62002CC0110_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I förevarande mål, som väckts med stöd av artikel 230 EG, har kommissionen begärt att rådets beslut 2002/114/EG skall ogiltigförklaras.(2)
2. Beslutet (nedan kallat den ifrågasatta rättsakten) fattades med stöd av artikel 88.2 tredje stycket EG, enligt vilken rådet på grund av exceptionella omständigheter enhälligt kan besluta att stöd som en stat lämnar eller avser att lämna skall anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Genom beslutet ges Portugal rätt att göra utbetalningar till en grupp portugisiska svinuppfödare motsvarande de stödbelopp som dessa uppfödare redan mottagit men som de har ålagts att återbetala efter beslut av kommissionen(3) i vilka stödet förklarades oförenligt med den gemensamma marknaden.
3. Den ifrågasatta rättsakten är uppenbarligen inte det enda beslutet av rådet på senare tid, grundat på det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 tredje stycket EG, om att godkänna ett stöd som är avsett att ersätta mottagarna för att de tvingas återbetala ett annat stöd som tidigare varit föremål för att negativt beslut av kommissionen.(4) Genom förevarande förfarande ges domstolen således möjlighet att slå fast huruvida en sådan användning av rådets befogenhet är förenlig med det system för kontroll av statligt stöd som inrättas genom fördraget.
Tillämpliga bestämmelser
4. I artikel 87.1 EG föreskrivs att ”[o]m inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”. I artikel 87.2 anges stödkategorier som är förenliga med den gemensamma marknaden. I artikel 87.3 anges kategorier av stöd som kan anses förenliga med denna.
5. Kommissionen tilldelas genom fördraget en central roll i övervakningen och kontrollen av stöd som beviljas av medlemsstaterna. Enligt artikel 88.1 EG skall kommissionen, i samarbete med medlemsstaterna, ”fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater”. I artikel 88.2 första stycket EG föreskrivs att kommissionen skall bedöma om ett stöd är förenligt med artikel 87, och om stödet inte är det skall den ”besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder” inom en fastställd tidsfrist. Enligt artikel 88.3 skall medlemsstaterna underrätta kommissionen om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder och de får inte genomföra åtgärden förrän kommissionen har fattat ett beslut enligt artikel 88.2 första stycket. Om staten i fråga inte rättar sig efter ett sådant beslut får kommissionen eller andra berörda stater enligt artikel 88.2 hänskjuta ärendet direkt till domstolen.
6. Artikel 88.2 tredje och fjärde stycket har följande lydelse:
”På begäran av en medlemsstat kan rådet enhälligt besluta att stöd som denna stat lämnar eller avser att lämna skall anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, med avvikelse från bestämmelserna i artikel 87 eller de förordningar som avses i artikel 89, om ett sådant beslut är motiverat på grund av exceptionella omständigheter. Om kommissionen beträffande ett sådant stöd redan har inlett det förfarande som avses i första stycket av denna punkt, skall kommissionen – i sådana fall där staten har lämnat in en begäran till rådet – skjuta upp förfarandet till dess rådet har tagit ställning till statens begäran.
Om rådet inte har tagit ställning till nämnda begäran inom tre månader efter det att den inlämnats, skall kommissionen fatta beslut i ärendet.”
Enligt artikel 89 får rådet anta förordningar för tillämpningen av artiklarna 87 och 88. Rådet antog med stöd av den befogenheten förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 EG. (5)
7. Enligt artikel 36 EG skall fördragets konkurrensregler, inklusive reglerna om statligt stöd, tillämpas på produktion av och handel med jordbruksprodukter endast i den mån rådet beslutar detta inom ramen för bestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken i artikel 37 EG och enligt det förfarande som anges där.
8. I artikel 21 i rådets förordning (EEG) nr 2759/75 av den 29 oktober 1975 om den gemensamma organisationen av marknaden för griskött(6) föreskrivs att fördragets bestämmelser om statligt stöd skall tillämpas på produktionen av och handeln med griskött, om inte annat anges i den förordningen.
