Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 15. januar 2026 (1)
Sag C-801/24 P
NKO AO National Settlement Depository (NSD)
mod
Rådet for Den Europæiske Union
» Appel – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed – indefrysning af midler – opførelse og opretholdelse af appellantens navn på listerne over omfattede personer, enheder og organer – artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145/FUSP – definition af »materielt eller finansielt støtter regeringen for Den Russiske Føderation« – frihed til at oprette og drive egen virksomhed – ejendomsret – proportionalitet «
I.      Indledning
1.        Nærværende forslag til afgørelse vedrører en appel iværksat af NKO AO National Settlement Depository (NSD) (2) med påstand om ophævelse af dommen af 11. september 2024, NSD mod Rådet (T-494/22, EU:T:2024:607) (3). Ved denne dom frifandt Retten Rådet i appellantens annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF til prøvelse af:
–        Rådets afgørelse (FUSP) 2022/883 af 3. juni 2022 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 153, s. 92), og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/878 af 3. juni 2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 153, s. 15) (4)
–        Rådets afgørelse (FUSP) 2023/572 af 13. marts 2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 75 I, s. 134), og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/571 af 13. marts 2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 75 I, s. 1) (5), og
–        Rådets afgørelse (FUSP) 2023/1767 af 13. september 2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 226, s. 104), og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/1765 af 13. september 2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 226, s. 3) (6),
i det omfang disse retsakter indeholdt appellantens navn på listen i bilaget hertil. Ved disse retsakter indefrøs Rådet for Den Europæiske Union alle appellantens pengemidler og økonomiske ressourcer på medlemsstaternes område.
2.        Den foreliggende sag er en del af en række appelsager, der er iværksat for Domstolen vedrørende de restriktive foranstaltninger, som Rådet vedtog i 2022 efter Den Russiske Føderations væbnede styrkers invasion af Ukraine (7). Den giver Domstolen mulighed for at fastlægge fortolkningen af det opførelseskriterium, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145/FUSP (8), som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/329 (9), og i artikel 3, stk. 1, litra f), i forordning (EU) nr. 269/2014 (10), som ændret ved forordning (EU) 2022/330 (11). Dette kriterium, der almindeligvis benævnes »kriterium f)«, indebærer, at bl.a. juridiske personer og enheder, der materielt eller finansielt støtter regeringen for Den Russiske Føderation, opføres på listen. Desuden vil Domstolen have mulighed for at præcisere, om et selskab, der leverer finansielle tjenesteydelser, kan gøre gældende, at det generelle proportionalitetsprincip er tilsidesat på grund af de virkninger, som en EU-restriktiv foranstaltning har for dets kunder.
II.    Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
A.      Tvistens baggrund
3.        Tvistens baggrund er beskrevet i den appellerede doms præmis 2-20. Til brug for nærværende forslag til afgørelse kan baggrunden sammenfattes ved henvisning til følgende ubestridte faktiske omstændigheder.
4.        Appellanten er et russisk selskab, der er godkendt som depositar, som leverer tjenesteydelser i form af arkivering og opbevaring af værdipapirer som en værdipapircentral, der ligeledes leverer finansielle tjenesteydelser, bl.a. som et kreditinstitut, der ikke er en bank, og som råder over en licens, der giver det ret til at levere bankafviklingsydelser.
5.        Rådet vedtog den 17. marts 2014 på grundlag af artikel 29 TEU afgørelse 2014/145/FUSP. Samme dag vedtog Rådet på grundlag af artikel 215 TEUF forordning nr. 269/2014. Begge retsakter omhandler restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.
6.        Den 25. februar 2022 vedtog Rådet i betragtning af den alvorlige situation i Ukraine dels afgørelse 2022/329 om ændring af afgørelse 2014/145, dels forordning 2022/330 om ændring af forordning nr. 269/2014, med henblik på bl.a. at ændre de kriterier, hvorefter fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer kunne være omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger.
7.        Artikel 2, stk. 1 og 2, i afgørelse 2014/145, som ændret ved afgørelse 2022/329 (12), bestemmer:
»1.      Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af:
[…]
f)      fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, som materielt eller finansielt støtter eller drager fordel af regeringen for Den Russiske Føderation, der er ansvarlig for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine,
indefryses.
2.      Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må hverken direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på listen i bilaget.«
8.        De nærmere bestemmelser om denne indefrysning af pengemidler er fastsat i de følgende stykker i artikel 2, i afgørelse 2014/145, som ændret.
9.        Forordning nr. 269/2014, som ændret ved forordning 2022/330 (13), foreskriver vedtagelse af foranstaltninger med henblik på indefrysning af pengemidler og fastlægger de nærmere bestemmelser om denne indefrysning med en ordlyd, som i det væsentlige er identisk med ordlyden af afgørelse 2014/145, som ændret. Denne forordnings artikel 3, stk. 1, litra f), gentager således i det væsentlige nævnte afgørelses artikel 2, stk. 1, litra f).
10.      Den 3. juni 2022 vedtog Rådet, henset til Den Russiske Føderations fortsatte angrebskrig mod Ukraine, de oprindelige retsakter. Appellantens navn blev opført på listen i bilaget til afgørelse 2014/145, som ændret, og på listen i bilag I til forordning nr. 269/2014, som ændret (14), med følgende begrundelse:
»[Appellanten] er en russisk finansiel institution, som ikke er en bank, og Ruslands værdipapircentral. Det er den største værdipapircentral i Rusland målt på markedsværdien af egenkapital- og gældsinstrumenter, som opbevares i depot, og den eneste, der har adgang til det internationale finansielle system.
[Appellanten] er anerkendt som en systemisk vigtig russisk finansiel institution af Ruslands regering og centralbank. Den spiller en afgørende rolle for det russiske finansielle systems funktion og dets forbindelse til det internationale finansielle system og giver dermed direkte og indirekte den russiske regering mulighed for at gennemføre sine aktiviteter og politikker samt mobilisere sine ressourcer.
[Appellanten] ejes næsten fuldt ud af Moskvas børs, hvis opgave er at give fuld adgang til de russiske finansielle markeder. Moskvas børs er til gengæld gennem sin rolle og sine aktionærer underlagt en høj grad af kontrol fra den russiske regerings side. [Appellanten] er derfor en enhed eller et organ, som materielt eller finansielt støtter Den Russiske Føderations regering, der er ansvarlig for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine.«
11.      De foranstaltninger, der blev truffet mod appellanten i de oprindelige retsakter, som var gældende indtil den 15. marts 2023, blev forlænget, første gang til den 15. september 2023 ved opretholdelsesretsakterne af marts 2023 og anden gang til den 15. marts 2024 ved opretholdelsesretsakterne af september 2023, uden at begrundelsen for at opføre appellanten på de omtvistede lister blev ændret.
B.      Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
12.      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. august 2022 anlagde appellanten sag med påstand om annullation af de omtvistede retsakter.
13.      Til støtte for sin annullationspåstand har appellanten fremsat fire anbringender, hvorved selskabet har gjort gældende, for det første, at der er sket tilsidesættelse af begrundelsespligten, for det andet, at der er anlagt
et åbenbart urigtigt skøn, for det tredje, at der er sket en uforholdsmæssig indgriben i appellantens grundlæggende rettigheder, og for det fjerde, at opførelsesgrundene ikke er underbygget af tilstrækkelige beviser.
14.      I den appellerede dom frifandt Retten Rådet i det hele og pålagde appellanten at bære sine egne omkostninger og at betale de af Rådet afholdte omkostninger.
