Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
RIMVYDASA NORKUSA,
predstavljeni 9. oktobra 2025(1)
Zadeva C‑418/24, [Obadal](i)
TJ
proti
Comunidad de Madrid,
ob udeležbi
Ministerio Fiscal
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija))
„ Predhodno odločanje – Socialna politika – Direktiva 1999/70/ES – Okvirni sporazum o delu za določen čas – Pogodbe o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju – Delavka, zaposlena za določen čas na podlagi pogodbe nadomestnega uslužbenca za premostitev na prostem delovnem mestu – Določba 5 – Ukrepi za preprečevanje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas – Preoblikovanje pogodb v pogodbe za nedoločen čas – Nacionalna sodna praksa, ki ne dovoljuje takega preoblikovanja, vendar predvideva ‚pogodbo za nedoločen čas, a ne za stalno‘, z dodelitvijo odškodnine – Učinkoviti, odvračilni in sorazmerni sankcijski ukrepi – Polni učinek določbe 5 okvirnega sporazuma “
Kazalo
I.
Uvod
A.
Pravni okvir
1.
Pravo Unije
2.
Špansko pravo
a)
Ustava
b)
Zakonodaja o pogodbah o zaposlitvi za določen čas
1)
Zakon o delovnih razmerjih
2)
EBEP
3)
Zakon 20/2021
4)
Zakona o državnem proračunu za leti 2017 in 2018
B.
Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
II.
Analiza
A.
Obseg vprašanj za predhodno odločanje in njuno preoblikovanje
B.
Uvodne pripombe o vsebini in obsegu določbe 5 okvirnega sporazuma
1.
Dve vrsti ukrepov: preprečevanje in sankcioniranje
2.
Razlikovanje med ureditvama, ki veljata za ukrepe za preprečevanje in sankcioniranje
C.
Načelo iz sodne prakse, v skladu s katerim morajo nacionalni organi sprejeti učinkovite, odvračilne in sorazmerne sankcijske ukrepe, da se zagotovi polni učinek Direktive 1999/70
D.
Merila, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da je sankcijski ukrep učinkovit, odvračilen in sorazmeren
1.
Ali mora sankcijski ukrep v celoti nadomestiti škodo, ki jo je utrpel zadevni delavec?
2.
Ali mora ukrep zagotoviti, da delavec dostopa do stabilne zaposlitve?
3.
Ali mora ukrep omogočiti, da se uveljavlja posamična odgovornost osebja uprave?
E.
Obstoj ukrepov za ustrezno sankcioniranje zlorab veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas
1.
Ali je preoblikovanje zaporednih pogodb za določen čas v „pogodbo za nedoločen čas, a ne za stalno“, ustrezen sankcijski ukrep?
2.
Ali v nacionalnem pravnem redu obstajajo drugi učinkoviti, odvračilni in sorazmerni ukrepi za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas?
a)
Kompenzacijska odškodnina, enakovredna odškodnini, predvideni za osebe, ki jim je bila pogodba odpovedana zaradi gospodarske krize, ali za nezakonite odpustitve
1)
Kratek pregled sodne prakse
2)
Presoja
b)
Ureditev odgovornosti
1)
Kratek pregled sodne prakse
2)
Presoja
c)
Izbirni postopki
1)
Kratek pregled sodne prakse
2)
Presoja
III.
Predlog
I.      Uvod
1.        Ali je nacionalna sodna praksa, ki „delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, a ne za stalno“ – pojem, ki je nastal v španski sodni praksi – ne priznava statusa „pogodbenega delavca, zaposlenega za stalno“, v javnem sektorju, skladna z določbo 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas?(2) Ali nacionalni pravni red vsebuje druge ukrepe za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas v smislu te določbe s strani organov javne uprave? To sta v bistvu vprašanji, ki ju je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) predložilo Sodišču v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na razlago navedene določbe.
2.        V njunem središču je znova eno od socialnih vprašanj, ki že dolgo skrbi Evropsko unijo, in sicer vprašanje varstva delavcev, zaposlenih za določen čas, pred zlorabami. Minimalne varstvene določbe iz okvirnega sporazuma naj bi preprečile poslabšanje položaja delavcev(3) in torej ogrožanje zadnjenavedenih, ker so daljše časovno obdobje zaposleni na podlagi pogodbe za določen čas.(4) Ta vrsta zaposlenih tako namreč tvega, da velik del svoje poklicne kariere ne bo uživala stabilnosti zaposlitve, ki pa je, kot je razvidno iz okvirnega sporazuma, pomemben element varstva delavcev.(5)
3.        Od začetka veljavnosti okvirnega sporazuma 10. julija 1999 je Sodišče velikokrat prejelo predloge za razlago tega sporazuma,(6) zlasti v kontekstu zadev v zvezi s skladnostjo nacionalnih ukrepov za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas z določbo 5 tega okvirnega sporazuma.(7)
4.        Sodišče je zlasti v sodbi Márquez Samohano, izdani leta 2014, prvič izvedelo za pojem „pogodba o zaposlitvi za nedoločen čas, a ne za stalno“,(8) saj je ta pojem ustvarilo predložitveno sodišče, ker delavcem, pri katerih se je v javnem sektorju zlorabljalo veriženje pogodb za določen čas, zakonsko ni bilo mogoče podeliti statusa „pogodbenih delavcev, zaposlenih za stalno“.(9)
5.        Danes in kljub zaporednim reformam, ki jih je Kraljevina Španija sprejela od leta 2014 in ki dokazujejo njeno prizadevanje za zagotovitev skladnosti njene nacionalne ureditve z okvirnim sporazumom, je delež začasnih zaposlitev v javnem sektorju zelo visok in po navedbah predložitvenega sodišča znaša skoraj 30 %. Na datum obravnave pred Sodiščem v tej zadevi se je pokazalo, da je ta delež v celotnem španskem javnem sektorju 32,8 %, kar pomeni, da ima skoraj tretjina delavcev v tem sektorju pogodbo za določen čas.
6.        Nedavni sodbi Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(10) ter DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(11) sta se nanašali na isto problematiko. Ker je namreč uveljavitev teh sodb po navedbah predložitvenega sodišča privedla do „številnih in različnih“ razlag pred nacionalnimi sodišči, je Sodišče znova pozvano, naj opravi presoje, ki bodo temu sodišču omogočile rešitev spora o glavni stvari.
A.      Pravni okvir
1.      Pravo Unije
7.        V tej zadevi sta poleg člena 2, prvi odstavek, Direktive 1999/70 posebej pomembni določba 1(b) in določba 5 okvirnega sporazuma.
2.      Špansko pravo
a)      Ustava
8.        Člen 14 Constitución española (španska ustava, v nadaljevanju: ustava) določa, da so Španci „enaki pred zakonom in ne smejo
biti diskriminirani na podlagi rojstva, rase, spola, vere, prepričanja ali katerega koli drugega osebnega ali socialnega stanja ali okoliščine“.
9.        Člen 23(2) ustave določa, da imajo državljani „pravico dostopa do zaposlitve na javnih funkcijah in delovnih mestih pod enakimi pogoji ob upoštevanju zahtev, določenih z zakonom“.
10.      Člen 103(3) ustave med drugim določa, da zakon opredeljuje kadrovske predpise za uradnike in ureja dostop do javnih funkcij v skladu z načeloma delovne uspešnosti in usposobljenosti.
b)      Zakonodaja o pogodbah o zaposlitvi za določen čas
1)      Zakon o delovnih razmerjih
11.      Člen 15(3) texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (prečiščeno besedilo zakona o delovnih razmerjih), ki je bil potrjen z Real Decreto Legislativo 2/2015 (kraljeva zakonska uredba 2/2015) z dne 23. oktobra 2015(12), v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o delovnih razmerjih), določa, da se „[p]ogodbe o zaposlitvi za določen čas, sklenjene v nasprotju z zakonom, štejejo za sklenjene za nedoločen čas“.
12.      Člen 15(5) zakona o delovnih razmerjih določa:
„Brez poseganja v določbe odstavk[a] 1(a) [ter odstavkov] 2 in 3 tega člena delavci, ki so bili s prekinitvijo ali brez prekinitve zaposleni več kot 24 mesecev v obdobju 30 mesecev na istem delovnem mestu ali različnih delovnih mestih v istem podjetju ali isti skupini podjetij, pri čemer so sklenili vsaj dve pogodbi o začasni zaposlitvi, bodisi neposredno bodisi prek agencij za zagotavljanje začasnega dela, z enakimi ali različnimi pogodbenimi pogoji glede časovne omejitve, pridobijo status delavcev, zaposlenih za stalno. […]“
13.      V petnajsti dodatni določbi zakona o delovnih razmerjih, ki se nanaša na „uporabo časovnih omejitev za pogodbo za določeno nalogo ali storitev in za zaporedne pogodbe v organih javne uprave“, je pojasnjeno, da kršitev teh omejitev v „organih javne uprave in […] organih javnega prava, ki so z njimi povezani ali so od njih odvisni“, ne more preprečiti „uporabe ustavnih načel enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti pri dostopu do zaposlitve v javnem sektorju in ne ovira obveznosti za zapolnitev zadevnih delovnih mest z rednimi postopki v skladu z določbami veljavnih predpisov“, tako da „delavec ohrani delovno mesto, ki ga je zasedal, dokler ni zapolnjeno v skladu z zgoraj navedenimi postopki, kar pomeni prenehanje delovnega razmerja, razen če delavec do delovnega mesta v javnem sektorju dostopa tako, da uspešno opravi ustrezni izbirni postopek“.
2)      EBEP
14.      Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (prečiščeno besedilo zakona o temeljnih kadrovskih predpisih za javne uslužbence), ki je bil potrjen z Real Decreto Legislativo 5/2015 (kraljeva zakonska uredba 5/2015) z dne 30. oktobra 2015(13), v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari (v nadaljevanju: EBEP), je bil med drugim spremenjen z Real Decreto-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo públic (kraljeva uredba-zakon 14/2021 o nujnih ukrepih za zmanjšanje začasnosti zaposlitve v javnem sektorju) z dne 6. julija 2021(14) in Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (zakon 20/2021 o nujnih ukrepih za zmanjšanje deleža začasnega zaposlovanja v javnem sektorju) z dne 28. decembra 2021(15).
15.      Člen 8 EBEP določa:
„1.      Javni uslužbenci so osebe, ki v splošnem interesu opravljajo plačane funkcije v organih javne uprave.
2.      Za javne uslužbence velja razvrstitev v:
(a)      karierne uradnike,
(b)      nadomestne uslužbence,
(c)      pogodbene uslužbence, ki so zaposleni za stalno ali za nedoločen ali določen čas,
(d)      pomožne uslužbence.“
16.      Na podlagi člena 11(1) in (3) EBEP:
„1.      Pogodbeni uslužbenec pomeni vsako osebo, ki na podlagi pisne pogodbe o zaposlitvi, ne glede na način zaposlovanja, določen v delovnem pravu, opravlja storitve, ki jih plačajo organi javne uprave. V skladu z njenim trajanjem je pogodba lahko stalna, sklenjena za nedoločen čas ali za določen čas.
[…]
3.      Postopki za izbor osebja so javni, v vsakem primeru pa zanje veljajo načela enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti. Za postopke za izbor začasnega pogodbenega osebja velja tudi načelo hitrosti, zato da se zadosti izrecno utemeljenim razlogom potrebe in nujnosti.“
17.      Člen 55(1) EBEP določa:
„Vsi državljani imajo pravico do zaposlitve v javnem sektorju v skladu z ustavnimi načeli enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti, v skladu z določbami teh kadrovskih predpisov in drugimi pravili, ki veljajo v pravnem redu.“
18.      Člen 70 EBEP, naslovljen „Oglas za zaposlitev v javnem sektorju“, določa:
„1.      Za kritje potreb po človeških virih, za katere se prejmejo proračunska sredstva in ki jih je treba zapolniti z zaposlitvijo novega osebja, se objavi javni razpis za zaposlitev ali pa se zapolnijo z drugim podobnim instrumentom upravljanja za kritje potreb po osebju, kar pomeni, da je treba izvesti ustrezne izbirne postopke za predvidena delovna mesta do največ [10] dodatnih odstotkov in določiti skrajni rok za objavo obvestil. Objavo javnega razpisa za zaposlitev ali podoben instrument je treba v vsakem primeru izvesti v roku treh let, pri čemer tega roka ni mogoče podaljšati.
2.      Javni razpis za zaposlitev ali podoben instrument, ki ga vsako leto odobrijo vodstveni organi javne uprave, se objavi v ustreznem uradnem listu.
[…]“
19.      Sedemnajsta dodatna določba EBEP je bila uvedena s členom 1(3) zakona 20/2021. Ta sedemnajsta dodatna določba določa:
„1.      Organi javne uprave so odgovorni za spoštovanje določb tega zakona in zlasti zagotavljajo, da se prepreči vsakršna nepravilnost pri zaposlitvi začasnih pogodbenih uslužbencev in pri imenovanjih nadomestnih uslužbencev.
Organi javne uprave na svojih področjih tudi spodbujajo razvoj meril za ukrepanje, ki zagotavljajo spoštovanje te dodatne določbe, in usklajeno delovanje različnih organov, pristojnih za kadrovske zadeve.
2.      Za nepravilne akte, sprejete na tem področju, je treba odgovarjati v skladu z veljavnimi predpisi v vsakem od organov javne uprave.
3.      Akti, pakti, sporazumi in zakonske določbe ter ukrepi, sprejeti na njihovi podlagi ali za njihovo izvršitev, katerih vsebina neposredno ali posredno povzroči, da uprava ne upošteva najdaljšega trajanja opravljanja nalog na podlagi pogodbe začasnega uslužbenca, so nični po samem zakonu.
4.      Neupoštevanje najdaljšega trajanja opravljanja nalog daje zadevnemu nadomestnemu uslužbencu pravico do denarne odškodnine v višini 20 fiksnih dnevnih plač za vsako leto delovne dobe – pri čemer se obdobja, krajša od enega leta, izračunajo sorazmerno glede na dopolnjene mesece – do meje 12 mesečnih plač. Pravica do te odškodnine nastane na datum dejanskega prenehanja nalog in njen znesek se nanaša izključno na imenovanje, ki je privedlo do neizpolnitve obveznosti. Pravica do odškodnine ne nastane, če delovno razmerje preneha iz disciplinskih razlogov ali prostovoljno.
