ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
21 avril 2005 (*)
«Directive 90/313/CEE – Liberté d'accès à l'information en matière d'environnement – Demande d'information – Obligation de motivation en cas de rejet – Délai impératif – Silence d'une autorité publique pendant le délai de réponse – Rejet implicite – Droit fondamental à une protection juridictionnelle effective»
Dans l'affaire C-186/04,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l'article 234 CE, introduite par le Conseil d'État (Belgique), par décision du 1er avril 2004, parvenue à la Cour le 22 avril 2004, dans la procédure
Pierre Housieaux
contre
Délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale,
en présence de:
Société de développement régional de Bruxelles(SDRB),
Batipont Immobilier SA (BPI),
Immomills Louis de Waele Development SA (ILDWD),
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. P. Kūris, G. Arestis et J. Klučka (rapporteur), juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 20 janvier 2005,
considérant les observations présentées:
–       pour M. Pierre Housieaux, par Mes J. Sambon et P. Reyniers, avocats,
–       pour les délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale, par Mes P. Coenraets et C. Lepinois, avocats,
–       pour la société de développement régional de Bruxelles (SDRB), par Mes F. Krenc et P. Lambert, avocats,
–       pour la Commission des Communautés européennes, par M. U. Wölker et Mme F. Simonetti, en qualité d'agents,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 27 janvier 2005,
rend le présent
Arrêt
1       La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 3, paragraphe 4, et 4 de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement (JO L 158, p. 56).
2       Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Housieaux au Collège des délégués du conseil de la Région de Bruxelles-Capitale (ci-après le «Collège») à propos d’une décision de ce dernier relative à l’accès aux documents afférents à une convention d’aménagement urbain.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3       L’article 3, paragraphe 1, de la directive 90/313 prévoit:
«Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les États membres font en sorte que les autorités publiques soient tenues de mettre les informations relatives à l’environnement à la disposition de toute personne physique ou morale qui en fait la demande, sans que celle-ci soit obligée de faire valoir un intérêt.
Les États membres définissent les modalités selon lesquelles l’information est effectivement rendue disponible.»
4       L’article 3, paragraphes 2 et 3, de la même directive énumère les motifs susceptibles de justifier le rejet d’une demande d’information.
5       L’article 3, paragraphe 4, de ladite directive est libellé comme suit:
«L’autorité publique répond à l’intéressé dans les meilleurs délais et au plus tard dans les deux mois. Le refus de communiquer l’information demandée doit être motivé.»
6       L’article 4 de la directive 90/313 dispose:
«Une personne estimant que sa demande d’information a été abusivement rejetée ou négligée, ou qu’elle n’a pas reçu une réponse satisfaisante de la part de l’autorité publique, peut introduire un recours judiciaire ou administratif à l’encontre de la décision, conformément à l’ordre juridique national en la matière.»
La réglementation nationale
7       Par une ordonnance du 29 août 1991, sur l’accès à l’information relative à l’environnement dans la Région de Bruxelles-Capitale (Moniteur belge du 1er octobre 1991, p. 21505, ci-après l’«ordonnance de 1991»), les dispositions pertinentes de la directive 90/313 ont été transposées dans l’ordre juridique de cette Région.
8       L’article 7 de l’ordonnance de 1991 énonce:
«L’Exécutif arrête la liste des catégories de documents écrits qu’il incombe aux administrations concernées de laisser consulter immédiatement sur place.»
9       L’article 8 de ladite ordonnance est libellé comme suit:
«En ce qui concerne les données autres que les documents visés à l’article 7, et sans préjudice de la faculté, pour une administration, de les laisser consulter immédiatement sur place, l’administration à laquelle la demande est adressée dispose d’un mois pour y répondre par écrit au demandeur.
Lorsque, à l’expiration du délai indiqué, il n’a pas été donné suite à la demande, le silence de l’administration est réputé constituer une décision de refus d’accès. Dans ce cas, le demandeur peut, par dérogation à l’article 12, § 2, saisir directement les délégués du Conseil qui statueront alors sur la demande.»
10     Aux termes de l’article 12 de la même ordonnance:
«§ 1er. Les délégués du Conseil sont seuls compétents pour refuser l’accès à une donnée détenue par l’administration […]. Ils exercent cette compétence collégialement et dans les limites définies à l’article 9.