15.      For det første fandt Retten for så vidt angår anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten, at såvel de oprindelige retsakter som opretholdelsesretsakterne af marts 2023 og opretholdelsesretsakterne af september 2023 præciserer sammenhængen og det retsgrundlag, hvorpå de blev vedtaget. Desuden udgjorde angivelsen af de faktiske omstændigheder, som Rådet havde givet appellanten, en begrundelse, der er tilstrækkeligt klar og præcis til at gøre det muligt for appellanten at forstå grundene til, at den pågældendes navn blev opført og derefter opretholdt på de omtvistede lister, og til, at Retten kan udøve sin prøvelsesret. Hvad angår appellantens argument om, at Rådet ikke har anført grundene til, at de omhandlede restriktive foranstaltninger indebar indefrysning af aktiver tilhørende selskabets kunder, fastslog Retten, at begrundelsespligten ikke indebærer en forpligtelse til at redegøre for alle de følger, som vedtagelsen af den omtvistede retsakt har for andre personer, og heller ikke forpligter Rådet til at identificere alle de personer, der kan være indirekte berørt af de restriktive foranstaltninger over for appellanten.
16.      Hvad for det andet angår de anbringender om åbenbart urigtigt skøn og utilstrækkelige beviser, som Retten behandlede samlet, konkluderede Retten, at appellanten ikke havde godtgjort, at Rådet havde begået en fejl ved at fastslå, at appellanten var en systemisk betydningsfuld finansiel institution, som spillede en væsentlig rolle i det russiske finansielle systems funktion. Ydermere havde Rådet ikke anlagt et urigtigt skøn ved at fastslå, at appellanten gjorde det muligt for den russiske regering at gennemføre sine aktiviteter og politikker og mobilisere sine ressourcer. Henset til betydningen af de finansielle tjenesteydelser, som appellanten har leveret såvel til den nævnte regering som til Den Russiske Føderations centralbank, og til appellantens mere generelle bidrag til det russiske finansielle systems funktion skal det fastslås, at Rådet med rette kunne antage, at appellanten ud fra et kvantitativt og kvalitativt synspunkt ydede en væsentlig materiel eller finansiel støtte til Den Russiske Føderations regering, der gjorde det muligt for denne at mobilisere finansielle midler med det formål at forfølge sine tiltag med henblik på at destabilisere Ukraine. Som svar på de specifikke argumenter, som appellanten havde fremsat, bemærkede Retten, at det kriterium, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, ikke kræver, at det godtgøres, at den nævnte regering udøver kontrol med den person eller enhed eller det organ, som yder støtte til regeringen. Det kræver heller ikke, at det godtgøres, at der foreligger en yderligere forbindelse, der går ud over den materielle eller finansielle støtte, der er fastsat i dette opførelseskriterium, navnlig en forbindelse mellem appellanten og den russiske regering.
17.      Hvad for det tredje angår anbringendet om en uforholdsmæssig indgriben i de grundlæggende rettigheder undersøgte Retten i første række appellantens argument om, at de restriktive foranstaltninger, der er truffet over for denne, har medført indefrysning af midler eller økonomiske ressourcer, som tilhører appellantens kunder, således at de nævnte foranstaltninger tilsidesætter de nævnte kunders ejendomsret. I denne forbindelse bemærkede Retten, at appellanten ikke til støtte for sit annullationssøgsmål kan påberåbe sig en ejendomsret, som selskabet ikke er indehaver af, idet tilsidesættelse af en subjektiv ret ifølge dens praksis i princippet kun kan påberåbes af den person, hvis rettigheder angiveligt er blevet krænket, og ikke af tredjemand. Selskabets kunder råder over retsmidler ved de nationale domstole, for hvilke de bl.a. kan gøre gældende, at der er sket en krænkelse af deres ejendomsret, som er sikret ved artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (15). Hvad desuden angår appellantens argument om, at den undtagelse, der var fastsat i afgørelse 2014/145, som ændret, og i forordning nr. 269/2014, som ændret, ikke ville have gjort det muligt for appellantens kunder at opnå en frigørelse af deres midler eller økonomiske ressourcer på grund af de nationale myndigheders passivitet eller på grund af for restriktive betingelser pålagt af de nævnte myndigheder, bemærkede Retten, at appellanten med dette argument reelt bestred lovligheden af de foranstaltninger, som de nationale myndigheder har vedtaget i forbindelse med gennemførelsen af denne bestemmelse, og som kun de nationale retter har kompetence til at efterprøve. For de af appellantens kunder, som ikke er omfattet af nogen restriktiv foranstaltning, og hvis pengemidler eller økonomiske ressourcer indefryses som følge af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for appellanten, påhviler det de nationale myndigheder at sikre, at indgrebet i disse kunders ejendomsret er i overensstemmelse med chartret.
18.      I anden række forkastede Retten – hvad angår appellantens argument om, at de restriktive foranstaltninger, der var truffet over for selskabet, krænkede dets
grundlæggende rettigheder, nemlig friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten –
appellantens anbringender efter at have foretaget en vurdering af betingelserne i chartrets artikel 52. Retten konkluderede navnlig, at de omtvistede retsakters indgriben i appellantens rettigheder ikke kunne anses for at være uforholdsmæssig. Som svar på andre konkrete argumenter bemærkede Retten desuden, at på tidspunktet for vedtagelsen af de oprindelige retsakter gav den undtagelse, der er fastsat i afgørelse 2014/145 og i forordning nr. 269/2014, de nationale myndigheder mulighed for at give tilladelse til frigivelse af appellantens pengemidler eller økonomiske ressourcer med henblik på at gøre det muligt for denne at foretage en betaling i form af en tilbagelevering af appellantens kunders værdipapirer, som appellanten havde på sine indefrosne konti, fra værdipapircentraler etableret i EU.
III. Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
19.      Ved sin appel, der blev indgivet til Domstolen den 20. november 2024, har appellanten nedlagt følgende påstande:
–        Den appellerede dom ophæves.
–        De omtvistede retsakter annulleres.
–        Rådet pålægges at betale sagsomkostningerne.
20.      I sit svarskrift af 3. februar 2025 har Rådet, støttet af Europa-Kommissionen, nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
IV.    Bedømmelse
21.      Til støtte for sin appel har appellanten gjort tre anbringender gældende, idet selskabet har påberåbt sig tre retlige fejl vedrørende for det første Rådets begrundelsespligt, for det andet fortolkningen af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, og for det tredje anvendelsen af proportionalitetsprincippet.
22.      Domstolen har anmodet om, at de specifikke argumenter vedrørende fortolkningen af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, behandles, hvilke argumenter i det væsentlige vedrører det andet anbringende. Domstolen har desuden anmodet om en undersøgelse af appellantens argumenter vedrørende proportionalitetsprincippet, som fremført i det tredje anbringende. Min bedømmelse vil derfor fokusere på disse hovedspørgsmål.
A.      Det andet appelanbringende
23.      Med det andet appelanbringende har appellanten gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret.
24.      Dette appelanbringende er opdelt i to led, hvor det for det første er blevet gjort gældende, at Retten fortolkede udtrykket »materielt eller finansielt støtter […] regeringen for Den Russiske Føderation« i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, fejlagtigt, og for det andet, at Retten anvendte et uhensigtsmæssig beviskrav.
1.      Det andet appelanbringendes første led
25.      Med det andet appelanbringendes første led har appellanten gjort gældende, at Retten fortolkede artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, på en bred, uklar og fejlagtig måde. I den forbindelse har appellanten fremført to hovedargumenter.
