61998CC0210_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Das vorliegende Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 31. März 1998 in der Rechtssache T-129/96 (Preussag Stahl/Kommission)(1) betrifft die Auslegung des Fünften Stahlbeihilfenkodex(2) (im folgenden: [Fünfter] Kodex). Im Streit stehen insbesondere die Bestimmungen, in denen ein verfahrensrechtlicher Zeitplan für die Anmeldung, die Genehmigung und die Zahlung regionaler Investitionsbeihilfen für im Hoheitsgebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik niedergelassene Stahlunternehmen aufgestellt worden ist. Die beiden Hauptfragen, die sich im Zusammenhang mit dieser Beihilfenkategorie stellen, sind meines Erachtens die, ob die Meldefrist in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex eine - zwingende - Ausschlußfrist ist und ob Artikel 5 des Fünften Kodex dahin auszulegen ist, daß er eine Frist für die Genehmigung enthält. Außerdem geht es darum, ob der Gerichtshof Fragen, die die öffentliche Ordnung betreffen, in der Rechtsmittelinstanz von Amts wegen prüfen kann und, wenn ja, unter welchen Umständen.
Rechtlicher Rahmen
2 Nach Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag (im folgenden: der Vertrag) sind Beihilfen und Subventionen für unter den Vertrag fallende Stahlerzeugnisse, in welcher Form dies auch immer geschieht, mit dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl unvereinbar und werden daher innerhalb der Gemeinschaft aufgehoben und untersagt.
3 Da die ausdrückliche Ausnahme von diesem absoluten Verbot in Artikel 67 Absatz 2 des Vertrages nur für seltene Fälle gilt (sie erlaubt es im wesentlichen der Kommission, Beihilfen zu genehmigen, die andere staatliche Maßnahmen mit nachteiligen Auswirkungen ausgleichen sollen) und da die Sorge bestand, die Eisen- und Stahlindustrie könnte gegenüber anderen Industrien benachteiligt werden, wurde es für notwendig erachtet, Rechtsvorschriften über weitere begrenzte Ausnahmen von Artikel 4 Buchstabe c des Vertrages zu erlassen.
4 Die Kommission erließ deshalb nacheinander verschiedene allgemeine Entscheidungen (sogenannte Stahlbeihilfenkodexe), in denen Regeln für die Genehmigung von Beihilfen für die Eisen- und Stahlindustrie in bestimmten ausdrücklich vorgesehenen Fällen aufgestellt wurden.
5 Die für das vorliegende Verfahren einschlägigen Vorschriften finden sich im Fünften Kodex(3). Dessen Rechtsgrundlage ist Artikel 95 des Vertrages, der in allen nicht im Vertrag vorgesehenen Fällen den Erlaß von Entscheidungen zuläßt, die erforderlich sind, um eines der in den Artikeln 2, 3 und 4 des Vertrages näher bezeichneten Ziele zu erreichen. Wie in Artikel 95 vorgeschrieben, erließ die Kommission den Kodex nach Anhörung des Beratenden Ausschusses und mit einstimmiger Zustimmung des Rates.
6 Nach Artikel 9 des Fünften Kodex sollten dessen Bestimmungen am 1. Januar 1992 in Kraft treten und bis zum 31. Dezember 1996 gelten. Der Fünfte Kodex ersetzte den Vierten Kodex(4), dessen Geltungsdauer am 31. Dezember 1991 endete. Die derzeitig geltende Regelung ist die des Sechsten Kodex(5), der am 1. Januar 1997 in Kraft trat und bis zum 22. Juli 2002 gilt, um den bis zum Ablauf der Geltungsdauer des Vertrages verbleibenden Zeitraum zu decken(6).
7 Nach Artikel 1 Absatz 1 des Fünften Kodex "[können alle] Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie ... nur dann als Gemeinschaftsbeihilfen und somit als mit dem ordnungsgemäßen Funktionieren des Gemeinsamen Marktes vereinbar angesehen werden, wenn sie den Bestimmungen der Artikel 2 bis 5 entsprechen".
8 Im Hinblick auf Investitionsbeihilfen für im Hoheitsgebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik niedergelassene Unternehmen sieht Artikel 5 vor:
"In den allgemeinen Regelungen vorgesehene regionale Investitionsbeihilfen können bis zum 31. Dezember 1994 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gelten, wenn
...
- das begünstigte Unternehmen im Hoheitsgebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik niedergelassen ist und die Beihilfe mit einer Verringerung der gesamten Produktionskapazität in diesem Gebiet einhergeht."
9 Artikel 6 enthält Verfahrensvorschriften:
"(1) Die Kommission ist von allen Vorhaben zur Gewährung oder Umgestaltung von Beihilfen gemäß den Artikeln 2 bis 5 so rechtzeitig zu unterrichten, daß sie sich hierzu äußern kann. ...
Die Anmeldungen der in diesem Artikel genannten Beihilfevorhaben sind für die unter Artikel 5 fallenden Beihilfen bis spätestens 30. Juni 1994 und für alle anderen Beihilfen bis spätestens 30. Juni 1996 einzureichen.
...
(3) Die Kommission holt zu den ihr gemeldeten Vorhaben zur Gewährung von ... regionalen Investitionsbeihilfen - sofern die Höhe der betreffenden Investition ... 10 Millionen ECU übersteigt - und sonstigen wichtigen Beihilfevorhaben die Stellungnahme der Mitgliedstaaten ein, bevor sie darüber entscheidet. ...
(4) Stellt die Kommission, nachdem sie die Beteiligten zur Stellungnahme aufgefordert hat, fest, daß eine Beihilfe nicht mit den Bestimmungen der vorliegenden Entscheidung vereinbar ist, so unterrichtet sie den betreffenden Mitgliedstaat von ihrer Entscheidung. Die Kommission trifft ihre Entscheidung spätestens drei Monate nach Eingang der zur Beurteilung der betreffenden Beihilfe erforderlichen Auskünfte. Kommt ein Mitgliedstaat der Entscheidung nicht nach, so findet Artikel 88 des Vertrages Anwendung. Der betreffende Mitgliedstaat darf die in den Absätzen 1 und 2 genannten Maßnahmen nur mit Zustimmung der Kommission durchführen, wobei er sich an die von der Kommission festgesetzten Bedingungen zu halten hat.
(5) Sind nach dem Tag des Eingangs der Anmeldung des betreffenden Vorhabens zwei Monate vergangen, ohne daß die Kommission das in Absatz 4 genannte Verfahren eröffnet oder in anderer Weise hierzu Stellung genommen hat, dürfen die geplanten Maßnahmen durchgeführt werden, sofern der Mitgliedstaat zuvor die Kommission von seiner diesbezüglichen Absicht unterrichtet hat. Bei einer Konsultation der Mitgliedstaaten gemäß Absatz 3 verlängert sich diese Frist auf drei Monate.
(6) Jeder einzelne Fall einer Anwendung der in Artikel 4 und 5 genannten Beihilfen ist der Kommission unter den Bedingungen des Absatzes 1 zu melden. ..."
10 Schließlich bestimmt Artikel 1 Absatz 3:
"Die in dieser Entscheidung vorgesehenen Beihilfen dürfen nur nach den Verfahren des Artikels 6 gewährt werden und keine Zahlung nach dem 31. Dezember 1996 zur Folge haben.
Die Frist für die Beihilfen nach Artikel 5 läuft am 31. Dezember 1994 ab; dies gilt nicht für die Investitionszulagen in den fünf neuen Bundesländern, die im deutschen Steueranpassungsgesetz 1991 vorgesehen sind und bis zum 31. Dezember 1995 gezahlt werden dürfen."
Sachverhalt
11 Die Walzwerk Ilsenburg GmbH (im folgenden: Ilsenburg) im Land Sachsen-Anhalt gehörte zu den Staatsbetrieben der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik.
12 Sie wurde von der Preussag Stahl AG (im folgenden: Preussag) als rechtlich selbständiges Tochterunternehmen übernommen.
13 1995 wurde Ilsenburg formal mit Preussag verschmolzen, die damit Rechtsnachfolgerin von Ilsenburg wurde.
14 Preussag mußte, um die Lebensfähigkeit des Werkes Ilsenburg unter den geänderten Marktverhältnissen sicherzustellen, weitgehende Rationalisierungsmaßnahmen durchführen, darunter die Verlagerung der Grobblechproduktion von ihrem Werk Salzgitter (Westdeutschland) in das Werk Ilsenburg.
15 Zur Finanzierung der für diese Übernahme erforderlichen Investitionen in Höhe von 29 500 000 DM sollte das Land Sachsen-Anhalt eine Beihilfe gewähren, die sich aus einem Investitionszuschuß in Höhe von 5 850 000 DM und einer besonderen Steuervergünstigung (Investitionszulage) in Höhe von 950 500 DM zusammensetzte.
16 Die Beihilfe wurde auf zwei von der Kommission gemäß den anwendbaren Vorschriften des EG- und des EGKS-Vertrags genehmigte allgemeine Regelungen über Regionalbeihilfen gestützt, nämlich den Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur" und das Investitionszulagengesetz.
17 Die deutsche Regierung meldete dieses Beihilfevorhaben mit Telefax vom 24. November 1994 bei der Kommission an; es wurde von der Kommission am nächsten Tag als Beihilfevorhaben Nr. 777/94 eingetragen.
18 Das Telefax nahm ausdrücklich Bezug auf die am 10. Mai 1994 erfolgte Anmeldung eines anderen Beihilfeprojekts für die Investition von 11 800 000 DM, das ebenfalls für das Walzwerk Ilsenburg, und zwar zur Energieträger-Umstellung sowie zur Verbesserung des Umweltschutzes, vorgesehen war (im folgenden: Beihilfevorhaben Nr. 308/94).
19 Die Kommission regte mit Schreiben vom 1. Dezember 1994 an die Bundesregierung an, die Anmeldung des Beihilfevorhabens Nr. 777/94 zurückzuziehen, um eine Verfahrenseröffnung allein wegen der Versäumung der Frist, die Ende Juni 1994 abgelaufen sei, zu vermeiden. Sie führte aus, ein Fristversäumnis allein stehe einer Bearbeitung des Beihilfevorhabens dann nicht im Wege, wenn sie noch in der Lage sei, vor dem Jahresende 1994 eine Entscheidung zu treffen. Da das Beihilfevorhaben Nr. 777/94 jedoch erst am 25. November 1994, also lediglich siebzehn Arbeitstage vor der letzten Sitzung der Kommission im Jahr 1994, angemeldet worden sei, sei es ihr selbst bei größtmöglicher Beschleunigung unmöglich, vor dem Jahresende zu entscheiden, da im Hinblick auf das vorgesehene Investitionsvolumen eine Konsultation der Mitgliedstaaten notwendig sei.
20 Die Bundesregierung teilte der Kommission mit Schreiben vom 13. Dezember 1994 mit, daß sie die Anmeldung des Beihilfevorhabens Nr. 777/94 nicht zurückziehen werde.
21 Zwischenzeitlich hatte Preussag am 7. Dezember 1994 ein Schreiben an die Mitglieder der Kommission Van Miert und Bangemann gerichtet, in dem sie ausführte, daß die bei der Anmeldung eingetretene Verzögerung auf der breiten und langwierigen Diskussion beruhe, zu der die gravierenden regionalpolitischen Beschäftigungseinfluesse des Beihilfevorhabens Nr. 777/94 wegen der Übertragung der Produktion auf das Werk Salzgitter in Westdeutschland geführt hätten. Sie bat daher die beiden Mitglieder der Kommission, ihre Beamten zu veranlassen, die Prüfung dieses Vorhabens noch unter der Geltung des Kodex vorzunehmen.
22 Durch Telefax vom 21. Dezember 1994, bestätigt durch ein auf denselben Tag datiertes Schreiben, erhielt Preussag folgende Mitteilung:
"Martin Bangemann Mitglied der Europäischen Kommission
Für Ihr Schreiben vom 7. Dezember 1994 danke ich Ihnen vielmals.
Mein Kollege Karel van Miert und ich teilen Ihre Einschätzung, daß eine Entscheidung über die Beihilfen für die Unternehmen in den neuen deutschen Ländern dringend ist, um nicht die wirtschaftliche Entwicklung dort durch überlange administrative Prozeduren zu blockieren.
Daher freue ich mich, Ihnen mitteilen zu können, daß die EG-Kommission heute die Beihilfe für die Walzwerke Ilsenburg, wie beantragt, genehmigt hat. Für seine weitere Entwicklung wünsche ich diesem Unternehmen viel Erfolg.
Mit freundlichen Grüßen gez. Martin Bangemann"
23 Mit Telex vom selben Tag (21. Dezember 1994) nannte die Kommission den deutschen Stellen mehrere Beihilfevorhaben, gegen die sie keine Einwände erhob, darunter das Vorhaben Nr. 308/94.
24 Der Betrag des Investitionszuschusses (5 850 000 DM), den das Landesförderinstitut Sachsen-Anhalt Preussag am 20. Oktober 1994 unter der auflösenden Bedingung der Anmeldung bei der Kommission gewährte, wurde dem Konto von Preussag am 23. Dezember 1994 gutgeschrieben.
25 Mit Schreiben vom 1. Februar 1995 an die Bundesregierung bestätigte die Kommission die Vereinbarkeit bestimmter regionaler Beihilfevorhaben, darunter des Vorhabens Nr. 308/94, mit Artikel 5 des Kodex.
26 Am 15. Februar 1995 beschloß die Kommission, gegen das Beihilfevorhaben Nr. 777/94 das Prüfverfahren nach Artikel 6 Absatz 4 des Kodex einzuleiten. Die deutschen Stellen wurden von dieser Entscheidung mit Schreiben vom 10. März 1995 unterrichtet, das später in einer im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(7) veröffentlichten Mitteilung wiedergegeben wurde.
27 Die Kommission führte in diesem Schreiben aus, die außerordentliche Verspätung der Anmeldung dieses Vorhabens habe es ihr unmöglich gemacht, vor dem 31. Dezember 1994 über seine Vereinbarkeit zu entscheiden; nach diesem Zeitpunkt sei sie nach dem Wortlaut des Artikels 5 des Kodex nicht mehr befugt gewesen, eine Entscheidung zu erlassen. Außerdem forderte die Kommission die übrigen Mitgliedstaaten und die sonstigen Beteiligten auf, sich binnen eines Monats seit Veröffentlichung der Mitteilung zu dem Beihilfevorhaben Nr. 777/94 zu äußern.