5.      V primeru začasnih pogodbenih uslužbencev neupoštevanje najdaljših obdobij opravljanja nalog daje pravico do denarne odškodnine iz tega odstavka, brez poseganja v odškodnino, ki se dolguje zaradi neizpolnitve obveznosti iz posebnih delovnopravnih predpisov.
Ta odškodnina glede na okoliščine ustreza razliki med zneskom največ 20 fiksnih dnevnih plač na vsako leto delovne dobe do meje 12 mesečnih plač in nadomestilom, do katerega bi bil uslužbenec upravičen zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi, pri čemer se obdobja, krajša od enega leta, izračunajo sorazmerno z dopolnjenimi meseci delovne dobe. Pravica do te odškodnine nastane od datuma dejanskega prenehanja nalog in njen znesek se nanaša izključno na pogodbo, ki je privedla do neizpolnitve obveznosti. Če se navedena odškodnina dodeli po sodni poti, se zneski izravnajo. Pravica do opisane odškodnine ne nastane, če delovno razmerje preneha zaradi disciplinske odpovedi, ki je priznana kot upravičena, ali zaradi prostovoljne odpovedi.“
3)      Zakon 20/2021
20.      Člen 2 zakona 20/2021, naslovljen „Postopek stabilizacije zaposlovanja za določen čas“, določa:
„1.      Ta zakon ter določbe člena 19(1), točka 6, Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(zakon 3/2017 o splošnem državnem proračunu za leto 2017) z dne 27. junija 2017](16) in člena 19(1), točka 9, Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(zakon 6/2018 o splošnem državnem proračunu za leto 2018) z dne 3. julija 2018](17) za stabilizacijo zaposlovanja za določen čas dovoljujejo dodatno stopnjo preoblikovanja delovnih mest, ki jih zasedajo delavci, zaposleni za določen čas, v delovna mesta, ki jih zasedajo karierni uradniki, tako imenovano ‚stabilizacijsko stopnjo‘ [(‚tasa de estabilización‘)], ki vključuje strukturna delovna mesta, ki so predvidena v proračunu in so vsaj tri leta pred 31. decembrom 2020 neprekinjeno in za določen čas zasedena, ne glede na to, ali so ta delovna mesta vključena v sezname delovnih mest, tabele zaposlenih ali druge oblike organizacije človeških virov, ki se uporabljajo v različnih organih javne uprave.
Brez poseganja v prvo prehodno določbo so delovna mesta, na katera se nanašajo procesi stabilizacije delovnih mest, določeni v členu 19(1), točka 6, zakona 3/2017 o določitvi splošnega državnega proračuna za leto 2017, in členu 19(1), točka 9, zakona 6/2018 o določitvi splošnega državnega proračuna za leto 2018, vključena v proces stabilizacije delovnih mest, opisan v prejšnjem odstavku, pod pogojem, da so bila vključena v ustrezne stabilizacijske ponudbe za zaposlitev v javnem sektorju in da na dan začetka veljavnosti tega zakona niso bila predmet razpisa za oddajo prijav oziroma da so bila predmet razpisa za oddajo prijav, vendar so po izbirnem postopku ostala nezasedena.
2.      Ponudbe za zaposlitev, s katerimi se izvajajo stabilizacijski postopki iz odstavka 1 in novi stabilizacijski postopki, se odobrijo in objavijo v ustreznih uradnih listih pred 1. junijem 2022 in jih usklajujejo pristojni organi javne uprave.
Obvestila o natečajih za izbirne postopke za zapolnitev delovnih mest, navedenih v ponudbah za zaposlitev v javnem sektorju, se objavijo do 31. decembra 2022.
Ti izbirni postopki se dokončajo pred 31. decembrom 2024.
3.      Stopnja zasedenosti delovnih mest z delavci, zaposlenimi za določen čas, mora biti nižja od [8 %] strukturnih delovnih mest.
4.      Izvajanje teh izbirnih postopkov, ki v vseh primerih zagotavljajo spoštovanje načel svobodne konkurence, enakosti, delovne uspešnosti, usposobljenosti in javnosti, je lahko predmet pogajanj v vsakem od resorjev splošne državne uprave, avtonomnih skupnosti in lokalnih skupnosti, ukrepi za usklajevanje izvajanja teh postopkov med različnimi organi javne uprave
pa
se
lahko sprejmejo v okviru Comisión de Coordinación del Empleo Público [(komisija za usklajevanje zaposlovanja v javnem sektorju, Španija)].
Brez poseganja v morebitne določbe ureditve o javnih uslužbencih, ki veljajo za vsak organ uprave posebej, ali v določbe posebne ureditve se za izbor kandidatov izvede natečaj na podlagi kvalifikacij in preizkusov, pri čemer [40] % skupnega števila točk ustreza fazi izbire na podlagi kvalifikacij, v kateri se bodo v okviru kolektivnih pogajanj, določenih v členu 37(1)(c) [EBEP], večinoma upoštevale izkušnje v ustreznem organu, razredu, kategoriji ali enakovredni razvrstitvi, pri čemer se razume, da naloge v fazi izbire na podlagi testov ne smejo biti izločilne.
Mehanizmi mobilnosti ali notranjega napredovanja pred zapolnitvijo delovnih mest so združljivi s postopki stabilizacije, če je to predvideno v posebnih ureditvah posameznih sektorjev ali ureditvi posameznega organa uprave.
5.      Ti postopki morajo nujno ponuditi strukturna delovna mesta, ki jih zaseda osebje, zaposleno za določen čas, njihovo dokončanje pa nikakor ne sme povzročiti povečanja stroškov ali števila zaposlenih.
6.      Nadomestni uslužbenci ali pogodbeni uslužbenci, zaposleni za določen čas, ki jim uprava odpove pogodbo o zaposlitvi, ker niso uspešno opravili selektivnega stabilizacijskega postopka, medtem ko so delali v tej funkciji, so upravičeni do denarne odškodnine v višini 20 fiksnih dnevnih plač za vsako leto delovne dobe, pri čemer se obdobja, krajša od enega leta, izračunajo sorazmerno glede na dopolnjene mesece, vendar ne za več kot dvanajst mesecev.
Za pogodbeno osebje, zaposleno za določen čas, ta odškodnina ustreza razliki med, na eni strani, zneskom največ 20 fiksnih dnevnih plač na leto delovne dobe za največ dvanajst mesecev in, na drugi strani, nadomestilom, do katerega je delavec upravičen zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi, pri čemer se obdobja, krajša od enega leta, izračunajo sorazmerno z dopolnjenimi meseci delovne dobe. Če se navedena odškodnina dodeli po sodni poti, se zneski izravnajo.
Če kandidat ali kandidatka ni sodelovala v stabilizacijskem izbirnem postopku, v nobenem primeru nima pravice do kakršne koli denarne odškodnine.
7.      Za spremljanje ponudbe morajo javni organi na ministrstvu za finance in javno upravo prek državnega sekretariata za proračun in odhodke potrditi število zasedenih strukturnih delovnih mest za določen čas na vsakem od zadevnih področij.“
4)      Zakona o državnem proračunu za leti 2017 in 2018
21.      Triinštirideseta dodatna določba zakona 6/2018 o splošnem državnem proračunu za leto 2018 v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari, s katero je bila nadomeščena štiriintrideseta dodatna določba zakona 3/2017 o splošnem državnem proračunu za leto 2017, med drugim določa, da se status delavca, ki je zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno, lahko dodeli le s sodno odločbo. Ta triinštirideseta dodatna določba določa, da za „nepravilne akte“, sprejete na področju začasnega zaposlovanja s strani „organov, pristojnih za kadrovske zadeve v vsakem organu javne uprave in v subjektih, ki tvorijo njihovo pomožno javno službo“, odgovarjajo „organi, pristojni za kadrovske zadeve, v skladu z veljavnimi predpisi vsakega od organov javne uprave“.
B.      Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
22.      TJ opravlja naloge vzgojiteljice otrok v javni izobraževalni instituciji, in sicer kot pogodbena uslužbenka od 2. marca 2016. Njeno delovno razmerje od takrat temelji na šestih zaporednih pogodbah za določen čas zaradi nadomeščanja ali premostitve. Zadnja od teh pogodb je bila sklenjena 8. septembra 2017.(18)
23.      TJ je 19. julija 2021 pri Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (delovno in socialno sodišče št. 13 v Madridu, Španija) vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se njeno delovno razmerje razglasi za sklenjeno za stalno ali, podredno, za nedoločen čas, a ne za stalno. Navedeno sodišče je s sodbo z dne 13. marca 2023 delno ugodilo njenim predlogom in delovno razmerje opredelilo kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, ker se je podaljševalo več kot tri leta, ne da bi delodajalec v skladu z nacionalno ureditvijo zapolnil delovno mesto, ki ga je zasedala tožeča stranka v postopku v glavni stvari.
24.      Pritožba, ki jo je vložila TJ, je bila zavrnjena, tako da je vložila kasacijsko pritožbo za poenotenje sodne prakse pri Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), ki je v tej zadevi predložitveno sodišče. Po mnenju TJ je bilo treba njeno delovno razmerje opredeliti kot „stalno delovno razmerje“.
25.      Po presoji predložitvenega sodišča bi moralo Sodišče najprej podati pojasnila, da se ugotovi, ali je španska ureditev skladna z določbo 5 okvirnega sporazuma. Ta ureditev, kot se razlaga v njegovi sodni praksi, status „delavca, zaposlenega za stalno“, v javnem sektorju priznava samo osebam, ki se v javnem sektorju zaposlijo po uspešno prestanem izbirnem postopku v skladu z načeli enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti. Nasprotno pa kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, opredeljuje delovno razmerje delavca, zaposlenega za določen čas, ki je bil zaposlen brez takega postopka, to je razmerje, za katero se je zlorabilo veriženje pogodb za določen čas.
26.      To sodišče meni, da je odgovor pritrdilen, ob upoštevanju ukrepov, določenih v nacionalnem pravu, in pravne ureditve v zvezi s pojmom „pogodba za nedoločen čas, a ne za stalno“, to je ureditve, ki jo je vzpostavilo navedeno sodišče kot odziv na zlorabe začasnih zaposlitev v javnem sektorju, preden jo je zakonodajalec vključil v špansko zakonodajo.
27.      Kljub temu naj bi moralo Sodišče zaradi različne razlage in uporabe teh ukrepov in pravne ureditve s strani španskih sodišč glede na njihovo skladnost z določbo 5 okvirnega sporazuma, zlasti po razglasitvi sodbe Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, odpraviti dvome v zvezi s tem.
28.      Predložitveno sodišče nato navaja razloge, iz katerih meni, da sta pravna ureditev delovnih razmerij za nedoločen čas, a ne za stalno, in španska zakonodaja v celoti skladni s to določbo 5.
29.      V zvezi s tem pojasnjuje, prvič, da morajo biti pri dostopu do zaposlitve za stalno v španskem javnem sektorju spoštovana načela enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti, kot so določena v ustavi, da se zagotovi pravica vseh državljanov Unije do dostopa do te zaposlitve pod enakimi pogoji in brez diskriminacije, v skladu s členom 45 PDEU ter členoma 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Ta načela naj bi se sicer uporabljala tako za karierne uradnike kot za pogodbeno osebje. Zato naj statusa „delavca, zaposlenega za stalno“, v javnem sektorju ne bi bilo mogoče priznati osebi, ki ni uspešno prestala izbirnih postopkov, pri katerih so bila spoštovana ta načela. Če bi bilo treba status „osebja, zaposlenega za stalno“, priznati vsemu pogodbenemu osebju, ki ima status „osebja, zaposlenega za nedoločen čas, a ne za stalno“, upravi ne bi bilo treba izvesti teh postopkov, kar pa bi drugim državljanom Unije odvzelo pravico do sodelovanja v navedenih postopkih.
30.      Drugič, predložitveno sodišče poudarja, da je bil pravni pojem „delavec, zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno“ razvit v njegovi sodni praksi kot odziv na zlorabe, povezane z začasnimi zaposlitvami v javnem sektorju. Ta rešitev izhaja iz tega, da je delavcem, za katere je bilo zlorabljeno veriženje pogodb za določen čas, zakonsko nemogoče priznati status „pogodbenega delavca, zaposlenega za stalno“, ker ti delavci do zaposlitve v javnem sektorju niso prišli po izbirnem postopku v skladu z načeli enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti. Če se torej ugotovi zloraba veriženja pogodb za določen čas, se nezakonito delovno razmerje preoblikuje v „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, in to od datuma prvotne zaposlitve.
31.      Posledični pravni učinek naj bi bil, da se pogodbeno razmerje ohrani, dokler se delovno mesto dokončno ne zapolni v okviru postopka, urejenega s špansko zakonodajo. Po zapolnitvi tega delovnega mesta naj bi delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno, prenehalo s plačilom odškodnine v višini 20 dni za vsako leto delovne dobe do meje 12 mesečnih plač. Zadevni delavec naj ne bi bil upravičen do te odškodnine, če je bilo veriženje pogodb za določen čas zakonito in ni šlo za zlorabo, kar naj bi dokazovalo, da navedena odškodnina ni neodvisna od vsakršnega preudarka glede zakonitosti ali zlorabe uporabe teh pogodb. Če bi Sodišče presodilo, da ta odškodnina ni ustrezen ukrep za preprečevanje in sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas, predložitveno sodišče sprašuje, ali je tak ukrep lahko plačilo veljavne najvišje zakonske odškodnine v primeru nezakonite odpovedi pogodb o zaposlitvi delavcem, zaposlenim za stalno, in sicer odškodnine v višini 30 dni za vsako leto delovne dobe do meje 24 mesečnih plač.
32.      Tretjič, predložitveno sodišče na eni strani dodaja, da ima delavec, zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno, enake pravice kot delavci, zaposleni za stalno, pri vseh vidikih delovnega razmerja, zlasti kar zadeva plačilo in poklicno napredovanje. To sodišče na drugi strani ugotavlja, da se zdi, da je Sodišče v točki 73 sodbe Instituto Madrileño priznalo, da je preoblikovanje delovnega razmerja v delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno, ukrep, s katerim se lahko sankcionira zloraba veriženja pogodb za določen čas.
33.      Četrtič, predložitveno sodišče navaja, da se ne strinja z analizo predložitvenega sodišča v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, v skladu s katero špansko pravo v zvezi s pogodbami za nedoločen čas, a ne za stalno, ne določa nobenega nacionalnega ukrepa za preprečevanje in sankcioniranje zlorabe teh pogodb. Po njegovi presoji je opredelitev delovnega razmerja kot „delovnega razmerja za nedoločen čas, a ne za stalno“, tak ukrep in se zato lahko šteje kot „ustrezen pravni ukrep“ v smislu določbe 5 okvirnega sporazuma.
