62002CC0350_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. La Comisión plantea el presente recurso por incumplimiento contra el Reino de los Países Bajos debido a que, en su opinión, los Países Bajos no adoptaron las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales necesarias para adaptar de manera plena y correcta el Derecho interno a los artículos 6 y 9 de la Directiva 97/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las telecomunicaciones (en lo sucesivo, «Directiva» o «Directiva 97/66»), (2) dentro del plazo establecido al efecto. Los Países Bajos consideran que el recurso es parcialmente inadmisible y parcialmente infundado, pese a lo cual no discuten, por lo demás, que la adaptación de su Derecho interno a la Directiva ha sido insuficiente.
II. Hechos y procedimiento administrativo previo
2. El artículo 15 de la Directiva 97/66 impone a los Estados miembros la obligación de poner en vigor, a más tardar el 24 de octubre de 1998, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en ella.
3. El 19 de octubre de 1998, los Países Bajos adoptaron una Ley de telecomunicaciones (en lo sucesivo, «Ley de telecomunicaciones» o «LTC») que notificaron a la Comisión mediante escrito de 7 de enero de 1999 como medida de adaptación de su Derecho interno a la Directiva. El artículo 11.5 de la LTC tiene por objeto adaptar el Derecho interno al artículo 6 de la Directiva.
4. Al examinar la Ley neerlandesa de telecomunicaciones, la Comisión llegó a la conclusión de que dicha Ley no adapta apropiadamente el Derecho interno a los artículos 6, 9, 11 y 12 de la Directiva. En consecuencia, el 6 de noviembre de 2000 envió a los Países Bajos un escrito de requerimiento en el que (entre otras cosas) les imputaba, en el punto 3.1, una adaptación insuficiente de su Derecho interno al artículo 6 de la Directiva y, en el punto 3.2, la no adaptación de su Derecho interno al artículo 9, letra a), de la Directiva.
5. En el punto 3.1 de dicho escrito de requerimiento, la Comisión imputaba, en relación con el artículo 6 de la Directiva,
– que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva exigía destruir o hacer anónimos todos los datos que no estuvieran excluidos de dicha norma con arreglo al artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva; en cambio, la disposición de adaptación del Derecho interno contenida en el artículo 11.5, apartado 1, de la LTC únicamente establecía la obligación de destruir aquellos datos que se indicaran mediante un Real Decreto. Por consiguiente, la plena adaptación del Derecho interno a la Directiva tan sólo se produciría si el Decreto contenía una lista exhaustiva de tales datos. Sin embargo, puesto que la Comisión no había recibido ninguna disposición de desarrollo, debía deducir que el Derecho interno no se había adaptado plenamente al artículo 6, apartado 1, de la Directiva;
– que el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC estaba formulado de manera poco clara, pese a lo cual en él se consideraban manifiestamente todas las disposiciones del artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva como excepciones al artículo 6, apartado 1, de ésta, mientras que, de acuerdo con la interpretación que hace la Comisión, solamente los apartados 2 y 3 establecen excepciones al apartado 1, y los siguientes apartados se limitan a referirse a dichas excepciones;
– que el artículo 11.5, apartado 3, de la LTC prevé un Real Decreto de desarrollo del artículo 11.5 de la LTC que, sin embargo, no había sido notificado a la Comisión.
6. En el punto 3.2 de dicho escrito de requerimiento, la Comisión censuraba, en relación con el artículo 9, letra a), de la Directiva, el hecho de que no se apreciara la existencia de ninguna medida de adaptación del Derecho nacional a dicha disposición.
7. Mediante escrito de contestación de 8 de enero de 2001, los Países Bajos respondieron a las imputaciones de la Comisión en relación con el artículo 6 de la Directiva:
– que, efectivamente, el artículo 11.5, apartado 1, de la LTC no adaptaba correctamente el Derecho interno al artículo 6, apartado 1, de la Directiva, especialmente debido a que el Real Decreto previsto en él todavía no había sido adoptado, pero que una nueva regulación de la Ley de telecomunicaciones que se encontraba en proceso legislativo iba a ser completada de tal modo que desaparecería el pasaje del artículo 11.5 de la LTC referido al Decreto, con lo que se conseguiría una plena adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartado 1, de la Directiva;
– que, a su entender, el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC adaptaba correctamente el Derecho interno al considerar los apartados 2 a 5 del artículo 6 de la Directiva como excepciones autónomas al artículo 6, apartado 1, de ésta, aunque la formulación del artículo 6 de la Directiva no era del todo clara;
– que el Real Decreto todavía no había sido adoptado, pero que gracias a la nueva regulación de la Ley en curso desaparecería la necesidad de adoptar dicho Decreto.
8. Por lo que respecta al artículo 9, letra a), de la Directiva, los Países Bajos explicaron, en su escrito de contestación, que efectivamente el Derecho interno todavía no había sido adaptado a dicha disposición, pero que en el procedimiento legislativo en curso estaba previsto proceder a la adaptación del Derecho interno mediante un nuevo artículo 11.11 de la LTC.
9. El 25 de julio de 2001, la Comisión envió a los Países Bajos un dictamen motivado en el que sólo objetaba infracciones de los artículos 6 y 9, letra a), de la Directiva, concretamente en sendas secciones dedicadas, respectivamente, al artículo 6 de la Directiva y al artículo 9, letra a), de la Directiva. En relación con las interpretaciones contrapuestas de los apartados 4 y 5 del artículo 6 de la Directiva como posibles excepciones adicionales al artículo 6, apartado 1, de la Directiva, en la sección correspondiente al artículo 6 de la Directiva figura únicamente el siguiente pasaje de relevancia:
«[...] Las únicas excepciones a las obligaciones del artículo 6, apartado 1, están contenidas en el artículo 6, apartados 2, 3 y 4.
Tras un examen de las correspondientes medidas de adaptación del Derecho interno a la Directiva, la Comisión llegó a la conclusión de que el Derecho interno no había sido plenamente adaptado al artículo 6. Así lo comunicó en su escrito de requerimiento de 6 de noviembre de 2000.»
Por consiguiente, en su escrito de requerimiento y en su dictamen motivado la Comisión califica el apartado 4 en parte como excepción al apartado 1 y en parte únicamente como remisión al apartado 2.
10. El dictamen motivado concluía con la indicación de que la Comisión interpondría un recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el caso de que los Países Bajos no adoptaran las medidas necesarias de adaptación de su Derecho interno en el plazo de dos meses tras la recepción del escrito.
11. En respuesta al dictamen motivado, los Países Bajos comunicaron a la Comisión, mediante escrito de 29 de octubre de 2001, que la nueva regulación del artículo 11.5 de la LTC que se proponían introducir ya no se realizaría completando el proyecto de Ley que ya se encontraba en proceso legislativo, pues ello hubiera dado lugar a importantes retrasos en el procedimiento. En su lugar, ahora la plena adaptación del Derecho interno a los artículos 6 y 9 de la Directiva se llevaría a cabo, atendiendo a las críticas de la Comisión, mediante un proyecto de Ley específico que ya había sido sometido para su dictamen a distintas instancias consultivas.
12. Mientras se desarrollaba este procedimiento legislativo específico, se adoptó la Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 2002, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas. (3) En el artículo 17 de dicha Directiva se establece que los Estados miembros deben poner en vigor, antes del 31 de octubre de 2003, las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva. Con arreglo al artículo 19 de la citada Directiva, se deroga la Directiva 97/66, controvertida en el presente asunto, con efectos a partir de la fecha mencionada. Por consiguiente, a partir de noviembre de 2003 la Directiva 2002/58 sustituye a la Directiva 97/66; no obstante, los artículos 6 de ambas Directivas tienen básicamente el mismo tenor.
III. Pretensiones de las partes
13. Mediante demanda de 30 de septiembre de 2002, recibida en el Tribunal de Justicia de 1 de octubre de 2002, la Comisión interpuso un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE contra los Países Bajos en el que solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud el Tratado CE al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a los artículos 6 y 9 de la Directiva 97/66 o en todo caso al no haber comunicado a la Comisión dichas disposiciones.
2) Condene en costas al Reino de los Países Bajos.
14. El Reino de los Países Bajos solicita al Tribunal de Justicia, en cambio, que:
Desestime el recurso de la Comisión en la medida en que ésta alega, por un lado, que no se adaptó correctamente el Derecho interno al artículo 6, apartados 2, 3, 4 y 5, de la Directiva 97/66 y, por otro lado, que no se adaptó plenamente el Derecho interno al artículo 6 de la Directiva 97/66 debido a que las disposiciones de desarrollo a las que se hace referencia en el artículo 11.5, apartado 3, de la Ley de telecomunicaciones no fueron notificadas a la Comisión.
IV. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
15. El decimoséptimo considerando de la Directiva 97/66 tiene el siguiente tenor:
«(17) Considerando que los datos relativos a los abonados utilizados para el establecimiento de llamadas contienen información sobre la vida privada de las personas físicas y atañen a su derecho de respeto a la correspondencia, o afectan a los intereses legítimos de las personas jurídicas; que dichos datos sólo podrán almacenarse en la medida en que resulten necesarios para la prestación del servicio, para fines de facturación y para los pagos de interconexión, durante un período limitado; que cualquier tratamiento que el proveedor del servicio público de telecomunicación pretenda llevar a cabo para la prospección [léase promoción comercial] de sus propios servicios de telecomunicaciones sólo puede permitirse si el abonado ha manifestado su acuerdo sobre la base de una información plena y exacta facilitada por el proveedor de servicios públicos de telecomunicaciones acerca del tipo de tratamiento que pretende llevar a cabo».
