62000CC0246_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Europeiska gemenskapernas kommission har i förevarande talan yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att fullgöra sin skyldighet avseende ömsesidigt erkännande av körkort som följer av artikel 1.2 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort genom att upprätta ett förfarande för registrering av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater och genom att beräkna dessa körkorts giltighetstid utifrån deras datum för utfärdande. Kommissionen har även yrkat att domstolen skall fastställa att denna medlemsstat har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter genom att anta bestämmelser som inte överensstämmer med bestämmelserna i direktivet dels avseende åldersgräns för körning, dels avseende läkarundersökning.
I - Tillämpliga bestämmelser
A - De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2. En första harmonisering av körkortsbestämmelserna genomfördes genom första direktivet 80/1263/EEG. Detta hade till syfte att bidra till en förbättrad trafiksäkerhet samt att underlätta den fria rörligheten för personer som bosätter sig i en annan medlemsstat än den där de genomgick sitt körkortsprov eller som flyttar inom Europeiska ekonomiska gemenskapen.
Direktiv 80/1263 har i detta syfte tillnärmat vissa nationella bestämmelser, särskilt beträffande klassificering av fordon i kategorier, nationella system för utfärdande av körkort och villkoren för körkorts giltighet. I direktivet upprättas en gemenskapsmall för körkort och ett system för ömsesidigt erkännande av körkort samt stadgas att körkortsinnehavare som byter bosättningsort eller arbetsplats från en medlemsstat till en annan skall ges möjlighet att byta ut sitt körkort.
3. Direktiv 80/1263 har upphävts genom direktiv 91/439 som utgör en ny etapp i harmoniseringen av de nationella bestämmelserna, särskilt vad gäller villkoren för utfärdande av körkort och klassificering av fordon. I artikel 6 i direktiv 91/439 införs således åldersgränser för utfärdande av körkort med hänsyn till berörda fordonskategorier. I artikel 7 i detta direktiv föreskrivs även att körkort skall utfärdas med förbehåll för godkänt resultat på vissa prov, att vissa medicinska krav är uppfyllda samt att sökandena har en permanent bosättningsort inom den medlemsstat som utfärdar körkortet eller kan intyga att de har studerat där i minst sex månader.
4. Dessutom undanröjs genom direktiv 91/439 skyldigheten, som följer av direktiv 80/1263/EEG, att byta ut körkortet vid byte av permanent bosättningsort till en annan medlemsstat, då denna skyldighet utgjorde ett hinder för individers fria rörlighet med anledning av de framsteg som gjorts i fråga om den europeiska integrationen. Enligt direktiv 91/439 medges emellertid utbyte av körkort i vissa fastställda fall.
5. I artikel 1.2 i direktiv 91/439 föreskrivs principen enligt vilken "[k]örkort som är utfärdade av medlemsstaterna skall erkännas ömsesidigt". I artikel 1.3 i direktivet föreskrivs emellertid att om innehavaren av ett körkort förlägger sin permanenta hemvist till en annan medlemsstat än den som har utfärdat körkortet får värdmedlemsstaten för körkortsinnehavaren tillämpa sina nationella bestämmelser om giltighetstid, hälsokontroller och skatter, och får på körkortet föra in all information som är nödvändig för administrativa syften.
I artikel 8.2 i direktiv 91/439 föreskrivs, i samma betydelse, att om inte annat följer av tillämpningen av territorialprincipen i straffrätt och ordningsbestämmelser får värdmedlemsstaten där innehavaren av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat har sin permanenta bosättningsort tillämpa sina nationella bestämmelser om begränsning, återkallande, indragning och annullering i fråga om körkort och, om det behövs, byta ut körkortet i detta syfte.
6. Direktiv 91/439 har ändrats vid flera tillfällen, särskilt genom direktiv 96/47/EG. Enligt det senare direktivet ges medlemsstaterna möjlighet att utfärda körkort enligt en modell som fastställs i bilaga I a vilken skiljer sig från modellen i bilaga 1 till direktiv 91/439. Medlemsstaterna kan följaktligen välja mellan att tillämpa en traditionell modell i papper och en modell i polykarbonat av samma typ som den som används för bank- och kreditkort.
B - Den nationella lagstiftningen
7. I Nederländerna ingår den huvudsakliga regleringen om körkort i Wegenverkeerswet (trafiklag) av den 21 april 1994 som har följts av Reglement Rijbewijs (tillämpningsföreskrifter för WVW).
8. Enligt artikel 107.1 WVW skall föraren av ett fordon vara innehavare av ett körkort som har utfärdats av de nederländska myndigheterna.
