61971C0031(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 19 FEBRUARI 1975 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Ik moet vandaag andermaal conclusie nemen in het geding dat de heer Gigante, ambtenaar van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, op 16 juni 1971 tegen de Commissie aanhangig heeft gemaakt.
Laat ik beginnen met een kort overzicht van de feiten.
Na een auto-ongeval in 1962, een langdurige medische behandeling en een op niets uitgelopen procedure voor de invaliditeitscommissie in 1968 en 1969, diende de heer Gigante in februari 1971 een formele klacht overeenkomstig artikel 90 van het ambtenarenstatuut in bij het tot aanstelling bevoegde gezag. Daarbij stelde hij nog recht te hebben op terugbetaling van 90391 Bfr wegens kosten van medische behandeling na het ongeval; voorts verlangde hij instelling van een invaliditeitscommissie ter beoordeling van zijn gezondheidstoestand en uitbetaling van een zeker kapitaal in verband met zijn door het ongeval veroorzaakte gedeeltelijke invaliditeit. In april 1971 stelde het Directoraat-generaal Personeelszaken en Algemeen Beheer hem voor een nieuwe invaliditeitscommissie te benoemen, die anders moest zijn samengesteld dan de commissie die in 1968-1969 was opgetreden (zoals bekend had de door verzoeker aangewezen arts geweigerd het rapport van die commissie te ondertekenen).
De heer Gigante was het hiermee niet eens en kwam in juni 1971 in beroep bij het Hof. Na de indiening van dit beroep besloot het tot aanstelling bevoegde gezag verzoekers geval opnieuw voor een invaliditeitscommissie te brengen, maar nu zonder voorwaarden te stellen met betrekking tot de samenstelling ervan. De opdracht van deze commissie werd ten slotte als volgt geformuleerd:
1.
Vast te stellen of verzoeker blijvend gedeeltelijk invalide was en daardoor niet in staat de werkzaamheden van een ambt in zijn loopbaan te verrichten,
2.
De graad van de gedeeltelijke invaliditeit te bepalen,
3.
Vast te stellen of de gedeeltelijke invaliditeit door het ongeval was veroorzaakt,
4.
Te onderzoeken of een verdere medische behandeling van de gevolgen van het ongeval noodzakelijk was,
5.
Vast te stellen of de door verzoeker gestelde kosten geacht konden worden door het ongeval te zijn veroorzaakt, en ze eventueel te rubriceren.
De samenstelling van de invaliditeitscommissie bleek heel wat voeten in de aarde te hebben. De pogingen daartoe waren vruchteloos in 1972, toen een eerste mondelinge behandeling plaatsvond, en ook nog daarna, dat wil zeggen tot de tweede mondelinge behandeling op 24 oktober 1973, omdat de twee eerst aangewezen artsen het niet eens konden worden over de aanwijzing van de derde arts.
Met het oog op deze onbevredigende situatie en de door beide partijen tijdens de mondelinge behandeling geuite wens dat het Hof dan maar de derde arts zou benoemen, werd op 29 november 1973 een interlocutoir arrest gewezen waarvan het dictum luidde als volgt:
1.
Indien de door beide partijen aangewezen artsen niet vóór 10 december 1973 een derde arts hebben aangewezen, zal het Hof van Justitie, Eerste Kamer, tot die aanwijzing overgaan, waarbij de beide artsen gelegenheid hebben uiterlijk 17 december 1973 hun schriftelijke opmerkingen en voorstellen bij het Hof in te dienen;
2.
De invaliditeitscommissie zal binnen drie maanden nadat zij door de aanwijzing van de derde arts zal zijn samengesteld, rapport uitbrengen;
3.
Zo intussen nieuwe moeilijkheden de normale voortgang van de werkzaamheden der invaliditeitscommissie in gevaar mochten brengen, zijn partijen, genoemde commissie en haar leden bevoegd zich dienaangaande tot het Hof te wenden, dat zich voorbehoudt de nodige maatregelen te nemen.
Aanvankelijk zag het ernaar uit dat de twee aangewezen artsen tot overeenstemming zouden komen betreffende het derde lid van de commissie. Omdat die overeenstemming ten slotte echter toch uitbleef, moest het Hof, overeenkomstig hetgeen in het arrest in het vooruitzicht was gesteld, zelf de derde arts benoemen. Dit geschiedde bij beschikking van 10 januari 1974.