16. El artículo 6 de dicha Directiva tiene el siguiente tenor:
«Artículo 6
Tráfico y facturación
1. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4, los datos sobre tráfico relacionados con los usuarios y abonados tratados para establecer comunicaciones y almacenados por el proveedor de una red o servicio público de telecomunicación deberán destruirse o hacerse anónimos en cuanto termine la comunicación.
2. A los efectos de la facturación de los usuarios y de los pagos de las interconexiones, podrán ser tratados los datos indicados en el anexo. Se autorizará este tratamiento únicamente hasta la expiración del plazo durante el cual pueda impugnarse legalmente la factura o exigirse el pago.
3. El proveedor de un servicio público de telecomunicación podrá tratar los datos a que se hace referencia en el apartado 2 para la promoción comercial de sus propios servicios de telecomunicación siempre y cuando el abonado haya dado su consentimiento.
4. El tratamiento de los datos de tráfico y facturación deberá limitarse a las personas que actúen bajo las órdenes del proveedor de la red o del servicio público de telecomunicación que se ocupe de la gestión de la facturación o del tráfico, de las solicitudes de información de los clientes y de la detección de fraudes y promoción comercial de los propios servicios del proveedor, y deberá limitarse a lo necesario para realizar tales actividades.
5. Los apartados 1, 2, 3 y 4 se aplicarán sin perjuicio de la posibilidad de que las autoridades competentes sean informadas de los datos sobre facturación o tráfico con arreglo a la legislación aplicable, con vistas a resolver litigios, en particular los litigios relativos a la interconexión o a la facturación.»
17. El artículo 9, letra a), de la citada Directiva tiene el siguiente tenor:
«Artículo 9
Excepciones
Los Estados miembros velarán por que existan procedimientos transparentes que determinen la forma en que el proveedor de una red pública de telecomunicación y/o de un servicio de telecomunicación accesible al público puede anular la supresión de la presentación de la identificación de la línea llamante:
a) por un período de tiempo limitado, a instancia del abonado que solicite la identificación de llamadas maliciosas o molestas; en tal caso, los datos que incluyan la identificación del abonado que origina la llamada serán almacenados y puestos a disposición por el proveedor de la red pública de telecomunicación o del servicio público de telecomunicación, de acuerdo con el Derecho nacional».
18. El anexo de la Directiva mencionada tiene el siguiente tenor:
«ANEXO
Lista de datos
A los efectos a que se hace mención en el apartado 2 del artículo 6, podrán procesarse los siguientes datos que incluyan:
– el número o la identificación de la estación del abonado,
– la dirección del abonado y el tipo de estación,
– el número total de unidades que deben facturarse durante el ejercicio contable,
– el número del abonado que recibe la llamada,
– el tipo, la hora de comienzo y la duración de las llamadas realizadas o el volumen de datos transmitido,
– la fecha de la llamada o del servicio,
– otros datos relativos a los pagos, tales como pago anticipado, pagos a plazos, desconexión y notificaciones de recibos pendientes.»
B. Derecho nacional
19. El artículo 11.5 de la LTC sienta en su apartado 1 el principio según el cual los datos deben destruirse o hacerse anónimos, establece en su apartado 2 excepciones a dicho principio, y ordena en su apartado 3 la adopción de disposiciones de desarrollo mediante Real Decreto.
20. De conformidad con el artículo 11.5, apartado 1, de la LTC, los proveedores de redes y servicios públicos de telecomunicaciones deben velar, con el fin de proteger los datos personales y la intimidad, por que se destruyan o hagan anónimos, en cuanto termine la comunicación, los datos de tráfico relacionados con los usuarios o abonados que se precisen mediante un Real Decreto.
21. En el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC se establece que, con excepción del apartado 1, se admite el tratamiento de datos de tráfico:
a) en la medida en que sea necesario para elaborar la factura de un abonado o de la persona que se haya obligado frente al proveedor a pagar la factura, o a los efectos del pago de las interconexiones o de modalidades de acceso especiales,
b) en la medida en que sea necesario para permitir a los proveedores la realización de estudios de mercado o la promoción comercial de sus propios servicios de telecomunicaciones siempre y cuando el abonado haya dado su consentimiento,
c) en la medida en que sea necesario para la resolución de litigios [...] o [...],
d) en la medida en que sea necesario para la gestión del tráfico,
e) en la medida en que sea necesario para poder proporcionar a los clientes información sobre sus propios datos de tráfico,
f) en la medida en que sea necesario para la detección de fraudes, o
g) en la medida en que se permita por Ley o sobre la base de una Ley.
22. De conformidad con el artículo 11.5, apartado 3, de la LTC, las disposiciones de desarrollo de dichos artículos deberán adoptarse mediante Real Decreto, cuyo posible contenido normativo se indica con mayor detalle: sólo podrá referirse a datos que puedan tratarse conjuntamente con los datos de tráfico; a los fines para los cuales pueda efectuarse dicho tratamiento; a los plazos durante los cuales se admite el tratamiento, y a las personas a las que puede confiarse el tratamiento.
V. Alegaciones de las partes y apreciación
A. Sobre la admisibilidad
23. Los Países Bajos consideran que debe declararse la inadmisibilidad del recurso de la Comisión en la medida en que ésta alega la adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC.
1. Posturas de las partes
24. Los Países Bajos alegan que el objeto del litigio en el presente recurso comprende cuatro motivos de recurso, a saber, en primer lugar, la adaptación incompleta del Derecho interno al artículo 6, apartado 1, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 1, de la LTC; en segundo lugar, la adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC; en tercer lugar, la adaptación incompleta del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva por no haberse adoptado o notificado disposiciones de desarrollo con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11.5, apartado 3, de la LTC y, en cuarto lugar, la no adaptación del Derecho interno al artículo 9, letra a), de la Directiva. Según los Países Bajos, sin embargo, el dictamen motivado de la Comisión no menciona el segundo de estos motivos de recurso. En consecuencia, la demanda de la Comisión supone, a este respecto, una ampliación del objeto del litigio con respecto al contenido del procedimiento administrativo previo, lo que, con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, entraña la inadmisibilidad del recurso en esa medida.
25. Además, el dictamen motivado no contiene ninguna respuesta a las observaciones de los Países Bajos sobre la adaptación de su Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva contenidas en su escrito de contestación de 8 de enero de 2001. Por consiguiente, al no incluir ninguna indicación material en el dictamen motivado se impidió a los Países Bajos el ejercicio de su derecho de defensa. Además, según los Países Bajos, la Comisión debe demostrar que incurrieron en una infracción concreta. No obstante, la Comisión se limitó a censurar la falta de claridad de la normativa de los Países Bajos, pero no una infracción concreta. Por último, sólo en la vista, y no ya en el procedimiento administrativo previo, la Comisión alegó que el artículo 6, apartado 4, de la Directiva constituye una regulación de las modalidades de aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva.
26. En cambio, la Comisión considera que su recurso consta únicamente de dos motivos, a saber, en primer lugar, el hecho de que las disposiciones necesarias para la adaptación del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva no hayan sido adoptadas o, al menos, no hayan sido notificadas y, en segundo lugar, el hecho de que las disposiciones necesarias para la adaptación del Derecho interno al artículo 9 de la Directiva no hayan sido adoptadas o, al menos, no hayan sido notificadas. Según la Comisión, ambos motivos de recurso fueron invocados desde un primer momento, de modo que debe declararse la admisibilidad del recurso en su totalidad.
27. Según la Comisión, ésta es la razón de que el dictamen motivado se limitara a hacer un resumen global de los argumentos relativos al artículo 6 de la Directiva, ya que estaba concebido como «respuesta al escrito de contestación» de los Países Bajos de 8 de enero de 2001 y, en aquél, los Países Bajos habían tratado de manera igualmente global la adaptación de su Derecho interno al artículo 6 de la Directiva. En esa medida, la Comisión considera que el dictamen motivado debe leerse conjuntamente con el escrito de requerimiento, al que por lo demás se remite el dictamen motivado. En todo caso, la Comisión afirma que, en el resumen global de los argumentos relativos al artículo 6 de la Directiva están contenidos todos y cada uno de los diferentes elementos imputados ya en el escrito de requerimiento, y que de la formulación del dictamen motivado no cabe deducir que la Comisión pretendiera renunciar a dichas imputaciones.
2. Apreciación
28. Las partes discuten fundamentalmente sobre la cuestión de si el objeto del litigio en el presente recurso va más allá del contenido del dictamen motivado, porque, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe declararse la inadmisibilidad de cualquier nueva alegación formulada en el recurso: el objeto de un recurso por incumplimiento viene delimitado por el procedimiento administrativo previo, de modo que el contenido del recurso puede reducirse con respecto al del dictamen motivado, pero no ampliarse. (4)
29. El hecho de que los Países Bajos consideren que se ha producido una ampliación inadmisible del objeto del litigio, y la Comisión en cambio no, se debe ante todo a una apreciación diferente del concepto de motivo de recurso. En efecto, si se acogiera la tesis de la Comisión –con arreglo a la cual constituye un motivo de recurso, en cada caso, la adaptación incompleta del Derecho interno a un artículo de una Directiva– la admisibilidad del recurso no plantearía ningún problema: no se discute que, en su dictamen motivado, la Comisión analizó la cuestión de la adaptación del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva, de modo que este «motivo de recurso» se había planteado desde un primer momento. En cambio, si se acogiera la tesis de los Países Bajos –con arreglo a la cual cada una de las imputaciones individuales constituye un motivo de recurso–, no parece en absoluto seguro, a la luz de la formulación del dictamen motivado, que el «motivo de recurso» consistente en la adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC estuviera efectivamente contenido en él.