§ 2. [...] toute administration qui refuse de divulguer une donnée qui fait l’objet d’une demande d’accès doit en informer le demandeur et saisir en même temps les délégués du Conseil. La saisine des délégués du Conseil s’opère par la transmission de la demande d’accès, accompagnée d’un exemplaire ou d’une copie de la donnée et des motifs qui, selon l’administration, tendent à justifier le refus d’accès. Le délai visé à l’article 8, § 1er, est prolongé d’un mois à dater de la notification au demandeur de la saisine des délégués du Conseil.»
11     L’article 13 de l’ordonnance de 1991 dispose:
«Toute décision de refus, total ou partiel, d’accès doit indiquer de manière claire, précise, complète et véritable les motifs qui tendent à la justifier.»
12     L’article 14 de ladite ordonnance prévoit:
«Les délégués du Conseil communiquent au demandeur le document réclamé ou lui notifient le refus d’accès dans les deux mois qui suivent la demande. Passé ce délai, le silence est réputé constituer une décision de refus d’accès. Leur décision est également communiquée à l’administration qui a été saisie de la demande d’accès.»
13     L’ordonnance de 1991 n’instaure, en ce qui concerne l’accès à l’information relative à l’environnement, aucune procédure spécifique de recours contre les décisions du Collège et, dès lors, les voies de recours ordinaires du contentieux administratif sont applicables en la matière.
14     Ainsi, en application de l’article 14, paragraphe 1, des lois coordonnées sur le Conseil d’État (Moniteur belge du 21 mars 1973, p. 3459), «la section [d’administration du Conseil d’État] statue par voie d’arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives».
15     L’arrêté du Régent du 23 août 1948, relatif à la procédure devant la section d’administration du Conseil d’État précise, à son article 4, troisième alinéa, que «les recours visés à l’article [14] de la loi sont prescrits soixante jours après que les actes, règlements ou décisions incriminés ont été publiés ou notifiés. S’ils ne doivent être ni publiés ni notifiés, le délai court à dater du jour où le requérant en aura eu connaissance».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
16     La Région de Bruxelles-Capitale a, au mois de février 1991, exproprié le site d’un ancien hôpital militaire au profit de la société de développement régional de Bruxelles (ci-après la «SDRB»), désignée comme l’opérateur pour la reconversion de ce site. La SDRB a par la suite conclu une convention de gré à gré (ci-après la «convention») avec l’association momentanée constituée par les sociétés Batipont Immobilier SA. et Immomills Louis de Waele Development (ci-après «Batipont»). Par cette convention, Batipont s’est engagée à ériger sur ledit site un ensemble de constructions et d’ouvrages conformément à un programme préétabli par la SDRB.
17     Par courrier du 21 mars 1993, adressé au président de la SDRB, M. Housieaux a demandé à consulter la convention et à en obtenir copie. Par décision du 5 avril 1994, la SDRB a rejeté la demande au motif que, selon l’ordonnance de 1991, c’est l’Exécutif qui «arrête, administration par administration, les modalités d’organisation de l’accès à l’information».
18     Le 22 avril 1994, M. Housieaux a introduit un recours contre cette décision devant le Collège et a réitéré sa demande d’accès à la convention.
19     Après divers échanges de lettres avec M. Housieaux, le Collège a, par une délibération du 1er février 1995, pris la décision de communiquer au demandeur les annexes H et I de la convention, qui concernaient l’environnement et dont la communication ne compromettait aucun intérêt commercial ou industriel. Par courrier du 3 février 1995, le Collège a informé M. Housieaux et la SDRB de cette décision.
20     N’étant pas satisfait par ladite décision, M. Housieaux a, le 31 mars 1995, introduit un recours tendant à l’annulation de celle-ci devant le Conseil d’État.
21     Devant cette juridiction, le Collège a soulevé une exception d’irrecevabilité du recours, fondée sur le fait que la décision du 1er février 1995 n’est qu’une décision confirmative qui, comme telle, ne saurait être attaquée. Le Collège a fait valoir que, abstraction faite de la communication des annexes H et I de la convention, cette décision ne faisait que confirmer la décision implicite de rejet intervenue précédemment en raison du silence qu’il avait observé pendant plus de deux mois sur la demande d’information présentée le 22 avril 1994 par M. Housieaux. Cette décision implicite de rejet serait devenue définitive dès lors qu’elle n’a pas été contestée dans le délai de 60 jours prévu à l’article 14, paragraphe 1, des lois coordonnées sur le Conseil d’État. Par conséquent, le Collège soutient que, le 31 mars 1995, M. Housieaux était forclos pour introduire une requête tendant à l’annulation de la décision de rejet du 1er février 1995.