34.      Petič in zadnjič, predložitveno sodišče navaja, da so bili z zakonom 20/2021, ki določa postopek stabilizacije zaposlovanja v javnem sektorju, v špansko pravo vpeljani konkretni zakonodajni ukrepi, med drugim za to, da izvedba izbirnih postopkov ne bi bila neodvisna od vsakršnega preudarka glede zlorabe veriženja pogodb za določen čas. Čeprav lahko v teh postopkih sodelujejo kandidati, ki niso bili žrtve zlorabe, naj bi zakonodajalec v okviru teh postopkov pripisoval odločilno vrednost preteklim izkušnjam in času, ki so ga zadevni začasni delavci namenili opravljanju svojih nalog, kar naj bi bilo ustrezno nadomestilo za zlorabe, hkrati pa bi jim olajšalo dokončen dostop do delovnega mesta „delavca, zaposlenega za stalno“. S tem zakonom naj bi bila uvedena tudi nova nacionalna določba, ki določa ureditev odgovornosti javne uprave v primeru neupoštevanja teh ukrepov.
35.      V teh okoliščinah je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) z odločbo z dne 30. maja 2024, ki je na Sodišče prispela 12. junija 2024, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.      Primarno vprašanje. Ali je sodna praksa, ki zaradi varstva načel enakosti, delovne uspešnosti, usposobljenosti in prepovedi diskriminacije pri prostem gibanju delavcev delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, a ne za stalno, ne priznava statusa delavcev, zaposlenih za stalno, v javnem sektorju, v nasprotju z določbo 5 okvirnega sporazuma?
2.      Podredno vprašanje. Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen: Ali je mogoče dodelitev odvračilne odškodnine delavcu, zaposlenemu za nedoločen čas, a ne za stalno, ob prenehanju delovnega razmerja šteti za ustrezen ukrep za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb za določen čas v javnem sektorju, v skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma?“
36.      Predložitveno sodišče Sodišču predlaga, naj to zadevo obravnava po hitrem postopku, določenem v členu 105 Poslovnika Sodišča. Predlog je bil zavrnjen s sklepom predsednika Sodišča z dne 4. septembra 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717). Vendar je bilo glede na naravo zadeve in pomen vprašanj, ki se postavljajo, odločeno, da bo Sodišče o tej zadevi odločalo prednostno na podlagi člena 53(3) svojega
poslovnika.
37.      Španska vlada je 8. januarja 2025 na podlagi člena 16, tretji odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije predlagala, naj Sodišče v tej zadevi zaseda v velikem senatu.
38.      Pisna stališča so Sodišču predložili TJ, Ministerio Fiscal (državno tožilstvo, Španija), španska vlada in Evropska komisija. Na obravnavi z dne 24. junija 2025 so te stranke, zainteresirani subjekti,
italijanska vlada in Comunidad Autónoma de Madrid (avtonomna skupnost Madrid, Španija), ki niso predložili pisnega stališča, odgovorili na vprašanja za ustni odgovor, ki jih je postavilo Sodišče.
II.    Analiza
A.      Obseg vprašanj za predhodno odločanje in njuno preoblikovanje
39.      Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da nasprotuje nacionalni sodni praksi, ki za zagotavljanje ustavnih načel, in sicer načel enakosti, delovne uspešnosti, usposobljenosti in prepovedi diskriminacije, ter prostega gibanja delavcev ali celo načel enakosti in prepovedi diskriminacije, določenih v členu 45 PDEU oziroma členih 20 in 21 Listine o temeljnih pravicah, delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, a ne za stalno, ne priznava statusa „delavcev, zaposlenih za stalno“. Če bi bil odgovor na to prvo vprašanje pritrdilen, to sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba to določbo 5 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa plačilo odškodnine, s katero je za delavce, zaposlene za nedoločen čas, a ne za stalno, določena dvakratna zgornja meja, in to ob prenehanju njihovega delovnega razmerja.
40.      Pred analizo teh dveh vprašanj se mi zdi koristno predstaviti nekaj preudarkov o njunem obsegu, da bi predstavil razloge, iz katerih menim, da ju je treba preoblikovati.
41.      Najprej, ker sta vprašanji za predhodno odločanje neločljivo povezani, Sodišču predlagam, naj ju preuči skupaj, tudi če je drugo vprašanje postavljeno le v primeru, da bi bil odgovor na prvo pritrdilen.
42.      Dalje, čeprav formulacija prvega vprašanja lahko namiguje, da se predložitveno sodišče sklicuje le na skladnost nemožnosti priznanja statusa „pogodbenih delavcev, zaposlenih za stalno“, „delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, a ne za stalno“, z določbo 5 okvirnega sporazuma, menim, da ob upoštevanju elementov v predložitveni odločbi obseg tega vprašanja vključuje tudi preučitev, ali so s to določbo skladni drugi nacionalni ukrepi, ki so po mnenju predložitvenega sodišča ter španske vlade, državnega tožilstva in avtonomne skupnosti Madrid ustrezni ukrepi za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas. Menim namreč, da je treba za analizo take skladnosti upoštevati vse ukrepe, določene v nacionalnem pravnem redu, kot jih je predstavilo predložitveno sodišče.
43.      Nazadnje, Sodišče je presodilo, da mora za to, da bi se nacionalna ureditev – kakršna je španska ureditev iz postopka v glavni stvari, ki jo razlaga Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) in ki v javnem sektorju ne omogoča, da bi se zaporedne pogodbe o zaposlitvi za določen čas, kot so pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, a ne za stalno, preoblikovale v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas – lahko štela za skladno z okvirnim sporazumom, nacionalni pravni red zadevne države članice v navedenem sektorju vsebovati neki drug učinkovit ukrep za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.(19)
44.      V obravnavani zadevi se spor o glavni stvari pred predložitvenim sodiščem med TJ in avtonomno skupnostjo Madrid nanaša na opredelitev delovnega razmerja, ki zadevno osebo veže na to javno upravo. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da TJ za to upravo dela že več kot devet let, in to na podlagi šestih zaporednih pogodb za določen čas, uporabljenih za premostitev na prostih delovnih mestih ali nadomeščanje. V primeru TJ je špansko sodstvo priznalo, da je šlo za zlorabo veriženja pogodb za določen čas, njeno delovno razmerje pa je bilo na prvi stopnji in v pritožbenem postopku opredeljeno kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“. TJ pred predložitvenim sodiščem trdi, da je treba to delovno razmerje razglasiti za stalno delovno razmerje.
45.      Zato je iz predložitvene odločbe in spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, razvidno, da je v obravnavani zadevi res šlo za zlorabo veriženja pogodb za določen čas.
46.      V teh okoliščinah je treba vprašanji za predhodno odločanje razumeti tako, da želi predložitveno sodišče v bistvu – kot samo navaja – izvedeti, ali v skladu z zahtevami iz določbe 5 okvirnega sporazuma španski pravni red, kot je predstavljen v predložitveni odločbi, določa ukrepe za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas.
47.      Da bi podal koristen odgovor na to vprašanje, bom najprej predstavil nekaj uvodnih pripomb o vsebini in obsegu določbe 5 okvirnega sporazuma, in to z vidika ustaljene sodne prakse Sodišča (oddelek B). Nato bom pred določitvijo meril, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da ukrep za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas pomeni „učinkovit, odvračilen in sorazmeren sankcijski ukrep“ v skladu s to določbo (oddelek D), opozoril na načelo iz sodne prakse, v skladu s katerim morajo nacionalni organi sprejeti take ukrepe, da bi zagotovili polni učinek navedene določbe (oddelek C). Ker je v obravnavani zadevi res šlo za zlorabo veriženja pogodb za določen čas, bom preučil, ali so s to določbo skladni nacionalni ukrepi, predvideni za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb ali delovnih razmerij za določen čas. Nazadnje bom iz te analize izpeljal sklepne ugotovitve in glede na to predlagal odgovor na navedeno vprašanje, kot je bilo preoblikovano (oddelek E).
48.      Poleg tega je treba, kot je razvidno iz uvoda v te sklepne predloge, navesti, da je Sodišče že večkrat odločalo o zadevni nacionalni ureditvi, pri čemer se je opiralo na dolgoletno sodno prakso, ki se nanaša med drugim na ukrepe za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb ali delovnih razmerij za določen čas in na katero se je oprlo v nedavnih sodbah Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid ter DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya. Zato bom v preučitvi, ki jo bom opravil v nadaljevanju, zaradi ekonomičnosti predstavil samo upoštevne elemente te sodne prakse in se poskusil izogniti nepotrebnim ponavljanjem v besedilu z uporabo vrste navzkrižnih sklicevanj.
B.      Uvodne pripombe o vsebini in obsegu določbe 5 okvirnega sporazuma
49.      V nadaljevanju bom zlasti opozoril na povezavo med točko 1 in točko 2(b) določbe 5 okvirnega sklepa, kot je razvidna iz sodne prakse Sodišča, pri čemer bom razlikoval med vrstami predvidenih ukrepov in različnimi ureditvami, ki se uporabljajo zanje.
1.      Dve vrsti ukrepov: preprečevanje in sankcioniranje
50.      Najprej moram opozoriti, da iz drugega odstavka preambule okvirnega sporazuma, iz točk 6 in 8 splošnih ugotovitev tega okvirnega sporazuma in iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je stabilnost zaposlitve pomemben element varstva delavcev, medtem ko lahko pogodbe o zaposlitvi za določen čas tako potrebam delodajalcev kot tudi delavcev ustrezajo le v nekaterih okoliščinah.(20)
51.      Nato je iz določbe 1 okvirnega sporazuma razvidno, da je njegov namen med drugim vzpostaviti okvir za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas. Namen določbe 5 okvirnega sporazuma je prav uresničevanje tega cilja, in sicer, da se veriženje takih pogodb ali delovnih razmerij, za katero se šteje, da je potencialni vir zlorab v škodo delavcev, regulira z določitvijo nekaj minimalnih varstvenih določb, ki naj bi preprečile negotovost položaja delavcev.(21)
52.      Ta okvir vključuje dve različni vrsti ukrepov, za kateri veljata različni ureditvi. Države članice morajo torej v skladu z določbo 5, točka 1, tega okvirnega sporazuma sprejeti ukrepe za preprečevanje „zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas“. Če pa je do zlorabe teh pogodb že prišlo, mora biti mogoče uporabiti ukrepe za ustrezno sankcioniranje take zlorabe v skladu zlasti s točko 2(b) te določbe.(22)
2.      Razlikovanje med ureditvama, ki veljata za ukrepe za preprečevanje in sankcioniranje
53.      Na prvem mestu, določba 5, točka 1, okvirnega sporazuma vsebuje obveznost („dejansko in obvezno sprejetje“) držav članic, da uvedejo enega ali več ukrepov, naštetih v točkah od (a) do (c), če v zadevni državi članici še ne obstajajo ustrezni pravni ukrepi.(23) Države članice imajo v zvezi s tem polje proste presoje, saj lahko uporabijo enega ali več ukrepov, naštetih v tej določbi, ali že obstoječe ustrezne pravne ukrepe, pri čemer upoštevajo potrebe posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev. Sodišče je ugotovilo, da „[t]ako določba 5, točka 1, okvirnega sporazuma za države članice določa splošen cilj preprečevanja takih zlorab, pri tem pa jim prepušča izbiro sredstev za uresničitev tega cilja, če ne ogrozijo cilja ali polnega učinka okvirnega sporazuma“.(24)
54.      Na drugem mestu, kot je razvidno iz besedila določbe 5, točka 2(b), okvirnega sporazuma, države članice in/ali socialni partnerji zgolj „po potrebi“ ukrepajo v skladu z to določbo in določijo, „pod kakšnimi pogoji se pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja […] štejejo za pogodbe ali razmerja za nedoločen čas“. Zato navedena določba, ki je posebej pomembna v tej zadevi,(25) „državam članicam pušča možnost, da določijo, da so zlorabe podlaga za prekvalifikacijo [ali preoblikovanje] pogodbe o zaposlitvi v delovno razmerje za nedoločen čas“.(26) Kot je Sodišče ugotovilo v ustaljeni sodni praksi, ta določba izrecno določa ta ukrep za sankcioniranje takih zlorab, ne da bi sicer državam članicam nalagala to obveznost.(27)
55.       Nasprotno pa, ker niti Direktiva 1999/70 niti okvirni sporazum ne določata sprejetja konkretnih sankcijskih ukrepov, ki bi bili učinkoviti, odvračilni in sorazmerni, je Sodišče v sodni praksi določilo tako zahtevo, da bi se zagotovil polni učinek te direktive.(28) Zato je večkrat je opozorilo, da je naloga nacionalnih organov, kadar pravo Unije – tako kot v obravnavani zadevi – ne določa posebnih sankcij in bi bila zloraba kljub temu ugotovljena, da sprejmejo ukrepe, ki morajo biti ne le sorazmerni, ampak tudi dovolj učinkoviti in odvračilni, da zagotovijo polni učinek pravil, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma.(29) Sodišče je dodalo, da mora predložitveno sodišče torej presoditi, v kolikšni meri pogoji uporabe in dejansko izvajanje nacionalne ureditve in sodne prakse pomenijo ustrezen ukrep za sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas.(30)
C.      Načelo iz sodne prakse, v skladu s katerim morajo nacionalni organi sprejeti učinkovite, odvračilne in sorazmerne sankcijske ukrepe, da se zagotovi polni učinek Direktive 1999/70
56.      Najprej želim opozoriti, da je načelo iz sodne prakse, v skladu s katerim „morajo nacionalni organi sprejeti ukrepe, ki morajo biti ne le sorazmerni, ampak tudi dovolj učinkoviti in odvračilni, da zagotovijo polni učinek pravil, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma“, trdno ukoreninjeno v ustaljeni sodni praksi, v kateri se je Sodišče oprlo na več načel prava Unije.(31)
57.      V tej sodni praksi je Sodišče na eni strani navedlo, da so države članice dolžne – v okviru svobode, ki jim jo pušča člen 288, tretji odstavek, PDEU – izbrati najprimernejše oblike in metode za zagotovitev polnega učinka direktiv, upoštevajoč njihov namen.(32) Na drugi strani je dodalo, da kadar to področje ni urejeno z ureditvijo Unije in so predpisi za izvajanje teh pravil določeni v nacionalnem pravnem redu držav članic na podlagi načela postopkovne avtonomije držav članic, ti predpisi ne smejo biti manj ugodni od tistih, ki urejajo podobne položaje, ki zadevajo zgolj nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), niti ne smejo dejansko onemogočiti ali močno otežiti izvrševanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).(33)
58.      Iz tega po presoji Sodišča sledi, da mora, kadar je podana zloraba, ki izhaja iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, obstajati možnost, da se uporabi ukrep, ki dejansko in enakovredno zagotavlja varstvo delavcev, da bi se ta zloraba ustrezno sankcionirala in da bi se odpravile posledice kršitve prava Unije.(34) V skladu s členom 2, prvi odstavek, Direktive 1999/70 morajo namreč države članice „uvesti [potrebne ukrepe] tako, da bodo vedno lahko zagotavljale rezultate, ki jih nalaga ta direktiva“,(35) bodisi s preoblikovanjem teh razmerij v pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas bodisi z dodelitvijo odškodnine.(36)