9. I artikel 108.1 h WVW föreskrivs emellertid en särskild ordning för förare som innehar ett körkort som utfärdats av en annan medlemsstat men som är bosatta i Nederländerna. Dessa förare är nämligen undantagna från skyldigheten att ha ett nederländskt körkort för att köra på nederländskt territorium. Undantagsperiodens längd varierar beroende på huruvida körkortsinnehavaren har låtit registrera sitt körkort i Nederländerna. Om körkortet har registrerats motsvarar denna period körkortets giltighetstid i Nederländerna. Om det inte registrerats motsvarar perioden ett år från det att innehavaren har bosatt sig i Nederländerna.
10. Enligt artikel 109.1 WVW är körkorten giltiga i Nederländerna under följande perioder:
- Under tio år från datumet för utfärdande när innehavaren vid detta datum ännu inte har fyllt 60 år.
- Till datumet då innehavaren fyller 70 år när innehavaren har fyllt 60 år men inte 65 år vid datumet för körkortets utfärdande.
- Under fem år från datumet för körkortets utfärdande när innehavaren vid detta datum redan har fyllt 65 år.
11. Det nederländska förfarandet för registrering av körkort är utformat enligt följande. Körkortsinnehavaren skall fylla i ett formulär som skall skickas med flera bifogade handlingar till borgmästaren i den kommun där personen är skriven. Denne skall i sin tur skicka handlingarna till ett offentligt organ som ansvarar för central registrering av körkort i ett register som upprättats i detta syfte. Detta organ kontrollerar slutligen sökandens identitet, i allmänhet genom en anmodan för personen att infinna sig, och undersöker körkortets giltighet samt prövar om villkoren för registrering är uppfyllda. Organet fastställer vid detta tillfälle även det registrerade körkortets giltighetstid i Nederländerna.
12. I artikel 177.1 WVW föreskrivs att körning utan körkort, med ogiltigt körkort eller med ett körkort som inte uppfyller rättsliga krav kan ådömas straffpåföljd, nämligen fängelse i högst två månader eller böter.
II - Det administrativa förfarandet
13. Konungariket Nederländerna har i skrivelser av den 22 mars 1994 och av den 25 oktober 1995 underrättat kommissionen om flera förslag till lagar och förordningar vilkas syfte var att införliva direktiv 91/439. Trots att kommissionen har framfört viss kritik beträffande dessa förslag ledde de till att WVW och dess tillämpningsföreskrifter antogs den 21 april 1994 respektive den 28 maj 1996.
14. Efter en skriftväxling mellan de nederländska myndigheterna och kommissionen har kommissionen den 17 juni 1997 sänt en formell underrättelse till dessa myndigheter och anmodat dem att yttra sig över de två ovannämnda texterna.
15. Eftersom kommissionen inte godtog de yttranden som Konungariket Nederländerna inlämnat som svar på den formella underrättelsen avgav kommissionen den 7 december 1998 ett motiverat yttrande.
III - Talan
16. Kommissionen har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 20 juni 2000. Kommissionen har framfört fyra anmärkningar mot Konungariket Nederländerna.
17. För det första har kommissionen gjort gällande att registreringsförfarandet för körkort som tillämpas i Nederländerna utgör ett åsidosättande av principen om ömsesidigt erkännande som anges i artikel 1.2 i direktiv 91/439 eftersom det är tillämpligt på innehavare av körkort som utfärdats av andra medlemsstater.
18. För det andra anser kommissionen att denna princip även utgör ett hinder för att beräkna giltighetstiden för körkort som är utfärdade av en annan medlemsstat med utgångspunkt från dagen för utfärdande.
19. För det tredje har kommissionen betonat att den åldersgräns som anges i de nederländska bestämmelserna för att köra fordon i kategori D inte överensstämmer med den som föreskrivs i artikel 6.1 c i direktiv 91/439.
20. Kommissionen har slutligen gjort gällande att det i de nederländska bestämmelserna inte föreskrivs någon regelbunden läkarundersökning för förare i grupp 2 i motsats till vad som föreskrivs i punkt 4 i bilaga 3 till direktiv 91/439.
21. De två sista anmärkningarna har inte bestridits av Konungariket Nederländerna. Jag kommer därför endast att pröva de två första invändningarna i mitt förslag till avgörande och föreslår att talan skall bifallas i övrigt.
