62021TJ0095
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a opta)
21 septembrie 2022 (
*1
)
„Ajutoare de stat – Zona liberă Madeira – Schemă de ajutoare pusă în aplicare de Portugalia – Decizie prin care se constată neconformitatea schemei cu Deciziile C(2007) 3037 final și C(2013) 4043 final, prin care se declară această schemă incompatibilă cu piața internă și prin care se dispune recuperarea ajutoarelor plătite în temeiul acesteia – Noțiunea de ajutor de stat – Ajutor existent în sensul articolului 1 litera (b) punctele (i) și (ii) din Regulamentul (UE) 2015/1589 – Recuperare – Încredere legitimă – Securitate juridică – Principiul bunei administrări – Imposibilitate absolută de executare – Prescripție – Articolul 17 din Regulamentul 2015/1589”
În cauza T‑95/21,
Republica Portugheză, reprezentată de P. Barros da Costa, A. Soares de Freitas și L. Borrego, în calitate de agenți, asistați de M. Gorjão‑Henriques și A. Saavedra, avocați,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de I. Barcew și G. Braga da Cruz, în calitate de agenți,
pârâtă,
TRIBUNALUL (Camera a opta)
compus din domnul J. Svenningsen (raportor), președinte, domnul C. Mac Eochaidh și doamna T. Pynnä, judecători,
grefier: domnul L. Ramette, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii,
având în vedere Ordonanța din 22 iunie 2021, Portugalia/Comisia (T‑95/21 R, nepublicată, EU:T:2021:383), prin care s‑a respins cererea de măsuri provizorii formulată de Republica Portugheză,
în urma ședinței din 17 mai 2022,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Prin acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE, Republica Portugheză solicită anularea articolului 1, precum și a articolelor 4-6 din Decizia C(2020) 8550 final a Comisiei Europene din 4 decembrie 2020 privind schema de ajutoare SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) pusă în aplicare de Portugalia pentru Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regimul III (denumită în continuare „decizia atacată”).
I. Istoricul cauzei
2
Schema ZFM se prezintă sub forma unor diverse avantaje fiscale acordate în cadrul Centro Internacional de Negócios da Madeira (Centrul Internațional de Afaceri din Madeira, Portugalia), al Registo Internacional de Navios da Madeira (Registrul Naval Internațional din Madeira) și al Zona Franca Industrial (Zona liberă industrială, denumită în continuare „ZFI”).
3
Acest regim a fost aprobată inițial în anul 1987 (denumit în continuare „regimul I”) prin Decizia Comisiei din 27 mai 1987 adoptată în cazul N 204/86 [SG(87) D/6736] ca ajutor regional compatibil. Prelungirea sa a fost ulterior autorizată prin Decizia Comisiei din 27 ianuarie 1992 adoptată în cazul E 13/91 [SG(92) D/1118], apoi prin Decizia Comisiei din 3 februarie 1995 adoptată în cazul E 19/94 [SG(95) D/1287].
4
Regimul care i‑a urmat (denumit în continuare „regimul II”) a fost autorizat printr‑o decizie a Comisiei din 11 decembrie 2002 adoptată în cazul N 222A/01.
5
În temeiul Liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale pentru perioada 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 231, denumite în continuare „Liniile directoare din 2007”), un al treilea regim (denumit în continuare „regimul III”) a fost autorizat prin Decizia Comisiei din 27 iunie 2007 adoptată în cazul N421/2006 (denumită în continuare „decizia din 2007”) pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2013. Comisia a autorizat acest regim ca ajutor pentru funcționare compatibil care urmărea promovarea dezvoltării regionale și a diversificării structurii economice a Madeirei (Portugalia), ca regiune ultraperiferică în sensul articolului 299 alineatul (2) CE (devenit articolul 349 TFUE).
6
Schema III ia forma unei reduceri a impozitului pe venit aplicabil persoanelor juridice (denumită în continuare „IVPJ”) pe profiturile rezultate din activități desfășurate efectiv și material în Madeira (3 % în perioada 2007-2009, 4 % în perioada 2010-2012 și 5 % în perioada 2013-2020), a unei scutiri de la plata taxelor municipale și locale, precum și a unei scutiri de la plata impozitului pe transferul de bunuri imobiliare pentru înființarea unei întreprinderi în ZFM, până la cuantumul maxim al ajutorului calculat în funcție de plafoanele bazei de impozitare aplicate bazei de impozitare anuale a beneficiarilor. Aceste plafoane sunt stabilite în funcție de numărul de locuri de muncă menținute de beneficiar în cursul fiecărui exercițiu financiar. În anumite condiții, societățile înregistrate în zona ZFI din ZFM pot beneficia de o reducere suplimentară de 50 % a IVPJ.
7
Accesul la regimul III a fost limitat la activitățile care figurau pe o listă inclusă în decizia din 2007. În plus, toate activitățile de intermediere financiară, asigurări și activitățile auxiliare financiare și de asigurări, precum și toate activitățile de tip „servicii intragrup” (centre de coordonare, trezorerie și distribuție), în calitate de „servicii furnizate în principal unor întreprinderi”, au fost excluse din domeniul de aplicare al regimului III.
8
O versiune modificată a regimului III a fost autorizată prin Decizia Comisiei din 2 iulie 2013 adoptată în cazul SA.34160 (2011/N) (denumită în continuare „decizia din 2013”) pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie și 31 decembrie 2013. Acesta menține aceleași condiții ca cele prevăzute de regimul III, sub rezerva unei majorări cu 36,7 % a plafoanelor bazei de impozitare căreia îi este aplicabilă reducerea IVPJ.
9
Ulterior, prin decizia adoptată de Comisie la 26 noiembrie 2013 în cazul SA.37668 (2013/N), a fost autorizată prelungirea până la 30 iunie 2014 a regimului III modificat. Prelungirea regimului menționat până la sfârșitul anului 2014 a fost autorizată prin Decizia Comisiei din 8 mai 2014 adoptată în cauza SA.38586 (2014/N).
10
La 12 martie 2015, Comisia a inițiat, în temeiul articolului 108 alineatul (1) TFUE și al articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), un exercițiu de monitorizare a regimului III pentru anii 2012 și 2013.
11
Prin scrisoarea din 6 iulie 2018, Comisia a informat Republica Portugheză cu privire la decizia sa de a deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE cu privire la regimul III (JO 2019, C 101, p. 7, denumită în continuare „decizia de deschidere a procedurii oficiale”).
12
Această procedură a fost inițiată ca urmare a îndoielilor Comisiei cu privire la, pe de o parte, aplicarea scutirilor fiscale asupra veniturilor obținute din activități desfășurate efectiv și material în Regiunea Autonomă Madeira (denumită în continuare „RAM”) și, pe de altă parte, la legătura dintre cuantumul ajutorului și crearea sau menținerea locurilor de muncă efective în Madeira.
13
La finalul procedurii menționate, Comisia a adoptat decizia atacată, al cărei dispozitiv are următorul cuprins:
„Articolul 1
Schema de ajutoare «Zona Franca da Madeira (Zona liberă Madeira) (ZFM) – Regimul III» în măsura în care a fost pusă în aplicare de Portugalia cu încălcarea deciziei [din 2007] și a deciziei [din 2013] a fost pusă în aplicare în mod ilegal de Portugalia, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) [TFUE], și este incompatibilă cu piața internă.
Articolul 2
Ajutoarele individuale acordate în baza schemei menționate la articolul 1 nu constituie ajutor în cazul în care, la momentul acordării, acestea îndeplinesc condițiile prevăzute de un regulament adoptat în temeiul articolului 2 din Regulamentul (UE) 2015/1588, care este aplicabil la momentul acordării ajutorului.
Articolul 3
Ajutoarele individuale acordate în temeiul schemei menționate la articolul 1, care, la data la care au fost acordate, îndeplineau condițiile prevăzute de deciziile menționate la articolul 1 sau de un regulament adoptat în temeiul articolului 1 din Regulamentul […] 2015/1588, sunt compatibile cu piața internă până la nivelurile maxime de ajutor aplicabile acestui tip de ajutoare.
Articolul 4
(1)   Portugalia recuperează de la beneficiari ajutoarele incompatibile acordate în temeiul schemei menționate la articolul 1.
[…]
(4)   Portugalia elimină schema de ajutoare incompatibilă în măsura menționată la articolul 1 și anulează toate plățile restante aferente ajutoarelor, cu efect de la data notificării prezentei decizii.
Articolul 5
(1)   Recuperarea ajutoarelor acordate în temeiul schemei prevăzute la articolul 1 trebuie să fie imediată și efectivă.
(2)   Portugalia asigură punerea în aplicare a prezentei decizii în termen de opt luni de la data notificării acesteia.
[…]”
II. Concluziile părților
14
Republica Portugheză solicită Tribunalului:
–
anularea articolului 1, precum și a articolelor 4-6 din decizia atacată;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
15
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca nefondată;
–
obligarea Republicii Portugheze la plata cheltuielilor de judecată.
III. În drept
16
În susținerea acțiunii formulate, Republica Portugheză invocă șapte motive.
17
Prin intermediul primului motiv, Republica Portugheză susține că decizia atacată încalcă articolul 107 alineatul (1) TFUE, întrucât regimul III nu ar fi selectiv.
18
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Republica Portugheză susține că decizia atacată încalcă articolul 107 alineatul (1) TFUE, întrucât Comisia nu a demonstrat că regimul III afecta concurența și schimburile comerciale dintre statele membre.
19
Prin intermediul celui de al treilea motiv, invocat cu titlu subsidiar, Republica Portugheză susține că decizia atacată a încălcat articolul 108 TFUE și articolele 21-23 din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9) în măsura în care regimul III ar trebui calificat drept „ajutor existent”.
20
Prin intermediul celui de al patrulea motiv, invocat de asemenea cu titlu subsidiar, Republica Portugheză invocă o eroare de drept în măsura în care regimul III a fost executat în conformitate cu deciziile din 2007 și din 2013 și cu articolele 107 și 108 TFUE.
21
Prin intermediul celui de al cincilea motiv, Republica Portugheză arată că Comisia a săvârșit o eroare de fapt sau nu și‑a îndeplinit obligația de motivare în măsura în care cerințele regimului fiscal și monitorizarea lor realizată de autoritățile naționale sunt apte să controleze regimul III.
22
Prin intermediul celui de al șaselea motiv, Republica Portugheză susține că Comisia a săvârșit o eroare de fapt sau nu și‑a îndeplinit obligația de motivare în măsura în care ea a efectuat verificări ale condiției referitoare la crearea sau menținerea locurilor de muncă.
23
În sfârșit, prin intermediul celui de al șaptelea motiv, Republica Portugheză invocă încălcarea unor principii generale ale dreptului Uniunii Europene, în special al dreptului la apărare, al securității juridice, al bunei administrări, al protecției încrederii legitime și al proporționalității, încălcarea de către Comisie a obligației de motivare, imposibilitatea acesteia de a se conforma obligației de recuperare cuprinsă în decizia atacată, precum și încălcarea articolului 17 din Regulamentul 2015/1589.
A. Cu privire la structura și la motivele acțiunii
24
Având în vedere motivele invocate de Republica Portugheză și amintite la punctele 16-23 de mai sus, precum și observațiile pe care le‑a prezentat cu privire la raportul de ședință și care sunt consemnate în procesul‑verbal al acesteia, prezenta acțiune trebuie înțeleasă ca fiind compusă în esență din unsprezece motive.
25
Primul și al doilea motiv se întemeiază pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE, întrucât regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, a fost calificat drept „ajutor de stat” în sensul acestei dispoziții.
26
Al treilea motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 108 TFUE și a articolelor 21-23 din Regulamentul 2015/1589, întrucât regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, a fost calificat drept „ajutor nou” în sensul articolului 1 litera (c) din acest regulament, iar nu drept „ajutor existent” în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din regulamentul menționat.
27
Al patrulea-al șaselea motiv se întemeiază pe erori de drept și de fapt, precum și pe nemotivare, în măsura în care regimul III a fost pus în aplicare de Republica Portugheză în conformitate cu deciziile din 2007 și din 2013, precum și cu articolele 107 și 108 TFUE.
28
Al șaptelea motiv este întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare, a principiilor securității juridice și bunei administrări, precum și pe nemotivare, întrucât Comisia nu a luat în considerare scrisoarea care îi fusese adresată la 6 aprilie 2018 de Republica Portugheză.
29
Al optulea motiv este întemeiat pe încălcarea principiilor securității juridice, protecției încrederii legitime și bunei administrări, în măsura în care decizia atacată a dispus ca Republica Portugheză să recupereze ajutoarele declarate ilegale și incompatibile.
30
Al nouălea motiv este întemeiat pe imposibilitatea Republicii Portugheze de a recupera ajutoarele declarate ilegale și incompatibile.
31
Al zecelea motiv este întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității ca urmare a adoptării de către Comisie a unei abordări restrictive în ceea ce privește condițiile privind „crearea‑menținerea locurilor de muncă în regiune” și privind o „activitate desfășurată efectiv și material în [RAM]”.
32
Al unsprezecelea motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 17 din Regulamentul 2015/1589 ca urmare a prescrierii anumitor ajutoare plătite în cadrul regimului III.
B. Cu privire la primul și la al doilea motiv, întemeiate pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE, întrucât regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, a fost calificat drept „ajutor de stat”
33
Prin intermediul primului și al celui de al doilea motiv, care trebuie analizate împreună, Republica Portugheză reproșează Comisiei că a încălcat articolul 107 alineatul (1) TFUE prin faptul că a calificat regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, drept „ajutor de stat” în sensul acestei dispoziții. În această privință, ea susține că această schemă nu îndeplinește trei dintre condițiile necesare pentru o asemenea calificare.
