Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
apresentadas em 12 de março de 2026 (1)
Processo C‑11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
contra
Konkurences padome
[pedido de decisão prejudicial submetido pelo Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia)]
« Reenvio prejudicial — Concorrência — Artigo 102.° TFUE — Abuso de posição dominante — Conceito de atividade económica e de empresa — Organização do serviço de gestão de resíduos no município e faculdade de escolher o sistema de seleção de prestador do serviço — Decisões que integram o exercício de prerrogativas de poder público — Processo de seleção de prestador do serviço para prestação do serviço de gestão de resíduos urbanos — Adjudicação por ajuste direto — Prestador de serviços parcialmente pertencente ao município »
1.        Em 2004, o Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Câmara Municipal de Jelgava, Letónia) celebrou com uma sociedade da qual é o acionista maioritário um contrato de prestação de serviços para a recolha e tratamento de resíduos no município.
2.        A seleção do prestador foi efetuada sem a abertura de qualquer concurso público. O período de vigência do contrato estendia‑se a 2029.
3.        Em 2021, o Konkurences padome (Conselho da Concorrência, Letónia) declarou que, ao selecionar por ajuste direto o prestador, a Câmara Municipal violou a proibição de explorar abusivamente uma posição dominante, motivo pelo qual lhe aplicou uma coima.
4.        O órgão jurisdicional de reenvio pede a interpretação do artigo 102.° TFUE para determinar, em síntese, se uma câmara municipal atua na qualidade de «empresa» ao adotar uma decisão sobre a forma de organizar a prestação do serviço de gestão dos resíduos no seu território.
I.      Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Diretiva 75/442/CEE (2)
5.        O artigo 5.° dispõe:
«Os Estados‑Membros estabelecerão ou designarão a ou as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos».
2.      Diretiva 2008/98/CE (3)
6.        Em conformidade com o artigo 13.° («Proteção da saúde humana e do ambiente»):
«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que a gestão de resíduos seja efetuada sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente, nomeadamente:
a)      Sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a flora ou a fauna;
b)      Sem provocar perturbações sonoras ou por cheiros; e
c)      Sem produzir efeitos negativos na paisagem rural ou em locais de especial interesse».
B.      Direito letão
1.      Lei da concorrência (4)
7.        O artigo 1.°,
n.° 1, considera «posição dominante» a posição económica de um ou mais operadores económicos num determinado mercado, que seja suscetível de impedir, restringir ou falsear de forma significativa a concorrência nesse mercado durante um período suficientemente longo, atuando de forma total ou parcialmente independente dos concorrentes, clientes, fornecedores ou consumidores.
8.        O artigo 1.°,
n.° 9, qualifica de «operador económico» qualquer pessoa, incluindo as estrangeiras, que exerça ou pretenda exercer uma atividade económica no território da Letónia ou cuja atividade afete ou possa afetar a concorrência no território letão.
9.        O artigo 13.° tem o mesmo alcance que o artigo 102.° TFUE (5).
2.      Lei Orgânica da Administração Pública (6)
10.      Nos termos do artigo 1.°,
ponto 2, entende‑se por «pessoa coletiva pública derivada» um município ou outra pessoa coletiva pública criada pela lei ou nos termos da lei.
11.      O artigo 87.° dispõe que uma pessoa coletiva pública atua no âmbito do direito privado quando i) proceda às operações necessárias ao seu funcionamento; ii) preste serviços; ou iii) constitua uma sociedade de capitais ou adquira uma participação numa sociedade de capitais já existente. Uma pessoa coletiva pública que atua no âmbito do direito privado está sujeita às leis que regulam as operações de direito privado em geral, na medida em que essa ação não esteja limitada por outras normas.
3.      Lei Municipal (7)
12.      Nos termos do artigo 15.°, uma das missões autónomas dos municípios é a organização de serviços de utilidade pública à população, nomeadamente a gestão de resíduos urbanos.
4.      Lei da Gestão dos Resíduos (8)
13.      Nos termos do artigo 9.°, os municípios organizam, no seu território administrativo, a gestão de resíduos urbanos, incluindo os resíduos perigosos, em conformidade com o plano de gestão de resíduos.
14.      O artigo 15.° regula a competência da autoridade local para selecionar o operador que efetuará a recolha, o transporte, a manuseamento e o armazenamento dos resíduos urbanos na respetiva área de gestão, em conformidade com o procedimento previsto na legislação em matéria de contratos públicos, organizando um processo de adjudicação de contratos público para a gestão de resíduos urbanos numa determinada área (9).
5.      Lei dos Contratos Públicos do Estado ou dos Municípios (10)
15.      Segundo o artigo 1.°,
n.° 3, alínea a), entende‑se por «entidade adjudicante» uma entidade da Administração Pública, outra autoridade pública, uma pessoa coletiva derivada de direito público, bem como uma entidade de direito privado que preencha cumulativamente os seguintes critérios:
–        ter sido criada para, ou ter a missão de, dar resposta a uma necessidade pública e não ter natureza comercial,
–        estar sob a autoridade ou a influência determinante de uma entidade da Administração Pública, de outra autoridade pública, de uma pessoa coletiva derivada de direito público ou de uma entidade de direito privado que preencha estes critérios (na qual detenha a maioria dos direitos de voto na eleição dos membros dos órgãos de fiscalização ou de direção ou na nomeação dos diretores), ou cujas atividades sejam financiadas numa proporção superior a 50 % pelo Estado, por uma pessoa coletiva de direito público derivada ou por uma pessoa de direito privado que preencha estes critérios.
16.      O artigo 4.° contém exceções à aplicação da lei e permite à entidade adjudicante não a aplicar no caso de adjudicação de um contrato que tenha por objeto, nomeadamente, um serviço prestado por um órgão criado com o objetivo de exercer as funções da entidade adjudicante, que está sob o controlo total ou na dependência desta, que presta principalmente os seus serviços (numa proporção do seu montante superior a 80 %) à entidade adjudicante e respeite plenamente as exigências da lei nas suas relações com terceiros.
