62023TJ0100_EXT
RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
4. juni 2025 (
*1
)
»Aktindsigt – afgørelse 2004/258/EF – dokumenter vedrørende en amerikansk myndigheds (FinCEN) meddelelse til ABLV Bank – delvist afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelse af fortroligheden af oplysninger, der er beskyttet som sådan i henhold til EU-retten – undtagelse vedrørende beskyttelse af dokumenter til internt brug – undtagelse vedrørende beskyttelse af udveksling af synspunkter mellem ECB og de relevante myndigheder – spørgsmålet om, hvorvidt en begæring om aktindsigt er tilstrækkelig præcis – ECB’s bistandspligt – artikel 6, stk. 1 og 2, i afgørelse 2004/258«
I sag T-100/23,
ABLV Bank AS, Riga (Letland), ved advokat O. Behrends,
sagsøger,
mod
Den Europæiske Centralbank (ECB) ved F. von Lindeiner, D. Báez Seara og J. Ruiz Jiménez, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Syvende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Kowalik-Bańczyk, og dommerne E. Buttigieg og G. Hesse (refererende dommer),
justitssekretær: V. Di Bucci,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
under henvisning til foranstaltningen med henblik på sagens tilrettelæggelse af 5. juni 2024 og de svar fra henholdsvis sagsøgeren og ECB, der blev indleveret den 21. juni 2024,
under henvisning til bevisoptagelsen af 18. juni 2024 og ECB’s svar, der blev indleveret til Rettens Justitskontor den 3. juli 2024,
og under henvisning til, at ingen af parterne har anmodet om afholdelse af retsmøde inden for fristen på tre uger efter, at det er forkyndt, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, og at Retten i henhold til artikel 106, stk. 3, i Rettens procesreglement har besluttet at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del,
afsagt følgende
Dom (
1
)
1
Med søgsmålet i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, ABLV Bank AS, nedlagt påstand om annullation af afgørelse LS/CL/2022/261 truffet af Den Europæiske Centralbank (ECB) den 8. december 2022, hvorved ECB afslog sagsøgerens begæring om aktindsigt (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Tvistens baggrund
[udelades]
7
Den 25. maj 2022 indgav sagsøgeren en begæring om aktindsigt til ECB. Sagsøgeren anmodede om aktindsigt i:
–
ethvert dokument, der direkte eller indirekte vedrører Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN, netværk til bekæmpelse af økonomisk kriminalitet) og/eller andre afdelinger eller embedsmænd fra andre afdelinger i det amerikanske finansministerium eller andre amerikanske myndigheder eller andre myndigheder i De Forenede Stater og/eller sagsøgeren og/eller dennes luxembourgske datterselskab
–
ethvert dokument, der indeholder direkte eller indirekte kommunikation med FinCEN og/eller dets ledere og/eller andre afdelinger eller embedsmænd fra andre afdelinger i det amerikanske finansministerium eller andre amerikanske myndigheder eller andre myndigheder i De Forenede Stater
–
ethvert dokument, der direkte eller indirekte vedrører Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs’s (kontoret for forebyggelse af og bekæmpelse af korruption, Letland, herefter »KNAB«) afgørelse, de faktiske omstændigheder, der er nævnt i KNAB’s afgørelse, og/eller de faktiske konstateringer, der fremgår af KNAB’s afgørelse, uanset om denne kommunikation har fundet sted før eller efter FinCEN’s meddelelse
–
ethvert dokument, der direkte eller indirekte vedrører handlinger eller undladelser begået af ECB, Den Fælles Afviklingsinstans (herefter »Afviklingsinstansen«), Finanšu un kapitāla tirgus komisija (kommissionen for finans- og kapitalmarkederne, Letland, herefter »FKTK«), FinCEN eller enhver anden myndighed før eller efter FinCEN’s meddelelse
–
ethvert dokument, der direkte eller indirekte vedrører Euroclear og selskabets rolle i forhold til sagsøgeren og/eller dennes luxembourgske datterselskab, herunder uden begrænsninger enhver kommunikation mellem ECB og/eller Afviklingsinstansen og Euroclear, der direkte eller indirekte vedrører sagsøgeren og/eller dennes luxembourgske datterselskab
–
ethvert andet dokument, der direkte eller indirekte vedrører sagsøgeren og/eller dennes luxembourgske datterselskab.
