61999CC0017_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. Ao interpor o presente recurso de anulação, a França contesta a decisão de 4 de Novembro de 1996, em que a Comissão declara um auxílio de um Estado-Membro a favor da empresa têxtil Nouvelle Filature Lainière de Roubaix como sendo, em grande parte, incompatível com o mercado comum.
2. A França alega que a Comissão tomou a sua decisão com base em elementos insuficientes, sem ter exigido, expressamente, a comunicação dos elementos em falta. Deficiente era também a fundamentação da decisão. Finalmente, as observações da Comissão relativamente à viabilidade a longo prazo da empresa, à relação entre o montante dos auxílios e os meios trazidos pelo beneficiário dos auxílios, assim como às consequências para a distorção da concorrência, assentam em erros manifestos de apreciação.
II - O quadro jurídico
3. Na altura da adopção das medidas em litígio, a Comissão aplicava as seguintes orientações comunitárias publicadas em 1994:
«Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade» (a seguir «orientações»).
De acordo com estas orientações, a autorização para conceder um auxílio à reestruturação dependia da apresentação prévia de um plano de reestruturação. Este devia mostrar como seria restabelecida a longo prazo a viabilidade da empresa beneficiária e como poderiam ser evitadas distorções indevidas da concorrência. Além disso, devia ser garantida uma relação adequada entre o montante dos auxílios e as vantagens esperadas com a reestruturação. Finalmente, o cumprimento deste plano de reestruturação deveria ser garantido por relatórios regulares apresentados à Comissão, nomeadamente sob a forma de um relatório anual.
4. O ponto 3.2.2. das orientações dispunha, entre outras coisas, o seguinte:
«Sob reserva das disposições especiais relativas às zonas assistidas e às PME, a seguir indicadas, para que a Comissão aprove um auxílio é preciso que o plano de reestruturação preencha todas [sublinhado pelo autor das presentes conclusões] as seguintes condições gerais:
i) Restauração da viabilidade
A condição sine qua non de todos os planos de reestruturação reside no restabelecimento num prazo razoável da viabilidade a longo prazo da empresa, com base em hipóteses realistas no que diz respeito às condições futuras de exploração. Por consequência, o auxílio à reestruturação deve estar associado a um programa de reestruturação/recuperação viável, que deve ser apresentado à Comissão com todos os dados relevantes. Este plano deve permitir restabelecer a competitividade da empresa num prazo razoável. A melhoria da viabilidade deve resultar principalmente de medidas internas previstas pelo plano de reestruturação e só pode assentar em factores externos, como os aumentos de preços e da procura, sobre os quais a empresa não tem grande influência, se as hipóteses apresentadas quanto à evolução do mercado forem geralmente aceites. Uma boa reestruturação deverá implicar o abandono das actividades estruturalmente deficitárias.
Para satisfazer o critério de rentabilidade, o plano de reestruturação deve permitir à empresa cobrir todos os seus custos, incluindo as amortizações e os encargos financeiros, bem como obter uma rendibilidade mínima do capital que lhe permita, depois da sua reestruturação, não ter de novo de solicitar auxílios estatais e competir no mercado contando apenas com as suas próprias capacidades. Tal como os auxílios de emergência, os auxílios à reestruturação devem, por conseguinte, ser concedidos uma única vez.
ii) Evitar distorções indevidas da concorrência do auxílio
[...]
iii) Auxílio proporcional aos custos e benefícios da reestruturação
O montante e a intensidade do auxílio devem ser limitados ao mínimo rigorosamente necessário para permitir a reestruturação e devem ser proporcionais aos benefícios previstos do ponto de vista comunitário. Por tais razões, os beneficiários do auxílio devem normalmente contribuir de maneira significativa para o plano de reestruturação com recursos próprios ou através de um financiamento externo obtido em condições de mercado. Para limitar as distorções de concorrência, convém evitar que o auxílio seja concedido de forma que permita à empresa dispor de meios de liquidez excedentários, susceptíveis de ser utilizados em actividades agressivas que possam provocar distorções no mercado e não estejam ligadas ao processo de reestruturação. O auxílio também não deve servir para financiar novos investimentos que não sejam necessários à reestruturação. O auxílio destinado à reestruturação financeira não deve reduzir de forma exagerada os encargos financeiros da empresa.
[...]
iv) Execução integral do plano de reestruturação e cumprimento das condições
[...]
v) Acompanhamento e relatório anual
[...]»
III - Os factos
5. A SA Filature Lainière de Roubaix debatia-se já desde princípios de 1990 com dificuldades económicas, que resultaram em escassez de liquidez e em atrasos no pagamento de impostos e encargos sociais. Em consequência, foi estabelecido, já em 1993, um primeiro plano de reestruturação, que não levou ao desejado êxito. Quando a empresa foi incapaz de fazer face aos encargos, o tribunal de commerce de Roubaix/Tourcoing decidiu, em 30 de Abril de 1996, abrir um processo de recuperação judicial.
6. Chamada à atenção, por concorrentes, para uma eventual concessão de auxílios, a Comissão exigiu ao Governo francês que lhe fossem transmitidas todas as informações necessárias para poder apreciar à luz do direito comunitário as medidas a tomar a favor da referida empresa.
7. Por carta de 19 de Setembro de 1996, o tribunal de commerce de Roubaix/Tourcoing comunicou à Comissão a sentença proferida em 17 de Setembro de 1996 no âmbito do processo de recuperação judicial da SA Filature Lainière de Roubaix. De acordo com a mesma, a empresa deveria ser cedida, segundo as disposições da referida lei, a uma nova empresa criada sob a forma de sociedade anónima com um capital de 510 000 FRF, denominada «Nouvelle Filature Lainière de Roubaix». De acordo com a sentença do Tribunal, os accionistas seriam exclusivamente pessoas singulares. Segundo dados fornecidos pelo Governo francês, estes eram na sua maioria actuais e antigos empregados («cadres») da empresa. De acordo com a referida sentença, e com efeitos a partir de 1 de Outubro de 1996, a empresa (activos incorpóreos e activos financeiros, activos corpóreos mobiliários) foi entregue a esta sociedade pelo preço de 4 278 866 FFR. (Feita a soma das duas importâncias resulta haver uma parte de meios próprios no montante de 4,8 milhões de FRF).
8. Desta sentença deduz-se ainda que, a par da aprovação da proposta de recuperação, foi apresentada pelos empregados da empresa uma segunda proposta, que o tribunal, no entanto, julgou como não viável. De acordo com a sentença, as autoridades francesas asseguraram, para as duas propostas de recuperação, auxílios no montante de 40 milhões de FRF .
9. Dos autos resulta que a Filature Lainière de Roubaix não transmitiu à Nouvelle Filature Lainière de Roubaix quaisquer dívidas ou outros encargos. Foi-lhe, aliás, transmitida a empresa existente, que ela devia reestruturar. Esta reestruturação traduziu-se no encerramento de várias instalações de produção. A Nouvelle Filature Lainière de Roubaix viu-se de facto obrigada a arrendar um prédio sobredimensionado, do qual resultavam custos adicionais com a renda num total de 2,2 milhões de FRF. A mudança para instalações de superfície mais reduzida acarretou custos de 2,5 milhões de FRF. Em razão de uma deficiente produtividade da empresa cedida resultaram nos primeiros seis meses custos de cerca de 10 milhões de FRF. O despedimento de uma grande parte dos empregados da antiga empresa deveria ter causado custos suplementares, tratando-se ao que parece apenas de custos referentes aos 248 trabalhadores que ficaram. A necessária reorientação da produção implicou igualmente custos. Em razão da cessão foi igualmente previsto um programa de investimentos num total de cerca de 22 milhões de FRF para a compra de novas máquinas e o desenvolvimento de novos produtos.
