62016CC0572
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
vom 23. November 2017 (
1
)
Rechtssache C‑572/16
INEOS Köln GmbH
gegen
Bundesrepublik Deutschland
(Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Berlin [Deutschland])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2003/87/EG – Umwelt – System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union – Art. 10a – Beschluss 2011/278/EU – Übergangsvorschriften für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten – Regelung eines Mitgliedstaats, die den Zuteilungsantrag an eine Ausschlussfrist knüpft – Unmöglichkeit, den Antrag nach Ablauf dieser Frist zu ergänzen oder zu korrigieren – Fehlen einer abschließenden Harmonisierung – Verfahrensautonomie – Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität“
I. Einleitung
1.
Mit Entscheidung vom 3. November 2016, die am 14. November 2016 beim Gerichtshof eingegangen ist, hat das Verwaltungsgericht Berlin (Deutschland) eine Frage nach der Auslegung von Art. 10a der Richtlinie 2003/87/EG (
2
) und des Beschlusses 2011/278/EU (
3
) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2.
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der INEOS Köln GmbH (im Folgenden: INEOS) und der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Umweltbundesamt, darüber, dass dieser Gesellschaft die Korrektur ihres Antrags auf kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten für den dritten Handelszeitraum (2013-2020) wegen des Ablaufs der in der nationalen Regelung vorgesehenen Ausschlussfrist für die Stellung solcher Anträge nicht gestattet wurde.
3.
Das vorlegende Gericht möchte vom Gerichtshof wissen, ob eine solche Ausschlussfrist mit Art. 10a der Richtlinie 2003/87 und dem Beschluss 2011/278 vereinbar ist.
4.
Ich werde dem Gerichtshof vorschlagen, auf diese Frage zu antworten, dass die genannten Bestimmungen in Verbindung mit den Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität dahin auszulegen sind, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegenstehen, die eine solche Ausschlussfrist vorsieht und es damit ausschließt, dass ein Betreiber seinen Antrag auf kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten nach Ablauf der Frist korrigieren oder ergänzen kann, sofern diese Verfahrensmodalität nicht weniger günstig ausgestaltet ist als die entsprechender innerstaatlicher Rechtsbehelfe.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. Richtlinie 2003/87
5.
Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2003/87 sieht vor:
„Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der [Union] geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.
…“
6.
Art. 10a („Gemeinschaftsweite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt:
„(1)   Die Kommission erlässt bis zum 31. Dezember 2010 gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der … Zertifikate …
…
(5)   Die jährliche Höchstmenge an Zertifikaten, die als Grundlage für die Berechnung der Zuteilungen an Anlagen dient, die nicht unter Absatz 3 fallen und keine neuen Marktteilnehmer sind, darf die folgende Summe nicht überschreiten:
a)
die nach Artikel 9 ermittelte jährliche [unionsweite] Gesamtmenge, multipliziert mit dem Anteil der Emissionen von nicht unter Absatz 3 fallenden Anlagen an den geprüften Gesamtemissionen im Durchschnitt der Jahre von 2005 bis 2007 von Anlagen, die im Zeitraum von 2008 bis 2012 in das Gemeinschaftssystem einbezogen sind, und
b)
die geprüften jährlichen Gesamtemissionen im Durchschnitt der Jahre von 2005 bis 2007 – angepasst mit dem linearen Faktor gemäß Artikel 9 – von Anlagen, die erst ab 2013 in das Gemeinschaftssystem einbezogen werden und nicht unter Absatz 3 fallen.
Nötigenfalls wird ein einheitlicher sektorübergreifender Korrekturfaktor angewendet.
…“
7.
Art. 11 („Nationale Umsetzungsmaßnahmen“) dieser Richtlinie bestimmt:
„(1)   Jeder Mitgliedstaat veröffentlicht und unterbreitet der Kommission bis 30. September 2011 das Verzeichnis der in seinem Hoheitsgebiet unter diese Richtlinie fallenden Anlagen und alle den einzelnen Anlagen in seinem Hoheitsgebiet kostenlos zugeteilten Zertifikate, die im Einklang mit den Vorschriften gemäß Artikel 10a Absatz 1 und Artikel 10c berechnet wurden.
…“
2. Beschluss 2011/278
8.
Nach Art. 1 des Beschlusses 2011/278 enthält dieser unionsweite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß der Richtlinie 2003/87 ab dem Jahr 2013.
9.
Art. 7 („Erhebung von Bezugsdaten“) des Beschlusses sieht vor:
„(1)   Für jede für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie [2003/87] in Frage kommende Bestandsanlage … erheben die Mitgliedstaaten für jedes Jahr des am 1. Januar 2005 beginnenden und am 31. Dezember 2008 endenden oder gegebenenfalls am 1. Januar 2009 beginnenden und am 31. Dezember 2010 endenden Zeitraums, während dem die Anlage in Betrieb war, beim Anlagenbetreiber alle maßgeblichen Informationen und Daten über die in Anhang IV aufgelisteten Parameter.
…
(7)   Die Mitgliedstaaten verpflichten die Anlagenbetreiber, vollständige und kohärente Daten zu übermitteln und sicherzustellen, dass es weder zu Überschneidungen zwischen Anlagenteilen noch zu Doppelzählungen kommt. Sie stellen insbesondere sicher, dass Anlagenbetreiber mit der gebührenden Sorgfalt vorgehen und möglichst akkurate Daten vorlegen, damit hinreichende Sicherheit hinsichtlich der Datenintegrität besteht.
Zu diesem Zweck tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass jeder Anlagenbetreiber auch einen Methodenbericht vorlegt, der insbesondere eine Beschreibung der Anlage, der angewandten Erhebungsmethodik, der verschiedenen Datenquellen, der angewandten Berechnungsschritte und gegebenenfalls der für die Zuordnung der Emissionen zu den jeweiligen Anlagenteilen gemäß Absatz 6 zugrunde gelegten Hypothesen und Methoden enthält. Die Mitgliedstaaten können den Anlagenbetreiber auffordern, die Genauigkeit und Vollständigkeit der übermittelten Daten zu belegen.
(8)   Für den Fall, dass Daten fehlen, verpflichten die Mitgliedstaaten den Anlagenbetreiber, die Gründe hierfür anzugeben.
Die Mitgliedstaaten machen Anlagenbetreibern zur Auflage, alle fehlenden Daten vor oder spätestens während der Prüfung durch die Prüfstelle durch konservative Schätzungen zu ersetzen, die insbesondere auf bewährter Industriepraxis und auf aktuellen wissenschaftlichen und technischen Informationen beruhen.
…“
10.
Art. 8 („Prüfung“) des Beschlusses bestimmt:
„(1)   Bei der Datenerhebung gemäß Artikel 7 akzeptieren die Mitgliedstaaten nur Daten, die von der Prüfstelle auf Stichhaltigkeit geprüft wurden. Zu prüfen sind der Methodenbericht sowie die mitgeteilten Parameter gemäß Artikel 7 und Anhang IV. Die Prüfung betrifft die Zuverlässigkeit, Plausibilität und Genauigkeit der von den Anlagenbetreibern übermittelten Daten und endet in einem Prüfungsgutachten, aus dem mit hinreichender Sicherheit hervorgeht, ob die Daten frei von wesentlichen Falschangaben sind.
…
(4)   Die Mitgliedstaaten teilen Anlagen, deren Daten nicht mit zufrieden stellendem Ergebnis geprüft wurden, keine kostenlosen Emissionszertifikate zu.
…“
11.
Art. 10 („Zuteilung an Anlagen“) des Beschlusses bestimmt:
„(1)   Auf der Grundlage der gemäß Artikel 7 erhobenen Daten berechnen die Mitgliedstaaten für jedes Jahr die Anzahl der Emissionszertifikate, die jeder Bestandsanlage in ihrem Hoheitsgebiet gemäß den Absätzen 2 bis 8 ab 2013 kostenlos zugeteilt werden.
(2)   Zum Zwecke dieser Berechnung bestimmen die Mitgliedstaaten zunächst die vorläufige jährliche Anzahl der den einzelnen Anlagenteilen kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate …
…
(4)   Zum Zwecke der Umsetzung von Artikel 10a Absatz 11 der Richtlinie [2003/87] werden auf die vorläufige jährliche Anzahl kostenlos zuzuteilender Emissionszertifikate, die für jeden Anlagenteil gemäß Absatz 2 dieses Artikels für das betreffende Jahr bestimmt werden, die Faktoren gemäß Anhang VI angewandt, soweit die in diesen Anlagenteilen stattfindenden Prozesse Sektoren oder Teilsektoren betreffen, von denen angenommen wird, dass sie keinem erheblichen Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen im Sinne des Beschlusses 2010/2/EU ausgesetzt sind.
…
(9)   Die endgültige Jahresgesamtmenge der jeder Bestandsanlage, ausgenommen Anlagen gemäß Artikel 10a Absatz 3 der Richtlinie [2003/87], kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate entspricht der vorläufigen Jahresgesamtmenge der Emissionszertifikate, die jeder Anlage nach dem Verfahren von Absatz 7 kostenlos zuzuteilen sind, multipliziert mit dem gemäß Artikel 15 Absatz 3 festgesetzten sektorübergreifenden Korrekturfaktor.
…“
12.
In Art. 15 („Einzelstaatliche Umsetzungsmaßnahmen“) des Beschlusses heißt es:
„(1)   Gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie [2003/87] unterbreitet jeder Mitgliedstaat der Kommission bis 30. September 2011 ein Verzeichnis der unter die Richtlinie [2003/87] fallenden Anlagen in seinem Hoheitsgebiet, einschließlich der gemäß Artikel 5 bestimmten Anlagen; er verwendet dazu eine von der Kommission zur Verfügung gestellte elektronische Vorlage.
…
(3)   Nach Erhalt des Verzeichnisses gemäß Absatz 1 dieses Artikels prüft die Kommission alle Anlageneinträge sowie die den jeweiligen Anlagen zugeordneten vorläufigen Jahresgesamtmengen der kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate.
