62001CC0363_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. For Oberlandesgericht Frankfurt am Main verserer en sag mellem luftfartselskabet Deutsche Lufthansa AG og Hannover-Langenhagen lufthavn, der fra den 1. januar 1998 har stillet krav om betaling af et særligt vederlag for adgang til ground handling-markedet. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om dette krav er foreneligt med de gældende fællesskabsregler.
I – Fællesskabsbestemmelser
2. Femte betragtning til Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne (2) (herefter »direktivet«), bestemmer følgende: »åbning af adgang til ground handling-markedet er en foranstaltning, der skal bidrage til at mindske luftfartsselskabernes driftsomkostninger og forbedre kvaliteten af den service, der ydes brugerne.«
3. 25. betragtning til direktivet har følgende ordlyd:
»der bør sikres leverandører, der har tilladelse til at levere ground handling-ydelser, og brugere, der har tilladelse til at anvende egen-handling, adgang til lufthavnens anlæg, i det omfang det er nødvendigt, for at de kan udøve deres rettigheder, og for at der kan sikres reel og loyal konkurrence; der bør dog kunne kræves betaling for denne adgang«.
4. Direktivets artikel 16 med overskriften »Adgang til anlæg« er affattet således:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre leverandører af tjenesteydelser og brugere, som ønsker at udføre egen-handling, adgang til lufthavnsanlæggene, i det omfang denne adgang er nødvendig for udøvelsen af deres virksomhed. Hvis forvaltningsorganet eller efter omstændighederne den offentlige myndighed eller et andet organ, hvorunder det sorterer, stiller betingelser for en sådan adgang, skal disse være relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende.
2. Den disponible ground handling-plads i lufthavnen skal på grundlag af regler og kriterier, der er relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende, fordeles mellem de forskellige leverandører af tjenesteydelser og de forskellige brugere, der udfører egen-handling, herunder nytilkomne, i det omfang det er nødvendigt for, at de kan udøve deres rettigheder, og for at sikre reel og loyal konkurrence.
3. Skal der betales for adgang til lufthavnsanlæggene, fastsættes denne betaling på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier.«
5. I forbindelse med Rådets vedtagelse af direktivet fik Kommissionen i mødereferatet optaget følgende erklæring vedrørende anvendelsen af dette direktivs artikel 16, stk. 3:
»Kommissionen erklærer, at artikel 16, stk. 3, anerkender lufthavnens ret til at opkræve en afgift for adgang til lufthavnsanlæggene fra leverandører af tjenesteydelsers og egen-handlingbrugere.
Kommissionen erklærer, at en sådan afgift kan forstås som et kommercielt gebyr [Geschäftsgebühr], og at det bl.a. kan bidrage til lufthavnens selvfinansiering, idet det dog skal fastsættes på grundlag af relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier.«
II – Tvisten i hovedsagen
6. Af forelæggelseskendelsen fremgår, at Flughafen Hannover-Langenhagen (herefter »lufthavnen«) driver Hannover-Langenhagen lufthavnen, og at lufttransportvirksomheden Deutsche Lufthansa AG (herefter »Lufthansa«) udøver ground-handling i denne lufthavn, og længe har udført check-in af sine passagerer (ved egen-handling), og af andre flyselskabers passagerer (som leverandør af ground handling-ydelser).
7. Lufthavnen udlejede betjeningsskranker til Lufthansa mod betaling af en leje, der var fastsat i en kontrakt om ground-handling af luftfartøjerne. Indtil udgangen af 1997 havde lufthavnen ikke krævet betaling fra Lufthansa af et vederlag for adgang til dette særlige marked, i hvert fald ikke på området for egen-handling. Derimod opkrævede den allerede et sådant vederlag fra leverandører, der ydede ground handling-ydelser til tredjemand og fra andre leverandører.
8. Parterne er enige om, at det omtvistede vederlag, som lufthavnen har forlangt betalt siden den 1. januar 1998, er en særlig betaling for at opnå en mulighed for markedsadgang (tilladelse til at få adgang til en mulighed for at opnå en fortjeneste) og ikke dækker lufthavnens konkrete ydelser, som f.eks. adgang til særlige eller fælles anlæg eller særlige tjenesteydelser, for hvilke der principielt er brugerbetaling, som Lufthansa i øvrigt betaler.
9. Da Oberlandesgericht Frankfurt am Main fandt, at lufthavnens ret til at opkræve et sådant vederlag afhænger af en fortolkning af direktivet, har den forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål
III – De præjudicielle spørgsmål
»1) Skal Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996, navnlig artikel 16, stk. 3, sammenholdt med 25. betragtning, fortolkes således, at en lufthavns forvaltningsorgan i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, er berettiget til udover en brugerbetaling (leje) at forlange et særligt vederlag i form af et adgangsvederlag som betaling for at åbne for muligheden for at opnå en fortjeneste, og som opkræves ud over brugerbetalingen for anlæggene (leje) fra en leverandør af ground handling-ydelser og/eller en bruger, der anvender egen-handling, og som i henhold til aftale skal betale for på lejebasis at få stillet lufthavnsanlæg – konkret: skranke til ground handling af flypassagerer – til rådighed,
eller (andet alternativ) følger det af direktivets bestemmelser kun, at de kriterier, der er nævnt i artikel 16, stk. 3, skal anvendes ved fastsættelsen af brugerbetalingen, og at der kan tages hensyn til lufthavnens forvaltningsorgans interesse i at opnå fortjeneste?
