62022CJ0348
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 20 april 2023 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2006/123/EG – Bedömning av giltigheten – Rättslig grund – Artiklarna 47, 55 och 94 EG – Tolkning – Artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 – Direkt effekt – Medlemsstaternas skyldighet att tillämpa ett opartiskt och öppet förfarande för urval mellan de sökande och förbudet mot att automatiskt förnya ett tillstånd som beviljats för en viss verksamhet är ovillkorliga och tillräckligt precisa – Nationell lagstiftning om automatisk förlängning av koncessioner avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden”
Mål C‑348/22
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Regionala förvaltningsdomstolen i Puglia, Italien) genom beslut av den 11 maj 2022, som inkom till domstolen den 30 maj 2022, i målet
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
mot
Comune di Ginosa,
ytterligare deltagare i rättegången:
Angolino Soc. coop.,
Lido Orsa Minore di AB,
Capannina Srl,
Sud Platinum Srl,
Lido Zanzibar Srl,
Poseidone Srl,
LG Srls,
Lido Franco di GH & C. Snc,
Lido Centrale Piccola Soc. Coop. arl,
Bagno Cesena Srls,
E.T. Edilizia e Turismo Srl,
Bluserena SpA,
Associazione Pro Loco ”Luigi Strada”,
M2g Raw Materials SpA,
JF,
D.M.D. Snc di CD & C. Snc,
Ro.Mat., di MN & Co Snc,
Perla dello Jonio Srl,
Ditta Individuale EF,
Associazione Dopolavoro Ferroviario Sez. Marina di Ginosa,
Al Capricio Bis di RS,
LB,
Sib Sindacato Italiano Balneari,
Federazione Imprese Demaniali,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe samt domarna M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen och M. Gavalec (referent),
generaladvokat: T. Ćapeta,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato och Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Palmieri, avvocato dello Stato,
–
Comune di Ginosa, genom G. Misserini, avvocato,
–
Sud Platinum Srl, Lido Zanzibar Srl, Poseidone Srl, Lg Srls och E.T. Edilizia e Turismo Srl, genom I. Loiodice, N. Maellaro och F. Mazzella, avvocati,
–
Sib Sindacato Italiano Balneari, genom A. Capacchione, S. Frandi och B. Ravenna, avvocati,
–
Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och A. Hanje, båda i egenskap av ombud,
–
Finlands regering, genom A. Laine och H. Leppo, båda i egenskap av ombud,
–
Europaparlamentet, genom M. Menegatti och L. Stefani, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska unionens råd, genom A.-L. Meyer och S. Scarpa Ferraglio, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom L. Armati, V. Di Bucci, L. Malferrari och M. Mataija, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36) samt tolkningen av artikel 12 i nämnda direktiv och artiklarna 49 och 115 FEUF.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (konkurrens- och marknadsmyndigheten, Italien) (nedan kallad AGCM) och kommunen Ginosa (Ginosa kommun, Italien). Målet rör kommunens beslut att förlänga koncessionerna avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden inom kommunen till och med den 31 december 2033.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Primärrätt
3
Artikel 47 EG återfanns i kapitel 2, med rubriken ”Etableringsrätt”, i avdelning III i EG‑fördraget. I artikel 47.2 föreskrevs följande:
”[För att underlätta för personer att starta och utöva förvärvsverksamhet som egenföretagare] skall [Europeiska unionens råd] enligt förfarandet i artikel 251 utfärda direktiv om samordning av medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar om upptagande och utövande av förvärvsverksamhet som egenföretagare. Rådet skall genom enhälligt beslut under hela förfarandet enligt artikel 251 besluta om direktiv vilkas genomförande i åtminstone någon medlemsstat medför ändring av gällande principer inom yrkeslagstiftningen såvitt avser utbildning och tillträdesvillkor för fysiska personer. I andra fall skall rådet besluta med kvalificerad majoritet.”
4
Artikel 55 EG återfanns i kapitel 3, med rubriken ”Tjänster”, i avdelning III i EG‑fördraget. Artikeln hade följande lydelse:
”Bestämmelserna i artiklarna 45–48 skall tillämpas på de sakområden som regleras i detta kapitel.”
5
I artikel 94 EG, som i huvudsak motsvarar artikel 115 FEUF, föreskrevs följande:
”Rådet skall enhälligt på förslag av [Europeiska] kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén utfärda direktiv om tillnärmning av sådana lagar och andra författningar i medlemsstaterna som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion.”
Direktiv 2006/123
6
I skälen 1, 5, 12, 64 och 116 i direktiv 2006/123 anges följande:
”(1)
… Undanröjandet av hindren för utvecklingen av tjänsteverksamhet mellan medlemsstaterna är ett viktigt medel för att stärka integrationen mellan de europeiska folken samt främja en balanserad och hållbar ekonomisk och social utveckling. …
…
(5)
Det är därför nödvändigt att undanröja hindren för tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och för den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna samt att garantera tjänstemottagare och tjänsteleverantörer den rättsliga säkerhet som krävs för att de i praktiken skall kunna utöva dessa två grundläggande friheter i [EG‑]fördraget. …
…
(12)
Syftet med detta direktiv är att skapa en rättslig ram för att säkerställa etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänster mellan medlemsstaterna …
…
(64)
För att inrätta en verklig inre marknad för tjänster är det nödvändigt att undanröja de begränsningar av etableringsfriheten och av den fria rörligheten för tjänster som ännu finns inskrivna i vissa medlemsstaters lagstiftning och som strider mot artiklarna 43 eller 49 [EG]. …
…
(116)
Eftersom målen för detta direktiv, nämligen att avskaffa hindren för tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför, på grund av åtgärdens omfattning, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 [EG]. …”
7
Artikel 1.1 i direktivet har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.”
8
I artikel 12 i direktivet, med rubriken ”Urval mellan flera sökande”, föreskrivs följande:
”1.   Om antalet tillstånd för en viss verksamhet är begränsat på grund av knappa naturresurser eller begränsad teknisk kapacitet, skall medlemsstaterna göra ett urval mellan de sökande med hjälp av ett förfarande som garanterar fullständig opartiskhet och öppenhet, inbegripet särskilt kravet på tillräcklig information om att förfarandet inletts, pågår och avslutats.
2.   I de fall som avses i punkt 1 skall tillståndet beviljas för en lämplig begränsad tid och får inte förnyas automatiskt eller innebära några andra fördelar för den tjänsteleverantör vars tillstånd nyligen har upphört att gälla eller för någon person med särskild koppling till den tjänsteleverantören.
