62022TO0729
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN MÄÄRÄYS (yhdeksäs jaosto)
17 päivänä lokakuuta 2024 (
*1
)
Kumoamiskanne – Maatalous – Yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) strateginen suunnitelma – Asetus (EU) 2021/2115 – Jäsenvaltioiden YMP:n nojalla laatimien strategiasuunnitelmien tukea koskevat säännöt – Komission hyväksyntä – Hallinnollinen yhdistelmämenettely tai monitahoinen hallinnollinen menettely – Unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta – Tutkittavaksi ottaminen – Kanteen nostamisen määräajan noudattaminen – Tiedon saaminen riidanalaisesta toimesta – Asiavaltuus
Asiassa T‑729/22,
Complejo Agrícola Las Lomas, SL, kotipaikka Madrid (Espanja), edustajanaan asianaja J. Sedano Lorenzo,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A.-C. Becker ja F. Castilla Contreras,
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja L. Truchot sekä tuomarit H. Kanninen (esittelevä tuomari) ja T. Perišin,
kirjaaja: V. Di Bucci,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
on antanut seuraavan
määräyksen
1
Kantaja, Complejo Agrícola Las Lomas, SL vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan Euroopan maatalouden tukirahastosta ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta rahoitettavaa unionin tukea varten Espanjan esittämästä vuosien 2023–2027 YMP:n strategiasuunnitelmasta 31.8.2022 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen C(2022) 6017 final (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista siltä osin kuin komissio on hyväksynyt Espanjan yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) strategiasuunnitelman 3.4 kohdan, jonka mukaan jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laadittavien, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavien strategiasuunnitelmien (YMP:n strategiasuunnitelmat) tukea koskevista säännöistä ja asetusten (EU) N:o 1305/2013 ja (EU) N:o 1307/2013 kumoamisesta 2.12.2021 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/2115 (EUVL 2021, L 435, s. 1) 21 artiklan nojalla viljelijälle kestävyysperusteisesti myönnettävän perustulotuen enimmäismäärä voi olla enintään 200000 euroa (jäljempänä riidanalainen toimenpide).
Asian tausta
2
Kantaja on Espanjan Madridiin sijoittautunut espanjalaisyhtiö, jonka toimialana on ennen muuta hankkia ja hyödyntää maatalousmaata maa-, metsä- ja karjataloustoimintaa varten.
3
Espanjan kuningaskunta toimitti komissiolle 29.12.2021 asetuksen 2021/2115 118 artiklan 1 kohdan nojalla ehdotuksen YMP:n strategiasuunnitelmaksi (jäljempänä YMPSS) vuosiksi 2023–2027.
4
Arvioituaan Espanjan kuningaskunnan laatiman YMPSS-ehdotuksen (jäljempänä Espanjan YMPSS) komissio esitti 31.3.2022 asetuksen 2021/2115 118 artiklan 3 kohdan mukaisesti huomautuksia ja pyysi lisätietoja.
5
Espanjan kuningaskunta toimitti 27.7.2022 komissiolle tietoja vastatakseen sen huomautuksiin ja esitti tarkistetun version YMPSS-ehdotuksestaan.
6
Komissio antoi 31.8.2022 riidanalaisen päätöksen, jolla hyväksyttiin Espanjan YMPSS-ehdotus asetuksen 2021/2115 118 artiklan 4 kohdan nojalla.
Asian käsittely ja asianosaisten vaatimukset
7
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin komissio on hyväksynyt riidanalaisen toimenpiteen ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
8
Kantaja vaatii myös, että komissio esittää hallussaan väitetysti olevan kertomuksen Espanjan YMPSS-ehdotuksen valmistelumenettelystä.
9
Komissio esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.2.2023 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdan nojalla oikeudenkäyntiväitteen, jossa se vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta ja
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
10
Espanjan kuningaskunta pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 27.2.2023 toimittamallaan väliintulohakemuksella, että se saisi osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
11
Kantaja esitti 17.4.2023 huomautuksensa komission esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä. Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kyseisen oikeudenkäyntiväitteen.
Oikeudellinen arviointi
12
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 ja 7 kohdassa määrätään, että jos vastaaja sitä pyytää erillisellä asiakirjalla, unionin yleinen tuomioistuin voi päättää toimivallan puuttumisesta tai tutkimatta jättämisestä aloittamatta pääasian käsittelyä.
13
Koska komissio on nyt käsiteltävässä asiassa vaatinut oikeudenkäyntiväitteen ratkaisemista, unionin yleinen tuomioistuin, joka katsoo, että sillä on asiakirja-aineiston perusteella riittävät tiedot, päättää antaa ratkaisunsa jatkamatta asian käsittelyä.
14
Komissio vetoaa oikeudenkäyntiväitteensä tueksi ensinnäkin siihen, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklassa ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d ja e alakohdassa asetettuja vaatimuksia ei ole noudatettu, toiseksi siihen, ettei unionin yleisellä tuomioistuimella ole toimivaltaa valvoa riidanalaista toimenpidettä, ja kolmanneksi siihen, ettei kantajalla ole asiavaltuutta.
15
Kun unionin yleinen tuomioistuin tiedusteli työjärjestyksensä 89 artiklan mukaisesti toteutetun prosessinjohtotoimen yhteydessä komissiolta riidanalaiseen päätökseen kohdistuvan kanteen nostamisen määräajan noudattamisesta, komissio katsoi myös, että kannekirjelmä on jätetty määräajan päättymisen jälkeen.
Kanteen nostamiselle asetetun määräajan noudattaminen
16
Komissio väittää, että nyt käsiteltävän kanteen nostamisen määräaika alkoi kulua riidanalaisen päätöksen antamispäivästä 31.8.2022 tai viimeistään sen julkaisemispäivästä komission verkkosivustolla eli 8.9.2022. Komission mukaan kantaja tiesi kyseisen päätöksen olemassaolosta viimeistään viimeksi mainitusta päivästä alkaen. Kantaja ei komission mukaan kuitenkaan noudattanut huolellisuusvelvoitettaan, kun se ei ollut kohtuullisessa ajassa pyytänyt saada tutustua päätöksen koko tekstiin. Näin ollen kahden kuukauden ja kymmenen päivän määräaika päättyi komission mukaan 21.11.2022, ja kanne nostettiin sitä seuraavana päivänä.
17
Kantaja väittää, että koska riidanalaista päätöstä ei ole julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä tai annettu sille tiedoksi, on sovellettava SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa tarkoitettua tiedonsaantia koskevaa perustetta. Se väittää saaneensa tiedon riidanalaisesta päätöksestä vasta lokakuun 2022 puolivälissä käydessään Espanjan maatalous-, kalastus- ja elintarvikeministeriön verkkosivustolla.
18
SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan mukaan kumoamiskanteet on pantava vireille kahden kuukauden kuluessa säädöksen julkaisemisesta tai siitä, kun se on annettu kantajalle tiedoksi, taikka jollei säädöstä ole julkaistu tai annettu tiedoksi, kahden kuukauden kuluessa siitä, kun kantaja on saanut siitä tiedon. Määräyksen sanamuodosta ilmenee, että päivä, jona toimesta saadaan tieto, on kanteen nostoa koskevan määräajan alkamisajankohdan perusteena toissijainen toimen julkaisemista tai sen tiedoksiantamista koskevaan perusteeseen nähden (tuomio 10.3.1998, Saksa v. neuvosto, C‑122/95, EU:C:1998:94, 35 kohta).
19
Lisäksi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 60 artiklan mukaan kyseistä määräaikaa on pitkien etäisyyksien vuoksi pidennettävä kymmenellä päivällä.
20
Ensinnäkään ei ole kiistetty sitä, ettei riidanalaista päätöstä ole annettu tiedoksi kantajalle, koska sitä ei ole osoitettu kantajalle.
