Foreløbig udgave
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
12. marts 2026 (*)
» Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – artikel 21, stk. 1, TEUF – ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – hindringer – anmodning om ændring af oplysningerne vedrørende kønnet i personregistret – direktiv 2004/38/EF – artikel 4, stk. 3 – artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ret til respekt for privatliv og familieliv – forpligtelse for en retsinstans i en medlemsstat til at overholde praksis fra denne medlemsstats forfatningsdomstol – overensstemmende fortolkning «
I sag C-43/24 [Shipova] (i),
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Varchoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol, Bulgarien) ved afgørelse af 18. januar 2024, indgået til Domstolen den 23. januar 2024, i sagen
K.M.H.
mod
Obsjtjina Stara Zagora,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe (refererende dommer), Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Anden Afdeling, samt dommerne F. Schalin, M. Gavalec og Z. Csehi,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitssekretær: fuldmægtig R. Stefanova-Kamisjeva,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 22. maj 2025,
efter at der er afgivet indlæg af:
–        K.M.H. ved advokat D.I. Ljubenova og avvocato A. Schuster,
–        den bulgarske regering ved T. Mitova og R. Stojanov, som befuldmægtigede,
–        den estiske regering ved M. Kriisa, som befuldmægtiget,
–        den ungarske regering ved Zs. Biró-Tóth og M.Z. Fehér, som befuldmægtigede,
–        den nederlandske regering ved M.K. Bulterman, A. Hanje og P.P. Huurnink, som befuldmægtigede,
–        den portugisiske regering ved P. Barros da Costa, A. Pimenta, J. Ramos og Â. Seiça Neves, som befuldmægtigede,
–        Europa-Kommissionen ved E. Montaguti og I. Zaloguin, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 4. september 2025,
afsagt følgende
Dom
1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 9 TEU, artikel 8 TEUF, 10 TEUF og
21 TEUF samt artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem K.M.H. og Obsjtjina Stara Zagora (Stara Zagora kommune, Bulgarien) vedrørende en anmodning om, at det fastslås, at hun er en person af hunkøn, idet det anordnes, at hendes fornavn, patronym og efternavn ændres, og at denne ændring fremgår af hendes fødselsattest.
Retsforskrifter
EU-retten
EU-traktaten
3        Artikel 9 TEU bestemmer:
»[Den Europæiske Union] respekterer i alle sine aktiviteter princippet om lighed mellem dens borgere, der nyder lige stor opmærksomhed fra EU-institutionernes, ‑organernes, ‑kontorernes og ‑agenturernes side. Enhver, der er statsborger i en medlemsstat, har unionsborgerskab. Unionsborgerskabet er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.«
EUF-traktaten
4        Artikel 8 TEUF har følgende ordlyd:
»I alle sine aktiviteter tilstræber Unionen at fjerne uligheder og fremme ligestilling mellem mænd og kvinder.«
5        Artikel 21, stk. 1, TEUF fastsætter:
»Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.«
Chartret
6        Chartrets artikel 7 med overskriften »Respekt for privatliv og familieliv« er sålydende:
»Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.«
7        Chartrets artikel 52, der har overskriften »Rækkevidde og fortolkning af rettigheder og principper«, bestemmer følgende i stk. 3:
»I det omfang [chartret] indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder[, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«)], har de samme betydning og omfang som i konventionen. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse.«
Direktiv 2004/38/EF
8        Artikel 4, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (E[Ø]F) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35) er affattet således:
»Medlemsstaterne udsteder og fornyer i overensstemmelse med deres nationale lovgivning identitetskort eller pas til deres statsborgere, der udtrykkeligt angiver indehaverens statsborgerskab.«
Bulgarsk ret
Lov om registrering i personregistret
9        Artikel
9, stk. 1, i Zakon za grazjdanskata registratsia (lov om registrering i personregistret) af 27. juli 1999 (DV nr. 67 af 27.7.1999) fastsætter:
»Navnet på en bulgarsk statsborger, som er født på Republikken Bulgariens område, består af et fornavn, et patronym og et familienavn. De tre dele af navnet indføres i fødselsattesten.«
10      I henhold til artikel 45, stk. 1, nr. 6-8, i lov om registrering i personregistret omfatter fødselsattesten den nyfødtes navn, barnets personlige identifikationsnummer (kun for så vidt angår bulgarske statsborgere) samt køn og statsborgerskab.
