62009CJ0176_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑176/09,
jossa on kyse EY 230 artiklan ensimmäiseen kohtaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 15.5.2009,
Luxemburgin suurherttuakunta, asiamiehenään C. Schiltz, avustajanaan avocat P. Kinsch,
kantajana,
jota tukee
Slovakian tasavalta, asiamiehenään B. Ricziová,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan parlamentti, asiamiehinään A. Troupiotis ja A. Neergaard, prosessiosoite Luxemburgissa, ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään E. Karlsson ja M. Moore,
vastaajina,
joita tukee
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Simonsson ja C. Vrignon, prosessiosoite Luxemburgissa,
väliintulijana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Lenaerts sekä tuomarit R. Silva de Lapuerta, G. Arestis, J. Malenovský ja T. von Danwitz (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: P. Mengozzi,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Şereş,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 21.10.2010 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 16.12.2010 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Luxemburgin suurherttuakunta vaatii kanteellaan, että unionin tuomioistuin kumoaa lentoasemamaksuista 11.3.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/12/EY (EUVL L 70, s. 11) sillä perusteella, että sillä loukataan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja toissijaisuusperiaatetta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Direktiivi 2009/12 on annettu EY 80 artiklan 2 kohdan nojalla.
3. Saman direktiivin johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen kolmannen virkkeen mukaan ”lentoaseman pitäjien, jotka tarjoavat tiloja ja palveluja, joista lentoasemamaksuja peritään, olisi pyrittävä toimimaan kustannustehokkaasti”.
4. Mainitun direktiivin johdanto-osan toisen perustelukappaleen ensimmäisessä virkkeessä mainitaan, että ”on tarpeen vahvistaa yhteiset puitteet, joilla säännellään lentoasemamaksujen keskeisiä tekijöitä ja sitä, miten nämä maksut asetetaan, sillä tällaisten puitteiden puuttuminen voi vaarantaa lentoaseman pitäjien ja lentoaseman käyttäjien välisiä suhteita koskevien perusvaatimusten täyttymisen”.
5. Direktiivin 2009/12 soveltamisalasta täsmennetään sen johdanto-osan kolmannessa ja neljännessä perustelukappaleessa seuraavaa:
”(3) Tätä direktiiviä olisi sovellettava – – tiettyä vähimmäiskokoa suurempiin lentoasemiin, koska pienten lentoasemien pitäminen ja rahoittaminen ei edellytä yhteisön puitteiden soveltamista.
(4) Sellaisessa jäsenvaltiossa, jossa mikään lentoasema ei saavuta tämän direktiivin soveltamisen edellyttämää vähimmäiskokoa, matkustajamäärältään suurimmalla lentoasemalla on asianomaiseen jäsenvaltioon saapumispaikkana sellainen erityisasema, että on tarpeen lisäksi soveltaa tätä direktiiviä asianomaiseen lentoasemaan, jotta voidaan taata tiettyjen perusperiaatteiden noudattaminen lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välisessä suhteessa erityisesti maksujen avoimuuden ja lentoaseman käyttäjien syrjimättömän kohtelun osalta.”
6. Direktiivin 2009/12 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Lentoaseman pitäjien olisi voitava soveltaa lentoasemamaksuja, jotka vastaavat tarjottua infrastruktuuria ja/tai palvelun tasoa, koska lentoliikenteen harjoittajilla on oikeus edellyttää, että lentoaseman pitäjän tarjoamien palvelujen hinta vastaa niiden laatua. Mahdollisuus eriytettyyn infrastruktuurin tai palvelujen käyttöön olisi kuitenkin annettava syrjimättömällä tavalla kaikille lentoliikenteen harjoittajille, jotka haluavat käyttää niitä. Jos kysyntä ylittää tarjonnan, käyttöoikeus olisi määriteltävä objektiivisin ja syrjimättömin perustein, jotka lentoaseman pitäjä laatii. Lentoasemamaksujen eriyttämisen olisi perustuttava avoimiin, objektiivisiin ja selkeisiin arviointiperusteisiin.”
7. Mainitun direktiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän direktiivin tavoitetta, joka on yhteisten periaatteiden vahvistaminen lentoasemamaksujen perimiselle yhteisön lentoasemilla, koska lentoasemamaksujärjestelmiä ei kansallisella tasolla voida toteuttaa tavalla, joka olisi yhdenmukainen koko yhteisössä, vaan tavoite voidaan sen laajuuden ja vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin yhteisön tasolla, joten yhteisö voi toteuttaa toimenpiteitä perustamissopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä direktiivissä ei ylitetä sitä, mikä on tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarpeen.”
8. Saman direktiivin 1 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan direktiivissä ”vahvistetaan yhteiset periaatteet lentoasemamaksujen perimiselle yhteisön lentoasemilla”, ja sitä sovelletaan ”[EY:n] perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla alueilla sijaitseviin lentoasemiin, joilla voidaan harjoittaa kaupallista liikennettä ja joiden vuotuinen liikennemäärä on yli viisi miljoonaa matkustajaa, ja kussakin jäsenvaltiossa lentoasemaan, jolla on eniten matkustajaliikennettä”.
9. Direktiivin 2009/12 2 artiklan 4 kohdan mukaan lentoasemamaksulla tarkoitetaan ”lentoaseman pitäjän hyväksi kerättävää maksua, joka peritään lentoaseman käyttäjiltä pelkästään lentoaseman pitäjän käyttöön antamien sellaisten tilojen ja palvelujen käytöstä, jotka liittyvät ilma-alusten laskeutumiseen, lentoonlähtöön, valaistukseen ja pysäköintiin sekä matkustajien ja rahdin käsittelyyn”.
10. Saman direktiivin 3 artiklan ensimmäisen virkkeen mukaan ”jäsenvaltioiden on – – varmistettava, etteivät lentoasemamaksut syrji lentoaseman käyttäjiä keskenään”.
11. Tätä tarkoitusta varten direktiivissä 2009/12 säädetään otettavaksi käyttöön kulloinkin kyseessä olevan lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien taikka käyttäjien edustajien tai yhteenliittymien välinen pakollinen neuvottelumenettely ja muutoksenhakumenettely. Kyseisen direktiivin 6 artiklassa säädetään näistä menettelyistä seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että otetaan käyttöön pakollinen menettely, jonka mukaisesti lentoaseman pitäjä ja lentoaseman käyttäjät taikka käyttäjien edustajat tai yhteenliittymät neuvottelevat säännöllisesti lentoasemamaksujärjestelmän toiminnasta, lentoasemamaksujen tasosta ja tarvittaessa myös tarjottavan palvelun laadusta. Tällaiset neuvottelut on järjestettävä vähintään kerran vuodessa, jollei viimeisimmän neuvottelun yhteydessä toisin sovita. Jos lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välillä on monivuotinen sopimus, neuvottelut on järjestettävä tämän sopimuksen mukaisesti. Jäsenvaltioilla on oikeus vaatia, että neuvotteluja käydään useammin.
