Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
LAILA MEDINA
föredraget den 2 mars 2023(1)
Mål C‑723/21
Stadt Frankfurt (Oder),
FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH
mot
Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe,
övrig deltagare i rättegången:
Lausitz Energie Bergbau AG
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Cottbus (Förvaltningsdomstolen i Cottbus, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Upptagande till prövning – Miljö – Unionsåtgärd på området vattenpolitik – Direktiv 2000/60/EG – Tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor – Tillståndsförfarande – Artikel 7 – Förbud mot försämring av vattenkvaliteten – Projekt för anläggning av en konstgjord sjö – Sulfat – Medlemsstaternas skyldighet att inte godkänna ett projekt som kan medföra en försämring av kvaliteten på vatten som används för framställning av dricksvatten”
1.        Denna begäran om förhandsavgörande ger EU-domstolen tillfälle att för första gången tolka artikel 7.3 i direktiv 2000/60/EG (nedan kallat vattendirektivet).(2) Talan i det nationella målet väcktes av Stadt Frankfurt (Oder) (staden Frankfurt (Oder)) och av FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH, Frankfurt (Oder) (nedan kallat FWA) mot föreståndaren för Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe (den regionala myndigheten för gruvdrift, geologi och råvaror), Cottbus, Tyskland (nedan kallad myndigheten). Talan avser myndighetens planfastställelsebeslut(3) genom vilket Lausitz Energie Bergbau AG, Cottbus (intervenienten i det nationella målet) (nedan kallat Lausitz) gavs rätt att skapa den största konstgjorda sjön i Tyskland (med en yta på 1 900 hektar, det vill säga omkring 2 660 fotbollsplaner).
I.      Bakgrunden till tvisten i det nationella målet och tolkningsfrågorna
2.        Staden Frankfurt (Oder) har ansvar för att försörja sina 57 000 invånare med dricksvatten. För att fullgöra denna lagstadgade uppgift anlitar staden Frankfurt (Oder) FWA. FWA driver ett vattenverk på grundval av ett tillstånd som beviljats med stöd av den nationella vattenlagstiftningen.
3.        Vattenverket framställer dricksvatten ur grundvatten och vatten från floden Spree (nedan kallad Spree) i ett område som ligger utanför en säkerhetszon i den mening som avses i artikel 7.3 andra meningen i vattendirektivet.
4.        Vattnet i Spree har en hög koncentration av sulfat. Sulfatet härrör från nedlagda dagbrott i Sprees tillrinningsområde. Det bildas genom oxidation av pyritsten som lagras i jorden under hermetisk tillslutning till dess att den grävs upp. Det dricksvatten som matas in i försörjningsledningarna måste iaktta
ett gränsvärde för sulfat som vattenverket hittills med nöd och näppe har iakttagit.
5.        När brytningen i det aktuella
dagbrottet har avslutats släpper Lausitz in vatten i det öppna brott som har uppkommit genom uttaget av brunkol. Den sjö som bildas av insläppningen av vatten kommer att ha ett bräddavlopp. Det vatten som strömmar ut via bräddavloppet kommer att rinna in i Spree och ha en betydligt högre koncentration av sulfat än det vatten som redan finns i Spree. Staden Frankfurt (Oder) och FWA befarar att koncentrationen av sulfat i Spree, vilken redan ligger på en kritisk nivå när det gäller framställning av dricksvatten, kommer att överskridas på grund av inflödet i vattnet i Spree, så att de då blir tvungna att upphöra med framställningen av dricksvatten eller göra en genomgripande teknisk översyn av denna.
6.        Efter att på grundval av ett sakkunnigutlåtande ha fastställt att vattnet i Spree inte skulle försämras i den mening som avses i artikel 4 i vattendirektivet godkände myndigheten genom ett planfastställelsebeslut skapandet av sjön, inklusive bräddavloppet. Det gjordes inga bedömningar i enlighet med artikel 7 i detta direktiv av effekterna för sulfatkoncentrationen vid punkten för uttag av vatten och, i tillämpliga fall, för vattenverket. Det är mot nämnda planfastställelsebeslut som staden Frankfurt (Oder) och FWA har väckt talan vid den nationella domstolen.
7.        I samband med denna åtgärd beslutade Verwaltungsgericht Cottbus (Förvaltningsdomstolen i Cottbus) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen:
”1)
a)      Ska artikel 7.3 i [vattendirektivet] tolkas så, att alla medlemmar av allmänheten som berörs av ett projekt har rätt att göra gällande överträdelser av skyldigheten att
a)      förhindra en försämring av kvaliteten på vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten,
b)      minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten,
med stöd av skyddet för tredje man i samband med förbudet mot försämring av grundvattnet (se [dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punkt 132 och följande punkter (nedan kallad domen Land Nordrhein-Westfalen)], samt [dom av den 3 oktober 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland m.fl. (C‑197/18, EU:C:2019:824, punkterna 40 och 42])?
b)      Om fråga a) besvaras nekande:
Har klagande, vilka har getts i uppdrag att framställa och rena dricksvatten, under alla omständigheter rätt att göra gällande överträdelser av förbuden och kraven enligt artikel 7.3 i vattendirektivet?
2)      Innehåller artikel 7.3 i vattendirektivet, på samma sätt som artikel 4 [i samma direktiv], en skyldighet att neka tillstånd för konkreta projekt på grund av en överträdelse av förbudet mot försämringar också för vattenbestånd utanför säkerhetszoner i den mening som avses i artikel 7.3 andra meningen i [detta direktiv], utöver skyldigheten att planera på längre sikt i förvaltningsplaner och åtgärdsprogram (se [domen Land Nordrhein-Westfalen, punkt 75])?
3)      Med utgångspunkt i att det i artikel 7.3 i vattendirektivet – till skillnad från i bilaga V till artikel 4 i samma direktiv – inte fastställs några egna referensnivåer för prövningen av förbudet mot försämringar:
a)      Under vilka förutsättningar ska det anses föreligga en försämring av vattenförekomsten och därmed en ökning av den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten?
b)      Skulle den relevanta referenspunkten för en ökning av nivån av vattenrening och därmed för förbudet mot försämringar i artikel 7.3 i vattendirektivet kunna utgöras av referensvärdena i bilaga I till [direktiv 98/83/EG(4) (nedan kallat dricksvattendirektivet)] – vilket artikel 7.2 sista ledet i [vattendirektivet] ger skäl att anta?
c)      Om fråga b besvaras jakande:
Kan det röra sig om en överträdelse av förbudet mot försämringar i artikel 7.3 i vattendirektivet, om det enda avsevärda värdet inte utgör ett gränsvärde enligt del A eller B i bilaga I [till dricksvattendirektivet], utan en så kallad indikatorparameter enligt del C i bilaga I?
4)      När ska en överträdelse av förbudet mot försämring av dricksvattnet i artikel 7.3 i vattendirektivet anses föreligga (se, beträffande kriteriet om förbud mot försämringar i artikel 4 i vattendirektivet, [domen Land Nordrhein-Westfalen punkt 119], och, tidigare, [dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 52) (nedan kallad domen Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland)]?
a)      Är varje försämring tillräcklig för att en överträdelse ska anses föreligga,
eller
b)      måste det vara sannolikt att indikatorparametern för sulfat på 250 mg/l inte iakttas,
eller
c)      måste det föreligga en risk för åtgärder för att avhjälpa brister i den mening som avses i artikel 8.6 i dricksvattendirektivet vilka ökar omfattningen av den vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten?
5)      Innehåller artikel 7.3 i vattendirektivet, utöver kriterierna för den materiella prövningen, även föreskrifter för myndigheternas tillståndsförfarande, och kan EU-domstolens praxis beträffande artikel 4 i [samma direktiv] således tillämpas på prövningens omfattning enligt artikel 7.3 i [detta direktiv] (se [domen Land Nordrhein-Westfalen
], tolkningsfråga 2)?
6)      Ska huvudmannen för projektet också inhämta en sakkunnigbedömning av en eventuell överträdelse av artikel 7.3 i vattendirektivet så snart som projektet kan tänkas åsidosätta artikel 7.3 [i det direktivet]?
7)      Kan man även i detta fall utgå från att bedömningen måste vara gjord vid tidpunkten för beslutet enligt vattenlagstiftningen, och att en bedömning som har gjorts i efterhand under domstolsförfarandet följaktligen inte kan avhjälpa lagstridigheten av beslutet enligt vattenlagstiftningen (se [domen Land Nordrhein-Westfalen, punkterna 76 och 80 och följande punkter])?
8)      Kan kraven och förbuden i artikel 7.3 i vattendirektivet, vid en avvägning inom ramen för tillståndsgivningen, få ge vika för målet med projektet, till exempel när kostnaden för vattenrening är låg eller syftet med projektet är särskilt viktigt?
9)      Är artikel 4.7 i vattendirektivet tillämplig på artikel 7.3 i samma direktiv?
10)      Vilka skyldigheter som går utöver artikel 4 i vattendirektivet följer av artikel 7.2 [i samma direktiv] vilket får till följd att de ska beaktas i ett förfarande för godkännande av projektet?”
II.    Förfarandet vid EU-domstolen
8.        Staden Frankfurt (Oder) och FWA, myndigheten, Lausitz samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
III. Bedömning
A.      Upptagande till sakprövning
9.        Jag anser att om den vattenförekomst som FWA använder för att hämta råvatten inte var en vattenförekomst i den mening som avses i artikel 7.1 i vattendirektivet, så skulle artikel 7.3 i direktivet inte vara tillämplig på det nationella målet.
10.      Myndigheten har inför domstolen förklarat att ytvattenförekomsten i Spree med identifikationsnummer DERW_DEBB582_1743 inte är en vattenförekomst som omfattas av artikel 7.1 i vattendirektivet. En säkerhetszon har upprättats i enlighet med artikel 7.3 andra meningen i vattendirektivet för grundvattenförekomsten ”Nedre Spree 1” (identifikationsnummer DEGB_DEBB_HAV_US_3‑1), som definierats i enlighet med artikel 7.1 i direktivet.
11.      Enligt min uppfattning grundar sig tillämpligheten av artikel 7.1 och 7.3 i vattendirektivet på minst två argument i förevarande mål.
12.      För det första finns grundvattenförekomsten ”Nedre Spree 1”, som infiltreras av flodvattnet från Spree. De omständigheter som den hänskjutande domstolen har angett visar att denna vattenförekomst påverkas (eller skulle påverkas) av projektet i fråga, vilket medför att vattendirektivet är tillämpligt.
