62001CC0281_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. Den aktuella tvisten avser valet av bestämmelse med stöd av vilken rådets beslut om godkännande av avtalet om samordning av program för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning (nedan kallat Energy Star-avtalet) fattades. Liksom redan i yttrande 2/00, som färdigställdes förra året, handlar det återigen om gränsdragningen mellan användningsområdena för dels artikel 133 EG, som avser handelspolitiken, dels artikel 175, som avser miljöskyddet.
II - Tillämpliga bestämmelser
1) Energy Star-avtalet
2. Energy Star-avtalet innehåller följande bestämmelser av betydelse för denna tvist:
3. Avtalets titel lyder: "Avtal mellan Amerikas förenta staters regering och Europeiska gemenskapen om samordning av program för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning."
4. I avtalets motivering står det: "Amerikas förenta staters regering och Europeiska gemenskapen ... önskar uppnå största möjliga energibesparingar och miljövinster genom att stimulera tillgång till och efterfrågan på energieffektiva produkter, har kommit överens om följande: ..."
5. "Artikel I
Allmänna principer
1) Parterna skall använda en gemensam uppsättning specifikationer för energieffektivitet och en gemensam logotyp i syfte att sätta upp enhetliga mål för tillverkarna och därmed maximera effekten av deras enskilda insatser när det gäller tillgång till och efterfrågan på sådana produkttyper.
2) Parterna skall använda den gemensamma logotypen som kännemärke för godkända energieffektiva produkttyper, enligt förteckningen i bilaga C.
3) Parterna skall se till att gemensamma specifikationer uppmuntrar till fortsatta effektivitetsförbättringar, med beaktande av bästa tekniska praxis på marknaden.
4) Parterna skall se till att konsumenterna ges möjlighet att identifiera effektiva produkter genom att märket finns på marknaden."
6. "Artikel II
Definitioner
1) I detta avtal används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) ...
b) Gemensam logotyp: det i Förenta staterna registrerade certifieringsmärke som beskrivs i bilaga A och innehas av Förenta staternas miljövårdsmyndighet.
c) ...
d) Märkningsprogrammet Energy Star: program som förvaltas av ett förvaltningsorgan med gemensamma specifikationer för energieffektivitet, märken och riktlinjer som skall tillämpas på bestämda produkttyper.
e) ...
f) ..."
7. I bilaga A anges hur den gemensamma logotypen ska se ut och i bilaga B anges riktlinjerna för användningen av logotypen liksom av namnet Energy Star. I bilaga C anges vilka specifikationer som ska gälla för de produkter som omfattas av avtalet. Avtalet fastställer specifikationer för produktgrupperna datorer, bildskärmar, skrivare, faxapparater, frankeringsmaskiner, kopiatorer, skannrar och multifunktionsenheter.
2) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2422/2001 av den 6 november 2001 om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning
8. Energy Star-avtalet införlivades i gemenskapsrätten genom förordning nr 2422/2001. Denna antogs med artikel 175.1 EG som rättslig grund, trots att artikel 95 EG angavs som rättslig grund i det förslag som kommissionen lade fram.
III - Bakgrund
9. Den amerikanska miljövårdsmyndigheten (Environmental Protection Agency, nedan kallad EPA) startade 1992 Energy Star-programmet. Efter att inledningsvis i första hand ha omfattat kontorsmaskiner omfattar programmet numera också hushållsmaskiner för hemmabruk, uppvärmnings- och kylanläggningar, hemelektronik, kontorsmaskiner för hemmabruk, vattenkylare, husbyggnad, belysning, fönster, luftavfuktare, ventilationsfläktar, skyltar för nödutgångar, takläggningsmaterial, transformatorer, trafikljus och ytterligare produkter och tjänster. Inom ramen för detta program har bestämmelser för energiförbrukningen för maskiner och tjänster antagits. Det handlar därvid om bestämmelser som inte är bindande. Tillverkarna av maskinerna i fråga kan delta i detta program på frivillig basis. För att särskilja de produkter som uppfyller kraven skapades Energy Star-logotypen.
10. Kontorsmaskinsindustrin inklusive de europeiska tillverkarna följer i stor utsträckning de i detta program uppställda kraven och använder Energy Star-logotypen på sina maskiner. Med tanke på denna situation föreslog kommissionen att gemenskapen skulle ansluta sig till det amerikanska systemet istället för att utveckla ett eget program för energisparande kontorsmaskiner. Den 1 juli 1999 lade kommissionen därför fram ett förslag till beslut om ingåendet av Energy Star-avtalet med Amerikas förenta stater för rådet, med stöd av artikel 133 EG.
11. Rådet antog enhälligt detta förslag den 14 december 2000, dock med artikel 175.1 EG som rättslig grund. Avtalet undertecknades den 19 december 2000 i Washington.
12. Genom det överklagade beslutet 2001/469/EG av den 14 maj 2001 godkände rådet avtalets ingående. Även detta beslut grundades återigen på artikel 175.1 EG. Avtalet trädde på grund därav i kraft den 7 juni 2001.
IV - Parternas argument och yrkanden
1) Kommissionen
13. Kommissionen motsätter sig valet av rättslig grund för beslutet av den 14 maj 2001. Enligt kommissionen syftar avtalet enligt sitt syfte och sitt innehåll till att underlätta för handeln. Det gör det möjligt för tillverkarna att marknadsföra sina produkter under samma logotyp såväl på den amerikanska marknaden som på den europeiska. Denna logotyp kan erhållas genom en enda registrering. På detta sätt sparar tillverkarna av kontorsmaskiner kostnader som skulle uppkommit om två olika logotyper med envar olika krav och registreringsförfaranden hade använts. Därför skall det överklagade beslutet ha artikel 133 EG som rättslig grund.
