62009TJ0033_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T‑33/09,
Portugalska republika, ki jo zastopata L. Inez Fernandes in J. A. de Oliveira, zastopnika,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo M. Konstantinidis, P. Guerra e Andrade in P. Costa de Oliveira, zastopniki,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti odločbe Komisije C(2008) 7419 konč. z dne 25. novembra 2008, s katero se zahteva plačilo denarne kazni, dolgovane zaradi izvršitve sodbe Sodišča z dne 10. januarja 2008 v zadevi Komisija proti Portugalski (C‑70/06, ZOdl. str. I‑1),
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi J. Azizi, predsednik, E. Cremona, sodnica, in S. Frimodt Nielsen (poročevalec), sodnik,
sodna tajnica: K. Andová, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 26. oktobra 2010
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
Pravni okvir
1. Člen 225(1), prvi pododstavek, ES določa:
„Sodišče prve stopnje je pristojno za obravnavanje in odločanje na prvi stopnji o tožbah ali postopkih iz členov 230, 232, 235, 236 in 238, razen o tistih, ki so dodeljeni sodnemu oddelku, in tistih, ki so v statutu pridržani za Sodišče. Statut lahko predvidi, da ima Sodišče prve stopnje pristojnost za druge vrste tožb ali postopkov.“
2. Člen 226 ES določa:
„Če Komisija meni, da katera od držav članic ni izpolnila neke obveznosti iz te pogodbe, poda o zadevi obrazloženo mnenje, potem ko je tej državi omogočila, da predloži svoje pripombe.
Če zadevna država ne ravna v skladu z mnenjem v roku, ki ga določi Komisija, lahko slednja zadevo predloži Sodišču.“
3. Člen 228 ES določa:
„1. Če Sodišče ugotovi, da katera od držav članic ni izpolnila neke obveznosti iz te pogodbe, mora ta država sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča.
2. Če Komisija meni, da zadevna država članica takšnih ukrepov ni sprejela, poda svoje obrazloženo mnenje, potem ko je tej državi dala možnost za predložitev pripomb, in v njem podrobno navede, v katerih točkah država članica ni izvršila sodbe Sodišča.
Če zadevna država članica ne sprejme potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Sodišča v roku, ki ga je določila Komisija, lahko slednja predloži primer Sodišču. Pri tem določi višino povprečnine [pavšalnega zneska] ali denarne kazni, ki jo mora plačati zadevna država članica in ki je po njenem mnenju primerna glede na okoliščine.
Če Sodišče ugotovi, da zadevna država članica ni izvršila njegove sodbe, ji lahko naloži plačilo povprečnine [pavšalnega zneska] ali denarne kazni.
[...]“
4. Člen 274, prvi odstavek, ES določa:
„Komisija izvršuje proračun v skladu z določbami uredb, sprejetih na podlagi člena 279 […]“
Dejansko stanje
5. S sodbo z dne 14. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Portugalski (C‑275/03, neobjavljena v ZOdl., v nadaljevanju: sodba iz leta 2004) je Sodišče razsodilo:
„Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48 051 z dne 21. novembra 1967, ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to pravo preneseno, določa, da je treba dokazati naklep ali malomarnost, ni izpolnila obveznosti iz členov 1(1) in 2(1)(c) Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje [UL L 395, str. 33].“
6. Komisija Evropskih skupnosti je menila, da Portugalska republika ni izvršila te sodbe, zato se je odločila, da bo vložila novo tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 228(2) ES zaradi neizpolnitve obveznosti, naloženih s sodbo Sodišča.
7. Lei nº 67/2007, z dne 31. decembra 2007, Aprova o Regime de Responsabilidade Civil Extracontractual do Estado e Demais Entidades Públicas (zakon 67/2007 o sprejetju ureditve nepogodbene odškodninske odgovornosti države in drugih javnih organov, Diário da República, prva serija, št. 251, z dne 31. decembra 2007) vzpostavlja ureditev nepogodbene odškodninske odgovornosti države in drugih javnih organov za škodo, povzročeno pri izvajanju zakonodajne, sodne ali upravne funkcije za vse primere, ki niso predvideni v posebnem zakonu. Brez poseganja v določbe posebnega zakona ta zakon prav tako ureja odškodninsko odgovornost nosilcev funkcij, uradnikov in drugih javnih uslužbencev za škodo, ki jo pri izvajanju upravnih in sodnih funkcij povzročijo z ravnanji ali opustitvami, ki izhajajo iz izvajanja teh funkcij, ter odškodninsko odgovornost drugih zaposlenih pri organih, ki jih ta zakon zadeva. Člen 5 zakona 67/2007 razveljavlja uredbo-zakon št. 48 051. Zakon 67/2007 je začel veljati 30. januarja 2008.
8. S sodbo z dne 10. januarja 2008 v zadevi Komisija proti Portugalski (C‑70/06, ZOdl., str. I‑1, v nadaljevanju: sodba iz leta 2008) je Sodišče razsodilo:
„16. Sodišče je v točki 1 izreka [svoje sodbe iz leta 2004] razsodilo, da Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48 051, ni izpolnila obveznosti iz členov 1(1) in 2(1)(c) Direktive Sveta 89/665.