3.   Om inte annat följer av punkt 1 samt artiklarna 9 och 10 får medlemsstaterna när de fastställer reglerna för sina urvalsförfaranden beakta hänsyn till folkhälsa, socialpolitiska mål, hälsa och säkerhet för arbetstagare eller egenföretagare, miljöskydd, bevarande av kulturarvet samt andra tvingande hänsyn till allmänintresset, i enlighet med gemenskapsrätten.”
9
Artikel 44 i direktiv 2006/123 har rubriken ”Införlivande”. I artikel 44.1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 28 december 2009.”
Italiensk rätt
Sjölagen
10
I artikel 37 i Codice della Navigazione (sjölagen), som godkändes genom regio decreto n. 327 (kungligt dekret nr 327) av den 30 mars 1942 (GURI nr 93 av den 18 april 1942), föreskrevs det att ett förfarande för jämförande bedömning av sökande endast skulle genomföras för det fall flera ansökningar om koncession ingavs för samma offentliga egendom. Det följde emellertid av artikel 37 andra stycket andra meningen att innehavaren av koncessionen skulle ges företräde, vilket innebär att denne hade en rätt till ”förlängd” eller ”förnyad” koncession.
Lagdekret nr 194/2009
11
I artikel 1.18 i decreto-legge n. 194 – Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (lagdekret nr 194 om förlängning av lagstadgade frister) av den 30 december 2009 (GURI nr 302 av den 30 december 2009), som med ändringar omvandlades till legge n. 25 (lag nr 25) av den 26 februari 2010 (ordinarie tillägg nr 39 till GURI nr 48 av den 27 februari 2010) (nedan kallat lagdrekret nr 194/2009), föreskrevs en förlängning av giltighetstiden för de koncessioner avseende nyttjande av offentlig egendom i havsområden för turism och rekreation som fanns vid detta lagdekrets ikraftträdande fram till och med den 31 december 2015. Denna förlängning utsträcktes sedan till att gälla till och med den 31 december 2020 genom artikel 34 duodecies i decreto-legge n. 179 – Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (lagdekret nr 179 om andra brådskande åtgärder för tillväxt i landet) av den 18 oktober 2012 (ordinarie tillägg nr 194 till GURI nr 245 av den 19 oktober 2012), som med ändringar omvandlades till lag genom legge n. 221 (lag nr 221) av den 17 december 2012 (ordinarie tillägg nr 208 till GURI nr 294 av den 18 december 2012). I artikel 1.18 i lagdekret nr 194/2009, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs bland annat följande:
”… under förfarandet för översyn av bestämmelserna om beviljande av koncessioner avseende offentlig egendom vid hav, insjöar och floder för turist- och rekreationsändamål_… och i syfte att avskaffa den företrädesrätt som föreskrivs i artikel 37 andra stycket andra meningen i sjölagen, ska giltighetstiden för de koncessioner som gäller den dag då detta dekret träder i kraft och som löper ut senast den 31 december 2018 förlängas till och med den 31 december 2020…”
Lagstiftningsdekret nr 59 av den 26 mars 2010
12
Decreto legislativo n. 59 – Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (lagstiftningsdekret nr 59 om genomförande av direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden) av den 26 mars 2010 (ordinarie tillägg nr 75 till GURI nr 94 av den 23 april 2010), genom vilket direktiv 2006/123 införlivades med italiensk rätt, föreskriver följande i artikel 16:
”1.   Om antalet tillstånd för en viss tjänsteverksamhet är begränsat på grund av knappa naturresurser eller begränsad tillgång till teknisk kapacitet ska de behöriga myndigheterna tillämpa ett förfarande för urval mellan de sökande och se till att de kriterier och metoder som ska säkerställa förfarandets opartiskhet – vilka de behöriga myndigheterna ska iaktta – fastställs i förväg och offentliggörs på de sätt som framgår av myndigheternas egna regelverk.
…
4.   I de fall som avses i punkt 1 ska tillståndet beviljas för en begränsad tid och får inte förnyas automatiskt och inga fördelar får beviljas den tjänsteleverantör vars tillstånd håller på att löpa ut eller någon annan person, inte ens om detta motiveras av en särskild koppling till nämnda tjänsteleverantör.
…”
Lag nr 145/2018
13
Artikel 1.675–1.680 i legge n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019–2021 (lag nr 145 om statens preliminära budget för budgetåret 2019 och den fleråriga budgeten för perioden 2019–2021) av den 30 december 2018 (ordinarie tillägg nr 62 till GURI nr 302 av den 31 december 2018) (nedan kallad lag nr 145/2018) ålade de behöriga myndigheterna att inom två år utföra ett antal preliminära uppgifter som var nödvändiga för att utarbeta reformen av koncessionerna avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden, såsom kartläggning av kusten, kartläggning av gällande koncessioner och olika typer av befintliga strukturer för offentligt ägda områden samt identifiering av genomförda investeringar, avskrivningstider, avgifter och koncessionernas giltighetstid.
