61978C0223
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 27 GIUGNO 1979
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La Corte è chiamata a pronunziarsi ancora una volta in via pregiudiziale sull'ambito di competenza degli Stati membri in materia di fissazione dei prezzi di prodotti agricoli. Si tratta in questo caso di stabilire se, in presenza di una organizzazione comune di mercato (nella specie, quella relativa alle carni bovine), ciascuno Stato membro conservi il potere di intervenire con misure sui prezzi; qualora la risposta sia affermativa, resta da definire l'estensione di tale potere.
I fatti che hanno dato origine alla presente controversia possono così riassumersi.
Con il regolamento del Consiglio n. 2453 del 5 ottobre 1976 fu disposto il trasferimento all'organismo d'intervento italiano di quaranta tonnellate di carni bovine congelate detenute dagli organismi d'intervento degli altri Stati membri, affinché fossero immesse, entro il 1o aprile 1977, sul mercato italiano (il termine venne poi prorogato al 31 dicembre 1978). La Comunità voleva in tal modo contribuire alla stabilizzazione dei prezzi della carne in Italia, tenendo conto della difficile situazione economica, caratterizzata soprattutto da un alto tasso d'inflazione (v. il secondo considerando del citato regolamento).
Il mese seguente la Commissione emanò il regolamento di attuazione n. 2697 (datato 5 novembre 1976), nel quale era previsto (articolo 3) che la vendita delle carni congelate trasferite all'organismo d'intervento italiano dovesse avvenire «ai prezzi fissati forfettariamente in anticipo» mediante disposizioni ad hoc. Di conseguenza, il regolamento della Commissione n. 2793 del 18 novembre 1976 determinò i prezzi (articolo 8, paragrafo 1, Allegato I) e le condizioni di vendita (articoli da 1 a 5) delle carni bovine congelate che rappresentavano la prima frazione delle quaranta tonnellate messe a disposizione dell'organismo d'intervento italiano; va ricordato, fra l'altro, che la vendita delle carni in questione era consentita ai soli dettaglianti (articolo 3, paragrafo 1, lettera c). Lo smercio delle altre quote del quantitativo complessivo di carne venne più tardi disciplinato con altri regolamenti della Commissione.
Nel quadro dell'ordinamento italiano, il Comitato interministeriale dei prezzi (CIP) — competente per la disciplina dei «prezzi di qualsiasi merce, in ogni fase di scambio …» (v. articolo 4, 1o comma, DL Lgt. 19 ottobre 1944 n. 347) adottò a sua volta, il 26 luglio 1977, il provvedimento n. 35 (in GU 29 luglio 1977, n. 207), fissando i prezzi massimi al consumo, validi per tutto il territorio nazionale, della carne di bovino adulto congelata, allo stato di congelazione e allo stato di surgelazione.
Una ispezione eseguita dalla polizia giudiziaria italiana presso dettaglianti di carni congelate della zona di Udine permise successivamente di accertare — risalendo attraverso i documenti contabili dai dettaglianti ai grossiti — che la società Grosoli, con sede in Cadoneghe (Padova), aveva venduto a commercianti al minuto carni congelate a prezzi superiori a quelli imposti dal CIP. Il Pretore di Padova iniziava pertanto un procedimento penale a carico del signor Adriano Grosoli, amministratore della società omonima, contestandogli fra l'altro il reato di cui all'articolo 1 della legge 18 aprile 1977 n. 63 «per avere venduto filetti e ossobuchi di vitello a prezzo superiori a quelli massimi fissati dal CIP». Nel corso del giudizio, il Pretore, con ordinanza del 15 luglio 1978, chiedeva alla nostra Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale «sulla compatibilità di un regime di prezzi autoritativi, limitato al solo settore del comercio al minuto, con la normativa comunitaria, tenuto conto che, in tal caso, risulterebbe non infondata la questione di legittimità costituzionale dei provvedimenti legislativi dello Stato italiano in materia di prezzi, in relazione all'articolo 3 della Costituzione italiana».
2.
