61990CC0005_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Hechos
1. Los asuntos que se examinarán hoy, a raíz de una petición de decisión prejudicial formulada por el Bundesfinanzhof, se refieren, en primer lugar, a la interpretación de las disposiciones comunitarias relativas al procedimiento de pago por anticipado de las restituciones a la exportación regido por los Reglamentos (CEE) nº 565/80 (1) y nº 798/80. (2) Dicho procedimiento de financiación anticipada se orienta a conseguir un equilibrio entre la utilización de los productos de base comunitarios, para la exportación de productos transformados o de mercancías, hacia terceros países, y la utilización de los productos de base de dichos países admitidos en régimen de perfeccionamiento activo. (3) A este respecto, con arreglo al apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 565/80 -el artículo 5 establece un procedimiento alternativo-, se pagará un importe igual a la restitución a la exportación cuando los productos de base se sometan a control aduanero. Para garantizar el reembolso en el caso de que no se cumplan los requisitos para la concesión de la restitución, se debe prestar una fianza (sexto considerando y artículo 7 del Reglamento nº 798/80).
2. Sin embargo, con arreglo al apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 798/80, estos procedimientos solamente se aplican cuando se presenta a las autoridades aduaneras una declaración llamada "declaración de pago", por la que el exportador se obliga a exportar los productos o las mercancías después de su almacenamiento o transformación con arreglo al artículo 4 o al artículo 5 del Reglamento nº 565/80 y a solicitar una restitución. La declaración de pago debe contener una serie de datos sobre los productos que se deben exportar, con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo 2 del Reglamento nº 798/80.
3. Uno de los dos problemas que tengo que tratar hoy, es la determinación de los efectos jurídicos de la exportación de un producto que no es conforme a los datos contenidos en la declaración de pago. El Bundesfinanzhof desea saber más exactamente, en ambos asuntos, qué consecuencias produce semejante diferencia en la fijación de la fecha que determina el tipo de restitución, en el supuesto de que el exportador tenga derecho a la misma. En efecto, al aplicar el apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, (4) que regula el reembolso, se presentan dos posibilidades cuando el exportador no tiene derecho al importe pagado por anticipado o sólo tiene derecho a parte del mismo, a causa, por ejemplo, de una razón de este tipo. Se puede considerar como fecha determinante bien el día de la aceptación de la declaración de pago o el día indicado en una fijación por anticipado que sea aún válida en ese día, es decir, aplicar el régimen especial sobre pago por anticipado a pesar de la mencionada diferencia (apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 798/80), o bien tomar como base el momento de la exportación, como dispone la normativa general sobre restituciones a la exportación para productos agrícolas. (5)
4. Con independencia de este problema, el Bundesfinanzhof plantea también la cuestión de la validez de un Reglamento mediante el que la Comisión fijó en 0 ECU el tipo de restitución para las exportaciones de harina de trigo destinadas a la Unión Soviética.
5. Los hechos que originaron estos dos problemas y que se exponen con detalle en el informe para la vista se pueden resumir así.
6. Las demandantes en el asunto principal trabajan en el sector de los cereales, como empresas de molienda o de comercio. El 27 de noviembre de 1980 (asunto C-5/90) y el 28 de noviembre de 1980 (asunto C-206/90) presentaron a control aduanero determinadas cantidades de trigo con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 565/80. En la declaración de pago efectuada con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 798/80, se obligaron a producir, a partir de ese trigo, determinadas cantidades precisas de harina con un contenido de cenizas de 0 a 520 mg/100 g y a exportarlas en los plazos debidos. Según los autos de los procedimientos principales y una nota presentada por el Hauptzollamt demandado, con arreglo a estas declaraciones de pago, los exportadores obtuvieron licencias de exportación con certificados de fijación anticipada que, en conjunto, eran exactamente iguales a las mismas cantidades de harina de trigo que las indicadas en las correspondientes declaraciones de pago. Estas licencias no contenían indicaciones sobre el contenido en cenizas. Las demandantes reclamaron la concesión de las restituciones a la exportación y montantes compensatorios monetarios, en el marco del régimen de la financiación por anticipado, para la harina indicada en cada una de las declaraciones de pago.
7. El Hauptzollamt otorgó a las demandantes, mediante varias decisiones sucesivas, los siguientes importes: en el asunto C-5/90, una restitución a la exportación por un importe de 1.574.347,25 DM y montantes compensatorios monetarios por un importe de 375.517,59 DM, es decir, un total de 1.949.864,84 DM; en el asunto C-206/90, una restitución a la exportación por un importe de 1.314.160,57 DM y montantes compensatorios monetarios por un importe de 273.881,12 DM, es decir, un total de 1.588.041,69 DM. En ambos casos, para el cálculo de la restitución a la exportación, se tomaron por base los tipos en vigor en la fecha indicada en el certificado de fijación anticipada (asunto C-5/90: 3 de julio de 1980; asunto C-206/90: 1 de julio de 1980). Estos tipos eran los establecidos en el Reglamento (CEE) nº 1633/80. (6) En él se establecen distintos tipos según el contenido de cenizas y el país de destino. Lo que importa para nuestros fines es precisar que este Reglamento distingue entre la harina con un contenido de cenizas de 0 a 520 mg/100 g y la harina con un contenido de cenizas de 521 a 600 mg. Para las exportaciones "a los otros terceros países" establece una restitución de 75 ECU/t en el primer caso y de 71 ECU/t únicamente en el segundo. En cambio, para las exportaciones destinadas a la Unión Soviética, el tipo de restitución es de 0 ECU en ambos casos.
8. En el asunto C-5/90, según la lista presentada por el Hauptzollamt, la fijación del tipo de restitución en 0 ECU para las exportaciones destinadas a la Unión Soviética (para ambos tipos de harina) produjo dos clases de repercusiones sobre los importes de las restituciones. En primer lugar, con arreglo a la primera frase del apartado 7 del artículo 4 del Reglamento nº 565/80 (apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 798/80), el importe que debía pagarse como restitución, para la mayoría de las cantidades, se calculó en función del tipo en vigor para la Unión Soviética, pues en el momento de la solicitud de pago anticipado aún no se conocía el país de destino (Decisión de 11 de diciembre de 1980). El importe previsto para los otros terceros países sólo se concedió para una determinada cantidad de harina destinada desde un principio a Polonia, referida a harina con un contenido de cenizas de 0 a 520 mg/100 g. Después de efectuarse las exportaciones (entre el 28 de noviembre de 1980 y el 18 de febrero de 1981), y con arreglo a las pruebas presentadas por las demandantes para determinadas cantidades a las que se había aplicado la primera frase del apartado 7 del artículo 4 del Reglamento nº 565/80, la parte demandada les concedió también pagos complementarios; los importes de estos pagos eran iguales a la diferencia con los importes a los que las demandantes tenían derecho todavía sobre la misma base de cálculo, para las exportaciones a "otros terceros países" (en este caso, Yemen del Sur, Yemen del Norte y Polonia), y también aquí el cálculo se fundaba en la harina con un contenido de cenizas de 0 a 520 mg/100 g. En segundo lugar, la fijación de un tipo de 0 ECU como el tipo de restituciones para las exportaciones a la Unión Soviética repercutió también en las restituciones para las exportaciones realmente efectuadas a este país. En efecto, en este caso no se realizó ningún pago complementario y se mantuvieron los importes concedidos mediante la Decisión de 11 de diciembre de 1980.
9. Por lo que respecta a la naturaleza de estos diferentes pagos, también se afirma en los autos del procedimiento principal que sólo se concedió como pago por anticipado el pago basado en la Decisión de 11 de diciembre de 1980, mientras que se efectuaron pagos complementarios con carácter de restitución (aparte de los montantes compensatorios monetarios) con arreglo al apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 798/80 después de la terminación del procedimiento de pago por anticipado. De todo lo antedicho se sigue que en el asunto C-5/90 los temas discutidos deben tratar tres supuestos distintos: (7)
- El importe pagado por anticipado era superior al importe que correspondía al exportador según la diferencia de la calidad de la harina. Tal era el caso de la exportación a Polonia, destino que ya era conocido en el momento de presentarse la solicitud de pago por anticipado (en lo sucesivo, "supuesto nº 1").
- El importe pagado por anticipado era idéntico al importe debido; esta situación se producía en las exportaciones a la Unión Soviética, pues el tipo de 0 ECU era aplicable, con independencia del contenido de cenizas de la harina, tanto al pago anticipado como al importe que se había de otorgar/dejar en su lugar definitivamente (en lo sucesivo, "supuesto nº 2").
- El importe pagado por anticipado era inferior al importe debido, pero el importe total pagado era superior; así sucedía en el caso de determinadas exportaciones cuyo destino no era conocido desde un principio, pero en las que posteriormente resultó que se efectuaron "a otros terceros países" (en lo sucesivo, "supuesto nº 3").
