62021TJ0402_RES
Processo T‑402/21
UniCredit Bank AG
contra
Conselho Único de Resolução (CUR)
(Oitava Secção Alargada) de 17 de julho de 2024
«União Económica e Monetária — União Bancária — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento (MUR) — Fundo Único de Resolução (FUR) — Decisão do CUR relativa ao cálculo das contribuições ex ante para 2021 — Dever de fundamentação — Direito de ser ouvido — Segurança jurídica — Tutela jurisdicional efetiva — Exceção de ilegalidade — Limitação dos efeitos do acórdão no tempo»
Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão do Conselho Único de Resolução (CUR) que estabelece as contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (FUR) — Indicadores e subindicadores de risco não tomados em consideração no cálculo destas contribuições — Admissibilidade
(Regulamento n.o 2015/63 da Comissão, artigo 20.o, n.o 1)
(cf. n.os 97, 98, 100)
Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução — Indicadores e subindicadores de risco não tomados em consideração no cálculo destas contribuições — Requisitos
(Regulamento n.o 680/2014 da Comissão; Regulamento n.o 2015/63 da Comissão, artigos 6.°, 7.°, 14.° e 20.°, n.o 1; Regulamento n.o 2021/451 da Comissão; Regulamento n.o 2021/763 da Comissão; Diretiva 2014/59 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 254‑258, 263, 264, 269, 271, 275‑278, 283, 285)
Resumo
Chamado a conhecer de um recurso de anulação, ao qual dá provimento, o Tribunal Geral anula a decisão do Conselho Único de Resolução (a seguir «CUR») relativa à fixação das contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (a seguir «FUR») para o ano de 2021, na parte em que diz respeito ao UniCredit Bank, a recorrente, devido à violação pelo CUR do seu dever de fundamentação relativo à determinação do nível‑alvo anual.
No seu acórdão, o Tribunal Geral pronuncia‑se sobre o alcance da obrigação de o CUR expor as razões pelas quais os indicadores de risco «rácio de financiamento estável líquido» (a seguir «indicador NSFR») e «fundos próprios e passivos elegíveis detidos pela instituição para além do requisito mínimo para os fundos próprios e para os passivos elegíveis» (a seguir «indicador MREL» e «MREL»), bem como os subindicadores de risco «complexidade» e «resolubilidade», não foram aplicados para o cálculo das contribuições ex ante quer com base nos dados da União quer com base nacional (
1
). Do mesmo modo, o Tribunal Geral pronuncia‑se pela primeira vez sobre a conformidade da não aplicação destes indicadores e subindicadores de risco com os artigos 6.°, 7.° e 20.° do Regulamento Delegado 2015/63 (
2
).
A recorrente é uma instituição de crédito cuja sede é na Alemanha. Em 14 de abril de 2021, o CUR adotou uma decisão na qual fixou (
3
) as contribuições ex ante para 2021 para o FUR das instituições de crédito e de certas empresas de investimento, entre as quais a recorrente (a seguir «decisão recorrida») (
4
).
Apreciação do Tribunal Geral
Em primeiro lugar, quanto à fundamentação da não aplicação pelo CUR dos indicadores de risco NSFR e MREL, bem como aos subindicadores de risco «complexidade» e «resolubilidade» referidos no Regulamento Delegado 2015/63 (
5
), para efeitos do cálculo das contribuições ex ante para o período de contribuição de 2021, o Tribunal Geral constata que o artigo 20.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 prevê que, quando as informações exigidas por um indicador específico referido no anexo II deste regulamento não estiverem incluídas no requisito aplicável de comunicação de informações para efeitos de supervisão a que se refere o artigo 14.o, para o ano de referência, esse indicador de risco não é aplicado até que o referido requisito de comunicação de informações para efeitos de supervisão passe a ser aplicável.
No caso em apreço, o CUR indicou, na decisão recorrida, que não tinha aplicado os indicadores NSFR e MREL nem os subindicadores «complexidade» e «resolubilidade» pelo facto de, no momento da adoção desta decisão, as informações necessárias a título destes indicadores e subindicadores de risco não estarem disponíveis de forma harmonizada para todas as instituições.
Mais especificamente, quanto ao indicador NSFR, o CUR salientou que não existia nenhuma norma harmonizada vinculativa do NSFR aplicada na UE e, por conseguinte, o CUR não tinha conseguido identificar indicadores a nível nacional. Quanto ao indicador MREL, o CUR especificou que, uma vez que os requisitos relacionados com o MREL tinham sido, em geral, aplicados de forma gradual, o CUR não dispunha de dados que lhe permitissem aplicar esse indicador ao nível de cada instituição que contribui para o FUR. No que diz respeito aos subindicadores «complexidade» e «resolubilidade», o CUR afirmou que os dados necessários para estes subindicadores não estavam disponíveis de forma harmonizada para todas as instituições dos Estados‑Membros participantes para o ano de referência de 2019.