II.    Matéria de facto, litígio e questão prejudicial
17.      A sequência de factos constante da decisão de reenvio é a seguinte:
–        Em 27 de setembro de 2004, foi inscrita no registo comercial da República da Letónia a sociedade SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi (a seguir «SIA JKP»), cujo capital social é detido em 51 % pela Câmara Municipal de Jelgava e em 49 % por uma pessoa coletiva de direito privado.
–        Em 1 de novembro de 2004, a Câmara Municipal de Jelgava celebrou com a SIA JKP um contrato de prestação de serviços cujo objeto era a gestão de resíduos e o desenvolvimento e promoção de um sistema de gestão de resíduos no município de Jelgava até 31 de dezembro de 2029 (a seguir «contrato de prestação de serviços»).
–        A Câmara Municipal de Jelgava celebrou este contrato de prestação de serviços sem ter aberto procedimento de concurso, uma vez que recorreu a uma exceção prevista na Lei dos Contratos Públicos à data em vigor, a saber, o procedimento interno
(in house).
–        Em 25 de maio de 2020, o Conselho da Concorrência recebeu uma denúncia de um particular que alegava ter sido cometida uma ilegalidade na seleção do prestador de serviços de gestão de resíduos urbanos do município de Jelgava e que, por conseguinte, o contrato de prestação de serviços devia ser rescindido de modo a ser organizado um novo processo de seleção do prestador do serviço.
–        Em 22 de julho de 2021, o Conselho da Concorrência adotou uma decisão em que declarou que a Câmara Municipal de Jelgava tinha violado o artigo 13.°,
n.° 1, da Lei da Concorrência (proibição de exploração abusiva de posição dominante), tendo‑lhe aplicado uma coima.
18.      A Câmara Municipal de Jelgava interpôs recurso dessa decisão para o Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia). Alegou, em síntese, que adjudicar a prestação dos serviços de recolha de resíduos através de procedimento in house não constitui uma decisão de um operador de mercado. Ao tomar a decisão quanto ao processo de seleção do gestor dos resíduos urbanos, a Câmara Municipal agiu no exercício de prerrogativas públicas (sujeitas ao direito público) não sujeitas à fiscalização da autoridade da concorrência.
19.      Ao recurso foi negado provimento pelo tribunal de primeira instância, que subscreveu as considerações do Conselho da Concorrência, confirmando que a Câmara Municipal de Jelgava era um operador de mercado e que tinha abusado da sua posição dominante.
20.      A Câmara Municipal de Jelgava recorreu da sentença de primeira instância para o Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia).
21.      Neste contexto, o Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal) submete ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve o artigo 102.° [TFUE]
ser interpretado no sentido de que, atendendo às circunstâncias do caso do presente processo, também está abrangida pelo seu âmbito de aplicação uma decisão tomada por uma pessoa coletiva de direito público relativa ao modo como deve ser efetuada a organização da gestão de resíduos urbanos num município, que, no presente caso, consistiu na decisão de organizar a prestação desse serviço de uma forma por meio da qual, através de um procedimento interno, o direito de prestar esse serviço foi adjudicado a uma empresa parcialmente pertencente à Câmara Municipal?
Em especial, é possível considerar que uma Câmara Municipal atua na qualidade de operador de mercado ou de empresa, na aceção do artigo 102.° [TFUE], quando decide organizar a prestação de serviços de gestão de resíduos urbanos de tal forma que o direito de prestar esse serviço é adjudicado, através de um procedimento interno, a uma empresa parcialmente pertencente à Câmara Municipal?»
III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
22.      O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de janeiro de 2025.
23.      A Câmara Municipal de Jelgava, o Conselho da Concorrência, o Governo Letão e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Todos compareceram na audiência realizada em 10 de dezembro de 2025.
IV.    Apreciação
A.      Admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
24.      O órgão jurisdicional de reenvio expõe pormenorizadamente (11) as razões pelas quais considera admissível o processo de reenvio prejudicial:
–        Reconhece que, no presente caso, a exploração abusiva da posição dominante não pode afetar o comércio entre Estados‑Membros, uma vez que os factos se referem a uma situação puramente interna. Em princípio, só são aplicáveis as regras nacionais, isto é, a Lei da Concorrência.
–        Explica que a legislação letã da concorrência foi redigida para estar harmonizada com o direito da União. A Lei da Concorrência aprovada em 2001 corresponde, em substância, aos artigos 81.° e 82.° do Tratado CE (posteriormente, artigos 101.° e 102.° TFUE).
–        Quanto à proibição do abuso de posição dominante, sublinha que o artigo 13.°,
n.° 1,
ponto 2, da Lei da Concorrência é análogo ao artigo 102.° TFUE, exceto no que respeita à afetação do comércio entre Estados. Daí resulta que a interpretação dessa disposição pelo direito nacional não deverá ignorar a forma de aplicação do direito da União.
–        Afirma que o Tribunal de Justiça se declarou competente para responder a pedidos de decisão prejudicial respeitantes a disposições do direito da União «em situações nas quais os factos do processo principal se situavam fora do âmbito de aplicação direta [do direito da União], sempre que as referidas disposições tivessem sido declaradas aplicáveis pela legislação nacional, conforme, nas soluções dadas a situações puramente internas, com as soluções do direito da União» (12).
25.      Concordo com a abordagem do órgão jurisdicional de reenvio. Sem necessidade de considerações mais aprofundadas, para corroborar a admissibilidade do processo de reenvio prejudicial basta a remissão para o Acórdão de 5 de dezembro de 2024, proferido sobre um pedido de decisão prejudicial análogo, apresentado pelo Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia) (13).
26.      No processo C‑606/23:
–        Era pedida a interpretação do artigo 101.° TFUE,
n.° 1, relativamente a factos que, embora situados fora do âmbito de aplicação direta do direito da União, eram regulados por disposições nacionais que, por sua vez, invocavam o direito da União para a decisão de uma situação puramente interna.