21
Toiseksi oikeuskäytännön mukaan on niin, että jotta riidanalaisen toimen julkaiseminen olisi SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa tarkoitetun kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohta, tällaista julkaisemista on edellytettävä Euroopan unionin primaarioikeuden tai johdetun oikeuden määräyksessä tai säännöksessä tai sen on ainakin seurattava vakiintuneesta käytännöstä, johon kantaja saattoi perustellusti luottaa (ks. vastaavasti määräys 15.5.2019, Metrans v. komissio ja INEA, T‑262/17, EU:T:2019:341, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
22
Käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin selvää, ettei riidanalaista päätöstä ole julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
23
Toiseksi on todettava, ettei asetuksen 2021/2115 118 artiklassa tai missään muussakaan sen säännöksessä säädetä YMPSS:ien hyväksymispäätösten nimenomaisesta julkaisemistavasta.
24
Kolmanneksi on todettava, että – kuten komissio huomauttaa vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen – komissiolla ei ole riidanalaisen päätöksen kaltaisten päätösten julkaisemisessa vakiintunutta käytäntöä, johon kantaja saattoi perustellusti luottaa.
25
Koska riidanalaista päätöstä ei julkaistu eikä annettu kantajalle tiedoksi, määräaika kanteen nostamiselle kyseisestä toimesta alkoi siis kulua, kuten SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa määrätään, kantajan saatua siitä tiedon.
26
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että silloin, kun toimea ei ole julkaistu tai annettu tiedoksi, kanteen nostamisen määräaika alkaa kulua vasta siitä hetkestä, jona se, jota asia koskee, on saanut täsmällisen tiedon kyseisen toimen sisällöstä ja perusteluista, edellyttäen, että tämä pyytää toimen koko tekstin kohtuullisen ajan kuluessa siitä, kun sai tiedon toimen olemassaolosta (ks. vastaavasti määräys 19.11.2018, Landesbank Baden-Württemberg v. SRB, T‑14/17, ei julkaistu, EU:T:2018:812, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27
Jotta määräaika alkaisi kolmannen, jota asia koskee, osalta kulua vasta siitä hetkestä, jona tämä saa tietoonsa kaikki kanteen nostamisen kannalta merkitykselliset seikat, oikeuskäytännössä asetetaan tällaiselle kolmannelle velvollisuus pyytää viipymättä itseään koskevan toimen koko tekstin (ks. määräys 8.12.2021, Alessio ym. v. EKP, T‑620/20, ei julkaistu, EU:T:2021:877, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28
Oikeuskäytännöstä ilmenee, että tieto toimen olemassaolosta voidaan päätellä useista eri seikoista, kuten ensinnäkin kolmannen, jota asia koskee, suullisista tai kirjallisista lausunnoista, toiseksi riidanalaista toimea koskevan tiivistelmän julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä, kolmanneksi siitä, että jäsenvaltion virallisessa lehdessä on julkaistu kansallinen toimi, jossa viitataan, edes epätäsmällisesti, riidanalaiseen toimeen, ja neljänneksi tilanteista, joissa nämä seikat yhdistyvät, esimerkiksi silloin, kun riidanalaista toimea on levitetty tiedotusvälineissä ja kun kolmannen, jota asia koskee, lausunnot viittaavat siihen, että se tiesi toimen toteuttamisesta tilanteessa, jossa oli ilmeistä, että se seurasi tiiviisti asian kehittymistä (ks. vastaavasti määräys 8.12.2021, Alessio ym. v. EKP, T‑620/20, ei julkaistu, EU:T:2021:877, 47–49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29
Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa määrätty kahden kuukauden määräaika, joka silloin, kun tointa, josta voidaan nostaa kumoamiskanne, ei ole julkaistu eikä annettu tiedoksi, alkaa kulua päivästä, jona kantaja on saanut siitä tiedon, on erilainen kuin kohtuullinen aika, joka tällä asianosaisella on käytettävissään sitä varten, että se pyytää kyseisen toimen koko tekstin saadakseen siitä täsmälliset tiedot (ks. määräys 19.11.2018, Landesbank Baden-Württemberg v. SRB, T‑14/17, ei julkaistu, EU:T:2018:812, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30
Arviointiperuste, joka koskee kohtuullista aikaa pyytää toimen toimittamista toimen olemassaoloa koskevan tiedon saamisen jälkeen, ei siis ole etukäteen vahvistettu määräaika, joka voitaisiin automaattisesti johtaa kumoamiskanteen nostamisen määräajan kestosta, vaan se määräytyy yksittäistapauksen olosuhteiden mukaan (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2013, uudelleenkäsittely Arango Jaramillo ym. v. EIP, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, 32–34 kohta).
31
Tältä osin on huomattava, että eräissä asioissa on katsottu, että pyyntö toimen koko tekstin toimittamisesta kaksi kuukautta (ks. vastaavasti määräys 5.3.1993, Ferriere Acciaierie Sarde v. komissio, C‑102/92, EU:C:1993:86, 19 kohta), yli neljä kuukautta (ks. vastaavasti määräys 10.11.2011, Agapiou Joséphidès v. komissio ja EACEA, C‑626/10 P, ei julkaistu, EU:C:2011:726, 130–132 kohta; määräys 15.7.1998, LPN ja GEOTA v. komissio, T‑155/95, EU:T:1998:167, 44 kohta, ja määräys 19.11.2018, VR-Bank Rhein-Sieg v. SRB, T‑42/17, ei julkaistu, EU:T:2018:813, 44–49 kohta) tai yli kuusi kuukautta (ks. vastaavasti määräys 18.5.2010, Abertis Infraestructuras v. komissio, T‑200/09, ei julkaistu, EU:T:2010:200, 63 kohta) sen jälkeen, kun kantaja oli saanut tiedon toimen olemassaolosta, ylitti kohtuullisen ajan.
32
Lisäksi on katsottu erilaisissa olosuhteissa, että kohtuullinen määräaika oli kaksi viikkoa (ks. vastaavasti tuomio 7.3.1995, Socurte ym. v. komissio, T‑432/93–T‑434/93, EU:T:1995:43, 50 kohta) tai kuukausi (ks. vastaavasti tuomio 19.5.1994, Consorzio gruppo di azione locale Murgia Messapica v. komissio, T‑465/93, EU:T:1994:56, 32 kohta).
33
Käsiteltävässä asiassa yhtäältä riidanalaisen päätöksen antamisesta ilmoitettiin komission Espanjan-edustuston ja Espanjan hallituksen 31.8.2022 antamissa lehdistötiedotteissa ja toisaalta riidanalainen päätös julkaistiin komission internetsivustolla 8.9.2022 ja Espanjan maatalous-, kalastus- ja elintarvikeministeriön internetsivustolla 19.9.2022.
34
Kantaja ilmoittaa saaneensa tiedon riidanalaisesta päätöksestä lokakuun 2022 puolivälissä käydessään Espanjan maatalous-, kalastus- ja elintarvikeministeriön verkkosivustolla, mutta ei pystynyt nimeämään tiedoksisaannin tarkkaa päivämäärää.
35
Vaikka kantaja olisikin saanut tiedon riidanalaisen päätöksen olemassaolosta 31.8.2022 tai 8.9.2022, kuten komissio väittää, sen väitetty toimimatta jättäminen kyseisten päivämäärien ja lokakuun 2022 puolivälin välisenä aikana jatkui joka tapauksessa enintään noin puolitoista kuukautta. Tällaisen ajan ei käsiteltävän asian olosuhteissa kuitenkaan voida katsoa ylittävän kohtuullista aikaa.
