61994CC0194_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Tribunal de commerce de Liège, Belgien, har i detta mål begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande avseende frågor om tolkningen av artikel 30 i fördraget och rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter(1) (nedan kallat direktivet) med avseende på de nationella regler som innehåller krav på tillstånd för alarmsystem och alarmcentraler.
De relevanta nationella rättsreglerna
2 De belgiska reglerna om typgodkännande av alarmsystem har fastställts genom lagen av den 10 april 1990 om övervakningsföretag, vaktbolag och intern övervakningstjänst (nedan kallad lagen) och i förordningen [arrêté royal] av den 14 maj 1991 om fastställelse av tillvägagångssätten för godkännande av de alarmsystem och alarmcentraler som avses i lagen av den 10 april 1990 (nedan kallad 1991 års förordning).
3 Enligt artikel 1.4 i lagen omfattar den alarmsystem och alarmcentraler som är avsedda att förebygga eller konstatera brott mot person eller egendom.
Enligt artikel 4 i lagen får ingen bedriva verksamhet som vaktföretag utan förhandstillstånd utfärdat av inrikesministeriet. Tillstånd utfärdas endast om företaget uppfyller förutsättningarna i lagen och de villkor beträffande finansiella tillgångar och teknisk materiel som skall fastställas av konungen.
I artikel 12 föreskrivs följande:
"De alarmsystem och alarmcentraler som avses i artikel 1.4 och deras beståndsdelar får inte marknadsföras eller på något annat sätt ställas till konsumenternas förfogande innan de är godkända i enlighet med ett förfarande som skall fastställas av konungen.
Konungen skall även fastställa förutsättningarna för installation, underhåll och användning av de alarmsystem och alarmcentraler som avses i artikel 1.4 och beståndsdelar i dessa."
4 1991 års förordning utfärdades med stöd av artikel 12 i lagen. Enligt artikel 2 i 1991 års förordning får ny materiel i Belgien inte marknadsföras eller på något annat sätt ställas till konsumenternas förfogande av fabrikanter, importörer, grossister eller andra fysiska eller juridiska personer om inte materielen i fråga på förhand har godkänts av materielkommissionen. Godkänd materiel skall påföras ett synligt märke som anger vem som har ingivit ansökan om tillstånd och själva tillståndet.
Enligt artikel 4.1 i 1991 års förordning skall inrikesministern fastställa en förteckning över de organ som kan utföra de prov som skall föregå ett eventuellt tillstånd för materielen. Ansökan om tillstånd skall inges direkt till ett av dessa organ som har ensamrätt att utföra proven.
Av artikel 5 framgår följande:
"Innan själva proven utförs skall laboratorierna undersöka materielen.
Denna undersökning består av
1) identifikation av materielen,
2) kontroll av att de elektroniska kretsarna överensstämmer med de handlingar som fabrikanten har framlagt,
3) kontroll av att de minimikrav som enligt bilaga 4 till förevarande förordning ställs på materielens funktioner är uppfyllda."
Av artikel 6 framgår följande:
"De prov som utförs på materielen avser
1) funktionell likvärdighet,
2) mekaniska egenskaper,
3) de mekaniska och/eller elektroniska funktionernas pålitlighet,
4) okänslighet avseende falskt alarm,
5) skydd mot försök att lura materielen eller att göra den obrukbar.
Därför utsätts materielen för de prov som framgår av bilaga 3 och 4 till den nämnda förordningen. En detaljerad beskrivning av dessa prov kan erhållas genom skriftlig begäran till de organ som nämns i artikel 4.1. Proven tillämpas på de olika typerna av beståndsdelar."
I artikel 7 fastställs att "de prov som utförs på de enskilda beståndsdelarna inte innebär en garanti för att beståndsdelarna är inbördes kompatibla. Ansvaret för detta ligger helt och hållet på den som har utvecklat alarmsystemet".
Av artikel 8 i 1991 års förordning framgår att "om sökanden med hjälp av de nödvändiga handlingarna visar att materielen redan har utsatts för prov, som åtminstone motsvarar de i artikel 7 beskrivna proven, av ett laboratorium som är godkänt i en annan EEG-medlemsstat enligt EEG-normerna och den har godkänts där de tre senast förflutna åren innan den aktuella ansökan ingavs, skall det organ som avses i artikel 4.1 bara utsätta materielen för de prov som inte har utförts i den andra EEG-medlemsstaten".
De faktiska omständigheterna i målet
5 Käranden i målet vid den nationella domstolen, CIA Security International SA (nedan kallat CIA), är ett belgiskt företag som år 1993 övertog den verksamhet som bedrevs av CIA Security SPRL i likvidation. Bland de övertagna tillgångarna fanns inbrottsskyddssystemet "Andromède" som hade prisbelönats på den 42:a "Salon mondial de l'invention, de la recherce et de l'innovation industrielle - Brussels-Eureka '93". CIA fortsatte efter övertagandet med att marknadsföra Andromède-systemet som enligt CIA sätts samman i Belgien av produkter tillverkade i Tyskland, Italien och Belgien. Det är i målet ostridigt att typgodkännande inte har sökts för det ifrågavarande alarmsystemet i Belgien.
6 Svarandena i målet vid den nationella domstolen, Signalson SA (nedan kallat Signalson) och Securitel SPRL (nedan kallat Securitel), är konkurrenter till CIA. Dessa företag har i sin marknadsföring bland annat påstått att Andromède-systemet tilldelades det nämnda priset på grundval av oriktiga uppgifter, att Andromède-systemet inte fungerade och att verksamheten inte var godkänd av de belgiska myndigheterna. Dessa påståenden gjordes i januari 1994.
7 CIA väckte på grund av detta den 21 januari 1994 talan vid Tribunal de commerce de Liège och gjorde gällande att Signalson och Securitel genom detta förfarande hade handlat i strid med god marknadsföringssed och därmed brutit mot artiklarna 93 och 95 i lagen av den 14 juli 1991 om marknadsföring (nedan kallad den belgiska marknadsföringslagen). CIA yrkade vidare att Signalson och Securitel skulle ådömas böter samt att de skulle åläggas att offentliggöra avgörandet. CIA åberopade under förfarandet att de belgiska reglerna om tillstånd till alarmsystem och alarmcentraler i lagen och att 1991 års förordning utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion och således stred mot artikel 30 i fördraget och att föreskrifterna i övrigt var ogiltiga, eftersom dessa - vilket är ostridigt - inte hade anmälts till kommissionen enligt reglerna i direktivet.
8 Signalson och Securitel väckte i målet vid den nationella domstolen genkäromål och hävdade bland annat att CIA hade handlat i strid med god marknadsföringssed genom att marknadsföra ett alarmsystem som inte var typgodkänt och genom att bedriva verksamhet som inte var godkänd och yrkade att fortsatt marknadsföring av Andromède-systemet skulle förbjudas och CIA föreläggas vite. Vidare yrkade de att CIA skulle förpliktas att upphöra med varje form av reklam i vilken Andromède-systemet omnämndes som en belgisk produkt, eftersom det enligt Signalsons och Securitels mening i verkligheten kom från Tyskland eller Frankrike.
De relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna
9 Enligt artikel 30 i fördraget är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna.
10 I direktivet stadgas om ett informationsförfarande, enligt vilket det åligger medlemsstaterna att tillställa kommissionen varje förslag till tekniska föreskrifter.
I artikel 1.1, 1.5 och 1.6 i direktivet definieras begreppen "tekniska specifikationer", "teknisk föreskrift" och "förslag till teknisk föreskrift". Dessa bestämmelser har följande lydelse:
"I detta direktiv har nedannämnda termer och begrepp följande betydelser:
1. Teknisk specifikation: en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet sådana krav på produkten som avser terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering.
...
5. Teknisk föreskrift: tekniska specifikationer, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid marknadsföring eller användning i en medlemsstat eller en större del därav, med undantag för sådana specifikationer som har fastställts av lokala myndigheter.
6. Förslag till teknisk föreskrift: texten till en teknisk specifikation, inbegripet administrativa bestämmelser som har utarbetats med avsikt att anta den eller att senare få den antagen som teknisk föreskrift och som befinner sig på ett sådant förberedande stadium att väsentliga ändringar fortfarande kan göras."
11 Enligt artikel 5 skall en permanent kommitté bildas. Medlemsstaterna skall utse ledamöterna som kan begära hjälp av sakkunniga eller rådgivare. Ordföranden skall vara en företrädare för kommissionen.