Faktiska omständigheter och den ifrågasatta rättsakten
9. Åren 1994 och 1999 beviljade Portugal stöd till sin svinsektor (nedan kallat det ursprungliga stödet). 1994 års stöd anmäldes inte till kommissionen och 1999 års stöd anmäldes, men genomfördes innan kommissionen fattade beslut om dess förenlighet med den gemensamma marknaden.
10. Genom beslut 2000/200/EG av den 25 november 1999 och beslut 2001/86/EG av den 4 oktober 2000 (nedan kallade kommissionens beslut)(7) förklarade kommissionen att huvuddelen av det ursprungliga stödet var oförenligt med den gemensamma marknaden och förordnade om att det skulle återbetalas.
11. Den 21 januari 2002 antog rådet, efter en ansökan från den portugisiska regeringen, den ifrågasatta rättsakten, genom vilken det slogs fast att Portugals beviljande av stöd till de svinuppfödare som var mottagare av det ursprungliga stödet till ett belopp ”motsvarande de belopp som stödmottagarna skall återbetala” enligt kommissionens beslut var förenligt med den gemensamma marknaden.
12. I punkterna 13 och 14 i skälen i den ifrågasatta rättsakten motiveras den på följande sätt:
”… genom återbetalningen av [de ursprungliga] stöden [hotas] den ekonomiska existensen för många mottagare, och återbetalningen torde ha en mycket stor negativ social effekt i vissa regioner, eftersom 50 % av svinbeståndet är koncentrerat till mindre än 5 % av territoriet.
Det föreligger alltså exceptionella omständigheter som gör det möjligt att anse detta stöd, undantagsvis och i den utsträckning som det är absolut nödvändigt för att avhjälpa den konstaterade obalansen, som förenligt med den gemensamma marknaden, enligt de villkor som anges i detta beslut.”
Förfarandet och parternas yrkanden
13. I sin ansökan enligt artikel 230 EG har kommissionen yrkat att domstolen skall ogiltigförklara den ifrågasatta rättsakten och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att rådet mot bakgrund av kommissionens beslut om det ursprungliga stödet saknade rätt att anta rättsakten. Rådet påstås därmed ha överskridit sin behörighet, ha gjort sig skyldigt till maktmissbruk och ha åsidosatt såväl fördraget som allmänna gemenskapsrättsliga principer. Kommissionen har i andra hand gjort gällande att rådet gjorde sig skyldigt till en uppenbart felaktig bedömning när det slog fast att det förelåg sådana exceptionella omständigheter som krävs enligt artikel 88.2 tredje stycket EG. Kommissionen har i andra hand även gjort gällande att den ifrågasatta rättsaktens motivering är bristfällig.
14. Rådet har yrkat att domstolen skall ogilla talan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Den portugisiska regeringen har intervenerat till stöd för rådet. Även den franska regeringen har begärt att få intervenera, men gjorde detta först sedan den frist som anges i artikel 93.1 i domstolens rättegångsregler löpt ut. Den gavs därför tillstånd att i enlighet med artikel 93.7 yttra sig vid en eventuell muntlig förhandling. I förevarande mål framfördes ingen begäran om förhandling, och någon sådan hölls inte.
15. Rådet och den portugisiska regeringen har i princip gjort gällande att den ifrågasatta rättsakten avser nytt stöd, och att den därför från rättslig synpunkt varken påverkar eller påverkas av kommissionens tidigare beslut.
Definition av frågorna
16. Följande frågor skall, mot bakgrund av parternas argument, granskas:
– Har kommissionen enligt artikel 88.2 tredje stycket EG rätt att fatta ett beslut angående stöd som tidigare har varit föremål för ett negativt beslut från kommissionen?
– Kan rådet i alla händelser godkänna stöd vars syfte och effekt är att hjälpa mottagarna att återbetala stöd som tidigare varit föremål för ett negativt beslut från kommissionen?
– Gjorde rådet sig skyldigt till en uppenbart felaktig bedömning genom att slå fast att exceptionella omständigheter berättigade att den ifrågasatta rättsakten antogs?
– Är den ifrågasatta rättsaktens motivering adekvat och korrekt?
Har rådet rätt att fatta ett beslut avseende stöd som tidigare har varit föremål för ett negativt beslut från kommissionen?
