od redovnih plenarnih zasjedanja u Strasbourgu. Prema mišljenju Parlamenta, tumačenje koje zastupa ta država članica podrazumijeva održavanje šest mjesečnih plenarnih zasjedanja u Strasbourgu u drugom dijelu godine, što bi bilo u suprotnosti s obvezom utvrđenom u tom protokolu održavanja dvanaest mjesečnih zasjedanja u Strasbourgu u pravilnim razmacima, odnosno posljedice koje su u suprotnosti s korisnim učinkom članka 314. UFEU‑a.
26
Uzimajući u obzir četrnaestodnevni rok predviđen člankom 314. stavkom 6. UFEU‑a za odobrenje zajedničkog nacrta godišnjeg proračuna, Parlament ističe da bi navedeno tumačenje obvezivalo Odbor za mirenje na sustavno donošenje tog nacrta u roku od četrnaest dana prije dana plenarnog zasjedanja u Strasbourgu, čime bi se odboru uskraćivala sloboda donošenja navedenog nacrta u svakom trenutku tijekom razdoblja mirenja od dvadeset jednog dana iz članka 314. stavka 5. UFEU‑a. Osim toga, to isto tumačenje spriječilo bi Parlament da održi raspravu o Unijinu godišnjem proračunu i glasuje o njemu nakon dvanaestog redovnog plenarnog zasjedanja u Strasbourgu te ne uzima u obzir slučaj, predviđen u članku 314. stavku 7. točkama (b) i (d) UFEU‑a, da proračun treba biti donesen u okviru novog proračunskog postupka ili glasovanjem u Parlamentu kojim se potvrđuju sve izmjene ili njihov dio. Nedonošenje proračuna na kraju proračunske godine u tom bi slučaju dovelo do primjene članka 315. UFEU‑a o privremenom proračunu.
27
Osim toga, u ovom je slučaju bilo nemoguće uvrstiti raspravu i glasovanje o zajedničkom nacrtu Unijina godišnjeg proračuna za 2017. godinu na dnevni red sjednice redovnog plenarnog zasjedanja koja se održala od 21. do 24. studenoga 2016. u Strasbourgu. Naime, prije podnošenja zajedničkog nacrta na odobrenje Europskom parlamentu i Vijeću bilo je potrebno politički dogovor priložen dopisima prilikom prosljeđivanja Odboru za mirenje prenijeti u proračunske pravne tekstove i prevesti ih na sve službene jezike Unije. Međutim, tehnička finalizacija tog nacrta još je uvijek zahtijevala približno jedan tjedan rada i obično je bila povjerena Komisijinim službama. U ovom slučaju, Komisija je samo 18 minuta prije kraja redovnog plenarnog zasjedanja u studenome 2016. obavijestila Europski parlament i Vijeće da je usklađeni zajednički nacrt dostupan, i to samo na engleskom jeziku.
Ocjena Suda
28
Parlament je, kao što to potvrđuje članak 314. stavak 10. UFEU‑a, obvezan izvršavati proračunske ovlasti koje su mu dodijeljene u skladu s Ugovorima i aktima donesenim na temelju njih.
29
Kao prvo, ta institucija mora poštovati Protokol o mjestu sjedišta institucija EU‑a koji je, prema članku 51. UEU‑a, sastavni dio Ugovorâ. Točka (a) jedinog članka tog protokola određuje da je „[s]jedište […] Europskog parlamenta u Strasbourgu, gdje se održava 12 mjesečnih plenarnih sjednica, uključujući sjednicu koja se odnosi na proračun.”
30
Francuska Republika tvrdi da je, u skladu s potonjom odredbom, Parlament obvezan izvršavati sve svoje proračunske ovlasti u Strasbourgu, dok se, prema mišljenju Parlamenta, ta odredba odnosi na posebno plenarno zasjedanje, odnosno ono o nacrtu proračuna u prvom čitanju, čime se pobijane akte isključuje iz područja primjene te odredbe.
31
U tom pogledu, valja istaknuti da jedini članak točka (a) Protokola o mjestu sjedišta institucija EU‑a navodi „sjednicu koja se odnosi na proračun”, ali ne predviđa precizno plenarno zasjedanje ni akte koji su obuhvaćeni nadležnošću Europskog parlamenta u okviru proračunskog postupka koji se trebaju usvojiti tijekom tog plenarnog zasjedanja. Doista, u skladu s člankom 314. UFEU‑a, postupak odlučivanja Parlamenta o godišnjem proračunu EU‑a može se odvijati u više navrata i, uzimajući u obzir rokove predviđene u tom potonjem članku, tijekom različitih redovnih plenarnih zasjedanja.
