ARRÊT DE LA COUR (neuvième chambre)
12 mars 2026 (*)
« Pourvoi – Politique économique et monétaire – Activités des établissements de crédit – Systèmes de garantie des dépôts (SGD) – Directive 2014/49/UE – Article 10, paragraphe 6 – Réduction du niveau cible des contributions à un SGD – Conditions – Demande d’autorisation de réduction du niveau cible d’un SGD – Lettre de la commissaire européenne chargée des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés de capitaux
indiquant que les conditions ne sont pas réunies – Notion d’“acte attaquable” – Recours en annulation »
Dans l’affaire C‑863/24 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 11 décembre 2024,
Federazione Italiana delle Banche di Credito Cooperativo e Casse Rurali (Federcasse), établie à Rome (Italie),
Banca di Credito Cooperativo di Ancona e Falconara marittima CC SC, établie à Ancône (Italie),
Banca di Credito Cooperativo di Alba Langhe Roero e Canavese, établie à Alba (Italie),
Banca di Credito Cooperativo di Castiglione Messer Raimondo e Pianella SC, établie à Castiglione Messer Raimondo (Italie),
Banca di Credito Cooperativo di Milano, établie à Milan (Italie),
Banca di Credito Cooperativo di Pontassieve, établie à Pontassieve (Italie),
Banca di Credito Cooperativo di Roma, établie à Rome,
Banca di Credito Cooperativo di Sarsina, établie à Sarsina (Italie),
Banca di Credito Cooperativo Prealpi San Biagio,
établie à Tarzo (Italie),
Banca di Credito Cooperativo 360 Credito Cooperativo FVG – SC,
établie à Pordenone (Italie),
Banca per il Trentino Alto Adige – Bank für Trentino-Südtirol – Credito Cooperativo Italiano,
anciennement Banca di Credito Cooperativo Cassa di Trento, établie à Trente (Italie),
BCC Veneta – Credito Cooperativo – Società cooperativa,
anciennement Banca di Credito Cooperativo di Verona e Vicenza C.C., établie à Fara Vicentino (Italie),
représentées initialement par Mes U. Di Francia, A. Pera et F. Salerno, puis par Mes A. Pera et F. Salerno,
avvocati,
parties requérantes,
les autres parties à la procédure étant :
Banca di Credito Cooperativo di Napoli, établie à Naples (Italie), représentée par Mes U. Di Francia, A. Pera et F. Salerno, avvocati,
partie demanderesse en première instance,
Commission européenne,
représentée par MM. P. A. Messina et D. Triantafyllou, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de M. M. Condinanzi, président de chambre, MM. N. Jääskinen et A. Kornezov (rapporteur), juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par leur pourvoi, la Federazione Italiana delle Banche di Credito Cooperativo e Casse Rurali (Federcasse) ainsi que onze banques de crédit coopératif et caisses rurales italiennes, soutenues par la Banca di Credito Cooperativo di Napoli (ci-après la « BCCN »), demandent l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 1er octobre 2024, Federcasse e.a./Commission (T‑1070/23, ci-après l’« ordonnance attaquée », EU:T:2024:677), par laquelle celui-ci a rejeté leur recours tendant à l’annulation de la lettre de la commissaire européenne chargée des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés de capitaux (ci-après la « Commissaire »), du 8 mars 2023, adressée au ministre de l’Économie et des Finances italien (ci-après le « Ministre ») et portant la référence ARES(2023) 1696845 (ci-après la « lettre litigieuse »).
Le cadre juridique
2        L’article 10, paragraphe 2, premier alinéa, et paragraphe 6, de la directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, relative aux systèmes de garantie des dépôts (JO 2014, L 173, p. 149), prévoit :
« 2.      Les États membres veillent à ce que, au plus tard le 3 juillet 2024, les moyens financiers disponibles d’un [système de garantie des dépôts (SGD)] atteignent au moins un niveau cible de 0,8 % du montant des dépôts garantis de ses membres.
[...]
6.      Par dérogation au paragraphe 2, les États membres peuvent, si cela est justifié et avec l’approbation de la Commission [européenne], autoriser un niveau cible minimal inférieur au niveau cible prévu au paragraphe 2, pour autant que les conditions suivantes soient réunies :
a)      la réduction est fondée sur l’hypothèse qu’il est peu probable qu’une part importante des moyens financiers disponibles sera utilisée pour des mesures destinées à protéger les déposants couverts, autres que celles prévues à l’article 11, paragraphes 2 et 6 ; et
b)      le secteur bancaire dans lequel les établissements de crédit affiliés au SGD exercent leurs activités est fortement concentré, avec une grande quantité d’actifs détenus par un petit nombre d’établissements de crédit ou de groupes bancaires, assujettis à une surveillance sur une base consolidée et qui, compte tenu de leur taille, feront probablement l’objet d’une procédure de résolution en cas de défaillance.