28 Inzwischen hatte das Kommissionsmitglied Bangemann Preussag mit Schreiben vom 23. Februar 1995 mitgeteilt, daß die in seinem Schreiben vom 21. Dezember 1994 erwähnte Genehmigung das Beihilfevorhaben Nr. 308/94 und nicht das Beihilfevorhaben Nr. 777/94 betroffen habe.
29 Die besondere Steuervergünstigung für das Beihilfevorhaben Nr. 777/94 wurde durch zwei Bescheide des Finanzamts Wolfenbüttel vom 26. Oktober 1995 in Höhe von 428 975,70 DM und vom 9. Januar 1996 in Höhe von 190 052 DM gewährt; diese Beträge wurden Preussag an denselben Tagen gutgeschrieben.
30 Mit ihrer Entscheidung 96/544/EGKS vom 29. Mai 1996 über eine staatliche Beihilfe zugunsten der Walzwerk Ilsenburg GmbH(8) (im folgenden: angefochtene Entscheidung) stellte die Kommission fest, daß der Investitionszuschuß und die besondere Steuervergünstigung staatliche Beihilfen darstellten, die nach Artikel 1 Absatz 1 des Kodex mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und nach Artikel 4 Buchstabe c des Vertrages untersagt seien. Zugleich ordnete sie deren Rückzahlung an.
31 In der angefochtenen Entscheidung führte die Kommission im wesentlichen aus, wegen der Verspätung bei der Anmeldung habe sie vor dem 31. Dezember 1995 nicht zum Beihilfevorhaben Stellung nehmen können. Nach dem 31. Dezember 1994 sei sie gemäß Artikel 5 des Kodex nicht mehr befugt gewesen, regionale Investitionsbeihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären, unabhängig davon, ob die betreffende Beihilfe bei rechtzeitiger Anmeldung genehmigungsfähig gewesen wäre. Auch habe das Schreiben vom 21. Dezember 1994 bei den deutschen Behörden keine begründeten Erwartungen wecken können. Daher hätten die deutschen Behörden, als sie die Zahlung der Beihilfe auf den 23. Dezember 1994 festsetzten, nicht gutgläubig gehandelt.
32 Diese Entscheidung wurde der Bundesrepublik am 26. Juni 1996 bekanntgegeben und von dieser am 9. Juli 1996 übermittelt.
Verfahren vor dem Gericht erster Instanz und angefochtenes Urteil
33 Preussag hat mit Klageschrift, die am 15. August 1996 beim Gericht erster Instanz eingegangen ist, Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung erhoben. Die Bundesrepublik Deutschland ist dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Anträge von Preussag beigetreten.
34 Mit dem angefochtenen Urteil(9) hat das Gericht erster Instanz die Klage unter Zurückweisung der von Preussag geltend gemachten sieben Klagegründe abgewiesen. Die Urteilsbegründung läßt sich wie folgt zusammenfassen.
35 Zum Verhalten der Kommission zwischen der Anmeldung der Beihilfe und dem 31. Dezember 1994 hatte Preussag im Rahmen des zweiten und des vierten Klagegrundes geltend gemacht, die Beihilfe genüge ersichtlich den wesentlichen Voraussetzungen des Kodex. Daher seien sechs Wochen für eine positive Entscheidung der Kommission ausreichend gewesen. Außerdem sei sie insoweit diskriminiert worden, als die Kommission ähnliche Beihilfen, die ebenfalls zu spät angemeldet worden seien, genehmigt habe.
36 Das Gericht erster Instanz hat in den Randnummern 52 bis 60 des Urteils festgestellt, daß die Kommission nicht verpflichtet gewesen sei, eine Entscheidung vor dem 31. Dezember 1994 zu erlassen, da die Beihilfe nach dem 30. Juni 1994 angemeldet worden sei. Nach den Verfahrensvorschriften des Kodex habe der Kommission für die Entscheidung über die Zulässigkeit der Beihilfe eine Frist von sechs Monaten zugestanden. Jedenfalls habe sie nach Artikel 6 Absatz 5 des Kodex über eine Frist von drei Monaten verfügt, um eine vorbereitende Stellungnahme abzugeben. Auch sei eine offensichtliche Säumigkeit der Kommission nicht nachgewiesen. In Randnummer 67 hat das Gericht erster Instanz ausgeführt, die von Preussag genannten weiteren Beihilfen seien entweder früher als die streitige Beihilfe angemeldet worden oder hätten keine Konsultation der Mitgliedstaaten erfordert.
37 Im Rahmen des ersten und des dritten Klagegrundes hatte sich Preussag darauf berufen, daß die Kommission durch nichts daran gehindert wäre, nach dem 31. Dezember 1994 zu entscheiden, daß die in Artikel 5 des Kodex bezeichneten regionalen Investitionsbeihilfen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien, wenn nur die materiellen Bedingungen für ihre Genehmigung erfuellt gewesen seien.
38 Das Gericht erster Instanz hat in den Randnummern 38 bis 47 und 63 festgestellt, daß Beihilfemaßnahmen nach der Regelung des Kodex nur mit Genehmigung der Kommission durchgeführt werden dürften. Der für die Zahlung der regionalen Investitionsbeihilfen vorgeschriebene Stichtag des 31. Dezember 1994 sei daher notwendig auch der in Artikel 5 des Kodex festgelegte äußerste Termin für die Entscheidung der Kommission über die Zulässigkeit dieser Art von Beihilfen gewesen. Nach dem 31. Dezember 1994 habe die Kommission keine Entscheidung über die Zulässigkeit der betreffenden Beihilfe erlassen dürfen. Infolgedessen habe die Beihilfe nicht mehr als nach Artikel 1 Absatz 1 des Kodex mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden dürfen und sei daher nach Artikel 4 Buchstabe c des Vertrages untersagt gewesen.
39 Im Rahmen ihres fünften Klagegrundes hatte Preussag geltend gemacht, daß die Zahlung der fraglichen Beihilfe ausschließlich auf den administrativen Fehler der Kommission im Schreiben des Kommissionsmitglieds Bangemann vom 21. Dezember 1994 zurückzuführen sei. Die Beihilfe habe nicht zurückgefordert werden können, da Preussag aufgrund des durch das Schreiben begründeten Vertrauenstatbestands Schutz genossen habe.
40 Das Gericht erster Instanz hat in den Randnummern 77 bis 86 ausgeführt, das Schreiben vom 21. Dezember 1994 habe aufgrund der Umstände dieses Falles bei Preussag kein berechtigtes Vertrauen begründen können.
41 Das Gericht erster Instanz hat auch den sechsten und den siebten Klagegrund zurückgewiesen, mit denen Preussag einen Verstoß gegen Artikel 6 Absatz 5 des Kodex und eine Verletzung der Begründungspflicht geltend gemacht hatte.
Das Rechtsmittel
42 Am 23. April 1998 erfolgte die Umfirmierung von Preussag Stahl AG in Salzgitter AG (im folgenden: Salzgitter).
43 Mit am 5. Juni 1998 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangenem Schriftsatz hat Salzgitter das vorliegende Rechtsmittel eingelegt.
44 Sie beantragt, das Urteil vom 31. März 1998 in der Rechtssache T-129/96 (Preussag Stahl/Kommission) aufzuheben und die Entscheidung 96/544/EGKS der Kommission vom 29. Mai 1996 für nichtig zu erklären.
45 Für ihr Rechtsmittel führt Salzgitter sechs Gründe an. Sie macht geltend, das Gericht erster Instanz habe
1. einen Rechtsfehler begangen, indem es festgestellt habe, daß die Kommission nach dem 31. Dezember 1994 keine Entscheidungen über die Zulässigkeit von Beihilfen der fraglichen Art mehr habe erlassen können;
2. einen Rechtsfehler begangen, indem es festgestellt habe, daß die Kommission nicht verpflichtet gewesen sei, eine Entscheidung über die Zulässigkeit der Beihilfe Nr. 777/94 vor dem 31. Dezember 1994 zu erlassen;
3. gegen Artikel 6 Absatz 4 des Kodex sowie die allgemeinen Grundsätze des Rechts der staatlichen Beihilfen verstoßen, indem es ihr Vorbringen verworfen habe, daß die fragliche Beihilfe die wesentlichen Voraussetzungen des Kodex erfuelle und daß die Kommission nach dessen Artikel 6 eine Beihilfe nur bei deren materieller Rechtswidrigkeit für unzulässig erklären und ihre Rückzahlung anordnen dürfe;
4. gegen das Diskriminierungsverbot verstoßen, indem es festgestellt habe, daß die Kommission die Beihilfe Nr. 777/94 und andere ebenfalls nach dem 30. Juni 1994 angemeldete Beihilfevorhaben habe unterschiedlich behandeln dürfen;
5. gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen, indem es festgestellt habe, daß das Schreiben des Kommissionsmitglieds Bangemann bei der Klägerin kein schutzwürdiges Vertrauen auf die Genehmigung der Beihilfe habe begründen können; und
6. die Begründungspflicht verletzt, indem es die Begründung der Kommission als ausreichend angesehen habe.
Zulässigkeit
46 Nach Ansicht der Kommission ist das Rechtsmittel ganz oder zumindest teilweise für unzulässig zu erklären. Erstens wiederhole Salzgitter bei allen sechs Rechtsmittelgründen die bereits vor dem Gericht erster Instanz geltend gemachten Klagegründe und Argumente. Zwar sei dieses Vorbringen umformuliert, umetikettiert oder umgeordnet worden; es enthalte jedoch entgegen den Anforderungen der Rechtsprechung keine neuen, speziell gegen das Urteil des Gerichts erster Instanz gerichteten Rechtsausführungen. Zweitens werde mit dem zweiten, dem vierten, dem fünften und dem sechsten Rechtsmittelgrund in Wirklichkeit die Tatsachenwürdigung des Gerichts erster Instanz beanstandet, die von der Nachprüfungszuständigkeit des Gerichtshofes nicht umfaßt sei.
47 Da sich der erste Einwand der Kommission auf alle sechs Rechtsmittelgründe bezieht, erscheint es geboten, ihn in diesem Stadium der Prüfung zu erörtern.
48 Die Kommission beruft sich auf Entscheidungen, in denen der Gerichtshof festgestellt hat, daß ein Rechtsmittel unzulässig ist, wenn es "sich darauf beschränkt, die bereits vor dem Gericht dargelegten Klagegründe einschließlich derjenigen, die auf ein vom Gericht ausdrücklich zurückgewiesenes Tatsachenvorbringen gestützt waren, zu wiederholen oder wörtlich wiederzugeben; ein solches Rechtsmittel zielt nämlich in Wirklichkeit nur auf einen Antrag auf eine erneute Prüfung der beim Gericht eingereichten Klage ab, was ... nicht in [die] Zuständigkeit [des Gerichtshofes] fällt"(10).
49 Meines Erachtens ist diese Formel mit Bedacht anzuwenden. Nach der Rechtsprechung soll mit ihr nur sichergestellt werden, daß ein Rechtsmittel ordnungsgemäß formuliert wird(11) und daß es nicht in Wirklichkeit auf eine neue Verhandlung der Rechtssache abzielt(12). Die Wiederholung verschiedener bereits im ersten Rechtszug vorgetragener Argumente bedeutet für sich genommen nicht, daß das Rechtsmittel diese Voraussetzungen nicht erfuellt. Dies gilt insbesondere für Rechtssachen wie die vorliegende, in denen das Gericht erster Instanz Entscheidungen eines Gemeinschaftsorgans auf der Grundlage derselben Auslegung des Gemeinschaftsrechts wie derjenigen des beklagten Organs aufrechterhält. Könnte sich in einem solchen Fall der Rechtsmittelführer bei der Anfechtung der ursprünglichen Entscheidung in seiner Rechtsmittelschrift nicht auf bereits angeführte Argumente berufen, so würde dem Rechtsmittelverfahren der Sinn genommen. In den Urteilen Glencore Grain(13) hat der Gerichtshof daher festgestellt, daß Argumente nicht deshalb unzulässig seien, weil sie bereits im ersten Rechtszug vorgetragen worden seien. Voraussetzung sei nur, daß das Rechtsmittel die beanstandeten Teile des angefochtenen Urteils sowie die rechtlichen Argumente, die das Rechtsmittel konkret stützten, genau bezeichne.
50 Da im vorliegenden Fall das Rechtsmittel diese Voraussetzungen erfuellt und andere Gründe für seine Unzulässigkeit nicht ersichtlich sind, ist das Rechtsmittel insgesamt zulässig.
Begründetheit
51 Die ersten beiden Rechtsmittelgründe betreffen in erster Linie das Verhältnis zwischen den Fristen, die für die Anmeldung, die Genehmigung und die Zahlung von Investitionsbeihilfen für im Hoheitsgebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik niedergelassene Stahlunternehmen gelten, sowie die möglichen Folgen einer Nichtbeachtung dieser Fristen.
52 Für Beihilfen der fraglichen Art sind drei im Fünften Kodex festgelegte Fristen von besonderer Bedeutung.
53 In Artikel 6 Absatz 1 Satz 3 ist die Frist für die Anmeldung festgelegt. Anmeldungen der unter Artikel 5 fallenden Beihilfevorhaben "sind ... bis spätestens 30 Juni 1994 einzureichen".
54 Artikel 1 Absatz 3 Unterabsatz 2 enthält die Fristen für die Beihilfezahlung. Beihilfen nach Artikel 5 mußten bis zum 31. Dezember 1994 gezahlt worden sein außer bei Investitionszulagen, die bis zum 31. Dezember 1995 gezahlt werden durften.
55 Schließlich bestimmt Artikel 5 selbst, daß die Beihilfen, auf die er anwendbar ist, "bis zum 31. Dezember 1994 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gelten [können]".