30. Por consiguiente, la primera cuestión que se plantea es: a) si el concepto de motivo de recurso debe interpretarse de manera amplia o estricta, es decir, si en el caso concreto que nos ocupa existen dos o cuatro motivos de recurso. A continuación, cabe preguntarse, en su caso, b) si la imputación relativa a la adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC estaba efectivamente y suficientemente contenida en el dictamen motivado.
a) Concepto de motivo de recurso
31. El concepto de motivo de recurso debe derivarse de la estructura y del sentido y la finalidad del recurso por incumplimiento junto con su correspondiente procedimiento administrativo previo. En esa medida, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se deduce que el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 226 CE tiene por objeto proteger el derecho de defensa del Estado miembro, especialmente garantizándole el derecho a ser oído; pretende poner en conocimiento del Estado miembro cuál es el comportamiento que la Comisión considera un incumplimiento del Tratado, y darle ocasión o bien de eliminar el incumplimiento del Tratado, o bien de refutar las imputaciones de la Comisión. (5) Para ofrecer al Estado miembro esta posibilidad, la Comisión debe exponer sus imputaciones ya en el escrito de requerimiento, y a más tardar en el dictamen motivado, de manera suficientemente precisa y detallada. (6) La Comisión debe indicar de manera clara qué disposiciones comunitarias ha incumplido, en su opinión, el Estado miembro de que se trate, y en qué hechos y razones basa dicha opinión. (7) El objeto del litigio así determinado ya no puede ampliarse posteriormente. (8)
32. Si, de acuerdo con estos criterios, el objetivo que persigue el artículo 226 CE es la eliminación de los incumplimientos del Tratado y ya el procedimiento administrativo previo debe permitir al Estado miembro eliminar el incumplimiento, es necesario que el Estado miembro pueda conocer cuál es el comportamiento concreto mediante el cual incumple las obligaciones que le incumben. Por ello –y para la protección del derecho de defensa del Estado miembro–, el Tribunal de Justicia exige a la Comisión que sus escritos en el procedimiento administrativo previo no sólo permitan conocer las disposiciones de Derecho comunitario que en su opinión ha infringido el Estado miembro, sino también que indiquen de forma detallada y coherente los hechos y razones en los que basa dicha opinión. (9) Con base en estos hechos concretos y en las diferentes imputaciones de carácter jurídico de la Comisión, en el recurso el Tribunal de Justicia examina, a la luz de las pretensiones del recurso, si el comportamiento del Estado miembro es compatible con el Derecho comunitario.
33. Por consiguiente, el objeto de un recurso por incumplimiento no se desprende únicamente de las conclusiones extraídas por la Comisión –es decir, en última instancia de las pretensiones de su recurso (que, en este caso, tienen por objeto que se declare que no se adaptó el Derecho interno a los artículos 6 y 9 de la Directiva)–, sino que se compone de los hechos concretos, las consideraciones jurídicas y las conclusiones extraídas de éstos por la Comisión. El motivo o los motivos de recurso se determinan, por tanto, fundamentalmente, en función de las diferentes imputaciones jurídicas referidas a los hechos formuladas por la Comisión. (10) De su apreciación por parte del Tribunal de Justicia se deriva, para el Estado miembro, qué y cuántas medidas diferentes debe adoptar para garantizar la conformidad de su Derecho interno con el Tratado. En consecuencia, con arreglo al sentido y la finalidad del artículo 226 CE, el concepto de motivo de recurso debe entenderse de manera estricta y en el sentido de que equivale a las diferentes imputaciones jurídicas formuladas.
34. En el presente caso, la Comisión formuló, tal como acertadamente señalan los Países Bajos, (11) cuatro imputaciones materialmente diferentes referidas a diferentes disposiciones de la Directiva y distintas disposiciones de las medidas nacionales de adaptación del Derecho interno; además, en el caso de que el Tribunal de Justicia declarara la existencia de un incumplimiento del Tratado en relación con cada uno de estos aspectos, los Países Bajos deberían adoptar cuatro medidas diferentes. Por consiguiente, en el presente caso debe considerarse que existen cuatro motivos de recurso, que deben haber sido invocados por la Comisión desde un primer momento.
b) Mantenimiento suficientemente preciso y detallado de las imputaciones
35. Por consiguiente, si procede considerar que existen cuatro motivos de recurso, se plantea la segunda cuestión de si la Comisión mantuvo de manera suficientemente precisa y detallada, en su dictamen motivado, la imputación de adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC. En el caso de que los Países Bajos tuvieran razón al opinar que el segundo motivo de recurso ya no estaba contenido en el dictamen motivado, podrían haber deducido que la Comisión había renunciado a dicha imputación, al igual que había hecho con las imputaciones relativas a la no adaptación del Derecho interno a los artículos 11 y 12 de la Directiva. En ese caso, en la demanda se habría ampliado, efectivamente, de modo ilegal el objeto del litigio con respecto al dictamen motivado. (12) Esto alegan los Países Bajos, en última instancia, al reprochar a la Comisión que sólo argumentara en la vista, y no ya en el procedimiento administrativo previo, que el artículo 6, apartado 4, de la Directiva se limita a regular las modalidades de aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva.
36. Los Países Bajos alegan, además, que también debe declararse la inadmisibilidad de esta parte del recurso porque el dictamen motivado sólo censura la poca claridad de la formulación de algunas de las disposiciones de la Ley de telecomunicaciones, sin imputar ningún incumplimiento concreto, y porque en dicho dictamen no se responde a las observaciones formuladas por los Países Bajos en su escrito de contestación de 8 de enero de 2001 en relación con la adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva. Los Países Bajos consideran que ello supone una restricción ilegal (13) de sus posibilidades de defensa.
37. Por regla general, el Tribunal de Justicia establece exigencias más estrictas por lo que respecta a la precisión de un dictamen motivado que en el caso de un escrito de requerimiento, que la mayoría de las veces puede consistir únicamente en un primer resumen sucinto de las imputaciones. (14) Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha reconocido, a la inversa, que un dictamen motivado sucinto puede ser suficiente siempre y cuando ya en el escrito de requerimiento se realizaran observaciones detalladas y el dictamen motivado se refiera a ellas. (15) No obstante, la falta de claridad en el dictamen motivado constituye una presunción en contra de la Comisión, y puede dar lugar, en su caso, a la inadmisibilidad del recurso por lo que respecta a los aspectos poco claros. (16) El elemento determinante es que el contenido del escrito, mediante una exposición suficientemente clara y detallada de las imputaciones, permita al Estado miembro interesado ejercer su derecho de defensa; el Estado miembro debe tener claro de qué debe defenderse. (17)
38. La Comisión admite que su dictamen motivado sólo contiene un resumen global de los argumentos relativos al artículo 6 de la Directiva, pero considera que en él se mencionan todos los aspectos ya imputados de manera detallada en el escrito de requerimiento. No obstante, la cuestión controvertida en el presente asunto, es decir, la adaptación del Derecho interno a los apartados 2 a 5 del artículo 6 de la Directiva, sólo aparece en el dictamen motivado en la medida en que la Comisión declara que, en su opinión, únicamente los apartados 2 a 4 del artículo 6 de la Directiva contienen excepciones al artículo 6, apartado 1, de la Directiva. (18) Asimismo, en las dos frases del siguiente apartado puede verse una remisión al conjunto de la argumentación relativa a la adaptación del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva formulada en el escrito de requerimiento, es decir, también por lo que respecta al segundo motivo de recurso. (19)
39. Es cierto que la Comisión indica implícitamente en dicho pasaje que seguía sin ver en el artículo 6, apartado 5, de la Directiva una excepción al artículo 6, aparta do 1, de ésta, y que en el escrito de requerimiento había censurado a los Países Bajos por haber adaptado su Derecho interno al artículo 6, apartado 5, de la Directiva como si también se tratara de una excepción al artículo 6, apartado 1, de ésta. También cabe afirmar que, en contra de lo que opinan los Países Bajos, no existía ninguna necesidad de una exposición más desarrollada o más precisa de las imputaciones, ya que en su escrito de contestación al escrito de requerimiento los Países Bajos habían defendido precisamente la postura que la Comisión había atribuido a los Países Bajos en el escrito de requerimiento y que había considerado expresamente incompatible con la Directiva. En esa medida, podría llegarse a la conclusión de que, en este caso, era suficiente una remisión al escrito de requerimiento, muy detallado a este respecto.
40. Sin embargo, en el caso de la imputación discutida falta precisamente una remisión clara al escrito de requerimiento: la Comisión se limitó a declarar que en su escrito de requerimiento había comunicado que no se había adaptado plenamente el Derecho interno al artículo 6; ni se mencionan las tres imputaciones concretas ni se hace al menos de manera expresa una remisión global a la argumentación del escrito de requerimiento. Además, los diferentes elementos del dictamen motivado en los que, conjuntamente, podría verse una remisión a la imputación controvertida se encuentran repartidos entre dos párrafos diferentes, por lo que precisamente no se presentan de forma coherente. Por otro lado, en relación con la cuestión de cuáles de los apartados 2 a 5 del artículo 6 de la Directiva contienen excepciones al artículo 1, la argumentación de la Comisión es muy diferente en el escrito de requerimiento y en el dictamen motivado: en unas ocasiones se refiere únicamente al apartado 2 como auténtica excepción, en otras a los apartados 2 y 3 y, en otras –como hace en el dictamen motivado–, a los apartados 2, 3 y 4. Así pues, la argumentación de la Comisión no proporcionó a los Países Bajos una idea clara, y la formulación del dictamen motivado indicaba más bien que también la Comisión veía entretanto más excepciones que antes y que, por consiguiente, se inclinaba más bien por aceptar la postura de los Países Bajos. Por último, en su dictamen motivado la Comisión también desistió tácitamente de las imputaciones formuladas en el escrito de requerimiento por lo que respecta a los artículos 11 y 12 de la Directiva, de modo que los Países Bajos podían esperar que sucediera lo mismo en el caso del artículo 6 de la Directiva.
