62005CJ0241_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑241/05
,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 68 ES a 234 ES, podaná rozhodnutím Conseil d’État (Francie) ze dne 9. května 2005, došlým Soudnímu dvoru dne 2. června 2005, v řízení
Nicolae Bot
proti
Préfet du Val-de-Marne,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, P. Jann, C. W. A. Timmermans a A. Rosas, předsedové senátů, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, P. Kūris, E. Juhász, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh (zpravodaj) a L. Bay Larsen, soudci,
generální advokát: A. Tizzano,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za francouzskou vládu G. de Berguesem a J.‑C. Niolletem, jako zmocněnci,
– za českou vládu T. Bočkem, jako zmocněncem,
– za slovenskou vládu R. Procházkou, jako zmocněncem,
– za finskou vládu T. Pynnä, jako zmocněnkyní,
– za Komisi Evropských společenství C. O’Reilly a A.‑M. Rouchaud‑Joët, jako zmocněnkyněmi,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 27. dubna 2006,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 20 odst. 1 úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (Úř. věst. 2000, L 239, s. 19, dále jen „ÚPSD“), podepsané dne 19. června 1990 v Schengenu (Lucembursko).
2. Tato žádost byla podána v rámci žaloby podané N. Botem, rumunským státním příslušníkem, směřující ke zrušení rozhodnutí prefekta Val-de-Marne (Francie) nařizujícího jeho vrácení na hranici.
Právní rámec
Schengenské acquis
Schengenská dohoda
3. Dohoda mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích podepsaná dne 14. června 1985 v Schengenu (Úř. věst. 2000, L 239, s. 13, dále jen „Schengenská dohoda“) byla konkretizována podpisem ÚPSD.
4. Článek 1 ÚPSD definuje pojem „cizinec“ jako „jakoukoli osobu, která není státním příslušníkem členských států Evropských společenství“.
5. Článek 5 odst. 1 ÚPSD, zařazený do hlavy II nazvané „Zrušení kontrol na vnitřních hranicích a pohyb osob“ stanoví podmínky vstupu cizinců na území smluvních stran Schengenské dohody (dále jen „schengenský prostor“) pro pobyt, který netrvá déle než tři měsíce.
6. Kapitola 3 téže hlavy II obsahuje vízové předpisy.
7. Článek 11 odst. 1 ÚPSD, který je součástí oddílu 1 této kapitoly, nazvaného „Krátkodobá víza“, zní následovně:
„Vízem zavedeným podle článku 10 může být:
a) vízum platné pro jeden nebo několik vstupů, přičemž doba nepřetržitého pobytu ani celková doba po sobě následujících pobytů nesmí přesáhnout tři měsíce během půl roku ode dne prvního vstupu;
[…]“
8. Článek 18 ÚPSD, který je součástí oddílu 2 téže kapitoly nazvaného „Dlouhodobá víza“, stanoví:
„Víza pro pobyt delší než tři měsíce jsou vnitrostátní víza udělovaná jednou ze smluvních stran podle jejích vnitrostátních právních předpisů. […]“
9. Kapitola 4 hlavy II ÚPSD uvádí ve svých článcích 19 až 24 podmínky pro pohyb cizinců. Stanoví zejména následující:
„ Článek 19
1. Cizinci, kteří jsou držiteli jednotného víza a řádně vstoupili na území jedné ze smluvních stran, se mohou po dobu platnosti víza volně pohybovat na území všech smluvních stran, pokud splňují podmínky vstupu uvedené v čl. 5 odst. 1 písm. a), c), d) a e).
[…]
Článek 20
1. Cizinci, kteří nepodléhají vízové povinnosti, se mohou volně pohybovat na území smluvních stran po dobu nejvýše tří měsíců během období šesti měsíců ode dne prvního vstupu, pokud splňují podmínky vstupu uvedené v čl. 5 odst. 1 písm. a), c), d) a e).
[…]
Článek 23
1. Cizinec, který nesplňuje nebo přestane splňovat podmínky pro krátkodobý pobyt platné na území jedné ze smluvních stran, musí v zásadě neprodleně opustit území smluvních stran.
[…]“
Schengenský protokol
10. Podle článku 1 protokolu o začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie, který byl připojen ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o založení Evropského společenství Amsterodamskou smlouvou (dále jen „Schengenský protokol“), je třináct členských států Evropské unie včetně Francouzské republiky zmocněno mezi sebou navázat posílenou spolupráci v oblastech spadajících do rozsahu působnosti schengenského acquis, vymezeného v příloze k uvedenému protokolu. Tato spolupráce se uskutečňuje v právním a institucionálním rámci Unie, jakož i Smluv o EU a ES.