Lov om bulgarske identitetsdokumenter
11      Artikel 9, stk. 1, i Zakon za bulgarskite lichni dokumenti (lov om bulgarske identitetsdokumenter, DV nr. 93 af 11.8.1998) har i den affattelse, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov om bulgarske identitetsdokumenter«), følgende ordlyd:
»I tilfælde af en ændring af navn, personligt identifikationsnummer (personnummer/udlændingepersonnummer), køn, statsborgerskab eller en væsentlig og varig ændring af udseendet skal personen ansøge om nye bulgarske identitetsdokumenter inden for en frist på højst 30 dage.«
12      Artikel 13, stk. 1, i lov om bulgarske identitetsdokumenter opregner typerne af identitetsdokumenter. Der er bl.a. tale om identitetskort, pas og kørekort.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13      K.M.H. blev født i Bulgarien den 7. august 1990. Hun er i denne medlemsstats personregister registreret som værende af hankøn med et navn bestående af et fornavn, et patronym og et familienavn, der svarer til dette biologiske køn. Hun er ligeledes blevet tildelt et personligt identifikationsnummer og har fået udstedt et identitetsdokument, ifølge hvilke hun identificeres som værende af hankøn.
14      Det fremgår imidlertid at den beskrivelse af de faktiske omstændigheder, der er blevet foretaget af Varchoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol, Bulgarien), som er den forelæggende ret, at K.M.H. siden sin barndom altid har følt sig som kvinde med hensyn til udseende, adfærd, opfattelse, følelsesliv og opførsel.
15      I december 2014 konsulterede K.M.H. en psykolog, som nåede frem til den konklusion, at hun led af kønsidentitetsdysfori samt af social og relationel dysfori. Efter at have konsulteret en specialist i endokrinologi og andrologi påbegyndte K.M.H. en hormonbehandling i Italien, hvor hun bor på nuværende tidspunkt, og indledte et stabilt familieforhold med en italiensk statsborger.
16      Da K.M.H. dagligt, navnlig i forbindelse med sin arbejdssøgning, stod over for gener og vanskeligheder som følge af uoverensstemmelsen mellem på den ene side hendes udseende og adfærd og på den anden side det biologiske køn, der var angivet i hendes identitetsdokumenter, anmodede hun i 2017 Rajonen sad Stara Zagora (kredsdomstolen i Stara Zagora, Bulgarien) om, at det blev fastslået, at hun er en person af hunkøn, idet der skulle anordnes ændring af hendes navn fra K.M.H. (mandligt fornavn, patronym og familienavn) til K.M.H. (kvindeligt fornavn, patronym og familienavn), og denne ændring skulle fremgå af hendes fødselsattest.
17      På trods af lægelige udtalelser og en juridisk ekspertudtalelse, der bekræftede den af K.M.H. påberåbte kønsidentitet, fik hun afslag på sin anmodning med den begrundelse, at bulgarsk lovgivning ikke fastsætter en mulighed for at ændre de oplysninger, der er fastslået i en personregisterattest, på et psykologisk grundlag. Denne afgørelse om afslag blev stadfæstet efter appel af Okrazjen sad Stara Zagora (den regionale domstol i Stara Zagora, Bulgarien). Ifølge denne domstol fastsætter den nævnte lovgivning, at en persons køn registreres ved fødslen ud fra de primære kønskarakteristika. Der gives kun tilladelse til en ændring af kønnet, hvis det er påkrævet på grund af en kropslig forandring.
18      Varchoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol), ved hvilken der var blevet iværksat kassationsappel, fastslog, at selv om der ikke foreligger nogen national lovgivning på området, pålægger princippet om respekt for privatliv og familieliv retsinstanserne i hver enkelt sag at efterprøve, om de materielle betingelser for en ændring af en persons kønsidentitet – hvilke betingelser en juridisk ændring af de personregisteroplysninger, som er angivet i denne persons fødselsattest, er undergivet – er opfyldt, for at der kan etableres den nødvendige rimelige balance mellem den offentlige interesse og den pågældende persons interesse i lyset af EMRK’s artikel 8. Sagen blev herefter hjemvist til Okrazjen sad Stara Zagora (den regionale domstol i Stara Zagora), således at denne domstol kunne indsamle nye beviser vedrørende K.M.H.s lægelige situation.
19      Ved afgørelse af 21. november 2019 gav Okrazjen sad Stara Zagora (den regionale domstol i Stara Zagora) på ny afslag på K.M.H.s anmodning med den begrundelse, at bulgarsk lovgivning ikke fastsætter nogen procedure for kønsskifte på grundlag af den pågældende persons selvbestemmelse.
20      K.H.M. har iværksat kassationsappel til prøvelse af den nævnte afgørelse ved Varchoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol), som er den forelæggende ret.
21      Den forelæggende ret har anført, at den er bundet af fortolkningsafgørelse nr. 2/20 af 20. februar 2023, som blev afsagt af plenarforsamlingen for afdelingerne for civilretlige sager ved Varchoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol) (herefter »fortolkningsafgørelsen«). Det fremgår af denne afgørelse, at den materielle ret, som er gældende i Bulgarien, ikke fastsætter nogen mulighed for at ændre de oplysninger vedrørende køn, navn og personligt identifikationsnummer, der er i indeholdt i personregisterattesten for en person, som hævder at være transkønnet. I henhold til den nævnte afgørelse giver EU-retten ikke anledning til en anden konklusion, idet reglerne om personers personregisteroplysninger henhører under medlemsstaternes kompetence. Denne afgørelse er baseret på bl.a. en dom, der blev afsagt den 26. oktober 2021 af Konstitutsionen sad (forfatningsdomstol, Bulgarien), og hvori sidstnævnte retsinstans fastslog, at begrebet »køn« i den bulgarske forfatnings forstand skal forstås således, at det udelukkende henviser til den biologiske betydning heraf som følge af de moralske og/eller religiøse regler og principper, der skal veje tungere end transkønnede personers interesse.