Osservo preliminarmente che la formulazione del quesito contrasta con l'orientamento ormai consolidato della vostra giurisprudenza (v. da ultimo la sentenza 29 giugno 1978, causa 154/77, Dechmann, Raccolta 1978, p. 1573), secondo cui non spetta alla nostra Corte pronunciarsi, nell'ambito di un procedimento ex articolo 177 del Trattato CEE, sulla compatibilità di norme interne con il diritto comunitario. Rientra invece senza dubbio nella competenza della nostra Corte fornire l'interpretazione di norme comunitarie in modo che, su questa base, il giudice nazionale possa risolvere per suo conto l'accennato problema di compatibilità. Perciò, nella specie, il quesito del Pretore di Padova va inteso nel senso che la Corte dovrà valutare, se, e in quale misura, gli Stati membri conservino il potere di fissare autoritativa-mente il regime dei prezzi, limitatamente al commercio al minuto, per un settore agricolo sottoposto ad una organizzazione comune di mercato.
Quanto poi al riferimento, che il giudice richiedente ha creduto di fare alla eventuale questione di legittimità costituzionale dei provvedimenti legislativi italiani in materia di prezzi, è appena necessario osservare che un problema del genere si pone su di un piano assolutamente estraneo a quello dell'interpretazione delle norme comunitarie.
3.
Esaminiamo ora brevemente le tesi prospettate dalle difese del Grosoli, del Governo italiano e della Commissione.
La prima sostiene che quando in un settore agricolo sia stata istituita una organizzazione comune di mercato, con l'instaurazione di un regime comune dei prezzi, i singoli Stati membri perdono ogni potere di regolare i prezzi dei prodotti di quel settore. Tale principio dovrebbe valere per tutte le fasi della produzione e della commercializzazione e non soltanto per quelle fasi — commercio all'ingrosso o vendita al consumo — sulle quali sia direttamente caduto l'intervento comunitario.
A sostegno di questa tesi si fa osservare che ogni intervento autoritativo unilaterale sui prezzi interni turba il sistema posto in essere dalla Comunità, in quanto una correzione operata a un qualsiasi stadio della commercializzazione si ripercuote su tutta l'organizzazione del mercato e può quindi compromettere gli obiettivi ed il funzionamento dell'organizzazione stessa. L'unica via, compatibile con il diritto comunitario, che gli Stati potrebbero seguire per opporsi all'aumento dei prezzi nei settori disciplinati da una organizzazione comune, consisterebbe dunque nel far sì che venissero adottati da parte dell'autorità comunitaria competente i provvedimenti opportuni.
Nell'adottare questo punto di vista, la difesa Grosoli è ben consapevole dell'itinerario percorso dalla giurisprudenza della Corte e si sforza di provocarne la modifica. In effetti, è ben noto che con la sentenza 23 gennaio 1975 nella causa 31/74, Galli (Raccolta 1975, p. 47) la Corte enunciò il principio che nei settori sottoposti ad una organizzazione comune di mercato, specie quando questa poggi su un regime comune di prezzi, gli Stati membri non possono più intervenire con misure unilaterali nel sistema di formazione dei prezzi determinato dall'organizzazione comune. Tuttavia quest'affermazione di carattere generale fu temperata da un'altra: e cioè che nell'ipotesi di una regolamentazione comunitaria limitata ai prezzi del commercio all'ingrosso gli Stati membri possono regolare la formazione dei prezzi relativi al commercio al minuto, purché ciò non metta in pericolo gli obiettivi o il funzionamento dell'organizzazione comune. Le decisioni successive della Corte hanno sviluppato quest'ultimo aspetto della sentenza Galli, che è perciò divenuto — nell'ottica della Corte — il criterio in base a cui valutare la sopravvivenza di un potere d'intervento degli Stati in materia di prezzi. Tra queste decisioni sono particolarmente significative quelle pronunciate il 26 febbraio 1976 nella causa 65/75, Tasca (Raccolta 1976, p. 291) e nelle cause riunite 88-90/75, SADAM (Raccolta 1976, p. 323); in esse la Corte ha osservato che «una disciplina nazionale in materia di prezzi agricoli, la quale si riferisca alle stesse fasi commerciali contemplate dal regime dei prezzi vigenti nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato avrà maggiori probabilità di trovarsi in conflitto con questo regime che non una disciplina da applicare esclusivamente in altre fasi commerciali (motivo n. 6) ed ha quindi deciso che «indipendentemente dalla fase commerciale considerata, la fissazione unilaterale, da parte di uno Stato membro, di prezzi massimi per la vendita … (al consumo) è incompatibile … (con l'organizzazione comune del settore) …, qualora metta in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento di tale organizzazione, ed in ispecie del suo regime di prezzi».