36
Käsiteltävässä asiassa on nimittäin otettava huomioon myös se, että kyseessä oleva kumoamiskanne nostettiin 22.11.2022, joten sitä voidaan pitää liian myöhään nostettuna ainoastaan, jos kantaja oli saanut tiedon riidanalaisen päätöksen sisällöstä ennen 12.9.2022.
37
Tältä osin on muistettava, että asianosaisen, joka vetoaa siihen, että kanne on nostettu liian myöhään erityisesti SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa vahvistettuun määräaikaan nähden, on esitettävä näyttö siitä ajankohdasta, jona määräajan kulumisen aloittanut tapahtuma tapahtui (ks. vastaavasti tuomio 6.12.2012, Evropaïki Dynamiki v. komissio, T‑167/10, ei julkaistu, EU:T:2012:651, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
Käsiteltävässä asiassa komissio ei kuitenkaan ole esittänyt todisteita osoittaakseen, että kantaja oli saanut tiedon riidanalaisen päätöksen sisällöstä ennen 12.9.2022, vaan se on ainoastaan väittänyt, että kantaja oli saanut tiedon kyseisen päätöksen olemassaolosta viimeistään 8.9.2022.
39
Näin ollen ei voida katsoa, että käsiteltävänä oleva kanne olisi nostettu liian myöhään.
Muotovaatimusten noudattaminen
40
Komissio väittää, että kanne on jätettävä tutkimatta, koska kannekirjelmä ei täytä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklassa ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d ja e alakohdassa asetettuja edellytyksiä. Komissio katsoo, että vaikka kannekirjelmässä todetaan, että kyse on kanteesta, jolla pyritään riidanalaisen päätöksen osittaiseen kumoamiseen, oikeudenkäynnin tosiasiallisena kohteena on riidanalaisen toimenpiteen laillisuus. Näin ollen kantajan vaatimuksilla ei komission mukaan pyritä kyseisen päätöksen vaan kyseisen toimenpiteen kumoamiseen. Kumoamisperusteissa ei väitetysti myöskään yksilöidä ainoatakaan virhettä tai lainvastaisuutta, johon olisi syyllistytty kyseisen päätöksen antamisen yhteydessä, vaan niissä mainitaan Espanjan viranomaisten laiminlyönnit. Kannekirjelmässä esitetyt kanneperusteet eivät komission mukaan myöskään ole riittävän selkeitä, vaan niissä vain viitataan oikeuskäytäntöön abstraktisti ja yleisluontoisesti soveltamatta sitä nyt käsiteltävään asiaan.
41
Kantaja katsoo, että oikeudenkäynnin kohde on selvästi yksilöity ja että siinä on kyse riidanalaisen päätöksen laillisuuden riitauttamisesta siltä osin kuin siinä hyväksytään Espanjan YMPSS-ehdotus. Kantaja katsoo, että riidanalainen toimenpide on osa kyseistä päätöstä ja että Espanjan YMPSS ei ole itsenäinen ja kyseisestä päätöksestä erillinen toimenpide. Se viittaa tältä osin asetuksen 2021/2115 118 artiklan mukaiseen komission toimivaltaan.
42
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla, jota saman perussäännön 53 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan sovelletaan asian käsittelyyn unionin yleisessä tuomioistuimessa, ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d ja e alakohdan nojalla kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde, perusteet ja perustelut, joihin asiassa vedotaan, sekä yhteenveto kyseisistä perusteista ja kantajan vaatimukset.
43
Näiden tietojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin yleinen tuomioistuin voi tarvittaessa ratkaista kanteen ilman muita kanteen tueksi esitettyjä tietoja. Jotta voitaisiin taata oikeusvarmuus ja hyvä oikeudenhoito, kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä on, että sen perustana olevat oleelliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat ilmenevät ainakin yhteenvedonomaisesti mutta silti johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä (ks. tuomio 4.7.2019, Italia v. komissio, T‑598/17, ei julkaistu, EU:T:2019:482, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 9.7.2019, Scaloni ja Figini v. komissio, T‑158/18, ei julkaistu, EU:T:2019:491, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44
Asianosaisten vaatimuksista on erityisesti muistutettava, että niissä määritellään unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan kohde, minkä vuoksi vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti, jotta unionin tuomioistuimet eivät lausuisi kanteen ulkopuolelta (ks. tuomio 14.9.2017, Università del Salento v. komissio, T‑393/15, ei julkaistu, EU:T:2017:604, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 19.11.2020, Comune di Stintino v. komissio, T‑174/20, ei julkaistu, EU:T:2020:551, 45 kohta). Erityisesti silloin, kun on kyse kumoamiskanteesta, toimen, jonka kumoamista vaaditaan, on oltava selvästi määritelty (ks. vastaavasti määräys 6.11.2018, Chioreanu v. ERCEA, T‑717/17, EU:T:2018:765, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45
Käsiteltävässä asiassa kantaja kylläkin vaatii kannekirjelmässään yhtäältä riidanalaisen päätöksen osittaista kumoamista ja toisaalta riidanalaisen toimenpiteen toteamista lainvastaiseksi. Kun kannekirjelmä luetaan kokonaisuudessaan, ilmenee kuitenkin, että kantaja vaatii kanteellaan mainitun päätöksen kumoamista siltä osin kuin siinä hyväksytään kyseinen toimenpide unionin oikeuden vastaisesti.
46
Komissio on sitä paitsi oikeudenkäyntiväitteessään myös ymmärtänyt kantajan vaatimukset tällä tavoin. Vaikka komissio moittii kantajaa siitä, että tämä sekoittaa toisiinsa riidanalaisen päätöksen ja Espanjan YMPSS:n, jotka ovat tosiasiassa kaksi erillistä toimea, kysymys on kuitenkin siitä, voidaanko sääntöjenvastaisuudet, joihin kantajavetoaa, lukea komission syyksi, eikä kannekirjelmän selkeydestä tai täsmällisyydestä. Kysymys syyksiluettavuudesta liittyy tutkimatta jättämistä koskevaan perusteeseen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole toimivaltainen tutkimaan riidanalaista toimenpidettä (ks. edellä 14 kohta).
47
Kanneperusteet ja kumoamiskanteen perustana olevat olennaiset tosiseikat ja oikeudelliset seikat käyvät riittävän selvästi ilmi kannekirjelmästä. Kannekirjelmä sisältää neljä kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee asetuksen 2021/2115 17 artiklan rikkomista, toinen sitä, ettei riidanalaisen toimenpiteen vaikutusta sen yhteensopivuuteen YMP:n tavoitteiden kanssa ole arvioitu, kolmas espanjalaisten viljelijöiden vahingoksi tapahtuvaa sisämarkkinoiden vääristymistä, joka johtaa YMP:n sirpaloitumiseen, ja neljäs suhteellisuusperiaatteen loukkaamista. Lisäksi kantaja mainitsee unionin yleisen tuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen tuomioita, joiden se katsoo liittyvän käsiteltävän asian tosiseikkoihin.
48
Edellä esitetystä seuraa, että kannetta ei voida jättää tutkimatta Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklassa ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan d ja e alakohdassa asetettujen vaatimusten rikkomisen perusteella.
49
Kannekirjelmän muotovaatimusten noudattamatta jättämiseen perustuva oikeudenkäyntiväite on siksi hylättävä.
Unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta riidanalaisen toimenpiteen laillisuusvalvontaan ja esitettyjen sääntöjenvastaisuuksien lukeminen komission syyksi
50
Komissio väittää, että kanne on jätettävä tutkimatta, sillä oikeusriidan todellisena kohteena on Espanjan YMPSS:ään, joka on jäsenvaltion toteuttama oikeudellinen toimi, jonka valvonta ei kuulu unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, kohdistuva laillisuusvalvonta. Unionin yleisellä tuomioistuimella ei komission mukaan siis ole toimivaltaa ottaa kantaa riidanalaisen toimenpiteen laillisuuteen. Komissio väittää, että hyväksynnällä, jonka se antoi Espanjan YMPSS:lle kokonaisuudessaan, ei ole minkäänlaista vaikutusta kyseisen tekstin laatijan ja luonteen osalta, koska se on edelleen Espanjan viranomaisten toteuttama toimi. YMPSS:t ovat komission mukaan kansallisia toimenpiteitä, joilla on oikeusvaikutuksia asianomaisen jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä, eivätkä ne ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja unionin toimielinten, elinten tai laitosten toimia. Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on väitetysti valvoa YMPSS:ien ja niiden sisältämien toimenpiteiden laillisuutta unionin oikeuden ja erityisesti asetuksen 2021/2115 perusteella ja tarvittaessa pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua SEUT 267 artiklan nojalla.
51
Kantajan mielestä unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen valvomaan komission päätösten ja myös YMPSS-ehdotusten hyväksymisestä annettujen päätösten laillisuutta. Sen mukaan Espanjan YMPSS ja riidanalainen päätös muodostavat yhden ainoan toimen, joka kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan, sillä Espanjan kuningaskunta on ainoastaan osallistunut sen laatimiseen. Lisäksi se katsoo, että YMPSS-ehdotusten hyväksyminen on menettely, johon sovelletaan unionin oikeutta ja jonka ainoa kannekelpoinen toimi on niiden hyväksymisestä annettu komission päätös. Erottelu, jonka komissio tekee riidanalaisen päätöksen ja Espanjan YMPSS-ohjelman välillä, tarkoittaa kantajan mielestä sitä, että komission suorittamalla tutkinnalla ei enää olisi merkitystä ja että YMPSS:t jäisivät täysin tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle, mikä olisi ristiriidassa tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden kanssa. Espanjan YMPSS:ää ei kantajan mukaan myöskään voida riitauttaa Espanjan tuomioistuimissa, sillä kyseessä on unionin oikeuden mukaisen menettelyn yhteydessä toteutettu valmisteleva toimi.
52
Nyt käsiteltävässä asiassa kumoamisvaatimukset kohdistuvat muodollisesti riidanalaiseen päätökseen, joka on täytäntöönpanopäätös. Tällainen komission päätös kuuluu toimiin, joiden laillisuusvalvonta kuuluu SEUT 263 artiklan mukaisesti unionin tuomioistuinten, tässä tapauksessa unionin yleisen tuomioistuimen, toimivaltaan. Komissio ei sitä paitsi ole kiistänyt tätä.
53
Kiistääkseen unionin yleisen tuomioistuimen toimivallan tässä asiassa komissio katsoo, että riidanalainen toimenpide kuuluu Espanjan YMPSS:n eikä riidanalaisen päätöksen alaan, joten sen ei voida katsoa johtuvan komissiosta. Se, että Espanjan YMPSS-ehdotus hyväksyttiin mainitulla päätöksellä, ei komission mukaan muuttanut asianomaisen toimen luonnetta, vaan se on edelleen kansallinen toimenpide, jonka laillisuusvalvonta kuuluu yksinomaan kansalliselle tuomioistuimelle.
54
On muistutettava, että komission perusteluissa tukeudutaan seikkoihin, jotka koskevat yhtäältä sitä, voidaanko kantajan esittämät sääntöjenvastaisuudet lukea komission syyksi, mikä on kanteen tutkittavaksi ottamista koskeva kysymys, ja toisaalta sitä, onko unionin yleinen tuomioistuin toimivaltainen tutkimaan kyseiset säätöjenvastaisuudet ja näin ollen myös riidanalaisen toimenpiteen.
55
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että Espanjan YMPSS-ehdotuksen valmisteluun ja hyväksymiseen osallistuivat sekä Espanjan viranomaiset että komissio. On siis tutkittava, mikä unionin tuomioistuimista tai kansallisista tuomioistuimista on tällaisessa menettelyssä toimivaltainen ratkaisemaan riidanalaisen toimenpiteen laillisuuden unionin oikeuden kannalta.
56
Tältä osin on aluksi muistutettava, että se, että kansalliset viranomaiset mahdollisesti osallistuvat menettelyyn, jonka päätteeksi toteutetaan unionin toimielinten toimia, ei voi saattaa kyseenalaiseksi sitä, että ne ovat unionin toimia, kun kansallisten viranomaisten toimet ovat välivaihe menettelyssä, jossa unionin toimielin käyttää yksin lopullista päätösvaltaa ilman, että kansallisten viranomaisten valmistelevat toimet tai ehdotukset sitoisivat sitä (tuomio 19.12.2018, Berlusconi ja Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, 43 kohta).
57
Tällaisessa tapauksessa, jossa unionin oikeudessa ei määrätä toimivallan jakamisesta kansalliseen toimivaltaan ja unionin toimivaltaan, joilla olisi eri tavoitteet, vaan päinvastoin annetaan yksinomainen päätösvalta unionin toimielimelle, unionin tuomioistuimen asiana on sen yksinomaisen toimivallan nojalla, joka sillä on SEUT 263 artiklan nojalla valvoessaan unionin toimien laillisuutta, lausua kyseessä olevan unionin toimielimen toteuttaman lopullisen toimen laillisuudesta ja tutkia osapuolten tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi mahdolliset virheet, jotka rasittavat kansallisten viranomaisten toteuttamia valmistelevia toimia tai ehdotuksia ja jotka voivat vaikuttaa tämän lopullisen päätöksen pätevyyteen (tuomio 19.12.2018, Berlusconi ja Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, 44 kohta).
58
Kansallisen viranomaisen toimi, joka on osa unionin päätöksentekomenettelyä, ei kuitenkaan kuulu unionin tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan silloin, kun kansallisten viranomaisten ja unionin toimielinten välisen, nyt tarkasteltavalla alalla tehdyn toimivallanjaon perusteella on selvää, että kansallisen viranomaisen toteuttama toimi on välttämätön välivaihe unionin toimen toteuttamismenettelyssä, jossa unionin toimielimillä on ainoastaan rajallinen harkintavalta tai ei lainkaan harkintavaltaa, jolloin kansallinen toimi sitoo unionin toimielintä (ks. vastaavasti tuomio 3.12.1992, Oleificio Borelli v. komissio, C‑97/91, EU:C:1992:491, 9 ja 10 kohta).
59
Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on tällöin tutkia sellaista kansallista toimea mahdolliset rasittavat sääntöjenvastaisuudet tarvittaessa unionin tuomioistuimelle esitettävän ennakkoratkaisupyynnön avulla samoin valvontaa koskevin edellytyksin, joita sovelletaan kaikkien sellaisten saman kansallisen viranomaisen toteuttamien lopullisten toimien osalta, jotka saattavat olla epäedullisia kolmansille, ja lisäksi katsoa tehokasta oikeussuojaa koskevan periaatteen noudattamisen nimissä, että tätä koskeva kanne on otettava tutkittavaksi, vaikka siitä ei säädettäisikään valtion sisäisissä prosessisäännöissä (ks. vastaavasti tuomio 3.12.1992, Oleificio Borelli v. komissio, C‑97/71, EU:C:1992:491, 11–13 kohta; tuomio 6.12.2001, Carl Kühne ym., C‑269/99, EU:C:2001:659, 58 kohta; ja tuomio 2.7.2009, Bavaria ja Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, 57 kohta).
60
On myös muistutettava, että siitä, että komissio hyväksyy kansallisen toimenpiteen, ei missään tapauksessa seuraa, että siitä tulisi unionin oikeuden toimi (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2002, Huber, C‑336/00, EU:C:2002:509, 40 kohta ja tuomio 4.6.2009, JK Otsa Talu, C‑241/07, EU:C:2009:337, 37 kohta).