14. Avtalets syfte är inte att skapa ett energieffektivitetsprogram, utan att samordna de europeiska märkningssystemen med de amerikanska. Alternativet till Energy Star-avtalet hade varit införandet av ett eget europeiskt energieffektivitetsmärke med egna krav och ett särskilt registreringsförfarande. Detta hade haft till följd att två med varandra konkurrerande energimärkningar med därur härstammande potentiella handelshinder existerat.
15. Avtalets inledning nämner som avtalets syfte att parternas strävan är att uppnå största möjliga energibesparingar och miljövinster genom att stimulera tillgång till och efterfrågan på energieffektiva produkter. Detta återspeglar dock enbart motiveringen för EPA:s Energy Star-program, men inte avtalets mål att skapa ett gemensamt särskiljande kännetecken för båda marknaderna genom samordning av de olika märkningsprogrammen.
16. Dessutom stöder kommissionen sin uppfattning på avtalets titel som talar om "samordning av märkningsprogram". Förutom detta hänvisar kommissionen till formuleringarna i skälen 13 och 14 i sitt förslag till förordning nr 2422/2001, genom vilken avtalet införlivades i gemenskapsrätten.
17. Kommissionen har dessutom åberopat gemenskapens praxis i fråga om internationella avtal. Man har ingått avtal med en rad tredje stater om ömsesidigt erkännande av tekniska bestämmelser grundade på artikel 133 EG. Det rör sig inte om någonting annat när det gäller Energy Star-avtalet, som just lägger fast gemensamma bestämmelser för energieffektiva kontorsmaskiner.
18. Att avtalet också värnar om miljön motsäger inte kommissionens uppfattning. Om handelsavtal också tar hänsyn till miljöskyddsaspekter så motsvarar det endast artikel 6 EG som nämner miljöskyddet som en integrerad uppgift. Under åberopande av domstolens rättspraxis företräder kommissionen en extensiv tolkning av begreppet handelspolitik i artikel 133 EG. På grund av den potentiellt handelshindrande karaktären av ensidigt införda miljöskyddsåtgärder tas i allt fler handelsavtal också hänsyn till miljöaspekter. Som fast rättspraxis emellertid redan har fastslagit medför inte det faktum att man tar hänsyn till miljöskyddsaspekten i handelsavtal att dessa avtal inte kan ingås med stöd av artikel 133 EG. Som bevis för sin åsikt hänvisar kommissionen till det inom ramen för WTO ingångna avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder.
19. Kommissionen anser att den av rådet företrädda uppfattningen att begreppet handelspolitik ska tolkas restriktivt innebär ett steg tillbaka i förhållande till hittillsvarande domar och rättspraxis. Kommissionen fruktar att detta kan begränsa effektiviteten av gemenskapens handelspolitik. Den här aktuella tvisten avser avgränsningen mellan gemenskapens exklusiva behörighet på utrikeshandelsområdet och den delade behörigheten mellan gemenskapen och medlemsstaterna på miljöpolitikens område. Förvisso är Energy Star-avtalet endast undertecknat av gemenskapen. Ur innehållet av den rådsförklaring som publicerades tillsammans med godkännandet av avtalet kan utläsas att detta handelsavtal, som har effekter på miljöskyddet, skall ses som åtgärder på miljöpolitikens område och att avsikten är att i princip ingå ett blandat avtal. Detta är oacceptabelt för kommissionen.
20. Det faktum att det rör sig om frivilliga föreskrifter utesluter inte att avtalets ingående ses som en åtgärd som syftar till en förenkling av handeln. Handelsinskränkningar kan även uppstå ur frivilliga normer. Logotypen Energy Star utgör de facto en förutsättning för marknadsföring av kontorsmaskiner på den amerikanska marknaden. Syftet med avtalet är att avlägsna detta handelshinder.
21. Kommissionen anser att den av rådet framlagda hänvisningen till förordning (EG) nr 1980/2000 inte är välgrundad. Denna reglering av den gemensamma marknaden rör inte samordning av program med andra stater och inte heller det ömsesidiga erkännandet av intyg, vilket Energy Star-avtalet handlar om. Valet av rättslig grund för en rättsakt med effekt inom gemenskapen skall inte tjäna som prejudikat för vilken rättslig grund som skall väljas för godkännandet av ett avtal som gemenskapen har ingått.
22. Endast i andra hand har kommissionen anfört att artikel 175.1 EG inte på några villkor kan komma i fråga som rättslig grund för ett internationellt avtal. Denna bestämmelse avser endast antagande av interna rättsakter. Inom ramen för kapitlet om miljöpolitiken skall internationella avtal snarare grundas på artikel 174.4 EG, vilket domstolen redan har beslutat.
23. Under den muntliga förhandlingen tog kommissionen också ställning till yttrande 2/00. Enligt dess mening skiljer sig det aktuella målet från det som ligger till grund för yttrandet på det sättet att Energy Star-avtalet inte förhandlats fram inom ramen för ett avtal som tillhör miljöskyddsområdet, vilket var fallet med Cartagenaprotokollet. Följaktligen motsäger domstolens slutsatser i yttrande 2/00 inte antagandet att Energy Star-avtalet ska godkännas med stöd av artikel 133 EG.
24. På dessa grunder har kommissionen yrkat att rådets beslut 2001/46 skall ogilitigförklaras och att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
2) Rådet
25. Rådet har yrkat på att talan skall avvisas och att kommissionen skall förpliktas ersätta rättegångskostnaderna.
26. Rådet anser att avtalets syfte och innehåll är en minskad energiförbrukning genom att stimulera efterfrågan och utbudet av energieffektiva kontorsmaskiner. Därför anser rådet att artikel 175.1 är den korrekta rättsliga grunden.
27. Rådet stödjer sin tolkning på avtalets inledning, enligt vilken fördragsparterna skall försöka "... uppnå största möjliga energibesparingar och miljövinster ...".