12 Artikel 8.1 i direktivet har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall omedelbart till kommissionen anmäla alla förslag till tekniska föreskrifter. Om föreskriften helt motsvarar en internationell eller europeisk standard, är det tillräckligt med underrättelse om den aktuella standarden. De skall även ge kommissionen en kort redogörelse för skälen till varför en teknisk föreskrift måste antagas om dessa inte redan framgår av förslaget.
Kommissionen skall omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna om förslag som den har mottagit. Den kan även inhämta kommitténs yttrande över förslaget."
13 Kommissionen och medlemsstaterna kan lämna synpunkter till den medlemsstat som har överlämnat ett förslag till teknisk föreskrift och medlemsstaten i fråga skall enligt artikel 8.2 så långt möjligt ta hänsyn till dessa då den tekniska föreskriften därefter utarbetas.
14 Enligt artikel 8.4 skall all information som lämnas enligt artikel 8 vara konfidentiell. Om nödvändiga försiktighetsåtgärder vidtas får dock kommittén och nationella myndigheter, för att få underlag från sakkunniga, höra fysiska eller juridiska personer, också från den privata sektorn(2).
15 Enligt artikel 9.1 får inte medlemsstaterna anta ett förslag till teknisk föreskrift före utgången av sex månader från tiden för anmälan enligt artikel 8.1, om kommissionen eller en annan medlemsstat inom tre månader från nämnda tid inkommer med ett detaljerat utlåtande med innebörd att den planerade åtgärden måste ändras för att ta bort eller minska de hinder som den kan komma att ge upphov till för den fria rörligheten för varor. Den berörda medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de åtgärder som den ämnar vidta med anledning av sådana detaljerade utlåtanden. Kommissionen skall uttala sig om dessa åtgärder. Enligt artikel 9.2 förlängs den nämnda fristen om sex månader till tolv månader om kommissionen, inom tre månader räknat från tiden för anmälan enligt artikel 8.1, förklarar att den ämnar föreslå eller anta ett direktiv inom området.
Det följer motsättningsvis av artikel 9.1 att en medlemsstat kan genomföra den anmälda föreskriften, om kommissionen eller en medlemsstat inte har invänt mot den före utgången av fristen på tre månader.
16 I ett meddelande av den 1 oktober 1986 om bristande iakttagelse av vissa bestämmelser i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter har kommissionen uttalat sig om de rättsliga konsekvenserna av bristande iakttagelse av anmälningskravet(3).
Av meddelandets sjunde och åttonde avsnitt framgår följande:
"Givetvis utgör den omständigheten att en medlemsstat inte iakttar sina skyldigheter enligt det ovan nämnda informationsförfarandet ett allvarligt hinder för förverkligandet av den inre marknaden och kan medföra negativa verkningar för handeln.
Kommissionen anser därför att om en medlemsstat antar en teknisk föreskrift som omfattas av bestämmelserna i direktiv 83/189/EEG utan att anmäla förslaget till kommissionen och utan att iaktta kravet på status quo, kan den föreskrift som har antagits på detta sätt inte bli bindande för tredje man med stöd av den berörda medlemsstatens rättssystem. Kommissionen anser således att de tvistande parterna har rätt att förvänta sig att de nationella domstolarna vägrar att tillämpa sådana nationella tekniska föreskrifter som inte har anmälts på sådant sätt som föreskrivs i gemenskapens rättsregler."
17 Av ett meddelande från kommissionen om offentliggörande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av titlarna på förslag till tekniska föreskrifter som medlemsstaterna har anmält enligt rådets direktiv 83/189/EEG, ändrat genom direktiv 88/182/EEG(4), framgår att kommissionen för att göra den europeiska industrin uppmärksam på dessa förslag har beslutat att offentliggöra en förteckning över mottagna anmälningar, eftersom ett sådant offentliggörande enligt kommissionens mening förstärker den mekanism för förebyggande av nya handelshinder som har införts genom direktivet.
Det framgår vidare att tillkännagivandet, som infördes i mars 1989, sker varje vecka och att det förutom förslagets titel anges datum för utgången av status quo-perioden på tre månader. I meddelandet anges en myndighet i varje medlemsstat varifrån de ekonomiska aktörerna kan få ytterligare uppgifter om innehållet i ett anmält förslag.
Slutligen hänvisar kommissionen avseende de rättsliga konsekvenserna av bristande anmälan till det nämnda meddelandet av den 1 oktober 1986.
18 I de konkreta tillkännagivandena i Europeiska gemenskapernas officiella tidning hänvisar kommissionen till de nämnda meddelandena och citerar avsnitt 8 i 1986 års meddelande, i vilket som sagt de rättsverkningar behandlas vilka enligt kommissionens mening är förbundna med bristande anmälan(5).
Tolkningsfrågorna
19 Tribunal de commerce de Liège har genom beslut av den 20 juni 1994 ställt domstolen följande frågor:
"1) Ger lagen av den 10 april 1990 om övervakningsföretag, vaktföretag och intern övervakningstjänst, närmare bestämt artiklarna 4 och 12, upphov till kvantitativa importrestriktioner eller innehåller den åtgärder med motsvarande verkan som sådana kvantitativa restriktioner som är förbjudna enligt artikel 30 i EEG-fördraget?
2) Är förordningen av den 14 maj 1991 om fastställelse av ett godkännandeförfarande för de alarmsystem och alarmcentraler som avses i lagen av den 10 april 1990, i synnerhet artiklarna 2 och 8, förenlig med artikel 30 i fördraget, enligt vilken kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan som sådana kvantitativa restriktioner är förbjudna?
3) Innehåller den ovan nämnda lagen av den 10 april 1990, i synnerhet artiklarna 4 och 12, sådana tekniska föreskrifter som på förhand skulle ha anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 8 i direktiv 83/189/EEG?
4) Innehåller förordningen av den 14 maj 1991, i synnerhet artiklarna 2 och 8, sådana tekniska föreskrifter som på förhand skulle ha anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 8 i direktiv 83/189/EEG?
5) Är bestämmelserna i rådets direktiv 83/189/EEG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, i synnerhet artikel 8 och 9, ovillkorliga och tillräckligt precisa för att kunna åberopas av enskilda vid en nationell domstol?
6) Åligger det - enligt gemenskapsrätten och i överensstämmelse med det skydd som den enskilde har enligt denna - en nationell domstol att vägra att tillämpa en nationell teknisk föreskrift som inte har anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 8 i rådets direktiv 83/189/EEG av den medlemsstat som har antagit den?"
Den första och den andra frågan
20 Med den första och den andra frågan önskar den nationella domstolen egentligen få klarhet i om artikel 30 i fördraget skall tolkas på så sätt att förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan är tillämpligt på sådana nationella rättsregler som de som ingår i lagen, särskilt artiklarna 4 och 12, och 1991 års förordning, särskilt artiklarna 2 och 8, i vilka det föreskrivs krav på förhandstillstånd för vaktbolag och föregående typgodkännande av alarmsystem och alarmcentraler. Eftersom båda frågorna avser artikel 30 och följande artiklar i fördraget anser jag det ändamålsenligt att besvara dessa frågor samtidigt.
21 CIA har gjort gällande att villkoret att handeln mellan medlemsstaterna skall påverkas är uppfyllt.
22 Signalson har gjort gällande att lagen och 1991 års förordning inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 30 i fördraget, eftersom det är fråga om en situation som omfattas av domstolens dom av den 24 november 1993 i förenade målen Keck och Mithouard(6).
23 Den belgiska regeringen har anfört att genomförandet av den nya förordningen av den 31 mars 1994 har medfört att frågorna i begäran om förhandsavgörande är meningslösa.
24 Kommissionen har anfört att artikel 4 i lagen gäller företagsetablering och inte påverkar den fria rörligheten för varor i tillräcklig utsträckning för att artikel 30 skall kunna tillämpas. Det framgår inte heller att det i det föreliggande målet skulle finnas ett sådant samband med den fria rörligheten för varor att tillståndskravet i artikel 12 i lagen och artikel 2 i 1991 års förordning skulle stå i strid med artikel 30. Vidare har dessa regler ett lagligt syfte och är inte mera ingripande än nödvändigt. Däremot står artikel 8 i 1991 års förordning i strid med principen om ömsesidigt godkännande. Att det i bestämmelsen hänvisas till artikel 7 i 1991 års förordning skapar tvivel om vilka provningar som omfattas av det ömsesidiga godkännandet. Vidare omfattas enbart provningar utförda av laboratorier som är godkända enligt EEG-normerna av det ömsesidiga godkännandet. Provningar utförda av laboratorier godkända enligt nationella ordningar beaktas inte. Dessutom är det ett krav att produkten har godkänts i en annan medlemsstat inom de tre senaste åren räknat från ingivande av ansökan.
