62015CO0129
DESPACHO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção)
7 de julho de 2016 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Contratos públicos de fornecimento — Diretiva 2004/18/CE — Artigo 1.o, n.o 9 — Conceito de “organismo de direito público” — Estabelecimento hospitalar criado com fins lucrativos e cujo capital é totalmente privado — Rendimentos procedentes em mais de 50% ou de 30% de pagamentos do sistema público do seguro de doença como contrapartida de prestações médicas — Artigo 7.o, alínea b) — Valor estimado do contrato — Limiar não atingido — Interesse transfronteiriço certo — Falta de informações — Artigo 53.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça — Inadmissibilidade manifesta»
No processo C‑129/15,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial ao abrigo do artigo 267.o TFUE, apresentado pelo Administrativen sad Sofia‑grad (Tribunal Administrativo da cidade de Sófia, Bulgária), por decisão de 4 de março de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 16 de março de 2015, no processo
H. M.
contra
Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (ADFI),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção),
composto por C. Lycourgos, presidente de secção, E. Juhász (relator) e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: H. Saugmandsgaard Øe,
secretário: A. Calot Escobar,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de decidir pronunciar‑se por despacho fundamentado, nos termos do artigo 53.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça,
profere o presente
Despacho
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 1.o, n.o 9, da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO 2004, L 134, p. 114), na redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) n.o 1251/2011 da Comissão, de 30 de novembro de 2011 (JO 2011, L 319, p. 43, a seguir «Diretiva 2004/18»).
2
Este pedido foi apresentado num litígio que opõe H. M., diretor de um estabelecimento hospitalar privado, à Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (agência estatal de supervisão financeira da Bulgária), a propósito da regularidade de uma sanção administrativa aplicada por esta a H. M.
Quadro jurídico
Direito da União
3
O considerando 2 da Diretiva 2004/18 prevê:
«[…] A adjudicação de contratos celebrados nos Estados‑Membros por conta do Estado, das autarquias locais e regionais e de outros organismos de direito público deve respeitar os princípios do Tratado, nomeadamente os princípios da livre circulação de mercadorias, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, assim como os princípios deles resultantes, tais como os princípios da igualdade de tratamento, da não‑discriminação, do reconhecimento mútuo, da proporcionalidade e da transparência. Todavia, no que se refere aos contratos públicos que ultrapassem um determinado valor, é aconselhável estabelecer disposições que instituam uma coordenação comunitária dos procedimentos nacionais para a adjudicação dos contratos públicos que se baseiem nesses princípios por forma a garantir os seus efeitos e a abertura à concorrência dos contratos públicos. Por conseguinte, tais disposições de coordenação devem ser interpretadas em conformidade com as regras e princípios atrás referidos, bem como com as restantes regras do Tratado.»
4
O artigo 1.o desta diretiva, intitulado «Definições», dispõe, no seu n.o 9:
«Por “entidades adjudicantes” entende‑se o Estado, as autarquias locais e regionais, os organismos de direito público e as associações formadas por uma ou mais autarquias locais ou regionais ou um ou mais organismos de direito público.
Por “organismo de direito público” entende‑se qualquer organismo:
a)
Criado para satisfazer especificamente necessidades de interesse geral com caráter não industrial ou comercial;
b)
Dotado de personalidade jurídica; e
c)
Cuja atividade seja financiada maioritariamente pelo Estado, pelas autarquias locais ou regionais ou por outros organismos de direito público; ou cuja gestão esteja sujeita a controlo por parte destes últimos; ou em cujos órgãos de administração, direção ou fiscalização mais de metade dos membros sejam designados pelo Estado, pelas autarquias locais ou regionais ou por outros organismos de direito público.
As listas não exaustivas dos organismos e categorias de organismos de direito público que satisfazem os critérios referidos nas alíneas a), b) e c) do segundo parágrafo constam do anexo III. Os Estados‑Membros notificarão periodicamente a Comissão das alterações introduzidas nas suas listas.»
5
O artigo 7.o da referida diretiva, intitulado «Montantes dos limiares para contratos públicos», estabelece os limiares do valor estimado a partir do qual a adjudicação de um contrato deve ser feita em conformidade com as regras desta diretiva, estando o limiar dos contratos públicos de fornecimento e de serviços, com exclusão dos celebrados por entidades adjudicantes que sejam autoridades governamentais centrais, à data dos factos do processo principal, fixado em 200000 euros.