14
I artikel 1.682 och 1.683 föreskrivs följande:
”682.   Koncessioner… som gäller vid den tidpunkt då denna lag träder i kraft ska ha en giltighetstid på 15 år som börjar löpa den dag då denna lag träder i kraft…
683.   För att säkerställa skyddet och bevarandet av de italienska kustområden som tilldelats i koncession, såsom grundläggande turistresurser i landet, och för att skydda arbetstillfällen och inkomster för företag som genomgår en kris på grund av skador som orsakats av klimatförändringarna och de extraordinära katastrofer som följer därav, ska de koncessioner som avses i punkt 682 och som gällde vid tidpunkten för ikraftträdandet av [lagdekret nr 194/2009], samt de koncessioner som tilldelats efter detta datum… ha en giltighetstid på femton år som börjar löpa den dag då denna lag träder i kraft…”
Lagdekret nr 34 av den 19 maj 2020
15
Artikel 182.2 i decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 (lagdekret nr 34 om brådskande åtgärder avseende hälsa, stöd till arbete och ekonomi samt socialpolitik till följd av den epidemiologiska situationen kopplad till Covid-19) av den 19 maj 2020 (ordinarie tillägg nr 21 till GURI nr 128 av den 19 maj 2020), som med ändringar omvandlats till lag genom legge n. 77 (lag nr 77) av den 17 juli 2020 (ordinarie tillägg nr 25 till GURI nr 180 av den 18 juli 2020), har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 1.682 och följande punkter i [lag nr 145/2018] med avseende på koncessionshavare och i syfte att främja turismsektorns återhämtning och begränsa de direkta och indirekta skador som orsakats av den epidemiologiska nödsituationen i samband med covid-19, får de behöriga myndigheterna, med avseende på de koncessionshavare som önskar fortsätta sin verksamhet med nyttjande av egendom inom havs-, sjö- och flodområdet, inte inleda eller fullfölja de administrativa förfaranden för den överlämning av fasta anläggningar som avses i artikel 49 i sjölagen, för beviljande eller tilldelning, genom offentliga anbudsförfaranden, av områden som omfattas av koncessioner vid tidpunkten för ikraftträdandet av lagen om omvandling av detta dekret. …”
Lag nr 118/2022
16
I artikel 3 i legge n. 118 – Legge annuale per il mercato e la concorrenza (lag nr 118 om den årliga lag en avseende marknad och konkurrens) av den 5 augusti 2022 (GURI nr 188 av den 12 augusti 2022) (nedan kallad lag nr 118/2022) föreskrivs följande:
”1.   Följande ska ha fortsatt giltighet fram till och med den 31 december 2023, eller fram till den frist som avses i punkt 3 om denna infaller senare, om de gäller vid den tidpunkt då denna lag träder i kraft, även på grundval av förlängningar eller förnyelser enligt [lag nr 145/2018] och decreto-legge n. 104 [(lagdekret nr 104)] av den 14 augusti 2020 [(ordinarie tillägg nr 30 till GURI nr 203 av den 14 augusti 2020)], som med ändringar omvandlats till lag genom legge n. 126 [(lag nr 126)] av den 13 oktober 2020 [(ordinarie tillägg nr 37 till GURI nr 253 av den 13 oktober 2020)]:
a)
Koncessioner avseende nyttjande av offentlig egendom vid hav, insjöar och floder för turist-, rekreations- och idrottsverksamhet…
…
3.   Om det finns objektiva skäl som hindrar att urvalsförfarandet avslutas före den 31 december 2023, exempelvis i samband med förekomsten av en pågående tvist eller objektiva svårigheter i samband med själva förfarandets slutförande, får den behöriga myndigheten genom motiverat beslut skjuta upp utgången av de befintliga koncessionerna under den period som är absolut nödvändig för att avsluta förfarandet och under alla omständigheter inte längre än till den 31 december 2024. Fram till detta datum är det under alla omständigheter tillåtet för den avgående koncessionshavaren att nyttja de offentligt ägda områdena även enligt artikel 1161 i sjölagen.
…
5.   Från och med den dag då denna lag träder i kraft ska följande upphöra att gälla:
a)
Punkterna 675, 676, 677, 678, 679, 680, 681, 682 och 683 i artikel 1 i [lag nr 145/2018].
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolknings- och giltighetsfrågorna
17
Ginosa kommun antog, genom beslut av den 24 december 2020, som rättades genom ett senare beslut av den 17 februari 2021 (nedan tillsammans kallade det omtvistade beslutet), bland annat ett preliminärt meddelande av fastställande karaktär som syftade till att informera samtliga innehavare av koncessioner avseende nyttjande av offentliga havsområden inom kommunen om att dessa koncessioner skulle förlängas, i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.682 och 1.683 i lag nr 145/2018 och artikel 182 i lagdekret nr 34 av den 19 maj 2020, som med ändringar omvandlats till lag, genom lag nr 77 av den 17 juli 2020 (nedan gemensamt kallade de nationella bestämmelserna om automatisk förlängning av koncessionerna).
18
AGCM ansåg att det omtvistade beslutet stred mot artiklarna 49 och 56 FEUF samt artikel 12 i direktiv 2006/123 och delgav därför kommunen ett motiverat yttrande, i vilket myndigheten erinrade kommunen om kravet på ett föregående upphandlingsförfarande för att säkerställa att principerna om konkurrens och etableringsfrihet iakttas. Myndigheten påpekade bland annat att de nationella bestämmelserna om automatisk förlängning av koncessionerna stred mot direktivet, vilket innebar att samtliga statliga organ skulle underlåta att tillämpa dem.
19
Eftersom Ginosa kommun inte rättade sig efter detta yttrande, väckte AGCM talan vid Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Regionala förvaltningsdomstolen i Puglia, Italien), den hänskjutande domstolen, och yrkade att det omtvistade beslutet och samtliga efterföljande förklaringar eller intyganden om förlängning skulle upphävas.
20
Ginosa kommun och övriga parter i det nationella målet har gjort gällande att lag nr 145/2018 ska tillämpas för att iaktta rättssäkerhetsprincipen, eftersom direktiv 2006/123 inte är ”direkt verkställbart”. Dessutom anser de att de grundläggande villkoren för att tillämpa detta direktiv – det vill säga att den berörda naturresursen ska vara en knapp resurs och att antalet tillgängliga tillstånd följaktligen ska vara begränsat – inte är uppfyllda inom denna kommuns kust, eftersom det finns många andra tillgängliga områden utöver dem som redan upplåtits. Det har inte heller visats att det föreligger ett klart gränsöverskridande intresse.
21
De har vidare gjort gällande att ett allmänt avslag på ansökningar om förlängd giltighetstid för koncessioner avseende nyttjande av offentliga havsområden, som skulle bli följden av en underlåtenhet att följa denna lag, dessutom uppenbart strider mot äganderätten till en affärsrörelse och mot principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom det inte finns några bestämmelser om ersättning för genomförda investeringar och för affärsrörelsen. Ett sådant avslag skulle inte heller göra det möjligt att i varje enskilt fall bedöma avskrivningstiden för de genomförda investeringarna eller de särskilda situationer i vilka murningsarbeten med vederbörligt tillstånd har uppförts på den offentligt ägda marken.
22
Den hänskjutande domstolen har i dessa olika avseenden påpekat att det ursprungligen endast var för det fall flera ansökningar om koncession avsåg samma offentliga egendom som det enligt artikel 37 i sjölagen var nödvändigt att anordna ett jämförande förfarande för bedömning av de sökande som ansökt om denna koncession. I ett sådant fall hade emellertid innehavaren av koncessionen, enligt andra stycket andra meningen i denna artikel, en rätt att till förlängd eller förnyad koncession. Under år 1993 infördes en automatisk förnyelse av de befintliga koncessionerna vart sjätte år, och under år 2006 fastställdes den maximala giltighetstiden för en koncession avseende offentlig egendom till tjugo år.