La difesa Grosoli vorrebbe in sostanza che la Corte tornasse a mettere l'accento sul principio enunciato nella sentenza Galli, ed anzi lo rendesse più rigido, chiudendo interamente la porta agli interventi statali in materia di prezzi nei settori agricoli disciplinati da organizzazioni comuni di mercato. Ciò anche per riparare all'inconveniente pratico causato dall'indirizzo, del quale sono espressione le citate sentenze Tasca e SADAM; inconveniente che consisterebbe, secondo la tesi di cui ci stiamo occupando, nell'at-tribuire ai giudici nazionali il difficile compito di accertare caso per caso se le misure interne siano tali da porre a repentaglio il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato. In effetti, il giudice nazionale si troverebbe in grave imbarazzo nel compiere tale valutazione, che richiede specifiche cognizioni tecniche e approfondite indagini sul funzionamento dei mercati; vi sarebbe quindi il rischio di pronunce difformi dei diversi giudici di merito eventualmente investiti dell'esame della compatibilità di determinati provvedimenti statali con le norme comunitarie e in definitiva verrebbe ad essere leso il principio della certezza del diritto, che anche nell'ordinamento comunitario è riconosciuto e tutelato. La tesi prospettata dalla difesa del Grosoli presenterebbe invece il vantaggio di risparmiare ai giudici nazionali il compito di valutare caso per caso la compatibilità delle norme interne con l'organizzazione comune di mercato; sarebbero evitati in tal modo sia il rischio di pronunce difformi sia la conseguente incertezza sul diritto vigente.
4.
Il Governo italiano sostiene una tesi opposta. A suo avviso, l'esistenza di un'organizzazione comune di mercato non implica, di per sè, che gli Stati membri abbiano perduto il potere di disciplinare i prezzi agricoli in qualunque fase commerciale. Spetterebbe ai giudici nazionali verificare, in concreto, l'esistenza di conflitti fra misure statali e diritto comunitario.
Lo stesso Governo osserva che l'eventuale difficoltà di stabilire se certe disposizioni interne siano compatibili con il funzionamento di una organizzazione comune di mercato non giustifica la ricerca di soluzioni diverse da quelle suggerite dalle sentenze Tasca e SADAM, tanto più in quanto l'ordinamento interno offre agli interessati appropriati rimedi giurisdizionali per difendersi dalle sperequazioni che possono nascere da decisioni contrastanti dei giudici di merito.
Quanto infine alle Commissione, essa rileva che in generale qualsiasi provvedimento interno che imponga prezzi massimi al consumo è incompatibile con gli obiettivi e con il corretto funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati qualora abbia, direttamente o indirettamente, l'effetto di rendere più difficile l'avvicinarsi dei prezzi di mercato al prezzo di orientamento. Comunque la compatibilità dovrebbe essere esclusa quando i provvedimenti interni abbiano caratteristiche tali da pregiudicare necessariamente il funzionamento del mercato; in casi del genere non sarebbe necessaria una valutazione della situazione concreta da parte del giudice nazionale per stabilire quali conseguenze abbiano effettivamente prodotto i provvedimenti interni e se sia stato in concreto pregiudicato il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato. Rientrerebbero in questa categoria di misure da presumere incompatibili gli interventi intesi a fissare i prezzi massimi non solo dei quantitativi di merce oggetto dell'intervento comunitario (ad esempio, di merci messe a disposizione di un organismo d'intervento nazionale da parte degli organismi paralleli degli altri Stati membri in attuazione di una decisione comunitaria), ma anche di tutte le merci dello stesso tipo commercializzate sul mercato interno. Rientrerebbero nella stessa categoria quei provvedimenti che blocchino i prezzi interni a livelli tali da costringere gli operatori commerciali a vendere al consumo i prodotti acquistati dall'ente d'intervento nazionale a prezzi inferiori a quelli di acquisto o comunque non remunerativi. Al di fuori di queste e di analoghe ipotesi, il giudice nazionale dovrebbe esaminare le singole fattispecie e valutare se un provvedimento interno pregiudichi il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato.
