Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 12. februarja 2026(1)
Zadeva C-225/24
Evropski parlament
proti
Evropski komisiji
„ Ničnostna tožba – Izvedbeni sklep Komisije C(2023) 9014 z dne 13. decembra 2023 – Uredba (EU) 2021/1060 – Člen 9(1) in člen 15 – Priloga III – Horizontalni omogočitveni pogoj ‚dejanska uporaba in izvajanje Listine o temeljnih pravicah‘ – Zakonodajne reforme v zvezi s pomanjkljivostmi glede neodvisnosti sodstva na Madžarskem “
I.      Uvod
1.        Od večletnega finančnega okvira (v nadaljevanju: VFO) za obdobje med letoma 2021 in 2027 je bil pogoj upoštevanja načel pravne države del vseh finančnih instrumentov, na podlagi katerih se upravlja proračun Unije in se iz njega izplačuje.
2.        Obravnavana zadeva se nanaša na uporabo navedenega pogoja, v kolikor se ta nanaša na neodvisnost sodstva, v okviru finančnih pravil, ki jih ureja uredba o skupnih določbah.(2)
3.        Sodišče obravnava ničnostno tožbo, ki jo je Evropski parlament vložil zoper sklep Komisije C(2023) 9014 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep),(3) s katerim je slednja 23. decembra 2023 odpravila začasno ustavitev izplačil sredstev na podlagi uredbe o skupnih določbah za več programov, ki so bili odobreni za financiranje na Madžarskem.
4.        V zadevi se postavljajo splošnejša vprašanja glede proste presoje Komisije in njenih obveznosti v zvezi z oceno, ali je določena država članica izpolnila specifične pogoje, kot so bili dogovorjeni za izplačilo sredstev – to pa so vprašanja, ki bi lahko bila upoštevna tudi v primeru drugih finančnih okvirov.
II.    Ozadje
A.      Pogoji na podlagi različnih finančnih instrumentov Unije
5.        Preden pojasnim tožbene razloge Parlamenta in se lotim njihove obravnave, je za boljše razumevanje okoliščin zadeve treba na kratko predstaviti razmerje med različnimi finančnimi instrumenti, ki neodvisnost sodstva določajo kot proračunski pogoj Unije v zvezi z Madžarsko.(4)
6.        Kot sem navedla v uvodu, je bil za izplačila iz proračuna Unije, dogovorjena na podlagi VFO za obdobje med letoma 2021 in 2027, določen pogoj, da država članica prejemnica upošteva načela pravne države. To je opredeljeno kot splošno pravilo v uredbi o pogojenosti,(5) ki „določa pravila, potrebna za zaščito proračuna Unije v primeru kršitev načel pravne države v državah članicah“.(6)
7.        Del pogoja glede načel pravne države je tudi obveznost držav članic zagotoviti delujoče in neodvisno sodstvo kot način zagotavljanja, da se sredstva Unije uporabljajo za svoj predvideni namen, s čimer se varujejo finančni interesi Unije.(7)
8.        Navedena obveznost zagotoviti neodvisnost sodstva je bila, na tak ali drugačen način, vključena v več specifičnih finančnih okvirov. V uredbi o skupnih določbah, ki je predmet obravnavane zadeve, je navedeni pogoj vključen kot eden od horizontalnih omogočitvenih pogojev, opredeljen kot „dejanska uporaba in izvajanje Listine o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: pogoj v zvezi z Listino).(8)
9.        V drugem finančnem okviru, mehanizmu za okrevanje in odpornost (v nadaljevanju: uredba o mehanizmu za okrevanje in odpornost),(9) so pogoji za izplačila na podlagi navedenega mehanizma imenovani „cilji“ in „mejniki“.(10) Horizontalni pogoji, brez izpolnitve katerih ni mogoče izplačilo na podlagi navedenega finančnega okvira, so običajno
imenovani „super mejniki“.
10.      Uredba o skupnih določbah in uredba o mehanizmu za okrevanje in odpornost vsebujeta finančna pravila, ki urejajo različne sklade, namenjene dodeljevanju sredstev iz proračuna Unije. V uredbi o skupnih določbah so pravila urejena v skupine glede na večinoma „tradicionalne“ sklade Unije, ki se uporabljajo na financiranje raznih politik Unije, vključno s kohezijsko politiko Unije. Mehanizem za okrevanje in odpornost je bil vzpostavljen
na podlagi člena 175, tretji odstavek, PDEU, ki omogoča financiranje ukrepov zunaj skladov, in je glavni program porabe v okviru instrumenta
NextGenerationEU (v nadaljevanju: NGEU).(11)
11.      V zvezi z Madžarsko je bilo v okviru uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost dogovorjenih več specifičnih pogojev in ukrepov za doseganje neodvisnosti sodstva.(12) Med 27 super mejniki, opredeljenimi v načrtu, brez izpolnitve katerih Madžarska ne more prejeti nobenih izplačil na podlagi uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost, se štirje nanašajo na neodvisnost sodstva.(13) Navedeni cilji
so enaki zahtevam glede Madžarske, sprejetim na podlagi uredbe o skupnih določbah kot del pogojev v zvezi z Listino (razen zahteve glede posvetovanja z zainteresiranimi stranki).(14)
12.      Do danes Madžarski na podlagi uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost še niso bila izplačana nobena sredstva, saj je Komisija ugotovila, da niso bile opravljene reforme, zahtevane na podlagi super mejnikov.(15) Navedena začasna ustavitev še ni bila odpravljena.(16)
13.      Nazadnje, pogoj v zvezi z načeli pravne države je bil uporabljen v zvezi z Madžarsko tudi na podlagi uredbe o pogojenosti. Začasna ustavitev izplačil ali drugi ukrepi na podlagi navedene uredbe so subsidiarni ukrepom, ki jih je mogoče sprejeti za zaščito proračuna na podlagi druge zakonodaje, med drugim na podlagi uredbe o skupnih določbah in uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost.(17)
14.      Svet je 12. decembra 2022 na podlagi uredbe o pogojenosti sprejel sklep(18) o sprejetju ukrepov za zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na Madžarskem. Komisija je navedene ukrepe predlagala(19) zaradi resnih, sistemskih, obsežnih in medsebojno povezanih nepravilnosti, pomanjkljivosti in slabosti postopkov javnega naročanja na Madžarskem ter omejitev v zvezi s pregonom korupcije v navedeni državi članici.(20) Z navedenim sklepom je Svet začasno ustavil 55 % proračunskih obveznosti(21) za tri programe kohezijske politike(22) za obdobje med letoma 2021 in 2027.(23)
15.      Navedena začasna ustavitev na podlagi uredbe o pogojenosti še ni bila odpravljena, začasna ustavitev izplačil za iste tri programe na podlagi uredbe o skupnih določbah pa je bila odpravljena 13. decembra 2023 z izpodbijanim sklepom.
16.      Še isti dan je Komisija na svojo pobudo in na podlagi člena 7(2) uredbe o pogojenosti ter brez pisnega uradnega obvestila Madžarske, ki bi zahtevala odpravo ukrepov, sprejela sklep o ponovni oceni razmer na Madžarskem.(24) Ugotovila je, da Madžarska ni odpravila okoliščin, zaradi katerih so bili sprejeti proračunski ukrepi na podlagi uredbe o pogojenosti. Posledično Komisija Svetu ni predlagala odprave ali prilagoditve ukrepov na podlagi navedene uredbe.(25)
B.      Koraki, ki so vodili k izdaji izpodbijanega sklepa
1.      Postopek na podlagi uredbe o skupnih določbah in sklepi o odobritvi
17.      V skladu z uredbo o skupnih določbah programe, ki jih za financiranje predlagajo države članice, odobri Komisija.(26)
18.      V skladu z navedenim finančnim okvirom se proračun Unije razdeli na podlagi načela deljenega upravljanja, v skladu s podrobnimi pravili iz člena 63 finančne uredbe.(27) Pri izvrševanju proračuna morajo države članice in Komisija zagotoviti upoštevanje horizontalnih načel, vključno s spoštovanjem temeljnih pravic in skladnost z Listino, kot določa člen 9(1) uredbe o skupnih določbah.
