61983C0298
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
del 16 gennaio 1985 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
il ricorrente nella causa odierna — un Comitato in cui sono riunite, secondo il suo statuto, le associazioni più rappresentative delle imprese cinematografiche di produzione e di distribuzione, nonché del relativo settore tecnico-industriale dei Paesi membri delle Comunità europee e che persegue, fra l'altro, lo scopo di tutelare gli interessi dell'industria cinematografica — presentava alla Commissione, il 3 febbraio 1981, una domanda ai sensi dell'art. 3 del regolamento 6 febbraio 1962, n. 17, a norma del quale:
« Se la Commissione constata, su domanda o d'ufficio, un'infrazione alle disposizioni dell'articolo 85 o dell'articolo 86 del trattato, può obbligare, mediante decisione, le imprese ed associazioni di imprese interessate a porre fine all'infrazione constatata.
Sono autorizzati a presentare domanda a tal fine:
a)
gli Stati membri,
b)
le persone fisiche o giuridiche e le associazioni sprovviste di personalità giuridica che sostengano di avervi interesse.
Fatte salve le altre disposizioni del presente regolamento, la Commissione, prima di prendere la decisione di cui al paragrafo 1, può rivolgere alle imprese ed alle associazioni di imprese interessate raccomandazioni dirette a far cessare l'infrazione ».
La domanda del ricorrente era diretta contro il comportamento adottato in materia di acquisto di diritti di diffusione dei tre enti televisivi francesi — Société nationale de télévision française 1 (TF 1), Société nationale de television en couleur (Antenne 2) e Société nationale de programmes France régions (FR 3) — nei confronti dei produttori e distributori di films cinematografici. Il ricorrente ritiene infatti che i tre enti suddetti abbiano violato l'art. 86 del trattato CEE per aver abusato del proprio monopolio legale e per aver fissato prezzi troppo bassi — come dimostrato in base a prezzi medi — per l'acquisto di diritti di diffusione di films, tenuto conto del valore economico e dell'entità dei servizi resi.
La Commissione — cui era stato già presentato un analogo reclamo, con lettera 23 novembre 1978, dal Bureau de liaison des industries cinématographiques — istruiva la pratica, rivolgendo nel febbraio 1982 richieste di informazioni al ricorrente ed ai tre suddetti enti televisivi. Essa chiedeva fra l'altro informazioni sui costi di produzione dei films e suancesi per diritti di diffusione di films, nonché sui prezzi medi pagati per tali diritti dagli enti televisivi in altri Stati membri.
Dopo aver valutato tutti gli elementi messi a sua disposizione, il direttore generale della Concorrenza della Commissione delle Comunità europee giungeva a concludere che tali elementi non consentivano di accertare una violazione dell'art. 86 del trattato CEE. Di ciò, come pure dell'intenzione di archiviare la pratica, veniva data comunicazione al ricorrente con una lettera del 12 luglio 1983, nella quale si considerava anzitutto, in via di principio, che era impossibile — tenuto conto del diverso valore dei films, dipendente da vari fattori (dettagliatamente indicati nella lettera) — stabilire un criterio valido per tutti i films, e si indicava inoltre che, per questa ragione e in considerazione della « ratio » dell'art. 86, non si poteva applicare questa norma alla quota del bilancio degli enti televisivi destinata all'acquisto di films cinematografici, per constatare che tale quota è anormalmente modesta. L'eventuale abuso avrebbe dovuto invece essere provato riguardo a determinati films, e soltanto in tale ambito la Commissione avrebbe potuto infliggere sanzioni per la fissazione di prezzi non equi. Nella lettera si diceva inoltre che era impossibile effettuare, ai fini dell'art. 86, un raffronto tra il prezzo pagato dalla televisione per un diritto di diffusione con il costo di produzione del film, come pure che sembrava impossibile comparare il prezzo d'acquisto di un diritto di diffusione di un film con il costo di un telefilm di livello equivalente. Infine, dopo aver assicurato ch'essa non avrebbe mancato di seguire gli sviluppi della situazione nel settore considerato in Francia, la Commissione offriva al ricorrente la possibilità di presentare, entro il termine di un mese, osservazioni in merito a tale presa di posizione, ai sensi dell'art. 6, del regolamento 25 luglio 1963, n. 99, secondo cui:
« Se la Commissione ritiene che gli elementi di cui dispone non consentono di accogliere una domanda presentata a norma dell'articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 17, ne indica i motivi ai richiedenti e fissa loro un termine per la presentazione di eventuali osservazioni scritte ».