28. Vidare har rådet hänvisat till artikel I.1 i avtalet, enligt vilken parterna ingick avtalet för att maximera effekten av deras enskilda insatser när det gäller tillgång till och efterfrågan på energieffektiva maskiner. Denna önskan kommer också till uttryck i de diplomatiska noter som utväxlades i samband med avtalets ingående. I dessa står det att parterna för att ge de enskilda programmen för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning största möjliga effekt kommer att använda en enda uppsättning av energieffektivitetsspecifikationer och en gemensam logotyp.
29. Rådet har bestritt att avtalet leder till handelslättnader. Logotypen var de facto att betrakta som standard för tillverkarna redan före avtalets ingående. Europeiska tillverkare kunde använda den av EPA utfärdade Energy Star-logotypen genom att låta registrera sig hos EPA.
30. För övrigt tillåter avtalet uttryckligen införandet av ytterligare energieffektivitetsprogram vid sidan av Energy Star-programmet genom parternas försorg. Detta bekräftar att avtalet inte leder till lättnader av handeln eftersom det på intet sätt förhindrar en mångfald av märken.
31. Som slutsats kan sägas att rådet anser att avtalet är neutralt i förhållande till handeln. I artikel XI.4 föreskrivs just att ingen av parterna får förhindra import, export, försäljning eller distribution av någon produkt av det skälet att den är försedd med den andra partens förvaltningsorgans energieffektivitetsmärke.
32. Avtalet medför likaledes synergieffekter. I vart fall är avtalets handelsmoment på sin höjd ett komplement i förhållande till det primära syftet som är miljöskyddet, varför inte användningen av artikel 175.1 utesluts.
33. Också rådet har åberopat gemenskapens praxis i fråga om internationella avtal till stöd för sin tes. Åtskilliga avtal har redan ingåtts med stöd av artikel 175 EG trots att de rört handelsfrågor. Rådet har hänvisat till Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet och Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet, konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall (Baselkonventionen) liksom Washingtonkonventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter. Det senare genomfördes i gemenskapen genom rådets förordning (EEG) nr 3626/82, som numera ersatts av rådets förordning (EG) nr 338/97, vilken grundas på artikel 175 EG. De avtal som kommissionen hänvisat till angår, till skillnad från i det här aktuella fallet, överenskommelser om bindande och inte enbart frivilliga krav. Mellan dessa båda kategorier finns emellertid en avsevärd skillnad. Det faktum att artikel 133 EG inte har använts i samband med skapandet av andra frivilliga krav bevisar oriktigheten i kommissionens tes att frivilliga krav kan utgöra handelshinder.
34. Avtalets innehåll visar också att det i första hand avser energibesparing. I artikel IV stadgas att konsumenterna skall informeras om logotypen och dess betydelse. I artiklarna IV, V och VIII stadgas att kontroll och åtgärder för genomförandet av logotypens vederbörliga användning skall utföras. Bestämmelserna om samarbetet mellan fördragsparterna och det ömsesidiga erkännandet av registreringar som gjorts av dem (artiklarna VI, VIII, IX och X liksom V) tjänar likaså enbart syftet att realisera målet att minska energiförbrukningen.
35. Till stöd för sin uppfattning har rådet också hänvisat till gemenskapsinterna åtgärder vid införandet av frivilliga miljömärken, som grundats på artikel 175 EG. Rådet har hänvisat till rådets förordning (EEG) nr 880/92 som publicerades med tidigare artikel 130s som rättslig grund (nu artikel 175 EG i ändrad lydelse) och kommissionens beslut av den 26 februari 1999. I skälen till detta beslut hänvisades uttryckligen till Energy Star-programmet och stadgades att de i beslutet nämnda kriterierna skulle revideras inom två år för att anpassa energikraven till den tekniska utvecklingen, till marknadens utveckling och till Energy Star-programmet. Rådet utgår ifrån att det på grund av Energy Star-avtalet inte blivit nödvändigt att förnya detta beslut under den nya ordningen som infördes i och med rådets förordning nr 1980/2000, en rättsakt som likaså grundar sig på artikel 175 EG.
36. Uppfattningen att det rör sig om åtgärder på miljöskyddsområdet är för övrigt förenlig med införandet av egna miljöskyddssymboler i medlemsstaterna, som "Blå ängeln", "Svanen" eller "GEA"-märket. Här visar sig den delade behörigheten mellan gemenskapen och medlemsstaterna på detta område. Om införandet av miljömärkning vore en handelspolitisk åtgärd skulle gemenskapen ha exklusiv behörighet och medlemsstaternas agerande på detta område skulle vara rättsstridigt.
37. Rådet bestrider en användning av artikel 174.4 EG med hänvisning till fast rättspraxis. Enligt denna fastställer artikel 174 EG endast miljöpolitikens mål medan artikel 175 EG uppställer den rättsliga grunden för de av gemenskapens rättsakter som meddelats till stöd för förverkligandet av miljöpolitiken. I yttrande 2/00 finner rådet stöd för sin uppfattning när det gäller godkännandet av Energy Star-avtalet. Dessutom innehåller detta yttrande ett tydligt avståndstagande från att välja artikel 174 EG som möjlig rättslig grund.
V - Bedömning
38. Av fast rättspraxis framgår att valet av rättslig grund för en rättsakt skall ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll. Om en rättsakt har flera syften och om det framgår att en av dessa kan identifieras som det huvudsakliga eller avgörande syftet, medan den andra endast är av underordnad betydelse, skall rättsakten endast antas med stöd av den rättsliga grund som bestäms av det huvudsakliga eller avgörande syftet. Om det däremot samtidigt uppställs flera syften som är oskiljbart förbundna med varandra, utan att det ena är underordnat och har indirekt karaktär i förhållande till det andra, kan en sådan rättsakt undantagsvis stödjas på de olika tillämpliga rättsliga grunderna.
39. Även om kommissionen och rådet är eniga om dessa principer, tvistar de om resultatet av deras användning i det här aktuella fallet. Medan kommissionen utgår ifrån att det handlar om en handelspolitisk åtgärd, ser rådet avtalet som en miljöpolitisk åtgärd.