2) Såfremt spørgsmål 1 (første led) besvares bekræftende, har en lufthavns forvaltningsorgan da også krav over for en leverandør af ground handling-ydelser og/eller en bruger, der anvender egen-handling (en leverandør i samme situation som sagsøgte i hovedsagen), selv inden for de områder, hvor der allerede var sikret fri adgang til ground handling-markedet, inden direktivet trådte i kraft, f.eks. vedrørende landbaseret ground handling?
3) Såfremt spørgsmål 2 besvares bekræftende, skal direktivet da fortolkes således, at en lufthavns forvaltningsorgan i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, er berettiget til at kræve et yderligere adgangsvederlag, som omhandlet i spørgsmål 1, som betaling for tilladelsen til af få »adgang til lufthavnsanlæggene«, selv for en bruger, der anvender egen-handling og/eller en leverandør af ground handling-ydelser, der, som sagsøgte i hovedsagen, indtil ikrafttrædelsen af direktivet eller af de bestemmelser, hvorved direktivet er gennemført i national ret, (kun) har betalt leje for anvendelsen af de pågældende lufthavnsanlæg?
4) Er et krav om et yderligere adgangsvederlag over for en bruger, der anvender egen-handling og/eller en leverandør af ground handling-ydelser, der hidtil har haft fri adgang til markedet for ground handling-ydelser, i dette tilfælde udelukkende inden for egen-handling – uden at der er blevet opkrævet et sådant vederlag, i givet fald endda obligatorisk, for at hindre forskelsbehandling over for andre brugere, der anvender egen-handling, og leverandører af egen-handling ydelser,
a) som allerede hidtil ud over brugerbetaling er blevet opkrævet et yderligere adgangsvederlag?
b) som for første gang har fået adgang til lufthavnsanlægggene på grund af den retsstilling, der er en følge af direktivet, og derfor fra nu af skal betale et adgangsvederlag ud over brugerbetalingen for anvendelsen af lufthavnsanlæggene?
5) Såfremt det i henhold til artikel 16, stk. 3, i Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996 er berettiget, at en lufthavns forvaltningsorgan opkræver et yderligere vederlag for adgang til markedet, som beskrevet ovenfor, opfylder et vederlag, der opkræves ud over den betaling, der er erlagt for brug af betjeningsskranker, betingelserne i henhold til artikel 16, stk. 3, vedrørende relevans, objektivitet, gennemsigtighed og ikke-diskrimination, når det er fastsat efter antallet af flypassagerer (i dette tilfælde: 0,30 DEM pr. betjent flypassager)?«
IV – Retlig vurdering
A – Det første spørgsmål
10. Indledningsvis bør genstanden for tvisten i hovedsagen præciseres. Sagen vedrører nemlig spørgsmålet om, hvorvidt en lufthavnsvirksomhed har krav på betaling for at give en leverandør af tjenesteydelser adgang til ground handling-markedet.
11. Dette adgangsvederlag, som Kommissionen og den forelæggende ret betegner som en bevillingsafgift, og som sagsøgeren i hovedsagen foreslår at betegne som et »kommercielt gebyr« (»Gestattungsentgelt«), opkræves alene på grundlag af, at lufthavnsvirksomheden indrømmer leverandøren af ground handling-ydelser en mulighed for fortjeneste.
12. Vederlaget udskiller sig fra andre beløb, der betales af leverandørerne af ground handling-ydelser for retten til at benytte visse anlæg, der stilles til rådighed af den der driver lufthavnen, som f.eks. betjeningsskranker.
13. Sådanne vederlag betegnes af sagsøgeren i hovedsagen som »Nutzungsentgelt« (bogstavelig talt: brugsbetaling), hvilket ikke er omtvistet i denne sag.
14. Diskussionen om berettigelsen af kravene fremsat af sagsøgeren i hovedsagen, centrerer sig om fortolkningen af direktivets artikel 16, stk. 3. Dette er nemlig den eneste bestemmelse, der omfatter betaling af vederlag til lufthavnsvirksomheden.
15. Det må dog fastslås, at det i medfør af artikel 16, stk. 3 specifikt bestemmes, at kriteriet for opkrævningen af vederlaget er »adgang til lufthavnsanlæggene«. Efter min opfattelse er meningen med dette begreb helt utvetydigt. Et »anlæg« er en fysisk realitet som en del af lufthavnens infrastrukturer, og ikke en abstrakt mulighed for fortjeneste som eventuel følge af brugen af disse infrastrukturer.
16. Jeg skal i den anledning præcisere, som Kommissionen understreger, idet den gengiver begrundelsen til direktivforslaget (3), at begrebet »adgang til anlæggene« omfatter den adgang til de generelle anlæg, der gives de berørte virksomheder. Det følger heraf, at vederlaget for denne adgang til anlæggene ikke begrænser sig til lejen for lokaler og genstande, der stilles til rådighed for leverandører af ground handling-ydelser og brugere, der anvender egen-handling, men det omfatter ligeledes de øvrige udgifter der er forbundet med at stille til rådighed, samt omkostningerne af organisationen der følger heraf, som f.eks. visse rengøringsarbejder, vedligeholdelse eller udstedelsen og kontrollen af adgangskort til disse virksomheders personale.