56 Die von den Parteien vor dem Gericht erster Instanz und in der Rechtsmittelinstanz geltend gemachten Argumente zielen im wesentlichen auf den Charakter der dritten, in Artikel 5 genannten Frist und insbesondere auf die Frage ab, ob die Kommission nach dem 31. Dezember 1994 weiterhin befugt war, über die Zulässigkeit von Investitionsbeihilfen für im Hoheitsgebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik niedergelassene Stahlunternehmen zu entscheiden.
57 Dagegen stimmen die Parteien in der Auffassung überein, daß die für die Zahlungen geltenden Fristen des Artikels 1 Absatz 3 unbedingt einzuhalten seien.
58 Was den Charakter der Meldefrist des Artikels 6 Absatz 1 angeht, so scheint keine der Parteien dem Umstand größere Bedeutung beizumessen, daß Deutschland das Beihilfevorhaben erst am 25. November 1994 und damit rund fünf Monate nach Ablauf dieser Frist angemeldet hat.
59 Insoweit tragen Salzgitter und die deutsche Regierung übereinstimmend vor, daß die Meldefristen des Kodex keine Ausschlußfristen seien und daß nach dem 30. Juni 1994 angemeldete Beihilfen grundsätzlich von der Kommission genehmigt werden könnten. Dies werde durch die Praxis der Kommission bestätigt. Unstreitig hat die Kommission mehrere andere Beihilfevorhaben genehmigt, die nach Ablauf dieser Frist angemeldet worden waren.
60 Ausdrücklich den gleichen Standpunkt hat die Kommission in ihrem Schreiben vom 1. Dezember 1994(14) eingenommen, in dem sie ausgeführt hat, daß die Meldefrist des Artikels 6 Absatz 1 des Fünften Kodex keine Ausschlußfrist, sondern lediglich eine verwaltungsrechtliche Frist sei. Sie bezwecke lediglich, es der Kommission zu ermöglichen, sich rechtzeitig vor Ende des Jahres mit angemeldeten Beihilfevorhaben zu befassen. Daher stehe eine nach Ablauf der Frist erfolgte Anmeldung als solche einer Genehmigung nicht entgegen, solange der Kommission für eine Prüfung des Beihilfevorhabens und den Erlaß einer Entscheidung hierüber bis Ende des Jahres genug Zeit zur Verfügung stehe.
61 Vor dem Gericht erster Instanz hat die Kommission einen etwas vorsichtigeren Standpunkt zur Auslegung von Artikel 6 Absatz 1 des Kodex eingenommen. Das angefochtene Urteil faßt diesen Standpunkt wie folgt zusammen:
"[S]elbst wenn die am 30. Juni 1994 abgelaufene Frist für die Anmeldung der Beihilfen keine Ausschlußfrist wäre, hätte ihre ganz erhebliche Überschreitung durch die Bundesregierung es ihr wegen ihrer Verpflichtung, die Mitgliedstaaten zu konsultieren, nicht mehr ermöglicht, vor dem 31. Dezember 1994 eine Entscheidung zu fällen."(15)
62 Das angefochtene Urteil befaßt sich nicht ausdrücklich mit dem Charakter der Meldefrist. Die Argumentation des Gerichts erster Instanz über die Natur der Verpflichtungen der Kommission im Hinblick auf die verspätet angemeldeten Beihilfen setzt jedoch voraus, daß die Kommission berechtigt war, solche Beihilfen zu genehmigen, und hieran nicht dadurch gehindert war, daß Deutschland die Meldefrist nicht eingehalten hatte(16).
63 Daß der Charakter der Meldefrist nicht erörtert worden ist, überrascht etwas, da der Gerichtshof im Urteil in der Rechtssache 214/83 (Deutschland/Kommission)(17) ausgeführt hatte, daß die entsprechenden Meldefristen im Zweiten Kodex(18) Ausschlußfristen seien. Auch ist dem Vorbringen der Parteien vor dem Gericht erster Instanz zu entnehmen, daß sich diese auf die fragliche Rechtsprechung bezogen haben.
64 Der Gerichtshof hat daher die Parteien zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung im vorliegenden Rechtsmittelverfahren ersucht, zur Entscheidungserheblichkeit des einschlägigen Teils des Urteils Deutschland/Kommission vorzutragen.
65 In der mündlichen Verhandlung haben Salzgitter und die deutsche Regierung in erster Linie vorgetragen(19), das Urteil Deutschland/Kommission habe den Zweiten Kodex betroffen und sei somit für die Auslegung des Fünften Kodex nicht maßgeblich.
66 Die Kommission hat zunächst ihren vorsichtigen Standpunkt zum Charakter der Meldefrist wiederholt. Sodann hat sie dargelegt, daß die Genehmigung der Beihilfe weniger wegen des Ablaufs der Meldefrist als wegen des Ablaufs der Frist für eine Entscheidung der Kommission unmöglich geworden sei. Demgemäß komme es für den Ausgang des Rechtsstreits nicht auf den Charakter der Meldefrist an.
67 Ich teile die Auffassung der Kommission nicht. Meiner Ansicht nach kommt es für eine zutreffende Entscheidung des Rechtsstreits auf den Charakter der Meldefrist entscheidend an. Wenn nämlich die Meldefrist in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex tatsächlich eine zwingende Ausschlußfrist war, war die angefochtene Entscheidung rechtswidrig.
68 Hat eine Meldefrist Ausschlußcharakter, so ist es der Kommission (gegebenenfalls außer in Fällen höherer Gewalt) verwehrt, eine Beihilfe nach ihrem Ablauf zu genehmigen. In der angefochtenen Entscheidung ging die Kommission jedoch davon aus, daß sie diese Beihilfe habe genehmigen dürfen und daß es sich bei der Frist um eine bloße verwaltungsrechtliche Frist handele. Dies wird durch die Argumentationsweise der Kommission in der angefochtenen Entscheidung deutlich gemacht, in der sie darauf hingewiesen hat, daß sie aus tatsächlichen (und nicht aus rechtlichen) Gründen am Erlaß einer Genehmigungsentscheidung vor dem 31. Dezember 1994 gehindert sei. Die Kommission hat ausgeführt:
"Mit dieser Frist sollte der Kommission ausreichend Zeit eingeräumt werden, geplante Beihilfemaßnahmen vor dem 31. Dezember 1994 zu würdigen.
Es stimmt, daß die Kommission Entscheidungen in nach dem 30. Juni 1994 angemeldeten Fällen erlassen hat, jedoch nur insoweit, als diese Entscheidungen vor dem 31. Dezember 1994 getroffen werden konnten.
Im vorliegenden Fall ... [reichte d]ie Zeit zwischen dem 25. November 1994 (dem Eingangsdatum der Anmeldung) und dem 21. Dezember 1994 (der letzten Kommissionssitzung vor dem 31. Dezember 1994) ... nicht aus, um ... eine abschließende Entscheidung zu erlassen"(20).
69 Die Annahme der Kommission, daß die Meldefrist keine Ausschlußfrist sei, hat sich auch auf die angefochtene Entscheidung ausgewirkt.
70 Das entgegengesetzte Argument der Kommission läßt sich wie folgt umschreiben. Wenn einer Behörde für den Erlaß einer abschlägigen Entscheidung mehrere Gründe zur Seite stuenden, könne sie den Grund auswählen, den sie als tragend ansehe. Der Kommission habe es daher freigestanden, sich auf den Ablauf der Genehmigungsfrist anstatt auf denjenigen der Meldefrist zu berufen. Am Ende habe die Kommission das Beihilfevorhaben als rechtswidrig erachtet, wenn auch aus anderen Gründen. Der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung sei daher durch ihre Einschätzung des Charakters der Meldefrist kein Abbruch getan worden.
71 Richtig ist, daß die Kommission dann, wenn eine Beihilfe aus verschiedenen voneinander unabhängigen Gründen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, frei wählen kann, auf welche Gründe sie abstellen will. Zum Beispiel könnte sie eine abschlägige Entscheidung darauf stützen, daß die Beihilfe mit wesentlichen Voraussetzungen des Kodex unvereinbar sei, anstatt darauf, daß die Anmeldung verspätet erfolgt sei.
72 Im vorliegenden Fall sind die fraglichen Gründe jedoch nicht voneinander unabhängig.
73 Anstatt auf die verspätete Anmeldung hat die Kommission die angefochtene Entscheidung auf zwei andere Gründe gestützt. Sie gelangt zunächst zu dem Ergebnis, daß sie wegen Zeitmangels nicht verpflichtet gewesen sei, die Beihilfe vor dem 31. Dezember 1994 zu genehmigen. Nach diesem Zeitpunkt sei sie dann zu einer Genehmigung der Beihilfen nicht mehr befugt gewesen(21).
74 Während der zweite Umstand mit der Meldefrist nicht unmittelbar zusammenhängt, setzt der erste Umstand voraus, daß die Kommission zur Genehmigung der nach dem 30. Juni 1994 angemeldeten Beihilfe befugt war und daß es sich demgemäß bei der Frist nicht um eine Ausschlußfrist gehandelt hat. Folglich ist die Entscheidung auf Gründe gestützt, die mit einer Ausschlußfrist für die Anmeldung unvereinbar sind.
75 War also die Einschätzung der Kommission falsch, so war die angefochtene Entscheidung rechtswidrig.
76 Ein weiterer Grund für die Prüfung des Charakters der Meldefrist ist die Feststellung der zutreffenden Grundlage der Entscheidung (im Hinblick auf mögliche weitere Verfahren). Ist die Entscheidung der Kommission deshalb für nichtig zu erklären, weil die Meldefrist eine Ausschlußfrist war, so wäre ihr die Grundlage für die Genehmigung der Beihilfe entzogen. Ist die Entscheidung jedoch aus einem anderen Grund für nichtig zu erklären, so könnte die Kommission möglicherweise eine neue Entscheidung erlassen, mit der sie die Beihilfe genehmigt.
77 Bevor ich mich daher den sechs Rechtsmittelgründen zuwende, werde ich mich zunächst mit der vorgreiflichen Frage der Meldefrist befassen.
78 Es stellen sich zwei Fragen.
(1) Kann der Gerichtshof, da sich keine der Parteien befleißigt hat, zur Frage des Charakters der Meldefrist vorzutragen, diese Frage im Rechtsmittelverfahren von Amts wegen aufwerfen und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen?
(2) Ist die Meldefrist des Artikels 6 Absatz 1 des Kodex eine Ausschluß- oder nur eine verwaltungsrechtliche Frist?
79 Nach der Logik ist Frage 1 vorrangig. Da jedoch die Beantwortung von Frage 2 von der Einordnung der Meldefrist abhängt, werde ich Frage 2 zuerst behandeln.
Der Charakter der Meldefrist in Artikel 6 Absatz 1 Satz 3 des Kodex
80 Aufgefordert, in der mündlichen Verhandlung zur Entscheidungserheblichkeit des Urteils Deutschland/Kommission Stellung zu nehmen, haben Salzgitter und die deutsche Regierung drei Gründe vorgetragen, warum ihrer Ansicht nach die Frist in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex keine Ausschlußfrist sei. Erstens seien Meldefristen nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts nur dann Ausschlußfristen, wenn dies ausdrücklich bestimmt sei, was bei Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex nicht der Fall sei. Zweitens sei das Urteil Deutschland/Kommission des Gerichtshofes insbesondere angesichts der erheblichen Unterschiede zwischen dem Zweiten und dem Fünften Kodex für die Auslegung des Fünften Kodex nicht maßgeblich. Drittens sei die Kommission an ihre eigene Praxis, die Meldefrist als reine Richtfrist zu behandeln, gebunden. Ich werde diese drei Argumente nacheinander erörtern.
Charakter der Meldefrist im Lichte der allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts
81
Zwar hat der Gerichtshof in einem Urteil festgestellt, daß "[d]er Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt ..., daß eine Bestimmung, die eine Ausschlußfrist festsetzt, ... eindeutig und genau gefaßt ist, damit die Mitgliedstaaten in voller Kenntnis der Rechtslage einschätzen können, welche Bedeutung die Einhaltung dieser Frist für sie hat"(22). In dieser Rechtssache stellte der Gerichtshof fest, daß die betreffende Frist keine Ausschlußfrist sei.
82 Das angeführte Zitat muß jedoch anhand der besonderen Umstände in jener Rechtssache ausgelegt werden. Ein durch die Frist bedingter Ausschluß hätte "für einen Mitgliedstaat zum Verlust einer Finanzbeihilfe [geführt], die bereits bewilligt worden war und im Hinblick auf die der Staat bereits beträchtliche Mittel ausgegeben hat"(23).
83 In einem neueren Urteil in einer ähnlichen Rechtssache hat sich der Gerichtshof auf die gleiche Formulierung gestützt, um genau zu dem entgegengesetzten Ergebnis zu gelangen, nämlich daß die betreffende Meldefrist zwingend sei. Die Rechtssache betraf die Regelung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung. Danach hatten die Mitgliedstaaten die abschließende Zahlung gebundener Beträge bei von der Kommission vor 1989 genehmigten Vorhaben bis zum 31. März 1995 zu beantragen, damit die Kommission diese bis zum 30. September 1995 endgültig abschließen konnte. Der Gerichtshof führte aus:
"Hätte die Kommission hingegen ... über ein Ermessen verfügt, das ihr eine Abänderung des Termins vom 31. März 1995 nach Maßgabe ihrer Arbeitsbelastung und ihrer Fähigkeit, die Projekte bis zum 30. September 1995 endgültig abzuschließen, gestattet hätte, so hätten die Mitgliedstaaten unmöglich das Datum mit Sicherheit bestimmen können, an dem ihre abschließenden Zahlungsanträge noch hätten vorgelegt werden können, ohne daß ihnen die Ausschlußfrist entgegengehalten worden wäre."(24)
84 Ich schlage daher vor, in Fällen, in denen der Gerichtshof über den Charakter einer Frist zu entscheiden hat, seiner üblichen Einzelfallwürdigung zu folgen(25). Normalerweise stützt sich der Gerichtshof nicht auf einen allgemeinen Grundsatz, sondern berücksichtigt eine Reihe von Kriterien, wie den Wortlaut der Bestimmung, deren Stellung innerhalb der Regelung, den Ermessensspielraum der Kommission im betreffenden Bereich, den Zweck der Frist unter Berücksichtigung der Ziele der Rechtsvorschriften und die Auswirkungen beider möglicher Auslegungen auf den Grundsatz der Rechtssicherheit.