13.      I förevarande begäran om förhandsavgörande utgår den hänskjutande domstolen från att den aktuella delen av Spree är en vattenförekomst i den mening som avses i artikel 7.1 i vattendirektivet. Den hänskjutande domstolen var dessutom tydlig när den i sitt beslut om interimistiska åtgärder av den 1 juni 2021 (nedan kallat beslutet av den 1 juni 2021) konstaterade att ”den aktuella delen av floden Spree omfattas av tillämpningsområdet för [denna bestämmelse]”. FWA hade faktiskt enligt den nationella vattenlagstiftningen tillstånd för uttag av ytvatten från Spree (genom infiltration) för att tillhandahålla dricksvatten.
14.      För det andra har myndigheten gjort gällande att artikel 7.3 i vattendirektivet endast är tillämplig på de vattenförekomster som har ”identifierats” i enlighet med artikel 7.1 och 7.2 i detta direktiv. Ytvattenförekomsten i Spree (DERW_DEBB582_1743) har inte identifierats på den grunden och är således inte en vattenförekomst som omfattas av artikel 7.1 i vattendirektivet. Denna vattenförekomst har inte heller utsetts i enlighet med artikel 6.2 i detta direktiv.
15.      Det är riktigt att de behöriga myndigheterna inte tycks ha angett eller identifierat denna vattenförekomst i enlighet med artiklarna 6 och 7 i vattendirektivet, trots att den används för framställning av dricksvatten, vilket kan tyda på att Tyskland inte har uppfyllt skyldigheterna enligt artikel 6.1 och 6.3 samt enligt artikel 7 i samma direktiv att hålla registret uppdaterat.
16.      Som en förklaring av artikel 7 i vattendirektivet klargörs när allt kommer omkring i skäl 37 att ”[m]edlemsstaterna bör fastställa vilka vattenresurser som används för uttag av dricksvatten och se till att bestämmelserna i [vattendirektivet] följs”.
17.      Med detta sagt anser jag att artikel 7.3 i vattendirektivet inte kan tillämpas direkt på icke identifierade vattenförekomster såsom den aktuella, eftersom systemet för identifiering av berörda vattenförekomster och upprättande av register i enlighet med dessa artiklar då skulle förlora sin mening. Det råder också oklarhet beträffande de exakta gränserna för de skyddade områden som ska anges enligt artiklarna 6.2 och 7.1 i direktivet.
18.      Eftersom artikel 7.1 inte är direkt tillämplig – det krävs genomförandeåtgärder – åligger det den hänskjutande domstolen att bestämma tillvägagångssättet enligt tysk rätt för att säkerställa skyddet av dessa vattenförekomster (exempelvis genom att beordra den behöriga myndigheten att anta relevanta genomförandebestämmelser och identifiera vattenförekomsterna i fråga i enlighet med artikel 7.1 i vattendirektivet).
19.      I detta sammanhang har den hänskjutande domstolen att upprätthålla vattendirektivets ändamålsenliga verkan.
20.      Det bör faktiskt erinras om att artikel 7.1 i vattendirektivet gör det obligatoriskt för medlemsstaterna att identifiera specifika typer av vattenförekomster som ska skyddas enligt artikel 7.2 och 7.3 i direktivet. Medlemsstaterna ska inte kunna upphäva skyddet för vattenförekomster som är avsedda för framställning av dricksvatten genom att helt enkelt välja att inte identifiera dem (eller inte identifiera dem på ett korrekt sätt) (artikel 7.1 i vattendirektivet) när dessa medlemsstater samtidigt i enlighet med nationell rätt godkänner samma vattenförekomster för framställning av dricksvatten genom att blanda dem med vattenförekomster som har identifierats på ett korrekt sätt (vilket är fallet i förevarande mål). Detta skulle uppenbart frånta vattendirektivet dess ändamålsenliga verkan, och särskilt artikel 7 i detta direktiv.
21.      Det är riktigt att grundvattnet tycks ha skyddats i det aktuella fallet. Det innebär ändå inte att medlemsstaterna inte också ska skydda det ytvatten som används vid framställning av dricksvatten. Det finns inget i ordalydelsen i artikel 7.3 i vattendirektivet, och inte heller i dess mening och syfte, som tyder på att det ska göras åtskillnad beroende på om uttaget av vatten är direkt eller indirekt (det vill säga erhålls genom infiltration).
22.      Av de föregående övervägandena följer att tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning.
B.      Prövning i sak
1.      Fråga 1
23.      Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarhet i huruvida artikel 7.3 i vattendirektivet ska tolkas så, att medlemmar av allmänheten som direkt berörs av ett projekt (alternativ 1) eller, i vart fall, personer vilka har getts i uppdrag att framställa och rena dricksvatten (alternativ 2) har rätt att göra gällande överträdelser av förbuden och kraven enligt denna bestämmelse, inbegripet kravet på förhindrande av en försämring av kvaliteten på vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten och kravet på en minskning av den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten.
24.      Det är emellertid tillräckligt att påpeka att domstolen i det aktuella fallet inte behöver besluta om alternativ 1, eftersom klagandena i det nationella målet inte är medlemmar av allmänheten, utan i stället juridiska personer som har till uppdrag genom lag att framställa och rena dricksvatten.
25.      Domstolen har slagit fast att det ”[det] av EU-domstolens fasta praxis [följer] att det skulle vara oförenligt med den bindande verkan som artikel 288 FEUF tillerkänner ett direktiv att i princip utesluta berörda personer från möjligheten att åberopa de skyldigheter som följer av direktivet”
och att
”åtminstone de fysiska eller juridiska personer som direkt berörs av ett åsidosättande av bestämmelserna i ett miljödirektiv måste kunna kräva av behöriga myndigheter, i förekommande fall på rättslig väg, att de aktuella skyldigheterna uppfylls”.(5)
26.      För att avgöra om klagandena i det nationella målet är direkt berörda av ett åsidosättande av skyldigheterna enligt artikel 7.3 i vattendirektivet, ska syftet med direktivet och innehållet i bestämmelsen beaktas.(6)
27.      Syftet med vattendirektivet är enligt dess artikel 1 att skydda vattenförekomster, inbegripet förekomster som används för framställning av dricksvatten.
28.      Enligt artikel 7.3 i vattendirektivet har medlemsstaterna vissa skyldigheter när det gäller skyddet av vatten som används för framställning av dricksvatten.
29.      En juridisk person som har tillstånd för uttag av grundvatten (eller ytvatten) för framställning av dricksvatten använder sådant grundvatten (eller ytvatten) på ett berättigat sätt. Denna person berörs således direkt av ett åsidosättande av skyldigheten att förbättra grundvattnet (eller ytvattnet) och att förhindra en försämring av detta, eftersom ett överskridande stör en sådan persons möjlighet att på ett berättigat sätt nyttja detta vatten.(7)
30.      Enligt nationell rätt har staden Frankfurt (Oder) ansvar för att försörja sina invånare med dricksvatten. Det ligger således uppenbart i stadens intresse att utföra denna uppgift utan otillbörlig inblandning – ett sådant åsidosättande av artikel 7.3 i vattendirektivet utgör en sådan inblandning – och i synnerhet att förhindra en försämring av kvaliteten på de vattenförekomster som staden använder för framställning av dricksvatten. Staden skulle annars inte kunna fullgöra sin skyldighet att försörja sin befolkning med dricksvatten av lämplig kvalitet.
31.      I artikel 7.3 i detta direktiv anges också vissa mål vad gäller den vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten.
32.      Personer som staden Frankfurt (Oder) och FWA har intresse av att upprätthålla en låg reningsnivå i samband med framställning av dricksvatten. Båda är juridiskt ansvariga för att tillhandahålla vatten som uppfyller kraven i dricksvattendirektivet.
33.      Reningen är förvisso nödvändig för att skydda människors hälsa, och kraven på rening anges i dricksvattendirektivet, till vilket det uttryckligen hänvisas i artikel 7.2 i vattendirektivet. I dricksvattendirektivet föreskrivs en komplex mekanism som konkretiserar det som bör uppnås med sådan rening.
34.      Som vi kommer att se nedan i detta förslag till avgörande är en efterlevnad av artikel 7 i vattendirektivet nära kopplad till en efterlevnad av dricksvattendirektivet. Om en medlemsstat åsidosätter artikel 7 i vattendirektivet avseende ett tillrinningsområde kommer vattenleverantören att påverkas negativt när det gäller efterlevnaden av dricksvattendirektivet.(8)
35.      Staden Frankfurt (Oder) och FWA måste således, om nödvändigt genom att väcka talan vid en behörig domstol, kunna kräva ett en behörig myndighet, som är ansvarig för att godkänna ett projekt som kan innebära en negativ inverkan på den nivå av rening av dricksvattnet som krävs enligt dricksvattendirektivet, iakttar de skyldigheter som anges i artikel 7.3 i vattendirektivet.
36.      Av föregående överväganden följer att artikel 7.3 i vattendirektivet, jämförd med artikel 19.1 FEU (enligt vilken ”Medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten”), ska tolkas så, att juridiska personer som enligt nationell rätt har till uppdrag att framställa och rena dricksvatten eller de personer som har anförtrotts sådan framställning och rening har rätt att kräva att en behörig myndighet, som har ansvar för att godkänna projekt som kan ha negativ påverkan på den nivå av rening av dricksvatten som krävs enligt dricksvattendirektivet, iakttar de skyldigheter som stadgas i artikel 7.3 i vattendirektivet. Om det är nödvändigt får dessa juridiska personer göra detta genom att väcka talan vid en behörig domstol.
2.      Fråga 2
37.      Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 7.3 i vattendirektivet, på samma sätt som artikel 4 i samma direktiv, innehåller en fristående skyldighet att också för vattenförekomster
utanför säkerhetszoner i den mening som avses i andra meningen i den bestämmelsen neka tillstånd för enskilda projekt på grund av en överträdelse av förbudet mot försämringar. Den hänskjutande domstolen har i sin fråga speciellt hänvisat till
domen Land Nordrhein-Westfalen, punkt 75.
38.      I del 1 kommer jag att analysera första meningen i artikel 7.3 i vattendirektivet för att redovisa den allmänna tolkningen av skyddet av vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten. I del två kommer jag att bedöma huruvida andra meningen i denna bestämmelse, som gör det möjligt för medlemsstaterna att upprätta säkerhetszoner, har någon betydelse för förevarande mål.
a)      Del 1 – artikel 7.3 första meningen i vattendirektivet
39.      Enligt punkt 75 i domen Land Nordrhein-Westfalen ”[får] ett projekt som kan ha negativa effekter för vattnet endast … godkännas om villkoren i artikel 4.7 a–d i [vattendirektivet] är uppfyllda. Det ankommer på de nationella myndigheter som är behöriga att bevilja tillstånd för ett projekt att kontrollera att dessa villkor är uppfyllda innan de utfärdar ett sådant tillstånd, utan inverkan på en eventuell prövning i domstol”.