17. Lufthavnen, støttet af Den Hellenske Republik, gør imidlertid gældende, at begrebet »adgang til anlæggene«, jf. direktivets artikel 16, stk. 3, i virkeligheden skal forstås som adgang til markedet.
18. Lufthavnen bestrider ganske vist ikke den grundlæggende sondring mellem et vederlag for adgang til markedet, og et vederlag for adgang til anlæggene. Den antager imidlertid, at fællesskabslovgiver, skønt han benytter det andet begreb, i virkeligheden har ønsket at henvise til det første begreb. Lufthavnen påberåber sig i den forbindelse en række argumenter til støtte for den fortolkning, som ifølge denne bør udledes af direktivets formulering.
19. Disse argumenter kan for det første støttes på direktivets formulering, dets formål og dets tilblivelse, og, for det andet, forskellige rettigheder og grundlæggende principper.
20. Hvad angår direktivets formulering, bør det fastslås, at artikel 16, stk. 3 vedrørende lufthavnens anlæg utvivlsomt henviser til en fysisk realitet og ikke en abstrakt mulighed for fortjeneste. Sagsøgeren i hovedsagen antager imidlertid, at det kan udledes af generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse i Bronner-sagen (4), at begrebet »anlæg« i fællesskabsretten omfatter begrebet »marked«. Det må imidlertid fastslås, at den sætning, der danner grundlag for sagsøgerens argument (5), omhandler adgangen til et sted, som kunne være en lufthavn. Men den konkrete adgang til et sted adskiller sig imidlertid fra adgang til markedet som forudsat ved det omtvistede vederlag. Det er således ikke af parterne bestridt, som jeg også har anført, at det omhandlede vederlag netop ikke svarer til en betaling for adgang til et »sted«, men er en betaling for adgang til en mulighed for fortjeneste.
21. Man kan derfor ikke gøre det oven for nævnte forslag til afgørelse gældende til støtte for argumentet om, at adgangen til et sted kan være essentielt for adgangen til et marked, og dermed udlede, at ved at godkende opkrævningen af et vederlag for adgangen til et sted, er et særligt vederlag for adgangen til et marked også i medfør af direktivet godkendt.
22. Kommissionen tilføjer, at det fremgår af retspraksis, at begrebet vederlag forudsætter en økonomisk modydelse. I den foreliggende sag ville en sådan modydelse opstå som følge af tilladelsen til adgangen til »anlæggene« og benyttelsen heraf. Afgørelsen om tilladelsen til adgang til markedet tilkommer derimod lovgiver, og ikke den, der driver lufthavnen, og er derfor ikke at betragte som lufthavnens modydelse for betalingen af vederlaget.
23. Dette argument er dog ikke afgørende. Den omstændighed, at det er lovgivers afgørelse, der giver tilladelse til adgang til markedet, medfører ikke, at lovgiver alene skal træffe afgørelse om de nærmere regler for denne adgang til markedet.
24. Det følgende argument, som Kommissionen også har gjort gældende, forekommer mig umiddelbart mere overbevisende. Kommissionen henleder opmærksomheden på, at direktivets artikel 16, stk. 3, indeholder krav om, at vederlagets størrelse skal fastsættes ud fra »relevante kriterier«. Ifølge Kommissionen skal de derfor være forbundet med de omkostninger som lufthavnen har, for at stille sine anlæg til rådighed til leverandører af ground handling-ydelser og til brugere, der anvender egen-handling.
25. Heraf følger, at kriteriet om relevans ikke kan opfyldes, hvor der er tale om et vederlag som i den foreliggende sag, der ikke er baseret på lufthavnens omkostninger, men på muligheden for en fortjeneste, der udspringer af adgangen til ground handling-markedet.
26. Denne vurdering må efter min opfattelse finde tilsvarende anvendelse på kriteriet om objektivitet i forbindelse med vederlagets størrelse, der fremgår af artikel 16, stk. 3, hvilket sagsøgte i hovedsagen i øvrigt også har anført.
27. Muligheden for en fortjeneste afhænger således af en helhed af faktorer, navnlig af leverandørens succes og indtjening i forbindelse med hans adgang til markedet. Som konsekvens heraf kan et sådant kriterium i sig selv ikke være objektivt, i modsætning til lufthavnens omkostninger, der på ingen måde afhænger af faktorer, der udspringer af en bestemt leverandørs egne forhold, men alene af overvejelser, som man rent faktisk kan kalde objektive, dvs. egenskaber ved de pågældende anlæg, og deres benyttelse.
28. Den fortolkning, der kan udledes af begreberne i direktivets artikel 16, stk. 3, bekræftes i forskellige andre bestemmelser i direktivet. Således kan jeg i den forbindelse nævne direktivets artikel 6 og 7, der benytter begreberne »fri adgang til markedet for levering af ground handling-ydelser til tredjemand« og »fri anvendelse af egen-handling«. Det er dog vanskeligt at betegne en adgang som »fri«, der rent faktisk, hvis man fulgte lufthavnens synspunkt, er betinget af betaling for retten til adgang til en potentiel konkurrent, dvs. den der driver lufthavnen.
