62001CJ0116_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-116/01,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Raad van State (Κάτω Χώρες) προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 234 ΕΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
SITA Eco Service Nederland BV, πρώην Verol Recycling Limburg BV,
και
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί των στερεών αποβλήτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 86), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991 (ΕΕ L 78, σ. 32), και με την απόφαση 96/350/ΕΚ της Επιτροπής, της 24ης Μαΐου 1996 (ΕΕ L 135, σ. 32),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους Μ. Wathelet, πρόεδρο τμήματος, C. W. A. Timmermans, A. La Pergola (εισηγητή), P. Jann και A. Rosas, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: F. G. Jacobs
γραμματέας: Μ.-F. Contet, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
- η SITA EcoService Nederland BV, εκπροσωπούμενη από τους R. G. J. Laan και B. Liefting-Voogd, advocaten,
- η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενη από την H. G. Sevenster,
- η Γερμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον W.-D. Plessing και την B. Muttelsee-Schön,
- η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από την G. Amodeo, επικουρούμενη από τον D. Wyatt, QC,
- η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους G. zur Hausen και H. van Vliet,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις της Κυβερνήσεως των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενης από τον N. A. J. Bel, της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενου από τον D. Wyatt, και της Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τον H. van Vliet, κατά τη συνεδρίαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2002,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 14ης Νοεμβρίου 2002,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με απόφαση της 13ης Μαρτίου 2001, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 15 Μαρτίου 2001, το Raad van State υπέβαλε στο Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 234 ΕΚ, τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί των στερεών αποβλήτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 86), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991 (ΕΕ L 78, σ. 32), και με την απόφαση 96/350/ΕΚ της Επιτροπής, της 24ης Μαΐου 1996 (ΕΕ L 135, σ. 32, στο εξής: οδηγία).
2 Τα ερωτήματα αυτά υποβλήθηκαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της εταιρίας SITA EcoService Nederland BV (στο εξής: SITA) και του Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Υπουργού Οικισμού, Χωροταξίας και Περιβάλλοντος, στο εξής: υπουργός), με αντικείμενο τη νομιμότητα δύο αποφάσεων με τις οποίες ο υπουργός επέβαλε ορισμένες προϋποθέσεις στις μεταφορές αποβλήτων που του είχε κοινοποιήσει η SITA.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση
Η οδηγία
3 Βασικός στόχος της οδηγίας είναι η προστασία της υγείας του ανθρώπου και του περιβάλλοντος από τις επιβλαβείς επιδράσεις που προκαλούνται από τη συγκέντρωση, τη μεταφορά, την επεξεργασία, την εναποθήκευση και την απόθεση των αποβλήτων. Ειδικότερα, με την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας τονίζεται ότι πρέπει να ευνοηθεί η ανάκτηση των αποβλήτων και η χρησιμοποίηση των ανακτωμένων υλικών, προκειμένου να διαφυλαχθούν οι φυσικοί πόροι.
4 Η οδηγία ορίζει, με το άρθρο 1, στοιχείο ε__ ως «διάθεση» «κάθε εργασία που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙ Α» και, με το στοιχείο στ__ ως «αξιοποίηση» «κάθε εργασία που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙ Β».
5 Κατά το παράρτημα ΙΙ Α της οδηγίας, με τον τίτλο «Εργασίες διάθεσης»:
«Σημείωση: Σκοπός του παρόντος παραρτήματος είναι η απαρίθμηση των ειδών διάθεσης αποβλήτων που εκτελούνται στην πράξη [...].
[...]
D 10: Καύση στο έδαφος.
[...]»
6 Κατά το παράρτημα ΙΙ Β της οδηγίας, με τον τίτλο «Εργασίες ανάκτησης»:
«Σημείωση: Με το παρόν παράρτημα αποσκοπείται η καταγραφή εργασιών [ανάκτησης] όπως αυτές εκτελούνται στην πράξη [...].
R 1 Χρήση ως καυσίμου ή αλλου μέσου παραγωγής ενέργειας
[...]
R 3 Ανακύκλωση/ανάκτηση οργανικών ουσιών που δεν χρησιμοποιούνται ως διαλύτες (συμπεριλαμβανομένων των εργασιών λιπασματοποίησης και άλλων διεργασιών μετατροπής βιολογικού χαρακτήρα)
[...]
R 5 Ανακύκλωση/ανάκτηση άλλων ανοργάνων υλών
[...]
R 11 Χρήσεις καταλοίπων από τις εργασίες που αναφέρονται στα σημεία R 1 έως R 10
[...]».
7 Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα ενδεδειγμένα μέτρα για να προωθήσουν:
α) κατά πρώτον, την πρόληψη ή τη μείωση της παραγωγής και της βλαπτικότητας των αποβλήτων [...]
β) εν συνεχεία:
- την αξιοποίηση των αποβλήτων με ανακύκλωση, επαναχρησιμοποίηση ή ανάκτηση ή οποιαδήποτε άλλη ενέργεια που έχει στόχο την παραγωγή δευτερογενών πρώτων υλών
ή
- τη χρησιμοποίηση των αποβλήτων ως πηγή ενέργειας.»
