61992CC0040_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In deze niet-nakomingszaak verzoekt de Commissie het Hof met name, vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichting om ervoor te zorgen dat de Milk Marketing Boards hun exclusieve rechten inzake de aankoop van melk bij melkproducenten niet uitbreiden buiten de grenzen gesteld bij artikel 25, lid 1, van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (hierna: de "basisverordening").(1)
De kernvraag in deze zaak is, of het exclusieve recht van de Milk Marketing Boards inzake de aankoop van andere dan volle melk, ook magere en halfvolle melk omvat, dat wil zeggen, melk waaruit het in rauwe melk voorkomende vet in meerdere of mindere mate is verwijderd.
Het Hof kent de desbetreffende regeling en de positie ervan ten aanzien van het gemeenschapsrecht uit eerdere zaken. De belangrijkste daarvan is zaak C-372/88, Cricket St Thomas, waarin het Hof op 27 maart 1990 arrest wees.(2) Voor de onderhavige zaak volstaat het, in verband met de feitelijke en juridische achtergrond van de vordering van de Commissie te herinneren aan het volgende.
2. De Milk Marketing Boards (hierna: "MMB' s") zijn verenigingen van melkproducenten. Er zijn er vijf, één voor Engeland en Wales, drie voor verschillende produktiegebieden in Schotland en één voor Noord-Ierland. De MMB' s zijn opgericht in de jaren dertig, behalve die in Noord-Ierland, die pas in 1955 is opgericht.
De MMB' s zijn openbare lichamen. Voor de oprichting ervan is de deelneming van een voldoende aantal melkproducenten vereist. Hun activiteiten zijn binnen het wettelijke kader nader geregeld bij de zogenoemde Milk Marketing Schemes. De vaststelling en de wijziging daarvan moet door het parlement worden goedgekeurd. De MMB' s hebben tot doel, de onderhandelingspositie van de producenten tegenover de afnemers te verbeteren en met name ervoor te zorgen, dat de producenten voor hun melk de hoogst mogelijke prijs krijgen.
De producenten zijn in beginsel verplicht, hun melk aan de MMB' s te leveren. Omgekeerd zijn de MMB' s verplicht, de melk van de producenten te kopen. Een belangrijk aspect van de werking van de MMB' s is, dat zij de gekochte melk doorverkopen tegen een prijs die verschilt naar gelang van het doel waarvoor die melk wordt gebruikt. Dit verschil in wederverkoopprijs is van essentieel belang voor het begrijpen van deze zaak. De wederverkoopprijzen worden vastgesteld bij wege van onderhandelingen tussen de betrokken MMB en de kopers in een "Joint Committee". Vaststaat, dat voor consumptiemelk een hogere wederverkoopprijs geldt dan voor melk die wordt verwerkt tot andere produkten, zoals bij voorbeeld kaas en boter. De MMB' s betalen de producenten een prijs die overeenkomt met het gemiddelde van de wederverkoopprijzen die de MMB' s hebben ontvangen; de opbrengst van de activiteit van de MMB' s wordt aldus onder de producenten verdeeld.
De Milk Marketing Schemes bepalen, dat individuele producenten toestemming kunnen krijgen om hun melk buiten de MMB' s om te verkopen. Die toestemming wordt gegeven op voorwaarde van betaling van een bijzondere vereveningsbijdrage aan de MMB' s. Doel van deze bijdrage is, te verzekeren dat alle producenten gelijk worden behandeld, en te voorkomen dat producenten die hun melk buiten de MMB' s om verkopen, een voordeel hebben ten opzichte van producenten die niet dezelfde mogelijkheid hebben om hun melk rechtstreeks op de markt te verkopen (zie r.o. 30 van het arrest Cricket St Thomas).
3. Bij de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschappen werd in een aan de Slotakte van het Toetredingsverdrag gehechte verklaring gezegd, dat de marktordening in de sector melk een producentenorganisatie niet belet, "op eigen initiatief melk te leveren waar zij wenst, ten einde voor haar leden de hoogste opbrengst te verkrijgen, de winst samen te voegen en haar leden te belonen zoals zij verkiest".(3) Enkele jaren na de toetreding van het Verenigd Koninkrijk werden maatregelen getroffen om te verzekeren, dat de in het Verenigd Koninkrijk geldende afzetregeling binnen het communautaire stelsel van gemeenschappelijke marktordeningen kon blijven voortbestaan. De eerste van die maatregelen was een wijziging van de basisverordening bij verordening (EEG) nr. 1421/78 van de Raad.(4) In de tweede overweging van de considerans van deze verordening wordt verklaard, dat
"sommige activiteiten van de in het Verenigd Koninkrijk bestaande 'Milk Marketing Boards' ertoe hebben bijgedragen dat de in deze Lid-Staat geproduceerde melk grotendeels voor rechtstreekse menselijke consumptie wordt bestemd; dat deze organisaties worden gekenmerkt door het feit dat hun bepaalde voorrechten worden verleend waardoor zij vlot kunnen functioneren, met name het exclusieve recht inzake aankoop van de melk die in hun gebied wordt geproduceerd".
