62003CC0138_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. O presente processo tem por objecto três recursos de anulação, em matéria de fundos estruturais, interpostos pela República Italiana contra a Comissão das Comunidades Europeias. Estes recursos visam, no essencial, esclarecer em que condições podem ser subsidiados a partir dos fundos estruturais da Comunidade os pagamentos feitos pelos Estados‑Membros no âmbito de regimes de auxílios estatais, na acepção do artigo 87.° CE, aos destinatários dos auxílios (os chamados destinatários individuais).
2. Encontram‑se pendentes no Tribunal de Primeira Instância outros recursos de anulação interpostos pela República Italiana, que incidem sobre o mesmo assunto (2) . Até ao presente momento o Tribunal de Primeira Instância suspendeu a instância em três processos, ficando a aguardar que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias se pronuncie no presente processo (3) .
II – Enquadramento jurídico
3. O enquadramento jurídico do presente processo é fornecido pelo Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (4) (a seguir «Regulamento n.° 1260/1999» ou «regulamento de base»), e pelo Regulamento (CE) n.° 1685/2000 da Comissão, de 28 de Julho de 2000, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co‑financiadas pelos Fundos estruturais (5) (a seguir «Regulamento n.° 1685/2000» ou «regulamento de execução»).
A – O regulamento de base
4. O artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999, que tem por epígrafe «Pagamentos», dispõe o seguinte no seu n.° 1, primeiro e terceiro parágrafos, e n.° 2:
«1) O pagamento pela Comissão da participação dos Fundos efectua‑se segundo a autorização orçamental correspondente e é dirigido à autoridade de pagamento definida na alínea o) do artigo 9.°
[...]
Os pagamentos podem assumir a forma de pagamentos por conta, de pagamentos intermédios ou de pagamentos do saldo. Os pagamentos intermédios ou do saldo serão referentes às despesas efectivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificados por facturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente.
[...]
2) Aquando da primeira autorização, a Comissão efectuará um pagamento por conta à autoridade de pagamento. Esse pagamento representa 7% da participação dos Fundos na intervenção em causa. Em princípio, pode ser fraccionado, no máximo, por dois exercícios orçamentais, em função das disponibilidades orçamentais.
[...]»
5. O artigo 30.°, n.° 3, deste regulamento estatui o seguinte:
«As regras nacionais relevantes são aplicáveis às despesas elegíveis salvo se, em caso de necessidade, a Comissão estabelecer regras de elegibilidade das despesas, nos termos do n.° 2 do artigo 53.°»
6. Segundo as definições contidas no artigo 9.°, as seguintes expressões têm o seguinte significado:
«j) ‘Medida’: o meio pelo qual um eixo prioritário é concretizado de forma plurianual e que permite financiar operações. São considerados medida qualquer regime de auxílios na acepção do artigo 87.° do Tratado e qualquer concessão de ajudas por organismos designados pelos Estados‑Membros ou qualquer grupo de regimes de auxílios ou de ajudas concedidas do mesmo tipo, ou a respectiva combinação, que prossigam os mesmos objectivos;
k) ‘Operação’: qualquer projecto ou acção realizado pelos beneficiários finais das intervenções;
l) ‘Beneficiários finais’: os organismos e as empresas, públicos e privados, responsáveis pela encomenda das operações. No caso de regimes de auxílios, na acepção do artigo 87.° do Tratado e de concessões de ajudas por organismos designados pelos Estados‑Membros, os beneficiários finais são os organismos que concedem as ajudas.
[...]
o) ‘Autoridade de pagamento’: um ou vários organismos ou autoridades nacionais, regionais ou locais designados por um Estado‑Membro para elaborar e apresentar os pedidos de pagamento e receber os pagamentos da Comissão. O Estado‑Membro estabelecerá todas as regras do seu relacionamento com a autoridade de pagamento e do relacionamento desta com a Comissão.»
7. No quadragésimo terceiro considerando do Regulamento n.° 1260/1999 refere‑se:
«Considerando que é necessário estabelecer garantias de boa gestão financeira, assegurando que as despesas sejam justificadas e certificadas [...]»
B – O regulamento de execução
8. O Regulamento n.° 1685/2000 tem por base o artigo 30.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999. Segundo o quinto considerando do Regulamento n.° 1685/2000, «[p]ara certos tipos de operações, a Comissão considera ser útil, para garantir uma execução uniforme e equitativa dos Fundos estruturais na Comunidade, adoptar uma série de regras comuns sobre as despesas elegíveis.»
9. Estas regras sobre as despesas elegíveis
constam do anexo ao Regulamento n.° 1685/2000. A «Regra n.° 1. Despesas efectivamente pagas» (a seguir «regra n.° 1 de elegibilidade»), na sua versão original, dispunha, designadamente, o seguinte:
«1. PAGAMENTOS EXECUTADOS PELOS BENEFICIÁRIOS FINAIS
1.1. Os pagamentos executados pelos beneficiários finais, nos termos do n.° 1, terceiro parágrafo, do artigo 32.° do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 (a seguir ‘regulamento geral’), serão pagamentos em dinheiro, salvo as excepções indicadas no ponto 1.4.
1.2. No caso de regimes de auxílios previstos no artigo 87.° do Tratado e dos auxílios concedidos por organismos designados pelos Estados‑Membros, entende‑se por ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’ os auxílios pagos aos destinatários individuais pelos organismos que concedem os auxílios. Os pagamentos de auxílios efectuados pelos beneficiários finais têm de ser justificados relativamente às condições e aos objectivos do auxílio.
1.3. Nos restantes casos, para além dos referidos no ponto 1.2, entende‑se por ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’ os pagamentos efectuados por organismos ou empresas públicas ou privadas do tipo definido no complemento do programa em conformidade com o disposto no n.° 3, alínea b), do artigo 18.° do regulamento geral, que tenham uma responsabilidade directa pela encomenda da operação em causa.
[...]
2. DOCUMENTOS COMPROVATIVOS DAS DESPESAS
Regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente. [...]»
10. O n.° 2 da regra n.° 1 de elegibilidade, na redacção em vigor que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 448/2004 da Comissão, de 10 de Março de 2004 (a seguir «Regulamento n.° 448/2004»), com efeitos retroactivos a 5 de Agosto de 2000, tem o seguinte teor:
«2. DOCUMENTOS COMPROVATIVOS DAS DESPESAS
2.1. Regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente. [...]» (6) .
Quanto ao mais, o Regulamento n.° 448/2004 não alterou de forma significativa o conteúdo das disposições das regras sobre as despesas elegíveis
que aqui importam (7) .
III – Matéria de facto e tramitação processual no Tribunal de Justiça
A – Contexto
11. No dia 7 de Setembro de 2001, a Comissão remeteu aos Estados‑Membros, portanto também à República Italiana (8), uma nota dos seus serviços acerca do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, na qual se pronuncia acerca das expressões «despesas efectivamente pagas» e «pagamentos executados pelos beneficiários finais», aí utilizadas (a seguir «nota de 2001»).
12. A quinta essência da nota de 2001, quanto ao que aqui importa, reside no facto de, segundo os serviços da Comissão, não serem em regra elegíveis
os eventuais adiantamentos feitos por uma autoridade nacional com poderes para conceder ajudas (também denominada «beneficiário final» (9) ), no âmbito de um regime de auxílios estatal, a destinatários dessas ajudas (também designados por «destinatários individuais» (10) ); isto é, de acordo com os serviços da Comissão não é possível uma participação dos fundos estruturais nesse tipo de despesas. Na verdade, nessa nota só se reconhece a elegibilidade desses pagamentos nos casos em que se pode comprovar a aplicação dos adiantamentos pelo destinatário individual em despesas efectivamente pagas. Nestes casos, é exigível a apresentação de facturas pagas ou, quando tal não for possível, de documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente.
13. Depois de uma longa e pormenorizada troca de correspondência, a Comissão acabou por se mostrar na disposição de vir a tornar esses pagamentos elegíveis no futuro – elegibilidade que, na sua opinião, não existia –, através duma alteração do regulamento de execução. Para o efeito, apresentou aos representantes dos Estados‑Membros, designadamente no âmbito do Comité para o Desenvolvimento e Reconversão das Regiões (11), no final de 2002, uma proposta (12) quanto ao modo como deveriam ser alteradas as regras sobre as despesas elegíveis contidas no anexo do Regulamento n.° 1685/2000, designadamente os pontos 1.2 e 2 da regra n.° 1. Contudo, não obteve a aprovação necessária do Comité para o Desenvolvimento e Reconversão das Regiões, pelo que anunciou na 73.ª sessão deste comité, no dia 19 de Fevereiro de 2003, que iria deixar cair o seu projecto de alteração e que não tomaria mais nenhuma medida nesse mesmo sentido.
