62015CC0213
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
föredraget den 21 december 2016 (
1
)
Mål C‑213/15 P
kommissionen
mot
Patrick Breyer
”Överklagande — Tillgång till unionsinstitutionernas handlingar — Artikel 15.3 FEUF — Förordning (EG) nr 1049/2001 — Tillämpningsområde — Handlingar som innehas av kommissionen — Inlagor som ingetts av en medlemsstat i ett mål vid domstolen — Avgjort mål — Tredje parts tillgång — Villkor — Domstolens öppenhet vid utövandet av dess dömande funktioner”
Innehållsförteckning
I – Inledning
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Primärrätt
1. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
2. Stadgan om de grundläggande rättigheterna
B – Sekundärrätt
1. Förordning (EG) nr 1049/2001
2. Beslutet om allmänhetens tillgång till handlingar som domstolen innehar i utövandet av sina administrativa funktioner
III – Bakgrund och förfarandet
IV – Den överklagade domen och förfarandet vid domstolen
V – Bedömning
A – Den överklagade domen
1. Förordningens tillämpningsområde
2. Inverkan av artikel 15.3 FEUF på tolkningen av tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001
B – Operativa och praktiska problem med lösningen i domen API
C – Öppenhetsprincipen och domstolar
1. Öppenhet vid EU-domstolen
2. Friheten att ta emot information
3. De värden som ligger till grund för domstolars öppenhet
a) Demokratisk dömande verksamhet
b) Rättskipningens kvalitet
4. Komparativa inspirationskällor
D – Förnyad bedömning av tillgången till domstolens (externa) domstolshandlingar
1. Tredje parts fysiska tillgång till enskilda handlingar i akten
2. Tredje parts tillgång på distans till enskilda handlingar i akten
3. Tillgång via internet till utvalda domstolshandlingar
4. Avslutning
E – Rättegångskostnader
VI – Förslag till avgörande
I – Inledning
1.
Patrick Breyer (nedan kallad motparten) begärde att kommissionen (nedan kallad klaganden) skulle ge honom tillgång till inlagor som en medlemsstat hade ingett under fördragsbrottsförfaranden vid domstolen. När förfarandena hade avslutats ansökte motparten hos klaganden om att få tillgång till dessa inlagor enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (nedan kallad förordningen). (
2
) Kommissionen avslog ansökan. Patrick Breyer väckte talan vid tribunalen. Tribunalen ogiltigförklarade kommissionens beslut och slog fast att kommissionen borde ge honom tillgång till de begärda inlagorna.
2.
Genom förevarande överklagande har kommissionen angripit tribunalens dom. Målet vid EU-domstolen har flera nivåer. Den första nivån avser den specifika fråga som det aktuella överklagandet väcker: Ska medlemsstaternas inlagor, som innehas av kommissionen, anses omfattas av förordningens tillämpningsområde? Kan inlagorna lämnas ut när det mål i samband med vilket de ingavs har avgjorts?
3.
I enlighet med EU-domstolens synsätt i domen API, (
3
) kan jag inte annat än föreslå att båda dessa frågor ska besvaras jakande. Trots det blottlägger detta även de djupare nivåerna av den faktiska frågeställningen, både i praktiskt och normativt hänseende. Ska det i praktiken verkligen åligga en av parterna eller intervenienterna i ett mål att lämna ut en annan parts inlagor, på begäran? Bör inte det vara domstolens uppgift? Mer allmänt, på den normativa nivån, vilken grad av öppenhet bör gälla för domstolen när den utövar sina dömande funktioner?
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Primärrätt
1. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
4.
I artikel 15.1 FEUF föreskrivs att ”[f]ör att främja en god förvaltning och se till att det civila samhället kan delta ska unionens institutioner, organ och byråer utföra sitt arbete så öppet som möjligt”.
5.
I artikel 15.3 FEUF föreskrivs följande:
”Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt stadgeenliga säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oberoende av medium, enligt de principer och villkor som ska bestämmas i enlighet med den här punkten.
Europaparlamentet och rådet ska, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar.
Varje institution, organ eller byrå ska säkerställa öppenhet i sitt arbete och ska i sin arbetsordning utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till sina handlingar i enlighet med de förordningar som avses i andra stycket.
Europeiska unionens domstol, Europeiska centralbanken och Europeiska investeringsbanken ska omfattas av denna punkt endast när de utövar sina administrativa funktioner.
…”
2. Stadgan om de grundläggande rättigheterna
6.
I artikel 11.1 i stadgan föreskrivs följande: ”Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser”.
7.
I artikel 42 i stadgan, som har rubriken ”Rätt till tillgång till handlingar”, föreskrivs att ”[v]arje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oberoende av medium”.
B – Sekundärrätt
1. Förordning (EG) nr 1049/2001
8.
Förordning nr 1049/2001 reglerar allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.
9.
Enligt skäl 2 syftar förordningen till att ge ”medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanter[a] att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system”. I skäl 4 anges att ”[s]yftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt”.
10.
I skäl 10 anges följande: ”För att öka öppenheten i institutionernas arbete bör Europaparlamentet, rådet och kommissionen bevilja tillgång såväl till handlingar som upprättats av institutionerna själva som till sådana de mottagit. Det skall i detta sammanhang påpekas att en medlemsstat, enligt förklaring nr 35 som fogas till slutakten till Amsterdamfördraget, kan begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling som härrör från den staten till tredje part, utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande”.
11.
I skäl 11 anges följande: ”I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter. Vid fastställandet av dessa undantag bör institutionerna, på unionens samtliga verksamhetsområden, beakta gemenskapslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter”.
12.
I artikel 2.3 i förordningen föreskrivs att ”förordning[en] skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden”.
13.
I förordningen definieras begreppet handling i artikel 3 a som ”allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form, ljud- och bildupptagningar samt audiovisuella upptagningar) som har samband med den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde”.
14.
I artikel 4 i förordningen föreskrivs ett antal undantag från rätten till tillgång till handlingar och praktiska frågor rörande detta regleras däri. I artikel 4.2 föreskrivs särskilt att ”[i]nstitutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för … rättsliga förfaranden [domstolsförfaranden] och juridisk rådgivning, … om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”.
15.
I artikel 4.4 föreskrivs att ”[f]ör handlingar som härrör från tredje part skall institutionen samråda med den berörda tredje parten för att bedöma om de undantag som anges … skall tillämpas, om det inte är uppenbart att handlingen skall eller inte skall lämnas ut”, medan det i artikel 4.5 stadgas att en ”medlemsstat får begära att institutionen inte skall lämna ut en handling som härrör från denna medlemsstat utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande”.
16.
I artikel 4.7 fastställs tidsbegränsningar för tillämpningen av undantagen enligt följande: ”De undantag som anges i punkterna 1–3 ovan skall enbart tillämpas under den period då skyddet är motiverat på grundval av handlingens innehåll. Undantagen får gälla i högst 30 år. För handlingar som omfattas av undantagen gällande privatliv eller affärsintressen och för känsliga handlingar får undantagen om det är nödvändigt fortsätta att gälla även efter denna period.”
2. Beslutet om allmänhetens tillgång till handlingar som domstolen innehar i utövandet av sina administrativa funktioner (
4
)
17.
I artikel 1.1 i beslutet anges att beslutet ”ska tillämpas på alla handlingar som Europeiska unionens domstol innehar, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen i dess utövande av sina administrativa funktioner”.
18.
I artikel 3.3 i beslutet föreskrivs följande: ”Tillgång till en handling som upprättats av Europeiska unionens domstol för internt bruk eller mottagits av domstolen, och som gäller en fråga där domstolen inte fattat något beslut, ska vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande. Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom Europeiska unionens domstol ska vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande”.
III – Bakgrund och förfarandet
19.
Genom skrivelse av den 30 mars 2011 ansökte motparten om att kommissionen skulle bevilja honom tillgång till ett flertal handlingar enligt förordning nr 1049/2001. De efterfrågade handlingarna avsåg fördragsbrottsförfaranden som kommissionen år 2007 hade inlett mot Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Österrike med avseende på införlivandet av direktiv (EG) nr 2006/24 om datalagring. (
5
)
20.
Kommissionen avslog först ansökan och beslutade sedan, med anledning av en bekräftande ansökan, att bevilja tillgång, men endast till vissa av de efterfrågade handlingarna. Kommissionen vägrade i synnerhet att ge tillgång till de inlagor (
6
) som Republiken Österrike hade gett in i målet kommissionen/Österrike (
7
) av det skälet att dessa inlagor inte omfattades av tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001.
21.
Kommissionen angav att inlagor utgör en domstolshandling och att domstolen endast är underkastad reglerna om tillgång till handlingar när den utövar sina administrativa funktioner. Vidare föreskrevs det inte i domstolens stadga att kopior av inlagor skulle delges tredje part. Kommissionen angav vidare att domstolen, i domen Sverige/API (nedan kallad API), (
8
) inte behandlade frågan huruvida institutionerna bör ge tillgång till inlagor som härrör från en annan part. Under alla omständigheter skulle en sådan tolkning strida mot den omständigheten att artikel 15 FEUF utgör hinder för att tolka förordning nr 1049/2001 som att den omfattar medlemsstaternas inlagor.
IV – Den överklagade domen och förfarandet vid domstolen
22.
Den 30 april 2012 ingav Patrick Breyer en ansökan till tribunalen och väckte talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut, i den mån tillgång till de aktuella inlagorna hade nekats. Han hävdade att kommissionen hade åsidosatt artikel 2.3 i förordningen. Republiken Finland och Konungariket Sverige intervenerade till stöd för hans talan.
23.
Kommissionen gjorde gällande att medlemsstaternas inlagor inte kan anses utgöra ”handlingar” som finns hos en institution i den mening som avses i artikel 2.3 i förening med artikel 3 a i förordningen. Den gjorde även gällande att sådana inlagor ska anses som domstolens handlingar, vilket innebär att de på grund av sin beskaffenhet är undantagna från rätten till tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001.
24.
I den överklagade domen (
9
) stödde sig tribunalen på EU‑domstolens dom i målet API. Tribunalen slog först fast att inlagor som upprättats av en tredje part och som innehas av kommissionen ska kvalificeras som handlingar som finns hos denna institution. Kommissionen erhöll dessa handlingar vid utövandet av sina befogenheter och i samband med sin verksamhet som avser processföring, och detta omfattades av artikel 2.3 i förening med artikel 3 a i förordningen. (
10
)
25.
Vidare undersökte tribunalen huruvida tillämpningsområdet för förordningen påverkas av artikel 15.3 fjärde stycket FEUF. Tribunalen fann att ”[det] framgår … klart av rättspraxis vad gäller undantaget avseende skydd för domstolsförfaranden i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 att kommissionens inlagor omfattas av förordningens tillämpningsområde, även om de … utgör en del av unionsdomstolarnas dömande verksamhet, vilken enligt artikel 15.3 fjärde stycket FEUF inte omfattas av rätten till tillgång till handlingar”. (
11
) Enligt tribunalen följde därav ”analogt, att inlagor som, liksom de omtvistade inlagorna, har upprättats av en medlemsstat inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande inte i högre grad än kommissionens inlagor omfattas av det undantag från rätten till tillgång till handlingar som, vad gäller domstolens dömande verksamhet, har införts genom artikel 15.3 fjärde stycket FEUF”. (
12
)
26.