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lentoasemamaksujärjestelmän tai -maksujen tason muutokset tehdään lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välisellä sopimuksella aina, kun se on mahdollista. Tätä varten lentoaseman pitäjän on toimitettava lentoaseman käyttäjille kaikki ehdotukset lentoasemamaksujärjestelmän tai -maksujen tason muuttamiseksi sekä ehdotettujen muutosten syyt viimeistään neljä kuukautta ennen muutosten voimaantuloa, paitsi poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka on perusteltava lentoaseman käyttäjille. Lentoaseman pitäjän on neuvoteltava lentoaseman käyttäjien kanssa ehdotetuista muutoksista ja otettava näiden näkemykset huomioon ennen päätöksen tekemistä. Lentoaseman pitäjän on yleensä julkaistava päätöksensä tai suosituksensa viimeistään kaksi kuukautta ennen sen voimaantuloa. Lentoaseman pitäjän on perusteltava päätöksensä lentoaseman käyttäjien näkemysten osalta, jos ehdotetuista muutoksista ei päästä sopimukseen lentoaseman pitäjän ja lentoaseman käyttäjien välillä.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kumpikin osapuoli voi vedota 11 artiklassa tarkoitettuun riippumattomaan valvontaviranomaiseen, jonka on tutkittava lentoasemamaksujärjestelmän tai -maksujen tason muuttamisen perustelut, jos lentoaseman pitäjän tekemästä lentoasemamaksuja koskevasta päätöksestä ollaan erimielisiä.
4. Jos lentoaseman pitäjän päättämä lentoasemamaksujärjestelmän tai -tason muutos saatetaan riippumattoman valvontaviranomaisen käsiteltäväksi, muutos ei tule voimaan ennen kuin tämä viranomainen on tutkinut asian. Riippumaton valvontaviranomainen tekee neljän viikon kuluessa siitä, kun se on saanut asian käsiteltäväkseen, väliaikaisen päätöksen lentoasemamaksujen muutoksen voimaantulosta, jollei samassa ajassa voida tehdä lopullista päätöstä.
5. Jäsenvaltio voi päättää olla soveltamatta 3 ja 4 kohtaa lentoasemamaksujen tason tai rakenteen muutoksiin lentoasemilla, joiden osalta:
a) on olemassa kansallisen oikeuden mukainen pakollinen menettely, jonka mukaan lentoasemamaksut tai niiden enimmäistason määrittää tai hyväksyy riippumaton valvontaviranomainen; tai
b) on olemassa kansallisen oikeuden mukainen pakollinen menettely, jolla riippumaton valvontaviranomainen tutkii säännöllisesti tai asianomaisten osapuolten pyynnöstä, vallitseeko tällaisilla lentoasemilla tehokas kilpailu. Jos se osoittautuu asian tutkimisen perusteella aiheelliseksi, jäsenvaltion on päätettävä, että riippumaton valvontaviranomainen määrittää tai hyväksyy lentoasemamaksut tai niiden enimmäistason. Tätä päätöstä sovelletaan niin kauan kuin se on asianomaisen viranomaisen suorittaman tutkimisen perusteella tarpeen.
– –”
12. Aina kun neuvotteluja järjestetään, lentoaseman pitäjän on direktiivin 2009/12 7 artiklan 1 kohdan nojalla annettava kullekin lentoaseman käyttäjälle taikka lentoaseman käyttäjien edustajille tai yhteenliittymille tiedot tekijöistä, joiden perusteella lentoaseman pitäjän kullakin lentoasemalla perimien kaikkien maksujen järjestelmä tai taso on määritelty.
13. Direktiivin 2009/12 11 artiklan 1–3 ja 5 kohdassa säädetään riippumattoman valvontaviranomaisen perustamisesta ja toiminnasta seuraavaa:
”1. Tämän direktiivin noudattamiseksi toteutettujen toimenpiteiden asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi ja ainakin 6 artiklassa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi jäsenvaltioiden on nimettävä tai perustettava riippumaton viranomainen, joka toimii niiden kansallisena riippumattomana valvontaviranomaisena. Tämä viranomainen voi olla sama kuin se, jolle jäsenvaltio on antanut tehtäväksi 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen muiden sääntelytoimenpiteiden soveltamisen, mukaan luettuna maksujärjestelmän ja/tai lentoasemamaksujen tason hyväksyminen, jos se täyttää tämän artiklan 3 kohdassa säädetyt vaatimukset.
2. Tämä direktiivi ei estä riippumatonta valvontaviranomaista siirtämästä valvonnassaan ja täydellä vastuullaan sekä kansallisen oikeuden mukaisesti tämän direktiivin täytäntöönpanoa muille riippumattomille valvontaviranomaisille edellyttäen, että täytäntöönpanossa noudatetaan samoja normeja.
3. Jäsenvaltioiden on taattava riippumattoman valvontaviranomaisen riippumattomuus varmistamalla, että se on oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton lentoasemien pitäjistä ja lentoliikenteen harjoittajista. Jäsenvaltioiden, jotka ovat lentoasemien, lentoasemien pitäjien tai lentoliikenteen harjoittajien omistajia tai joilla on määräysvalta lentoasemien pitäjiin tai lentoliikenteen harjoittajiin nähden, on varmistettava, että tällaiseen omistajuuteen tai määräysvaltaan liittyviä tehtäviä ei ole uskottu riippumattomalle valvontaviranomaiselle. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että riippumaton valvontaviranomainen käyttää toimivaltaansa puolueettomasti ja avoimesti.
– –
5. Jäsenvaltiot voivat perustaa riippumatonta valvontaviranomaista varten rahoitusmekanismin, johon voi kuulua maksun periminen lentoaseman käyttäjiltä ja lentoaseman pitäjiltä.”
14. Direktiivin 2009/12 12 artiklan 1 kohdan mukaan komissio antaa viimeistään 15.3.2013 Euroopan parlamentille ja Euroopan unionin neuvostolle tämän direktiivin soveltamista koskevan kertomuksen, jossa se arvioi edistymistä tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamisessa.
15. Mainitun direktiivin 13 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava sen noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 15.3.2011.
Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
16. Luxemburgin suurherttuakunta vaatii, että unionin tuomioistuin
– ensisijaisesti kumoaa direktiivin 2009/12 1 artiklan 2 kohdan siltä osin kuin siinä säädetään, että direktiiviä sovelletaan kussakin jäsenvaltiossa lentoasemaan, jolla on eniten matkustajaliikennettä
– toissijaisesti kumoaa direktiivin 2009/12 kokonaisuudessaan ja
– velvoittaa parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17. Parlamentti ja neuvosto vaativat, että unionin tuomioistuin
– ensisijaisesti hylkää kanteen perusteettomana
– velvoittaa Luxemburgin suurherttuakunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja
– toissijaisesti siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin kumoaisi direktiivin 2009/12, pitää sen vaikutukset voimassa uuden säädöksen antamiseen saakka.
18. Tuomioistuimen presidentin 14.9.2009 antamalla määräyksellä Slovakian tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Luxemburgin suurherttuakunnan vaatimuksia ja komissio väliintulijaksi tukemaan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.
