AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 22 de octubre de 2025 (*)
« Recurso de anulación — Contrato de subvención en el marco de la cooperación al desarrollo — Escrito de requerimiento — Naturaleza contractual del litigio — Acto no recurrible — Inadmisibilidad »
En el asunto T‑68/25,
Fundación Alianza por los Derechos, la Igualdad y la Solidaridad Internacional, con domicilio en Madrid, representada por el Sr. E. A. Delgado Carravilla, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. J. Estrada de Solà, en calidad de agente,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado, durante las deliberaciones, por la Sra. P. Škvařilová-Pelzl, Presidenta, y los Sres. I. Nõmm y R. Meyer (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. V. Di Bucci;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos, en particular:
–        la excepción de inadmisibilidad, propuesta por la Comisión mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el 15 de mayo de 2025;
–        las observaciones de la demandante sobre la excepción de inadmisibilidad, presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 25 de junio de 2025;
habiendo considerado la proposición de prueba presentada por la demandante en la Secretaría del Tribunal General el 16 de julio de 2025;
habiendo considerado las observaciones de la Comisión sobre la proposición de prueba de la demandante, presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 24 de julio de 2025;
dicta el siguiente
Auto
1        Mediante su demanda, basada en el artículo 263 TFUE, la demandante, Fundación Alianza por los Derechos, la Igualdad y la Solidaridad Internacional, solicita la anulación del escrito de la Delegación de la Unión Europea en la República de Colombia de referencia «nota de adeudo n.º 3242414662», emitido el 28 de noviembre de 2024, en el marco del contrato de subvención CSO/LA/2018/394060 (en lo sucesivo, «escrito de 28 de noviembre de 2024»).
Antecedentes del litigio
2        El 12 de marzo de 2018, la Comisión Europea y la demandante, que es una entidad sin ánimo de lucro, celebraron el contrato de subvención de referencia CSO/LA/2018/394060 (en lo sucesivo, «contrato de subvención»). Dicho contrato tiene por objeto la concesión de una subvención para financiar, en Colombia, el proyecto de la demandante denominado «Fortalecidas las capacidades de las Organizaciones de Sociedad Civil para un desarrollo local sostenible con enfoque diferencial y de género».
3        La cláusula 13.4 de las condiciones generales del contrato dispone que, si los procedimientos de solución amistosa fracasan, cada parte podrá someter el litigio ante los tribunales del Estado del órgano de contratación o ante los tribunales de Bruselas (Bélgica) si el órgano de contratación es la Comisión.
4        A raíz de una auditoría y de diversas comunicaciones entre las partes, la Delegación de la Unión en la República de Colombia remitió a la demandante un escrito el 28 de noviembre de 2024. Dicho escrito indica lo siguiente:
«Dando seguimiento a la nota de pre-información 2 […] y con su nota de respuesta […], esta delegación les informa que luego de analizar una vez más todos los argumentos y documentos que ustedes presentaron durante toda la fase contradictoria y especialmente estos últimos en los cuales lamentablemente no vemos argumentos nuevos o más sólidos que puedan cambiar nuestra decisión argumentada en nuestra nota […], mantenemos los costes inelegibles presentados en nuestras de pre-información.
Con base en lo anterior y en virtud del artículo 18 del anexo II del contrato en referencia, remitimos oficialmente la nota de adeudo N.º 3242414662 y les agradecemos hacer la transferencia como máximo 45 días calendario después de la recepción de esta nota por la suma de 65 695,90 [euros] a la siguiente cuenta […]».
Pretensiones de las partes
5        La demandante solicita, en esencia, al Tribunal General que:
–        Con carácter principal, anule el escrito de 28 de noviembre de 2024 y dicte una nueva resolución que acoja sus pretensiones, estimando que los conceptos e importes de los gastos subvencionables de que se trata se han justificado correctamente.
–        Con carácter subsidiario, emita una nueva resolución que anule el escrito de 28 de noviembre de 2024 por falta de motivación sin entrar al fondo del asunto y requiera a la Delegación de la Unión en la República de Colombia que dicte nueva resolución que contenga la debida motivación y precise, en particular, los criterios aplicados para determinar qué importes no han sido suficientemente justificados e informe sobre los recursos disponibles.
–        Con carácter complementario, requiera a la Delegación de la Unión en la República de Colombia para remitir el expediente administrativo en su totalidad.
–        Condene en costas a la Comisión.
6        En su excepción de inadmisibilidad, la Comisión solicita al Tribunal General que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso.
–        Condene en costas a la demandante.
7        En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la demandante solicita al Tribunal General, en esencia, que:
–        Desestime la excepción de inadmisibilidad.