40. Kommissionen har gjort gällande att domstolen tidigare företrätt en extensiv tolkning av begreppet handelspolitik i den mening som avses i artikel 133 EG. Detta rättfärdigar att avtal som förutom handel också innehåller miljöskyddsaspekter grundas på artikel 133 EG.
41. Domstolen yttrade faktiskt i yttrande 1/78 om naturgummiavtalet att begreppet handelspolitik inte fick ges en tolkning som innebär att den gemensamma handelspolitiken begränsas till användandet av sådana instrument som endast är avsedda att påverka utrikeshandelns traditionella delar. I yttrande 1/94 om WTO-avtalet har begreppet handelspolitiks öppna karaktär i den mening som avses i artikel 133 bekräftats. Det är också möjligt att fler och fler internationella handelsavtal har åtskilliga syften och däribland också tjänar miljöskyddet. Men konstaterandet att domstolen företrätt en extensiv tolkning av begreppet handelspolitik i den mening som avses i artikel 133 EG kan inte åläggas större betydelse än konstaterandet att antagandet av en handelspolitisk åtgärd inte är utesluten redan i och med det faktum att man tar hänsyn till andra aspekter som till exempel miljöskyddet. Enbart dessa konstateranden medför dock inte att Energy Star-avtalet skall kategoriseras som en handelspolitisk åtgärd.
42. Lika lite verkar hänvisningen till de domar vari åtgärder som bland annat omfattade miljöskydd men i vilka ett annat element sågs som övervägande vara ägnade att besvara den här väckta frågan. Dessa domar fastställer varje gång uttryckligen att handels- eller inre marknadsaspekten är i förgrunden när det gäller den aktuella rättsakten och att åtgärden inte skall stödjas på artikel 175 EG enbart därför att den också rör miljöskydd. Så långt befäster denna rättspraxis endast vad som allmänt sagts om valet av rättslig grund ovan när det gäller miljöskyddet. I det följande skall Energy Star-avtalets syfte och innehåll undersökas.
1) Energy Star-avtalets ordalydelse och uppkomsthistoria
43. För att utröna Energy Star-avtalets syfte skall först avtalets titel granskas närmare. Enligt denna har avtalet som mål att samordna märkningssystem. Detta uttalande preciseras på så sätt att det rör sig om märkningssystem för energieffektiv kontorsutrustning. Avtalets titel nämner följaktligen två aspekter, samordning och märkning av energieffektiva maskiner.
44. Samordningen av märkningssystemen underlättar handeln på så sätt att en enhetlig logotyp till grund för vilken gemensamma (energieffektivitets-)krav beslutats. Antalet använda logotyper med vilka konsumenterna måste befatta sig minskas åtminstone. Tillverkarna måste enbart beakta en standard vid produktionen och inte längre flera. Dessutom räcker det att registrera sig hos ett av de båda i avtalet nämnda förvaltningsorganen (som enligt artikel III är kommissionen och EPA). Det andra förvaltningsorganet erkänner denna registrering och därmed den aktuella tillverkarens rätt att ha logotypen på de av sina maskiner som uppfyller kraven. Tillverkarna har rätt att saluföra maskinerna med Energy Star-märket såväl på den europeiska som på den amerikanska marknaden. Detta ger stöd för uppfattningen att Energy Star-avtalet är en handelspolitisk åtgärd.
45. Denna tolkning tar emellertid ännu inte hänsyn till att det rör sig om samordningen av märkningsprogram för energieffektiva maskiner. Med hjälp av märkningen skall efterfrågan och utbudet av maskiner som är energieffektiva stimuleras. Detta skall leda till energibesparingar, vilket gör att denna aspekt av titeln gör det berättigat att se avtalet som en miljöpolitisk åtgärd.
46. Av detta följer att titelns ordalydelse rättfärdigar båda uppfattningarna. Den är således inte ägnad att entydigt besvara den här ställda frågan om valet av rättslig grund.
47. Vidare skall avtalets inledning analyseras. Enligt detta har parterna ingått avtalet i syfte att uppnå största möjliga energibesparingar och miljövinster. Detta syfte skall uppnås genom att stimulera tillgång till och efterfrågan på energieffektiva produkter. Kommissionen och rådet är eniga om att denna inledning lyfter fram energibesparingssyftet. Kommissionen ser i detta endast ett bevis för det amerikanska Energy Star-programmets motivering, emellertid inte för ett fastställande av Energy Star-avtalets syfte.
48. Det som talar för kommissionens uppfattning är att avtalet hänvisar till EPA:s logotyp och krav. Så långt är det möjligt att inledningen ger uttryck för syftet med det amerikanska Energy Star-programmet.
49. Emellertid rör det sig enligt avtalets titel om en samordning av de avtalsslutande parternas märkningsprogram. Det vore inte konsekvent om avtalets inledning i detta sammanhang endast skulle hänvisa till en avtalsslutande parts märkningsprogram. Snarare ligger det nära till hands att anta att inledningen ger uttryck för de båda avtalsslutande parternas strävan att spara energi och för målsättningen för de märkningsprogram som införts i detta syfte. Kommissionens uppfattning kan i denna del inte anses övertygande.
50. Inledningen sammanför angivelsen av att syftet är energibesparing med medlet att stimulera efterfrågan och utbudet av energieffektiva maskiner. Detta medel skall påverka förhållningssättet för de som efterfrågar och de som bjuder ut kontorsutrustning och på detta sätt hela marknaden. Kontorsutrustning produceras och säljs över hela världen. I så måtto rör det medel som överenskommits i Energy Star-avtalet handeln med kontorsmaskiner. Detta element i inledningen framhäver följaktligen avtalets handelspolitiska ansats. Till följd av detta skall det fastställas att inte heller inledningen entydigt kan besvara frågan om avtalet har karaktär av en handelsåtgärd eller en miljöpolitisk åtgärd.
