62020CC0012
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
vom 25. Februar 2021 (
1
)
Rechtssache C‑12/20
DB Netz AG
gegen
Bundesrepublik Deutschland
(Vorabentscheidungsersuchen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen [Deutschland])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Eisenbahnverkehr – Grenzüberschreitende Güterverkehrskorridore – Verordnung (EU) Nr. 913/2010 – Art. 13 Abs. 1 – Errichtung einer einzigen Anlaufstelle für jeden Güterverkehrskorridor – Art. 14 – Rechtsnatur der vom Exekutivrat erlassenen Rahmenregelung – Art. 20 – Regulierungsstellen – Richtlinie 2012/34/EU – Art. 27 – Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität – Funktion der Infrastrukturbetreiber -Art. 56 und 57 – Aufgaben der Regulierungsstelle und Zusammenarbeit zwischen Regulierungsstellen“
I. Einleitung
1.
Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Deutschland) betrifft die Auslegung der Verordnung (EU) Nr. 913/2010 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr (
2
) in Verbindung mit der Richtlinie 2012/34/EU zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (
3
). Insbesondere wurden mit dieser Verordnung zur Verbesserung des Güterverkehrs und der Bedingungen für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur in Europa neun Güterverkehrskorridore eingerichtet, wobei für jeden dieser Korridore eine einzige Anlaufstelle (
4
), d. h. eine einzige Kontaktstelle, geschaffen wurde, über welche die Eisenbahnunternehmen in der Union ihre Anträge auf Zuweisung von Fahrwegkapazität für Zugtrassen, die mindestens eine Grenze überschreiten, stellen können (
5
).
2.
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der DB Netz AG, einer Betreiberin von Eisenbahninfrastruktur, und der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (im Folgenden: Bundesnetzagentur). Konkret hatte sich die Bundesnetzagentur als nationale Regulierungsbehörde der beabsichtigten Änderung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen von DB Netz widersetzt. Durch diese Änderung sollte die für den Fall einer technischen Störung des elektronischen Buchungssystems vorgesehene Möglichkeit der Verwendung eines Anmeldeformulars für die Beantragung von Infrastrukturkapazität bei der einzigen Anlaufstelle ersatzlos gestrichen werden.
3.
In diesem Zusammenhang möchte das vorlegende Gericht im Kern wissen, welche Behörde befugt ist, das Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der einzigen Anlaufstelle festzulegen. Das Gericht wirft weiter die Frage auf, ob eine nationale Regulierungsstelle bei der Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen eines Betreibers von Eisenbahninfrastruktur eine Entscheidung in der Sache erlassen darf, ohne die übrigen betroffenen nationalen Regulierungsstellen zu konsultieren.
4.
In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, zu entscheiden, dass das Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der einzigen Anlaufstelle allein von den Infrastrukturbetreibern festgelegt werden darf. Ich werde ihm auch vorschlagen, zu entscheiden, dass die nationalen Regulierungsstellen einander konsultieren müssen, bevor sie eine Sachentscheidung treffen.
II. Rechtlicher Rahmen
A.
Unionsrecht
1. Richtlinie 2012/34
5.
Durch die Richtlinie 2012/34 wurden mehrere frühere Richtlinien im Bereich des Eisenbahnverkehrs, insbesondere die Richtlinie 91/440/EWG (
6
) und die Richtlinie 2001/14/EG (
7
), aufgehoben und ersetzt.
6.
Art. 27 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2012/34 lautet:
„(1)   Der Infrastrukturbetreiber erstellt und veröffentlicht nach Konsultation mit den Beteiligten Schienennetz-Nutzungsbedingungen …
(2)   Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen enthalten Angaben zum Fahrweg, der den Eisenbahnunternehmen zur Verfügung steht, und zu den Zugangsbedingungen für den betreffenden Fahrweg. … Anhang IV enthält den Inhalt der Schienennetz-Nutzungsbedingungen.“
7.
Art. 57 Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:
„(1)   Die Regulierungsstellen … arbeiten … zusammen, um ihre Entscheidungen in der gesamten Union zu koordinieren. …“
8.
Art. 65 der Richtlinie sieht vor:
„Die Richtlinien 91/440… und 2001/14… in der Fassung der in Anhang IX Teil A aufgeführten Richtlinien werden … mit Wirkung vom 17. Juni 2015 aufgehoben.
Bezugnahmen auf die aufgehobenen Richtlinien gelten als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie und sind nach Maßgabe der Entsprechungstabelle in Anhang X zu lesen.“
9.
In Anhang IV der Richtlinie heißt es:
„Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen gemäß Artikel 27 müssen folgende Angaben enthalten:
…
3.
[e]inen Abschnitt über die Grundsätze und die Kriterien für die Zuweisung von Fahrwegkapazität. … Er enthält spezifische Kriterien, die für dieses Verfahren von Belang sind, insbesondere
a)
die Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Fahrwegkapazität durch Antragsteller beim Betreiber der Infrastruktur,
…“
10.
Anhang X der Richtlinie 2012/34 enthält die Entsprechungstabelle ihrer Bestimmungen und insbesondere der Bestimmungen der Richtlinie 2001/14.
2. Verordnung Nr. 913/2010
11.
Im siebten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 913/2010 heißt es:
„(7)
Diese Verordnung sollte, sofern nicht anders festgelegt, die Rechte und Pflichten der Betreiber der Infrastruktur nach der Richtlinie 91/440… und der Richtlinie 2001/14… unberührt lassen. …“
12.
Art. 8 Abs. 1 und 2 dieser Verordnung bestimmt:
„(1)   Die betreffenden Mitgliedstaaten richten für jeden Güterverkehrskorridor einen Exekutivrat ein, dessen Aufgabe es ist, die allgemeinen Ziele des Güterverkehrskorridors festzulegen und die in Absatz 7 des vorliegenden Artikels sowie in den Artikeln 9 und 11, Artikel 14 Absatz 1 und Artikel 22 ausdrücklich genannten Maßnahmen zu ergreifen und zu überwachen. Der Exekutivrat setzt sich aus Vertretern der Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten zusammen.
(2)   Die betreffenden Betreiber der Infrastruktur und gegebenenfalls die betreffenden Zuweisungsstellen im Sinne des Artikels 14 Absatz 2 der Richtlinie 2001/14… richten für jeden Güterverkehrskorridor einen Verwaltungsrat ein, dessen Aufgabe es ist, die in den Absätzen 5, 7, 8 und 9 des vorliegenden Artikels sowie in den Artikeln 9 bis 12, Artikel 13 Absatz 1, Artikel 14 Absätze 2, 6 und [9], Artikel 16 Absatz 1, Artikel 17 Absatz 1, Artikel 18 und 19 der vorliegenden Verordnung ausdrücklich vorgesehenen Maßnahmen zu ergreifen. Der Verwaltungsrat setzt sich aus Vertretern der Betreiber der Infrastruktur zusammen.“
13.
Art. 13 Abs. 1 der Verordnung sieht vor:
„(1)   Der Verwaltungsrat für einen Güterverkehrskorridor benennt oder gründet eine gemeinsame Stelle für Antragsteller, damit diese die Möglichkeit haben, an einem einzigen Ort und in einem einzigen Vorgang Infrastrukturkapazität für Güterzüge, die mindestens eine Grenze entlang des Güterverkehrskorridors überqueren, zu beantragen und diesbezüglich Antworten zu bekommen (nachstehend ‚einzige Anlaufstelle‘ genannt).“
14.
Art. 20 Abs. 1 der Verordnung lautet:
„(1)   Die in Artikel 30 der Richtlinie 2001/14…[ (
8
)] genannten Regulierungsstellen arbeiten bei der Überwachung des Wettbewerbs im Güterverkehrskorridor zusammen. Sie gewährleisten insbesondere den diskriminierungsfreien Zugang zum Korridor …“
B.
Deutsches Recht
1. AEG
15.
§ 14 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 27. Dezember 1993 in der Fassung von Art. 1 Nr. 11 des Gesetzes vom 27. April 2005 (BGBl. I S. 1138, im Folgenden: AEG) bestimmt:
„Eisenbahninfrastrukturunternehmen sind verpflichtet, die diskriminierungsfreie Benutzung der von ihnen betriebenen Eisenbahninfrastruktur und die diskriminierungsfreie Erbringung der von ihnen angebotenen Leistungen … zu gewähren.“
16.