29. Modsætningen mellem de begreber, der fremgår af direktivets artikel 6 og 7, der indeholder et princip om fri adgang til markedet, og de begreber, der fremgår af artikel 16, stk. 3, som derimod betinger adgangen til anlæggene af betaling, bekræfter i øvrigt den opfattelse, som Kommissionen og den sagsøgte i hovedsagen har gjort gældende, hvorefter alene adgangen til lufthavnsanlæggene kan udgøre genstanden for vederlaget i henhold til direktivet, i modsætning til adgang til markedet, som direktivet netop skulle frigøre.
30. Det er derfor korrekt, når den sagsøgte i hovedsagen under de mundtlige forhandlinger understregede, at den fortolkning af artikel 16, stk. 3, som lufthavnen foreslog, ligeledes ville have den virkning, at artikel 16, stk. 1, mister sin mening. Jeg skal henlede opmærksomheden på, at denne pålægger medlemsstaterne at fastsætte de nødvendige foranstaltninger for at »sikre leverandører af tjenesteydelser og brugere, som ønsker at anvende egen-handling, adgang til lufthavnsanlæggene, i det omfang denne adgang er nødvendig for udøvelsen af deres virksomhed«. Adgang til markedet er imidlertid i sig selv nødvendig for at udøve aktiviteter på samme marked. Artikel 16, stk. 1, ville derfor ikke give mening, hvis der med »adgang til lufthavnsanlæggene«, som lufthavnen fastholder, menes adgang til markedet.
31. Denne vurdering er bekræftet i den betragtning, der hører til denne bestemmelse, dvs. 25. betragtning. Her understreges nødvendigheden af at sikre de pågældende virksomheder »adgang til lufthavnens anlæg, i det omfang det er nødvendigt, for at de kan udøve deres rettigheder«. Disse »rettigheder« omfatter ikke kun retten til at udbyde tjenester, der udspringer af, som anført i betragtningen, at de pågældende leverandører har »tilladelse« til at udøve deres aktiviteter. Disse virksomheder har derfor en ret til adgang til markedet, som i henhold til betragtningen forudsætter adgang til anlæggene, for hvilke der kan fremsættes krav om betaling, en mulighed, der ikke er omtalt i forbindelse med retten til adgang til markedet.
32. Den fortolkning, der følger af formuleringen af direktivets artikel 16, stk. 3, bekræftes efter min opfattelse af en gennemgang af direktivets formål .
33. Ifølge lufthavnen er direktivets vigtigste formål, som allerede anført i dets indledning, adgangen til markedet. Derimod har direktivet ikke til formål at fastsætte regler for lejen, der betales for at benytte de genstande, der findes i lufthavnen i modsætning til, hvad der fremgår af den fortolkning, som Kommissionen og Lufthansa har gjort gældende. Sagsøgeren i hovedsagen gør i den forbindelse opmærksom på, at det fremgår af artikel 295 EF, at de ejendomsretlige ordninger alene bestemmes af medlemsstaterne. At fortolke direktivet på en måde, så det omfatter fastsættelsen af leje for lufthavnsanlæggene, ville i øvrigt være i strid med subsidiaritetsprincippet, jf. artikel 5 EF.
34. Jeg deler helt og holdent lufthavnens vurdering af direktivets formål. Det er således i direktivets anden betragtning med det samme understreget, at målsætning om at afskaffe restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet, skal forfølges inden for rammerne af den fælles transportpolitik. Med femte betragtning begrundes åbningen af adgangen til ground handling-markedet, idet det angives, at denne adgang skal bidrage til at mindske luftfartsselskabernes driftsomkostninger og forbedre kvaliteten af den service, der ydes brugerne.
35. Selv om der altså ikke er nogen tvivl om, at lufthavnen har ret i, at formålet med direktivet er åbningen af ground handling-markedet, kan man så deraf udlede de konklusioner, som lufthavnen påberåber sig? Det mener jeg ikke.
36. Den omstændighed, at direktivets formål er at åbne markedet, og ikke at fastsætte regler for lejen, medfører nemlig ikke, at spørgsmålet om adgangen til anlæggene ikke omfattes af bestemmelsernes anvendelsesområde. I en sag som den foreliggende, hvor det ikke er omtvistet, at adgangen til markedet ikke er mulig uden adgang til de faktiske anlæg, er det derimod helt normalt, at et direktiv, der har til formål at åbne markedet, indeholder en bestemmelse om opfyldelse af en betingelse som forudsætning for denne åbning, nemlig adgangen til de relevante anlæg.
37. Et sådant tilfælde, der kan sammenlignes med tilfælde i doktrinen om »væsentlige faciliteter«, som sagsøgeren i hovedsagen selv henviser til, er ikke ukendt i fællesskabsretten. Således viser de eksempler fra Kommissionens praksis (6), såvel som retspraksis (7) samt lovgivningen indenfor sektorer som telekommunikation (8), energi (9) eller transport (10), at det ofte kan vise sig nødvendigt at fastsætte nærmere regler for adgang til infrastrukturer med henblik på at skabe en reel mulighed for adgang til markedet.
38. Det kan ikke hævdes, at de pågældende fællesskabsforanstaltninger herved nødvendigvis overskrider Fællesskabets beføjelser ved at berøre den ejendomsretlige ordning i medlemsstaterne, idet man herved ville tillægge denne en så absolut karakter, at Fællesskabets udførelse af sin opgave i forbindelse med virkeliggørelsen af det indre marked ville blive umulig.
