Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NICHOLAS EMILIOU
présentées le 23 octobre 2025 (1)
Affaire C‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
contre
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche et
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
en présence de
Regione Marche et de
FP
[Demande de décision préjudicielle formée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 2012/18/UE – Installations de traitement des déchets – Substances dangereuses – Notion de “présence de substances dangereuses” – Présence anticipée – Obligation de notification »
I.      Introduction
1.        La présente demande de décision préjudicielle, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), porte sur l’interprétation des critères permettant de déterminer la présence de substances dangereuses au sens de la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil, du 4 juillet 2012, concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (communément appelée « directive Seveso III »)(2).
2.        La directive 2012/18 est la troisième version de la directive « Seveso » (3), laquelle tire son nom d’une catastrophe industrielle survenue à proximité de la ville de Seveso (Italie) en 1976. Cette catastrophe environnementale, l’une des plus graves de l’histoire, a incité le législateur de la CEE de l’époque à adopter des règles visant à prévenir de telles catastrophes et à en atténuer les conséquences.
3.        En un mot, la directive 2012/18 impose diverses obligations aux établissements dans lesquels des substances dangereuses sont présentes en quantités égales ou supérieures aux seuils prévus à l’annexe I de cette directive. En fonction des quantités présentes, les établissements peuvent être classés en tant que « établissement seuil bas » ou « établissement seuil haut » (dans ce dernier cas, cette directive impose des obligations supplémentaires).
4.        La question soulevée en l’espèce revêt donc une importance considérable dans le système de la directive 2012/18, puisqu’elle a une incidence directe sur la classification des établissements qui relèvent du champ d’application de cette directive et sur le type d’obligations que ces établissements doivent respecter.
II.    Le cadre juridique
5.        Les présentes conclusions portent principalement sur l’interprétation de l’article 3, point 12, de la directive 2012/18, qui définit la notion de « présence de substances dangereuses » et dont le texte est reproduit au point 18 ci-après.
6.        Dans les présentes conclusions, je me référerai également aux considérants 1 à 6, 26 et 29 ainsi qu’aux articles 1, 7, 8 et 10 à 12 de la directive 2012/18. En revanche, je ne me référerai pas aux dispositions de la directive 2008/98/CE (4) et de la directive 2010/75/UE (5). Bien que mentionnées dans la première question préjudicielle, ces directives ne semblent pas pertinentes dans le cadre de la présente procédure.
7.        La directive 2012/18 a été transposée en droit italien par le decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (décret législatif no 105, du 26 juin 2015, portant application de la directive 2012/18/UE concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses) (ci-après le « décret législatif no 105 ») (6).
III. Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
8.        La requérante au principal (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali, ci-après « Bufarini ») est une société exploitant un établissement de traitement des déchets liquides (dangereux et non dangereux) à Falconara Marittima (Italie), en vertu d’une autorisation environnementale intégrée délivrée par la province d’Ancône (Italie). En vertu de cette autorisation, Bufarini peut stocker jusqu’à 800 tonnes de déchets dangereux et traiter jusqu’à 200 tonnes de déchets de ce type par jour.
9.        Dans un rapport publié en 2020, le Comitato tecnico regionale delle Marche (comité technique régional de la région des Marches, Italie ; ci-après le « comité technique régional des Marches ») est parvenu à la conclusion que l’établissement exploité par Bufarini relevait du champ d’application du décret législatif no 105 compte tenu de sa capacité à stocker et à traiter des substances dangereuses. Sur la base de ce rapport, le comité technique régional des Marches a mis Bufarini en demeure de présenter, dans un délai de 60 jours, la notification et le rapport prévus par cette législation.