26.      For det første har appellanten gjort gældende, at kriteriet i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, skal fortolkes snævert og kun omfatter former for støtte, der består i direkte levering af varer eller overførsel af pengemidler til den russiske regering ved hjælp af den pågældende persons eller enheds finansielle ressourcer. I den forbindelse har appellanten anført, at begrebet materiel eller finansiel støtte i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, bør fortolkes på en måde, der er i overensstemmelse med begrebet »finansiel bistand« i artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning (EU) nr. 833/2014 (16), som ifølge denne forordning defineres som enhver handling, hvorved den pågældende person eller enhed udbetaler eller forpligter sig til at udbetale egne midler eller økonomiske ressourcer.
27.      For det andet har appellanten anført, at selskabet som central værdipapircentral blot stiller de tekniske midler til rådighed, der er nødvendige for at organisere udstedelsen af statsobligationer. Appellantens opgave kan under ingen omstændigheder anses for at falde ind under begrebet finansiel støtte i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret. Appellanten har fremhævet, at den appellerede dom på ingen måde antyder, at selskabet yder direkte finansiel støtte til den russiske regering, nemlig i form af indtægter, der overføres til staten.
28.      Rådet og Kommissionen har bestridt denne argumentation.
29.      Som det fremgår af punkt 7 i nærværende forslag til afgørelse, indeholder artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, bestemmelser om indefrysning af alle pengemidler og økonomiske ressourcer, der tilhører eller ejes, besiddes eller kontrolleres af »fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, som materielt eller finansielt støtter eller drager fordel af regeringen for Den Russiske Føderation, der er ansvarlig for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine«.
30.      Desuden præciserede Retten i den appellerede doms præmis 57, at kriteriet om materiel eller finansiel støtte til den russiske regering, der er indeholdt i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, ikke kræver, at de pågældende personer eller enheder yder støtte, der er direkte eller indirekte knyttet til annekteringen af Krim eller destabiliseringen af Ukraine. Med henvisning til Domstolens dom af 7. april 2016, Central Bank of Iran mod Rådet, C-266/15 P, EU:C:2016:208) (17), fandt Retten, at den materielle eller finansielle støtte som omhandlet i dette kriterium nemlig skal forstås som enhver støtte, der på grund af sin kvantitative eller kvalitative betydning kan give nævnte regering ressourcer eller materielle eller finansielle faciliteter, der gør det muligt for den at forfølge sine tiltag med henblik på at destabilisere Ukraine.
31.      Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke alene tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af. Dette er navnlig tilfældet, når bestemmelserne i den pågældende EU-retsakt ikke udtrykkeligt henviser til medlemsstaternes lovgivning med henblik på at fastlægge deres betydning og anvendelsesområde, hvilket er tilfældet her med hensyn til artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret (18).
32.      Hvad angår ordlydsfortolkningen gør jeg opmærksom på, at artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, ikke indeholder nogen definition af udtrykket »støtter«. I overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal betydningen og rækkevidden af dette udtryk derfor fortolkes i overensstemmelse med dets sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug (19).
33.      I den henseende er udtrykket »støtter«, som det er formuleret i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, nutidsformen af verbet »støtte«. Dette verbum kan defineres på flere måder. For det første kan det defineres som »at styrke [nogets] position ved hjælp af sin bistand«. For det andet kan det defineres som »at stille ressourcer til rådighed til vedligeholdelse af [noget]« (20). Lignende betydninger findes for verbet »støtte« i de øvrige sprogversioner af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret (21). Da verbet »støtte« desuden præciseres med udtrykket »materielt eller finansielt«, kan det fortolkes som enten en styrkelse af en position gennem materiel eller finansiel bistand eller alternativt som tilvejebringelse af materielle eller finansielle ressourcer.
34.      Det bør fremhæves, at den første betydning, der tillægges verbet »støtte«, synes at bekræfte den fortolkning af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, således som Rådet og Kommissionen har forfægtet, og som er i overensstemmelse med Rettens fortolkning i den appellerede dom. Begge institutioner har i det væsentlige anført, at udtrykket »materielt eller finansielt støtter [...] regeringen for Den Russiske Føderation« henviser til personer eller enheder, der kvalitativt eller kvantitativt fremmer den russiske regerings militære aktioner mod Ukraine, uden at det er nødvendigt at bevise, at der er sket en direkte overførsel af ressourcer til denne regering. Derimod synes den anden betydning, der tillægges verbet »støtte«, at stemme bedre overens med den fortolkning, som appellanten har forfægtet, nemlig at opførelseskriteriet i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, bør begrænses til personer eller enheder, der yder direkte finansiel støtte eller materielle ressourcer til den russiske regering til fordel for dens handlinger mod Ukraine.
35.      Det følger heraf, at ordlyden af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, ud fra en fortolkning heraf ikke alene er afgørende for, om det er Rådets og Kommissionens fortolkning eller appellantens fortolkning, der skal lægges til grund. Svaret på dette spørgsmål skal derfor søges inden for den retlige sammenhæng, som artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, indgår i, og under hensyntagen til de mål, der forfølges med bestemmelsen.
36.      Hvad angår fortolkningen af sammenhængen vil jeg ligesom i mit forslag til afgørelse Mazepin mod Rådet (C-35/24 P, EU:C:2025:412) (22) minde om, at opførelseskriteriet i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, blev indført for første gang ved afgørelse 2022/329 (23). Sidstnævnte afgørelse blev vedtaget den 25. februar 2022, dvs. dagen efter, at præsidenten for Den Russiske Føderation havde bebudet en militær operation i Ukraine, og de russiske væbnede styrker indledte et angreb på Ukraine (24). Som Rådet med rette har påpeget, udvidede denne afgørelse anvendelsesområdet for de individuelle restriktive foranstaltninger over for Den Russiske Føderation ved at udvide kredsen af personer og enheder, der er omfattet af foranstaltningerne, navnlig gennem indførelsen af nye opførelseskriterier (25).
37.      Det er desuden vigtigt at være opmærksom på, at artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145, inden den blev ændret ved afgørelse 2022/329, allerede indeholdt et opførelseskriterium, der gjorde det muligt at målrette foranstaltninger mod juridiske personer, der var i stand til at yde direkte materiel eller finansiel støtte til den russiske regerings handlinger vedrørende annekteringen af Krim eller destabiliseringen af Ukraine. Det var mere konkret tilfældet med artikel 2, stk. 1, litra b), i afgørelse 2014/145, som omhandlede »juridiske personer, enheder eller organer, som materielt eller finansielt støtter tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed«. Dette kriterium blev bibeholdt i afgørelse 2014/145, som ændret, hvilket efter min opfattelse tilsiger, at en fortolkning af artikel 2, stk. 1, litra f), hvorefter der kræves bevis for støtte i form af direkte finansiering eller levering af forsyninger til Den Russiske Føderations regering, således som appellanten i det væsentlige har gjort gældende, ville være overflødig og ikke i overensstemmelse med sammenhængen, da det ville gøre de ændringer, der blev indført ved afgørelse 2022/329 i afgørelse 2014/145, betydningsløse.
38.      Appellanten har imidlertid gjort gældende, at begrebet »materielt eller finansielt støtter« i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, af hensyn til sammenhængen bør defineres på samme måde som begrebet »finansiel bistand« i artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014. Ifølge definitionen af dette udtryk i artikel 1, litra o), i samme forordning kræver finansiel bistand, at den pågældende person eller enhed udbetaler eller forpligter sig til at udbetale egne midler eller økonomiske ressourcer.
