61991C0081
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 2 de Julho de 1992 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O autor na causa principal, Tj. Twijnstra, é agricultor nos Países Baixos. Em 1980 celebrou um acordo para o abate ou a reconversão do seu gado bovino leiteiro com a autoridade neerlandesa competente. Ao abrigo deste acordo, comprometeu-se a não entregar leite proveniente da sua exploração durante o período de 10 de Abril de 1980 a 10 de Abril de 1985, tendo como contrapartida um prémio de reconversão. O acordo foi celebrado nos termos do Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1;EE 03 F12 p. 143). No princípio de Janeiro de 1984, Tj. Twijnstra vendeu uma parte das terras abrangidas pelo acordo. Os compradores comprometeram-se a não utilizar essas terras para a produção de leite antes de 10 de Abril de 1985 e respeitaram o compromisso. Tj. Twijnstra conservou assim o prémio de reconversão por inteiro, nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 1078/77, que determina o seguinte:
«1.
Um qualquer sucessor, numa exploração agrícola, se pode comprometer, por escrito, a continuar a execução das obrigações subscritas pelo seu antecessor.
Neste caso, os montantes já pagos ficam retidos a este último e o saldo é creditado ao seu sucessor.
No caso contrário, os montantes já pagos são reembolsados pelo antecessor.
2.
No caso de apenas uma parte da exploração ser cedida, o interessado continua a ter direito ao prémio se a pessoa a quem ele cedeu se comprometer por escrito a continuar a execução das obrigações subscritas pelo seu antecessor. No caso contrário, uma parte dos montantes já pagos é reembolsada pelo antecessor, calculada em função da superfície forrageira cedida.»
2.
Em 1988, Tj. Twijnstra retomou a produção de leite. Entretanto, uma imposição suplementar sobre a produção de leite fora instituído pelos Regulamentos (CEE) n.° 856/84 JO 1984 L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), e n.° 857/84 (JO 1984 L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64) do Conselho. Foi atribuída aos agricultores uma quantidade de referência, com base na sua produção durante um determinado período (designado como «período de referência») e a imposição suplementar era paga sobre a produção que excedesse a quantidade de referência. Estes regulamentos não previam originariamente a atribuição de uma quantidade de referência a agricultores que, como Tj. Twijnstra, não tinham produzido leite no decurso do período de referência, em consequência de terem celebrado um acordo de não comercialização ou de reconversão. Nos seus acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder/Minister van Landbouw en Visserij (120/86, Colect., p. 2321), e von Deetzen/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (170/86, Colect., p. 2355), o Tribunal de Justiça declarou que o Regulamento n.° 857/84 era inválido, na medida em que não previa a atribuição de uma quantidade de referência a essas pessoas, que, segundo o Tribunal de Justiça, podiam invocar o princípio da confiança legítima para serem autorizadas a retomar a produção de leite no fim do período abrangido por um acordo de não comercialização ou de reconversão.
3.
Na sequência dos acórdãos proferidos nos processos Mulder e von Deetzen, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 764/89, de 20 de Março de 1989 (JO 1989 L 84, p. 2), que aditou ao Regulamento n.° 857/84 um artigo 3.°-A, que previa a atribuição de uma quantidade de referência específica aos agricultores que não tinham estado anteriormente em condições de a obter, em consequência de terem celebrado um acordo de não comercialização ou de reconversão. A quantidade de referência específica foi fixada em 60% da quantidade de leite entregue durante o período de doze meses anterior ao mês de apresentação do pedido de prémio de não comercialização ou de reconversão (artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84). Nos seus acórdãos de 11 de Dezembro de 1990, Spagl/Hauptzollamt Rosenheim (C-189/89, Colect., p. I-4539), e Pastaetter/Hauptzollamt Bad Reichenhall (C-217/89, Colect., p. I-4585), o Tribunal de Justiça declarou que esta disposição era inválida, na medida em que limitava a quantidade de referência específica a 60% da quantidade de leite entregue durante o período de doze meses em questão. Em 13 de Junho de 1991, foi adoptado o Regulamento (CEE) n.° 1639/91 do Conselho (JO L 150, p. 35), tendo em vista a aplicação desses acórdãos.
4.