61
Riidanalaisen päätöksen antamiseen johtanutta menettelyä on tutkittava näiden seikkojen valossa sen määrittämiseksi, mikä tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään tämän oikeusriidan, joka koskee Espanjan YMPSS-ehdotuksessa esitetyn riidanalaisen toimenpiteen, sellaisena kuin se on hyväksytty riidanalaisella päätöksellä, yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.
Espanjan YMPSS:n laadinta ja hyväksyntä
62
Riidanalainen päätös on toimi, jolla komissio hyväksyi Espanjan YMPSS-ehdotuksen asetuksen 2021/2115 118 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.
63
Aluksi on tarkasteltava komission ja jäsenvaltioiden tehtäviä YMP:n täytäntöönpanossa, sellaisina kuin ne on määritelty asetuksessa 2021/2115.
64
Tältä osin on muistutettava ensinnäkin, että SEUT 4 artiklan 2 kohdan mukaan unionin ja jäsenvaltioiden kesken jaettua toimivaltaa sovelletaan muun muassa maatalouden alalla.
65
YMP:n oikeudellisen kehyksen uudistaminen toteutettiin asetuksella 2021/2115. Kuten asetuksen johdanto-osan 36 perustelukappaleessa muistutetaan, päätettiin säätää yksi asetus.
66
Asetuksen 2021/2115 1 artiklan 2 kohdan mukaan kyseistä asetusta sovelletaan Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavaan unionin tukeen jäsenvaltion laatimassa ja komission hyväksymässä, 1.1.2023 ja 31.12.2027 välisen ajanjakson kattavassa YMPSS:ssä täsmennettyihin interventioihin. Kyseisen asetuksen johdanto-osan 36 perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisellä asetuksella korvataan säännökset, jotka sisältyivät Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta 17.12.2013 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 1305/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 487) ja yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 1307/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 608).
67
Kyseiseen uudistukseen perustuvan YMP:n hallinnointitavan osalta on todettava, että asetuksen 2021/2115 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan uusi lähestymistapa perustuu ajatukseen siitä, että unionin olisi vahvistettava maatalouspolitiikan perusparametrit, kun taas jäsenvaltioiden olisi kannettava nykyistä enemmän vastuuta siitä, kuinka ne täyttävät asianomaiset tavoitteet ja saavuttavat päämäärät. Toissijaisuusperiaatteen laajempi soveltaminen mahdollistaakin sen, että paikalliset olosuhteet ja tarpeet sekä maataloustoiminnan erityisluonne voidaan ottaa paremmin huomioon.
68
Lisäksi asetuksen 2021/2115 johdanto-osan 27 perustelukappaleesta ilmenee, että toimivallan jako kyseisessä uudessa YMP:n täytäntöönpanomallissa edellyttää, että tavoitteet, interventiotyypit ja yhteiset vaatimukset vahvistetaan unionin tasolla YMP:n yhteisen luonteen varmistamiseksi ja jäsenvaltioiden tehtäväksi jätetään muuttaa ne tuensaajiin sovellettaviksi tukijärjestelyiksi.
69
Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta sekä asetuksen (EU) N:o 1306/2013 kumoamisesta 2.12.2021 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/2116 (EUVL 2021, L 435, s. 187) 5 artiklassa säädetään YMP:n talousarvion toteuttamistavasta, että maataloustukirahasto toteutetaan joko jäsenvaltioiden ja unionin väliseen yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin kautta tai suoran hallinnoinnin kautta. Saman asetuksen 6 artiklassa säädetään, että maaseuturahasto toteutetaan jäsenvaltioiden ja unionin väliseen yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin mukaisesti.
70
Edellä 67–69 kohdassa mainituista säännöksistä seuraakin, että unionin lainsäätäjän käyttöön ottama YMP:n uusi hallinnointitapa perustuu yhteistyöjärjestelmään, jossa jäsenvaltioille jätetään liikkumavaraa interventioiden mukauttamiseksi niiden kansallisen maatalouden erityistarpeisiin ja ‑vaatimuksiin ja jossa samalla säädetään unionin valvonnasta sen varmistamiseksi, että toimenpiteet ovat sopusoinnussa YMP:n kanssa.
71
Toiseksi on tarkasteltava YMPSS:ään sovellettavia sääntöjä, jotka ilmentävät tämän uuden hallinnointijärjestelmän tavoitteita.
72
YMPSS:ien laatimisen osalta ensinnäkin ilmenee asetuksen 2021/2115 104 artiklan 1 kohdasta, että jäsenvaltioiden on laadittava kyseiset suunnitelmat maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta rahoitettavan unionin tuen toteuttamiseksi.
73
Tältä osin asetuksen 2021/2115 5 ja 6 artiklassa vahvistetaan unionin tavoitteet, ja kyseisen asetuksen 7 artiklassa vahvistetaan indikaattorit, joita käytetään arvioitaessa tavoitteisiin pääsemistä. Lisäksi kyseisen asetuksen 9 artiklassa säädetään muun muassa, että jäsenvaltioiden on suunniteltava YMPSS:iinsä kuuluvat interventiot Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Lisäksi 8–84 artiklassa määritetään interventiotyypit ja yhteiset vaatimukset, joita jäsenvaltioiden on sovellettava YMP:n yhteisen luonteen varmistamiseksi.
74
Toiseksi asetuksen 2021/2115 106 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on laadittava YMPSS:t institutionaalisen ja oikeudellisen kehyksensä mukaisesti.
75
Kolmanneksi asetuksen 2021/2115 107–115 artiklassa vahvistetaan YMPSS:n sisältöä ja esittämistä koskevat vaatimukset. Kyseiset suunnitelmat ovat ohjeasiakirjoja, jotka koskevat kunkin jäsenvaltion YMP:n toteuttamista varten hyväksymää strategiaa.
76
Siitä, että komissio hyväksyy YMPSS:n, täsmennetään asetuksen 2021/2115 johdanto-osan 110 perustelukappaleessa, että se on ratkaisevan tärkeää, jotta voidaan varmistaa, että politiikkaa toteutetaan yhteisten tavoitteiden mukaisesti.
77
Tätä varten asetuksen 2021/2115 118 artiklassa säädetään kunkin YMPSS-ehdotuksen arviointi- ja hyväksymismenettelystä. Kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään, että kunkin jäsenvaltion on toimitettava komissiolle YMPSS-ehdotus.
78
Seuraavaksi on todettava, että asetuksen 2021/2115 118 artiklan 2 kohdassa säädetään, että komissio arvioi sille toimitetun YMPSS:n ottaen huomioon sen täydellisyyden, johdonmukaisuuden ja yhtenäisyyden unionin oikeuden yleisten periaatteiden, mainitun asetuksen ja sen nojalla annettujen delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten sekä asetuksen (EU) 2021/2116 kanssa, sen tosiasiallisen vaikutuksen asetuksen 2021/2115 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa esitettyjen erityistavoitteiden saavuttamiseen ja sen vaikutuksen sisämarkkinoiden moitteettomaan toimintaan ja kilpailun vääristymiseen sekä tuensaajille ja hallinnolle koituvan hallinnollisen rasitteen määrän.
79
Asetuksen 2021/2115 118 artiklan 3 kohdan mukaan komissio voi esittää huomautuksia, jos YMPSS-ehdotuksen arvioinnissa on tullut esiin ongelmia. Tämän jälkeen jäsenvaltion on toimitettava komissiolle kaikki tarpeelliset lisätiedot ja tarvittaessa tarkistettava ehdotustaan.