34
Pe de o parte și contrar constatării efectuate în considerentele (135) și (136) ale deciziei atacate, regimul III nu ar prezenta un caracter selectiv, întrucât ar constitui o măsură cu caracter general care se încadrează în economia generală a sistemului fiscal portughez și ar avea ca obiect reglementarea situațiilor care merită în mod obiectiv să primească un tratament autonom propriu.
35
În această privință, Republica Portugheză arată mai întâi, făcând trimitere la Hotărârea din 9 decembrie 1997, Tiercé Ladbroke/Comisia (C‑353/95 P, EU:C:1997:596), că natura și economia sistemului pot justifica un tratament diferențiat în raport cu o legislație cu aplicabilitate generală, dacă avem în vedere nu numai elemente formale, precum gradul de autonomie al entității teritoriale vizate, ci și existența unei situații materiale diferite care justifică o derogare de la normele generale.
36
Or, specificitatea teritoriului RAM, recunoscută atât de cadrul juridic și constituțional portughez, cât și de Comisie în considerentul (193) al deciziei atacate, ar justifica un tratament fiscal diferit de cel al celorlalte teritorii portugheze, pentru a corecta și a atenua handicapurile structurale permanente de care suferă întreprinderile care își desfășoară activitatea economică în această regiune.
37
În continuare, Republica Portugheză consideră că faptul că măsura este limitată geografic la ZFM nu îi conferă un caracter selectiv. În caz contrar, RAM și ZFM ar fi plasate într‑o situație dezavantajoasă din punct de vedere fiscal în raport cu alte regiuni ale Uniunii, ceea ce ar fi contrar obiectivului general al tratatelor și politicilor Uniunii, care urmăresc favorizarea regiunilor ultraperiferice. Prin urmare, Tribunalul ar trebui să evite aplicarea unui criteriu care nu ar permite atingerea acestui obiectiv.
38
În sfârșit, Republica Portugheză arată că, în conformitate cu Hotărârea din 11 septembrie 2008, UGT‑Rioja și alții (C‑428/06-C‑434/06, EU:C:2008:488, punctul 144), și cu Hotărârea din 18 decembrie 2008, Government of Gibraltar și Regatul Unit/Comisia (T‑211/04 și T‑215/04, EU:T:2008:595, punctul 115), cadrul de referință pentru a aprecia selectivitatea regimului III trebuie să fie teritoriul RAM, iar nu ansamblul teritoriului portughez.
39
Aceasta ar decurge din faptul că RAM dispune, pe plan constituțional, de o autonomie instituțională, procedurală și economică suficientă în raport cu autoritățile centrale portugheze. Această autonomie, care i‑ar permite să adapteze sistemul fiscal național la specificitățile sale regionale, fără ca o decizie din partea sa de reducere a cotei de impozitare să fie compensată prin contribuții sau prin subvenții din partea altor regiuni sau a guvernului central, ar justifica considerarea regimului III ca fiind de aplicabilitate generală în cadrul acestei colectivități infrastatale.
40
Or, prin faptul că nu a stabilit, în decizia atacată, dacă RAM sau ZFM dispunea de o autonomie instituțională, procedurală și economică suficientă, Comisia ar fi încălcat nu numai articolul 107 alineatul (1) TFUE, ci și obligația sa de motivare.
41
Pe de altă parte, Comisia nu ar fi demonstrat că regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, ar afecta schimburile comerciale dintre statele membre și ar denatura sau ar amenința să denatureze concurența.
42
În această privință, Republica Portugheză arată că, contrar celor indicate în considerentul (215) al deciziei atacate, Comisia ar fi trebuit, conform jurisprudenței, să efectueze in concreto o analiză cantitativă și actualizată a efectelor regimului III. În plus, ea ar fi trebuit să demonstreze existența unor efecte semnificative asupra concurenței și a schimburilor comerciale, ținând seama de caracterul ultraperiferic și de importanța economică scăzută a RAM, ale cărei specificități sunt recunoscute la articolul 349 TFUE.
43
Pe de altă parte, Republica Portugheză susține că Comisia nu și‑a îndeplinit obligația de motivare, limitându‑se să precizeze că societățile înregistrate în ZFM realizau activități deschise concurenței internaționale, în timp ce persoanele interesate ar fi susținut contrariul în cursul procedurii administrative, iar această procedură nu a identificat nicio persoană interesată care s‑ar fi plâns de punerea în aplicare a regimului III și Comitetul Economic și Social European (CESE) consideră că atractivitatea scăzută a regiunilor ultraperiferice exclude afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre.
44
Comisia susține că primul și al doilea motiv trebuie respinse ca nefondate.
45
Prin urmare, este necesar să se examineze dacă în considerentul (148) al deciziei atacate, Comisia a calificat în mod întemeiat regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, drept „ajutor de stat”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
46
În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, pentru calificarea unei măsuri naționale drept „ajutor de stat”, este necesară îndeplinirea tuturor condițiilor următoare. În primul rând, trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat. În al doilea rând, această intervenție trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre. În al treilea rând, ea trebuie să acorde un avantaj selectiv beneficiarului său. În al patrulea rând, ea trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența (a se vedea Hotărârea din 6 octombrie 2021, World Duty Free Group și Spania/Comisia, C‑51/19 P și C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punctul 30 și jurisprudența citată).
47
În speță, Republica Portugheză se limitează să conteste, pe de o parte, caracterul selectiv al avantajului acordat beneficiarilor regimului III, așa cum a fost pus în aplicare, și, pe de altă parte, faptul că acest regim este susceptibil să afecteze comerțul dintre statele membre, precum și să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența.
48
În primul rând, în ceea ce privește condiția referitoare la caracterul selectiv al avantajului, s‑a stabilit că măsurile naționale ce conferă un avantaj fiscal, care, deși nu presupun un transfer de resurse de stat, îi pun pe beneficiari într‑o situație financiară mai favorabilă decât cea a celorlalți contribuabili, sunt susceptibile să confere beneficiarilor un avantaj selectiv (a se vedea Hotărârea din 6 octombrie 2021, World Duty Free Group și Spania/Comisia, C‑51/19 P și C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punctul 31 și jurisprudența citată).
49
Această condiție impune să se determine dacă, în cadrul unui regim juridic dat, măsura națională în discuție este de natură să favorizeze „anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri” față de altele care, în raport cu obiectivul urmărit de regimul respectiv, se găsesc într‑o situație de fapt și de drept comparabilă și care sunt supuse astfel unui tratament diferențiat care poate în esență să fie calificat drept discriminatoriu (a se vedea Hotărârea din 6 octombrie 2021, World Duty Free Group și Spania/Comisia, C‑51/19 P și C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punctul 32 și jurisprudența citată).
50
În acest scop, Comisia trebuie, într‑o primă etapă, să identifice sistemul de referință, și anume regimul fiscal „normal” aplicabil în statul membru în cauză, și, într‑o a doua etapă, să demonstreze că măsura fiscală în cauză derogă de la acest sistem de referință, în măsura în care ea introduce diferențieri între operatori care se găsesc, în raport cu obiectivul urmărit de acesta din urmă, într‑o situație de fapt și de drept comparabilă (a se vedea Hotărârea din 19 decembrie 2018, A‑Brauerei, C‑374/17, EU:C:2018:1024, punctul 36 și jurisprudența citată).
51
În acest scop, cadrul de referință nu trebuie să fie definit în mod obligatoriu în limitele teritoriului statului membru în cauză, astfel încât o măsură care acordă un avantaj doar pe o parte a teritoriului național nu este selectivă numai pentru acest motiv. Astfel, nu se poate exclude ca, în anumite condiții strict determinate, o entitate infrastatală să dispună de un statut de drept și de fapt care îi conferă suficientă autonomie în raport cu guvernul central al unui stat membru pentru ca, prin măsurile pe care le adoptă, această entitate, iar nu guvernul central, să fie cea care joacă un rol esențial în conturarea mediului politic și economic în care își desfășoară activitatea întreprinderile, ceea ce implică posibilitatea limitării cadrului de referință la zona geografică vizată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 septembrie 2006, Portugalia/Comisia, C‑88/03, EU:C:2006:511, punctele 57-68, și Hotărârea din 11 septembrie 2008, UGT‑Rioja și alții, C‑428/06-C‑434/06, EU:C:2008:488, punctele 47-52 și jurisprudența citată).
52
În sfârșit, o măsură a priori selectivă nu poate fi calificată drept „ajutor de stat” atunci când statul membru în cauză reușește să demonstreze că diferențierea efectuată între întreprinderile beneficiare care se află, în raport cu obiectivul urmărit de regimul juridic în cauză, într‑o situație de drept și de fapt comparabilă este justificată întrucât rezultă din natura sau din economia sistemului din care fac parte aceste măsuri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, World Duty Free Group și Spania/Comisia, C‑51/19 P și C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punctul 36 și jurisprudența citată).
53
În speță, din considerentele (130)-(136) ale deciziei atacate, precum și din înscrisurile Republicii Portugheze reiese că temeiul juridic al regimului III se găsește în principal în Estatuto dos Benefícios Fiscais (Statutul avantajelor fiscale), instituit prin Decreto‑lei no 215/89 (Decretul‑lege nr. 215/89) din 1 iulie 1989 (Diário da República I, seria I, no 149 din 1 iulie 1989) și în Decreto‑Lei no 500/80 que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (Decretul‑lege nr. 500/80 de autorizare a creării unei zone libere în Regiunea Autonomă Madeira) din 20 octombrie 1980 (Diário da República I, seria I, no 243/1980 din 20 octombrie 1980).
54
În plus, considerentele (10)-(17) ale deciziei atacate, necontestate de Republica Portugheză, precizează că regimul III prevede un avantaj sub forma unei reduceri a IVPJ, în favoarea societăților înregistrate în ZFM, care trebuie să desfășoare anumite activități economice enumerate limitativ într‑o listă anexată la decizia din 2007 și din care sunt excluse, printre altele, toate activitățile de intermediere financiară și de asigurări și activitățile auxiliare financiare și de asigurări, precum și toate activitățile de tip „servicii intragrup” (centre de coordonare, trezorerie și distribuție).
55
Rezultă că nu toate societățile, ci numai unele dintre ele se pot înregistra în ZFM și că numai aceste societăți înregistrate în ZFM, cu excepția celor stabilite în alte părți ale RAM sau ale teritoriului portughez, pot beneficia de reducerile fiscale prevăzute de regimul III.
56
Prin urmare, Comisia a apreciat în mod întemeiat, în considerentele (134) și (135) ale deciziei atacate, că avantajele fiscale prevăzute de regimul III prezentau un caracter selectiv, din moment ce, în sensul jurisprudenței amintite la punctul 49 de mai sus, acesta este de natură să favorizeze anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri față de altele care, în raport cu obiectivul urmărit de regimul respectiv, se găsesc într‑o situație de fapt și de drept comparabilă și care sunt supuse astfel unui tratament diferențiat care poate în esență să fie calificat drept discriminatoriu.
57
În această privință, afirmația Republicii Portugheze potrivit căreia Comisia a săvârșit o eroare în definirea cadrului de referință reținut în scopul aprecierii caracterului selectiv al regimului III nu poate modifica această concluzie.
58
Astfel, chiar presupunând că cadrul de referință pentru examinarea caracterului selectiv al acestui regim poate fi cel al teritoriului RAM, faptul, subliniat de Comisie, că întreprinderile înregistrate pe teritoriul RAM, dar în afara ZFM nu pot beneficia de regimul menționat este suficient pentru a stabili caracterul selectiv al acestuia din urmă și pentru a lipsi de temei afirmația Republicii Portugheze cu privire la lipsa motivării deciziei atacate cu privire la acest aspect.
59
De asemenea, Republica Portugheză nu se poate prevala în mod util de faptul că regimul III este justificat de natura sau de economia sistemului fiscal portughez, în măsura în care urmărește să atenueze handicapurile permanente de care suferă întreprinderile care își desfășoară activitatea în RAM.
60
În această privință, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că finalitatea urmărită de intervențiile de stat nu este suficientă pentru a le sustrage de la bun început de la calificarea drept „ajutoare de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, având în vedere că această dispoziție nu distinge în funcție de cauzele sau de obiectivele intervențiilor de stat, ci le definește în funcție de efectele lor (Hotărârea din 2 iulie 1974, Italia/Comisia, 173/73, EU:C:1974:71, punctul 27; a se vedea de asemenea Hotărârea din 25 ianuarie 2022, Comisia/European Food și alții, C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punctul 122 și jurisprudența citată).
61
În plus, simplul fapt că un sistem fiscal regional este conceput astfel încât să asigure corectarea dezavantajelor legate de insularitate nu permite să se considere că orice avantaj fiscal acordat în acest cadru este justificat de natura și de economia sistemului fiscal național. Astfel, faptul de a acționa pe baza unei politici de dezvoltare regională sau de coeziune socială nu este suficient pentru ca o măsură adoptată în cadrul acestei politici să fie considerată justificată numai din acest motiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 septembrie 2006, Portugalia/Comisia, C‑88/03, EU:C:2006:511, punctul 82).
62
Or, atât în cadrul procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei atacate, cât și în fața Tribunalului, în cadrul prezentei acțiuni, Republica Portugheză s‑a limitat la afirmații cu caracter general referitoare la handicapurile de care ar suferi RAM și la necesitatea de a ține seama de statutul său de regiune ultraperiferică recunoscut de articolul 349 TFUE.