På grundval av detta fann tribunalen att ”de omtvistade inlagorna … inte [kunde] anses som domstolens handlingar, vilka i denna egenskap är undantagna från tillämpningsområdet för rätten till tillgång till handlingar – och således från tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001 – enligt artikel 15.3 fjärde stycket FEUF …”. (
13
) Följaktligen konstaterade tribunalen att ”kommissionen åsidosatte artikel 2.3 i förordning nr 1049/2001 när den, i beslutet av den 3 april 2012, slog fast att de omtvistade inlagorna inte omfattas av förordningens tillämpningsområde”. (
14
)
27.
Tribunalen beslutade således att ogiltigförklara kommissionens beslut i den del Patrick Breyer nekades tillgång till Österrikes inlagor.
28.
Genom förevarande överklagande har kommissionen, med stöd av Konungariket Spanien och Republiken Frankrike, som enda grund anfört att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av artikel 15.3 FEUF. Kommissionen har hävdat att denna bestämmelse, med hänsyn till den dömande verksamhetens särskilda beskaffenhet, ska anses undanta medlemsstaternas inlagor från förordningens tillämpningsområde.
29.
Som svar har Patrick Breyer, med stöd av Republiken Finland och Konungariket Sverige, i huvudsak gjort gällande att artikel 15.3 FEUF endast undantar de handlingar som domstolen upprättar inom ramen för sin dömande verksamhet, men inte domstolshandlingar, Tribunalen gjorde därför inte en felaktig rättstillämpning när den slog fast att förordningen var tillämplig.
30.
Skriftliga yttranden har ingetts av kommissionen, Patrick Breyer och de fyra ovannämnda intervenienterna, nämligen Spanien, Frankrike, Finland och Sverige, vilka alla även yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 26 september 2016.
V – Bedömning
31.
Detta förslag till avgörande är strukturerat på följande sätt: För det första föreslår jag att den överklagade domen ska fastställas som en naturlig följd av både förordningen och domstolens dom i målet API. Dessa har inte alls ändrats genom antagandet av den nya artikel 15.3 FEUF efter Lissabonfördragets ikraftträdande (del A). Trots det faktum att den föreslagna utgången är en logisk och nödvändig fortsättning på domstolens dom i målet API, går det inte att förneka att den får vissa ganska diskutabla praktiska konsekvenser (del B).
32.
För det andra föreslår jag därför att domstolen ska se det aktuella överklagandet som ett utmärkt tillfälle att göra en översyn av dess egen institutionella ordning för tillgång till vissa av de handlingar som avser dess dömande verksamhet. I det sammanhanget kommer jag först att behandla principen (om domstolars) öppenhet, både ur dess normativa och komparativa synvinklar (del C). Därefter kommer jag att göra en kortfattad översikt över det eventuella genomförandet av öppenhetsprincipen vid domstolen vad gäller tillgång till vissa av dess domstolshandlingar (del D). Slutligen kommer jag att avsluta med att bedöma frågan om rättegångskostnader i detta mål om överklagande (del E).
A – Den överklagade domen
33.
Den centrala frågan i detta mål om överklagande är i korthet följande: Innebär förordningen att kommissionen är skyldig att ge tredje part tillgång till inlagor som en medlemsstat har ingett i ett mål som redan har avgjorts? Jag anser att om domstolen önskar hålla sig inom ramarna för sin nuvarande rättspraxis, och särskilt agera i överensstämmelse med dess avgörande i målet API, måste svaret vara ”ja”.
34.
I domen API prövade domstolen huruvida förordningens materiella tillämpningsområde (ratione materiae) omfattade kommissionens inlagor i mål som var anhängiga vid domstolen. Å ena sidan medgav domstolen att dömande verksamhet som sådan var utesluten från tillämpningsområdet för rätten till tillgång till handlingar. (
15
) Å andra sidan gjorde domstolen åtskillnad mellan pågående mål och avgjorda mål, på grundval av undantaget avseende skydd för domstolsförfaranden i artikel 4.2 i förordningen.
35.
Genom att stödja sig på denna åtskillnad, angav domstolen att ett utlämnande av kommissionens inlagor i ett pågående förfarande kunde presumeras undergräva skyddet för detta förfarande. En annan situation förelåg dock i de mål som redan hade avgjorts, det vill säga när det aktuella förfarandet hade avslutats genom ett domstolsavgörande. I den sistnämnda situationen fanns det inte längre anledning att presumera att ett utlämnande av inlagorna kunde undergräva domstolens dömande verksamhet, eftersom denna verksamhet redan var avslutad. (
16
)
36.
Det är viktigt att notera att domstolen i domen API inte av princip uteslöt tillgång till kommissionens inlagor i pågående mål (och absolut inte i avgjorda mål). Domstolen uppställde endast en allmän presumtion om att det förelåg risk för skyddet för domstolsförfaranden i pågående mål. (
17
) Det betyder att kommissionen inte behöver göra en konkret bedömning av varje handling som har efterfrågats för att neka tillgång. Presumtionen får till följd att bevisbördan kastas om.
37.
Denna presumtion påverkar dock inte definitionen av vilka handlingar som det kan begäras tillgång till i förordningens mening. Tvärtom: domen API innebar i själva verket att i såväl pågående som i avgjorda mål omfattades kommissionens inlagor som hade lagts fram vid domstolen av förordningens tillämpningsområde och av definitionen av en ”handling” i förordningen, när de begärdes ut från kommissionen.
38.
Om vi nu övergår till det aktuella målet, kan jag inte se något skäl till varför samma logik inte skulle vara tillämplig på medlemsstaternas inlagor som innehas av kommissionen. Den slutsatsen följer klart av ordalydelsen och systematiken i förordningen (1). Den påverkas inte på något sätt av den nyligen införda artikel 15.3 FEUF (2).
1. Förordningens tillämpningsområde
39.
Som framgår av dess titel är förordningen tillämplig ”ratione institutionae” på Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Tillämpligheten ”ratione institutionae” anger endast, i praktiskt hänseende, den institution till vilken en ansökan om tillgång till en handling kan inges. Vilka handlingar som faktiskt kan begäras av den aktuella institutionen är en annan fråga, som avser förordningens materiella tillämplighet (ratione materiae).
40.
Vad beträffar förordningens materiella tillämpningsområde (ratione materiae), har förordningen behållit en mycket vid definition av begreppet handling i artikel 3 a i förening med artikel 2.3: med handling avses ”allt innehåll, oberoende av medium … som har samband med den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde”.
41.
Det följer av den entydiga lydelsen i artikel 2.3 i förordningen att de handlingar som det kan ges tillgång till inte alls enbart är de handlingar som har Europaparlamentet, rådet eller kommissionen som upphovsman. Artikel 2.3 omfattar handlingar ”som finns hos en institution”, i betydelsen som ”mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden”. (
18
) Identiteten på handlingens upphovsman ska således inte begränsa omfattningen av tillgängliga handlingar enligt förordningen.
42.
Den omständigheten att den efterfrågade handlingen inte har en institution som upphovsman är därför irrelevant för definitionen av en ”handling” enligt förordningen. Den så kallade upphovsmannaregeln har klart avskaffats genom förordningen. (
19
) Det enda avgörande kriteriet är att en av de tre institutioner som omfattas av denna rättsakt i sekundärrätten innehar akterna.
43.
Den omständigheten att tillgång även kan begäras till handlingar som klart inte har utarbetats av en institution bekräftas även av en systematisk tolkning av förordningen. I artikel 4.4 och 4.5 i förordningen föreskrivs mekanismer för tredje parts och medlemsstaters delaktighet i utlämnandet av handlingar som inte härrör från Europaparlamentet, rådet eller kommissionen. Uppenbarligen förutsåg lagstiftaren att förordningen skulle vara tillämplig på handlingar som härrör från tredje part.
44.
Det enda övriga villkoret i definitionen av en ”handling” enligt artikel 3 a är att den har samband med ”den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde”.
45.
I förevarande mål består de handlingar som begärts från kommissionen av inlagor som ingetts av en medlemsstat och som innehas av kommissionen, då kommissionen är den andra parten i målet. Det råder ingen tvekan om att inledandet och drivandet av ett fördragsbrottsförfarande av kommissionen utgör en åtgärd som omfattas av dess ansvarsområde. (
20
) Alla handlingar som rör dessa förfaranden och som innehas av kommissionen måste därför logiskt sett omfattas av förordningen. Detta gäller särskilt de inlagor som har ingetts av en part eller en intervenient.
46.
Det råder därför inte någon tvekan om att medlemsstaternas inlagor som innehas av kommissionen utgör handlingar i den mening som avses i artikel 3 a i förening med artikel 2.3 i förordningen.
47.
Å andra sidan står det även klart att ett utlämnande i ett enskilt fall kan nekas med stöd av ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordningen. Förekomsten av ett sådant undantag i ett konkret fall har inte någon betydelse för definitionen av själva begreppet handling. Kvalificeringen som en handling och det faktiska beviljandet av tillgång är två klart skilda frågor. (
21
) Särskilt enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen får således en institution som innehar en handling vägra att ge tillgång till handlingen om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för domstolsförfaranden, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
48.
Av dessa skäl kan jag inte instämma i det förslag som den spanska regeringen lade fram vid förhandlingen. Den uppgav i huvudsak att ett eventuellt utlämnande av medlemsstaternas inlagor inte omfattas av förordningens bestämmelser, utan fortsätter snarare att omfattas av de enskilda medlemsstaternas bestämmelser. Det skulle exempelvis innebära att en enskild som vill få tillgång till Republiken Österrikes inlagor ska begära att få dessa från den österrikiska regeringen i enlighet med österrikisk rätt.
49.
Ett sådant förslag är problematiskt i två hänseenden. För det första tar det inte hänsyn till ordalydelsen i förordningen, såsom har diskuterats i de föregående punkterna i detta avsnitt (punkterna 40–43), vilken klart omfattar sådana handlingar. För det andra utgör medlemsstaternas inlagor EU-handlingar till sin art, trots att de har utarbetats av medlemsstaterna: de upprättas för förfaranden vid EU-domstolen och de övriga EU-institutionerna kommer att inneha dessa på grund av att de deltar i sådana förfaranden. De har inte upprättats uteslutande för medlemsstatens interna bruk, och för att behållas inom medlemsstaten. Tillgång till en kategori handlingar som uppenbarligen omfattas av förordningen kan inte bli föremål för 28 olika nationella regelverk.
50.
Som har beskrivits ovan i punkt 35 i detta förslag till avgörande gjorde slutligen domstolen i domen API åtskillnad mellan pågående mål och avgjorda mål med avseende på skyddet för domstolsförfaranden. I pågående mål kan utlämnandet av inlagor presumeras undergräva skyddet för sådana förfaranden. I avgjorda mål finns det inte längre anledning att presumera att ett utlämnande av inlagorna skulle undergräva domstolens dömande verksamhet.
