62016TJ0585
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a doua)
15 septembrie 2017 (
*1
)
„Funcție publică – Funcționari – Libertatea de exprimare – Obligația de loialitate – Atingere gravă adusă intereselor legitime ale Uniunii – Refuzul autorizării de a publica un articol – Invitație de a modifica textul – Articolul 17a din statut – Obiectul acțiunii – Decizie de respingere a reclamației administrative”
În cauza T‑585/16,
Carina Skareby, funcționar al Serviciului European pentru Acțiune Externă (SEAE), cu domiciliul în Louvain (Belgia), reprezentată de S. Rodrigues și de C. Bernard‑Glanz, avocați,
reclamantă,
împotriva
Serviciului European pentru Acțiune Externă (SEAE), reprezentat de S. Marquardt, în calitate de agent, asistat de M. Troncoso Ferrer, de F.‑M. Hislaire și de S. Moya Izquierdo, avocați,
pârât,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 270 TFUE prin care se urmărește anularea, pe de o parte, a deciziei din 5 iunie 2015 a SEAE prin care s‑a refuzat publicarea unui articol și prin care s‑a solicitat modificarea a două paragrafe din textul propus și, pe de altă parte, „în măsura în care este necesar”, a deciziei din 18 decembrie 2015 a SEAE prin care se respinge reclamația formulată împotriva deciziei inițiale,
TRIBUNALUL (Camera a doua),
compus din domnii M. Prek, președinte, și F. Schalin și doamna M. J. Costeira (raportor), judecători,
grefier: domnul P. Cullen, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 3 mai 2017,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1
Reclamanta, doamna Carina Skareby, este funcționară în cadrul Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE).
2
Prin e‑mailul din 19 mai 2015, reclamanta, prin intermediul consilierilor săi juridici, a informat SEAE, în temeiul articolului 17a din Statutul funcționarilor Uniunii Europene (denumit în continuare „statutul”), în legătură cu intenția sa de a publica în revista Politico un articol intitulat „Scrisoare deschisă cetățeanului Herman”, care consta într‑o scrisoare deschisă adresată fostului președinte al Consiliului European, domnul Herman Van Rompuy, prin care urmărea să atragă atenția asupra chestiunii hărțuirii în cadrul instituțiilor europene (în continuare, „textul în litigiu”).
3
Prin nota din 5 iunie 2015, agentul care îndeplinea provizoriu funcția de șef de divizie al diviziei „Drepturi și obligații” din cadrul direcției „Resurse umane”, care făcea parte din Direcția Generală „Administrație și Finanțe” a SEAE, a răspuns arătând că două paragrafe din articolul transmis pentru autorizare erau în contradicție cu „obligația de loialitate și de rezervă” care îi revenea reclamantei, în calitate de funcționar al Uniunii Europene, față de instituție, întrucât reclamanta atribuia direct și fără nicio dovadă direcției SEAE un comportament specific care ar încălca statutul. În consecință, a solicitat reclamantei să prezinte un text revizuit ținând seama de aceste obiecții, în lipsa căruia publicarea nu putea fi autorizată (în continuare, „decizia de refuz al publicării”).
4
Paragrafele din textul în litigiu vizate, în speță al cincilea și al optsprezecelea paragraf (denumite în continuare, împreună „paragrafele în litigiu”), erau formulate în următorii termeni:
„Modus operandi al ierarhiei instituțiilor europene pare a fi, astfel cum am putut să constat, să convingă orice persoană care are opinii în legătură cu modul în care sunt administrate instituțiile că ea sau el ar fi mai bine să își schimbe locul de muncă, să iasă la pensie anticipat sau să accepte o invaliditate. Treci la altceva. Uită. Iată cum superiorii pot continua să hărțuiască anumiți subordonați și să îi favorizeze pe alții: poate că nu este o strategie planificată – dar este, cu toate acestea, sistematică.
[…]
SEAE trebuie să reprezinte un exemplu în aplicarea internă a drepturilor, a transparenței organizaționale și a statului de drept – sau nu vom fi credibili pe scena internațională.”
5
Prin scrisoarea din 1 iulie 2015, reclamanta a solicitat, prin intermediul consilierilor săi, explicații cu privire la decizia de refuz al publicării, în special pentru a afla modul în care paragrafele în litigiu, dincolo de pretinsa încălcare a obligației de loialitate și de rezervă, puteau „aduce o atingere gravă intereselor legitime ale Uniunii”, în sensul articolului 17a din statut.
6
Prin e‑mailul din 24 iulie 2015, juristul principal al diviziei „Drepturi și obligații” a răspuns în următorul mod:
„În [decizia de refuz al publicării] nu am arătat că materia [putea] «aduce o atingere gravă intereselor legitime ale Uniunii».
Totuși, este important de repetat că SEAE nu autorizează publicare[a textului în litigiu] ca atare, întrucât o considerăm o încălcare a obligației de loialitate și de rezervă.
Publicarea este supusă autorizării în temeiul articolului 17 alineatul (1) din statut […]
Recomandăm ferm clientului dumneavoastră să nu procedeze la o publicare fără autorizare din partea noastră.”
7
Prin scrisoarea din 4 septembrie 2015, reclamanta, prin intermediul consilierilor săi, a introdus o reclamație împotriva deciziei de refuz al publicării, conform articolului 90 alineatul (2) din statut. În această reclamație ea arăta în esență, în primul rând, că SEAE a încălcat articolul 17a din statut întrucât nu a demonstrat că publicarea textului în litigiu era susceptibilă de a „aduce o atingere gravă intereselor legitime ale Uniunii” și, în al doilea rând, că, în consecință, acesta a încălcat dreptul la libertatea de exprimare, garantat reclamantei prin articolul 10 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”) și prin articolul 11 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
8
Prin decizia din 18 decembrie 2015, autoritatea împuternicită să facă numiri (denumită în continuare „AIPN”) a SEAE a respins reclamația introdusă de reclamantă (denumită în continuare „decizia de respingere a reclamației”).