17. Kommissionen har framfört ett antal överlappande argument för att visa att rådet, sedan kommissionen har fattat beslut mot ett visst stöd, inte kan anta ett motstridigt beslut. Jag anser att följande fyra av kommissionens argument är viktigast. För det första har kommissionen den primära behörigheten att fastställa om ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden, och rådets behörighet att göra detta är exceptionell till sin karaktär och skall tolkas strikt. För det andra blir det förfarande som anges för rådets behörighet rimligt endast om man antar att kommissionen ännu inte har fattat ett beslut. I annat fall blir kravet på att kommissionen skall uppskjuta sin utredning under en tremånadersperiod sedan en medlemsstat ingivit en begäran till rådet meningslöst. Om rådet, för det tredje, kunde sätta sig över kommissionen skulle det föreligga en risk för konflikt mellan gemenskapsdomstolarnas övervakning av kommissionen och den övervakning som utövas av rådet. För det fjärde skulle det även innebära en rättssäkerhetsförlust.
18. Jag anser att kommissionens argument i det första avseendet är starka.
19. Jag anser att det är självklart att förhållandet mellan de behörigheter som rådet och kommissionen tillerkänns enligt artikel 88.2, såsom kommissionen har förklarat, skall regleras med utgångspunkt från en företrädesprincip, så att när en av institutionerna har fattat ett beslut om ett visst stöds förenlighet med den gemensamma marknaden, är den andra därmed förhindrad från att fatta ett beslut rörande det stödet.
20. Enligt min uppfattning följer den principen klart av fördragets lydelse. Om så inte vore fallet skulle kravet i artikel 88.2 tredje och fjärde stycket att kommissionen skall skjuta upp förfarandet i tre månader medan rådet tar ställning till en begäran från en medlemsstat vara meningslöst. (8) Den tremånadersperioden skulle varken skydda rådets frihet att fatta beslut om ett stöd eller fastställa en tidsfrist inom vilken rådet måste agera, eftersom rådet, till synes på obestämd tid, skulle ha kvar sin behörighet att handla även efter det att kommissionen fattat ett beslut.
21. Principen stämmer också med de berörda fördragsbestämmelsernas allmänna syfte att säkerställa en effektiv och opartisk kontroll av statliga stöd. Kommissionen är bättre skickad att fullgöra uppgiften att övervaka medlemsstaternas verksamhet än rådet, som består av representanter för dessa. Den har därför givits det primära ansvaret för att bedöma om ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden.(9) Rådets behörighet omfattas dock av de förfarandemässiga begränsningar som beskrivs i föregående punkt och inskränks uttryckligen till exceptionella omständigheter. En befogenhet för rådet att vid någon tidpunkt upphäva ett negativt beslut från kommissionen skulle givetvis omintetgöra den ansvarsfördelning som på detta sätt förutses i fördraget.
Utan en sådan princip skulle det enligt min uppfattning föreligga en faktisk risk för konflikt mellan ett beslut av rådet enligt artikel 88.2 tredje stycket EG och en dom av gemenskapsdomstolarna avseende ett tidigare kommissionsbeslut. Om rådet skulle ha kvar sin behörighet att agera under en obestämd tidsperiod efter det att kommissionen fattat ett beslut om ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden, skulle det kunna ingripa efter det att ett förfarande rörande kommissionens tidigare beslut hade inletts, eller till och med avslutats, vid gemenskapens domstolar. (10) För att citera generaladvokaten Madras är det givetvis ”otänkbart att fördragets upphovsmän skulle ha medgivit en eventuell konflikt mellan ett beslut av rådet grundat på fastställelsen av exceptionella omständigheter med avvikelse från artikel [87], och en dom från domstolen som endast kan grundas på en definitiv tolkning av denna bestämmelse i fördraget”.(11)
22. Vidare anser jag att en företrädesprincip är en nödvändig garanti för rättssäkerheten. I avsaknad av en sådan skulle rådet synbarligen kunna upphäva ett beslut av kommissionen vid vilken tidpunkt som helst, vilket illustreras av förevarande förfarande, och eventuellt en lång tid efter att det fattats.(12) En sådan möjlighet skulle medföra en betydande osäkerhet i förhållandet mellan kommissionen, medlemsstaterna och mottagarna av statligt stöd. Det skulle innebära ett mycket starkt incitament för mottagarna att innehålla återbetalningen av rättsstridigt stöd och i stället koncentrera sina ansträngningar på att påverka den berörda staten att rikta en begäran till rådet. Stöd som ersattes genom en talan från medlemsstatens sida eller genom ett beslut av de nationella domstolarna skulle senare behöva betalas tillbaka till mottagarna. Det kan även tänkas att skadestånd under mellantiden betalats ut till konkurrenter.
