62019CJ0049
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (piata komora)
z 25. novembra 2020 (
*1
)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Elektronické komunikácie – Univerzálna služba a práva užívateľov týkajúce sa elektronických komunikačných sietí a služieb – Smernica 2002/22/ES – Siete a služby – Článok 13 – Financovanie záväzkov univerzálnej služby – Mechanizmus rozdelenia – Zásady transparentnosti, čo možno najmenšej deformácie trhu, zákazu diskriminácie a proporcionality“
Vo veci C‑49/19,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 25. januára 2019,
Európska komisia, v zastúpení: pôvodne L. Nicolae, P. Costa de Oliveira a G. Braga da Cruz, neskôr L. Nicolae a G. Braga da Cruz, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Portugalskej republike, v zastúpení: L. Inez Fernandes, P. Barros da Costa a M. J. Marques, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci D. Silva Morais, advogado,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (piata komora),
v zložení: predseda piatej komory E. Regan, sudcovia M. Ilešič, E. Juhász (spravodajca), C. Lycourgos a I. Jarukaitis,
generálny advokát: M. Szpunar,
tajomník: M. Ferreira, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 11. marca 2020,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 28. mája 2020,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Svojou žalobou Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor konštatoval, že Portugalská republika si tým, že zaviedla mimoriadny príspevok na účely rozdelenia čistých nákladov na záväzky univerzálnej služby od roku 2007 na základe Lei n.o 35/2012 procede à criação do fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal (zákon č. 35/2012 o vytvorení kompenzačného fondu univerzálnej služby upraveného zákonom o elektronickej komunikácii a určeného na financovanie čistých nákladov vyplývajúcich z poskytovania univerzálnej služby) z 23. augusta 2012 (Diário da República, séria 1, č. 163 z 23. augusta 2012), zmeneného a konsolidovaného prostredníctvom Lei n.o 149/2015 (zákon č. 149/2015) z 10. septembra 2015 (Diário da República, séria 1, č. 177 z 10. septembra 2015) (ďalej len „zákon č. 35/2012“), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 13 ods. 3 a prílohy IV časti B smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/22/ES zo 7. marca 2002 o univerzálnej službe a právach užívateľov týkajúcich sa elektronických komunikačných sietí a služieb (smernica univerzálnej služby) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 51; Mim. vyd. 13/029, s. 367).
Právny rámec
Právo Únie
2
Odôvodnenie 23 smernice 2002/22 uvádza:
„čisté náklady univerzálnej služby sa môžu rozdeliť medzi všetky alebo niektoré špecifikované skupiny podnikov. Členské štáty môžu zabezpečiť, aby rozdeľovací mechanizmus rešpektoval princípy transparentnosti, čo možno najmenšej deformácie trhu, nediskriminácie a proporcionality. Čo možno najmenšia deformácia trhu znamená, že príspevky by sa mali uhrádzať spôsobom, aký čo možno najviac minimalizuje dopad finančného zaťaženia na koncových užívateľov, napríklad pomocou čo možno najširšieho rozptylu príspevkov.“
3
Článok 8 ods. 2 tejto smernice stanovuje:
„Keď členské štáty určia podniky na časti štátneho územia alebo na celom území, ktorým boli uložené povinnosti týkajúce sa poskytovania univerzálnej služby, urobia tak s použitím efektívneho, objektívneho, transparentného a nediskriminačného mechanizmu, pričom žiadny podnik nie je vopred vylúčený z tejto možnosti. Také metódy určenia zabezpečia, aby sa univerzálna služba poskytovala nákladovo efektívnym spôsobom a aby sa mohla využiť ako prostriedok stanovenia čistých nákladov záväzku univerzálnej služby v súlade s článkom 12.“
4
Článok 12 uvedenej smernice, nazvaný „Kalkulácia nákladov záväzkov univerzálnej služby“, stanovuje:
„1.   Ak národné regulačné orgány usúdia, že poskytovanie univerzálnej služby podľa článkov 3 až 10 môže predstavovať nespravodlivé zaťaženie podnikov určených na poskytovanie univerzálnej služby, budú kalkulovať čisté náklady za jej poskytovanie.
Na tento účel národné regulačné orgány:
a)
vykalkulujú čisté náklady na plnenie záväzku univerzálnej služby, berúc do úvahy každú trhovú výhodu, ktorá vyplynie pre podnik určený na poskytovanie univerzálnej služby, v súlade s prílohou IV, časť A; alebo
b)
použijú čisté náklady za poskytovanie univerzálnej služby identifikovanej mechanizmom určovania v súlade s článkom 8 ods. 2.
2.   Čiastky a/alebo ďalšie informácie slúžiace ako základňa pre kalkuláciu čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby podľa odseku 1 písm. a) kontroluje alebo overuje národný regulačný orgán alebo orgán nezávislý na príslušných stranách a schvaľuje národný regulačný orgán. Výsledky kalkulácie nákladov a závery auditu sú verejne dostupné.“
5
Článok 13 tej istej smernice, nazvaný „Financovanie záväzkov univerzálnej služby“, stanovuje:
„1.   Ak na základe kalkulácie čistých nákladov uvedených v článku 12 národný regulačný orgán zistí, že podnik znáša nespravodlivé zaťaženie, členské štáty na žiadosť určeného podniku rozhodnú o:
a)
zavedení mechanizmu, ktorým sa podniku za transparentných podmienok uhradia stanovené čisté náklady z verejných fondov; a/alebo
b)
rozdelení čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby medzi poskytovateľov elektronických komunikačných sietí a služieb.
2.   Ak sú čisté náklady rozdelené podľa odseku 1 písm. b), členské štáty vytvoria rozdeľovací mechanizmus spravovaný národným regulačným orgánom alebo orgánom nezávislým na užívateľoch, ktorý je pod dohľadom národného regulačného orgánu. Financovať sa môžu len čisté náklady stanovené v súlade s článkom 12, ktoré sa týkajú povinností uvedených v článkoch 3 až 10.
