61995CC0367_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
A - Indledning
1 I den foreliggende sag har Kommissionen ivaerksat appel til proevelse af dom afsagt den 28. september 1995 af Retten i Foerste Instans (herefter »Retten«) i sag T-95/94 (1). I denne dom annullerede Retten en afgoerelse fra Kommissionen af 31. december 1993, der vedroerte paastaaet stoette fra det franske postvaesen (herefter »postvaesenet«) til en virksomhed, der var forbundet med postvaesenet.
2 De faktiske omstaendigheder, der laa til grund for denne afgoerelse, beskrives i den appellerede dom saaledes:
»1 Indtil 1987 varetog det franske postvaesen (herefter 'postvaesenet') selv transporten af penge og vaerdipapirer tilhoerende postvaesenet. I 1986 besluttede postvaesenet at udoeve en raekke af sine aktiviteter gennem privatretlige selskaber. I overensstemmelse hermed blev selskabet Société holding des filiales de la poste (herefter 'Sofipost'), som den franske stat ejer 99% af, stiftet den 16. december 1986.
2 Den 16. april 1987 stiftede Sofipost selskabet Sécuripost SA (herefter 'Sécuripost'), som Sofipost ejer 99,92% af. Sécuripost's selskabsformaal er pengetransport, opbevaring og beskyttelsesforanstaltninger samt overvaagning. Postvaesenet har udlaant mere end 220 tjenestemaend til Sécuripost.
3 Ved en privatretlig aftale af 28. september 1987 overdrog postvaesenet til Sécuripost de aktiviteter inden for de naevnte omraader, som postvaesenet selv tidligere varetog. Sécuripost skulle herefter udvide sin kundekreds og sine aktiviteter.
4 Den 30. september 1987 blev der indgaaet en rammeaftale mellem henholdsvis Ministeriet for Post og Telekommunikation (herefter 'ministeriet') og Sécuripost.
5 I slutningen af 1987 ydede Sofipost Sécuripost et forskud paa 5 000 000 FRF. Dette laaneforskud indgik i loebet af foerste halvaar 1988 i kapitalen.
6 Den 1. januar 1988 gennemfoerte Sofipost en kapitalforhoejelse inden for Sécuripost, dels i form af en tilfoersel af nettovaerdien af den af postvaesenet overdragne pengetransportvirksomhed, der blev ansat til 19 225 000 FRF, dels i form af en tilfoersel af et kontant beloeb paa 9 775 000 FRF.
7 I loebet af 1989 ydede Sofipost Sécuripost et yderligere laaneforskud paa 15 000 000 FRF, naermere bestemt til en rente svarende til basisbankrenten plus 0,5 procentpoint« (2).
3 Den 4. september 1989 indgav flere franske virksomheder og sammenslutninger af virksomheder to anmodninger til Kommissionen om, at der blev ivaerksat paa den ene side en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 85, 86 og 90 og paa den anden side en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 92 og 93. Blandt klagerne var ogsaa Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds et valeurs (Sytraval) og Brink's France SARL (herefter »klagerne«).
4 Den foreliggende sag vedroerer kun anmodningen i henhold til EF-traktatens artikel 92 og 93.
5 Den 14. marts 1990 anmodede Kommissionen den franske regering om at tage stilling til denne klage. Den franske regering besvarede henvendelsen ved skrivelse af 3. maj 1990.
6 Den 28. juni 1991 meddelte Kommissionen klagerne, at deres klage »rejser flere betydelige principielle spoergsmaal, som kraever grundige overvejelser fra Kommissionens side«.
7 Den 9. oktober 1991 meddelte Kommissionen endvidere klagerne, at den af dem rejste sag »i saerlig grad forekommer kompleks og kraever en lang raekke teknisk praegede undersoegelser af den omfattende dokumentation fra saavel klagerne som de franske myndigheder ... Naar det ikke har vaeret muligt at afslutte sagens behandling inden for den tidsfrist, [som Kommissionen] angav i sin skrivelse af 28. juni 1991, [skyldes] det sagens komplicerede karakter og det heraf udspringende behov for at naa frem til en afgoerelse, der tager hensyn til samtlige involverede interesser« (3).
8 Den 5. februar 1992 traf Kommissionen en afgoerelse, hvori den anfoerte, at det som sagen forelaa oplyst, »selv om Sécuripost utvivlsomt er blevet understoettet af moderselskabet og af staten i forbindelse med sin oprettelse og positionering paa markedet, savner ... grundlag at fastslaa, at der foreligger en statsstoette i den i traktatens artikel 92, stk. 1, forudsatte betydning«. Kommissionen henledte isaer opmaerksomheden paa, »at de omstaendigheder, hvoraf det umiddelbart ville kunne udledes, at der foreligger en stoette omfattet af artikel 92, stk. 1, paa det bestemteste - og om noedvendigt understoettet af dokumentation - er blevet benaegtet af de franske myndigheder« (4).
9 Den 13. april 1992 anlagde klagerne sag i medfoer af traktatens 173 med paastand om annullation af denne afgoerelse. Genstanden for denne sag bortfaldt dog, efter at Kommissionen den 22. juni 1992 havde tilbagekaldt afgoerelsen af 5. februar 1992.
10 Den 24. juli 1992 uddybede klagerne deres klage til Kommissionen.
11
Den 21. januar 1993 meddelte Kommissionen klagerne, at den franske regerings tiltag i forhold til Sécuripost var blevet indfoert i registret over ikke-anmeldt stoette under nr. NN 5/93.
12 Den 26. marts 1993 gav den franske regering Sofipost tilladelse til at privatisere Sécuripost's ejendom. Derefter indgav klagerne den 22. april 1993 en ny supplerende klage. Den 5. maj 1993 meddelte Kommissionen klagerne, at den havde besluttet at behandle sagen som to sager, naermere bestemt en sag vedroerende perioden forud for privatiseringen og en sag vedroerende perioden efter denne.
13 Den 11. oktober 1993 opfordrede klagerne i medfoer af traktatens artikel 175 Kommissionen til at traeffe en afgoerelse om den af klagerne den 4. september 1989 indgivne klage (5).
14 Den 31. december 1993 fremsendte Kommissionen - ved det medlem af Kommissionen, der havde ansvaret for konkurrencespoergsmaal - en kort skrivelse til den franske regering, hvori den meddelte regeringen, at den paa grundlag af de oplysninger, den raadede over, havde besluttet at bringe den undersoegelse, som var blevet ivaerksat som foelge af den naevnte klage, til afslutning med den konstatering, at der ikke kunne antages at foreligge en statsstoette i henhold til traktatens artikel 92, stk. 1. Kommissionen understregede dog, at denne beslutning ikke omfattede de foranstaltninger, der var blevet truffet efter 1992 som led i privatiseringen af Sécuripost (6).
15 Samme dag fremsendte Kommissionen - ogsaa ved det medlem af Kommissionen, der havde ansvaret for konkurrencespoergsmaal - en udfoerlig skrivelse til klagerne, hvori den tog stilling til disses argumenter og meddelte, at det ikke paa grundlag af dens undersoegelse kunne antages, at der i det konkrete tilfaelde forelaa en statsstoette i henhold til traktatens artikel 92. Klagernes paastande herom maatte derfor afvises. Kommissionen havde derfor besluttet at henlaegge sagen. Kommissionen gjorde dog samtidig opmaerksom paa, at denne beslutning ikke omfattede de tiltag, som siden 1992 var blevet foretaget i forbindelse med privatiseringen af Sécuripost (7).
16 Klagerne anlagde derefter sag ved Retten og nedlagde paastand om, at »Kommissionens afgoerelse af 31. december 1993 annulleres« (8).
17 Klagerne fremsatte fire anbringender til stoette for deres paastande:
»Ved det foerste anbringende goer sagsoegerne gaeldende, at der er sket tilsidesaettelse af traktatens artikel 93, stk. 2, idet det var med urette, at Kommissionen efter omstaendighederne i sagen besluttede ikke at ivaerksaette en procedure i henhold til denne bestemmelse. Ved det andet anbringende goer sagsoegerne gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af deres ret til at varetage deres interesser, idet Kommissionen ved sin afgoerelse - der er bebyrdende for sagsoegerne - har lagt vaegt paa dokumenter, som ikke blev meddelt sagsoegerne, herunder udtalelsen fra den franske regering. Ved det tredje anbringende goer sagsoegerne gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 190 derved, at Kommissionen ved den anfaegtede afgoerelse ikke har taget stilling til de af sagsoegerne i deres klage rejste klagepunkter vedroerende den stoette, som ifoelge sagsoegerne bestaar i, 1) at postvaesenet har udlaant administrativt personale til Sécuripost, 2) at Sécuripost har faaet stillet lokaler tilhoerende postvaesenet til raadighed, 3) at Sécuripost er blevet forsynet med braendstof og har faaet vedligeholdt koeretoejer paa uforholdsmaessigt gunstige vilkaar, og 4) at Sofipost har ydet det ovenfor naevnte laan paa 15 000 000 FRF til Sécuripost til en saerlig gunstig rentesats. Ved det fjerde anbringende goer sagsoegerne gaeldende, at Kommissionen ved sin afgoerelse har gjort sig skyldig i aabenbare fejlagtige skoen for saa vidt angaar 1) spoergsmaalet om forhoejelsen af Sécuripost's kapital med 9 775 000 FRF, 2) spoergsmaalet om de af postvaesenet til Sécuripost ydede forskud i forbindelse med ordrer, og 3) spoergsmaalet om postvaesenets anvendelse af usaedvanlige priser og garantier i forhold til Sécuripost« (9).
18 Retten fandt, at der, som sagen forelaa oplyst, burde ske en undersoegelse »under ét af det tredje og det fjerde anbringende, hvorved det goeres gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190, og at Kommissionen har gjort sig skyldig i et aabenbart fejlagtigt skoen« (10).
19 Retten gik i den forbindelse ud fra, at den anfaegtede retsakt var en afgoerelse, »hvorved det blev afslaaet at imoedekomme sagsoegernes anmodning om, at Kommissionen fastslog, at Den Franske Republik har tilsidesat traktatens artikel 92 og 93 ved at yde stoette til Sécuripost« (11).
20 I forbindelse med spoergsmaalet om omfanget af begrundelsespligten i henhold til EF-traktatens artikel 190 anfoerte Retten, at der »ikke i denne sag er tale om en proevelse af, hvorvidt der er anlagt et aabenbart fejlagtigt skoen, saaledes som det gaelder en proevelse angaaende en undersoegelse af, hvorvidt nationale foranstaltninger, der allerede er blevet kvalificeret som statsstoette, er forenelige med faellesmarkedet, idet denne form for undersoegelse henhoerer under Kommissionens enekompetence ... men om en proevelse vedroerende den fortolkning og anvendelse af statsstoettebegrebet i traktatens artikel 92, som Kommissionen har anlagt, henholdsvis foretaget, med henblik paa at afgoere, hvorvidt de af sagsoegerne paatalte nationale foranstaltninger maatte anses for statsstoette« (12).