§ 14d AEG sieht vor:
„Die öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen haben die Regulierungsbehörde zu unterrichten über
…
6.
die beabsichtigte Neufassung oder Änderung von Schienennetz-Benutzungsbedingungen und von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen einschließlich der jeweils vorgesehenen Entgeltgrundsätze und Entgelthöhen.
…“
17.
§ 14e AEG lautet:
„(1)   Die Regulierungsbehörde kann nach Eingang einer Mitteilung nach § 14d innerhalb von … vier Wochen der beabsichtigten Neufassung oder Änderung nach § 14d Satz 1 Nr. 6 widersprechen, soweit die beabsichtigten Entscheidungen nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur entsprechen. …“
2. EIBV
18.
§ 4 der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung vom 3. Juni 2005 (BGBl. I S. 1566, im Folgenden: EIBV) bestimmt:
„(1)   Der Betreiber der Schienenwege ist verpflichtet, Benutzungsbedingungen (Schienennetz-Benutzungsbedingungen) für die Erbringung der in Anlage 1 Nr. 1 genannten Leistungen zu erstellen und … bekannt zu machen. Der Betreiber der Schienenwege hat Zugangsberechtigten auf deren Verlangen gegen Erstattung der Aufwendungen die Schienennetz-Benutzungsbedingungen zuzusenden.
(2)   Die Schienennetz-Benutzungsbedingungen müssen mindestens die in Anlage 2 festgelegten und die sonst nach dieser Verordnung vorgeschriebenen Angaben sowie Allgemeinen Geschäftsbedingungen für die Benutzung der Zugtrassen enthalten. …“
19.
In Anlage 2 zur EIBV heißt es:
„Die Schienennetz-Benutzungsbedingungen nach § 4 müssen folgende Angaben enthalten:
…
3.
Grundsätze und Kriterien für die Zuweisung von Schienenwegkapazität.
Es sind Angaben zu den allgemeinen Kapazitätsmerkmalen des Schienenweges, der den Zugangsberechtigten zur Verfügung steht, sowie zu etwaigen Nutzungseinschränkungen, einschließlich des zu erwartenden Kapazitätsbedarfs für Instandhaltungszwecke, zu machen. Es sind ferner Angaben zur Abwicklung und zu den Fristen des Verfahrens der Zuweisung von Schienenwegkapazität anzugeben, insbesondere
a)
zum Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Zugtrassen durch Zugangsberechtigte beim Betreiber der Schienenwege;
…“
III. Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
20.
DB Netz gehört als 100%ige Tochtergesellschaft zum Konzern der Deutsche Bahn AG und betreibt als öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen das größte Schienenwegenetz in Deutschland.
21.
Als Infrastrukturbetreiberin ist DB Netz nach dem zur Umsetzung von Art. 27 der Richtlinie 2012/34 erlassenen nationalen Recht verpflichtet, Schienennetz-Nutzungsbedingungen zu erstellen und zu veröffentlichen, die u. a. Angaben zu dem Verfahren enthalten müssen, nach dem Zugangsberechtigte (
9
) die Zuweisung von Zugtrassen beim Betreiber der Schienenwege beantragen können.
22.
DB Netz ist auch am Betrieb europäischer Güterverkehrskorridore im Sinne der Verordnung Nr. 913/2010 beteiligt, mit denen ein europäisches Schienennetz für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr geschaffen werden soll. Konkret nutzt sie sechs Güterverkehrskorridore dieses Schienennetzes (
10
).
23.
Jeder Güterverkehrskorridor wird von einem aus Vertretern der nationalen Behörden der jeweils betroffenen Mitgliedstaaten zusammengesetzten Exekutivrat und von einem durch die jeweils betroffenen Infrastrukturbetreiber eingerichteten Verwaltungsrat geleitet. Der Verwaltungsrat benennt oder gründet u. a. für jeden Güterverkehrskorridor eine einzige Anlaufstelle, damit die Nutzer des Korridors die Möglichkeit haben, an einem einzigen Ort und in einem einzigen Vorgang Infrastrukturkapazität zu beantragen.
24.
Im Jahr 2015 beschlossen die Verwaltungsräte der Güterverkehrskorridore, an denen DB Netz beteiligt war, dass Anträge auf Zuweisung von Schienenwegekapazität auf im Voraus vereinbarten grenzüberschreitenden Zugtrassen bei den für diese Korridore jeweils vorgesehenen einzigen Anlaufstellen ausschließlich über ein elektronisches Buchungstool mit der Bezeichnung „PCS“ (
11
) gestellt werden könnten.
25.
Daraufhin unterrichtete DB Netz am 31. August 2015 die Bundesnetzagentur als zuständige nationale Regulierungsbehörde über eine beabsichtigte Änderung ihrer Schienennetz-Nutzungsbedingungen. Mit dieser Änderung beabsichtigte DB Netz, die bei einem technischen Ausfall des PCS vorgesehene Möglichkeit der Verwendung eines Anmeldeformulars ersatzlos zu streichen und nur noch die Nutzung des PCS zuzulassen. Laut DB Netz war eine solche Möglichkeit in den von den Verwaltungsräten erlassenen Bestimmungen nicht vorgesehen.
26.
Mit Bescheid vom 22. September 2015 widersprach die Bundesnetzagentur dieser beabsichtigten Änderung ohne Kenntnis der konkreten Regulierungssituation in den übrigen betroffenen Mitgliedstaaten und ohne jede Abstimmung mit den dort zuständigen nationalen Regulierungsstellen. Nach Ansicht der Bundesnetzagentur verstößt eine solche Streichung gegen die auf nationalem Recht beruhende Pflicht von DB Netz, eine diskriminierungsfreie Benutzung der von ihr betriebenen Eisenbahninfrastruktur und eine diskriminierungsfreie Erbringung der von ihr angebotenen Leistungen, einschließlich der Bearbeitung von Anträgen auf Zuweisung von Zugtrassen, zu gewährleisten.
27.
Am 15. März 2016 erhob DB Netz Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln (Deutschland), mit der sie die Aufhebung des Ablehnungsbescheids der Bundesnetzagentur beantragte. Diese Klage wurde abgewiesen, woraufhin DB Netz Berufung zum vorlegenden Gericht einlegte.
28.
In diesem Zusammenhang ist das vorlegende Gericht der Auffassung, für die Bundesnetzagentur habe hinreichender Anlass für die Annahme bestanden, dass die Änderung des Antragsverfahrens bei der einzigen Anlaufstelle ohne eine Ersatzlösung für das Buchungstool PCS für den Fall einer technischen Störung des PCS Diskriminierungspotenzial aufweise. Aufgrund der Bedeutung, die dem genauen Zeitpunkt der Antragstellung für den Zugang zur Infrastrukturkapazität zukomme, und in Anbetracht des in der EIBV vorgesehenen Rechts zur jederzeitigen Antragstellung sei die Gefahr einer Behinderung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur bei einer technischen Störung des PCS nicht zu vernachlässigen.
29.
Das vorlegende Gericht fragt sich allerdings erstens, ob dieses Verfahren überhaupt von DB Netz in ihren Schienennetz-Nutzungsbedingungen geregelt werden kann und insoweit vollumfänglich der Kontrolle durch die Bundesnetzagentur unterliegt oder ob hierfür nicht ausschließlich der Verwaltungsrat zuständig ist.
30.
Das Gericht weist insbesondere darauf hin, dass Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 den Verwaltungsrat zwar nicht ausdrücklich zur Regelung des Verfahrens für die Antragstellung bei der einzigen Anlaufstelle ermächtige, aber möglicherweise aus Gründen der praktischen Wirksamkeit in diesem Sinne auszulegen sei, weil die Beantragung von Infrastrukturkapazität eine Vereinheitlichung des Verfahrens erfordere. Einer wörtlichen Auslegung der Verordnung lasse sich jedoch nicht ausdrücklich die Befugnis des Verwaltungsrats zur Festlegung eines solchen Verfahrens entnehmen.
31.