–        O órgão jurisdicional de reenvio letão considerava necessária a interpretação do direito da União para decidir da aplicação do artigo 11.°,
n.° 1, da Lei da Concorrência. A interpretação desta disposição, em seu entender, não deveria ser diferente da do artigo 101.° TFUE,
n.° 1, uma vez que as duas disposições instituem um quadro jurídico substancialmente análogo.
27.      O Tribunal de Justiça, em resposta a esse pedido:
–        Declarou‑se competente para decidir porque da decisão de reenvio então apresentada «resulta […] que o artigo 11.°,
n.° 1, da Lei da Concorrência prevê um quadro jurídico idêntico ao instituído pelo artigo 101.°,
n.° 1, TFUE e que o referido artigo 11.°,
n.° 1, na ordem jurídica letã, é interpretado da mesma forma que o artigo 101.°,
n.° 1, TFUE» (14).
–        Recordou que já se tinha declarado competente para se pronunciar sobre pedidos de decisão prejudicial relativos à interpretação do artigo 101.°,
n.° 1, TFUE, apresentados por órgãos jurisdicionais letões em situações semelhantes (15).
28.      Estas considerações são aplicáveis, mutatis mutandis, a um processo como o dos presentes autos, em que está em causa a interpretação do artigo 102.° TFUE.
B.      Análise da questão prejudicial
29.      A decisão do Conselho da Concorrência assenta na dupla premissa de que a Câmara Municipal de Jelgava, ao adjudicar o contrato controvertido, atuou na qualidade de empresa e abusou da sua posição dominante no mercado da prestação do serviço de recolha de resíduos urbanos no seu território (16).
30.      No entanto, não é claro se a decisão do Conselho da Concorrência diz respeito apenas ao momento (1 de novembro de 2004) (17) em que foi adjudicado o contrato de prestação de serviços ou se, pelo contrário, se estendeu ao momento (25 de maio de 2020) em que foi apresentada a denúncia que desencadeou a atuação desse órgão.
31.      Determinar qual o momento que foi tomado em consideração para apreciar a exploração abusiva da posição dominante poderá ter consequências quanto ao direito da União a aplicar (18).
32.      Em particular, o artigo 102.° TFUE não estava em vigor em 2004. Em contrapartida, o que estava em vigor era o artigo 82.° do Tratado CE.
Como o teor de ambos é, em substância, coincidente, não vejo inconveniente em concentrar a atenção na disposição do direito primário da União objeto da questão do órgão jurisdicional de reenvio (artigo 102.° TFUE).
1.      Natureza do contrato
33.      Na audiência foi suscitado o debate sobre a questão de saber se a operação controvertida podia ser qualificada de contrato de prestação de serviços ou de contrato de concessão.
34.      A decisão dessa questão podia ser oportuna para determinar se, do ponto de vista do direito da União que rege os contratos públicos, é aplicável a Diretiva 2014/24/UE (19) ou a Diretiva 2014/23/UE (20).
35.      É ao órgão jurisdicional de reenvio que, com base no exato teor do contrato cujos elementos de apreciação esse órgão jurisdicional tem todos à sua disposição todos, cabe determinar a sua natureza (21).
36.      A opção por uma ou por outra das soluções não condiciona a resposta à questão relativa à interpretação do artigo 102.° TFUE. Se a Câmara Municipal de Jelgava atuou como empresa e explorou de forma abusiva uma posição dominante, o facto de essa (hipotética) exploração abusiva decorrer de um contrato de prestação de serviços ou de uma concessão não se me afigura determinante.
37.      Também não considero que a distinção seja relevante para abordar, no presente processo, o regime jurídico das adjudicações in house, que irei referir adiante. Esse regime jurídico é semelhante quer por aplicação do artigo 12.° da Diretiva 2014/24 (para os contratos de prestação de serviços) quer do artigo 17.° da Diretiva 2014/23 (para as concessões) (22).
38.      De qualquer modo, para adotar a terminologia utilizada pelo órgão jurisdicional de reenvio, nas presentes conclusões irei referir‑me ao «contrato de prestação de serviços».
2.      Termos do litígio e posição do órgão jurisdicional de reenvio
39.      O órgão jurisdicional de reenvio expõe, como razões que o levam a recorrer ao Tribunal de Justiça, as que resumo em seguida:
–        Para estar sujeita à obrigação prevista no artigo 13.°,
n.° 1, da Lei da Concorrência, a Câmara Municipal deve ser considerada uma empresa e deve igualmente ocupar uma posição dominante no mercado em causa.
–        Uma pessoa coletiva de direito público pode operar no domínio do direito privado. Se intervém na qualidade de empresa, deve respeitar as normas da concorrência.
–        No contexto do artigo 102.° TFUE, o facto de uma entidade ser considerada empresa depende de as suas atividades poderem ser qualificadas de atividade económica ou, pelo contrário, de atividade relacionada com o exercício do poder público.
–        A prestação de serviços de gestão de resíduos é, ela própria, uma atividade económica. Uma câmara municipal, ao criar uma pessoa coletiva de direito privado ou ao adquirir uma participação numa sociedade de capitais existente, atua no domínio do direito privado.
–        No entanto, suscitam‑se dúvidas quanto à questão de saber se, ao decidir sobre o modo como deve ser efetuada a organização da gestão de resíduos urbanos, uma câmara municipal atua no domínio do direito privado.
–        Segundo o direito letão, a organização da gestão de resíduos é uma função autónoma e uma obrigação de direito público da Câmara Municipal. Corresponde ao exercício das prerrogativas de poder público, tal como são configuradas pela legislação nacional (23).
–        A Câmara Municipal, enquanto pessoa coletiva de direito público legalmente obrigada a organizar a gestão de resíduos, é obrigada a selecionar o gestor de resíduos em conformidade com o procedimento previsto por lei, que remete para os previstos nas regras relativas aos contratos públicos (24).
–        Quando foi adjudicado o contrato de prestação de serviços (2004), da legislação nacional não constava nenhuma disposição sobre o procedimento para uma câmara municipal selecionar o operador responsável pela gestão do serviço. No entanto, o Satversmes tiesa (Tribunal Constitucional, Letónia) declarou que a legislação relativa aos contratos públicos era aplicável à seleção dos prestadores do serviço de recolha de resíduos desde 2002.