11. Podle přílohy Schengenského protokolu jsou součástí takto vymezeného schengenského acquis
zejména Schengenská dohoda a ÚPSD.
12. Na základě čl. 2 odst. 1 prvního pododstavce Schengenského protokolu je schengenské acquis
ode dne vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost, tedy od 1. května 1999, okamžitě použitelné pro třináct členských států uvedených v článku 1 Schengenského protokolu.
13. Na základě čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce věty druhé Schengenského protokolu přijala Rada Evropské unie dne 20. května 1999 rozhodnutí 1999/436/ES, které určuje právní základ všech ustanovení nebo rozhodnutí, jež tvoří schengenské acquis, v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii (Úř. věst. L 176, s. 17; Zvl. vyd. 19/01, s. 152). Z článku 2 tohoto rozhodnutí ve spojení s jeho přílohou A vyplývá, že Rada jako právní základ článku 20 ÚPSD určila čl. 62 bod 3 ES, který je součástí hlavy IV Smlouvy o ES nazvané „Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob“.
Nařízení (ES) č. 539/2001
14. Podle čl. 1 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni (Úř. věst. L 81, s. 1; Zvl. vyd. 19/04, s. 65), ve znění nařízení Rady (ES) č. 2414/2001 ze dne 7. prosince 2001 (Úř. věst. L 327, s. 1; Zvl. vyd 19/04, s. 172), jsou rumunští státní příslušníci osvobozeni od povinnosti mít při překračování vnějších hranic členských států vízum pro pobyty, jejichž celková délka nepřekročí tři měsíce.
Vnitrostátní právní úprava
15. Zákonné opatření č. 45-2658 ze dne 2. listopadu 1945 o podmínkách vstupu a pobytu cizinců ve Francii (JORF ze dne 4. listopadu 1945, s. 7225), ve znění zejména zákona č. 2003-1119 ze dne 26. listopadu 2003 o úpravě přistěhovalectví, pobytu cizinců ve Francii a státního občanství (JORF ze dne 27. listopadu 2003, s. 20136, dále jen „zákonné opatření č. 45-2658“), ve svém článku 22 stanovilo následující:
„I – Zástupce státu v departementu a v Paříži policejní ředitel mohou odůvodněným rozhodnutím rozhodnout, že cizinec bude vrácen na hranici v následujících případech:
1° Pokud cizinec v případě, že není držitelem platného povolení k pobytu, nemůže doložit, že legálně vstoupil na francouzské území;
[…]
II – Ustanovení bodu 1 části I platí pro cizince, kteří nejsou státními příslušníky některého z členských států Evropského společenství:
a) Pokud nesplňují podmínky vstupu stanovené článkem 5 [ÚPSD];
b) Nebo, pokud přicházejí přímo z území státu, který je smluvní stranou této úmluvy, a nemohou doložit, že při vstupu na metropolitní území splňovali ustanovení čl. 19 odst. 1 nebo 2, čl. 20 odst. 1, čl. 21 odst. 1 nebo 2 [ÚPSD].“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
16. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že N. Bot, rumunský státní občan, pobýval od 15. srpna do 2. listopadu 2002 a poté od konce listopadu 2002 do konce ledna 2003 v schengenském prostoru a zejména ve Francii. Poté se dne 23. února 2003 tranzitem přes Maďarsko a dále podle svého tvrzení přes Rakousko a Německo vrátil do Francie, kde byl dne 25. března 2003 předveden na policii.
17. Dne 26. března 2003 vydal prefekt ve Val-de-Marne na základě čl. 22, II, písm. b) zákonného opatření č. 45-2658 rozhodnutí o jeho vrácení na hranici.
18. Návrh na zrušení tohoto rozhodnutí podaný N. Botem byl zamítnut rozsudkem tribunal administratif de Melun (správního soudu v Melun) ze dne 1. dubna 2003, přičemž podstatou jeho odůvodnění bylo, že N. Bot návratem do Francie, přestože ještě neuplynula doba šesti měsíců stanovená v čl. 20 odst. 1 ÚPSD, několikrát porušil toto ustanovení, a nemůže být proto považován za osobu, která doložila, že do Francie vstoupila legálně ve smyslu uvedeného zákonného opatření.