Il ricorrente reagiva dapprima con una lettera del 29 agosto 1983, in cui dichiarava in generale il proprio disaccordo sull'archiviazione della pratica, in quanto gli argomenti della Commissione non corrispondevano, a suo avviso, alla realtà dei fatti ed ignoravano le condizioni di sfruttamento dei films, nonché il danno arrecato dagli enti televisivi all'industria cinematografica.
Il 13 settembre 1983 esso presentava ulteriori osservazioni, in cui si riferiva anzitutto alla valutazione dei fatti controversi che era stata data (alla luce del diritto francese) dalla « Commission de la Concurrence » francese in un parere del 28 giugno 1979, nonché al fatto che l'attuale presidente della Repubblica francese aveva riconosciuto in un'intervista che i diritti di diffusione pagati dalla televisione sono anormalmente bassi, in ragione dello sfruttamento abusivo di una posizione dominante e dovrebbero essere aumentati in modo da portarli al livello medio dei costi di produzione di un telefilm. Inoltre, nella lettera si sottolineava che, essendo stato constatato un abuso generalizzato, si poteva quantomeno presumere un comportamento abusivo in più di un caso concreto. Ora, se non disponeva di informazioni sufficienti sui prezzi pagati per i diritti di diffusione di films cinematografici, la Commissione doveva raccogliere i relativi dati presso gli enti televisivi, e lo stesso ricorrente avrebbe potuto in seguito prendere posizione in merito all'entità del prezzo pagato per ciascun film.
In effetti — devo dirlo subito — nel suddetto parere la Commissione francese della concorrenza, adita dalla Fédération de la production cinématographique française, ha ritenuto a norma di varie ordinanze del 30 giugno 1945, della legge 19 luglio 1977 e del decreto 25 ottobre 1977, che i tre enti televisivi francesi (che dispongono congiuntamente di un monopolio legale per la diffusione di films alla televisione) hanno violato, con la loro politica in materia di prezzi d'acquisto di diritti di diffusione di films cinematografici, l'art. 50 dell'ordinanza 30 giugno 1945, secondo cui:
« Sont prohibées dans les mêmes conditions les activités d'une entreprise ou d'un groupe d'entreprises occupant sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci une position dominante caractérisée par une situation de monopole ou par une concentration manifeste de la puissance économique, lorsque ces activités ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d'entraver le fonctionnement normal du marché ».
Essa giungeva alla suddetta valutazione in base al fatto che la modesta entità del prezzo per l'acquisto di diritti di diffusione dava luogo ad uno squilibrio nella ripartizione dei costi di ammortamento — tra le sale cinematografiche, da un lato, e la televisione, dall'altro — e che il finanziamento di un terzo dei programmi televisivi corrispondeva al 3-6% del bilancio totale; essa si basava inoltre su un raffronto tra il prezzo pagato in media, nel 1978, per il diritto di diffusione di un film ed il costo di una trasmissione televisiva. Essa riteneva tuttavia, al tempo stesso, che dovesse applicarsi l'art. 51 della suddetta ordinanza (secondo cui l'art. 50 non riguarda il comportamento di un'impresa che occupa una posizione dominante, qualora tale comportamento risulti dall'applicazione di un testo legislativo), e precisamente in ragione di una serie di vincoli (limitazione delle entrate degli enti televisivi e necessità di un'autorizzazione parlamentare) che limitavano fortemente il margine di manovra degli enti televisivi. Perciò, nella relazione della « Commission de la Concurrence » per il 1979 viene in particolare segnalata la necessità di un adeguamento, da parte dei pubblici poteri, del quadro legislativo nel quale si svolgono le attività televisive (raccomandazione che tuttavia, a quanto pare, non è stata sufficientemente seguita, nonostante un intervento del Bureau de liaison des industries cinématographiques presso le competenti autorità francesi).
Anche dopo esser venuto a conoscenza di questo parere, il direttore generale della concorrenza della Commissione non modificava il proprio punto di vista e ne spiegava i motivi al ricorrente in una lettera del 28 ottobre 1983, nella quale si metteva in rilievo, da un lato, che la presa di posizione della Commissione francese per la concorrenza era basata « sur la législation française qui ne repond pas aux mêmes critères et conditions que l'article 86 du Traité de Rome » e si diceva, dall'altro, che — non avendo il ricorrente apportato alcun elemento nuovo — poteva tenersi ferma la constatazione secondo cui l'art. 86, per i motivi indicati nella lettera 12 luglio 1983, non era applicabile e la pratica doveva perciò essere archiviata.
Ciò induceva il CICCE ad adire, il 29 dicembre 1983, la Corte di giustizia, chiedendo che venissero annullate le decisioni della Commissione12 luglio 1983 e 28 ottobre 1983.
In proposito vorrei fare le considerazioni che seguono:
I — Sulla ricevibilità
1.