85 Im vorliegenden Fall ist der Wortlaut von Artikel 3 Absatz 1 Satz 3 des Fünften Kodex nicht ausschlaggebend, da es darin nur heißt, daß die Anmeldungen der Beihilfevorhaben bis spätestens 30. Juni 1994 bei der Kommission eingereicht werden müssen. Auch enthält der Kodex keine spezifische Sanktion für den Fall der Nichteinhaltung der Frist. Zu prüfen ist daher, welche Ziele mit der Frist innerhalb der Regelung des Kodex verfolgt werden.
86 Der Fünfte Kodex legt Ausnahmen von der allgemeinen Regel des Artikels 4 Buchstabe c des Vertrages fest. Seiner Bestimmung nach setzt er die bereits mit dem Dritten und dem Vierten Kodex eingeführte strenge Disziplin fort und führt einige bloß technische Anpassungen ein(26). Die im Kodex vorgesehenen Ausnahmen sind daher eng auszulegen.
87 Die Begründungserwägungen zeigen, daß eine solche enge Auslegung besonders im Hinblick auf regionale Investitionsbeihilfen notwendig ist, deren Genehmigung - ihrer Eigenart gemäß - gänzlich Ausnahmecharakter hat(27).
88 Drei wichtige Ziele des Kodex im Hinblick auf regionale Investitionsbeihilfen(28) sind deren frühzeitige Abwicklung innerhalb von drei Jahren(29), eine wirksame Kontrolle durch die Kommission(30) und die vorausgehende Anhörung anderer Mitgliedstaaten zu bedeutenden Investitionsbeihilfevorhaben(31).
89 Meines Erachtens könnte es die Erreichung dieser drei Ziele erheblich gefährden, wenn die Frist für die Anmeldung nur als Richtschnur angesehen würde. Die sechs Monate zwischen dem letztmöglichen Anmeldetermin 30. Juni 1994 und dem letztmöglichen Zahlungstermin 31. Dezember 1994 ist ein verhältnismäßig kurzer Zeitraum für das komplexe Genehmigungsverfahren nach Artikel 6 des Kodex. Während dieser sechs Monate muß die Kommission je nach den Umständen möglicherweise
- bei dem Mitgliedstaat, der die Anmeldung vornimmt, weitere Auskünfte zur gemeldeten Beihilfe einholen,
- nach Artikel 6 Absatz 3 die Stellungnahmen von Mitgliedstaaten einholen (was Übersetzungen nach sich zieht),
- ein Verfahren nach Artikel 6 Absatz 4 einleiten, indem sie die Beteiligten zur Stellungnahme auffordert (dies kann eine Veröffentlichung im Amtsblatt und weitere Übersetzungen erfordern), und
- nach Eingang dieser Stellungnahmen und der Beurteilung des Falles eine abschließende Entscheidung - als Kollegium - treffen, die, sofern sie positiv ist, den betreffenden Mitgliedstaat in den Stand setzen muß, die Beihilfe vor Ablauf der Zahlungsfrist zu gewähren.
90 Meiner Ansicht nach können die oben genannten Ziele realistischerweise nur dann erreicht werden, wenn der Kommission zwischen der Anmeldung und dem 31. Dezember 1994 in allen Fällen mindestens sechs Monate zur Verfügung stehen.
91 Gegenüber dieser Ansicht könnte eingewandt werden, daß der für den Schutz des Wettbewerbs entscheidende Endtermin nicht derjenige für die Anmeldung, sondern derjenige für die Zahlung, nämlich der 31. Dezember 1994, ist. Eine solche These würde jedoch bedeuten, daß eine Zahlung von Beihilfen auf der Grundlage hastig verfaßter Genehmigungen oder gar vor einer Genehmigung hingenommen wird. In beiden Fällen wäre das oben genannte zweite Ziel einer wirksamen Ex-ante-Kontrolle gefährdet.
92 Ein weiterer möglicher Einwand wäre der, daß es keinen wirklichen Unterschied machen kann, ob die Beihilfe am 30. Juni oder einige Tage später angemeldet wird.
93 Hier kommt ein weiteres Ziel der fraglichen Frist ins Spiel. Verfahrensfristen für die Anmeldung, die Genehmigung und die Zahlung von Beihilfen wurden erstmals mit dem Zweiten Kodex(32) zu dem ausdrücklich erklärten Zweck eingeführt, sicherzustellen, daß für alle der Stahlindustrie zugute kommenden Beihilfen die Gleichbehandlung nach einer einheitlichen Verfahrensregelung gilt(33). Die Gleichbehandlung ist jedoch ebenso gefährdet, wenn die Anmeldungsfrist als bloße Richtschnur angesehen wird. Die vorliegende Rechtssache veranschaulicht sehr gut, welche Fragen sich notwendig dann stellen, wenn ein nachgiebiger Standpunkt hinsichtlich der Meldefrist eingenommen wird. Wo liegen dann die Grenzen dieser Nachgiebigkeit, wer legt diese Grenzen fest und nach welchen Kriterien? Ein weiteres damit zusammenhängendes Problem ist die Schwierigkeit, eine gleiche Behandlung zu gewährleisten. Es kann daher nicht überraschen, daß die Faktoren Rechtssicherheit und Gleichbehandlung in der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Charakter bestimmter Verfahrensfristen eine herausragende Rolle spielen(34).
94 Hervorzuheben ist außerdem, daß sich Meldefristen, die Ausschlußfristen sind, wiewohl sie der Rechtssicherheit dienen, doch nicht immer zum Nachteil der Mitgliedstaaten auswirken. Dies wird durch den von der deutschen Regierung in der Rechtssache Deutschland/Kommission(35) eingenommenen Standpunkt gut veranschaulicht. In dieser Rechtssache wurde im Hinblick auf Stahlbeihilfen, die von anderen Mitgliedstaaten gewährt worden waren, geltend gemacht, daß die Meldefrist in Artikel 8 Absatz 1 des Zweiten Kodex eine Ausschlußfrist sei.
95 Das führt mich zur zweiten Gruppe von Argumenten zur Auslegung von Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex, nämlich solchen, die die Bedeutung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Meldefrist in Artikel 8 Absatz 1 des Zweiten Kodex betreffen.
Bedeutung des Urteils Deutschland/Kommission
96 In diesem Urteil(36) focht Deutschland verschiedene Entscheidungen der Kommission an, mit denen von anderen Mitgliedstaaten gewährte Beihilfen an Stahlunternehmen genehmigt worden waren.
97 Artikel 8 Absatz 1 des damals geltenden Zweiten Kodex(37) bestimmte in fast den gleichen Worten wie Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex: "Die Kommission wird von allen Vorhaben zur Gewährung oder Änderung von Beihilfen gemäß Artikel 3 bis 7 so rechtzeitig unterrichtet, daß sie sich hierzu äußern kann. Die Meldungen nach diesem Artikel sind bei der Kommission bis spätestens 30. September 1982 einzureichen."
98 In Artikel 2 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich des Zweiten Kodex waren die beiden weiteren relevanten Fristen festgelegt. Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie konnten nur dann als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, wenn die Beihilfen spätestens am 1. Juni 1983 genehmigt wurden und keine Beihilfenzahlungen nach dem 31. Dezember 1985 erfolgten.
99 Artikel 12 Absatz 1 des Zweiten Kodex bestimmte:
"Hält es die Kommission aufgrund der Entwicklung des Marktes und des Preisniveaus für Stahlerzeugnisse für notwendig, die in den Artikeln 2 ... und 8 Absatz 1 vorgesehenen Fristen zu ändern, so holt sie die einstimmige Zustimmung des Rates dazu ein.
Hat der Rat binnen einer Zweimonatsfrist nach Antragstellung der Kommission nicht einstimmig entschieden, so erfolgt ... die Zustimmung mit qualifizierter Mehrheit ..."
100 Deutschland hatte u. a. geltend gemacht, es liege notwendig ein Verstoß gegen Artikel 8 Absatz 1 des Zweiten Kodex vor, da die Gesamthöhe der in den angefochtenen Entscheidungen genehmigten Beihilfen höher als der Beihilfenbetrag gewesen sei, der der Kommission bis zum 30. September 1982 gemeldet worden sei.
101 Die Kommission hatte geltend gemacht, die in Artikel 8 Absatz 1 des Zweiten Kodex vorgesehene Frist stelle eine rein verfahrensrechtliche Frist dar, die lediglich der Effizienz des Verwaltungshandelns der Kommission dienen und ihr insbesondere genügend Zeit zur Prüfung der Beihilfevorhaben auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gewähren solle. Der Charakter der Meldefrist könne nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung von Artikel 8 Absatz 1 und aus dem Zusammenhang dieser Frist mit den übrigen Fristen des Kodex bestimmt werden. Die entscheidende Ausschlußfrist sei der 1. Juli 1983, nach dem gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Zweiten Kodex keine Beihilfe mehr habe genehmigt werden dürfen.
102 Generalanwalt VerLoren van Themaat führte in seinen Schlußanträgen aus: "Selbst wenn man mit der Kommission davon ausgeht, daß die ... Meldefrist in dem Sinn keine Ausschlußfrist ist, daß jede noch so geringfügige Überschreitung dieser Frist die Genehmigung der zu spät angemeldeten Beihilfevorhaben unmöglich macht, muß sie doch als strenger angesehen werden, als die Kommission es tut." Daß die Kommission "erhebliche Überschreitungen" der festgesetzten Meldefristen eigenmächtig genehmigt habe, müsse als "wesentlicher Formfehler" angesehen werden, der eine Nichtigerklärung der fraglichen Entscheidungen rechtfertige(38).
103 Hinsichtlich des Charakters der Frist ging der Gerichtshof weiter als der Generalanwalt:
"Der von der Kommission insoweit vertretenen Gegenansicht kann nicht gefolgt werden. Artikel 12 Zweiter Kodex bestimmt ausdrücklich, daß die in Artikel 8 Absatz 1 des Kodex vorgesehenen Fristen wie auch die Fristen de[s] Artikel[s] 2 ... von der Kommission nur dann geändert werden können, wenn sich eine solche Änderung aufgrund der Entwicklung des Marktes und des Preisniveaus für Stahlerzeugnisse als notwendig erweist und der Rat seine Zustimmung erteilt.
Die Kommission durfte daher keine Beihilfen genehmigen, wenn die Vorhaben zur Gewährung oder Änderung derartiger Beihilfen ihr nicht spätestens am 30. September 1982 gemeldet worden waren."(39)
104 Trotzdem erklärte der Gerichtshof die Entscheidungen der Kommission nicht für nichtig. Seiner Ansicht nach hatten die betreffenden Mitgliedstaaten hinreichend detaillierte Vorhaben rechtzeitig vor dem 30. September 1982 gemeldet. Die Aufstockung der Beihilfebeträge nach Ablauf der Meldefrist begründe, für sich genommen, keinen Verstoß gegen Artikel 8 Absatz 1, sofern dadurch nicht die Natur der gemeldeten Beihilfe geändert werde.
105 Zwei Jahre nach dem Urteil Deutschland/Kommission bestätigte der Gerichtshof im Urteil Falck(40) den Ausschlußcharakter der Meldefrist in Artikel 8 Absatz 1 des Zweiten Kodex.
106 Im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels machen Salzgitter und die deutsche Regierung geltend, der Gerichtshof habe sich im Urteil Deutschland/Kommission ausschließlich auf Artikel 12 des Zweiten Kodex gestützt. Da diese Vorschrift in spätere Kodexe nicht übernommen worden sei, könne das Urteil für die Auslegung anderer Kodexe nicht maßgeblich sein. Der Gemeinschaftsgesetzgeber habe eine Vorschrift wie Artikel 12 gerade unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichtshofes nicht in späteren Kodexen beibehalten, damit die Kommission nach Ablauf der Frist eingereichte Anmeldungen flexibel handhaben könne.
107 Meiner Ansicht nach ist dem Umstand, daß sich der Gerichtshof bei seiner Fetstellung, daß es sich bei der Frist im zweiten Kodex um eine Ausschlußfrist handele, nur auf ein Argument gestützt hat, keine allzu große Bedeutung beizumessen. Die einzige zutreffende Folgerung ist die, daß dieses Argument nach Ansicht des Gerichtshofes allein schon ausreichte, um die entgegengesetzten Argumente der Kommission zu entkräften. Daraus läßt sich jedoch nicht ableiten, daß der Gerichtshof damit alle dasselbe Ergebnis stützenden Argumente implizit zurückgewiesen hat.
108 Eine schwierigere grundsätzliche Frage ist die, ob die Unterschiede zwischen dem Zweiten und dem Fünften Kodex so geartet sind, daß sie Analogien ausschließen.
109 Insoweit sind die beiden Kodexe in vielerlei Hinsicht ähnlich. Sie stellen Ausnahmen vom allgemeinen Beihilfenverbot nach dem Vertrag dar, haben die gleichen Rechtsgrundlage - Artikel 95 des Vertrages -, ziehen in ihrem jeweiligen Artikel 1 die gleiche Methode heran, nämlich die Fiktion eines Systems von Gemeinschaftsbeihilfen, sind sehr ähnlich gegliedert und enthalten im Gegensatz zum Ersten Kodex(41) Verfahrensvorschriften mit einem genauen Zeitplan.
110 Auch Wortlaut und Zweckbestimmung der Fristen in Artikel 8 Absatz 1 des Zweiten Kodex und in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex sind gleich, soweit sie Beihilfen nach Artikel 5 betreffen. Beide Bestimmungen schreiben bei bestimmten Beihilfeformen für die Anmeldung Fristen vor, um die Abwicklung zu beschleunigen(42). Sie verfolgen damit nicht nur ein verfahrens-, sondern auch ein materiell-rechtliches Ziel. Die genannten Fristen sind daher von anderen Meldefristen wie z. B. in Artikel 6 Absatz 1 des Vierten Kodex(43) zu unterscheiden, wonach Anmeldungen eine gewisse Zeit vor Ablauf der Laufzeit des anwendbaren Kodex vorgenommen werden müssen. Diese Fristenkategorie läßt sich treffender dahin auslegen, daß ihr in erster Linie praktische Erwägungen zugrunde liegen.