17. V okviru te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti je treba – da bi preverili, ali je Portugalska republika sprejela ukrepe za izvršitev navedene sodbe – ugotoviti, ali je bila uredba-zakon št. 48 051 razveljavljena.
18. Poleg tega je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso datum, po katerem se presoja neizpolnitev obveznosti na podlagi člena 228 ES, datum izteka roka, ki je določen v obrazloženem mnenju, izdanem na podlagi te določbe (sodbe z dne 12. julija 2005 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑304/02, ZOdl., str. I‑6263, točka 30; z dne 18. julija 2006 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑119/04, ZOdl., str. I‑6885, točka 27, in z dne 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑503/04, ZOdl., str. I‑6153, točka 19).
19. V obravnavani zadevi ni sporno, da Portugalska republika do datuma izteka roka, ki je določen v obrazloženem mnenju, ki ji je bilo poslano 13. julija 2005, še ni razveljavila uredbe-zakona št. 48 051.
20. Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba ugotoviti, da Portugalska republika, s tem da ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev [sodbe iz leta 2004], ni izpolnila obveznosti iz člena 228(1) ES.
[…]
23. [N]i mogoče sprejeti trditve Portugalske republike, da je odgovornost države za škodo, ki je nastala zaradi ravnanj njenih uradnikov in uslužbencev, določena že z drugimi določbami njenega nacionalnega prava. Kot je namreč Sodišče odločilo v točki 33 [sodbe iz leta 2004], ta okoliščina ne vpliva na neizpolnitev zaradi ohranitve uredbe-zakona št. 48 051 v notranjem pravnem redu. Zaradi obstoja takih določb torej ni mogoče zagotoviti izvršitve navedene sodbe.
24. Zato je treba ugotoviti, da Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe zakona št. 48 051, ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to preneseno, določa, da je treba dokazati malomarnost ali naklep, ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev [sodbe iz leta 2004], in zato ni izpolnila obveznosti iz člena 228(1) ES.
[…]
30. Ker Sodišče meni, da Portugalska republika ni izvršila [sodbe iz leta 2004], lahko na podlagi člena 228(2), tretji pododstavek, ES državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni.
31. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče tisto, ki mora ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve v vsakem primeru posebej presoditi, kolikšna naj bo denarna sankcija (zgoraj navedena sodba Komisija proti Franciji, točka 86, in sodba z dne 14. marca 2006 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑177/04, ZOdl., str. I‑2461, točka 58).
32. […] Komisija v obravnavani zadevi Sodišču predlaga, naj Portugalski republiki naloži denarno kazen.
[…]
36. V obravnavani zadevi je treba […] ugotoviti, da je zastopnik Portugalske republike med obravnavo Sodišča 5. julija 2007 potrdil, da je uredba-zakon št. 48 051 na ta dan še veljala.
[…]
54. Ob upoštevanju vseh navedenih ugotovitev se Portugalski republiki naloži, naj Komisiji na račun „lastna sredstva Evropske skupnosti“ plača denarno kazen 19.392 eurov za vsak dan zamude pri izvedbi ukrepov, potrebnih za izvršitev [sodbe iz leta 2004], od razglasitve te sodbe do izvršitve navedene sodbe [iz leta 2004].
[…]
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48 051 z dne 21. novembra 1967, ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to preneseno, določa, da je treba dokazati malomarnost ali naklep, ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe [iz leta 2004], in zato ni izpolnila obveznosti iz člena 228(1) ES.
2. Portugalski republiki se naloži, naj Komisiji Evropskih skupnosti na račun „lastna sredstva Evropske skupnosti“ plača denarno kazen 19.392 eurov za vsak dan zamude pri izvedbi ukrepov, potrebnih za izvršitev [sodbe iz leta 2004], od razglasitve te sodbe do izvršitve navedene sodbe [iz leta 2004]“.
9. 28. januarja 2008 je bil sestanek predstavnikov Portugalske republike in predstavnikov Komisije, na katerem so razpravljali o področju uporabe zakona 67/2007. Predstavniki portugalskih oblasti so trdili, da je Portugalska republika z odobritvijo in objavo zakona 67/2007, s katerim je bila razveljavljena uredba-zakon št. 48 051, sprejela vse potrebne ukrepe za izvršitev sodbe iz leta 2004. Predstavniki Portugalske republike so tudi navedli, da Portugalska republika namerava pred Sodiščem izpodbijati vsako odločbo Komisije glede izterjave zneskov denarne kazni, ki jo določi Sodišče. Trdili so tudi, da mora Portugalska republika plačati kvečjemu zneske, dolgovane za obdobje od datuma razglasitve sodbe, torej od 10. januarja 2008, do datuma začetka veljavnosti zakona 67/2007, torej do 30. januarja 2008.
10. Komisija je zagovarjala stališče, da zakon 67/2007 v bistvu ni ustrezen in celovit ukrep za izvršitev sodbe iz leta 2004.