Nach Erhalt der Mitteilungen aller Mitgliedstaaten über die vorläufigen Jahresgesamtmengen der im Zeitraum 2013-2020 kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate legt die Kommission den einheitlichen sektorübergreifenden Korrekturfaktor gemäß Artikel 10a Absatz 5 der Richtlinie [2003/87] fest. …
(4)   Sofern die Kommission den Eintrag einer Anlage im Verzeichnis und die entsprechenden vorläufigen Jahresgesamtmengen der dieser Anlage kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate nicht ablehnt, nimmt der betreffende Mitgliedstaat die Berechnung der endgültigen Jahresmenge der Emissionszertifikate vor, die gemäß Artikel 10 Absatz 9 dieses Beschlusses für jedes Jahr des Zeitraums 2013-2020 kostenlos zuzuteilen sind.
…“
B. Deutsches Recht
13.
In § 9 Abs. 1 bis 4 des Gesetzes über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG) vom 21. Juli 2011 (BGBl. 2011 I S. 1475, im Folgenden: TEHG) heißt es:
„(1)   Anlagenbetreiber erhalten eine Zuteilung von kostenlosen Berechtigungen nach Maßgabe der Grundsätze des Artikels 10a … der Richtlinie [2003/87] in der jeweils geltenden Fassung und des Beschlusses [2011/278] …
(2)   Die Zuteilung setzt einen Antrag bei der zuständigen Behörde voraus. Der Antrag auf Zuteilung von kostenlosen Berechtigungen ist innerhalb einer Frist, die von der zuständigen Behörde mindestens drei Monate vor ihrem Ablauf im Bundesanzeiger bekannt gegeben wird, zu stellen. Die Bekanntgabe der Frist erfolgt frühestens nach Inkrafttreten der Rechtsverordnung über Zuteilungsregeln gemäß § 10. Bei verspätetem Antrag besteht kein Anspruch auf kostenlose Zuteilung. Dem Antrag sind die zur Prüfung des Anspruchs erforderlichen Unterlagen beizufügen. Soweit in der Verordnung nach § 10 nichts anderes bestimmt ist, müssen die tatsächlichen Angaben im Zuteilungsantrag von einer Prüfstelle nach § 21 verifiziert worden sein.
(3)   Die zuständige Behörde berechnet die vorläufigen Zuteilungsmengen, veröffentlicht eine Liste aller unter den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallenden Anlagen und der vorläufigen Zuteilungsmengen im Bundesanzeiger und meldet die Liste der Europäischen Kommission. Bei der Berechnung der vorläufigen Zuteilungsmengen werden nur solche Angaben des Betreibers berücksichtigt, deren Richtigkeit ausreichend gesichert ist. …
(4)   Die zuständige Behörde entscheidet vor Beginn der Handelsperiode über die Zuteilung von kostenlosen Berechtigungen für eine Anlage an Anlagenbetreiber, die innerhalb der nach Absatz 2 Satz 2 bekannt gegebenen Frist einen Antrag gestellt haben. Im Übrigen gelten für das Zuteilungsverfahren die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes.“
14.
Mit einer Veröffentlichung im deutschen elektronischen Bundesanzeiger (eBAnz AT118 2011 B1, 20. Oktober 2011) legte die Deutsche Emissionshandelsstelle (im Folgenden: DEHSt) fest, dass die in § 9 Abs. 2 TEHG vorgesehene Frist am 23. Januar 2012 abläuft.
15.
§ 5 („Erhebung von Bezugsdaten“) der Verordnung vom 26. September 2011 über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020) (BGBl. 2011 I S. 1921) sieht in Abs. 1 vor, dass der Anlagenbetreiber verpflichtet ist, im Antrag auf kostenlose Zuteilung für Bestandsanlagen u. a. allgemeine Angaben zu der Anlage, zusätzliche Angaben zu der Anlage, allgemeine Angaben zu jedem Zuteilungselement und zusätzliche Angaben zu Zuteilungselementen in Sonderfällen zu machen.
III. Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
16.
INEOS betreibt eine Krackanlage zur Herstellung chemischer Produkte durch Steamcracken von Naphta bei hohen Temperaturen. Diese Anlage ist seit dem 1. Januar 2008 emissionshandelspflichtig.
17.
Am 23. Januar 2012 beantragte INEOS für die fragliche Anlage bei der DEHSt auf der Grundlage des Bezugszeitraums 2005-2008 die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten für die Handelsperiode 2013-2020 gemäß § 9 Abs. 1 TEHG. Die Antragsfrist endete nach § 9 Abs. 2 TEHG an diesem Tag. Der Antrag wurde von einer Prüfstelle verifiziert. INEOS gab u. a. an, dass sie von einer jährlichen vorläufigen Zuteilungsmenge von 547635 Emissionszertifikaten ausgehe.
18.
Mit Bescheid vom 17. Februar 2014 teilte die DEHSt INEOS für diese Handelsperiode 3867032 Zertifikate für die Emissionen der betreffenden Anlage zu und führte aus, der Zuteilung seien die mit dem Zuteilungsantrag von INEOS übermittelten Daten zugrunde gelegt worden.
19.
Am 11. März 2014 erhob INEOS bei der DEHSt Widerspruch gegen diesen Bescheid und machte im Wesentlichen geltend, die DEHSt müsse bei der Berechnung der direkten Emissionen der Jahre 2006 und 2007 bestimmte weitere Daten berücksichtigen.
20.
Am 3. September 2015 wies die DEHSt diesen Widerspruch zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, die neuen Daten hätten beim Zuteilungsbescheid nicht berücksichtigt werden können, da INEOS sie erst im April 2015, im Rahmen des Widerspruchsverfahrens, und damit über drei Jahre nach Ablauf der Antragsfrist am 23. Januar 2012 eingereicht habe. Zum einen sehe § 9 Abs. 2 TEHG eine gesetzliche Ausschlussfrist vor, und zum anderen stehe einer Änderung der Antragsdaten die enge Einbindung des nationalen Verfahrens in das europäische Zuteilungsverfahren entgegen.
21.
Am 29. September 2015 erhob INEOS beim Verwaltungsgericht Berlin Klage gegen diesen Bescheid und machte im Wesentlichen geltend, sie habe es versehentlich unterlassen, bestimmte Daten zu den direkten Emissionen in den Jahren 2006 und 2007 zu übermitteln, da sie fälschlich davon ausgegangen sei, dass die DEHSt bereits über diese Daten verfüge; die betreffende Anlage habe dem System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten aber erst seit 1. Januar 2008 unterlegen. Die DEHSt hätte sie auffordern müssen, die im Zuteilungsantrag aufgeführten Daten zu ergänzen oder zu korrigieren.
22.
Das vorlegende Gericht führt aus, da das Unionsrecht keine ausdrückliche Regelung dazu enthalte, welche Rechtsfolgen es habe, wenn ein Anlagenbetreiber nach Ablauf der im nationalen Recht vorgesehenen Frist für die Stellung eines Zuteilungsantrags Angaben mache, sei zu klären, ob § 9 Abs. 2 TEHG, wonach bei einem verspäteten Antrag kein Anspruch auf kostenlose Zuteilung bestehe, mit den Bestimmungen der Richtlinie 2003/87 und des Beschlusses 2011/278 vereinbar sei.
23.
Unter diesen Umständen hat das Verwaltungsgericht Berlin beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Stehen die Vorgaben des Art. 10a der Richtlinie 2003/87 sowie die Vorgaben des Beschlusses 2011/278 einer mitgliedstaatlichen Regelung entgegen, die für den Handelszeitraum 2013-2020 eine materielle Ausschlussfrist für nicht fristgerecht gestellte Anträge auf Zuteilung von kostenlosen Emissionszertifikaten an Bestandsanlagen vorsieht und dabei eine Korrektur von Fehlern oder eine Ergänzung von (unvollständigen) Angaben im Zuteilungsantrag ausschließt, die erst nach Ablauf der mitgliedstaatlich gesetzten Frist festgestellt werden?
IV. Verfahren vor dem Gerichtshof
24.
Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 14. November 2016 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofs eingetragen worden.
25.
INEOS, die deutsche Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
26.
In der Sitzung vom 14. September 2017 haben INEOS, das Umweltbundesamt, die deutsche Regierung und die Kommission mündlich verhandelt.
V. Würdigung
27.
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob Art. 10a der Richtlinie 2003/87 und der Beschluss 2011/278 dahin auszulegen sind, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, die für den Handelszeitraum 2013-2020 eine Ausschlussfrist für die Stellung von Anträgen auf kostenlose Zuteilung von Zertifikaten vorsieht und dabei eine Korrektur oder Ergänzung des Antrags durch einen Betreiber nach Ablauf dieser Frist ausschließt.
28.
Einleitend ist hervorzuheben, dass diese Frage in einem Zusammenhang gestellt wird, der zum einen dadurch gekennzeichnet ist, dass dem Betreiber bei der Stellung seines Antrags auf kostenlose Zuteilung ein Fehler unterlaufen ist, und zum anderen dadurch, dass der Betreiber seinen Fehler korrigieren wollte, um eine größere Zahl kostenloser Zertifikate zu erhalten (
4
).
29.
Ich werde meine nachfolgenden Ausführungen auf diese Fallgruppe beschränken. Infolgedessen werde ich mich weder zu dem Fall eines von der zuständigen Behörde begangenen Fehlers äußern noch zu dem Fall einer Korrektur mit dem Ziel, die Zahl der kostenlos zugeteilten Zertifikate zu reduzieren. Diese anderen Fallgruppen wären zwar interessant, würden jedoch über den Rahmen des Ausgangsrechtsstreits hinausgehen.
30.
Ich werde bei meinen weiteren Ausführungen prüfen, ob die im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehende Ausschlussfrist im Widerspruch zum Grundsatz der Effektivität der durch Art. 10a der Richtlinie 2003/87 verliehenen Rechte steht (
5
). Im Rahmen der Prüfung dieser Frage halte ich es für angebracht, vorab die Grundzüge der mit der Richtlinie 2003/87 geschaffenen Regelung zu beschreiben.
A.