9
Decizia de respingere a reclamației indică în esență că articolul 17a din statut exprimă ideea necesității permanente a unui just echilibru între garantarea exercitării libertății de exprimare a funcționarilor Uniunii și protecția unui obiectiv legitim de interes general, în special protecția intereselor legitime ale Uniunii. În această privință, decizia de respingere a reclamației precizează mai întâi că obiectul textului în litigiu este legat de activitatea Uniunii, apoi, că textul în litigiu este susceptibil să încalce „obligația de loialitate și de rezervă” și, în cele din urmă, că această încălcare constituie, în sine, un risc real de prejudiciu grav adus intereselor Uniunii, în sensul articolului 17a din statut. Decizia de respingere a reclamației subliniază că publicarea textului în litigiu ar aduce o atingere gravă intereselor legitime ale Uniunii, în măsura în care, pe de o parte, textul în litigiu nu oferă nicio dovadă în susținerea afirmațiilor privind hărțuirea funcționarilor și, pe de altă parte, paragrafele în litigiu nu pot fi percepute ca fiind o opinie divergentă de cea a SEAE, ci sugerează că există o problemă nesoluționată de hărțuire generalizată în instituțiile Uniunii, ceea ce, din punctul de vedere al cititorului mediu, ar putea fi perceput în sensul că instituțiile nu ar fi stabilit o politică adecvată de luptă împotriva hărțuirii. În plus, decizia de respingere a reclamației subliniază că alte comentarii ar fi putut fi formulate cu privire la numeroase părți din textul în litigiu, dar că SEAE a formulat comentarii numai cu privire la cele două paragrafe, ceea ce ar demonstra că decizia de respingere a reclamației este proporțională și limitată la strictul necesar.
Procedura și concluziile părților
10
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului Funcției Publice la 15 martie 2016, reclamanta a introdus prezenta acțiune. Această acțiune a fost înregistrată sub numărul F‑15/16.
11
Memoriul în apărare al SEAE a fost depus la grefa Tribunalului Funcției Publice la 10 iunie 2016.
12
În temeiul articolului 3 din Regulamentul (UE, Euratom) 2016/1992 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 iulie 2016 privind transferul către Tribunal al competenței de a se pronunța în primă instanță asupra litigiilor dintre Uniunea Europeană și agenții acesteia (JO 2016, L 200, p. 137), prezenta cauză a fost transferată Tribunalului în starea în care se afla la 31 august 2016. Aceasta a fost înregistrată cu numărul T‑585/16 și a fost atribuită Camerei a doua.
13
Întrucât încheierea fazei scrise a procedurii a intervenit anterior transferului către Tribunal al prezentei cauze, Tribunalul, prin scrisorile grefei din 9 noiembrie 2016, a întrebat părțile cu privire la organizarea unei ședințe.
14
Pledoariile părților au fost ascultate în ședința din 3 mai 2017.
15
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
admiterea prezentei acțiuni;
–
anularea deciziei de refuz al publicării și, „în măsura în care este necesar”, a deciziei de respingere a reclamației;
–
obligarea SEAE la plata cheltuielilor de judecată.
16
SEAE solicită Tribunalului:
–
declararea acțiunii drept nefondată;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Observație introductivă privind obiectul acțiunii
17
Trebuie să se sublinieze că reclamanta a introdus prezenta acțiune împotriva deciziei de refuz al publicării și, „în măsura în care este necesar”, împotriva deciziei de respingere a reclamației.
18
În această privință, trebuie amintit că reclamația administrativă și respingerea acesteia, explicită sau implicită, fac parte integrantă dintr‑o procedură complexă și nu constituie decât o condiție prealabilă pentru sesizarea instanței. În aceste condiții, acțiunea, chiar dacă este în mod oficial îndreptată împotriva respingerii reclamației, are ca efect sesizarea instanței cu privire la actul care lezează împotriva căruia a fost depusă reclamația, cu excepția situației în care respingerea reclamației ar avea un conținut diferit de cel al actului împotriva căruia a fost formulată. O decizie explicită de respingere a unei reclamații poate, ținând seama de conținutul acesteia, să nu aibă un caracter confirmativ al actului contestat de reclamant. Aceasta se întâmplă atunci când decizia de respingere a reclamației conține o reexaminare a situației reclamantului în funcție de elemente noi de drept și de fapt sau atunci când respectiva decizie modifică sau completează decizia inițială. În aceste ipoteze, respingerea unei reclamații constituie un act supus controlului instanței, pe care aceasta îl ia în considerare pentru aprecierea legalității actului contestat sau pe care îl consideră chiar un act care lezează ce se substituie actului contestat (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 21 mai 2014, Mocová/Comisia, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punctul 34 și jurisprudența citată).
19
Pe de altă parte, această concepție este susținută și de considerația potrivit căreia motivarea suplimentară în faza deciziei de respingere a reclamației este conformă cu finalitatea articolului 90 alineatul (2) din statut, potrivit căruia decizia cu privire la reclamație este ea însăși motivată. Astfel, această dispoziție presupune în mod necesar ca autoritatea chemată să se pronunțe cu privire la reclamație să nu fie ținută doar de motivarea deciziei care face obiectul reclamației, eventual insuficientă sau chiar inexistentă în cazul unei decizii implicite de respingere (a se vedea Hotărârea din 21 mai 2014, Mocová/Comisia, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punctul 35 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 17 ianuarie 2017, LP/Europol, T‑719/15 P, nepublicată, EU:T:2017:7, punctul 19 și jurisprudența citată).
