CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 27 maart 2025 (1)
Zaak C‑129/24
Coillte Cuideachta Ghníomhaíochta Ainmnithe
tegen
Commissioner for Environmental Information,
in tegenwoordigheid van:
Onbekende persoon/personen alias John en/of Jane Doe,
Ierland,
Attorney General,
Right to Know CLG
[verzoek van de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Milieu – Verdrag van Aarhus – Richtlijn 2003/4/EG – Toegang van het publiek tot milieu-informatie – Toegang tot milieu-informatie op verzoek – Begrippen ‚aanvrager’ en ‚verzoek’ – Anoniem of pseudoniem verzoek – Vereiste dat aanvragers hun echte naam en een actueel fysiek adres verstrekken – Ongeldigheid van het verzoek – Weigering van het verzoek wanneer het kennelijk onredelijk is ”
I.      Inleiding
1.        Het recht van toegang tot milieu-informatie is de eerste van de drie pijlers waarop het Verdrag van Aarhus berust(2), samen met het recht van het publiek op inspraak en op toegang tot de rechter.(3) Die rechten hebben uiteindelijk tot doel elke burger in staat te stellen „het recht [te doen gelden om] te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn en de plicht [te vervullen], zowel individueel als tezamen met anderen, het milieu te beschermen en te verbeteren in het belang van de huidige en toekomstige generaties”(4). Het Verdrag van Aarhus heeft een „dubbele identiteit”(5) doordat het milieurechten en mensenrechten aan elkaar koppelt.(6) De „pijlers” van het verdrag „ondersteunen elkaar”(7); het recht van toegang tot milieu-informatie vormt een randvoorwaarde voor de uitoefening van de andere rechten.(8)
2.        In overweging 1 van richtlijn 2003/4/EG(9) komt het belang van het recht op informatie tot uitdrukking evenals de doelstelling dat „[e]en verruimde toegang van het publiek tot milieu-informatie en verspreiding van die informatie [zullen bijdragen] tot een verhoogd milieubewustzijn, […] en, uiteindelijk, tot een beter milieu”.
3.        In de onderhavige zaak gaat het om de vraag of aan de toegang tot milieu-informatie in de regel de voorwaarde kan worden verbonden dat aanvragers hun naam en fysieke adres verstrekken. In de onderhavige zaak wordt ook de vraag gesteld over welke waarborgen de overheidsinstanties beschikken wanneer zij verzoeken behandelen die zij als lichtzinnig of vexatoir beschouwen.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Internationaal recht
4.        Artikel 4, lid 1, onder a), van het Verdrag van Aarhus bepaalt het volgende:
„1.      Elke partij waarborgt dat, met inachtneming van de volgende leden van dit artikel, overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om milieu-informatie, deze informatie beschikbaar stellen aan het publiek, binnen het kader van de nationale wetgeving, waaronder, desgevraagd en behoudens het navolgende onder b), afschriften van de feitelijke documentatie die deze informatie bevat of omvat:
a) zonder dat een bepaald belang behoeft te worden gesteld”.
B.      Unierecht
5.        Volgens artikel 2, punt 5, van richtlijn 2003/4 wordt verstaan onder „‚aanvrager’: elke natuurlijke of rechtspersoon die om milieu-informatie verzoekt”.
6.        Artikel 3 van richtlijn 2003/4, met als opschrift „Toegang tot milieu-informatie op verzoek”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de overheidsinstanties, overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn, ertoe gehouden zijn de milieu-informatie waarover zij beschikken, of die voor hen wordt beheerd, aan elke aanvrager op verzoek beschikbaar te stellen, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren.”
C.      Iers recht
7.        Artikel 6 van de European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 to 2014 [EG-regelingen uit 2007 tot en met 2014 (toegang tot milieu-informatie)] (hierna: „TMI-regelingen”) bepaalt:
„6.      (1)      In een verzoek om milieu-informatie worden –
[…]
(c)      de naam, het adres en eventuele andere relevante contactgegevens van de aanvrager vermeld […]
[…]
(2)      Een aanvrager hoeft zijn belang bij het verzoek niet te vermelden.”
III. Korte uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
8.        Tussen 13 maart en 30 mei 2022 hebben een of meer verzoekers (waarschijnlijk één, maar mogelijk meer dan één) aan Coillte (een semioverheidsbosbouwbedrijf in Ierland) een aanhoudende stroom berichten gestuurd in de vorm van een zeer groot aantal – waarschijnlijk anonieme of pseudonieme – verzoeken in identiek of nagenoeg identiek formaat waarbij zij hebben gevraagd om toegang tot milieu-informatie. Er zijn geen fysieke adressen verstrekt. De namen waren geïnspireerd op filmpersonages.
9.        Eerdere verzoeken waarin enkele namen zijn gebruikt die de aanvragers in deze procedure hebben gebruikt, zijn door Coillte op de gebruikelijke wijze afgehandeld omdat zij op dat moment unieke verzoeken leken te zijn. Toen echter vanaf 20 maart 2022 anonieme verzoeken binnenkwamen die qua stijl, vorm en taalgebruik identiek waren, werd het Coillte duidelijk dat zij deel leken uit te maken van een georganiseerde campagne en nam zij stappen om de identiteit van de verzoekers te verifiëren.
10.      Volgens de verwijzende rechter was Coillte redelijkerwijs de mening toegedaan dat die verzoeken niet tot doel hadden om milieu-informatie te verkrijgen en deel leken uit te maken van een bredere campagne die door onbekenden uit dubieuze motieven werd gevoerd. De campagne had verstrekkende gevolgen voor de activiteiten van Coillte en leidde ertoe dat tijd en middelen niet beschikbaar waren voor echte verzoeken om milieu-informatie, hetgeen voor de echte aanvragers van milieu-informatie de nodige vertraging en frustratie opleverde.
11.      In antwoord op die verzoeken vroeg Coillte de aanvragers een (actueel) adres te verstrekken en te bevestigen dat de namen hun echte (officiële) namen waren. De verwijzende rechter is van oordeel dat Coillte in die omstandigheden redelijkerwijs van mening was dat er op het eerste gezicht twijfel bestond over de echtheid van de door de aanvragers verstrekte identiteitsinformatie. Voorts is de verwijzende rechter van oordeel dat de betreffende overheidsinstantie, gezien het aantal verzoeken, redelijkerwijs heeft gehandeld teneinde te bepalen of de verzoeken kennelijk onredelijk waren gelet op de hoeveelheid, de aard en de frequentie van andere verzoeken van diezelfde aanvrager.
12.      De verwijzende rechter is van oordeel dat, bij ontbreken van bewijs van het tegendeel, de door Coillte gevraagde bevestiging van de echte naam en/of een actueel fysiek adres van de aanvrager tot doel had om de identiteit van de aanvrager te verifiëren en niet om te bepalen welk belang de aanvrager had.
13.      Aangezien geen van de door Coillte gevraagde gegevens werd verstrekt, wees Coillte de verzoeken af als ongeldig op grond van artikel 6, lid 1, onder c), van de TMI-regelingen.
14.      De verzoekers hebben Coillte vervolgens verzocht om een interne herziening. Coillte heeft de verzoekers gevraagd hun echte officiële namen te bevestigen en hun huidige adressen op te geven. Aangezien die verzoeken tot bevestiging wederom zijn veronachtzaamd, zijn de verzoeken tot interne herziening als ongeldig afgewezen.
15.      Bij de Commissioner for Environmental Information (commissaris voor milieu-informatie, Ierland; hierna: „commissaris”) is beroep ingesteld tegen een aantal afwijzingen van diverse verzoeken om informatie. Op 29 augustus 2022 heeft de commissaris een beslissing genomen (hierna: „bestreden beslissing”) en geoordeeld dat hij bevoegd was de beroepen te behandelen en dat Coillte de anonieme of pseudonieme verzoeken niet als ongeldig had mogen aanmerken op grond van artikel 6, lid 1, onder c), van de TMI-regelingen.
16.      Coillte heeft tegen de bestreden beslissing beroep over een rechtsvraag bij de verwijzende rechter ingesteld.
17.      Ierland en de Attorney General zijn als interveniënten toegelaten tot de procedure en Right to Know CLG (hierna: „Right to Know”) is als amicus curiae toegevoegd.
18.      De verwijzende rechter wenst opheldering te verkrijgen over de uitlegging van de term „verzoek” in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/4 en van de term „aanvrager” in artikel 2, punt 5, van die richtlijn.
19.      Wat de term „verzoek” betreft, merkt de verwijzende rechter op dat een verzoek om milieu-informatie op grond van artikel 6 van de TMI-regelingen moet voldoen aan bepaalde formele vereisten, waaronder de vermelding van een naam en adres. Een verzoek dat niet voldoet aan die formaliteiten moet als ongeldig worden aangemerkt. De verwijzende rechter stelt zich dus op het standpunt dat onder de term „verzoek” alleen een geldig verzoek kan worden verstaan dat strookt met richtlijn 2003/4 en met de nationale omzettingsregeling.
20.      Wat de term „aanvrager” betreft, is de verwijzende rechter van oordeel dat daaronder een natuurlijke of rechtspersoon wordt verstaan die op basis van zijn officiële naam en actuele fysieke adres wordt geïdentificeerd en niet een anonieme persoon of een persoon die een pseudoniem gebruikt. Hij stelt dat het feit dat richtlijn 2003/4 rechten toekent aan natuurlijke en rechtspersonen impliceert dat de aanvrager een echte naam en een fysiek adres moet verstrekken om te kunnen worden aangemerkt als aanvrager. Indien die informatie ontbreekt, kan dit ook tot een onbevredigende uitkomst leiden wanneer een geschil voor de rechter komt, zoals in het geval van de belanghebbende partijen die niet kunnen worden geïdentificeerd op basis van de minimuminformatie die vereist is om deel te nemen aan procedures.