59.      Glede tega okvira, ki ga določa sodna praksa, se mi zdi koristno navesti naslednja preudarka.
60.      Na prvem mestu, sprašujem se o naravi rezultatov, ki jih nalaga Direktiva 1999/70, kot jo razlaga Sodišče, kadar je – kot v obravnavani zadevi – že prišlo do zlorabe veriženja pogodb ali delovnih razmerij za določen čas. Čeprav iz sodne prakse Sodišča jasno izhaja, da je namen zahteve po zagotavljanju rezultatov, ki jih nalaga ta direktiva, da države članice na eni strani določijo ukrepe, ki dejansko in enakovredno zagotavljajo varstvo delavcev, in jih na drugi strani uporabijo, „da bi se […] zloraba ustrezno sankcionirala in da bi se odpravile posledice kršitve prava Unije“, menim, da je treba še vedno določiti točen obseg vsakega od teh dveh pogojev.(37)
61.      V zvezi s tem bi bilo mogoče trditi, da se prvi pogoj nanaša na sankcijske ukrepe stricto sensu, naložene storilcem zlorabe – zlasti kaznovalne in/ali disciplinske ukrepe – medtem ko se drugi nanaša na kompenzacijske ukrepe, določene v korist delavca, ki je žrtev zlorabe.
62.      Natančneje, kar zadeva alternativno ali kumulativno naravo teh dveh pogojev, njuna povezava z veznikom „in“ pomeni, da sta kumulativna. Iz tega izhaja, da šele ko sta navedena pogoja izpolnjena, nacionalni ukrep dejansko in enakovredno zagotavlja varstvo delavcev, zahtevano v pravu Unije. Čeprav uporaba tega veznika potrjuje obvezno naravo teh dveh pogojev, vseeno zlasti menim, da je „razlog za obstoj“ Direktive 1999/70 in okvirnega sporazuma pogoj v zvezi z odpravo posledic kršitve prava Unije. Zato mora po mojem mnenju prevladati.(38) Povedano drugače, sprejetje odvračilnih sankcijskih ukrepov zoper storilce zlorabe (kaznovalna narava) ne more zadostovati, če ni ukrepov za dejansko odpravo posledic za žrtev te zlorabe (kompenzacijska narava), med drugim s celotnim nadomestilom škode, ki jo je utrpel delavec.
63.      Na drugem mestu, vprašati se je treba tudi o točnem trenutku kršitve prava Unije: v kateri fazi se lahko šteje, da je bil okvirni sporazum kršen?
64.      V zvezi s tem se mi zdi jasno, kot je v bistvu razvidno iz zgoraj navedene sodne prakse Sodišča,(39) da je taka kršitev podana od trenutka, ko delavec v javni upravi stalno in trajno opravlja naloge, za katere je običajno zadolžena ta uprava, ter trajanje njegovih pogodb ali delovnih razmerij presega bodisi njihovo najdaljše skupno trajanje bodisi število dovoljenih obnovitev, kot je določeno v nacionalni ureditvi na podlagi določbe 5, točka 1(b) in (c), okvirnega sporazuma, ali celo ko obnovitev takih pogodb ali delovnih razmerij ni objektivno utemeljena glede na določbo 5, točka 1(a), tega okvirnega sporazuma.(40)
65.      Menim torej, da ni mogoče šteti, da je kršitev okvirnega sporazuma podana le ob odpovedi pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, a ne za stalno, zaradi zapolnitve zadevnega delovnega mesta, ob upokojitvi delavca ali njegovi odpustitvi, pa tudi ne v trenutku, ko je zloraba ugotovljena.
66.      Po tem pojasnilu je treba zdaj še določiti merila, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da ukrep za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas pomeni „učinkovit, odvračilen in sorazmeren sankcijski ukrep“, ki je skladen z določbo 5 okvirnega sporazuma.
D.      Merila, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da je sankcijski ukrep učinkovit, odvračilen in sorazmeren
67.      Iz sodbe Santoro v bistvu izhaja, da nacionalni ukrepi, sprejeti na podlagi določbe 5 okvirnega sporazuma, da so učinkoviti, odvračilni in sorazmerni, lahko med drugim določajo ustrezno odškodnino za delavca, ki je žrtev zlorabe, skupaj z možnostjo, da ta delavec dobi celotno nadomestilo škode, ki jo je utrpel, in mehanizmom sankcioniranja odgovorne uprave.(41)
68.      Ob upoštevanju teh preudarkov moram opozoriti na pomemben vidik za obravnavano zadevo. Gre za določitev meril, na podlagi katerih je mogoče presoditi, ali je učinkovit, odvračilen in sorazmeren sankcijski ukrep skladen z določbo 5 okvirnega sporazuma. V zvezi s tem bom uporabljal izraz „sankcijski ukrep“, pri čemer se bom kot Sodišče v svoji sodni praksi skliceval na sankcije v širšem pomenu, se pravi, ki zajemajo tako kompenzacijsko kot kaznovalno naravo ukrepa.
1.      Ali mora sankcijski ukrep v celoti nadomestiti škodo, ki jo je utrpel zadevni delavec?
69.      Kar zadeva sodbo Santoro, je treba v zvezi s sankcijskimi ukrepi v širšem pomenu najprej navesti, da iz te sodbe izhaja, da je celotno nadomestilo škode, ki jo je utrpel delavec, eno od meril, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da je sankcijski ukrep učinkovit, odvračilen in sorazmeren v skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma.
70.      Sodišče je res pojasnilo, da niti načelo povračila celotne nastale škode niti načelo sorazmernosti ne določata plačila kaznovalne odškodnine. Ti načeli namreč državam članicam nalagata, da določijo ustrezno, ne zgolj simbolično odškodnino, ki pa ni višja od povračila celotne škode.(42) Vendar je Sodišče navedlo tudi, da je dodelitev obresti v skladu z veljavnimi nacionalnimi pravili nujni del odškodnine, ki omogoča odpravo posledic zlorabe,(43) zlasti v najhujših primerih.(44)
71.      Zato – kot je Komisija poudarila v odgovor na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo na obravnavi – za odškodnino za škodo, ki jo je utrpel delavec, ni mogoče določiti zgornje meje, če mora omogočiti ustrezno nadomestilo za vse primere zlorabe, vključno z najhujšimi primeri.(45) Očitno je namreč, da določitev zgornje meje vnaprej omejuje znesek odškodnine na raven, ki ni nujno sorazmerna s težo kršitve, zlasti z njenim trajanjem, in je zato lahko ta odškodnina povsem simbolična, kar ni skladno z zahtevo Sodišča, da se zagotovi učinkovit, odvračilen in sorazmeren sankcijski ukrep. Poleg tega se pri celotnem nadomestilu škode, ki je nastala zaradi zlorabe veriženja pogodb za določen čas v daljšem obdobju, ne smejo prezreti elementi, kot je pretek časa, ki lahko dejansko zmanjšajo njeno vrednost.(46)
72.      Čeprav imajo države članice polje proste presoje pri sprejetju ukrepov, dejstvo namreč ostaja, da morajo biti vsi ukrepi, to je celoten sistem, učinkoviti, da so skladni z določbo 5 okvirnega sporazuma. Posledično, ker je predložitveno sodišče edino pristojno za presojo in uporabo nacionalne ureditve, mora, kolikor je mogoče, to ureditev razlagati tako, da zagotovi spoštovanje načela učinkovitosti.
73.      Nazadnje, Sodišče je v sodbi Santoro med drugim razsodilo, da „[g]lede na težave dokazovanja obstoja izgube možnosti […] mehanizem domneve – s katerim se želi delavcu, ki je zaradi zlorabe veriženja pogodb za določen čas utrpel izgubo zaposlitvenih možnosti, zagotoviti možnost odprave posledic takšne kršitve prava Unije – izpolnjuje zahtevo učinkovitosti“.(47) Nasprotno pa bi mehanizem nadomestila, v katerem bi moral delavec dokazati morebitno izgubo možnosti, od tega delavca zahteval dokaz, ki ga je nemogoče ali vsaj zelo težko predložiti, med drugim zaradi razmerja neenake moči med strankama in prekarnosti, ki je posledica zlorabe veriženja pogodb za določen čas. Taka zahteva bi posegla v učinkovitost takega mehanizma. Iz tega izhaja, da mehanizem dodelitve odškodnine delavcu po sodni poti, brez vsakršne oprostitve dokaznega bremena, prav tako ni skladen z zahtevami iz okvirnega sporazuma.
2.      Ali mora ukrep zagotoviti, da delavec dostopa do stabilne zaposlitve?
74.      Kot je navedeno zgoraj, je namen okvirnega sporazuma preprečiti poslabšanje položaja delavcev in torej ogrožanje zadnjenavedenih zaradi daljše uporabe veriženja pogodb za določen čas. Stabilnost zaposlitve pa je bistveni element varstva delavcev.
75.      V zvezi s tem je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da se za ureditev – ki določa zavezujoče pravilo, v skladu s katerim se v primeru zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas, kot so pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas, a ne za stalno, te pogodbe preoblikujejo v delovno razmerje za nedoločen čas –
lahko šteje, da vsebuje ukrep, s katerim se taka zloraba učinkovito sankcionira, in jo je zato treba šteti za skladno z določbo 5 okvirnega sporazuma.(48)
76.      Vendar se mi zdi pomembno pojasniti, da mora do takega preoblikovanja, da se lahko samo po sebi šteje za učinkovit ukrep, običajno priti v razumnem roku.(49) Zato se ta ukrep ne more šteti za zadostnega za delavca, ki je bil na podlagi zaporednih pogodb za določen čas zaposlen posebej dolgo obdobje, kot je 10, 20 ali celo 30 let.
77.      Iz tega sledi, da preoblikovanje pogodbe o zaposlitvi za določen čas v pogodbo za nedoločen čas samo po sebi ne more biti učinkovit ukrep za nadomestitev škode, ki jo je utrpel delavec, ki je bil žrtev zlorabe, zlasti v najhujših primerih, v katerih nacionalna sodišča ugotovijo kršenje določbe 5 okvirnega sporazuma v daljšem obdobju.(50)
3.      Ali mora ukrep omogočiti, da se uveljavlja posamična odgovornost osebja uprave?
78.      Jasno je, da bi sankcijski ukrep, ki omogoča uveljavljanje posamične odgovornosti osebja javne uprave, lahko bil odvračilen ukrep. To velja še toliko bolj, ker bi, kot je Komisija poudarila v pisnem stališču in ustnih navedbah, ukrep, katerega namen je odpraviti posledice zlorabe – bodisi z dodelitvijo pavšalne odškodnine bodisi z dodelitvijo odškodnine po sodni poti – v nasprotju s tem, kar se dogaja v zasebnem sektorju, obremenil državno blagajno, tako da posamična odgovornost in sankcija ne bi bili povezani.
79.      Zato tako kot Komisija priznavam, da bi bil sistem posamične odgovornosti upravnega osebja lahko upoštevno orodje v okviru sistema, ki vključuje druge dovolj odvračilne, učinkovite in sorazmerne sankcije. Da bi bil tak sistem učinkovit, mora vsekakor biti konkreten, predvidljiv in se uporabljati v praksi. Ne bi smel biti zgolj abstraktna ali povsem teoretična možnost.
80.      Zato, tudi če – kot je navedlo Sodišče – niti načelo povračila celotne nastale škode niti načelo sorazmernosti ne določata plačila kaznovalne odškodnine, ne vidim nobenega načelnega razloga, da nacionalni sistem ukrepov v okviru polja proste presoje, ki ga imajo države članice, ne zajema hkrati celotnega nadomestila škode, ki jo je utrpel delavec, možnosti zahtevati plačilo odškodnine in izvajanje mehanizma posamične odgovornosti osebja uprave. Po mojem mnenju je očitno, da za nacionalni sistem, v katerem uporaba veriženja pogodb za določen čas ostaja široko razširjena, ni mogoče šteti, da temelji na učinkovitih, odvračilnih in sorazmernih sankcijskih ukrepih. To bo moralo preveriti predložitveno sodišče.
81.      Z vidika teh preudarkov bom torej analiziral skladnost ukrepov, določenih v španskem pravnem redu, kot jih je opisalo predložitveno sodišče in katerih namen je sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb ali delovnih razmerij za določen čas, z določbo 5 okvirnega sporazuma.
E.      Obstoj ukrepov za ustrezno sankcioniranje zlorab veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas
82.      TJ na eni strani trdi, da status „delavca, zaposlenega za določen čas, a ne za stalno“, zaradi njegove začasne narave le podaljšuje položaj začasne zaposlitve, ne da bi izpolnil cilje Direktive 1999/70. Ta status naj torej ne bi omogočal ne nadomestila škode, ki jo je utrpel zadevni delavec, ne izenačenja tega delavca – na ravni pravic, ki jih ima – s stalnim osebjem, ker naj bi navedeni status ohranil nestabilnost zaposlitve, kar je v nasprotju z določbo 5 okvirnega sporazuma. Zato pogodbe za nedoločen čas, a ne za stalno, ni mogoče šteti za učinkovit, sorazmeren in dovolj odvračilen sankcijski ukrep.