20
În speță, așa cum reiese din cuprinsul punctelor 3, 8 și 9 de mai sus, decizia de respingere a reclamației nu modifică nici sensul, nici domeniul de aplicare al deciziei de refuz al publicării. Astfel, decizia de respingere a reclamației, pe de o parte, menține refuzul publicării textului în litigiu și, pe de altă parte, limitează cerința modificării prealabile a textului în litigiu la cele două paragrafe care au fost identificate în decizia de refuz al publicării.
21
Totuși, motivarea care figurează în decizia de respingere a reclamației diferă parțial de cea care figurează în decizia de refuz al publicării. Astfel, în decizia de refuz al publicării, publicarea textului în litigiu a fost refuzată ca urmare a încălcării „obligației de loialitate și de rezervă”, pentru motivul că reclamanta atribuia direct și fără nicio dovadă direcției SEAE un comportament specific care ar încălca statutul. Or, decizia de respingere a reclamației este întemeiată în esență pe existența unui risc real de prejudiciu grav adus intereselor Uniunii, în sensul articolului 17a din statut. Mai precis, aceasta a considerat, în primul rând, că încălcarea „obligației de loialitate și de rezervă” constituia, în sine, un risc real de prejudiciu grav adus acestor interese, în al doilea rând, că textul în litigiu nu ar oferi nicio dovadă în susținerea afirmațiilor pe care le cuprinde și, în al treilea rând, că paragrafele în litigiu negau existența unei politici prin care se urmărea lupta împotriva hărțuirii în instituțiile Uniunii.
22
Astfel, trebuie să se constate că decizia de respingere a reclamației cuprinde o motivare suplimentară, care precizează și dezvoltă motivarea care figurează în actul împotriva căruia această reclamația a fost îndreptată, în speță decizia de refuz al publicării.
23
Din moment ce această motivare precizează și completează motivarea care figurează în decizia de refuz al publicării și ținând seama de caracterul evolutiv al procedurii precontencioase, trebuie să se ia în considerare motivarea deciziei de respingere a reclamației cu ocazia examinării legalității deciziei de refuz al publicării.
Cu privire la fond
24
În susținerea cererii sale de anulare, reclamanta invocă două motive. Primul motiv este întemeiat pe încălcarea dreptului la libertatea de exprimare. Al doilea motiv este întemeiat pe o eroare de apreciere în ceea ce privește încălcarea „obligației de loialitate și de rezervă”.
25
Tribunalul consideră că este oportun să examineze mai întâi al doilea motiv.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o eroare de apreciere în ceea ce privește încălcarea obligației de loialitate
26
În cadrul celui de al doilea motiv, reclamanta invocă o primă critică, potrivit căreia AIPN a considerat în mod eronat că primul, al patrulea-al șaptelea, al treisprezecelea și al nouăsprezecelea paragraf din textul în litigiu ar nega existența unei politici a SEAE și a Uniunii prin care se urmărește lupta împotriva hărțuirii. Astfel, reclamanta arată că în aceste paragrafe a exprimat numai ideea potrivit căreia, pe de o parte, hărțuirea este un fenomen larg răspândit și, pe de altă parte, această situație poate prejudicia autoritatea SEAE și, în subsecvent, a Uniunii pe scena mondială. În textul în litigiu însă, reclamanta nu ar susține nici că hărțuirea „ar pune în pericol funcționarea serviciilor”, nici că „niciun remediu nu ar fi disponibil”. În orice caz, textul în litigiu nu poate constitui o „conduită care aduce atingere demnității și respectului datorat instituției” în sensul jurisprudenței aplicabile.
27
În cadrul unei a doua critici, reclamanta subliniază că AIPN a săvârșit o eroare „vădită” de apreciere opinând că, în al doilea și în al șaselea paragraf din textul în litigiu, ea își considera angajatorul drept inamic și nutrea o neîncredere de lungă durată față de acesta. Astfel, reclamanta arată că, deși paragrafele în cauză trimit la un „război”, ar fi vorba despre un „război în cadrul instituțiilor europene”, iar nu împotriva acestora.
28
Prin intermediul unei a treia critici, reclamanta arată că AIPN a estimat în mod eronat că ar reieși din al treilea și din al cincisprezecelea paragraf ale textului în litigiu că „hărțuirea larg răspândită a determinat numeroși funcționari să intre în concediu medical de lungă durată sau să se pensioneze pentru motiv de invaliditate”. În această privință, reclamanta susține că nu a formulat nicio afirmație în legătură cu numărul persoanelor care s‑au aflat în concediu medical de lungă durată sau s‑au pensionat pentru motiv de invaliditate și că, în consecință, nu se poate deduce din textul în litigiu că acestea sunt numeroase. În plus, chiar dacă și‑a exprimat opinia că hărțuirea este un fenomen larg răspândit și că numeroși colegi se află în concediu medical de lungă durată sau sunt pensionați pentru motiv de invaliditate, AIPN a săvârșit o eroare atunci când a considerat că această opinie reflectă o conduită care aduce atingere demnității și respectului datorat instituției.
29
În cadrul unei a patra critici, reclamanta susține că AIPN a săvârșit o eroare de interpretare atunci când a considerat că al optsprezecelea paragraf al textului în litigiu ar afirma că SEAE și Uniunea „nu ar reprezenta un exemplu” cu politica lor de tratare a cauzelor de hărțuire în cadrul serviciilor lor. Potrivit reclamantei, paragraful în cauză afirma numai că SEAE ar trebui să fie exemplar, iar nu că nu este astfel, sugerând numai că ar putea să se amelioreze.