10. Las circunstancias del asunto C-206/90 corresponden al supuesto nº 1 en el sentido que acabamos de expresar. En este caso, se conocía el destino desde el principio (Yemen del Norte) y, por consiguiente, el pago anticipado se otorgó al tipo en vigor para los "otros terceros países".
11. Después de efectuar comprobaciones, la parte demandada opina, en los dos asuntos, que la harina exportada presentaba un contenido de cenizas de más de 520 mg/100 g (8) y exigió a las demandantes la devolución de un importe calculado esencialmente del modo siguiente. (9)
Total de restitución pagada a la exportación
más el incremento mínimo sobre el conjunto de las cantidades de que se trata (3 ECU/100 kg; párrafo segundo del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 798/80),
menos la restitución a la exportación a la que tenían derecho las demandantes aplicando los siguientes tipo de restitución:
- En el asunto C-5/90, en el que una parte de las exportaciones se efectuó dentro del período de validez de los certificados de fijación anticipada, el tipo en vigor el día indicado en el certificado se había aplicado respecto a esta parte de las exportaciones.
Para el resto, el demandado aplicó el tipo en vigor el día de la exportación.
- En el asunto C-206/90, el demandado aplicó en todos los casos el tipo en vigor el día de la exportación, ya que no se había efectuado ninguna exportación dentro del período de validez de los certificados de fijación anticipada.
12. Aunque el demandado posteriormente renunció a la percepción del incremento mínimo, basándose en que la fianza ya había sido liberada, el importe del reembolso reclamado resultó ser considerable en los dos asuntos:
- en el asunto C-5/90: 616.507,19 DM;
- en el asunto C-206/90: 830.412,35 DM.
13. Esta diferencia se explica fundamentalmente por tres factores distintos. Por un lado, todos los Reglamentos aplicables en vigor en las fechas que el Hauptzollamt consideró determinantes:
- Reglamento (CEE) nº 1633/80, (10)
- Reglamento (CEE) nº 2793/80, (11)
- Reglamento (CEE) nº 3143/80, (12)
- Reglamento (CEE) nº 3223/80, (13)
- Reglamento (CEE) nº 131/81, (14)
- Reglamento (CEE) nº 316/81, (15)
establecían tipos más reducidos para la harina de trigo con un contenido de cenizas de entre 521 y 600 mg/100 g que para la harina de trigo con un contenido de cenizas inferior (0 a 520 mg/100 g) en el caso de exportación a los "otros terceros países". Por otro lado, en todos los Reglamentos aplicados, adoptados con posterioridad al Reglamento nº 1633/80, el nivel general de los tipos de restitución para la harina de trigo se encontraba por debajo del nivel previsto en el Reglamento nº 1633/80, que sirvió de base para los cálculos iniciales. Además, por lo que se refería a las exportaciones con destino a la Unión Soviética -como ya he indicado-, el mencionado Reglamento estableció un tipo de 0 ECU para ambas clases de harina; en cambio, el Reglamento nº 316/81, que se aplicó a los nuevos cálculos para una parte de las exportaciones en el asunto C-5/90, no establece absolutamente ninguna restitución para las exportaciones destinadas a la Unión Soviética. Como el demandado ha expuesto con detalle, basándose en el Reglamento nº 1633/80, existía un derecho al pago de un importe, aunque fuera escaso (27,96 ECU/t), por razón de los suplementos establecidos por los Reglamentos (CEE) nº 1550/79 (16) y nº 1875/80, (17) así como por la modificación introducida por el Reglamento (CEE) nº 1634/80. (18) Dado que la aplicación del Reglamento nº 316/81 no se basaba en una fijación anticipada, no se podía efectuar ninguna adaptación en este caso, independientemente de que, con arreglo al artículo 19 del Reglamento nº 2730/79, las disposiciones sobre la fijación anticipada de restituciones a la exportación, así como sobre las rectificaciones que se deben realizar del tipo de restitución, sólo se aplican a los productos para los que se haya fijado un tipo de restitución igual o superior a 0.
14. Las demandantes presentaron una reclamación ante el Finanzgericht Hamburg contra las decisiones que contenían estos nuevos cálculos y que inicialmente exigían un incremento mínimo. Obtuvieron un éxito parcial. El Finanzgericht aplicó el apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, a petición de las demandantes, según la redacción del Reglamento nº 3445/85 (véase el apartado 2 del artículo 2 del mismo). En opinión del Finanzgericht, era cierto que para el cálculo de la restitución había que partir de que la harina exportada había presentado un contenido de cenizas superior a 520 mg/100 g, como afirmaba el demandado, de manera que había que aplicar los tipos más bajos establecidos para esta categoría de harina; en cambio, consideró que la fecha indicada en la fijación anticipada era el momento adecuado para la determinación del tipo de restitución. En efecto, en su opinión, en el presente asunto no es aplicable la letra a) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, sino la letra c) de la misma disposición, pues las demandantes habían respetado el plazo de exportación. Teniendo en cuenta el sentido y la finalidad del procedimiento de pago por anticipado, el cumplimiento de los plazos no presuponía que, desde el punto de vista de la restitución, se fabricara la misma mercancía que la obtenida a partir del producto de base que se indicaba en la declaración del pago. (19)
15. Tanto las demandantes como el Hauptzollamt interpusieron recurso de casación ("Revision", en alemán) ante el Bundesfinanzhof. El Hauptzollamt afirmaba, esencialmente, que no se llevó a cabo ningún procedimiento de pago por anticipado respecto al producto exportado en realidad. Las demandantes se habían obligado a exportar harina con un contenido de cenizas entre 0 y 520 mg/100 g. Las demandantes estaban de acuerdo con la resolución del Finanzgericht por lo que respecta a la aplicación de la letra c) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, pero presentaban una serie de quejas. Para el caso presente, sólo importa señalar, a este respecto, que las demandantes del asunto C-5/90 defendieron, en el procedimiento nacional, que la reducción a 0 ECU/t de las restituciones para las exportaciones de harina de trigo a la Unión Soviética, efectuada por la Comisión, era contraria a Derecho. Teniendo en cuenta estas alegaciones, el Bundesfinanzhof planteó, en primer lugar, la siguiente cuestión prejudicial en los dos asuntos:
"¿Debe interpretarse el Derecho comunitario, especialmente el apartado 4 del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 798/80, modificado por el Reglamento (CEE) nº 3445/85, en el sentido de que un beneficiario que, al hacer uso de la financiación anticipada de las restituciones a la exportación con arreglo al artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 565/80, se comprometió, conforme al artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 798/80, a exportar harina con un contenido de cenizas de 0 a 520 mg/100 g, pero exportó en realidad harina con un contenido de cenizas superior a 520 mg/100 g, debe devolver la totalidad del anticipo y, en su lugar, sólo tiene derecho a restituciones a la exportación por las mercancías efectivamente exportadas conforme a la normativa del Reglamento (CEE) nº 2730/79 de la Comisión, de 29 de noviembre de 1979?"
16. Además, en el asunto C-5/90, el Bundesfinanzhof solicitó una aclaración de la siguiente cuestión:
"Si se responde afirmativamente a la primera cuestión, ¿es válido el Reglamento (CEE) nº 1633/80, en la medida en que fija en 0 ECU el tipo de restitución a la exportación para las exportaciones a la URSS? Si se responde negativamente a esta cuestión, ¿hay que tratar a un exportador, en determinados supuestos, como si no se hubiesen suspendido las restituciones a las exportaciones a la URSS?"
B. Régimen jurídico
La cuestión común a los dos asuntos
17. La primera cuestión se refiere esencialmente a las repercusiones de la mencionada diferencia de calidad de la mercancía exportada respecto a las indicaciones de la declaración de pago, en la medida en que afecta a la elección entre las distintas posibilidades del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, modificado por el Reglamento nº 3445/85. Como ya he indicado, el problema para el Bundesfinanzhof se refiere a si, para determinar el momento decisivo para el cálculo del importe debido en tal caso al exportador, hay que recurrir a la normativa general del Reglamento nº 2730/79 (apartado 1 del artículo 3) o si se debe recurrir al régimen especial del procedimiento de pago por anticipado (apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 798/80).
18. I. Antes de referirme al apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, quisiera recordar brevemente las distintas consecuencias jurídicas de ambos regímenes, teniendo en cuenta las disposiciones sobre la fijación anticipada aplicadas en el procedimiento principal.
19. En realidad, a falta de semejante fijación anticipada, la situación es muy simple. (20) Los tipos aplicables a las restituciones y a los montantes compensatorios monetarios dependen, en el caso del régimen general, del día de la exportación, y, en el caso del régimen del pago por anticipado, del día de la aceptación de la declaración de pago.
20. En cambio, si el exportador dispone de una fijación anticipada, debe, en el caso del régimen general, exportar los productos o mercancías de que se trate dentro del plazo de validez del certificado de financiación anticipada para poder disfrutar de los tipos correspondientes a la fecha en él indicada.
21. Otra cosa sucede si se aplica el régimen de pago por anticipado. En este caso, se han dictado sucesivamente las siguientes normas:
- La letra b) del apartado 1 y el segundo guión de la letra b) del apartado 8 del artículo 17, en relación con el tercer guión de la letra b) del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 193/75, (21) aplicable en este caso.