10. Por carta de 25 de Setembro de 1996, a França informou que participaria na reestruturação da empresa com um empréstimo participativo no montante de 18 milhões de FRF e um prémio ao investimento no montante de 22 milhões de FRF, portanto, no conjunto, com um total 40 milhões de FRF.
11. Por exigência da Comissão, a França apresentou seguidamente informações complementares relativas às referidas medidas de auxílio. Por carta de 22 de Novembro de 1996, foi apresentado um documento intitulado «Programa de reestruturação». Este previa, nomeadamente, vários investimentos no montante global de 22,5 milhões de FRF. Diferentes projecções de balanço, respectivamente de 22 de Novembro de 1996, 2 de Abril de 1997 e de 30 de Outubro de 1998 (apenas para 1999) previam, até fins de 1999, os resultados indicados no seguinte quadro:
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12. Por carta de 18 de Agosto de 1997, a Comissão notificou ao Governo francês a sua decisão de abrir o processo previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado da CE (actual artigo 88.°, n.° 2, CE) . Esta decisão incluía uma pormenorizada apresentação dos factos e uma apreciação provisória à luz das orientações relativas aos auxílios para salvar as empresas. Neste contexto, a Comissão mencionava também os elementos em falta para fazer uma apreciação definitiva, e nomeadamente para autorizar os auxílios, e chamava expressamente a atenção para a falta de um plano de reestruturação em conformidade com as exigências. Finalmente, a Comissão exigia expressamente da França a «transmissão de todos os elementos úteis para a apreciação dos auxílios».
13. A França, por carta de 24 de Setembro, tomou posição e transmitiu elementos complementares em 8 de Maio, 21 de Julho, 16 e 30 de Outubro de 1998. Destas cartas resulta, entre outras coisas, que a empresa teve em 1997 um prejuízo de exploração de 0,9 milhões de FRF. As autoridades francesas não puderam também indicar com exactidão os fins a que se destinavam os auxílios.
14. Em 4 de Novembro de 1998, a Comissão adoptou a decisão sobre o auxílio da França a favor da empresa Nouvelle Filature Lainière de Roubaix .
A sua decisão enuncia, entre outras coisas:
«Artigo 1.°
O auxílio sob forma de um prémio ao investimento concedido pela França a favor da Nouvelle Filature Lainière de Roubaix no montante de 7,77 milhões de FRF é considerado compatível com o mercado comum ao abrigo do n.° 3, alínea c), do artigo 92.° do Tratado [que passou, após alteração, a artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE] .
Artigo 2.°
O auxílio sob forma de prémio ao investimento concedido pela França a favor da Nouvelle Filature Lainière de Roubaix no montante de 14,23 milhões de FRF é incompatível com o mercado comum.
Artigo 3.°
1. O empréstimo participativo de 18 milhões de FRF constitui um auxílio na medida em que a taxa aplicada a este empréstimo pela França é inferior à taxa de referência de 8,28% aplicável no momento da concessão do empréstimo.
2. O auxílio referido no n.° 1 concedido pela França a favor da Nouvelle Filature Lainière de Roubaix é incompatível com o mercado comum.
Artigo 4.°
1. A França adoptará todas as medidas necessárias para recuperar junto do seu beneficiário - a Nouvelle Filature Lainière de Roubaix - o auxílio referido no artigo 2.° e já ilegalmente colocado à sua disposição.
2. A recuperação será efectuada em conformidade com o direito nacional. Os montantes a recuperar serão acrescidos de juros a contar da data em que foram colocados à disposição do beneficiário e até à sua efectiva recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo da equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios com finalidade regional.
3. A França eliminará, sem demora, o auxílio referido no artigo 3.° através da aplicação de condições normais do mercado correspondentes, no mínimo, à taxa de referência de 8,28% aplicável no momento da concessão do empréstimo.
Artigo 5.°
A França informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data da notificação da presente decisão, das medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.»
15. A Comissão esclarece que, na medida em que os auxílios são declarados pela decisão incompatíveis com o mercado comum, não será possível justificá-los nos termos do artigo 92.°, n.os 2 e 3, do Tratado. Os auxílios não podem, nomeadamente, ser justificados como auxílios à reestruturação, uma vez que falta um plano de reestruturação satisfatório, pois que a referida empresa, de acordo com as informações disponíveis, só é viável a longo prazo com base nos auxílios, e estes são desproporcionais em relação à contribuição dos seus beneficiários.
16. Na audiência de 23 de Novembro de 2000, o representante do Governo francês informou que a Nouvelle Filature Lainière de Roubaix abriu falência e que tinha sido dissolvida por decisão judicial.
IV - Pedidos das partes
17. A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a Decisão C(1998) 3515 final da Comissão, de 4 de Novembro de 1998, respeitante à ajuda a favor da Nouvelle Filature Lainière de Roubaix, na medida em que qualificou as ajudas concedidas como incompatíveis com o mercado comum,
- condenar a Comissão nas despesas.
18. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso como infundado,
- condenar a República Francesa nas despesas.
19. Seguidamente serão examinados os argumentos das partes mais em pormenor.
V - Questão de direito
20. Embora as partes tenham dividido a sua argumentação em três partes, consagradas respectivamente ao processo, à fundamentação de direito e à violação do artigo 92.° do Tratado da CE, afigura-se recomendável tratar as questões aí levantadas no quadro dos três fundamentos que basearam a decisão da Comissão. Estes são: (A) a falta de um plano de reestruturação, (B) o restabelecimento da rentabilidade a longo prazo da Nouvelle Filature Lainière de Roubaix através dos auxílios; (C) e a relação entre os custos e as vantagens trazidas pelos auxílios. (D) Convirá finalmente examinar a objecção da França de que a Comissão deveria ter tomado posição para evitar distorções indevidas da concorrência.
21. As partes estão de acordo em que tanto o prémio ao investimento num total de 22 milhões de FRF como o empréstimo participativo num total de 18 milhões de FRF são auxílios que caem no âmbito do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. Quanto ao prémio ao investimento, esta conclusão resulta do facto de a empresa beneficiária não ser obrigada a qualquer contrapartida usual no mercado para a soma de 22 milhões de FRF e de o subsídio concedido não implicar o perigo de distorções à concorrência no mercado comum. Quanto ao empréstimo participativo, a qualidade de auxílio resulta do facto de este ter sido concedido - como a Comissão o demonstrou na fundamentação da decisão - a uma taxa de juros que ficou muito abaixo da taxa de referência de 8,28%.
22. Consequentemente, apenas se coloca a questão de saber se os auxílios concedidos eram autorizáveis em conformidade com o artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado. Do teor do n.° 3 do artigo 92.° («podem») resulta que as decisões tomadas neste contexto dependem da avaliação da Comissão . À luz da jurisprudência aceite, o Tribunal reconhece aqui à Comissão um amplo poder de avaliação. A Comissão pode adoptar os critérios que lhe pareçam mais apropriados para examinar se um auxílio pode ser considerado compatível com o mercado comum . O Tribunal, ao examinar as decisões da Comissão, limita-se assim a decidir se a Comissão respeitou as regras prescritas quanto ao processo e à fundamentação e se transmitiu correctamente os factos. O Tribunal examina ainda se a Comissão, por ocasião da apreciação destes factos, cometeu erros manifestos de apreciação, com influência na decisão, e se a apreciação fere o fim e o objectivo do artigo 92.° do Tratado .
23. O Tribunal de Justiça, em jurisprudência assente, tem reconhecido que a Comissão, para simplificar e uniformizar as suas decisões, se pode apoiar em orientações por ela elaboradas. Estas orientações não constituem, contudo, normas jurídicas vinculativas, mas podem servir de fio condutor para a apreciação . Assim, compete ao Tribunal examinar se a Comissão, ao tomar a decisão, respeitou as orientações traçadas .