32
U nedostatku pojašnjenja u jedinom članku točki (a) tog protokola, riječi „sjednica koja se odnosi na proračun” smatraju se upućivanjem na sva plenarna zasjedanja na kojima Parlament izvršava svoje proračunske ovlasti i na sve akte koje ta institucija donosi u tu svrhu.
33
Naime, što se tiče članka 1. točke (a) Odluke iz Edinburgha, čiji je tekst istovjetan onome jedinog članka točke (a) navedenog protokola, Sud je već presudio da ta odredba definira mjesto sjedišta Parlamenta kao mjesto na kojem se mora redovito održati dvanaest redovnih plenarnih sjednica te institucije, uključujući i one na kojima Parlament mora izvršavati proračunske ovlasti dodijeljene Ugovorom (vidjeti u tom smislu presude od 1. listopada 1997., Francuska/Parlament, C‑345/95, EU:C:1997:450, t. 29. i od 13. prosinca 2012., Francuska/Parlament, C‑237/11 i C‑238/11, EU:C:2012:796, t. 40.).
34
Valja dodati da je izvršavanje proračunske nadležnosti Parlamenta na plenarnom zasjedanju od posebne važnosti za transparentnost i demokratski legitimitet djelovanja Unije na temelju njezina godišnjeg proračuna. Međutim, potonje se ne može osigurati samo prvim čitanjem nacrta proračuna u okviru proračunskog postupka utvrđenog u članku 314. UFEU‑a kad Europski parlament, u skladu s člankom 314. stavkom 4. točkom (c) UFEU‑a, usvaja izmjene navedenog nacrta.
35
Naime, prema sudskoj praksi Suda, izvršavanje proračunske nadležnosti Parlamenta na plenarnoj sjednici predstavlja ključni trenutak u demokratskom životu Unije i posebno zahtijeva javnu raspravu na plenarnoj sjednici, čime se omogućuje građanima Unije da se upoznaju s različitim političkim orijentacijama koje se izražavaju te, posljedično, formiraju političko mišljenje o djelovanju Unije (presuda od 13. prosinca 2012., Francuska/Parlament, C‑237/11 i C‑238/11, EU:C:2012:796, t. 68.). Usto, transparentnost parlamentarne rasprave na plenarnoj sjednici može ojačati demokratski legitimitet proračunskog postupka u pogledu građana Unije i vjerodostojnosti njezina djelovanja.
36
Međutim, postupak mirenja iz članka 314. stavka 4. točke (c) i stavka 5. UFEU‑a može dovesti do značajnih promjena u nacrtu proračuna koje se nisu razmatrale u prvom čitanju u Parlamentu niti su bile predmet javne rasprave u Odboru za mirenje. Kako je Parlament naveo tijekom rasprave, sastanci odbora nisu otvoreni za javnost i uključuju sudjelovanje 28 članova Parlamenta, koji odražavaju odnose zastupljenosti u Parlamentu, pri čemu nisu u potpunosti zastupljeni politički interesi svih članova te institucije.
37
U tim okolnostima, izraz „sjednica koja se odnosi na proračun” iz točke (a) jedinog članka Protokola o mjestu sjedišta institucija EU‑a ne obuhvaća samo redovna plenarna zasjedanja na kojima se razmatra nacrt proračuna u prvom čitanju nego i drugo čitanje, na temelju članka 314. stavka 6. UFEU‑a, kojim se, na plenarnom zasjedanju, osigurava javna rasprava i glasovanje o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna proizašlog iz postupka mirenja.
38
Kao drugo, Parlament je obvezan poštovati zahtjeve članka 314. UFEU‑a prema kojima svoje proračunske ovlasti treba izvršavati na plenarnom zasjedanju. Rokovi propisani tom odredbom nastoje osigurati usvajanje godišnjeg proračuna Unije prije kraja godine koja prethodi dotičnoj proračunskoj godini, a njihovo nepoštovanje može, ovisno o slučaju, dovesti do primjene članka 315. UFEU‑a, koji se odnosi na privremeni proračun.