Por conseguinte, o Tribunal Geral considera que essa fundamentação permite à recorrente compreender os motivos pelos quais o CUR não aplicou os indicadores e subindicadores de risco em causa e, portanto, cumpre os requisitos enunciados pela jurisprudência.
Quanto às razões pelas quais o CUR não aplicou os indicadores NSFR e MREL, para efeitos do cálculo da percentagem da contribuição ex ante determinada na base nacional, o Tribunal Geral considera que o CUR forneceu elementos de fundamentação suficientes que explicavam que os dados exigidos para a aplicação desses indicadores não estavam disponíveis a nível nacional. Primeiro, no que respeita ao indicador NSFR, o CUR explicou que não tinha conseguido identificar indicadores a nível nacional, uma vez que tinha considerado que os requisitos de comunicação de informações para efeitos de supervisão relativos a esse indicador eram inadequados. Segundo, no que respeita ao indicador MREL, resulta da decisão recorrida que o CUR não dispunha de dados recolhidos a nível nacional que lhe permitissem aplicar esse indicador, devido à execução progressiva dos requisitos relativos a este indicador pelas autoridades nacionais de resolução.
No que respeita às razões pelas quais os subindicadores «complexidade» e «resolubilidade» não foram aplicados para efeitos do cálculo da percentagem da contribuição ex ante determinada numa base nacional, o Tribunal Geral considera que, enquanto operador económico informado, a recorrente podia compreender, à luz da redação da decisão recorrida e do seu contexto, que, devido à falta de planos de resolução elaborados para todas as instituições alemãs, o CUR não dispunha de dados adequados recolhidos a nível nacional para efeitos da aplicação dos subindicadores de risco «complexidade» e «resolubilidade».
Em segundo lugar, no que respeita à conformidade da não aplicação desses indicadores e subindicadores de risco com as disposições do Regulamento Delegado 2015/63, o Tribunal Geral salienta, antes de mais, que este regulamento delegado sujeita a possibilidade de não aplicar um indicador de risco à dupla condição de, por um lado, as informações exigidas a título desse indicador não fazerem parte dos requisitos de comunicação de informações para efeitos de supervisão referidos no artigo 14.o deste regulamento delegado e de, por outro, esse indicador ser mencionado no anexo II do referido regulamento delegado, intitulado «Dados a apresentar às autoridades de resolução».
No que respeita à primeira condição, o Tribunal Geral observa que, para determinar se (
6
) as informações exigidas a título de um indicador de risco específico fazem parte dos requisitos de comunicação de informações para efeitos de supervisão, cabe ao CUR verificar se as instituições eram obrigadas a comunicar essas informações para efeitos de supervisão à autoridade competente abrangendo o exercício de referência em causa, em conformidade com o Regulamento de Execução n.o 680/2014 (
7
) ou com o direito nacional. Este exercício de referência (
8
) é o do ano a que se referem as demonstrações financeiras anuais aprovadas disponíveis em 31 de dezembro do ano que precede o período de contribuição, ou seja, no caso em apreço, o do ano de 2019 (a seguir «exercício de referência relevante»).
Quanto à segunda condição, o Tribunal Geral precisa que o artigo 20.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 é aplicável não só quando os dados mencionados no seu anexo II constituem, eles próprios, indicadores de risco, mas também quando esse anexo se refere aos dados que, sem constituírem eles próprios indicadores de risco, são determinantes para o cálculo destes indicadores de risco que, por seu turno, não são mencionados nesse anexo. Assim, um indicador de risco pode não se aplicar quando os dados indispensáveis para o seu cálculo figuram no referido anexo.
A este respeito, o Tribunal Geral recorda que, para efeitos da interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte, bem como o seu efeito útil . No que respeita a esta disposição, tem em conta o facto de que o processo de instituição dos requisitos prudenciais e dos correspondentes requisitos de informação tem um caráter progressivo escalonado ao longo do tempo. Além disso, o Tribunal Geral constata que o Regulamento Delegado 2015/63 foi adotado num momento em que estes requisitos ainda não estavam definitivamente estabelecidos ou ainda eram objeto de ajustamentos. Daqui resulta que tais dados necessários para o cálculo de alguns desses indicadores de risco podiam não estar disponíveis para todas as instituições em causa ou, pelo menos, para todas as instituições que tenham a sua sede num Estado‑Membro, durante pelo menos uma parte do período inicial, precisando‑se que estes dados podiam não ser objeto de relato a título de informações para efeitos de supervisão segundo o direito da União ou, sendo caso disso, do direito nacional.
