61999CJ0314_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-314/99,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra en N. Wijmenga als gemachtigden,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. van Lier en O. Couvert-Castéra als gemachtigden, bijgestaan door J. Stuyck, advocaat, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
ondersteund door
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door L. Nordling als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënt,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van punt 3 van de bijlage bij richtlijn 1999/51/EG van de Commissie van 26 mei 1999 houdende vijfde aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten [tin, pentachlorophenol (PCP) en cadmium] (PB L 142, blz. 22),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, P. Jann, F. Macken en N. Colneric, kamerpresidenten, C. Gulmann (rapporteur), D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, V. Skouris en C. W. A. Timmermans, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs,
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 11 september 2001,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 november 2001,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 23 augustus 1999, heeft het Koninkrijk der Nederlanden krachtens artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om nietigverklaring van punt 3 van de bijlage bij richtlijn 1999/51/EG van de Commissie van 26 mei 1999 houdende vijfde aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten [tin, pentachlorophenol (PCP) en cadmium] (PB L 142, blz. 22).
2 Bij beschikking van de president van het Hof van 11 april 2000 is het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen.
Rechtskader
3 Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PB L 262, blz. 201) bevat regels inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten. Volgens artikel 1, lid 1, is de richtlijn van toepassing op de stoffen en preparaten waarvan de lijst is opgenomen in bijlage I.
4 Artikel 2 van richtlijn 76/769 bepaalt:
De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de gevaarlijke stoffen en preparaten die in de bijlage zijn aangegeven, alleen onder de daarin vastgestelde voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht of gebruikt. [...]"
5 Bij richtlijn 89/678/EEG van de Raad van 21 december 1989 tot wijziging van richtlijn 76/769 (PB L 398, blz. 24) is in richtlijn 76/769 een artikel 2 bis ingevoegd dat bepaalt dat voor de aanpassing van de bijlagen aan de technische vooruitgang noodzakelijke wijzigingen voor wat betreft de reeds onder richtlijn 76/769 vallende stoffen en preparaten worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 29 van richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen (PB 1967, 196, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 92/32/EEG van de Raad van 30 april 1992 (PB L 154, blz. 1; hierna: richtlijn 67/548").
6 Artikel 29 van richtlijn 67/548 bepaalt dat de Commissie voor de aanpassing aan de technische vooruitgang wordt bijgestaan door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie. Dit artikel preciseert met name, dat de Commissie de beoogde maatregelen vaststelt wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité en dat zij in het andere geval een voorstel betreffende de te nemen maatregelen doet aan de Raad, die daarover met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit.
7 Bij richtlijn 91/338/EEG van de Raad van 18 juni 1991 houdende tiende wijziging van richtlijn 76/769 (PB L 186, blz. 59), die is vastgesteld op basis van artikel 100 A EEG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95 EG), is in bijlage I bij richtlijn 76/769 een nieuw punt 24 ingevoegd dat cadmium en cadmiumverbindingen indeelt bij de gevaarlijke stoffen en preparaten waarvan het op de markt brengen en het gebruik aan beperkingen onderhevig zijn. Het noemt drie vormen van toepassing van cadmium en cadmiumverbindingen - als kleurstof, als stabilisator en voor oppervlaktebehandeling (cadmeren) - waarvan het gebruik geregeld wordt.
8 Artikel 2 van richtlijn 91/338 bepaalt:
In verband met de ontwikkeling van kennis en techniek op het gebied van vervangingsproducten die minder gevaarlijk zijn dan cadmium en cadmiumverbindingen, gaat de Commissie in overleg met de lidstaten voor de eerste keer binnen drie jaar na de in artikel 3, lid 1, bedoelde datum en daarna met regelmatige tussenpozen over tot een nieuwe, systematische beoordeling van de situatie overeenkomstig de procedure van artikel 2 bis van richtlijn 76/769/EEG."
9 Artikel 69, lid 1, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1; hierna: Toetredingsakte") bepaalt, wat de Republiek Oostenrijk betreft, dat gedurende een periode van vier jaar te rekenen vanaf de datum van toetreding de bepalingen van bijlage VIII, overeenkomstig die bijlage en onder de daarin gestelde voorwaarden, niet op die staat van toepassing zijn.
10 Artikel 112, lid 1, van de Toetredingsakte voorziet in identieke bewoordingen voor het Koninkrijk Zweden in dezelfde overgangsmaatregel wat de bepalingen van bijlage XII betreft.