63
Prin urmare, Republica Portugheză nu a demonstrat în ce măsură regimul III, în special întrucât nu era în avantajul societăților stabilite în RAM, dar neînregistrate în ZFM, era justificat de natura sau de economia sistemului fiscal portughez.
64
În plus, presupunând că, prin argumentația sa, Republica Portugheză ar urmări să invite Tribunalul, doar din motive de echitate, să se sustragă de la condițiile stabilite la articolul 107 alineatul (1) TFUE, este suficient să se arate că Tribunalul, în cadrul controlului prevăzut la articolul 263 TFUE, nu poate, asemenea Comisiei, să se îndepărteze de normele tratatului (a se vedea prin analogie Hotărârea din 5 octombrie 2000, Germania/Comisia, C‑288/96, EU:C:2000:537, punctul 62).
65
În consecință, Comisia a constatat în mod întemeiat, în considerentul (136) al deciziei atacate, că regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, conferea un avantaj selectiv beneficiarilor săi.
66
În al doilea rând, în ceea ce privește condițiile referitoare la existența unor efecte asupra schimburilor comerciale dintre statele membre, precum și asupra concurenței, trebuie amintit că nu este necesar să se stabilească o incidență reală a ajutorului în cauză asupra schimburilor comerciale dintre statele membre și o denaturare efectivă a concurenței, astfel cum susține Republica Portugheză, ci doar să se examineze dacă ajutorul respectiv este susceptibil să afecteze aceste schimburi și să denatureze concurența (Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 78), Comisiei revenindu‑i cel puțin evocarea acestora în motivarea deciziei sale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 septembrie 2006, Portugalia/Comisia, C‑88/03, EU:C:2006:511, punctul 88).
67
În acest sens, atunci când un ajutor acordat de un stat membru consolidează poziția anumitor întreprinderi față de cea a altor întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale dintre statele membre, este necesar să se considere că acestea din urmă sunt influențate de ajutor (Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 79).
68
În ceea ce privește condiția privind denaturarea concurenței, trebuie subliniat că ajutoarele care au drept scop să degreveze o întreprindere de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să le suporte în mod normal în cadrul administrării sale curente sau al activităților sale obișnuite, printre care se numără ajutoarele pentru funcționare precum cele plătite în temeiul regimului III, denaturează în principiu condițiile privind concurența (a se vedea în acest sens Hotărârea din9 iunie 2011, Comitato Venezia vuole vivere și alții/Comisia, C‑71/09 P, C‑73/09 P și C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punctul 136, și Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 80).
69
Or, amintind în esență jurisprudența menționată mai sus și constatând, în considerentul (139) al deciziei atacate, că societățile înregistrate în ZFM desfășurau activități deschise concurenței internaționale, Comisia și‑a îndeplinit obligația de motivare. În plus, din motivarea deciziei atacate reiese că Comisia a stabilit corespunzător cerințelor legale că, în speță, regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, era susceptibil să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze concurența.
70
Elementele evocate de Republica Portugheză și amintite la punctul 43 de mai sus nu pot repune în discuție această concluzie și nici nu pot impune Comisiei o obligație mai strictă de motivare.
71
Astfel, concluzia la care a ajuns Comisia trebuie interpretată în special în lumina alineatului (15) din decizia de deschidere a procedurii oficiale, a precizărilor aduse chiar de Republica Portugheză în înscrisurile sale, precum și în ședință, potrivit cărora regimul III a fost elaborat în vederea colectării investiției străine și a dezvoltării de servicii internaționale sau a faptului că regimul III include Centrul Internațional de Afaceri din Madeira și Registrul Naval Internațional din Madeira.
72
Având în vedere cele de mai sus, primul și al doilea motiv trebuie respinse ca nefondate.
C. Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 108 TFUE și a articolelor 21-23 din Regulamentul 2015/1589, întrucât regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, a fost calificat drept „ajutor nou” în sensul articolului 1 litera (c) din acest regulament, iar nu drept „ajutor existent” în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din regulamentul menționat
73
Prin intermediul celui de al treilea motiv, prezentat cu titlu subsidiar, Republica Portugheză reproșează Comisiei că a încălcat articolul 108 alineatul (1) TFUE și articolele 21-23 din Regulamentul 2015/1589, prin calificarea regimului III, așa cum a fost pus în aplicare, drept „ajutor nou” în sensul articolului 1 litera (c) din respectivul regulament și prin faptul că a deschis, pentru acest motiv, procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE.
74
Potrivit Republicii Portugheze, Comisia ar fi trebuit, dimpotrivă, să califice regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, drept „ajutor existent” în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul 2015/1589, și anume un ajutor pus în aplicare înainte de aderarea sa și care se aplică și ulterior. Prin urmare, Comisia ar fi trebuit, dacă era necesar, să inițieze procedura de examinare permanentă a schemelor de ajutor existente, prevăzută la articolul 108 alineatul (1) TFUE.
75
În această privință, Republica Portugheză arată că ZFM a fost creată înainte ca aceasta să intre, la 1 ianuarie 1986, în Comunitatea Economică Europeană (CEE), că schema ZFM nu a făcut obiectul unor modificări substanțiale după această dată și că modificările aduse au determinat restrângerea domeniului de aplicare al schemei și se dovedesc conforme versiunilor succesive ale Liniilor directoare ale Comisiei privind ajutoarele de stat regionale. În ceea ce privește mai precis cerința creării sau a menținerii locurilor de muncă, Republica Portugheză arată că această cerință a fost introdusă sub presiunea Comisiei și contrar convingerilor autorităților sale.
76
Republica Portugheză adaugă că negocierile referitoare la aderarea sa au dat naștere unei recomandări făcute instituțiilor Uniunii de a acorda o atenție deosebită politicii de dezvoltare economică și socială a RAM. În plus, Actul privind condițiile de aderare a Regatului Spaniei și a Republicii Portugheze și adaptările tratatelor (JO 1985, L 302, p. 23) ar conține o rezervă expresă privind ZFM și nu ar fi prevăzut o modificare concretă a Decretului‑lege nr. 500/80.
77
Comisia apreciază că al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
78
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în cadrul sistemului de control al ajutoarelor de stat, instituit prin articolele 107 și 108 TFUE, procedura diferă după cum ajutoarele sunt existente sau noi. În timp ce „ajutoarele existente” pot, în conformitate cu articolul 108 alineatul (1) TFUE, să fie puse în aplicare în mod legal atât timp cât Comisia nu a constatat incompatibilitatea lor și sunt supuse procedurii de examinare permanentă prevăzute de aceeași dispoziție, articolul 108 alineatul (3) TFUE prevede că proiectele care urmăresc să instituie „ajutoare noi” sau să modifice „ajutoare existente” trebuie notificate Comisiei în timp util și nu pot fi puse în aplicare înainte ca procedura să conducă la o decizie finală pozitivă adoptată potrivit procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 86 și jurisprudența citată).
79
Reiese din articolul 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589 că „ajutor nou” înseamnă „orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente”.
80
Articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului 2015/1589 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE (JO 2004, L 140, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 42) califică drept modificare a unui ajutor existent, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589, orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața internă.
81
Pentru a aprecia caracterul substanțial al modificărilor aduse unui ajutor existent, este necesar să se examineze dacă aceste modificări au adus atingere elementelor constitutive ale acestei scheme, precum cercul beneficiarilor, obiectivul sprijinului financiar sau sursa acestui sprijin și cuantumul acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2018, Rittinger și alții, C‑492/17, EU:C:2018:1019, punctele 60-63, și Hotărârea din 14 aprilie 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe și CarePool Hannover/Comisia, T‑69/18, EU:T:2021:189, punctul 191 și jurisprudența citată).
82
În speță, Comisia a arătat, în considerentul (144) al deciziei atacate, că schema ZFM inițială a fost modificată, în cadrul regimului II, pentru a include cerința creării sau a menținerii locurilor de muncă, pentru a exclude anumite activități din domeniul de aplicare al schemei, pentru a reduce progresiv ajutorul, precum și pentru a adăuga o reducere suplimentară pentru întreprinderile stabilite în ZFI. Aceasta a precizat de asemenea că regimul III prevăzuse o creștere a plafoanelor bazei de impozitare la care se aplica reducerea de impozit.
83
Asemenea modificări prezintă, contrar celor susținute de Republica Portugheză, un caracter substanțial, întrucât privesc elementele constitutive ale schemei ZFM inițiale și în special cercul beneficiarilor săi, precum și cuantumurile în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 noiembrie 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco și Itelazpi/Comisia, T‑462/13, EU:T:2015:902, punctele 149 și 150).
84
O astfel de concluzie nu poate fi repusă în discuție de afirmația Republicii Portugheze potrivit căreia aceste modificări s‑au limitat la restrângerea domeniului de aplicare al schemei ZFM inițiale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 noiembrie 2019, Dilly’s Wellnesshotel, C‑585/17, EU:C:2019:969, punctul 59). Pe lângă faptul că această afirmație este contrazisă de modificările succesive ale schemei ZFM inițiale care au condus în special la adăugarea unor reduceri de impozite și la creșterea plafoanelor bazei de impozitare, aprecierea caracterului substanțial al unei modificări este independentă de aspectul dacă această modificare conduce la extinderea sau la restrângerea domeniului de aplicare al ajutorului în cauză. În scopul acestei evaluări, este important doar să se știe dacă modificarea este susceptibilă să afecteze substanța însăși a schemei inițiale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe și CarePool Hannover/Comisia, T‑69/18, EU:T:2021:189, punctul 190 și jurisprudența citată). Or, această situație se regăsește în cazul diverselor modificări aduse schemei ZFM inițiale prin regimurile II și III.
85
De asemenea, Republica Portugheză nu se poate prevala în mod util de faptul că modificările respective ar fi conforme cu versiunile succesive ale Liniilor directoare ale Comisiei privind ajutoarele de stat regionale sau că ar trebui să fie apreciate ținând seama în mod corespunzător de o recomandare adresată instituțiilor Uniunii de a acorda o atenție deosebită politicii de dezvoltare economică și socială a RAM. Astfel, asemenea elemente nu au legătură cu calificarea juridică a ajutoarelor în cauză drept „ajutor nou” sau drept „ajutor existent”.
86
Este de asemenea irelevant faptul invocat de Republica Portugheză, potrivit căruia adăugarea cerinței de creare sau de menținere a locurilor de muncă ar fi fost efectuată de aceasta sub presiunea Comisiei. În această privință, din Decizia Comisiei din 11 decembrie 2002 pronunțată în cauza N222a/2002 (denumită în continuare „decizia din 2002”) reiese că această cerință a fost inclusă chiar de Republica Portugheză în proiectul regimului II notificat Comisiei la 12 martie 2002.
87
Prin urmare și fără a fi necesar să se stabilească dacă schema ZFM a fost pusă efectiv în aplicare înainte de aderarea Republicii Portugheze la CEE sau a beneficiat de o rezervă expresă cuprinsă în Actul privind condițiile de aderare a Regatului Spaniei și a Republicii Portugheze și adaptările tratatelor, trebuie arătat că, în orice caz, modificările aduse acestuia după 1 ianuarie 1986 prin regimurile II și III exclud calificarea drept „ajutor existent” în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul 2015/1589, astfel cum a reținut Comisia în considerentul (145) al deciziei atacate.
88
În consecință, Republica Portugheză nu poate reproșa Comisiei că a încălcat articolul 108 alineatul (1) TFUE și articolele 21-23 din Regulamentul 2015/1589 prin calificarea regimului III, așa cum a fost pus în aplicare, drept un „ajutor nou”, iar nu un „ajutor existent” și prin faptul că nu a inițiat, dacă este cazul, procedura de examinare permanentă a schemelor de ajutor existente.
89
Având în vedere cele de mai sus, al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
D. Cu privire la motivele al patrulea-al șaselea, întemeiate pe erori de drept și de fapt, precum și pe nemotivări întrucât regimul III a fost pus în aplicare de Republica Portugheză în conformitate cu deciziile din 2007 și din 2013, precum și cu articolele 107 și 108 TFUE
1.
Cu privire la obiectul motivelor al patrulea-al șaselea
90
Prin intermediul motivelor al patrulea-al șaselea, Republica Portugheză susține că Comisia a săvârșit erori de drept și de fapt și nu și‑a îndeplinit obligația de motivare, întrucât regimul III a fost pus în aplicare de Republica Portugheză în conformitate cu deciziile din 2007 și din 2013, precum și cu articolele 107 și 108 TFUE.
91
Potrivit Republicii Portugheze, această concluzie a Comisiei este afectată de erori în trei privințe.
92
În primul rând, Republica Portugheză reproșează Comisiei că a săvârșit o eroare de drept, întrucât aceasta din urmă a interpretat deciziile din 2007 și din 2013 în sensul că nu autorizează plata ajutoarelor prevăzute de regimul III decât în ceea ce privește profiturile societăților înregistrate în ZFM care rezultă din „activități desfășurate efectiv și material în Madeira”, iar nu pentru ansamblul activităților lor desfășurate în afara acestei regiuni (al patrulea motiv).
93
În al doilea rând, Republica Portugheză reproșează Comisiei că a săvârșit o eroare de fapt și o încălcare a obligației de motivare, întrucât Comisia a considerat că autoritățile portugheze nu au pus în aplicare controale fiscale adaptate și eficiente pentru a verifica respectarea de către beneficiari a condițiilor de plată a ajutoarelor prevăzute de regimul III (al cincilea motiv).
94
În al treilea rând, Republica Portugheză reproșează Comisiei că a săvârșit o eroare de fapt și că nu și‑a îndeplinit obligația de motivare prin faptul că a apreciat că, în cadrul punerii în aplicare a regimului III, autoritățile portugheze au interpretat incorect condiția de „menținere sau de creare a locurilor de muncă” și au efectuat controale insuficiente în acest sens (al șaselea motiv).