In de basisverordening werd een nieuw artikel 25 ingevoegd, volgens hetwelk een Lid-Staat op zijn verzoek kan worden gemachtigd om onder bepaalde voorwaarden aan een organisatie van melkproducenten "het exclusieve recht te verlenen de door de melkproducenten in het betrokken gebied geproduceerde en door dezen in ongewijzigde staat te koop aangeboden melk aan te kopen (...)".
Tegelijk stelde de Raad verordening (EEG) nr. 1422/78(5) vast, die onder meer de nadere voorwaarden voor de handhaving van de regeling binnen het gemeenschapsrechtelijke kader bevatte. Artikel 10, lid 1, van die verordening luidt als volgt:
"Het Verenigd Koninkrijk treft de nodige maatregelen om voortdurend te kunnen toezien op naleving door de MMB van de communautaire beginselen en voorschriften alsmede van de bijzondere voorwaarden waarmee de machtiging gepaard gaat."
4. Blijkens de stukken is twijfel gerezen over de vraag, of magere en halfvolle melk vallen onder het exclusieve recht van de MMB' s om in ongewijzigde staat aangeboden melk aan te kopen. Verder blijkt uit de stukken, dat wat de Schotse MMB' s betreft, in het begin van de jaren tachtig aan die onzekerheid een eind is gemaakt door in de Milk Marketing Schemes van deze MMB' s te preciseren, dat het exclusieve recht ook geldt voor magere en halfvolle melk. Dit lijkt in de praktijk geen problemen te hebben opgeleverd.
De Britse regering stelt, dat de Noordierse MMB de regeling steeds aldus heeft toegepast, dat het exclusieve recht ook geldt voor magere en halfvolle melk. Hoewel dat door de Commissie wordt betwist, mag mijns inziens worden aangenomen, dat de Noordierse MMB in de enkele gevallen waarin problemen rezen, van de producenten die magere en halfvolle melk buiten de MMB om op de markt wilden brengen, een vereveningsbijdrage vroeg.(6) Kennelijk is het probleem in Noord-Ierland voor het eerst gerezen in een tussen de plaatselijke MMB en een zuivelbedrijf ontstaan geschil, dat in 1991 voor de rechter werd gebracht.
Ten slotte is aangevoerd, dat de MMB van Engeland en Wales tot februari 1991 de regeling aldus toepaste, dat werd aanvaard dat magere en halfvolle melk buiten de MMB om kon worden verkocht, maar op dat tijdstip haar beleid aldus wijzigde, dat magere en halfvolle melk via de MMB moest worden verkocht tenzij anders was overeengekomen, waarbij dan als voorwaarde gold dat een vereveningsbijdrage werd betaald. Als grond daarvoor voerde de MMB aan, dat pas in de laatste jaren aanzienlijke hoeveelheden magere en halfvolle melk voor rechtstreekse menselijke consumptie werden verkocht. Kennelijk wil een groot aantal producenten magere en halfvolle melk buiten de MMB om verkopen, en hebben zij gesteld, dat het exclusieve recht van de MMB niet geldt voor die soorten melk.
5. De Commissie, die op dit probleem opmerkzaam was gemaakt, liet de Britse autoriteiten weten, dat de MMB' s artikel 25, lid 1, van de basisverordening schonden door de regeling aldus toe te passen, dat hun exclusieve aankooprecht ook gold voor magere en halfvolle melk. Die autoriteiten verklaarden aanvankelijk dat zij het daarmee eens waren, maar veranderden van mening op grond van wat zij noemden een grondig onderzoek van de zaak.
6. De Commissie vordert primair, vast te stellen dat
- het exclusieve aankooprecht van de MMB' s niet geldt voor magere en halfvolle melk, en dat het Verenigd Koninkrijk, door na te laten de verkeerde rechtsopvatting van de MMB' s over de strekking van hun exclusieve recht te corrigeren, de krachtens artikel 25, lid 1, van de basisverordening op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 10 van verordening nr. 1422/78 en artikel 5 EEG-Verdrag op hem rustende verplichting om toezicht uit te oefenen.
Subsidiair - voor het geval het exclusieve recht moet worden geacht ook voor magere en halfvolle melk te gelden - verzoekt de Commissie het Hof, te verklaren dat het Verenigd Koninkrijk gehouden is het gewettigd vertrouwen te beschermen van de producenten die, afgaande op de aanvankelijk door de autoriteiten aan de wettelijke regeling gegeven uitlegging, hebben gehandeld in de overtuiging dat zij hun magere en halfvolle melk buiten de MMB' s om mochten verkopen.