22      Den forelæggende ret nærer imidlertid tvivl om den i fortolkningsafgørelsen anlagte fortolkning i lyset af for det første EMRK’s artikel 8 og artikel 9 TEU. En begrænsning af anvendelsesområdet for den nationale lovgivning, der forbyder forskelsbehandling på grund af køn, til interseksuelle personer ville således udgøre en sådan forskelsbehandling i disse artiklers forstand. Der kunne ligeledes foreligge en tilsidesættelse af bulgarske transkønnede personers ret til en retfærdig rettergang, eftersom identiske eller lignende tilfælde behandles anderledes i andre EU-medlemsstater.
23      Den forelæggende ret ønsker dernæst oplyst, om forbuddet mod at ændre de oplysninger, der er indeholdt i en fødselsattest, udgør en tilsidesættelse af det i artikel 8 TEUF og 21 TEUF fastsatte princip om unionsborgernes lighed og princip om den frie bevægelighed, således som disse principper er knæsat ved chartrets artikel 7, for så vidt som de berørte personer ikke er i stand til at dokumentere deres identitet med deres identitetsdokumenter.
24      Endelig er den forelæggende ret af den opfattelse, at det tilkommer Domstolen at vurdere, om en bindende fortolkning af den bulgarske forfatning, som er anlagt af Konstitutsionen sad (forfatningsdomstol), og hvorefter begrebet »køn« alene skal forstås i sin biologiske betydning, er i overensstemmelse med de EU-retlige krav, og om den kan udgøre en retlig hindring for, at der tages hensyn til kønsidentiteten i personregisterattesterne.
25      På denne baggrund har Varchoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Er princippet om unionsborgernes lighed og princippet om den frie bevægelighed, som er forankret i artikel 9 [TEU] og i artikel 8 [TEUF] og [21 TEUF] og bekræftet i [chartrets] artikel 7 [...] og [EMRK’s] artikel 8 [...], til hinder for en national bestemmelse i en medlemsstat, som udelukker enhver mulighed for at ændre registreringen vedrørende køn, navn og identifikationsnummer [...] i [personregisterattesterne] for en ansøger, som oplyser at være [transkønnet]?
2)      Er princippet om unionsborgernes lighed og princippet om den frie bevægelighed, som er forankret i artikel 9 [TEU] og i artikel 8 [TEUF] og [21 TEUF] samt det i artikel 10 TEUF fastsatte forbud mod enhver form for forskelsbehandling på grund af køn, race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering, som bekræftes i [chartrets] artikel 7 [...] og [EMRK’s] artikel 8 [...], samt princippet om effektive retsmidler til hinder for en national retspraksis (i den foreliggende sag [fortolkningsafgørelsen]), hvorefter den gældende objektive materielle ret i en EU-medlemsstats område ikke indeholder nogen mulighed for at ændre køn, navn og identifikationsnummer i [personregisterattesterne] for en ansøger, som oplyser at være [transkønnet], hvorved den pågældende sættes i en anden situation end den, [vedkommende] ville befinde sig i i en anden medlemsstat, ifølge hvis retspraksis det modsatte er gældende?
Er en national retspraksis, som på grund af religiøse værdier og moralforestillinger ikke tillader en ændring af kønsidentiteten, medmindre denne er nødvendig af medicinske grunde for bestemte – interseksuelle – personer, lovlig?
Er en national retspraksis, som på grund af religiøse værdier og moralforestillinger kun tillader en ændring af kønnet i bestemte tilfælde og for bestemte (interseksuelle) personer af medicinske grunde, men ikke i andre tilfælde af ændring af kønsidentiteten af yderligere, andre medicinske grunde, lovlig?
3)      Gælder EU-medlemsstaternes forpligtelse, som er anerkendt i [Domstolens] praksis [...] vedrørende anvendelsen af direktiv [2004/38] og artikel 21, stk. 1, TEUF [(i overensstemmelse med dom af 5.6.2018, Coman m.fl., C-673/16, EU:C:2018:385, og af 14.12.2021, Stolichna obshtina, rayon »Pancharevo«, C-490/20, EU:C:2021:1008)], til at anerkende en persons [personregisteroplysninger], som er fastslået i en anden medlemsstat i henhold til dennes lovgivning, også for så vidt angår kønnet som en væsentlig bestanddel af [personregisterregistreringen], og kræver en i en anden medlemsstat fastslået ændring af kønnet for en person, der også har bulgarsk statsborgerskab, at denne [ændring] også registreres i de tilsvarende registre i [Bulgarien]?