51. Avtalets syfte omtalas ytterligare i artikel I som rör avtalets allmänna principer. Enligt artikel I första stycket skall parterna använda en gemensam uppsättning specifikationer för energieffektivitet och en gemensam logotyp i syfte att sätta upp enhetliga mål för tillverkarna och därmed maximera effekten av deras enskilda insatser när det gäller tillgång till och efterfrågan på sådana produkttyper. Bakom detta står försöket att minska energiförbrukningen och därigenom bidra till miljöskyddet. Också detta talar för att man skall se avtalet som en åtgärd för att stimulera miljöskyddet.
52. Avtalets målbestämmelse i artikel I.1 som just citerades är dock liksom i inledningen kopplad till det i samma mening förankrade avtalsföremålet. Det i avtalet överenskomna medlet att nå målsättningen att minska energiförbrukningen är att enas om gemensamma specifikationer gällande energiförbrukningen för vissa kontorsmaskiner och att använda en gemensam logotyp. Genom användningen av denna logotyp skall konsumenten kunna känna igen energieffektiva maskiner bland maskinerna i utbudet och kunna välja i enlighet med detta (jämför artikel I.4). Som redan anförts rör dessa överenskomna medel handeln med kontorsmaskiner.
53. Argumentationerna förtydligar att avtalet långsiktigt har målsättningen att skydda miljön. Det medel som parterna har valt för att nå detta mål rör emellertid handeln.
54. Enligt den praxis som parterna inledningsvis citerat uppkommer därför frågan om ett av dessa båda mål skall uppnås med förtur eller om de båda är så oskiljaktigt förbundna med varandra att beslutet skall ha med två rättsliga grunder.
55. Den här aktuella tvisten verkar jämförbar med tvisten mellan parlamentet och rådet om programmet för att främja gemenskapens språkliga mångfald i informationssamhället. Detta rådsbeslut handlade på lång sikt om främjandet av språklig mångfald inom gemenskapen. Eftersom språk är en del av kulturen låg det nära till hands att åtminstone stödja rättsakten på artikel 128 EG. Rådet angav dock uteslutande artikel 130 EG som rättslig grund. Domstolen godkände rådets förfarandesätt. På grundval av sin analys av beslutets syfte och innehåll kom domstolen fram till slutsatsen att programmets fördelaktiga effekter på spridandet av kulturella verk endast var att anse som indirekt i förhållande till den direkta verkan som programmet utgick ifrån och som var av ekonomisk karaktär.
56. Det här aktuella fallet kännetecknas av en liknande situation. Också här handlar det på lång sikt om en minskning av energiförbrukningen och därmed om miljöskydd. Det medel med vilket detta syfte skall uppnås är emellertid en åtgärd som omfattas av handeln. Med stöd av domen i mål C-42/97 blir slutsatsen att artikel 133 EG är den korrekta rättsliga grunden för det överklagade rådsbeslutet.
57. Analysen att avtalet endast har direkt effekt på handeln men inte på miljöskyddet bekräftas av artikel II d. I artikeln stadgas att "märkningsprogrammet Energy Star" är ett program som förvaltas av ett förvaltningsorgan med gemensamma specifikationer för energieffektivitet, märken och riktlinjer som skall tillämpas på bestämda produkttyper. De produkttyper som omfattas av avtalet är uppräknade i bilaga C. Energy Star-avtalet omfattar produkttyperna datorer, bildskärmar, skrivare, faxapparater, frankeringsmaskiner, kopiatorer, skannrar och multifunktionsenheter. De i energibesparingsspecifikationerna angivna energiförbrukningskraven fastställdes ursprungligen av EPA. Detta kan utläsas ur ett kommissionsbeslut. Avtalet tar över dessa specifikationer men underkastar ändringen av dem ett godkännande av båda parterna (artikel X) och undandrar dem därmed från en ensidig ändringsmöjlighet från EPA:s sida.
58. Också den använda gemensamma logotypen fanns redan vid avtalets ingående. Man faller tillbaka på "Energy Star-logotypen" som innehas av EPA (artikel II b).
59. Hänvisningen till redan fastställda krav på energiförbrukning och en redan existerande logotyp gör att det ligger nära till hands att i Energy Star-avtalet i varje fall se en åtgärd som rör handeln. Förklaringen till att man tog hänsyn till marknadens sedvänjor enligt vilka Energy Star-logotypen redan de facto ansågs som standard, såsom också kan utläsas ur kommissionens förslag till beslut, är i vart fall inte miljöskyddsöverväganden. Om miljöskyddet stått i förgrunden hade det legat nära till hands att i avtalet fastställa såväl nya energiförbrukningskrav som en självständig logotyp och framför allt att komma överens om bindande bestämmelser. Detta har dock inte skett.
60. I skäl 18 i förordning nr 2422/2001 fastställs uttryckligen att ett bindande märkningssystem inte är det mest lämpliga instrumentet för energieffektivitet när det gäller kontorsutrustning. Snarare är den mest kostnadseffektiva åtgärden för att främja energieffektiviteten hos kontorsutrustning ett frivilligt märkningsprogram.
61. Med hänvisning till den frivilliga karaktären av Energy Star-avtalets bestämmelser, anser rådet att avtalets ingående inte kan gynna handeln. Detta antagande strider emellertid mot förordning 1980/2000. I förordningen fastställs i första och fjärde skälet liksom i artikel 1 att det frivilliga miljömärket skall främja maskiner som har reducerad påverkan på miljön under hela sin livscykel och förse konsumenterna med information. Märkningen skall styra över konsumenternas uppmärksamhet till dessa produkter. Denna förordning utgår alltså ifrån att märkningen påverkar produkternas försäljning och därigenom handeln. På samma sätt stadgar det fjärde skälet i direktiv 92/75 att den obligatoriska märkningen av maskinerna skall påverka allmänhetens val till förmån för mindre energikrävande apparater. Också den till införlivande av Energy Star-avtalet publicerade förordning nr 2422/2001 fastslår i det fjärde skälet att det är önskvärt att de nationella energimärkningsinitiativen samordnas så att den negativa inverkan på industri och handel minskas så långt som möjligt. I det fjortonde skälet fastslås när det gäller Energy Star-avtalet att det kommer att underlätta den internationella handeln och miljöskyddet. Alla citerade rättsakter bevisar därmed att åtgärdens frivilliga karaktär inte utesluter att man i Energy Star-avtalet ser en handelspolitisk åtgärd.