7. Het Verenigd Koninkrijk concludeert dat het het Hof behage, de primaire vorderingen af te wijzen en de subsidiaire vordering niet-ontvankelijk te verklaren of af te wijzen.
Geldt het exclusieve recht van de MMB' s ook voor magere en halfvolle melk?
8. Partijen zijn het erover eens, dat het antwoord op deze vraag afhankelijk is van de uitlegging van artikel 25, lid 1, sub a, van de basisverordening, volgens hetwelk de MMB' s het exclusieve recht hebben "de door de melkproducenten in het betrokken gebied (...) in ongewijzigde staat te koop aangeboden melk aan te kopen" (eigen cursivering).
In het arrest Cricket St Thomas oordeelde het Hof, dat pasteurisatie van melk niet tot gevolg heeft, dat die melk buiten het exclusieve recht van de MMB' s valt. Pasteurisatie is met andere woorden geen wijziging in de zin van artikel 25, lid 1. In de onderhavige zaak moet het Hof uitmaken, of het verwijderen van vet uit rauwe melk bij het ontromen meebrengt, dat het daaruit resulterende produkt niet onder het exclusieve recht van de MMB' s valt. Zoals ik al zei, ligt de praktische betekenis daarvan vooral in het feit, dat melk voor rechtstreekse menselijke consumptie tegen hogere prijzen kan worden verkocht dan voor andere doeleinden bestemde melk. Producenten die buiten de MMB' s om verkopen, krijgen hogere prijzen voor melk die voor rechtstreekse menselijke consumptie is bestemd, terwijl producenten die via de MMB' s verkopen, enkel de gemiddelde prijs ontvangen die de MMB' s aan de producenten betalen.
Partijen hebben voor hun tegengestelde uitlegging van artikel 25, lid 1, vele zeer verschillende en meer of minder belangrijke argumenten aangevoerd. Mijns inziens kunnen een aantal van die argumenten terzijde worden gelaten. Het uitgangspunt voor het antwoord is mijns inziens te vinden in het arrest Cricket St Thomas, zodat de uitspraak van het Hof op een relatief klein aantal eenvoudige overwegingen kan worden gebaseerd.
9. Alvorens hierop in te gaan, moet ik evenwel zeggen, dat mijns inziens geen beslissende betekenis kan worden gehecht aan het feit dat de MMB van Engeland en Wales een tijd lang aanvaardde, dat magere en halfvolle melk buiten haar om werd verkocht, en dat de Britse autoriteiten oorspronkelijk van oordeel waren, dat de gemeenschapsregeling aldus moest worden uitgelegd, dat producenten van magere en halfvolle melk die melk buiten de MMB' s om mochten verkopen. De relevante gemeenschapsregeling moet worden uitgelegd aan de hand van haar bewoordingen, context en doelstellingen en de wijze waarop de betrokken MMB' s en de nationale autoriteiten haar op een bepaald moment hebben uitgelegd, kan daarbij niet doorslaggevend zijn.
Deugdelijker is het argument van de Commissie, dat de betwiste bepaling over de strekking van het exclusieve aankooprecht van de MMB' s restrictief moet worden uitgelegd, omdat zij een uitzondering vormt op de algemene beginselen inzake vrije mededinging en op de algemene beginselen die in de gemeenschappelijke marktordening tot uiting komen. Ik zou aan dat argument echter geen beslissend belang hechten, daar de Raad bij de wijziging van de gemeenschappelijke marktordening in 1978 juist verzekerde, dat het exclusieve recht de werking van de marktordening op de gemeenschappelijke markt niet verstoort.
10. In het arrest Cricket St Thomas heeft het Hof uitspraak gedaan over een aantal argumenten die in deze zaak naar voren zijn gebracht. Het Hof kwam daarbij tot een conclusie die mijns inziens ook volledig opgaat in de onderhavige zaak. Het Hof overwoog, dat het criterium voor de bepaling van de omvang van het exclusieve aankooprecht volgens het gemeenschapsrecht is gelegen "in de belangrijkste kenmerken en de commerciële bestemming van het betrokken produkt". Het Hof leidde daaruit af, dat de kernvraag is, "of het betrokken produkt nog als melk kan worden aangemerkt, of dat er sprake is van een ander, van melk afgeleid produkt" (r.o. 21). Het Hof, dat op basis daarvan vaststelde, dat "het pasteurisatieproces (...) geen wezenlijke verandering teweeg brengt in de aard van het produkt, dat consumptiemelk blijft", vond hiervoor steun in "de doelstellingen van de gemeenschapswetgeving"; immers, "zou het exclusieve aankooprecht van de Board zich niet uitstrekken tot gepasteuriseerde melk, dan zouden de producenten kunnen weigeren om hun melk aan de Board te leveren en zouden zij deze kunnen pasteuriseren en rechtstreeks op de markt kunnen afzetten". Het Hof wees erop, dat dit zou betekenen "dat er een tweede afzetkanaal voor melk zou ontstaan, wat de effectiviteit van het systeem van het Milk Marketing Scheme zou ondermijnen" (r.o. 22 en 23).
