62013CC0473_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Voidaanko maastapoistamista odottava kolmannen maan kansalainen ottaa säilöön vankilaan sillä perusteella, ettei säilöönotosta vastaavassa osavaltiossa ole direktiivin 2008/115/EY(2) 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kaltaisia erityisiä säilöönottolaitoksia?
2. Voiko tämä kolmannen maan kansalainen suostua siihen, että hänet sijoitetaan samoihin tiloihin vankien kanssa, ja luopua näin mainitussa säännöksessä hänelle taatusta oikeudesta tulla pidetyksi erillään heistä?
3. Nämä ovat pääpiirteittäin yhdistetyissä asioissa C‑473/13 ja C‑514/13 sekä asiassa C‑474/13 esitetyt kysymykset.
4. Unionin tuomioistuinta pyydetään siis täsmentämään edellytyksiä, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden, käsiteltävässä asiassa Saksan liittotasavallan, on direktiivin perusteella toteutettava kolmansien maiden kansalaisten säilöönotto maastapoistamista varten.
5. Direktiivillä tavoitellaan SEUT 79 artiklan 2 kohdan mukaisesti tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin ja yhteisiin oikeudellisiin suojakeinoihin, jotta kyseiset henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.(3)
6. Direktiivin johdanto-osan 13 ja 16 perustelukappaleesta ja 15 artiklan 1 kohdan sanamuodosta seuraa, että jäsenvaltioiden on poistettava henkilö maasta mahdollisimman lieviä keinoja käyttämällä. Palauttamismenettelyjen tehokkuuden varmistamiseksi direktiivissä säädetään eriasteisista toimenpiteistä, joista asteikon alkupäässä on toimenpide, jolla jätetään asianosaiselle suurin vapaus, eli määräajan asettaminen vapaaehtoiselle maasta poistumiselle, ja toisessa ääripäässä toimenpiteet, joilla vapautta rajoitetaan eniten, eli asianosaisen säilöön ottaminen erityiseen säilöönottolaitokseen. Ainoastaan niissä tapauksissa, joissa maastapoistamisena toteutettavan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon katsotaan tapauskohtaisen arvioinnin perusteella vaarantuvan asianomaisen henkilön käytöksen johdosta, jäsenvaltiot voivat määrätä vapaudenmenetyksestä ottamalla henkilön säilöön.(4)
7. Tätä viimesijaista toimenpidettä on pidettävä direktiivissä maastapoistamismenettelyssä sallituista toimenpiteistä ankarimmin vapautta rajoittavana.(5) Säilöönottoon voidaan lähtökohtaisesti turvautua vasta viimeisenä keinona.(6) Tämän vuoksi unionin lainsäätäjä on rajannut sen tarkkaan direktiivin luvussa IV taatakseen yhtäältä oikeasuhteisuuden periaatteen noudattamisen käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden ja toisaalta kyseisten kansalaisten perusoikeuksien kunnioittamisen.(7)
8. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetään tästä seuraavaa:
”Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos jäsenvaltio ei voi järjestää säilöönotetun henkilön majoitusta
erityisessä säilöönottolaitoksessa, vaan joutuu turvautumaan vankilamajoitukseen, säilöönotetut kolmannen maan kansalaiset on pidettävä erillään vangeista .”(8)
9. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille siis kaksi säilöönoton edellytyksiä ja järjestelmää koskevaa vaatimusta.
10. Säilöönoton on tapahduttava erityisessä asianmukaiset olot tarjoavassa säilöönottolaitoksessa, ja kun tämä henkilö on poikkeuksellisesti sijoitettava vankilaan, jäsenvaltion on taattava, että hänet pidetään erillään vangeista; tätä viimeksi mainittua vaatimusta ei voida kiertää, sillä se on pakollinen säilöönottopaikasta riippumatta.
11. Saksa täyttää kuitenkin nämä vaatimukset vain osittain.
12. On nimittäin huomattava, että Saksan liittotasavallan perustuslain (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, jäljempänä perustuslaki) 83 ja 84 §:n mukaan osavaltiot (Bundesländer) ovat vastuussa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamista varten tapahtuvan säilöönoton toteuttamisesta.
13. Saksan liittotasavallan 16 osavaltiosta kymmenellä ei ollut käsiteltävien ennakkoratkaisupyyntöjen esittämisen hetkellä erityisiä säilöönottolaitoksia, vaan maastapoistettavat kolmansien maiden kansalaiset sijoitetaan vankiloihin ja joihinkin heistä sovelletaan samoja sääntöjä ja rajoituksia kuin vankeihin.(9)
14. Asiassa C‑473/13 Adala Bero, joka on Syyrian kansalainen, oli säilöönotettuna 6.1.–2.2.2011 Hessenin osavaltiossa sijaitsevan Frankfurt am Mainin kaupungin vankilassa, sillä kaupungissa ei ollut naisille tarkoitettua erityistä säilöönottolaitosta. Beron esittämistä huomautuksista ilmenee, ettei häntä pidetty erillään rangaistustaan suorittavista vangeista ja tutkintavangeista.
15. Asiassa C‑514/13 Ettayebi Bouzalmate, joka on Marokon kansalainen, oli säilöönotettuna 14.7.2013 alkaen kolmen kuukauden ajan Münchenin kaupungin vankilan erillisellä osastolla, koska Baijerin osavaltiossa ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia.(10)
16. Asiassa C‑474/13 Thi Ly Pham, joka on Vietnamin kansalainen, oli säilöönotettuna 29.3.–10.7.2012 Nürnbergin kaupungin (Baijerin osavaltio) vankilassa ja oli suostunut siihen, että hänet sijoitettiin samoihin tiloihin vankien kanssa.
17. Phamin esittämistä huomautuksista ilmenee, että hän oli allekirjoittanut seuraavan vakiomuotoisen lausunnon:
”Minä Pham Thi Ly, säilöönotettu
Ilmoitan suostuvani siihen, että minut sijoitetaan samoihin tiloihin vankien kanssa.
Nürnberg, 30.3.2012
Allekirjoitus”
18. Mainittujen kolmansien maiden kansalaisten säilöönotto tapahtui ulkomaalaisten oleskelusta, työskentelystä ja kotouttamisesta liittotasavallan alueella 30.7.2004 annetun lain (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, jäljempänä Aufenthaltsgesetz),(11) jolla direktiivin 16 artiklan 1 kohta saatettiin osaksi Saksan lainsäädäntöä, 62 a §:n 1 momentin nojalla.
19. Aufenthaltsgesetzin 62 a §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Säilöönotto maastapoistamista varten toteutetaan lähtökohtaisesti erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos osavaltiossa ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia, säilöönotto voidaan toteuttaa osavaltion vankiloissa; tällöin maastapoistamista varten säilöönotetut henkilöt on pidettävä erillään vangeista.”(12)
20. Bundesgerichtshof (asiat C‑473/13 ja C‑474/13) ja Landgericht München (asia C‑514/13) tiedustelevat pääasioissa, onko edellä mainittu säilöönotto laillinen direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen periaatteiden näkökulmasta.
21. Asiat C‑473/13 ja C‑514/13 yhdistettiin kirjallista käsittelyä ja tuomion antamista varten ennakkoratkaisukysymysten samankaltaisuuden johdosta. Koska asia C-474/13 on läheisessä yhteydessä yhdistettyihin asioihin, esitän näistä kaikista asioista yhteisen ratkaisuehdotuksen.
A Yhdistetyt asiat C‑473/13 ja C‑514/13
22. Yhdistetyissä asioissa C‑473/13 ja C‑514/13 Bundesgerichtshof ja Landgericht München tiedustelevat, millaisten syiden perusteella jäsenvaltio voi määrätä laittomasti oleskelevan maahanmuuttajien säilöönotosta vankilaan.
23. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet tiedustelevat erityisesti, onko Aufenthaltsgesetzin 62 a §:n 1 momentti sopusoinnussa direktiivin 16 artiklan 1 kohdan perustana olevien periaatteiden kanssa ja onko Saksan liittovaltiorakenne ja kunkin osavaltion toimivalta otettava huomioon näiden periaatteiden täytäntöönpanossa.
24. Saksan lainsäädännössä toimivaltaisen osavaltion sallitaan nimenomaisesti sijoittavan maastapoistamispäätöksen saaneet kolmansien maiden kansalaiset vankiloihin, ”jos osavaltiossa ei ole erityistä säilöönottolaitosta”.
25. Bundesgerichtshof ja Landgericht München päättivät lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön. Niiden esittämät kysymykset ovat sisällöltään identtiset.
26. Asiassa C‑473/13 Bundesgerichtshof esittää seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Seuraako – – direktiivin – – 16 artiklan 1 kohdasta jäsenvaltiolle velvollisuus panna maastapoistamista varten toteuttava säilöönotto täytäntöön lähtökohtaisesti erityisissä säilöönottolaitoksissa myös silloin, kun tällaisia laitoksia on vain osassa kyseisen jäsenvaltion liittovaltiollisista alayksiköistä mutta ei toisissa?”
27. Asiassa C‑514/13 Landgericht München on muotoillut ennakkoratkaisukysymyksensä seuraavasti:
”Seuraako – – direktiivin – – 16 artiklan 1 kohdasta jäsenvaltiolle velvollisuus panna maastapoistamista varten toteutettava säilöönotto täytäntöön lähtökohtaisesti erityisissä säilöönottolaitoksissa myös silloin, kun tällaisia laitoksia on vain osassa kyseisen jäsenvaltion liittovaltiollisista alayksiköistä mutta ei siinä, jossa säilöönotto on jäsenvaltion liittovaltiollisia alayksikköjä koskevien sääntöjen mukaisesti pantava täytäntöön?”
28. Huomautuksia ovat esittäneet asianosaiset, Saksan, Alankomaiden, Ruotsin ja Sveitsin hallitukset sekä Euroopan komissio.
B Asia C-474/13
29. Asia C‑474/13 liittyy samaan asiayhteyteen yhdistettyjen asioiden C‑473/13 ja C‑514/13 kanssa. Se herättää kuitenkin kysymyksen siitä, mikä on direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun laittomasti oleskelevien maahanmuuttajien ja vankien toisistaan erillään pitämistä koskevan velvoitteen ulottuvuus. Muistutan, että asianomainen sijoitettiin kolmeksi kuukaudeksi Nürnbergin kaupungin vankilaan, minkä lisäksi hän antoi suostumuksensa siihen, että hänet sijoitettiin samoihin tiloihin vankien kanssa.
30. Bundesgerichtshof tiedustelee kyseisessä asiassa näin ollen, onko tällainen säilöönotto lainmukainen direktiivin 16 artiklan 1 kohdan näkökulmasta, kun otetaan huomioon asianomaisen suostumus.
31. Bundesgerichtshof on siis päättänyt lykätä asian käsittelyä esittääkseen unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [direktiivin 2008/115] 16 artiklan 1 kohdan kanssa yhteensopivaa, että henkilö otetaan maastapoistamista varten säilöön samoihin tiloihin vankien kanssa, jos hän suostuu siihen?”
32. Huomautuksia ovat esittäneet asianosaiset, Saksan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio.
C Kysymysten tarkastelu
33. Käsiteltävät kolme ennakkoratkaisupyyntöä herättävät tosiasiallisen periaatekysymyksen direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista maastapoistettavien maahanmuuttajien säilöönoton edellytyksistä.
34. Maastapoistettavien maahanmuuttajien säilöönotto on osa usein traagista nykytodellisuutta. Kokonaisuutena tarkasteltuna kyse on Euroopan unionissa käyttöön otetun järjestelmän tarkoituksenmukaisuudesta. Järjestelmän tarkastelu osoittaa, että periaatteiden logiikka johtaa jäsenvaltioiden väliseen epätasapainoon. Joidenkin jäsenvaltioiden taakka on toisia raskaampi niiden maantieteellisen sijainnin vuoksi, eikä siitä aiheutuvaa taloudellista rasitetta voida vähätellä.
35. Oikeuden perusperiaatteita soveltamalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ja sen vanavedessä unionin tuomioistuin ovat yleisesti tunnetuissa tuomioissaan(13) muistuttaneet, ettei voimassa oleva järjestelmä voi johtaa sellaiseen tulokseen, jossa kaikki rasite kohdistuu niihin jäsenvaltioihin, joihin maahanmuuttajat pääasiassa saapuvat.
36. Ennen kuin edellä mainitut tuomiot annettiin, unionin oikeuden säännösten ja määräysten suoraviivainen soveltaminen johti tahallisesti tai tahattomasti tilanteeseen, joka oli tietyille jäsenvaltioille edullisempi kuin toisille.
37. Mainitut tuomioistuimet muistuttivat tuolloin, että järjestelmän oli joustettava perusoikeuksien noudattamista koskevan edellytyksen edessä.
38. Kehotan unionin tuomioistuinta omaksumaan vastaavan lähestymistavan sen käsiteltäväksi saatetuissa asioissa.
39. Maahanmuuttajien määrän kasvaessa yhä useampia henkilöitä otetaan säilöön maastapoistamista varten. Syyt tähän valitettavaan tilanteeseen ovat moninaiset ja yleisessä tiedossa. Ne kuuluvat jäsenvaltioiden ja unionin toimivaltaan kuuluvan ulkopolitiikan alaan.
40. Säilöönottopäätösten oikeudelliset edellytykset ja niiden täytäntöönpanoa koskevien päätösten aineelliset edellytykset kuuluvat sen sijaan tuomioistuinvalvonnan piiriin.