39. Det må i øvrigt understreges, at den fortolkning af direktivet, som sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, hvorefter direktivet skulle danne grundlag for sagsøgerens ret til at begrænse adgangen til markedet ved at stille krav om betaling, umiddelbart er vanskelig at bringe i overensstemmelse med formålet om åbningen af markedet. Hvis man nemlig i den foreliggende sag, hvor visse virksomheder ikke betalte et vederlag til adgang til markedet før direktivet trådte i kraft, fulgte lufthavnens opfattelse, ville virkningen være en ny hindring for adgangen til markedet, som direktivet netop skulle fremme.
40. Ganske vist er forholdet det, som lufthavnen anfører, at når Lufthansa har draget fordel af et privilegium før direktivets ikrafttræden, medfører dette ikke at denne fordel består evigt. Det forholder sig ikke desto mindre således, at det er selvmodsigende at fortolke et liberaliseringsdirektiv på en måde, så de tilstedeværende hindringer også skal omfatte operatører, der ikke før var berørt, i stedet for at fjerne hindringerne for alle de berørte operatører.
41. Dette er så meget desto mere tilfældet, som det anføres i direktivets femte betragtning, hvor åbningen af markedet »er en foranstaltning, der skal bidrage til at mindske luftfartsselskabernes driftsomkostninger«. Der er ikke tvivl om, at hvis direktivet skulle fortolkes således, at det medfører, at denne adgang til markedet skal kunne betinges af betaling af et særligt vederlag fra disse selskaber, eller fra de leverandører af tjenesteydelser, som de benytter, og som skal lægges til den brugerbetaling, der i øvrigt opkræves, så ville formålet om at mindske omkostningerne blive illusorisk.
42. Sagsøgeren i hovedsagen henviser endvidere til direktivets opbygning til støtte for sin fortolkning. Dette fastsætter en global ordning med en samlet vægtning af de berørte interesser, dvs. dels lufthavnens interesser, dels leverandørerne af groundhandling-ydelsernes interesser.
43. Det er i denne sammenhæng, at vederlaget for adgang til markedet henhører, idet vederlaget har som målsætning at kompensere lufthavnene, ikke alene for at give tilladelse til at udøve faktiske aktiviteter som vederlaget er betaling for, men også for alle de byrder, som med direktivet pålægges lufthavnene.
44. Vederlaget for markedsadgangen bidrager til lufthavnenes selvfinansiering, og derved til at nå målsætningen om at lufthavnene fungerer hensigtsmæssigt. Denne ville blive bragt i fare, hvis virksomhederne havde tilladelse til at unddrage sig betalingen af adgangsvederlaget, og herved fratage lufthavnen en finansieringskilde. En stigning af lejen ville ikke kompensere for dette tab, da det krav om gennemsigtighed, der fremgår af direktivet, medfører en streng adskillelse af vederlaget for adgang til markedet og leje, eftersom disse vederlag skulle fordeles på de forskellige konti, som lufthavnens tjenesteydelser tilhører.
45. I øvrigt ville en godtgørelse for tabet af adgangsvederlag i form af en stigning af lejen være ensbetydende med at stille krav om, at alle lejere skulle betale for de leverandører af tjenesteydelser, der udøver deres aktiviteter i medfør af deres adgang til lufthavnsanlæggene, uden at leje noget inden i lufthavnen.
46. Det krav, som den sagsøgte i hovedsagen har stillet, bør derfor afvises, idet denne har misforstået fællesskabslovgivers hensigt, og alene godtaget de af direktivets bestemmelser, der giver sagsøgte adgang til markedet, samt ignoreret bestemmelserne vedrørende modydelsen for denne adgang, nemlig vederlaget.
47. Det må imidlertid fastslås, at den analyse, som sagsøgeren i hovedsagen har foretaget, ikke er bekræftet i direktivets ordlyd. Direktivet behandler intetsteds lufthavnenes selvfinansiering. Ligeledes er den samlede godtgørelse, som lufthavnen har henvist sig til, ikke behandlet. Det fremgår derimod af niende betragtning, at lovgiver har antaget, at fri adgang til ground handling-markedet er foreneligt med, at Fællesskabets lufthavne fungerer hensigtsmæssigt. Denne bekræftelse fra lovgiver er ikke underlagt nogen betingelser, hvilket påviser at han har vurderet, at åbningen af adgangen til markedet ikke kunne bringe lufthavnenes finansielle tilstand i fare.
48. Det fremgår klart af direktivets egne bestemmelser, at lovgiver har villet frigøre adgangen til markedet så vidt muligt, idet han strengt har begrænset undtagelserne til denne åbning (11) . Undtagelserne er begrundet (12) i hensyn til sikkerhed, kapacitet og disponibel plads. Derimod er nødvendigheden af lufthavnenes finansiering ikke anført, et hensyn, som direktivet ikke har medtaget i forbindelse med vederlag for adgang, hvorom det skal understreges, at vederlag i alle tilfælde er en fakultativ mulighed.
49. Heraf følger nødvendigvis, at lovgivers ønske ikke er i overensstemmelse med de af sagsøgeren fremførte argumenter, hvorefter åbningen af adgangen til markedet sidestilles med en byrde der pålægges lufthavnene, for hvilken de har ret til en godtgørelse fra leverandørerne af ground handling-ydelser.
