61990C0052
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
CARL OTTO LENZ
apresentadas em 11 de Fevereiro de 1992 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A — Matéria de facto
1.
Na presente acção por incumprimento do Tratado, que está estreitamente ligada ao processo Ryborg (
1
), a Comissão acusa a Dinamarca de não ter aplicado a Directiva 83/182/CEE, relativa às isenções fiscais aplicáveis na Comunidade, em matéria de importação temporária de certos meios de transporte (
2
), em particular o n.° 3 do respectivo artigo 9.° Tal dá-nos ocasião de clarificar quais os pressupostos de que depende a admissibilidade da acção em processos nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE.
2.
Limitar-me-ei de seguida a analisar brevemente o quadro traçado pela directiva e a conexão com o processo Ryborg, apontando de seguida cada um dos pontos a apreciar como possível objecto da acção ou da fase administrativa do processo; quanto ao restante, remete-se para o relatório para audiência.
3.
As finalidades da directiva são descritas da seguinte forma, nos seus dois primeiros considerandos:
«... a livre circulação dos residentes comunitários na Comunidade é entravada pelos regimes fiscais aplicáveis à importação temporária de certos meios de transporte para uso particular ou profissional;
... a eliminação dos entraves resultantes dos referidos regimes fiscais é particularmente necessária para a constituição de um mercado económico com características análogas às de um mercado interno».
4.
Com esta base, a directiva contém disposições, constantes dos artigos 3.° a 6.°, sobre a importação, com isenção de impostos, de determinados meios de transporte, nomeadamente veículos de turismo, no que respeita a impostos sobre o volume de negócios, sobre consumos específicos e outros impostos sobre o consumo, bem como aos impostos indicados no anexo (na Dinamarca, o Vægtafgift af motorkøretøjer). Além disso, os artigos 7°, 8.° e 9.°, n.° 3, regulamentam a determinação da residência habitual, fornecendo assim um critério a utilizar sempre que haja dúvidas sobre qual de dois Estados tem autoridade fiscal e — inversamente — qual é o país da «importação temporária».
5.
O cerne do processo Ryborg era a interpretação de um destes preceitos, concretamente o artigo 7° Nesse processo o Højesteret dinamarquês foi chamado a pronunciar-se sobre um caso no qual o arguido do processo principal era acusado de ter violado as leis fiscais dinamarquesas. Com base nesta acusação, foi condenado nas instâncias inferiores a pagar imposto sobre o valor acrescentado pela importação do seu automóvel, registado na Alemanha, bem como uma multa pela sua importação ilegal. Para chegar a esta conclusão, partiu-se do princípio de que N. Ryborg, à data de nacionalidade dinamarquesa e que desde 1973 tinha residência e trabalhava na Alemanha, residia também na Dinamarca desde Novembro de 1982. Este pressuposto assentava no facto de, segundo as suas próprias informações, o arguido ter passado, desde Julho/Agosto de 1982 até à apreensão do seu automóvel, em 17 de Janeiro de 1984, quase todas as noites e a maior parte dos fins-de-semana na Dinamarca em casa de uma amiga, tendo sempre utilizado o seu próprio automóvel para a viagem de ida e volta à Dinamarca, tratando-se desde Novembro de 1982 de um novo automóvel que comprou por essa altura. Com base em recurso do arguido, o Højesteret submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 7.°, n.° 1 da directiva nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, para esclarecimento dos factos que lhe tinham sido presentes. O Tribunal de Justiça declarou a este respeito:
«1 A residência normal, na acepção do artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 83/182/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa às isenções fiscais aplicáveis na Comunidade, em matéria de importação temporária de certos meios de transporte, corresponde ao centro permanente dos interesses da pessoa em causa e este lugar deve ser determinado com o auxílio dos critérios contidos nesta disposição e de todos os elementos de facto pertinentes. A este respeito, há que precisar que o simples facto de um cidadão de um Estado-membro B, que mudou de residência para o Estado-membro A, onde arranjou trabalho e habitação, mas que, a partir de uma certa data e durante mais de um ano passou quase todas as noites e os fins-de-semana em casa de uma amiga no Estado-membro B, conservando o seu trabalho e a sua habitação no Estado-membro A, não basta para concluir que transferiu a sua residência normal para o Estado-membro B.»
6.
O Højesteret colocou também a questão da interpretação e dos efeitos directos do n.° 2 do artigo 10.° da directiva, o qual dispõe:
«Quando a aplicação prática da presente directiva suscitar dificuldades, as autoridades competentes dos Estados-membros interessados tomarão de comum acordo as decisões necessárias, tendo em conta, designadamente, as convenções e directivas comunitárias em matéria de assistência mútua.»
7.
A este respeito, o Tribunal de Justiça decidiu o seguinte:
«O artigo 10.°, n.° 2, da Directiva 83/182/CEE não obriga os Estados-membros a concertarem-se relativamente a cada caso individual em que a aplicação desta directiva suscite dificuldades.
O artigo 10.°, n.° 2, da Directiva 83/182/CEE não pode ser invocado pelos particulares perante os órgãos jurisdicionais nacionais.»
8.
Invocando as decisões dos tribunais inferiores do Estado-membro demandado, que neste caso tinham sido proferidas antes da formulação do pedido de decisão a título prejudicial pelo Højesteret, N. Ryborg apresentou queixas ao Parlamento Europeu e à Comissão, como resulta de uma carta desta última ao Estado-membro em causa, de 11 de Julho de 1985 (anexo 2 à petição inicial). Nesta carta a Comissão chamou a atenção para o facto de as viagens de N. Ryborg não alterarem em nada a sua posição jurídica do ponto de vista das regras comunitárias sobre residência. Referia, a este respeito, o n.° 3 do artigo 9.° da directiva, que determina, nomeadamente, o seguinte:
«O Reino da Dinamarca fica autorizado a manter as normas em vigor no seu país respeitantes à residência normal, segundo as quais se considera que uma pessoa, incluindo um estudante, no caso referido no n.° 1, alínea b), do artigo 5.°, tem a sua residência normal na Dinamarca se aí viver durante um ano ou 365 dias num período de vinte e quatro meses.
Todavia, a fim de evitar a dupla tributação:
—
quando a aplicação destas normas leve a que se considere que uma pessoa tem duas residências, a residência normal dessa pessoa situa-se no lugar onde vivem o cônjuge e os filhos;
—
em casos semelhantes, o Reino da Dinamarca e o outro Estado-membro interessado deliberarão entre si a fim de se determinar qual das duas residências deve ser tida em consideração para efeitos de tributação.»
9.
A Comissão defendeu o entendimento de que no caso de N. Ryborg não era possível dizer que ele tivesse permanecido na Dinamarca por um ano ou durante 365 dias num período de 24 meses, dado que só ocasionalmente se tinha deslocado a este país. Além disso, o conceito de cônjuge, na acepção do n.° 3, primeiro travessão, segundo parágrafo, do preceito citado, deve ser interpretado em sentido restrito, pelo que não podia ser aplicado a N. Ryborg, que não era casado com a pessoa que visitava.
10.
Esta carta foi o ponto de partida de uma troca de correspondência que abrangeu os documentos previstos no artigo 169.° do Tratado CEE (notificação de incumprimento, parecer fundamentado) e que resultou, finalmente, na presente acção. Na notificação de incumprimento, a Comissão faz certas referências a um segundo caso (além do processo Ryborg), o processo Hansen. Os pormenores deste caso são posteriormente descritos no parecer fundamentado: H. Hansen, de nacionalidade alemã, deslocava-se à Dinamarca aos fins-de-semana e por vezes também durante a semana para visitar o filho que aí residia com a mãe, com a qual H. Hansen não era casado; H. Hansen foi condenado com base nestes factos (aparentemente, por evasão fiscal).
11.
Na notificação de incumprimento, tal como no parecer fundamentado, a Comissão afirma que o artigo 9.°, n.° 3, tem que ser interpretado de forma restrita, de modo que, quando determinada pessoa permanece na Dinamarca menos de um ano ou 365 dias num período de 24 meses, nunca pode presumir-se que tem residência naquele país. Afirma-se a este respeito nas duas cartas que resulta dos processos Ryborg e Hansen que as autoridades dinamarquesas partem indevidamente do princípio de que as pessoas que permanecem na Dinamarca menos de um ano ou 365 dias num período de 24 meses têm residência normal naquele país no caso de visitarem uma «amiga» ou um filho (
3
)
12.