40.      Även om denna praxis avser artikel 4 i vattendirektivet bör tolkningen av artikel 7.3 i vattendirektivet enligt min uppfattning beakta
denna praxis. Detta inte minst som artikel 7.3, liksom artikel 4, föreskriver vissa skyldigheter för medlemsstaterna. Skillnaden är att det i artikel 4 föreskrivs skyldigheter för skyddet av vatten i allmänhet, medan artikel 7.3 föreskriver skyldigheter som är specifika för vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten.
41.      Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska enligt fast rättspraxis inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(9)
1)      Lydelsen av artikel 7.3 i vattendirektivet
42.      Lydelsen av denna bestämmelse visar att unionslagstiftaren där har formulerat en skyldighet för medlemsstaterna att uppnå ett specifikt resultat.(10)
i)      Innebörden av ”skall säkerställa”
43.      I domen Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (punkterna 31–33) drar domstolen slutsatsen att skyldigheterna enligt artikel 4 i vattendirektivet har tvingande verkan, eftersom bestämmelsen innehåller en formulering som visar dess tvingande verkan och dess betydelse när det gäller godkännande av enskilda projekt inom ramen för lagstiftningen om vattenskydd.
44.      I dessa punkter i domen förklarar domstolen faktiskt att orden ”skall säkerställa” och inledningens formulering ”vid genomförande av de åtgärdsprogram” bekräftar den tvingande verkan av denna bestämmelse som de behöriga myndigheterna måste följa när de godkänner enskilda projekt.
45.      I likhet med vad som anges i artikel 4 i vattendirektivet innebär den omständigheten att artikel 7.3 i detta direktiv föreskriver att medlemsstaterna ”skall säkerställa erforderligt skydd för …vattenförekomsterna” att skyldigheten har tvingande karaktär och har betydelse när det gäller godkännande av enskilda projekt. Formuleringen ”skall säkerställa erforderligt skydd” medför en skyldighet för medlemsstaterna att agera i detta syfte, vilket innebär att de måste förstå tillståndsförfarandet för ett enskilt projekt som en genomförandeåtgärd för att säkerställa det nödvändiga skyddet (punkt 32 i ovannämnda dom).
46.      Den omständigheten att artiklarna 4 och 7.3 i vattendirektivet innehåller något olika formuleringar i detta avseende (”medlemsstaterna …
[skall] genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster” kontra ”medlemsstaterna skall säkerställa erforderligt skydd för de identifierade vattenförekomsterna i syfte att undvika försämring av deras kvalitet för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten”) är inte relevant för denna bedömning. Det är tydligt att formuleringen ”skall säkerställa” innebär att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå de specifika syftena med vattendirektivet. Detta bekräftas ytterligare när vi undersöker flera andra språkversioner av denna formulering (till exempel den tyska, den franska, den italienska, den spanska och den lettiska språkversionen).
ii)    Innebörden av ”erforderligt skydd”
47.      Användningen av ovanstående formulering i artikel 7.3 i vattendirektivet visar att unionslagstiftaren valde ”en förebyggande strategi” till skillnad från den ”reningsstrategi” (i slutet av processen) som tidigare använts. Tyngdpunkten ligger med andra ord inte längre på rening av förorenat råvatten för att göra detta säkert att dricka, utan snarare på skydd av de vattenkällor som används.
48.      Såsom förklaras i skäl 11 i vattendirektivet [skall unionens] miljöpolitik … bidra till att uppnå de mål som består i att bevara, skydda och förbättra miljön och i att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på [principen] att förebyggande åtgärder bör vidtas
…” (min kursivering).
49.      Formuleringen ”erforderligt skydd” i artikel 7.3 mot bakgrund av principen om förebyggande visar att den behöriga myndigheten, innan den godkänner ett enskilt projekt, först måste fastställa att projektet inte kommer att ha negativa effekter för kvaliteten på de vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten.
iii) Innebörden av ”identifierade vattenförekomster”
50.      Lydelsen av artikel 7.3 visar att skyddsåtgärderna enligt denna artikel endast avser vattenförekomster som har genomgått identifieringsprocessen. I artikel 7.3 anges emellertid inga begränsningar som baseras på hur vattnet kommer in i förekomsterna, det vill säga huruvida det sker på naturlig väg eller genom antropogen infiltration (vilket är fallet i det nationella målet). Skyddet måste således säkerställas för vatten i de identifierade vattenförekomsterna.
iv)    Innebörden av ”undvika försämring av deras kvalitet för att minska den nivå av vattenrening”
51.      Detta uttryck visar att syftet med de åtgärder som medlemsstaterna måste vidta är att minska den nivå av rening som krävs för framställning dricksvatten och att medlet för att uppnå detta syfte är medlemsstaternas skyldighet att åtminstone undvika en försämring av kvaliteten på vattenförekomsterna.
52.      Kommissionens förklarande vägledningsdokument nr 16(11) stöder min tolkning av artikel 7.3 i vattendirektivet. I detta vägledningsdokument, som utgör en gemensam ståndpunkt om bästa praxis som kommissionen, alla medlemsstater och andra intressenter har kommit fram till, förklaras artikel 7.3 i vattendirektivet enligt följande: ”I praktiken skulle det faktum att en försämring av kvaliteten på en grundvattenförekomst undviks inte i sig nödvändigtvis leda till en minskning av den nivå av vattenrening som kan krävas för att framställa dricksvatten. Det skulle krävas en förbättring av kvaliteten för att minska reningen. Det är emellertid tydligt att det finns en avsikt att åtminstone undvika en försämring av grundvattnets kvalitet. I idealfallet ska skyddet vara tillräckligt för att reningen med tiden ska kunna minskas.”
53.      Det inneboende sambandet mellan källan (grundvatten och ytvattenförekomster som används för framställning av dricksvatten) och produkten (det dricksvatten som distribueras till befolkningen) i formuleringen ”i syfte att minska den nivå av vattenrening” visar att medlemsstaternas dricksvattenförvaltning måste vara förenlig med dricksvattendirektivet och med de kriterier för vattenkvalitet som fastställs i detta.
54.      Kriteriet ”undvikande av försämring” i lydelsen av artikel 7.3 i vattendirektivet tillsammans med kravet att minska nivån av vattenrening innebär följaktligen att förbudet mot försämring enligt denna bestämmelse syftar till att undanröja en situation där de kriterier för vattenkvalitet som anges i dricksvattendirektivet inte uppfylls.
v)      Innebörden av ”för framställning av dricksvatten”
55.      Denna formulering tydliggör att med de berörda vattenförekomsterna avses endast de förekomster som används för framställning av dricksvatten, och den utgör samtidigt den nödvändiga kopplingen mellan vattendirektivet och dricksvattendirektivet.
56.      Lydelsen av artikel 7.3 innebär således en skyldighet för medlemsstaterna att förhindra att projekt genomförs som kan öka nivån av rening av identifierade vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten, om projektet, utan en sådan ökad rening, kan ha en negativ inverkan på de krav på vattenkvalitet som anges i dricksvattendirektivet.
2)      Det sammanhang där artikel 7.3 i vattendirektivet ingår
i)      Kopplingen mellan artikel 7.3 och artiklarna 1 och 4 i vattendirektivet
57.      Min tolkning av artikel 7.3 bekräftas genom en analys av det sammanhang där artikeln ingår. För det första kan innebörden av artikel 7 härledas från artikelns koppling till andra bestämmelser i vattendirektivet, särskilt artiklarna 1 och 4.
58.      Först och främst har det i doktrinen (exempelvis Faßbender i en uttömmande analys av vattendirektivet(12)) pekats på den nära kopplingen och det faktum att artikel 7 innehåller en användningsrelaterad faktisk skärpning av målen enligt artikel 4 i vattendirektivet. Framställning av dricksvatten är en specifik användning av vatten som omfattas av artikel 4 i vattendirektivet, då detta är en allmän bestämmelse, och det är därför nödvändigt att beakta vissa krav som är relevanta för dricksvatten.
59.      I detta sammanhang måste de överväganden som domstolens stora avdelning gjort i domen Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland beträffande systemet i artikel 4 i vattendirektivet tjäna som vägledning även för en tolkning av artikel 7.3 i samma direktiv, en tolkning som är nödvändig i förevarande mål.
60.      Detta motiveras av att skyddet av alla vattenförekomster, och särskilt de som används för framställning av dricksvatten, samordnas genom den systematiska utformningen av vattendirektivet som ett ramdirektiv.(13)
61.      Det senare skyddet, som föreskrivs i artikel 7.3 första meningen i vattendirektivet, utgör dessutom en integrerad del av det allmänna skyddet av vattenförekomster enligt artikel 1 i samma direktiv, vilket också eftersträvas genom artikel 4 i detta direktiv.(14) Det övergripande systemet för skydd av vatten som föreskrivs i artiklarna 1 och 4 i vattendirektivet, så som det tolkats av domstolen, förstärker således förståelsen av den skyddande och tvingande karaktären hos artikel 7.3 i detta direktiv.
ii)    Innebörden av identifierade vattenförekomster
62.      För att förstå innebörden av detta begrepp är det nödvändigt att ta följande två delar av vattendirektivet under övervägande: i) de specifika kriterier som anges i artikel 7.1, och ii) skyldigheten att upprätta ett register över identifierade vattenförekomster enligt artikel 6 jämförd med artikel 7. Vattendirektivet överlåter åt medlemsstaterna att anta specifika genomförandebestämmelser för att säkerställa en korrekt beskrivning av skyddade områden. Lydelsen av artikel 7.3 jämförd med artikel 7.1 förtydligar slutligen att medlemsstaterna är skyldiga att följa artikel 7.1 och att identifiera alla berörda vattenförekomster på ett korrekt sätt för att skydda alla vattenförekomster som kräver detta (särskilt de förekomster som används för framställning av dricksvatten).
iii) Betydelsen av dricksvattendirektivet för att definiera vattenkvalitet enligt artikel 7.3 i vattendirektivet
63.      I det följande kommer jag att undersöka dricksvattendirektivets inverkan på tolkningen av formuleringen den goda kvalitet på dricksvatten som artikel 7.3 ska säkerställa. I artikel 7.2 i vattendirektivet föreskrivs att ”[i] fråga om de vattenförekomster som identifieras enligt punkt 1, skall medlemsstaterna se till att uppfylla målen i artikel 4 i enlighet med detta direktivs krav … och dessutom se till att det resulterande vattnet enligt det vattenreningssystem som används och i enlighet med [unions]lagstiftningen uppfyller kraven i [vattendirektivet]” (min kursivering).