La ricevibilità del ricorso non è stata, di per sé, messa in dubbio, ed effettivamente non sembra poter essere contestata..
Come è stato infatti già chiarito dalla giurisprudenza (sentenza nella causa 26/76 (
1
)), le persone che in forza dell'art. 3 del regolamento n. 17 hanno facoltà di adire la Commissione sono legittimate, se la loro domanda viene respinta, ad agire in sede giurisdizionale (lo stesso principio è stato ribadito nella sentenza emessa nella causa 210/81 (
2
), ove si afferma, a proposito della definitiva comunicazione su un reclamo, che esiste un rimedio giurisdizionale se la domanda ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 17 viene in tutto o in parte respinta). È inoltre evidente che il CICCE (i cui membri possono essere danneggiati nelle loro prospettive di vendita dal comportamento, assertivamente contrastante con le norme sulla concorrenza, tenuto dagli enti televisivi francesi) deve essere considerato « interessato » ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 17 (cfr., in proposito, Steindorf, « Das Antragsrecht im EWG-Kartellverfahren und seine prozessuale Durchsetzung », in : Außenwirtschaftsdienst des Betriebsberaters 1963, pag. 353 e segg.; Deringer, Das Wettbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft », nota sull'art. 3 del regolamento n. 17).
Così pure, non dà luogo ad alcuna obiezione la circostanza che gli atti impugnati siano stati adottati dal direttore generale della concorrenza presso la Commissione CEE e che il ricorso si riferisca anche alla lettera del 12 luglio 1983 (la cui data di notifica potrebbe far ritenere tardivo il ricorso, che è stato proposto nel dicembre 1983). Manifestamente — nel corso del procedimento nulla è emerso in senso contrario — il direttore generale della concorrenza ha il potere di adottare atti del genere (il che sembra del tutto logico) e tali atti sono perciò da imputarsi senz'altro alla Commissione. D'altra parte, il fatto che il ricorso si riferisca anche alla suddetta lettera del luglio 1983 (di per sé non impugnabile, in quanto non costituisce un atto definitivo; cfr. von der Groeben, von Boeckh, Thiesing, « Kommentar zum EWG-Vertrag », nota sull'art. 3 del regolamento n. 17) non può essere criticato, in quanto la funzione di detta lettera era fra l'altro — com'è stato ammesso dalla stessa Commissione — quella di motivare in parte il definitivo provvedimento di archiviazione.
2.
Tuttavia, sotto altri due aspetti sorgono gravi problemi di ricevibilità.
a)
Stando alla sua formulazione, il ricorso mira unicamente a far annullare i due atti summenzionati, relativi all'archiviazione della pratica. In realtà, tuttavia, esso ha lo scopo — com'è stato ancora una volta sottolineato durante la fase orale del procedimento — di far adottare una decisione in cui si constati un abuso di posizione dominante ai sensi dell'art. 86 del trattato CEE. Secondo la Commissione, ciò esula dall'ambito della presente causa, e su questo punto le si deve certamente dare ragione.
In proposito, basta osservare che l'applicazione dell'art. 86 presuppone l'esistenza di una posizione dominante, nonché un pregiudizio per il commercio fra Stati membri. Ora, la Commissione ha espressamente sottolineato ch'essa non ha ancora effettuato i relativi accertamenti; in particolare, essa non si è ancora formata un'opinione sul primo dei suddetti punti, per il quale sorge il problema della determinazione del mercato rilevante, come pure — trattandosi di tre enti — l'ulteriore problema della definizione di un monopolio collettivo rispetto ad un oligopolio. In effetti, non si possono ora anticipare queste valutazioni; in particolare, non si può condividere la tesi del ricorrente secondo cui dovrebbe essere precluso alla Commissione ritornare sui suddetti punti, dal momento ch'essa non si è pronunciata al riguardo negli atti impugnati.
Il presente procedimento verte perciò unicamente sulla possibilità di ravvisare sufficienti indizi nel senso che i tre enti televisivi abbiano attuato una politica abusiva in materia di prezzi, e che quindi la pratica non dovesse essere archiviata e si dovesse invece proseguire l'esame del caso.
b)
D'altra parte, la Commissione sostiene che non tutte le censure formulate dal ricorrente sono ammissibili.
Essa si riferisce, in proposito, all'art. 6 del regolamento n. 99/63, da me già citato all'inizio. Questa norma delimiterebbe la situazione giuridica per la quale è garantita al richiedente una tutela giurisdizionale: di conseguenza nel procedimento contenzioso potrebbero essere considerati ammissibili soltanto argomenti già dedotti nelle osservazioni presentate in forza dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, mentre dovrebbe escludersi la possibilità di ritornare su argomenti che non abbiano avuto alcun peso nell'ambito della discussione in merito al reclamo.