10.      En l’absence de mesures de mise en conformité adéquates de la part de l’entreprise, le comité technique régional des Marches a, par une décision du 24 novembre 2020, adressé une nouvelle mise en demeure à Bufarini, exigeant que celle-ci présente la documentation précédemment demandée ou, alternativement, qu’elle limite physiquement l’utilisation de certains réservoirs situés dans son installation. Le comité technique régional des Marches a estimé que pour déterminer, conformément à la directive 2012/18, le régime réglementaire applicable à un établissement tel que celui exploité par Bufarini, il convenait de se référer aux quantités maximales de substances dangereuses pouvant être stockées ou transformées dans des conditions prévisibles d’exploitation. Selon elle, l’appréciation à réaliser à cet égard ne saurait se baser sur le fait que ces substances ne sont présentes sur le site que de manière temporaire.
11.      Bufarini a contesté cette position. Elle estime que sa station de traitement ne relève pas du champ d’application du décret législatif no 105. Elle rappelle avoir mis en place un système de gestion des stocks et de contrôle du non‑dépassement des limites
prévues par la législation.
12.      En conséquence, Bufarini a attaqué la décision du comité technique régional des Marches devant le Tribunale amministrativo regionale per le Marche (tribunal administratif régional des Marches, Italie). Par un jugement du 23 juin 2021, cette juridiction a rejeté ce recours.
13.      Bufarini a interjeté appel contre ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État). En 2022, cette juridiction a sursis à statuer et saisi la Cour de trois questions préjudicielles. La troisième question préjudicielle portait sur l’interprétation de l’article 3, point 12, de la directive 2012/18.
14.      La Cour a statué dans l’affaire C‑144/22, Società Eredi Raimondo Bufarini, portant sur ces trois questions préjudicielles, par une ordonnance du 15 décembre 2022 (7). Dans cette ordonnance, la Cour a toutefois considéré qu’il n’était pas nécessaire de répondre à la troisième question, celle-ci n’étant posée que dans l’hypothèse où la Cour aurait répondu par l’affirmative à la première question (relative au champ de l’obligation de saisir la Cour à titre préjudiciel en application de l’article 267 TFUE), ce qu’elle n’a pas fait.
15.      Dans le cadre de la même procédure nationale, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé, le 21 mars 2024, de surseoir à statuer et de saisir la Cour d’une seconde demande de décision préjudicielle. Les questions posées dans la présente procédure sont les suivantes :
« 1) L’expression “présence de substances dangereuses” figurant à l’article 3, point 12, de la directive [2012/18] exclut-elle une pratique en vertu de laquelle la prévision des quantités de substances dangereuses présentes au sein d’une station de traitement des déchets est confiée à une procédure opérationnelle mise en œuvre par l’exploitant (et éventuellement consacrée par l’autorisation prévue à l’article 23 de la directive [2008/98] ou à l’article 4 de la directive [2010/75], laquelle, en qualifiant les déchets de mélanges au sens de l’article 3, point 11, de la directive [2012/18], prévoit de surveiller en permanence la quantité de substances dangereuses présentes dans l’installation et garantit que les seuils bas et haut fixés respectivement dans les colonnes 2 et 3 de l’annexe 1 de la directive [2012/18] ne sont pas dépassés ?
2) L’article 7 de la directive [2012/18], qui prévoit que l’exploitant est tenu d’envoyer “à l’autorité compétente une notification” contenant les informations énumérées à l’article 7, point 1, de cette directive, compris à la lumière des principes de concurrence et de liberté d’établissement, s’oppose-t-il à une règle telle que celle de l’article 13, paragraphes 1, 2 et 5, du décret législatif italien nº 105/2015 qui prévoit que la communication des informations doit se faire exclusivement au moyen d’une “notification, établie conformément au formulaire figurant à l’annexe 5” (paragraphe 1), “signée sous forme d’auto-certification conformément à la réglementation en vigueur” (paragraphe 2), “envoyée par l’exploitant aux destinataires visés au paragraphe 1 en format électronique en utilisant les services et instruments de transmission télématique mis à disposition dans le cadre de l’inventaire des établissements susceptibles de provoquer des accidents majeurs visé à l’article 5, paragraphe 3” ou “exclusivement par courrier électronique certifié et signé numériquement” (paragraphe 5), à l’exclusion, pour ce qui concerne le présent litige, d’un mode de communication effectué par le biais d’une “procédure opérationnelle mise en œuvre par l’exploitant” qui prévoit la surveillance en permanence de la quantité de substances dangereuses présentes dans l’installation et garantit que les seuils bas et haut fixés respectivement dans les colonnes 2 et 3 de l’annexe 1 de la directive [2012/18] ne sont pas dépassés ? »