6
O artigo 9.o da mesma diretiva, intitulado «Métodos de cálculo do valor estimado dos contratos públicos, dos acordos‑quadro e dos sistemas de aquisição dinâmicos», prevê:
«[...]
5.   [...]
b)
Sempre que uma proposta para a aquisição de fornecimentos similares possa ocasionar a adjudicação simultânea de contratos por lotes separados, deve ser tido em conta o valor total estimado da totalidade desses lotes para a aplicação das alíneas a) e b) do artigo 7.o
Sempre que o valor cumulado dos lotes seja igual ou superior ao limiar estabelecido no artigo 7.o, a presente diretiva aplica‑se à adjudicação de cada lote.
Contudo, as entidades adjudicantes podem derrogar esta aplicação para lotes cujo valor estimado, sem IVA, seja inferior a 80000 euros, desde que o valor cumulado desses lotes não exceda 20% do valor cumulado da totalidade dos lotes.
[...]
7.   No caso de contratos públicos de fornecimento ou de serviços que tenham caráter regular ou se destinem a ser renovados durante um determinado período, o valor estimado do contrato deve ser calculado com base:
a)
Quer no valor total real dos contratos análogos sucessivos adjudicados durante os doze meses anteriores ou no exercício anterior, corrigido, se possível, para atender às alterações de quantidade ou de valor suscetíveis de ocorrerem durante os doze meses seguintes à adjudicação do contrato inicial;
b)
Quer no valor total estimado dos contratos sucessivos adjudicados durante os doze meses seguintes à primeira entrega ou durante o exercício, caso este tenha duração superior a doze meses.
O método de cálculo do valor estimado de um contrato público não pode ser escolhido com o intuito de o excluir do âmbito da presente diretiva.
[...]»
Direito búlgaro
7
O artigo 7.o, n.o 4, da zakon za obshtestvenite porachki (Lei dos Contratos Públicos, DV n.o 28, de 6 de abril de 2004), na versão aplicável aos factos do processo principal, tem o seguinte teor:
«As entidades adjudicantes são:
[...]
3.
Os organismos de direito público.»
8
O artigo 8.o, n.o 1, desta lei, dispõe:
«As entidades adjudicantes devem aplicar um processo de adjudicação de contratos públicos sempre que estejam preenchidos os critérios previstos na lei;
[...]
3)
Sempre que uma entidade adjudicante seja uma entidade ou pessoa coletiva, as competências referidas no n.o 2 são exercidas pela pessoa que representa a referida entidade ou pessoa coletiva.»
9
O § 1, n.o 21, das disposições adicionais da referida lei prevê:
«Um “organismo de direito público” é uma pessoa coletiva que, independentemente da sua natureza comercial ou industrial, tenha sido criada para satisfazer especificamente necessidades de interesse geral e que preencha uma das seguintes condições:
а)
Seja financiada em mais de 50% pelo orçamento do Estado, pelos orçamentos da segurança social do Estado ou da Caixa Nacional do Seguro de Doença, pelos orçamentos municipais ou por entidades adjudicantes na aceção do artigo 7.o, n.o 1 ou n.o 3;
b)
Mais de metade dos membros do seu órgão de administração ou de supervisão sejam designados por entidades adjudicantes na aceção do artigo 7.o, n.o 1 ou n.o 3;
c)
A sua gestão esteja sujeita a supervisão por entidades adjudicantes na aceção do artigo 7.o, n.o 1 ou n.o 3. Este controlo existe sempre que uma pessoa possa exercer de qualquer modo uma influência determinante sobre a atividade de outra pessoa.