111 Der einzige größere Unterschied zwischen den beiden Kodexen besteht darin, daß der Zweite Kodex Artikel 12 enthält, der in späteren Kodexen keine Entsprechung gefunden hat. Wie bereits dargelegt, meinen Salzgitter und die deutsche Regierung, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Vorschrift wie Artikel 12 des Zweiten Kodexes in Anbetracht der Begründung des Gerichtshofes im Urteil Deutschland/Kommission nicht in den folgenden Kodexen beibehalten habe.
112 Diese Argumentation überzeugt mich nicht. Nach Artikel 12 des Zweiten Kodex war die Kommission zur Änderung der Fristen der Artikel 2 und 8 Absatz 1 befugt, sofern sich dies aufgrund der Entwicklung des Marktes als notwendig erwies und der Rat dem zustimmte. Nach Artikel 12 Absatz 1 Unterabsatz 2 war die Kommission hierzu - sofern notwendig - befugt, wenn der Rat mit qualifizierter Mehrheit zustimmte. Gesetzgeberische Änderungen konnten somit leichter an den Fristen als an den übrigen Regelungen des Kodex vorgenommen werden, wozu es nach der allgemeinen Bestimmung des Artikels 11 Absatz 2 der einstimmigen Zustimmung durch den Rat bedurfte. Nach den Begründungserwägungen des Zweiten Kodex sollten aufgrund des Artikels 12 hinsichtlich der Fristen gewisse Lockerungen möglich sein(44).
113 Da die späteren Kodexe keine Bestimmung wie Artikel 12 enthalten, müssen alle Änderungen ihrer Vorschriften einschließlich derjenigen, die die Fristen betreffen, nach der strengen Regelung des Artikels 95 des Vertrages, nämlich durch die Kommission mit einstimmiger Zustimmung des Rates, vorgenommen werden.
114 Nach meinem Verständnis des Urteils Deutschland/Kommission war die Kommission nicht befugt, die Meldefrist ohne (einstimmige oder eine mit qualifizierter Mehrheit bewirkte) Zustimmung des Rates zu ändern. Meines Erachtens muß dies erst recht für den Fünften Kodex gelten, bei dem die Kommission für jede Änderung der Fristen stets die einstimmige Zustimmung des Rates benötigt.
115 Es gibt weitere Gründe für die Annahme, daß mit dem Fünften Kodex eine mindestens ebenso strenge Regelung wie die des Zweiten Kodex eingeführt werden sollte.
116 Erstens erwähnen die Begründungserwägungen des Dritten(45), des Vierten und des Fünften Kodex nicht den Begriff der Lockerungen hinsichtlich der Fristen. Zweitens lassen sie z. B. keine Betriebsbeihilfen zu(46). Drittens wurde der Dritte Kodex etwa zwei Monate nach dem Urteil Deutschland/Kommission erlassen, in dem der Gerichtshof erklärt hatte, daß die Meldefrist im Zweiten Kodex eine zwingende Frist sei. Unter diesen Umständen hätten die Verfasser des Dritten Kodex ganz deutlich darauf hinweisen müssen, daß die Meldefrist lediglich Richtcharakter haben solle.
117 Schließlich wird meine Auffassung durch zwei Argumente gestützt, die auf die Unterschiede zwischen den Zeitplänen des Zweiten und des Fünften Kodex abstellen.
118 Einerseits stand den Mitgliedstaaten nach dem Zweiten Kodex zwischen dem Inkrafttreten des Kodex im August 1981 und dem Ablauf der Frist für die Anmeldung von Beihilfevorhaben im September 1982 etwa ein Jahr zur Verfügung. Nach dem Fünften Kodex hatte Deutschland zwischen dessen Inkrafttreten im Januar 1992 und dem Ablauf der Meldefrist am 30. Juni 1994 rund zweieinhalb Jahre Zeit. Verspätungen bei der Anmeldung sind somit im Zusammenhang mit dem Fünften Kodex noch weniger verständlich.
119 Andererseits stand der Kommission nach dem Zweiten Kodex zwischen der Anmeldung und der Genehmigung etwa ein Jahr und den Mitgliedstaaten für die Zahlung etwa zweieinhalb Jahre zu. Trotzdem hat der Gerichtshof die Meldefrist als zwingend angesehen. Nach dem Fünften Kodex hat die Kommission für die Beurteilung von Beihilfen grundsätzlich
nur sechs Monate Zeit, in der auch die Zahlungen erfolgen müssen. Da der Zeitplan viel enger ist, ist eine frühe Anmeldung wichtiger.
120 Somit hat der Gerichtshof in zwei wichtigen Rechtssachen, in denen die mildere Regelung des Zweiten Kodex galt, eine Anmeldung vor Ablauf der Frist des Artikels 8 Absatz 1 verlangt. Es gibt meines Erachtens keinen triftigen Grund dafür, die Meldefrist in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex in der vorliegenden Rechtssache anders auszulegen.
Die Praxis der Kommission und der Grundsatz des Vertrauensschutzes
121 Unstreitig hat die Kommission in ihrer Praxis einen nachgiebigen Standpunkt eingenommen und die Meldefrist in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex als bloße Richtschnur angesehen. Salzgitter und die deutsche Regierung machen geltend, die Kommission sei an diese Praxis gebunden, durch die ein berechtigtes Vertrauen begründet worden sei.
122 Nach allgemeiner Meinung sind jedoch Erwartungen, die durch ein rechtswidriges Verhalten der Organe begründet wurden, grundsätzlich nicht schutzwürdig und können somit nicht zum Erwerb von Rechten führen, die den Vorschriften zuwiderlaufen. Im Urteil Lucchini vertrat der Gerichtshof - in der Formulierung des Generalanwalts Capotorti - die Auffassung, daß "ein Verhalten der Verwaltung, bei dem diese sich außerhalb des Bereichs der normalen Anwendung des Gesetzes, dem sie selbst unterworfen ist, bewegt, kein schutzwürdiges Vertrauen des einzelnen begründen kann"(47). Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß kein Anspruch darauf besteht, wie ein anderer behandelt zu werden, soweit diesem eine rechtswidrige Behandlung zuteil wurde. Ein rechtswidriges Verhalten kann nicht ein weiteres rechtswidriges Verhalten rechtfertigen.
123 Das auf einem Vertrauenstatbestand beruhende Argument erhält auch nicht dann mehr Gewicht, wenn derjenige, der einen einzelfallbezogenen Rechtsakt erläßt, zugleich derjenige ist, der den Rechtsakt von allgemeiner Geltung erlassen hat, auf den der erstere gestützt ist. Eine der Folgen der Hierarchie der Rechtsakte der Gemeinschaft besteht darin, daß ein Rechtsakt von allgemeiner Geltung, wie der Fünfte Kodex, nicht stillschweigend durch spätere Einzelfallentscheidungen, die auf ihn gestützt sind, geändert werden kann(48). Andernfalls könnte die Kommission die Voraussetzungen des Artikels 95 des Vertrages - einstimmige Zustimmung des Rates - umgehen, um Änderungen des Fünften Kodex herbeizuführen.
124 Ich gelange deshalb zu dem Ergebnis, daß die in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex vorgesehene Meldefrist für Beihilfen an Stahlunternehmen in der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik eine zwingende Ausschlußfrist ist.
Sollte der Gerichtshof von Amts wegen die Frage des Ausschlußcharakters der Meldefrist prüfen?
125 Das Gericht erster Instanz hat die Frage des Charakters der Meldefrist nicht angesprochen. Vor dem Gerichtshof haben die Parteien geltend gemacht, es handele sich bei dieser Frist nicht um eine Ausschlußfrist; jedenfalls komme es hierauf für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht an. Auch dies haben die Parteien nur vorgetragen, nachdem sie ausdrücklich zur Stellungnahme zu dieser Frage aufgefordert worden waren.
126 Keine der im Rahmen des Vorbringens von Salzgitter aufgeworfenen Rechtsfragen hätte sich indessen gestellt, wenn die Kommission den Ausschlußcharakter der Meldefrist beachtet hätte. Auch habe ich bereits darauf hingewiesen, daß die angefochtene Entscheidung auf der Annahme beruht, daß die Meldefrist eine rein verwaltungsrechtliche Frist sei(49). Die angefochtene Entscheidung wurde somit unter Verstoß gegen Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex erlassen.
127 In diesem Spannungsverhältnis zwischen der Abneigung der Parteien (und des Gerichts erster Instanz), diesen Punkt zu behandeln, und der Rolle des Gerichtshofes als Hüter des Rechts stellt sich die Frage, ob der Gerichtshof ihn nicht von Amts wegen aufgreifen kann oder muß.
128 Diese Frage stellt sich hier in einem Rechtsmittelverfahren. Nach meiner Kenntnis hat der Gerichtshof für das Rechtsmittelverfahren noch nicht die Grenzen festgelegt, in denen er von Amts wegen neue rechtliche Gesichtspunkte aufwerfen kann. In den nationalen Rechtsordnungen ist manchmal eine solche Möglichkeit in der Rechtsmittelinstanz stärker beschränkt als für die Untergerichte(50).
129 Nach allgemeiner Ansicht kann der Gerichtshof Rechtsmittelgründen, die von den Parteien nicht geltend gemacht worden sind, grundsätzlich nicht stattgeben(51). Meines Erachtens hat allerdings für rechtliche Gesichtspunkte, die die öffentliche Ordnung betreffen (moyens d'ordre public), eine Ausnahme zu gelten.
130 Der Grund hierfür liegt erstens darin, daß der Gerichtshof nach Artikel 31 des Vertrages dafür zu sorgen hat, daß bei der Auslegung und Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen das Recht gewahrt wird. Das Rechtsmittelverfahren ist eine wichtige Schiene, über die der Gerichtshof diese Funktion ausübt. In anderen Verfahrensarten entspricht es ständiger Rechtsprechung, daß die beiden Gemeinschaftsgerichte rechtliche Gesichtspunkte, die die öffentliche Ordnung betreffen, von Amts wegen prüfen können oder sogar müssen(52). Es gibt keinen Grund, warum diese Möglichkeit im Rechtsmittelstadium völlig ausgeschlossen sein sollte.
131 Zweitens weisen verschiedene Aspekte der Rechtsprechung des Gerichtshofes in diese Richtung. Der Gerichtshof hat vor kurzem darauf hingewiesen, daß die Gemeinschaftsgerichte die öffentliche Ordnung betreffende Gesichtspunkte von Amts wegen zu prüfen hätten(53). Soweit es speziell um Rechtsmittelverfahren geht, hat der Gerichtshof einen der Zulässigkeit des Rechtsmittels entgegenstehenden Umstand von Amts wegen geprüft(54). In einer Reihe von Rechtsmittelsachen ist des weiteren davon ausgegangen worden, daß kein in der Natur des Rechtsmittelverfahrens liegender Grund den Gerichtshof daran hindern könne, Gesichtspunkte von Amts wegen zu prüfen, die die öffentliche Ordnung betreffen(55).
132 Schließlich mißt der Gerichtshof eindeutig dem Umstand Bedeutung zu, daß die nationalen Gerichte bestimmte Fragen des Gemeinschaftsrechts von Amts wegen prüfen können müßten(56). Es wäre inkonsequent, wenn der Gerichtshof diese Möglichkeit für das Rechtsmittelverfahren, mit dem er selbst befaßt ist, völlig ausschließen sollte.
133 Es geht daher weniger darum, ob der Gerichtshof befugt ist, rechtliche Gesichtspunkte, die die öffentliche Ordnung betreffen, von Amts wegen zu prüfen, sondern vielmehr darum, ob im vorliegenden Fall die Fehleinschätzung der Meldefrist durch die Kommission ein Gesichtspunkt der öffentlichen Ordnung ist.
134 Es ist schwierig, "Gesichtspunkte der öffentlichen Ordnung" zu definieren. Welche Gesichtspunkte der Gerichtshof von Amts wegen prüfen kann, hängt letztlich ab von den Grundwerten der betreffenden Rechtsordnung, den jeweiligen Rollen, die Parteien und Gerichtshof nach den anwendbaren Verfahrensvorschriften spielen, dem Rechtsprechungszweig, dessen Gerichte zur Anwendung dieses Begriffs aufgerufen sind, und dem Stadium, in dem sich das Verfahren befindet.
135 Soweit es um die Gemeinschaftsrechtsordnung geht, ist die Auffassung vertreten worden, daß eine Differenzierung zwischen den einzelnen Nichtigkeitsgründen geboten sei(57). Nach Artikel 33 Absatz 1 des Vertrages können Entscheidungen der Kommission wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des Vertrages oder irgendeiner bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmißbrauchs für nichtig erklärt werden. Nach der fraglichen Theorie sollen Gesichtspunkte, die die ersten beiden Nichtigkeitsgründe und damit die formelle Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts betreffen, vom Gerichtshof von Amts wegen geprüft werden können, während er zu einer solchen Prüfung nicht befugt ist, soweit es um Gesichtspunkte geht, die ihre Grundlage in den beiden übrigen, die materielle Rechtmäßigkeit betreffenden Nichtigkeitsgründen haben(58).