41. Por tanto, es cierto que, con alguna benevolencia, del dictamen motivado podría deducirse que la Comisión mantenía su postura. Sin embargo, no puede exigirse a los Países Bajos que hagan dicha lectura benevolente, que tampoco cumple con las exigencias derivadas del artículo 226 CE según ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia. En efecto, con arreglo a esta interpretación, la argumentación formulada por la Comisión en el dictamen motivado en el presente caso podía ser sucinta, pero la Comisión habría debido mantener claramente su postura anterior y dejar inequívocamente claro su contenido. De acuerdo con el análisis precedente, el dictamen motivado no cumple estas exigencias de manera suficientemente precisa. En consecuencia, debe declararse la inadmisibilidad del recurso de la Comisión por lo que respecta a este motivo de recurso.
42. Si, por el contrario, el Tribunal de Justicia llegara a una conclusión diferente sobre esta cuestión, observo que las restantes alegaciones formuladas por los Países Bajos contra la admisibilidad de esta parte del recurso no resultan convincentes. Así, ya he señalado que no era necesaria una respuesta detallada al escrito de contestación de los Países Bajos de 8 de enero de 2001, sino que hubiera bastado con una remisión clara a las observaciones formuladas en el escrito de requerimiento. (20) Por lo demás, la argumentación formulada por la Comisión en el escrito de requerimiento quedó suficientemente clara como para permitir a los Países Bajos el ejercicio de su derecho de defensa, tal como cabe deducir ya de la respuesta de los Países Bajos en su escrito de contestación de 8 de enero de 2001. En su escrito de requerimiento, la Comisión había concretado suficientemente qué consideraba como un incumplimiento de los Países Bajos, pues incluso la mera imputación de una regulación poco clara hubiera sido suficiente, ya que el Tribunal de Justicia exige, según reiterada jurisprudencia, la adaptación suficientemente precisa, clara y transparente del Derecho interno a las Directivas. (21) Por último, en la medida en que la Comisión señaló, en la vista, que el artículo 6, apartado 4, de la Directiva constituye una regulación de las modalidades de aplicación de los apartados 2 y 3, se trata únicamente de un desarrollo de su argumentación jurídica anterior, y no de un nuevo motivo de recurso. Así, la Comisión ya había declarado en el escrito de requerimiento que el apartado 4 se refiere a los apartados anteriores.
3. Conclusión
43. Procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que la Comisión alega una adaptación incorrecta del Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC. Procede declarar la admisibilidad del recurso en todo lo demás.
B. Sobre la procedencia
44. La Comisión considera que los Países Bajos han incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de la Directiva, en primer lugar, al haber adaptado sólo de manera incompleta su Derecho interno al artículo 6, apartado 1, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 1, de la LTC; en segundo lugar, al haber adaptado incorrectamente su Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC; en tercer lugar, al haber adaptado sólo de manera incompleta su Derecho interno al artículo 6 de la Directiva por no haber adoptado o notificado disposiciones de desarrollo con arreglo al artículo 11.5, apartado 3, de la LTC y, en cuarto lugar, al no haber adaptado su Derecho interno al artículo 9, letra a), de la Directiva, todo ello dentro del plazo previsto.
45. La obligación de adaptación del Derecho interno a la Directiva dentro del plazo señalado se desprende del artículo 10 CE, párrafo primero, en relación con el artículo 249 CE, párrafo tercero, así como del artículo 15, apartado 1, de la Directiva, con arreglo al cual la adaptación del Derecho interno debía efectuarse a más tardar el 24 de octubre de 1998. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. (22)
1. Adaptación del Derecho interno a los artículos 6, apartado 1, y 9, letra a), de la Directiva
46. En la medida en que la Comisión alega que los Países Bajos han incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de la Directiva controvertida, al no haber adaptado o no haber adaptado plenamente su Derecho interno al artículo 6, apartado 1, y al artículo 9, letra a), de la Directiva en el plazo previsto, los Países Bajos no discuten las alegaciones de la Comisión. Por consiguiente, mientras que claramente no se adoptó ninguna disposición nacional para la adaptación del Derecho interno al artículo 9, letra a), de la Directiva, para la adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartado 1, de la Directiva sí se adoptó el artículo 11.5, apartado 1, de la LTC, pero éste sólo exige la destrucción de los datos que debían enumerarse en un Real Decreto. Puesto que hasta ahora no se ha adoptado dicho Decreto, no existe una obligación de destrucción de los datos que se atenga a las exigencias establecidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva.
47. Por tanto, en conclusión procede declarar la existencia de un incumplimiento por lo que respecta a la adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartado 1, y al artículo 9, letra a), de la Directiva.
2. Adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC
48. Es cierto que he constatado más arriba la inadmisibilidad del recurso por lo que respecta a este motivo. Sin embargo, para el caso de que el Tribunal de Justicia llegue a una conclusión diferente sobre la cuestión de la admisibilidad, a continuación analizaré las correspondientes cuestiones jurídicas.
a) Posturas de las partes
49. En opinión de la Comisión, únicamente los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva establecen auténticas excepciones al principio de destruir o hacer anónimos los datos que se establece en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva. El artículo 6, apartado 4, de la Directiva contiene únicamente modalidades de aplicación de los apartados 2 y 3, sin establecer, sin embargo, nuevos supuestos de excepción al principio del apartado 1. Sostiene que, de lo contrario, «las excepciones» del apartado 4 hubieran debido formularse con una precisión notablemente mayor. En particular, según la Comisión, el concepto de «gestión del tráfico» es tan amplio que puede comprender cualquier cosa. A su juicio, está claro que tampoco el apartado 5 pretende establecer nuevas excepciones al apartado 1. En cambio, en la normativa del artículo 11.5, apartado 2, de la LTC se adaptó el Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva tratándolos globalmente como excepciones autónomas a su artículo 6, apartado 1. Por consiguiente, esta forma de adaptar el Derecho interno a la Directiva no es conforme con ésta.
50. Por el contrario, los Países Bajos consideran que cada uno de los apartados 2 a 5 del artículo 6 de la Directiva establece excepciones autónomas a su artículo 6, apartado 1, por lo que las disposiciones del artículo 11.5, apartado 2, de la LTC se atienen a la Directiva. En particular, según los Países Bajos, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva establece excepciones al apartado 1, ya que el apartado 4 no sólo alude a determinados grupos de personas, es decir, no sólo establece modalidades de aplicación, sino que –al igual que los apartados 2 y 3– alude a fines para los cuales pueden utilizarse los datos de tráfico. Por lo demás, según los Países Bajos, estas excepciones son necesarias también, por ejemplo, para la eliminación de las averías en las telecomunicaciones o para poder evitar los fraudes en la facturación. Además, señalan que la argumentación de la Comisión no es precisa, ya que en unas ocasiones calificó de excepciones únicamente los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva y en otras ocasiones también el apartado 4 del artículo 6 de ésta. En cualquier caso, según los Países Bajos, por lo menos el tenor de la Directiva resulta poco claro –algo que ya señalaron los Países Bajos con ocasión de la elaboración del artículo 6 de la Directiva 2002/58– y admite la interpretación que le dan los Países Bajos.
b) Apreciación
51. Ambas partes consideran que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva regula el principio según el cual los datos personales relativos a las telecomunicaciones deben destruirse o hacerse anónimos al término de una comunicación. Igualmente, ambas partes estiman que el artículo 11.5, apartado 1, de la LTC es la norma por la que se adapta el Derecho interno –aunque sea de manera incompleta– a dicho principio derivado del artículo 6, apartado 1, de la Directiva. Por último, también es pacífico entre las partes que el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC establece excepciones al principio establecido en el artículo 11.5, apartado 1, de la LTC y en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva. El único elemento controvertido es en qué medida las excepciones del artículo 11.5, apartado 2, de la LTC están amparadas por el artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva. No existe acuerdo a este respecto porque, en última instancia, la Comisión considera que únicamente el artículo 6, apartado 2, de la Directiva contiene una auténtica excepción al artículo 6, apartado 1, de ésta, mientras que los Países Bajos estiman que los apartados 2 a 5 del artículo 6 de la Directiva constituyen auténticas excepciones al apartado 1.