62. Uppfattningen att också frivilliga märkningsbestämmelser rör handeln bekräftas i WTO-avtalet om tekniska handelshinder. Enligt detta beror inte en åtgärds handelshindrande karaktär på huruvida bestämmelsen är tvingande. Avtalet skall tillämpas på såväl tvingande som frivilliga bestämmelser. Enligt bilaga 1 i avtalet är sådana föreskrifter som är tvingande att betrakta som "tekniska föreskrifter" medan sådana som det inte är obligatoriskt att uppfylla betraktas som "standard". Båda typerna av bestämmelser kan reglera en produkts egenskaper eller märkning. Avtalets inledning intygar parternas önskan att säkerställa att tekniska föreskrifter och standarder, inklusive förpacknings-, märknings- och etiketteringskrav och förfaranden för bedömning av överensstämmelse med tekniska föreskrifter och standarder inte skapar onödiga hinder för den internationella handeln. Detta innebär att också frivilliga föreskrifter om märkning i princip kan utgöra hinder för den internationella handeln.
63. Visserligen ankommer det på varje tillverkare att besluta om han låter sig registreras och om han använder logotypen för sina maskiner. Men Energy Star-avtalet stadgar redan att en eventuell registrering hos ett av de båda förvaltningsorganen skall erkännas av det andra. En i Europa genomförd registrering är också giltig i Förenta staterna och berättigar till användandet av märket på den amerikanska marknaden.
64. Däremot beror inte de miljöpolitiska effekterna av avtalets överenskomna åtgärder enbart på om tillverkaren beslutar att registrera sig, utan dessutom på konsumenternas köpbeslut. Det faktum att specifikationernas uppfyllande har frivillig grund talar därför snarare emot den åsikten att miljöskyddet var avgörande vid avtalets ingående. För om miljöskyddet verkligen främjas genom avtalet beror bara på konsumenternas och tillverkarnas vilja och förhållningssätt. I denna mån skall fastställas att Energy Star-avtalet har direkta effekter endast på handeln, och möjligen indirekta effekter på miljöskyddet.
65. Genom införandet av ett europeiskt förvaltningsorgan och amerikanska EPA:s erkännande av en där genomförd registrering underlättas i alla fall tillgången till logotypen. Det faktum att de europeiska tillverkarna också utan avtal hade tillgång till Energy Star-märket utesluter inte att man ser avtalet som en handelsfrämjande åtgärd.
66. De facto var märkningen av apparaterna med logotypen nödvändig för att kunna marknadsföra dem i Förenta staterna, vilket rådet självt påpekar. En reglering som påverkar tillgången till marknaden är emellertid en typisk handelspolitisk åtgärd, såsom det framgår av den exemplifierande uppräkningen i artikel 133.
67. Denna tolkning av avtalet som en i första hand handelspolitisk åtgärd bekräftas av det lagstiftningsmaterial som lett fram till det överklagade beslutet. I motiveringen till sitt förslag till beslut anförde kommissionen att det bästa vore att införa det amerikanska Energy Star-programmet i gemenskapen. Kraven på energieffektivitetsmärket "Energy Star" är redan föreskrivna som standard för kontorsmaskiner som skall komma ut på den amerikanska marknaden. Dessutom var kraven på "Energy Star" i begrepp att utveckla sig till en världsomspännande standard och därigenom också gällande i gemenskapen.
68. Analysen av Energy Star-avtalets ordalydelse och tillkomsthistoria resulterar härmed i att det enligt sitt innehåll i första hand är att anse som en handelspolitisk åtgärd. Avtalet påverkar möjligen miljöskyddet indirekt och på lång sikt.
2) Jämförelse med gemenskapens praxis i fråga om internationella avtal
69. Kommissionen och rådet har dessutom hänvisat till hittillsvarande praxis vid ingående av folkrättsliga avtal. Kommissionen har jämfört avtalet med överenskommelser om ömsesidigt erkännande av tekniska normer som grundats på artikel 133 EG. Rådet har häremot invänt att dessa avtal beträffade bindande standarder. Rådet har till stöd för sin egen tes hänvisat till olika miljöskyddsavtal som enligt rådets uppfattning också rört handelsfrågor.
70. Som redan avhandlats, utesluter inte den omständigheten att strömbesparingsspecifikationerna är frivilliga Energy Star-avtalets kategorisering som en åtgärd som rör handeln. Denna invändning från rådets sida är därför inte övertygande.
71. I Energy Star-avtalet fastställs enhetliga specifikationer för bestämda kontorsmaskiner. I denna mån verkar det fullkomligt jämförbart med de av kommissionen avhandlade överenskommelserna om tekniska normer.
72. Rådet har hänvisat till avtal som Montrealprotokollet om skydd av ozonskiktet och Baselavtalet som ratificerades med stöd av artikel 175 EG. Cartagenaprotokollet om biologisk säkerhet låter sig också fogas till denna lista. Enligt yttrande 2/00 av den 6 december 2001 skall beslutet att ingå detta avtal grundas på artikel 175 EG. Kommissionen har numera lagt fram ett motsvarande förslag, som efter yttrande från parlamentet antogs av rådet den 25 juni 2002.