23. De tidsfrister som anges i fördraget – i artikel 230 femte stycket angående exempelvis en direkt talan, och i detta sammanhang, i artikel 88.2 fjärde stycket – syftar just till att minimera den period under vilken parternas rättsliga ställning är osäker. Fördragets upphovsmän kan enligt min uppfattning inte ha haft för avsikt att tillerkänna rådet en tidsmässigt obegränsad behörighet att upphäva ett negativt beslut från kommissionen inom området för statligt stöd.
24. Rådets och den portugisiska regeringens främsta motargument är att den ifrågasatta rättsakten inte syftar till ett godkännande av det ursprungliga stödet, utan snarare avser ett nytt och separat stöd. Jag kommer att behandla det argumentet i samband med den andra frågan. Båda dessa parter har dock framfört argument genom vilka kommissionens inställning i den första frågan ifrågasätts.
25. Rådet har gjort gällande att dess behörighet enligt artikel 88.2 endast begränsas av kravet på exceptionella omständigheter. Enligt den uppfattningen tjänar den tremånadersperiod som anges i fjärde stycket till att skjuta upp kommissionens utredning, men har ingen betydelse för rådet.
26. Rådet har även gjort gällande att den företrädesprincip som förespråkas av kommissionen skulle strida mot artikel 7.1 andra stycket EG, enligt vilken varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget, eftersom den skulle innebära att en institutions behörighet blir beroende av en annan institutions vilja och sna bbhet att agera först.
27. Slutligen har rådet noterat att det i fråga om oförenliga rättsakter som inte omfattas av en formell hierarki vanligen är den senare rättsakten som har företräde framför den föregående och inte tvärtom.
28. Jag finner inte rådets argument övertygande.
29. Som jag redan har förklarat,(13) kan jag inte se vilken funktion den tremånadersfrist som anges i artikel 88.2 fjärde stycket skulle tjäna om kommissionens beslut, sedan det fattats, inte förhindrade rådet från att fatta beslut om samma faktiska omständigheter. Jag kan därför inte godta att den enda begränsningen för rådets befogenhet enligt tredje stycket är förekomsten av exceptionella omständigheter.
30. Jag anser inte heller att företrädesprincipen på något sätt skulle kränka den princip om behörighetsfördelning som kommer till uttryck i artikel 7.1 EG. Som jag ser saken vilar rådets behörighet enligt artikel 88.2 tredje stycket helt på antagandet att kommissionen ännu inte har fattat ett beslut angående samma stöd. Det finns inget skäl för att en institutions behörighet inte skulle vara beroende av om det föreligger en tidigare rättsakt från en annan institution. Detta är ett grunddrag i det lagstiftningsförfarande som anges i fördraget.
31. Jag anser slutligen inte att det är givet att principen lex posterior derogat priori är tillämplig i förevarande sammanhang som gäller två beslut angående samma faktiska omständigheter, snarare än två motstridiga lagtexter. Av de skäl jag angivit ovan anser jag i alla händelser att det finns goda skäl att i stället tillämpa en företrädesprincip.(14)
32. Den portugisiska regeringen har framfört ytterligare ett argument. Den har gjort gällande att omnämnandet i artikel 88.2 tredje stycket EG av stöd som en stat ”lämnar” visar att den bestämmelsen omfattar stöd som kommissionen redan har tagit ställning till, eftersom staten enligt artikel 88.3 inte kunde ha beviljat det stödet förrän kommissionen hade fattat sitt slutliga beslut angående detta. Kommissionens beslut skulle per definition vara negativt, eftersom staten annars inte skulle behöva rikta en begäran till rådet.