Kanne
Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista koskeva ensimmäinen kanneperuste
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
19. Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista koskeva ensimmäinen kanneperuste käsittää kaksi erillistä osaperustetta. Luxemburgin suurherttuakunta esittää tämän kanneperusteen ensimmäisellä osaperusteella Slovakian tasavallan tukemana, että sitä kohdellaan eri tavalla kuin niitä jäsenvaltioita, joiden suuret alueelliset lentoasemat, joiden vuotuinen liikennemäärä on 1–5 miljoonaa matkustajaa, eivät kuulu direktiivin 2009/12 soveltamisalaan, vaikka ne ovat samassa tilanteessa kuin Luxemburgin ainoa kaupallisesti toimiva lentoasema Luxembourg-Findel, jonka vuotuinen liikennemäärä on 1,7 miljoonaa matkustajaa. Kyse on Hahnin (Saksa) ja Charleroin (Belgia) lentoasemista, joiden vuotuiset liikennemäärät ovat 4 miljoonaa ja 2,9 miljoonaa matkustajaa ja jotka sijaitsevat Luxemburgin lentoaseman kanssa samalla toiminta-alueella eli 200 kilometrin maantie-etäisyydellä ja jotka ovat Luxemburgin lentoaseman välittömiä kilpailijoita. Kyse on lisäksi suu rista alueellisista lentoasemista, jotka sijaitsevat lähellä suurehkoa tai elinkeinotoiminnallisesti vilkasta kaupunkikeskusta, kuten Torinon (Italia) ja Bordeaux’n (Ranska) lentoasemat, joiden vuotuiset liikennemäärät ovat 3,5 ja 3,4 miljoonaa matkustajaa.
20. Luxemburgin suurherttuakunta väittää ensimmäisen kanneperusteen toisella osaperusteella, että sitä kohdellaan samalla tavalla kuin niitä jäsenvaltioita, joiden alueella on lentoasemia, joiden vuotuinen liikennemäärä on yli 5 miljoonaa matkustajaa, kuten esimerkiksi Saksan liittotasavaltaa tai Belgian kuningaskuntaa.
21. Luxemburgin suurherttuakunnan mukaan tässä yhteydessä voidaan viitata yhteisön suuntaviivoista lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta 9.12.2005 annettuun komission tiedonantoon (EUVL C 312, s. 1) perustuvaan luokitteluun ja rajoittaa direktiivin 2009/12 soveltamisala niihin lentoasemaluokkiin, joihin kuuluvien lentoasemien vuotuinen liikennemäärä on yli 5 miljoonaa matkustajaa.
22. Kantajan mukaan Luxembourg-Findelin lentoaseman erilainen kohtelu suhteessa direktiivin 2009/12 soveltamisalan ulkopuolelle jätettyihin suuriin alueellisiin lentoasemiin tai sen samanlainen kohtelu niiden lentoasemien kanssa, joiden vuotuinen liikennemäärä on yli 5 miljoonaa matkustajaa, eivät ole perusteltuja. Pienten tai keskikokoisten lentoasemien, joiden vuotuinen liikennemäärä on alle 5 miljoonaa matkustajaa, pitäminen ja rahoittaminen eivät edellytä, kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa perustellusti todetaan, ”yhteisön puitteiden” soveltamista. Sen sijaan sen johdanto-osan neljänteen perustelukappaleeseen sisältyvällä toteamuksella, jonka mukaan ”matkustajamäärältään suurimmalla lentoasemalla on asianomaiseen jäsenvaltioon saapumispaikkana sellainen erityisasema, että on tarpeen lisäksi soveltaa [direktiiviä 2009/12] asianomaiseen lentoasemaan”, ei ole todellista merkitystä, kun otetaan huomioon direktiivin tavoite eli tiettyjen lentoasemien määräävän markkina-aseman väärinkäytön estäminen. Kantajan mukaan ”erityisasema” voidaan ottaa huomioon vain silloin, jos se todellisuudessa antaa suhteessa toimijoihin samanlaisen edun kuin yli 5 miljoonan matkustajan suuruinen vuotuinen liikennemäärä. Jokaisen jäsenvaltion suurimman lentoaseman tilanne ei ole automaattisesti tällainen.
23. Erityisesti Luxembourg-Findelin lentoaseman osalta on kantajan mukaan niin, ettei sillä ole tällaista asemaa ensisijaisena Luxemburgiin saapumispaikkana eikä riskiä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä suhteessa toimijoihin ole, kun otetaan huomioon tämän lentoaseman kilpailutilanne suhteessa useisiin sen läheisyydessä sijaitseviin lentoasemiin, joita käyttävät edullisia lentoja tarjoavat lentoyhtiöt, tai yhteysasemiin (”hubs”), kuten Frankfurt (Saksa) tai Bryssel (Belgia). Myöskään taloudellisesti Luxemburgin lentoasema ei voi kuulua samaan luokkaan kuin lentoasemat, joiden vuotuiset liikennemäärät ovat yli 5 miljoonaa matkustajaa, vaikka sen myymistä lipuista suurempi osa on business-luokan matkalippuja kuin näillä lentoasemilla. Niinpä sen pitäjällä ei voida katsoa olevan samanlaista vahvaa asemaa kuin sellaisen lentoaseman pitäjällä, jonka vuotuinen liikennemäärä on yli 5 miljoonaa matkustajaa.
24. Kantajan mukaan riski määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä on sen sijaan todellisempi sellaisten muiden merkittävämpien alueellisten lentoasemien tapauksessa, jotka eivät kuulu direktiivin 2009/12 soveltamisalaan ja jotka sijaitsevat lähellä suurehkoa tai elinkeinotoiminnallisesti vilkasta kaupunkikeskusta, kuten Torinon ja Bordeaux’n lentoasemat.
25. Kantajan mukaan on totta, että niillä aloilla, joilla unionin lainsäätäjän on tehtävä monitahoisia taloudellisia arviointeja, vain sen ilmeinen arviointivirhe voi vaikuttaa sen toimen lainmukaisuuteen. Tämä periaate edellyttää kuitenkin sitä, että tämä lainsäätäjä on todella tehnyt riidanalaisessa tapauksessa monitahoisen arvioinnin, mitä käsiteltävässä asiassa ei ole tapahtunut. Vaikka katsottaisiin, että lainsäätäjä olisi tehnyt tiettyjen seikkojen osalta monitahoisen tilanteen arvioinnin, Luxembourg-Findelin lentoasemaa, jonka toiminta-alue on erityisen suppea, koskeva arviointi ei ole monitahoinen. Niinpä on selvää, että mainittu lainsäätäjä on tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se on sisällyttänyt soveltamisalaan tämän lentoaseman, jonka vuotuinen matkustajaliikenteen määrä yltää tuskin kolmannekseen siitä rajasta, jonka ylittyessä se on pitänyt yhteisön puitteiden tavanomaista soveltamista tarpeellisena.
26. Slovakian tasavalta lisää, että Bratislavan lentoaseman, joka jakaa saman maantieteellisen alueen Wienin (Itävalta) lentoaseman kanssa, tilannetta koskevat tiedot saattavat kyseenalaiseksi väitteen, jonka mukaan kunkin jäsenvaltion suurin lentoasema on aina matkustajien suuren osan käyttämä ”saapumispaikka”. Se, että lentoasema on jäsenvaltion suurin, ei siten voi olla ratkaiseva seikka, kun arvioidaan tämän lentoaseman kilpailuasemaa kyseessä olevilla markkinoilla.
27. Neuvoston mukaan direktiivin 2009/12 tavoitteen valossa on katsottava, että unionin lainsäätäjä on todella pitänyt ilmeisenä, että päälentoasemilla eli niillä, joiden vuotuiset matkustajamäärät ovat Luxembourg-Findelin lentoaseman tavoin suurimmat jäsenvaltiossa, on erityisasema siinä jäsenvaltiossa, jonka alueella ne sijaitsevat, joten ne voidaan rinnastaa lentoasemiin, joiden vuotuinen liikennemäärä ylittää 5 miljoonan matkustajan rajan.