A - Den första anmärkningen: Registreringsförfarandet för körkort
1. Parternas argument
22. Kommissionen har gjort gällande att körkort som utfärdats av en medlemsstat till personer som är bosatta i Nederländerna sedan mer än ett år inte längre är giltiga där om de inte har registrerats under denna period. Dessa personer är följaktligen systematiskt tvingade att registrera sina körkort inom den föreskrivna fristen för att behålla rätten att köra på denna medlemsstats territorium. Kommissionen har dessutom gjort gällande att de registreringskrav som gäller i Nederländerna är nästan lika betungande som de formkrav som föreskrivs i samband med utbyte av körkort, medan det enligt direktivet är uttryckligen förbjudet för medlemsstaterna att upprätta sådana förfaranden i sina inbördes förhållanden.
23. Denna situation är oförenlig med den princip om ömsesidigt erkännande av körkort som stadgas i artikel 1.2 i direktiv 91/439. Efter ett års bosättning i Nederländerna är erkännandet av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat då nämligen inte längre automatiskt eftersom det är underordnat genomförandet av diverse registreringsformaliteter.
24. Dessutom kan inte det omtvistade förfarandet grundas på bestämmelserna i artikel 1.3 i direktiv 91/439 där det föreskrivs att om innehavaren av ett giltigt nationellt körkort förlägger sin permanenta hemvist till en annan medlemsstat än den som har utfärdat körkortet får värdmedlemsstaten tillämpa sina nationella bestämmelser om giltighetstid, hälsokontroller och skatter på körkortsinnehavaren, och får föra in all information som är nödvändig för administrativa syften på körkortet. Dessa bestämmelser skall, enligt kommissionen tolkas restriktivt eftersom det i bestämmelserna anges ett undantag från principen om ömsesidigt erkännande av körkort. Kommissionen har erinrat om att domstolen, redan före ikraftträdandet av direktiv 80/1263, i domen av den 28 november 1978 i mål Choquet har fastställt att inskränkningar i rätten att köra ett fordon inom gemenskapen med ett körkort som har utfärdats av en medlemsstat mot bakgrund av fördragets bestämmelser avseende fri rörlighet för personer endast kan godtas om de är rimliga i förhållande till trafiksäkerhetens behov. Detta är emellertid inte fallet i förevarande mål.
25. Kommissionen har tillagt att de straffrättsliga påföljder som föreskrivs i Nederländerna om det omtvistade förfarandet inte följs är oförenliga med det proportionalitetskrav som domstolen har fastslagit i domen av den 29 februari 1996 i mål Skanavi och Chryssanthakopoulos.
26. Den nederländska regeringen har betonat att det inte förekommer något registreringssystem som är gemensamt för gemenskapen eller som är samordnat mellan medlemsstaterna. Det är följaktligen nödvändigt att upprätta ett nationellt system för registrering för att man vid trafikkontroller skall kunna säkerställa uppvisade körkorts giltighet i enlighet med de mål avseende trafiksäkerhet och bedrägeribekämpning som ställs upp i direktiv 91/439.
27. Endast ett sådant system gör det nämligen möjligt för ordningsmakten att på plats kontrollera huruvida kontrollerade körkort överensstämmer med registrerade uppgifter, i synnerhet beträffande körkortens giltighetstid och huruvida det förekommer sanktionsåtgärder som kan påverka körkortens giltighet. Den omedelbara kontrollen av registrerade uppgifter är dessutom nödvändig för att man skall kunna kontrollera körkorts giltighet när dessa utfärdats före ikraftträdandet av direktiv 91/439. Dessa körkort överensstämmer nämligen inte med den enhetliga modell som är enkel att identifiera. Upprättandet av ett registreringssystem som gör det möjligt att föra in vissa uppgifter som är nödvändiga för administrativa syften då det är praktiskt omöjligt att ange anmärkningar på de körkort som är utformade som ett kort i polykarbonat.
28. Det aktuella systemet är med andra ord en värdmedlemsstats enda möjlighet att effektivt tillämpa nationella bestämmelser avseende körkortens giltighetstid och sanktionsåtgärder i enlighet med artiklarna 1.3 och 8.2 i direktiv 91/439 på innehavare av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat.
29. Den nederländska regeringen har dessutom gjort gällande att principen om ömsesidigt erkännande endast utgör ett hinder för ett förfarande för utbyte av körkort, men inte för registrering. Denna tolkning bekräftas i förklaringen av Europeiska unionens råd och kommissionen vid antagandet av direktiv 91/439, vilken är inskriven i protokollet. Ett körkort som har utfärdats av en medlemsstat förblir dessutom giltigt och erkänt i Nederländerna, även om det inte har registrerats. Avsaknaden av registrering har som enda verkan att körkortsinnehavaren inte längre får köra på nederländskt territorium.