33. Jag finner inte det argumentet övertygande.
34. Som kommissionen har påpekat kan omnämnandet i artikel 88.2 tredje stycket av stöd som en medlemsstat lämnar förklaras med att det antingen avser rättsstridigt stöd (som lämnas utan anmälan eller efter anmälan men innan kommissionen har fattat ett positivt beslut) eller befintligt stöd (som inte behöver anmälas eller godkännas innan det tillämpas). Den tolkningen innebär inte att det krävs ett förhandsbeslut från kommissionen om stödet. Av de skäl som redan redovisats ter sig varje annan tolkning oförenlig med såväl lydelsen av som andan i artikel 88.2.
Kan rådet godkänna stöd vars syfte och effekt är att hjälpa mottagarna att återbetala stöd som tidigare varit föremål för ett negativt beslut från kommissionen?
35. Rådet och den portugisiska regeringen har förklarat att den ifrågasatta rättsakten inte behandlar det ursprungliga stöd som var föremål för kommissionens beslut, utan ett nytt stöd som gällde separat lagstiftning, en annan överföring av medel och med egna urvals- och betalningskriterier. Det berörda stödet förutsatte således en ny bedömning enligt artikel 87.2 som i detta fall utfördes av rådet genom att den ifrågasatta rättsakten antogs.
36. Eftersom den ifrågasatta rättsakten avser ett nytt stöd, påverkar den enligt rådets uppfattning inte den rättsliga statusen hos kommissionens beslut, som förblir giltiga och tillämpbara. Följaktligen är den förmodade företrädesprincipen inte tillämplig på den ifrågasatta rättsakten.
37. Rådet anser att det saknar betydelse för dess rättsliga bedömning att det stöd som godkändes genom den ifrågasatta rättsakten delvis riktades till samma mottagare som det ursprungliga stödet, att dess effekt var att delvis motverka de ekonomiska följderna av de återbetalningar som kommissionen förordade i sitt beslut, eller att dess syfte mer eller mindre överensstämde med det ursprungliga stödets syfte.
38. Rådet har gjort gällande att risken för motstridiga beslut rörande successiva stödprogram riktade till samma mottagare uttryckligen erkänns i artikel 11.2 tredje stycket i förordning nr 659/1999,(15) enligt vilken ”[k]ommissionen får tillåta medlemsstaten att låta återbetalningen av [ett] stöd [som är föremål för ett föreläggande om tillfälligt återkrav] åtföljas av utbetalning av ett undsättningsstöd till det berörda företaget”. Den följer även av domstolens dom i målet TWD,(16) i vilken det slogs fast att giltigheten av kommissionens beslut att förklara ett nytt stöd förenligt med den gemensamma marknaden förutsatte att det stöd som tidigare förbjudits genom ett annat beslut vederbörligen återbetalades.
39. Den möjligheten är enligt rådets uppfattning endast logisk under förutsättning att ett negativt beslut angående ett visst stöd inte kan utgöra ett förbud mot ett eventuellt senare stöd till samma mottagare i en mer eller mindre avlägsen framtid. Domstolen erkände faktiskt behovet av att granska varje stöd separat när den åsidosatte principen ”en gång för alla” i samband med omstrukturering av stöd med hänvisning till att vid tillämpningen av en sådan princip skulle ”kommissionen … förhindras att i varje enskilt fall bedöma huruvida planerat stöd till en omstrukturering är nödvändigt för att uppnå fördragets mål”.(17)
40. Jag övertygas inte av rådets argument.
41. Det är uppenbart att ett negativt svar från kommissionen inte hindrar att eventuella senare stöd till samma mottagare är förenliga med den gemensamma marknaden.(18)
42. Den ifrågasatta rättsaktens syfte är att godkänna ett stöd som enligt min uppfattning klart och tydligt är avsett att kompensera mottagarna av det ursprungliga stödet för att de tvingades återbetala det stödet. Det stöd som godkänns enligt artikel 1 i rättsakten anges ”motsvara de belopp som stödmottagarna [av det ursprungliga stödet] skall återbetala enligt [kommissionens] beslut ”. Såsom klart framgår av punkt 13 i skälen i den ifrågasatta rättsaktens 13 skäl beror de särskilda svårigheter som den ifrågasatta rättsakten syftar till att avhjälpa på kravet att mottagarna av det nya stödet skall återbetala det ursprungliga stödet. Effekten av den ifrågasatta rättsakten är därför att så långt som möjligt motverka de ekonomiska konsekvenserna av kommissionens beslut.