Ce niveau cible révisé n’est pas inférieur à 0,5 % des dépôts garantis. »
Les antécédents du litige
3        Les antécédents du litige sont exposés comme suit aux points 2 à 10 de l’ordonnance attaquée :
« 2      Les requérantes sont douze banques de crédit coopératif et caisses rurales italiennes ainsi que Federcasse, cette dernière étant l’association professionnelle qui protège et promeut les intérêts des banques de crédit coopératif. Federcasse regroupe 219 banques membres, sur un total de 227 banques de crédit coopératif. 159 banques de crédit coopératif, qui sont énumérées au point 2 de la requête, ont donné procuration à Federcasse pour introduire le présent recours en leur nom et pour leur compte.
3      Les banques requérantes et les membres de la requérante Federcasse sont affiliés au
[Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo (Fonds de garantie de dépôts des crédits coopératifs,
ci-après le “Fonds”)], qui est l’un des deux [SGD] existants en Italie.
4      L’article 4, paragraphe 1, de la [directive 2014/49] prévoit que chaque État membre veille à l’instauration et à la reconnaissance officielle sur son territoire d’un ou de plusieurs [SGD].
5      Selon l’article 10, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2014/49, les [SGD] constituent leurs moyens financiers disponibles par le biais de contributions que leur versent leurs membres au moins annuellement. Selon le paragraphe 2, premier alinéa, dudit article 10, les États membres veillent à ce que, au plus tard le 3 juillet 2024, les moyens financiers disponibles d’un [SGD] atteignent au moins un niveau cible de 0,8 % du montant des dépôts garantis de ses membres. Conformément à ladite directive, pour les banques affiliées au Fonds, les contributions sont actuellement calculées sur la base d’un niveau cible atteignant 0,8 % des dépôts garantis.
6      L’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49 permet aux États membres d’autoriser, avec l’approbation de la Commission et si certaines conditions sont remplies, un niveau cible minimal inférieur au niveau cible de 0,8 %, ce niveau cible révisé ne pouvant être inférieur à 0,5 % des dépôts garantis.
7      Le 19 juillet 2021, le Fonds a sollicité la [Banca d’Italia (Banque d’Italie)] afin d’obtenir une réduction du niveau cible des contributions de 0,8 à 0,5 %.
8      Le 21 octobre 2021, la Banque d’Italie a informé le Fonds qu’elle avait transmis une demande au ministère de l’Économie et des Finances auquel il appartient d’accorder la réduction du niveau cible des contributions, sous réserve de l’approbation de la Commission, en vertu de l’article 96.1, paragraphe 3, du decreto legislativo n. 385 [Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (décret législatif no 385 – Texte unique des lois en matière bancaire et de crédit), du 1er septembre 1993, GURI no 230, du 30 septembre 1993 – Supplément ordinaire no 92, tel que modifié et complété], qui est la transposition italienne littérale dudit article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49.
9      Par lettre du 15 décembre 2022 adressée à la [Commissaire], le [M]inistre [...] a demandé l’approbation d’une réduction du niveau cible des contributions audit Fonds de 0,8 à 0,5 %, en conformité avec l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49.
10      Le 8 mars 2023, la Commissaire a répondu, par la lettre [litigieuse], que ses services étaient arrivés à la conclusion que les conditions de l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49 n’étaient pas remplies. La lettre [litigieuse] était assortie d’une annexe contenant une analyse détaillée. »
Le recours devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée
4        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 novembre 2023, les requérantes ont introduit, sur le fondement de l’article 263 TFUE, un recours tendant à l’annulation de la lettre litigieuse.
5        Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 24 janvier 2024, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité, aux motifs que la lettre litigieuse n’était pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, que les requérantes n’étaient pas concernées de manière directe et individuelle par cette lettre, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, et qu’elles n’avaient pas d’intérêt à agir.
6        Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté le recours comme étant irrecevable, en considérant que la lettre litigieuse n’était pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE. Il n’a pas examiné les autres motifs d’irrecevabilité soulevés par la Commission.
Les conclusions des parties
7        Les requérantes et la BCCN demandent à la Cour :
–        d’annuler l’ordonnance attaquée et
–        de condamner la Commission aux dépens.
8        La Commission demande à la Cour :
–         de rejeter le pourvoi et
–        de condamner les requérantes aux dépens.
Sur le pourvoi
9        À l’appui de leur pourvoi, les requérantes soulèvent trois moyens
tirés, le premier,
d’une erreur de droit commise par le Tribunal en ce qu’il a qualifié la lettre litigieuse d’acte non susceptible de recours au titre de l’article 263 TFUE,
le deuxième
d’une dénaturation
d’une lettre du Ministre du 31 août 2023 par laquelle celui-ci a accordé aux requérantes l’accès à la lettre litigieuse
et,
le troisième,
d’une motivation insuffisante et contradictoire de l’ordonnance attaquée.