5.
Un elemento che mi sembra meriti di essere sottolineato, ai fini della risposta da dare al quesito del giudice nazionale, consiste nel carattere specifico delle misure, nelle quali si traduce ciascuna organizzazione dei mercati agricoli. Non esiste un tipo uniforme di organizzazione, nè vi è quindi una tipologia costante delle disposizioni comunitarie che vengono gradualmente introdotte, settore per settore; al contrario, ogni settore vede riflettersi le sue caratteristiche tecniche ed economiche in una organizzazione rispondente alle sue esigenze. Le misure che una organizzazione comune di mercato può comprendere hanno certamente in comune il fatto di essere tutte strumenti per il raggiungimento degli obiettivi della politica agricola, quali sono enunciati nell'articolo 39 Trattato CEE; ma è noto che anche questi obiettivi sono di natura diversa, e che non esiste fra essi una precisa gerarchia. Tra le misure in questione, il paragrafo 3 dell'articolo 40 menziona, in particolare — ma solo a titolo esemplificativo — la regolamentazione dei prezzi, le sovvenzioni sia alla produzione che alla distribuzione, i sistemi per la costituzione di scorte e per il riporto, i meccanismi comuni di stabilizzazione all'importazione e all'esportazione. Risulta dunque evidente che i mezzi tecnici, attraverso i quali si realizza un'organizzazione comune di mercato, possono avere i contenuti più disparati e che essi influiranno in modo più o meno diretto e assorbente sul regime del mercato in funzione della loro ampiezza e dei loro contenuti.
Così stando le cose, il primo problema da risolvere è quello di definire il rapporto che intercorre fra la struttura propria di una determinata organizzazione di mercato e la eventuale sopravvivenza di un potere degli Stati membri di intervenire autoritativamente sulla formazione dei prezzi. Se si segue la tesi della incompatibilità automatica delle misure interne in materia prezzi con la semplice esistenza di una organizzazione comune di mercato, si esclude evidentemente ogni possibilità che gli Stati membri siano ancora in grado di adottare provvedimenti relativi ai prezzi, dal momento stesso in cui un dato settore agricolo viene sottoposto a un'organizzazione comune. Ma potrebbe darsi che questa non comprendesse affatto disposizioni relative ai prezzi, o li limitasse — come in realtà accade — a una o due fasi del processo di commercializzazione. In ipotesi del genere, per accettare il punto di vista sostenuto dalla difesa del Grosoli bisognerebbe dire che il semplice fatto che la Comunità eserciti il suo potere di creare un'organizzazione comune di mercato privi gli Stati membri di ogni competenza in quel settore. Ora, una simile affermazione non è giustificata né dall'articolo 5 del Trattato, né dal contesto della sentenza Galli, che innanzi ho riassunto.
Abbiamo visto che questa sentenza metteva in rilievo l'importanza di uno specifico aspetto, quello della regolamentazione dei prezzi, dell'organizzazione comune di mercato di un determinato prodotto agricolo (i cereali). Nella parte finale, al motivo n. 34, essa ribadiva la rilevanza che assume la struttura concreta dell'organizzazione di un certo settore allorché precisava che «il regime dei prezzi instaurato dai regolamenti n. 120/67 e n. 136/66 si applica esclusivamente nelle fasi della produzione e del commercio all'ingrosso» e che in conseguenza «gli Stati membri rimangono … liberi … di emanare i provvedimenti che ritengano necessari in materia di formazione dei prezzi nelle fasi del commercio al minuto e del consumo, purché non mettano in pericolo gli obiettivi od il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato». Le sentenze successive della nostra Corte concernono egualmente singole organizzazioni comuni di mercato e confermano quindi la tendenza a valutare in concreto il rapporto fra struttura dell'organizzazione e poteri residui degli Stati (v. le citate sentenze Tasca, SADAM e Dechmann).