Tegen de bedoeling van het tussenarrest kwam de zaak echter niet tot een spoedig einde. Na een eerste bijeenkomst van de invaliditeitscommissie op 22 mei 1974 — waarbij de door verzoeker aangewezen arts ontbrak — sleepte zij zich het gehele jaar 1974 voort en het op 9 december gedateerde rapport kwam met een begeleidend schrijven van de commissievoorzitter van 27 december eerst op 6 januari 1975 bij het Hof in.
De conclusies van het rapport kunnen worden samengevat als volgt:
a)
Verzoeker is niet blijvend algeheel invalide.
b)
Verzoeker is blijvend gedeeltelijk invalide en niet tot zware arbeid in staat. Maar wellicht zou men de heer Gigante een functie kunnen geven waarin hij geen zware voorwerpen behoeft te tillen en niet lang achtereen behoeft te staan.
c)
Het hem in 1962 overkomen ongeval heeft geleid tot een blijvende gedeeltelijke invaliditeit van 10 %.
d)
Als datum waarop het door het ongeval veroorzaakte letsel is genezen, wordt 10 oktober 1970 aangenomen. Latere medische behandelingen houden geen verband met de gevolgen van het ongeval.
e)
Bij gebreke van de nodige gegevens kon geen antwoord worden gegeven op de vraag welke van de door verzoeker teruggevorderde kosten geacht moeten worden door het ongeval te zijn veroorzaakt. De commissie is bereid daarover een aanvullend rapport op te stellen.
Het rapport is overigens slechts door twee artsen ondertekend. De door verzoeker aangewezen arts had op enkele punten bedenkingen en meende daarom zijn handtekening te moeten weigeren.
Ter mondelinge behandeling van 23 januari 1975 is dit punt door beide partijen aan de orde gesteld. Verzoeker meent dat het rapport wegens het ontbreken van eenstemmigheid niet geldig is en dat er dus sprake is van een „nieuwe moeilijkheid” als bedoeld in het interlocutoir arrest van 29 november 1973. De Commissie stelt zich daarentegen op het standpunt dat de invaliditeitscommissie haar opdracht heeft vervuld, afgezien dan van de vraag betreffende de kosten, waarover echter alsnog zal worden gerapporteerd. Het beroep zou mitsdien zonder voorwerp zijn geraakt.
In deze stand van het geding zie ik de zaak als volgt.
Vooreerst zij eraan herinnerd waarop het beroep oorspronkelijk was gericht. Het inleidend verzoekschrift concludeerde tot nietigverklaring van de afwijzing van de klacht, nietigverklaring van het besluit der Commissie van 29 april 1971 betreffende de instelling van een invaliditeitscommissie, en veroordeling van de Commissie tot betaling van de door het ongeval veroorzaakte kosten van medische behandeling en geneesmiddelen.
Reeds in mijn eerste conclusie heb ik erop gewezen dat mijns inziens alleen de twee eerstgenoemde punten in de loop van het geding zijn gehandhaafd. Tot die gevolgtrekking was ik gekomen op grond van een brief van verzoekers advocaat aan de Commissie van 3 november 1971, waarin werd verzocht de invaliditeitscommissie ook te laten onderzoeken of verzoeker ingevolge artikel 73, lid 3, van het ambtenarenstatuut recht had op terugbetaling van de kosten van medische behandeling en geneesmiddelen. Daarbij komt dat de Commissie op dit verzoek is ingegaan en de opdracht aan de invaliditeitscommissie dienovereenkomstig heeft uitgebreid. Dit geschilpunt is aldus tot voorwerp van de invaliditeitsprocedure gemaakt. Aangezien een gelijktijdige behandeling ervan in rechte daarmee bezwaarlijk verenigbaar is, bleef mij slechts de conclusie dat de eis in dit opzicht weliswaar stilzwijgend, doch duidelijk was gewijzigd. Deze opvatting ben ik ook thans nog toegedaan, en ik wordt daarin gesterkt door de omstandigheid dat verzoekers advocaat, die mijn eerste conclusie kent, thans daartegen niet heeft geprotesteerd en niet heeft verklaard dat zijn bedoeling is misverstaan.