11. Da bi našli sporazumno rešitev spora s Komisijo, sta bila na pobudo Portugalske republike organizirana še dva sestanka med tema strankama.
12. Portugalski organi so z dopisom z dne 25. aprila 2008 Komisiji predložili predlog zakona 210/2008 o spremembi zakona 67/2007.
13. Portugalska vlada je v obrazložitvi predloga zakona spremembo zakona 67/2007 utemeljila s tem, da je treba novo ureditev nepogodbene odgovornosti javnih organov uskladiti z razlago sodbe iz leta 2008 s strani Komisije in z ureditvijo, določeno z Direktivo Sveta z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (89/665/EGS) (UL L 395, str. 33) ter Direktivo Sveta 92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju (UL L 76, str. 14).
14. Generalni direktor generalnega direktorata (GD) „Notranji trg in storitve“ je 15. julija 2008 portugalskim organom poslal dopis, v katerem je navedel, da se strinja s stališčem, da portugalski organi še niso sprejeli vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe iz leta 2004, in zahteval plačilo zneska 2.753.664 EUR, ki ustreza denarnim kaznim, dolgovanim za obdobje od 10. januarja do 31. maja 2008, zaradi izvršitve sodbe iz leta 2008.
15. Portugalski organi so z dopisom z dne 23. julija 2008 Komisiji predložili kopijo Lei n° 31/2008, z dne 17. julija 2008, Procede à primeira alteração à Lei n° 67/2007 (zakon 31/2008 o prvi spremembi zakona 67/2007, Diário da República, prva serija, št. 137, z dne 17. julija 2008). Ta zakon je začel veljati 18. julija 2008.
16. Portugalski organi so z dopisom z dne 4. avgusta 2008 odgovorili na zahtevo Komisije za plačilo. Ponovno so navedli svoje stališče, da so z objavo in začetkom veljavnosti zakona 67/2007 sprejeli vse ukrepe za izvršitev sodbe iz leta 2004. Navedli so, da pa so vendarle privolili, da spremenijo zakon 67/2007 in sprejmejo zakon 31/2008, da bi se izognili podaljšanju spora in odpravili nesoglasja s Komisijo glede razlage zakona 67/2007. Poleg tega so navedli, da člen 2 zakona 31/2008 določa retroaktivno uporabo zakona od 30. januarja 2008. Zato je portugalski pravni red od 30. januarja 2008 v skladu s sodbo iz leta 2004. Zato so portugalski organi v bistvu zaprosili za ponovno določitev zneska denarne kazni, s tem da se za referenčni datum vzame 30. januar 2008.
17. Portugalski organi so z dopisom z dne 22. avgusta 2008 Komisijo obvestili, da so na račun „lastna sredstva Komisije št. 636003“ nakazali 2.753.664 EUR, pri tem pa navedli, da je bilo to nakazilo izvedeno pogojno in da ne pomeni, da Portugalska republika sprejema dnevno denarno kazen ali da se odpoveduje pravici do izpodbijanja izterljivosti zneska v ustreznem sodnem postopku.
18. Portugalska republika je 15. septembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti dopisa z dne 15. julija 2008, ki je bila vpisana pod opravilno številko T‑378/08.
19. Komisija je 3. decembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Splošnega sodišča. V bistvu je navedla, da dopis z dne 15. julija 2008 ni izpodbojni akt, ker to ni dokončna odločba Komisije.
20. Portugalska republika je na podlagi člena 99 Poslovnika Splošnega sodišča z dopisom z dne 19. januarja 2009 Splošno sodišče obvestila, da tožbo umika.
21. Zadeva T‑378/08 je bila 5. marca 2009 s sklepom predsednika tretjega senata Splošnega sodišča izbrisana iz vpisnika Splošnega sodišča.
22. Komisija je v odločbi C(2008) 7419 konč. z dne 25. novembra 2008 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) – o kateri je bila Portugalska republika uradno obveščena z dopisom generalnega sekretariata z dne 26. novembra 2008 – v bistvu navedla, da po njenem mnenju zakon 67/2007 ne predstavlja ustrezne izvršitve sodbe iz leta 2004, da pa so portugalski organi z zakonom 31/2008 to sodbo izvršili in da je, glede na to, da je ta zakon začel veljati 18. januarja 2008, to datum prenehanja kršitve. Zato je potrdila zahtevo za plačilo denarne kazni iz dopisa DG „Notranji trg in storitve“ z dne 15. julija 2008. Komisija je zahtevala tudi dodatni znesek 911.424 EUR za obdobje od 1. junija do 17. julija 2008.
Predlogi strank
23. Portugalska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– podredno, izpodbijano odločbo razglasi za nično v delu, v katerem učinkuje po 29. januarju 2008;
– Komisiji naloži plačilo vseh stroškov ali, če bo Splošno sodišče znižalo denarno kazen, vsaki stranki naloži, da nosi svoje stroške.
24. Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– predlog Portugalske republike zavrne;
– Portugalski republiki naloži plačilo vseh stroškov.