23
Efter det att kommissionen inlett överträdelseförfarande nr 2008/4908, antog Republiken Italien lagdekret nr 194/2009, vars artikel 1.18 upphävde artikel 37 andra stycket andra meningen i sjölagen och förlängde de befintliga koncessionerna till och med den 31 december 2012. Denna tidsgräns flyttades senare fram till den 31 december 2015 genom en lag av den 26 februari 2010.
24
Mot bakgrund av dessa ändringar och de italienska myndigheternas åtagande att följa unionsrätten beslutade kommissionen den 27 februari 2012 att avskriva överträdelseärendet.
25
Trots detta förlängdes koncessionerna avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden i slutet av år 2012 med fem år, det vill säga till och med den 31 december 2020. När utgången av denna frist närmade sig förlängdes dessutom redan gällande koncessioner ännu en gång genom artikel 1.682 och 1.683 i lag nr 145/2018 till och med den 31 december 2033, på grund av att italiensk rätt inte hade bringats i överensstämmelse med direktiv 2006/123.
26
Den hänskjutande domstolen anser att den sistnämnda förlängningen av koncessionerna avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden utgör ett uppenbart åsidosättande av direktiv 2006/123 och, under alla omständigheter, av artikel 49 FEUF. I detta sammanhang tillämpade vissa kommuner lag nr 145/2018 och beviljade förlängning till och med den 31 december 2033, medan andra inte gjorde det, utan att de för den sakens skull tillämpade unionsrätten. Ytterligare andra kommuner beviljade först denna förlängning och upphävde därefter, inom ramen för deras självbestämmanderätt, beslutet om förlängning. Slutligen föredrog vissa kommuner att avstå från att besvara de ansökningar om förlängning av koncessioner som ingavs till dem. En sådan situation ger upphov till rättsosäkerhet och får negativa återverkningar på ekonomin i hela denna sektor.
27
Den hänskjutande domstolen har av domen av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. (C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558), dragit slutsatsen att de nationella bestämmelserna om automatisk förlängning av koncessionerna, i avsaknad av ett förfarande för urval mellan de sökande, är oförenliga med såväl artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 som artikel 49 FEUF, under förutsättning, i det sistnämnda fallet, att dessa koncessioner har ett klart gränsöverskridande intresse. Artikel 12 i nämnda direktiv kan emellertid inte undantränga nationella bestämmelser som strider mot direktivet, eftersom det i artikel 12.3 uttryckligen överlåts åt medlemsstaterna att fastställa reglerna för urvalsförfarandet.
28
I detta hänseende är den hänskjutande domstolen oense med Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), vilken i två plenumdomar, nr 17 och 18 av den 9 november 2021, ansett att EU-domstolen, i sin dom av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. (C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558), uttryckligen funnit att nämnda artikel 12 är direkt verkställbar. Den hänskjutande domstolen anser vidare att den begränsning av dessa två domars rättsverkningar i tiden som beslutats av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) inte logiskt hänger samman med den direkta effekt som tillerkänts direktiv 2006/123. Även om denna lösning sannolikt syftar till att göra det möjligt för den italienska lagstiftaren att anta nationell lagstiftning för att konkret genomföra detta direktiv, leder den till en ytterligare automatisk och allmän förlängning av giltighetstiden för de befintliga offentliga koncessionerna från den 31 december 2020 till och med den 31 december 2023.
29
Slutligen delar den hänskjutande domstolen inte heller Consiglio di Statos (Högsta förvaltningsdomstolen) val att kvalificera direktiv 2006/123 som ett liberaliseringsdirektiv och inte som ett direktiv om harmonisering och anser således att detta direktiv, i enlighet med artikel 115 FEUF, borde ha antagits enhälligt och inte med en majoritet av rådets röster.
30
Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Regionala förvaltningsdomstolen i Puglia) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Är direktiv 2006/123 giltigt och bindande för medlemsstaterna eller är det tvärtom ogiltigt eftersom det är ett harmoniseringsdirektiv som har antagits med bara majoritetsbeslut i stället för med enhällighet, i strid med artikel 115 [FEUF]?
2)
Uppfyller direktiv 2006/123 … på ett objektivt och abstrakt sätt minimikraven på att lagstiftningen ska vara tillräckligt detaljerad och att den nationella lagstiftaren följaktligen inte ska ha något utrymme för skönsmässig bedömning, så att direktivet kan anses vara direkt verkställbart och omedelbart tillämpligt?
3)
För det fall direktiv 2006/123 inte anses vara direkt verkställbart, är då den rena uteslutningseffekten eller underlåtelsen att tillämpa den nationella lagen förenlig med rättssäkerhetsprincipen även i fall där den nationella domstolen inte kan göra någon direktivkonform tolkning, eller ska eller kan den nationella lagen tvärtom inte tillämpas i ett sådant fall, utan att det påverkar de särskilda sanktioner som föreskrivs i Europeiska unionens lagstiftning för underlåtenhet från medlemsstatens sida att fullgöra de skyldigheter som den har som part i [EUF-]fördraget (artikel 49) eller som följer av en underlåtenhet att genomföra direktivet (fördragsbrottsförfarande)?
4)
Utgör den direkta effekten av artikel 12.1, 12.2 och 12.3 i direktiv 2006/123 ett erkännande av det direktivets direkt verkställbara eller omedelbart tillämpliga karaktär eller ska den anses utgöra en bestämmelse om att medlemsstaten ska vidta harmoniseringsåtgärder som inte är av allmän karaktär utan bindande till sitt innehåll, inom ramen för ett harmoniseringsdirektiv som det som är aktuellt här (det 'konstateras att artiklarna 9–13 i direktivet utgör en uttömmande harmonisering …' i [domen av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. (C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558)])?
5)
Kan eller ska det enbart anses falla inom ramen för den nationella domstolens exklusiva behörighet (vilken för detta ändamål har tilldelats särskilda tolkningshjälpmedel som möjligheten att inge en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen eller hänskjuta en fråga om grundlagsenlighet) eller även inom ramen för enskilda tjänstemäns eller kommunchefers behörighet att kvalificera ett direktiv som direkt verkställbart eller icke direkt verkställbart och att i det förstnämnda fallet underlåta att tillämpa den nationella lagen?
6)
Om direktiv 2006/123 däremot anses vara direkt verkställbart och med beaktande av att artikel 49 [FEUF] utgör hinder för en automatisk förlängning av koncessioner/tillstånd avseende offentligt ägda havsområden avsedda för turist- och rekreationsverksamhet endast 'i den mån dessa har ett bestämt gränsöverskridande intresse', måste detta krav då vara uppfyllt även med hänvisning till artikel 12.1 och 12.2 i nämnda direktiv?