136 Ein kürzlich ergangenes Urteil scheint diese Differenzierung zu bestätigen. Im Zusammenhang mit Artikel 173 EG-Vertrag (jetzt Artikel 230 EG) hat der Gerichtshof im Hinblick auf Klagegründe, mit denen ein Verstoß gegen Artikel 119 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) und ein offensichtlicher Beurteilungsfehler geltend gemacht wurde, ausgeführt:
"Dabei handelt es sich jedoch um zwei verschiedene Klagegründe, die im Rahmen der Klage nach Artikel 173 des Vertrages geltend gemacht werden können. Der erste, mit dem eine fehlende oder unzureichende Begründung gerügt wird, enthält den Vorwurf einer Verletzung wesentlicher Formvorschriften im Sinne dieses Artikels und stellt einen Gesichtspunkt dar, den der Gemeinschaftsrichter von Amts wegen prüfen muß ... Mit dem zweiten, der die materielle Rechtmäßigkeit der streitigen Entscheidung betrifft, wird dagegen eine Verletzung einer bei der Durchführung des Vertrages anzuwendenden Rechtsnorm im Sinne des Artikels 173 gerügt; er darf vom Gemeinschaftsrichter nur geprüft werden, wenn sich der Kläger darauf beruft."(59)
137 Meines Erachtens sollte diese Differenzierung (die ohnehin vom Gerichtshof in einer Situation getroffen wurde, in der sie für den Ausgang des Rechtsstreits keine unmittelbaren Folgen hatte) nicht überbewertet werden. Erstens ist die Differenzierung zwischen verschiedenen Nichtigkeitsgründen als solche formalistisch und unsicher. Es darf nicht übersehen werden, daß der dritte Nichtigkeitsgrund die ersten beiden einschließt, da im Fall der Unzuständigkeit oder der Verletzung wesentlicher Formvorschriften stets Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht vorliegen. Zweitens wäre es angesichts der Rolle des Gerichtshofes als Hüter des Rechts nicht hinnehmbar, wenn es ihm verwehrt wäre, einem offensichtlichen, schwerwiegenden materiellen Rechtsmangel - z. B. einem Verstoß gegen ein Grundrecht oder gegen Artikel 85 EG-Vertrag (jetzt Artikel 81 EG) - von Amts wegen nachzugehen, während er Verletzungen bestimmter Verfahrensvorschriften von Amts wegen prüfen darf.
138 Ich ziehe es daher vor, der Auffassung des Gerichtshofes zu folgen, die er in anderen Rechtssachen vertreten hat, in denen er einen Gesichtspunkt von Amts wegen geprüft hat, ohne sich um dessen theoretische Qualifizierung zu kümmern(60). Nach der Formulierung des Gerichtshofes geht es um die Frage, ob es "unangebracht erscheint, Zweifel darüber bestehen zu lassen, ob [ein Rechtsakt] rechtswidrig ist"(61).
139 Ist die Mißachtung des Ausschlußcharakters der Meldefrist durch die Kommission ein Verstoß, der so wichtig ist, daß er vom Gerichtshof von Amts wegen geprüft werden muß? Nach welchen Kriterien ist die Frage zu beantworten, ob es für den Gerichtshof "unangebracht" ist, "Zweifel darüber bestehen zu lassen, ob [ein Rechtsakt] rechtswidrig ist"? Ist der Ausschlußcharakter der Meldefrist im vorliegenden Fall ein Gesichtspunkt der "öffentlichen Ordnung"?
140 Drei allgemeine Kriterien scheinen für die Beantwortung dieser Fragen von Bedeutung zu sein.
141 Erstens ist zu prüfen, ob die verletzte Rechtsvorschrift einem grundlegenden Ziel der Gemeinschaftsrechtsordnung dient und ob sie bei der Erreichung dieses Ziels eine erhebliche Rolle spielt.
142 Zweitens ist zu ermitteln, ob die verletzte Rechtsnorm nicht nur im Interesse der unmittelbar betroffenen Personen, sondern auch im Interesse Dritter oder im Allgemeininteresse ergangen ist.
143 Drittens muß der Verstoß gegen die Rechtsnorm offensichtlich sein, d. h., sowohl der Gerichtshof als auch Dritte müssen den Verstoß ohne weiteres erkennen und als einen solchen einordnen können. Wenn ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht offensichtlich ist, ist die Durchsetzungsfähigkeit der Rechtsvorschrift erheblich gefährdet. Zugleich kann sich der Gerichtshof seiner Sache sicherer sein, zur zutreffenden Entscheidung zu gelangen.
144 Meiner Ansicht nach sind diese drei Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfuellt.
145 Ich habe bereits ausgeführt, daß Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex Teil einer Regelung ist, mit der vier Ziele im Hinblick auf regionale Investitionsbeihilfen für in der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik ansässige Stahlunternehmen erreicht werden sollen. Diese Ziele sind: Förderung der frühzeitigen Abwicklung dieser Beihilfen innerhalb von drei Jahren, Ermöglichung einer wirksamen Kontrolle durch die Kommission, Einbeziehung anderer Mitgliedstaaten in den Entscheidungsfindungsprozeß durch ihre vorherige Konsultierung zu wichtigen Beihilfevorhaben und Gewährleistung der Gleichbehandlung und Rechtssicherheit(62). Letztlich soll die Regelung in Deutschland und anderen Mitgliedstaaten ansässige Konkurrenzstahlunternehmen vor unlauterem Wettbewerb aufgrund ungerechtfertigter Investitionsbeihilfen in Ostdeutschland schützen und dient daher einem grundlegenden Ziel des Vertrages(63). Auch habe ich bereits erläutert, warum die Meldefrist im Rahmen dieser Regelung eine so wichtige Rolle spielt(64).
146 Des weiteren ist die Meldefrist entgegen dem, was die Kommission (im Urteil Deutschland/Kommission offen und in der vorliegenden Rechtssache eher stillschweigend) anzunehmen scheint, nicht nur zu dem Zweck, die Effektivität ihrer eigenen Dienststellen zu verbessern, und damit nicht nur im Interesse einer der Parteien des Verfahrens in Artikel 6 Absatz 1 eingeführt worden; vielmehr folgt aus den obigen Ausführungen, daß die Meldefrist vor allem den Interessen der übrigen Mitgliedstaaten, der Konkurrenzstahlunternehmen und letztlich der Verbraucher und Steuerzahler der Gemeinschaft dient.
147 Der vielleicht schwerwiegendste Umstand der vorliegenden Rechtssache ist schließlich der, daß der Rechtsverstoß der Kommission offensichtlich war. Er war dies erstens, weil die Einhaltung einer Frist von betroffenen Dritten leicht festgestellt werden kann. Schritte werden entweder vor oder nach diesem Ereignis unternommen. Für Zwischenschritte oder "Grauzonen" ist kein Raum. (Diese Überlegungen können auch in den Fällen von Bedeutung sein, in denen der Gerichtshof von Amts wegen die Einhaltung von Fristen im Hinblick auf die Durchführung der vor ihm selbst stattfindenden Verfahren prüft(65).) Zweitens konnte die Kommission nach den Urteilen Deutschland/Kommission und Falck offensichtlich nicht länger behaupten, daß die Meldefristen in den späteren Stahlbeihilfenkodexen nur Richtcharakter hätten. Es untergräbt die Achtung vor den Rechtsvorschriften der Gemeinschaftsrechtsordnung, wenn ein Organ trotz zweier entgegenstehender Urteile des Gerichtshofes die Genehmigung von nach Ablauf der betreffenden Frist angemeldeten Beihilfen weiter als zulässig ansieht.
148 Daraus folgt, daß das Gericht erster Instanz diesen Gesichtspunkt von Amts wegen hätte prüfen müssen. Weiter folgt daraus, daß der Gerichtshof sie trotz der unterbliebenen Prüfung durch das Gericht erster Instanz in der Rechtsmittelinstanz prüfen muß. Eine der wichtigsten Aufgaben des - auf Rechtsfragen beschränkten - Rechtsmittelverfahrens ist es gerade, die Beachtung des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit zu gewährleisten. Wenn die Parteien des ersten Rechtszugs und das Gericht erster Instanz es nach Ansicht des Gerichtshofes unterlassen haben, einen zentralen Gesichtspunkt der öffentlichen Ordnung zum Gegenstand des Verfahrens zu machen, kann es nicht vom Willen dieser Parteien abhängen, ob der Gesichtspunkt in der Rechtsmittelinstanz zutage tritt. Wenn es dem Gericht erster Instanz "unangebracht" erschien, "Zweifel darüber bestehen zu lassen, ob [ein Rechtsakt] rechtswidrig ist", wäre es noch weniger angebracht, wenn der Gerichtshof, der in der Gemeinschaftsrechtsordnung der oberste Hüter des Rechts ist, den Gesichtspunkt nicht prüfen dürfte.
149 Selbst wenn man hinsichtlich der Frage, welche Gesichtspunkte vom Gerichtshof von Amts wegen geprüft werden können, eine enge Betrachtungsweise vertritt, stellen doch die Fristen meines Erachtens einen Gesichtspunkt dar, der zur Sprache gebracht werden kann und muß.
150 Dieser Punkt ist auf eine Rechtsfrage beschränkt. Alle relevanten Umstände, die die verspätete Anmeldung der Beihilfe betreffen, sind dargetan worden und dem Gerichtshof bekannt. Auch wird die Behandlung des neuen Gesichtspunktes nicht zu einer Entscheidung ne ultra petita(66) oder zu einer - verbotenen - Veränderung des Verfahrensgegenstands(67) führen. Letztlich wird der Ausschlußcharakter der Frist die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung der Kommission und damit die Stattgabe des Klagebegehrens rechtfertigen. Eine Prüfung dieses Gesichtspunktes ist daher von der Einführung eines neuen Klagegrundes zu unterscheiden, der die Grenzen des Rechtsstreits, wie sie durch die Klageanträge festgelegt wurden, ändert. Das im Urteil Brazzelli Lualdi(68) vom Gerichtshof aufgestellte Verbot der Einführung neuer rechtlicher Gesichtspunkte durch die Parteien in der Rechtsmittelinstanz kann nicht für die öffentliche Ordnung betreffende Rechtsfragen gelten, die per definitionem vom Gerichtshof von Amts wegen aufgeworfen werden müssen.
Folgen für den Ausgang des Rechtsstreits
151 Die Erkenntnisse, zu denen ich bisher gelangt bin, lassen sich wie folgt zusammenfassen.
152 Die in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex enthaltene Meldefrist des 30. Juni 1994 ist eine Ausschlußfrist. Da die angefochtene Entscheidung zum Teil auf der Annahme beruht, daß es sich nur um eine verwaltungsrechtliche Frist handelt, verstößt die Entscheidung gegen Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex. Der Ausschlußcharakter der Frist betrifft die öffentliche Ordnung. Dieser Punkt ist daher vom Gerichtshof von Amts wegen zu prüfen, auch wenn weder das Gericht erster Instanz noch die Parteien diese Frage aufgeworfen haben.
153 Als erste Konsequenz ist das Urteil des Gerichts erster Instanz aufzuheben, da dieses die Frage des Ausschlußcharakters der Meldefrist nicht von Amts wegen geprüft hat.
154 Als zweite Konsequenz kann der Gerichtshof den Rechtsstreit endgültig entscheiden, da alle tatsächlichen und rechtlichen Umstände geklärt sind. Die angefochtene Entscheidung müßte für nichtig erklärt werden, da sie auf Gründen beruht, die mit dem zwingenden Charakter des Artikels 6 Absatz 1 des Fünften Kodex unvereinbar sind. Nach Artikel 34 des Vertrages ist die Sache an die Kommission zurückzuverweisen, welche die Maßnahmen zu ergreifen hat, die sich aus dem Nichtigkeitsurteil ergeben.
155 Hinsichtlich der Kosten ist daran zu erinnern, daß sich beide Parteien in der mündlichen Verhandlung gegen die von mir vorgeschlagene Lösung ausgesprochen haben. Es liegen daher außergewöhnliche Umstände im Sinne von Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung vor. Meines Erachtens hat jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen.
Hilfsweise: Zeitliche Zuständigkeit der Kommission für die Genehmigung der Beihilfe
156 Ich werde gleichwohl die von Salzgitter geltend gemachten Gründe(69) hilfsweise prüfen.
157 Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund rügt Salzgitter, das Gericht erster Instanz habe einen Rechtsfehler begangen, indem es festgestellt habe, daß die Kommission nach dem 31. Dezember 1994 keine Entscheidungen über die Zulässigkeit von Investitionsbeihilfen mehr habe treffen können, die nach allgemeinen Regionalbeihilferegelungen an im Hoheitsgebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik ansässige Stahlunternehmen gewährt werden sollten.
158 Es erscheint nützlich, die wesentlichen Fakten in Erinnerung zu rufen. Die deutsche Regierung meldete die Beihilfe am 25. November 1994 an. Deutschland überwies die Investitionsbeihilfe am 23. Dezember 1994 auf das Bankkonto von Salzgitter. Am 15. Februar 1995 beschloß die Kommission, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 6 Absatz 4 des Fünften Kodex einzuleiten. Die Investitionszulage wurde mit zwei Entscheidungen der deutschen Steuerbehörden vom 26. Oktober 1995 und vom 9. Januar 1996 gewährt.
159 In ihrer angefochtenen Entscheidung vom 29. Mai 1996 stellte die Kommission fest, daß die Investitionsbeihilfe und die Investionszulage eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare, nach Vertrag und Kodex verbotene staatliche Beihilfe darstellten, und ordnete deren Rückzahlung an.
160 Die Kommission wies zunächst darauf hin, daß aufgrund der Art der Produkte und des Standorts der betroffenen Unternehmen grundsätzlich Artikel 4 Buchstabe c des Vertrages und Artikel 5 des Fünften Kodex anwendbar seien. Dann führte sie weiter aus:
"Artikel 5 [des Fünften] Stahlbeihilfenkodex besagt jedoch eindeutig, daß die Kommission regionale Investitionsbeihilfen nur bis zum 31. Dezember 1994 für mit dem gemeinsamen Stahlmarkt vereinbar erklären kann und hierzu folglich nach dem 31. Dezember 1994 nicht mehr befugt ist.
Ab 1. Januar 1995 besteht nach dem Stahlbeihilfenkodex nicht mehr die Möglichkeit, regionale Investitionsbeihilfen zugunsten von Stahlunternehmen in Deutschland als mit dem Gemeinsamen Markt für Stahl vereinbar zu erklären, da Artikel 1 Absatz 1 und Artikel 5 des betreffenden Kodex eine solche Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt nach dem 31. Dezember 1994 nicht mehr vorsehen, und zwar unabhängig davon, ob die Beihilfe, wäre sie rechtzeitig angemeldet worden, genehmigungsfähig gewesen wäre oder nicht.
...
