62015CC0436
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
19 päivänä tammikuuta 2017 (
1
)
Asia C‑436/15
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra
vastaan
UAB ”Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras”
(Ennakkoratkaisupyyntö – Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (ylin hallintotuomioistuin, Liettua))
”Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen — Liittymistä edeltäviin rakennepolitiikan välineisiin perustuvien unionin varojen maksamiseen liittyvät väärinkäytökset — Asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohta — Vanhentumisaika — Monivuotisen ohjelman käsite — Jatkuvien tai toistuvien väärinkäytösten käsite”
1.
Tämä ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan tulkintaa. (
2
) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää erityisesti selventämään kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvän ilmauksen ”monivuotinen ohjelma” merkitystä. Se haluaa varmistaa, kuuluuko jätehuoltojärjestelmän rakentamisesta Alytusin alueelle koostuvalle hankkeelle myönnetty tuki mainittuun käsitteeseen ja jos kuuluu, miten kyseisessä säännöksessä säädetty vanhentumisaika toimii.
2.
Koheesiorahastosta myönnettävää tukea koskevien sääntöjen ja ehdokasvaltioiden tukemiseksi hyväksyttyjen toimenpiteiden mukaisesti Euroopan komissio teki päätöksen rahoitustuen myöntämisestä kyseiseen hankkeeseen ennen Liettuan liittymistä Euroopan unioniin. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty menettelyssä, jossa asianosaisina ovat Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (Liettuan ympäristöministeriön ympäristöhankkeiden hallinnointivirasto, jäljempänä virasto) ja UAB ”Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras” (Alytusin alueen jätehuoltokeskuksen hoitamiseen perustettu yksityinen yritys, jäljempänä yritys).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Sopimus Euroopan unionista
3.
SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaan yksi komission tehtävistä on toteuttaa unionin talousarvio ja hallinnoida ohjelmia.
Sopimus Euroopan unionin toiminnasta
4.
SEUT 312 artiklan 1 kohdassa määrätään muun muassa, että unionin vuotuinen talousarvio laaditaan noudattaen monivuotista rahoituskehystä, jossa vahvistetaan vuotuiset enimmäismäärät, jotka voidaan käyttää eri politiikkoihin (nimikkeisiin) tietyn kauden (parhaillaan meneillään on kausi 2014–2020) kunakin vuonna. SEUT 177 artiklan nojalla perustettu koheesiorahasto osallistuu ympäristöalan hankkeiden rahoittamiseen sekä Euroopan laajuisten verkkohankkeiden rahoittamiseen liikenteen infrastruktuurin alalla. (
3
)
Euroopan unionin perusoikeuskirja
5.
Euroopan unionin perusoikeuskirjan (
4
) 41 artiklassa muun muassa taataan jokaiselle oikeus siihen, että unionin toimielimet käsittelevät hänen asiansa kohtuullisessa ajassa.
Asetus N:o 2988/95
6.
Asetuksen N:o 2988/95 yleisenä tavoitteena on suojata Euroopan unionin taloudellisia etuja, sellaisina kuin ne ilmenevät unionin yleisestä talousarviosta, jota komissio toteuttaa moitteettoman varainhoitotavan periaatteen mukaisesti. (
5
) Tässä yhteydessä asetuksen johdanto-osan perustelukappaleissa todetaan seuraavaa: i) yli puolet unionin menoista maksetaan edunsaajille jäsenvaltioiden välityksellä, ii) on tärkeää torjua unionin taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla, ja iii) unionin oikeuden mukaan komissio ja jäsenvaltiot ovat velvoitettuja valvomaan, että unionin budjettivarat käytetään päätettyihin tarkoituksiin. (
6
)
7.
Asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 1 kohdan mukaan Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi asetuksessa annetaan yleinen säännöstö unionin oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä koskevista yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista. Asetuksen 1 artiklan 2 kohtaan sisältyvän määritelmän mukaan ”väärinkäytösten” tunnusmerkit toteuttaa ”jokainen [unionin] oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko [Euroopan unionin] yleiselle talousarviolle tai [sen] hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan [Euroopan unionin] puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia”.
8.
Asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Seuraamusmenettelyn vanhentumisaika on neljä vuotta 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta väärinkäytöksestä. Alakohtaisissa säännöstöissä voidaan kuitenkin säätää lyhyemmästä määräajasta, joka ei saa olla kolmea vuotta lyhyempi.
Jatkuvien tai toistuvien väärinkäytösten osalta vanhentumisaika alkaa kulua siitä päivästä, jona väärinkäyttö on päättynyt. Monivuotisten ohjelmien suhteen vanhentumisaika jatkuu kaikissa tapauksissa ohjelman lopulliseen päättymiseen.
Seuraamusmenettelyn vanhentuminen keskeytyy, kun toimivaltainen viranomainen antaa asianomaiselle henkilölle tiedoksi tutkimuksen tai menettelyn vireilletulon, joka liittyy väärinkäytökseen. Vanhentumisaika alkaa kulua uudelleen jokaisesta keskeyt[tävästä] toimesta.
Vanhentumisaika päättyy kuitenkin viimeistään sinä päivänä, jona kaksinkertaisen vanhentumisajan pituinen aika päättyy ilman, että toimivaltainen viranomainen on määrännyt seuraamuksesta, paitsi niissä tapauksissa, joissa hallinnollinen menettely on keskeytetty 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti.” (
7
)
9.
Asetuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot säilyttävät mahdollisuuden soveltaa 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä neljän vuoden vanhentumisaikaa pitempää vanhentumisaikaa.
Koheesiorahasto
10.
Joulukuussa 2001, jolloin komissio teki päätöksen tuen myöntämisestä hankkeeseen, jossa perustetaan jätehuoltojärjestelmä Alytusin alueelle, (
8
) voimassa olivat koheesiorahastosta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1164/94 (
9
) säännökset. Ehdokasvaltioille myönnettävästä rahoitustuesta säädettiin liittymistä edeltävästä rakennepolitiikan välineestä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1267/1999. (
10
)
Asetus N:o 1164/94
11.
Asetuksella N:o 1164/94 pyrittiin muun muassa koheesiorahaston moitteettoman hoidon varmistamiseksi säätämään yhteisön tukitoimenpiteitä koskevien tehokkaiden arviointi-, seuranta- ja valvontamenettelyjen soveltamisesta ja toimenpiteistä, joita toteutetaan epäsäännönmukaisuuksien ilmetessä tai jonkin mainitun rahaston tukea hyväksyttäessä asetetun ehdon jäädessä täyttymättä. (
11
)
12.
Asetuksen 1 artiklan 1 kohdalla perustettiin koheesiorahasto. Saman artiklan 3 kohdan mukaan rahasto myötävaikuttaa hankkeiden tai hankkeiden vaiheiden tai selkeään toimintasuunnitelmaan liittyvien ja yhtenäisen kokonaisuuden muodostavien hankekokonaisuuksien rahoittamiseen. Asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan rahastosta annetaan rahoitustukea hankkeisiin ”– – ympäristön ja Euroopan laajuisten verkkojen liikenteen infrastruktuurin alalla jäsenvaltioissa – –”. Asetuksen 2 artiklan 5 kohdan mukaan Liettua oli oikeutettu saamaan rahaston tukea liittymispäivästä (1.5.2004) 31 päivään joulukuuta 2006. (
12
)
13.
Asetuksen 3 artiklan otsikko oli ”Toiminta, johon voidaan myöntää tukea”. Sen 1 kohdan mukaan ympäristöhankkeet, joilla edistettiin perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamista, erityisesti hankkeet, jotka kuuluvat viidennen ympäristöä ja kestävää kehitystä koskevan periaate- ja toimintaohjelman mukaan yhteisön ympäristönsuojelupolitiikan painopisteisiin, olivat toimenpiteitä, joihin rahastosta voitiin antaa tukea (jäljempänä koheesiorahastotoimet). Saman artiklan 2 kohdan mukaan rahastosta voitiin antaa tukea myös sellaisiin hankkeisiin, joihin voidaan myöntää tukea, liittyviin valmisteleviin tutkimuksiin ja teknisen avun toimenpiteisiin, kuten tiedotus- ja julkistamiskampanjoihin.
14.
Asetuksen 4 artiklan mukaan rahastoon oli määrä osoittaa varoja kaudelle 2000–2006. Hankkeet oli hyväksyttävä 10 artiklaan sisältyvien sääntöjen mukaisesti. Saman artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan komissio hyväksyi yhteisymmärryksessä edunsaajana olevan jäsenvaltion kanssa hankkeet, jotka rahoitetaan rahastosta, ja edunsaajana oleva jäsenvaltio esitti hankkeita koskevat tukihakemukset. Saman artiklan 6 kohdan mukaan komission päätöksissä, jotka koskivat muun muassa hankkeiden hyväksymistä, vahvistettiin rahoitustuen määrä, rahoitussuunnitelma sekä kaikki hankkeiden toteuttamiselle välttämättömät määräykset ja edellytykset. Näiden päätösten olennaiset kohdat julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 10 artiklan 7 kohdan mukaan.
15.
Asetuksen 11 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että talousarvioon otetut maksusitoumusmäärärahat (toisin sanoen oikeudellisesti sitovat lupaukset käyttää varoja, joita ei välttämättä makseta samana vuonna vaan jotka voidaan jakaa usealle varainhoitovuodelle) myönnetään kyseessä olevien toimien hyväksymistä koskevien päätösten perusteella 10 artiklan mukaisesti. Koheesiorahastoon liittyvän tuen osalta maksusitoumukset tehtiin yleensä vuosittaisina erinä. Asianmukaisissa tapauksissa komissio voi kuitenkin tehdä myönnetyn tuen kokonaismäärää koskevan sitoumuksen tehdessään myöntämistä koskevan päätöksen (11 artiklan 2 kohta).
16.
Asetuksen 12 artiklan 1 kohdassa säädettiin jäsenvaltioiden vastuulla olevasta varainhoidon valvonnasta. Siihen kuuluivat seuraavat toimenpiteet:
”– –
d)
sen vahvistaminen, että komissiolle esitetyt menoilmoitukset ovat asianmukaisia, ja sen varmistaminen, että ne on laadittu todennettavissa oleviin tositteisiin perustuvan kirjanpitojärjestelmän mukaan;
e)
väärinkäytösten ehkäiseminen ja tutkiminen – –;
f)
lausuman antaminen komissiolle kunkin hankkeen, hankkeen vaiheen tai hankeryhmän päättyessä, jonka on laatinut nimetystä viranomaisesta toiminnallisesti riippumaton henkilö tai yksikkö. – –”
17.
Asetukseen lisättiin liittymisasiakirjalla 16 a artiklan 1 kohta, jossa säädettiin seuraavaa: ”Toimenpiteiden, joita ovat – – Liettuan – – liittymispäivänä koskeneet komission päätökset [asetuksen N:o 1267/1999] mukaisesta tuesta ja joiden täytäntöönpano ei ole päättynyt kyseiseen päivään mennessä, on katsottava olevan hyväksyttyjä komission asetuksella. Ellei 2–5 kohdassa toisin mainita, tämän asetuksen nojalla hyväksyttyjen toimenpiteiden täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä on sovellettava kyseisiin toimenpiteisiin.”
18.
Asetuksen N:o 1164/94 täytäntöönpanomääräykset sisältyivät liitteeseen II, joka käsitti A–K artiklan. Liitteessä II olevan A artiklan 2 kohdan a alakohdan määritelmän mukaan ”hankkeella” tarkoitetaan ”taloudellisesti yhtenäistä toimien joukkoa, jolla on tarkasti rajattu tekninen tehtävä ja joilla on selkeästi yksilöidyt tavoitteet, joiden perusteella voidaan arvioida, täyttääkö hanke 10 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetyn perusteen”. (
13
)
19.