28. Suurilla alueellisilla lentoasemilla, kuten Charleroin ja Hahnin lentoasemilla, ei kuitenkaan sen mukaan ole erityisasemaa, joka päälentoasemilla on sijaintijäsenvaltioissaan. Nämä lentoasemat eivät ole pääasiallisia saapumispaikkoja kulloiseenkin valtioon samalla tavoin kuin lentoasema, jolla on jäsenvaltiossaan eniten matkustajaliikennettä vuodessa, kuten Luxembourg-Findelin lentoasema.
29. Parlamentin mukaan direktiivin 2009/12 tavoite on, kuten sen johdanto-osan ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta ilmenee, saada lentoasemien pitäjät pyrkimään kustannustehokkaaseen toimintaan ja vahvistaa yhteiset puitteet, joilla säännellään lentoasemamaksujen keskeisiä tekijöitä. Mainitulla direktiivillä pyritään siten takaamaan se, että käyttäjät voivat käyttää lentoaseman palveluja sellaisia maksuja vastaan, jotka vastaavat kyseissä direktiivissä säädettyjä edellytyksiä, ja varmistetaan näin syrjimättömyys ja avoimuus.
30. Komissio viittaa 24.1.2007 annettuun ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi lentoasemamaksuista (KOM(2006) 820 lopullinen, jäljempänä direktiiviehdotus) ja väittää, että mainituilla yhteisillä puitteilla on tavoitteena edistää lentoasemien ja lentoyhtiöiden välistä keskustelua lentoasemamaksuista. Direktiivillä 2009/12 pyritään sen mukaan välttämään se, että lentoaseman pitäjä pääsee lentoasemamaksujen määrittämisessä vahvaan asemaan suhteessa lentoliikenteen harjoittajiin, kun otetaan huomioon lentoaseman ”erityisasema”. Tällaiseen asemaan voivat päästä kaksi lentoasemaryhmää eli kunkin jäsenvaltion päälentoasemat, jotka yleensä sijaitsevat pääkaupunkien läheisyydessä ja ovat ”saapumispaikkoja” niihin, sekä lentoasemat, jotka kokonsa puolesta ovat ensimmäiseen luokkaan kuuluvien lentoasemien asemaan rinnastuvassa asemassa. Tämän ensimmäisen luokan lentoasemat saavat erityisesti tiheään asuttujen kaupunkikeskusten välittömässä läheisyydessä sijaintinsa vuoksi ilmiselvää hyötyä niiden infrastruktuurista ja liikematkustajista, joihin lentolippujen hintojen vaihtelut vaikuttavat vain vähän mutta jotka sen sijaan ovat haluttomia menettämään aikaa hakeutuakseen lentoasemille, jotka sijaitsevat yli 100 kilometrin päässä näistä kaupunkikeskuksista.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
31. Yhdenvertaisen kohtelun yleinen periaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (ks. mm. asia 106/83, Sermide, tuomio 13.12.1984, Kok., s. 4209, 28 kohta; yhdistetyt asiat C‑133/93, C‑300/93 ja C‑362/93, Crispoltoni ym., tuomio 5.10.1994, Kok., s. I-4863, 50 ja 51 kohta; asia C-313/04, Franz Egenberger, tuomio 11.7.2006, Kok., s. I-6331, 33 kohta ja asia C‑127/07, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., tuomio 16.12.2008, Kok., s. I‑9895, 23 kohta).
32. Erilaisten tapausten rinnastettavuutta on arvioitava näille tapauksille ominaisten seikkojen kokonaisuuden kannalta. Nämä seikat on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (ks. vastaavasti em. asia Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., tuomion 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33. Tässä yhteydessä on todettava, että direktiivi 2009/12 on annettu EY 80 artiklan 2 kohdan nojalla, jossa määrätään, että neuvosto voi päättää, annetaanko meri‑ ja lentoliikennettä koskevia aiheellisia säännöksiä sekä missä laajuudessa ja mitä menettelyä noudattaen niitä annetaan.
34. Niinpä perustamissopimuksessa annetaan neuvostolle laaja normatiivinen valta antaa aiheellisia yhteisiä säännöksiä, kun sille annetaan oikeus päättää meri- ja lentoliikennettä koskevien säännöstensä antamisajankohdasta, sisällöstä sekä laajuudesta (ks. vastaavasti asia C-440/05, komissio v. neuvosto, tuomio 23.10.2007, Kok., s. I‑9097, 58 kohta; ks. myös neuvoston lainsäädäntövallasta yhteisen liikennepolitiikan alalla asia 97/78, Schumalla, tuomio 28.11.1978, Kok., s. 2311, 4 kohta ja yhdistetyt asiat C‑248/95 ja C‑249/95, SAM Schiffahrt ja Stapf, tuomio 17.7.1997, Kok., s. I-4475, 23 kohta).
35. Valvoessaan tämänkaltaisen toimivallan käyttöä unionin tuomioistuin ei voi omalla arvioinnillaan syrjäyttää unionin lainsäätäjän tekemää arviointia, vaan sen on tutkittava ainoastaan, onko tätä toimivaltaa käytettäessä tehty ilmeistä virhettä, onko harkintavaltaa käytetty väärin tai onko kyseessä oleva viranomainen selvästi ylittänyt lainsäädäntövaltansa rajat (ks. vastaavasti mm. asia C-122/94, komissio v. neuvosto, tuomio 29.2.1996, Kok., s. I-881, 18 kohta; asia C-84/94, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 12.11.1996, Kok., s. I-5755, 58 kohta; em. yhdistetyt asiat SAM Schiffahrt ja Stapf, tuomion 24 kohta ja yhdistetyt asiat C‑27/00 ja C‑122/00, Omega Air ym., tuomio 12.3.2002, Kok., s. I‑2569, 64 kohta).
36. Luxemburgin suurherttuakunnan, joka väittää ensimmäisen kanneperusteensa ensimmäisellä osaperusteella, että erilaista kohtelua on sovellettu toisiinsa rinnastettavissa tapauksissa, ja mainitun kanneperusteen toisella osaperusteella, että erilaisia tapauksia on kohdeltu samalla tavalla, ensimmäinen kanneperuste on tutkittava tämän tuomion 31–35 kohdassa mainittujen kriteerien valossa.
Toisiinsa rinnastettavien tapausten erilaista kohtelua koskeva ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osaperuste
37. Luxemburgin suurherttuakunta väittää toisiinsa rinnastettavien tapausten erilaisen kohtelun osalta olennaisilta osin, että Luxembourg-Findelin lentoasemaa kohdellaan eri tavalla kuin lentoasemia, jotka on jätetty direktiivin 2009/12 soveltamisalan ulkopuolelle ja joissa vuotuinen liikennemäärä on yli miljoona mutta alle viisi miljoonaa matkustajaa ja jotka on Luxemburgin lentoaseman tavoin luokiteltu komission 9.12.2005 antamassa tiedoksiannossa määritettyjen suuntaviivojen mukaan suurten alueellisten lentoasemien luokkaan. Erityisesti kyse on erilaisesta kohtelusta suhteessa Charleroin ja Hahnin lentoasemiin sekä sellaisiin lentoasemiin, jotka sijaitsevat suurempien tai elinkeinotoiminnallisesti vilkkaiden kaupunkikeskusten läheisyydessä, kuten Torinon ja Bordeaux’n lentoasemat.