- La letra b) del artículo 29, y el tercer guión del inciso aa) de la letra b) del artículo 32, en relación con el tercer guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento (CEE) nº 3183/80. (22)
- La letra b) del artículo 29 en relación con el cuarto guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento (CEE) nº 3719/88. (23)
Según ellas, teniendo en cuenta la duración de la validez de las licencias, (24) se considera cumplida la obligación de exportar y utilizado el derecho a exportar con arreglo a la licencia en la fecha en que la autoridad aduanera aceptó la declaración de pago. Asimismo, con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 798/80, este día es el determinante para la adaptación del tipo de restitución fijado por anticipado o del montante compensatorio monetario. Esta asimilación de la aceptación de la declaración de pago a la exportación efectiva plantea la cuestión de la duración de la validez del certificado de fijación anticipada. A este respecto, hay que declarar que el régimen del procedimiento de pago por anticipado puede llevar a una prolongación de hecho de esta duración de validez, (25) y esto es precisamente lo que sucede en este asunto. Cierto que, con arreglo al apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 798/80, el plazo de transformación, cuando se presente un certificado de fijación anticipada, corresponde, en general, al período de validez del certificado que quede por transcurrir; sin embargo, cuando de ello resulta un plazo inferior a tres meses, este período se prolonga hasta tres meses. En todo caso, se concede al operador económico el plazo de exportación de 60 días establecido por el apartado 3 del artículo 11, y que se adapta a la normativa citada, ya que empieza a correr sólo después de la terminación del procedimiento de los artículos 4 ó 5 del Reglamento nº 565/80.
22. Tales son pues las diferencias entre la normativa general y el régimen especial de pago por anticipado, en la medida en que afectan a la fecha que determina el tipo de restitución.
23. II. Para establecer la relación entre estas consideraciones y el apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, cuya interpretación nos interesa ahora, se debe tener presente que los límites temporales dentro de los que se aplican las normas sobre la fecha determinante que se prevén en el marco del procedimiento de pago por anticipado, es decir, el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 798/80, están basados en el citado artículo 11 de este Reglamento. Si después de iniciado este procedimiento no se cumplen los plazos marcados en dicho artículo 11, la exportación efectuada vuelve a regirse por las disposiciones generales. (26) El segundo guión del apartado 1 del artículo 42 del Reglamento nº 3183/80 (así como el segundo guión del apartado 1 del artículo 43 del Reglamento nº 3719/88) lo confirma en el supuesto especial de que el exportador haya hecho uso de un certificado de fijación anticipada en el procedimiento de pago por anticipado. La letra a) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80 convierte este resultado en una norma de recuperación, según la cual el exportador que no cumple el plazo del artículo 11 debe reembolsar el importe del pago por anticipado (añadiéndosele el incremento del apartado 1 del artículo 7; en conjunto, pues, un importe equivalente a la fianza). En otras palabras, al sobrepasarse el plazo resultan inaplicables las normas sobre el pago anticipado que conforman el fundamento jurídico del mismo, de manera que el exportador tiene que restituir el importe pagado sobre esta base.
24. Por el contrario, si se cumple el plazo del artículo 11, el exportador conserva, en principio, el derecho a acogerse al régimen de pago por anticipado, a reserva de una disminución del importe pagado por anticipado si el importe debido es inferior. Este es el común denominador de las normas de las letras b) y c) del apartado 4 del artículo 10, que en ambos casos comienzan así:
"Cuando se hayan cumplido los plazos fijados en el artículo 11 pero el importe de la restitución sea inferior al contemplado ((...))"
25. III. 1. Basándome en estas aclaraciones, quisiera referirme, en primer lugar, al supuesto nº 1 (tanto para el asunto C-5/90 como para el asunto C-206/90), pues éste plantea con mucha precisión el problema sobre el que litigan las partes, es decir, la elección entre las letras a) y c) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80. Antes de detallar los puntos en litigio, puede advertirse, a este respecto, un punto de acuerdo entre las partes, pues todas parten de que ha de aplicarse la letra a) de la mencionada disposición al caso de que se haya exportado un producto distinto del descrito en la declaración de pago. Se puede estar de acuerdo con ello sin dificultad.
26. Ahora bien, ¿es la harina exportada, teniendo en cuenta su elevado contenido de cenizas, "un producto distinto" del descrito en la declaración de pago, como opinan el Hauptzollamt y la Comisión, o bien hay que suscribir la opinión de las demandantes, según la que se trata de la misma mercancía, pero de calidad diferente -inferior-?
27. a) Teniendo en cuenta, en primer lugar, el criterio según el cual se responderá a esta pregunta, estoy de acuerdo con el demandado en que el Derecho aplicable en materia de restitución es el que proporciona los criterios aplicables en el presente asunto. No procede hacer valer usos comerciales posiblemente diferentes, en contra de la opinión expuesta (en particular por Getreide-Import en la vista). Cierto que la restitución a la exportación representa, por un lado, una medida que persigue la participación en el comercio mundial a través del apoyo a la exportación, pero, por otro, constituye una ventaja de Derecho público otorgada por la Comunidad (por medio de los Estados miembros), que se inserta en el sistema de la política agrícola común. Teniendo en cuenta esta particular naturaleza de las restituciones a la exportación, es evidente que los conceptos y distinciones aplicables, por motivos de seguridad jurídica, deben hallarse, ante todo, en el sistema de las disposiciones relativas a las restituciones; a este respecto, el artículo 15 del Reglamento nº 2730/79, que excluye la restitución cuando los productos "no sean de una calidad sana, leal y comercial", demuestra que no está excluida en absoluto la remisión a conceptos y distinciones empleados en el comercio.
28. b) En el presente asunto, la distinción efectuada por el Hauptzollamt se basa en el Reglamento (CEE) nº 162/67 de la Comisión, (27) en la versión entonces en vigor. (28) En el apartado 1 del artículo 1 de este Reglamento, la harina de trigo se clasifica en seis categorías distintas, de acuerdo con el contenido de cenizas, especificando que el contenido mínimo de cenizas es de 0 mg/100 g, y el máximo de 1.900 mg/100 g. Además, según esta disposición, la cantidad de trigo requerida para la fabricación de 1 t de harina es tanto mayor cuanto menor es el contenido de cenizas. Dentro de estas seis categorías se encuentran las dos categorías de que aquí se trata, es decir, las que tienen un contenido de cenizas de 0 a 520 mg, por un lado, y las que tienen de 521 a 600 mg, por otro. Esta división en categorías forma parte del sistema de criterios conforme a los que se fija el importe de la restitución con arreglo al Reglamento (CEE) nº 2746/75. (29) El primer considerando del Reglamento nº 162/67 remite al régimen de aquel Reglamento, que sustituyó al Reglamento nº 139/67/CEE (30) anteriormente en vigor. En él se dice lo siguiente:
"Considerando que la letra b) del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento nº 139/67/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1967 ((...)) prevé que las restituciones para las harinas, grañones y sémolas se fijarán teniendo en cuenta, en particular, las cantidades de cereales necesarias para la fabricación de los productos considerados; que, de las distintas técnicas conocidas para calcular dicha cantidad de cereales, el análisis del contenido de cenizas de los productos fabricados ha demostrado ser la más eficaz."
29. En efecto, la letra b) del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento nº 2746/75 dispone entre otras cosas, respecto a la harina de trigo ((véase la remisión del apartado 1 de este artículo a la letra c) del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2727/75)), que las restituciones se han de fijar teniendo en cuenta las cantidades de cereal necesarias para la fabricación de los productos de que se trata (y el valor de los subproductos). El significado de este criterio se aclara si se tienen en cuenta los intereses en presencia en materia de restituciones a la exportación de harina de trigo. Según el primer considerando del Reglamento nº 2746/75, los criterios establecidos en este Reglamento deben "salvar la diferencia existente entre las cotizaciones y los precios de dichos productos en la Comunidad y en el mercado mundial ((...)) respetando los objetivos generales de la organización común".
30. Naturalmente, la diferencia entre el precio comunitario de la harina y el del mercado mundial puede estar influida por la cantidad de cereal empleada. En efecto, cuanto más cereal se emplee más se harán sentir los sobrecostes resultantes del empleo del cereal de la Comunidad en lugar del que se puede obtener en el mercado mundial a un precio inferior.
31. Sin embargo, de la situación de la oferta y la demanda en el mercado mundial puede resultar que en él la relación de los precios de los distintos tipos de harina no coincida con la relación (de cantidad) de cereal que se ha de utilizar para fabricar cada uno de estos tipos de harina. Por ello, la letra c) del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento nº 2746/75 dispone que para el cálculo de la restitución también deben tenerse en cuenta las "posibilidades y condiciones de venta de los productos de que se trata en el mercado mundial".