Liitteessä II olevan C artiklan 1 kohdan mukaan talousarvioon sisältyvät maksusitoumukset tehtiin kyseisiä toimia koskevien komission päätösten perusteella. Maksusitoumukset, jotka koskevat kaksi vuotta tai sitä kauemmin kestäviä ympäristöhankkeita, toteutettiin pääsääntöisesti vuosittaisina erinä. Ensimmäistä erää koskevat maksusitoumukset tehtiin, kun komissio antoi yhteisön tukea koskevan päätöksen. Myöhempiä vuosittaisia eriä koskevat maksusitoumukset perustuivat hankkeen alkuperäiseen tai tarkistettuun rahoitussuunnitelmaan, ja ne tehtiin yleensä kunkin varainhoitovuoden alussa (C artiklan 2 kohdan a alakohta). Maksusitoumusta koskevat yksityiskohtaiset säännöt annettiin kyseessä olevien toimintojen hyväksymistä koskevissa komission päätöksissä (C artiklan 4 kohta).
20.
Liitteessä II olevan D artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa: ”Rahoitustuki maksetaan talousarvioon sisältyvien maksusitoumusten mukaisesti [toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle]. Maksut voidaan suorittaa joko ennakko- tai välimaksuina tai lopullisen jäännöserän maksuina. Välimaksujen ja lopullisten jäännöserien maksujen on liityttävä todellisuudessa maksettuihin menoihin, joihin on liitettävä maksukuitit tai vastaavat todistusvoimaiset kirjanpitoasiakirjat.” Saman artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan todennettujen ja todellisuudessa suoritettujen menojen perusteella laskettu unionin tuen lopullinen jäännöserä maksettiin toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle edellyttäen muun muassa, että komissiolle oli esitetty loppukertomus hankkeesta kuuden kuukauden kuluessa hankkeen valmistumiselle vahvistetusta päivämäärästä (D artiklan 2 kohdan d alakohdan kolmas luetelmakohta). Jos loppukertomusta ei ollut lähetetty komissiolle tuen myöntämispäätöksessä töiden valmistumiselle ja maksuille asetettua päivämäärää seuraavien kahdeksantoista kuukauden kuluessa, hankkeen tuen jäännöstä vastaava tukimäärä oli peruutettava D artiklan 3 kohdan nojalla. (
14
)
21.
Liitteessä II olevan D artiklan 5 kohdan mukaan maksut suoritettiin jäsenvaltion nimeämälle viranomaiselle tai yksikölle yleensä viimeistään kahden kuukauden kuluttua hyväksytyn maksupyynnön vastaanottamisesta. (
15
)
22.
Liitteessä II olevan G artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden viranomaisten oli pidettävä komission saatavilla asiakirjat kolmen vuoden ajan siitä, kun komissio on suorittanut hanketta koskevan lopullisen jäännöserän maksun. Samassa liitteessä olevan H artiklan 1 kohdan mukaan komissio oli velvollinen tekemään rahoitusoikaisuja todetessaan, että koheesiorahaston tukeen liittyy väärinkäytöksiä.
Asetus N:o 1267/1999
23.
Merkityksellisenä ajankohtana liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline (Instrument for Structural Policies for Pre-accession, jäljempänä ISPA), sellaisena kuin siitä säädettiin asetuksessa N:o 1267/1999, oli osa yhteisön liittymistä edeltävää strategiaa. Se noudatti koheesiorahaston lähestymistapaa. Erityisen merkityksellisiä ovat seuraavat asetuksen N:o 1267/1999 johdanto-osan perustelukappaleissa esitetyt tavoitteet. Ensinnäkin liittymistä edeltävään strategiaan kuului sellaisen välineen perustaminen, jonka tarkoituksena oli auttaa hakijamaita täyttämään yhteisön infrastruktuurinormit sekä antaa rahoitustukea ”ympäristötoimenpiteisiin ja liikenteen infrastruktuuritoimenpiteisiin”. Toiseksi ISPA:sta myönnettävällä yhteisön tuella helpotettiin ympäristöä koskevan yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa ja edistettiin kestävää kehitystä hakijamaissa. Kolmanneksi ISPA:sta myönnettävän tuen asianmukaisen hallinnoinnin varmistamiseksi oli säädettävä tehokkaista ennakkoarviointi-, seuranta-, arviointi- ja valvontatoimista sekä väärinkäytöksiin kohdistuvista toimista tai toimista silloin, kun jotakin ISPA:n tukea myönnettäessä vahvistetuista edellytyksistä on jätetty noudattamatta. (
16
)
24.
Asetuksen N:o 1267/1999 1 artiklan 1 kohdalla perustettiin ISPA.
25.
Asetuksen 2 artiklan otsikko oli ”Tukikelpoiset toimenpiteet”. Sen 1 kohdassa säädettiin, että ISPA:sta rahoitettua yhteisön tukea myönnetään esimerkiksi ”ympäristön – – alan” hankkeisiin ja teknisesti ja taloudellisesti itsenäisiin hankkeiden vaiheisiin. Saman artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ISPA:sta voitiin myöntää tukea ympäristötoimenpiteisiin, joiden avulla edunsaajamaat pystyvät täyttämään yhteisön ympäristölainsäädännön vaatimukset ja saavuttamaan liittymistä valmistelevan kumppanuuden tavoitteet. (
17
) Yhteisön tukea ISPA:sta myönnettiin vuosina 2000–2006. (
18
)
26.
Asetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan komissio teki päätökset ISPA:sta rahoitettavista toimenpiteistä 14 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen. (
19
)
27.
Asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että komissio suorittaa ISPA:n mukaiset menot varainhoitoasetuksen (
20
) mukaisesti komission ja edunsaajamaan yhdessä laatiman rahoituspöytäkirjan perusteella. Asetuksen N:o 1267/1999 8 artiklan 1 kohdan a alakohtaan sisältyvät sitoumuksia ja maksuja koskevat säännökset vastasivat asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan C artiklan 2 kohdan säännöksiä.
28.
Asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan komission oli edellytettävä, että edunsaajamaat tarkastavat säännöllisesti, että yhteisön rahoittamat toimenpiteet on toteutettu asianmukaisesti, pyrkivät ehkäisemään väärinkäytöksiä ja perivät takaisin väärinkäytöksen tai laiminlyönnin vuoksi menetetyt varat. (
21
) Saman artiklan 5 kohdan mukaan komission oli varmistettava, että moitteettoman varainhoidon periaatteita noudatetaan, erityisesti asetuksen N:o 1267/1999 liitteessä III vahvistettujen eri tekijöiden osalta. Näihin tekijöihin kuului vaatimus nimetä keskuselin, jonka kautta ISPA:n mukaisesti myönnettyjä varoja kanavoidaan. Vastaavien viranomaisten oli oltava valmiit toimittamaan kaikki kunkin hankkeen menoihin liittyvät tositteet viiden vuoden ajan viimeisen hankkeeseen liittyvän maksun suorittamisesta. Komission kunkin edunsaajamaan kanssa tekemän rahoituspöytäkirjan oli sisällettävä väärinkäytöksiin liittyviä rahoituksen oikaisuja koskevat säännökset. (
22
)
Päätös 2002/89
29.
Liittymistä valmistelevissa kumppanuuksissa määritellään liittymisprosessin puitteet. Niissä esitetään tärkeimmät alat, joilla ehdokasvaltioiden on edistyttävä, ja yksityiskohtaisesti liittymistä valmisteleva tuki. (
23
) Kukin ehdokasvaltio laatii lisäksi kansallisen ohjelman unionin säännöstön käyttöön ottamiseksi. Liettuaa koskevat periaatteet, ensisijaiset tavoitteet, välitavoitteet ja edellytykset määritettiin neuvoston päätöksen 2002/89/EY liitteessä. (
24
) Liitteessä olevassa 4 kohdassa, jonka otsikko on ”Ensisijaiset tavoitteet ja välitavoitteet”, säädettiin ympäristön osalta, että ”yhteisön säännöstön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on saatettava päätökseen” ja että ”yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa on jatkettava erityisesti – – jätteiden käsittelyssä”.
Asetus N:o 1386/2002
30.
Asetuksen N:o 1164/94 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä koheesiorahastosta myönnettävään tukeen liittyvien hallinto- ja valvontajärjestelmien ja rahoitusoikaisumenettelyn osalta 29.7.2002 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1386/2002 (
25
) 4 artiklan mukaan valvontajärjestelmissä oli oltava menettelyt, joilla varmennetaan aiheutuneiden menojen paikkansapitävyys ja hankkeen toteuttaminen.
31.
Asetuksen 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan i alakohdassa säädettiin, että ennen menoilmoituksen todentamista (asetuksen N:o 1164/94 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja liitteessä II olevan D artiklan 2 kohdan d alakohdan neljännen luetelmakohdan mukaisesti) maksuviranomaisen on varmistettava muun muassa, että menoilmoitus käsittää ainoastaan menot, jotka ovat komission myöntävässä päätöksessä asetetun tukikelpoisuusajan kuluessa tosiasiallisesti aiheutuneet ja ovat todennettavissa kuitteihin liitetyillä laskuilla tai vastaavasti todistusvoimaisilla kirjanpitotositteilla.
Asetus N:o 16/2003
32.
Komission asetuksessa (EY) N:o 16/2003 (
26
) vahvistettiin yhteiset säännöt sellaisten menojen tukikelpoisuuden määrittelemiseksi, jotka aiheutuvat koheesiorahastotoimista, kuten sen 1 artiklassa säädettiin. Asetuksen 2 artiklan mukaan toteuttamisesta vastaava elin on julkinen tai yksityinen elin, joka vastaa yksittäiseen hankkeeseen liittyvien tarjouskilpailujen järjestämisestä, ja se on nimettävä koheesiorahaston tuen myöntämistä koskevassa komission päätöksessä.
33.
Asetuksen 4 artiklassa säädettiin, että kaikkien toteuttamisesta vastaavalle elimelle aiheutuvien menojen on perustuttava oikeudellisesti sitoviin sopimuksiin tai yleissopimuksiin ja/tai asiakirjoihin. Tositteiden esittäminen on välttämätöntä.
34.
Asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Yhteisön tuen maksamista varten huomioon otettavien menojen on aiheuduttava tosiasiallisesti tukikelpoisuusajalla, joka määritellään [koheesiorahaston tuen myöntämisestä tehdyssä] komission päätöksessä [asetuksen N:o 1386/2002] 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti, ja liityttävä suoraan hankkeeseen. Huomioon otettavien menojen on liityttävä jäsenvaltion todistamiin ja sen tosiasiallisesti suorittamiin tai sen lukuun suoritettuihin maksuihin – –, joista on esitettävä maksetut laskut tai todistusarvoltaan vastaavat kirjanpitotositteet.
’Todistusarvoltaan vastaava kirjanpitotosite’ tarkoittaa toteuttamisesta vastaavan elimen hallussaan pitämää asiakirjaa, jolla osoitetaan, että kirjanpitomerkintä antaa tarkan ja totuudenmukaisen kuvan tosiasiallisesti toteutuneista maksutapahtumista yleisesti hyväksyttyjen kirjanpitokäytäntöjen mukaisesti.”
35.
Asetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaan aiheutunut meno oli tukikelpoinen siitä päivästä, jona komissio vastaanottaa täydellisen tukihakemuksen. Saman artiklan 2 kohdan mukaan tukikelpoisuuden alkamispäivä vahvistetaan hankkeen hyväksymistä koskevassa komission päätöksessä. Asetuksen 8 artiklassa säädettiin, että tukikelpoisuuden päättymispäivä (joka vahvistettiin komission päätöksessä) koskee toteuttamisesta vastaavan elimen suorittamia maksuja. (
27
)
36.
Asetuksen 23 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että kiinteästi asennettujen koneiden ja laitteiden ostoon tai valmistukseen liittyvät menot ovat tukikelpoisia edellyttäen, että koneet ja laitteet lisätään hankkeen toteuttamisesta vastaavan elimen inventaarioluetteloon ja että niitä kohdellaan pääomamenoina yleisesti hyväksyttyjen kirjanpitokäytäntöjen mukaisesti.
Suuntaviivat kauden 2000–2006 koheesiorahastohankkeiden ja aiempien ISPA-hankkeiden päättämiseksi
37.
Suuntaviivoja kauden 2000–2006 koheesiorahastohankkeiden ja aiempien ISPA-hankkeiden päättämiseksi (jäljempänä hankkeiden päättämistä koskevat suuntaviivat) (
28
) sovelletaan kaikkiin 1.1.2000 jälkeen hyväksyttyihin koheesiorahastohankkeisiin ja aiempiin ISPA-hankkeisiin. Hankkeiden päättämisen käsitteeseen sisältyy suuntaviivojen mukaan ”vielä maksamattomien [unionin] talousarviositoumusten rahoituksellinen selvittämisen niin, että suoritetaan loppumaksu nimetylle viranomaiselle tai laaditaan maksumuistutus ja vapautetaan mahdollinen lopullinen jäännöserä”. Asiakirjassa todetaan lisäksi, ettei päättäminen vaikuta toteuttamisesta vastaavan elimen ja kansallisten viranomaisten velvollisuuteen pitää saatavilla kaikki menoihin ja tarkastuksiin liittyvät tositteet kolmen vuoden ajan siitä, kun komissio on maksanut lopullisen jäännöserän.
Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
38.
Virasto on Liettuassa sijaitsevan Alytusin alueen jätehuoltojärjestelmän rakentamisen (jäljempänä hanke tai rakennushanke) toteuttamisesta vastaava elin. Virasto on vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa (valittajana ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa), ja se toimi hankintaviranomaisena rakennushankkeeseen liittyvien julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisessä. Yritys on kantajana ensimmäisessä oikeusasteessa (vastapuolena ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa) ja komission myöntämän tuen lopullinen tuensaaja.
39.
Komissio teki 13.12.2001 päätöksen myöntää tukea rakennushankkeeseen (jäljempänä alkuperäinen ISPA-päätös). Se myös allekirjoitti samana päivänä hanketta koskevan rahoituspöytäkirjan (jäljempänä rahoituspöytäkirja). Liettua allekirjoitti rahoituspöytäkirjan 14.3.2002. Rahoituspöytäkirjassa hankkeen päättymispäiväksi vahvistettiin 31.12.2004, ja sen mukaan viraston hankkeen toteuttamista varten suorittamat maksut oli maksettava viimeistään 31.12.2006. Liettuan viranomaisten piti toimittaa tarkastusviraston raportti, joka vaadittiin, jotta komissio voi suorittaa rahoitustuen lopullisen jäännöserän, komissiolle viimeistään kuuden kuukauden kuluttua kyseisestä päivämäärästä.
40.
Virasto ja yritys allekirjoittivat 10.11.2004 ISPA-/koheesio-ohjelman täytäntöönpanosopimuksen, joka koski koheesiorahaston varojen hallinnointiin liittyvien tehtävien ja vastuiden jakamista viraston ja yrityksen välillä rakennushankkeen toteutuksen yhteydessä. Komissio teki 27.12.2004 päätöksen, jolla muutettiin rahoituspöytäkirjaa muun muassa lisäämällä sen 2 artiklaan seuraava kohta: ”5. Hankkeeseen liittyvät menot ovat tukikelpoisia 31.12.2008 asti.” Rahoituspöytäkirjan 2 artiklaa muutettiin vastaavasti seuraavasti: ”Päättymispäivä: 31.12.2008.”
41.
Koheesiorahaston tukea koskevan hakemuksen jättivät valtiovarainministeriö ja virasto. Hankintaviranomaisen ominaisuudessaan virasto käynnisti hanketta koskevan tarjouspyyntömenettelyn. Virasto, yritys ja tietyt muut yksityiset urakoitsijat allekirjoittivat julkista hankintaa koskevat sopimukset 22.4.2004 ja 6.12.2006 välisenä aikana. (
29
)
42.
Liettuan kansallinen tarkastusvirasto laati valtion tarkastusraportin 17.12.2009.
43.
Virasto esitti 28.3.2013 neljä ”päätelmää” hankkeen tiettyjen menojen tukikelpoisuudesta julkista hankintaa koskevien sopimusten nojalla. Päätelmät perustuivat siihen, ettei yritys ollut esittänyt tositteita pitkä- ja lyhytaikaisten hyödykkeiden hankinnasta asetuksen N:o 16/2003 5 artiklan 1 kohdan ja 23 artiklan sekä asetuksen N:o 1386/2002 (jäljempänä täytäntöönpanoasetukset) 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla. Viraston johtaja teki 29.3.2013 päätökset (jäljempänä riidanalaiset päätökset), joissa yritys velvoitettiin maksamaan takaisin tukikelvottomiksi todettujen menojen osalta annetut varat.
44.
Liettuan valtiovarainministeriö esitti 31.5.2013 komissiolle hankkeen loppumaksua koskevan ajantasaistetun pyynnön, jossa lopullisen jäännöserän määräksi ilmoitettiin 826069,28 euroa. Valtiovarainministeriö ilmoitti komissiolle, että rakennushankkeeseen liittyvän vireillä olevan oikeudenkäynnin vuoksi hankkeen loppumaksua koskevasta ajantasaistetusta pyynnöstä ei ollut vähennetty 40276,31 euron suuruisia mahdollisesti tukikelvottomia menoja.
45.
Yritys pani 5.11.2013 vireille oikeudenkäynnin, jossa se vaatii riidanalaisten päätösten kumoamista. Kanne hyväksyttiin ensimmäisessä oikeusasteessa sillä perusteella, että asiassa sovellettiin asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaista neljän vuoden vanhentumisaikaa. Koska vanhentumisajan katsottiin alkaneen 31.12.2008 (muutetun rahoituspöytäkirjan 2 artiklassa vahvistettu hankkeen päättymispäivä), se oli näin ollen päättynyt 31.12.2012 eli ennen riidanalaisten päätösten tekemistä.
46.
Virasto valitti päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen 28.5.2014. Valtiovarainministeriö esitti 14.7.2014 päivätyllä kirjeellä komissiolle (17.12.2009 laadittuun) hanketta koskevaan valtion tarkastusraporttiin tehdyn päivityksen sekä hankkeen päättyessä annettavan lausuman (molemmat asiakirjat oli päivätty 25.6.2014). (
30
)
47.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antoi valitusmenettelyssä määräyksen, jossa virastoa ja yritystä kehotettiin toimittamaan hankkeen päättymistä koskevia tietoja sekä selvityksiä ja lausumia asetuksen N:o 2988/95 säännösten soveltamisesta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomautti, että epäselvyyttä liittyi etenkin seuraaviin seikkoihin: i) hankkeen päättymisajankohta, ii) hankkeessa vielä maksamatta oleva summa ja ajankohta, jona se oli määrä maksaa, sekä iii) ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käytettävissä olevassa asiakirjassa (asiakirjoissa) toistensa synonyymeina käytettyjen käsitteiden ”ohjelma”, ”toimenpide” ja ”hanke” merkitys.
48.
Määräyksen noudattamiseksi virasto toimitti ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle uusia tosiseikkoja. Se toimitti tässä yhteydessä erityisesti 30.4.2015 päivätyn valtiovarainministeriön kirjeen, jonka mukaan komissio ei ollut maksanut hankkeen maksamatta ollutta jäännöserää.
49.
Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevassa oikeudenkäynnissä virasto väittää, ettei hanke ollut vielä päättynyt ja ettei asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetty vanhentumisaika ollut alkanut kulua. Se vetoaa myös edellä 37 kohdassa esitettyyn hankkeiden päättämisen käsitteen määritelmään.
50.
Komissio päätti hankkeen 26.6.2015 päivätyllä kirjeellä. Se katsoi, että tukikelvottomia menoja oli yhteensä 106225,67 euroa. Komissio totesi kirjeessä lisäksi seuraavaa: ”– – ottaen huomioon, että ylivarauksia on riittävästi, sääntöjenvastaisilla menoilla ei ole vaikutusta loppumaksun laskentaan. Mitä tulee Euroopan unionin talousarvioon, väärinkäytösten tutkiminen voidaan näin ollen päättää. [Koheesiorahaston] loput maksusitoumukset maksetaan täysimääräisinä.” (
31
)
51.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti, että voidakseen ratkaista pääasian se tarvitsi apua sen suhteen, kuuluiko rakennushankkeeseen myönnetty yhteisön rahoitustuki asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun monivuotisen ohjelman käsitteeseen ja sovelletaanko pääasiassa asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä vanhentumisaikaa, ja jos sovelletaan, oliko se päättynyt. Se esitti näin ollen 10.7.2015 unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Mikä on [asetuksen N:o 2988/95] 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu monivuotinen ohjelma?
2)
Vastaavatko [hankkeen] kaltaiset hankkeet [asetuksen N:o 2988/95] 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun monivuotisen ohjelman käsitettä?
3)
Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi: milloin [asetuksen N:o 2988/95] 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun seuraamusmenettelyn vanhentumisajan olisi katsottava alkaneen?”
52.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Kreikan ja Liettuan hallitukset sekä komissio, jotka kaikki esittivät suullisia huomautuksia 7.9.2016 pidetyssä istunnossa.
Asian tarkastelu
Alustavat huomautukset
53.
Alkuperäinen ISPA-päätös tehtiin 13.12.2001, ja rahoituspöytäkirja allekirjoitettiin 14.3.2002. Hanke luotiin näin ollen ennen Liettuan liittymistä Euroopan unioniin 1.5.2004. Koska rakennushanketta ei kuitenkaan ollut saatu päätökseen liittymisajankohtaan mennessä, sen päättämistä ja erityisesti rahoituksellista selvittämistä – vielä maksamattoman unionin talousarviositoumuksen eli loppumaksun maksamista virastolle – koskevat asetukseen N:o 1164/94 sisältyvät koheesiorahastosta annetut säännökset. (
32
)
54.
Julkisia hankintoja koskevista sopimuksista (
33
) ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää todenneensa, ettei yritys esittänyt asiakirjoja, jotka osoittaisivat menojen tosiasiallisesti aiheutuneen (alkuperäisessä ISPA-päätöksessä määritellyllä tukikelpoisuusajalla) asetuksen N:o 16/2003 5 artiklan 1 kohdan ja 23 artiklan 1 kohdan sekä asetuksen N:o 1386/2002 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti. (
34
)
55.
Yritys on asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu taloudellinen toimija. (
35
) Se, ettei menoja todenneta täytäntöönpanoasetuksissa edellytettävällä tavalla, merkitsee unionin oikeuden rikkomista, ”jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko [unionin] yleiselle talousarviolle”.
56.