–        Nos termos da Lei dos contratos públicos, as câmaras municipais não têm de aplicar as regras dos contratos públicos se celebrarem um contrato com uma entidade totalmente controlada por elas. Se não estiverem preenchidos os requisitos necessários para o procedimento interno, deve recorrer‑se ao procedimento de adjudicação de contratos públicos.
40.      Partindo destas premissas, o órgão jurisdicional de reenvio considera que «a Câmara Municipal não atua no domínio da concorrência, mas exerce prerrogativas de poder público» (25) quando decide (26) o modo como serão prestados os serviços de gestão de resíduos.
41.      O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, nesse mesmo sentido, verificar se a Câmara Municipal exerceu corretamente a autoridade de direito público é algo que poderia ser analisado no âmbito das infrações em matéria de contratos públicos. Assim, parece descartar implicitamente que essa verificação tenha de ser feita à luz das normas nacionais da concorrência que reproduzem o teor do artigo 102.° TFUE.
3.      Incidência do artigo 102.° TFUE
a)      Conceito de empresa e de entidades públicas com atividades ligadas ao exercício de prerrogativas de poder público
42.      Inicialmente, o Tribunal de Justiça partiu de uma perspetiva orgânica que entendia por «empresa» uma organização unitária de elementos pessoais, materiais e incorpóreos, ligados a um sujeito juridicamente autónomo que prossegue, de forma duradoura, um objetivo económico determinado (27).
43.      Posteriormente, a abordagem mudou para uma perspetiva funcional. O centro de gravidade foi deslocado da entidade para a atividade económica que exerce: «[…]
o conceito da empresa abrange qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e modo de financiamento […]» (28).
44.      O Tribunal de Justiça considera que «[…] é a oferta de bens ou serviços num determinado mercado que caracteriza o conceito de atividade económica […]» (29). Trata‑se de prestações realizadas normalmente mediante remuneração, que «constitui a contrapartida económica do serviço em causa» (30).
45.      A este título, uma entidade pública pode atuar como empresa para efeitos do artigo 102.° TFUE (31). Ora, «não têm […] caráter económico, que justifique a aplicação das regras de concorrência do TFUE […], as atividades ligadas ao exercício de prerrogativas de poder público […]» (32).
46.      O desempenho de atividades ligadas ao exercício de prerrogativas de poder público não exclui a possibilidade de uma pessoa pública realizar simultaneamente atividades económicas privadas em relação às quais seja qualificada de empresa (33).
47.      Por conseguinte, será necessária uma análise ad casum para determinar se, numa situação concreta, uma entidade pública atua como empresa ou não.
b)      Organização da gestão de resíduos urbanos
48.      No que respeita à organização da gestão de resíduos, o diploma do direito da União que servia de referência quando, em 2004, a Câmara Municipal de Jelgava adjudicou a gestão do serviço de resíduos urbanos era a Diretiva 75/442.
49.      O artigo 4.° da Diretiva 75/442 obrigava os Estados‑Membros a tomarem as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente. O artigo 5.° encarregava‑os de estabelecerem ou designarem a ou as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, nomeadamente, de organizar as operações de eliminação dos resíduos (34).
50.      A Diretiva 75/442 não impôs um sistema específico, público ou privado, de gestão de resíduos urbanos. A posterior Diretiva 2008/98 também não o impôs. Na União coexistem sob a cobertura dessas diretivas modelos díspares, segundo as preferências de cada Estado‑Membro, para regular essa gestão.
51.      Nos Estados‑Membros que optam por um modelo não externalizado, isto é, um sistema gerido pelas suas autoridades públicas (habitualmente, autarquias locais), estas podem assumir a responsabilidade de prestarem
o serviço por si próprias, com os seus próprios meios pessoais e materiais, ou confiar a gestão a uma entidade instrumental sob o seu controlo, nas condições admissíveis para as adjudicações in house (35).
52.      Relativamente aos princípios da autossuficiência e da proximidade no tratamento dos resíduos e, em coerência com o «princípio da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente», o Tribunal de Justiça sublinhou o papel das autarquias locais com competências nesta matéria (36).
53.      Por conseguinte, nada obsta a que, do ponto de vista do direito da União, a legislação nacional atribua a uma autarquia local, enquanto pessoa que exerce prerrogativas de poder público, a organização da recolha, do transporte, do tratamento e da eliminação dos resíduos urbanos.
54.      Nessa mesma medida, a correspondente autarquia local não pode ser qualificada de «empresa» sujeita à aplicação das regras de concorrência do TFUE (em especial, ao artigo 102.° TFUE).
55.      Embora essa autarquia local possa ser qualificada de empresa relativamente a outras atividades económicas, o mesmo não acontecerá, insisto, quando organize a gestão de resíduos urbanos no âmbito de um regime jurídico que ligue essa gestão ao exercício de prerrogativas de poder público.
56.      A informação proporcionada ao Tribunal de Justiça no processo de reenvio prejudicial indica que, na República de Letónia, os municípios têm autonomia funcional para organizar os serviços de gestão de resíduos (37).
57.      Sem prejuízo da apreciação do órgão jurisdicional de reenvio sobre o direito nacional, compete à Câmara Municipal decidir o modo de efetuar, no seu território, a gestão de resíduos urbanos, incluindo a seleção do operador que realizará a sua recolha, o seu transporte, manutenção e armazenamento (38).
58.      Como é lógico, ao avaliar a atuação da Câmara Municipal de Jelgava, será o órgão jurisdicional de reenvio que determina se a organização da gestão de resíduos urbanos é parte do exercício de prerrogativas de poder público e, se assim for, se essa Câmara Municipal respeitou a lei que regula esta matéria.
59.      Se o órgão jurisdicional de reenvio corroborar (como este dá a entender no pedido de decisão prejudicial) que a Câmara Municipal não atua em condições de concorrência, mas que exerce prerrogativas de poder público ao decidir como organizar a gestão de resíduos urbanos, a aplicação do artigo 102.° TFUE será, simplesmente, excluída: a Câmara Municipal não terá atuado enquanto empresa.