21.      De verwijzende rechter vraagt of richtlijn 2003/4, indien het Hof van oordeel is dat een „aanvrager” in de zin van die richtlijn niet hoeft te worden geïdentificeerd, in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aanvragers hun naam en/of een actueel fysiek adres moeten verstrekken om een verzoek in te dienen. De verwijzende rechter is van oordeel dat een lidstaat krachtens het beginsel van nationale procedurele autonomie ervoor kan kiezen richtlijn 2003/4 zodanig om te zetten dat verzoekers zich moeten legitimeren zodat de overheidsinstantie kan verifiëren of zij de natuurlijke of rechtspersonen zijn aan wie de rechten van aanvragers worden toegekend.
22.      De verwijzende rechter wenst te vernemen of een overheidsinstantie, indien het Hof van oordeel is dat richtlijn 2003/4 in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aanvragers moeten worden geïdentificeerd, niettemin mag verzoeken om bevestiging van de naam en/of een actueel fysiek adres van de aanvrager indien zij gegronde vermoedens heeft dat de verstrekte informatie onjuist of onvolledig is. Het feit dat dergelijke informatie mogelijkerwijs kan leiden tot speculaties over het belang van de verzoeker zou niet relevant moeten zijn.
23.      Tot slot vraagt de verwijzende rechter zich af of de overheidsinstantie mag verzoeken om informatie over de identiteit van de aanvrager om te bepalen of een bepaald verzoek kennelijk onredelijk is gelet op de hoeveelheid, de aard en de frequentie van andere verzoeken van diezelfde aanvrager.
24.      In deze omstandigheden heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Wordt onder de term ‚verzoek’ in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 1, van het [Verdrag van Aarhus] – slechts een verzoek verstaan dat geldig is in de zin van de richtlijn en van de nationale omzettingsregeling van de betreffende lidstaat?
2)      Wordt onder de term ‚aanvrager’ in artikel 2, punt 5, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van onder meer artikel 4, lid 1, onder b), en/of artikel 6, lid 1 en/of lid 2, en/of artikel 2, punt 5, en artikel 4, lid 1 en lid 3, onder b), van het [Verdrag van Aarhus] – een natuurlijke of rechtspersoon verstaan die op basis van zijn echte naam en/of een actueel fysiek adres wordt geïdentificeerd, en niet een anonieme persoon of een persoon die een pseudoniem gebruikt en/of een aanvrager wiens contactgegevens slechts per e-mail worden vastgesteld?
3)      Indien de tweede vraag ontkennend moet worden beantwoord, verzet artikel 3, lid 1 en/of lid 5, onder c), van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 1, van het [Verdrag van Aarhus] – zich dan tegen een nationale regeling die een aanvrager verplicht om zijn echte naam en/of actuele fysieke adres te verstrekken voor een verzoek?
4)      Indien de tweede vraag ontkennend moet worden beantwoord en de derde vraag bevestigend moet worden beantwoord, impliceert richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4 van het [Verdrag van Aarhus] – dan dat indien een overheidsinstantie redelijkerwijs van mening is dat er op het eerste gezicht twijfel bestaat over de echtheid van de door een aanvrager verstrekte identiteitsinformatie, die overheidsinstantie de aanvrager niet mag verzoeken om bevestiging van zijn echte naam en/of een actueel fysiek adres met het oog op zijn identificatie en niet om te bepalen welk belang hij heeft, ook indien het verstrekken van de echte naam en/of het actuele fysieke adres van een aanvrager indirect kan leiden tot gevolgtrekkingen of speculaties door de overheidsinstantie of anderszins ten aanzien van het in artikel 3, lid 1, van de richtlijn genoemde eventuele belang van de aanvrager?
5)      Indien de tweede vraag ontkennend moet worden beantwoord en de derde vraag bevestigend moet worden beantwoord, impliceert artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 3, onder b), van het [Verdrag van Aarhus] – dat een overheidsinstantie de aanvrager niet mag verzoeken om bevestiging van zijn echte naam en/of een actueel fysiek adres om te bepalen of een bepaald verzoek kennelijk onredelijk is gelet op de hoeveelheid, de aard en de frequentie van andere verzoeken van diezelfde aanvrager, en niet om te bepalen welk belang hij heeft, ook indien het verstrekken van de echte naam en/of het actuele fysieke adres van een aanvrager indirect kan leiden tot gevolgtrekkingen of speculaties door de overheidsinstantie of anderszins ten aanzien van het in artikel 3, lid 1, van de richtlijn genoemde eventuele belang van de aanvrager?”
25.      Coillte, de commissaris, de Tsjechische en de Italiaanse regering, Ierland en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV.    Beoordeling
A.      Opmerkingen vooraf
26.      Vooraf moet eraan worden herinnerd dat de Europese Unie, door tot het Verdrag van Aarhus toe te treden, de verbintenis is aangegaan om – in de werkingssfeer van het recht van de Unie – een principiële toegang te waarborgen tot milieu-informatie die in het bezit is van overheidsinstanties.(10)
27.      Zoals in overweging 5 van richtlijn 2003/4 wordt bevestigd, beoogde de wetgever van de Unie met de vaststelling van deze richtlijn te verzekeren dat het Unierecht verenigbaar was met dit verdrag, zodat de Unie partij kon worden bij dit verdrag. Daartoe heeft hij een algemene regeling ingevoerd die ervoor moet zorgen dat elke natuurlijke of rechtspersoon van een lidstaat recht heeft op toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, zonder dat hij een belang hoeft aan te tonen.(11)
28.      Voor de uitlegging van richtlijn 2003/4, die ertoe strekt het Verdrag van Aarhus in het Unierecht ten uitvoer te leggen, dient derhalve rekening te worden gehouden met de bewoordingen en het doel van dat verdrag.(12)
29.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus voorts worden beschouwd als een schriftelijke toelichting die in voorkomend geval in aanmerking kan worden genomen als een van de relevante elementen bij de uitlegging van dat verdrag, ofschoon de daarin opgenomen analysen niet bindend zijn en niet de normatieve werking van de bepalingen van het verdrag hebben.(13)
B.      Eerste vraag
30.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de term „verzoek” in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus – aldus moet worden uitgelegd dat daaronder slechts een verzoek wordt verstaan dat geldig is in de zin van die richtlijn en van de nationale omzettingsregeling van de betreffende lidstaat.
31.      Op grond van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/4 moeten de lidstaten waarborgen dat „een aanvrager die meent dat zijn verzoek om informatie is veronachtzaamd, ten onrechte […] is geweigerd, onvoldoende is beantwoord of op een andere wijze niet is behandeld overeenkomstig het bepaalde in artikel 3, 4 of 5, toegang heeft tot een procedure waarin het handelen of nalaten van de betrokken overheidsinstantie opnieuw door die of door een andere overheidsinstantie, dan wel door een bij wet opgericht onafhankelijk en onpartijdig orgaan bestuursrechtelijk kan worden getoetst”.
32.      Uit de opzet van richtlijn 2003/4 blijkt, zoals de Commissie in wezen heeft opgemerkt, dat de uitdrukking „verzoek om informatie” in artikel 6, lid 1, van die richtlijn betrekking heeft op een „verzoek” dat wordt ingediend op grond van artikel 3 van die richtlijn.
33.      Krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 moet milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken beschikbaar worden gesteld „aan elke aanvrager op verzoek […], zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren”.
34.      In richtlijn 2003/4 is de term „verzoek” niet gedefinieerd en in artikel 3 ervan worden geen specifieke geldigheidsvoorwaarden opgelegd voor de indiening van een verzoek door een aanvrager.
35.      Volgens vaste rechtspraak echter geldt het door richtlijn 2003/4 gewaarborgde recht op toegang slechts voor zover de gevraagde informatie onder de in deze richtlijn vastgestelde voorschriften betreffende de toegang van het publiek valt, wat met name vooronderstelt dat deze gegevens „milieu-informatie” vormen in de zin van artikel 2, punt 1, van deze richtlijn.(14)
36.      Het recht op toegang geldt dus slechts indien het verzoek valt onder de algemene voorschriften van artikel 3, hetgeen vooronderstelt dat het verzoek door een „aanvrager” aan een „overheidsinstantie” wordt gedaan en dat het strekt tot verkrijging van „milieu-informatie” „waarover [de overheidsinstantie beschikt], of die voor [haar] wordt beheerd”. De betekenis van die termen wordt gedefinieerd in artikel 2 van richtlijn 2003/4.
37.      Overigens worden noch in artikel 2, punt 5, noch in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 voorwaarden opgelegd ten aanzien van de vorm of geldigheid van de indiening van een verzoek. De term „verzoek” moet ruim worden opgevat als elk verzoek dat wordt ingediend in overeenstemming met artikel 3, lid 1, van die richtlijn.