Questo orientamento mi sembra molto ragionevole e fondato. Non si può infatti seriamente affermare che ogni misura statale concernente i prezzi sia sempre tale da alterare il funzionamento della organizzazione comune, qualunque sia il modello di tale organizzazione e qualunque sia il contenuto dell'intervento statale. Giustamente la Corte ha osservato, nelle citate sentenze Tasca e SADAM, che quando gli interventi comunitario e statale riguardano la stessa fase della commercializzazione (ad esempio, i prezzi all'ingrosso) sarà più probabile — ma non inevitabile — che il regime interno venga a trovarsi in conflitto con quello comunitario; per converso, qualora l'intervento statale riguardi i prezzi al consumo e quello comunitario i prezzi all'ingrosso, la incompatibilità tra i due regimi sarà meno probabile. Nella stessa prospettiva, si può anche immaginare che l'organizzazione di mercato fissi i prezzi (all'ingrosso o al dettaglio) dei prodotti agricoli cui l'organizzazione stessa si riferisce e che l'intervento statale riguardi solo una parte assai limitata di tali prodotti, individuata in funzione di particolari caratteristiche (si pensi alle carni bovine congelate rispetto alle carni bovine fresche). In casi del genere, se il prodotto oggetto del provvedimento statale non è concorrenziale rispetto a quello principale, perché la propensione dei consumatori verso quest'ultimo è tendenzialmente rigida, sarebbe imprudente affermare che la imposizione di prezzi massimi piuttosto moderati per il prodotto particolare (nel nostro esempio, le carni congelate) debba necessariamente provocare un cambiamento delle propensioni dei consumatori, inducendoli ad aumentare la richiesta del prodotto particolare ed a ridurre corrispondentemente la domanda di quello principale. Un effetto del genere potrebbe anche non verificarsi e dunque in ipotesi di questo tipo l'intervento statale sui prezzi potrebbe non provocare alcuna perturbazione nel funzionamento dell'organizzazione comune di mercato.
6.
Nell'ordinanza di rinvio, il Pretore di Padova ha svolto talune considerazioni, sulle quali è il caso di soffermarsi.
Secondo il Pretore, l'attribuzione al giudice nazionale del compito di decidere, in ciascuna fattispecie, se i prezzi massimi imposti con norme interne producano o meno effetti tali da renderli incompatibili con le norme comunitarie «non è accoglibile, poiché lascia formalmente sopravvivere un regime autoritativo dei prezzi, e lascia in definitiva incerto il suo effettivo vigore, determinando una profonda sperequazione tra gli operatori produttivi o commerciali che decidano di attenervisi — eventualmente alienando il prodotto in perdita — e coloro che reputino di non esservi soggetti, praticando in conseguenza prezzi superiori a quelli autoritativi».
In parole più semplici, il problema prospettato è il seguente: come possono gli operatori economici sapere con esattezza se devono osservare o no una norma interna in materia di prezzi, quando il permanere in vigore di questa norma dipende dalla valutazione che ne sarà fatta, caso per caso, dal giudice?
In risposta a questo interrogativo, bisogna riconoscere che non sempre sarà un compito agevole per il giudice nazionale verificare se e in quali limiti le misure interne in materia di prezzi siano compatibili con il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato. Ciò nonostante, questo tipo di indagine non è estraneo alla funzione giurisdizionale.
Come ha giustamente ricordato il rappresentante della Commissione nel corso della procedura orale, in tutti gli ordinamenti i giudici civili e penali sono spesso chiamati a compiere difficili valutazioni di natura tecnica, inerenti tra l'altro alla materia economica. Ricordo in particolare che, nel caso SADAM, il Tribunale amministrativo regionale (TAR) del Lazio, con sentenza del 7 febbraio 1977, fece un'ampia disamina della compatibilità del sistema italiano di prezzi per il settore degli zuccheri con la normativa comunitaria.