39.      Som Kommissionen i det væsentlige har anført, har artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014 på den ene side og artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, på den anden side imidlertid helt forskellige materielle anvendelsesområder. Navnlig henviser den første af disse bestemmelser specifikt til de teknologier, der er opregnet i bilag II til forordning nr. 833/2014, for hvilke ydelse af finansiering eller finansiel bistand til personer, enheder eller organer i Rusland, selv om det ikke udtrykkeligt er forbudt (26), kræver forudgående tilladelse fra den udpegede kompetente myndighed. I modsætning hertil fastsætter den anden af disse bestemmelser, som allerede nævnt, et af de kriterier for opførelse på listen, der fører til indefrysning af den pågældende persons eller enheds pengemidler eller økonomiske ressourcer. Eftersom der åbenbart ikke er noget materielt forhold mellem artikel 4, stk. 3, litra b), i forordning nr. 833/2014 og det opførelseskriterium, der følger af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, finder jeg ikke, at der kan identificeres et element, der er fælles for begge bestemmelser, og som er af betydning for fortolkningen. Af samme grund har Domstolens fortolkning af udtrykket »finansiel bistand« i dom af 28. marts 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236), i modsætning til, hvad appellanten har gjort gældende, ingen betydning.
40.      Det følger heraf, at fortolkningen af den sammenhæng, som artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, indgår i, synes at støtte den fortolkning, som Rådet og Kommissionen har forfægtet, som beskrevet i punkt 34 ovenfor, og som i det væsentlige svarer til den fortolkning, som Retten anvendte i den appellerede dom.
41.      Hvad angår formålsfortolkningen påpegede jeg også i mit forslag til afgørelse i sagen Mazepin mod Rådet, at kriterierne i artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2014/145, som ændret, udgør en del af en retlig ramme, der har indført et hidtil uset sæt restriktive foranstaltninger, der, som Retten korrekt bemærkede i den appellerede doms præmis 56, har til formål at lægge maksimalt pres på de russiske myndigheder og Den Russiske Føderations økonomi. Det endelige mål med denne retlige ramme er at svække den russiske regerings finansielle handlingsfrihed og derved bringe en ende på den militære aggression, som denne regering udøver i Ukraine (27). Det spørgsmål, der skal besvares, er, om dette mål af afgørende betydning kan anses for at blive nået mere effektivt ved at følge den fortolkning af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, som Rådet og Kommissionen har forfægtet, på den ene side, eller den fortolkning, som appellanten har forfægtet, på den anden side. I den forbindelse skal der tages hensyn til, at ifølge Domstolens faste praksis skal den fortolkning, som kan sikre bestemmelsens effektive virkning, foretrækkes (28).
42.      Efter min opfattelse er det åbenbart, at hvis artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, fortolkes således, at den kun omfatter støtte i form af direkte finansiering eller direkte levering af materielle ressourcer til den russiske regering, som appellanten har gjort gældende, vil dette ikke blot være uforeneligt med sammenhængen, som allerede anført (29), men også i høj grad svække den effektive virkning af det kriterium, der er indeholdt i denne bestemmelse, da det ikke ville være muligt at lægge maksimalt pres på de russiske myndigheder med henblik på at bringe deres handlinger og politikker i Ukraine til ophør. I sidste ende ville denne fortolkning ikke svække Den Russiske Føderations regerings finansielle råderum, men i bedste fald opretholde det samme finansielle råderum, som denne regering havde før vedtagelsen af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret.
43.      Hvis artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, derimod fortolkes således, at den henviser til enhver støtte, der på grund af sin kvantitative eller kvalitative betydning kan give den russiske regering ressourcer eller faciliteter, der sætter den i stand til at fortsætte sine handlinger med henblik på at destabilisere Ukraine, uanset om denne støtte har en direkte eller indirekte forbindelse til de handlinger, der er målet for foranstaltningerne, ville denne fortolkning være i direkte overensstemmelse med målene for den retlige ramme, som afgørelse 2014/145, som ændret, indgår i, og følgelig kunne bidrage til den effektive opnåelse af disse mål.
44.      Appellanten har bestridt ovenstående resultat og har gjort gældende, at denne fortolkning, der i det væsentlige følger af dommen i sagen Central Bank of Iran, blev lagt til grund af Domstolen i forbindelse med en anden ordning med individuelle restriktive foranstaltninger, nærmere bestemt i forbindelse med et opførelseskriterium, der var formuleret på en anden måde end det, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret. På trods af forskellene mellem ordlyden af det kriterium, der blev behandlet i dommen i sagen Central Bank of Iran (30), og det kriterium, som den foreliggende sag vedrører, bør begge kriterier behandles ud fra samme fortolkningsmæssige udgangspunkt. Som jeg påpegede i mit forslag til afgørelse i sagen Timchenko mod Rådet (C-702/23 P, EU:C:2025:273) (31), er ratio decidendi bag Domstolens praksis (32) at fremme mulighederne for at bringe de aktiviteter, der er omfattet af de pågældende restriktive foranstaltninger, til ophør, navnlig ved at begrænse de materielle og finansielle midler, der er til rådighed til dette formål, uanset om den pågældende enhed har en direkte eller indirekte forbindelse til disse aktiviteter.
45.      På baggrund af ovenstående betragtninger finder jeg, at hverken den kontekstuelle fortolkning af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, eller en formålsfortolkning af denne bestemmelse tilsiger, som appellanten har gjort gældende, at der skal foreligge materiel og finansiel støtte i form af direkte levering af varer eller overførsel af pengemidler fra den pågældende person eller enhed til fordel for Den Russiske Føderations regering. Tværtimod kræver denne bestemmelse kun, at den pågældende person eller enhed er i stand til at fremme de handlinger, som den russiske regering udfører i Ukraine, ud fra et kvantitativt eller kvalitativt synspunkt.
46.      Det følger heraf, at Retten ikke kan anses for at have begået en retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 57 baserede sin bedømmelse af de omtvistede retsakters lovlighed på denne fortolkning.
47.      Hvad angår anvendelsen af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, på appellanten, er det vigtigt at påpege, at centrale værdipapircentraler spiller en central rolle i alle landes kapitalmarkeder og finansielle systemer, da de forvalter den infrastruktur, der muliggør afvikling af værdipapirer – såsom aktier eller obligationer – på de finansielle markeder (33). Retten fastslog derfor med rette i den appellerede doms præmis 88, at centrale værdipapircentraler som appellanten er enheder af systemisk betydning, som bl.a. er væsentlige for en effektiv gennemførelse af den monetære politik, troværdigheden af et program til forvaltning af den offentlige gæld, forvaltningen af sikkerhedsstillelse og værdipapirmarkedernes sikkerhed og effektivitet. Desuden vil artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, ved at påvirke disse centrale værdipapircentralers aktiviteter sandsynligvis begrænse de finansielle midler, som Den Russiske Føderations regering tilvejebringer gennem udstedelse af statsobligationer, hvilket vil øge omkostningerne ved dens militære aktioner og begrænse dens evne til at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (34).
48.      Efter min opfattelse var Retten derfor berettiget til i den appellerede doms præmis 106 uden at begå en retlig fejl at fastslå, at appellanten i betragtning af betydningen af de finansielle tjenesteydelser, som selskabet leverede til både den russiske regering og Den Russiske Føderations centralbank, og dets mere generelle bidrag til det russiske finansielle systems funktion, ud fra et kvantitativt og kvalitativt synspunkt ydede en væsentlig materiel eller finansiel støtte til regeringen for Den Russiske Føderation i den forstand, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret. I modsætning til, hvad appellanten har argumenteret for, kan dette resultat nås uden at undersøge, om den russiske regering havde nogen direkte eller indirekte ejerandel i appellanten, da dette i henhold til den foreslåede fortolkning af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145, som ændret, ganske enkelt ikke er et element, der skal være opfyldt for at anvende kriteriet i denne bestemmelse.