41. Käsiteltävien asioiden kohteena eivät ole säilöönottopäätösten oikeudelliset edellytykset. Ongelman ytimessä ovat sen sijaan näiden päätösten täytäntöönpanon aineelliset edellytykset.
42. Direktiivissä todetaan täysin selvästi, että säilöönottopäätös on tehtävä viimeisenä keinona. Siinä vahvistetaan, että se on täysin toissijainen ja liittyy tarpeeseen varmistaa maahanmuuttajan maastapoistaminen. Direktiivi osoittaa siis erityisen hyvin sen, että sellaisen maahanmuuttajan tilanne, jonka ainoana puutteena on hänen hätänsä ja jonka ainoana rikoksena on yrittää välttyä siltä jopa ottamalla täysin järjettömiä riskejä ennakoimattomissa olevan tuloksen saavuttamiseksi, eroaa täysin rikollisen tilanteesta. Tämä perustavanlaatuinen seikka on otettava huomioon järjestelmässä, jolla pannaan täytäntöön mainittu toimenpide, joka on näin ollen erotettava rangaistuksen täytäntöönpanosta.
43. Heti aluksi on nimittäin täsmennettävä, että vankiloita, jotka ovat joko rangaistuksen käsitteen tarkoituksiin vastaavia rangaistuslaitoksia tai tutkintavankiloita, ei pidä sekoittaa direktiivissä tarkoitettuihin erityisiin säilöönottokeskuksiin. Henkilö voidaan vangita ainoastaan kahdessa tilanteessa, joko ennen tuomion antamista tai rangaistuksen täytäntöönpanemiseksi, ja nämä molemmat tilanteet liittyvät menettelyyn, jossa on kyse vakavasta rikoksesta.
44. Ennen tuomion antamista henkilö voidaan vangita vain tietyistä syistä, joiden perusedellytyksenä on, että olemassa on seikkoja, joiden perusteella on todennäköistä, että vakavuudeltaan tietynasteinen rikos on tapahtunut, sekä seikkoja, jotka liittyvät rikoksen luonteeseen ja olosuhteisiin, takeiden puuttumiseen siitä, että syytetty saapuu tuomioistuinkäsittelyyn, tarpeeseen suojata todisteet ja välttää todistajien painostaminen sekä syytetyn henkilön persoonaan ja joiden vuoksi hänet on pidettävä oikeuden käytettävissä.
45. Tutkintavankeudella vastataan siis tarpeeseen välttää henkilön yhteydenpito kolmansiin osapuoliin tai tämän pakeneminen. Tästä seuraa väistämättä, että nämä perustavoitteet otetaan huomioon vankilajärjestelmässä, myös sellaisissa vankiloissa tai niiden osastoilla, joihin sijoitetaan tutkintavankeudessa olevia henkilöitä. Tästä seuraavien velvollisuuksien noudattamisen yhteydessä ei voida missään tapauksessa sallia järjestelmässä tahtonsa vastaisesti olevien henkilöiden liikkumisvapautta, kolmansien osapuolten vapaata pääsyä tai vapaata yhteydenpitoa ulkomaailmaan, sillä vankilajärjestelmät on kehitetty juuri tällaisen yhteydenpidon estämiseksi.
46. Tämä pätee sitäkin selvemmin niihin vankiloihin tai vankiloiden osastoihin, joihin on sijoitettu rangaistustaan suorittavia vankeja, joiden pakenemisen, kapinoinnin ja henkilöstöön kohdistuvan väkivaltaisen käyttäytymisen estäminen on yksi vankeinhoitolaitoksen oikeutetuista päätehtävistä. Nämä seikat ovat väistämättä vankeihin sovellettavan järjestelmän ja vankiloiden hallintomallin taustalla.
47. Vaikka edellä mainitut toteamukset sivuutettaisiin, vankiloiden toiminta perustuu lähtökohtaisesti miesten, naisten ja alaikäisten erillään pitämiseen, minkä vuoksi heille on omat vankilansa tai omat osastonsa samassa vankilassa.
48.
On muistettava, että alaikäisten vangitseminen on aina lähtökohtaisesti poikkeuksellinen toimenpide, jonka edellytyksenä on, että nämä alaikäiset ovat joko lähes täysi-ikäisiä tai psyykkisesti erittäin haastavia ja että he ovat joka tapauksessa syyllistyneet erittäin vakavaan rikokseen.
49. Sen selvittämisessä, onko näiden järjestelmien soveltaminen maastapoistamista varten säilöönotettuihin maahanmuuttajiin sopusoinnussa maahanmuuttajille unionissa taattujen oikeuksien kanssa, on siis otettava huomioon yhtäältä edellä mainitut seikat ja toisaalta direktiivin säännökset ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) määräykset.
50. Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa ne syyt, joiden vuoksi maastapoistamispäätöksen saanutta kolmannen maan kansalaista ei mielestäni voida ottaa säilöön vankilaan sillä perusteella, ettei säilöönoton toteuttamisesta vastaavassa osavaltiossa ole direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kaltaisia erityisiä säilöönottolaitoksia.
51. Esitän myös, ettei kolmannen maan kansalaista voida sijoittaa samoihin tiloihin vankien kanssa sillä perusteella, että hän on luopunut mainitussa säännöksessä hänelle annetusta oikeudesta tulla pidetyksi erillään heistä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
52. Direktiivin johdanto-osan 11, 13, 16, 17 ja 24 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(11)	Olisi säädettävä palauttamiseen liittyviin päätöksiin sovellettavista yhteisistä vähimmäistason oikeudellisista suojakeinoista, joilla taataan se, että asianomaisten henkilöiden etuja suojataan tehokkaasti. – –
– –
(13) Pakkokeinojen käytössä olisi nimenomaisesti noudatettava oikeasuhteisuuden ja tehokkuuden periaatteita käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden. – – Jäsenvaltioiden olisi voitava turvautua erilaisiin mahdollisuuksiin valvoa pakkoon perustuvaa paluuta.
– –
(16) Säilöönottoa maastapoistamista varten olisi rajoitettava, ja siinä olisi noudatettava oikeasuhteisuuden periaatetta käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden. Säilöönotto on perusteltu ainoastaan palauttamisen valmistelemiseksi tai henkilön poistamiseksi maasta, ja jos lievempien keinojen käyttäminen ei olisi riittävää.
(17) Säilöön otettuja kolmansien maiden kansalaisia olisi kohdeltava inhimillisellä ja ihmisarvoisella tavalla ja heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen sekä kansainvälistä oikeutta ja kansallista lainsäädäntöä noudattaen. Säilöönotto olisi yleensä toteutettava erityisissä säilöönottolaitoksissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta lainvalvontaviranomaisten suorittamaa kiinniottoa, josta säädetään kansallisessa lainsäädännössä.
– –
(24) Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita.”
53. Direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on yhteisön oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.”
54. Direktiivin 4 artiklan, jonka otsikkona on ”Suotuisammat säännökset”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia niiden henkilöiden kannalta, joihin niitä sovelletaan, edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole tämän direktiivin vastaisia.”
55. Direktiivin 15 artiklan 2 kohdan viimeisessä alakohdassa täsmennetään, että ”asianomainen kolmannen maan kansalainen on vapautettava välittömästi, jos säilöönotto ei ole laillinen”.
56. Direktiivin 16 artiklan, jonka otsikkona on ”Säilöönoton edellytykset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos jäsenvaltio ei voi järjestää säilöönotetun henkilön majoitusta erityisessä säilöönottolaitoksessa, vaan joutuu turvautumaan vankilamajoitukseen, säilöönotetut kolmannen maan kansalaiset on pidettävä erillään vangeista.”
57. Direktiivin 17 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. Perheille, jotka otetaan säilöön maasta poistamista varten, on annettava käyttöön erillinen majoitustila riittävän yksityisyyden takaamiseksi.
3. Säilöönotetuilla alaikäisillä on oltava mahdollisuus vapaa-ajan toimintaan, mukaan lukien heidän ikäänsä sopiva leikki- ja virkistystoiminta, ja heillä on oltava – oleskelun pituudesta riippuen – pääsy koulutukseen.”
58. Direktiivin 18 artiklassa, jonka otsikkona on ”Hätätilanteet”, säädetään seuraavaa:
”1. Jos palautettavien kolmansien maiden kansalaisten poikkeuksellisen suuri määrä aiheuttaa jäsenvaltion säilöönottolaitoksen tiloille tai sen hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle odottamattoman suuria rasitteita, kyseinen jäsenvaltio voi poikkeuksellisen tilanteen ajaksi päättää – – ryhtyä säilöönoton edellytysten osalta 16 artiklan 1 kohdasta ja 17 artiklan 2 kohdasta poikkeaviin kiireellisiin toimenpiteisiin.
2. Asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle mainitunlaisiin poikkeuksellisiin toimenpiteisiin turvautumisesta. Sen on myös ilmoitettava komissiolle heti, kun perusteet näiden poikkeuksellisten toimenpiteiden soveltamiselle eivät enää ole olemassa.
3. Tämän artiklan säännöksiä ei saa tulkita jäsenvaltioille myönnetyksi luvaksi poiketa niiden yleisestä velvoitteesta ryhtyä kaikkiin tarvittaviin yleisiin tai erityisiin toimenpiteisiin tämän direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi.”
III Alustavat huomautukset
59. Totean alustavasti, että kuten Bundesgerichtshofin asiassa C-473/13 toimittamista tiedoista ilmenee, direktiiviä ei ollut saatettu osaksi Saksan lainsäädäntöä 6.1.2011, jolloin Bero otettiin säilöön.
60. Aufenthaltsgesetzin 62 a artikla tuli nimittäin voimaan vasta 26.11.2011 eli asianomaisen vapauttamisen jälkeen. Mainittua säännöstä ei siis sovellettu Beroa vastaan käynnistetyssä menettelyssä. Hän voi sen sijaan vedota direktiivin 16 artiklan 1 kohtaan sillä perusteella, että direktiivin täytäntöönpanolle sen 20 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa varattu määräaika, joka päättyi 24.12.2010, oli kulunut umpeen säilöönoton hetkellä.
61. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun jäsenvaltio ei ole määräajassa pannut täytäntöön direktiiviä tai kun se on pannut sen täytäntöön virheellisesti, yksityiset voivat vedota kyseisen direktiivin säännöksiin jäsenvaltiota vastaan, kun ne ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä. Kuten unionin tuomioistuin totesi asiassa El Dridi antamassaan tuomiossa,(14) direktiivin 15 ja 16 artikla täyttävät nämä vaatimukset, sillä ne ovat sillä tavoin ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, että jäsenvaltiot voivat panna ne täytäntöön muihin erityisiin toimenpiteisiin ryhtymättä.(15)
IV Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan tarkastelu
62. Kaikkien unionin tuomioistuimelle esitettyjen kysymysten tarkastelu edellyttää direktiivin 16 artiklan 1 kohdan sanamuodon ja tavoitteen tulkintaa.
A Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan sanamuoto
63. Keskityn jäljempänä tarkastelemaan direktiivin 16 artiklan 1 kohdan ranskan- ja saksankielistä toisintoa. Näiden kahden kielitoisinnon välillä on nimittäin merkittäviä eroja, mikä on todennäköisesti vaikuttanut sanamuotoon, jota Saksan lainsäätäjä on käyttänyt direktiivin täytäntöönpanosta antamassaan kansallisessa laissa.
64. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä vahvistetaan periaate, jonka ranskankielinen toisinto kuuluu seuraavasti: ”la rétention s’effectue en règle générale dans des centres de rétention spécialisés”.
65. Kyseinen periaate on esitetty selkein ja yhdenmukaisin termein kaikilla unionin virallisilla kielillä.(16) Olen siis vakuuttunut siitä, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli vahvistaa periaate, jonka mukaan jäsenvaltioiden on perustettava maastapoistamispäätöksen saaneiden kolmansien maiden kansalaisten säilöönottoa varten erityisiä säilöönottolaitoksia, tiettyjä poikkeustapauksia lukuun ottamatta.
66. Periaatteen tiukkaa soveltamista lieventää nimittäin poikkeuksiin viittaavan ilmaisun ”yleensä” käyttö.
67. Unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön poikkeuksen mainittuun periaatteeseen direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä.(17)
68. Kolmansien maiden kansalaiset voidaan ottaa maastapoistamista varten säilöön vankiloihin säännöksen ranskankielisen version mukaan ”lorsqu’un État membre ne peut les placer dans un centre de rétention spécialisé”(18) tai englanninkielisen toisinnon mukaan ”where a Member State cannot provide accomodation in a specialised detention facility” (jos jäsenvaltio ei voi järjestää säilöönotetun henkilön majoitusta erityisessä säilöönottolaitoksessa).(19)
69. Mainitun säännöksen saksankielinen toisinto eroaa kuitenkin merkittävästi tästä siltä osin kuin on kyse olosuhteista, joissa jäsenvaltio voi poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä vahvistetusta periaatteesta. Siinä nimittäin sallitaan vankiloissa tapahtuva säilöönotto, ”kun jäsenvaltiossa ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia”(20) (”Sind in einem Mitgliedstaat solche speziellen Hafteinrichtungen nicht vorhanden”).