95
În ceea ce privește afirmația privind încălcarea articolului 107 TFUE, Republica Portugheză a indicat, ca răspuns la o întrebare adresată de Tribunal în ședință prin care era invitată să indice punctele din înscrisurile sale care susțin această afirmație, că această dispoziție era menționată la punctul 121 din cererea introductivă, ce reproduce articolul 1 din dispozitivul deciziei atacate, fără a conține însă o astfel de mențiune, precum și în titlul celui de al patrulea motiv, fără a identifica alte părți din înscrisurile sale apte să susțină această afirmație.
96
Trebuie arătat, pe de altă parte, că Republica Portugheză nu furnizează niciun element prin care să conteste constatarea incompatibilității regimului III, așa cum a fost pus în aplicare, efectuată de Comisie în temeiul articolului 107 alineatul (3) TFUE în considerentul (206) al deciziei atacate.
97
Prin urmare, afirmația Republicii Portugheze întemeiată pe o încălcare a articolului 107 TFUE, presupunând că este întemeiată pe o încălcare a articolului 107 alineatul (3) TFUE, nu îndeplinește cerințele impuse de articolul 76 litera (d) din Regulamentul de procedură al Tribunalului și trebuie, așadar, înlăturată ca inadmisibilă.
98
În consecință, motivele al patrulea-al șaselea trebuie înțelese ca vizând în esență contestarea constatării, efectuată în considerentul (180) al deciziei atacate, potrivit căreia „schema ZFM, astfel cum a fost pusă în aplicare, încalcă deciziile Comisiei din 2007 și din 2013 care au autorizat regimul III și, prin urmare, este ilegală”, în sensul articolului 108 alineatul (3) TFUE.
99
În această privință, trebuie arătat că articolul 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589 prevede că „ajutor nou” înseamnă „orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente”.
100
Rezultă că, atunci când un reclamant apreciază că Comisia a considerat în mod eronat că modalitățile de plată a ajutoarelor individuale în temeiul unei scheme de ajutor autorizate în prealabil nu erau conforme cu această autorizare prealabilă, argumentația acestei părți trebuie înțeleasă ca o critică a refuzului Comisiei de a recunoaște în cazul ajutoarelor menționate calificarea juridică de „ajutor existent”, în sensul articolului 1 litera (b) punctul (ii) din Regulamentul 2015/1589, și anume cea de scheme de ajutoare sau de ajutoare individuale autorizate de Comisie sau de Consiliul Uniunii Europene.
101
În consecință, ținând seama în mod corespunzător de observațiile formulate de Republica Portugheză cu privire la raportul de ședință, argumentația dezvoltată de aceasta în cadrul motivelor al patrulea-al șaselea trebuie înțeleasă în sensul că vizează contestarea faptului că, în considerentele (150)-(180) și (228) ale deciziei atacate, Comisia nu a considerat regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, drept un „ajutor existent” în sensul articolului 1 litera (b) punctul (ii) din Regulamentul 2015/1589, a cărui compatibilitate ar fi trebuit apreciată în cadrul examinării permanente a schemelor de ajutoare existente, prevăzută la articolul 108 alineatul (1) TFUE, ci l‑a calificat, în considerentul (180) al deciziei atacate, drept „ajutor ilegal” și, prin urmare, drept „ajutor nou” în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589, plătit cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE.
2.
Cu privire la temeinicia motivelor al patrulea-al șaselea
102
Astfel cum s‑a arătat la punctul 91 de mai sus, concluzia Comisiei, potrivit căreia Republica Portugheză a pus în aplicare regimul III conform unor modalități diferite de cele notificate de aceasta și autorizate prin deciziile din 2007 și din 2013, ar fi afectată de erori în trei privințe.
a)
Argumentele părților
103
În primul rând, potrivit Republicii Portugheze, Comisia a săvârșit o eroare de drept în interpretarea condiției prevăzute în deciziile din 2007 și din 2013, potrivit căreia reducerile IVPJ prevăzute de regimul III nu pot privi decât profiturile care rezultă din activități „desfășurate efectiv și material în Madeira”.
104
În această privință, Republica Portugheză contestă aprecierea Comisiei potrivit căreia activitățile desfășurate în afara acestei regiuni de societățile înregistrate în ZFM nu pot beneficia de reducerea IVPJ.
105
Mai întâi, deși admite că, în temeiul deciziilor din 2007 și din 2013, avantajele fiscale prevăzute de regimul III vizează „activitățile desfășurate efectiv și material în Madeira” și că, în cursul negocierii acestui regim, Republica Portugheză s‑a angajat efectiv ca reducerile IVPJ să se aplice numai acestor activități, ea arată că nu a ascuns niciodată Comisiei că persoanele impozabile care au sediul sau conducerea efectivă în RAM erau impozitate în această regiune pentru totalitatea veniturilor lor. Aceasta adaugă că, în opinia autorităților portugheze, regimul ZFM a avut întotdeauna vocația de a „atrage” investiția străină și de a dezvolta servicii internaționale, iar nu de a compensa în mod direct costurile suplimentare legate de situația RAM sau de a crea locuri de muncă. Or, nu ar fi posibil ca interpretarea deciziilor din 2007 și din 2013 să fie separată de pozițiile adoptate de autoritățile portugheze în cadrul procedurilor administrative care au condus la aceste decizii, cu ocazia cărora acestea ar fi propus extinderea schemei ZFM dincolo de o relație de strictă proporționalitate în raport cu costurile suplimentare impuse întreprinderilor active în RAM.
106
Astfel, interpretarea deciziilor din 2007 și din 2013 ar trebui să se ghideze după esența economică a schemei ZFM, care se reflectă în principal în contribuția acestui regim la produsul intern brut (PIB) al RAM și, mai modest, la crearea sau la menținerea locurilor de muncă sau la colectarea veniturilor fiscale, fapt de care Comisia ar fi fost întotdeauna conștientă. Republica Portugheză precizează în plus că avantajele fiscale ale ZFM sunt net inferioare costurilor suplimentare care rezultă din situația sa ultraperiferică.
107
Prin urmare, pentru Republica Portugheză, cerința ca activitățile care beneficiază de regimul III să fie „desfășurate efectiv și material în Madeira” nu poate implica faptul că locurile de muncă și activitatea economică în cauză trebuie să se desfășoare în mod necesar în limitele acestei regiuni.
108
În continuare, Republica Portugheză apreciază că interpretarea noțiunii de activități „desfășurate efectiv și material în Madeira” ar trebui să fie conformă cu „normele” Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE) și în special cu planul său de acțiune privind combaterea erodării bazei de impozitare și a transferului de profit. Potrivit acestora din urmă, niciun regulament nu ar impune existența unei legături definitive de drept sau de fapt între activitatea economică reală desfășurată în zona economică specială în cauză și profiturile pentru care se acordă un avantaj fiscal.
109
Prin urmare, Republica Portugheză ar putea considera că o activitate este „desfășurată efectiv și material în Madeira” dacă este exercitată cu adevărat acolo sau dacă întreprinderea care o exercită dispune acolo fie de un sediu, de personal și de resurse proprii și adecvate, fie de un centru de decizie efectiv și real, fără să se poată impune ca toți salariații să își exercite funcțiile acolo în mod permanent sau ca activitatea să fie limitată la teritoriul său.
110
În sfârșit, Republica Portugheză arată că cerința potrivit căreia societățile înregistrate în ZFM nu pot beneficia de reduceri fiscale decât pentru activitatea pe care o realizează în RAM determină Comisia să impună condiții suplimentare fără temei suficient, în special în Liniile directoare privind ajutoarele regionale și în comunicările acesteia privind regiunile ultraperiferice. Această cerință ar spori de asemenea efectele negative ce rezultă din regimurile II și III și chiar ar putea să conducă ZFM la distrugerea sa, în timp ce punerea în aplicare a articolului 349 TFUE ar trebui să consolideze sprijinul acordat acestei regiuni.
111
În plus, această cerință ar fi contrară jurisprudenței, precum și practicii decizionale anterioare a Comisiei, care ar permite luarea în considerare a efectului de propagare al ajutoarelor, și anume faptul că ajutoarele referitoare la activități desfășurate în afara unei regiuni pot aduce avantaje în mod semnificativ acestei regiuni. De altfel, Comisia ar fi afirmat în acest sens în decizia din 2007 că regimul III se aplică fără distincție întreprinderilor rezidente și nerezidente în Portugalia. Cerința menționată ar fi contrară și principiilor liberei circulații prin limitarea posibilității unui lucrător angajat de o întreprindere autorizată din ZFM de a‑și exercita activitatea profesională într‑un alt stat membru sau într‑un stat terț, precum și pe cea a societății în cauză de a presta servicii în afara RAM.
112
În al doilea rând, Republica Portugheză arată că decizia atacată este afectată de o eroare de fapt și de o încălcare a obligației de motivare, întrucât Comisia a considerat că autoritățile portugheze nu au pus în aplicare controale fiscale adaptate și eficiente pentru a verifica respectarea de către beneficiari a condițiilor de plată a ajutoarelor prevăzute de regimul III.
113
În această privință, Republica Portugheză reproșează Comisiei că a apreciat, în considerentul (178) al deciziei atacate, că controalele efectuate de autoritățile portugheze erau ineficiente, pe de o parte, „în ceea ce privește un calcul exact al numărului de locuri de muncă deținute de fiecare beneficiar [al regimului III] și[, pe de altă parte,] în ceea ce privește evaluarea legăturii dintre locurile de muncă create și activitățile desfășurate efectiv și material în Madeira”.
114
În susținerea acestui argument, Republica Portugheză arată că regimul fiscal portughez prevede că beneficiul regimului III este însoțit de ținerea unei contabilități separate pentru veniturile generate în ZFM, de obligații fiscale auxiliare, precum și de mecanisme de supraveghere și de control efective ale condițiilor enunțate în deciziile din 2007 și din 2013.
115
Republica Portugheză adaugă că, în ceea ce privește întreprinderile înregistrate în ZFM, autoritatea fiscală și serviciile fiscale ale RAM efectuează numeroase controale riguroase și sistematice, în special prin verificarea încrucișată a informațiilor obținute în cadrul obligațiilor fiscale auxiliare și prin efectuarea de corecții în ceea ce privește cuantumurile semnificative.
116
În al treilea rând, Republica Portugheză arată că decizia atacată este afectată de o eroare de fapt și de o încălcare a obligației de motivare în măsura în care Comisia a apreciat că, la punerea în aplicare a regimului III, autoritățile portugheze au interpretat incorect condiția de „menținere sau de creare a locurilor de muncă” și au efectuat controale insuficiente în acest sens.
117
Republica Portugheză reproșează Comisiei că a apreciat în esență, în considerentul (178) al deciziei atacate, că, pentru calculul exact al numărului de locuri de muncă create sau menținute pentru fiecare beneficiar al regimului III, autoritățile portugheze ar fi trebuit să recurgă la metodologia de definire a locurilor de muncă în „echivalent normă întreagă” (ENI) și în „unități anuale de muncă” (UAM).
118
În această privință, Republica Portugheză arată că, în lipsa unei noțiuni uniforme la nivelul Uniunii, este de competența fiecărui stat membru, în funcție de legislația sa, să determine domeniul de aplicare care trebuie atribuit noțiunii de „locuri de muncă”. Prin urmare, autoritățile portugheze puteau ține seama de contractele pe durată nedeterminată, de munca ocazională, de munca temporară, de munca la distanță și de munca pe fracțiune de normă. Cu privire la acest aspect, Comisia adaugă că numeroase controale adecvate și stricte care au condus la corecții fiscale importante au fost realizate pentru a verifica conformitatea declarațiilor efectuate de beneficiarii regimului III cu noțiunea de „loc de muncă” în sensul dreptului portughez.
119
În sfârșit, Republica Portugheză subliniază că, presupunând chiar că ar trebui urmată abordarea Comisiei, autoritățile portugheze au efectuat, în orice caz, controale în cadrul cărora numărul de lucrători a fost calculat potrivit metodei „UAM”.
120
Comisia consideră că motivele al patrulea-al șaselea trebuie respinse ca nefondate.
b)
Aprecierea Tribunalului
121
Trebuie amintit că, potrivit articolului 108 alineatul (1) TFUE, „ajutoarele existente” pot fi puse în aplicare în mod legal atât timp cât Comisia nu a constatat incompatibilitatea acestora și sunt supuse procedurii de examinare permanentă prevăzute de aceeași dispoziție. În schimb, articolul 108 alineatul (3) TFUE prevede că proiectele care urmăresc să instituie „ajutoare noi” sau să modifice „ajutoare existente” trebuie notificate Comisiei în timp util și nu pot fi puse în aplicare înainte ca procedura să conducă la o decizie finală adoptată potrivit procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 86 și jurisprudența citată).
122
Din această jurisprudență coroborată cu articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004 rezultă că o schemă de ajutor autorizată, așadar, existentă, nu mai este acoperită de decizia care a autorizat‑o și, prin urmare, constituie un „ajutor nou”, atunci când statul membru în cauză pune în aplicare această schemă de ajutoare autorizată, desigur, de Comisie, dar în moduri substanțial diferit de cele prevăzute în proiectul de schemă de ajutoare notificat de acest stat membru și, ca urmare a acestui fapt, substanțial diferite de cele luate în considerare de Comisie pentru a constata compatibilitatea schemei respective.