49.      På baggrund af det ovenstående og da Retten, som anført i punkt 46 og 48 i nærværende forslag til afgørelse, ikke begik nogen retlig fejl ved fortolkningen af artikel 2, stk. 1, litra f), i afgørelse 2014/145 og ved at fastslå, at appellanten kunne falde ind under begrebet »materielt eller finansielt støtter« i denne bestemmelse, bør det andet appelanbringendes første led forkastes.
2.      Det andet appelanbringendes andet led
50.      Med det andet appelanbringendes andet led har appellanten anfægtet det beviskrav, som Retten lagde til grund for at afgøre, om begrundelsen i de omtvistede retsakter var tilstrækkelig. Appellanten har gjort gældende, at Rådet i mangel af en udtrykkelig retsregel – som ikke foreligger i denne sag – ikke blot kan være forpligtet til at fremlægge »tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier«.
51.      Kommissionen er af den opfattelse, at dette led af det andet appelanbringende ikke kan antages til realitetsbehandling, da det ikke er klart, hvilken retlig fejl Retten ifølge appellanten har begået. Med hensyn til sagens realitet har både Rådet og Kommissionen gjort gældende, at Retten anvendte Domstolens faste praksis korrekt vedrørende det beviskrav, der finder anvendelse på området for restriktive foranstaltninger.
52.      Indledningsvis er det vigtigt at minde om, at et appelanbringende eller et led af et appelanbringende ifølge Domstolens faste praksis skal opfylde to betingelser for at kunne antages til realitetsbehandling (35). For det første skal de omstridte dele af dommen, som appellanten ønsker at få ophævet, angives nøjagtigt. For det andet er det afgørende, at de retlige argumenter, der specifikt fremføres til støtte for et appelanbringende eller en del heraf, angives på en tilstrækkelig klar og præcis måde. Hvis en af disse to betingelser ikke er opfyldt, kan Domstolen ikke udøve sin domstolskontrol, og det pågældende appelanbringende eller den del af appelanbringendet, der vedrører dette forhold, må derfor afvises (36).
53.      I den foreliggende sag fremgår det imidlertid af appellantens skriftlige indlæg, at appellanten med det andet appelanbringendes andet led har anfægtet den appellerede doms præmis 50. Appellen opfylder derfor betingelsen for antagelse til realitetsbehandling, som kræver en præcis angivelse af det anfægtede element i dommen, som appellanten ønsker ophævet. Med hensyn til angivelsen af de retlige argumenter, der er fremført til støtte for appelanbringendet, præciseres det i appellantens skriftlige indlæg også, at selskabet ikke er enig i det beviskrav, som Retten har lagt til grund i den foreliggende sag. Appellanten har gjort gældende, at dette beviskrav kun bør tillades, hvis det udtrykkeligt er fastsat ved lov. Trods deres kortfattede formulering er appellantens argumenter tilstrækkeligt klare og præcise til, at deres rækkevidde og indhold kan forstås.
54.      Det følger heraf, at det andet appelanbringendes andet led opfylder de to betingelser, der fremgår af Domstolens faste praksis, og dermed sætter Domstolen i stand til at foretage sin domstolsprøvelse. Det af Kommissionen anførte om, at dette led skal afvises, bør derfor ikke tiltrædes.
55.      Med hensyn til sagens realitet opstillede Retten i den appellerede doms præmis 50 det beviskrav, som Rådet skulle opfylde for at kunne fastslå, at de restriktive foranstaltninger, der var vedtaget og senere opretholdt over for appellanten, var baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag (37). Ifølge Retten har Rådet løftet sin bevisbyrde, hvis det for Unionens retsinstanser fremlægger tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier for, at der er en tilstrækkelig forbindelse mellem den enhed, der er omfattet af en foranstaltning om indefrysning af dens pengemidler, og det opførelseskriterium, der er anvendt på denne enhed.
56.      Begrebet beviskrav henviser til den mængde og type beviser, der kræves for at påvise en kendsgerning. På området for restriktive foranstaltninger kan en individuel opførelse på listen påvises gennem direkte beviser – dvs. beviser, der i sig selv kan bevise en faktuel beskyldning fremsat af Rådet i begrundelsen (38) – eller, som det også ofte er tilfældet, gennem indirekte beviser, såsom formodninger eller det såkaldte sæt af indicier (39). I sidstnævnte tilfælde er Rettens afgørelse ikke baseret på en separat bedømmelse af de enkelte beviser, som Rådet har fremlagt. Afgørelsen er derimod baseret på en gennemgang af beviserne som helhed, idet det anerkendes, at selv om de enkelte beviser ikke er tilstrækkeligt vægtige til at danne et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag for den begrundelse, der skal bevises, kan den samlede vægt af alle beviser stadig opfylde det nødvendige beviskrav.
57.      I den foreliggende sag følger det beviskrav, som Retten lagde til grund i den appellerede dom, som det også fremgår af henvisningerne i dommens præmis 50, af Rettens faste praksis. Retten har konsekvent anvendt dette beviskrav (40), siden Domstolen oprindeligt formulerede det i sin dom af 21. april 2015, Anbouba mod Rådet (C-605/13 P, EU:C:2015:248) (41). I denne sag fastslog Domstolen (Store Afdeling), at en persons opførelse på listerne over personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, kan anses for at være velbegrundet, når den er baseret på en række indicier, der f.eks. vedrører den pågældende persons situation, hverv og relationer i forbindelse med det regime, som personen tilhører (42). Domstolen har efterfølgende anvendt samme beviskrav i sin praksis (43), herunder for nylig i forbindelse med de restriktive foranstaltninger, der er truffet på baggrund af situationen i Ukraine (44).
58.      Følgelig kan Retten ikke anses for at have begået en retlig fejl, da den var berettiget til at basere sig på et beviskrav, der bygger på en række indicier, for at vurdere, om Rådets begrundelse vedrørende appellanten var baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Selv om der ikke findes en udtrykkelig hjemmel i EU-retten, er det tilstrækkeligt at henvise til, at dette beviskrav bygger på Domstolens faste praksis. Appellanten har for sin del ikke givet en fyldestgørende forklaring i sine skriftlige indlæg vedrørende den specifikke regel eller det generelle retsprincip, der angiveligt er overtrådt af denne omstændighed.
59.      Det andet appelanbringendes andet led bør forkastes, og derfor bør dette appelanbringende i det hele forkastes.
B.      Det tredje appelanbringende
60.      Med det tredje appelanbringende har appellanten i det væsentlige gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl i sin anvendelse af proportionalitetsprincippet.
61.      Dette anbringende er opdelt i to led. Det første led vedrører manglende prøvelse af anbringendet om krænkelse af appellantens grundlæggende rettigheder set ud fra appellantens kunders ejendomsret, mens det andet led vedrører Rettens afgørelse om, at de omtvistede retsakter var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
1.      Det tredje appelanbringendes første led
62.      Med det tredje appelanbringendes første led har appellanten gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl ved at fastslå, at vurderingen af den af selskabet påberåbte krænkelse af grundlæggende rettigheder ikke krævede, at der blev taget hensyn til de omtvistede retsakters konsekvenser for selskabets kunders ejendomsret. Efter appellantens opfattelse burde overholdelsen af proportionalitetsprincippet ikke være blevet behandlet af Retten som udøvelsen af en almindelig subjektiv rettighed, men som en kontrol af overholdelsen af et grundlæggende princip, der indebærer, at der skal tages hensyn til en foranstaltnings samlede følger. Appellanten har fremhævet, at selskabets hovedopgave på EU-markederne består i at fungere som central værdipapircentral og som sådan som nominel indehaver af værdipapirer, der tilhører russiske enheder og personer. At pålægge appellanten sanktioner svarer derfor til at pålægge selskabets brugere, nemlig formidlere og slutkunder hos russiske finansielle institutioner, sanktioner.