70. Mainittu toisinto vaikuttaa, vaikkakin vain osittain, direktiivin 16 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanosta annetun Saksan lain sanamuotoon. Aufenthaltsgesetzin 62 a §:ssä säädetään nimittäin seuraavaa:
”Säilöönotto maastapoistamista varten toteutetaan yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos osavaltiossa ei ole
erityistä säilöönottolaitosta, säilöönotto voi tapahtua osavaltion vankiloissa.”(21)
71. On todettava, että perusteiden, joiden nojalla jäsenvaltio voi poiketa vahvistetusta periaatteesta, ulottuvuus ja sitä kautta itse poikkeuksen ulottuvuus ovat muuttuneet merkittävästi direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen saksankielisen toisinnon ja Saksan kansalliseen oikeusjärjestykseen saattamisen yhteisvaikutuksen johdosta.
72. Ennen kuin tarkastelen kyseisen täytäntöönpanolain yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, on näin ollen selvitettävä, voidaanko tämän säännöksen saksankielistä toisintoa, jossa käytetään ilmaisua ”kun jäsenvaltiossa ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia”,(22) legitiimisti käyttää perustana tulkinnassa, jolla oikeutetaan pääasioissa toteutetut toimenpiteet.
73. Mielestäni on ilmeistä, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen saksankielinen toisinto on virheellinen.
74. Yhtäältä säännöksen ja etenkin ilmaisun ”jos jäsenvaltio ei voi”(23) toisinnot muilla unionin virallisilla kielillä ovat yhdenmukaiset ja noudattavat tarkkaan säännöksen ranskan- ja englanninkielistä toisintoa. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, muista eroava kielitoisinto ei voi olla ensisijainen toisiin kielitoisintoihin nähden.(24)
75. Toisaalta unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä johtuu, että sellaisen säännöksen yhdenmukaisen tulkinnan ja soveltamisen varmistamiseksi, jonka yhdellä unionin kielellä laadittu versio poikkeaa muilla kielillä laadituista, kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava paitsi sen lainsäädännön systematiikan mukaan, jonka osa säännös on, myös unionin lainsäätäjän asettaman tavoitteen mukaan.(25)
76. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen saksankielinen versio ja etenkin ilmaisun ”kun jäsenvaltiossa ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia”(26) käyttö vievät kuitenkin tehokkaan vaikutuksen periaatteelta, jonka unionin lainsäätäjä on vahvistanut direktiivin 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä, ja vaarantavat varmasti unionin lainsäätäjän asettaman tavoitteen saavuttamisen.
77. Ei nimittäin ole epäilystäkään siitä, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli velvoittaa jäsenvaltiot perustamaan erityisiä säilöönottolaitoksia ja toteuttaa näin maastapoistettaviin maahanmuuttajiin sovellettava suotuisampi eritysjärjestelmä. Saksan hallituksen kannasta poiketen on siis täysin ilmeistä, ettei unionin lainsäätäjän tarkoituksena ollut sallia jäsenvaltioiden poiketa vahvistetusta periaatteesta vetoamalla siihen, ettei niiden alueella ole vastaavia laitoksia.
78. Muussa tapauksessa erityisten säilöönottolaitosten rakentaminen jäisi täysin jäsenvaltioiden omaan harkintaan. Tästä näkökulmasta direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ilmaisua ”jos jäsenvaltio ei voi”(27) olisi tulkittava siten, että se tarkoittaa tilanteita, joissa ”jäsenvaltio ei halua” toimia näin, mikä olisi tällöin virkkeen konkreettinen merkitys.
79. Tällä tavoin jäsenvaltiot saataisiin luopumaan erityisten säilöönottolaitosten rakentamisesta, kun niiden sallittaisiin sijoittaa laittomasti oleskelevat maahanmuuttajat vankiloihin – mikä on direktiivin systematiikassa kuitenkin ainoastaan poikkeusratkaisu – ja jäsenvaltioille sallittaisiin viime kädessä direktiivin nojalla niille kuuluvien velvoitteiden sekä niiden kansainvälisten sitoumusten vakava laiminlyönti.
80. Katson näin ollen, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen saksankielinen versio, jonka nojalla jäsenvaltio voi määrätä vankilassa tapahtuvasta säilöönotosta, kun sen alueella ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia, on jätettävä ottamatta huomioon käsiteltävien ennakkoratkaisukysymysten tarkastelussa.
B Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan tavoite
81. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan tavoite on johdettavissa sen 1 artiklassa ilmaistusta johtavasta periaatteesta, jota voidaan tulkita ainoastaan yhdenmukaisesti perusoikeuskirjan 1 artiklan kanssa. Tässä primäärioikeuden tekstissä, jonka sovellettavuutta ei käsiteltävässä asiassa voida kyseenalaistaa, määrätään, että ”ihmisarvo on loukkaamaton [ja] sitä on kunnioitettava ja suojeltava”. Tämä viittaus ihmisarvoon sisältyy siten väistämättä direktiivin 1 artiklassa tehtyihin perusoikeuksia koskeviin viittauksiin.
82. Direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa ja yleisemmin maastapoistamispäätöksen saaneiden ulkomaalaisten säilöönoton edellytyksiä koskevia säännöksiä voidaan siis soveltaa konkreettisesti ja yhdenmukaisesti edellä mainittujen tekstien kanssa ainoastaan, jos niissä kunnioitetaan mainittuja arvoja.
83. Näiden sääntöjen noudattamiseksi direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa asetetaan kolmannen maan kansalaisen säilöönotolle maastapoistamista varten kaksi olennaista periaatetta, jotka liittyvät säilöönoton edellytyksiin ja järjestelmään. Säilöönoton on tapahduttava asianmukaiset olot tarjoavassa erityisessä säilöönottolaitoksessa, ja kun säilöönotto on poikkeuksellisesti toteutettava vankilassa, jäsenvaltion on taattava, että kolmannen maan kansalainen pidetään erillään vangeista; tätä vaatimusta ei voida kiertää, sillä se on pakollinen säilöönottopaikasta riippumatta.
84. Tämän lisäksi unionin lainsäätäjä panee tässä yhteydessä täytäntöön direktiivin 1 artiklaan sisältyvien viittausten mukaisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin edellyttää nimittäin, että laittomasti oleskelevien maahanmuuttajien säilöönoton edellytykset ovat tarkoituksenmukaiset, jotta voidaan taata Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 3, 5 ja 8 artiklassa vahvistetut oikeudet.(28)
85. Unionin lainsäätäjä on pannut täytäntöön myös Euroopan neuvoston ministerikomitean 4.5.2005 hyväksymien, palauttamista koskevien 20 suuntaviivan 10 ja 11 suuntaviivan, joihin direktiivin johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa viitataan.
86. Kymmenennen suuntaviivan 1 kohdassa edellytetään nimittäin, että maastapoistamista varten säilöönotetut henkilöt sijoitetaan ”tavanomaisesti” tähän tarkoitukseen varattuihin tiloihin, joissa voidaan tarjota heidän juridista asemaansa vastaavat olot ja järjestelmä.(29) Sen 4 kohdassa edellytetään myös, että kyseiset henkilöt pidetään erillään tutkintavangeista ja rangaistustaan suorittavista vangeista. Seuraavan 11 suuntaviivan 2–4 kohdassa edellytetään, että perheet majoitetaan omiin tiloihinsa yksityiselämän takaamiseksi ja että henkilökunta ja tilat valitaan lasten tarpeiden perusteella siten, että lapsilla on mahdollisuus käydä koulua ja viettää vapaa-aikaa.(30)
87. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on laatinut tätä varten ei-tyhjentävän luettelon perusteista, joiden mukaisesti se arvioi säilöönoton paikan, edellytysten ja järjestelmän tarkoituksenmukaisuuden.(31)
88. Tilojen suunnittelussa ja järjestelyssä on mahdollisuuksien mukaan vältettävä vankilamaisuutta. Henkilökunnalla on oltava asianmukainen pätevyys ja erityisesti kielellistä ja lääketieteellistä osaamista. Tilojen on oltava siistit ja riittävän tilavat sinne sijoitettavaksi tarkoitetulle henkilömäärälle. Niissä on erityisesti oltava yhteistilat erikseen miehille ja naisille sekä riittävästi saniteettitiloja, joihin on vapaa pääsy. Käytettävissä on myös oltava tarvittavat tilat ja varustelu ruoanlaittoa ja ruokailua varten sekä yleisöpuhelin. Laitoksessa on oltava myös lääkinnälliset laitteet sekä tilat perheiden ja konsuliviranomaisten vastaanottoa varten. Siellä on oltava tilat opiskelua ja vapaa-ajan viettoa varten sekä ulkoilualue. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin edellyttää, että mikäli laitokseen sijoitetaan perheitä, huoneissa on oltava asianmukainen varustus ja turvalliset tilat pieniä lapsia ja lastenhoitoa varten.(32)
89. Näiden arviointiperusteiden nojalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, ettei vankila ole asianmukainen eikä tarkoituksenmukainen paikka maastapoistamista varten säilöönotettujen kolmansien maiden kansalaisten vastaanottamiseen ja majoittamiseen.
90. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asettamat vaatimukset, jotka unionin lainsäätäjä on pannut täytäntöön, perustuvat säilöönoton luonteeseen ja tavoitteeseen.
91. Säilöönotto eroaa luonteeltaan ja tavoitteeltaan selvästi rankaisevasta toimenpiteestä. Maahanmuuttajaa ei pyritä rankaisemaan rikoksesta tai rikkomuksesta, vaan tarkoituksena on valmistella hänen poistamistaan kyseisestä jäsenvaltiosta. Unionin lainsäätäjä on lisäksi välttänyt käyttämästä direktiivissä termejä vapaudenriisto tai vangitseminen tällaisesta maahanmuuttajasta puhuttaessa. Direktiivin 15 artiklassa se täsmennetään, että säilöön voidaan ottaa ainoastaan maastapoistamismenettelyjen kohteena olevat henkilöt, ja säilöönotto voidaan toteuttaa ainoastaan henkilön maastapoistamista varten.(33) Direktiivissä 2003/9/EY(34) unionin lainsäätäjä on todennut, että siinä säilöönotolla tarkoitetaan ”sitä, että jäsenvaltio sulkee turvapaikanhakijan tiettyyn paikkaan, jossa hakijalta on viety hänen liikkumisvapautensa”.(35)
92. Säilöönotto ei siis ole rikoksesta määrätty rangaistus eikä sen tavoitteena ole parantaa asianomaisen käytöstä hänen integroimisekseen lopulta takaisin yhteiskuntaan. Käyttäytymisestä rankaiseminen ei myöskään sisälly säilöönottotoimenpiteen oikeudellisen perustan muodostaviin perusteisiin. On muistettava, että maastapoistamispäätöksen saanut maahanmuuttaja ei tässä vaiheessa kuulu rikoslainsäädännön soveltamisalaan ja että vaikka kyseinen jäsenvaltio luokittelisi henkilön laittoman saapumisen valtion alueelle rikokseksi, mihin jäsenvaltioilla on perusteltu, unionin tuomioistuimen tunnustama oikeus, unionin tuomioistuin on todennut myös, että menettelyn mahdollinen rikollinen luonne on toissijainen maastapoistamisen tavoitteeseen nähden.(36)
93. Olemassa ei näin ollen ole oikeutettua perustetta toteuttaa säilöönotto vankilaoloissa ja -järjestelmässä.
94. Koska jäsenvaltioiden ensisijainen velvollisuus on taata ihmisarvon kunnioittaminen perusoikeuskirjan 1 artiklan mukaisesti, tämä edellyttää aivan ensiksi, ettei maastapoistamispäätöksen saaneiden miesten, naisten ja lasten kohtelulla anneta vaikutelmaa siitä, että he olisivat rikollisia, mikä jo sinänsä loukkaa ihmisarvoa.
95. Toiseksi tämä edellyttää, että heille taataan oikeasuhteisuuden periaatteen(37) mukaisesti, että säilöönoton toteuttamistavat eivät aseta heille vankilajärjestelmään olennaisesti kuuluvia rajoituksia, jolloin direktiivissä ja sen täytäntöönpanosta annetuissa teksteissä vahvistettuja sääntöjä ja periaatteita ei voida enää noudattaa eikä direktiivin taustalla olevia perusoikeuksia kunnioittaa. Tämä edellyttää säilöönottojärjestelmää ja säilöönoton aineellisia oloja, jotka sopivat heidän juridiseen asemaansa ja joilla vastataan heidän ja varsinkin kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien erityistarpeisiin. Tämä pätee direktiivin 17 artiklan 2 ja 3 kohtaan, joissa säädetään, että perheille, jotka otetaan säilöön maastapoistamista varten, on annettava käyttöön niille sopiva majoitustila ja että alaikäisillä on oltava pääsy koulutukseen ja mahdollisuus asianmukaiseen vapaa-ajan toimintaan, ja joissa toistetaan perusoikeuskirjan 7 artiklan, 14 artiklan 1 kohdan ja 24 artiklan määräyksiä.
96. Edellä esitetystä johtuu loogisesti ja väistämättä, että kyseiset henkilöt on sijoitettava säilöönottoon erityisesti sopiviin laitoksiin. Tältä osin direktiivissä kuvataan vähimmäisedellytykset, jotka säilöönoton on täytettävä, ellei ole säädetty vähemmän tiukoista edellytyksistä.
97. On ilmeistä, ettei vankila ole direktiivissä vahvistettujen sääntöjen ja periaatteiden mukainen sijoituspaikka siksi, että se on yksinkertaisesti tarkoitettu muuhun käyttöön kuin maastapoistamista varten tapahtuvaan säilöönottoon. Vankilaolot eivät nimittäin sovellu etenkään perheiden ja lasten vastaanottoon. Sisäisten toimintasääntöjen aiheuttama vankilamaisuus on havaittavissa kaikkialla, sillä ulkoiluajat on ajoitettu tarkkaan, vankilahenkilökuntaa on paljon, valvonta on tiivistä eikä vangeilla ole lainkaan päätäntävaltaa.(38) Tämän lisäksi on otettava huomioon vankilaelämään liittyvä epävarmuus, häiritsevä läheisyys, stressi, turvattomuus ja vihamielinen ilmapiiri sekä se, että vankilahallinnon rajoitteet vähentävät maahanmuuttajien mahdollisuuksia ryhtyä hallinnollisiin ja oikeudellisiin toimenpiteisiin.