38. Tässä yhteydessä on todettava, että direktiivin 2009/12 johdanto-osan kolmannesta ja neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, että unionin lainsäätäjä on direktiiviä antaessaan katsonut, ettei tämän direktiivin soveltamisalaan ollut tarpeen sisällyttää kaikkia unionin lentoasemia vaan vain kahden lentoasemien luokan eli niiden lentoasemien, jotka olivat tiettyä vähimmäiskokoa suurempia, ja sellaisten jäsenvaltioiden, joissa mikään lentoasema ei saavuta tätä vähimmäiskokoa, matkustajamäärältään suurimpien lentoasemien, kuten Luxembourg-Findelin, oli kuuluttava mainitun direktiivin soveltamisalaan.
39. Tämän direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisellä direktiivillä ”vahvistetaan yhteiset periaatteet lentoasemamaksujen perimiselle” lentoasemilla. Sillä pyritään siten sääntelemään lentoasemien pitäjien ja niiden käyttäjien välistä suhdetta lentoasemamaksujen määrittämisen osalta.
40. Unionin lainsäätäjä on yhteisten puitteiden asettamisella pyrkinyt parantamaan lentoasemien pitäjien ja niiden käyttäjien suhdetta ja välttämään sen, ettei tiettyjä tätä suhdetta koskevia perusvaatimuksia, kuten maksujen avoimuutta, lentoaseman käyttäjien kanssa neuvottelemista ja syrjimättömyyttä niiden välillä, noudateta, kuten direktiivin 2009/12 johdanto-osan 2, 4 ja 15 perustelukappaleesta ilmenee.
41. Tämän tuomion 37 kohdassa tarkoitettujen lentoasemien rinnastettavuutta on siten arvioitava muun muassa sen perusteella, millaisessa tilanteessa ne ovat suhteessa näiden lentoasemien käyttäjiin eli lentoyhtiöihin.
42. Kuten direktiivin 2009/12 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, mainittu lainsäätäjä on katsonut, että sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa mikään lentoasema ei saavuta tässä direktiivissä säädettyä vähimmäiskokoa, sijaitsevilla vuosittaiselta matkustajamäärältään suurimmilla lentoasemilla, kuten Luxembourg-Findelin lentoasemalla, on erityisasema suhteessa lentoasemien käyttäjiin, sillä ne ovat saapumispaikkoja näihin jäsenvaltioihin. Niinpä se on katsonut, kuten muun muassa neuvosto ja komissio ovat esittäneet, että näiden lentoasemien tapauksessa on olemassa riski siitä, että niiden pitäjät saavat vahvan aseman käyttäjiin nähden, ja tästä syystä kyseisen aseman väärinkäyttämisestä lentoasemamaksujen määrittämisessä.
43. Mainittuja lentoasemia voidaan pitää sijaintijäsenvaltioidensa päälentoasemina. Nämä lentoasemat sijaitsevat yleensä, kuten komissio on esittänyt, jäsenvaltioiden suurten poliittisten ja/tai taloudellisten keskusten läheisyydessä ja houkuttelevat siten valtaosassa tapauksia liikematkustajia, joille lippujen hinta on vain yksi kriteeri muiden joukossa ja joille lentoaseman sijainti, yhteydet muihin liikennevälineisiin sekä tarjottavien palvelujen laatu voivat olla erityisen merkityksellisiä.
44. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 64 kohdassa erityisesti liikematka-asiakkaiden sekä keskitason tai korkean tason markkinasegmentin osalta esittänyt, jäsenvaltioiden ja kolmansien valtioiden lentoyhtiöillä on kuitenkin huomattava strateginen intressi tarjota lentoja, joiden lähtö- ja saapumispaikka on Luxembourg-Findelin kaltainen päälentoasema, ilman että lentoasemamaksujen suuruutta tai konkreettista vuotuista matkustajamäärää voitaisiin pitää näiden yhtiöiden kannalta ratkaisevina.
45. Lisäksi on niin, että jos lentoyhtiöllä on strateginen intressi tarjota lentoja, joiden lähtö- ja saapumispaikka on tietyssä jäsenvaltiossa, päälentoasema on sen ainoa liikennöintikohde jäsenvaltiossa, jossa on vain yksi lentoasema, kuten muun muassa Luxemburgin suurherttuakunnassa. Niissä jäsenvaltioissa, joissa on useampia lentoasemia, on perusteltua katsoa, että lentoyhtiö, jolla on intressi pitää yllä vain yhtä lentoyhteyttä jäsenvaltiossa, suosii lentoasemaa, jossa vuotuinen matkustajamäärä on suurin.
46. Vaikka konkreettinen vuotuinen matkustajamäärä ja lentoasemamaksujen määrä voivat toki olla tärkeitä perusteita lentoyhtiöille, jotka tarjoavat lentoja, joiden lähtö- ja saapumispaikka on tietty lentoasema jäsenvaltiossa, näillä lentoyhtiöillä on yleensä strateginen intressi tarjota tällaisia lentoja, jolloin mainittuja perusteita ei voida pitää näiden yhtiöiden kannalta ratkaisevina, kun ne valitsevat lentoasemat, joilta ne lentävät.
47. Tässä tilanteessa on niin, että kun otetaan huomioon unionin lainsäätäjällä lentoliikennepolitiikan alalla oleva laaja lainsäädäntövalta, ei voida asettaa kyseenalaiseksi sen arviointia, jonka mukaan sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa mikään lentoasema ei saavuta direktiivissä 2009/12 säädettyä vähimmäiskokoa, vuotuiselta matkustajamäärältään suurinta lentoasemaa on pidettävä saapumispaikkana kyseiseen jäsenvaltioon, mikä antaa sille erityisaseman suhteessa lentoasemien käyttäjiin.
48. Sen sijaan lentoasemia, joita ei ole sisällytetty direktiivin 2009/12 soveltamisalaan, ei voida niiden konkreettisesta vuotuisesta matkustajamäärästä riippumatta pitää sijaintijäsenvaltioidensa päälentoasemina. Kuten myös julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 65, 74 ja 77 kohdassa esittänyt, tällaisia lentoasemia voidaan pitää jäsenvaltioiden sivulentoasemina, joilla on lähtökohtaisesti erilainen strateginen merkitys lentoyhtiöille kuin päälentoasemilla, mikä asettaa ne lentoasemamaksujen määrittämisen osalta erilaiseen asemaan suhteessa lentoasemien käyttäjiin.
49. Erityisesti on niin, ettei sivulentoasemaa voida lähtökohtaisesti pitää, kun otetaan huomioon tämän tuomion 45 kohdassa esitetty, mainitussa direktiivissä tarkoitettuna saapumispaikkana sijaintijäsenvaltioonsa, vaikka kyseessä olisi kaupunkikeskuksen läheisyydessä sijaitseva suuri alueellinen lentoasema, kuten Bordeaux’n tai Torinon lentoasemat. Lisäksi nämä sivulentoasemat, erityisesti ne, jotka eivät sijaitse kaupunkikeskusten läheisyydessä, voivat olla houkuttelevampia niin sanotuille ”halpalentoyhtiöille”. Näiden lentoyhtiöiden kohderyhmänä on asiakaskunta, jonka vaatimukset ovat lähtökohtaisesti erilaiset kuin liikematkustajien ja jotka ovat herkempiä lippujen hinnoille ja valmiimpia matkustamaan pitkiä matkoja kohdekaupungin ja lentoaseman välillä. Näitä yhtiöitä, joille lentoasemamaksut ovat ratkaisevia, voidaan pitää sellaisina, joilla on tiettyä painostusvoimaa, joka mahdollistaa niille vaikuttamisen lentoasemamaksujen määrittämiseen.