51.
Det nu aktuella målet är ett avgjort mål, som inte har något uppenbart samband med några ytterligare pågående mål. Såvida inte motsatsen visas, kan det antas att ett utlämnande av inlagorna inte längre skulle undergräva skyddet för domstolsförfaranden. Det ankommer på den institution som innehar den efterfrågade handlingen, i detta fall kommissionen, att konkret motivera ett beslut att neka att lämna ut handlingen på grundval av ett undantag som föreskrivs i artikel 4.2. Om så inte sker, ska medlemsstaternas inlagor som kommissionen innehar lämnas ut enligt förordningen.
2. Inverkan av artikel 15.3 FEUF på tolkningen av tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001
52.
Huvudtemat i kommissionens enda grund till stöd för överklagandet avser tolkningen av en bestämmelse som infördes i Lissabonfördraget: artikel 15.3 FEUF, särskilt dess fjärde stycke.
53.
Kommissionen har i huvudsak hävdat att förordningen ska tolkas mot bakgrund av artikel 15.3 fjärde stycket FEUF i förening med första stycket i samma artikel. Enligt kommissionen har artikel 15.3 begränsat förordningens materiella tillämpningsområde (ratione materiae) genom att inte bara undanta domstolens handlingar, utan även mer allmänt helt och hållet undanta handlingar av domstolskaraktär. Detta får till följd att en tillgång till medlemsstaternas inlagor som innehas av kommissionen ska uteslutas.
54.
Kommissionen har, med stöd av den spanska och den franska regeringen, likväl gjort åtskillnad mellan olika typer av domstolshandlingar. Kommissionen har hävdat att den skulle tillåta tillgång till inlagor som har en institution som omfattas av förordningen (det vill säga Europaparlamentet, rådet och kommissionen) som upphovsman, eftersom sådana inlagor har en dubbelnatur: de utgör domstolshandlingar, men utgör även en institutions handlingar. Kommissionen förklarade närmare denna åtskillnad vid förhandlingen och uppgav att det är i syfte att säkerställa en demokratisk kontroll av institutionernas verksamheter som den skulle ge tillgång till sina egna inlagor eller till inlagor från en annan institution som omfattas av förordningen, efter samråd med den berörda institutionen.
55.
Patrick Breyer, den finländska och den svenska regeringen har hävdat att artikel 15.3 FEUF inte ska anses ha någon betydelse för tolkningen av förordningen. De anser att artikel 15.3 fjärde stycket FEUF endast omfattar domstolens dömande verksamhet. Bestämmelsen kan inte tolkas som att den avser domstolshandlingar i allmänhet. De har även motsatt sig den åtskillnad som kommissionen har gjort på grundval av ”teorin om dubbelnatur”.
56.
Jag kan inte instämma i den tolkning av artikel 15.3 FEUF som kommissionen har föreslagit. Den tycks basera sig på en något selektiv tolkning av denna bestämmelse.
57.
I artikel 15.3 första stycket FEUF föreskrivs en allmän rätt till tillgång till unionens institutioners handlingar. Denna allmänna bestämmelse preciseras närmare i fjärde stycket i samma artikel genom följande förklaring: ”Europeiska unionens domstol, Europeiska centralbanken och Europeiska investeringsbanken ska omfattas av denna punkt endast när de utövar sina administrativa funktioner”.
58.
Denna bestämmelse begränsar således faktiskt rätten till tillgång till handlingar till ett segment av domstolens verksamhet: utövandet av domstolens administrativa funktioner. Vid tolkningen av denna bestämmelse kan det uppstå vissa terminologiska tveksamheter. (
22
) Det kan även uppstå en fråga om gränser i enskilda fall: Är en specifik funktion som domstolen utövar dömande eller administrativ? Är en funktion alltid endast administrativ eller endast dömande?
59.
Det råder dock inte tvekan om att enligt en naturlig tolkning av denna bestämmelse är undantaget i artikel 15.3 fjärde stycket FEUF först och främst ett institutionellt undantag, inom vilket det finns ett annat funktionellt undantag. Denna bestämmelse innehåller en definition på två nivåer: EU-domstolen (en institution) ska omfattas därav endast när den utövar sina administrativa funktioner (en typ av verksamhet).
60.
I praktiskt hänseende anges det helt enkelt i denna fördragsbestämmelse att ingen ansökan om tillgång till information får riktas till domstolen som institution, om innehållet i ansökan har samband med utövandet av dess dömande funktioner. Sådana ansökningar får däremot riktas till domstolen som institution om de avser utövandet av domstolens administrativa funktioner. (
23
)
61.
Det är dock lika uppenbart att tillämpligheten av definitionens funktionella del är klart begränsad av den standarddefinitionen av vad som är en institution. Med andra ord ska den funktionella delen få betydelse endast i den mån en ansökan inges till domstolen som institution. Det finns inget i fördraget som tyder på att definitionen var avsedd att utvidgas utöver dess institutionella aspekt och således skapa ett nytt faktiskt undantag från rätten till tillgång.
62.
Detta är dock i huvudsak det förslag som kommissionen har lagt fram i förevarande mål. Enligt kommissionen bör artikel 15.3 FEUF förstås som att den skyddar dömande verksamhet som sådan. Om det rycktes loss från sin huvudsakliga institutionella aspekt, skulle dock ett sådant undantag faktiskt vara oerhört långtgående: varje handling som har samband med domstolens dömande verksamhet skulle kunna undantas från rätten till tillgång, oavsett vem som har utarbetat handlingen eller vem som innehar den. Varje handling som härrör från eller innehas av någon institution och som berör domstolens dömande verksamhet skulle följaktligen ständigt, om inte varaktigt, falla utanför förordningens tillämpningsområde.
63.
Skälen varför ett sådant synsätt inte kan godtas går även att urskilja ur de motsägelser i argumentationen som man stöter på i kommissionens allmänna argument. Om den av kommissionen anförda tolkningen av artikel 15.3 fjärde stycket FEUF drevs till sin spets, skulle det innebära att kommissionen själv hindras att lämna ut sina egna inlagor eller exempelvis rådets eller Europaparlamentets inlagor. Sådana inlagor har också samband med domstolens dömande funktioner, vilka – om kommissionens argument godtogs – hädanefter skulle vara undantagna enligt artikel 15.3 fjärde stycket FEUF.
64.
Av dessa skäl strider den tolkning som kommissionen har anfört i förevarande mål mot såväl en bokstavstolkning som en systematisk tolkning av artikel 15.3 fjärde stycket FEUF.
65.
Vidare tycks kommissionens tolkning även strida mot det övergripande syftet med Lissabonfördraget, vilket har åberopats ett flertal gånger i samband med detta överklagande. Tolkad mot bakgrund av andra bestämmelser i fördraget efter Lissabonfördragets ikraftträdande, såsom artikel 1 FEU och artikel 298 FEUF liksom artiklarna 11 och 42 i stadgan, vilka alla hänvisar till öppenhet och insyn, tycks det övergripande syftet med artikel 15.3 fjärde stycket FEUF vara att inte utesluta något, utan snarare att uttryckligen inbegripa något annat: att tydligt se till att domstolen omfattas av principen om tillgång till information när den utövar sina administrativa funktioner.
66.
Enligt min uppfattning tyder således varken en bokstavstolkning, en systematisk tolkning eller en kontextuell tolkning av artikel 15.3 på att denna bestämmelse kan tolkas som att den föreskriver en begränsning av det kvarvarande tillämpningsområdet för rätten till tillgång till handlingar i förordningen, däribland tillgång till inlagor som innehas av kommissionen.
67.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att överklagandet ska ogillas.
B – Operativa och praktiska problem med lösningen i domen API
68.
Enligt min mening är den föreslagna lösningen i förevarande mål som just har beskrivits den enda tänkbara i den nuvarande rättsliga situationen, förutsatt att domstolen önskar hålla sig inom ramarna för domen API, och samtidigt iaktta den vida tolkningen av förordningen – vilken också förstärks ytterligare av institutionernas öppenhet som följer av Lissabonfördraget i allmänhet.
69.
Det kan dock inte förnekas att vissa av de praktiska konsekvenserna av den lösning som jag kommer att kalla ”API‑synsättet” kan anses vara problematiska vad gäller deras funktionssätt. Innan jag beskriver tre av dessa, vill jag framhålla att dessa praktiska svårigheter bör beaktas när man överväger framtida genomförbara lösningar på frågeställningen om tillgång till vissa av domstolens domstolshandlingar. De ska dock inte användas för att inskränka det befintliga tillämpningsområdet för rätten till tillgång till handlingar.
70.
För det första skapar API‑synsättet, eventuellt utvidgat genom förevarande mål, en obalans mellan parterna. Det kommer att vara kommissionen, eller eventuellt en annan EU-institution, som kan komma att anmodas att lämna ut inlagor som härrör från en annan part eller en intervenient i ett förfarande. En part, som borde vara jämställd med de andra parterna i samma mål, blir således plötsligt de facto den domare som (naturligtvis indirekt) ska fatta beslut avseende de andra parternas intressen med avseende på ett utlämnande av dess inlagor. Utan att jag vill antyda att det skulle föreligga en ond avsikt eller någon form av missbruk av den part som har denna fördel, är en sådan ställning i sig problematisk.
71.
För det andra finns det en risk för skillnader vad gäller tillgång. På grundval av domen API tycks tillgången till handlingar som härrör från tredje part, såsom inlagor, vara villkorad av huruvida kommissionen – eller en annan institution som omfattas av förordningen – var part i målet vid domstolen. Om så inte är fallet kommer förordningen i praktiken att inte vara tillämplig. I vissa fall kommer därför inlagor, vilka det i allmänhet kan beviljas tillgång till, med säkerhet när målet är avgjort, att inte vara tillgängliga, på grund av att respektive institution helt enkelt inte deltog i målet.
72.
För det tredje tvingar API‑synsättet kommissionen – men eventuellt även Europaparlamentet eller rådet när de är parter i mål vid domstolen – att bedöma en ansökan om tillgång till en handling. I samband därmed är den aktuella institutionen skyldig att göra en rad bedömningar, och bland annat fundera över huruvida något av undantagen i artikel 4 i förordningen är tillämpligt, eller huruvida målet har samband med några andra mål, och således huruvida det (tidsmässiga) undantaget avseende samband, vilket infördes genom domen API, ska anses tillämpligt. Utan att på något sätt vilja ifrågasätta den sakkunskap på hög nivå som finns vid de institutioner som omfattas av förordningen, är det i själva verket så att en part eller en intervenient troligen inte har all nödvändig information avseende akten i det enskilda målet eller avseende andra anhängiga mål som eventuellt har ett samband därmed.
73.
Alla dessa reflexioner leder till en uppenbar, men viktig och nödvändig slutsats: beslutet om tillgång till domstolshandlingar bör i första hand fattas av domstolen, inte av en part eller en intervenient. Av ett antal praktiska, men även normativa skäl, är det den som beslutar över domstolsakten som i första hand bör besluta om tillgång till handlingar i den akten. (
24
)
74.