64.      I artikel 7.2 i vattendirektivet kopplas artikel 7.3 i detta direktiv och dess mål i fråga om skydd av råvatten till de normer och procedurer (för att säkerställa dricksvatten av god kvalitet) som anges i dricksvattendirektivet. Normerna för dricksvatten i dricksvattendirektivet påverkar följaktligen direkt förvaltningen av tillrinningsområdena genom att en miniminivå av vattenkvalitet definieras som ska säkerställas vid beredning av vatten och särskilt vid rening av vatten. Detta visar att trovärdigheten av förvaltningen av tillrinningsområden som syftar till att uppnå målen i artikel 7 i vattendirektivet kommer att vara oupplösligt kopplad till normerna i dricksvattendirektivet för dricksvatten.(15)
65.      Det råder således inga tvivel om den nära kopplingen mellan ”moderdirektivet” (vattendirektivet, som är ett ramdirektiv för det övergripande systemet för vattenförvaltning) och ”dotterdirektivet” (dricksvattendirektivet, som är ett direktiv specifikt för dricksvatten och utgör en inneboende del av detta system). I artikel 7 i vattendirektivet införs genom denna nära koppling faktiskt inte endast bestämmelser som finns i dricksvattendirektivet för skydd av dricksvatten, utan ytterligare ett villkor avseende en minimering av reningen. Lydelsen av artikel 7.3 förtydligar att skydd enligt denna bestämmelse måste åstadkommas för att uppnå den kvalitet på dricksvatten som krävs i dricksvattendirektivet och för att med tiden minska den nivå av vattenrening som krävs för att framställa dricksvatten.
iv)    Indikatorparametrars betydelse för identifiering av en försämring av vattenkvaliteten
66.      Det är vidare nödvändigt att klargöra medlen för att upptäcka en försämring av vattenkvaliteten. För att förstå betydelsen för det aktuella fallet av kravet i artikel 7.3 i vattendirektivet att undvika en försämring är det nödvändigt att undersöka del C i bilaga I till dricksvattendirektivet. Jag delar kommissionens uppfattning att indikatorparametern för sulfat på 250 mg/l som anges i denna del C är relevant för att begränsa ett miljöfarligt ämne som sulfat och fastställa huruvida det är fråga om en försämring i den mening som avses i artikel 7.3 i vattendirektivet. Hänsyn ska tas till denna indikatorparameter i samband med framställning av dricksvatten.
67.      Kopplingen mellan vattendirektivet och dricksvattendirektivet utgör också ett av kriterierna för identifiering av en försämring av vattenkvaliteten, och den är användbar för att definiera hur denna indikatorparameter kan inverka på godkännandet av enskilda projekt, vilket jag kommer att behandla senare i detta förslag till avgörande.
v)      Försiktighetsprincipen och avhjälpande åtgärder
68.      Förutom bilaga I till dricksvattendirektivet utgör artikel 8 i samma direktiv ett viktigt underlag för att förstå innehållet i skyldigheten att säkerställa skyddet av dricksvatten. I denna artikel, som har rubriken ”Åtgärder för att avhjälpa brister samt begränsning av användningen”, anges konsekvenserna när medlemsstaterna inte iakttar de parametervärden som fastställs i enlighet med artikel 5 i detta direktiv. Nog så viktigt är att det i artikel 8.6 i dricksvattendirektivet föreskrivs att ”i fall då parametervärdena eller specifikationerna i bilaga I, del C, inte iakttas skall medlemsstaterna undersöka om detta innebär någon risk för människors hälsa. De skall vidta åtgärder för att återställa vattnets kvalitet om detta är nödvändigt för att skydda människors hälsa.”
69.      I skäl 11 i vattendirektivet hänvisas såsom nämnts ovan till artikel 174 FEG (nu artikel 191 FEUF), enligt vilken unionens miljöpolitik – det vill säga även dess förvaltning av dricksvatten – ska bygga på försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas. Såsom jag kommer att förklara senare i detta förslag till avgörande har de möjliga effekterna av sulfatförorenat dricksvatten för människors hälsa ännu inte undersökts fullt ut. Behovet av att säkerställa nödvändigt skydd så som föreskrivs i artikel 7.3 i vattendirektivet jämförd med försiktighetsprincipen och principen om förebyggande innebär följaktligen att medlemsstaterna måste göra en bedömning och agera innan ett projekt med en möjlig negativ inverkan på miljön har godkänts. Det föreligger således en skyldighet att på förhand bedöma enskilda projekt såsom projektet i det nationella målet, för att undvika en situation där det är nödvändigt att vidta avhjälpande åtgärder.
3)      Målet med artikel 7.3 i vattendirektivet
70.      Den vikt som läggs vid miljöskydd inom unionens primärrätt stödjer den tolkningen av artikel 7.3. Artikel 191.2 FEUF innebär att Europeiska unionen ska säkerställa ett omfattande skydd, vilket bland annat kräver en miljöpolitik som ”[bygger] på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas”. I artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna stadgas vidare att en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet ska integreras i Europeiska unionens politik.(16)
71.      Ett av syftena med att säkerställa en god vattenstatus enligt vattendirektivet är bland annat att säkerställa försörjningen av dricksvatten för befolkningen (skäl 24 i vattendirektivet).
72.      Såsom jag har förklarat i punkt 53 i detta förslag till avgörande finns det ett inneboende samband mellan källan (grundvatten och ytvattenförekomster som används för uttag av dricksvatten) och produkten (det dricksvatten som distribueras till befolkningen). Detta samband återspeglas i meningen och syftet med artikel 7.3. Ett omfattande skydd för källan är således nödvändigt för att framställa dricksvatten av god kvalitet på ett hållbart sätt.
73.      I domen Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (punkterna 34–43) baserade domstolen också sin tolkning på målet med vattendirektivet: ”I [vatten]direktivet fastställs gemensamma principer och en allmän handlingsram för vattenskydd … De gemensamma principerna och den allmänna handlingsramen som fastställs i direktivet ska senare utvecklas av medlemsstaterna genom antagandet av specifika åtgärder i enlighet med de tidsfrister som anges i direktivet.”
74.      I synnerhet anges i artikel 1 i vattendirektivet att syftet med detta direktiv är att bidra till ”tillräcklig tillgång på ytvatten och grundvatten av god kvalitet som behövs för en hållbar, balanserad och rättvis vattenanvändning”.
75.      Domstolens ovannämnda konstateranden i domen Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland är direkt relevanta för en teleologisk tolkning av artikel 7.3 i detta direktiv. Denna bestämmelse måste förvisso också tolkas mot bakgrund av det allmänna målet med vattendirektivet, bland annat att ”främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser” (artikel 1 första stycket led b), som är ett av de mål som medlemsstaterna
måste omsätta i praktiken när de godkänner enskilda projekt.
76.      Konstaterandena beträffande de miljömål som anges i artikel 4 i vattendirektivet är dessutom också relevanta, eftersom de mål för ytvattenförekomster som anges i artikel 4 – enligt artikel 7.2 i samma direktiv – även gäller för de vattenförekomster som avses i artikel 7.
77.      Det följer av ovanstående överväganden att det, för att säkerställa en hållbar vattenanvändning för framställning av dricksvatten och för att upprätthålla en god vattenkvalitet, är absolut nödvändigt att undvika förorening av detta vatten och att agera förebyggande. Det är med andra ord nödvändigt att på förhand bedöma enskilda projekt som kan inverka negativt på kvaliteten på det vatten som används för framställning av dricksvatten och som således skulle kräva att nivån av rening ökas – och inte
minskas, vilket krävs enligt artikel 7.3 i vattendirektivet.
4)      Förarbetena till artikel 7.3 i vattendirektivet
78.      Ovanstående tolkning och betydelsen av artikel 7.3 i systemet i vattendirektivet bekräftas även med hänsyn till den rättsliga bakgrunden till bestämmelsen.
79.      Denna bakgrund visar att vattendirektivet i början av lagstiftningsprocessen endast innehöll det som nu utgör artiklarna 7.1 och 7.2 i vattendirektivet.
80.      Det som nu är artikel 7.3 lades till i ett senare skede under samrådsprocessen mellan Europeiska unionens råd och Europaparlamentet.(17) Unionslagstiftaren strävade härvid efter att skärpa bestämmelserna i artikel 7 och klargöra att skydd av råvatten på förhand skulle prioriteras framför en ökning av nivån av vattenrening i efterhand under den nya ordningen för vattenförvaltning.
b)      Del 2 – artikel 7.3 andra meningen i vattendirektivet
81.      I fråga 2 har den hänskjutande domstolen också nämnt andra meningen i artikel 7.3, enligt vilken ”[m]edlemsstaterna får upprätta säkerhetszoner för vattenförekomster [till vilka det hänvisas i artikel 7.3
första meningen i vattendirektivet]”. Jag anser emellertid i likhet med kommissionen att denna möjlighet inte påverkar de skyldigheter som anges i artikel 7.3 första meningen i den mån dessa skyldigheter även gäller utanför sådana säkerhetszoner.
82.      Lydelsen av artikel 7.3 i vattendirektivet är tydlig. Att upprätta säkerhetszoner är en möjlighet, men det påverkar inte ett sådant fall som det som är i fråga vid den nationella domstolen. Upprättande av sådana zoner för att skydda det aktuella grundvattnet är endast en åtgärd bland andra. Detta framgår av formuleringen ”Medlemsstaterna skall säkerställa erforderligt skydd …”, vilket sedan i en nästa mening följs av ”Medlemsstaterna får upprätta säkerhetszoner för dessa vattenförekomster”.
83.      Såsom förklaras i vägledningsdokument nr 16 ”får medlemsstaterna enligt andra meningen i artikel 7.3 efter eget gottfinnande upprätta säkerhetszoner inom vilka det nödvändiga skyddet kan koncentreras. I ett antal medlemsstater är det fråga om vad som allmänt förstås som ”skyddszoner för dricksvatten”.
…
Syftet är att förhindra en försämring till följd av antropogena påfrestningar i fråga om alla föroreningar som kan kräva ytterligare behandling för att uppfylla dricksvattennormerna” (s. 13, min kursivering).
84.      Den allmänna skyddsskyldigheten så som den har tolkats ovan avser således alla vattenförekomster som har identifierats i enlighet med artikel 7.1, men upprättandet av en säkerhetszon är enbart en ytterligare och frivillig åtgärd som kompletterar det allmänna skyddet om en medlemsstat anser att detta är nödvändigt.(18)
c)      Slutsats beträffande fråga 2
85.      Av alla de föregående övervägandena följer att artikel 7.3 i vattendirektivet utgör en integrerad del av det system för skydd av vatten som har inrättats i enlighet med artikel 4 i vattendirektivet. Det innehåller ett förbud mot försämring av vattenkvaliteten i den mån ett godkännande av ett enskilt projekt som kan leda till en sådan försämring hindrar en medlemsstat från att uppfylla skyldigheten att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten. I de nödvändiga skyddsåtgärderna ingår en tvingande skyldighet för medlemsstaterna att på förhand bedöma enskilda projekt som kan ha negativ inverkan på kvaliteten på identifierade vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten – oavsett vilken typ av vatten som finns i dessa förekomster. Syftet är följande: i) att agera förebyggande och undvika en försämring av vattenkvaliteten, ii) att med tiden minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten, som en del av målet att säkerställa en hållbar användning av vattenresurserna, och iii) att förhindra en situation där vidtagandet av avhjälpande åtgärder enligt dricksvattendirektivet är nödvändigt. Denna skyldighet gäller oavsett om vattenförekomsten befinner sig i eller utanför säkerhetszoner i den mening som avses i artikel 7.3 andra meningen i vattendirektivet.