Pravo
Trditve strank
25. Portugalska republika v bistvu najprej trdi, da je sodišče jasno razsodilo, da obveznosti niso bile izpolnjene, ker uredba-zakon št. 48 051 ni bila razveljavljena, in da mora zato, da bi izvršila sodbo iz leta 2004, razveljaviti navedeno uredbo-zakon.
26. Portugalska republika pa naj bi sodbo iz leta 2004 izvršila s sprejetjem zakona 67/2007, ki razveljavlja uredbo-zakon št. 48 051 in uvaja novo ureditev nepogodbene odškodninske odgovornosti države.
27. Poleg tega Portugalska republika meni, da Komisija napačno razlaga ta zakon.
28. V zvezi s tem v bistvu trdi, da je Sodišče v točki 31 sodbe iz leta 2004 menilo, da Portugalska republika s tem, da je uveljavljanje odškodninske odgovornosti države pogojevala s tem, da je treba dokazati naklep ali malomarnost pod pogoji, določenimi z uredbo‑zakonom št. 48 051, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Skupnosti. Nasprotno pa je ureditev odgovornosti, ki temelji na domnevi krivde – ki jo je vzpostavil zakon 67/2007, zlasti njegova člena 7 in 10(2) in (3) – v skladu z direktivama Skupnosti. V sodbi iz leta 2004 naj nič ne bi moglo voditi do sklepa, da je odgovornost države v okviru javnih naročil s področja uporabe Direktive Sveta 71/305/EGS z dne 26. julija 1971 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj (UL L 185, str. 5) in Direktive Sveta 77/62/EGS z dne 21. decembra 1976 o usklajevanju postopkov oddaje javnih naročil blaga (UL 1977, L 13, str. 1) popolnoma objektivna, torej nekrivdna.
29. Portugalska republika meni, da lahko zato za uskladitev s sodbo iz leta 2004 svobodno določi pogoje za uporabo mehanizma iz člena 2(1)(c) Direktive 89/665, če ta mehanizem osebe, ki so bile oškodovane zaradi kršitve, odvezuje, da morajo dokazati krivdo naročnika.
30. Po njenem mnenju se obstoja krivde ne sme zamenjavati z dokazovanjem krivde.
31. Portugalska republika meni, da dejstvo, da nova ureditev določa izpodbojno domnevo, ne vpliva na njeno skladnost z Direktivo 89/665, saj zadošča, da se zatrjuje in dokaže nezakonitost ravnanja, ne da bi bilo treba dokazati obstoj krivde, medtem ko mora država, če je to potrebno, dokazati nasprotno.
32. Portugalska republika poleg tega meni, da je sklicevanje na lahko malomarnost, predvideno s členom 10(2) zakona 67/2007, nepomembno, ker oškodovancu v nobenem primeru ni treba dokazati krivde in ker je edini namen in učinek tega sklicevanja preprečitev uveljavljanja solidarne odgovornosti uradnika ali uslužbenca, odgovornega za nezakonito in škodno ravnanje. Z drugimi besedami, regresni zahtevek zoper uslužbenca je mogoč zgolj v primeru hude malomarnosti ali naklepa, ne pa v primeru lahke malomarnosti. To razlikovanje, ki se nanaša zgolj na razmerja med upravo in njenimi uslužbenci, pa za oškodovanca ni pomembno.
33. Poleg tega je po mnenju Portugalske republike namen določb člena 7(3) in (4) zakona 67/2007, ki se nanašajo na nepravilno ravnanje organa, v bistvu varstvo posameznika, kadar ne more natančno identificirati uslužbenca ali uradnika, odgovornega za nezakonito škodno ravnanje. V teh primerih se nezakonitost ravnanja domneva. Posamezniku zato tudi ni treba dokazati nezakonitosti ravnanja, kar pomeni obliko objektivne odgovornosti.
34. Poleg tega Portugalska republika v bistvu trdi, da ker ni le odpravila uredbe-zakona št. 48 051, ampak je uvedla novo ureditev nepogodbene odškodninske odgovornosti države, ni kontinuitete med prejšnjo ureditvijo in ureditvijo, uvedeno z zakonom 67/2007, in zato tudi ne gre za nadaljevano kršitev prava Skupnosti.
35. Portugalska republika poleg tega navaja, da je namen spremembe zakona 67/2007, uvedene z zakonom 31/2008, zgolj razrešitev spora s Komisijo glede razlage in preprečitev nadaljevanja tega spora.
36. Ker se Sodišče ni izreklo o skladnosti zakona 67/2007 s pravom Skupnosti, mora po mnenju Portugalske republike Komisija vložiti novo tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, da bi Sodišču predložila vprašanje o skladnosti nove pravne ureditve, uvedene s tem zakonom, s pravom Unije.
37. Portugalska republika podredno trdi, da retroaktivnost zakona 31/2008 – ob predpostavki, da ta zakon usklajuje portugalsko pravo s pravom Skupnosti, in ne zakon 67/2007 – privede do tega, da je datum, ki ga je treba upoštevati kot datum prenehanja kršitve, 30. januar 2008, in ne datum objave zakona, kot je napačno določila Komisija.