På det hela taget leder en generös tolkning av förordningen, vilken erbjuder en vid definition av ”handling”, och frångåendet av upphovsmannaregeln till den nödvändiga slutsats som beskrivits ovan i avsnitt A. Som kommer att undersökas i detta avsnitt, kvarstår likväl den undermedvetna känslan hos en kritisk observatör att en institution, i detta fall kommissionen, klart uttryckt blir den som blir faktiskt skyldig att utföra en arbetsuppgift som egentligen borde utföras av domstolen själv.
75.
I det följande avsnittet (C) kommer jag därför att redogöra för mer övergripande skäl till varför domstolen själv bör ta på sig denna uppgift. Jag kommer därefter i avsnitt (D) att ge en kortfattad beskrivning av hur denna uppgift i praktiken ska fullgöras.
C – Öppenhetsprincipen och domstolar
76.
Domstolen är inte skyldig att ge tillgång till handlingar, med undantag för när den utövar sina administrativa funktioner. Det betyder dock inte att domstolen inte omfattas av den allmänna öppenhetsprincipen (1). Likaså avser vissa delar av (domstolars) öppenhet även informationsfriheten, som föreskrivs i stadgan (2). Mer allmänt kan domstolar, av principskäl, inte längre undgå att ta i beaktande öppenhet som ett värde i deras dagliga dömande verksamhet (3), vilket också klart bekräftas av komparativa inspirationskällor (4).
1. Öppenhet vid EU-domstolen
77.
EU-domstolen som institution omfattas inte av skyldigheten att ge tillgång till handlingar när den utövar sina dömande funktioner. Det betyder dock inte att domstolen inte omfattas av den allmänna öppenhetsprincipen, (
25
) vilken fastslås i ett flertal bestämmelser i fördragen. (
26
)
78.
Artikel 15.3 FEUF innebär (som har diskuterats ovan i punkterna 52–66 i detta förslag till avgörande) för det första att domstolen omfattas av skyldigheten att ge tillgång till handlingar endast när domstolen utövar sina administrativa funktioner. Genom artikel 15.1 FEUF, vilken infördes genom Lissabonfördraget, utvidgades dock klart tillämpningsområdet för öppenhetsprincipen till att omfatta samtliga unionsinstitutioner. I denna bestämmelse föreskrivs att ”[f]ör att främja en god förvaltning och se till att det civila samhället kan delta ska unionens institutioner, organ och byråer utföra sitt arbete så öppet som möjligt”. I artikel 13.1 FEU finns Europeiska unionens domstol med i förteckningen över unionens institutioner. Domstolen omfattas följaktligen av öppenhetsprincipen.
79.
För det andra finns det andra bestämmelser i fördragen i deras lydelse efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget som ytterligare understryker öppenhetsprincipen. I ingressen till FEU anges de brett definierade mål som de höga fördragsslutande parterna har uppställt för EU. I ingressen framhålls särskilt det allmänna behovet av att ”ytterligare stärka institutionernas demokratiska karaktär och effektivitet”, utan att göra någon åtskillnad mellan institutionerna. Vidare föreskrivs det i artikel 1 andra stycket FEU att ”fördrag[et] markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt”. (
27
)
80.
För det tredje, såsom även har bekräftats av domstolen, ger ”[ö]ppenhetsprincipen … medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system”. (
28
)
81.
Kort sagt är den allmänna skyldigheten i fråga om öppenhet tillämplig på alla unionens institutioner utan åtskillnad. Fördragen innehåller tydliga krav enligt vilka domstolen själv, liksom varje annan institution, omfattas av öppenhetsprincipen.
2. Friheten att ta emot information
82.
Domstolens skyldighet att säkerställa en rimlig grad av öppenhet vid utövandet av dess dömande funktioner skulle även kunna utläsas av bestämmelserna om grundläggande rättigheter i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Enligt min mening är den relevanta bestämmelsen i det avseendet inte artikel 42 i stadgan (rätt till tillgång till handlingar) utan snarare artikel 11 i stadgan (yttrandefrihet och informationsfrihet).
83.
I artikel 42 i stadgan, vilken är placerad i avdelning V i stadgan med rubriken ”Medborgarnas rättigheter”, föreskrivs en allmän rätt till tillgång till unionens institutioners handlingar. Sedd för sig skulle således artikel 42 i stadgan kunna tolkas som att den ålägger unionens alla institutioner, däribland domstolen, skyldigheten att tillgodose rätten till tillgång till handlingar.
84.
Enligt artikel 15.3 fjärde stycket FEUF omfattas dock domstolen av skyldigheten endast när den utövar sina administrativa funktioner. Det följer av artikel 52.2 i stadgan att ”[d]e rättigheter som erkänns i denna stadga för vilka bestämmelser återfinns i fördragen ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa”. I det avseendet ger förklaringarna avseende stadgan vägledning vid tolkningen av artikel 42. I förklaringarna anges att rätten till tillgång till handlingar ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i artikel 15.3 FEUF.
85.
Artikel 42 i stadgan är således fortfarande tillämplig på domstolen endast när den utövar sina administrativa funktioner. Den är inte tillämplig på domstolen när den utövar sina dömande funktioner.
86.
Den omständigheten att den särskilda rättigheten inte är tillämplig hindrar dock inte att andra, mer allmänna rättigheter i stadgan kan vara tillämpliga. I förevarande fall omfattas informationsfriheten även av artikel 11 i stadgan. I sistnämnda bestämmelse anges att yttrandefriheten innefattar frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar. Denna rätt är mer omfattande än rätten till tillgång till handlingar. Med andra ord är rätten till tillgång till handlingar en logisk del av, eller ett uttryck för, rätten att ta emot information. Alla har rätt att ta emot information för att kunna utnyttja sin yttrandefrihet. (
29
)
87.
Artikel 11 i stadgan motsvarar artikel 10 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen). Den sistnämnda bestämmelsen tenderar allt mer att tolkas av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) som en generell garanti för friheten att ta emot information, som gränsar till erkännandet av en rätt att få tillgång till information. (
30
)
88.
Vad beträffar den specifika frågan om tillgång till domstolshandlingar, fastslog Europadomstolen i målet Társaság a Szabadságjogokért mot Ungern (
31
) att Ungern åsidosatte artikel 10 i Europakonventionen genom att vägra ge en icke-statlig organisation (NGO) tillgång till ett klagomål som var anhängigt vid författningsdomstolen avseende huruvida ändringar i den nationella strafflagen var förenliga med konstitutionen. Europadomstolen fann att det utgjorde ett onödigt ingrepp i friheten att ta emot information. (
32
) Det bör kanske framhållas att Europadomstolen kom fram till denna slutsats med avseende på ett pågående, anhängigt mål vid författningsdomstolen, i vilket det begärdes tillgång till inlagorna (originalansökan om lagprövning) före författningsdomstolens avgörande.
89.
I artikel 52.3 i stadgan anges att rättigheterna i stadgan ska ha samma innebörd och räckvidd som i Europakonventionen. Standarden i unionsrätten bör därför inte vara lägre än den standard som har fastställts av Europadomstolen. Det återstår att se exakt hur Europadomstolen kommer att göra en avvägning i framtida mål rörande samma fråga. (
33
) Det står dock redan ganska klart att utgångspunkten i fråga om domstolars öppenhet och tillgång till inlagor som ingetts av en part till en domstol i större utsträckning talar för öppenhet och tillgång.
90.
Sammanfattningsvis omfattas domstolen av öppenhetsprincipen, vilken också är tillämplig på dess dömande verksamhet. Friheten att ta emot information, vilken garanteras i artikel 11.1 i stadgan, och såsom den har tolkats av Europadomstolen genom artikel 52.3 i stadgan och artikel 10 i Europakonventionen, tyder också klart på en större grad av öppenhet.
91.
Ordvalet plikter och skyldigheter, och en förteckning över bestämmelser enligt vilka EU-domstolen påstås vara skyldig att göra något, är dock inte det bästa sättet att närma sig frågan. Det vore lämpligare att formulera frågan på ett annat sätt: Vad skulle en domstol i början av 2000-talet själv vilja göra, för att i rimlig grad interagera med en bredare krets?
92.
I de följande två delarna av detta avsnitt söks sådan inspiration på två nivåer: den ena avser värden (3) och den andra avser komparativa inspirationskällor (4). Vad gör domstolarna när det gäller öppenhet och varför?
3. De värden som ligger till grund för domstolars öppenhet
93.
Öppenhet är inte något nytt när det gäller rättskipning. Till och med så långt tillbaka som i slutet av 1700-talet framhöll Jeremy Bentham att offentlighet utgjorde ”själva kärnan i rättsskipning”. (
34
)”Utan offentlighet är inget gott bestående. Under beskydd av offentlighet kan inget ont ske … Effektiviteten hos detta betydelsefulla verktyg omfattar allt – lagstiftning, förvaltning, domstolsväsende”. (
35
) Offentliga förhandlingar och offentliggörande av domar kan därför ses som ett uttryck för öppenhet (
36
) som är starkt sammanflätat med inslaget av allmänhetens kontroll av och över domarkåren.
94.
Domstolarnas utveckling med tidens gång gjorde att det krävdes ytterligare öppenhet. I dag fyller domstolarna en mycket viktig funktion i demokratiska samhällen. Med makt följer ansvar. Detta gäller än mer en överstatlig domstol, såsom EU-domstolen, på grund av att den påstås vara mer ”avlägsen” (
37
) och skilja sig från de mer traditionella typerna av auktoritet som de nationella domstolarna uppges ha.
95.
I demokratiska rättsstater bör nivån av legitimitet överensstämma med nivån av makt och ansvar för att de beslut som fattas ska vara socialt godtagbara. Det finns naturligtvis olika källor till legitimitet. Det är möjligt att skilja mellan exempelvis institutionell och argumenterande legitimitet. (
38
) Det är även möjligt att göra åtskillnad mellan så kallad input-legitimitet och output-legitimitet. (
39
) Oavsett vilken systematisk etikett som begreppet slutligen får, förblir frågan densamma: hur gör en institution för att få legitimitet, och varifrån?
96.
Vid utformningen av medlen för att öka domstolarnas legitimitet i demokratiska rättsstater, tycks öppenhet vara det naturliga valet. Öppenhet stärker domstolarnas allmänna legitimitet. Dels ökar den domstolarnas demokratiska förankring genom att göra domstolarna något mer lyhörda för medborgarna (a), dels förbättrar den rättskipningens kvalitet genom att skapa incitament för att förbättra det dömande arbetet och resultatet av detta (b).
a) Demokratisk dömande verksamhet (
40
)
97.
När det gäller domstolar, kan inte allmän legitimitet kanaliseras genom samma traditionella medel som gäller för regeringen eller parlamentet. Den måste anpassas efter oberoende domstolars specifika och unika funktion.
98.
Det är särskilt genom öppenhet som domstolarnas ansvarighet gentemot medborgarna ökar. Domstolarnas öppenhet främjar deras demokratiska natur genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera utövandet av dömande makt, genom att garantera deras deltagande genom allmän debatt och slutligen genom att främja förståelsen för domstolsavgörandena. På så sätt understödjer domstolars öppenhet slutligen input-legitimitet.