11 Een van deze bepalingen van bijlage VIII van de Akte van toetreding betreffende de Republiek Oostenrijk is punt 24, 2.1, betreffende het gebruik van cadmium als stabilisator in PVC (polyvinylchloride), van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/338.
12 Een van deze bepalingen van bijlage XII van de Akte van toetreding betreffende het Koninkrijk Zweden is punt 24 van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/338. In bijlage XII wordt evenwel gepreciseerd dat deze nieuwe lidstaat tijdens de overgangsperiode voor porselein en ceramische producten, met inbegrip van ceramische tegels, het vrije verkeer als voorzien in zijn huidige ‚ordonnans betreffende vrijstellingen van het verbod op het gebied van cadmium voor oppervlaktebehandeling of als stabilisator of kleurstof" kan handhaven.
13 De artikelen 69, lid 2, en 112, lid 2, van de Toetredingsakte bepalen in identieke bewoordingen voor de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden:
Het bepaalde in lid 1 zal binnen dat tijdvak [van vier jaar te rekenen vanaf de datum van toetreding] worden herzien overeenkomstig de EG-procedures.
Onverminderd de resultaten van die herziening is het acquis communautaire aan het einde van de in lid 1 bedoelde overgangsperiode op de nieuwe lidstaten onder dezelfde voorwaarden als in de huidige lidstaten van toepassing."
14 Op 26 mei 1999 heeft de Commissie op basis van artikel 2 bis van richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 89/678 (hierna: richtlijn 76/769"), richtlijn 1999/51 vastgesteld. In de vijfde overweging van de considerans van deze richtlijn wordt verklaard dat in resolutie 88/C 30/01 van de Raad van 25 januari 1988 betreffende een communautair actieprogramma tegen milieuverontreiniging door cadmium (PB C 30, blz. 1) wordt opgeroepen tot een algehele strategie voor de bestrijding van de verontreiniging van het milieu door cadmium, waaronder maatregelen om het gebruik van cadmium te beperken en de ontwikkeling van vervangingsmiddelen te stimuleren. Deze zelfde overweging vermeldt bovendien dat de aan cadmium verbonden risico's momenteel in het kader van verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad van 23 maart 1993 inzake de beoordelingen en de beperkingen van de risico's van bestaande stoffen (PB L 84, blz. 1) worden geëvalueerd, dat de Commissie de beperkingen voor cadmium in het licht van de resultaten daarvan opnieuw zal bezien, en dat als tijdelijke maatregel de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden moet worden toegestaan de verdergaande beperkingen die zij nu hebben te blijven toepassen.
15 Bij punt 3 van de bijlage bij richtlijn 1999/51 (hierna: bestreden bepaling") is aan punt 24 betreffende cadmium en cadmiumverbindingen van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/338, het volgende deel 4 toegevoegd:
Oostenrijk en Zweden die reeds verdergaande dan de in de delen 1, 2 en 3 opgenomen beperkingen toepassen, mogen deze beperkingen tot en met 31 december 2002 blijven toepassen. De Commissie zal de bepalingen inzake cadmium in bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG voor deze datum opnieuw bezien in het licht van de resultaten van de risicobeoordeling voor cadmium en de ontwikkeling van kennis en technieken op het gebied van vervangingsmiddelen voor cadmium."
Het beroep tot nietigverklaring
16 Het Koninkrijk der Nederlanden voert tot staving van zijn verzoek tot nietigverklaring van de bestreden bepaling vier middelen aan. In de eerste plaats heeft de Commissie haar bevoegdheden overschreden door deze bepaling op basis van artikel 2 bis van richtlijn 76/769 vast te stellen. In de tweede plaats is de bestreden bepaling in strijd met de materiële bepalingen van deze richtlijn, want zij houdt in dat in punt 24 van bijlage I, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/338, de mogelijke toepassingen van cadmium worden geharmoniseerd. In de derde plaats is de bestreden bepaling tot stand gekomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. In de vierde plaats voldoet de bepaling niet aan de motiveringsvereisten van artikel 253 EG.
Het eerste middel, betreffende overschrijding van de bevoegdheid van de Commissie
17 Met het eerste onderdeel van haar eerste middel betoogt de Nederlandse regering dat de bestreden bepaling niet kan worden beschouwd als een wijziging die noodzakelijk is om bijlage I bij richtlijn 76/769 aan te passen aan de technische vooruitgang, in de zin van artikel 2 bis van deze richtlijn.