4)      Er en bindende fortolkning af forfatningen, som er foretaget ved en dom fra Konstitutsionen sad (forfatningsdomstolen), hvorefter begrebet »køn« alene skal forstås i dets biologiske betydning, lovlig henset til retten til en retfærdig rettergang, som hidrører fra chartret og EMRK[? E]r denne fortolkning forenelig med de EU-retlige krav, og kan den udgøre en retlig hindring for at registrere en ændring af kønnet [i personregistret]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
26      Det fremgår af fast retspraksis, at en statsborger i en medlemsstat, der i sin egenskab af unionsborger har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat end sin oprindelsesmedlemsstat, kan påberåbe sig de rettigheder, som følger af denne egenskab, bl.a. de i artikel 21, stk. 1, TEUF, fastsatte rettigheder, herunder i givet fald i forhold til sin oprindelsesmedlemsstat (dom af 23.10.2007, Morgan og Bucher, C-11/06 og C-12/06, EU:C:2007:626, præmis 22, af 5.6.2018, Coman m.fl., C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 31, og af 4.10.2024, Mirin, C-4/23, EU:C:2024:845, præmis 41).
27      I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at K.M.H. har udøvet sin i artikel 21, stk. 1, TEUF fastsatte ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat end sin oprindelsesstat, eftersom hun opholder sig i Italien, hvor hun har opbygget et stabilt familieforhold.
28      Under disse omstændigheder er en besvarelse af det første og det andet spørgsmål, der vedrører bl.a. fortolkningen af nævnte artikel
21, nødvendig for den forelæggende ret med henblik på afgørelsen af den tvist, som er indbragt for den. Det skal derfor fastslås, at disse spørgsmål kan antages til realitetsbehandling. Det samme gælder for det fjerde spørgsmål, for så vidt som det vedrører de konsekvenser, der skal drages af en eventuel uforenelighed mellem national ret – som fortolket af forfatningsdomstolen – og Domstolens fortolkning af nævnte artikel 21.
29      For så vidt som det tredje spørgsmål hviler på den forudsætning, at den pågældende persons ændring af køn er blevet fastslået i en anden medlemsstat end denne persons oprindelsesmedlemsstat, synes dette spørgsmål derimod at være uden forbindelse med den beskrivelse af de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, som den forelæggende ret har foretaget.
30      Ifølge fast retspraksis er begrundelsen for en anmodning om en præjudiciel afgørelse ikke, at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der skal foreligge et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist, der vedrører EU-retten (jf. dom af 16.12.1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, præmis 18, af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 42, og af 1.12.2022, DELID, C-409/21, EU:C:2022:946, præmis 37). Det følger heraf, at det tredje spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
Det første og det andet spørgsmål
Indledende bemærkninger
31      Det skal indledningsvis bemærkes, at det af fast retspraksis fremgår, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retsinstanser og Domstolen, der er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale retsinstans et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt kan Domstolen inddrage EU-retlige regler, som den nationale retsinstans ikke har henvist til i spørgsmålet (jf. dom af 20.3.1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, præmis 9, og af 22.2.2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C-491/21, EU:C:2024:143, præmis 23). Den omstændighed, at den forelæggende ret i sine spørgsmål formelt har henvist til visse bestemte EU-retlige bestemmelser, er nemlig ikke til hinder for, at Domstolen oplyser den om alle de momenter angående fortolkningen, som kan være til nytte ved afgørelsen af hovedsagen ved fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af denne retsinstans, og navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til tvistens genstand er nødvendigt at fortolke (jf. dom af 29.11.1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, præmis 26, og af 1.8.2025, Alace og Canpelli, C-758/24 og C-759/24, EU:C:2025:591, præmis 45).
32      I denne forbindelse bemærkes, at den forelæggende ret med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, har anmodet Domstolen om en fortolkning af artikel
9 TEU, artikel
8 TEUF, 10 TEUF og 21 TEUF samt chartrets artikel 7.
33      Således som det er blevet fastslået i nærværende doms præmis 27, er det i hovedsagen ubestridt, at K.M.H. i sin egenskab af unionsborger har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat end sin oprindelsesmedlemsstat i overensstemmelse med artikel
21 TEUF. Hun kan derfor påberåbe sig de ved den nævnte artikel tillagte rettigheder med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, jf. artiklens stk. 1. Disse begrænsninger og betingelser er fastsat i direktiv 2004/38, som har til formål bl.a. at fastsætte betingelserne for udøvelsen af disse rettigheder og begrænsningerne heraf (dom af 22.2.2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C-491/21, EU:C:2024:143, præmis 27).
34      I denne henseende bemærkes, at det nævnte direktivs artikel
4, stk. 3, pålægger medlemsstaterne i overensstemmelse med deres nationale lovgivning at udstede identitetskort eller pas til deres statsborgere, der udtrykkeligt angiver indehaverens statsborgerskab, for at gøre det muligt for disse statsborgere at udøve retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (jf. i denne retning dom af 22.2.2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C-491/21, EU:C:2024:143, præmis 35).
35      Den ændring af oplysningerne vedrørende køn, som K.M.H. har anmodet om inden for rammerne af hovedsagen, indebærer imidlertid – i medfør af artikel 9, stk. 1, i lov om bulgarske identitetsdokumenter, sammenholdt med denne lovs artikel 13, stk. 1 – en forpligtelse for K.M.H. til at ansøge om nye bulgarske identitetsdokumenter.
36      Under disse omstændigheder, og uden at det er nødvendigt at tage stilling til fortolkningen af artikel
9 TEU samt artikel
8 TEUF og 10 TEUF, skal det fastslås, at den forelæggende ret med det første og det andet spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel
21 TEUF og artikel
4, stk. 3, i direktiv 2004/38, sammenholdt med chartrets artikel
7, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der ikke tillader ændring af oplysninger om kønnet – såsom det biologiske køn, efternavnet, patronymet, fornavnet og det personlige identifikationsnummer – der er registreret i denne medlemsstats personregister, og som vedrører en statsborger i den nævnte medlemsstat, der har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat.
Realiteten
37      På EU-rettens nuværende udviklingstrin henhører spørgsmål om personers civilretlige stilling –
hvilke omfatter reglerne om ændring af en persons efternavn, patronym, fornavn eller kønsidentitet – under medlemsstaternes kompetence. EU-retten gør ikke indgreb i den nævnte kompetence. Medlemsstaterne skal imidlertid under udøvelsen af denne kompetence overholde EU-retten og navnlig EUF-traktatens bestemmelser vedrørende den ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, der tilkommer enhver unionsborger (jf. i denne retning dom af 26.6.2018, MB (Kønsskifte og arbejdsophørspension), C-451/16, EU:C:2018:492, præmis 29, af 14.12.2021, Stolichna obshtina, rayon »Pancharevo«, C-490/20, EU:C:2021:1008, præmis 52, og af 4.10.2024, Mirin, C-4/23, EU:C:2024:845, præmis 53).
38      Udøvelsen af den i artikel
21 TEUF fastsatte ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område kan hindres af en medlemsstats afslag på at anerkende en ændring af kønsidentiteten foretaget i henhold til de procedurer, der er fastsat herfor i den medlemsstat, hvor den pågældende unionsborger har udøvet denne ret, uanset om ændringen er knyttet til en ændring af efternavn eller fornavn. I lighed med efternavnet og fornavnet definerer det sociale køn nemlig en persons identitet og personlige status. Følgelig kan et afslag på at ændre og anerkende den kønsidentitet, som en statsborger i en medlemsstat lovligt har opnået i en anden medlemsstat, for den pågældende give anledning til alvorlige ulemper både administrativt, erhvervsmæssigt og privat (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Mirin, C-4/23, EU:C:2024:845, præmis 55).
39      For en unionsborger, der har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat, og som under sit ophold i sidstnævnte stat har ændret sit fornavn og sin kønsidentitet, består der en konkret risiko for, at den pågældende på grund af den omstændighed, at vedkommende har to forskellige fornavne og tillægges to forskellige kønsidentiteter, vil skulle fjerne tvivl med hensyn til sin identitet og tvivl om ægtheden af de identitetsdokumenter, som vedkommende fremlægger, eller om rigtigheden af de deri indeholdte oplysninger, hvilket er en omstændighed, der kan hindre udøvelsen af den ret, som følger af artikel 21 TEUF (jf. i denne retning dom af 14.10.2008, Grunkin og Paul, C-353/06, EU:C:2008:559, præmis 28, af 22.12.2010, Sayn-Wittgenstein, C-208/09, EU:C:2010:806, præmis 69 og 70, og af 4.10.2024, Mirin, C-4/23, EU:C:2024:845, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
40      I modsætning til den situation, der er nævnt i den foregående præmis, er K.M.H. ikke i besiddelse af dokumenter fra den værtsmedlemsstat, på hvis område hun er bosiddende, dvs. Den Italienske Republik, som indeholder oplysninger om hendes kønsidentitet, der adskiller sig fra dem, som er angivet i personregistret i den medlemsstat, hvor hun er statsborger, dvs. Republikken Bulgarien.
41      Således som generaladvokaten har anført i punkt 60 i forslaget til afgørelse, er det imidlertid ubestridt, at K.M.H. vil se sig nødsaget til at fjerne den tvivl, der følger af uoverensstemmelsen mellem på den ene side angivelsen af hendes biologiske køn på det eneste identitetskort, som hun har, og på den anden side hendes oplevede kønsidentitet.