52. La relevancia de estas diferentes perspectivas queda clara si se relacionan las excepciones del artículo 11.5, apartado 2, de la LTC con aquellos apartados del artículo 6 de la Directiva que, a juicio de los Países Bajos, deben amparar dichas excepciones. Cuando en el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC se establece que, como excepción al artículo 11.5, apartado 1, de la LTC, el tratamiento de datos
– está permitido para la elaboración de la factura de un abonado, etc. [artículo 11.5, apartado 2, letra a), de la LTC], esta excepción parece basarse claramente en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva, que permite el tratamiento de datos «a los efectos de la facturación [...]»;
– está permitido para la promoción comercial de sus propios servicios de telecomunicaciones, etc. [artículo 11.5, apartado 2, letra b), de la LTC], esta excepción parece basarse claramente en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva, que permite a un proveedor el tratamiento de datos «para la promoción comercial de sus propios servicios de telecomunicación»;
– está permitido para la gestión del tráfico, para poder proporcionar información a los clientes, o para detectar los fraudes [artículo 11.5, apartado 2, letras d), e) y f), de la LTC], esta excepción parece basarse claramente en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva, que permite el tratamiento de datos para la «gestión […] del tráfico, de las solicitudes de información de los clientes y de la detección de fraudes»;
– está permitido, en la medida en que sea necesario para la resolución de litigios [artículo 11.5, apartado 2, letra c), de la LTC], dicha excepción parece basarse claramente en el artículo 6, apartado 5, de la Directiva, cuya finalidad consiste en que determinadas personas puedan ser «informadas de los datos sobre facturación o tráfico [...] con vistas a resolver litigios»;
– está permitido, cuando se permita por Ley o con base en una Ley [artículo 11.5, apartado 2, letra g), de la LTC], esta excepción parece basarse en el artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva.
53. Antes de poder analizar ahora en qué medida los apartados 2 a 5 del artículo 6 de la Directiva contienen efectivamente excepciones al principio establecido en su artículo 6, apartado 1, que puedan amparar las excepciones del artículo 11.5, apartado 2, de la LTC, debe dilucidarse el contenido del principio del artículo 6, apartado 1, de la Directiva. El artículo 6, apartado 1, de la Directiva define en primer lugar un tipo de datos, los «datos de tráfico» personales, estableciendo a continuación que dichos datos de tráfico deben destruirse o hacerse anónimos en cuando termine la comunicación.
54. Con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva, los datos de tráfico personales (en lo sucesivo, «datos de tráfico») son todos aquellos datos «relacionados con los usuarios y abonados tratados para establecer comunicaciones y almacenados por el proveedor de una red o servicio público de telecomunicación». Dicho de un modo más sencillo, con arreglo a dicha disposición son datos de tráfico todos aquellos datos generados con ocasión de una comunicación que sean almacenados por un proveedor de servicios de comunicación y puedan atribuirse a personas concretas.
55. Como instrucción de uso, en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva se establece el principio según el cual todos los datos de tráfico «deberán destruirse o hacerse anónimos en cuanto termine la comunicación». Los objetivos de protección de datos de la Directiva, que cabe deducir de sus considerandos, (23) así como la autorización de almacenamiento durante un determinado plazo de los datos «a efectos de la facturación» con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva, dejan claro que la formulación «en cuanto termine» únicamente puede entenderse como «inmediatamente después de terminar» la comunicación. Por consiguiente, dicho principio significa, con otras palabras, que todos los datos de tráfico deberán destruirse o hacerse anónimos inmediatamente después de terminar la comunicación.
56. Ahora bien, por lo que respecta a las posibles excepciones a esta obligación fundamental de destruir o hacer anónimos los datos de tráfico, ya el pasaje del artículo 6, apartado 1, de la Directiva, en el que se indica que «sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4», permite anticipar que dichos apartados contienen excepciones al principio que acaba de describirse. Cabe afirmar lo mismo, en suma, por lo que respecta al pasaje introductorio del artículo 6, apartado 5, de la Directiva: «Los apartados 1, 2, 3 y 4 se aplicarán sin perjuicio de la posibilidad [...]»; también esto apunta a una excepción a la obligación derivada del artículo 6, apartado 1, de la Directiva. Ahora debe examinarse de manera detallada en qué medida los apartados 2 a 5 del artículo 6 de la Directiva contienen efectivamente excepciones a la obligación establecida en el artículo 6, apartado 1, y en qué medida dichos apartados amparan las disposiciones del artículo 11.5, apartado 2, de la LTC.
i) Artículo 6, apartado 2, de la Directiva y artículo 11.5, apartado 2, letra a), de la LTC
57. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva tiene una estructura similar a la del artículo 6, apartado 1. En primer lugar, se refiere a un tipo de datos, los datos «a efectos de la facturación [...] indicados en el anexo [de la Directiva]» (en lo sucesivo, «datos del anexo»), y a continuación permite el tratamiento, durante un determinado plazo, de dichos datos. Los datos del anexo (24) están constituidos por dos tipos de datos que revisten una especial importancia para la facturación de los servicios de comunicación: por un lado, se trata de una parte de los datos de tráfico a los que se refiere el artículo 6, apartado 1, (25) y, por otro, de datos referidos al cliente y otros datos relativos al pago. (26)
58. Ahora bien, cuando el artículo 6, apartado 2, de la Directiva autoriza de manera expresa el tratamiento de datos personales del anexo a efectos de la facturación dentro de un determinado plazo, esto sólo es posible en el caso de que los datos no se hayan destruido o hecho anónimos al terminar la comunicación. Así pues, está claro que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva contiene una auténtica excepción a la obligación fundamental establecida en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva, si bien únicamente en relación con los datos de tráfico del anexo, sólo durante un determinado plazo y exclusivamente en favor de un determinado grupo de personas, tal com o se desprende del artículo 6, apartado 4, de la Directiva, que a este respecto debe interpertarse en relación con el artículo 6, apartado 2. (27)
59. Las excepciones establecidas en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva y en el artículo 11.5, apartado 2, letra a), de la LTC son idénticas por lo que respecta a su finalidad: la elaboración de facturas por los diferentes servicios de telecomunicación. No obstante, a diferencia del artículo 6, apartado 2, de la Directiva, el artículo 11.5, apartado 2, letra a), de la LTC no establece una limitación de los datos utilizables a los datos del anexo de la Directiva, ni una limitación temporal de su uso, ni una limitación del grupo de personas con derecho a utilizarlos a las citadas en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva. Así pues, por su tenor la normativa de la LTC admite más excepciones que la Directiva al principio de destruir o hacer anónimos los datos.
60. En este caso, no es posible efectuar una interpretación conforme con la Directiva del artículo 11.5, apartado 2, de la LTC de modo que se limite el uso de datos a la medida necesaria, porque el Tribunal de Justicia exige, en una reiterada jurisprudencia, una adaptación suficientemente precisa, clara y transparente del Derecho interno a las Directivas. Con arreglo a dicha jurisprudencia, las obligaciones derivadas de la Directiva deben garantizarse en el Derecho nacional de un modo tan claro y preciso como para que esté garantizada la seguridad jurídica. (28) Estas exigencias de claridad y precisión no las cumple el artículo 11.5, apartado 2, letra a), de la LTC por sí solo. Las disposiciones de desarrollo del artículo 11.5, apartado 3, de la LTC seguramente hubieran permitido limitar el uso a «la medida necesaria» de modo acorde con las exigencias del artículo 6, apartado 2, de la Directiva. Sin embargo, dichas disposiciones no fueron adoptadas.
61. En conclusión, el artículo 11.5, apartado 2, letra a), de la LTC no constituye, por tanto, una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva.
ii) Artículo 6, apartado 3, de la Directiva y artículo 11.5, apartado 2, letra b), de la LTC
62. La formulación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva, según el cual «los datos a que se hace referencia en el apartado 2» pueden ser tratados por el proveedor con el consentimiento del abonado para la promoción comercial de sus propios servicios de telecomunicación, tan sólo se refiere, claramente, a los datos del anexo a los que se remite, a su vez, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva. Por consiguiente, el apartado 3 se limita a abrir una nueva posibilidad de uso ‑dentro del plazo establecido en el apartado 2– de datos del anexo de todos modos no destruidos ni hechos anónimos. Sin embargo, no crea ninguna nueva excepción por lo que respecta a los datos de tráfico que deben destruirse o hacerse anónimos con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva.
63. A diferencia del artículo 6, apartado 3, de la Directiva, el artículo 11.5, apartado 2, letra b), de la LTC no se refiere únicamente, sin embargo, a los datos del anexo utilizables durante un determinado plazo, sino a todos los datos de tráfico del artículo 11.5, apartado 1, de la LTC y del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sin mención de plazo alguno. Además, tampoco en este caso se limita el grupo de personas con derecho a utilizarlos a las indicadas en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva, que resulta igualmente determinante a este respecto. (29) Así pues, también en este caso el tenor de la Ley de telecomunicaciones permite más excepciones que la Directiva –pese a tener finalidades idénticas y requerir en ambos casos el consentimiento del abonado respecto al tratamiento de los datos– a la obligación de destruir o hacer anónimos los datos. Por consiguiente, tampoco el tenor del artículo 11.5, apartado 2, letra b), de la LTC cumple, sin las disposiciones de desarrollo en el sentido del artículo 11.5, apartado 3, de la LTC, las exigencias del Tribunal de Justicia de adaptación suficientemente clara y precisa del Derecho interno a la Directiva. (30)
64. En conclusión, el artículo 11.5, apartado 2, letra b), de la LTC no constituye, por tanto, una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 6, apartado 3, de la Directiva.
iii) Artículo 6, apartado 4, de la Directiva y artículo 11.5, apartado 2, letras d), e) y f), de la LTC
65. Uno de los principales elementos de controversia entre las partes es el de si el artículo 6, apartado 4, de la Directiva permite el acceso a todos los datos de tráfico del apartado 1, al admitir fines adicionales para el uso de los datos –la gestión del tráfico, la respuesta a las solicitudes de información de los clientes y la detección de fraudes–, o si se limita a determinar las modalidades para el tratamiento de los datos del anexo. El tenor del artículo 11.5, apartado 2, letras d), e) y f), de la LTC permite, para los citados fines, el acceso a los datos de tráfico del artículo 11.5, apartado 1, de la LTC y del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sin otras limitaciones. Ello podría constituir una infracción de la Directiva si la Comisión tiene razón al considerar que precisamente el artículo 6, apartado 4, de la Directiva no permite un mayor acceso a los datos de tráfico del artículo 6, apartado 1, de la Directiva, sino que se limita a regular las modalidades de tratamiento de los datos del anexo.