3.   Mechanizmus rozdeľovania rešpektuje princípy transparentnosti, čo najmenšej deformácie trhu, nediskriminácie a proporcionality, v súlade so zásadami prílohy IV časť B. Členské štáty nemusia vyžadovať príspevky od podnikov, ktorých tuzemský obrat je menší než stanovený limit.
4.   Všetky poplatky v súvislosti s rozdeľovaním čistých nákladov záväzku univerzálnej služby sú neviazané a určené samostatne pre každý podnik. Také poplatky sa neukladajú alebo nevyberajú od podnikov, ktoré neposkytujú služby na území členského štátu, ktorý mechanizmus rozdeľovania ustanovil.“
6
Článok 14 smernice 2002/22, nazvaný „Transparentnosť“, stanovuje:
„1.   Ak je ustanovený mechanizmus rozdelenia čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby uvedený v článku 13, národné regulačné orgány zabezpečia, aby boli verejne dostupné princípy rozdelenia nákladov a podrobnosti o použitom mechanizme.
2.   Rešpektujúc pravidlá spoločenstva a vnútroštátne pravidlá o obchodnom tajomstve, národné regulačné orgány zabezpečia, aby sa uverejnila výročná správa, ktorá bude obsahovať kalkulované náklady záväzkov univerzálnej služby, príspevky všetkých dotknutých podnikov a trhové výhody vyplývajúce pre podniky určené na poskytovanie univerzálnej služby, pokiaľ je fond zriadený a funkčný.“
7
Príloha IV tejto smernice, nazvaná „Kalkulácia prípadných čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby a zavedenie mechanizmu úhrady alebo rozdelenia v súlade s článkami 12 a 13“, obsahuje najmä časť B, ktorá je sama nazvaná „Úhrada prípadných čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby“ a znie:
„Úhrada alebo financovanie prípadných čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby si vyžaduje, aby boli určené podniky s povinnosťou poskytovania univerzálnej služby kompenzované za služby, ktoré neposkytujú za komerčných podmienok. Pretože taká úhrada zahŕňa finančné transfery, členské štáty zabezpečia, aby sa vykonávala objektívnym, transparentným, nediskriminačným a primeraným spôsobom. To znamená, že transfery vedú k čo najmenšiemu skresleniu hospodárskej súťaže a dopytu užívateľov.
V súlade s článkom 13 ods. 3 by mal mechanizmus rozdeľovania vychádzajúci z fondu používať transparentné a neutrálne prostriedky vyberania príspevkov, aby sa zabránilo riziku dvojitých príspevkov spadajúcich do výstupov ako aj do vstupov podnikov.
Nezávislý orgán spravujúci fond je zodpovedný za vyberanie príspevkov od podnikov, ktoré sa považujú za podniky podliehajúce povinnosti prispievať na čisté náklady záväzkov univerzálnej služby v členskom štáte, a dozerá na transfer splatných príspevkov a/alebo správnych poplatkov podnikom, ktoré sú oprávnené prijímať platby z fondu.“
Portugalské právo
Zákon č. 5/2004
8
Lei n.o 5/2004 das Comunicações Electrónicas (zákon č. 5/2004 o elektronickej komunikácii) z 10. februára 2004 (Diário da República I, séria I‑A, č. 34 z 10. februára 2004), naposledy zmenený prostredníctvom Decreto‑Lei no 92/2017 (zákonný dekrét č. 92/2017) z 31. júla 2017 (Diário da República, séria 1, č. 146 z 31. júla 2017) (ďalej len „zákon č. 5/2004“) prebral do portugalského právneho poriadku smernicu 2002/22.
9
Článok 97 zákona č. 5/2004 stanovuje:
„1.   Keď sa preukáže existencia čistých nákladov spojených s univerzálnou službou, ktoré národný regulačný orgán považuje za nadmerné, vláda na žiadosť príslušných poskytovateľov zavedie primeranú náhradu prostredníctvom jedného alebo oboch nasledujúcich mechanizmov:
a)
kompenzácia z verejných prostriedkov,
b)
rozdelenie nákladov medzi ostatné podniky, ktoré na území štátu prevádzkujú verejne dostupné siete a služby elektronickej komunikácie.
2.   Keď sa uplatní mechanizmus uvedený v písmene b) predchádzajúceho odseku, musí byť zriadený kompenzačný fond, do ktorého prispievajú podniky prevádzkujúce verejne dostupné siete a služby elektronickej komunikácie a ktorý spravuje národný regulačný orgán alebo iný nezávislý orgán, ktorý určí vláda a dohliada naň národný regulačný orgán.
3.   Kritériá na rozdelenie čistých nákladov univerzálnej služby medzi podniky, ktoré majú povinnosť prispievať do fondu, určí vláda v súlade so zásadou transparentnosti, čo možno najmenšej deformácie trhu, zákazu diskriminácie a proporcionality.
…“
Zákon č. 35/2012
10
Zákonom č. 35/2012 bol zriadený kompenzačný fond univerzálnej služby elektronickej komunikácie určený na financovanie čistých nákladov, ktoré vyplývajú z plnenia povinností univerzálnej služby, a na garantovanie rozdelenia týchto nákladov medzi podniky, ktoré doň majú prispievať (ďalej len „kompenzačný fond“).