42      Det fremgår nemlig af hendes skriftlige indlæg, at den omstændighed, at der på hendes identitetskort eller de rejsedokumenter, som udstedes til hende, er angivet en mandlig identitet, medfører betydelige ulemper for hende, hver gang hun skal identificere sig over for personalet i et luftfartsselskab eller et hotel, men også over for ordensmagten, bl.a. ved grænsepassage.
43      Domstolen har i øvrigt i denne henseende gentagne gange allerede fastslået, at adskillige handlinger i dagligdagen på både det offentlige og private plan kræver, at der føres bevis for ens egen identitet, hvilket bevis normalt føres ved hjælp af et pas eller et identitetskort (jf. i denne retning dom af 22.12.2010, Sayn-Wittgenstein, C-208/09, EU:C:2010:806, præmis 61, af 12.5.2011, Runevič-Vardyn og Wardyn, C-391/09, EU:C:2011:291, præmis 73, og af 2.6.2016, Bogendorff von Wolffersdorff, C-438/14, EU:C:2016:401, præmis 43).
44      Uoverensstemmelsen mellem en persons udseende og de kønsoplysninger, der er anført på den pågældendes identitetskort eller pas, kan således tvinge denne person til at fjerne tvivl vedrørende sin identitet og vedrørende ægtheden af det identitetsdokument, som vedkommende fremviser, eller vedrørende rigtigheden af de heri indeholdte oplysninger, hvilket kan hindre udøvelsen af den rettighed, der følger af artikel 21 TEUF.
45      Ifølge fast retspraksis kan en hindring for personers frie bevægelighed såsom den i hovedsagen omhandlede kun være begrundet, såfremt den er baseret på objektive almene hensyn og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den nationale lovgivning (dom af 22.12.2010, Sayn-Wittgenstein, C-208/09, EU:C:2010:806, præmis 81, af 5.6.2018, Coman m.fl., C-673/16, EU:C:2018:385, præmis 41, og af 25.11.2025, Wojewoda Mazowiecki, C-713/23, EU:C:2025:917, præmis 55).
46      I det foreliggende tilfælde har den bulgarske regering blot gjort gældende, at den retlige anerkendelse af kønsidentitet henhører under medlemsstaternes enekompetence. Den forelæggende ret har gjort gældende, at der findes en national retspraksis, som henviser til, at køn udelukkende anerkendes i begrebets biologiske betydning, og til moralske eller religiøse regler og principper som regulerende faktorer for adfærd.
47      I denne henseende bemærkes, at selv om udfærdigelsen af identitetsdokumenter såsom identitetskort eller pas henhører under enekompetencen for myndighederne i den medlemsstat, hvor den pågældende person er statsborger, forholder det sig ikke desto mindre således, at disse dokumenter i overensstemmelse med artikel
4, stk. 3, i direktiv 2004/38 skal udstedes, for at denne person kan udøve sin ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (jf. i denne retning dom af 22.2.2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C-491/21, EU:C:2024:143, præmis 35).
48      Desuden bemærkes, at når en medlemsstats foranstaltning, der begrænser en grundlæggende frihed sikret ved EUF-traktaten, er begrundet i et i EU-retten anerkendt tvingende alment hensyn, gennemfører en sådan foranstaltning EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, således at den skal være i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, der er fastslået i chartret, og navnlig med retten til respekt for privatliv og familieliv som omhandlet i chartrets artikel 7 (jf. dom af 25.11.2025, Wojewoda Mazowiecki, C-713/23, EU:C:2025:917, præmis 55 og 63 og den deri nævnte retspraksis).
49      Således som det fremgår af forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17), har de ved chartrets artikel 7 sikrede rettigheder – i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3 – samme betydning og omfang som dem, der er sikret ved EMRK’s artikel 8, idet sidstnævnte bestemmelse udgør en tærskel for minimumsbeskyttelse
(jf. i denne retning dom af 14.12.2021, Stolichna obshtina, rayon »Pancharevo«, C-490/20, EU:C:2021:1008, præmis 60, af 4.10.2024, Mirin, C-4/23, EU:C:2024:845, præmis 63, og af 25.11.2025, Wojewoda Mazowiecki, C-713/23, EU:C:2025:917, præmis 64).
50      I overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis beskytter EMRK’s artikel 8 en persons kønsidentitet som et grundlæggende element og et af de mest intime aspekter af vedkommendes privatliv. Nævnte artikel 8 omfatter således retten for enhver til at bestemme detaljerne i sin identitet som menneske, hvilket omfatter transkønnedes ret til personlig udfoldelse og fysisk og moralsk integritet samt til respekt for og anerkendelse af deres kønsidentitet. Med henblik herpå pålægger nævnte artikel
8 bl.a. medlemsstaterne positive forpligtelser, der indebærer, at der skal indføres effektive og tilgængelige procedurer, som sikrer en effektiv respekt for deres ret til kønsidentitet, idet anerkendelsen af en persons kønsidentitet ikke kan gøres betinget af en kirurgisk behandling, som denne person ikke ønsker. Henset til denne rets særlige betydning har medlemsstaterne desuden kun en begrænset skønsmargen på dette område (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Mirin, C-4/23, EU:C:2024:845, præmis 64 og 65 og den deri nævnte retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og af 13.3.2025, Deldits, C-247/23, EU:C:2025:172, præmis 47 og 48 og den deri nævnte retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol).