24. Em consequência, a decisão da Comissão relativamente ao plano de reestruturação em falta, à viabilidade da empresa a longo prazo, à proporcionalidade entre os auxílios e as vantagens da reestruturação, assim como a evitar distorções indevidas da concorrência, deve ser examinada quanto a erros processuais, a erros manifestos de apreciação ou quanto à insuficiente fundamentação.
A - Plano de reestruturação
25. Em primeiro lugar, as partes litigam quanto a saber se é justificada a observação da Comissão de que as autoridades francesas não apresentaram um plano de reestruturação satisfatório.
26. Convém recordar que, de acordo com as orientações, a autorização de um auxílio à reestruturação pressupõe um plano de reestruturação que deve incluir a apresentação pormenorizada de hipóteses realistas de reestruturação através de medidas internas da empresa. Dele se deve deduzir, em particular, onde vai ser utilizado o auxílio e como irá ser restabelecida a viabilidade a longo prazo. Estes dados são ao mesmo tempo pressupostos para a apreciação da proporcionalidade e da não distorção da concorrência. A apreciação da viabilidade a longo prazo, da proporcionalidade e da não distorção da concorrência será, como já foi dito, examinada em separado.
27. Em primeiro lugar, é necessário examinar se a Comissão respeitou as regras processuais (1), se é correcta a sua apreciação de que as autoridades francesas não apresentaram um plano de reestruturação satisfatório (2) e finalmente a fundamentação desta apreciação (3).
1) Quanto ao processo
Argumentos das partes
28. Em primeiro lugar, o Governo francês afirma ter havido, por parte do mesmo, a preocupação de uma colaboração intensa com a Comissão e de lhe transmitir todas as informações exigidas. Apesar disso, a decisão da Comissão é baseada no argumento de que a França não apresentou qualquer plano de reestruturação e, consequentemente, não houve informações suficientes para poder emitir, com segurança, um juízo sobre a viabilidade a longo prazo da empresa. A França é de parecer de que, nesse caso, a Comissão não deveria ter proferido qualquer decisão definitiva, mas tão-só medidas provisórias. Tendo proferido a decisão em causa, a Comissão infringiu tanto a jurisprudência do Tribunal de Justiça como a sua própria praxis decisória.
29. No acórdão Boussac, o Tribunal de Justiça reconheceu ser essencial para a salvaguarda dos direitos dos Estados-Membros que a Comissão exija incondicionalmente a transmissão de todas as informações necessárias antes de tomar uma decisão definitiva com base nos elementos de que dispõe. O tribunal reforçou esta obrigação também no acórdão Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão . Além disso, a Comissão infringiu as regras que ela mesma estabeleceu na publicação Direito da Concorrência nas Comunidades Europeias, vol. II B, intitulado «Explicação das regras aplicáveis aos auxílios estatais: situação em Dezembro de 1996». Finalmente, a presente decisão contradiz a própria praxis da Comissão, como mostra a Decisão 96/179/CE .
30. Segundo a Comissão, as censuras da França assentam numa falsa premissa. A decisão não se baseia de modo algum apenas no facto de que falta um plano de reestruturação. Isto resulta do facto de a Comissão, na fundamentação da decisão, apenas fazer referência a esta falta numa curta passagem. Uma análise dos argumentos da decisão apresentados no ponto IV.3 mostra que a decisão se baseia na falta de condições materiais para a autorização de um auxílio e não na falta de informações.
31. Em ligação com a admissibilidade da autorização dos auxílios como auxílio à reestruturação, a Comissão chamou a atenção, entre outras coisas, para o significado de um plano de reestruturação credível, com vista a uma decisão positiva quanto aos auxílios. Na audiência, o representante da Comissão chamou a atenção para o facto de as autoridades francesas apoiarem o plano de reestruturação, apesar de ter sido já proferida pelo tribunal de commerce uma sentença segundo a qual o mesmo não seria viável. Resulta daí que as autoridades francesas teriam feito depender os auxílios de um plano de reestruturação não conforme com as orientações da Comissão.
32. Seguidamente, procedeu-se ao exame das contas de balanço apresentadas pela França e chegou-se à conclusão de que não se podia deduzir das mesmas a viabilidade a longo prazo da empresa. Além disso, esta análise foi confrontada com as últimas informações transmitidas pela França, segundo as quais a empresa apenas realizaria 16% dos resultados prognosticados, num importante segmento do mercado, que representava 14% do seu volume de negócios. Também se apreciou, na sua globalidade, e de maneira conclusiva, a relação dos auxílios com os custos e as vantagens esperadas da reestruturação. Neste contexto, fez-se a relação entre o compromisso económico assumido pelo proprietário da empresa e o auxílio recebido dos organismos públicos e concluiu-se que havia desproporção. Não estando de modo algum preenchidas duas das quatro condições expressas nas orientações, a concessão dos auxílios não poderia ser de forma alguma autorizada. Não se tornava, por isso, necessário o recurso ao argumento de que a França não tinha colocado à disposição da Comissão informações suficientes.
33. A Comissão acrescenta ainda que a primeira objecção (da França) assenta numa deficiente interpretação das regras relativas ao processo de controlo dos auxílios.
34. No acórdão Boussac, o Tribunal analisou a tese da Comissão, segundo a qual é ilegal um auxílio que tenha sido concedido por um Estado-Membro violando o processo previsto no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado e que por isso mesmo deve ser exigida a sua devolução, mesmo que ele seja compatível com o artigo 92.°, n.° 3, do Tratado. Neste contexto, o Tribunal lembrou também que é da competência da Comissão o controlo dos auxílios, tomando as medidas necessárias para manter o statu quo, de modo a evitar que os Estados-Membros, com as suas práticas, ponham em causa o regime dos artigos 92.° e 93.° do Tratado. No âmbito destas medidas, a Comissão deveria salvaguardar também os interesses legítimos dos Estados-Membros. A Comissão estaria ainda autorizada a tomar medidas provisórias, embora sem a estas ser obrigada. A Comissão pode pôr fim ao processo e tomar uma decisão definitiva com base nas informações disponíveis, caso um Estado-Membro se recuse a fornecer-lhe os elementos necessários para a decisão.
35. No acórdão Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão, o Tribunal analisou unicamente as exigências relativas à fundamentação das decisões da Comissão. De resto, a situação aí subjacente não é comparável com a em apreço. Em primeiro lugar, e ao contrário do caso em apreço, o Estado-Membro não cooperou com a Comissão. Depois, a decisão referia-se à existência de um programa de auxílio e não à apreciação pela Comissão da compatibilidade dos auxílios com o mercado comum.
36. Além disso, o Tribunal, com a decisão acima referida, não quis alterar a sua jurisprudência uniformizada, segundo a qual incumbe aos Estados-Membros fazer chegar à Comissão todas as informações necessárias para uma decisão positiva, caso os mesmos pretendam conceder auxílios a uma empresa .
37. A título subsidiário, a Comissão acrescenta ainda que, no que respeita à publicação referida pela França, não se trata de uma posição oficial, mas da obra de um advogado, que de modo algum é vinculativa para a Comissão. Além disso, a decisão não se encontra em contradição com a sua praxis decisória. Uma exigência formal de informação, tal como a França preconiza, é feita apenas a Estados que recusem colaborar para o esclarecimento dos factos.
