62024CJ0590
WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 22 stycznia 2026 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Procedury udzielania zamówień publicznych – Dyrektywa 2014/23 – Udzielanie koncesji – Dyrektywa 2014/24 – Podstawy wykluczenia – Przepisy krajowe ustanawiające rejestr partnerów sektora publicznego – Wymóg bezstronności osoby uprawnionej do wpisania do tego rejestru partnera sektora publicznego – Nałożenie grzywny za nieprzestrzeganie tego wymogu – Automatyczne wykluczenie z udziału w zamówieniach publicznych w przypadku nieuiszczenia tej grzywny – Artykuł 49 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Karny charakter sankcji – Przewidywalność i proporcjonalność tej sankcji – Zasada pewności prawa
W sprawie C‑590/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy Republiki Słowackiej) postanowieniem z dnia 3 września 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 września 2024 r., w postępowaniu karnym przeciwko:
AK Dlhopolec s.r.o.,
MABONEX SLOVAKIA spol. s r.o.,
A.B.,
X.Y.,
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: O. Spineanu-Matei, prezeska izby, C. Lycourgos (sprawozdawca), prezes trzeciej izby, pełniący obowiązki sędziego ósmej izby, i S. Rodin, sędzia,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu X.Y., A.B., AK Dlhopolec s.r.o., MABONEX SLOVAKIA spol. s r.o. – Z. Klúzová, advokátka,
–
w imieniu rządu słowackiego – E.V. Larišová oraz A. Lukáčik, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – A. Biolan, R. Lindenthal oraz G. Wils, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzeczniczki generalnej, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 26, 49 i 114 TFUE, art. 49 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), art. 3, 38 i 41 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1), art. 57 i 58 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65), a także zasady pewności prawa.
2
Wniosek ten został złożony w ramach postępowania mającego na celu nałożenie grzywny na AK Dlhopolec, s.r.o. (zwaną dalej „spółką Dlhopolec”), na MABONEX SLOVAKIA spol. s r.o. (zwaną dalej „Mabonexem Slovakia”), a także na A.B. i X.Y., członków zarządu Mabonex Slovakia (zwanych dalej łącznie „spółką Dlhopolec i in.”), za naruszenie, które miało zostać popełnione przy wpisaniu Mabonexu Slovakia na Słowacji do rejestru partnerów sektora publicznego (zwanego dalej „RPSP”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Karta
3
Artykuł 49 ust. 1 i 3 Karty stanowi:
„1.   Nikt nie może zostać skazany za popełnienie czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu, który według prawa krajowego lub prawa międzynarodowego nie stanowił czynu zabronionego pod groźbą kary w czasie jego popełnienia. Nie wymierza się również kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zabroniony pod groźbą kary został popełniony. Jeśli ustawa, która weszła w życie po popełnieniu czynu zabronionego pod groźbą kary, przewiduje karę łagodniejszą, ta właśnie kara ma zastosowanie.
[…]
3.   Kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary”.
Dyrektywa 2014/23
4
Artykuł 3 dyrektywy 2014/23, zatytułowany „Zasada równego traktowania, niedyskryminacji i przejrzystości”, przewiduje:
„1.   Instytucje zamawiające i podmioty zamawiające zapewniają równe traktowanie wykonawców i brak dyskryminacji oraz działają w sposób przejrzysty i proporcjonalny.
Przygotowanie postępowania o udzielenie koncesji, w tym oszacowanie wartości, nie może zostać dokonane z zamiarem wyłączenia koncesji z zakresu stosowania niniejszej dyrektywy lub nieuzasadnionego działania na korzyść lub niekorzyść niektórych wykonawców lub niektórych robót budowlanych, dostaw lub usług.
2.   Instytucje zamawiające i podmioty zamawiające mają na celu zapewnienie przejrzystości postępowania o udzielenie koncesji oraz realizacji umowy, zgodnie z art. 28”.
5
Artykuł 38 tej dyrektywy, zatytułowany „Kwalifikacja i ocena podmiotowa kandydatów”, zawiera między innymi podstawy wykluczenia z postępowania o udzielenie koncesji.
6
Artykuł 41 wspomnianej dyrektywy określa kryteria udzielania koncesji.
Dyrektywa 2014/24
7
Artykuł 18 ust. 1 dyrektywy 2014/24 stanowi, że instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców oraz działają w sposób przejrzysty i proporcjonalny.
8
Artykuł 57 dyrektywy 2014/24 określa w szczególności podstawy wykluczenia wykonawców z udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Artykuł 58 tej dyrektywy przewiduje kryteria kwalifikacji do celów udziału w takim postępowaniu.
Prawo słowackie
Ustawa o RPSP
9
Paragraf 13 ust. 1 zákon č. 315/2016 Z.z. o registri partnerov verejného sektora a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ustawy nr 315/2016 o rejestrze partnerów sektora publicznego oraz o zmianie i uzupełnieniu niektórych ustaw) z dnia 25 października 2016 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o RPSP”), przewiduje:
„Jeśli we wniosku o wpis [do RPSP] zostaną podane nieprawdziwe lub niepełne dane o beneficjencie rzeczywistym bądź pracownikach sektora publicznego zgodnie z § 4 ust. 4 lit. f), nie zostanie dopełniony obowiązek złożenia wniosku o wprowadzenie zmian do zapisanych w [RPSP] danych dotyczących beneficjenta rzeczywistego w terminie, o którym mowa w § 9 ust. 1, lub zostanie naruszony zakaz, o którym mowa w § 19, organ rejestracyjny nałoży:
a)
na partnera sektora publicznego grzywnę w wysokości korzyści gospodarczej, którą partner sektora publicznego uzyskał; jeśli wysokości korzyści gospodarczej nie można określić, wówczas organ rejestracyjny nakłada grzywnę od 10000 EUR do 1000000 EUR;
b)
na osobę, która jest organem statutowym lub członkiem organu statutowego partnera sektora publicznego w czasie naruszenia obowiązku określonego w zdaniu wprowadzającym, grzywnę w wysokości od 10000 EUR do 100000 EUR; członkowie organu statutowego są solidarnie odpowiedzialni za zapłatę grzywny określonej w zdaniu poprzedzającym.
[…]”.
10
Zgodnie z § 13 ust. 2 tej ustawy organ rejestracyjny dokona wykreślenia z RPSP wpisanego partnera sektora publicznego, w przypadku gdy prawomocnie nałożył grzywnę za niedopełnienie obowiązku złożenia wniosku o wprowadzenie zmian do zapisanych w tym rejestrze danych dotyczących beneficjenta rzeczywistego w ustawowym terminie lub za naruszenie zakazu określonego w § 19 tej ustawy, a grzywna ta nie została zapłacona w terminie wyznaczonym przez właściwy sąd.
11
Zgodnie z § 13 ust. 4 tej ustawy organ rejestracyjny nakłada na osobę uprawnioną grzywnę w wysokości od 10000 EUR do 100000 EUR, jeżeli narusza ona zakaz, o którym mowa w § 19 ustawy o RPSP.
12
Na podstawie § 13 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o RPSP osoba uprawniona gwarantuje zapłatę grzywny nałożonej na osobę, która jest organem statutowym partnera sektora publicznego.
13
Zgodnie z § 13 ust. 6 tej ustawy przy nakładaniu grzywny organ rejestracyjny uwzględnia w szczególności charakter, wagę, sposób i skutki naruszenia.
14
Paragraf 13a wspomnianej ustawy zakazuje późniejszego wpisu do RPSP partnera sektora publicznego przez okres dwóch lat od dnia jego wykreślenia z tego rejestru.
15
Według § 14 ustawy o RPSP decyzja o nałożeniu grzywny zgodnie z § 13 ust. 2 tej ustawy stanowi jednocześnie decyzję o wykluczeniu w rozumieniu § 13a Obchodný zakonnik (kodeksu handlowego). Osobami wykluczonymi są organ statutowy lub członkowie organu statutowego partnera sektora publicznego, który został wykreślony z RPSP. Skutkiem decyzji o wykluczeniu jest to, że wykluczeni członkowie organu statutowego nie mogą przez okres trzech lat od daty uprawomocnienia się decyzji pełnić funkcji członka organu statutowego lub członka organu nadzorczego jakiejkolwiek spółki handlowej lub spółdzielni.
16
Zgodnie z § 15 omawianej ustawy podmiot sektora publicznego, który jako strona umowy przekazuje partnerowi sektora publicznego środki finansowe lub mienie, prawa do mienia lub inne prawa majątkowe, jest uprawniony do odstąpienia od umowy w dniu uprawomocnienia się decyzji w sprawie grzywny.
17
Zgodnie z § 19 lit. c) tej ustawy „osoba uprawniona nie może wykonywać czynności na podstawie niniejszej ustawy, jeżeli […] pozostaje z partnerem sektora publicznego lub członkami jego organów w jakimkolwiek stosunku, który mógłby wywołać wątpliwości co do jej bezstronności, w szczególności jeżeli stosunek ten ma charakter osobisty lub majątkowy; nie stanowi stosunku mogącego podważyć bezstronność osoby uprawnionej stosunek między tą osobą a partnerem sektora publicznego w ramach wykonywania przez nią działalności na podstawie odrębnych przepisów”.