Asetuksen N:o 1164/94 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa edellytetään, että menoilmoitukset ovat asianmukaisia ja että varmistetaan, että ne on laadittu todennettavissa oleviin tositteisiin perustuvan kirjanpitojärjestelmän mukaan. Hankkeiden päättämisestä saman asetuksen liitteessä II olevan D artiklan 2 kohdan d alakohdassa säädetään, että unionin tuen lopullinen jäännöserä lasketaan todennettujen ja todellisuudessa suoritettujen menojen perusteella.
57.
On kiistatonta, ettei aiempien ISPA-hankkeiden tai koheesiorahastohankkeiden vanhentumisajasta ole annettu erityisiä alakohtaisia sääntöjä. Katson siten, että se, ettei yritys todentanut julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyviä menoja täytäntöönpanoasetusten mukaisesti, muodostaa asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun väärinkäytöksen. Näin ollen sovelletaan säännöksiä, jotka koskevat saman asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetyn vanhentumisajan toimintaa.
Ensimmäinen ja toinen kysymys
58.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ensimmäisessä kysymyksessään ohjeita asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvän monivuotisen ohjelman käsitteen tulkintaan. Toisessa kysymyksessä pyritään selvittämään, onko hanke tällainen mainitussa säännöksessä tarkoitettu ohjelma. Kysymykset liittyvät toisiinsa läheisesti, joten tarkastelen niitä yhdessä.
59.
Katson, että koska asetuksessa N:o 2988/95 ei määritellä monivuotista ohjelmaa, on aluksi tarpeen tarkastella kyseistä ilmausta sen asiayhteyden, jossa sitä käytetään, ja asetuksen päämäärien valossa. (
36
)
60.
Monivuotisen ohjelman käsite ei ole puhekielinen. Se on nähdäkseni pikemminkin teknistä kieltä, jota voitaisiin käyttää rahoitussuunnitelmasta esimerkiksi unionin talousarvion yhteydessä.
61.
Tässä asiayhteydessä monivuotisen ohjelman käsite olisi erotettava (SEUT 312 artiklassa mainitusta) monivuotisesta rahoituskehyksestä. (
37
) Yleisellä ilmauksella ”monivuotinen ohjelma” viitataan niihin moninaisiin unionin politiikkoihin, joita toteutetaan varoilla, joilla annetaan rahoitustukea edunsaajille jäsenvaltioiden välityksellä. Koheesiorahastohankkeet ja aiemmat ISPA-hankkeet ovat esimerkkejä tällaisista ohjelmista. Entäpä sitten sitä määrittävä adjektiivi ”monivuotinen”?
62.
Komissio väittää, että sanalla ”monivuotinen” tarkoitetaan vuotta pitempää ajanjaksoa.
63.
Vaikka se onkin varmasti totta, asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan yhteydessä tämän ajanjakson olisi nähdäkseni oltava vähintään kaksi vuotta. Ensinnäkin ajanjakso, joka käsittää yhden vuoden lisäksi osan sitä seuraavasta vuodesta, ei sovellu yhtä hyvin monivuotisen käsitteeseen. Toiseksi tämä näkemys on havaittavissa talousarvioon sisältyvien maksusitoumusten (
38
) jakamista koskevassa sääntelyjärjestelmässä. Asetuksessa N:o 1164/94 maksusitoumukset, jotka koskevat muun muassa kaksi vuotta tai sitä kauemmin kestävää toimintaa, toteutetaan pääsääntöisesti vuosittaisina erinä. Ensimmäistä erää koskevat maksusitoumukset tehtiin, kun komissio antoi unionin tukea koskevan päätöksen. Myöhempiä vuosittaisia eriä koskevat maksusitoumukset perustuivat hankkeen rahoitussuunnitelmaan. (
39
) Tätä talousarvioon sisältyvien maksusitoumusten mallia kuvataan komission ehdotuksessa liittymistä valmistelevasta rakennepolitiikan välineestä ”yksinkertaisemmaksi ja tehokkaammaksi järjestelmäksi”, joka toimii ”monivuotisten hankkeiden” perusteella. (
40
)
64.
Sana ”ohjelma” on riittävän laaja, jotta se voi käsittää sekä unionin politiikan (ISPA-strategian ja koheesiorahaston) että rakennushankkeiden kaltaiset toimet, joita jäsenvaltioissa on toteutettu näiden politiikkojen täytäntöönpanemiseksi.
65.
Tarkoitetaanko asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa molempia ohjelmatyyppejä?
66.
Mielestäni ei.
67.
Kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen unionin oikeuden rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko unionin talousarviolle. Tämä on viittaus toimiin, joita otetaan käyttöön unionin politiikkojen panemiseksi täytäntöön jäsenvaltioissa myöntämällä tukea edunsaajille. Pääasiassa kyseessä oleva yritys on esimerkki siinä tarkoitetusta edunsaajasta.
68.
Asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan ensimmäinen, toinen ja kolmas perustelukappale tukevat näkemystä siitä, että 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa mainitulla monivuotisen ohjelman käsitteellä tarkoitetaan hankkeita, joilla pannaan täytäntöön unionin politiikkoja. (
41
) Tällaisten hankkeiden yhteydessä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten hallinnoimia unionin varoja maksetaan edunsaajille.
69.
Asetus N:o 2988/95 vaikuttaa tällä tasolla. Sitä ei ole mielestäni tarkoitettu tasolle, jolla monivuotisessa rahoituskehyksessä määritetään menot joukolle unionin poliittisia ohjelmia, koheesiorahasto mukaan lukien.
70.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti, kuuluvatko ilmaisut ”toimenpiteet” ja ”hanke” asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvän monivuotisen ohjelman merkitykseen.
71.
Mielestäni ne molemmat kuuluvat monivuotisen ohjelman käsitteeseen.
72.
Asetuksen N:o 1164/94 1 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan koheesiorahaston osalta, että siitä voidaan rahoittaa hankkeita, hankkeiden vaiheita tai hankekokonaisuuksia. Sen 3 artiklassa esitetään toiminta, johon voidaan myöntää tukea. Saman artiklan 2 kohdasta seuraa, että rahastosta voidaan antaa tukea hankkeiden lisäksi liitännäisiin toimiin, kuten sellaisiin hankkeisiin, joihin voidaan myöntää tukea, liittyviin valmisteleviin tutkimuksiin ja teknisen avun toimenpiteisiin, kuten tiedotus- ja julkistamiskampanjoihin. (
42
)
73.
Sanalla ”toimenpiteet” on siten laajempi merkitys kuin sanalla ”hankkeet” asetuksen N:o 1164/94 sääntelyjärjestelmässä. Se käsittää hankkeet, hankkeiden vaiheet ja hankekokonaisuudet sekä asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa luetellut liitännäiset toimenpiteet. (
43
)
74.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan käsitteitä ”toimenpide”, ”hanke” ja ”ohjelma” on käytetty toistensa synonyymeina alkuperäisessä ISPA-päätöksessä, rahoituspöytäkirjassa ja sen muuttamisesta 27.12.2004 tehdyssä päätöksessä. Asiakirjoissa käytetyn terminologian johdonmukaisuus olisi parantanut niiden ymmärrettävyyttä. Lainsäädännöstä kuitenkin seuraa, että sekä toimenpide että hanke kuuluvat asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ohjelman käsitteeseen.
75.
Pääasiassa kyseessä oleva rakennushanke kuuluu kyseisessä säännöksessä tarkoitetun monivuotisen ohjelman käsitteeseen seuraavista syistä.
76.
Se on ensinnäkin asetuksen N:o 1164/94 2 artiklan 1 kohdassa ja 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ympäristöhanke (ks. myös liitteessä II olevan A artiklan 2 kohdan a alakohta). Kyseessä olevan hankkeen luonne – jätehuoltojärjestelmän käyttöönotto Alytusin alueella – täyttää asetuksen N:o 1267/1999 2 artiklan 2 kohdan vaatimukset siltä osin kuin Liettua pystyy sen ansiosta täyttämään unionin ympäristölainsäädännön vaatimukset, etenkin jätehuollon osalta, ja saavuttamaan liittymistä valmistelevan kumppanuutensa tavoitteet. (
44
)
77.
Hanke perustettiin toiseksi asetuksen N:o 1267/1999 7 artiklan 1 kohdan ja 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Alkuperäisessä ISPA-päätöksessä, joka tehtiin 13.12.2001, rakennushankkeen arvioitiin päättyvän 31.12.2004. Se oli siten tarkoitus saada päätökseen kolmen vuoden kuluessa (plus kaksi lisävuotta, joiden aikana maksut oli tarkoitus maksaa kokonaisuudessaan). Komissio teki kuitenkin27.12.2004 päätöksen, jolla muutettiin rahoituspöytäkirjaa siten, että rakennushankkeen arvioitu päättymisajankohta oli 31.12.2008. Asetuksen N:o 1267/1999 8 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sitoumukset olisi tehty kyseisen päätöksen tekoajankohdan ja hankkeen päättymisajankohdan välisenä aikana vuosittaisina erinä. Sitoumuksia tehtiin näin ollen ajanjaksona, joka alkoi 13.12.2001, jolloin alkuperäinen ISPA-päätös tehtiin, ja päättyi 31.12.2008. Kyseessä on selkeästi monivuotinen ajanjakso.
78.
Voidakseen saada unionin tukea asetuksen N:o 1267/1999 nojalla rakennushankkeen oli lisäksi oltava laajuudeltaan sellainen, että sillä on merkittävä vaikutus ympäristönsuojeluun. (
45
) Tämä seikka ja tuen myöntämisestä tehdyissä komission päätöksissä ja rahoituspöytäkirjassa (sellaisena kuin se on muutettuna) määritetty ajanjakso vahvistavat, että rakennushanke kuuluu monivuotisen ohjelman käsitteeseen.
79.
Katson, että jos yhteisön rahoitustukea on annettu asetuksen N:o 1267/1999 nojalla hankkeeseen, joka i) on kyseisen asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tukikelpoinen toimenpide, ii) perustettiin komission päätöksellä ja rahoituspöytäkirjalla, joista komissio ja kyseisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset sopivat, ja iii) toteutettiin vähintään kahden vuoden aikana, tällainen hanke kuuluu asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun monivuotisen ohjelman käsitteeseen. Näin ollen on niin, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin todentaa, että jätehuoltojärjestelmän perustamista Alytusin alueelle Liettuassa koskevan kaltainen hanke täyttää nämä edellytykset, tällainen hanke voi olla asetuksen N:o 2988/95 mukainen monivuotinen ohjelma.
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
Yleiset huomautukset
80.
Jos jätehuoltojärjestelmän kehittäminen Alytusin alueelle kuuluu asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun monivuotisen ohjelman käsitteeseen, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannessa kysymyksessään, mikä on kyseisessä säännöksessä säädetyn vanhentumisajan alkamisajankohta.
81.
Unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välisessä SEUT 267 artiklan mukaisessa toimivallanjaossa on pääsääntöisesti kansallisen tuomioistuimen asiana tutkia, täyttyvätkö tosiseikkoja koskevat edellytykset, joiden perusteella on sovellettava unionin oikeusnormia, siinä vireillä olevassa asiassa, ja unionin tuomioistuin voi antaessaan ennakkoratkaisua tarvittaessa tehdä täsmennyksiä ohjatakseen kansallista tuomioistuinta tulkinnassa. (
46
) Unionin tuomioistuimen tehtävänä on siten antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen. (
47
) Kansallisen tuomioistuimen asiana on selvittää siinä vireillä olevaan oikeusriitaan johtaneet tosiseikat sekä tehdä näistä ne päätelmät, joita sen annettavana oleva ratkaisu edellyttää.