38. Zato Portugalska republika predlaga, naj se izpodbijana odločba razglasi za nično, ker je Komisija napačno uporabila pravo.
39. Komisija glede glavnega očitka Portugalske republike najprej v bistvu trdi, da Komisija določi predmet spora v uradnem opominu, ki ga pošlje zadevni državi članici.
40. Po mnenju Komisije predmet spora v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, vloženi zoper Portugalsko republiko, ni bilo določeno ravnanje te države, ampak opustitev tega ravnanja. Ta opustitev je izhajala iz dejstva, da bi se naj z Direktivo 89/665 dosegel rezultat – torej plačilo odškodnine osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to pravo preneseno – in da razveljavitev uredbe-zakona št. 48 051 po mnenju Komisije ni zadoščala za dosego tega cilja.
41. Komisija meni, da zato ni šlo zgolj za to, da se razveljavi uredba-zakon št. 48 051, ampak da se odpravi celotna pravna ureditev, ki je razlog za neizpolnitev obveznosti iz direktive Skupnosti. Komisija meni, da se je Sodišče v zvezi s tem jasno izrazilo v sodbah iz let 2004 in 2008 s tem, da je menilo, da Portugalska republika zaradi uredbe-zakona št. 48 051, ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane, določa, da je treba dokazati krivdo v skladu z določbami te zakonodaje, krši pravo Skupnosti. Poleg tega zatrjuje, da je Sodišče v sodbi iz leta 2008 odločilo, da Portugalska republika ni izvršila sodbe iz leta 2004, ker ni razveljavila ureditve, ki je razlog za neizpolnitev obveznosti.
42. Komisija meni, da je očitno, da sodba iz leta 2004 ne implicira, da bi Portugalska republika svoje pravo uskladila z obveznostmi iz členov 1(1) in 2(1)(c) Direktive 89/665 že s tem, da bi razveljavila uredbo‑zakon št. 48 051.
43. Komisija dalje trdi, da v skladu z njeno razlago portugalskega prava zakon 67/2007 navedene ureditve ni uskladil s pravom Skupnosti, čeprav v svojih pisanjih priznava, da se ta pravna ureditev razlikuje od prej veljavne. Po mnenju Komisije je Portugalska republika sodbo iz leta 2004 izvršila šele s sprejetjem zakona 31/2008.
44. Komisija v zvezi s tem v bistvu trdi, da Direktiva 89/665 določa plačilo odškodnine osebam, ki so bile oškodovane zaradi nezakonitih odločb naročnika ali kršitve prava. Torej ne gre za objektivno odgovornost, ampak za krivdno odškodninsko odgovornost upravnih organov. V zvezi s tem Komisija meni, da se Sodišče v sodbi iz leta 2004 s tem vprašanjem ni ukvarjalo in da na podlagi te sodbe glede tega ni mogoče ničesar sklepati.
45. Po mnenju Komisije je Sodišče, nasprotno, presodilo, da je sistem pravnega varstva Portugalske republike neustrezen, ker zahteva, da se dokaže krivda uslužbenca upravnega organa.
46. Po mnenju Komisije pa tudi zakon 67/2007 ne pomeni pravilnega prenosa Direktive 89/665 v portugalsko pravo.
47. Komisija navaja, da je treba v zvezi s tem razlikovati tri položaje:
48. Prvič, če je uradnik ali uslužbenec ravnal naklepno ali s hudo malomarnostjo, je neposredno odgovoren za nezakonito ravnanje, država pa je posredno solidarno odgovorna, če je tako identificiran uslužbenec ali uradnik poleg teh prvih dveh pogojev tako ravnal pri opravljanju svojih nalog. V nasprotnem primeru država ni odgovorna.
49. Komisija poleg tega meni, da če je uradnik ravnal z naklepom ali hudo malomarnostjo, mora oseba, ki je bila oškodovana, v skladu s členom 10(2) zakona št. 67/2007 dokazati naklep ali hudo malomarnost, ker se v tem primeru spet uporabljajo splošna pravila o dokaznem bremenu.
50. Drugič, če je uradnik nezakonito ravnal zaradi lahke malomarnosti, je za nezakonito ravnanje neposredno odgovoren uradnik ali uslužbenec, odgovornost države pa je posredna, saj ji ni mogoče očitati nobenega ravnanja, ki ga je ta storil. Odgovorna je zgolj za druge. Po mnenju Komisije tudi tukaj prevzem odgovornosti predpostavlja, da je uslužbenec ali uradnik tako ravnal pri opravljanju svojih upravnih nalog in zaradi opravljanja teh nalog. Država ne odgovarja, če dokaže, da uslužbenec ni ravnal krivdno.
51. Komisija glede lahke malomarnosti v bistvu trdi, da se domneva krivde enostavno ovrže na kakršen koli način, tudi s pričanji, saj se krivda presoja glede na povprečno skrbnost uradnika, od katerega se ne pričakuje, da odpravlja pomanjkljivosti upravnega sistema.