63.      Rådet har fremsat en
formalitetsindsigelse mod dette led af det tredje appelanbringende. Det har gjort gældende, at appellanten med dette led har rejst tvivl om, hvorvidt de omtvistede retsakter er i overensstemmelse med det generelle proportionalitetsprincip, og ikke om Rettens anvendelse af dette princip i forbindelse med vurderingen af krænkelsen af appellantens grundlæggende rettigheder. Dette udgør et nyt anbringende, som ikke blev gjort gældende i første instans. Med hensyn til sagens realitet har både Rådet og Kommissionen bestridt appellantens argumentation.
64.      For det første vil jeg med hensyn til, hvorvidt det tredje anbringendes første kan antages til realitetsbehandling, minde om, at ifølge Domstolens faste praksis ville anerkendelsen af en adgang for en part til først for Domstolen at fremføre et anbringende og argumenter, som parten ikke har fremført for Retten, være ensbetydende med at give den pågældende ret til at forelægge Domstolen, der har en begrænset kompetence i appelsager, en mere omfattende tvist end den, der blev forelagt Retten. Under en appel har Domstolen således kun kompetence til at tage stilling til den retlige afgørelse, der er blevet truffet vedrørende de anbringender og argumenter, som er blevet behandlet af Retten (45). Dog er appellanten berettiget til at fremsætte anbringender, der er afledt af den appellerede dom, og som på det retlige plan tilsigter at bestride dommens lovlighed (46).
65.      I den foreliggende sag fremgår det af den appellerede dom (47), at appellanten for Retten gjorde gældende, at der var tale om en uforholdsmæssig indgriben i de grundlæggende rettigheder. I dette anbringende fremførte appellanten en række argumenter, hvori selskabet anførte, at de restriktive foranstaltninger, der var truffet over for det, medførte indefrysning af midler eller økonomiske ressourcer, der tilhørte appellantens kunder, hvilket havde til følge, at disse foranstaltninger også krænkede disse personers ejendomsret. Retten undersøgte denne argumentation og konkluderede i den appellerede doms præmis 129, at appellanten ikke til støtte for sit annullationssøgsmål kunne påberåbe sig en ejendomsret, som selskabet ikke er indehaver af. Ifølge retspraksis kan tilsidesættelse af en subjektiv ret nemlig i princippet kun påberåbes af den person, hvis rettigheder angiveligt er blevet krænket, og ikke af tredjemand. Retten påpegede endvidere, at appellantens kunder råder over retsmidler ved de nationale domstole, for hvilke de bl.a. kan gøre gældende, at der er sket en krænkelse af deres ejendomsret, som er sikret ved chartrets artikel 17.
66.      Det følger heraf, at de argumenter, som appellanten har fremført i det tredje appelanbringendes første led, vedrører den vurdering, som Retten har foretaget i den appellerede dom, navnlig af det i første instans fremsatte anbringende om tilsidesættelse af grundlæggende rettigheder. Uden at foregribe Domstolens afgørelse i den foreliggende sag udgør det første led derfor ikke nye argumenter, der ville ændre genstanden for den foreliggende tvist. Jeg foreslår derfor, at dette første led antages til realitetsbehandling på trods af Rådets indsigelse.
67.      Hvad for det andet
angår sagens realitet har appellanten anfægtet relevansen af den retspraksis, der er anført i den appellerede dom, ifølge hvilken en sagsøger, som tidligere nævnt, ikke kan påberåbe sig en tredjemands subjektive rettigheds krænkelse til støtte for sit annullationssøgsmål. Efter appellantens opfattelse er denne retspraksis ikke udviklet i forbindelse med restriktive foranstaltninger eller overholdelse af proportionalitetsprincippet.
68.      Jeg gør opmærksom på, at Retten i den appellerede doms præmis 129 til støtte for sin argumentation henviste til to domme, som samme ret har afsagt henholdsvis på det økonomiske og monetære område og på antidumpingområdet (48). Skønt ingen af disse domme falder inden for rammerne af restriktive foranstaltninger, er de i overensstemmelse med Domstolens praksis, der i det væsentlige fastslår, at det er de berørte parter selv, som er indehavere af en subjektiv rettighed, der skal være i stand til effektivt at udøve den (49), uanset karakteren af den procedure, som de er omfattet af (50). Retten begik derfor ikke en fejl ved at fastslå, at kun den person, hvis rettigheder angiveligt er blevet krænket, kan påberåbe sig en krænkelse af en subjektiv rettighed, og ikke tredjemand (51).
69.      Det er desuden vigtigt at være opmærksom på, at afgørelse 2014/145 og forordning nr. 269/2014, som Retten redegjorde for i den appellerede doms præmis 152, på tidspunktet for vedtagelsen af de oprindelige retsakter indeholdt en undtagelsesprocedure, der gav appellantens kunder mulighed for at anmode de kompetente nationale myndigheder om frigivelse af de midler, der var indefrosset som følge af selskabets optagelse på listen (52). Som det også fremgår af den appellerede doms præmis 156 og 159, blev der efterfølgende indført yderligere ændringer til denne undtagelsesprocedure i afgørelse 2014/145, som ændret, og forordning nr. 269/2014, som ændret, med det formål at lette tilbageleveringen til appellantens kunder af de værdipapirer, som selskabet havde på sine indefrosne konti hos værdipapircentraler etableret i Den Europæiske Union (53).
70.      Det følger heraf, at afgørelse 2014/145, som ændret, og forordning nr. 269/2014, som ændret, fastlagde en ramme, der skelnede mellem appellantens retsforhold som central værdipapircentral på den ene side og dennes kunders retsforhold på den anden side. For de kunder, der ikke var omfattet af nogen restriktive foranstaltninger, og hvis pengemidler eller økonomiske ressourcer blev indefrosset på grund af de restriktive foranstaltninger, der var truffet over for appellanten, var det op til de nationale myndigheder at træffe en afgørelse om frigivelse af disse pengemidler eller ressourcer. Retten fastslog derfor med rette, at da denne procedure indebar gennemførelse af EU-retten, var disse myndigheder forpligtet til at overholde chartret i overensstemmelse med dettes artikel 51, stk. 1. Retten havde også ret i at fremhæve, at appellantens kunder i forbindelse med enhver tvist, der måtte opstå som følge af gennemførelsen af disse undtagelser, rådede over retsmidler ved de nationale domstole, for hvilke de bl.a. kunne gøre gældende, at der var sket en krænkelse af deres ejendomsret, som er sikret ved chartrets artikel 17 (54). Det kan ikke udelukkes, at der i disse sager vil blive anmodet om en præjudiciel afgørelse fra Domstolen om, hvorvidt undtagelserne i forordning nr. 269/2014 er forenelige med EU-retten (55).
71.      Retten kan derfor ikke kritiseres for at have fastslået, at bedømmelsen af den af appellanten påberåbte krænkelse af grundlæggende rettigheder ikke krævede, at der blev taget hensyn til de omtvistede retsakters konsekvenser for selskabets kunders grundlæggende ejendomsret.
72.      Det tredje appelanbringendes første led bør efter min opfattelse forkastes.
2.      Det tredje appelanbringendes andet led
73.      Med det tredje appelanbringendes andet led har appellanten i det væsentlige anfægtet Rettens fortolkning af betingelserne i chartrets artikel 52, stk. 1, for så vidt angår selskabets frihed til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsret.