82.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, miten 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä vanhentumisaikaa sovelletaan pääasiassa kyseessä olevaan asiaan. Edellä 79 kohdassa esittämästäni päätelmästä seuraa, että rakennushanke on nähdäkseni tosiaan kyseisessä säännöksessä tarkoitettu monivuotinen ohjelma. Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa: ”Monivuotisten ohjelmien suhteen vanhentumisaika jatkuu kaikissa tapauksissa ohjelman lopulliseen päättymiseen.” Näin ollen on tarpeen tulkita ilmaisua ”lopulliseen päättymiseen” sen selvittämiseksi, miten tätä vanhentumisaikaa sovelletaan käsiteltävässä asiassa. Mainitun säännöksen sanamuodon mukaan ratkaiseva tapahtuma monivuotisten ohjelmien kohdalla on vanhentumisajan päättyminen eikä sen alkaminen.
83.
Vastaus ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen, mitä ajankohtaa olisi pidettävä vanhentumisajan alkamisajankohtana, ei siten voi määrittää sitä, tekikö viraston johtaja riidanalaiset päätökset ennen vanhentumisajan päättymistä asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa kohdassa tarkoitetun monivuotisen ohjelman tapauksessa. Kolmanteen kysymykseen on omaksuttava laajempi lähestymistapa selvittämällä, miten asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan vanhentumisaikaa sovelletaan pääasiassa kyseessä olevaan väärinkäytökseen. Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan lisäksi antaa täydellisempi vastaus, tarkastelen myös sitä, miten pääasiassa kyseessä oleva väärinkäytös tai väärinkäytökset on luokiteltava ja miten 3 artiklan 1 kohdan vanhentumisaikaa voitaisiin soveltaa käsiteltävän asian olosuhteissa (ks. jäljempänä 86–95 kohta).
84.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan oikeusriidan tosiseikkoihin liittyy epäselvyyttä. Päivämäärät ja hankkeen päättämiseen johtanut tapahtumien kulku on todennettu. Ennakkoratkaisupyynnöstä ei kuitenkaan selviä, tekivätkö Liettuan viranomaiset komission kanssa hankkeen päättämiseen liittyviä sellaisia järjestelyjä, joiden perusteella lakisääteisten asiakirjojen lähettäminen myöhässä oli sallittua, eikä siinä ole esitetty, oliko tällainen (mahdollinen) järjestely asetuksessa N:o 1164/94 ja hankkeiden päättämistä koskevissa suuntaviivoissa määritettyjen sääntöjen mukainen. (
48
)
85.
Tutkin asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa säädetyn vanhentumisajan soveltamista nämä tekijät huomioon ottaen.
Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohta
86.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asetuksessa N:o 2988/95 annetaan ”yleinen säännöstö [unionin] oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä [koskevista] yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista”, jotta voidaan ”torjua unionin taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla”. (
49
)
87.
Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa mainitun määräajan tarkoituksena on taata oikeusvarmuus taloudellisten toimijoiden osalta. (
50
) Oikeusvarmuuden periaate edellyttää erityisesti, ettei taloudellisen toimijan oikeuksia ja velvollisuuksia kansalliseen viranomaiseen nähden loputtomiin kyseenalaisteta, että vanhentumisaika koskee kyseessä olevaa väärinkäytöstä, että tämä aika vahvistetaan etukäteen ja että vanhentumisaikaa koskevat säännöt ovat riittävästi oikeussubjektien ennakoitavissa. (
51
)
88.
Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa otetaan käyttöön seuraamusmenettelyä koskeva neljän vuoden vanhentumisaika, joka alkaa kulua väärinkäytöksestä, kun kyseessä ovat niin kutsumani ”erilliset väärinkäytökset”. Jatkuvan tai toistuvan väärinkäytöksen osalta vanhentumisaika on neljä vuotta siitä päivästä, jona väärinkäytös on päättynyt. (
52
) Väärinkäytös on ”jatkuva”, jos unionin oikeuden säännöksen rikkomisen perustana oleva laiminlyönti jatkuu ajallisesti. (
53
) Väärinkäytös on kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla ”toistuva”, kun sen tekee toimija, joka saa taloudellisia etuja joukosta samankaltaisia toimenpiteitä, joilla rikotaan samaa unionin oikeuden säännöstä. (
54
) Erillisillä väärinkäytöksillä on oltava riittävän tiivis ajallinen yhteys, jotta niitä voidaan pitää toistuvina väärinkäytöksinä. Tällainen ajallinen yhteys on olemassa, kun ajanjakso kunkin väärinkäytöksen ja sitä edeltävän väärinkäytöksen välissä on yleistä neljän vuoden vanhentumisaikaa lyhyempi. (
55
) Kyseisen 3 artiklan 1 kohdan sääntelyjärjestelmässä yleinen vanhentumisaika on neljä vuotta. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että (vaikka pääasiassa kyseessä oleva väärinkäytös tai väärinkäytökset eivät kuuluisi monivuotisen ohjelman käsitteeseen) tarvittavien tosiseikkoja koskevien täsmällisten tietojen puuttuessa unionin tuomioistuin ei pysty antamaan tarkempia ohjeita siihen, onko käsiteltävässä asiassa kyseessä jatkuva vai toistuva väärinkäytös.
89.
Monivuotisille ohjelmille säädetään erityisestä vanhentumisajasta. Niiden tapauksessa vanhentumisaika jatkuu ohjelman ”lopulliseen päättymiseen”. Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvän ilmauksen ”vanhentumisaika” voidaan siten tulkita tarkoittavan sitä, että monivuotisten ohjelmien vanhentumisaika on yleisesti neljä vuotta mutta että se jatkuu kaikissa tapauksissa ohjelman lopulliseen päättymiseen, jos tällainen ohjelma kestää yli neljä vuotta. Koska asetuksessa N:o 2988/95 annetaan yleinen säännöstö, jota sovelletaan (monivuotisiin ohjelmiin) monilla eri aloilla, ei ole yllättävää, ettei lainsäätäjä täsmentänyt tarkkaa vuosimäärää.
90.
Tämä tulkinta vastaa nähdäkseni asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvän monivuotisia ohjelmia koskevan säännön erityistä tavoitetta. Tällaisten ohjelmien osalta vanhentumisajan kuluminen ei määräydy sen ajankohdan perusteella, jona väärinkäytös on tehty tai jona se päättyy. Vanhentumisaikaa ei myöskään ole rajattu enintään neljään vuoteen. Toisin kuin tilanteessa, joka koskee erillisiä väärinkäytöksiä ja jatkuvaa tai toistuvaa väärinkäytöstä, monivuotisia ohjelmia koskeva vanhentumisaika riippuu kyseessä olevan ohjelman lopullisesta päättymisestä. Se voi näin ollen olla pitempi kuin yleinen neljän vuoden vanhentumisaika.
91.
Unionin tuomioistuin on katsonut asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetun tutkimista tai seuraamusmenettelyä koskevan toimen käsitteestä, että vanhentumisajan tarkoituksena on oikeusvarmuuden takaaminen ja että tällaisen tehtävän täysimääräinen täyttäminen ei olisi mahdollista, jos tämä vanhentumisaika voitaisiin keskeyttää millä tahansa kansallisen hallintoviranomaisen yleisellä valvontatoimella ilman yhteyttä väärinkäytöksiä koskeviin epäilyihin, jotka kohdistuvat riittävän täsmällisesti rajattuihin toimenpiteisiin. (
56
) Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa on näin ollen tulkittava siten, että toimen on rajattava riittävän täsmällisesti ne toimenpiteet, joihin väärinkäytösepäilyt kohdistuvat, jotta se voidaan katsoa tässä säännöksessä tarkoitetuksi vanhentumisen keskeyttäväksi toimeksi. (
57
)
92.
Valtion tarkastusraportti, joka on päivätty 17.12.2009, on mielestäni liian yleisluonteinen, jotta se voitaisiin katsoa tällaiseksi toimeksi.
93.
Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan neljännessä alakohdassa säädetään ehdoton aikaraja, jota sovelletaan väärinkäytöstä koskevan seuraamusmenettelyn vanhentumiseen. Tämä vanhentumisaika päättyy viimeistään sinä päivänä, jona kaksinkertaisen 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn neljän vuoden vanhentumisajan pituinen aika päättyy ilman, että toimivaltainen viranomainen on määrännyt seuraamuksesta, paitsi siinä tapauksessa, että hallinnollista menettelyä on lykätty asetuksen 6 artiklan 1 kohdan nojalla. (
58
) Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan neljännellä alakohdalla on näin ollen tarkoitus vahvistaa oikeusvarmuutta taloudellisten toimijoiden osalta estämällä se, että vanhentumista voidaan lykätä määräämättömäksi ajaksi toistuvilla vanhentumisen keskeyttävillä toimilla. (
59
)
94.
Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt, että siinä vireillä olevan asian tosiseikat merkitsevät jatkuvaa tai toistuvaa väärinkäytöstä tai että asiaan liittyy toistuvia vanhentumisen keskeyttäviä toimia, asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan neljäs alakohta ei ole merkityksellinen käsiteltävässä asiassa.
95.
Unionin tuomioistuin on aiemmin myös tutkinut vanhentumisaikojen oikeasuhteisuutta erityisesti, kun se on arvioinut kansallisen lainsäädännön mukaisen seuraamusmenettelyn vireille panemiseksi käytettävissä olevaa aikaa asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 3 kohdan yhteydessä. Se on katsonut, että vanhentumisaika ”ei saa muun muassa ylittää selvästi sitä, mikä on välttämätöntä unionin taloudellisten etujen suojaamista koskevan tavoitteen saavuttamiseksi”. (
60
)
Monivuotiset ohjelmat
96.
Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva rakennushanke on mielestäni monivuotinen ohjelma. Vanhentumisaika on siten määritettävä asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan perusteella.
97.
Mitä ilmaus ”vanhentumisaika jatkuu kaikissa tapauksissa ohjelman lopulliseen päättymiseen” tarkoittaa?
98.
Liettuan hallitus väitti kirjallisissa huomautuksissaan, että kaikki aiemmin ISPA:sta tuetut ympäristön ja liikenteen aloilla toteutetut 53 hanketta (joita koheesiorahasto on sittemmin hallinnoinut) ovat monivuotisia ohjelmia. Kyseessä oleva hanke on osa tätä toimenpidekokonaisuutta. Se väitti näin ollen, että asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukainen vanhentumisaika kuluu, kunnes kaikki 53 hanketta ovat päättyneet. Koska tietyt näistä hankkeista eivät ole vielä päättyneet, vanhentumisaika kuluu edelleen. Käytän tästä jäljempänä nimitystä ”ensimmäinen vaihtoehto”.
99.
Liettua muutti kantaansa menettelyn suullisen vaiheen aikana. Se myönsi, ettei ole tarpeen osoittaa kaikkien 53 hankkeen päättyneen, jotta 3 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisen vanhentumisajan voidaan katsoa päättyneen lopullisesti.
100.
Liettua oli nähdäkseni oikeassa muuttaessaan kantaansa, koska ensimmäinen vaihtoehto ei ole yhdenmukainen sen kanssa, että kyseisessä säännöksessä käytettävällä ohjelma-sanalla viitataan hankkeeseen tai toimenpiteeseen eikä laajempaan unionin politiikkaan, jossa annetaan liittymistä edeltävää tukea merkittäviin infrastruktuurihankkeisiin. Se ei myöskään ole yhdenmukainen talouden toimijoille annettavan oikeusvarmuuden kanssa eli sen periaatteen kanssa, johon 3 artiklan 1 kohdan vanhentumisajan toiminta perustuu. Tällaisiin hankkeisiin osallistuvien talouden toimijoiden on oltava mahdollista tietää, mitkä heidän toimistaan ovat lopullisia ja mitkä saattavat olla seuraamusmenettelyn kohteena. Vanhentumisaika, joka päättyy, kun infrastruktuurihankkeet, joissa talouden toimija ei ole osallisena ja joihin sillä ei voi olla vaikutusvaltaa, ovat päättyneet, ei voi mielestäni olla oikeusvarmuuden periaatteen mukainen.