11
Článok 6 zákona č. 35/2012 stanovuje:
„Kompenzačný fond slúži na financovanie čistých nákladov univerzálnej služby, ktoré sú určené v rámci postupov obstarávania v zmysle článku 99 ods. 3 zákona č. 5/2004 z 10. februára 2004, zmeneného a konsolidovaného zákonom č. 51/2011 z 13. septembra 2011, a ktoré [Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom) (Národný komunikačný úrad, Portugalsko)] považuje za nadmerné v súlade s ustanoveniami článku 95 ods. 1 písm. b) a článku 97 toho istého zákona, ako aj na financovanie čistých nákladov univerzálnej služby podľa kapitoly V.“
12
Článok 17 zákona č. 35/2012, nazvaný „Financovanie čistých nákladov za obdobie pred určením poskytovateľa na základe postupu obstarávania“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1.   Kompenzačný fond zriadený týmto zákonom umožní aj kompenzáciu čistých nákladov univerzálnej služby vzniknutých pred začiatkom poskytovania univerzálnej služby určeným poskytovateľom alebo poskytovateľmi služieb v súlade s článkom 99 ods. 3 zákona č. 5/2004 z 10. februára 2004, zmeneného a konsolidovaného zákonom č. 51/2011 z 13. septembra 2011, pokiaľ sú splnené tieto kumulatívne podmienky:
a)
existencia čistých nákladov sa preukáže na základe auditu a [Anacom] tieto náklady pokladá za nadmerné v súlade s ustanoveniami článku 95 ods. 1 písm. a), článku 95 ods. 2 a článkov 96 a 97 zákona č. 5/2004 z 10. februára 2004, zmeneného a konsolidovaného zákonom č. 51/2011 z 13. septembra 2011,
b)
poskytovateľ univerzálnej služby požiada vládu o kompenzáciu nákladov uvedených v predchádzajúcom odseku.
2.   Výška čistých nákladov, ktoré budú nahradené za obdobie pred určením poskytovateľa na základe postupu obstarávania, zodpovedá sume, ktorú schváli [Anacom] za podmienok stanovených v predchádzajúcom odseku písm. a).“
13
Článok 18 ods. 1 zákona č. 35/2012 stanovuje:
„1.   Podniky, ktoré na území štátu prevádzkujú verejné komunikačné siete a/alebo verejne dostupné služby elektronickej komunikácie, sú povinné odviesť do kompenzačného fondu mimoriadny príspevok za každý z účtovných rokov 2013, 2014 a 2015. Tento mimoriadny príspevok je určený výlučne na financovanie čistých nákladov v zmysle predchádzajúceho článku, ktoré schváli [Anacom] v priebehu týchto rokov.
…
5.   Mimoriadny príspevok uvedený v odseku 1 predstavuje 3 % oprávneného ročného obratu jednotlivých subjektov pri dodržaní stropových hodnôt stanovených v nasledujúcich odsekoch.
6.   Výška mimoriadneho príspevku, ktorý musí zaplatiť každý podnik, nikdy neprekročí hodnotu vyplývajúcu z rozdelenia čistých nákladov podľa článku 17 ods. 2 medzi podniky, ktoré majú povinnosť prispievať do fondu, úmerne k ich oprávnenému obratu.
…“
14
Podľa článku 20 zákona č. 35/2012 je možné sumu mimoriadneho príspevku zodpovedajúcu jednotlivým účtovným obdobiam platiť v lehote piatich rokov.
Konanie pred podaním žaloby
15
Dňa 13. decembra 2012 Komisia prostredníctvom systému „EU Pilot“ zaslala Portugalskej republike list, v ktorom požadovala vysvetlenia týkajúce sa zlučiteľnosti kompenzačného fondu s článkom 13 a s prílohou IV časťou B smernice 2002/22, najmä pokiaľ ide o kompenzáciu čistých nákladov, ktoré znášal poskytovateľ univerzálnej služby, t. j. spoločnosť PT Comunicações, v minulosti a počas obdobia predchádzajúceho tomu, ako bol postupom obstarávania opätovne určený za poskytovateľa univerzálnej služby.
16
Dňa 21. februára 2013 portugalské orgány odpovedali na tento list. Doplňujúce informácie boli poskytnuté na stretnutí s útvarmi Komisie, ktoré sa uskutočnilo 23. októbra 2014, a neskôr v liste z 5. decembra 2014.
17
Vzhľadom na to, že Komisiu tieto informácie neuspokojili, zaslala Portugalskej republike 27. februára 2015 výzvu. V odpovedi z 29. apríla 2015 Portugalská republika zopakovala, že portugalské právne predpisy a ich uplatňovanie treba považovať za zlučiteľné s požiadavkami smernice 2002/22, a to aj pokiaľ ide o dodržiavanie zásad transparentnosti, čo možno najmenšej deformácie trhu, zákazu diskriminácie a proporcionality.
18
Komisia po preskúmaní tejto odpovede zaslala Portugalskej republike v liste z 29. apríla 2016 odôvodnené stanovisko, v ktorom tento členský štát vyzvala, aby prijal opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s odôvodneným stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.
19
Portugalské orgány odpovedali na odôvodnené stanovisko listom z 1. júla 2016. Po stretnutí s útvarmi Komisie, ktoré sa konalo 7. septembra 2016, portugalské orgány v liste zo 14. októbra 2016 doplnili svoju odpoveď a zaslali Komisii doplňujúce informácie.
20
V januári a v júli 2017 sa uskutočnili ďalšie dve stretnutia medzi Komisiou a portugalskými orgánmi. Počas posledného stretnutia boli preskúmané viaceré možné riešenia sporu medzi stranami. Komisia následne požiadala, aby jej bol predložený návrh riešenia s uvedením lehoty na jeho vykonanie. Portugalské orgány vo dvoch listoch, ktoré boli následne zaslané Komisii 14. marca 2017 a 12. septembra 2018, na jednej strane navrhli zorganizovanie nového stretnutia a na druhej strane poukázali na to, že považujú za obozretné počkať na výsledky konaní, ktoré niektorí operátori iniciovali na vnútroštátnych súdoch a ktorých predmetom je problematika, o ktorú ide v prejednávanej veci.