Ustawa o zamówieniach publicznych
18
Zgodnie z § 11 ust. 1 zákon č. 343/2015 Z.z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ustawy nr 343/2015 o udzielaniu zamówień publicznych oraz o zmianie i uzupełnieniu niektórych ustaw) z dnia 18 listopada 2015 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o zamówieniach publicznych”), wpis do RPSP stanowi warunek udziału wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego jako oferent lub podwykonawca oferenta.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
19
Ustawa o RPSP wymaga wpisu do tego rejestru osób fizycznych lub prawnych zamierzających utrzymywać stosunki majątkowe z sektorem publicznym, które w konsekwencji otrzymują środki publiczne, w tym fundusze europejskie, w szczególności poprzez zawarcie z sektorem publicznym umowy, której wartość świadczeń przekracza progi określone w tej ustawie. Ustawa ta kwalifikuje jako „partnera sektora publicznego” każdą osobę, która zamierza nawiązać takie stosunki majątkowe z różnymi podmiotami sektora publicznego. Wśród informacji, które należy zarejestrować w RPSP, znajduje się informacja dotycząca beneficjenta rzeczywistego partnera sektora publicznego. Ustawa o RPSP ma bowiem na celu zagwarantowanie przejrzystości stosunków prawnych nawiązanych przez sektor publiczny poprzez zapewnienie ujawnienia struktur własności i zarządzania podmiotami, które utrzymują z nim stosunki gospodarcze.
20
W celu dokonania wpisu do RPSP partner sektora publicznego jest zobowiązany zwrócić się do „osoby uprawnionej”, czyli niezależnej osoby (w szczególności adwokata lub notariusza), działającej z należytą starannością, która będzie musiała sprawdzić tożsamość beneficjenta rzeczywistego tego partnera sektora publicznego i po tym sprawdzeniu złoży wniosek o wpisanie tego partnera do RPSP.
21
Postanowieniami z dnia 3 października 2022 r. i 21 lutego 2023 r. Okresný súd Žilina (sąd rejonowy w Żylinie, Republika Słowacka) na podstawie § 13 ustawy o RPSP nałożył grzywnę w wysokości 20000 EUR na Mabonex Slovakia jako „partnera sektora publicznego”, grzywnę w wysokości 10000 EUR na członków zarządu A.B. i X.Y., którzy działali w imieniu tej spółki w charakterze organu statutowego, do zapłaty której są solidarnie zobowiązani, oraz grzywnę w wysokości 20000 EUR na spółkę Dlhopolec jako „osobę uprawnioną”.
22
Sąd ten uznał, że ze względu na relację występującą między jednym z członków zarządu partnera sektora publicznego a członkiem zarządu osoby uprawnionej, którzy byli wspólnikami i członkami zarządu spółki trzeciej, istniały obiektywne okoliczności mogące podważyć bezstronność osoby uprawnionej w rozumieniu § 19 lit. c) ustawy o RPSP.
23
Spółka Dlhopolec i in. zaskarżyli te postanowienia do Krajský súd v Žiline (sądu okręgowego w Żylinie, Republika Słowacka), który oddalił ich apelacje postanowieniem z dnia 18 lipca 2023 r. Wnieśli oni zatem skargę kasacyjną na to postanowienie do Najvyšší súd Slovenskej republiky (sądu najwyższego Republiki Słowackiej), który jest sądem odsyłającym.
24
Sąd ten wyjaśnia, po pierwsze, że w celu zbadania bezstronności osoby uprawnionej sąd pierwszej instancji i sąd apelacyjny oparły się na orzecznictwie dotyczącym oceny bezstronności sędziów w ramach postępowań dotyczących ich wyłączenia.
25
Po drugie, wyjaśnia on, że chociaż skarga kasacyjna ma na celu zakwestionowanie zgodności z prawem grzywny nałożonej na podstawie § 13 ustawy o RPSP, to należy również wziąć pod uwagę inne skutki prawne, jakie taka sankcja może pociągać za sobą wobec partnera sektora publicznego, osób pełniących funkcję organu statutowego oraz osoby uprawnionej.
26
Partner sektora publicznego zostaje bowiem wykreślony z RPSP, gdy nałożona na niego grzywna stała się ostateczna i nie została uiszczona w terminie wyznaczonym przez właściwy sąd. Ponadto osoba uprawniona jest solidarnie odpowiedzialna za zapłatę grzywny nałożonej na osobę działającą jako organ statutowy partnera sektora publicznego. Co więcej, ewentualne wykreślenie partnera sektora publicznego z RPSP może prowadzić do zakazania zainteresowanym osobom sprawowania przez okres trzech lat funkcji członka organu statutowego spółki. Wreszcie, podmiot sektora publicznego, który przekazuje partnerowi sektora publicznego środki finansowe lub mienie, ma prawo do rozwiązania umowy zawartej z partnerem sektora publicznego w dniu uprawomocnienia się decyzji o nałożeniu grzywny.
27
Po trzecie, sąd odsyłający wskazuje, że wpis do RPSP stanowi warunek, aby wykonawca mógł, zgodnie z § 11 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, uczestniczyć w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego jako oferent lub podwykonawca oferenta. Ponieważ ustawa ta transponowała w szczególności dyrektywy 2014/23 i 2014/24 do słowackiego porządku prawnego i ma zastosowanie zarówno do udzielania zamówień publicznych, których szacunkowa wartość przekracza progi określone w tych dyrektywach, jak i do udzielania zamówień publicznych, których wartość nie osiąga tych progów, kwestia wpisu do RPSP lub ewentualnego wykreślenia z tego rejestru partnera sektora publicznego wchodziłaby bezpośrednio w zakres stosowania zasad udzielania zamówień publicznych regulowanych prawem Unii.
28
Po czwarte, sąd ten zauważa, że w braku wpisu do RPSP lub przez okres dwóch lat od wykreślenia z tego rejestru tytułem sankcji osoba fizyczna lub prawna nie może ani nawiązać stosunków majątkowych z sektorem publicznym, ani pobierać funduszy europejskich (z wyjątkiem funduszy z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji), ani ubiegać się o zawarcie umowy z podmiotem sektora publicznego, jeżeli wartość umowy przekracza próg określony w ustawie o RPSP. Takie zakazy, wynikające z nałożenia grzywien i ewentualnych skutków prawnych, które z nich wypływają, stanowią ponadto przeszkody w wykonywaniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej, w swobodnym przepływie towarów i kapitału, a także w swobodnym świadczeniu usług w Unii. Wyjaśnia on ponadto, że w Republice Słowackiej istnieją dwa systemy identyfikacji beneficjentów rzeczywistych podmiotu gospodarczego, a mianowicie system wynikający z ustawy transponującej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającą rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającą dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz.U. 2015, L 141, s. 73) oraz system wynikający z ustawy o RPSP. Tak więc w praktyce nie jest wykluczone, że beneficjent rzeczywisty będzie w rozumieniu tych dwóch ustaw różny, co jest problematyczne.
29
Po piąte, sąd odsyłający uważa, że biorąc pod uwagę charakter naruszenia ustawy o RPSP oraz surowość wynikającej z tego sankcji, stanowi ona sankcję o charakterze karnym i w konsekwencji powinna być nakładana z poszanowaniem zasad ustawowej określoności i proporcjonalności czynów zabronionych i kar, ustanowionych w art. 49 Karty.
30
Uważa on zatem, że odpowiedzi na trzy pierwsze pytania prejudycjalne mają decydujące znaczenie dla oceny, czy ewentualne wykreślenie z RPSP, jako wtórna konsekwencja nieuiszczenia grzywny nałożonej na partnera sektora publicznego, jest zgodne z prawem Unii dotyczącym funkcjonowania rynku wewnętrznego i udzielania zamówień publicznych.
31
Ponadto sąd ten jest zdania, że odpowiedź na pytania prejudycjalne od trzeciego do piątego pozwoli ocenić, czy nałożenie grzywny i mogące z tego wynikać konsekwencje wtórne można uznać za przewidywalne i proporcjonalne w odniesieniu do ukaranych osób, a tym samym za zgodne z zasadami mającymi zastosowanie w dziedzinie sankcji ustanowionych w prawie Unii. W tym względzie nieścisłości i niespójności wskazane w przepisach ustawy o RPSP wydają się tym bardziej problematyczne, gdy – jak ma to miejsce w sprawie w postępowaniu głównym – „korzyść gospodarcza” partnera sektora publicznego wynikająca z jego transakcji handlowych z sektorem publicznym okazuje się ujemna.