Argumentation des parties
10      Par leur premier moyen, les requérantes et la BCCN font valoir que, aux fins de l’analyse du caractère attaquable d’un acte, il y a lieu de tenir compte, conformément à la jurisprudence, de la substance de cet acte, à la lumière de critères objectifs tels que le contenu de celui-ci, son contexte et les pouvoirs de l’institution auteur dudit acte, tandis que la forme de ce dernier
ne pourrait prévaloir sur de
tels éléments
objectifs, l’intention de l’auteur de l’acte ne pouvant être, quant à elle, prise en compte qu’à titre complémentaire. Or, le Tribunal aurait méconnu ces principes, dès lors qu’il se serait attaché, dans l’ordonnance attaquée, aux éléments formels de la lettre litigieuse, ainsi qu’à l’intention de l’auteur de cette lettre, plutôt qu’à son contenu.
11      En premier lieu, le Tribunal aurait procédé à une analyse insuffisante et erronée du contenu de la lettre litigieuse. Premièrement, au point 31 de l’ordonnance attaquée, il se serait focalisé sur un élément purement formel lorsqu’il a affirmé que cette lettre
constituait une « réponse à une lettre du [Ministre] ».
12      Deuxièmement, au point 32 de cette ordonnance, le Tribunal aurait omis de tenir compte des termes clairs de ladite lettre,
selon lesquels « les conditions visées à l’article 10, paragraphe 6, de la [directive 2014/49] ne sont pas remplies dans le cas du [Fonds] et, plus généralement, de [la République italienne] ». Ces termes
exprimeraient ainsi l’appréciation juridique définitive opérée par la Commission dans la même lettre et
rempliraient la fonction de dispositif, de sorte que la lettre litigieuse serait susceptible de produire des effets de droit. Au point 34 de ladite ordonnance, le Tribunal aurait donc
affirmé à tort qu’« il n’est pas possible de discerner, dans la [lettre litigieuse], l’existence d’un dispositif » et que les seules conséquences que la Commissaire aurait tirées de l’analyse des services placés sous son autorité auraient consisté à transmettre celle-ci au Ministre afin d’entamer un dialogue.
13      Troisièmement, si, au point 36 de l’ordonnance attaquée,
le Tribunal a relevé que, dans la lettre litigieuse, la Commission avait mis l’accent sur
les mesures appropriées dont disposaient les États membres au titre de l’article 13 de la directive 2014/49 pour différencier le niveau des contributions visant à protéger les dépôts en fonction de secteurs bancaires présentant des niveaux de risque différents, il aurait omis d’en tirer la conclusion que, ce faisant,
cette lettre exprimait une position définitive à contenu décisionnel, en ce qu’elle rejetait la demande de dérogation au titre de l’article 10, paragraphe 6, de cette directive et indiquait à l’Etat membre concerné que, en lieu et place de cette dérogation, il existait d’autres mesures susceptibles d’être appliquées, telles que celles prévues à cet article 13.
14      Quatrièmement, au point 49 de cette ordonnance, le Tribunal aurait admis que l’annexe à la lettre litigieuse utilisait une « langue claire » et que les services de la Commission y auraient mené « une analyse avec un résultat clair ». Or, étant donné que cette lettre comportait un résumé de son annexe et y renvoyait, et contenait elle-même des formules claires de refus de la demande présentée par le Ministre, il serait artificiel de séparer la lettre litigieuse de son annexe.
15      En deuxième lieu, l’analyse effectuée par le Tribunal, aux points 35 et 36 de l’ordonnance attaquée, lus en combinaison avec les constatations de même teneur figurant aux points 32 et 33 ainsi qu’à la dernière phrase du point 49 de cette ordonnance, du contexte dans lequel s’inscrit la lettre litigieuse serait contraire à la directive 2014/49,
qui ne prévoirait aucune obligation de dialogue entre les autorités nationales et la Commission, et priverait les requérantes et la BCCN de leur droit à une protection juridictionnelle effective, du fait que la reconnaissance par le Tribunal de l’existence d’un tel dialogue, sans limite dans le temps, pourrait conduire à ce qu’aucun acte attaquable ne soit adopté.
16      En troisième lieu, les requérantes et la BCCN relèvent que l’ordonnance attaquée ne contient pas d’analyse des pouvoirs de l’institution auteur de la lettre litigieuse.
17      En quatrième lieu, les éléments formels visés aux
points 34, 37, 43 et 44 de l’ordonnance attaquée
confirmeraient seulement que la lettre litigieuse n’est pas un acte ayant l’aspect formel d’une décision et seraient dépourvus de toute pertinence pour établir que la substance de cette lettre correspondrait à celle d’un acte non susceptible de produire des effets juridiques obligatoires et, partant, ne constituerait pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.