99.
För det första säkerställs viss demokratisk kontroll över domstolarna genom öppenhet. Som Lord Chief Justice Hewart så utmärkt uttryckte det, ”rättvisa ska inte bara skipas, utan det ska tydligt och otvivelaktigt synas att rättvisa skipas”. (
41
) Ett sätt att möjliggöra en sådan demokratisk kontroll är genom tillgång till inlagor. Inlagor är väsentliga för att förstå ett avgörande, dess innehåll och den dialektik som ledde fram till avgörandet. Domstolar framstår som mer trovärdiga, tillförlitliga och effektiva om de lämnar ut åtminstone vissa av de handlingar som de stöder sig på för att avkunna en dom. Allmänheten kan se att en domstol grundligt har undersökt och övervägt de olika argument som parterna har anfört. Det hjälper allmänheten att förstå den logik som ligger till grund för ett domstolsavgörande och varför ett argument kan ha vägt tyngre än ett annat.
100.
För det andra uppmuntrar domstolarnas öppenhet allmän debatt. Den främjar medborgarnas delaktighet i att, genom diskussion och utbyte av idéer, skapa en allmän opinion i Europa. (
42
) Debatter kan särskilt initieras av icke-statliga organisationer, föreningar, journalister, samhällsväktare, forskare eller visselblåsare som bidrar till att öka medborgarnas medvetenhet om specifika frågor av allmänintresse. (
43
) Större öppenhet leder således sannolikt till att allmänhetens förtroende för domarkåren ökar. (
44
)
101.
Det ska klart framhållas att förmågan att framföra kritik är väsentlig för en meningsfull debatt. Eventuell kritik ska inte anses undergräva domstolarna som institutioner. Dessutom är rädslan för kritik med säkerhet inte ett bra skäl för att undanhålla information. Kritik är tvärtom ett viktigt inslag i demokratiska samhällen där yttrandefrihet och en mångfald av åsikter värdesätts.
102.
För det tredje har domstolars öppenhet ett heuristiskt värde. (
45
) Den möjliggör en bättre förståelse för utgången i ett mål. Var och en kan förstå, om inte varför, så i vart fall hur en domstol kom fram till ett visst avgörande om tillgång i princip beviljas till parternas inlagor, då inlagorna utgör utgångspunkten för domstolsresonemanget. Likaså kan inlagorna bringa klarhet i vissa otydliga uttalanden och visa de systematiska mönstren i en domstols resonemang. Som en följd kan domstolsavgöranden bli mer förutsebara.
b) Rättskipningens kvalitet
103.
Öppenhet förbättrar även det dömande arbetets output och input, det vill säga kvaliteten på avgöranden men även kvaliteten på parternas inlagor. Den skapar sannolikt förutsättningar för en kapplöpning mot toppen vad gäller juridiskt arbete, eftersom offentlig kontroll och eventuell kritik kan utgöra ett effektivt incitament för domstolarna, men även för alla andra deltagare i förfarandet, för att förbättra kvaliteten på deras professionella arbete. Den kan även gynna framtida tvistande parters intressen, eftersom den kan avslöja strategier eller argumentationsmönster. Som en följd är det sannolikt att kvaliteten på det arbete som utförs av de olika rättsliga aktörer som är inblandade höjs liksom att det allmänna iakttagandet av rättsstatsprincipen ökar.
104.
Kort sagt kommer öppenhet, på den normativa nivån, säkert att öka domstolarnas övergripande institutionella legitimitet. Det finns inte något skäl att tro att samma allmänna förslag inte skulle vara tillämpligt på EU-domstolen. Hur kan då, mer specifikt, sådana vidare normativa förslag genomföras? I det avseendet kan komparativa inspirationskällor i andra nationella och internationella system vara av intresse.
4. Komparativa inspirationskällor
105.
Praxis vad gäller tillgång till domstolshandlingar är ytterst varierande i unionens medlemsstater. (
46
) Särskilda bestämmelser om tillgång till domstolshandlingar har antagits endast i en minoritet av medlemsstaterna, såsom Sverige och Finland. I andra stater regleras tillgång till domstolshandlingar av generella bestämmelser om tillgång till allmänna handlingar. I ytterligare andra stater föreskrivs tillgång till domstolshandlingar i relevanta bestämmelser i nationella processlagar (inom civilrätt, förvaltningsrätt, straffrätt), vilka reglerar tredje parts tillgång till domstolsakten som en del av de tillämpliga processuella reglerna.
106.
De flesta medlemsstater tycks ha valt någon typ av system med individuella ansökningar. Tillgång tycks ofta, om än inte alltid, vara villkorad av att ett berättigat intresse styrks. Beroende på målets art kan handlingar göras tillgängliga när målet fortfarande pågår eller efter det att dom har avkunnats. I vissa känsliga mål kan handlingarna lämnas ut först efter det att en lämplig sekretessperiod har löpt ut.
107.
Utanför Europa tycks ett antal stater, däribland Amerikas förenta stater och Kanada, vara ganska öppna med avseende på tredje parts tillgång till domstolshandlingar, i synnerhet till inlagor. (
47
)
108.
Om vi tittar på internationella domstolar, och tar Europadomstolen som första exempel, anges det i artikel 40.2 i Europakonventionen att ”[h]andlingar som givits in till kanslichefen skall vara tillgängliga för allmänheten om inte domstolens ordförande beslutar annat”. I regel 33.1 i Europadomstolens arbetsordning föreskrivs vidare att ”[a]lla handlingar som ges in till kansliet av parterna eller av någon tredje part i samband med en ansökan … ska vara tillgängliga för allmänheten i enlighet med en ordning som fastställs av kanslichefen, om inte kammarordföranden beslutar annat …, antingen på eget initiativ eller på ansökan av en part eller någon annan berörd person”. På grundval därav görs handlingar avseende förfaranden som har avslutats tillgängliga på individuell ansökan, medan det går att ta del av handlingar i pågående mål i Europadomstolens lokaler. Det finns dock även en uttömmande förteckning över begränsningar av allmänhetens tillgång till akten i ett mål. (
48
)
109.
Vid Europeiska frihandelssammanslutningens domstol (Eftadomstolen) har de personer som har ett intresse i målet rätt att ta del av dagboken, vilken särskilt innehåller inlagor, på kansliet. Tredje part har rätt att mot betalning av en avgift få kopior eller utdrag ur denna. (
49
) Utöver detta finns förhandlingsrapporten, vilken innehåller de faktiska och rättsliga omständigheterna tillsammans med en sammanfattning av yrkandena och argumenten, tillgänglig på internet så snart den har upprättats, och således även i pågående mål.
110.
Inlagor som ingetts till Internationella domstolen kan göras tillgängliga för allmänheten, efter det att parternas ståndpunkter har fastställts, vid eller efter inledandet av det muntliga förfarandet. (
50
)
111.
Internationella havsrättsdomstolen offentliggör parternas inlagor i ett mål när det muntliga förfarandet inleds – eller tidigare, dock inte förrän parternas ståndpunkter har fastställts. (
51
)
112.
Slutligen inom Europeiska unionens domstol själv, särskilt tribunalen, reglerades frågan om tillgång till domstolshandlingar ursprungligen av artikel 5.8 i instruktionen för justitiesekreteraren vid tribunalen. Utomstående personer kunde, efter hörande av parterna i målet, få ta del av akten i målet med uttrycklig tillåtelse av ordföranden eller, om målet fortfarande var anhängigt, av ordföranden i den sammansättning som skulle döma i målet. Den frågan regleras numera i artikel 38.2 i tribunalens nya rättegångsregler, (
52
) vilken har övertagit den bestämmelse som brukade vara tillämplig vid personaldomstolen. (
53
) I nämnda artikel föreskrivs följande: ”Utomstående personer, vare sig de är privaträttsliga eller offentligrättsliga subjekt, får ta del av akten i målet endast om tribunalens ordförande, efter att ha hört rättegångsdeltagarna, har gett dem uttryckligt tillstånd till detta. En ansökan om att få ta del av akten i målet ska, för att helt eller delvis kunna bifallas, vara skriftlig och innehålla en utförlig redogörelse för skälen till att sökanden har ett välgrundat intresse av att ta del av akten”.
113.
Vilka lärdomar, om några alls, kan man dra av en sådan brokig översikt över (per definition selektiva) komparativa exempel? I stället för att dra en slutsats avseende detta avsnitt, ska fyra påpekanden göras.
114.
För det första finns domstolars öppenhet överallt. (
54
) Om det finns någon gemensam nämnare för den avsevärt varierande praxisen på nationell och internationell nivå så är det att domstolarna som institutioner har blivit mer, och inte mindre, öppna under det senaste decenniet eller två.
115.
För det andra tenderar det eventuella utlämnandet av parternas inlagor att handhas av domstolarna själva, oavsett det individuella eller processuella upplägget i det aktuella systemet. Det finns antagligen inte många system som inte alls skulle ge tillgång till inlagor.
116.
För det tredje skulle en jämförelse kunna vara av betydelse inte bara på det plan som avser normativa lösningar, utan även på det plan som avser sociala effekter och konsekvenser av en viss lagstiftning eller en lösning. Sett ur det perspektivet framgår det inte, i de system som har valt större öppenhet och tillgång till domstolshandlingar, att de ofta åberopade negativa konsekvenserna, som att informationen utnyttjas eller missbrukas av tredje part, eller att parternas ombud eller en domstolsledamot utsätts för påtryckningar eller påverkas på något sätt, skulle ha uppstått på något påtagligt sätt. Det kan naturligtvis vara så att sådana incidenter helt enkelt inte har anmälts. I det nuvarande skedet bekräftar dock inte den komparativa information som finns tillgänglig att någon av de ofta åberopade förebyggande farorna, avseende varför det inte är möjligt med större öppenhet vid domstolarna, har uppkommit.
117.
Det fjärde och sista påpekandet är att det givetvis är riktigt att de normativa valen och lösningarna i ett system i sig inte går att överföra till ett annat system. Komparativa argument fortsätter att vara en inspirationskälla. Det förhållandet att andra gör saker på ett visst sätt betyder inte att man måste göra detsamma. Å andra sidan, när man ser den starka trend som pekar i en tydlig riktning, och som stöds av tungt vägande normativa argument om varför rimlig öppenhet vid domstolar är en bra sak, skulle det krävas en mycket övertygande förklaring för att föreslå att EU-domstolen är och bör vara annorlunda i det avseendet.
D – Förnyad bedömning av tillgången till domstolens (externa) domstolshandlingar
118.
Mot denna bakgrund är det rimligt att medge att den nuvarande situationen vad gäller öppenhet vid EU-domstolen såvitt avser dess dömande verksamhet (
55
) inte är optimal. En berörd tredje part har inte rätt att få tillgång till domstolsakten. Tillgång till vissa inlagor kan vara möjligt i mål som har avgjorts, om villkoren i API‑domen är uppfyllda.
119.