60.      A fortiori, como acertadamente refere o órgão jurisdicional de reenvio, nessa situação não seria necessário apreciar «uma posição dominante no mercado, já que, por sua própria natureza, o poder de adotar essa decisão (ou a capacidade de intervir no mercado) não resulta da posição económica da Câmara Municipal no mercado em causa, mas do facto de estar sujeita por lei à obrigação de direito público de organizar a gestão de resíduos no território em causa» (39).
61.      Do anteriormente exposto infere‑se que, para responder à questão prejudicial tal como está submetida, bastará indicar que uma câmara municipal que, no exercício de prerrogativas do poder público, adota a decisão de organizar a prestação do serviço de recolha e tratamento de resíduos urbanos, não pode ser qualificada de empresa na aceção na ação do artigo 102.° TFUE. Esta é, na realidade, a questão essencial do reenvio.
62.      Ora, essa resposta, para ser completa, deverá abordar igualmente os problemas suscitados em torno do teor do contrato celebrado entre a Câmara Municipal de Jelgava e a SIA JKP, no âmbito de um procedimento interno. A esses problemas se refere a segunda parte do pedido de decisão prejudicial.
4.      Aplicação da legislação relativa aos contratos públicos
63.      Segundo as informações prestadas ao Tribunal de Justiça, o direito nacional confere às autarquias locais uma certa margem de discricionariedade para escolher o modo de organizar a prestação dos serviços de gestão de resíduos.
64.      Essa margem de discricionariedade permitia à Câmara Municipal de Jelgava adjudicar um contrato de prestação de serviços na sequência de um processo de concurso (externalização do serviço) ou prestar ela própria o serviço de recolha de resíduos (internalização do serviço) (40).
65.      Se a Câmara Municipal de Jelgava optar pela internalização do serviço, pode prestá‑lo através dos seus próprios meios instrumentais, quer diretamente, quer no âmbito de um procedimento interno comummente conhecido como procedimento in house.
66.      A Câmara Municipal de Jelgava afirma que decidiu, em 2004, prestar os serviços de gestão de resíduos urbanos recorrendo a uma empresa em cujo capital tinha uma participação maioritária, através de um procedimento in house.
67.      A jurisprudência quanto à viabilidade deste tipo de adjudicações in house é abundante (41). Como reiterou o Tribunal de Justiça, a exceção in house «[…] justifica‑se pela consideração de que uma autoridade pública, que é uma entidade adjudicante, tem a possibilidade de desempenhar as tarefas de interesse público que lhe incumbem, pelos seus próprios meios, administrativos, técnicos e outros, sem ser obrigada a recorrer a entidades externas que não pertençam aos seus serviços […]» (42).
68.      Essa exceção, acrescenta o Tribunal de Justiça, «[…] pode ser alargada às situações em que o contratante é uma entidade juridicamente distinta da entidade adjudicante, quando esta última exerça sobre o adjudicatário um controlo análogo ao que exerce sobre os próprios serviços e esta entidade realize o essencial da sua atividade com a ou as entidades adjudicantes que a detêm […]», podendo considerar‑se que, nestes casos «a entidade adjudicante recorre aos seus próprios meios» (43).
69.      No Acórdão Undis Servizi, cuja incidência no presente litígio foi discutida na audiência, o Tribunal de Justiça reiterou estas mesmas considerações e acrescentou que o reconhecimento da exceção in house é justificado «[…] através da existência, neste caso, de uma ligação interna especial entre a entidade adjudicante e a entidade adjudicatária, mesmo que esta última seja juridicamente distinta da primeira […]. Nestes casos, pode considerar‑se que, na realidade, a entidade adjudicante recorre aos seus próprios meios […] e que a entidade adjudicatária faz quase parte dos seus serviços internos» (44).
70.      O órgão jurisdicional de reenvio não pede a interpretação das normas do direito da União relativas às adjudicações in house, excluídas da legislação dos contratos públicos (45). Não recorre ao Tribunal de Justiça para que o auxilie a determinar se o operador interno ao qual a Câmara Municipal de Jelgava adjudicou diretamente a gestão do serviço de recolha de resíduos preenchia os requisitos específicos para beneficiar de uma adjudicação in house.
71.      No entanto, o Conselho da Concorrência e o Governo Letão defendem que a aplicação das normas dos contratos públicos não exclui que os órgãos responsáveis pela defesa da concorrência avaliem a conformidade de um determinado comportamento, ao abrigo daquela legislação, com o direito da concorrência (de que faz parte o artigo 102.° TFUE).
72.      Essa avaliação, acrescentam, permitirá verificar se foi violada a proibição de abuso de posição dominante prevista no artigo 102.° TFUE independentemente do facto de a atividade a apreciar ser ou não abrangida no âmbito de aplicação da regulamentação setorial (no presente caso, da legislação dos contratos públicos) (46).
73.      Na audiência, o Conselho da Concorrência e o Governo Letão reconheceram que o primeiro não tem competência para apreciar por si só a ilegalidade da decisão de uma câmara municipal que, no âmbito de um contrato, encarrega da gestão do serviço o seu operador interno. Essa decisão está sujeita ao controlo do Iepirkumu uzraudzības birojs (Órgão de supervisão dos contratos públicos, Letónia) e à posterior fiscalização jurisdicional (47).
74.      Neste contexto, e assente a premissa de que o Conselho da Concorrência não tem competências para apreciar se se verificou uma adjudicação in house irregular (isto é, incompatível com o artigo 12.° da Diretiva 2014/24 ou com o artigo 17.° da Diretiva 2014/23), o debate centra‑se na decisão da questão de saber se essa (alegada) adjudicação irregular é suficiente para declarar a existência de um abuso de posição dominante.
75.      Na minha opinião, o «duplo controlo» defendido pelo Conselho da Concorrência e pelo Governo Letão não poderia ter como consequência a declaração de que o procedimento de adjudicação in house dos contratos públicos implica, por si só, a exploração abusiva de uma posição dominante.