43. Som kommissionen mycket riktigt har påpekat kunde rådet lätt kringgå den företrädesprincip, som jag av ovan angivna skäl anser skall styra förhållandet mellan de behörigheter som tillerkänns genom artikel 88.2 EG, om det kunde fatta ett beslut om att godkänna ett stöd vars syfte och verkan är att kompensera mottagarna för att det tvingas återbetala ett tidigare stöd.
44. Jag anser således att rådet inte enligt artikel 88.2 tredje stycket kan fatta ett beslut om att godkänna ett nytt stöd vars syfte och effekt är att befria mottagarna från de kostnader som är förknippade med återbetalningen av ett annat stöd som skall återbetalas enligt ett tidigare beslut från kommissionen.
45. Mot bakgrund av min slutsats beträffande de två första frågorna anser jag att den ifrågasatta rättsakten skall ogiltigförklaras då rådet saknade behörighet att agera som det gjorde, och därmed också åsidosatte artikel 88.2 tredje stycket. Det är inte nödvändigt att pröva de andra kumulativa grunderna avseende maktmissbruk och åsidosättande av andra bestämmelser eller gemenskapsrättsliga principer, eftersom de överlappar varandra och skulle leda till samma resultat som de grunder jag redan har behandlat om de skulle vinna framgång.
46. Jag anser inte att det synsätt som jag har föreslagit här på något sätt undergräver vare sig en medlemsstats rätt att framställa en begäran eller rådets behörighet att fatta ett beslut enligt artikel 88.2 tredje stycket. Under sin utredning av ett visst stöd enligt artikel 88.2 skall kommissionen underrätta den berörda medlemsstaten om sina tveksamheter. Den staten kommer således att ha tillräcklig tid för att, om den så skulle önska, hänskjuta frågan till rådet innan kommissionen fattar sitt slutliga beslut.(19) Jag anser dessutom att om en medlemsstat är missnöjd med kommissionens beslut är det korrekta tillvägagångssättet, sedan beslutet väl fattats, att inom den angivna tidsfristen väcka talan enligt artikel 230.
47. Trots ovanstående slutsatser kommer jag även att granska de alternativa grunder som kommissionen har åberopat, nämligen att rådet gjorde en uppenbart felaktig bedömning när det slog fast att det förelåg tillräckligt exceptionella omständigheter för att berättiga en tillämpning av förfarandet i artikel 88.2 tredje stycket samt att rådets motivering av den ifrågasatta rättsakten var otillräcklig.
Gjorde rådet en uppenbart felaktig bedömning genom att slå fast att det förelåg exceptionella omständigheter som berättigade att den ifrågasatta rättsakten antogs?
48. Kommissionen har i andra hand gjort gällande att rådet gjorde sig skyldigt till en uppenbart felaktig bedömning när det slog fast att de svårigheter för mottagarna av det ursprungliga stödet som förorsakades av skyldigheten att återbetala det stödet i sig utgjorde en exceptionell omständighet i den mening som avses i artikel 88.2.
49. När rådet i punkt 14 i skälen i den ifrågasatta rättsakten slog fast att det förelåg exceptionella omständigheter beaktade det, i punkt 13 i dessa skäl, att den ekonomiska existensen för många mottagare hotades genom återbetalningen av de ursprungliga stöden, och att återbetalningen torde ha en mycket stor negativ social effekt i vissa regioner, eftersom 50 procent av svinbeståndet i Portugal är koncentrerat till mindre än 5 procent av dess territorium.
50. Rådet åtnjuter givetvis ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning när det skall fastställa om och när det föreligger exceptionella omständigheter som kan berättiga att rådet godkänner ett visst stöd.(20) Rådet skall i det sammanhanget göra en bedömning av en komplicerad ekonomisk situation. Den uppgiftens komplexitet kan vara synnerligen påtaglig inom jordbruksområdet. Trots detta måste det enligt min uppfattning finnas vissa gränser för rådets skönsmässiga bedömning.