39
Dakle, u slučaju da Parlament ne donese odluku u drugom čitanju o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna u roku od četrnaest dana iz članka 314. stavka 6. UFEU‑a ili ako ga Vijeće u tom roku odbije, iz stavka 7. točke (b) tog članka proizlazi da Komisija podnosi novi nacrt proračuna i, prema tome, da se proračunski postupak mora u potpunosti ponoviti. U tom slučaju Parlament usto gubi ovlast iz članka 314. stavka 7. točke (d) UFEU‑a, koja mu u slučaju da Vijeće odbije zajednički nacrt godišnjeg proračuna omogućuje da sâm odluči o donošenju proračuna na temelju dodatnog glasovanja kvalificiranom većinom.
40
Osim toga, ako izostane rasprava i glasovanje Parlamenta o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna u roku od četrnaest dana utvrđenom u članku 314. stavku 6. UFEU‑a, taj nacrt može donijeti sâmo Vijeće, u skladu s uvjetima predviđenima u stavku 7. točki (a) tog članka. Međutim, kao što je to istaknuto u točkama 34. do 36. ove presude, od posebne je važnosti za transparentnost i demokratski legitimitet djelovanja Unije, koji se očituju kroz postupak donošenja godišnjeg proračuna, da Parlament izvršava ovlast koju ima na temelju članka 314. stavka 6. UFEU‑a i da na plenarnom zasjedanju donese odluku o zajedničkom nacrtu.
41
Stoga je u tom području Parlament dužan djelovati s potpunom pažnjom, strogošću i zalaganjem koje takva odgovornost zahtijeva (vidjeti, u tom smislu, presudu od 13. prosinca 2012., Francuska/Parlament, C‑237/11 i C‑238/11, EU:C:2012:796, t. 68.), što podrazumijeva da su parlamentarna rasprava i glasovanje utemeljeni na tekstu koji je zastupnicima dostavljen pravodobno i koji je preveden na sve službene jezike Unije. Naime, Unija drži do očuvanja višejezičnosti, čija je važnost istaknuta u članku 3. stavku 3. četvrtom podstavku UEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 5. svibnja 2015., Španjolska/Vijeće, C‑147/13, EU:C:2015:299, t. 42. i od 6. rujna 2017.Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 203.).
42
Kao treće, budući da jedini članak točka (a) Protokola o mjestu sjedišta institucija EU‑a i članak 314. UFEU‑a imaju istu pravnu snagu, zahtjevi koji proizlaze iz prve od tih odredbi ne mogu kao takvi imati prednost pred onima iz druge i obrnuto. Oni se u svakom pojedinom slučaju moraju primjenjivati uz poštovanje nužnog usklađivanja tih zahtjeva i pravedne ravnoteže među njima.
43
Osim toga, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je Protokol o mjestu sjedišta institucija EU‑a uređen obostranim poštovanjem odgovarajućih ovlasti država članica i Parlamenta kao i uzajamnom dužnošću lojalne suradnje (vidjeti u tom smislu presude od 22. rujna 1988., Francuska/Parlament, 358/85 i 51/86, EU:C:1988:431, t. 34. i 35.; od 1. listopada 1997., Francuska/Parlament, C‑345/95, EU:C:1997:450, t. 31. i 32. i od 13. prosinca 2012., Francuska/Parlament, C‑237/11 i C‑238/11, EU:C:2012:796, t. 41., 42. i 60.).
44
Dakle, Parlament je obvezan izvršavati svoje proračunske ovlasti tijekom redovnog plenarnog zasjedanja u Strasbourgu, pri čemu ta obveza koja proizlazi iz jedinog članka točke (a) Protokola o mjestu sjedišta institucija EU‑a ipak ne predstavlja prepreku tomu da se o godišnjem proračunu raspravlja i glasuje na dodatnim plenarnim zasjedanjima u Bruxellesu ako je to nužno zbog zahtjeva vezanih uz pravilno odvijanje proračunskog postupka kako je predviđeno člankom 314. UFEU‑a. Odvijanje tog postupka koje bi se apsolutno temeljilo na poštovanju jedinog članka točke (a) tog protokola, a na štetu potpunog sudjelovanja Parlamenta u navedenom postupku, ne bi bilo u skladu s potrebom usklađenosti zahtjeva koji proizlaze iz tih odredaba, na što se podsjeća u točki 42. ove presude.
