SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
29 giugno 2022 (*)
«Accesso ai documenti – Decisione 2004/258/CE – Decisione della BCE di porre Banca Carige in amministrazione straordinaria – Rifiuto di accesso – Eccezione relativa alla tutela della riservatezza delle informazioni tutelata in quanto tale dal diritto dell’Unione – Presunzione generale di riservatezza – Nozione di informazioni riservate – Obbligo di motivazione»
Nella causa T‑501/19,
Francesca Corneli, residente in Velletri (Italia), rappresentata da F. Ferraro, avvocato,
ricorrente,
contro
Banca centrale europea (BCE), rappresentata da F. von Lindeiner, A. Riso e M. Van Hoecke, in qualità di agenti, assistiti da D. Sarmiento Ramírez-Escudero, avvocato,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da S. Gervasoni, presidente, L. Madise e P. Nihoul (relatore), giudici,
cancelliere: P. Nuñez Ruiz, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento, in particolare
la decisione del 22 dicembre 2020 di sospendere il procedimento fino alla decisione del Tribunale che definisce il giudizio nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 6 ottobre 2021, Aeris Invest/BCE (T‑827/17, con impugnazione pendente, EU:T:2021:660),
in seguito all’udienza del 20 gennaio 2022,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        Con il ricorso proposto ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la ricorrente, sig.ra Francesca Corneli, chiede l’annullamento della decisione LS/LDG/19/182 della Banca centrale europea (BCE), del 29 maggio 2019, con la quale le è stato negato l’accesso alla decisione della BCE del 1° gennaio 2019 di porre Banca Carige SpA in amministrazione straordinaria (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Fatti all’origine della controversia
2        La ricorrente è un’azionista di minoranza di Banca Carige.
3        Banca Carige è un ente creditizio con sede in Italia, quotato in borsa e soggetto al controllo della BCE.
4        Il 22 dicembre 2018, a seguito della mancata approvazione di una proposta di aumento del capitale sociale per un importo pari a EUR 400 milioni da parte dell’assemblea generale straordinaria degli azionisti di Banca Carige, diversi membri del consiglio di amministrazione di tale banca hanno rassegnato le dimissioni.
5        In un comunicato stampa del 2 gennaio 2019, la BCE ha annunciato che, a seguito delle dimissioni della maggioranza dei membri del consiglio di amministrazione di Banca Carige, aveva disposto il collocamento di tale banca in amministrazione straordinaria (in prosieguo: la «decisione controversa»). Nel comunicato si precisa che tale decisione costituisce una misura di intervento precoce, con la quale sono stati sciolti gli organi di amministrazione e controllo di Banca Carige e sono stati nominati tre commissari straordinari e un comitato di sorveglianza composto da tre membri.
6        Da un comunicato stampa di Banca Carige, pubblicato anch’esso il 2 gennaio 2019, risulta che la decisione controversa è stata adottata ai sensi delle disposizioni del decreto legislativo del 1° settembre 1993, n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (supplemento ordinario alla GURI n. 230, del 30 settembre 1993) che recepisce l’articolo 29 della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2014, L 173, pag. 190, e rettifiche in GU 2015, L 291, pag. 11 e in GU 2016, L 161, pag. 41).
7        La decisione controversa non è stata pubblicata e la relativa motivazione non era nota alla ricorrente.
8        Con lettera del 5 gennaio 2019 indirizzata alla BCE, alla banca centrale della Repubblica italiana, ovvero la Banca d’Italia, a Banca Carige e alla Commissione nazionale per le società e la borsa (Italia), la ricorrente ha presentato una domanda di accesso alla decisione controversa. L’8 gennaio 2019 ella ha reiterato la domanda alla BCE.
9        La domanda dell’8 gennaio 2019 si fonda sull’articolo 6 della decisione 2004/258/CE della BCE, del 4 marzo 2004, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della BCE (BCE/2004/3) (GU 2004, L 80, pag. 42), come modificata dalla decisione 2011/342/UE della BCE, del 9 maggio 2011 (BCE/2011/6) (GU 2011, L 158, pag. 37) e dalla decisione (UE) 2015/529 della BCE, del 21 gennaio 2015 (BCE/2015/1) (GU 2015, L 84, pag. 64). Tale domanda copre, oltre alla decisione controversa, la «copia di ogni altro eventuale atto adottato dalla Bce, riguardante Banca Carige, ulteriore e collegato [a tale decisione]».
10      Il 9 gennaio 2019 la BCE ha confermato la ricezione delle richieste del 5 e dell’8 gennaio 2019 (in prosieguo, congiuntamente, la «domanda iniziale»).
11      Il 10 gennaio e l’11 marzo 2019, Banca Carige e la Banca d’Italia hanno rispettivamente risposto alla ricorrente di aver richiesto l’autorizzazione alla BCE in relazione alla sua domanda di accesso. Tuttavia, nessuna di esse ha trasmesso la decisione controversa alla ricorrente. La Commissione nazionale per le società e la borsa, dal canto suo, non ha risposto a tale domanda.
12      Il 5 febbraio 2019 la BCE ha informato la ricorrente che il termine per rispondere alla domanda di accesso ai documenti era prorogato di 20 giorni lavorativi, conformemente all’articolo 7, paragrafo 3, della decisione 2004/258, a causa di un carico di lavoro eccezionalmente elevato.
13      Il 6 febbraio 2019 la ricorrente ha risposto alla BCE sostenendo che la proroga del termine per l’esame della sua domanda non era conforme all’articolo 7, paragrafo 3, della decisione 2004/258.
14      Il 12 febbraio 2019 la BCE ha risposto alla ricorrente, precisando che l’articolo 7, paragrafo 3, della decisione 2004/258 era richiamato per prorogare il termine per l’esame della domanda di accesso ai documenti presentata dalla ricorrente a causa della ricezione di numerose domande relative a Banca Carige e delle relative consultazioni con la Banca d’Italia.
15      Con lettera LS/PT/2019/27 del 5 marzo 2019, il direttore generale della DG Segretariato della BCE ha respinto la domanda iniziale, individuando nella decisione controversa l’unico documento rilevante per tale domanda (in prosieguo: la «decisione del 5 marzo 2019»).
16      Il 26 marzo 2019 la ricorrente ha presentato al comitato esecutivo della BCE una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, della decisione 2004/258, nella quale ha chiesto un riesame della decisione del 5 marzo 2019 e ha reiterato la sua domanda di accesso alla decisione controversa, nella sua interezza o, se del caso, con esclusione dei dati personali in essa contenuti (in prosieguo: la «domanda di conferma»).
17      Il 29 marzo 2019 la BCE ha adottato una decisione che prorogava il collocamento di Banca Carige in amministrazione straordinaria fino al 30 settembre 2019 (in prosieguo: la «prima decisione di proroga»).
18      Il 23 aprile 2019 la BCE ha informato la ricorrente che, conformemente all’articolo 8, paragrafo 2, della decisione 2004/258, essa aveva deciso di prorogare di 20 giorni lavorativi il termine per la risposta alla domanda di conferma a causa di un carico di lavoro eccezionalmente elevato.