21
Za týchto okolností Komisia podala prejednávanú žalobu.
O žalobe
22
Komisia Portugalskej republike vytýka nesúlad mimoriadneho príspevku do kompenzačného fondu uvedeného v článku 18 zákona č. 35/2012 (ďalej len „mimoriadny príspevok“) s požiadavkami vyplývajúcimi z článku 13 ods. 3 a z prílohy IV časti B smernice 2002/22.
23
Komisia poukazuje na to, že v súlade s ustanoveniami uvedenými v predchádzajúcom bode, ak si členský štát zvolí mechanizmus rozdelenia čistých nákladov, ktoré vyplývajú z poskytovania univerzálnej služby, medzi poskytovateľov sietí a komunikačných služieb, tento mechanizmus musí rešpektovať zásady transparentnosti, čo možno najmenšej deformácie trhu, zákazu diskriminácie a proporcionality.
O rozsahu žaloby
24
V prvom rade treba uviesť, že článok 13 smernice 2002/22 určuje pravidlá financovania záväzkov univerzálnej služby.
25
Z článku 13 ods. 1 tejto smernice v spojení s jej článkom 12 ods. 1 teda vyplýva, že mechanizmus financovania môže fungovať len v prospech podniku určeného v súlade s článkom 8 ods. 2 uvedenej smernice. Článok 13 ods. 1 však nie je predmetom prejednávanej žaloby.
26
Je však nesporné, že článok 13 ods. 1 smernice 2002/22 nie je predmetom tejto žaloby, keďže v rámci tejto žaloby ide len to, či je mimoriadny príspevok, zavedený Portugalskou republikou na účely kompenzácie čistých nákladov vzniknutých poskytovaním univerzálnej služby, v súlade s článkom 13 ods. 3 tejto smernice.
27
V druhom rade Komisia v súvislosti s vývojom mimoriadneho príspevku zdôrazňuje, že Anacom prijal v roku 2011 rozhodnutia týkajúce sa pojmu nespravodlivé zaťaženie vyplývajúce z poskytovania univerzálnej služby, ako aj metodiky, ktorá sa má použiť na určenie čistých nákladov na túto službu. V súlade s týmito rozhodnutiami predstavuje poskytovanie univerzálnej služby pre dotknutého poskytovateľa nespravodlivé zaťaženie od okamihu, keď trhový podiel z hľadiska príjmov, ktoré pochádzajú z telefónnej služby na pevnom mieste poskytovateľa univerzálnej služby, určený na ročnom základe je nižší ako 80 %, a pokiaľ vypočítané náklady univerzálnej služby dosahujú alebo sú vyššie ako 2,5 milióna eur.
28
Ďalej uvádza, že keďže trhový podiel spoločnosti PT Comunicações, bývalého historického operátora, klesol pod túto úroveň 80 % až od roku 2007, bolo prijaté jednak rozhodnutie nepriznať nijakú kompenzáciu za obdobie rokov 2001 až 2006 a jednak rozhodnutie, že na obdobie od 1. januára 2007 až do okamihu, keď poskytovateľ alebo poskytovatelia univerzálnej služby určení na základe postupu obstarávania začnú poskytovať túto službu, sa uplatní metodika výpočtu čistých nákladov univerzálnej služby stanovená zo strany Anacom.
29
V tejto súvislosti Komisia nijako nespochybňuje metódu výpočtu nákladov univerzálnej služby použitú portugalskými orgánmi ani sumy, ktoré sa majú kompenzovať na základe tejto metodiky.
30
Naproti tomu sa Komisia domnieva, že mechanizmus rozdelenia nákladov vyplývajúcich z poskytovania univerzálnej služby, zavedený Portugalskou republikou, porušuje článok 13 smernice 2002/22, ako aj prílohu IV časť B tejto smernice, keďže stanovuje finančný príspevok zo strany poskytovateľov elektronických komunikačných sietí a služieb na predchádzajúce roky. Boli teda overené čisté náklady univerzálnej služby za roky 2007 až 2009, 2010 a 2011, ako aj 2012 a 2013, pričom konečná suma bola schválená zo strany Anacom v príslušných rokoch 2013, 2014 a 2015. Okrem toho tromi rozhodnutiami z 29. januára 2015, 28. januára 2016 a 26. januára 2017 Anacom určil podniky povinné prispievať do kompenzačného fondu a stanovil výšku mimoriadnych príspevkov zaťažujúcich tieto podniky, pričom príspevky za roky 2013, 2014 a 2015 boli určené na kompenzáciu čistých nákladov za obdobie rokov 2007 až 2009, 2010 a 2011, ako aj 2012 a 2013.
31
Za týchto podmienok treba konštatovať, že zo žaloby Komisie vyplýva iba otázka, či portugalská právna úprava, ktorou sa zavádza mechanizmus rozdelenia nákladov vyplývajúcich z poskytovania univerzálnej služby, je v súlade so zásadami, ktoré musí rešpektovať každý mechanizmus rozdelenia čistých nákladov na záväzky univerzálnej služby, ktorý bol zavedený na základe článku 13 ods. 1 písm. b) smernice 2002/22, aby vyhovoval požiadavkám vyplývajúcim z článku 13 ods. 3 a z prílohy IV časti B tejto smernice.
O zásade transparentnosti
Tvrdenia účastníkov konania
32
Komisia tvrdí, že Portugalská republika porušila zásadu transparentnosti. V tejto súvislosti poukazuje na to, že portugalská právna úprava platná pred prijatím zákona č. 35/2012 neumožňovala určiť spôsob, akým sa uskutoční prípadná kompenzácia čistých nákladov univerzálnej služby. Táto právna úprava rovnako neukladala hospodárskym subjektom z dotknutého odvetvia žiadnu povinnosť prispievať do kompenzačného fondu určeného na krytie čistých nákladov univerzálnej služby. V tejto súvislosti existencia abstraktnej formálnej možnosti využiť kompenzačný fond neumožňovala prijať záver, že držitelia práv a povinností na základe smernice 2002/22 mohli poznať rozsah svojich povinností, a to v rozpore so zásadou právnej istotu, ktorá je zaručená takisto aj prostredníctvom zásady transparentnosti.