50. Tässä tilanteessa on katsottava, ettei unionin lainsäätäjän toimivallan käyttöön liity ilmeistä arviointivirhettä tai harkintavallan väärinkäyttöä, eikä se ole selkeästi ylittänyt laajan harkintavaltansa, joka sillä on kyseessä olevalla alalla, rajoja, kun se on katsonut, että jäsenvaltioiden sivulentoasemat eivät ole samassa tilanteessa suhteessa lentoasemien käyttäjiin kuin päälentoasemat. Joka tapauksessa mainittu lainsäätäjä voi perustellusti tukeutua objektiivisiin kriteereihin ja yleisiin toteamuksiin perustuvaan luokitteluun voidakseen ottaa käyttöön yleisesti sovellettavan ja abstraktin säännöstön (ks. vastaavasti asia C‑485/08 P, Gualtieri v. komissio, tuomio 15.4.2010, 81 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Näin on varsinkin silloin, kun unionin lainsäätäjän suorittama yhteisen politiikan täytäntöönpano edellyttää monitahoisen taloudellisen tilanteen arviointia, kuten lentoliikenteen alalla on tavanomaista (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat SAM Schiffahrt ja Stapf, tuomion 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja em. yhdistetyt asiat Omega Air ym., tuomion 65 kohta).
51. Tässä tilanteessa toisiinsa rinnastettavien tapausten erilaista kohtelua koskeva ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osaperuste on hylättävä.
Erilaisten tapausten samanlaista kohtelua koskeva ensimmäisen kanneperusteen toinen osaperuste
52. Erilaisten tapausten samanlaista kohtelua koskevalla ensimmäisen kanneperusteen toisella osaperusteella Luxemburgin suurherttuakunta esittää pääasiallisesti, että jäsenvaltioiden, joissa mikään lentoasema ei saavuta 5 miljoonan vuotuisen matkustajan rajaa, vuotuiselta matkustajamäärältään suurimpia lentoasemia kohdellaan samalla tavalla kuin niitä lentoasemia, joissa vuotuinen matkustajamäärä on yli 5 miljoonaa, vaikka ensin mainituilla ei ole samanlaista vahvaa asemaa suhteessa lentoasemien käyttäjiin tai samoja taloudellisia voimavaroja kuin viimeksi mainituilla.
53. Tässä yhteydessä voidaan todeta osapuolten olevan yksimielisiä siitä, että lentoasemilla, joiden vuotuinen liikennemäärä ylittää 5 miljoonaa matkustajaa, on nimenomaan tämän liikennemäärän takia erityisasema suhteessa käyttäjiin ja että tämän lentoasemien luokan sisällyttäminen direktiivin 2009/12 soveltamisalaan oli perusteltua sekä sen kohteen että päämäärän kannalta.
54. Se, ettei näiden lentoasemien tilanne ole samanlainen kuin niiden vuotuiselta matkustajamäärältään suurimpien lentoasemien, jotka sijaitsevat jäsenvaltioissa, joissa mikään lentoasema ei ylitä 5 miljoonan matkustajan rajaa, ei merkitse, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 82 kohdassa es ittänyt, että näiden lentoasemien sisällyttäminen direktiivin 2009/12 soveltamisalaan olisi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista. Näillä kahdella lentoasemien luokalla oletetaan aivan oikein olevan erityisasema suhteessa näiden lentoasemien käyttäjiin, kuten tämän tuomion 47 ja 53 kohdassa on todettu, ja niiden oletetaan olevan toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa. Se, että tämä asema perustuu toisessa tapauksessa kyseisten lentoasemien strategiseen asemaan ja toisessa tapauksessa vuosittaiseen liikennemäärään, ei voi aiheuttaa sitä, että unionin lainsäätäjän suorittama arviointi on lainvastainen, kun otetaan huomioon mainitun direktiivin kohde ja päämäärä.
55. Tässä tilanteessa erilaisten tapausten samanlaista kohtelua koskeva ensimmäisen kanneperusteen toinen osaperuste ja siten tämä kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä .
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva toinen kanneperuste
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
56. Luxemburgin suurherttuakunnan mukaan direktiivin 2009/12 1 artiklan 2 kohta merkitsee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, koska tämän direktiivin soveltamisalan määrittämisessä käytetty peruste on sen tavoitteiden kannalta epäolennainen. Lisäksi se esittää, että vaikka kustannuksia, syrjimättömyyttä ja avoimuutta koskevien periaatteiden soveltaminen Luxembourg-Findelin lentoasemaan ei tuota ongelmia, tähän direktiiviin perustuvat hallinnolliset menettelyt ja rasitteet sekä muodolliset järjestelyt sen sijaan ovat liiallisia ja suhteettomia tämän lentoaseman kokoon nähden. Neuvottelu- ja valvontamekanismeista aiheutuu kustannuksia Luxembourg-Findelin lentoasemalle ja Luxemburgin valtiolle. Niinpä mainitun direktiivin soveltamisesta lentoasemamaksuihin aiheutuvat kustannukset on arvioitu 839 500 euroksi, joka matkustajille vyörytettynä merkitsee 16 prosentin korotusta matkustajille suoritettavista palveluista nykyisin perittävään maksuun.
57. Slovakian tasavallan mukaan parlamentti ja neuvosto eivät ole perustelleet objektiivisilla ja direktiivin 2009/12 tavoitteeseen nähden oikeasuhteisilla perusteilla jäsenvaltioissa, joissa mikään lentoasema ei saavuta 5 miljoonan vuotuisen matkustajan rajaa, sijaitsevien lentoasemien, joiden matkustajamäärä on kulloinkin kyseessä olevan jäsenvaltion suurin, sisällyttämistä mainitun direktiivin soveltamisalaan.
Tällaisen lentoaseman sisällyttämisellä tämän direktiivin soveltamisalaan ainoastaan sillä perusteella, että kyseessä on jäsenvaltion suurin lentoasema, ei edistetä direktiivin tärkeimmän tavoitteen eli lentoasemien välisen kilpailun lisäämisen ja määräävän markkina-aseman väärinkäytön rajoittamisen saavuttamista. Tämän tavoitteen saavuttamista ei edistä myöskään sen takaaminen, että mainittua direktiiviä sovelletaan jokaisessa jäsenvaltiossa ainakin yhteen lentoasemaan riippumatta siitä, onko tällä lentoasemalla määräävä markkina-asema vai onko sen asema täysin merkityksetön.
58. Neuvosto muistuttaa oikeuskäytännöstä, jonka mukaan ainoastaan toimen ilmeinen soveltumattomuus toimivaltaisen toimielimen tavoittelemaan päämäärään nähden voi vaikuttaa tällaisen toimen lainmukaisuuteen. Sen mukaan kanteella ei ole osoitettu, että direktiivi 2009/12 olisi ilmeisen soveltumaton sillä tavoiteltuihin päämääriin nähden.