32
Prawdą jest, że z § 13 ust. 6 ustawy o RPSP wynika, że organ rejestracyjny, który nakłada grzywnę, uwzględnia w szczególności charakter, wagę, sposoby i skutki naruszenia obowiązku wpisu do RPSP. Niemniej jednak przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, gdy ustalenie korzyści gospodarczej uzyskanej przez partnera sektora publicznego nie jest możliwe. Ponadto, jeżeli można ustalić tę korzyść, § 13 ust. 1 tej ustawy wymaga, aby grzywna została nałożona w wysokości odpowiadającej kwocie tej korzyści, bez jakiegokolwiek wzięcia pod uwagę okoliczności faktycznych, które doprowadziły do nałożenia grzywny, i bez określenia górnej granicy kwoty grzywny, jaka może zostać nałożona. Wreszcie, jedynie wykładnia uzasadnienia wspomnianej ustawy dokonana przez sądy krajowe dostarcza wskazówek co do sposobu, w jaki należy rozumieć pojęcie „korzyści gospodarczej”.
33
W odniesieniu do szóstego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający podkreśla, że § 19 lit. c) ustawy o RPSP nie przewiduje precyzyjnych kryteriów dotyczących jakości, charakteru, czasu trwania lub bliskości stosunku lub powiązań, które mogłyby budzić wątpliwości co do bezstronności osoby uprawnionej, oraz że przepis ten przyznaje organowi rejestracyjnemu, który nakłada sankcję, szeroki zakres uznania. Sąd ten zastanawia się zatem, czy nałożenie grzywny takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym można uznać za przewidywalne i proporcjonalne, a tym samym za zgodne z zasadami mającymi zastosowanie w dziedzinie sankcji ustanowionymi w prawie Unii, w szczególności w art. 49 Karty.
34
W tych okolicznościach Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy postanowienia art. 26 w związku z art. 49 i 114 TFUE i art. 57 w związku z art. 58 [dyrektywy 2014/24] oraz art. 3 w związku z art. 38 i art. 41 [dyrektywy 2014/23] należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie uregulowaniu prawnemu, które jest przedmiotem niniejszej sprawy, a które łączy nałożenie grzywny zgodnie z § 13 ustawy o RPSP i jej niezapłacenie z wykluczeniem z zawierania umów i umów koncesyjnych z sektorem publicznym (zarówno na podstawie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jak i poza takim postępowaniem), wyłącznie [z powodu] wykreślenia z [RPSP]?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy należy wyżej wymienione postanowienia art. 26 w związku z art. 49 i 114 TFUE i art. 57 w związku z art. 58 dyrektywy [2014/24] oraz art. 3 w związku z art. 38 i art. 41 dyrektywy [2014/23] interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie nałożeniu grzywny zgodnie § 13 ust. 1 lit. a) ustawy o RPSP, której niezapłacenie może prowadzić do wykreślenia z RPSP?
3)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, czy postanowienie art. 49 [Karty] i wynikającą z niego zasadę proporcjonalności kary należy interpretować w taki sposób, że stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawnemu, takiemu jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, które automatycznie, bez możliwości uwzględnienia wagi czynu zabronionego (bezprawnego działania), indywidualnych okoliczności jego popełnienia oraz przyczyn niezapłacenia grzywny nałożonej na partnera sektora publicznego, wiąże niezapłacenie grzywny z wykreśleniem partnera z RPSP i brakiem możliwości wpisania go do RPSP przez okres dwóch lat od dnia wykreślenia?
4)
Czy postanowienia art. 49 Karty i zasadę proporcjonalności kary należy interpretować w taki sposób, że stoją na przeszkodzie uregulowaniu prawnemu, takiemu jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, zgodnie z którym organ nakładający grzywnę na partnera sektora publicznego automatycznie nakłada grzywnę w wysokości [uzyskanej przez niego] korzyści gospodarczej, bez możliwości rozróżnienia przez ten organ, jaki czyn zabroniony jest powodem nałożenia grzywny, i bez możliwości uwzględnienia innych negatywnych konsekwencji prawnych (sankcji), które mogą powstać dla ukaranego po nałożeniu grzywny?
5)
Czy postanowienia art. 49 Karty i zasadę legalności i proporcjonalności kary oraz zasadę pewności prawa należy interpretować w taki sposób, że stoją na przeszkodzie uregulowaniu prawnemu, takiemu jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, zgodnie z którym nakładana jest grzywna w wysokości korzyści gospodarczej [uzyskanej przez partnera sektora publicznego], przy czym sama regulacja prawna nie określa wyraźnie podstawowych parametrów jej ustalania, w zakresie podstawy obliczania korzyści gospodarczej i okresu, w którym korzyść gospodarcza została osiągnięta?
6)
Czy postanowienia art. 49 Karty i zasadę legalności kary oraz zasadę pewności prawa należy interpretować w taki sposób, że stoją na przeszkodzie uregulowaniu prawnemu, takiemu jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, zgodnie z którym podstawą prawną nałożenia grzywny jest niespełnienie wymogu bezstronności osoby uprawnionej, bez bardziej szczegółowego określenia kryteriów, na podstawie których ta bezstronność ma być oceniana?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie właściwości Trybunału
35
Rząd słowacki podnosi przede wszystkim, że Trybunał nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Żadna z dziedzin prawa Unii wskazanych przez sąd odsyłający nie dotyczy bowiem ustawy o RPSP, która – jak wskazuje sam ten sąd – nie transponuje żadnego aktu prawa Unii do słowackiego porządku prawnego.
36
W tym względzie rząd ten twierdzi przede wszystkim, że sąd odsyłający ogranicza się do bardzo nieprecyzyjnego przywołania istnienia związku między przepisami Unii dotyczącymi zamówień publicznych a przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W każdym razie sąd ten oparł się na błędnej ocenie prawnej w odniesieniu do skutków, jakie ustawa o RPSP może wywołać w odniesieniu do tych przepisów.
37
Następnie informacje wspomnianego sądu dotyczące ustawodawstwa słowackiego w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy nie mogą same w sobie wykazać istnienia wystarczającego związku z dyrektywą 2015/849. Zdaniem rządu słowackiego postępowanie główne nie dotyczy zresztą w żaden sposób kwestii wykładni tej dyrektywy.
38
Wreszcie rząd ten uważa, że sąd odsyłający w żaden sposób nie precyzuje rozważań, które skłoniły go do stwierdzenia, że ustawa o RPSP stanowi przeszkodę w korzystaniu ze swobód podstawowych, ani że w ramach przepisów rozpatrywanych w sporze w postępowaniu głównym chodzi o „stosowanie prawa Unii” w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty.
39
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach odesłania prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE Trybunał może jedynie dokonywać wykładni prawa Unii w granicach przyznanych mu kompetencji (wyrok z dnia 4 września 2025 r., AW T, C‑225/22, EU:C:2025:649, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
40
Co się tyczy, po pierwsze, możliwości zastosowania dyrektywy 2015/849, wystarczy stwierdzić, że sąd odsyłający nie przedłożył Trybunałowi żadnego pytania dotyczącego wykładni tej dyrektywy i że w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie ma potrzeby dokonywania jej wykładni. Tym samym argumenty przedstawione w tym względzie przez Republikę Słowacką pozostają bez wpływu na kwestię, czy Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
41
Po drugie, co się tyczy kwestii, czy istnieje wystarczający związek między uregulowaniami Unii dotyczącymi zamówień publicznych a przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd odsyłający wyjaśnia, że każda osoba fizyczna lub prawna zamierzająca utrzymywać stosunki majątkowe z sektorem publicznym, a w szczególności zawrzeć umowę w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jest zobowiązana, w przypadku gdy wartość świadczenia majątkowego przekracza próg określony przez właściwą ustawę, do obligatoryjnego zarejestrowania się w RPSP, przynajmniej przez okres obowiązywania danej umowy zawartej z sektorem publicznym.
42
Sąd ten dodaje, że ustawa o RPSP zmieniła ustawę o zamówieniach publicznych, która transponowała do słowackiego porządku prawnego w szczególności dyrektywy 2014/23 i 2014/24.
43
Ponadto w następstwie wniosku o udzielenie informacji skierowanego w dniu 22 października 2024 r. przez prezesa Trybunału do sądu odsyłającego sąd ten potwierdził, że niektóre transakcje handlowe zrealizowane przez Mabonex Slovakia, których faktury zostały uwzględnione w celu obliczenia korzyści gospodarczej, jaką spółka ta uzyskała do celów nałożenia grzywny rozpatrywanej w postępowaniu głównym, zostały wykonane na podstawie umów zawartych w wyniku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego regulowanych przez przepisy krajowe transponujące dyrektywy 2014/23 i 2014/24.