14. O membro da Comissão responsável pela Política Regional, Sr. Barnier, comunicou este resultado ao Ministro da Economia e das Finanças italiano, Sr. Tremonti, pela carta n.° 26777, de 14 de Maio de 2003 (13) . O Comissário acrescentou ainda que a Comissão mantinha a sua interpretação legal originária quanto à falta de elegibilidade dos adiantamentos ora em causa. Contudo, tendo em consideração uma eventual legítima confiança que se pudesse ter gerado, a Comissão decidiu reconhecer como elegíveis todos os adiantamentos que tivessem sido aprovados por decisão definitiva proferida até ao dia 19 de Fevereiro de 2003 ou no âmbito de um procedimento de adjudicação que se tenha concluído até essa mesma data, que é o dia do termo das conversações no âmbito do Comité para o Desenvolvimento e Reconversão das Regiões.
15. Através de uma nova carta com o n.° 26777 bis, com data de 29 de Julho de 2003, foi corrigido um erro de tradução contido na primeira carta, com o n.° 26777 e data de 14 de Maio de 2003. As duas cartas apenas se distinguem numa única meia frase, que contém pormenores em relação à elegibilidade dos adiantamentos feitos pelos Estados‑Membros até ao dia 19 de Fevereiro de 2003: enquanto na primeira versão constavam os dizeres « procedura di gara conclusasi entro la stessa data » (14), a nova carta refere « procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data » (15) . Na carta do comissário, que a acompanhava, realça‑se o facto de a nova carta substituir a carta originária, com efeitos retroactivos ao dia 14 de Maio de 2003 (16) .
B – Processos C‑324/03 e C‑431/03
16. Nos processos C‑324/03 e C‑431/03, a República Italiana põe em causa as duas mencionadas cartas do comissário Barnier.
17. A República Italiana, no recurso que deu entrada no dia 25 de Julho de 2003 e que deu origem ao processo C‑324/03, impugna a carta n.° 26777 do comissário Barnier (17) e pede a sua anulação, na medida em que aí se rejeita a elegibilidade dos adiantamentos feitos pelos Estados‑Membros no âmbito de auxílios estatais, a partir do dia 19 de Fevereiro de 2003.
18. A República Italiana, no recurso que deu entrada no dia 9 de Outubro de 2003 que deu origem ao processo C‑431/03, contesta a carta n.° 26777 bis do comissário Barnier (18) e pede a sua anulação, na medida em que aí se rejeita a elegibilidade dos adiantamentos feitos pelos Estados‑Membros no âmbito de auxílios estatais, a partir do dia 19 de Fevereiro de 2003.
19. Em ambos os processos a República Italiana pede ainda que o Tribunal anule todos os actos jurídicos que estejam na origem destas cartas, ou que com elas se relacionem, e que condene a Comissão nas despesas do processo.
20. A Comissão, por seu turno, pede nos dois processos que o recurso seja considerado inadmissível ou, subsidiariamente, seja julgado improcedente por não fundamentado, e que a demandante seja condenada nas despesas do processo.
C – Processo C‑138/03
21. Enquanto nos processos C‑324/03 e C‑431/03 as partes expõem as respectivas posições acerca da elegibilidade de adiantamentos nacionais independentemente de um pedido de pagamento concreto, já o processo C‑138/03 tem como ponto de partida um tal pedido de pagamento das autoridades italianas.
22. As autoridades italianas, no âmbito de um chamado programa operacional com o título « Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione » (19), pela carta n.° 38413, de 23 de Dezembro de 2002, do seu Ministro da Economia e das Finanças, pediram à Comissão um pagamento intermédio a partir dos Fundos estruturais. Pedia‑se, designadamente, a elegibilidade de pagamentos executados pelas autoridades italianas a destinatários individuais, no âmbito de um regime de auxílios estatal.
23. Pela carta n.° 100629, de 20 de Janeiro de 2003, a Comissão comunicou às autoridades italianas (20) que a questão da elegibilidade de adiantamentos no âmbito de regimes de auxílios ainda não se encontrava definitivamente resolvida. Contudo, segundo essa carta, a Direcção‑Geral de Política Regional tinha decidido deduzir esse tipo de montante aos pedidos de pagamento. Consequentemente, solicitava‑se às autoridades italianas que quantificassem os adiantamentos que haviam feito, sendo entretanto suspenso o processamento do pedido de pagamento.
24. Depois, a Comissão, pela carta n.° 102627, de 3 de Março de 2003 (21), comunicou às autoridades italianas que os adiantamentos feitos, no valor de 3 163 570,18 EUR, não seriam reconhecidos como elegíveis, pelo que seriam deduzidos.
25. No recurso da República Italiana, interposto no dia 27 de Março de 2003 e que originou o processo C‑138/03, impugnam‑se as mencionadas cartas n. os  100629 e 102627. A República Italiana pede que sejam anuladas ambas as cartas e todos os actos jurídicos que estão na sua origem ou que com elas se relacionam e que a Comissão seja condenada nas despesas do processo.
26. Contudo, já depois de ter sido interposto esse recurso, a Comissão comunicou às autoridades italianas, no dia 23 de Maio de 2003 (22), que afinal sempre deferira o pagamento do montante controvertido e que, consequentemente, era «anulada» a decisão de não reconhecimento da elegibilidade, contida nas suas duas cartas anteriores, com os n. os  100629 e 102627. Na fundamentação fez referência à carta, entretanto remetida, com o n.° 26777 e data de 14 de Maio de 2003, do comissário Barnier, segundo a qual poderia ser concedida protecção da legítima confiança em relação a adiantamentos feitos até ao dia 19 de Fevereiro de 2003 (23) .
27. De facto, a Comissão veio a proceder ao pagamento intermédio no valor de 3 163 570,18 EUR no dia 5 de Junho de 2003.
28. Neste contexto, a Comissão pede o cancelamento do processo C‑138/03 no registo do Tribunal de Justiça.
D – Tramitação processual no Tribunal de Justiça
29. O presidente do Tribunal de Justiça, por despacho de 26 de Janeiro de 2004, ordenou a apensação dos três processos C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03, de modo a poder ter lugar uma audiência conjunta e ser proferida uma única decisão.
30. A audiência conjunta realizou‑se no dia 21 de Abril de 2005. Também nessa ocasião as partes foram ouvidas sobre a questão de saber se, no processo C‑138/03, o recurso teria ficado sem objecto (artigo 91.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, conjugado com o artigo 92.°, n.° 2, do mesmo regulamento).
IV – Apreciação
A – Processo C‑138/03
31. No processo C‑138/03, a Comissão limitou‑se a «pedir» o cancelamento do processo no registo do Tribunal de Justiça.
32. O cancelamento de um processo, em si mesmo, não pode ser requerido. A ordem de cancelamento pelo presidente do Tribunal de Justiça não é mais do que a consequência prevista no direito processual para um acordo extrajudicial sobre a solução a dar ao litígio (artigo 77.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça) ou para uma desistência da instância (artigo 78.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça).
33. Contudo, no caso em apreço não deu entrada qualquer declaração das partes segundo a qual tivessem chegado a um acordo extrajudicial; do mesmo modo, tampouco se desistiu da instância. Pelo contrário, a República Italiana prossegue com o recurso e mantém os pedidos. Deste modo, não se encontram preenchidos os pressupostos para que se possa cancelar o processo.
34. Interpretando‑se o «pedido» da Comissão de acordo com o seu sentido e as suas finalidades, pode‑se entendê‑lo como uma sugestão dirigida ao Tribunal de Justiça para que ponha termo à instância, nos termos do artigo 92.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. É que como resulta das suas alegações escritas e orais, a Comissão entende que o recurso ficou, entretanto, sem objecto.
35. De facto, a Comissão comunicou às autoridades italianas, no dia 23 de Maio de 2003, que, afinal, sempre deferira o pagamento do montante controvertido e que seria «anulada» a decisão de não reconhecimento da elegibilidade, contida nas suas duas cartas anteriores, com os n. os  100629 e 102627; o montante controvertido foi, consequentemente, pago. Nestes termos, encontram‑se preenchidos todos os pressupostos para que seja posto termo à instância, ao abrigo do artigo 92.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
36. Contudo, a República Italiana realçou, tanto na sua réplica à contestação da Comissão como durante a audiência, a necessidade de se obter um esclarecimento abrangente e definitivo acerca das questões jurídicas colocadas, de modo a evitar‑se que a Comissão, no futuro, volte a tomar decisões semelhantes às que aqui se impugnam, ou seja, decisões através das quais se indefere, em relação a pagamentos no âmbito de regimes de auxílios nacionais, o co‑financiamento a partir dos fundos estruturais (24) . A República Italiana sublinha a subsistência da insegurança jurídica em relação à elegibilidade de tais pagamentos (25) .