30. Den nederländska regeringen har slutligen gjort gällande att de straffrättsliga påföljderna sedan cirka år 1990 inte längre tillämpas på förare med oregistrerat körkort. Dessutom har den ifrågasatta nationella regleringen ändrats så att de straffrättsliga påföljderna ersätts av administrativa sanktionsåtgärder. Denna nya reglering skall träda i kraft i början av år 2003.
31. Den spanska regeringen som intervenerar till stöd för Konungariket Nederländerna anser också att registreringsskyldigheten är förenlig med principen om ömsesidigt erkännande och att den grundas på bestämmelserna i artikel 1.3 i direktiv 91/439.
32. Den spanska regeringen har till stöd för sitt påstående gjort gällande att tillämpningen av nationella bestämmelser avseende förnyelse av körkort nödvändigtvis förutsätter att värdstaten har kännedom om förekomsten av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat och som används i värdmedlemsstaten. Den har tillagt att ett register över en förares tidigare förseelser är nödvändig för att ålägga denne en lämplig sanktionsåtgärd, eftersom förekomsten av tidigare förseelser ofta är avgörande vid fastställandet av lämplig sanktion. Den spanska regeringen anser slutligen att enkla trafikkontroller på allmän väg är otillräckliga för att säkerställa att värdmedlemsstatens nationella bestämmelser på området tillämpas eftersom innehavare av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat inte nödvändigtvis kommer att rätta sig efter ordningsmaktens krav att han eller hon skall identifiera sig och följaktligen undgår all kontroll av körkorts giltighet.
2. Bedömning
33. Kommissionen har inte ifrågasatt hela principen om registrering av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat. Detta har den tydligt betonat dels i sitt skriftliga yttrande över Konungariket Spaniens interventionsinlaga, dels vid förhandlingen.
34. I förevarande mål ifrågasätts den specifika arten av det registreringsförfarande som tillämpas i Nederländerna. Detta särskilda förfarande har ifrågasatts på flera punkter med anledning av dess obligatoriska och systematiska karaktär, dess betungande administrativa formkrav och de betungande sanktioner som följer av en överträdelse.
35. I förevarande talan ställs två på varandra följande frågor. Först skall fastställas huruvida det registreringsförfarande som tillämpas i Nederländerna är förenligt med principen om ömsesidigt erkännande av körkort vilken stadgas i artikel 1.2 i direktiv 91/439. Om så inte är fallet skall det prövas huruvida detta förfarande kan grundas på bestämmelserna i artikel 1.3 i nämnda direktiv.
a) Registreringsförfarandets förenlighet med principen om ömsesidigt erkännande som stadgas i artikel 1.2 i direktiv 91/439
36. Den nederländska regeringen har gjort gällande att ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat förblir giltigt och erkänt i Nederländerna även om det inte har registrerats. Avsaknaden av registrering har som enda effekt att körkortsinnehavaren inte längre får köra på nederländskt territorium. Liksom kommissionen har jag svårt att följa den nederländska regeringens resonemang. Jag anser nämligen att det följer av de ifrågasatta nationella bestämmelserna att ett körkort som utfärdats av en annan medlemsstat varken är giltigt eller erkänt i Nederländerna när det inte har registrerats inom den föreskrivna fristen.
37. Såsom kommissionen har betonat, tycks det, enligt de nederländska bestämmelserna, vara en förutsättning att körkortsinnehavaren har uppfyllt registreringsformaliteterna för att ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat skall förbli erkänt efter det att fristen motsvarande ett års bosättning har löpt ut.
38. Sådana nationella bestämmelser tycks vara mer restriktiva än vad som framgår av lydelsen av bestämmelserna i artikel 1.2 i direktiv 91/439 enligt vilka "[k]örkort som är utfärdade av medlemsstaterna skall erkännas ömsesidigt". Bestämmelserna avseende ömsesidigt erkännande har getts en allmän utformning utan att erkännandet underordnas någon särskild förutsättning. Detta har betonats av domstolen i domen i det ovannämnda målet Skanavi och Chryssanthakopoulos då det i domen har fastställts att det i artikel 1.2 i direktiv 91/439 stadgas ett formlöst ömsesidigt erkännande av körkort som utfärdats av medlemsstaterna. Domstolen har i dom av den 29 oktober 1998 i mål Awoyemi tillagt att medlemsstaterna i dessa bestämmelser åläggs en precis och ovillkorlig skyldighet att ömsesidigt erkänna körkort enligt gemenskapsmallen och att medlemsstaterna inte har något utrymme för att efter eget skön bedöma vilka åtgärder som skall vidtas för att följa detta krav. Domstolen har av detta dragit slutsatsen att artikel 1.2 i direktiv 91/439 har direkt effekt.