76.      Se a tese do Conselho da Concorrência e do Governo Letão fosse de alcance geral, o procedimento interno levaria, por si só, a considerar existir o abuso de posição dominante, dado que a autarquia local reserva para si uma atividade económica num determinado mercado e exclui os concorrentes desse mesmo mercado durante um período mais ou menos prolongado.
77.      O Governo Letão afirma, neste sentido, que o recurso ao procedimento interno se traduziu na exclusão dos concorrentes e teve um efeito negativo sobre a concorrência no mercado em causa (48).
78.      Ora, o sentido dos procedimentos de adjudicação in house permitidos e regulados pelo direito da União (artigo 12.° da Diretiva 2014/24 e artigo 17.° da Diretiva 2014/23) consiste em facultar, sob condições rigorosas, a escolha de um meio instrumental próprio dos poderes públicos para a prestação de um serviço. Nessa mesma medida, a seleção de um adjudicatário (interno) para assumir a responsabilidade de prestar o serviço implica, eo ipso, a exclusão de todos os restantes hipotéticos concorrentes.
79.      Não ignoro que algumas autoridades da concorrência dos Estados‑Membros são reticentes quanto ao recurso aos procedimentos de adjudicação de contratos in house. É lógico que se interroguem sobre os efeitos negativos que a proliferação destes procedimentos pode ter nos mercados (especialmente, nos mercados de serviços) (49).
80.      Ora, a admissibilidade das adjudicações in house foi uma decisão consciente do legislador europeu, que considerou em conformidade com as suas próprias opções políticas a conveniência de dispensar os poderes públicos dos Estados‑Membros, em determinados casos, da obrigação de recorrer aos procedimentos de contratação concorrenciais.
81.      Repito que esta decisão legitima que as autoridades públicas dos Estados‑Membros encomendem às suas entidades instrumentais (quando exercem sobre elas o mesmo controlo que exercem sobre os seus próprios serviços) determinadas tarefas, sem recurso ao mercado para a empreitada de obras, prestação de serviços ou fornecimentos (50).
82.      Diferente disso é o facto de as decisões individuais de uma autoridade pública que encomenda a prestação do serviço a uma entidade instrumental própria não respeitarem as Diretivas 2014/24 ou 2014/23.
83.      Esta poderia ser a situação dos presentes autos se o procedimento interno não tivesse sido efetuado nas condições previstas pela lei, designadamente no que respeita «ao controlo total da autarquia local sobre a sociedade, o que não é possível se uma empresa privada detém uma participação nessa sociedade» (51). O Conselho da Concorrência censuraria, assim, «a aplicação ilegal do princípio da internalização» (52).
84.      Quanto a este ponto, considero acertada a posição do órgão jurisdicional de reenvio: decidir se a Câmara Municipal exerceu corretamente as suas prerrogativas de direito público, ao adjudicar o contrato a um operador in house, é algo que poderia ser apreciado no âmbito de um processo relativo a uma violação da lei em matéria de adjudicação de contratos públicos (53).
85.      Com efeito, a decisão da Câmara Municipal de Jelgava considerada irregular pode ser impugnada nos órgãos com competência para apreciar os atos das Administrações Públicas em matéria de adjudicação de contratos (54). Essa impugnação, por sua vez, pode alegar que a medida não respeita a lei, é desnecessária ou desproporcionada, o que deve ser decidido, em última instância, pelos órgãos jurisdicionais competentes.
86.      De qualquer modo, nada disto se enquadra, por si só, no artigo 102.° TFUE.
Por um lado, porque, como acima afirmei, esta disposição não se aplica a uma Câmara Municipal que toma uma decisão quanto à gestão dos resíduos no exercício de prerrogativas de poder público. Por outro lado, porque a (eventual) violação das regras de adjudicação de contratos públicos não se traduz necessariamente na exploração abusiva de uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste.
V.      Conclusão
87.      Em face do exposto, sugiro que o Tribunal de Justiça responda ao Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia) nos seguintes termos:
«Uma Câmara Municipal que, no exercício de prerrogativas de poder público, toma a decisão de organizar a prestação do serviço de recolha e tratamento de resíduos na área do seu município, adjudicando‑o através de um procedimento interno (procedimento in house) a uma entidade sujeita a um controlo análogo ao que a Câmara Municipal exerce sobre os seus próprios serviços, não pode ser qualificada de “empresa” na aceção do artigo 102.° TFUE».
1      Língua original: espanhol.
2      Diretiva do Conselho, de 15 de julho de 1975, relativa aos resíduos (JO 1975, L 194, p. 47; EE 15F 1 p. 129).
3      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3). Entre as diretivas revogadas encontra‑se a Diretiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2006, relativa aos resíduos (JO 2006, L 114, p. 9).
4      Konkurences likums, de 4 de outubro de 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, n.° 151). Disponível em https://likumi.lv/ta/id/54890‑konkurences‑likums.
5      V., neste sentido, Acórdão de 14 de setembro de 2017, Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra —
Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689, n.° 6).
6      Valsts pārvaldes iekārtas likums, de 6 de agosto de 2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, n.° 94). Disponível em https://likumi.lv/ta/id/63545‑valsts‑parvaldes‑iekartas‑likums.
7      Likums «Par pašvaldībām», de 19 de maio de 1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, n.° 61). Disponível em https://likumi.lv/ta/id/57255‑par‑pasvaldibam. Expirou em 1 de janeiro de 2023.
8      Atkritumu apsaimniekošanas likums, de 14 de dezembro de 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, n.° 473/476). Disponível em https://likumi.lv/ta/id/14012‑atkritumu‑apsaimniekosanas‑likums. Expirou em 18 de novembro de 2010.