30
Prin intermediul celei de a cincea critici, reclamanta arată că paragrafele în litigiu nu cuprindeau nicio insultă și nici nu exprimau o lipsă de respect, agresivitate sau altă formă de rea‑intenție și că nu constituie decât o formă a libertății sale de exprimare, care include dreptul de a exprima opinii discordante sau minoritare în raport cu ale instituției al cărei angajat era, chiar dacă aceste opinii puteau leza, șoca sau îngrijora.
31
În cadrul celei de a șasea critici, reclamanta susține că AIPN a săvârșit o eroare „vădită” de apreciere atunci când a considerat că paragrafele sus‑menționate erau contrare „obligației de loialitate și de rezervă” care îi revenea, în calitate de funcționar, față de instituție.
32
SEAE contestă argumentele reclamantei.
33
Cu titlu introductiv, trebuie arătat că reiese din cuprinsul punctelor 3, 4, 8 și 9 de mai sus că, pe de o parte, decizia de refuz al publicării s‑a limitat să indice că două paragrafe din textul în litigiu, respectiv al cincilea și al optsprezecelea paragraf, erau în contradicție cu „obligația de loialitate și de rezervă” care îi revenea reclamantei în calitate de funcționar al Uniunii și, pe de altă parte, că această limitare la două paragrafe a fost menținută prin decizia de respingere a reclamației.
34
Prin urmare, deși, desigur, decizia de respingere a reclamației cuprinde comentarii privind alte paragrafe din textul în litigiu, aceste comentarii nu pot fi considerate totuși drept obiter dicta.
35
În consecință, criticile privind alte paragrafe din textul în litigiu decât al cincilea și al optsprezecelea paragraf sunt inoperante, având în vedere faptul că nu au niciun efect util asupra legalității deciziei de refuz al publicării.
36
Astfel, este necesar să se stabilească, pe de o parte, că prima critică este parțial inoperantă în măsura în care vizează primul, al patrulea, al șaselea, al șaptelea, al treisprezecelea și al nouăsprezecelea paragraf din textul în litigiu și, pe de altă parte, că a doua și a treia critică sunt inoperante în întregime.
37
Prin urmare, este necesar să se examineze numai prima și a patra-a șasea critică, în măsura în care vizează paragrafele în litigiu.
38
Prin intermediul primei și al celei de a patra critici, reclamanta arată că AIPN a considerat în mod eronat că paragrafele în litigiu, pe de o parte, ar nega existența unei politici a SEAE și a Uniunii prin care se urmărește lupta împotriva hărțuirii și, pe de altă parte, ar enunța că SEAE și Uniunea „nu ar reprezenta un exemplu” cu politica lor de tratament al cauzelor de hărțuire din cadrul serviciilor lor.
39
În această privință, trebuie amintit textul paragrafelor în litigiu:
„Modus operandi al ierarhiei instituțiilor europene pare a fi, astfel cum am putut să constat, să convingă orice persoană care are opinii în legătură cu modul în care sunt administrate instituțiile, că ea sau el ar fi mai bine să își schimbe locul de muncă, să iasă la pensie anticipat sau să accepte o invaliditate. Treci la altceva. Uită. Iată cum superiorii pot continua să hărțuiască anumiți subordonați și să îi favorizeze pe alții: poate că nu este o strategie planificată – dar este, cu toate acestea, sistematică.
[…]
SEAE trebuie să reprezinte un exemplu în aplicarea internă a drepturilor, a transparenței organizaționale și a statului de drept – sau nu vom fi credibili pe scena internațională.”
40
Trebuie amintit totodată că aceste paragrafe în litigiu sunt incluse într‑un text care tratează problema hărțuirii în cadrul instituțiilor europene. Mai precis, al cincilea paragraf din textul în litigiu descrie un „modus operandi al ierarhiei instituțiilor europene” și adaugă că „superiorii pot continua să îi hărțuiască pe anumiți subordonați și să îi favorizeze pe alții” în mod „sistematic”. Astfel, în acest context, această afirmație, în care se folosesc în special cuvintele „modus operandi” și „sistematic”, semnifică faptul că hărțuirea ar fi un fenomen generalizat din partea ierarhiei instituțiilor europene.
41
În plus, al optsprezecelea paragraf din textul în litigiu afirmă că SEAE „trebuie să reprezinte un exemplu în aplicarea internă a drepturilor, a transparenței organizaționale și a statului de drept”. De aici rezultă că SEAE nu ar reprezenta „un exemplu” în lupta împotriva hărțuirii. Cu alte cuvinte, această instituție nu ar reprezenta „un exemplu” cu politica sa de tratament al cauzelor de hărțuire în cadrul serviciilor sale.
42
În plus, al optsprezecelea paragraf din textul în litigiu reia ideea, care reieșea deja din al cincilea paragraf, că nu ar exista o politică efectivă de luptă împotriva hărțuirii în cadrul SEAE și, prin extensie, în cadrul Uniunii.
43
Aceste concluzii sunt de altfel confirmate de reclamantă însăși în cererea introductivă. Astfel, ea admite, la punctul 44 din cererea introductivă, că în textul în litigiu „a exprimat opinia că hărțuirea este un fenomen larg răspândit, precum și îngrijorarea că această situație poate prejudicia autoritatea SEAE și, în consecință, a Uniunii pe scena mondială”.
44
Rezultă că AIPN nu a săvârșit nicio eroare de apreciere în interpretarea paragrafelor în litigiu.
45
În consecință, prima și a patra critică trebuie înlăturate ca nefondate.
46
Prin intermediul celei de a cincea critici, reclamanta susține în esență că paragrafele în litigiu nu cuprind nicio insultă și nici nu exprimă vreo lipsă de respect, agresivitate sau altă formă de rea‑intenție și nu corespund decât manifestării libertății sale de exprimare.