Für den Fall, dass das betreffende Verfahren von DB Netz zu regeln wäre und der Kontrolle durch die Bundesnetzagentur unterliegen sollte, fragt sich das vorlegende Gericht zweitens, ob diese nationale Regulierungsstelle bei der Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010 zu beachten hat, der eine Zusammenarbeit mit den anderen Regulierungsstellen verlangt, oder ob für sie nur die Richtlinie 2012/34 gilt. Selbst im letzteren Fall sei es fraglich, ob die Bundesnetzagentur ohne eine Abstimmung mit den übrigen nationalen Regulierungsstellen handeln könne. Ein derart unabgestimmtes Vorgehen könnte die Erreichung des mit Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 verfolgten Ziels, Infrastrukturkapazität an einem einzigen Ort und in einem einzigen Vorgang beantragen zu können, nahezu unmöglich machen.
32.
Falls der Verwaltungsrat eines Güterverkehrskorridors befugt sein sollte, das Verfahren für die Antragstellung bei der einzigen Anlaufstelle selbst festzulegen, hält es das vorlegende Gericht drittens für zweifelhaft, ob die Bundesnetzagentur die Schienennetz-Nutzungsbedingungen von DB Netz auf mehr als ihre inhaltliche Übereinstimmung mit den vom Verwaltungsrat getroffenen Regelungen überprüfen darf.
33.
Soweit die nationalen Regulierungsstellen zur Überprüfung des Verfahrens für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der einzigen Anlaufstelle befugt sein sollten, wirft das vorlegende Gericht schließlich viertens die Frage auf, ob es sich bei der vom Exekutivrat nach Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 erlassenen Rahmenregelung um die Mitgliedstaaten und deren Regulierungsstellen bindendes Unionsrecht handelt, das der letztverbindlichen Auslegung durch den Gerichtshof unterliegt und einer Entscheidung der nationalen Regulierungsstelle, wie sie hier im Ausgangsverfahren erlassen wurde, entgegensteht.
34.
Unter diesen Umständen hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist die Verordnung Nr. 913/2010 insbesondere im Hinblick auf die in Art. 13 Abs. 1, Art. 14 Abs. 9 und Art. 18 Buchst. c dieser Verordnung dem Verwaltungsrat eines Güterverkehrskorridors zugewiesenen Aufgaben dahin auszulegen, dass der Verwaltungsrat für einen Güterverkehrskorridor ermächtigt ist, das Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der in Art. 13 Abs. 1 der Verordnung genannten einzigen Anlaufstelle selber festzulegen und dabei etwa – wie unter den vorliegenden Umständen – die ausschließliche Anwendung eines elektronischen Buchungstools vorzuschreiben, oder unterfällt dieses Verfahren den allgemeinen Bestimmungen aus Art. 27 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Ziff. 3 Buchst. a des Anhangs IV der Richtlinie 2012/34, so dass es allein durch die an einem Güterverkehrskorridor beteiligten Infrastrukturbetreiber in ihren jeweiligen Schienennetz-Nutzungsbedingungen geregelt werden darf?
2.
Falls die erste Frage dahin zu beantworten ist, dass eine Regelung des in Frage 1 genannten Verfahrens allein in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen der an einem Güterverkehrskorridor beteiligten Infrastrukturbetreiber zu erfolgen hat, richtet sich die Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen durch eine nationale Regulierungsstelle insoweit nach Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010 oder ebenfalls ausschließlich nach den Bestimmungen der Richtlinie 2012/34 und den zu ihrer Umsetzung erlassenen nationalen Rechtsvorschriften?
a)
Falls sich die Überprüfung nach Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010 richtet, ist es mit dessen Bestimmungen vereinbar, dass eine nationale Regulierungsstelle eine Regelung in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen wie die in Frage 1 genannte beanstandet, ohne dabei gemeinsam und in der Sache einheitlich mit den Regulierungsstellen der übrigen am Güterverkehrskorridor beteiligten Staaten vorzugehen oder diese zumindest in dem Bemühen um ein einheitliches Vorgehen vorab zu konsultieren?
b)
Soweit sich die Überprüfung nach den Bestimmungen der Richtlinie 2012/34 und den zu ihrer Umsetzung erlassenen nationalen Rechtsvorschriften richtet, ist es mit diesen, insbesondere der in Art. 57 Abs. 1 Satz 2 dieser Richtlinie vorgesehenen allgemeinen Koordinierungspflicht, vereinbar, dass eine nationale Regulierungsstelle eine solche Regelung beanstandet, ohne dabei gemeinsam und in der Sache einheitlich mit den Regulierungsstellen der übrigen am Güterverkehrskorridor beteiligten Staaten vorzugehen oder diese zumindest in dem Bemühen um ein einheitliches Vorgehen vorab konsultiert zu haben?
3.
Falls die erste Frage dahin zu beantworten ist, dass der Verwaltungsrat für einen Güterverkehrskorridor ermächtigt ist, das in Frage 1 genannte Verfahren selber festzulegen, ist eine nationale Regulierungsstelle nach Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010 oder den Bestimmungen der Richtlinie 2012/34 und den zu ihrer Umsetzung geschaffenen Rechtsvorschriften befugt, die Schienennetz-Nutzungsbedingungen eines Infrastrukturbetreibers auf mehr als ihre inhaltliche Übereinstimmung mit dem durch den Verwaltungsrat festgelegten Verfahren zu überprüfen und gegebenenfalls zu beanstanden, wenn die Schienennetz-Nutzungsbedingungen eines Infrastrukturbetreibers Regelungen zu diesem Verfahren enthalten? Falls dies zu bejahen sein sollte, wie sind die unter Frage 2 Buchst. a und b aufgeführten Fragen im Hinblick auf diese Befugnis der Regulierungsstelle zu beantworten?
4.
Soweit den nationalen Regulierungsstellen ausgehend von den vorherigen Fragen Befugnisse zur Überprüfung des in Frage 1 genannten Verfahrens zustehen, ist Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 dahin auszulegen, dass es sich bei der nach dieser Vorschrift durch den Exekutivrat festgelegten Rahmenregelung um die nationalen Regulierungsstellen und die nationalen Gerichte bindendes Unionsrecht handelt, dem ein Anwendungsvorrang vor nationalem Recht zukommt und das der letztverbindlichen Auslegung des Gerichtshofs unterliegt?
5.
Falls die vierte Frage zu bejahen ist, steht die nach Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 durch die Exekutivräte sämtlicher Güterverkehrskorridore unter Art. 8 Abs. 2 der jeweiligen Rahmenregelung getroffene Bestimmung, nach der die Korridorkapazität über ein internationales Antragssystem zu veröffentlichen und zuzuweisen ist, welches so weit wie möglich mit den anderen Güterverkehrskorridoren abgestimmt sein soll, der Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde entgegen, mit welcher einem an einem Güterverkehrskorridor beteiligten Infrastrukturbetreiber für dessen Schienennetz-Nutzungsbedingungen Vorgaben zur Gestaltung dieses Antragssystems gemacht werden, die nicht mit den nationalen Regulierungsstellen der an den Güterverkehrskorridoren im Übrigen beteiligten Staaten abgestimmt sind?
35.
DB Netz, die Bundesnetzagentur in Vertretung der Bundesrepublik Deutschland und die Europäische Kommission haben beim Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht. Eine mündliche Verhandlung hat nicht stattgefunden.
IV. Würdigung
A.
Vorbemerkungen
36.
Wie in Nr. 3 der vorliegenden Schlussanträge erwähnt, soll der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung im Wesentlichen klären, welche Behörde befugt ist, das Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der einzigen Anlaufstelle festzulegen. Er wird außerdem um Klarstellung ersucht, ob eine nationale Regulierungsstelle bei der Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen eines Betreibers von Eisenbahninfrastruktur die übrigen betroffenen Regulierungsstellen konsultieren muss, bevor sie eine Entscheidung erlässt.
37.
Vor einer inhaltlichen Prüfung der Fragen des vorlegenden Gerichts ist zu klären, in welchem Verhältnis die Verordnung Nr. 913/2010 und die Richtlinie 2012/34 zueinander stehen.
38.