39. Direktiv 91/439 skiljer sig i detta avseende tydligt från direktiv 80/1263 som har upphävts genom det förstnämnda direktivet. I artikel 8.1 i det senare direktivet stadgades nämligen att det krävdes att körkortet byttes ut för att det skulle erkännas ett år efter att innehavaren bytt permanent bosättningsort till en annan medlemsstat än den som utfärdat körkortet. Det föreskrivs inget sådant krav i direktiv 91/439. Gemenskapslagstiftaren har dessutom i skälen uttryckligen uteslutit detta krav på körkortsbyte.
40. Jag anser att även om registreringsförfarandet, så som det tillämpas i Nederländerna, inte uttryckligen utesluts i direktivet (i motsats till fallet med körkortsbyte) utesluts det underförstått och nödvändigtvis av direktivet. Flera omständigheter talar för detta.
41. För det första är de formkrav som uppställs för registrering nästan lika betungande som de som föreskrivs för utbyte av körkort. Såsom den nederländska regeringen har betonat kan visserligen det ifrågasatta förfarandet genomföras utan kostnader eller frister, i motsats till fallet med utbyte av körkort. Det skall emellertid erinras om att det krävs många handlingar för registreringen, vilket innebär att administrativa åtgärder måste vidtas utöver själva registreringen. Registreringen i sig förutsätter i allmänhet en resa till de behöriga myndigheterna efter en kallelse från dessa.
42. För det andra är det viktigt att betona att det vid ansökan om registrering enligt de nederländska bestämmelserna krävs bestyrkande handlingar för att visa att körkortsinnehavaren har varit bosatt i staten som har utfärdat körkortet i minst 185 dagar eller att personen har varit inskriven vid en skola eller ett universitet i denna stat under minst sex månader. Detta krav kan inte godtas eftersom det utgör en del av en kontroll som redan genomförts av de myndigheter som utfärdat körkortet i enlighet med bestämmelserna i artikel 7.2 i direktiv 91/439 och som då genomförs två gånger. Detta särskilda formkrav strider mot idén med det system som har upprättats genom detta direktiv, vilket innebär att gemensamma bestämmelser för utfärdande av körkort skall fastställas och att den utfärdande staten ges ensam behörighet för att kontrollera att bestämmelserna iakttas. Denna bedömning kan jämföras med domstolens bedömning beträffande vissa begränsningar av de friheter som säkerställs genom fördraget.
43. För det tredje föreskrivs det i de nederländska bestämmelserna att körning med ett oregistrerat körkort är belagt med straffrättsliga påföljder, nämligen fängelse i högst två månader eller böter. Det är av ringa betydelse att bestämmelsen i vilken föreskrevs så betungande sanktionsåtgärder har upphävts genom en ny bestämmelse i vilken det för närvarande saknas verkställighetsåtgärder eller att den ifrågasatta bestämmelsen inte har genomförts i praktiken på grund av administrativ praxis. Enligt fast rättspraxis skall nämligen förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar. Att under denna period inte vidta åtgärder för att sätta i kraft den nya nationella bestämmelse som har åberopats kan ge upphov till en osäkerhet som är oförenlig med rättssäkerhetsprincipen, eftersom en sådan situation gör det omöjligt för dem som berörs av principen om ömsesidigt erkännande, vilken stadgas i bestämmelserna med direkt effekt i artikel 1.2 i direktiv 91/439, att enkelt veta omfattningen av sina rättigheter. Enligt fast rättspraxis kan dessutom nationell lagstiftnings oförenlighet med bestämmelserna i fördraget även direkt tillämpliga sådana slutgiltigt avhjälpas endast genom tvingande nationella bestämmelser med samma rättsliga dignitet som de bestämmelser som skall ändras. Av detta följer att administrativ praxis, som till sin art är sådan att den fritt kan ändras av myndigheten och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, inte kan anses som ett giltigt fullgörande av de skyldigheter som följer av fördraget.
44. Av dessa omständigheter följer att direktivet nödvändigtvis har till syfte att utesluta upprättandet av ett system för registrering av körkort såsom det som tillämpas i Nederländerna.