L'esattezza di questa tesi mi sembra, però, estremamente dubbia. Essa non trova certo alcuna conferma nella giurisprudenza, ove, infatti, si dice soltanto (sentenza emessa nella causa 125/78 (
3
) punto 17 della motivazione) che l'art. 6 ha lo scopo di garantire che il richiedente sia informato dei motivi che hanno indotto la Commissione a non accogliere la domanda, e si aggiunge che alla Commissione non è vietato riaprire la pratica, se il richiedente fornisca, entro il termine impartitogli, nuovi elementi di fatto o di diritto. Sembra, in sostanza, che la tesi della Commissione si risolva in una limitazione della tutela giurisdizionale che il combinato disposto del trattato e dell'art. 3 del regolamento n. 17 intende manifestamente attribuire al richiedente. Ora, questa limitazione dovrebbe essere espressamente stabilita (come, ad esempio, nell'art. 38, 3o comma, del trattato CECA o nell'art. 42, § 2, del regolamento di procedura) e a tal fine non può essere sufficiente una disposizione di un regolamento della Commissione, intesa unicamente a garantire al richiedente la possibilità di essere sentito prima della decisione definitiva.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, ritengo che nel procedimento giurisdizionale per il controllo di un provvedimento di archiviazione possono, in via di principio, essere criticati tutti i motivi addotti dalla Commissione e che, perciò, nell'accertare se l'esame della pratica non dovesse essere proseguito, si debba tener conto di tutti gli argomenti svolti nel ricorso. Ciò premesso, è irrilevante stabilire se ad un risultato analogo non si sarebbe giunti in base alla constatazione che il ricorrente, nella sua prima reazione (29 agosto 1983), ha qualificato infondato l'intero ragionamento della Commissione, o alla circostanza che il ricorrente, nelle sue ultime osservazioni, si è riferito al suddetto parere della « Commission de la concurrence » (nel quale — a suo avviso — vengono formulate in modo sufficientemente chiaro le censure che la Commissione considera inammissibili).
II — Sul merito
1.
Quanto al problema — importante nella fattispecie — della portata dell'obbligo imposto alla Commissione dall'art. 3 del regolamento n. 17 nei confronti di chi abbia presentato un reclamo, ritengo opportuno ricordare anzitutto la relativa giurisprudenza.
Da questa risulta (cfr. sentenza nella causa 125/78 (
4
) punto 18 della motivazione) che, secondo la suddetta norma, il richiedente non ha il diritto di pretendere dalla Commissione una decisione definitiva circa la sussistenza o meno dell'asserita violazione, e che quindi la Commissione non è obbligata a proseguire in ogni caso il procedimento sino alla fase della decisione finale. Perciò, si dichiarava che la Commissione non poteva essere criticata per aver ritenuto — dato che nutriva dubbi sull'esistenza di una posizione dominante e sullo sfruttamento abusivo della stessa — che non fosse giustificata una decisione ai sensi dell'art. 86 del trattato.
Nella sentenza relativa alla causa 210/81 (
5
) si trattava dell'applicazione, nei confronti del ricorrente, di un sistema di distribuzione selettivo), benché si parlasse di un « obbligo di vigilanza » incombente alla Commissione (punto 22 della motivazione) e si considerasse che questa è tenuta, in seguito ad un reclamo, ad esaminare i fatti addotti dall'interessato, per valutare se siano state violate le norme sulla concorrenza (punto 19), si dichiarava tuttavia che il reclamo non conteneva alcun elemento atto a far ritenere che fossero state violate le norme comunitarie sulla concorrenza (punto 22) e inoltre (punto 20) che non era emerso alcun elemento il quale lasciasse supporre che il sistema di distribuzione selettivo fosse stato applicato in modo da violare le norme sulla concorrenza. In questa sentenza si trova, d'altro canto, un accenno ai limiti del sindacato esercitato dalla Corte in casi del genere, in quanto vi si sottolinea che le constatazioni effettuate dalla Commissione non erano basate su fatti manifestamente inesistenti, né erano inficiate da alcun manifesto errore di valutazione.
2.
È perciò chiaro che nella giurisprudenza non viene seguito l'orientamento che si riscontra talora in dottrina e secondo cui chiunque sia legittimamente interessato e adduca fatti che possano ragionevolmente far pensare ad un'eventuale violazione delle norme sulla concorrenza (senza alcuna necessità di una dettagliata esposizione, corredata da indizi e offerte di prova) avrebbe diritto all'attuazione di un procedimento (compresa la necessaria disposizione di mezzi istruttori), nonché all'emanazione di una decisione, diritto che potrebbe essere negato solo in caso di reclami temerari o in malafede (cfr. Steindorf, loc. cit.; analogamente, Deringer, loc. cit., il quale parla della possibilità che colui che ha presentato il reclamo ottenga un provvedimento inibitorio del comportamento contrastante con le norme sulla concorrenza, o von der Groeben, loc. cit., secondo cui il richiedente che fornisca sufficienti indizi può pretendere l'intervento della Commissione e questa è tenuta, in base al principio di legalità, a provvedere all'eliminazione del comportamento antigiuridico).