38.      De noodzaak om de term „verzoek” ruim op te vatten wordt bevestigd door artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus dat bepaalt dat de partijen moeten waarborgen dat zij in antwoord op een verzoek om milieu-informatie deze informatie beschikbaar stellen aan het publiek, binnen het kader van de nationale wetgeving. Volgens de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus „kan een ‚verzoek’ elke communicatie-uiting door een lid van het publiek aan een overheidsinstantie zijn waarbij wordt verzocht om milieu-informatie”.(15) In die leidraad wordt ook opgemerkt dat „de vorm van het verzoek in het verdrag niet nader wordt aangeduid, hetgeen impliceert dat elk verzoek dat voldoet aan de voorschriften van artikel 4, of het nu een mondeling of schriftelijk verzoek is, als zodanig wordt aangemerkt op grond van het verdrag”.(16)
39.      Met de eerste vraag worden de kwesties opgeworpen of de lidstaten geldigheidsvoorwaarden voor de indiening van een verzoek kunnen opleggen en of zij het recht op toegang tot de rechter op grond van artikel 6 van richtlijn 2003/4 onder die voorwaarden kunnen laten vallen.
40.      In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat artikel 3, lid 5, onder c), van richtlijn 2003/4 bepaalt dat de lidstaten, voor de uitoefening van het recht van toegang tot milieu-informatie op verzoek, ervoor moeten zorgen dat „er praktische regelingen worden getroffen” om te garanderen dat dat recht daadwerkelijk kan worden uitgeoefend. Dergelijke „praktische regelingen” zijn bijvoorbeeld het benoemen van voorlichtingsambtenaren, het opzetten en onderhouden van voorzieningen om de gevraagde informatie te onderzoeken en het voorhanden zijn van registers of lijsten van de milieu-informatie waarover overheidsinstanties en voorlichtingspunten beschikken. In overweging 15 van die richtlijn is te lezen dat „[d]eze regelingen […] ervoor [dienen] te zorgen dat de informatie daadwerkelijk en gemakkelijk toegankelijk is en geleidelijk beschikbaar wordt gesteld aan het publiek”. In artikel 3, lid 5, onder a) en b), is bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat ambtenaren burgers die toegang tot informatie wensen behulpzaam zijn en dat de lijsten van overheidsinstanties openbaar toegankelijk zijn. Voorts moeten de lidstaten er volgens artikel 3, lid 5, laatste alinea, voor zorgen dat overheidsinstanties het publiek voldoende voorlichten over zijn rechten alsmede te dien einde in passende mate inlichten, begeleiden en adviseren.
41.      In het kader van artikel 3, lid 5, van richtlijn 2003/4 maakt de verplichting om „praktische regelingen” te treffen voor de daadwerkelijke uitoefening van het recht van toegang tot milieu-informatie deel uit van de taak van overheidsinstanties om de uitoefening door het publiek van zijn rechten te vergemakkelijken.(17)
42.      De verplichting in artikel 3, lid 5, van richtlijn 2003/4 om „praktische regelingen” te treffen voor de uitoefening van het recht om te verzoeken om informatie is dus niet hetzelfde als het opleggen van geldigheidsvoorwaarden. Terwijl „praktische regelingen” tot doel hebben om toegang tot informatie te vergemakkelijken, zijn geldigheidsvoorwaarden formaliteiten of randvoorwaarden waaraan de aanvrager moet voldoen om toegang tot de betreffende informatie te krijgen.
43.      Hoewel het kader voor de indiening en behandeling van een verzoek kan worden neergelegd in een nationale wettelijke regeling, mogen de regels in kwestie niet verder gaan dan hetgeen nodig is om de doelstelling van artikel 3, lid 5, van richtlijn 2003/4 te verwezenlijken, en wel het waarborgen van gemakkelijke en daadwerkelijke toegang tot milieu-informatie.
44.      In de tweede plaats volgt uit artikel 6 van richtlijn 2003/4 dat een handelen of nalaten van de overheidsinstantie bestuursrechtelijk en rechterlijk moet kunnen worden getoetst indien het „verzoek om informatie is veronachtzaamd, ten onrechte (geheel of gedeeltelijk) is geweigerd, onvoldoende is beantwoord of op een andere wijze niet is behandeld overeenkomstig het bepaalde in artikel 3, 4 of 5”.
45.      De uitoefening van het recht op toegang tot de rechter hangt derhalve niet af van de vraag of de overheidsinstantie van mening is dat het verzoek geldig is of dat aan de voorwaarden voor omzetting van het recht op milieu-informatie in nationaal recht is voldaan. De vraag of er al dan niet sprake is van een „verzoek” op grond van richtlijn 2003/4 moet – zoals het geval is voor alle andere materiële voorwaarden voor een recht van toegang tot milieu-informatie – bestuursrechtelijk en rechterlijk kunnen worden getoetst op grond van artikel 6 van die richtlijn. Het is aan het verantwoordelijke orgaan om na te gaan of een verzoek om milieu-informatie voldoet aan de voorwaarden van artikel 3, lid 1, van die richtlijn.
46.      Mocht dat niet zo zijn, dan zouden het recht op toegang tot de rechter en de bevoegdheid die krachtens artikel 6 van richtlijn 2003/4 is toegekend aan de bij wet opgerichte onafhankelijke en onpartijdige organen en aan de rechterlijke instanties afhangen van de door de nationale autoriteiten gevolgde uitlegging van de voorwaarden voor toegang tot milieu-informatie. Zoals de commissaris heeft opgemerkt, zou het mechanisme van het waarborgen van toegang tot de rechter kunnen worden ondermijnd door het enkele feit dat een overheidsinstantie een verzoek als ongeldig aanmerkt.
47.      Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de term „verzoek” in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus – aldus moet worden uitgelegd dat daaronder een verzoek wordt verstaan dat wordt ingediend overeenkomstig artikel 3, lid 1, van die richtlijn. Of een verzoek binnen de werkingssfeer van laatstgenoemde bepaling valt, moet bestuursrechtelijk en rechterlijk kunnen worden getoetst op grond van artikel 6 van richtlijn 2003/4.
C.      Tweede vraag
48.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of onder de term „aanvrager” in artikel 2, punt 5, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van de artikelen 2 en 4 van het Verdrag van Aarhus – een natuurlijke of rechtspersoon wordt verstaan die op basis van zijn echte naam en/of een actueel fysiek adres wordt geïdentificeerd, en niet een anonieme persoon of een persoon die een pseudoniem gebruikt en/of een aanvrager wiens contactgegevens slechts per e-mail worden vastgesteld.
49.      Volgens artikel 2, punt 5, is een „aanvrager” „elke natuurlijke of rechtspersoon die om milieu-informatie verzoekt”.
50.      Op grond van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 zijn overheidsinstanties ertoe gehouden de milieu-informatie waarover zij beschikken, of die voor hen wordt beheerd, aan „elke aanvrager op verzoek beschikbaar te stellen, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren”.
51.      De vraag rijst of het begrip „aanvrager” inhoudt dat de natuurlijke of rechtspersoon op basis van zijn echte naam wordt geïdentificeerd dan wel of dat begrip ook kan zien op anonieme aanvragers of aanvragers die een pseudoniem gebruiken.
52.      Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak zowel de eenvormige toepassing van het recht van de Unie als het gelijkheidsbeginsel vereist dat de bewoordingen van een bepaling van het recht van de Unie die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normalerwijs in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd.(18)
53.      Bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht moet niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan die bepaling deel uitmaakt.(19)
54.      Wat betreft de bewoordingen van artikel 2, punt 5, wordt een aanvrager in die bepaling aangemerkt als „elke natuurlijke of rechtspersoon”. Daarin is niet bepaald dat een dergelijke natuurlijke of rechtspersoon moet worden geïdentificeerd op basis van zijn echte officiële naam en/of actuele fysieke adres.
55.      Volgens de verwijzende rechter impliceert de toekenning van rechten aan natuurlijke en rechtspersonen dat de aanvrager een echte naam en/of een fysiek adres moet verstrekken om te kunnen worden aangemerkt als aanvrager.
56.      Coillte, de Tsjechische en de Italiaanse regering zijn het eens met dat standpunt. Zij voeren aan dat een verzoek om milieu-informatie alleen kan worden gedaan door een persoon die op basis van zijn naam en adres geïdentificeerd is. De reden hiervoor is dat overheidsinstanties de status van de verzoeker moeten kunnen bevestigen en dat de verplichting om een echte naam en/of een actueel fysiek adres te verstrekken daarvoor de gemakkelijkste en meest voor de hand liggende methode is.
57.      Daarentegen betogen de commissaris en Right to Know dat de term „aanvrager”, vanwege het ontbreken van enige verwijzing naar de identiteit van de aanvrager, geen identificatieverplichting inhoudt.
58.      De Commissie voert aan dat de verwijzing naar een „persoon” in artikel 2, punt 5, van richtlijn 2003/4 vooronderstelt dat een dergelijke persoon daadwerkelijk bestaat en eraan in de weg staat dat een fictieve persoon een verzoek doet op grond van die richtlijn en baat heeft bij de bepalingen ervan. De Commissie stelt ook voor om rekening te houden met manieren waarop milieu-informatie beschikbaar kan worden gesteld en die niet altijd vereisen dat de aanvrager wordt geïdentificeerd.