33
Zásada transparentnosti neznamená len povinnosť uverejniť alebo sprístupniť akty prijaté a opatrenia vykonávané inštitúciami Európskej únie a členskými štátmi, ako je povinnosť stanovená v článku 14 smernice 2002/22, ktorej rešpektovanie zo strany portugalskej právnej úpravy táto inštitúcia nespochybňuje. Ako totiž vyplýva z rozsudku zo 6. decembra 2001, Komisia/Francúzsko (C‑146/00, EU:C:2001:668, body 48 a 49), ktorý sa týka financovania univerzálnej služby podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 97/33/ES z 30. júna 1997 o prepájaní v telekomunikáciách vzhľadom na zabezpečenie univerzálnej služby a interoperability prostredníctvom uplatňovania princípov otvorenej siete (ONP) [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 199, 1997, s. 32), aby bol mechanizmus rozdelenia čistých nákladov na záväzky univerzálnej služby v súlade so zásadou transparentnosti uvedenou v článku 5 ods. 1 tejto smernice, je potrebné, aby boli použité hodnoty stanovené podľa objektívnych kritérií s prihliadnutím na porovnateľné a teda transparentné prvky, aby si operátori mohli vypočítať pravdepodobné náklady a príjmy. Všetky prvky, ktoré sťažujú tento výpočet, odrádzajú takýchto operátorov od vstupu na trh.
34
Rovnako v oblasti verejného obstarávania sú požiadavky jasnosti a presnosti neoddeliteľnou súčasťou zásady transparentnosti v rámci postupu zadávania zákazky. Pokiaľ ide o zásadu právnej istoty, tá vyžaduje, aby právna úprava, ktorá môže mať pre jednotlivcov nepriaznivé dôsledky, bola jasná a presná a aby jej účinky boli predvídateľné. Táto požiadavka právnej istoty sa uplatní s osobitným dôrazom vtedy, ak z dotknutej právnej úpravy môže vyplývať finančná záťaž.
35
Podľa názoru Komisie existuje zjavný vzťah medzi zásadou transparentnosti a zásadou právnej istoty, ktorej pôsobnosť ide nad rámec ochrany legitímnej dôvery a ktorej predpokladom je požiadavka jasnosti a predvídateľnosti práva, pričom táto požiadavka sa uplatňuje nielen na právnu úpravu Únie, ale aj na vnútroštátne ustanovenia, ktorými sa preberá určitá smernica.
36
V rámci svojej obrany Portugalská republika spochybňuje výklad podaný Komisiou v súvislosti so zásadou transparentnosti, ktorý nevychádza ani zo znenia ani z ducha smernice 2002/22 a ani z judikatúry súdov Únie. Podľa Komisie táto zásada, ktorá zahŕňa možnosť preskúmať rozhodnutia verejnoprávnych subjektov najmä prostredníctvom ich odôvodnenia a prijatia v rámci postupov, ktoré sú otvorené a prístupné verejnosti, odkazuje na objektívnosť kritérií a porovnateľnosť prvkov použitých na účely výpočtu čistých nákladov na záväzky univerzálnej služby, pričom predvídateľnosť je dôsledkom týchto prvkov.
37
Portugalská republika sa ďalej domnieva, že zásadu právnej istoty netreba zamieňať so zásadou transparentnosti. Tvrdenia uvádzané Komisiou sa pritom týkajú predovšetkým zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery, pretože týmito tvrdeniami sa mimoriadnemu príspevku vytýka údajná retroaktivita, ktorá je nezlučiteľná so zásadou právnej istoty. Takéto tvrdenia by znamenali, že poskytovateľovi univerzálnej služby nemožno kompenzovať už vzniknuté čisté náklady, ktoré Anacom overil a schválil, hoci vnútroštátna právna úprava stanovuje vrátenie nákladov.
Posúdenie Súdnym dvorom
38
Na úvod treba uviesť, že podľa článku 13 ods. 3 a prílohy IV časti B smernice 2002/22 mechanizmus rozdelenia, ktorý v prípade potreby zaviedli členské štáty na základe článku 13 ods. 1 písm. b) tejto smernice, musí byť najmä v súlade so zásadou transparentnosti. Takáto zásada, ktorá je dôsledkom zásady rovnosti, rovnako ako zásada právnej istoty vyžaduje, aby všetky podmienky a pravidlá takéhoto mechanizmu boli stanovené prostredníctvom dostatočne dostupných, jasných, presných a jednoznačných pravidiel, ktorých uplatňovanie je dostatočne predvídateľné, aby sa umožnilo každému riadne informovanému a primerane oboznámenému hospodárskemu subjektu pochopiť jeho presný rozsah a vyhnúť sa akémukoľvek riziku svojvôle (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. decembra 2018, Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, bod 57, ako aj z 3. októbra 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, bod 55). Konkrétnejšie tieto parametre musia byť stanovené v súlade s objektívnymi kritériami, čo napokon potvrdzuje príloha IV časť B smernice 2002/22, a to s prihliadnutím na porovnateľné, a teda transparentné prvky, aby si operátori mohli vypočítať pravdepodobné náklady a príjmy (pozri analogicky rozsudok zo 6. decembra 2001, Komisia/Francúzsko, C‑146/00, EU:C:2001:668, body 48 a 49).