74.      Rådet og Kommissionen har bestridt denne argumentation.
75.      Som påpeget i punkt 18 i nærværende forslag til afgørelse forkastede Retten i præmis 134-146 i den appellerede dom appellantens anbringende om, at de restriktive foranstaltninger, der var truffet mod selskabet, udgjorde en uforholdsmæssig indgriben i dets grundlæggende rettigheder, nemlig dets frihed til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsret. Retten fandt navnlig, at indgrebene i form af de restriktive foranstaltninger, der var truffet over for appellanten, ikke kunne anses for at være uforholdsmæssige, da
–        de var hensigtsmæssige, henset til formål af en så grundlæggende almen interesse for det internationale samfund, som består i bevarelse af freden og den internationale sikkerhed
–        appellanten hverken påberåbte sig nogen anden mindre indgribende foranstaltning eller godtgjorde, at Rådet kunne overveje at vedtage mindre indgribende foranstaltninger, der var lige så egnede som dem, der er fastsat i de omtvistede retsakter
–        afvejningen af de involverede interesser viste, at ulemperne ved de restriktive foranstaltninger for appellanten ikke var uforholdsmæssige, henset til den afgørende betydning af opretholdelsen af freden og den internationale sikkerhed
–        virkningerne af de restriktive foranstaltninger var begrænset til EU’s område, således at de højst vedrørte en del af appellantens egenkapital eller økonomiske ressourcer
–        de restriktive foranstaltninger ikke fratog appellantens ret til i overensstemmelse med artikel 2, stk. 6, litra a), i afgørelse 2014/145 og artikel 7, stk. 2, litra a), i forordning nr. 269/2014 at opkræve renter eller andre indtægter fra selskabets indefrosne konti, hvorpå de nævnte pengemidler og indtægter er indsat, for så vidt som alle disse renter og andre indtægter ligeledes indefryses, og
–        de nævnte foranstaltninger fastsatte muligheden for at tillade, at indefrosne pengemidler eller økonomiske ressourcer anvendes til dækning af basale behov hos de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført på de omtvistede lister.
76.      For det første er det med hensyn til appellantens argument om, at de omhandlede restriktive foranstaltninger ikke er midlertidige, men permanente, da de har været gældende i mere end to år, tilstrækkeligt at påpege, at de omtvistede retsakter i henhold til artikel 6 i afgørelse 2014/145, som ændret, fandt anvendelse på appellanten i en begrænset periode. Disse foranstaltninger blev også løbende overvåget. Desuden er appellantens kritik af, at Retten baserede sin vurdering på »teoretiske overvejelser og ikke på konkrete virkninger«, ikke underbygget af konkrete forhold, hvilket Rådet har påpeget.
77.      For det andet har jeg, for så vidt som appellanten har gjort gældende, at Retten ikke i sin vurdering af de omtvistede retsakters proportionalitet tog hensyn til virkningerne for appellantens kunder, allerede påpeget, at Retten faktisk henviste til de undtagelser, der er fastsat i afgørelse 2014/145, som ændret, og som giver de nationale myndigheder mulighed for at give tilladelse til frigivelse af appellantens pengemidler eller økonomiske ressourcer med henblik på at gøre det muligt for denne at foretage en betaling i form af en tilbagelevering af selskabets kunders værdipapirer, som det havde på sine indefrosne konti, fra værdipapircentraler etableret i Den Europæiske Union. Selv om appellanten har anført, at selskabets kunder »ikke [havde] noget at gøre med konflikten i Ukraine«, er det tilstrækkeligt at minde om, at restriktive foranstaltninger i henhold til fast retspraksis ifølge deres natur har virkninger, der kan skade parter, der på ingen måde er ansvarlige for den situation, der har ført til vedtagelsen af sanktionerne (56).
78.      Hvad for det tredje angår appellantens argument om, at Rådet ved at opføre selskabet på listen i de omtvistede retsakter faktisk havde til hensigt at indefryse alle russiske investorers aktiver uden at opføre dem individuelt og med det krævede identifikationsniveau, vil jeg påpege, at dette er et specifikt argument, der er fremsat for første gang i appelsagen. Ifølge fast retspraksis, der allerede er nævnt i punkt 64 i nærværende forslag til afgørelse, bør dette argument afvises.
79.      På baggrund af det ovenstående finder jeg, at Retten ikke begik nogen retlig fejl ved vurderingen af, om de omtvistede retsakter var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
80.      Det tredje appelanbringendes andet led bør forkastet, og derfor bør dette appelanbringende i det hele forkastes.
V.      Forslag til afgørelse
81.      På baggrund af min bedømmelse i nærværende forslag til afgørelse foreslår jeg, at Domstolen forkaster appellen for så vidt angår det andet og det tredje appelanbringende.
82.      Jeg udtaler mig ikke om de øvrige appelanbringender, som appellanten har fremsat, og heller ikke om, hvilken part der bør pålægges at betale sagsomkostningerne i henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement.
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Herefter »appellanten«.
3 –      Herefter »den appellerede dom«.
4 –      Herefter under ét »de oprindelige retsakter«.
5 –      Herefter under ét »opretholdelsesretsakterne af marts 2023«.
6 –      Herefter under ét »opretholdelsesretsakterne af september 2023« og sammen med de oprindelige retsakter og opretholdelsesretsakterne af marts 2023, herefter »de omtvistede retsakter«.
7 –      Jf. tillige dom af 13.3.2025, Shuvalov mod Rådet (C-271/24 P, EU:C:2025:180), domme af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet (C-702/23 P, EU:C:2025:605) og Timchenko mod Rådet (C-703/23 P, EU:C:2025:608), samt dom af 16.10.2025, Timchenko mod Rådet (C-805/24 P, EU:C:2025:792).
8 –      Rådets afgørelse af 17.3.2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16).
9 –      Rådets afgørelse af 25.2.2022 om ændring af afgørelse 2014/145 (EUT 2022, L 50, s. 1).
10 –      Rådets forordning af 17.3.2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6).
11 –      Rådets forordning af 25.2.2022 om ændring af forordning nr. 269/2014 (EUT 2022, L 51, s. 1).
12 –      Herefter »afgørelse 2014/145, som ændret«.
13 –      Herefter »forordning nr. 269/2014, som ændret«.
14 –      Herefter »de omtvistede lister«.
15 –      Herefter »chartret«.
16 –      Rådets forordning af 31.7.2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2014, L 229, s. 1).
17 –      Herefter »dommen i sagen Central Bank of Iran«. Jf. navnlig denne doms præmis 44 og 45.
18 –      Dom af 1.8.2025, Tradeinn Retail Services (C-76/24, EU:C:2025:593, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
19 –      Jf. bl.a. dom af 8.5.2025, Zimir (C-662/23, EU:C:2025:326, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
20 –      Jf. bl.a. definitionen i Oxford English Dictionary (tilgængelig på: https://www.oed.com/dictionary/support_v?tl=true).
21 –      Jf. f.eks. definitionerne af det franske verbum »soutenir« i ordbogen Le Robert (tilgængelig på: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/soutenir), af det tyske verbum »unterstützen« i ordbogen Duden (tilgængelig på: https://www.duden.de/rechtschreibung/unterstuetzen_unterstuetzt), af det italienske verbum »supportare« i ordbogen Treccani (tilgængelig på: https://www.treccani.it/vocabolario/supportare/), og af det spanske verbum »apoyar« i ordbogen Real Academia Española (tilgængelig på: https://dle.rae.es/apoyar).
22 –      Herefter »mit forslag til afgørelse i sagen Mazepin mod Rådet«, særligt punkt 42-44. Denne sag verserer fortsat ved Domstolen.