11. In dit verband kan worden verwezen naar de conclusie van advocaat-generaal Tesauro in die zaak. Hij was van mening, dat "het monopolie van de MMB' s geldt voor vloeibare melk voorzover deze kan worden bestemd voor menselijke consumptie (voor deze melk geldt de hogere gereglementeerde prijs) en niet mag worden beperkt op grond van bijzondere behandelingen die op die bestemming geen enkele invloed hebben gehad" (punt 11).
Tot staving daarvan merkte hij onder meer het volgende op: "Het monopolie van de MMB' s is (...) erkend voorzover het nodig is om de effectiviteit van het door deze organisaties gevoerde beleid van prijsdifferentiatie en -verevening te verzekeren (...). Maar als dit de economische rechtvaardiging vormt voor de erkenning van het monopolie van de MMB' s, dan volgt daaruit, dat dat exclusieve recht moet kunnen worden uitgeoefend met betrekking tot alle soorten melk die als consumptiemelk kunnen worden verkocht (...)" (punten 10 en 11).
12. Mijns inziens kan op basis van de beschikbare informatie redelijkerwijs worden aangenomen, dat magere en halfvolle melk dezelfde wezenlijke kenmerken hebben als volle melk, en dat die "vetarme" melk in wezen dezelfde commerciële bestemming heeft als volle melk. Dit wordt bevestigd door het feit, dat de redenen voor de communautaire erkenning van de betrokken afzetregeling evenzeer gelden voor magere en halfvolle melk als voor volle melk, en dat het doel van de gemeenschappelijke marktordening in gevaar zou komen, indien de door de Commissie gesuggereerde uitlegging van artikel 25, lid 1, zou worden aanvaard.
13. Eerst en vooral kan worden geconstateerd, dat magere en halfvolle melk net als volle melk consumptiemelk is.(7)
14. Vervolgens kan erop worden gewezen, dat volle melk in het zogenoemde standaardisatieproces een behandeling ondergaat die in wezen overeenkomt met het procédé voor de bereiding van magere en halfvolle melk. Bij standaardisatie krijgt volle melk een uniform vetgehalte, hetgeen betekent, dat gewoonlijk een klein gedeelte van het vet uit de rauwe melk moet worden verwijderd. Het is overigens tekenend, dat de produktie van volle melk bij wege van een juiste dosering van room en magere melk geen moeilijkheden lijkt op te leveren.
15. De Commissie heeft beklemtoond, dat bij de produktie van magere en halfvolle melk tegelijk room wordt geproduceerd, en dat niet wordt betwist, dat room niet onder het exclusieve recht van de MMB' s valt. Dat is mijns inziens geen afdoende argument. Hieruit volgt immers niet noodzakelijk, dat het produkt dat na ontroming van de rauwe melk overblijft, geen melk kan zijn die onder het exclusieve recht van de MMB' s valt.
16. Er zijn geen goede gronden om aan te nemen, dat magere en halfvolle melk niet dezelfde wezenlijke kenmerken heeft als volle melk.(8) Net als volle melk worden die soorten "vetarme" melk geproduceerd uit rauwe melk; hun kleur, consistentie en geur zijn nagenoeg identiek.
Dit wordt ten stelligste bevestigd door het feit, dat zij in alle wezenlijke opzichten dezelfde commerciële bestemming hebben. Zoals ik al zei, wordt niet betwist, dat zij voor rechtstreekse consumptie worden verkocht. Zij worden in dezelfde winkels, in dezelfde kartons of flessen, in concurrentie met elkaar verkocht tegen identieke of bijna identieke prijzen. Het gaat in wezen om substitueerbare produkten.
Volgens mij komt bij het onderzoek van het probleem in de onderhavige zaak beslissende betekenis toe aan het feit, dat de stijgende consumptie van de twee soorten "vetarme" melk gepaard gaat met een overeenkomstige daling van de consumptie van volle melk.
17. Mijns inziens kan er ook geen redelijke twijfel over bestaan, dat een beperking van het exclusieve aankooprecht van de MMB' s tot volle melk de doelstellingen van de nationale afzetregeling voor melk in gevaar kan brengen. Zoals ik al zei, blijkt uit de considerans van verordening nr. 1421/78 duidelijk, dat de achterliggende reden voor de erkenning van die regeling door de Gemeenschap was, dat zij leidde tot een door de Gemeenschap gewenste beperking van de interventie op de Britse markt. Er is op gewezen, dat die regeling ertoe heeft bijgedragen, dat het overgrote deel van de in het Verenigd Koninkrijk geproduceerde melk voor rechtstreekse consumptie wordt gebruikt.