21 Ifoelge Retten skulle der ogsaa ske en inddragelse af den sammenhaeng, som den anfaegtede afgoerelse indgik i. Retten omtalte i denne forbindelse fire punkter. For det foerste maatte Kommissionen bruge mere end 51 maaneder til at behandle den klage, der blev indgivet den 4. september 1989. I loebet af denne periode traf Kommissionen to afgoerelser (afgoerelsen af 5.2.1992 og den afgoerelse, der her anfaegtes) med mere end 22 maaneders mellemrum. For det andet havde Kommissionen i korrespondancen med klagerne anfoert, at klagen rejste flere betydelige principielle spoergsmaal, som kraevede en grundlaeggende undersoegelse. For det tredje tilbagekaldte Kommissionen sin foerste afgoerelse af 5. februar 1992 som foelge af klagernes anfaegtelse af den, selv om de under annullationssoegsmaalet alene gentog de klagepunkter, som de allerede havde fremfoert, uden at rejse nye klagepunkter. Endelig skulle det for det fjerde bemaerkes, at Kommissionen havde indfoert de omtvistede forhold i registret over ikke-anmeldt stoette. Herudover havde Kommissionen i sin skrivelse af 31. december 1993 til den franske regering udtrykt beklagelse over, at ingen af tiltagene havde vaeret genstand for en forudgaaende anmeldelse efter traktatens artikel 93, stk. 3. Det maatte ifoelge Retten »herefter undersoeges, hvorvidt begrundelsen til den anfaegtede afgoerelse i tilstraekkelig grad stoetter den konklusion, at de af sagsoegerne paatalte forhold ikke var udtryk for statsstoette i henhold til traktatens artikel 92« (13).
22 Hvad angaar 1) spoergsmaalet om det udlaante administrative personale fra postvaesenet undlod Kommissionen ifoelge Rettens konstatering helt at undersoege den af sagsoegerne paatalte fordel, at disse medarbejdere, hvis der er behov herfor, paa ny kan blive stillet til raadighed for den administration, de oprindeligt har vaeret tilknyttet, uden at Sécuripost skal betale nogen godtgoerelser i forbindelse med opsigelsesvarsel eller godtgoerelser ved afskedigelse. Desuden havde Kommissionen ifoelge Retten erkendt, at Sécuripost for disse medarbejderes vedkommende ikke har betalt nogen bidrag til arbejdsloeshedsforsikringsordningerne, men har ikke angivet nogen grunde til, at den har skoennet, at disse vilkaar ikke var udtryk for statsstoette. Dette stred ifoelge Retten mod artikel 190 (14).
23 Hvad angaar 2) det forhold, at Sécuripost fik stillet lokaler til raadighed, indskraenkede Kommissionen sig ifoelge Retten til at anfoere, at dette ikke - som haevdet i klagen - skete gratis, men at Sécuripost var forpligtet til at betale leje. Kommissionen angav imidlertid ikke oplysninger vedroerende lejens stoerrelse og sammenlignede ikke lejen med de lejer, som konkurrenter maatte betale for tilsvarende lokaler. Dette var udtryk for manglende begrundelse. Desuden er Kommissionen, naar den beslutter at afvise en klage uden at give klageren lejlighed til, foer den endelige afgoerelse traeffes, at udtale sig om oplysninger, som er indhentet som led i undersoegelsen, ifoelge Retten forpligtet til »af egen drift at undersoege de klagepunkter, som klageren utvivlsomt ville have rejst, saafremt den paagaeldende havde haft kendskab til de naevnte oplysninger«. Ogsaa paa dette punkt var afgoerelsens begrundelse derfor behaeftet med en mangel (15).
24 Med hensyn til 3) spoergsmaalet om forsyning med braendstof gik Kommissionen »med rette« ud fra oplysningerne fra den franske regering. Hvad angik spoergsmaalet om vedligeholdelse af Sécuripost's koeretoejer var begrundelsen til afgoerelsen derimod utilstraekkelig, da Kommissionen alene henviste til den anvendte faktureringsordning uden at undersoege, »hvorvidt de forlangte priser maatte kvalificeres som statsstoette« (16).
25 Hvad angaar 4) de laan, som Sofipost bevilgede Sécuripost, gik Kommissionen med hensyn til laanet paa 5 000 000 FRF »med foeje« ud fra oplysningerne fra den franske regering (17). Begrundelsen angaaende forskuddet paa 15 000 000 FRF var derimod utilstraekkelig, da Kommissionen blot bemaerkede, at forskuddet var en fortjenstgivende transaktion. Ogsaa i et saadant tilfaelde kunne der ifoelge Retten imidlertid vaere tale om statsstoette (18).
26 Herefter anfoerte Retten, at sagsoegerne gjorde gaeldende, at Kommissionen hvad angik Sécuripost's priser over for postvaesenet havde foretaget et aabenbart fejlagtigt skoen. Disse priser sammenholdt Kommissionen alene med de priser, som Sécuripost i 1993 forlangte af en anden part, og den undlod at begrunde eller forklare, hvorfor sammenligningen blev begraenset saaledes. I mangel af angivelser vedroerende perioden fra 1987 til 1992 var Retten ikke i besiddelse af oplysninger, som kunne goere det muligt for den at foretage den fornoedne proevelse af spoergsmaalet om den anfaegtede afgoerelses retmaessighed, hvorfor det ex officio maatte undersoeges, hvorvidt afgoerelsen paa dette punkt ikke var blevet begrundet (19).
27 Herefter henviste Retten til de bevisproblemer, som klagere i saadanne tilfaelde ifoelge Retten ofte er udsat for. Omstaendighederne i sagen indebar derfor en »udvidet begrundelsespligt« for Kommissionen (20).
28 Endelig anfoerte Retten, at Kommissionens forpligtelse til at begrunde sine afgoerelser »under visse omstaendigheder kan forudsaette, at der gennemfoeres en kontradiktorisk sagsbehandling over for en klager, naermere bestemt naar Kommissionen for i tilstraekkelig grad at begrunde sin vurdering af spoergsmaalet om kvalificeringen af et forhold, som klageren anser for statsstoette, boer kende klagerens stillingtagen til oplysninger, som Kommissionen har indhentet som led i sin sagsbehandling ... I saadanne tilfaelde er den naevnte forpligtelse et noedvendigt supplement til Kommissionens forpligtelse til at sikre en paapasselig og upartisk behandling af sagen ved at indhente enhver fornoeden udtalelse« (21).
29 Heraf udledte Retten, at den anfaegtede afgoerelse burde annulleres, »idet begrundelsen til den ikke i tilstraekkelig grad stoetter den konklusion, at de af sagsoegerne paatalte forhold ikke var udtryk for statsstoette i henhold til traktatens artikel 92« (22).
30 Kommissionen har appelleret denne afgoerelse fra Retten, idet den har paastaaet, at den appellerede dom ophaeves, og der traeffes bestemmelse om alle noedvendige retlige foelger heraf, herunder navnlig saaledes, at sagen hjemvises til Retten til afgoerelse om realiteten, og sagsoegerne i sagen for Retten tilpligtes at betale sagsomkostningerne (23). Appellen stoettes af Nederlandene, Tyskland, Spanien og Frankrig (Frankrig havde allerede i sagen for Retten interveneret til stoette for Kommissionen) som intervenienter. Sagsoegerne i hovedsagen har derimod ikke deltaget i appellen for Domstolen.
B - Retlig bedoemmelse
I - Indledende bemaerkning
31 Ved undersoegelsen af appellen skal der tages hensyn til, at Retten stoettede annullationen af Kommissionens afgoerelse paa flere forhold. Anfaegtelsen af Rettens dom kan derfor kun tages til foelge, saafremt alle disse forhold var behaeftet med retsfejl, og Rettens dom heller ikke som foelge af andre omstaendigheder maa anses for korrekt.
II - EF-retlige regler om statsstoette
32 For bedre at kunne forstaa problemerne i den foreliggende sag er det noedvendigt indledningsvis at skildre reglerne i EF-traktaten om statsstoette, og herunder isaer Kommissionens opgaver paa dette omraade. Domstolen undersoegte for nylig disse regler i sag C-39/94 (24) - der ligeledes vedroerte postvaesenet - og anfoerte foelgende:
»35 Det bestemmes i traktatens artikel 92, stk. 1: 'Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstoette eller stoette, som ydes ved hjaelp af statsmidler under enhver taenkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med faellesmarkedet i det omfang, den paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne'.
36 Dette principielle forbud mod statsstoette er hverken absolut eller ubetinget, da navnlig artikel 92, stk. 3, tillaegger Kommissionen et vidt skoen ved afgoerelsen af, om en stoette kan tillades ved undtagelser fra det almindelige forbud i stk. 1. Bedoemmelsen i saadanne tilfaelde af en statsstoettes forenelighed eller uforenelighed med faellesmarkedet rejser problemer, der indebaerer hensyntagen til og vurdering af sammensatte oekonomiske omstaendigheder, som hurtigt kan aendre sig (dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307, praemis 15, 'Boussac Saint Frères-dommen').
37 I traktatens artikel 93 fastlaegges derfor en saerlig fremgangsmaade, hvorefter Kommissionen loebende undersoeger og kontrollerer stoetten. Med hensyn til en ny stoette, som medlemsstaterne paataenker at indfoere, er der fastlagt en forudgaaende procedure, som skal foelges, saafremt stoetten skal anses for forskriftsmaessigt indfoert. I medfoer af traktatens artikel 93, stk. 3, foerste punktum, skal Kommissionen underrettes om enhver paataenkt indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger, inden den gennemfoeres.
38 Kommissionen gennemfoerer saaledes en indledende undersoegelse af paataenkte stoetteforanstaltninger. Hvis den naar frem til, at en paataenkt stoette antagelig ikke skal betragtes som forenelig med faellesmarkedet, indleder Kommissionen uopholdeligt den i artikel 93, stk. 2, fastsatte kontradiktoriske undersoegelsesprocedure. Det fremgaar af traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, at den paagaeldende medlemsstat ikke under denne indledende fase maa gennemfoere den paataenkte stoetteforanstaltning. Saafremt den kontradiktoriske undersoegelsesprocedure indledes, gaelder dette forbud, indtil Kommissionen traeffer beslutning om, hvorvidt stoetten er forenelig med faellesmarkedet (jf. dom af 30.6.1992, sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4145, praemis 24). Hvis Kommissionen derimod ikke inden to maaneder efter at vaere blevet underrettet har reageret, kan den paagaeldende medlemsstat saaledes efter at have underrettet Kommissionen gennemfoere den paataenkte stoetteforanstaltning (dom af 11.12.1973, sag 120/73, Lorenz, Sml. s. 1471, praemis 4).«
33 Kommissionen skal ikke blot indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2, hvis den efter en indledende undersoegelse naar frem til, at stoetten strider mod traktaten, men ogsaa, hvis Kommissionen »stoeder paa alvorlige vanskeligheder ved undersoegelsen af, om en paataenkt stoette er forenelig med faellesmarkedet. Kommissionen kan derfor kun begraense sig til den indledende fase i medfoer af artikel 93, stk. 3, i forbindelse med en godkendelse af en paataenkt stoette, saafremt den efter en foerste undersoegelse kan naa til den opfattelse, at den paataenkte foranstaltning er forenelig med traktaten. Hvis Kommissionen paa grundlag af denne foerste undersoegelse imidlertid naar til den modsatte opfattelse eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedoemmelsen af, om foranstaltningen er forenelig med faellesmarkedet, skal den indhente alle de noedvendige udtalelser og med henblik herpaa indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2« (25).