25 Enligt min mening avser artikel 4 i lagen förhandstillstånd för vaktbolag och således förutsättningarna för företagsetablering i Belgien. En sådan regel skall i princip bedömas mot bakgrund av artiklarna 52 och 58 i fördraget. Enligt domstolens fasta rättspraxis är fördragets bestämmelser om etableringsrätt inte tillämpliga på verksamheter där alla relevanta omständigheter är begränsade till en enda medlemsstat(7). CIA är ett belgiskt bolag som bedriver verksamhet i Belgien, varför det enligt min mening är fråga om en sådan intern situation som faller utanför tillämpningsområdet för artiklarna 52 och 58. Detta är troligen orsaken till att den nationella domstolen inte har funnit någon anledning att ställa frågor avseende tolkningen av dessa fördragsbestämmelser.
26 Beträffande artikel 30 i fördraget kan anmärkas att det inte i det förevarande målet har framkommit några uppgifter på grundval av vilka man kan anta att tillståndskravet i artikel 4 skulle medföra att belgiska företag uppmuntrades till att i särskild utsträckning förvärva och använda inhemska produkter. Den indirekta verkan som nationella bestämmelser av denna art kan ha på den fria rörligheten för varor är enligt min mening alltför osäker och indirekt för att de skall anses vara åtgärder som kan hindra handeln mellan medlemsstaterna(8). Artikel 30 i fördraget skall därför enligt min mening tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för en sådan ordning som den som avses i artikel 4 i lagen.
27 Artikel 12 i lagen och 1991 års förordning gäller typgodkännande av alarmsystem och alarmcentraler. Kommissionen har allmänt, avseende de två första frågorna och således också avseende dessa bestämmelser, anfört att det nödvändiga sambandet med den fria rörligheten för varor inte förefaller föreligga. Det måste därför prövas om så är fallet.
28 I dom av den 15 december 1982 i målet Oosthoek(9) uttalade domstolen att tillämpningen av nederländsk lagstiftning på försäljning i Nederländerna av lexikon tillverkade i Nederländerna inte hade något samband med import eller export av varor och följaktligen inte omfattades av artiklarna 30 och 34. Dessutom kan nämnas domen av den 14 juli 1988 i målet Smanor(10), där målet vid den nationella domstolen gällde tillämpningen av fransk rätt på ett franskt bolag som framställde och sålde djupfryst yoghurt inom franskt territorium. Domstolen uttalade att det ankom på den nationella domstolen att bedöma om frågorna i begäran om förhandsavgörande var relevanta för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen(11).
Domstolen är således försiktig med att anta att det föreligger en rent intern situation som är undantagen från artikel 30 i fördraget. Denna försiktighet är enligt min mening välgrundad. En vara är ofta sammansatt av flera olika delar. Den kan normalt sett bestå av ett stort antal delar och komponenter som kan vara importerade från en annan medlemsstat, vilket gör det mycket svårare att bedöma ursprunget för en vara än exempelvis för en tjänst. Detta förhållande medför vidare att en medlemsstats tillämpning av en nationell regel på en vara som är sammansatt i medlemsstaten i fråga ofta, åtminstone indirekt och potentiellt, kan påverka varuimporten(12).
29 I det förevarande målet är det, enligt vad CIA har uppgett, frågan om en produkt sammansatt av varor tillverkade i Tyskland, Italien och Belgien. Det framgår vidare att Signalson och Securitel i målet vid den nationella domstolen har yrkat att CIA skall förpliktas att upphöra med att marknadsföra Andromède-systemet som en belgisk produkt, eftersom det enligt Signalson och Securitel i verkligheten kommer från Tyskland eller Frankrike. På grundval av de uppgifter som har lämnats, finns det inte skäl att anse att det är uteslutet att tillämpa artikel 30 i fördraget på grund av att den nödvändiga påverkan av handeln mellan medlemsstaterna inte föreligger.
30 Enligt domstolens rättspraxis förstås med åtgärder med motsvarande verkan, som är förbjudna enligt artikel 30 i fördraget, sådana hinder för den fria rörligheten för varor som i avsaknad av en harmonisering av lagstiftningarna följer av att det tillämpas bestämmelser som rör villkor (exempelvis beträffande benämning, form, mått, vikt, sammansättning, presentation, märkning och förpackning) som skall uppfyllas av varor från andra medlemsstater där de lagligen har tillverkats och bringats i omsättning, även om sådana bestämmelser tillämpas utan åtskillnad på alla varor, när en sådan tillämpning inte kan motiveras av allmänna hänsyn som har företräde framför hänsynen till den fria rörligheten för varor.(13)
31 Enligt artikel 12 i lagen och artikel 2 i 1991 års förordning är förhandstillstånd för alarmsystem och alarmcentraler en förutsättning för att sådana lagligen skall kunna marknadsföras i Belgien. Ändamålet med ett sådant typgodkännandesystem är att ställa krav på varans sammansättning, yttre kännetecken etc. Det är således fråga om en åtgärd som omfattas av artikel 30 i fördraget, med mindre kravet på tillstånd är motiverat av ett allmänt samhällsintresse som har företräde framför hänsynen till den fria rörligheten för varor. Dessa hänsyn omfattar enligt artikel 36 i fördraget och domstolens rättspraxis bland annat hänsyn till skyddet av konsumenterna och hänsyn till allmän ordning. Medlemsstaterna har, när de inför regler för att tillvarata sådana hänsyn, rätt att fastställa den önskade skyddsnivån, under förutsättning att proportionalitetsprincipen iakttas, och att ställa krav på föregående typgodkännande av varor som redan är godkända i en annan medlemsstat, under förutsättning att principen om ömsesidigt godkännande iakttas.(14)
32 Alarmsystem är tekniskt komplicerade produkter, vilkas faktiska funktion i hög grad beror av deras pålitlighet. Denna kan vara svår att konstatera för konsumenten som slår till alarmet just när han lämnar det övervakade området. Det är viktigt att säkerställa att systemet faktiskt aktiveras vid inträngande och inte kan sättas ur funktion av obehöriga och kanske i synnerhet att det garanteras att alarmsystemet inte kan avge falskt alarm. Det sistnämnda är väsentligt inte enbart för att undvika att grannar och andra störs, utan också för att förhindra att falska alarm i onödan belastar polisens alarmcentraler etc. Vidare medför falska alarm en risk för att människor upphör att reagera adekvat vid alarm. Slutligen kan det finnas behov av att skydda konsumenten mot skada i samband med användningen. Det får mot denna bakgrund antas att hänsyn till allmän ordning och hänsyn till skyddet av konsumenterna kan motivera att det ställs krav på den tekniska utformningen av alarmsystem och alarmcentraler.
33 Det måste härefter undersökas om en ordning med föregående typgodkännande av alarmsystem och alarmcentraler är förenlig med proportionalitetsprincipen eller om det finns effektiva alternativ som är mindre ingripande. Som alternativ kan man tänka sig en ordning varigenom föreskrivs en skyldighet att uppfylla de fastställda konstruktionskraven och ges möjlighet till en efterföljande stickprovskontroll. Även om en sådan ordning vore möjlig kan den dock knappast i samma grad som en föregående kontroll säkerställa utrustningens överensstämmelse med de fastställda kraven. En typgodkännandeordning kommer troligen att mer effektivt hindra falskt alarm och andra funktionsfel och således bättre tillgodose hänsynen till den allmän ordningen och skyddet av konsumenterna. Gemenskapslagstiftaren har infört typgodkännandeordningar på en rad områden. Som exempel kan nämnas rådets direktiv 93/33/EEG av den 14 juni 1993 om stöldsäkring av två- och trehjuliga motorfordon(15). Jag anser mot denna bakgrund att bestämmelserna om den fria rörligheten för varor i artikel 30 och följande artiklar i fördraget inte utgör något hinder för en sådan typgodkännandeordning för alarmsystem och alarmcentraler som den som stadgas i artikel 12 i lagen och artikel 2 i 1991 års förordning.
34 Den nationella domstolen har vidare önskat få klarhet i om en sådan nationell regel som den som stadgas i artikel 8 i 1991 års förordning är förenlig med artikel 30 i fördraget.
35 Medlemsstaterna är enligt principen om ömsesidigt godkännande skyldiga att godkänna importerade varor om dessa uppfyller kraven i en annan medlemsstat som, även om de inte är identiska, garanterar en likvärdig (ekvivalent) skyddsnivå. Vidare är medlemsstaterna skyldiga att bidra till en anpassning av kontrollen genom att ta hänsyn till likvärdiga provningar som har utförts i en annan medlemsstat(16).