8 Το άρθρο 7 της οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1. Για την επίτευξη των στόχων των άρθρων 3, 4 και 5, η αρμόδια αρχή ή [οι αρμόδιες] αρχές που προβλέπονται στο άρθρο 6 υποχρεούνται να εκπονήσουν, το ταχύτερο δυνατό, ένα ή περισσότερα σχέδια διαχείρισης των αποβλήτων. Τα σχέδια αυτά αφορούν, ιδίως:
- τον τύπο, την ποσότητα και την προέλευση των αποβλήτων που θα πρέπει να αξιοποιηθούν ή να διατεθούν,
- τις γενικές τεχνικές προδιαγραφές,
- όλες τις ειδικές διατάξεις που αφορούν συγκεκριμένους τύπους αποβλήτων,
- τις κατάλληλες τοποθεσίες ή εγκαταστάσεις διάθεσης των αποβλήτων.
Αυτά τα σχέδια μπορούν να συμπεριλαμβάνουν, π.χ.:
- τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα που είναι εξουσιοδοτημένα για τη διαχείριση των αποβλήτων,
- την εκτίμηση του κόστους των εργασιών αξιοποίησης και διάθεσης,
- τα κατάλληλα μέτρα για την ενθάρρυνση της ορθολογικής οργάνωσης της συλλογής, της διαλογής και της επεξεργασίας των αποβλήτων.
2. Τα κράτη μέλη συνεργάζονται, ενδεχομένως, με τα άλλα κράτη μέλη και την Επιτροπή για την εκπόνηση των σχεδίων αυτών, τα οποία γνωστοποιούν στην Επιτροπή.
3. Τα κράτη μέλη μπορούν να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για να εμποδίσουν μεταφορές αποβλήτων οι οποίες αντιβαίνουν προς τα σχέδια διαχείρισης. Ενημερώνουν σχετικά την Επιτροπή και τα υπόλοιπα κράτη μέλη.»
Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 259/93
9 Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 259/93 του Συμβουλίου, της 1ης Φεβρουαρίου 1993, σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας καθώς και κατά την είσοδο και έξοδό τους (ΕΕ L 30, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 120/97 του Συμβουλίου, της 20ής Ιανουαρίου 1997 (ΕΕ L 22, σ. 14, στο εξής: κανονισμός), ρυθμίζει μεταξύ άλλων την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων μεταξύ κρατών μελών.
10 Ο κανονισμός ορίζει με το άρθρο 2, στοιχείο θ__ ως «διάθεση» τη «διάθεση όπως ορίζεται στο άρθρο 1, στοιχείο ε__ της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ» και, με το στοιχείο ια__ ως «αξιοποίηση» την «αξιοποίηση όπως ορίζεται στο άρθρο 1, στοιχείο στ__ της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ».
11 Ο τίτλος ΙΙ του κανονισμού, που τιτλοφορείται «Μεταφορά αποβλήτων μεταξύ κρατών μελών», περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, δύο χωριστά κεφάλαια, εκ των οποίων το ένα, το οποίο αποτελείται από τα άρθρα 3 έως 5, αφορά τη διαδικασία που εφαρμόζεται επί μεταφορών προοριζομένων για διάθεση αποβλήτων και το άλλο, που αποτελείται από τα άρθρα 6 έως 11, αφορά τη διαδικασία που εφαρμόζεται επί μεταφορών προοριζομένων για αξιοποίηση αποβλήτων.
12 Βάσει των διατάξεων του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού, όταν ο παραγωγός ή ο κάτοχος αποβλήτων έχει την πρόθεση να μεταφέρει από ένα κράτος μέλος σε άλλο και/ή να διακινήσει μέσω ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών απόβλητα προοριζόμενα να αξιοποιηθούν, όπως αυτά απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙΙ του κανονισμού (πορτοκαλί κατάλογος αποβλήτων), διαβιβάζει, κοινοποίηση στην αρμόδια αρχή προορισμού και αποστέλλει αντίγραφο της κοινοποίησης στις αρμόδιες αρχές αποστολής και διαμετακόμισης, καθώς και στον παραλήπτη.
13 Σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού, η κοινοποίηση πραγματοποιείται με το έγγραφο παρακολούθησης, που εκδίδεται από την αρμόδια αρχή αποστολής. Η παράγραφος 5 της ως άνω διατάξεως ορίζει τις πληροφορίες που ο κοινοποιών παρέχει με το έγγραφο παρακολούθησης, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται οι πληροφορίες που αφορούν τις εργασίες αξιοποιήσεως του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας (άρθρο 6, παράγραφος 5, πέμπτη περίπτωση) και την προβλεπόμενη διαδικασία διάθεσης των αποβλήτων που θα απομείνουν μετά την ανακύκλωση (άρθρο 6, παράγραφος 5, έκτη περίπτωση).