50. Spørgsmålet om, hvorvidt lovgivers tilgang er berettiget, skal undersøges i forbindelse med spørgsmålet om beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.
51. På dette punkt bør argumenterne fremført af sagsøgeren i hovedsagen således afvises.
52. Sagsøgeren mener tillige, at hans fortolkning af direktivet er forbundet med dets historiske baggrund. I direktivet fremhæves således to betragtninger. For det første, at der i Kommissionens oprindelige forslag af 10. april 1995 (13) var fastsat et vederlag, der skulle dække omkostningerne for at stille de nødvendige anlæg til rådighed til leverandørerne af ground handling-ydelser. Kommissionens nye forslag (14) og det endeligt vedtagne direktiv henviser dog ikke til dette princip om dækningen af omkostningerne. Det fremgår derimod af erklæringen, at Kommissionen i forbindelse med Rådets vedtagelse af direktivet i mødereferatet fik optaget, at vederlaget i henhold til artikel 16, stk. 3, skulle udgøre en uafhængig kilde til lufthavnenes selvfinansiering, og sikre, at lufthavnen fungerer hensigtsmæssigt.
53. Dernæst henleder lufthavnen opmærksomheden på, at Europa-Parlamentet havde vedtaget en ændring til Kommissionens oprindelige forslag i forbindelse med spørgsmålet om vederlaget. Denne ændring havde navnlig følgende ordlyd:
»3. Leverandører af tjenesteydelser og brugere, der anvender selv-servicering kan afkræves et gebyr for adgang til lufthavnens installationer og for benyttelsen heraf, som skal dække lufthavnens hermed forbundne omkostninger samt dens omkostninger for at stille installationerne til rådighed, og som afspejler deres niveau […].
Hertil kommer et gebyr for varetagelsen af den mulighed for fortjeneste, som lufthavnsvirksomheden har skabt for tredjemand.«
54. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen tilsluttede Kommissionen og Rådet sig denne ændring, og direktivet skal derfor ifølge sagsøgeren fortolkes således, at en opkrævning af et vederlag for adgang til markedet er tilladt.
55. Jeg deler ikke denne opfattelse. Direktivets endelige ordlyd efterlader således intet spor af den anden del af stk. 3, der er gengivet ovenfor, og som sagsøgeren i hovedsagen støtter sine argumenter på, og akterne gengivet af lufthavnen afslører på ingen måde, at Kommissionen eller Rådet havde til hensigt at optage den nævnte ændring.
56. Det skal herudover understreges, at dette ændringsforslag indeholdt en helt klar sondring, som fremgår af anvendelsen af begrebet »hertil kommer«, mellem anførelse af det vederlag, der opkrævedes for »adgangen til lufthavnsanlæggene« og det, der skulle betales »for varetagelsen af den mulighed for fortjeneste, som lufthavnsvirksomheden har skabt for tredjemand«, idet det sidste naturligvis var vederlaget for markedsadgangen. Det følger heraf, at vederlaget for »adgangen til lufthavnsanlæggene«, som fremgik af stykke 1 i Parlamentets ændringsforslag, havde andre formål. Det kunne kun dreje sig om adgang til et fysisk anlæg. Det er dog netop udtrykket »adgang til lufthavnsanlæggene«, som er medtaget i direktivets endelige tekst, og det er næppe muligt, at de samme begreber fuldstændig har ændret betydning i løbet af den samme lovgivningsprocedure.
57. Med hensyn til Kommissionens erklæring må det fastslås, at den langt fra er klar og tydelig. Navnlig henvisningen til lufthavnenes selvfinansiering angiver intet om vederlagets oprindelse, eftersom dets opkrævning bidrager til denne selvfinansiering i begge de af sagen berørte situationer.
58. Det må derfor fastslås, at undersøgelsen af direktivets oprindelse ikke kan lægges til grund for den fortolkning, som sagsøgeren i hovedsagen har foreslået.
59. Sagsøgeren henviser også til Kommissionens beslutning, Alpha Flight Services (15) og til den relaterede retspraksis (16) . Det er imidlertid korrekt, når både Kommissionen og Lufthansa understreger, at denne beslutning vedrører retstilstanden før vedtagelsen af direktivet, og ikke angår spørgsmålet om grundlaget for det vederlag, der blev opkrævet af den der driver lufthavnen, men i stedet anvendelsen af traktatens artikel 86 (efter ændring artikel 82 EF) på lufthavnens forskelsbehandling af leverandørerne.
60. Endelig tilføjer sagsøgeren i hovedsagen, at den fortolkning som sagsøgeren foreslår, er den eneste, der kan sikre overholdelsen af de grundlæggende fællesskabsretlige principper .
61. Lufthavnen fremhæver for det første princippet om forbud mod forskelsbehandling, og gør i den forbindelse opmærksom på, at dette princip, der fremgår af artikel 12, stk. 1, EF, indeholder et forbud mod, at lufthavnene direkte eller indirekte udøver forskelsbehandling på grundlag af luftfartselskabernes nationalitet, ved fastsættelsen af de vederlag, som de opkræver.