19      Il 22 maggio 2019, la BCE ha informato la ricorrente che il nuovo termine per la risposta alla sua domanda di conferma, fissato al 23 maggio 2019, non sarebbe stato rispettato.
Decisione impugnata
20      Il 29 maggio 2019 la BCE, con la decisione impugnata, ha respinto la domanda di conferma, ribadendo, in sostanza, la motivazione adottata nella decisione del 5 marzo 2019.
21      La BCE ha rifiutato l’accesso alla decisione controversa sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, ai sensi del quale «[essa] rifiuta l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela (…) [della] riservatezza delle informazioni, tutelata come tale dal diritto dell’Unione [europea]».
22      Il rifiuto di accesso è motivato come segue.
23      Nella prima sezione della decisione impugnata, intitolata «Osservazioni sull’applicazione del principio di trasparenza e sulla presunzione generale di non accessibilità ai fascicoli di vigilanza relativi a Banca Carige», la BCE ha ritenuto di potersi fondare su una presunzione generale di riservatezza che copre tutti i fascicoli che rientrano nei suoi compiti di vigilanza prudenziale.
24      La BCE ha dedotto l’esistenza di tale presunzione generale di riservatezza dal fatto che il legislatore dell’Unione aveva emanato norme le quali, da un lato, impongono il segreto professionale a tutte le persone che lavorano o hanno lavorato per le autorità di vigilanza prudenziale e, dall’altro, prevedono che le informazioni riservate che tali persone ricevono nell’esercizio delle loro funzioni possano essere divulgate solo in forma sommaria o aggregata, in modo tale da non rendere identificabili gli enti creditizi.
25      In tale contesto, la BCE ha fatto riferimento alle seguenti disposizioni:
–        l’articolo 27 del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla BCE compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (GU 2013, L 287, pag. 63);
–        gli articoli 53 e seguenti della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (GU 2013, L 176, pag. 338, e rettifiche in GU 2013, L 208 pag. 73 e in GU 2017, L 20, pag. 1).
–        l’articolo 84 della direttiva 2014/59.
26      La BCE ha affermato che, nell’ambito della vigilanza prudenziale, l’obbligo di protezione delle informazioni riservate non doveva essere considerato un’eccezione al principio generale della trasparenza, ma piuttosto una regola generale di per sé. A suo avviso, le disposizioni di cui al precedente punto 25 e la presunzione generale di riservatezza che ne deriva garantiscono un’efficace conduzione delle attività di vigilanza prudenziale, in quanto sia gli enti vigilati sia le autorità competenti possono confidare nel fatto che, in linea di principio, le informazioni riservate fornite non saranno divulgate.
27      La BCE ha concluso che la presunzione generale di riservatezza in conformità all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 si applicava alla decisione controversa, senza dover svolgere valutazioni individuali di tale decisione.
28      Nella seconda sezione della decisione impugnata, intitolata «Esame dell’eccezione specifica di cui alla Decisione [2004/258] invocata nella lettera del Direttore Generale della DG Segretariato», la BCE ha esaminato l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, sottolineando che il documento al quale è stato richiesto l’accesso era soggetto agli obblighi del segreto professionale stabiliti dalle disposizioni menzionate al precedente punto 25, le quali consentono la divulgazione di informazioni riservate solo in taluni casi espressamente previsti dalle direttive 2013/36 e 2014/59, ma che nessuna di tali eccezioni si applicava al caso di specie.
29      Basandosi, in particolare, sulla sentenza del 19 giugno 2018, Baumeister (C‑15/16, in prosieguo: la «sentenza Baumeister», EU:C:2018:464, punto 35), la BCE ha affermato che tali obblighi le impedivano di rendere note informazioni riservate, che riguardano le informazioni in possesso delle autorità competenti il cui carattere, da un lato, non è pubblico e la cui divulgazione, dall’altro, rischierebbe di ledere gli interessi della persona fisica o giuridica che le ha fornite o di terzi, o ancora il buon funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale.
30      Orbene, la BCE ha osservato che la decisione controversa non era di carattere pubblico e che la sua divulgazione avrebbe potuto ledere l’interesse generale al buon funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale. Inoltre, essa ha ritenuto che la fuga non autorizzata di informazioni riservate non potesse giustificare la divulgazione da parte sua di tali informazioni riservate.
31      Le ultime due sezioni della decisione impugnata sono dedicate rispettivamente alla menzione dei mezzi di ricorso esperibili contro la decisione impugnata e al rigetto di un diritto di accesso privilegiato della ricorrente alla decisione controversa.
Fatti successivi alla proposizione del ricorso
32      Il 18 luglio 2019, la ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento contro la decisione controversa, registrato con il numero T‑502/19.
33      Il 20 settembre 2019 l’assemblea generale straordinaria di Banca Carige ha approvato la proposta di aumento di capitale della banca.
34      La BCE ha successivamente prorogato il collocamento di Banca Carige in amministrazione straordinaria per due volte, il 30 settembre 2019 e il 20 dicembre 2019.
Conclusioni delle parti
35      La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare la decisione impugnata;
–        condannare la BCE ad accogliere la sua domanda, ad esibire la decisione controversa, la prima decisione di proroga e la relativa documentazione, consentendo alla ricorrente di estrarre copia, in tutto o in parte, di detti documenti;
–        condannare la BCE alle spese.
36      La BCE chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso;
–        condannare la ricorrente alle spese.
Diritto
Sulla permanenza dell’interesse ad agire della ricorrente
37      Con lettera del 24 settembre 2020, la ricorrente ha informato il Tribunale che il 21 settembre 2020 le era stata comunicata, nell’ambito di un procedimento giurisdizionale dinanzi al Tribunale di Genova (Italia) promosso contro Banca Carige, nel quale ella era intervenuta, la decisione controversa e la decisione della BCE del 30 settembre 2019 con la quale era stato prorogato per la seconda volta il collocamento di Banca Carige in amministrazione straordinaria.
38      In detta lettera, tuttavia, la ricorrente ha ritenuto che l’accesso a tali documenti nell’ambito del procedimento giurisdizionale nazionale non facesse venir meno il suo interesse a che il Tribunale dichiari l’illegittimità del comportamento della BCE nell’ambito del presente ricorso.
39      A seguito dell’acquisizione agli atti della lettera della ricorrente del 24 settembre 2020, il Tribunale ha invitato le parti a indicare se, a loro avviso, la ricorrente conservasse un interesse alla soluzione della controversia e se, di conseguenza, il ricorso conservasse il proprio oggetto. Il 30 ottobre 2020, le parti hanno risposto entro il termine stabilito in senso affermativo al quesito del Tribunale.
40      Il 15 dicembre 2021, nella causa T‑502/19, il Tribunale ha concesso alla ricorrente, ai soli fini di tale procedimento, l’accesso alla versione riservata della decisione controversa e delle tre decisioni di proroga menzionate ai precedenti punti 17 e 34.
41      Il 16 dicembre 2021, a seguito del provvedimento menzionato al precedente punto 40, adottato nella causa T‑502/19, il Tribunale ha invitato la ricorrente a indicare nuovamente se intendesse mantenere il presente ricorso. Il 30 dicembre 2021 la ricorrente ha risposto, entro il termine stabilito, che manteneva detto ricorso, confermando ancora una volta il suo interesse alla soluzione della controversia e la circostanza che il ricorso conservava il suo oggetto.