Si deve invece ritenere che, in tali casi, la Commissione disponga di un ampio margine di discrezionalità e che sull'esercizio dei suoi poteri abbiano grande incidenza gli argomenti dedotti dall'autore del reclamo (al quale incombono — in particolare quando si tratti di una grossa impresa o di un'associazione importante — obblighi di collaborazione di vasta portata). Perciò — come viene confermato dalla circostanza che gli interessati possono rivolgersi direttamente ai giudici nazionali e dal fatto che la Commissione, la quale interviene anzitutto nell'interesse generale, non ha i mezzi necessari per dar seguito a tutti i reclami (a quanto pare, numerosi) — non si può affatto presumere che la Commissione sia tenuta, in base alla comunicazione di determinati indizi, ad instaurare un procedimento in materia di concorrenza, con tutte le relative conseguenze, ed a proseguirlo fino all'adozione di una decisione in cui si constati che è stata commessa un'infrazione o che questa non può essere provata.
Se lo fa — com'è avvenuto nella fattispecie —, le critiche rivolte al suo comportamento saranno quindi giustificate soltanto qualora si possa ritenere ch'essa ha esercitato in modo scorretto il proprio potere discrezionale o si accerti ch'essa ha basato la propria opinione su dati inesatti.
3. Sulle varie censure formulate dal ricorrente
a)
Nella lettera della Commissione in data 12 luglio 1983 si trova, al punto 2, l'affermazione secondo cui il valore economico (che costituisce, com'è noto, secondo la giurisprudenza, un criterio per la valutazione di abusi in materia di prezzi; cfr. sentenze nelle cause 26/75 (
6
) e 27/76 (
7
) è, per i films, molto variabile e dipende in particolare da una serie di fattori, elencati alle lettere a)-f).
aa)
Il ricorrente, tentando di mettere in dubbio il fondamento stesso del provvedimento di archiviazione, ha osservato in proposito che a torto la Commissione considera identiche le nozioni di valore economico « intrinseco » del film; a suo avviso, il valore di un diritto di diffusione dipende dalla natura e dall'entità dell'uso che il cessionario ne può fare.
bb)
Inoltre, il ricorrente ha sostenuto che, in realtà, il valore di un film non dipende da tutti i criteri indicati dalla Commissione e che, in particolare, il successo commerciale di un film è spesso indipendente dal suo valore artistico.
ce)
Esso ha considerato altresì che il carattere « inedito » di un film nulla ha a che fare con l'acquisto di un diritto di diffusione, poiché questo viene in ogni caso esercitato soltanto dopo la presentazione del film nelle sale cinematografiche.
dd)
Infine, esso ha criticato il fatto che la Commissione, nel suo provvedimento, non abbia tenuto conto del valore del servizio che un diritto di diffusione rende possibile, riferendosi, in proposito, alla possibilità di offrire programmi televisivi sufficientemente articolati.
Tuttavia, è facile dimostrare che queste critiche sono infondate.
Per quanto riguarda il punto aa), basta constatare che fra i criteri per la determinazione del valore indicati nella lettera della Commissione si trovano anche il numero dei potenziali telespettatori, la circostanza che un film sia già stato diffuso o meno, e la durata dei diritti di diffusione, tutti elementi che non si ricollegano in alcun modo al valore « intrinseco » di un film (nel senso di costo di produzione, cui sembra riferirsi il ricorrente).
Quanto all'argomento richiamato sub bb), è evidente che la Commissione non ha inteso affermare che il valore di un singolo film dipenda da tutti i criteri indicati, in base ai una scheda di punteggio. Per me è chiaro ch'essa voleva semplicemente enumerare vari criteri ai quali, in generale, si può pensare per determinare il valore di un film.
Riguardo poi all'obiezione sub ce), la Commissione ha spiegato in modo convincente che, in tale contesto, essa intendeva riferirsi al fatto che un film venga diffuso per la prima volta in televisione; qualsiasi altra ipotesi sarebbe impossibile secondo il diritto francese — di cui essa è a conoscenza — in quanto i films possono essere diffusi in televisione soltanto dopo che siano stati proiettati per un certo tempo (3 anni) nelle sale cinematografiche.