18      De plus, contrairement à ce qu’aurait considéré le Tribunal au point 51 de cette ordonnance, le fait que l’approbation de
la demande de dérogation au titre de l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49 présentée par la République française a fait l’objet d’une décision formelle, à savoir la décision d’exécution C(2022) 6175 final, du 1er septembre 2022, concernant le respect par la France des conditions d’une réduction du niveau cible énoncées à l’article 10, paragraphe 6, sous a) et b), de la directive 2014/49, ne signifierait pas qu’une décision de rejet devrait nécessairement prendre la même forme. Cette logique serait arbitraire et ne trouverait aucun fondement à l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49. En tout cas, rien ne s’opposerait à ce qu’un tel rejet soit adopté par un acte qui n’a pas l’aspect formel d’une décision.
19      En cinquième lieu, au point 51 de cette ordonnance, le Tribunal
aurait méconnu le fait que l’intention de l’auteur de l’acte ne pourrait jouer qu’un rôle complémentaire par rapport aux critères objectifs et aurait erronément estimé que la prétendue intention d’envoyer une lettre entretenant un dialogue avec l’État membre concerné prouverait la volonté de la Commission d’adopter un acte à caractère préliminaire et non pas une décision.
20      La Commission est d’avis, en premier lieu, que le Tribunal a évoqué tous les éléments du contenu de la lettre litigieuse, dont, aux points 10, 24 et 33 de l’ordonnance attaquée, la phrase citée au point 12 du présent arrêt,
et considéré, à juste titre, qu’elle exprimait la conclusion des seuls services de la Commission, et non pas celle du collège de cette institution. Au vu de son contenu, le Tribunal aurait correctement qualifié cette lettre de réponse à la demande présentée par le Ministre, et non de décision, dès lors qu’elle ne rejetterait
pas cette demande, mais informerait
simplement le Ministre de l’existence
d’une divergence de vues quant à l’applicabilité de la dérogation demandée, ainsi que de la possibilité d’adopter des mesures alternatives à cette dérogation et d’ouvrir un dialogue.
À cet égard, la clarté des raisons exposées dans la lettre litigieuse ne traduirait pas l’existence d’un contenu décisionnel mais serait le signe d’une bonne administration. De même, l’invitation à un dialogue au niveau technique témoignerait de la volonté de trouver une solution concertée aux problèmes soulevés.
21      En deuxième lieu, la Commission considère que l’argumentation des requérantes et de la BCCN relative au contexte dans lequel s’inscrit la lettre litigieuse est dénuée de fondement.
D’une part, bien que la directive 2014/49
n’ait pas prévu de phase de dialogue, les services de la Commission pourraient engager une telle phase, notamment lorsqu’il n’existe pas de consensus sur l’interprétation des règles à appliquer.
D’autre part, la lettre litigieuse pourrait tout au plus affecter la situation juridique de la République italienne, si bien que le droit à une protection juridictionnelle effective des requérantes ne saurait être affecté. En effet, celles-ci pourraient saisir les juridictions nationales des actes ou omissions imputables à la République italienne.
22      En troisième lieu, le Tribunal aurait à bon droit tenu compte de la distinction entre les pouvoirs de la Commission, en tant que collège, et les compétences des commissaires lorsqu’ils agissent à titre individuel et non pas pour le compte de ce collège. De même, il conviendrait de distinguer les actes pris par les services de la Commission de ceux pris par cette dernière en tant qu’institution. Partant, le Tribunal aurait à juste titre, tout d’abord, mentionné, aux points 10, 33, 34, 36, 37, 38 et 49 de l’ordonnance attaquée, que la lettre faisait référence à la position des « services de la Commission » et non de « la Commission », ensuite, relevé, aux points 44 et 51 de cette ordonnance, les différences entre la lettre litigieuse et la décision d’exécution mentionnée au point 18 du présent arrêt et, enfin, souligné, au point 43 de ladite ordonnance, que la Commissaire avait signé la lettre en son propre nom et non pas « pour la Commission ».
23      En quatrième lieu, aux points 40 à 45 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal aurait estimé à juste titre que la forme de la lettre litigieuse confirmait la conclusion tirée de l’analyse de sa substance. En particulier, il serait contraire aux principes de collégialité et de légalité que la compétence pour adopter une décision de la Commission et sa forme puissent varier selon que cette décision approuve ou rejette une demande au titre de l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49.
24      En cinquième lieu, contrairement aux arguments des requérantes, le Tribunal aurait pris en considération, conformément à la jurisprudence, l’intention de l’auteur de
la lettre litigieuse comme un critère supplémentaire confirmant les conclusions tirées de l’analyse du contenu de celle-ci, de son contexte et des pouvoirs de son auteur.