47
Însă, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 3 și 9 de mai sus, decizia de refuz al publicării nu a fost adoptată pentru motivul că textul în litigiu ar cuprinde insulte sau ar exprima vreo lipsă de respect, agresivitate sau altă formă de rea‑intenție. Astfel, în motivarea deciziei de refuz al publicării se precizează că paragrafele în litigiu erau în contradicție cu „obligația de loialitate și de rezervă” a reclamantei, în calitate de funcționar al Uniunii, față de instituție.
48
Prin urmare, întrucât AIPN nu a considerat că paragrafele în litigiu cuprindeau insulte și nici nu exprimau vreo lipsă de respect, agresivitate sau altă formă de rea‑intenție, se impune înlăturarea celei de a cincea critici ca nefondată.
49
În sfârșit, prin intermediul celei de a șasea critici, reclamanta arată că AIPN a săvârșit o eroare „vădită” de apreciere atunci când a considerat că paragrafele în litigiu încalcă „obligația de loialitate și de rezervă” care îi revenea, în calitate de funcționar al Uniunii, față de instituție.
50
În această privință trebuie amintite principiile care decurg din dispozițiile ce reglementează raportul dintre Uniune și funcționarii și agenții săi.
51
Astfel, mai întâi, potrivit articolului 11 primul paragraf din statut, funcționarul este obligat să își exercite atribuțiile și să se comporte ținând seama numai de interesele Uniunii. Aceeași dispoziție obligă funcționarul să îndeplinească atribuțiile care îi sunt încredințate în mod obiectiv și imparțial și cu respectarea datoriei sale de loialitate față de Uniune.
52
În continuare, potrivit articolului 12 din statut, funcționarul se abține de la orice act care poate aduce atingere demnității funcției sale.
53
În plus, potrivit articolului 12b alineatul (1), funcționarul este obligat să solicite o autorizație prealabilă din partea autorității împuternicite să facă numiri pentru exercitarea unei activități exterioare, remunerată sau neremunerată.
54
În cele din urmă și în special, potrivit articolului 17a alineatul (1) din statut, funcționarul are dreptul la libertatea de exprimare, cu respectarea strictă a „principiilor de loialitate și imparțialitate”. Acest articol constituie, la fel ca articolele 11, 12 și 12b, una dintre expresiile specifice ale obligației de loialitate impuse oricărui funcționar. În temeiul acestei obligații, funcționarul trebuie în special să se abțină de la comportamente care aduc atingere demnității și respectului datorat instituțiilor și autorităților acestora (a se vedea, în ceea ce privește obligația de loialitate în cadrul articolului 17a din statut, Hotărârea din 23 octombrie 2013, Gomes Moreira/ECDC, F‑80/11, EU:F:2013:159, punctul 61 și jurisprudența citată).
55
În plus, trebuie subliniat că reiese din jurisprudență că un funcționar nu poate, printr‑o exprimare verbală sau scrisă sau prin acțiuni de orice natură, să își încalce obligațiile statutare care rezultă în special din articolele 11, 12, 12b și 17a din statut față de Uniune, pe care este obligat să o servească, rupând astfel legătura de încredere cu aceasta și făcând ulterior mai dificilă, chiar imposibilă, îndeplinirea în colaborare cu el a misiunilor încredințate Uniunii (Hotărârea din 6 martie 2001, Connolly/Comisia, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punctul 47).
56
Pe de altă parte, este necesar de asemenea să se precizeze că reiese în special din trimiterile de la articolul 11 primul paragraf din statut la „atribuții” și la „comport[ament]”, de la articolul 12 din statut la „orice act” și de la articolul 12b la „o activitate exterioară” că menținerea legăturii de încredere nu se impune numai în realizarea sarcinilor specifice încredințate funcționarului, ci se extinde la întreaga sferă a raporturilor existente între funcționar și Uniune (Hotărârea din 23 octombrie 2013, Gomes Moreira/ECDC, F‑80/11, EU:F:2013:159, punctul 65; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 26 noiembrie 1991, Williams/Curtea de Conturi, T‑146/89, EU:T:1991:61, punctul 72).
57
Cu titlu introductiv, trebuie să se observe că decizia de refuz al publicării concluzionează că paragrafele în litigiu erau în contradicție cu „obligația de loialitate și de rezervă”. Reiese însă cu claritate din această decizie că vizează în realitate o încălcare a obligației de loialitate și că obligația de rezervă este doar menționată în aceasta, fără a avea o incidență în prezenta cauză. Prin urmare, este necesar să se examineze eroarea de apreciere invocată de reclamantă numai în lumina obligației de loialitate.
58
În prezenta cauză trebuie să se constate că paragrafele în litigiu conțin afirmații denigratoare, care aduc atingere onoarei tuturor persoanelor care ocupă o poziție ierarhică superioară în instituțiile europene. Contrar celor pretinse de reclamantă, afirmațiile potrivit cărora, pe de o parte, ar exista un „modus operandi al instituțiilor europene” sau o „practică sistematică” ce ar permite superiorilor să „continue să îi hărțuiască pe anumiți subordonați și să îi favorizeze pe alții” și, pe de altă parte, SEAE nu și‑ar îndeplini obligația de a „reprezenta un exemplu în aplicarea internă a drepturilor, a transparenței organizaționale și a statului de drept” nu pot fi calificate drept simple opinii discordante sau minoritare. Aceste formulări trebuie considerate susceptibile în sine să aducă atingere demnității tuturor persoanelor care ocupă o poziție superioară în ierarhia instituțiilor europene și, în subsecvent, instituțiilor europene.