80
Asetuksen 2021/2115 118 artiklan 4 kohdassa vahvistetaan YMPSS:ien hyväksymiskriteerit, joita ovat ensinnäkin se, että komissiolle on toimitettu saman asetuksen 118 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut tarvittavat tiedot, ja toiseksi se, että suunnitelma on 9 artiklan ja muiden mainitussa asetuksessa ja asetuksessa 2021/2116 säädettyjen vaatimusten sekä kyseisten säädösten nojalla hyväksyttyjen delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten mukainen.
81
Asetuksen 2021/2115 118 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaan kukin YMPSS on hyväksyttävä täytäntöönpanopäätöksellä viimeistään kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun asianomainen jäsenvaltio on toimittanut sen.
82
Lisäksi asetuksen 2021/2115 118 artiklan 7 kohdassa asetetaan YMPSS:ien oikeusvaikutusten edellytykseksi se, että komissio hyväksyy ne.
83
Lopuksi on todettava, että asetuksen 2021/2115 119 ja 120 artiklassa säädetään sitä tapausta varten, että YMPSS:iä muutetaan tai tarkistetaan, kahdesta menettelystä, jotka ovat vastaavanlaisia kuin saman asetuksen 118 artiklassa säädetyt menettelyt.
84
Kaikista edellä 72–83 kohdassa mainituista säännöksistä seuraa ensinnäkin, että komissio ei voi suoraan muuttaa jäsenvaltion laatimaa YMPSS-ehdotusta; toiseksi, että komissio valvoo sitä, että ehdotus on tiettyjen unionin oikeuden sääntöjen mukainen; kolmanneksi, että komissio voi esittää huomautuksia, joissa se asettaa hyväksymisen edellytykseksi sen, että jäsenvaltio muuttaa YMPSS:ää; neljänneksi, että komissio voi kieltäytyä hyväksymästä YMPSS-ehdotuksen vain, jos se ei täytä tiettyjä unionin oikeuteen perustuvia tyhjentävästi lueteltuja vaatimuksia; ja viidenneksi, että YMPSS:llä ei ole oikeusvaikutuksia ennen kuin komissio on hyväksynyt sen.
85
Komissiolla on siis YMPSS:n hyväksymismenettelyssä omaa päätösvaltaa, jonka käyttäminen edellyttää välttämättä kyseisen suunnitelman sisällön tutkimista.
86
Komission päätöstä YMPSS:n hyväksymisestä on kuitenkin pidettävä erillisenä jäsenvaltion esittämään YMPSS-ehdotukseen nähden, joka on edelleen kansallinen toimi, jonka yhteydessä jäsenvaltio käyttää toimivaltaansa muun muassa kyseiseen ehdotukseen sisällytettävien interventioiden valinnassa. Näiden kahden toimen välinen yhteys vahvistetaan asetuksen 2021/2115 118 artiklassa säädetyllä mekanismilla.
Asiaa koskevista oikeussäännöistä tehtävät päätelmät
87
Kun otetaan huomioon komission ja kansallisten viranomaisten erilaiset toimivaltuudet, Espanjan YMPSS:ää ei sellaisena kuin komissio sen hyväksyi ole pidettävä riidanalaista päätöstä valmistelevana toimena tai muulla tavoin osana sitä edellä 56 ja 57 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Asetuksella 2021/2115 nimittäin otettiin käyttöön jäsenvaltion ja komission välistä toimivallanjakoa koskeva järjestelmä.
88
Samoin asetuksen 2021/2115 118 artiklassa säädetystä YMPSS:n hyväksymismenettelystä seuraa, että vaikka kansallisen viranomaisen toimi on välttämätön vaihe menettelyssä, joka johtaa unionin toimen toteuttamiseen, kansallinen toimi ei sido komissiota edellä 58 ja 59 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
89
Näin ollen unionin yleisellä tuomioistuimella on SEUT 263 artiklan nojalla toimivalta valvoa YMPSS:n hyväksymisestä unionin toimena annetun päätöksen laillisuutta, vaikka tällainen valvonta edellyttää välttämättä muun muassa sen tutkimista, onko YMPSS-ehdotus, joka on edelleen kansallinen toimi, sisällöltään unionin oikeuden mukainen, asetuksen 2021/2115 118 artiklan 4 kohdan nojalla.
90
Kantaja vetoaa kannekirjelmässä riidanalaisen päätöksen lainvastaisuuteen sillä perusteella, että komissio hyväksyi Espanjan YMPSS:n, vaikka sillä rikotaan useita unionin oikeussääntöjä, muun muassa asetuksen 2021/2115 säännöksiä ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita, sekä ympäristöarviointia koskevaa kansallista lainsäädäntöä.
91
On todettava, että toisin kuin kansallinen lainsäädäntö, asetuksen 2021/2115 säännökset ja unionin oikeuden yleiset periaatteet kuuluvat sääntöihin, joiden noudattamista YMPSS-ehdotusten osalta komissio valvoo asetuksen 2021/2115 118 artiklan 4 kohdassa säädetyn hyväksymismenettelyn yhteydessä (ks. edellä 47 kohta).
92
Tästä seuraa, että riidanalaisen päätöksen laillisuusvalvonnan yhteydessä voidaan selvittää, olisiko komission pitänyt, kuten kantaja väittää, olla hyväksymättä Espanjan YMPSS-ehdotus sillä perusteella, ettei se täytä kaikkia asetuksen 2021/2115 118 artiklan 4 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
93
Tästä syystä on hylättävä prosessinedellytysten puuttumista koskeva oikeudenkäyntiväite, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen osalta esitettyjen sääntöjenvastaisuuksien on katsottava johtuvan yksinomaan Espanjan YMPSS:stä eli Espanjan viranomaisista, niiden sääntöjenvastaisuuksien osalta, joiden tutkiminen kuuluu asetuksen 2021/2115 118 artiklan 4 kohdassa säädetyn yhdenmukaisuutta koskevan valvonnan piiriin, kuten edellä 91 kohdassa muistutetaan. Kannetta ei näin ollen ole hylättävä tämän oikeudenkäyntiväitteen perusteella, vaikka kansallisen lainsäädännön noudattamatta jättämistä koskevat väitteet onkin hylättävä.
Asiavaltuus
94
Komissio väittää, että kanne on jätettävä tutkimatta, koska kantajalla ei ole asiavaltuutta. Toisin kuin SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa edellytetään, riidanalainen päätös ei komission mukaan koske kantajaa suoraan eikä erikseen, ja lisäksi riidanalainen päätös on osoitettu ainoastaan Espanjan kuningaskunnalle.
95
Kantaja katsoo täyttävänsä edellytykset, joiden mukaan toimen on koskettava sitä suoraan ja erikseen.
96
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
97
Käsiteltävässä asiassa riidanalainen päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle eikä kantajalle. Näin ollen kyseeseen ei voi tulla mainituista tapauksista ensimmäinen, jossa luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä on SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla asiavaltuus.
98
On siis tutkittava, voikotoinen tai kolmas tapaus, jossa luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä katsotaan SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla olevan asiavaltuus kanteen nostamiseksi säädöksestä, jota ei ole osoitettu hänelle, vastata nyt käsiteltävää asiaa. Toisen tapauksen mukaan kanne voidaan nostaa sillä edellytyksellä, että kyseinen säädös koskee kanteen nostavaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan ja erikseen. Kolmannen tapauksen mukaan tällainen henkilö voi nostaa kanteen sääntelytoimesta, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jos kyseinen toimi koskee häntä suoraan (tuomio 19.12.2013_Telefónica v. komissio, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, 19 kohta; tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 44 kohta; ja tuomio 27.2.2014, Stichting Woonlinie ym. v. komissio, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, 31 kohta).