98. Direktiivissä edellytetään saman logiikan mukaisesti tilanteessa, jossa säilöönotto on poikkeuksellisesti toteutettava vankilassa, että maahanmuuttajat pidetään erillään vangeista.
99. Erillään pitämisen velvoite liittyy puolestaan suoraan sen henkilön ihmisarvon ja perusoikeuksien kunnioittamiseen, joka ei ole syyllistynyt rikokseen eikä rikkomukseen. Sen avulla voidaan taata, että vankilarakenteissa erotetaan toisistaan maahanmuuttajan säilöönotto maastapoistamista varten ja rangaistuksen täytäntöönpano ja että säilöönotto tapahtuu maahanmuuttajan juridisen aseman mukaisissa oloissa ja järjestelmässä. Samalla voidaan välttää riski tiettyjen maahanmuuttajien kriminalisoitumisesta ja vankilamaailman väkivaltaisuuden ulottuminen haavoittuvimmassa asemassa oleviin henkilöihin.
100. Mielestäni tämä edellyttää, että maahanmuuttajat pidetään tiukasti erillään vangeista perustamalla täysin muusta vankilasta erillinen yksikkö, josta käsin ei voida pitää yhteyttä tuomittuihin vankeihin tai tutkintavankeihin. Komissio vaati 1.9.2005 esittämänsä direktiiviehdotuksen(39) 15 artiklan 2 kohdan 1 alakohdassa, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että kolmannen maan kansalaiset ”pidetään jatkuvasti erillään vankilaan sijoitetuista vangeista”.(40) Aivan perustellusti.
101. Vankeinhoitolaitoksen toimintasäännöt ovat mielestäni ristiriidassa direktiivissä vahvistettujen periaatteiden täytäntöönpanon kanssa syistä, jotka liittyvät vankiloiden toiminnalle olennaisiin perusteltuihin turvallisuusvaatimuksiin. Jos vankien ja säilöönotettujen ulkomaalaisten yhteydenpito sallit taisiin ja viimeksi mainituille taattaisiin teksteissä määrätty järjestelmän joustavuus muun muassa ulkomaailmaan tapahtuvan yhteydenpidon osalta, riskinä olisi, että vangit hyötyisivät siitä pitämällä suoraan tai ulkomaalaisten välityksellä yhteyttä ulkomaailmaan, minkä seuraukset on helppo kuvitella. Ei ole lainkaan yllättävää, että säilöönotetut ulkomaalaiset joutuvat tosiasiassa vankilajärjestelmään sen sijaan, että heille taattaisiin direktiivin säännösten mukainen heille sopiva erityisjärjestelmä, kuten olen ymmärtänyt Münchenin vankilan esittämistä huomautuksista. Vankeinhoitolaitosta ei voida syyttää tästä, sillä se ei voi toimia millään muullakaan tavalla edellä mainituista turvallisuussyistä. Direktiivin vaatimusten kanssa ovat luonteeltaan ristiriidassa siis itse järjestelmän logiikka ja siitä johtuvat pakottavat syyt, jotka estävät direktiivin soveltamisen vankilaympäristössä.
102. Näin ollen ei ole epäilystäkään siitä, että, kun otetaan huomioon unionin lainsäätäjän direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa asettamien vaatimusten tavoite, se pyrki perustellusti pitämään maastapoistamispäätöksen saaneet kolmansien maiden kansalaiset erillään vankilajärjestelmästä vaatiessaan, että jokaisen jäsenvaltion on otettava alueellaan käyttöön erityisiä säilöönottolaitoksia ja, jos ne järjestävät maastapoistamispäätöksen saaneiden kolmansien maiden kansalaisten säilöönoton poikkeuksellisesti vankiloissa, varmistettava näiden kansalaisten pitäminen erillään vangeista.
103. Näiden toteamusten jälkeen siirryn tarkastelemaan yksityiskohtaisesti kutakin yhdistetyissä asioissa C-473/13 ja 514/13 ja asiassa C-474/13 esitettyä kysymystä.
V Kysymysten tarkastelu
A Alustavat huomautukset
104. Mainitsen aluksi muutaman seikan selkeyttääkseni käsiteltävien ennakkoratkaisupyyntöjen asiayhteyttä.
105. Muistutan ensiksi, että perustuslain 83 ja 84 §:n mukaisesti osavaltiot ovat vastuussa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten säilöönoton toteuttamisesta maasta poistamista varten.
106. Saksan liittotasavallan muodostavista 16 osavaltiosta kymmenessä ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia.(41) Tällaisessa tilanteessa ja lukuun ottamatta tilanteita, joissa tietyt osavaltiot tekevät keskenään hallinnollista yhteistyötä, maastapoistamispäätöksen saaneet kolmansien maiden kansalaiset sijoitetaan vankiloihin, joissa jotkut heistä joutuvat noudattamaan samoja sääntöjä ja rajoituksia kuin vangit ja tutkintavangit.
107. Euroopan neuvoston kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rankaisemisen vastainen komitea (jäljempänä CPT) tuomitsi tämän tilanteen 22.2.2012 esittämässään kertomuksessa.(42)
108. Toiseksi maastapoistamispäätöksen saaneiden maahanmuuttajien pitämistä erillään vangeista ei ole taattu kaikissa Saksan liittotasavallan vankiloissa etenkään naisten ja lasten osalta.(43) Tämä käy ilmi Saksan hallituksen esittämien huomautusten lisäksi maan kansallisesta oikeuskäytännöstä.
109. Landgericht Leipzig (Saksin osavaltio) kumosikin 20.9.2011 antamallaan määräyksellä direktiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla Tunisian kansalaisen säilöönoton, sillä hän jakoi sellin vangin kanssa.(44) CPT:n 22.2.2012 laatiman kertomuksen mukaan Leipzigin vankilassa ei tuolloin ollut erityistä yksikköä maastapoistamispäätöksen saaneiden kolmansien maiden kansalaisten vastaanottoa varten.(45)
110. Myös Landgericht Traunstein (Baijerin osavaltio) kumosi 21.8.2012 antamallaan määräyksellä alaikäisen säilöönoton maastapoistamista varten sillä perusteella, että hänet oli sijoitettu nuorisovankilaan.(46) Münchenin kaupungin vankilassa on nimittäin ainoastaan yksi osasto, joka on tarkoitettu miespuolisten aikuisten vastaanottoon. Kuten Saksan hallitus totesi CPT:lle antamassaan vastauksessa, alaikäiset otetaan näin ollen säilöön nuorisovankilaan samoihin tiloihin alaikäisten vankien kanssa.(47) Naispuoliset maahanmuuttajat sijoitetaan puolestaan vankilan naisille tarkoitetulle osastolle. Näin on myös Baden-Württembergin, Hessenin(48) ja Saksin(49) osavaltioissa.
111. Tällainen tilanne on paitsi lainvastainen myös järkyttävä. Raskaana olevat naiset ja alaikäiset ovat erityisen haavoittuvassa asemassa, ja viranomaisten on kiinnitettävä heihin erityistä huomiota heidän tilanteensa, ikänsä ja riippuvaisuutensa vuoksi, eivätkä tästä ole valmiita tinkimään sen paremmin unionin lainsäätäjä direktiivin 17 artiklan 2 kohdassa kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuinkaan oikeuskäytännössään.(50)
112. Kolmanneksi on niin, että vaikka maahanmuuttajille on järjestetty vankiloista erillisiä osastoja, he voivat kuitenkin joutua tekemisiin vankien kanssa useimmiten ruokailun, ulkoilun tai sairaanhoitokäyntien yhteydessä. Münchenin vankilan asiassa C-514/13 esittämien huomautusten mukaan säilöönotetut henkilöt oleskelevat samoissa tiloissa vankien kanssa vastaanoton ja vierailujen aikana sekä odotustiloissa (lääkärikäynnit, siirrot) ja sairastuvissa. Bouzalmate vietti 12 päivää vankilan yhteisessä sairastuvassa yritettyään itsemurhaa.
113. Useimmissa osavaltioissa laittomasti oleskelevien maahanmuuttajien säilöönotto näyttää tapahtuvan rangaistusten täytäntöönpanosta, kuntoutustoimenpiteistä ja vapausrangaistuksista 16.3.1976 annetussa laissa ja erityisesti sen 3–49, 51–121, 171 ja 173–175 §:ssä (vaatetusta, hankintoja ja työtä koskevat säännöt), 178 §:n 3 momentissa (alaikäisiä koskeva sääntö) ja 179–187 §:ssä vahvistettujen yleisten edellytysten mukaisesti.(51)
114. Näiden täsmennysten jälkeen siirryn käsittelemään kyseessä olevia yksittäistapauksia.
B Yhdistetyt asiat C‑473/13 ja C‑514/13
115. Ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet tiedustelevat unionin tuomioistuimelle esittämässään kysymyksessä lähinnä, onko direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle jäsenvaltion sääntelylle, jossa jäsenvaltion liittovaltiorakenteen vuoksi sen osavaltioiden sallitaan sijoittaa maastapoistettavat kolmansien maiden kansalaiset vankilaan, koska toimivaltaisen osavaltion alueella ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia.
116. Täsmennän tässä vaiheessa, etteivät käsiteltävät ennakkoratkaisukysymykset mielestäni liity siihen, edellytetäänkö direktiivissä, että tietty määrä erityisiä säilöönottokeskusten rakennetaan välittömästi, ja jos edellytetään, mikä on rakentamisen määräaika. Kysymykset liittyvät unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettuihin yksittäistapauksiin, ja niissä tiedustellaan pohjimmiltaan sitä, voiko jäsenvaltio tehdä direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetusta poikkeuksesta säännön vetoamatta poikkeuksellisiin olosuhteisiin.
117. Muistutan, että Bero otettiin säilöön vankilaan sillä perusteella, ettei Hessenin osavaltiossa ollut naisten vastaanottoon tarkoitettua erityistä säilöönottolaitosta. Beron esittämistä huomautuksista ilmenee, ettei häntä pidetty erillään vangeista ja tutkintavangeista.
118. Bouzalmate oli puolestaan sijoitettuna Münchenin kaupungin vankilan erilliselle osastolle, sillä Baijerin osavaltiossa ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia.
119. Bundesgerichtshof ja Landgericht München tiedustelevat ennakkoratkaisupyynnössään, voidaanko direktiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla oikeutetusti vedota tällaiseen Saksan liittovaltiorakenteeseen perustuvaan perusteeseen.
120. Yhtäältä ne katsovat, että kansallisten viranomaisten on toteutettava kolmansien maiden kansalaisten säilöönotto maastapoistamista varten erityisissä säilöönottolaitoksissa riippumatta siitä, missä päin maata laitokset sijaitsevat. Niiden mukaan direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen periaatteiden noudattamisessa ei pidä ottaa huomioon kullekin osavaltiolle annettua toimivaltaa. Tästä näkökulmasta asianomaisten säilöönotto olisi siis tapahtunut direktiivin vaatimusten vastaisesti.
121. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet toteavat, että SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaan unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden liittovaltiorakennetta.
122. Saksan hallitus muistuttaa huomautuksissaan, että SEU 4 artiklan 2 kohdassa unionin lainsäätäjä velvoitetaan kunnioittamaan jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta. Saksan hallitus katsoo näin ollen, että perustuslaissa tehdyn toimivaltajaon mukaan osavaltioilla on oltava vapaus päättää, onko niiden perustettava ja ylläpidettävä erityisiä säilöönottolaitoksia ja missä määrin, kun otetaan huomioon niiden koko, maantieteellinen sijainti ja maastapoistamista varten säilöönotettujen henkilöiden määrä, ja ryhtyvätkö ne tarvittaessa hallinnolliseen yhteistyöhön muiden osavaltioiden kanssa. Osavaltion hallinnollista itsemääräämisoikeutta loukattaisiin, jos se ei voisi sijoittaa maastapoistamispäätöksen saaneita maahanmuuttajia vastuualueensa vankilaan sillä perusteella, että muualla jäsenvaltion alueella on olemassa erityisiä säilöönottolaitoksia.
123. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella Saksan hallitus katsookin, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetun poikkeuksen on katettava tilanne, jossa jäsenvaltion toimivaltaisen osavaltion alueella ei ole erityistä säilöönottolaitosta mutta jossa valtion on kuitenkin kunnioitettava valtion toimielimiä koskevissa säännöissä vahvistettua toimivaltajakoa.
124. On totta, että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan jäsenvaltio voi määrätä laittomasti oleskelevan maahanmuuttajan otettavaksi säilöön vankilaan, jos se ”ei voi” sijoittaa tätä erityiseen säilöönottolaitokseen. Mainitussa säännöksessä ei kuitenkaan täsmennetä tarkemmin syitä, joiden vuoksi jäsenvaltio voisi olla tällaisessa tilanteessa.
125. Onko unionin lainsäätäjä antanut tällaisessa tilanteessa kullekin jäsenvaltiolle harkintavaltaa määrittää ne syyt, joiden vuoksi henkilö voidaan sijoittaa erityisen säilöönottolaitoksen sijasta vankilaan?