34 Forbuddet i artikel 93, stk. 3, tredje punktum, har direkte virkning. Dette betyder, at de beroerte i tilfaelde af, at en stoetteforanstaltning gennemfoeres uden at vaere blevet anmeldt over for Kommissionen, kan paaberaabe sig denne bestemmelse for de nationale retter (26). I et saadant tilfaelde skal de nationale retter til fordel for disse personer »sikre, at der drages alle konsekvenser heraf i henhold til national ret, saavel med hensyn til gyldigheden af de retsakter, der er udstedt til gennemfoerelse af stoetteforanstaltningerne, som med hensyn til tilbagesoegning af den finansielle stoette, der er tildelt i strid med den omhandlede traktatbestemmelse eller i givet fald i strid med foreloebige forholdsregler« (27).
35 I denne forbindelse kan en national ret vaere noedt til at fortolke stoettebegrebet i artikel 92 »for at fastslaa, om en statslig foranstaltning, som er indfoert uden iagttagelse af den forudgaaende undersoegelsesprocedure efter artikel 93, stk. 3, skulle have vaere underkastet denne procedure«. Mens Kommissionen - under kontrol fra Domstolens side - har enekompetence til at bedoemme, om en stoetteforanstaltning er i overensstemmelse med faellesmarkedet, gaelder dette ikke med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt der i det hele taget foreligger en stoette. Er der tvivl herom, kan den nationale ret henvende sig til Kommissionen for at faa spoergsmaalet belyst. Den nationale ret kan eller skal i oevrigt i henhold til traktatens artikel 177 forelaegge Domstolen et praejudicielt spoergsmaal om fortolkning af traktatens artikel 92 (28).
III - Den retlige natur af den anfaegtede afgoerelse fra Kommissionen
36 Som naevnt betragtede Retten i sin dom den anfaegtede retsakt som en afgoerelse om ikke at imoedekomme anmodningen om, at Kommissionen fastslog, at Frankrig havde tilsidesat traktatens artikel 92 og 93 ved at yde stoette til Sécuripost (29).
37 Baade Kommissionen og de medlemsstater, der har interveneret til fordel for denne, har modsat sig denne fortolkning.
38 Kommissionen har gjort gaeldende, at den afgoerelse, der her er tale om, var indeholdt i Kommissionens skrivelse af 31. december 1993 til Den Franske Republik. Klagerne blev i den skrivelse af samme dato, som var rettet til dem, blot informeret om vedtagelsen af denne afgoerelse. Under henvisning til generaladvokat Tesauro's opfattelse i Cook-sagen (30) har Kommissionen fremfoert, at den eneste beslutning, Kommissionen kan traeffe inden for rammerne af proceduren efter artikel 93, bestaar i at afgoere, om stoetten er forenelig med traktaten. Ifoelge Kommissionen er en selvstaendig og saerlig beslutning, der bestaar i at afvise en klage fra en af den stoettemodtagende virksomheds konkurrenter, derimod utaenkelig.
39 Den franske regering har tilsluttet sig Kommissionens opfattelse, hvorefter der i det foreliggende tilfaelde er tale om en beslutning fra Kommissionen, som er rettet til den franske regering, og ikke om en afgoerelse, hvorved klagen afvises. Den nederlandske regering har anfoert, at der i henhold til systematikken i EF-traktatens regler kun kan traeffes kommissionsbeslutninger, som er rettet til medlemsstater. Den spanske regering har ligeledes gjort gaeldende, at det inden for dette omraade kun er den beroerte medlemsstat, der kan vaere adressat for Kommissionens beslutning. Det kan sandsynligvis ogsaa udledes af indlaeggene fra den tyske regering - der ikke omtaler spoergsmaalet udtrykkeligt - at det efter tysk opfattelse er udelukket, at beslutningen kan vaere rettet til klagerne.
40 Indledningsvis skal det - som Retten ogsaa gjorde det i sin dom (31) - »bemaerkes ... at der hverken ved traktaten eller faellesskabslovgivningen er blevet fastlagt nogen naermere ordning med hensyn til proceduren i forbindelse med klager, hvorved det goeres gaeldende, at der ydes statsstoette«. Raadet har nemlig endnu ikke gjort brug af sin kompetence til ifoelge traktatens artikel 94 at »udstede de fornoedne forordninger med henblik paa anvendelsen af artikel 92 og 93«. Dette omraade adskiller sig for saa vidt fra EF-traktatens artikel 85 og 86. Som bekendt er det i artikel 3 i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962 (32) om anvendelse af disse bestemmelser fastslaaet, at det ud over medlemsstaterne ogsaa for »fysiske eller juridiske personer, som kan godtgoere en berettiget interesse« er muligt over for Kommissionen at begaere konstateret, at der foreligger en overtraedelse af bestemmelserne i artikel 85 eller artikel 86 og begaere paalagt de deltagende parter at bringe den konstaterede overtraedelse til ophoer. Afviser Kommissionen en saadan klage, kan klagerne anfaegte denne beslutning ved et annullationssoegsmaal (33).
41 Det forhold, at der ikke eksisterer saadanne regler, betyder naturligvis ikke, at det hvad statsstoette angaar ikke er muligt at indgive en klage for Kommissionen. Det foelger derimod uden videre af princippet om god forvaltningsskik, at Kommissionen skal behandle alle klager, den modtager vedroerende - konstaterede eller formodede - stoetteforanstaltninger. Kommer Kommissionen under forundersoegelsen i henhold til artikel 93, stk. 3, til den konklusion, at stoetteforanstaltningen strider mod traktaten, eller kan den for saa vidt ikke overvinde alle vanskeligheder, saa skal Kommissionen - som allerede naevnt (34) - indlede den formelle procedure efter artikel 93, stk. 2. Under denne procedure skal Kommissionen give »de interesserede parter« mulighed for at fremsaette deres bemaerkninger. Udtrykket omfatter ikke blot de stoettemodtagende virksomheder, men »alle de personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser maatte vaere beroert af den tildelte stoette, herunder navnlig de konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationerne« (35).
42 Heller ikke for det tilfaelde, at Kommissionen naar til den konklusion, at det ikke er noedvendigt at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, staar klageren uden retsbeskyttelse. Fastslaar Kommissionen nemlig, uden at den har indledt proceduren efter artikel 93, stk. 2, paa grundlag af artikel 93, stk. 3, at en stoetteforanstaltning er forenelig med faellesmarkedet, saa kan de i artikel 93, stk. 2, naevnte »interesserede parter« ifoelge nyere retspraksis anfaegte denne beslutning i henhold til artikel 173 (36). Som Domstolen med rette anfoerte i sin begrundelse, kan disse personer kun paa denne vis opnaa, at de processuelle garantier, de har i henhold til artikel 93, stk. 2, respekteres (37).
43 Disse principper gaelder ikke kun i de tilfaelde, hvor Kommissionen afviser at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2, fordi den er naaet til den opfattelse, at en stoette uden videre er forenelig med faellesmarkedet, men ogsaa hvis der ifoelge Kommissionens opfattelse slet ikke foreligger nogen stoette (38). Kommissionen har i den foreliggende sag ogsaa selv udtalt sig i denne retning.
44 Domstolen ansaa i de naevnte domme afslaget paa at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, for indholdet af Kommissionens beslutning (39). Domstolen gik i disse domme endvidere ud fra, at den anfaegtede beslutning var rettet til den beroerte medlemsstat og ikke til klageren (40). Domstolen undersoegte derfor, om klagerne var umiddelbart og individuelt beroert af beslutningen. I den foreliggende sag er spoergsmaalet derfor, om Rettens opfattelse, hvorefter den anfaegtede retsakt er en afgoerelse om afvisning af klagen, som er rettet til klagerne, er forenelig med denne retspraksis.
45 Efter min opfattelse skal spoergsmaalet besvares bekraeftende. Hvad angaar den formulering, som Retten valgte, skal der erindres om, at Domstolen selv i 1988 i sagen Irish Cement udtrykte sig paa en maade, der ligner Rettens formulering meget. Denne sag angik ogsaa en skrivelse fra Kommissionen til en virksomhed, der havde klaget over en stoette, som en konkurrent havde faaet bevilget. I denne forbindelse udtalte Domstolen foelgende: »Skrivelsen af 14. maj 1985 var saaledes udtryk for en afgoerelse fra Kommissionen om at afvise klagen vedroerende stoetten til SQQL« (41). Domstolen anfoerte i den naevnte sag, at en saadan klage ikke kunne have noget andet formaal end at foranledige, at proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, blev indledt (42). Paa baggrund heraf kan det efter min vurdering ikke have nogen stor betydning, hvorledes man konkret betegner en saadan afgoerelse.
46 Indvendingen om, at kun en medlemsstat kan vaere adressat for en saadan afgoerelse fra Kommissionen, har derimod stoerre vaegt. Det er indlysende, at en afgoerelse fra Kommissionen om stoette, som en medlemsstat yder, principielt skal rettes til netop denne medlemsstat. Dette gaelder ogsaa, hvis Kommissionen, som i den foreliggende sag, har handlet paa baggrund af en klage og er naaet til det resultat, at det ikke er noedvendigt at indlede den formelle procedure efter artikel 93, stk. 2. Traeffes der en saadan afgoerelse, og underretter Kommissionen klageren herom i et brev, saa kan denne naturligvis ikke anfaegte dette brev, men kun selve beslutningen, og dette kan ogsaa kun ske, saafremt betingelserne i artikel 173, stk. 4, er opfyldt. En saadan konstellation var der tale om i de tilfaelde, der laa til grund for dommene Cook og Matra (43).
Undersoeger man nu, hvad der fremgaar af Domstolens andre afgoerelser om muligheden for at rette en saadan beslutning til klageren, saa ser man, at en saadan mulighed bliver omtalt. Det kan dog ikke klart konstateres, at Domstolen hidtil rent faktisk har anerkendt en saadan mulighed. Dette gaelder ogsaa for den allerede naevnte dom i sagen Irish Cement. I denne sag vedroerte klagen ikke Kommissionens beslutning, hvorved »klagen ... blev afvist«, men derimod en senere skrivelse, som ifoelge Domstolens opfattelse udelukkende bekraeftede denne beslutning (der i mellemtiden var blevet endelig). Domstolen afviste derfor soegsmaalet fra realitetsbehandling og lod det udtrykkeligt staa aabent, hvorvidt klageren beroertes »umiddelbart og individuelt« af »afgoerelsen« i den anden skrivelse (44). Det er derfor ikke klart, om den afgoerelse, der var indeholdt i den foerste skrivelse, efter Domstolens opfattelse rent faktisk var rettet til klageren. I den allerede naevnte CIRFS-dom, der blev afsagt nogle aar senere, fortolkede Domstolen en lignende skrivelse fra Kommissionen til klagerne som en meddelelse til Frankrig, hvorved Kommissionen afslog at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2 (45).