14 Το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού ορίζει την προθεσμία καθώς και τους όρους και τη διαδικασία που πρέπει να τηρούν οι αρμόδιες αρχές προορισμού, αποστολής και διαμετακομίσεως για να προβάλουν αντιρρήσεις κατά του κοινοποιηθέντος σχεδίου μεταφοράς αποβλήτων προς αξιοποίηση. Η ως άνω διάταξη προβλέπει ειδικότερα ότι οι αντιρρήσεις πρέπει να βασίζονται στην παράγραφο 4 της ίδιας διατάξεως.
15 Το άρθρο 7, παράγραφος 4, στοιχείο α__ του κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Οι αρμόδιες αρχές προορισμού και αποστολής δύνανται να προβάλουν αιτιολογημένες αντιρρήσεις για τη σχεδιαζόμενη μεταφορά:
- σύμφωνα με την οδηγία 75/442/ΕΟΚ, και ιδίως το άρθρο 7,
ή
- εάν δεν είναι σύμφωνη με τις εθνικές νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος, τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια ή την προστασία της υγείας
ή
- εάν ο κοινοποιών ή ο παραλήπτης έχει καταδικαστεί στο παρελθόν για παράνομη διακίνηση· στην περίπτωση αυτή, η αρμόδια αρχή αποστολής μπορεί να αρνηθεί να εγκρίνει όλες τις μεταφορές στις οποίες είναι αναμεμιγμένο το εν λόγω πρόσωπο, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία,
ή
- εάν η μεταφορά αντίκειται προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από διεθνείς συμβάσεις οι οποίες έχουν συναφθεί από το ενδιαφερόμενο ή τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη
ή
- εάν ο λόγος αξιοποιήσιμων προς μη αξιοποιήσιμα απόβλητα, η εκτιμώμενη αξία των υλικών που θα αξιοποιηθούν εν τέλει ή το κόστος της αξιοποιήσεως και το κόστος της διαθέσεως του μη αξιοποιηθέντος μέρους δεν δικαιολογούν την αξιοποίηση από οικονομική και περιβαλλοντική άποψη.»
Η εθνική κανονιστική ρύθμιση
16 Το Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen ΙΙ (δεύτερο πολυετές πρόγραμμα διαχειρίσεως επικινδύνων αποβλήτων, στο εξής: MJP GA ΙΙ) είναι πρόγραμμα διαχειρίσεως αποβλήτων υπό την έννοια του άρθρου 7 της οδηγίας, το οποίο οι ολλανδικές αρχές κατάρτισαν τον Ιούνιο του 1997 για το διάστημα 1997-2007.
17 Το MJP GA ΙΙ ορίζει, στο πλαίσιο του επί μέρους σχεδίου 18 που τιτλοφορείται «Καύση επικινδύνων αποβλήτων», ότι μπορεί να γίνει διάκριση μεταξύ αξιοποιήσεως με αναχρησιμοποίηση, αξιοποιήσεως με κύρια χρησιμοποίηση των αποβλήτων ως καυσίμων και οριστικής διαθέσεως με καύση.
18 Η αξιοποίηση με αναχρησιμοποίηση μπορεί να συνίσταται στη μεταποίηση ή χρησιμοποίηση των αποβλήτων στο πλαίσιο μιας παραγωγικής διαδικασίας, όπως η διαδικασία της χρησιμοποιήσεως εύφλεκτων αποβλήτων με υψηλό ποσοστό ανοργάνων ουσιών για την παραγωγή κλίνκερ στην τσιμεντοβιομηχανία.
19 Κατά το MJP GA ΙΙ, λαμβανομένου υπόψη ότι, όσον αφορά τα προς καύση επικίνδυνα απόβλητα, δεν είναι δυνατόν να υπάρξουν αξιόπιστα κριτήρια γενικής εφαρμογής για τη διάκριση μεταξύ αξιοποιήσεως με αναχρησιμοποίηση και οριστικής διαθέσεως, τούτο θα κρίνεται κατά περίπτωση με βάση το σχετικό είδος αποβλήτων και τον σχεδιαζόμενο τρόπο επεξεργασίας.
20 Όσον αφορά την αξιοποίηση με κύρια χρησιμοποίηση των αποβλήτων ως καυσίμων, το MJP GA ΙΙ λαμβάνει ως κριτήριο τη θερμογόνο αξία σε συνδυασμό με την περιεκτικότητα των αποβλήτων σε χλώριο. Για να μπορεί να γίνει λόγος για αξιοποίηση, το MJP GA ΙΙ τάσσει για τα επικίνδυνα απόβλητα με περιεκτικότητα χλωρίου ίση ή μικρότερη από 1 % την κατώτατη απαίτηση να έχουν θερμογόνο αξία 11 500 kJ/kg και για τα επικίνδυνα απόβλητα με περιεκτικότητα χλωρίου μεγαλύτερη από 1 % την κατώτατη απαίτηση να έχουν θερμογόνο αξία 15 000 kJ/kg.