59
Astfel, după cum arată SEAE, hărțuirea constituie o practică ilegală, care poate pune în pericol funcționarea instituției, mai ales dacă este generalizată, așa cum afirmă textul în litigiu. Or, afirmațiile care sugerează, pe de o parte, un comportament extrem de reprobabil din partea conducerii instituțiilor europene, precum hărțuirea, și, pe de altă parte, lipsa măsurilor adecvate din partea instituțiilor pentru remedierea acestuia sunt de natură să afecteze imaginea, demnitatea și respectul datorat în general tuturor persoanelor care ocupă o poziție ierarhică superioară în cadrul instituțiilor și, în consecință, instituțiilor înseși și în special SEAE. Prin urmare, aceste afirmații constituie o încălcare a obligației de loialitate.
60
Rezultă că AIPN a considerat în mod întemeiat că afirmațiile care reies din paragrafele în litigiu erau contrare obligației de loialitate care revenea reclamantei în calitate de funcționar.
61
În consecință, această din urmă critică nu poate fi primită.
62
Având în vedere cele ce precedă, al doilea motiv trebuie să fie respins în întregime, ca fiind în parte inoperant și în parte nefondat.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea dreptului la libertatea de exprimare
63
În cadrul primului motiv invocat, reclamanta susține în esență că, prin faptul că nu a stabilit că textul în litigiu era susceptibil să producă un prejudiciu grav intereselor legitime ale Uniunii și prin faptul că i‑a refuzat autorizația de a publica textul în litigiu, AIPN a încălcat articolul 17a din statut și, pe cale de consecință, libertatea de exprimare de care beneficia în temeiul articolului 10 din CEDO și al articolului 11 din Carta drepturilor fundamentale.
64
În această privință, reclamanta divizează prezentul motiv în trei aspecte. Primul urmărește să conteste că încălcarea „obligației de loialitate și de rezervă” constituie un risc real de prejudiciu grav adus intereselor legitime ale Uniunii, al doilea urmărește să pună în discuție cerința potrivit căreia un funcționar care dorește să publice un articol de presă trebuie să dispună de elemente de probă în susținerea declarațiilor sale, iar al treilea urmărește să conteste argumentul potrivit căruia paragrafele în litigiu ar nega existența unei politici care urmărește să lupte împotriva hărțuirii în instituțiile Uniunii.
– Cu privire la primul aspect, prin care se urmărește să se conteste că încălcarea obligației de loialitate constituie un risc real de prejudiciu grav adus intereselor legitime ale Uniunii
65
În primul rând, reclamanta susține că Hotărârea din 23 octombrie 2013, Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159), pe care s‑a întemeiat AIPN pentru a susține că încălcarea „obligației de loialitate și de rezervă” constituie în sine un risc de prejudiciu grav adus interesului public general, nu poate fi transpusă în prezenta cauză. Astfel, în opinia reclamantei, faptele în urma cărora s‑a pronunțat această hotărâre nu sunt comparabile cu cele în discuție în prezenta cauză, întrucât această hotărâre nu a fost adoptată în contextul unei cereri de publicare, ci în cadrul încetării unui contract de muncă.
66
SEAE contestă primul argument al reclamantei.
67
În această privință este necesar să se constate că decizia de respingere a reclamației face trimitere la punctele 62 și 64 din Hotărârea din 23 octombrie 2013, Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159), pentru a susține concluzia potrivit căreia „încălcarea obligației de loialitate și de rezervă constituie în sine un risc de prejudiciu grav adus interesului public general”.
68
Însă trimiterea la Hotărârea din 23 octombrie 2013, Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159), nu constituie temeiul specific al deciziei de respingere a reclamației. Astfel, decizia de respingere a reclamației este motivată prin concluzia potrivit căreia „încălcarea obligației de loialitate și de rezervă constituie în sine un risc de prejudiciu grav adus interesul public general”, iar nu prin citarea în mod izolat a Hotărârii din 23 octombrie 2013, Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159).
69
În consecință, legalitatea deciziei de respingere a reclamației nu poate fi pusă în discuție de o eventuală eroare privind trimiterile jurisprudențiale utilizate în susținerea deciziei menționate.
70
Astfel, este necesar să se considere acest prim argument ca inoperant.
71
În al doilea rând, reclamanta arată în esență că AIPN menționează un risc de prejudiciu grav pentru „interesul public general”, deși articolul 17a din statut menționează numai un risc de prejudiciu adus „intereselor legitime ale Uniunii”. Or, aceste două noțiuni nu s‑ar confunda și nu ar fi interschimbabile.
72
SEAE contestă al doilea argument al reclamantei.
73
În această privință, este suficient să se observe că, contrar celor pretinse de reclamantă, decizia de respingere a reclamației nu face nicio confuzie între cele două noțiuni, respectiv „interes public general” și „interese legitime ale Uniunii”. Astfel cum reiese din pasajul reprodus în continuare, decizia de respingere a reclamației arată numai că protecția „intereselor Uniunii” constituie, între altele, un obiectiv de „interes general”:
„Conform calificării date de Curte, articolul 17a din statut exprimă ideea necesității permanente a unui just echilibru între garantarea exercitării unui drept fundamental, precum libertatea de exprimare, și protecția unui obiectiv legitim de interes general, precum riscul aducerii unei atingeri intereselor Uniunii care rezultă din publicarea textului (Hotărârea din 13 decembrie 2001, Comisia/Cwik, C‑340/00 P, EU:C:2001:701, punctul 19, și Hotărârea din 14 iulie 2000, Cwik/Comisia, T‑82/99, EU:T:2000:193, punctul 52).”
74
În consecință, acest al doilea argument trebuie înlăturat.