99
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena tutkia ensin kolmatta tapausta ennen toisen tarkastelua, jos siihen ilmenee aihetta.
Sellaisen sääntelytoimen olemassaolo, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä
100
Komissio katsoo, että siinäkin tapauksessa, että riidanalainen päätös voitaisiin katsoa sääntelytoimeksi, se edellyttää Espanjan viranomaisilta täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla annetaan YMPSS:n, jonka osa riidanalainen toimenpide on, täytäntöönpanon kannalta tarpeellinen lainsäädäntö.
101
Kantaja kiistää sen, että jos riidanalaista päätöstä olisi pidettävä sääntelytoimena, se edellyttäisi SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisessä lauseessa tarkoitettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä.
102
Riippumatta siitä, onko riidanalainen päätös sääntelytoimi, käsiteltävässä asiassa on riittävää tutkia, edellyttääkö se täytäntöönpanotoimenpiteitä.
103
Kuten unionin tuomioistuin on todennut, sen arvioimiseksi, edellyttääkö sääntelytoimi täytäntöönpanotoimenpiteitä, on kiinnitettävä huomiota sen henkilön asemaan, joka vetoaa kanneoikeuteen SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisen lauseen nojalla. On siis merkityksetöntä, edellyttääkö kyseessä oleva toimi täytäntöönpanotoimenpiteitä muihin yksityisiin nähden (ks. tuomio 13.3.2018, European Union Copper Task Force v. komissio, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
104
Tältä osin on merkityksetöntä, ovatko kyseiset toimenpiteet luonteeltaan mekaanisia vai eivät (ks. tuomio 13.3.2018, European Union Copper Task Force v. komissio, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
105
Asetuksen 2021/2115 9 artiklan kolmannen kohdan mukaan jäsenvaltioiden on vahvistettava oikeudellinen kehys, joka kattaa unionin tuen myöntämisen viljelijöille ja muille tuensaajille komission saman asetuksen 118 artiklan mukaisesti hyväksymien YMPSS:ien mukaisesti. Niiden on pantava täytäntöön kyseiset komission hyväksymät YMPSS:t.
106
YMPSS on näin ollen asiakirja, jonka perusteella kukin jäsenvaltio panee YMP:n täytäntöön 1.1.2023 ja 31.12.2027 välisenä aikana.
107
Tässä yhteydessä on huomattava, että riidanalaisen toimenpiteen, jolla voi olla oikeusvaikutuksia kantajan taloudelliseen toimintaan, täytäntöönpano edellyttää kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä. Lisäksi tällaisten täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaolo vahvistetaan interventioiden toteuttamisesta vuodesta 2023 alkaen suorina tukina ja yhteisten vaatimusten vahvistamisesta YMPSS:n puitteissa sekä yhdennetyn hallinnointi- ja valvontajärjestelmän yhtenäisen tukihakemuksen sääntelystä annettavaa kuninkaan asetusta (Real Decreto sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control) koskevassa lakiesityksessä, jonka Espanjan kuningaskunta on laatinut Espanjan YMPSS:n panemiseksi täytäntöön ja jonka kantaja on esittänyt oikeudenkäyntiväitettä koskevien huomautustensa liitteenä.
108
Koska riidanalaisella päätöksellä vain hyväksytään Espanjan YMPSS, johon riidanalainen toimenpide sisältyy, ja koska Espanjan kuningaskunnan tehtävänä on panna kyseinen päätös samoin kuin koko YMPSS täytäntöön, kyseessä olevalla päätöksellä voi olla kantajaan kohdistuvia mahdollisia oikeusvaikutuksia ainoastaan kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden välityksellä.
109
Edellä esitetystä seuraa, että riidanalainen päätös edellyttää kantajaan nähden SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisessä lauseessa tarkoitettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä.
110
Kantaja ei näin ollen voi vedota SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuun kolmanteen tapaukseen riitauttaakseen riidanalaisen päätöksen.
111
Tämän jälkeen on tutkittava, voiko kantajan asiavaltuus perustua edellä 98 kohdassa mainittuun toiseen tapaukseen, jossa edellytetään, että riidanalainen päätös koskee kantajaa suoraan ja erikseen. Tätä varten on ensin tutkittava jälkimmäistä näistä kahdesta edellytyksestä.
Se, koskeeko toimi kantajaa erikseen
112
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, joille toimi ei ole osoitettu, voivat väittää toimen koskevan niitä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla erikseen ainoastaan, jos kyseinen toimi vaikuttaa niihin tiettyjen niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan tästä syystä yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle toimi on osoitettu (tuomio 15.7.1963, Plaumann v. komissio, 25/62, EU:C:1963:17, s. 223; ks. myös tuomio 27.2.2014, Stichting Woonlinie ym. v. komissio (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
113
Komissio katsoo, että vaikka riidanalainen päätös koskee kantajaa, se koskee sitä vain sen objektiivisessa viljelijän ominaisuudessa kaikkien muiden tosiasiallisesti tai mahdollisesti samanlaisessa tilanteessa olevien talouden toimijoiden tavoin. Lisäksi komission mukaan ryhmää, johon riidanalainen päätös vaikuttaa eniten, ei voitu yksilöidä kyseisen päätöksen antamishetkellä, sillä kestävyysperusteista perustulotukea koskevia hakemuksia ei ollut tehty sen kansallisen oikeudellisen kehyksen perusteella, joka koskee niiden myöntämistä Espanjan YMPSS:n mukaisesti.
114
Kantaja väittää täyttävänsä edellytyksen, jonka mukaan toimen on koskettava kantajaa erikseen, sillä se kuuluu talouden toimijoiden rajattuun piiriin, joka oli riidanalaisen päätöksen antamisajankohtana täysin yksilöitävissä yhtäältä sen vuoksi, että se on laajamittaista maataloutta suurella hehtaarimäärällä harjoittava maatalousyritys, ja toisaalta siksi, että se olisi saanut kestävyysperusteista perustulotukea yli 200000 euroa, jos riidanalaista toimenpidettä ei olisi olemassa. Kantaja siis väittää, että se ei riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen voi enää saada kyseistä tukea yli 200000 euroa.
115
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että kun toimi vaikuttaa sellaiseen henkilöryhmään, jonka jäsenet olivat tiedossa tai yksilöitävissä toimen toteuttamisajankohtana kyseisen ryhmän jäsenille ominaisten kriteerien perusteella, kyseisen toimen voidaan katsoa koskevan niitä erikseen talouden toimijoiden rajattuun piiriin kuuluvina henkilöinä, ja että näin voi olla muun muassa silloin, kun toimella muutetaan kyseisen yksityisen ennen toimen toteuttamista saamia oikeuksia (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, Stichting Woonlinie ym. v. komissio, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
116
Se, että on mahdollista jollakin tarkkuudella määrittää niiden oikeussubjektien lukumäärä, joihin toimenpidettä sovelletaan, tai jopa yksilöidä nämä oikeussubjektit, ei kuitenkaan merkitse sitä, että toimenpiteen olisi katsottava koskevan niitä erikseen, jos toimenpidettä sovelletaan siinä objektiivisesti määritellyn oikeudellisen tilanteen tai tosiseikaston perusteella (tuomio 19.12.2013, Telefónica v. komissio, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, 47 kohta).
117
Käsiteltävässä asiassa kantaja on maatalousyritys, joka harjoittaa toimintaa, joka kuuluu riidanalaisen päätöksen soveltamisalaan siltä osin kuin kyseinen päätös koskee viljelijöitä ja muita mahdollisia unionin rahoitusosuuksien, joista säädetään Espanjan YMPSS:ssä asetuksen 2021/2115 perusteella, saajia.