Argumenten van partijen
18 De Nederlandse regering merkt op dat de Commissie krachtens artikel 2 bis van richtlijn 76/769 bevoegd is, overeenkomstig de procedure van artikel 29 van richtlijn 67/548 de wijzigingen vast te stellen die noodzakelijk zijn om bijlage I bij richtlijn 76/769 aan te passen aan de technische vooruitgang voor wat betreft de reeds onder deze bijlage vallende stoffen en preparaten. Haars inziens is het voornaamste doel van deze bepaling de communautaire autoriteiten in staat te stellen om onmiddellijk in te grijpen door het bestaande gebruik van gevaarlijke stoffen en preparaten te beperken, wanneer schade voor de bevolking of voor het milieu wordt vastgesteld, vooral wanneer er gevallen met ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens worden waargenomen.
19 Volgens de Nederlandse regering volgt hieruit dat de bestreden bepaling niet kan worden beschouwd als een wijziging die noodzakelijk is om punt 24 van bijlage I bij deze richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/338, aan de technische vooruitgang aan te passen, in de zin van artikel 2 bis van richtlijn 76/769. In de eerste plaats ligt aan de bestreden bepaling volgens haar geen wetenschappelijke of technische ontwikkeling op het gebied van de vervangingsproducten voor cadmium ten grondslag, zoals duidelijk blijkt uit de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 1999/51. De studie naar het aan het gebruik van cadmium verbonden risico voor het milieu en de gezondheid van de mens was immers nog niet voltooid op het tijdstip waarop de Commissie de bestreden bepaling heeft vastgesteld. In de tweede plaats moet de wetenschappelijke en technische vooruitgang op het gebied van de vervangingsproducten voor cadmium uiteraard alle lidstaten op dezelfde wijze betreffen. De bestreden bepaling heeft echter een specifieke regeling in het leven geroepen voor de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden.
20 De Nederlandse regering betoogt dat de bestreden bepaling in wezen dient om de praktische moeilijkheden te voorkomen die in die twee lidstaten zouden ontstaan wanneer zij na afloop van de geldigheidsduur van de in de artikelen 69 en 112 van de Toetredingsakte vastgestelde afwijkingen zouden zijn gedwongen om hun wettelijke regeling vlak voor de invoering van nieuwe communautaire beperkingen van het gebruik van cadmium te wijzigen. In die omstandigheden moet de bestreden bepaling worden beschouwd als een wijziging van bijlage I bij richtlijn 76/769 die vooruitloopt op een toekomstige aanpassing van deze bijlage aan de technische vooruitgang, in de zin van artikel 2 bis van deze richtlijn.
21 De Commissie, ondersteund door de Zweedse regering, stelt dat artikel 2 bis van richtlijn 76/769 haar de bevoegdheid geeft om volgens de procedure van artikel 29 van richtlijn 67/548 kleinere wijzigingen in bijlage I bij richtlijn 76/769 aan te brengen. Anders dan de Nederlandse regering betoogt, is het de Commissie in het algemeen niet verboden om deze bevoegdheid uit te oefenen wanneer definitieve en voltooide wetenschappelijke onderzoeken betreffende de aan het gebruik van cadmium verbonden risico's en de mogelijkheid van vervanging door andere producten nog ontbreken. Bij de vaststelling van de bestreden bepaling heeft zij rekening gehouden met de voorlopige resultaten van het lopende evaluatieonderzoek naar de risico's van cadmium, door te verklaren dat er een behoefte bestond om het gebruik ervan verder te beperken, en met het feit dat de indiening van een voorstel daartoe op handen was.
22 De Commissie betoogt bovendien dat het, aangezien verdergaande beperkingen op het gebruik van cadmium zeer waarschijnlijk noodzakelijk zullen zijn, in strijd met de rechtmatige verwachtingen van de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden alsmede met het beginsel van behoorlijk bestuur zou zijn geweest, wanneer de bestreden bepaling niet was vastgesteld. In dat geval zouden die staten verplicht zijn geweest om de in hun wettelijke regelingen vastgestelde beperkingen op te heffen, terwijl zeer waarschijnlijk binnen afzienbare tijd soortgelijke beperkingen op communautair niveau zouden worden ingevoerd.
23 Ten slotte stelt de Commissie dat in die bijzondere omstandigheden een specifieke regeling voor de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden, gelijkwaardig aan die welke bij de Toetredingsakte als overgangsregeling was vastgesteld, gerechtvaardigd was. In deze regeling komt eenvoudig tot uitdrukking dat deze twee lidstaten vooruitlopen op het gebied van de bescherming tegen de aan cadmium verbonden gezondheidsrisico's en dat de in hun wettelijke regelingen vastgestelde dwingende regels betreffende het gebruik ervan naar alle waarschijnlijkheid in een nabije toekomst op communautair niveau zullen worden vastgesteld.