[udelades]
11
Den 8. august 2022 sendte ECB en e-mail til sagsøgeren, hvori banken oplyste, at begæringen om aktindsigt ville blive behandlet i to dele. Ifølge denne e-mail ville den første del omfatte de dokumenter, der er nævnt i de tre første led i begæringen om aktindsigt, anført i præmis 7 ovenfor. Den anden del ville omfatte de dokumenter, der er nævnt i de tre andre led, der er anført i denne præmis. Hvad angår den første del forlængede ECB svarfristen i henhold til artikel 7, stk. 1, i afgørelse 2004/258. Hvad angår den anden del fandt ECB, at begæringen om aktindsigt ikke var tilstrækkelig præcis som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258. ECB opfordrede herefter i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, i afgørelse 2004/258 sagsøgeren til at angive de specifikke emner eller temaer, der var af interesse for sagsøgeren, samt en bestemt periode. ECB meddelte sagsøgeren, at behandlingen af den anden del var suspenderet, indtil rækkevidden af begæringen om aktindsigt var blevet præciseret.
12
Ved e-mail af 13. september 2022 meddelte ECB sagsøgeren sin oprindelige afgørelse, der var truffet under referencen LS/PS/2022/48. Ved samme e-mail meddelte ECB sagsøgeren, at de tre sidste led i begæringen om aktindsigt ikke var tilstrækkelig præcise som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258, og opfordrede sagsøgeren til i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, i samme afgørelse at angive de specifikke emner eller temaer, der var af interesse for sagsøgeren, samt en bestemt periode. I sin oprindelige afgørelse anførte ECB bl.a., at den efter at have undersøgt de tre første led i begæringen om aktindsigt, der er nævnt i præmis 7 ovenfor, havde identificeret ni relevante dokumenter i forhold til de to første led. Der kunne derimod ikke identificeres noget dokument fra ECB svarende til det tredje led. Ifølge ECB var to af de relevante dokumenter tilgængelige for offentligheden (herefter »dokument nr. 1 og 2«), og der skulle gives afslag på fuld eller delvis aktindsigt i de øvrige syv dokumenter (herefter »dokument nr. 3-9«).
[udelades]
14
Den 11. oktober 2022 genfremsatte sagsøgeren begæringen over for ECB i henhold til artikel 7, stk. 2, i afgørelse 2004/258. Sagsøgeren anmodede navnlig ECB om at tage sin holdning op til genovervejelse og supplere listen over de dokumenter, der var knyttet til begæringen om aktindsigt. Desuden anmodede sagsøgeren i henhold til artikel 41, stk. 2, litra b), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder om aktindsigt i den igangværende procedure i forbindelse med sagsøgerens begæring om aktindsigt.
15
Den 8. december 2022 vedtog ECB den anfægtede afgørelse.
[udelades]
Parternes påstande
22
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
ECB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
23
ECB har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
24
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat fem anbringender. Med det første anbringende gøres det gældende, at listen over de dokumenter, som ECB identificerede, er ufuldstændig. Det andet anbringende vedrører det forhold, at ECB med urette henviste til FinCEN’s websted for så vidt angår dokument nr. 1 og 2. Med det tredje anbringende gøres det gældende, at ECB ulovligt gav afslag på aktindsigt i dokument nr. 3-9. Det fjerde anbringende vedrører det forhold, at ECB undlod at give sagsøgeren indsigt i sagsakterne. Med det femte anbringende gøres det gældende, at ECB ulovligt suspenderede behandlingen af aktindsigt for så vidt angår den anden del.
[udelades]
Det femte anbringende om den ulovlige suspension af behandlingen for så vidt angår den anden del af dokumenterne i begæringen om aktindsigt
151
Sagsøgeren har gjort gældende, at ECB ikke kunne afbryde behandlingen af den anden del af dokumenterne svarende til de tre sidste led i begæringen om aktindsigt. Først og fremmest har sagsøgeren anført, at den anfægtede afgørelse ikke indeholder en tilstrækkelig begrundelse i denne henseende. Sagsøgeren har dernæst fremhævet den omstændighed, at selv om ECB er af den opfattelse, at begæringen om aktindsigt ikke er tilstrækkelig præcis som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258, gør denne bestemmelse det ikke muligt at afbryde behandlingen af begæringen om aktindsigt, dvs. at suspendere de frister, der er fastsat i afgørelse 2004/258. Sagsøgeren har endvidere anført, at banken ikke besvarede ECB’s e-mail af 8. august 2022, hvori ECB anmodede den om at præcisere sin begæring om aktindsigt, fordi den ikke var forpligtet hertil. Sagsøgeren anså dette for en forhalingstaktik. Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at der ikke er noget i artikel 6, stk. 2 og 3, i afgørelse 2004/258, der tyder på, at en angivelig mangel på præcision eller et angiveligt højt antal dokumenter kan have betydning for fristerne eller reglen om stiltiende afslag i artikel 8, stk. 3, i afgørelse 2004/258.