22     C’est dans ces conditions que le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      À l’article 3.4 de la directive 90/313 […], le délai de deux mois est-il un délai d’ordre, c’est-à-dire simplement indicatif pour l’autorité à laquelle est adressée une demande d’information, ou un délai de rigueur dont le respect s’impose à cette autorité?
2)      Dans l’hypothèse où le délai de deux mois est un délai de rigueur et que, à l’expiration de ce délai, l’autorité à laquelle une demande d’information a été adressée n’a pris aucune décision, quelle est la ‘décision’ visée à l’article 4 in fine de la directive précitée à l’encontre de laquelle un recours judiciaire ou administratif peut être introduit ‘conformément à l’ordre juridique national en la matière’?
3)      Les articles 3.4 et 4 de la directive précitée interdisent-ils qu’un ‘ordre juridique national en la matière’ interprète le silence de l’autorité saisie d’une demande d’information, silence maintenu pendant les deux mois visés à l’article 3.4 de la directive, comme une décision implicite de rejet de la demande, décision qui n’est donc pas motivée mais qui peut faire l’objet du recours judiciaire ou administratif de l’article 4?
4)      Dans l’hypothèse où le délai de deux mois visé à l’article 3.4 de la directive est un délai d’ordre, les articles 3.4 et 4 de la directive empêchent-ils qu’un ‘ordre juridique national’ puisse prévoir une possibilité pour le demandeur d’information de mettre en demeure l’autorité de répondre à sa demande d’information dans un certain délai, à défaut de quoi le silence persistant de l’autorité sera réputé être une décision implicite de refus de communiquer l’information, décision susceptible de faire l’objet d’un recours juridictionnel administratif?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
23     Par sa première question, la juridiction de renvoi demande en substance si le délai prévu à l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 a un caractère indicatif ou impératif.
24     À cet égard, il convient de relever, ainsi que Mme l’avocat général l’a fait aux points 23 et 24 de ses conclusions, qu’il ressort tant du libellé que de l’esprit de ladite disposition que le délai de deux mois prévu par celle-ci doit être considéré comme ayant un caractère impératif.
25     En effet, d’une part, l’usage de la formule «dans les meilleurs délais et au plus tard dans les deux mois» indique clairement que l’autorité publique compétente pour se prononcer sur la demande d’information (ci-après l’«autorité publique») est tenue de respecter le délai ainsi imparti pour examiner la demande et y répondre.
26     D’autre part, si ce délai avait un caractère non pas impératif mais simplement indicatif, l’article 4 de la directive 90/313, qui prévoit la protection juridictionnelle de l’individu, serait dépourvu d’effet utile. En effet, l’auteur de la demande d’information ne saurait pas exactement à partir de quelle date il pourrait introduire un recours.
27     Cette interprétation de l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 est corroborée par la finalité de celle-ci, telle qu’elle ressort notamment de son onzième considérant, qui est de communiquer de façon active au public des informations générales sur l’état de l’environnement.
28     Or, ainsi que Mme l’avocat général l’a relevé au point 24 de ses conclusions, l'intérêt de ces informations dépend en grande partie du fait que les particuliers peuvent en disposer le plus vite possible.
29     Eu égard à ces considérations, il convient de répondre à la première question posée que le délai de deux mois prévu à l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 est un délai impératif.
Sur la troisième question
30     Par sa troisième question, qu'il convient de traiter avant la deuxième question, la juridiction de renvoi demande en substance si les articles 3, paragraphe 4, et 4 de la directive 90/313 s’opposent à une réglementation nationale selon laquelle le silence observé pendant un délai de deux mois par l’autorité publique à l’égard de la demande d’information est considéré comme faisant naître, à l’expiration de ce délai, une décision implicite de rejet de cette demande, décision qui n’est certes pas motivée, mais qui peut faire l’objet d’un recours juridictionnel ou administratif au titre de l’article 4 de ladite directive.
31     À cet égard, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà jugé que la fiction selon laquelle le silence gardé par l’administration vaut décision de rejet implicite ne peut pas, en tant que telle, être tenue pour incompatible avec les exigences de la directive 90/313 au seul motif qu’une décision de rejet tacite ne comporte, par définition, aucune motivation (arrêt du 26 juin 2003, Commission/France, C‑233/00, Rec. p. I-6625, point 111).
32     En revanche, la Cour a considéré que, dans l’hypothèse d’un rejet implicite d’une demande d’informations relatives à l’environnement, la communication des motifs de ce rejet, même à une date postérieure à celle du rejet implicite, doit intervenir dans les deux mois suivant l’introduction de la demande initiale, étant donné que ladite communication doit, dans ce cas de figure, être regardée comme constituant une «réponse» au sens de l’article 3, paragraphe 4, de ladite directive (arrêt Commission/France, précité, point 118).