21 Το επί μέρους σχέδιο 18 του MJP GA ΙΙ ορίζει επιπλέον ότι, προκειμένου να εκτιμηθεί μια κοινοποίηση μεταφοράς αποβλήτων, εξετάζεται εκ προοιμίου εάν είναι δυνατή η αξιοποίηση των αποβλήτων. Εφόσον υφίστανται, στις Κάτω Χώρες, επαρκείς δυνατότητες διαθέσεως, είναι δυνατή, σύμφωνα με αυτό το σχέδιο, η προβολή αιτιολογημένων αντιρρήσεων κατά των σχεδιαζόμενων μεταφορών αποβλήτων που προορίζονται για διάθεση, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, στοιχείο β__ του κανονισμού. Ενόψει της αρχής της αυτάρκειας, η διατήρηση εντός αυτού του κράτους μέλους των δυνατοτήτων διαθέσεως θεωρείται πολύ σημαντική.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
22 Η SITA είναι ολλανδικού δικαίου εταιρία με έδρα στο Μάαστριχτ (Κάτω Χώρες), η δραστηριότητα της οποίας συνίσταται στη συλλογή και μεταποίηση (επικίνδυνων και μη επικίνδυνων) αποβλήτων.
23 Στις 23 Δεκεμβρίου 1997 και στις 6 Ιανουαρίου 1998, η SITA κοινοποίησε στον υπουργό, ως αρμόδια αρχή αποστολής υπό την έννοια του κανονισμού, δύο σχέδια μεταφοράς αποβλήτων.
24 Η πρώτη κοινοποίηση (NL 90201) αφορούσε σχέδιο μεταφοράς στην επιχείρηση STPI, με έδρα στο Engis (Βέλγιο), στο διάστημα μεταξύ της 1ης Φεβρουαρίου 1998 και της 31ης Ιανουαρίου 1999, ενός συμπαγούς μίγματος αποβλήτων από κόλλες, στόκους, ρητίνες και μπογιές, καθώς και πυριτιούχων αποβλήτων αναμειγμένων με πριονίδια, βάρους 2 000 τόνων.
25 Η δεύτερη κοινοποίηση (NL 90204) αφορούσε σχέδιο μεταφοράς στην ίδια επιχείρηση, κατά το ίδιο χρονικό διάστημα, οργανικών και ανόργανων ιζημάτων με χαμηλή περιεκτικότητα σε αλογόνα, αναμειγμένων με πριονίδια, βάρους 1 000 τόνων.
26 Μετά τη μεταφορά τους, τα εν λόγω απόβλητα θα χρησιμοποιούνταν στη βελγική τσιμεντοβιομηχανία ως καύσιμα για υψικαμίνους και ως πρώτη ύλη για την παραγωγή κλίνκερ. Στο πλαίσιο της διαδικασίας επεξεργασίας, που καλείται «συνδυασμένη διαδικασία», η προερχόμενη από τα απόβλητα ενέργεια αντικαθιστά την παραγόμενη από πρώτες ύλες ενέργεια και στη συνέχεια η τέφρα των καμένων αποβλήτων αντικαθιστά τις πρώτες ύλες.
27 Με δύο αποφάσεις, της 28ης Ιανουαρίου 1998 και της 13ης Φεβρουαρίου 1998 (στο εξής: επίδικες αποφάσεις), ο υπουργός ενέκρινε γραπτώς, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού, τις σχεδιαζόμενες από τη SITA μεταφορές αποβλήτων. Ωστόσο, εξάρτησε την έγκριση αυτών των μεταφορών από ορισμένες προϋποθέσεις.
28 Ο υπουργός θεώρησε ότι, ενόψει των σχεδιαζομένων λεπτομερειών μεταποιήσεως, ήτοι της χρησιμοποιήσεως για την παραγωγή κλίνκερ στην τσιμεντοβιομηχανία, η αναλογία των αναχρησιμοποιούμενων ως υλικών για την παραγωγή τσιμέντου αποβλήτων, ήτοι αντίστοιχων ποσοστών κυμαινόμενων μεταξύ 25 και 40 % και 30 %, δεν μπορούσε εν προκειμένω να συνιστά αξιοποίηση με αναχρησιμοποίηση υπό την έννοια του MJP GA ΙΙ.
29 Ο υπουργός παραδέχτηκε ωστόσο ότι οι μεταφορές μπορεί να θεωρηθεί ότι έχουν ως αντικείμενο την αξιοποίηση με κύρια χρησιμοποίηση του αποβλήτου ως καυσίμου αλλά υπό την προϋπόθεση ότι, για κάθε μεταφορά αποβλήτων με περιεκτικότητα χλωρίου μικρότερη ή ίση με το 1 %, τα προς εξαγωγή απόβλητα πρέπει να έχουν θερμογόνο αξία πάνω από 11 500 kJ/kg και ότι, για κάθε σχεδιαζόμενη μεταφορά αποβλήτων με περιεκτικότητα χλωρίου μεγαλύτερη από το 1 %, τα προς εξαγωγή απόβλητα πρέπει να έχουν θερμογόνο αξία πάνω από 15 000 kJ/kg. Ο υπουργός στήριξε την προϋπόθεση αυτή στο MGP GA ΙΙ.