39
Z toho vyplýva, že povinnosti členských štátov vyplývajúce z takejto zásady sa odlišujú od povinností, ktoré sú osobitne uložené článkom 14 smernice 2002/22, takže dodržanie týchto posledných uvedených povinností nemôže postačovať na prijatie záveru, že zásada transparentnosti uvedená v článku 13 tejto smernice nebola porušená.
40
V tejto súvislosti treba uviesť, že napriek existencii väzieb medzi zásadou transparentnosti a zásadou právnej istoty, tieto zásady sú samostatnými zásadami.
41
V dôsledku toho, keďže podľa vlastných tvrdení Komisie bol mimoriadny príspevok zavedený zákonom č. 35/2012, Portugalskej republike nemožno vytýkať, že nedodržala zásadu transparentnosti len z dôvodu, že operátori nemohli pred prijatím tohto zákona predvídať rozsah svojich povinností vyplývajúcich z mimoriadneho príspevku, ktorý uvedený zákon zavádza. Zásada transparentnosti totiž nemôže viesť až k tomu, aby sa vyžadovalo, aby platiteľ príspevku mohol poznať jeho obsah ešte skôr, ako je tento príspevok zavedený.
42
Treba tiež uviesť, že – ako bolo zdôraznené v bode 30 tohto rozsudku – Komisia netvrdila, že metodika výpočtu mimoriadneho príspevku sa zakladá na kritériách, ktoré neboli dostupné, jasné, presné, objektívne, predvídateľné alebo jednoznačné.
43
Okrem toho treba uviesť, že počas obdobia rokov 2007 až 2013, v rámci ktorého bola smernica 2002/22 v plnom rozsahu uplatniteľná, telekomunikační operátori nemohli očakávať, že Portugalská republika zavedie možnosť, ktorú jej ponúka článok 13 ods. 1 písm. b) tejto smernice.
44
Napokon v rozsahu, v akom Komisia vo svojej replike zdôrazňuje, že mimoriadny príspevok ukladá operátorom povinnosť kompenzovať náklady, ktoré vznikli v období pred prijatím zákona č. 35/2012, treba konštatovať, že ako vyplýva z písomností tejto inštitúcie a ako to sama potvrdila na pojednávaní, základ tejto žaloby sa v tejto súvislosti obmedzuje na porušenie zásady transparentnosti. Preto stačí uviesť, že takáto okolnosť nemôže v žiadnom prípade predstavovať porušenie tejto zásady.
45
Výhradu založenú na tom, že zavedením mimoriadneho príspevku Portugalskou republikou došlo k porušeniu zásady transparentnosti uvedenej v článku 13 ods. 3 a prílohe IV časti B smernice 2002/22, treba preto zamietnuť.
Zásady čo možno najmenšej deformácie trhu a proporcionality
Tvrdenia účastníkov konania
46
Komisia sa v prvom rade domnieva, že zásada čo možno najmenšej deformácie trhu nebola dodržaná, keďže finančná záťaž vyplývajúca z mimoriadneho príspevku bola pre operátorov značná a nepredvídateľná a každý z príspevkov pokrýval viacero rokov, takže táto metóda rozdelenia ukladala väčšiu záťaž než ročný príspevok zohľadňujúci čisté náklady v danom roku. Toto konštatovanie platí aj v prípade, ak by v praxi nebola vždy dosiahnutá sadzba 3 % ročného obratu.
47
Portugalská republika sa vo svojom vyjadrení k žalobe domnieva, že táto zásada sa týka predovšetkým spôsobu, akým sa pristupuje k rozdeleniu nákladov vynaložených poskytovateľmi univerzálnej služby s cieľom minimalizovať finančný vplyv na koncových užívateľov. V prejednávanej veci však vzhľadom na konkrétne pravidlá výberu mimoriadneho príspevku bol skutočný vplyv tohto príspevku na dotknutých operátorov malý.
48
Komisia v druhom rade tvrdí, že došlo k porušeniu zásady proporcionality, pretože podniky povinné prispievať na kompenzáciu čistých nákladov podnikov určených na základe postupu obstarávania sú zároveň povinné odvádzať mimoriadny príspevok. Táto povinnosť tak viedla k „dvojitému príspevku“ alebo prinajmenšom k nárastu finančného zaťaženia prvých uvedených podnikov. Okrem toho podľa Komisie je výška mimoriadneho príspevku značná, a to najmä v porovnaní s výškou príspevku za to isté obdobie v Španielsku.
49
Portugalská republika sa domnieva, že mimoriadny príspevok v plnej miere rešpektuje zásadu proporcionality, keďže je navrhnutý tak, aby medzi rôznych operátorov rozdelil podľa ich obratu čisté náklady univerzálnej služby považované za nadmerné, pričom bolo stanovené, že menšie podniky, ktoré ešte nemajú konsolidovanú pozíciu na trhu, nie sú povinné platiť príspevok, a to určením minimálnej hranice obratu na účely výberu mimoriadneho príspevku.
Posúdenie Súdnym dvorom
50
Z článku 13 ods. 1 smernice 2002/22 vyplýva, že členské štáty majú povinnosť zaviesť jeden z dvoch mechanizmov kompenzácie uvedených v tomto ustanovení, pokiaľ národné regulačné orgány konštatujú – ako v prejednávanej veci –, že podnik určený na poskytovanie univerzálnej služby znáša nespravodlivú záťaž, a to na základe výpočtu čistých nákladov podľa článku 12 tejto smernice, a pokiaľ tento podnik o to požiada.
51
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že zásada čo možno najmenšej deformácie trhu je v odôvodnení 23 smernice 2002/22 vyjadrená v tom zmysle, že jej cieľom je, aby sa príspevky „uhrádza[li] spôsobom, aký čo možno najviac minimalizuje dopad finančného zaťaženia na koncových užívateľov, napríklad pomocou čo možno najširšieho rozptylu príspevkov“. Na základe tohto vysvetlenia a rovnako, ako uviedla Portugalská republika, sa táto zásada týka predovšetkým spôsobu rozdelenia záťaže, ktorú znášajú poskytovatelia univerzálnej služby. Príloha IV časť B tejto smernice ďalej v tejto súvislosti spresňuje, že tieto príspevky „vedú k čo najmenšiemu skresleniu hospodárskej súťaže a dopytu užívateľov“.