16.      Bufarini et la Commission européenne ont déposé des observations écrites.
IV.    Analyse
A.      Sur la première question
17.      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande à la Cour de préciser la définition de la notion de « présence de substances dangereuses » visée à l’article 3, point 12, de la directive 2012/18 et, plus particulièrement, la signification de l’expression « présence [...] anticipée » y figurant.
18.      Cette disposition est libellée comme suit :
« [on entend par] “présence de substances dangereuses” : la présence réelle ou anticipée de substances dangereuses dans l’établissement, ou de substances dangereuses dont il est raisonnable de prévoir qu’elles pourraient être produites en cas de perte de contrôle des procédés, y compris des activités de stockage, dans une installation au sein de l’établissement, dans des quantités égales ou supérieures aux quantités seuils fixées dans la partie 1 ou dans la partie 2 de l’annexe I » (8).
19.      Il s’ensuit que les substances dangereuses, au sens de la
directive 2012/18, sont considérées comme présentes dans un établissement – pour autant que leurs quantités soient égales ou supérieures aux seuils prévus à l’annexe I – dans trois hypothèses : i) lorsqu’elles y sont réellement présentes ; ii) lorsque leur présence peut être anticipée ; ou (iii) lorsqu’il est raisonnable de prévoir qu’elles pourraient être produites en cas de perte de contrôle des procédés au sein de l’établissement.
20.      C’est en principe avant le début de toute activité impliquant le traitement de substances dangereuses qu’il convient de classer un établissement sur la base de l’un de ces trois scénarios. Comme indiqué ci-dessus, le litige porte en l’espèce sur le deuxième cas de figure.
21.      En substance, il s’agit de savoir si les autorités nationales (c’est‑à-dire le comité technique régional des Marches) ont eu raison de considérer que, dans un cas tel que celui en cause au principal, il convenait de déterminer les quantités « anticipées » sur la base de la capacité maximale de l’établissement, conformément aux indications de l’autorisation environnementale. La Commission a défendu cette même position dans la présente procédure.
22.      En revanche, Bufarini estime que, pour déterminer la « présence anticipée » de substances dangereuses, un exploitant peut se prévaloir d’un mécanisme qui prévoit la surveillance en permanence des quantités de substances dangereuses présentes dans l’installation et qui garantit que les seuils prévus par la directive 2012/18 ne soient pas dépassés. Elle souligne que son établissement stocke et traite à la fois des substances dangereuses et des substances non dangereuses.
23.      Il convient de relever que la directive 2012/18 ne définit pas le terme « anticipée » et n’apporte aucune précision quant à sa signification. Cette absence de définition précise soulève des questions quant à la manière dont les autorités compétentes doivent évaluer la présence « anticipée » de substances dangereuses aux fins de la classification prévue par la directive.
24.      En l’absence de définition explicite, l’interprétation du terme « anticipée » doit donc être guidée par le libellé de la disposition en cause, ainsi que par les objectifs et l’économie générale de la directive.
25.      En ce qui concerne le libellé de cette disposition, je relève que, dans le langage courant, le terme « anticipé » est généralement compris comme un synonyme de termes tels que « attendu », « imaginé », « planifié », « prédit » et « prévu ». La comparaison des différentes versions linguistiques de la directive permet de confirmer ce constat (9).
26.      À la lumière de ce qui précède, une interprétation littérale de l’article 3, point 12, de la directive 2012/18 ne semble pas étayer la position défendue par le comité technique régional des Marches et la Commission, selon laquelle la « présence anticipée » devrait être assimilée à la capacité maximale. Ce que semble exiger le texte de la disposition, c’est, au minimum, une probabilité raisonnable que les substances dangereuses en question soient présentes à un moment donné dans des quantités supérieures aux seuils figurant à l’annexe I.
