62015CJ0687
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2017. október 25. (
*1
)
„Megsemmisítés iránti kereset – Az Európai Unió Tanácsának a Nemzetközi Távközlési Egyesület 2015. évi rádiótávközlési világértekezletével kapcsolatos következtetései – Az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése – Az előírt jogi formától való eltérés – A jogalap megjelölésének hiánya”
A C‑687/15. sz. ügyben,
az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránt 2015. december 17‑én
az Európai Bizottság (képviselik: L. Nicolae és F. Erlbacher, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Unió Tanácsa (képviselik: I. Šulce, J.‑P. Hix és O. Segnana, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatják:
a Cseh Köztársaság (képviselik: M. Smolek, J. Vláčil és M. Hedvábná, meghatalmazotti minőségben),
a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik: T. Henze és K. Stranz, meghatalmazotti minőségben),
a Francia Köztársaság (képviselik: F. Fize, G. de Bergues, B. Fodda és D. Colas, meghatalmazotti minőségben),
Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága (képviselik: C. Brodie, M. Holt és D. Robertson, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: J. Holmes barrister)
beavatkozó felek,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: K. Lenaerts elnök, A. Tizzano elnökhelyettes, L. Bay Larsen, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský, E. Levits és C. Vajda tanácselnökök, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, A. Prechal (előadó), S. Rodin és F. Biltgen bírák,
főtanácsnok: H. Saugmandsgaard Øe,
hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2017. május 2‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2017. szeptember 7‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az Európai Bizottság keresetlevelében azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg az Európai Unió Tanácsa által a luxembourgi, 2015. október 26‑i 3419. ülésén elfogadott, a Nemzetközi Távközlési Egyesület (ITU) 2015. évi rádiótávközlési világértekezletével (WRC‑15) kapcsolatos következtetéseket (a továbbiakban: megtámadott jogi aktus).
A jogi háttér
A nemzetközi jog
2
Az ITU az Egyesült Nemzetek egyik, az információs és kommunikációs technológiáért felelős szakosított szervezete. Amint az többek között az alapokmányának 1. cikkéből is kitűnik, az ITU keretében ítélik oda világszinten a rádiófrekvenciákat és a műholdpályákat, valamint annak keretében dolgozzák ki a hálózatok és a technológiák összekapcsolásának biztosítására irányuló műszaki szabványokat.
3
Az ITU az alapokmánya 2. cikkének értelmében tagállamokból, valamint szektortagokból áll. Jelenleg 193 állam tagja az ITU‑nak, ide tartozik az Európai Unió összes tagállama, és maga az Európai Unió az ITU egyik szektortagja.
4
Az ITU alapokmányának „A Tagállamok és Szektortagok jogai és kötelezettségei” című 3. cikke a következőket írja elő:
„(1)   A Tagállamok és Szektortagok a jelen [a]lapokmányban és az [e]gyezményben megszabott jogokkal rendelkeznek és a bennük foglalt kötelezettségeknek vannak alávetve.
[…]
(3)   Az [ITU] tevékenységében való részvételük vonatkozásában a Szektortagok teljeskörűen jogosultak részt venni azon szektor tevékenységében, amelynek tagjai, a jelen [a]lapokmány és az [e]gyezmény erre vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően:
[…]
b)
jogosultak az [e]gyezmény vonatkozó rendelkezési, valamint a Meghatalmazottak Értekezlete által elfogadott vonatkozó döntések alapján részt venni a Kérdések és Ajánlások elfogadásában, valamint az érintett Szektor munkamódszereire és eljárásaira vonatkozó döntésekben.”
5
Az ITU alapokmányának „Az [ITU] okmányai” címet viselő 4. cikkének szövege a következő:
„(1)   Az [ITU] okmányai a következők:
–
[az ITU] jelen [a]lapokmánya,
–
[az ITU] [e]gyezménye, és
–
az [i]gazgatási [s]zabályzatok.
[…]
(3)   A jelen [a]lapokmány és az [e]gyezmény rendelkezéseit egyaránt kiegészítik az alább felsorolt [i]gazgatási [s]zabályzatok előírásai, amelyek szabályozzák a távközlés igénybevételét, és kötelező erejűek valamennyi tagállamra nézve:
[…]
–
[r]ádiószabályzat.
[…]”
6
Az ITU alapokmánya „Rádiótávközlési értekezletek és rádiótávközlési közgyűlések” címet viselő 13. cikke következőképpen rendelkezik:
„(1)   A rádiótávközlési világértekezlet részlegesen vagy kivételes esetekben teljeskörűen felülvizsgálhatja a [r]ádiószabályzatot, foglalkozhat a hatáskörébe eső bármilyen világméretű kérdéssel, mely a napirendjéhez kapcsolódik; egyéb feladatait az [e]gyezmény részletezi.
(2)   A rádiótávközlési világértekezleteket általában két‑háromévenként kell összehívni; az [e]gyezmény vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazását követve azonban az értekezletet nem feltétlenül szükséges összehívni, vagy további értekezleteket lehet összehívni.
[…]”
Az uniós jog
7
A 2009. november 25‑i 2009/140/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2009. L 337., 37. o.) módosított, az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (Keretirányelv) (HL 2002. L 108., 21. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 337. o.; a továbbiakban: Keretirányelv) az EK 95. cikk alapján fogadták el.
8
A Keretirányelvnek „A rádióspektrum‑politika stratégiai tervezése és összehangolása” című 8a. cikkének (4) bekezdése az alábbiakat mondja ki:
„Amennyiben a rádióspektrummal kapcsolatos ügyekben illetékes nemzetközi szervezetekben az európai közösségi érdekek hatékony összehangolásához szükséges, a Bizottság – [a rádiófrekvencia‑politikával foglalkozó csoport (RSPG)] véleményének lehető legnagyobb mértékű figyelembevétele mellett – közös politikai célokat javasolhat az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak.”