Zunächst geht, wie die Kommission und die Bundesnetzagentur vorgetragen haben, aus dem siebten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 913/2010 hervor, dass diese Verordnung, sofern nicht anders festgelegt, die Rechte und Pflichten der Infrastrukturbetreiber nach der Richtlinie 91/440 und der Richtlinie 2001/14 unberührt lässt. Nach der Aufhebung dieser Richtlinien durch die Richtlinie 2012/34 ergibt sich aus deren Art. 65, dass „Bezugnahmen auf die aufgehobenen Richtlinien … als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie [gelten]“.
39.
Folglich bildet die Richtlinie 2012/34 den Hintergrund für die Bestimmungen der Verordnung Nr. 913/2010, so dass Letztere im Licht dieser Richtlinie zu verstehen sind.
40.
Erstens gelten nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 die in der Richtlinie 2012/34 enthaltenen Begriffsbestimmungen für „Infrastrukturbetreiber“ und „Schienennetz-Nutzungsbedingungen“ auch für diese Verordnung.
41.
Zweitens muss jeder Infrastrukturbetreiber (
12
) nach Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34 Nutzungsbedingungen für das nationale Schienennetz erstellen und veröffentlichen. Diese Bedingungen enthalten eine detaillierte Darlegung der allgemeinen Regeln, Verfahren und Kriterien für die Kapazitätszuweisungsregelungen, einschließlich aller erforderlichen Informationen über die Zugangsbedingungen für die Fahrwege und über die Beantragung von Fahrwegkapazität (
13
). Außerdem enthalten die Schienennetz-Nutzungsbedingungen gemäß Art. 27 Abs. 2 dieser Richtlinie in Verbindung mit deren Anhang IV Nr. 3 Buchst. a „die Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Fahrwegkapazität durch Antragsteller beim Betreiber der Infrastruktur“.
42.
Die Schienennetz-Nutzungsbedingungen werden von einer nationalen Regulierungsstelle überprüft, die nach Art. 55 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34 von jedem Mitgliedstaat eingerichtet wird und bei der es sich um eine eigenständige und gänzlich unabhängige Behörde handelt (
14
). Die Regulierungsstelle ist insbesondere befugt, zu prüfen, ob Schienennetz-Nutzungsbedingungen diskriminierende Bestimmungen enthalten (
15
). Sie ist nach Art. 20 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 auch berechtigt, einen diskriminierungsfreien Zugang zum Güterverkehrskorridor zu gewährleisten.
43.
Im Übrigen wurde mit der Verordnung Nr. 913/2010, um die Beantragung von Fahrwegkapazitäten in den Güterverkehrskorridoren zu erleichtern, die Möglichkeit eingeführt, die entsprechenden Anträge bei einer einzigen Anlaufstelle einzureichen, so dass die Antragsteller bei einer einzigen Kontaktstelle in jedem Güterverkehrskorridor im Voraus vereinbarte Zugtrassen buchen können.
44.
Darüber hinaus erhielt jeder Güterverkehrskorridor mit der Verordnung Nr. 913/2010 einen Verwaltungs- und einen Exekutivrat. Diese in Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung vorgesehenen Gremien unterscheiden sich dadurch voneinander, dass sie auf unterschiedliche Art eingerichtet werden und unterschiedlich zusammengesetzt sind.
45.
So wird der Exekutivrat von den durch den Güterverkehrskorridor betroffenen Mitgliedstaaten eingerichtet und setzt sich aus Vertretern der Behörden dieser Staaten zusammen (
16
). Dieser Rat hat u. a. die Aufgabe, die allgemeinen Ziele des Güterverkehrskorridors und die Rahmenregelung für die Zuweisung von Fahrwegkapazität in diesem Korridor festzulegen (
17
).
46.
Der Verwaltungsrat hingegen wird von den Betreibern der Infrastruktur eingerichtet und setzt sich aus Vertretern dieser Betreiber zusammen (
18
). Dieser Rat hat u. a. die Aufgabe, die einzige Anlaufstelle für jeden Güterverkehrskorridor zu benennen oder einzurichten, eine optimale Koordinierung der Zuweisung von Kapazitäten zwischen Infrastrukturbetreibern zu gewährleisten und ein (als „CID“ bezeichnetes (
19
)) Dokument mit Informationen zu den Nutzungsbedingungen des Güterverkehrskorridors zu erstellen und zu veröffentlichen (
20
).
47.
Zunächst werde ich darlegen, warum ich im Gegensatz zu DB Netz der Ansicht bin, dass das Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der einzigen Anlaufstelle vom Infrastrukturbetreiber in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen geregelt werden muss (Abschnitt B). Sodann werde ich anders als die Bundesnetzagentur dafür plädieren, dass die nationale Regulierungsstelle vor Erlass einer Entscheidung in der Sache die übrigen betroffenen Regulierungsstellen zu konsultieren hat, um so weit wie möglich zu einer einheitlichen Vorgehensweise zu gelangen (Abschnitt C). Schließlich werde ich feststellen, dass die vom Exekutivrat eines Güterverkehrskorridors erlassene Rahmenregelung für die Zuweisung von Fahrwegkapazität kein Unionsrechtsakt ist und diese Regulierungsstelle nicht bindet (Abschnitt D).
B.
Für die Regelung des Antragsverfahrens bei der einzigen Anlaufstelle zuständige Behörde (erste Frage)
48.
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Verwaltungsrat eines Güterverkehrskorridors oder der nationale Infrastrukturbetreiber die zuständige Behörde für die Festlegung des Verfahrens für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der in Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 genannten einzigen Anlaufstelle ist.
49.
Wie bereits ausgeführt, wurde in Art. 13 der Verordnung Nr. 913/2010 mit dem Ziel, harmonisierende Regeln für Güterverkehrskorridore aufzustellen (
21
), eine vom Verwaltungsrat für den betreffenden Güterverkehrskorridor gegründete oder benannte einzige Anlaufstelle vorgesehen. Die betreffenden Anträge sind vor allem auf die Zuteilung im Voraus vereinbarter Zugtrassen, sogenannter „Pre-arranged Train Paths“ (oder „PaPs“), gerichtet (
22
).
50.
DB Netz macht geltend, die Einrichtung der einzigen Anlaufstelle sei untrennbar mit der Ausgestaltung des Verfahrens für die Beantragung von Kapazität bei der Anlaufstelle verbunden, so dass die dem Verwaltungsrat durch Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 übertragene Befugnis zur Benennung oder Gründung der einzigen Anlaufstelle auch impliziere, dass der Verwaltungsrat die Modalitäten der Anmeldung bei der Anlaufstelle festlegen dürfe. Wenn die Infrastrukturbetreiber die Möglichkeit erhielten, das Anmeldeverfahren bei der einzigen Anlaufstelle in ihren Schienennetz-Nutzungsbedingungen zu regeln, drohten widersprüchliche Regelungen, was dem mit der Verordnung Nr. 913/2010 verfolgten Ziel einer Harmonisierung dieses Verfahrens zuwiderliefe.
51.
Ich bin jedoch mit der Kommission der Ansicht, dass die dem Verwaltungsrat eines Güterverkehrskorridors durch die Verordnung Nr. 913/2010 übertragene Befugnis auf die darin ausdrücklich genannten Maßnahmen beschränkt ist, wozu die Befugnis zur Festlegung des Antragsverfahrens bei der einzigen Anlaufstelle nicht gehört. Vielmehr steht diese Befugnis, wie sich aus der Richtlinie 2012/34 ergibt, den Infrastrukturbetreibern zu. Wie ich im Folgenden ausführen werde, sprechen für eine solche Lesart namentlich die Zielsetzungen der Verordnung Nr. 913/2010 (
23
).
52.
Im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung (
24
) werde ich meine Prüfung auf den Wortlaut der Verordnung Nr. 913/2010 und der Richtlinie 2012/34 sowie auf die Materialien zu dieser Verordnung und auf die mit ihr verfolgten Ziele stützen.
1. Wörtliche Auslegung der Verordnung Nr. 913/2010 und der Richtlinie 2012/34
53.
Was den Wortlaut der Verordnung Nr. 913/2010 betrifft, so ist zunächst auf Art. 8 Abs. 2 zu verweisen, wonach es die „Aufgabe“ des Verwaltungsrats eines Güterverkehrskorridors ist, die in mehreren Bestimmungen – darunter Art. 8 Abs. 9 und Art. 14 Abs. 9 dieser Verordnung – „ausdrücklich vorgesehenen Maßnahmen zu ergreifen“.