66. En primer lugar, procede señalar, por un lado, que el artículo 6, apartado 4, de la Directiva está formulado de manera poco clara. Así, por un lado menciona los fines invocados por los Países Bajos para fundamentar excepciones únicamente con el fin de determinar el grupo de personas que pueden ocuparse de manera exclusiva de tratar los datos de tráfico y facturación. Esto aboga en favor de la interpretación que hace la Comisión según la cual se trata de una mera regulación de las modalidades de aplicación de los apartados 2 y 3. Por otro lado, en el apartado 4 se mencionan, junto con la «gestión del tráfico», las «solicitudes de información de los clientes» y la «detección de fraude», fines que no aparecen en los apartados 2 y 3. Además, el apartado 4 continúa estableciendo que «[el tratamiento] deberá limitarse a lo necesario para realizar tales actividades», es decir, declara admisible el tratamiento de datos para tales fines siempre que resulte necesario. A su vez, esto aboga en favor de la interpretación que hacen los Países Bajos según la cual se trata de excepciones adicionales. Puesto que la mención de tales fines y la limitación del uso a la medida necesaria no tendrían ningún sentido en el caso de que se acogiera la interpretación que propone la Comisión, procede acoger la tesis de los Países Bajos según la cual el apartado 4 tiene por objeto permitir también el tratamiento de datos con estos fines.
67. Por consiguiente, en el caso del apartado 4 no se trata, como opina la Comisión, de una mera regulación de las modalidades de aplicación, sino cuando menos también de una regulación de excepciones. No obstante, cabe preguntarse a qué datos permite acceder el apartado 4, es decir, si el apartado 4 –al igual que el apartado 2– contiene una «auténtica excepción» a la obligación de destruir o hacer anónimos los datos del apartado 1 o –como el apartado 3– tan sólo establece una nueva excepción aparente. Si el tenor del artículo 6, apartado 4, de la Directiva permite el tratamiento de «los datos de tráfico y facturación» para los fines citados, la cuestión fundamental consiste en determinar qué debe entenderse por «datos de tráfico» y por «datos de facturación» en el sentido del apartado 4. A este respecto, cabe hacer dos interpretaciones.
68. Una interpretación posible es que los «datos de tráfico» del apartado 4 deben equipararse a los datos de tráfico del apartado 1, y los «datos de facturación» del apartado 4 a los «datos a los efectos de la facturación» del apartado 2, es decir, a los datos del anexo. En ese caso, el apartado 4 permitiría ‑exactamente tal y como sostienen los Países Bajos– el acceso no sólo a los datos del anexo, sino además, por tratarse de una «auténtica excepción», a todos los datos de tráfico del apartado 1. En ese caso, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva ampararía en esa medida la normativa del artículo 11.5, apartado 2, letras d), e) y f), de la LTC.
69. La otra interpretación posible es que tanto los «datos de tráfico» como los «datos de facturación» del apartado 4 se refieran únicamente a los datos del anexo. Esto es posible, ya que los datos del anexo, tal como ha quedado señalado, (31) constan en parte de datos de tráfico del apartado 1 y en parte de datos relativos a los clientes y de otros datos relativos a los pagos. En ese caso, los «datos del tráfico» del apartado 4 deberían equipararse a los datos de tráfico del anexo, y los «datos de facturación» del apartado 4 comprenderían los datos relativos a los clientes y otros datos relativos a los pagos del anexo. En ese caso, el apartado 4 tan sólo contendría una «excepción aparente» a la obligación fundamental del apartado 1, ya que no quedarían excluidos nuevos datos de tráfico de la obligación de destruir o hacer anónimos los datos, sino que únicamente los datos del anexo ya excluidos podrían ser utilizados para otros fines. En ese caso, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva no ampararía la normativa del artículo 11.5, apartado 2, letras d), e) y f), de la LTC.
70. En favor de la primera interpretación posible aboga, en primer lugar, la claridad de la estructura que se derivaría de esta interpretación para el artículo 6 de la Directiva. Además, en la vista los Países Bajos alegaron que, si bien por regla general puede garantizarse una buena gestión del tráfico también con datos de tráfico anónimos, para realizar una búsqueda dirigida se requiere acceder a datos de tráfico que no se hayan hecho anónimos, por ejemplo en el caso de que un abonado denuncie una avería o una sospecha de fraude. También esto parece abogar en favor de una interpretación en el sentido de la primera de las alternativas planteadas.
71. Con todo, habida cuenta de las consecuencias que tendría esta interpretación, existen motivos para dudar de que esta estructura esté efectivamente presente en el artículo 6 de la Directiva. Así, de acuerdo con esta interpretación el apartado 4 establecería –al igual que el apartado 2– otras «auténticas excepciones» a la obligación de destruir y hacer anónimos los datos que se establece en el apartado 1. Sin embargo, a diferencia del apartado 2, el apartado 4 no precisa en mayor medida los datos que no deben destruirse o hacerse anónimos, y además no establece ningún plazo –también en este caso a diferencia del apartado 2– para la utilización de dichos datos. Además, los conceptos de «gestión del tráfico», «solicitudes de información de los clientes» y «detección de fraudes» apenas permiten establecer límites razonables de los que pueda derivarse claramente qué datos no deben ser destruidos «preventivamente», debido a que el acceso a éstos podría ser necesario en el futuro para uno de esos fines; por consiguiente, de acuerdo con esta interpretación, el apartado 4 contendría en cierto modo una cláusula general que podría vaciar de contenido la regla general del apartado 1. En consecuencia, habida cuenta del objetivo de la Directiva, que consiste en la protección de datos, resulta dudoso que de la muy escueta referencia que se hace en el apartado 4 a los datos de tráfico pueda deducirse una excepción tan amplia al principio del apartado 1.
72. A esto se añade el hecho de que, en sus observaciones relativas a la necesidad de acceder a los datos de tráfico, los agentes de los Países Bajos únicamente se refirieron a los números de los abonados. Ahora bien, el acceso a los números de los abonados y a los otros datos del anexo de la Directiva también estaría garantizado si se optara por la segunda alternativa de interpretación. Los Países Bajos no han conseguido demostrar claramente que sea necesario el acceso a otros datos de tráfico del apartado 1 –más allá de los incluidos en la amplia lista del anexo de la Directiva– para los fines del apartado 4. Por consiguiente, si también la segunda alternativa de interpretación, que en cuanto «excepción aparente» resulta compatible con los objetivos de protección de datos de la Directiva, satisface las necesidades prácticas, es esa alternativa la que debe prevalecer. Por último, en favor de dicha interpretación están también los principios generales de interpretación, de acuerdo con los cuales –siempre que sea posible– la regla general (de la protección de datos que se deriva del apartado 1) debe interpretarse de manera amplia, y las excepciones (de los siguientes apartados) de manera estricta.
73. Además, para los fines del apartado 4 sigue siendo posible tanto el acceso a los datos de tráfico que se han hecho anónimos del apartado 1 como –por ejemplo para la detección de fraudes– el tratamiento de datos de tráfico que no se hayan hecho anónimos durante la comunicación, pues el apartado 1 sólo establece la obligación de destruir y hacer anónimos los datos a partir del momento en el que termina la comunicación.
74. En conclusión, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva debe interpretarse, por consiguiente, en el sentido de que únicamente permite al grupo de personas determinado en dicho artículo el tratamiento de los datos del anexo para los fines de la gestión de la facturación o del tráfico, de las solicitudes de información de los clientes y de la detección de fraudes y dentro del plazo establecido con carácter general en el apartado 2 para la utilización de los datos. En la medida en que en el apartado 4 se mencionan, además, los fines de los apartados 2 y 3, procede considerarlo como una normativa uniforme para todos los fines citados, es decir, en el sentido de que precisa, tal como supone la Comisión, las modalidades de aplicación de los apartados 2 y 3, al delimitar el grupo de personas autorizado a proceder al tratamiento de los datos y el alcance de la utilización permitida de éstos.
75. En cambio, el tenor del artículo 11.5, apartado 2, letras d), e) y f), de la LTC no limita el acceso a los datos del anexo de la Directiva utilizables durante un determinado período de tiempo, sino que permite sin ningún límite de plazo el pleno acceso a todos los datos de tráfico del artículo 11.5, apartado 1, de la LTC y del artículo 6, apartado 1, de la Directiva. Además, el artículo 11.5, apartado 2, letras d), e) y f), de la LTC no establece ninguna limitación del uso de los datos a los grupos de personas establecidos en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva, ya que dicha limitación debía establecerse posteriormente en las disposiciones de desarrollo previstas en el artículo 11.5, apartado 3, de la LTC. Así pues, aun cuando el artículo 6, apartado 4, de la Directiva y el artículo 11.5, apartado 2, letras d), e) y f), de la LTC sean congruentes por lo que respecta a los fines y al alcance del uso de datos permitido, el tenor de la Ley de comunicaciones va claramente más allá del uso permitido con arreglo a la Directiva, y no cumple con las exigencias establecidas por el Tribunal de Justicia de adaptación suficientemente clara y precisa del Derecho interno a la Directiva. (32)
76. En conclusión, el artículo 11.5, apartado 2, letras d), e) y f), de la LTC no constituye, por tanto, una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 6, apartado 4, de la Directiva.
iv) Artículo 6, apartado 5, de la Directiva y artículo 11.5, apartado 2, letra c), de la LTC
77. La expresión «se aplicará sin perjuicio» que figura en el artículo 6, apartado 5, de la Directiva sólo tiene sentido si se entiende de modo que el texto del apartado 5 que le sigue establece excepciones a las disposiciones de los apartados 1 a 4 del artículo 6 de la Directiva. Por consiguiente, el apartado 5, a diferencia de las disposiciones de los apartados 1 a 4 anteriores, debe permitir a un grupo más amplio de personas (la autoridad competente) el acceso a los «datos sobre facturación o tráfico» para un determinado fin (la resolución de litigios) y de un determinado modo (sólo para ser informadas, no para su tratamiento).