7)
Är det förenligt med de mål som eftersträvas i direktiv 2006/123 och i artikel 49 [FEUF] att den nationella domstolen fastställer att kravet på ett bestämt gränsöverskridande intresse är uppfyllt, på ett allmänt och abstrakt sätt, med avseende på kort och gott hela det nationella territoriet eller ska denna bedömning tvärtom inte anses avse varje kommuns kustområde och således enbart omfattas av kommunernas behörighet, med hänsyn till de enskilda kommunernas behörighet i Italien?
8)
Är det förenligt med de mål som eftersträvas i direktiv 2006/123 och i artikel 49 [FEUF] att den nationella domstolen fastställer att kravet på att resurserna och tillstånden är begränsade med avseende på kort och gott hela det nationella territoriet är uppfyllt, på ett allmänt eller abstrakt sätt, eller ska denna bedömning tvärtom inte anses avse varje kommuns kustområde och således enbart omfattas av de enskilda kommunernas behörighet, med hänsyn till de enskilda kommunernas behörighet i Italien?
9)
Om direktiv 2006/123 på ett abstrakt sätt anses vara direkt verkställbart, ska denna omedelbara tillämplighet även anses föreligga i praktiken i ett regelverk – såsom det italienska – i vilket artikel 49 i sjölagen är tillämplig (där det föreskrivs att när koncessionen löper ut 'ska alla fasta anläggningar tillfalla staten utan någon kompensation eller ersättning') och är denna konsekvens av det aktuella direktivets direkt verkställbara eller omedelbart tillämpliga karaktär (särskilt när det gäller vederbörligen godkända murningsarbeten eller koncessioner avseende offentlig egendom som är funktionellt knutna till inkvarteringsverksamhet inom turistnäringen, såsom hotell eller turistanläggningar) förenlig med skyddet för de grundläggande rättigheterna, exempelvis äganderätten, vilka är rättigheter som förtjänar ett privilegierat skydd enligt unionsrätten och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna?”
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
31
AGCM och den italienska regeringen har ifrågasatt om begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning. De anser att de frågor som ställts till EU-domstolen blev hypotetiska till följd av att de nationella bestämmelserna om automatisk förlängning av koncessionerna upphävdes genom lag nr 118/2022.
32
Även om dessa bestämmelser, bland annat bestämmelserna i lag nr 145/2018, faktiskt upphävdes genom lag nr 118/2022, var dessa bestämmelser emellertid i kraft när Ginosa kommun fattade det omtvistade beslutet och kommunens beslut fattades på grundval av dessa. Det framgår inte heller av handlingarna i målet att upphävandet av de nationella bestämmelserna om automatisk förlängning av koncessionerna innebär att det omtvistade beslutets verkningar upphörde att gälla.
33
Av detta följer att upphävandet av de nationella bestämmelserna om automatisk förlängning av koncessionerna inte kan kullkasta presumtionen för att den hänskjutande domstolens frågor är relevanta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 1999, Beck och Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, punkt 22, och dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 43). Det är således inte uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten saknar samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller att frågeställningen är hypotetisk (se, analogt, dom av den 22 september 2022, Admiral Gaming Network m.fl., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punkt 26).
34
Härav följer att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.
Prövning av tolknings- respektive giltighetsfrågorna
35
Domstolen prövar först den sjätte, den sjunde och den första delen av den åttonde frågan, i den mån de avser tillämpligheten av direktiv 2006/123 i det nationella målet, och därefter den första frågan, genom vilken giltigheten av detta direktiv ifrågasätts. Domstolen prövar sedan den andra, den tredje, den fjärde, den femte, den andra delen av den åttonde och den nionde frågan, genom vilka den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida artikel 12 i direktivet har direkt effekt.
Huruvida direktiv 2006/123 är tillämpligt
Inledande synpunkter
36
Såsom framgår av fast rättspraxis ska varje nationell bestämmelse inom ett område där det har skett en uttömmande eller fullständig harmonisering på unionsnivå bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av de primärrättsliga bestämmelserna (dom av den 12 oktober 1993, Vanacker och Lesage, C‑37/92, EU:C:1993:836, punkt 9, dom av den 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband, C‑322/01, EU:C:2003:664, punkt 64, och dom av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl., C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558, punkt 59).
37
Såsom framgår bland annat av artikel 61 i domen av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. (C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558) utgör artiklarna 9–13 i direktiv 2006/123 en uttömmande harmonisering vad gäller de tjänster som omfattas av deras tillämpningsområde.
38
Under dessa omständigheter ska den sjätte, den sjunde och den första delen av den åttonde frågan prövas uteslutande mot bakgrund av artikel 12 i det direktivet.
Den sjätte frågan
39
Den hänskjutande domstolen har ställt den sjätte frågan för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den endast är tillämplig på koncessioner avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden som har ett klart gränsöverskridande intresse.
40
Domstolen har redan flera gånger haft tillfälle att göra en bokstavlig, historisk, kontextuell och teleologisk tolkning av direktiv 2006/123 och då funnit att bestämmelserna i dess kapitel III angående etableringsfrihet för tjänsteleverantörer, vari artikel 12 ingår, ska tolkas så, att de är tillämpliga bland annat på en situation där alla relevanta omständigheter är begränsade till en och samma medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2018, X och Visser, C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkterna 99–110, och dom av den 22 septembre 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 56).
41
Av detta följer att artikel 12.1 och 12.2 i nämnda direktiv ska tolkas så, att den inte endast är tillämplig på koncessioner avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden som har ett klart gränsöverskridande intresse.
Den sjunde frågan
42
Med hänsyn till svaret på den sjätte frågan saknas anledning att besvara den sjunde frågan, som bygger på antagandet att artikel 12 i direktiv 2006/123 endast är tillämplig om det visas att den aktuella koncessionen avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden har ett klart gränsöverskridande intresse.
Den första delen av den åttonde frågan
43
Den hänskjutande domstolen har ställt den första delen av den åttonde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den utgör hinder för att bedömningen av huruvida det föreligger knappa naturresurser och ett begränsat antal tillgängliga koncessioner görs genom att ett abstrakt och allmänt synsätt på nationell nivå kombineras med ett kasuistiskt synsätt grundat på en analys av den berörda kommunens kustområde, eller om denna bedömning uteslutande ska göras på grundval av det ena eller det andra synsättet.
44
Domstolen preciserade i punkt 43 i domen av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. (C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558), att den omständigheten att de aktuella koncessionerna inte beviljas på nationell nivå, utan på kommunal nivå, bör beaktas vid avgörandet av om de offentligt ägda områden som kan utnyttjas ekonomiskt är begränsade till antalet.