Zu der mit der Richtlinie 2003/87 geschaffenen Regelung
31.
Die mit der Richtlinie 2003/87 geschaffene Regelung kann anhand ihrer Ziele, der drei wichtigsten Verpflichtungen der Betreiber und der drei Formen des Erwerbs von Emissionszertifikaten beschrieben werden.
1.
Die mit der Richtlinie 2003/87 verfolgten Ziele
32.
Es erscheint mir ungeachtet ihrer fundamentalen Bedeutung nicht erforderlich, ausführlich auf die mit der Richtlinie 2003/87 verfolgten Ziele einzugehen, weil sie klar aus den Vorschriften des Unionsrechts und der Unionsrechtsprechung hervorgehen.
33.
Nach ihren Erwägungsgründen 3 bis 5 soll mit der Richtlinie 2003/87 ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten eingeführt werden, um zur Umsetzung der Verpflichtungen der Union im Kontext des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (
6
) beizutragen, das auf die Verringerung dieser Emissionen in die Atmosphäre auf einen Stand abzielt, der eine gefährliche anthropogene Beeinflussung des Klimasystems verhindert (
7
).
34.
Dieses Ziel der Verringerung anthropogener Treibhausgasemissionen dient zur Bekämpfung des Klimawandels, die in Art. 191 Abs. 1 AEUV ausdrücklich als eines der Ziele der Umweltpolitik der Union genannt wird.
35.
Wie sich insbesondere aus den Erwägungsgründen 3 und 5 der Richtlinie 2009/29/EG (
8
) ergibt, soll die Richtlinie 2003/87 dazu beitragen, dass die gesamten Treibhausgasemissionen der Union bis 2020, verglichen mit dem Stand im Jahr 1990, in einer „wirtschaftlich effizienten“ Weise um mindestens 20 % reduziert werden (
9
).
36.
Die wirtschaftliche Effizienz ist nämlich ein weiteres mit der Richtlinie 2003/87 verfolgtes Ziel, wie ihr Art. 1 bestätigt. Sie liefert die Existenzberechtigung für das mit ihr eingeführte Cap-and-Trade-System. Durch die Möglichkeit, Zertifikate zu verkaufen („trade“), deren Höchstmenge für alle dieser Regelung unterliegenden Betreiber begrenzt wird („cap“), soll auf die Verringerung der Emissionen bei den Anlagen hingewirkt werden, bei denen sie kostengünstig erreicht werden kann (
10
).
37.
Somit besteht die wirtschaftliche Logik des Systems für den Handel mit Zertifikaten darin, dass die für die Erzielung eines vorab festgelegten Ergebnisses für die Umwelt notwendige Verringerung der Treibhausgasemissionen zu möglichst geringen Kosten erfolgt. Dieses System soll insbesondere dadurch, dass der Verkauf der zugeteilten Zertifikate erlaubt wird, jeden Teilnehmer dazu veranlassen, eine Treibhausgasmenge zu emittieren, die unter der Menge der ihm ursprünglich zugeteilten Zertifikate liegt, und die überschüssigen Zertifikate an einen anderen Teilnehmer abzugeben, dessen Emissionsmenge die ihm zugeteilten Zertifikate übersteigt (
11
).
2.
Die drei wichtigsten den Anlagenbetreibern durch die Richtlinie 2003/87 auferlegten Verpflichtungen
38.
Um die praktische Funktionsweise der durch die Richtlinie 2003/87 eingeführten Regelung genau zu verstehen, ist es nützlich, die drei wichtigsten Verpflichtungen der nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie in deren Geltungsbereich fallenden Betreiber zu beschreiben.
39.
Erstens müssen die Betreiber ortsfester Anlagen nach Art. 4 der Richtlinie 2003/87 über eine Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen verfügen, die nach den in den Art. 5 bis 8 der Richtlinie vorgesehenen Modalitäten zu erteilen ist (
12
).
40.
Zweitens sind die Betreiber gemäß Art. 14 der Richtlinie 2003/87 verpflichtet, ihre Emissionen zu überwachen und darüber Bericht zu erstatten (
13
). Ich weise insoweit darauf hin, dass der Antrag auf Erteilung der Genehmigung Angaben zu den geplanten Maßnahmen zur Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen enthalten muss (
14
) und dass die zuständige Behörde die Genehmigung nur dann erteilen darf, wenn sie davon überzeugt ist, dass der Betreiber in der Lage ist, seine Emissionen zu überwachen und darüber Bericht zu erstatten (
15
).
41.
Gemäß Art. 15 der Richtlinie müssen die Berichte der Betreiber zudem von einer unabhängigen Prüfstelle geprüft werden (
16
).
42.
Drittens sind die Betreiber nach Art. 12 Abs. 2a und 3 der Richtlinie 2003/87 verpflichtet, bis zum 30. April jeden Jahres eine Anzahl von Zertifikaten „abzugeben“, die den nach Art. 15 überprüften Gesamtemissionen der Anlage im vorangegangenen Kalenderjahr entspricht. Die abgegebenen Zertifikate werden anschließend von den Mitgliedstaaten gelöscht.
43.
Diese Verpflichtung stellt den Eckpfeiler des durch die Richtlinie 2003/87 eingeführten Systems dar (
17
). Die Abgabe von Emissionszertifikaten durch den Betreiber ist zutreffend als „Begleichung einer Umweltschuld“ (
18
) bezeichnet worden, und zwar der Umweltschuld, die der Betreiber im vorangegangenen Kalenderjahr angehäuft hat. Genauer gesagt ist der Betreiber verpflichtet, für jede in diesem Zeitraum ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent ein Zertifikat abzugeben (
19
).
44.
Nunmehr ist zu erläutern, wie ein Betreiber in der Praxis die von ihm zur Erfüllung seiner jährlichen Abgabepflicht benötigten Zertifikate erwerben kann.
3.
Die drei Formen des Erwerbs von Emissionszertifikaten zur Erfüllung der jährlichen Abgabepflicht
45.
Während die zuvor beschriebene jährliche Abgabepflicht eine Nachfrage nach Emissionszertifikaten bei den Betreibern schafft, die der durch die Richtlinie 2003/87 eingeführten Regelung unterliegen (
20
), lässt sich das Angebot an Zertifikaten in drei verschiedene Quellen aufgliedern. Es gibt nämlich drei Formen des Erwerbs von Emissionszertifikaten, von denen die ersten beiden allen Betreibern offenstehen und die dritte nur einigen von ihnen.
46.
Die erste Form des Erwerbs besteht im Erwerb von Emissionszertifikaten bei einer anderen Person, die solche Zertifikate besitzt (
21
). Derartige Geschäfte können jedenfalls nur Zertifikate betreffen, die zuvor von den Mitgliedstaaten vergeben wurden. In diesem Sinne bilden solche Geschäfte den „Sekundärmarkt“ für Emissionszertifikate.
47.
Die beiden anderen Formen des Erwerbs sind hingegen mit zwei Methoden für die Zuteilung der Zertifikate durch die Mitgliedstaaten in Anwendung der Richtlinie 2003/87 verbunden, und zwar der Zuteilung durch Versteigerung (die als „Primärmarkt“ bezeichnet werden kann) und der kostenlosen Zuteilung. Diese beiden Zuteilungsmethoden sind Gegenstand einer detaillierten, sehr technischen Regelung in der Richtlinie und den zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsakten und können in groben Zügen wie folgt zusammengefasst werden.
48.
Erstens wird für die Zahl der jährlich zugeteilten Zertifikate eine unionsweite Obergrenze berechnet (
22
). Dabei handelt es sich um einen der wesentlichen Aspekte der mit der Richtlinie 2003/87 eingeführten „Cap-and-Trade“-Regelung. In der Praxis wird der Anreiz zur Verringerung der Treibhausgasemissionen für alle Betreiber, die dieser Regelung unterliegen, davon abhängen, wo diese Obergrenze liegt (
23
).
49.
In Anwendung von Art. 9 der Richtlinie 2003/87 wurde die Obergrenze für die Emissionen der ortsfesten Anlagen auf etwas mehr als zwei Milliarden Zertifikate für das Jahr 2013 festgelegt (
24
). Diese Obergrenze verringert sich jedes Jahr um einen linearen Faktor von 1,74 %, der so angesetzt wurde, dass die Union der Verpflichtung nachkommen kann, ihre Gesamtemissionen bis 2020 um mindestens 20 %, verglichen mit den für 2005 gemeldeten Werten, zu reduzieren (
25
).
50.
Zweitens muss die auf diese Weise begrenzte Zahl der jährlich auszugebenden Zertifikate unter den zu versteigernden Zertifikaten und den kostenlos zugeteilten Zertifikaten aufgeteilt werden. Nach Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 versteigern die Mitgliedstaaten ab dem Jahr 2013 sämtliche Zertifikate, die nicht kostenlos zugeteilt werden. Somit hängt die Zahl der zu versteigernden Zertifikate von der Zahl der kostenlos zugeteilten Zertifikate ab (
26
).
51.
Drittens bleibt mir noch, die „allgemeine“ Regelung (
27
) für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten in Art. 10a der Richtlinie 2003/87 zu beschreiben, die den wohl kompliziertesten Aspekt der mit der Richtlinie eingeführten Regelung darstellt. Die Lektüre dieses Artikels ist nämlich geeignet, selbst die hartgesottensten Juristen zu entmutigen.
52.
Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten nicht darauf abzielte, den betreffenden Erzeugern Subventionen zu gewähren, sondern die wirtschaftlichen Auswirkungen der sofortigen und einseitigen Einführung eines Marktes für Emissionszertifikate durch die Europäische Union mildern, d. h. eine Einbuße an Wettbewerbsfähigkeit bei bestimmten von der Richtlinie erfassten Erzeugungssektoren verhindern sollte (
28
).
53.
Im Übrigen beseitigt die Zuteilung kostenloser Zertifikate den Anreiz ihrer Empfänger zur Verringerung der Emissionen nicht vollständig. Der Gerichtshof hat insoweit hervorgehoben, dass der Anreiz zur Verringerung der Emissionen einzelner Anlagen in dem Gewinn besteht, der erzielt werden kann, wenn sich der Bedarf an Emissionszertifikaten verringert, die unabhängig davon, ob sie kostenlos zugeteilt wurden, einen durch ihren Verkauf realisierbaren wirtschaftlichen Wert haben (
29
).