Beoordeling door het Hof
24 Artikel 2 bis van richtlijn 76/769 verleent de Commissie de bevoegdheid om de voor aanpassing van [bijlage I] aan de technische vooruitgang noodzakelijke wijzigingen" vast te stellen. Die bepaling is in richtlijn 76/769 ingevoegd bij richtlijn 89/678, waarin in de eerste en de derde overweging van de considerans wordt verklaard dat de bevolking en het milieu door het gebruik van chemische producten voortdurend aan nieuwe risico's worden blootgesteld; dat wanneer schade wordt geconstateerd en vooral wanneer er gevallen met ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens worden waargenomen, onmiddellijk moet worden ingegrepen teneinde het op de markt brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten op communautair niveau te verbieden of te beperken" en dat de technische vooruitgang noopt tot een snelle aanpassing van de in de bijlage van richtlijn 76/769/EEG vervatte voorschriften".
25 Door een andere procedure in te voeren dan die van artikel 95 EG, heeft de gemeenschapswetgever dus onmiddellijke aanpassingen van bijlage I bij richtlijn 76/769 op communautair niveau mogelijk willen maken, wanneer nieuwe risico's voor de gezondheid van de mens en het milieu zijn geconstateerd, die nieuwe beperkingen van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten noodzakelijk maken.
26 Om deze procedure te kunnen gebruiken moet de Commissie beschikken over voldoende betrouwbare wetenschappelijke gegevens, waaruit blijkt dat het noodzakelijk is om dergelijke beperkingen van het gebruik van de betrokken stof of het betrokken preparaat in te voeren.
27 De bestreden bepaling bevat echter geen enkele nieuwe beperking van het gebruik van cadmium op communautair niveau. Zij staat immers de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden slechts toe om de bestaande beperkingen van het gebruik van deze stoffen te handhaven.
28 De Commissie betwist niet dat zij op het tijdstip van de vaststelling van de bestreden bepaling niet over gegevens beschikte die betrouwbaar genoeg waren om op communautair niveau een aanpassing van punt 24, betreffende cadmium en cadmiumverbindingen, van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/338, aan de technische vooruitgang te kunnen voorstellen. Overigens stelt geen van de partijen die opmerkingen hebben ingediend, dat er volgens de wetenschappelijke kennis op dit gebied in Oostenrijk of in Zweden specifieke omstandigheden bestaan die kunnen rechtvaardigen dat de aan het gebruik van cadmium verbonden risico's in die twee staten anders worden beoordeeld dan op communautair niveau.
29 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de bestreden bepaling niet als een aanpassing van bijlage I bij richtlijn 76/769 aan de technische vooruitgang, in de zin van artikel 2 bis van deze richtlijn, kan worden beschouwd.
30 Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het eerste middel van de Nederlandse regering worden aanvaard en moet de bestreden bepaling nietig worden verklaard, zonder dat het tweede onderdeel van hetzelfde middel en het tweede, het derde en het vierde middel behoeven te worden onderzocht.
31 Ter terechtzitting heeft de Nederlandse regering het Hof voorgesteld om bij nietigverklaring van de bestreden bepaling de gevolgen van deze nietigverklaring in de tijd te beperken. Weliswaar kunnen belangrijke redenen van rechtszekerheid, vergelijkbaar met die welke gelden in geval van nietigverklaring van bepaalde verordeningen, rechtvaardigen dat het Hof gebruikmaakt van zijn bevoegdheid krachtens artikel 231, tweede alinea, EG om te beslissen de gevolgen van de vernietigde handelingen te handhaven, doch in de onderhavige zaak is het bestaan van dergelijke redenen niet gepreciseerd. Bijgevolg bestaat er naar het oordeel van het Hof geen aanleiding om deze bepaling in casu toe te passen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
32 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk der Nederlanden in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement zal het Koninkrijk Zweden, dat in het geding is tussengekomen, zijn eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verklaart nietig punt 3 van de bijlage bij richtlijn 1999/51/EG van de Commissie van 26 mei 1999 houdende vijfde aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten [tin, pentachlorophenol (PCP) en cadmium].
2) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten.
3) Verstaat dat het Koninkrijk Zweden zijn eigen kosten zal dragen.