–        Admita a trámite el recurso.
Fundamentos de Derecho
8        Con arreglo al artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, si la parte demandada lo solicita, mediante escrito separado, el Tribunal General podrá decidir sobre la inadmisión o la incompetencia sin entrar en el fondo del asunto.
9        En el caso de autos, la Comisión ha propuesto, mediante escrito separado, una excepción de inadmisibilidad.
10      El Tribunal General decide resolver sobre esa demanda sin continuar el procedimiento, al considerar que los documentos que obran en autos le proporcionan información suficiente.
11      En apoyo de su excepción de inadmisibilidad, la Comisión alega que una nota de adeudo no constituye un acto recurrible a los efectos del artículo 263 TFUE.
12      Subraya, en particular, que, según la jurisprudencia, en el marco de una relación contractual entre una institución de la Unión y una persona de Derecho privado, solo puede interponerse recurso de anulación contra actos que, por un lado, produzcan efectos jurídicos ajenos a dicha relación contractual y, por otro, hayan sido adoptados por la institución en ejercicio de sus prerrogativas de poder público. Pues bien, a su juicio, la nota de adeudo de que se trata no cumple ninguno de esos dos requisitos.
13      De ello la Comisión deduce que el recurso interpuesto por la demandante es inadmisible. Precisa, a los efectos oportunos, que dicho recurso no puede recalificarse para fundar la competencia del Tribunal General en el artículo 272 TFUE, puesto que el contrato en cuestión no contiene ninguna cláusula compromisoria en favor de los órganos jurisdiccionales de la Unión. Entiende que, bien al contrario, de la cláusula 13.4 de las condiciones generales del referido contrato se desprende que son competentes los tribunales belgas.
14      La demandante rebate la excepción de inadmisibilidad.
15      Sostiene que su recurso de anulación no se refiere a la nota de adeudo como tal, sino que tiene por objeto el escrito de 28 de noviembre de 2024, cuyo encabezamiento menciona la nota de adeudo n.º 3242414662 y que incorpora dicha nota de adeudo como anexo. Considera que dicho escrito, que califica de «resolución», sí constituye un acto recurrible a los efectos del artículo 263 TFUE.
16      En ese sentido, la demandante argumenta que la naturaleza de la referida resolución es administrativa, por haber sido adoptada por la Comisión, como órgano de contratación, en ejercicio de sus prerrogativas de poder público. Así pues, la demandante sostiene que la Comisión actúa en el contexto de las subvenciones de la Unión. De ello deduce que los textos del Derecho de la Unión atribuyen a la Comisión facultades específicas que van más allá de las que tiene un contratante «ordinario», con el fin, en particular, de que se protejan los intereses financieros de la Unión.
17      Además, la demandante afirma que la mencionada resolución afecta a sus derechos y obligaciones.
18      Por último, la demandante precisa que, dado que la subvención concedida procede de fondos públicos, el contrato celebrado no puede quedar sujeto al Derecho privado. Por tanto, a su juicio, el recurso no podría basarse en el artículo 272 TFUE. Añade que, del mismo modo, si bien la cláusula 13.4 de las condiciones generales del contrato de subvención prevé la competencia de los tribunales de Bruselas en caso de litigio, dicha cláusula atributiva de competencia no es exclusiva ni excluye la posibilidad de que se interponga recurso al amparo del artículo 263 TFUE.
19      El juez de la Unión no es competente para conocer de un recurso de anulación interpuesto en virtud del artículo 263 TFUE cuando la situación jurídica de la parte demandante se encuadra exclusivamente en el marco de relaciones contractuales reguladas por la normativa nacional designada por las partes contratantes (sentencias de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartado 18, y de 26 de septiembre de 2024, Comisión/HB, C‑160/22 P y C‑161/22 P, EU:C:2024:799, apartado 48).
20      En efecto, por un lado, el artículo 274 TFUE precisa que los litigios en los que la Unión sea parte no podrán ser, por tal motivo, sustraídos a la competencia de las jurisdicciones nacionales. Por otro lado, del artículo 272 TFUE se desprende que el Tribunal de Justicia únicamente será competente para juzgar litigios derivados de un contrato de Derecho público o de un contrato de Derecho privado celebrado por la Unión, o por su cuenta, si dicho contrato contiene una cláusula compromisoria en ese sentido (sentencia de 26 de septiembre de 2024, Comisión/HB, C‑160/22 P y C‑161/22 P, EU:C:2024:799, apartado 49).