59.      Naar mijn mening houdt het begrip „aanvrager” niet noodzakelijk in dat er een verplichting tot identificatie van de aanvrager bestaat. Zoals de Commissie in wezen heeft opgemerkt, betekent het feit dat een persoon kan worden geïdentificeerd op grond van artikel 2, punt 5, niet dat identificatie verplicht is op grond van die bepaling. Het is één ding om aan te nemen dat de aanvrager daadwerkelijk moet bestaan en geen bot of een fictieve persoon is. Maar het is iets anders om ervan uit te gaan dat die aanvrager als regel identiteitsgegevens moet verstrekken voor de uitoefening van het in artikel 3, lid 1, toegekende recht en dat zijn identiteit stelselmatig moet worden gecontroleerd.
60.      Wat de definitie van „aanvrager” in de zin van artikel 2, punt 5, van richtlijn 2003/4 betreft, volstaat derhalve louter – zoals de Commissie heeft gesteld – dat een natuurlijke of rechtspersoon bestaat om de rechten op grond van de richtlijn te kunnen uitoefenen.
61.      Het voorgaande doet geen afbreuk aan de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken teneinde de situaties te regelen waarin het noodzakelijk is de aanvrager te identificeren, zoals ik hieronder nader zal bespreken in het kader van de derde, de vierde en de vijfde vraag.
62.      Ook in het Verdrag van Aarhus is niet bepaald dat aanvragers van milieu-informatie moeten worden geïdentificeerd om hun recht van toegang tot die informatie uit te oefenen. In het Verdrag van Aarhus is geen definitie van de term „aanvrager” opgenomen. Volgens artikel 4, lid 1, van dat verdrag stellen overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om milieu-informatie, deze informatie beschikbaar „aan het publiek”. Volgens artikel 2, lid 4, wordt onder „het publiek” verstaan „een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen”. Die ruime definitie van „het publiek” berust, volgens de uitlegging ervan in de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, op het beginsel dat deze term „eenieder” omvat.(20)
63.      Zoals in de rechtsliteratuur is opgemerkt(21), betekent het feit dat in het Verdrag van Aarhus geen verplichting is opgenomen om bij een verzoek identiteitsgegevens te verstrekken en om een belang aan te voeren, dat overheidsinstanties een „aanvrageronafhankelijke” benadering moeten volgen. Volgens die benadering „hoeft niemand – personen, ngo’s of anderen – die om milieu-informatie verzoekt, zichzelf te identificeren of zijn verzoek te rechtvaardigen”.(22)
64.      Volgens de verwijzende rechter zou identificatie onder andere noodzakelijk kunnen zijn om te kunnen vaststellen dat de aanvragers de natuurlijke of rechtspersonen zijn aan wie rechten van aanvragers worden toegekend, in tegenstelling tot, meer in het bijzonder, lichamen zonder rechtspersoonlijkheid. Coillte deelt dat standpunt, evenals een aantal belanghebbende partijen, waaronder de Tsjechische regering die aanvoert dat richtlijn 2003/4 en het Verdrag van Aarhus het recht op milieu-informatie koppelen aan de rechtspersoonlijkheid van de aanvrager.
65.      In dat verband moet erop worden gewezen dat uit overweging 2 van richtlijn 2003/4 volgt dat deze „zorgt voor uitbreiding van de bestaande toegang die verleend wordt uit hoofde van richtlijn 90/313/EEG(23)”. Onder richtlijn 90/313 werd in de rechtsliteratuur benadrukt dat de persoonlijke werkingssfeer van het recht op milieu-informatie breed is en dat daaronder „nagenoeg iedereen” moest worden begrepen, zonder dat een specifieke rechtsvorm vereist was.(24) Een brede opvatting van de persoonlijke werkingssfeer van het recht op milieu-informatie wordt ondersteund door de doelstellingen van de toegang van het publiek tot milieu-informatie, die volgens overweging 1 van richtlijn 2003/4 „[bijdragen] tot een verhoogd milieubewustzijn, een vrije gedachtewisseling, een doeltreffender deelneming van het publiek aan de milieubesluitvorming en, uiteindelijk, tot een beter milieu”. Auteurs hebben opgemerkt dat richtlijn 2003/4 „de toegang tot informatie in de context van een mensenrecht plaatste” en dat daarom „het recht op toegang tot milieu-informatie niet alleen werd verleend aan burgers van de Unie, maar aan iedereen, waaronder ook verenigingen”(25).
66.      Voorts zijn ambtenaren volgens artikel 3, lid 5, onder a), van richtlijn 2003/4 verplicht om „burgers die toegang tot informatie wensen behulpzaam te zijn”. In artikel 2, punt 6, van die richtlijn is „het publiek” gedefinieerd als „een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen”. Uit de gezamenlijke lezing van die twee bepalingen volgt dat natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen toegang tot milieu-informatie moeten kunnen krijgen.
67.      De krachtens artikel 3, lid 5, onder a), van richtlijn 2003/4 aan ambtenaren opgelegde verplichting om de „burgers” die toegang tot informatie wensen behulpzaam te zijn, zou nutteloos worden indien bepaalde categorieën van „burgers”, en met name verenigingen die geen rechtspersoonlijkheid hebben, elk recht van toegang tot milieu-informatie op verzoek krachtens artikel 3, lid 1, van die richtlijn wordt ontzegd.
68.      Zoals hierboven in de inleidende opmerkingen is aangegeven, dient voor de uitlegging van richtlijn 2003/4, die ertoe strekt het Verdrag van Aarhus in het Unierecht ten uitvoer te leggen, rekening te worden gehouden met de bewoordingen en het doel van dat verdrag.(26) In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat het Verdrag van Aarhus het beginsel volgt dat het recht van toegang tot milieu-informatie voor „eenieder” geldt.(27) Onder „het publiek” vallen krachtens het Verdrag van Aarhus specifiek „verenigingen, organisaties of groepen” van natuurlijke of rechtspersonen „in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk”. Eventuele in het nationale recht vastgestelde vereisten moeten in overeenstemming zijn met de doelstelling van het Verdrag van Aarhus om een „ruime toegang” tot de hierbij toegekende rechten te waarborgen.(28) Een uitlegging op basis waarvan de overheidsinstanties het recht op milieu-informatie enkel en alleen kunnen weigeren op grond van de rechtspersoonlijkheid van de aanvragers zou afbreuk kunnen doen aan dat beginsel.
69.      Het is hoe dan ook evident dat individuele natuurlijke personen die lid van een vereniging zijn die (nog) geen rechtspersoonlijkheid heeft, gerechtigd zijn te verzoeken om toegang tot informatie.(29)
70.      Hieruit volgt dat, voor zover iedereen het recht van toegang tot milieu-informatie heeft, alleen controle van de juridische status van de „aanvrager” geen reden mag zijn om de aanvrager te verplichten zich te identificeren.
71.      Wat betreft de context van de term „aanvrager” moet eraan worden herinnerd dat in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 is bepaald dat de overheidsinstanties overeenkomstig die richtlijn ertoe gehouden zijn milieu-informatie „aan elke aanvrager op verzoek beschikbaar te stellen, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren”. Uit overweging 8 van die richtlijn volgt dat alle natuurlijke en rechtspersonen recht hebben op toegang tot milieu-informatie, zonder dat zij daarvoor een belang moeten aanvoeren.
72.      Het recht van „alle” aanvragers om te verzoeken om milieu-informatie en de daarmee samenhangende plicht van overheidsinstanties om die informatie te verstrekken vormen een aanvulling op de uit artikel 7 van richtlijn 2003/4 voortvloeiende proactieve informatieplicht van die instanties. Op grond van artikel 1, onder b), van die richtlijn wordt met die proactieve plicht beoogd te waarborgen dat, „als regel, milieu-informatie geleidelijk aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid, om aldus te bereiken dat deze informatie op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid”. Voorts blijkt uit overweging 9 van die richtlijn dat overheidsinstanties milieu-informatie „op een zo groot mogelijke schaal” beschikbaar dienen te stellen en onder het publiek dienen te verspreiden, „met name door de aanwending van informatie- en communicatietechnologieën”.
73.      Uit artikel 7 van richtlijn 2003/4, gelezen in samenhang met artikel 1, onder b), en in het licht van overweging 9, volgt dat „als regel” milieu-informatie „op een zo groot mogelijke schaal” „beschikbaar [moet worden] gesteld” aan het publiek, zodat het publiek zelfs niet hoeft te verzoeken om die informatie. De uitdrukking „beschikbaar gesteld” is ruim genoeg dat daaronder allerlei methoden vallen om de informatie beschikbaar te stellen. Zoals Right to Know heeft aangevoerd, kan milieu-informatie aan een aanvrager beschikbaar worden gesteld op het kantoor van een overheidsinstantie (hetzij door inzage, hetzij door ophaling), via een website of door deze beschikbaar te stellen voor ophaling door een gemachtigde. In geen van die situaties is er een duidelijke reden waarom de natuurlijke of rechtspersonen die hun recht van toegang tot milieu-informatie wensen uit te oefenen, zichzelf eerst moeten identificeren. In richtlijn 2003/4 wordt evenmin bepaald via welk kanaal de informatie „beschikbaar [moet worden] gesteld”. De informatie kan daarom bijvoorbeeld naar het e-mailadres van de aanvrager worden verzonden indien de aanvrager via dat communicatiemiddel contact met de overheidsinstantie heeft opgenomen.
74.      De algemene plicht van overheidsinstanties om informatie proactief onder het publiek te verspreiden bevestigt de uitlegging dat er voor een lid van het publiek dat toegang tot milieu-informatie op verzoek wenst te verkrijgen, geen specifieke verplichting bestaat om identiteitsgegevens te verstrekken.