123
Astfel, o schemă de ajutor existentă în sensul articolului 1 litera (b) punctul (ii) din Regulamentul 2015/1589, precum cea autorizată prin deciziile din 2007 și din 2013, care a fost modificată substanțial și care a fost pusă în aplicare cu încălcarea condițiilor de plată autorizate în prealabil de Comisie, nu mai poate fi considerată autorizată și, ca urmare a acestui fapt, își pierde integral calificarea drept schemă de ajutoare existentă (a se vedea prin analogie, în ceea ce privește nerespectarea unei condiții expres prevăzute de o decizie a Comisiei pentru a asigura compatibilitatea ajutorului în cauză cu piața internă, Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Italia, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punctele 47 și 54).
124
Ținând seama de cele ce precedă, trebuie să se stabilească dacă, în considerentele (180), (211) și (228), precum și la articolul 1 din decizia atacată, Comisia a putut concluziona în mod întemeiat că Republica Portugheză pusese în aplicare regimul III cu încălcarea deciziilor din 2007 și din 2013 și, în consecință, să aprecieze că această schemă, astfel cum a fost pusă în aplicare, era substanțial diferită de cea autorizată prin aceste decizii și, ca atare, constituia un ajutor nou pus în aplicare de acest stat membru cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE.
125
În acest scop, trebuie să se verifice în mod succesiv dacă Comisia a putut considera în mod valabil, în primul rând, că numai activitățile „desfășurate efectiv și material în Madeira” dau dreptul la ajutoarele autorizate prin deciziile din 2007 și din 2013 [considerentele (151)-(167) ale deciziei atacate], în al doilea rând, că metoda de calcul reținută de autoritățile portugheze pentru a stabili locurile de muncă create sau menținute de fiecare beneficiar al regimului III nu permite controlul efectiv al punerii în aplicare corecte a acestei scheme [considerentele (168)-(178) ale deciziei atacate] și, în al treilea rând, că controalele fiscale efectuate de autoritățile portugheze nu permit controlarea efectivă a punerii în aplicare corecte a schemei menționate [considerentele (165), (176) și (178) ale deciziei atacate].
1) Cu privire la condiția referitoare la originea profiturilor cărora li se aplică reducerea IVPJ
126
Trebuie arătat de la bun început că, în înscrisurile sale, Republica Portugheză a recunoscut în mod expres că „deciziile din 2007 și din 2013 prevăd că avantajele fiscale corespunzătoare unei reduceri a [IVPJ] se aplică «avantajelor care rezultă din activități desfășurate efectiv și material în Madeira»”.
127
Rezultă că Republica Portugheză invocă numai faptul că, în pofida modului de redactare a regimului III, precum și a deciziilor din 2007 și din 2013, putea, fără a încălca aceste decizii, să aplice regimul III unor societăți care, desigur, erau înregistrate în ZFM, dar a căror activitate era desfășurată în afara RAM.
128
În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, determinarea semnificației și a sferei de aplicare a termenilor pentru care dreptul Uniunii nu oferă nicio definiție trebuie realizată în funcție de sensul obișnuit al acestora, ținând cont de contextul în care sunt utilizați și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte (a se vedea Hotărârea din 27 ianuarie 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, punctul 42 și jurisprudența citată).
129
Or, contrar celor susținute de Republica Portugheză, termenii „activități desfășurate efectiv și material în Madeira”, în sensul lor obișnuit, nu pot fi interpretați că vizează activități desfășurate în afara RAM, nici chiar de societăți înregistrate în ZFM.
130
O asemenea concluzie este confirmată de contextul deciziei atacate, precum și de obiectivele urmărite de reglementarea Uniunii în materie de ajutoare de stat și în special cea aplicabilă ajutoarelor regionale.
131
Mai întâi, din deciziile de autorizare a regimurilor II și III reiese că, în cursul procedurilor administrative care au condus la acestea, Comisia și autoritățile portugheze au împărtășit întotdeauna interpretarea care trebuie dată termenilor „activități desfășurate efectiv și material în Madeira”.
132
Astfel, din decizia din 2002 reiese că, în cursul procedurii administrative care a condus la aceasta, autoritățile portugheze au arătat că „avantajele fiscale [ar fi] limitate la activitățile desfășurate efectiv și material în Madeira, ceea ce ar permite excluderea activităților care ar fi desfășurate în afara Madeirei”.
133
De asemenea, astfel cum reiese din considerentul (226) al deciziei atacate, necontestat de Republica Portugheză, Comisia „a solicitat introducerea unei dispoziții exprese în proiectul de lege notificat de Portugalia la 28 iunie 2006, care să stabilească faptul că reducerile fiscale vor fi limitate la profiturile rezultate din activități desfășurate în Madeira, iar Republica Portugheză a refuzat să dea curs solicitării respective [pentru motivul] că această dispoziție nu era necesară, în măsura în care această restricție rezulta din temeiul juridic al ZFM”.
134
În continuare, termenii deciziilor din 2007 și din 2013, presupunând că pot fi considerați ambigui, trebuie interpretați în conformitate cu temeiurile lor juridice, și anume articolul 87 alineatul (3) litera (a) CE [devenit articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE] și, respectiv, articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE, precum și cu Liniile directoare din 2007.
135
Or, toate derogările de la principiul general al incompatibilității ajutoarelor de stat cu piața internă, enunțat la articolul 107 alineatul (1) TFUE, trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte (a se vedea Hotărârea din 29 aprilie 2004, Germania/Comisia, C‑277/00, EU:C:2004:238, punctul 20 și jurisprudența citată).
136
În plus, astfel cum a arătat în mod întemeiat Comisia în considerentul (153) al deciziei atacate, Liniile directoare din 2007, în special alineatele (6) și (76) ale acestora, prevăd că ajutoarele pentru funcționare pot fi acordate în mod excepțional în regiunile eligibile pentru derogarea de la articolul 87 alineatul (3) litera (a) CE, precum RAM, al cărei statut de regiune ultraperiferică este recunoscut de Comisie, cu condiția ca acestea să fie justificate de contribuția lor la dezvoltarea regională și de natura lor și ca nivelul lor să fie proporțional cu handicapurile pe care ele urmăresc să le compenseze.
137
Aceasta implică faptul că numai activitățile afectate de handicapuri și, prin urmare, costurile suplimentare specifice acestor regiuni trebuie să poată beneficia de astfel de ajutoare pentru funcționare.
138
Astfel, pot fi excluse de la beneficiul acelorași ajutoare activitățile desfășurate în afara regiunilor menționate, care, în acest mod, nu sunt afectate de aceste costuri suplimentare, chiar dacă sunt desfășurate de societăți stabilite în aceleași regiuni.
139
În sfârșit, astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat în considerentul (157) al deciziei atacate, evaluarea compatibilității regimului III în decizia din 2007 a fost realizată pe baza costurilor suplimentare suportate de întreprinderile care își desfășoară activitatea în RAM, iar nu în afara acesteia.
140
Așadar, din cuprinsul alineatelor (44)-(53) din decizia din 2007 reiese că Comisia s‑a bazat pe un studiu, furnizat de autoritățile portugheze, care cuantifică „costurile suplimentare suportate de sectorul privat în [RAM]”. În plus, costurile suplimentare luate în considerare, și anume în special cheltuielile de transport, de stoc, de resurse umane, de finanțare sau de comercializare, sunt cele suportate de activitățile desfășurate efectiv și material în RAM, iar nu activitățile desfășurate în afara acesteia de societăți înregistrate în această regiune. În sfârșit, această constatare este confirmată de faptul că, la punctul 48 din decizia din 2007, Comisia a perceput costurile suplimentare în cauză ca procent doar din valoarea adăugată brută a sectorului privat sau numai din PIB‑ul RAM.
141
În consecință, pe lângă faptul de a nu își găsi temeiul în modul de redactare și în contextul deciziilor din 2007 și din 2013, interpretarea largă a expresiei „activități desfășurate efectiv și material în Madeira”, susținută de Republica Portugheză, se dovedește a fi contrară nu numai obiectivelor urmărite de articolul 87 alineatul (3) litera (a) CE și de articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE, care au servit drept temei juridic deciziilor din 2007 și, respectiv, din 2013, ci și Liniilor directoare din 2007.
142
În această privință, faptul că interpretarea reținută de Comisie poate fi contrară, astfel cum susține Republica Portugheză, unui comentariu al Comitetului pentru afaceri fiscale al OCDE, unui raport al grupului Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) al acestei organizații și unor linii directoare ale unui forum al aceleiași organizații, precum și practicii decizionale anterioare a Comisiei nu poate modifica această concluzie.
143
Astfel, deși Comisia poate lua în considerare textele adoptate în cadrul OCDE, ea nu poate fi nicidecum ținută de acestea, printre altele în aplicarea normelor Tratatului FUE și în special a celor referitoare la ajutoarele de stat [a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 mai 2021, Luxemburg și Amazon/Comisia, T‑816/17 și T‑318/18, în prezent în recurs, EU:T:2021:252, punctul 154, și Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza État luxembourgeois (Informații referitoare la un grup de contribuabili), C‑437/19, EU:C:2021:450, punctul 67].
144
De asemenea, legalitatea unei decizii a Comisiei trebuie apreciată numai în cadrul articolului 107 TFUE, iar nu în raport cu o pretinsă practică decizională anterioară a acesteia (a se vedea în acest sens Ordonanța din 10 octombrie 2017, Greenpeace Energy/Comisia, C‑640/16 P, nepublicată, EU:C:2017:752, punctul 27, și Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 114).
145
Este de asemenea lipsit de relevanță faptul că autoritățile portugheze nu ar fi ascuns niciodată Comisiei că societățile care aveau sediul sau conducerea efectivă în ZFM erau impozitate acolo pentru totalitatea veniturilor lor.
146
Astfel, faptul că aceste societăți sunt impozitate pentru totalitatea veniturilor lor de către autoritățile fiscale ale RAM nu implică nicidecum că ajutoarele pentru funcționare acordate de această regiune societăților menționate trebuie în mod necesar să aducă beneficii tuturor activităților lor și nu pot fi rezervate unei părți identificate din aceste activități.
147
În plus, în cadrul controlului compatibilității ajutoarelor de stat prevăzut la articolul 108 TFUE și în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) TUE, revine statului care a efectuat notificarea și Comisiei sarcina de a colabora cu bună‑credință pentru a permite acesteia din urmă să depășească dificultățile pe care le poate întâmpina cu ocazia examinării unui proiect de ajutor notificat în cadrul procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE (a se vedea Hotărârea din 15 martie 2001, Prayon‑Rupel/Comisia, T‑73/98, EU:T:2001:94, punctul 99 și jurisprudența citată).
148
Aceasta implică în special ca statul în cauză să furnizeze Comisiei toate informațiile necesare pentru a‑i permite să își îndeplinească misiunea și în special să aprecieze compatibilitatea ajutoarelor cu piața internă, astfel cum reieșea din considerentele (6) și (16) ale Regulamentului nr. 659/1999 [devenite considerentele (6) și (16) ale Regulamentului 2015/1589].
149
Or, Republica Portugheză nu demonstrează că, în cursul procedurii administrative care a condus la deciziile din 2002, din 2007 sau din 2013, a informat Comisia în mod expres și univoc cu privire la faptul că, în pofida modului de redactare a condițiilor care delimitează regimul II sau regimul III, acestea din urmă aveau vocația de a se aplica tuturor societăților înregistrate în ZFM și pentru ansamblul activităților lor, inclusiv cele desfășurate în afara RAM.
150
Dimpotrivă, din cuprinsul punctelor 132 și 133 de mai sus reiese că, în mai multe rânduri, autoritățile portugheze au indicat Comisiei că reducerile IVPJ erau limitate la „activitățile desfășurate efectiv și material în Madeira”, ceea ce excludea activitățile exercitate în afara acestei regiuni.
151
Prin urmare, fără a săvârși o eroare de drept și fără a adăuga condiții suplimentare la deciziile din 2007 și din 2013, Comisia a putut concluziona, în considerentul (167) al deciziei atacate, că regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, în ceea ce privește condiția referitoare la originea profiturilor cărora li se aplica reducerea IVPJ, era contrar deciziilor menționate.
152
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentația Republicii Portugheze potrivit căreia, interpretând termenii „activități desfășurate efectiv și material în Madeira” în sensul că nu vizează activitățile desfășurate în afara acestei regiuni de societăți înregistrate în ZFM, Comisia ar fi luat în considerare în mod insuficient efectele negative ale regimurilor II și III asupra RAM, precum și efectul de propagare al regimului III, așa cum a fost pus în aplicare, sau ar fi încălcat principiile liberei circulații.
153
În primul rând, în ceea ce privește afirmația întemeiată pe insuficienta luare în considerare a efectelor negative ale regimurilor II și III asupra RAM, precum și a efectului de propagare al regimului III, așa cum a fost pus în aplicare, trebuie arătat că, prin aceasta, Republica Portugheză nu urmărește să repună în discuție aprecierea efectuată de Comisie cu privire la neconformitatea regimului III, așa cum a fost pus în aplicare, cu deciziile din 2007 și din 2013 și, prin urmare, calificarea juridică a acestei scheme drept „ajutor nou” în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul 2015/1589, acordat cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE.
154
Dimpotrivă, Republica Portugheză repune în discuție aprecierea compatibilității regimului III efectuată cu ocazia deciziilor din 2007 și din 2013, care au rămas definitive și, prin urmare, nu pot fi contestate în cadrul prezentei acțiuni.