3.      Frågorna 3 och 4
a)      Vad utgör en överträdelse av förbudet mot försämring enligt artikel 7.3 i vattendirektivet?
86.      Jag anser att dessa frågor ska behandlas tillsammans, eftersom båda avser kriteriet för att bedöma en överträdelse av förbudet mot försämring av vattenkvaliteten enligt artikel 7.3 i vattendirektivet. Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarhet i vad som utgör en överträdelse av förbudet mot försämring enligt denna bestämmelse. Den har särskilt ställt frågan huruvida varje försämring är tillräcklig för att en överträdelse ska anses föreligga, eller huruvida indikatorparametern på 250 mg/l som anges för sulfater i bilaga I del C till dricksvattendirektivet måste överskridas, eller huruvida det måste föreligga en risk för att åtgärder måste vidtas enligt artikel 8.6 i detta direktiv (åtgärder som ökar omfattningen av den vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten).
87.      Såsom jag har påpekat ovan åläggs medlemsstaterna genom artikel 7.3 i vattendirektivet att förhindra en försämring av kvaliteten på de vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten, för att minska den nivå av vattenrening som krävs.
88.      Vad beträffar begreppet ”försämring” har EU-domstolen tidigare slagit fast i samband med artikel 4.1 i vattendirektivet, som handlar om ”begreppet 'försämring av statusen' i en ytvattenförekomst”, det vill säga ”ett begrepp med allmän räckvidd”, som måste fastställas med hänsyn till lydelsen, sammanhanget och de mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga.(19) Samma tillvägagångssätt gäller för bedömning av en försämring av kvaliteten på vatten som används för framställning av dricksvatten.
89.      När det gäller lydelsen av artikel 7.3 i vattendirektivet är för det första två kriterier relevanta för att definiera begreppet ”försämring”. Det första kriteriet är att artikeln avser kvaliteten på vattnet utan att den kopplas till vattnets status eller till något annat villkor. Det andra kriteriet är att artikeln har ett specifikt samband med kvaliteten på dricksvatten och därmed begränsar det till vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten. Lydelsen av denna artikel innebär således att ”försämring” innefattar varje verksamhet som har negativ inverkan på vattenförekomster som används specifikt för framställning av dricksvatten.
90.      För det andra kommer jag, beträffande sammanhanget i artikel 7.3 i vattendirektivet, att göra följande påpekanden.
91.      Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarhet i huruvida de mikrobiologiska och de kemiska parametrar och indikatorparametrar som anges i bilaga I till dricksvattendirektivet kan utgöra en referenspunkt för ett förbud mot försämring av vattenkvaliteten enligt artikel 7.3 första meningen i vattendirektivet.
92.      Jag anser att denna fråga ska besvaras jakande.
93.      Detta gäller under alla omständigheter i den mån det är fråga om sulfater. Såsom vi kommer att se nedan utgör indikatorparametern en relevant referenspunkt för artikel 7.3 i vattendirektivet, om det föreligger en risk för människors hälsa.
94.      För det tredje ska bestämmelsen, när det gäller målen med artikel 7.3 i vattendirektivet, också tolkas mot bakgrund av de allmänna målen med direktivet, däribland främjandet av ”en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser” (artikel 1.1 b i vattendirektivet). En hållbar användning av sådana resurser för framställning av dricksvatten innebär nödvändigtvis, som ett minimum, att all förorening av dessa resurser undviks för att uppnå målet att minska nivån av reningen av dessa.
95.      Såsom jag har påpekat i punkt 76 i detta förslag till avgörande är argument beträffande de miljömål som anges i artikel 4 i vattendirektivet också relevanta, eftersom de mål som anges i artikel 4 för ytvattenförekomster, enligt artikel 7.2 i samma direktiv, även gäller för de vattenförekomster som avses i artikel 7. Såsom jag har förklarat ovan har förbudet mot försämring av vattenkvaliteten i artikel 7.3 i vattendirektivet nära samband med vattenreningen. Vattenreningen är i sin tur knuten till föroreningen i fråga, och därför är bedömningen av förbudet mot en försämring av vattenkvaliteten nödvändigtvis beroende av föroreningens beskaffenhet. I det aktuella fallet rör det sig om sulfat, som är ett parametervärde för övervakning, och de relevanta rättsliga konsekvenserna följer således av artikel 8.6 i dricksvattendirektivet.
96.      Å ena sidan ska sulfat behandlas mindre strängt än exempelvis de miljöfarliga ämnen som anges i delarna A och B i bilaga I till dricksvattendirektivet, såtillvida som inverkan av sulfat på framställningen av dricksvatten i dricksvattendirektivet tycks betraktas som jämförelsevis mindre farlig (i anmärkning 1 i del C i denna bilaga föreskrivs i detta avseende endast att ”vattnet [inte bör] vara aggressivt”.
97.      Å andra sidan ska det även hållas i minnet att det i den senaste vetenskapliga litteraturen har gjorts gällande att sulfat i själva verket kan påverka statusen i en vattenförekomst och att det kan vara farligare för människors hälsa än som hittills har medgetts.(20)
98.      För att återvända till den rättsliga bedömningen instämmer jag i kommissionens uppfattning att indikatorparametern på 250 mg/l för sulfat, som anges i bilaga I del C till dricksvattendirektivet, är relevant för att avgöra om det föreligger en försämring av kvaliteten i den mening som avses i artikel 7.3 i vattendirektivet. Hänsyn ska tas till denna indikatorparameter i samband med den framställning av dricksvatten som är i fråga i det nationella målet.
99.      Även om enbart ett överskridande av denna indikatorparameter inte automatiskt leder till en sådan försämring kvarstår det faktum att indikatorparmetern är relevant, eftersom den utgör en referenspunkt. Enligt artikel 7.1 i dricksvattendirektivet ska medlemsstaterna övervaka dricksvattnets kvalitet, särskilt i enlighet med de indikatorparametrar som anges artikel 5 i samma direktiv. I detta sammanhang behöver värdena, enligt artikel 5.2 andra meningen i detta direktiv när det gäller de parametrar som anges i bilaga I del C, bestämmas ”endast för kontrolländamål och för att uppfylla skyldigheterna enligt artikel 8” (min kursivering).
100. Av skäl 11 i detta direktiv följer att det indikativa värde som fastställts för sulfater inte utgör en parameter som är ”direkt hälsorelaterad”. I händelse av ett överskridande i strid med vad som fastställs för de indikatorparametrar som anges i delarna A och B i bilaga I (se artikel 8.2 i dricksvattendirektivet) är medlemsstaterna inte nödvändigtvis skyldiga att vidta avhjälpande åtgärder för att återställa vattnets kvalitet. Enligt artikel 8.6 i dricksvattendirektivet ska de först undersöka ”om detta innebär någon risk för människors hälsa”, och de ska vidta avhjälpande åtgärder endast ”om detta är nödvändigt för att skydda människors hälsa”.
101. Om ett överskridande av indikatorparametervärdena för sulfater emellertid utgör en risk för människors hälsa och om den berörda medlemsstaten inte vidtar nödvändiga avhjälpande åtgärder för att återställa vattnets kvalitet anser jag i likhet med kommissionen att detta inte endast utgör ett åsidosättande av artikel 8.6 i dricksvattendirektivet utan också av skyldigheten att förhindra en försämring av kvaliteten på vattenförekomsterna i fråga och att minska den nivå av vattenrening som är nödvändig för framställning av dricksvatten enligt artikel 7.3 i vattendirektivet.
102. En försämring av vattenkvaliteten enligt artikel 7.3 i vattendirektivet uppkommer följaktligen när ett projekt kan överskrida de parametrar som fastställts enligt dricksvattendirektivet. I ett fall med ett miljöfarligt ämne som anges i bilaga I del C till dricksvattendirektivet åstadkommer överskridandet emellertid inte en försämring som enbart baseras på den fastställda nivån av ett sådant miljöfarligt ämne som sulfat. För att en försämring av vattenkvaliteten enligt artikel 7.3 i vattendirektivet ska kunna fastställas ska det finnas en risk för människors hälsa, och för att undvika en sådan risk ska det följaktligen finnas ett behov av att säkerställa en ändring av reningsprocessen.
103. I det följande kommer jag att undersöka huruvida artikel 7.3 ska tolkas så, att den ålägger en skyldighet att på förhand bedöma sådana projekt som det som är i fråga i det nationella målet, trots skyldigheten att endast övervaka den nivå av sulfat (bilaga I del C till dricksvattendirektivet) som kan indikera att bedömningen av det enskilda projektets inverkan på nivån av sulfat även kan bedömas
i efterhand i samband med övervakningen.
b)      Prövning av planfastställelsebeslutet
104. En granskning av den vetenskapliga litteraturen, och även av det aktuella planfastställelsebeslutet, visar att det råder avsevärda tvivel beträffande inverkan på människors hälsa av dricksvatten som är förorenat med sulfat. Enligt artikel 7.3 i vattendirektivet jämförd med försiktighetsprincipen och principen om förebyggande ska det göras en ordentlig bedömning i enlighet med denna bestämmelse innan ett beslut om godkännande antas.