83.      Na drugi strani TJ v zvezi z načini dostopa do začasne zaposlitve trdi, da je netočno trditi, da ustavna načela – in sicer načela enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti – niso bila upoštevana pri zaposlovanju začasnega osebja. Zato mora zadevno osebje za dostop do začasne zaposlitve v upravi uspešno prestati izbirni postopek, v katerem mora dokazati svoje kvalifikacije in delovno uspešnost.(51)
84.      Da bi ugotovil, ali španski pravni red določa ukrepe za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas, bom najprej preučil preoblikovanje teh vrst pogodb ali delovnih razmerij v delovno razmerje „za nedoločen čas, a ne za stalno“, nato pa bom druge ukrepe, predvidene v zadevni nacionalni ureditvi, kot jih je predstavilo predložitveno sodišče, analiziral z vidika sodne prakse Sodišča.(52)
1.      Ali je preoblikovanje zaporednih pogodb za določen čas v „pogodbo za nedoločen čas, a ne za stalno“, ustrezen sankcijski ukrep?
85.      Najprej naj navedem, da je Sodišče že razsodilo, da je treba določbi 2 in 3 okvirnega sporazuma razlagati tako, da je treba delavca, zaposlenega za nedoločen čas, a ne za stalno, šteti za delavca, zaposlenega za določen čas, v smislu tega okvirnega sporazuma in da zato spada na področje uporabe tega sporazuma. Sodišče je tudi razsodilo, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da izraz „veriženje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas“ iz te določbe zajema položaj, v katerem zadevna uprava ni v predpisanem roku izvedla izbirnega postopka za dokončno zapolnitev delovnega mesta, ki ga je zasedal delavec, zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno, zato se je pogodba za določen čas, na podlagi katere je bil ta delavec zaposlen v tej upravi, podaljševala po samem zakonu.(53)
86.      V obravnavani zadevi predložitveno sodišče navaja, da je na eni strani delavec, zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno, delavec, ki ima pogodbo za določen čas, ker od začetka obstaja vnaprej določen razlog za prenehanje delovnega razmerja, katerega trajanje je pogojeno z zapolnitvijo delovnega mesta, in da se na drugi strani negotovo podaljšanje delovnega razmerja za nedoločen čas, a ne za stalno, ki je odvisno od izvedbe in dokončanja izbirnih postopkov za zapolnitev prostega delovnega mesta, lahko za namene okvirnega sporazuma enači s samodejnim podaljšanjem pogodb za določen čas. Zato po navedbah tega sodišča pojem delavca, „zaposlenega za nedoločen čas, a ne za stalno“, iz sodne prakse ni v nasprotju s sodno prakso, predstavljeno v prejšnji točki teh sklepnih predlogov,(54) saj je španski pravni red združljiv s pravom Unije, ne da bi se v ta namen nacionalno pravo razlagalo contra legem.
87.      Predložitveno sodišče poleg tega pojasnjuje, da je bil pojem „delavec, zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno“ ustvarjen ob upoštevanju zakonske nemožnosti, da se delavcem, ki so žrtve zlorabe veriženja pogodb za določen čas, podeli status „pogodbenih delavcev, zaposlenih za stalno“, in to iz razlogov, ki so že bili predstavljeni zgoraj.(55) To sodišče dodaja, da preoblikovanje zaporednih pogodb za določen čas v delovno razmerje „za nedoločen čas, a ne za stalno“, s plačilom nadomestila v višini 20 dnevnih plač za vsako leto delovne dobe do meje 12 mesečnih plač, ustrezno izpolnjuje zahteve iz okvirnega sporazuma.
88.      Na prvem mestu, pomembno se mi zdi opozoriti, da je Sodišče, kot izhaja iz branja zgoraj navedene sodne prakse,(56) pri razlagi določbe 5, točka 2, okvirnega sporazuma večkrat razsodilo, da preoblikovanje zaporednih pogodb za določen čas v pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje za nedoločen čas ni obvezno za države članice. Iz tega jasno izhaja, da ni nikoli zahtevalo ali namigovalo, da se status „pogodbenega uslužbenca, zaposlenega za stalno“(57), kot je določen v členu 8(2)(c) EBEP, ali status kariernega uradnika iz tega odstavka 2, točka (a) tega zakona prizna delavcu v javni upravi, ne da bi ta predhodno uspešno prestal predvidene izbirne postopke ali natečaje, v skladu z ustavnimi načeli enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti. Jasno je, da Sodišče seveda prav tako ni pod vprašaj postavilo teh načel.(58)
89.      Zato v nasprotju s tem, kar je španska vlada trdila v pisnem stališču, in ker za države članice ne velja obveznost, da zaporedne pogodbe za določen čas, kot je v obravnavani zadevi delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno, preoblikujejo v pogodbo za nedoločen čas (pogodbeni uslužbenec, zaposlen za stalno), menim, da se vprašanje morebitne razlage contra legem nacionalnega prava, kot ga postavlja predložitveno sodišče, ne postavlja.
90.      Nasprotno pa je Sodišče v zvezi s tem ukrepom in na podlagi ustaljene sodne prakse ugotovilo, da  za to, da bi se nacionalna ureditev, kot je španska ureditev iz postopka v glavni stvari, ki v javnem sektorju ne omogoča takega preoblikovanja, lahko štela za skladno z okvirnim sporazumom, nacionalni pravni red zadevne države članice za ta sektor mora vsebovati drug učinkovit ukrep, ki omogoča sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas.(59)
91.      Predložitveno sodišče v predložitveni odločbi navaja, da je iz točke 73 sodbe Instituto Madrileño razvidno, da je Sodišče ugotovilo, da če v zvezi z osebjem, zaposlenim v upravi na podlagi upravnega prava, ne obstaja noben drug enakovreden in učinkovit zaščitni ukrep, kar mora preveriti predložitveno sodišče, bi lahko izenačitev tega osebja, zaposlenega za določen čas, z „delavci, zaposlenimi za nedoločen čas, a ne za stalno“, pomenila ukrep, s katerim bi se sankcionirala zloraba veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas in odpravile posledice kršitve določb okvirnega sporazuma.(60)
92.      Drži, da je Sodišče ta preudarek navedlo, potem ko je v točki 72 te sodbe pojasnilo, da bi lahko bilo tako, „če bi […] predložitveno sodišče ugotovilo, da v nacionalni ureditvi iz postopka v glavni stvari ni nobenega drugega učinkovitega ukrepa za preprečevanje in sankcioniranje zlorab, ki bi se morebiti ugotovile v zvezi z zaposlenimi v javnem sektorju, saj bi bil tak položaj [ker] bi lahko škodoval cilju in polnemu učinku določbe 5 okvirnega sporazuma [...],
zato v nasprotju s to določbo“ (moj poudarek).
93.      Vendar v zvezi s tem ugotavljam, da uporaba pogojnika „bi lahko“ v točki 73 sodbe Instituto Madrileño kaže, da Sodišče ni trdilo, da je izenačitev tega osebja, zaposlenega za določen čas, z „delavci, zaposlenimi za nedoločen čas, a ne za stalno“, ukrep, s katerim se sankcionira zloraba pogodb o zaposlitvi za določen čas in odpravijo posledice kršitve določb okvirnega sporazuma. Zdi se mi namreč, da je preudarek Sodišča v tej točki sodbe pomenil zgolj, da mora predložitveno sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, preveriti okoliščine tega ukrepa preoblikovanja.
94.      Poleg tega, kot je pravilno opozorila Komisija, se je predložitveno sodišče v zadevah, v katerih je bila izdana sodba Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, že spraševalo o teh vidikih in Sodišču predlagalo, naj pojasni svojo razlago. Zato je Sodišče v zadnjenavedeni sodbi natančneje pojasnilo svojo sodno prakso v zvezi s pojmom „delavec, zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno“.
95.      Na drugem mestu, čeprav je po presoji predložitvenega sodišča pojem „delavec, zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno“ odgovor na zlorabo pogodb za določen čas v javnem sektorju, menim, da to preoblikovanje, obravnavano ločeno, ne more biti ukrep, s katerim se ustrezno sankcionira taka zloraba. Kot je namreč poudarilo samo predložitveno sodišče in kot je Komisija prav tako navedla v pisnem stališču, ta ukrep zajema zlasti preoblikovanje vrste pogodb za določen čas v eno samo delovno razmerje, vendar prav tako za določen čas, o katerega trajanju odloča zadevna javna uprava po lastni presoji.(61) Zato se mi zdi očitno, da zlorabe pogodb za določen čas ni mogoče sankcionirati – v širšem pomenu – s preoblikovanjem delovnega razmerja v drugo vrsto delovnega razmerja za določen čas, saj tako preoblikovanje samo po sebi ne omogoča odprave zlorabe veriženja pogodb za določen čas za zadovoljitev potreb javne uprave, ki ne izkazujejo nobene začasne narave, vendar lahko še vedno trajajo več let, preden zloraba dejansko preneha.(62)
96.      Poleg tega je Sodišče v sodbi DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, izdani po datumu predložitvene odločbe v obravnavani zadevi, znova potrdilo, da ni mogoče dopustiti, da se pogodbe o zaposlitvi za določen čas podaljšujejo zato, da bi se v zadevni javni upravi stalno in trajno opravljale naloge, za katere je običajno zadolžen zadevni delavec. Znova je presodilo, da je tako podaljševanje neposredno v nasprotju s predpostavko, na kateri temelji okvirni sporazum.(63)
97.      Tega preudarka ne more omajati dejstvo, da je bila po navedbah predložitvenega sodišča v njegovi sodni praksi določena enakovrednost pravic osebja, zaposlenega za nedoločen čas, a ne za stalno, in pravic osebja, zaposlenega za stalno, zlasti na področju plačila, poklicnega napredovanja ali spodbud, ob upoštevanju, da mora uprava, ki zaposluje,
za zadevno delovno mesto objaviti razpis za oddajo prijav v okviru javnega natečaja. Tudi če lahko ta enakovrednost pravic zgolj izboljša položaj delavcev, ki so že leta – celo desetletja – v prekarnem položaju, s tem da torej zmanjša morebitne razlike v obravnavi med delavci, ki opravljajo enake naloge, jim taka enakovrednost ne omogoča stabilnosti zaposlitve, ki jo je zakonodajalec Unije zasnoval kot temeljni element varstva delavcev v okvirnem sporazumu.(64)
98.      Zato se mi zdi, da bi v primerih, v katerih od začetka delovnega razmerja za nedoločen čas, a ne za stalno, ni bil izveden noben izbirni preizkus, implicitno podaljševanje te pogodbe za še več let lahko ogrozilo predmet, cilj in polni učinek okvirnega sporazuma.(65) Kot je namreč Sodišče že trdilo, bi „[t]aka ozka razlaga pojma ‚veriženje delovnih razmerij za določen čas‘ [na eni strani] namreč omogočala, da bi se delavce prekarno zaposlovalo več let“, in na drugi strani lahko „povzročila ne le, da bi bilo cilju Direktive 1999/70 in okvirnega sporazuma v velikem delu odvzeto njegovo bistvo, saj bi bilo veliko število delovnih razmerij za določen čas dejansko izključeno iz varstva delavcev, ki se želi doseči s to direktivo in s tem sporazumom, ampak tudi, da bi se dopustilo, da delodajalci taka razmerja zlorabljajo za pokrivanje stalne in trajne potrebe po osebju“.(66) Poleg tega se ne sme prezreti, da je iz pravnega in dejanskega okvira zadeve razvidno, da se v skladu s triinštirideseto dodatno določbo zakona 6/2018 status delavca, zaposlenega za nedoločen čas, a ne za stalno, lahko prizna le na podlagi sodne odločbe. To nujno pomeni, kot v obravnavani zadevi, da mora delavec, ki je žrtev zlorabe, vložiti ugotovitveno tožbo, da se mu prizna status „delavca, zaposlenega za nedoločen čas, a ne za stalno“.
99.      Zato menim, da določba 5 okvirnega sporazuma načeloma ne nasprotuje nacionalni sodni praksi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za zagotavljanje ustavnih načel, in sicer načel enakosti, delovne uspešnosti, usposobljenosti in prepovedi diskriminacije, ter prostega gibanja delavcev ne priznava statusa „[pogodbenega] uslužbenca, zaposlenega za stalno“, v javnem sektorju delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, a ne za stalno, vendar pod pogojem, da nacionalni pravni red v tem sektorju vsebuje vsaj en drug učinkovit ukrep za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas.
100. Vseeno se postavlja vprašanje, ali v španskem pravnem redu, kot ga je predstavilo predložitveno sodišče, obstajajo drugi učinkoviti ukrepi za sankcioniranje zlorab.
2.      Ali v nacionalnem pravnem redu obstajajo drugi učinkoviti, odvračilni in sorazmerni ukrepi za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas?
101. Iz ustaljene sodne prakse, na katero je bilo opozorjeno v točki 55 teh sklepnih predlogov, je razvidno, da določba 5 okvirnega sporazuma ne določa posebnih sankcij, če bi bile ugotovljene zlorabe. V takem primeru morajo nacionalni organi sprejeti ukrepe, ki morajo biti sorazmerni, učinkoviti in odvračilni, da zagotovijo polni učinek pravil, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma.
102. V tem kontekstu opozarjam, da Sodišče ni pristojno za odločanje o razlagi določb nacionalnega prava, saj je to naloga pristojnih nacionalnih sodišč, ki morajo ugotoviti, ali so zahteve, predpisane z določbo 5 okvirnega sporazuma, izpolnjene z določbami nacionalne ureditve, ki se uporabi. Vendar lahko Sodišče, ko odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, po potrebi poda pojasnila, ki nacionalna sodišča usmerjajo pri njihovi presoji.(67)
103. Posledično bom v nadaljevanju sorazmernost, učinkovitost in odvračilnost ukrepov, predvidenih v španskem pravnem redu, preučil z vidika sodne prakse Sodišča in ob upoštevanju meril, predstavljenih v točkah od 67 do 81 teh sklepnih predlogov.
a)      Kompenzacijska odškodnina, enakovredna odškodnini, predvideni za osebe, ki jim je bila pogodba odpovedana zaradi gospodarske krize, ali za nezakonite odpustitve
1)      Kratek pregled sodne prakse
104. Najprej želim opozoriti, da je Sodišče v sodbah Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(68) ter DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(69) na podlagi ustaljene sodne prakse(70) najprej razsodilo, da z izplačilom nadomestila zaradi izteka pogodbe „neodvisno od vsakršnega preudarka glede zakonitosti ali zlorabe v zvezi z veriženjem pogodb za določen čas“ ni mogoče doseči cilja, ki mu sledi določba 5 okvirnega sporazuma, in sicer preprečiti zlorabe. Sodišče je, da bi prišlo do te ugotovitve, upoštevalo to, kar sta v teh zadevah ugotovili predložitveni sodišči, in sicer da se v skladu s španskim pravom delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, a ne za stalno, ob odpovedi njihovih pogodb zaradi zapolnitve njihovega delovnega mesta, izplača pavšalno nadomestilo, pri čemer naj bi se predpostavljalo, da so bodisi sodelovali v izbirnem postopku in v tem postopku niso uspeli bodisi da v tem postopku niso sodelovali. Iz tega je torej sklepalo, da tak ukrep očitno ni primeren za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas in za odpravo posledic kršitve prava Unije ter da se zato ne zdi, da bi sam pomenil dovolj učinkovit in odvračilen ukrep za zagotovitev polne učinkovitosti določb, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma, v smislu sodne prakse.