75
În al treilea rând, reclamanta arată că jurisprudența nu permite să se deducă prezumția, invocată de AIPN, potrivit căreia încălcarea „obligației de loialitate și de rezervă” constituie în sine un risc de prejudiciu grav adus intereselor legitime ale Uniunii. Potrivit reclamantei, chiar dacă se admite, prin ipoteză, că o astfel de încălcare ar reieși din textul în litigiu, aceasta nu ar permite să se deducă ipso facto că publicarea textului în litigiu constituie un risc real de prejudiciu grav adus intereselor Uniunii.
76
SEAE contestă al treilea argument al reclamantei.
77
În această privință trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe bine stabilite, funcționarii și agenții Uniunii beneficiază de dreptul la libertatea de exprimare, inclusiv în domeniile acoperite de activitatea instituțiilor Uniunii. Această libertate cuprinde libertatea de a exprima, verbal sau în scris, opinii discordante sau minoritare în raport cu cele ale instituției ai cărei angajați sunt (a se vedea Hotărârea din 6 martie 2001, Connolly/Comisia, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punctul 43 și jurisprudența citată).
78
Totuși, potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante, libertatea de exprimare poate face obiectul unor limitări, enunțate la articolul 10 alineatul (2) din CEDO, potrivit căruia exercitarea acestor libertăți ce comportă îndatoriri și responsabilități poate fi supusă unor formalități, condiții, restrângeri sau sancțiuni prevăzute de lege care, într‑o societate democratică, constituie măsuri necesare (a se vedea Hotărârea din 13 decembrie 2012, Strack/Comisia, T‑199/11 P, EU:T:2012:691, punctul 137 și jurisprudența citată).
79
Mai precis, este legitim ca funcționarii, dat fiind statutul lor, să fie supuși unor obligații precum cele cuprinse la articolele 11, 12 și 17a din statut. Astfel de obligații, care constituie, desigur, restricții în calea exercitării libertății de exprimare, sunt destinate menținerii legăturii de încredere care trebuie să existe între instituție și funcționarii săi și își pot găsi justificarea în obiectivul legitim de a proteja drepturile celuilalt în sensul articolului 10 alineatul (2) din CEDO (Hotărârea din 6 martie 2001, Connolly/Comisia, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punctul 44, și Hotărârea din 13 decembrie 2012, Strack/Comisia, T‑199/11 P, EU:T:2012:691, punctul 138).
80
În plus, trebuie să se observe că reiese din articolul 17a alineatul (2) din statut că funcționarul nu trebuie nici să publice, nici să solicite să se publice, singur sau în colaborare, vreun text al cărui obiect este legat de activitatea Uniunii fără autorizația AIPN. Această autorizație însă nu poate fi refuzată decât dacă publicarea avută în vedere este de natură să „aducă o atingere gravă intereselor legitime ale Uniunii”.
81
Pe acest temei, jurisprudența precizează că articolul 17a alineatul (2) din statut stabilește principiul emiterii autorizației, aceasta neputând fi refuzată decât cu titlu excepțional. Astfel, din moment ce dispoziția menționată permite instituțiilor să refuze autorizarea publicării și prevede astfel posibilitatea unei ingerințe semnificative în libertatea de exprimare, care constituie unul dintre fundamentele esențiale ale unei societăți democratice, aceasta trebuie interpretată limitativ, așa încât autorizația să nu poată fi refuzată decât dacă publicarea în cauză este de natură să cauzeze un prejudiciu grav intereselor Uniunii (a se vedea Hotărârea din 13 decembrie 2001, Comisia/Cwik, C‑340/00 P, EU:C:2001:701, punctele 17 și 18 și jurisprudența citată).
82
Un asemenea sistem reflectă legătura de încredere care trebuie să existe între angajator și agenții săi, iar punerea sa în aplicare nu poate fi apreciată decât în lumina ansamblului împrejurărilor din speță și a implicațiilor lor asupra exercitării funcției publice (Hotărârea din 6 martie 2001, Connolly/Comisia, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punctul 56).
83
În consecință, exercitându‑și controlul, instanța Uniunii trebuie să verifice, având în vedere ansamblul împrejurărilor din speță, dacă a fost respectat un just echilibru între dreptul fundamental al individului la libertatea de exprimare și interesul legitim al instituției de a se asigura că funcționarii și agenții săi își desfășoară activitatea cu respectarea obligațiilor și a responsabilităților legate de funcția lor (Hotărârea din 6 martie 2001, Connolly/Comisia, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punctul 48).
84
În prezenta cauză trebuie amintit că, după cum s‑a concluzionat deja la punctele 50-60 de mai sus, AIPN nu a săvârșit nicio eroare de apreciere atunci când a considerat că paragrafele în litigiu erau în contradicție cu obligația de loialitate care revenea reclamantei în calitate de funcționar.
85
Astfel, așa cum s‑a demonstrat deja la punctele 39-43 de mai sus, reiese din cuprinsul paragrafelor în litigiu, pe de o parte, că ar exista un fenomen generalizat de hărțuire din partea persoanelor care ocupă o poziție ierarhic superioară în instituțiile europene și, pe de altă parte, că aceste instituții nu ar avea o politică efectivă pentru remedierea acestei probleme grave.
86
În aceste împrejurări, după cum s‑a demonstrat la punctele 58-60 de mai sus, publicarea de către un funcționar a unui text care cuprinde paragrafe precum cele în litigiu ar constitui o încălcare a obligației de loialitate a funcționarului vizat în măsura în care această publicare ar fi de natură să afecteze în mod foarte negativ imaginea și demnitatea persoanelor care ocupă o poziție în ierarhia instituțiilor Uniunii, precum și pe cele ale instituțiilor în general și pe cele ale SEAE în special.
87
În această privință trebuie amintit că, potrivit articolului 17a alineatul (1) din statut, funcționarul are dreptul la libertatea de exprimare, cu respectarea strictă în special a principiului loialității (a se vedea punctul 54 de mai sus).