42      A tal proposito, secondo una giurisprudenza consolidata, l’oggetto della controversia deve perdurare, così come l’interesse ad agire della parte ricorrente, fino alla pronuncia della decisione del giudice, sotto pena di non luogo a statuire, il che presuppone che il ricorso possa, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposto (sentenza del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punto 42).
43      Secondo la giurisprudenza, la controversia mantiene il suo oggetto finché la decisione impugnata con cui l’istituzione interessata ha negato l’accesso al documento richiesto non sia stata formalmente ritirata da tale istituzione (v., in tal senso, sentenze del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 45, e del 6 ottobre 2021, Aeris Invest/BCE, T‑827/17; in prosieguo: la «sentenza Aeris Invest», con impugnazione pendente, EU:T:2021:660, punto 74 e giurisprudenza ivi citata).
44      Si deve rilevare che la ricorrente ha ottenuto una copia della decisione controversa nell’ambito di un procedimento giurisdizionale nazionale e che, nella causa T‑502/19, una copia siffatta le è stata comunicata dal Tribunale dopo che quest’ultimo aveva ordinato alla BCE, con un mezzo istruttorio, di fornire una versione completa di detta decisione (v. precedenti punti 37 e 40).
45      Tuttavia, siffatte circostanze non fanno cessare l’interesse della ricorrente a ottenere che il Tribunale controlli la legittimità della decisione impugnata, con la quale la BCE ha rifiutato, illegittimamente secondo la ricorrente, di comunicarle il documento al quale era stato richiesto l’accesso. Come risulta dal fascicolo, detta decisione non è stata revocata dalla BCE, ancorché quest’ultima abbia dovuto esibire il documento richiesto a seguito di un mezzo istruttorio nella causa T‑502/19.
46      Inoltre, un ricorrente può mantenere un interesse a chiedere l’annullamento dell’atto impugnato per indurre l’autore di quest’ultimo ad apportare, in futuro, le modifiche appropriate ed evitare così il rischio di ripetizione dell’illegittimità da cui detto atto è asseritamente inficiato (v. sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
47      Il permanere dell’interesse a chiedere l’annullamento dell’atto impugnato presuppone che l’illegittimità da cui detto atto è asseritamente inficiato possa riprodursi in futuro, indipendentemente dalle particolari circostanze del caso in esame (v. sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
48      A tal proposito, nel terzo motivo di ricorso la ricorrente contesta, in particolare, alla BCE di aver rifiutato l’accesso alla decisione controversa sulla base di una presunzione generale di riservatezza ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258. L’asserita illegittimità consisterebbe quindi nell’applicazione di tale presunzione.
49      Nella sentenza Aeris Invest, il Tribunale ha respinto l’esistenza di una siffatta presunzione, che la BCE aveva invocato anche in tale causa per motivare la decisione di rifiuto dell’accesso a documenti relativi alla risoluzione bancaria di un ente creditizio vigilato.
50      Nell’esaminare il terzo motivo di ricorso, il Tribunale dovrà decidere, nel caso di specie, se la posizione seguita nella sentenza Aeris Invest, adottata nel contesto di un rifiuto di accesso a documenti relativi all’adozione di un programma di risoluzione per una banca sia applicabile al distinto contesto della decisione controversa, che riguarda una misura di intervento precoce e, più specificamente, il collocamento in amministrazione straordinaria di un ente vigilato.
51      Nella sua risposta del 15 novembre 2021 alla misura di organizzazione del procedimento del Tribunale del 13 ottobre 2021 che invitava le parti a presentargli le loro osservazioni sulle conseguenze da trarre, in particolare, dalla sentenza Aeris Invest (in prosieguo: le «osservazioni del 15 novembre 2021») la BCE ha ammesso che, a condizione che tale sentenza divenga definitiva, essa non potrebbe invocare la presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, come aveva fatto nella decisione impugnata. Tuttavia, non ha ritirato la decisione impugnata e quindi non ha formalmente rinunciato ad invocare siffatta presunzione per rifiutare l’accesso alla decisione controversa.
52      In tali circostanze, la posizione assunta dalla BCE nelle sue osservazioni del 15 novembre 2021 non può essere sufficiente ad eliminare il rischio di ripetizione dell’illegittimità da cui la decisione impugnata è, secondo la ricorrente, asseritamente inficiata.
53      Da quanto precede consegue che la ricorrente conserva il suo interesse a chiedere l’annullamento della decisione impugnata.
54      Pertanto, vi è luogo a statuire sul presente ricorso.
Sulla ricevibilità del secondo capo della domanda
55      Con il secondo capo della domanda, la ricorrente chiede al Tribunale di condannare la BCE ad accogliere la sua domanda di accesso, a esibire la decisione controversa, la prima decisione di proroga e i relativi documenti, e a consentirle di estrarre copia, in tutto o in parte, di tali documenti.
56      A tal proposito, come dedotto dalla BCE, nell’ambito del sindacato di legittimità basato sull’articolo 263 TFUE, il Tribunale non è competente a pronunciare ingiunzioni alle istituzioni dell’Unione o a sostituirsi a queste ultime, fermo restando che, qualora il Tribunale annulli un atto di un’istituzione, quest’ultima è tenuta, ai sensi dell’articolo 266 TFUE, a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza di annullamento comporta (v., in tal senso, sentenze del 22 gennaio 2004, Mattila/Consiglio e Commissione, C‑353/01 P, EU:C:2004:42, punto 15, e del 9 ottobre 2018, Pint/Commissione, T‑634/17, non pubblicata, EU:T:2018:662, punti da 19 a 21).
57      Ne consegue che la domanda della ricorrente di cui al precedente punto 55 deve essere respinta per incompetenza.
Nel merito
58      La ricorrente deduce, in sostanza, sette motivi di ricorso, vertenti, rispettivamente:
–        il primo, su un’erronea applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 per negare l’accesso alla decisione controversa;
–        il secondo, sull’assenza di ponderazione degli interessi favorevoli e sfavorevoli alla divulgazione della decisione controversa;
–        il terzo, sull’erronea applicazione della presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258;
–        il quarto, sulla violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, e dell’articolo 8, paragrafo 1, della decisione 2004/258, nonché su un difetto di motivazione della decisione impugnata;
–        il quinto, su una violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva;
–        il sesto, sull’assenza di riservatezza della decisione controversa, in quanto essa sarebbe stata resa pubblica prima dell’adozione della decisione impugnata;
–        il settimo, su un’assenza di diligenza della BCE nel trattamento della domanda iniziale di accesso e della domanda di conferma.
Sulle norme che disciplinano l’accesso ai documenti
59      In via preliminare, si deve ricordare che il diritto di accesso ai documenti della BCE si basa sul principio di apertura del processo decisionale dell’Unione sancito dall’articolo 1, secondo comma, TUE e ripreso dall’articolo 15, paragrafo 1, TFUE.