118
Pelkästään se, että kantaja on maatalousyritys, jonka on mahdollista saada unionin rahoitusosuuksia YMP:n nojalla, ei kuitenkaan riitä yksilöimään sitä ja erottamaan sitä kaikista muista maatalousyrityksistä, koska riidanalaisessa toimenpiteessä säädetty enimmäismäärä ei kohdistu maatalousyritysten rajattuun piiriin, vaan koskee niitä sen vuoksi, että ne ovat objektiivisesti tarkasteltuna viljelijöitä siinä kuin kaikki muutkin tosiasiallisesti tai mahdollisesti samanlaisessa tilanteessa ovat talouden toimijat.
119
Myöskään vain se, että kantaja väitetysti oli oikeutettu saamaan kestävyysperusteista perustulotukea riidanalaisessa toimenpiteessä vahvistetun enimmäismäärän ylittävän määrän, ei ole omiaan yksilöimään sitä, koska tämä tukioikeus myönnetään yleisen ja abstraktin säännön nojalla useille objektiivisesti määritellyille toimijoille.
120
Tällaista toteamusta ei myöskään horjuta kantajan väite, jonka mukaan se katsoo, että sillä on saavutettu oikeus saada yli 200000 euron suuruista kestävyysperusteista perustulotukea asetuksen 2021/2115 23 artiklassa käyttöön otetun siirtymäjärjestelyn perusteella, joka koskee oikeutta, joka sillä oli perustukeen YMP 2015–2022 yhteydessä.
121
On nimittäin todettava, että riidanalaisella päätöksellä ei ensinnäkään muuteta kantajan saavutettuja oikeuksia tuen saamiseen, sillä siinä otetaan käyttöön uusi YMP:tä koskeva oikeus ajanjaksolle 1.1.2023–31.12.2027. Sen perusteella, että Espanjan YMPSS:ssä päätettiin myöntää kestävyysperusteista perustulotukea sellaisten tukioikeuksia koskevan menetelmän perusteella, jossa niiden yksikköarvo määritetään siirtymämekanismin avulla, jolla niiden arvoa mukautetaan suhteessa arvoon, joka vahvistettiin asetuksessa N:o 1307/2013 YMP 2015–2022 yhteydessä, kantajalla ei voida katsoa olevan saavutettua oikeutta asetuksessa 2021/2115 säädetyn mukaiseen kestävyysperusteiseen perustulotukeen. Viimeksi mainitun asetuksen 23 ja 24 artiklassa säädetty mekanismi ei tämän perusteella anna jokaiselle viljelijälle oikeutta saada kyseistä tukea.
122
Toisaalta viljelijät, joihin kyseistä enimmäismäärää oli määrä soveltaa, eivät olleet millään tavalla yksilöitävissä riidanalaisen päätöksen antamisajankohtana, koska riidanalaisen toimenpiteen soveltaminen edellytti joka tapauksessa, että asianomaiset viljelijät hakevat kestävyysperusteisesti myönnettävää perustulotukea sen kansallisen oikeudellisen kehyksen perusteella, jonka Espanjan kuningaskunta on vahvistanut YMPSS:nsä nojalla asetuksen 2021/2115 9 artiklan mukaisesti.
123
Näin ollen riidanalainen päätös koskee kantajaa vain sen vuoksi, että se on objektiivisesti tarkasteltuna maatalousyritys, samalla tavoin kuin kaikkia muitakin tosiasiallisesti tai mahdollisesti samanlaisessa tilanteessa olevia talouden toimijoita.
124
Edellä esitetystä seuraa, että kantaja ei voi perustellusti väittää, että riidanalainen päätös koskee sitä erikseen.
125
Koska edellytykset sille, että kumottavaksi vaadittava toimi koskee kantajaa suoraan ja erikseen, ovat kumulatiivisia, tästä seuraa – ilman, että on tarpeen tutkia, koskeeko riidanalainen päätös kantajaa suoraan –, ettei kantaja ole osoittanut asiavaltuuttaan kanteen nostamiseksi kyseisestä toimesta.
126
Tätä päätelmää ei horjuta kantajan väite siitä, että erityisesti perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin edellyttää sitä, että riidanalaisesta päätöksestä unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne otetaan tutkittavaksi. Kantajan mukaan Espanjan YMPSS:n laillisuutta ei voida riitauttaa kansallisessa tuomioistuimessa, sillä komissiolle esitetty YMPSS-ehdotus ei ole kannekelpoinen hallintotoimi.
127
Tehokkaan oikeussuojan periaatteesta on todettava, että perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava kyseisessä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.
128
Tältä osin on muistettava, että vaikka SEUT 263 artiklassa määrättyjä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä on tulkittava tehokasta oikeussuojaa koskevan perusoikeuden valossa, kyseinen tulkinta ei kuitenkaan voi johtaa mainitussa perussopimuksessa nimenomaisesti määrättyjen edellytysten sivuuttamiseen (ks. vastaavasti tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 98 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 28.2.2017, NF v. Eurooppa-neuvosto, T‑192/16, EU:T:2017:128, 74 kohta).
129
Unionin tuomioistuin on muistuttanut, että perusoikeuskirjan 47 artiklassa annettu suoja ei edellytä, että yksityinen voisi varauksettomasti nostaa unionin toimista kumoamiskanteen suoraan unionin tuomioistuimissa (tuomio 28.10.2020, Associazione GranoSalus v. komissio, C‑313/19 P, ei julkaistu, EU:C:2020:869, 62 kohta).
130
On lisäksi todettava, että tehokkaan oikeussuojan arvioinnissa on otettava huomioon myös kansallisten tuomioistuinten tarjoama suoja. Jäsenvaltioiden onkin luotava oikeussuojakeinojen ja ‑menettelyjen järjestelmä, jolla voidaan taata tehokasta oikeussuojaa koskevan perusoikeuden kunnioittaminen (ks. tuomio 13.3.2018, European Union Copper Task Force v. komissio, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, 116 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
131
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että riidanalainen toimenpide edellyttää kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä (ks. edellä 107 kohta).
132
Kuten edellä 105–109 kohdassa mieleen palautetuista seikoista ilmenee, YMPSS on vain asiakirja, jonka pohjalta kukin jäsenvaltio panee YMP:n täytäntöön 1.1.2023 ja 31.12.2027 välisenä aikana hyväksymällä kansallisen oikeudellisen kehyksen. Tällaisten täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaolon vahvistaa lisäksi edellä 107 kohdassa mainittu esitys kuninkaan asetukseksi.
133
Kantajan esittämä väite tehokkaan oikeussuojan puuttumisesta ei siksi voi yksinään toimia perusteena nyt käsiteltävän kanteen tutkittavaksi ottamiselle.
134
Komission esittämä oikeudenkäyntiväite on sen vuoksi hyväksyttävä ja kanne on jätettävä tutkimatta ilman, että on tarpeen lausua asiakirjan esittämistä koskevasta vaatimuksesta (ks. edellä 8 kohta).
135
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 142 artiklan 2 kohdan mukaan väliintulo menettää tarkoituksensa muun muassa silloin, jos kanne jätetään tutkimatta. Näin ollen tässä asiassa ei ole enää tarpeen lausua Espanjan kuningaskunnan väliintulohakemuksesta.
Oikeudenkäyntikulut
136
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
137
Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on määrännyt seuraavaa:
1)
Kanne jätetään tutkimatta.
2)
Espanjan kuningaskunnan väliintulohakemuksesta ei ole enää tarpeen lausua.
3)
Complejo Agrícola Las Lomas, SL velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4)
Espanjan kuningaskunta vastaa väliintulohakemukseen liittyvistä omista kuluistaan.
Annettiin Luxemburgissa 17 päivänä lokakuuta 2024.
kirjaaja
V. Di Bucci
jaoston puheenjohtaja
L. Truchot
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.