DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (dixième chambre)
17 avril 2024 (*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Dépenses effectuées par la Roumanie – Déficiences dans les contrôles administratifs – Chevauchement de deux enquêtes – Article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution (UE) no 908/2014 – Terres en jachère et prairies temporaires – Article 44 du règlement (UE) no 1307/2013 – Obligation de motivation – Proportionnalité – Erreur d’appréciation »
Dans l’affaire T‑49/22,
Roumanie,
représentée par Mmes E. Gane, L.-E. Baţagoi, O.-C. Ichim et R. Antonie, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. A. Biolan, A. Sauka et Mme J. Aquilina, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de Mme O. Porchia, présidente, MM. M. Jaeger (rapporteur) et P. Nihoul, juges,
greffier : Mme I. Kurme, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 11 octobre 2023,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la Roumanie demande l’annulation partielle de la décision d’exécution (UE) 2021/2020 de la Commission, du 17 novembre 2021, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2021, L 413, p. 10, ci-après la « décision attaquée »), en tant que cette décision concerne les dépenses qu’elle aurait engagées au titre du FEAGA et du Feader (ci-après, pris ensemble, les « fonds ») au cours des exercices financiers 2018 et 2019, pour un montant de 178 320 110,85 euros.
I.      Antécédents du litige
A.      Sur l’enquête AA/2017/002/RO
2        La Commission européenne a ouvert l’enquête AA/2017/002/RO (ci-après l’« enquête 2017 ») à l’encontre de la Roumanie, sur le fondement de l’article 52 du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1200/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549) et de l’article 34 du règlement d’exécution (UE) no 908/2014 de la Commission, du 6 août 2014, portant modalités d’application du règlement no 1306/2013 en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence (JO 2014, L 255, p. 59), pour vérifier si l’administration et le contrôle par celle-ci des régimes d’aides à la surface versées par les fonds avaient été effectués conformément à la législation de l’Union européenne pour les années 2015 et 2016.
3        Du 12 au 16 juin 2017, dans le cadre de l’enquête 2017, la Commission a effectué un audit sur place, en Roumanie.
4        Le 28 août 2017, à la suite de cet audit, la Commission a notifié à la Roumanie les résultats de ses vérifications, conformément à l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014, et lui a demandé des informations supplémentaires.
5        Le 20 février 2018, la Commission a organisé une réunion bilatérale (ci-après la « réunion bilatérale relative à 2017 »), conformément à l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014.
6        Le 3 avril 2018, le procès-verbal de la réunion bilatérale relative à 2017 a été communiqué à la Roumanie, accompagné d’une invitation à fournir des informations supplémentaires avant le 2 juillet 2018.
7        Le 25 avril 2018, la Roumanie a transmis ses observations relatives au procès-verbal de la réunion bilatérale relative à 2017 et, les 2 juillet et 11 septembre 2018, ses réponses à la demande d’informations supplémentaires formulée dans ledit procès-verbal, conformément à l’article 34, paragraphe 5, sous a), du règlement d’exécution no 908/2014.
8        Le 1er mars 2019, la Commission a communiqué à la Roumanie, conformément à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, et à l’article 40, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 908/2014, ses conclusions fondées sur les informations reçues dans le cadre de la procédure d’apurement de conformité (ci-après la « communication relative aux dépenses exclues pour 2017 »). Concrètement, la Commission, d’une part, a indiqué qu’elle maintenait sa position selon laquelle le système mis en œuvre par la Roumanie au cours des années 2015 et 2016, faisant l’objet de l’enquête 2017, présentait des déficiences dans le fonctionnement de cinq contrôles clés et, d’autre part, a précisé le montant de la somme qu’elle envisageait d’exclure du financement de l’Union.
9        Le 10 avril 2019, la Roumanie a introduit une demande de conciliation, à la suite de laquelle un rapport de l’organe de conciliation lui a été transmis le 24 juin 2019 (ci-après le « rapport de conciliation pour 2017 »).
10      Le 10 juillet 2019, à la suite du rapport de conciliation pour 2017, la Roumanie a communiqué à la Commission un calcul d’impact révisé s’appuyant sur l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014.
11      La Commission a ensuite transmis sa position finale à la Roumanie, dans laquelle elle a indiqué qu’elle maintenait partiellement sa position exprimée dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2017 et qu’elle diminuait le montant de la somme qu’elle proposait d’exclure du financement de l’Union, ayant pris en considération le calcul d’impact révisé de la Roumanie (ci-après la « position finale pour 2017 »). La date de transmission de la position finale pour 2017 n’est pas constante entre les parties, même à la suite de l’audience.
12      Le rapport de synthèse relatif à l’enquête 2017 a été communiqué par la suite à la Roumanie.
B.      Sur l’enquête AA/2018/007/RO
13      La Commission a ouvert l’enquête AA/2018/007/RO (ci-après l’« enquête 2018 ») à l’encontre de la Roumanie, sur le fondement de l’article 52 du règlement no 1306/2013 et de l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014, pour vérifier si l’administration et le contrôle par celle-ci des régimes d’aides à la surface versées par les fonds avaient été effectués conformément à la législation de l’Union pour les années 2017 et 2018.
14      Du 2 au 6 juillet 2018, dans le cadre de l’enquête 2018, la Commission a effectué un audit sur place, en Roumanie (ci-après l’« audit 2018 »).
15      Par une lettre du 28 août 2018, la Commission a notifié à la Roumanie les résultats de ses vérifications, conformément à l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014 (ci-après la « lettre de constatation 2018 »).
16      Le 29 octobre 2018, la Roumanie a fait parvenir à la Commission ses observations relatives à la lettre de constatation 2018.
17      Le 23 janvier 2019, la Commission a invité la Roumanie à une réunion bilatérale, conformément à l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014.
18      Le 5 mars 2019, la Commission et les autorités roumaines se sont rencontrées lors d’une réunion bilatérale (ci-après la « réunion bilatérale relative à 2018 »).
19      Le 10 avril 2019, la Commission a transmis à la Roumanie le procès-verbal de la réunion bilatérale relative à 2018 (ci-après le « procès-verbal de l’enquête 2018 »).
20      Le 3 mai 2019, la Roumanie a communiqué à la Commission ses observations sur le procès-verbal de l’enquête 2018.
21      Par une lettre du 10 juin 2019, la Roumanie a présenté ses réponses à la demande d’informations supplémentaires formulée dans le procès-verbal de l’enquête 2018 (ci-après la « lettre d’informations supplémentaires pour 2018 »).
22      La Commission a ensuite envoyé à la Roumanie les conclusions préliminaires de l’enquête 2018 (ci-après la « communication relative aux dépenses exclues pour 2018 »), conformément à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014, dans lesquelles elle a communiqué sa proposition d’écarter du financement de l’Union une somme d’un montant de 178 846 662,94 euros et a confirmé son point de vue selon lequel, en Roumanie, au cours des années 2017 et 2018, la mise en œuvre du régime d’aides à la surface avait enfreint les règlements de l’Union.
23      Plus particulièrement, la Commission a précisé que les motifs d’exclusion avaient trait aux déficiences constatées s’agissant de quatre contrôles clés, à savoir les contrôles administratifs en ce qui concernait la définition des terres en jachère par rapport à la définition des prairies, la réalisation de contrôles croisés en vue d’établir l’admissibilité de la parcelle déclarée, la réalisation d’un nombre suffisant de contrôles sur place et la réalisation de contrôles sur place de qualité suffisante.
24      La date d’envoi de la communication relative aux dépenses exclues pour 2018 n’est pas constante entre les parties, même à la suite de l’audience.
25      Le 5 février 2020, la Roumanie a introduit une demande de conciliation (ci-après la « demande de conciliation pour 2018 »).
26      Le 15 décembre 2020, la Roumanie a participé, par visioconférence, à une réunion de conciliation.
27      Le 4 janvier 2021, l’organe de conciliation a communiqué son rapport, dans lequel il a conclu qu’une conciliation n’était pas possible.
28      Le 5 juillet 2021, la Commission a communiqué à la Roumanie sa position finale (ci-après la « position finale pour 2018 »), adoptée à la suite du rapport de conciliation. Dans ladite position, en substance, la Commission a maintenu son appréciation selon laquelle le système mis en œuvre en Roumanie au cours des années 2017 et 2018 présentait des déficiences dans le fonctionnement de quatre contrôles clés. En outre, la Commission a réduit les corrections forfaitaires proposées à une somme d’un montant de 178 320 110,85 euros.
29      Par la suite, la Commission a transmis à la Roumanie un rapport de synthèse dans lequel elle a rappelé les différentes étapes de l’enquête 2018, la portée des observations formulées par la Roumanie au cours de la procédure d’apurement de conformité et la motivation de ses conclusions finales.
30      Le 17 novembre 2021, la Commission a adopté la décision attaquée. S’agissant de la Roumanie et de ses dépenses effectuées au titre des fonds pour les années 2017 et 2018, la Commission a relevé les violations du droit de l’Union visées au point 23 ci-dessus et a décidé de lui infliger une correction forfaitaire d’un montant de 178 320 110,85 euros.
II.    Conclusions des parties
31      La Roumanie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler partiellement la décision attaquée, en tant qu’elle concerne les dépenses qu’elle a engagées au titre des fonds au cours des exercices financiers 2018 et 2019, pour un montant de 178 320 110,85 euros ;
–        condamner la Commission aux dépens.
32      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la Roumanie aux dépens.
III. En droit
33      À l’appui de son recours, la Roumanie soulève trois moyens, tirés, le premier, de l’exercice inapproprié, par la Commission, de sa compétence pour exclure des sommes du financement de l’Union sur le fondement de l’article 52 du règlement no 1306/2013, le deuxième, de la violation du principe de proportionnalité et, le troisième, de la violation de l’obligation de motivation.
A.      Sur le premier moyen, tiré de l’exercice inapproprié, par la Commission, de sa compétence pour exclure des sommes du financement de l’Union sur le fondement de l’article 52 du règlement no 1306/2013
34      À l’appui de son premier moyen, la Roumanie soulève, en substance, cinq branches, tirées d’erreurs commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans les contrôles administratifs en ce qui concerne, s’agissant de la première branche, la relation entre l’enquête 2017 et l’enquête 2018 ainsi que le délai applicable à la communication d’informations dans le cadre de l’enquête 2018, s’agissant de la deuxième branche, la définition des terres en jachère par rapport à la définition des prairies, s’agissant de la troisième branche, la réalisation de contrôles croisés en vue d’établir l’admissibilité de la parcelle déclarée, s’agissant de la quatrième branche, la réalisation d’un nombre suffisant de contrôles sur place et, s’agissant de la cinquième branche, la réalisation de contrôles sur place de qualité suffisante.
1.      Observations liminaires relatives à l’étendue du contrôle juridictionnel dans le domaine de la politique agricole commune
35      Selon une jurisprudence constante, lorsque la Commission refuse de mettre à la charge des fonds certaines dépenses pour cause de violation des dispositions du droit de l’Union imputables à un État membre, il lui appartient non pas de démontrer de façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par celles-ci, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allègement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes des fonds et que c’est à lui qu’il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir arrêt du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, EU:C:2001:4, points 8 et 9 et jurisprudence citée).