19. Dne 5. května 2003 požádal N. Bot Conseil d’État o zrušení tohoto rozsudku.
20. Maje za to, že odpověď na otázku, zda se N. Bot v době vydání rozhodnutí o vrácení na hranici nacházel v legálním postavení ve smyslu čl. 20 odst. 1 ÚPSD, záleží na tom, co je třeba rozumět „dnem prvního vstupu“, se Conseil d’État rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Co je třeba rozumět ‚dnem prvního vstupu‘ ve smyslu ustanovení prvního odstavce článku 20 [ÚPSD], a zejména, musí být jako na ‚první vstup‘ na území států, které jsou stranami této úmluvy, pohlíženo na každý vstup, který je učiněn po uplynutí období šesti měsíců, během něhož nedošlo k žádnému vstupu na toto území, a v případě cizince, který uskutečňuje četné vstupy pro účely krátkodobého pobytu, na každý vstup, který následuje okamžitě po uplynutí lhůty šesti měsíců od data předcházejícího známého ‚prvního vstupu‘ [?]“
K předběžné otázce
21. Svojí otázkou žádá předkládající soud o výklad pojmu „první vstup“, který je uveden v čl. 20 odst. 1 ÚPSD za účelem určení, zda bylo právo státního příslušníka třetího státu nepodléhajícího vízové povinnosti volně se pohybovat v schengenském prostoru podle tohoto ustanovení po dobu nejvýše tří měsíců během období šesti měsíců v případě žalobce v původním řízení vyčerpáno.
22. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že poté, co žalobce v původním řízení po svém prvním vstupu do schengenského prostoru zde během doby šesti měsíců po sobě několikrát pobýval, celkově po dobu delší než tři měsíce, po uplynutí této počáteční doby šesti měsíců znovu vstoupil do tohoto prostoru a byl zde po méně než třech měsících po tomto opětovném vstupu kontrolován.
23. V této situaci se předkládající soud táže, zda se pojem „první vstup“ vztahuje na každý nový vstup do schengenského prostoru, nebo kromě vůbec prvního vstupu na toto území jen na další vstup uskutečněný po uplynutí období šesti měsíců od tohoto vůbec prvního vstupu.
24. Jak vyplývá ze znění čl. 20 odst. 1 ÚPSD, den prvního vstupu státního příslušníka třetího státu nepodléhajícího vízové povinnosti do schengenského prostoru představuje počátek období šesti měsíců, během něhož má podle tohoto ustanovení takový státní příslušník právo volně se pohybovat v tomto prostoru po dobu nejvýše tří měsíců.
25. Z toho vyplývá, jak předkládající soud uvedl, že vůbec první vstup tohoto státního příslušníka do schengenského prostoru představuje první vstup ve smyslu čl. 20 odst. 1 ÚPSD, od kterého je nutno určit jeho právo pobytu po dobu nejvýše tří měsíců během období šesti měsíců.
26. Jak všichni zúčastnění, kteří Soudnímu dvoru předložili písemná vyjádření, připustili, toto ustanovení v tomto ohledu připouští jak nepřetržitý pobyt po dobu tří měsíců, tak i kratší po sobě následující pobyty, které celkově nepřekročí dobu tří měsíců, podobně jak to pro krátkodobý pobyt státních příslušníků třetích států podl éhajících vízové povinnosti výslovně stanoví čl. 11 odst. 1 písm. a) ÚPSD.
27. Nicméně ze znění čl. 20 odst. 1 ÚPSD ve spojení s jeho čl. 23 odst. 1 vyplývá, že jakmile je toto právo pobytu na dobu nejvýše tří měsíců během období šesti měsíců ode dne vůbec prvního vstupu do schengenského prostoru vyčerpáno, musí dotyčný státní příslušník v zásadě neprodleně opustit tento prostor, protože jinak zde jeho pobyt překročí maximální dobu.
28. Znění čl. 20 odst. 1 ÚPSD tomuto státnímu příslušníkovi sice nezakazuje se později volně pohybovat v schengenském prostoru, což ostatně žádný ze zúčastněných, kteří Soudnímu dvoru předložili písemná vyjádření, nezpochybňuje, avšak toto platí jen za podmínky, že znovu vstoupí do tohoto prostoru a k tomuto vstupu dojde po uplynutí doby šesti měsíců ode dne jeho vůbec prvního vstupu do uvedeného prostoru.