Em 22 de Junho de 1989, Tj. Twijnstra solicitou a atribuição de uma quantidade de referência específica. Por decisão de 11 de Agosto de 1989, o director do Departamento da Agricultura, da Natureza e das Actividades ao Ar Livre da província da Frisia concedeu a Tj. Twijnstra uma quantidade de referência específica provisória de 245653 kg para o ano comercial de 1989/1990. Tj. Twijnstra contestou esta decisão, com o fundamento de que a quantidade de referência não tinha sido calculada correctamente. A decisão foi confirmada pelo Ministério da Agricultura, da Conservação da Natureza e das Pescas, que é o réu no processo nacional. O réu considerou que o autor não tinha direito a uma quantidade de referência de 60% da quantidade total de leite por ele entregue durante o período de doze meses anterior ao pedido de um prémio de reconversão. Em vez disso, considerou que esta quantidade devia ser reduzida em proporção das terras vendidas por Tj. Twijnstra em Janeiro de 1984. O réu baseou-se a este propósito no artigo 5.°, n.° 1, do Beschikking superheffing SLOM-deelnemers (decreto neerlandês sobre a aplicação da super-imposição aos participantes num sistema de abate ou de reconversão do gado destinado à produção leiteira), que, em seu entender, aplica correctamente o artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84.
5.
O artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84 determinava o seguinte (antes de ser alterado pelo Regulamento n.° 1639/91):
«No caso de o produtor ter cedido em parte a sua exploração no decurso do período de não comercialização ou de reconversão:
—
a quantidade de referência específica do cedente estabelecida nos termos acima referidos será igual a 60% da quantidade em relação à qual tenha sido mantido o direito ao prémio,
—
a quantidade de referência específica do cessionário estabelecida nos termos acima referidos será igual a 60% da quantidade em relação à qual tenha sido adquirido o direito ao prémio.»
6.
O artigo 5.°, n.° 1, do Beschikking superheffing SLOM-deelnemers determina que, no caso de o produtor ceder uma parte da sua exploração no decurso do período de não comercialização ou de reconversão, a quantidade de referência específica deve ser dividida entre o cedente e o cessionário: ao cedente é atribuída uma quantidade de referência correspondente à proporção em que se tiverem mantido as obrigações resultantes do acordo de não comercialização ou de reconversão, enquanto ao cessionário é atribuída uma quantidade de referência correspondente à proporção em que lhe sejam transferidos direitos e obrigações, ao abrigo do acordo. Esta disposição parece ter como efeito que o cessionário, se tiver respeitado o acordo, recebe uma proporção da quantidade de referência específica correspondente à proporção da exploração que adquiriu. A quantidade de referência específica do cedente é reduzida de outro tanto.
7.
Tj. Twijnstra interpôs recurso da decisão do réu para o College van Beroep voor het Bedrijfsleven, tendo invocado os dois fundamentos seguintes:
Em primeiro lugar, o artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84 é inválido, na medida em que limita a sua quantidade de referência específica a 60% da quantidade de leite por ele produzido durante o período de doze meses anterior ao pedido de prémio de não comercialização.
Em segundo lugar, a decisão do réu é contrária à letra do artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, na medida em que reduziu a quantidade de referência específica de Tj. Twijnstra no que diz respeito à parte da exploração por ele vendida no decurso do período abrangido pelo acordo de não comercialização.
8.
O College van Beroep voor het Bedrijfsleven reconheceu que o primeiro fundamento tinha perfeita razão de ser, tendo em conta os acórdãos Spagl e Pastäetter, mas considerou que o segundo fundamento suscitava uma série de questões relativas à interpretação e à validade do artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84. Submeteu as seguintes questões ao Tribunal de Justiça para que seja proferida uma decisão, a título prejudicial, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE:
«1)
Em circunstâncias tais como as que foram descritas no n.° 2 do presente despacho (isto é, nas circunstâncias descritas nos n.os 1 a 4 acima), o artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, pode ser aplicado de uma maneira que se afaste da letra desta disposição?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, esta disposição deve ser aplicada em conformidade com a execução que lhe é dada nos Países Baixos, com base no artigo 5.°, n.° 1, do Beschikking superheffing SLOM--deelnemers?
3)
Em caso de resposta negativa à primeira questão, uma aplicação literal da referida disposição comunitária implica que o cessionário, na acepção desta regulamentação, não poderá nunca exigir uma quantidade de referência específica, a menos de ter garantido para si, por meio de uma convenção de direito privado celebrada com o cedente das terras oneradas com um compromisso de não comercialização e de reconversão, o direito deste último ao prêmio de não comercialização?
4)
Uma resposta afirmativa à terceira questão, acompanhada ou não de observações adicionais, leva à conclusão de que a referida disposição é nula, total ou parcialmente, por violação do direito comunitário e, nomeadamente, por violação do princípio da confiança legítima?»