19.      Člen 10 uredbe o skupnih določbah določa, da mora vsaka država članica pripraviti sporazum o partnerstvu, v katerem opredeli strateške usmeritve za načrtovanje programov ter ureditve za učinkovito in uspešno uporabo sredstev na podlagi uredbe o skupnih določbah. Člen 12 uredbe o skupnih določbah določa, da mora nato Komisija oceniti, ali so ti
sporazumi o partnerstvu skladni z uredbo o skupnih določbah ter s pravili za posamezne sklade.
20.      Člen 15(2) uredbe o skupnih določbah določa, da morajo države članice pri pripravi sporazumov o partnerstvu same oceniti, ali so omogočitveni pogoji, ki so povezani z izbranim specifičnim ciljem, izpolnjeni. Če država članica šteje, da je omogočitveni pogoj izpolnjen obvesti Komisijo, ki v skladu s členom 15(4) uredbe o skupnih določbah v najkrajšem času in najpozneje v treh mesecih po prejemu te informacije izvede oceno in obvesti državi članico, ali se strinja z oceno. Omogočitveni pogoj je izpolnjen „kadar so izpolnjena vsa povezana merila“(28), kar je standard, ki zavezuje tako državo članico kot Komisijo pri ocenjevanju izpolnjevanja omogočitvenih pogojev.
21.      Priloga III k uredbi o skupnih določbah vsebuje horizontalne omogočitvene pogoje, ki se v skladu s členom 15(1) te
uredbe uporabljajo za vse specifične cilje. Navedeni pogoji morajo biti izpolnjeni, preden se izplačajo kakršna koli sredstva iz skladov. Eden od horizontalnih omogočitvenih pogojev iz Priloge III k uredbi o skupnih določbah je pogoj v zvezi z Listino, v skladu s katerim morajo države članice prejemnice med drugim vzpostaviti „[u]reditve za zagotovitev skladnosti programov, ki jih podpirajo skladi, in njihovega izvajanja z ustreznimi določbami Listine“.
22.      Madžarska je 22. julija 2022, ko je zaprosila za financiranje na podlagi skladov, ki jih ureja uredba o skupnih določbah, menila, da je izpolnila vse horizontalne omogočitvene pogoje, vključno s pogojem v zvezi z Listino.(29)
23.      Komisija je 22. decembra 2022 sprejela sklepe o odobritvi za deset operativnih programov na Madžarskem, financiranih iz skladov na podlagi uredbe o skupnih določbah, za obdobje med letoma 2021 in 2027.(30)
24.      Vendar je Komisija pri ocenjevanju navedenih programov na Madžarskem opredelila štiri večje pomanjkljivosti glede pogoja v zvezi z Listino, ki so se nanašale na (i) neodvisnost sodstva, (ii) akademsko svobodo, (iii) tako imenovani „zakon za zaščito otrok“ in (iv) pravico do azila.
25.      Glede pogoja v zvezi z Listino, ki se nanaša na pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo sodstva na Madžarskem je v uvodnih izjavah k sklepom o odobritvi navedeno, da „so bili v okviru evropskega semestra in mehanizma pravne države večkrat izraženi pomisleki glede neodvisnosti sodstva na Madžarskem“.(31) V navedenih uvodnih izjavah so nato navedeni pomisleki natančneje opisani, prav tako se Komisija v njih sklicuje na postopke, dogovorjene v okviru uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost, v skladu s katero se je Madžarska zavezala k določenim reformam za dosego neodvisnosti sodstva.
26.      Komisija je torej odobrila vseh deset programov ter določila znesek finančne podpore in stopnje sofinanciranja,(32) vendar je hkrati začasno ustavila navedena izplačila, dokler Madžarska ne izpolni pogoja v zvezi z Listino.
27.      V členu 3 vsakega od sklepov o odobritvi so horizontalni omogočitveni pogoji enako obravnavani. Zlasti v členu 3(2) vsakega sklepa so opredeljeni podrobni pogoji, ki jih mora izpolniti Madžarska glede neizpolnjevanja pogoja v zvezi z Listino, ki se nanaša na pomanjkljivosti glede neodvisnosti sodstva. Navedena določba se glasi:
„Glede horizontalnega omogočitvenega pogoja ‚3. Dejanska uporaba in izvajanje Listine o temeljnih pravicah‘ se uporablja naslednje:
V zvezi s pomanjkljivostmi glede neodvisnosti sodstva velja, da je omogočitveni pogoj izpolnjen, ko Madžarska sprejme naslednje spremembe in jih tudi uveljavi:
(a)      zakonodajne spremembe za krepitev vloge in pristojnosti državnega sodnega sveta, da se doseže učinkovito ravnovesje s pristojnostmi predsednika državnega urada za pravosodje, kot je določeno v odstavku 3;
(b)      zakonodajne spremembe glede pravil o volitvah predsednika Kúria, zakonodajne in druge spremembe pravil o dodeljevanju zadev v okviru Kúria ter zakonodajne spremembe pravil o delovanju Kúria, kot je opredeljeno v odstavku 4;
(c)      zakonodajne spremembe naslednjih določb:
(i)      člena 666 in naslednji madžarskega zakonika o kazenskem postopku, v skladu s katerimi se odpravi možnost, da Kúria preverja zakonitost odločitve sodnika glede vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču Evropske unije;
(ii)      člena 490 madžarskega zakonika o kazenskem postopku glede prekinitve odločanja, da se odpravijo vse ovire glede možnosti, da sodišče vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 267 PDEU;
(d)      zakonodajne spremembe o odpravi možnosti, ki je bila uvedena leta 2019 s spremembo člena 27 zakona CLI iz leta 2011 in ki javnim organom omogoča izpodbijanje končnih sodnih odločb pred ustavnim sodiščem.“(33)
28.      V členu 3(3) in (4) sklepov o odobritvi je nato podrobneje opredeljeno, kaj natančno se pričakuje od Madžarske v zvezi z reformami iz člena 3(2)(a) in (b) teh sklepov.(34)
29.      Nazadnje, v členih 3(5) sklepov o odobritvi je navedeno, da „ko Madžarska obvesti Komisijo, da so bili ukrepi glede odprave pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo sodstva iz odstavkov 2, 3 in 4 sprejeti in uveljavljeni, se presoja ponovno opravi“.(35)
2.      Dogodki pred sprejetjem izpodbijanega sklepa
30.      Madžarska je 18. julija 2023 obvestila Komisijo, da po njenem mnenju reforme, ki jih je sprejela, pomenijo izpolnitev pogoja v zvezi z Listino.
31.      Zlasti, Országgyűlés (narodna skupščina, Madžarska) je 3. maja 2023 sprejel zakon o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023)(36), ki je začel veljati 1. junija 2023. Z zakonom je bilo spremenjenih več zakonodajnih aktov glede organizacije in delovanja madžarskega sodnega sistema, z zakonom o sodnem osebju (zakon LXVIII iz leta 1997)(37), zakonom o ustavnem sodišču (zakon CLI iz leta 2011)(38), zakonom o organizaciji in upravljanju sodišč (zakon CLXI iz leta 2011)(39), zakonom o položaju sodnikov (zakon CLXII iz leta 2011)(40),
ter zakonom o kazenskem postopku (zakon XC iz leta 2017)(41).