27.      Cette analyse est également corroborée par le libellé de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2012/18, qui impose aux exploitants d’envoyer à l’autorité compétente une notification comprenant, notamment, « les informations permettant d’identifier les substances dangereuses et la catégorie de substances en cause ou susceptibles d’être présentes », ainsi que « la quantité et la forme physique de la ou des substances dangereuses concernées » (10). De même, la note no 3 relative à l’annexe I de la directive 2012/18 prévoit que « [l]es quantités qui doivent être prises en considération pour l’application des articles sont les quantités maximales qui sont présentes ou sont susceptibles d’être présentes à n’importe quel moment » (11).
28.      Mon interprétation du terme « anticipée » est également plus conforme au libellé de l’article 3, point 12, de la directive 2012/18 en ce qui concerne la troisième hypothèse dans laquelle des substances dangereuses sont considérées comme présentes dans un établissement : lorsqu’il « est raisonnable de prévoir qu’elles pourraient être produites en cas de perte de contrôle des procédés [...] au sein de l’établissement ». Cette partie de la disposition semble également indiquer que la simple possibilité théorique que des substances dangereuses puissent être présentes dans des quantités égales ou supérieures aux seuils figurant à l’annexe I ne suffit pas à déclencher l’application de la directive 2012/18.
29.      En tout état de cause, si le législateur de l’Union avait voulu que la simple capacité d’un établissement à stocker, transformer ou produire des substances dangereuses déclenche l’application de la directive, on peut raisonnablement supposer qu’il aurait formulé les dispositions pertinentes en conséquence. S’il s’agit de traduire la notion de capacité totale maximale, l’emploi de l’expression « présence [...] anticipée » apparaît imprécis sur le plan linguistique et conceptuel, notamment dans le contexte d’un instrument législatif dont les dispositions étaient, selon le législateur de l’Union lui-même, destinées à être « claires, cohérentes et faciles à comprendre afin d’améliorer la mise en œuvre et l’applicabilité » (12).
30.      L’interprétation du terme « anticipée » que proposent le comité technique régional des Marches et la Commission n’est pas non plus corroborée par une interprétation contextuelle ou téléologique des dispositions de la directive 2012/18.
31.      En ce qui concerne le contexte, je ne suis pas convaincu par l’argument, avancé par la Commission, selon lequel il conviendrait nécessairement d’adopter une interprétation du terme « anticipée » qui repose sur les capacités de l’installation dans la mesure où plusieurs obligations prévues par la directive 2012/18 doivent être respectées de manière anticipée, c’est-à-dire avant que les substances dangereuses ne soient présentes pour la première fois dans l’établissement. La Commission se réfère notamment à l’obligation d’établir et de mettre en œuvre une politique de prévention des accidents majeurs (article 8), à l’obligation de présenter un rapport de sécurité (article 10), ainsi qu’à l’obligation d’élaborer un plan d’urgence et de fournir les informations y afférentes aux autorités nationales compétentes (article 12) (13).
32.      Cet argument semble quelque peu circulaire, car il repose sur le postulat suivant : les dispositions en question devraient s’appliquer à tout établissement qui ne serait pas en mesure de prévoir ex ante les quantités précises de substances dangereuses qui seront présentes à un moment ou à un autre. J’estime que ce postulat est erroné. Dès lors que les seuils fixés à l’annexe I ne sont pas dépassés, il est indifférent que l’exploitant soit incapable d’estimer à l’avance les quantités exactes des substances qu’il traitera à un moment donné quelconque. Dès lors, en principe,
les risques désignés par la Commission quant à l’application des articles 8, 10 et 12 de la directive 2012/18/UE ne sauraient se réaliser.