152
ECB har i det væsentlige gjort gældende, at det femte anbringende skal afvises, er uvirksomt og under alle omstændigheder skal forkastes som ugrundet. ECB har anført, at den i henhold til artikel 6, stk. 1 og 2, i afgørelse 2004/258 opfordrede sagsøgeren til at præcisere genstanden for de tre sidste led i begæringen om aktindsigt ved to e-mails afsendt henholdsvis den 8. august og den 13. september 2022. Sagsøgeren reagerede ikke på dette punkt i sin genfremsatte begæring. ECB har gjort gældende, at dette anbringende skal afvises, for så vidt som det ikke er rettet mod den anfægtede afgørelse, men mod e-mailen af 8. august 2022. Ifølge ECB har dette anbringende ingen forbindelse med sagens genstand, og ECB kan derfor ikke forberede sit forsvar. Sagsøgeren er desuden afskåret fra at anfægte denne e-mail. ECB har under alle omstændigheder gjort gældende, at den har handlet i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1 og 2, i afgørelse 2004/258 ved at kvalificere de sidste tre led i begæringen om aktindsigt som utilstrækkelig præcise og ved at anmode om yderligere præciseringer.
ECB’s formalitetsindsigelser
153
Hvad for det første angår formalitetsindsigelsen om, at dette anbringende, der vedrører de tre sidste led i begæringen om aktindsigt, ikke har nogen forbindelse med tvistens genstand, har sagsøgeren med rette gjort gældende, at artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258, hvis ordlyd er gengivet i præmis 171 nedenfor, ikke gør det muligt at afbryde behandlingen af en begæring om aktindsigt eller med andre ord at »suspendere« de frister, der er fastsat i artikel 7 og 8 i afgørelse 2004/258. Parterne råder nemlig ikke over disse frister, der er indført af hensyn til almenvellet (jf. analogt dom af 2.10.2014, Strack mod Kommissionen, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, præmis 24).
154
I det foreliggende tilfælde skal det imidlertid bemærkes, at ECB i den anfægtede afgørelse anførte følgende:
»[...] I [den oprindelige afgørelse] undersøgte generaldirektøren den første del af Deres begæring om aktindsigt (de tre første elementer i Deres oprindelige begæring). Behandlingen af de øvrige elementer i Deres oprindelige ansøgning er blevet suspenderet med forbehold for yderligere oplysninger fra Deres side. Dette betyder, at Deres genfremsatte begæring alene kan vurderes, for så vidt som den vedrører afslag på aktindsigt i dokumenter, der er identificeret i [den oprindelige afgørelse]. […] Endelig minder vi Dem om, at vi fortsat har brug for Deres bidrag for at kunne behandle den anden del af de dokumenter, der er omfattet af Deres oprindelige begæring.«
155
I denne henseende henviser fodnoten på s. 2 i den anfægtede afgørelse til ECB’s e-mails, der blev sendt til sagsøgeren den 8. august og den 13. september 2022, og præciserer følgende: »[e]ftersom Deres genfremsatte begæring fulgte efter disse e-mails, konkluderer ECB, at De har modtaget korrespondancen og har valgt ikke at benytte denne lejlighed til at fremkomme med præciseringer«.
156
Det fremgår af sagsakterne, at ECB anførte følgende i e-mailen af 8. august 2022:
»For så vidt angår den anden del, der omfatter de tre andre elementer i Deres begæring [...], bemærker vi, at disse elementers rækkevidde er ekstremt bred og generel, og at begæringen ikke som sådan er tilstrækkelig præcis som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i afgørelse [2004/258]. I overensstemmelse med denne afgørelses artikel 6, stk. 2, opfordrer vi Dem derfor til at angive de(t) specifikke emne(er) eller de(t) emne(er), der er af interesse for ABLV Bank, og en bestemt periode.«
157
ECB gentog denne konstatering med samme ordlyd i sin e-mail af 13. september 2022.
158
Det følger heraf, at selv om ECB i den anfægtede afgørelse anførte, at behandlingen af de tre sidste led i begæringen om aktindsigt var »suspenderet«, forhindrede dette ikke ECB i at undersøge rækkevidden af denne del af begæringen for i det væsentlige at konkludere, at denne del ikke var tilstrækkelig præcis til at gøre det muligt for ECB at forstå, hvilke dokumenter den vedrørte. Herved fandt ECB i realiteten, at de sidste tre led i begæringen om aktindsigt ikke opfyldte betingelserne i artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258, hvilket sagsøgeren har ret til at anfægte i forbindelse med det foreliggende søgsmål vedrørende den anfægtede afgørelse.