45
Denna precisering utgjorde emellertid endast en upplysning till den hänskjutande domstolen och förklarades av sammanhanget i det mål som avgjordes genom den domen.
46
Ordalydelsen i artikel 12.1 i direktiv 2006/123 innebär nämligen att medlemsstaterna ges ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller valet av kriterier för att bedöma naturresursernas knapphet. Detta utrymme för skönsmässig bedömning kan föranleda dem att ge företräde åt en abstrakt och allmän bedömning som gäller för hela det nationella territoriet, men även, tvärtom, att föredra ett kasuistiskt synsätt som betonar den situation som råder på de kustområden som tillhör en kommuns eller den behöriga administrativa myndigheten, eller till och med att kombinera dessa båda synsätt.
47
I synnerhet förefaller kombinationen av ett abstrakt och allmänt synsätt på nationell nivå och ett kasuistiskt synsätt grundat på en analys av den berörda kommunens kustområde vara väl avvägd och ägnat att kunna säkerställa att de mål avseende ekonomiskt utnyttjande av kusten som kan definieras på nationell nivå iakttas, samtidigt som det säkerställs att det är relevant att dessa mål konkret genomförs på en kommuns kust.
48
Under alla omständigheter är det viktigt att de kriterier som en medlemsstat tillämpar för att bedöma om de användbara naturresurserna är knappa grundas på objektiva, icke-diskriminerande, öppna och proportionerliga kriterier.
49
Mot bakgrund av dessa överväganden ska den första delen av den åttonde frågan besvaras enligt följande. Artikel 12.1 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att bedömningen av huruvida det föreligger knappa naturresurser och ett begränsat antal tillgängliga koncessioner görs genom att ett abstrakt och allmänt synsätt på nationell nivå kombineras med ett kasuistiskt synsätt grundat på en analys av den berörda kommunens kustområde.
Den första frågan angående huruvida direktiv 2006/123 är giltigt
50
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida direktiv 2006/123 är giltigt mot bakgrund av artikel 94 EG, eftersom detta harmoniseringsdirektiv inte antogs enhälligt av rådet.
51
Denna fråga antyder att direktivet är ogiltigt på grund av att det borde ha antagits med stöd av artikel 94 EG, enligt vilken rådet skulle besluta enhälligt, och inte med stöd av artikel 47.2 första och tredje meningarna EG och artikel 55 EG, enligt vilka beslut skulle fattas med kvalificerad majoritet.
52
För det första ska det påpekas att det av domstolens fasta praxis framgår valet av rättslig grund för en rättsakt, enligt unionens ordning för kompetensfördelning, inte enbart kan bero på en institutions uppfattning om det eftersträvade målet, utan detta val ska ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning, såsom rättsaktens syfte och innehåll. Om prövningen av en unionsrättsakt visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga eller dominerande, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen. Om det visas att rättsakten har flera syften, vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att det ena syftet är sekundärt och indirekt i förhållande till det andra, kan en sådan rättsakt i undantagsfall ha flera rättsliga grunder som motsvarar syftena. En kumulering av två rättsliga grunder är emellertid utesluten om de förfaranden som föreskrivs för de båda grunderna inte överensstämmer med varandra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 1987, kommissionen/rådet, 45/86, EU:C:1987:163, punkt 11, och dom av den 29 april 2004, kommissionen/rådet, C‑338/01, EU:C:2004:253, punkterna 54–57.
53
Eftersom det i artikel 94 EG föreskrevs att rådet skulle besluta enhälligt, medan rådet enligt artikel 47.2 första och tredje meningarna EG och artikel 55 EG skulle besluta med kvalificerad majoritet, var det omöjligt att kumulera dessa rättsliga grunder.
54
För det andra är avsikten med direktiv 2006/123, enligt dess artikel 1.1, att ”fastställ[a] de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls”. Detta mål att bidra till att säkerställa etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster bekräftas upprepade gånger i motiveringen till direktivet, bland annat i skälen 1, 5, 12, 64 och 116.
55
Det är således uppenbart att direktiv 2006/123, i enlighet med artikel 47.2 EG, syftar till att åstadkomma en ”samordning av medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar om upptagande och utövande av förvärvsverksamhet som egenföretagare”, för att underlätta för personer att starta och utöva förvärvsverksamhet som egenföretagare. Detsamma gäller artikel 55 EG angående tjänster, vilken bland annat hänvisar till artikel 47.2 EG.
56
I samband med antagandet av detta direktiv var det dessutom ingen medlemsstat som med stöd av den andra meningen i artikel 47.2 begärde att rådet skulle fatta ett enhälligt beslut med motiveringen att genomförandet av direktivet skulle medföra en ändring av gällande principer inom yrkeslagstiftningen såvitt avser utbildning och tillträdesvillkor för fysiska personer.
57
För det tredje hade rådet fog för att besluta med kvalificerad majoritet, mot bakgrund av den sista meningen i artikel 47.2 och hänvisningen till denna i artikel 55 EG.
58
Dessa bestämmelser ger nämligen unionslagstiftaren en särskild befogenhet att vidta åtgärder som är avsedda att förbättra den inre marknadens funktion (se, analogt, dom av den 5 oktober 2000, Tyskland/parlamentet och rådet, C‑376/98, EU:C:2000:544, punkt 87). Eftersom det fanns en mer specifik bestämmelse i EG‑fördraget som kunde användas som rättslig grund för den berörda rättsakten ska rättsakten, i enlighet med principen att specialbestämmelser har företräde framför allmänna bestämmelser, grundas på denna bestämmelse (se, analogt, dom av den 29 april 2004, kommissionen/rådet, C‑338/01, EU:C:2004:253, punkt 60). Unionslagstiftaren hade således fog för att ge artikel 47.2 första och tredje meningarna EG samt artikel 55 EG företräde framför artikel 94 EG.
59
Mot bakgrund av dessa överväganden finner domstolen att det vid prövningen av den första frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av direktiv 2006/123 mot bakgrund av artikel 94 EG.
Huruvida artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 har direkt effekt
Den andra och den tredje frågan
60
Det ska inledningsvis påpekas att de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet har lett till en automatisk förlängning av de gällande koncessionerna avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden, vilket innebär att det inte har anordnats något urvalsförfarande inom ramen för denna tvist. De enda bestämmelser som är relevanta i förevarande fall är således de bestämmelser i artikel 12 i direktiv 2006/123 som föreskriver dels en skyldighet för medlemsstaterna att tillämpa ett opartiskt och öppet förfarande för urval mellan de sökande, dels ett förbud mot att automatiskt förnya ett tillstånd som beviljats för en viss verksamhet. Den andra och den fjärde frågan ska således anses avse tolkningen av artikel 12.1 och 12.2 i direktivet, men inte artikel 12.3 i direktivet.