60      L’articolo 15, paragrafo 3, primo comma, TFUE stabilisce un diritto di accesso di qualsiasi cittadino dell’Unione e di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, ripreso dall’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
61      Inoltre, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, secondo comma, TFUE, «[i] principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso ai documenti sono stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria».
62      Conformemente al terzo comma dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, «[c]iascuna istituzione, organo od organismo garantisce la trasparenza dei suoi lavori e definisce nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l’accesso ai propri documenti, in conformità dei regolamenti di cui al secondo comma [di detto paragrafo]».
63      Ai sensi del quarto comma dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, la BCE è soggetta a tale paragrafo soltanto allorché esercita funzioni amministrative.
64      Il regime applicabile all’accesso ai documenti della BCE è stabilito dalla decisione 2004/258, adottata sulla base dell’articolo 12.3, del protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della BCE e dell’articolo 23 della decisione 2004/257/CE della BCE, del 19 febbraio 2004, che adotta il regolamento interno della BCE (BCE/2004/2) (GU 2004, L 80, pag. 33), come modificata dalla decisione BCE/2014/1 della BCE del 22 gennaio 2014 (GU 2014, L 95, pag. 56).
65      Secondo i considerando 2 e 3 della decisione 2004/258, quest’ultima mira a garantire un accesso più ampio ai documenti della BCE rispetto a quello previsto in vigenza della decisione 1999/284/CE della BCE, del 3 novembre 1998, relativa all’accesso del pubblico ai documenti e agli archivi della BCE (GU 1999, L 110, pag. 30), preservando nel contempo sia l’indipendenza della BCE e delle banche centrali nazionali sia la riservatezza di talune materie proprie dell’espletamento delle funzioni della BCE.
66      L’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2004/258 conferisce quindi a qualsiasi cittadino dell’Unione e a qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro un diritto di accesso ai documenti della BCE, secondo le condizioni e le limitazioni definite da detta decisione.
67      Tale diritto è soggetto a determinate limitazioni basate su ragioni di interesse pubblico o privato. Pertanto, conformemente al considerando 4 della decisione 2004/258, l’articolo 4 di tale decisione prevede un sistema di eccezioni che consente alla BCE di rifiutare l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio a uno degli interessi tutelati dai paragrafi 1 e 2 di tale articolo.
68      In particolare, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 prevede che «la BCE rifiuta l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela (…) [della] riservatezza delle informazioni, tutelata come tale dal diritto dell’Unione».
69      È alla luce di tali elementi che occorre esaminare, per primo, il terzo motivo di ricorso.
Sul terzo motivo, vertente su un’erronea applicazione della presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258
70      La ricorrente lamenta che nella decisione impugnata la BCE ha applicato una presunzione generale di riservatezza che copre la decisione controversa, sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258.
71      La BCE contesta l’argomento della ricorrente.
72      Si deve notare innanzitutto che, nel corso dell’udienza, la BCE ha ammesso che una parte della decisione controversa non era riservata, a seguito del deposito, a cura della stessa BCE, di una versione non riservata di detta decisione presso la camera di commercio di Genova (Italia) e della pubblicazione del suo comunicato stampa del 2 gennaio 2019 che annunciava l’adozione di tale decisione. In particolare, la BCE ha ammesso che le informazioni da essa pubblicate in tale comunicato erano contenute nella stessa decisione. Inoltre, la ricorrente ha sostenuto, senza che ciò sia stato contestato dalla BCE, che la versione non riservata della decisione in questione depositata da quest’ultima presso la camera di commercio di Genova, in conformità alla normativa italiana, era stata resa pubblica dal 2 maggio 2019, vale a dire quasi un mese prima dell’adozione della decisione impugnata.
73      Tuttavia, nella decisione impugnata la BCE ha applicato una presunzione generale basata sull’eccezione al diritto di accesso di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 che interessa l’intera decisione controversa.
74      Nella sentenza Aeris Invest, sulla quale le parti del presente ricorso hanno avuto modo di presentare osservazioni, il Tribunale si è pronunciato per la prima volta sull’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 e sulla questione dell’esistenza di una presunzione generale basata su tale disposizione, che la BCE aveva invocato in tale causa per rifiutare l’accesso a una serie di documenti relativi alla vigilanza prudenziale su un ente creditizio e al programma di risoluzione di quest’ultimo.
75      Secondo la giurisprudenza, l’obiettivo delle presunzioni generali basate su un’eccezione al diritto di accesso risiede nella possibilità, per l’istituzione dell’Unione interessata, di ritenere che la divulgazione di alcune categorie di documenti pregiudichi, in linea di principio, l’interesse tutelato da tale eccezione, fondandosi su considerazioni di ordine generale simili che possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti aventi uguale natura, senza che l’istituzione interessata sia tenuta ad esaminare concretamente e individualmente ciascuno dei documenti richiesti (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 52).
76      Nella sentenza Aeris Invest (punti da 186 a 199), il Tribunale ha stabilito che nessuna presunzione di tale natura poteva basarsi sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258.
77      Come ricordato al precedente punto 51, nelle sue osservazioni del 15 novembre 2021 la BCE ha preso atto della sentenza Aeris Invest, ma non ha ritirato la decisione impugnata.
78      In tale contesto, occorre esaminare se le ragioni che hanno portato il Tribunale, nella sentenza Aeris Invest, a escludere l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 possano essere applicate al caso di specie. Si tratta delle tre ragioni seguenti.
–       Sull’incompatibilità di una presunzione generale di riservatezza, basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, con il principio della certezza del diritto.
79      La prima ragione addotta dal Tribunale nella sentenza Aeris Invest attiene al fatto che una presunzione generale di riservatezza fondata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 viola i requisiti della certezza del diritto, in quanto si fonda su una disposizione il cui ambito di applicazione non è circoscritto in modo chiaro e preciso (punti da 187 a 190 di detta sentenza).
80      Occorre ricordare, a tal proposito, che la certezza del diritto fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione ed esige che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano avere conseguenze sfavorevoli per gli individui e le imprese, affinché gli interessati possano orientarsi nelle situazioni giuridiche e nei rapporti regolati dall’ordinamento giuridico dell’Unione. In particolare, detto principio esige che una normativa dell’Unione consenta agli interessati di conoscere esattamente e senza ambiguità la portata degli obblighi loro imposti e dei diritti loro conferiti da essa, nonché di potersi regolare di conseguenza (v., in tal senso, sentenza Aeris Invest, punto 190 e giurisprudenza ivi citata).
81      Orbene, per quanto riguarda la riservatezza delle informazioni che merita di essere tutelata come tale ai sensi del diritto dell’Unione, richiamata all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, nella sentenza Aeris Invest il Tribunale ha dichiarato che tale disposizione:
–        non ha un contenuto preciso e dipende, per la sua applicazione, dal rinvio ad altre norme del diritto dell’Unione applicabili al contesto in cui i documenti ai quali si chiede l’accesso sono stati redatti (punto 188 di detta sentenza);
–        stabilisce quindi un nesso tra il regime di accesso del pubblico ai documenti della BCE e i regimi di segreto professionale ai quali la BCE è vincolata in forza del diritto dell’Unione, al fine di garantire che la BCE rispetti i suoi obblighi di segreto professionale anche nel contesto delle domande di accesso ai suoi documenti (punto 189 di tale sentenza).