54.
Gleichwohl verringern die kostenlosen Zuteilungen die Intensität des Anreizes, sich um die Verringerung der Emissionen zu bemühen, da die Betreiber, die sie erhalten, die von ihnen jährlich abzugebenden Zertifikate ganz oder teilweise nicht zu kaufen brauchen. Daher verstärkt die Verringerung der Menge kostenlos zugeteilter Zertifikate, wie Generalanwältin Kokott ausgeführt hat, den Anreiz, die Emissionen einzuschränken, und trägt folglich zum Schutz der Umwelt und zur Bekämpfung des Klimawandels bei, wie von Art. 191 AEUV gefordert (
30
).
55.
Art. 10a Abs. 11 der Richtlinie 2003/87 sieht vor, dass die kostenlosen Zuteilungen von Zertifikaten im Jahr 2027 enden, so dass dann alle Zertifikate für ortsfeste Anlagen zu versteigern sind. Hervorzuheben ist jedoch, dass die Kommission diesen mit der Richtlinie 2009/29 eingeführten löblichen Vorsatz aufgegeben zu haben scheint, da im Vorschlag für eine Änderung der Richtlinie für den vierten Zeitraum (2021-2030) der Anteil der zu versteigernden Zertifikate auf 57 % der Gesamtmenge festgesetzt wird (
31
).
56.
Im Übrigen schließt Art. 10a Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 unabhängig davon, dass die kostenlosen Zuteilungen zu gegebener Zeit enden werden, jedenfalls bestimmte ortsfeste Anlagen von diesen Zuteilungen aus, insbesondere die Stromerzeuger. Daher müssen diese Anlagen alle zur Erfüllung ihrer jährlichen Abgabepflicht notwendigen Zertifikate auf dem Primär- oder Sekundärmarkt kaufen (
32
).
57.
Bei den Anlagen, die in den Genuss kostenloser Zuteilungen gemäß Art. 10a der Richtlinie 2003/87 kommen, kann das Verfahren zur Ermittlung des Betrags dieser Zuteilungen in drei Schritte untergliedert werden: Basiszuteilung, vorläufige Zuteilung und endgültige Zuteilung (
33
).
58.
Erstens richtet sich die Basiszuteilung nicht nach den tatsächlichen Emissionen des Begünstigten (widergespiegelt durch die Abgabepflicht (
34
)), sondern nach theoretischen „Benchmarks“, die die Kommission nach Art. 10a Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 anhand der 10 % effizientesten Anlagen berechnet (
35
). Dabei ergibt sich die Basiszuteilung für jede Anlage bzw. jeden Anlageteil aus der Multiplikation der anwendbaren Benchmark mit der historischen Aktivitätsrate, die auf der Grundlage der von den Anlagenbetreibern im Einklang mit den Art. 7 und 9 des Beschlusses 2011/278 übermittelten Bezugsdaten zu bestimmen ist. Diese Berechnung ist von den Mitgliedstaaten gemäß Art. 10 Abs. 1 und 2 des Beschlusses durchzuführen (
36
).
59.
Zweitens wird die provisorische Zuteilung unter Anwendung eines Kürzungsfaktors auf die Basiszuteilung gemäß Art. 10a Abs. 11 der Richtlinie 2003/87 berechnet. Dieser Kürzungsfaktor, der 0,8 für das Jahr 2013 beträgt (Kürzung um 20 %), wird jedes Jahr im gleichen Umfang reduziert, bis er im Jahr 2020 auf 0,3 gesunken ist (Kürzung um 70 %) (
37
).
60.
Ich muss jedoch hervorheben, dass diese Kürzung nicht alle Anlagen betrifft, die in den Genuss kostenloser Zuteilungen kommen. Gemäß Art. 10a Abs. 12 der Richtlinie 2003/87 erstreckt sich die Kürzung der kostenlosen Zuteilungen nämlich nicht auf Sektoren, in denen aufgrund der durch die Richtlinie auferlegten Umweltverpflichtungen ein erhebliches Risiko der Verlagerung in Drittländer besteht. Mit anderen Worten ist diesen Sektoren eine Verringerung ihrer Umweltverpflichtungen gewährt worden, weil ein Verlagerungsrisiko besteht, das verschämt als „erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen“ bezeichnet wird. Im Einklang mit Art. 10a Abs. 13 bis 18 der Richtlinie hat die Kommission ein umfangreiches Verzeichnis der Sektoren und Teilsektoren erstellt, die Tätigkeiten ausüben, bei denen ein solches Verlagerungsrisiko besteht (
38
).
61.
Nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 und Art. 15 Abs. 1 und 2 des Beschlusses 2011/278 ist jeder Mitgliedstaat verpflichtet, das Verzeichnis der in seinem Hoheitsgebiet unter die Richtlinie fallenden Anlagen und Teilanlagen zu veröffentlichen und der Kommission zu unterbreiten und für jede von ihnen den Betrag der Basiszuteilung und der provisorischen Zuteilung (
39
) für den gesamten dritten Zeitraum (2013-2020) anzugeben.
62.
Der dritte und letzte Schritt der Berechnung besteht gegebenenfalls in der Anwendung eines zweiten, in Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 2003/87 vorgesehenen Kürzungsmechanismus. Die endgültige Zuteilung entspricht also entweder (wenn dieser Mechanismus nicht anzuwenden ist) der vorläufigen Zuteilung oder (andernfalls) der gekürzten vorläufigen Zuteilung.
63.
Die Kommission muss nämlich auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten übermittelten Verzeichnisse sicherstellen, dass der Gesamtbetrag der Basiszuteilungen – und nicht der provisorischen Zuteilungen (
40
) –, die für die Anlagen im Hoheitsgebiet der Union errechnet wurden, die in Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 2003/87 festgelegte Teilobergrenze nicht übersteigt (
41
). Diese entspricht einem Teil der in Art. 9 der Richtlinie festgelegten Gesamtmenge (
42
).
64.
Wird diese Obergrenze tatsächlich überschritten, muss die Kommission eine proportionale Kürzung vornehmen, indem sie auf die von den Mitgliedstaaten vorgesehenen Zuteilungen einen „sektorübergreifenden Korrekturfaktor“ anwendet, der dem Verhältnis zwischen der Obergrenze und der Summe der Basiszuteilungen entspricht (
43
).
65.
Hervorzuheben ist, dass die Kommission für den dritten Zeitraum (2013-2020) tatsächlich einen sektorübergreifenden Korrekturfaktor festlegen musste (
44
). Im Anschluss daran konnten die Mitgliedstaaten in Anwendung dieses Korrekturfaktors – oder, genauer gesagt, Kürzungsfaktors – auf die vorläufigen Zuteilungen, die von der Kommission nicht abgelehnt wurden, endgültige Zuteilungen vornehmen (
45
).
B.
Zu der vom vorlegenden Gericht gestellten Frage
66.
Einleitend ist hervorzuheben, dass es bei der dem Gerichtshof gestellten Frage (
46
) nicht um die den Anlagenbetreibern durch Art. 14 der Richtlinie 2003/87 auferlegte Pflicht zur Berichterstattung über die jährlichen Emissionen geht (
47
), sondern um die Erhebung von Bezugsdaten bei den Anlagenbetreibern durch die Mitgliedstaaten gemäß Art. 7 des Beschlusses 2011/278 im Hinblick auf die Bestimmung der historischen Aktivitätsrate im Sinne von Art. 9 des Beschlusses, die zur Berechnung der Basiszuteilung dient (
48
).
67.
Somit beruht das Problem, mit dem INEOS im Rahmen des Ausgangsverfahrens konfrontiert ist, darauf, dass sie keine vollständigen Bezugsdaten für die Jahre 2006 und 2007 übermittelt hatte, was zu einer Verringerung des von der zuständigen Behörde berechneten Betrags der Basiszuteilung und damit der Zahl der INEOS kostenlos zugeteilten Zertifikate führte (
49
).
68.
Bei der Beantwortung der gestellten Frage werde ich erstens feststellen, dass mit der Richtlinie 2003/87 und dem Beschluss 2011/278 die Verfahrensmodalitäten für Anträge auf Zuteilung kostenloser Zertifikate nicht abschließend harmonisiert wurden. Zweitens werde ich darlegen, aus welchen Gründen ich der Ansicht bin, dass die Ausschlussfrist und die fehlende Möglichkeit der Vornahme von Korrekturen nach Ablauf dieser Frist, um die es im Ausgangsrechtsstreit geht, nicht im Widerspruch zum Grundsatz der Effektivität in seiner Auslegung durch die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs stehen.
1. Zum Fehlen einer abschließenden Harmonisierung der Verfahrensmodalitäten für Anträge auf Zuteilung kostenloser Zertifikate
69.
INEOS hat geltend gemacht, die Rechtsvorschriften der Union führten eine abschließende Harmonisierung aller – auch verfahrensrechtlichen – Aspekte der Anträge auf Zuteilung kostenloser Zertifikate herbei, so dass die Mitgliedstaaten insoweit über keinerlei Spielraum verfügten. Die deutsche Regierung und die Kommission sind diesem Standpunkt entgegengetreten.
70.
Ich teile die Ansicht der deutschen Regierung und der Kommission. Zwar heißt es in Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87, dass die Kommission „gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der in den Absätzen 4, 5, 7 und 12 genannten Zertifikate“ erlässt (Hervorhebung nur hier). Auf dieser Grundlage hat die Kommission den Beschluss 2011/278 erlassen, und meiner Ansicht nach besteht kaum ein Zweifel daran, dass dieser Beschluss in Verbindung mit Art. 10a der Richtlinie die materiell-rechtlichen Aspekte der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten abschließend harmonisiert (
50
), deren Grundzüge ich in den vorliegenden Schlussanträgen skizziert habe (
51
).
71.