36      Ainsi, il revient au Tribunal de vérifier si l’État membre concerné a démontré l’inexactitude des appréciations de la Commission ou l’absence de risque de perte ou d’irrégularité pour les fonds sur la base de l’application d’un système de contrôle fiable et efficace (voir arrêt du 8 juillet 2020, Portugal/Commission, T‑38/19, non publié, EU:T:2020:325, point 41 et jurisprudence citée).
2.      Sur la première branche du premier moyen, tirée d’erreurs commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans les contrôles administratifs en ce qui concerne la relation entre l’enquête 2017 et l’enquête 2018 ainsi que le délai applicable aux informations transmises par la Roumanie dans le cadre de l’enquête 2018
a)      Sur la relation entre l’enquête 2017 et l’enquête 2018
37      La Roumanie fait valoir qu’il ressort clairement du déroulement des différentes étapes de l’enquête 2017 et de l’enquête 2018 que ces deux enquêtes se sont partiellement chevauchées.
38      Selon la Roumanie, ce chevauchement est établi dans la mesure où, d’une part, les déficiences constatées dans le cadre de l’enquête 2018 sont de même nature que celles constatées dans le cadre de l’enquête 2017 et où, d’autre part, elle n’a pas pu prendre en compte les conclusions de l’enquête 2017 dans ses calculs présentés à la Commission dans le cadre de l’enquête 2018, étant donné que la position finale pour 2017 a été transmise, selon elle, le 20 décembre 2019, date à laquelle le délai dans lequel elle pouvait transmettre des informations dans le cadre de l’enquête 2018 sans qu’il soit nécessaire de prouver que les conditions établies à l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 étaient remplies avait déjà expiré.
39      La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
40      En l’espèce, il y a lieu de relever qu’il ressort du dossier que la Commission ne conteste ni le fait que l’enquête 2018 s’insère dans le prolongement naturel de l’enquête 2017 ni le fait que, dans le cadre de l’enquête 2018, elle a fait référence à l’enquête 2017. En effet, la Commission explique que cette continuité entre les deux enquêtes trouve son origine dans le fait que, en octobre 2017, un plan d’action pour la Roumanie a été établi (ci-après le « plan d’action 2017 »). Ce plan, demandé par la Commission à la Roumanie, poursuivait l’objectif d’améliorer le système de contrôle et donc de protéger les fonds pour les années suivantes ou les années précédentes par des recouvrements à engager sur la base de nouvelles informations. La Commission observe que, compte tenu des déficiences constatées au cours de l’enquête 2017 et de l’adoption de ce plan, la finalité de l’enquête 2018 était, notamment, de contrôler les démarches entreprises par la Roumanie pour améliorer le système de contrôle.
41      Cela étant, en premier lieu, si les deux enquêtes se chevauchent en ce qui concerne quatre contrôles clés pour lesquels la Commission a constaté des violations, il n’en reste pas moins que ces violations concernent deux périodes différentes, l’enquête 2017 portant sur les années 2015 et 2016 et l’enquête 2018 sur les années 2017 et 2018. En second lieu, il convient de relever que la décision adoptée à la suite de l’enquête 2017 n’a pas fait l’objet d’un recours devant le Tribunal et est donc définitive. Le présent recours a été introduit à l’encontre de la décision attaquée, laquelle a été adoptée au terme de l’enquête 2018 et concerne les années 2017 et 2018.
42      Il en découle que la Roumanie ne peut remettre en cause, en ce qui concerne l’enquête 2017, que les références à cette enquête faites par la Commission au cours de l’enquête 2018 et sur la base desquelles celle-ci a adopté la décision attaquée.
b)      Sur le délai applicable aux informations transmises par la Roumanie dans le cadre de l’enquête 2018
43      La Roumanie fait valoir que, en l’espèce, les deux conditions cumulatives établies à l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 sont remplies.
44      Ainsi, selon la Roumanie, les informations qu’elle a transmises après la communication relative aux dépenses exclues pour 2018 auraient dû être prises en compte.
45      La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
46      Il convient de relever que l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 prévoit ce qui suit :
« Lors de l’évaluation des dépenses à exclure du financement de l’Union, les informations communiquées par l’État membre après la communication officielle de la Commission [des conclusions préliminaires de l’enquête] peuvent être prises en compte uniquement :
a)      dans le cas où il est nécessaire d’éviter la surestimation brute du préjudice financier causé au budget de l’Union ; [...]
b)      dans le cas où la transmission tardive des informations est dûment justifiée par des facteurs externes et ne compromet pas l’adoption en temps voulu par la Commission de la décision en vertu de l’article 52 du règlement […] no 1306/2013. »
47      À cet égard, il y a lieu de rappeler que les deux conditions prévues à l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 ont un caractère cumulatif, de sorte que si l’une des deux n’est pas remplie, il n’y a pas lieu d’examiner l’autre.
48      En ce qui concerne la condition prévue à l’article 34, paragraphe 6, sous b), du règlement d’exécution no 908/2004 concernant la justification par des facteurs externes, la Roumanie fait valoir, en substance, qu’elle s’est trouvée dans l’impossibilité de fournir les informations essentielles pour l’enquête 2018 en raison du comportement de la Commission, cette dernière ayant clarifié tardivement, dans l’enquête 2017, des éléments pertinents pour l’enquête 2018.
49      À cet égard, il convient de constater qu’il ressort du point 41 ci-dessus que le chevauchement partiel de l’enquête 2017 et de l’enquête 2018 est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, de sorte que le comportement reproché à la Commission par la Roumanie ne peut pas être considéré comme un facteur externe au sens de l’article 34, paragraphe 6, sous b), du règlement d’exécution no 908/2004.
50      Par ailleurs, il y a lieu de relever que, dans le cadre de la procédure d’apurement de conformité, l’État membre concerné doit présenter une explication permettant de considérer que des facteurs externes ont justifié la présentation tardive d’informations après la communication officielle, envoyée par la Commission, du procès-verbal de la réunion bilatérale et qu’il appartient à cette dernière d’évaluer si cette explication est satisfaisante, étant donné que, dans l’hypothèse où la Commission rejetterait son explication et n’appliquerait pas l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014, l’État membre pourrait contester le refus de prise en considération des informations transmises devant le Tribunal.
51      Or, en l’espèce, d’une part, il ressort du dossier que la Commission a soutenu, sans être contredite par la Roumanie, que, lors de l’enquête 2018, le seul facteur externe invoqué par celle-ci concernait les informations sur les taux d’erreur utilisés pour calculer le risque pour le FEAGA. D’autre part, la Roumanie n’a pas contesté le comportement de la Commission au cours de la procédure d’apurement de conformité, mais uniquement devant le Tribunal, de sorte qu’il ne peut être valablement reproché à la Commission de ne pas avoir correctement examiné la notion de « facteur externe » au sens de l’article 34, paragraphe 6, sous b), du règlement d’exécution no 908/2004.
52      Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter la première branche du premier moyen.
3.      Sur la deuxième branche du premier moyen, tirée d’erreurs d’appréciation commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans les contrôles administratifs en ce qui concerne la définition des terres en jachère par rapport à la définition des prairies
53      À l’appui de la deuxième branche du premier moyen, la Roumanie soulève trois griefs, tirés, le premier, des références à l’enquête 2017 faites par la Commission dans le cadre de l’enquête 2018, le deuxième, de l’absence de clarté de la base juridique de l’enquête 2018 et, le troisième, d’erreurs dans le calcul de la correction forfaitaire appliquée par la Commission dans le cadre de l’enquête 2018.
a)      Sur le premier grief, tiré des références à l’enquête 2017 faites par la Commission dans le cadre de l’enquête 2018
54      À titre liminaire, la Roumanie observe que, au cours des enquêtes 2017 et 2018, la Commission a constaté que la même physionomie des terres avait été acceptée lors des contrôles sur place pour les terres en jachère et pour les prairies. La Roumanie relève que, pour la Commission, il semblait que les inspecteurs roumains avaient accepté la qualification des terres donnée par les agriculteurs dans leurs demandes d’aide. Dans ce contexte et s’agissant des parcelles visitées lors de l’audit 2018, la Roumanie note que la Commission a estimé que ces dernières devaient être considérées comme des terres en jachère présentant une couverture végétale plutôt que comme des prairies, en raison de la présence limitée d’herbe parmi les plantes fourragères herbacées cultivées ou spontanées.
55      À cet égard, la Roumanie affirme que les terres en jachère ont été suivies et contrôlées par les inspecteurs roumains et que, si des terres avaient été déclarées par un agriculteur comme étant non cultivées pendant deux années consécutives, cet agriculteur avait été sanctionné et les parcelles en cause avaient été exclues de l’aide en raison du non‑respect des dispositions légales.
56      En tout état de cause, selon la Roumanie, tout avis des inspecteurs roumains qui, en cas de doute, n’avaient pas qualifié de cultures distinctes les prairies temporaires ou les terres en jachère a été facilement corrigé lors des contrôles administratifs ultérieurs.
57      Ensuite, la Roumanie observe que, dans le cadre de l’enquête 2017, l’organe de conciliation semble avoir tenu compte de la communication de la Commission C(2015) 3675 final, du 8 juin 2015, intitulée « Lignes directrices relatives au calcul des corrections financières dans le cadre des procédures d’apurement de conformité et d’apurement des comptes ». Ladite communication préciserait que « le fait qu’une procédure de contrôle soit perfectible ne suffit pas en soi pour justifier une correction financière ». Ainsi, selon la Roumanie, la Commission aurait dû clarifier davantage la manière de traiter les prairies temporaires et les terres en jachère. Cependant, la Roumanie constate que, malgré la position de l’organe de conciliation, la Commission, dans la position finale pour 2017, a maintenu sa proposition d’appliquer une correction forfaitaire de 2 % à l’aide en faveur de l’écologisation octroyée aux agriculteurs ayant déclaré plus de 10 hectares (ha) de terres arables.
58      Enfin, en ce qui concerne les terres arables comprises entre 10 et 30 ha, d’une part, la Roumanie ajoute que, dans le cadre de l’enquête 2018, dans presque tous les cas, si l’une des deux cultures, prairie temporaire ou terre en jachère, a été déclarée sous l’une des deux catégories nécessaires pour assurer la diversification, à savoir culture principale et culture secondaire, d’autres cultures ont été déclarées en tant que cultures secondaires. D’autre part, la Roumanie observe que, s’il est vrai que la culture principale ne doit pas couvrir plus de 75 % des terres arables, le dépassement de ce seuil est permis, tant dans le cas des terres en jachère que dans le cas des prairies temporaires, par l’article 44, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608). Ainsi, selon la Roumanie, il n’existait aucun risque que la diversification soit assurée en divisant artificiellement la parcelle et en déclarant les deux cultures sous les deux catégories.