82      Nello stesso senso, nella decisione impugnata la BCE ha ritenuto che, in materia di vigilanza prudenziale, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 facesse riferimento alle seguenti tre disposizioni:
–        l’articolo 27 del regolamento n. 1024/2013;
–        l’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36;
–        l’articolo 84 della direttiva 2014/59.
83      La prima di tali disposizioni, ossia l’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento n. 1024/2013, impone ai membri del personale della BCE un obbligo di segreto professionale sulle informazioni da loro ricevute nel contesto della vigilanza prudenziale. Tale obbligo comporta, in particolare, il dovere di rispettare gli obblighi di riservatezza imposti da tutti gli atti pertinenti di diritto dell’Unione.
84      Dal canto suo, la seconda delle disposizioni suindicate, ossia l’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36, assoggetta le autorità competenti in materia di vigilanza prudenziale al segreto professionale. Ai sensi di tale disposizione, il segreto professionale vieta, in linea di principio, a tali autorità di divulgare le informazioni riservate da esse ricevute, se non in forma sommaria o aggregata, cosicché non si possano individuare i singoli enti creditizi. Tale principio ammette le seguenti due deroghe che consentono la divulgazione di informazioni riservate:
–        nei casi contemplati dal diritto penale, e
–        in quelli relativi a procedimenti civili o commerciali alla duplice condizione, nel caso di procedimenti civili o commerciali, da un lato, che l’ente creditizio interessato dalle informazioni riservate sia stato dichiarato fallito o sia soggetto a liquidazione coatta e, dall’altro, che le informazioni riservate non riguardino terzi coinvolti in tentativi di salvataggio di tale ente.
85      Per quanto riguarda la terza disposizione, ossia l’articolo 84 della direttiva 2014/59, essa si applica nel contesto del risanamento e della risoluzione degli enti creditizi, e non già nel settore dell’intervento precoce di cui trattasi nella presente controversia. Ne consegue che, come riconosciuto dalla BCE nel controricorso e in udienza, tale disposizione non è applicabile al caso di specie.
86      Dalla decisione impugnata risulta quindi che l’individuazione delle disposizioni di diritto dell’Unione che tutelano la riservatezza delle informazioni di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 è rimessa alla discrezionalità della BCE in sede di esame delle singole domande di accesso ad essa rivolte, alla luce del contesto di tali domande. Pertanto, nel momento in cui presentano la domanda di accesso, i richiedenti non sono in grado di prevedere con certezza le norme intese a proteggere la riservatezza delle informazioni richieste che la BCE potrebbe addurre per respingere la loro domanda. Del resto, tale incertezza si manifesta nella stessa decisione impugnata, poiché in quest’ultima la BCE richiama una disposizione, vale a dire l’articolo 84 della direttiva 2014/59, come rilevante ai fini della determinazione del suo obbligo di riservatezza, mentre invece, secondo le informazioni fornite dalla BCE stessa, tale disposizione non è, in ultima analisi, applicabile alla materia interessata dalla controversia.
87      In tali circostanze, si deve affermare che l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 non costituisce una disposizione sufficientemente chiara, precisa e prevedibile nei suoi effetti per formare il fondamento di una presunzione generale per cui si ritengono riservate e, a tale titolo, non divulgabili tutte le informazioni contenute in una decisione di collocamento in amministrazione straordinaria di un ente creditizio soggetto alla vigilanza prudenziale della BCE.
–       Sull’incompatibilità di una presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 con la valutazione della nozione di informazione riservata richiesta dalla sentenza Baumeister
88      La seconda ragione addotta dal Tribunale nella sentenza Aeris Invest (punti da 192 a 196) per escludere l’applicazione di una presunzione generale di riservatezza si basa sul fatto che una simile presunzione, basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, è inconciliabile con l’approccio suggerito dalla Corte nella sentenza Baumeister per stabilire se un’informazione sia riservata. Infatti, tale sentenza richiede una valutazione specifica e concreta della riservatezza di ciascuna informazione interessata, che non può essere elusa applicando una presunzione generale di riservatezza.
89      Nella sentenza Baumeister la Corte ha interpretato la nozione di informazioni riservate di cui all’articolo 54, paragrafo 1, della direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativa ai mercati degli strumenti finanziari, che modifica le direttive 85/611/CEE e 93/6/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 93/22/CEE del Consiglio (GU 2004, L 145, pag. 1, e rettifica in GU 2005, L 45, pag. 18). A tal proposito ha dichiarato quanto segue:
–        tale disposizione sanciva un principio generale di divieto di divulgazione delle informazioni riservate detenute dalle autorità competenti e indicava in modo tassativo i casi specifici in cui detto divieto generale non ostacolava, in via eccezionale, la loro trasmissione o utilizzo (sentenza Baumeister, punto 38; v. sentenza Aeris Invest, punto 193);
–        tutte le informazioni relative a un’impresa soggetta a vigilanza e trasmesse da quest’ultima all’autorità competente, nonché tutte le dichiarazioni di tale autorità di vigilanza presenti negli atti relativi alla sua attività di vigilanza, compresa la sua corrispondenza con altri servizi, non costituivano incondizionatamente informazioni riservate, coperte dal segreto professionale previsto da detta disposizione (sentenza Baumeister, punti 34 e 46; v. sentenza Aeris Invest, punto 194);
–        rientravano in tale qualificazione le informazioni detenute dalle autorità di vigilanza competenti che, in primo luogo, non avevano carattere pubblico e che, in secondo luogo, rischiavano, se divulgate, di ledere gli interessi della persona fisica o giuridica che le aveva fornite o di terzi, oppure il buon funzionamento del sistema di vigilanza sull’attività delle imprese di investimento (sentenza Baumeister, punti 35 e 46; v. sentenza Aeris Invest, punto 194).
90      Orbene, l’articolo 54, paragrafo 1, della direttiva 2004/39 interpretato nella sentenza Baumeister era formulato in modo molto simile alla disposizione di cui trattasi, al contempo, nella causa che ha dato origine alla sentenza Aeris Invest e nella presente causa, ossia l’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36 (v., rispettivamente, sentenza Aeris Invest, punti 24, 31 e 195 e il precedente punto 82).
91      Su tale base, l’interpretazione seguita nella sentenza Baumeister è stata considerata applicabile nella sentenza Aeris Invest per definire la nozione di informazione riservata ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, di cui trattasi nella presente causa.
92      Ad ogni buon conto, si deve osservare che l’articolo 54, paragrafo 1, della direttiva 2004/39/CE è stato sostituito dall’articolo 76, paragrafo 1, della direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica la direttiva 2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE (GU 2014, L 173, pag. 349).
93      Tuttavia, i termini utilizzati in tale nuova disposizione sono simili a quelli utilizzati nell’articolo 54, paragrafo 1, della direttiva 2004/39, cosicché l’insegnamento che va tratto dalla sentenza Baumeister conserva tutta la sua rilevanza per il ragionamento formulato nella sentenza Aeris Invest nonché, di conseguenza, per la soluzione da adottare nel caso di specie.
94      Da tale analisi risulta che la BCE, se intende rifiutare l’accesso ai documenti a causa della riservatezza delle informazioni in questione, deve verificare che i due criteri enunciati nella sentenza Baumeister siano soddisfatti per ciascuna informazione interessata, verifica, questa, che richiede una valutazione concreta di ciascuna di tali informazioni, la quale non può essere elusa applicando una presunzione generale di riservatezza (v., in tal senso, sentenza Aeris Invest, punto 196).
95      In tali circostanze, la BCE non poteva applicare, nella decisione impugnata, una presunzione generale di riservatezza che le avrebbe evitato di verificare, in concreto, la natura riservata della decisione controversa e delle informazioni in essa contenute in conformità ai due criteri enunciati nella sentenza Baumeister.
–       Sull’assenza di carattere relativo della presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258
96      La terza ragione addotta dal Tribunale, nella sentenza Aeris Invest (punto 198) per negare l’applicazione di una presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 si fonda sul fatto che, secondo una giurisprudenza costante, l’applicazione di una presunzione di natura siffatta non poteva escludere la possibilità di dimostrare che un dato documento di cui viene chiesta la divulgazione non rientra nella detta presunzione o che sussiste un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento (sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punto 62, e del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 126).
97      Orbene, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 costituisce un’eccezione cosiddetta «assoluta» al diritto di accesso, la cui applicazione è obbligatoria nel caso in cui la divulgazione al pubblico del documento richiesto possa arrecare pregiudizio all’interesse tutelato da tale disposizione.
98      A tale titolo, e a differenza delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi 2 e 3, della decisione 2004/258, non invocate nel caso di specie, l’applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), di detta decisione non presuppone una ponderazione dell’interesse tutelato con un interesse pubblico prevalente idoneo a giustificare la divulgazione del documento richiesto (v., in tal senso, sentenza Aeris Invest, punto 197).
99      Pertanto, se si dovesse dedurre una presunzione generale di riservatezza dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, il carattere obbligatorio dell’eccezione prevista da tale disposizione escluderebbe qualsiasi confutazione di siffatta presunzione, il che sarebbe in contrasto con le prescrizioni della giurisprudenza richiamate al precedente punto 96 (v., in tal senso, sentenza Aeris Invest, punto 199).
100    Nel caso di specie, la BCE si è basata, nella decisione impugnata, sull’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/58 per rifiutare l’accesso alla decisione controversa.
101    Di conseguenza, per la ragione ricordata al precedente punto 97 e conformemente alla giurisprudenza citata ai precedenti punti 96, 98 e 99, la BCE non poteva applicare una presunzione generale di riservatezza derivante da tale disposizione, che impediva alla ricorrente di dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente idoneo a giustificare la divulgazione della decisione controversa e, pertanto, a confutare detta presunzione (v., in tal senso, sentenza Aeris Invest, punto 199).
102    Da quanto precede, risulta che le tre ragioni addotte dal Tribunale nella sentenza Aeris Invest per escludere l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 si applicano anche al caso di specie.
103    Ne consegue che il terzo motivo è fondato.
Sul quarto motivo, vertente su una violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, e dell’articolo 8, paragrafo 1, della decisione 2004/258, nonché su un difetto di motivazione della decisione impugnata
104    Nel corso del procedimento, la BCE ha precisato che la decisione impugnata doveva essere intesa come basata su due fondamenti distinti e autonomi, vale a dire, da un lato, una presunzione generale di riservatezza sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 e, dall’altro, una valutazione concreta della natura riservata della decisione controversa conformemente ai due criteri della sentenza Baumeister di cui ai precedenti punti 29 e 89.
105    In tali circostanze, per completare l’analisi, occorre esaminare il quarto motivo, con il quale la ricorrente sostiene che, non essendo applicabile la suddetta presunzione generale di riservatezza, la decisione impugnata non è sufficientemente motivata per quanto riguarda il pregiudizio che potrebbe derivare dalla divulgazione della decisione controversa. Secondo la ricorrente, la decisione impugnata è priva di elementi concreti indicanti i rischi che presenterebbe tale divulgazione. Detta decisione si limiterebbe a rilevare che «la diffusione (…) di informazioni riservate (…) potrebbe risultare lesiva non soltanto per l’ente creditizio direttamente coinvolto, ma anche per il sistema bancario in generale, in quanto le banche non potrebbero avere la certezza che le informazioni fornite alla BCE per finalità di vigilanza rimangano riservate».
106    La ricorrente deduce al riguardo la violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, e dell’articolo 8, paragrafo 1, della decisione 2004/258.
107    La BCE contesta l’argomento della ricorrente.
108    Innanzitutto, si deve escludere l’applicazione dell’articolo 7, paragrafo 1, della decisione 2004/258 al caso di specie. Tale disposizione si riferisce, infatti, all’obbligo della BCE di motivare il rifiuto di una domanda iniziale di accesso, rifiuto, questo, che non rientra nell’ambito del presente ricorso.
109    Per quanto riguarda l’articolo 8, paragrafo 1, della decisione 2004/258, esso impone alla BCE, nel caso in cui respinga una domanda di conferma di accesso, di motivare per iscritto il suo rifiuto di concedere al richiedente l’accesso ai documenti richiesti.
110    Nella seconda sezione della decisione impugnata, dedicata all’esame dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, sulla quale la BCE ha basato il proprio rifiuto di concedere l’accesso alla decisione controversa, la stessa ha rilevato quanto segue:
–        la decisione controversa era soggetta ai suddetti obblighi di segreto professionale che le vietavano di divulgare informazioni riservate (v. precedenti punti 82 e seguenti);
–        la nozione di informazione riservata doveva, a tal proposito, essere definita sulla base dei due criteri enunciati nella sentenza Baumeister e richiamati al precedente punto 29;
–        applicando il secondo criterio, occorreva concludere che, nel caso di specie, la divulgazione delle informazioni prudenziali avrebbe potuto comportare conseguenze dannose per l’ente creditizio coinvolto, nonché per il sistema bancario in generale e che la divulgazione della decisione controversa avrebbe leso l’interesse generale al buon funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale.
111    Questi ultimi elementi citati nella decisione impugnata vengono contestati dalla ricorrente e devono adesso essere analizzati.
112    Secondo la giurisprudenza, quando la BCE decide di negare l’accesso a un documento in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, della decisione 2004/258, essa deve, qualora non si applichi una presunzione generale di riservatezza, fornire spiegazioni sul modo in cui l’accesso al documento richiesto possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato dall’eccezione invocata dalla stessa, pregiudizio, questo, il cui rischio deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (v., in tal senso, sentenze del 29 novembre 2012, Thesing e Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, non pubblicata, EU:T:2012:635, punto 42 e giurisprudenza ivi citata, nonché Aeris Invest, punto 181).
113    Peraltro, una motivazione, per essere sufficiente, deve essere caratterizzata in particolare da un’indicazione pertinente degli elementi presi in considerazione. Quindi, nel settore dell’accesso ai documenti, una motivazione priva di nesso con l’oggetto della domanda non consente di comprendere e di verificare in che modo il documento richiesto rientri nell’eccezione in questione (sentenza del 26 gennaio 2022, Kedrion/EMA, T‑570/20, EU:T:2022:20, punti 65 e 66 nonché giurisprudenza ivi citata), nel caso di specie, quella enunciata all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258.