105. Sodišče je zlasti v sodbi DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(71) dodalo, da odškodnina, kot je določena v členu 2 zakona 20/2021, ki je bila prav tako predmet spora o glavni stvari, določa dvojno zgornjo mejo, in sicer omejitev plačila na 20 dnevnih plač za vsako leto delovne dobe, ki je skupaj omejeno na dvanajst mesečnih plač, zato ne more omogočiti ne sorazmernega in učinkovitega povračila v primerih zlorabe, ki z vidika let presegajo določeno obdobje, ne ustrezne in polne odškodnine za škodo, nastalo zaradi takih zlorab. Sodišče je tako razsodilo, da določba 5 okvirnega sporazuma nasprotuje „nacionalni ureditvi, ki določa, da se vsakemu delavcu, čigar delodajalec je zlorabil zaporedno podaljšanje pogodb o zaposlitvi za nedoločen čas, a ne za stalno, izplača pavšalno nadomestilo v znesku dvajset dnevnih plač za vsako leto dela, ki je omejeno na plače za eno leto, če je plačilo tega nadomestila za prenehanje pogodbe neodvisno od vsakršnega preudarka glede zakonitosti ali zlorabe v zvezi z uporabo teh pogodb“.(72)
106. Ne vidim razlogov, da bi Sodišču predlagal nasprotno. Kljub temu bom v teh sklepnih predlogih opravil presojo tega ukrepa z vidika nekaterih elementov, kot jih je navedlo predložitveno sodišče.(73)
2)      Presoja
107. V obravnavani zadevi predložitveno sodišče v zvezi z izplačilom odškodnine najprej pojasnjuje, da pravni učinek, ki izhaja iz preoblikovanja zaporednih pogodb za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno, pomeni ohranitev delovnega razmerja do dokončne zapolnitve delovnega mesta s postopkom, določenim v španski zakonodaji. Ob koncu tega postopka naj bi delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno, prenehalo s plačilom odškodnine v višini 20 dni za vsako leto delovne dobe do meje 12 mesečnih plač.
108. To sodišče nato navaja, da se ta odškodnina ne more šteti za neodvisno od vsakršnega preudarka glede zakonitosti ali zlorabe uporabe teh pogodb ali delovnih razmerij. Zadevni delavec naj bi namreč bil upravičen do te odškodnine le, če je bila uporaba veriženja pogodb za določen čas nezakonita in pomeni zlorabo.
109. Nazadnje, če bi Sodišče presodilo, da ta odškodnina ni ustrezen ukrep za preprečevanje in sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb za določen čas, predložitveno sodišče sprašuje, ali izplačilo veljavne najvišje zakonske odškodnine v primeru nezakonite odpovedi pogodb delavcem, zaposlenim za stalno, in sicer odškodnina, ki ustreza 30 dnem za vsako leto delovne dobe do meje 24 mesečnih plač, lahko pomeni tak ukrep.
110. Prvič, kot sem že ugotovil, minimalne varstvene določbe iz okvirnega sporazuma preprečujejo poslabšanje položaja delavcev in torej ogrožanje zadnjenavedenih, ker so daljše obdobje zaposleni na podlagi pogodb za določen čas. Ta prekarnost torej ne izhaja le iz odpovedi pogodbe o zaposlitvi ali prenehanja delovnega razmerja delavca, ki je bil žrtev zlorabe veriženja pogodb za določen čas, temveč iz same zlorabe.
111. Vendar tudi če se pogodbeno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno, nadaljuje, dokler se delovno mesto dokončno ne zapolni s postopkom iz španske zakonodaje, ni sporno, da zadevna španska ureditev določa odškodnino le v trenutku prenehanja tega delovnega razmerja. Zato je taka odškodnina v višini 20 dnevnih plač za vsako leto delovne dobe, omejena na 12 mesečnih plač, bolj odškodnina za odpoved pogodbe kot resnična sankcija – v širšem pomenu – za zlorabo, katere žrtev je bil delavec.(74)
112. Drugič, ta ugotovitev Sodišča, ki izhaja iz zgoraj omenjene sodne prakse, v skladu s katero je plačilo tega nadomestila za prenehanje pogodbe neodvisno od vsakršnega preudarka glede zakonitosti ali zlorabe v zvezi z uporabo teh pogodb, in katere ugotovitev se lahko v vsakem primeru objektivno preveri s preprostim aritmetičnim izračunom, jasno pomeni, da z navedenim nadomestilom ni mogoče zagotoviti celotnega nadomestila škode v primeru najhujših zlorab. Vendar možnost dobiti delno odškodnino ni zadovoljiva glede na okvirni sporazum. Odškodnina mora, nasprotno, povrniti celotno škodo, ki jo je delavec utrpel zaradi zlorabe veriženja pogodb za določen čas med celotnim trajanjem zlorabe.
113. V obravnavani zadevi TJ pogodba ni prenehala. V teh dejanskih okoliščinah se postavlja vprašanje, kako bi taka odškodnina v višini 20 dnevnih plač za vsako leto delovne dobe do meje 12 mesečnih plač lahko imela odvračilen učinek in, posledično, kako bi ta odškodnina lahko povrnila škodo, nastalo v več kot devetih zaporednih letih zlorabe. Povedano drugače, ta ukrep se mi ne zdi ne odvračilen ne povračilen.
114. Tretjič, zelo pomembno je, da se pri odškodnini upoštevata tako začetek kršitve prava Unije kot njen konec. Kot sem že navedel, se kršitev okvirnega sporazuma začne v trenutku, ko delavec stalno in trajno opravlja naloge, za katere je običajno zadolžena javna uprava in katerih trajanje presega najdaljše skupno trajanje delovnega razmerja, ki je v tem primeru s špansko ureditvijo določeno na tri leta. Poleg tega opozarjam, da mora biti z odškodnino za škodo, ki jo je utrpel delavec, da bi se štela za učinkovit, odvračilen in sorazmeren sankcijski ukrep, mogoče ustrezno nadomestiti vse primere zlorabe, vključno z najhujšimi, in posledično zanjo ne more biti določena zgornja meja.
115. Iz tega sledi, da je treba pri izračunu odškodnine upoštevati posamični položaj delavca, ki je žrtev zlorabe. V nekaterih primerih bi bilo z zadevno odškodnino mogoče v celoti nadomestiti škodo, povzročeno z zlorabo, v drugih primerih pa je tako celotno nadomestilo očitno nemogoče.
116. Zato je na splošno mogoče ugotoviti, da izplačilo niti odškodnine v višini 20 dnevnih plač za vsako leto delovne dobe do meje 12 mesečnih plač niti odškodnine v višini 30 dnevnih plač za vsako leto delovne dobe do meje 24 mesečnih plač ne more omogočiti, kot je Sodišče že razsodilo, ne sorazmernega in učinkovitega povračila v primerih zlorabe, ki z vidika let presegajo določeno obdobje, ne ustrezne in polne odškodnine za škodo, nastalo zaradi takih zlorab.(75)
117. Zato se v celoti strinjam z mnenjem Komisije, da niti delavci, ki se upokojijo, dajo odpoved ali so odpuščeni iz tega ali onega razloga pred koncem stabilizacijskega izbirnega postopka, niti delavci, ki so se na delovnem mestu zaposlili po koncu tega postopka, niso upravičeni do odškodnine, tudi če so bili žrtve zlorabe veriženja pogodb za določen čas.(76) Poleg tega ni bilo dokazano, da je mehanizem dodelitve odškodnine delavcu po sodni poti, ki v skladu s špansko zakonodajo ne vključuje oprostitve dokaznega bremena,(77) resničen in ne zgolj teoretičen.
118. Iz tega sledi, da dejstvo – kot navaja predložitveno sodišče – da bi bil zadevni delavec upravičen do te odškodnine le v primeru, ko bi se uporaba veriženja pogodb za določen čas štela za nezakonito in za zlorabo, ne zadostuje za ugotovitev, da ta ukrep omogoča, „da bi se […] zloraba ustrezno sankcionirala in da bi se odpravile posledice kršitve prava Unije“ (moj poudarek), pri čemer je to zadnje glavni cilj Direktive 1999/70.
b)      Ureditev odgovornosti
1)      Kratek pregled sodne prakse
119. V zvezi z ureditvijo odgovornosti organov javne uprave se je treba vrniti k sodbi Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. Vprašanje, ali sta triinštirideseta dodatna določba zakona o državnem proračunu za leto 2018 in sedemnajsta dodatna določba EBEP, uvedena s kraljevo uredbo‑zakonom 14/2021, skladni z določbo 5 okvirnega sporazuma, je bilo predmet osmega in devetega vprašanja v zadevah, v katerih je bila izdana navedena sodba.(78)
120. V zvezi s tem je Sodišče v točkah 113 in 114 navedene sodbe razsodilo, da se zdi, da je besedilo teh dveh določb tako dvoumno in abstraktno, da ga ni mogoče primerjati z italijanskim mehanizmom odgovornosti organov javne uprave, na katerega se Sodišče sklicuje v sodbi Santoro(79) in za katerega je bilo ugotovljeno, da je v kombinaciji z drugimi učinkovitimi in odvračilnimi ukrepi ob upoštevanju preverjanj, ki jih je moralo opraviti predložitveno sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, takšen, da je mogoče ugotoviti skladnost italijanske ureditve z določbo 5 okvirnega sporazuma. Sodišče je torej razsodilo, da je treba to določbo razlagati tako, da nasprotuje nacionalnim določbam, v skladu s katerimi organi javne uprave odgovarjajo za „nepravilne akte“ „v skladu z ureditvijo, ki velja v vsakem [od teh organov] javne uprave“, če te nacionalne določbe niso učinkovite in odvračilne za zagotovitev polne učinkovitosti pravil, sprejetih na podlagi te določbe okvirnega sporazuma.
2)      Presoja
121. V obravnavani zadevi predložitveno sodišče pojasnjuje, da sedemnajsta dodatna določba, kakor je bila spremenjena z zakonom 20/2021, določa ureditev odgovornosti v primeru neupoštevanja ukrepov za stabilizacijo in zagotavljanje trajnosti zaposlitev v javnem sektorju, uvedenih v členu 10 EBEP. To sodišče tako meni, da je vsebina te reforme okrepljena, tako da se bo za „nezakonita ravnanja pri izvajanju člena 10“ odgovarjalo „v skladu z veljavnimi predpisi v vsakem od organov javne uprave“, kar predstavlja sorazmeren, učinkovit in odvračilen mehanizem za izpolnjevanje obveznosti preprečevanja zlorab pri začasnem zaposlovanju delavcev v javni upravi v skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma.(80)
122. Sodišče je na obravnavi pozvalo špansko vlado in avtonomno skupnost Madrid, naj predstavita razloge in določbe nacionalnega prava, ki upravičujejo, da se za to zadevo ne uporabi presoja iz točk od 112 do 114 sodbe Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid.
123. Španska vlada je v odgovor na to vprašanje ob sklicevanju na svoje pisno stališče navedla, da španski pravni red vsebuje določbe o odgovornosti organov javne uprave v primeru neizpolnitve njihovih obveznosti pri zaposlovanju pogodbenih uslužbencev.
124. Španska vlada je v zvezi s tem v pisnem stališču najprej navedla, da je bila triinštirideseta dodatna določba zakona o državnem proračunu za leto 2018 po reformi, uvedeni z zakonom 20/2021, okrepljena s sedemnajsto dodatno določbo EBEP, tako da določa ureditev odgovornosti v primeru neupoštevanja ukrepov v zvezi s postopki zaposlovanja pogodbenih uslužbencev, uvedenih v členu 11 EBEP. Po mnenju te vlade ta zakonodajna reforma krepi vsebino zgoraj navedenih predpisov, saj ustvarja mehanizem, ki je sorazmeren, učinkovit in odvračilen ter zagotavlja izpolnjevanje obveznosti preprečevanja zlorab pri zaposlovanju začasnega osebja v javni upravi.
125. Dalje, navedena vlada se je sklicevala na člen 94 in naslednje EBEP(81) ter disciplinsko ureditev, ki se uporablja za karierne uradnike državne uprave(82). Zlasti je navedla, da je na področju pogodbenih uslužbencev v javnem sektorju nacionalna
zakonodaja pojem „huda kršitev“ v bistvu opredeljuje kot kršitev predpisov o pogodbah za določen čas in pogodbah o začasni zaposlitvi, zlasti kadar se uporabljajo z namenom obida zakona.(83)
126. Nazadnje, ta vlada je omenila možnost vložitve odškodninskih tožb pri socialnih sodiščih, in to brez poseganja v mehanizem premoženjske odgovornosti organov javne uprave.
127. V zvezi s tem, prvič, ker se v tej zadevi predložitveno sodišče v bistvu sklicuje na isto nacionalno ureditev, kot jo je Sodišče preučilo v točkah od 112 do 114 sodbe Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, načeloma ne vidim razloga, da bi Sodišče moralo odstopati od preudarkov, ki jih je navedlo. Z vsem dolžnim spoštovanjem, v predložitveni odločbi ni naveden točen pomen izraza „nepravilni akti“, o katerem se je Sodišče že spraševalo v okviru navedene sodbe.
128. Drugič, ugotavljam, da niti pisno stališče niti ustne navedbe španske vlade na obravnavi ne vsebujejo podrobnega opisa ureditve odgovornosti v primeru neupoštevanja ukrepov, uvedenih v členu 11 EBEP, v zvezi s postopki zaposlovanja pogodbenih uslužbencev, čeprav ta vlada trdi, da ti ukrepi krepijo že obstoječo nacionalno ureditev.