Neste contexto, o artigo 20.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 visa evitar que sejam impostos, se for caso disso, encargos desproporcionados ou discriminatórios às instituições aquando do cálculo das contribuições ex ante devido precisamente a essa aplicação progressiva dos requisitos prudenciais e dos respetivos requisitos de informação. Este risco não existe apenas quando os dados em questão constituem, eles próprios, indicadores de risco, mas também quando, sem constituírem eles próprios tais indicadores, são, no entanto, necessários para o cálculo destes últimos.
Em seguida, à luz destas considerações, o Tribunal Geral analisa se o CUR se podia abster de aplicar, aquando do cálculo das contribuições ex ante para o período de contribuição de 2021, dois indicadores de risco, ou seja, os indicadores NSFR e MREL, e dois subindicadores de risco, ou seja, os subindicadores «complexidade» e «resolubilidade», sem violar as disposições do Regulamento Delegado 2015/63.
No que respeita ao indicador NSFR, por um lado, resulta do Regulamento de Execução 2021/451 (
9
) que as instituições só deviam relatar à autoridade competente os dados relativos a e indicador para efeitos de supervisão e numa base harmonizada a partir de 28 de junho de 2021, ou seja, após o exercício de referência relevante. Além disso, sem que seja necessário pronunciar‑se sobre a questão de saber se a possível existência de um obrigação de comunicação das informações exigidas para o indicador NSFR a título de informações para efeitos de supervisão no direito nacional obrigava o CUR a tê‑la em conta para a determinação deste indicador, pelo menos no âmbito do cálculo da contribuição ex ante numa base nacional, o CUR explicou que, em todo o caso, essa obrigação não decorria do direito do Estado‑Membro em que a recorrente estava estabelecida, no que dizia respeito ao exercício de referência relevante. Assim, o Tribunal Geral observa que nenhum elemento dos autos demonstra que, para o exercício de referência relevante, os dados relativos ao indicador NSFR faziam parte dos requisitos de comunicação de informações para efeitos de supervisão ao abrigo do direito do Estado‑Membro. Por outro lado, o indicador NSFR faz parte dos dados expressamente enumerados no anexo II do Regulamento Delegado 2015/63. O Tribunal Geral conclui daí que o CUR não violou as disposições do Regulamento Delegado 2015/63 ao não ter em conta o indicador NSFR no cálculo das contribuições ex ante para o período de contribuição de 2021.
No que respeita ao indicador MREL, nenhuma disposição do Regulamento de Execução n.o 680/2014 exigia que as instituições fornecessem, para o exercício de referência relevante, informações sobre os seus passivos elegíveis a título de informações para efeitos de supervisão à autoridade competente. Tal obrigação só foi instituída a partir de 28 de junho de 2021 pelo Regulamento de Execução 2021/763 (
10
). O artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59 (
11
) não põe em causa esta conclusão, uma vez que não contém a obrigação de declarar os passivos elegíveis a título de informações para efeitos de supervisão durante o exercício de referência relevante. Além disso, sem que seja necessário pronunciar‑se sobre a questão de saber se a possível existência de um dever de declaração dos passivos elegíveis a título de informações para efeitos de supervisão no direito nacional obrigava o CUR a tê‑lo em conta para a determinação do indicador MREL no que respeita, pelo menos, ao cálculo da contribuição ex ante numa base nacional, o CUR explicou, em todo o caso, que essa obrigação não decorria do direito do Estado‑Membro no que dizia respeito ao exercício de referência relevante. Assim, nenhum elemento nos autos de que dispõe o Tribunal Geral demonstra que, nos termos do direito alemão, as informações relativas ao indicador MREL eram objeto de requisitos de comunicação de informações para efeitos de supervisão durante o exercício de referência relevante. Por outro lado, embora o indicador MREL não seja mencionado enquanto tal no anexo II do Regulamento Delegado 2015/63, este anexo menciona, no entanto, os «passivos elegíveis» entre os dados a apresentar às autoridades de resolução. Esses passivos constituem, aliás, dados determinantes para o cálculo deste indicador de risco, que se baseia em dados como, nomeadamente, os fundos próprios, os passivos elegíveis e o MREL, entendendo‑se que, para efeitos do cálculo deste indicador, o CUR deve determinar o excedente dos fundos próprios e dos passivos elegíveis em relação ao MREL.
Nestas condições, o CUR pôde abster‑se de aplicar o indicador MREL sem violar o Regulamento Delegado 2015/63.