47 Alligevel mener jeg, at man ikke boer udelukke, at en saadan beslutning kan rettes umiddelbart til klageren. Traktatens ordlyd goer det ikke noedvendigt at antage, at en afgoerelse fra Kommissionen, hvorefter proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, ikke indledes, kun kan rettes til den medlemsstat, hvis stoetteforanstaltning der er tale om. Jeg kan for saa vidt ikke tilslutte med generaladvokat Tesauro's opfattelse i Cook-sagen, naar han anfoerer, at Kommissionen foerst kan svare paa klagen, »efter at den har truffet sin beslutning om, hvorvidt stoetten er forenelig med faellesmarkedet, og dette svar ... kun [kan] indeholde en simpel meddelelse om beslutningen om, at stoetten er forenelig med faellesmarkedet« (46).
48 Det er ganske vist rigtigt, at det, der er genstanden for proceduren for Kommissionen, er spoergsmaalet om lovligheden af medlemsstatens adfaerd (47). Der skal dog tages hensyn til, at medlemsstaten i tilfaelde som det foreliggende set i forhold til klageren spiller en meget underordnet rolle ved proceduren. Den Franske Republik har ikke anmeldt den paagaeldende stoette over for Kommissionen og har saaledes heller ikke fremsat nogen begaering om en beslutning. Det var tvaertimod klagerne, der med deres klage satte undersoegelsen i gang. Som allerede naevnt indroemmer nyere retspraksis en klager, der hoerer til »de interesserede parter« i henhold til artikel 93, stk. 2, ret til at anlaegge sag til proevelse af en beslutning fra Kommissionen om ikke at indlede proceduren efter denne artikel. Dette indebaerer - som det senere skal omtales - at Kommissionen er forpligtet til at begrunde sin beslutning. Spoergsmaalet, om Kommissionen i det foreliggende tilfaelde har opfyldt denne forpligtelse, er det centrale i den appellerede dom. Lad mig dog allerede her bemaerke, at Kommissionen i sin skrivelse af 31. december 1993 til klagerne paa udfoerlig vis omtalte grundene til sin beslutning, mens dette ikke var tilfaeldet hvad angik skrivelsen af samme dato til Den Franske Republik (48). Hvis man nu antager, at Kommissionens beslutning i det foreliggende tilfaelde var indeholdt i skrivelsen til Den Franske Republik, saa kan man vanskeligt undgaa at konkludere, at denne beslutning ikke var tilstraekkeligt begrundet. Er beslutningen derimod indeholdt i Kommissionens skrivelse til klagerne, saa kan jeg ikke se nogen holdepunkter for, at der (i modsaetning til det indtryk, man faar i foerste omgang) er tale om en beslutning rettet til Den Franske Republik. Skrivelsen til klagerne var ikke vedlagt nogen kopi af skrivelsen til Den Franske Republik. Skrivelsen til Den Franske Republik naevnes - saa vidt jeg kan se - i oevrigt overhovedet ikke i skrivelsen til klagerne. Det ligger derfor efter min opfattelse fjernt at antage, at klagerne i det foreliggende tilfaeldet blot blev underrettet om en afgoerelse, der var truffet ad anden vej. En saadan fortolkning ville virke kunstlet. Kommissionen har i oevrigt selv indroemmet, at dens beslutning i det foreliggende tilfaelde blev »praesenteret paa uheldig vis«.
49 Efter min vurdering er det derfor mest naerliggende at fortolke Kommissionens skrivelse saadan som Retten har gjort det. Efter min opfattelse maa der gives Kommissionen mulighed for at rette afgoerelser af den foreliggende art direkte til klageren. Det er trods alt i foerste raekke klagerens argumenter, som Kommissionen behandler i en saadan afgoerelse. Desuden er foerst og fremmest klageren interesseret i denne afgoerelse, da han i modsaetning til den beroerte medlemsstat kan vaere interesseret i at anfaegte den ved domstolene. Efter min opfattelse er denne opfattelse den mest virkelighedsnaere.
50 Over for en mulig indsigelse om, at denne opfattelse ikke tager tilstraekkeligt hensyn til den beroerte medlemsstats interesser, skal det anfoeres, at Kommissionen efter min opfattelse ikke skal, men blot kan rette en saadan beslutning til klageren (49). Blev den stoette, som klagen er rettet mod, f.eks. anmeldt af den beroerte medlemsstat, saa vil det ogsaa efter min opfattelse vaere sagligt mest korrekt, at Kommissionen retter sin beslutning til medlemsstaten. I den foreliggende sag kunne Kommissionen ogsaa have forholdt sig saaledes. Den gjorde det efter min opfattelse imidlertid ikke, og dette forhold er ikke betaenkeligt.
51 Ogsaa selv om man maatte modsaette sig denne opfattelse, ville man skulle tage hensyn til, at umiddelbart og individuelt beroerte personer kan anfaegte en saadan beslutning, der er rettet til en medlemsstat, og at Kommissionen udtrykkeligt (og absolut med rette) har anerkendt, at klagerne opfylder disse betingelser. Paa denne baggrund ville det efter min mening vaere forkert at ophaeve den appellerede dom, blot fordi man i dommen maatte have fortolket spoergsmaalet om indholdet af og adressaten for beslutningen forkert, mens der ikke kunne vaere tvivl om, hvad klagen var rettet imod.
IV - Overtraedelse af begrundelsespligten i henhold til EF-traktatens artikel 190
52 I sin dom indskraenkede Retten sig ifoelge egne angivelser til at behandle to af sagsoegernes anbringender, hvor de dels paastod, at traktatens artikel 190 var overtraadt, dels fremfoerte, at Kommissionen havde foretaget aabenbare fejlagtige skoen. Den franske regering har dog med rette paapeget, at Retten i sidste ende annullerede Kommissionens beslutning alene paa grundlag af tilsidesaettelsen af artikel 190 (50). Retten paatalte for saa vidt for det foerste, at Kommissionens begrundelse ikke var tilstraekkelig. For det andet mente Retten, at Kommissionen havde tilsidesat artikel 190, idet den undlod at ivaerksaette visse foranstaltninger (nemlig en undersoegelse af klagepunkter, som klagerne ikke havde fremsat, men under visse omstaendigheder sandsynligvis ville have fremsat, og ivaerksaettelse af en kontradiktorisk sagsbehandling over for klagerne). Disse to aspekter skal behandles hver for sig.
1. Omfanget af begrundelsespligten
53 I en nylig afsagt dom beskrev Domstolen omfanget af de forpligtelser, der foelger af artikel 190, saaledes:
»Det fremgaar af fast retspraksis, at det klart og utvetydigt skal fremgaa af den begrundelse, der kraeves efter traktatens artikel 190, hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, saaledes at den beroerte kan goere sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udoeve sin kontrol. Det kraeves dog ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spoergsmaalet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade« (51).
Retten gik i sin dom ogsaa ud fra dette grundlag (52).
54 Den nederlandske regering, der har fortolket den anfaegtede retsakt som en beslutning, der er rettet til Frankrig, har i sin udtalelse paapeget, at der ved fastlaeggelsen af omfanget for begrundelsespligten ogsaa skal tages hensyn til andres (i det foreliggende tilfaelde klagernes) interesser. Jeg er enig i dette (53). Som allerede naevnt kan en afgoerelse fra Kommissionen om ikke at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, anfaegtes af »de interesserede parter« i denne bestemmelses forstand (54). Denne ret kan de paagaeldende dog kun udoeve paa fornuftig vis, hvis de »har mulighed for at faa kendskab til grundene til den ivaerksatte foranstaltning«. Kommissionen maa altsaa vaere forpligtet til at begrunde saadanne afgoerelser i henhold til artikel 190. Den tyske regerings modsatte opfattelse, hvorefter der hverken af artikel 190 eller artikel 93 kan udledes en saadan begrundelsespligt, er efter min vurdering ikke forenelig med den nyere retspraksis (som den tyske regering ikke har omhandlet i sit indlaeg). Af samme grund kan jeg heller ikke tilslutte mig den nederlandske regerings opfattelse, hvorefter Kommissionen, da den inden for rammerne af artikel 93, stk. 3, ikke var forpligtet til at lade klagerne fremsaette deres bemaerkninger (jeg skal senere komme ind paa dette), heller ikke var forpligtet til at begrunde sin afvisning af argumenter, der alligevel var blevet fremsat.
At Kommissionen ved begrundelsen af sin afgoerelse skulle tage hensyn til klagernes interesser reducerer efter min mening betydningen af spoergsmaalet om, hvilken adressat afgoerelsen var rettet til, endnu mere.
55 I det foreliggende tilfaelde skulle Retten saaledes rent faktisk undersoege, »hvorvidt den i sagen anfaegtede afgoerelse klart og utvetydigt angiver de betragtninger, som ligger til grund for Kommissionens konklusion, hvorefter de af sagsoegerne paatalte forhold ikke var udtryk for statsstoette efter traktatens artikel 92, naermere bestemt saaledes, at klagerne har kunnet faa kendskab til grundlaget for afvisningen af deres klage med henblik paa at varetage deres rettigheder, og saaledes, at Retten kan udoeve sin proevelsesret« (55).
56 Som allerede naevnt anfoerte Retten i sin dom desuden, at der ved den retslige proevelse, som begrundelsen skal goere det muligt at foretage, ikke i denne sag er tale om en proevelse af foranstaltninger, der allerede er blevet kvalificeret som statsstoette. Der er derimod tale om fortolkningen og anvendelsen af statsstoettebegrebet (56). Der skal ogsaa hvad dette angaar gives Retten medhold. Den franske regering har ganske vist med rette bemaerket, at det ogsaa kan vaere vanskeligt at svare paa spoergsmaalet om, hvorvidt der i en konkret situation foreligger stoette. Kontrollen boer ifoelge den franske regering derfor vaere afhaengig af, om man for at kunne svare skal foretage komplicerede tekniske eller oekonomiske vurderinger eller ej. Ogsaa Domstolen har i sin dom SFEI anerkendt, at undersoegelsen af spoergsmaalet, om der foreligger stoette, forudsaetter en »oekonomisk analyse«, som tager hensyn til alle relevante faktorer (57). Dette er utvivlsomt rigtigt. Alligevel mener jeg, at spillerummet for bedoemmelsen her er vaesentlig mindre end ved spoergsmaalet om, hvorvidt en stoette er forenelig med det faelles marked, hvilket allerede skyldes, at fortolkningen af begrebet »stoette« ikke som det sidstnaevnte spoergsmaal henhoerer under Kommissionens enekompetence (58). Det er her ikke noedvendigt at tage stilling til dette spoergsmaal, da det er uden betydning for den foreliggende sag. Maatte man foretraekke den opfattelse, som jeg her har afvist, saa ville man alligevel komme til den konklusion, at begrundelsen for Kommissionens afgoerelse skal tillaegges endnu mere vaegt. Som Domstolen fremhaevede i sagen Bremer Vulkan (59) - der ligeledes drejede sig om kvalificeringen af bestemte foranstaltninger som stoette - skal begrundelseskravet fastlaegges i lyset af omstaendighederne i den konkrete sag. Heraf fulgte ifoelge Domstolen, at Kommissionen »[i det foreliggende tilfaelde] skulle ... tage hensyn til alle sagens omstaendigheder og relevante faktorer« (60).