37. Neste mesmo sentido, a República Italiana invoca ainda a continuação da existência de interesse em agir, apesar do pagamento posterior do montante controvertido, uma vez que em relação aos seus futuros pedidos de pagamento em situações semelhantes subsiste o perigo de repetição.
38. A este propósito, cumpre reconhecer, em primeiro lugar, que as alegações da República Italiana em relação à subsistência de interesse em agir não foram intempestivas. Decorre do artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que as partes podem deduzir fundamentos novos no decurso da instância, desde que tenham origem em elementos de direito ou de facto que se tenham revelado durante o processo. No caso em apreço, encontram‑se preenchidos estes pressupostos. Assim, a acção da República Italiana deu entrada no Tribunal de Justiça no dia 27 de Março de 2003. Só mais tarde, no dia 23 de Maio de 2003, é que a Comissão mudou de entendimento, através da carta n.° 106837, e o pagamento do montante controvertido só foi feito no dia 5 de Julho de 2003. Consequentemente, a alteração dos factos que daí resultou só se deu depois de o recurso ter sido interposto, pelo que só pôde ser considerada pela República Italiana na sua réplica.
39. A este propósito os tribunais da Comunidade já reconheceram múltiplas vezes que pode manter‑se o interesse no pedido de anulação de actos jurídicos que, sem terem sido formalmente revogados, ficaram já desprovidos do seu conteúdo originário. Por exemplo, os participantes de uma projectada fusão de empresas podem interpor ou prosseguir com um recurso de anulação de uma decisão de proibição da Comissão quando, sob a pressão da proibição, já desistiram da intenção de fusão que a seu tempo tinha sido notificada. O interesse em agir dos demandantes, em casos como este ou com ele parecidos, pode resultar do perigo de repetição da actuação (alegadamente) ilícita
de um órgão comunitário (26) . Paralelamente, um recurso de anulação pode também consubstanciar a base de uma eventual acção de indemnização (27) . Além disso, a jurisprudência realça ainda a exigência da possibilidade de fiscalização judicial
da actuação dos órgãos comunitários (28) que se faz sentir numa comunidade de direito.
40. O presente caso, porém, revela uma especificidade: a Comissão não se limitou a pagar o montante controvertido. Além disso, ela própria revogou («anulou») expressamente, logo através da sua carta n.° 106837, de 23 de Maio de 2003, as decisões impugnadas. Desta forma, contrariamente ao que sucedia nos exemplos atrás mencionados, designadamente no caso do controlo da fusão, os actos jurídicos impugnados já não existem . Portanto, já não existe sequer um acto jurídico que possa ser objecto do recurso de anulação.
41. A República Italiana também já atingiu o fim visado com o recurso de anulação, que é a revogação dos actos jurídicos impugnados. O Tribunal de Justiça, no âmbito do processo previsto no artigo 230.° CE, não lhe pode conceder protecção jurídica mais ampla do que esta. Em particular, não pode responder às questões jurídicas colocadas num processo deste tipo, sem ser em conexão com um acto jurídico impugnável. Com efeito, isto acabaria por conduzir à emissão de um parecer jurídico destinado ao esclarecimento de um problema jurídico abstracto, para o qual o Tribunal de Justiça não é competente nos termos do sistema de protecção jurídica consagrado no Tratado CE, que contém uma enumeração taxativa dos tipos de acções. Só se a Comissão eventualmente voltar a indeferir (parcialmente) um requerimento de reembolso das autoridades italianas é que a República Italiana pode depois obter, por via da interposição de recurso de anulação, um esclarecimento das questões jurídicas que lhe subjazem (29) .
42. Face a este cenário, concluo que a República Italiana já não tem no presente caso interesse em agir que pudesse justificar o prosseguimento do recurso de anulação. Com a expressa revogação («anulação») das cartas impugnadas, o recurso que deu origem ao processo C‑138/03 ficou sem objecto, de modo que pode ser posto termo à instância, ao abrigo do artigo 92.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça (30) .
B – Processos C‑324/03 e C‑431/03
1. Admissibilidade dos recursos
43. A Comissão invoca a inadmissibilidade dos recursos, quer no processo C‑324/03, quer no processo C‑431/03.
a) Processo C‑324/03
44. No processo C‑324/03, a Comissão entende que a carta n.° 26777, de 14 de Maio de 2003, do comissário Barnier, que está na origem do recurso, não é sequer um acto jurídico impugnável, por duas razões: por um lado, trata‑se de uma mera exteriorização de uma opinião e, por outro, limita‑se a confirmar o que já resultava da nota de 2001 (31) .
45. De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, todas as medidas que produzem efeitos jurídicos vinculativos, susceptíveis de a fectar os interesses do recorrente por via da modificação da situação jurídica deste, podem ser objecto do recurso de anulação previsto no artigo 230.° CE (32) . Para se determinar se certa medida é um acto impugnável, na acepção do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE, há que atender à sua substância – é indiferente saber qual é a forma que a medida reveste (33) .
46. É possível distinguir duas partes no conteúdo da carta do comissário Barnier, ora impugnada: numa primeira parte a Comissão informa que – depois do fracasso das conversações mantidas no seio do Comité para o Desenvolvimento e Reconversão das Regiões – mantém o entendimento que teve até então, segundo o qual, em regra, não é possível a concessão de apoios a partir dos fundos estruturais em relação a adiantamentos feitos pelas autoridades nacionais no âmbito de regimes de auxílios estatais. Na segunda parte, a carta alude, então, ao já referido regime de excepção, segundo o qual, por motivo de protecção da confiança, seriam ainda considerados elegíveis os adiamentos prestados até ao dia 19 de Fevereiro de 2003.
47. O recurso interposto pela República Italiana não
incide sobre o ora mencionado reconhecimento dos pagamentos executados até ao dia 19 de Fevereiro de 2003. Também não põe em causa a escolha desse dia em concreto. Na verdade, o que o recurso essencialmente visa é fazer com que a carta seja anulada na medida
em que, nos casos normais
– ou seja, excluindo aqueles a que se aplica o referido prazo –, continua a rejeitar a elegibilidade de adiantamentos feitos pelas autoridades nacionais (34) . Critica‑se, portanto, por outras palavras, não
o regime de excepção
agora introduzido, que é favorável à demandante, mas sim o entendimento geral
da Comissão, várias vezes retomado e desfavorável à demandante, segundo o qual os adiantamentos das autoridades nacionais não são, em regra – portanto também depois do dia 19 de Fevereiro de 2003 –, elegíveis. Ou seja, a República Italiana não põe em causa a segunda parte da carta do comissário Barnier, mas sim a primeira parte .
48. Contudo, é inadmissível um recurso com este objecto, uma vez que não se dirige contra um acto impugnável, na acepção do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE.
49. Com efeito, a primeira parte da carta do comissário Barnier, que é na realidade aquela que se impugna, limita‑se a conter uma nova exteriorização da leitura jurídica
– claramente controversa – da Comissão, relativa à interpretação de disposições já existentes (35) ; em última análise, está em causa, tal como já sucedia na nota de 2001, a interpretação dos conceitos jurídicos indeterminados «despesas efectivamente pagas» e «pagamentos executados pelos beneficiários finais». Por isso se reitera mais uma vez nesta carta que, do ponto de vista da Comissão, os adiantamentos das autoridades nacionais, prestados no âmbito de regimes de auxílios estatais, não podem, em regra, ser co‑financiados a partir dos fundos estruturais, a menos que seja comprovada a sua aplicação pelo destinatário individual.
50. Uma tal exposição relativa à interpretação de disposições existentes consubstancia uma mera exteriorização de opiniões sem carácter decisório (36) . A mesma não gera e muito menos ainda tem por objectivo produzir efeitos jurídicos vinculativos, susceptíveis de afectar os interesses da República Italiana por via da modificação da sua situação jurídica. A carta não visa privar a República Italiana de uma posição jurídica existente, por exemplo de um direito a pagamentos provenientes dos fundos estruturais, ou mesmo só dificultar o seu exercício através da imposição de condições adicionais (37) . Na carta parte‑se, isso sim, do pressuposto de que essa posição jurídica e esse direito nunca existiram .
51. Também a introdução do dia 19 de Fevereiro de 2003 como termo do prazo não tem por efeito tornar uma exteriorização de opiniões sem carácter decisório numa decisão com efeitos vinculativos. É incontestável que, através da introdução do termo do prazo, foi melhorada a posição jurídica da demandante no que toca ao período de tempo que vai até ao dia 19 de Fevereiro de 2003, uma vez que desta forma se aplica o recém‑criado regime de excepção (38) . Mas no que toca ao período de tempo que ora importa, posterior ao dia 19 de Fevereiro de 2003, a posição da demandante mantém‑se inalterada : a Comissão já antes considerava os adiantamentos efectuados neste período de tempo, em regra, como inelegíveis e continua a não os considerar elegíveis. Nada é alterado pela introdução de um prazo.