Da die Kommission gemäß Artikel 5 Stahlbeihilfenkodex regionale Investitionsbeihilfen nur bis zum 31. Dezember 1994 für vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklären und sie vor diesem Zeitpunkt nicht zu der angemeldeten staatlichen Beihilfe Stellung nehmen konnte, ist die genannte angemeldete Beihilfe gemäß Artikel 1 Absatz 1 des Stahlbeihilfenkodex mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und nach Artikel 4 Buchstabe c) des Vertrages untersagt.
Die bereits gezahlte betreffende Beihilfe muß zurückgefordert werden, da sie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und gemäß dem des Vertrages untersagt ist ..."
161 Das Gericht erster Instanz bestätigte diese Auffassung und führte in Randnummer 41 a. E. des angefochtenen Urteils aus, Artikel 5 des Kodex schreibe der Kommission einen äußersten Termin für Entscheidungen über die Vereinbarkeit dieser Art von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt vor.
162 Es ist nicht leicht, die genaue Tragweite dieser zentralen Aussage zu deuten. Aus Randnummer 46 des angefochtenen Urteils scheint hervorzugehen, daß sich die Aussage speziell auf die Zuständigkeit der Kommission für die Prüfung der materiellen Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt bezieht. Dies impliziert wiederum, daß nach dem 31. Dezember 1994 keine Genehmigung von Beihilfen mehr möglich ist, da die Prüfung der materiellen Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt die notwendige Voraussetzung für deren Genehmigung darstellt. Letztlich meine ich, daß sich die Entscheidung der Kommission und das Urteil des Gerichts erster Instanz auf eine Grundannahme zurückführen lassen: Nach Artikel 5 muß die Genehmigung von Beihilfen vor dem 31. Dezember 1994 erfolgen; danach ist die Kommission nicht mehr befugt, Beihilfen an Stahlunternehmen in den fünf neuen Ländern für mit dem gemeinsamen Stahlmarkt vereinbar zu erklären.
163 Fraglich ist daher, ob Artikel 5 dahin auszulegen ist, daß er einen äußersten Endtermin für die Genehmigung festlegt.
Wortlaut
164 Nach Artikel 5 kann die fragliche Beihilfe "bis zum 31. Dezember 1994 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gelten". Der Kodex sagt nicht "vereinbar erklärt werden", womit möglicherweise eine Frist für die Genehmigung der Beihilfe angedeutet worden wäre(70). Noch weniger sagt der Kodex: "Die Kommission kann die Beihilfe bis zum 31. Dezember 1994 für ... vereinbar erklären", was eindeutig eine verfahrensrechtliche und keine materiell-rechtliche Regelung gewesen wäre. Es läßt sich ein Vergleich zu den Artikeln 92 und 93 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 und 88 EG) ziehen, denen die Bestimmungen des Kodex nachempfunden wurden. Artikel 92, der die materiell-rechtlichen Bestimmungen für Beihilfen enthält, bestimmt in Absatz 3: "Als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar können angesehen werden: ..." (Hervorhebung von mir). Artikel 93, der Verfahrensfragen betrifft, bestimmt in Absatz 3: "Ist [die Kommission] der Auffassung, daß ein ... Vorhaben ... unvereinbar ist ..." Entsprechend deutet die Wendung "können ... als ... vereinbar gelten" in Artikel 5 des Kodex eher auf eine Frist für die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt als auf ein Verfahrenserfordernis hin. Tatsächlich wird mit ihr der Wortlaut von Artikel 1 Absatz 1 wiederholt: "Alle Beihilfen ... können nur dann als Gemeinschaftsbeihilfen und somit als mit dem ordnungsgemäßen Funktionieren des Gemeinsamen Marktes vereinbar angesehen werden ..." Somit ist ein Mitgliedstaat, der die Genehmigung einer Beihilfe begehrt, nach Artikel 5 verpflichtet, bis zum 31. Dezember 1994 alle verfahrens- und materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt zu erfuellen, soll diese genehmigungsfähig sein. Artikel 5 schreibt der Kommission keine Frist für die Genehmigung der Beihilfe vor. Die deutsche Fassung des Artikels 5 ist in dieser Hinsicht sogar noch klarer(71).
Gesetzgebungsgeschichte
165 Die Gesetzgebungsgeschichte bestätigt den Eindruck, daß Artikel 5 keinen äußersten Endtermin für die Genehmigung festlegt.
166 In einem entsprechenden Kontext sah Artikel 2 des Zweiten Kodex vor: "Beihilfen ... können als ... vereinbar angesehen werden, wenn ... [sie] spätestens am 1. Juli 1983 genehmigt werden." Diese Formulierung legte eindeutig die Annahme einer Frist für die Genehmigung nahe. Dies wurde durch die Begründungserwägungen der Entscheidung Nr. 1018/85/EGKS der Kommission vom 19. April 1985 zur Änderung des Zweiten Kodex(72) bestätigt, worin es hieß, daß "die Artikel 2, 5 und 8 [des Zweiten Kodex] Fristen für die Notifizierung, Genehmigung und Auszahlung von Beihilfen festgelegt [haben]".
167 In den späteren Beihilfenkodexen ersetzte der Gemeinschaftsgesetzgeber jedoch die Formulierung des Zweiten Kodex durch die Wendung "können bis ... als ... vereinbar gelten". Typische Beispiele hierfür sind Artikel 5 des Fünften Kodex und Artikel 5 des Sechsten Kodex. Wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber beabsichtigt hätte, in Artikel 5 des Fünften Kodex eine Frist für die Genehmigung von Beihilfen festzulegen, hätte man erwarten können, daß er die im Zweiten Kodex verwendete unzweideutige Formulierung beibehalten hätte.
Auslegung anhand des Systems des Kodex
168 Das Gericht erster Instanz hat sich in der entscheidenden Randnummer 41 des angefochtenen Urteils auf eine systematische Auslegung des Kodex gestützt, insbesondere auf das Verhältnis zwischen den Artikeln 5, 1 und 6. Nach ausführlicher wörtlicher Wiedergabe dieser Artikel hat das Gericht erster Instanz ausgeführt:
"[D]ie im Kodex genannten Beihilfemaßnahmen [durften] erst durchgeführt werden ..., wenn sie von der Kommission genehmigt worden waren. Deshalb war, wie sich aus der in Artikel 1 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Kodex enthaltenen Verweisung auf Artikel 5 ergibt, der für die Zahlung der regionalen Investitionsbeihilfen vorgeschriebene Stichtag 31. Dezember 1994 notwendig der in Artikel 5 festgelegte äußerste Termin für die Entscheidung der Kommission über die Vereinbarkeit dieser Art von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt."
169 Diese Begründung halte ich nicht für überzeugend.
170 Zunächst ist nicht klar, warum sich das Gericht erster Instanz auf die Bezugnahme auf Artikel 5 in Artikel 1 Absatz 3 Unterabsatz 2 beruft, worin es heißt: "Die Frist für die Beihilfen nach Artikel 5 läuft am 31. Dezember 1994 ab ..." Meiner Ansicht nach bezieht sich Artikel 1 Absatz 3 auf Artikel 5 nur, um den Anwendungsbereich der speziellen Zahlungsfrist, um die es geht, zu definieren. Ich erkenne nicht, wie diese Heranziehung des Artikels 5 für die Zwecke der Anwendung einer anderen Bestimmung des Kodex Rückwirkungen auf die Auslegung dieses Artikels 5 selbst haben kann.
171 Bei den beiden anderen Gesichtspunkten der angeführten Gründe scheint ein logischer Irrtum vorzuliegen.
172 Artikel 1 Absatz 3 Unterabsatz 1 bestimmt, daß Beihilfen nur nach den Verfahren des Artikels 6 gewährt werden dürfen. Nach Artikel 6 Absatz 1 ist die Kommission von allen Vorhaben zur Gewährung von Beihilfen im voraus zu unterrichten, und nach Artikel 6 Absatz 4 Satz 4 darf der betreffende Mitgliedstaat die geplanten Maßnahmen nur mit Zustimmung der Kommission durchführen, wobei er sich an die von dieser festgesetzten Bedingungen zu halten hat. Diese drei Vorschriften verdichten sich zu dem ersten Verbot - und insoweit stimme ich dem Gericht erster Instanz zu -, daß ein Mitgliedstaat grundsätzlich nicht zur Durchführung der Beihilfemaßnahme befugt ist, wenn er nicht zuvor die Genehmigung der Kommission erhalten hat.
173 Ein zweites, in Artikel 1 Absatz 3 Unterabsatz 2 aufgestelltes Verbot sieht vor, daß Beihilfen nach Artikel 5 grundsätzlich (ausgenommen Investitionszulagen) nicht nach dem 31. Dezember 1994 gezahlt werden dürfen.
174 Wenn ich nicht irre, läßt sich die in Randnummer 41 des angefochtenen Urteils vorgenommene Auslegung dieser beiden Verbote wie folgt umreißen: Wenn die Genehmigung der Zahlung vorauszugehen habe und die Zahlung bis zum 31. Dezember 1994 vorzunehmen sei, könne keine Genehmigung mehr nach dem 31. Dezember 1994 erteilt werden.
175 Diese anscheinend verlockende Schlußfolgerung beruht indessen auf falschen Prämissen.
176 Nach der Regelung des Kodex obliegt nicht der Kommission die Verpflichtung, die Beihilfe vor einem bestimmten Zahlungsdatum zu genehmigen, sondern dem Mitgliedstaat die Verpflichtung, mit der Durchführung der Beihilfe so lange zu warten, bis die Genehmigung der Kommission vorliegt.
177 Das bedeutet, daß die Regelung des Kodex auch dann, wenn ein Mitgliedstaat alle seine Voraussetzungen erfuellt, unerwünschte Folgen haben kann.
178 Nehmen wir einmal an, ein Beihilfevorhaben wurde ordnungsgemäß im voraus angemeldet und die wesentlichen Voraussetzungen des Kodex erfuellt. Wenn in einer solchen Situation die Kommission die angemeldete Beihilfe nicht vor dem 31. Dezember 1994 genehmigt, kann diese nicht gewährt werden, ohne daß zumindest ein Verbot des Kodex verletzt wird. Entweder verstößt der Mitgliedstaat, wie im vorliegenden Fall, gegen das erste Verbot, indem er die Beihilfe vor dessen Genehmigung zur Durchführung bringt, oder er wartet die Genehmigung ab und läuft dann Gefahr, gegen das zweite Verbot zu verstoßen, indem er die Beihilfe nach Ablauf der Frist des Artikels 1 Absatz 3 Unterabsatz 2 gewährt.
179 Der entscheidende Umstand, ob die Kommission eine Beihilfe vor oder nach Ablauf der Zahlungsfrist genehmigt, hängt ganz von ihrer administrativen Fähigkeit und/oder ihrer Bereitschaft ab, eine solche Entscheidung vor dem 31. Dezember 1994 zu treffen. Das bedeutet praktisch, daß die Kommission einen Mitgliedstaat durch ihre eigene Untätigkeit zur Verletzung des Kodex zwingen kann, obwohl dieser Staat alle Voraussetzungen des Kodex erfuellt hat.
180 In der soeben beschriebenen Situation kann es nicht zweifelhaft sein, daß die Kommission die Beihilfe genehmigen muß, da die einzige Unregelmäßigkeit, mit der diese Beihilfe behaftet ist, auf ihren eigenen Verzug zurückzuführen ist. Das bedeutet wiederum, daß die Kommission in vielen Fällen verpflichtet sein wird, Genehmigungsentscheidungen nach dem 31. Dezember 1994 zu treffen. Ich habe bereits beschrieben, wie schwierig es für die Kommission sein kann, innerhalb von sechs Monaten eine Entscheidung über angemeldete Beihilfevorhaben herbeizuführen(73). Diese Schwierigkeiten könnten ein Grund dafür sein, daß die neueren Stahlbeihilfenkodexe keine Genehmigungsfristen mehr enthalten.
181 Aus diesen Erwägungen folgt weiter, daß die Auslegung von Artikel 5 im Sinne einer Genehmigungsfrist unsinnige Folgen hätte. Die Kommission wäre in der Lage, ihre Zuständigkeit ratione temporis dadurch selbst zu bestimmen, daß sie wahlweise vor oder nach dem 31. Dezember 1994 über die betreffende Beihilfe entscheidet. Das Recht eines Mitgliedstaats, eine Beihilfe zu gewähren, würde letztlich von der Fähigkeit der Verwaltung,
Beschlüsse zu fassen, oder - schlimmer noch - von ihrem guten Willen abhängen. Mit einer Auslegung des Artikels 5 in dem von der Kommission und dem Gericht erster Instanz vorgeschlagenen Sinne würde eine Frist eingeführt werden, deren Ablauf für die Beteiligten, die keine Möglichkeit der Einflußnahme auf die Einhaltung dieser Frist hätten, schwerwiegende Folgen hätte. Dies mag ein weiterer Grund dafür sein, daß der Zweite Kodex der erste und letzte war, der eine echte Genehmigungsfrist enthielt.
182 Es könnte eingewandt werden, daß Artikel 5 zumindest in solchen Fällen als Genehmigungsfrist angesehen werden müsse, in denen die Beihilfe nach dem 30. Juni 1994 und damit nach Ablauf der Meldefrist angemeldet wurde.
183 Nichts in dem Kodex läßt jedoch die Annahme zu, daß Artikel 5 auf zwei verschiedene Art und Weisen ausgelegt werden könnte, je nachdem, ob die Beihilfe vor oder nach einem bestimmten Zeitpunkt angemeldet wurde. Tatsächlich wäre es in den Fällen, in denen der Zeitplan durch eine Verspätung bei der Anmeldung der Beihilfe abgekürzt wurde, noch weniger gerechtfertigt, Artikel 5 als Bestimmung über eine Genehmigungsfrist zu behandeln. In meinen Augen scheint das Eintreten der Kommission für eine Genehmigungsfrist in Wirklichkeit eine unglücklich durchdachte Lösung des völlig anders gelagerten Problems verspäteter Anmeldungen darzustellen.