33.      L’argument que la Commission tire du libellé de l’article 7, paragraphe 4, et de l’article 11 de la directive 2012/18 n’emporte pas non plus la conviction. La Commission relève que, en vertu de ces dispositions, les exploitants doivent informer l’autorité compétente au préalable de toute augmentation ou diminution significative des quantités de substances dangereuses présentes et, le cas échéant, prendre les mesures appropriées. Elle souligne que les exploitants ne seront pas en mesure de respecter ces obligations lorsqu’une augmentation soudaine et imprévue n’est pas détectée en raison de la défaillance d’un processus de surveillance.
34.      Selon moi, ces dispositions ne permettent nullement de déterminer l’interprétation qu’il convient de donner de l’article 3, point 12, de la directive 2012/18. Il ressort du libellé et du contexte de l’article 7, paragraphe 4, point a), et de l’article 11 de la directive 2012/18 que ces dispositions concernent des augmentations ou diminutions à long terme des quantités de substances dangereuses présentes dans l’établissement.
35.      Un grand nombre d’établissements, voire la totalité d’entre eux, peuvent potentiellement se retrouver dans une situation involontaire et transitoire dans laquelle la quantité d’une substance dangereuse stockée, traitée ou produite dépasse la quantité notifiée aux autorités (et, le cas échéant, la limite
fixée par l’autorisation environnementale). Cela vaut également pour les établissements qui respectent toutes les obligations prévues par la directive. Il est tout à fait clair que, dans un tel cas de figure, les exploitants ne sont pas tenus de réviser ou de mettre à jour la notification envoyée, la politique de prévention des accidents majeurs, etc.
36.      Il devrait logiquement en aller de même dans les situations où, comme le soutient Bufarini, un mécanisme est en place, qui surveille en permanence les quantités de substances dangereuses présentes dans l’établissement, afin de s’assurer que les limites prévues à l’annexe I de la directive 2012/18 ne soient pas dépassées. Si, à un quelconque moment, ces limites étaient dépassées par erreur, l’exploitant serait amené à intervenir pour que les quantités en cause se retrouvent à nouveau en‑deçà de ces limites prévues à l’annexe I. Dans ces cas, il n’y a pas non plus de modification à long terme des quantités de substances dangereuses gérées, même lorsque l’exploitant ne réussit pas à réagir immédiatement. Ces cas de figure ne relèvent donc pas du champ d’application des dispositions visées par la Commission (14).
37.      En ce qui concerne, ensuite, l’interprétation téléologique des dispositions de la directive 2012/18, je souhaiterais faire les observations suivantes.
38.      Tout d’abord, il est vrai que l’objectif ultime de la directive 2012/18 est d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement (15). Toutefois, il ressort notamment des considérants 1 à 6 et de l’article 1er de cette directive que son champ d’application est limité à la « prévention des accidents majeurs [...] et [à] la limitation de leurs conséquences » (16). Il ne s’agit pas d’un instrument ciblant tous les accidents industriels impliquant des substances dangereuses, mais uniquement ceux qui créent des dangers significatifs pour la santé humaine et l’environnement. Ladite directive ne vise pas non plus à réduire les risques à zéro (une tâche évidemment impossible) ou presque (17).
39.      Il ne faut pas perdre de vue que, même en cas de défaillance des mécanismes de surveillance tels que ceux décrits par Bufarini, qui peut conduire à ce que des quantités de substances dangereuses dépassent temporairement les seuils prévus à l’annexe I, un tel événement, en soi, ne provoquerait pas directement un accident, et encore moins un accident majeur. Ce constat vaut notamment lorsque l’exploitant reste en mesure d’intervenir rapidement et efficacement pour réduire les quantités concernées et assurer un retour à des conditions de sécurité adéquates. Par conséquent, pour autant que l’exploitant mette rapidement en œuvre des mesures d’atténuation appropriées, le profil de risque de l’établissement ne sera pas sensiblement plus élevé. Face à ce constat, il apparaît important, lors de l’évaluation des risques potentiels au titre de la directive 2012/18, de tenir compte tant des garanties techniques en place que de la réponse opérationnelle de l’exploitant.