Infine, in merito alla censura indicata sub dd), si deve osservare che già dall'uso della parola « notamment » nella lettera della Commissione risulta chiaramente che non si tratta di un'enumerazione tassativa; del resto, la Commissione ha senz'altro ammesso che sul prezzo di un film influisce l'attrattiva che questo esercita (il che, certamente, non dice ancora nulla sul come quest'aspetto debba essere esattamente valutato nel giudicare il prezzo di un diritto di diffusione). Quanto all'altra osservazione fatta dal ricorrente nello stesso contesto, e cioè che per le trasmissioni pubblicitarie che precedono immediatamente la diffusione di films (come la domenica sera su TF 1) si applica la tariffa più elevata, dirò anzitutto che dal prezzo pagato per un minuto di pubblicità non possono trarsi immediate illazioni quanto al valore di un diritto di diffusione di un film, poiché si tratta, manifestamente, di prestazioni del tutto diverse. Inoltre, la relazione ravvisata dal ricorrente è smentita anche dal fatto — addotto dalla Commissione — che su TF 1 le tariffe applicate per i messaggi pubblicitari nei giorni feriali non si differenziano a seconda che la pubblicità sia seguita da un film (come avviene spesso, ma non sempre, il lunedì) o no (come negli altri giorni della settimana).
b)
Poiché nel procedimento dinanzi alla Commissione (come del resto nel procedimento contenzioso), il ricorrente ha prodotto soltanto cifre globali — ad esempio: quota destinata all'acquisto di diritti di diffusione di films sulle entrate complessive della televisione; raffronto tra prezzi medi d'acquisto dei diritti di diffusione di films e costi medi di produzione di un telefilm —, nella lettera della Commissione in data 12 luglio 1983 si sottolinea anche, ai punti 3 e 4 (sui quali sembra porre l'accento la pronunzia della Commissione), l'impossibilità di applicare l'art. 86 del trattato CEE ad una quota del bilancio degli enti televisivi, in quanto un eventuale abuso potrebbe essere accertato solo con riferimento a determinati films ed ai relativi prezzi.
Il ricorrente non ammette questo ragionamento. A suo avviso, se si può constatare un abuso generalizzato in base a valori globali, si deve pensare che vi sia stato abuso in vari casi concreti. Quanto meno — esso aggiunge — una situazione del genere fa presumere che si dovessero esaminare ulteriormente i fatti, ed alla Commissione si può far carico di non aver agito in conformità a tale obbligo.
A me pare che, anche su questo punto, l'esattezza della tesi della Commissione sia incontestabile.
aa)
Come quest'ultima ha giustamente sottolineato, in materia di concorrenza — cioè in un campo in cui le sue decisioni hanno notevoli conseguenze giuridiche civili e (se si vuole) penali, e possono influire sul comportamento di altri operatori sul mercato — la Commissione non può contentarsi di presunzioni. Essa ha tratto questo insegnamento dalla sentenza emessa nella causa 27/76 (
8
) nella quale si riteneva che, mancando la prova del carattere non equo dei prezzi ai sensi dell'art. 86, l'impresa interessata poteva fruire del beneficio del dubbio. Nello stesso contesto è importante osservare, inoltre, che le decisioni in materia di concorrenza contengono spesso l'invito a porre fine al comportamento criticato. Ma è evidente che, a tale scopo, sono necessarie ingiunzioni ben precise.
bb)
In merito all'argomento del ricorrente relativo alla modesta entità dei fondi stanziati per l'acquisto di diritti di diffusione di films rispetto al bilancio totale degli enti televisivi, si deve osservare anzitutto che detta quota del bilancio non è necessariamente indicativa della sua utilizzazione: se, infatti, essa viene usata soltanto per l'acquisto di un numero relativamente ristretto di films, non è affatto escluso che il prezzo pagato per ciascun film risulti essere del tutto equo (nel senso di prezzo equivalente a quello che si formerebbe in caso di concorrenza sufficientemente attiva, secondo il criterio stabilito nella sentenza emessa nella causa 27/76 (
8
) Inoltre, è chiaro che, pure se fosse veramente possibile ottenere, grazie all'applicazione dell'art. 86, un aumento di detta quota del bilancio, in tal modo non si avrebbe necessariamente un aumento dei prezzi da pagare per i diritti di diffusione di films, poiché probabilmente verrebbe piuttosto acquistato un maggior numero di diritti di diffusione.