159
I modsætning til, hvad ECB har anført, fremgår det i øvrigt af henholdsvis stævningen og svarskriftet, at sagsøgerens argumenter vedrørende den anden del af dokumenterne angående de tre sidste led i begæringen om aktindsigt er forståelige, og at ECB har været i stand til at besvare dem. Retten har heller ikke haft vanskeligheder ved at forstå appellantens argumentation ved læsningen af stævningen.
160
ECB’s formalitetsindsigelse om, at dette anbringende er uden forbindelse med tvistens genstand, kan derfor ikke tages til følge.
[udelades]
Realiteten
[udelades]
– Tilsidesættelse af artikel 6, stk. 1 og 2, i afgørelse 2004/258
170
Eftersom ECB fandt, at de sidste tre led i begæringen om aktindsigt ikke opfyldte betingelserne i artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258, er det nødvendigt først at undersøge, om denne del af begæringen om aktindsigt var tilstrækkelig præcis som omhandlet i denne afgørelses artikel 6, stk. 1, og dernæst, om ECB opfyldte sin bistandspligt i henhold til samme afgørelses artikel 6, stk. 2.
171
For det første skal begæringen om aktindsigt i henhold til artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258 være affattet »tilstrækkelig præcist til, at [institutionen] kan identificere det ønskede dokument«. Det skal præciseres, at den arbejdsbyrde, der er forbundet med udøvelsen af retten til aktindsigt, og interessen for den, den der har fremsat begæringen, i princippet ikke er relevant (jf. i denne retning dom af 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, T-2/03, EU:T:2005:125, præmis 108).
172
Det skal derfor, henset til ordlyden af begæringen om aktindsigt, afgøres, om ECB var i stand til at identificere de ønskede dokumenter, uanset hvor mange dokumenter der var tale om, eller hvilken interesse sagsøgeren forfulgte.
173
I denne forbindelse vedrørte de sidste tre led i begæringen om aktindsigt:
–
ethvert dokument, der direkte eller indirekte vedrører ECB’s, Afviklingsinstansens, FKTK’s, FinCEN’s eller nogen anden myndigheds handlinger eller undladelser før eller efter FinCEN’s meddelelse
–
ethvert dokument, der direkte eller indirekte vedrører Euroclear og selskabets rolle i forhold til sagsøgeren og/eller dennes luxembourgske datterselskab, herunder uden begrænsninger enhver kommunikation mellem ECB og/eller Afviklingsinstansen og Euroclear, der direkte eller indirekte vedrører sagsøgeren og/eller dennes luxembourgske datterselskab
–
ethvert andet dokument, der direkte eller indirekte vedrører sagsøgeren og/eller dennes luxembourgske datterselskab.
174
Henset til den generelle ordlyd af de tre sidste led i begæringen om aktindsigt kunne ECB med rette anmode om en præcisering vedrørende disse kategorier af dokumenter. Som ECB med rette har gjort gældende, var det, henset til ordlyden af de tre sidste led i begæringen om aktindsigt, og navnlig uden angivelse af en bestemt periode, nemlig ikke muligt at vide, om denne del af begæringen vedrørte dokumenter, der var knyttet til FinCEN’s meddelelse eller andre tilsynsspørgsmål.
175
For det andet skal det afgøres, om ECB har opfyldt sin bistandspligt (dom af 10.9.2008, Williams mod Kommissionen, T-42/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:325, præmis 74-78).
176
Det fremgår af artikel 6, stk. 2, i afgørelse 2004/258, at »[e]r en begæring ikke tilstrækkelig præcis, anmoder ECB den, der har fremsat begæringen, om at præcisere denne og bistår vedkommende hermed«. Det fremgår af retspraksis, at verberne »anmoder« og »bistår« indikerer, at alene konstateringen af, at begæringen om aktindsigt ikke er tilstrækkelig præcis, uanset årsagen hertil, bør give den modtagende institution anledning til at tage kontakt til den, der har fremsat begæringen, med henblik på bedst at definere, hvilke dokumenter der anmodes om. Der er således tale om en bestemmelse, som på området for offentlighedens aktindsigt i dokumenter udgør den formelle transskription af princippet om god forvaltningsskik, der findes blandt de garantier, som Unionens retsorden giver med hensyn til den administrative sagsbehandling. Bistandspligten er således afgørende for at sikre den effektive virkning af retten til aktindsigt som defineret ved afgørelse 2004/258 (jf. dom af 26.10.2011, Dufour mod ECB, T-436/09, EU:T:2011:634, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
177
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at ECB ved e-mail af 8. august 2022 oplyste sagsøgeren om, at de tre sidste led i sagsøgerens begæring om aktindsigt ikke var tilstrækkelig præcise, og opfordrede sagsøgeren til over for ECB at angive et eller flere specifikke emner, som var af interesse for sagsøgeren, samt en bestemt periode. Ved e-mail af 13. september 2022 gentog ECB denne anmodning med samme ordlyd.