51. Kommissionen har korrekt påpekat att återbetalningen av ett stöd som rättsstridigt utbetalats före ett negativt beslut från kommissionen är en helt normal och logisk följd av att stödet konstaterats vara oförenligt med den gemensamma marknaden. Domstolen har upprepade gånger slagit fast att kommissionen kan förordna om återbetalning av ett stöd när den fattar ett negativt beslut.(21) Enligt artikel 14 i förordning nr 659/1999,(22) skall kommissionen nu besluta att stödet skall återkrävas efter ett negativt beslut, om inte detta skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten. Syftet med att återkräva ett stöd är att återställa den förutvarande situationen, och därmed undanröja den snedvridning av konkurrensen som det berörda stödet förorsakade. Detta är därför en nödvändig och grundläggande del av gemenskapens system för kontroll av statligt stöd.
52. Jag anser inte heller att de svårigheter som ett företag drabbas av vid återbetalningen av stöd kan betecknas som på något sätt exceptionella. Som domstolen har slagit fast skall återkravet, när det beslutas av kommissionen, fullföljas av den berörda staten även om det leder till att det företag som beviljats stödet går under . (23) . Den enda invändning som kan åberopas av medlemsstaten är att det är absolut omöjligt för den att återkräva stödet.
53. Följaktligen anser jag att rådet, genom att anta den ifrågasatta rättsakten, har gjort sig skyldigt till en uppenbart felaktig bedömning genom att slå fast att det förelåg exceptionella omständigheter på grund av de ekonomiska svårigheter som drabbade mottagarna av det ursprungliga stödet då detta skulle återbetalas.
54. Även om rådet givetvis kan stödja sitt ingripande på ekonomiska och sociala omständigheter, anser jag att dessa omständigheter skall vara fristående från den återbetalning som krävs enligt ett tidigare beslut av kommissionen.
55. Jag anser därför att kommissionens talan skall bifallas även på den första alternativa grunden och att den ifrågasatta rättsakten i alla händelser skall upphävas på grund av att rådet gjorde sig skyldigt till en uppenbart felaktig bedömning när det slog fast att det förelåg sådana exceptionella omständigheter som krävdes för rättsaktens antagande.
Är den ifrågasatta rättsaktens motivering tillräcklig och korrekt?
56. Kommissionen har slutligen, och även detta i andra hand, gjort gällande att även om man antar att exceptionella omständigheter kan föreligga i förevarande mål, har rådet inte på ett tillfredsställande sätt visat detta i den ifrågasatta rättsakten. Huvuddelen av rättsaktens motivering ägnas åt att beskriva bakgrunden till kommissionens beslut och situationen i den portugisiska svinsektorn år 1998. Enligt kommissionen avser de skäl som framförs i den ifrågasatta rättsakten genomgående det ursprungliga stödet, och det förklaras inte varför den nuvarande situationen skall anses som exceptionell eller varför den berättigar att ett nytt stöd beviljas.
57. Jag anser att en distinktion måste göras mellan de sakliga och formella brister som skulle kunna tillskrivas den ifrågasatta rättsaktens motivering.
58. Beträffande de förra har jag redan påpekat att rådet felaktigt definierade de svårigheter som drabbade mottagarna av det ursprungliga stödet till följd av deras skyldighet att återbetala det stödet som en exceptionell omständighet.
59. Beträffande de senare anges rådets motivering för att bevilja stödet klart och tydligt i den ifrågasatta rättsakten, nämligen behovet av att kompensera de portugisiska svinuppfödare som drabbades av svårigheter till följd av skyldigheten att återbetala det ursprungliga stödet. Även om detta resonemang enligt min uppfattning inte är giltigt är det fullt tillräckligt för att informera dem som berörs av den ifrågasatta rättsakten om rådets motivering för att anta den och för att göra det möjligt för domstolen att fullgöra sin rättsliga granskning.
