62021CJ0292
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 19. januarja 2023 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Direktiva 2006/123/ES – Storitve na notranjem trgu – Člen 2(2)(d) – Stvarno področje uporabe – Storitev na področju prevoza – Tečaji ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja – Koncesija za javno storitev – Člen 15 – Zahteve – Razdelitev upoštevnega ozemlja na pet delov – Količinska in ozemeljska omejitev dostopa do zadevne dejavnosti – Nujni razlogi v splošnem interesu – Razlogi – Cestnoprometna varnost – Sorazmernost – Storitev splošnega gospodarskega pomena“
V zadevi C‑292/21,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) z odločbo z dne 6. aprila 2021, ki je na Sodišče prispela 7. maja 2021, v postopku
Administración General del Estado,
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),
UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT
proti
Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),
Ministerio Fiscal,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (poročevalec) in M. Gavalec, sodniki,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. junija 2022,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) in UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT A. Jiménez‑Blanco Carrillo de Albornoz, J. Machado Cólogan, abogados, in A. R. de Palma Villalón, procurador,
–
za Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica) J. Cremades García, S. Rodríguez Bajón in A. Ruiz Ojeda, abogados,
–
za špansko vlado I. Herranz Elizalde in S. Jiménez García, agenta,
–
za češko vlado M. Smolek in J. Vláčil, agenta,
–
za nizozemsko vlado M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen in J. Langer, agenti,
–
za Evropsko komisijo L. Armati, É. Gippini Fournier, M. Mataija in P. Němečková, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 15. septembra 2022
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Administración General del Estado (generalna državna uprava, Španija; v nadaljevanju: splošna uprava), Confederación National de Autoescuelas (CNAE) in začasno zvezo podjetij (UTE), ki sta jo oblikovali CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT (v nadaljevanju, skupaj: CNAE), na eni strani ter Ministerio Fiscal (državno tožilstvo, Španija; v nadaljevanju: državno tožilstvo) in Asociacion para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica) na drugi glede veljavne pravne ureditve za tečaje ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2006/123
3
V uvodnih izjavah 33, 40 in 70 Direktive 2006/123 je navedeno:
„(33)
Storitve, ki jih zajema ta direktiva, zajemajo najrazličnejše spreminjajoče se dejavnosti […]. Med storitvami, ki jih zajema ta direktiva, so tudi opravljanje storitev za podjetja in potrošnike, kot so […] storitve arhitektov, trgovina, organizacija trgovskih sejmov, najem avtomobilov in potovalne agencije. […] Te dejavnosti se lahko nanašajo tako na storitve, pri katerih je potrebna bližina med ponudnikom in prejemnikom storitve, za storitve, ki vključujejo premik prejemnika ali ponudnika, kot tudi na storitve, ki se lahko opravljajo na daljavo, vključno z internetom.
[…]
(40)
Pojem „pomembnih razlogov, ki se nanašajo na javni interes [nujnih razlogov v splošnem interesu]“, na katerega se sklicujejo nekatere določbe te direktive, je razvilo Sodišče v svoji sodni praksi v zvezi s členoma 43 in 49 Pogodbe in se lahko razvija še naprej. Pojem, kot ga v sodni praksi priznava Sodišče, zajema vsaj naslednje razloge: […] cestnoprometno varnost […]
[…]
(70)
Za namene te direktive in brez poseganja v člen 16 [ES] se lahko storitve obravnavajo kot storitve splošnega ekonomskega pomena samo, če se opravljajo pri izvajanju posebnih nalog javnega pomena, za katere je zadevna država članica zadolžila ponudnika. Ta zadolžitev bi morala biti določena v enem ali več aktih, katerih vrsto določi vsaka zadevna država članica, in bi morala natančno določiti naravo posebne naloge.“
4
Člen 2 te direktive določa:
„1.   Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.
2.   Ta direktiva se ne uporablja za naslednje dejavnosti:
(a)
negospodarske storitve splošnega pomena;
[…]
(d)
storitve na področju prevoza, vključno s pristaniškimi storitvami, ki jih zajema področje uporabe naslova V Pogodbe [ES];
[…]“
5
Člen 4 navedene direktive določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1.