57 Hvad angaar omfanget af den begrundelsespligt, der i det foreliggende tilfaelde maa kraeves af Kommissionen, skal der ganske vist tages hensyn til, at afgoerelsen blev truffet paa grundlag af den uformelle undersoegelse i henhold til artikel 93, stk. 3. Man kan derfor ikke forlange, at Kommissionen i sin afgoerelse omhandler alle de forhold, der er relevante i den konkrete sag (61). Det kan dog forventes, at Kommissionen undersoeger og tager stilling til de argumenter, som klagerne har fremfoert.
58 Flere af de medlemsstater, der har interveneret i sagen, har gjort gaeldende, at Kommissionen henset til Domstolens praksis, navnlig i sagen Lorenz (62), ved den indledende undersoegelse kun har en kort frist til at undersoege den paataenkte foranstaltning. Denne omstaendighed maa rent faktisk paavirke begrundelsens omfang. Dette er imidlertid irrelevant i den foreliggende sag. For det foerste gik der i det foreliggende tilfaelde over fire aar, inden den anfaegtede afgoerelse blev truffet. For det andet - og dette er afgoerende - kan den naevnte retspraksis (og den korte frist, som fremgaar heraf) ikke anvendes, naar en medlemsstat har gennemfoert planlagte foranstaltninger uden foerst at have underrettet Kommissionen (63). Dette er her tilfaeldet.
59 Ogsaa selv om der saaledes skal stilles store krav til Kommissionens begrundelse, er det argument, som alle parter i den foreliggende sag har fremfoert, og hvorefter Retten gik langt ud over, hvad der var rimeligt, og i grunden ikke undersoegte, om der forelaa en tilstraekkelig begrundelse, men derimod om disse grunde var sagligt set korrekte, i betragteligt omfang rigtigt.
1) Det udlaante administrative personale
60 Hvad angaar det personale, som postvaesenet udlaante til Sécuripost, staar det paa grundlag af Rettens konstateringer fast, at klagerne ogsaa havde paatalt det forhold, at Sécuripost i paakommende tilfaelde kunne skille sig af med disse medarbejdere uden at skulle betale godtgoerelser i forbindelse med opsigelsesvarsel eller afskedigelse. Retten anfoerte i sin dom, at Kommissionen selv havde erkendt, at den i sin afgoerelse ikke havde taget stilling til dette klagepunkt. Denne konstatering er ikke draget i tvivl af hverken Kommissionen eller de andre deltagere i sagen for Domstolen.
61 I sagen for Retten anfoerte Kommissionen, at dette kun var et »underordnet aspekt« af et klagepunkt om, at staten havde paataget sig at baere Sécuripost's personaleomkostninger. Ifoelge Retten var dette ikke tilstraekkeligt, da Kommissionen var forpligtet til at svare paa alle klagepunkter, »i det mindste i form af en henvisning til en grundlaeggende regel«. Afgoerelsen var for saa vidt behaeftet med en begrundelsesmangel (64).
62 Dette er efter min mening korrekt. Hvis begrundelseskravet i traktatens artikel 190 skal saette Faellesskabets retsinstanser i stand til at undersoege, om afgoerelsen er lovlig, saa maa Kommissionen anses for at vaere forpligtet til at tage udtrykkelig stilling til alle punkter i klagen (65). Der sker herved ikke nogen urimelig udvidelse af kravene i artikel 190. Anses et punkt i en klage for at vaere af underordnet eller ikke saa stor betydning, saa kan det forventes, at Kommissionen - i det mindste kortfattet - giver udtryk for dette. Dette er ikke sket. Den begrundelse, som Kommissionen efterfoelgende gav i sagen for Retten, kan ikke afhjaelpe denne mangel.
63 Det skal blot for fuldstaendighedens skyld bemaerkes, at dette naturligvis ikke betyder, at Kommissionen efter min mening skal omhandle alle klagepunkter udtrykkeligt. Viser et klagepunkt sig at vaere aabenbart ubegrundet eller betydningsloest, saa ville det vaere overdrevent at forlange af Kommissionen, at den under alle omstaendigheder skal behandle dette punkt. Her er der dog absolut ikke tale om en saadan situation. Muligheden for uden stort besvaer at skille sig af med medarbejdere er ikke en omstaendighed, der kan anses for at vaere aabenbart irrelevant for spoergsmaalet, om der foreligger en stoette.
64 Noget andet gaelder behandlingen af klagernes klagepunkt om, at Sécuripost for disse medarbejderes vedkommende ikke skulle betale bidrag til arbejdsloeshedsforsikringsordningen. I sin afgoerelse henviste Kommissionen til, at der ikke skulle betales saadanne bidrag, da de paagaeldende tjenestemaends retsstilling indebar en sikkerhed i ansaettelsen. Det er tvivlsomt, om denne begrundelse er korrekt. Men det skal paapeges, at traktatens artikel 190 kun forpligter Kommissionen til at beskrive grundene til en beslutning. Det foelger ikke af artikel 190, at disse grunde ogsaa skal vaere korrekte. Undersoegelsen af, om en afgoerelse er sagligt korrekt, skal adskilles fra spoergsmaalet om, hvorvidt denne afgoerelse er begrundet tilstraekkeligt. Begrundelsespligten skal - som allerede naevnt flere gange - netop goere det muligt efterfoelgende at undersoege, om afgoerelsen er sagligt korrekt, og begrundelsespligten kan derfor ikke vaere identisk med denne efterfoelgende undersoegelse. For saa vidt er Rettens bedoemmelse derfor behaeftet med en retlig fejl.
2) Lokaler, der stilles til raadighed
65 Hvad angaar det forhold, at postvaesenet stillede lokaler til raadighed for Sécuripost, fremfoerte klagerne, at dette var gratis for Sécuripost. Kommissionen var i sin beslutning gaaet ud fra, at Sécuripost var forpligtet til at betale leje. Retten fastslog, at Kommissionen havde undladt at undersoege stoerrelsen af den leje, som Sécuripost betalte, og sammenligne den med de lejer, som konkurrenterne maatte betale for tilsvarende lokaler. Dette var ifoelge Retten udtryk for en utilstraekkelig begrundelse (66).
66 Jeg kan ikke tilslutte mig denne bedoemmelse. Kommissionen begrundede i sin afgoerelse, hvorfor den ikke ansaa det paagaeldende klagepunkt for paavist. Denne begrundelse goer det muligt at undersoege, om Kommissionens opfattelse er korrekt. Det er klart, at forpligtelsen til at betale leje udelukker, at man kan anse lokalerne for at vaere stillet gratis til raadighed.
67 Det er ganske vist lige saa indlysende, at den omstaendighed, at Sécuripost skulle betale leje, ikke i sig selv udelukker, at det forhold, at de paagaeldende lokaler blev stillet til raadighed, kan indebaere et stoetteelement. Et stoetteelement kunne foreligge, hvis lejen var lavere end de lejer, som konkurrenter skulle betale. Men det var ikke denne mulighed, klagerne paatalte i deres klage. Spoergsmaalet er naturligvis, om Kommissionen kunne noejes med at foretage den naevnte konstatering, eller om ikke den burde have foretaget en naermere undersoegelse af stoerrelsen af den leje, som Sécuripost betalte. Der er her dog tale om en forpligtelse, der (muligvis) foelger af artikel 93 og den procedure, der er fastlagt dér. Der er derimod ikke tale om en tilsidesaettelse af begrundelsespligten i henhold til artikel 190 (67). Ogsaa for saa vidt er den bedoemmelse, som Retten foretog, altsaa behaeftet med en retlig fejl.
68 Det skal dog indroemmes, at ogsaa Domstolen i sin dom i den naevnte sag Bremer Vulkan tilsyneladende indtog en holdning, der ligner Rettens i den foreliggende sag. Sagen Bremer Vulkan, som Domstolen afsagde dom i, drejede sig om en afgoerelse fra Kommissionen, hvori det blev konstateret, at der forelaa en stoette, som var i strid med traktaten. Det centrale punkt i sagen var vurderingen af bestemte aktier. Kommissionen havde i sin afgoerelse anfoert, at man udelukkende skulle gaa ud fra boerskursen, da aktiernes vaerdi bestemmes af markedet. Domstolen mente derimod, at Kommissionen ogsaa skulle have taget hensyn til andre faktorer (f.eks. til den paagaeldende virksomheds »indre« vaerdi). Da Kommissionen ikke havde gjort dette, var beslutningen »paa dette punkt ... utilstraekkeligt begrundet« (68). Det er ikke til at tage fejl af, at det, som blev undersoegt, ogsaa dér i grunden var, om afgoerelsen var sagligt korrekt og ikke, om begrundelseskravet var opfyldt.
3) Vedligeholdelse af koeretoejer
69 Det kan ikke udledes af Rettens dom, hvad der er det noejagtige indhold af klagernes klagepunkt vedroerende vedligeholdelse af koeretoejer (69). Ifoelge den udtalelse fra Kommissionen, der citeres i dommen, gjorde klagerne gaeldende, at vedligeholdelsen af Sécuripost's koeretoejer blev varetaget af postvaesenets centrale afdeling for vaerksteder og garager (Service national des ateliers et garages des PTT, herefter »SNAG«). I sin afgoerelse anfoerte Kommissionen desangaaende, at SNAG fakturerede enhver tjenesteydelse, den praesterede over for Sécuripost, og i denne forbindelse anvendte en faktureringsordning svarende til de private vaerksteders. Retten indtog det standpunkt, at Kommissionen ikke havde svaret paa klagernes paatale, da den ikke havde undersoegt, om de beregnede priser maatte kvalificeres som statsstoette eller ej (70).
70 Jeg mener ogsaa for saa vidt - ligesom f.eks. den nederlandske regering - at Retten ikke undersoegte, om artikel 190 blev overholdt, men derimod, om de grunde, som Kommissionen anfoerte, var sagligt set korrekte. Jeg henviser hvad dette angaar til min redegoerelse ovenfor vedroerende spoergsmaalet om lokalerne, der blev stillet til raadighed (71).