Wat dus overblijft, is verzoekers eis tot nietigverklaring van het besluit van 29 april 1971 en die tot inleiding van een invaliditeitsprocedure met een opdracht aan de invaliditeitscommissie zoals de Commissie inderdaad heeft geformuleerd.
I —
Ten aanzien van het eerste punt kan ik kort zijn. Alles wat daarover te zeggen valt, heb ik in mijn eerste conclusie reeds gezegd. Ik blijf erbij dat genoemd besluit na de instelling van het beroep stilzwijgend is ingetrokken en vervangen door een ander, waarin de voorwaarde dat de nieuwe invaliditeitscommissie anders moest zijn samengesteld dan die van 1968 en 1969, is vervallen. Wat dit punt betreft, is het beroep dus zonder voorwerp geraakt en dient nog slechts een beslissing omtrent de kosten te worden getroffen.
II —
Wat het tweede resterende punt betreft, de inleiding van een invaliditeitsprocedure, kunnen wij thans vaststellen dat dit is verwezenlijkt en wel geheel overeenkomstig de verlangens van verzoeker. Een probleem is slechts dat één vraag nog niet is beantwoord en dat het rapport niet door alle drie artsen is ondertekend, omdat de door verzoeker aangewezen arts bedenkingen heeft geopperd.
Strikt genomen behoeft dit ons niet meer bezig te houden. We behoeven slechts te zien naar wat in beroep ís gevorderd, en naar het feit dat er een invaliditeitscommissie met de eerder genoemde opdracht is ingesteld, om tot de conclusie te komen dat het geding ook in dit opzicht zonder voorwerp is geraakt, zodat alleen nog over de proceskosten moet worden gesproken.
Ik wil het hierbij echter niet laten. Ik kan mij voorstellen dat de Kamer, die het in een eerder stadium zinvol heeft geacht in te grijpen in de totstandkoming van de invaliditeitscommissie, in zijn arrest ook aan deze nieuwe problematiek enige woorden wil wijden.
Dat de invaliditeitscommissie haar opdracht niet geheel heeft uitgevoerd, is mijns inziens geen probleem. De commissie is immers bereid om na ontvangst van de nodige gegevens op dat ene punt nog rapport uit te brengen, en als hetgeen de Commissie tijdens de mondelinge behandeling heeft medegedeeld, juist is, is het wellicht reeds zo ver. De Commissie dient dus dat aanvullend rapport af te wachten en kan op grond daarvan dan een beslissing nemen omtrent de terugbetaling van de kosten van medische behandeling en geneesmiddelen. Aan wie de vertraging te wijten is, behoeft niet te worden onderzocht, aangezien deze vraag niet in het geding is gebracht.
Evenmin leveren de eerste twee conclusies van het rapport der invaliditeitscommissie problemen op, aangezien de door verzoeker aangewezen arts zich daarmede akkoord verklaart, ofschoon hij het tweede gedeelte van de tweede conclusie geschrapt wil zien. Maar omdat die opmerking geen zelfstandige medische betekenis heeft, zou bedoelde conclusie door een eventuele schrapping niet wezenlijk worden beïnvloed. Uit deze voornaamste constateringen van de invaliditeitscommissie kan het tot aanstelling bevoegde gezag dus onmiddellijk de nodige consequenties trekken.
Omstreden zijn daarentegen de derde en de vierde conclusie. De door verzoeker aangewezen arts acht het onjuist de blijvende gedeeltelijke invaliditeit op 10 % te stellen. Hij wijst daartoe op attesten van Italiaanse artsen en op het feit dat tijdens het overleg in de commissie over een invaliditeit van 20 % is gesproken. Wat het tijdstip van genezing betreft, heeft hij wel geen bezwaren tegen de datum 16 oktober 1970, maar hij meent dat ook latere behandelingen met de gevolgen van het ongeval verband houden.
De vraag rijst dus of wij niettemin met een geldig rapport te doen hebben, dan wel of daarvan slechts bij overeenstemming van alle drie artsen kan worden gesproken.