9
Ezen irányelv „Gazdálkodás az elektronikus hírközlési szolgáltatások rádiófrekvenciáival” címet viselő 9. cikke (1) bekezdésének második albekezdése a következőképpen rendelkezik:
„E cikk alkalmazása során a tagállamok tiszteletben tartják a vonatkozó nemzetközi egyezményeket, beleértve a [rádiószabályzatot], és figyelembe vehetnek közrendi megfontolásokat is.”
10
Az Európai Közösség rádióspektrum‑politikájának keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 676/2002/EK európai parlamenti és tanácsi határozatot (Rádióspektrum‑határozat) (HL 2002. L 108., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 317. o.) szintén az EK 95. cikk alapján fogadták el. E határozat 1. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„E határozat célja egy olyan ágazatpolitikai és jogi keretrendszer létrehozatala a Közösségben, amely biztosítja az ágazatpolitikai megközelítések összehangolását és adott esetben a harmonizált feltételeket azon rádióspektrum rendelkezésre állása és hatékony használata tekintetében, amely a belső piacnak a közösségi politika olyan területein történő létrehozatalához és működéséhez szükséges, mint az elektronikus hírközlés, a közlekedés és a kutatás‑fejlesztés (K+F).”
11
Az egy többéves rádióspektrum‑politikai program létrehozásáról szóló, 2012. március 14‑i 243/2012/EU európai parlamenti és tanácsi határozatot (HL 2012. L 81., 7. o.) az EUMSZ 114. cikk alapján fogadták el. E határozat „Célkitűzés és hatály” című 1. cikkének (1) bekezdése következőképpen rendelkezik:
„Ez a határozat létrehoz egy többéves rádióspektrum‑politikai programot, amelynek feladata a spektrumhasználat stratégiai tervezése és összehangolása a belső piac működésének biztosítása érdekében a spektrumhasználattal járó uniós szakpolitikai területeken, ideértve az elektronikus hírközlést, a kutatást, a technológiafejlesztést és az űrkutatást, valamint a közlekedés‑, az energia‑ és az audiovizuális politikákat.”
12
A 243/2012 határozat „Nemzetközi tárgyalások” című 10. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A spektrumügyekre vonatkozó nemzetközi tárgyalások során a következő elveket kell alkalmazni:
a)
ha a nemzetközi tárgyalások tárgya uniós hatáskörbe tartozik, az Unió álláspontját az uniós joggal összhangban kell kialakítani;
b)
ha a nemzetközi tárgyalások tárgya részben uniós hatáskörbe, részben a tagállamok hatáskörébe tartozik, az Unió és a tagállamok arra törekednek, hogy a lojális együttműködés elve követelményeinek megfelelően közös álláspontot alakítsanak ki.
Az első albekezdés b) pontjának alkalmazásában az Unió és a tagállamok az Unió és a tagállamok nemzetközi szintű képviseletének egységessége elve alapján együttműködnek.”
A jogvita előzményei és a megtámadott jogi aktus
13
A WRC‑15‑öt 2015. november 2. és 27. között Genfben (Svájc) tartották. Ennek során a rádiószabályzat felülvizsgálatában állapodtak meg.
14
2015. május 29‑én a Bizottság a WRC‑15 során az Európai Unió nevében képviselendő álláspontról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslatot (COM(2015) 234 final) terjesztett az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésével összefüggésben értelmezett EUMSZ 114. cikk alapján a Tanács elé, amelynek 1. cikke a következőket írja elő:
„A tagállamok az Unió érdekében együttesen eljárva vesznek részt a [WRC‑15‑ön], melynek tárgya a [r]ádiószabályzat felülvizsgálata.
A tárgyalások és a [r]ádiószabályzat módosításainak elfogadása során az Unió nevében képviselendő álláspontokat e határozat melléklete tartalmazza.
Ha a [WRC‑15‑ön] a melléklet tárgyát képező kérdésekben új javaslat születik, és az adott kérdésben még nincs meghatározva az Unió álláspontja, azt helyszíni egyeztetés révén kell kialakítani a rádiószabályzat módosításainak elfogadása előtt. Ilyen esetekben az uniós álláspontnak összhangban kell lennie az e határozat I. mellékletében [helyesen: e határozat mellékletében] meghatározott elvekkel.”
15
A tanácsi határozatra irányuló, említett javaslat mellékletének szövege az alábbi:
„A [WRC‑15‑ön] az ITU rádiószabályzatát érintő módosítások tárgyalása és elfogadása során a tagállamoknak a következő álláspontokat kell képviselniük az Unió nevében:
1.
Az 1.1. napirendi pont vonatkozásában:
•
az 1 452–1 492 MHz‑es, valamint a szomszédos 1 427–1 452 MHz‑es és 1 492–1 518 MHz‑es frekvenciasávot ki kell jelölni a nemzetközi mozgó távközlés (IMT) számára, az 1 427 MHz alatti frekvenciasávban működő passzív szolgálatok védelme mellett;
•
a 3 400–3 800 MHz‑es frekvenciasávot megosztott elsődleges jelleggel ki kell osztani a mozgószolgálat számára és ki kell jelölni a nemzetközi mozgó távközlés (IMT) számára;
•
a 470–694 MHz‑es frekvenciasávnak a mozgószolgálat számára való megosztott elsődleges kiosztását Európában el kell utasítani;
•
az 5 350–5 470 MHz‑es és az 5 725–5 850 MHz‑es frekvenciasávok esetében el kell utasítani a mozgószolgálat számára való megosztott elsődleges kiosztással történő kiegészítést, továbbá ezeket a sávokat és az 5 850–5 925 MHz‑es frekvenciasávot nem lehet kijelölni a nemzetközi mozgó távközlés (IMT) számára, mindemellett pedig szükséges az említett három frekvenciasáv további vizsgálata abból a szempontból, hogy felhasználhatóak‑e a rádiós helyi hálózatok megvalósítására az elsődleges használatuk minden esetben való védelme mellett.