Ett större sammanhang och utvecklingen i rättspraxis har också betydelse i det avseendet. Även om det har skett en viss positiv utveckling med avseende på tillgången till domstolens (äldre) domstolshandlingar, (
56
) kvarstår det faktum, vad beträffar den allmänna tillgången till ytterligare information om domstolens pågående dömande verksamhet, att informationsvägar snarare har stängts än att nya vägar har öppnats. Ända till mitten av 1990-talet kunde en berörd tredje part ha fått mer information om målet och parternas argument genom en förhandlingsrapport som publicerades i rättsfallssamlingen tillsammans med domstolens avgörande och en generaladvokats förslag till avgörande. Detta är inte längre möjligt, eftersom publiceringen av förhandlingsrapporterna upphörde. Sedan år 2012, genom ikraftträdandet av de nya rättegångsreglerna, upphörde man helt med att upprätta förhandlingsrapporter. Utöver detta tillkommer att både domstolens domar och generaladvokaternas förslag till avgöranden blir allt mer kortfattade när det gäller att återge de argument som parterna eller intervenienterna har anfört, av uppenbara och förståeliga skäl som rör översättningskostnaderna.
120.
Kort sagt får en intresserad omvärld faktiskt mindre och mindre information om domstolens beslutsfattande, vilket är ganska paradoxalt i en tid av allmänt utbrett informationsöverflöd genom internet. Tiden är mogen för en omsvängning. Mot bakgrund av översikten ovan bör en större tillgång till vissa av domstolens domstolshandlingar snarare betraktas som att balansen återställs vad gäller förståelsen för domstolsförfarandet vid domstolen: vissa informationsvägar har av verksamhetsskäl stängts. Andra informationsvägar, såsom större tillgång till de inlagor som inges till domstolen, bör därför öppnas.
121.
Innan jag anger huvuddragen i ett par förslag i det avseendet, bör tre inledande påpekanden göras redan i början.
122.
För det första grundar sig alla förslag som läggs fram i detta avsnitt på öppenhetsprincipen i artikel 15.1 FEUF. Det ska tydligt upprepas att domstolen, när den utövar sina dömande funktioner, inte omfattas av skyldigheten att göra det möjligt att utöva rätten till tillgång till handlingar. Det nedanstående utgör snarare ett uttryck för vad en dömande institution, som är lyhörd och i rimlig grad interagerar med världen i stort, borde vilja göra självmant.
123.
Europeiska centralbankens (ECB) tillvägagångssätt kan vara belysande i det avseendet. ECB befinner sig i en liknande situation som domstolen. Enligt artikel 15.3 fjärde stycket FEUF omfattas ECB av rätten till tillgång till handlingar endast när den utövar sina administrativa funktioner. (
57
) Den omständigheten hindrade dock inte ECB från att för en tid sedan frivilligt ge mer omfattande tillgång till sina handlingar för, på grundval av det vidare öppenhetsbegrepp som föreskrivs i artikel 1 andra stycket FEU. (
58
)
124.
För det andra, och till följd av den föregående punkten, omfattas inte heller domstolen av förordning nr 1049/2001. Även om förordningen inte är tillämplig, kan principerna och rättspraxis enligt förordningen ge viss vägledning vid utformningen av den lämpliga lagstiftningslösningen, såsom faktiskt också var fallet med domstolens beslut av den 11 december 2012.
125.
För det tredje ska det, när det gäller tillgång, göras åtskillnad mellan två kategorier av domstolens domstolshandlingar, (
59
) nämligen ”interna domstolshandlingar” och ”externa domstolshandlingar”.
126.
Interna domstolshandlingar är de handlingar som upprättas inom domstolen och för domstolen, såsom utkast till förslag till avgöranden och domar, förberedande rapporter, rättsutredningar, promemorior inför beslut rörande målets handläggning, eller promemorior inför överläggningen. Dessa handlingar hänför sig till själva kärnan i processen att döma. Såvida inte den dömande funktionens art skulle ändras avsevärt, kan dessa handlingar inte omfattas av öppenhet. (
60
)
127.
Domstolens externa domstolshandlingar är antingen de handlingar som upprättats av domstolen för dess domstolskommunikation med externa organ (parterna, intervenienter eller de nationella domstolarna) eller de handlingar som tredje part har ingett till domstolen i domstolsförfaranden, såsom inlagor som ingetts av parterna, men även begäran om förhandsavgörande som ingetts av nationella domstolar. De får i princip (såvida inte något av de undantag som hindrar att handlingar lämnas ut i enskilda fall är tillämpligt) göras tillgängliga för att främja öppenhet vid domstolen.
128.
Allt det nedanstående i detta avsnitt avser enbart domstolens externa domstolshandlingar. Vad beträffar de praktiska formerna för tillgång, anser jag att domstolen bör bevilja fysisk tillgång (1) och tillgång på distans (2) till externa domstolshandlingar på begäran. Det vore önskvärt att domstolen även kunde ge tillgång till vissa handlingar på eget initiativ (3).
1. Tredje parts fysiska tillgång till enskilda handlingar i akten
129.
Tredje parts tillgång till domstolsakten, eller snarare den lämpliga del av akten som innehåller externa domstolshandlingar, bör möjliggöras i domstolens lokaler på begäran i både avgjorda och pågående mål. (
61
)
130.
Olika regler för tillgång till akten kan krävas med avseende på pågående och avgjorda mål. Det föreligger en skillnad vid intresseavvägningen. En korrekt avvägning måste göras mellan två konkurrerande mål: öppenhet, å ena sidan, och skyddet för domstolsförfaranden, å andra sidan. Innan dom avkunnas (eller i vart fall fram till den muntliga förhandlingen eller fram till slutet av den skriftliga delen av förfarandet i mål utan en muntlig förhandling) bör den rättsliga diskussionen koncentreras inom domstolen och äga rum i rättssalen, inte i media. Dessutom, även om den förebyggande faran för påverkan eller hot mot parterna eller deras ombud inte bör överdrivas, kan den inte heller helt uteslutas.
131.
Det finns dock inget skäl till att det skulle krävas en prima facie-presumtion, såsom i domen API, om att ett utlämnande av domstolshandlingar i pågående mål med automatik skulle strida mot kravet på skydd för domstolsförfaranden. En bedömning från fall till fall krävs, även med hänsyn till den institutionella aspekten av det förslag som diskuteras här: om det är domstolen själv som beslutar om ett eventuellt utlämnande, är kanske behovet mindre av presumtioner som har formulerats som vägledning för administrationens skönsmässiga bedömning.
132.
Tillgång till externa domstolshandlingar i pågående mål kan därför också tillåtas, om än på ett begränsat sätt jämfört med avgjorda mål. I pågående mål bör en tredje part, som styrker ett berättigat intresse av att ta del av en handling, ha rätt att få tillgång till denna, på individuell ansökan, i domstolens lokaler. Beslutet om tillgång bör fattas av avdelningsordföranden, som enligt min mening är bäst lämpad att göra en avvägning mellan de motstående intressen som föreligger och de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. Samråd bör ske med parterna i det pågående förfarandet.
133.
I avgjorda mål, då det inte föreligger något samband med andra pågående mål, bör generellt förenklade regler för tillgång vara tillämpliga. Ett berättigat intresse ska inte längre krävas. Vad gäller avvägningen, kan det övergripande allmänintresset av öppenhet antas ha företräde och tillgång kommer att beviljas, såvida det inte föreligger något giltigt skäl som skulle kunna hindra sådan tillgång, såsom skydd av personuppgifter, skydd för minderåriga eller affärshemligheter. Av samma skäl, men även av ett antal praktiska skäl, bör det i avgjorda mål inte längre vara nödvändigt att samråda med parterna.
2. Tredje parts tillgång på distans till enskilda handlingar i akten
134.
Det bör även vara möjligt att inge ansökningar om tillgång på distans till enskilda externa domstolshandlingar som finns i en domstolsakt, för att underlätta individuell tillgång. Det är särskilt troligt att en sådan typ av tillgång är av betydelse med avseende på standardhandlingar, som rimligen kan förväntas finnas med i en akt, såsom inlagor som ingetts i ett mål av en part eller en intervenient.
135.
Att möjliggöra någon slags tillgång på distans ligger i bådas intresse: den berörda tredje parten liksom faktiskt institutionen själv. Jämlikhet och sociala överväganden talar för tillgång på distans när det gäller den förstnämnda: det är inte alla som har råd att personligen resa till Luxemburg för att granska akten i domstolens lokaler. Som domstolen har slagit fast i olika sammanhang vid ett flertal tillfällen, ska innehållet i och förmågan att verkligen utöva en viss rättighet skyddas, inte bara den blotta formella förekomsten av en rättighet eller ett rättsmedel. (
62
)
136.
Under alla omständigheter ska villkoren för tillgång på distans i huvudsak vara desamma som de villkor som har föreslagits för fysisk tillgång till akten i domstolens lokaler, vilka har beskrivits ovan i punkterna 130–133. Den berörda personen måste dock givetvis vara mer specifik vad gäller de exakta handlingar som vederbörande vill få tillgång till. Likaså kan rimliga begränsningar fastställas vad gäller antalet kopior liksom lämpliga avgifter för dessa kopior.
3. Tillgång via internet till utvalda domstolshandlingar
137.
Slutligen skulle, som ett komplement till individuella ansökningar men även som en förlängning av dessa, en mer proaktiv hållning till offentliggörande av utvalda externa domstolshandlingar kunna övervägas i avgjorda mål (eller i vart fall en del av dessa). I sådana mål skulle de viktigaste typerna av externa domstolshandlingar – såsom begäran om förhandsavgörande, parternas inlagor och, i förekommande fall, den nationella domstolens slutliga avgörande – kunna läggas ut på EU-domstolens webbplats rutinmässigt. De skulle tillsammans med EU-domstolens avgörande och generaladvokatens förslag till avgörande, om ett sådant föredras, bilda en ”e-akt” på internet i ett mål.
138.
Förslaget är i själva verket inte alls så revolutionerande som det kan tyckas vid första anblicken: alla tre typer av handlingar tenderar att redan vara allmänt tillgängliga, på ett eller annat sätt. Texten med de frågor som de nationella domstolarna har hänskjutit till EU-domstolen i deras beslut att begära förhandsavgörande har redan offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. I de flesta medlemsstaters rättsordningar utgör dessutom en begäran om förhandsavgörande ett normalt domstolsavgörande (beslut) som troligen är tillgängligt ändå, i de nationella domstolarnas respektive databaser på internet. (
63
) Detta gäller även den nationella domstolens slutliga avgörande som i de flesta stater skulle vara tillgängligt på internet också. När det gäller kommissionens inlagor i avgjorda mål går det redan att få tillgång till dessa med stöd av API‑domen och om EU-domstolen följer det synsätt som har förordats i den första delen av detta förslag till avgörande (A), skulle kommissionen också vara skyldig att lämna ut de inlagor som ingetts av andra parter.
139.
All denna information är således redan allmänt tillgänglig på ett eller annat sätt. Det är bara svårt att leta reda på och få tillgång till denna information, som är spridd över ett antal databaser i flera medlemsstater och unionsinstitutioner. En sådan proaktiv hållning skulle säkert främja diskursen och medvetenheten om EU-rätten, vilket naturligtvis ligger i domstolens eget intresse. Det skulle faktiskt även spara tid och resurser för institutionen, liksom för den enskilde: det skulle inte behöva inges någon särskild ansökan om tillgång och ingen skulle behöva handlägga sådana ansökningar.