44
W świetle tych okoliczności należy stwierdzić, że istnieje wystarczający związek między przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym a dyrektywami 2014/23 i 2014/24. Wniosku tego nie podważa okoliczność, że – jak twierdzi rząd słowacki – sąd odsyłający oparł się na błędnej wykładni skutków, jakie ustawa o RPSP miałaby dla słowackiego ustawodawstwa w dziedzinie zamówień publicznych, ponieważ ocena ta wchodzi w zakres wykładni prawa krajowego, której Trybunał nie ma kompetencji podważać w ramach postępowania prejudycjalnego (zob. podobnie wyrok z dnia 30 października 2025 r., Attal i Associés, C‑321/24, EU:C:2025:836, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
45
Po trzecie, elementy zbadane w pkt 40–42 niniejszego wyroku pozwalają również uznać, że wbrew temu, co twierdzi rząd słowacki, przepisy rozpatrywane w sporze w postępowaniu głównym stanowią „stosowanie prawa Unii” w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty (zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
46
W szczególności, zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający, przypomnianymi w pkt 41 niniejszego wyroku, wpis do RPSP stanowi warunek konieczny, aby wykonawca mógł zawrzeć umowę w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Brak takiego wpisu stanowi zatem podstawę do wykluczenia z udziału w takim zamówieniu. Tymczasem należy zauważyć, że o ile art. 57 dyrektywy 2014/24 wymienia w sposób wyczerpujący podstawy wykluczenia, o tyle nie wyklucza to uprawnienia państw członkowskich do utrzymania lub ustanowienia przepisów materialnych mających na celu w szczególności zagwarantowanie w dziedzinie zamówień publicznych poszanowania zasady równego traktowania, ustanowionej w art. 18 ust. 1 dyrektywy 2014/24, a także wynikającej z niego zasady przejrzystości, które obowiązują instytucje zamawiające w każdym postępowaniu o udzielenie takiego zamówienia i które stanowią podstawę dyrektyw Unii dotyczących procedur udzielania zamówień publicznych, pod warunkiem przestrzegania zasady proporcjonalności (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 maja 2009 r., Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, pkt 21; a także z dnia 15 września 2022 r., J. Sch. Omnibusunternehmen i K. Reisen, C‑416/21, EU:C:2022:689, pkt 58).
47
W tych okolicznościach, poprzez wymóg wpisu do RPSP zgodnie z ustawą o RPSP, na podstawie której nałożono grzywny rozpatrywane w postępowaniu głównym, należy uznać, że Republika Słowacka skorzystała z uprawnień dyskrecjonalnych lub ze swobodnego uznania, które stanowią integralną część systemu ustanowionego aktem prawa Unii, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału oznacza, że to państwo członkowskie stosuje to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 listopada 2019 r., TSN i AKT, C‑609/17 i C‑610/17, EU:C:2019:981, pkt 50; a także z dnia 29 lipca 2024 r., protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
Po czwarte, argument Republiki Słowackiej, zgodnie z którym sąd odsyłający w żaden sposób nie precyzuje rozważań, które skłoniły go do stwierdzenia, że ustawa o RPSP stanowi przeszkodę w korzystaniu ze swobód podstawowych, wchodzi w zakres zarzutu niedopuszczalności i nie może mieć wpływu na ocenę dotyczącą właściwości Trybunału do udzielenia odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
49
Z powyższych rozważań wynika, że Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych
50
Rząd słowacki podnosi w pierwszej kolejności, że pytania prejudycjalne od pierwszego do trzeciego są niedopuszczalne ze względu na ich abstrakcyjny charakter i brak znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
51
Rząd ten wskazuje w istocie, że spółka Mabonex Slovakia nie została wykreślona z RPSP na podstawie § 13 ust. 2 ustawy o RPSP, lecz przeciwnie, w dniu przedstawienia Trybunałowi uwag na piśmie wspomnianego rządu spółka ta nadal figurowała w tym rejestrze. Podkreśla on również, że po zapłaceniu przez rzeczoną spółkę w terminie wyznaczonym przez właściwy sąd kwoty nałożonej na nią grzywny takie wykreślenie nie może już nastąpić na podstawie tego przepisu. Tymczasem pytania prejudycjalne od pierwszego do trzeciego dotyczą wyłącznie hipotezy, obecnie wykluczonej, „potencjalnego wykreślenia [Mabonexu Slovakia] z RPSP jako wtórnej konsekwencji nieuiszczenia grzywny nałożonej na partnera sektora publicznego”, a zatem są niedopuszczalne.
52
Rząd słowacki podnosi w drugiej kolejności, że odpowiedź na pytania prejudycjalne czwarte i piąte nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Wbrew bowiem temu, co wydają się sugerować te pytania, na Mabonex Slovakia nie została nałożona żadna grzywna odpowiadająca kwocie uzyskanej korzyści gospodarczej w rozumieniu § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP, ponieważ organ rejestracyjny w rzeczywistości nałożył na tę spółkę grzywnę na podstawie tego § 13 ust. 1 lit. a) część druga zdania, jako że taka korzyść gospodarcza nie mogła zostać ustalona, bowiem wynik gospodarczy tej spółki okazał się ujemny.
53
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem procedura przewidziana w art. 267 TFUE jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia przedstawionych im sporów (wyrok z dnia 21 marca 2024 r., Remia Com Impex, C‑10/23, EU:C:2024:259, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo),
54
Zgodnie z równie utrwalonym orzecznictwem w ramach współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi konieczność dokonania wykładni prawa Unii, która będzie użyteczna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd krajowy skrupulatnie przestrzegał wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które są wyraźnie określone w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem (wyrok z dnia 21 marca 2024 r., Remia Com Impex, C‑10/23, EU:C:2024:259, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo). Wymogi te zostały ponadto przypomniane w pkt 13, 15 i 16 zaleceń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dla sądów krajowych dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (Dz.U. 2019, C 380, s. 1), które znajdują się obecnie w pkt 13, 15 i 16 zaleceń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dla sądów krajowych dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (Dz.U. C, C/2024/6008).
55
I tak, zgodnie z art. 94 lit. a) regulaminu postępowania niezbędne jest, aby sąd odsyłający określił ramy faktyczne i prawne stawianych przez siebie pytań lub przynajmniej wyjaśnił okoliczności faktyczne, na których opierają się te pytania. W ramach procedury ustanowionej w art. 267 TFUE Trybunał może bowiem jedynie orzekać o wykładni aktu prawa Unii w oparciu o fakty przedstawione mu przez sąd krajowy (wyrok z dnia 21 marca 2024 r., Remia Com Impex, C‑10/23, EU:C:2024:259, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
56
Co się tyczy w pierwszej kolejności przedstawionych przez sąd odsyłający pytań od pierwszego do trzeciego, wskazuje on, że odpowiedź na te pytania ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy potencjalne wykreślenie partnera sektora publicznego z RPSP jako wtórna konsekwencja nieuiszczenia nałożonej na niego grzywny jest zgodne z prawem Unii, w szczególności z niektórymi przepisami dotyczącymi korzystania ze swobód podstawowych. Tymczasem wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawiera w tym względzie niekompletne przedstawienie okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, nie dostarczając żadnej wskazówki pozwalającej Trybunałowi na ustalenie, czy Mabonex Slovakia, jako partner sektora publicznego, nie uiścił grzywny i czy z powodu tego braku zapłaty spółka ta została rzeczywiście wykreślona z RPSP, co skutkowało uniemożliwieniem jej zawarcia umowy w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i umów koncesyjnych z jakimkolwiek podmiotem publicznym.
57
Wynika z tego, że pytania te opierają się na sytuacji hipotetycznej, a mianowicie na wykreśleniu Mabonexu Slovakia z RPSP, a wręcz nie zawierają wystarczających informacji pozwalających Trybunałowi na udzielenie użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu [zob. podobnie wyrok z dnia 21 marca 2023 r., Mercedes-Benz Group (Odpowiedzialność producentów pojazdów wyposażonych w urządzenia ograniczające skuteczność działania), C‑100/21, EU:C:2023:229, pkt 53].
58
W tych okolicznościach pytania prejudycjalne od pierwszego do trzeciego należy uznać za niedopuszczalne.
59
W drugiej kolejności należy zauważyć, że pytania prejudycjalne czwarte i piąte dotyczą w istocie wykładni art. 49 ust. 1 i 3 Karty, aby umożliwić sądowi odsyłającemu ustalenie, czy § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP jest wystarczająco precyzyjny i czy jest zgodny z zasadą proporcjonalności kar.
60
Tymczasem okoliczność, że organ rejestracyjny nałożył na Mabonex Slovakia grzywnę nie na podstawie korzyści gospodarczej, jaką spółka ta miała uzyskać, zgodnie z tym § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania, lecz na podstawie kwot, o których mowa w części drugiej zdania tego przepisu, nie oznacza sama w sobie, że pytania te są niedopuszczalne.
61
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika bowiem, że spółka Dlhopolec i in. uważają, iż organ rejestracyjny powinien był nałożyć na tę spółkę grzywnę na podstawie § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP, ponieważ ich zdaniem można było stwierdzić „korzyść gospodarczą”, nawet gdyby była ona ujemna. Nie można zatem wykluczyć, że analiza tych pytań w świetle tego przepisu ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
62
Z powyższego wynika, że pytania prejudycjalne czwarte i piąte są dopuszczalne.