75.      Coillte, Ierland en de Tsjechische regering betogen dat artikel 6 van richtlijn 2003/4 de conclusie ondersteunt dat de term „aanvrager” inhoudt dat de aanvrager moet worden geïdentificeerd. Zij zijn van mening dat een aanvrager – voor zover die aanvrager krachtens artikel 6, lid 1, kan verzoeken om bestuursrechtelijke toetsing van een beslissing waarbij een verzoek om informatie is geweigerd, en krachtens artikel 6, lid 2, kan verzoeken om een rechterlijke toetsing – moet worden geïdentificeerd wanneer hij verzoekt om milieu-informatie.
76.      De parallel die wordt getrokken tussen de vereisten voor de uitoefening van het recht op milieu-informatie en de bestuursrechtelijke of rechterlijke beroepsprocedure kan mij niet overtuigen. De vereisten voor de uitoefening van elk van die rechten moeten afzonderlijk worden onderzocht. Dat de mogelijkheid wordt erkend om op grond van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 een anoniem verzoek in te dienen, zou echter geen afbreuk doen aan de regels die de lidstaten kunnen vaststellen voor de uitoefening van het recht op een bestuursrechtelijke of rechterlijke toetsing. De door de lidstaten vastgestelde regels voor de uitoefening van het recht van toegang tot milieu-informatie vallen onder het beginsel van procedurele autonomie, met inachtneming van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte voor een onpartijdig gerecht overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.(30)
77.      De parallel die de Commissie heeft getrokken tussen de regeling in kwestie en de regeling die geldt voor de toegang van het publiek tot documenten op grond van verordening (EG) nr. 1049/2001(31) heeft mij evenmin kunnen overtuigen. Ten eerste geldt het recht van toegang tot documenten op grond van verordening nr. 1049/2001 voor een beperktere groep toegangsgerechtigden dan het in richtlijn 2003/4 opgenomen recht op milieu-informatie. Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt immers dat het recht van toegang tot documenten geldt voor „[i]edere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat”. Dergelijke kwalificaties voor de groep toegangsgerechtigden bestaan niet wat het recht van toegang tot milieu-informatie betreft. Ten tweede is verordening (EG) nr. 1367/2006(32) van toepassing op de toegang van het publiek tot milieu-informatie waarover de instellingen van de Unie beschikken. Zoals in de wetenschappelijke literatuur is opgemerkt(33), is de groep toegangsgerechtigden op grond van artikel 2 van verordening nr. 1049/2001 vergroot doordat in die verordening wordt erkend dat een aanvrager een recht van toegang tot milieu-informatie heeft „zonder onderscheid op basis van staatsburgerschap, nationaliteit of woonplaats en, in het geval van een rechtspersoon, zonder discriminatie op grond van de plaats van de statutaire zetel of van een feitelijk middelpunt van de activiteiten”(34).
78.      Gelet op de verschillen tussen de toegangsgerechtigden is het derhalve niet juist om te bepalen dat aanvragers op grond van richtlijn 2003/4 moeten worden geïdentificeerd op basis van de vereisten van verordening nr. 1049/2001.
79.      Wat betreft de doelstellingen van richtlijn 2003/4 wordt in artikel 1, onder a), ervan bepaald dat die richtlijn tot doel heeft recht van toegang te garanderen tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd. Zoals volgt uit overweging 1 van die richtlijn en zoals reeds aangegeven in punt 65 hierboven, draagt dat recht bij tot „een doeltreffender deelneming van het publiek aan de milieubesluitvorming en, uiteindelijk, tot een beter milieu”. Bovendien volgt uit overweging 2 van die richtlijn dat het recht van toegang van het publiek tot milieu-informatie deel uitmaakt van een „[proces van] verandering” met betrekking tot „openheid en transparantie”.(35) Uit overweging 16 van die richtlijn volgt ook dat de openbaarmaking van milieu-informatie een doel van algemeen belang dient. Bijgevolg dient het recht op informatie die openbaarmaking mogelijk maakt een doel van algemeen belang en is het niet afhankelijk van het belang van een bepaald individu dat verzoekt om openbaarmaking. Om die reden hoeven aanvragers, zoals ook uitdrukkelijk in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 is bepaald, geen belang aan te voeren.
80.      De doelstelling van ruimere toegang tot milieu-informatie en transparantie vindt steun in het feit dat aanvragers kunnen verzoeken om milieu-informatie zonder dat zij zichzelf hoeven te identificeren. Zoals de commissaris en Right to Know in wezen hebben opgemerkt, kan het bewaren van de anonimiteit voor bepaalde aanvragers bijzonder belangrijk zijn wanneer de opname van hun officiële naam en adres hun belang bij het verzoek indirect kan onthullen.(36) Het ontbreken van een vereiste tot identificatie is eveneens in overeenstemming met het doel van algemeen belang van het recht op informatie.(37)
81.      Coillte en een aantal belanghebbende partijen hebben gewaarschuwd voor het risico dat verzoeken om toegang automatisch worden gegenereerd en verzonden door kunstmatige intelligentie. Hoewel een dergelijk risico ernstig kan zijn, lijkt het niet inherent te zijn aan anonieme verzoeken. Het houdt eerder verband met het gebruik van de middelen van de informatiemaatschappij om te communiceren met overheidsinstanties (in tegenstelling tot verzoeken die fysiek worden ingediend). Om dat risico te vermijden is het aan de lidstaat om de noodzakelijke passende technische beveiligingsmaatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat overheidsinstanties alleen verzoeken behandelen die afkomstig zijn van een „aanvrager” en niet van een bot.(38)
82.      De regeringen die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend evenals Ierland hebben ook gewaarschuwd voor het risico van misbruik als gevolg van anonieme of pseudonieme verzoeken. Er zij aan herinnerd dat de lidstaten op grond van artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/4 verzoeken om milieu-informatie die „kennelijk onredelijk” zijn, kunnen weigeren. Die grond voor weigering is ruim genoeg dat de overheidsinstantie een verzoek kan weigeren dat vexatoir is of gericht is op intimidatie of ontwrichting. Zoals ik hieronder met betrekking tot de vijfde vraag zal bespreken, kunnen overheidsinstanties in het kader van de toepassing van die uitzondering verzoeken om identificatie.
83.      Bijgevolg kan misbruik van het recht op informatie ertoe leiden dat een verzoek wordt geweigerd, maar dit rechtvaardigt niet dat de term „aanvrager” restrictief wordt uitgelegd.
84.      Ik kom tot de slotsom dat uit de bewoordingen, de context en het doel van artikel 2, punt 5, van richtlijn 2003/4 volgt dat het begrip „aanvrager” niet vereist dat de natuurlijke of rechtspersoon die overeenkomstig artikel 3, lid 1, van die richtlijn verzoekt om milieu-informatie wordt geïdentificeerd.
85.      Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de term „aanvrager” in artikel 2, punt 5, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van de artikelen 2 en 4 van het Verdrag van Aarhus – zo moet worden uitgelegd dat deze niet beperkt is tot een natuurlijke of rechtspersoon die op basis van zijn echte naam en/of een actueel fysiek adres wordt geïdentificeerd, maar dat daaronder ook een anonieme persoon valt of een persoon die een pseudoniem gebruikt en/of een aanvrager wiens contactgegevens slechts per e-mail worden vastgesteld.
D.      Derde en vierde vraag
86.      Met zijn derde en vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus – aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan aanvragers hun naam en fysieke adres voor een verzoek om milieu-informatie moeten verstrekken en eraan in de weg staat dat de overheidsinstantie de identiteit van de aanvrager controleert, zelfs wanneer er twijfel bestaat over de echtheid van de door de aanvrager verstrekte identiteitsgegevens.
87.      Deze vraag zal moeten worden beantwoord indien het Hof het antwoord volgt dat ik op de tweede vraag voorstel.
88.      Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4, waarin, zoals ik hierboven heb opgemerkt, de verplichting voor overheidsinstanties is neergelegd om „de milieu-informatie waarover zij beschikken, of die voor hen wordt beheerd, aan elke aanvrager op verzoek beschikbaar te stellen, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren”, stemt overeen met artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus. Laatstgenoemde bepaling verplicht overheidsinstanties om in antwoord op een verzoek om milieu-informatie, deze informatie beschikbaar te stellen aan het publiek.
89.      Zoals ik hierboven in het antwoord op de tweede vraag heb uiteengezet, houdt artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 geen inherente verplichting voor de aanvrager in om identiteitsgegevens te verstrekken.
90.      De vraag rijst of de lidstaten een dergelijke identificatieverplichting in hun nationale wetgeving kunnen neerleggen.
91.      Uit artikel 288 VWEU volgt dat de lidstaten bij de omzetting van een richtlijn over een ruime beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de keuze van de middelen en wegen voor de uitvoering ervan. Deze vrijheid doet niet af aan de verplichting voor elk van de lidstaten waartoe de betreffende richtlijn gericht is, om alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle werking van die richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren.(39)
92.      Wat de omzetting van het recht van toegang tot milieu-informatie betreft, is in artikel 3, lid 5, van richtlijn 2003/4 specifiek bepaald dat de lidstaten de „praktische regelingen” moeten treffen om te garanderen dat dat recht „daadwerkelijk kan worden uitgeoefend”. Zoals ik hierboven heb opgemerkt(40), hebben die praktische regelingen tot doel om de uitoefening van het recht te vergemakkelijken.