2.
Az 1.2. napirendi pont vonatkozásában:
•
a [p]ostai és [t]ávközlési [i]gazgatások [e]urópai [é]rtekezlete által készített tanulmányok eredményével összhangban meg kell határozni a 694 MHz alatti frekvenciasávban működő műsorszórási szolgálatra vonatkozó védelmi szinteket, és a frekvenciasáv alsó határát 694 MHz‑en kell rögzíteni;
•
a 694–790 MHz‑es frekvenciasávban működő műsorszórási szolgálat védelme vonatkozásában a további korlátozásokat el kell utasítani, de további intézkedéseket lehet elfogadni annak érdekében, hogy az [Unió] keleti határainál a 694–790 MHz‑es frekvenciasávban működő vezeték nélküli széles sávú szolgáltatások és légiforgalmi rádiónavigációs rendszerek kiegyensúlyozott párhuzamos működése biztosítva legyen.
3.
Az 1.18. napirendi pont vonatkozásában: a 77,5–78 GHz‑es frekvenciasávot a rádiólokáció szolgálat számára kell kiosztani, és meg kell védeni e frekvenciasávnak a gépjárműradarok működése céljából való felhasználását anélkül, hogy felesleges korlátozásokat vezetnének be, mindemellett pedig figyelembe kell venni, hogy a rádiócsillagászati állomásoknak továbbra is védelmet kell élvezniük.
4.
A 10. napirendi pont vonatkozásában: támogatni kell, hogy a 2019. évi rádió‑távközlési világkonferencia [helyesen: 2019. évi rádiótávközlési világértekezlet (WRC‑19)] napirendi pontjai között szerepeljen az 5G mobilrendszerek spektrumigényeinek tárgyalása, különös tekintettel a 6 GHz feletti új frekvenciakiosztásokra, továbbá közös megközelítést kell alkalmazni annak érdekében, hogy e kérdéshez kapcsolódóan a [WRC‑19] előtt összeférhetőségi vizsgálatokra kerüljön sor.
5.
A [WRC‑15‑ön] az ITU rádiószabályzatának bármely lényeges módosítása esetén biztosítani kell az uniós jogszabályoknak, különösen [a Keretirányelv] 9. cikkének és a [243/2012 határozat] rendelkezéseinek való megfelelést, valamint azt, hogy a módosítások ne akadályozzák meg az uniós jogszabályok előrelátható továbbfejlesztését.”
16
A Tanács belső vitákat követően elfogadta a megtámadott jogi aktust, amely a következőket írja elő:
„AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,
1.
EMLÉKEZTETVE
a)
a [676/2002 határozatra];
b)
a [Keretirányelv] rendelkezéseire, különösen annak 8a. cikke (4) bekezdésére;
c)
a [243/2012 határozatra];
d)
az 1992., az 1997., a 2000., a 2003., a 2007. és a 2012. évi rádiótávközlési világkonferencián [helyesen: világértekezleten] képviselt európai álláspontról szóló tanácsi következtetésekre;
e)
a rádiófrekvenciás spektrumot használó vezeték nélküli technológiák fontos szerepére abban, hogy teljesüljenek az Európa 2020 stratégia keretébe illeszkedő »európai digitális menetrend« kiemelt kezdeményezésben meghatározott [uniós] szakpolitikai célkitűzések, nevezetesen a nagy sebességű széles sávú internet‑hozzáférés biztosítása, valamint fenntartható gazdasági és szociális előnyök megteremtése az egységes digitális piac révén;
f)
az európai digitális menetrendről szóló, 2010. május 31‑i tanácsi következtetésekre;
2.
TUDOMÁSUL VÉVE
•
[az RSPG] 2015. februári véleményét a WRC‑15 közös szakpolitikai célkitűzéseiről;
3.
SZÉLESKÖRŰEN TÁMOGATJA a WRC‑15‑ön elérendő alábbi célokat az érintett uniós szakpolitikák sikeres végrehajtása érdekében:
a)
Az 1.1. napirendi pont vonatkozásában:
i.
az 1 452–1 492 MHz‑es, valamint a szomszédos 1 427–1 452 MHz‑es és 1 492–1 518 MHz‑es frekvenciasávot ki kell jelölni [az IMT] számára, az 1427 MHz alatti frekvenciasávban működő passzív szolgálatok védelme mellett. A kijelölés nem akadályozza azt, hogy a sávokra jogosult szolgálatok bármely alkalmazás – ideértve a védelmet is – céljára felhasználják ezeket a sávokat, és nem jelentenek prioritást a rádiószabályzaton belül.
ii.
a 3 400–3 800 MHz‑es frekvenciasávot megosztott elsődleges jelleggel ki kell osztani a mozgószolgálat számára és ki kell jelölni a nemzetközi mozgó távközlés […] számára, figyelembe véve, hogy ez a sáv jelentős szerepet tölt be a műholdas hírközlésben;
iii.
nem szabad támogatni a 470–694 MHz‑es frekvenciasáv európai kiosztásának megváltoztatását;
iv.