45
Što se tiče sudskog nadzora poštovanja zahtjeva koji proizlaze iz točaka 42. do 44. ove presude, valja istaknuti da Parlament prilikom usklađivanja zahtjeva jedinog članka točke (a) Protokola o mjestu sjedišta institucija EU‑a i članka 314. UFEU‑a ima diskrecijsku ovlast koja proizlazi iz zahtjeva vezanih za uredno odvijanje proračunskog postupka. Stoga se sudski nadzor odnosi na pitanje je li Parlament pogriješio u primjeni diskrecijske ovlasti prilikom izvršavanja dijela svojih proračunskih ovlasti u dodatnom plenarnom zasjedanju.
46
Upravo s obzirom na ta razmatranja treba ispitati poštuju li pobijani akti usklađenje zahtjeva koji proizlaze iz jedinog članka točke (a) Protokola o mjestu sjedišta institucija EU‑a i članka 314. UFEU‑a.
47
U tom pogledu Francuska Republika tvrdi da je određenje vremenskog okvira omogućavalo parlamentarnu raspravu i glasovanje o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017. u Strasbourgu, u roku predviđenom u članku 314. stavku 6. UFEU‑a, i da su takva rasprava i glasovanje, u svakom slučaju, bili mogući tijekom redovnog plenarnog zasjedanja u studenome 2016. Osim toga, akt kojim je predsjednik Parlamenta proglasio konačno usvajanje godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017. mogao se donijeti na sljedećem redovitom plenarnom zasjedanju od 12. do 15. prosinca 2016.
48
Što se tiče Parlamentova rasporeda za 2016. godinu, argumentacija Francuske Republike u biti se temelji na premisi prema kojoj, s obzirom na to da je Parlament u trenutku određivanja navedenog rasporeda mogao razumno predvidjeti datum na koji je u Odboru za mirenje postignut dogovor o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna Unije, odnosno 17. studenoga 2016., ta je institucija trebala odrediti redovno plenarno zasjedanje kasnije nego što je to bilo razdoblje od 21. do 24. studenoga te iste godine, tako da tijekom tog zasjedanja omogući pravodobnu raspravu i glasovanje na drugom čitanju o tom nacrtu.
49
Međutim, nijedan element koji je iznijela Francuska Republika ne omogućava utvrđenje da je, u tom pogledu, Parlamentovo određivanje rasporeda redovnih plenarnih zasjedanja za 2016. godinu bilo zahvaćeno pogreškom u ocjeni.
50
Naime, pretpostavka navedena u točki 48. ove presude ne može se prihvatiti. Dakle, prilikom određivanja rasporeda redovnih plenarnih zasjedanja načelno je bilo neizvjesno hoće li se odvijati postupak mirenja te datumi kada će se taj postupak pokrenuti i završiti, ovisno o slučaju, dogovorom o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna. Kako priznaje Francuska Republika, u tom trenutku ni na koji način nije bila isključena mogućnost da u slučaju pokretanja postupka pred Odborom za mirenje potonji postigne dogovor o zajedničkom nacrtu Unijina godišnjeg proračuna prije 17. studenoga 2016., što bi omogućilo Parlamentu da provede raspravu i glasovanje u drugom čitanju nacrta tijekom redovnog plenarnog zasjedanja od 21. do 24. studenoga 2016. a da pritom ne povrijedi zahtjeve pažnje, strogosti i zalaganja navedene u točki 41. ove presude.
51
Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentacijom Francuske Republike prema kojoj je, u slučaju dogovora u Odboru za mirenje prije isteka roka predviđenog u članku 314. stavku 5. UFEU‑a, bilo moguće zamisliti da će navedeni odbor odgoditi formalizaciju tog dogovora. Takav pristup, koji podrazumijeva umjetno odgađanje datuma navedenog dogovora, nije u skladu sa stavkom 6. tog članka, iz kojeg proizlazi da četrnaestodnevni rok unutar kojeg Parlament i Vijeće trebaju odobriti zajednički nacrt počinje teći od trenutka kada Odbor za mirenje postigne takav dogovor.
52
Prema tome, valja smatrati da se Parlament zadržao u granicama diskrecijske ovlasti navedene u točki 45. ove presude kad je utvrdio raspored redovnih plenarnih zasjedanja za 2016. godinu.