52. Na carta impugnada a Comissão apenas comunica
(uma vez mais) como pretende (39) actuar futuramente no exercício dos seus poderes, ou seja, como tenciona vir a decidir no futuro, quando lhe forem apresentados pedidos de pagamento. Só quando esta comunicação se materializar em decisões individuais concretas que recaiam sobre pedidos de pagamento apresentados pelos Estados‑Membros é que se produzirão, em relação a estes, efeitos jurídicos vinculativos (40) .
53. É certo que uma tal comunicação pode conduzir a uma autovinculação
por parte da administração e à criação de uma prática administrativa (41) . Mas também uma prática administrativa só pode ser sujeita a uma fiscalização judicial no contexto da sua aplicação concreta a um caso individualizado; não pode ser objecto de um recurso de anulação, de forma abstracta e independentemente de decisões que recaiam sobre casos individuais (42) .
54. Mas, mesmo que se admitisse que a carta do comissário Barnier não
contém uma mera exteriorização de opiniões e uma comunicação da Comissão, mas sim uma decisão
vinculativa segundo a qual os adiantamentos feitos a partir de 19 de Fevereiro de 2003 já não mais seriam reconhecidos, ainda assim tal não implicaria necessariamente a impugnabilidade desta parte da carta. Com efeito, de acordo com jurisprudência constante, é inadmissível o recurso de anulação interposto de uma decisão que é meramente confirmativa de outra, não impugnada tempestivamente (43) . Existe a mera confirmação de uma decisão anterior quando o acto jurídico impugnado não contém nenhum elemento novo relativamente a essa decisão anterior nem foi precedido de uma nova análise da situação jurídica do destinatário dessa mesma decisão (44) .
55. É esse o caso aqui: a declaração da Comissão contida na primeira parte
da carta, que é a parte impugnada, segundo a qual os adiantamentos no âmbito de regimes de auxílios nacionais não são, em regra, elegíveis, não é nova. Já constava da nota de 2001, a qual foi transmitida designadamente à demandante (45), e também da carta n.° 100629 de 20 de Janeiro de 2003 (46) . Caso se quisesse, portanto, atribuir à referida declaração – contra a opinião aqui defendida – carácter decisório, então ter‑se‑ia ainda assim de identificar a nota de 2001 e não a controvertida carta do comissário Barnier, na qual apenas se repete e reforça a declaração contida na nota, como consubstanciando o acto impugnável.
56. A segunda parte
da carta do comissário Barnier, ao conter um regime de excepção com previsão de um certo prazo, introduz indiscutivelmente uma novidade. Porém, trata‑se de uma regra especial restritivamente delimitada, aplicável a situações passadas, ou seja, a pagamentos realizados pelos Estados‑Membros até ao dia 19 de Fevereiro de 2003 . Não existe um «novo elemento» para a apreciação da questão – única que é controvertida no presente processo – da elegibilidade de pagamentos efectuados depois do dia 19 de Fevereiro de 2003 . A posição jurídica dos Estados‑Membros em relação aos pagamentos que efectuaram depois desse dia
não fica melhor nem pior – fica na mesma.
57. Também não existem indícios de que em momento anterior ao do envio da carta impugnada se tenha procedido a uma nova análise da situação jurídica, tendo a Comissão uma vez mais repensado a sua anterior posição. Na verdade, a Comissão terá mantido desde o envio da nota de 2001 o seu entendimento de que os adiantamentos feitos pelas autoridades nacionais no âmbito de regimes de auxílios não são, de acordo com o ordenamento jurídico vigente, em regra, elegíveis. É certo que a Comissão tentou, entretanto, sem êxito, alterar
esse ordenamento jurídico, para o futuro (47) ; porém, tanto quanto se vislumbra, nunca colocou em causa, no decurso desse processo, o seu próprio entendimento relativo à interpretação do ordenamento jurídico existente .
58. Também a própria carta do comissário Barnier, ora impugnada, não contém qualquer indício de que a Comissão tenha posto genericamente
em causa o entendimento por si perfilhado até ao momento. Limita‑se a introduzir na segunda parte um regime de excepção
restritivamente delimitado, para situações passadas, ou seja, para pagamentos que tenham tido lugar até ao dia 19 de Fevereiro de 2003. Mas, para além disso, a primeira parte da carta apenas reforça expressamente o entendimento da Comissão.
59. Assim, mesmo que se queira atribuir à primeira parte (aquela que é impugnada) da carta do comissário Barnier – ao contrário do que aqui se defende – efeitos jurídicos vinculativos, então sempre haverá que reconhecer que essa carta contém quando muito uma confirmação daquilo que já resultava da nota de 2001. Consequentemente, a carta não é impugnável neste ponto.
60. A jurisprudência citada pela República Italiana também não me conduz a outra apreciação.
61. Em primeiro lugar, no que toca ao acórdão Herpels (48), o mesmo apresenta algum paralelismo com o processo ora em apreço, na medida em que em ambos está em causa o facto de ter sido adoptado um regime de excepção, por motivos de equidade: se nesse acórdão estava em causa ter a Comissão atribuído a um funcionário demandante, ad personam, um complemento salarial compensatório, está aqui em causa a adopção de um regime de excepção relativo a pagamentos a partir dos Fundos estruturais, por motivos de protecção da confiança. Mas mais significativas são as diferenças
entre os dois casos: por um lado, segundo o Tribunal de Justiça procedeu‑se no caso Herpels a uma nova apreciação da matéria de facto, ao longo de várias etapas, como resulta do facto de terem sido remetidas ao demandante sucessivas cartas, de diferente conteúdo. Mas no caso em apreço, como já se referiu, não existem indícios de que a Comissão tenha, em algum momento, repensado seriamente a sua opinião quanto à interpretação da situação jurídica. Defendeu esta mesma opinião durante um período de tempo e uma troca de correspondência relativamente longos, sempre de forma inalterada, tendo‑a exposto, pela última vez, na carta do comissário Barnier, ora impugnada. Por outro lado, no caso Herpels o complemento compensatório, atribuído ad personam, foi concedido em substituição
do complemento de residência no estrangeiro, que então lhe era concedido, de modo que a subtracção deste complemento de residência no estrangeiro está em íntima relação com a concessão do complemento compensatório, como se fossem dois lados da mesma moeda. O que é diferente do que se passa no presente caso: tal como já foi referido, a carta ora impugnada não substitui genericamente
o entendimento que sempre foi defendido pela Comissão, introduzindo antes um regime de excepção
restritivamente delimitado, para situações passadas; no que toca ao futuro, a Comissão mantém o seu anterior entendimento, segundo o qual os adiantamentos não são, em regra, elegíveis.
62. Os quatro acórdãos França/Comissão (49), nos quais a República Italiana se louva, tampouco permitem fundamentar a impugnabilidade da carta do comissário Barnier. Com efeito, independentemente de nesses acórdãos se confundir de modo infeliz a análise da admissibilidade com a análise do mérito da causa, certo é que os respectivos processos também se distinguem muito significativamente, quanto ao seu conteúdo, do processo ora em apreço. Para o expressar através das palavras do advogado‑geral G. Tesauro, tais processos tratavam de actuações «[…] que permitem reconhecer inequivocamente a vontade de vincular os seus destinatários» (50), designadamente sob a forma de códigos de conduta que impunham às autoridades nacionais deveres e prazos concretos. Pelo contrário, é desde logo evidente que à carta do comissário Barnier, em causa no presente processo C‑324/03, subjaz o pressuposto de que em relação aos pagamentos controvertidos nunca existiu qualquer direito à elegibilidade a partir dos Fundos estruturais. Concomitantemente, esta carta, tal como já se mencionou, nunca teve por objectivo retirar um tal direito ou dificultar o seu exercício, através da imposição de condições adicionais; a carta não conduziu a qualquer alteração da posição jurídica da República Italiana (51) .
63. Concluindo, estou de acordo com a Comissão na parte em que esta defende ser inadmissível o recurso que originou o processo C‑324/03.
b) Processo C‑431/03
64. A Comissão alega, no processo C‑431/03, que o recurso é inadmiss ível em virtude de litispendência, uma vez que foi previamente interposto outro recurso com o mesmo objecto, pela República Italiana, o qual deu origem ao processo C‑324/03. Além disso, a Comissão repete aqui as suas considerações, já expostas no processo C‑324/03, a propósito da questão da admissibilidade.
65. Como resulta da carta de acompanhamento do comissário Barnier, o sentido e o objectivo da sua carta n.° 26777 bis, de 29 de Julho de 2003, eram exclusivamente proceder à correcção de um erro de tradução contido na sua anterior carta n.° 26777, de 14 de Maio de 2003.