W przedmiocie pytań od czwartego do szóstego
Rozważania wstępne
63
Ponieważ pytania prejudycjalne od czwartego do szóstego dotyczą w istocie wykładni art. 49 Karty, należy ustalić, czy postanowienie to ma zastosowanie w ramach sporu w postępowaniu głównym, poprzez zbadanie, czy system sankcji rozpatrywany w postępowaniu głównym ma charakter karny.
64
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że dla oceny karnego charakteru sankcji, między innymi do celów stosowania art. 49 Karty, istotne są trzy kryteria. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugim – sam charakter naruszenia, a trzecim – stopień surowości grożącej zainteresowanemu sankcji (wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., BAJI Trans, C‑544/23, EU:C:2025:614, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
65
O ile do sądu odsyłającego należy ocena w świetle tych kryteriów, czy grzywny nałożone na spółkę Dlhopolec i in. mają charakter karny w rozumieniu art. 49 ust. 1 Karty, o tyle Trybunał, orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, może jednak dostarczyć temu sądowi wskazówek pomocnych przy dokonywaniu przez niego oceny (wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., BAJI Trans, C‑544/23, EU:C:2025:614, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
66
Po pierwsze, należy zauważyć, że ustawa o RPSP nie uznaje sankcji nałożonej na podstawie jej § 13 za „karną”. Jednakże stosowanie art. 49 Karty obejmuje, niezależnie od kwalifikacji sankcji karnych w prawie krajowym, sankcje, które należy uznać za mające charakter karny na podstawie dwóch pozostałych kryteriów, o których mowa w pkt 64 niniejszego wyroku (zob. podobnie wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., BAJI Trans, C‑544/23, EU:C:2025:614, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).
67
Co się tyczy, po drugie, charakteru naruszenia, okazuje się, że grzywny nałożone z tytułu naruszenia wymogów ustawy o RPSP mają na celu zarówno odstraszanie, jak i karanie tych naruszeń, ponieważ zgodnie z § 13 ust. 1 lit. a) ustawy o RPSP na partnera sektora publicznego nakłada się albo grzywnę w wysokości kwoty uzyskanej przez niego korzyści gospodarczej, albo grzywnę w wysokości od 10000 EUR do 1000000 EUR, przy czym grzywny te nie mają na celu naprawienia szkody wyrządzonej przez te naruszenia (zob. podobnie wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., BAJI Trans, C‑544/23, EU:C:2025:614, pkt 67, 68 i przytoczone tam orzecznictwo).
68
Po trzecie, co się tyczy kryterium dotyczącego stopnia surowości grożącej sankcji, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika z jednej strony, że naruszenie obowiązku bezstronności osoby uprawnionej do wpisania partnera sektora publicznego do RPSP może uzasadniać nałożenie na tego partnera grzywny albo w wysokości kwoty korzyści gospodarczej, jaką uzyskał ten partner, albo – w sytuacji gdy tej korzyści gospodarczej nie można oszacować – w wysokości od 10000 EUR do 1000000 EUR. Z drugiej strony osoba uprawniona podlega karze grzywny w wysokości od 10000 EUR do 100000 EUR.
69
Otóż należy przypomnieć w tym względzie, że stopień surowości grożącej sankcji należy oceniać w zależności od górnej granicy kary przewidzianej w odpowiednich przepisach (wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., BAJI Trans, C‑544/23, EU:C:2025:614, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
70
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że w sytuacji gdy grzywna jest nakładana z uwzględnieniem korzyści gospodarczej uzyskanej przez partnera sektora publicznego, nie jest w tym względzie przewidziana żadna górna granica. Ponadto w przypadku gdy korzyści tej nie można oszacować, nałożona grzywna może wynieść 1000000 EUR dla partnera sektora publicznego i 100000 EUR dla osoby uprawnionej, co stanowi znaczne kwoty.
71
W tych okolicznościach, z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający, należy podkreślić, że system sankcji o cechach określonych w § 13 ustawy o RPSP ma charakter karny w rozumieniu art. 49 Karty. Wynika z tego, że system ten należy oceniać w świetle zasad ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz proporcjonalności, ustanowionych w art. 49 ust. 1 i 3 Karty.
W przedmiocie pytania szóstego
72
Poprzez pytanie szóste, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 49 ust. 1 Karty i zasadę pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidują, że osoba uprawniona do wpisania spółki do rejestru partnerów sektora publicznego nie może dokonać takiego wpisu, jeżeli stosunek, w jakim pozostaje ona z partnerem sektora publicznego, może podważyć jej bezstronność, w szczególności ze względu na więzi osobiste lub majątkowe łączące ją z tym partnerem sektora publicznego, bez sprecyzowania innych kryteriów umożliwiających ocenę tej bezstronności, a nawet gdy nieprzestrzeganie tego wymogu bezstronności prowadzi do nałożenia sankcji o charakterze karnym.
73
Zasada pewności prawa wymaga z jednej strony, by normy prawa były jasne i precyzyjne, zaś z drugiej strony, aby ich stosowanie było przewidywalne dla jednostek, w szczególności gdy normy te mogą mieć dla nich negatywne konsekwencje. Wspomniana zasada wymaga w szczególności, aby dane przepisy umożliwiały zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie na nich nakładają, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania (wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Belgian Association of Tax Lawyers i in., C‑623/22, EU:C:2024:639, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
74
Zasada legalności w sprawach karnych, ustanowiona w art. 49 ust. 1 Karty, która stanowi szczególny wyraz ogólnej zasady pewności prawa, wymaga zwłaszcza, aby ustawa jasno określała czyny zabronione i grożące za nie kary. Warunek ten jest spełniony, jeśli zainteresowany na podstawie treści przepisu i w razie potrzeby na podstawie wykładni dokonanej przez sądy jest w stanie określić, jakie działania i zaniechania grożą pociągnięciem go do odpowiedzialności karnej (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 maja 2007 r., Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, pkt 50; z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 162; a także z dnia 29 lipca 2024 r., Belgian Association of Tax Lawyers i in., C‑623/22, EU:C:2024:639, pkt 39, 40).
75
Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącym art. 7 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., który ustanawia prawa odpowiadające prawom zagwarantowanym przez art. 49 Karty, ze względu na to, że akty ustawodawcze w sposób nieuchronny mają charakter ogólny, treść tych pojęć nie może cechować się bezwzględną określonością. Wynika stąd w szczególności, że chociaż zastosowanie techniki legislacyjnej polegającej na odwołaniu się do kategorii ogólnych zamiast do wyczerpujących wyliczeń sprawia, że granice definicji często są nieostre, to owe wątpliwości w przypadkach granicznych same nie wystarczą, aby uznać, że dany przepis jest niezgodny z art. 7 tej konwencji, o ile tylko w przeważającej większości przypadków dana definicja jest wystarczająco jasna (zob. podobnie w szczególności wyrok ETPC z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Cantoni przeciwko Francji, CE:ECHR:1996:1115JUD001786291, §§ 31, 32). W myśl art. 52 ust. 3 Karty powyższe stwierdzenia zachowują swoją aktualność również na gruncie jej art. 49 (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 165).
76
Ponadto według orzecznictwa Trybunału zasada określoności prawa nie może być interpretowana jako zakazująca stopniowego uszczegóławiania zasad odpowiedzialności karnej w drodze wykładni sądowej, pod warunkiem że jej wynik daje się racjonalnie przewidzieć (wyroki: z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 167; a także z dnia 29 lipca 2024 r., Belgian Association of Tax Lawyers i in., C‑623/22, EU:C:2024:639, pkt 43).
77
W niniejszej sprawie sąd odsyłający wskazuje w istocie, że § 19 lit. c) ustawy o RPSP nie przewiduje precyzyjnych kryteriów dotyczących jakości, charakteru, czasu trwania, bliskości stosunku lub powiązań, które mogłyby budzić wątpliwości co do bezstronności osoby uprawnionej przy wpisaniu partnera sektora publicznego do RPSP, i przyznaje w tym względzie szeroki zakres uznania organowi rejestracyjnemu, który w danym wypadku nakłada sankcję za nieprzestrzeganie tego wymogu bezstronności.
78
Należy najpierw przypomnieć, że w kompetencji Trybunału nie leży wypowiadanie się w ramach procedury odesłania prejudycjalnego w przedmiocie wykładni przepisów krajowych ani orzekanie o poprawności ich wykładni zastosowanej przez sąd odsyłający, gdyż taka wykładnia należy do wyłącznej właściwości sądów krajowych [wyrok z dnia 15 czerwca 2023 r., Bank M. (Skutki uznania umowy za nieważną), C‑520/21, EU:C:2023:478, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo].