Também se consideram organismos de direito público os estabelecimentos de saúde sob a forma de sociedades comerciais cujas receitas no ano anterior procederam em mais de 30% do orçamento do Estado, do orçamento municipal ou do orçamento da Caixa Nacional de Seguro de Doença.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
10
H. M. é diretor de um estabelecimento hospitalar registado como sociedade comercial por quotas, cujo capital é totalmente detido por um privado que também tem a qualidade de comerciante. Numa ação de supervisão desse estabelecimento por um agente da agência estatal de supervisão, foi apurado, com base nas faturas emitidas por diferentes fornecedores, que, no período de 10 de janeiro de 2012 a 19 de dezembro de 2012, o referido estabelecimento tinha recebido entregas de produtos de consumo médico num montante total de 339052,76 leva búlgaros (BGN) sem imposto sobre o valor acrescentado, quando, durante todo o ano de 2012, o estabelecimento hospitalar em questão, que não estava registado como entidade adjudicante no registo dos contratos públicos, não tinha aplicado nenhum processo de adjudicação de contratos públicos. Também se verificou que, durante o ano de 2011, 66,27% dos rendimentos deste estabelecimento provinham de pagamentos efetuados pela Caixa Nacional de Seguro de Doença, sendo esta uma entidade adjudicante na aceção da lei dos contratos públicos.
11
O agente que procedeu à supervisão, considerando que o referido estabelecimento hospitalar era um organismo de direito público na aceção do § 1, n.o 21, alínea c), segundo parágrafo, das disposições adicionais da Lei dos Contratos Públicos, considerou que o respetivo diretor não tinha aplicado o procedimento de adjudicação de contratos públicos, quando era obrigado a fazê‑lo. Por isso, por auto lavrado em 12 de julho de 2013, esse agente declarou que houvera uma contraordenação das disposições pertinentes da Lei dos Contratos Públicos. Na sequência desse auto, foi aplicada ao referido diretor uma coima de 3000 BGN, com fundamento na disposição pertinente dessa lei. Este recorreu da aplicação dessa coima para o órgão jurisdicional competente, que negou provimento ao recurso. H. M. interpôs então recurso jurisdicional para o órgão jurisdicional de reenvio.
12
O órgão jurisdicional de reenvio realça que, em substância, o litígio no processo principal tem por objeto a questão de saber se um estabelecimento hospitalar cujo capital é inteiramente privado e que também recebe, entre outros recursos, pagamentos da Caixa Nacional de Seguro de Doença como contrapartida de prestações de serviços que realiza é uma entidade adjudicante. A este respeito, seria necessário determinar se uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal pode introduzir critérios adicionais em relação aos definidos no artigo 1.o, n.o 9, da Diretiva 2004/18, o que, em caso afirmativo, teria como efeito alargar a categoria de pessoas obrigadas a aplicar procedimentos de adjudicação de contratos públicos.
13
No que respeita à questão que é objeto do processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio observa que os rendimentos do estabelecimento hospitalar em causa que provêm da Caixa Nacional de Seguro de Doença e que constituem, por isso, recursos públicos representaram, no exercício de 2011, mais de 66% dos rendimentos desse estabelecimento. Assim, nos termos do § 1, n.o 21, primeiro parágrafo, alínea a), das disposições adicionais da Lei dos Contratos Públicos, deve considerar‑se que, qualquer que seja a sua forma de propriedade, o referido estabelecimento é uma entidade adjudicante. Esta conclusão impõe‑se não apenas em razão da parte considerável de fundos públicos nas suas receitas, mas também porque as prestações médicas que efetua constituem uma atividade de interesse geral.
14
Além disso, a definição constante do artigo 1.o, n.o 9, da Diretiva 2004/18 difere consideravelmente da que consta da Lei dos Contratos Públicos. Com efeito, enquanto, segundo os critérios definidos no artigo 1.o, n.o 9, alíneas a) a c), dessa diretiva, estamos em presença de um organismo de direito público sempre que estes critérios são cumulativamente preenchidos, segundo aquela lei, qualquer organismo que preencha pelo menos um dos critérios equivalentes é definido como organismo de direito público. Acresce que, contrariamente ao que prevê a Diretiva 2004/18, o facto de um organismo ter natureza comercial ou industrial não obsta a que possa ser considerado um organismo de direito público na aceção do direito búlgaro.
15
Em especial, o § 1, n.o 21, alínea c), segundo parágrafo, das disposições adicionais da Lei dos Contratos Públicos é manifestamente incompatível com os critérios estabelecidos pela Diretiva 2004/18, dado que se deve considerar que a parte da frase «cuja atividade seja financiada maioritariamente pelo Estado, pelas autarquias locais ou regionais ou por outros organismos de direito público», que consta do artigo 1.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea c), desta diretiva, implica um financiamento de mais de 50%, o que é muito superior ao limiar de 30% estabelecido pela lei nacional.