Tegelijkertijd kan worden aangenomen, dat aanvaarding van de rechtsopvatting van de Commissie het ontstaan van een tweede afzetkanaal in de zin van het arrest Cricket St Thomas zou impliceren, en dat de verkoop van magere en halfvolle melk in het Verenigd Koninkrijk thans een zo groot deel van de markt voor consumptiemelk vertegenwoordigt, dat een dergelijk tweede afzetkanaal het bestaande stelsel in gevaar zou brengen. Blijkens de verstrekte gegevens vertegenwoordigt magere en halfvolle melk momenteel bijna 50 % van de markt van consumptiemelk in het Verenigd Koninkrijk, en worden om gezondheidsredenen grote inspanningen geleverd om dit marktaandeel te verhogen.
18. Zoals gezegd, is juist de mogelijkheid voor de MMB' s om verschillende wederverkoopprijzen vast te stellen, een wezenlijk element van de regeling.(9) Indien die mogelijkheid ernstig wordt beperkt, zal - voor zover ik kan beoordelen - de bestaansreden van de door de Gemeenschap goedgekeurde regeling grotendeels verdwijnen.
De betekenis van de prijspolitiek van de MMB' s voor de uitlegging van de bepaling betreffende hun exclusieve aankooprecht is ook beklemtoond door advocaat-generaal Tesauro in zijn conclusie in de zaak Cricket St Thomas. Daarin wordt onder meer gezegd:
"Anderzijds is het, zoals de deskundige van de Commissie ter terechtzitting heeft gepreciseerd, logisch dat het monopolie van de MMB' s zich niet uitstrekt tot melk die rechtstreeks wordt gebruikt voor verwerking tot andere produkten. Elke producent is immers geheel vrij om de melk niet aan de MMB' s te leveren, indien hij haar wil gebruiken voor de vervaardiging van bij voorbeeld boter of kaas. Dit vloeit voort uit het feit, dat de MMB' s melk die voor een dergelijk gebruik bestemd is, zoals reeds opgemerkt, tegen lagere prijzen verkopen: er is dus geen gevaar, dat het prijsbeleid van de MMB' s door het rechtstreekse gebruik van de melk voor dergelijke doeleinden wordt ondermijnd. Men kan er integendeel van uitgaan, dat het normaliter in het belang van de melkproducenten zal zijn om hun melk aan de MMB' s te leveren tegen de gemiddelde verevende prijs en vervolgens melk van de MMB' s te kopen tegen de door deze gehanteerde lagere prijs om er andere produkten van te maken" (punt 12).
19. Waarschijnlijk zal de huidige afzetregeling in 1994 aldus worden gewijzigd, dat het exclusieve aankooprecht van de MMB' s wordt afgeschaft. Tijdens de behandeling van de zaak is erop gewezen, dat is beslist een voorstel daartoe bij het parlement in te dienen.
Het zou mijns inziens niet correct zijn, een wijziging van de huidige regeling zoals zij thans door de MMB' s wordt toegepast, af te dwingen door de door de Commissie voorgestane restrictieve uitlegging van het exclusieve aankooprecht van de MMB' s te aanvaarden. Die uitlegging is verkeerd wanneer de strekking van het exclusieve recht wordt bepaald op basis van de criteria die het Hof in het arrest Cricket St Thomas heeft gehanteerd. Derhalve dienen de door de Commissie dienaangaande ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk geformuleerde vorderingen, te weten, de punten a, b, d en e(10), te worden afgewezen.
Door producenten aangegane verwerkingsovereenkomsten
20. De Commissie heeft in deze zaak tevens de vraag opgeworpen, of de mogelijkheid voor de producenten om verwerkingsovereenkomsten aan te gaan, op een met het gemeenschapsrecht strijdige wijze is beperkt.
21. De omvang van de toegestane contractuele verwerking zou een groot praktisch belang hebben gehad, indien de Commissie het bij het rechte eind had gehad met haar stelling, dat magere en halfvolle melk niet onder het exclusieve aankooprecht van de MMB' s valt. Dat ligt aan het feit, dat de vele producenten die magere en halfvolle melk buiten de MMB' s om willen verkopen, in de praktijk genoodzaakt zouden zijn, met zuivelbedrijven overeenkomsten te sluiten betreffende de produktie van magere en halfvolle melk.
22. Daar de toepasselijke gemeenschapsregeling aldus moet worden begrepen, dat magere en halfvolle melk (zelfs als zij op basis van een verwerkingsovereenkomst zijn geproduceerd) onder het exclusieve aankooprecht van de MMB' s valt, behoeft de vraag, of contractuele verwerking wettig kan zijn, niet te worden beantwoord.