53
Nadalje, valja provjeriti je li u okviru određenom tim rasporedom Parlament mogao, a da ne povrijedi diskrecijsku ovlast, pobijanim aktima izvršavati svoje proračunske ovlasti tijekom dodatnog plenarnog zasjedanja koje se održalo u Bruxellesu 30. studenoga i 1. prosinca 2016.
54
Što se tiče, kao prvo, dnevnih redova plenarnih sjednica Parlamenta od 30. studenoga i 1. prosinca 2016. te Zakonodavne rezolucije Parlamenta od 1. prosinca 2016. o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017., nesporno je da je dogovor Odbora za mirenje o tom nacrtu donesen i proslijeđen Parlamentu i Vijeću 17. studenoga 2016. Parlament nije uvrstio raspravu i glasovanje o tom nacrtu u dnevni red redovnog plenarnog zasjedanja održanog u Strasbourgu od 21. do 24. studenoga 2016., nego u onaj dodatnog plenarnog zasjedanja održanog u Bruxellesu 30. studenoga i 1. prosinca 2016.
55
U tom pogledu valja utvrditi da je u ovom slučaju 1. prosinca 2016. bio posljednji dan roka navedenog u članku 314. stavku 6. UFEU‑a. Budući da je Vijeće već odobrilo zajednički nacrt godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017. 28. studenoga 2016., prekoračenje tog roka od strane Europskog parlamenta podrazumijevalo bi donošenje godišnjeg proračuna za tu financijsku godinu u skladu s člankom 314. stavkom 7. točkom (a) UFEU‑a bez sudjelovanja Parlamenta u proračunskom postupku u drugom čitanju.
56
Što se tiče argumenta Francuske Republike prema kojem je Parlament mogao ranije donijeti odluku o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna EU‑a za 2017., odnosno tijekom redovnog plenarnog zasjedanja u Strasbourgu od 21. do 24. studenoga 2016., valja istaknuti da se Parlamentovim iskorištavanjem cijelog roka predviđenog u članku 314. stavku 6. UFEU‑a ne može dovesti u pitanje zakonitost dnevnih redova plenarnih sjednica Parlamenta od 30. studenoga i 1. prosinca 2016. kao ni Zakonodavne rezolucije Parlamenta od 1. prosinca 2016. u odnosu na Protokol o mjestu sjedišta institucija EU‑a. Naime, Parlament ima pravo u potpunosti iskoristiti rokove koji su mu određeni odredbama članka 314. Kao što je to Parlament istaknuo na raspravi pred Sudom, rasprave unutar različitih političkih skupina i Odbora za proračun dugo traju jer je potrebno mnogo vremena da bi se pripremili rasprava i glasovanje o proračunu na plenarnoj sjednici i osobito da bi se postigla većina.
57
Osim toga, stranke ne osporavaju to da je dogovor Odbora za mirenje o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017. bilo potrebno tehnički finalizirati i prevesti na sve službene jezike Unije. Stranke ne osporavaju ni odluku da se ta tehnička finalizacija povjeri službama Komisije, prema zajedničkom dogovoru između Parlamenta i Vijeća te u skladu s Međuinstitucionalnim sporazumom od 2. prosinca 2013. između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini, o suradnji u vezi s proračunskim pitanjima i o dobrom financijskom upravljanju (SL 2013., C 373, str. 1.).
58
Međutim, u ovom slučaju, nakon tehničke finalizacije zajednički nacrt godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017. stavljen je na raspolaganje Parlamentu tek 24. studenoga 2016. poslijepodne, odnosno posljednjeg dana redovnog plenarnog zasjedanja u studenome 2016. i to samo u verziji na engleskom jeziku. U tim se okolnostima rasprava i glasovanje o tom nacrtu, u skladu s člancima 156. i 158. Poslovnika, nisu mogli uvrstiti na dnevni red tog 24. studenoga 2016. Naime, u skladu s tim odredbama, rasprava i glasovanje mogu se otvoriti samo o tekstu napisanom na službenim jezicima Unije, koji je stavljen na raspolaganje zastupnicima najmanje dvadeset i četiri sata prije toga. Poštovanje tih minimalnih zahtjeva nužno je u svrhu pripreme rasprave i glasovanja na plenarnoj sjednici o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna, uz svu potrebnu pažnju, strogost i zalaganje te posebno uzimajući u obzir zahtjeve višejezičnosti.