126. Saksan ja Alankomaiden hallitusten mielestä vastaus kysymykseen on myöntävä. Ne välttävät luomasta tulkinnassaan yhteyttä direktiivin 16 artiklan ja 18 artiklan välille, vaikka viimeksi mainittu artikla selventää ensiksi mainittua siinä määrin, että mielestäni niitä on luettava yhdessä, minkä lisäksi 18 artiklassa todetaan selvästi, että se on poikkeus 16 artiklaan.
127. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan säilöönotto toteutetaan erityisessä säilöönottolaitoksessa, ja säädetään poikkeuksesta tilanteessa, jossa jäsenvaltio ei voi toteuttaa säilöönottoa säädetyllä tavalla.
128. Direktiivin 18 artiklassa säädetään nimenomaisesti tilanteesta, jossa poikkeaminen on mahdollista eli jossa jäsenvaltio on artiklan otsikon mukaisesti hätätilanteessa.
129. Tässä vaiheessa voidaan lisäksi pohtia syitä, joiden vuoksi unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti säätänyt hätätilanteeseen perustuvasta poikkeuksesta, jos tällaiset poikkeustilanteet ovat yhtä luonnollisia ja tavanomaisia kuin Saksan ja Alankomaiden hallitukset väittävät. Hallinnon helpottamiseksi sallittujen perusteiden pitäisi olla sallittuja vielä suuremmalla syyllä hätätilanteissa ilman, että niitä olisi tarpeen täsmentää direktiivissä.
130. Direktiivin hengen mukaisesti on siis välttämätöntä rajata tarkkaan ne perusteet, joihin jäsenvaltiot voivat vedota toteuttaakseen säilöönoton vankilassa, ei pelkästään siksi, että kyseessä on direktiivissä sallituista ankarimmin vapautta rajoittava toimenpide, vaan myös siksi, että kyseessä on poikkeus ja että tästä syystä on olennaisen tärkeää muistaa jäsenvaltioiden harkintavallan rajat, jotka direktiivissä asetetaan sen tehokkaan vaikutuksen takaamiseksi.
131. Direktiivin 18 artiklassa määritellyn kaltaiset hätätilanteet ovat siis ainoa unionin lainsäätäjän nimenomaisesti vahvistama peruste poiketa velvoitteesta sijoittaa maahanmuuttaja erityiseen säilöönottolaitokseen. Mainitun säännöksen mukaisesti jäsenvaltio voi toteuttaa hätätoimenpiteitä, joilla poiketaan direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa ja 17 artiklan 2 kohdassa vahvistetuista periaatteista, kun palautettavien kolmansien maiden kansalaisten poikkeuksellisen suuri määrä aiheuttaa sen säilöönottolaitoksille tai hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle odottamattoman suuria rasitteita. Mainitun säännöksen ansiosta voidaan ottaa huomioon tiettyihin jäsenvaltioihin niiden maantieteellisen sijainnin vuoksi kohdistuva huomattavasti suurempi rasite. Massiiviset maahanmuuttajavirrat, jollaisia voi kohdistua Välimeren rannikon jäsenvaltioihin, kuuluvat mielestäni tämän poikkeuksen soveltamisalaan.
132. Onko tämä ainoa peruste, johon voidaan vedota?
133. Tähän kysymykseen ei mielestäni voida vastata myöntävästi direktiivin sanamuodon perusteella. Sanamuodosta voidaan sen sijaan johtaa tunnusmerkit, jotka on oltava tilanteilla, joihin jäsenvaltio voisi tätä varten vedota.
134. Direktiivin 18 artiklan 2 kohdassa määritellään nimittäin sen 1 kohdassa tarkoitetut poikkeukset ”poikkeuksellisiksi toimenpiteiksi” ja velvoitetaan jäsenvaltiot ilmoittamaan tällaisessa tapauksessa komissiolle kyseisten toimenpiteiden alkamis- ja päättymisajankohdasta.
135. Mielestäni on selvää, että poikkeukselliset toimenpiteet, jotka edellyttävät komission periaatteellista valvontaa, voidaan oikeuttaa ainoastaan sellaisissa poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka ovat direktiivin 18 artiklassa tarkoitetulla tavalla kiireellisiä ja vakavia.
136. Massiivisiin maahanmuuttajavirtoihin liittyviä hätätilanteita lukuun ottamatta jäsenvaltio voi näin ollen toteuttaa maastapoistamispäätöksen saaneen kolmannen maan kansalaisen säilöönoton vankilassa ainoastaan poikkeuksellisin ja oikeutetuin perustein, jotka liittyvät esimerkiksi pakkotilanteeseen, ja vetoamalla siihen kiistattomaan tosiseikkaan, että tämä on ainoa ratkaisu intressivertailun perusteella. Kun jäsenvaltiolla on vaikeuksia maahanmuuttajien säilöönotossa maastapoistamista varten, sen olisi mielestäni selitettävä tapauskohtaisen arvioinnin perusteella ne syyt, joiden vuoksi säilöönotto on toteutettava vankilassa, luonnollisesti siten, että maahanmuuttaja pidetään erillään vangeista. Sen olisi lisäksi perusteltava päätöksensä yksittäistapauksen olosuhteiden mukaisesti ja noudatettava direktiivin 18 artiklan 2 kohdassa sille asetettuja velvollisuuksia. Vaikka komissio ei kannattanut ajatusta istunnossa, mielestäni maahanmuuttajan olisi myös voitava hakea muutosta säilöönottopäätökseen ainakin hallintoteitse.
137. Tarkastelen jäljempänä näiden direktiivin sanamuodon perusteella esittämieni toteamusten näkökulmasta perusteita, joihin toimivaltaiset viranomaiset ovat vedonneet pääasioissa ja joita jäsenvaltioiden hallitukset ovat esittäneet huomautuksissaan.
1.
Regierungspräsidium Kasselin (asia C‑473/13) ja Kreisverwaltung Kleven (asia C‑514/13) esittämät perusteet
138. Yhdistetyissä asioissa C‑473/13 ja C‑514/13 toimivaltaiset kansalliset viranomaiset perustelevat kyseessä olevat säilöönotot osavaltioille annetulla toimivallalla ja Aufenthaltsgesetzin 62 a § 1 momentin sanamuodolla. Kuten edellä todettiin, mainitussa säännöksessä annetaan kullekin osavaltiolle oikeus toteuttaa laittomasti oleskelevien maahanmuutt ajien säilöönotto vankiloissa, jos niiden alueella ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia.
139. Muistutan, että tällä hetkellä näitä laitoksia ei ole kymmenessä osavaltiossa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa C-514/13 toimittamista asiakirjoista ilmenee, että Baijerin osavaltiossa säilöönotetut henkilöt on 1.1.2012 lähtien sijoitettu automaattisesti Aschaffenburgin, Münchenin ja Nürnbergin vankiloihin.(52)
140. Laittomasti oleskelevan maahanmuuttajan sijoittaminen vankilaan sillä perusteella, ettei jäsenvaltion tietyllä alueella ole erityisiä säilöönottolaitoksia, ei mielestäni ole hyväksyttävä peruste, sillä se ei missään tapauksessa täytä yhtäkään edellä määritellyistä arviointiperusteista. Mainittu tilanne ei nimittäin johdu direktiivin 18 artiklassa nimenomaisesti kuvatun kaltaisesta tilanteesta, eikä se ole mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla kiireellinen tai vakava. Tosiasiassa vaikuttaa siltä, että erityisten säilöönottolaitosten puuttumisen syynä on ainoastaan se, ettei niitä ole rakennettu tiettyihin osavaltioihin eikä olemassa olevien majoituspaikkojen kapasiteettia ole käytetty.
141. Mielestäni jäsenvaltion liittovaltiorakenne ei myöskään ole esteenä direktiivin periaatteiden soveltamiselle.
142. Tässä yhteydessä on muistutettava kahdesta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusperiaatteesta.
143. Unionin tuomioistuin on ensinnäkin toistuvasti todennut, ettei jäsenvaltio voi liittovaltiorakenteestaan johtuviin oikeussääntöihin tai toimintatapoihin vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut direktiivissä asetettuja velvoitteita.(53) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimielinten asiana ei ole ottaa huomioon toimivallan jakautumista kunkin jäsenvaltion sisäistä toimivallanjakoa koskevien sääntöjen mukaisesti eikä velvoitteita, joita liittovaltion viranomaisilla ja osavaltioiden viranomaisilla voi olla, eikä lausua niistä.(54)
144. Siitä lähtien, kun jäsenvaltiolla on alueellaan erityinen säilöönottolaitos, jonka vastaanottokapasiteetti on riittävä, sen siis on sijoitettava asianosainen tähän laitokseen riippumatta siitä, mikä on kyseisen jäsenvaltion liittovaltiorakenne ja laitoksen maantieteellinen sijainti.
145. Toiseksi jäsenvaltioiden on muutettava lainsäädäntöään siten, että siinä varmistetaan yksityisten perusoikeuksien kunnioittaminen. Jäsenvaltiot eivät etenkään voi soveltaa lainsäädäntöä – edes rikoslainsäädäntöä–, jolla saatetaan vaarantaa direktiivillä tavoiteltujen päämäärien toteuttaminen ja estää näin sen tehokas vaikutus. SEU 4 artiklan 3 kohdan toisen ja kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltiot ”toteuttavat kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen”, ja ”pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen”, direktiivien tavoitteet mukaan lukien. Tämä velvoite koskee kaikkia jäsenvaltioiden elimiä,(55) olivatpa ne liittovaltion tai osavaltioiden viranomaisia jäsenvaltiossa, joka on rakenteeltaan liittovaltio.
146. Saksassa unionin oikeuden täytäntöönpanoon liittyvä toimivalta on jaettu liittovaltion ja osavaltioiden kesken. On kuitenkin korostettava, että perustuslain 35 §:n 1 momentin mukaisesti kaikki liittovaltion ja osavaltioiden viranomaiset avustavat toisiaan oikeudellisissa ja hallinnollisissa asioissa, eikä tämä vaikuta Saksan hallituksen huomautuksissaan esille ottamaan osavaltioiden hallinnolliseen itsemääräämisoikeuteen.
147. Mainitun säännön mukaisesti Saksan hallintomenettelylain (Verwaltungsverfahrensgesetz) 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa sallitaan osavaltioiden viranomaisten esittää virka-apupyyntö, kun ne eivät pysty hoitamaan virkatehtäviään erityisesti siksi, ettei niillä ole tarvittavia laitoksia tai henkilökuntaa.
148. Saarlandin osavaltio on tehnyt sopimuksen hallinnollisesta yhteistyöstä, jonka ansiosta se voi sijoittaa maastapoistamispäätöksen saaneet kolmansien maiden kansalaiset Rheinland-Pfalzin osavaltiossa sijaitsevaan Ingelheimin erityiseen säilöönottolaitokseen. Laitoksen 152 paikasta 50 on Saarlandin osavaltion käytössä.(56) Myös Hampurin osavaltio on tehnyt yhteistyösopimuksen naisten ja alaikäisten sijoittamisesta Brandenburgin osavaltion alueella sijaitseviin erityisiin säilöönottolaitoksiin.(57) Näin näyttää olevan myös Saksin ja Schleswig-Holsteinin osavaltioissa, jotka sijoittavat maahanmuuttajat Berlin-Köpenickin ja Eisenhüttenstadtin erityisiin säilöönottolaitoksiin Brandenburgin osavaltion kanssa tekemänsä yhteistyösopimuksen nojalla.(58)
149. Asiassa C-514/13 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on vakavasti harkinnut virka-avun mahdollisuutta. Menettelyä koskevista 10., 12 ja 13.9.2013 päivätyistä asiakirjoista ilmenee, että se tiedusteli Rheinland-Pfalzin osavaltion viranomaisilta, voisivatko ne sijoittaa asianomaisen Ingelheimin erityiseen säilöönottolaitokseen. On huomattava, että pyyntö hyväksyttiin ensiksi mutta hylättiin asianosaisen itsemurhayrityksen jälkeen.
150. Nähdäkseni Saksan liittovaltiorakenne ei siis estä laittomasti oleskelevien maahanmuuttajien sijoittamista erityisiin säilöönottolaitoksiin siinäkään tapauksessa, ettei toimivaltaisessa osavaltiossa ole tällaisia laitoksia.
151.
Tällaisessa tilanteessa – tosin vapaaehtoisuuteen perustuvilla – eri osavaltioiden yhteistyösopimuksilla voidaan taata direktiivin 16 artiklan 1 kohdan noudattaminen siten, että samalla kunnioitetaan Saksan liittovaltiorakennetta.
2.
Jäsenvaltioiden hallitusten huomautuksissaan esittämät perusteet
a)
Maahanmuuttajan etu ja hyvinvointi
152. Saksan ja Alankomaiden hallitusten mukaan maahanmuuttajan edun ja hyvinvoinnin vuoksi tämä on tietyissä tilanteissa sijoitettava vankilaan, ja tällöin on perusteltua poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitetuista periaatteista. Sijoittaminen vankilaan on niiden mielestä tällöin direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ”suotuisampi toimenpide”, jonka ansiosta toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat tarjota direktiivin johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa tarkoitetun, maahanmuuttajan edun mukaisen ”henkilökohtaisen ratkaisun”.(59)
153. Saksan hallitus täsmentää, että koska vangit viettävät vankilassa keskimäärin huomattavasti pidemmän ajan kuin maahanmuuttajat, niissä on laajemmat ja paremmat vapaa-ajan viettomahdollisuudet ja terveydenhoitopalvelut kuin erityisissä säilöönottolaitoksissa sekä paremmat turvallisuusolot. Nuorisovankiloihin sijoitetut alaikäiset voivat siis saada niissä erityisesti alaikäisille tarkoitettua hoitoa ja opetusta ja osallistua halutessaan vapaa-ajan toimintaan ikätovereidensa kanssa. Tietystä sairaudesta kärsivät henkilöt voivat puolestaan saada hoitoa, jota ei välttämättä ole tarjolla erityisissä säilöönottolaitoksissa. Muille turvallisuusriskin aiheuttavia henkilöitä on lisäksi helpompi hallita vankilaympäristössä, jossa heitä valvoo pätevä henkilöstö.