40.      En outre, il convient de concilier cet objectif ultime avec d’autres intérêts publics. En particulier, comme indiqué au considérant 4 de la directive 2012/18, le législateur de l’Union a également cherché à « rédui[re] les charges administratives superflues par des mesures de rationalisation ou de simplification sans compromettre la sécurité ni la protection de l’environnement et de la santé humaine ». Une préoccupation similaire est exprimée au considérant 18 de cette directive, qui évoque la nécessité, « dans la mesure du possible, [...] de réduire les charges administratives, en particulier pour les petites et moyennes entreprises ».
41.      Accepter l’interprétation de l’article 3, point 12, de la directive 2012/18 retenue par la Commission reviendrait à imposer également aux exploitants présentant un très faible profil de risque (18) le respect de plusieurs obligations dont la mise en œuvre pourrait s’avérer coûteuse. Une telle charge administrative et financière semble disproportionnée, loin de constituer une approche réaliste en ce qui concerne la gestion des risques d’accidents majeurs (19).
42.      Au regard du principe de proportionnalité, il est raisonnable de supposer que le législateur de l’Union a adopté une approche pragmatique, plutôt qu’une approche excessivement formaliste, lorsqu’il a choisi la notion de « présence de substances dangereuses » en tant que paramètre pour déterminer le champ d’application de la directive 2012/18 et pour distinguer les établissements seuil bas des établissements seuil haut.
43.      Par conséquent, je suis d’avis que la notion de « présence anticipée » doit être interprétée d’une manière qui reflète une approche fondée sur les risques qui soit conforme au but préventif de la directive, en mettant l’accent sur les conditions d’exploitation prévisibles plutôt que sur les capacités maximales théoriques. Une telle interprétation est conforme à l’objectif de la directive consistant à prévenir les accidents majeurs en exigeant des États membres et des exploitants qu’ils examinent dans quelle mesure des substances dangereuses sont susceptibles d’être réellement présentes et manipulées, facilitant ainsi l’adoption de mesures réglementaires qui soient proportionnées et qui puissent être mises en œuvre.
44.      Je partage naturellement les préoccupations de la Commission quant à la nécessité d’éviter des situations dans lesquelles les exploitants de mauvaise foi ou simplement négligents pourraient aisément de soustraire aux obligations qui leur incombent en vertu de la directive 2012/18. Une interprétation de la notion de « présence anticipée » qui, de facto, donnerait carte blanche aux exploitants pour se fonder sur leurs attentes et estimations subjectives porterait atteinte à l’efficacité du système de protection mis en place par la directive 2012/18.
45.      Il convient, à mon sens, de fonder l’applicabilité de la directive 2012/18 à un établissement donné, ou sa qualification en tant que « établissement seuil bas » ou « établissement seuil haut », sur des données objectives rapidement et aisément vérifiables par les autorités compétentes. À défaut, le système de contrôle et de sanctions prévu par le législateur de l’Union ne fonctionnerait pas correctement (20).
46.      Aux termes de l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2012/18, « [l]es États membres veillent à ce que les autorités compétentes mettent en place un système d’inspections ». Ces inspections visent avant tout à permettre aux autorités compétentes de « pren[dre] les mesures nécessaires en cas de non‑respect » de cette directive (considérant 26). En outre, en vertu de l’article 28 et conformément au considérant 29 qui exprime la même idée, les États membres doivent déterminer – et réellement mettre en œuvre – les sanctions applicables aux violations des dispositions nationales prises en application de ladite directive et s’assurer que ces sanctions soient effectives, proportionnées et dissuasives.
47.      À la lumière de ce qui précède, j’estime qu’un système tel que celui envisagé par Bufarini peut convenir, sous certaines conditions, en vue de garantir que la « présence anticipée » de substances dangereuses dans l’établissement reste inférieure aux seuils fixés à l’annexe I. Ce système consiste à mettre en place un mécanisme qui surveille en permanence la quantité de substances dangereuses présentes dans l’établissement, permettant ainsi à l’exploitant d’intervenir rapidement lorsque se présente un risque que certaines substances dépassent les seuils prévus à l’annexe I.