62. Lufthavnene ville imidlertid blive tilskyndet til at fastsætte forskellige takster, dels for brugere, der anvender egen-handling og leverandører af tjenesteydelser, der som Lufthansa ikke betaler vederlag for adgang til markedet, dels for de leverandører af tjenesteydelser, der altid har betalt et sådant vederlag. Som følge heraf ville lufthavnene blive tvunget til at udøve forskelsbehandling mellem de nationale luftfartselskaber og selskaber fra andre medlemsstater. Egen-handling betjent af et luftfartselskab i alle de lufthavne, der befinder sig i en anden medlemsstat ville nemlig ofte ikke være fortjenstgivende, så selskabet ville se sig nødsaget til, i lighed med små selskaber, at overdrage ground handling til en tredjemand, og i yderste konsekvens at betale vederlaget for adgang til markedet, indbetalt af denne tredjemand til lufthavnen. I modsætning hertil ville et nationalt selskab som udgangspunkt, i de lufthavne, der befinder sig i det land, hvor selskabet er etableret, frembringe en tilstrækkelig mængde trafik til at berettige anvendelsen af egen-handling, og således undgå betaling af vederlaget for adgang til markedet.
63. Hertil kommer, at der på samme måde ville foreligge forskelsbehandling, idet store luftfartselskaber ville være begunstiget i forhold til små. De første, som selv kan betjene deres passagerer, ville være undtaget fra at skulle betale vederlag for adgang til markedet, hvorimod de andre, for hvilke det ikke er fortjenstgivende selv at udføre check-in af deres passagerer, skulle overdrage dette, navnlig til leverandører af ground handling-ydelser, som skulle fortsætte med at indbetale det adgangsvederlag til lufthavnene, som de hele tiden har gjort.
64. Det må fastslås, at alle disse argumenter er baseret på grundlæggende fejlagtige forudsætninger. Sagen drejer sig ikke om, hvorvidt sagsøgeren i hovedsagen er forpligtet til at kræve et vederlag af Lufthansa for adgang til markedet, for at denne kan befinde sig på lige fod med alle de andre virksomheder som åbenbart pålægges dette vederlag. Den forelæggende rets spørgsmål er, om lufthavnen efter direktivets ikrafttræden er berettiget til, hvad enten der måtte være tale om leverandører af tjenesteydelser eller brugere der anvender egen-handling, at stille krav om betaling af et vederlag for at få adgang til markedet.
65. Sagen vedrører derfor ikke spørgsmålet, om vederlaget kan pålægges visse brugere og ikke andre, men om det i sig selv er lovligt. Jeg er af den opfattelse, at dette ikke er tilfældet, og således kan ingen virksomhed opkræves betalingen.
66. Dernæst påberåber sagsøgeren i hovedsagen sig ejendomsretten . Denne skulle medføre, ud over retten til tilbagebetaling af udgifter, en mulighed for at opnå en fortjeneste ved benyttelsen af en ejet genstand. Hvis denne mulighed fratages ejeren, er denne berettiget til en godtgørelse. Som følge heraf, stilles der ved en fortolkning af direktivet, der er i overensstemmelse med den grundlæggende ret til beskyttelse af ejendommen krav om, at direktivet skal forstås således, at det er til hinder for, at lufthavnene eksproprieres eller indskrænkes i deres ejendomsret til fordel for leverandørerne af ground handling-ydelser, eller således, at det medfører en rimelig godtgørelse til lufthavnene.
67. Ifølge lufthavnen er det denne løsning, som lovgiver har valgt ved at tillade, at den indskrænkning i lufthavnenes ejendomsret, der er en konsekvens heraf, kompenseres af betalingen af vederlaget for adgang til markedet.
68. Jeg kan omgående sige, at jeg ikke finder, at den grundlæggend e ejendomsret medfører en sådan fortolkning af direktivet.
69. Det følger således ikke af direktivet, at lufthavnene fratages deres ejendomsret, fordi de berøves muligheden for en fortjeneste ved brugen af deres ejendom. Det bør i den forbindelse understreges, at den omstændighed, at lufthavnene ikke er berettiget til at opkræve et vederlag for adgang til markedet, på ingen måde har til følge, at de er forpligtet til at give afkald på en fortjeneste på de økonomiske ydelser, de leverer.
70. I den forbindelse skal jeg minde om, at der i direktivet alene stilles krav om, at de inddrevne vederlag fastsættes ud fra betingelser, der er »relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende«. Ingen af disse begreber hindrer, at lufthavne, som alle virksomheder, der stiller et anlæg til rådighed, fastsætter brugerbetaling på grundlag af de omkostninger, der er forbundet med udøvelsen og vedligeholdelsen, men også set i forhold til en rimelig fortjeneste.
71. Som følge heraf finder jeg, at det er klart, at man ved fastsættelsen af dette vederlag kan tage faktorer såsom antal passagerer eller omsætning i betragtning.
72. Jeg vil i øvrigt tilføje at disse argumenter, der er baseret på nødvendigheden af at tilbyde en godtgørelse til den, der driver et anlæg, idet han giver adgang til et marked, synes at formindske betydningen af det gensidige afhængighedsforhold, der er mellem lufthavnen og luftfartselskaberne i denne sag.
73. Til sidst har sagsøgeren i hovedsagen, under de mundtlige forhandlinger, påberåbt sig det grundlæggende princip om den frie udøvelse af virksomhed . Sagsøgeren understreger i relation hermed, at den frihed, som en virksomhed har til at fastsætte sine priser, følger af dette princip. Derfor skal alle undtagelser til denne frihed fortolkes restriktivt, og skulle tydeligt fremgå af direktivet.