Diese Rechtsakte enthalten jedoch keine Vorschrift, die ausdrücklich die verfahrensrechtlichen Aspekte dieser Zuteilung regelt, etwa die Frist für die Stellung eines Antrags auf kostenlose Zuteilung oder die Möglichkeit, ihn nach Ablauf einer solchen Frist zu korrigieren.
72.
Insbesondere enthält Art. 7 des Beschlusses 2011/278, der die Erhebung von Bezugsdaten durch die Mitgliedstaaten betrifft, hierzu keine näheren Angaben. In Art. 7 Abs. 8 des Beschlusses heißt es, dass der Anlagenbetreiber für das Fehlen von Daten Gründe angeben und die „teilweise vorliegenden Daten“ durch konservative Schätzungen ersetzen muss, ohne dass jedoch ein Verfahren festgelegt wird, das es erlauben würde, die erhobenen Daten zu korrigieren oder zu ergänzen. Desgleichen dürfen die Mitgliedstaaten nach Art. 8 des Beschlusses keine Daten akzeptieren, die nicht von der Prüfstelle auf Stichhaltigkeit geprüft wurden, ohne dass jedoch eine Frist oder ein Verfahren für die Korrektur nicht stichhaltiger Daten vorgesehen ist.
73.
Nach ständiger Rechtsprechung unterliegen in Ermangelung einer abschließenden Harmonisierung die Einzelheiten des Verfahrens nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten der innerstaatlichen Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats, wobei sie jedoch nicht ungünstiger sein dürfen als diejenigen, die für gleichartige innerstaatliche Sachverhalte gelten (Grundsatz der Äquivalenz), und die Ausübung der von der Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen (Grundsatz der Effektivität) (
52
).
74.
Was den Äquivalenzgrundsatz betrifft, enthalten die dem Gerichtshof vorgelegten Akten keinen Anhaltspunkt dafür, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Ausschlussfrist gegen diesen Grundsatz verstößt, und dies ist vor dem Gerichtshof auch nicht geltend gemacht worden. Jedenfalls ist es, wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, Sache des vorlegenden Gerichts, sich dazu zu äußern (
53
).
75.
Infolgedessen werde ich mich bei meiner nachfolgenden Analyse auf die Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Ausschlussfrist mit dem Effektivitätsgrundsatz konzentrieren.
76.
Insoweit möchte ich hinzufügen, dass es mir nicht möglich erscheint, dem Ansatz von INEOS zu folgen, die vorschlägt, eine „unmittelbare“ Beurteilung der Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Ausschlussfrist mit bestimmten Vorschriften der Richtlinie 2003/87 oder des Beschlusses 2011/278 vorzunehmen.
77.
Aus der oben erwähnten Rechtsprechung ergibt sich nämlich, dass die Vereinbarkeit von den Mitgliedstaaten erlassener Verfahrensvorschriften mit dem Unionsrecht anhand der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität zu beurteilen ist. Folglich muss der Inhalt der Vorschriften der Richtlinie 2003/87 und des Beschlusses 2011/278 im Rahmen der Prüfung der Vereinbarkeit der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden Ausschlussfrist mit dem Grundsatz der Effektivität berücksichtigt werden (
54
).
2. Zur Zulässigkeit der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden Ausschlussfrist
78.
Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission vorgeschlagen hat, die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, eine Ausschlussfrist für die Stellung von Anträgen auf kostenlose Zuteilung nach Art. 10a der Richtlinie 2003/87 vorzusehen, und die Tatsache, dass die Anlagenbetreiber ihren Antrag nach Ablauf dieser Frist nicht mehr korrigieren können, getrennt zu prüfen.
79.
Meiner Ansicht nach sind diese beiden Aspekte jedoch untrennbar miteinander verbunden, wie der Wortlaut der Vorlagefrage zeigt (
55
). Dass es INEOS im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits nicht möglich war, ihren Antrag auf kostenlose Zuteilung zu ergänzen oder zu korrigieren, liegt nämlich daran, dass es in der nationalen Regelung eine Ausschlussfrist – und keine indikative Frist – für die Stellung solcher Anträge gibt. Folglich werde ich diese beiden Aspekte nachfolgend gemeinsam prüfen.
80.
Ich weise darauf hin, dass nach ständiger Rechtsprechung jeder Fall, in dem sich die Frage stellt, ob eine nationale Verfahrensvorschrift die Anwendung des Unionsrechts unmöglich macht oder übermäßig erschwert, unter Berücksichtigung der Stellung dieser Vorschrift im gesamten Verfahren, des Verfahrensablaufs und der Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen innerstaatlichen Stellen zu prüfen ist. Zu berücksichtigen sind dabei gegebenenfalls u. a. der Schutz der Verteidigungsrechte, der Grundsatz der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäße Ablauf des Verfahrens (
56
).
81.
Speziell zur Aufstellung von Ausschlussfristen durch einen Mitgliedstaat hat der Gerichtshof schon in seiner älteren Rechtsprechung entschieden, dass der Effektivitätsgrundsatz solchen Fristen nicht entgegensteht, sofern diese „angemessen“ sind (
57
).
82.
Zur Angemessenheit von Ausschlussfristen hat der Gerichtshof ferner ausgeführt, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, für nationale Regelungen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, Fristen festzulegen, die insbesondere der Bedeutung der zu treffenden Entscheidungen für die Betroffenen, der Komplexität der Verfahren und der anzuwendenden Rechtsvorschriften, der Zahl der potenziell Betroffenen und den übrigen zu berücksichtigenden öffentlichen oder privaten Belangen entsprechen (
58
).
83.
In Anwendung dieser Grundsätze neigt der Gerichtshof in der Praxis dazu, relativ lange Fristen relativ kurz zu prüfen (
59
) und relativ kurze Fristen relativ lang (
60
). Grundsätzlich sind nur Letztere geeignet, die Ausübung der von der Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte im Sinne der in Nr. 73 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung praktisch unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren, was eine eingehendere Prüfung ihrer Angemessenheit rechtfertigt.
84.
Aus den Angaben des vorlegenden Gerichts geht hervor, dass der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Stichtag für die Stellung der Anträge auf kostenlose Zuteilung der 23. Januar 2012 war und dass dieses Datum am 20. Oktober 2011 offiziell bekannt gegeben worden war (
61
). Aus den Erklärungen der deutschen Regierung geht zudem hervor, dass dieses Datum auch in einem Mailing an die Anlagenbetreiber vom 20. Oktober 2011 und in einer Pressemitteilung gleichen Datums angekündigt worden war. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die den Anlagenbetreibern gesetzte Frist für die Stellung ihrer Anträge auf kostenlose Zuteilung etwas mehr als drei Monate betrug.
85.
Eine Frist von drei Monaten ist eine relativ kurze Frist im Sinne der oben erwähnten Rechtsprechung (
62
), deren Angemessenheit daher einer genaueren Prüfung zu unterziehen ist.
86.
Erstens steht im Ausgangsrechtsstreit das von der Unionsrechtsordnung verliehene Recht in Rede, in den Genuss kostenloser Zuteilungen gemäß Art. 10a der Richtlinie 2003/87 und dem Beschluss 2011/278 zu kommen. Daher ist zu prüfen, ob eine Ausschlussfrist von drei Monaten, wie sie hier in Rede steht, die Ausübung dieses Rechts praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren kann.
87.
Die dem Gerichtshof vorgelegten Akten enthalten keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass eine solche Frist, vor allem aufgrund ihrer Kürze, die Ausübung des Rechts, in den Genuss einer kostenlosen Zuteilung zu kommen, praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren würde. Ich weise darauf hin, dass ein Anlagenbetreiber wie INEOS im Rahmen der Antragstellung nach Art. 7 des Beschlusses 2011/278 Bezugsdaten zu übermitteln hat, die zudem Gegenstand einer Prüfung nach Art. 8 dieses Beschlusses sein müssen (
63
).
88.
Wie die deutsche Regierung zu Recht hervorgehoben hat, hat INEOS nicht einmal behauptet, dass diese Frist für die Stellung ihres Antrags zu kurz gewesen sei. Wie aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervorgeht, hat sie es nämlich versehentlich unterlassen, bestimmte Daten für die Jahre 2006 und 2007 zu übermitteln, da sie fälschlich davon ausging, dass die DEHSt bereits über diese Daten verfüge (
64
). INEOS kritisiert somit nicht die Dauer der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden Frist, sondern die fehlende Möglichkeit, nach Ablauf dieser Frist die übermittelten Bezugsdaten im ursprünglichen Antrag zu korrigieren.
89.
Insoweit hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass eine Ausschlussfrist grundsätzlich mit dem Effektivitätsgrundsatz vereinbar ist, obwohl der Ablauf einer solchen Frist die betreffenden Personen naturgemäß ganz oder teilweise an der Geltendmachung ihrer Rechte hindern kann (
65
). Im Kontext des Ausgangsrechtsstreits ist hinzuzufügen, dass die Anlagenbetreiber, wenn sie die Möglichkeit hätten, ihren Antrag nach Ablauf der betreffenden Ausschlussfrist zu korrigieren oder abzuändern, die Ausschlusswirkung dieser Frist unterlaufen könnten.
90.
Zweitens hat INEOS damit argumentiert, dass die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie 2003/87 und dem Beschluss 2011/278 verpflichtet seien, sich auf möglichst genaue und vollständige Bezugsdaten zu stützen. Aus dieser Verpflichtung ergebe sich, dass die zuständigen Behörden alle Verfahrensmodalitäten, die wie die im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehende Ausschlussfrist eine Korrektur unrichtiger Daten oder eine Ergänzung um fehlende Daten verhinderten, unangewandt lassen müssten, um die wirksame Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen.
91.
Insoweit trifft es zwar zu, dass Art. 7 Abs. 7 des Beschlusses 2011/278 die Mitgliedstaaten verpflichtet, „vollständige und kohärente“ sowie „möglichst akkurate“ Bezugsdaten zu erheben. Zudem enthalten Art. 7 Abs. 8 sowie Art. 8 Abs. 1 und 4 des Beschlusses mehrere Verpflichtungen, die das Erfordernis der Genauigkeit der zur Berechnung der kostenlosen Zuteilungen verwendeten Daten unterstreichen.