Was er sprake van schending van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1422/78 en of van artikel 5 EEG-Verdrag?
23. De Commissie heeft het Hof verzocht, "vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door geen toezicht uit te oefenen op de Milk Marketing Boards, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1422/78".
24. Een wezenlijk element in het betoog van de Commissie is, dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ingevolge artikel 10 van verordening nr. 1422/78 verplicht waren, de status quo te handhaven nadat de MMB van Engeland en Wales in 1991, in strijd met zijn vroegere praktijk, zijn vermeende exclusieve recht op de aankoop van magere en halfvolle melk begon af te dwingen.
25. De stelling van de Commissie is vooral gebaseerd op haar rechtsopvatting inzake de omvang van het exclusieve aankooprecht.
Indien die opvatting niet wordt gevolgd, vervalt een groot deel van de grondslag van de argumenten van de Commissie. Bovendien hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk mijns inziens passend gereageerd om de status quo te handhaven tot het arrest van het Hof in deze zaak. In dit verband kan worden verwezen naar de beschikking die de president van het Hof op 22 mei 1992 op het verzoek van de Commissie om voorlopige maatregelen heeft gegeven.(11)
26. Er is in deze zaak evenwel één essentieel element dat het Hof ertoe zou kunnen brengen de Commissie, althans ten dele, in het gelijk te stellen waar deze betoogt, dat het Verenigd Koninkrijk niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om ervoor te zorgen, dat de MMB' s de voor hun exclusieve recht geldende voorwaarden in acht nemen.
Dat element is het onbetwiste feit, dat de Britse autoriteiten, die met de Commissie in contact stonden, tot juni 1991 van oordeel waren, dat het exclusieve aankooprecht niet gold voor magere en halfvolle melk. Deze interpretatie van de rechtssituatie werd nog in maart 1991 aan de Commissie meegedeeld. Desalniettemin was de rechtssituatie in Schotland reeds in het begin van de jaren tachtig met goedkeuring van het parlement aldus gespecificeerd, dat het exclusieve aankooprecht wel degelijk gold voor magere en halfvolle melk, en werd niet opgetreden tegen de rechtsopvatting op basis waarvan de MMB van Noord-Ierland de regeling toepaste.
Gelet op het belang dat moet worden gehecht aan de stipte nakoming door het Verenigd Koninkrijk van de krachtens artikel 10 van verordening nr. 1422/78 op hem rustende verplichtingen, ben ik van mening, dat het Verenigd Koninkrijk, door de wijziging van de Schotse regeling te aanvaarden en niet op te treden tegen de administratieve praktijk in Noord-Ierland, artikel 10 heeft geschonden. Met toezicht belaste autoriteiten van een Lid-Staat handelen in strijd met het gemeenschapsrecht wanneer zij nalaten ervoor te zorgen, dat de relevante gemeenschapsregeling op hun hele grondgebied op uniforme wijze overeenkomstig de volgens hen correcte uitlegging wordt toegepast.
Minder duidelijk is, of de reactie van de autoriteiten op de in Engeland en Wales gerezen moeilijkheden een schending van artikel 10 oplevert. Zoals gezegd, aanvaardde de betrokken MMB, althans tot het begin van de jaren negentig, dat producenten magere en halfvolle melk buiten haar om verkochten; bijgevolg was er voor deze MMB pas vrij laat (in verband met de vaststelling van het huidige standpunt van de regering in juni 1991) aanleiding om in te grijpen. Mijns inziens dient evenwel te worden aangenomen, dat de Britse autoriteiten, ook wat Engeland en Wales betreft, hun toezichtsplicht niet voldoende ernstig hebben genomen. Zij hadden klaar moeten zijn om zodra problemen opdoken, duidelijk en ondubbelzinnig in te grijpen. Onder meer doordat zij hun rechtsopvatting wijzigden, hebben de autoriteiten ertoe bijgedragen, dat de aan deze zaak ten grondslag liggende problemen zo ernstig zijn geworden.
Verordening nr. 1422/78 van de Raad legde de Britse autoriteiten als voorwaarde voor de communautaire erkenning van de nationale afzetregeling een toezichtsplicht op. Ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van die verplichting kan niet worden aangevoerd, dat de rechtssituatie onduidelijk was (de regering had immers wel degelijk een standpunt ter zake voordat zij tot de tegengestelde conclusie kwam) of dat de autoriteiten niet konden tussenkomen bij de MMB' s. Enerzijds heeft de regering niet overtuigend aangetoond, dat de autoriteiten onvoldoende interventiemogelijkheden hadden en anderzijds was de regering hoe dan ook verplicht, ervoor te zorgen dat er voldoende efficiënte interventiemogelijkheden bestonden.