54.
Insbesondere heißt es in Art. 8 Abs. 9 der Verordnung Nr. 913/2010: Der Verwaltungsrat „koordiniert … die Nutzung interoperabler IT‑Anwendungen oder alternativer Lösungen, die in der Zukunft zur Handhabung von Anfragen bezüglich internationaler Zugtrassen … zur Verfügung stehen können“. Außerdem richtet der Verwaltungsrat nach Art. 14 Abs. 9 dieser Verordnung „Verfahren ein, um zwischen Betreibern der Infrastruktur eine optimale Koordinierung der Zuweisung von Kapazitäten … für Anträge gemäß Artikel 13 Absatz 1 [zu gewährleisten]“ (
25
).
55.
Der Gerichtshof hat im Übrigen festgestellt, dass das Ziel, die Zuweisung von Fahrwegkapazität in Güterverkehrskorridoren mittels einer einzigen Anlaufstelle zu vereinfachen, „seine Bestätigung in der Einrichtung von Verwaltungsstellen [findet], deren Aufgabe es ist, den Betrieb des Eisenbahnverkehrs entlang jedes Güterverkehrskorridors zu koordinieren“ (
26
).
56.
Daraus geht meines Erachtens hervor, dass dem Verwaltungsrat nur eine Koordinierungsfunktion zukommt, und zwar insbesondere, soweit es um Anträge auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität geht, nachdem diese gestellt worden sind (
27
). Hingegen hat er nicht die Aufgabe, die Verfahren für die Antragstellung bei der einzigen Anlaufstelle festzulegen. Das ist nach der Richtlinie 2012/34 Sache der Infrastrukturbetreiber.
57.
Wie bereits erwähnt, ergibt sich nämlich aus Art. 27 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2012/34 in Verbindung mit deren Anhang IV Nr. 3 Buchst. a, dass der Infrastrukturbetreiber die Schienennetz-Nutzungsbedingungen erstellt und veröffentlicht, die namentlich die Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Fahrwegkapazität beim Infrastrukturbetreiber enthalten (
28
). Die vom Infrastrukturbetreiber erstellten Schienennetz-Nutzungsbedingungen müssen somit die Regelung dieser Verfahren enthalten. Daher ist ausschließlich der Infrastrukturbetreiber befugt, das Verfahren für die Antragstellung bei der einzigen Anlaufstelle festzulegen (
29
).
58.
Dieser Auslegung steht nicht entgegen, dass Anhang IV Nr. 3 Buchst. a der Richtlinie 2012/34 sich ausdrücklich auf „beim Betreiber der Infrastruktur“, nicht aber auf bei der einzigen Anlaufstelle gestellte Anträge bezieht. Wie nämlich die Bundesnetzagentur geltend gemacht hat, wenden sich die Antragsteller, auch wenn sie ihre Anträge bei der einzigen Anlaufstelle stellen, praktisch gesehen an die einen Güterverkehrskorridor verwaltenden Infrastrukturbetreiber. Insoweit ist die einzige Anlaufstelle lediglich eine Einrichtung, bei der die Antragsteller ihre Anträge einreichen können, ohne an sämtliche Infrastrukturbetreiber herantreten zu müssen, die den betreffenden Güterverkehrskorridor verwalten (
30
).
59.
Bei dem Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der einzigen Anlaufstelle dürfte es sich also, wie die Bundesnetzagentur dargelegt hat, um einen Pflichtbestandteil der Schienennetz-Nutzungsbedingungen handeln; als ein solcher Bestandteil kann das Verfahren nicht Gegenstand einer in die Zuständigkeit des Verwaltungsrats fallenden eigenständigen Regelung sein.
60.
Diese Auslegung wird nach meinem Dafürhalten auch durch das die Zuschlagserteilung im Bereich der Verkehrsversorgung betreffende Urteil SJ (
31
) bestätigt, in dem der Gerichtshof Anhang IV der Richtlinie 2012/34 ausgelegt und daraus geschlossen hat, dass „nach der Richtlinie 2012/34 jeder Antrag auf Zuweisung von Fahrwegkapazität von einem Eisenbahnunternehmen beim Infrastrukturbetreiber gemäß den von diesem festgelegten Schienennetz-Nutzungsbedingungen gestellt werden und den darin dargelegten Grundsätzen und Kriterien entsprechen [muss]“.
61.
Infolgedessen ergibt sich meines Erachtens weder ausdrücklich noch stillschweigend aus dem Wortlaut der Verordnung Nr. 913/2010 oder der Richtlinie 2012/34, dass der Verwaltungsrat zur Festlegung des Antragsverfahrens bei der einzigen Anlaufstelle befugt wäre. Dagegen deutet eine wörtliche Auslegung dieser Rechtsakte darauf hin, dass diese Befugnis den Infrastrukturbetreibern zukommt, die die Zugangsbedingungen für den Fahrweg, einschließlich des Antragsverfahrens bei der einzigen Anlaufstelle, in ihren Schienennetz-Nutzungsbedingungen regeln müssen.
2. Materialien zur Verordnung Nr. 913/2010
62.
Diese Auslegung scheinen die Materialien zur Verordnung Nr. 913/2010 zu bestätigen. In der Tat geht aus diesen Materialien hervor, dass es die Absicht des Gesetzgebers war, den Infrastrukturbetreibern die Möglichkeit zu geben, bei der Verwaltung der einzigen Anlaufstelle eine maßgebliche Rolle zu spielen.
63.
Wenngleich sich eine derartige Absicht aus dem ursprünglichen Verordnungsvorschlag der Kommission (
32
) nicht herleiten lässt, geht doch klar aus dem in erster Lesung festgelegten Standpunkt des Europäischen Parlaments hervor, dass den Infrastrukturbetreibern „die Funktion des ‚Front office‘ der einzigen Anlaufstelle für die Antragsteller, die Zugtrassen beantragen, übertragen werden [kann]“ (
33
). In seinem Bericht zu dem Verordnungsvorschlag hat das Parlament auch ausdrücklich erklärt, es sei nicht wünschenswert, dass die einzige Anlaufstelle als von den Infrastrukturbetreibern getrennte Einrichtung existiere (
34
). Überdies hat der Rat der Europäischen Union in seinem gemeinsamen Standpunkt klargestellt, diese Anlaufstelle beruhe auf der „Zusammenarbeit zwischen Betreibern der Infrastruktur“ (
35
).
64.
Die Absicht, die einzige Anlaufstelle nicht von den Infrastrukturbetreibern zu trennen, geht auch aus einer Stellungnahme der Kommission zur Abänderung des Parlaments am Standpunkt des Rates hervor, in der es ausdrücklich heißt, bei der einzigen Anlaufstelle könne es sich „um ein Fachorgan innerhalb der Verwaltungsstruktur des Korridors oder um einen der betroffenen Infrastrukturbetreiber handeln“ (
36
).
65.
Die Materialien zur Verordnung Nr. 913/2010 zeigen mithin, dass die einzige Anlaufstelle als eine eng mit den Infrastrukturbetreibern verbundene Einrichtung konzipiert war und dass der Gesetzgeber nicht die Absicht hatte, diese Betreiber von der Befugnis zur Festlegung der Verfahren für die Antragstellung bei der Anlaufstelle auszuschließen.
66.
Folglich erhärtet die Entstehungsgeschichte der Verordnung Nr. 913/2010 die von mir oben vorgeschlagene wörtliche Auslegung, wonach die Festlegung des Verfahrens für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der einzigen Anlaufstelle in die Zuständigkeit der Infrastrukturbetreiber fällt (
37
).
3. Ziele der Verordnung Nr. 913/2010
67.
Was die mit der Verordnung Nr. 913/2010 verfolgten Ziele betrifft, erlaubt es die hier vorgeschlagene Auslegung nach meiner Meinung u. a., das Ziel einer Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den Infrastrukturbetreibern und des Erlasses von Vorschriften zu verwirklichen, mit denen insbesondere einzige Anlaufstellen eingerichtet werden sollen, die es den Antragstellern ermöglichen, die Zuweisung von Infrastrukturkapazität an einem einzigen Ort und in einem einzigen Vorgang zu beantragen.