59      Cependant, pour éviter une surestimation du risque pour le budget de l’Union, la Roumanie aurait transmis, dans la demande de conciliation pour 2018, un calcul d’impact révisé reposant sur l’hypothèse dans laquelle tous les demandeurs ayant déclaré des terres non cultivées ou des prairies temporaires comme étant des cultures principales ou secondaires visaient à atteindre artificiellement les seuils de diversification des cultures.
60      La Commission conteste ce premier grief.
1)      Observations liminaires
61      Il convient de rappeler les termes de l’article 44 du règlement no 1307/2013, qui prévoit, en substance, qu’un agriculteur est obligé de diversifier ses cultures sur les hectares pour lesquels il reçoit des paiements et que c’est à l’État membre d’assurer le respect de cette obligation.
62      Tout d’abord, en premier lieu, l’article 44, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1307/2013 prévoit que, lorsque les terres arables d’un agriculteur couvrent entre 10 et 30 ha et ne sont pas entièrement consacrées à des cultures sous eau pendant une grande partie de l’année ou pendant une grande partie du cycle de culture, ces terres arables comprennent deux cultures différentes au moins et la culture principale ne couvre pas plus de 75 % desdites terres arables.
63      En second lieu, l’article 44, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement no 1307/2013 prévoit que, lorsque les terres arables d’un agriculteur couvrent plus de 30 ha et ne sont pas entièrement consacrées à des cultures sous eau pendant une grande partie de l’année ou pendant une grande partie du cycle de culture, ces terres arables comprennent trois cultures différentes au moins. Dans cette hypothèse, la culture principale ne couvre pas plus de 75 % de ces terres arables et les deux cultures principales ne couvrent pas, ensemble, plus de 95 % desdites terres.
64      Ensuite, l’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 établit que, sans préjudice du nombre de cultures nécessaires en vertu de l’article 44, paragraphe 1, dudit règlement, les seuils maximaux qui y sont énoncés ne s’appliquent pas aux exploitations lorsque plus de 75 % des terres arables sont couvertes par de l’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées ou sont en jachère. Il précise que, dans ces cas, la culture principale sur les terres arables restantes ne couvre pas plus de 75 % de ces terres arables restantes, sauf lorsque ces terres restantes sont couvertes par de l’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées ou sont en jachère.
65      En outre, l’article 44, paragraphe 3, sous a), du règlement no 1307/2013 prévoit que les paragraphes 1 et 2 de cette disposition ne s’appliquent pas aux exploitations dont plus de 75 % des terres arables sont consacrées à la production d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées, ou mises en jachère ou soumises à une combinaison de ces utilisations, pour autant que les terres arables non couvertes par ces utilisations n’excèdent pas 30 ha.
66      Enfin, l’article 44, paragraphe 4, du règlement no 1307/2013 indique ce qui suit :
« [O]n entend par “culture” l’un des éléments suivants :
a)      une culture de l’un des différents genres définis dans la classification botanique des cultures ;
b)      une culture de l’une des espèces dans le cas des Brassicaceae, Solanaceae et Cucurbitaceae ;
c)      les terres mises en jachère ;
d)      les terres consacrées à la production d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées. »
67      En premier lieu, il convient de constater que, même si le règlement no 1307/2013 ne définit pas la notion de « prairie temporaire » ni ne renvoie à cette notion, il n’en reste pas moins que, ainsi que les parties le reconnaissent d’ailleurs, cette notion correspond, en substance, à une superficie à base d’herbe ou d’autres plantes herbacées fourragères. Ainsi, une prairie temporaire est une culture au sens de l’article 44, paragraphe 4, du règlement no 1307/2013.
68      En second lieu, il ressort de l’interprétation conjointe des paragraphes 1 et 2 et du paragraphe 3, sous a), de l’article 44 du règlement no 1307/2013 que l’application de l’exception prévue audit paragraphe 3, sous a), est subordonnée à la condition que le pourcentage des terres arables consacrées à la production d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées ou mises en jachère ou soumises à une combinaison de ces utilisations dépasse 75 %. Il convient donc de relever que la production d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées, la mise en jachère ou la combinaison de ces utilisations n’est pas suffisante pour que ladite exception soit appliquée, celle-ci étant subordonnée à la circonstance selon laquelle ces utilisations ou leur combinaison concernent plus de 75 % des terres arables d’une exploitation.
2)      Sur le bien-fondé du premier grief
69      En premier lieu, s’agissant de l’argument de la Roumanie selon lequel, pour les terres arables comprises entre 10 et 30 ha, il n’y a pas de risque pour les fonds, puisque l’analyse de la base de données montre, que les parcelles soient déclarées comme des terres en jachère ou comme des prairies temporaires, dans presque tous les cas, que l’autre culture n’est pas une terre en jachère ou une prairie temporaire, de sorte que l’article 44, paragraphe 1, du règlement no 1307/2013 est respecté, il y a lieu de constater qu’il ne peut pas prospérer.
70      En effet, en affirmant que, dans presque tous les cas, si l’une des deux cultures, prairie temporaire ou terre en jachère, est déclarée sous l’une des deux catégories nécessaires pour assurer la diversification, à savoir culture principale ou culture secondaire, d’autres cultures sont déclarées sous l’autre catégorie, la Roumanie reconnaît, implicitement, qu’elle n’est pas en mesure de garantir qu’il n’y a pas de risque pour les fonds.
71      De fait, cela revient à admettre l’éventuelle existence de cas dans lesquels les deux cultures exigées par l’article 44, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 sont des terres en jachère et des prairies temporaires. Ainsi, contrairement à ce que la Roumanie fait valoir, une distinction entre terres en jachère et prairies temporaires est nécessaire, dans la mesure où pourrait exister une situation dans laquelle, en réalité, les terres arables seraient couvertes entièrement par des terres en jachère ou des prairies temporaires, de sorte que la condition relative à ce qu’au moins deux cultures soient présentes sur les terres arables comprises entre 10 et 30 ha ne serait pas remplie.
72      En deuxième lieu, s’agissant de l’argument de la Roumanie selon lequel si, en principe, la culture principale ne doit pas couvrir plus de 75 % des terres arables, le dépassement de ce seuil est permis tant dans le cas des terres en jachère que dans le cas des prairies temporaires, conformément à l’article 44, paragraphe 3, du règlement no 1307/2013, de sorte que, même si les deux cultures sont confondues, il n’existe aucun risque pour les fonds, il y a lieu de constater que, si la Roumanie fait référence à l’exception prévue à l’article 44, paragraphe 3, sous a), du règlement no 1307/2013, elle n’apporte pas la preuve que la condition préalable à l’application de cette exception, à savoir le fait que les prairies temporaires, les terres en jachère ou leur combinaison représentent plus de 75 % des terres arables d’une exploitation, est remplie. Partant, cet argument ne peut pas prospérer.
73      En troisième lieu, l’argument de la Roumanie selon lequel tout avis de ses inspecteurs qui, en cas de doute, n’avaient pas qualifié de cultures distinctes les prairies temporaires ou les terres en jachère a été facilement corrigé lors des contrôles administratifs ultérieurs ne peut pas non plus prospérer.
74      En effet, dans le mémoire en défense, d’abord, la Commission observe que, lors de l’enquête 2018 comme, par ailleurs, lors de l’enquête 2017, la question qui se posait était celle de l’existence d’une déficience générale due au fait que la Roumanie acceptait les déclarations des agriculteurs sans une vérification effective de la part de ses inspecteurs. Ensuite, la Commission elle-même indique avoir reconnu, dans le procès-verbal de l’enquête 2018, que le potentiel problème détecté lors de l’audit 2018 pouvait ne pas se poser, dans la mesure où la Roumanie avait affirmé qu’il serait résolu au cours de contrôles administratifs, tout en précisant que celle-ci devait fournir la preuve de la mise en place de ces contrôles.
75      Or, il convient de constater que la Commission affirme qu’une telle preuve n’a pas été fournie lors de l’enquête 2018 et que la Roumanie n’apporte aucun élément permettant de conclure que cette affirmation est erronée, conformément à la jurisprudence constante citée aux points 35 et 36 ci-dessus.
76      En quatrième lieu, l’argument de la Roumanie selon lequel ses inspecteurs ont contrôlé les terres déclarées comme étant mises en jachère pendant deux années consécutives afin de sanctionner d’éventuelles irrégularités ne peut pas non plus prospérer. En effet, l’audit 2018 a mis en exergue un problème différent, à savoir le fait que, sur place, une erreur avait été commise dans la qualification des terres et avait produit des conséquences en cascade, remettant en cause l’application des seuils d’écologisation fondés sur la diversification des cultures conformément à l’article 44 du règlement no 1307/2013.
77      Partant, il y a lieu de rejeter le premier grief de la deuxième branche du premier moyen.
b)      Sur le deuxième grief, tiré de l’absence de clarté de la base juridique de l’enquête 2018
78      La Roumanie affirme que la Commission a formulé ses constatations relatives aux irrégularités tenant à la définition des terres en jachère par rapport à la définition des prairies de manière très vague tout au long des échanges administratifs afférents aux enquêtes 2017 et 2018.
79      À cet égard, la Roumanie observe que la Commission a indiqué, tout au long de l’enquête 2017, que le fondement juridique était l’article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement no 1307/2013, qui définit les prairies permanentes. En outre et pour la première fois dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2017, la Commission aurait précisé que ses constatations reposaient non seulement sur ledit article, mais également sur les articles 44 à 46 du règlement no 1307/2013 et sur les articles 24 à 26 du règlement délégué (UE) no 640/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement no 1306/2013 en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les conditions relatives au refus ou au retrait des paiements et les sanctions administratives applicables aux paiements directs, le soutien au développement rural et la conditionnalité (JO 2014, L 181, p. 48). S’agissant de l’enquête 2018, la Commission aurait indiqué le fondement juridique complet de ses constatations dans le procès-verbal de ladite enquête.
80      Par ailleurs, d’une part, la Roumanie soutient que, même après l’identification concrète de ses fondements juridiques, l’approche de la Commission est restée imprécise.
81      D’autre part, la Roumanie considère que, bien que, dans le cadre d’autres contrôles clés, la Commission ait fermement indiqué les méthodes de calcul du risque pour les fonds, elle n’a indiqué l’approche à suivre en ce qui concernait le calcul en cause en l’espèce à aucun moment, que ce soit au cours de l’enquête 2017 ou au cours de l’enquête 2018.
82      La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
83      Tout d’abord, il convient de rappeler que la Roumanie, dans la requête, indique que, dans le procès-verbal de l’enquête 2018 qui lui a été communiqué le 10 avril 2019, la Commission a précisé que la base juridique des déficiences qui lui étaient reprochées était les articles 4 et 44 à 46 du règlement no 1307/2013. Ainsi, à cette date, la Roumanie avait connaissance de la base juridique de l’enquête 2018.