az 5 350–5 470 MHz‑es és az 5 725–5 850 MHz‑es frekvenciasávok esetében el kell utasítani a mozgószolgálat számára való megosztott elsődleges kiosztással történő kiegészítést, továbbá ezeket a sávokat és az 5 850–5 925 MHz‑es frekvenciasávot nem szabad kijelölni a nemzetközi mozgó távközlés […] számára, ezenkívül meg kell vizsgálni az említett három sávot abból a szempontból, hogy felhasználhatók‑e a rádiós helyi hálózatok céljára az elsődleges használatuk minden esetben való védelme mellett.
b)
Az 1.2. napirendi pont vonatkozásában:
i.
a [p]ostai és [t]ávközlési [i]gazgatások [e]urópai [é]rtekezlete által készített tanulmányok eredményével összhangban a frekvenciasáv alsó határát 694 MHz‑en kell rögzíteni, továbbá a 694 MHz alatti frekvenciasávokban működő műsorszórási szolgálatra vonatkozó védelmi szintekkel kapcsolatban támogatni kell az ITU‑R ajánlásait;
ii.
biztosítani kell a vezeték nélküli szélessávú szolgáltatások és a műsorszórás kiegyensúlyozott együttes létezését, és a 694–790 MHz‑es frekvenciasávban végzett műsorszórás védelme érdekében nem szabad a GE‑06 megállapodásnál szigorúbb feltételeket előírni;
iii.
biztosítani kell a mozgószolgálathoz és a repüléstechnikai rádiónavigációs rendszerekhez való kiegyensúlyozott hozzáférést a keleti tagállamok határainál, hogy a rádiószabályzat megfelelő szabályozási rendelkezései révén minden uniós országban egyszerűsödjön a mobilszolgálatok telepítése, egyúttal támogatni kell a repüléstechnikai rádiónavigációs rendszerek és a nemzetközi mozgó távközlés közötti legkisebb tényleges szétválasztási távolságot és elő kell segíteni az EU keleti tagállamai e jogainak érvényesülését.
c)
Az 1.18. napirendi pont vonatkozásában: a 77,5–78 GHz‑es frekvenciasávot a rádiólokáció szolgálat számára kell kiosztani, és meg kell könnyíteni a gépjárműradarok túlzott korlátozások bevezetése nélküli telepítését, mindemellett pedig figyelembe kell venni, hogy a rádiócsillagászati állomásoknak továbbra is védelmet kell élvezniük;
d)
A 10. napirendi pont vonatkozásában: támogatni kell, hogy a [WRC‑19] napirendi pontjai között szerepeljen az 5G mobilrendszerek spektrumigényeinek tárgyalása, különös tekintettel a 6 GHz feletti új frekvenciakiosztásokra, továbbá közös megközelítést kell alkalmazni annak érdekében, hogy e kérdéshez kapcsolódóan a [WRC‑19] előtt összeférhetőségi vizsgálatokra kerüljön sor;
4.
FELKÉRI A TAGÁLLAMOKAT, HOGY
•
törekedjenek a 3. pontban felsorolt célok teljesítésére, és a WRC‑15 konferencián [helyesen: értekezleten] az ITU rádiószabályzatának módosításáról folytatott tárgyalások során tartsák tiszteletben a [243/2012 határozatban] megállapított elveket.
5.
FELKÉRI A BIZOTTSÁGOT, HOGY:
•
mihamarabb tegyen jelentést az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a WRC‑15 eredményeiről és azokról az eszközökről, amelyekkel biztosítható, hogy a 2019‑ben esedékes következő konferencia [helyesen: értekezlet] (WRC‑19) európai előkészületei teljes mértékben alátámasszák az uniós politikákat és elveket.”
17
A megtámadott jogi aktus elfogadásakor a Bizottság a következő nyilatkozatot tette, amelyet a Tanács ülésének jegyzőkönyvébe foglaltak:
„A Bizottság sajnálattal veszi tudomásul, hogy a Tanács – az [EUMSZ]218. [cikk] (9) bekezdésében említett határozat helyett – következtetéseket fogadott el a [WRC‑15‑re] való felkészülésként […]. A Bizottság szerint ez az álláspont ellentétes a Szerződéssel és a Bíróság ítélkezési gyakorlatával […]. Ebben a tekintetben a Bizottság valamennyi jogát fenntartja.”
A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
18
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
semmisítse meg a megtámadott jogi aktust, és
–
a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
19
A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
–
a keresetet teljes egészében utasítsa el, és
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
20
A Cseh Köztársaság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Francia Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága számára megengedték, hogy a Tanács kérelmeinek támogatása végett beavatkozzanak.
A keresetről
A beavatkozó tagállamok jogalapjainak elfogadhatóságáról
21
A Bizottság a keresetének alátámasztása végett egyetlen jogalapra hivatkozik, amely azon alapul, hogy a Tanács azáltal, hogy ahelyett, hogy a Bizottság által javasolt határozatot hozott volna, a megtámadott jogi aktust fogadta el, megsértette EUMSZ 218. cikk (9) bekezdését.
22
A Cseh Köztársaság, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság beavatkozási beadványában az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésének a jelen ügyben való alkalmazhatóságát többek között arra való hivatkozással vitatja, hogy az Unió nem rendelkezett az ahhoz szükséges külső hatáskörrel, hogy a Tanács az említett rendelkezésnek megfelelően meghatározza az Unió nevében képviselendő álláspontokat a WRC‑15 napirendi pontjaival kapcsolatban, amelyekre a megtámadott jogi aktus vonatkozott.