78. Así pues, cuando el artículo 11.5, apartado 2, letra c), de la LTC permite el acceso a todos los datos de tráfico para la resolución de litigios, es cierto que su finalidad se corresponde con la del artículo 6, apartado 5, de la Directiva, pero su tenor no limita, sin disposiciones de desarrollo, el grupo de personas con derecho a acceder a los datos ni el tipo de acceso con arreglo a los preceptos establecidos en la Directiva. Aunque sólo sea por eso, no se trata de una adaptación suficientemente clara y precisa del Derecho interno a la Directiva que cumpla con las exigencias establecidas por el Tribunal de Justicia. (33)
79. Pero también en el caso del artículo 6, apartado 5, de la Directiva las partes discuten en suma sobre todo acerca de la interpretación que debe hacerse de la remisión que se hace en el apartado 5 a los «datos sobre facturación o tráfico» y de las consecuencias que se derivan de dicha interpretación para la normativa legal adoptada en los Países Bajos. En efecto, también en este caso la disposición del artículo 11.5, apartado 2, letra c), de la LTC establece el acceso a todos los datos del artículo 11.5, apartado 1, de la LTC y del artículo 6, apartado 1, de la Directiva, lo que podría suponer una nueva infracción de la Directiva.
80. De este modo, en el caso del apartado 5 se plantea la misma problemática que anteriormente en el caso del apartado 4, y son posibles las mismas alternativas de interpretación, a saber, en primer lugar, interpretar el apartado 5 como una «auténtica excepción» al apartado 1, que permite al grupo de personas contemplado en el apartado 5 recibir amplia información con vistas a resolver litigios o, en segundo lugar, interpretar el apartado 5 como una «excepción aparente» al apartado 1, que tan sólo permite al grupo de personas contemplado en el apartado 5 recibir información sobre los datos del anexo. (34)
81. Si se analiza la primera alternativa de interpretación, que considera al apartado 5 como una «auténtica excepción», se agudizan en mayor medida aún, con respecto al artículo 6, apartado 4, de la Directiva, los problemas de precisión por lo que respecta a los datos que no sería necesario destruir o hacer anónimos. Así, el apartado 5 tan sólo ofrece, mediante la expresión «con vistas a resolver litigios», una «finalidad general» que debe ser concretada. En efecto, sólo cuando se produce un litigio concreto se pone de manifiesto qué datos resultan relevantes para proceder a su apreciación. Ahora bien, habida cuenta de la diversidad de litigios posibles, que en razón de la expresión «en particular» tampoco están limitados a los «litigios relativos a la interconexión o la facturación», en última instancia cualquier tipo de datos puede llegar a ser relevante en un caso concreto.
82. Por consiguiente, si se considerara que el artículo 6, apartado 5, de la Directiva constituye una auténtica excepción al artículo 6, apartado 1, de ésta, no quedaría nada del principio según el cual los datos de tráfico deben destruirse o hacerse anónimos que se establece en el apartado 1: todos los datos deberían guardarse con el fin de resolver posibles litigios posteriores. Esta interpretación vaciaría de contenido toda la normativa del artículo 6 de la Directiva y no sería compatible ni con los objetivos de protección de datos de la Directiva ni con los principios relativos a la relación entre regla y excepciones. Por consiguiente, debe desestimarse dicha interpretación.
83. Así pues, también en este caso queda tan sólo la segunda interpretación posible, con arreglo a la cual la finalidad de la excepción establecida en el artículo 6, apartado 5, de la Directiva debe consistir en permitir también a los funcionarios de las autoridades competentes, además de al grupo de personas contemplado en el apartado 4, el acceso a los datos del anexo para la resolución de litigios, es decir, más allá de los fines contemplados en los apartados 2 a 4. A este respecto, no puede haber ningún conflicto entre los respectivos plazos establecidos, ya que, con arreglo al apartado 2, el plazo para el tratamiento de los datos del anexo se prolonga hasta la expiración del plazo durante el cual pueda impugnarse legalmente la factura o exigirse el pago.
84. Sin embargo, el tenor del artículo 11.5, apartado 2, letra c), de la LTC permite, como queda señalado, el pleno acceso sin ningún límite de plazo a todos los datos de tráfico del artículo 11.5, apartado 1, de la LTC y del artículo 6, apartado 1, de la Directiva. Por consiguiente, se trata de una nueva infracción de las disposiciones de la Directiva.
85. En conclusión, el artículo 11.5, apartado 2, letra c), de la LTC no constituye, por tanto, una correcta adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartado 5, de la Directiva.
v) Artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva y artículo 11.5, apartado 2, letra g), de la LTC
86. La remisión a cualquier otra autorización legal para el tratamiento de datos de tráfico que se hace en el artículo 11.5, apartado 2, letra g), de la LTC no tiene su correlato en el artículo 6 de la Directiva. Sin embargo, puesto que la Directiva no contempla ninguna otra excepción a la obligación fundamental de destruir o hacer anónimos los datos que las ya analizadas, la remisión que se hace en el artículo 11.5, apartado 2, letra g), de la LTC sólo puede ser conforme con la Directiva si garantiza que también aquellas disposiciones legales a las que se remite son compatibles con alguna de las excepciones del artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva. No obstante, esto es algo que no cabe deducir del tenor de la disposición con la suficiente claridad y precisión en el sentido de las exigencias establecidas por el Tribunal de Justicia por lo que respecta a las adaptaciones del Derecho interno a las Directivas. (35)
87. En conclusión, el artículo 11.5, apartado 2, letra g), de la LTC no constituye, por tanto, una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva.
3. Adaptación del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 3, de la LTC
a) Posturas de las partes
88. La Comisión considera que el hecho de que el artículo 11.5, apartado 3, de la LTC contemple la adopción de disposiciones de desarrollo del artículo 11.5 de la LTC pero que dichas disposiciones de desarrollo no hayan sido adoptadas o no hayan sido comunicadas a la Comisión constituye un incumplimiento de Estado.
89. Los Países Bajos reconocen, ciertamente, que no se han adoptado las correspondientes disposiciones de desarrollo. Con todo, consideran que debe desestimarse el recurso a este respecto, porque ya no existe la necesidad de adoptar dichas disposiciones. Entretanto se ha adoptado la Directiva 2002/58, que debe sustituir, con efectos a 31 de octubre de 2003, a la Directiva 97/66 controvertida, y los Países Bajos pueden adaptar su Derecho interno a la nueva Directiva con anterioridad a dicha fecha. Por este motivo, el Gobierno neerlandés afirma que ha decidido adaptar su Derecho interno a la Directiva 2002/58 mediante su proyecto de Ley –originalmente destinado a adaptar su Derecho interno a la Directiva 97/66– que se encuentra todavía en proceso legislativo. Según los Países Bajos, esto no tiene ningún efecto negativo, en particular, por lo que respecta a los artículos 6 de ambas Directivas, ya que ambos tienen en todo caso fundamentalmente el mismo tenor, e incluso el artículo 6 de la Directiva 2002/58/CE ofrece un nivel de protección más elevado que el artículo 6 de la Directiva 97/66. No obstante, en su opinión, el hecho de proceder a la adaptación del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva (sustitutoria) 2002/58 libera a los Países Bajos de manera automática de su obligación de adaptar su Derecho interno al artículo 6 de la Directiva 97/66. Así, según los Países Bajos, esta imputación de la Comisión queda sin objeto. Por consiguiente, a su entender procede desestimar el recurso a este respecto.
b) Apreciación
90. En primer lugar, procede señalar que la presente imputación de la Comisión en relación con el artículo 11.5, apartado 3, de la LTC constituye un motivo de recurso autónomo que va más allá de una mera reiteración de las imputaciones relativas al artículo 11.5, apartado 1, de la LTC. Así, la remisión a las disposiciones de desarrollo que se hace en el artículo 11.5, apartado 1, de la LTC se refiere única y exclusivamente a la cuestión de los datos del artículo 6, apartado 1, de la Directiva que deben destruirse, mientras que las disposiciones de desarrollo a que se hace referencia en el artículo 11.5, apartado 3, de la LTC deben permitir asimismo establecer normas detalladas sobre el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC, es decir, se refieren a todo el ámbito regulado por el artículo 6 de la Directiva.