92.
Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit mit dem Effektivitätsgrundsatz im Sinne der in Nr. 73 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung ist jedoch zu klären, ob die im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehende Ausschlussfrist die Ausübung eines
Rechts, das einem Betreiber wie INEOS zusteht, unmöglich macht oder übermäßig erschwert.
93.
Nicht aus allen Verpflichtungen, die das Unionsrecht den Mitgliedstaaten auferlegt, erwachsen aber dem Einzelnen Rechte (
66
). Bei der den Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtung, möglichst genaue Bezugsdaten zu erheben, ist dies meines Erachtens nicht der Fall. Vielmehr ergibt sich in meinen Augen aus dem Wortlaut der oben angeführten Vorschriften des Beschlusses 2011/278, dass für die Genauigkeit der Bezugsdaten die Mitgliedstaaten und die Anlagenbetreiber gemeinsam verantwortlich sind.
94.
Folglich kann sich ein Anlagenbetreiber wie INEOS gegenüber den zuständigen nationalen Behörden nicht auf ein Recht auf Genauigkeit der Bezugsdaten berufen, um den Ablauf einer Ausschlussfrist in Frage zu stellen. Mangels eines solchen Rechts ist das Vorbringen von INEOS zurückzuweisen, wonach die Unmöglichkeit, den ursprünglichen Antrag nach Ablauf einer Ausschlussfrist zu korrigieren, mit dem Effektivitätsgrundsatz unvereinbar sei.
95.
Drittens bin ich der Ansicht, dass eine den Anlagenbetreibern eingeräumte Möglichkeit, die Bezugsdaten zu ergänzen oder zu korrigieren, um eine ergänzende kostenlose Zuteilung von Zertifikaten zu erwirken, in Wirklichkeit aufgrund der damit verbundenen Rechtsunsicherheit geeignet wäre, die Ausübung des Rechts, in den Genuss solcher Zuteilungen zu kommen, praktisch übermäßig zu erschweren.
96.
Wie ich in den vorliegenden Schlussanträgen erläutert habe (
67
), bedarf es beim Übergang von der vorläufigen zur endgültigen Zuteilung einer Prüfung seitens der Kommission, die gewährleisten soll, dass die Zahl kostenlos zugeteilter Zertifikate nicht die in Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 2003/87 festgelegte Obergrenze überschreitet. Wird diese Obergrenze überschritten, ist die Kommission verpflichtet, einen sektorübergreifenden Korrekturfaktor festzulegen, der es erlaubt, sämtliche von den Mitgliedstaaten vorgesehenen vorläufigen Zuteilungen proportional zu verringern und damit die Menge der endgültigen Zuteilungen für jede begünstigte Anlage innerhalb der Union festzulegen.
97.
Würde der Gerichtshof den Standpunkt von INEOS übernehmen, müsste die Kommission nach jeder ergänzenden Zuteilung im Anschluss an eine Korrektur der Bezugsdaten durch einen Anlagenbetreiber eine erneute Prüfung vornehmen und gegebenenfalls den Korrekturfaktor ändern (
68
). Abgesehen davon, dass eine solche Änderung in den einschlägigen Vorschriften der Richtlinie 2003/87 und des Beschlusses 2011/278 nicht vorgesehen ist, würde sie bei jedem Begünstigten zu einer Verringerung der endgültigen Zuteilung führen. Mit anderen Worten könnte der Begünstigte einer kostenlosen Zuteilung die Zahl der ihm zugeteilten Zertifikate nie als endgültig ansehen.
98.
Wie die deutsche Regierung und die Kommission zu Recht hervorgehoben haben, ließe sich eine solche Situation nur schwer mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit in Einklang bringen. Daher würde sie die Ausübung des Rechts, in den Genuss einer kostenlosen Zuteilung zu kommen, übermäßig erschweren. In einem solchen Kontext besteht die Wirkung einer Ausschlussfrist wie der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden gerade darin, zugunsten aller Betroffenen die Rechtssicherheit zu wahren. Wie der Gerichtshof schon häufig festgestellt hat, ist die Festlegung von Ausschlussfristen grundsätzlich mit dem Erfordernis der Effektivität vereinbar, weil sie ein Anwendungsfall des Grundprinzips der Rechtssicherheit ist, die sowohl den Betroffenen als auch die Behörde schützt (
69
).
99.
Viertens scheint mir die Möglichkeit für die Anlagenbetreiber, ihren Antrag auf kostenlose Zuteilung von Zertifikaten zu ändern, nicht mit dem in Art. 10a der Richtlinie 2003/87 und im Beschluss 2011/278 vorgesehenen Verfahren zur Bestimmung des Vorhandenseins und des Umfangs des Rechts auf eine solche Zuteilung vereinbar zu sein.
100.
Wie ich in den vorliegenden Schlussanträgen erläutert habe (
70
), handelt es sich um ein aus mehreren Schritten bestehendes Verfahren, bei dem jeder Berechnungsschritt abgeschlossen sein muss, bevor zum nächsten Schritt übergegangen wird. Der von INEOS befürwortete Ansatz, der es den Anlagenbetreibern erlauben würde, ihre Bezugsdaten unbefristet zu korrigieren oder zu ergänzen, liefe der Sache nach darauf hinaus, dass der erste Berechnungsschritt, die Bestimmung der Basiszuteilung auf der Grundlage der historischen Aktivitätsrate und der anwendbaren Benchmark (
71
), nie abgeschlossen würde. Somit müssten die vorläufige Zuteilung (zweiter Schritt) und die endgültige Zuteilung (dritter Schritt) bei jeder Korrektur der Bezugsdaten neu berechnet werden.
101.
Meiner Ansicht nach wäre ein solcher Ansatz mit dem ordnungsgemäßen Ablauf dieses Verfahrens unvereinbar, da mit ihm für die Mitgliedstaaten und die Kommission ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand verbunden wäre (
72
).
102.
Fünftens hebe ich, soweit erforderlich, hervor, dass die von mir vorgeschlagene Auslegung mit dem Hauptziel der durch die Richtlinie 2003/87 eingeführten Regelung im Einklang steht, nämlich dem Schutz der Umwelt durch eine Verringerung von Treibhausgasemissionen.
103.
Diese Auslegung schließt es nämlich aus, dass die Anlagenbetreiber die Möglichkeit haben, ihre Bezugsdaten zu korrigieren oder zu ergänzen, um eine ergänzende Zuteilung von Zertifikaten zu erwirken. In der Praxis führt sie zu Fällen einer „Minderzuteilung“ an Betreiber, die eine höhere Zahl kostenloser Zertifikate hätten erhalten können, wenn ihr Antrag korrekt gestellt worden wäre. Infolgedessen müssen diese Betreiber mehr Zertifikate kaufen, um ihrer Abgabepflicht nachzukommen, was für sie einen verstärkten Anreiz darstellt, ihre Emissionen zu reduzieren (
73
).
VI. Ergebnis
104.
Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Frage des Verwaltungsgerichts Berlin (Deutschland) wie folgt zu beantworten:
Art. 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 geänderten Fassung und der Beschluss 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87 in der durch den Beschluss 2012/498/EU der Kommission vom 17. August 2012 geänderten Fassung sind in Verbindung mit den Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität dahin auszulegen, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegenstehen, die für den Handelszeitraum 2013-2020 eine Ausschlussfrist für die Stellung von Anträgen auf kostenlose Zuteilung von Zertifikaten vorsieht und dabei eine Korrektur oder Ergänzung des Antrags durch einen Betreiber nach Ablauf dieser Frist ausschließt, sofern diese Verfahrensmodalität nicht weniger günstig ausgestaltet ist als die entsprechender innerstaatlicher Rechtsbehelfe.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (ABl. 2009, L 140, S. 63) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87).
(
3
)	Beschluss der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2011, L 130, S. 1) in der durch den Beschluss 2012/498/EU der Kommission vom 17. August 2012 (ABl. 2012, L 241, S. 52) geänderten Fassung (im Folgenden: Beschluss 2011/278).
(
4
)	Siehe Nrn. 19 bis 21 der vorliegenden Schlussanträge.
(
5
)	Siehe Nrn. 78 bis 103 der vorliegenden Schlussanträge.
(
6
)	Beschluss 94/69/EG des Rates vom 15. Dezember 1993 über den Abschluss des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (ABl. 1994, L 33, S. 11). Das Protokoll von Kyoto betraf nach seinem Art. 3 nur den Zeitraum von 2008 bis 2012. Vgl. Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (ABl. 2002, L 130, S. 1).
(
7
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Januar 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, Rn. 28).
(
8
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87 zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. 2009, L 140, S. 63).
(
9
)	Urteil vom 28. April 2016, Borealis Polyolefine u. a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 und C‑391/14 bis C‑393/14, EU:C:2016:311, Rn. 81).
(
10
)	Vgl. Urteil vom 17. Oktober 2013, Iberdrola u. a. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 und C‑640/11, EU:C:2013:660, Rn. 49): „Wie es in Art. 1 der Richtlinie heißt, sind die Voraussetzungen für die Förderung der Verringerung der Treibhausgasemissionen kosteneffizient und wirtschaftlich effizient, da sich der Erzeuger je nach der für ihn wirtschaftlich vorteilhaftesten Option dafür entscheiden kann, entweder in wirksamere Technologien zu investieren, die weniger Treibhausgas emittieren, mehr Emissionszertifikate zu nutzen oder die Erzeugung zu verringern.“
(
11
)	Urteile vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 32), vom 19. Januar 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, Rn. 29), und vom 8. März 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange (C‑321/15, EU:C:2017:179, Rn. 22).
(
12
)	Vgl. hierzu Urteil vom 28. Juli 2016, Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, Rn. 29). Nach Art. 3h der Richtlinie 2003/87 gilt ihr Kapitel III nicht für Luftverkehrstätigkeiten. Daher betrifft die in Kapitel III aufgestellte Genehmigungspflicht diese Tätigkeiten nicht.