32.      Komisija je ugotovila, da na podlagi prejetih informacij ne more v celoti presoditi, ali je bil pogoj v zvezi z Listino glede neodvisnosti sodstva izpolnjen, zato je 26. septembra 2023 in nato znova 1. novembra 2023 od Madžarske zahtevala dodatne informacije. Madžarska je na navedeni zahtevi odgovorila decembra 2023.
33.      Na podlagi nekaterih težav, ki so še ostajale v madžarskem sistemu organizacije sodstva in na katere je opozorila Komisija, je Madžarska sprejela dodatno zakonodajo. Dne 7. decembra 2023 je sprejela uredbo
št. 18/2023(42), s katero je uvedla spremembe pravil o upravljanju sodišč, ki se nanašajo na sistem dodeljevanja zadev. Ta
uredba
je začel veljati enainšestdeseti dan po objavi, torej 6. februarja 2024.
34.      Madžarska je 13. decembra 2023 sprejela člen 35 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023)(43), s katerim je bil spremenjen člen 490(1) zakona o kazenskem postopku (zakon XC iz leta 2017), katerega cilj je bil odpraviti omejitev pravil, ki se uporabljajo v kazenskem postopku glede predhodnega odločanja. Člen 35 navedenega zakona je začel veljati enainšestdeseti dan po objavi, torej 13. februarja 2024.
35.      Parlament se v svoji tožbi sklicuje še na dve drugi zakonodajni spremembi, uvedeni pred sprejetjem izpodbijanega sklepa, za kateri trdi, da sta upoštevni v obravnavani zadevi.
36.      Tako je bil s členom 3 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023) vstavljen nov člen 16/A v zakon o ustavnem sodišču (zakon CLI iz leta 2011), s katerim je bila uvedena nova pristojnost za Alkotmánybíróság (ustavno sodišče, Madžarska), da predloži mnenje Sodišču Evropske unije v okviru postopka predhodnega odločanja glede vprašanj nacionalne
suverenosti.
37.      Nazadnje, Madžarska je 12. decembra 2023 sprejela zakon o zaščiti nacionalne suverenosti (zakon LXXXVIII iz leta 2023).(44)
3.      Izpodbijani sklep(45)
38.      Komisija je 13. decembra 2023 sprejela izpodbijani sklep, v katerem je ugotovila, da Madžarska izpolnjuje pogoj v zvezi z Listino glede neodvisnosti sodstva. Zato je odpravila začasno ustavitev izplačil sredstev za programe, ki so se nanašali le na navedeni del pogoja v zvezi z Listino. Na navedeni podlagi je Madžarska postala upravičena prejeti približno 10,2 milijarde EUR iz več skladov Unije, ki jih ureja uredba o skupnih določbah.
39.      V členu 1 izpodbijanega sklepa je določeno, da je Komisija odobrila dopis, priložen navedenemu sklepu, ki vsebuje njeno (ponovno) oceno pogoja v zvezi z Listino na podlagi člena 15(4) uredbe o skupnih določbah v zvezi s pomanjkljivostmi glede neodvisnosti sodstva na Madžarskem.
40.      V navedenem dopisu o oceni se Komisija sklicuje na zadevnih deset programov in ponovno navaja spremembe iz sklepov o odobritvi, ki jih je morala izvesti Madžarska ter na podlagi katerih bi Komisija lahko presojala izpolnjevanje pogoja v zvezi z Listino glede neodvisnosti sodstva.
41.      V dopisu o oceni je navedeno tudi, kdaj je potekala uradna komunikacija med Komisijo in Madžarsko.(46)
42.      V dopisu o oceni je nato brez predložitve nadaljnjih pojasnil navedeno, da je Komisija na podlagi člena 15(4) uredbe o skupnih določbah opravila oceno predloženih informacij in da na podlagi teh ugotavlja, da je bil pogoj v zvezi z Listino glede neodvisnosti sodstva na Madžarskem izpolnjen. Zato se lahko Madžarski povrnejo izdatki v zvezi z nekaterimi programi – v zvezi s katerimi je bilo prvotno ugotovljeno, da pogoj v zvezi z Listino ni izpolnjen zaradi pomanjkljivosti glede neodvisnosti sodstva.(47)
43.      Nadalje, v navedenem dopisu o oceni je ponovno navedeno, da Komisija ni odobrila izplačil sredstev za več programov na podlagi uredbe o skupnih določbah zaradi neodpravljenih pomanjkljivosti na Madžarskem glede akademske svobode, madžarskega zakona o zaščiti otrok in pravice do azila.(48)
44.      Izpodbijani sklep, naslovljen na Madžarsko, ni bil objavljen.
45.      Komisija je 13. decembra 2023, torej na dan sprejetja izpodbijanega sklepa, v sporočilu za javnost navedla, da je bil sprejet izpodbijani sklep, na podlagi katerega so bila sproščena sredstva za več programov na podlagi uredbe o skupnih določbah. V istem sporočilu za javnost je Komisija navedla tudi, da je isti dan sprejela še en sklep, in sicer da so proračunske obveznosti na podlagi uredbe o pogojenosti še naprej začasno ustavljene.(49)
III. Predlogi strank
46.      Parlament v svoji tožbi z dne 25. marca 2024 predlaga, naj Sodišče razglasi izpodbijani sklep za ničen in Komisiji naloži plačilo stroškov.
47.      Komisija predlaga, naj Sodišče zavrne tožbo in Parlamentu naloži plačilo stroškov.
IV.    Postopek pred Sodiščem
48.      S sklepom z dne 26. julija 2024 je bila s sklepom predsednika Sodišča dovoljena intervencija Madžarske v podporo predlogu Komisije.
49.      Na obravnavi, ki je potekala 14. oktobra 2025, so svoja stališča ustno predstavili Parlament, Komisija in madžarska vlada.
V.      Analiza
50.      Parlament se v podporo svojemu predlogu glede razglasitve izpodbijanega sklepa za ničnega sklicuje na tri tožbene razloge, od katerih je prvi razdeljen na šest delov. V navedenih tožbenih razlogih Parlament trdi, da je Komisija (i) kršila člen 9(1) in člen 15 uredbe o skupnih določbah ter Prilogo III k navedeni uredbi, in da je storila očitno napako pri presoji, (ii) kršila svojo obveznost obrazložitve ter (iii) zlorabila svoja pooblastila.
51.      Preden se lotim analize vsakega od teh tožbenih razlogov, bom najprej obravnavala nekaj uvodnih vprašanj, ki so pomembna za določitev načina, na katerega mora Sodišče opraviti sodni nadzor v obravnavani zadevi.
A.      Uvodna vprašanja
52.      Parlament in Komisija ne soglašata glede ustreznega standarda presoje, ki naj ga Sodišče uporabi pri obravnavi sklepa Komisije glede izpolnjevanja omogočitvenega pogoja, ki se nanaša na neodvisnost sodstva na podlagi uredbe o skupnih določbah.
53.      Parlament meni, da taka presoja zahteva popoln nadzor Sodišča. Nasprotno pa Komisija meni, da bi moralo Sodišče preveriti le, ali je Komisija storila očitno napako pri presoji.(50)
54.      Načeloma velja, da je intenzivnost presoje Sodišča odvisna od spoštovanja, ki naj ga Sodišče izkaže zadevni instituciji Unije glede na odločitev, ki je predmet nadzora. Od tega bo nato odvisno, ali in v kolikšni meri pravo, ki se uporablja, navedeni instituciji dopušča prosto presojo glede sprejemanja določene vrste odločitev. Načeloma, velja, da večje ko je polje proste presoje, ki ga ima institucija, manj invazivna bi morala biti presoja Sodišča, saj mora preveriti le omejitve te presoje.
55.      V zvezi s tem se zdi, da je v zvezi z merilom pravne države kot del pogojev v zvezi s proračunom mogoče razlikovati med dvema korakoma.