Quanto infine al rischio di sentenze difformi di giudici diversi, mi sembra che questo tipo di inconvenienti appartenga alla fisiologia degli ordinamenti giuridici interni e che il rimedio sia generalmente rappresentato dall'esistenza di più gradi di giurisdizione oltre che dalla forza dei precedenti. L'invocazione del principio della certezza del diritto non può mettere fine al fenomeno della varietà delle interpretazioni possibili di ogni norma o di ogni regola generale.
7.
Ho già sottolineato l'importanza delle caratteristiche specifiche e dell'ampiezza dell'insieme di misure che contrassegnano ciascuna organizzazione settoriale di mercato.
Mi sembra perciò opportuno delineare in breve i connotati salienti dell'organizzazionecomune di mercato relativa alle carni bovine istituita con il regolamento del Consiglio n. 805 del 27 giugno 1968. Essa comporta un regime dei prezzi ed un regime degli scambi. Il regime dei prezzi si articola intorno alla determinazione di un prezzo di orientamento, che è quel prezzo che la Comunità intende far raggiungere, in media, sui mercati comunitari ad un prodotto durante una data campagna di commercializzazione. Secondo le norme attualmente in vigore, il Consiglio fissa ogni anno questo prezzo (cfr. articolo 3 del regolamento n. 805), tenendo conto delle prospettive di sviluppo della produzione e del consumo della carne bovina, della situazione del mercato del latte e dei prodotti lattierocaseari e dell'esperienza acquisita nel corso delle campagne precedenti. Per mantenere il prezzo di mercato il più vicino possibile a quello di orientamento, e in particolare per evitare o attenuare sensibili ribassi dei prezzi, sono previste misure d'intervento, consistenti principalmente negli aiuti al magazzinaggio privato e negli acquisti effettuati dagli organismi d'intervento nazionali. Il regolamento n. 2822 del 28 dicembre 1972 ha istituito l'«intervento permanente» imponendo agli organismi nazionali di acquistare al prezzo di intervento (corrispondente, di regola, a circa il 90 % di quello d'orientamento) in ogni momento ed indipendentemente dal livello dei prezzi di mercato. La carne acquistata dagli organismi d'intervento viene da questi congelata, immagazzinata e immessa successivamente sul mercato in conformità alle decisioni adottate in sede comunitaria e sempre in modo tale che qualsiasi perturbazione venga evitata e che sia garantita l'uguaglianza di accesso alle merci e l'uguaglianza di trattamento dei compratori (cfr. articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 805/68, sopra citato).
La stabilizzazione dei mercati si persegue poi intervenendo sul regime degli scambi con i paesi terzi. A tal riguardo il regolamento n. 805 prevede vari strumenti: la tariffa doganale comune (articolo 9), i prelievi all'importazione (articoli da 10 a 14), i certificati di importazione (articolo 5) e le restituzioni all'esportazione (articolo 18). Infine, il commercio intraco-munitario è interamente liberalizzato (articolo 22).
Ciò premesso mi sembra che sul problema della compatibilità di regole interne sui prezzi con questa particolare organizzazione di mercato due affermazioni possono farsi. La prima: che un rischio di incompatibilità esiste, dato che l'organizzazione di cui trattasi implica un regime dei prezzi. La seconda: che essendo compresi in tale regime due tipi di prezzi — di intervento e di orientamento — l'incompatibilità sussiste ogni qual volta le regole interne paralizzano l'efficacia dell'uno o dell'altro.
Uno degli esempi di tale influenza negativa delle misure interne è contenuto nella citata sentenza Tasca, là dove si fa l'ipotesi che uno Stato membro «fissi, per le fasi del commercio all'ingrosso o al minuto, prezzi massimi di vendita talmente bassi da mettere praticamente il produttore nell'impossibilità di vendere al prezzo d'intervento, perché se lo facesse costringerebbe i grossisti o i dettaglianti, vincolati dai suddetti prezzi massimi, a vendere sottocosto» (punto n. 10 della motivazione). A ciò deve aggiungersi la considerazione generale della interdipendenza dei prezzi nelle Varie fasi della commercializzazione: la stessa sentenza Tasca ha rilevato che «una disciplina dei prezzi nella fase della vendita al consumatore finale potrebbe ripercuotersi sulla formazione dei prezzi nelle fasi precedenti» (punto n. 6 della motivazione).