23
Az a fél azonban, amelynek az Európai Unió Bírósága előtti jogvitába való beavatkozását ezen intézmény alapokmányának 40. cikke alapján megengedték, nem módosíthatja a jogvita tárgyát, amelyet a felperes és az alperes kérelmei és jogalapjai határolnak körül. Következésképpen a beavatkozó félnek csupán azon érvei fogadhatók el, amelyek e kérelmek és jogalapok által kijelölt keretbe illeszkednek (lásd különösen: 2014. október 7‑iNémetország kontra Tanács ítélet, C‑399/12, EU:C:2014:2258, 27. pont).
24
Márpedig a felperes és az alperes nem vitatja, hogy az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése a jelen ügyben alkalmazható. A jogvita tárgya – amint azt a felperes és az alperes kérelmei és jogalapjai körülhatárolják – csak arra vonatkozik, hogy a megtámadott jogi aktus elfogadására az ezen rendelkezésben előírt formai és eljárási követelményeknek megfelelően került‑e sor. Ez alapján a beavatkozó tagállamoknak a jelen ítélet 22. pontjában említett jogalapjait mint elfogadhatatlanokat azonnal el kell utasítani.
Az egyetlen jogalapról
A felek érvei
25
A Bizottság szerint a Tanács azáltal, hogy határozat helyett következtetéseket fogadott el, megsértette az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdését.
26
E tekintetben a Bizottság emlékeztet arra, hogy a Tanács minősített többséggel jár el, ha az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alapján hoz határozatot. Ezzel szemben az olyan jogi aktus elfogadása esetén alkalmazandó szavazási szabályokkal kapcsolatban, mint a tanácsi következtetések, a gyakorlatban az uniós intézmények között nézetkülönbségek állnak fenn. A Tanács több alkalommal is kimondta, hogy az ilyen jogi aktusokat egyhangúlag fogadják el, ami azt vonja maga után, hogy azok nem fogadhatók el, ha valamely tagállam nem ért egyet azokkal. A Bizottság úgy véli, hogy e szabályok nem állnak összhangban a Szerződésekkel. Szerinte ugyanis az EUSZ 16. cikk (3) bekezdéséből, amely azt írja elő, hogy „[h]a a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, a Tanács minősített többséggel határoz”, az következik, hogy e jogi aktusokat minősített többséggel kell elfogadni. A jelen ügy azt bizonyítja, hogy a minősített többség helyett az egyhangú elfogadásra való törekvés eltérő eredményre vezethet, amely az uniós politikát negatívan befolyásolja.
27
A Bizottság ugyanis e tekintetben úgy érvel, hogy a megtámadott jogi aktus rendelkezései eltérnek a 2015. május 29‑i javaslatától. A legtöbb módosításra éppen azért került sor, hogy a megtámadott jogi aktus tartalma megfeleljen azon formának, amit a Tanács választott. Így először is a megtámadott jogi aktus egyáltalán nem tartalmazza a jogalapja megjelölését. Márpedig a Tanács állításával ellentétben a Bizottság úgy véli, hogy ez a mulasztás nem pusztán formai hiba. Másodszor a Tanács, ahelyett, hogy részletes preambulumban fejtette volna ki az elfogadandó jogi aktust igazoló okokat, csupán csak felsorolásként „emlékeztetett” az érintett területen elfogadott uniós jogi aktusokra. Harmadszor a Bizottság úgy érvel, hogy ahelyett, hogy a Tanács úgy határozott volna, hogy tagállamok az Unió érdekében együttesen eljárva a WRC‑15‑ön bizonyos álláspontokat „fogadnak el”, a megtámadott jogi aktusból az tűnik ki, hogy a Tanács csupán „széleskörűen támogatja” a WRC‑15 tárgyalásai során elérendő célokat és „felkéri a tagállamokat”, hogy e tárgyalások során bizonyos célokat kövessenek.
28
Ilyen módon eljárva a Tanácsnak– a Bizottság szerint – nem sikerült olyan világos és kötelező erejű álláspontokat megalkotni, melyeket a tagállamoknak a WRC‑15‑ön való részvételük során az Unió érdekében együttesen eljárva tiszteletben kellett volna tartaniuk, hanem inkább csak arra kötelezte őket, hogy ennek érdekében tegyenek meg minden tőlük telhetőt. Az ilyen kötelezettség ugyanakkor nem alkalmas nemzetközi szinten biztosítani az Unió erős és egységes fellépését és – ebből kifolyólag – nem teszi lehetővé a Szerződések által előírt célok elérését.
29
A Tanács azt állítja, hogy mivel a Bizottság által az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alapján tett javaslatról határozott, a WRC‑15‑öt illetően e rendelkezésnek megfelelően kötelező erejű uniós álláspontot alakított ki.
30
A megtámadott jogi aktus ugyanis egyrészt a WRC‑15‑nek a Bizottság 2015. május 29‑i javaslatának mellékletében felsorolt minden egyes napirendi pontjával kapcsolatban világosan megjelöli az Unió prioritásait. Másrészt a megtámadott jogi aktusban meghatározott álláspontok kötelező erejűek.
31
A jogalap állítólagos hiányát illetően a Tanács úgy véli, hogy az ilyen mulasztás legfeljebb pusztán formai hibát jelent, amely nem vonhatja maga után a megtámadott jogi aktus megsemmisítését, és ezt illetően megjegyzi, hogy a Bizottság nem vitatja, hogy az alkalmazandó eljárási jogalap az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése, és azt sem, hogy az anyagi jogalap az EUMSZ 114. cikk.