93.      In artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus is bepaald dat overheidsinstanties milieu-informatie beschikbaar moeten stellen „binnen het kader van de nationale wetgeving”. Volgens de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus betekent dit dat „nationale wetgeving moet voorzien in een kader voor het beantwoorden van verzoeken om informatie in overeenstemming met het Verdrag [van Aarhus]”.(41) Met het oog op de omzetting van het recht op milieu-informatie wordt het Unierecht, en meer bepaald richtlijn 2003/4, beschouwd als onderdeel van de nationale wetgeving van de lidstaten.(42)
94.      Uit artikel 3, lid 5, van richtlijn 2003/4 en artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus volgt dat de lidstaten, in het kader van de te treffen praktische regelingen voor de daadwerkelijke uitoefening van het recht op milieu-informatie, beschikken over een beoordelingsmarge om het kader voor de indiening en beantwoording van verzoeken om informatie te bepalen.
95.      In de eerste plaats kan identificatie van de aanvrager in dat verband noodzakelijk zijn zodat de overheidsinstanties het verzoek kunnen beantwoorden. Overheidsinstanties kunnen bijvoorbeeld verzoeken om de naam en het postadres van de aanvrager indien hij geen andere contactgegevens verstrekt.
96.      De identiteitsgegevens van de aanvrager kunnen ook nodig zijn wanneer informatie tegen een (redelijke) vergoeding wordt verstrekt overeenkomstig artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/4.(43)
97.      In de tweede plaats kunnen identiteitsgegevens nodig zijn wanneer het verzoek om informatie valt onder een van de uitzonderingen van artikel 4 van richtlijn 2003/4.
98.      Artikel 4 van richtlijn 2003/4 bevat een nauwkeurige opsomming van de uitzonderingen op het recht van toegang tot milieu-informatie die de lidstaten kunnen invoeren. Voor zover die uitzonderingen daadwerkelijk zijn omgezet in nationaal recht, kunnen overheidsinstanties zich daarop beroepen om de bij hen ingediende verzoeken om informatie af te wijzen.(44)
99.      Onder die uitzonderingen vallen onder meer een verzoek dat kennelijk onredelijk is, alsook een verzoek met betrekking tot nog onvoltooid materiaal, interne mededelingen en situaties waarin openbaarmaking van informatie afbreuk zou doen aan het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, aan internationale betrekkingen, openbare veiligheid of nationale defensie, aan de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie of aan de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens.
100. In artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 is bepaald dat in elk afzonderlijk geval het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. Derhalve moet de weigering van toegang tot milieu-informatie op de in artikel 4 genoemde gronden steeds berusten op een afweging van de betrokken belangen.
101. In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat deze afweging in elke situatie die in het kader van een op basis van richtlijn 2003/4 ingediend verzoek om toegang tot milieu-informatie aan de bevoegde autoriteiten wordt voorgelegd, daadwerkelijk afzonderlijk moet worden gemaakt.(45)
102. Aangezien bij het onderzoek van een verzoek om toegang rekening moet worden gehouden met de specifieke belangen waar het in elk afzonderlijk geval om gaat, is de overheidsinstantie ook gehouden om de aanwijzingen te onderzoeken die de aanvrager eventueel heeft verstrekt over de redenen die kunnen rechtvaardigen dat de opgevraagde informatie openbaar wordt gemaakt.(46)
103. Voorts is in artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/4 bepaald dat een weigering om informatie beschikbaar te stellen schriftelijk of via elektronische weg aan de aanvrager wordt „meegedeeld” indien het een schriftelijk verzoek betreft of indien de aanvrager daarom verzoekt. De mededeling bevat de redenen voor de weigering. Wanneer een weigering wordt meegedeeld, stelt de overheidsinstantie informatie niet langer beschikbaar. In plaats daarvan stelt zij een administratief besluit vast waarvoor de identiteitsgegevens van de aanvrager vereist kunnen zijn.(47)
104. Het ligt voor de hand dat de overheidsinstantie, in het kader van de toepassing van een uitzondering op het recht van toegang tot informatie, op een andere manier in contact moet treden met de aanvrager dan wanneer zij simpelweg informatie beschikbaar stelt. In dergelijke gevallen kunnen de lidstaten het nodig achten om van de aanvrager te verlangen dat hij zich identificeert.(48)
105. Wanneer een aanvrager verzoekt om milieu-informatie en contactgegevens verstrekt en de overheidsinstantie de informatie beschikbaar kan stellen zonder specifiek in contact te treden met de aanvrager en zonder dat een uitzondering van toepassing is, lijkt identificatie van de aanvrager echter geen noodzakelijk vereiste voor de uitoefening van het recht op toegang. Er is geen voor de hand liggende reden waarom bijvoorbeeld een persoon die toegang wenst te krijgen tot de krachtens artikel 3, lid 5, van richtlijn 2003/4 opgezette en onderhouden registers of lijsten van milieu-informatie of die op een locatie aanwezig is voor onderzoek van milieu-informatie, zichzelf eerst moet identificeren. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor een persoon die verzoekt om milieu-informatie door verzending van een e-mail die is ondertekend met een pseudoniem.(49)
106. Zoals de commissaris en Right to Know in wezen hebben betoogd, kunnen bepaalde personen ervan worden weerhouden om te verzoeken om informatie indien van alle aanvragers van milieu-informatie stelselmatig wordt verlangd dat zij zichzelf identificeren. Zoals ik hierboven in het antwoord op de eerste vraag heb opgemerkt, kan voor bepaalde personen hun naam een indicator van hun belang zijn en kan de verplichting om hun naam bekend te maken erop neerkomen dat zij hun belang moeten aanvoeren in strijd met richtlijn 2003/4 en met het Verdrag van Aarhus. Die belanghebbende partijen hebben specifiek de nadruk gelegd op het risico van intimidatie voor personen die hun recht op milieu-informatie uitoefenen. Dat risico is niet theoretisch of abstract, in het bijzonder wanneer economische belangen op het spel staan. De „aanvrageronafhankelijke benadering” en de „redenonafhankelijke benadering” kunnen het in artikel 3, lid 8, van het Verdrag van Aarhus bedoelde risico van vergelding voorkomen.(50)
107. Aangezien aan de uitoefening van het recht op toegang tot milieu-informatie niet de algemene voorwaarde kan worden verbonden dat de aanvrager zich eerst identificeert, is twijfel over de echtheid van de door de aanvrager verstrekte identificatiegegevens geen geschikte grond waarop de overheid bevestiging van de identiteit van de aanvrager kan verlangen. Zoals in de vijfde vraag hieronder zal worden besproken, doet het voorgaande echter geen afbreuk aan de situatie waarin bevestiging wordt gevraagd om te bepalen of een verzoek kennelijk onredelijk is, overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/4.
108. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus – aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan in de regel aanvragers hun naam en fysieke adres voor een verzoek om milieu-informatie moeten verstrekken, zelfs wanneer er twijfel bestaat over de echtheid van de door de aanvrager verstrekte identificatiegegevens. Het voorgaande geldt voor zover die identificatie niet noodzakelijk is voor de beantwoording van het verzoek en voor zover geen uitzondering krachtens artikel 4 van die richtlijn van toepassing is.
E.      Vijfde vraag
109. Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 3, onder b), van het Verdrag van Aarhus – aldus moet worden uitgelegd dat een overheidsinstantie de aanvrager niet mag verzoeken om bevestiging van zijn echte naam en/of een actueel fysiek adres om te bepalen of een bepaald verzoek kennelijk onredelijk is gelet op de hoeveelheid, de aard en de frequentie van andere verzoeken van diezelfde aanvrager.
110. Volgens vaste rechtspraak betekent het recht van toegang tot milieu-informatie waarin richtlijn 2003/4 voorziet dat openbaarmaking van deze informatie de algemene regel zou moeten zijn en dat het overheidsinstanties slechts in bepaalde duidelijk omschreven gevallen kan worden toegestaan om een verzoek om milieu-informatie te weigeren. De uitzonderingen op het recht op toegang moeten bijgevolg restrictief worden uitgelegd, waarbij het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking dient te worden afgewogen tegen het belang dat is gediend met de weigering om de informatie openbaar te maken.(51)
111. Zoals hierboven is aangegeven(52), bevat artikel 4 van richtlijn 2003/4 bevat een nauwkeurige opsomming van de uitzonderingen op het recht van toegang tot milieu-informatie die de lidstaten kunnen invoeren. Voor zover die uitzonderingen daadwerkelijk zijn omgezet in nationaal recht, kunnen overheidsinstanties zich daarop beroepen om de bij hen ingediende verzoeken om informatie af te wijzen.(53)
112. De lidstaten kunnen dus op grond van artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/4 bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien het verzoek „kennelijk onredelijk” is.
113. De verwijzende rechter wenst meer bepaald te vernemen of overheidsinstanties, in het kader van de toepassing van die uitzondering, kunnen verzoeken om bevestiging van de identiteit van de aanvrager en of zij bij de vaststelling van de redelijkheid van het verzoek rekening kunnen houden met de hoeveelheid, de aard en de frequentie van andere verzoeken van diezelfde aanvrager.
114. Vooraf moet worden opgemerkt dat in sommige taalversies van bovengenoemde bepaling voor de beschrijving van een verzoek de term „onredelijk”(54) en in andere taalversies de term „misbruik”(55) wordt gebruikt. In geen van de taalversies worden echter specifieke criteria genoemd voor de beoordeling of het verzoek kennelijk onredelijk is of misbruik oplevert.