101.
Komissio väittää, että monivuotinen ohjelma päättyy lopullisesti päivänä, jona sen yksiköt päättävät hankkeen. Käsiteltävässä asiassa hanke päätettiin 26.6.2015 päivätyllä kirjeellä. Käytän tästä jäljempänä nimitystä ”toinen vaihtoehto”.
102.
En ole samaa mieltä komission kanssa.
103.
Toinen vaihtoehto antaisi nähdäkseni komissiolle merkittävästi harkintavaltaa asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun hankkeen lopullisen päättymisen määrittämisessä. Tällainen tulkinta olisi ristiriidassa sen oikeusvarmuuden tason kanssa, jota talouden toimijoiden etujen suojaaminen edellyttää. Sillä voitaisiin aiheuttaa toimijoille pitkä epävarmuuden ajanjakso ja vaara siitä, etteivät ne kykene toimittamaan todisteita kyseisten toimenpiteiden asianmukaisuudesta tällaisen ajanjakson päättyessä. (
61
) Sen voitaisiin ehkä myös katsoa kannustavan (tai ei ainakaan ehkäisevän) viivytystaktiikan käyttöä komission hallinnossa. Tämä olisi suhteellisuusperiaatteen vastaista, koska vanhentumisaika ei määräytyisi Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisen tarpeen vaan pikemminkin hallinnon työskentelytahdin perusteella. Se olisi myös vastoin perusoikeuskirjan 41 artiklaa, jossa taataan jokaiselle oikeus siihen, että hänen asiansa käsitellään kohtuullisessa ajassa, samoin kuin asetukseen N:o 1164/94 ja hankkeiden päättämistä koskeviin suuntaviivoihin sisältyvien hankkeiden päättämisestä annettujen sääntöjen tavoitteita.
104.
Hylkään näin ollen toisen vaihtoehdon.
105.
On vaikea määritellä täsmällistä ajankohtaa, jona rakennushanke päättyy, koska useat eri vaiheet ja prosessit johtavat sen valmistumiseen. (
62
) Unionin tuomioistuimen on tästä huolimatta esitettävä tulkinta, joka on yhteensopiva asetuksen N:o 2988/95 sanamuodon ja tavoitteiden kanssa ja joka on samanaikaisesti asetuksen N:o 1164/94 mukainen (koska rakennushanke kuuluu siihen sisältyvien erityissääntöjen alaan).
106.
Siten on tarpeen tulkita asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II (ja hankkeiden päättämistä koskevissa suuntaviivoissa) olevia, erityisesti rahoitustuen lopullisen jäännöserän maksamista koskevia sääntöjä yhdessä asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvän ilmauksen ”ohjelman lopulliseen päättymiseen” kanssa johdonmukaisesti ja yhdenmukaisesti.
107.
Rahoitustuen hyväksymisestä tehdyssä komission päätöksessä vahvistetaan rahoitustuen määrä, rahoitussuunnitelma, kaikki edellytykset ja hankkeen arvioitu päättymisajankohta, joka oli myös menojen tukikelpoisuuden viimeinen päivä asetuksen N:o 1164/94 nojalla. (
63
) Päätöksen keskeiset yksityiskohdat oli julkaistava virallisessa lehdessä. (
64
) Koheesiorahastoa koskevissa säännöksissä säädettiin varainhoidon valvonnasta (12 artiklan 1 kohta) ja edellytettiin lakisääteisten asiakirjojen lähettämistä komissiolle. Asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan D artiklan 2 kohdan d alakohdan yleinen järjestelmä viittaa siihen, että loppukertomus olisi toimitettava komissiolle kuuden kuukauden kuluessa töiden valmistumiselle ja menoille vahvistetusta päivämäärästä (D artiklan 2 kohdan d alakohdan kolmas luetelmakohta) tai viimeistään tuen myöntämispäätöksessä töiden valmistumiselle ja maksuille asetettua päivämäärää seuraavien kahdeksantoista kuukauden kuluessa (D artiklan 3 kohta). Komission oli tarkoitus suorittaa loppumaksu toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle kahden kuukauden kuluttua hyväksytyn maksupyynnön vastaanottamisesta (D artiklan 5 kohta). Kansallisten viranomaisten oli sitten pidettävä komission saatavilla kaikki kyseiseen hankkeeseen liittyviä menoja ja tarkastuksia koskevat asiakirjat kolmen vuoden ajan (G artiklan 3 kohta).
108.
Näiden sääntöjen perusteella ei voida yksilöidä tarkkaa aikataulua hankkeiden päättämiselle. Tilanne vaihtelee tapauksen olosuhteiden mukaan. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että asetuksen N:o 1164/94 mukaisen hankkeiden päättämismenettelyn ja asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun hankkeen lopullisen päättymisen välisen yhteyden avulla on mahdollista yksilöidä vielä yksi vaihtoehto, josta käytän jäljempänä nimitystä ”kolmas vaihtoehto”.
109.
Sen selvittämiseksi, katsotaanko koheesiorahastohankkeen (tai aiemman ISPA-hankkeen) päättyneen lopullisesti, on ensinnäkin määritettävä, esittivätkö toimivaltaiset kansalliset viranomaiset komissiolle hyväksyttävän maksupyynnön kyseisestä hankkeesta. Huomioon olisi otettava toiseksi tuen myöntämisestä tehty komission päätös ja rahoituspöytäkirjassa vahvistettu päättymisajankohta. On tarpeen kolmanneksi selvittää, onko loppukertomus lähetetty komissiolle asetuksen N:o 1164/94 liitteessä olevan D artiklan 2 kohdan d alakohdan toisen luetelmakohdan tai 3 kohdan mukaisesti. Komissiolla on neljänneksi yleensä aikaa kaksi kuukautta hyväksytyn maksupyynnön vastaanottamisesta maksaa lopullinen jäännöserä. Viidenneksi, jollei toisin määrätä, kyseiseen hankkeeseen liittyvät asiakirjat on säilytettävä kolmen vuoden ajan, jotta komissio voi tehdä mahdollisia tarkastuksia. (
65
) Tämän ajanjakson päättyessä hankkeen olisi katsottava päättyneen lopullisesti.
110.
Kolmas vaihtoehto osoittaa nähdäkseni hankkeen loppumisen, tai asetuksen N:o 2988/95 sanamuotoa käyttääkseni, ”päättymisen”. Tällainen lähestymistapa on yhdenmukainen SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisten, talousarvion toteuttamista ja ohjelmien hallinnointia koskevien komission yleisten velvoitteiden kanssa ja etenkin sille asetuksessa N:o 1164/94 asetetun, tarkastusten ja rahoitusoikaisujen tekemistä koskevan velvoitteen (kyseisen asetuksen liitteessä II olevat G ja H artikla) kanssa. Kolmas vaihtoehto antaa myös jäsenvaltioille mahdollisuuden täyttää velvoitteensa. Niihin kuuluvat tarvittavien rahoitustarkastusten tekeminen, kuten väärinkäytösten tutkiminen, sen osoittaminen, että hanke on toteutettu asianmukaisesti, ja asetuksen mukaisen lopullisen jäännöserän maksun vastaanottaminen. (
66
)
111.
Vaikka on epäilemättä totta, että talouden toimijoiden on helpompi olla tietoisia vanhentumisajasta, joka ilmaistaan tietyn tapahtuman käynnistämänä ajanjaksona (esimerkiksi neljä vuotta), tämä malli ei sovellu kovinkaan hyvin monivuotisen ohjelman kaltaiseen käsitteeseen, joka on itsessään muuttuva. Tällaisen ohjelman päättymisajankohtaa voidaan ainoastaan arvioida sen alkaessa. Kolmas vaihtoehto mahdollistaa mielestäni riittävän oikeusvarmuuden. Se takaa, ettei taloudellisten toimijoiden oikeuksia kyseenalaisteta loputtomiin. Vanhentumisajan yhteydessä viitataan asetukseen N:o 1164/94, ja sen perusteet on näin ollen vahvistettu etukäteen, ja ne ovat riittävästi kyseisen talouden toimijan ennakoitavissa. Monivuotiset ohjelmat ovat laajoja hankkeita. Ne koskevat todennäköisesti vastaavasti suuria ja valistuneita talouden toimijoita, joilla voidaan odottaa olevan jonkinlaista tietämystä asiaa koskevista säännöistä ja menettelyistä tai mahdollisuus tutustua niihin. Kolmannessa vaihtoehdossa saattaa jopa olla etuna se, että se kannustaa talouden toimijoita varmistamaan, että ne toimittavat jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille ajoissa aineiston, jota tarvitaan lainsäädäntöön sisältyvien sääntöjen mukaisten hankkeen päättymistä koskevien asiakirjojen laatimisessa.
112.
Kolmas vaihtoehto on mielestäni oikeasuhteinen siltä osin kuin se noudattaa asetuksessa N:o 1164/94 vahvistettuja sääntöjä, joilla varmistetaan, että jäsenvaltiot ja komissio täyttävät kyseisen asetuksen mukaiset velvoitteensa. Vanhentumisaika, jossa otetaan huomioon kyseessä olevan hankkeen päättymisajankohta, loppukertomuksen ja hyväksytyn maksupyynnön lähettäminen ja niihin liittyvä komissiolla maksamiseen käytettävissä oleva kahden kuukauden aika sekä kolmen vuoden aika, jona mahdollisesti tehdään rahoitusoikaisuja, vastaa sääntöjä, jotka lainsäätäjä otti käyttöön suojatakseen Euroopan unionin taloudellisia etuja, eikä ylitä sitä, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi.
113.
Mitä tapahtuu, jos jäsenvaltio ei esitä komissiolle hyväksyttävää maksupyyntöä (esimerkiksi jos loppukertomus lähetetään komissiolle asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan D artiklan 3 kohdassa säädetyn 18 kuukauden määräajan jälkeen – kuten mahdollisesti käsiteltävässä asiassa – tai sitä ei lähetetä ollenkaan)? (
67
) Tällaisessa tilanteessa on nähdäkseni tarpeen ottaa huomioon rahoituspöytäkirjassa ja hankkeen hyväksymistä koskevassa komission päätöksessä ilmoitettu hankkeen päättymisajankohta. Asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan D artiklan 3 kohdan mukaista 18 kuukauden määräaikaa, joka alkaa töiden valmistumiselle ja toimivaltaisen kansallisen elimen suorittamille maksuille asetetusta päivämäärästä, olisi tällöin käytettävä korvikkeena loppukertomuksen tosiasialliselle lähettämiselle. Tällaisessa tapauksessa kyseisen säännöksen mukaan lopullisen jäännöserän maksaminen olisi joka tapauksessa peruutettava ja komission olisi selvitettävä, onko tarpeen tehdä rahoitusoikaisu. Mainitussa säännöksessä vaikuttaa olevan aukko sikäli kuin jäsenvaltioilla on velvoite pitää asiakirjat saatavilla kolmen vuoden ajan loppumaksun suorittamisesta, mutta vastaavaa aikataulua ei ole määritetty siinä tapauksessa, ettei kyseistä maksua suoriteta. Olisi kuitenkin oikeusvarmuuden periaatteen vastaista, että komissiolla olisi rajoittamattomasti aikaa todentaa tilanne. Aivan yhtä outoa olisi, jos asianmukainen ajanjakso olisi lyhyempi kuin asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan G artiklan 3 kohdassa säädetty kolmen vuoden ajanjakso. Katson näin ollen, että myös kyseinen kolmen vuoden ajanjakso olisi sisällytettävä vanhentumisaikaan, jos kyseinen jäsenvaltio ei esittänyt komissiolle hyväksyttyä maksupyyntöä.