32. Por lo que respecta al presente asunto, en el Reglamento nº 1633/80, que se aplicó al pago por anticipado, la diferencia en ceniza entre los dos tipos de harina de que se trata repercute en el tipo de restitución en el sentido antes mencionado (véase el cuarto considerando del Reglamento nº 1633/80). En su respuesta a la correspondiente pregunta del Tribunal de Justicia, la Comisión expuso lo siguiente:
"La Comisión considera indispensable, al fijar las restituciones aplicables a la harina, hacer una distinción en función del contenido de cenizas para tener en cuenta los factores mencionados por el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2746/75 del Consejo. En efecto, la restitución aplicable a la harina se deriva de la restitución aplicable al trigo, y, por lo tanto, la harina con un elevado contenido de cenizas se produce a partir de menos trigo que la harina con un contenido inferior de cenizas. Por ello se explica que, con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1633/80 de la Comisión, el tipo de restitución para la harina con un contenido de cenizas de 1.651 a 1.900 sea el tipo más bajo, y el que se aplica a la harina con un contenido de cenizas de 0 a 520 el más alto".
33. c) A la vista de esta situación de hecho y de Derecho, ¿puede decirse que la harina exportada era, desde el punto de vista del régimen de las restituciones, "un producto distinto" del indicado en la declaración de pago? En mi opinión, hay que dar a esta pregunta una respuesta negativa.
34. En primer lugar, hay que comprobar que los dos tipos de harina se fabrican a partir del mismo producto de base y que coincide también el modo de transformación (molienda). La señal exterior de esta coincidencia es que ambos tipos de harina figuran en la misma partida del Arancel Aduanero Común. La diferencia entre ambos productos reside únicamente en que la cantidad de cereal empleada es mayor o menor y que, por tanto, el tipo de restitución correspondiente también puede ser diferente. Así pues, resulta que, aunque esta diferencia de tipos expresa que la Comunidad tiene un interés mayor o menor en subvencionar la exportación, esta diferencia no obstante no es de principio, como en el caso de la exportación de otro producto totalmente diferente, sino de grado, que puede expresarse exactamente en cifras por medio de la diferencia de tipos de restitución. Esta situación se asemeja al caso en que se haya exportado una cantidad inferior a la indicada en la declaración del pago del producto correspondiente. En esta distinción entre una diferencia de principio, por un lado, y otra de grado, expresable en cifras, por otro, se basa el apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80 cuando establece para los casos de incumplimiento del plazo de exportación un régimen distinto que para los casos en los que se debe un importe inferior de restitución. Por consiguiente, no es la letra a) del apartado 4 del artículo 10 sino la letra c) del mismo la que es aplicable al caso de que el tipo de restitución varíe en función del contenido de cenizas debido a una diferencia de la cantidad de cereal necesaria para producir la harina.
35. No obstante, en la vista tuve la impresión de que la Comisión no estaba en absoluto segura de que la diferencia entonces existente en los tipos de restitución se basara (únicamente) en la diferencia de cantidad de cereal empleada. Por el contrario, tal como entendí sus declaraciones, no excluyó la posibilidad de que las condiciones del mercado mundial (también) hubieran podido exigir tal diferenciación ((véase la letra c) del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento nº 2746/75)). ¿Nos encontraríamos, en este último caso, con "otro producto", de manera que no se aplicara la letra a) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80?
36. A mi juicio, también esta pregunta debe recibir una respuesta negativa. En primer lugar, a menudo no se pueden separar los dos aspectos, cantidad de cereal y condiciones del mercado mundial. Ello va unido a la circunstancia ya explicada de que la exportación de harina a terceros países representa, en cierto modo, una exportación de cereales, de manera que el precio del cereal en el mercado mundial podría constituir invariablemente un factor que incida en el tipo de restitución. En segundo lugar, desde el punto de vista del interés comunitario, la exportación de harina de trigo sigue siendo una exportación de trigo molido, de modo que el interés de principio es idéntico, con independencia de si el grado de este interés depende sólo de la cantidad de trigo o también de la importancia atribuida a la composición del producto transformado en los mercados mundiales.
37. Por ello considero que el presente caso tampoco está comprendido en la letra a) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80 ((sino en la letra c) de la misma disposición)), incluso si partimos de que la respuesta de la Comisión a la pregunta antes mencionada no es fiable.
38. d) La opinión hasta aquí expuesta se encuentra confirmada por dos elementos.
39. aa) En primer lugar, procede declarar que el contenido de cenizas, cuando sobrepasa cierto límite, es significativo también para el interés de principio unido a la subvención de las exportaciones de harina de trigo. De ello se puede deducir que la conclusión antes mencionada es exacta cuando se respeta este límite. A este respecto, hay que recordar, por un lado, el límite de 1.900 mg/100 g de cenizas que se deduce de la sexta categoría mencionada en el Reglamento nº 162/67, en relación con los Reglamentos de la Comisión en los que se fijan regularmente los tipos de restitución. De acuerdo con este sistema, no se concede restitución alguna a la harina exportada con un contenido en cenizas mayor al citado. Y aun si se reformara este sistema con el fin de otorgar también restituciones a la exportación de harina con un contenido en cenizas más alto, habría que tener en cuenta las disposiciones del Arancel Aduanero Común. Según las notas actualmente en vigor del Capítulo 11 ((véase el epígrafe b) de la letra A del apartado 2)), los productos de la molienda de trigo no corresponden a este capítulo (y por tanto, no son "harina de trigo" en el sentido del nº 1101 0000 = partida 1101 A antes de la introducción de la nomenclatura combinada), cuando presentan un contenido de cenizas de más de 2,5 % (= 2.500 mg/100 g). No obstante, los dos tipos de harina de que se trata en este caso se mueven dentro de todos estos límites. Ello confirma la opinión que he mantenido aquí.
40. bb) Por otro lado, esta opinión queda confirmada por la sentencia Plange Kraftfutterwerke (31) que tuvo menos importancia en la discusión de la fase oral del procedimiento que en la fase escrita. En ella, el Tribunal de Justicia tenía que decidir en un asunto en el que los piensos compuestos exportados contenían menos cereal (63,9 % en peso) que el indicado en la declaración de pago (más de 65 % en peso); en función de esta diferencia, el operador económico había recibido, mediante el pago anticipado, una restitución comparativamente más alta, pues el Reglamento aplicable al tipo de restitución en el momento de la entrega de la declaración de pago preveía un tipo más alto para los piensos con más de 65 % en peso que para los que tenían un contenido de 50 a 65 %. (32) El Tribunal de Justicia tenía que pronunciarse sobre la cuestión de si en tal caso la Administración puede exigir el reembolso del incremento sobre el total del importe del pago anticipado o solamente sobre el importe no debido. A este respecto, aplicando el Reglamento (CEE) nº 1957/69 (33) que precedió al Reglamento nº 798/80, resolvió lo siguiente:
"Cuando, de conformidad con el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 1957/69 de la Comisión, de 30 de septiembre de 1969 ((...)) un agente económico se ha comprometido a exportar alimentos compuestos para animales con un contenido de cereales superior al 65 %, pero por circunstancias que no le son imputables, en realidad ha exportado alimentos compuestos para animales en los que la proporción del peso de los cereales fue del 50 % al 65 %, en virtud de los apartados 1 y 5 del artículo 6 del mencionado Reglamento y aunque ya haya sido liberada la fianza, debe reembolsar la diferencia entre el importe de la restitución anticipada y el de la restitución que habría debido obtener por los productos efectivamente exportados, más el 20 % de esta diferencia."
41. Hay que admitir que la presente situación es distinta de aquélla. En la sentencia Plange Kraftfutterwerke se trataba ante todo del importe del incremento que había que restituir y no de la cuestión de a partir de qué fecha había que calcular el importe debido al exportador. Aquí la situación es exactamente inversa: sólo se discute la fecha determinante; el importe del incremento no es objeto de la cuestión prejudicial.
42. No obstante, encuentro un paralelismo entre ambos asuntos que resulta de las normas aplicables a la financiación anticipada. A este respecto, hay que declarar que ya el Reglamento nº 1957/69, entonces aplicable, relacionaba la obligación del reembolso íntegro de la restitución otorgada -que, con arreglo al sistema de la normativa, significa asimismo que la fecha determinante ya no puede derivarse de la normativa sobre el pago por anticipado- (34) con el deber de satisfacer el incremento en su totalidad. En caso de reembolso solamente parcial (que significa que para el importe restante debido al operador sigue aplicándose la fecha determinante con arreglo al régimen de pago anticipado), solamente se puede exigir también el incremento por el importe de la parte que se debe reembolsar. Ello resulta de los apartados 1 y 3 del artículo 6 del Reglamento nº 1957/69. Según el apartado 1, conforme a los requisitos mencionados por éste (en particular, la ausencia de prueba del cumplimiento del plazo de transformación o exportación), era debido el "reembolso del importe de la restitución pagada, incrementada en un 20 %". Sin embargo, con arreglo al apartado 3, el reembolso mencionado en el apartado 1 sólo se exigía en proporción a las cantidades de productos o mercancías para los que no se hubiera aportado las pruebas mencionadas en el apartado 1.