9      Versão adotada em 22 de junho de 2005, que entrou em vigor em 26 de julho de 2005.
10      Likums «Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām», de 5 de julho de 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, n.° 110). Disponível em https://likumi.lv/ta/id/26309‑par‑iepirkumu‑valsts‑vai‑pasvaldibu‑vajadzibam. Posteriormente substituída pela Lei de 2006 relativa aos Contratos Públicos (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2006, n.° 65), e de 2016 (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2016, n.° 254).
11      Ponto 8 da decisão de reenvio.
12      O órgão jurisdicional de reenvio invoca, para este efeito, o Acórdão de 26 de novembro de 2015, Maxima Latvija (C‑345/14, EU:C:2015:784, n.° 12 e jurisprudência aí referida).
13      Processo Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004).
14      Acórdão de 5 de dezembro de 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, n.° 20).
15      Acórdão de 18 de novembro de 2021, Visma Enterprise (C‑306/20, EU:C:2021:935, n.° 47 e jurisprudência aí referida).
16      Segundo o Conselho da Concorrência (nota 27 das suas observações escritas), o mercado relevante no presente processo é o da recolha e transporte dos resíduos urbanos na circunscrição municipal da cidade de Jelgava.
17      Nessa data, a Letónia já tinha aderido à União Europeia. Os Atos relativos à adesão da República da Letónia foram publicados no Jornal Oficial da União Europeia de 23 de setembro de 2003 (JO 2003, L 236, p. 33).
18      Também as poderá ter, eventualmente, quanto à aplicação do direito nacional. No ponto 16 da decisão de reenvio, o tribunal a quo alude à incidência que, sob o ponto de vista do direito interno, podiam ter as diferentes datas: segundo a Câmara Municipal de Jelgava, por não existir em 2004 nenhuma norma relativa ao processo a adotar para a seleção do prestador não lhe era aplicável a legislação dos contratos públicos.
19      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos público e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
20      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO 2014, L 94, p. 1).
21      Acórdão de 29 de abril de 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, n.° 41): «[…] a questão de saber se uma operação deve ser qualificada de “contrato público”, na aceção da Diretiva 2014/24, ou de “concessão”, na aceção da Diretiva 2014/23, deve ser apreciada exclusivamente à luz do direito da União […]».
22      Acórdão de 29 de abril de 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, n.° 48): «[…] a aplicação das regras do direito da União em matéria de concessões estava excluída se, simultaneamente, o controlo exercido sobre o concessionário pela autoridade adjudicante fosse análogo ao que esta exercia sobre os seus próprios serviços e se o concessionário realizasse o essencial da sua atividade com a autoridade adjudicante que o detém […]. Com efeito, no caso de tal adjudicação in house, presumia‑se que a autoridade adjudicante recorria aos seus próprios meios, uma vez que, ainda que o concessionário fosse juridicamente distinto dela, podia, na prática, ser equiparado aos serviços internos da autoridade adjudicante, pelo que não era obrigatório abrir um concurso […]. Estes princípios estão agora consagrados e especificados no artigo 17.°° da Diretiva 2014/23, que enuncia as condições em que uma concessão entre entidades pertencentes ao setor público não é abrangida pelo âmbito de aplicação desta diretiva».
23      O órgão jurisdicional de reenvio especifica que essa obrigação está igualmente em conformidade com as obrigações de direito público previstas no artigo 8.°° da Diretiva 75/442 (e, respetivamente, nos artigos 8.°° e 15.°°, n.° 1, das Diretivas 2006/12 e 2008/98).
24      O artigo 15.°°, n.° 1, da Lei da Gestão dos Resíduos de 14 de dezembro de 2000 estabelece que as câmaras municipais devem selecionar a empresa encarregada da gestão dos resíduos em conformidade com os procedimentos estabelecidos em matéria de contratos públicos. Da Lei de Gestão de Resíduos de 28 de outubro de 2010 consta uma disposição semelhante.
25      Ponto 18 da decisão de reenvio.
26      Segundo o Governo Letão e o Conselho da Concorrência, que o afirmavam em várias passagens das suas observações escritas e o reiteraram na audiência, não consta dos autos o ato da Câmara Municipal de Jelgava que decide recorrer ao procedimento interno antes da celebração do contrato. No entanto, a decisão de reenvio pressupõe a existência desse ato, a que se refere nos seus pontos 13 e 18. De qualquer modo, a assinatura do contrato entre a Câmara Municipal de Jelgava e a SIA JKP revela, por si só, sem necessidade de nenhuma outra prova documental, que a Câmara Municipal opta por esse sistema de adjudicação do serviço; o contrato é apenas a formalização da vontade municipal nesse sentido.
27      Acórdão de 13 de julho de 1962, Mannesmann/Alta Autoridade (19/61, EU:C:1962:31, pp. p. 705 e 706).
28      Acórdão de 23 de abril de 1991, Höfner e Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, n.° 21).
29      Acórdão de 11 de julho de 2006, FENIN/Comissão (C‑205/03 P, EU:C:2006:453, n.° 25).
30      Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o. (C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 48).
31      Acórdão de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, n.° 35).
32      Acórdãos de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, n.° 36), de 19 de janeiro de 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, n.os 30 e 31); e de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o. (C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 49).
33      Acórdão de 1 de julho de 2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, n.° 25): «[…] a circunstância de uma entidade dispor, para o exercício de uma parte das suas atividades, de prerrogativas de autoridade pública não impede, por si só, que seja qualificada de empresa na aceção do direito comunitário em relação ao resto das suas atividades económicas […]. Com efeito, a qualificação de atividade abrangida pelo exercício das prerrogativas de autoridade pública ou de atividade económica deve ser feita separadamente para cada atividade exercida por uma dada entidade».
34      V. artigo 13.°
da Diretiva 2008/98, transcrito no ponto 6 das presentes conclusões. O artigo 16.°
da mesma diretiva obriga os Estados‑Membros a constituírem uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação de resíduos a ela destinados e de «misturas de resíduos urbanos recolhidos em habitações particulares, incluindo os casos em que essa recolha abranja também resíduos desse tipo provenientes de outros produtores».
35      V. o Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, publicado pela Comissão em agosto de 2016. Ao resumir a situação existente nos Estados‑Membros, afirma: «Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in‑house provision or public‑public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures» (p. 1).