129. Nasprotno, številke, ki jih navaja španska vlada – po posvetovanju z inšpektoratom za delo
in za socialno varnost – v skladu s katerimi je bilo v španski javni upravi v zadnjih petih letih opravljenih več kot 1200 preiskav, za katere je bilo sestavljenih 100 zapisnikov o prekrških, niso dovolj za dokaz učinkovitosti te ureditve.(84) V zvezi s tem se, kot sem navedel že v točki 79 teh sklepnih predlogov, ureditev odgovornosti lahko šteje za učinkovito in odvračilno le, če je konkretna in predvidljiva ter se uporablja. Ne bi smela biti zgolj abstraktna ali povsem teoretična možnost. Vendar niti predložitvena odločba niti spis, ki ga ima na voljo Sodišče, ne omogočata take ugotovitve, kar prav tako ni bilo dokazano med razpravo na obravnavi. Avtonomna skupnost Madrid je namreč v odgovor na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo na tej obravnavi, trdila, da če je teoretično mogoče uveljavljati odgovornost uprave, do tega dne ni bila seznanjena z nobenem postopkom za ugotovitev odgovornosti, ki bi ga proti njej začel inšpektorat za delo, in nobenim disciplinskim postopkom proti enemu od njenih uslužbencev ali uradnikov.
130. Zato menim, da zelo splošna predstavitev vsebine teh zadevnih nacionalnih določb – in sicer triinštiridesete dodatne določbe zakona o državnem proračunu za leto 2018, kot je bila okrepljena s sedemnajsto dodatno določbo EBEP po reformi, izvedeni z zakonom 20/2021 – Sodišču ne zagotavlja potrebnih elementov za presojo, ali ob upoštevanju preverjanja, ki ga mora opraviti predložitveno sodišče, sankcije, ki izhajajo iz ureditve odgovornosti uprave, določene v zadevnih predpisih, lahko utemeljujejo skladnost teh predpisov z določbo 5 okvirnega sporazuma.
c)      Izbirni postopki
1)      Kratek pregled sodne prakse
131. Spomniti moram, da je Sodišče v sodbi Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid razsodilo, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa izvedbo postopkov za zagotavljanje trajnosti začasnih zaposlitev z razpisi za oddajo prijav za zapolnitev delovnih mest, ki jih zasedajo začasni delavci, med katerimi so delavci, zaposleni za nedoločen čas, a ne za stalno, če se ti postopki izvedejo neodvisno od vsakršnega preudarka v zvezi s tem, ali uporaba teh pogodb za določen čas pomeni zlorabo.(85)
132. Sodišče je, da bi prišlo do te ugotovitve, v točkah 117 in 118 te sodbe pojasnilo, da čeprav je z izvedbo izbirnih postopkov delavcem, ki so imeli sklenjene zaporedne pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za določen čas, dana možnost, da poskusijo pridobiti dostop do stabilnosti zaposlitve s tem, da lahko načeloma sodelujejo v takih izbirnih postopkih, države članice s tem ne morejo biti razbremenjene spoštovanja obveznosti določitve primernih ukrepov za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi in delovnih razmerij za določen čas. V takih postopkih, katerih izid je poleg tega negotov, lahko namreč na splošno sodelujejo tudi kandidati, ki jih ni prizadela taka zloraba. Sodišče je zato dodalo, da izvedba takih izbirnih postopkov – ker ni odvisna od nobenih preudarkov v zvezi s tem, ali uporaba pogodb o zaposlitvi za določen čas pomeni zlorabo – ni primerna za ustrezno sankcioniranje zlorabe uporabe takih delovnih razmerij in odpravo posledic kršitve prava Unije. Zdi se torej, da z izvedbo teh postopkov ni mogoče doseči cilja, ki mu sledi določba 5 okvirnega sporazuma.
2)      Presoja
133. V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da so bila v zadnjih letih sprejeta različna pravila za stabilizacijo in zagotavljanje trajnosti začasnih zaposlitev, katerih eden od ciljev je bil urediti položaje, ki izhajajo iz zlorabe pogodb za določen čas. Natančneje, predložitveno sodišče pojasnjuje, da so bili z zakonom 20/2021, ki določa postopek stabilizacije zaposlovanja v javnem sektorju, v španskem pravu uvedeni konkretni zakonodajni ukrepi, med drugim za to, da izvedba izbirnih postopkov ne bi bila neodvisna od vsakršnega preudarka glede zlorabe veriženja pogodb za določen čas. Zakonodajalec naj bi namreč v njihovem okviru pripisoval odločilno vrednost preteklim izkušnjam in času, ko so ga zadevni začasni delavci namenili opravljanju svojih nalog, kar naj bi ustrezno nadomestilo zlorabe, hkrati pa jim olajšalo dokončen dostop do delovnega mesta „delavca, zaposlenega za stalno“.(86)
134. V tem kontekstu se postavljata vsaj dve vprašanji: ali je mogoče kot učinkovit, odvračilen in sorazmeren sankcijski ukrep šteti to, da javna uprava zgolj izpolnjuje zakonske obveznosti, ki jih ima pri zadovoljevanju strukturnih potreb po osebju? Ali ni izvedba natečaja za zapolnitev stalnih delovnih mest, tudi v kontekstu „postopka stabilizacije zaposlovanja“, kot je določen v zadevni ureditvi, del zakonske organizacijske zahteve, zaželene v javnem sektorju?
135. Za odgovor na ti vprašanji je dovolj navesti, da čeprav naj bi novi zakonodajni ukrepi, uvedeni z zakonom 20/2021, ki določajo postopek stabilizacije zaposlovanja v javnem sektorju, preprečevali zlorabo veriženja pogodb za določen čas, ostaja dejstvo, da – kot je Sodišče že razsodilo –
zgolj obveznost izvedbe izbirnih postopkov za dokončno zapolnitev delovnih mest, ki jih začasno zasedajo delavci, zaposleni za določen čas, in natančni roki za njihovo izvedbo ne zagotavljajo, da se taki postopki dejansko izvedejo. Taka zakonodaja se ne zdi primerna ne za preprečevanje, da bi zadevni delodajalec zlorabljal veriženje delovnih razmerij za določen čas, ne za – kar je pomembno v tej zadevi – ustrezno sankcioniranje zlorabe uporabe takih delovnih razmerij in za odpravo posledic kršitve prava Unije, ker njena uporaba ne bi imela nobenega negativnega učinka za tega delodajalca.(87)
136. Poleg tega se strinjam z mnenjem, ki ga je Komisija izrazila na obravnavi in v skladu s katerim je zakonodajalec zadevne izbirne postopke predvidel bolj kot dodaten ukrep, ki naj bi odpravil obstoječe stanje zlorab.(88)
137. Glede tega v zvezi z izvedbo izbirnih postopkov kot sankcijskim ukrepom, skladnim z določbo 5 okvirnega sporazuma, kot je uporabljen v španski sodni praksi ali določen v členu 2 zakona 20/2021, navajam, da je Sodišče pojasnilo, da čeprav je z izvedbo izbirnih postopkov delavcem, ki so bili nezakonito zaposleni na podlagi zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, dana možnost, da poskusijo pridobiti dostop do stabilnosti zaposlitve s tem, da lahko načeloma sodelujejo v takih izbirnih postopkih, države članice s tem ne morejo biti razbremenjene spoštovanja obveznosti določitve primernih ukrepov za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja teh pogodb ali delovnih razmerij za določen čas.
138. V takih postopkih, katerih izid je poleg tega negotov, lahko namreč na splošno sodelujejo tudi kandidati, ki jih ni prizadela taka zloraba. Sodišče je torej razsodilo, da izvedba izbirnih postopkov, kot je predvidena v nacionalni sodni praksi ali členu 2 zakona 20/2021, ob upoštevanju preverjanja, ki ga mora opraviti predložitveno sodišče, ni primerna za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas in posledično za odpravo posledic kršitve prava Unije.(89)
139. Dejstvo, da je španski zakonodajalec preteklim izkušnjam in času, ko so ga zadevni začasni delavci namenili opravljanju svojih nalog, pripisal odločilno vrednost, res lahko zagotovi stabilnost zaposlitve žrtvam zlorabe pogodb o zaposlitvi za določen čas. Vendar tak ukrep sam po sebi ne more zadostovati v primeru, ko kršitev določbe 5 okvirnega sporazuma traja daljše obdobje.(90) Prav tako ne more zadostovati v primeru, ko zadevni delavec, čeprav ta ukrep olajšuje dostop do stabilne zaposlitve s tem, da preteklim izkušnjam in času, ki so ga začasni delavci namenili svojim nalogam, priznava odločilno vrednost, ni uspešen na natečaju.
140. V obravnavani zadevi je iz odgovora avtonomne skupnosti Madrid na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo na obravnavi, razvidno, da je TJ sodelovala v enem od teh postopkov stabilizacije zaposlovanja v javnem sektorju, ob koncu katerega je dobila delovno mesto uradnika, na katerem je zaposlena od 25. aprila 2025. Predložitveno sodišče mora vseeno presoditi, ali ta dostop do stabilne zaposlitve lahko odpravi vse posledice zlorabe, katere žrtev je bila.
III. Predlog
141. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija), odgovori:
Določbo 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je bil sklenjen 18. marca 1999 in je Priloga k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP,
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni sodni praksi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za zagotavljanje ustavnih načel, in sicer načel enakosti, delovne uspešnosti, usposobljenosti in prepovedi diskriminacije, ne priznava statusa „pogodbenih delavcev, zaposlenih za stalno“, v javnem sektorju delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, a ne za stalno, če nacionalni pravni red v tem sektorju vsebuje vsaj en drug učinkovit ukrep za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas.
Da bi bil sankcijski ukrep učinkovit, odvračilen in sorazmeren za zagotavljanje polnega učinka pravil, sprejetih na podlagi določbe 5 tega okvirnega sporazuma, mora določati na eni strani sistem, ki omogoča celotno nadomestilo škode, ki jo je delavec utrpel zaradi zlorabe veriženja pogodb za določen čas, pri čemer se pri izračunu zneska odškodnine upošteva teža kršitve, vključno z njenim trajanjem, in na drugi strani mehanizem sankcij za odgovorno javno upravo, ki je dovolj konkreten, predvidljiv in se uporablja ter ki ne sme biti zgolj abstraktna ali povsem teoretična možnost.
Da bi se sankcijski ukrep, ki določa preoblikovanje zaporednih pogodb za določen čas v pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje za nedoločen čas, lahko sam po sebi štel za učinkovit, odvračilen in sorazmeren ukrep, mora biti izveden v razumnem roku, da se zagotovi polni učinek pravil, sprejetih na podlagi te določbe 5.
Predložitveno sodišče bo moralo presoditi, ali ob upoštevanju zgoraj navedenih meril nacionalna ureditev res vsebuje učinkovite, odvračilne in sorazmerne ukrepe, ki omogočajo učinkovito sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb za določen čas.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
i      Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2      Okvirni sporazum, sklenjen 18. marca 1999 (v nadaljevanju: okvirni sporazum), ki je Priloga k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 368).
3      Glej v tem smislu med drugim sodbe z dne 4. julija 2006, Adeneler in drugi (C‑212/04, v nadaljevanju: sodba Adeneler, EU:C:2006:443, točka 63); z dne 15. aprila 2008, Impact (C‑268/06, v nadaljevanju: sodba Impact, EU:C:2008:223, točka 88), in z dne 23. aprila 2009, Angelidaki in drugi (od C‑378/07 do C‑380/07, v nadaljevanju: sodba Angelidaki, EU:C:2009:250, točka 73).
4      V točki 6 splošnih ugotovitev okvirnega sporazuma je navedeno, da so pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas splošna oblika delovnih razmerij in prispevajo h kakovosti življenja zadevnih delavcev in k izboljšanju poslovnih rezultatov.
5      Glej sodbo z dne 22. novembra 2005, Mangold (C‑144/04, ECLI:EU:C:2005:709, točka 64).
6      Ko pripravljam te sklepne predloge, je Sodišče izdalo že 43 sodb in sklepov, katerih predmet so bili predlogi za sprejetje predhodne odločbe v španščini kot jeziku postopka, med katerimi so bili v enajstih zadevah predstavljeni sklepni predlogi generalnega pravobranilca.
7      Glej med drugim sodbe Adeneler; Angelidaki; z dne 10. marca 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129); z dne 19. marca 2020, Sánchez Ruiz in drugi (C‑103/18 in C‑429/18, v nadaljevanju: sodba Sánchez Ruiz, EU:C:2020:219); z dne 11. februarja 2021, M. V. in drugi (Veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju) (C‑760/18, EU:C:2021:113); z dne 3. junija 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, v nadaljevanju: sodba Instituto Madrileño, EU:C:2021:439); z dne 24. junija 2021, Obras y Servicios Públicos in Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514), in z dne 13. januarja 2022, MIUR in Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).
8      Sodba z dne 13. marca 2014, Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).
9      Istega leta je Evropska komisija začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU proti Kraljevini Španiji zaradi nepravilnega prenosa Direktive 1999/70 (INFR(2014)4334). Ta postopek, ki še poteka, po mnenju te institucije priča o kompleksnosti in obsegu tega problema.
10      Sodba z dne 22. februarja 2024 (C‑59/22, C‑110/22 in C‑159/22, v nadaljevanju: sodba Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid).
11      Sodba z dne 13. junija 2024 (C‑331/22 in C‑332/22, v nadaljevanju: sodba DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia).
12      BOE št. 255 z dne 24. oktobra 2015, str. 100224.
13      BOE št. 261 z dne 31. oktobra 2015, str. 103105.
14      BOE št. 161 z dne 7. julija 2021, str. 80375.
15      BOE št. 312 z dne 29. decembra 2021, v nadaljevanju: zakon 20/2021.
16      BOE št. 153 z dne 28. junija 2017, str. 53787.
17      BOE št. 161 z dne 4. julija 2018, str. 66621.
18      Obravnava je pokazala, da čeprav je bila prva pogodba, na podlagi katere je TJ delala za avtonomno skupnost Madrid, pogodba pogodbenega uslužbenca, je zadnje delovno mesto, na katerem je delala, ustrezalo delovnemu mestu nadomestnega uslužbenca, ki je zagotavljal premostitev na prostem delovnem mestu (plaza de interinidad por cobertura de vacante). V zvezi s tem glej opombo 80 teh sklepnih predlogov.
19      Glej v tem smislu sodbo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 127 in navedena sodna praksa). Glej v tem smislu tudi sodbi z dne 7. septembra 2006, Marrosu in Sardino (C‑53/04, v nadaljevanju: sodba Marrosu in Sardino, EU:C:2006:517, točka 49), in z dne 7. marca 2018, Santoro (C‑494/16, v nadaljevanju: sodba Santoro, EU:C:2018:166, točka 34).