Appréciation de la Cour
25      Selon une jurisprudence constante, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, seuls peuvent être attaqués par une personne physique ou morale les actes produisant des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts de celle-ci, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, point 39 ainsi que jurisprudence citée).
26      Cela étant, lorsque la partie requérante n’est pas destinataire de l’acte attaqué, il suffit d’établir que cet acte vise à produire des effets juridiques obligatoires à l’égard, notamment, de ses destinataires pour qu’il soit considéré comme étant un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, sans qu’il soit besoin de vérifier si ces effets juridiques sont de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique, cette vérification étant nécessairement effectuée au stade de l’examen de la condition posée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE selon laquelle une personne doit être concernée directement et individuellement par l’acte qu’elle attaque (voir, en ce sens, arrêt du 13 février 2025, Swissgrid/Commission, C‑121/23 P, EU:C:2025:83, point 46 et jurisprudence citée).
27      Ainsi, constituent en principe des actes attaquables les mesures qui fixent définitivement la position d’une institution au terme d’une procédure administrative et qui visent à produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts du destinataire, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale, qui n’ont pas de tels effets. Par conséquent, des mesures intermédiaires qui expriment une évaluation de l’institution et dont l’objectif est de préparer la décision finale ne constituent pas, en principe, des actes qui peuvent faire l’objet d’un recours en annulation (arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, point 39 ainsi que jurisprudence citée).
28      Afin de déterminer si un acte attaqué constitue un acte préparatoire ou s’il s’agit d’un acte attaquable, au sens de l’article 263 TFUE, il importe de s’attacher à la substance même de cet acte ainsi qu’à l’intention de son auteur. À cet égard, la Cour a précisé que s’attacher à la substance d’un acte suppose d’apprécier ses effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu de l’acte en cause, en tenant compte, le cas échéant, du contexte dans lequel celui-ci a été adopté ainsi que des pouvoirs de l’institution, de l’organe ou de l’organisme de l’Union qui en est l’auteur, ces pouvoirs devant être appréhendés non pas de manière abstraite, mais en tant qu’éléments de nature à éclairer l’analyse concrète du contenu dudit acte, laquelle revêt un caractère central et indispensable (arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, points 40 et 41 ainsi que jurisprudence citée).
29      En l’espèce, le contenu de la lettre litigieuse peut être résumé comme suit. Tout d’abord, celle-ci expose l’interprétation faite par la Commission des deux conditions prévues à l’article 10, paragraphe 6, sous a) et b), de la directive 2014/49, dont il ressort que ces conditions doivent être appréciées au niveau de l’État membre et non par rapport à des segments donnés du secteur bancaire de cet État. Ensuite, elle affirme que, au regard de cette interprétation et après un examen attentif, les services de la Commission placés sous l’autorité de la Commissaire « ont déterminé que [lesdites] conditions [...] ne sont pas remplies dans le cas du [Fonds] et,
plus généralement, de [la République italienne] ». À l’appui de cette appréciation, il est renvoyé à une analyse détaillée figurant à l’annexe de
la lettre litigieuse. En outre, cette lettre
indique que, malgré ladite appréciation, l’article 13, paragraphe 1, de cette directive offre la possibilité, à la discrétion des autorités nationales, de différencier
le niveau des contributions entre des segments spécifiques du marché, sans pour autant que le niveau cible global de 0,8 % soit revu à la baisse. Enfin, elle indique que ces services restent à la disposition du Ministre pour lui fournir tout élément complémentaire.
30      L’annexe à la lettre litigieuse rappelle les deux conditions prévues à l’article 10, paragraphe 6, sous a) et b), de la directive 2014/49 pour qu’une demande de dérogation soit approuvée, explicite davantage leur contenu et leur raison d’être, précise la méthodologie employée par la Commission lors de l’examen d’une telle demande, indique le résultat de l’analyse du secteur bancaire italien et conclut que « [la République italienne] ne remplit le critère A dans aucun scénario » et que « [la République italienne] ne remplit pas le critère B », étant précisé que les critères « A » et « B » correspondent, en substance, aux conditions prévues sous a) et b) de l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49.
31      Dans l’ordonnance attaquée, le Tribunal, tout d’abord, a examiné, aux points 31 à 38 de cette ordonnance, le contenu et la substance de la lettre litigieuse, en concluant que ceux-ci se résument à la simple communication,
au Ministre, de l’analyse effectuée par les services de la Commission placés sous l’autorité de la Commissaire quant aux conditions prévues à l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49, ainsi qu’à
une invitation à procéder à des échanges avec ces services afin d’aboutir à une solution appropriée. Ensuite, aux points 39 à 46 de ladite ordonnance,
le Tribunal a considéré que cette interprétation de la substance de cette lettre était confirmée par la forme de celle-ci, dont il convenait de relever en particulier l’en-tête, la signature, sa désignation comme lettre et non pas comme décision ainsi que l’absence de numéro formel de décision. Enfin, aux points 47 à 51 de la même ordonnance, le Tribunal a écarté les autres arguments des requérantes, dont ceux tirés de la clarté des « formules de refus », de la lettre du Ministre du 31 août 2023 mentionnée au point 9 du présent arrêt et de l’absence de pertinence de l’intention de la Commission.