114.
Rakennustöiden valmistuminen osoittaa nähdäkseni rakennushankkeen luonnollisen päättymisen. Onko neljäs vaihtoehto mahdollisesti parempi kuin kolmas vaihtoehto?
115.
Mielestäni tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi.
116.
Koheesiorahastoa koskevissa säännöksissä säädetään ensinnäkin yksityiskohtaisesti hankkeiden päättämisestä, (
68
) mutta vastaavia säännöksiä ei ole annettu sen määrittämisestä, milloin rakennushanke on valmis. Tällaisten säännösten puuttuminen viittaa siihen, että jos rakennushankkeen valmistumista pidettäisiin lopullisena päättymisenä, avoimuus ja myös oikeusvarmuus eivät toteutuisi.
117.
Asetuksen N:o 2988/95 yleisiä tavoitteita vastaa toiseksi paremmin se, että ”päättymisenä” pidetään hankkeen päättämistä eikä ajankohtaa, jona rakennustyöt valmistuvat. Vaikka yksi asetuksen N:o 2988/95 tavoite on taata oikeusvarmuus talouden toimijoille, sen ensisijaisena tavoitteena on suojella Euroopan unionin taloudellisia etuja ehkäisemällä väärinkäytöksiä kaikilla unionin politiikanaloilla. (
69
) Vanhentumisajan toiminnan kannalta olennainen kysymys on siten se, milloin unionin varat poistuvat talousarviosta.
118.
Katson näin ollen, ettei rakennustöiden valmistuminen ole vakuuttava neljäs vaihtoehto.
119.
Asetukseen N:o 1164/94 sisältyvillä säännöillä luodaan tietynasteinen oikeusvarmuus. Tapa, jolla ne toimivat, vaihtelee kuitenkin tapauksen olosuhteiden mukaan.
120.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt alkuperäisestä ISPA-päätöksestä joitain yksityiskohtia. (
70
) Unionin tuomioistuimella on kuitenkin erittäin vähän tietoa siitä, mitä tapahtui sen jälkeen, kun rahoituspöytäkirjaa oli muutettu 27.12.2004 tehdyllä komission päätöksellä, lukuun ottamatta sitä, että rakennushankkeen uusi päättymisajankohta oli 31.12.2008. Asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan D artiklan 3 kohdan mukaan loppukertomus olisi pitänyt lähettää komissiolle viimeistään 30.6.2010 (kyseisen asetuksen liitteessä II olevan D artiklan 3 kohdassa säädetyn 18 kuukauden määräajan kuluessa). Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on todentaa, milloin viraston suorittamat maksut oli saatettava päätökseen. Tästä ei ole mainintaa ennakkoratkaisupyynnössä. Unionin tuomioistuin ei myöskään tiedä, esitettiinkö hyväksytty maksupyyntö – ellei, kahden kuukauden määräaikaa, jonka seurauksena vanhentumisaika päättyisi 31.8.2010, ei sovelleta. Asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan G artiklan 3 kohdassa säädetty kolmen vuoden aika on lisättävä laskelmaan, jotta komissio voi velvoitteensa mukaisesti tehdä tarkastuksia ja todeta, onko syytä tehdä rahoitusoikaisuja.
121.
Tästä seuraa, että vanhentumisaika päättyisi aikaisintaan 31.8.2013, jos hyväksytty maksupyyntö esitettiin. Se päättyisi 30.6.2013, jos tällaista pyyntöä ei esitetty. Vaikka ajankohta, johon mennessä viraston täytyi suorittaa maksut, ei olisikaan myöhäisempi kuin 31.12.2008, 29.3.2013 tehdyt riidanalaiset päätökset kuuluisivat joka tapauksessa vanhentumisajan piiriin.
122.
On epäselvää, olivatko Liettuan viranomaiset ja komissio sopineet järjestelystä, joka mahdollisti lakisääteisten asiakirjojen lähettämisen muutetussa rahoituspöytäkirjassa vahvistettua päättymisajankohtaa eli 31.12.2008 merkittävästi myöhemmin. (
71
) Samoin on epäselvää, olisiko tällainen mahdollinen järjestely ollut yhdenmukainen asetuksen N:o 1164/94 kanssa. Komissio ei peruuttanut lopullisen jäännöserän maksamista sen perusteella, ettei loppukertomusta toimitettu kyseisen asetuksen liitteessä II olevan D artiklan 3 kohdan mukaisesti. Se ei myöskään käynnistänyt rahoitusoikaisumekanismia. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on selvittää ja todentaa komission ja Liettuan viranomaisten kyseessä olevan hankkeen päättämisestä sopimat järjestelyt.
123.
Katson näin ollen, että jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tekemästä tosiseikkojen todentamisesta muuta johdu, 30.6.2013 on aikaisin ajankohta, johon mennessä hanke olisi voinut päättyä lopullisesti, ja että riidanalaiset päätökset tehtiin näin ollen asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn vanhentumisajan kuluessa.
124.
Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun vanhentumisajan toiminnan määrittämiseksi sellaisen monivuotisen ohjelman tapauksessa, joka koskee asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevien säännösten soveltamisalaan kuuluvaa aiempaa ISPA-hanketta, on näin ollen selvitettävä, i) ovatko kyseisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset esittäneet komissiolle D artiklan 5 kohdan mukaisen hyväksytyn maksupyynnön; ii) tuen myöntämisestä tehdyssä komission päätöksessä ja siihen liittyvässä rahoituspöytäkirjassa töiden valmistumiselle ja maksuille asetettu päivämäärä; iii) onko komissiolle lähetetty D artiklan 2 kohdan d alakohdassa edellytetty loppukertomus; iv) onko D artiklan 5 kohdassa säädetty kahden kuukauden aika päättynyt ja v) onko kolmen vuoden aika (jollei G artiklan 3 kohdan nojalla ole toisin päätetty) siitä, kun komissio on maksanut hanketta koskevan lopullisen jäännöserän, päättynyt. Jätehuoltojärjestelmän rakentamista Alytusin alueelle Liettuassa koskevan kaltaisen hankkeen yhteydessä on siten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia selvittää nämä seikat ja määrittää toteamustensa perusteella, päättyikö kyseiseen hankkeeseen liittyvä monivuotinen ohjelma lopullisesti 30.6.2013 vai myöhempänä ajankohtana.
Ratkaisuehdotus
125.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasin (ylin hallintotuomioistuin, Liettua) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Jos liittymistä edeltävästä rakennepolitiikan välineestä 21.6.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1267/1999 nojalla on myönnetty yhteisön rahoitustukea hankkeeseen, joka
—
on kyseisen asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tukikelpoinen toimenpide,
—
perustettiin komission päätöksellä ja rahoituspöytäkirjalla, joista komissio ja kyseisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset sopivat, ja
—
toteutettiin vähintään kahden vuoden aikana,
tällainen hanke kuuluu Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun monivuotisen ohjelman käsitteeseen. Näin ollen on niin, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin todentaa, että jätehuoltojärjestelmän perustamista Alytusin alueelle Liettuassa koskevan kaltainen hanke täyttää nämä edellytykset, tällainen hanke voi olla asetuksen N:o 2988/95 mukainen monivuotinen ohjelma.
2)
Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun vanhentumisajan toiminnan määrittämiseksi sellaisen monivuotisen ohjelman tapauksessa, joka koskee koheesiorahastosta 16.5.1994 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1164/94 liitteessä II olevien säännösten soveltamisalaan kuuluvaa aiempaa ISPA-hanketta, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä,
—
ovatko kyseisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset esittäneet komissiolle D artiklan 5 kohdan mukaisen hyväksytyn maksupyynnön,
—
tuen myöntämisestä tehdyssä komission päätöksessä ja siihen liittyvässä rahoituspöytäkirjassa töiden valmistumiselle ja maksuille asetettu päivämäärä,
—
onko komissiolle lähetetty D artiklan 2 kohdan d alakohdassa edellytetty loppukertomus,
—
onko D artiklan 5 kohdassa säädetty kahden kuukauden aika päättynyt ja
—
onko kolmen vuoden aika (jollei G artiklan 3 kohdan nojalla ole toisin päätetty) siitä, kun komissio on maksanut hanketta koskevan lopullisen jäännöserän, päättynyt.
Jätehuoltojärjestelmän kehittämistä Alytusin alueelle Liettuassa koskevan kaltaisen hankkeen yhteydessä on siten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia selvittää nämä seikat ja määrittää toteamustensa perusteella, päättyikö kyseiseen hankkeeseen liittyvä monivuotinen ohjelma lopullisesti 30.6.2013 vai myöhempänä ajankohtana.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Annettu 18.12.1995 (EYVL 1995, L 312, s. 1).
(
3
)	Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta käsittelevällä Euroopan unionin politiikalla pyritään erityisesti vähentämään Euroopan unionin alueiden välisiä kehityseroja sekä ”muita heikommassa asemassa olevien alueiden jälkeenjääneisyyttä”. Ks. tältä osin SEUT 174 artikla.
(
4
)	EUVL 2010, C 83, s. 389; jäljempänä perusoikeuskirja.
(
5
)	Ks. asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.
(
6
)	Ks. asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan 2., 3. ja 13. perustelukappale.
(
7
)	Asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos jäsenvaltio ryhtyy toimiin asetuksen mukaisen väärinkäytöksen tapauksessa, taloudellisten seuraamusten, kuten hallinnollisten sakkojen, määräämistä voidaan lykätä toimivaltaisen viranomaisen päätöksellä, jos kyseistä henkilöä vastaan on aloitettu rikosoikeudellinen menettely samojen seikkojen perusteella. Hallinnollisen menettelyn lykkäämisestä seuraa 3 artiklassa tarkoitetun vanhentumisajan keskeytyminen.
(
8
)	Käytän siitä tässä ratkaisuehdotuksessa nimitystä ”merkityksellinen ajankohta”.
(
9
)	Annettu 16.5.1994 (EYVL 1994, L 130, s. 1). Kyseistä asetusta, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksilla (EY) N:o 1264/1999 (EYVL 1999, L 161, s. 57) ja (EY) N:o 1265/1999 (EYVL 1999, L 161, s. 62), sovellettiin hankkeisiin, jotka oli pantu täytäntöön jäsenvaltioissa merkityksellisenä ajankohtana. Asetus N:o 1164/94 kumottiin Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11.7.2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1083/2006 (EUVL 2006, L 210, s. 25). Kattavuuden vuoksi huomautan, että asetuksessa N:o 1260/1999 annettiin rakennerahastoja – joilla tarkoitettiin asetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston ohjausosastoa sekä kalatalouden ohjauksen rahoitusvälinettä – koskevat yleiset säännökset. Käsiteltävässä asiassa ei ole kyse rakennerahastoista myönnettävästä taloudellisesta tuesta. Asetuksen N:o 1083/2006 105 artiklaan sisältyvien siirtymäsäännösten mukaan asetus ei estä jatkamasta tai muuttamasta koheesiorahaston osarahoittamaa hanketta, jonka komissio on hyväksynyt asetuksen N:o 1164/94 perusteella.