21      De ello se deduce que, si, a falta de cláusula compromisoria, el juez de la Unión se reconociera competente para resolver un recurso de anulación de actos que se sitúan exclusivamente en un marco contractual, no solo se correría el riesgo de privar de toda eficacia al artículo 272 TFUE, sino también el de extender su competencia jurisdiccional más allá de los límites fijados por el artículo 274 TFUE (sentencias de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartado 19, y de 26 de septiembre de 2024, Comisión/HB, C‑160/22 P y C‑161/22 P, EU:C:2024:799, apartado 50).
22      Por lo tanto, cuando exista un contrato entre la parte demandante y una institución, un órgano o un organismo de la Unión, los tribunales de la Unión solo podrán conocer de un recurso basado en el artículo 263 TFUE si el acto impugnado tiende a producir efectos jurídicos obligatorios que, por un lado, estén situados al margen de la relación contractual existente entre las partes y, por otro, impliquen el ejercicio de prerrogativas de poder público atribuidas a la institución, el órgano o el organismo contratante en su condición de autoridad administrativa (sentencias de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartado 20, y de 26 de septiembre de 2024, Comisión/HB, C‑160/22 P y C‑161/22 P, EU:C:2024:799, apartado 51).
23      A la luz de esta jurisprudencia ha de dilucidarse si el escrito de 28 de noviembre de 2024 constituye un acto recurrible a los efectos del artículo 263 TFUE.
24      En primer lugar, ha de señalarse que el documento que la demandante califica de «resolución» menciona como asunto «Nota de Adeudo N.º 3242414662 por 65 695,90 [euros]» y como referencia el contrato controvertido. Dicho documento remite a la nota de adeudo y reclama el pago de la cantidad indicada en dicha nota en un plazo de cuarenta y cinco días desde la recepción de la nota. A tal fin, se mencionan los datos bancarios de la Comisión. Por último, se indica que, en su caso, podrán exigirse intereses de demora. Por lo tanto, puede considerarse que dicho documento constituye un requerimiento.
25      Tanto ese requerimiento como la nota de adeudo que incorpora como anexo tienen por objeto la reclamación de una deuda que tiene su fundamento en un contrato de subvención celebrado entre la demandante y la Comisión.
26      Ello se debe a que el abono de las cantidades en cuestión por la Comisión a la demandante se fundamenta en el referido contrato de subvención. La no subvencionabilidad de determinadas cantidades se constató a raíz de una auditoría financiera de la demandante, como permite la cláusula 15.7 del mencionado contrato. También la reclamación de importes abonados indebidamente está prevista en la cláusula 18 de ese mismo contrato.
27      Por tanto, el escrito de 28 de noviembre de 2024 y la nota de adeudo se inscriben en el marco del contrato de subvención celebrado entre la Comisión y la demandante, del que no pueden disociarse [véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de febrero de 2019, Alfamicro/Comisión, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, apartados 51, 52 y 54, y de 24 de febrero de 2021, Universität Koblenz-Landau/EACEA, T‑108/18, EU:T:2021:104, apartado 56 (no publicado)].
28      En segundo lugar, no hay nada en los autos que permita concluir que la Comisión actuara haciendo uso de sus prerrogativas de poder público.
29      Efectivamente, como subraya la Comisión, el Tribunal de Justicia ha precisado que una nota de adeudo o un requerimiento, en los que se indican la fecha de vencimiento y las condiciones de pago de una deuda contractual, no pueden asimilarse a un título ejecutivo como tal, aunque mencionen la vía ejecutiva del artículo 299 TFUE como una opción posible de cobro entre otras para el supuesto de que el deudor no cumpla su obligación en la fecha de vencimiento fijada. Por consiguiente, una nota de adeudo o un requerimiento no están destinados a producir efectos jurídicos que tengan su origen en el ejercicio de prerrogativas de poder público (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartados 23 y 24, y de 16 julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartado 66).
30      No obstante, la demandante sostiene que la Comisión actuó más allá del marco contractual, haciendo uso de prerrogativas de poder público.
31      A ese respecto, ha de señalarse que, en líneas generales, la demandante se limita a una mera afirmación, sin demostrar en qué medida la Comisión hizo uso, al adoptar el acto recurrido, de prerrogativas que fueran más allá de aquellas de las que dispondría en el marco de una relación contractual ordinaria.
32      Más en concreto, habida cuenta de la jurisprudencia que se recuerda en el anterior apartado 29, es indiferente si el acto recurrido es el escrito de 28 de noviembre de 2024 y no la nota de adeudo como tal. Por un lado, dado que ese escrito no constituye un título ejecutivo a los efectos del artículo 299 TFUE, no puede considerarse que sus efectos jurídicos tengan su origen en el ejercicio de prerrogativas de poder público. Por otro lado, y tal como se ha subrayado en el anterior apartado 26, la Comisión se ciñó, mediante la emisión de dicho escrito, a ejercitar los derechos que le otorgan las estipulaciones contractuales, que le permiten reclamar a la demandante la devolución de cantidades percibidas indebidamente.