45. Denna slutsats strider inte, i motsats till vad den nederländska regeringen har gjort gällande, mot den omtvistade förklaringen. Domstolen har nämligen, enligt fast rättspraxis, fastställt att en förklaring som finns i protokollet för det rådsmöte vid vilket en sekundärrättslig bestämmelse har antagits, inte kan beaktas vid tolkningen av bestämmelsen när innehållet i förklaringen inte finner något uttryck i den aktuella bestämmelsens ordalydelse och förklaringen därför inte har någon rättslig betydelse. Detta är fallet i förevarande mål. Artikel 1.3 i direktiv 91/439, som det hänvisas till i den omtvistade förklaringen, innehåller nämligen ingen bestämmelse om "registrering av uppgifter om körkort". Endast införandet på körkortet av information behandlas. Detta förfarande skall endast användas för information som är nödvändig för administrativa syften. Dess syfte och tillvägagångssätt anges i bilagorna 1 punkt 4 till direktiv 91/439 och I a till direktiv 96/47. I dessa bestämmelser begränsas de fall då värdmedlemsstaten kan föra in information på körkortet. Det finns inget gensvar för detta resonemang i den omtvistade förklaringen eftersom det i den senare hänvisas till registrering av körkortsuppgifter i allmänhet utan några begränsningar avseende arten och användningen av uppgifterna som registreras.
46. Om domstolen finner att förklaringens innehåll finner uttryck i artikel 1.2 i direktiv 91/439 skall det betonas att en sådan förklaring inte nödvändigtvis tillåter medlemsstaterna att upprätta vilket system som helst för körkortsregistrering, särskilt det system som tillämpas i Nederländerna. I samma mån som en medlemsstat tillåts upprätta ett system för registrering med begränsade formkrav och utan sanktionsåtgärder, exempelvis för statistiska ändamål, försämras nämligen även möjligheten att godta det system som tillämpas i Nederländerna med hänsyn till att systemet strider mot principen om ömsesidigt erkännande.
47. Eftersom jag anser att det registreringsförfarande som tillämpas i Nederländerna strider mot principen om ömsesidigt erkännande som anges i artikel 1.2 i direktiv 91/439 skall jag pröva huruvida detta förfarande kan grundas på bestämmelserna i artikel 1.3 i nämnda direktiv.
b) Huruvida registreringsförfarandet kan rättfärdigas av artikel 1.3 i direktiv 91/439
i) Tillämpningen av värdmedlemsstatens nationella bestämmelser om körkorts giltighetstid
48. Domstolen har i domen i det ovannämnda målet Canal Satélite Digital fastställt att medlemsstaterna, när ett direktiv inte innehåller någon bestämmelse avseende administrativa föreskrifter för att genomföra de skyldigheter som enligt direktivet ankommer på medlemsstaterna, har rätt att upprätta ett administrativt förfarande i detta syfte men att de hela tiden måste iaktta de grundläggande friheter som garanteras i fördraget.
49. Jag anser att denna rättspraxis kan tillämpas i förevarande mål på utövandet av de rättigheter som värdmedlemsstaten har enligt artikel 1.3 i direktiv 91/439. I nämnda direktiv föreskrivs nämligen inte något administrativt förfarande vilket gör det möjligt för denna stat att tillämpa sina nationella bestämmelser om körkorts giltighetstid på innehavare av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat. Det föreskrivs vare sig i artikel 1.3 i direktiv 91/439 eller i bilaga 1 punkt 4 till samma direktiv att körkorts giltighetstid kan föras in på körkort som information vilken är nödvändig för administrativa syften. Konungariket Nederländerna har följaktligen rätt att upprätta ett administrativt förfarande för att utnyttja den möjlighet som medlemsstaten ges i artikel 1.3 i direktiv 91/439, det vill säga att tillämpa sina nationella bestämmelser om körkorts giltighetstid. Medlemsstaten måste emellertid iaktta de grundläggande friheter som garanteras i fördraget. Jag skall därför pröva det nederländska registreringsförfarandets förenlighet med detta krav.
50. Domstolen har i dom av den 31 mars 1993 i målet Kraus mot Land Baden-Württemberg, fastställt att "artiklarna 48 och 52 [i EG-fördraget (nu artiklarna 39 och 43 EG i ändrad lydelse)] utgör hinder för varje nationell åtgärd ... för det fall en sådan åtgärd, även om den tillämpas utan diskriminering med avseende på nationalitet, kan göra det svårare eller mindre attraktivt för gemenskapens medborgare, ... att utöva de grundläggande friheter som garanteras genom fördraget". Domstolen har erinrat om att "[d]et kan förhålla sig på annat sätt endast i det fall en sådan åtgärd har ett legitimt syfte som är förenligt med fördraget och berättigat av hänsyn till allmänintresset ... att tillämpningen av den ifrågavarande nationella lagstiftningen är sådan att den garanterar uppfyllandet av det syfte den har och inte överskrider vad som krävs för att uppnå detta syfte".