32      En premier lieu, force est de constater, à l’instar des requérantes, que, lors de son examen, aux points 31 à 38 de l’ordonnance attaquée, de la substance de la lettre litigieuse,
le Tribunal n’a pas tenu compte de certains éléments clés du contenu de celle-ci.
33      En effet, le Tribunal s’est limité à relever,
à ces points, que cette lettre constituait une lettre de réponse à la demande présentée par le Ministre, qui comportait une analyse de la situation de la République italienne par rapport aux exigences de l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49. Il a précisé que, plutôt que de prendre une décision sur la base de cette analyse, la Commissaire s’était bornée à donner des informations au Ministre et à mettre les services de la Commission
placés sous son autorité à la disposition du Ministre. Selon le Tribunal, la lettre litigieuse ne contient pas de dispositif et visait à entamer un dialogue avec le Ministre, qui se serait inscrit dans un processus administratif usuel, ce qui ne serait pas interdit par la directive 2014/49.
34      Premièrement, le Tribunal a ainsi
omis
d’examiner, dans la partie de l’ordonnance attaquée consacrée à l’examen de la substance de la lettre litigieuse, un aspect pourtant clé du contenu de celle-ci, à savoir la conclusion selon laquelle, au regard de l’interprétation de l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49 retenue par les services de la Commission,
et à l’issue
d’un examen attentif, ces derniers « [avaie]nt déterminé que les conditions [prévues par cette disposition] n[’étaie]nt pas remplies dans le cas du [Fonds] et,
plus généralement, de [la République italienne] ». Or, ainsi que le font valoir à juste titre les requérantes et la BCCN, cette phrase occupe une place décisive dans le contenu de la lettre litigieuse et remplit, en substance, la fonction d’un dispositif, en ce qu’elle renferme la conclusion à laquelle il est abouti à l’issue de l’analyse de la demande présentée par le Ministre en y apportant un rejet clair, ferme et inconditionnel.
35      Deuxièmement, lors de l’examen de la substance de la lettre litigieuse aux points 31 à 38 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal n’a pas non plus tenu compte du contenu de l’annexe à cette lettre, à laquelle renvoie cette dernière, qui expose clairement que les conditions A et B, découlant de l’article 10, paragraphe 6, sous a) et b), de la directive 2014/49, sont cumulatives, que la République italienne ne satisfait à la sous-condition A 1 « dans aucun scénario », qu’elle ne satisfait à la sous-condition A 2 que dans « un sur six scénarios » et que, s’agissant de la condition B, la République italienne fait apparaître un indicateur de concentration du secteur bancaire de 66 %, ce qui place cet État membre dans le troisième groupe des États membres, selon la classification établie par la Commission. Cette analyse contient ainsi des constatations catégoriques selon lesquelles « [la République italienne] ne remplit [la
condition] A dans aucun scénario » et « [la République italienne] ne remplit pas [la
condition] B ». Ces constatations corroborent ainsi le rejet clair, ferme et inconditionnel de la demande présentée par le Ministre contenu dans la lettre litigieuse elle-même, tel que relevé au point précédent. Il ressort
donc de la lecture conjointe de la lettre litigieuse et de son annexe que cette demande ne pouvait qu’être vouée à l’échec.
36      Si, au point 49 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a fait référence au contenu de
l’annexe de la lettre litigieuse, il a, d’une part, relevé que
le langage clair de cette annexe
a été utilisée par « les services de la Commissaire »
en tant que rédacteurs de ladite annexe
et « non par la Commissaire en tant qu’auteure de la lettre », de sorte que ce langage clair n’est utilisé « que dans le cadre de l’analyse effectuée par lesdits services ». Or, la distinction opérée par le Tribunal est purement formelle, étant donné que la même annexe fait partie intégrante de cette lettre, que la Commissaire y renvoie explicitement et que ladite lettre contient elle-même un rejet clair et non-équivoque de la demande présentée par le Ministre, ainsi qu’il ressort du point 34 du présent arrêt.
37      D’autre part, le Tribunal a procédé, à ce
point 49, à une interprétation erronée de la lettre litigieuse, en considérant que l’annexe à cette lettre ne contenait pas d’« expressions de refus d’une approbation » ou de « formules de refus », mais uniquement une « analyse avec un résultat clair », laquelle serait « une étape qui précède une décision ». En effet, il ressort du contenu de cette annexe, tel que résumé au point 35 du présent arrêt, que celle-ci contient des conclusions catégoriques, selon lesquelles les conditions pour bénéficier de la dérogation prévue à l’article 10, paragraphe 6,
de la directive 2014/49
n’étaient pas remplies, conclusions qui corroborent ainsi le rejet clair, ferme et inconditionnel de la demande présentée par le Ministre, figurant dans la lettre litigieuse elle-même.