74. I den forbindelse vil jeg gøre opmærksom på, at når det af direktivet fremgår, at adgangsvederlaget til lufthavnsanlæggene skal være bestemt ud fra »betingelser […] [der er] relevante, objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende«, griber dette ikke overdrevent ind i lufthavnenes forvaltningsorganers ret til at fastsætte deres priser.
75. Princippet om friheden til at fastsætte sine priser medfører ikke, at markedsadgangen skal betales adskilt fra adgangen til de anlæg, der benyttes.
76. Det er tilstrækkeligt, at betalingen af retten til adgang til anlæggene svarer til den reelle værdi, idet den dækker nedskrivningen af anlæggene og administrationsudgifterne, og yderligere sikrer lufthavnene en rimelig fortjeneste.
77. Herefter foreslå jeg Domstolen at besvare det første spørgsmål som følger:
»Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996, navnlig artikel 16, stk. 3, sammenholdt med 25. betragtning, skal fortolkes således, at en lufthavns forvaltningsorgan i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, ikke er berettiget til, som betingelse for »adgang til lufthavnsanlæggene« at forlange et særligt vederlag fra leverandører af ground handling-ydelser eller brugere, der anvender egen-handling, i form af et adgangsvederlag som modydelse for at skabe mulighed for at opnå en fortjeneste.
Derimod er en lufthavns forvaltningsorgan berettiget til at opkræve brugerbetaling for lufthavnsanlæggene, hvis beløb skal fastsættes i overensstemmelse med de kriterier, der er nævnt i artikel 16, stk. 3, henset til lufthavnens forvaltningsorgans interesse i at opnå fortjeneste.«
B – Det andet, tredje, fjerde og femte spørgsmål
78. Disse spørgsmål omhandler de nærmere regler for opkrævningen af et eventuelt vederlag for adgang til markedet, og stilles således kun i det tilfælde, hvor besvarelsen af det første spørgsmål medfører en principiel tilladelse til opkrævningen af et sådant vederlag. Jeg har beskrevet ovenfor, hvorfor jeg er af den overbevisning, at opkrævningen af et vederlag for adgang til markedet i medfør af direktivet udelukkes. Det er derfor ufornødent at besvare disse spørgsmål.
V – Forslag til afgørelse
79. Sammenfattende foreslår jeg Domstolen at besvare Oberlandesgericht Frankfurt am Main således:
»Rådets direktiv 96/67/EF af 15. oktober 1996, navnlig artikel 16, stk. 3, sammenholdt med 25. betragtning, skal fortolkes således, at en lufthavns forvaltningsorgan i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, ikke er berettiget til, som betingelse for »adgang til lufthavnsanlæggene« at forlange et særligt vederlag fra leverandører af ground handling-ydelser eller brugeren, der anvender egen-handling, i form af et adgangsvederlag som modydelse for at skabe mulighed for at opnå en fortjeneste.
Derimod er en lufthavns forvaltningsorgan berettiget til at opkræve brugerbetaling for lufthavnsanlæggene, hvis beløb skal fastsættes i overensstemmelse med de kriterier, der er nævnt i artikel 16, stk. 3, henset til lufthavnens forvaltningsorgans interesse i at opnå fortjeneste.«
(1) .
(2)
–	EFT L 272, s. 36.
(3)
–	KOM(94) 590 endelig udg. af 13.12.1994, punkt 43.
(4)
–	Dom af 26.11.1998, sag C-7/97, Sml. I, s. 7791.
(5)
–	»En væsentlig facilitet kan være et produkt, som f.eks. et råstof, eller en ydelse, inklusive adgang til et sted, som f.eks. til en havn eller en lufthavn […]« (forslagets punkt 50).
(6)
–	Kommissionens beslutning 94/19/EF af 21.12.1993 om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 86 (IV/34.689 – Sea Containers mod Stena Sealink – Foreløbige forholdsregler) (EFT 1994 L 15, s. 8).
(7)
–	Jf. Bronner-dommen.
(8)
–	Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28.6.1990 om liberalisering af markedet for teletjenester (EFT L 192, s. 10).
(9)
–	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19.12.1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet (EFT 1997 L 27, s. 20).
(10)
–	Kommissionens forordning (EF) nr. 3652/93 af 22.12.1993 om anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, på visse kategorier af aftaler mellem virksomheder om edb- reservationssystemer for lufttransportydelser (EFT L 333, s. 37), Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 af 18.1.1993 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne (EFT L 14, s. 1).
(11)
–	Jf. artikel 6, stk. 2, artikel 7, stk. 2, og artikel 9.
(12)
–	Jf. betragtning 11 og 14.
(13)
–	Nævnt ovenfor.
(14)
–	KOM(96) 75 endelig. EFT 1996 C 124, s. 19.
(15)
–	Kommissionens beslutning 98/513/EF af 11.6.1998 om en procedure efter EF-traktatens artikel 86 (IV/35.613 – Alpha Flight Services/Aéroports de Paris) (EFT L 230 s. 10).
(16)
–	Rettens dom af 12.12.2000, sag T-128/98, Aéroports de Paris mod Kommissionen, , Sml. II, s. 3929.