88
În plus, protejarea instituțiilor europene împotriva unor afirmații care le pot afecta în mod grav și foarte negativ imaginea constituie în sine un obiectiv de interes general și, mai precis, un interes legitim al Uniunii.
89
Prin urmare, dat fiind că paragrafele în litigiu sunt de natură să afecteze în mod grav imaginea și demnitatea instituțiilor europene, publicarea textului în litigiu ar fi de natură să aducă atingere gravă intereselor legitime ale Uniunii.
90
În orice caz, este necesar să se arate că justul echilibru dintre garantarea dreptului la libertatea de expresie și protecția intereselor legitime ale Uniunii a fost respectat în prezenta cauză. Astfel, restricția privind libertatea de exprimare constituită de decizia de refuz al publicării era limitată la două paragrafe din cele douăzeci și patru pe care le cuprindea textul în litigiu, ceea ce permitea cu ușurință reclamantei să prezinte un text revizuit.
91
În consecință, AIPN a concluzionat în mod întemeiat că publicarea unui text care cuprinde paragrafe precum cele în litigiu era susceptibilă să aducă o atingere gravă intereselor legitime ale Uniunii, în sensul articolului 17a alineatul (2) din statut.
92
Prin urmare, primul aspect al primului motiv trebuie înlăturat ca fiind în parte inoperant și în parte nefondat.
– Cu privire la al doilea aspect, prin care se urmărește să se conteste cerința potrivit căreia un funcționar care dorește să publice un articol trebuie să dispună de elemente de probă în susținerea declarațiilor sale
93
Reclamanta susține în esență, în primul rând, că cerința AIPN potrivit căreia un funcționar care urmărește să publice trebuie să dețină elemente de probă în susținerea declarațiilor sale constituie o restricție privind libertatea de exprimare, în al doilea rând, că această restricție nu este prevăzută de lege și, în al treilea rând, că, chiar dacă o astfel de dispoziție ar exista, cerința nu ar fi proporțională.
94
SEAE contestă argumentele reclamantei.
95
În această privință, trebuie să se sublinieze, mai întâi, că afirmațiile cuprinse în paragrafele în litigiu, privind un pretins fenomen de hărțuire generalizată din partea conducerii instituțiilor europene și pretinsa inexistență a politicii de remediere a acesteia, sunt enunțate în mod vag și general, fără a se preciza niciun element concret în susținerea acestora. În continuare, trebuie să se remarce caracterul grav al acestor afirmații, dat fiind că ele sugerează existența unor comportamente pretins generalizate și foarte reprobabile, chiar ilegale, din partea persoanelor care ocupă o poziție ierarhic superioară în cadrul instituțiilor. În cele din urmă, este necesar să se arate că aceste afirmații erau în măsură să afecteze negativ imaginea și demnitatea instituțiilor înseși și, în consecință, să afecteze în mod grav interesele legitime ale Uniunii.
96
În speță, contrar celor pretinse de reclamantă, nu este vorba despre a solicita ca funcționarul care dorește să publice să dețină „elemente de probă în susținerea declarațiilor sale”. În schimb, este vorba despre a solicita ca afirmațiile care pot atribui comportamente foarte reprobabile, chiar ilegale, unui grup nedeterminat de persoane din cadrul conducerii instituțiilor să fie susținute și precise.
97
Prin urmare, acest al doilea aspect al primului motiv trebuie înlăturat ca nefondat.
– Cu privire la al treilea aspect, prin care se urmărește să se conteste argumentul potrivit căruia paragrafele în litigiu ar nega existența unei politici prin care se urmărește lupta împotriva hărțuirii în instituțiile Uniunii
98
Reclamanta arată că argumentul formulat de AIPN potrivit căruia paragrafele în litigiu ar nega existența unei politici prin care se urmărește lupta împotriva hărțuirii în instituțiile Uniunii nu este susținut de elemente de fapt. Ea subliniază că textul în litigiu vizează problema hărțuirii în instituțiile Uniunii, pe care ea o consideră foarte răspândită, dar că nu a afirmat niciodată că nu există o politică pentru tratarea acestei probleme. În orice caz, eventuala negare a existenței unei politici de luptă împotriva hărțuirii trebuie percepută numai drept o opinie discordantă sau minoritară în raport cu cea a instituției și care deci nu poate constitui un risc real de prejudiciu grav adus intereselor legitime ale Uniunii.
99
SEAE contestă argumentul reclamantei.
100
În această privință este suficient să se observe că, pentru motivele deja enunțate la punctele 58 și 59 de mai sus, paragrafele în litigiu nu pot fi considerate simple opinii divergente sau minoritare în raport cu cele ale instituției, ci trebuie considerate susceptibile în sine de a aduce atingere demnității instituțiilor vizate.
101
Prin urmare, acest al treilea aspect al primului motiv trebuie înlăturat ca nefondat.
102
Având în vedere toate considerațiile precedente, este necesar să se concluzioneze că, contrar celor pretinse de reclamantă, AIPN, atunci când a adoptat decizia de refuz al publicării, nu a încălcat articolul 17a din statut și, subsecvent, libertatea de exprimare a acesteia.
103
Rezultă că este necesar să se respingă primul motiv ca fiind în parte inoperant și în parte nefondat și, în consecință, să se respingă acțiunea în întregime.
Cu privire la cheltuielile de judecată
104
În temeiul articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
105
Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, în conformitate cu concluziile SEAE.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua)
declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea.
2)
O obligă pe doamna Carina Skareby la plata cheltuielilor de judecată.
Prek
Schalin
Costeira
Pronunțată în ședință publică la Luxemburg, la 15 septembrie 2017.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.