Più in là di queste constatazioni mi sembra che, su di un piano generale, sia difficile andare. Avendo escluso che la sola esistenza di un'organizzazione comune di mercato comporti automaticamente la fine di ogni potere statale d'intervento sui prezzi, rimane ferma la necessità di un controllo del giudice interno, al fine di stabilire se le regole interne compromettano il funzionamento dell'organizzazione comune o mettano in pericolo il raggiungimento dei suoi obiettivi.
8.
La Commissione non condivide questo modo di vedere le cose. Essa afferma che quando l'organizzazione comune poggia — come nella specie — su di un regime comune di prezzi, taluni provvedimenti interni non possono non provocare' apprezzabili turbative nel mercato e debbono quindi considerarsi automaticamente preclusi agli Stati, senza che sia necessario stabilire in concreto se l'effetto di distorsione si sia realizzato oppure no. Ho già avuto occasione di menzionare due esempi di provvedimenti di questo genere. Noto, in particolare, che la difesa della Commissione, discutendo gli effetti sul funzionamento dell'organizzazione comune delle carni bovine di un provvedimento statale che fissi i prezzi massimi al consumo, assume che tale provvedimento, per essere compatibile con l'organizzazione comune, dovrebbe riguardare «soltanto prodotti provenienti dall'intervento i cui prezzi di vendita da parte degli organismi d'intervento siano già stati fissati» e, in secondo luogo, dovrebbe «lasciar sussistere un sufficiente margine di guadagno per gli operatori dei diversi stadi commerciali che acquistando all'intervento trasferiscono i prodotti verso il consume interno». Secondo la Commissione, quindi, la Corte dovrebbe fornire questi specifici criteri di valutazione al giudice nazionale.
A me sembra che fra le due tesi esposte all'inizio — esclusione radicale di ogni potere statale di regolare i prezzi di prodotti sottoposti a organizzazioni comuni di mercato, ovvero compatibilità col sistema comunitario delle sole misure interne che non compromettono gli scopi e il funzionamento delle organizzazioni predette — non esista una terza via. Non ritengo, in particolare, che dalla mancanza di una delle due condizioni messe in rilievo dalla Commissione possa trarsi meccanicamente la conseguenza della incompatibilità delle misure interne col sistema comunitario. Un tale automatismo mi sembra in verità del tutto arbitrano. Si può benissimo immaginare che la fissazione di un prezzo massimo al consumo per un prodotto agricolo non provochi un'apprezzabile turbativa dell'organizzazione di mercato. Ciò può verificarsi sia nell'ipotesi che questo prezzo sia remunerativo per i dettaglianti sia quando esso si riferisca ad un prodotto non concorrenziale, come notoriamente si è rivelata in Italia la carne congelata rispetto alle carni fresche. D'altra parte, è possibile che il funzionamento di una organizzazione comune di mercato non sia turbato neanche da un prezzo al consumo che non lasci margini di guadagno ai rivenditori: se, infatti, il prezzo imposto riguarda un prodotto la cui presenza sul mercato è trascurabile, le variazioni della relativa domanda non incidono in misura apprezzabile sul prezzo del prodotto principale e quindi non provocano alterazioni nel funzionamento dell'organizzazione . Mi sembra perciò che le indicazioni della Commissione possano avere valore soltanto come criteri di massima, alla luce dei quali verificare in concreto quali effetti possano produrre gli interventi statali sul funzionamento di una organizzazione comune di mercato. Del resto la stessa Commissione espone le sue tesi con estrema cautela e ripetutamente afferma di non volersi discostare dalla giurisprudenza di questa Corte.
9.
Per i motivi che precedono, concludo suggerendo che in risposta al quesito formulato dal Pretore di Padova, con ordinanza 15 luglio 1978, la Corte dichiari che «La fissazione unilaterale, da parte di uno Stato membro, di prezzi massimi per la vendita al consumo di un prodotto agricolo assoggettato ad una organizzazione comune di mercato caratterizzata da un regime comune di prezzi è compatibile con l'organizzazione stessa soltanto se non metta in pericolo gli obiettivi e il funzionamento di tale organizzazione, ed in ispecie il suo regime di prezzi».