59. Parlamentin mukaan on otettava huomioon se, että unionin lainsäätäjä on säätänyt vain vähimmäissäännökset ja antanut jäsenvaltioille työkalut näiden säännösten joustavaan soveltamiseen. Myöskään se, ettei direktiiviä 2009/12 sovelleta kaikkiin lentoasemiin, ei osoita, ettei tällä direktiivillä käyttöön otettu järjestelmä olisi tarpeellinen.
60. Komissio täsmentää, että direktiivin 2009/12 valmistelun aikana tarkasteltiin useita vaihtoehtoja. Sekä direktiiviehdotuksesta että vaikutusten arvioinnista (SEC(2006) 1688) ilmenee, että kaikkein sitovin tutkituista vaihtoehdoista hylättiin muun muassa siksi, että siitä olisi seurannut huomattava korotus hallintokustannuksiin. Lopulta valittu vaihtoehto, joka rajoittui yhteisten periaatteiden määrittämiseen, asetettiin vähäisemmästä tehokkuudestaan huolimatta etusijalle sen merkitsemän pienemmän taloudellisen rasituksen vuoksi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
61. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate, joka kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin oikeuden säännöksessä säädettyjen keinojen avulla ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (asia C-58/08, Vodafone ym., tuomio 8.6.2010, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
62. Näiden edellytysten noudattamista koskevasta tuomioistuinvalvonnasta lentoliikenteen kaltaisella alalla, jolla unionin
lainsäätäjällä on laaja normatiivinen valta (ks. em. asia komissio v. neuvosto, tuomion 58 kohta), on todettava, että vain tällaisella alalla annetun säädöksen ilmeinen soveltumattomuus sen tavoitteen saavuttamiseen, johon toimivaltaiset toimielimet pyrkivät, voi vaikuttaa tällaisen säädöksen lainmukaisuuteen (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Omega Air ym., tuomion 64 kohta).
63. On kuitenkin niin, että vaikka unionin lainsäätäjällä onkin tällainen valta, sen on perustettava valintansa objektiivisiin kriteereihin. Lisäksi sen on mahdollisiin eri toimenpiteisiin liittyvien vaatimusten arvioinnissa tutkittava, ovatko valitulla toimenpiteellä tavoiteltavat päämäärät omiaan oikeuttamaan tiettyjen toimijoiden osalta jopa huomattavatkin epäedulliset taloudelliset seuraukset (ks. em. asia Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., tuomion 58 kohta ja em. asia Vodafone ym., tuomion 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64. Niinpä unionin tuomioistuimen on tutkittava kolmessa edellisessä kohdassa mainittujen kriteerien perusteella, loukataanko direktiivillä 2009/12 muun muassa Luxemburgin suurherttuakunnan väittämällä tavalla suhteellisuusperiaatetta sisällyttämällä sen soveltamisalaan jäsenvaltioissa, joissa kaikki lentoasemat ovat kyseisessä direktiivissä säädettyä vähimmäiskokoa pienempiä, sijaitsevat vuotuiselta matkustajamäärältään suurimmat lentoasemat riippumatta konkreettisista liikennemääristä.
65. Tässä yhteydessä on muistutettava, että komissio on ennen direktiiviehdotuksen laatimista suorittanut vaikutusten arvioinnin, jossa tutkituista vaihtoehdoista on esitetty yhteenveto myös mainitussa ehdotuksessa. Siitä ilmenee, että se on tutkinut asiaa koskevia erilaisia vaihtoehtoja, joihin kuuluivat muun muassa se, että lentoliikennealan toimijat valmistelevat ja ottavat käyttöön vapaaehtoisia itsesääntelytoimenpiteitä, oikeudellisten puitteiden, joissa edellytetään yhteisten periaatteiden noudattamista kansallisella tasolla suoritettavassa lentoasemamaksujen määrittämisessä, säätäminen sekä sellaisten oikeudellisten puitteiden säätäminen, joissa edellytetään maksujen perimisen ja määrittämisen tapahtuvan yhdenmukaisen laskentamenetelmän perusteella.
66. Siitä, soveltuuko direktiivissä 2009/12 lopulta valittu vaihtoehto eli puitteiden, joissa edellytetään yhteisten periaatteiden noudattamista kansallisella tasolla suoritettavassa lentoasemamaksujen määrittämisessä, säätäminen mainitulla direktiivillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseen, on todettava, että asianosaisten kesken on riidatonta, että tällaisilla puitteilla voidaan silloin, kun on olemassa riski siitä, että lentoasemien pitäjät saavan lentoasemien käyttäjiin nähden erityisaseman, ja siten tämän aseman väärinkäyttämisestä lentoasemamaksujen määrittämisessä, lähtökohtaisesti estää tällaisen riskin toteutuminen. Tämä päätelmä pätee myös jäsenvaltioissa, joissa mikään lentoasema ei saavuta 5 miljoonan vuotuisen matkustajan rajaa, sijaitseviin liikennemääriltään suurimpiin lentoasemiin.
67. Tällaisten puitteiden tarpeellisuudesta on todettava, että Luxemburgin suurherttuakunta ei ole esittänyt, millä vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä tämä tavoite voitaisiin saavuttaa yhtä tehokkaasti kuin puitteilla, joilla säädetään lentoasemamaksuihin sovellettavista yhteisistä periaatteista.
68. Direktiivin 2009/12 oikeasuhteisuudesta on todettava, että se on riitautettu sillä perusteella, että kyseisellä direktiivillä säädetään sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa minkään lentoaseman vuotuinen liikennemäärä ei ole yli 5:tä miljoonaa matkustajaa, sijaitsevien liikennemääriltään suurimpien lentoasemien, kuten Luxembourg-Findelin, kokoon nähden liiallisia ja kohtuuttomia hallinnollisia menettelyjä ja rasitteita.
69. Tässä yhteydessä ei ole mahdollista todeta, että direktiivillä 2009/12 käyttöön otettuun järjestelmään perustuvat rasitteet kyseessä oleville lentoasemille tai jäsenvaltioille olisivat ilmeisen kohtuuttomat suhteessa sen tuottamiin etuihin.
70. Yhtäältä on katsottava direktiivin 2009/12 vaikutuksista kyseessä olevien lentoasemien toimintaan, että sen 6 artiklassa säädetään ainoastaan, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että lentoasemien pitäjät ottavat käyttöön menettelyn, jonka mukaisesti lentoaseman käyttäjien kanssa neuvotellaan säännöllisesti, lähtökohtaisesti kerran vuodessa, ilman, että tätä neuvottelumenettelyä koskevia konkreettisia sääntöjä olisi täsmennetty kyseisessä artiklassa. Niinpä näillä lentoasemilla on lähtökohtaisesti vapaus toteuttaa tämä menettely kokoaan sekä taloudellisia voimavarojaan ja henkilöstövoimavarojaan vastaavasti. Saman artiklan 5 kohdassa mainitaan, että jäsenvaltiot voivat tietyillä edellytyksillä päättää olla edellyttämättä mainitun direktiivin 11 artiklassa säädetyllä tavalla nimetyn riippumattoman kansallisen valvontaviranomaisen osallistumista.