56.      V prvem koraku instituciji Unije (Komisija sama na podlagi uredbe o skupnih določbah, Svet pa na predlog Komisije na podlagi uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost in uredbe o pogojenosti) opredelita specifične zahteve, ki jih mora izpolniti določena država članica, da si zagotovi izplačila iz proračuna, da se s tem zaščitijo finančni interesi Unije. Kadar je izvajanje proračuna stvar deljenega upravljanja, kot v primeru sredstev na podlagi uredbe o skupnih določbah v obravnavani zadevi, se o zahtevah, ki jih je treba izpolniti, vključno o tistih, ki se nanašajo na neodvisnost sodstva, v okviru sodelovanja dogovorita Komisija in zadevna država članica.
57.      V navedenem koraku, kot se strinjajo stranke v obravnavani zadevi, ima Komisija prosto presojo pri oceni okoliščin v državi članici in pri odločanju, kateri pogoji so potrebni in zadostni za zaščito proračunskih interesov Evropske unije. Navedena prosta presoja je, prvič, omejena z namenom pogoja upoštevanja načel pravne države na področju proračuna, ki je zagotoviti ustrezno uporabo sredstev Unije.(51) Drugič, v okviru uredbe o skupnih določbah navedeno prosto presojo urejajo člen 9(1) uredbe o skupnih določbah, ki določa, da morajo države članice in Komisija zagotoviti spoštovanje temeljnih pravic in skladnost z Listino pri izvajanju skladov, ter člen 15 in Priloga III k uredbi o skupnih določbah, ki vsebujeta seznam horizontalnih omogočitvenih pogojev, vključno s pogojem v zvezi z Listino. Na podlagi navedenih določb mora Komisija zagotoviti spoštovanje Listine, vendar v določbah ni opredeljeno, kako natančno naj to stori.
58.      Komisija ima torej določeno mero proste presoje pri ugotavljanju, kaj je potrebno, da se zagotovi izpolnitev pogoja v zvezi z Listino v posamezni državi članici, ter lahko – v okviru omejitev svoje proste presoje –
opredeli določene zahteve, ki jih mora navedena država članica izpolniti, preden se omogoči izplačilo iz proračuna.
59.      V zvezi z desetimi programi, ki jih je predlagala Madžarska, je Komisija to možnost proste presoje uporabila pri sprejetju sklepov o odobritvi. Kot je Komisija poudarila na obravnavi, navedeni sklepi niso bili izpodbijani. Posledično način, na katerega je Komisija pri sprejetju navedenih sklepov uporabila prosto presojo in Madžarski določila konkretne zahteve na podlagi Listine, v obravnavani zadevi ni sporno.
60.      V obravnavani zadevi se zahteva sodni nadzor sklepa, ki ga je Komisija izdala v drugi fazi.
61.      V drugem koraku, ko država članica, ki je morala sprejeti ukrepe za izpolnitev pogoja v zvezi z Listino, obvesti Komisijo, da so bili taki ukrepi sprejeti, mora Komisija v skladu s členom 15(4) uredbe o skupnih določbah oceniti, ali so bili dogovorjeni pogoji izpolnjeni.
62.      Zdi se, da Komisija pri tem načeloma nima nobene možnosti proste presoje. Člen 15(2) uredbe o skupnih določbah določa, da je omogočitveni pogoj izpolnjen, kadar so izpolnjena vsa povezana merila, kar po mojem mnenju zajema zlasti posebne zahteve glede pogoja v zvezi z Listino, ki so bile dogovorjene v zvezi z določeno državo članico določene v sklepih o odobritvi.
63.      Povedano drugače, ko Komisija enkrat opredeli posebne zahteve v sklepih o odobritvi, lahko izplačila omogoči le, če so vse navedene zahteve izpolnjene.
64.      To pomeni, da bi se moralo Sodišče v okviru sodne presoje osredotočiti na vprašanje pravilnosti presoje Komisija v zvezi z izpolnitvijo posameznih zahtev s strani države članice. To je dejanska presoja, ki v obravnavani zadevi zahteva analizo madžarskih reform.
Del očitkov Parlamenta (na primer njegov očitek v zvezi z novo zakonodajo o sistemu točkovanja za izbor sodnikov ali njegov očitek glede novih pravil za izbor predsednika Kúria (vrhovno sodišče) zahteva tako presojo ustreznosti madžarskih reform. Ker Komisija v zvezi s tem nima diskrecijske pravice lahko sama ugotovitev napake pri presoji privede do razglasitve ničnosti sklepa. Z drugimi besedami, za zaščito finančnih interesov Evropske unije se mora Sodišče prepričati, da ni bilo napak v presoji, in ne zgolj, da ni bilo očitnih napak pri presoji sprememb, ki jih je sprejela Madžarska.
65.      Vendar pa veliko očitkov Parlamenta v obravnavani zadevi ni takšnih. Ta institucija ne izpodbija – oziroma vsaj ne v večini svojih trditev – dejanskih ugotovitev Komisije, čeprav s svojimi tožbenimi razlogi navaja „napačno presojo.(52) Ni sporno na primer, ali so določeni deli madžarske zakonodaje v času sprejetja izpodbijanega sklepa veljali ali ne. Spor, ki je razlog za zahteve Parlamenta se prej nanaša na vprašanje, ali je imela Komisija določeno polje proste presoje v zvezi s sprostitvijo sredstev kljub temu, da naložene zahteve niso bile izpolnjene do zadnje podrobnosti.
66.      Menim, da je odgovor na to vprašanje možen le, če se ga preuči glede na namen naložitve pogoja v zvezi z Listino, ki je zagotovitev varstva finančnih interesov Evropske unije. V zvezi s tem bi morala imeti Komisija pri sprejetju sklepa o odpravi začasne ustavitve plačil določeno polje proste presoje pri odločanju, ali še vedno obstaja tveganje za finančne interese Evropske unije, tudi če nekatere konkretne zahteve (še) niso izpolnjene oziroma ne v celoti. Na enak način bi morala Komisija upoštevati vse druge pomembne spremembe – zakonodajne ali spremembe v praksi v državi članici, ki je predmet nadzora – in imeti možnost, da zavrne izplačilo sredstev na podlagi dejstva, da te spremembe zmanjšujejo ali ogrožajo konkretne reforme sprejete v okviru pogoja iz Listine. Ta možnost proste presoje mora biti Komisiji na voljo zato, da bi lahko upotevala posebne položaje, ki jih ni mogoče vnaprej predvideti.
67.      Kakorkoli, Sodišče mora imeti možnost, da opravi svoj sodni nadzor ob upoštevanju „prilagoditve resničnosti“, ki jo opravi Komisija, V ta namen, če Komisija pri svojem sklepu o odpravi začasne ustavitve plačil odstopa od enega od konkretnih pogojev iz Listine, mora navesti razloge, zakaj je kljub temu štela, da so bile vse zahteve dejansko izpolnjene ter da finančni interesi Unije ne bi bili ogroženi.
68.      Takšno pojasnilo Komisije je potrebno v trenutku sprejetja odločitve, ker bi bilo brez tega pojasnila težko oceniti, ali je sodni nadzor sploh potreben. Tudi če je takšna odločitev formalno naslovljena zgolj na zadevno državo članico, v zvezi z njo obstajajo širši javni interesi, namreč izplačilo javnih sredstev. Iz tega razloga in zlasti v položajih, kjer je bilo izplačilo sredstev predhodno začasno ustavljeno, mora Komisija podati pojasnila ne le Madžarski temveč prebivalcem Unije v celoti. To predstavlja tudi argument v korist zahteve po objavi takšnega sklepa.(53)
69.      Glede na to mora Sodišče v tej zadevi odločiti, ali je Komisija dejansko odločila, da sprosti sredstva, kljub temu, da konkretne zahteve iz Listine za Madžarsko niso bile izpolnjene, in ali njena utemeljitev, da odstopa od nekaterih od teh zahtev zadostuje za to, da Sodišče odloči, da ni več nobenega tveganja za finančne interese Evropske unije.