Förslag till avgörande
60. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall:
1) Ogiltigförklara rådets beslut 2002/114/EG av den 21 januari 2002 om bemyndigande för den portugisiska regeringen att bevilja stöd till de portugisiska svinuppfödare som omfattas av de åtgärder som beviljades 1994 och 1998.
2) Förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
3) Förplikta Portugal och Frankrike att i egenskap av intervenienter bära sina egna rättegångskostnader.
(1) .
(2)
–	Rådets beslut 2002/114/EG av den 21 januari 2002 om bemyndigande för den portugisiska regeringen att bevilja stöd till de portugisiska svinuppfödare som omfattas av de åtgärder som beviljades 1994 och 1998 (EGT L 43, s. 18).
(3)
–	Kommissionens beslut 2000/200/EG av den 25 november 1999 om Portugals stödordning för skuldsanering av företag inom sektorn för intensiv boskapsskötsel och för främjande av svinuppfödning (EGT L 66, s. 20). Kommissionens beslut 2001/86/EG av den 4 oktober 2000 om det av Portugal tillämpade stödsystemet inom svinsektorn (EGT L 29, s. 49).
(4)
–	Rådets beslut 2000/257/EG av den 20 mars 2000 om stöd beviljat i Italien av RIBS SpA i enlighet med bestämmelserna i nationell lag nr 700 av den 19 december 1983 om sanering av sockerbetssektorn (EGT L 79, s. 38).
(5)
– Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 i EG-fördraget (EGT L 83, s. 1).
(6)
–	EGT L 282, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 6, s. 17.
(7)
–	Se fotnot 3.
(8)
–	Generaladvokat Mayras kom till samma slutsats i sitt förslag till avgörande i mål 70/72, kommissionen mot Tyskland (REG 1973, s. 813; svensk specialutgåva, volym 2, s. 117, s. 835, andra spalten). Se, däremot, förslag till avgörande av den 24 april 1997 av generaladvokaten Cosmas i mål C-309/95, kommissionen mot rådet (REG 1998, s. I-655), punkt 45.
(9)
–	Domstolen har bekräftat kommissionens primära roll i det avseendet i den rättspraxis som förnekar de nationella domstolarna varje befogenhet att bedöma om ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden. Se dom av den 21 november 1991 i mål C-354/90, FNCEPA mot Frankrike (REG 1991, s. I-5505; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-463), punkt 14.
(10)
– Dessa förfaranden kan ta sig uttryck i en talan med stöd av artikel 230, eller grundas på en ansökan från kommissionen eller en annan berörd medlemsstat enligt artikel 88.2 andra stycket.
(11)
– Se ovan fotnot 8, s. 835, andra spalten.
(12)
–	Den ifrågasatta rättsakten antogs den 21 januari 2002, mer än två år efter det första av kommissionens beslut.
(13)
–	Se punkt 21 ovan.
(14)
–	Punkterna 20?25.
(15)
–	Se fotnot 5.
(16)
–	Dom av den 15 maj 1997 i mål C-355/95 (REG 1997, s. I-2549).
(17)
–	Dom av den 23 november 2000 i mål C-441/97 P, Wirtschaftsvereinigung Stahl (REG 2000, s. I-10293), punkt 55.
(18)
–	Se, i det avseendet, förslag till avgörande av generaladvokaten Mayras i mål 156/77, kommissionen mot Belgien (REG 1978, s. 1881; svensk specialutgåva, volym 4, s. 179), s. 1911, första spalten.
(19)
–	I förevarande mål se beträffande kommissionens beslut, (ovan fotnot 3), kommissionens beslut att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 (EGT C 83, 1998, s. 5; och EGT C 220, 1999, s. 19). Angående den aktuella situationen, se artiklarna 4.4 och 6.1 i förordning nr 659/1999, ovan fotnot 5.
(20)
–	Se dom av den 29 februari1996 i mål C-122/94, kommissionen mot rådet (REG 1996, s. I-881), punkterna 18, 19, 24 och 25.
(21)
–	Se exempelvis domen i mål 70/72, ovan fotnot 8, punkt 13.
(22)
–	Se fotnot 5.
(23)
–	Se dom av den 15 januari 1986 i mål 52/84, kommissionen mot Belgien (REG 1986, s. 89), punkt 16.