154. Saksan hallituksen mukaan maahanmuuttajan sijoittamisella paikalliseen vankilaan voidaan välttää säilöönottolaitosten etäiseen sijaintiin liittyvät hankaluudet. Näin voidaan ensinnäkin varmistaa maastapoistamismenettelyn tehokkuus. Lisäksi voidaan välttää maahanmuuttajan siirtäminen pitkien etäisyyksien päähän ja paitsi helpottaa yhteyden pitämistä perheeseen ja ystäviin myös sujuvoittaa oikeudellisia menettelyjä. Jos perheenjäsen on vankina vankilassa, maahanmuuttajan sijoittaminen samaan vankilaan edistäisi perheiden yhdistämistä.
155. Saksan hallitus esitti osan näistä väitteistä vastauksessaan CPT:n 22.2.2012 laatimaan kertomukseen.(60)
156. Suhtaudun varsin epäilevästi näihin väitteisiin, lukuun ottamatta toteamuksia, jotka liittyvät muiden turvallisuudelle vaarallisiin henkilöihin, joiden vuoksi on tarpeen viitata pakkotilanteita koskevaan teoriaan.
157. Vaikka direktiivin 5 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä huomioon lapsen etu, perhesuhteet ja asianosaisen terveydentila, on selvää, ettei tämän ole tarkoitus tapahtua Saksan ja Alankomaiden hallitusten huomautuksissaan ehdottamalla tavalla.
158. On toki tilanteita, joissa sijoittaminen vankilaan on suositeltavampaa kuin sijoittaminen säilöönottolaitokseen. Näitä ovat unionin lainsäätäjän direktiivin 18 artiklassa kuvaamat tilanteet ja muut vastaavalla tavalla vakavat ja kiireelliset tilanteet. Näitä tapauksia lukuun ottamatta ei mielestäni voida väittää, että vankilaan sijoittaminen voisi olla maastapoistamispäätöksen saaneen henkilön kannalta ”suotuisampi toimenpide” tai ”henkilökohtainen ratkaisu”, vaikka hän olisi alaikäinen tai sairas henkilö. Muussa tapauksessa jätettäisiin jälleen huomiotta vankeuden tarkoitus, joka on panna täytäntöön rikoksesta johtuva rangaistusseuraamus.
159. On siis ilmeistä, etteivät jäsenvaltiot voi vedota direktiivin 4 artiklan 3 kohdan sanamuotoon perustellakseen säilöönoton toteuttamisen vankilassa.
160. Vaikka mainitussa säännöksessä jäsenvaltioiden sallitaan antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten kannalta suotuisampia kuin direktiivin säännökset, kunhan tällaiset säännökset ovat tämän direktiivin mukaisia, unionin tuomioistuin muistutti asiassa El Dridi antamassaan tuomiossa,(61) että direktiivissä ei kuitenkaan anneta jäsenvaltioille oikeutta soveltaa ankarampia säännöksiä kysymyksissä, joita direktiivi koskee.(62)
161. On nimittäin selvää, että säilöönotto vankilaan on paitsi maastapoistamismenettelyssä tarkoitettuja toimenpiteitä ankarampi myös vastoin direktiivissä vahvistettuja periaatteita, jos säilöönottoon ei liity direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa edellytettyjä takeita.
162. Palaan vielä Saksan ja Alankomaiden hallitusten huomautuksissaan esittämiin väitteisiin.
163. Niiden mukaan nuorisovankilaan sijoitetut alaikäiset voisivat ensinnäkin saada heille tarkoitettua hoitoa ja opetusta ja osallistua toimintaan ikätovereidensa kanssa. Mitä tämä hoito on? Vaikka nuorisovankiloissa olevilla nuorilla eli nuorisorikollisilla on varmasti tarvetta psykologiseen hoitoon, en ymmärrä, miksi nuoret maahanmuuttajat lähtökohtaisesti tarvitsisivat tällaista hoitoa, kun he eivät ole rikollisia.
164. Mielestäni tässä maahanmuuttaja rinnastetaan rikolliseen, ja hänen sijoittamisensa alaikäisten osastolle johtaa lapsen erottamiseen vanhemmistaan, mitä direktiivillä juuri pyritään välttämään. Tämä ei ole perusoikeuskirjan 1 ja 24 artiklan eikä etenkään sen 24 artiklan 3 kappaleen mukaista, jossa määrätään, että ”jokaisella lapsella on oikeus ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti”.
165. Vaikka direktiivissä säädetään, että alaikäisillä on oltava mahdollisuus ikätasolleen sopivaan vapaa-ajantoimintaan, kuten liikunta- ja virkistystoimintaan, epäilen vahvasti, että unionin lainsäätäjä olisi tarkoittanut, että he osallistuisivat toimintaan nuorisorikollisten kanssa, sillä tällainen tilanne voisi johtaa alaikäisten kriminalisoitumiseen.
166. Toiseksi tietystä sairaudesta kärsivät maahanmuuttajat saisivat Saksan ja Alankomaiden hallitusten mukaan vankiloissa asianmukaista lääkinnällistä hoitoa, jota ei välttämättä tarjota erityisissä säilöönottolaitoksissa. On selvää, ettei kaikissa säilöönottolaitoksissa voida tarjota kattavia lääkinnällisiä palveluita. Direktiivin 16 artiklan 3 kohdan mukaisesti niissä on kuitenkin annettava kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa. Jos maahanmuuttajan terveydentila edellyttää laajamittaista hoitoa, vankilat tuskin voivat toimia sairaaloina. Tietyn vakavuusasteen sairauksissa myös vankeja on varmasti hoidettava vankilan ulkopuolella.
167. Kolmanneksi maahanmuuttaja voisi niiden mukaan pitää edelleen yhteyttä perheeseensä ja ystäviinsä, jos hänet sijoitetaan paikalliseen tai toimivaltaisen osavaltion vankilaan. Maasta poistettava maahanmuuttaja joutuu kuitenkin väistämättä eroon perheestään, eikä hänen perheensä oleskelu alueella antaisi hänelle mahdollisuutta vedota säännöksiin, joiden nojalla hänellä olisi oikeus jäädä unionin alueelle.
168. Neljänneksi maahanmuuttajan siirtäminen pitkän matkan päässä sijaitsevaan erityiseen säilöönottokeskukseen haittaisi niiden mukaan maastapoistamismenettelyn tehokkuutta. Tätä väitettä ei mielestäni voida hyväksyä, sillä erityisen säilöönottokeskuksen tarkoituksena on helpottaa toimenpiteitä, joilla varmistetaan henkilön nopea ja tehokas palauttaminen kotimaahansa hänelle tunnustettuja oikeuksia kunnioittaen.
169. Viidenneksi maahanmuuttaja voitaisiin niiden mukaan sijoittaa samaan vankilaan kuin muut hänen perheenjäsenensä. En ymmärrä, miksi vastaava sijoittaminen ei olisi mahdollista erityisessä säilöönottolaitoksessa, jossa tapahtuvasta perheiden yhdistämisestä on säädetty direktiivin 17 artiklan 2 kohdassa. Tämä perheen yhdistämisen edellytys päinvastoin erottaa säilöönottojärjestelmän olennaisesti vankilajärjestelmästä ja estää näin vankilajärjestelmän käytön. Münchenin vankilan esittämistä huomautuksista käyvät hyvin ilmi selleihin sijoittamiseen perustuvan vankilajärjestelmän rajoitukset, aikataulutetut ruokatauot, rutiinit, erittäin lyhyet ulkoiluajat ja toisinaan pakollinen vankilavaatetus.
b)
Kustannukset, jotka liittyvät erityisten säilöönottolaitosten perustamiseen, ja rasitukset, jotka liittyvät kuljetuksiin etäällä sijaitseviin säilöönottolaitoksiin
170. Saksan hallitus toteaa, että erityisten säilöönottolaitosten perustaminen kaikkia kyseessä olevia henkilöitä eli miehiä, naisia ja lapsia varten kaikkiin osavaltioihin tulisi erittäin kalliiksi, kun otetaan erityisesti huomioon säilöönotettavien maahanmuuttajien ja erityisesti naisten ja lasten varsin pieni määrä.(63) Se katsoo myös, että jäsenvaltiolla on oltava tietty harkintavalta säilöönottolaitosten järjestämisessä, sillä säilöön otettavien henkilöiden määrä vaihtelee ja säilöönotto kestää ainoastaan muutamasta viikosta muutamaan kuukauteen.
171. Alankomaiden, Ruotsin ja Sveitsin hallitukset vetoavat lisäksi suhteettoman suuriin kustannuksiin, joita voisi aiheutua maahanmuuttajan ja toimivaltaisten viranomaisten siirtämisestä maantieteellisesti kaukana sijaitsevaan säilöönottolaitokseen, mikä aiheuttaisi myös viivästyksiä ja kohtuutonta haittaa palauttamismenettelyn täytäntöönpanolle. Alankomaiden hallitus viittaa erityisesti tilanteeseen, johon jäsenvaltio voi joutua, jos erityisessä säilöönottolaitoksessa ei ole yhtään vapaata paikkaa tai se on väliaikaisesti suljettu.
172. Ymmärrän, että jäsenvaltioissa voi olla ongelmana säilöönottolaitosten kapasiteetin loppuminen silloin, kun säilöönotettavia on paljon, ja että jäsenvaltiot joutuvat sulkemaan joitakin laitoksia esimerkiksi muutos- tai korjaustöiden vuoksi. Ei pidä kuitenkaan unohtaa, että laittomasti oleskelevien maahanmuuttajien säilöönotto vankilaan voi samalla tavoin johtaa vankiloiden täyttymiseen, mikä sekin aiheuttaa merkittäviä kustannuksia. Useat jäsenvaltiot valittavat tietääkseni siitä, että niiden vankiloissa on jatkuvasti liikaa vankeja.
173.
Erityiseen säilöönottolaitokseen siirtämisestä voi myös aiheutua kustannuksia ja järjestämistyötä, vaikka maastapoistaminen olisi tarkoitus panna pikaisesti täytäntöön. Yksikään jäsenvaltio ei kuitenkaan voinut olettaa tai väittää direktiivin antamisen yhteydessä, että siinä vahvistettujen velvoitteiden ja periaatteiden noudattamisesta ei aiheutuisi kuluja. Tässä yhteydessä on otettava huomioon myös se, että maahanmuuttajien sijoittaminen vankiloihin on sekin hyvin kallista, kun otetaan huomioon tilojen riittävyys ja muutostyöt. Vankiloiden tietyt osastot on kunnostettava kokonaan uudelleen, jotta säilöönottojärjestelmä täyttäisi direktiivin vaatimukset. Säästöt, joihin jäsenvaltiot ovat viitanneet, vaikuttavat minusta näin ollen tuulesta temmatuilta. Olisi mielenkiintoista tietää, minkä verran maksaisi saman verran sijoituspaikkoja sisältävän vankilan ja toisaalta säilöönottokeskuksen rakentaminen.
174. Katson edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 18 artiklassa nimenomaisesti tarkoitettuja hätätilanteita lukuun ottamatta ainoastaan mainitussa säännöksessä tarkoitetun kaltaiset kiireelliset ja vakavat tai pakkotilanteena pidettävät poikkeustilanteet voivat olla perusteena jäsenvaltion poikkeamiselle direktiivin 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä vahvistetusta periaatteesta ja maastapoistamispäätöksen saaneen kolmannen maan kansalaisen säilöönotolle vankilaan.
175. Mielestäni mikään pääasioissa esille otettu peruste ei ole edellä mainitulla tavalla kiireellinen tai vakava.
176. Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle jäsenvaltion sääntelylle, jossa jäsenvaltion liittovaltiorakenteen vuoksi osavaltioiden sallitaan ottaa maastapoistettavat kolmansien maiden kansalaiset säilöön vankilaan, kun toimivaltaisen osavaltion alueella ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia.
C Asia C-474/13
177. Bundesgerichtshof tiedustelee unionin tuomioistuimelta asiassa C‑474/13 lähinnä, voiko jäsenvaltio sijoittaa direktiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla kolmannen maan kansalaisen, joka on otettu säilöön vankilaan maastapoistamista varten, samoihin tiloihin vankien kanssa sillä perusteella, että tämä on antanut suostumuksensa siihen.(64)
178. Voiko maastapoistamista varten säilöönotettu maahanmuuttaja toisin sanoen suostua siihen, että häntä kohdellaan samalla tavoin kuin rikollista?
179. Bundesgerichtshof katsoo ennakkoratkaisupyynnössään, että asianomaisen pitäisi voida suostua sijoittamiseensa samoihin tiloihin vankien kanssa sillä perusteella, että ”hänen on näin mahdollista olla yhteydessä maanmiehiinsä tai ikätovereihinsa”. Se toteaa myös, että erillään pitämisen velvoitteen tarkoituksena on ainoastaan parantaa asianomaisen tilannetta ja että tällaisesta oikeudesta luopuminen ei vaikuta ihmisarvon olennaiseen sisältöön, sillä vankeusrangaistuksen täytäntöönpano ei sinänsä loukkaa ihmisarvoa.
180. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kuitenkin, ettei unionin lainsäätäjä vahvistanut direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa poikkeusta erillään pitämisen velvoitteeseen. Se pohtii myös, onko olemassa vaara, että velvoitetta kierretään, sillä ”kyseiset viranomaiset pyytävät säännöllisesti asianomaisia allekirjoittamaan valmiiksi laadittuja suostumuksia tai vaativat heiltä sitä”.
181. Stadt Schweinfurt, Amt für Meldewesen und Statistik sekä Saksan ja Alankomaiden hallitukset toteavat huomautuksissaan, että tällainen käytäntö on direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukainen.
182. Ne käyttävät perusteena maahanmuuttajan etua ja hyvinvointia, jotka edellyttävät tietyissä tilanteissa poikkeamista kyseisessä säännöksessä vahvistetusta erillään pitämisen velvoitteesta. Sijoittaminen samoihin tiloihin vankien kanssa parantaa nimittäin maahanmuuttajan tilannetta ja täyttää näin säännöksen tavoitteen.
183. Saksan hallituksen mukaan samoihin tiloihin sijoittaminen vankien kanssa antaa asianomaiselle mahdollisuuden ”sosiaaliseen vuorovaikutukseen maanmiestensä kanssa säilöönoton aikana”, mistä Alankomaiden hallitus on samaa mieltä, sekä helpottaa sukulaisten ja läheisten vierailujen järjestämistä. Niin vältetään siis sosiaalinen eristys, johon maahanmuuttaja joutuisi säilöönottolaitoksessa sen syrjäisen sijainnin vuoksi ja siksi, että laitoksessa on vähän samaa kansallisuutta edustavia henkilöitä, jotka puhuvat samaa kieltä kuin maahanmuuttaja. Saksan hallituksen mukaan eristys on maahanmuuttajalle vaikeampi kestää kuin haitat, joita liittyy sijoittamiseen samaan tiloihin vankien kanssa. Saksan hallitus väittää myös, ettei ihmisarvon kunnioittaminen estä sitä, että maastapoistettava maahanmuuttaja sijoitetaan samoihin tiloihin ja oloihin kuin vangit. Kyseisen periaatteen noudattaminen edellyttää sen sijaan, että noudatetaan asianosaisen esittämää toivetta tulla sijoitetuksi samoihin tiloihin samaa kansalaisuutta olevien vankien kanssa.
184. Kaikki ovat siis sitä mieltä, että tällainen käytäntö voi olla asianomaisen kannalta suotuisampi toimenpide kuin tiukka erillään pitämisen velvoite. Alankomaiden hallituksen mukaan käytäntö on siten yhdenmukainen direktiivin 4 artiklan 3 kohdan kanssa, ja sen ansiosta voidaan ”tarjota ulkomaalaisen edun mukaisesti räätälöityjä ratkaisuja” direktiivin johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa tarkoitetulla tavalla.
185. Olen jyrkästi tätä tulkintaa vastaan, sillä mielestäni Bundesgerichtshofin esittämään kysymykseen on selvästi vastattava kieltävästi.
186. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kysymyksessään tilanteeseen, jossa asianomainen on laatinut kirjallisen suostumuksen siitä, että hänet sijoitetaan samoihin tiloihin vankien kanssa. Verbi suostua (saksaksi einwilligen) edellyttää kuitenkin, että suostumista on tiedusteltu etukäteen. Asian C-474/13 olosuhteissa tämä tarkoittaa, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat tavalla tai toisella pyytäneet asianomaista luopumaan mainitusta takeesta.
187. Phamin esittämistä huomautuksista ilmenee, että hän on allekirjoittanut seuraavan valmiiksi laaditun lausunnon:
”Minä Pham Thi Ly, säilöönotettu
Ilmoitan suostuvani siihen, että minut sijoitetaan samoihin tiloihin vankien kanssa.
Nürnberg, 30.3.2012
Allekirjoitus”
188. Käytössä olevien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, ettei kansallisten viranomaisten toiminnan vaikuttimena ollut Phamin etu eikä varsinkaan hänen itsensä esittämä toive säilöönotto-olosuhteista. Sen paremmin asiakirja-aineiston kuin varsinkaan Phamin allekirjoittaman suostumuksen perusteella ei voida todeta, että tämä olisi nimenomaisesti pyytänyt tulla sijoitetuksi samoihin tiloihin maanmiestensä kanssa. Asia on juuri päinvastoin. Käytössä olevista tiedoista ilmenee, ettei Pham ymmärtänyt saksaa ja että 31.3.2012 ainoastaan kolme vietnamilaista oli vangittuna yhdessä Baijerin osavaltion 37 vankilasta. Viranomaisten menettelyn taustalla oli tosiasiassa se, ettei olemassa ollut tarvittavia rakenteita Phamin sijoittamiseen, eivätkä ne ehdottaneet vaihtoehtoisia ratkaisuja hänen säilöönotolleen.
189. Vaikkei otettaisi huomioon ahdinkoa, jossa maahanmuuttaja on maastapoistamisen ja haavoittuvan asemansa vuoksi, mielestäni ei voida hyväksyä, että jäsenvaltio voisi tavalla tai toisella pyytää maahanmuuttajaa luopumaan unionin oikeudessa hänelle nimenomaisesti annetusta takeesta sillä perusteella, ettei tässä valtiossa ole tarvittavaa infrastruktuuria hänen sijoittamisekseen erityiseen säilöönottolaitokseen tai hänen pitämisekseen erillään vangeista.
190. Jos hyväksyttäisiin, että jäsenvaltiot voivat sijoittaa maahanmuuttajan samoihin tiloihin vankien kanssa sillä perusteella, että hän on suostunut siihen, kansalliset viranomaiset voisivat kiertää direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua velvollisuutta, ja lopulta jäsenvaltioille annettaisiin anteeksi direktiivistä ja kansainvälisistä sitoumuksista niille johtuvien velvoitteiden vakava rikkominen.
191. Asiassa C-474/13 on mielestäni siis selvää, ettei tällainen suostumus voi olla pätevä peruste, jonka nojalla jäsenvaltio voisi poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta erillään pitämisen velvoitteesta.
192. Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen sanamuoto on täysin selkeä, ja se muodostaa perustan ehdottomalle ja täsmälliselle velvoitteelle. Unionin lainsäätäjä ei ole vahvistanut poikkeuksia erillään pitämisen velvoitteeseen, joten jäsenvaltio ei voi direktiivin nojalla poiketa tästä periaatteesta edes direktiivin 18 artiklassa tarkoitetuissa hätätilanteissa.
193. Myös direktiivin tavoitteet, joita en enää toista, ovat ilmeisenä esteenä tällaiselle käytännölle.
194. Kun jäsenvaltio sijoittaa maastapoistamispäätöksen saaneet maahanmuuttajat samoihin tiloihin vankien kanssa, se menettelee paitsi vastoin direktiivin tavoitetta, joka on palauttaa maahanmuuttajat inhimillisellä ja ihmisarvoisella tavalla ja heidän perusoikeuksiaan täysimääräisesti kunnioittaen,(65) myös kohtuuttomalla tavalla säilöönoton tavoitteeseen nähden.
195. Jäsenvaltio pyrkii nimittäin rinnastamaan sen, että kolmannen maan kansalainen otetaan säilöön maastapoistamista varten, rangaistuksen täytäntöönpanoon siten, että laittomasti oleskelevaa maahanmuuttajaa kohdellaan samalla tavoin kuin rikollista, sillä hänen säilöönottonsa toteutetaan vangeille tarkoitetussa paikassa, vankeihin sovellettavin edellytyksin ja vankeja koskevassa järjestelmässä.
196. Bundesgerichtshofin esittämä periaate, jonka mukaan rangaistuksen täytäntöönpano ei itsessään loukkaa ihmisarvoa, on toki hyväksyttävä. Tuomitulle aiheellisesti ja lainmukaisesti määrätyn rangaistuksen suorittaminen on myös tuomitun keino saada takaisin arvokkuutensa kansalaisena, kun hän maksaa velkansa yhteiskunnalle. Voidaanko samaa sanoa varauksetta Phamista, joka on saatettu rangaistusta suorittavan henkilön tilanteeseen, vaikka hän ei ole tehnyt rikosta? Mielestäni tällainen rinnastus ei ole mahdollinen.
197. Perusoikeuksien näkökulmasta on lisäksi varsin vaarallista väittää, että ottamalla maahanmuuttaja säilöön vankilaan hänen tilannettaan voidaan parantaa, ja kumota näin direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa vahvistetut periaatteet vetoamalla maassa laittomasti oleskelevan maahanmuuttajan etujen ja ihmisarvon suojeluun. Kuten totesin tämän ratkaisuehdotuksen 159–161 kohdassa, tällaista käytäntöä ei voida perustella direktiivin 4 artiklan 3 kohdalla, sillä kyseessä on unionin lainsäätäjän säätämää huomattavasti ankarampi toimenpide.
198. Olen siis täysin eri mieltä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kanssa siitä, että asianomainen voi luopua kyseisestä takeesta esimerkiksi, jos ”hänen on näin mahdollista olla yhteydessä maanmiehiinsä tai ikätovereihinsa”, kuten myös Alankomaiden hallitus katsoo. Vankila ei ole lomanvietto- eikä tapaamispaikka. Tarkasteltaessa Baijerin osavaltion laatimia tilastoja niiden henkilöiden kansalaisuudesta, jotka olivat vangittuina 31.3.2012, jolloin Pham otettiin säilöön, voidaan havaita, että koko alueella(66) (37 vankilaa, joista yhdeksän otti vastaan naisia)(67) naisvangeista ainoastaan kolme oli vietnamilaisia ja seitsemän afrikkalaisia – mikä käsittää 57 maata ja yhtä monta kieltä ja murretta – eikä vankien joukossa ollut lainkaan kiinalaisia, irakilaisia, libanonilaisia tai albaaneja. Mahdollisuudet olivat siis joka tapauksessa erittäin vähäiset.
199. Myös Phamin suostumuksen arvo herättää epäilyksiä, kun otetaan huomioon olosuhteet, joissa suostumus saatiin.
200. Phamin esittämistä huomautuksista ilmenee, ettei hänellä ollut riittävää saksankielen taitoa, jotta hän olisi voinut ymmärtää allekirjoittamansa suostumuksen sisällön, eikä suostumusta hyvin todennäköisesti ollut käännetty.
201. Takeesta luopuminen tapahtui lisäksi tilanteessa, jossa säilöönoton toteuttamisesta vastaavat viranomaiset ja laittomasti oleskeleva maahanmuuttaja olivat täysin eriarvoisessa asemassa. On muistettava, että maastapoistamista varten säilöön otettu henkilö on viranomaisiin nähden heikommassa asemassa, eikä voida sulkea pois sitä, että suostumus annetaan painostuksen alaisena, vaikka se olisi miten vähäistä. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisupyynnössään, ”kyseiset viranomaiset pyytävät säännöllisesti asianomaisia allekirjoittamaan valmiiksi laadittuja suostumuksia tai vaativat heiltä sitä”.
202. Huomioon on otettava myös henkinen ahdinko, jossa säilöönotettu maahanmuuttaja todennäköisesti on, ja hänen vaikeutensa saada tietoa oikeuksistaan esimerkiksi kielensä vuoksi. Useilla maahanmuuttajilla ei ole varaa oikeusapuun eikä tietoa kaikista oikeuksistaan, kun heitä pyydetään luopumaan niistä. Moni ei ymmärrä tällaisen suostumuksen merkitystä ja seurauksia. Tästä syystä en voi tunnustaa tällaisissa olosuhteissa annetun suostumuksen oikeudellista arvoa.
203. Koska Phamille ehdotettu tilanne edellä esitetyistä syistä vain heikensi hänen asemaansa, hänellä olisi pitänyt olla oikeudellinen avustaja, jotta hänen oikeuksiensa kunnioittaminen olisi voitu varmistaa. Istunnossa esitetyistä huomautuksista ilmenee, että hänellä oli apunaan asianajaja menettelyn myöhemmässä vaiheessa.
204. Edellä esitetyn perusteella katson siis, että direktiivin 16 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se estää jäsenvaltiota sijoittamasta kolmannen maan kansalaista, joka on otettu säilöön vankilaan maastapoistamista varten, samoihin tiloihin vankien kanssa sillä perusteella, että tämä on antanut suostumuksensa siihen.
VI Ratkaisuehdotus
205. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesgerichtshofin ja Landgericht Münchenin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavalla tavalla:
1) Yhdistetyissä asioissa C‑473/13 ja C‑514/13:
Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 16 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle jäsenvaltion sääntelylle, jossa jäsenvaltion liittovaltiorakenteen vuoksi osavaltioiden sallitaan ottaa maastapoistettavat kolmansien maiden kansalaiset säilöön vankilaan, kun toimivaltaisen osavaltion alueella ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia.
2) Asiassa C-474/13:
Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 16 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se estää jäsenvaltiota sijoittamasta kolmannen maan kansalaista, joka on otettu säilöön vankilaan maastapoistamista varten, samoihin tiloihin vankien kanssa sillä perusteella, että tämä on antanut suostumuksensa siihen.
(1) .
(2)
–	Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL L 348, s. 98; jäljempänä direktiivi).
(3)
–	Ks. direktiivin 1 artikla ja johdanto-osan 2 ja 11 perustelukappale.