4) Laaneforskud paa 15 000 000 FRF
71 Hvad angaar forskuddet paa 15 000 000 FRF, som Sécuripost fik bevilget, anfoerte Kommissionen i sin afgoerelse, at den fastsatte rentesats svarede til basisbankrenten plus 0,5%. Kommissionen fandt paa grundlag heraf, at dette klagepunkt maatte afvises, idet laanet var en fortjenstgivende transaktion. Retten indtog den holdning, »at den omstaendighed, at der er tale om en fortjenstgivende transaktion, ikke er tilstraekkelig til, at det maa anses for godtgjort, at forholdet ikke er udtryk for statsstoette i henhold til traktatens artikel 92, idet der ogsaa i forbindelse med en saadan fortjenstgivende transaktion kan vaere knyttet en rentesats, der er udtryk for en saerlig fordel for Sécuripost i forhold til selskabets konkurrenter«. Ifoelge Retten var begrundelsen til afgoerelsen for saa vidt utilstraekkelig (72).
72 Ogsaa hvad dette aspekt angaar undersoegte Retten efter min opfattelse ikke, om artikel 190 var overholdt, men derimod, om beslutningen var sagligt korrekt. Kommissionen har anfoert grundene til, at den naaede til det resultat, at det paagaeldende laan ikke udgjorde nogen stoette. Om disse grunde var korrekte er en helt anden sag. Skulle klagerne f.eks. kunne paavise, at de normale rentesatser paa markedet for et saadant laans vedkommende i virkeligheden var langt hoejere end den sats, Sécuripost skulle betale, saa ville den begrundelse, som Kommissionen gav i sin afgoerelse, ikke vaere underbygget. Der er herved dog ikke tale om begrundelsespligten, men derimod om, hvorvidt beslutningen er sagligt korrekt.
5) Sécuripost's priser over for postvaesenet
73 Klagerne gjorde gaeldende, at der i aftalerne mellem postvaesenet og Sécuripost, navnlig for saa vidt angik pengetransporter, var fastlagt vaesentligt hoejere priser end de saedvanlige inden for branchen. Kommissionen havde i sin afgoerelse foretaget en sammenligning mellem Sécuripost's priser over for postvaesenet og dets priser over for forretningskaeden Casino. Retten anfoerte i sin dom, at Kommissionen udelukkende havde lagt oplysninger vedroerende 1993 til grund uden at begrunde eller forklare hvorfor. Retten fandt, at den i mangel af angivelser vedroerende aarene 1987 til 1992 »ikke [var] i besiddelse af oplysninger, som [kunne] goere det muligt for den at foretage den fornoedne proevelse af spoergsmaalet om den anfaegtede afgoerelses retmaessighed«. Afgoerelsen var for saa vidt behaeftet med en begrundelsesmangel, der skulle undersoeges ex officio.
74 Betragter man den paagaeldende del af Kommissionens afgoerelse, saa konstaterer man, at den metode, der anvendes til sammenligningen af priserne, ikke er helt let at forstaa ved foerste blik. Det skal dog paapeges, at Retten hvad dette angaar ikke har anfoert, at den anfaegtede afgoerelse er mangelfuldt begrundet (73). Tilbage bliver, at Kommissionen alene stoettede sig til tallene for 1993.
75 Man kunne opfatte situationen saaledes, at Kommissionen dermed kun har behandlet det paagaeldende klagepunkt med hensyn til 1993 og ellers har undladt at omhandle det. I saa fald var der for aarene 1987 til 1992's vedkommende ikke givet nogen begrundelse for, hvorfor Kommissionen antog, at der for dette tidsrums vedkommende ikke forelaa nogen stoette. En saadan synsvinkel ville ikke vaere saa forkert. Alligevel mener jeg dog, at man boer foretraekke en anden fortolkning. Naar Kommissionen har stoettet sin konklusion paa de tal for 1993, der naevnes i afgoerelsen, saa maa man udlede af dette, at den ansaa disse tal for at vaere afgoerende. Kommissionen synes med andre ord at have ment, at tallene for 1993 var repraesentative for hele det tidsrum, der kom i betragtning. Om dette rent faktisk var tilfaeldet er endnu en gang et spoergsmaal om den saglige rigtighed og ikke om begrundelsen for afgoerelsen. Ogsaa for saa vidt er de klagepunkter, som Kommissionen og de oevrige parter i sagen har anfoert, saaledes begrundet (74).
76 Det skal blot i parentes bemaerkes, at det af Retten fremhaevede forhold, at Kommissionen paa det paagaeldende sted i sin afgoerelse ord for ord stoettede sig til den franske regerings angivelser over for Kommissionen, efter min opfattelse er uden betydning i denne sammenhaeng. Det skal her kun undersoeges, om der foreligger en tilstraekkelig begrundelse. Dette er efter min mening tilfaeldet. Det er uden betydning, at Kommissionen ikke selv udarbejdede denne begrundelse, men overtog den fra Frankrig, da det tydeligt fremgaar, at Kommissionen har tilsluttet sig denne.
77 Der skal dog tages hensyn til, at den prisforskel, der fremgik af sammenligningen for 1993, var paa over 10%. Ifoelge Rettens konstateringer - der er bindende for Domstolen som ankedomstol - blev de priser, som postvaesenet betalte Sécuripost, desuden saenket loebende, men laa alligevel i 1993 godt 10% over de priser, som lignende kunder maatte betale. Dette betyder, at de prisforskelle, som klagerne har gjort gaeldende med hensyn til aarene forinden, var endnu stoerre. Heller ikke Kommissionen har bestridt disse prisforskelle for aarene 1987 til 1992 (75). Henset til dette kunne Kommissionen efter min opfattelse ikke noejes med at stoette sig til de naevnte tal for 1993 for at naa til det resultat, at der ikke forelaa nogen stoette. For saa vidt foreligger der altsaa et (aabenbart) fejlagtigt skoen, saaledes som klagerne ogsaa gjorde gaeldende under proceduren for Retten i Foerste Instans. Da Rettens afgoerelse hvad dette punkt angaar derfor er berettiget paa trods af Rettens fejl - der er ikke tale om en mangelfuld begrundelse, men derimod om et (aabenbart) fejlagtigt skoen - maa appellen forkastes (76).
2. Processuelle aspekter
78 Ifoelge Rettens opfattelse er Kommissionen, hvis den beslutter at undlade at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, uden derved at give klageren lejlighed til at udtale sig om oplysningerne i undersoegelsen, »forpligtet til af egen drift at undersoege de klagepunkter, som klageren utvivlsomt ville have rejst, saafremt den paagaeldende havde haft kendskab til de naevnte oplysninger« (77).
79 Den nederlandske regering har paapeget de vanskeligheder, som en saadan synsvinkel ville skabe. Det ville rent faktisk nok vaere saerdeles vanskeligt for Kommissionen at opfylde den opgave, som Retten paalaegger den. Dette gaelder isaer i de tilfaelde, hvor Kommissionen i henhold til artikel 93, stk. 3, kun har en begraenset frist til at gennemfoere sin indledende undersoegelse (78).
80 Efter min opfattelse er det imidlertid ikke noedvendigt at behandle dette spoergsmaal naermere her. Som den franske regering nemlig helt med rette har anfoert, vedroerer dette spoergsmaal omfanget af de forpligtelser, som paalaegges Kommissionen ved artikel 93 og den heri fastlagte procedure. Ifoelge den franske regering har Retten under paaskud af at undersoege artikel 190 undersoegt, om en ny procedureregel, som Retten haevder findes, er overholdt. Jeg kan kun tilslutte mig den franske opfattelse. Af artikel 190 kan der med sikkerhed ikke udledes nogen forpligtelse til at undersoege argumenter, som ikke er blevet fremfoert. De klagepunkter herom, som parterne i appelsagen har gjort gaeldende, er derfor begrundet.
81 Retten har desuden opstillet den teori, at Kommissionens begrundelsespligt i henhold til artikel 190 under visse omstaendigheder kan forudsaette, at der inden for rammerne af artikel 93, stk. 3, gives en klager lejlighed til at udtale sig, og at der gennemfoeres en kontradiktorisk sagsbehandling (»un débat contradictoire«) (79).
82 Det kan ikke fastslaas entydigt, hvilken vaegt Retten ville give dette krav inden for rammerne af sin begrundelse. Den paagaeldende praemis begynder med en vending (»endvidere«), som kunne faa én til at taenke, at bemaerkningen ikke var saa betydningsfuld. Maatte der virkelig vaere tale om en ikke afgoerende grund, saa ville den kritik, der vedroerer denne grund, naturligvis ikke kunne medfoere ophaevelse af dommen, men derimod vaere uvirksom (80). Da Rettens endelige konklusion i dommens praemis 80 staar naesten lige efter den naevnte praemis, og der i konklusionen henvises til alle de forudgaaende angivelser, maa det dog nok antages, at den naevnte begrundelse fra Retten ikke blot er af underordnet karakter.
83 Hvad angaar selve realiteten er det selvfoelgelig ogsaa her klart, at Retten for saa vidt ikke kan stoette sig paa artikel 190, men gaar langt ud over de krav, der er opstillet heri. Retten giver i grunden selv udtryk for dette, idet den anfoerer, at den haevdede forpligtelse »i saadanne tilfaelde er ... et noedvendigt supplement til Kommissionens forpligtelse til at sikre en paapasselig og upartisk behandling af sagen ved at indhente enhver fornoeden udtalelse« (81). Det undersoeges altsaa ikke, om Kommissionen har begrundet sin beslutning korrekt, men derimod, om den har opfyldt sine processuelle forpligtelser.
84 Da Retten (ogsaa) paa dette punkt alene stoettede sin afgoerelse paa overtraedelsen af artikel 190, ville det i princippet ikke vaere noedvendigt at undersoege, om den teori, som den opstillede paa dette sted, ikke alligevel af andre grunde kan anses for at vaere rigtig. Jeg mener dog, at det maa tilraades at foretage en saadan undersoegelse her. For det foerste har alle procesdeltagere i appelsagen beskaeftiget sig udfoerligt med spoergsmaalet. For det andet skal der tages hensyn til, at Retten selv, idet den betonede sin holdning saa staerkt, aabenbart oenskede at udloese en diskussion og dreje retspraksis i en ny retning.
85 Det er berettiget at tale om en ny retning, da det ifoelge hidtidig retspraksis kun er inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, at der bestaar en forpligtelse til at hoere de parter, der er beroert af en stoetteforanstaltning. Til illustration af denne retspraksis skal der her blot naevnes Domstolens relevante angivelser i Matra-dommen:
»Som Domstolen allerede har fastslaaet ... maa der sondres mellem paa den ene side den indledende fase af undersoegelsen af stoetteforanstaltninger i medfoer af traktatens artikel 93, stk. 3 - der alene har til formaal at goere det muligt for Kommissionen at danne sig en foerste opfattelse af, om den paagaeldende stoette er delvis eller fuldt ud forenelig med faellesmarkedet - og paa den anden side undersoegelsesfasen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2. Foerst i denne undersoegelsesfase, som skal give Kommissionen mulighed for at opnaa fuldstaendige oplysninger om alle sagens momenter, er Kommissionen i henhold til traktaten forpligtet til at give de beroerte adgang til at fremsaette deres bemaerkninger« (82).