52
V prejednávanej veci článok 18 zákona č. 35/2012, ktorý upravuje spôsoby výberu mimoriadneho príspevku, vo svojom odseku 1 stanovuje, že tento príspevok je určený výlučne na financovanie čistých nákladov univerzálnej služby za roky 2007 – 2013, ktoré boli predmetom overenia zo strany Anacom a v prípade ktorých tento orgán usúdil, že predstavujú nadmerné zaťaženie poskytovateľa univerzálnej služby, následne vo svojom odseku 5 že výška uvedeného príspevku môže dosiahnuť 3 % oprávneného ročného obratu každého dotknutého podniku, a napokon vo svojom odseku 6 že táto suma však nesmie prekročiť hodnotu vyplývajúcu z rozdelenia – uskutočneného úmerne k obratom podnikov, ktoré majú povinnosť prispievať – čistých nákladov, ktoré vznikli poskytovateľovi univerzálnej služby a ktoré Anacom posúdil ako nadmerné.
53
Navyše treba pripomenúť, že Komisia nespochybňuje ani metodiku výpočtu čistých nákladov, ktorú prijal Anacom, ani existenciu nespravodlivej záťaže poskytovateľa služby za roky 2007 až 2013 a ani výsledok, ku ktorému tento orgán dospel v rozhodnutiach týkajúcich sa rokov 2013 až 2015.
54
Pokiaľ ide o tvrdenie Komisie, podľa ktorého údajná nepredvídateľnosť nákladov pre operátorov vyplývajúca z mimoriadneho príspevku porušuje zásadu čo možno najmenšej deformácie trhu, treba uviesť, že Komisia nepreukázala, že táto samotná nepredvídateľnosť, aj keby bola preukázaná, by viedla k porušeniu tejto zásady. Napokon, ako bolo konštatované v bode 41 tohto rozsudku, Komisia nepreukázala, že by parametre výpočtu mimoriadneho príspevku bránili operátorom, aby s primeranou mierou istoty predvídali výšku tohto príspevku na každý z rokov 2013, 2014 a 2015.
55
Samotná skutočnosť, že výška toho príspevku sa ukázala byť značná, vôbec nepostačuje na preukázanie, že tento príspevok bol sám osebe neprimeraný alebo že nebol v súlade so zásadou čo možno najmenšej deformácie trhu. Keďže uvedený príspevok zodpovedá výške čistých nákladov vynaložených poskytovateľom univerzálnej služby a tieto náklady boli posúdené ako nespravodlivé zaťaženie podniku určeného na poskytovanie univerzálnej služby, na jednej strane bol dotknutý členský štát povinný kompenzovať toto nespravodlivé zaťaženie jedným z dvoch mechanizmov opísaných v článku 13 ods. 1 smernice 2002/22 a na druhej strane bol tento príspevok vhodný ako primeraná kompenzácia, ktorá sa obmedzuje na to, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.
56
Navyše, ako tvrdila Portugalská republika, podniky s povinnosťou platiť mimoriadny príspevok mali jeho platenie uľahčené, keďže – ako vyplýva z článku 20 ods. 4 zákona č. 35/2012 – platenie tohto príspevku mohlo byť za každý rok rozložené na obdobie piatich rokov. Operátori tak mohli modulovať finančnú záťaž, ktorá im vyplýva z platenia uvedeného príspevku, a čo najviac znížiť jej dôsledky.
57
Okrem toho na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, okolnosť, že základom mimoriadneho príspevku bol obrat operátorov dosiahnutý za roky nasledujúce po nadobudnutí účinnosti tohto príspevku a nie ich obrat za roky, počas ktorých poskytovala univerzálnu službu spoločnosť PT Comunicações, neporušuje zásadu proporcionality a zásadu čo možno najmenšej deformácie trhu, keďže finančná záťaž, ktorá bola takto uložená operátorom, bola úmerná trhovému podielu, na ktorý sa mohli odvolávať práve v okamihu, keď im bola táto záťaž uložená.
58
Treba dodať, ako uviedla Portugalská republika, že príslušná vnútroštátna právna úprava dbala na rozdelenie výšky mimoriadneho príspevku na veľký počet operátorov, ako to navrhuje odôvodnenie 23 smernice 2002/22.
59
Komisia tiež tvrdí, že výber mimoriadneho príspevku mal za následok, že podniky povinné prispievať podliehali povinnosti odvádzať „dvojitý príspevok“ v tom zmysle, že tieto podniky museli od roku 2013 prispievať na financovanie nákladov spojených s univerzálnou službou v období po uskutočnení postupu obstarávania a zároveň odvádzať mimoriadny príspevok na náklady, ktoré znášala spoločnosť PT Comunicações v období pred týmto postupom obstarávania.
60
Je pravda, že voľba Portugalskej republiky vyberať prostredníctvom mimoriadneho príspevku kompenzáciu za čisté náklady, ktoré vynaložil poskytovateľ univerzálnej služby pred oznámením o vyhlásení postupu obstarávania, viedla k zvýšeniu nákladov, ktoré znášajú dotknuté podniky za roky 2013 až 2015.
61
Keďže však cieľom mimoriadneho príspevku bolo kompenzovať čisté náklady univerzálnej služby, ktoré vznikli poskytovateľovi univerzálnej služby v obdobiach, ktoré predchádzali postupu obstarávania a za ktoré nebola zatiaľ stanovená nijaká kompenzácia, treba na tento príspevok v skutočnosti hľadieť ako na časovo odložený príspevok, takže Komisia nemala dôvod odvolávať sa na existenciu „dvojitého príspevku“.