52. Tretjič, če je ravnanje ali opustitev ravnanja funkcionalna in škoda ni nastala zaradi nekega uradnika ali uslužbenca ali če dejanja ali opustitve ni mogoče pripisati nobeni osebi, se škoda pripiše nepravilnemu delovanju službe, če bi se ob upoštevanju okoliščin in povprečnih standardov od te službe lahko razumno pričakovalo drugačno ravnanje. Če ti pogoji niso izpolnjeni, država ni odgovorna.
53. Komisija v bistvu meni, da je pojem nepravilnega delovanja službe vsaj deloma nadomestilo za krivdo, saj vključuje preverjanje skrbnosti, ki se zahteva neposredno od javne službe, v kateri je prišlo do škodnega dogodka.
54. Po mnenju Komisije je tako plačilo odškodnine oškodovancu vsekakor po zakonu pogojeno z obstojem krivde uradnika pri izvršitvi nezakonitega ravnanja ali z nepravilnim delovanjem službe.
55. Komisija zato meni, da odškodninska odgovornost države na podlagi zakona 67/2007 pred njegovo spremembo z zakonom 31/2008 ni bila neposredna, ampak je bila odvisna od obstoja krivde uradnikov ali uslužbencev upravnega organa. Sodišče pa je v sodbi iz leta 2004 odločilo, da taka ureditev ni skladna z določbami Direktive 89/665. Tako krivda uslužbenca ali uradnika kot nepravilno delovanje službe sta namreč pojma, ki jih Direktiva 89/665 ne omenja.
56. Nazadnje, Komisija v bistvu meni, da je kršitev nadaljevana in da je prenehala šele z zakonom 31/2008, to, da je uredbo-zakon št. 48 051 nadomestil zakon 67/2007, pa v tej zvezi ni pomembno. Poleg tega meni, da je tudi retroaktivnost zakona 31/2008 nepomembna, saj je kršitev prenehala s sprejetjem tega zakona 17. julija 2008, in da je treba upoštevati zgolj ta datum.
Presoja Splošnega sodišča
Uvodne ugotovitve
57. Opozoriti je treba, da člen 226 ES določa, da če Komisija meni, da katera od držav članic ni izpolnila neke obveznosti iz pogodbe ES, da o zadevi obrazloženo mnenje, potem ko je tej državi omogočila, da predloži pripombe. Če zadevna država ne ravna v skladu z mnenjem v roku, ki ga določi Komisija, lahko ta zadevo predloži Sodišču.
58. Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da Komisija dejansko nima pooblastila, da bi z mnenji, izraženimi na podlagi člena 226 ES, ali z drugimi izjavami v okviru tega postopka lahko dokončno določila pravice in obveznosti države članice ali da bi ji dala jamstvo, da je neko ravnanje v skladu s pravom Skupnosti, in da se lahko v skladu s členi od 226 ES do 228 ES določijo pravice in obveznosti države članice in presoja njihovo ravnanje le s sodbo Sodišča (sodbi Sodišča z dne 27. maja 1981 v združenih zadevah Essevi in Salengo, 142/80 in 143/80, Recueil, str. 1413, točka 16, in z dne 22. februarja 2001 v zadevi Gomes Valente, C‑393/98, Recueil, str. I‑1327, točka 18).
59. Poleg tega lahko Sodišče v skladu s členom 228(2) ES na predlog Komisije, potem ko zadevna država članica ni ravnala v skladu z obrazloženim mnenjem Komisije, državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, če ugotovi, da ta ni izvršila njegove sodbe.
60. Postopek, določen v členu 228(2) ES, je treba šteti za poseben sodni postopek izvršitve sodb, z drugimi besedami za način izvršbe (sodba Sodišča z dne 12. julija 2005 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑304/02, ZOdl., str. I‑6263, točka 92).
61. Vendar je treba ugotoviti, da Pogodba ES ne določa načina izvršitve sodbe, ki jo Sodišče razglasi na koncu tega novega postopka, zlasti če je bila naložena denarna kazen.
62. Vendar kadar se s sodbo Sodišča, izdano na podlagi člena 228(2) ES, državi članici naloži, da plača denarno kazen Komisiji, in sicer na račun „lastna sredstva Evropske skupnosti“, in kadar Komisija na podlagi člena 274 ES izvršuje proračun, mora Komisija zneske, ki se zaradi izvršitve sodbe dolgujejo proračunu Unije, izterjati v skladu z določbami uredb, sprejetih na podlagi člena 279 ES.
63. Pogodba ES pa ne vsebuje posebnih določb glede reševanja sporov, ki pri tem nastanejo med državo članico in Komisijo.
64. Iz tega izhaja, da se uporabijo pravna sredstva, ki jih določa Pogodba ES, in da je zoper odločbo, s katero Komisija določi znesek, ki ga država članica dolguje kot denarno kazen, ki ji je bila naložena, mogoče vložiti ničnostno tožbo na podlagi člena 230 ES.
65. Tako je Splošno sodišče v skladu s členom 225(1), prvi pododstavek, ES pristojno za odločanje o takšnih tožbah.
66. Vendar pa pri izvajanju te pristojnosti Splošno sodišče ne sme posegati v pristojnosti, ki so na podlagi členov 226 ES in 228 ES izključno pridržane Sodišču.