20      Glej med drugim sodbe Adeneler (točka 62); z dne 3. julija 2014, Fiamingo in drugi (C‑362/13, C‑363/13 in C‑407/13, v nadaljevanju: sodba Fiamingo, EU:C:2014:2044, točka 55); z dne 26. novembra 2014, Mascolo in drugi (C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 in C‑418/13, v nadaljevanju: sodba Mascolo, EU:C:2014:2401, točka 73); z dne 14. septembra 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, točka 27), ter Sánchez Ruiz (točka 54).
21      Glej v tem smislu med drugim sodbe Adeneler (točka 63); z dne 13. septembra 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, točka 26 in navedena sodna praksa), ter DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (točki 44 in 45 ter navedena sodna praksa).
22      V zvezi s tem načelom sodne prakse in njegovim izvorom glej točke od 55 do 64 teh sklepnih predlogov.
23      Trije ukrepi, našteti v določbi 5, od (a) do (c), okvirnega sklepa se nanašajo na objektivne razloge, ki upravičujejo podaljšanje takih pogodb ali takih delovnih razmerij, na najdaljše skupno trajanje teh zaporednih pogodb ali delovnih razmerij oziroma na število njihovih podaljšanj. Glej med drugim sodbo Mascolo (točka 74 in navedena sodna praksa).
24      Glej med drugim sodbe Impact (točka 70 in navedena sodna praksa); Mascolo (točki 75 in 76); Santoro (točki 27 in 28) ter DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (točki 46 in 48 ter navedena sodna praksa). Moj poudarek.
25      Glej točko 45 teh sklepnih predlogov.
26      Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Marrosu in Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, točki 29 in 30).
27      Glej v tem smislu med drugim sodbe Adeneler (točka 91); z dne 7. septembra 2006, Vassallo (C‑180/04, v nadaljevanju: sodba Vassallo, EU:C:2006:518, točka 42), in Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 124). Ugotavljam, da je Sodišče v sodni praksi izraz „sankcijski ukrep“ uporabilo v širšem pomenu, saj se nanaša tako na kaznovalno (sankcija stricto sensu) kot na kompenzacijsko naravo (odprava posledic zlorabe) ukrepa, ki ga morajo države članice določiti na podlagi Direktive 1999/70. V zvezi s tem glej moje preudarke v točkah 61 in 62 teh sklepnih predlogov.
28      Nasprotno pa je zakonodajalec Unije tako zahtevo določil v drugih direktivah na področju socialnega prava. Glej med drugim člen 15 Direktive Sveta 2000/43/ES z dne 29. junija 2000 o izvajanju načela enakega obravnavanja oseb ne glede na raso ali narodnost (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 23): „[…] Sankcije, ki lahko zajemajo tudi plačilo nadomestila žrtvi, morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne“. Glej tudi člen 20 Direktive 2014/67/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne z dne 15. maja 2014 o izvrševanju Direktive 96/71/ES o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev in spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI) (UL 2014, L 159, str. 11): „Predvidene kazni so učinkovite, sorazmerne in odvračilne.“
29      Glej v tem smislu sodbe Adeneler (točka 94); Marrosu in Sardino (točka 51); Vassallo (točka 36); Sánchez Ruiz (točka 88), in Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 103).
30      Glej sodbo DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (točka 71 in navedena sodna praksa).
31      Glej točko 55 teh sklepnih predlogov. Moj poudarek.
32      Glej sodbo Adeneler (točka 93 in navedena sodna praksa). Ta splošna točka sodne prakse je bila pozneje v posebnem kontekstu določbe 5, točka 1, okvirnega sporazuma izražena z natančnejšo formulacijo, v skladu s katero ta določba za države članice določa splošen cilj preprečevanja takih zlorab, pri tem pa jim prepušča izbiro sredstev za uresničitev tega cilja, kot je opozorjeno v zadnjem stavku točke 53 teh sklepnih predlogov.
33      Glej med drugim sodbi Fiamingo (točka 62) in Mascolo (točka 78).
34      Glej med drugim sodbe Fiamingo (točka 64); Mascolo (točka 79) ter DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (točka 69 in navedena sodna praksa).
35      Glej sodbe Adeneler (točka 102); Vassallo (točka 38), in Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 104). Moj poudarek.
36      Glej v tem smislu sodbo Angelidaki (točke od 160 do 166).
37      Čeprav v francoskem jeziku izraz sankcija dopušča več pomenov, je iz angleške različice te točke sodne prakse še bolj jasno razvidno, da Sodišče res razlikuje med dvema različnima pogojema, „in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law“, kar potrjuje, da gre tako za kaznovalne ukrepe kot za kompenzacijske ukrepe. To velja tudi za nemško „um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen“; litovsko „siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes“; poljsko „by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii“ in špansko različico „con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión“. Moj poudarek.
38      Ukrep za sankcioniranje zlorabe namreč lahko ni primeren za dejansko odpravo teh posledic, in obratno. Zato je pomembno, da se nacionalni ukrepi preučijo v celoti.
39      Glej v tem smislu sodbo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 80).
40      Kot je Sodišče večkrat opozorilo, se pojem „veriženje delovnih razmerij za določen čas“ ne sme razlagati ozko, da bi se preprečilo, da bi se delavci prekarno zaposlovali več let. Ozka razlaga bi namreč lahko veliko število delovnih razmerij za določen čas dejansko izključila iz varstva delavcev, ki se želi doseči z Direktivo 1999/70 in okvirnim sporazumom, kar bi zastavljenemu cilju torej v velikem delu odvzelo njegovo bistvo. Glej v tem smislu sodno prakso, navedeno v točki 98 teh sklepnih predlogov.
41      Glej v tem smislu sodbo Santoro (točka 54).
42      Glej sodbo DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (točki 82 in 83 ter navedena sodna praksa).
43      Glej po analogiji sodbo z dne 2. avgusta 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, točka 32).
44      Glej opombo 45 teh sklepnih predlogov.
45      Zlasti v primerih, v katerih je zloraba veriženja pogodb za določen čas trajala 10, 20 ali celo 30 let.
46      Glej po analogiji sodbo z dne 2. avgusta 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, točki 31 in 32).
47      Točka 50 te sodbe.
48      Glej med drugim sodbo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 128 in navedena sodna praksa).
49      Med drugim je Komisija na obravnavi navedla, da to velja za zasebni sektor, pri čemer se je sklicevala na rok iz člena 15(5) zakona o delovnih razmerjih. V zvezi s tem glej točko 12 teh sklepnih predlogov.
50      Glede zadevnih izbirnih postopkov, ki so predvideni kot ukrepi, ki delavcu omogočajo dostop do stabilnosti zaposlitve, glej točko 131 in naslednje teh sklepnih predlogov.
51      V zvezi s tem se TJ sklicuje na člen 10(2) in člen 61(4) EBEP, v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari.
52      Glej točki 23 in 44 teh sklepnih predlogov.
53      Glej sodbo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točki 66 in 82 ter točki 1 in 2 izreka).
54      Glej opombo 53 teh sklepnih predlogov.
55      Glej točki 29 in 30 teh sklepnih predlogov. Moj poudarek.
56      Glej točke od 50 do 54 teh sklepnih predlogov.
57      Moj poudarek.
58      Kljub temu se postavlja vprašanje, ali se spoštovanje teh načel ne bi moralo presojati v vsakem primeru posebej. Obravnava je namreč pokazala, da je bila TJ zaposlena v okviru izbirnega postopka, ki je v španski zakonodaji predviden za zaposlovanje pogodbenih uslužbencev in v katerem bi se načela enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti lahko upoštevala, kar mora presoditi predložitveno sodišče.
59      Glej v tem smislu sodbe Adeneler (točka 105); Marrosu in Sardino (točka 49); Santoro (točka 34); z dne 7. aprila 2022, Ministero della Giustizia in drugi (Status italijanskih mirovnih sodnikov) (C‑236/20, EU:C:2022:263, točka 62), ter Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 127). Glej tudi točki 43 in 52 teh sklepnih predlogov.
60      Po mnenju Komisije se zdi, da očitno protislovje, na katero je v tej zadevi opozorilo predložitveno sodišče, izhaja iz tega, da medtem ko so predložitvena sodišča, pristojna za socialne zadeve, ki edina lahko uporabijo pojem „delavec, zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno“, ta pojem štela za nezadosten ukrep (glej sodbo Sánchez Ruiz (točka 102) in sklep z dne 11. decembra 2014, León Medialdea (C‑86/14, EU:C:2014:2447, točka 51)), so predložitvena sodišča, pristojna za upravne spore, kot kaže, štela, da ta pojem pomeni vsaj nekakšno izboljšanje položaja delavcev, za katere se uporablja upravno pravo, in poskušala najti način za njegov prenos v to pravo (glej sodbi z dne 14. septembra 2016, Martínez Andrés in Castrejana López (C‑184/15 in C‑197/15, EU:C:2016:680), ter Instituto Madrileño (točki 72 in 73)).
61      Glej točko 30 in sodno prakso, navedeno v točkah 85, 90 in 96 teh sklepnih predlogov. Glej tudi sodbo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 78).
62      Med drugim je treba opozoriti, da v združenih zadevah, v katerih je bila izdana sodba Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 77), od začetka delovnega razmerja za nedoločen čas, a ne za stalno, ni bil izveden noben izbirni preizkus. V zadevi C‑59/22 je ta položaj trajal 27 let, v zadevi C‑110/22 pa je bila tožeča stranka v postopku v glavni stvari v zadevni upravi zaposlena na podlagi pogodbe za nedoločen čas, a ne za stalno, že 20 let.
63      Točke od 52 do 54, 65, 66, 73 in 91 te sodbe.
64      Glej točko 50 in sodno prakso, navedeno v opombi 20 teh sklepnih predlogov.
65      Glej v tem smislu sodbe Sánchez Ruiz (točka 61); Instituto Madrileño (točka 35) in Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 78).
66      Glej v tem smislu sodbe Adeneler (točka 85); Sánchez Ruiz (točki 62 in 63); Instituto Madrileño (točki 36 in 37) in Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točki 79 in 80).
67      Glej med drugim sodbo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točki 90 in 92 ter navedena sodna praksa).
68      Točke od 105 do 107 te sodbe.
69      Točke 79, 80 in 84 te sodbe.
70      Glej med drugim sodbi z dne 21. novembra 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, točki 94 in 95), in Instituto Madrileño (točki 74 in 75).
71      Točka 81 te sodbe.
72      Glej sodbo Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (točka 108). Glej tudi sodbo DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (točka 81).
73      Glej točke od 59 do 80 teh sklepnih predlogov.
74      Na obravnavi je bilo navedeno, da ta odškodnina ustreza odškodnini, ki je v zakonu o delovnih razmerjih določena za odpoved pogodbe iz objektivnih razlogov. Glej med drugim sodbo z dne 21. novembra 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, točka 17).
75      Glej sodbo DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (točka 81).
76      Glej člen 2(6), tretji pododstavek, zakona 20/2021, naveden v točki 20 teh sklepnih predlogov.
77      Glej točko 73 teh sklepnih predlogov.
78      Točka 112 te sodbe.
79      Točka 52 te sodbe.
80      Zaradi jasnosti navajam, da se člen 10 EBEP, katerega besedilo ni navedeno v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, nanaša – razen če se motim – na nadomestne uslužbence (funcionarios interinos), in ne na pogodbene uslužbence (personal laboral), ki so predmet člena 11 EBEP. Postavlja se torej vprašanje, ali se ta ureditev odgovornosti za nadomestne uslužbence, kot jo je predložitveno sodišče predstavilo v okviru člena 10 EBEP, uporablja tudi za pogodbene uslužbence, kot je TJ, v okviru člena 11 EBEP, kar mora preveriti predložitveno sodišče. Vsekakor se mi zdi pomembno navesti, da je avtonomna skupnost Madrid v odgovor na vprašanje Sodišča pojasnila, da je bila TJ, ko je vložila ugotovitveno tožbo pri prvostopenjskem sodišču, zaposlena na delovnem mestu nadomestnega uslužbenca, ki je zagotavljal premostitev na prostem delovnem mestu (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Glej v zvezi s tem opombo 18 teh sklepnih predlogov.
81      Po navedbah španske vlade je v členu 95(2)(d) EBEP pojem „zelo hud disciplinski prekršek“ opredeljen „sprejetje očitno nezakonitih sporazumov, ki povzročijo resno škodo upravi ali državljanom“.
82      Med drugim po navedbah španske vlade člen 7(1)(h) Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (kraljeva uredba 33/1986 o potrditvi uredbe o disciplinski ureditvi za uradnike državne uprave) z dne 10. januarja 1986 (BOE št. 15 z dne 17. januarja 2017, str. 2377) kot hudo kršitev opredeljuje „[p]ripravo poročil in sprejetje očitno nezakonitih sporazumov, kadar povzročijo škodo upravi ali državljanom in ne pomenijo zelo hude kršitve“.
83      Iz pisnega stališča izhaja, da člen 7(2) texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social
(prečiščeno besedilo zakona o prekrških in sankcijah v socialnih zadevah),
ki je bil potrjeno z Decreto Legislativo 5/2000 (kraljeva uredba 5/2000) z dne 4. avgusta 2000 (BOE št. 189 z dne 8. avgusta 2000, str. 15060) hudo kršitev opredeljuje kot „kršitev predpisov o pogodbenih pogojih, pogodbah za določen čas in pogodbah o začasni zaposlitvi, če se uporabljajo z namenom obida zakona ali za osebe, namene, položaje ali časovne omejitve, ki niso določeni z zakonom, drugimi predpisi ali kolektivno pogodbo, kadar se te točke lahko določijo s kolektivnimi pogajanji. V ta namen se šteje, da je kršitev podana v zvezi z vsakim zadevnim delavcem.“
84      Te številke je španska vlada navedla na obravnavi v odgovor na vprašanje Sodišča.
85      Točka 121 te sodbe.
86      Glej točko 20 teh sklepnih predlogov.
87      Glej v tem smislu sodbo Sánchez Ruiz (točka 97).
88      V zvezi s tem je iz odgovora španske vlade na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo na obravnavi, razvidno, da so bili izvedeni že trije izredni stabilizacijski postopki. Po navedbah te vlade je bilo v zadnjem stabilizacijskem postopku, določenem z zakonom 20/2021, opredeljenih 544.151 začasnih delovnih mest, ki jih je treba stabilizirati, in od teh jih je bilo stabiliziranih že 365.714.
89      Glej sodbo DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (točka 77).
90      Glej točko 77 teh sklepnih predlogov.