29. Jak uvedla francouzská, česká a slovenská vláda, takovýto nový vstup musí proto být rovněž považován za první vstup ve smyslu čl. 20 odst. 1 ÚPSD, stejně jako vůbec první vstup do schengenského prostoru. Toto ustanovení tak státnímu příslušníkovi třetího státu nepodléhajícímu vízové povinnosti dovoluje pobývat v tomto prostoru po dobu nejvýše tří měsíců během po sobě jdoucích období šesti měsíců, za podmínky, že každé z těchto období bude započato takovýmto prvním vstupem.
30. Tento výklad potvrzují ustanovení ÚPSD týkající se krátkodobých víz. Na základě čl. 11 odst. 1 písm. a) a článku 19 této úmluvy totiž státní příslušníci třetích států, kteří jsou držiteli víza a řádně vstoupili do schengenského prostoru, se zde mohou volně pohybovat po dobu tří měsíců během půl roku od prvního vstupu, čímž jsou výslovně povoleny pobyty trvající tři měsíce během po sobě následujících období šesti měsíců.
31. Krom toho je namístě upřesnit, že jak právem uplatnily francouzská a česká vláda, stejně jako Komise Evropských společenství, takto vyložený pojem „prvního vstupu“ uvedený v čl. 20 odst. 1 ÚPSD nezbavuje příslušné vnitrostátní orgány možnosti, aby při dodržení práva Společenství sankcionovaly státního příslušníka třetího státu, jehož pobyt v schengenském prostoru překročil dobu nejvýše tří měsíců během předcházejícího období šesti měsíců, i když jeho pobyt v tomto prostoru v den kontroly, jako u N. Bota ve věci v původním řízení, nepřesahuje tři měsíce ode dne posledního prvního vstupu.
32. Komise nicméně tvrdí, že tento doslovný výklad čl. 20 odst. 1 ÚPSD může vést ke zneužívajícímu chování majícímu umožnit obcházení pravidel platných pro dlouhodobé pobyty, zatímco jak články 62 a 63 ES, tak i ustanovení ÚPSD, zejména její články 5 a 18 jasně rozlišují mezi jednak pobyty po dobu delší než tři měsíce, na které se vztahují pravidla týkající se imigrační politiky, a jednak pobyty po dobu kratší než tři měsíce, na které se vztahují pravidla týkající se volného pohybu osob.
33. Komise, stejně jako finská vláda tak poukazují na to, že státní příslušník třetího státu nepodléhající vízové povinnosti, který poté, co opustil schengenský prostor ještě v den svého prvního vstupu, by zde na konci prvního období šesti měsíců pobýval bez jednoho dne tři měsíce, by mohl s tím, že na konci tohoto prvního období na jediný den opustí tento prostor a další den do něj znovu vstoupí, pobývat v uvedeném prostoru během druhého období šesti měsíců další tři měsíce, čímž by se na uvedeném území mohl volně pohybovat během období trvajícího bez jednoho dne šest po sobě následujících měsíců.
34. Za těchto okolností mají Komise a finská vláda za to, že čl. 20 odst. 1 ÚPSD musí být vykládán v souladu s cíly sledovanými touto úmluvou tak, aby bylo zajištěno, že každý státní příslušník třetího státu, který plánuje jeden nebo vícero po sobě následujících pobytů, jejichž celková doba přesahuje dobu nejvýše tří měsíců během jakéhokoliv období šesti měsíců, bude podléhat režimu stanovenému právem Společenství pro dlouhodobé pobyty.
35. Podle Komise musí být proto pojem „první vstup“ vykládán v tom smyslu, že zahrnuje každý první vstup, jakož i každý nový vstup do schengenského prostoru, za podmínky, že mezi posledním vycestováním a tímto novým vstupem uplynulo období více než tří měsíců bez pobytu v tomto prostoru. Pokud tomu tak není, je nutno rozlišovat podle toho, zda doba pobytu během období šesti měsíců, které předchází tomuto novému vstupu, je delší nebo kratší než tři měsíce. V prvním případě bylo právo pobytu vyčerpáno. Ve druhém případě musí být právo pobytu vypočítáno na základě celkové doby všech pobytů během tohoto období šesti měsíců.
36. Finská vláda má za to, že pojem „první vstup“ musí být vykládán tak, že se vztahuje na první vstup do schengenského prostoru uskutečněný během období šesti měsíců, které předchází novému vstupu do tohoto prostoru, přičemž každý pobyt v tomto prostoru během této doby zkracuje o svoji délku dobu povoleného tříměsíčního pobytu.