66. Esta intenção, por si só, ainda não exclui a possibilidade de também a nova carta conter um acto jurídico impugnável, portanto um acto com carácter decisório que produza efeitos jurídicos vinculativos. É que é fácil imaginar um caso em que, sob o manto de uma correcção de um erro de tradução contido num acto jurídico com carácter decisório, lhe seja dado um conteúdo completamente diferente daquele que aquele que inicialmente se dera a conhecer. Num caso destes, o interessado tem de poder obter tutela jurídica contra o novo conteúdo da decisão. E ainda mais é assim quando a passagem corrigida, como acontece no presente caso, é uma das partes decisivas da carta, na qual se refere mais em pormenor o regime de excepção para pagamentos executados antes do dia 19 de Fevereiro de 2003.
67. Mas na realidade, até pode ficar em aberto, no presente caso, a questão de saber se a correcção do texto da passagem em apreço era ou não impugnável. De facto, tal como sucede no processo C‑324/03, esta parte da carta também não é minimamente objecto do recurso interposto pela República Italiana, que originou o processo C‑431/03. Os dois recursos, praticamente idênticos, não
visam o novo regime de excepção
(o qual, de resto, é mais favorável à República Italiana), nem a sua concreta formulação, mas sim o entendimento geral da Comissão sucessivamente reforçado (o qual é desfavorável à República Italiana), de que os adiantamentos feitos pelas autoridades nacionais não são, em regra, elegíveis. Deste modo, o recurso que deu origem ao processo C‑431/03 dirige‑se exclusivamente contra a parte da carta n.° 26777 bis que é igual à carta n.° 26777 e que não foi alterada.
68. Consequentemente, aplica‑se ao caso em apreço no processo C‑431/03 o mesmo que se disse (52) a propósito do processo C‑324/03: o recurso interposto pela República Italiana é inadmissível desde logo porque não tem por objecto qualquer decisão que produza efeitos jurídicos vinculativos, limitando‑se a recair sobre uma exteriorização de opiniões ou uma comunicação da Comissão, e nenhuma delas pode configurar um acto impugnável, na acepção do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE. Mas, ainda que se entendesse dever atribuir
à carta do comissário Barnier efeitos jurídicos vinculativos, ainda assim a mesma só poderia consubstanciar (mais) um acto meramente confirmativo da nota de 2001, não sendo, assim, impugnável, por ser uma simples repetição de um acto anterior.
69. Além disso, como a Comissão pertinentemente refere, o recurso é inadmissível em virtude de litispendência. O Tribunal de Justiça tem repetidamente decidido que um recurso posterior é inadmissível quando nele intervêm as mesmas partes, quando a causa de pedir é a mesma e quando se visa a anulação do mesmo acto jurídico já visado em recurso anterior (53) .
70. É o que se passa no presente caso: os recursos interpostos pela República Italiana, que deram origem aos processos C‑324/03 e C‑431/03, respeitam às mesmas partes, têm a mesma causa de pedir (que no essencial até se encontra formulada de modo idêntico) (54) e têm por objectivo a anulação da mesma parte do texto de uma carta do comissário Barnier, parte essa que se manteve inalterada. A litispendência resultante da existência do processo C‑324/03 obsta, portanto, à admissibilidade do recurso que deu origem ao processo C‑431/03.
71. Concluindo, estou de acordo com a Comissão, na parte em que esta defende que também o recurso que originou o processo C‑431/03 é inadmissível.
2. Mérito dos recursos
72. No presente caso invoca‑se em ambos os processos (C‑324/03 e C‑431/03), essencialmente, a violação do artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999 e a violação dos pontos 1 e 2 da regra n.° 1 de elegibilidade (55) . A questão controvertida entre as partes é a de saber se e em que condições é que podem ser considerados elegíveis, a partir dos fundos estruturais da Comunidade, os adiantamentos feitos pelas autoridades nacionais . Mais exactamente, está em causa a questão de saber se a Comissão pode fazer depender os pagamentos intermédios ou do saldo (artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, segunda frase, do Regulamento n.° 1260/1999), que tenham sido pedidos pelos Estados‑Membros, da apresentação de justificação comprovativa da aplicação dos adiantamentos nacionais. A República Italiana entende que isto viola as mencionadas disposições do regulamento geral e do regulamento de execução.
73. Tendo em conta a já afirmada inadmissibilidade dos dois recursos passo a tomar posição sobre este problema, a título meramente subsidiário. Digo desde já, em suma, que considero a tese da Comissão mais convincente do que a da República Italiana.
74. De acordo com o texto do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, não fica em princípio excluída a hipótese da elegibilidade a partir dos fundos estruturais de adiantamentos feitos pelos beneficiários finais (56) a favor dos destinatários individuais. É que, de acordo com a segunda frase dessa disposição, basta que os Estados‑Membros comuniquem despesas
à Comissão, para efeito de atribuição do apoio, devendo estas despesas corresponder a pagamentos
executados pelos beneficiários finais. Os conceitos «pagamentos» e «despesas» são, como é fácil de ver, muito abrangentes. Assim, o legislador comunitário entende a palavra «pagamentos» como expressão genérica, o qual também abrange adiantamentos (57) .
75. Mas como também resulta do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, segunda frase, do Regulamento n.° 1260/1999, só as despesas efectivamente pagas
às autoridades nacionais, no âmbito de pagamentos intermédios ou do saldo executados pela Comissão, é que são elegíveis, e isto apenas se tais despesas forem justificadas por facturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente. No n.° 2 da regra n.° 1 de elegibilidade pormenoriza‑se esta disposição. Segundo a mesma, regra geral devem ser apresentadas facturas pagas; nos casos em que isto não é possível, podem ser apresentados documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente.
76. O regime jurídico descrito assenta no princípio do reembolso de despesas (58) . A partir dos fundos estruturais da Comunidade só devem, em princípio, ser pagas despesas das autoridades nacionais para as quais já exista um comprovativo da sua aplicação. Não basta, portanto, que
uma autoridade nacional (um beneficiário final) tenha confirmado
a execução de pagamentos, mas tem de comprovar em que é que
em concreto foram aplicados os subsídios assim concedidos.
77. O sentido e o objectivo do princípio do reembolso de despesas é o de minimizar os riscos financeiros para o orçamento da Comunidade. Deve evitar‑se que a Comunidade, num primeiro momento, conceda subvenções a partir dos Fundos estruturais e, num segundo momento, em caso de uma errada aplicação dos subsídios, não consiga, ou só consiga com dificuldade, a sua devolução (artigo 274.° CE). Em última análise, deve‑se deste modo assegurar o respeito pelo princípio da boa gestão. Resulta com grande nitidez do quadragésimo terceiro considerando do Regulamento n.° 1260/1999 a estreita relação que existe entre esta boa gestão e a exigência de apresentação de comprovativos das despesas (e, consequentemente, de comprovativos da aplicação).
78. Evidentemente, as autoridades nacionais mantêm‑se livres para, a partir dos seus próprios meios, prestarem adiantamentos aos destinatários individuais, ou seja, pagamentos em relação aos quais ainda não existe qualquer comprovativo concreto da sua aplicação. A República Italiana referiu, pertinentemente, que a falta de capacidade financeira dos destinatários individuais torna frequentemente necessário atribuir‑se‑lhes tais adiantamentos, de modo a assegurar‑se um início sem atritos da execução de projectos subsidiados (59) . Mas num caso destes é o Estado‑Membro e não a Comissão que corre o risco de os seus subsídios, antecipadamente prestados, não serem aplicados de acordo com o previsto e de ter posteriormente de exigir o seu reembolso. É que só as autoridades nacionais podem avaliar, no momento da prestação de um adiantamento, se o destinatário individual dá ou não garantias de uma devida aplicação dos subsídios. Consequentemente, são as autoridades nacionais e não a Comunidade que deve suportar o risco de perda e ser onerado com as dificuldades inerentes a um eventual pedido de reembolso. De qualquer modo, a partir dos fundos estruturais da Comunidade só podem ser concedidas subvenções, nos termos do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, segunda frase, do Regulamento n.° 1260/1999, caso se encontrem disponíveis facturas pagas ou documentos contabilísticos de valor probatório equivalente, ou seja, quando os subsídios antecipadamente pagos pelas autoridades nacionais tenham sido utilizados para uma aplicação concreta para a qual existam comprovativos dessa mesma aplicação.