(
13
)	Art. 14 der Richtlinie 2003/87 sieht vor, dass die Kommission eine Verordnung über die Überwachung von und Berichterstattung über Emissionen erlässt. Die Kommission hat die Verordnung (EU) Nr. 601/2012 vom 21. Juni 2012 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2012, L 181, S. 30) erlassen, die nach ihrem Art. 77 seit 1. Januar 2013 gilt.
(
14
)	Art. 5 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/87.
(
15
)	Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87.
(
16
)	Aufgrund von Art. 15 der Richtlinie 2003/87 hat die Kommission die Verordnung (EU) Nr. 600/2012 vom 21. Juni 2012 über die Prüfung von Treibhausgasemissionsberichten und Tonnenkilometerberichten sowie die Akkreditierung von Prüfstellen gemäß der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2012, L 181, S. 1) erlassen, die nach ihrem Art. 78 seit 1. Januar 2013 gilt. Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass die Prüfung der Emissionsberichte eine unerlässliche Voraussetzung für die Abgabe der Zertifikate darstellt. Ein Betreiber, dessen Bericht nicht geprüft und als zufriedenstellend bewertet wurde, kann nämlich keine Zertifikate übertragen, bis ein Bericht dieses Betreibers als zufriedenstellend bewertet wurde (vgl. Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 32).
(
17
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 25), vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 29), und vom 19. Januar 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, Rn. 30).
(
18
)	C. Cheneviere, Le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre: lutter contre les changements climatiques sans sacrifier l’égalité et la libre concurrence dans le marché intérieur, thèse de doctorat, Université Catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve, 2017, S. 24.
(
19
)	Vgl. die Definition des Begriffs „Zertifikat“ in Art. 3 Buchst. a der Richtlinie 2003/87 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2a und 3 dieser Richtlinie.
(
20
)	Eine solche Nachfrage entsteht auch durch alle anderen Personen, die mittels des Erwerbs solcher Zertifikate eine Finanzanlage tätigen möchten.
(
21
)	Nach Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 müssen die Zertifikate u. a. zwischen Personen innerhalb der Union übertragbar sein.
(
22
)	Die Art. 3c und 9 der Richtlinie 2003/87 sehen zwei gesonderte Obergrenzen für Luftverkehrstätigkeiten und ortsfeste Anlagen vor. Der Klarheit halber werde ich mich bei meinen folgenden Ausführungen auf ortsfeste Anlagen beschränken, da es im Ausgangsrechtsstreit nicht um Luftverkehrstätigkeiten geht.
(
23
)	Der Anreiz, die Emissionen zu verringern, wird umso stärker sein, je geringer die Zahl der verfügbaren Zertifikate ist. Bei konstantem Emissionsniveau wird eine Verringerung der Zahl verfügbarer Zertifikate zu einem Anstieg ihres Preises führen, was den Anreiz für die Betreiber erhöhen müsste, ihre Emissionen zu verringern. Der Gerichtshof hat insoweit klargestellt, dass die Auswirkungen des Systems für den Handel mit Zertifikaten auf den Umweltschutz davon abhängen, wie streng die Gesamtmenge der zugeteilten Zertifikate festgesetzt wird, die die Obergrenze der nach dem System zulässigen Emissionen bildet (Urteil vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 26).
(
24
)	Beschluss 2010/634/EU der Kommission vom 22. Oktober 2010 zur Anpassung der gemeinschaftsweiten Menge der im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems für 2013 zu vergebenden Zertifikate und zur Aufhebung des Beschlusses 2010/384/EU (ABl. 2010, L 279, S. 34) in der Fassung des Beschlusses 2013/448/EU der Kommission vom 5. September 2013 (ABl. 2013, L 240, S. 27).
(
25
)	Vgl. Erwägungsgründe 13 und 14 der Richtlinie 2009/29. In absoluten Zahlen beträgt die jährliche Verringerung 38264246 Zertifikate, so dass die Obergrenze im Jahr 2020 bei 1816452135 Zertifikaten liegen wird. Vgl. Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über das Funktionieren des CO2-Marktes in der EU vom 1. Februar 2017, COM(2017) 48 final, S. 11.
(
26
)	Wenn die Zahl der zu versteigernden Zertifikate festgelegt wurde, werden sie anhand der drei in Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 festgelegten Kriterien unter den Mitgliedstaaten aufgeteilt. Die Mitgliedstaaten bestimmen, wie die Einnahmen aus der Versteigerung verwendet werden, aber ihr dabei bestehender Spielraum wird durch Art. 10 Abs. 3 der Richtlinie eingeschränkt. Im Jahr 2015 wurden in der Union 632725500 Zertifikate für insgesamt 4,9 Mrd. Euro versteigert. Vgl. Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über das Funktionieren des CO2-Marktes in der EU vom 1. Februar 2017, COM(2017) 48 final, S. 16.
(
27
)	Auf die in der Richtlinie 2003/87 vorgesehenen „speziellen“ Regelungen für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an neue Marktteilnehmer (Art. 10a Abs. 7), für Demonstrationsprojekte (Art. 10a Abs. 8) und zur Modernisierung der Stromerzeugung (Art. 10c) werde ich nicht eingehen, da sie nicht Gegenstand des Ausgangsverfahrens sind.
(
28
)	Urteil vom 17. Oktober 2013, Iberdrola u. a. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 und C‑640/11, EU:C:2013:660, Rn. 39 und 45).
(
29
)	Urteil vom 17. Oktober 2013, Iberdrola u. a. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 und C‑640/11, EU:C:2013:660, Rn. 55). Zum einen kann es nämlich sein, dass die Zahl der Zertifikate, die ein Betreiber kostenlos erhält, zur Erfüllung seiner jährlichen Abgabepflicht nicht ausreicht, so dass er die fehlende Zahl von Zertifikaten auf dem Primär- oder dem Sekundärmarkt kaufen muss. Zum anderen kann ein Betreiber seine überschüssigen Zertifikate, einschließlich der kostenlos zugeteilten, auf dem Sekundärmarkt weiterverkaufen.
(
30
)	Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in den Rechtssachen Borealis Polyolefine u. a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 und C‑391/14 bis C‑393/14, EU:C:2015:754, Nr. 63).
(
31
)	Vgl. Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung der Kosteneffizienz von Emissionsminderungsmaßnahmen und zur Förderung von Investitionen in CO2-effiziente Technologien vom 15. Juli 2015, COM(2015) 337 final. Es wird vorgeschlagen, in Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 folgenden Unterabsatz einzufügen: „Ab 2021 beträgt der Anteil der von den Mitgliedstaaten zu versteigernden Zertifikate 57 %“ (S. 19). Zudem wird vorgeschlagen, in Art. 10a Abs. 11 der Richtlinie die Wortfolge „so dass im Jahr 2027 keine kostenlose Zuteilung erfolgt“ zu streichen (S. 22). Vgl. hierzu die Erläuterungen im sechsten Erwägungsgrund (S. 14).
(
32
)	Im 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/29 heißt es, dass dieser Ausschluss durch die Fähigkeit der Stromerzeuger gerechtfertigt sei, die Kosten der Zertifikate auf die Verbraucher abzuwälzen, auch wenn die Zertifikate kostenlos zugeteilt worden seien. Der Gerichtshof hat hierzu ausgeführt, dass der Wettbewerbsdruck nicht stark genug war, um die Abwälzung des Wertes der Emissionszertifikate auf die Strompreise zu begrenzen, so dass die Stromerzeuger auf diese Weise Zufallsgewinne erzielen konnten (Urteil vom 17. Oktober 2013, Iberdrola u. a., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 und C‑640/11, EU:C:2013:660, Rn. 40). Art. 10c der Richtlinie 2003/87 enthält gleichwohl eine Ausnahmeregelung, wonach die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten zur Modernisierung der Stromerzeugung gestattet ist.
(
33
)	Diese Terminologie wird u. a. von der Kommission im „Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 – Guidance on allocation methodologies“, 29. Juni 2011, S. 23, verwendet, das unter https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/allowances/docs/gd2_allocation_methodologies_en.pdf abrufbar ist.
(
34
)	Siehe Nrn. 42 und 43 der vorliegenden Schlussanträge.
(
35
)	Der Sache nach handelt es sich bei den Benchmarks „um eine bestimmte Menge [von] Emissionen, die die Kommission als für die Herstellung einer bestimmten Menge des jeweiligen Produkts für notwendig anerkennt“. Vgl. Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in den Rechtssachen Borealis Polyolefine u. a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 und C‑391/14 bis C‑393/14, EU:C:2015:754, Nr. 40). Zur Verwendung dieser Benchmarks vgl. Urteil vom 8. September 2016, Borealis u. a. (C‑180/15, EU:C:2016:647, Rn. 61 bis 71).
(
36
)	Vgl. Urteile vom 8. September 2016, Borealis u. a. (C‑180/15, EU:C:2016:647, Rn. 61), und vom 8. September 2016, E.ON Kraftwerke (C‑461/15, EU:C:2016:648, Rn. 26).
(
37
)	Diese Kürzungsfaktoren sind im Einklang mit Art. 10 Abs. 4 des Beschlusses 2011/278 in dessen Anhang VI aufgeführt.
(
38
)	Beschluss 2010/2/EU der Kommission vom 24. Dezember 2009 zur Festlegung eines Verzeichnisses der Sektoren und Teilsektoren, von denen angenommen wird, dass sie einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind, gemäß der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2010, L 1, S. 10). Dieser Beschluss wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2015 durch den Beschluss 2014/746/EU der Kommission vom 27. Oktober 2014 zur Festlegung eines Verzeichnisses der Sektoren und Teilsektoren, von denen angenommen wird, dass sie im Zeitraum 2015-2019 einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind, gemäß der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2014, L 308, S. 114) aufgehoben.
(
39
)	Vgl. Art. 15 Abs. 2 Buchst. e und f des Beschlusses 2011/278.