30 H SITA προσέβαλε αυτές τις αποφάσεις καθόσον εξαρτούν την έγκριση της μεταφοράς των οικείων αποβλήτων από τις εν λόγω προϋποθέσεις υποβάλλοντας, αφενός, στον πρόεδρο του τμήματος διοικητικών διαφορών του Raad van State αίτηση λήψεως προσωρινώς μέτρων και, αφετέρου, ένσταση στον υπουργό.
31 Με διάταξη της 18ης Ιουνίου 1998, ο πρόεδρος του τμήματος διοικητικών διαφορών του Raad van State απέρριψε αυτή την αίτηση λήψεως ασφαλιστικών μέτρων.
32 Με δύο αποφάσεις της 2ας Δεκεμβρίου 1998, ο υπουργός απέρριψε τις ενστάσεις που η SITA είχε υποβάλει κατά των επίδικων αποφάσεων. Στις 11 Ιανουαρίου 1999, η SITA προσέφυγε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου με χωριστές προσφυγές κατά των αποφάσεων αυτών.
33 Υπό αυτές τις συνθήκες, το Raad van State, εκτιμώντας ότι η λύση της διαφοράς που υποβλήθηκε ενώπιόν του εξαρτάται από ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Πρέπει η οδηγία [...] να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει να θεωρηθεί ως ένα σύνολο η διαδικασία επεξεργασίας αποβλήτων στο πλαίσιο της οποίας διαδικασίας γίνονται πάνω από μία εργασίες όπως αυτές ορίζονται σχετικά;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, πρόκειται τότε για αξιοποίηση κατά τα σημεία R 1, R 3 και R 5 του παραρτήματος ΙΙ Β της [οδηγίας] αν η διαδικασία επεξεργασίας συνεπάγεται την πλήρη εκμετάλλευση των χρησιμοποιουμένων αποβλήτων;
3) α) Αν στο πρώτο ερώτημα δοθεί αρνητική απάντηση, έχει τότε σημασία για τον χαρακτηρισμό κάθε χωριστής εργασίας ως αξιοποιήσεως ή διαθέσεως (R 1, R 3 και R 5 ή D 10) το μέτρο (εκφραζόμενο σε θερμογόνο αξία) κατά το οποίο τα απόβλητα συμβάλλουν στη διαδικασία καύσεως ή το μέτρο (υπολογιζόμενο με βάση της έκταση της αναχρησιμοποιήσεως) κατά το οποίο η τέφρα των αποβλήτων αυτών συμβάλλει στη διαδικασία παραγωγής;
3) β) Αν ναι, βάσει ποιων κριτηρίων πρέπει να κριθεί αν η συμβολή είναι επαρκής για τον χαρακτηρισμό της εργασίας ως αξιοποιήσεως; Μπορούν στο σημείο αυτό, ελλείψει κοινοτικών κριτηρίων, να εφαρμοστούν εθνικά κριτήρια;
4) Αν μια εργασία πρέπει να χαρακτηριστεί ως αξιοποίηση και μια άλλη εργασία ως διάθεση, τότε ως τι πρέπει να θεωρηθεί η διαδικασία επεξεργασίας στο σύνολό της;»
Επί του πρώτου ερωτήματος
34 Με το πρώτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά στην ουσία εάν, σε περίπτωση επεξεργασίας αποβλήτων σε περισσότερα διαφορετικά στάδια, ο χαρακτηρισμός «εργασία διαθέσεως» ή «εργασία αξιοποιήσεως», υπό την έννοια της οδηγίας, πρέπει να γίνει, προς εφαρμογή του κανονισμού, θεωρώντας αυτή τη διαδικασία συνολικώς ως αποτελούσα μία μόνον εργασία ή εξετάζοντας χωριστά κάθε στάδιο ως διαφορετική εργασία.
Επιχειρήματα των διαδίκων
35 Η SITA υποστηρίζει ότι η οδηγία πρέπει να ερμηνευθεί ως θεωρούσα ένα σύνολο, προκειμένου για τον χαρακτηρισμό της, μία διαδικασία επεξεργασίας αποβλήτων που περιλαμβάνει περισσότερες από μία εργασίες. Ισχυρίζεται συναφώς ότι η επίδικη στην κύρια δίκη διαδικασία επεξεργασίας συνιστά μία μόνον τεχνική διαδικασία και πρέπει επομένως να αποτελέσει αντικείμενο συνολικής εκτιμήσεως, οδηγώντας στο συμπέρασμα ότι πρόκειται για μία και μοναδική πράξη αξιοποιήσεως.
36 Η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών εκτιμά ότι στο πρώτο ερώτημα επιβάλλεται να δοθεί η απάντηση ότι η οδηγία επιτρέπει να θεωρηθεί ότι μια διαδικασία μεταποιήσεως αποβλήτων όπως η επίδικη στην κύρια δίκη, που συνίσταται σε περισσότερες από μία υλικές πράξεις (ήτοι την καύση των αποβλήτων και τη χρησιμοποίηση της τέφρας για την παραγωγή κλίνκερ στην τσιμεντοβιομηχανία), συνιστά μία μόνον εργασία υπό την έννοια των παραρτημάτων ΙΙ Α και ΙΙ Β της εν λόγω οδηγίας.