–       Sull’asserito rischio di pregiudizio all’ente creditizio coinvolto
114    Nella decisione impugnata la BCE afferma che, in generale, la divulgazione di informazioni riservate provenienti dalla vigilanza prudenziale potrebbe risultare lesiva per l’ente creditizio coinvolto.
115    Tuttavia, tale affermazione è formulata in termini molto generici e non è corredata da alcuna indicazione sulle ragioni per cui la decisione controversa non potrebbe essere divulgata. La decisione impugnata non fornisce, infatti, alcuna precisazione sul tipo di rischio al quale Banca Carige avrebbe potuto essere esposta se fosse stato concesso l’accesso alla decisione controversa.
116    Orbene, comprendere in che cosa sarebbe potuto consistere un rischio siffatto è ancor più difficile, dato che, secondo gli elementi del fascicolo, la BCE stessa ha reso pubbliche l’esistenza e una parte del contenuto della decisione controversa, tramite il proprio comunicato stampa del 2 gennaio 2019 (v. precedenti punti 5 e 72) e la versione non riservata di tale decisione, da essa depositata presso la camera di commercio di Genova e resa accessibile al pubblico il 2 maggio 2019, ossia quasi un mese prima dell’adozione della decisione impugnata (v. precedente punto 72).
117    In particolare, nel comunicato stampa del 2 gennaio 2019, la BCE ha reso pubblici la natura del provvedimento di amministrazione straordinaria adottato nei confronti di Banca Carige, unitamente alla denominazione di quest’ultima, che non è oscurata, i nomi dei tre commissari straordinari nominati dalla BCE, i nomi dei tre membri del comitato di sorveglianza di Banca Carige, anch’essi nominati dalla BCE, nonché precisazioni sull’obiettivo e sul contenuto dell’incarico assegnato ai tre commissari straordinari. Il comunicato specifica anche il contesto in cui è stata presa la decisione controversa, ossia a seguito delle dimissioni della maggioranza del consiglio di amministrazione di Banca Carige, nonché le conseguenze di tale decisione, ossia la cessazione degli organi di gestione e di controllo di Banca Carige.
118    Orbene, Banca Carige ha pubblicato anch’essa un comunicato il 2 gennaio 2019, in cui ha reso pubblica l’adozione della decisione controversa e ha specificato la natura del provvedimento adottato nei suoi confronti dalla BCE, il contesto in cui tale provvedimento è stato adottato, ossia a seguito delle dimissioni della maggioranza dei membri del suo consiglio di amministrazione, i nomi dei tre commissari straordinari e dei tre membri del comitato di sorveglianza nominati dalla BCE, l’incarico assegnato ai tre commissari straordinari, che comprendeva in particolare le misure da adottare per il rafforzamento patrimoniale e le disposizioni in base alle quali tali commissari dovevano svolgere il loro incarico.
119    Risulta altresì dal fascicolo che, prima della decisione impugnata, Banca Carige aveva già reso pubbliche informazioni sulle difficoltà che stava attraversando e sulla vigilanza prudenziale a cui era sottoposta da parte della BCE, vale a dire elementi che erano, quantomeno, direttamente collegati al contesto in cui è stata adottata la decisione controversa. Tali informazioni emergono in particolare dai comunicati di Banca Carige del 3 agosto, del 24 settembre, del 10 ottobre, del 12, del 29 e del 30 novembre, del 21 e del 23 dicembre 2018, nonché del 2 gennaio 2019.
120    In tale contesto, gli elementi contenuti nella decisione impugnata, menzionati al precedente punto 110, non erano sufficienti per consentire alla ricorrente di comprendere in che modo l’accesso alla decisione controversa avrebbe potuto risultare lesivo per Banca Carige e il Tribunale non è posto nelle condizioni di esercitare il suo controllo in merito a tale questione.
–       Sull’asserito rischio di pregiudizio al sistema bancario in generale
121    Nella decisione impugnata la BCE sostiene che la divulgazione di informazioni riservate provenienti dalla vigilanza prudenziale potrebbe risultare lesiva per il sistema bancario in generale. A tal proposito, si limita ad affermare che le banche non potrebbero più confidare nel fatto che le informazioni da esse fornite nell’ambito della vigilanza prudenziale conservino la loro natura riservata.
122    Orbene, dalla decisione impugnata emerge che questo stesso argomento viene addotto in motivazione per giustificare, al contempo, l’esistenza di un rischio di pregiudizio al sistema bancario in generale, ai sensi del secondo criterio enunciato nella sentenza Baumeister, ma pure l’applicazione della presunzione generale di riservatezza alla decisione controversa e, quindi, per eludere l’obbligo di effettuare un’analisi concreta della natura riservata di detta decisione.
123    Inoltre, non viene fornita alcuna precisazione per quanto riguarda l’asserito rischio specifico di pregiudizio al sistema bancario che sarebbe derivato dalla divulgazione della decisione controversa. Anche in tal caso, risulta problematico il silenzio della decisione impugnata in merito alle informazioni sulla decisione controversa già rese pubbliche, dalla BCE stessa, nel suo comunicato stampa del 2 gennaio 2019 (v. precedente punto 117) e nella versione non riservata di detta decisione depositata presso la camera di commercio di Genova (v. precedenti punti 72 e 116).
124    In tale contesto, l’argomento addotto nella decisione impugnata richiamato al precedente punto 121 non era sufficiente per mettere la ricorrente nelle condizioni di comprendere in che modo l’accesso alla decisione controversa avrebbe potuto risultare lesivo per il sistema bancario in generale e il Tribunale non è nelle condizioni di esercitare il suo controllo in merito a tale questione.
–       Sull’asserito rischio di pregiudizio all’interesse generale al buon funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale
125    Nella decisione impugnata, la BCE afferma che la divulgazione della decisione controversa avrebbe potuto ledere l’interesse generale al buon funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale. Tuttavia, tale affermazione non è corredata da alcuna spiegazione.
126    Orbene, occorre notare che, anche in tal caso, lo stesso argomento è addotto in motivazione dalla BCE per giustificare l’applicazione della presunzione basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258. Infatti, la BCE rileva che una tale presunzione risponde alla necessità di assicurare il buon funzionamento dei propri procedimenti di vigilanza prudenziale, limitando le ingerenze di terzi in tali procedimenti e di riservare l’accesso ai propri fascicoli di vigilanza alle parti di tali procedimenti.
127    In tale contesto, e tenuto conto, anche sotto tale aspetto, delle informazioni sulla decisione controversa già rese pubbliche dalla BCE prima dell’adozione della decisione impugnata (v. precedenti punti 72, 116 e 117), l’argomento, presente nella decisione impugnata, richiamato al precedente punto 125 non era sufficiente per mettere la ricorrente nelle condizioni di comprendere in che modo la divulgazione della decisione controversa avrebbe potuto comportare un rischio specifico per il funzionamento del sistema di vigilanza prudenziale e il Tribunale non è, a sua volta, posto nelle condizioni di esercitare il suo controllo in merito a tale punto.