61
Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den andra och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 och 12.2 i nämnda direktiv ska tolkas så, att medlemsstaternas skyldighet att tillämpa ett opartiskt och öppet förfarande för urval mellan de sökande samt förbudet mot att automatiskt förnya ett tillstånd som beviljats för en viss verksamhet är ovillkorliga och tillräckligt precisa för att kunna anses ha direkt effekt.
62
Det följer av domstolens fasta praxis att enskilda, i alla de fall då bestämmelserna i ett direktiv med avseende på sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa, har rätt att åberopa dem inför den nationella domstolen gentemot staten, när denna inte har införlivat direktivet med nationell rätt inom utsatt tid eller inte har införlivat det på ett korrekt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 januari 1982, Becker, 8/81, EU:C:1982:7, punkt 25, dom av den 5 oktober 2004, Pfeiffer m.fl., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punkt 103, dom av den 17 september 1996, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio m.fl., C‑246/94–C‑249/94, EU:C:1996:329, punkterna 18 och 19, och dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkt effekt), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 17).
63
Domstolen har preciserat att en unionsrättslig bestämmelse dels är ovillkorlig om den anger en skyldighet som inte är förenad med något villkor och inte heller, för att kunna verkställas eller medföra verkningar, kräver några ytterligare åtgärder från unionsinstitutionernas eller medlemsstaternas sida, förutom den rättsakt som införlivar den med nationell rätt, dels är tillräckligt preciserad för att kunna åberopas av en enskild och tillämpas av en domstol om bestämmelsen på ett klart sätt anger en skyldighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 april 1968, Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, EU:C:1968:17, s. 226, dom av den 26 februari 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punkt 52, och dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkt effekt), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 18).
64
Domstolen har dessutom slagit fast att även om medlemsstaterna enligt ett direktiv har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de antar närmare bestämmelser för att genomföra direktivet, kan en bestämmelse i detta direktiv anses vara ovillkorlig och precis, om medlemsstaterna i bestämmelsen på ett klart sätt åläggs en skyldighet som ska leda till ett preciserat resultat och som inte är förenad med något villkor angående tillämpningen av den regel som anges däri (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkt effekt), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 19).
65
Även om medlemsstaterna enligt ett direktiv har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de antar närmare bestämmelser för direktivets genomförande, påverkar denna omständighet inte den precisa och ovillkorliga karaktären hos bestämmelserna i direktivet, när det trots detta utrymme för skönsmässig bedömning är möjligt att fastställa minimirättigheter och det således är möjligt att fastställa ett minimiskydd som under alla omständigheter ska genomföras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, punkt 17, dom av den 3 oktober 2000, Simap, C‑303/98, EU:C:2000:528, punkt 68, och dom av den 14 januari 2021, RTS infra och Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, punkt 49).
66
I förevarande fall framgår det av lydelsen i artikel 12.1 i direktiv 2006/123 att medlemsstaterna, om antalet tillstånd för en viss verksamhet är begränsat på grund av knappa naturresurser, ska göra ett urval mellan de sökande med hjälp av ett förfarande som garanterar fullständig opartiskhet och öppenhet, inbegripet särskilt kravet på tillräcklig information om att förfarandet inletts, pågår och avslutats.
67
Medlemsstaterna har således ett visst utrymme för skönsmässig bedömning om de beslutar att anta bestämmelser för att konkret säkerställa opartiskhet och öppenhet i ett urvalsförfarande. Icke desto mindre föreskriver artikel 12.1 i direktiv 2006/123, ovillkorligt och tillräckligt precist, ett minimiskydd för de sökande, i och med att det i artikeln krävs att det ska genomföras ett opartiskt och öppet urvalsförfarande (se, analogt, dom av den 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punkt 74, och dom av den 5 oktober 2004, Pfeiffer m.fl.C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punkt 105).
68
I artikel 12.2 i direktivet föreskrivs bland annat att ett tillstånd, såsom en koncession avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden, ska beviljas för en lämplig begränsad tid och att det inte får förnyas automatiskt.
69
Denna bestämmelse har direkt effekt, eftersom den i otvetydiga ordalag förbjuder medlemsstaterna att föreskriva om automatisk och generell förnyelse av sådana koncessioner, utan att medlemsstaterna har något som helst utrymme för skönsmässig bedömning eller kan förena detta förbud med några villkor och utan att det krävs något ingripande av unionen eller medlemsstaterna. Det följer dessutom av domstolens praxis att en automatisk förlängning av sådana koncessioner uttryckligen är förbjudet enligt artikel 12.2 i direktiv 2006/123 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl., C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558, punkt 50).
70
Artikel 12.1 och 12.2 i direktivet ålägger således medlemsstaterna en skyldighet att tillämpa ett opartiskt och öppet urvalsförfarande mellan de sökande och förbjuder dem att automatiskt förnya ett tillstånd som beviljats för en viss verksamhet i ovillkorliga och tillräckligt precisa ordalag.
71
Den omständigheten att nämnda skyldighet och förbud endast gäller i de fall då antalet tillgängliga tillstånd för en viss verksamhet är begränsat på grund av knappa användbara naturresurser, vilket ska fastställas med hänvisning till en faktisk situation som den behöriga myndigheten ska bedöma under kontroll av en nationell domstol, påverkar inte den direkta effekt som är knuten till artikel 12.1 och 12.2.
72
Det ska dessutom erinras om att den direkta effekten av ovillkorliga och tillräckligt precisa bestämmelser i ett direktiv utgör en minimigaranti. Denna minimigaranti, som följer av att den skyldighet som åläggs medlemsstaterna genom direktivens verkan, enligt artikel 288 tredje stycket FEUF, är av tvingande karaktär, ger emellertid inte en medlemsstat rätt att underlåta att i rätt tid vidta lämpliga genomförandeåtgärder för att uppnå syftet med varje direktiv (dom av den 6 maj 1980, kommissionen/Belgien, 102/79, EU:C:1980:120, punkt 12). Av detta följer att de italienska myndigheterna, trots att nämnda skyldighet och förbud i artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 har tillerkänts direkt effekt, fortfarande är skyldiga att införliva den med sin rättsordning.