84      Ensuite, il y a lieu de relever que, dans la mesure où la Roumanie avait connaissance des déficiences constatées dans le cadre de l’audit 2018 quant à la question de la définition des terres en jachère par rapport à la définition des prairies, elle ne peut pas valablement soutenir que la référence à l’article 44 du règlement no 1307/2013, qui concerne la diversification des cultures en vue de bénéficier du régime de paiement pour les pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement (ci-après le « régime de paiement en faveur de l’écologisation »), n’était pas suffisante pour comprendre la nature et la portée de la contestation de la Commission.
85      Enfin, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, la Commission peut modifier la base juridique de ses allégations au cours de la procédure d’apurement de conformité, à condition que cette modification ait lieu à un moment de ladite procédure permettant à l’État membre de prendre position sur ces allégations. Par ailleurs, cette modification peut avoir lieu dans le cadre de la réunion bilatérale (voir, en ce sens, arrêt du 8 mars 2023, Bulgarie/Commission, T‑235/21, sous pourvoi, EU:T:2023:105, point 42).
86      Ainsi, il peut être conclu que la Roumanie a été informée quant à la base juridique des allégations de la Commission à son égard au plus tard le 10 avril 2019, jour de la communication du procès-verbal de l’enquête 2018, de sorte qu’elle a eu l’occasion de présenter utilement ses observations avant que la Commission ne lui envoie la communication relative aux dépenses exclues pour 2018.
87      Partant, il y a lieu de rejeter le deuxième grief de la deuxième branche du premier moyen.
c)      Sur le troisième grief, tiré d’erreurs dans le calcul de la correction forfaitaire appliquée par la Commission dans le cadre de l’enquête 2018
88      La Roumanie conteste le fait que la Commission ait appliqué une correction forfaitaire de 2 % pour les années 2015 et 2016 et de 5 % pour les années 2017 et 2018, malgré le fait que les surfaces concernées ne différaient pas significativement entre les deux périodes.
89      La Roumanie relève que la Commission s’est bornée à indiquer, dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2018, que la correction forfaitaire proposée tenait compte du fait que des sanctions administratives au titre de l’écologisation auraient dû être appliquées pour les années 2017 et 2018, en faisant référence à l’article 77, paragraphe 6, du règlement no 1306/2013.
90      À cet égard, la Roumanie fait valoir que l’article 77, paragraphe 6, du règlement no 1306/2013 précise que les éléments devant être pris en compte lors de la détermination des sanctions administratives sont la gravité, l’étendue, la durée et la répétition du non‑respect constaté. Ces éléments n’existeraient pas en l’espèce.
91      Par ailleurs, la Roumanie reproche à la Commission d’avoir appliqué, malgré les explications qui lui avaient été envoyées le 10 juillet 2019 quant au fait que les surfaces de terres arables comprises entre 10 et 30 ha ne présentaient aucun risque pour les fonds, la correction forfaitaire à tous les agriculteurs ayant déclaré plus de 10 ha de terres arables.
92      Ainsi, la Roumanie soutient que des sanctions administratives réduites auraient dû être appliquées pour les années 2017 et 2018 et qu’une augmentation des corrections de 2 % à 5 % ne saurait en aucun cas se justifier.
93      Enfin, la Roumanie réitère son affirmation selon laquelle le calcul présenté dans la demande de conciliation pour 2018 aurait dû être pris en compte, les deux conditions prévues à l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 étant remplies.
94      La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
95      En premier lieu, il convient de relever qu’il ressort de l’examen effectué aux points 49 à 51 ci-dessus que l’exception prévue à l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 n’est pas applicable en l’espèce.
96      En second lieu, en ce qui concerne l’argument de la Roumanie selon lequel la Commission a erronément pris en compte les éléments énumérés à l’article 77, paragraphe 6, du règlement no 1306/2013, il convient de constater ce qui suit.
97      S’agissant de la gravité et de l’étendue du non-respect constaté, la Roumanie soutient que l’irrégularité relevée par la Commission présentait un faible degré de gravité et avait une faible étendue, étant donné qu’une éventuelle confusion dans le cadre du contrôle sur place avait été corrigée par les contrôles administratifs ultérieurs. Cependant, il ressort de l’examen effectué aux points 73 à 75 ci-dessus que la Roumanie n’a pas démontré que la Commission avait commis une erreur d’appréciation en considérant que cette correction n’avait pas eu lieu.
98      S’agissant de la durée et de la répétition du non‑respect allégué, il suffit de constater que la Roumanie se réfère, d’une part, à la décision d’exécution (UE) 2020/859 de la Commission, du 16 juin 2020, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEAGA et du Feader (JO 2020, L 195, p. 59), qui concerne l’enquête 2017 et non l’enquête 2018, et, d’autre part, aux informations qu’elle a fournies le 10 juillet 2019, également relatives à l’enquête 2017 et non à l’enquête 2018.
99      Partant, il y a lieu de rejeter le troisième grief et, donc, la deuxième branche du premier moyen dans son intégralité.
4.      Sur la troisième branche du premier moyen, tirée d’erreurs d’appréciation commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans la réalisation des contrôles croisés en vue d’établir l’admissibilité de la parcelle déclarée
100    À l’appui de cette branche, la Roumanie soulève deux griefs, tirés, le premier, d’erreurs d’appréciation commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans la réalisation des contrôles dans le cadre du FEAGA et, le second, d’erreurs commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans la réalisation des contrôles dans le cadre du Feader.
a)      Sur le grief tiré d’erreurs d’appréciation commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans la réalisation des contrôles dans le cadre du FEAGA
1)      Sur les arguments liminaires de la Roumanie
101    La Roumanie observe que, dans la lettre de constatation 2018, la Commission n’a pas demandé d’estimation du risque pour les fonds. Une telle demande n’aurait été faite que dans l’invitation à la réunion bilatérale relative à 2018, dans laquelle la Commission aurait indiqué qu’il y avait un effet sur les années antérieures à 2017 en raison du non‑recouvrement des sommes, conformément à l’article 63 du règlement no 1306/2013 et à l’article 7 du règlement d’exécution (UE) no 809/2014 de la Commission, du 17 juillet 2014, établissant les modalités d’application du règlement no°1306/2013 en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité (JO 2014, L 227, p. 69). Cependant, selon la Roumanie, dans le procès-verbal de l’enquête 2018, il est indiqué que les sommes correspondant aux années antérieures à 2017 ne devaient pas être quantifiées à ce stade-là, étant donné que ces années faisaient l’objet d’une correction dans le cadre de l’enquête 2017.
102    À cet égard, la Roumanie relève que ce n’est que dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2018 que la Commission a indiqué que les montants des sommes associées au non-recouvrement pour les années antérieures à 2017 devaient être calculés, de sorte que, à cause du comportement de la Commission, elle n’a pas pu calculer et communiquer le montant de la somme associée au non-recouvrement avant l’expiration du délai prévu à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014.
103    La Roumanie conteste le fait qu’elle aurait dû communiquer le calcul du risque pour le FEAGA dans le délai imparti pour présenter ses observations sur le procès-verbal de l’enquête 2018. Dans ce contexte, la Roumanie fait valoir que la Commission se borne à faire référence à l’explication figurant dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2018.
104    La Roumanie ajoute que la Commission a indiqué que la question de l’identification correcte des parcelles de référence dans le système d’identification des parcelles agricoles (ci-après le « SIPA ») s’appuyant sur un système d’information géographique informatisé (ci-après le « SIPA-SIG ») pouvait faire partie intégrante de la quantification concernant la mise à jour du SIPA et note donc que, dans son recours, elle a suivi cette approche en ce qui concerne l’estimation du risque pour les fonds.
105    La Commission conteste les arguments liminaires de la Roumanie.
106    En premier lieu, même si la Commission n’a informé la Roumanie qu’au stade de la communication relative aux dépenses exclues pour 2018 du fait que les montants des sommes associées au non-recouvrement pour les années antérieures à 2017 devaient être calculés, il convient de relever que le présent recours porte sur l’enquête 2018, laquelle vise les années 2017 et 2018 et non les années précédentes.
107    En deuxième lieu, d’une part, la Roumanie elle-même reconnaît que c’est dans la lettre d’invitation à la réunion bilatérale relative à 2018 que la Commission lui a demandé de fournir le calcul relatif au risque pour le FEAGA.
108    D’autre part, il y a lieu de constater que, dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2018, la Commission a expliqué que les calculs présentés par la Roumanie ne pouvaient pas être retenus, car ils comportaient des erreurs. Plus particulièrement, la Commission a indiqué que la Roumanie avait présenté plus ou moins en même temps, dans le cadre des enquêtes 2017 et 2018, deux versions différentes de ces calculs. À cet égard, dans la réplique, la Roumanie affirme que la Commission se borne à renvoyer à la communication relative aux dépenses exclues pour 2018. Cependant, la Roumanie n’avance pas d’argument remettant en cause la conclusion à laquelle la Commission a abouti et se borne à critiquer cette conclusion, sans expliquer l’erreur commise. Ainsi, la Roumanie n’a pas apporté d’éléments permettant de conclure que la Commission a commis une erreur d’appréciation conformément à la jurisprudence constante citée aux points 35 et 36 ci-dessus.
109    En troisième lieu, la Roumanie affirme que la Commission avait marqué son accord pour que l’identification correcte des parcelles de référence dans le SIPA-SIG puisse faire partie intégrante de la quantification concernant la mise à jour du SIPA. Toutefois, d’une part, la Commission conteste cette affirmation dans le mémoire en défense et la Roumanie n’a pas pris position sur cette contestation dans la réplique. D’autre part, pour soutenir son affirmation, la Roumanie se réfère à l’invitation à la réunion bilatérale relative à l’enquête 2018, reproduite à l’annexe A.6 de la requête. Or, dans cette invitation, la Commission s’est limitée à indiquer que la question de l’identification correcte des parcelles de référence dans le SIPA-SIG pouvait faire partie intégrante de la quantification concernant la mise à jour du SIPA. Ainsi, l’invitation à la réunion bilatérale relative à l’enquête 2018 ne contient pas d’accord en tant que tel, mais seulement l’expression d’une possibilité.
110    Partant, il y a lieu de rejeter les arguments liminaires de la Roumanie.
2)      Sur l’argument lié à l’ancienneté des images du SIPA
111    Selon la Roumanie, l’hypothèse de travail de la Commission, dans l’enquête 2018, ne reposait pas sur des non‑conformités du SIPA constatées à la suite des contrôles sur place effectués dans le cadre de ladite enquête, mais plutôt sur un problème général préexistant relatif à l’ancienneté des images du SIPA. La Roumanie ajoute que, en pratique, sur l’ensemble des blocs physiques sélectionnés par l’audit 2018 en vue de réaliser les contrôles, dans le SIPA et sur place, le pourcentage des non‑conformités identifiées était extrêmement faible, de l’ordre de moins de 1 % de la surface totale contrôlée.