27. De Commissie heeft het Hof ook verzocht vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door de Commissie niet in kennis te stellen van de wijzigingen in de regeling voor de drie Schotse MMB' s die ervoor moesten zorgen dat het exclusieve recht van deze MMB' s ook voor magere en halfvolle melk gold, zijn verplichtingen krachtens artikel 5 EEG-Verdrag niet is nagekomen.
28. Niet betwist wordt, dat een dergelijke kennisgeving nooit heeft plaatsgevonden.
29. Gelet op het belang van die wijzigingen en op de tegenstrijdige rechtsopvattingen die destijds bij de verschillende bevoegde autoriteiten over de wettigheid van die wijzigingen naar gemeenschapsrecht moeten hebben bestaan, lijdt het geen twijfel, dat de Britse regering de Commissie van de voorgenomen wijzigingen in kennis had moeten stellen. Mijns inziens legt artikel 5 EEG-Verdrag de Lid-Staten de verplichting op om in gevallen waarin zij op de naleving van gemeenschapsregels moeten toezien, de Commissie in kennis te stellen van belangrijke wijzigingen van de nationale regelingen wanneer er twijfel bestaat over de vraag, of die wijzigingen in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht.
De subsidiaire vordering van de Commissie inzake het gewettigd vertrouwen van de producenten
30. Voor het geval dat magere en halfvolle melk binnen de werkingssfeer van het exclusieve aankooprecht van de MMB' s valt, heeft de Commissie het Hof ten slotte verzocht te verklaren, dat de producenten en/of fabrikanten die zijn afgegaan op de uitlegging van het gemeenschapsrecht die het Verenigd Koninkrijk aanvaardde tot het in juni 1991 zijn standpunt wijzigde, namelijk dat vetarme melk buiten de werkingssfeer van de betrokken Milk Marketing Schemes valt, rechtens mogen verwachten, dat zij gedurende een redelijke periode en in ieder geval tot de datum van de uitspraak van het Hof vetarme melk buiten de exclusieve aankooprechten van de MMB' s van Engeland en Wales en van Noord-Ierland om mogen blijven verkopen.
31. Het Verenigd Koninkrijk concludeert primair tot niet-ontvankelijkverklaring en subsidiair tot afwijzing van die vordering.
32. Tot staving van het argument, dat de vordering niet-ontvankelijk is, betoogt het Verenigd Koninkrijk enerzijds, dat dit punt niet in de aanmaningsbrief of in het met redenen omkleed advies was vermeld, en anderzijds, dat op een dergelijke vordering niet kan worden beslist in de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag, waarin het Hof enkel kan onderzoeken, of een Lid-Staat zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen is nagekomen.
33. Mijns inziens dient het Hof geen uitspraak te doen over de vraag, of die vordering in de aanmaningsbrief of in het met redenen omkleed advies voldoende expliciet was geformuleerd, hetgeen niet helemaal buiten twijfel staat, hoewel ik geneigd ben het Verenigd Koninkrijk op dit punt gelijk te geven. Er kan volgens mij immers geen redelijke twijfel over bestaan, dat het niet aan het Hof staat om in een niet-nakomingsprocedure te bepalen, welke de rechtspositie is van privé-ondernemingen die op grond van de door het Verenigd Koninkrijk tot juni 1991 aanvaarde uitlegging buiten de MMB' s om magere en halfvolle melk op de markt zijn beginnen brengen.
De regering betwist in dit verband niet, dat er althans enige grond kan bestaan om de betrokken ondernemingen te beschermen. Het is evenwel niet in het kader van een niet-nakomingsprocedure dat uitspraak moet worden gedaan over een eventuele plicht om het gewettigd vertrouwen te beschermen. Eerst moet worden afgewacht, in hoeverre de partijen erin slagen, de problemen op te lossen die voor de betrokken ondernemingen rijzen nadat de rechtssituatie door het arrest van het Hof in deze zaak zal zijn verduidelijkt; vervolgens staat het aan de nationale rechters om de geschillen te beslechten waarvoor de partijen geen minnelijke schikking kunnen treffen. In die procedures kan het nodig of opportuun blijken, het Hof onder meer de prejudiciële vraag te stellen, of in een situatie als de onderhavige uit het gemeenschapsrecht een verplichting tot bescherming van het gewettigd vertrouwen voortvloeit, en zo ja, welke omvang die verplichting heeft.
Kosten
34. Hoewel het Verenigd Koninkrijk in deze zaak op belangrijke punten in het gelijk dient te worden gesteld, ben ik tot de conclusie gekomen, dat twee vorderingen van de Commissie geheel of ten dele moeten worden toegewezen. Daarom en gelet op het feit, dat het Verenigd Koninkrijk door zijn wisselende rechtsopvattingen aan het instellen van het beroep door de Commissie heeft bijgedragen, ben ik van mening, dat elke partij haar eigen kosten dient te dragen, met inbegrip van die welke op het verzoek van de Commissie om voorlopige maatregelen zijn gevallen.