Apreciação
38. Trata-se de examinar agora se a Comissão ao tomar, no caso presente, uma decisão definitiva sobre os auxílios franceses, sem exigir da França, por decisão provisória, um plano de reestruturação conforme às exigências, infringiu as regras processuais relativas à apreciação do auxílio.
a) Insuficiente informação fornecida pelo Estado-Membro
39. A Comissão teria infringido as regras processuais se tivesse fundamentado a sua decisão unicamente na falta de informações pela França. A Comissão pode de facto tomar uma decisão sobre auxílios, baseando-se em informações insuficientes dos Estados-Membros, mas em condições muito restritas. Uma vez que por ocasião da decisão faltavam regras escritas para o controlo dos auxílios, torna-se necessário recorrer às orientações constantes da jurisprudência do Tribunal de Justiça. No seu acórdão Boussac, este expôs que a Comissão, caso um auxílio tenha sido concedido ou alterado sem que lhe tenha sido dado conhecimento, poderia determinar previamente ao Estado-Membro, por decisão provisória, a suspensão do pagamento do auxílio impreterivelmente até à conclusão do exame e a transmissão à Comissão, dentro do prazo por ela fixado, de todas as informações e dados necessários ao exame da compatibilidade do auxílio com o mercado comum. Se o Estado-Membro respeitar inteiramente as instruções da Comissão, esta é obrigada a examinar a compatibilidade do auxílio com o mercado comum de acordo com o processo do artigo 93.°, n.os 2 e 3, do Tratado. Se o Estado-Membro, apesar da ordem da Comissão, não lhe transmitir as informações exigidas, pode encerrar o processo e, com base nas informações disponíveis, proferir decisão sobre a compatibilidade ou incompatibilidade dos auxílios com o mercado comum .
40. Consequentemente, seria ilegal uma decisão definitiva sobre um auxílio estatal baseado unicamente no facto de o Estado-Membro interessado não ter feito chegar à Comissão informações satisfatórias. Mais, se considerar não estar em condições de emitir um juízo definitivo sobre a bondade do auxílio, a Comissão apenas pode tomar, num primeiro momento, medidas provisórias. E, além disso, deve exigir do Estado-Membro que lhe sejam comunicadas as informações em falta.
41. A decisão em apreço, no entanto, não se baseia unicamente no facto de a França não ter colocado à sua disposição as informações exigidas. Na verdade, na decisão pode também ler-se que a França não apresentou qualquer plano de reestruturação. Além disso, esta observação é seguida de uma exposição extensa sobre a compatibilidade material com o artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado. É manifesto que, de acordo com a Comissão, a referência à falta de um plano de reestruturação constitui apenas um dos muitos motivos para a incompatibilidade do auxílio com o direito comunitário.
42. Além disso, de acordo com as orientações comunitárias, a existência de um plano de reestruturação é condição para a legalidade de um auxílio. Com a chamada de atenção para a falta do plano, a Comissão não pretende, em primeira linha, dizer que lhe faltam os necessários elementos de informação para apreciar o auxílio. A ausência do plano de reestruturação denota, pelo contrário, que a concessão dos auxílios pelo Governo francês não assentava num plano coerente e previamente elaborado. Ora este é, de acordo com as orientações, condição para a legalidade de um auxílio à reestruturação . Uma vez que todo o auxílio envolve o risco de afectar as relações de concorrência no mercado comum, com desvantagem para com os outros concorrentes, há que minimizar, na medida do possível, os riscos daí decorrentes. Só um plano de reestruturação coerente pode ter em conta esta exigência.
43. Assim, a Comissão, tendo fundado a sua decisão (também) na falta de um plano de reestruturação, não infringiu as regras processuais.
b) Inexistência de uma decisão da Comissão relativa à comunicação das informações em falta
44. Haveria no entanto vício de forma se a Comissão fosse obrigada a exigir da França - por uma decisão complementar provisória - a transmissão das informações em falta.
45. Com o acórdão Boussac, o Tribunal de Justiça impôs, pela primeira vez, à Comissão o dever de examinar pormenorizadamente os factos antes de tomar uma decisão definitiva. Pode-se deduzir deste acórdão que a Comissão está obrigada a esclarecer de maneira pormenorizada os factos. O Tribunal apenas concorda com o encerramento de um processo sem o referido esclarecimento dos factos se o Estado-Membro visado não transmitir as informações exigidas. As exigências sobre o exame dos factos pela Comissão foram reforçadas no acórdão Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão . Aí o Tribunal de Justiça faz, em primeiro lugar, referência às suas considerações no acórdão Boussac sobre a exigência de medidas provisórias. E continua: só se o Estado-Membro não transmitir as informações reclamadas, apesar da exigência da Comissão, esta está autorizada a encerrar o processo e, com base nas informações disponíveis, tomar a decisão sobre a compatibilidade ou incompatibilidade dos auxílios com o mercado comum. Se a Comissão pretender fundar a sua decisão sobre matéria de facto, que o Estado-Membro contesta, o Tribunal exige que a Comissão esgote todos os meios à sua disposição para esclarecer os factos em questão. A Comissão toma, nesse caso, uma decisão provisória exigindo que lhe sejam transmitidas informações específicas, susceptíveis de apoiar ou contradizer as suas conclusões.
46. Esta observação limita a eficácia da regra geral segundo a qual os Estados-Membros são obrigados a demonstrar, através da apresentação das necessárias informações, que os auxílios por eles concedidos são compatíveis com o mercado comum . Esta limitação apenas se justifica se, por seu lado, a Comissão, por ocasião da observação dos factos, pretender, de algum modo, afastar-se dos factos comunicados, admitindo, no entanto, um programa de auxílio que vá ao encontro das aspirações do Estado-Membro. Mas se a Comissão conclui por uma apreciação dos factos comunicados que não é partilhada pelo Estado-Membro, esta não está, em princípio, antes de tomar uma decisão definitiva, vinculada a exigir do Estado-Membro, por uma decisão provisória, o fornecimento de informações complementares.
47. A decisão em apreço não inclui conclusões factuais, mas apenas o juízo de valor de que a República Francesa apresentou, na verdade, à Comissão informações, mas não apresentou qualquer plano de reestruturação satisfatório. A questão de as informações transmitidas constituírem um plano de reestruturação satisfatório não é uma questão de facto, mas antes o objecto de uma apreciação da Comissão e, por isso, a examinar no quadro de um eventual erro manifesto de apreciação .
48. Além disso, um plano de reestruturação não pode ser apresentado a posteriori a pedido da Comissão. A sua função é fundamentar um auxílio e, consequentemente, deve existir já à data da sua concessão .
49. Além disso, com a decisão relativa à abertura de um processo, nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, existe já uma decisão da Comissão em que esta chama expressamente a atenção das autoridades francesas para a falta das necessárias informações - e em particular de um plano de reestruturação - e delas exige a transmissão de informações pertinentes . Ao contrário, no processo que se concluiu com o acórdão Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão, a Comissão não exigiu qualquer informação complementar no quadro da decisão sobre a abertura do processo nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado; pediu apenas ao Estado-Membro visado e às outras partes interessadas uma tomada de posição. A constatação de facto controvertida, formulada pelo Tribunal de Justiça, de que o auxílio aí em litígio constituía parte integrante de um programa de auxílio, não foi particularmente posta em evidência . Deve, no entanto, reconhecer-se que uma decisão sobre a abertura do processo nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado não pode ser considerada uma medida provisória, no sentido visado pelo Tribunal de Justiça nas considerações formuladas no acórdão Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão. Não se trata portanto de contactos informais, mas de uma medida juridicamente vinculativa, que permitia claramente deduzir as informações a transmitir. Como igualmente mostra a recente prática da Comissão, esta decisão é suficiente . Uma decisão extraordinária sobre a entrega de informações - como, por exemplo, a Decisão 96/179/CE, referida pelo Governo francês - só em casos excepcionais é requerida.
50. Finalmente, constata-se que a posição da República Francesa é contraditória. Por um lado, a República Francesa exige uma decisão que a obrigue, de forma explícita e vinculativa, a fornecer informações. Por outro lado, afirma que as autoridades francesas se esforçaram por cooperar plenamente com a Comissão durante todo o processo administrativo. Afirma, nomeadamente, ter respondido detalhada e sistematicamente a todas as exigências de informação que lhe foram dirigidas. Nestas condições, a decisão requerida pela República Francesa não teria permitido um melhor esclarecimento dos factos.