112    La Roumanie observe que, selon l’évaluation de la qualité du SIPA effectuée conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement délégué no 640/2014, les différences de superficie étaient de 0,78 % en 2017 et de 0,60 % en 2018. Selon elle, ces résultats confirment que le SIPA ne contient pas de surfaces non agricoles ayant un impact négatif sur les fonds, puisque lesdites différences se situent dans la marge de plus ou moins 2 % acceptée pour l’élément de qualité « superficie maximale admissible ».
113    En ce qui concerne le mode de détermination de l’ancienneté des images du SIPA, ainsi que cela résulte du procès-verbal de l’enquête 2018, la Roumanie affirme qu’il n’est pas correct.
114    La Roumanie ajoute que, dans le procès-verbal de l’enquête 2018, la Commission a indiqué qu’elle « pourrait réévaluer la situation sur la base des informations qui [seraient] fournies ». Dans ce contexte, la Roumanie attire l’attention sur l’enquête 2017 et souligne qu’il ressort du rapport de conciliation pour 2017 que la question de la périodicité de la mise à jour du SIPA et du mode de détermination de l’ancienneté des images n’a pas été réglée par la Commission avant la conciliation. Or, en l’absence d’une position claire sur ces éléments essentiels pour la détermination du risque pour les fonds, la Roumanie aurait fait face à une impossibilité objective de fournir des calculs pertinents du risque pour le FEAGA.
115    Par ailleurs, selon la Roumanie, c’est la raison pour laquelle, dans le cadre de l’enquête 2017, la Commission a accepté d’examiner des calculs qu’elle avait transmis après la réunion de conciliation, calculs qui, notamment, tenaient compte du mode de détermination de l’ancienneté des images du SIPA et qui reflétaient le risque réel pour les fonds. La Roumanie considère que, dans la mesure où lesdits calculs ont été transmis après l’expiration du délai prévu à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014, la seule conclusion qui peut en être tirée est que la Commission a appliqué, dans le cadre de l’enquête 2017, l’article 34, paragraphe 6, dudit règlement.
116    En tout état de cause, la Roumanie affirme n’avoir su avec certitude que les calculs transmis après la procédure de conciliation, y compris le mode de détermination de l’ancienneté des images du SIPA, avaient été acceptés qu’à la date de la transmission de la position finale pour 2017, à savoir, selon elle, le 20 décembre 2019.
117    En outre, en ce qui concerne la position finale pour 2017, la Roumanie fait valoir que, bien que la Commission affirme qu’elle a présenté l’argument tiré du mode de détermination de l’ancienneté des images à un stade tardif de l’enquête 2017, elle est contredite par ce qu’elle a elle-même relevé lors de la réunion bilatérale relative à 2017. À cet égard, la Roumanie observe que, en ce qui concerne l’enquête 2018, le délai prévu à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014 avait déjà expiré le 20 décembre 2019 et que, par ailleurs, le 19 décembre 2019, la Commission a publié la communication relative aux dépenses exclues pour 2018.
118    Dans ce contexte, la Roumanie ajoute que, dans la position finale pour 2018, lorsqu’elle explique la différence significative entre les corrections appliquées, la Commission affirme, de manière ambiguë, que cette différence est « due à la clarification de certains malentendus liés au contrôle clé “Réalisation des contrôles croisés en vue d’établir l’admissibilité de la parcelle déclarée”, ainsi que cela est indiqué dans la lettre finale pour cette enquête » et que, « toutefois, les mêmes malentendus ne se sont manifestés pour [...] aucun des contrôles clés de la présente enquête d’audit ».
119    Selon la Roumanie, dans le cadre de la procédure afférente à l’enquête 2017, ce n’est en réalité que le 20 décembre 2019 qu’elle a connu avec certitude la position de la Commission sur le mode de détermination de l’ancienneté des images du SIPA et le calcul du risque pour les fonds qui dépendait fondamentalement de cet élément. Ainsi, la Roumanie soutient que, au moment où, dans la procédure afférente à l’enquête 2018, le délai prévu à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014 a expiré, elle ignorait cette position.
120    La Commission conteste l’argument de la Roumanie.
121    En premier lieu, il convient de distinguer la mise à jour du SIPA et le faible pourcentage des cas de non-conformité constatés lors de l’enquête 2018.
122    Dans ce contexte, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que la Commission a considéré que, en ce qui concernait la mise à jour du SIPA, il n’y avait pas de seuil applicable aux erreurs. En effet, toute erreur subsistant dans le système jusqu’à sa mise à jour suivante pour la zone en cause ou jusqu’à ce qu’elle soit corrigée à la suite d’un autre événement est susceptible d’entraîner des conséquences financières pouvant susciter un doute chez la Commission quant à la régularité des dépenses et, partant, donner lieu à une décision de correction financière. Ainsi, la mise à jour du SIPA étant préalable à tout contrôle effectué sur place, l’argument de la Roumanie quant au faible pourcentage des cas de non-conformité constatés n’est pas pertinent.
123    En deuxième lieu, en ce qui concerne le mode de détermination de l’ancienneté des images du SIPA, il suffit de constater que, alors que la Roumanie s’est fondée sur une clarification résultant de la réunion bilatérale relative à l’enquête 2018 pour présenter, le 10 juillet 2019, un calcul révisé acceptable pour l’année 2017, elle n’a en revanche pas suivi la même démarche dans le cadre de l’enquête 2018. À cet égard, dans la réplique, la Roumanie se borne à affirmer que le chevauchement de l’enquête 2017 et de l’enquête 2018 l’a empêchée de présenter utilement un calcul révisé. Cependant, d’une part, pour les raisons exposées dans le cadre de l’examen de la première branche du premier moyen, cet argument ne peut pas prospérer. D’autre part, si la Roumanie a pu se fonder sur une clarification résultant de la réunion bilatérale relative à l’enquête 2018 pour présenter, le 10 juillet 2019, un calcul révisé acceptable pour l’enquête 2017, elle aurait pu présenter également un calcul révisé dans le cadre de l’enquête 2018, dans la mesure où ladite clarification était intervenue avant que la Commission ne lui envoie la communication relative aux dépenses exclues pour 2018.
124    En troisième lieu, en ce qui concerne la prétendue ambiguïté de la Commission dans la position finale pour 2018, lorsqu’elle explique que la différence significative entre les corrections appliquées est « due à la clarification de certains malentendus liés au contrôle clé “Réalisation des contrôles croisés en vue d’établir l’admissibilité de la parcelle déclarée”, ainsi que cela est indiqué dans la lettre finale pour cette enquête » et que, « toutefois, les mêmes malentendus ne se sont manifestés pour [...] aucun des contrôles clés de [l’enquête 2018] », il convient de constater que la Commission a considéré que le calcul révisé présenté par la Roumanie dans le cadre de l’enquête 2017 pouvait être accepté, en reconnaissant qu’il y avait eu des malentendus qui pouvaient être considérés comme des facteurs externes au sens de l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014, mais que, en revanche, dans la position finale pour 2018, la Commission s’est limitée à constater que de tels malentendus ne s’étaient pas manifestés lors de l’enquête 2018. Ce faisant, la Commission n’a pas commis d’erreur d’appréciation, dans la mesure où la clarification sur laquelle s’est fondée la Roumanie dans le cadre de l’enquête 2017 résultait de la réunion bilatérale relative à l’enquête 2018, de sorte que cette dernière aurait pu la faire valoir antérieurement à l’adoption de la communication relative aux dépenses exclues pour 2018.
125    Partant, il y a également lieu de rejeter l’argument lié à l’ancienneté des images du SIPA.
3)      Sur les arguments liés au plan d’action 2017
126    La Roumanie soulève plusieurs arguments liés au plan d’action 2017 et observe que, au cours de l’enquête 2018, la Commission a soutenu qu’elle n’avait pas mis à jour le SIPA comme cela avait été établi dans ledit plan.
127    En premier lieu, d’une part, la Roumanie fait valoir que les mesures prises dans le cadre du plan d’action 2017 ont un impact sur les années 2018 et suivantes et ne concernent donc pas l’année 2017. D’autre part, les mesures décidées pour l’année 2017 auraient été mises en place en 2017 et les données pertinentes auraient été préparées pour être utilisées dans le cadre des demandes d’aide afférentes à l’année 2018. De même, les mesures décidées pour l’année 2018 auraient été mises en place en 2018 et les données pertinentes auraient été préparées pour être utilisées dans le cadre des demandes d’aide afférentes à l’année 2019.
128    En second lieu, la Roumanie conteste le fondement juridique de l’exigence d’une mise à jour tous les trois ans du plan d’action 2017. La Roumanie relève qu’il résulte du procès-verbal de l’enquête 2018 qu’elle a signalé ne pas avoir identifié ce fondement juridique.
129    La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
130    Il suffit de constater que la question du fondement juridique de la mise à jour triennale du SIPA est sans incidence sur les déficiences que la Commission a constatées.
131    En effet, il y a lieu de relever que la Roumanie elle-même cite le compte rendu de la réunion bilatérale du 8 septembre 2017 sur le plan d’action 2017, dont il ressort qu’aucun État membre n’a été sanctionné pour ne pas avoir procédé à une mise à jour du SIPA tous les trois ans, mais également que les erreurs résultant de l’absence de mise à jour créent un risque pour les fonds et peuvent constituer la base de corrections financières. Dans ce contexte, il convient de rappeler que, dans le cadre de l’examen du deuxième argument effectué aux points 121 à 124 ci-dessus, il a été constaté que l’ancienneté des images du SIPA était à l’origine du risque pour le FEAGA, de sorte que la question du fondement juridique du cycle de mise à jour de ces images est sans incidence sur l’application des corrections établies dans le cadre de l’enquête 2018.
132    Partant, les arguments de la Roumanie liés au plan d’action 2017 ne peuvent pas non plus prospérer.
4)      Sur les arguments liés au calcul du risque pour le FEAGA
133    À l’égard du calcul du risque relatif à l’irrégularité visant la mise à jour du SIPA, en premier lieu, en ce qui concerne l’année 2017, d’une part, la Roumanie observe que, dans la lettre d’informations supplémentaires pour 2018, elle a réitéré ses observations, formulées dans le cadre de la réunion bilatérale relative à 2018 et consignées dans le procès-verbal de l’enquête 2018. D’autre part, la Roumanie affirme avoir toutefois présenté un calcul du risque pour les surfaces qui n’avaient pas été mises à jour au cours de l’année 2017. À cet égard, la Roumanie reconnaît que ce calcul du risque ne pouvait évidemment pas être pertinent, étant donné que le mode de détermination de l’ancienneté des images du SIPA n’avait pas été clarifié dans ses discussions avec la Commission.
134    En second lieu, en ce qui concerne l’année 2018, la Roumanie observe que, à la date de la communication de la lettre d’informations supplémentaires pour 2018, à savoir le 10 juin 2019, les données et les statistiques de contrôle n’avaient pas encore été communiquées et qu’elle a constamment signalé cet inconvénient, qui s’ajoutait à celui causé par le mode de détermination de l’ancienneté des images du SIPA.