23 –      Jf. tillige mine forslag til afgørelse Pumpyanskiy mod Rådet (C-696/23 P, EU:C:2025:409, punkt 39-41), Khudaverdyan mod Rådet (C-704/23 P, EU:C:2025:410, punkt 43-45), Rashnikov mod Rådet (C-711/23 P, EU:C:2025:411, punkt 45-47) og Khan mod Rådet (C-111/24 P, EU:C:2025:413, punkt 41-43). Disse sager verserer fortsat ved Domstolen.
24 –      Jf. niende betragtning til afgørelse 2022/329.
25 –      Jf. 11. betragtning til afgørelse 2022/329.
26 –      Jf. artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 833/2014, som bl.a. forbyder levering af visse varer, teknologier og tjenesteydelser til fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer i Rusland eller til brug i Rusland.
27 –      Jf. i samme retning dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 123), og af 25.6.2020, VTB Bank mod Rådet (C-729/18 P, EU:C:2020:499, præmis 59).
28 –      Dom af 19.11.2009, Sturgeon m.fl. (C-402/07 og C-432/07, EU:C:2009:716, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
29 –      Jf. punkt 37 i nærværende forslag til afgørelse.
30 –      Jf. Rådets afgørelse af 26.7.2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP (EUT 2010, L 195, s. 39), som ændret ved Rådets afgørelse 2012/635/FUSP af 15.10.2012 (EUT 2012, L 282, s. 58), som fastlagde et opførelseskriterium, der finder anvendelse på »andre personer, enheder eller organer, som yder støtte, herunder materiel, logistisk eller økonomisk støtte til Irans regering, samt personer og enheder med tilknytning til dem«. Se også artikel 23, stk. 2, litra d), i Rådets forordning (EU) nr. 267/2012 af 23.3.2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EU) nr. 961/2010 (EUT 2012, L 88, s. 1).
31 –      Jf. særligt punkt 52 i det forslag til afgørelse.
32 –      Jf. tillige dom af 1.3.2016, National Iranian Oil Company mod Rådet (C-440/14 P, EU:C:2016:128, præmis 79-83).
33 –      Jf. hvad angår centrale værdipapircentralers systemiske relevans i henhold til EU-retten 2., 4., 6., 35., 48. og 69. betragtning til samt artikel 19 og 22 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 909/2014 af 23.7.2014 om forbedring af værdipapirafviklingen i Den Europæiske Union og om værdipapircentraler samt om ændring af direktiv 98/26/EF og 2014/65/EU samt forordning (EU) nr. 236/2012 (EUT 2014, L 257, s. 1). Jf. også Europa-Kommissionen, »Central securities depositories (CSDs)« (tilgængelig på: https://finance.ec.europa.eu/capital-markets-union-and-financial-markets/financial-markets/post-trade-services/central-securities-depositories-csds_en).
34 –      Jf. tilsvarende punkt 47 i mit forslag til afgørelse i sagen Mazepin mod Rådet.
35 –      Jf. artikel 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF, artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 168, stk. 1, litra d), i Domstolens procesreglement.
36 –      Jf. bl.a. dom af 13.3.2025, Shuvalov mod Rådet (C-271/24 P, EU:C:2025:180, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis), og af 26.6.2025, EVH m.fl. mod Kommissionen (C-464/23 P, C-465/23 P, C-467/23 P, C-468/23 P og C-470/23 P, EU:C:2025:478, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
37 –      Jf. den appellerede dom, præmis 49. Jf. i den henseende også dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 119).
38 –      Jf. i denne henseende dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 124).
39 –      Jf. F. Filpo, »Evidence standards in the judicial review of restrictive measures«, ERA Forum, nr. 20, 2020, s. 620 og 621.
40 –      Jf. til eksempel, hvad angår Rettens seneste retspraksis, dom af 15.5.2024, Anbouba mod Rådet (T-471/22, EU:T:2024:315, præmis 54), og af 12.6.2024, Shammout mod Rådet (T-649/22, EU:T:2024:376, præmis 64), samt domme af 18.12.2024, Mironovich Shor mod Rådet (T-489/23, EU:T:2024:912, præmis 139) og Tauber mod Rådet (T-493/23, EU:T:2024:913, præmis 133).
41 –      Herefter »Anbouba-dommen«.
42 –      Jf. navnlig Anbouba-dommen, præmis 52 og 54. Jf. tillige generaladvokat Bots forslag til afgørelse Anbouba mod Rådet (C-605/13 P og C-630/13 P, EU:C:2015:2, punkt 208).
43 –      Jf. dom af 28.7.2016, Tomana m.fl. mod Rådet og Kommissionen (C-330/15 P, EU:C:2016:601, præmis 82), og af 21.9.2016, Kommissionen mod Spanien (C-139/15 P, EU:C:2016:707, præmis 60 og 61).
44 –      Dom af 1.8.2025, Timchenko mod Rådet (C-702/23 P, EU:C:2025:605, præmis 39).
45 –      Jf. bl.a. dom af 17.10.2024, PT Pelita Agung Agrindustri og PT Permata Hijau Palm Oleo mod Kommissionen (C-112/23 P, EU:C:2024:899, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
46 –      Jf. bl.a. dom af 10.4.2014, Kommissionen mod Siemens Österreich m.fl. og Siemens Transmission & Distribution m.fl. mod Kommissionen (C-231/11 P
– C-233/11 P, EU:C:2014:256, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis).
47 –      Jf. punkt 13 og 17 i nærværende forslag til afgørelse.
48 –      Jf. henholdsvis dom af 19.9.2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry mod Kommissionen (T-228/17, EU:T:2019:619), og af 22.6.2022, Anglo Austrian AAB og Belegging-Maatschappij »Far-East« mod ECB (T-797/19, EU:T:2022:389, præmis 285).
49 –      Jf. bl.a. dom af 10.9.2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C-687/13, EU:C:2015:573, præmis 73), og af 21.9.2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl. mod Kommissionen (C-478/21 P, EU:C:2023:685, præmis 223 og den deri nævnte retspraksis).
50 –      Dom af 9.9.2021, Adler Real Estate m.fl. (C-546/18, EU:C:2021:711, præmis 59). Det er korrekt, at sidstnævnte retspraksis er udviklet i relation til retten til forsvar og ikke i relation til andre grundlæggende rettigheder, såsom friheden til at oprette og drive egen virksomhed eller ejendomsretten, som er relevante i den foreliggende sag. Domstolens praksis henviser imidlertid udtrykkeligt og bredt til rettigheder »af materiel karakter«, hvilket efter min opfattelse indebærer, at denne praksis fuldt ud finder anvendelse på en sag om en påberåbt krænkelse af en grundlæggende rettighed, som det er tilfældet i den foreliggende sag.
51 –      Som Rådet med rette har påpeget, støttes den tilgang, som Domstolen og Retten har valgt i deres praksis, analogt også af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i forbindelse med artikel 34 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4.11.1950, navnlig for så vidt angår udøvelsen af aktionærernes rettigheder i et selskab. Ifølge denne domstol kan aktionærer i selskaber i princippet ikke betragtes som »ofre« i henhold til konventionens artikel 34 for handlinger og foranstaltninger, der berører deres selskaber.
52 –      Jf. navnlig artikel 2, stk. 5, i afgørelse 2014/145 og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 269/2014.
53 –      Jf. navnlig artikel 2, stk. 19 og 25, i afgørelse 2014/145, som ændret, og artikel 6b, stk. 5 og 5a, i forordning nr. 269/2014, som ændret.
54 –      Jf. navnlig den appellerede doms præmis 131-133, 155 og 158.
55 –       Jf. i den henseende dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet (294/83, EU:C:1986:166, præmis 23).
56 –      Jf. i samme retning dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 149), og af 25.6.2020, VTB Bank mod Rådet (C-729/18 P, EU:C:2020:499, præmis 81).