178
I den genfremsatte begæring var følgende anført: »[...] [r]ækkevidden af [sagsøgerens] begæring om aktindsigt omfatter navnlig alle dokumenter, der direkte eller indirekte vedrører [sagsøgeren] eller dennes luxembourgske datterselskab [...] [j]eg anmoder Dem specifikt om at supplere listen over dokumenter [...]«. Der var ikke angivet yderligere for så vidt angår de sidste tre led i begæringen om aktindsigt. Det blev heller ikke udtrykkeligt bestridt, at begæringen om aktindsigt ikke var tilstrækkelig præcis som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258.
179
Henset til de forhold, der er redegjort for i præmis 180 og 181 ovenfor, har ECB opfyldt sin bistandspligt, eftersom banken opfordrede sagsøgeren til at præcisere begæringen om aktindsigt ved at oplyse den om den periode og de emner, som var af interesse for sagsøgeren. Sagsøgeren gav imidlertid ikke ECB nogen nyttige oplysninger, der gjorde det muligt for banken at identificere de specifikke dokumenter, der svarede til denne begæring. Sagsøgeren har nemlig begrænset sig til uden yderligere præcisering at gentage ordlyden af sjette led i begæringen om aktindsigt og har intet anført om nævnte begærings fjerde og femte led. I øvrigt har sagsøgeren i stævningens punkt 182-185 forklaret, at sagsøgeren ikke ønskede at besvare ECB’s anmodning om uddybende oplysninger, eftersom sagsøgeren havde anset den for at være en forhalingstaktik, der ville have medført uforholdsmæssigt store sagsomkostninger. For så vidt som ordlyden af de tre sidste led i begæringen om aktindsigt faktisk ikke var tilstrækkelig præcis, for så vidt som de ikke vedrørte noget bestemt emne eller nogen specifik periode, kunne det imidlertid ikke antages, at der var tale om en forhalingstaktik fra ECB’s side.
180
Selv om den arbejdsbyrde, som udøvelsen af retten til aktindsigt kræver, og interessen hos den, der har fremsat begæringen, således som sagsøgeren har gjort gældende, i princippet ikke er relevant med henblik på at tilpasse udøvelsen af denne ret, forholder det sig ikke desto mindre således, at eftersom sagsøgerens begæring om aktindsigt ikke var tilstrækkelig præcis, kunne sagsøgeren ikke undlade at præcisere sin begæring uden at risikere, at ECB ville gøre gældende over for sagsøgeren, at den ikke opfyldte betingelserne i artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258 (jf. i denne retning kendelse af 7.9.2009, LPN mod Kommissionen, T-186/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2009:309, præmis 62).
181
I det foreliggende tilfælde skyldtes sagsøgerens manglende præciseringer ikke, at denne ikke var i stand til at identificere de dokumenter, der måtte indeholde de oplysninger, som denne søgte, men var en følge af, at sagsøgeren ikke ønskede at præcisere begæringen om aktindsigt.
182
Det følger heraf dels, at ECB med rette fandt, at de tre sidste led i begæringen om aktindsigt ikke opfyldte betingelserne i artikel 6, stk. 1, i afgørelse 2004/258 og derfor ikke kunne anses for en »begæring om aktindsigt« som omhandlet i denne bestemmelse, dels at ECB behørigt opfyldte sin bistandspligt i henhold til artikel 6, stk. 2, i afgørelse 2004/258.
183
Det femte anbringende om den ulovlige suspension af behandlingen for så vidt angår den anden del af dokumenterne i begæringen om aktindsigt skal følgelig forkastes.
[udelades]
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1)
Den Europæiske Centralbank (ECB) frifindes.
2)
ABLV Bank AS bærer sine egne omkostninger og betaler ECB’s omkostninger.
Kowalik-Bańczyk
Buttigieg
Hesse
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 4. juni 2025.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.
(
1
) – Der gengives kun de præmisser i denne dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.