105. I planfastställelsebeslutet (s. 174) konstaterar myndigheten att en obetydlig ökning av sulfatkoncentrationen förväntas till följd av det aktuella projektet (se även sidan 46 punkt 1.3.3.13 i beslutet, vilket visar att myndigheten känns vid riskerna: ”för att undvika en försämring av den ekologiska statusen eller potentialen hos ytvattenförekomsterna nedströms, vars funktion syftar till att i första hand uppnå vad som är ekologiskt godtagbart, ska utsläppen av sulfat från sjön hanteras på så sätt att det långsiktiga övre utsläppsvärdet på 620 mg/l för vatten som släpps ut vid kontrollpunkt 1 beaktas (konstruktion med bräddavlopp)”). Trots detta uteslöts i samband med tillståndsförfarandet helt enkelt alla kontroller av huruvida projektet i fråga (inbegripet bräddavloppet från Cottbuser Ostsee) var förenligt med bestämmelserna i vattendirektivet vad gäller dess artikel 7. De kontroller som faktiskt gjordes har endast samband med artikel 4 i vattendirektivet. Myndigheten medger själv att den faktiska sulfatföroreningen ännu inte har undersökts när den i planfastställelsebeslutet (s. 175) konstaterar att ”den faktiska graden av utspädning eller minskning fram till vattenverket i Briesen måste fastställas speciellt”. I den mån myndigheten uppskattar att ”projektet inte står i vägen för säkerställande av dricksvattenförsörjningen” (s. 175 i planfastställelsebeslutet) delar jag den hänskjutande domstolens uppfattning att det inte har gjorts en tillräcklig teknisk undersökning i detta avseende.(21)
106. En analys av planfastställelsebeslutet visar att det aktuella projektets inverkan på sulfatnivån inte har undersökts närmare. I synnerhet har det ömsesidiga beroendet mellan den förhöjda koncentrationen i grundvattnet vid översvämningar och det förväntade diffusa inflödet av sulfat i Spree inte analyserats (se sidan 173 i planfastställelsebeslutet). En ökning av sulfatkoncentrationen i grundvattenförekomsten förväntas (sidorna 171 och 174), men på lång sikt förväntas ingen ytterligare exponering (sidan 172). I själva planfastställelsebeslutet medges uttryckligen att ”den faktiska graden av utspädning eller minskning fram till vattenverket i Briesen måste fastställas speciellt” (sidan 175). Senare konstateras i planfastställelsebeslutet att ”ökningen av sulfat i grundvattenförekomsten på grund av projektet inte är kvantifierbar i praktiken”.
c)      Den vetenskapliga litteraturen om riskerna med sulfatföroreningar
107. I en omfattande studie om sulfatföroreningar i sötvattensekosystem(22) drogs slutsatsen att ”den litteratur som har undersökts tydligt visar att [sulfat]föroreningar kan ha toxisk effekt på vattenväxter och djurorganismer, däribland fiskar, ryggradslösa djur och amfibier, och de kan även få negativa konsekvenser för människors hälsa”. Enligt författarna ”finns det ett stort behov av åtgärder för att minska sulfatkoncentrationerna i vattenförekomsterna.
… Med vår studie vill vi rikta uppmärksamheten mot problemet, visa den nuvarande statusen för en minskning av sulfatföroreningarna och samtidigt påpeka att det fortfarande finns många kunskapsluckor”.(23)
108. I samma studie diskuteras själva problemet med de sulfatföroreningar som är i fråga i det nationella målet (sulfatföroreningar och floden Spree): ”man känner inte till mycket om den direkta effekten för hälsan av ett högt intag [av sulfat] särskilt genom dricksvatten” och ”i dag är de ihållande och ökande nivåerna [av sulfat] i sötvattenekosystemen ett resultat av en mängd olika mänskliga aktiviteter … som hotar både ekosystemens funktion och dricksvattenförsörjningen”. I synnerhet ”innefattar … viktiga exempel på akvatiska ekosystem med omfattande forskning [om surt lakvatten] … floden Spree[(24)] … förefaller det osannolikt att [sulfat]koncentrationerna nedströms kommer att återgå till 'naturliga' nivåer inom några år eller ens decennier efter det att gruvdriften har upphört. Till exempel har [sulfat]koncentrationerna i floden Spree
…
ökat de senaste decennierna till följd av att dagbrott med brunkol har övergetts och återställandet av grundvattennivåerna i samband med detta … Förhöjda [sulfat]koncentrationer har följaktligen registrerats i sjöar nedströms i Sprees flodsystem som ofta överskrider gränsvärdena för [sulfat] på 250 mg L-1 i dricksvatten i Tyskland …, vilket är synnerligen problematiskt, eftersom dessa vattenförekomster används som källa för dricksvatten – vanligtvis via uttag av grundvatten genom infiltration till vattendrag. I och med att brunkolsbrytningen för energiproduktion har upphört i många länder verkar det rimligt att anta att export [av sulfat] från sådana områden kommer att fortsätta vara ett miljöproblem.”(25)
d)      d)      Slutsats avseende användningen av parametervärde
109. Eftersom försiktighetsprincipen och principen om förebyggande får allt större betydelse i miljölagstiftningen måste artikel 7.3 i vattendirektivet, när det gäller ett miljöfarligt ämne om vars negativa inverkan på människors hälsa det inte råder några tvivel, tolkas så, att den inte tillåter att man väntar till dess att föroreningen redan har uppkommit. Trots att ett sådant parametervärde som det som har fastställts för sulfat i första hand är tänkt att användas för övervakning anser jag således att det också kan användas som indikator för en förebyggande utvärdering för att fastställa risken för försämring av vattenkvaliteten i enlighet med artikel 7.3 i vattendirektivet.
4.      Frågorna 5, 6 och 7
110. Dessa frågor bör behandlas tillsammans såtillvida som den hänskjutande domstolen i huvudsak har ställt dem för att få klarhet i huruvida den behöriga myndigheten enligt artikel 7.3 i vattendirektivet är skyldig att, innan projektet godkänns, genomföra en utredning eller beställa en expertutredning av en eventuell försämring av kvaliteten på den vattenförekomst som berörs av projektet och om så inte sker, huruvida en sådan utredning får genomföras i efterhand under domstolsförfarandet (för att avhjälpa rättsstridigheten hos det tillstånd som har beviljats i enlighet med nationella vattenlagstiftningen).
111. Såsom diskuterats ovan anges i artikel 7.3 i vattendirektivet jämförd med försiktighetsprincipen och principen om förebyggande att en situation där avhjälpande åtgärder måste vidtas ska undvikas. Såsom vi har sett i den ovannämnda vetenskapliga litteraturen styrker den omständigheten att den risk som sulfat innebär
för och den negativa inverkan av sulfat på det vatten som används för framställning av dricksvatten ännu inte har bedömts och fastställts tillräckligt, tillsammans med försiktighetsprincipen och principen om förebyggande, min tolkning att artikel 7.3 i vattendirektivet kräver en förhandsbedömning av sådana enskilda projekt som det som är i fråga i det nationella målet.
112. Min tidigare bedömning av innebörden av
artikel 7.3 i vattendirektivet visar att ovannämnda förhandsbedömning måste bestå av två delar. I den första delen ska det göras en bedömning av inverkan på människors hälsa om vattenreningen förblir oförändrad, däribland av vilka avhjälpande åtgärder som krävs enligt dricksvattendirektivet baserat på det samband som har konstaterats. I den andra delen krävs det en bedömning av inverkan på nivån av vattenrening, närmare bestämt huruvida befintliga metoder fortfarande kan ge samma vattenkvalitet, om ett projekt godkänns och genomförs.
113. Det kan vara lämpligt att i detta samband ange vilket slag av förhandsåtgärder som de behöriga myndigheterna kan vidta för att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.3.
114. Dessa åtgärder är följande: i) identifiering av vattenförekomster i enlighet med artikel 7.1 i vattendirektivet, ii) övervakning av vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten, och iii) bedömning av enskilda projekt för att konstatera om de kan leda till en försämring av vattenförekomsternas kvalitet till en nivå som hindrar en medlemsstat från att uppfylla sin skyldighet att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten.
115. När det gäller vilken typ av åtgärder som måste vidtas enligt artikel 7.3 i vattendirektivet vill jag här påpeka att medlemsstaterna till följd av
den nya omarbetningen av dricksvattendirektivet (direktiv (EU) 2020/2184),(26) som skulle ha införlivats före den 12 januari 2023, och enligt dess artikel 8 är skyldiga att ”säkerställa att riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten utförs”.
116. Jag anser således att medlemsstaterna enligt denna nya bestämmelse (i vilken det på två ställen uttryckligen hänvisas till artikel 7.3 i vattendirektivet),
precis som enligt artikel 7.3 i vattendirektivet, måste vidta åtgärder som inte endast avser vattnet i våra glas, utan också de vattenförekomster från vilka vatten tas ut och bereds för framställning av dricksvatten.
117. I EU-domstolens praxis klargörs att ”behöriga myndigheter är skyldiga, enligt artikel 4 i [vattendirektivet], att under förfarandet för godkännande av ett projekt – således innan beslut i ärendet fattas – kontrollera huruvida projektet kan få negativa effekter för vattnet som skulle strida mot skyldigheten att förebygga försämring av respektive skyldigheten att förbättra yt- och grundvattenförekomsters status. Denna bestämmelse utgör följaktligen hinder för att en sådan kontroll sker först efter denna tidpunkt”.(27)
118. Med hänsyn till denna praxis och eftersom artikel 7.3 i vattendirektivet utgör en integrerad del av det system för skydd av vatten som föreskrivs i artikel 4 i samma direktiv, måste inverkan av vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten – vilket är en fråga som har direkt samband med människors hälsa – nödvändigtvis bedömas innan ett projekt godkänns.
119. Ovanstående konstateranden bekräftar min tidigare bedömning enligt vilken artikel 7.3 i vattendirektivet jämförd med försiktighetsprincipen och principen om förebyggande ska tolkas så, att den innebär att de nödvändiga skyddsåtgärderna innefattar en tvingande skyldighet för medlemsstaterna att på förhand bedöma enskilda projekt som kan få negativa effekter på kvaliteten på de identifierade vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten.
120. Enligt artikel 7.3 i vattendirektivet är den behöriga myndigheten således skyldig att innan en bedömning enligt artikel 7 i vattendirektivet jämförd med dricksvattendirektivet genomförs inte godkänna ett projekt när det kan försämra den berörda vattenförekomstens kvalitet på så sätt att den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten ökar. En sådan bedömning utgör med andra ord ett obligatoriskt steg i förfarandet innan ett eventuellt godkännande av projektet kan övervägas.
121. Det framgår av begäran om förhandsavgörande, av handlingarna i målet vid EU-domstolen och av parternas yttranden vid den muntliga förhandlingen att en sådan bedömning saknades helt i det nationella målet. Den enda bedömning som gjordes var faktiskt den som avsåg artikel 4 i vattendirektivet.
122. Såsom staden Frankfurt (Oder) och FWA har påpekat gjordes bedömningen av projektet i det nationella målet med stöd av det allmänna förbudet mot försämring enligt artikel 4 i vattendirektivet. Den bedömningen uppfyller emellertid helt klart inte kraven i artikel 7.3 i nämnda direktiv, eftersom det syftar till att ”undvika försämring av [vattnets] kvalitet” och ”minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten”. Om dessa krav åsidosätts kan det inverka på säkerställandet av skyddet av människors hälsa i samband med tillståndsförfarandet och på resultatet av detta tillståndsförfarande, om vilket den hänskjutande domstolen nu har att fälla utslag.