48.      Il y a lieu de préciser clairement que pour qu’un système soit considéré comme conforme aux exigences de la directive 2012/18, celui-ci doit permettre à l’exploitant d’intervenir de manière préventive – c’est-à-dire avant que les quantités de substances dangereuses ne dépassent les seuils indiqués à l’annexe I. Ne saurait être assimilé à un tel système un mécanisme fonctionnant uniquement au moyen de mesures correctrices ex post et conduisant assez régulièrement à la présence de substances dangereuses dans des quantités supérieures à ces seuils. Dans de tels cas, le dépassement n’est pas accidentel mais prévisible, ce qui, clairement, déclenche l’application de la directive.
49.      En outre, un tel système devrait également enregistrer en permanence les quantités présentes, afin que les autorités compétentes puissent, à tout moment, vérifier si les seuils en question ont été dépassés et, le cas échéant, obtenir les informations nécessaires (entre autres, les dates, la durée et la fréquence des dépassements, les quantités dépassant les seuils, etc.).
50.      Il appartient naturellement aux autorités nationales – administratives en premier lieu, et judiciaires en cas de litige – de déterminer si le mécanisme spécifique mis en place par un exploitant donné est précis, fiable et efficace.
51.      À la lumière des considérations qui précèdent, j’estime que l’article 3, point 12, de la directive 2012/18 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une pratique nationale selon laquelle la présence « anticipée » de substances dangereuses au sein d’un établissement est évaluée au regard des mécanismes mis en place par l’exploitant pour assurer une surveillance en permanence des quantités effectivement présentes. Ces mécanismes doivent permettre d’intervenir rapidement afin de réduire ces quantités lorsqu’il existe un risque prévisible de dépasser les seuils prévus à l’annexe I. On ne peut toutefois accepter cette approche que lorsque le mécanisme archive suffisamment de données en vue de permettre aux autorités compétentes de procéder aux vérifications nécessaires.
B.      Sur la deuxième question préjudicielle
52.      Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande si une réglementation nationale peut exiger que la notification visée à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2012/18 soit effectuée exclusivement selon une procédure bien spécifique, excluant ainsi des formes de notification fondées sur des technologies plus récentes. La juridiction de renvoi se réfère à cet égard aux technologies utilisées par Bufarini et par d’autres exploitants ayant mis en œuvre des mécanismes de surveillance tels que ceux évoqués ci-dessus.
53.       Les raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à soumettre cette question à la Cour ne me semblent pas tout à fait claires. De plus, je peine à voir comment une réponse à cette question pourrait avoir une incidence sur la procédure actuellement pendante devant la juridiction de renvoi.
54.      Pour autant que je comprenne, la question qui est au cœur du litige au principal concerne la méthode à utiliser pour déterminer si
des substances dangereuses sont effectivement présentes dans l’établissement, ou sont susceptibles de l’être, en une quantité égale ou supérieure aux limites prévues à l’annexe I de la directive 2012/18 et, partant, si cet établissement relève du champ d’application de cette directive. Bufarini soutient que la méthode qu’elle utilise à cet égard est conforme aux dispositions de la directive. Cela signifierait que son établissement ne relève pas du champ d’application de la directive.
55.      La détermination de la manière dont un exploitant doit procéder à la notification prévue à l’article 7 de la directive 2012/18 – à supposer que cette disposition soit applicable à Bufarini – semble dépourvue de pertinence au regard des questions soulevées dans l’affaire au principal. Cette conclusion s’impose à plus forte raison s’il est répondu à la première question préjudicielle de la manière que j’ai proposée dans les présentes conclusions.