51. Jag anser att det registreringsförfarande som tillämpas i Nederländerna tillhör denna kategori av begränsande nationella åtgärder. Domstolen har nämligen i domen i det ovannämnda målet Skanavi och Chryssanthakopoulos betonat att "regleringar om utfärdande och medlemsstaternas ömsesidiga erkännande av körkort inverkar både direkt och indirekt på utövandet av de i fördraget garanterade rättigheterna i fråga om fri rörlighet för arbetstagare, etableringsfrihet och friheten att tillhandahålla tjänster". Domstolen har i detta avseende angett att "[m]ed beaktande av betydelsen av enskilda transportmedel kan nämligen innehavet av ett körkort, som i vederbörlig ordning erkänts av den stat där körkortsinnehavaren bosatt sig, ha en inverkan på av gemenskapsrätten omfattade personers faktiska utövning av ett flertal självständiga eller osjälvständiga yrkesverksamheter, och mer allmänt på den fria rörligheten". Mot bakgrund av dessa allmänna slutsatser, det nederländska registreringsförfarandets omfattning och de sanktionsåtgärder som är knutna till detta, kan förfarandet göra det svårare eller mindre attraktivt för gemenskapens medborgare att utöva etableringsfriheten eller den fria rörligheten för personer.
52. Denna begränsande nationella åtgärd, som visserligen är tillämplig på såväl nederländska som andra medlemsstaters medborgare, kan motiveras med tvingande hänsyn till allmänintresset avseende trafiksäkerheten. Jag anser den dock oproportionerlig eftersom den går utöver vad som är nödvändigt för att nå detta mål. Flera omständigheter talar för detta.
53. För det första kan en värdmedlemsstat tillämpa sina nationella bestämmelser om körkorts giltighetstid vid trafikkontroller utan att det är nödvändigt att upprätta ett sådant registreringssystem som tillämpas i Nederländerna. Vid sådana kontroller har nämligen ordningsmakten rimliga möjligheter att själv beräkna uppvisade körkorts giltighetstid. Den behöver endast, enligt nuvarande nederländska bestämmelser, addera tio år till utfärdandedatumet, vilket alltid skall anges på körkort som är utfärdade enligt gemenskapsmodellen.
54. I motsats till vad den nederländska regeringen har gjort gällande gäller detta för både körkort på papper och på polykarbonat. Datumet för körkorts utfärdande utgör nämligen sådan obligatorisk information som anges i punkt 2 i bilaga 1 till direktiv 91/439 (för körkort på papper) och punkt 2 i bilaga I a till direktiv 96/47 (för körkort på polykarbonat). Det är därför inte nödvändigt att vid trafikkontroller använda ett register för att få information om körkorts giltighetstid och säkerställa att de nationella bestämmelserna på området iakttas.
55. Det är sant att detta inte gäller alla körkort, närmare bestämt de som har utfärdats före den 1 januari 1986, det vill säga innan fristen för införlivande av direktiv 80/1263 löpte ut. Genom det direktivet har en gemenskapsmodell för körkort inrättats enligt vilken krävs att datumet för utfärdande skall anges. Avsaknaden av en sådan information på körkort som har utfärdats före den 1 januari 1986 kan emellertid inte motivera ett registreringskrav för alla körkort utan att skilja mellan körkort som har utfärdats före respektive efter den 1 januari 1986.
56. För det andra är jag inte övertygad om att en värdmedlemsstat, för tillämpningen av sina bestämmelser om körkorts giltighet, måste inrätta ett obligatoriskt registreringsförfarande för att systematiskt anteckna denna information och kontrollera att körkortsinnehavarna byter ut sina körkort inom de nödvändiga fristerna.
ii) Information på körkortet som är nödvändig för administrativa syften
57. Enligt den nederländska regeringen är det nödvändigt av tekniska skäl att inrätta ett registreringssystem eftersom det är omöjligt att föra in information på körkort i polykarbonat. Detta är emellertid inte fallet. I punkt 3 i bilaga 1 a till direktiv 96/47 stadgas nämligen möjligheten att föra in information på körkort i polykarbonat, såsom detta stadgas i punkt 4 i bilaga 1 till direktiv 91/439 för körkort i papper. Information om exempelvis allvarliga lagöverträdelser som har begåtts på värdmedlemsstatens territorium kan följaktligen föras in på alla typer av körkort. Jag anser, såsom kommissionen, att dessa uppgifter kan föras in på körkortet vid fastställandet av eller i samband med sanktionsåtgärden för en överträdelse utan att det är absolut nödvändigt att inrätta ett sådant registreringssystem som det som tillämpas i Nederländerna.