140.
Tre avslutande anmärkningar avseende samtliga tre villkor för tillgång ska anges i detta avsnitt: För det första anser jag att öppenhet med avseende på externa domstolshandlingar betyder granskning av akten eller tillgång på distans till handlingarna i den version som mottagits av EU-domstolen från en enskild part, däribland det språk på vilket handlingen var avfattad när den ursprungligen mottogs.
141.
För det andra, om EU-domstolen skulle godta några av de förslag som lagts fram i detta avsnitt, skulle det gradvisa införandet av dessa göra det möjligt för berörda parter att anpassa sitt handlande, om de så önskar. I synnerhet skulle det i tydliga instruktioner till parterna i förväg anges att en tredje part kan komma att begära tillgång till domstolsakten. Om så sker, skulle det kunna stå handlingens (inlagornas) upphovsman fritt att föreslå EU-domstolen vilken del av inlagorna som inte bör lämnas ut.
142.
För det tredje skulle naturligtvis de förslag som har lagts fram i detta avsnitt kräva ett antal andra tekniska anpassningar. De tekniska och verksamhetsrelaterade frågorna får dock inte skymma det ursprungliga värdet, vilket på djupet återspeglar visionen av vilket slags domstol EU-domstolen vill vara. Det kan inte ske någon reform utan förändring.
4. Avslutning
143.
Slutligen, för fullständighetens skull: hur skulle de förslag som har lagts fram i detta avsnitt förhålla sig till EU-domstolens avgörande i målet API, eventuellt efter att ha fyllts ut med EU-domstolens dom i förevarande mål?
144.
Som jag har medgett ovan (avsnitt B) är API‑synsättet, vars yttre, men logiska och nödvändiga slutresultat har framkommit i detta mål, inte idealiskt. Till dess att EU-domstolen själv ger tillgång till vissa av sina domstolshandlingar, bör dock detta synsätt och den möjlighet som det ger fortsätta att gälla. När EU-domstolen väl utarbetar bestämmelser om tillgång till sina domstolshandlingar, ska dock dessa bestämmelser ha företräde, som lex specialis, framför det synsätt grundat på rättspraxis som valdes i domen API och som eventuellt utvidgas genom förevarande mål.
145.
När ett sådant system väl har inrättats, ska varje ansökan om utlämnande av domstolshandlingar i första hand riktas till EU-domstolen. I praktiskt hänseende innebär det att om domstolen kontaktas först, är dess beslut om huruvida tillgång ska beviljas bindande för kommissionen, och varje annan unionsinstitution, vilken inte skulle kunna lämna ut de begärda handlingarna, trots att den innehar dessa, om domstolen nekade tillgång. Om ansökningar om tillgång till handlingar som härrör från tredje part först riktades till kommissionen eller någon annan institution som omfattas av förordningen, är mitt enkla förslag att ansökningarna ska överlämnas till EU-domstolen. Detta skulle likväl i princip inte hindra att en institution själv lämnar ut sina egna handlingar, det vill säga sina egna inlagor. Det skulle alltjämt stå parterna fritt att lämna ut sina egna inlagor, i linje med tidigare rättspraxis. (
64
)
E – Rättegångskostnader
146.
Vid förhandlingen yrkade kommissionen att domstolen skulle förplikta Patrick Breyer, med stöd av artikel 138.3 i rättegångsreglerna, att bära sina rättegångskostnader, även för det fall överklagandet ogillas.
147.
Patrick Breyer yrkade att domstolen skulle förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande. Han hemställde vidare att domstolen att allmänt skulle klargöra frågan huruvida en part får använda de handlingar som vederbörande har fått tillgång till endast för att försvara sina egna enskilda intressen eller även får fritt offentliggöra dem på internet och kommentera dessa.
148.
I den överklagade domen biföll tribunalen Patrick Breyers talan i sak. Tribunalen förpliktade dock Patrick Breyer att ersätta hälften av kommissionens rättegångskostnader på grund av att han, medan domstolsförfarandet fortfarande pågick, på sin webbplats offentliggjorde svaromålet, repliken och Sveriges interventionsinlaga samt viss skriftväxling mellan kommissionen och sökanden avseende offentliggörandet av dessa handlingar. Offentliggörandet av handlingarna gav internetanvändarna möjlighet att lämna kommentarer och resulterade i en del kommentarer som var kritiska gentemot kommissionen. (
65
)
149.
Det bör understrykas att tribunalens beslut om rättegångskostnaderna inte omfattas av det aktuella överklagandet. Den frågan har inte formellt väckts som en separat grund för överklagandet av kommissionen. Den var inte heller föremål för ett anslutningsöverklagande av Patrick Breyer.
150.
I det aktuella överklagandet har kommissionen istället anmodat domstolen att besluta om rättegångskostnaderna på ett liknande sätt som tribunalen gjorde. Indirekt har domstolen därför ombetts att godta tribunalens synsätt, genom att i huvudsak kopiera det i samband med överklagandet.
151.
Jag skulle inte rekommendera domstolen att göra det. Mitt förslag till domstolen, vad beträffar beslutet om rättegångskostnaderna i förevarande mål om överklagande, är att följa den normala regeln i artikel 138.1 i rättegångsreglerna och förplikta kommissionen, som tappande part, att ersätta motpartens samtliga rättegångskostnader, av följande två skäl.
152.
För det första, även om man skulle godta tribunalens synsätt beträffande rättegångskostnader i en liknande situation, hade tribunalen redan förpliktat motparten att bära hälften av sina rättegångskostnader. I det avseendet kan jag inte se varför han skulle dömas en andra gång för uppenbarligen samma påstådda missförhållande även i samband med överklagandet.
153.
För det andra måste jag medge att jag även hyser allmänna betänkligheter mot det synsätt som tribunalen valde. Med avseende på sitt beslut om rättegångskostnaderna i förevarande mål stödde sig tribunalen på sitt tidigare avgörande i målet Svenska Journalistförbundet. (
66
) Jag anser dock att förevarande mål är tämligen annorlunda, både i faktiskt och processuellt hänseende.
154.
Vad beträffar de faktiska omständigheterna angavs det i domen Svenska Journalistförbundet att sökanden offentliggjorde ändrade – det vill säga redigerade – versioner av de relevanta domstolshandlingarna på internet, med angivande av telefon- och telefaxnummer till rådets tjänstemän, med en uttrycklig uppmaning till allmänheten att sända sina kommentarer och således utöva påtryckningar på rådet och uppmana allmänheten att kritisera rådets tjänstemän. (
67
) På grund av detta fick sökanden endast två tredjedelar av sina rättegångskostnader ersatta av rådet, trots att sökandens talan bifölls helt. I förevarande fall tycks det som att Patrick Breyer nöjde sig med att offentliggöra de mottagna handlingarna på internet i fulltext, utan att redigera dessa, och först efter det att ha anonymiserat alla personuppgifter. På grund av detta, vilket enligt mitt förmenande kan ses som ett mycket mindre ingrepp, fick han ersättning endast för hälften av sina rättegångskostnader.
155.
Det tycks även föreligga en processuell skillnad. I målet Svenska Journalistförbundet behandlades frågan om offentliggörande av domstolshandlingar på internet som en rättegångsfråga av förstainstansrätten, och parterna anmodades att yttra sig om rättegångsfrågan, och händelsen diskuterades och offentliggörandets inverkan på förfarandet bedömdes. (
68
) I förevarande mål är det inte helt uppenbart hur ett (i faktiskt hänseende tämligen annorlunda) utlämnande konkret skulle ha undergrävt kommissionens rätt att försvara sig och utgöra otillbörlig användning av rättegångshandlingar. (
69
)
156.
Av alla dessa skäl föreslår jag att domstolen ska följa den allmänna regel som gäller för fördelningen av rättegångskostnader i mål om överklagande: tappande part ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Ett (potentiellt sett) långtgående beslut av domstolen avseende huruvida och på vilket sätt en part i målet får offentliggöra en annan parts eller intervenients inlagor på internet bör sparas till en korrekt och fullständig prövning i ett annat mål, där denna fråga kan behandlas och diskuteras ordentligt.
VI – Förslag till avgörande
157.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
—
ogilla överklagandet,
—
förplikta kommissionen att bära sina rättegångskostnader och ersätta Patrick Breyers rättegångskostnader, och
—
förplikta Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige att bära sina rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).
(
3
)	Dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen och API/kommissionen och kommissionen/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(
4
)	Beslut av Europeiska unionens domstol av den 11 december 2012 om allmänhetens tillgång till handlingar som Europeiska unionens domstol innehar i utövandet av sina administrativa funktioner (EUT C 38, 2013, s. 2).
(
5
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/24/EG av den 15 mars 2006 om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv 2002/58/EG (EUT L 105, 2006, s. 54).
(
6
)	I detta förslag till avgörande kommer jag genomgående att använda uttrycket inlagor som ett generiskt uttryck som syftar på alla skriftliga inlagor som en part eller en intervenient har ingett i ett mål vid domstolen, vilket således både omfattar begreppet (skriftliga) yttranden och (skriftliga) inlagor.
(
7
)	Dom av den 29 juli 2010, kommissionen/Österrike (C‑189/09, EU:C:2010:455).
(
8
)	Dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen och API/kommissionen och kommissionen/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(
9
)	Dom av den 27 februari 2015, Breyer/kommissionen (T-188/12, EU:T:2015:124).
(
10
)	Punkterna 47 och 48 i den överklagade domen.
(
11
)	Punkt 74 i den överklagade domen.
(
12
)	Punkt 80 i den överklagade domen.
(
13
)	Punkt 112 i den överklagade domen.
(
14
)	Punkt 113 i den överklagade domen.
(
15
)	Se dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen och API/kommissionen och kommissionen/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 79 och följande punkter).
(
16
)	Se dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen och API/kommissionen och kommissionen/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkterna 130–131).
(
17
)	Se dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen och API/kommissionen och kommissionen/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 92 och följande punkter).
(
18
)	Se dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 55), och dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 88). Se även skäl 10 i förordningen.
(
19
)	Se dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 56).
(
20
)	Det kan tilläggas att detsamma gäller även andra typer av förfaranden vid domstolen där kommissionen är delaktig, i synnerhet mål om förhandsavgörande. Även i den sistnämnda typen av förfaranden gäller att om kommissionen beslutar att intervenera enligt artikel 23 i domstolens stadgas, handlar den naturligtvis inom sitt ansvarsområde i den mening som avses i artikel 3 a i förordningen.
