62021TJ0702_RES
Processo T‑702/21
Ekobulkos EOOD
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção) de 21 de dezembro de 2022
«Auxílios de Estado — Produção de eletricidade a partir de fontes renováveis — Denúncia — Ação por omissão — Convite para agir — Admissibilidade — Obrigação de agir — Inexistência»
Ação por omissão — Pessoas singulares ou coletivas — Requisitos de admissibilidade — Convite prévio para agir — Formalidade essencial — Alcance
(Artigo 265.o, 2.° parágrafo, TFUE)
(cf. n.o 17)
Ação por omissão — Requisitos de admissibilidade — Regularidade do procedimento pré‑contencioso — Notificação da instituição — Delimitação do âmbito do litígio — Divergência entre o convite para agir e a petição inicial — Apreciação
(Artigo 265.o, 2.° parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 19‑24)
Ação por omissão — Obrigação de agir que recai sobre a Comissão — Obrigação de examinar informações que dizem respeito a um auxílio pretensamente ilegal — Obrigação de informar a parte interessada em caso de fundamentação insuficiente ou de adotar uma decisão no termo da fase preliminar de exame — Omissão
(Artigo 265.o TFUE; Regulamento n.o 2015/1589 do Conselho, artigos 4.°, 12.°, n.o 1, 2.° parágrafo, 15.°, n.o 1, e 24.°, n.o 2, 2.° parágrafo)
(cf. n.os 27‑30)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame das denúncias — Obrigações da Comissão — Informações que dizem respeito a uma medida pretensamente ilegal já tomada em consideração no âmbito de uma decisão na qual não foram suscitadas objeções — Dever de examinar — Inexistência — Informações que não decorrem da aplicação errada da medida autorizada nem de um auxílio novo — Obrigação de adotar uma decisão no termo da fase preliminar de exame — Inexistência
(Artigos 107.o, 108.o e 265.°, segundo parágrafo, TFUE; Regulamento n.o 2015/1589 do Conselho, artigos 4.°, 12.°, n.o 1, 2.° parágrafo, 15.°, n.o 1, e 24.°, n.o 2, 2.° parágrafo)
(cf. n.os 34‑39)
Ação por omissão — Pessoas singulares ou coletivas — Omissões suscetíveis de recurso judicial — Exame de uma denúncia respeitante a um auxílio pretensamente ilegal não realizado em tempo útil — Inexistência de omissão à luz do prazo de tratamento que decorre da inexistência de uma obrigação de agir
(Artigo 265.o TFUE; Regulamento n.o 2015/1589 do Conselho, artigos 12.°, n.o 1, 2.° parágrafo, e 24.°, n.o 2»
(cf. n.o 40)
Resumo
A Ekobulkos EEOD é uma sociedade produtora de eletricidade búlgara que explora uma central fotovoltaica que entrou em funcionamento em 19 de maio de 2012.
Por Decisão de 4 de agosto de 2016 (
1
), a Comissão Europeia considerou que o regime búlgaro de apoio à produção de energia a partir de fontes renováveis, notificado pelas autoridades búlgaras (
2
), era compatível com o mercado interno em conformidade com o disposto no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE e decidiu não suscitar objeções.
O regime assim aprovado fixou, nomeadamente, as condições em que os produtores de eletricidade a partir de fontes renováveis podiam beneficiar de preços de compra preferenciais. Estas condições sofreram alterações em 2015, nomeadamente através da introdução de regras anticúmulo (
3
) (a seguir «medida em causa»). Mais concretamente, para eliminar o risco de uma sobrecompensação, estas regras impunham, quando da fixação do nível de apoio, na medida do necessário, a redução do preço de compra preferencial através da dedução do montante dos auxílios ao investimento recebidos ao abrigo de um pedido apresentado antes de 3 de maio de 2011, data da entrada em vigor da lei que instituiu o regime em questão.
Em 21 de fevereiro de 2020, a Ekobulkos apresentou uma denúncia à Comissão, na qual indicou que a República da Bulgária concedeu a certos produtores de eletricidade produzida a partir de fontes renováveis um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno, concedendo‑lhes o direito a beneficiarem de preços preferenciais de compra isentos de redução ao abrigo da medida em causa. Em apoio das suas alegações, a Ekobulkos alegou mais concretamente que a medida em causa conduzia a que se estabelecesse um nível variável de apoio, no âmbito da fixação dos preços preferenciais de compra, que variava em função da data de apresentação do pedido de ajuda. Nestas condições, de semelhante medida resultava uma desigualdade entre os produtores de energia em causa, revestindo, segundo a denunciante, natureza discriminatória.