73. Det skall dock betonas att alla av rådet citerade avtal framförhandlades i en miljöpolitisk kontext. De handlade i första hand om miljöskydd och berörde på sin höjd marginellt eller underordnat handelsfrågor. Yttrande 2/00 angående Cartagenaprotokollet framhåller uttryckligen denna miljöpolitiska kontext, i vilken protokollet framförhandlades. I denna mån finns det en grundläggande skillnad mellan de avtal som rådet citerat och Energy Star-avtalet. Energy Star-avtalet förhandlades varken fram i samband med ett miljöskyddsavtal eller med något sådant som grund och inte heller inom ramen för någon kongress beträffande miljöskydd. Det finns inte något speciellt internationellt sammanhang mot bakgrund av vilket avtalet skall ses.
74. Jämförelsen med gemenskapens praxis i fråga om internationella avtal resulterar därför i en viss närhet mellan Energy Star-avtalet och avtal om tekniska normer som utarbetats med stöd av artikel 133 EG. Den bekräftar härmed de slutsatser som utvecklats i tidigare avsnitt.
3) Jämförelse med andra gemenskapsrättsliga märkningsstandarder
75. Till stöd för sin uppfattning har rådet hänvisat till förordning nr 880/92 som numera ersatts av förordning nr 1980/2000. Genom förordning nr 880/92 infördes ett gemenskapsmiljömärke som främjade produkter som har reducerad påverkan på miljön under hela sin livscykel. Liksom när det gäller Energy Star-märket består främjandet av det faktum att konsumenternas uppmärksamhet skall ledas om till dessa produkter. Detta skall leda till ett effektivare utnyttjande av resurserna och en hög nivå av miljöskydd (jämför det första och fjärde skälet liksom artikel 1 i förordning nr 1980/2000). Båda förordningarna antogs såsom varande åtgärder på miljöskyddsområdet med nuvarande artikel 175 EG som rättslig grund.
76. Energy Star-programmet som antogs av den amerikanska miljövårdsmyndigheten år 1992 omfattar inte bara de kontorsmaskiner som regleras i avtalet. Det omfattar dessutom hushållsmaskiner, uppvärmnings- och kylanläggningar, hemelektronik, kontorsmaskiner för hemmabruk, vattenkylare, husbyggnad, belysning, fönster, ventilationsanläggningar, nödutgångsskyltar, takläggningsmaterial, transformatorer, trafikljus såväl som andra produkter och tjänster. Det miljömärke som infördes genom förordning nr 880/92 finns till förfogande inom gemenskapen för en rad produkter som av EPA märks med Energy Star-märket.
77. Gemenskapens miljömärke kan också användas för datorer. Först publicerade kommissionen beslut 1999/205/EG med stöd av förordning nr 880/92 i vilken miljöskyddskriterier för persondatorer fastställs. Skälen till detta beslut nämner förhandlingarna om Energy Star-avtalet och förutskriver en eventuell revision av beslutet med hänsyn till avtalet. Beslutet ersattes sedan av kommissionens beslut 2001/686/EG som grundades på förordning nr 1980/2000. I detta beslut som delgavs efter det att Energy Star-avtalet trädde i kraft men innan delgivandet av förordning nr 2422/2001 som genomför Energy Star-avtalet i gemenskapsrätten, hänvisar kommissionen under rubriken "Energibesparing" till definitionerna i den amerikanska federala miljömyndighetens Energy Star-program vid fastställandet av miljökraven. Alla dessa rättsakter grundar sig direkt eller indirekt genom respektive grundförordning på artikel 175 EG och antogs alltså som åtgärder på miljöskyddets område.
78. Först skall anmärkas när det gäller hänvisningen till förordningarna nr 880/92 och nr 1980/2000 att valet av artikel 175 EG som rättslig grund för dessa förordningar inte är prejudicerande för valet av rättslig grund för det här överklagade beslutet om godkännande av Energy Star-avtalet. Det handlar om avgränsningen mellan användningsområdena för artiklarna 133 och 175 EG. Som gemenskapens praxis i fråga om internationella avtal visar har gemenskapen redan tidigare ingått avtal med stöd av båda bestämmelserna. Det faktum att artikel 175 EG har valts som rättslig grund för en intern rättsakt inom gemenskapen visar inte i sig att samma rättsliga grund skall åberopas som rättslig grund för godkännandet av ett internationellt avtal som behandlar ett jämförbart sakförhållande. Således kan inte artikel 133 EG, som handlar om utrikeshandel, användas som rättslig grund för en åtgärd som har effekter inom gemenskapen. För handeln inom gemenskapen har kanske artikel 95 EG en jämförbar funktion. Men om åtgärder som överenskommits under internationella avtal som ratificerats med artikel 133 EG som rättslig grund skall ha artikel 95 EG eller någon annan bestämmelse som rättslig grund bestäms endast av tillämpningsområdet för artikel 95 och de andra rättsliga grunder som kommer i fråga, till exempel artikel 175 EG. Redan på grund av detta förmår rådets hänvisning till förordningarna nr 880/92 och nr 1980/2000 inte att övertyga.
79. Förutom detta skall det hänvisas till att det förutom de av rådet nämnda förordningarna även finns ytterligare gemenskapsrättsakter som handlar om märkningen av elektroniska apparater och deras energiförbrukning. Dessa har dock inte artikel 175 EG som rättslig grund. Direktiv 92/75/EEG om angivandet av hushållsmaskiners energiförbrukning och andra resurser genom enhetliga etiketter och produktinformation antogs med stöd av artikel 100a EG, alltså artikel 95 EG:s föregångare. Liksom förordningarna nr 880/92 och nr 1980/2000 syftar också den till energibesparing genom stimulans av efterfrågan efter energieffektiva maskiner (jämför med det fjärde skälet).
80. Således skall det fastställas att det finns interna gemenskapsrättsakter som har en liknande målsättning som Energy Star-avtalet och som också använder främjandet av utbud och efterfrågan som medel, men som ibland ses som åtgärder för miljöskyddet och ibland som åtgärder för den inre marknaden, alltså handeln inom gemenskapen.