51. De resto, não é possível dar razão à França quando afirma que a Comissão ficou vinculada pela sua publicação Direito da Concorrência nas Comunidades Europeias, vol. II B, «Explicação das regras aplicáveis aos auxílios estatais: situação em 31 de Dezembro de 1996». Independentemente do seu conteúdo, esta obra não possui carácter oficial e, por isso, não tem poder para vincular, de uma ou de outra maneira, a prática decisória da Comissão.
52. Quanto ao plano de reestruturação em falta não se constata qualquer erro processual.
2) Apreciação das informações disponíveis
53. Ter-se-á que examinar agora se a Comissão podia chegar à conclusão de que as informações disponíveis não incluíam um plano de reestruturação satisfatório.
Argumentos das partes
54. O Governo francês entende que as informações por ele transmitidas correspondem a um plano de reestruturação de acordo com as orientações comunitárias.
55. A Comissão acentua que, na realidade, das informações resulta não ter sido apresentado um plano de acordo com as orientações. Em primeiro lugar, as autoridades francesas, tendo presente a sentença do tribunal de commerce de Roubaix/Tourcoing, ao conceder os auxílios não decidiram com base num plano de reestruturação. Isto resulta também do facto de o auxílio ter igualmente sido oferecido para a proposta de recuperação, apesar de o tribunal ter mais tarde qualificado esta proposta como não viável. Também as diferentes comunicações posteriores da França não podem, no seu conjunto, ser assimiladas a um plano de reestruturação.
Apreciação
56. Em primeiro lugar, há que lembrar que, tendo em conta o poder de apreciação de que dispõe a Comissão, ter-se-á que examinar a apreciação feita pela Comissão apenas em relação a um eventual erro manifesto de apreciação. Não há na jurisprudência uma definição jurídica de erro manifesto de apreciação. No processo Nölle, e no contexto da promulgação de normas antidumping, o Tribunal constatou que a apreciação de um erro manifesto pressupõe a prova desse erro. Se essa prova não for possível, isso joga em desfavor daquele que invoca a ilegalidade de uma norma . Afigura-se-nos que esta observação é aceitável.
57. Como resulta da fundamentação da decisão faltaram em especial, à Comissão, dados precisos e fiáveis relativos à evolução da viabilidade da empresa a longo prazo com base nas medidas de reestruturação, e uma exposição cifrada dos custos da reestruturação. Os autos do processo mostram que as autoridades francesas nunca apresentaram uma exposição abrangente dos custos da reestruturação. Mais, algumas posições não são cifradas e noutras não é claro se compete à empresa suportá-los - como, por exemplo, em relação aos custos de um plano social de 12 milhões de FRF.
58. No que respeita à evolução dos resultados da empresa, os autos incluem diversas contas previsionais. Contudo, não é claro como se chegou aos números indicados. O único resultado conhecido real, o do ano 1997, fica largamente aquém das previsões.
59. Não está assim provado que as autoridades francesas tenham apresentado um plano de reestruturação satisfatório. Em consequência, não se constata qualquer erro manifesto de apreciação da Comissão. Pelo contrário, constata-se que, de acordo com as orientações, faltam fundamentos para a autorização do auxílio. Esta falta, só por si, seria suficiente para justificar a decisão da Comissão.
3) Fundamentos
Argumentos das partes
60. Finalmente, a França censura ainda à Comissão que a invocação da falta de um plano de reestruturação nos termos do artigo 190.° do Tratado (actual artigo 253.° CE) não foi suficientemente fundamentada. O Governo francês alega que, de acordo com jurisprudência assente, a fundamentação exigida, nos termos do artigo 190.° do Tratado, deve conter de forma clara a motivação do órgão decisor, de forma que o Tribunal possa exercer sem obstáculos o seu controlo, e os visados pelo acto tenham a possibilidade de se defender convenientemente. Quando a Comissão invoca o facto de a França não ter posto à sua disposição suficiente informação para a apreciação do auxílio, esta está a tentar justificar as inúmeras falhas de fundamentação em que abunda a decisão em apreço.
61. A Comissão contrapõe que, de acordo com jurisprudência constante, a fundamentação deve corresponder à natureza do acto em causa e às circunstâncias concretas, nomeadamente o seu conteúdo e interesse que os destinatários possam ter em receber esclarecimentos. Porém, a fundamentação não tem de reproduzir textualmente todos os elementos de facto e de direito. Por isso, o acto em apreço não pode ser apreciado isoladamente, devendo ser entendido no seu contexto. A decisão em apreço satisfaz estas exigências.
Apreciação
62. De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, clara e inequivocamente, a argumentação da instituição comunitária que o proferiu, de modo a permitir aos interessados conhecer os fundamentos da medida tomada e ao Tribunal cumprir a sua função de controlo. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, nomeadamente, do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas, directa e individualmente afectadas pelo acto, possam ter em obter esclarecimentos. Não é necessário que na fundamentação sejam referidos todos os elementos de facto ou de direito pertinentes, uma vez que a questão de saber se a fundamentação de um acto jurídico satisfaz as exigências do artigo 190.° do Tratado deve ser apreciada não só à luz do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em apreço .
63. Os vícios internos de fundamentação não estão previstos no artigo 190.° do Tratado. O dever de fundamentação é uma exigência formal, que não se aplica a um vício material. Por isso, não há vício de forma se a Comissão não tiver tomado em consideração elementos que - com razão ou sem razão - considere como irrelevantes para o assunto.
64. Pelo exposto, e de acordo com o artigo 190.° do Tratado, não se pode ver qualquer vício de forma no facto de a Comissão se ter apoiado, entre outras coisas, na falta de um plano de reestruturação. Com efeito, estão claramente expostos os fundamentos desta constatação .
4) Conclusão intermediária
65. Em resumo, é de concluir que a decisão da Comissão se justifica pelo facto de ter constatado a falta de um plano de reestruturação. As considerações que se seguem são, por isso, apenas de natureza supletiva.
B - Quanto à viabilidade a longo prazo
66. Antes de mais, há que observar que, de acordo com as orientações, a reposição da viabilidade a longo prazo pressupõe que a empresa esteja em condições de suportar os custos que surgirem e obter uma rentabilidade mínima razoável.
1) Quanto ao processo
67. As alegações das partes a propósito das questões processuais relacionadas com a observação da Comissão de que não foi apresentado um plano de reestruturação, aplicam-se também às observações da Comissão quanto à viabilidade da empresa a longo prazo.
68. Assim, deve salientar-se que, de acordo com as orientações, a autorização de um auxílio à reestruturação só é possível se estiver provado que a viabilidade da empresa em questão será reposta a longo prazo. A Comissão não é, portanto, obrigada a provar que, apesar da reestruturação, a empresa não é viável. Os deveres de esclarecimento que a vinculam, na sequência dos acórdãos nos processos Boussac e Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão, exigem contudo que ela recolha informações suficientes que justifiquem as suas conclusões sobre a viabilidade. No caso presente, com as contas previsionais e as contas de exploração do ano 1997, a Comissão recolheu as informações em que se apoiam as suas conclusões. Saber se estas conclusões são justificadas não é uma questão processual, mas sim de apreciação da Comissão.
2) Quanto à apreciação das informações disponíveis
Argumentos das partes
69. A França entende que a Comissão incorreu num erro manifesto de apreciação ao considerar que a empresa não era viável.
70. Tendo presente a evolução dos resultados líquidos da empresa nos anos 1996-1999, a Comissão afirmou que os resultados de 1996, num montante de 20 milhões de FRF, foram inflacionados artificialmente pelo auxílio ao investimento no montante de 22 milhões de FRF e, por outro lado, previu, a partir destas premissas, que, a partir de 1996, haveria uma diminuição constante de resultados de 60% até 70%. No entanto, para poder obter resultados correctos, a Comissão não deveria ter considerado, na sua apreciação, os elementos contabilísticos extraordinários ligados ao auxílio ao investimento. Se o tivesse feito, a Comissão teria chegado ao resultado contrário, isto é, que a competitividade da empresa não só não diminuiria mas aumentaria.