ce)
D'altra parte, si deve senz'altro riconoscere che i films sono prodotti molto eterogenei e che perciò il valore dei relativi diritti di diffusione è assai variabile (come abbiamo appreso, su di esso influiscono il successo riscosso dal film nelle sale cinematografiche, la sua età, il tasso di ascolto di cui può fruire, la possibilità di diffonderlo una o più volte e il fatto che si tratti o meno di una ridiffusione). Ciò è pienamente confermato dai dati che la Commissione ha raccolto presso gli enti televisivi e trasmesso alla Corte. Ad esempio — non vorrei ora riferire tutte le cifre — risulta che nel 1980 TF 1 ha acquistato, per films francesi, diritti di diffusione i cui prezzi sono stati dell'ordine di 200000 — 1100000 FF per la prima diffusione, 110000 — 900000 FF per la seconda, 120000 — 900000 FF per la terza e 100000 — 450000 FF per la quarta. Per i films originari di altri paesi della CEE i valori comunicati oscillano fra 150000 e 700000 FF; per i films provenienti da paesi terzi essi vanno da 130000 a 850000 FF (prima diffusione), da 140000 a 326000 FF (seconda diffusione) e da 150000 a 270000 FF (terza diffusione).
È chiaro che il ricavarne valori medi — ai fini dell'applicazione dell'art. 86 — non presenta grande utilità, poiché non è affatto escluso che almeno i prezzi più elevati (quasi corrispondenti ai costi di produzione di un telefilm) siano del tutto equi; come pure si deve riconoscere che non tutti i prezzi meno elevati (nel caso, ad esempio, di una quarta diffusione o di un film di secondaria importanza) indicano necessariamente che il film sia stato pagato al di sotto del suo valore. In particolare, la Commissione ha ragione quando sostiene che non è possibile constatare un abuso generalizzato, in base ad un raffronto tra i prezzi medi dei diritti di diffusione ed i costi medi di produzione di un telefilm. In effetti, questo metodo è inammissibile fra l'altro perché i « prodotti » non sono comparabili (si tratta, da un lato, della diffusione per una sola volta di un film che ha già esaurito o può continuare a sfruttare il mercato delle sale cinematografiche e, dall'altro, della proprietà di un nuovo prodotto, per il quale è possibile più di una diffusione, nonchö la cessione di diritti ad altri enti televisivi o a fabbricanti di videocassette).
dd)
Infine, il metodo applicato dal ricorrente non serve a giustificare neppure la presunzione secondo cui, per evitare la censura di esercizio scorretto del potere discrezionale, la Commissione avrebbe dovuto proseguire l'esame del caso ed effettuare ulteriori accertamenti.
Questa presunzione non può certamente basarsi sui dati relativi ai prezzi pagati in media dagli enti televisivi, per diritti di diffusione, negli altri Stati membri, prezzi che il ricorrente ha comunicato alla Commissione rispondendo al punto 11 della richiesta d'informazioni. Secondo tali dati (che si riferiscono al 1977) in nessun paese si registrano, infatti, scarti significativi verso l'alto rispetto ai valori indicati per la Francia (prezzo medio 213000 FF, prezzo massimo 1 milione di FF), mentre in tutti gli altri paesi si riscontrano valori più bassi, e solo il prezzo medio comunicato per la Repubblica federale di Germania, pari — previa conversione al tasso di cambio allora vigente — a 223000 FF, si colloca poco al di sopra del prezzo medio francese. Né, a mio avviso, la suddetta presunzione appare fondata se si hanno presenti i singoli prezzi pagati dagli enti televisivi francesi per diritti di diffusione, proprio perché le differenze possono essere giustificate dal diverso valore dei films.
Il ricorrente avrebbe dovuto invece provare in base a casi specifici — come avrebbe potuto fare, in quanto federazione a livello europeo, senza alcuna difficoltà — l'esistenza di seri indizi di abuso, dimostrando ad esempio che, per un determinato film, in un altro Stato membro (e precisamente in uno Stato in cui esiste la concorrenza da parte di enti televisivi di diritto privato) è stato pagato un prezzo più alto, o che, per films analoghi, offerenti che si trovino in posizione di forza (ve ne sono alcuni anche in Francia) abbiano ottenuto prezzi più elevati.
Poiché ciò non è avvenuto, il fatto che la Commissione si sia astenuta dall'effettuare lunghi e difficili accertamenti, che avrebbero distratto i suoi uffici da altri lavori, non può qualificarsi come esercizio scorretto del potere discrezionale.
e)
In quest'ultima parte delle mie conclusioni devo poi prendere posizione sul riferimento fatto dal ricorrente, nella lettera 13 settembre 1983, al surricordato parere della « Commission de la concurrence » (mentre le dichiarazioni dell'attuale presidente della Repubblica francese, anch'esse richiamate nella stessa lettera, hanno manifestamente carattere politico, ma non costituiscono una valutazione giuridica dei fatti controversi e non possono quindi essere rilevanti in sede giurisdizionale).