70.      Z glavnimi trditvami, ki jih je Parlament navedel v svojem prvem tožbenem razlogu se navaja, (i) da Komisija ni opravila temeljite ocene zakonodajnih reform na Madžarskem, ki jih je sama zahtevala v sklepih o odobritvi; (ii) da vse reforme še niso bile izvedene, ko je Komisija sprejela izpodbijani sklep; ter (iii) da Komisija ni upoštevala drugih upoštevnih dogodkov, ki niso bili obravnavani v sklepih o odobritvah. Glavna trditev Parlamenta v njegovem drugem tožbenem razlogu je, da izpodbijani sklep ni bil ustrezno obrazložen.
71.      Predlagam, da Sodišče pri presoji teh trditev sledi naslednjim načelom.
72.      Prvič, menim, da je jasno, da Komisijo zavezujejo zahteve, ki jih je sama določila Madžarski v sklepih o odobritvi. Kot je navedla Komisija, mora vsaka od zahtev, katerih namen je odpraviti eno ali več pomanjkljivosti, imeti neposredno povezavo z upravljanjem in porabo sredstev. Zato je mogoče domnevati, da če navedene zahteve niso izpolnjene, ostaja tveganje za finančne interese Evropske unije. Glede na navedeno mora Madžarska izvesti vse reforme, navedene v zadevnih sklepih, Komisija pa načeloma ne more sprostiti sredstev, preden Madžarska to stori.
73.      Drugič, kot je navedeno zgoraj, je morda prestrogo zahtevati, da se reforme izvedejo do zadnje podrobnosti, saj mora Komisija imeti možnost prilagoditi svojo oceno konkretnim okoliščinam. Vendar pa če Komisija ugotovi, da je Madžarska na splošno izpolnila zahteve glede neodvisnosti sodstva, zato je mogoče sprostiti sredstva, mora pojasniti, zakaj neizpolnitev določenih pogojev ne pomeni tveganja za finančne interese Evropske unije.
74.      Tretjič, če je Komisija zahtevala, da država članica sprejme konkretne zakonodajne spremembe, kot je to storila v sklepih o odobritvi,(54) načeloma ne bi smela sprejeti sklepa o odpravi začasne ustavitve izplačil, dokler zahtevana zakonodaja vsaj ne začne veljati. Podobno velja, da če se zahteva nanaša na izvajanje zakonodaje v praksi, mora Komisija oceniti in ugotoviti dejansko izvajanje zakonodaje, preden sprejme sklep o odpravi začasne ustavitve izplačil. Če pa Komisija meni, da zgolj predlog ali sprejetje določenega zakonodajnega akta že izpolnjuje opredeljene zahteve, še pred začetkom njegove veljavnosti in/ali njegovim izvajanjem, mora Komisija to obrazložiti.
75.      Četrtič, Komisija načeloma kot pogoj za izplačilo sredstev ne more določiti dodatnih zahtev, ki niso bile vključene v sklepe o odobritvi. Vendar če v obdobju med sprejetjem sklepov o odobritvi in sprejetjem sklepa o odpravi začasne ustavitve izplačil nastopijo nove okoliščine (zakonodaja, sodna praksa ali podobno), jih mora Komisija upoštevati, če vplivajo na namen reform, kot so bile zahtevane na podlagi sklepov o odobritvi. Neupoštevanje takih novih okoliščin bi bilo v nasprotju z namenom pogoja
upoštevanja načel pravne države. To bi bilo tudi v nasprotju s členom 15(6) uredbe o skupnih določbah, v skladu s katerim morajo države članice in Komisija zagotoviti, da omogočitveni pogoji ostajajo izpolnjeni in se upoštevajo v celotnem programskem obdobju.
76.      Na podlagi zgoraj navedenega bom v nadaljevanju analizirala vsako od trditev Parlamenta, v vrstnem redu, kot jih je navedena institucija navedla v svoji tožbi.
B.      Prvi tožbeni razlog: domnevna kršitev člena 9(1) in člena 15 uredbe o skupnih določbah ter Priloge III k navedeni uredbi, in očitne napake pri presoji
77.      Prvi tožbeni razlog Parlamenta je razdeljen na šest delov, ki temeljijo na tem, da (i) ob sprejetju izpodbijanega sklepa še niso začele veljati vse spremembe, (ii) so bile storjene napake pri oceni reform, ki se nanašajo na državni sodni svet, (iii) so bile storjene napake pri oceni reform, ki se nanašajo na neodvisnost Kúria (vrhovno sodišče), (iv) so bile storjene napake pri oceni reform, ki se nanašajo na imenovanja v sodstvu, (v) so bile storjene napake pri oceni reform, ki se nanašajo na predhodno odločanje, ter (vi) Komisija ni upoštevala vseh elementov, ki so upoštevni pri oceni.
1.      Prvi del prvega tožbenega razloga: ob sprejetju izpodbijanega sklepa še niso začele veljati vse spremembe
a)      Glavna vprašanja in trditve strank
78.      Člen 3(2) sklepov o odobritvi določa, da se pogoj v zvezi z Listino šteje za izpolnjen, ko Madžarska „sprejme [navedene spremembe] in jih tudi uveljavi“.
79.      Parlament trdi, da je Komisija storila napako, ko je izpodbijani sklep sprejela, še preden se je začel uporabljati uredbo
št. 18/2023 o sistemu dodeljevanja zadev pri Kúria (vrhovno sodišče) – ki določa podrobna pravila glede vpisa in opredeljuje obveznosti sodišča v zvezi s tedensko objavo posodobitev informacij na svojem spletišču – ter člen 35 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023) – s katerim je bil
iz člena 490(1) zakonika o kazenskem postopku črtan izraz „ki se uporablja v kazenskem postopku“, v zvezi s čimer je Komisija menila, da ta pomeni oviro vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču. Navedena akta sta začela veljati 61 dni po objavi, kar pomeni 6. oziroma 13. februarja 2024.
80.      Komisija trdi, da so bile na podlagi zakona o pravosodnih reformah (zakon
X iz leta 2023)
„skoraj vse“ spremembe, zahtevane v sklepih o odobritvi, veljavne in v uporabi že 1. junija 2023. Dve spremembi, ki še nista začeli veljati, ko je sprejela izpodbijani sklep, pa sta bili po mnenju Komisije le dodatni pojasnili že izvedenih ukrepov. Madžarska vlada, ki intervenira v podporo Komisiji, trdi, da je bil namen obeh sprememb, na kateri se sklicuje Parlament, zagotoviti sprejetje dodatnih podrobnih pravil, ki so bila oblikovana in predlagana na podlagi izčrpne ocene Komisije.
81.      Nadalje, Komisija trdi, da ni mogla zahtevati dodatnih pojasnil, kot določa člen 15(4) uredbe o skupnih določbah, saj bi bilo to mogoče le v primeru negativne ocene. Dodaja, da je že dvakrat prej prosila za pojasnila, kar je že odložilo
odločanje, zato je precej prekoračila trimesečni rok iz navedene določbe.
b)      Analiza
82.      V skladu s členom 15(4) uredbe o skupnih določbah mora Komisija izvesti oceno „čim prej in najpozneje tri mesece“ po prejetju informacij ter obvestiti zadevno državo članico, ali se strinja z njeno samooceno o izpolnitvi horizontalnih omogočitvenih pogojev. Vendar če Komisija nima zadostnih informacij za sprejetje odločitve, ji nič ne preprečuje zahtevati dodatnih informacij, kot je Komisija dejansko storila že dvakrat v zadevnem postopku (glej točko 32 teh sklepnih predlogov).
83.      Drugi, tretji in četrti pododstavek člena 15(4) uredbe o skupnih določbah urejajo le postopek v primeru negativne ocene Komisije. Vendar pa navedena določba in uredba o skupnih določbah na splošno ne določata ničesar o možnostih Komisije prositi za dodatna pojasnila.
84.      Menim, da je v interesu zadevne države članice ter v interesu učinkovite in hitre izvedbe postopka, da bi morala Komisija imeti možnost zahtevati dodatna pojasnila, preden sprejme pozitivno ali negativno odločitev. Če Komisija nima zadostnih informacij, ne more sprejeti pozitivne odločitve, zato mora v interesu ustreznega izvajanja proračuna Unije sprejeti negativno odločitev. V takem primeru bi se moral celotni postopek začeti znova, pri čemer bi Komisija imela nove tri mesece za sprejetje odločitve, potem ko jo zadevna državna članica obvesti o izvedbi zahtevanih reform.
85.      V tem smislu zahteva za pojasnilo torej nujno ne podaljšuje obdobja v škodo države članice, temveč Komisiji omogoča, da hitreje sprejme pozitivno odločitev. Posledično torej in v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, prekinitev postopka do prejetja pojasnil ali do začetka veljavnosti nove zakonodaje ne pomeni kršitve pravice države članice čim prej prejeti obrazloženo oceno.
86.      To pomeni, da uredba o skupnih določbah Komisiji ni onemogočala zahtevati dodatnih pojasnil ali počakati na začetek veljavnosti zadevnih reform, preden je sprejela pozitivno odločitev.
87.      V zvezi s tem je treba spomniti, da sta se uredba
št. 18/2023 in člen 35 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023) začela uporabljati februarja 2024. Dejstvo, da je Komisija vztrajala pri vključevanju teh sprememb v zakonodajo je odraz tega, da Komisija teh sprememb ni štela zgolj za „dodatne“ temveč za nujne – in torej kot del vidikov, „ki jih je treba upoštevati“ pred sprejetjem kakršne koli pozitivne presoje.
88.      Ker se še nista uporabljala, kar je bil eden od pogojev iz sklepov o odobritvi, je Komisija kršila svojo obveznost, ko je predčasno sprejela izpodbijani sklep, ne da bi to odločitev ustrezno utemeljila.
89.      Zato predlagam, naj Sodišče potrdi prvi del prvega tožbenega razloga kot utemeljen.
2.      Drugi del prvega tožbenega razloga: napačna ocena reform v zvezi z državnim sodnim svetom
a)      Glavna vprašanja in trditve strank
90.      Komisija je v sklepih o odobritvi ugotovila, da oblikovanje državnega urada za pravosodje – ki upravlja sodišča, vodi pa ga predsednik s širokimi upravnimi pooblastili – pomeni jasno tveganje, da se bodo sprejemale samovoljne odločitve o karierah sodnikov, vključno z njihovim premeščanjem in izključitvijo s seznama sodnikov, ki obravnavajo upravne zadeve.(55) Zaradi navedenega tveganja je v členu 3(3) sklepov o odobritvi določeno, da so potrebne zakonodajne spremembe, ki bi določale močnejša pooblastila državnega sodnega sveta, da lahko ta učinkovito izvršuje svojo ustavnopravno vlogo nadzora nad državnim uradom za pravosodje. Zlasti v členu 3(3), peti odstavek, pododstavek (b), sklepov o odobritvi je določeno, da mora državni sodni svet imeti polno pravno sposobnost in proračunsko avtonomijo. Člen 3(3), peti odstavek, pododstavek (d), navedenih sklepov določa, da mora Madžarska uvesti spremembe pravil o izvolitvi sodnikov v državni sodni svet, člen 3(3), tretji odstavek, pododstavek (a), pa določa, da mora državni sodni svet imeti pristojnost za izdajanje zavezujočih mnenj o predpisih, ki se nanašajo na sistem točk za oceno vlog za sodniške položaje.
91.      Madžarska je za izpolnitev navedenih zahtev sprejela člen 45 zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023), s katerim je okrepila upravno in finančno neodvisnost državnega sodnega sveta.(56) Vendar pa je bilo v navedeni spremembi določeno, da bo v devetih mesecih po njenem začetku veljavnosti proračunske naloge državnega sodnega sveta začasno opravljal državni urad za pravosodje (v nadaljevanju: začasno obdobje). Navedeno obdobje se je končalo 1. marca 2024, po sprejetju izpodbijanega sklepa.
92.      Parlament meni, da je bila ocena Komisije o navedenih treh reformah napačna. Glede pravne sposobnosti in finančne avtonomije državnega sodnega sveta meni, da je bil izpodbijani sklep sprejet prezgodaj. Glede novih pravil o izvolitvi članov državnega sodnega sveta, ki bi morala začeti veljati šele januarja 2024, Parlament podobno meni, da Komisija ni mogla sprejeti izpodbijanega sklepa pred začetkom veljavnosti navedenih pravil. Glede zavezujočega mnenja o sistemu točk Parlament meni, da zakon ne zahteva nadomestitve obstoječega sistema točk v določenem roku, kar pomeni, da bi bilo mogoče sedanji sistem obdržati nedoločeno dolgo.
93.      Komisija, ki ji v tem pritrjuje Madžarska, trdi, da so bile z zakonom o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023), ki je začel veljati pred sprejetjem izpodbijanega sklepa, uvedene potrebne reforme, ki so bile osredotočene na dodelitev več pristojnosti državnemu sodnemu svetu nad državnim uradom za pravosodje. Devetmesečno začasno obdobje se je nanašalo le na vprašanja upravljanja in organizacije, kar ni preprečevalo državnemu sodnemu svetu izvrševati svojih novih pristojnosti nad državnim uradom za pravosodje. Zahteve glede izvolitve članov državnega sodnega sveta so bile le obrobne, v vsakem primeru pa Komisija ni imela nobenega razloga za domnevo, da sposobnost in neodvisnost državnega sodnega sveta temu ne bi omogočali izvrševanja potrebnih funkcij nadzora nad državnim uradom za pravosodje. Nazadnje, Komisija meni, da dejstvo, da ni bil določen rok za spremembo sistema točk, ne pomeni napake glede pogoja v zvezi z Listino, zato tega ni opredelila kot zahtevo v sklepih o odobritvi.
b)      Analiza
94.      Prvi dve trditvi Parlamenta se nanašata na to, da je bil izpodbijani sklep sprejet prezgodaj. V skladu s svojim predlogom v zvezi s prvim delom prvega tožbenega razloga ter ker Komisija v izpodbijanem sklepu ni obrazložila, zakaj ni počakala, da navedene reforme začnejo veljati oziroma se uporabljati, Sodišču predlagam, naj ugotovi, da je Komisija storila napačno uporabila pravo.
95.      V zvezi z zavezujočim mnenjem o urejanju sistema točk se strinjam s Komisijo, da v sklepih o odobritvi ni bila zahtevana takojšnja reforma navedenega sistema, ampak je bilo zahtevano le, da se državnemu sodnemu svetu podeli pristojnost izdajanja zavezujočih mnenj v zvezi z morebitnimi reformami navedenega sistema. Ker navedeni vidik sklepov o odobritvi po njihovem sprejetju ni bil izpodbijan, Sodišču predlagam, naj zavrne ta element drugega dela prvega tožbenega razloga Parlamenta.
96.      Na podlagi zgoraj navedenega predlagam, naj Sodišče sprejme drugi del prvega tožbenega razloga kot delno utemeljen.
3.      Tretji del prvega tožbenega razloga: napačna ocena reform glede neodvisnosti Kúria (vrhovno sodišče)
a)      Glavna vprašanja in trditve strank
97.      Komisija je v sklepih o odobritvi ugotovila, da obsežne pristojnosti odločanja po prosti presoji, ki jih ima predsednik Kúria (vrhovno sodišče) glede imenovanja sodnikov na vodstvene položaje in dodeljevanje zadev, močno vplivajo na neodvisnost sodstva.(57) Zato je bilo v členu 3(4) sklepov o odobritvi določeno, da je treba sprejeti več sprememb pravil o izvolitvi predsednika Kúria (vrhovno sodišče)(58) in o sistemu dodeljevanja zadev pri navedenem sodišču.(59)
98.      V zvezi z izvolitvijo predsednika Kúria (vrhovno sodišče) Parlament trdi, da Komisija pred sprejetjem izpodbijanega sklepa ni ustrezno ocenila možnosti, da sedanji predsednik Kúria (vrhovno sodišče) ostane na položaju nedoločeno dolgo, in sicer na podlagi odločitve enotretjinske manjšine Országgyűlés (narodna skupščina).(60)
99.      V zvezi s sistemom dodeljevanja zadev Parlament našteva štiri ugovore. Prvič, člen 18 zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023)(61) ne določa popolne avtomatizacije dodeljevanja zadev senatom brez človeškega posega, to pa je postopek, ki pred sprejetjem izpodbijanega sklepa še ni bil izveden. Nadalje, oktobra 2023 je Komisija od Madžarske zahtevala, naj predloži pisno potrditev neodvisnega forenzičnega strokovnjaka ali drugega strokovnjaka z enakovrednega področja, da se elektronsko vloženim zadevam dodeli številka zadeve brez človeškega posega. Tako strokovno poročilo do sprejetja izpodbijanega sklepa ni bilo predloženo. Drugič, Parlament trdi, da sistem ni dovolj pregleden, saj poročila, ki jih Kúria (vrhovno sodišče) vsak teden objavlja na svojem spletišču, vsebujejo nepopolne podatke, prav tako navedeno sodišče ne predvideva objave obrazložitev dodelitve posamezne zadeve drugemu senatu. Če je uporabljena izjema, je edina objavljena obrazložitev navedba pravne določbe, ki je bila v zadevi uporabljena. Parlament nadalje trdi, da kadar so zadeve predodeljene zaradi prevelike delovne obremenitve, ni mogoče preveriti, ali je prvotni senat dejansko imel preveliko delovno obremenitev. Nadalje, sistem dodeljevanja zadev bi moral v primeru uporabe izjeme omogočati, da se taka odločitev zapiše v spis, da je lahko posledično na voljo strankam. Pri tem Parlament navaja, da ni jasno, ali se taki zapisi sploh beležijo, oziroma, če se, ali vsebujejo dovolj podatkov, da lahko stranke presodijo, ali je bila izjema uporabljena v skladu s splošnimi pravili. Tretjič, od 1. januarja 2024 so pravila o dodeljevanju zadev omogočala vzpostavitev novih senatov, pristojnih za obravnavo zadev v zvezi z volitvami, in sicer v okviru parlamentarnih in lokalnih volitev leta 2024.(62) Parlament trdi, da ni na voljo nobenih informacij o sestavi navedenih senatov. Četrtič, Parlament trdi, da Komisija v sklepih o odobritvi ni upoštevala dejstva, da lahko nastanejo težave s sistemom vodenja zadev pri nižjih sodiščih, kot je bilo opozorjeno v poročilu o stanju pravne države za leto 2023.(63)
100. Komisija ob podpori Madžarske trdi, da sklepi o odobritvi ne vsebujejo zahteve glede predčasne odstranitve predsednika Kúria (vrhovno sodišče), v vsakem primeru pa se njegov mandat izteče leta 2028. V zvezi s sistemom dodeljevanja zadev Komisija trdi, da je Madžarska izpolnila vse zahteve iz sklepov o odobritvi, zahteva glede odprave vseh človeških posegov pa ni bila vključena v sklepe o odobritvi. V navedenih sklepih je bila le zahteva, da se oštevilčenje elektronsko vloženih zadev opravi brez človeškega posega. Nadalje, iz dnevniških datotek tedenskih objav na spletišču navedenega sodišča izhaja, da se elektronsko vloženim zadevam dodeli številka zadeve glede na vrstni red vložitve ter da so zadeve dodeljene senatom po istem vrstnem redu. Nadalje, v primeru uporabe specifične izjeme so stranke obveščene o razlogih za uporabo navedene izjeme. V zvezi z izjemo glede delovne obremenitve Komisija trdi, da je na podlagi sklepov o odobritvi treba zagotoviti objektivne podatke, kar je bilo storjeno, saj je bila državnemu sodnemu svetu dodeljena pristojnost izdaje zavezujočih mnenj o podatkovnih listih in načinih presoje delovne obremenitve sodnikov. Nadalje, Komisija trdi, da v času sprejetja izpodbijanega sklepa ni mogla vedeti za možnost vzpostavitve novih senatov v okviru sistema dodeljevanja zadev, saj je bilo to omogočeno šele s 1. januarjem 2024. Nazadnje, Komisija se strinja, da so potrebne določene izboljšave v sistemu nižjih sodišč, vendar te zahteve ni vključila v sklepe o odobritvi, saj je menila, da zadošča, če se osredotoči na ustrezno delovanje Kúria (vrhovno sodišče), kar je najpomembnejši element za zaščito finančnih interesov Unije v okviru zadevnih programov.
b)      Analiza
101. S členom 36(1) zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023)(64) je Madžarska sprejela spremembe, ki jih je Komisija zahtevala v sklepih o odobritvi. V navedenih spremembah ni bilo zahteve po odstranitvi sedanjega predsednika Kúria (vrhovno sodišče), česar Komisija v nobenem primeru ne more zahtevati, saj bi bilo to v nasprotju z načelom neodstavljivosti, ki velja v pravu Unije.(65) Menim, da je dejstvo, da bi lahko sedanji predsednik ostal na položaju nedoločeno dolgo, če v Országgyűlés (narodna skupščina) ne bi bila dosežena potrebna večina za imenovanje novega, nedvomno hipotetično in na tej podlagi ni mogoče ugotoviti, da je Komisija storila napako pri presoji – s tem, da je ugotovila, da je nova zakonodaja izpolnjevala zahteve iz Listine – ki bi upravičevala razglasitev izpodbijanega sklepa za ničnega. Zlasti, ker v sklepih o odobritvi ni bilo določeno, da se mora spremeniti sistem izvolitve predsednika Kúria (vrhovno sodišče) v Országgyűlés (narodna skupščina).
102. Posledično menim, da bi moralo Sodišče zavrniti navedeno trditev Parlamenta.
103. V zvezi z avtomatizacijo dodeljevanja zadev velja, da je Madžarska s sprejetjem člena 18 zakona o pravosodnih reformah
(zakon X iz leta 2023)(66) izpolnila zahtevo Komisije iz sklepov o odobritvi. Vendar pa Madžarska pred sprejetjem izpodbijanega sklepa ni predložila poročila neodvisnega strokovnjaka, iz katerega bi izhajalo, da je zadevam, vloženim elektronsko, dejansko dodeljena številka zadeve brez človeškega posega, kar je bil pogoj, pri katerem je Komisija vztrajala. Komisija v izpodbijanem sklepu ni navedla nobenih razlogov, zakaj ni vztrajala pri izpolnitvi navedene zahteve.(67)
104. Posledično menim, da bi moralo Sodišče sprejeti trditev Parlamenta kot utemeljeno.
105. V zvezi s preglednostjo sistema dodeljevanja zadev velja, da je Madžarska zagotovila spremembe zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023) s sprejetjem uredbe 18/2023, ki se na dan, ko je Komisija sprejela izpodbijani sklep, še ni začel uporabljati (kot je bilo že navedeno v povezavi s prvim delom prvega tožbenega razloga). Posledično torej Komisija ni mogla razumno ugotoviti, da so bile zahteve iz sklepov o odobritvi izpolnjene.