71. Em segundo lugar, a Comissão cometeu um erro de avaliação ao concluir que os resultados de um sector importante da exploração ficaram consideravelmente aquém das expectativas. Do abandono de um sector de produção secundário não se pode concluir pela falta de competitividade de toda a empresa. Pelo contrário, a sua viva reacção ao insucesso do produto em questão é mais a favor da competitividade do que contra.
72. Em terceiro lugar, é errado concluir que, pelo facto de os preços da Lycra-Lã serem dos mais altos da Europa, a empresa em apreço estaria incluída entre as menos competitivas do mercado. Com a referida política de preços, a empresa queria posicionar-se num segmento do mercado de preços médio-alto e ocupar um nicho de mercado. Por isso, não se pode concluir a partir desta política de preços por uma falta de competitividade, parecendo que se pretende exigir das empresas em dificuldade que vendam os seus produtos a preços de dumping.
73. Em quarto lugar, a Comissão, na sua decisão, não valorizou de modo algum as informações a favor da viabilidade da empresa a longo prazo. Em particular, não teve em consideração o orçamento provisório para 1999, que foi elaborado sob o controlo de um mandatário nomeado pelo tribunal de commerce.
74. A Comissão afirma, em primeiro lugar, que é evidente que a evolução financeira da empresa até 1999 mostra uma «queda livre» no resultado líquido, e que a empresa sem a subvenção de 22 milhões de FRF nunca teria sobrevivido. Mesmo que, hipoteticamente, se quisesse aceitar o ponto de vista da França, é claro o resultado financeiro negativo crescente: perdas de 513 000 FRF em 1996; de 2,3 milhões de FRF em 1997, de 2,4 milhões de FRF em 1998 e de 2,65 milhões de FRF em 1999. Relativamente às contas de exploração, verifica-se uma evolução em «dentes de serra»: uma perda de 1,96 milhões de FRF em 1996, lucros de 5,866 milhões de FRF em 1997, uma quebra de 58% em 1998 para se estabilizar em 2,461 milhões de FRF em 1998 e uma recuperação de 42% para atingir os 3,498 milhões de FRF em 1999. Se se considerar o resultado líquido sem os elementos exteriores conclui-se por uma perda de 2,473 milhões de FRF em 1996, seguida de lucros de 3,566 milhões de FRF em 1997, de uma quebra de 61 000 FRF em 1998 e finalmente de um resultado líquido de 848 000 FRF em 1999. Face a estes números, não se pode de modo algum concluir que a Comissão, na apreciação da viabilidade da empresa, cometeu um erro manifesto de apreciação, quando observou que os números transmitidos pela França não demonstravam a viabilidade da empresa a longo prazo.
75. Em segundo lugar, a Comissão sustenta que a afirmação de que ela terá examinado a viabilidade de toda a empresa com base unicamente na consideração de um sector de exploração secundário, é contrariada pelo teor da mesma decisão. Na decisão, a Comissão expôs que a observação feita antes quanto ao conjunto da empresa era ainda reforçada pelas informações relativas a este sector de actividade. De resto, o sector de actividade em questão não era totalmente secundário, uma vez que contribuía com 17% para o volume de negócios da nova empresa. O recuo do volume de negócios deste sector de actividade ascendeu a 84% em relação a este mesmo sector de actividade e a 14% em relação a toda a empresa. Por isso falhou, num ponto importante, não só a estratégia de nicho como também o volume de negócios no seu conjunto ficou aquém das expectativas.
76. Quanto ao terceiro ponto, a Comissão nota que, na sua análise global quanto à viabilidade da empresa, a apreciação em relação à política de preços no mercado para Lycra-Lã teve apenas um papel secundário. De resto, dos documentos transmitidos pela França resulta que a anterior empresa, a Filature Lainière de Roubaix, estava, a princípio, presente no mercado com artigos de pouco valor acrescentado. A Nouvelle Filature Lainière de Roubaix ter-se-ia voltado para a produção de artigos de alto valor acrescentado. Este aspecto não foi descurado por parte da Comissão.
77. Em quarto lugar e relativamente à tomada em consideração dos dados transmitidos em 30 de Outubro de 1998, há que dizer que, para tomar a sua decisão, a Comissão teve em consideração todos os factos que lhe foram dados a conhecer, nos termos artigo 93.°, n.° 2, do Tratado.
Apreciação
78. Deve lembrar-se desde já e mais uma vez que, em razão do carácter derrogatório do artigo 92.°, n.° 3, do Tratado, não competia à Comissão demonstrar que os auxílios são incompatíveis com o mercado comum. Ao contrário, ela deve concluir, positivamente, que os auxílios são com ele compatíveis. É nesta óptica que se devem avaliar as considerações da Comissão.
79. Em relação à viabilidade das empresas a longo prazo, as orientações determinam, no ponto 3.2.2. i), que a viabilidade da empresa deve ser reposta dentro de um prazo razoável. A melhoria da sua rentabilidade deve resultar, antes de mais, da adopção de medidas internas adequadas. A empresa deve ser colocada em situação de suportar por si mesma todos os custos e obter um mínimo de rentabilidade do capital investido, de modo que, concluída a reestruturação, não seja necessário o recurso a qualquer ulterior auxílio de Estado e possa enfrentar a concorrência do mercado pelas próprias forças. A apreciação deve ser sempre baseada num pormenorizado plano de reestruturação que assegure o cumprimento dos referidos critérios.
80. A apreciação da viabilidade a longo prazo deve fazer-se com base nos números e previsões sobre os resultados económicos da empresa transmitidos pela França. O período tomado por base pela Comissão, de 1996 a 1999, parece ser no essencial adequado para ajuizar do sucesso ou insucesso das medidas de reestruturação. Afigura-se também aceitável a diligência feita pela Comissão de analisar e avaliar, para além dos referidos números, a evolução de sectores de actividade da empresa.
81. Com base nestas informações, a Comissão, na decisão em litígio, afirma, em primeiro lugar, que o resultado líquido de 20 milhões de FRF em 1996 se deve exclusivamente aos auxílios. E acrescenta que o resultado líquido, de 1996 a 1999, diminuiu continuamente entre 60% e 70%. De facto, verifica-se uma baixa próxima da percentagem indicada. A Comissão, com a anterior frase, critica exactamente os números líquidos, pelo menos para o ano 1996, por estes terem sido influenciados pela concessão do auxílio ao investimento. Mas são exactamente estes números que estão na base da baixa dos resultados calculados pela Comissão. Neste ponto, há que concordar com o Governo francês quando refere que as afirmações da Comissão são equívocas, se não mesmo contraditórias.
82. Este erro, no entanto, só poderia implicar a ilegalidade da decisão ou de uma parte da decisão, se a Comissão nele se apoiasse. Seria o caso se a viabilidade da empresa a longo prazo pudesse resultar de outros elementos subjacentes à decisão.
83. Se se colocar, como base da apreciação, o conjunto dos números transmitidos pela França sobre os resultados económicos esperados pela empresa, como a Comissão faz na sua resposta, obtém-se um quadro heterogéneo da viabilidade da empresa a longo prazo. Assim, enquanto os resultados financeiros baixaram continuamente desde 1996, os resultados de exploração apresentam uma evolução em «dentes de serra», como constata a Comissão com justeza. Por isso, é permitido duvidar da possibilidade de aí se ver uma remuneração adequada do capital investido.
84. É posta ainda em causa a utilização destes números através do único resultado da empresa, existente por ocasião da decisão da Comissão, relativo ao ano de 1997, que fica claramente aquém das previsões.