32
A Tanács a szavazási szabályokat illetően úgy érvel, hogy noha a megtámadott jogi aktus elfogadására főszabály szerint a minősített többséget kellett alkalmazni, az, hogy e jogi aktus elfogadásához a Tanácson belül meg lehetett szerezni az egyhangú támogatást, nem jelenti azt, hogy a Tanács az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésében előírt eljárástól eltérően járt el. Ezen intézmény hozzáteszi, hogy mivel a Bizottság az uniós álláspont elfogadását eredményező viták során nem módosította a 2015. május 29‑i javaslatát a célból, hogy figyelembe vegyék azon módosításokat, amelyekről a Tanácsban megállapodás rajzolódott ki, az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdéséből az következik, hogy a Tanácsnak egyhangúlag kellett határoznia.
33
A Tanács hangsúlyozza, hogy következtetések formájában néha olyan jogi aktusokat fogad el, amelyek joghatásokat váltanak ki, vagy azok kiváltására irányulnak, és leszögezi, hogy ilyen esetben tiszteletben kell tartania az alkalmazandó jogalapnak megfelelően a Szerződések által előírt eljárási követelményeket.
34
Ezen intézmény szerint – ellentétben azzal, amit a Bizottság állít – az, hogy a megtámadott jogi aktus eltér a Bizottság által 2015. május 29‑én tett javaslattól, semmiképpen sem bizonyítja, hogy a minősített többség helyett az egyhangú elfogadásra való törekvés az uniós politikát negatívan befolyásoló, eltérő eredményre vezethet.
35
A Tanács ezenkívül hangsúlyozza, hogy a Bizottság által a megtámadott jogi aktus formájával kapcsolatban felhozott kifogás ellentétben áll a korábbi rádiótávközlési világértekezletekkel kapcsolatos uniós álláspont kialakítására vonatkozó állandó gyakorlatával. Ezen intézmény úgy véli, hogy a Szerződések Bizottság által támogatott értelmezése jelentősen bonyolítaná az uniós érdekek nemzetközi színtéren való védelmét, és megbontaná a Szerződésekben szabályozott intézményi egyensúlyt.
A Bíróság álláspontja
36
A Bizottság egyedüli jogalapjával lényegében arra hivatkozik, hogy a Tanács azáltal, hogy a WRC‑15‑re vonatkozóan a Bizottság 2015. május 29‑i javaslata szerinti határozat helyett következtetéseket fogadott el, megsértette az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdését. Azt is felrója a Tanácsnak, hogy nem jelölte meg a megtámadott jogi aktus jogalapját.
37
Az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése értelmében „[a] Tanács a [Bizottság] javaslata alapján határozatot fogad el […] a megállapodásokkal létrehozott szervekben az Unió által képviselendő álláspontok kialakítására vonatkozóan, amennyiben az ilyen szervnek joghatással bíró jogi aktust kell elfogadnia, kivéve a megállapodás intézményi kereteit kiegészítő vagy módosító jogi aktusokat”.
38
A Tanács azáltal, hogy a megtámadott jogi aktust következtetések formájában fogadta el, a jogi aktusnak az említett rendelkezésben előírttól eltérő formáját alkalmazta.
39
A Tanács mindazonáltal arra hivatkozik, hogy a Szerződés lehetővé teszi számára, hogy megválassza az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése szerinti határozat formáját. A jelen ügyben következtetések formájában tartalmi szempontból határozatot fogadott el. Úgy véli egyébiránt, hogy a jogalap megemlítésének hiánya a megtámadott jogi aktusban nem minősül lényeges hibának.
40
Elsőként a megtámadott jogi aktus formáját illetően emlékeztetni kell arra, hogy a Szerződések az Unió különböző intézményei közötti hatáskörmegosztás olyan rendszerét hozták létre, amely az Unió intézményi szerkezetén belül és az Unióra bízott feladatok megvalósítása terén minden egyes intézményre saját feladatkört ruház. Ennek megfelelően az EUSZ 13. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az egyes uniós intézmények a Szerződésekben rájuk ruházott hatáskörök határain belül, az ott meghatározott eljárások, feltételek és célok szerint járnak el. E rendelkezés az Unió intézményi struktúrájára jellemző intézményi egyensúly elvét közvetíti, amely elv magában foglalja, hogy valamennyi intézmény úgy gyakorolja hatásköreit, hogy közben a többi intézmény hatáskörét tiszteletben tartja (2016. július 28‑iTanács kontra Bizottság ítélet, C‑660/13, EU:C:2016:616, 31. és 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
41
Következésképpen – amint azt a Bíróság már több ízben kimondta –, mivel az uniós intézmények akaratnyilvánítására vonatkozó szabályokat a Szerződések állapítják meg, és azokról sem a tagállamok, sem maguk az intézmények nem rendelkezhetnek, kizárólag a Szerződések hatalmazhatják fel valamely intézményt arra, hogy különleges esetekben eltérjen a Szerződésekben megállapított valamely döntéshozatali eljárástól (2017. szeptember 6‑iSzlovákia és Magyarország kontra Tanács ítélet, C‑643/15 és C‑647/15, EU:C:2017:631, 149. pont).