‚storitev‘ pomeni vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu 50 [ES];
[…]
5.
‚ustanovitev‘ pomeni dejansko izvajanje gospodarske dejavnosti, kakor je navedeno v členu 43 [ES], s strani ponudnika za nedoločen čas in s stalno infrastrukturo, kjer se dejavnost opravljanja storitev dejansko izvaja;
[…]
8.
‚pomembni razlogi, ki se nanašajo na javni interes [nujni razlogi v splošnem interesu]‘ pomenijo razloge, ki jih kot takšne priznava sodna praksa Sodišča, vključno z naslednjimi razlogi: […] javna varnost […];
[…]“
6
Poglavje III Direktive 2006/123 ima naslov „Svoboda ustanavljanja ponudnikov“. Členi od 9 do 13 te direktive so del oddelka 1 tega poglavja, naslovljenega „Dovoljenja“.
7
Člen 9 navedene direktive, naslovljen „Sistemi dovoljenj“, določa:
„1.   Države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a)
sistem dovoljenj zadevnega ponudnika ne diskriminira;
(b)
potreba po sistemu dovoljenj je utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes [nujnimi razlogi v splošnem interesu];
(c)
zastavljenega cilja ni mogoče doseči z manj omejevalnim ukrepom, zlasti ker bi bil naknadni pregled prepozen, da bi bil lahko resnično učinkovit.
[…]
3.   Ta oddelek se ne uporablja za tiste vidike sistemov dovoljenj, ki jih posredno ali neposredno urejajo drugi instrumenti Skupnosti.“
8
Oddelek 2 poglavja III te direktive, ki je naslovljen „Prepovedane zahteve ali zahteve, ki so predmet ocene“, vsebuje člen 15. Ta člen se nanaša na zahteve, ki jih morajo oceniti države članice, in določa:
„1.   Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem predvideva katere koli zahteve iz odstavka 2, in zagotovijo, da so te v skladu s pogoji iz odstavka 3. Države članice prilagodijo svoje zakone in upravne predpise tako, da so združljivi s temi pogoji.
2.   Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem pogojuje začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti z upoštevanjem katere koli od naslednjih nediskriminatornih zahtev:
(a)
količinskih ali ozemeljskih omejitev, zlasti v obliki omejitev glede prebivalstva ali najmanjše geografske razdalje med ponudniki;
[…]
3.   Države članice preverijo, ali zahteve iz odstavka 2 izpolnjujejo naslednje pogoje:
(a)
nediskriminacija: zahteve ne smejo biti niti neposredno niti posredno diskriminatorne glede državljanstva ali v primeru podjetij glede kraja registriranega sedeža;
(b)
potreba: zahteve morajo biti utemeljene s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes [z nujnimi razlogi v splošnem interesu];
(c)
sorazmernost: zahteve morajo biti take, da zagotavljajo izpolnitev zastavljenega cilja; ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za uresničitev tega cilja, ter jih ni mogoče nadomestiti z drugimi, manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi se lahko doseže iste rezultate.
4.   Predpisi iz odstavkov 1, 2 in 3 se uporabljajo samo v zakonodaji na področju storitev splošnega gospodarskega pomena pod pogojem, da uporaba teh odstavkov pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebne naloge, ki jim je dodeljena.
[…]“
Direktiva 2014/23/EU
9
Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1) v skladu s členom 1(1) določa pravila o postopkih naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki in naročniki s koncesijami, katerih ocenjena vrednost ni manjša od mejnih vrednosti iz člena 8 te direktive.
10
Člen 5 navedene direktive določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1.
„koncesije“ pomeni koncesije za gradnje ali koncesije za storitve, kakor je opredeljeno v točkah (a) in (b):
[…]
(b)
„koncesija za storitve“ pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov opravljanje in upravljanje storitev, razen izvajanja gradenj iz točke (a), zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe storitev, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom.
[…]“
11
Člen 8 te direktive določa mejne vrednosti in metode za izračun ocenjene vrednosti koncesij. V skladu z odstavkom 1 tega člena se ta direktiva uporablja za koncesije, katerih vrednost je enaka ali večja od 5.186.000 EUR.
12
V skladu s členom 51(1) Direktive 2014/23 so morale države članice uveljaviti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 18. aprila 2016.
13
Iz člena 54, drugi odstavek, navedene direktive izhaja, da se ta direktiva ne uporablja za podeljevanje koncesij, ponujenih ali podeljenih pred 17. aprilom 2014.
Špansko pravo
14
Direktiva 2006/123 je bila v špansko pravo prenesena z Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (zakon 17/2009 o prostem dostopu do storitvenih dejavnosti in njihovem opravljanju) z dne 23. novembra 2009 (BOE št. 283 z dne 24. novembra 2009, str. 99570). V členu 3 tega zakona je pojem „storitev“ opredeljen kot „vsaka pridobitna dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu 50 [ES]“. Poleg tega iz člena 5 tega zakona izhaja, da se za začetek opravljanja storitvene dejavnosti lahko zahteva dovoljenje, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer pogoj nediskriminacije, pogoj nujnosti in pogoj sorazmernosti.
15
V skladu z Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencation a de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (zakon 17/2005 o vozniškem dovoljenju in vozniškem dovoljenju s točkami ter spremembi zakona o prometu, prometu motornih vozil in varnosti v cestnem prometu) z dne 19. julija 2005 (BOE št. 172 z dne 20. julija 2005, str. 25781) je treba oddajo naročil za izvajanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja izvesti na podlagi koncesije za javno storitev.
16
Z Orden INT/2595/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y réeducación vial para los titues de permiso licencio a de conducción (odlok INT/2596/2005 o tečajih ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za imetnike vozniških dovoljenj) z dne 28. julija 2005 (BOE št. 190 z dne 10. avgusta 2005, str. 28083) se izvaja zakon iz prejšnje točke te sodbe. V skladu z odstavkom 12 tega odloka je treba preverjanje in inšpekcijske preglede v zvezi s tečaji ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu izvajati v skladu s tehničnimi predpisi, določenimi v zadevni koncesijski pogodbi za javne storitve. Vendar je v tem odstavku 12 pojasnjeno, da lahko Dirección General de Tráfico (generalni direktorat za promet, Španija) neposredno ali prek svojih služb nadzoruje tečaje za delno ponovno pridobitev točk in tečaje za ponovno pridobitev vozniškega dovoljenja, pa tudi centre, ki te tečaje ponujajo.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
17
Dirección General de Tráfico (generalni direktorat za promet) je objavil razpis z naslovom „Koncesija za vodenje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja: pet delov“. Ta razpis se je nanašal na tečaje, ki so se jih morali vozniki udeležiti za ponovno pridobitev točk za vozniško dovoljenje, ki so jih izgubili zaradi prometnih prekrškov.
18
Pogodba, ki je bila predmet razpisa, je bila oblikovana kot koncesijska pogodba za javne storitve. S tem namenom je bilo celotno nacionalno ozemlje – razen Katalonije in Baskije – razdeljeno na pet območij, pri čemer je vsakemu ustrezal eden od petih delov razpisa. Po končanem postopku je bil ponudnik, izbran na razpisu za vsak posamezni del, edini subjekt, ki je bil pooblaščen za izvajanje teh tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu na ustreznem geografskem območju.
19
Združenje Audica je zadevni razpis izpodbijalo pred Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (osrednji upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja, Španija), ker naj bi bilo naročilo za izvajanje teh tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu na podlagi koncesijskih pogodb za javne storitve v nasprotju s svobodo opravljanja storitev.
20
Osrednji upravni organ za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja je z odločbo z dne 23. januarja 2015 zavrnil pritožbo združenja Audica. To združenje je nato zoper to odločbo vložilo tožbo v upravnem sporu pri Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (senat za upravne spore pri osrednjem sodišču, Španija).
21
Generalna uprava in CNAE sta se postopka udeležili kot toženi stranki, pri čemer je bilo pojasnjeno, da je CNAE sodelovala v zadevnem postopku razpisa in da je državno tožilstvo interveniralo v podporo združenju Audica.
22
To sodišče je s sodbo z dne 28. novembra 2018 tej tožbi v upravnem sporu ugodilo ter razveljavilo odločbo osrednjega upravnega organa za pravna sredstva v postopkih javnega naročanja z dne 23. januarja 2015 in razpis iz postopka v glavni stvari. Navedeno sodišče meni, da čeprav so tečaji ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu člena 14 PDEU, naj bi bila obveznost podelitve koncesije za javne storitve pretirana in neutemeljena. Med drugim naj bi obstajali drugi načini, na podlagi katerih bi bilo mogoče priti do enakega rezultata, ne da bi bila ogrožena konkurenca med ponudniki storitev, ki lahko opravljajo zadevno dejavnost.
23
Generalna uprava in CNAE sta zoper to sodbo vložila kasacijsko pritožbo pri Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija), ki je predložitveno sodišče.
24
Predložitveno sodišče se strinja z dvomi, ki jih je državno tožilstvo izrazilo v zvezi z združljivostjo – zlasti z Direktivo 2006/123 – naročila za izvajanja tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja na podlagi koncesije za javno storitev. Vendar to sodišče meni, da utemeljitev, ki jo je podala splošna uprava in v skladu s katero naj ne bi bilo mogoče na koristen način primerjati začetnega usposabljanja, ki ga ponujajo avtošole, s temi tečaji za ozaveščanje in prevzgojo v cestnem prometu, ni neupoštevna. Med tema vrstama tečajev naj bi obstajala kvalitativna razlika. V nasprotju z ozaveščanjem in prevzgojo v cestnem prometu naj se začetno usposabljanje ne bi nanašalo na osebe, ki so kršile cestnoprometne predpise. Za pridobitev vozniškega dovoljenja naj bi bilo poleg tega treba uspešno opraviti izpit, ki ga ne izvajajo avtošole same.
25
To sodišče pojasnjuje, da je na podlagi veljavne španske zakonodaje za avtošole potrebno le upravno dovoljenje. Vendar naj to, da za avtošole velja upravni nadzor, ne bi omejevalo niti dostopa do zadevne dejavnosti niti števila avtošol. Če bi torej obstajala podobnost med začetnim usposabljanjem in navedenimi tečaji ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu, bi se bilo torej mogoče vprašati, zakaj španski zakonodajalec za izvajanje istih tečajev ni zahteval le pridobitev upravnega dovoljenja, ampak jih je opredelil kot javno storitev, ki se opravi na podlagi koncesije.
26
Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je nacionalna določba, v skladu s katero je treba naročila za izvajanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja oddati na podlagi koncesije za javne storitve, v skladu z Direktivo [2006/123] ali, odvisno od primera, z drugimi predpisi ali načeli prava Evropske unije?“
Vprašanje za predhodno odločanje
27
Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije, zlasti člen 15 Direktive 2006/123, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba naročila za izvajanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja dodeliti s koncesijo za opravljanje javne službe.
28
Za koristen odgovor na to vprašanje je treba na prvem mestu preveriti, ali zagotavljanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja spada na stvarno področje uporabe Direktive 2006/123.
29
Najprej je treba spomniti, da se Direktiva 2006/123 uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici. Člen 4, točka 1, te direktive določa, da „storitev“ v smislu te direktive pomeni vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo.
30
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, kot je to storilo predložitveno sodišče, da zagotavljanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja s koncesijo spada k pojmu „storitev“, ker koncesijska pogodba koncesionarju omogoča, da organizacijo zadevnih tečajev opravlja za plačilo. Ta dejavnost se poleg tega nanaša na stalno poslovno enoto, iz katere se opravljanje storitev dejansko izvaja.
31
Zaradi tega v skladu z opredelitvijo pojma „ustanovitev [sedež]“ iz člena 4, točka 5, Direktive 2006/123 in kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 23 sklepnih predlogov, navedena dejavnost spada na področje uporabe določb te direktive o svobodi ustanavljanja.
32
Dalje, v skladu s členom 2(2)(d) Direktive 2006/123 so storitve na področju prevoza izključene iz njenega stvarnega področja uporabe, saj je v skladu s členom 58(1) PDEU svoboda opravljanja prevoznih storitev posebej urejena z naslovom VI Pogodbe DEU.
33
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da pojem „storitve na področju prevoza“ ne obsega le fizično dejanje prevoza oseb in blaga z enega kraja na drugega s pomočjo vozila, letala ali vodnega plovila, temveč tudi vsako storitev, ki je neločljivo povezana s takim dejanjem (glej v tem smislu, sodbi z dne 20. decembra 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, točka 41, in z dne 15. oktobra 2015, Grupo Itevelesa in drugi, C‑168/14, EU:C:2015:685, točka 46).
34
V tem okviru je torej treba, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 31 sklepnih predlogov, nujno razlikovati med storitvami, ki so neločljivo povezane s fizičnim dejanjem premikanja oseb ali blaga z enega kraja na drugega s prevoznim sredstvom na eni strani in storitvami, ki spadajo na področje uporabe te direktive, ker njihov prvotni namen ni premikanje oseb ali blaga, na drugi strani.
35
Za to razlikovanje je treba upoštevati glavni namen zadevne storitve (glej v tem smislu sodbo z dne 1. oktobra 2015, Trijber in Harmsen, C‑340/14 in C‑341/14, EU:C:2015:641, točka 51).
36
Tako v skladu z uvodno izjavo 33 Direktive 2006/123 ta direktiva ureja med drugim storitve najema vozil, potovalne agencije in storitve na področju turizma, vključno s storitvami turističnih vodičev.
37
Poleg tega je iz točke 2.1.2 Priročnika o izvajanju Direktive o storitvah razvidno, da se izjema iz člena 2(2)(d) Direktive 2006/123 med drugim ne bi smela razširiti na storitve avtošole.
38
Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 34 sklepnih predlogov, je – tako kot storitve avtošole, navedene v prejšnji točki te sodbe – glavni namen tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja to, da se udeleženec usposobi za varno in odgovorno vožnjo, in ne da se prevaža.
39
Res je, kot je med drugim poudarila nizozemska vlada, Sodišče odločilo, da se izjema iz člena 2(2)(d) Direktive 2006/123 nanaša na dejavnosti tehničnega pregleda (sodba z dne 15. oktobra 2015, Grupo Itevelesa in drugi, C‑168/14, EU:C:2015:685, točka 54).
40
Vendar so te dejavnosti predhodni in nepogrešljiv pogoj za opravljanje glavne dejavnosti, ki je prevoz. Vendar pa v nasprotju s temi dejavnostmi, ki se izvajajo neposredno na vozilu kot na prevoznem sredstvu, pravna pravila, ki urejajo pridobitev ali imetništvo vozniškega dovoljenja, določajo pogoje, pod katerimi lahko oseba vozi določeno vrsto prevoznega sredstva, in so kot taka povezana bolj z osebo kot s samim vozilom.
41
Zato je treba ugotoviti, da za zagotavljanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja ne more veljati izjema iz člena 2(2)(d) Direktive 2006/123.
42
Na drugem mestu je treba preveriti, ali drug instrument prava Unije, kot je Direktiva 2014/23, katere uporaba je bila predmet razprave med strankama v postopku v glavni stvari na obravnavi, vpliva na uporabo Direktive 2006/123 v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari.
43
V skladu s členom 9(3) Direktive 2006/123 se namreč členi od 9 do 13 te direktive ne uporabljajo za vidike sistemov dovoljenj, ki jih neposredno ali posredno urejajo drugi instrumenti Unije, kot je Direktiva 2014/23.
44
Za uporabo zadnjenavedene direktive pa mora biti izpolnjenih več kumulativnih pogojev.
45
Najprej, glede stvarnega področja uporabe Direktive 2014/23 mora biti zadevna storitev v skladu s členom 1(1) te direktive v obliki koncesije, pri čemer je „koncesija za storitve“ v členu 5, točka 1(b), te direktive opredeljena kot „pisno sklenjena odplačna pogodba, s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov opravljanje in upravljanje storitev […] zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe storitev, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom“.
46
V obravnavanem primeru iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, izhaja, da je treba tečaje ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja zagotoviti na podlagi koncesije za javne storitve, ki se nanaša na geografsko območje in na opravljanje specifične storitve na tem območju. Poleg tega je namen take koncesije prenos pravice do izvajanja zadevnih tečajev z naročnika na vsakega koncesionarja. Ugotoviti je torej treba, da koncesije za javne storitve iz postopka v glavni stvari spadajo na stvarno področje uporabe Direktive 2014/23.
47
Dalje, glede uporabe ratione temporis Direktive 2014/23 iz njenega člena 54, drugi odstavek, izhaja, da mora biti zadevna koncesija predmet ponudbe ali mora biti dodeljena po 17. aprilu 2014.
48
Poudariti pa je treba, da CNAE in španska vlada trdita, da so bile koncesije iz postopka v glavni stvari predmet ponudbe, ki je bila predložena pred 18. aprilom 2016, pri čemer je ta datum v skladu s členom 51(1) Direktive 2014/23 datum izteka roka za njen prenos v nacionalno pravo. Ta ponudba naj bi bila torej predložena na datum, ko je nacionalna ureditev, ki se je prej uporabljala, še veljala in ko ta direktiva ni bila del tega prava.
49
Sodišče je v zvezi s tem v zadevi, v kateri je bila ponudba izključena iz postopka oddaje javnega naročila pred iztekom roka za prenos upoštevne direktive in preden je bila ta vključena v nacionalno pravo, razsodilo, da bi bila uporaba te direktive v nasprotju z načelom pravne varnosti, ker je bila odločba, zoper katero se zatrjuje kršitev prava Unije, sprejeta pred tem datumom (sodba z dne 15. oktobra 2009, Hochtief in Linde‑Kca‑Dresden, C‑138/08, EU:C:2009:627, točki 28 in 29 ter navedena sodna praksa).
50
V teh okoliščinah je videti, da se Direktiva 2014/23 – s pridržkom preverjanj, ki jih bo moralo opraviti predložitveno sodišče – ratione temporis ne uporablja za spor o glavni stvari, ker se zdi, da so bile koncesije iz postopka v glavni stvari predmet ponudbe pred iztekom roka za prenos te direktive in ker ta še ni bila del španskega prava.
51
Nazadnje je treba pojasniti, da tudi če bi se Direktiva 2014/23 ratione temporis uporabljala za spor o glavni stvari, bi morala biti tudi vrednost zadevne koncesijske pogodbe v skladu s členom 8(1) te direktive 5.186.000 EUR ali več.
52
Čeprav mora nazadnje predložitveno sodišče preveriti, ali je ta pogoj v obravnavanem primeru izpolnjen, je treba ugotoviti, da se na podlagi informacij, ki so jih na obravnavi predložile CNAE, španska vlada in Evropska komisija, izkaže, da je vrednost pogodbe iz postopka v glavni stvari nižja od tega zneska.
53
Zato je treba izhajati iz predpostavke, da se Direktiva 2014/23 ne uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari. Iz tega izhaja, da se poglavje III Direktive 2006/123 uporablja, tudi če gre tako kot v obravnavanem primeru za povsem notranji položaj, to je položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni na eno samo državo članico (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2020, Cali Apartments, C‑724/18 in C‑727/18, EU:C:2020:743, točki 55 in 56).
54
Na tretjem mestu je torej treba preučiti, ali je nacionalna ureditev, v skladu s katero je treba tečaje ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja dodeliti s koncesijo za opravljanje javne službe, združljiva s členom 15 Direktive 2006/123.
55
Ta člen, ki je v poglavju III te direktive, se nanaša na zahteve, naložene s pravnim sistemom države članice, ki so predmet njene presoje. Zato je treba najprej ugotoviti, ali taka ureditev spada v eno od kategorij „zahtev“ iz navedenega člena.
56
V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je v skladu z ureditvijo iz postopka v glavni stvari za zagotavljanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja na vsakem od petih predhodno razmejenih geografskih območij na celotnem zadevnem nacionalnem ozemlju, razen Katalonije in Baskije, pooblaščen le en koncesionar. Ko je zadevno naročilo oddano, koncesionar opravlja izključni nadzor nad območjem, na katerem je imetnik koncesije za storitve javnih služb, saj noben drug ponudnik na tem območju ne sme opravljati teh storitev.