135    À l’égard du calcul du risque relatif à l’irrégularité visant l’identification correcte des parcelles de référence dans le SIPA-SIG, la Roumanie avance que, dans sa réponse à l’invitation à la réunion bilatérale relative à 2018, elle a indiqué que le régime de paiement unique à la surface (ci-après le « RPUS »), le régime de paiement redistributif et le régime en faveur des jeunes agriculteurs n’avaient pas été affectés par l’absence de délimitation spatiale par catégories d’utilisation ou par catégories alphanumériques, puisque le montant des sommes versées pour ces régimes n’était pas influencé par la catégorie d’utilisation, le seul risque potentiel ayant été identifié dans le cas du régime de paiement en faveur de l’écologisation.
136    À cet égard, la Roumanie soutient avoir présenté un calcul d’impact pour le FEAGA estimé, pénalités comprises, à 2 434 596,21 euros. La Roumanie précise que ce calcul visait l’année 2017, les données et les statistiques de contrôle afférentes à 2018 n’ayant pas encore été communiquées.
137    La Roumanie précise que, dans la lettre d’informations supplémentaires pour 2018, elle a communiqué un calcul d’impact révisé indiquant les sommes de 5 667 457,621 euros pour 2017 et de 3 494 004,151 euros pour 2018 et que l’impact présenté était un impact potentiel maximal pour les fonds dans l’hypothèse où toutes les surfaces seraient affectées conformément aux taux d’erreur calculés. En outre, la Roumanie rappelle qu’elle a fourni, dans la demande de conciliation pour 2018, des calculs du risque révisés pour les années 2017 et 2018 (à savoir, respectivement, 5 342 761,50 euros et 1 087 523,03 euros). Or, elle observe qu’il ressort clairement de la demande de conciliation pour 2018 qu’elle s’est référée à des données et à des informations mises à jour sur les taux d’erreur et les sanctions liés au régime de paiement en faveur de l’écologisation et qu’elle a indiqué que la méthode de calcul proposée par la Commission pouvait conduire à des résultats entachés d’éventuelles erreurs.
138    Dans ce contexte, d’une part, la Roumanie fait valoir qu’il appartient à la Commission d’examiner les données et les calculs qu’elle a fournis, dans la mesure où les États membres ne sont pas tenus d’examiner et de justifier les méthodes de calcul proposées par la Commission. D’autre part, la Roumanie observe que, pour les années 2015 et 2016, elle a présenté un calcul semblable à celui transmis pour les années 2017 et 2018, qui a été accepté par la Commission dans le cadre de l’enquête 2017. La Roumanie précise que la différence entre les deux calculs est due à la détermination des sanctions, qui ont exclusivement concerné les années 2017 et 2018. Cependant, selon la Roumanie, la détermination de la sanction au titre du régime de paiement en faveur de l’écologisation suggérée par la Commission ne pouvait pas être réalisée, puisque ce n’était pas une surface exclue du SIPA qui avait été identifiée, mais une surface susceptible de méconnaître les exigences spécifiques dudit régime dans l’hypothèse où les agriculteurs auraient déclaré d’autres catégories d’utilisation que les catégories réelles.
139    La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
140    En premier lieu, il convient de constater que, en ce qui concerne l’année 2017, la Roumanie reconnaît que les calculs présentés n’étaient pas pertinents.
141    En second lieu, certes, en ce qui concerne l’année 2018, la Roumanie fait valoir que, à la date de la lettre d’informations supplémentaires pour 2018, à savoir le 10 juin 2019, elle n’avait pas encore communiqué les données et les statistiques de contrôle et qu’elle a constamment signalé cet inconvénient. Il n’en reste pas moins que, d’une part, l’article 9, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 809/2014 prévoit que ces données et ces statistiques, relatives à l’année précédente, doivent être communiquées par les États membres à la Commission au plus tard le 15 juillet de l’année qui suit et que, d’autre part, il ressort du dossier que la Roumanie a présenté, le 11 septembre 2018, une réponse révisée à la demande d’informations de la Commission concernant l’enquête 2017, alors qu’une telle réponse n’a pas été présentée dans le cadre de l’enquête 2018.
142    Ainsi, il convient de relever que c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que la Commission a rejeté les calculs présentés par la Roumanie dans le cadre de l’enquête 2018 en raison du fait qu’ils étaient incohérents par rapport aux calculs présentés dans le cadre de l’enquête 2017. À cet égard, si, dans la réplique, la Roumanie observe que la Commission « s’est bornée à citer la communication relative aux dépenses exclues [pour 2018] », il convient de rappeler que, sur la base de la jurisprudence constante citée aux points 35 et 36 ci-dessus, il appartient à l’État membre de démontrer que la Commission a commis une erreur dans son évaluation. Ainsi, la simple observation de la Roumanie, dépourvue d’éléments visant à démontrer le caractère erroné de l’affirmation figurant dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2018, n’est pas susceptible de remettre en cause le bien-fondé de ladite communication, de sorte que les arguments liés au calcul du risque pour le FEAGA ne peuvent pas non plus prospérer.
143    Partant, le grief tiré d’erreurs d’appréciation commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans la réalisation des contrôles dans le cadre du FEAGA doit être rejeté dans son intégralité.
b)      Sur le grief tiré d’erreurs d’appréciation commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans la réalisation des contrôles dans le cadre du Feader
144    En premier lieu, la Roumanie estime que la Commission a mené la procédure d’apurement de conformité pour les années 2017 et 2018 de manière inadéquate, de sorte que, même si elle a fourni un calcul révisé, cela ne signifie pas qu’elle a accepté la méthode de calcul proposée par la Commission.
145    En deuxième lieu, selon la Roumanie, les constatations générales de la Commission dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2018 ne sont pas de nature à démontrer clairement le caractère erroné de ses calculs et, par conséquent, à justifier leur rejet. Par ailleurs, la Roumanie aurait fourni, jusque dans la lettre d’informations supplémentaires pour 2018, un calcul du risque tenant compte de l’impact potentiel maximal dans l’hypothèse où tous les bénéficiaires seraient concernés. Dans ce contexte, la Roumanie aurait également pris en considération, d’une part, toutes  les surfaces qui ne se trouvaient plus à l’intérieur du bloc physique mis à jour sur la base du nouvel orthophotoplan et, d’autre part, les surfaces de prairies permanentes ou de cultures permanentes entraînant une surestimation du nombre d’agriculteurs qui auraient dû respecter les conditions et les seuils de diversification.
146    En troisième lieu, selon la Roumanie, la méthode de calcul proposée par la Commission n’est pas en mesure de quantifier un risque réel pour le Feader, car elle conduit à une surestimation injustifiée, ignorant totalement le fait que les règles relatives au régime de paiement en faveur de l’écologisation dans le cadre du FEAGA sont fondamentalement différentes de celles relatives au Feader.
147    En quatrième lieu, la Commission aurait refusé à tort d’analyser les données et les calculs fournis par les autorités roumaines dans la demande de conciliation pour 2018, en violation de l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014.
148    La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
149    En premier lieu, il convient de constater que c’est à juste titre que la Commission, dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2018, a expliqué qu’elle n’avait pas tenu compte des calculs présentés par la Roumanie parce qu’ils n’étaient pas conformes à ce qui avait été convenu lors de la réunion bilatérale relative à 2018. À cet égard, dans la réplique, la Roumanie se borne à faire valoir que ces explications générales ne sont de nature à justifier ni la conclusion selon laquelle les calculs du risque qu’elle a fournis sont erronés ni, par conséquent, le rejet desdits calculs, sans apporter de preuves susceptibles de remettre en cause le bien-fondé de la communication relative aux dépenses exclues pour 2018, conformément à la jurisprudence constante citée aux points 35 et 36 ci-dessus.
150    En second lieu, comme cela est indiqué aux points 49 à 51 ci-dessus, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que la Commission a considéré que l’exception prévue à l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 n’était pas applicable en l’espèce.
151    En tout état de cause, contrairement à ce que la Roumanie affirme dans le cadre du deuxième argument présenté à l’appui du présent grief, il n’appartient pas à la Commission de prouver que les calculs d’un État membre sont erronés, mais à ce dernier de démontrer que les éléments sur lesquels s’est fondée la Commission pour exprimer ses doutes sont erronés, ce que la Roumanie n’a pas fait en l’espèce.
152    Partant, le grief tiré d’erreurs d’appréciation commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans la réalisation des contrôles dans le cadre du Feader doit être rejeté ainsi que, donc, la troisième branche du premier moyen dans son intégralité.
5.      Sur la quatrième branche du premier moyen, tirée d’erreurs d’appréciation commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans la réalisation d’un nombre suffisant de contrôles sur place
a)      Sur le régime de paiement en faveur de l’écologisation
153    La Roumanie considère que c’est à tort que la Commission a retenu l’existence d’une irrégularité concernant le nombre suffisant de contrôles sur place dans le cadre du régime de paiement en faveur de l’écologisation et qu’elle s’est référée aux données et aux statistiques de contrôle communiquées conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 809/2014.
154    La Roumanie souligne que le document de travail DS/CDP/2015/19 de la Commission, relatif à l’augmentation du pourcentage de bénéficiaires devant faire l’objet d’un contrôle dans le cadre de l’écologisation lorsque des non‑conformités significatives sont constatées, qui correspond à son interprétation de l’article 35 du règlement d’exécution no 809/2014, vise à clarifier la notion de « non‑conformités significatives » et l’expression « augmentation en conséquence du pourcentage de bénéficiaires devant faire l’objet d’un contrôle ».
155    Or, la Roumanie soutient que la Commission a commis une erreur d’appréciation lorsqu’elle a considéré que, en ce qui concernait la catégorie des paiements en faveur de l’écologisation sur la base de l’article 31, paragraphe 1, sous a), du règlement d’exécution no 809/2014, compte tenu du taux d’erreur pour surface non identifiée et du pourcentage d’agriculteurs présentant des non‑conformités pour l’année 2016, le taux de contrôle minimal attendu pour l’année 2017, conformément au document de travail DS/CDP/2015/19, aurait dû être de 10 % et non de 5,5 %.
156    À cet égard, la Roumanie relève que, en ce qui concerne les paiements en faveur de l’écologisation, le document de travail DS/CDP/2015/19 fournit, à son annexe I, un tableau sur la base duquel le taux de contrôle majoré est déterminé et qui se fonde sur deux valeurs, à savoir la valeur A, qui comprend le pourcentage d’hectares de terres contrôlées sur place pour lesquels des réductions au titre de l’écologisation ont été appliquées, conformément au règlement délégué no 640/2014, étant donné que des non‑conformités ont été identifiées, et la valeur B, qui comprend le taux d’erreur par rapport aux agriculteurs contrôlés sur place, représentant, en d’autres termes, le pourcentage d’agriculteurs contrôlés sur place pour lesquels une ou plusieurs non‑conformités au titre de l’écologisation ont été établies.
157    Dans ce contexte, la Roumanie relève que les divergences entre ses calculs et ceux de la Commission en ce qui concerne ce taux trouvent leur origine dans le fait que, pour calculer la valeur A, elle a pris en compte les données de la colonne C560A des statistiques de contrôle communiquées par les autorités roumaines, alors que la Commission a pris en compte les données de la colonne C560.