85. Além disso, as partes estão em desacordo quanto à apreciação do facto de a empresa, durante o período de reestruturação, se ter separado de um sector de actividade não rentável. Há que concordar com a Comissão em que um sector de actividade que constitui 17% do volume de negócios da empresa não pode ser considerado irrelevante para a avaliação da sua viabilidade. Além disso, há que constatar que não é manifestamente errónea uma apreciação segundo a qual uma quebra de volume de negócios de 84% neste sector de actividade aponta mais contra a competitividade da empresa do que a seu favor. Tanto mais que os produtos produzidos neste sector de actividade faziam parte da nova estratégia de produção e não representavam uma «pesada herança» da empresa cessionária. Apenas se pode concordar com a França no último ponto: o encerramento deste sector de actividade era um indício da viabilidade a longo prazo. No actual contexto, o encerramento deste sector representa antes um fracasso, pelo menos parcial, da estratégia de reestruturação. As medidas internas de reestruturação tomadas, que eram exigidas pelas orientações comunitárias, também não contribuíram da forma desejada para uma reestruturação com êxito.
86. Pelo contrário, não se impõe necessariamente a conclusão da Comissão de que os preços altos para Lycra-Lã representavam uma falta de competitividade da empresa neste segmento do mercado. Segundo a França, esta política de preços faz parte de uma estratégia de mercado determinada, o que também não é contestado pela Comissão. O que não se pode é deduzir dos elementos disponíveis se a empresa teria, ou não, êxito com a sua estratégia.
87. No conjunto, constata-se que a apreciação feita pela Comissão sobre a viabilidade da empresa a longo prazo não é sem falhas. Mas, como ficou supra-referido, estas falhas apenas terão consequências se existir a perspectiva de uma apreciação diferente que devesse ser dada no âmbito de uma nova decisão. Não é este o caso. Se se tomar por base da apreciação o conjunto dos números da empresa, estes não apontam, de facto, no sentido de uma indubitável viabilidade a longo prazo. A cessação de actividade do sector supra-referido aumenta a dúvida quanto a essa viabilidade. Consequentemente, a França não conseguiu demonstrar que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação quando observou que não estava assegurada a viabilidade a longo prazo da referida empresa.
88. A apreciação da Comissão foi, de resto, confirmado pela falência da empresa, facto que não tem relevância jurídica para o presente processo.
3) Quanto aos fundamentos da decisão
Argumentos das partes
89. No que respeita à viabilidade a longo prazo, o Governo francês vê um erro de apreciação essencialmente no facto de a Comissão, sem fundamentação ulterior, ter concluído por uma falta de competitividade da empresa pelo facto de os preços da empresa para Lycra-Lã serem dos mais elevados no mercado europeu. Além disso, a Comissão não fez qualquer referência aos dados transmitidos pelo Governo francês em 30 de Outubro de 1998, que punham em relevo a viabilidade da empresa a longo prazo.
90. A Comissão contrapõe que, no que se refere aos preços para Lycra-Lã, a passagem citada pela França está fora de contexto. No que se refere ao não ter tido em consideração as informações transmitidas em 30 de Outubro de 1998, há que ter em conta que a decisão foi tomada com base nos números transmitidos pela França em 16 de Outubro de 1998. A carta de 30 de Outubro de 1998 não poderia de modo algum ter alterado as conclusões obtidas.
Apreciação
91. Em princípio, é correcto concluir pela falta de competitividade a partir de preços altos, caso haja outros fornecedores que ofereçam um produto semelhante a preços inferiores. Se é esse o caso, trata-se de uma questão que reveste importância para o exame da apreciação pela Comissão e não de uma questão de fundamentação . Como fundamentação basta a referência aos preços altos, uma vez que esta traduz, de maneira suficiente, o fundamento da decisão da Comissão.
92. A pretensa não tomada em consideração da carta de 30 de Outubro de 1998 poderia constituir uma falta de fundamentação, se esta carta incluísse novos argumentos que devessem ser refutados . Porém, pelo menos no que se refere à viabilidade a longo prazo da empresa, não se vislumbraram.
93. Apesar disso, não é isenta de falhas a fundamentação da decisão, exactamente no que concerne à viabilidade da empresa a longo prazo. Fizemos já referência a uma contradição na apresentação da evolução dos resultados . Mas há mais. A Comissão refere expressamente que o Governo francês [...] «uma vez que não foi apresentado um plano de reestruturação que fornecesse todos os elementos necessários para apreciar a compatibilidade do auxílio, a Comissão não podia assegurar-se da viabilidade a longo prazo da empresa nem de que os auxílios se limitavam ao estritamente necessário para permitir a sua reestruturação» . Apesar disso, chega, sobre esta questão, a constatações que se verifiquem finalmente adequadas para justificar a decisão.
94. Estas contradições são lamentáveis, mas são irrelevantes no contexto global da decisão. Com efeito, a Comissão esclarece suficientemente a maneira como chega ao resultado de que a viabilidade a longo prazo da empresa não está provada. Além disso, a França, pela sua participação no processo administrativo, dispunha de informações suficientes para o seu esclarecimento sobre os fundamentos, apesar das contradições da decisão da Comissão.
4) Conclusão intermediária
95. Sendo a viabilidade da empresa uma condição para a autorização do auxílio à reestruturação, a Comissão podia recusar a autorização do auxílio com base neste único argumento.
C - Quanto à relação entre o auxílio e a contribuição do beneficiário da reestruturação
96. No que respeita à relação entre os auxílios e a contribuição do beneficiário da reestruturação, o litígio limita-se à apreciação desta questão pela Comissão.
Argumentos das partes
97. O Governo francês adianta que a regra enunciada no ponto 3.2.2. iii), segundo a qual o beneficiário do auxílio deve, em princípio, dar um contributo importante para o plano de reestruturação, não é de natureza vinculativa e não obriga a Comissão a uma interpretação estrita .
98. A França considera que, num caso como o presente, em que os compradores da empresa são pessoas singulares - empregados da empresa - e em que os montantes da contribuição resultam das suas próprias economias, o respectivo envolvimento no quadro do plano de reestruturação deve ser considerado relevante no sentido das orientações.
99. Neste contexto, a decisão é deficiente por três razões.
100. Em primeiro lugar, a Comissão não considerou o carácter da empresa beneficiária como PME e a sua situação na zona «objectivo 2» como prevêem as orientações comunitárias.
101. Em segundo lugar, a Comissão não podia comparar a contribuição dos compradores em relação com o montante total do auxílio (pois, neste caso, o investidor privado representa apenas 12% dos fundos públicos) . Dever-se-ia antes estabelecer a relação do capital privado com as subvenções a ele comparáveis, que no caso presente ascendem a apenas 22 milhões de FRF. Nesse caso, a parte dos meios próprios no plano de reestruturação representaria 22% dos auxílios.
102. Em terceiro lugar, a Comissão não valorizou devidamente as importantes medidas de reestruturação que a empresa beneficiária tomou (encerramento de 60% da capacidade de produção, despedimento de 339 dos 587 trabalhadores). Estas medidas deveriam ter sido igualmente tomadas em consideração por ocasião do exame da relação em causa.
103. A título liminar, a Comissão salienta que, fundamentalmente, nem se coloca a questão de saber se esta censura da França tem fundamento, uma vez que, mesmo que se prove, não basta para o provimento do recurso, como demonstram as afirmações relativas à viabilidade da empresa a longo prazo. Por isso, a argumentação que se segue deve ser considerada apenas como subsidiária.
104. Convirá observar que a Comissão tem de facto a possibilidade de se afastar das orientações, em casos excepcionais, devidamente fundamentados. No entanto, de acordo com o Tratado, a possibilidade de autorização de auxílios estatais deve ser considerada excepcional e, em consequência, ser aplicada de maneira restritiva. Os auxílios devem ser julgados em função da sua eficácia. Deve ter-se em consideração que a empresa beneficiária actua num mercado onde, em razão da forte concorrência, houve uma redução maciça do número de efectivos.
105. Os pontos 3.2.3 e 3.2.4. das orientações, em que a França se apoia, dizem respeito à elucidação de casos que nada têm a ver com o presente.