No que respeita aos subindicadores de risco «complexidade» e «resolubilidade», resulta do Regulamento Delegado 2015/63 (
12
) que, ao determinar o subindicador de risco «complexidade», incumbe ao CUR ter em conta em que medida o modelo empresarial e a estrutura organizativa da instituição em causa são considerados complexos (
13
). Do mesmo modo, ao determinar o subindicador de risco de «resolubilidade», cabe ao CUR ter em conta em que medida essa instituição pode ser objeto de resolução rapidamente e sem impedimentos legais. Nos termos da Diretiva 2014/59 (
14
), a avaliação da resolubilidade de uma instituição é realizada pela autoridade de resolução em simultâneo e para efeitos da elaboração e atualização do plano de resolução. Além disso, para avaliar a resolubilidade de uma instituição, é necessário ter em conta a complexidade da sua estrutura. Nestas circunstâncias, a complexidade é também avaliada aquando da elaboração do plano de resolução, o que constitui uma condição prévia para que a CUR determine os subindicadores de risco «complexidade» e «resolubilidade». Além disso, para efeitos de elaboração do plano de resolução das instituições, a autoridade de resolução deve ter em conta, no mínimo, as questões previstas por esta diretiva (
15
). Entre estas questões, deve tomar em consideração o montante dos passivos incluídos no âmbito da recapitalização interna da instituição e o seu tipo. Ora, os referidos passivos correspondem aos «passivos elegíveis» na aceção do Regulamento Delegado 2015/63, que constituem um dado necessário para que o CUR possa fixar os subindicadores de risco «complexidade» e «resolubilidade».
A este respeito, resulta, por um lado, que as instituições não eram obrigadas a declarar os passivos elegíveis para efeitos de supervisão à autoridade competente para o exercício de referência relevante, por força do Regulamento de Execução n.o 680/2014. Por outro lado, sem que seja necessário pronunciar‑se sobre a questão de saber se a possível existência dessa obrigação de declaração dos passivos elegíveis obrigava o CUR a tê‑lo em conta para a determinação dos subindicadores de risco «complexidade» e «resolubilidade» no que respeitava, pelo menos, ao cálculo da contribuição ex ante na base nacional, nenhum elemento de que o dispõe o Tribunal Geral demonstra que essa obrigação existia no direito nacional.
Por conseguinte, a primeira condição prevista no artigo 20.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 está preenchida no que respeita a esses subindicadores de risco. No que respeita à segunda condição prevista no mesmo artigo, embora esses subindicadores não figurem, enquanto tais, no anexo II do Regulamento Delegado 2015/63, os passivos elegíveis, que são um dado necessário para a sua determinação, são aí expressamente mencionados.
Por conseguinte, o Tribunal Geral considera que o CUR não violou os artigos 6.°, 7.° e 20.° do Regulamento Delegado 2015/63, ao não ter em conta os subindicadores de risco «complexidade» e «resolubilidade» para o período de contribuição de 2021.
(
1
)	Entende‑se por «base nacional», os dados comunicados pelas instituições autorizadas no território do Estado‑Membro participante em causa. No que diz respeito à «base da união bancária», trata‑se da base de dados comunicada por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros que participam no Mecanismo Único de Resolução (MUR).
(
2
)	Regulamento Delegado (UE) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014, que complementa a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para os mecanismos de financiamento da resolução (JO 2015, L 11, p. 44).
(
3
)	Em conformidade com o artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).
(
4
)	Decisão SRB/ES/2021/22 do Conselho Único de Resolução, de 14 de abril de 2021, relativa ao cálculo das contribuições ex ante para 2021 para o Fundo Único de Resolução.
(
5
)	Artigo 6.o, n.o 5, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento Delegado 2015/63.
(
6
)	Em conformidade com o artigo 20.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63.
(
7
)	Regulamento de Execução (UE) n.o 680/2014 da Comissão, de 16 de abril de 2014, que estabelece normas técnicas de execução no que diz respeito ao relato para fins de supervisão das instituições de acordo com o Regulamento (UE) n.o 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 191, p. 1).
(
8
)	De acordo com uma leitura conjugada do artigo 4.o, n.o 1, e do artigo 14.o, n.os 1 a 4, do Regulamento Delegado 2015/63.
(
9
)	Regulamento de Execução (UE) 2021/451 da Comissão, de 17 de dezembro de 2020, que estabelece normas técnicas de execução relativas à aplicação do Regulamento (UE) n.o 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere à informação prudencial a prestar pelas instituições e que revoga o Regulamento de Execução (UE) n.o 680/2014 (JO 2021, L 97, p. 1).
(
10
)	Regulamento de Execução (UE) 2021/763 da Comissão, de 23 de abril de 2021, que estabelece normas técnicas de execução para a aplicação do Regulamento (UE) n.o 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho e da Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere à comunicação de informações para fins de supervisão e à publicação do [MREL] (JO 2021, L 168, p. 1).
(
11
)	Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.o 1093/2010 e (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 173, p. 190).
(
12
)	Segundo o artigo 6.o, n.o 6, alínea a), iv), do Regulamento Delegado 2015/63.
(
13
)	Em conformidade com o título II, capítulo II, da Diretiva 2014/59.
(
14
)	Ao abrigo do artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva 2014/59.
(
15
)	Conforme indicados na secção C do anexo da Diretiva 2014/59.