158    La Roumanie explique que la colonne C560A représente le nombre d’hectares pour lesquels le régime de paiement en faveur de l’écologisation a été réduit pour non‑respect des exigences en matière d’écologisation, alors que la colonne C560 représente le nombre d’hectares qui n’ont pas été identifiés à la suite de contrôles sur place ou de contrôles administratifs au titre du RPUS, auquel s’ajoute le nombre d’hectares pour lesquels le régime de paiement en faveur de l’écologisation a été réduit pour non‑respect des exigences en matière d’écologisation.
159    Or, selon la Roumanie, étant donné que les conditions du RPUS doivent également être remplies pour pouvoir bénéficier du régime de paiement en faveur de l’écologisation, la colonne C560 comprend les hectares de la colonne C560A, auxquels s’ajoute le nombre d’hectares qui n’ont pas été identifiés à la suite de contrôles sur place ou de contrôles administratifs au titre du RPUS. Partant, selon la Roumanie, l’approche de la Commission selon laquelle les données de la colonne C560 doivent être prises en compte dans le calcul de la valeur A est discutable. En effet, le champ d’application de l’article 35 du règlement d’exécution no 809/2014 serait limité à l’existence d’une non‑conformité significative « dans le cadre d’un régime d’aide ou d’une mesure de soutien », de sorte que la référence aux données de la colonne C560 conduirait à ce que les hectares concernés par des non‑conformités dans le cadre du RPUS et du régime de paiement en faveur de l’écologisation soient pris en compte, ce qui serait contraire à la volonté expresse du législateur de l’Union.
160    En outre, la Roumanie fait valoir que, si une non‑conformité significative est constatée dans le cadre du RPUS, les données de la colonne C560 sont prises en compte dans le calcul de l’augmentation du pourcentage de bénéficiaires dudit régime devant faire l’objet d’un contrôle sur place, comme l’indique le document de travail DS/CDP/2015/02. Par conséquent, selon la Roumanie, la référence aux données de la colonne C560 en vue de déterminer la valeur A dans le cas des paiements en faveur de l’écologisation conduit, en substance, à l’augmentation artificielle du pourcentage de bénéficiaires de ce régime qui sont soumis à des contrôles sur place, puisqu’il est également tenu compte du nombre d’hectares qui n’ont pas été identifiés à la suite de contrôles sur place ou de contrôles administratifs au titre du RPUS.
161    La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
162    Il y a lieu de constater que la Roumanie et la Commission ne sont pas d’accord sur le pourcentage de bénéficiaires qui doivent faire l’objet d’un contrôle dans le cadre des mesures d’aide en faveur de l’écologisation lorsque des non-conformités significatives sont constatées. Ce désaccord est lié à la détermination du pourcentage découlant du calcul visant à établir l’une des deux valeurs qui sont nécessaires pour ladite détermination. En effet, la Roumanie considère que la valeur A doit être établie sur la base de la colonne C560 du document qu’elle a soumis à la Commission conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 809/2014, alors que la Commission considère que la valeur A doit être déterminée sur la base de la colonne C560A du même document.
163    Or, si, certes, le tableau annexé au document de travail DS/CDP/2015/19 semble limiter la valeur A à la « [r]éduction totale en % au titre de l’écologisation à la suite des constatations de non-conformité », il n’en reste pas moins que, comme la Commission l’a par ailleurs observé à plusieurs reprises dans le cadre de l’enquête 2018 et, notamment, dans le procès-verbal de l’enquête 2018, le document de travail DS/CDP/2015/19 indique que le paiement en faveur de l’écologisation ne peut être effectué que pour la superficie qui est en principe admissible, c’est-à-dire qui répond aux critères d’admissibilité au RPUS, la différence résultant du simple fait que la superficie qui n’est pas admissible doit être prise en considération dans le taux d’erreur lié à l’écologisation utilisé pour augmenter l’échantillon pour les contrôles sur place.
164    Par ailleurs, il convient de relever que le document de travail DS/CDP/2015/19 précise, en ce qui concerne la formule qui doit être utilisée pour déterminer le taux de contrôle de l’écologisation qui devrait être augmenté l’année suivant celle des non-conformités significatives, que le numérateur, c’est-à-dire la réduction totale pour écologisation en hectares, doit être compris comme étant la réduction totale du nombre d’hectares pour la région contrôlée, y compris la réduction pour toutes les exigences en matière d’écologisation. Cela implique que doivent être prises en compte non seulement la réduction résultant de toutes les exigences en matière d’écologisation, mais aussi la réduction du nombre d’hectares pour la région contrôlée, c’est-à-dire la superficie non admissible au titre du RPUS.
165    Selon la jurisprudence constante citée aux points 35 et 36 ci-dessus, il appartient à la Roumanie de démontrer l’inexactitude des appréciations de la Commission, ce que, en l’espèce, elle n’a pas fait. Ainsi, son argument relatif au régime de paiement en faveur de l’écologisation doit être rejeté.
b)      Sur le régime en faveur des jeunes agriculteurs et le régime simplifié pour les petits agriculteurs
166    La Roumanie fait valoir que ses autorités et la Commission sont parvenues à un accord sur le montant des corrections concernant le régime en faveur des jeunes agriculteurs pour l’année 2017, à savoir 9 429,76 euros. Ainsi, selon la Roumanie, la correction calculée semble avoir été absorbée dans la correction forfaitaire applicable, dans le cas du régime en faveur des jeunes agriculteurs, aux constatations relatives à la qualité de la mise à jour du SIPA.
167    En ce qui concerne le régime simplifié pour les petits agriculteurs pour l’année 2018, la Commission aurait calculé un impact financier de l’irrégularité d’un montant de 16 913,67 euros. Selon la Roumanie, compte tenu du fait que les irrégularités liées à ce régime ont été portées à l’attention de ses autorités pour la première fois dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2018, ces dernières ont fourni un calcul de l’impact financier à la première occasion, à savoir dans la demande de conciliation pour 2018. Toutefois, les différences entre le calcul de la Commission et celui des autorités roumaines étant minimes, la Roumanie soutient qu’il peut être considéré qu’il n’y a pas eu de désaccord sur le montant des corrections afférentes au régime simplifié pour les petits agriculteurs pour l’année 2018, dans la mesure où la correction calculée semble avoir été absorbée dans la correction forfaitaire applicable aux constatations relatives à la qualité de la mise à jour du SIPA.
168    La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
169    Il y a lieu de constater que la Roumanie soutient que le bien-fondé de son argument relatif au régime en faveur des jeunes agriculteurs et au régime simplifié pour les petits agriculteurs est lié au bien-fondé de la troisième branche de son premier moyen. Cependant, cette branche n’étant pas fondée, il y a lieu de considérer également cet argument comme étant non fondé. Partant, la quatrième branche du premier moyen doit être rejetée dans son intégralité.
6.      Sur la cinquième branche du premier moyen, tirée d’erreurs commises par la Commission dans la constatation de déficiences dans la réalisation de contrôles sur place de qualité suffisante
170    En premier lieu, la Roumanie observe, d’une part, que les constatations de la Commission quant à l’irrégularité relative à la qualité des contrôles sur place concernent exclusivement l’année 2017 et, d’autre part, que ses autorités et la Commission sont parvenues à un accord sur le montant des corrections applicables, à savoir 24 531,57 euros.
171    En second lieu, la Roumanie fait valoir que ce montant semble avoir été absorbé dans la correction forfaitaire applicable, dans le cas du régime de paiement en faveur de l’écologisation, aux constatations relatives à la définition des terres en jachère par rapport à celle des prairies, à la qualité de la mise à jour du SIPA, à l’identification correcte des parcelles de référence et aux taux de contrôle minimaux. Par conséquent, dans la mesure où, selon elle, ses arguments relatifs auxdites constatations seront retenus, elle soutient que le montant de 24 531,57 euros doit être pris en compte dans le calcul des corrections applicables.
172    La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
173    Il suffit de constater que la Roumanie soutient que le bien-fondé de la cinquième branche du premier moyen est lié au bien-fondé de ses deuxième et troisième branches. Celles-ci ayant été rejetées, il convient également de rejeter la cinquième branche et, donc, le premier moyen dans son intégralité.
B.      Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité
174    La Roumanie considère que l’application, par la décision attaquée, de corrections forfaitaires de 5 % pour le FEAGA et de 2 % pour le Feader est contraire au principe de proportionnalité.
175    La Roumanie soutient qu’elle a démontré, dans le cadre de son premier moyen, qu’elle avait présenté à la Commission des calculs et des arguments lui permettant d’estimer le risque pour les fonds à un niveau proche du risque réel et d’adopter des mesures administratives appropriées et n’allant pas au-delà de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi, à savoir la suppression de la perte ou du risque de perte pour les fonds.
176    La Roumanie ajoute qu’il aurait été possible, sur la base des éléments disponibles, d’appliquer des corrections dans des pourcentages plus proches de la perte réelle pour les fonds.
177    La Roumanie réitère son affirmation selon laquelle l’articulation problématique entre le calendrier de l’enquête 2017 et celui de l’enquête 2018 l’a objectivement empêchée de fournir les informations essentielles pour l’enquête 2018 dans le respect du délai prévu à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014.
178    En outre, la Roumanie conteste, d’une part, l’affirmation de la Commission selon laquelle elle a eu plusieurs possibilités de clarifier le calcul du risque pour les fonds au cours de l’enquête 2018 et, d’autre part, les arguments avancés par la Commission quant à l’application de l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014, notamment l’interprétation de la notion de « facteurs externes ».
179    La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
180    Il suffit de relever que, dans le cadre de son deuxième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité, la Roumanie invoque à nouveau, d’une part, le fait de ne pas avoir été en mesure de présenter des calculs appropriés dans le délai prévu à l’article 34, paragraphe 3, du règlement d’exécution no 908/2014 à cause du chevauchement de l’enquête 2017 et de l’enquête 2018 et, d’autre part, le fait que la Commission n’ait pas fait application de l’article 34, paragraphe 6, du même règlement ni, donc, tenu compte des calculs qu’elle avait présentés dans la demande de conciliation pour 2018.
181    Ainsi, dans la mesure où il a été jugé que, d’une part, la présentation de calculs appropriés dans le cadre de l’enquête 2018 ne dépendait pas des calculs de l’enquête 2017 et que, d’autre part, les conditions prévues à l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 n’étaient pas remplies en l’espèce, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen.
C.      Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
182    Ce moyen est, en substance, divisé en deux branches, tirées de la motivation insuffisante et inadéquate de la décision attaquée en ce qui concerne, s’agissant de la première branche, l’existence d’irrégularités et le rejet des calculs présentés par la Roumanie et, s’agissant de la seconde branche, la raison pour laquelle l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 n’est pas applicable en l’espèce.