38      Ce rejet clair, découlant des éléments rappelés aux points 34 à 37 du présent arrêt, est corroboré par d’autres éléments ressortant du contenu de la lettre litigieuse, à savoir, tout d’abord, l’interprétation de l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49 retenue par la Commission, selon laquelle les conditions d’application de cette disposition doivent être vérifiées par rapport à l’ensemble du secteur bancaire de l’État membre concerné
et non pas par rapport à un sous-secteur de celui-ci, qui diverge sur ce point de celle présentée par le Ministre et qui appuie le rejet de la demande présentée par ce dernier.
39      Ensuite, le fait que la Commission a relevé la possibilité de faire application non pas de l’article 10, paragraphe 6, de cette directive, qui permet de réduire le niveau cible à atteindre par les contributions
à un SGD, prévu au paragraphe 2 de cet article 10, mais, à la place, de l’article 13, paragraphe 1, second alinéa, de ladite directive, qui permet de moduler par secteurs d’activités le niveau des contributions, démontre également que la Commission est parvenue à la conclusion que les conditions pour bénéficier de la dérogation prévue à cet article 10, paragraphe 6, n’étaient pas remplies.
40      Enfin, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal au point 37
de l’ordonnance attaquée, une conclusion
différente ne saurait être tirée du dernier alinéa de la lettre litigieuse, qui indique que les services de la Commission placés sous l’autorité de la Commissaire restent à la disposition du Ministre pour fournir tout élément complémentaire. En effet, cette phrase
n’exprime
qu’une simple formule de courtoisie habituelle et ne contient aucune invitation à négocier une solution qui permettrait éventuellement d’accorder la dérogation demandée.
41      En deuxième lieu, s’agissant du contexte de la lettre litigieuse, d’une part, le Tribunal a relevé, au point 31 de l’ordonnance attaquée, qu’elle a été envoyée en réponse à la demande d’approbation de la réduction du niveau cible du Fonds, présentée par le Ministre. D’autre part, le Tribunal s’est interrogé, aux points 35 à 37 de cette ordonnance, sur le point de savoir si la Commission pouvait entamer un dialogue avec le Ministre au sujet de cette demande.
42      Toutefois, le fait que la lettre litigieuse a été envoyée en réponse à la demande d’approbation de la réduction du niveau cible du Fonds, présentée par le Ministre n’exclut nullement que cette lettre puisse être un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE. En outre, quant au point de savoir si la Commission pouvait entamer un dialogue avec le Ministre au sujet de cette demande, il suffit de faire observer, ainsi qu’il a déjà été relevé au point 40 du présent arrêt, que le dernier alinéa de la lettre litigieuse
n’est qu’une simple formule de courtoisie habituelle et ne contient aucune invitation à négocier une solution qui permettrait éventuellement d’accorder la dérogation demandée.
43      En troisième lieu, en ce qui concerne
les pouvoirs de l’institution auteure de l’acte, l’ordonnance attaquée ne comporte aucun examen de ceux-ci.
Or, il est constant que l’article 10, paragraphe 6, de la directive 2014/49 confère à la Commission le pouvoir décisionnel exclusif d’accepter ou de rejeter des demandes d’approbation de la réduction du niveau cible devant être atteint par les contributions à un SGD et que la lettre litigieuse a été envoyée par la Commissaire qui est compétente pour l’examen de telles demandes, en réponse à la demande présentée par le Ministre, qui l’a perçue, à la fois, comme relevant de l’exercice de ce pouvoir et comme comportant un rejet définitif de cette demande.
44      Dans la mesure où la Commission soutient, à cet égard, que le Tribunal aurait tenu compte, au point 49 de l’ordonnance attaquée, du fait que cette lettre a été envoyée par la seule Commissaire et non pas par le collège de la Commission, seul compétent pour adopter des
« décisions », il y a lieu de rappeler que le fait qu’une lettre revêt non pas la forme d’une décision formelle de la Commission, mais celle d’une lettre signée par une directrice d’une direction générale de cette institution n’est pas déterminant pour sa qualification d’« acte attaquable », au sens de l’article 263 TFUE. En effet, il est, en principe, sans incidence sur la qualification de l’acte concerné que celui-ci satisfasse ou non à certaines exigences formelles (arrêt du 13 février 2025, Swissgrid/Commission, C‑121/23 P, EU:C:2025:83, point 48 et jurisprudence citée).