9.
Deve notar-se que questões semelhantes a estas foram colocadas por um órgão jurisdicional alemão — o Verwaltungsgericht Oldenburg — no processo C-175/91, Ahlers e Grünefeld.
As primeira e segunda questões
10.
O sentido literal do artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84 é perfeitamente claro. Esta disposição significa que a uma pessoa na situação de Tj. Twijnstra deve ser atribuída uma quantidade de referência específica igual a 60% do leite por ele entregue durante o período de doze meses anterior ao seu pedido de prêmio de reconversão. Não deve fazer-se nenhuma redução por ele ter vendido uma parte da sua exploração durante o período de validade do acordo de reconversão, pois ele manteve o direito ao prêmio por força do artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1078/77. E, além disso, a pessoa a quem vendeu parte da exploração não tem direito a uma quantidade de referência específica no que diz respeito a essas terras, já que não adquiriu nenhum direito a qualquer parte do prêmio.
11.
No entanto, as autoridades neerlandesas propõem que o artigo 3.° A, n.° 2, terceiro parágrafo, não seja interpretado literalmente. Ele deveria antes ser interpretado no sentido de que a quantidade de referência específica atribuída pela produção de Tj. Twijnstra durante o período de doze meses anterior ao seu pedido de prémio de reconversão deveria ser repartida entre ele e as pessoas que adquiriram uma parte da sua exploração, com base na área possuída respectivamente por Tj. Twijnstra e pelos adquirentes. O Governo neerlandês chama a atenção para uma aparente incongruência da legislação aplicável: o artigo 3_°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84 faz supor que, quando uma parte de uma exploração for cedida no decurso do período de não comercialização ou de reconversão, a quantidade de referência específica deverá ser repartida entre o cedente e o cessionário, com base na parte do prèmio a que cada um tem direito; no entanto, o artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1078/77 não determina que o cessionário de urna parte da exploração adquire um direito a uma parte do prêmio. O Governo neerlandês é de opinião que o artigo 6.°, n.° 2, dá liberdade às partes para elas decidirem se o cessionário adquire um direito a uma parte do prêmio. Mas se assim for e se o direito a uma quantidade de referência específica depender do direito ao prêmio, a confiança legítima do cessionário pode ficar frustrada, já que ele não estaria em condições de obter uma quantidade de referência específica, a menos que tenha conseguido obter para si próprio um direito a uma parte do prêmio. O Governo neerlandês defende que, tendo em vista a ratio da disposição em causa, o critério decisivo é a área das terras produtivas possuídas respectivamente pelo cedente e pelo cessionário. No processo perante o órgão jurisdicional nacional, o ministro, réu nessa causa, alegou que, quando o Conselho aditou o artigo 3.°-A ao Regulamento n.° 857/84, se deve ter equivocado julgando que o cessionário de uma parte de uma exploração abrangida por um acordo de não comercialização ou de reconversão adquiria automaticamente um direito a uma parte proporcional do prémio, desde que assumisse as obrigações do cedente decorrentes do acordo.
12.
Nas suas observações escritas, o Conselho e a Comissão negam que o legislador comunitário tenha incorrido em semelhante equívoco quando o artigo 3.°-A foi aditado ao Regulamento n.° 857/84. Defendem que, quando o artigo fala da aquisição de um direito a uma parte do prémio pelo cessionário de uma parte de uma exploração, ele se refere exclusivamente à situação que ocorre quando uma exploração é cedida através de uma série de transferências parciais; o cedente perde o direito a uma proporção do prémio após cada transferência parcial, a menos que o cessionário se comprometa a respeitar o acordo de não comercialização ou de reconversão (artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1078/77); quando a última parcela de terra for transferida, a transacção é equiparada a uma transferência da totalidade da exploração, ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1078/77, de tal modo que o cessionário, se se comprometer a respeitar o acordo, adquire o direito aos montantes do prémio ainda não pagos, na medida em que o cedente ainda não tenha perdido o direito ao prémio, em consequência das transferências anteriores. Segundo o Conselho e a Comissão, esta é a única situação em que o cessionário de uma parte da exploração pode adquirir o direito a uma parte do prémio e é essa a situação tida em vista no artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, segundo travessão, do Regulamento n.° 857/84.
13.