68.
DB Netz macht geltend, dieses Ziel wäre möglicherweise gefährdet, wenn die Infrastrukturbetreiber das Antragsverfahren in ihren Schienennetz-Nutzungsbedingungen regeln dürften. Konkret könnte bei einer solchen Lösung die Gefahr widersprüchlicher Regelungen zwischen den verschiedenen nationalen Nutzungsbedingungen drohen.
69.
Jedoch spiegelt das in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen festgelegte Verfahren gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 2012/34 die Zusammenarbeit zwischen den Infrastrukturbetreibern wider (
38
). Darüber hinaus ist es gerade die Funktion des in der Verordnung Nr. 913/2010 vorgesehenen Verwaltungsrats, mit den Infrastrukturbetreibern zusammenzuarbeiten und diese zu koordinieren, um zu verhindern, dass die nationalen Schienennetz-Nutzungsbedingungen widersprüchliche Regelungen enthalten.
70.
Wie in den Nrn. 53 bis 56 der vorliegenden Schlussanträge bereits ausgeführt, werden die Aufgaben des Verwaltungsrats eines Güterverkehrskorridors durch mehrere Bestimmungen der Verordnung Nr. 913/2010 beschränkt, wobei keine dieser Bestimmungen dem Verwaltungsrat die Befugnis überträgt, das Verfahren für die Stellung der in Art. 13 Abs. 1 dieser Verordnung genannten Anträge selbst festzulegen. Dagegen ergibt sich aus dieser Verordnung, dass der Verwaltungsrat eine optimale Koordinierung zwischen den Infrastrukturbetreibern zu gewährleisten hat (
39
).
71.
Ich möchte hinzufügen, dass eine solche Auslegung nicht durch Art. 18 Buchst. c der Verordnung Nr. 913/2010 entkräftet wird, wonach der Verwaltungsrat ein Dokument (das „CID“) mit Informationen über das in Art. 13 Abs. 1 dieser Verordnung genannte Verfahren erstellt, regelmäßig aktualisiert und veröffentlicht (
40
). Denn dieses Dokument hat, wie die Bundesnetzagentur vorträgt, rein informatorischen Charakter und ermächtigt den Verwaltungsrat nicht, das Antragsverfahren bei der einzigen Anlaufstelle verbindlich festzulegen (
41
).
72.
Daher kann nach meiner Ansicht die praktische Wirksamkeit von Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 garantiert werden und steht es einer Harmonisierung des Verfahrens für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität nicht entgegen, wenn diese Verordnung in Verbindung mit der Richtlinie 2012/34 in dem Sinne ausgelegt wird, dass die Infrastrukturbetreiber befugt sind, dieses Verfahren in ihren Schienennetz-Nutzungsbedingungen zu regeln.
73.
Daraus schließe ich, dass DB Netz im vorliegenden Fall als Betreiberin einer Eisenbahninfrastruktur befugt ist, in Zusammenarbeit mit den anderen Infrastrukturbetreibern das Antragsverfahren bei der einzigen Anlaufstelle festzulegen, dies aber nicht, wie DB Netz geltend macht, im Wege einer Entscheidung des Verwaltungsrats des Güterverkehrskorridors, an dem sie beteiligt ist.
74.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass die Verordnung Nr. 913/2010 in Verbindung mit Art. 27 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2012/34 sowie mit deren Anhang IV Nr. 3 Buchst. a dahin auszulegen ist, dass das Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der in Art. 13 Abs. 1 dieser Verordnung genannten einzigen Anlaufstelle von den Infrastrukturbetreibern in ihren jeweiligen Schienennetz-Nutzungsbedingungen zu regeln ist.
C.
Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen Regulierungsstellen (zweite Frage)
75.
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob sich die Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen durch die nationale Regulierungsstelle nach Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010 oder nur nach den Bestimmungen der Richtlinie 2012/34, insbesondere nach deren Art. 57 Abs. 1, richtet und ob sich aus den im vorliegenden Fall anwendbaren Rechtsvorschriften eine Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen nationalen Regulierungsstellen ergibt.
76.
Das Gericht wirft im Wesentlichen die Frage auf, ob die nationale Regulierungsstelle bei der Überprüfung von Schienennetz-Nutzungsbedingungen verpflichtet ist, sich vor Erlass einer Entscheidung um ein einheitliches Vorgehen mit den übrigen betroffenen Regulierungsstellen zu bemühen, oder ob sie eine solche Entscheidung auch ohne deren vorherige Konsultation treffen darf.
77.
Ich weise erstens darauf hin, dass sich die Befugnis der nationalen Regulierungsstellen zur Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen sowohl aus Art. 56 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2012/34 (
42
) in Verbindung mit deren Art. 57 (
43
) als auch aus Art. 20 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 913/2010 (
44
) ergibt. Aus diesen Bestimmungen geht nämlich hervor, dass diese Regulierungsstellen den Wettbewerb in Güterverkehrskorridoren überwachen und in diesem Zusammenhang aus eigener Initiative eingreifen können, um einer Diskriminierung von Antragstellern vorzubeugen.
78.
Die Art. 56 und 57 der Richtlinie 2012/34 betreffen den Schienenverkehrsmarkt im Allgemeinen, während Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010, der diese Bestimmungen im Bereich des Wettbewerbs widerspiegelt, speziell den Schienengüterverkehrsmarkt zum Gegenstand hat.
79.
Ich weise zweitens darauf hin, dass der Eingriff durch die Bundesnetzagentur im Ausgangsrechtsstreit erfolgte, nachdem DB Netz ihre Schienennetz-Nutzungsbedingungen für das Antragsverfahren bei der einzigen Anlaufstelle geändert hatte. Die Bundesnetzagentur nahm insbesondere an, dass der Wegfall einer Ersatzlösung für die Antragstellung bei der einzigen Anlaufstelle im Fall einer technischen Störung des elektronischen Buchungssystems eine Diskriminierung zur Folge hätte (
45
).
80.
Da es im Ausgangsrechtsstreit somit um ein Diskriminierungsproblem innerhalb eines Schienengüterverkehrsnetzes geht, findet Art. 20 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010, wonach die Regulierungsstellen speziell im Hinblick auf eine Diskriminierung eingreifen können, die einen solchen Verkehrskorridor betrifft, meines Erachtens auf diesen Rechtsstreit Anwendung. Darüber hinaus heißt es in dieser Bestimmung, dass die Regulierungsstellen zusammenarbeiten, um einen diskriminierungsfreien Zugang zum Korridor zu gewährleisten. Im vorliegenden Fall hat eine solche Zusammenarbeit offenbar nicht stattgefunden, da die Bundesnetzagentur laut Vorlagebeschluss eine Entscheidung in der Sache getroffen hat, ohne die übrigen betroffenen Regulierungsstellen zu konsultieren.
81.
In diesem Zusammenhang meint die Bundesnetzagentur, Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010 sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da er nur für Spezialmaterien gelte, insbesondere dann, wenn der nationalen Regulierungsstelle besondere Ereignisse im Rahmen der Tätigkeit der einzigen Anlaufstelle gemeldet würden (
46
). Im Rahmen einer allgemeinen Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen sei dieser Art. 20 nicht anwendbar.
82.
Im Gegensatz zur Bundesnetzagentur bin ich der Auffassung, dass Art. 20 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 so weit gefasst ist, dass er in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens, der ein allgemeines Diskriminierungsproblem betrifft, Anwendung findet. Zudem ergibt sich meines Erachtens aus dieser Bestimmung, dass die nationalen Regulierungsstellen verpflichtet sind, miteinander zusammenzuarbeiten, und beim Erlass einer Sachentscheidung zu einem einheitlichen Vorgehen gelangen müssen.
83.
In der Tat sieht Art. 20 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 eine allgemeine Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen den Regulierungsstellen vor, was den Wettbewerb im Rahmen eines Güterverkehrskorridors anbelangt. Wie die Kommission bemerkt hat, ist diese Bestimmung weit gefasst und nicht auf die Überwachung der Tätigkeiten der einzigen Anlaufstelle beschränkt.
84.