79. Portanto, enquanto os Estados‑Membros são livres de conceder aos destinatários individuais adiantamentos em maior escala, a partir dos seus próprios meios, a Comunidade, por seu turno, só em casos muito raros se desvia, na gestão dos fundos estruturais, do princípio do reembolso de despesas ( a posteriori ). É que como resulta do artigo 32.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1260/1999, a Comissão só pode conceder aos Estados‑Membros, a partir dos fundos estruturais, pagamentos por conta no valor máximo de 7% da participação dos fundos na intervenção em causa. Ou seja, só nesta medida é que o orçamento comunitário assume o risco de os meios provenientes dos fundos estruturais não serem devidamente aplicados e posteriormente ter eventualmente de se exigir o seu reembolso. E é só para tais adiantamentos que o regulamento geral permite à Comissão dispor de meios provenientes dos Fundos estruturais, sem simultaneamente receber, desde logo, os comprovativos da aplicação. Para todos os demais pagamentos, em especial para a concessão, que ora interessa, de subvenções através de pagamentos intermédios
ou de pagamentos do saldo
a partir dos Fundos estruturais, aplica‑se sem excepção o artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, segunda frase, do Regulamento n.° 1260/1999 e, consequentemente, o princípio do reembolso de despesas contra apresentação de comprovativos de aplicação.
80. Caso se admitisse também que a Comunidade pode, no âmbito dos pagamentos intermédios e do saldo, conceder subvenções a partir dos fundos estruturais para despesas das autoridades nacionais, para as quais (ainda) não existem comprovativos de aplicação, estar‑se‑ia a contornar o artigo 32.°, n.° 2, segunda frase, do Regulamento n.° 1260/1999 e a limitação do risco que daí decorre para o orçamento comunitário a 7% da participação dos fundos na intervenção em causa.
81. Não me convencem os argumentos apresentados pela República Italiana, através dos quais esta explica que, para o co‑financiamento de adiantamentos dos beneficiários finais no âmbito de regimes de auxílios nacionais, não são necessários comprovativos da aplicação.
82. É verdade que o regulamento geral distingue, para o que aqui importa, duas possibilidades de utilização de subsídios: por um lado, as chamadas operações
que são realizadas pelos próprios beneficiários finais (60), e por outro lado, as chamadas medidas, entre as quais se destacam os regimes de auxílios (61) .
83. Os dois casos, devidamente analisados, distinguem‑se ainda quanto às exigências de prova relativas a pagamentos efectuados pelas autoridades nacionais. Assim, no caso das operações, deve ser apresentada à Comissão a prova dos pagamentos que os beneficiários finais efectuaram às empresas por eles contratadas (ponto 1.3 da regra n.° 1 de elegibilidade); no caso dos regimes de auxílios
nacionais, pelo contrário, deve ser apresentada prova dos pagamentos de ajudas executados pelos beneficiários finais aos destinatários individuais (ponto 1.2 da regra n.° 1 de elegibilidade).
84. Mas, na verdade, após uma análise mais cuidada constata‑se que para os dois tipos de pagamentos (tanto pagamentos no âmbito de operações como pagamentos no âmbito de regimes de auxílios) se aplica de modo igual o princípio do reembolso de despesas e, consequentemente, a exigência de apresentação de comprovativos da aplicação das despesas já efectuadas. É que, como resulta do ponto 2 da regra n.° 1 de elegibilidade – esta disposição, tendo em conta a sua inserção sistemática, aplica‑se a ambos
os tipos de apoios estruturais –, exige‑se, tanto num como no outro caso, a apresentação de facturas pagas ou, se tal não for possível, de documentos contabilísticos de valor probatório equivalente (62) .
85. É certo que as facturas pagas e os documentos contabilísticos de valor probatório equivalente, no caso de medidas de apoio no âmbito de regimes de auxílios nacionais, não surgem em regra logo na relação entre o beneficiário final e o destinatário individual, mas sim apenas na relação entre este destinatário individual e uma quarta entidade, cujos serviços são, no final, pagos pelos destinatários individuais, com o dinheiro dos subsídios. Contudo, ao contrário do entendimento da República Italiana, tal recurso a documentos resultantes da relação entre os destinatários individuais e uma outra quarta entidade insere‑se, na verdade, no sentido e no objectivo do sistema. Nos termos do ponto 1.2, segunda frase, da regra n.° 1 de elegibilidade, os pagamentos de ajudas executados pelos beneficiários finais devem ser comprovados à luz das condições e dos objectivos dos auxílios em causa. Para uma tal prova não pode bastar demonstrar‑se ter sido executado um pagamento a um destinatário individual, impondo‑se antes a prova da concreta aplicação do subsídio pelo destinatário individual. Esta prova, tal como já foi referido, deve ser produzida, em regra, através da apresentação de facturas pagas ou, subsidiariamente, de documentos contabilísticos de valor probatório equivalente (ponto 2. da regra n.° 1 de elegibilidade).
86. Na audiência oral a República Italiana referiu ainda, respondendo a uma pergunta minha, que não coloca genericamente em causa a necessidade de apresentação de comprovativos da aplicação dos pagamentos no âmbito de regimes de auxílios nacionais. O que lhe importa é o momento em que tais comprovativos de aplicação têm de ser apresentados.
87. Neste contexto, é de recordar que o princípio do reembolso de despesas visa proteger o orçamento da Comunidade do risco da elegibilidade de despesas cuja aplicação ainda não se encontre comprovada. Só a partir do momento em que existam comprovativos da aplicação de pagamentos efectuados no âmbito de regimes de auxílios nacionais é que os Estados‑Membros podem apresentar pedidos de pagamento a partir dos fundos estruturais, ou seja, pedidos de pagamentos intermédios ou do saldo. Antes
desse momento, os Estados‑Membros apenas podem recorrer ao dinheiro – limitado a 7% da participação dos fundos – que a Comissão lhes põe à disposição a título de pagamentos por conta e que, pela sua própria natureza, é susceptível de ser levantado mesmo sem comprovativos de aplicação (artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, primeira frase, conjugado com o n.° 2, do Regulamento n.° 1260/1999).
88. Perante este cenário, sou de opinião de que a Comissão actua licitamente ao fazer depender a concessão de subvenções, para adiantamentos feitos pelas autoridades nacionais no âmbito de regimes de auxílios, da apresentação dos comprovativos da respectiva aplicação. Deste modo, os recursos interpostos pela República Italiana são não apenas inadmissíveis como também improcedentes.
V – Despesas
89. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. A República Italiana, nos termos do requerido pela Comissão, deve ser condenada nas despesas, uma vez que improcedem os argumentos que expôs nos processos C‑324/03 e C‑431/03.
90. No que toca ao processo C‑138/03, em que o recurso ficou sem objecto, deve o Tribunal de Justiça decidir livremente, nos termos do artigo 69.°, n.° 6, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. No presente caso, devem as despesas do processo ser suportadas pela Comissão, uma vez que, através do seu comportamento, deu azo a que a República Italiana interpusesse o recurso, tendo apenas revogado as duas decisões impugnadas e pago o montante controvertido depois de esse recurso ter sido interposto.
VI – Conclusão
91. Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias que se digne:
«– No processo C‑138/03, declarar que o recurso ficou sem objecto e condenar a Comissão nas despesas do processo;
– Nos processos C‑324/03 e C‑431/03, negar provimento aos recursos e condenar a República Italiana nas despesas do processo.»
(1) .
(2)  –	V., em especial, os processos T‑207/04, T‑223/04 (antes C‑401/03), T‑345/04, T443/04, T‑26/05, T‑82/05, T‑83/05 e T‑140/05.
(3)  –	Despachos do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Março de 2005, nos processos T‑207/04, T‑223/04 e T‑345/04.
(4)  –	JO L 161, p. 1. Alterado pela última vez através do anexo II, décimo quinto parágrafo, n.° 2 do Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República do Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2003, L 236, p. 658)
(5)  –	JO L 193, p. 39.
(6)  – JO 2004, L 72, p. 66. De resto, já se tinha introduzido no ponto 2 da regra n.° 1 uma alteração com o mesmo sentido, através do Regulamento (CE) n.° 1145/2003 da Comissão, de 27 de Junho de 2003 (a seguir «Regulamento n.° 1145/2003»), o qual também produzia efeitos retroactivos a 5 de Agosto de 2000; contudo, esta alteração encontrava‑se ferida de um vício de procedimento, pelo que teve de ser reiterada (v., a este propósito, o décimo considerando do Regulamento n.° 448/2004).
(7)  – Por uma questão de rigor é de notar que, através do Regulamento n.° 448/2004, foram renumerados os pontos 1.3 e 1.4. Contudo, uma vez que todas as peças processuais apresentadas no âmbito deste processo aludem à versão originária das regras sobre as despesas elegíveis, na redacção do Regulamento n.° 1685/2000, far‑se‑á seguidamente referência exclusivamente a essa redacção e numeração originárias.
(8)  –	A carta do director‑geral de Política Regional, redigida em língua italiana e dirigida ao representante permanente da Itália junto da União Europeia, encontra‑se registada sob o n.° 108098 e tem aposta a referência interna Regio/A2/JW/cs D(2001) 220852.