59
Što se tiče trajanja tehničke finalizacije dogovora Odbora za mirenje o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna EU‑a za 2017. godinu, koje je, u ovom slučaju, iznosilo sedam dana, Francuska Republika nije dokazala da je ono bilo pretjerano. Iako je Parlament doduše dužan osigurati da trajanje tehničke finalizacije poštuje zahtjeve koji proizlaze iz točke (a) jedinog članka Protokola o mjestu sjedišta institucija EU‑a, ta država članica nije, međutim, dostavila konkretan dokaz na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da je Parlament povrijedio tu obvezu i, prema tome, da se ta tehnička finalizacija mogla skratiti na način da se zajednički nacrt mogao staviti na raspolaganje Parlamentu u uvjetima koji se zahtijevaju njegovim poslovnikom prije 24. studenoga 2016.
60
Čak i pod pretpostavkom da je to razdoblje moglo biti kraće, treba uzeti u obzir vrijeme koje je izvan okvira minimalnih zahtjeva iz članka 156. Poslovnika potrebno za pripremu plenarne sjednice o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna, vrijeme koje je potrebno zastupnicima, posebno onima parlamentarne manjine čiji predstavnik nije sudjelovao u postupku mirenja, kako bi učinkovito mogli proučiti, raspravljati i glasovati o tom nacrtu sa svom potrebnom pažnjom, strogošću i zalaganjem.
61
Prema tome, Parlament nije počinio pogrešku u ocjeni kad je uvrstio raspravu i glasovanje o zajedničkom nacrtu Unijina godišnjeg proračuna za 2017. godinu na dnevni red dodatnog plenarnog zasjedanja koje se održalo 30. studenoga i 1. prosinca 2016. u Bruxellesu ni kad je odobrio taj nacrt zakonodavnom rezolucijom na istom plenarnom zasjedanju.
62
Što se tiče, kao drugo, akta kojim se proglašava konačno usvajanje godišnjeg proračuna Unije za proračunsku godinu 2017., valja istaknuti da UFEU predsjedniku Europskog parlamenta ne određuje nikakav rok za njegovo donošenje te se on usvaja, u skladu s člankom 314. stavkom 9. UFEU‑a, kad je postupak predviđen tim člankom završen.
63
Naime, navedeni akt usko je povezan s glasovanjem, u drugom čitanju, o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna. Akt kojim predsjednik Parlamenta nakon provjere pravilnosti postupka proglašava da je proračun konačno usvojen predstavlja zadnju fazu postupka usvajanja proračuna Unije te ga čini pravno obvezujućim (vidjeti, u tom smislu, presudu od 17. rujna 2013., Parlament/Vijeće, C‑77/11, EU:C:2013:559, t. 50.). Stoga, kada s obzirom na nužno usklađivanje na koje se upućuje u točki 42. ove presude Parlament ima pravo raspravljati i glasovati o zajedničkom nacrtu godišnjeg proračuna na dodatnom plenarnom zasjedanju u Bruxellesu, predsjednik te institucije donosi taj akt tijekom istog plenarnog zasjedanja.
64
Osim toga, s obzirom na važnost donošenja godišnjeg proračuna za djelovanje Unije, ne može se zahtijevati da predsjednik Parlamenta mora čekati sljedeće redovno plenarno zasjedanje u Strasbourgu da bi se proglasio konačni završetak proračunskog postupka i da bi godišnji proračun Unije postao pravno obvezujući.
65
Stoga predsjednik Parlamenta nije počinio pogrešku u ocjeni kad je tijekom plenarne sjednice koja se održala 1. prosinca 2016. u Bruxellesu proglasio da je godišnji proračun Unije za proračunsku godinu 2017. konačno usvojen.
66
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja odbiti jedini tužbeni razlog Francuske Republike i, stoga, odbiti tužbu.
Troškovi
67
Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Parlament zatražio da se Francuskoj Republici naloži snošenje troškova te da ona nije uspjela u postupku, treba joj naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Parlamenta. Primjenom članka 140. stavka 1. istog Poslovnika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg kao intervenijent u sporu snosi svoje troškove.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Francuskoj Republici nalaže se da uz svoje troškove snosi i troškove Europskog parlamenta.
3.
Veliko Vojvodstvo Luksemburg snosi vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski