61985C0009
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. FEDERICO MANCINI
fremsat den 27. maj 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har anmodet om en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden og fortolkningen af en række bestemmelser i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2793/77 af 15. december 1977 (EFT L 321, s. 30). Domstolen har for nylig taget stilling til denne forordning, nemlig i dommen af 28. juni 1984 i de forenede sager 187 og 190/83 (Nordbutter mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. 1984, s. 2553). Jeg skal derfor blot anføre, at Rådet for at øge forbruget af mælk inden for Fællesskabet har indført to former for støtte. Ved den første, der blev indført i 1968, støttes anvendelsen af skummetmælk som foder til slagtedyr; den anden, såkaldte særstøtte, der er højere, blev indført i 1977, og den gælder alene for frisk skummetmælk, der anvendes som foder til andre husdyr end unge kalve. Imidlertid bestod der en risiko for misbrug af sidstnævnte ordning, navnlig i forbindelse med bedrifter, der foruden kalve også opdrætter andre husdyr; disse såkaldte blandede bedrifter kunne nemlig blive fristet til at købe skummetmælk på de særlige fordelagtige særstøttevilkår og herefter anvende denne mælk til opfodring af kalve.
Det var derfor nødvendigt dels at forhindre, at bedrifter med dyrehold modtog støtten direkte, dels at indføre en effektiv kontrol med anvendelsen af den mælk, der var modtaget under denne ordning. Disse mål søges netop opnået med forordning nr. 2793/77, hvorefter støtten kun ydes til mejerierne og kun for de mængder skummetmælk, for hvilke der foreligger en forpligtelseserklæring, hvorved bedrifterne, herunder navnlig de blandede bedrifter, forpligter sig til a) »inden begyndelsen af hvert kvartal i kalenderåret over for mejeriet at angive det maksimale antal kalve, der er under fire måneder gamle, og som holdes på bedriften det pågældende kvartal« (artikel 4, litra c), andet led); b) »for hver af de kalve, for hvilke antallet fastsættes i overensstemmelse med bestemmelserne i foregående led, at aftage en minimumsmængde skummetmælkspulver (
1
) uden særstøtte på 6 kg pr. dag eller 180 kg pr. måned» (den såkaldte 6 kg-bestemmelse, jfr. artikel 4, litra c), tredje led). Forpligtelseserklæringen skal underskrives af brugeren, og de deri indeholdte oplysninger anføres i mejeriets ansøgning om udbetaling af støtte.
I artikel 4, stk. 3 — der blev indsat ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 188/83 af 26. januar 1983 (EFT L 25, s. 14) — bestemmes endvidere: »såfremt de opgørelser, som skal indgives til mejeriet over besætningens størrelse eller vedrørende det maksimale antal unge kalve, indsendes for sent, men forsinkelsen ikke overstiger ti dage, nedsættes støtten for den pågældende periode med 10%«. Artikel 5, stk. 3, har følgende indhold: »alle ansøgninger om udbetaling af særstøtte, som mejeriet indsender til de kompetente myndigheder, skal [ud over en henvisning til de omtalte forpligtelseserklæringer] ledsages af en erklæring om, at mejeriet a) med hensyn til de pågældende mængder skummetmælk har overholdt betingelserne i artikel 3..., b) giver afkald på særstøtte eller alt efter omstændighederne refunderer denne helt eller delvis til de kompetente myndigheder, dersom det konstateres, at brugeren ikke har overholdt en af de forpligtelser, der er nævnt i artikel 4«.
Som det fremgår af de anførte bestemmelser udøves der i to henseender kontrol med de oplysninger, der afgives af virksomhederne i forbindelse med ydelse af særstøtte i henhold til forordning nr. 2793/77. For det første udøves der en forebyggende kontrol, der er henlagt til mejeriet; dette skal ved indgivelse af ansøgningen om støtte indestå for, at brugeren har overholdt de påtagne forpligtelser i henhold til forpligtelseserklæringen. Herom udtalte Domstolen i den førnævnte dom af 28. juni 1984: »Der er... i henhold til fællesskabsretten intet til hinder for, at mejeriet i den leveringskontrakt, som det indgår med den enkelte bruger, indsætter bestemmelser, hvorved brugeren forpligter sig til at give en repræsentant for mejeriet adgang til bedriften og til at fremlægge alle relevante bestemmelser samt give alle fornødne oplysninger med henblik på at godtgøre, at mælken er blevet anvendt i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne og de indgåede forpligtelser« (præmis 17). Den anden form for kontrol foretages derimod kun stikprøvevis i forbindelse med udbetalingen af støtten og henhører under de nationale myndigheders kompetence.
2.