A Comissão notou ainda em ambas as cartas que o conceito «cônjuge» se aplica apenas a um indivíduo que esteja casado, em sentido jurídico, com a pessoa cuja residência está em causa.
13.
Dos eventos descritos conclui que o n.° 3 do artigo 9.° desta directiva não foi respeitado, não sendo o artigo 7° aplicável à Dinamarca.
14.
Finalmente, no parecer fundamentado, a Comissão, invocando o acórdão Abbink (
4
), refere a proibição de dupla tributação aplicável no caso de um automóvel ser utilizado temporariamente em Estado-membro diverso daquele em que se encontra registado.
15.
Na resposta ao parecer fundamentado, o Governo dinamarquês afirma serem aplicáveis à Dinamarca, para determinar a residência habitual, não só o n.° 3 do artigo 9.° como também a regra geral do artigo 7.° Além de considerações sobre as alegações da Comissão no parecer fundamentado, faz uma observação sobre o segundo parágrafo, segundo travessão, do n.° 3 do artigo 9.° da directiva. Afirma a este respeito que a Dinamarca e a Alemanha negociaram em 1986 e 1987 sobre as deliberações referidas naquele preceito, tendo o resultado destas negociações sido objecto de uma troca de correspondência, na qual se demonstra que as autoridades alemãs se mostraram em todos os aspectos de acordo com o modo como a Dinamarca entendia dever a directiva (em particular o artigo 9.°) ser aplicada em território dinamarquês.
16.
A petição inicial da Comissão divide-se em duas partes. Na primeira (matéria de facto e tramitação processual) é primeiro apresentada uma visão global dos objectivos e das normas em causa da directiva (A), seguida de um resumo do conteúdo da correspondência trocada até à propositura da acção (B) e, finalmente, «para respeitar a ordem correcta das coisas», de uma referência ao processo Ryborg, à data ainda pendente (C). No entender da Comissão, o pedido de decisão prejudicial daquele processo evidencia o significado dos problemas tributários suscitados no presente caso, bem como os objectivos prosseguidos com a aprovação da directiva em causa de assegurar a liberdade de circulação dos residentes na Comunidade.
17.
A segunda parte da petição, intitulada pela Comissão «Apreciação jurídica», contém, em primeiro lugar, um capítulo relativo à «obrigação de evitar a dupla tributação» no qual a Comissão, remetendo para o segundo parágrafo do n.° 3 do artigo 9.° da directiva e para os acórdãos nos processos Profant (
5
), Ledoux (
6
) e Abbink (
7
), analisa diversos aspectos da protecção actual contra a dupla tributação na importação temporária de meios de transporte registados noutros Estados-membros. De seguida, num segundo capítulo, respeitante à «cooperação com as autoridades tributárias dos outros Estados-membros», pronuncia-se sobre a interpretação dos n.os 2 do artigo 10.° e 3 do artigo 9.° (trata-se, concretamente do segundo parágrafo, segundo travessão, deste último preceito), chegando à conclusão de que, de acordo com aquelas disposições, os Estados-membros estão obrigados a cooperar entre si, com o objectivo de evitar a dupla cobrança de impostos sobre veículos automóveis, no caso de o registo do mesmo veículo ser exigido em dois Estados. No fim deste capítulo afirma-se que as respostas da Dinamarca (à carta de 11 de Julho de 1985, à notificação de incumprimento e ao parecer fundamentado) demonstram que aquela nunca admitiu que as autoridades dinamarquesas, ao decidirem sobre reclamações relativas à aplicação prática da directiva, estivessem obrigadas a concertar-se com os outros Estados-membros em causa sobre a forma de evitar a dupla tributação.
18.
A concluir a petição, a demandante pede que o Tribunal se digne:
—
declarar que o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE, ao não aplicar as disposições da Directiva 83/182/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa às isenções fiscais aplicáveis na Comunidade, em matéria de importação temporária de certos meios de transporte, em particular o n.° 3 do respectivo artigo 9.° ;
—
condenar o Reino da Dinamarca nas despesas do processo.
19.
O Estado-membro demandado considera a acção inadmissível por uma série de razões, mas, de qualquer modo, destituída de fundamento.
Pede que o Tribunal se digne:
—
a título principal, julgar a acção inadmissível;
—
a título subsidiário, absolver a Dinamarca do pedido, negando provimento à acção;
—
condenar a Comissão nas despesas.
B — Parecer
20. I —
Antes de me debruçar sobre a admissibilidade da presente acção, gostaria de esclarecer que a petição inicial apenas contém claramente acusações relativas à violação da directiva. A referência contida na petição ao acórdão Abbink, que se debruça sobre o dever a que os Estados-membros estão sujeitos por força do artigo 95.° do Tratado CEE de tomar em consideração, na importação das mercadorias, o valor residual do imposto sobre o valor acrescentado pago no Estado de exportação, ainda incorporado no valor do produto no momento da importação, desenvolvido na jurisprudência Schul (
8
), não consta do pedido propriamente dito. Também não são abrangidos pela petição inicial, quanto à tributação de veículos automóveis registados noutros Estados-membros, os casos que, no entender da Comissão, não caem no campo de aplicação da directiva, por terem tido lugar antes da entrada em vigor desta. A referência da Comissão a tais casos, sob o título «Obrigação de evitar a dupla tributação», citando os acórdãos Profant e Ledoux, é apenas uma ilustração, para ajudar a compreender os problemas suscitados.
Em suma: a apreciação da admissibilidade não pode estender-se a problemas de dupla tributação, dado que estes não constituem objecto da directiva citada na petição.
21. II —
Tendo sido assim traçados os limites da apreciação da admissibilidade, é necessário agora verificar se a Comissão respeitou a alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento de Processo, nos termos do qual a petição deve conter o objecto do litígio e a exposição sumária dos fundamentos do pedido.
22. 1.
Para este efeito, gostaria de tomar de novo como ponto de partida a petição da Comissão, para verificar em que medida esta já conterá uma indicação suficientemente precisa do objecto do litígio e dos fundamentos do pedido, ou, pelo contrário, necessitaria ainda de informações suplementares para satisfazer as exigências contidas no preceito citado.
23.
a)
No que respeita ao objecto do litígio, para começar, verificar-se-á que a Comissão, nos termos da petição apresentada, acusa o Estado-membro demandado de não ter aplicado as disposições da Directiva 83/182, em particular o n.° 3 do artigo 9.° Por esta forma, a norma cuja violação constitui o objecto do litígio é identificada apenas por referência à directiva citada, ainda que com destaque particular para um dos seus preceitos. Contudo, se analisarmos esta directiva verificaremos que ela regula uma pluralidade de situações bem distintas, quer quanto ao procedimento de importação quer quanto aos problemas ligados à determinação da residência habitual. O artigo 10.° prevê ainda, para além do dever de transposição, determinados deveres acessórios dos Estados-membros. Daqui decorre que a petição inicial ainda não caracteriza suficientemente o objecto do litígio. Assim, a demandante devia ter incluído naquela peça elementos dos quais fosse possível deduzir quais das normas jurídicas contidas na directiva foram violadas pelo Estado-membro demandado. Com efeito, para uma delimitação precisa do objecto do litígio é indispensável que a petição inicial contenha as acusações relativamente às quais o Tribunal de Justiça deve decidir (
9
).
24.
b)
Esta precisão era ainda mais necessária quanto aos fundamentos do pedido. Com efeito, na petição (em meu entender, contra a sua prática corrente) a Comissão não apresenta qualquer tipo de descrição, ainda que global, dos actos concretos, ou, por outras palavras, da actuação constitutiva, no seu entender, da violação do Tratado (
10
). Pelo contrário, a petição fica inteiramente no abstracto: a Dinamarca violou o Tratado por não ter aplicado a directiva.
25. 2.
Que tipo de precisões necessárias para o efeito referido contém a petição inicial da Comissão?
26.
a)
Quanto à indicação das regras jurídicas violadas, verifica-se que a petição remete apenas para os artigos 9.°, n.° 3 e 10.°, n.° 2, da directiva, abstraindo de algumas regras apresentadas sob o título «Obrigação de evitar a dupla tributação», mas que não se encontram na petição (
11
). Contudo, aquela remissão não satisfaz as já referidas exigências da alínea c) do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento de Processo.
27.
aa)
No que respeita, antes de mais, ao n.° 3 do artigo 9.°, verifica-se que a Comissão parece retirar daquele preceito duas normas distintas, cuja violação se apresenta como objecto do litígio. Na exposição da fase administrativa do processo parece defender a opinião de que nos processos submetidos à sua apreciação o n.° 3 do artigo 9.° não fornece qualquer elemento que permita concluir que os condutores dos automóveis tivessem residência habitual na Dinamarca (
12
) e que a prática dinamarquesa de recusar isenção de imposto em caso de importação temporária de veículos viola as disposições da directiva (
13
). Assim, a Comissão parece defender aqui que a Dinamarca ignorou a definição do conceito «residência habitual», na acepção do referido preceito (tendo assim violado o dever decorrente da directiva de atribuir isenção de imposto no caso de se verificar apenas uma importação temporária, por falta de residência habitual na Dinamarca).
28.
Na parte final da petição («Cooperação com as autoridades tributárias dos outros Esţados-membros»), a Comissão retira a seguinte conclusão do n.° 3 do artigo 9.° (desta vez em conjugação com o n.° 2 do artigo 10.°):
«Os preceitos dos n.os 3 do artigo 9.° e 2 do artigo 10.° da Directiva 83/182 do Conselho devem assim forçosamente ser interpretados no sentido de imporem aos Estados-membros o dever de cooperar para evitar a dupla cobrança de impostos automóveis, sempre que o registo do mesmo automóvel seja exigido em dois Estados diferentes.»
29.
Nesta medida, o n.° 3 do artigo 9.° é assim considerado fundamento de um dever de cooperação dos Estados-membros.
30.
Em parte alguma da petição é claramente afirmado que a Dinamarca tenha violado uma ou outra das referidas normas. Só em relação ao dever de cooperação faz a Comissão a já referida observação de que a Dinamarca «nunca admitiu» a existência deste dever. Contudo, tal não significa forçosamente que a Comissão entenda ter sido violado o referido dever (ou a norma que está na sua base).
31.
As intenções da Comissão também não são reveladas pela simples referência aos dois pontos de vista referidos. Com efeito, o preceito que considera violado, quer num caso, quer no outro — o n.° 3 do artigo 9.° — está estruturado de tal forma que a parte da qual a Comissão retira o dever de cooperação — segundo travessão do segundo parágrafo — só tem aplicação no caso de estarem reunidos os pressupostos do artigo 9.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do mesmo preceito, dado que só neste caso pode aquele conduzir a dupla tributação. Não é possível retirar da petição qualquer conclusão no sentido de a Comissão entender ou não que estes pressupostos se verificavam nos casos que lhe foram submetidos. Na fase pré-contenciosa do processo, resumida na petição inicial, a Comissão defendeu a opinião de que a Dinamarca aplica o primeiro parágrafo, apesar de os seus pressupostos não estarem reunidos, por um lado (
14
) por outro, alegou que a Dinamarca ignorou o conceito de cônjuge (
15
), o que parece apontar no sentido de entender que estão reunidos os pressupostos do primeiro parágrafo.
32.
Por esta forma, e abstraindo da incerteza em relação ao preceito violado quanto à residência habitual, não pode ser posta de parte a possibilidade de a Comissão alegar o desrespeito de normas que nunca poderiam ser violadas simultaneamente pelos mesmos factos (
16
).
33.
Neste contexto parece-me serem ainda necessárias duas precisões.
34.
Em primeiro lugar, no que respeita à violação do dever de cooperação, é possível concluir do excerto da petição acima transcrito que para a Comissão o que está em causa é o alegado dever de cooperação em casos particulares, e não um qualquer dever de participar num procedimento de cooperação de aplicação geral. Esta orientação da petição é claramente confirmada pelo conteúdo da réplica.
35.
Em segundo lugar, a Comissão só revelou na contestação que já não sustentava a opinião defendida na fase pré-contenciosa do processo de que o artigo 7.° não seria aplicável à Dinamarca (
17
). A petição inicial, em contrapartida, deixa a impressão de que a consideração pela Dinamarca de existência no seu território de residência habitual do interessado, nos processos de importação em causa (não atribuindo, assim, isenção de imposto), constitui apenas uma violação (aplicação incorrecta) do n.° 3 do artigo 9.°
36.