79
Natomiast Trybunał, w ramach odesłania prejudycjalnego, jest właściwy do udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznych wskazówek na podstawie akt sprawy w postępowaniu głównym, a także uwag, które zostały mu przedstawione ustnie i na piśmie, tak aby umożliwić temu sądowi rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu (wyrok z dnia 19 czerwca 2025 r., Lietuvos bankas, C‑671/23, EU:C:2025:457, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
80
W tym względzie, w celu umożliwienia sądowi odsyłającemu ustalenia, czy stopień szczegółowości § 19 lit. c) ustawy o RPSP spełnia wymogi art. 49 ust. 1 Karty w odniesieniu do kryteriów pozwalających ocenić nieprzestrzeganie wymogu bezstronności ciążącego na osobie uprawnionej do weryfikacji istotnych informacji i do wpisania partnera sektora publicznego do RPSP, należy stwierdzić, po pierwsze, że zgodnie z tym przepisem „osoba uprawniona nie może wykonywać czynności na podstawie [tej] ustawy, jeżeli pozostaje z partnerem sektora publicznego lub członkami jego organów w jakimkolwiek stosunku, który mógłby wywołać wątpliwości co do jej bezstronności, w szczególności jeżeli stosunek ten ma charakter osobisty lub majątkowy; nie stanowi stosunku mogącego podważyć bezstronność osoby uprawnionej stosunek między tą osobą a partnerem sektora publicznego w ramach wykonywania przez nią działalności na podstawie odrębnych przepisów”.
81
Z powyższego wynika, że § 19 lit. c) ustawy o RPSP, w zakresie, w jakim precyzuje zakres wymogu bezstronności poprzez odniesienie do istnienia powiązań zarówno osobistych, jak i majątkowych między osobą uprawnioną a partnerem sektora publicznego, zawiera sformułowanie zgodne z wymogiem ustanowionym w art. 49 ust. 1 Karty, w myśl wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał w orzecznictwie przytoczonym w pkt 74 niniejszego wyroku. Takie sformułowanie, które definiuje charakter stosunków między osobą uprawnioną a partnerem sektora publicznego, umożliwia bowiem tym ostatnim poznanie z wystarczającym stopniem jasności i precyzji zakresu ich obowiązków w kwestii bezstronności w celu wpisania tego partnera do RPSP, a także ustalenie, że naruszenie tych obowiązków może prowadzić do pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej poprzez nałożenie na nich grzywien przewidzianych w § 13 ustawy o RPSP.
82
Jest tak tym bardziej, że § 19 lit. c) tej ustawy precyzuje ponadto sytuacje, których nie można uznać za stanowiące stosunek mogący podważyć bezstronność osoby uprawnionej, a mianowicie stosunek między partnerem sektora publicznego a osobą uprawnioną w ramach wykonywania przez nią działalności na podstawie odrębnych przepisów, co zdaniem sądu odsyłającego dotyczy w szczególności relacji adwokat–klient lub działania notariuszy i doradców podatkowych.
83
Po drugie, okoliczność, że ów § 19 lit. c) pozostawia organowi rejestracyjnemu zakres uznania przy badaniu, czy powiązania istniejące między osobą uprawnioną a partnerem sektora publicznego mogą podważyć wymóg bezstronności przewidziany w tym artykule, nie może sama w sobie prowadzić do uznania, że przepis ten nie jest wystarczająco jasny i precyzyjny w rozumieniu art. 49 ust. 1 Karty. W tym względzie, jak wskazuje rząd słowacki, i z zastrzeżeniem ustaleń, których dokonanie należy do sądu odsyłającego, osoba uprawniona do wpisania partnera sektora publicznego do RPSP powinna w świetle brzmienia wspomnianego § 19 lit. c) racjonalnie oczekiwać, że organ ten zbada okoliczności faktyczne i prawne charakteryzujące więzi osobiste i majątkowe łączące ją z tym partnerem w celu ustalenia, czy mogą one wzbudzić wątpliwości co do bezstronności wspomnianej osoby, a tym samym uniemożliwić jej wpisanie wspomnianego partnera do RPSP.
84
Po trzecie, przywołana przez sąd odsyłający okoliczność, że właściwe sądy krajowe powołały się na orzecznictwo dotyczące bezstronności sędziów w celu wyjaśnienia zakresu wymogu bezstronności ciążącego na osobie uprawnionej do wpisania partnera sektora publicznego do RPSP w rozumieniu § 19 lit. c) ustawy o RPSP, również nie może zostać uznana za sprzeczną z art. 49 ust. 1 Karty.
85
Jak bowiem przypomniano w pkt 76 niniejszego wyroku, ów art. 49 ust. 1 pozwala na stopniowe uszczegóławianie zasad odpowiedzialności karnej w drodze wykładni sądowej, pod warunkiem że jest ona racjonalnie przewidywalna. Tymczasem należy zauważyć, że stosowania przez analogię istniejącego orzecznictwa w innym kontekście prawnym nie można uznać za nieprzewidywalne, ponieważ wpisuje się ono w ramy zwykłych metod wykładni prawa.
86
Tym samym, z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający, nie wydaje się, w świetle brzmienia § 19 lit. c) ustawy o RPSP w związku z § 13 tej ustawy, a także metody wykładni stosowanej przez właściwe sądy krajowe, by osoba uprawniona i partner danego sektora publicznego nie mogli określić w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny w rozumieniu art. 49 ust. 1 Karty działań i zaniechań mogących prowadzić do pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej.
87
Wniosku tego nie podważa okoliczność, że zdaniem sądu odsyłającego w niniejszej sprawie zarówno Okresný súd Žilina (sąd rejonowy w Żylinie), jak i Krajský súd v Žiline (sąd okręgowy w Żylinie) uznały w istocie, że osoba uprawniona naruszyła § 19 lit. c) ustawy o RPSP poprzez ograniczenie się do stwierdzenia istnienia wspólnego udziału z jednej strony wspólnika i zarządzającego osobą uprawnioną, a z drugiej strony wspólnika oraz zarządzającego partnerem sektora publicznego w spółce trzeciej, nie dostarczając innych wskazówek co do charakteru i intensywności tych stosunków gospodarczych.
88
Element ten stanowi bowiem kwestię dotyczącą prawidłowości wykładni prawa krajowego dokonanej przez te sądy oraz przestrzegania obowiązku uzasadnienia, co nie może mieć wpływu na ocenę kwestii, czy przepis ten jest wystarczająco jasny i precyzyjny, aby spełnić wymogi art. 49 ust. 1 Karty. W każdym razie, zakładając, że wykładnia ta zostanie uznana za nieprzewidywalną w rozumieniu orzecznictwa dotyczącego tego art. 49 ust. 1, takie stwierdzenie nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że § 19 lit. c) ustawy o RPSP jako taki nie spełnia wymogów wspomnianego art. 49 ust. 1, lecz oznacza raczej, że wspomnianej wykładni nie można byłoby przyjąć, ponieważ jest ona sprzeczna z prawami podstawowymi.
89
W świetle powyższych rozważań na pytanie szóste należy odpowiedzieć, iż art. 49 ust. 1 Karty i zasadę pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidują, że osoba uprawniona do wpisania spółki do rejestru partnerów sektora publicznego nie może dokonać takiego wpisu, jeżeli stosunek, w jakim pozostaje z partnerem sektora publicznego, może podważyć jej bezstronność, w szczególności ze względu na więzi osobiste lub majątkowe łączące ją z tym partnerem sektora publicznego, bez sprecyzowania innych kryteriów umożliwiających ocenę tej bezstronności, a nawet gdy nieprzestrzeganie tego wymogu bezstronności prowadzi do nałożenia sankcji o charakterze karnym, o ile w świetle brzmienia tych przepisów krajowych oraz ich wykładni na podstawie zwykłych metod wykładni prawa przez właściwe sądy krajowe ta osoba uprawniona i wspomniany partner sektora publicznego są w stanie określić w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, jakie działania i zaniechania mogą prowadzić do pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej.
W przedmiocie pytania piątego
90
Poprzez pytanie piąte, które należy zbadać przed pytaniem czwartym, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 49 ust. 1 Karty i zasadę pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które w przypadku nieprzestrzegania wymogu bezstronności ciążącego na osobie uprawnionej do wpisania spółki do rejestru partnerów sektora publicznego ograniczają się do przewidzenia nałożenia na tę spółkę grzywny odpowiadającej kwocie korzyści gospodarczej, jaką uzyskała ona w ramach jej stosunków z sektorem publicznym, bez sprecyzowania parametrów pozwalających na ustalenie tej korzyści.
91
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP przewiduje, iż w przypadku naruszenia w szczególności zakazu ustanowionego w § 19 lit. c) tej ustawy, który wymaga, aby w celu wpisania partnera sektora publicznego do RPSP osoba uprawniona nie utrzymywała żadnych stosunków z tym partnerem lub z członkami jego organów, które mogłyby podważyć jej bezstronność, organ rejestracyjny nakłada na partnera sektora publicznego „grzywnę w wysokości korzyści gospodarczej, którą partner sektora publicznego uzyskał”. W przypadku gdy tej korzyści gospodarczej nie można określić ilościowo, organ ten nakłada na partnera sektora publicznego grzywnę w wysokości od 10000 EUR do 1000000 EUR.
92
Z tego § 13 ust. 1 lit. a) wynika zatem, że możliwość określenia wysokości korzyści gospodarczej uzyskanej przez partnera sektora publicznego, a także kwota korzyści, jeżeli może ona zostać określona ilościowo, określają kwotę grzywny nałożonej na tego partnera za naruszenie obowiązku przewidzianego w § 19 lit. c) ustawy o RPSP lub co najmniej na nią wpływają. W związku z tym, aby przestrzegać wymogów art. 49 ust. 1 Karty, ważne jest, aby pojęcie „korzyści gospodarczej” w rozumieniu tej ustawy było wystarczająco jasne i precyzyjne, aby umożliwić partnerom sektora publicznego określenie sankcji, na jakie narażają się oni w przypadku naruszenia wspomnianej ustawy.
93
W tym względzie sąd odsyłający zauważa, że § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP nie precyzuje, czy owo pojęcie „korzyści gospodarczej” odnosi się do korzyści gospodarczej, jaką ukarana spółka uzyskała na podstawie umowy zawartej z instytucją sektora publicznego, której zawarcie jest uzależnione na przykład od wpisania jej do RPSP, czy też należy uwzględnić korzyść gospodarczą wynikającą z ogólnej działalności handlowej i gospodarczej tej spółki. Sąd ten dodaje, że przepis ten nie określa okresu mającego znaczenie dla oceny takiej korzyści, w szczególności czy należy wziąć pod uwagę okres następujący po wpisie do RPSP, okres następujący po zawarciu umowy, czy też rok kalendarzowy poprzedzający rok, w którym sankcja została nałożona.
94
W tym kontekście sąd odsyłający wskazuje, że zarówno Okresný súd Žilina (sąd rejonowy w Żylinie), jak i Krajský súd v Žiline (sąd okręgowy w Żylinie) dokonały wykładni pojęcia „korzyści gospodarczej” w rozumieniu § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP, opierając się na uzasadnieniu tej ustawy. Sądy te uznały zatem, że pojęcie to odnosi się do korzyści, jaką partner sektora publicznego czerpał z odpowiednich transakcji przeprowadzonych z sektorem publicznym w okresie między wpisaniem tego partnera do RPSP a rozpoczęciem postępowania w sprawie nałożenia sankcji.
95
Sąd odsyłający zastanawia się zatem nad zgodnością tego podejścia interpretacyjnego z art. 49 ust. 1 Karty, podkreślając jednocześnie, że taka wykładnia jest zgodna z uzasadnieniem ustawy o RPSP.
96
Należy przypomnieć, że okoliczność, iż przepisy odnoszą się do szerokich pojęć, które należy stopniowo wyjaśniać, nie stoi co do zasady na przeszkodzie temu, by uznać, że przepisy te zawierają jasne i precyzyjne zasady pozwalające podmiotowi prawa przewidzieć, w przypadku naruszenia tych przepisów, jakie sankcje o charakterze karnym mogą zostać nałożone. W tym względzie istotne jest to, czy pozorna dwuznaczność lub pozornie niejasny charakter tych pojęć mogą zostać usunięte poprzez zastosowanie zwykłych metod wykładni prawa (zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Belgian Association of Tax Lawyers i in., C‑623/22, EU:C:2024:639, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
97
W niniejszym przypadku należy zauważyć, że wykładnia pojęcia „korzyści gospodarczej” w rozumieniu § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP poprzez odesłanie do uzasadnienia tej ustawy stanowi, zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający, zwykłą metodę wykładni w prawie słowackim.
98
W tych okolicznościach pojęcie to, interpretowane w drodze takiej metody, wydaje się wystarczająco jasne i precyzyjne w świetle wymogów wynikających z zasad pewności prawa i legalności w sprawach karnych.
99
Sąd odsyłający dodaje, że w niniejszej sprawie, stwierdziwszy, iż spółka Mabonex Slovakia uzyskała ujemną „korzyść gospodarczą” wynikającą z transakcji handlowych z sektorem publicznym, Okresný súd Žilina (sąd rejonowy w Żylinie) i Krajský súd v Žiline (sąd okręgowy w Żylinie) postanowiły nałożyć na tę spółkę grzywnę w wysokości 20000 EUR na podstawie § 13 ust. 1 lit. a) część druga zdania ustawy o RPSP. Tymczasem wykładnia ta jest problematyczna, ponieważ ustawa ta nie precyzuje, że ujemną „korzyść gospodarczą” należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji, w której korzyści tej nie można określić ilościowo.
100
W tym względzie należy podkreślić, że – jak wskazano w pkt 88 niniejszego wyroku – pytanie to odnosi się do prawidłowego charakteru wykładni prawa krajowego, czego ocena należy do sądu odsyłającego. Natomiast pytanie to nie może mieć wpływu na jasny i precyzyjny charakter § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP w rozumieniu zasad pewności prawa i legalności w sprawach karnych.
101
W celu dokonania oceny przestrzegania art. 49 ust. 1 Karty należy ustalić, czy partner sektora publicznego jest w stanie przewidzieć sytuacje, w których naraża się na grzywnę, i czy sposób jej obliczania jest racjonalnie przewidywalny.
102
Otóż należy zauważyć, podobnie jak uczynił to rząd słowacki, i z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd odsyłający, że w świetle systematyki i celu tej ustawy, które wynikają z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, partner sektora publicznego, w przypadku gdy ujemny wynik gospodarczy wynika z jego stosunków z sektorem publicznym, może racjonalnie przewidzieć, że naraża się na nałożenie grzywny obliczonej zgodnie z § 13 ust. 1 lit. a) wspomnianej ustawy, jeżeli dopuścił się naruszenia tej ustawy. Do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, czy w takich okolicznościach taki partner sektora publicznego mógł racjonalnie przewidzieć, że ujemną „korzyść gospodarczą” można zrównać z niemożliwością określenia wysokości tej korzyści.
103
W świetle powyższych rozważań na pytanie piąte należy odpowiedzieć, iż art. 49 ust. 1 Karty i zasadę pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które w wypadku nieprzestrzegania wymogu bezstronności ciążącego na osobie uprawnionej do wpisania spółki do rejestru partnerów sektora publicznego ograniczają się do przewidzenia nałożenia na tę spółkę grzywny odpowiadającej kwocie korzyści gospodarczej, jaką spółka ta uzyskała w ramach jej stosunków z sektorem publicznym, nie precyzując parametrów pozwalających na ustalenie tej korzyści, o ile parametry te mogą wynikać ze zwykłej metody wykładni prawa stosowanej przez właściwe sądy krajowe, tak aby wspomniana spółka była w stanie określić w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny sankcje, na które naraża się w przypadku naruszenia tych przepisów.
W przedmiocie pytania czwartego
104
Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 49 ust. 3 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym nakładającym w sposób automatyczny na spółkę, która naruszyła te przepisy, grzywnę odpowiadającą kwocie korzyści gospodarczej, jaką spółka ta uzyskała w ramach jej stosunków z sektorem publicznym, przy czym właściwy organ nie może dokonać rozróżnienia w zależności od charakteru popełnionego naruszenia ani uwzględnić innych negatywnych skutków prawnych, jakie nałożenie wspomnianej grzywny może mieć dla ukaranej spółki.
105
W tym względzie należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności kar ustanowiona w art. 49 ust. 3 Karty wymaga, aby surowość sankcji odpowiadała wadze danego naruszenia (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo).
106
Zasada proporcjonalności obowiązuje nie tylko w odniesieniu do określenia znamion naruszenia, ale także do określenia zasad dotyczących surowości grzywien i oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ich ustalaniu (wyrok z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo).
107
Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że środki karne dozwolone przez prawo krajowe nie powinny wychodzić poza granice tego, co jest konieczne dla realizacji uzasadnionych celów zamierzonych przez to prawo. W tym kontekście Trybunał wyjaśnił, że surowość sankcji powinna być adekwatna do wagi naruszeń, które są przez nie karane, w szczególności poprzez zapewnienie rzeczywiście odstraszającego skutku (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2021 r., ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, pkt 99, 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
108
W niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP przewiduje nałożenie na partnera sektora publicznego grzywny odpowiadającej kwocie korzyści gospodarczej, jaką uzyskał on w ramach swoich stosunków z sektorem publicznym, za wszystkie przewidziane w nim naruszenia, w szczególności w przypadku naruszenia zakazu ustanowionego w § 19 lit. c) tej ustawy.
109
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepisy i informacje zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ustanawiają – w świetle ich brzmienia – system odpowiedzialności obiektywnej, zgodnie z którym ustalenie okoliczności faktycznych stanowiących naruszenie, niezależnie od zamiaru lub niedbalstwa zainteresowanych osób, a mianowicie podmiotu gospodarczego będącego partnerem sektora publicznego i osoby uprawnionej do wpisania go do RPSP, wystarczy, aby organ rejestracyjny nałożył grzywnę odpowiadającą korzyści gospodarczej, jaką ten podmiot gospodarczy uzyskał w ramach swoich stosunków z sektorem publicznym.