67. Splošno sodišče v okviru ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES zoper odločbo Komisije glede izvršitve sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 228(2) ES, ne sme odločiti o vprašanju kršitve obveznosti iz Pogodbe ES s strani države članice, o katerem ni predhodno odločalo Sodišče.
Obravnavana zadeva
68. Spomniti je treba na besedilo sodbe iz leta 2008:
„16. Sodišče je v točki 1 izreka [sodbe iz leta 2004] razsodilo, da Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48 051, ni izpolnila obveznosti iz členov 1(1) in 2(1)(c) Direktive Sveta 89/665.
17. V okviru te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti je treba – da bi preverili, ali je Portugalska republika sprejela ukrepe za izvršitev navedene sodbe – ugotoviti, ali je bila uredba-zakon št. 48 051 razveljavljena.
18. Poleg tega je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso datum, po katerem se presoja neizpolnitev obveznosti na podlagi člena 228 ES, datum izteka roka, ki je določen v obrazloženem mnenju, izdanem na podlagi te določbe (sodbe z dne 12. julija 2005 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑304/02, ZOdl., str. I‑6263, točka 30; z dne 18. julija 2006 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑119/04, ZOdl., str. I‑6885, točka 27, in z dne 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑503/04, ZOdl., str. I‑6153, točka 19).
19. V obravnavani zadevi ni sporno, da Portugalska republika do datuma izteka roka, ki je določen v obrazloženem mnenju, ki ji je bilo poslano 13. julija 2005, še ni razveljavila uredbe-zakona št. 48 051.
20. Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba ugotoviti, da Portugalska republika s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev [sodbe iz leta 2004], ni izpolnila obveznosti iz člena 228(1) ES.
[…]
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Portugalska republika s tem, da ni razveljavila uredbe-zakona št. 48 051 z dne 21. novembra 1967, ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to preneseno, določa, da je treba dokazati malomarnost ali naklep, ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe [iz leta 2004], in zato ni izpolnila obveznosti iz člena 228(1) ES.
2. Portugalski republiki se naloži, naj Komisiji Evropskih skupnosti na račun „lastna sredstva Evropske skupnosti“ plača denarno kazen 19.392 eurov za vsak dan zamude pri izvedbi ukrepov, potrebnih za izvršitev [sodbe iz leta 2004], od razglasitve te sodbe do izvršitve navedene sodbe [iz leta 2004].“
69. Iz izreka sodbe iz leta 2008 v povezavi z razlogi, ki jih je Sodišče navedlo v točkah od 16 do 19, izrecno izhaja, da je za izvršitev sodbe iz leta 2004 zadoščalo, da je Portugalska republika razveljavila uredbo‑zakon št. 48 051 in da se denarna kazen plačuje do te razveljavitve.
70. Ni sporno, da je bila uredba-zakon št. 48 051 razveljavljena s členom 5 zakona 67/2007, sprejetega 31. decembra 2007, ki je bil istega dne objavljen v Diário da República
in je začel veljati 30. januarja 2008.
71. Vendar pa je Komisija v izpodbijani odločbi v bistvu menila, da zakon 67/2007 ne predstavlja ustrezne izvršitve sodbe iz leta 2004, da pa so portugalski organi z zakonom 31/2008 izvršili to sodbo in da je bil kot datum prenehanja kršitve, ker je ta zakon začel veljati 18. julija 2008, določen 18. julij 2008. Komisija zato kot datum prenehanja kršitve ni hotela določiti datuma, ko je bila uredba-zakon št. 48 051 razveljavljena z zakonom 67/2007.
72. Torej je Komisija kršila izrek sodbe iz leta 2008. Izpodbijano odločbo je zato treba razglasiti za nično.
73. Razlaga, ki jo je glede sodbe iz leta 2004 dala Komisija, ne more omajati tega sklepa.
74. Komisija res trdi, da je Sodišče s tem, da je v sodbah iz let 2004 in 2008 zahtevalo razveljavitev uredbe-zakona št. 48 051, „ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to pravo preneseno, določa, da je treba dokazati naklep ali malomarnost“, ni le zahtevalo razveljavitev te uredbe-zakona – kar bi po njenem mnenju ustvarilo pravno praznino in ne bi pomenilo pravilnega prenosa Direktive 89/665 – ampak da je treba ti sodbi razlagati tako, da je Sodišče odločilo tudi, da to, da je treba za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to pravo preneseno, dokazati naklep ali malomarnost, ni bilo v skladu s to direktivo.
75. Komisija meni, da zato neizpolnitev obveznosti ni odpravljena, dokler v portugalskem pravu obstaja taka zahteva, ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to pravo preneseno, določa, da je treba dokazati naklep ali malomarnost.
76. Komisija meni, da mora zato upoštevati datum, ko je portugalski zakonodajalec odpravil zahtevo, ki za povrnitev škode osebam, ki so bile oškodovane zaradi kršitve prava Skupnosti na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov, s katerimi je bilo to pravo preneseno, določa, da je treba dokazati naklep ali malomarnost, in ne datum, ko je bila razveljavljena uredba-zakon.