36 Mer allmänt vill jag framhäva att kravet på likvärdighet medför att det enligt gemenskapsrätten ställs väsentliga krav på såväl provningarnas kvalitet som på provningslaboratoriet. Det kan vid första anblicken förefalla svårt att se det berättigade i att förkasta en provning enbart på grund av den tid som förflutit sedan den företogs, om det inte i mellantiden har skett förändringar som påverkar likvärdighetsbedömningen. Ändamålet med en nationell ordning med godkännande av provningslaboratorier är vidare att verifiera och kontrollera laboratoriets kompetens och förmåga att företa korrekta provningar inom bestämda avgränsade områden. Av principen om ömsesidigt godkännande måste följa att en provning som utförts av ett sådant godkänt laboratorium inte avvisas utan att det dessförinnan företas en konkret bedömning av likvärdigheten. En provning bör inte förkastas enbart på grund av att den har utförts av ett laboratorium som inte är godkänt enligt eventuella gemenskapsnormer. Slutligen skapar den hänvisning som i artikel 1 i 1991 års förordning görs till artikel 7 i samma förordning, vilken inte avser de provningar som krävs, osäkerhet om vilka provningar som omfattas av bestämmelsen. Det är mot denna bakgrund förståeligt att kommissionen har ifrågasatt om artikel 8 i 1991 års förordning är förenlig med artikel 30 i fördraget.
37 Det måste emellertid vara en förutsättning för att i ett konkret fall kunna åberopa principen om ömsesidigt godkännande av likvärdiga provningar att det rent faktiskt har utförts provningar av produkten i en annan medlemsstat. Det har inte i målet framlagts några uppgifter som tyder på att Andromède-systemet har varit föremål för sådana provningar. Det är därför svårt att se på vilket sätt denna del av frågorna i begäran om förhandsavgörande är relevant för den fråga som skall avgöras i målet vid den nationella domstolen, nämligen om CIA hade rätt att underlåta att inge ansökan om tillstånd för Andromède-systemet. Ett svar skulle därför få en mycket allmän och hypotetisk karaktär, varför domstolen enligt min mening bör underlåta att besvara denna del av frågan.
38 Sammanfattningsvis anser jag att de två första frågorna skall besvaras med att artikel 30-36 i fördraget skall tolkas på så sätt att de inte hindrar en sådan ordning för typgodkännande av alarmsystem och alarmcentraler som den som stadgas i artikel 4 och artikel 12 i lagen eller i artikel 2 i 1991 års förordning.
Den tredje och den fjärde frågan
39 Genom den tredje och den fjärde frågan anmodas domstolen att ta ställning till om artikel 8 i direktiv 83/189 skall tolkas på så sätt att anmälningsskyldigheten omfattar sådana nationella regler som de som stadgas i lagen, i synnerhet artiklarna 4 och 12, och i 1991 års förordning, i synnerhet artiklarna 2 och 8. Jag anser det ändamålsenligt att besvara även dessa frågor samtidigt.
40 CIA har anfört att ett alarmsystem inte kan marknadsföras i Belgien om det inte uppfyller de krav som är fastställda i lagen och 1991 års förordning. Det är således fråga om tekniska specifikationer i direktivets mening. I detta sammanhang saknar det betydelse att själva tillståndskravet finns i en ramlag.
41 Signalson samt den belgiska och den brittiska regeringen har bland annat anfört att lagen har karaktär av ramlag och att artiklarna 4 och 12 inte innehåller tekniska föreskrifter i den mening som avses i direktivet, eftersom det i dessa bestämmelser inte har fastställts krav på produktens utformning, sammansättning etc.
42 Kommissionen har anfört att artikel 4 i lagen inte innehåller tekniska föreskrifter, eftersom bestämmelsen innehåller regler för företagsetablering. Däremot anser kommissionen, i likhet med CIA, att artikel 12 i lagen och 1991 års förordning, varigenom ett obligatoriskt typgodkännandeförfarande för alarmsystem och alarmcentraler infördes, är av den arten att de är tekniska föreskrifter som måste anmälas.
43 Enligt artikel 4 i lagen kan ingen bedriva verksamhet som vaktbolag utan att inrikesministeriet på förhand har gett sitt tillstånd. I denna bestämmelse fastställs regler för företagsetablering, medan direktivet omfattar tekniska föreskrifter för produkter. Nationella bestämmelser avseende företagsetablering får anses omfattas av direktivet enbart i den mån det i sådana föreskrifter fastställs krav avseende produkter. Artikel 4 i lagen förefaller inte att innehålla sådana krav. Denna bestämmelse faller därför enligt min mening utanför direktivets tillämpningsområde.
44 Anmälningsskyldigheten enligt artikel 8.1 i direktivet gäller för varje förslag till teknisk föreskrift. Detta begrepp omfattar enligt artikel 1.5 tekniska specifikationer, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid marknadsföring eller användning i en medlemsstat. Enligt artikel 1.1 omfattar tekniska specifikationer sådana som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet, inbegripet sådana krav på produkten som avser provning och provningsmetoder samt märkning. Kommissionen skall vidare underrättas om lydelsen av de viktigaste och direkt berörda lagar och andra författningar som ligger till grund för dessa. Genom direktivet säkerställs på så sätt att kommissionen och de övriga medlemsstaterna kan bedöma föreskriften i det sammanhang där den ingår och således bedöma förslagets faktiska räckvidd.
45 Genom lagen och 1991 års förordning infördes ett typgodkännandeförfarande för alarmsystem och alarmcentraler. I artikel 12 i lagen fastställs, som sagt, själva kravet på förhandstillstånd för alarmsystem och alarmcentraler. Den belgiska regeringen har under den muntliga förhandlingen anfört att även om inte 1991 års förordning fanns, skulle artikel 12 i lagen i sig inte sakna rättsverkningar. Bestämmelsen är således inte av den arten att den enbart utgör en grundval för behörighet(17), utan är tvärtemot en väsentlig materiell föreskrift. Enligt min mening kan artikel 8 i direktivet knappast tolkas på så sätt att ett sådant allmänt krav på förhandstillstånd, i den mån det kan finnas till av egen kraft, skulle vara undantaget från anmälningsskyldigheten. Oavsett dess allmänna art gäller ett sådant krav produktens egenskaper. Vidare kan genomförandet av detta krav i sig skapa stor osäkerhet hos de ekonomiska aktörerna och således leda till icke oväsentliga handelshinder. En sådan föreskrift som den i artikel 12 i lagen får därför enligt min mening i sig anses vara en teknisk föreskrift som skall anmälas.
46 1991 års förordning innebär att det skall utföras en rad provningar som har till ändamål att avgöra om utrustningen uppfyller de uppställda tekniska kraven. Dessa krav på produkten gäller bland annat mekaniska egenskaper, pålitlighet, provningar och skydd mot missbruk. Sådana krav, varigenom fastställs karaktäristika för produktgruppen alarmsystem och alarmcentraler, har enligt min mening karaktär av tekniska specifikationer i direktivets mening, vilka just omfattar krav på kvalitet, bruksegenskaper och säkerhet. Vidare är det enligt förordningen en förutsättning för att utrustningen lagligen kan marknadsföras i Belgien att dessa krav är uppfyllda. Sådana bestämmelser som de som ingår i 1991 års förordning utgör därför en teknisk föreskrift enligt definitionen i artikel 1.5 i direktivet.
47 Mot denna bakgrund anser jag att den tredje och den fjärde frågan bör besvaras på så sätt att bestämmelsen i artikel 8 i direktivet skall tolkas så, att sådana bestämmelser och specifikationer avseende föregående typgodkännande av alarmsystem och alarmcentraler som de som avses i artikel 12 i lagen och 1991 års förordning omfattas av anmälningsskyldigheten enligt bestämmelsen.
Den femte och den sjätte frågan
48 Med den femte och den sjätte frågan önskar den nationella domstolen få klarhet i om bestämmelserna i direktivet, i synnerhet artiklarna 8 och 9, är ovillkorliga och tillräckligt precisa för att kunna åberopas av enskilda vid nationell domstol och om den nationella domstolen är skyldig att underlåta att tillämpa en nationell teknisk föreskrift som inte har anmälts i överensstämmelse med artikel 8 i direktivet.
49 CIA och kommissionen har anfört att medlemsstaterna genom direktivet, i synnerhet artiklarna 8 och 9, åläggs precisa och ovillkorliga skyldigheter och att tekniska föreskrifter som inte anmälts inte är bindande (se kommissionens meddelande från år 1986).