Dafür spricht auch der 25. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 913/2010, wonach es, „[u]m einen diskriminierungsfreien Zugang zum grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr zu gewährleisten, … hinsichtlich der verschiedenen Netzabschnitte des Güterverkehrskorridors einer wirksamen Koordinierung der Kontrollorgane [bedarf]“ (
47
).
85.
Deshalb bin ich mit der Kommission der Ansicht, dass der Unionsgesetzgeber ausweislich dieses Art. 20 Abs. 1 eine Zusammenarbeit in Form einer Koordinierung zwischen den Regulierungsstellen vorgesehen hatte, die logischerweise zu einer Konsultation der anderen nationalen Regulierungsstellen führen musste, damit so weit wie möglich ein gemeinsamer Standpunkt erreicht würde. Dagegen gibt es keine Bestimmung in der Verordnung Nr. 913/2010, die besagen würde, dass eine Regulierungsbehörde ihre Entscheidung von der Zustimmung anderer Regulierungsbehörden abhängig machen müsste oder dass sie an deren Entscheidungen gebunden wäre.
86.
Folglich darf eine Entscheidung, wie sie Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist, von einer Regulierungsstelle nicht ohne Konsultation der übrigen betroffenen Regulierungsstellen erlassen werden.
87.
Auf die zweite Vorlagefrage ist somit meines Erachtens zu antworten, dass die Regulierungsstelle bei der Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010 beachten und vor Erlass ihrer Entscheidung die übrigen betroffenen nationalen Regulierungsstellen konsultieren muss, um möglichst eine einheitliche Vorgehensweise zu erreichen.
88.
In Anbetracht der Antwort auf die erste und die zweite Frage erübrigt sich eine Prüfung der dritten Frage.
D.
Rechtsnatur der Rahmenregelung für die Zuweisung von Fahrwegkapazität und sich daraus ergebende Konsequenzen für die nationalen Regulierungsstellen (vierte und fünfte Frage)
89.
Wie im vorhergehenden Abschnitt bereits festgestellt, sind die nationalen Regulierungsstellen zur Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen berechtigt, in denen das Verfahren für die Antragstellung bei der einzigen Anlaufstelle geregelt ist.
90.
In einer solchen Situation hält das vorlegende Gericht die Rechtsnatur der Rahmenregelung für unklar, die vom Exekutivrat nach Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 für die Zuweisung von Fahrwegkapazität im Güterverkehrskorridor erlassen wird. Das Gericht möchte insbesondere wissen, ob es sich bei dieser Rahmenregelung um einen die nationalen Regulierungsstellen und die nationalen Gerichte bindenden Unionsrechtsakt handelt, welcher der letztverbindlichen Auslegung durch den Gerichtshof unterliegt und einer einseitigen Entscheidung einer solchen Regulierungsstelle entgegensteht, mit der ein System für die Beantragung von Kapazität vorgeschrieben werden soll, das nicht mit anderen nationalen Regulierungsstellen abgestimmt worden ist.
91.
Für die Beantwortung dieser Frage ist darauf hinzuweisen, dass der Exekutivrat eines Güterverkehrskorridors nach Art. 8 Abs. 1 und 4 der Verordnung Nr. 913/2010 von den „betreffenden Mitgliedstaaten“ eingerichtet wird und „seine Beschlüsse in gegenseitigem Einvernehmen der Vertreter der Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten [fasst]“ (
48
).
92.
Ferner heißt es in Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010, dass der Exekutivrat die in Rede stehende Rahmenregelung gemäß Art. 39 der Richtlinie 2012/34 festlegt. Die letztgenannte Bestimmung besagt aber, dass es die Mitgliedstaaten sind, die die Rahmenregelung für die Zuweisung von Fahrwegkapazität erlassen, sofern dabei die Unabhängigkeit der Infrastrukturbetreiber gewahrt wird.
93.
Mit der Kommission schließe ich daraus, dass es sich beim Exekutivrat nicht um ein Organ, eine Einrichtung oder sonstige Stelle der Union, sondern um eine von den betroffenen Mitgliedstaaten geschaffene Einrichtung handelt.
94.
Die Vorschriften, die diese Rahmenregelung bilden und im Wege kollektiven Handelns vom Exekutivrat erlassen werden, dienen der Durchführung des Unionsrechts, wie es in der Richtlinie 2012/34 und in der Verordnung Nr. 913/2010 normiert ist.
95.
Folglich stellt die vom Exekutivrat nach Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 erlassene Rahmenregelung, wie die Kommission ausgeführt hat, keinen Akt des Unionsrechts dar und besitzt nicht dessen spezifische Merkmale, die darin bestehen, dass ein solcher Akt nationale Behörden und Gerichte bindet, dass ihm Anwendungsvorrang vor nationalem Recht zukommt (
49
) und dass er der letztverbindlichen Auslegung durch den Gerichtshof unterliegt.
96.
Diese Rahmenregelung hat somit keine Bindungswirkung für die nationale Regulierungsstelle und hindert diese nicht daran, in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens einzugreifen, um ein Problem der Diskriminierung im Zusammenhang mit dem in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen des Infrastrukturbetreibers vorgesehenen Verfahren für die Beantragung von Infrastrukturkapazität auszuräumen.
97.
Allerdings hat diese Regulierungsstelle bei der Ausübung ihrer Eingriffsbefugnisse insbesondere Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010 zu beachten. Wie aus der Antwort auf die zweite Frage hervorgeht, darf die nationale Regulierungsstelle einem Infrastrukturbetreiber wie DB Netz keine Vorgaben zum Verfahren für die Beantragung von Kapazität machen, wenn die übrigen nationalen Regulierungsstellen dazu nicht konsultiert wurden. Diese Einschränkung beruht nicht, wie das vorlegende Gericht mit seiner fünften Frage in Betracht zieht, auf der Rechtsnatur der vom Exekutivrat erlassenen Rahmenregelung, sondern wird durch den Umfang der den Regulierungsstellen nach der Richtlinie 2012/34 und der Verordnung Nr. 913/2010 zustehenden Befugnisse bedingt.
98.
Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, auf die vierte und die fünfte Frage zu antworten, dass die vom Exekutivrat nach Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 erlassene Rahmenregelung für die Zuweisung von Fahrwegkapazität im Güterverkehrskorridor kein Unionsrechtsakt ist und die nationale Regulierungsstelle nicht bindet.
V. Ergebnis
99.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Deutschland) wie folgt zu beantworten:
1.
Die Verordnung (EU) Nr. 913/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2010 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr in der durch die Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 geänderten Fassung ist in Verbindung mit Art. 27 Abs. 1 und 2 sowie Anhang IV Nr. 3 Buchst. a der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums dahin auszulegen, dass das Verfahren für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Infrastrukturkapazität bei der in Art. 13 Abs. 1 dieser Verordnung genannten einzigen Anlaufstelle von den Infrastrukturbetreibern in ihren jeweiligen Schienennetz-Nutzungsbedingungen zu regeln ist.
2.
Die Regulierungsstelle muss bei der Überprüfung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen Art. 20 der Verordnung Nr. 913/2010 in der durch die Verordnung Nr. 1316/2013 geänderten Fassung beachten und vor Erlass ihrer Entscheidung die übrigen betroffenen nationalen Regulierungsstellen konsultieren, um möglichst eine einheitliche Vorgehensweise zu erreichen.
3.
Die vom Exekutivrat nach Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010 in der durch die Verordnung Nr. 1316/2013 geänderten Fassung erlassene Rahmenregelung für die Zuweisung von Fahrwegkapazität im Güterverkehrskorridor ist kein Unionsrechtsakt und bindet die nationale Regulierungsstelle nicht.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2010 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr (ABl. 2010, L 276, S. 22) in der durch die Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 (ABl. 2013, L 348, S. 129) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 913/2010).
(
3
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 (ABl. 2012, L 343, S. 32).
(
4
)	Im Englischen auch als „Corridor One-Stop-Shop“ oder „C‑OSS“ bezeichnet.
(
5
)	Nach Art. 3 Nrn. 24 und 27 der Richtlinie 2012/34 bedeutet „Fahrwegkapazität“„die Möglichkeit, für einen Teil des Fahrwegs für einen bestimmten Zeitraum beantragte Zugtrassen einzuplanen“, während unter „Zugtrasse“„die Fahrwegkapazität, die erforderlich ist, damit ein Zug zu einer bestimmten Zeit zwischen zwei Orten verkehren kann“, zu verstehen ist.