123. Den behöriga myndigheten är följaktligen skyldig enligt artikel 7.3 i vattendirektivet att under tillståndsförfarandet – och således innan det faktiska planfastställelsebeslutet meddelas – kontrollera huruvida det aktuella projektet kan få negativ inverkan på uppfyllandet av de skyldigheter som stadgas i denna artikel. Nämnda bestämmelse utgör hinder för att en sådan kontroll görs först efter det att tillstånd har beviljats.
5.      Frågorna 8 och 9
124. Dessa frågor bör behandlas tillsammans. Den hänskjutande domstolen vill huvudsakligen få klarhet i huruvida ett förbud specifikt mot försämring av dricksvatten enligt artikel 7.3 i vattendirektivet, vid en intresseavvägning, kan få ge vika för målet med projektet (till exempel om den insats som krävs för vattenreningen är låg eller om projektet är särskilt angeläget) eller huruvida artikel 4.7 i detta direktiv är tillämplig på artikel 7.3.
125. För det första framgår det av punkt 51 i detta förslag till avgörande att syftet med de åtgärder som medlemsstaterna måste vidta enligt artikel 7.3 i vattendirektivet är att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten och att medlet för att uppnå detta syfte är skyldigheten att åtminstone undvika en försämring av kvaliteten på vattenförekomsterna.
126. För det andra ska det förbud mot försämring av vattenkvaliteten som gäller för godkännande av enskilda projekt enligt denna bestämmelse säkerställa detta syfte.
127. För det tredje kan vissa enskilda projekt emellertid, vilket jag kommer att förklara nedan, ändå godkännas förutsatt att de uppfyller vissa villkor, antingen enligt artikel 4.7 i vattendirektivet eller genom en tillämpning av proportionalitetsprincipen.
128. I domen Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (punkterna 44–47) grundade domstolen sin tolkning av artikel 4 i vattendirektivet på den undantagsordning som föreskrivs i artikel 4.7 i detta direktiv.
129. Lydelsen av artikel 4.7 i vattendirektivet är viktig såtillvida som den visar att den är tillämplig utanför artikel 4, eftersom det i inledningen klart och allmänt anges att medlemsstaterna ”[inte] gör sig … skyldiga till överträdelse av detta direktiv” (min kursivering) när kraven i bestämmelsen är uppfyllda. Det anges inte att medlemsstaterna inte kommer att åsidosätta denna artikel.
130. Den omständigheten att det finns en hänvisning till artikel 4 i artikel 7 i vattendirektivet visar dessutom att dessa bestämmelser är sammanlänkade och att skyldigheterna enligt artiklarna 4.1 och 7.3 i vattendirektivet har nära koppling till varandra.
131. Till skillnad från kommissionens uppfattning att artikel 4.7 är tillämplig på artikel 7.3 utan förbehåll, framgår det emellertid av de båda leden i början av artikel 4.7 att den är tillämplig endast på verksamhet som kan påverka vattenförekomsters status.
132. Artikel 4.7 i vattendirektivet ska därför tolkas så, att den är tillämplig på tillståndsförfarandet för enskilda projekt som påverkar skyldigheterna enligt artikel 7.3 i detta direktiv, men endast när dessa projekt kan påverka vattenförekomsters status. I sådana situationer ger artikel 4.7, såsom den tolkats av domstolen, de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna vägledning avseende vilka nödvändiga åtgärder som de måste vidta under tillståndsförfarandet.
133. I vissa fall påverkar den försämring av kvalitén som är förbjuden enligt artikel 7.3 i vattendirektivet emellertid inte vattenförekomsternas status. Vad gäller sådana projekt som kan få negativa effekter för skyldigheterna enligt artikel 7.3 i vattendirektivet (men inte för vattenförekomsters status) anser jag att proportionalitetsprincipen ska gälla i tillståndsförfarandet för de projekten i stället för artikel 4.7.
134. Den övergripande uppbyggnaden av vattendirektivet, vilken framgår i detalj av artikel 4 i det direktivet, visar att unionslagstiftaren har ansett att undantag från de skyldigheter som ålagts medlemsstaterna genom detta direktiv kan tillåtas under vissa omständigheter. Artikel 7 i sig innehåller emellertid ingen hänvisning till ett eventuellt undantag. Jag anser att om artikel 7.3 tolkas så, att den föreskriver en absolut skyldighet att förbjuda en försämring av vattenkvaliteten kan detta innebära oöverstigliga svårigheter för medlemsstaterna när de försöker säkerställa en smidig förvaltning av vattenresurserna på kort sikt. Ett förbud mot försämring enligt artikel 7.3 i vattendirektivet under tillståndsförfarandet för ett enskilt projekt ska i sådana situationer tolkas mot bakgrund av proportionalitetsprincipen och en avvägning av intressena, särskilt en avvägning mot det mål som eftersträvas med projektet i fråga. Det faktum att det i skäl 32 i vattendirektivet klargörs att det kan finnas skäl för att göra undantag ”om det är av utomordentligt stor betydelse från allmän synpunkt” talar för detta.
135. Under tillståndsförfarandet för ett enskilt projekt som kan få negativa effekter för skyldigheterna enligt artikel 7.3 åligger det därför den behöriga myndigheten att bedöma om det är nödvändigt att förbjuda ett sådant projekt, om denna myndighet har konstaterat att projektet i fråga kan försämra vattenkvaliteten och till följd av detta hindra medlemsstaten från att fullgöra sin skyldighet att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten. Betydelsen av kriteriet ”nödvändigt” i detta avseende återspeglas i lydelsen av artikel 7.3. I den artikeln
föreskrivs tydligt att medlemsstaterna ska säkerställa ”erforderligt skydd för de identifierade vattenförekomsterna i syfte att undvika försämring av deras kvalitet för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten”.
136. Detta nödvändighetskrav(28) jämfört med proportionalitetsprincipen innebär att medlemsstaterna måste använda sig av åtgärder som, för att säkerställa målen med artikel 7.3 i vattendirektivet, ”inte går utöver gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att förverkliga de legitima målen för den … aktuella lagstiftningen och att, om valet står mellan flera lämpliga åtgärder, den minst ingripande väljs, samt att de olägenheter som orsakas inte är orimliga i förhållande till de åsyftade målen”.(29)
137. Den hänskjutande domstolen bör följaktligen, när proportionalitetsprincipen tillämpas, kontrollera att det har gjorts en intresseavvägning i samband med godkännandet av ett enskilt projekt. Vid denna intresseavvägning ska det fastställas huruvida förbudet mot försämring av vattenkvaliteten enligt artikel 7.3 i vattendirektivet kan få ge vika för målet med projektet. Detta skulle emellertid bara vara möjligt på kort sikt (förutsatt att artikel 7.3 återigen efterlevs på lång sikt) och i de fall då följande villkor är uppfyllda: i) den insats som krävs för vattenreningen är låg och kommer att minska med tiden, ii) projektet är av särskild betydelse och påvisar ett övervägande allmänintresse, iii)
alla nödvändiga åtgärder har vidtagits för att med tiden mildra den negativa inverkan på skyldigheterna enligt artikel 7.3 och iv)
projektet medför inte
stora svårigheter för medlemsstaten att säkerställa dricksvatten som uppfyller kraven i dricksvattendirektivet.
6.      Fråga 10
138. Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i vilka skyldigheter som följer av artikel 7.2 i vattendirektivet utöver vad som föreskrivs i artikel 4 i samma direktiv, vilket får till följd att de ska beaktas i ett förfarande för godkännande av projekt.
139. Enligt artikel 4 i vattendirektivet är medlemsstaterna skyldiga att ”inte lämna tillstånd till ett projekt när projektet kan orsaka en försämring av en ytvattenförekomsts status eller när projektet äventyrar uppnåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller en god ekologisk potential och en god kemisk status hos en ytvattenförekomst vid den tidpunkt som anges i direktivet”(30) (såvida inte undantag beviljas). Detsamma gäller för grundvattenförekomster.
140. Artikel 4 gäller följaktligen för skydd av vattenförekomster som sådana.
141. Artikel 7.2 i vattendirektivet sträcker sig längre än denna skyldighet.
142. I artikel 7.2 föreskrivs att ”[i] fråga om de vattenförekomster som identifieras enligt punkt 1, skall medlemsstaterna se till att uppfylla målen i artikel 4 i enlighet med detta direktivs krav för ytvattenförekomster, inklusive de kvalitetsnormer som fastställs på gemenskapsnivå enligt artikel 16 och dessutom se till att det resulterande vattnet enligt det vattenreningssystem som används och i enlighet med gemenskapslagstiftningen uppfyller kraven i [vattendirektivet]”.
143. Denna bestämmelse klargör således att det vatten som tas ut och bereds för att användas som dricksvatten i slutändan måste uppfylla kraven i dricksvattendirektivet, det vill säga det måste kunna användas som dricksvatten.
144. Jag delar kommissionens uppfattning att detta krav – i likhet med artikel 7.3 i vattendirektivet – sträcker sig längre än de skyldigheter som anges i artikel 4.1 a i) eller artikel 4.1 b i) i samma direktiv. Genom artikel 7.2 i vattendirektivet läggs med andra ord ytterligare en dimension till artikel 4 i detta direktiv (och ger ökat skydd jämfört med artikel 4) som särskilt avser människors hälsa och är baserad på dricksvattendirektivet. Det föreligger således inte endast en skyldighet att skydda en vattenförekomst i enlighet med artikel 4, vilken regleras i detalj i denna artikel, utan även en skyldighet att behandla denna vattenförekomst i enlighet med artikel 7.2 för att uppfylla kraven i dricksvattendirektivet.
145. I motsats till vad Lausitz har hävdat är artikel 7.2 i vattendirektivet följaktligen inte enbart en deklaratorisk bestämmelse, och artikel 7.2 i vattendirektivet måste därför också beaktas under tillståndsförfarandet för att kontrollera huruvida konsekvenserna av genomförandet av projektet i fråga kan påverka det system för rening som gäller för en vattenförekomst för att uppnå målen med dricksvattendirektivet.
146. Det kan påpekas att det i vägledningsdokument nr 16_avseende artikel 7.2 i vattendirektivet, förklaras att ”målen med artikel 4 (det vill säga status, att förebygga eller begränsa, motverka tendenser och andra mål med skyddade områden) måste uppfyllas oberoende av om målet med artikel 7.2 uppfylls; och kraven i [dricksvattendirektivet] måste uppfyllas. Här ingår ett allmänt krav att säkerställa att vattnet är fritt från föroreningar som kan utgöra en fara för människors hälsa och kravet att iaktta de formella normerna i dricksvattendirektivet vid den punkt där vattnet överlämnas till konsumenterna (det vill säga kranen).”