58. Av vad ovan anförts följer att det registreringsförfarande för körkort som tillämpas i Nederländerna strider mot principen om ömsesidigt erkännande av körkort vilken stadgas i artikel 1.2 i direktiv 91/439 och att det inte kan grundas på bestämmelserna i artikel 1.3 i samma direktiv. Jag föreslår därför att domstolen skall godta denna anmärkning.
B - Den andra anmärkningen: Beräkningen av körkorts giltighetstid
1. Parternas argument
59. Kommissionen har påtalat att de nederländska myndigheterna tillämpar sina nationella bestämmelser om körkorts giltighetstid med körkortens datum för utfärdande som utgångspunkt och inte datumet då innehavaren förlade sin permanenta bosättningsort till medlemsstaten. Principen om ömsesidigt erkännande är följaktligen utan verkan för flera innehavare av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater än Nederländerna. Detta gäller särskilt för innehavare av körkort som har utfärdats mer än nio år före personens etablering i Nederländerna och som vid datumet för utfärdande ännu inte fyllt 60 år. De senare kan nämligen inte längre registrera sina körkort inom den föreskrivna fristen på ett år eftersom deras körkorts giltighetstid, som i Nederländerna är tio år, då har löpt ut. De skulle följaktligen vara tvungna att byta ut sina körkort.
60. Den nederländska regeringen har betonat att värdmedlemsstaterna i direktivet ges möjlighet att tillämpa sina nationella bestämmelser avseende körkorts giltighetstid utan att utgångspunkten för fristen preciseras. Den har tillagt att den utgångspunkt som tillämpas i Nederländerna tillämpas på samma sätt på nederländska körkort som på körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat, vilket säkerställer en likabehandling av körkortsinnehavarna. Denna regering har i detta hänseende i huvudsak gjort gällande att införandet av olika utgångspunkter för beräknandet av ett körkorts giltighetstid på dess territorium beroende på om körkortet har utfärdats av dess nationella myndigheter (från datumet för utfärdande) eller av en annan medlemsstat (från innehavarens etablering i Nederländerna) utgör omvänd diskriminering eftersom innehavare av körkort som har utfärdats i Nederländerna då befinner sig i en sämre situation än innehavare av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat. En bestämmelse enligt vilken fristen för giltigheten för körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat skall löpa från dess utfärdande och inte från körkortsinnehavarens etablering på nederländskt territorium är dessutom grundade på krav på effektiv kontroll, trafiksäkerhet och optimal bedrägeribekämpning.
2. Bedömning
61. Såsom kommissionen anser jag att den ändamålsenliga verkan av principen om ömsesidigt erkännande som stadgas i artikel 1.2 i direktiv 91/439 står i strid med en nationell bestämmelse, som den som förekommer i Nederländerna, enligt vilken fristen för giltigheten för körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat skall löpa från datumet för körkortens utfärdande och inte från datumet för körkortsinnehavarnas etablering på nederländskt territorium. Det framgår nämligen av flera omständigheter, i synnerhet statistik, som kommissionen har redogjort för att den ifrågasatta bestämmelsen tydligt begränsar genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande av körkort.
62. Med utgångspunkt från handlingarna i målet delar jag inte den nederländska regeringens invändning mot kommissionens anmärkningar på denna punkt. Domstolen har nämligen fastställt att det i gemenskapsrätten inte tas hänsyn till omvänd diskriminering. Den skall lösas inom ramen för den berörda medlemsstatens interna rättsordning.
63. I motsats till vad den nederländska regeringen har gjort gällande tycks den ifrågasatta bestämmelsen dessutom vara oproportionerlig i förhållande till målen avseende optimal bekämpning av bedrägeri och trafiksäkerheten vilka utgör grunder för att begränsa den fria rörligheten för personer.
64. Jag föreslår därför att domstolen skall godta denna anmärkning.
IV - Förslag till avgörande
65. Jag föreslår följaktligen att domstolen skall
1) fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 1.2 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort genom att ha antagit en bestämmelse enligt vilken en innehavare av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat måste registrera sitt körkort inom ett år efter det att innehavaren har förlagt sin permanenta bosättningsort till Nederländerna för att utöva rätten att köra inom denna medlemsstat,
2) fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 1.2 i rådets direktiv 91/439/EEG genom att anta en bestämmelse enligt vilken giltighetstiden för nämnda körkort börjar löpa från datumet för utfärdande,
3) fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt nämnda direktiv genom att inte anta de lagar och andra författningar som föreskrivs i artikel 6.1 c i direktiv 91/439 och i bilaga 3 punkt 4 till nämnda direktiv dels avseende åldersgräns för att köra, dels avseende läkarundersökning, och
4) förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.