O Conselho e a Comissão defendem igualmente que, quando o artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, fala de direito ao prémio, se trata de uma referência a um direito em relação à autoridade competente e não a um direito em relação à outra parte, por força de um acordo de direito privado. Assim, o cessionário de uma parte de uma exploração não adquire um «direito ao prémio», na acepção desta disposição, simplesmente porque o cedente se compromete a pagar-lhe o prémio.
14.
O Conselho e a Comissão defendem que não há, por conseguinte, qualquer motivo para que alguém se afaste do sentido literal do artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo. O cedente de uma parte da exploração, que mantém o direito à totalidade do prémio, tem direito à totalidade da quantidade de referência específica e o cessionário não tem direito a qualquer parte desta quantidade. O cessionário não pode invocar o princípio da confiança legítima para receber uma quantidade de referência específica, porque não foi induzido pela Comunidade a celebrar um acordo de não comercialização ou de reconversão. Se bem que daqui possa resultar que a um produtor seja atribuída uma quantidade de referência específica com base numa exploração muito maior do que a sua actual exploração, isto não é uma consequência grave, porque o artigo 3.°-A, n.° 1, exige que o produtor prove que está em condições de produzir leite na sua exploração até à quantidade de referência solicitada e o artigo 3.°-A, n.° 3 o obriga a provar que as sua entregas atingiram 80% da quantidade de referência, para que a quantidade de referência provisória se torne definitiva.
15.
Na audiência, os agentes do Conselho e da Comissão esclareceram que, em seu entender, o artigo 3.°-A pode ser interpretado no sentido de atribuir uma quantidade de referência específica ao cessionário que adquirir a totalidade da exploração e ao cessionário que adquirir a última parcela da exploração, após uma série de transferências parciais; no entanto, quando houver tal série de transferências parciais, nenhum dos cessionários, fora o último da série, pode adquirir uma quantidade de referência específica, ao abrigo do artigo 3.°-A, n.° 2. O Conselho e a Comissão procuram justificar a diferença de tratamento das várias categorias de cessionários com o fundamento de que, ao abrigo do artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1078/77, o cessionário de uma parte de uma exploração não adquire o direito ao premio e não é obrigado, perante a autoridade competente, a renunciar à produção de leite na exploração; não pode dizer-se, por conseguinte, que ele tenha sido induzido pela Comunidade a renunciar à produção de leite e daí que ele não possa assim invocar o princípio da confiança legítima para ter autorização para produzir leite na exploração. Por outro lado, o cessionário da totalidade da exploração e o cessionário que adquirir a última parte da exploração, após uma série de transferências parciais, podem invocar o princípio da confiança legítima, porque adquirem efectivamente o direito a uma parte do prêmio, ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1078/77 e ficam obrigados, perante a autoridade competente, a renunciar à produção de leite na exploração.
16.
Ainda não estou convencido com a tentativa do Conselho e da Comissão para explicarem cabalmente a aparente incoerência da legislação aplicável. O artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, parece decerto enunciar como princípio que o cedente e o cessionário têm ambos direito a uma parte do prêmio e, portanto, preenchem ambos as condições necessárias para a obtenção de uma quantidade de referência específica. A ideia de que o segundo travessão desta disposição só se aplica ao cessionário da última parte da exploração, após uma série de transferências parciais, é especialmente pouco convincente. Em tal situação, o produtor originário desapareceria completamente da cena e o artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, não parece de modo algum aplicar-se. Na realidade, esta disposição presume que o produtor originário continua ainda, em grande parte, no meio da cena. Ela começa com as seguintes palavras: «No caso de o produtor ter cedido em parte a sua exploração no decurso do período de não comercialização ou de reconversão.». Daqui resulta claramente que o produtor manteve uma parte da exploração. Se o autor desta disposição tivesse querido legislar para a situação que ocorre quando o produtor tiver cedido a totalidade da sua exploração no decurso do período de não comercialização ou de reconversão, quer mediante uma única operação, quer por meio de uma série de transferências parciais, teria certamente escolhido termos mais apropriados para o seu objectivo.
17.
Apesar da incongruência da legislação aplicável, não vejo como ê que, no contexto do presente processo, pode ser atribuída à disposição em causa uma interpretação que se afaste do sentido natural dos termos utilizados. O artigo 3.° A, n.° 2, terceiro parágrafo, primeiro travessão, determina que «a quantidade de referência específica do cedente... será igual a 60% da quantidade em relação à qual tenha sido mantido o direito ao prémio». O sentido destas palavras não pode ser mais claro. Um produtor na situação de Tj. Twijnstra manteve o direito à totalidade do prémio e preenche assim as condições necessárias para a obtenção da totalidade da quantidade de referência específica. Os adquirentes de uma parte da sua exploração não adquiriram nenhum direito a qualquer parte do prémio e não preenchem portanto as condições necessárias para a obtenção de uma quantidade de referência específica, ao abrigo do artigo 3.°-A, n.° 2.