33     Seule une telle interprétation de l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 permet de conserver un effet utile à cette disposition dont le libellé même implique que l’autorité publique est tenue de motiver toute décision de rejet d’une demande d’information.
34     Contrairement à la réglementation nationale ayant fait l'objet de l'arrêt Commission/France, précité, selon laquelle le silence observé par l'autorité publique pendant une période d'un mois à l'égard de la demande d'information est réputé constituer une décision implicite de rejet de cette demande, la réglementation en cause dans l'affaire au principal prévoit qu'une décision de rejet tacite est acquise après un silence de deux mois suivant l'introduction de la demande.
35     Il résulte dès lors de l'arrêt Commission/France, précité, que si la directive 90/313 ne fait pas obstacle, aux fins de l'octroi d'une protection juridictionnelle effective conformément à l'article 4 de ladite directive, à la fiction d'une décision implicite de rejet d'une demande d'accès à l'information après un silence de deux mois, l'article 3, paragraphe 4, de ladite directive s'oppose à ce qu'une telle décision ne soit pas accompagnée d'une motivation au moment de l'expiration du délai de deux mois. Dans ces conditions, la décision implicite de rejet constitue certes une «réponse» au sens de cette dernière disposition, mais elle doit être considérée comme entachée d'illégalité.
36     Dès lors, il convient de répondre à la troisième question que l'article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313, lu en combinaison avec l’article 4 de celle-ci, ne fait pas obstacle, dans une situation telle que celle de l'affaire au principal, à une réglementation nationale selon laquelle, aux fins de l'octroi d'une protection juridictionnelle effective, le silence de l'autorité publique pendant un délai de deux mois est réputé faire naître une décision implicite de rejet susceptible de faire l'objet d'un recours juridictionnel ou administratif conformément à l'ordre juridique national. Toutefois, ledit article 3, paragraphe 4, s'oppose à ce qu'une telle décision ne soit pas accompagnée d'une motivation au moment de l'expiration du délai de deux mois. Dans ces conditions, la décision implicite de rejet doit être considérée comme entachée d'illégalité.
Sur la deuxième question
37     Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande quelle est la «décision» pouvant faire l’objet d’un recours au sens de l’article 4 de la directive 90/313, lorsque l’autorité publique n’a pris aucune décision à l’expiration du délai de deux mois visé à l’article 3, paragraphe 4, de cette directive.
38     La réponse à cette question découle des développements relatifs à la troisième question, dont il résulte que le silence de l’autorité publique pendant un délai de deux mois est réputé faire naître une décision susceptible de recours conformément à l’ordre juridique national.
39     Par conséquent, il y a lieu de répondre à la deuxième question que la décision visée à l’article 4 de la directive 90/313, à l’encontre de laquelle un recours juridictionnel ou administratif peut être introduit par l’auteur de la demande d’information, est la décision implicite de rejet résultant du silence observé pendant un délai de deux mois par l’autorité publique compétente pour se prononcer sur cette demande.
Sur la quatrième question
40     Au vu de la réponse apportée à la première question, à savoir que le délai prévu à l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313 est un délai impératif, il n’est plus nécessaire de répondre à la quatrième question.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
1)      Le délai de deux mois prévu à l’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement, est un délai impératif.
2)      La décision visée à l’article 4 de la directive 90/313, à l’encontre de laquelle un recours juridictionnel ou administratif peut être introduit par l’auteur de la demande d’information, est la décision implicite de rejet résultant du silence observé pendant un délai de deux mois par l’autorité publique compétente pour se prononcer sur cette demande.
3)      L’article 3, paragraphe 4, de la directive 90/313, lu en combinaison avec l’article 4 de celle-ci, ne fait pas obstacle, dans une situation telle que celle de l'affaire au principal, à une réglementation nationale selon laquelle, aux fins de l’octroi d’une protection juridictionnelle effective, le silence de l'autorité publique pendant un délai de deux mois est réputé faire naître une décision implicite de rejet susceptible de faire l'objet d'un recours juridictionnel ou administratif conformément à l'ordre juridique national. Toutefois, ledit article 3, paragraphe 4, s'oppose à ce qu'une telle décision ne soit pas accompagnée d'une motivation au moment de l'expiration du délai de deux mois. Dans ces conditions, la décision implicite de rejet doit être considérée comme entachée d'illégalité.
Signatures
* Langue de procédure: le français.