155
În plus, un stat membru nu poate, cu ocazia unei proceduri inițiate în temeiul unor ajutoare noi plătite cu încălcarea unei decizii prealabile de autorizare a unei scheme de ajutor, să se prevaleze de caracterul nelegal al deciziei prin care această schemă este declarată compatibilă cu piața internă. Astfel, procedura de examinare permanentă a ajutoarelor existente prevăzută la articolul 108 alineatul (1) TFUE are ca obiect tocmai să permită Comisiei și statelor membre să dezbată cu privire la oportunitatea reevaluării compatibilității ajutoarelor existente. Pe de altă parte, statele membre mai au încă posibilitatea de a notifica Comisiei un nou proiect de ajutor, conform articolului 108 alineatul (3) TFUE, chiar și din motive de securitate juridică, ceea ce Republica Portugheză nu a făcut.
156
În al doilea rând, în ceea ce privește invocarea încălcării principiilor libertății de stabilire, liberei circulații a persoanelor, liberei prestări a serviciilor și liberei circulații a capitalurilor, aceasta urmărește de asemenea să repună în discuție legalitatea deciziilor din 2007 și din 2013 și, în plus, este susținută doar de afirmația potrivit căreia decizia atacată ar interzice sau ar limita posibilitatea ca un lucrător angajat de o societate înregistrată în ZFM să își desfășoare activitatea profesională într‑un alt stat membru sau într‑un stat terț și ca societățile în cauză să presteze servicii în afara RAM.
157
O astfel de afirmație, care se limitează la a parafraza dispozițiile Tratatului FUE și nu este susținută de niciun argument suplimentar, trebuie respinsă ca inadmisibilă, în temeiul articolului 76 litera (d) din Regulamentul de procedură.
158
Având în vedere cele de mai sus, Comisia nu a săvârșit nicio eroare de drept în interpretarea condiției prevăzute în deciziile din 2007 și din 2013, potrivit căreia reducerile IVPJ prevăzute de regimul III nu puteau privi decât profiturile rezultate din activități „desfășurate efectiv și material în Madeira”.
2) Cu privire la condiția referitoare la crearea sau la menținerea locurilor de muncă în RAM
159
În considerentul (178) al deciziei atacate, Comisia a apreciat că aplicarea de către Republica Portugheză a regimului III în ceea ce privește condiția de creare sau de menținere a locurilor de muncă în RAM încălca deciziile din 2007 și din 2013.
160
În susținerea acestei concluzii, Comisia a arătat în esență, în considerentele (168)-(174) ale deciziei atacate, că această condiție era o condiție de acces la regimul III și că, în calitate de parametru al calculului cuantumului ajutorului, trebuia să se bazeze pe metode obiective și verificabile precum cele ale UAM și ENI, utilizate în Liniile directoare din 2007, precum și în regulamentele succesive de exceptare pe categorii.
161
În considerentele (175)-(176) ale deciziei atacate, Comisia a arătat în continuare că, pentru autoritățile portugheze, constituia un „post” în vederea aplicării regimului III orice loc de muncă, indiferent de natura juridică, indiferent de numărul de ore, de zile și de luni de muncă activă pe an, declarat de beneficiari, fără ca aceste autorități să poată verifica timpul consacrat efectiv de titularul postului locului său muncă și fără să transforme acest timp în ENI.
162
Printr‑o asemenea motivare, Comisia a prezentat în mod clar și neechivoc raționamentul său, permițând persoanelor interesate să cunoască justificările concluziei la care ajunsese și Tribunalului să își exercite controlul.
163
În ceea ce privește temeinicia acestei concluzii, Republica Portugheză reproșează în esență Comisiei că i‑a impus în mod eronat recurgerea la metodele ENI și UAM, cu excluderea noțiunii de „loc de muncă” în sensul dreptului portughez, pentru a verifica îndeplinirea condiției referitoare la crearea sau la menținerea locurilor de muncă în RAM.
164
Cu toate acestea, o asemenea argumentație provine dintr‑o interpretare eronată a deciziei atacate.
165
Deși, desigur, Comisia a putut arăta, în considerentul (173) al deciziei atacate, că metodele ENI și UAM constituiau metode adecvate pentru calcularea numărului de locuri de muncă, ea nu a impus nicidecum autorităților portugheze recurgerea la astfel de metode, fapt pe care l‑a confirmat în ședință, ci s‑a limitat să reproșeze acestor autorități, în considerentul (176) al aceleiași decizii, că nu a reținut o metodă de natură să permită verificarea realității și a permanenței locurilor de muncă declarate de beneficiarii regimului III, așa cum a fost pus în aplicare.
166
Or, această critică este susținută corespunzător cerințelor legale de considerentele (28) și (175) ale deciziei atacate, potrivit cărora, în aplicarea metodei reținute de autoritățile portugheze, constituia un post în vederea aplicării regimului III orice loc de muncă, indiferent de numărul de ore, zile și luni de muncă prestată în mod activ pe an, declarate de beneficiari, inclusiv locurile de muncă pe fracțiune de normă sau cele ale membrilor consiliului de administrație care își desfășoară activitatea în mai multe societăți beneficiare ale regimului III.
167
Având în vedere cele de mai sus, Comisia nu a încălcat, așadar, articolul 296 al doilea paragraf TFUE și nu a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a constatat, în considerentul (179) al deciziei atacate, că regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, încălca condiția privind crearea și menținerea locurilor de muncă în RAM.
3) Cu privire la eficacitatea controalelor fiscale efectuate în vederea verificării aplicării corecte a condițiilor privind originea profiturilor cărora li se aplică reducerea IVPJ și crearea sau menținerea locurilor de muncă în RAM
168
În considerentul (178) al deciziei atacate, Comisia a apreciat că controalele fiscale efectuate de autoritățile portugheze asupra beneficiarilor regimului III, așa cum a fost pus în aplicare, precum și datele colectate în cadrul acestor controale nu permiteau controlarea eficace a condițiilor acestui regim referitoare la originea profiturilor cărora li se aplica reducerea IVPJ și crearea sau menținerea locurilor de muncă în RAM.
169
În susținerea acestei concluzii, Comisia a arătat în esență, în considerentul (165) al deciziei atacate, că controalele fiscale realizate de autoritățile portugheze au fost efectuate în conformitate cu interpretarea largă a condiției referitoare la originea profiturilor cărora li se aplica reducerea IVPJ reținută de aceste autorități, care se îndepărta de cea sugerată în Liniile directoare din 2007 și în deciziile din 2007 și din 2013.
170
În considerentul (176) al deciziei atacate, Comisia a adăugat că autoritățile portugheze, pe baza declarațiilor depuse de beneficiarii regimului III, nu erau în măsură să verifice realitatea sau permanența locurilor de muncă declarate, din cauza lipsei unei metode de calcul comune și obiective aplicabile tuturor raporturilor de muncă.
171
Printr‑o asemenea motivare, Comisia a prezentat în mod clar și neechivoc raționamentul său, permițând persoanelor interesate să cunoască justificările concluziei la care ajunsese și Tribunalului să își exercite controlul.
172
În ceea ce privește temeinicia acestei concluzii, trebuie arătat că, astfel cum s‑a amintit la punctele 168-170 de mai sus, Comisia a apreciat că controalele efectuate de autoritățile fiscale nu erau adaptate la verificarea bunei aplicări a condițiilor referitoare la originea profiturilor cărora li se aplica reducerea IVPJ și la crearea sau menținerea locurilor de muncă în RAM, prevăzute de regimul III. Această neconcordanță ar decurge în esență din faptul că autoritățile portugheze interpretează sau aplică aceste condiții cu încălcarea deciziilor din 2007 și din 2013.
173
Or, întrucât Tribunalul a apreciat, la punctele 151 și 167 de mai sus, că criticile Comisiei referitoare la interpretarea și la punerea în aplicare a acestor două condiții erau întemeiate, simplul fapt, de altfel necontestat de Comisie, că autoritățile fiscale portugheze impun ținerea unei contabilități separate pentru veniturile generate de ZFM dispun de instrumente de control a priori și a posteriori al persoanelor impozabile și în special al beneficiarilor regimului III sau efectuează controale numeroase și sistematice care, pentru unii, au condus la corecții într‑un cuantum important nu poate fi suficient pentru a demonstra că aceste controale fiscale permit, în definitiv, acestor autorități să se asigure în mod eficace de buna aplicare a acestei scheme, din moment ce autoritățile menționate interpretează sau aplică schema menționată cu încălcarea deciziilor din 2007 și din 2013.
174
Aceasta este situația în special în ceea ce privește obligația societăților stabilite în ZFM de a ține o contabilitate separată pentru veniturile generate de ZFM, din moment ce, astfel cum s‑a constatat la punctul 151 de mai sus, veniturile generate de ZFM nu erau calculate în conformitate cu deciziile din 2007 și din 2013.
175
De asemenea, faptul că Republica Portugheză se prevalează de exemplul unui control fiscal efectuat la o societate înregistrată în ZFM și care a condus la aplicarea metodei UAM nu poate fi suficient pentru a repune în discuție concluzia la care a ajuns Comisia, în lipsa competenței de a dezvălui practici și metode constante și stabilite de autoritățile portugheze care să le permită acestora să controleze dacă, în general, regimul III este pus în aplicare în conformitate cu deciziile din 2007 și din 2013.
176
Prin urmare, Comisia nu a încălcat articolul 296 al doilea paragraf TFUE și nu a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a constatat, în considerentul (178) al deciziei atacate, că controalele fiscale efectuate de autoritățile portugheze la beneficiarii regimului III, precum și datele colectate în cadrul acestor controale nu permiteau controlarea eficace a respectării condițiilor regimului III referitoare la originea profiturilor cărora li se aplica reducerea IVPJ și la crearea sau menținerea locurilor de muncă în RAM.
177
Având în vedere toate cele de mai sus, Comisia a constatat în mod întemeiat că regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, nu respecta mai multe dintre condițiile impuse prin deciziile din 2007 și din 2013.
178
Întrucât această schemă a fost pusă în aplicare cu încălcarea deciziilor din 2007 și din 2013, astfel încât a fost modificată substanțial în raport cu regimul autorizat prin deciziile menționate, Comisia a concluzionat în mod întemeiat, de asemenea, în considerentul (180) al deciziei atacate, în sensul existenței unui ajutor nou ilegal (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 octombrie 2017, Comisia/Italia, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, punctul 48).
179
În consecință, motivele al patrulea-al șaselea trebuie respinse ca nefondate.
E. Cu privire la al șaptelea motiv, întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare, a principiilor securității juridice și bunei administrări, precum și pe o nemotivare, întrucât Comisia nu ar fi luat în considerare scrisoarea care îi fusese adresată la 6 aprilie 2018 de Republica Portugheză
180
Prin intermediul celui de al șaptelea motiv, Republica Portugheză invocă încălcarea dreptului său la apărare, a principiilor securității juridice și bunei administrări, precum și o nemotivare. Astfel, Comisia ar fi ignorat în mod formal și material diverse argumente destinate să conteste necesitatea de a iniția procedura oficială de investigare, pe care Republica Portugheză le‑ar fi invocat în scrisoarea din 6 aprilie 2018 adresată Comisiei în cadrul procedurii de monitorizare, scrisoare care, de altfel, nu este menționată în decizia atacată. Or, în lipsa acestei neregularități în decizia de deschidere a procedurii oficiale, care ar fi privat‑o de o dezbatere în contradictoriu în cursul acestei proceduri, decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit.
181
Comisia consideră că Republica Portugheză este decăzută din dreptul de a invoca încălcarea dreptului său la apărare și, în orice caz, că al șaptelea motiv trebuie respins ca nefondat.
182
În ceea ce privește admisibilitatea afirmației privind neluarea în considerare a scrisorii din 6 aprilie 2018, contestată de Comisie pentru motivul că aceasta nu ar fi fost invocată de Republica Portugheză în cadrul procedurii administrative, trebuie arătat că nicio dispoziție a dreptului Uniunii nu impune unui stat membru destinatar al unei decizii de deschidere a procedurii oficiale de investigare să conteste diferitele elemente de fapt sau de drept ale acesteia în cursul procedurii administrative, sub sancțiunea de a nu mai putea să facă acest lucru ulterior în etapa procedurii jurisdicționale (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 1 iulie 2010, Knauf Gips/Comisia, C‑407/08 P, EU:C:2010:389, punctele 89-92).
183
Cu toate acestea, este necesar să se arate că scrisoarea din 6 aprilie 2018 a fost adresată Comisiei de Republica Portugheză. Prin urmare, aceasta din urmă nu se poate prevala în mod util de faptul că nemenționarea ei în decizia de deschidere a procedurii oficiale a adus atingere dreptului său la apărare, precum și principiilor securității juridice și bunei administrări.
184
Astfel, după cum reiese din articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul 2015/1589, printr‑o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare, Comisia deschide o procedură destinată să permită statului membru în cauză și celorlalte persoane interesate să își prezinte observațiile într‑un termen determinat.
185
Or, Republica Portugheză, care se întâmplă a fi autoarea scrisorii în cauză, nu poate pretinde că nu a avut cunoștință de conținutul ei și că, numai din cauza nemenționării sale în decizia de deschidere a procedurii oficiale, a fost împiedicată să își susțină în mod util argumentele în cursul procedurii oficiale de investigare.
186
Republica Portugheză nu poate nici să reproșeze Comisiei o lipsă de motivare a deciziei atacate în acest sens. Astfel, elementele de drept și de fapt care, potrivit Republicii Portugheze, au fost evocate în scrisoarea menționată au fost avute în vedere, în considerentele (64), (71)-(73), (81)-(88) și (220) ale deciziei atacate, ca argumente prezentate de Republica Portugheză în cadrul procedurii oficiale de investigare.
187
În consecință, al șaptelea motiv trebuie respins ca nefondat.