Kommissionen har vidare anfört att det enligt dess uppfattning kan föras ett resonemang i analogi med artikel 93.3 i fördraget, avseende statligt stöd. I denna bestämmelse föreskrivs ett förfarande, enligt vilket kommissionen skall underrättas om en planerad stödåtgärd, så att den kan utföra en granskning av denna och lämna sina synpunkter. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra den planerade åtgärden innan granskningsförfarandet har lett till ett beslut. Artikel 8 i direktivet, enligt vilken förslag till tekniska föreskrifter skall anmälas, och artikel 9, enligt vilken medlemsstaten i fråga är skyldig att uppskjuta genomförandet tills vissa frister har löpt ut, innehåller motsvarande ordning.
CIA har anfört att det i det förevarande fallet inte är fråga om att enskilda åläggs skyldigheter genom direktivet. Kommissionen har på förfrågan angående denna problemställning hänvisat till att det i det förevarande målet är fråga om det rättsliga förhållandet mellan en ekonomisk aktör och det allmänna enligt nationella regler som har antagits utan att det i direktivet fastställda anmälningsförfarandet har iakttagits.
50 Signalson har inte behandlat dessa frågor i sin inlaga.
51 Den nederländska, den tyska samt den brittiska regeringen har anfört att direktivet enbart innehåller förfaranderegler som reglerar förhållandet mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Direktivets bestämmelser är heller inte så ovillkorligt och tillräckligt precist utformade att de kan ha direkt effekt. Kommissionen får i stället i fall av eventuell överträdelse av anmälningsskyldigheten inleda ett förfarande enligt artikel 169 i fördraget, och de enskilda är hänvisade till att åberopa artikel 30 i fördraget vid de nationella domstolarna. Den brittiska och den nederländska regeringen har i det sammanhanget hänvisat till att kommissionen i sitt förslag till den andra ändringen av direktivet(18) femtonde övervägandet föreslog att det skulle nämnas att medlemsstaterna enligt direktivet åläggs klara och ovillkorliga skyldigheter och att enskilda vid domstolarna kan åberopa att dessa skyldigheter skall iakttas. Denna del av övervägandet utgick emellertid i samband med det slutliga antagandet av direktiv 94/10(19). Direktivet innehåller ingenting om konsekvenserna av bristande anmälan och i detta föreskrivs inte att den enskilde skall ha några rättigheter. Direktivet påverkar inte medlemsstaternas rätt att slutligen anta en teknisk föreskrift efter att ha anmält den. Enligt den brittiska regeringen saknar en analogi med artikel 93.3 i fördraget grund, eftersom medlemsstatens slutliga genomförande av en åtgärd avseende statligt stöd är betingat av kommissionens föregående uttryckliga eller tysta godkännande. Ett åsidosättande av anmälningsskyldigheten betyder inte nödvändigtvis att föreskriften materiellt sett står i strid med fördraget. Att föreskrifter som inte har anmälts inte kan verkställas kan i många fall påverka föreskrifter som materiellt sett är förenliga med gemenskapsrätten. Detta kan försvaga kontrollen av farliga produkter till skada för den enskilde.
52 Enligt domstolens rättspraxis kan enskilda efter utgången av införlivandefristen gentemot staten åberopa direktivbestämmelser som innehållsmässigt framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa, förutsatt att bestämmelserna enligt sitt innehåll ger enskilda rättigheter som kan göras gällande mot det allmänna(20). Direktivbestämmelser som har direkt effekt har företräde framför motstridiga bestämmelser i nationell lagstiftning(21). Ett direktiv kan däremot inte i sig skapa skyldigheter för enskilda och en direktivbestämmelse kan därför inte som sådan åberopas gentemot sådana personer(22). Domstolen har härvid hänvisat till att rättspraxisen avseende möjligheten att åberopa direktiv gentemot statliga myndigheter bygger på den bindande karaktär som ett direktiv har enligt artikel 189 i fördraget och som bara gäller i förhållande till "varje medlemsstat som det riktas till"(23).
53 I artikel 8.1 i direktivet stadgas en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla de i direktivet definierade tekniska föreskrifterna. Artikel 9.1 och 9.2 innehåller ett antal bestämmelser om uppskjutande. Kommissionen och medlemsstaterna har således en undersökningsperiod på tre månader för att lämna ett motiverat utlåtande med innebörd att det anmälda förslaget måste ändras för att ta bort eller minska de hinder som åtgärden kan komma att ge upphov till för den fria rörligheten för varor. Om ett sådant utlåtande inkommer skall det slutliga antagandet uppskjutas ytterligare sex månader räknat från tiden för anmälan. Om kommissionen förklarar att den ämnar föreslå ett direktiv inom området, är uppskjutandeperioden tolv månader räknat från anmälan. Dessa skyldigheter är enligt min mening så ovillkorliga och tillräckligt precisa att de kan ha direkt effekt. Frågan är således om bestämmelserna i artiklarna 8 och 9 ger enskilda rättigheter.
54 Domstolen har tidigare i enskilda fall haft tillfälle att bedöma i vilken utsträckning enskilda kan åberopa gemenskapsrättsliga förfaranderegler. Domen av den 18 februari 1986 i målet Bulk Oil(24) gällde en bestämmelse i ett rådsbeslut, enligt vilken de medlemsstater som avsåg att ändra liberaliseringsnivån för handeln med tredje land var skyldiga att underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen om detta. Om någon av dessa begärde det skulle därefter konsultationer genomföras före det slutliga antagandet. Det var inte fastställt några närmare förfaranderegler eller tidsfrister för detta. Domstolen fastslog att den ifrågavarande bestämmelsen bara gällde en medlemsstats institutionella förbindelser med gemenskapen och de övriga medlemsstaterna och inte skapade rättigheter för enskilda som det ankom på de nationella domstolarna att skydda(25).
55 Domen av den 13 juli 1989 i målet Enichem Base m.fl.(26) rörde artikel 3.2 i direktiv 75/442(27), enligt vilken medlemsstaterna var skyldiga att underrätta kommissionen om alla förslag till bestämmelser om åtgärder för att bland annat förhindra uppkomsten av avfall och främja att avfall återanvänds och behandlas.
I sitt förslag till avgörande anförde generaladvokat Jacobs att det vid bedömningen av konsekvenserna av bristande anmälan kunde vara upplysande att göra en jämförelse mellan direktiv 75/442 om avfall och det här aktuella direktivet (se punkt 14 i förslaget). I motsats till direktiv 75/442 innehåller direktivet ett antal precisa bestämmelser, enligt vilka kommissionen och medlemsstaterna har möjlighet att lämna synpunkter på överlämnade förslag och enligt vilka medlemsstaterna i vissa fall är skyldiga att uppskjuta antagandet av ett förslag en viss tid. Generaladvokaten framhävde att det i direktiv 75/442 inte är fastställt något förfarande för uppskjutande av en åtgärds ikraftträdande eller någon gemenskapskontroll, varför det inte kunde antas att ett åsidosättande av skyldigheten att underrätta kommissionen enligt detta direktiv skulle medföra att åtgärden blev rättsstridig.
Domstolen, som kom fram till samma resultat som generaladvokaten, uttalade att medlemsstaterna enbart var skyldiga att i rätt tid underrätta kommissionen om förslagen i fråga. I bestämmelsen fastställdes däremot inte något förfarande för en granskning av förslagen på gemenskapsplanet, och dessa reglers giltighet var enligt denna inte heller betingad av kommissionens uttryckliga eller tysta medgivande(28). Det kunde därför varken på grundval av direktivbestämmelsens lydelse eller dess ändamål antas att den gav upphov till rättigheter för enskilda(29).
56 Å andra sidan kan nämnas domstolens rättspraxis avseende artikel 93.3 i fördraget som har följande lydelse: "[k]ommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 92, skall den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i punkt 2. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut."
Domstolen har fastslagit att det genomförandeförbud som stadgas i artikel 93.3 sista punkten i fördraget har direkt effekt och ger enskilda rättigheter(30). I domen i målet Lorenz(31) uttalade domstolen att det i artikel 93.3 uppställda målet att förhindra fördragsstridiga stödsystem medför att en medlemsstat får avvakta resultatet av kommissionens inledande bedömning av om åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden. En anmälan har således uppskjutande verkan. Domstolen uttalade vidare att förbudets direkta effekt omfattar varje stöd som genomförs utan föregående anmälan(32).
57 Av denna rättspraxis framgår att en regel som enbart fastställer en skyldighet att anmäla ett nationellt regelförslag utan att denna är förbunden med ett efterföljande formaliserat förfarande, inte i sig ger enskilda rättigheter. Om anmälningsskyldigheten däremot är förbunden med ett förfarande enligt vilket förslaget underkastas en granskning på gemenskapsplanet, och enligt vilket medlemsstaterna är skyldiga att inte genomföra ett anmält förslag förrän detta förfarande är avslutat, kan man av detta dra slutsatsen att det finns rättigheter som enskilda kan åberopa. Det kan i detta avseende inte ställas krav på att den ifrågavarande förfarandebestämmelsen uttryckligen ger enskilda rättigheter. Det är den ifrågavarande bestämmelsens innehåll och ändamål som är avgörande.