16
À luz destas considerações, o Administrativen sad Sofia‑grad (Tribunal Administrativo da cidade de Sófia, Bulgária) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 1.o, n.o 9, da Diretiva 2004/18/CE, ser interpretado no sentido de que uma entidade/sociedade comercial constitui um organismo de direito público meramente pelo facto de mais de 30% das receitas da sua atividade no ano anterior terem sido geradas por atividades comparticipadas pela Caixa Nacional de Seguro de Doença que foram realizadas em condições de concorrência efetiva com outras instituições de saúde?
2)
Deve o artigo 1.o, n.o 9, da Diretiva 2004/18 ser interpretado no sentido de que a prestação de serviços médicos em condições de concorrência efetiva por sociedades comerciais privadas, constituídas com vista ao lucro, pode ser considerada uma “satisfação de necessidades de interesse geral”?
3)
Deve o artigo 1.o, n.o 9, da Diretiva 2004/18 ser interpretado no sentido de que se opõe ao § 1, n.o 21, das disposições adicionais da Lei dos Contratos Públicos, nos termos do qual, para uma entidade poder ser qualificada de organismo de direito público, basta que esteja cumprido um dos requisitos cumulativos previstos na diretiva?»
Quanto às questões prejudiciais
17
Nos termos do artigo 53.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se este for manifestamente incompetente para conhecer de um processo ou se um pedido ou uma petição forem manifestamente inadmissíveis, o Tribunal de Justiça, ouvido o advogado‑geral, pode, a qualquer momento, decidir pronunciar‑se por despacho fundamentado, pondo assim termo à instância.
18
Deve aplicar‑se esta disposição no presente processo.
19
É jurisprudência consagrada que as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que o mesmo define sob sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar responder a um pedido formulado por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio do processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe foram submetidas (acórdão de 6 de novembro de 2014, Cartiera dell’Adda, C‑42/13, EU:C:2014:2345, n.o 29 e jurisprudência aí referida).
20
Há que referir que os procedimentos específicos e rígidos previstos pelas diretivas comunitárias relativas à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos se aplicam unicamente aos contratos cujo valor ultrapassa o limiar previsto expressamente em cada uma das diretivas. Assim, as normas dessas diretivas não se aplicam aos contratos cujo valor não atinja o limiar por elas fixado (acórdão de 15 de maio de 2008, SECAP e Santorso, C‑147/06 e C‑148/06, EU:C:2008:277, n.o 19).
21
Como resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, o estabelecimento hospitalar privado em causa é acusado de, no período de 10 de janeiro de 2012 a 19 de dezembro de 2012, ter adquirido produtos de consumo médico no montante total de 339052,76 BGN sem imposto sobre o valor acrescentado, sem ter aplicado um procedimento de adjudicação de contratos públicos.
22
Uma vez que, segundo os dados do Banco Central Europeu, a taxa de câmbio do euro pelo lev foi, durante todo esse período, de 1,9558, o valor total das referidas entregas foi de 173357,58 euros. Além disso, os autos submetidos ao Tribunal de Justiça não contêm nenhum elemento relativo ao número de transações, ao montante de cada uma delas ou ao número dos fornecedores com quem foram contratadas.
23
Como resulta do n.o 5 do presente despacho, o montante estabelecido no artigo 7.o, alínea b), da Diretiva 2004/18, como limiar para efeitos da sua aplicação aos contratos de fornecimentos situava‑se, durante o período em causa no processo principal, em 200000 euros. Daí resulta que, mesmo se se considerassem cumulativamente os montantes de todas as entregas efetuadas durante esse período, este limiar não seria atingido.
24
Em todo o caso, no processo principal, só se poderiam considerar cumulativamente, para efeitos do cálculo do limiar previsto no artigo 7.o da Diretiva 2004/18, os montantes das diferentes entregas realizadas no caso de estarem preenchidas as condições estabelecidas no artigo 9.o dessa diretiva, nomeadamente no seu n.o 5, alínea b), e no seu n.o 7. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio não comunicou nenhuma informação capaz de provar que era esse o caso.
25
Não estando preenchidas as referidas condições, o montante de cada uma das entregas deveria ser considerado distinta e individualmente e, por isso, os valores dos diferentes contratos em causa no processo principal situar‑se‑iam necessariamente em níveis significativamente inferiores ao referido limiar.