»Traktaten paalaegger derimod ikke en saadan forpligtelse, naar Kommissionen i den indledende undersoegelsesfase i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, lovligt kan indskraenke sig til at fastslaa, at stoetten er forenelig med faellesmarkedet« (83).
Ogsaa Retten selv har endnu en gang bekraeftet denne retspraksis i en nyere afgoerelse (84).
86 Som alle procesdeltagere i appelsagen med rette har paatalt, tog Retten i sin dom ikke tilstraekkeligt hensyn til denne grundlaeggende forskel mellem de to undersoegelsesfaser (85). Ganske vist er det ikke ifoelge traktaten forbudt Kommissionen at give en beroert part adgang til at udtale sig allerede i forbindelse med den indledende undersoegelse i henhold til artikel 93, stk. 3, og f.eks. - under overholdelse af de legitime interesser vedroerende fortrolighed - informere vedkommende om den beroerte medlemsstats udtalelse, saaledes som Kommissionen ifoelge Rettens konstatering allerede har gjort det i visse tilfaelde (86). Det kan fortsat overlades til Kommissionen sagkyndigt at skoenne, om den vil goere brug af denne mulighed eller ej. En forpligtelse til at hoere de interesserede parter bestaar under alle omstaendigheder kun ved proceduren efter artikel 93, stk. 2.
87 Det er ogsaa sagligt korrekt at foretage denne sondring mellem de to undersoegelsesfaser. Den indledende undersoegelse skal give Kommissionen mulighed for inden for et kort tidsrum at danne sig et (foreloebigt) billede af, hvorvidt en stoetteforanstaltning er forenelig med traktaten. Hvis man forpligtede Kommissionen til i denne forbindelse at hoere de interesserede parter eller endog indlede en kontradiktorisk dialog med dem, saa ville dette formaal ikke kunne opfyldes. Der ville saa vaere stillet spoergsmaalstegn ved muligheden for at foere undersoegelsen ud i livet - isaer muligheden for at gennemfoere den inden for et kort tidsrum.
88 Hensigten bag Rettens dom er aabenbart at beskytte de interesser, som klagere og andre interesserede parter (i artikel 93, stk. 2's forstand) har, idet Kommissionen forpligtes til »under visse omstaendigheder« at lade disse fremsaette deres bemaerkninger allerede i den indledende undersoegelsesfase. Retten har i denne forbindelse ogsaa helt med rette gjort opmaerksom paa, at det i en saadan situation normalt er meget vanskeligt for klagerne at indhente de oplysninger, der er noedvendige for at kunne begrunde deres klage. Rettens hensigt om at beskytte disse personer er derfor helt legitim. Det er efter min mening imidlertid ikke noedvendigt at operere med den nye forpligtelse, som Retten paalagde Kommissionen, for at naa dette maal.
89 I Domstolens nyere praksis er der nemlig allerede angivet en metode til paa let og effektiv vis at sikre de beroerte parters interesser. I Cook-dommen anfoerte Domstolen foelgende herom:
»Som Domstolen har udtalt i ovennaevnte dom i sagen Tyskland mod Kommissionen (praemis 13), er proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, uundvaerlig, naar Kommissionen stoeder paa alvorlige vanskeligheder ved undersoegelsen af, om en paataenkt stoette er forenelig med faellesmarkedet. Kommissionen kan derfor kun begraense sig til den indledende fase i medfoer af artikel 93, stk. 3, i forbindelse med en godkendelse af en paataenkt stoette, saafremt den efter en foerste undersoegelse kan naa til den opfattelse, at den paataenkte foranstaltning er forenelig med traktaten. Hvis Kommissionen paa grundlag af denne foerste undersoegelse imidlertid naar til den modsatte opfattelse eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedoemmelsen af, om foranstaltningen er forenelig med faellesmarkedet, skal den indhente alle de noedvendige udtalelser og med henblik herpaa indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2« (87).
Kommissionen skal i denne forbindelse »paa baggrund af sagens faktiske og retlige omstaendigheder ... afgoere, om det paa grund af de vanskeligheder, der er opstaaet under undersoegelsen af stoettens forenelighed, er noedvendigt at indlede denne procedure, idet denne afgoerelse er undergivet Domstolens kontrol« (88).
90 Hvis man saaledes anser Kommissionen for forpligtet til i en saadan situation at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, der foreskriver, at de beroerte parter skal hoeres, saa tages der tilstraekkeligt hensyn til denne personkreds' interesser. Er Kommissionen efter den indledende fase stadig i tvivl om, hvorvidt en foranstaltning er forenelig med traktaten, skal den indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2. Er den derimod kommet til det resultat, at foranstaltningen er forenelig med traktaten, saa kan den beslutte ikke at indlede denne procedure. I sidstnaevnte tilfaelde skal Kommissionen naturligvis redegoere for sine grunde for derved at give de beroerte parter mulighed for i givet fald at anfaegte denne afgoerelse ved Faellesskabets retsinstanser.
91 Denne synsvinkel forhindrer hvad systemet for proceduren angaar ogsaa nogle disharmonier, som Rettens opfattelse uvaegerligt ville foere til. Den franske regering har med rette henvist til, at det i forbindelse med proceduren efter artikel 93, stk. 2, hvad hoeringen angaar anses for tilstraekkeligt, at Kommissionen gennem en offentliggoerelse i EF-Tidende opfordrer de interesserede parter til at fremsaette deres bemaerkninger; Retten har derimod forlangt, at Kommissionen under den indledende fase videregiver oplysningerne fra den beroerte medlemsstat til klageren personligt. Endnu vigtigere er det af Kommissionen fremhaevede forhold, at det ikke kan ses, hvilken forskel der efter Rettens opfattelse er mellem omstaendigheder, der begrunder indledning af proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, og omstaendigheder, der forpligter Kommissionen til at ivaerksaette en kontradiktorisk sagsbehandling over for klageren i henhold til artikel 93, stk. 3.
92 Hvad den foreliggende sag angaar skal det bemaerkes, at klagerne i deres foerste klagepunkt har paatalt, at Kommissionen med urette undlod at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2 (89). I betragtning af de omstaendigheder i sagen, som Retten har skildret, er der efter min vurdering ogsaa naeppe tvivl om, at dette klagepunkt var begrundet. Det fremgik tydeligt af de udtalelser, som Kommissionen fremkom med i loebet af sagen, at den var stoedt paa »alvorlige vanskeligheder« i forbindelse med sin undersoegelse. Kommissionen maatte derfor ikke forlaenge den indledende fase saa meget, at disse vanskeligheder efter dens mening var fjernet, men skulle i stedet for indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2. Ogsaa naar der tages hensyn til det forhold, at klagerne supplerede deres oprindelige klage i den efterfoelgende periode, og at Kommissionen den 5. februar 1992 traf en afgoerelse, som kort derefter blev ophaevet, saa kan den periode, Kommissionen havde brug for, ikke laengere anses for at vaere et passende tidsrum for den indledende undersoegelse. Det ville efter min mening have vaeret mere overbevisende, hvis Retten havde stoette annullationen af Kommissionens afgoerelse paa dette klagepunkt i stedet for paa grundlag af artikel 190 at indroemme klagerne en ny processuel rettighed (90).
V - Andet
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0367.1
93 Den nederlandske regering har i sin udtalelse gjort gaeldende, at Retten selv ikke begrundede sin dom tilstraekkeligt, og at dommen ogsaa af denne grund skulle ophaeves. Den nederlandske regering har i denne forbindelse henvist til paa den ene side spoergsmaalet om soegsmaalets antagelse til realitetsbehandling og paa den anden side Rettens udtalelse, hvorefter Kommissionen under de foreliggende omstaendigheder havde »en udvidet begrundelsespligt«. Da jeg allerede har taget stilling til disse punkter i den relevante sammenhaeng (91), er det ikke noedvendigt her at undersoege dette anbringende saerskilt.
VI - Sammenfatning
94 Sammenfattende kan det derfor konstateres, at de fleste af de klagepunkter, der er rettet mod begrundelsen for Rettens annullation af Kommissionens afgoerelse, skal tages til foelge, for saa vidt som der dermed goeres gaeldende, at Rettens overvejelser ikke kan stoettes paa traktatens artikel 190. Det staar dermed fast, at den appellerede dom er behaeftet med en retlig fejl. Retten har efter min opfattelse imidlertid hvad angaar det personale, der blev stillet til raadighed for Sécuripost, med rette fastslaaet, at afgoerelsen var behaeftet med en begrundelsesmangel (92). Hvad angaar Sécuripost's priser over for postvaesenet forelaa der ganske vist ikke nogen begrundelsesmangel, men derimod tilsyneladende et (aabenbart) fejlagtigt skoen i Kommissionens afgoerelse (93). Da disse to punkter er tilstraekkelige til at bevise, at Kommissionens afgoerelse var behaeftet med fejl, og at Rettens annullationsdom var begrundet, kan appellen - paa trods af, at mange af klagepunkterne heri er begrundet - i sidste ende ikke tages til foelge.
95 Spoergsmaalet om sagens omkostninger loeses i henhold til artikel 122, stk. 1, sammenholdt med artikel 69 i Domstolens procesreglement. Da der ikke gives Kommissionen medhold, men sagsoegerne i foerste instans ikke har deltaget i appelsagen og derfor heller ikke har nedlagt nogen paastand om sagens omkostninger, skal artikel 69, stk. 2, ikke anvendes. Efter min opfattelse skal Kommissionen ved en saadan - ret usaedvanlig - konstellation henset til den tanke, der kommer til udtryk i artikel 69, stk. 5, tredje afsnit, baere sine egne omkostninger. De medlemsstater, der har interveneret i sagen, baerer i henhold til artikel 69, stk. 4, deres egne omkostninger.
C - Forslag til afgoerelse
96 Jeg foreslaar derfor, at appellen forkastes, og hver part tilpligtes at baere sine egne omkostninger.
(1) - Sytraval og Brink's France mod Kommissionen, Sml. II, s. 2651.
(2) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 1-7.
(3) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 9-12.
(4) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 13. Retten ansaa dette for »en afgoerelse ... hvorved det af sagsoegerne anfoerte blev afvist« (a.st.).
(5) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 14-21.
(6) - Kommissionen gjorde desuden opmaerksom paa, at klagen om overtraedelse af traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 86, fortsat blev behandlet.
(7) - Ogsaa i denne skrivelse praeciserede Kommissionen, at klagen om overtraedelse af traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 86, ikke blev beroert af denne beslutning.
(8) - Jf. paastandene i den appellerede dom, anfoert i fodnote 1, praemis 28.