56.      Par conséquent, je considère que la deuxième question préjudicielle est irrecevable.
V.      Conclusion
57.      En conclusion, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles présentées par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) :
1)       L’article 3, point 12, de la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil, du 4 juillet 2012, concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une pratique nationale selon laquelle la quantité de substances dangereuses dont la présence dans un établissement est « anticipée » est évaluée au regard de mécanismes, mis en place par l’exploitant, qui assurent une surveillance en permanence des quantités de substances dangereuses effectivement présentes dans l’installation. Ces mécanismes doivent permettre à l’exploitant d’intervenir rapidement en vue de réduire ces quantités, lorsqu’il existe un risque de dépassement des seuils indiqués à l’annexe I de la directive 2012/18. Et ce, à condition que le mécanisme archive suffisamment de données en vue de permettre aux autorités compétentes de procéder aux vérifications nécessaires.
2)       La deuxième question préjudicielle est irrecevable.
1      Langue originale : l’anglais.
2      Directive modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil (JO 2012, L 197, p. 1).
3      La première version date de 1982 : directive 82/501/CEE du Conseil, du 24 juin 1982, concernant les risques d’accidents majeurs de certaines activités industrielles (JO 1982, L 230, p. 1).
4      Directive du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3).
5      Directive du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO 2010, L 334, p. 17).
6      GURI no 161 du 14 juillet 2015.
7      EU:C:2022:1013.
8      Mise en italique par mes soins.
9      Voir, par exemple, les versions de la directive 2012/18 en langues allemande (« vorgesehene »), grecque (« προβλεπόμενη »), espagnole (« anticipada »), [anglaise (« anticipated »)], néerlandaise (« verwachte »), italienne (« prevista »), polonaise (« przewidywaną »), portugaise (« prevista »), roumaine (« anticipată ») et finnoise (« niitä ennakoidaan olevan »).
10      Mise en italique par mes soins.
11      Mise en italique par mes soins.
12      Voir considérant 4 de la directive 2012/18.
13      Il convient de relever que les articles 10 et 12 de la directive 2012/18 s’appliquent uniquement aux établissements seuil haut.
14      Il peut toutefois en aller autrement lorsque les quantités de substances dangereuses présentes ne peuvent pas être réduites rapidement. Dans de tels cas, la
défaillance du système de surveillance n’est pas seulement susceptible d’exposer l’exploitant à des sanctions (voir point 48 des présentes conclusions) : il risque même de déclencher l’application de la directive 2012/18.
15      Voir, notamment, considérants 2 à 4 et 6, ainsi que l’article 1er de la directive 2012/18.
16      Mise en italique par mes soins. Dans ce contexte, voir également arrêt du 17 juin 1999, Commission/Italie (C‑336/97, EU:C:1999:314, point 20 et jurisprudence citée).
17      Voir, par exemple, OCDE, Guiding Principles for Chemical Accident Prevention, Preparedness and Response (principes directeurs visant à prévenir les accidents chimiques, à s’y préparer et à y répondre) troisième édition, p. 15 : « [t]he measures taken by industry to address the risks of chemical accidents should be appropriate so as to reduce them as far as reasonably practicable’ » (les mesures prises par l’industrie pour faire face aux risques d’accidents chimiques doivent être appropriées de manière à réduire ces risques autant que raisonnablement possible). Mise en italique par mes soins.
18      À cet égard, il est intéressant de relever que, dans un rapport récent, la Commission a constaté que, selon sa base de données dédiée, la plupart des accidents (y compris les accidents « majeurs ») enregistrés au cours de la période 2019‑2022 ont eu lieu dans des établissements seuil haut. Voir rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre et le fonctionnement efficace de la directive 2012/18/UE concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses pour la période 2019‑2022,
COM(3202) 508 final, du 19 septembre 2025, p. 13.
19      Voir, à cet égard, avis du Comité économique et social sur la « Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses », COM (2010) 781 final – 2010/0377 (COD), point 4.9.
20      En ce qui concerne l’importance de la mise en œuvre adéquate d’un tel système, voir arrêt du 17 juin 1999, Commission/Italie (C‑336/97, EU:C:1999:314, point 25).