42
A jelen ügyben először is hangsúlyozni kell, hogy ellentétben azzal, amit a Tanács sugall, az intézmények gyakorlata, és – különösen a jelen ügy tekintetében – a rádiótávközlési világértekezletekkel kapcsolatos uniós álláspont következtetések útján történő kialakításának állítólagos állandó gyakorlata, amellyel ellentétes a Bizottság által a jelen kereset keretében képviselt álláspont, nem módosíthatja a Szerződések szabályait, amelyeket az intézmények kötelesek tiszteletben tartani. Ugyanis az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a Tanács egyszerű gyakorlata nem változtathat a Szerződés szabályain, és ennélfogva nem teremthet az Unió intézményeit kötelező precedenst (lásd ebben az értelemben: 2008. május 6‑iParlament kontra Tanács ítélet, C‑133/06, EU:C:2008:257,60. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2009. november 30‑i 1/08 (Az egyedi kötelezettségvállalások GATS szerinti engedményes listáit módosító megállapodások) vélemény, EU:C:2009:739, 172. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
43
Másodszor, a Tanácsnak az 1981. november 11‑iIBM kontra Bizottság ítélet (60/81, EU:C:1981:264) 9. pontjára alapított érvelését illetően, amely szerint az a forma, amelyben a jogi aktusokat és a határozatokat meghozták, főszabály szerint közömbös annak megítélése szempontjából, hogy joghatások kiváltására irányulnak‑e, hangsúlyozni kell, hogy az ezen ítéletből következő ítélkezési gyakorlat releváns annak meghatározása szempontjából, hogy az aktus megtámadható‑e megsemmisítés iránti keresettel. Ezzel szemben az ítélkezési gyakorlatból egyáltalán nem vonható le az a következtetés, hogy az uniós intézmények szabadon eltérhetnek a jogi aktusnak a Szerződés releváns rendelkezése által előírt formájától.
44
Az, hogy valamely uniós intézmény eltér a Szerződések által előírt jogi formától, a lényeges eljárási szabályok olyan megsértésének minősül, amely magával vonhatja a szóban forgó jogi aktus megsemmisítését, mivel ez az eltérés bizonytalanságot kelthet ezen aktus jellegét, illetve elfogadásnak eljárását illetően, és így gyengíti a jogbiztonságot.
45
A jelen ügyben a megtámadott jogi aktus következtetések formájában történő elfogadása bizonytalanságot kelt e jogi aktus jellegével és jogi hatályával kapcsolatban. Ugyanis – ahogy a főtanácsnok is megállapította indítványának 69–72. pontjában –, míg a Tanács azon a véleményen van, hogy az említett jogi aktus „lényegében” olyan, általa hozott határozatnak minősül, amely kialakítja az Unió nevében a WRC‑15 során képviselendő álláspontot, a Cseh Köztársaság és a Francia Köztársaság ezt az Unió és a tagállamok közös álláspontjának minősíti, és a Németországi Szövetségi Köztársaság azt az összes tagállam összehangolt álláspontjának tartja, melynek formája a tanácsi következtetések. Ezenkívül a Tanács azt állítja, hogy a megtámadott jogi aktus kötelező erejű, míg a Cseh Köztársaság úgy véli, hogy e jogi aktus kizárólag bizonyos felek számára bír jogilag kötelező erővel, és olyan területekre vonatkozik, amelyek e tagállam szerint uniós hatáskörbe tartoznak, továbbá a Németországi Szövetségi Köztársaság véleménye szerint az említett jogi aktus nem kötelező erejű következtetéseknek minősül. A Bizottság a maga részéről úgy érvel, hogy a Tanács azáltal, hogy a megtámadott jogi aktust következtetések formájában fogadta el, olyan jogi forma mellett döntött, amely általánosságban a nem kötelező erejű jogi aktusok számára van fenntartva.
46
A megtámadott jogi aktus által használt kifejezések egyébiránt fokozzák ezt a bizonytalanságot. Ugyanis noha a Bizottság 2015. május 29‑i javaslata a WRC‑15 során az „Unió nevében [képviselendő] uniós álláspontról szóló tanácsi határozatra” irányult, a megtámadott jogi aktus 3. pontja azt mondja ki, hogy a Tanács a WRC‑15 során „széleskörűen támogat[…]” egy sor elérendő célt az érintett uniós szakpolitikák sikeres végrehajtása érdekében, és a 4. pontja szerint „felkéri a tagállamokat” e célok teljesítésére, és hogy a WRC‑15 értekezleten az ITU rádiószabályzatának esetleges módosításáról folytatott tárgyalások során tartsák tiszteletben a 243/2012 határozatban megállapított elveket. Amint azt a Bizottság hangsúlyozta, e kifejezések használata nem egyeztethető össze azzal a kötelező erővel, amely az EUMSZ 288. cikk értelmében az uniós intézmények határozataihoz kapcsolódik. Ezenkívül – az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésében előírtakkal ellentétesen – a megtámadott jogi aktus egyik részéből sem tűnik ki, hogy a tagállamoknak az „Unió nevében” kellene állást foglalniuk a WRC‑15 során.
47
E körülmények között meg kell állapítani, hogy a Tanács azáltal, hogy a WRC‑15‑re vonatkozóan az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése szerinti határozat helyett következtetéseket fogadott el, megsértette az e rendelkezés által megkövetelt lényeges eljárási szabályokat.
48
Másodsorban azt illetően, hogy a megtámadott jogi aktus nem említi meg azt a jogalapot, amin alapul, hangsúlyozni kell először is, hogy a jogalap megjelölése kötelező az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében rögzített hatáskör‑átruházás elve alapján, amelynek megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt, az Uniónak mind a belső, mind pedig a nemzetközi fellépését illető célkitűzések megvalósítása érdekében (lásd ebben az értelemben: 1996. március 28‑i 2/94 (A Közösségnek az EJEE-hez történő csatlakozása) vélemény, EU:C:1996:140, 24. pont; 2009. október 1‑jei Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑370/07, EU:C:2009:590, 46. pont).
49
Ugyanis a megfelelő jogalap kiválasztásának alkotmányos jellegű jelentősége van, mivel az Uniónak, tekintettel arra, hogy csak átruházott hatáskörökkel rendelkezik, az általa elfogadott aktusokat az EUM‑Szerződés azon rendelkezéseihez kell kötnie, amely az Uniót ezen aktusok elfogadására ténylegesen felhatalmazza (2017. július 26‑i1/15 (EU–Kanada PNR-megállapodás) vélemény, EU:C:2017:592, 71. pont).