91. No se discute que los Países Bajos no adoptaron las disposiciones de desarrollo del artículo 11.5, apartado 3, de la LTC dentro del plazo pertinente. Esto sería irrelevante si la normativa legal garantizara una adaptación suficiente del Derecho interno a la Directiva. Sin embargo, de acuerdo con lo ya señalado no es eso lo que sucede en el presente caso. Las disposiciones de desarrollo que no se han adoptado podrían haber subsanado al menos parcialmente –en la medida en que la norma legal es susceptible de interpretación– esta situación, y hubieran resultado por tanto determinantes para proceder a una apreciación definitiva. En esa medida, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (36) también la no adopción de disposiciones de desarrollo puede considerarse un incumplimiento de Estado.
92. Ahora bien, las alegaciones de los Países Bajos plantean la cuestión de si esta apreciación de principio se ve modificada de algún modo como consecuencia de la adopción de la Directiva sustitutoria 2002/58 o, con otras palabras, si los efectos previos de la Directiva 2002/58 cuando menos limitan la obligación de los Países Bajos de proceder a la plena adaptación de su Derecho interno al artículo 6 de la Directiva 97/66.
93. Está claro que éste no es el caso. Según el propio tenor de la Directiva 2002/58, la Directiva 97/66 no deberá quedar derogada hasta el 31 de octubre de 2003, por lo que hasta entonces constituye Derecho aplicable. Ya por este motivo, la Directiva 2002/58 no tenía por objeto liberar, antes de la expiración del plazo que en ella se establece, de las obligaciones derivadas del la Directiva 97/66. Además, los artículos 6 de ambas Directivas tienen básicamente el mismo tenor ‑tal como acertadamente señalaron los propios Países Bajos–, de modo que la adaptación del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva 97/66 hubiera supuesto simultáneamente al menos una adaptación parcial del Derecho interno a la Directiva 2002/58. Ahora bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluso una nueva Directiva que suponga una modificación sustancial de la situación jurídica no afecta a las obligaciones existentes al final del plazo fijado en el dictamen motivado. (37) De acuerdo con este criterio, los Estados miembros no están en modo alguno facultados para ignorar normas de Derecho comunitario aplicables invocando normas de Derecho comunitario futuras.
94. Por consiguiente, hasta la entrada en vigor de la Directiva 2002/58/CE existía la obligación de proceder a la plena adaptación del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva 97/66, que los Países Bajos hubieran podido conseguir tanto mediante una modificación de su legislación como mediante la adopción de disposiciones de desarrollo. No obstante, puesto que no se produjo ninguna modificación de la situación jurídica, tampoco puede modificarse la apreciación de la existencia de un incumplimiento de Estado.
95. En conclusión, también por lo que respecta a la adaptación del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 3, de la LTC existe, por tanto, un incumplimiento de Estado.
4. Síntesis de las conclusiones
96. Por consiguiente, procede declarar que los Países Bajos no han adoptado ninguna disposición legal, reglamentaria, ni administrativa para adaptar su Derecho interno al artículo 9 de la Directiva; no han adaptado plena ni correctamente su Derecho interno al artículo 6, apartado 1, y no han adaptado plenamente su Derecho interno al artículo 6 de la Directiva en su conjunto, al no haber adoptado las disposiciones de desarrollo del artículo 11.5, apartado 3, de la LTC. En esa medida, el recurso de la Comisión es fundado. En cambio, procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que la Comisión alega que los Países Bajos adaptaron incorrectamente su Derecho interno al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva mediante el artículo 11.5, apartado 2, de la LTC; en efecto, sin perjuicio de las observaciones efectuadas en el escrito de requerimiento, la Comisión no mantuvo de manera suficientemente clara este motivo de recurso en su dictamen motivado.
VI. Costas
97. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. A tenor del artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia puede repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. Con arreglo al artículo 69, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, si ninguna de las partes hubiera solicitado la condena en costas, cada parte pagará las suyas.
98. Puesto que, en el presente caso, la Comisión presentó una solicitud en el sentido del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento y, en virtud de las consideraciones anteriores, se han desestimado las pretensiones del Reino de los Países Bajos en relación con tres de los cuatro motivos de recurso de la Comisión, procede condenar al Reino de los Países Bajos al pago de tres cuartas partes de las costas de la Comisión. Puesto que los Países Bajos no solicitaron la condena en costas, por lo que respecta al resto de las costas cada parte pagará las suyas.
VII. Conclusión
99. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que declare:
«1) El Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE al no haber adoptado disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para adaptar su Derecho interno al artículo 9 de la Directiva 97/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las telecomunicaciones, al no haber adaptado plena y correctamente su Derecho interno al artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva y al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para la adaptación de su Derecho interno al artículo 6 de dicha Directiva. Procede declarar la inadmisibilidad del recurso en todo lo demás.
2) El Reino de los Países Bajos abonará sus propias costas y tres cuartas partes de las costas de la Comisión. La Comisión abonará el resto de sus propias costas.»
(1) .
(2)
–	DO 1998, L 24, p. 1.
(3)
–	DO L 201, p. 37.
(4)
–	Véase la sentencia de 10 de mayo de 2001, Comisión/Países Bajos (C‑152/98, Rec. p. I‑3463), apartado 23.
(5)
–	Véase la sentencia de 15 de enero de 2002, Comisión/Italia (C‑439/99, Rec. p. I‑305), apartados 10 a12.
(6)
–	Véase la sentencia Comisión/Italia, citada en la nota 5 supra,
apartados 10 a 12.
(7)
–	Véanse las sentencias de 31 de marzo de 1992, Comisión/Dinamarca (C‑52/90, Rec. p. I‑2187), apartados 17 y 18; de 13 de diciembre de 1990, Comisión/Grecia (C‑347/88, Rec. p. I‑4747), apartado 24, y de 14 de febrero de 1984, Comisión/Alemania (325/82, Rec. p. 777), apartados 8 y 9; véanse también, en particular, las consideraciones efectuadas por el Abogado General Sr. Lenz en sus conclusiones de 11 de febrero de 1992 en el asunto en el que recayó la sentencia Comisión/Dinamarca, antes citada, puntos 21 y ss., 38 y ss. y 42 a 45, y por el Abogado General Sr. Tesauro en sus conclusiones de 23 de mayo de 1990 en el asunto en el que recayó la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, puntos 8, 11 y 13 a 16.
(8)
–	Véase el punto 28 supra.
(9)
–	Véase el punto 31 supra.
(10)
–	Véanse también la sentencia de 15 de diciembre de 1961, Société Fives Lille Cail y otros/Alta Autoridad (asuntos acumulados 19/60, 21/60, 2/61 y 3/61, Rec. p. I‑613), las sentencias y conclusiones citadas en la nota 7 supra,
y Werner Günther: Die Präklusion neuer Angriffs‑, Verteidigungs‑ und Beweismittel im Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften,
Carl Heymanns, Colonia, 1970, pp. 21 y ss.
(11)
–	Véase el punto 24 supra.
(12)
–	Véase el punto 28 supra.
(13)
–	Véase el punto 31 supra.
(14)
–	Véase la sentencia de 16 de septiembre de 1997, Comisión/Italia (C‑279/94, Rec. p. I‑4743), apartado 15.
(15)
–	Véase la sentencia de 20 de junio de 2002, Comisión/Alemania (C‑287/00, Rec. p. I‑5811), apartado 21.
(16)
–	Véase la sentencia Comisión/Italia, citada en la nota 5 supra,
apartado 14.
(17)
–	Véase el punto 31 supra.
(18)
–	Véase el punto 9 supra.
(19)
–	Véase el punto 9 supra.
(20)
–	Véase el punto 39 supra.
(21)
–	Véanse las sentencias de 15 de junio de 1995, Comisión/Luxemburgo (C‑220/94, Rec. p. I‑1589), apartado 10, y de 9 de septiembre de 1999, Comisión/Alemania (C‑217/97, Rec. p. I‑5087), apartado 32; véase también el punto 60 infra.
(22)
–	Véanse, entre otras, las sentencias de 15 de marzo de 2001, Comisión/Francia (C‑147/00, Rec. p. I‑2387), apartado 26; de 7 de mayo de 2002, Comisión/Países Bajos (C‑364/00, Rec. p. I‑4177), apartado 8, y de 26 de septiembre de 2002, Comisión/Francia (C‑351/01, Rec. p. I‑8101), apartado 9.
(23)
–	Véase el punto 15 supra.
(24)
–	Véase el punto 18 supra.
(25)
–	Estos son: «el número o la identificación de la estación del abonado», «el número total de unidades que deben facturarse durante el ejercicio contable», «el número del abonado que recibe la llamada», «el tipo, la hora de comienzo y la duración de las llamadas realizadas o el volumen de datos transmitidos», y «la fecha de la llamada o del servicio».
(26)
–	Estos son: «la dirección del abonado y el tipo de estación» y «otros datos relativos a los pagos, tales como pago anticipado, pagos a plazos, desconexión y notificaciones de recibos pendientes».
(27)
–	Véanse los puntos 65 y ss. infra,
y especialmente el punto 78 infra.
(28)
–	Véanse las sentencias Comisión/Luxemburgo, citada en la nota 21 supra,
punto 1 del sumario, y Comisión/Alemania, citada en la nota 21 supra,
apartado 32.
(29)
–	Véanse los puntos 65 y ss. infra,
y especialmente el punto 74 infra.
(30)
–	Véase el punto 60 supra.
(31)
–	Véase el punto 57 supra.
(32)
–	Véase el punto 60 supra.
(33)
–	Véase el punto 60 supra.
(34)
–	Véanse los puntos 67 y ss. supra.
(35)
–	Véase el punto 60 supra.
(36)
–	Véase el punto 45 supra.
(37)
–	Véase la sentencia Comisión/Países Bajos, citada en la nota 4 supra,
apartado 21.