147. Jag anser att ytterligare en detalj läggs till genom artikel 7.2 i vattendirektivet när det gäller intresseavvägningen enligt vattendirektivet, det vill säga att ett projekt endast kan godkännas om genomförandet av detta inte inverkar negativt på det vatten som tillhandahålls invånarna i det berörda området (genom kranen). Enligt min uppfattning innebär detta att ett projekt endast kan godkännas om det, om så är lämpligt, innehåller en uppsättning av nödvändiga åtgärder för att säkerställa att efterlevnaden av dricksvattendirektivet inte påverkas negativt.
148. Av ovanstående överväganden följer att artikel 7.2 i vattendirektivet ska tolkas så, att denna bestämmelse, liksom artikel 7.3 i samma direktiv, föreskriver skyldigheter som sträcker sig längre än de skyldigheter som anges i artikel 4.1 a i) eller artikel 4.1 b i) i samma direktiv, vilket måste beaktas i samband med ett tillståndsförfarande. Ett projekt kan i synnerhet endast godkännas om det innehåller en uppsättning av åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att efterlevnaden av dricksvattendirektivet inte påverkas negativt.
IV.    Förslag till avgörande
149. Jag föreslår att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Verwaltungsgericht Cottbus (Förvaltningsdomstolen i Cottbus, Tyskland) enligt följande:
Fråga 1
Artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område ska tolkas så, att juridiska personer som enligt nationell rätt har till uppdrag att framställa och rena dricksvatten eller de personer som har anförtrotts sådan framställning och rening har rätt att kräva att en behörig myndighet, som har ansvar för att godkänna ett projekt som kan ha negativ påverkan på den nivå av rening av dricksvatten som krävs enligt rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, iakttar de skyldigheter som stadgas i artikel 7.3 i direktiv 2000/60. Om det är nödvändigt får dessa juridiska personer göra detta genom att väcka talan vid en behörig domstol.
Fråga 2
Artikel 7.3 i direktiv 2000/60 innehåller ett förbud mot försämring av vattenkvaliteten i den mån ett godkännande av ett enskilt projekt som kan leda till en sådan försämring hindrar en medlemsstat från att uppfylla skyldigheten att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten. I de nödvändiga skyddsåtgärderna ingår en tvingande skyldighet för medlemsstaterna att på förhand bedöma enskilda projekt som kan ha negativ inverkan på kvaliteten på identifierade vattenförekomster som används för framställning av dricksvatten – oavsett vilken typ av vatten som finns i dessa förekomster. Denna skyldighet gäller oavsett om vattenförekomsten befinner sig i eller utanför säkerhetszoner i den mening som avses i artikel 7.3 andra meningen i direktiv 2000/60.
Frågorna 3 och 4
En försämring av vattenkvaliteten enligt artikel 7.3 i direktiv 2000/60 uppkommer när
ett projekt kan överskrida de fastställda parametrarna enligt direktiv 98/83. Om det rör sig om ett miljöfarligt ämne som anges i del C i bilaga I till direktiv 98/83 innebär ett sådant överskridande dock inte att en försämring konstateras enbart på grundval av den fastställda nivån av ett miljöfarligt ämne som exempelvis sulfat. För att en försämring av vattenkvaliteten enligt artikel 7.3 i direktiv 2000/60 ska kunna fastställas i ett sådant fall, ska det finnas en risk för människors hälsa, och för att undvika en sådan risk ska det följaktligen finnas ett behov av att ändra reningsprocessen.
När det gäller ett miljöfarligt ämne om vars negativa påverkan på människors hälsa det råder tvivel, kan ett fastställt parametervärde, såsom det värde som har fastställts för sulfat, tjäna som indikator för en förebyggande bedömning vid fastställandet av risken för en försämring av vattenkvaliteten enligt artikel 7.3 i direktiv 2000/60.
Frågorna 5, 6 och 7
Artikel 7.3 i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att den behöriga myndigheten är skyldig att under tillståndsförfarandet – och således innan det faktiska planfastställelsebeslutet meddelas – kontrollera huruvida det aktuella projektet kan få negativ inverkan på uppfyllandet av de skyldigheter som stadgas i denna artikel. Artikel 7.3 utgör hinder för att en sådan kontroll görs först efter det att tillstånd har beviljats.
Frågorna 8 och 9
Efter att ha mottagit bedömningen enligt artikel 7.3 i direktiv 2000/60 är en behörig myndighet skyldig att göra en intresseavvägning i form av testet enligt artikel 4.7 i detta direktiv för att avgöra om projektet ska godkännas eller ej, förutsatt att det är fråga om en situation som rör statusen för de vattenförekomster som påverkas av projektet.
För andra projekt som påverkar skyldigheterna enligt artikel 7.3 i direktiv 2000/60, men inte påverkar vattenförekomsternas status, ska denna myndighet göra en sådan intresseavvägning mot bakgrund av proportionalitetsprincipen för att fastställa huruvida förbudet mot försämring av vattenkvaliteten enligt artikel 7.3 kan få ge vika för målet med projektet. Detta är bara möjligt på kort sikt – förutsatt att artikel 7.3 återigen efterlevs på lång sikt – och i de fall då följande villkor är uppfyllda: i) den insats som krävs för vattenreningen är låg och kommer att minska med tiden, ii) projektet är av särskild betydelse och påvisar ett övervägande allmänintresse, iii) alla nödvändiga åtgärder har vidtagits för att med tiden mildra den negativa inverkan på skyldigheterna enligt artikel 7.3 och iv) projektet medför inte stora svårigheter för medlemsstaten att säkerställa dricksvatten som uppfyller kraven i direktiv 98/83.
Fråga 10
Artikel 7.2 i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att denna bestämmelse, liksom artikel 7.3 i samma direktiv, föreskriver skyldigheter som sträcker sig längre än de skyldigheter som anges i artikel 4.1 a i) eller artikel 4.1 b i) i samma direktiv, vilka måste beaktas i samband med ett tillståndsförfarande. Ett projekt kan i synnerhet bara godkännas om det innehåller en uppsättning av åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att efterlevnaden av direktiv 98/83 inte påverkas negativt.
1      Originalspråk: engelska.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 2000, s. 1).
3      Se https://lbgr.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/PFB_Endfassung%20schwarz%20gez.pdf.
4      Rådets direktiv av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten (EGT L 330, 1998, s. 32).
5      Domen Land Nordrhein-Westfalen, punkterna 121 och 123 och där angiven rättspraxis.
6      Se, för ett liknande resonemang, domen Land Nordrhein-Westfalen, punkt 125 och där angiven rättspraxis.
7      Se, analogt, dom av den 3 oktober 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland m.fl. (C‑197/18, EU:C:2019:824, punkterna 40 och 42).
8      Detta tydliga samband har fastställts i doktrinen. Se, till exempel, Dolan, T., Water Framework Directive Article 7, the Drinking Water Directive and European Pesticide Regulation: Impacts on Diffuse Pesticide Pollution, Potable Water Decision Making and Catchment Management Strategy, Cranfield University, 2013.
9      Se dom av den 3 oktober 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland m.fl. (C‑197/18, EU:C:2019:824, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
10      Se dom av den 30 november 2006, kommissionen/Luxemburg (C‑32/05, EU:C:2006:749, punkt 75).
11      ”Guidance on groundwater in drinking water protected areas”, ”Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive” (2000/60/EG),
…”, på https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d98–7715-4828-a7ee-df82a6df4afb/Guidance%20No%2016%20-%20Groundwater%20in%20DWPAs.pdf.
12      Faßbender, K., ”Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die normative Umsetzung der neuen EG-Wasserrahmenrichtlinie” (Gemenskapsrättsliga krav på införlivandet av gemenskapens nya ramdirektiv om vatten), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, vol. 3, 2001, s. 245 och följande sidor.
13      Se, i detta avseende, domen Land Nordrhein-Westfalen, punkt 70, i vilken domstolen särskilt hänvisade till den omständigheten att målen enligt vattendirektivet var likartade vad gäller ytvatten och grundvatten.
14      Se även beslutet av den 1 juni 2021, punkt 11.
15      Se Dolan, T., citerad ovan, s. 108.
16      Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i de förenade målen EIB/ClientEarth och kommissionen/EIB (C‑212/21 P och C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, punkt 110).
17      Rumm, P., von Keitz, S., och Schmalholz, M., (red.), Handbuch der EU‑Wasserrahmenrichtlinie [Handbok om vattendirektivet], Erich Schmidt Verlag, Berlin, 2006, s. 432.
18      Se även kommissionens vägledningsdokument nr 18 ”Guidance on groundwater status and trend assessment”, avsnitt ”4.4.6 Test: Meet the requirements of WFD Article 7(3) – Drinking Water Protected Areas” på https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/76543005-ce9e-4b3c-9191–3c3f97b90ab1.
19      Domen Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, punkterna 55 och 61.
20      Zak, D., Hupfer, M., Cabezas, A., Jurasinski, G., Audet, J., Kleeberg, A., McInnes, R., Munch Kristiansen, S., Jes Petersen, R., Liu, H. och Goldhammer, T., ”Sulphate in freshwater ecosystems: A review of sources, biogeochemical cycles, ecotoxicological effects and bioremediation”, Earth-Science Reviews, vol. 212 103446, 2021. Se punkt 7 och följande punkter i detta förslag till avgörande.
21      Se beslutet av den 1 juni 2021, punkt 13.
22      Zak, D. m.fl., citerad ovan, s.1.
23      https://www.leibniz-gemeinschaft.de/en/about-us/whats-new/news/forschungsnachrichten-single/newsdetails/sulphate-in-water-bodies.
24      Se Grünewald, U., ”Water resources management in river catchments influenced by lignite mining”, Ecological Engineering, vol. 17, 2001, s. 143–152, och Graupner, B.J., Koch, C. och Prommer, H., ”Prediction of diffuse sulfate emissions from a former mining district and associated groundwater discharges to surface waters”, Journal of Hydrology, vol. 513, J. Hydrol, 2014, s. 169–178. https://doi.org/10.1016/j.jhydrol.2014.03.045.
25      Zak, D. m.fl., citerad ovan, s. 2, 7 och 13 (min kursivering).
26      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning) (EUT L 435, 2020, s.1).
27      Domen Land Nordrhein-Westfalen, punkt 76 (min kursivering). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Hogan i målet Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2019:957, punkt 45), i vilket försiktighetsprincipen nämns. Jag vill tillägga att det är relevant att även nämna principen om förebyggande i detta sammanhang. I skäl 11 i vattendirektivet hänvisas faktiskt till båda principerna.
28      Se, analogt, dom av den 7 juli 2022, PH (Regionalt förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer) (C‑24/21, EU:C:2022:526, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
29      Dom av den 28 maj 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
30      Domen Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, punkt 1 i domslutet.