F. Cu privire la al optulea motiv, întemeiat pe încălcarea principiilor securității juridice, protecției încrederii legitime și bunei administrări, întrucât decizia atacată a dispus ca Republica Portugheză să recupereze ajutoarele declarate ilegale și incompatibile prin decizia atacată
188
Prin intermediul celui de al optulea motiv, Republica Portugheză susține că, prin faptul că a dispus recuperarea ajutoarelor plătite cu încălcarea deciziilor din 2007 și din 2013, Comisia a încălcat principiile securității juridice, protecției încrederii legitime și bunei administrări.
189
Aceste încălcări ar decurge din faptul că regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, nu constituie un ajutor de stat sau, în subsidiar, că acest regim ar constitui un ajutor existent; că schema ZFM a fost examinată în mod expres și succesiv și autorizată de Comisie începând cu anul 1987; că condițiile regimului III ar rezulta din regimul II; că aceste condiții, pe lângă faptul că nu sunt clare, sunt interpretate de Comisie contrar textului deciziilor din 2007 și din 2013, precum și contrar practicii sale decizionale anterioare; că Comisia nu s‑a opus decât foarte târziu executării regimului III; că Comisia a fost de acord cu interpretarea condițiilor prevăzute de regimurile II și III atunci când, în 2006, nu a pus în discuție lipsa de utilitate a introducerii în legislația portugheză a unei clarificări a condiției de origine a profiturilor. În același mod, durata de 29 de luni a procedurii oficiale de investigare ar împiedica de asemenea orice recuperare a ajutoarelor în cauză.
190
Republica Portugheză arată de asemenea că jurisprudența potrivit căreia un beneficiar al unui „ajutor individual”, în sensul articolului 1 litera (e) din Regulamentul 2015/1589, nu poate avea o încredere legitimă în legalitatea acordării acestuia în cazul nerespectării procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE nu este aplicabilă în speță, care privește o „schemă de ajutor”, în sensul articolului 1 litera (d) din același regulament, repusă în discuție la decenii de la crearea sa.
191
Republica Portugheză mai arată că încălcarea principiilor securității juridice, protecției încrederii legitime și bunei administrări este cu atât mai evidentă cu cât ea însăși și cele 102 părți interesate care au participat la procedura oficială de investigare pledau în favoarea clasării dosarului, că Comisia era sensibilizată la importanța economică, fiscală și socială a ZFM ca regiune ultraperiferică ce trebuia tratată mai favorabil și că autoritățile portugheze nu numai că au întărit controalele privind ZFM, ci au propus și modificări ale regimului III în vederea clasării dosarului.
192
În sfârșit, Republica Portugheză arată că recuperarea ajutoarelor este contrară noțiunii de stat de drept.
193
Comisia apreciază că al optulea motiv trebuie respins ca nefondat.
194
În ceea ce privește obligația impusă Republicii Portugheze prin decizia atacată de a recupera ajutoarele plătite în temeiul regimului III cu încălcarea deciziilor din 2007 și din 2013, trebuie amintit că desființarea, prin recuperare, a unui ajutor ilegal și incompatibil este consecința logică a constatării incompatibilității acestui ajutor. Astfel, obligația statului membru în cauză de a elimina un ajutor considerat de Comisie ca fiind incompatibil cu piața internă urmărește restabilirea situației anterioare, determinând pierderea de către beneficiar a avantajului de care a beneficiat efectiv în raport cu concurenții săi [a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 aprilie 2021, Comisia/Spania (TNT Castilia‑La Mancha), C‑704/19, nepublicată, EU:C:2021:342, punctul 48 și jurisprudența citată].
195
În plus, conform articolului 16 alineatul (1) din Regulamentul 2015/1589, Comisia este obligată întotdeauna să dispună recuperarea unui ajutor pe care îl declară incompatibil cu piața internă, cu excepția cazului în care o astfel de recuperare contravine unui principiu general al dreptului Uniunii (Hotărârea din 28 iulie 2011, Mediaset/Comisia, C‑403/10 P, nepublicată, EU:C:2011:533, punctul 124).
196
În ceea ce privește principiul protecției încrederii legitime, un stat membru ale cărui autorități au acordat, precum în speță, un ajutor cu încălcarea normelor de procedură prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE nu poate, în principiu, să invoce încrederea legitimă a beneficiarilor pentru a se sustrage de la obligația de a lua măsurile necesare în vederea executării unei decizii a Comisiei prin care este obligat să recupereze ajutorul. A admite o asemenea posibilitate ar însemna, astfel, ca dispozițiile articolelor 107 și 108 TFUE să fie lipsite de orice efect util, în măsura în care autoritățile naționale s‑ar putea întemeia astfel pe propriul comportament nelegal pentru a elimina eficacitatea deciziilor adoptate de Comisie în temeiul acestor dispoziții (a se vedea Hotărârea din 9 iunie 2011, Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia, C‑465/09 P-C‑470/09 P, nepublicată, EU:C:2011:372, punctul 150 și jurisprudența citată).
197
În plus, atunci când un ajutor este pus în aplicare fără notificarea prealabilă a Comisiei, astfel încât este ilegal în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE, beneficiarul ajutorului nu poate avea, în acel moment, o încredere legitimă în legalitatea acordării acestuia, această constatare fiind valabilă, contrar celor susținute de Republica Portugheză, în special pentru ajutoarele plătite în temeiul unei scheme de ajutor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 decembrie 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, punctul 104 și jurisprudența citată).
198
Or, în speță, Republica Portugheză nu demonstrează că, în ceea ce privește ajutoarele plătite cu încălcarea deciziilor din 2007 și din 2013, care, ca urmare a acestui fapt, au fost plătite cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE, Comisia i‑ar fi furnizat, ba chiar ar fi furnizat beneficiarilor ajutoarelor menționate asigurări precise, necondiționate și concordante, de asemenea conforme cu normele aplicabile, de natură să dea naștere unei așteptări legitime în percepția lor, astfel cum impune jurisprudența (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 martie 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punctul 97 și jurisprudența citată).
199
O asemenea concluzie nu poate fi repusă în discuție de faptul că Republica Portugheză a putut crede că regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, nu se încadra în calificarea drept „ajutor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE sau, în subsidiar, trebuia calificat drept „ajutor existent” în sensul articolului 1 litera (b) din Regulamentul 2015/1589.
200
Astfel, o asemenea convingere, presupunând că ar fi dovedită, nu poate echivala cu asigurări precise, necondiționate și concordante furnizate de Comisie.
201
În plus, lipsa calificării acestei scheme drept „ajutor de stat” era foarte improbabilă având în vedere deciziile Comisiei referitoare la schemele ZFM anterioare. Situația era aceeași în ceea ce privește calificarea drept „ajutor existent”, în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) sau (ii) din Regulamentul 2015/1589, ținând seama de diferențele substanțiale existente între regimul I și regimul III, precum și de interpretarea reținută de Comisie a condiției referitoare la originea profiturilor cărora li se aplica reducerea IVPJ, care reieșea fără ambiguitate din schimburile care au avut loc între aceasta și autoritățile portugheze în cursul procedurii care a condus la deciziile din 2002 și din 2007, astfel cum s‑a arătat deja la punctele 132 și 133 de mai sus.
202
Nu poate fi echivalent cu asigurări precise, necondiționate și concordante furnizate de Comisie nici faptul că, pe de o parte, Republica Portugheză și numeroasele părți interesate care au participat la procedura oficială de investigare nu au susținut, cu ocazia acestei proceduri, aceeași interpretare precum cea reținută în final de Comisie în decizia atacată sau, pe de altă parte, că această instituție nu a dat curs propunerilor autorităților portugheze de modificare a regimului III în vederea obținerii clasării procedurii oficiale de investigare.
203
Prin urmare, nu poate fi constatată nicio încălcare a principiului protecției încrederii legitime, presupunând că acest principiu poate fi invocat de Republica Portugheză.
204
În ceea ce privește principiul securității juridice, trebuie arătat că, în materia ajutoarelor de stat, argumentele care urmăresc să se opună obligației de recuperare în temeiul unei încălcări a principiului securității juridice nu sunt admise decât în împrejurări cu totul excepționale.
205
În această privință, din jurisprudență reiese că trebuie să se examineze o serie de elemente pentru a verifica existența unei încălcări a principiului securității juridice, în special lipsa de claritate a regimului juridic aplicabil (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 octombrie 2010, Nuova Agricast și Cofra/Comisia, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, punctul 77) sau inacțiunea Comisiei pentru o perioadă îndelungată fără justificare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 noiembrie 1987, RSV/Comisia, 223/85, EU:C:1987:502, punctele 14 și 15, și Hotărârea din 22 aprilie 2008, Comisia/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punctele 106 și 107).
206
În ceea ce privește acest din urmă element, trebuie amintit că Comisia este obligată să acționeze într‑un termen rezonabil în cadrul unei proceduri de examinare a ajutoarelor de stat și că nu este autorizată să perpetueze o stare de inacțiune în cursul fazei preliminare de examinare. Trebuie adăugat că caracterul rezonabil al termenului de desfășurare a procedurii trebuie apreciat în funcție de circumstanțele proprii fiecărei cauze, precum complexitatea acesteia și comportamentul părților (Hotărârea din 13 iunie 2013, HGA și alții/Comisia, C‑630/11 P-C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punctele 81 și 82).
207
Or, în speță, timpul scurs între deciziile din 2007 și din 2013, pe de o parte, și inițierea, la 12 martie 2015, a exercițiului de monitorizare a regimului III, chiar decizia de deschidere a procedurii oficiale, la 6 iulie 2018, pe de altă parte, nu pot fi considerate nerezonabile.
208
Astfel, mai întâi, conform articolului 15 alineatul (2) din Regulamentul 2015/1589, Comisia nu era obligată să respecte termene specifice precum cele prevăzute în capitolul II din acest regulament, referitor la procedura privind ajutoarele notificate (a se vedea în acest sens Ordonanța din 20 ianuarie 2021, KC/Comisia, T‑580/20, nepublicată, EU:T:2021:14, punctul 26).
209
În continuare, în ceea ce privește exercițiile de monitorizare privind ajutoarele sau schemele de ajutoare autorizate, precum în speță, nu se poate considera că Comisia trebuia să facă dovada unei diligențe deosebite, în măsura în care principiul cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE, impune statelor membre să adopte toate măsurile adecvate pentru a garanta domeniul de aplicare și eficacitatea dreptului Uniunii.
210
În domeniul ajutoarelor de stat, aceasta implică în special că aceste state trebuie să asigure nepunerea în aplicare a ajutoarelor sau a schemelor de ajutor care încalcă deciziile de autorizare prealabilă, în special atunci când înțelegerea condițiilor de punere în aplicare a acestor ajutoare sau a acestor scheme de ajutor este împărtășită inițial de Comisie și de statul membru în cauză, astfel cum s‑a constatat la punctele 132 și 133 de mai sus.
211
În sfârșit, având în vedere descrierea procedurii prealabile deciziei de deschidere a procedurii oficiale, efectuată în considerentele (1) și (2) ale deciziei atacate, nicio inacțiune a Comisiei pe o perioadă îndelungată și lipsită de justificare nu poate fi identificată în speță.
212
În ceea ce privește durata de 29 de luni a procedurii oficiale de investigare, nici aceasta nu poate fi considerată nerezonabilă, ținând seama, astfel cum reiese din considerentele (3)-(9) și (96) ale deciziei atacate, de necesitatea Comisiei de a examina cererea autorităților portugheze privind confidențialitatea deciziei de deschidere a acestei proceduri, de a solicita de mai multe ori acestor autorități comunicarea informațiilor lipsă, precum și de a trata observațiile cu privire la numărul foarte mare de părți interesate care au participat la procedură.
213
În acest sens, procedura care s‑a finalizat prin decizia atacată se deosebește în mod clar de procedura în discuție în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 24 noiembrie 1987, RSV/Comisia (223/85, EU:C:1987:502), de care Republica Portugheză nu se poate prevala, așadar, în mod valabil.
214
Prin urmare, nu poate fi constatată nicio încălcare a principiului protecției securității juridice.
215
Constatările efectuate la punctul 212 permit de asemenea înlăturarea oricărei încălcări a principiului bunei administrări.
216
Pe de altă parte, în măsura în care Republica Portugheză susține că obligația de recuperare a ajutoarelor în cauză impusă prin decizia atacată este contrară principiului statului de drept, este suficient să se arate că această afirmație este inadmisibilă în temeiul articolului 76 litera (d) din Regulamentul de procedură, întrucât nu este susținută de o altă argumentație.
217
Având în vedere cele de mai sus, al optulea motiv trebuie respins ca fiind în parte inadmisibil și în parte nefondat.
G. Cu privire la al nouălea motiv, întemeiat pe imposibilitatea Republicii Portugheze de a recupera ajutoarele declarate ilegale și incompatibile prin decizia atacată
218
Prin intermediul celui de al nouălea motiv, Republica Portugheză invocă imposibilitatea de a se conforma deciziei prin care se dispune recuperarea ajutoarelor în cauză, în esență pentru motivul că decizia atacată nu îi permite să determine „fără dificultăți excesive” cuantumurile care trebuie recuperate.
219
Autoritățile portugheze nu ar fi în măsură să stabilească, în ceea ce privește ultimul deceniu, dacă societățile care au beneficiat de regimul III s‑au conformat efectiv celor două condiții în litigiu vizate de deciziile din 2007 și din 2013. Această dificultate ar fi amplificată de necesitatea de a verifica dacă aceste societăți îndeplineau condițiile pentru a beneficia de un regulament de minimis (articolul 2 din decizia atacată) sau de un regulament de exceptare pe categorii de ajutoare (articolul 3 din decizia atacată). În acest context, Comisia ar fi trebuit să efectueze calculul efectelor impozitului asupra cuantumului ajutoarelor care trebuie recuperate sau ar fi trebuit cel puțin să indice valoarea brută a recuperării solicitate. În sfârșit, Republica Portugheză adaugă că unele decizii de recuperare ar conduce la situații de insolvabilitate.