43. El apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, en su versión aplicable al caso, modificada por el Reglamento nº 3445/85, establece asimismo esta conexión entre la base de cálculo del incremento y la cuestión de si continúa siendo aplicable la fecha determinante con arreglo al régimen de pago por anticipado. Como ya he explicado, en el caso de la letra a) no procede la aplicación de la fecha determinante con arreglo a este Reglamento; pero en este caso también es debido el incremento (como parte de la fianza) en su totalidad. En los casos de las letras b) y c), por el contrario, continúa aplicándose esta fecha con respecto al importe que debe dejarse al operador económico y éste sólo debe satisfacer el incremento a prorrata. La diferencia entre el Reglamento aplicable a este caso y el Reglamento nº 1957/69 consiste solamente en que la disposición sobre el reembolso parcial no se limita a las diferencias de cantidad, sino que se extiende más allá, para comprender, en particular, el caso en que "el importe de la restitución sea inferior ((...))".
44. El Tribunal de Justicia efectuó esta ampliación en la sentencia Plange Kraftfutterwerke (teniendo en cuenta el incremento) basándose en la finalidad perseguida por el Reglamento. A este respecto, en el punto decisivo de la fundamentación de Derecho (apartado 18 de la sentencia) se dice:
45. "Como ya se ha indicado más arriba, éste ((el régimen sobre devolución de cantidades indebidamente pagadas)) tiene como objetivo evitar el enriquecimiento injustificado del agente económico que se habría beneficiado con un crédito a título gratuito cuando resulta que no le correspondía la restitución pagada antes del momento mismo de la transformación de los productos exportados. Ahora bien, el crédito a título gratuito del que se beneficia un agente económico que se encuentra en la situación de la sociedad Plange no engloba la totalidad de la restitución efectivamente pagada anticipadamente, sino que se refiere a dicha restitución reducida con el importe de la restitución que le correspondía a dicho agente económico."
46. Como ya he dicho, el Tribunal de Justicia sólo tenía que comprobar el cálculo del incremento y no el método según el que había que calcular el importe debido al operador económico en forma de restitución. Sin embargo, no puedo imaginar que quisiera suprimir el nexo entre estos dos puntos, sin expresarlo, aunque sólo fuera de un modo mínimo, en el punto decisivo de los fundamentos de Derecho. También es contraria a tal separación la formulación del Tribunal de Justicia según la que el importe de la restitución disminuido es "el ((importe)) de la restitución que habría debido obtener por los productos efectivamente exportados". (35)
47. No obstante, la Comisión se remitió también al apartado 11 de la sentencia del asunto Plange Kraftfutterwerke, redactado así:
"La concesión de la restitución constituye una ventaja para el agente económico que se justifica si se reúnen determinadas condiciones relativas tanto a las características del producto exportado como a las modalidades de la exportación."
48. Sin embargo, esta cita no afecta a la conclusión anteriormente deducida. En efecto, estas expresiones de la Comisión sólo servían, dentro de la estructura de la sentencia, para fundamentar la consideración de que el deber de reembolso del operador económico no depende de la cuestión de una falta a él imputable. En particular, la parte final del apartado dice así:
"En consecuencia no es necesario, para que se pueda reclamar un reembolso, que el agente económico de que se trata haya cometido actos fraudulentos o errores que le sean imputables."
49. En segundo término, por los motivos ya indicados, el pasaje citado no permite concluir que el incumplimiento de las condiciones "relativas ((tanto)) a las características del producto exportado" como "a las modalidades de la exportación" dé lugar al reembolso del total del importe financiado por anticipado (junto al incremento).
50. Esta sentencia, que se refiere por lo demás a una situación en la que -como en el presente caso- la diferencia del producto exportado en realidad y el indicado en la declaración de pago sólo representaba una diferencia gradual y no de principio para el interés de la Comunidad, confirma, por tanto, la opinión que he defendido.
51. e) Contra esta solución se han expuesto dos alegaciones más.
52. aa) La Comisión ha basado la primera alegación en el artículo 2 del Reglamento nº 798/80. Considera que la exactitud y exhaustividad de las indicaciones es constitutiva de la declaración de pago y, por consiguiente, que si las indicaciones y los productos no coincidían, no se depositó la declaración de pago. Aplicando esto al presente caso, la Comisión opina, con relación a la letra a) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento, que la nomenclatura de ambos productos, como resulta de los Reglamentos nº 162/67 y nº 1633/80, es diferente, pero que en todo caso, con arreglo a la letra c) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 798/80, se exigía la indicación correcta del contenido en cenizas, lo que supone, en particular, que debe indicarse la composición del producto en la medida en que es necesaria para el cálculo de la restitución; según el Reglamento nº 1633/80, la restitución se ajusta al contenido de cenizas.
53. La Comisión examina, además, la posibilidad prevista por las letras b) y c) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, es decir, que el derecho del operador se refiera a un importe inferior al financiado por anticipado y, no obstante, se pueda partir del cumplimiento del plazo de transformación. La Comisión opina, habida cuenta del artículo 2 del Reglamento nº 798/80, que se puede pensar en tales casos que no se trata de la identidad de los productos y, por tanto, de las indicaciones que deben hacerse en la declaración de pago según el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 798/80, sino de circunstancias que no inciden en esta identidad y que, por tanto, no influyen en el hecho y el día de la declaración de pago. Se consideran tales circunstancias las indicaciones del apartado 4 del artículo 2 del Reglamento nº 798/80 sobre la utilización o el destino de los productos.
54. Esta argumentación no me convence. El apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80 determina los efectos jurídicos de las diferencias de contenido de una declaración de pago, que eran relevantes para el importe de la restitución. Según los términos de esta disposición, el hecho de que la diferencia afecte al producto no constituye por sí sólo un argumento en favor de que se aplique la letra a) de esta disposición. Por tanto, para podernos adherir a la opinión de la Comisión, tal resultado debería deducirse de la finalidad y estructura de la disposición, teniendo en cuenta los intereses en presencia. Sin embargo, como ya he explicado, estos puntos de vista no llevan precisamente a la conclusión a la que llega la Comisión.
55. Por lo demás, si se siguiera la lógica defendida por la Comisión, se podría incluir que una utilización o destino diferentes de los indicados en la declaración de pago constituyen también casos contemplados por la letra a) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, lo que la Comisión no considera precisamente correcto. En tal caso ((al menos cuando el exportador haya reclamado un tipo de restitución más alto previsto para una determinada aplicación o destino en el marco del pago anticipado; véase la letra a) del apartado 4 del artículo 2, en relación con el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento nº 798/80)) se podría opinar, en particular, que el negocio realizado (por ejemplo, la exportación al país X) posee una "identidad" diferente de la indicada en la declaración de pago (exportación al país Y).
56. También se mueve dentro de este contexto la alegación de la Comisión de que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (36) la obligación de entregar la declaración de pago con indicaciones exactas se podría considerar como obligación principal cuyo incumplimiento justifica la pérdida del conjunto de los beneficios que deberían conseguirse en la operación.
57. La Comisión ignora, al efectuar esta alegación, que la diferenciación establecida por ella entre obligaciones principales y accesorias no corresponde a la estructura del apartado 4 del artículo 10. Como se deduce de la segunda frase del quinto considerando del Reglamento nº 798/80 y de la frase inicial del apartado 2 del artículo 2 del mismo, parece justificado considerar como infracción de una obligación principal toda diferencia respecto de la declaración de pago determinante para el tipo de restitución. Sin embargo, el apartado 4 del artículo 10 no vincula esta infracción, en todo caso, a la pérdida del total del importe pagado por anticipado, como también admite la propia Comisión al indicar el caso de un país de destino distinto del que figura en la declaración de pago.
58. bb) El Hauptzollamt expuso la segunda alegación contra la solución aquí defendida. Teme que esta solución dificulte los necesarios controles de la Administración, es decir, que este control tenga que ser intensificado al efectuar la exportación, si las autoridades aduaneras deben contar con que el solicitante pudo exportar otra mercancía, infringiendo la obligación que contrajo, sin perder sus derechos derivados del procedimiento de control aduanero.