37 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί ότι, εφόσον τα οικεία απόβλητα φέρονται ότι θα χρησιμοποιηθούν σε υψικάμινο ταυτοχρόνως ως καύσιμα και ως πρώτη ύλη χρησιμεύοντα για την κατασκευή κλίνκερ στην τσιμεντοβιομηχανία, καθένα από αυτά τα στοιχεία πρέπει να ληφθεί υπόψη και ότι επιβάλλεται να συναχθεί συμπέρασμα βασιζόμενο στη συνολική συμβολή των αποβλήτων στη διαδικασία στο σύνολό της.
38 Κατά την Επιτροπή, η οδηγία πρέπει να ερμηνευθεί ότι, σε περίπτωση που τα απόβλητα υποβάλλονται σε διαδικασία επεξεργασίας περιλαμβάνουσα περισσότερες διαδοχικές εργασίες, πρέπει να κριθεί, για καθεμία από τις τελευταίες, εάν η εν λόγω επεξεργασία είναι εργασία αξιοποιήσεως ή εργασία διαθέσεως υπό την έννοια των παραρτημάτων ΙΙ Α και ΙΙ Β της εν λόγω οδηγίας.
39 Η Επιτροπή τονίζει ότι, στην υπόθεση της κύριας δίκης, το αιτούν δικαστήριο διαπίστωσε ότι, σε πρώτο στάδιο, τα απόβλητα θα χρησιμεύσουν ως καύσιμο στις υψικαμίνους, όπου η παραγόμενη από αυτά τα απόβλητα ενέργεια αντικαθιστά την υπό κανονικές συνθήκες παραγόμενη από πρώτες ύλες ενέργεια. Σε δεύτερο στάδιο, αφού τα απόβλητα θα έχουν χρησιμεύσει, κατ' αυτόν τον τρόπο, ως πηγή ενέργειας, η τέφρα τους θα αντικαταστήσει εν μέρει τις αναγκαίες στην διαδικασία παραγωγής κλίνκερ στην τσιμεντοβιομηχανία πρώτες ύλες. Το γεγονός ότι η χρησιμοποίηση της τέφρας των αποβλήτων, καθαυτή, χαρακτηρίζεται ως διάθεση ή ως αξιοποίηση δεν ασκεί επιρροή για τον χαρακτηρισμό της πρώτης επεξεργασίας που υφίστανται τα απόβλητα, που είναι η μόνη κρίσιμη για τον καθορισμό του σκοπού μιας μεταφοράς αποβλήτων προς εφαρμογή του κανονισμού.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
40 Επιβάλλεται, συναφώς, να υπενθυμιστεί εκ προοιμίου ότι, προς εφαρμογή της οδηγίας και του κανονισμού, κάθε εργασία επεξεργασίας αποβλήτων πρέπει να μπορεί να χαρακτηριστεί ως διάθεση ή ως αξιοποίηση και η ίδια εργασία δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ταυτόχρονα ως διάθεση και ως αξιοποίηση (απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2002, C-6/00, ASA, Συλλογή 2002, σ. Ι-1961, σκέψη 63).
41 Επιβάλλεται να τονιστεί ωστόσο ότι, καίτοι η ίδια εργασία πρέπει να λάβει ένα μόνο χαρακτηρισμό εν όψει της διακρίσεως μεταξύ εργασίας αξιοποιήσεως και εργασίας διαθέσεως, στην πράξη, μια διαδικασία επεξεργασίας αποβλήτων μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα στάδια αξιοποιήσεως ή διαθέσεως.
42 Από την οδηγία και τον κανονισμό προκύπτει ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, αυτή η διαδικασία επεξεργασίας δεν μπορεί να θεωρηθεί συνολικώς μία μόνον εργασία, αλλά ότι κάθε στάδιο πρέπει να αποτελεί αντικείμενο χαρακτηρισμού προς εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού όταν συνιστά, το ίδιο, χωριστή εργασία.
43 Συγκεκριμένα, από τα άρθρα 6, παράγραφος 5, έκτη περίπτωση, και 7, παράγραφος 4, στοιχείο α__ πέμπτη περίπτωση, του κανονισμού προκύπτει ότι μια εργασία που χαρακτηρίζεται ως αξιοποίηση αποβλήτων μπορεί να ακολουθείται από εργασία διαθέσεως του μη αξιοποιήσιμου μέρους αυτών των αποβλήτων. Σε αυτή την περίπτωση, ο χαρακτηρισμός της πρώτης εργασίας ως εργασίας αξιοποιήσεως δεν επηρεάζεται από το γεγονός ότι αυτή ακολουθείται από εργασία διαθέσεως των καταλοίπων.