50
Ezen túlmenően a jogalap megjelölése különös jelentőséggel bír a jogi aktus elfogadásának eljárása által érintett uniós intézmények jogosultságainak megóvása szempontjából is (lásd ebben az értelemben: 2009. október 1‑jei Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑370/07, EU:C:2009:590, 48. pont).
51
Így a jelen ügyben a jogalap megjelölése hatást gyakorolhat a Bizottság és a Tanács hatáskörére, valamint a megtámadott jogi aktus elfogadására irányuló eljárásban játszott szerepére. A jogalap megjelölése hasonlóképpen szükséges a Tanácson belüli szavazás módjának meghatározásához is (lásd analógia útján: 2009. október 1‑jei Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑370/07, EU:C:2009:590, 48. pont). Különösen mivel a megtámadott jogi aktusra az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdésének második albekezdésében foglalt egyik eset sem vonatkozik, e jogi aktust lényegében az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdése első albekezdésének és (9) bekezdésének együttesen értelmezett rendelkezései értelmében a Tanácsnak minősített többséggel kellett meghoznia (lásd ebben az értelemben: 2014. december 18‑iEgyesült Királyság kontra Tanács ítélet, C‑81/13, EU:C:2014:2449, 66. pont).
52
Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy a jogalapot az EUMSZ 296. cikkből következő indokolási kötelezettségre tekintettel is meg kell jelölni. Ennek a kötelezettségnek, amelyet különösen a bírósági felülvizsgálat indokol – amely felülvizsgálat gyakorlására a Bíróságnak lehetőséggel kell rendelkeznie – főszabály szerint az Unió összes joghatást kiváltó jogi aktusára vonatkoznia kell (lásd ebben az értelemben: 2009. október 1‑jei Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑370/07, EU:C:2009:590, 42. és 45. pont).
53
Végül a jogbiztonság követelménye előírja, hogy valamennyi, joghatás kiváltására irányuló jogi aktus a kötelező erejét az aktus jogi formáját előíró azon uniós jogi rendelkezésből származtatja, amelyet jogalapként kifejezetten meg kell jelölni (2016. június 14‑iBizottság kontra McBride és társai ítélet, C‑361/14 P, EU:C:2016:434, 47. pont).
54
A jelen ügyben a megtámadott jogi aktus uniós jogi aktus, mivel a Tanács fogadta el és joghatásokat vált ki, tekintve, hogy meghatározza azon célkitűzéseket, amelyeknek a WRC‑15 során való követésére felkéri a tagállamokat. Ebből az következik, hogy a Tanácsnak a megtámadott jogi aktusban meg kellett jelölnie azt az anyagi és eljárási jogalapot, amelyen e jogi aktus alapul.
55
Egyébiránt igaz ugyan, amint arra a Tanács hivatkozik, hogy a Szerződés pontos rendelkezésére való hivatkozás elmulasztása nem minősülhet lényeges hibának, amikor a jogalap a jogi aktus más elemei alapján meghatározható, azonban az ilyen kifejezett hivatkozás nélkülözhetetlen, amikor annak hiányában az érintettek és a Bíróság számára bizonytalan maradna a pontos jogalap (lásd különösen: 2016. június 14‑iBizottság kontra McBride és társai ítélet, C‑361/14 P, EU:C:2016:434, 48. pont).
56
Márpedig a jelen esetben a Tanács a megtámadott jogi aktus jogalapjának megjelölése helyett e jogi aktus 1. pontjában csupán emlékeztetett a releváns jogi háttérre és a Tanács intézményi gyakorlatára, továbbá az említett jogi aktus 2. pontjában tudomásul vette az RSPG‑nek a WRC‑15 közös szakpolitikai célkitűzéseiről szóló 2015. februári véleményét. Ebből a – jelen ítélet 46. pontjában megállapítottakkal együtt vizsgált – megállapításból következik, hogy a megtámadott jogi aktus egyetlen része alapján sem határozható meg az anyagi és az eljárási jogalapja.
57
Ebből következően a megtámadott jogi aktus jogalapja nem határozható meg egyértelműen. E körülmények között, a Tanács állításával ellentétben, a megtámadott jogi aktusban a bármiféle jogalap feltüntetésének hiánya nem tekinthető pusztán eljárási hibának (lásd ebben az értelemben: 2009. október 1‑jei Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑370/07, EU:C:2009:590, 60. és 61. pont).
58
Így az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésében előírt jogi formától való eltérés és a jogalap megjelölésének elmaradása zavart okozhat a megtámadott aktus jogi jellegét és hatályát, valamint azt az eljárást illetően, amit az elfogadásakor követni kellett, és ez gyengíthette az Uniót a WRC‑15 során képviselt álláspontjának megvédésében (lásd analógia útján: 2009. október 1‑jei Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑370/07, EU:C:2009:590, 49. pont).
59
A fenti megfontolásokból következik, hogy a megtámadott jogi aktust meg kell semmisíteni.
A költségekről
60
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Tanácsot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
61
Az említett szabályzat 140. cikke (1) bekezdésének megfelelően a Cseh Köztársaság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Francia Köztársaság és az Egyesült Királyság maguk viselik saját költségeiket.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság megsemmisíti az Európai Unió Tanácsa által a luxembourgi, 2015. október 26‑i 3419. ülésén elfogadott, a Nemzetközi Távközlési Egyesület (ITU) 2015. évi rádiótávközlési világértekezletével (WRC‑15) kapcsolatos következtetéseket.
2)
A Bíróság az Európai Unió Tanácsát kötelezi a költségek viselésére.
3)
A Cseh Köztársaság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Francia Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.