1.      Sur la motivation insuffisante et inadéquate de la décision attaquée en ce qui concerne l’existence d’irrégularités et le rejet des calculs présentés par la Roumanie
183    La Roumanie fait valoir qu’il ressort clairement de l’examen du rapport de synthèse relatif à l’enquête 2018 ainsi que de la position finale pour 2018 que la Commission s’est principalement et presque exclusivement préoccupée d’expliquer les raisons de l’inapplicabilité de l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 en l’espèce.
184    Cependant, d’une part, la Roumanie relève qu’elle a présenté des arguments allant à l’encontre des irrégularités dénoncées par la Commission. D’autre part, elle aurait, pour certaines de ces irrégularités, calculé leur impact dans le délai fixé par l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014 et, pour les autres, transmis un calcul de leur impact, pour la première fois ou dans le cadre d’une mise à jour, dans la demande de conciliation pour 2018, après l’expiration dudit délai.
185    Dans ce contexte, la Roumanie affirme que, même si la Commission considère l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 comme étant inapplicable en l’espèce, celle-ci reste tenue de motiver de manière adéquate le rejet de ses arguments et de ses calculs présentés dans le délai prévu à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014 et d’expliquer les raisons pour lesquelles les méthodes de calcul qu’elle a proposées ne sont pas correctes.
186    La Roumanie ajoute que la Commission s’est bornée à indiquer, dans le rapport de synthèse relatif à l’enquête 2018, que, dans tous les documents mentionnés dans la procédure contradictoire, en particulier dans le procès-verbal de l’enquête 2018 et dans la demande d’informations supplémentaires, elle n’avait pas fourni d’évaluation satisfaisante et exhaustive du risque pour les fonds pour toutes les années contrôlées conformément à l’article 34, paragraphe 2, deuxième alinéa, sous a), du règlement d’exécution no 908/2014.
187    En outre, la Roumanie estime que, au vu des renvois fréquents à l’enquête 2017 dans le cadre de l’enquête 2018, la Commission a considéré que les explications fournies dans le cadre de l’enquête 2017 valaient également pour l’enquête 2018.
188    Enfin, la Roumanie souligne le caractère ambigu des affirmations de la Commission à l’égard des nouvelles données qu’elle a fournies dans la demande de conciliation pour 2018.
189    Selon la Roumanie, les conclusions de la Commission, vagues, imprécises et émises avec des réserves, font sérieusement obstacle au droit de l’État membre de se défendre ainsi qu’au contrôle que le Tribunal peut effectuer dans le cadre d’un recours en annulation. La Roumanie considère que, en l’absence d’une motivation adéquate, elle se trouve dans l’impossibilité de réagir de manière appropriée et fait face à une probatio diabolica. En effet, selon la Roumanie, tout d’abord, afin de démontrer que ses déclarations sont étayées par des éléments de preuve ou des données substantielles, elle doit savoir quelles déclarations sont concernées et pourquoi elles ne sont pas considérées comme étant véridiques par la Commission. Ensuite, afin de démontrer qu’il n’y a pas de différences en ce qui concerne la méthodologie utilisée pour les calculs du risque pour les fonds et celle utilisée pour les calculs présentés pour l’enquête 2017 ou que ces différences sont justifiées, elle devrait savoir quels sont les calculs visés par la Commission. En outre, la Roumanie soutient que, afin de démontrer que la méthodologie convenue dans le cadre de la réunion bilatérale relative à 2018 a été respectée, elle doit savoir quels sont les éléments visés par la Commission. Enfin, selon elle, afin de démontrer pourquoi des recouvrements de paiements indus n’ont pas été engagés au cours des années précédentes, la Roumanie doit savoir comment ces recouvrements auraient été possibles, dans la mesure où la demande de conciliation pour 2018 – dernier acte des autorités roumaines dans le cadre de l’enquête 2018 – a été introduite le 5 février 2020, soit quatre mois avant l’adoption de la décision d’exécution 2020/859 ayant clos l’enquête 2017, afférente aux années 2015 et 2016, à laquelle la Commission semble faire référence.
190    La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
191    À titre liminaire, il convient de rappeler que l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé des motifs, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Dans cette perspective, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteure de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 16 février 2017, Roumanie/Commission, T‑145/15, EU:T:2017:86, point 42 et jurisprudence citée).
192    En particulier, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 16 février 2017, Roumanie/Commission, T‑145/15, EU:T:2017:86, point 43 et jurisprudence citée).
193    Il ne saurait cependant être exigé que la motivation spécifie tous les différents éléments de fait et de droit pertinents. En effet, la question de savoir si la motivation d’une décision satisfait aux exigences rappelées aux points 191 et 192 ci-dessus doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 16 février 2017, Roumanie/Commission, T‑145/15, EU:T:2017:86, point 44 et jurisprudence citée).
194    En outre, lorsqu’une décision a été adoptée dans un contexte bien connu de l’intéressé, elle peut être motivée de manière sommaire (arrêt du 12 mai 2011, Région Nord-Pas-de-Calais et Communauté d’agglomération du Douaisis/Commission, T‑267/08 et T‑279/08, EU:T:2011:209, point 44 ; voir également, en ce sens, arrêt du 30 septembre 2003, Allemagne/Commission, C‑301/96, EU:C:2003:509, points 89 et 92).
195    Il y a également lieu de rappeler que, dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, la motivation d’une décision doit être considérée comme étant suffisante dès lors que l’État membre destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge des fonds la somme litigieuse (voir, en ce sens, arrêt du 9 septembre 2004, Grèce/Commission, C‑332/01, EU:C:2004:496, point 67 et jurisprudence citée).
196    C’est à la lumière de la jurisprudence citée aux points 191 à 195 ci-dessus qu’il convient d’examiner si la Roumanie a été étroitement associée au processus d’élaboration de la décision attaquée et si elle connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge des fonds la somme litigieuse.
197    À cet égard, il y a lieu de rappeler que la procédure d’apurement de conformité est une procédure qui s’articule autour de plusieurs étapes. Ainsi, les arguments de la Roumanie tirés de la violation de l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 ne tiennent pas compte de la circonstance selon laquelle, dans le cadre de la réunion bilatérale relative à 2018, dans le procès-verbal de l’enquête 2018 ainsi que dans la communication relative aux dépenses exclues pour 2018, elle a été étroitement associée au processus d’élaboration de la décision attaquée et a reçu des explications quant aux irrégularités constatées et aux raisons pour lesquelles ses calculs ne pouvaient pas être retenus. Partant, le fait que la Commission n’ait pas examiné certains arguments de la Roumanie dans la position finale pour 2018 ne saurait être considéré comme une violation de l’obligation de motivation sur la base de la jurisprudence citée aux points 191 à 195 ci-dessus et cet argument doit être rejeté.
198    En ce qui concerne l’argument lié au caractère ambigu des affirmations de la Commission à l’égard des nouvelles données que la Roumanie a fournies dans la demande de conciliation pour 2018, il suffit de constater que c’est sans méconnaître l’obligation de motivation que la Commission a considéré les données fournies comme étant tardives.
199    Enfin, l’argument selon lequel la Commission a violé l’obligation de motivation en faisant référence à l’enquête 2017 pour expliquer sa position dans l’enquête 2018 doit également être rejeté. En effet, par cet argument, la Roumanie conteste le bien-fondé de la motivation fournie par la Commission.
200    Ainsi, la première branche du troisième moyen doit être rejetée.
2.      Sur la motivation insuffisante et inadéquate de la décision attaquée en ce qui concerne la raison pour laquelle l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014 n’est pas applicable en l’espèce
201    La Roumanie reproche notamment à la Commission son approche en ce qui concerne la condition prévue à l’article 34, paragraphe 6, sous a), du règlement d’exécution no 908/2014, relative à la nécessité d’éviter une surestimation significative du préjudice financier causé au budget de l’Union.
202    Premièrement, la Roumanie souligne que l’approche de la Commission à l’égard des calculs transmis par ses autorités dans la demande de conciliation pour 2018 est d’autant plus inadéquate au regard des exigences auxquelles la motivation doit répondre que la Commission elle-même considère que leur examen est pertinent pour déterminer si la condition prévue à l’article 34, paragraphe 6, sous a), du règlement d’exécution no 908/2014 est remplie.
203    Deuxièmement, la Roumanie fait valoir que la conclusion formulée par la Commission dans le rapport de synthèse relatif à l’enquête 2018, selon laquelle « la condition visée [à l’article 34, paragraphe 6, sous a), du règlement d’exécution no 908/2014] n’est pas non plus remplie », n’est pas justifiée et est d’autant plus surprenante que, au début du même point, la Commission a considéré qu’au moins une des deux conditions prévues à l’article 34, paragraphe 6, dudit règlement n’était pas remplie.
204    Troisièmement, la Roumanie soutient que la Commission n’a pas motivé de manière adéquate ses approches différentes dans les deux enquêtes au regard de l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014.
205    À cet égard, la Roumanie soutient que, étant donné qu’elle a déjà démontré que, dans le cadre de l’enquête 2018, la Commission avait fait référence à plusieurs reprises à l’enquête 2017 et, surtout, que ces deux enquêtes s’étaient chevauchées dans le temps, la justification succincte de la Commission, qui n’est étayée par aucun argument issu du rapport de synthèse relatif à l’enquête 2018 ou de la position finale pour 2018, ne satisfait pas aux exigences d’une motivation adéquate.
206    La Commission conteste les arguments de la Roumanie.
207    Il suffit de constater que, dans la position finale pour 2018, la Commission a fourni une motivation concernant les différences entre les propositions de correction de l’enquête 2017 et celles de l’enquête 2018 qui justifiait, en l’espèce, l’inapplicabilité de l’article 34, paragraphe 6, du règlement d’exécution no 908/2014. Par ailleurs, la position finale pour 2018 explique précisément, d’une part, s’agissant de la condition prévue à l’article 34, paragraphe 6, sous b), du règlement d’exécution no 908/2014, l’approche différente retenue à l’égard de la notion de « facteurs externes » dans le cadre des deux enquêtes et, d’autre part, s’agissant de la condition prévue à l’article 34, paragraphe 6, sous a), du même règlement d’exécution, la circonstance selon laquelle la Roumanie a présenté des calculs non cohérents avec ce qui avait été convenu au cours de la réunion bilatérale relative à 2018 et, en tout état de cause, non étayés.
208    Si, certes, la Commission a affirmé que, la première condition relative aux facteurs externes établie à l’article 34, paragraphe 6, sous b), du règlement d’exécution no 908/2014 n’étant pas remplie, l’examen de la seconde condition prévue à l’article 34, paragraphe 6, sous a), du même règlement d’exécution n’était plus nécessaire en raison de leur caractère cumulatif, il n’en reste pas moins que, en tout état de cause, elle a motivé les raisons pour lesquelles la seconde condition n’était pas non plus remplie en l’espèce.
209    Partant, il y a lieu de rejeter le troisième moyen et, donc, le recours dans son intégralité.
IV.    Sur les dépens
210    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Roumanie ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La Roumanie est condamnée aux dépens.
Porchia
Jaeger
Nihoul
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 avril 2024.
Signatures
*      Langue de procédure : le roumain.