59. Me tomo muy en serio esta preocupación. Para descubrir diferencias cualitativas en las mercancías, como las que aquí nos ocupan, se requiere efectuar controles materiales. Pero, habida cuenta del gran número de exportaciones de la Comunidad, estos controles no se pueden efectuar en todos los casos. Como el Tribunal de Justicia declaró en el asunto Metelmann, (37) "es prácticamente imposible comprobar la identidad de la mercancía que sale de la Comunidad al efectuar el despacho de aduana aparte su embalaje y sus dimensiones". Además, el Tribunal de Cuentas de la Comunidad en su sesión especial 2/90 (38) declaró: "No es deseable ni factible realizar controles materiales del 100 % de las exportaciones con restituciones a la exportación: no hay suficientes funcionarios de aduanas y una inspección tan intensa sofocaría el comercio de exportación". Además, hay que declarar que, hasta el 16 de febrero de 1990, cuando entró en vigor el Reglamento (CEE) nº 386/90, relativo al control de las exportaciones de productos agrícolas que se benefician de una restitución o de otros importes, (39) no existía ninguna normativa comunitaria sobre la frecuencia e intensidad de los controles materiales. El Tribunal de Cuentas formuló repetidas críticas de esta situación en relación con este tipo de controles durante el tiempo anterior a dicha fecha. (40)
60. Es evidente que las autoridades competentes de la Comunidad y de los Estados miembros están interesadas en que las irregularidades que sólo se pueden controlar de un modo relativamente difícil generen efectos jurídicos más rigurosos que las más fáciles de controlar. Con todo, sólo se puede tener en cuenta tal interés al aplicar las correspondientes disposiciones jurídicas cuando estas disposiciones ofrecen algún punto de apoyo. Pero en el caso del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, esta condición no se cumple. Por lo demás, veo en ello la diferencia decisiva con el asunto Metelmann, en el que el Tribunal de Justicia tenía que interpretar el concepto de mercancía "sin transformar" en el sentido del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento nº 2730/79, que tiene por objeto facilitar el control aduanero. En consecuencia, al hacer esta interpretación, el Tribunal de Justicia atribuyó lógicamente una importancia decisiva a los aspectos relativos al control.
61. f) De todo lo anterior se deduce que en este caso se debe aplicar la letra c) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80 y no la letra a) de esta disposición. En este sentido se debe responder a la cuestión prejudicial común a ambos procedimientos, por cuanto se refiere al supuesto nº 1. Para completar lo dicho añadiré que, en contra del parecer del Hauptzollamt, la liberación de la fianza no significa en absoluto que el incremento (proporcional) ya no se pueda exigir. (41) Corresponde al Hauptzollamt y, en su caso, al órgano jurisdiccional nacional al que se someta el asunto, comprobar si, en el marco del nuevo cálculo necesario, las autoridades quedan vinculadas por la declaración de que no se exigiría el incremento.
62. 2. Con arreglo a esto, me limitaré a efectuar algunas observaciones con respecto al supuesto nº 2. En él, como ya expliqué detalladamente con anterioridad, no se contempla la aplicación de la letra a) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, sino que, en todo caso, podría aplicarse la letra c) de esta disposición. Pero ésta no se aplicable tampoco, pues presupone, en particular, que el importe pagado por anticipado es superior al efectivamente debido al exportador. (42) Ahora bien, estos importes son idénticos en el supuesto de que se trata, puesto que el tipo que se aplicó a las demandantes del asunto C-5/90 para las exportaciones a la Unión Soviética era un tipo unitario, independiente del contenido de cenizas de la harina.
63. Pero dado que el Bundesfinanzhof no sólo pregunta por la interpretación del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, sino sobre el Derecho comunitario en conjunto, aún tengo que indicar, para completar, que en el caso del supuesto nº 2 el Hauptzollamt no podía exigir en absoluto ningún reembolso. En efecto, las demandantes del asunto C-5/90 en ningún momento recibieron, para las exportaciones a la Unión Soviética, una restitución mayor de la que se les debía.
64. 3. El supuesto nº 3 (en el que las demandantes del asunto C-5/90 recibieron primeramente un pago anticipado al tipo previsto para la Unión Soviética y, luego de la exportación, recibieron un pago complementario correspondiente a la harina exportada a otros terceros países con un contenido de cenizas superior) se presenta de un modo algo diferente. Cierto que en este caso tampoco son aplicables ni la letra a) ni la c) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80. Sin embargo, el importe concedido en su totalidad en función de los diferentes tipos, según el contenido de cenizas de la harina, supera al importe debido. En tal caso, con arreglo a la sentencia Ferwerda, (43) en ausencia de una normativa jurídica comunitaria sobre las restituciones, procede aplicar las normas de Derecho nacional sobre devolución de cantidades indebidamente pagadas.
Sobre la segunda cuestión del asunto C-5/90
65. El Bundesfinanzhof plantea, en el asunto C-5/90, la cuestión sobre la validez del Reglamento nº 1633/80, en la medida en que éste fija un tipo de restitución de 0 ECU para las exportaciones a la Unión Soviética, en el supuesto de que se responda afirmativamente a la primera cuestión planteada en este asunto, de la que me he ocupado. (44) Dado que he propuesto que se conteste negativamente a esta cuestión, las siguientes consideraciones sobre la cuestión de validez se hacen únicamente para el supuesto de que este Tribunal de Justicia sea de otra opinión.
66. I. La primera imputación que se alega contra la fijación de un tipo 0 para las exportaciones a la Unión Soviética consiste en que esta fijación representa una medida de embargo, adoptada en razón de la intervención de dicho país en Afganistán. Tal medida no está permitida en el marco de la fijación de restituciones a la exportación, pues ni el artículo 16 del Reglamento nº 2727/75 ni los artículos 2 y 4 del Reglamento nº 2746/75 permiten fijar un tipo (de 0 ECU) por razones ajenas al Derecho de organización común de mercados de la Comunidad.
67. Por el contrario, la Comisión opina que la mencionada medida queda cubierta por los oportunos fundamentos jurídicos, y ello en dos aspectos diferentes.
68. Por un lado, la Comisión opina que la fijación del tipo en litigio se inscribe dentro del marco de las normas de autorización con arreglo al Reglamento nº 2746/75, basadas en el artículo 16 del Reglamento nº 2727/75. En efecto, no sólo pertenece el artículo 16 a los elementos básicos del Derecho de restitución, sino también el artículo 29 del Reglamento nº 2727/75, según el cual en la aplicación de este Reglamento deberán tenerse en cuenta, paralela y adecuadamente, los objetivos previstos en los artículos 39 y 110 del Tratado. Entre los objetivos del artículo 110 figura la política comercial común y el desarrollo armonioso del comercio mundial, por lo que la política comercial también comprende las medidas de embargo. A este respecto, la Comisión alega las normas sobre importación de los Reglamentos (CEE) nº 596/82 del Consejo, de 15 de marzo de 1982, (45) nº 877/82 del Consejo, de 16 de abril de 1982, (46) y nº 2340/90 del Consejo, de 8 de agosto de 1990, (47) así como las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Edeka (48) y Faust. (49)
69. Por otro lado, para la Comisión, el fin del desarrollo armonioso del comercio mundial justifica también la suspensión de la restitución. A este respecto, cita las conclusiones del Consejo "Asuntos generales" de 15 de enero de 1980, en las que se dice:
"A raíz de las medidas adoptadas por los Estados Unidos sobre el suministro de productos agrícolas a la Unión Soviética, la Comunidad fija el principio según el cual los suministros comunitarios no deben sustituir, directa o indirectamente, a los suministros de los Estados Unidos al mercado de la Unión Soviética. Con este ánimo, el Consejo insta a la Comisión a que adopte las medidas necesarias respecto a los cereales y a los productos de ellos derivados y a que proponga otras medidas posibles para otros productos agrícolas, respetando las corrientes tradicionales de intercambios. Se establece un procedimiento de consulta con los otros principales países exportadores de cereales para evitar toda perturbación del mercado mundial" (traducción no oficial).
70. El objeto de la medida fue, pues, mantener las corrientes tradicionales de intercambios y que las exportaciones de la Comunidad no sustituyeran a las de los Estados Unidos. Dentro de esta perspectiva, la medida en litigio también tiene presentes los fines del artículo 39 (estabilizar los mercados, a los que también pertenece el mercado mundial). Si la medida no se hubiera adoptado, habría que contar no sólo con un desplazamiento sensible de las corrientes de intercambios, sino también con medidas de retorsión de los Estados Unidos u otro tipo de medidas que, a su vez, habrían podido perturbar considerablemente el mercado de la Comunidad.
71. Como punto de partida de mis consideraciones, puedo declarar que, como también se indicó en el marco de la cuestión de que se trató anteriormente, por la propia naturaleza de la fijación de los tipos de restitución, se debe tener en cuenta la situación del mercado mundial. Este factor no aparece por primera vez en los criterios específicos del artículo 4 del Reglamento nº 2746/75, sino ya en los "factores" (generales), que deben tenerse en cuenta según el artículo 2 de este Reglamento. Con arreglo a la letra a) de esta disposición, estos factores comprenden:
"Situación y perspectiva de evolución:
- en el mercado de la Comunidad, de los precios de los cereales y de sus disponibilidades;
- en el mercado mundial, de los precios de los cereales y de los productos del sector de los cereales."
72. Según la letra b) del artículo 2, hay que tener en cuenta los
"objetivos de la organización común de mercados en el sector de los cereales, que es garantizar una situación equilibrada de dichos mercados y una evolución normal en materia de precios e intercambios." (50)
73. Estas disposiciones son concordes con el artículo 7 del Reglamento, que regula la posibilidad de fijar la restitución por un importe diferente de acuerdo con el destino o el territorio de destino "cuando la situación del mercado mundial o las necesidades específicas de determinados mercados así lo exijan".