57
Iz člena 15(1) in (2)(a) Direktive 2006/123 pa je razvidno, da količinske ali ozemeljske omejitve pri opravljanju storitvene dejavnosti pomenijo zahteve v smislu te direktive, če med drugim določajo omejitve glede števila izvajalcev, ki se v določeni državi članici lahko ustanovijo, oziroma omejitve glede upoštevanja minimalne geografske razdalje med ponudniki.
58
Ob upoštevanju opisa zadevne nacionalne ureditve iz točke 56 te sodbe je treba šteti, da pomeni hkrati količinsko omejitev in ozemeljsko omejitev v smislu člena 15(2)(a) Direktive 2006/123.
59
Taka omejitev svobode ustanavljanja je dopustna le, če je v skladu s pogoji iz člena 15(3) te direktive. Biti mora nediskriminatorna, potrebna in sorazmerna.
60
Prvič, glede spoštovanja pogoja „nediskriminacije“ iz člena 15(3)(a) Direktive 2006/123 zadošča poudariti, kot so to storile vse stranke, ki so predložile stališča, da se zadevna nacionalna ureditev brez diskriminacije uporablja za vse ponudnike, ki želijo opraviti storitev iz postopka v glavni stvari.
61
Drugič, glede vprašanja, ali je ta ukrep utemeljen z nujnim razlogom v splošnem interesu v smislu člena 15(3)(b) Direktive 2006/123, je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je ta ukrep zasnovan za izboljšanje cestnoprometne varnosti, saj se voznikom, ki so izgubili točke na svojih vozniških dovoljenjih, olajša dostop do centrov usposabljanja. V skladu s členom 4, točka 8, Direktive 2006/123 v povezavi z uvodno izjavo 40 te direktive in ustaljeno sodno prakso Sodišča gre tu za nujni razlog v splošnem interesu, s katerim je mogoče utemeljiti omejitve svobode ustanavljanja (glej v tem smislu sodbo z dne 15. oktobra 2015, Grupo Itevelesa in drugi, C‑168/14, EU:C:2015:685, točka 74 in navedena sodna praksa).
62
Tretjič, glede vprašanja, ali je tak ukrep sorazmeren z zastavljenim ciljem v splošnem interesu v smislu člena 15(3)(c) Direktive 2006/123, je treba poudariti, da je nacionalni ukrep, s katerim se omejuje svoboda ustanavljanja in ki uresničuje cilj v splošnem interesu, dopusten le, če je primeren za zagotovitev uresničitve tega cilja in če ne presega tega, kar je potrebno za dosego tega cilja (glej po analogiji sodbo z dne 1. oktobra 2015, Trijber in Harmsen, C‑340/14 in C‑341/14, EU:C:2015:641, točka 70).
63
Nazadnje mora nacionalno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejanskega stanja spora o glavni stvari, odločiti, ali ukrep izpolnjuje ti dve zahtevi. Vendar lahko Sodišče predložitvenemu sodišču, da bi mu zagotovilo koristne odgovore, posreduje podatke iz spisa v postopku v glavni stvari ter iz pisnih in ustnih pripomb, ki so mu bile predložene, tako da lahko to sodišče izda odločbo (glej v tem smislu sodbo z dne 1. oktobra 2015, Trijber in Harmsen, C‑340/14 in C‑341/14, EU:C:2015:641, točka 71 in navedena sodna praksa).
64
Glede, prvič, primernosti ukrepa za dosego cilja izboljšanja cestnoprometne varnosti je iz elementov, predloženih Sodišču, razvidno, da je namen ukrepa iz postopka v glavni stvari zagotoviti obstoj vsaj enega gospodarskega subjekta, ki je zadolžen za opravljanje zadevne dejavnosti na vsakem od petih območij na celotnem upoštevnem ozemlju.