220
Comisia susține că al nouălea motiv trebuie respins ca nefondat.
221
În ceea ce privește imposibilitatea Republicii Portugheze de a se conforma deciziei atacate, trebuie arătat că Comisia nu poate adopta, sub sancțiunea nevalidității, un ordin de recuperare a cărui executare ar fi, încă de la adoptarea sa, în mod obiectiv și absolut, imposibil de realizat (a se vedea Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 82 și jurisprudența citată).
222
Rezultă că, în cadrul unei acțiuni în anulare îndreptate împotriva unei decizii a Comisiei prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat ilegal și incompatibil, statul membru în cauză se poate prevala de principiul potrivit căruia „nimeni nu poate fi obligat să facă imposibilul”, care face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii (a se vedea Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 79 și jurisprudența citată).
223
Totuși, în acest cadru, condiția privind existența unei imposibilități absolute nu este îndeplinită atunci când statul membru pârât se limitează să invoce dificultăți juridice, politice sau practice imputabile propriilor acțiuni sau omisiunilor autorităților naționale, cu care se poate confrunta pentru a pune în aplicare decizia în cauză, fără a propune Comisiei modalități alternative de punere în aplicare a acestei decizii ce ar permite depășirea acestor dificultăți, în special printr‑o recuperare parțială a acestor ajutoare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2018_Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 91 și 92 și jurisprudența citată).
224
În plus, pretinse probleme interne care pot fi întâlnite cu ocazia executării deciziei Comisiei nu pot justifica nerespectarea de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului Uniunii. În special, dificultățile de ordin administrativ și practic ce decurg din numărul mare de beneficiari ai ajutoarelor nu permit să se considere că recuperarea este imposibil de realizat din punct de vedere tehnic [Hotărârea din 12 mai 2021, Comisia/Grecia (Ajutoare acordate producătorilor agricoli), C‑11/20, nepublicată, EU:C:2021:380, punctul 44].
225
Or, în speță, Republica Portugheză se limitează să invoce complexitatea procedurii de recuperare a ajutoarelor în cauză și dificultățile de ordin politic, juridic și practic, fără a dovedi corespunzător cerințelor legale imposibilitatea obiectivă și absolută, încă de la adoptarea deciziei atacate, de a proceda la recuperarea acestora.
226
În special, Republica Portugheză nu demonstrează nici caracterul real al dificultăților pe care le invocă, nici lipsa unor modalități alternative de recuperare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctul 96).
227
În plus, Republica Portugheză nu furnizează niciun element de natură să demonstreze că autoritățile portugheze ar fi încercat să colaboreze cu bună‑credință cu Comisia în vederea depășirii acestor dificultăți previzibile cu respectarea deplină a dispozițiilor Tratatului FUE [a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 aprilie 2021, Comisia/Spania (TNT Castilia‑La Mancha), C‑704/19, nepublicată, EU:C:2021:342, punctul 63 și jurisprudența citată].
228
În această privință, Republica Portugheză nu se poate prevala în mod valabil de faptul că Comisia nu i‑a permis să determine „fără dificultăți excesive” cuantumurile care trebuie recuperate, de exemplu prin calcularea efectelor impozitului asupra cuantumului ajutoarelor care trebuie recuperate sau, cel puțin, prin indicarea cuantumului brut al recuperării solicitate.
229
Astfel, nicio dispoziție de drept al Uniunii nu impune Comisiei ca, atunci când dispune recuperarea unui ajutor ilegal declarat incompatibil cu piața internă, să stabilească valoarea exactă a ajutorului care trebuie restituit (a se vedea Hotărârea din 18 octombrie 2007, Comisia/Franța, C‑441/06, EU:C:2007:616, punctul 29 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 20 martie 2013, Rousse Industry/Comisia, T‑489/11, nepublicată, EU:T:2013:144, punctul 77 și jurisprudența citată). În plus, obligația unui stat membru de a calcula cuantumul precis al ajutoarelor care trebuie recuperate se înscrie în cadrul mai larg al obligației de cooperare loială care leagă reciproc Comisia și statele membre în punerea în aplicare a normelor tratatului în materia ajutoarelor de stat (a se vedea Hotărârea din 20 martie 2013, Rousse Industry/Comisia, T‑489/11, nepublicată, EU:T:2013:144, punctul 79 și jurisprudența citată).
230
Astfel, este suficient ca decizia Comisiei să cuprindă indicații care să îi permită destinatarului acesteia să determine el însuși, fără dificultăți excesive, acest cuantum (a se vedea Hotărârea din 18 octombrie 2007, Comisia/Franța, C‑441/06, EU:C:2007:616, punctul 29 și jurisprudența citată).
231
Or, în speță, contrar celor susținute de Republica Portugheză, trebuie să se constate că, în considerentul (213), precum și la articolele 1-4 din decizia atacată, Comisia a furnizat indicațiile necesare, dar și suficiente care permit autorităților portugheze să determine, fără dificultăți excesive, cuantumul care trebuie restituit.
232
Pe de altă parte, Republica Portugheză nu poate reproșa Comisiei nici faptul că nu a invitat‑o, în decizia de deschidere a procedurii oficiale, să menționeze anumite așteptări legitime susceptibile să împiedice recuperarea ajutoarelor în cauză. Astfel, chiar și în lipsa unei asemenea invitații, obligația de cooperare cu bună‑credință care revenea autorităților portugheze le impunea să aducă la cunoștința Comisiei, din proprie inițiativă, aceste dificultăți, ceea ce ele nu dovedesc că au făcut.
233
În consecință, al nouălea motiv trebuie respins ca nefondat.
H. Cu privire la al zecelea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității ca urmare a adoptării de către Comisie a unei abordări restrictive referitor la condițiile privind „crearea [sau] menținerea locurilor de muncă în regiune” și privind o „activitate desfășurată efectiv și material în [RAM]”
234
Prin intermediul celui de al zecelea motiv, Republica Portugheză consideră că Comisia a încălcat principiul proporționalității prin adoptarea unei abordări restrictive și retroactive a noțiunilor de „activitate desfășurată efectiv și material în Madeira” și „crearea sau menținerea locurilor de muncă”, ținând seama de efectele devastatoare asupra RAM ale acestei abordări și de lipsa unei practici decizionale prealabile în acest sens. Această încălcare este însoțită de o încălcare a obligației sale de cooperare loială prevăzută la articolul 4 alineatul (3) TUE și a principiului bunei administrări.
235
Comisia apreciază că al zecelea motiv trebuie respins ca nefondat.
236
Referitor la pretinsa încălcare a principiului proporționalității ca urmare a interpretării pretins restrictive reținute de Comisie a celor două condiții privind o „activitate desfășurată efectiv și material în Madeira” și privind „crearea sau menținerea locurilor de muncă”, această argumentație este în esență identică cu cea cuprinsă în motivele al patrulea-al șaselea, deja respinsă la punctul 179 de mai sus, și, prin urmare, trebuie respinsă pentru aceleași motive.
237
Presupunând că, prin intermediul acestui motiv, Republica Portugheză impută deciziei atacate că a încălcat principiul proporționalității prin faptul că a impus recuperarea ajutoarelor plătite în temeiul regimului III, așa cum a fost pus în aplicare, este suficient să se amintească faptul că desființarea, prin recuperare, a unui ajutor ilegal și incompatibil este consecința logică a constatării nelegalității sale, astfel încât recuperarea acestui ajutor, în vederea restabilirii situației anterioare, nu poate, în principiu, să fie considerată o măsură disproporționată în raport cu obiectivele dispozițiilor Tratatului FUE în materie de ajutoare de stat (a se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2016, Comisia/Aer Lingus și Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P și C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punctul 116 și jurisprudența citată).
238
Or, niciun element de care se prevalează Republica Portugheză nu permite să se stabilească faptul că, în speță, este necesar să se îndepărteze de acest principiu al recuperării ajutoarelor ilegale declarate incompatibile.
239
Dimpotrivă, astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat, obligația de recuperare nu privește toate ajutoarele individuale plătite în temeiul regimului III, ci numai pe cele care au fost plătite cu încălcarea deciziilor din 2007 și din 2013, cu condiția ca beneficiarii acestora să nu îndeplinească condițiile stabilite într‑un regulament de minimis sau într‑un regulament de exceptare pe categorii, astfel cum reiese din articolele 1-3 din decizia atacată.
240
În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, faptul că recuperarea ajutoarelor ilegale și incompatibile este de natură să determine falimentul societăților care au beneficiat în mod nelegal nu poate afecta caracterul obligatoriu al acestei recuperări (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 februarie 2015, Comisia/Franța, C‑37/14, nepublicată, EU:C:2015:90, punctul 84 și jurisprudența citată).
241
Pe de altă parte, în măsura în care Republica Portugheză invocă, prin intermediul acelorași argumente, încălcarea de către Comisie a obligației sale de cooperare loială prevăzute la articolul 4 alineatul (3) TUE, precum și a principiului bunei administrări, aceste susțineri trebuie respinse pentru aceleași motive.
242
În consecință, al zecelea motiv trebuie respins ca nefondat.
I. Cu privire la al unsprezecelea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 17 din Regulamentul 2015/1589 ca urmare a prescrierii anumitor ajutoare plătite în temeiul regimului III
243
Prin intermediul celui de al unsprezecelea motiv, Republica Portugheză susține că, ținând seama de data deciziei de deschidere a procedurii oficiale, care i‑a fost notificată la 9 iulie 2018, ajutoarele plătite până la 9 iulie 2008 sunt prescrise în conformitate cu articolul 17 din Regulamentul 2015/1589.
244
Comisia apreciază că al unsprezecelea motiv trebuie respins ca nefondat.
245
În ceea ce privește prescrierea anumitor ajutoare plătite în temeiul regimului III, trebuie amintit că, în temeiul articolului 17 alineatele (1) și (2) din Regulamentul 2015/1589, în cadrul unei scheme de ajutor, termenul de prescripție de zece ani începe să curgă din ziua în care ajutorul ilegal este efectiv acordat beneficiarului său, iar nu din ziua adoptării schemei de ajutor (a se vedea Ordonanța din 7 decembrie 2017, Irlanda/Comisia, C‑369/16 P, nepublicată, EU:C:2017:955, punctul 41 și jurisprudența citată).
246
Potrivit aceleiași dispoziții, orice măsură adoptată de Comisie în privința unui ajutor ilegal întrerupe acest termen de prescripție. Aceasta este în special situația scrisorilor adresate de Comisie statelor membre prin care le informează că o măsură poate fi calificată drept ajutor de stat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 aprilie 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, punctele 83 și 84) sau le cere să notifice o măsură (a se vedea în acest sens Ordonanța din 7 decembrie 2017, Irlanda/Comisia, C‑369/16 P, nepublicată, EU:C:2017:955, punctul 42) sau le solicită să îi furnizeze informații (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 aprilie 2003, Département du Loiret/Comisia, T‑369/00, EU:T:2003:114, punctele 81 și 82).
247
Or, în speță, din considerentele (1) și (3) ale deciziei atacate reiese că, la 12 martie 2015, Comisia a adresat Republicii Portugheze o solicitare de informații prin care urmărea să stabilească dacă regimul III, așa cum a fost pus în aplicare, respecta deciziile din 2007 și din 2013, înainte de a o informa, la 6 iulie 2018, cu privire la decizia sa de a iniția procedura oficială de investigare.
248
Astfel, ținând seama de faptul că ajutoarele individuale a căror recuperare de către Republica Portugheză a fost dispusă de Comisie sunt cele plătite în temeiul regimului III, care a fost notificat inițial la 28 iunie 2006, apoi a fost autorizat la 27 iunie 2007 înainte de a fi pus în aplicare de acest stat membru, termenul de prescripție de zece ani prevăzut la articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul 2015/1589 nu putea să curgă înaintea acestor date și a fost întrerupt la 12 martie 2015, respectiv la mai puțin de zece ani după datele menționate.
249
În consecință, Republica Portugheză arată în mod eronat că ajutoarele în cauză plătite până la 9 iulie 2008 sunt prescrise.
250
În orice caz, simplul fapt că anumite ajutoare individuale plătite în temeiul unei scheme de ajutoare, al cărei caracter ilegal și incompatibil este constatat de o decizie a Comisiei, sunt prescrise nu poate determina anularea acestei decizii. Astfel, în ceea ce privește schemele de ajutor, revine autorităților naționale care au obligația de recuperare imediată și efectivă a ajutoarelor menționate sarcina de a determina, având în vedere împrejurările specifice proprii fiecărui beneficiar al unei scheme de ajutor, dacă fiecare dintre beneficiari trebuie să restituie efectiv ajutorul respectiv (a se vedea prin analogie Hotărârea din 13 februarie 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punctul 22).
251
Prin urmare, al unsprezecelea motiv trebuie respins ca nefondat.
252
În consecință, prezenta acțiune trebuie respinsă în totalitate, fără a fi necesar să se admită, dincolo de ceea ce a fost deja admis, cererile de măsuri de organizare a procedurii formulate de Republica Portugheză.
IV. Cu privire la cheltuielile de judecată
253
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
254
Întrucât Republica Portugheză a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor efectuate în procedura măsurilor provizorii, conform concluziilor formulate de Comisie.
Pentru aceste motive,
Tribunalul (Camera a opta)
declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea.
2)
Obligă Republica Portugheză la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor efectuate în procedura măsurilor provizorii.
Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 21 septembrie 2022.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: portugheza.