71. Toisaalta mainitussa 11 artiklassa säädetään tämän viranomaisen osalta ainoastaan jäsenvaltioiden velvollisuudesta nimetä tai perustaa tällainen viranomainen, eikä siinä aseteta niille velvollisuutta antaa erityisiä tämän viranomaisen organisaatiota koskevia säännöksiä, joiden mukaan sen olisi oltava tietyn kokoinen. Tähän voidaan lisätä, että saman artiklan 2 kohdan mukaan on mahdollista siirtää kyseisen direktiivin täytäntöönpano muille riippumattomille valvontaviranomaisille. Lisäksi julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 103 kohdassa esittämällä tavalla on ilmeistä, etteivät direktiivin 2009/12 täytäntöönpanosta aiheutuvat kustannukset voi johtaa lentoyhtiöiden lähtöön Luxembourg-Findelin lentoaseman kaltaiselta lentoasemalta.
72. Edellä esitetystä seuraa, että Luxemburgin suurherttuakunnan kanteensa tueksi esittämä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Toissijaisuusperiaatteen loukkaamista koskeva kolmas kanneperuste
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
73. Luxemburgin suurherttuakunta väittää kolmannella kanneperusteellaan, että tilanteesta, josta voitaisiin säätää kansallisella tasolla silloin, kun 5 miljoonan vuotuisen matkustajan raja ei ylity, säätäminen unionin tasolla on ristiriidassa toissijaisuusperiaatteen kanssa. Ristiriidan osoittaa se, että direktiiviin 2009/12 perustuvista velvoitteista on vapautettu Luxembourg-Findelin lentoasemaa suurempia lentoasemia.
74. Neuvosto esittää tässä yhteydessä, ettei kannekirjelmässä ilmaista eksplisiittisesti, mistä väitetty toissijaisuusperiaatteen loukkaaminen koostuu. Sen mukaan on tutkittava, voidaanko direktiivin 2009/12 1 artiklan 2 kohdalla tavoiteltu päämäärä saavuttaa paremmin unionin tasolla. Kyseisen direktiivin keskeiset periaatteet, muun muassa avoimuus, syrjimättömyys ja lentoasemien käyttäjien kanssa neuvotteleminen, edistävät välittömästi lentoyhtiöiden toimintojen suorittamista. Sama koskee myös lentoasemia, joiden asema suhteessa suuriin lentoyhtiöihin vahvistuu siitä syystä, ettei näillä lentoyhtiöillä ole enää mahdollisuutta vaatia edukseen alennettuja tariffeja. Kun otetaan huomioon nämä seikat sekä lentoliikennemarkkinoille luonteenomainen kansainvälisyys, neuvosto katsoo, että mainitun direktiivin tavoitteet voidaan saavuttaa vain unionin tasolla.
75. Parlamentti katsoo, ettei kannekirjelmässä kritisoida unionin lainsäätäjän toimenpidettä sinänsä. Niinpä sen mukaan on vaikeaa ymmärtää, mihin toissijaisuusperiaatteen loukkaaminen voisi perustua. Jos Luxemburgin suurherttuakunta sen sijaan tarkoittaa toissijaisuudella jäsenvaltioille jätettyä liikkumavaraa, on todettava, että tämä liikkumavara on suurelta osin säilytetty, koska direktiivissä 2009/12 ei säädetä maksujen laskentatavasta eikä myöskään huomioon otettavista tuloista. Lisäksi valvontaviranomaisen organisaatiota koskevat vaatimukset ovat varsin rajoitetut.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
76. Tältä osin on palautettava mieleen, että toissijaisuusperiaate ilmaistaan EY 5 artiklan toisessa kohdassa ja konkretisoidaan perustamissopimuksen liitteenä olevassa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta tehdyssä pöytäkirjassa; kyseisen määräyksen mukaan yhteisö toimii aloilla, jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla. Mainitun pöytäkirjan 5 kohdassa määrätään myös suuntaviivoista sen arvioimiseksi, täyttyvätkö kyseiset edellytykset (em. asia Vodafone ym., tuomion 72 kohta).
77. Lainsäädäntötoimista täsmennetään mainitun pöytäkirjan 6 ja 7 kohdassa, että yhteisö antaa säädöksiä vain siltä osin kuin se on tarpeen ja että yhteisön toimenpiteitä toteutettaessa jätetään mahdollisimman paljon liikkumavaraa kansalliselle päätöksenteolle; tämän liikkumavaran on kuitenkin oltava yhteensopiva toimenpiteen tavoitteen turvaamisen ja perustamissopimuksen vaatimusten noudattamisen kanssa (em. asia Vodafone ym., tuomion 73 kohta).
78. Pöytäkirjan 3 kohdassa täsmennetään lisäksi, että toissijaisuusperiaate ei aseta kyseenalaiseksi yhteisölle perustamissopimuksen nojalla kuuluvaa toimivaltaa, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin sen tulkitsee.
79. Toissijaisuusperiaatetta sovelletaan silloin, kun unionin lainsäätäjä käyttää EY 80 artiklaa oikeusperustana, koska kyseisellä määräyksellä ei anneta sille yksinomaista toimivaltaa antaa säännöksiä lentoliikenteen alalla.
80. Luxemburgin suurherttuakunta ei ole käsiteltävässä asiassa ilmaissut kolmatta kanneperustettaan niin yksityiskohtaisesti, että tuomioistuinvalvonta voisi koskea sitä, miltä osin direktiivillä 2009/12 tavoiteltu päämäärä voitaisiin riittävällä tavalla saavuttaa kansallisella lainsäädännöllä jäsenvaltiossa, jossa päälentoasema ei ylitä mainitun direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa säädettyä vähimmäisrajaa.
81. Lisäksi tämän jäsenvaltion kolmannen kanneperusteensa tueksi esittämä väite, jonka mukaan yhteiset puitteet eivät ole välttämättömät niiden lentoasemien osalta, joiden vuotuinen liikennemäärä on alle 5 miljoonaa matkustajaa, ei voi menestyä, kun otetaan huomioon erityisesti tämän tuomion 47, 48 ja 53–55 kohdassa todetut seikat. Niistä ilmenee, että niiden lentoasemien, joiden vuotuinen liikennemäärä on yli 5 miljoonaa matkustajaa, lisäksi myös sijaintijäsenvaltionsa päälentoasemilla on katsottava olevan erityisasema niiden konkreettisesta vuotuisesta matkustajamäärästä riippumatta.
82. Siihen seikkaan, ettei osa lentoasemista, joiden vuotuinen liikennemäärä on alle 5 miljoonaa matkustajaa, kuulu direktiivin 2009/12 soveltamisalaan, ei puolestaan voida tehokkaasti vedota toissijaisuusperiaatteen loukkaamisen osoittamiseksi, sillä tämä seikka voi osoittaa vain sen, että unionin lainsäätäjä on katsonut tämän tuomion 38 ja 48 kohdassa esitetty huomioon ottaen perustellusti, ettei näiden lentoasemien sisällyttäminen tähän soveltamisalaan ole tarpeellista, elleivät ne ole sijaintijäsenvaltioidensa päälentoasemia.
83. Tässä tilanteessa Luxemburgin suurherttuakunnan esittämä toissijaisuusperiaatteen loukkaamista koskeva kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
84. Koska mitään Luxemburgin suurherttuakunnan kanteensa tueksi esittämistä kanneperusteista ei voida hyväksyä, sen nostama kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
85. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska parlamentti ja neuvosto ovat vaatineet Luxemburgin suurherttuakunnan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Tässä asiassa väliintulijoina olevat vastaavat saman artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Luxemburgin suurherttuakunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Slovakian tasavalta ja Euroopan komissio vastaavat kumpikin omista oikeudenkäyntikuluistaan.