(
21
)	Se mitt förslag till avgörande i målet Typke/kommissionen (C‑491/15 P, EU:C:2016:711, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
(
22
)	Det finns kanske skäl att notera att artikel 15.3 fjärde stycket FEUF hänvisar till ”administrativa funktioner”. Uttrycket ”dömande verksamhet” används emellertid faktiskt inte vare sig i denna bestämmelse eller i förordningens undantag i artikel 4.2. Om det antas att domstolen kan agera endast när den utövar sina ”administrativa funktioner” eller, e contrario, ”dömande funktioner” (utan att det finns något tredje alternativ, tertium non datur), då skulle utövandet av ”dömande funktioner” i praktiken kunna likställas med ”dömande verksamhet” och utövandet av ”administrativa funktioner” kunna likställas med ”administrativ verksamhet”.
(
23
)	Införlivad av domstolen i dess beslut av den 11 december 2012 om allmänhetens tillgång till handlingar som Europeiska unionens domstol innehar i utövandet av sina administrativa funktioner (EUT C 38, 2013, s. 2).
(
24
)	Därigenom ansluter jag mig allmänt till det förslag som redan har lagts fram med avseende på tillgång till domstolshandlingar i pågående mål i generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande i de förenade målen Sverige m.fl./API och kommissionen och API/kommissionen och kommissionen/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2009:592, punkt 14).
(
25
)	Med avseende på EU-domstolen och andra dömande institutioner i allmänhet kommer jag att använda uttrycket ”öppenhet” och inte ”insyn”. Dömande arbete kan aldrig vara föremål för insyn, såvida inte dess karaktär ska ändras avsevärt. Man kan dock sträva efter att sådant arbete ska bli rimligt öppet i betydelsen vara tillgängligt, både i intellektuellt och fysiskt hänseende, för medborgarna.
(
26
)	Se, exempelvis, Alemanno, A., Stefan, O., ”Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo”, Common Market Law Review volym 51, Kluwer Law International, 2014, s. 97–139. Mer allmänt, rörande öppenhet och insyn inom ramen för Europeiska unionen, se Prechal, S., De Leeuw, M. E., ”Transparency: A General Principle of EU Law?”, i Bernitz, U. m.fl. (red.), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International, London, 2008, s. 201–242; Dyrberg, P., ”Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency?”, i Arnull, A., Wincott, D. (red.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002, s. 81–96; Rideau, J. (dir.), La transparence dans l’Union européenne – Mythe ou principe juridique?, L.G.D.J, Paris, 1999; Curtin, D., Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 204–245; Coudray, L., ”La transparence et l’accès aux documents”, i Auby, J.-B., Dutheil de la Rochère, J. (dir.), Traité de droit administratif européen, andra upplagan, Bruylant, Bryssel, 2014, s. 699–712.
(
27
)	Se även artikel 10.3 FEU, vilken hör till avdelning II ”Bestämmelser om demokratiska principer” och, mer allmänt, även artikel 298.1 FEUF.
(
28
)	Se dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert (C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 68 och där angiven rättspraxis).
(
29
)	Under förutsättning att det föreligger specifika faktiska omständigheter skulle även andra rättigheter eventuellt kunna vara relevanta, såsom artikel 13, med rubriken ”Frihet för konsten och vetenskapen”. I nämnda artikel föreskrivs följande: ”Konsten och den vetenskapliga forskningen ska vara fria. Den akademiska friheten ska respekteras”.
(
30
)	Se, exempelvis, Europadomstolens dom av den 10 juli 2006, Sdružení Jihočeské Matky mot Republiken Tjeckien (ECLI:CE:ECHR:2006:0710DEC001910103); Europadomstolens dom av den 14 april 2009, Társaság a Szabadságjogokért mot Ungern (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 35); Europadomstolens dom av den 3 april 2012, Gillberg mot Sverige (ECLI:CE:ECHR:2012:0403JUD004172306, § 82 och § 83); Europadomstolens dom av den 17 februari 2015, Guseva mot Bulgarien (ECLI:CE:ECHR:2015:0217JUD000698707, § 53).
(
31
)	Se Europadomstolens dom av den 14 april 2009, Társaság a Szabadságjogokért mot Ungern (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405).
(
32
)	Genom att i ganska svepande ordalag slå fast att ”förevarande mål avser huvudsakligen ett ingrepp – genom ett informationsmonopols makt att utöva censur – i utövandet av uppgifterna för en samhällsväktare, såsom pressen, snarare än ett beslut att neka en allmän rätt att få tillgång till officiella handlingar” – Europadomstolens dom av den 14 april 2009, Társaság a Szabadságjogokért mot Ungern (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 36).
(
33
)	Se, för ett belysande exempel, det anhängiga målet rörande tillgång till akten i ett mål: Europadomstolen, Studio Monitor och Zuriashvili mot Georgien, ansökan nr 44920/09.
(
34
)	Bentham, J., ”A Code for the Organization of the Judicial Establishment in France”, i Works IV (1790), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J. (red), Russell & Russell, New York, 1962, s. 316.
(
35
)	Bentham, J., ”Essay on Political Tactics”, i Works II (1791), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J. (red), Russell & Russell, New York, 1962, s. 314.
(
36
)	Se allmänt Dawson, J. P., The Oracles of Law, University of Michigan Law School, Ann Arbor, 1968, särskilt s. 50–64.
(
37
)	Se generaladvokat Poiares Maduros förslag till avgörande i de förenade målen Sverige/API och kommissionen (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2009:592, punkt 26, sista raden).
(
38
)	Se De S.-O.l’E. Lasser, M., Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 299 och följande sidor.
(
39
)	Se Scharpf, F., Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1999, s. 16–28.
(
40
)	Se Ewing, K. D., ”A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary” volym 38 Alberta Law Review, 2000, s. 708–733. I EU-domstolens kontext, se de Witte, B., ”Democratic Adjudication in Europe – How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?”, i Dougan, M., Nic Shuibhne, N., Spaventa, E. (red.), Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart Publishing, Oxford och Portland, 2012, s. 129–144.
(
41
)	R v Sussex Justices, Ex parte McCarthy ((1924) 1 KB 256 (1923), All ER Rep 233). Min kursivering.
(
42
)	Se Habermas. J., Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1992, s. 435 och följande sidor.
(
43
)	Se, med betoning på sambandet mellan tillgång till information för samhällsväktare och bidraget till den allmänna debatten, Europadomstolens dom av den 25 juni 2013, Youth Initiative for Human Rights mot Serbien (ECLI:CE:ECHR:2013:0625JUD004813506, § 24), och Europadomstolens dom av den 28 november 2013, Österreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung Eines Wirtschaftlich Gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen mot Österrike (ECLI:CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, § 33).
(
44
)	Se generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande i de förenade målen Sverige/API, API/kommissionen och kommissionen/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2009:592, punkt 33).
(
45
)	Se, exempelvis, Sharpston, E., ”Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial System”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies volym 12, 2010, s. 409–423.
(
46
)	Se, för en översikt över utvalda nationella system, National practices with regard to the accessibility of court documents, Europaparlamentet, generaldirektoratet för EU-intern politik, utredningsavdelning C: Medborgerliga rättigheter och konstitutionella frågor, 2013, eller Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative, mars 2009.
(
47
)	Se, i det avseendet, särskilt Model Policy for Access to Court Records in Canada, som upprättats av Judges Technology Advisory Committee of the Canadian Judicial Council (Rådgivande kommittén för domstolsteknik vid Kanadas domstolsråd) i september 2005, liksom Policy for Access to Supreme Court of Canada Records av den 17 mars 2015 (på följande internetadress: http://www.scC‑csc.ca/case-dossier/reC‑doc/pol-eng.aspx).
(
48
)	Regel 33.2 i Europadomstolens arbetsordning.
(
49
)	Artikel 14.5 i Eftadomstolens rättegångsregler.
(
50
)	Artikel 53 i Internationella havsrättsdomstolens arbetsordning.
(
51
)	Artikel 67 i Internationella havsrättsdomstolens arbetsordning.
(
52
)	EUT L 105, 2015, s. 1.
(
53
)	Artikel 22.2 första stycket i personaldomstolens rättegångsregler (EUT L 206, 2014, s. 1).
(
54
)	En skeptiker skulle kanske påpeka att det brukade vara kärlek (som fanns överallt). Uppenbarligen har dock något förändrats (definitivt i fråga om allmänhetens uppfattning om domstolar).
(
55
)	I detta avsnitt bortses det ifrån tillgången till domstolens handlingar avseende dess administrativa verksamhet, vilken föreskrivs i beslut av Europeiska unionens domstol av den 11 december 2012 om allmänhetens tillgång till handlingar som Europeiska unionens domstol innehar i utövandet av sina administrativa funktioner (EUT C 38, 2013, s. 2).
(
56
)	Se beslut av Europeiska unionens domstol av den 10 juni 2014 om deponering av Europeiska unionens domstols historiska arkiv vid Europeiska unionens historiska arkiv (Europeiska universitetsinstitutet) (EUT C 406, 2015, s. 2).
(
57
)	Trots att det vid den tidpunkten saknades en fördragsbestämmelse med krav på att ECB skulle ge tillgång till sina administrativa handlingar, tillhandahöll ECB redan sådan tillgång i beslut ECB/1998/12 av den 3 november 1998 avseende allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens dokument och arkiv (EGT L 110, 1999, s. 30).
(
58
)	Europeiska centralbankens beslut av den 4 mars 2004 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar (EUT L 80, 2004, s. 42).
(
59
)	I motsats till domstolens administrativa handlingar.
(
60
)	Såvida inte vissa av handlingarna kan bli tillgängliga enligt ordningen för historiska arkiv (se ovan fotnot 56).
(
61
)	På sätt och vis (efter ändring) i likhet med rättegångsreglerna för tribunalen och den numera avskaffade personaldomstolen (se ovan punkt 112 i detta förslag till avgörande).
(
62
)	Se, genom en mer vidsträckt analogi med mål rörande ett effektivt domstolsskydd, dom av den 15 september 2016, Star Storage m.fl. (C‑439/14 och C‑488/14, EU:C:2016:688, punkt 44), eller dom av den 22 december 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, punkt 28).
(
63
)	Dessutom finns det vissa nationella domstolar, i synnerhet högre domstolsinstanser, som till och med går längre och själva lägger ut handlingar på sina webbplatser, med avseende på en begäran om förhandsavgörande som de har hänskjutit till EU‑domstolen: de offentliggör typiskt sett sin ursprungliga begäran om förhandsavgörande, EU-domstolens svar och sitt eget slutliga nationella avgörande.
(
64
)	Se beslut av den 3 april 2000, Tyskland/parlamentet och rådet (C‑376/98, EU:C:2000:181, punkt 10).
(
65
)	Punkt 126 i den överklagade domen, mot bakgrund av punkterna 120 och 122.
(
66
)	Dom av den 17 juni 1998, Svenska Journalistförbundet/rådet (T-174/95, EU:T:1998:127).
(
67
)	Dom av den 17 juni 1998, Svenska Journalistförbundet/rådet (T-174/95, EU:T:1998:127, punkt 138).
(
68
)	Dom av den 17 juni 1998, Svenska Journalistförbundet/rådet (T-174/95, EU:T:1998:127, punkterna 22–24).
(
69
)	Den överklagade domen, punkterna 123 och 124. Kommissionens yrkande rörande rättegångskostnaderna framställdes till synes först vid förhandlingen (punkt 25 i den överklagade domen).