74. De la redacción de la citada letra b) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 2746/75, con arreglo a la que se debe "garantizar una situación equilibrada de dichos mercados (51) y una evolución normal en materia de precios e intercambios", resulta además que el legislador comunitario parte de la dependencia mutua del mercado comunitario y el mercado mundial, y que encomienda a la Comisión (apartado 3 del artículo 26, en relación con el párrafo cuarto del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento nº 2727/75) que tenga en cuenta esta circunstancia.
75. En este contexto, hay que abordar, en primer lugar, el objetivo mencionado por la Comisión, es decir, el evitar que los suministros de la Comunidad sustituyan a los de los Estados Unidos. A mi juicio, tal finalidad evidencia su legitimidad a la luz de los criterios que acabo de mencionar. En efecto, la continuación invariada de los suministros (en función de las condiciones de restitución aplicables a los "otros terceros países") habría modificado el equilibrio de la competencia de los distintos países proveedores, que determinó la situación del mercado mundial antes del embargo de los Estados Unidos, lo que, mediante un desvío de las corrientes de intercambio, habría puesto en tela de juicio fundamentalmente lo que hasta entonces había constituido un "desarrollo natural" de los "intercambios".
76. La alegación de la demandante Bremer Rolandmuehle, en el sentido de que la fijación del tipo en litigio no se efectuó tomando en consideración los criterios de los artículos 2 y 4 del Reglamento nº 2746/75, sino exclusivamente basándose en una decisión política de boicot del suministro de cereales a la Unión Soviética, no consigue sembrar la duda sobre que se persiguiera también este objetivo. A mi juicio, y para que esta alegación pudiera dar lugar a una declaración de invalidez, se requerirían puntos de apoyo concretos en que basar que la medida de que se trata no se fundaba en los mismos motivos que otras medidas anteriores de la Comisión adoptadas en el marco del Derecho de las restituciones, medidas que, desde principios de 1980, debían oponerse a las posibles exportaciones (de harina de trigo, entre otras) a la Unión Soviética (52) y que se basaban indiscutiblemente en las mencionadas consideraciones de política comercial. (53) Sin embargo, faltan estos puntos de apoyo.
77. Hay que disociar de estas consideraciones la cuestión de si el objetivo de un embargo podía hacer ilegal esta medida, pues este objetivo -incluso a juicio de la Comisión- era determinante para la adopción de la medida en litigio, junto a los mencionados motivos de política comercial. Considero que procede responder negativamente a esta cuestión y que puede quedar pendiente la cuestión de si el embargo, como tal, constituía un objetivo justificado con arreglo a las disposiciones aplicables.
78. La prosecución de un objetivo distinto de aquél para cuyo logro se atribuyó la competencia puede llevar, en Derecho comunitario, a la ilegalidad de una medida por desviación de poder. No obstante, el Tribunal de Justicia negó la existencia de una desviación de poder (54) en casos en los que se alegó que junto a la finalidad justificada objetivamente, en la que se apoyaba la medida, se persiguió otro objetivo controvertible.
79. Aunque nada se podía objetar a la medida desde el punto de vista de su objetivo, sin embargo no es seguro que fuera adecuada para alcanzarlo. Cierto que la Comisión declaró, ante una pregunta del Tribunal de Justicia, que, teniendo en cuenta la diferencia que existió en su momento entre el precio del mercado mundial y el precio de la Comunidad (en función de los tipos de restitución previstos para otros terceros países), los productos exportados al precio comunitario no tenían ninguna posibilidad de ser comprados en el mercado soviético. Por el contrario, hay que declarar que en el presente caso se efectuaron, no obstante, exportaciones a la Unión Soviética, que no fueron obstaculizadas por la aplicación del tipo 0.
80. No obstante, para poder afirmar la falta de adecuación de la medida, se debería comprobar que la fijación del tipo en litigio no produjo en conjunto ningún efecto de importancia en el volumen de las exportaciones a la Unión Soviética. Sin embargo, las informaciones de que dispongo no me permiten llegar a tal conclusión.
81. Todo lo dicho no justifica que se declare la invalidez del Reglamento nº 1633/80 en el punto en litigio, debido a la finalidad perseguida por la Comisión.
82. II. Además, se imputa que el Reglamento infringe el artículo 190 del Tratado CEE en el aspecto mencionado, pues no indica motivo alguno que justifique la elección del tipo 0.
83. Aunque en realidad falta una motivación específica en el sentido mencionado, esta opinión no me convence.
84. Según reiterada jurisprudencia, no se puede exigir que en la motivación de un Reglamento se expongan diferentes elementos, de hecho y de Derecho, a veces muy numerosos y complejos, que son objeto de los Reglamentos, cuando éstos estén en armonía con el sistema normativo del que forman parte. (55) Para normativas adoptadas en el ámbito de la agricultura, que fijaban los importes determinantes para la liquidación financiera, el Tribunal de Justicia concluyó, a partir de esta situación jurídica, que basta con que se expresen de modo general las bases jurídicas y los criterios aplicados. (56)
85. A este respecto, procede declarar que la exposición de motivos del Reglamento nº 1633/80 se remite a los artículos 2 (57) y 4 (58) del Reglamento nº 2746/75, que contienen los criterios para fijar el importe de los tipos de restitución. En la segunda frase del segundo considerando se precisa:
"Considerando que, con arreglo al mismo artículo ((artículo 2)), importa asimismo asegurar a los mercados de cereales una situación equilibrada y un desarrollo natural en relación con los precios y los intercambios" (traducción no oficial).
86. Cierto que se trata al respecto de una formulación estereotipada, que también figura en los Reglamento paralelos aplicables a otros períodos, sin que se pueda reconocer que contienen una medida comparable a la aquí controvertida. (59) A este respecto, hay que tener en cuenta, no obstante, que no sólo hay que apreciar una motivación por sus términos, sino en función de su contexto así como de las diversas disposiciones jurídicas que regulan la materia. (60) A este respecto, hay que tener en cuenta la práctica decisoria en la que se inserta la medida de que se trata. (61)
87. Con relación al presente caso, hay que declarar que la Comisión ya había adoptado en enero de 1980 sus primeras medidas con el fin de obstaculizar las exportaciones de productos agrícolas (la harina de trigo, entre otros) a la Unión Soviética, es decir, en un contexto temporal inequívocamente vinculado con la intervención de la Unión Soviética en Afganistán en diciembre de 1979 y con las mencionadas reacciones de los Estados Unidos. (62) A continuación, la Comisión, empezando por el Reglamento (CEE) nº 289/80, de 7 de febrero de 1980, (63) fijó constantemente los tipos para las exportaciones de harina de trigo a la Unión Soviética a un nivel inferior a las exportaciones a otros terceros países, habiéndose previsto al principio ((hasta el Reglamento (CEE) nº 1006/80 (64) inclusive)) una diferencia de 30 ECU/t que después se elevó hasta alcanzar entre 31 y más de 46 ECU/t. (65) El Reglamento (CEE) nº 1480/80 (66) fijó por primera vez un tipo de O ECU para todas las categorías de harina de trigo.
88. De todo lo que precede resulta que los fundamentos de la medida de que se trata se podían identificar en este contexto con actos jurídicos análogos que la precedieron y que el Reglamento nº 1633/80 responde a las exigencias del artículo 190 del Tratado CEE.
89. III. Así pues, dado que el examen de las dos cuestiones planteadas en el asunto C-5/90 no ha dado ningún resultado que pudiera poner en tela de juicio la validez del Reglamento nº 1633/80 en el punto controvertido, no se necesita abordar la segunda parte de esta cuestión, por la que el Bundesfinanzhof solicita información sobre las consecuencias de posible invalidez de este Reglamento.
C. Conclusión
90. 1. Propongo que se dé la siguiente respuesta a la cuestión común a ambos asuntos acumulados sobre la interpretación del Reglamento nº 798/80 en la redacción del Reglamento nº 3445/85:
"1) Cuando un exportador se ha comprometido, en una declaración de pago conforme al artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 798/80, a exportar harina con un contenido de cenizas de 0 a 520 mg/100 g y con arreglo a esta indicación recibió un pago anticipado superior al que habría recibido con arreglo a los tipos aplicables, si en la declaración de pago se hubiera indicado el contenido de cenizas de la harina efectivamente exportada con posterioridad, cuyo contenido de cenizas estaba entre 521 y 600 mg/100 g, dicho exportador -si se aplica el incremento mínimo- debe reembolsar el importe señalado por la letra c) del apartado 4 del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 798/80 en la redacción del Reglamento (CEE) nº 3445/85.
2) Cuando la indicación de un contenido de cenizas inferior al real no haya llevado a un pago de un importe superior al pago anticipado debido ni al pago de un importe superior al del importe total debido con carácter de restitución a la exportación, el exportador no tiene que reembolsar los importes de la restitución ni en todo ni en parte.