Teleologische Argumente
184 Nach den Begründungserwägungen des Fünften Kodex stellen regionale Investitionsbeihilfen eine Ausnahme dar, und "es wäre ungerechtfertigt, sie über die für die Modernisierung der betreffenden Stahlunternehmen notwendige, auf drei Jahre geschätzte Zeit hinaus beizubehalten"(74). Der Kodex zielt somit bei Investitionsbeihilfen darauf ab, daß die mit der Beihilfe geförderten Investitionen zur Modernisierung der betreffenden Stahlunternehmen vor Ende 1994 getätigt werden. Dies wird durch die Vorschriften bestätigt, die für die besondere Steuervergünstigung (Investitionszulage) gelten, die nach deutschem Steuerrecht gewährt wird, nachdem die Investition getätigt worden ist. Die Zahlung einer solchen Beihilfe ist bis zum 31. Dezember 1995 zulässig (Artikel 1 Absatz 3).
185 Für die Erreichung dieses Zieles ist es wichtig, daß die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus dem Kodex erfuellen. Sie sollten die Beihilfe früh genug anmelden und sie grundsätzlich nicht nach dem 31. Dezember 1994 gewähren.
186 Für die Erreichung dieses Zieles macht es jedoch keinen Unterschied, ob die Kommission etwa wegen administrativer Schwierigkeiten die Beihilfe am 1. Januar 1995 statt am 31. Dezember 1994 genehmigt. Für Auswirkungen der Beihilfe auf den Wettbewerb kommt es nur darauf an, wann die Investitionen getätigt werden, und nicht darauf, wann die Entscheidung der Kommission über die Zulässigkeit der Beihilfe erlassen wird.
187 Demgemäß gelange ich zu dem Ergebnis, daß der Gerichtshof, falls er mit der vorstehend vorgeschlagenen Lösung nicht einverstanden sein sollte, dem ersten Rechtsmittelgrund stattgeben, das Urteil des Gerichts erster Instanz aufheben und die angefochtene Entscheidung für nichtig erklären müßte. Die Kommission hätte dann nach Artikel 34 des Vertrages die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen und müßte zur Tragung der Kosten verurteilt werden.
188 Da nach meinem Ergebnis der erste Rechtsmittelgrund durchgreift, ist eine Prüfung der übrigen Rechtsmittelgründe entbehrlich, die nur weiter hilfsweise zu prüfen wären.
Ergebnis
189 Meine Argumentation geht in erster Linie dahin, daß der Gerichtshof darauf abstellen sollte, daß die Kommission die in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Kodex vorgesehene Ausschlußfrist für die Anmeldung durch die Kommission nicht beachtet hat. Der Ausgang des Rechtsstreits nach dieser ersten Argumentationslinie scheint sich von demjenigen, der als das Ergebnis der hilfsweisen Argumentationslinie vorgeschlagen wird, nur in der Kostenentscheidung zu unterscheiden. Wie ich jedoch ausgeführt habe, werden die von der Kommission nach Artikel 34 des Vertrages zu treffenden Maßnahmen und damit der endgültige Ausgang des Rechtsstreits letztlich von der gewählten Argumentationslinie abhängen.
190 Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof im Ergebnis vor,
- das Urteil vom 31. März 1998 in der Rechtssache T-129/96 (Preussag Stahl/Kommission) aufzuheben;
- die Entscheidung 96/544/EGKS der Kommission vom 29. Mai 1996 für nichtig zu erklären;
- anzuordnen, daß Salzgitter und die Kommission jeweils ihre eigenen Kosten tragen, und
- anzuordnen, daß die deutsche Regierung ihre eigenen Kosten trägt.
(1) - Slg. 1998, II-609.
(2) - Entscheidung Nr. 3855/91/EGKS der Kommission vom 27. November 1991 zur Einführung gemeinschaftlicher Vorschriften über Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 362, S. 57).
(3) - Siehe Fußnote 2.
(4) - Entscheidung Nr. 322/89/EGKS der Kommission vom 1. Februar 1989 zur Einführung gemeinschaftlicher Vorschriften über Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 38. S. 8).
(5) - Entscheidung Nr. 2496/96/EGKS der Kommission vom 18. Dezember 1996 zur Einführung gemeinschaftlicher Vorschriften über Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 338, S. 42).
(6) - Siehe Artikel 97 des Vertrages.
(7) - ABl. C 289, S. 11.
(8) - ABl. 233, S. 24.
(9) - Siehe oben, Fußnote 1.
(10) - Beschluß vom 24. April 1996 in der Rechtssache C-87/95 P (CNPAAP/Rat, Slg. 1996, I-2003, Randnr. 30); Beschluß vom 7. März 1994 in der Rechtssache C-338/93 P (De Hoe/Kommission, Slg. 1994, I-819, Randnr. 19).
(11) - Vgl. Artikel 51 der EGKS-Satzung, Artikel 112 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung, Beschluß vom 26. April 1993 in der Rechtssache C-244/92 P (Kupka-Floridi/WSA, Slg. 1993, I-2041, Randnr. 9) und Beschluß vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache C-49/96 P (Progoulis/Kommission, Slg. 1996, I-6803, Randnr. 24).
(12) - Vgl. Artikel 49 Absatz 1 und 54 Absatz 1 der EGKS-Satzung.
(13) - Urteile vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C-386/96 P (Dreyfus/Kommission, Slg. 1998, I-2309, Randnr. 38), in der Rechtssache C-391/96 P (Compagnie Continentale [Frankreich]/Kommission, Slg. 1998, I-2377, Randnr. 36), in der Rechtssache C-403/96 P (Glencore Grain/Kommission, Slg. 1998, I-2405, Randnr. 38) und in der Rechtssache C-404/96 P (Glencore Grain/Kommission, Slg. 1998, I-2435, Randnr. 36); vgl. auch meine Schlußanträge vom 24. Februar 2000 in der Rechtssache C-154/99 P (Politi/Europäische Stiftung für Berufsbildung, Nrn. 29 bis 31).
(14) - Siehe oben, Nr. 19.
(15) - Siehe Randnr. 50 des angefochtenen Urteils.
(16) - Siehe insbesondere Randnrn. 52 bis 60.
(17) - Urteil vom 3. Oktober 1985 (Slg. 1985, 3053, Randnrn. 45 bis 47).
(18) - Entscheidung Nr. 2320/81/EGKS der Kommission vom 7. August 1981 zur Einführung gemeinschaftlicher Regeln für Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 228, S. 14).
(19) - Wegen einer detaillierteren Darstellung siehe unten, Nrn. 80 ff.
(20) - Abschnitt III der bei Fußnote 8 angeführten Entscheidung.
(21) - Vgl. die Abschnitte II und III sowie die Schlußfolgerung in Abschnitt IV der angefochtenen Entscheidung.
(22) - Urteil vom 26. Mai 1982 in der Rechtssache 44/81 (Deutschland/Kommission, Slg. 1982, 1855, Randnr. 16).
(23) - Ebenda.
(24) - Urteil vom 5. Oktober 1999 in der Rechtssache C-84/96 (Niederlande/Kommission, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 26 und 27).
(25) - Vgl. z. B. Urteile vom 30. November 1972 in der Rechtssache 32/72 (Wasaknäcke, Slg. 1972, 1181), vom 2. Mai 1990 in der Rechtssache C-357/78 (Hopermann, Slg. 1990, I-1669) und in der Rechtssache C-84/96 (angeführt in Fußnote 24).
(26) - Vgl. fünfte Begründungserwägung des Fünften Kodex.
(27) - Vgl. elfte Begründungserwägung des Fünften Kodex.
(28) - ebenda.
(29) - Vgl. auch das Verhältnis zwischen den Artikeln 1 Absatz 3, 5 und 6 Absatz 1 des Fünften Kodex.
(30) - Vgl. z. B. auch die Artikel 6 Absatz 6 und 7.
(31) - Vgl. auch Artikel 6 Absatz 3.
(32) - Angeführt in Fußnote 18.
(33) - Vgl. dritte Begründungserwägung des Zweiten Kodex.
(34) - Vgl. z. B. Urteil vom 26. November 1985 in der Rechtssache 42/85 (Cockerill-Sambre/Kommission, Slg. 1985, 374, Randnr. 10); Beschluß vom 7. Mai 1998 in der Rechtssache C-239/97 (Irland/Kommission, Slg. 1998, I-2655, Randnr. 7).
(35) - Angeführt in Fußnote 17.
(36) - Angeführt in Fußnote 17.
(37) - Angeführt in Fußnote 18.
(38) - Slg. 1985, 3054, 3075 f.
(39) - Randnrn. 46 und 47.
(40) - Urteil vom 24. Februar 1987 in der Rechtssache 304/85 (Falck/Kommission, Slg. 1987, 871, Randnrn. 16 und 18).
(41) - Entscheidung Nr. 257/80/EGKS der Kommission vom 1. Februar 1980 zur Einführung von gemeinschaftlichen Regeln über spezifische Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 29, S. 5).
(42) - Siehe fünfte Begründungserwägung des Zweiten Kodex (angeführt in Fußnote 18) sowie elfte Begründungserwägung des Fünften Kodex (angeführt in Fußnote 2).
(43) - Angeführt in Fußnote 4.
(44) - Siehe fünfte Begründungserwägung des Zweiten Kodex (angeführt in Fußnote 18).
(45) - Entscheidung Nr. 3484/85/EWG der Kommission vom 27. November 1985 (ABl. L 340, S. 1).
(46) - Begründungserwägungen des Dritten Kodex (angeführt in Fußnote 45) unter II sowie erste und zweite Begründungserwägung des Vierten Kodex (angeführt in Fußnote 4).
(47) - Urteil vom 11. Dezember 1980 in der Rechtssache 1252/79 (Lucchini/Kommission, Slg. 1980, 3753, 3766, 3771).
(48) - Urteil vom 19. Mai 1994 in der Rechtssache T-2/93 (Air France/Kommission, Slg. 1994, II-323, Randnr. 102).
(49) - Siehe Nr. 68.
(50) - Vgl. Nrn. 39 bis 41 meiner Schlußanträge in den verbundenen Rechtssachen C-430/93 und C-431/93 (Van Schijndel und van Veen, Slg. 1996, I-4705, I-4707).
(51) - Urteil vom 1. Juni 1994 in der Rechtssache C-136/92 P (Kommission/Brazzelli Lualdi u. a., Slg. 1994, I-1981, Randnr. 52).
(52) - Vgl. z. B. Urteil vom 20. Februar 1997 in der Rechtssache C-166/95 P (Kommission/Daffix, Slg. 1997, I-983, Randnr. 24).
(53) - Urteil vom 2. April 1998 in der Rechtssache C-367/95 P (Kommission/Sytraval und Brink's France, Slg. 1998, I-1719, Randnr. 67).
(54) - Urteil vom 19. Oktober 1995 in der Rechtssache C-19/93 P (Rendo u. a./Kommission, Slg. 1995, I-3319, Randnr. 13).
(55) - Schlußanträge des Generalanwalts Fennelly in der Rechtssache C-357/95 P (ENU/Kommission, Slg. 1997, I-1329, I-1331, Nrn. 27 bis 29); Schlußanträge des Generalanwalts Tesauro in der Rechtssache C-355/95 P (TWD/Kommission, Slg. 1997, I-2549, I-2551, Nr. 23); Schlußanträge des Generalanwalts Elmer in der Rechtssache C-259/96 P (Rat/De Nil und Impens, Slg. 1998, I-2915, I-2918, Nrn. 44 und 45).
(56) - Urteil vom 14. Dezember 1995 in der Rechtssache C-312/93 (Peterbroeck, Slg. 1995, I-4599); Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-430/93 und C-431/93 (angeführt in Fußnote 50); Urteil vom 1. Juni 1999 in der Rechtssache C-126/97 (Eco Swiss China Time, Slg. 1999, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).
(57) - Vgl. z. B. Schlußanträge des Generalanwalts Lagrange in der Rechtssache 66/63 (Niederlande/Hohe Behörde, Slg. 1964, 1147, 1187, 1191).
(58) - Siehe z. B. K. Lenaerts, D. Arts, Procedural Law of the European Union, London 1999, S. 185.
(59) - Urteil Kommission/Sytraval und Brink's France (angeführt in Fußnote 53, Randnr. 67).
(60) - Vgl. z. B. Urteil vom 21. Dezember 1954 in der Rechtssache 2/54 (Italien/Hohe Behörde, Slg. 1954, 79, 107, unter 7.); Urteil vom 17. Dezember 1959 in der Rechtssache 14/59 (Pont-à-Mousson/Hohe Behörde, Slg. 1959, 465, 492 f.); Urteil vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-304/89 (Oliveira/Kommission, Slg. 1991, I-2283, Randnrn. 18 bis 21).
(61) - Urteil in der Rechtssache 14/59 (Pont-à-Mousson/Hohe Behörde, angeführt in Fußnote 60, a. a. O., S. 493).
(62) - Siehe Nrn. 88 und 93.
(63) - Vgl. die Artikel 3 Buchstabe g und 4 Buchstabe c des Vertrages.
(64) - Siehe Nrn. 89 ff.
(65) - Vgl. z. B. Urteil vom 15. Januar 1987 in der Rechtssache 152/85 (Misset/Rat, Slg. 1987, 223, Randnr. 11); vgl. auch Urteil vom 18. September 1997 in den verbundenen Rechtssachen T-121/96 und T-151/96 (Mutual Aid Administration Service/Kommission, Slg. 1997, II-1355, Randnr. 38).
(66) - Artikel 113 § 1 zweiter Gedankenstrich und Artikel 116 § 1 zweiter Gedankenstrich der Verfahrensordnung.
(67) - Artikel 113 § 2 und 116 § 2 der Verfahrensordnung.
(68) - Rechtssache C-136/92 (angeführt in Fußnote 51, a. a. O., Randnrn. 57 bis 59).
(69) - Siehe oben, Nr. 45.
(70) - Dagegen stellt die Kommission in der angefochtenen Entscheidung unter IV unzutreffend fest, daß sie "gemäß Artikel 5 ... [B]eihilfen nur bis zum 31. Dezember 1994 für vereinbar ... erklären ... konnte" (Hervorhebung von mir).
(71) - Die fraglichen Beihilfen "können bis zum 31. Dezember 1994 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gelten".
(72) - ABl. L 110, S. 5.
(73) - Siehe Nr. 89.
(74) - Elfte Begründungserwägung des Fünften Kodex (angeführt in Fußnote 2).