73
Det ska slutligen påpekas att en dom i ett mål om förhandsavgörande, såsom domen av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. (C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558), vid behov klargör och förtydligar innebörden av och tillämpningsområdet för denna bestämmelse i direktiv 2006/123, såsom den ska eller borde ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande, det vill säga, i enlighet med artikel 44 i direktivet, senast från och med den 28 december 2009. Därmed ska den nationella domstolen tillämpa den således tolkade bestämmelsen även på rättsförhållanden som uppstått och grundats före denna dom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 mars 1980, Denkavit italiana, 61/79, EU:C:1980:100, punkt 16, och dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 77).
74
Mot bakgrund av dessa överväganden ska den andra och den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att medlemsstaternas skyldighet att tillämpa ett opartiskt och öppet förfarande för urval mellan de sökande samt förbudet mot att automatiskt förnya ett tillstånd som beviljats för en viss verksamhet är ovillkorligt och tillräckligt precist formulerade för att kunna anses ha direkt effekt.
Den tredje frågan
75
Med hänsyn till svaret på den andra och den fjärde frågan saknas anledning att besvara den tredje frågan.
Den femte frågan och den andra delen av den åttonde frågan
76
Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan och den andra delen av den åttonde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 288 tredje stycket FEUF ska tolkas så, att det endast är de nationella domstolarna som kan bedöma om skyldigheten och förbudet i artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 har direkt effekt och om de är skyldiga att underlåta att tillämpa motstridande nationella bestämmelser eller om denna bedömning och skyldighet även ankommer på förvaltningsmyndigheterna, inbegripet kommunala myndigheter.
77
Det räcker i detta hänseende att erinra om att det av domstolens fasta praxis framgår att förvaltningsorgan, inbegripet lokala myndigheter, i likhet med nationella domstolar, har en skyldighet att tillämpa bestämmelser i ett direktiv som är ovillkorliga och tillräckligt precisa och att underlåta att tillämpa de bestämmelser i nationell rätt som inte är förenliga med direktivsbestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, punkterna 29–33, och dom av den 10 oktober 2017, Farrell, C‑413/15, EU:C:2017:745, punkt 33).
78
Det ska preciseras att uttalandet i punkt 43 i domen av den 14 juli 2016, Promoimpresa m.fl. (C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558), enligt vilket det ankom på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida villkoret avseende knappa naturresurser i artikel 12.1 i direktiv 2006/123 var uppfyllt, inte innebär att det endast är de nationella domstolarna som är skyldiga att se till att detta villkor är uppfyllt. I den mån antalet tillgängliga tillstånd för en viss verksamhet är begränsat på grund av knappa naturresurser, är varje myndighet nämligen enligt denna bestämmelse skyldig att anordna ett förfarande för urval mellan de sökande och försäkra sig om att samtliga villkor som föreskrivs i nämnda bestämmelse är uppfyllda, i förekommande fall genom att underlåta att tillämpa bestämmelser i nationell rätt som inte är förenliga med direktivet.
79
Mot bakgrund av dessa överväganden ska den femte frågan och den andra delen av den åttonde frågan besvaras enligt följande. Artikel 288 tredje stycket FEUF ska tolkas så, att bedömningen av huruvida skyldigheten och förbudet i artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 har direkt effekt och skyldigheten att underlåta att tillämpa motstridande nationella bestämmelser åligger såväl nationella domstolar som förvaltningsmyndigheter, inbegripet kommunala myndigheter.
Den nionde frågan
80
Den hänskjutande domstolen har ställt den nionde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den direkta effekt som tillerkänns denna bestämmelse innebär att den hänskjutande domstolen ska underlåta att tillämpa en nationell lagstiftning, enligt vilken alla fasta anläggningar som en koncessionshavare har uppfört på den mark som upplåtits till denne övergår till koncessionsgivaren när koncessionen har löpt ut, utan någon kompensation eller återbetalning, och huruvida det är förenligt med artikel 17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att underlåta att tillämpa denna lagstiftning.
81
Enligt fast rättspraxis innebär den samarbetsanda som ska styra förfarandet för förhandsavgörande att den nationella domstolen ska ta hänsyn till den uppgift som EU-domstolen har anförtrotts, vilken är att bidra till rättskipningen i medlemsstaterna och inte att avge rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor (dom av den 3 februari 1983, Robards, 149/82, EU:C:1983:26, punkt 19, dom av den 16 juli 1992, Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, punkt 25, och dom av den 15 december 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, punkt 60).
82
En tolkningsfråga från en nationell domstol kan således avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen eller prövningen av giltigheten av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, punkt 61, och dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 55).
83
I förevarande fall rör det nationella målet förlängning av koncessioner och inte frågan huruvida en koncessionshavare har rätt att vid koncessionens utgång erhålla någon som helst ersättning för de fasta anläggningar som denna uppfört på den upplåtna marken. Eftersom den hänskjutande domstolen inte har redogjort för de faktiska och rättsliga omständigheter som kännetecknar situationen i det nationella målet, är det således omöjligt för EU-domstolen att ge ett användbart svar på den nionde frågan.
84
Denna fråga kan således inte tas upp till sakprövning.
Rättegångskostnader
85
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)
Artikel 12.1 och 12.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden
ska tolkas så,
att den inte endast är tillämplig på koncessioner avseende nyttjande av offentligt ägda havsområden som har ett klart gränsöverskridande intresse.
2)
Artikel 12.1 i direktiv 2006/123
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för att bedömningen av huruvida det föreligger knappa naturresurser och ett begränsat antal tillgängliga koncessioner görs genom att ett abstrakt och allmänt synsätt på nationell nivå kombineras med ett kasuistiskt synsätt grundat på en analys av den berörda kommunens kustområde.
3)
Vid prövningen av den första frågan har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av direktiv 2006/123 mot bakgrund av artikel 94 EG.
4)
Artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123
ska tolkas så,
att medlemsstaternas skyldighet att tillämpa ett opartiskt och öppet förfarande för urval mellan de sökande samt förbudet mot att automatiskt förnya ett tillstånd som beviljats för en viss verksamhet är ovillkorligt och tillräckligt precist formulerade för att kunna anses ha direkt effekt.
5)
Artikel 288 tredje stycket FEUF
ska tolkas så,
att bedömningen av huruvida skyldigheten och förbudet i artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 2006/123 har direkt effekt och skyldigheten att underlåta att tillämpa motstridande nationella bestämmelser åligger såväl nationella domstolar som förvaltningsmyndigheter, inbegripet kommunala myndigheter.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.