58 Enligt femte övervägandet i ingressen till direktivet skall genom detta kommissionen och de övriga medlemsstaterna ges tillräcklig tid att föreslå ändringar av en planerad åtgärd i syfte att avskaffa eller minska de hinder som åtgärden kan skapa för den fria rörligheten för varor. Lämnar kommissionen eller de övriga medlemsstaterna synpunkter på ett förslag skall den anmälande medlemsstaten enligt artikel 8.2 så långt möjligt ta hänsyn till dessa då den tekniska föreskriften därefter utarbetas. Det faktiska genomförandet av denna del av förfarandet är säkerställt genom att medlemsstaten är skyldig att uppskjuta antagandet av föreskriften i tre månader räknat från dagen för anmälan. Ytterligare uppskjutande under sex respektive tolv månader räknat från samma dag följer om kommissionen eller en medlemsstat lämnar ett detaljerat utlåtande om att åtgärden bör ändras, eller kommissionen förklarar att den ämnar föreslå eller besluta ett direktiv inom området. Om ett detaljerat utlåtande inkommer, skall den medlemsstat som har anmält föreskriften enligt artikel 9.1 underrätta kommissionen om vilka åtgärder den ämnar vidta till följd av utlåtandet. Kommissionen skall yttra sig över detta. Genom direktivet införs således ett gemenskapsförfarande, enligt vilket antagandet av nationella bestämmelser vid behov uppskjuts i upp till tolv månader. Gemenskapslagstiftaren har funnit det nödvändigt att fastställa dessa bestämmelser om uppskjutande, trots att kommissionen har befogenhet att inleda ett artikel 169-förfarande med stöd av artikel 30 eller att föreslå ett direktiv om den anser att en anmäld teknisk föreskrift är oförenlig med den fria rörligheten för varor.
59 I motsats till vad som är fallet med de bestämmelser som det var fråga om i de nämnda domarna i målen Bulk Oil och Enichem Base, föreskrivs i direktivet ett formaliserat förfarande för tiden efter anmälan, vilket har till syfte att hindra att en handelshindrande åtgärd över huvud taget träder i kraft. Det skall i det sammanhanget framhävas att domstolen i domen i målet Enichem Base uttryckligen hänvisade till att det i artikel 3.2 i direktiv 75/442 inte stadgades något förfarande för granskning av förslagen på gemenskapsplanet. Sett mot bakgrund av generaladvokatens uttalande, där direktivet just användes som grundval för en jämförelse, ligger det nära till hands att anta att domstolen härigenom på förhand har givit uttryck för att det förfarande som stadgas i artiklarna 8.1 och 9 i direktivet skall anses ha direkt effekt.
60 Skillnader mellan nationella tekniska föreskrifter utgör fortfarande en väsentlig källa till hinder för den fria rörligheten för varor. Dessa hinder kan antingen undanröjas genom harmoniseringsåtgärder eller begränsas genom en effektiv tillämpning av principen om ömsesidigt godkännande. Man skall enligt min mening akta sig för att undervärdera direktivets betydelse i detta sammanhang. Direktivets krav på formaliserade föregående förhandlingar mellan medlemsstaterna och kommissionen skapar en specifik grundval för en sådan effektiv tillämpning. Vidare skapas en möjlighet för en medlemsstat att på grundval av de framlagda synpunkterna ändra en föreskrift som, oavsett om den är förenlig med artikel 30 och följande artiklar i fördraget, påverkar den fria rörligheten för varor. Det förhåller sig därför inte nödvändigtvis så, att ett handelshinder, som avvecklas med hjälp av det förfarande som föreskrivs i direktivet, dessutom kan avlägsnas med stöd av artikel 30 i fördraget.
61 Kommissionens rapport av den 14 mars 1993 om gemenskapens inre marknad innehåller följande översikt över antalet anmälningar och synpunkter som har inkommit inom ramen för anmälningsförfarandet under åren 1990-1993:(33)
r
Anmälningar
Synpunkter
Utlåtanden
Direktiv
Medlems-stat
KOM
Medlems-stat
KOM
9.2
9.2a
1990
386
224
172
104
168
14
5
1991
435
167
176
119
139
47
7
1992
362
184
165
65
121
19
25
1993
385
104
80
64
88
4
5
Av detta framgår att antalet anmälningar under perioden har varit förhållandevis konstant, ungefär 380 per år. Det framgår vidare att såväl kommissionen som medlemsstaterna ofta lämnar synpunkter och motiverade utlåtanden avseende anmälda förslag. Antalet sådana har under perioden minskat. Detta kan möjligtvis bero på att medlemsstaterna i ökande grad är uppmärksamma på de skyldigheter som följer av fördragets bestämmelser om den fria rörligheten för varor. Under år 1993 anmäldes 385 förslag. Kommissionen lämnade synpunkter i 80 och detaljerade utlåtanden i 88 fall. Motsvarande siffror för medlemsstaterna var 104 respektive 64. Det framgår inte i vilken utsträckning dessa synpunkter och detaljerade utlåtanden gällde samma förslag.
62 Det ligger nära till hands att anta att branschorganisationer och företag spelar en väsentlig roll, särskilt för de synpunkter som lämnas av medlemsstaterna. Det är trots allt de som i praktiken skall efterleva en anmäld föreskrift som bäst kan bedöma räckvidden och konsekvenserna av föreskriften i fråga. Branschorganisationer och företag får genom kommissionens meddelanden i Europeiska gemenskapernas officiella tidning före utgången av tremånadersperioden kännedom om att förslaget föreligger. Härigenom tillförsäkras de enskilda en verklig möjlighet att lämna synpunkter på förslaget till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där de är etablerade. Om en föreskrift inte anmäls berövas de möjligheten att påverka de bestämmelser som de ställs inför på exportmarknaderna. Om man skulle anta att artiklarna 8.1 och 9 i direktivet inte hade direkt effekt skulle företagen sakna möjlighet att förhindra en sådan kränkning. Det bör anmärkas att bestämmelsen om konfidentiell information i artikel 8.4 i direktivet inte hindrar att medlemsstaterna samråder med fysiska och juridiska personer inom den privata sektorn. Vidare förefaller det inte som om denna bestämmelse i praktiken har iakttagits strängt. Det framgår således av kommissionens meddelande från 1989(34) att företagen hos närmare uppräknade myndigheter kan få närmare uppgifter om anmälda förslag.
63 Praktiska hänsyn till säkerställandet av enskildas rättigheter och till att medlemsstaterna iakttar direktivet är enligt min mening avgörande för att direktivet skall ges direkt effekt. Enskilda har visserligen möjlighet att i ett mål vid de nationella domstolarna göra gällande att en teknisk föreskrift strider mot artikel 30 i fördraget. Denna möjlighet säkerställer emellertid inte att en åtgärds handelshindrande verkan avvärjs innan den genomförs. Detta säkerställs heller inte genom att kommissionen väcker talan om fördragsbrott på grund av bristande anmälan. När en fördragsstridig föreskrift redan är införd skall företagen kunna rätta sig efter denna tills det har meddelats dom i ett eventuellt mål. Skadan, som är svår att ersätta när det är fråga om en ekonomisk aktör, är därför ofta redan skedd innan dom meddelas. Många enskilda kommer enligt min mening redan av denna anledning att avstå från att väcka talan vid de nationella domstolarna och i stället anpassa sig efter den ifrågavarande föreskriften. Härigenom riskerar de ekonomiska aktörerna heller inte att försämra relationerna till de nationella myndigheterna. Till detta kommer att direktivets anmälningsförfarande i praktiken också kan medföra att handelshinder som är förenliga med fördraget minskas eller undviks.
64 Det kan vid den närmare tolkningen inte fästas något avseende vid vissa medlemsstaters påståenden avseende bakgrunden till ändringar som har gjorts i direktivförslaget under behandlingen i rådet. Enligt domstolens fasta rättspraxis saknar synpunkter och påståenden som inte uttryckligen har återgetts i den antagna texten rättslig betydelse för domstolens tolkning av den ifrågavarande rättsakten.(35) Detta gäller i synnerhet när det som i detta mål hänvisas till en rättsakt som har antagits efter den tidpunkt som är relevant för målet vid den nationella domstolen. Det är i övrigt enligt min mening ur lagteknisk synpunkt välbetänkt att i ett direktiv inte infoga synpunkter avseende en svår tolkningsfråga som det ankommer på domstolen att avgöra.