Met betrekking tot deze vraag, die tijdens de mondelinge behandeling van 23 januari 1975 zoveel aandacht heeft gekregen wil ik al meteen zeggen dat verzoekers betoog, dat eenstemmigheid is vereist, mij niet kan overtuigen.
De vraag of in de Gemeenschappen in de eerste plaats het eenstemmigheidsbeginsel dan wel dat van het meerderheidsbesluit geldt, behoeft, dacht ik, geen diepgaand onderzoek indien men daaruit conclusies wil trekken betreffende de uitlegging van het ambtenarenstatuut. Ten aanzien van de werkzaamheden van de invaliditeitscommissie verlangt dit noch uitdrukkelijk eenstemmigheid, noch verklaart het meerderheidsbesluiten voor voldoende. Bij de beantwoording van deze vraag behoeven wij slechts te zien naar de problemen die deze zaak heeft doen rijzen. Juist hier is gebleken tot welke moeilijkheden de bestaande procedure voor de samenstelling van een driehoofdige commissie kan leiden, problemen die uiteindelijk slechts konden worden opgelost doordat het Hof als het ware rechtscheppend de leemten van het ambtenarenstatuut heeft aangevuld. Wat nu het vraagstuk van de meningsvorming binnen de invaliditeitscommissie betreft, is het duidelijk dat, ook zonder dat er van kwade trouw van een arts sprake is, de gehele procedure door het eenstemmigheidsbeginsel kan worden geblokkeerd, vooral omdat een arts die met name op medische gronden weigerachtig blijft, niet ambtshalve door een andere kan worden vervangen. Om dit probleem op te lossen dient men daarom uit te gaan van het beginsel van het „effet utile”. Als het ambtenarenstatuut voor de beoordeling van bepaalde vragen de inschakeling van een invaliditeitscommissie voorziet, moet redelijkerwijze worden aangenomen dat het daarbij niet het oog heeft op een procedure die elk resultaat verhindert. De afsluiting van een invaliditeitsprocedure is evenwel slechts dan gegarandeerd, indien daartoe een meerderheidsbesluit voldoende is.
Het lijkt mij dienstig zodanige overwegingen in het arrest op te nemen en zo ter kennis van partijen te brengen. De Commissie weet dan dat de conclusies van een invaliditeitscommissie ook geldig zijn wanneer slechts twee artsen ze ondersteunen, en dat zij er de vereiste administratieve consequenties uit kan trekken.
III —
Tot besluit nog een enkel woord over de proceskosten.
Ervan uitgaande — en dit is het belangrijkste punt — dat het geding inderdaad in alle onderdelen zonder voorwerp is geraakt, kan het Hof overeenkomstig artikel 69, paragraaf 5, van het reglement voor de procesvoering „vrijelijk” ten aanzien van de proceskosten beslissen. Daarbij wordt rekening gehouden met de feiten, de stand en het verloop van de procedure en — summier — met de vooruitzichten van partijen.
Zo gezien is het naar mijn mening van belang dat de Commissie het besluit van 29 april 1971 pas na de instelling van het beroep heeft vervangen door een ander dat met verzoekers wensen rekening hield, en dat zij ook eerst toen heeft besloten in te gaan op verzoekers verlangen een invaliditeitsprocedure in te leiden. De Commissie heeft dus aanleiding gegeven tot het beroep, hetgeen bij de beslissing over de kosten stellig in aanmerking moet worden genoemen. Daarentegen bestaat er mijns inziens geen aanleiding rekening te houden met de moeilijkheden die zich bij de samenstelling van de invaliditeitscommissie en tijdens haar werkzaamheden hebben voorgedaan. Deze zijn namelijk niet veroorzaakt door partijen, maar door de artsen en kunnen daarom niet op partijen worden verhaald.
Mede gelet op het bepaalde in artikel 70 van het reglement voor de procesvoering acht ik het daarom redelijk de Commissie een klein gedeelte van verzoekers kosten te laten dragen.
Ik moge mitsdien concluderen dat het geding wat de hoofdzaak betreft, zonder voorwerp worde verklaard en dat de Commissie worde veroordeeld in haar eigen kosten en in een vierde van de kosten van verzoeker.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.