51      Det følger således af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at medlemsstaterne i medfør af EMRK’s artikel 8 er forpligtet til at fastsætte en klar og forudsigelig procedure for retlig anerkendelse af kønsidentitet, der muliggør ændringer af oplysninger vedrørende kønnet og dermed af efternavn, patronym, fornavn eller personligt identifikationsnummer, i officielle dokumenter på en hurtig, gennemsigtig og tilgængelig måde (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Mirin, C-4/23, EU:C:2024:845, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol).
52      I det foreliggende tilfælde, og således som generaladvokaten har anført i punkt 91 og 92 i forslaget til afgørelse, følger det af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol – navnlig af Menneskerettighedsdomstolens dom af 9. juli 2020, Y.T. mod Bulgarien (CE:ECHR:2020:0709JUD004170116), hvis rækkevidde på dette punkt ikke blev påvirket af genoptagelsen heraf ved dom af 4. juli 2024, Y.T. mod Bulgarien (CE:ECHR:2024:0704JUD004170116, §§ 42 og 43), og af Menneskerettighedsdomstolens dom af 27. september 2022, P.H. mod Bulgarien (CE:ECHR:2022:0927JUD004650920) – at den i hovedsagen omhandlede bulgarske lovgivning skal anses for at være uforenelig med EMRK’s artikel 8.
53      Under alle omstændigheder skal det i denne sammenhæng endvidere bemærkes, at en national lovgivning, som er til hinder for, at en transkønnet person – hvis dennes kønsidentitet ikke anerkendes – kan opfylde en betingelse, der er nødvendig for at kunne udøve en rettighed, som er beskyttet af EU-retten, principielt skal anses for at være uforenelig med EU-retten (jf. i denne retning dom af 7.1.2004, K.B., C-117/01, EU:C:2004:7, præmis 30-34, af 27.4.2006, Richards, C-423/04, EU:C:2006:256, præmis 31, og af 4.10.2024, Mirin, C-4/23, EU:C:2024:845, præmis 60).
54      Såfremt en forskelsbehandling, der er baseret på forskellen mellem det biologiske køn og kønsidentiteten, var tilladt, ville det nemlig være ensbetydende med, at den respekt for værdigheden og friheden, som en transkønnet person har ret til, og som Domstolen skal beskytte, ville blive krænket i forhold til den pågældende (jf. i denne retning dom af 30.4.1996, P./S., C-13/94, EU:C:1996:170, præmis 22).
55      Det følger heraf, at en medlemsstats lovgivning, som ikke tillader en ændring af oplysningerne om kønnet for en af den pågældende medlemsstats statsborgere, der har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit på en anden medlemsstats område, også er i strid med de grundlæggende rettigheder, som chartrets artikel
7 sikrer transkønnede personer. Den kan ikke anses for at gøre det muligt for disse personer effektivt at gøre de rettigheder, som de er tillagt i henhold til artikel
21 TEUF, gældende.
56      Henset til ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel
21 TEUF og artikel
4, stk. 3, i direktiv 2004/38, sammenholdt med chartrets artikel
7, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der ikke tillader ændring af oplysninger om kønnet – såsom det biologiske køn, efternavnet, patronymet, fornavnet og det personlige identifikationsnummer – der er registreret i denne medlemsstats personregister, og som vedrører en statsborger i den nævnte medlemsstat, der har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat.
Det fjerde spørgsmål
57      Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en retsinstans i en medlemsstat er bundet af den fortolkning af en national lovgivning, som denne medlemsstats forfatningsdomstol har anlagt, og som i strid med Domstolens fortolkning af EU-retten kan udgøre en retlig hindring for, at en ændring af oplysninger vedrørende kønnet registreres i den nævnte medlemsstats personregister.
58      Det skal indledningsvis bemærkes, at en national retsinstans, som har gjort brug af den mulighed, der er givet den ved artikel 267, stk. 2, TEUF, i givet fald skal se bort fra en højere national retsinstans’ vurderinger, hvis den, henset til den af Domstolen anlagte fortolkning, er af den opfattelse, at disse vurderinger ikke er i overensstemmelse med EU-retten, ved om fornødent at undlade at anvende den nationale regel, der forpligter den til at efterkomme denne højere nationale retsinstans’ afgørelser (jf. dom af 16.1.1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, EU:C:1974:3, præmis 4 og 5, af 5.10.2010, Elchinov, C-173/09, EU:C:2010:581, præmis 30 og 31, af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 75, og af 26.9.2024, Energotehnica, C-792/22, EU:C:2024:788, præmis 61).