77. Po mnenju Komisije razveljavitev uredbe-zakona št. 48 051 takega učinka ni imela in se je zato lahko neizpolnitev obveznosti nadaljevala.
78. To je tisto, kar naj bi Komisija ugotovila v izpodbijani odločbi, ko je v bistvu menila, da zakon 67/2007 ne pomeni ustrezne izvršitve sodbe iz leta 2004, da pa so portugalski organi z zakonom 31/2008 izvršili to sodbo in da je bil kot datum prenehanja kršitve, ker je ta zakon začel veljati 18. julija 2008, določen 18. julij 2008.
79. Komisija tako ni le pooblaščena, ampak dolžna preveriti, ali je nova pravna ureditev, vzpostavljena po sprejetju zakona 67/2007, pomenila ustrezen prenos Direktive 89/665.
80. Vendar te trditve ni mogoče sprejeti.
81. V okviru izvršitve sodbe Sodišča, s katero je bila državi članici naložena denarna kazen, mora biti Komisija namreč sposobna presojati ukrepe, ki jih je država članica sprejela za izvršitev sodbe Sodišča, da bi med drugim preprečila, da bi država članica, ki ni izpolnila svojih obveznosti, zgolj sprejela ukrepe, ki bi dejansko imeli enako vsebino kot ukrepi, ki so bili predmet sodbe Sodišča.
82. Vendar izvrševanje te diskrecijske pravice ne sme posegati niti v pravice – zlasti ne v procesne pravice – držav članic, kot izhajajo iz postopka na podlagi člena 226 ES, niti v izključno pristojnost Sodišča za odločanje o skladnosti nacionalne zakonodaje s pravom Skupnosti.
83. Ugotoviti pa je treba, da se Sodišče ni izreklo o skladnosti zakona 67/2007 z Direktivo 89/665 niti v okviru sodbe iz leta 2004 niti v okviru sodbe iz leta 2008.
84. Poleg tega ni sporno, da je zakon 67/2007 razveljavil uredbo-zakon št. 48 051 in vzpostavil nov sistem odgovornosti, ki vsebuje bistvene spremembe v primerjavi s sistemom, ki je izhajal iz uredbe-zakona št. 48 051.
85. Komisija je v izpodbijani odločbi sama priznala, da „je zaradi zakona 67/2007 ponudnikom, ki so bili oškodovani zaradi nezakonitega ravnanja naročnika, potencialno lažje dobiti odškodnino“, v svojih pisanjih pa je priznala, da portugalski zakonodajalec ni le razveljavil uredbe-zakona št. 48 051, ampak je s tem zakonom uvedel novo pravno ureditev.
86. Poleg tega je tako iz razprav med strankama pred sprejetjem izpodbijane odločbe kot iz njunih pisanj v okviru obravnavane zadeve razvidno, da se ne strinjata glede skladnosti zakona 67/2007 s pravom Skupnosti.
87. Odločitev o tem vprašanju bi zahtevala presojo skladnosti zakona 67/2007 s pravom Skupnosti, kar zahteva kompleksno pravno analizo, ki občutno presega zgolj formalni preizkus, ali je bila uredba‑zakon št. 48/051 razveljavljena ali ne.
88. V skladu s členi od 226 ES do 228 ES se lahko določijo pravice in obveznosti države članice in se presoja njihovo ravnanje le s sodbo Sodišča (glej točko 58 zgoraj).
89. Zato Komisija v okviru izvršitve sodbe iz leta 2008 ni mogla odločiti, da zakon 67/2007 ni v skladu s pravom Skupnosti in nato iz tega izpeljati posledice za izračun denarne kazni, ki jo določi sodišče. Če je Komisija menila, da pravna ureditev, ki jo je vzpostavil novi zakon, ne pomeni pravilnega prenosa Direktive 89/665, bi morala sprožiti postopek iz člena 226 ES.
90. Zaradi celovitosti Splošno sodišče poudarja, da bi bila posledica trditve Komisije – da bi ji bilo treba v zvezi z izvršitvijo sodbe Sodišča na podlagi člena 228(2) ES priznati širšo diskrecijsko pravico – da bi, potem ko bi država članica pred Splošnim sodiščem izpodbijala presojo Komisije, ki presega besedilo izreka sodbe Sodišča, moralo Splošno sodišče neizogibno odločiti o skladnosti nacionalne zakonodaje s pravom Skupnosti. Takšna presoja pa je v izključni pristojnosti Sodišča, in ne v pristojnosti Splošnega sodišča.
91. Iz navedenega je razvidno, da Komisija ni bila upravičena sprejeti izpodbijane odločbe, ki jo je zato treba razglasiti za nično.
Stroški
92. V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija s predlogi ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Portugalske republike naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)
razsodilo:
1. Odločba Komisije C(2008) 7419 konč. z dne 25. novembra 2008 se razglasi za nično.
2. Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.