26
Por conseguinte, deve declarar‑se que as normas da Diretiva 2004/18 não são aplicáveis aos contratos de fornecimento em causa no processo principal. Além disso, não decorre expressamente da decisão de reenvio que as disposições pertinentes do direito búlgaro contenham uma remissão direta e incondicional para as disposições dessa diretiva.
27
Todavia, importa observar que, segundo a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, a adjudicação dos contratos públicos que, tendo em conta o seu valor, não são abrangidos pelo âmbito de aplicação da referida diretiva está, no entanto, sujeita às regras fundamentais e aos princípios gerais do Tratado FUE, em particular aos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação em razão da nacionalidade e à obrigação de transparência deles decorrente, desde que esses contratos revistam um interesse transfronteiriço certo (v., neste sentido, acórdãos de 15 de maio de 2008, SECAP e Santorso, C‑147/06 e C‑148/06, EU:C:2008:277, n.os 20 e 21; de 11 de dezembro de 2014, Azienda sanitaria locale n.o 5 Spezzino e o., C‑113/13, EU:C:2014:2440, n.os 45 e 46; de 18 de dezembro de 2014, Generali‑Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, n.o 32; e de 16 de abril de 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, n.o 16).
28
Quanto aos critérios objetivos suscetíveis de indicar a existência de um interesse transfronteiriço certo, o Tribunal de Justiça já declarou que esses critérios podem ser, nomeadamente, a importância económica do contrato em causa, conjugada com o local de execução dos trabalhos ou ainda as características técnicas do contrato e as características específicas dos produtos em causa. O órgão jurisdicional de reenvio pode, na sua apreciação global da existência de um interesse transfronteiriço certo, ter também em conta a existência de denúncias apresentadas por operadores situados noutros Estados‑Membros, na condição de que seja verificado que estas são reais e não fictícias. (v., neste sentido, acórdãos de 15 de maio de 2008, SECAP e Santorso, C‑147/06 e C‑148/06, EU:C:2008:277, n.o 31, e de 16 de abril de 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, n.o 20 e jurisprudência aí referida).
29
Há que referir que, no seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio não apurou os elementos necessários que permitam ao Tribunal de Justiça verificar se, no processo principal, existe um interesse transfronteiriço certo. Ora, há que recordar que, como resulta do artigo 94.o do Regulamento de Processo, este deve poder encontrar num pedido de decisão prejudicial uma exposição dos dados factuais em que as questões assentam e o nexo existente nomeadamente entre esses dados e essas questões. Assim, o apuramento dos elementos necessários que permitam a verificação da existência de um interesse transfronteiriço certo, do mesmo modo que, em geral, todas as constatações que incumbe realizar aos órgãos jurisdicionais nacionais e das quais depende a aplicabilidade de um ato de direito derivado ou do direito primário da União, deve ser efetuado antes de recorrer ao Tribunal de Justiça (acórdãos de 11 de dezembro de 2014, Azienda sanitaria locale n.o 5 Spezzino e o., C‑113/13, EU:C:2014:2440, n.o 47, e de 16 de abril de 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, n.o 18).
30
Há certamente casos em que o Tribunal de Justiça, sem informação expressa fornecida a este respeito pelo órgão jurisdicional de reenvio, pode deduzir dos elementos da decisão de reenvio a existência de um eventual interesse transfronteiriço certo (v., neste sentido, acórdãos de 11 de dezembro de 2014, Azienda sanitaria locale n.o 5 Spezzino e o., C‑113/13, EU:C:2014:2440, n.o 48, e de 16 de abril de 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, n.o 19). Todavia, no caso vertente, na falta de qualquer elemento desta natureza na decisão de reenvio, o Tribunal de Justiça considera que não pode proceder a tal dedução.
31
Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça não tem possibilidade de dar uma resposta útil às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio para a solução do litígio nele pendente, o que constitui o objetivo da cooperação estabelecida no artigo 267.o TFUE.
32
Daí resulta que, nos termos do artigo 53.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, o pedido de decisão prejudicial deve ser declarado manifestamente inadmissível.
Quanto às despesas
33
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de um incidente suscitado no órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) decide:
O pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Administrativen sad Sofia‑grad (Tribunal Administrativo da cidade de Sófia, Bulgária), por decisão de 4 de março de 2015, é manifestamente inadmissível.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: búlgaro.