Por carta de 7 de outubro de 2020, a Comissão respondeu à Ekobulkos, indicando, por um lado, que a medida em causa já tinha sido submetida ao seu exame, no âmbito do procedimento que conduziu à adoção da decisão positiva de 2016, baseando‑se, a este respeito, em diferentes elementos de análise expostos nos fundamentos desta decisão. Nestas condições, a Comissão considerou que já aprovara as alterações introduzidas em 2015, incluindo nomeadamente a medida em causa. Por outro lado, a Comissão indica que, com base nas informações constantes da denúncia, não tinha identificado uma aplicação errada da medida autorizada, nem de novas medidas suscetíveis de constituir um auxílio de Estado. Por conseguinte, convidou a Ekobulkos a comunicar‑lhe, se assim o desejasse, elementos úteis suplementares, sob pena de se considerar que a denúncia havia sido retirada.
Por carta de 7 de novembro de 2020, a Ekobulkos reiterou a sua análise, mantendo assim os seus argumentos, tendo voltado a fazer o mesmo através de uma última carta de 22 de junho de 2021. Nesta última, apresentada como constituindo um convite para agir na aceção do artigo 265.o, segundo parágrafo, TFUE, a Ekobulkos pediu, entre outros, à Comissão que exercesse as prerrogativas de que dispõe ao abrigo do Regulamento 2015/1589 (
4
) e ordenasse a suspensão da aplicação das disposições criticadas até que se pronunciasse definitivamente sobre a respetiva compatibilidade com o mercado interno.
Foi neste contexto que a Ekobulkos intentou no Tribunal Geral, em 30 de outubro de 2021, uma ação por omissão por meio da qual requereu que fosse declarado que a Comissão se absteve ilegalmente de tomar posição sobre a denúncia por si apresentada.
No seu Acórdão de 21 de dezembro de 2022, o Tribunal Geral nega provimento a este recurso.
Este acórdão reveste um duplo interesse. Com efeito, por um lado, concede ao Tribunal Geral a oportunidade de examinar a questão da admissibilidade de uma ação por omissão a partir da perspetiva da delimitação do âmbito da ação através do convite para agir, na hipótese de existir uma divergência, pelo menos formal, entre o objeto dessa notificação para cumprir e os pedidos constantes da ação de omissão. Por outro lado, no que se refere ao mérito, este processo constitui também uma ocasião para o Tribunal Geral concretizar as circunstâncias nas quais a Comissão não está obrigada a tomar posição sobre uma pretensa medida de auxílio de Estado que lhe foi apresentada, nomeadamente na hipótese de a Comissão considerar que já foi já levada a examinar a medida em causa numa decisão anterior.
Apreciação do Tribunal Geral
O Tribunal Geral começa por examinar um fundamento de inadmissibilidade invocado pela Comissão, relativo à violação de uma formalidade essencial. Com efeito, segundo esta última, a carta de 22 de junho de 2021 não pode equivaler a um convite para agir, na aceção do artigo 265.o, segundo parágrafo, TFUE, atenta a divergência entre o pedido apresentado por ocasião do envio deste convite e os pedidos de declaração de omissão, sob o ângulo do respetivo fundamento jurídico.
A este respeito, desde logo, o Tribunal recorda que o convite para agir visado no artigo 265.o, segundo parágrafo, TFUE tem por efeito delimitar o quadro em cujo âmbito uma ação pode ser intentada na hipótese de a instituição se abster de tomar posição no prazo de dois meses. Nestas condições, a jurisprudência constante exige que a notificação para cumprir tenha sido redigida de forma suficientemente explícita e precisa para permitir que a instituição em causa apreenda, concretamente, o respetivo objeto e a exigência de que seja tomada posição a este respeito.
No caso concreto, depois de ter tomado nota da divergência invocada pela Comissão, o Tribunal recusou, no entanto, reconhecer, à luz destes princípios jurisprudenciais, que esta divergência era tal que dela devia decorrer a inadmissibilidade da ação. Nestas condições o Tribunal prosseguiu o seu exame quanto ao mérito, à luz dos critérios pertinentes anteriormente recordados, da carta de 22 de junho de 2021, atentos todos os elementos expostos pela denunciante durante o procedimento administrativo. Ora, este exame conduziu o Tribunal a verificar que, desde a apresentação da denúncia, a Ekobulkos nunca alterou o seu pedido principal, que, concretamente, consiste na obtenção de uma decisão sobre a compatibilidade da medida em causa, à luz do direito dos auxílios de Estado, e que, aliás, foi apresentada de forma suficientemente explícita e precisa na aceção da jurisprudência acima referida. Este entendimento é igualmente válido para a carta de 22 de junho de 2021, não obstante o pedido formalmente diferente constante deste documento, pelo que se considerou que equivale a um convite para agir. Nestas condições, o Tribunal julgou a ação admissível.