(
10
)	Annettu 21.6.1999 (EYVL 1999, L 161, s. 73), sellaisena kuin se on muutettuna 4.12.2001 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2382/2001 (EYVL 2001, L 323, s. 1) ja 17.12.2001 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2500/2001 (EYVL 2001, L 342, s. 1), joita sovellettiin merkityksellisenä ajankohtana. Asetus N:o 1267/1999 korvattiin myöhemmin liittymistä valmistelevasta tukivälineestä 17.7.2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1085/2006 (EUVL 2006, L 210, s. 82). Ks. lisäksi jäljempänä 23–28 kohta.
(
11
)	Ks. asetuksen N:o 1164/94 johdanto-osan 27. perustelukappale.
(
12
)	2 artiklan 5 kohta lisättiin asetukseen N:o 1164/94 asiakirjalla Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, (EUVL 2003, L 236, s. 33; jäljempänä liittymisasiakirja).
(
13
)	10 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädettiin perusteesta, jota oli sovellettava rahoitustukea saaneiden hankkeiden korkean laadun varmistamiseksi.
(
14
)	Liitteessä II olevan D artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan komissiolle toimitettaviin asiakirjoihin kuuluivat i) maksupyyntö (toinen luetelmakohta), ii) loppukertomus (kolmas luetelmakohta), iii) todistus menoista (neljäs luetelmakohta) ja iv) hankkeen päättyessä annettava lausuma, johon sisältyy päättymistä koskeva kertomus (viides luetelmakohta, luettuna yhdessä 12 artiklan 1 kohdan f alakohdan kanssa). Käytän tässä ratkaisuehdotuksessa näistä asiakirjoista jäljempänä yhteisesti nimitystä ”lakisääteiset asiakirjat”.
(
15
)	Ymmärrän D artiklan 5 kohtaan sisältyvän ilmauksen ”hyväksytyn maksupyynnön” tarkoittavan pyyntöä, johon on asianmukaisesti liitetty lakisääteiset asiakirjat, etenkin edellä 20 kohdassa ja alaviitteessä 14 mainitut.
(
16
)	Johdanto-osan 4, 7 ja 14 perustelukappale.
(
17
)	Ks. jäljempänä 29 kohta.
(
18
)	Ks. 3 artikla.
(
19
)	Kyseisen 14 artiklan mukaan komissiota avusti komitea, joka muodostui jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajana oli komission edustaja.
(
20
)	Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettava 21.12.1977 annettu varainhoitoasetus (EYVL 1977, L 356, s. 1) oli voimassa silloin, kun komissio teki alkuperäisen ISPA-päätöksen.
(
21
)	9 artiklan 1 kohdan b, c ja d alakohta.
(
22
)	Ks. asetuksen N:o 1267/1999 liitteessä III olevat 1, 4 ja 5 kohta.
(
23
)	Ks. puheenjohtajan päätelmät Luxemburgin Eurooppa-neuvostosta 12.–13.12.1997, 14 ja 15 kohta.
(
24
)	Liettuan liittymistä valmistelevan kumppanuuden periaatteista, ensisijaisista tavoitteista, välitavoitteista ja edellytyksistä 28.1.2002 tehty neuvoston päätös (EYVL 2002, L 44, s. 54), ks. 1 artikla.
(
25
)	EYVL 2002, L 201, s. 5. Kyseinen asetus kumottiin Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ja Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1080/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä 8.12.2006 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1828/2006 (EUVL 2006, L 371, s. 1).
(
26
)	Asetuksen N:o 1164/94 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista erityissäännöistä koheesiorahastosta osarahoitettavista toimista aiheutuvien menojen tukikelpoisuuden osalta 6.1.2003 annettu asetus (EYVL 2003, L 2, s. 7). Asetus kumottiin 16.1.2007 alkavin vaikutuksin asetuksella N:o 1828/2006.
(
27
)	Hankkeen hyväksymistä koskevasta komission päätöksestä ks. lähemmin edellä 14 ja 26 kohta.
(
28
)	Hübnerin komissiolle esittämä tiedonanto SEC(2007), lopullinen versio 23.4.2008.
(
29
)	Kyseiset yksityiset urakoitsijat ovat UAB ”Alkesta”, UAB ”Skirnuva” UAB ”Paraman” kanssa ja UAB ”Dzūkijos statyba”. Käytän tehdyistä sopimuksista jäljempänä nimitystä ”julkisia hankintoja koskevat sopimukset”.
(
30
)	Kun kyseiset lisätiedot oli toimitettu komissiolle, virasto käynnisti uuden tutkimuksen väärinkäytöksistä, jotka liittyivät komissiolle ilmoitettuihin hankkeen menoihin, ja kaksi hanketta koskevaa oikeudenkäyntiä oli edelleen vireillä ajankohtana, jona ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti esittää tämän ennakkoratkaisupyynnön. Ennakkoratkaisupyynnöstä kuitenkin ilmenee, etteivät nämä muut oikeudenkäynnit koske pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevia seikkoja.
(
31
)	Käsittääkseni komission 26.6.2015 päivätyssä kirjeessä käytetyllä käsitteellä ”ylivaraus” (”overbooking”) tarkoitetaan menoja, jotka ylittävät tukikelpoisuuden rajat.
(
32
)	Ks. asetuksen N:o 1164/94 16 a artikla. Hankkeiden päättämisestä ks. edellä 37 kohdassa mainitut hankkeiden päättämistä koskevat suuntaviivat. Vaikka alkuperäinen ISPA-päätös tehtiin asetuksen N:o 1267/1999 nojalla, viittaan analyysissani asetuksen N:o 1164/94 säännöksiin, koska viimeksi mainitussa asetuksessa ja etenkin sen liitteessä II olevissa täytäntöönpanomääräyksissä säännellään pääasiassa kyseessä olevan hankkeen päättämistä. Viittaan näin ollen asetuksen N:o 1267/1999 säännöksiin vain, jos siihen on erityistä tarvetta.
(
33
)	Ks. edellä 41 kohta ja alaviite 29.
(
34
)	Ks. edellä 43 kohdassa tarkoitetut päätelmät.
(
35
)	Unionin talousarviosta tukea saavana tahona yritystä voidaan pitää asetuksessa N:o 2988/95 tarkoitettuna taloudellisena toimijana. Ks. esim. tuomio 21.12.2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10, EU:C:2011:867, 45 kohta).
(
36
)	Ks. tuomio 16.7.2015, Maïstrellis (C‑222/14, EU:C:2015:473, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
37
)	SEUT 312 artiklan 1 kohdan mukaan i) monivuotisella rahoituskehyksellä pyritään takaamaan, että unionin menot kehittyvät hallitusti sen käytettävissä olevien omien varojen rajoissa, ii) monivuotinen rahoituskehys vahvistetaan vähintään viiden vuoden jaksolle ja iii) unionin vuotuinen talousarvio laaditaan monivuotista rahoituskehystä noudattaen. Se ei ole sama asia kuin talousarvio. Monivuotisen rahoituskehyksen käsite sisällytettiin perussopimuksiin 1.12.2009 Lissabonin sopimuksella. Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) N:o 966/2012 (EUVL 2012, L 298, s. 1) otettiin käyttöön täydentäviä säännöksiä varainhoitoasetuksen tarkistamiseksi Lissabonin sopimuksella tehtyjen muutosten huomioon ottamiseksi (ks. komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin vuotuiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, KOM(2010) 815 lopullinen). Monivuotinen rahoituskehys on ymmärtääkseni rahoitussuunnittelun ja talousarviokurin väline, jolla pyritään varmistamaan, että unionin menot ovat ennakoitavia ja pysyvät sovituissa rajoissa.
(
38
)	Oikeudellisesti sitovat lupaukset käyttää varoja, joita ei välttämättä makseta samana vuonna vaan jotka voidaan jakaa usealle varainhoitovuodelle. Ks. edellä 15 kohdassa mainittu asetuksen N:o 1164/94 11 artikla.
(
39
)	Ks. asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan C artiklan 2 kohdan a alakohta.
(
40
)	Komission 18.3.1998 esittämä ehdotus neuvoston asetukseksi (EY) liittymistä valmistelevasta rakennepolitiikan välineestä, KOM(1998) 138 lopullinen, s. 7.
(
41
)	Ks. edellä 6 kohta.
(
42
)	Ks. asetus N:o 1164/94, 3 artiklan 2 kohdan ensimmäinen ja toinen luetelmakohta. Ks. lisäksi saman asetuksen liitteessä II olevaan A artiklan 2 kohtaan sisältyvä hankkeen määritelmä.
(
43
)	Ks. esimerkiksi asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan C artiklan 1 kohta, joka koskee talousarvioon sisältyviä maksusitoumuksia.
(
44
)	Ks. päätöksen 2002/89 liitteessä oleva 4 kohta, jossa todetaan otsikon ”Ympäristö” alla, että Liettuan liittymistä valmistelevan kumppanuuden ensisijaisiin tavoitteisiin ja välitavoitteisiin kuului se, että unionin ympäristöä ja erityisesti jätteiden käsittelyä koskevan säännöstön saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä saatetaan päätökseen.
(
45
)	Ks. asetuksen N:o 1267/1999 2 artiklan 2 kohta.
(
46
)	Ks. tuomio 11.11.2010, Danosa (C‑232/09, EU:C:2010:674, 33 ja 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
47
)	Ks. mm. tuomio 17.1.2013, Hewlett-Packard Europe (C‑361/11, EU:C:2013:18, 35 kohta).
(
48
)	Ks. edellä 47 kohta.
(
49
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Katso myös asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan kolmas perustelukappale.
(
50
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 24 kohta).
(
51
)	Ks. tuomio 5.5.2011, Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading (C‑201/10 ja C‑202/10, EU:C:2011:282, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
52
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 21 kohta).
(
53
)	Ks. tuomio 2.12.2004, José Martí Peix v. komissio (C‑226/03 P, EU:C:2004:768, 17 kohta).
(
54
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
55
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 52 kohta).
(
56
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 41–43 kohta). Kursivointi tässä.
(
57
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 47 kohta).
(
58
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 63 kohta).
(
59
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 64 kohta).
(
60
)	Ks. tuomio 5.5.2011, Ze Fu Fleischhandel ja Vion Trading (C‑201/10 ja C‑202/10, EU:C:2011:282, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
61
)	Ks. tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, 68 kohta).
(
62
)	Ks. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 12/2008 – Liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline (ISPA) kaudella 2000–2006, 27 kohta.
(
63
)	Ks. asetuksen N:o 1164/94 10 artiklan 6 kohta ja asetuksen N:o 16/2003 8 artikla.
(
64
)	Asetuksen N:o 1164/94 10 artiklan 7 kohta.
(
65
)	Ks. jäljempänä 113 kohta.
(
66
)	Ks. esim. asetuksen N:o 1164/94 12 artiklan 1 kohdan e ja f alakohta. Se myös antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden hoitaa asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 1 kohdan mukaista tehtäväänsä.
(
67
)	Ks. hankkeiden päättämistä koskevien suuntaviivojen liite 3.
(
68
)	Ks. edellä 37 kohta.
(
69
)	Ks. edellä 6 kohta.
(
70
)	Ks. edellä 42–44 kohta.
(
71
)	Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa päätöksessään, että valtiovarainministeriö esitti 14.7.2014 komissiolle valtion tarkastusraporttiin tehdyn päivityksen ja päivitetyn hankkeen päättyessä annettavan lausuman.