106. Quanto à relação da contribuição dos compradores com os fundos públicos, deve-se, de acordo com as orientações, colocar esta contribuição em relação com o custo global da reestruturação, o que no caso presente nos conduz a uma percentagem de 12%.
107. Finalmente, com o argumento utilizado de que a Comissão deveria ter tomado em consideração a redução pela empresa da sua capacidade de produção e de empregados, a França desconhece o sentido da orientação aplicável, segundo a qual apenas são susceptíveis de ser tomadas em consideração as contribuições da empresa mediante recursos próprios.
Apreciação
108. No que se refere à relação do auxílio com os custos e as vantagens da reestruturação, resulta do ponto 3.2.2., iii), das orientações que o montante e a intensidade do auxílio se devem limitar ao estrito necessário para a reestruturação e, na perspectiva comunitária, estar em relação com as vantagens esperadas. Por isso, normalmente é exigida dos beneficiários do auxílio, com seus próprios meios ou sob a forma de crédito, uma contribuição importante para o plano de reestruturação.
109. Este critério deve evitar que os meios colocados à disposição da empresa visada não necessários para a reestruturação possam ser utilizados numa política comercial agressiva susceptível de distorcer o mercado . O mesmo há que temer se os auxílios colocarem à disposição da empresa ou dos seus proprietários meios que possam ser utilizados de forma a distorcer a concorrência. Por isso, a Comissão toma em consideração, de acordo com as suas orientações de 1999, os meios financeiros de que dispõe a empresa e os seus accionistas . Estas orientações não são directamente aplicáveis ao caso em apreço, mas são o resultado da experiência que a Comissão fez com a utilização das anteriores orientações e que, por isso, podem ser citadas para fins de precisão, e na medida em que elas não comportam uma orientação nova face às anteriores orientações.
110. A Comissão deveria ainda tomar em consideração o facto de os accionistas da empresa, enquanto empregados da antiga empresa, disporem de poucos meios, que investiram na sua totalidade, na tentativa de manterem a empresa em funcionamento. Em particular, deveria eximir-se de comparar simplesmente as quotas de participação com os custos de uma reestruturação. Isto ilustra a prática da Comissão. Na decisão sobre o auxílio à empresa italiana Seleco, a Comissão qualificou como contribuição própria não suficientemente importante uma contribuição do proprietário de 40% do conjunto do investimento. Ao contrário, a Comissão, na decisão sobre o auxílio à empresa alemã Wildauer Kurbelwelle GmbH, considerou uma contribuição própria de 19,5% como parte importante (e suficiente) para o plano de reestruturação.
111. Uma tal tomada em consideração, para além de indicações mais precisas sobre a fortuna dos accionistas, teria sem dúvida pressuposto que as autoridades francesas apresentassem um pormenorizado plano de reestruturação, de onde, nomeadamente, se teriam podido deduzir os custos da reestruturação. Só um plano desse tipo poderia garantir que o auxílio seria utilizado em medidas de reestruturação e não numa política de preços agressiva.
112. Sem estas informações, resta apenas comparar a contribuição dos accionistas aos custos do conjunto do processo. Nesta base, não parece constituir, é verdade, erro manifesto de apreciação o facto de a Comissão, face aos 40 milhões de FRF do auxílio estatal, não reconhecer como contribuição própria relevante para a reestruturação o capital de 510 000 FRF mais a importância da compra num montante de 4,3 milhões de FRF.
113. Não se pode deixar também de dar razão à Comissão quando estabelece como medida de comparação os auxílios estatais no seu conjunto e não apenas o prémio ao investimento de 22 milhões de FRF. O juízo sobre a importância da contribuição própria incide na comparação entre o conjunto dos auxílios estatais e dos meios privados. O risco da distorção da concorrência decorre do conjunto dos auxílios estatais e não só de uma parte deles. Com base neste critério, a parte dos compradores no financiamento da nova empresa atinge apenas 12% das auxílios estatais. Mesmo à primeira vista, não parece que esta relação seja equilibrada.
114. Face a esta verificação, também as disposições do ponto 3.2.3 relativas aos auxílios à reestruturação nas regiões elegíveis e do ponto 3.2.4. relativas às ajudas a pequenas e médias empresas nada mudam. É verdade que aí se lê que nesses casos os auxílios poderiam ser concedidos sob condições em parte menos rigorosas. Isso refere-se no entanto apenas ao caso, não abordado na decisão da Comissão, da redução de capacidades para equilibrar os danos resultantes da concorrência e, no caso das pequenas e médias empresas, também à obrigação de apresentar relatórios.
115. Contra o parecer da França, também não eram de incluir nesta comparação os despedimentos e cessações de actividades. De acordo com as orientações, estas medidas não têm interesse para a apreciação do critério em questão.
116. Em conclusão, também da constatação da Comissão de que os auxílios concedidos não estão em relação adequada com os custos e as vantagens da reestruturação, em virtude de os compradores da empresa não terem participado na reestruturação com uma contribuição importante, não resulta haver erro manifesto de apreciação.
D - Quanto ao critério da prevenção das distorções da concorrência
117. Em relação ao critério da prevenção das distorções da concorrência, o Governo francês censura a decisão da Comissão e a sua fundamentação.
1) Quanto à apreciação das informações disponíveis
118. O Governo francês é de opinião de que a avaliação da Comissão segundo a qual a parte de mercado da empresa relativamente pequena no mercado europeu não constitui em si razão suficiente para excluir uma distorção da concorrência não tem em consideração os factos que foram transmitidos à Comissão em 30 de Outubro de 1998. Se a Comissão os tivesse tomado em consideração, teria podido chegar à conclusão de que estava posta de parte uma distorção do mercado. Assim, parece que a Comissão se apoiou pura e simplesmente em argumentos muito gerais de diversos concorrentes.
119. A Comissão contrapõe que a posição francesa se encontra em total contradição com o próprio teor da decisão impugnada. Nela, a Comissão procedeu a uma análise pormenorizada da viabilidade da empresa e da relação entre os auxílios, os custos e as vantagens da reestruturação. Face à verificação de que os auxílios não satisfaziam duas das quatro condições das orientações, nem necessitava de proceder ao exame da questão relativa às distorções da concorrência.
120. Basta recordar que um auxílio deve satisfazer, em regra, todas as exigências enunciadas nas orientações para poder ser autorizado nos termos do artigo 92.°, n.° 3, do Tratado. Com base nesse resultado, a Comissão não estava obrigada a ocupar-se da questão do risco de distorções da concorrência.
2) Fundamentação
121. O Governo francês censura à decisão por não conter argumentos fundamentados e precisos em relação à prevenção das distorções da concorrência.
122. A Comissão replica que é amplamente suficiente que se constate na fundamentação que não foram preenchidas duas das quatro condições das orientações acima referidas. Não se torna, assim, necessário examinar um terceiro ponto.
123. Uma vez que a Comissão era de parecer de que, depois de ter examinado precedentemente os outros critérios incluídos nas orientações, já não seria necessário ocupar-se deste ponto, também não se tornava necessária qualquer fundamentação. Como acima ficou exposto, esta interpretação é correcta.
E - Em resumo
124. A decisão da Comissão justifica-se por três razões. A República Francesa não apresentou nenhum plano de reestruturação satisfatório, não foi provada a viabilidade a longo prazo da Nouvelle Filature Lainière de Roubaix após a reestruturação e o auxílio não se manteve nos limites de uma relação adequada com a contribuição dos proprietários da empresa nas medidas de reestruturação. A República Francesa não conseguiu rebater as constatações da Comissão sobre estes pontos.
VI - Quanto às despesas
Por força do n.° 2 do artigo 62.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Francesa sido vencida, há que condená-la nas despesas.
VII - Conclusão
125. Pelo exposto, propõe-se que seja decidido como segue:
«1) negar provimento ao recurso;
2) condenar a República Francesa nas despesas».