Secondo il ricorrente, il suddetto parere avrebbe dovuto indurre la Commissione, se non a seguire lo stesso orientamento, quanto meno a proseguire il procedimento.
Anche su questo punto non posso condividere la sua tesi.
Pur dovendosi ammettere che le norme del caso — e cioè l'art. 50 dell'ordinanza 30 giugno 1945, da un lato, e l'art. 86 del trattato, dall'altro — hanno contenuto sostanzialmente analogo, non si può tuttavia ignorare che il sistema francese si discosta in complesso notevolmente da quello comunitario, se si tiene conto delle funzioni (consultive) della « Commission de la concurrence » e delle conseguenze giuridiche delle sue pronunzie, nonché, in particolare, dell'art. 51 dell'ordinanza, che non trova riscontro nel diritto comunitario (cfr. anche Behrens e Korb-Schikaneder, « Europäisches Wettbewerbsrecht vor französischen Gerichten », Rabeis Zeitschrift, 48o anno, n. 48, pag. 457 e segg., in particolare pagg. 464-466). L'elemento caratteristico sembra essere soprattutto — come dimostra il contenuto del parere della « Commission de la concurrence » che è stato prodotto in causa — una prassi fortemente generalizzante (alla quale accenna anche Steindorf, loc. cit.).
Queste circostanze (come pure quanto considerato in merito all'art. 51 dell'ordinanza nel parere della « Commission de la concurrence » e la già ricordata relazione compilata da questo organo per il 1979) fanno pensare che detto parere abbia una funzione e una finalità diverse da quelle degli accertamenti a norma dell'art. 86 del trattato. Perciò, le valutazioni ivi contenute non possono certo essere semplicemente recepite ai fini del diritto comunitario. In particolare, è inconcepibile che, in tale contesto, esse diano luogo direttamente ad azioni concrete. Ad esempio, il rapporto tra l'ammortamento dei costi di produzione di un film mediante gli incassi nelle sale cinematografiche, da un lato, e il loro ammortamento mediante diffusioni televisive, dall'altro, rapporto che è al centro delle considerazioni della « Commission de la concurrence », non è di alcuna utilità al fine di valutare se i prezzi pagati per diritti di diffusione siano equi.
d)
In sintesi si deve quindi constatare che, stando a quanto accertato nel corso del procedimento, alla Commissione non si può far carico di essersi basata su fatti inesatti, nell'emanare gli atti impugnati, né si può presumere che il comportamento da essa tenuto nel procedimento instaurato su domanda del ricorrente costituisse esercizio scorretto del suo potere discrezionale.
Il ricorso proposto contro il provvedimento della Commissione del 28 ottobre 1983 deve perciò essere respinto.
Quanto alle spese giudiziali, propongo di dichiarare che ciascuna delle parti deve sopportare le proprie spese, in quanto la Commissione — non tenendo conto dell'art. 40 del regolamento di procedura — ha formulato solo nella replica la relativa domanda, che non può quindi essere presa in considerazione.
(
*1
)	Traduzione dal tedesco.
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1
)	Sentenza 25 ottobre 1977, causa 26/76, Metro SB-Großmärkte GmbH & Co KG/Commissione delle Comunità europee, Race. 1977, pag. 1875.
(
2
)	Sentenza 11 ottobre 1983, causa 210/81, Oswald Schmidt, titolare della ditta Demo-Studio Schmidt/Commissione delia Comunità europee, Race. 1983, pag. 3045.
(
3
)	Sentenza 18 ottobre 1979, causi 125/78, GEMA, Gesellschaft für musikalische Aufführungs- und mechanische Vervielfältigungsrechte/Commissione delle Comunità europee, Race. 1979, pag. 3173.
(
4
)	Sentenza 18 ottobre 1979, causa 125/78, GEMA, Gesellschaft für musikalische Aufführungs- und mechanische Vervielfältigungsrechte/Commissione delle Comunità europee, Race. 1979, pag. 3173.
(
5
)	Sentenza 11 ottobre 1983, causa 210/81, Oswald Schmidt, titolare della ditta Demo-Studio Schmidt/Commissione delle Comunità europee, Race. 1983, pag. 3045.
(
6
)	Sentenza 13 novembre 1975, causa 26/75, General Motors Continental NV/Commissione delle Comunità europee, Race. 1975, pag. 1367.
(
7
)	Sentenza 14 febbraio 1978, causa 27/76, United Brands Company e United Brands Continental BV/Commissione delle Comunità europee, Race. 1978, pag. 207.
(
8
)	Sentenzi 14 febbraio 1978, causa 27/76, United Brands Company e United Brands Continental BV/Commissione delle Comunità europee, Race. 1978, pag. 207.