De tudo o que precede resulta que na petição inicial a Comissão não demonstrou, expressa ou implicitamente, quais as normas contidas, no seu entender, no n.° 3 do artigo 9.° da directiva (e, assim, que deveres) que foram violadas pelo Estado-membro réu.
37.
bb)
Destas considerações resulta ainda que a violação do dever decorrente do n.c. 2 do artigo 10.° da directiva também não é alegada em termos suficientemente claros, dado que aquele preceito não é objecto de tratamento separado, antes sendo indicado conjuntamente com o n.° 3 do artigo 9.° para demonstrar a existência de dever de cooperação do Estado-membro.
38.
b)
Além disso, sou de opinião que a Comissão não fundamentou o pedido em termos suficientes para satisfazer os requisitos do n.° 1 do artigo 38.° do Regulamento de Processo. Não se encontra satisfeita a exigência de que a Comissão, enquanto demandante, apresente factos concretos nos quais se baseie a acusação.
39.
Os únicos factos concretos a que se faz referência na petição inicial, mas também em toda a fase pré-contenciosa do processo, são os casos Hansen e Ryborg. Mas estes casos, como resulta da parte I, letra B, ponto 5, da petição, não podem integrar o objecto do processo. Ali se afirma que as reclamações evocadas pela Comissão só serviram para revelar a medida em que a prática dinamarquesa de recusar isenção tributária a veículos temporariamente importados de outros Estados-membros é contrária às disposições da directiva. Não se diz em que consiste a prática impugnada senão nos dois referidos conjuntos de factos.
40.
Falta assim a indicação de factos concretos, e tal em nada é modificado pelo facto de na parte I, letra C, da petição a Comissão referir em particular o processo C-297/89, dado que esta referência só tem lugar «para respeitar a ordem correcta das coisas» e porque, no entender da Comissão, este processo revela o significado dos problemas tributários suscitados pelo presente litígio bem como as finalidades prosseguidas com a aprovação da directiva.
41.
Contra a opinião de que não são apontados factos concretos, a Comissão objecta que a petição inicial tem que ser compreendida em conexão com as peças escritas da fase pré-contenciosa do processo (notificação de incumprimento, parecer fundamentado); mas tal argumentação não é defensável. Em primeiro lugar, como foi decidido pelo Tribunal de Justiça, no processo previsto no artigo 169.°, do Tratado, devem ser indicados na própria petição inicial respectiva, pelo menos em forma sumária, os elementos de facto e de direito nos quais assentam as acusações da Comissão, não bastando a remissão para peças escritas da fase pré-contenciosa do processo (
18
). De qualquer modo, estas remissões podem ser tomadas em conta, na medida em que permitam esclarecer o alcance de acusações específicas contidas na petição (
19
). Tendo em atenção estes princípios, tão-pouco pode ser aceite que a Comissão, como no presente caso, não remeta expressamente uma única vez para peças escritas da fase pré-contenciosa do processo, deixando assim o Tribunal de Justiça e o Estado-membro réu em completa ignorância quanto aos fundamentos fácticos da acção. Em segundo lugar, não é só a petição inicial que sofre dos vícios referidos, mas também o parecer fundamentado — ainda voltarei a este problema — pelo que a análise das peças escritas da fase pré-contenciosa do processo também não levará mais longe.
42. III —
A acção é inadmissível, finalmente, por inexistência de uma fase pré-contenciosa correctamente conduzida.
43. 1.
A especificidade anteriormente referida de a Comissão não apresentar quaisquer factos para fundamentar as acusações não respeita apenas à petição inicial, mas também ao parecer fundamentado. A formulação nos termos da qual os processos Ryborg e Hansen se destinam apenas a ilustrar o problema de interpretação em causa encontra-se na parte I, letra A daquele documento; àquela é anteposta a referência complementar de que as objecções da Comissão não significavam que pusesse em causa decisões em casos particulares.
44.
De acordo com jurisprudência constante, é pressuposto essencial da direcção correcta da fase pré-contenciosa do processo prevista no artigo 169.° do Tratado CEE que o Estado-membro tenha a possibilidade de expressar a sua opinião. O Tratado pretende que esta possibilidade constitua uma garantia essencial para o Estado-membro, ainda que este considere não poder fazer uso dela (
20
). Deste princípio retirou o Tribunal de Justiça a conclusão (
21
) de que o parecer fundamentado
«deve conter uma exposição coerente e detalhada das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado-membro em causa violou os deveres a que está sujeito nos termos do Tratado».