Em seguida, no que respeita ao mérito dos pedidos de omissão, o Tribunal recorda que só se pode pronunciar a este respeito depois de ter verificado se, no momento em que o convite para agir foi enviado à instituição em causa, esta última tinha efetivamente um dever de agir.
No caso concreto, em matéria de auxílios de Estado, as obrigações que incumbem à Comissão, nomeadamente para efeitos do exame de uma medida suscetível de constituir um auxílio de Estado, são regidas pelo Regulamento 2015/1589. Mais concretamente, o artigo 15.o, n.o 1, deste regulamento prevê que o exame de um auxílio eventualmente ilegal conduz a uma decisão formal (
5
). Deste modo, a obrigação de agir em causa só impende sobre a Comissão quando esta tiver procedido a um exame da medida em causa, sendo no entanto especificado que a Comissão a tal não está obrigada quando, depois de uma queixa ter sido apresentada, não tenha conseguido obter elementos suficientes para efeitos do seu exame (
6
).
A este respeito, num primeiro momento, o Tribunal constata que, na sua decisão de compatibilidade de 2016, a Comissão tomou em consideração as alterações legislativas ocorridas em 2015, incluindo a medida em causa, conforme resulta dos fundamentos desta decisão. Assim, foi com razão que a Comissão indicou à denunciante que já se havia pronunciado sobre a medida em causa. Ora, nenhuma disposição do Regulamento 2015/1589 obrigava a Comissão a adotar uma nova decisão sobre a compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno sobre a qual já se tenha pronunciado, conforme o Tribunal sublinha, antes de acrescentar que, se assim não fosse, tal permitiria que qualquer parte interessada contestasse as análises da compatibilidade, incluindo depois de ter prescrito o prazo de interposição do recurso de anulação.
Num segundo momento, desde que a Comissão tenha considerado, por outro lado, que, com base na denúncia, não era possível identificar uma aplicação errada da medida em causa nem que fora instaurada uma nova medida para além da que já fora examinada, o Tribunal constata que a Ekobulkos não provou de modo nenhum em que medida esta apreciação está errada.
De tudo o que precede decorre que no momento em que o convite para agir lhe foi enviado, a Comissão não estava sujeita a nenhuma obrigação de agir. Não existindo nenhuma obrigação para agir, a denunciante também não pode invocar utilmente a duração pretensamente excessiva do procedimento de análise da sua denúncia.
Em conclusão, não podendo ser imputada à Comissão nenhuma omissão no caso concreto, o Tribunal julga a ação improcedente.
(
1
)	Decisão C (2016) 5205 final, de 4 de agosto de 2016, no processo SA.44840 (2016/NN).
(
2
)	Conforme notificado, este regime era constituído pela Zakon za energiata ot vazobnovyaemi iztochnitsi (ZEVI) (Lei sobre a energia produzida a partir de fontes renováveis), em vigor desde 3 de maio de 2011 (DV n.o 35, de 3 de maio de 2011), bem como por dois Despachos, um de 18 de março de 2013 relativo à regulamentação dos preços da eletricidade e o outro de 20 de fevereiro de 2004 relativo à regulação dos preços da eletricidade.
(
3
)	Trata‑se, neste caso, do artigo 18.o da Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za energetikata (ZID‑ZE) (Lei que altera e complementa a Lei sobre a energia), de 24 de julho de 2015 (DV n.o 56, de 24 de julho de 2015).
(
4
)	Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), O pedido visou, concretamente, o artigo 13.o, n.o 1, deste regulamento.
(
5
)	Nos termos do artigo 4.o, n.os 2, 3 e 4, do Regulamento 2015/1589, para o qual o artigo 15.o, n.o 1, do Regulamento 2015/1589, tal decisão tem por objeto que seja declarado que a medida em causa não constitui um auxílio de Estado, que a medida é compatível com o mercado interno ou, pelo contrário, que há que dar início ao procedimento formal de investigação, devido às dúvidas que suscita.
(
6
)	Artigo 24.o, n.o 2, do Regulamento 2015/1589, para o qual remete o artigo 12.o, n.o 1, segundo parágrafo, deste mesmo regulamento.