33      De igual modo, el mero hecho de que se trate de subvenciones públicas no redunda en el ejercicio de prerrogativas de poder público por parte de la Comisión. Como se desprende, en particular, de la cláusula 15 del contrato de subvención, la Comisión decidió proceder a la adjudicación de esas subvenciones a través de un contrato. Por lo tanto, la utilización de dichos fondos, o en su caso su devolución, queda regulada por dicho contrato de subvención y está comprendida en la esfera contractual.
34      De ello se deduce que ni el escrito de 28 de noviembre de 2024 ni la nota de adeudo que incorpora como anexo reflejan el ejercicio de prerrogativas de poder público por parte de la Comisión [véase, en este sentido, la sentencia de 24 de febrero de 2021, Universität Koblenz-Landau/EACEA, T‑108/18, EU:T:2021:104, apartado 56 (no publicado)].
35      De lo anterior resulta que no puede considerarse que el escrito de 28 de noviembre de 2024 y la nota de adeudo que incorpora como anexo sean actos recurribles en anulación al amparo del artículo 263 TFUE.
36      Tal conclusión no queda desvirtuada por la alegación de la demandante de que la cláusula 13.4 del contrato de subvención no excluye, en principio, la admisibilidad de los recursos de anulación que puedan interponerse ante el Tribunal General. Dado que el acto recurrido no es recurrible a los efectos del artículo 263 TFUE, carece de pertinencia si la cláusula atributiva de competencia que prevé el contrato de subvención en cuestión es o no exclusiva. Por lo tanto, la alegación resulta inoperante.
37      Tal conclusión tampoco queda desvirtuada por la proposición de prueba presentada por la demandante en la Secretaría del Tribunal General, tras la conclusión de la fase escrita del procedimiento, al objeto de comunicar información recogida en un escrito dirigido por la Delegación de la Unión en la República de Colombia.
38      Mediante el referido escrito, la Comisión indica que procede a una compensación de créditos en favor de la demandante, cuyo efecto es disminuir el importe de la cantidad reclamada en el escrito de 28 de noviembre de 2024 y en la nota de adeudo que incorpora como anexo.
39      La demandante recibió el citado escrito el 23 de junio de 2025, es decir, una vez concluida la fase escrita del procedimiento. Siendo ello así, la extemporaneidad de la presentación de dicho documento está, excepcionalmente, justificada. Por lo tanto, dicha proposición de prueba es admisible, en virtud del artículo 85, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 2018, Verein Deutsche Sprache/Comisión, T‑468/16, no publicada, EU:T:2018:207, apartado 20).
40      La demandante señala que, al final del escrito de 23 de junio de 2025, se indica la posibilidad de recurrir contra tal acto ante el Tribunal General en las condiciones especificadas en el artículo 263 TFUE. Según ella, el citado escrito refuerza, por tanto, la admisibilidad del recurso de anulación que ha interpuesto contra el escrito de 28 de noviembre de 2024.
41      Ello se debe, según la demandante, a que ambos escritos le fueron dirigidos en el mismo contexto fáctico y jurídico. Así pues, alega que ambos escritos fueron dictados por la Comisión en ejercicio de sus prerrogativas de poder público.
42      La demandante sostiene, asimismo, que, al adoptar una posición contradictoria en relación con la impugnación de los referidos actos, la Comisión está violando el principio de buena administración y generando inseguridad jurídica.
43      La Comisión considera, en esencia, que ese nuevo medio de prueba carece de relevancia para la admisibilidad del recurso.
44      A este respecto, baste con subrayar que el escrito de 23 de junio de 2025 versa sobre un acto diferente, que la Comisión, además, denomina «decisión de compensación de créditos». Por lo tanto, la mención en dicho escrito de la existencia de posibles recursos contra dicho acto carece de pertinencia por lo que se refiere a la valoración de la recurribilidad o no del escrito de 28 de noviembre de 2024.
45      Habida cuenta de todos los razonamientos anteriores, procede estimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión y, por lo tanto, declarar la inadmisibilidad del recurso.
Costas
46      A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
47      Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
resuelve:
1)      Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)      Condenar a la Fundación Alianza por los Derechos, la Igualdad y la Solidaridad Internacional a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
Dictado en Luxemburgo, a 22 de octubre de 2025.
El Secretario
La Presidenta
V. Di Bucci
P. Škvařilová-Pelzl
*      Lengua de procedimiento: español.