44 Αφετέρου, από το σημείο R 11 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας προκύπτει ότι η χρησιμοποίηση των καταλοίπων από μία από τις εργασίες που απαριθμούνται σε αυτό το παράρτημα, στα σημεία R 1 έως R 10, συνιστά η ίδια εργασία αξιοποιήσεως διάφορη της προηγηθείσας εργασίας αξιοποιήσεως. Σύμφωνα με τη διάκριση που γίνεται κατ' αυτόν τον τρόπο στο εν λόγω παράρτημα, επιβάλλεται επομένως να κρίνεται ανεξάρτητα εάν μια εργασία εμπίπτει στις εργασίες R 1 έως R 10 αυτού του παραρτήματος, χωρίς να πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η ενδεχόμενη μεταγενέστερη χρησιμοποίηση των καταλοίπων από μία από αυτές τις εργασίες, χρησιμοποίηση που αποτελεί, η ίδια, αντικείμενο χωριστής εργασίας.
45 Όπως ορθώς ισχυρίζεται η Επιτροπή και όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 51 των προτάσεών του, όταν το ζήτημα του χαρακτηρισμού μιας εργασίας επεξεργασίας αποβλήτων τίθεται εν όψει της εφαρμογής του κανονισμού, μόνος ο χαρακτηρισμός της πρώτης κατεργασίας στην οποία υποβάλλονται τα απόβλητα μετά τη μεταφορά τους είναι κρίσιμος για τον καθορισμό του σκοπού αυτής της μεταφοράς.
46 Όταν ο κανονισμός κάνει μνεία της μεταφοράς των αποβλήτων και διακρίνει μεταξύ των μεταφορών που αφορούν προοριζόμενα για διάθεση απόβλητα και εκείνων που αφορούν προοριζόμενα για αξιοποίηση απόβλητα, εννοεί την επεξεργασία που υφίστανται τα απόβλητα όταν φτάσουν στον προορισμό τους και όχι την επεξεργασία την οποία τα ούτως επεξεργασμένα απόβλητα ή τα κατάλοιπα μπορούν να υποστούν εκ των υστέρων, που μπορεί άλλωστε να λάβει χώρα σε άλλη εγκατάσταση επεξεργασίας και κατόπιν νέας μεταφοράς.
47 Στην υπόθεση της κύριας δίκης, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι το εθνικό δικαστήριο θεωρεί ότι η διαδικασία επεξεργασίας που πρέπει να υφίστανται τα εν λόγω απόβλητα περιλαμβάνει δύο διαφορετικές εργασίες, εκ των οποίων η μία συνίσταται στη χρησιμοποίηση αυτών των αποβλήτων ως καυσίμων και η άλλη στη χρησιμοποίηση της τέφρας των αποβλήτων ως πρώτης ύλης για την κατασκευή κλίνκερ στην τσιμεντοβιομηχανία.
48 Κατόπιν των προεκτεθέντων, μόνον η πρώτη από τις δύο προπαρατεθείσες εργασίες πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο χαρακτηρισμού προκειμένου να προσδιοριστεί ο σκοπός της εν λόγω μεταφοράς αποβλήτων.
49 Επομένως, στο πρώτο ερώτημα επιβάλλεται να δοθεί η απάντηση ότι, σε περίπτωση διαδικασίας επεξεργασίας αποβλήτων που περιλαμβάνει περισσότερα διαφορετικά στάδια, ο χαρακτηρισμός "εργασία διαθέσεως" ή "εργασία αξιοποιήσεως" υπό την έννοια της οδηγίας πρέπει να γίνεται, προς εφαρμογή του κανονισμού, με γνώμονα μόνον την πρώτη κατεργασία στην οποία υποβάλλονται τα απόβλητα μετά τη μεταφορά τους.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
50 Δεδομένης της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, παρέλκει η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα.
Επί του τρίτου ερωτήματος
51 Δεδομένης της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, με το τρίτο ερώτημα πρέπει να νοηθεί ότι το αιτούν δικαστήριο ερωτά, στην ουσία, αφενός, εάν η θερμογόνος αξία των χρησιμοποιουμένων ως καυσίμων αποβλήτων αποτελεί αποφασιστικό κριτήριο προκειμένου να κριθεί εάν αυτή η εργασία συνιστά την εργασία διαθέσεως που προβλέπεται στο σημείο D 10 του παραρτήματος ΙΙ Α της οδηγίας ή την εργασία αξιοποιήσεως που προβλέπεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της εν λόγω οδηγίας και, αφετέρου, εάν τα κράτη μέλη μπορούν να ορίσουν κριτήρια διακρίσεως προς τούτο.
52 Συναφώς, επιβάλλεται εκ προοιμίου να υπομνησθεί, όσον αφορά το πρώτο σκέλος αυτού του ερωτήματος, ότι το Δικαστήριο έκρινε με την από 13 Φεβρουαρίου 2003 απόφασή του, C-228/00, Επιτροπή κατά Γερμανίας (μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 47), ότι το κριτήριο της θερμογόνου αξίας των αποβλήτων δεν είναι κρίσιμο προκειμένου να κριθεί εάν μια εργασία αξιοποιήσεως αποβλήτων ως καυσίμων εμπίπτει στην εργασία αξιοποιήσεως που προβλέπεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας.