115. Artikel 4, lid 3, van richtlijn 2003/4 bepaalt dat wanneer een lidstaat voorziet in uitzonderingen, hij een voor het publiek toegankelijke lijst van criteria kan opstellen aan de hand waarvan de betrokken instantie over de verdere behandeling van de aanvraag kan besluiten.(56)
116. De lidstaten hebben dus de bevoegdheid om de factoren voor de toepassing van die weigeringsgrond te bepalen.
117. Voor zover zij een uitzondering vormt op de algemene regel dat informatie moet worden verstrekt, moet weigering op grond van een kennelijk onredelijk verzoek de uitzondering blijven.
118. Daartoe moet de standaard om een verzoek als kennelijk onredelijk aan te merken hoog zijn.
119. Met betrekking tot de omvang van de gevraagde informatie is in artikel 3, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/4 bepaald dat met name die factor (evenals de gecompliceerdheid van de gevraagde informatie) een verlenging rechtvaardigt van de termijn van één maand waarbinnen de instantie moet antwoorden. Uit artikel 3, lid 2, onder b), juncto artikel 4, lid 2, onder b), van richtlijn 2003/4 volgt dat niet alleen de omvang van de gevraagde informatie ertoe leidt dat een verzoek kennelijk onredelijk is.(57)
120. Wat de frequentie van de verzoeken betreft, moet eraan worden herinnerd dat het recht van toegang tot milieu-informatie de algemene doelstelling dient om bij te dragen tot een verhoogd milieubewustzijn. Een verzoeker heeft het recht om te verzoeken om milieu-informatie van verschillende instanties of dezelfde instantie zonder enige beperking van het aantal verzoeken. De vaststelling van een absolute drempel waarboven een verzoek als kennelijk onredelijk zou kunnen worden beschouwd, zou het recht op milieu-informatie kunnen aantasten.(58)
121. Volgens vaste rechtspraak geldt er echter in het Unierecht een algemeen rechtsbeginsel dat justitiabelen zich niet door middel van fraude of misbruik kunnen beroepen op het Unierecht.(59) De justitiabelen dienen dit algemene rechtsbeginsel te eerbiedigen(60), waaronder begrepen aanvragers die hun recht op milieu-informatie uitoefenen.
122. De uitzondering van artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/4 sluit aan bij die rechtspraak van het Hof en bevestigt, zoals Ierland heeft opgemerkt, het belang om misbruik van de door die richtlijn toegekende rechten te voorkomen.
123. Voor de vaststelling dat een verzoek kennelijk onredelijk is, moet de instantie in kwestie rekening houden met alle relevante omstandigheden van elke zaak, waaronder de aard van het verzoek en de bron van het verzoek. Dat is met name het geval, zoals de Tsjechische regering in wezen heeft opgemerkt, wanneer uit de omstandigheden van de zaak blijkt dat het verzoek vexatoir of lichtzinnig is, wanneer het kan leiden tot intimidatie of ontwrichting of wanneer daaruit blijkt dat de aanvrager(s) de werking van de overheidsinstantie wil(len) verlammen door haar te overspoelen met verzoeken.(61)
124. In dat verband kan bevestiging van de naam en het adres van de aanvrager noodzakelijk zijn, zodat de instanties de aanvrager de redenen voor de weigering van de verstrekking van alle of een deel van de gevraagde informatie kunnen meedelen zoals vereist is krachtens artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/4.
125. Hieruit volgt dat de vaststelling of een verzoek kennelijk onredelijk is, niet alleen wordt bepaald op basis van het aantal, de aard of de frequentie van de verzoeken, maar op basis van alle omstandigheden van elke zaak. Onder die omstandigheden kan het gebruik van een duidelijk lichtzinnig of vexatoir pseudoniem vallen.
126. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 3, onder b), van het Verdrag van Aarhus – aldus moet worden uitgelegd dat een overheidsinstantie de aanvrager mag verzoeken om bevestiging van zijn echte naam en/of een actueel fysiek adres om te bepalen of een bepaald verzoek kennelijk onredelijk is gelet op de hoeveelheid, de aard en de frequentie van andere verzoeken van diezelfde aanvrager, voor zover die criteria niet los van elkaar maar in het kader van een algehele beoordeling van de omstandigheden van elke zaak in aanmerking worden genomen. Dat is met name het geval wanneer uit de specifieke omstandigheden van de zaak blijkt dat het verzoek vexatoir of lichtzinnig is, wanneer het kan leiden tot intimidatie of ontwrichting of wanneer daaruit blijkt dat de aanvrager(s) de werking van de overheidsinstantie wil(len) verlammen.
V.      Conclusie
127. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de High Court te beantwoorden als volgt:
„1)      De term ‚verzoek’ in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG – gelezen in het licht van artikel 4, lid 1, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend te Aarhus op 25 juni 1998 en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (hierna: ‚Verdrag van Aarhus’)
moet aldus worden uitgelegd dat
daaronder een verzoek wordt verstaan dat wordt ingediend overeenkomstig artikel 3, lid 1, van die richtlijn. Of een verzoek binnen de werkingssfeer van laatstgenoemde bepaling valt, moet bestuursrechtelijk en rechterlijk kunnen worden getoetst op grond van artikel 6 van richtlijn 2003/4.
2)      De term ‚aanvrager’ in artikel 2, punt 5, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van de artikelen 2 en 4 van het Verdrag van Aarhus –
moet aldus worden uitgelegd dat
deze niet beperkt is tot een natuurlijke of rechtspersoon die op basis van zijn echte naam en/of een actueel fysiek adres wordt geïdentificeerd, maar dat daaronder ook een anonieme persoon valt of een persoon die een pseudoniem gebruikt en/of een aanvrager wiens contactgegevens slechts per e-mail worden vastgesteld.
3)      Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus –
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan in de regel aanvragers hun naam en fysieke adres voor een verzoek om milieu-informatie moeten verstrekken, zelfs wanneer er twijfel bestaat over de echtheid van de door de aanvrager verstrekte identificatiegegevens. Het voorgaande geldt voor zover die identificatie niet noodzakelijk is voor de beantwoording van het verzoek en voor zover geen uitzondering krachtens artikel 4 van die richtlijn van toepassing is.
4)      Artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/4 – gelezen in het licht van artikel 4, lid 3, onder b), van het Verdrag van Aarhus –
moet aldus worden uitgelegd dat
een overheidsinstantie de aanvrager mag verzoeken om bevestiging van zijn echte naam en/of een actueel fysiek adres om te bepalen of een bepaald verzoek kennelijk onredelijk is gelet op de hoeveelheid, de aard en de frequentie van andere verzoeken van diezelfde aanvrager, voor zover die criteria niet los van elkaar maar in het kader van een algehele beoordeling van de omstandigheden van elke zaak in aanmerking worden genomen. Dat is met name het geval wanneer uit de specifieke omstandigheden van de zaak blijkt dat het verzoek vexatoir of lichtzinnig is, wanneer het kan leiden tot intimidatie of ontwrichting of wanneer daaruit blijkt dat de aanvrager(s) de werking van de overheidsinstantie wil(len) verlammen.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend te Aarhus op 25 juni 1998 en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1; hierna: „Verdrag van Aarhus”).
3      Zie Ebbesson J., et al., The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2e druk, Verenigde Naties, Genève, 2014, blz. 19 (hierna: „leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus”).
4      Verdrag van Aarhus, preambule, zevende en achtste overweging.
5      Barritt, E., The Foundations of the Aarhus Convention, Londen, Hart Publishing, 2020, blz. 5.
6      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 15.
7      Whittaker, S., Reid, C.T., en Mendel, J., Freedom of Environmental Information: Aspirations and Practice, Intersentia, Cambridge, 2023, blz. 38.
8      De toegang tot en de verstrekking van milieu-informatie kan voorts worden gerechtvaardigd door overwegingen zoals de noodzaak om duurzame ontwikkeling te ondersteunen en te zorgen voor betere handhaving van milieuwetgeving. Zie Bell, S., e.a., Environmental Law, 9e druk, Oxford University Press, Oxford, 2024, blz. 248.
9      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003, L 41, blz. 26).
10      Arrest van 15 april 2021, Friends of the Irish Environment (C‑470/19, EU:C:2021:271, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
11      Arrest van 19 december 2013, Fish Legal en Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
12      Arrest van 19 december 2013, Fish Legal en Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
13      Zie in die zin arrest van 8 november 2022, Deutsche Umwelthilfe (Typegoedkeuring van motorvoertuigen) (C‑873/19, EU:C:2022:857, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
14      Arrest van 15 april 2021, Friends of the Irish Environment  (C‑470/19, EU:C:2021:271, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
15      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 79 (cursivering van mij).
16      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 79.
17      Zie de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 62.
18      Zie in die zin arrest van 15 april 2021, Friends of the Irish Environment  (C‑470/19, EU:C:2021:271, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Arrest van 16 januari 2025, Banco de Santander (Vertegenwoordiging van individuele consumenten)  (C‑346/23, EU:C:2025:13, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 55 (cursivering van mij).