Conclusie
35. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) voor recht te verklaren, dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, door zijn toezichtsbevoegdheid niet correct uit te oefenen, artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1422/78 van de Raad, en door de Commissie niet in kennis te stellen van de wijzigingen die in 1982 en 1984 aan de Milk Marketing Schemes voor Schotland zijn aangebracht, artikel 5 EEG-Verdrag heeft geschonden;
2) de andere door de Commissie ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk geformuleerde primaire vorderingen af te wijzen;
3) de subsidiaire vordering van de Commissie niet-ontvankelijk te verklaren;
4) te verstaan, dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, met inbegrip van die welke op het verzoek om voorlopige maatregelen zijn gevallen.
(*) Oorspronkelijke taal: Deens.
(1) - PB 1968, L 148, blz. 13.
(2) - Jurispr. 1990, blz. I-1345. Het Hof had reeds verschillende aspecten van de regeling onderzocht in zaak 23/84 (Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1986, blz. 3581) en in zaak 347/85 (Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 1749).
(3) - Zie Documenten betreffende de toetreding tot de Europese Gemeenschappen, 1987, deel II, blz. 106.
(4) - PB 1978, L 171, blz. 12.
(5) - PB 1978, L 171, blz. 14.
(6) - Zie punt 2.2 van de dupliek.
(7) - Artikel 3 van verordening (EEG) nr. 1411/71 van de Raad van 29 juni 1971 houdende aanvullende voorschriften voor de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten met betrekking tot de produkten van post 04.01 van het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1971, L 148, blz. 4), geeft de volgende definities:
(...)
b) consumptiemelk: de volgende produkten, die bestemd zijn om als zodanig aan de consument te worden geleverd:
- rauwe melk: melk (...)
- volle melk: melk die in een melkverwerkend bedrijf ten minste een warmtebehandeling of een toegestane behandeling met een gelijkwaardige uitwerking heeft ondergaan en een natuurlijk vetgehalte heeft van ten minste 3,50 % of een vetgehalte dat op ten minste 3,50 % is gebracht;
- halfvolle melk: melk die in een melkverwerkend bedrijf ten minste een warmtebehandeling of een toegestane behandeling met een gelijkwaardige uitwerking heeft ondergaan en waarvan het vetgehalte is gebracht op een gehalte van ten minste 1,50 % en ten hoogste 1,80 %;
- magere melk: melk die in een melkverwerkend bedrijf ten minste een warmtebehandeling of een toegestane behandeling met een gelijkwaardige uitwerking heeft ondergaan en waarvan het vetgehalte is gebracht op een gehalte van ten hoogste 0,30 %.
(8) - Dat kaas meer of minder vet bevat, ontneemt het produkt uiteraard zijn karakter van kaas niet.
(9) - Zie artikel 9 van verordening nr. 1422/78, volgens hetwelk voor de verkoopprijzen die door de MMB, op de door hen te verkopen melk worden toegepast, de volgende bepalingen gelden:
1. De prijzen zijn dezelfde voor alle betrokken kopers en mogen slechts worden gedifferentieerd:
a) naar gelang van de bestemming die de koper aan de melk geeft.
(10) - Die vorderingen luiden als volgt:
1. a) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door er niet voor te zorgen dat de Milk Marketing Boards de hun uitsluitend met betrekking tot volle melk verleende exclusieve rechten niet overschrijden, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 25, lid 1, van verordening (EEG) nr. 804/68;
b) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door niet te voorkomen dat de Milk Marketing Boards de mogelijkheden voor producenten beperken om rechtmatig zuivelprodukten te produceren en te verkopen buiten de Milk Marketing Boards om, de krachtens verordening (EEG) nr. 804/68 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
c) (...)
d) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door niet ervoor te zorgen dat de concurrentie niet meer wordt aangetast dan strikt nodig is, zijn verplichtingen krachtens artikel 25, lid 3, van verordening (EEG) nr. 804/68 niet is nagekomen;
e) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door de Milk Marketing Schemes in Schotland uit te breiden tot vetarme melk, zijn verplichtingen krachtens artikel 25, lid 1, van verordening (EEG) nr. 804/68 niet is nagekomen.
f) (...).
De Commissie heeft punt d met instemming van het Verenigd Koninkrijk aldus gewijzigd, dat het niet langer betrekking heeft op schending van artikel 25, lid 3, van verordening nr. 804/68, maar op schending van artikel 10 van verordening nr. 1422/78. Dat neemt evenwel niet weg, dat punt d onderstelt, dat het Hof de basisopvatting van de Commissie inzake de strekking van het exclusieve recht deelt.
(11) - Zaak C-40/92 R, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1992, blz. I-3389.