18.
Pode defender-se que esta não é a solução mais lógica, já que ela significa que um produtor que cedeu uma parte da sua exploração no decurso do período de não comercialização ou de reconversão pode ter direito a uma quantidade de referência específica que exceda a quantidade que ele pode produzir nas terras abrangidas pelo acordo de não comercialização ou de reconversão. Pode defender-se que teria sido mais lógico repartir a quantidade de referência específica pelo cedente e pelo cessionário, com base nas suas respectivas parcelas das terras abrangidas pelo acordo de não comercialização ou de reconversão. No entanto, essa não é a solução adoptada pela legislação relevante e estes argumentos não podem justificar que Tj. Twijnstra seja privado de beneficiar de uma disposição que, de um modo claro e sem qualquer ambiguidade, lhe confere o direito a uma quantidade de referência específica, com base na totalidade da sua produção durante o período de doze meses anterior ao seu pedido de prémio de reconversão. Uma legislação que limita a liberdade de o produtor utilizar as suas terras com o objectivo de uma actividade económica legítima, muito embora a limitação se justifique, em princípio, pelo interesse geral, não pode ser interpretada restritivamente em detrimento dos interesses do produtor. Seja como for, a opinião defendida pelo Governo neerlandês equivale a algo mais do que uma interpretação restritiva, pois destorce o sentido natural de uma disposição perfeitamente clara.
As terceira e quarta questões
19.
As terceira e quarta questões dizem respeito ao eventual direito do cessionário a uma quantidade de referência específica. Resulta claramente do que foi dito acima que o artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84, conjugado com o artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1078/77, não determina de modo algum a atribuição de uma quantidade de referência específica a uma pessoa que adquira uma parte de uma exploração abrangida por um acordo de não comercialização ou de reconversão (excepto, tendo em conta a análise apresentada pelo Conselho e pela Comissão, quando o cessionário adquirir a última parte da exploração, após uma série de transferências parciais). A existência de um acordo de direito privado por força do qual o cedente concorda em transferir ao cessionário o seu direito ao prémio ou em pagar-lhe uma importância equivalente em dinheiro nada pode alterar. Quando o artigo 3.°-A, n.° 2, terceiro parágrafo, segundo travessão, fala do «direito ao prémio» do cessionário, tal deve, a meu ver, ser entendido com o sentido de um direito perante a autoridade competente e não pode ser interpretado como uma referência a um direito contratual em relação ao cedente. Como vimos, o cessionário de uma parte de uma exploração não pode adquirir um direito, nesta acepção, a uma parte do prémio, ao abrigo do artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1078/77.
20.
Por conseguinte, se o cessionário de uma parte de uma exploração tiver que reclamar uma quantidade de referência específica, não o fará com base na letra do Regulamento n.° 857/84, mas tão-somente por força do princípio da confiança legítima. A questão de saber se ele pode invocar esse princípio suscita uma série de questões difíceis que, a meu ver, não seria adequado resolver no presente processo, já que os direitos do cessionário não estão aqui em causa. O ponto essencial a ter presente é que, se o cessionário tiver direito a uma quantidade de referência específica por força do princípio da confiança legítima, tal não significa que a quantidade de referência específica atribuída ao cedente deva ser reduzida de outro tanto. O legislador comunitário deveria, neste caso, descobrir um qualquer meio de corresponder à confiança legítima do cessionário, salvaguardando ao mesmo tempo os direitos adquiridos do cedente. Se se tiver presente este ponto, torna-se desnecessário responder às terceira e quarta questões.
Conclusão
21.
Por conseguinte, sou de opinião que as questões submetidas ao Tribunal de Justiça pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven devem ter a seguinte resposta:
Um produtor de leite que celebrou um acordo de não comercialização ou de reconversão, ao abrigo do Regulamento n.° 1078/77, e cedeu uma parte da sua exploração a outra pessoa, no decurso do período de validade deste acordo, mas manteve o seu direito à totalidade do prémio de não comercialização ou de reconversão, nos termos do artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1078/77, tem direito à totalidade da quantidade de referência específica prevista no artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84.
(
*1
)	Língua original: inglês.