65
Ta ukrep lahko doseže uresničevani cilj, ker je njegov namen zagotoviti dostop voznikov do centrov usposabljanj na celotnem upoštevnem ozemlju, vključno z območji, ki so geografsko izolirana ali manj privlačna (glej po analogiji sodbi z dne 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, točki 51 in 52, in z dne 1. junija 2010, Blanco Pérez in Chao Gómez, C‑570/07 in C‑571/07, EU:C:2010:300, točka 70).
66
Drugič, glede vprašanja, ali ukrep iz postopka v glavni stvari presega to, kar je nujno za dosego uresničevanega cilja, je treba poudariti, da ta ukrep pomeni bistveno omejitev svobode ustanavljanja, saj določa razdelitev upoštevnega ozemlja na pet velikih območij, na vsakem od teh območij pa lahko zadevno storitev opravlja samo en ponudnik.
67
Kot pa je generalni pravobranilec navedel v točkah od 84 do 86 sklepnih predlogov, se zdi, da obstajajo ukrepi, ki so manj omejevalni, kot je navedeni ukrep, s katerimi se lahko doseže uresničevani cilj. Poleg tega, kot je bilo navedeno pred predložitvenim sodiščem, tudi ni izključeno, da bi bilo ta cilj mogoče doseči s sistemom upravnega dovoljenja, namesto uporabe javne storitve, ki jo je treba zagotoviti s koncesijo.
68
Na četrtem mestu, ni mogoče izključiti, da predložitveno sodišče po svoji presoji meni, da je zagotavljanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja naloga, ki je povezana s storitvijo, splošnega gospodarskega pomena. Tako je v skladu z uvodno izjavo 70 Direktive 2006/123, če se storitev iz postopka v glavni stvari opravlja na podlagi posebnih nalog javne službe, ki jih ponudniku dodeli zadevna država članica.
69
V tem primeru bi ta storitev torej spadala na področje uporabe člena 15(4) te direktive. Zato bi bilo treba združljivost ukrepa iz postopka v glavni stvari s pravom Unije presojati glede na posebno pravilo iz te določbe.
70
To posebno pravilo določa, da se pravila iz člena 15, od (1) do (3), Direktive 2006/123 za zadevno nacionalno zakonodajo na področju storitev splošnega gospodarskega pomena uporabljajo le, če uporaba teh odstavkov pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebne dodeljene naloge.
71
Sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da člen 15(4) te direktive ne nasprotuje temu, da nacionalni ukrep določa ozemeljsko omejitev, če je ta omejitev nujna za opravljanje zadevne posebne naloge zadevnih ponudnikov storitev splošnega gospodarskega pomena pod ekonomsko sprejemljivimi pogoji in je sorazmerna s tem izvajanjem (glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, točka 73).
72
Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 100 sklepnih predlogov, ni izključeno, da bi bilo mogoče dokazati, da bi razdelitev upoštevnega ozemlja na več geografskih območij kot na pet obstoječih pripomogla k temu, da bi se olajšalo opravljanje storitev iz postopka v glavni stvari na manj privlačnih območjih. V teh okoliščinah naj se ozemeljska razdelitev in količinska omejitev, ki ju določa ukrep, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ne bi izkazali kot nujni za opravljanje posebne naloge pod ekonomsko upravičenimi pogoji.
73
Vendar bo moralo predložitveno sodišče preučiti in upoštevati natančen obseg obveznosti javne službe, ki so po potrebi naložene koncesionarjem na področju tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja, in ugotoviti, ali bi manj zavezujoč sistem lahko preprečil opravljanje zadevne javne službe pod ekonomsko upravičenimi pogoji.
74
Glede na vse navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 15 Direktive 2006/123 razlagati tako, da ta določba nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba naročila za izvajanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja oddati s koncesijo za opravljanje javne službe, če ta ureditev presega to, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja v splošnem interesu, in sicer izboljšanja cestnoprometne varnosti.
Stroški
75
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
Člen 15 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu
je treba razlagati tako, da
ta določba nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero je treba naročila za izvajanje tečajev ozaveščanja in prevzgoje v cestnem prometu za ponovno pridobitev točk za vozniška dovoljenja oddati s koncesijo za opravljanje javne službe, če ta ureditev presega to, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja v splošnem interesu, in sicer izboljšanja cestnoprometne varnosti.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.