(9)  –	V. a definição contida no artigo 9.°, alínea l), do Regulamento n.° 1260/1999.
(10)  –	V. ponto 1.2 da regra n.° 1 de elegibilidade.
(11)  –	Trata‑se do comité previsto no artigo 47.°, n.° 1, alínea a), e no artigo 48.° do Regulamento n.° 1260/1999, o qual, enquanto comité de gestão, tem o direito de intervir na aprovação de regras de execução, na acepção do artigo 30.°, n.° 3, e do artigo 53.°, n.° 2, do mesmo regulamento (v. artigo 47.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999).
(12)  –	Nota do Sr. Gray, da Direcção‑Geral de Política Regional da Comissão, datada de 27 de Novembro de 2002 e dirigida aos membros do Comité para o Desenvolvimento e Reconversão das Regiões, com a referência interna REGIO/G2/BS D(2002) 821054.
(13)  –	A carta, redigida em língua italiana, tem aposta a referência interna D(2003) – BLB/hk 26777.
(14)  –	Em português, com o seguinte sentido: «procedimento de concessão de ajudas que se tenha concluído até essa mesma data».
(15)  –	Em português, com o seguinte sentido: «procedimento de concessão de ajudas cujo concurso se tenha concluído até essa mesma data».
(16)  –	A carta de acompanhamento para o ministro Tremonti, do comissário Barnier, redigida em língua inglesa e com data de 29 de Julho de 2003, tem o seguinte teor: «It has come to my attention that there were errors in translation in the letter sent to you dated 14 May 2003 on the eligibility of advances. These errors have now been corrected and the correct version of the letter is enclosed. Please note that the enclosed letter replaces the letter sent on 14 May, although this version still takes effect from 14 May 2003». Tanto o anexo como a carta que o acompanha têm aposta a referência interna D(2003) – 26777 bis – BLB/hk.
(17)  –	V. n.° 14 destas conclusões.
(18)  –	V. n.° 15 destas conclusões.
(19)  –	«Pesquisa Científica, Desenvolvimento Tecnológico, Educação Superior». Este programa, válido durante o período 2000‑2006, foi aprovado pela Comissão em 8 de Agosto de 2000, como parte de um projecto comunitário de fomento para as intervenções estruturais da Comunidade nas regiões italianas do objectivo 1, que são Campania, Calabria, Puglia, Basilicata, Sicilia, e Sardegna [aprovação notificada sob o número C(2000) 2343, identificação do programa: CCI N. 1999 IT 16 1 PO 003].
(20)  –	A carta do Sr. Engwegen, director de departamento com competência em relação à Itália, da Direcção‑Geral de Política Regional, redigida em língua italiana, encontra‑se registada sob o n.° 100629 e tem aposta a referência interna Regio/E2/AP/gd D(2003) 620034.
(21)  –	A carta do Sr. Meadows, director com competência em relação a França, Itália e Grécia, da Direcção‑Geral de Política Regional, redigida em língua italiana, encontra‑se registada sob o n.° 102627 e tem aposta a referência interna Regio/E2 ap/gd D(2003) 620188.
(22)  –	A carta do Sr. Meadows, director com competência em relação a França, Itália e Grécia, da Direcção‑Geral de Política Regional, redigida em língua italiana, encontra‑se registada sob o n.° 106837 e tem aposta a referência interna Regio/E/2/ – ap/(2003) 620701.
(23)  –	V., supra, n.° 14 destas conclusões.
(24)  –	V. n. os  16 e segs., em especial n.° 20 da réplica da República Italiana.
(25)  –	N. os  17 e 19 da réplica da República Italiana.
(26)  –	Acórdãos de 28 de Setembro de 2004, MCI/Comissão (T‑310/00, Colect., p. II‑3253, n. os  55 e 63); de 14 de Outubro de 1999, CAS Succhi di Frutta/Comissão (T‑191/96 e T‑106/97, Colect., p. II‑3181, n.° 63); e de 6 de Março de 1979, Simmenthal/Comissão (92/78, Colect., p. 407, n.° 32).
(27)  –	Acórdãos de 5 de Março de 1980, Koenecke/Comissão (76/79, Recueil, p. 665, n.° 9), e de 31 de Março de 1998, França e o./Comissão (C‑68/94 e C‑30/95, Colect., p. I‑1375, n.° 74).
(28)  –	A este propósito, de forma expressa, acórdão MCI/Comissão (já referido na nota 26, n. os  46 e 61). O acórdão CAS Succhi di Frutta/Comissão (já referido na nota 26, n.° 63) assenta numa consideração semelhante.
V., de forma basilar, acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho, dito «AETR» (22/70, Colect., p. 69, n.° 40), segundo o qual o recurso previsto no artigo 230.° CE «[…] tem por objectivo assegurar, em conformidade com o disposto no artigo 164.° [actual artigo 220.°, primeiro parágrafo, CE], o respeito pelo direito na interpretação e aplicação do Tratado», e acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, Colect., p. 1339, n.° 23), segundo o qual «[…] nem os seus Estados‑Membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base que é o Tratado». Quanto à exigência de fiscalização judicial numa comunidade de direito, v., ainda, mais recentemente, acórdão de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores (C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 38).
(29)  –	Foi o que sucedeu em alguns dos processos referidos na nota 2.
(30)  –	Quanto ao termo da instância noutro caso de revogação de um acto jurídico, v., por exemplo, acórdão de 29 de Abril de 2004, Itália/Comissão (C‑372/97, Colect., p. I‑3679, n. os  33 a 38), bem como despachos de 4 de Março de 1997, Alemanha/Comissão (C‑46/96, Colect., p. I‑1189, em especial n.° 6), e de 8 de Março de 1993, Lezzi Pietro/Comissão (C‑123/92, Colect., p. I‑809, em especial n. os  8 a 11).
(31)  –	Quanto à nota de 2001, v. n. os  11 e 12 destas conclusões.
(32)  –	Acórdãos França e o./Comissão (já referido na nota 27, n.° 62); AETR (já referido na nota 28, n.° 42); e Os Verdes/Parlamento (já referido na nota 28, n.° 24); v., ainda, acórdãos de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, Colect., p. 2639, n.° 9); de 5 de Outubro de 1999, Países Baixos/Comissão (C‑308/95, Colect., p. I‑6513, n.° 26); de 11 de Novembro de 2004, Portugal/Comissão (C‑249/02, Colect., p. I‑10717, n.° 35); e de 9 de Dezembro de 2004, Comissão/Greencore (C‑123/03 P, Colect., p. I‑11647, n.° 44).
(33)  –	Acórdão França e o./Comissão (já referido na nota 27, n.° 63). Neste mesmo sentido, v. acórdãos IBM/Comissão (já referido na nota 32, n.° 9); Portugal/Comissão (já referido na nota 32, n.° 35); Comissão/Greencore (já referido na nota 32, n.° 39); bem como acórdão AETR (já referido na nota 28, n.° 42); e despacho de 28 de Janeiro de 2004, Países Baixos/Comissão (C‑164/02, Colect., p. I‑1177, n.° 19).
(34)  –	É por isso que a República Italiana pede a anulação da carta na medida em que a mesma rejeita a elegibilidade dos adiantamentos efectuados pelos Estados‑Membros, no âmbito de auxílios estatais, após o dia 19 de Fevereiro de 2003.
(35)  –	Regulamento geral e regulamento de execução que contêm regras relativas à elegibilidade.
(36)  –	V., a este propósito, desde logo o acórdão de 17 de Julho de 1959, Phoenix‑Rheinrohr/Alta Autoridade (20/58, Recueil, pp. 163, 181 e segs., Colect. 1954‑1961, p. 321), no qual um recurso interposto de uma carta foi julgado inadmissível, uma vez que a Alta Autoridade «[…] se limitou a confirmar princípios que, bem ou mal, considerou que resultavam de forma lógica do direito vigente».
(37)  –	Contudo, é isto que a República Italiana, no n.° 5 da sua réplica, alega acontecer.
(38)  –	O regime de excepção
tem, portanto, carácter decisório; é o que resulta, também, do próprio texto da segunda parte da carta impugnada: «La Commissione ha deciso di considerare ammissibili
[...]» e « La presente decisione si riferisce
[...]», ou seja, em português: «A Comissão decidiu
[...] reconhecer como elegível [...]» e «A presente decisão
refere‑se [...]» (o sublinhado é meu). É irrelevante, para efeito de apreciação do carácter decisório da carta da Comissão, saber se esta podia
ou devia
reconhecer neste caso, tendo em conta as leis aplicáveis, a elegibilidade dos pagamentos efectuados até ao dia 19 de Fevereiro de 2003: é que, mesmo que este regime fosse ilegal, ainda assim não deixaria de poder ter carácter decisório.