110
Tymczasem okoliczność, że grzywna nałożona w przypadku naruszenia w szczególności tego § 19 lit. c) może być równa takiej korzyści, nie może sama w sobie oznaczać, że art. 49 ust. 3 Karty sprzeciwia się § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP. Nie można bowiem wykluczyć, że sankcja mająca na celu odebranie całej korzyści gospodarczej, jaką spółka uzyskała w ramach jej stosunków z sektorem publicznym, nawet jeśli nie zastosowała się ona do wymogów tej ustawy, jest spójna i skuteczna dla osiągnięcia celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie przejrzystości stosunków prawnych i handlowych, jakie sektor publiczny utrzymuje ze swoimi partnerami.
111
Podobnie przywołana przez sąd odsyłający okoliczność, że § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP nie określa żadnej górnej granicy takiej grzywny, nie wydaje się sama w sobie sprzeczna z zasadą proporcjonalności kar w rozumieniu art. 49 ust. 3 Karty, ponieważ wprowadzenie takiej górnej granicy mogłoby zagrozić skuteczności grzywny oraz jej odstraszającemu i represyjnemu skutkowi w ten sposób, że mogłoby skłonić niektóre podmioty gospodarcze do nieprzestrzegania obowiązków wynikających z tej ustawy, jeżeli korzyść gospodarcza, jaką zamierzają uzyskać w ramach ich stosunków z sektorem publicznym, przekracza tę granicę.
112
Jednakże w drugiej kolejności sąd odsyłający wskazuje, że przy stosowaniu § 13 ust. 1 lit. a) część pierwsza zdania ustawy o RPSP organ rejestracyjny nakłada w sposób automatyczny grzywnę przewidzianą w tym przepisie, nie biorąc pod uwagę okoliczności danej sprawy. Tymczasem należy zaznaczyć, że taki automatyzm w ramach grzywny, której kwota jest potencjalnie bardzo wysoka, nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 49 ust. 3 Karty, ponieważ organ ten nie ma możliwości dostosowania kwoty grzywny w zależności od wagi popełnionego naruszenia.
113
W szczególności sąd ten wyjaśnia, że organ rejestracyjny nie bierze pod uwagę tego, iż informacje wpisane do RPSP, dotyczące beneficjenta rzeczywistego partnera sektora publicznego, są prawidłowe. Tymczasem prawdziwość tych informacji stanowi istotną okoliczność przy nakładaniu grzywny przez ten organ. W takim bowiem przypadku takie informacje umożliwiają podmiotom sektora publicznego uzyskanie w wiarygodny sposób wszystkich istotnych danych dotyczących podmiotu gospodarczego, który zamierza nawiązać stosunki prawne i handlowe z tym sektorem, zapewniając w ten sposób przejrzystość w ramach tych stosunków, a tym samym gwarantując realizację celu realizowanego przez ustawę o RPSP.
114
W trzeciej kolejności z § 13 ust. 6 tej ustawy wynika, że przy nakładaniu grzywny organ rejestracyjny uwzględnia w szczególności charakter, wagę, a także sposoby i skutki naruszenia danego obowiązku. Niemniej jednak sąd odsyłający wyjaśnia, że przepis ten ma zastosowanie w praktyce jedynie w przypadku, gdy korzyści gospodarczej uzyskanej przez partnera sektora publicznego nie można określić ilościowo, w związku z czym kwotę grzywny należy wówczas oceniać w świetle § 13 ust. 1 lit. a) część druga zdania ustawy o RPSP.
115
W związku z tym, o ile zastosowanie w takim przypadku § 13 ust. 6 tej ustawy może spełniać wymóg proporcjonalności przewidziany w art. 49 ust. 3 Karty, o tyle do sądu odsyłającego należy upewnienie się, że w niniejszej sprawie, w przypadku gdyby uznał, iż organ rejestracyjny prawidłowo nałożył grzywny rozpatrywane w postępowaniu głównym na podstawie § 13 ust. 1 lit. a) część druga zdania wspomnianej ustawy, organ ten uwzględnił wszystkie istotne okoliczności sprawy zgodnie ze wspomnianym § 13 ust. 6.
116
W czwartej i ostatniej kolejności, co się tyczy innych niekorzystnych konsekwencji, jakie ustawa o RPSP przewiduje dla ukaranej spółki, sąd odsyłający wskazuje, po pierwsze, że po uprawomocnieniu się nałożonej grzywny podmiot sektora publicznego może na podstawie § 15 tej ustawy rozwiązać każdą umowę z partnerem sektora publicznego. Prawdą jest w tym względzie, że takie rozwiązanie umowy może pociągać za sobą potencjalnie istotne konsekwencje dla danego podmiotu gospodarczego. Jednakże w celu zbadania przestrzegania art. 49 ust. 3 Karty należy zauważyć, że to do podmiotu sektora publicznego, a nie do organu rejestracyjnego, który nakłada grzywnę w rozumieniu § 13 ust. 1 lit. a) tej ustawy, należy uwzględnienie wagi skutków takiego rozwiązania umowy w świetle wszystkich pozostałych istotnych okoliczności sprawy. Na etapie nakładania grzywny organ ten nie jest bowiem w stanie ustalić, czy podmiot publiczny rzeczywiście rozwiąże umowę.
117
Po drugie, sąd odsyłający uważa za problematyczne w świetle poszanowania art. 49 ust. 3 Karty okoliczność, że zgodnie z § 13 ust. 2 ustawy o RPSP ten sam organ wykreśla partnera sektora publicznego z RPSP, jeżeli nałożył grzywnę, która stała się ostateczna, w szczególności za naruszenie zakazu ustanowionego w § 19 tej ustawy, a grzywna ta nie została uiszczona w terminie wyznaczonym przez właściwy sąd.
118
W tym względzie należy podkreślić, że przy nakładaniu grzywny organ rejestracyjny nie jest w stanie ustalić, czy partner sektora publicznego powstrzyma się od zapłaty tej grzywny, w związku z czym zostanie on wykreślony z RPSP. Zatem w świetle art. 49 ust. 3 Karty nie można wymagać, aby ustawa o RPSP nakładała na ten organ obowiązek uwzględnienia takiej ewentualności przy ustalaniu kwoty grzywny.
119
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, iż art. 49 ust. 3 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym nakładającym w sposób automatyczny na spółkę, która naruszyła te przepisy, grzywnę odpowiadającą kwocie korzyści gospodarczej, jaką spółka ta uzyskała w ramach jej stosunków z sektorem publicznym, przy czym właściwy organ przy ustalaniu kwoty tej grzywny nie może uwzględnić żadnej okoliczności związanej z naruszeniem rozpatrywanego obowiązku. Natomiast art. 49 ust. 3 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidują nałożenie grzywny w granicach przedziału określającego kwotę minimalną i maksymalną, pod warunkiem że właściwy organ uwzględni w szczególności charakter, wagę oraz sposoby i skutki naruszenia danego obowiązku.
W przedmiocie kosztów
120
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i zasadę pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidują, że osoba uprawniona do wpisania spółki do rejestru partnerów sektora publicznego nie może dokonać takiego wpisu, jeżeli stosunek, w jakim pozostaje z partnerem sektora publicznego, może podważyć jej bezstronność, w szczególności ze względu na więzi osobiste lub majątkowe łączące ją z tym partnerem sektora publicznego, bez sprecyzowania innych kryteriów umożliwiających ocenę tej bezstronności, a nawet gdy nieprzestrzeganie tego wymogu bezstronności prowadzi do nałożenia sankcji o charakterze karnym, o ile w świetle brzmienia tych przepisów krajowych oraz ich wykładni na podstawie zwykłych metod wykładni prawa przez właściwe sądy krajowe ta osoba uprawniona i wspomniany partner sektora publicznego są w stanie określić w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, jakie działania i zaniechania mogą prowadzić do pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej.
2)
Artykuł 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i zasadę pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które w wypadku nieprzestrzegania wymogu bezstronności ciążącego na osobie uprawnionej do wpisania spółki do rejestru partnerów sektora publicznego ograniczają się do przewidzenia nałożenia na tę spółkę grzywny odpowiadającej kwocie korzyści gospodarczej, jaką spółka ta uzyskała w ramach jej stosunków z sektorem publicznym, nie precyzując parametrów pozwalających na ustalenie tej korzyści, o ile parametry te mogą wynikać ze zwykłej metody wykładni prawa stosowanej przez właściwe sądy krajowe, tak aby wspomniana spółka była w stanie określić w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny sankcje, na które naraża się w przypadku naruszenia tych przepisów.
3)
Artykuł 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym nakładającym w sposób automatyczny na spółkę, która naruszyła te przepisy, grzywnę odpowiadającą kwocie korzyści gospodarczej, jaką spółka ta uzyskała w ramach jej stosunków z sektorem publicznym, przy czym właściwy organ przy ustalaniu kwoty tej grzywny nie może uwzględnić żadnej okoliczności związanej z naruszeniem rozpatrywanego obowiązku. Natomiast art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidują wymierzenie grzywny w granicach przedziału określającego kwotę minimalną i maksymalną, pod warunkiem że właściwy organ uwzględni w szczególności charakter, wagę oraz sposoby i skutki naruszenia danego obowiązku.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: słowacki.