(
40
)	Vgl. Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 2 des Beschlusses 2011/278 („ohne Anwendung der Faktoren gemäß Anhang VI“). Vgl. überdies „Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 – Guidance on allocation methodologies“, S. 23: „Although [the basic allocation] does not necessarily reflect the preliminary amount allocated to installations, it should be included in the [national implementation measures] as it will be used for the determination of the cross-sectoral reduction factor.“ Die Klarstellung ist von mathematischer Bedeutung, da die Summe der vorläufigen Zuteilungen per definitionem niedriger ist als die Summe der Basiszuteilungen.
(
41
)	Vgl. Art. 10 Abs. 9 Unterabs. 1 und Art. 15 Abs. 3 des Beschlusses 2011/278. Vgl. auch Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in den Rechtssachen Borealis Polyolefine u. a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 und C‑391/14 bis C‑393/14, EU:C:2015:754, insbesondere Nrn. 44 bis 60) und Urteil vom 28. April 2016, Borealis Polyolefine u. a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 und C‑391/14 bis C‑393/14, EU:C:2016:311).
(
42
)	Siehe Nr. 49 der vorliegenden Schlussanträge.
(
43
)	Ein vereinfachtes Zahlenbeispiel: Wenn die Summe der Basiszuteilungen 100 beträgt und die Obergrenze 90 ist, muss die Kommission auf die von den Mitgliedstaaten geplanten vorläufigen Zuteilungen einen sektorübergreifenden Korrekturfaktor von 0,9 anwenden.
(
44
)	Der Faktor wurde erstmals im Beschluss 2013/448/EU der Kommission vom 5. September 2013 über nationale Umsetzungsmaßnahmen für die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2013, L 240, S. 27) festgelegt. Dieser erste Faktor wurde jedoch vom Gerichtshof im Urteil vom 28. April 2016, Borealis Polyolefine u. a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 und C‑391/14 bis C‑393/14, EU:C:2016:311), für nichtig erklärt. Im Anschluss an dieses Urteil legte die Kommission im Beschluss (EU) 2017/126 der Kommission vom 24. Januar 2017 zur Änderung des Beschlusses 2013/448 in Bezug auf die Festlegung eines einheitlichen sektorübergreifenden Korrekturfaktors gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87 (ABl. 2017, L 19, S. 93) einen neuen Korrekturfaktor fest Dieser Faktor beträgt 89,207101 % für das Jahr 2013. Er sinkt sodann jedes Jahr – was zu einer stärkeren Verringerung der vorläufigen Zuteilungen führt – bis auf 78,009186 % im Jahr 2020.
(
45
)	Vgl. hierzu die Art. 1 und 2 sowie Anhang I des Beschlusses 2013/448.
(
46
)	Siehe Nr. 27 der vorliegenden Schlussanträge.
(
47
)	Siehe Nrn. 40 bis 42 der vorliegenden Schlussanträge. Mit dem Fall zu niedrig angegebener Emissionen hat sich der Gerichtshof im Urteil vom 29. April 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, Rn. 27 ff.), befasst.
(
48
)	Siehe Nr. 58 der vorliegenden Schlussanträge.
(
49
)	Siehe Nrn. 19 bis 21 der vorliegenden Schlussanträge. Diese zu niedrige Zuteilung kann für INEOS zu einem finanziellen Nachteil führen, entweder weil sie mehr Zertifikate kaufen muss, um ihre jährliche Abgabepflicht zu erfüllen, oder weil sie die überschüssigen Zertifikate, die sie kostenlos hätte erhalten können, nicht auf dem Sekundärmarkt verkaufen kann.
(
50
)	Vgl. Urteil vom 22. Juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Kommission (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, Rn. 52 bis 55).
(
51
)	Siehe Nrn. 51 bis 65 der vorliegenden Schlussanträge.
(
52
)	Vgl. u. a. Urteile vom 7. Januar 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, Rn. 67), vom 26. November 2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779, Rn. 37), und vom 20. Oktober 2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, Rn. 29).
(
53
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. Juli 1997, Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, Rn. 33 und 40), und vom 8. September 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, Rn. 90 und 91).
(
54
)	Siehe Nrn. 90 bis 103 der vorliegenden Schlussanträge.
(
55
)	Siehe Nr. 23 der vorliegenden Schlussanträge (insbesondere die Worte „und dabei ausschließt“).
(
56
)	Vgl. u. a. Urteile vom 14. Dezember 1995, Peterbroeck (C‑312/93, EU:C:1995:437, Rn. 14), vom 20. Oktober 2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, Rn. 42), und vom 21. Dezember 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, Rn. 97).
(
57
)	Vgl. u. a. Urteile vom 16. Dezember 1976, Rewe-Zentralfinanz und Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, Rn. 5), vom 16. Dezember 1976, Comet (45/76, EU:C:1976:191, Rn. 17), und vom 29. Oktober 2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, Rn. 28).
(
58
)	Urteile vom 29. Oktober 2009, Pontin (C‑63/08, EU:C:2009:666, Rn. 48), vom 8. Juli 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, Rn. 36), und vom 21. Dezember 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, Rn. 98).
(
59
)	Vgl. u. a. Urteile vom 10. Juli 1997, Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, Rn. 29), Frist von einem Jahr, vom 15. September 1998, Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401, Rn. 35), Frist von drei Jahren, vom 28. November 2000, Roquette Frères (C‑88/99, EU:C:2000:652, Rn. 24), Frist von vier bis fünf Jahren, vom 24. September 2002, Grundig Italiana (C‑255/00, EU:C:2002:525, Rn. 34), Frist von drei Jahren, vom 8. Mai 2008, Ecotrade (C‑95/07 und C‑96/07, EU:C:2008:267, Rn. 48), Frist von zwei Jahren, vom 15. April 2010, Barth (C‑542/08, EU:C:2010:193, Rn. 29), Frist von drei Jahren, vom 8. September 2011, Q‑Beef und Bosschaert (C‑89/10 und C‑96/10, EU:C:2011:555, Rn. 37), Frist von fünf Jahren, und vom 28. Juli 2016, Astone (C‑332/15, EU:C:2016:614, Rn. 38), Frist von zwei Jahren.
(
60
)	Vgl. u. a. Urteile vom 14. Dezember 1995, Peterbroeck (C‑312/93, EU:C:1995:437, Rn. 16 bis 21), Frist von 60 Tagen, vom 27. Februar 2003, Santex (C‑327/00, EU:C:2003:109, Rn. 54 bis 61), Frist von 60 Tagen, vom 17. Juni 2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, EU:C:2004:373, Rn. 19 bis 22), Frist von 90 Tagen, vom 29. Oktober 2009, Pontin (C‑63/08, EU:C:2009:666, Rn. 60 bis 67), Frist von 15 Tagen, vom 8. Juli 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, Rn. 37 bis 42), Frist von zwei Monaten, vom 12. Juli 2012, EMS-Bulgaria Transport (C‑284/11, EU:C:2012:458, Rn. 52 bis 64), Frist von drei bis vier Monaten, vom 20. Oktober 2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, Rn. 43 bis 49), Frist von 15 Tagen, und vom 21. Dezember 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, Rn. 99 bis 106), Frist von drei Monaten.
(
61
)	Siehe Nr. 14 der vorliegenden Schlussanträge.
(
62
)	Vgl. die in Fn. 60 angeführte Rechtsprechung.
(
63
)	Die von der Prüfstelle als stichhaltig anerkannten Bezugsdaten werden sodann mit der anwendbaren Benchmark multipliziert, um die Basiszuteilung zu berechnen. Siehe Nr. 58 der vorliegenden Schlussanträge.
(
64
)	Siehe Nr. 21 der vorliegenden Schlussanträge.
(
65
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Mai 2000, Preston u. a. (C‑78/98, EU:C:2000:247, Rn. 34), vom 28. November 2000, Roquette Frères (C‑88/99, EU:C:2000:652, Rn. 25), vom 18. September 2003, Pflücke (C‑125/01, EU:C:2003:477, Rn. 35), und vom 8. September 2011, Q‑Beef und Bosschaert (C‑89/10 und C‑96/10, EU:C:2011:555, Rn. 36).
(
66
)	Vgl. in diesem Sinne, zu der in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit, Urteil vom 15. Januar 1986, Hurd (44/84, EU:C:1986:2, Rn. 46 bis 49).
(
67
)	Siehe Nrn. 62 bis 65 der vorliegenden Schlussanträge.
(
68
)	Hinzuzufügen ist, dass es mir angesichts des Wortlauts von Art. 10a Abs. 5 der Richtlinie 2003/87 nicht möglich zu sein scheint, eine derartige ergänzende Zuteilung vorzunehmen, ohne dass die Kommission prüft, ob die in dieser Vorschrift vorgesehene Obergrenze überschritten ist und ohne dass sie gegebenenfalls den sektorübergreifenden Korrekturfaktor ändert.
(
69
)	Vgl. u. a. Urteile vom 10. Juli 1997, Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, Rn. 28), vom 17. Juni 2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, EU:C:2004:373, Rn. 18), vom 8. September 2011, Q‑Beef und Bosschaert (C‑89/10 und C‑96/10, EU:C:2011:555, Rn. 36), und vom 21. Dezember 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, Rn. 98).
(
70
)	Siehe Nrn. 57 bis 65 der vorliegenden Schlussanträge.
(
71
)	Siehe Nr. 58 der vorliegenden Schlussanträge.
(
72
)	Zur Veranschaulichung ist darauf hinzuweisen, dass nach den von der deutschen Regierung vorgelegten Zahlen jede Änderung des sektorübergreifenden Korrekturfaktors eine Änderung von fast 9000 Zuteilungsbeschlüssen erfordern würde. Im gleichen Sinne hat der Gerichtshof im Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 64 bis 69), entschieden, dass die unterschiedliche Behandlung des Stahlsektors – der von Anfang an in das System der Richtlinie 2003/87 einbezogen war – und des Chemiesektors – der ursprünglich ausgeschlossen war – angesichts des Verwaltungsaufwands und der Gefahr für das ordnungsgemäße Funktionieren des Systems, die eine sofortige Einbeziehung des letztgenannten Sektors mit sich gebracht hätte, gerechtfertigt war.
(
73
)	Siehe Nr. 54 der vorliegenden Schlussanträge.