(9) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 31. Jeg har tilfoejet tallene i parentes for at goere det lettere at laese teksten.
(10) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 32.
(11) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 22. Denne praemis har naesten samme ordlyd som punkt 1 i domskonklusionen.
(12) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 54.
(13) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 55-60.
(14) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 62 og 63.
(15) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 64, 65 og 66.
(16) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 67, 68 og 69.
(17) - Disse angivelser er overraskende, eftersom denne del af Kommissionens afgoerelse ikke var omfattet af annullationspaastanden, som beskrevet af Retten (i praemis 31; jf. ovenfor, punkt 17).
(18) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 70, 71 og 72.
(19) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 73, 74 og 75.
(20) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 77.
(21) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 78.
(22) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 80.
(23) - Lad mig allerede her goere opmaerksom paa, at paastanden om sagsomkostningerne ikke er i overensstemmelse med paastanden vedroerende sagens realitet. Ifoelge procesreglementets artikel 122 traeffer Domstolen nemlig kun afgoerelse om sagens omkostninger, saafremt der ikke gives appellanten medhold, eller saafremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgoer sagen.
(24) - Dom af 11.7.1996, SFEI m.fl., Sml. I, s. 3547.
(25) - Dom af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, praemis 29; jf. ogsaa allerede dom af 20.3.1984, sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1451, praemis 13.
(26) - Det samme gaelder i tilfaelde af, at en stoetteforanstaltning ganske vist er blevet anmeldt over for Kommissionen, men er blevet gennemfoert allerede i den indledende fase eller - saafremt Kommissionen indleder en formel procedure - foer den endelige afgoerelse er truffet.
(27) - Dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, praemis 12.
(28) - Jf. dom i sagen SFEI m.fl., anfoert i fodnote 24, praemis 49, 50 og 51.
(29) - Jf. ovenfor, punkt 19.
(30) - Forslag til afgoerelse fremsat den 31.3.1993, sag C-198/91, jf. fodnote 25, paa s. 2509 ff.
(31) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 50.
(32) - Foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86, EFT 1959-1962, s. 81.
(33) - Jf. f.eks. dom af 18.3.1997, sag C-282/95 P, Guérin mod Kommissionen, Sml. I, s. 1503, praemis 36.
(34) - Jf. ovenfor, punkt 32.
(35) - Dom af 14.11.1984, sag 323/82, Intermills mod Kommissionen, Sml. s. 3809, praemis 16.
(36) - Jf. dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125, praemis 26 og 27; jf. ogsaa Cook-dommen, anfoert i fodnote 25, praemis 23.
(37) - Cook-dommen, anfoert i fodnote 25, praemis 23; dom af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, praemis 17.
(38) - Denne opfattelse ligger ogsaa til grund for Rettens dom af 18.9.1995, sag T-471/93, Tiercé Ladbroke mod Kommissionen, Sml. II, s. 2537.
(39) - Jf. udtrykkeligt dommen i CIRFS-sagen, anfoert i fodnote 36, praemis 26.
(40) - Jf. f.eks. Cook-dommen, anfoert i fodnote 25, praemis 15.
(41) - Dom af 15.12.1988, forenede sager 166/86 og 220/86, Irish Cement mod Kommissionen, Sml. s. 6473, praemis 11.
(42) - Dom anfoert i fodnote 41, praemis 9.
(43) - Cook-dommen, anfoert i fodnote 25, praemis 8 og 13, og Matra-dommen, anfoert i fodnote 37, praemis 5 og 6.
(44) - Dom anfoert i fodnote 41, praemis 16.
(45) - Dom anfoert i fodnote 36, praemis 26 og 28. Soegsmaalet blev dog antaget til realitetsbehandling, da i hvert fald en af klagerne var umiddelbart og individuelt beroert af den afgoerelse, der blev fortolket saaledes (a.st., praemis 29 ff.).
(46) - Forslag til afgoerelse, anfoert i fodnote 30, paa s. 2510.
(47) - Dette ansaa jeg selv i mit forslag til afgoerelse af 17.9.1992 i CIRFS-sagen (Sml. 1993 I, s. 1148) for at vaere den afgoerende faktor (a.st., s. 1160).
(48) - Jf. om indholdet af denne skrivelse ovenfor, punkt 14.
(49) - Dermed modvirkes ogsaa faren for, at der gives alle klagere (altsaa ogsaa saadanne, der ikke paa nogen maade er beroert af en stoette) mulighed for at anlaegge sag til proevelse af en saadan beslutning fra Kommissionen. I oevrigt kunne det ogsaa overvejes at indskraenke Kommissionens forpligtelse til at behandle klager saaledes, at denne forpligtelse kun bestaar over for klagere, der henhoerer under begrebet »de interesserede parter« i traktatens artikel 93, stk. 2.
(50) - Jf. herom ovenfor, punkt 26. Det boer erindres, at Retten paa det paagaeldende sted i forbindelse med undersoegelsen af klagernes paastand om, at Kommissionen havde gjort sig skyldig i et aabenbart fejlagtigt skoen, paa eget initiativ behandlede spoergsmaalet om kraenkelse af artikel 190, og at det var paa dette grundlag, at Retten annullerede den paagaeldende del af Kommissionens afgoerelse.
(51) - Dom af 15.4.1997, sag C-22/94, The Irish Farmers Association m.fl, Sml. I, s. 1809, praemis 39.
(52) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 52.
(53) - Jf. allerede dom af 13.3.1985, forenede sager 296/92 og 318/92, Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek mod Kommissionen, Sml. s. 809, praemis 19 (ifoelge hvilken der ud over den interesse, som retsaktens adressater har, skal tages hensyn til den interesse, som »andre, der ... maa anses for umiddelbart og individuelt beroert af retsakten« kan have.
(54) - Jf. ovenfor, punkt 42.
(55) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 53.
(56) - Jf. ovenfor, punkt 20.
(57) - Dom anfoert i fodnote 24, praemis 61.
(58) - Rettens dom i sagen Tiercé Ladbroke mod Kommissionen (anfoert i fodnote 38), som den franske regering har citeret, og hvor der af dommens praemis 55 kan udledes, at der skal gaelde den samme maalestok for begge bedoemmelser, overbeviser mig for saa vidt ikke.
(59) - Dom af 24.10.1996, forenede sager C-329/93, C-62/95 og C-63/95, Tyskland m.fl. mod Kommissionen, herefter »Bremer Vulkan«, Sml. I, s. 5151.
(60) - Dom anfoert i fodnote 59, praemis 31 og 32.
(61) - Altsaa f.eks. ogsaa forhold, som Kommissionen foerst ville skulle efterforske.
(62) - Jf. ovenfor, punkt 32 in fine.
(63) - Dette blev praeciseret i SFEI-dommen, anfoert i fodnote 24, praemis 48.
(64) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 61 og 62.
(65) - Det er uden betydning, om Retten i dommen i Tiercé Ladbroke-sagen, anfoert i fodnote 38, for saa vidt mente, at der skulle anvendes en strengere maalestok (jf. dommens praemis 31-34). Det ses nemlig ikke, at Kommissionen ogsaa i den beslutning, der laa til grund for denne sag, helt skulle have undladt at omtale et klagepunkt.
(66) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 64, 65 og 66.
(67) - Jf. herom ogsaa nedenfor, punkt 78 ff.
(68) - Dom anfoert i fodnote 59, praemis 28-37.
(69) - Jf. dom anfoert i fodnote 1; dels praemis 36, dels praemis 42.
(70) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 67 og 69.
(71) - Jf. ovenfor, punkt 66, 67 og 68.
(72) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 72.
(73) - Dette skyldes sandsynligvis, at klagerne under forhandlingerne i foerste instans oplyste, at de efter Kommissionens forklaringer i svarskriftet nu var paa det rene med det naermere indhold af Kommissionens beregninger; de ville dog fastholde deres klagepunkter (hvorefter der forelaa et aabenbart fejlagtigt skoen), navnlig for saa vidt angik spoergsmaalet om det af Kommissionen valgte aar (dom anfoert i fodnote 1, praemis 46).
(74) - Ogsaa i den gentagne gange naevnte sag Bremer Vulkan (jf. fodnote 59) gav Kommissionen tilsyneladende ikke nogen naermere begrundelse for sit valg af det tidspunkt, den lagde til grund for bedoemmelsen af stoetteforanstaltningen (delstaten Bremen stillede en garanti). Domstolen udtalte dog, at Kommissionen »naturligvis« valgte dette tidspunkt, fordi den kompetente myndighed paa dette tidspunkt »foretog den endelige vurdering af de omstaendigheder, der fik den til at stille garantien. Paa dette punkt er begrundelsen for den anfaegtede beslutning tilstraekkelig« (a.st., praemis 30).
(75) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 74.
(76) - Jf. f.eks. dom af 15.12.1994, sag C-320/92 P, Finsider mod Kommissionen, Sml. I, s. 5697, praemis 37.
(77) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 66. Jf. desuden dommens praemis 72, hvor der henvises til praemis 66.
(78) - Jf. herom ovenfor, punkt 58.
(79) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 78.
(80) - Jf. f.eks. dom af 22.4.1997, sag C-395/95 P, Geotronics mod Kommissionen, Sml. I, s. 2271, praemis 23.
(81) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 78 in fine.
(82) - Dom anfoert i fodnote 37, praemis 16.
(83) - Dom anfoert i fodnote 37, praemis 53.
(84) - Jf. dom afsagt af Rettens Tredje Udvidede Afdeling den 22.10.1996, sag T-266/94, Foreningen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark, Skibsvaerftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1399, praemis 257. Den dom, der her appelleres, blev afsagt af Rettens Fjerde Udvidede Afdeling.
(85) - Jf. i denne retning i oevrigt ogsaa P.J. Slot, De concurrentie waakt. Het annvechten van steunmaatregelen, i NJB 1996, s. 797, paa s. 800.
(86) - Dom anfoert i fodnote 1, praemis 79.
(87) - Dom anfoert i fodnote 25, praemis 29 (jf. vedroerende den dér citerede dom i sagen Tyskland mod Kommissionen, fodnote 25); jf. ogsaa dom afsagt af Rettens Foerste Udvidede Afdeling den 18.9.1995, sag T-49/93, SIDE mod Kommissionen, Sml. II, s. 2501, praemis 58.
(88) - Dom anfoert i fodnote 25, praemis 30; ligeledes dommen i SIDE-sagen, anfoert i fodnote 87, praemis 59.
(89) - Jf. ovenfor, punkt 17.
(90) - Jf. i denne retning ogsaa V. Sottili, Partecipazione ai procedimenti comunitari di controllo nel settore della concorrenza, i Foro Amministrativo 1996, s. 2812 ff., paa s. 2824.
(91) - Jf. dels punkt 36-51 (isaer punkt 51), dels punkt 90 og 92.
(92) - Jf. ovenfor, punkt 60-63.
(93) - Jf. ovenfor, punkt 77.