81. Det finns såtillvida en skillnad mellan förordningarna nr 880/92 och nr 1980/2000 å ena sidan och direktiv 92/75 å andra sidan, nämligen att förordningarna liksom Energy Star-avtalet inrättar ett frivilligt märkningssystem medan direktivet inför ett tvingande märkningssystem. Som redan anförts ovan (se punkt 61 och följande punkter) är det för frågan huruvida åtgärden beträffar handeln inte avgörande om den ställer upp frivilliga eller tvingande normer. I såväl förordningarna nr 880/92, nr 1980/2000 och nr 2422/2001, i vilka det inrättas ett frivilligt system, som direktiv 92/75, i vilket det tvingande föreskrivs en märkning, klargörs i respektive skäl att de rör handeln.
82. Som delresultat kan därför fastställas att jämförelsen mellan Energy Star-avtalet och förordningarna nr 880/92 och nr 1980/2000 liksom direktiv 92/75 bekräftar att en överenskommelse om användningen av ett enhetligt märke i första hand innebär en åtgärd som rör handeln.
4) Medlemsstaternas införande av egna miljömärken
83. Slutligen har rådet som stöd för sin uppfattning anfört att några medlemsstater har infört egna miljöskyddsmärken. Detta vore inte möjligt om man utgick ifrån att införandet av Energy Star-avtalet är en handelspolitisk åtgärd eftersom gemenskapen har exklusiv behörighet på handelspolitikens område. Endast om man såg detta som en miljöskyddsåtgärd vore det möjligt att förklara medlemsstaternas handlande eftersom delad behörighet finns på miljöskyddsområdet.
84. Artikel 133 EG ger gemenskapen exklusiv behörighet på utrikeshandelsområdet. Medlemsstaternas införande av ett miljöskyddsmärke berör inte gemenskapens utrikeshandel utan i förekommande fall handeln inom gemenskapen. Såtillvida skulle en sådan bestämmelse kunna väcka en fråga om dess förenlighet med artikel 28 EG. Men så länge inga gemenskapsrättsliga harmoniseringsåtgärder har inletts, finns det inget som hindrar ett sådant handlande från medlemsstaternas sida, i den mån kraven för den fria rörligheten för varor uppfylls. Detta gäller framför allt när det som i av rådet citerade fall handlar om frivilliga bestämmelser och tillgången till miljömärket är öppen för tillverkare från andra medlemsstater. Rådet har inte framfört något som talar för att inte så vore fallet i detta fall.
85. Som slutsats skall därför konstateras att medlemsstaternas införande av egna miljöskyddsmärken inte utesluter att artikel 133 EG används som rättslig grund för beslut 2001/469.
5) Sammanfattning
86. Sammanfattningsvis skall därför konstateras att Energy Star-avtalet innehåller såväl handelsaspekter som miljöskyddsaspekter. Överenskommelsen om gemensamma energibesparingsspecifikationer för vissa kontorsmaskiner och en gemensam logotyp för märkning av de maskiner som uppfyller kraven, liksom det ömsesidiga erkännandet av registreringen har direkta effekter för handeln eftersom handeln med dessa maskiner underlättas. Däremot har detta avtal endast indirekta effekter på miljön, eftersom energibesparingen beror på tillverkarnas och konsumenternas faktiska förhållningssätt. Avtalet rör alltså i första hand handeln, vilket gör att beslutet att godkänna avtalet skulle ha grundats på artikel 133 EG.
6) I andra hand: Tillämpning av artikel 174 EG
87. Endast i andra hand, för det fall att domstolen inte skulle följa den ovanstående analysen, utan i första hand ser Energy Star-avtalet som en miljöskyddsåtgärd, skall kort den mellan parterna stridiga frågan om då artikel 174 eller 175 EG är den lämpliga rättsliga grunden för beslutet om avtalets godkännande behandlas.
88. När det gäller betydelsen av artikel 174.4 EG skall fastställas att denna bestämmelse endast utgör rättslig grund för rättsakter som fastställer detaljerna för gemenskapens samarbete med tredje land och internationella organisationer på miljöskyddets område. Därför grundades rådets beslut 98/216/EG av den 9 mars 1998 om att i gemenskapens namn ingå Förenta nationernas konvention för bekämpning av ökenspridning i de länder som drabbats av allvarlig torka och/eller ökenspridning, särskilt i Afrika, på denna bestämmelse.
89. Energy Star-avtalet behandlar visserligen också samarbetet mellan de båda förvaltningsorganen (kommissionen och EPA) och de program som skall samordnas (jämför särskilt artiklarna V.4, VI, IX och X). Innehållsmässigt sträcker det sig emellertid längre än dessa frågor om förvaltningsorganisationen, eftersom det stadgar enhetliga energibesparingsspecifikationer och en enhetlig logotyp samt ett ömsesidigt erkännande av registreringar.
90. I detta avseende har domstolen i sitt yttrande över Cartagenaprotokollet och med hänvisning till hittillsvarande rättspraxis fastställt att det i artikel 174 EG fastställs vilka mål som skall uppnås inom miljöpolitiken, medan artikel 175 EG är den rättsliga grund med stöd av vilken gemenskapens rättsakter skall antas. Om ett avtal går utöver användningsområdet för artikel 174.4 EG, vilket är fallet i detta mål, skall således artikel 175 EG anges som rättslig grund.
91. För det fall att domstolen anser att avtalet omfattas av miljöskyddsområdet utgör artikel 175 EG rättslig grund för beslutet om avtalets ingående.
VI - Rättegångskostnader
92. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
VII - Förslag till avgörande
93. På grund av det ovan anförda föreslås att domstolen beslutar följande:
1) Rådets beslut av den 14 maj 2001 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av avtalet mellan Amerikas förenta staters regering och Europeiska gemenskapen om samordning av program för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning (2001/469/EG) ogiltigförklaras.
2) Rådet skall ersätta rättegångskostnaderna.