3) Cuando la indicación de un contenido de cenizas inferior al de la harina exportada no haya llevado al pago de un importe superior al pago por anticipado debido, pero sí al pago de un importe superior al del importe total debido como restitución a la exportación, el exportador debe reembolsar el importe no adeudado con arreglo a las disposiciones nacionales sobre devolución de cantidades indebidamente pagadas."
91. 2. Con carácter subsidiario -para el caso de que este Tribunal de Justicia no siga la opinión que he resumido en el punto 1-, propongo que se responda lo siguiente a la cuestión suplementaria planteada por el Bundesfinanzhof en el asunto C-5/90 en caso de respuesta afirmativa a la primera:
"El examen de la segunda cuestión planteada en el asunto C-5/90 nada ha revelado que pueda poner en tela de juicio la validez del Reglamento (CEE) nº 1633/80 por cuanto éste fija en O ECU el tipo de restitución para las exportaciones de harina de trigo a la Unión Soviética."
(*) Lengua original: alemán.
(1) Reglamento del Consejo, de 4 de marzo de 1980, relativo al pago por anticipado de las restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 62, p. 5; EE 03/17, p. 183).
(2) Reglamento de la Comisión, de 31 de marzo de 1980, sobre modalidades de aplicación referentes al pago por anticipado de las restituciones a la exportación y de los montantes compensatorios monetarios positivos para los productos agrícolas (DO L 87, p. 42; EE 03/17, p. 208).
(3) Véase el tercer considerando del Reglamento nº 565/80.
(4) En este caso, en la versión del Reglamento (CEE) nº 3445/85 de la Comisión, de 6 de diciembre de 1985, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 798/80 sobre modalidades de aplicación referentes al pago de las restituciones a la exportación y de los montantes compensatorios monetarios positivos para los productos agrícolas (DO L 328, p. 13; EE 03/39, p. 107).
(5) Véase el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 2730/79 de la Comisión, de 29 de noviembre de 1979, sobre modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 317, p. 1; EE 03/17, p. 3).
(6) Reglamento de la Comisión, de 26 de junio de 1980, por el que se fijan las restituciones aplicables a la exportación de cereales, harinas y grañones y sémolas de trigo o centeno (DO L 162, p. 45).
(7) Es patente en la lista del demandado que, en este asunto, no se pudo probar la existencia de ninguna exportación de una pequeña cantidad. Sin embargo, según los términos de la cuestión prejudicial, es evidente que los problemas conexos con ello no son objeto de la petición de dicha decisión prejudicial.
(8) Excepto para una cantidad de 50 t, en el asunto C-5/90, cuyo contenido de cenizas era inferior a 521 mg/100 g.
(9) Véase la nota precedente. En el asunto C-5/90 se añadió una insignificante modificación de los montantes compensatorios monetarios, que, sin embargo, no interesa para nuestros efectos, ya que no estriba en una modificación de los tipos.
(10) Véase la nota 6 supra.
(11) DO L 288, p. 27.
(12) DO L 329, p. 30.
(13) DO L 334, p. 43.
(14) DO L 9, p. 17.
(15) DO L 34, p. 32.
(16) DO L 188, p. 5.
(17) DO L 184, p. 10.
(18) DO L 162, p. 48.
(19) Por lo que respecta al incremento, el Finanzgericht opinaba que, con arreglo al apartado 4 del artículo 10 del Reglamento nº 798/80, también debían pagarlo las demandantes, por la diferencia entre el importe financiado anticipadamente y el importe al que tenían derecho por restituciones a la exportación y los montantes compensatorios monetarios. Sin embargo, este punto quedó privado de objeto después, ya que, en el curso del procedimiento, el Hauptzollamt renunció al pago del suplemento (véase el punto 12, supra). No obstante, es conveniente hacer algunas aclaraciones al respecto (véase el punto 62, infra).
(20) Véase el punto 3, supra.
(21) DO L 25, p. 10.
(22) DO L 338, p. 1.
(23) DO L 331, p. 1.
(24) La licencia de exportación y la fijación anticipada constituyen una sola unidad jurídica: sentencia de 26 de abril de 1988, Kruecken (316/86, Rec. p. 2213), apartado 17.
(25) Véase la tercera frase del tercer considerando del Reglamento nº 798/80, y la sentencia de 26 de enero de 1978, Union Malt/Comisión (asuntos acumulados 44/77 a 51/77, Rec. p. 57).
(26) Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Mayras, de 15 de diciembre de 1977, en el asunto Union Malt/Comisión (Rec. 1978, pp. 83 y ss., especialmente p. 89).
(27) Reglamento de 23 de junio de 1967, relativo a las modalidades de fijación de la restitución a la exportación para las harinas, grañones y sémolas de trigo y de centeno (DO 1967, 128, p. 2574; EE 03/02, p. 34).
(28) El Reglamento que lo modifica (CEE) nº 2849/91 de la Comisión, de 27 de septiembre de 1991, suprimió la distinción entre harina de trigo con un contenido de cenizas de 0 a 520 mg/100 g, y de 521 a 600 mg/100 g (DO L 272, p. 62).
(29) Reglamento del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establecen, para el sector de los cereales, las normas relativas a la concesión de restituciones a la exportación y a los criterios para la fijación de su importe (DO L 281, p. 78; EE 03/09, p. 73).
(30) DO 1967, 125, p. 2453.
(31) Sentencia de 5 de febrero de 1987 (288/85, Rec. p. 611).
(32) Véase el Reglamento (CEE) nº 1136/77 de la Comisión (DO L 135, p. 14).
(33) DO L 250, p. 1.
(34) Véanse los puntos 24 y 25, supra.
(35) El subrayado es mío.
(36) La Comisión se remite en este punto a las sentencias de 23 de febrero de 1983, Fromançais (66/82, Rec. p. 395), y de 17 de mayo de 1984, Denkavit (15/83, Rec. p. 2171).
(37) Sentencia de 12 de diciembre de 1985, Metelmann (276/84, Rec. p. 4057), apartado 11.
(38) Informe especial sobre la gestión y el control de las restituciones a la exportación acompañado de las respuestas de la Comisión (DO 1990 C 133; véase el apartado 3.2.8.).
(39) DO L 42, p. 6.
(40) Véanse el Informe especial 2/90 (nota 38) apartados 3.2.9 y ss.; el Informe especial de 26 de junio de 1985 (DO 1985 C 215), apartados 3.9 y ss.; y el Informe anual sobre el ejercicio presupuestario de 1987 (DO 1988 C 316), apartados 4.54 y ss.).
(41) Véase la sentencia del asunto Plange Kraftfutterwerke, antes citado, apartado 10.
(42) Véase también el octavo considerando del Reglamento nº 798/80.
(43) Sentencia de 5 de marzo de 1980, Ferwerda (265/78, Rec. p. 617).
(44) El Tribunal de Justicia está vinculado por la conexión de ambas cuestiones, aun cuando, a mi juicio, la segunda cuestión revista importancia para el procedimiento principal precisamente si se responde negativamente a la primera, ya que en caso de respuesta afirmativa entra en juego el Reglamento nº 316/81, y no el Reglamento nº 1633/80, con respecto a las exportaciones a la Unión Soviética.
(45) DO L 72, p. 15.
(46) DO L 102, p. 1.
(47) DO L 213, p. 1.
(48) Sentencia de 15 de julio de 1982, Edeka (245/81, Rec. p. 2745).
(49) Sentencia de 28 de octubre de 1982, Faust (52/81, Rec. p. 3745).
(50) El subrayado es mío.
(51) De la letra a) se deduce que quiere decir el mercado de la Comunidad y el mercado mundial.
(52) Véase, por ejemplo, el Reglamento (CEE) nº 229/80 de la Comisión, de 31 de enero de 1980 (DO L 26, p. 49), mediante el que se fijó una corrección negativa a las exportaciones de harina de trigo blando a la Unión Soviética (menos 30 ECU/t).
(53) Véase Boletín de las Comunidades Europeas, 1-1980, punto 2.1.36.
(54) Véase la sentencia de 21 de diciembre de 1954, Francia/Alta Autoridad (1/54, Rec. pp. 7 y ss., especialmente p. 34).
(55) Sentencia de 22 de enero de 1986, Eridania (250/84, Rec. p. 117), apartado 38.
(56) Véanse las sentencias de 24 de enero de 1991, SITPA (C-27/90, Rec. p. I-133), apartado 14; y de 1 de diciembre de 1965, Schwarze (16/65, Rec. p. 1096 y ss.).
(57) Segundo considerando.
(58) Cuarto considerando.
(59) Véase, por ejemplo, el Reglamento (CEE) nº 1715/77 (DO L 189, p. 23).
(60) Sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre (350/88, Rec. p. I-395), apartado 16.
(61) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Delacre (nota anterior), apartado 15.
(62) Véanse las notas 52 y 53 supra.
(63) DO L 31, p. 18.
(64) DO L 107, p. 35.
(65) Reglamento (CEE) nº 1221/80 (DO L 122, p. 39).
(66) DO L 147, p. 24.