37. Z ustanovení čl. 62 bodu 3 ES, které podle rozhodnutí 1999/436 tvoří právní základ čl. 20 odst. 1 ÚPSD, zajisté vyplývá, že Rada může na základě tohoto ustanovení Smlouvy o ES přijmout pouze opatření, jimiž se stanoví podmínky, za kterých se mohou státní příslušníci třetích států volně pohybovat v schengenském prostoru po dobu nejvýše tří měsíců.
38. Z toho vyplývá, že nezávisle na respektování požadavku týkajícího se období šesti měsíců ode dne prvního vstupu uvedeného v čl. 20 odst. 1 ÚPSD, pobyt státního příslušníka třetího státu v schengenském prostoru nesmí na základě tohoto ustanovení v žádném případě překročit celkovou dobu tří po sobě následujících měsíců. Co se týče státních příslušníků třetích států nepodléhajících vízové povinnosti, taková absolutní maximální hranice jasně vyplývá z čl. 5 odst. 1 ÚPSD a z čl. 1 odst. 2 nařízení č. 539/2001.
39. Za těchto okolností, na rozdíl od toho, co navrhují Komise a finská vláda, výklad pojmu „první vstup“ uvedeného v čl. 20 odst. 1 ÚPSD, tak jak plyne z bodů 28 a 29 tohoto rozsudku, nevede nikterak k tomu, že by státním příslušníkům třetích států nepodléhajících vízové povinnosti bylo umožněno se volně pohybovat v schengenském prostoru během doby delší než tří po sobě následujících měsíců, protože jak bylo v těchto bodech konstatováno, každý „první vstup“ ve smyslu tohoto ustanovení nutně vyžaduje nový vstup do uvedeného prostoru po uplynutí předchozího období šesti měsíců.
40. Krom toho i když je pravdou, že podle výkladů navrhovaných Komisí a finskou vládou je podstatou pojmu „první vstup“ zajistit to, že státní příslušník třetího státu nepodléhající vízové povinnosti nebude v schengenském prostoru pobývat déle než tři měsíce během jakéhokoliv období šesti měsíců, je nutno konstatovat, že toto není pravidlem vyjádřeným v čl. 20 odst. 1 ÚPSD, který se omezuje na zákaz pobytů přesahujících tři měsíce během období šesti měsíců, které začíná dnem prvního vstupu do tohoto prostoru. Uvedené výklady však tím, že pro určení dne prvního vstupu vycházejí z pohyblivých dat závisejících na dni posledního vstupu, přehlížejí skutečnost, že čl. 20 odst. 1 ÚPSD je založen na samotném pojmu „první vstup“, a nahrazují jej dnem posledního vstupu, který v tomto ustanovení uveden není.
41. Za těchto okolností tyto výklady, které nemají žádný základ ve znění tohoto ustanovení a jejichž relativní složitost by ostatně mohla ovlivnit jednotné použití čl. 20 odst. 1 ÚPSD, a být tudíž na újmu právní jistotě jednotlivců, nemohou být přijaty.
42. Co se týče rizika obcházení pravidel použitelných na dlouhodobé pobyty, uplatňovaného Komisí, stačí uvést, že čl. 20 odst. 1 ÚPSD ve svém stávajícím znění sice umožňuje státnímu příslušníku třetího státu nepodléhajícímu vízové povinnosti kumulovat dva nikoli bezprostředně po sobě následující pobyty, a pobývat tak v schengenském prostoru po dobu téměř šesti měsíců, je ale věcí zákonodárce Společenství toto ustanovení případně změnit, bude-li mít za to, že by tato kumulace mohla ohrožovat pravidla použitelná na pobyty po dobu delší než tři měsíce.
43. V důsledku toho je namístě odpovědět na předběžnou otázku tak, že čl. 20 odst. 1 ÚPSD musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „první vstup“ uvedený v tomto ustanovení se kromě vůbec prvního vstupu do schengenského prostoru vztahuje také na první vstup do tohoto prostoru po uplynutí doby šesti měsíců od tohoto vůbec prvního vstupu, jakož i na každý další první vstup po uplynutí každého dalšího období šesti měsíců od předcházejícího dne prvního vstupu.
K nákladům řízení
44. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr rozhodl takto:
Článek 20 odst. 1 úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, podepsané dne 19. června 1990 v Schengenu, musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „první vstup“ uvedený v tomto ustanovení se kromě vůbec prvního vstupu na území smluvních stran uvedené dohody vztahuje také na první vstup na tato území po uplynutí doby šesti měsíců od tohoto vůbec prvního vstupu, jakož i na každý další první vstup po uplynutí každého dalšího období šesti měsíců od předcházejícího dne prvního vstupu.