45.
Estas exigências não são satisfeitas caso a Comissão não indique a acção ou omissão em que, em seu entender, consiste a violação. Por esta forma exigir-se-á ao Estado-membro que especule sobre os fundamentos fácticos em que assentam as acusações; perderá valor o seu direito de se exprimir sobre o processo, e falhará o objectivo de realização do estado de direito desta fase do processo.
46. 2.
A correcção da fase pré-contenciosa do processo tem que ser negada ainda quanto a outro ponto, relativo à acusação respeitante ao dever de cooperação. Com efeito, nem na notificação de incumprimento, nem no parecer fundamentado formulou a Comissão qualquer acusação deste tipo, nem a ela fez qualquer alusão (
22
). Embora na petição inicial a Comissão se tenha baseado no n.° 2 do artigo 10.° como fundamento de existência do dever em, questão, não se encontra qualquer referência àquele preceito em momento algum da fase pré-contenciosa do processo. Quanto ao segundo parágrafo, segundo travessão, do n.° 3 do artigo 9.°, este preceito é referido na carta de notificação de incumprimento e no parecer fundamentado, mas apenas como parte de uma citação textual do conjunto do n.° 3, artigo 9.° Contudo, as conclusões que a Comissão daqui retira respeitam apenas à aplicação incorrecta do primeiro parágrafo ou à ignorância do conceito de «cônjuge» na acepção do primeiro travessão, segundo parágrafo. Nada aponta no sentido de que a Comissão também quisesse alegar violação de um dever de cooperação que retira do segundo travessão, segundo parágrafo.
47.
De acordo com a já referida finalidade da fase pré-contenciosa do processo, a jurisprudência entende que a notificação de incumprimento deve delimitar o objecto do litígio (
23
). O parecer fundamentado e a petição inicial devem basear-se nas mesmas alegações (
24
). Estes pressupostos não se encontram reunidos em relação à acusação aqui em causa. A Comissão também não apresentou qualquer carta ao Governo dinamarquês que contivesse as informações necessárias e que lhe permitisse, em determinadas circunstâncias, abrir uma excepção às referidas exigências relativas à carta de notificação de incumprimento e ao parecer fundamentado (
25
).
48. 3.
Os vícios da fase pré-contenciosa do processo referidos nos dois números precedentes não foram sanados pelo facto de o Estado-membro demandado, na resposta ao parecer fundamentado, ter tomado posição quanto aos factos dos casos Ryborg e Hansen, bem como quanto ao dever de cooperação contido no artigo 9.°, n.° 3, segundo travessão, da directiva. Esta resposta não dilata o objecto da fase pré-contenciosa nem sana os vícios deste processo (
26
).
49.
Resulta de todas estas considerações que a presente acção deve ser julgada inadmissível por toda uma série de razões. Não me parece possível debruçar-me a título subsidiário sobre o seu mérito, face à falta de indicação clara do objecto do litígio e dos fundamentos do pedido; aliás, o número e a gravidade dos vícios também não o aconselharia. Em meu entender, o Tribunal de Justiça deve
—
julgar a acção inadmissível;
—
condenar a Comissão nas despesas do processo, nos termos do artigo 69.° do Regulamento de Processo.
(
*1
)	Língua original: alemão.
(
1
)	Acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Abril de 1991, Ryborg (C-297/89, Colcct., p. I-1943).
(
2
)	Directiva do Conselho de 28 de Março de 1983 (JO L 105, p. 59; EE 09 Fl, p. 156).
(
3
)	Embora esta expressão apareça na notificação de incumprimento, a Comissão, referiu a este respeito na petição inicial que a referência na carta a menos de um ano... decorre de um erro de transcrição, devendo ler-se em seu lugar mais de um ano... . Abstraindo do facto de a Comissão näo poder alterar o conteúdo da notificação de incumprimento no momento da propositura da acção, esta última formulação também nao tem, cm meu entender, qualquer sentido.
(
4
)	Acórdão de 11 de Dezembro de 1984, Abbink (134/83, Recueil, p. 4097).
(
5
)	Acórdão de 3 de Outubro de 1985, Profant (249/84, Recueil, p. 3237).
(
6
)	Acórdão de 6 de Julho de 1988, Ledoux (127/86, Colect., p. 3741).
(
7
)	Loc. cit.
(
8
)	Acórdãos de 5 de Maio de 1982, Schul (15/81, Recueil, p. 1409) e dc 21 de Maio de 1985, Schul (47/84, Recueil, p. 1491); v. tambćm os acordaos de 23 de Janeiro de 1986, Bcrgcrcs-Bccque (39/85, Colcct., p. 259), de 25 de Fevereiro dc 1988, Drexl (299/86, Colcct., p. 1213) c de 26 de Fevereiro dc 1991, Comissão/Itália (C-120/88, Colcct., p. I-621), Comissão/Espanha (C-119/89, Colcct., p. I-64!) c Comissão/Grécia (C-159/89, Colcct., p. I-691).
(
9
)	Acórdão de 13 de Dezembro de 1990, Comissão/Grécia, n.° 29 (C-347/88, Colect., p. I-4747).
(
10
)	V. o acórdão citado na nota precedente, n.° 28.
(
11
)	V. supra, n.° 20.
(
12
)	V. pane I, leira B, ponto 3, da petição inicial, p. 7.
(
13
)	V
a P-1rte I>ra B, ponto 5, da petição inicial, p. 8.
(
14
)	V. supra, n.° II.
(
15
)	V. supra, n.° 12.
(
16
)	A petição da Comissão näo consente de forma alguma a interpretação no sentido de constituir objecto do litígio dois grupos de factos, de natureza diferente. Da referência a factos concretos (processos Ryborg e Hansen) não é possível descortinar que os preceitos ou deveres violados num caso sejam diferentes dos do outro; v. também infra, n.os 38 e seguintes.
(
17
)	V. supra, ponto 13.
(
18
)	Acórdão de 13 de Dezembro de 1990, Comissao/Grécia, já referido, n. os 16 e seguintes.
(
19
)	Ponto 8 in fine das conclusões do advogado-geral G. Tesauro no acórdão de 13 de Dezembro de 1990, Comissão//Grecia (C-347/88 (Colect., p. I-4767) e ponto 4 das conclusões do advogado-geral M. Darmon de 5 de Dezembro de 1991 no processo Comissão/Alemanha (acórdão de 13 de Março de 1992, C-43/90, Colect., pp. I-1909, I-1924).
(
20
)	V., por exemplo, o acórdão de 17 de Fevereiro de 1970, Comissão/Itália (31/69, Recueil, p. 25), n.° 13.
(
21
)	Acórdãos de 28 de Março de 1985, Comissão/Itália (274/83, Recueil, p. 1077), n.° 21, e de 13 de Dezembro de 1990, Comissão/Grécia (347/88, Colea., p. I-4747), n.° 24; v. também ainda o acórdão de 14 de Fevereiro de 1984, Comissão/Alemanha (325/82, Recueil, p. 777), n.° 8.
(
22
)	V., quanto às exigências reduzidas a este respeito em relação à carta de notificação de incumprimento, v. por exemplo o acórdão de 28 de Março de 1985, Comissão/Itália (Recueil, p. 1077), já referido.
(
23
)	Acórdão de 15 de Dezembro de 1982, Comissão/Dinamarca, n.° 8 (211/81, Recueil, p. 4547), acórdão de 15 de Novembro de 1988, Comissão/Grécia, n.° 12 (229/87, Colect., p. 6347).
(
24
)	Acórdão de 15 de Dezembro de 1982, 211/81, já referido (nota anterior), n.° 14; acórdão de 14 de Julho de 1988, Comissão/Bélgica, n.° 10 (298/86, Colect., p. 4343).
(
25
)	V., quanto a este aspecto, o acórdão de 15 de Dezembro de 1982, 211/81, jå referido, n.° 11.
(
26
)	Acórdãos de 11 de Julho de 1984, Comissão/Itália, n.os 6 c 7 (51/83, Recueil, p. 2793), e de 10 de Julho dc 1990, Comissão/Alemanha, n.° 11 (217/88, Cole., p. I-2879), cm conjugação com a pane I, ponto 3, do relatório para audiência (p. 2884, segunda coluna, segundo parágrafo).