59      Denne forpligtelse finder anvendelse, når en ordinær domstol er bundet af en afgørelse fra en national forfatningsdomstol, som den pågældende ordinære domstol anser for at være i strid med EU-retten (jf. i denne retning dom af 15.1.2013, Križan m.fl., C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 70 og 71, af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 76, og af 26.9.2024, Energotehnica, C-792/22, EU:C:2024:788, præmis 62).
60      Den nævnte forpligtelse gælder nemlig, for så vidt som det følger af fast retspraksis, at nationale bestemmelser, selv hvis der er tale om forfatningsbestemmelser, ikke må være til skade for EU-rettens enhed og effektivitet (jf. i denne retning dom af 17.12.1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, præmis 3, af 8.9.2010, Winner Wetten, C-409/06, EU:C:2010:503, præmis 61, og af 15.1.2013, Križan m.fl., C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 70).
61      I øvrigt, og således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 95 i forslaget til afgørelse, synes de bestemmelser i bulgarsk ret, der er omhandlet i hovedsagen, at kunne fortolkes i overensstemmelse med den løsning, som Domstolen har valgt i nærværende doms præmis 56. Det fremgår nemlig af de ovennævnte domme, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afsagde den 9. juli 2020, Y.T. mod Bulgarien (CE:ECHR:2020:0709JUD004170116, §§ 24-30), og den 27. september 2022, P.H. mod Bulgarien (CE:ECHR:2022:0927JUD004650920, § 6), at der inden afsigelsen af fortolkningsafgørelsen forelå en tendens i retspraksis, i henhold til hvilken bulgarsk ret blev fortolket således, at den gav mulighed for anerkendelse af juridisk kønsskifte.
62      I denne forbindelse skal det ligeledes bemærkes, at kravet om en overensstemmende fortolkning omfatter forpligtelsen for de nationale retsinstanser til i givet fald at ændre en fast retspraksis, såfremt denne er baseret på en fortolkning af national ret, som er uforenelig med EU-retten, selv hvis denne retspraksis måtte hidrøre fra en højere retsinstans. Den forelæggende ret kan derfor ikke i hovedsagen med rette lægge til grund, at det er umuligt for den at fortolke de omhandlede nationale bestemmelser i overensstemmelse med EU-retten, alene som følge af den omstændighed, at disse bestemmelser nu konsekvent fortolkes af den pågældende medlemsstats forfatningsdomstol i en retning, som ikke er forenelig med EU-retten (jf. i denne retning dom af 19.4.2016, DI, C-441/14, EU:C:2016:278, præmis 33 og 34).
63      Endelig skal det endvidere præciseres, at såvel artikel 21, stk. 1, TEUF som chartrets artikel 7 er tilstrækkelige i sig selv og ikke skal præciseres ved bestemmelser i EU-retten eller i national ret for at tillægge borgerne rettigheder, der som sådan kan påberåbes. Såfremt den forelæggende ret måtte fastslå, at det ikke er muligt at fortolke national ret på en måde, som er i overensstemmelse med EU-retten, vil den derfor have pligt til inden for rammerne af sine beføjelser at sikre den retsbeskyttelse, der for borgerne følger af disse bestemmelser, og at sikre den fulde virkning heraf ved om fornødent at undlade at anvende de pågældende nationale bestemmelser (dom af 25.11.2025, Wojewoda Mazowiecki, C-713/23, EU:C:2025:917, præmis 76).
64      Henset til ovenstående betragtninger skal det fjerde spørgsmål besvares med, at EU-retten skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en retsinstans i en medlemsstat er bundet af den fortolkning af en national lovgivning, som denne medlemsstats forfatningsdomstol har anlagt, og som i strid med Domstolens fortolkning af EU-retten kan udgøre en retlig hindring for, at en ændring af oplysninger vedrørende kønnet registreres i den nævnte medlemsstats personregister.
Sagsomkostninger
65      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
1)      Artikel 21 TEUF og artikel 4, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (E[Ø]F) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, sammenholdt med artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der ikke tillader ændring af oplysninger om kønnet – såsom det biologiske køn, efternavnet, patronymet, fornavnet og det personlige identifikationsnummer – der er registreret i denne medlemsstats personregister, og som vedrører en statsborger i den nævnte medlemsstat, der har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat.
2)      EU-retten skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en retsinstans i en medlemsstat er bundet af den fortolkning af en national lovgivning, som denne medlemsstats forfatningsdomstol har anlagt, og som i strid med Domstolens fortolkning af EU-retten kan udgøre en retlig hindring for, at en ændring af oplysninger vedrørende kønnet registreres i den nævnte medlemsstats personregister.
Underskrifter
*      Processprog: bulgarsk.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.