65 Den brittiska och den nederländska regeringen har också nämnt att det skulle vara till skada för enskilda konsumenter om en föreskrift som inte har anmälts inte kan tillämpas. Tankegången är närmare bestämt att en sådan verkan kan försvaga konsumentskyddet, eftersom en föreskrift som inte är anmäld inte nödvändigtvis materiellt sett står i strid med gemenskapsrätten. I detta avseende måste jag framhäva att en föreskrift som är anmäld heller inte nödvändigtvis materiellt står i strid med gemenskapsrätten. Anmälningsskyldigheten omfattar just varje förslag till teknisk föreskrift. Ändamålet är att få fram dessa förslag i ljuset. Det kan inte helt uteslutas att bristande anmälan i vissa fall beror på ren glömska. Man bör emellertid hålla i minnet att bristande anmälan dessutom kan tänkas vara ett uttryck för att de ifrågavarande myndigheterna inte önskar någon föregående granskning av förslaget, eftersom de är på det klara med att det inte tål dagens ljus. Sannolikheten för att en föreskrift som inte har anmälts materiellt står i strid med gemenskapsrätten är således inte mindre än sannolikheten för att en anmäld föreskrift skulle göra det, utan snarare tvärtom. Om den brittiska och den nederländska regeringens ståndpunkt skulle accepteras, skulle detta därför innebära ett rättsläge där de medlemsstater som inte följer bestämmelserna belönas. Men varför skulle de medlemsstater som på detta sätt skapar dolda handelshinder belönas? Domstolens rättspraxis bör tvärtom medverka till att sådana hinder i största möjliga utsträckning tvingas fram i ljuset.
66 Om anmälan har skett ger artikel 9.3 i direktivet möjlighet att i brådskande fall avvika från bestämmelserna om uppskjutande.(36) Hänsynen till användaren av produkten kan således inte motivera att en medlemsstat underlåter att anmäla föreskriften. Att en produkt inte har erhållit tillstånd i överensstämmelse med en föreskrift som inte har anmälts är för övrigt heller inte på något sätt liktydigt med att produkten är farlig för konsumenten. Den medlemsstat där produkten har tillverkats eller bringats i fri omsättning har i allmänhet själv uppställt säkerhetskrav. Är det frågan om konsumentprodukter följer det av produktsäkerhetsdirektivet att medlemsstaterna skall säkerställa att enbart säkra produkter marknadsförs(37). Om det uppstår en konkret säkerhetsrisk avseende konsumentprodukter är det dessutom möjligt att ingripa med stöd av produktsäkerhetsdirektivet(38). Inom andra områden kan konkreta åtgärder vidtas inom ramen för artikel 36 i fördraget och de allmänna intressen som har erkänts av domstolen.
67 Sammanfattningsvis anser jag att anmälningsregeln och bestämmelserna om uppskjutande i artiklarna 8.1 och 9 i direktivet ger enskilda rättigheter och är så ovillkorliga och tillräckligt precisa att de kan åberopas av enskilda vid nationella domstolar, vilket leder till att tekniska föreskrifter som inte har anmälts inte är tillämpliga på enskilda. En föreskrift som inte har anmälts kan följaktligen inte utgöra en grund för att en ekonomisk aktör straffas eller hindras att marknadsföra en produkt som inte står i överensstämmelse med föreskrifterna.
68 Det bör emellertid undersökas om den direkta effekten av anmälningsförfarandet i direktivet kan åberopas i ett sådant fall som det i målet vid den nationella domstolen, där det är fråga om ett mål mellan två enskilda. Enligt domstolens rättspraxis(39) kan ett direktiv som sagt inte i sig skapa skyldigheter för enskilda. En direktivbestämmelse kan därför inte som sådan åberopas gentemot dessa, på samma sätt som gemenskapen inte i direktivform kan utfärda bestämmelser som direkt skapar skyldigheter för enskilda(40). Däremot är de nationella domstolarna vid tillämpningen av nationell rätt skyldiga att i största möjliga utsträckning tolka bestämmelser i nationell rätt mot bakgrund av ett direktivs lydelse och ändamål och därigenom uppnå det resultat som avses med direktivet(41). Denna skyldighet gäller både bestämmelser i en lag som har antagits särskilt för att genomföra direktivet och bestämmelser i annan lagstiftning(42), och den gäller oavsett om det är fråga om äldre eller nyare lagstiftning(43).
69 I målet vid den nationella domstolen har Signalson och Securitel yrkat att CIA skall förpliktas att upphöra med att marknadsföra Andromède-systemet, eftersom detta inte är typgodkänt enligt föreskrifterna i lagen och 1991 års förordning. Dessa företag har vidare yrkat att CIA skall åläggas vite på grund av detta. Dessa yrkanden grundas på nationella bestämmelser som inte är anmälda i överensstämmelse med direktivet, nämligen lagen och 1991 års förordning. Med stöd av den belgiska marknadsföringslagen har det genom yrkanden om förbud och böter begärts att denna föreskrift, som inte har anmälts, skall tillämpas på en ekonomisk aktör. En sådan tillämpning strider enligt min mening mot den direkta effekten av det anmälningsförfarande som stadgas i artiklarna 8.1 och 9 i direktivet. Detta skulle enligt domstolens hittillsvarande rättspraxis utan vidare stå klart om det var staten, vilken som åklagarmyndighet, konsumentombudsman eller liknande hade väckt talan mot CIA. Enligt min mening kan det inte göra någon som helst skillnad att frågan i detta mål har väckts i samband med talan av en enskild. Det är staten som fastställer regler om straff, förbud etc., och det är i det förevarande fallet också domstolarna som kommer att ålägga sådana sanktioner, oavsett vem som enligt de nationella processrättsliga reglerna har väckt talan.
70 CIA har i målet vid den nationella domstolen yrkat att Signalson och Securitel skall åläggas böter etc. för att de har handlat i strid med god marknadsföringssed genom att påstå att Andromède-systemet inte är godkänt i enlighet med föreskrifterna i lagen och 1991 års förordning. Grunden för detta yrkande är att CIA inte var skyldigt att söka typgodkännande, eftersom de belgiska föreskrifterna inte hade anmälts i enlighet med direktivet. Man kan ställa frågan om ett bifall till CIA:s yrkande kan sägas innebära att enskilda (här Signalson och Securitel) kommer att åläggas skyldigheter genom direktivet.
71 Anmälningsförfarandet i direktivet innebär att medlemsstaterna åläggs ett antal skyldigheter. Avsikten med direktivet är däremot enligt innehållet i detta inte att enskilda skall åläggas skyldigheter, och det blir därför alls inte fråga om i vilken utsträckning direktivet skulle ha direkt effekt avseende enskildas skyldigheter. Direktivet skiljer sig således väsentligt från direktiv 85/577/EEG som var föremål för domen i målet Faccini Dori(44).
72 CIA:s käromål grundar sig som sådant på nationell rätt. Ändamålet med begäran om förhandsavgörande förefaller, i ljuset av CIA:s yrkanden, att vara att få fram det underlag som är nödvändigt för den nationella domstolens tolkning av den belgiska marknadsföringslagen. Jag hänvisar till vad som ovan har sagts om de nationella domstolarnas skyldighet att i största möjliga utsträckning tolka bestämmelser i nationell rätt mot bakgrund av gemenskapsrätten. En sådan tolkning av nationell rätt mot bakgrund av gemenskapsrätten kan naturligtvis indirekt få betydelse för yrkandena gentemot Signalson och Securitel, men detta skiljer sig inte från situationen i andra mål, där domstolen har förordat att tolkningsregeln skall tillämpas (se exempelvis dom av den 13 november 1990, Marleasing, C-106/89, Rec. s. I-4135).
73 Om man ansåg att CIA inte gentemot Signalson och Securitel kunde åberopa att de belgiska reglerna är oförenliga med gemenskapsrätten, skulle man enligt min mening uppnå ett otillfredsställande och obegripligt rättsläge där gemenskapsrätten, å ena sidan, skulle förhindra att en medlemsstat kunde vidta rättsliga åtgärder mot en enskild som inte har iakttagit en teknisk föreskrift som inte har anmälts, medan den, å andra sidan, samtidigt skulle hindra denne enskilde från att åberopa samma omständighet i ett mål mot en konkurrent, som har uttalat att denne enskilde har handlat rättsstridigt genom att inte iaktta den (rättsstridiga) nationella föreskriften.