(39)  –	V. acórdãos de 5 de Maio de 1998, Reino Unido/Comissão (C‑180/96, Colect., p. I‑2265, n.° 28), e de 6 de Abril de 2000, Espanha/Comissão (C‑443/97, Colect., p. I‑2415, n.° 34); além disso, v., também, acórdão de 27 de Setembro de 1988, Reino Unido/Comissão (114/86, Colect., p. I‑5289, n. os  12 e 13).
(40)  –	Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Julho de 1998, Regione Toscana/Comissão (T‑81/97, Colect., p. II‑2889, n. os  22 e 23). V., no mesmo sentido, acórdãos Espanha/Comissão (já referido na nota 39, n. os  33 e 34) e Reino Unido/Comissão (já referido na nota 39, n.° 13).
(41)  –	Quanto à autovinculação da Comissão em relação às suas comunicações, orientações, etc., v., por exemplo, acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de Junho de 2002, Países Baixos/Comissão (C‑382/99, Colect., p. I‑5163, n.° 24), e de 26 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão (C‑351/98, Colect., p. I‑8031, n.° 53); v., além disso, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Abril de 2003, Babyliss/Comissão (T‑114/02, Colect., p. II‑1279, n.° 143), e Royal Philips Electronics/Comissão (T‑119/02, Colect., p. II‑1433, n.° 242), bem como de 17 de Dezembro de 1991, Hercules Chemicals/Comissão (T‑7/89, Colect., p. II‑1711, n.° 53).
(42)  –	Acórdão de 19 de Novembro de 1998, Portugal/Comissão (C‑159/96, Colect., p. I‑7379, n.° 24, primeira frase).
(43)  –	Acórdãos Comissão/Greencore (já referido na nota 32, n.° 39) e Reino Unido/Comissão (já referido na nota 39, n.° 28; v., ainda, acórdãos de 22 de Março de 1961, SNUPAT/Alta Autoridade (42/59 e 49/59, Recueil, pp. 103 a 158, Colect. 1954‑1961, p. 597); de 15 de Dezembro de 1988, Irish Cement/Comissão (166/86 e 220/86, Colect., p. 6473, n.° 16); de 11 de Janeiro de 1996, Zunis Holding e o./Comissão (C‑480/93 P, Colect., p. I‑1, n.° 14); e despacho de 21 de Novembro de 1990, Infortec/Comissão (C‑12/90, Colect., p. I‑4265, n.° 10).
(44)  –	Despachos de 4 de Maio de 1998, BEUC/Comissão (T‑84/97, Colect., p. II‑795, n.° 52), e de 7 de Dezembro de 2004, Internationaler Hilfsfond/Comissão (C‑521/03 P, não publicado na Colectânea, n.° 47).
(45)  –	V. n. os  11 e 12 destas conclusões.
(46)  –	Nesta carta n.° 100629, que é objecto do processo C‑138/03 (v. n.° 23 destas conclusões), diz‑se, nomeadamente, que a direcção‑geral competente tinha, entretanto, decidido subtrair os montantes em causa aos pedidos de pagamento.
(47)  –	V. n.° 13 destas conclusões.
(48)  –	Acórdão de 9 de Março de 1978, Herpels/Comissão (54/77, Recueil, p. 585, n. os  11 a 15, Colect., p. 235).
(49)  –	Acórdãos de 9 de Outubro de 1990 (C‑366/88, Colect., p. I‑3571, n. os  7 a 12 e 23); de 13 de Novembro de 1991 (C‑303/90, Colect., p. I‑5315, n. os  7 a 11 e 25); de 16 de Junho de 1993 (C‑325/91, Colect., p. I‑3283, n. os  8 a 11 e 23); e de 20 de Março de 1997 (C‑57/95, Colect., p. I‑1627, n. os  6 a 10 e 23).
(50)  –	Conclusões do advogado‑geral G. Tesauro de 19 de Setembro de 1991 no processo França/Comissão (C‑303/90, Colect. 1991, p. I‑5328, n.° 11); o advogado‑geral G. Tesauro utiliza uma formulação semelhante nas conclusões apresentadas nos demais processos referidos na nota 49.
(51)  –	V. n.° 50 destas conclusões.
(52)  –	V. n. os  48 a 63 destas conclusões.
(53)  –	Acórdãos de 19 de Setembro de 1985, Hoogovens Groep/Comissão (172/83 e 226/83, Recueil, p. 2831, n.° 9); de 27 de Outubro de 1987, Diezler/WSA (146/85 e 431/85, Colect., p. 1987, n. os  13 a 16); e de 22 de Setembro de 1988, França/Parlamento (358/85 e 51/86, Colect., p. 4821, n.° 12). V., já também, acórdãos de 26 de Maio de 1971, Bode/Comissão (45/70 e 49/70, Recueil, p. 465, n.° 11, Colect., p. 179), e de 17 de Maio de 1973, Perinciolo/Conselho (58/72 e 75/72, Recueil, p. 511, n.° 5, Colect., p. 223).
(54)  –	Em ambos os casos pede‑se a anulação da carta, na medida em que a mesma rejeita a elegibilidade dos adiantamentos efectuados pelos Estados‑Membros, no âmbito de auxílios estatais, depois do dia 19 de Fevereiro de 2003. O recurso assenta em dois vícios geradores de nulidade: falta de fundamentação (artigo 253.° CE) e violação do artigo 32.° do Regulamento n.° 1260/1999, bem como dos n. os  1 e 2 da regra n.° 1 de elegibilidade.
(55)  –	Também o processo C‑138/03, que ficou sem objecto, incidiria, no essencial, sobre este mesmo problema jurídico.
(56)  –	Quanto à definição de «beneficiários finais», v. artigo 9.°, alínea l), do Regulamento n.° 1260/1999.
(57)  –	É o que resulta, em especial, do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, primeira frase, do Regulamento n.° 1260/1999. Esta disposição não incide sobre pagamentos das autoridades nacionais, mas sim da Comissão; contudo, a terminologia utilizada é a mesma.
(58)  –	Que significa: reembolso de despesas a posteriori .
(59)  –	De resto, a própria Comissão concede regularmente tais adiantamentos, em casos em que – por exemplo no âmbito da política de investigação ou da política agrícola – a própria
paga directamente subsídios às empresas; v., entre muitos outros, por exemplo, quanto à política de investigação, acórdãos de 17 de Março de 2005, Comissão/AMI Semiconductor e o. (C‑294/02, Colect., p. I‑2175, n.° 33), e de 24 de Fevereiro de 2005, Comissão/Implants (C‑279/03, não publicado na Colectânea, n.° 13), e, quanto à política agrícola, as minhas conclusões de 3 de Março de 2005, Comunità montana della Valnerina/Comissão (C‑240/03 P, Colect. 2006, pp. I‑731, I‑736, n. os  12 e 14).
(60)  –	Artigo 9.°, alínea l), primeira frase, em conjugação com a alínea k), do Regulamento n.° 1260/1999.
(61)  –	Artigo 9.°, alínea j), do Regulamento n.° 1260/1999. Em vez de serem os próprios beneficiários finais (autoridades nacionais) a realizar operações, podem limitar‑se a co‑financiar determinados projectos no âmbito de regimes de auxílios nacionais, sendo que estes projectos continuam a ser da responsabilidade de terceiros, os chamados destinatários individuais . Por exemplo, as universidades ou os estabelecimentos de investigação particulares podem, por esta via, receber apoios para os seus projectos de investigação, os quais realizam sob a sua própria responsabilidade.
(62)  –	A nova redacção do n.° 2 da regra n.° 1 de elegibilidade, que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 448/2004, não levou a nenhuma alteração de conteúdo. É certo que o texto alemão desta nova versão é enganador («[...] die von den Endbegünstigten als Zwischenzahlungen und Restzahlungen getätigten Zahlungen [...]»; «[...] os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios ou do saldo final [...]»), uma vez que dá a sensação de que já só são os pagamentos intermédios e do saldo final que têm de ser comprovados por facturas pagas ou por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente, e não também os pagamentos por conta dos beneficiários finais aos destinatários individuais. Contudo, resulta claro, a partir da maioria das demais versões linguísticas, que devem continuar a ser apresentados facturas pagas e documentos contabilísticos de valor probatório equivalente para todos
os pagamentos dos beneficiários finais, portanto também para os seus adiantamentos, quando estes devem ser comunicados à Comissão com vista aos pagamentos intermédios ou pagamentos do saldo por esta, a partir dos Fundos estruturais . Isto encontra‑se particularmente bem expresso na versão francesa, que tem a formulação «[...] les paiements effectués par les bénéficiaires finals et déclarés au titre des paiements intermédiaires et de solde
[...]».