Sagens faktiske omstændigheder er følgende: som det fremgår af forelæggelseskendelsen, konstaterede Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft ved en kontrol af, om den omhandlede ordning blev anvendt forskriftsmæssigt, at nogle blandede bedrifter i perioden 1980-81 ikke havde overholdt forpligtelserne samt tidsfristerne i henhold til artikel 4. Bundesamt fremsatte følgelig krav om tilbagebetaling over for sagsøgeren, der havde modtaget særstøtte på vegne af de pågældende brugere. Sagsøgeren indbragte sagen for Verwaltungsgericht og gjorde gældende, at nævnte organ ved sin kontrol havde beregnet det maksimale antal kalve på en måde, der ikke var i overensstemmelse med artikel 4. Sagsøgeren anførte endvidere, at det gik ud over forordningens formål — og følgelig var i strid med proportionalitetsprincippet — at kræve hele støtten tilbagebetalt i tilfælde af, at brugernes erklæringer afgives for sent eller indeholder urigtige oplysninger. Verwaltungsgericht tiltrådte i det væsentlige disse argumenter, men fandt alligevel anledning til at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
a)
Hvorledes skal begrebet »det maksimale antal« i artikel 4, stk. 1, litra c), andet led, i... forordning... fortolkes?
b)
Er bestemmelsen i artikel 4, stk. 3... (i den gældende affattelse) forenelig med proportionalitetsprincippet, for så vidt som støtte afslås ene og alene af den grund, at opgørelsen over besætningens størrelse eller det maksimale antal unge kalve indsendes med mere end 10 dages forsinkelse?
c)
Er det foreneligt med proportionalitetsprincippet at meddele afslag for hele støttebeløbets vedkommende, henholdsvis at kræve hele beløbet tilbagebetalt, dersom en bruger har afgivet urigtige oplysninger... (f. eks. oplyst et lavere antal kalve end det virkelige), eller falder særstøtten kun bort med forskellen mellem det beløb, der skulle have været betalt på grundlag af besætningens virkelige størrelse, og det faktisk betalte beløb?
d)
Tilkommer der myndigheden et frit skøn ved afgørelsen af, om den i medfør af artikel 5, stk. 3, litra b), skal afslå at yde særstøtten, henholdsvis kræve denne tilbagebetalt, i begge tilfælde helt eller delvis?
e)
Såfremt spørgsmål d) besvares benægtende, spørges:
Under hvilke omstændigheder og i hvilket omfang skal særstøtten alene afslås, henholdsvis tilbagebetales for en dels vedkommende?
3.
I bemærkningerne til det første spørgsmål rejser den forelæggende ret det spørgsmål, om begrebet »det maksimale antal« i artikel 4 i lyset af 6 kg-bestemmelsen ikke retteligt bør forstås som det gennemsnitlige antal kalve, som holdes i en bedrift i vedkommende kvartal i kalenderåret. Retten anfører, at dersom bestemmelsen forstås på denne måde, belaster ordningen ikke de brugere, der inden for en kort periode holder et antal kalve, der overstiger deres normale kapacitet, men sikrer tværtimod en virkelig ligestilling af alle bedrifter.
Bortset fra, at den foreslåede fortolkning er i strid med bestemmelsens ordlyd, tilgodeser den efter min opfattelse heller ikke det formål at forøge afsætningen af skummetmælk til foderbrug, og den gør den kontrol, som er pålagt mejerierne, mindre effektiv. Under henvisning til denne målsætning mener jeg, at »det maksimale antal« alene kan forstås som det højeste antal kalve, som en bruger har på noget tidspunkt inden for et kvartal i kalenderåret. Ved hjælp af dette tal opnår mejeriet nemlig forlods kendskab til størrelsen af hele besætningen i en blandet bedrift som grundlag for beregningen af de mængder mælk, der skal leveres på særstøttevilkår, og dette tal er tillige afgørende for fastsættelsen af de leverancer, der ikke er omfattet af denne ordning, og som det påhviler brugeren at aftage i henhold til artikel 4, stk. 1, litra c), tredje led.
Oplysninger, der bygger på det gennemsnitlige antal kalve, ville derimod gøre det muligt for bedrifterne at aftage en mindre mængde mælk under den mindre favorable normale støtteordning og derefter foretage en udligning mellem det største og det mindste antal kalve, der er registreret inden for et kvartal. Herved ville man umuliggøre enhver form for kontrol fra mejeriets side, hvorved det ikke må overses, at det er mejeriet, der i første række hæfter for den korrekte gennemførelse af støtteordningen.
Det anførte er navnlig af betydning for det andet og det tredje spørgsmål. Efter Verwaltungsgericht's opfattelse er det tvivlsomt, om artikel 4, stk. 3, er forenelig med proportionalitetsprincippet, og retten har herved anført to forhold. For det første må brugerens forpligtelse til inden for en vis frist at indsende visse oplysninger om besætningens sammensætning og størrelse betragtes som en biforpligtelse; det er følgeligt urimeligt, at overtrædelsen af denne forpligtelse medfører en så alvorlig sanktion som fortabelse af hele støtten. Men også den sanktion, der hjemles i tilfælde af urigtige oplysninger, går for vidt. I disse tilfælde finder retten det »rigtigst, at særstøtten kun refunderes, for så vidt som den er ydet på grundlag af de urigtige oplysninger«.