53 Από τη σκέψη 47 της τελευταίας αυτής αποφάσεως προκύπτει ότι η καύση των αποβλήτων, για να μπορεί να θεωρηθεί ως χρησιμοποίησή τους ως καυσίμου ή άλλου μέσου παραγωγής ενέργειας, υπό την έννοια του σημείου R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας, πρέπει και αρκεί να πληροί τις τρεις προϋποθέσεις που μνημονεύονται στις σκέψεις 41 και 43 της εν λόγω αποφάσεως. Πρώτον, η εν λόγω εργασία πρέπει να έχει ως βασικό στόχο να επιτραπεί η χρησιμοποίηση των αποβλήτων ως μέσου παραγωγής ενέργειας. Δεύτερον, οι συνθήκες υπό τις οποίες η εργασία αυτή πρέπει να πραγματοποιηθεί πρέπει να επιτρέπουν να θεωρηθεί ότι αποτελεί όντως ένα «μέσο παραγωγής ενέργειας». Τρίτον, τα απόβλητα πρέπει να χρησιμοποιούνται κυρίως ως καύσιμο ή άλλο μέσο παραγωγής ενέργειας.
54 Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξετάσει, προκειμένου για τον χαρακτηρισμό της χρησιμοποιήσεως των εν λόγω αποβλήτων ως καυσίμων στις υψικαμίνους τσιμέντου ως εργασίας διαθέσεως ή ως εργασίας αξιοποιήσεως, εάν αυτές οι προϋποθέσεις πληρούνται στην υπόθεση της κύριας δίκης.
55 Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος του τρίτου ερωτήματος, επιβάλλεται επίσης να υπομνησθεί ότι ο κανονισμός δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να καθορίζουν, με πράξεις γενικής ισχύος, τα κριτήρια για τη διάκριση μεταξύ εργασίας αξιοποιήσεως και εργασίας διαθέσεως, υπό την προϋπόθεση ότι αυτά τα κριτήρια είναι σύμφωνα προς τα κριτήρια που έχουν καθοριστεί με την οδηγία (βλ., υπό αυτή την έννοια, την προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψεις 35 και 36).
56 Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο τρίτο ερώτημα επιβάλλεται να δοθεί η απάντηση ότι η θερμογόνος αξία των χρησιμοποιουμένων ως καυσίμων αποβλήτων δεν αποτελεί αποφασιστικό κριτήριο προκειμένου να κριθεί εάν αυτή η εργασία συνιστά την εργασία διαθέσεως που προβλέπεται στο σημείο D 10 του παραρτήματος ΙΙ Α της οδηγίας ή την εργασία αξιοποιήσεως που προβλέπεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β αυτής. Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν τα σχετικά κριτήρια της διακρίσεως, υπό την προϋπόθεση ότι αυτά τα κριτήρια είναι σύμφωνα προς εκείνα που έχει ορίσει η εν λόγω οδηγία.
Επί του τετάρτου ερωτήματος
57 Δεδομένης της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, από την οποία προκύπτει ότι μια διαδικασία επεξεργασίας αποβλήτων δεν πρέπει να χαρακτηρίζεται στο σύνολό της προς εφαρμογή του κανονισμού, παρέλκει η απάντηση στο τέταρτο ερώτημα.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
58 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, καθώς και η Επιτροπή, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με απόφαση της 13ης Μαρτίου 2001 το Raad van State, αποφαίνεται:
1) Σε περίπτωση διαδικασίας επεξεργασίας αποβλήτων που περιλαμβάνει περισσότερα διαφορετικά στάδια, ο χαρακτηρισμός «εργασία διαθέσεως» ή «εργασία αξιοποιήσεως» υπό την έννοια της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί των στερεών αποβλήτων, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991, και με την απόφαση 96/350/ΕΚ της Επιτροπής, της 24ης Μαΐου 1996, πρέπει να γίνεται, προς εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) 259/93 του Συμβουλίου, της 1ης Φεβρουαρίου 1993, σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας καθώς και κατά την είσοδο και έξοδό τους, όπως έχει τροποποιηθεί με τον κανονισμό (ΕΚ) 120/97 του Συμβουλίου, της 20ής Ιανουαρίου 1997, με γνώμονα μόνον την πρώτη κατεργασία στην οποία υποβάλλονται τα απόβλητα μετά τη μεταφορά τους.
2) Η θερμογόνος αξία των χρησιμοποιουμένων ως καυσίμων αποβλήτων δεν αποτελεί αποφασιστικό κριτήριο προκειμένου να κριθεί εάν αυτή η εργασία συνιστά την εργασία διαθέσεως που προβλέπεται στο σημείο D 10 του παραρτήματος ΙΙ Α της οδηγίας 75/442, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/156 και με την απόφαση 96/350, ή την εργασία αξιοποιήσεως που προβλέπεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β αυτής. Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν τα σχετικά κριτήρια της διακρίσεως, υπό την προϋπόθεση ότι αυτά τα κριτήρια είναι σύμφωνα προς εκείνα που έχει ορίσει η εν λόγω οδηγία.