36      Acórdão de 11 de novembro de 2021, Regione Veneto (Transferência de misturas de resíduos urbanos) (C‑315/20, EU:C:2021:912, n.° 25): «[…] os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação quanto à escolha de uma base territorial que considerem adequada para alcançar a autossuficiência nacional no que concerne ao tratamento dos resíduos em causa. Contudo, […] uma das medidas mais importantes que devem ser adotadas pelos Estados‑Membros, nomeadamente por meio das autarquias locais com competência na matéria, consiste em procurar um tratamento dos referidos resíduos em instalações o mais próximas possível do local da sua produção […]». O sublinhado é meu.
37      Artigo 15.° da Lei Municipal de 19 de maio de 1994.
38      Artigos 9.° e 15.° da Lei de Gestão dos Resíduos de 14 de dezembro de 2000.
39      Ponto 18 da decisão de reenvio.
40      Nas suas observações escritas (ponto 17), o Conselho da Concorrência reconhece que, segundo o direito nacional, as câmaras municipais podem organizar a gestão dos resíduos por si próprias, confiando‑os ao seu próprio operador ou adjudicando‑os a operadores privados. A decisão de reenvio denomina «internalização» do serviço a gestão efetuada pela autarquia local.
41      A partir, designadamente, dos Acórdãos de 18 de novembro de 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), e de 11 de janeiro de 2005, Stadt Halle e RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5).
42      Acórdão de 8 de maio de 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, n.° 25 e jurisprudência aí referida). Mais recentemente, Acórdão de 8 de dezembro de 2016, Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935; a seguir, Acórdão Undis Servizi, n.° 30).
43      Acórdão de 8 de maio de 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, n.° 25 e jurisprudência aí referida).
44      Acórdão Undis Servizi, n.° 30.
45      O artigo 12.° da Diretiva 2014/24 precisa quais as condições em que um contrato adjudicado por uma autoridade adjudicante a outra pessoa coletiva de direito privado ou público fica excluído do âmbito de aplicação da mesma diretiva. Em sentido idêntico se pronuncia o artigo 17.°° da Diretiva 2014/23.
46      O Conselho da Concorrência refere, em apoio da sua tese, o Acórdão de 27 de fevereiro de 2025, Aeroportul Internaţional «Avram Iancu»
Cluj (C‑220/24, EU:C:2025:124, n.os 30 e 31). Nesse processo, a regulamentação setorial aplicada era a Diretiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade (JO 1996, L 272, p. 36). O Tribunal de Justiça declarou que os artigos 1.°° e 6.°° da Diretiva 96/67 «não obstam à aplicação do artigo 102.°° TFUE em circunstâncias nas quais seja recusado a um prestador de serviços de assistência em escala o acesso à infraestrutura aeroportuária, necessária para o exercício dessa atividade, de um aeroporto da União Europeia cujo tráfego anual, à data dessa recusa, era inferior a dois milhões de passageiros registados» (dispositivo).
47      Ponto 28 das observações escritas do Conselho da Concorrência.
48      Ponto 12 das observações escritas do Governo Letão: «O abuso de posição dominante por parte da Câmara Municipal [de Jelgava] manifestou‑se sob a forma de exclusão e teve um efeito negativo sobre a concorrência no mercado em causa. Com efeito, a atuação do município que consiste em reservar para si, sem necessidade (justificação) objetiva, atividades económicas no mercado em questão e proteger a sua filial da concorrência levou à exclusão dos concorrentes desse mercado durante um período prolongado».
49      V., por exemplo, o relatório, de 19 de junho de 2013, da Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (Comissão Nacional dos Mercados e da Concorrência, Espanha) intitulado «Medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia» («Meios próprios e contratos de gestão: implicações da sua utilização sob a ótica do incentivo à concorrência»). Nele é afirmado: «A restrição da concorrência veda o acesso à prestação em causa a todos os proponentes distintos do meio próprio, limitando a capacidade destes para oferecerem os seus produtos à Administração, que muitas vezes pode ser um importante adquirente desse tipo de bens e serviços» (ponto VI, segunda conclusão, p. 94). «A utilização deste instrumento, que é intrinsecamente restritivo da concorrência, deve ser efetuada justificando tanto a correta atribuição da qualificação de meio próprio a uma entidade pública como o recurso ao contrato de gestão em cada fornecimento concreto» (ponto VII, p. 97). O sublinhado é meu. O relatório está disponível em https://pmt‑eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo‑explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe %20 %22medios%20propios%22&offset=0.
50      Reproduzo neste ponto as considerações formuladas nas conclusões apresentadas no processo LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, ponto 69).
51      Ponto 7 da decisão de reenvio.
52      Ponto 7 da decisão de reenvio.
53      Ponto 18 da decisão de reenvio. No final desse ponto, o órgão jurisdicional de reenvio destaca que «as questões prejudiciais relativas à validade da aplicação de um procedimento interno são frequentemente suscitadas no âmbito de processos em que é contestada a decisão tomada por uma instituição de proceder a uma adjudicação por ajuste direto no quadro de um procedimento de concurso público». No que respeita a adjudicações in house que deram origem a pedidos de decisão prejudicial no setor dos resíduos, v., nomeadamente, os Acórdãos de 10 de setembro de 2009, Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532), de 29 de novembro de 2012, Econord (C‑182/11 e C‑183/11, EU:C:2012:758) e de 12 de maio de 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372).
54      No ponto 28 das suas observações escritas, o Conselho da Concorrência reconhece que «a justificação e a aplicação da escolha do modo de efetuar a prestação de serviços estão sujeitas a critérios jurídicos e, por conseguinte, à fiscalização das autoridades de supervisão (e, posteriormente, dos tribunais). Por exemplo, no âmbito do mercado da recolha e transporte de resíduos urbanos, a pertinência da aplicação do artigo 3.°°, n.° 1, ponto 7, da [Lei dos Contratos Públicos] por parte do município que presta o serviço de forma independente está sujeita a fiscalização jurisdicional».