21      Whittaker, S., e.a., voetnoot 7, op. cit., blz. 49.
22      Ibidem.
23      Richtlijn van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (PB 1990, L 158, blz. 56).
24      Zie Krämer, L., „La Directive 90/313/CEE sur l’accès à l’information en matière d’environnement: genèse et perspectives d’application” in Pallemaerts, M., (red.), Het recht op informatie inzake leefmilieu – Le droit à l’information en matière d’environnement – The right to environmental information, E. Story-Scientia, Brussel, 1991, blz. 17‑39, op blz. 32 (cursivering van mij); Klein, D.R., „Kapitel 3 Reaktive Umweltinformationspflichten”, Umweltinformation im Völker- und Europarecht: Aktive Umweltaufklärung des Staates und Informationszugangsrechte des Bürgers, Mohr Siebeck, Tübingen, 2011, blz. 320, met verdere verwijzing naar rechtsliteratuur.
25      Krämer, L., en Badger, C., Krämer’s EU Environmental Law, 9e druk, Hart Publishing, Oxford, 2024, blz. 139 (cursivering van mij). Zie in het algemeen Boer, B., (red.), Environmental Law Dimensions of Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 2015.
26      Zie punt 28 hierboven. Op het gebied van het milieurecht weerspiegelt dit de vaste rechtspraak dat de bepalingen van het Unierecht zo veel mogelijk moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van het internationaal recht, met name wanneer zij strekken tot tenuitvoerlegging van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst. Zie arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth (C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 66). Zie Krämer, L., „The Aarhus Convention and the European Union” in Banner, C., (red.), The Aarhus Convention, A Guide for UK Lawyers, Hart Publishing, Londen, 2015, Bloomsbury, blz. 79.
27      Zie punt 62 hierboven.
28      Zie de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 55. Zie ook mijn conclusie in de zaak Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD (C‑252/22, EU:C:2023:592, punten 37 en 38).
29      Zie Klein, D.R., voetnoot 24, op. cit., blz. 321.
30      Zie in die zin arrest van 6 oktober 2015, East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43).
32      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13).
33      Etemire, U., „Access to environmental information under EU Law” in Peeters, M., en Eliantonio, M. (red.), Research Handbook on EU Environmental Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2020, blz. 117‑132, op blz. 120.
34      Artikel 3 van verordening nr. 1367/2006.
35      Voor de op rechten gebaseerde benadering van transparantie op het gebied van milieurecht, zie onder andere Hunter, B. D., „The emerging norm of transparency in international environmental governance” in Ala’i, P., en Vaughn, G. R., (red.), Research Handbook on Transparency, Edward Elgar, Cheltenham, Verenigd Koninkrijk, 2014.
36      De commissaris noemt als voorbeeld een persoon die eerder bij een overheidsinstantie bezwaar had gemaakt in verband met de gevolgen voor het milieu van een project, of van een persoon die verzoekt om informatie over een maatregel of activiteit met gevolgen voor het milieu in zijn gemeente, of het geval dat een organisatie met bepaalde milieudoelstellingen verzoekt om informatie.
37      Zie Whittaker, S., et al., voetnoot 7, op. cit., blz. 49, die opmerkt dat „het niet uitmaakt wie een verzoek (of verzoeken) om milieu-informatie indient, aangezien iedereen die dit doet, dit zou moeten doen met het doel het milieu te beschermen en te verbeteren voor de huidige en toekomstige generaties”.
38      Als voorbeeld kan worden gedacht aan het indienen van elektronische verzoeken met behulp van een formulier waarin de aanvrager, om het formulier te kunnen indienen, moet bevestigen dat hij geen robot is.
39      Zie in die zin arrest van 12 november 2020, Commissie/Oostenrijk (Autoriteit voor de spoorwegveiligheid) (C‑796/19, EU:C:2020:920, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40      Zie punt 41 hierboven.
41      Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 79.
42      Zie Comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus, verslag ACCC/C/2006/18, Denemarken.
43      Zie, over de betekenis van „redelijk”, arrest van 9 september 1999, Commissie/Duitsland (C‑217/97, EU:C:1999:395, punt 48).
44      Arrest van 23 november 2023, Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, punt 35).
45      Zie in die zin arrest van 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interne mededelingen) (C‑619/19, EU:C:2021:35, punt 59).
46      Zie arrest van 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interne mededelingen) (C‑619/19, EU:C:2021:35, punt 63).
47      Zie Karg, M., „Informationszugang auf Antrag – §4 Antrag und Verfahren – B. Antragserfordernis (Abs. UIG § 4 Absatz 1)”, in Gersdorf, H., en Paal, B.P. (red.), BeckOK, Informations- und Medienrecht, 45e druk, C.H. Beck, München, 2021, punt 5.
48      Op grond van de Zweedse wet ter omzetting van richtlijn 2003/4 [Lag (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ] [wet (2005:181) betreffende milieu-informatie van bepaalde afzonderlijke organen], bijvoorbeeld, kan iedereen verzoeken om toegang tot milieu-informatie. Blijkens artikel 3 van die wet hoeven personen die om informatie verzoeken niet hun naam op te geven en hoeven zij niet de redenen voor het verzoek aan te voeren. Identificatie kan echter nodig zijn om de overheidsdienst te laten onderzoeken of er belemmeringen voor de bekendmaking van de informatie zijn. De belemmeringen stemmen in wezen overeen met de in artikel 4 van richtlijn 2003/4 genoemde uitzonderingen. In Finland is in de nationale wet ter omzetting van richtlijn 2003/4 de Laki vesihuoltolain 16 §:n muuttamisesta 28.01.2005/54 (wet 2005/54 tot wijziging van artikel 16 van de wet op de watervoorziening). De nationale wetgeving voldeed echter al aan de vereisten van richtlijn 2003/4 gezien de relevante bepalingen van de Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621 (wet 1999/621 inzake toegang tot informatie). Volgens artikel 13 van laatstgenoemde wet hoeven personen die om toegang verzoeken zichzelf niet te identificeren of de redenen voor het verzoek aan te voeren, tenzij dat nodig is voor de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de overheidsinstantie of om te bepalen of de verzoeker recht van toegang tot het document heeft. De Griekse wet tot omzetting van richtlijn 2003/4 (Ypourgiki apofasi HP 11764/653, Prosvasi toy koinou stis dimosies arches gia parochi pliroforion sxetika me to perivallon [ministerieel besluit HP 11764/653, Openbare toegang tot milieu-informatie, FEK B’327/17.3.2006, zoals gecodificeerd door de Proedriko Diatagma 28/2015, Kodikopoiisi diataxeon gia tin prosvasi se dimosia eggrafa kai stoixeia (presidentieel besluit 28/2015, Codificatie van de bepalingen voor de toegang tot openbare documenten en elementen van openbare informatie (FEK A’34/23.3.2015)] specificeert niet of het verzoek anoniem kan zijn. Vermeldenswaard evenwel is dat sinds 1 januari 2025 de Kodikas Dioikitikis Diadikasias (het Griekse wetboek bestuursprocesrecht, wet 2690/1999, FEK A’45/9.3.1999), die geldt voor alle overheidsinstanties tenzij anders bepaald, uitdrukkelijk bepaalt dat anonieme verzoeken mogen worden ingediend. De betreffende instantie is echter niet verplicht om te antwoorden in geval van weigering van een anoniem verzoek of van een verzoek dat kennelijk vaag of repetitief is.
49      Indien echter uit het pseudoniem blijkt dat er sprake is van opzettelijk misbruik door de aanvrager, kan het verzoek vallen onder de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/4.
50      Zie de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 71, waarin staat te lezen: „[Z]oals in veel gevallen waarin het gaat om openheid en transparantie en waarin economische belangen op het spel staan, kan het nodig zijn om personen die het risico nemen om naleving van de regels en van de juiste procedures te verlangen, te beschermen tegen vergelding”.
51      Arrest van 23 november 2023, Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, punt 34).
52      Punt 98 van deze conclusie.
53      Arrest van 23 november 2023, Right to Know (C‑84/22, EU:C:2023:910, punt 35).
54      Dat is bijvoorbeeld het geval in de Bulgaarse („неоснователно”), de Tsjechische („nepřiměřená”), de Letse („nepamatots”), de Spaanse („irrazonable”), de Nederlandse („onredelijk”) en de Griekse („παράλογη”) taalversie.
55      Dat is bijvoorbeeld het geval in de Franse („abusive”), de Duitse („missbräuchlich”) en de Portugese („abusivo”) taalversie.
56      In de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, blz. 84, is te lezen dat indien een partij (bij het Verdrag van Aarhus) besluit om te voorzien in deze uitzondering „zij ‚kennelijk onredelijk’ zal moeten definiëren teneinde overheidsinstanties te helpen vast te stellen wanneer een verzoek dermate onredelijk is dat het op grond van deze uitzondering kan worden geweigerd en ter bescherming van het belang van het publiek dat de toets niet op willekeurige wijze wordt toegepast”.
57      In de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus wordt die benadering bevestigd en erop gewezen dat „hoewel het verdrag geen rechtstreekse aanwijzing geeft voor de wijze waarop ‚kennelijk onredelijk’ moet worden gedefinieerd, het duidelijk is dat het moet gaan om meer dan alleen de omvang en de gecompliceerdheid van de gevraagde informatie”, op blz. 84.
58      Zie naar analogie arrest van 9 januari 2025, Österreichische Datenschutzbehörde (Buitensporige verzoeken)  (C‑416/23, EU:C:2025:3, punt 47).
59      Arrest van 19 september 2024, Matmut (C‑236/23, EU:C:2024:761, punt 51).
60      Ibidem, punt 52.
61      Zie naar analogie arrest van 9 januari 2025, Österreichische Datenschutzbehörde (Buitensporige verzoeken)  (C‑416/23, EU:C:2025:3, punt 57).