128    Da quanto precede risulta che la motivazione della decisione impugnata riguardante gli asseriti rischi connessi alla divulgazione della decisione controversa è formulata in termini che, essendo troppo generici, non soddisfano le prescrizioni della giurisprudenza richiamata ai precedenti punti 112 e 113.
129    Tale conclusione è suffragata dal fatto che dalle prime due sezioni della decisione impugnata risulta quanto segue:
–        la BCE fa riferimento alle stesse disposizioni sul segreto professionale che le vietano di divulgare informazioni riservate, vale a dire l’articolo 27 del regolamento n. 1024/2013 e l’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36, da un lato, per giustificare l’esistenza della presunzione generale di riservatezza, basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, applicata alla decisione controversa e, dall’altro, per affermare che tale decisione rivestiva natura riservata ai sensi dei due criteri enunciati nella sentenza Baumeister;
–        lo stesso argomento, vertente in sostanza sulla necessità di rafforzare la protezione delle informazioni riservate che gli enti creditizi vigilati dalla BCE sono tenuti a comunicarle, è addotto per giustificare, al contempo, l’esistenza di un rischio di pregiudizio al sistema bancario in generale, ai sensi del secondo criterio enunciato nella sentenza Baumeister, nonché l’applicazione alla decisione controversa della suddetta presunzione (v. precedente punto 122).
130    In tale contesto, la decisione impugnata deve essere intesa come fondata essenzialmente sull’applicazione della presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, illustrata nella prima sezione della decisione impugnata, presunzione, questa, che gli approfondimenti contenuti nella seconda sezione di tale decisione mirano soltanto a suffragare.
–       Sugli argomenti addotti dalla BCE dopo la decisione impugnata
131    Nel controricorso e in udienza, la BCE ha fornito ulteriori spiegazioni del suo rifiuto di concedere l’accesso alla decisione controversa, facendo riferimento alle speculazioni che sarebbero potute sorgere, in caso di divulgazione di detta decisione, a causa dei seguenti fattori:
–        la natura altamente sensibile delle informazioni e degli interessi in gioco, nonché degli obiettivi perseguiti dalla BCE nel contesto delle misure di intervento precoce, misure, queste, che mirano a prevenire o mitigare rischi molto gravi di ulteriore deterioramento della situazione dell’ente creditizio coinvolto;
–        la decisione controversa è stata adottata in un momento in cui i mercati finanziari prestavano particolare attenzione alle difficoltà incontrate da Banca Carige e dubitavano della sua capacità di proseguire le operazioni nel rispetto delle norme prudenziali applicabili; in tale periodo, la situazione di Banca Carige rimaneva estremamente fragile, i provvedimenti di collocamento in amministrazione straordinaria di tale banca erano quindi ancora in vigore e non era chiaro se tali provvedimenti sarebbero andati a buon fine;
–        la decisione controversa descriveva dettagliatamente l’analisi della BCE; essa conteneva valutazioni negative della BCE sulla situazione finanziaria di Banca Carige, in particolare per quanto riguarda il suo piano di conservazione del capitale, la debolezza della sua governance, la sua situazione deteriorata per quanto riguarda la liquidità e i fondi propri; la divulgazione di tali informazioni avrebbe potuto fornire un quadro complessivo di Banca Carige idoneo a suscitare speculazioni del mercato sul carattere realistico e sull’efficacia delle misure che la banca doveva adottare per far fronte alla difficile situazione in cui versava nel gennaio 2019, il che rischiava di mettere in pericolo la riuscita di tali misure e di portare a un aggravamento della situazione della banca.
132    Tuttavia, la motivazione, in linea di principio, deve essere comunicata all’interessato contemporaneamente all’atto che gli arreca pregiudizio, motivazione la cui mancanza non può essere sanata dal fatto che l’interessato venga a conoscenza del ragionamento alla base dell’atto nel corso del procedimento dinanzi al giudice dell’Unione [sentenze del 26 novembre 1981, Michel/Parlamento, 195/80, EU:C:1981:284, punto 22; del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione, C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punto 463, e del 26 aprile 2016, Strack/Commissione, T‑221/08, EU:T:2016:242, punto 101 (non pubblicata)].
133    Orbene, nessuno dei suddetti argomenti addotti dalla BCE nel controricorso o in udienza è stato invocato nella decisione impugnata. La motivazione di tale decisione è formulata in modo troppo generico per poter essere validamente integrata in corso di causa. Essa non spiega in modo sufficientemente concreto e preciso come l’accesso al documento richiesto possa arrecare concretamente ed effettivamente un pregiudizio agli interessi tutelati riconducibile alla divulgazione della decisione controversa (v., in tal senso, sentenza del 29 novembre 2012, Thesing e Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, non pubblicata, EU:T:2012:635, punto 42 e giurisprudenza ivi citata; sentenza Aeris Invest, punto 181).
134    Inoltre, per quanto riguarda le ragioni indicate nei primi due trattini del precedente punto 131, si tratta di argomenti troppo generici per comprendere gli asseriti rischi della divulgazione della decisione controversa.
135    Quanto agli argomenti della BCE ricordati nel terzo trattino del precedente punto 131, è pur vero che essi forniscono spiegazioni sul tipo di informazioni la cui divulgazione avrebbe potuto, secondo la BCE, essere problematica e sull’utilità di mantenere la riservatezza delle stesse. Tuttavia, tali informazioni riguardavano una banca quotata in borsa che era, di conseguenza, soggetta a obblighi di pubblicità relativi alla sua posizione sul mercato. Orbene, dal fascicolo risulta che, prima della decisione impugnata, Banca Carige aveva già reso pubbliche informazioni sulle sue difficoltà e sulla vigilanza prudenziale a cui era sottoposta da parte della BCE (v. precedente punto 119).
136    In tale contesto, la BCE doveva, quantomeno, verificare che le informazioni che essa non intendeva rendere note, tramite la divulgazione della decisione impugnata, non fossero già state validamente rese pubbliche, in particolare da Banca Carige.
137    Da quanto precede, si deve concludere che, non essendo applicabile alcuna presunzione generale di riservatezza basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258, la decisione impugnata non è sufficientemente motivata per consentire alla ricorrente di comprendere la natura degli asseriti rischi che sarebbero derivati dalla divulgazione della decisione controversa né per consentire al Tribunale di esercitare il suo controllo di legittimità su tale punto.
138    Il quarto motivo deve pertanto essere accolto.
Conclusione
139    Poiché il terzo e il quarto motivo sono fondati, la decisione impugnata deve essere annullata senza che sia necessario esaminare gli altri motivi.
Sulle spese
140    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La BCE, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1)      La decisione della Banca centrale europea (BCE), del 29 maggio 2019, con la quale è stato negato l’accesso alla sua decisione, del 1° gennaio 2019, di porre Banca Carige SpA in amministrazione straordinaria, è annullata.
2)      La BCE è condannata alle spese.
Gervasoni
Madise
Nihoul
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 giugno 2022.
Il cancelliere
Il presidente
E. Coulon
M. van der Woude
*      Lingua processuale: l’italiano.