Det kan vara ändamålsenligt att illustrera vad ett sådant rättsläge skulle innebära med ett exempel byggt på domstolens "leading case", avseende direktivbestämmelsers direkta effekt, som domen i målet Becker(45). Ett sådant rättsläge skulle innebära att Ursula Becker, som bedrev självständig låneförmedlingsverksamhet, å ena sidan med hänvisning till den direkta effekten av artikel 13 i sjätte mervärdesskattedirektivet(46) gentemot den tyska staten skulle kunna motsätta sig statens olagliga uppbörd av mervärdesskatt, men å andra sidan samtidigt skulle vara förhindrad att göra gällande samma rätt att inte betala mervärdeskatt i ett mål mot en konkurrent som beskyllde henne för att uppträda i strid med god branschsed genom att inte betala den mervärdesskatt som krävdes enligt tysk rätt.
74 Det ankommer naturligtvis helt på den nationella domstolen att avgöra om det på grund av dess tolkning av nationell rätt mot bakgrund av gemenskapsrätten finns någon grund att bifalla CIA:s yrkanden gentemot Signalson och Securitel. Det är exempelvis den nationella rätten som reglerar de straffrättsliga och övriga följderna av en eventuell rättsvillfarelse avseende förhållandet mellan de belgiska föreskrifterna och direktivet.
75 Sammanfattningsvis anser jag att den femte och den sjätte frågan skall besvaras på så sätt att bestämmelserna i artiklarna 8.1 och 9 i direktivet ger enskilda rättigheter och är så ovillkorliga och tillräckligt precisa att de kan åberopas av enskilda vid nationell domstol, varför det således ankommer på denna att vägra att tillämpa en nationell teknisk föreskrift som inte har anmälts i enlighet med dessa bestämmelser.
Förslag till avgörande
Jag föreslår mot denna bakgrund domstolen att besvara de frågor som Tribunal de commerce de Liège har ställt i begäran om förhandsavgörande på följande sätt:
1) Artikel 30 i fördraget skall tolkas på så sätt att den inte hindrar en sådan ordning för typgodkännande av alarmsystem och alarmcentraler som den som stadgas i artikel 4 och artikel 12 i lagen av den 10 april 1990 om övervakningsföretag, vaktbolag och intern övervakningstjänst eller i artikel 2 i förordningen av den 14 maj 1991 om fastställelse av tillvägagångssätten för godkännande av de alarmsystem och alarmcentraler som avses i lagen av den 10 april 1990.
2) Bestämmelsen i artikel 8 i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter skall tolkas så, att sådana bestämmelser och specifikationer avseende föregående typgodkännande av alarmsystem och alarmcentraler som dem som stadgas i artikel 12 i lagen av den 10 april 1990 om övervakningsföretag, vaktbolag och intern övervakningstjänst och i förordningen av den 14 maj 1991 om fastställelse av tillvägagångssätten för godkännande av de alarmsystem och alarmcentraler som avses i lagen av den 10 april 1990 omfattas av den anmälningsskyldighet som föreskrivs i bestämmelsen.
3) Bestämmelserna i artiklarna 8.1 och 9 i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter ger enskilda rättigheter och är så ovillkorliga och tillräckligt precisa att de kan åberopas av enskilda vid nationell domstol, varför det således ankommer på denna att vägra att tillämpa en nationell teknisk föreskrift som inte har anmälts i enlighet med dessa bestämmelser. (1) - EGT nr L 109, s. 8, i dess lydelse enligt rådets direktiv 88/182/EEG av den 22 mars 1988 (EGT nr L 81, s. 75).
(2) - Artikel 8.4 har för övrigt ändrats genom direktiv 94/10/EEG av den 23 mars 1994 (EGT 100, s. 30), på så sätt att upplysningar inte anses konfidentiella om inte den anmälande medlemsstaten inger ett detaljerat yttrande om detta. Detta direktiv är emellertid inte tillämpligt i det förevarande fallet.
(3) - EGT nr C 245, s. 4.
(4) - EGT 1989, nr C 67, s. 3.
(5) - Som exempel på sådana tillkännagivanden i överensstämmelse med meddelandet kan hänvisas till EGT nr C 3, 1994, s. 2, och EGT nr C 8, 1994, s. 2.
(6) - Förenade målen C-267/91 och C-268/91, Rec. s. I-6097.
(7) - Se till exempel dom av den 16 februari 1995, Aubertin m.fl., (förenade målen C-29/94-C-35/94, REG s. I-301, punkt 9), och av den 28 januari 1992, López Brea och Hidalgo Palacios, (förenade målen C-330/90 och C-331/90, Rec. s. I-323, punkt 7).
(8) - Se dom av den 14 juli 1994, Peralta (C-379/92, Rec. s. I-3453, punkt 24).
(9) - 286/81, Rec. s. 4575, punkt 9. Domstolen förefaller inte att senare ha följt denna rättspraxis.
(10) - 298/87, Rec. s. 4489, punkterna 8 och 9.
(11) - I motsats till vad som var fallet i målet Oosthoek rörde inte tolkningsfrågorna frågan om huruvida det var en intern situation. I andra domar, avseende den fria rörligheten för personer, har domstolen emellertid behandlat denna fråga på eget initiativ.
(12) - Enligt fast rättspraxis utgör alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan hindra handeln inom gemenskapen åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner (se till exempel dom av den 9 februari 1995, Leclerc-Siplec, C-412/93, REG s. I-179, punkt 18).
(13) - Se till exempel den ovannämnda domen Keck och Mithouard, punkt 15 (fotnot 6).
(14) - Se till exempel dom av den 28 januari 1986, kommissionen mot Frankrike (188/84, Rec. s. 419, punkt 13-17).
(15) - EGT nr L 188, s. 32.
(16) - Se till exempel dom av den 17 december 1981, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (272/80, Rec. s. 3277, punkterna 14 och 15).
(17) - Jämför situationen i dom av den 1 juni 1994, kommissionen mot Tyskland (C-317/92, Rec. s. I-2039, punkt 26).
(18) - Förslag av den 27 november 1992 till rådets direktiv om den andra ändringen av direktiv 83/189/EEG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå] (EGT nr C 340, s. 7).
(19) - Se fotnot 2.
(20) - Se till exempel dom av den 19 januari 1982, Becker (8/81, Rec. s. 53, punkterna 24 och 25).
(21) - Se till exempel dom av den 20 september 1988, Moormann (190/87, Rec. s. 4689, punkt 23).
(22) - Se senast dom av den 14 juli 1994, Faccini Dori (C-91/92, Rec. s. I-3325, punkt 20).
(23) - Se den i fotnot 22 nämnda domen i målet Faccini Dori, punkt 22.
(24) - 174/87, Rec. s. 559.
(25) - Se punkt 62 i domen.
(26) - 380/87, Rec. s. 2491.
(27) - Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT nr L 194, s. 47).
(28) - Se punkt 20.
(29) - Se punkterna 22 och 23.
(30) - Se till exempel dom av den 9 augusti 1994, Namur-Les assurances du crédit (C-44/93, Rec. s. I-3829, punkterna 16 och 17), av den 11 december 1973, Lorenz (120/73, Rec. s. 1471, punkt 8) och av den 15 juli 1964, Costa mot ENEL (6/64, Rec. s. 1141).
(31) - Se fotnot 30, punkt 4 i domen.
(32) - Se punkt 8 i domen.
(33) - KOM(94) 55 slutlig, s. 58.
(34) - Se fotnot 4.
(35) - Se dom av den 10 december 1991, kommissionen mot Grekland (C-306/89, Rec. s. I-5863, punkt 8), dom av den 26 februari 1991, Antonissen (C-292/89, Rec. s. I-745, punkt 18), och dom av den 30 januari 1985, kommissionen mot Danmark (143/83, Rec. s. 427, punkt 12).
(36) - Under den muntliga förhandlingen angav kommissionen att detta undantag tillämpades på ungefär 10 procent av anmälningarna.
(37) - Rådets direktiv 92/59/EEG av den 29 juni 1992 (EGT nr L 228, s. 24, artikel 5).
(38) - Enligt artikel 6.1 h i detta direktiv kan medlemsstaterna även kräva att produkter som redan har bringats i omsättning dras tillbaka.
(39) - Se senast den ovannämnda domen av den 14 juli 1994, Faccini Dori (fotnot 22) punkt 20.
(40) - Se den i fotnot 22 nämnda domen i målet Faccini Dori, punkterna 24 och 25.
(41) - Se till exempel den i fotnot 22 nämnda domen i målet Faccini Dori, punkt 26, och dom av den 16 december 1993, Wagner Miret (C-334/92, Rec. s. I-6911, punkt 20).
(42) - Se dom av den 8 oktober 1987 (80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Rec. s. 3969, punkt 12).
(43) - Se den i fotnot 22 nämnda domen i målet Faccini Dori, punkt 26.
(44) - Se fotnot 22.
(45) - Se fotnot 19.
(46) - Rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av
medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter. Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT nr L 145, s. 1).