62
V tejto súvislosti samotná skutočnosť, že voľba Portugalskej republiky nevyhnutne viedla, pokiaľ ide o niektoré roky, k zvýšeniu finančnej záťaže dotknutých podnikov, nemôže vzhľadom na to, čo bolo uvedené v bodoch 54 až 57 tohto rozsudku, sama osebe predstavovať porušenie zásady proporcionality.
63
Komisia preto z právneho hľadiska dostatočne nepreukázala, že by mimoriadny príspevok porušoval zásadu čo možno najmenšej deformácie trh a zásadu proporcionality, stanovené v článku 13 ods. 3 a prílohe IV časti B smernice 2002/22.
O zásade zákazu diskriminácie
Tvrdenia účastníkov konania
64
Komisia tvrdí, že dôvodom existencie kompenzácie čistých nákladov je opätovne nastoliť konkurenčnú rovnosť medzi dotknutými podnikmi, takže v prejednávanej veci bolo na dodržanie zásady zákazu diskriminácie potrebné, aby bol zohľadnený iba obrat operátorov, ktorí pôsobili na telekomunikačnom trhu v Portugalsku v čase, keď vznikli náklady. Mimoriadny príspevok sa však uplatňoval na všetkých operátorov pôsobiacich na trhu v období rokov 2013 až 2015 vrátane tých, ktorí v období rokov 2007 až 2013 na trhu nepôsobili alebo pôsobili na základe inej konfigurácie. Komisia osobitne uvádza, že na telekomunikačnom trhu v Portugalsku došlo k významným zmenám, a to najmä z dôvodu viacerých koncentrácií a transformácií podnikov. Z týchto dôvodov sa Komisia domnieva, že dotknuté podniky boli vo svojich nových konfiguráciách diskriminované z dôvodu, že museli zaplatiť príspevok vypočítaný na základe ich obratov za roky, ktorých sa netýkali čisté náklady.
65
Portugalská republika sa domnieva, že zásada zákazu diskriminácie bola dodržaná. Pokiaľ ide o vývoj vnútroštátneho telekomunikačného trhu v Portugalsku, tvrdí, že reštrukturalizácie, ku ktorým došlo na tomto trhu v období rokov 2007 až 2014, spočívali v reštrukturalizáciách v rámci skupín a medzi skupinami, ktorých účinkom bola len zmena označenia a vnútornej štruktúry dotknutých operátorov. V období rokov 2007 až 2014 tak existovala ekonomická identita operátorov z dôvodu existencie hospodárskej jednotky a/alebo vzťahov vzájomnej závislosti vyjadrujúcich existenciu kontrolnej právomoci.
Posúdenie Súdnym dvorom
66
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora diskriminácia spočíva v uplatňovaní rozdielnych pravidiel na porovnateľné situácie alebo v uplatňovaní rovnakého pravidla na rozdielne situácie [rozsudky z 13. februára 1996, Gillespie a i., C‑342/93, EU:C:1996:46, bod 16, ako aj z 12. decembra 2019, Instituto Nacional de la Seguridad Social (Dôchodkový príplatok pre matky), C‑450/18, EU:C:2019:1075, bod 42].
67
V tejto súvislosti je pravda, že s operátormi, ktorí pôsobili na trhu v čase, keď vznikli náklady, ktoré mal tento príspevok kompenzovať, a s operátormi, ktorí na trhu nepôsobili, sa zaobchádzalo porovnateľne, pretože jedni aj druhí mali povinnosť platiť tento príspevok.
68
Komisia však z právneho hľadiska dostatočne nepreukázala, že tieto dve skupiny operátorov sa nachádzali v natoľko rozdielnych situáciách, že by sa uplatnenie toho istého pravidla na tieto dve skupiny malo považovať za diskrimináciu.
69
Okrem toho, hoci k reštrukturalizáciám na telekomunikačnom trhu v Portugalsku došlo v rámci dotknutého obdobia, zostáva pravdou, že – ako uviedol generálny advokát v bode 85 svojich návrhov a ako vyplýva najmä z vyjadrenia Portugalskej republiky k žalobe a z diskusií, ktoré prebehli na pojednávaní –, tieto reštrukturalizácie si v podstate zachovali povahu reštrukturalizácií v rámci skupín a medzi skupinami, pričom operátori, ktorých Komisia označuje za nových, boli v skutočnosti operátori pochádzajúci zo zlúčení operátorov, ktorí už na tomto trhu pôsobili.
70
V tomto kontexte samotná skutočnosť, že došlo k reštrukturalizácii alebo k zlúčeniu, nemá v prípade vyberania mimoriadneho príspevku za následok, že by subjekty s povinnosťou platiť tento príspevok, ktoré vznikli v dôsledku takýchto transakcií, boli v situácii, ktorá nie je porovnateľná so situáciou subjektov povinných platiť tento príspevok, v prípade ktorých nedošlo k takýmto zmenám ich právnej štruktúry.
71
Ako bolo konštatované v bode 68 tohto rozsudku, vývoj telekomunikačného trhu v Portugalsku preto nemôže spochybniť porovnateľnosť právnej situácie týchto podnikov.
72
Za týchto okolností Portugalská republika tým, že zaviedla mimoriadny príspevok, neporušila zásadu zákazu diskriminácie, tak ako ju stanovuje článok 13 ods. 3 a príloha IV časť B smernice 2002/22.
73
Vzhľadom na to, že nebola porušená žiadna zo zásad uvedených v článku 13 ods. 3 a v prílohe IV časti B smernice 2002/22, treba žalobu Komisie zamietnuť.
O trovách
74
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Portugalská republika navrhla uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania a Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:
1.
Žaloba sa zamieta.
2.
Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: portugalčina.