Hvad skal man mene om denne argumentation? Som bekendt er en fællesskabsretlig bestemmelse i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, når de midler, som iværksættes for at opfylde de tilsigtede mål, svarer til dets betydning samt er nødvendige for at realisere det (dom af 23. februar 1983 i sag 66/82, Fromençais, Smi. s. 395). Jeg anførte indledningsvis, at særstøtten blev indført for at forøge anvendelsen af skummetmælk til foder også til andre husdyr end kalve, og at den omtvistede forordning blev udstedt for at forebygge eventuelle misbrug i forbindelse med ordningen. På denne baggrund samt henset til, at mejerierne hæfter for, at ordningen gennemføres korrekt, kan jeg på ingen måde anse den forpligtelse, som påhviler de blandede bedrifter i henhold til artikel 4, stk. 3, for en biforpligtelse. Bestemmelsen er tværtimod af afgørende betydning, idet mejeriet herved bliver i stand til at levere mælk i et omfang, der modsvarer den enkelte brugers faktiske behov.
Samtidig med, at Kommissionen ved udstedelsen af forordningen var fuldt klar over betydningen af, at de talmæssige oplysninger, der ligger til grund for den omhandlede forpligtelse, modtages rettidigt, erkendte den, at der altid vil kunne forekomme småforsinkelser, og den fastsatte en 10%'s nedsættelse af støtten i tilfælde af forsinkelse, der ikke overstiger ti dage. Men herefter kan man ikke hævde, at det er en uforholdsmæssig sanktion i forhold til forordningens mål, at hele støtten fortabes, såfremt de talmæssige oplysninger ikke meddeles eller meddeles med væsentlig forsinkelse. Jeg bemærker yderligere, at den omhandlede ordning ikke har noget egentligt penalt præg og følgelig ikke kan sidestilles med beslutninger gående ud på, at en stillet sikkerhed er fortabt. Ordningen indebærer alene, at der ikke ydes støtte til køb af mælk inden for et kvartal.
For så vidt angår urigtige taloplysninger holder disse betragtninger stik i endnu højere grad. Såfremt det antoges at følge af proportionalitetsprincippet, at det samlede støttebeløb alene kan nedsættes i det omfang, de af bedrifterne oplyste tal er urigtige, ville ordningen miste enhver præventiv virkning, og brugerne ville blive fristet til systematiske bedrageriforsøg; i tilfælde af opdagelse kunne de da alene risikere en nedsættelse af støtten til det beløb, de ville have haft krav på, hvis de havde givet rigtige oplysninger.
Det kan ikke heroverfor anføres, at der i løbet af et kvartal kan indtræffe omstændigheder, der ikke kunne være forudset, og som betyder en ændring i forhold til det oprindeligt angivne antal kalve, som f. eks. at en kalv fødes for tidligt. Det er i så henseende tilstrækkeligt at henvise til forordningens artikel 6, som med hensyn til særstøtte bestemmer, at »de berørte brugere [skal] tilsende det kompetente organ i medlemsstaten en forpligtelse til øjeblikkeligt at give meddelelse om ændringer, der kan medføre en ændring af støttens størrelse«. Selv om bestemmelsen som udgangspunkt alene vedrører bedrifter, der selv producerer den mælk, der skal anvendes til foderbrug, er den, som det fremgår af litra b), uden videre almindeligt anvendelig. Den omfatter således alle brugere.
Afslutningsvis endnu to bemærkninger vedrørende spørgsmål d) og e). Efter min opfattelse kan de nationale myndigheder ikke i medfør af artikel 5 udøve noget skøn ved afgørelsen af, om og under hvilke forudsætninger støtten skal tilbagebetales helt eller delvis. Som Kommissionen med rette har anført, fastslår bestemmelsen blot, at kun de bedrifter, der af kontrolorganet er påvist at have tilsidesat betingelserne i artikel 3, er tilbagebetalingspligtige i henhold til vedkommende forpligtelseserklæringer. Brugerne har stadig et gyldigt krav på støtte på grundlag af andre forpligtelseserklæringer.
4.
Under henvisning til det anførte foreslår jeg, at de spørgsmål, som Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har forelagt ved kendelse af 13. december 1984 i sagen Nordbutter GmbH mod Forbundsrepublikken Tyskland, besvares således:
a)
Begrebet »det maksimale antal« i artikel 4, stk. 1, litra c), andet led, i Kommissionens forordning nr. 2793/77 skal fortolkes således, at det angiver det højeste antal kalve, der holdes i en blandet bedrift på et hvilket som helst tidspunkt inden for den i nævnte bestemmelse angivne periode.
b)
Det er foreneligt med proportionalitetsprincippet, at den samlede særstøtte fortabes, såfremt der enten afgives urigtige oplysninger om det antal kalve, der holdes i en blandet bedrift, eller den herfor angivne frist i artikel 4 ikke overholdes, idet denne sanktion står i rimeligt forhold til forordningens formål.
c)
Udtrykket »refunderer denne helt eller delvis« i artikel 5 skal forstås således, at mejeriet helt eller delvis skal tilbagebetale den særstøtte, der er ydet i henhold til forpligtelseserklæringer fra bedrifter, der ikke har opfyldt betingelserne i forordningens artikel 3, stk. 1, litra a).
(
*1
) – Oversat fra italiensk.
(
1
) – O. a.: Skal formentlig være »skummetmælk«.