(4)
–	Tuomio El Dridi, C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, 39 ja 41 kohta).
(5)
–	Em. tuomion 42 kohta.
(6)
–	Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi asiassa Popov v. Ranska 19.1.2012 antamassaan tuomiossa, että ”hallinnolliseen säilöönottoon voidaan turvautua viimeisenä keinona, jolle ei ole vaihtoehtoista toimenpidettä” (119 kohta). Ks. myös Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen päätöslauselma 1707 (2010), jossa muistutetaan, että ”laittomasti oleskelevien maahanmuuttajien säilöönotto on poikkeustoimenpide, johon voidaan turvautua vasta, kun kaikki muut vaihtoehdot on tutkittu, eikä mikään niistä ole toteuttamiskelpoinen” (9.1.1 kohta).
(7)
–	Ks. direktiivin johdanto-osan 13, 16, 17 ja 24 perustelukappale.
(8)
– Kursivointi tässä.
(9)
–	Nämä ovat Hampurin, Hessenin, Baden-Württembergin, Baijerin, Mecklenburg-Etu-Pommerin, Ala-Saksin, Nordrhein-Westfalenin, Saksin, Saksi-Anhaltin ja Thüringenin osavaltiot. Erityisiä säilöönottolaitoksia on sen sijaan seuraavissa osavaltioissa: Berliinin, Schleswig-Holsteinin, Brandenburgin ja Bremenin osavaltioissa sekä yhteinen laitos Rheinland-Pfalzin ja Saarlandin osavaltioissa.
(10)
–	Istunnossa ilmeni, että Bouzalmaten säilöönottomääräys oli kumottu.
(11)
–	BGBl. 2004 I, s. 1950.
(12)
– Kursivointi tässä.
(13)
–	Ks. erityisesti asia S. D. v. Kreikka, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 11.6.2009; em. asia Popov v. Ranska ja asia Aden Ahmed v. Malta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.7.2013.
(14)
–	EU:C:2011:268.
(15)
–	Tuomion 46 ja 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(16)
–	Tšekiksi ”Zajištění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních”, saksaksi ”Die Inhaftierung erfolgt grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen”, englanniksi ”Detention shall take place as a rule in specialised detention facilities”, suomeksi ”Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa”, italiaksi ”Il trattenimento avviene di norma in appositi centri di permanenza temporanea”, hollanniksi ”Voor bewaring wordt in de regel gebruik gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring” ja puolaksi ”Przetrzymywanie odbywa się z reguły w specjalnych ośrodkach detencyjnych”.
(17)
–	Ks. myös direktiivin 18 artiklassa tarkoitettu poikkeus, jota käsittelen jäljempänä.
(18)
–	Kursivointi tässä.
(19)
–	Idem.
(20)
–	Idem.
(21)
– Idem.
(22)
–	Idem.
(23)
–	Idem.
(24)
–	Ks. erityisesti tuomio Ferriere Nord v. komissio, C‑219/95 P, EU:C:1997:375, 15 kohta).
(25)
–	Ks. erityisesti tuomio Endendijk, C‑187/07, EU:C:2008:197, 22 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(26)
–	Kursivointi tässä.
(27)
–	Idem.
(28)
–	 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu, että vapaudenriiston on aina perustuttava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen a–f alakohdassa tarkoitettuun poikkeukseen, minkä lisäksi sen on oltava sääntöjenmukainen (ks. em. asia Popov v. Ranska, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion 118 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tätä varten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin edellyttää, että vapaudenriiston taustalla olevan syyn sekä vapaudenriiston paikan ja järjestelmän välillä on oltava yhteys (idem.).
(29)
–	Ks. myös kymmenen suuntaviivan kahdeksas suuntaviiva, jossa määritellään olosuhteet, joissa turvapaikanhakijoiden ja laittomasti oleskelevien maahanmuuttajien säilöönotto voidaan lainmukaisesti toteuttaa, ja jossa Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous toteaa, että säilöönoton paikan, edellytysten ja järjestelmän on oltava tarkoituksenmukaiset, sekä työasiakirja ”Les droits fondamentaux des migrants en situation irrégulière en Europe” (CommDH/IssuePaper(2007)1, luku III, ii kohta).
(30)
–	Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous edellyttää samansuuntaisesti toisessa säännössä, joka kuuluu laittomasti oleskeleviin maahanmuuttajiin ja turvapaikanhakijoiden säilöönoton edellytyksiin sovellettavia vähimmäissääntöjä koskeviin 15 eurooppalaiseen sääntöön, että säilöönotetut henkilöt on majoitettava laitoksiin, jotka on perustettu maahanmuuttoon liittyvää säilöönottoa varten, eikä vankiloihin. Viidennessä ja kuudennessa eurooppalaisessa säännössä määrätään myös, että tähän tarkoitukseen varatuissa tiloissa on oltava asianomaisten juridiseen asemaan ja tosiasialliseen tilanteeseen sopivat olot ja järjestelmä.
(31)
–	Ks. myös Euroopan neuvoston 20 suuntaviivan 10:ttä ja 11:ttä suuntaviivaa koskevat selitykset.
(32)
–	Ks. em. asia Popov v. Ranska.
(33)
–	Unionin lainsäätäjä on pannut näin täytäntöön Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön, jonka mukaan vapaudenriisto voi olla sopusoinnussa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f alakohdan kanssa ainoastaan, jos se tapahtuu maastapoistamismenettelyn toteuttamiseksi ja on oikeassa suhteessa tähän tavoitteeseen (ks. asia Chahal v. Yhdistynyt kuningaskunta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.11.1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, 112 ja 113 kohta ja em. asia Popov v. Ranska, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion 140 kohta).
(34)
–	Turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 31, s. 18).
(35)
–	Direktiivin 2003/9 2 artiklan k alakohta. Kursivointi tässä.
(36)
–	Ks. tuomio El Dridi, EU:C:2011:268, 59 kohta.
(37)
–	Ks. direktiivin johdanto-osan 13 ja 16 perustelukappale.
(38)
–	Ks. tästä asiassa C-514/13 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön liitteessä 2 olevat Münchenin vankilan huomautukset.
(39)
–	KOM(2005) 391 lopullinen.
(40)
–	Kursivointi tässä.
(41)
–	Tilanne näyttää kehittyneen käsiteltävien ennakkoratkaisukysymysten esittämisen jälkeen. Baijerin osavaltion sisäasiainministeriön marraskuussa 2013 tekemästä päätöksestä ilmenee nimittäin, että Mühldorf am Innin vankilaa kunnostetaan parhaillaan tarkoituksena perustaa sinne erityinen säilöönottokeskus, johon voidaan ottaa 82 maastapoistamispäätöksen saanutta maahanmuuttajaa, ja näistä paikoista 14 on tarkoitettu naisille. Kyseinen vankila valittiin siksi, että se sijaitsee lähellä Münchenin lentokenttää (ks. 14.11.2013 julkaistun Wochenblatt-lehden artikkeli ”Aus Mühldorfer ’Kuschelknast’ wird Bayerns einziges ’Abschiebe-Gewahrsam’”).
(42)
–	Report to the German Government on the visit to Germany carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 25 November to 7 December 2010 (CPT/Inf (2012) 6, 33 kohta).
(43)
–	Saksan hallituksen CPT:n 22.2.2012 esittämään raporttiin antamasta vastauksesta (Response of the German Government to the Report of the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Germany from 25 November to 2 December 2010 (CPT/Inf (2012) 7)) ilmenee, että maastapoistamispäätöksen saaneiden maahanmuuttajien säilöönotto vankiloissa tapahtuu muista tiloista erillisissä vankilayksiköissä Brandenburgin, Bremenin, Rheinland-Pfalzin, Nordrhein-Westfalenin ja Alasaksin osavaltioissa (s. 23 ja 24).
(44)
–	Landgericht Leipzig – 07 T 104/11.
(45)
–	Ks. CPT/Inf (2012) 6, 31 kohta.
(46)
–	Landgericht Traunstein – 4 T 3104/12.
(47)
–	”As a general rule, minors are not detained pending deportation. This is the case only in severely limited exceptional cases, and the principle of proportionality is strictly adhered to. As a rule, minors are placed in the custody of the youth welfare office” (CPT/Inf (2012) 7, s. 24).
(48)
–	Ks. Hessenin osavaltion vastaus, joka sisältyy asiassa C-514/13 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön liitteeseen 3a ja jossa täsmennetään, että ”naispuolisia aikuisia ja kumpaakin sukupuolta edustavia lapsia on niin vähän, ettei heille voida perustaa erillisiä säilöönottolaitoksia. Kun naisia ja lapsia joudutaan ottamaan säilöön, heidät sijoitetaan Frankfurt am Main III:n vankiloihin (naiset) ja nuorisovankiloihin”.
(49)
–	Ks. Saksin osavaltion vastaus, joka sisältyy asiassa C‑514/13 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön liitteeseen 3a ja jossa viitataan 5.9.2012 esitettyyn parlamentin kysymykseen 49 (Drucksache 17/10597) annettuun vastaukseen, jossa se täsmensi, että ”koska naisia otetaan säilöön vain vähän (yleensä säilöön otettuna on kerrallaan vain yksi nainen), heidät sijoitetaan – täydellisen eristämisen välttämiseksi – Chemnitzin vankilaan tutkintavangeille varatulle osastolle” (s. 114).
(50)
–	Ks. myös Bundesgerichtshofin 7.3.2012 antama määräys (V ZB 41/12), jossa tämä ylimmän asteen tuomioistuin viittaa nimenomaisesti alaikäisten sijoittamiseen erilleen vangeista ja korostaa direktiivin 17 artiklan 3–5 kohdassa vahvistettujen edellytysten merkitystä.
(51)
–	Ks. eri osavaltioiden vastaukset 5.9.2012 esitettyyn parlamentin kysymykseen 52 (s. 124–127).
(52)
–	Ks. asiassa C‑514/13 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön liite 3a.
(53)
–	Ks. tuomio komissio v. Saksa, C-67/05, EU:C:2005:791, 9 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(54)
–	Ks. erityisesti tuomio Saksa v. komissio, C-8/88, EU:C:1990:241, 13 kohta.
(55)
–	Ks. tuomio Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Ks. tästä määräys Région wallonne v. komissio, C‑95/97, EU:C:1997:184, 7 kohta).
(56)
–	Ks. asiassa C‑514/13 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön liite 3b.
(57)
–	Ks. tästä asiassa C-514/13 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön liitteessä 3a oleva Hampurin osavaltion vastaus.
(58)
–	Ks. Beron huomautusten ranskankielisen version s. 3.
(59)
–	Alankomaiden hallituksen huomautusten 29 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(60)
–	Ks. CPT/Inf (2012) 7. Saksan hallituksen mukaan maahanmuuttajien säilöönotossa vankiloihin voidaan tietyissä tilanteissa hyödyntää yhteistä infrastruktuuria ja henkilöstöä ja sijoittaa maahanmuuttajat suhteellisen lähelle heidän aiempaa asuinpaikkaansa (s. 24). Ks. myös asiassa C-514/13 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön liitteessä 3a oleva Hessenin osavaltion vastaus, jossa täsmennetään, että ”Hessenin osavaltiossa ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia eikä niille ole tarvetta”.
(61)
–	EU:C:2011:268.
(62)
–	Tuomion 33 kohta.
(63)
–	CPT:n kertomukseen antamassaan vastauksessa Saksan hallitus esitti myös erityisten säilöönottolaitosten perustamiseen liittyviä taloudellisia näkökohtia ja katsoi, että nykyistä järjestelmää voidaan pitää asianmukaisena, kun otetaan huomioon tällä hetkellä säilöönotettuina olevien henkilöiden vähäinen määrä (CPT/Inf (2012) 7, s. 24). Ks. myös asiassa C-514/13 esitetyn ennakkoratkaisupyynnön liitteessä 3a oleva Hessenin osavaltion vastaus, jossa täsmennetään, että ”Hessenin osavaltiossa ei ole erityisiä säilöönottolaitoksia eikä niille ole tarvetta”.
(64)
–	Myös Baijerin osavaltion viranomaiset päättivät tällaisesta säilöönotosta Aufenthaltsgesetzin 62 a §:n 1 momentin nojalla. Asiakirja-aineistosta ei käy ilmi, miksi Phamia ei voitu sijoittaa erityiseen säilöönottolaitokseen. Yhdistetyissä asioissa C‑473/13 ja C‑514/13 käytettävissä olevien tietojen perusteella vaikuttaa kuitenkin siltä, että säilöönotto vankilaan perusteltiin sillä, ettei Baijerin osavaltiossa ole erityisiä säilöönottolaitoksia. Koska mainittua perustelua ei mielestäni voida hyväksyä direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa asetettujen edellytysten näkökulmasta, tällainen säilöönotto on lainvastainen. Mikäli säilöönotto voitaisiin kuitenkin oikeuttaa perustellulla syyllä, on pohdittava sen lainmukaisuutta, jos asianomainen sijoitettiin samoihin tiloihin vankien kanssa sen jälkeen, kun hän antoi siihen suostumuksensa.
(65)
–	Ks. direktiivin johdanto-osan 13, 16, 17 ja 24 perustelukappale.
(66)
–	Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung – Strafvollzugsstatistik in Bayern 2012, Stichtagerhebung zum 31. März (Kennziffer B VI 6 j 2012, s. 10).
(67)
–	Ks. internetosoite http://www.justizvollzug-bayern.de/JV/Anstalten/Zustaendigkeiten.