45      S’il en était autrement, la Commission pourrait se soustraire au contrôle du juge de l’Union en méconnaissant des exigences formelles régissant l’adoption de l’acte en cause, exigences qui s’imposent eu égard à sa véritable substance et au nombre desquelles figurent celles relatives à la compétence du service ayant agi et à la désignation correcte de cet acte comme « décision ». Or, l’Union étant une communauté de droit dans laquelle ses institutions sont soumises au contrôle de la conformité de leurs actes au traité, les modalités procédurales applicables aux recours dont le juge de l’Union est saisi doivent être interprétées, dans toute la mesure du possible, d’une manière telle que ces modalités puissent recevoir une application qui contribue à la mise en œuvre de l’objectif de garantir une protection juridictionnelle effective des droits que tirent les justiciables du droit de l’Union (arrêt du 13 février 2025, Swissgrid/Commission, C‑121/23 P, EU:C:2025:83, point 49 et jurisprudence citée).
46      Cette conclusion vaut également, mutatis mutandis et a fortiori, dans le cas d’une lettre signée par un membre de la Commission.
47      Pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 44 et 45 du présent arrêt, la distinction faite par le Tribunal audit
point 49, entre « les services de la Commissaire » en tant qu’auteurs de l’annexe de la lettre litigieuse et la « Commissaire en tant qu’auteure de [cette] lettre » n’est pas non plus déterminante. En outre, et en tout état de cause, ainsi qu’il a été relevé au point 36 du présent arrêt, une telle distinction est purement formelle.
48      Par ailleurs, des considérations d’ordre purement formel, telles que l’en-tête et la signature de la lettre litigieuse ainsi que l’absence d’un dispositif formel, prises en compte par le Tribunal aux points 39 à 45 de l’ordonnance attaquée, ne sont pas, elles non plus, déterminantes pour la qualification de cette lettre d’« acte attaquable », au sens de l’article 263 TFUE.
49      En quatrième lieu, s’agissant de l’intention de l’auteur de l’acte attaqué,
il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, ce critère subjectif ne peut jouer qu’un rôle complémentaire par rapport aux critères objectifs mentionnés au point 28 du présent arrêt et, par conséquent, ne peut ni se voir accorder une importance plus grande que ces derniers ni remettre en cause l’appréciation des effets de cet acte qui en découle (arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, point 42 ainsi que jurisprudence citée).
50      En tout état de cause, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal au point 51 de l’ordonnance attaquée,
d’une part, aucun élément de la lettre litigieuse ne permet de considérer que, par cette lettre, la Commissaire avait l’intention d’inviter
l’État membre concerné à un dialogue, ainsi qu’il ressort du point 40 du présent arrêt. D’autre part, aucune conclusion dans le sens inverse ne saurait être tirée
du fait que, en réponse à une demande similaire qui lui avait été adressée par la République française, la Commission a adopté, le 1er septembre 2022,
la décision d’exécution C(2022) 6175 final. En effet, la qualification
d’acte attaquable de la lettre litigieuse ne saurait en aucun cas être infirmée par le fait que la Commission a adopté, dans un autre cas, une décision formelle portant approbation d’une demande de dérogation au titre de cet article 10, paragraphe 6.
51      Il découle de tout ce qui précède que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que la lettre litigieuse ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
52      Par conséquent, le premier moyen du pourvoi doit être accueilli, de sorte que l’ordonnance attaquée doit être annulée, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de
celui-ci.
Sur le litige en première instance
53      Conformément à l’article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.
54      En l’espèce, la Cour dispose des éléments nécessaires pour statuer définitivement sur le premier motif de l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, tiré de ce que la lettre litigieuse n’est pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
55      En effet, il résulte des points 29 à 50 du présent arrêt que ce motif doit être écarté comme étant non fondé.
56      En revanche, le Tribunal n’ayant examiné ni les autres motifs de l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission, tirés de ce que les requérantes n’étaient pas concernées de manière directe et individuelle par la lettre litigieuse, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, et qu’un intérêt à agir des requérantes faisait défaut, ni le fond
du recours, le litige n’est pas en état d’être jugé.
57      Partant, l’affaire doit être renvoyée devant le Tribunal.
Sur les dépens
58      L’affaire étant renvoyée devant le Tribunal, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) déclare et arrête :
1)      L’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 1er octobre 2024, Federcasse e.a./Commission (T‑1070/23, EU:T:2024:677), est annulée.
2)      L’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission européenne, en tant qu’elle est tirée de ce que la lettre de la commissaire européenne chargée des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés de capitaux, du 8 mars 2023, adressée au ministre de l’Économie et des Finances italien et portant la référence ARES(2023)1696845 ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, est rejetée comme étant non fondée.
3)      L’affaire est renvoyée, pour le surplus, devant le Tribunal de l’Union européenne.
4)      Les dépens sont réservés.
Signatures
*      Langue de procédure : l’italien.