(
6
)	Richtlinie des Rates vom 29. Juli 1991 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft (ABl. 1991, L 237, S. 25).
(
7
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung (ABl. 2001, L 75, S. 29).
(
8
)	Art. 30 der Richtlinie 2001/14 wurde in Art. 55 und Art. 56 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34 übernommen.
(
9
)	Diese Berechtigten sind die in Art. 3 Nr. 19 der Richtlinie 2012/34 vorgesehenen „Antragsteller“, d. h. u. a. Eisenbahnunternehmen, die Güterverkehrskorridore nutzen. Ich weise darauf hin, dass es sich im vorliegenden Fall bei der Deutschen Bahn um ein „integriertes“ Eisenbahnunternehmen handelt, das als solches die Eisenbahninfrastruktur sowohl nutzt als auch betreibt (wobei die letztere Tätigkeit von DB Netz ausgeübt wird). Zur Organisation im Voraus vereinbarter grenzüberschreitender Zugtrassen siehe Fn. 22 der vorliegenden Schlussanträge.
(
10
)	Die Liste der Güterverkehrskorridore findet sich im Anhang der Verordnung Nr. 913/2010. DB Netz nutzt die folgenden sechs Korridore: „Rhein – Alpen“, „Skandinavien – Mittelmeer“, „Atlantik“, „Orient/Östliches Mittelmeer“, „Nordsee – Ostsee“ und „Rhein – Donau“.
(
11
)	PCS ist die Abkürzung für „Path Coordination System“ (Bahnkoordinierungssystem). Die betreffenden Anträge werden online auf folgender Website gestellt: https://pcs.rne.eu/.
(
12
)	Nach Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie 2012/34 gilt als Infrastrukturbetreiber „jede Stelle oder jedes Unternehmen, die bzw. das insbesondere für die Einrichtung, die Verwaltung und die Unterhaltung der Fahrwege der Eisenbahn … zuständig ist“. Mit anderen Worten, der Infrastrukturbetreiber ist nichts anderes als das Unternehmen, das mit dem Betrieb eines nationalen Schienennetzes betraut ist, indem es die Unterhaltung und die Verwaltung dieses Netzes sicherstellt.
(
13
)	Vgl. Art. 3 Nr. 26 und Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie 2012/34.
(
14
)	Die Bundesnetzagentur ist eine solche Regulierungsstelle.
(
15
)	Vgl. Art. 56 Abs. 2 der Richtlinie 2012/34.
(
16
)	Vgl. Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010.
(
17
)	Vgl. Art. 8 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010.
(
18
)	Vgl. Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 913/2010.
(
19
)	CID ist die Abkürzung für „Corridor Information Document“ (Dokument mit Informationen über den Korridor).
(
20
)	Vgl. Art. 13 Abs. 1, Art. 14 Abs. 9 und Art. 18 der Verordnung Nr. 913/2010.
(
21
)	Vgl. in diesem Sinne zehnter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 913/2010.
(
22
)	Nach Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 913/2010 werden diese im Voraus vereinbarten Zugtrassen für Güterzüge nach dem Verfahren gemäß Art. 40 der Richtlinie 2012/34 im Interesse einer effizienten Zuweisung von netzübergreifender Fahrwegkapazität im europäischen Eisenbahnsystem organisiert. Zu den Begriffsbestimmungen für „Zugtrasse“ und „Fahrwegkapazität“ vgl. Fn. 5 der vorliegenden Schlussanträge.
(
23
)	Siehe Unterabschnitt 3 der vorliegenden Schlussanträge, insbesondere Nr. 67.
(
24
)	Vgl. u. a. Urteil vom 10. Dezember 2018, Wightman u. a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, Rn. 47).
(
25
)	Hervorhebung nur hier.
(
26
)	Vgl. Urteil vom 12. November 2015, Vereinigtes Königreich/Parlament und Rat (C‑121/14, EU:C:2015:749, Rn. 57). Hervorhebung nur hier.
(
27
)	Die Bedeutung dieser Koordinierungsfunktion des Verwaltungsrats ergibt sich auch aus Art. 12, Art. 14 Abs. 6 und Art. 16 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010.
(
28
)	Siehe Nr. 41 der vorliegenden Schlussanträge.
(
29
)	Vgl. in diesem Sinne Art. 18 Buchst. a der Verordnung Nr. 913/2010, wonach die nationalen Schienennetz-Nutzungsbedingungen gemäß dem in Art. 27 der Richtlinie 2012/34 vorgesehenen Verfahren erstellt werden.
(
30
)	Dafür scheint auch Art. 13 Abs. 3 der Verordnung Nr. 913/2010 zu sprechen, dem zufolge die einzige Anlaufstelle einen Beschluss über Anträge auf vorab vereinbarte Zugtrassen fasst und „die zuständigen Betreiber der Infrastruktur umgehend über diese Anträge und den gefassten Beschluss [unterrichtet]“.
(
31
)	Urteil vom 28. Februar 2019 (C‑388/17, EU:C:2019:161, Rn. 38).
(
32
)	Vorschlag vom 11. Dezember 2008 für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr (KOM[2008] 852 endgültig).
(
33
)	Vgl. Art. 10 Abs. 2 des Standpunkts des Europäischen Parlaments, festgelegt in erster Lesung am 23. April 2009 im Hinblick auf den Erlass der Verordnung (EG) Nr. …/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr (ABl. 2010, C 184E, S. 354).
(
34
)	Vgl. Änderungsantrag 49 des Berichts vom 2. April 2009 über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr (A6-0220/2009).
(
35
)	Vgl. Art. 12 Abs. 1 des am 22. Februar 2010 in erster Lesung angenommenen Standpunkts des Rates im Hinblick auf die Annahme einer Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr (ABl. 2010, C 114E, S. 1).
(
36
)	Vgl. Stellungnahme der Kommission zu der in zweiter Lesung vom Europäischen Parlament vorgenommenen Abänderung am Standpunkt des Rates zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr (KOM[2010] 457 endgültig, S. 3).
(
37
)	Siehe Nrn. 53 bis 61 der vorliegenden Schlussanträge.
(
38
)	Vgl. in diesem Sinne Art. 40 der Richtlinie 2012/34.
(
39
)	Vgl. Art. 14 Abs. 9 der Verordnung Nr. 913/2010.
(
40
)	Siehe Nr. 46 der vorliegenden Schlussanträge.
(
41
)	Vgl. auch 26. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 913/2010.
(
42
)	Nach diesem Art. 56 ist die Regulierungsstelle befugt, die Schienennetz-Nutzungsbedingungen erforderlichenfalls von sich aus zu prüfen, um einer Diskriminierung von Antragstellern vorzubeugen.
(
43
)	Art. 57 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2012/34 sieht eine allgemeine Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen den Regulierungsstellen vor, während Abs. 3 dieses Artikels eine Prüfungspflicht für den – in dieser Rechtssache nicht gegebenen – Fall einer speziellen grenzüberschreitenden Zugtrasse vorsieht.
(
44
)	Nach Art. 20 Abs. 1 der Verordnung Nr. 913/2010, der auf Art. 56 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34 verweist, arbeiten die Regulierungsstellen bei der Überwachung des Wettbewerbs im Güterverkehrskorridor zusammen und gewährleisten, falls erforderlich im Rahmen einer Untersuchung aus eigener Initiative, den diskriminierungsfreien Zugang zum Korridor. Art. 20 Abs. 3 der Verordnung Nr. 913/2010, der sich auf Wettbewerbsprobleme im Zusammenhang mit einer „internationalen Zugtrasse für Güterzüge“ bezieht, betrifft bereits aufgezeigte Sonderfälle, die nicht Gegenstand der vorliegenden Rechtssache sind.
(
45
)	Siehe Nrn. 25 und 26 der vorliegenden Schlussanträge.
(
46
)	Vgl. Art. 13 Abs. 5 der Verordnung Nr. 913/2010.
(
47
)	Hervorhebung nur hier.
(
48
)	Siehe auch Nr. 45 der vorliegenden Schlussanträge.
(
49
)	Vgl. Urteil vom 24. Juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, Rn. 53).