106. Nadalje, Parlament trdi, da so se nova pravila o sistemu dodeljevanja zadev začela uporabljati 1. januarja 2024 in so nadomestila pravila iz decembra 2023, vključujejo pa vzpostavitev novih senatov za obravnavo zadev v zvezi z volitvami v okviru parlamentarnih in lokalnih volitev leta 2024. Komisija trdi, da za spremembe ni vedela, vendar iz njenih izmenjav z Madžarsko izhaja, da je bila Komisija o njih obveščena. Vedela je tudi, da bodo navedene spremembe sistema dodeljevanja zadev začele veljati šele ob naslednji spremembi sistema dodeljevanja zadev pri Kúria (vrhovno sodišče), za katerega je bilo predvideno, da bo začel veljati po sprejetju izpodbijanega sklepa. Obstajali so torej objektivni pokazatelji, da je Komisija vedela, da se bo sistem dodeljevanja zadev razlikoval od tistega, ki ga je zahtevala, vendar je kljub temu pohitela s pozitivno oceno, ne da bi preverila, ali se uporablja ustrezni sistem, oziroma vsaj obrazložila, zakaj je tako odstopanje sprejemljivo.
107. Posledično predlagam, naj Sodišče sprejme navedeni dve trditvi Parlamenta.
108. Nazadnje, ker Komisija ni vključila nobenih zahtev glede vodenja zadev pri nižjih sodiščih, Madžarska ni bila zavezana izvesti takih reform na podlagi uredbe o skupnih določbah.
109. To trditev parlamenta je treba zato zavrniti.
110. Na podlagi navedenega predlagam, naj Sodišče delno sprejme
tretji del prvega tožbenega razloga kot utemeljen.
4.      Četrti del prvega tožbenega razloga: napačna ocena reform v zvezi z imenovanjem sodnikov
a)      Glavna vprašanja in trditve strank
111. V skladu s členom 3(4) sklepov o odobritvi mora Madžarska med drugim odpraviti možnost imenovanja članov Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) za člane Kúria (vrhovno sodišče) brez upoštevanja običajnega postopka prijave.
112. Parlament Komisiji očita, da od Madžarske ni zahtevala odprave možnosti, da člani Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), ki so na tem sodišču opravljali svoje dolžnosti še pred pravosodnimi reformami, uvedenimi s členom 59 zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023), nadaljujejo kariero kot redni sodniki pri pritožbenih sodiščih po svoji izbiri. Hkrati velja, da člani Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), ki so bili imenovani po začetku veljavnosti zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023), ne morejo biti prerazporejeni na pritožbena sodišča, čeprav so tisti, ki so že bili člani ustavnega sodišča pred sprejetjem zakona, lahko.
113. Komisija ob podpori Madžarske trdi, da se je pri oceni osredotočala na postopek imenovanja sodnikov Kúria (vrhovno sodišče) in ne članov Alkotmánybíróság (ustavno sodišče). Nadalje trdi, da možnost, da člani ustavnega sodišča brez predhodnih izkušenj v sodstvu nadaljujejo kariero pri pritožbenih sodiščih, pri čemer jim ni treba opraviti običajnega postopka imenovanja v sodstvu, ni take narave, da bi lahko spodkopavala neodvisnost sodstva na Madžarskem.
b)      Analiza
114. Menim, da je Madžarska le delno izvedla reforme, ki jih je zahtevala Komisija, saj se nova pravila uporabljajo le za prihodnje člane
Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), ne pa za tiste, ki so že člani ustavnega sodišča. Posledično bi morala Komisija torej zagotoviti, da Madžarska v celoti izpolni zahteve, ki jih je Komisija določila navedeni državi članici v sklepih o odobritvi, pri čemer menim, da je bil namen, da se navedene zahteve enako uporabljajo za vse člane Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), sedanje in prihodnje, ki bodo to šele postali po začetku veljavnosti upoštevne določbe zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023).
115. Posledično menim, da Komisija ni uporabila te zahteve, naložene Madžarski, zato predlagam, naj Sodišče potrdi četrti del prvega tožbenega razloga kot utemeljen.
5.      Peti del prvega tožbenega razloga: napačna ocena reform v zvezi s predhodnim odločanjem
a)      Glavna vprašanja in trditve strank
116. V skladu s členom 3(2), točka (c), sklepov o odobritvi, mora Madžarska spremeniti člen 666 in naslednje zakonika o kazenskem postopku (člen 3(2), točka (c)(i)) tako, da odpravi možnost, da Kúria (vrhovno sodišče) preverja zakonitost odločbe sodnika na nižji stopnji glede vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču, ter (na podlagi člena 3(2), točka (c)(ii)) spremeniti člen 490 navedenega zakonika, ki se nanaša na prekinitev odločanja v postopku, da se odpravijo vse ovire, ki sodišču preprečujejo vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU.
117. Parlament trdi, da reforme, uvedene s členoma 63(68) in 64(69) zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023) izrecno ne odpravljajo precedenčne odločbe Kúria (vrhovno sodišče) št. Bt.III.838/2019/11, glede katere je Sodišče ugotovilo, da je v nasprotju s pravom Unije(70) in da bi lahko negativno vplivala na sodnike, ki odločajo o tem, ali vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču. V podporo tej trditvi se Parlament sklicuje na člen 3 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023), ki Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) omogoča predložiti mnenje Sodišču v okviru postopka predhodnega odločanja glede vprašanj, kot so nacionalna identiteta, varnost in suverenost. Parlament meni, da je mogoče navedeno spremembo ob upoštevanju zakona o zaščiti nacionalne suverenosti (zakon LXXXVIII
iz leta 2023), ki je bil sprejet na istem zasedanju Országgyűlés (narodna skupščina), razumeti kot sporočilo rednim sodnikom, da o navedenih vprašanjih odloča Alkotmánybíróság (ustavno sodišče), kar lahko negativno vpliva na sodnike, ki se odločajo, ali naj vložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe o zadevnih vprašanjih. Poleg tega Parlament trdi, da se tisti deli reform, katerih namen je bil odpraviti ovire za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe – zlasti del, ki se nanaša na črtanje fraze „ki se uporablja v kazenskem postopku“ iz člena 490(1) zakonika o kazenskem postopku – še niso uporabljali, ko je bil sprejet izpodbijani sklep, saj so bili uvedeni šele s členom 35 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023), ki je začel veljati leta 2024.
118. Komisija ob podpori Madžarske trdi, da so bili vsi dvomi glede predhodnega odločanja, na katere se sklicuje tožeča stranka, odpravljeni že z zakonodajnimi spremembami, ki so začele veljati 1. junija 2023, ko sta bila sprejeta člena 63 in 64 zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023). Komisija tudi trdi, da na podlagi navedenih zakonodajnih reform in sodbe Sodišča v zadevi IS (Nezakonitost predložitvene odločbe) ni mogoče trditi, da bo odločba Kúria (ustavno sodišče) št. Bt.III.838/2019/11 še vedno imela negativen vpliv na sodnike. Madžarska je torej v ta namen, da se odpravijo vsi razumni dvomi, sprejela člen 35 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023), s katerim je črtala frazo „ki se uporablja v kazenskem postopku“ iz člena 490(1) zakonika o kazenskem postopku. Čeprav je navedena sprememba začela veljati po sprejetju izpodbijanega sklepa, je Komisija prepričana, da so bile glavne ovire postopku predhodnega odločanja, uvedene s precedenčno odločbo Kúria (ustavno sodišče), že odpravljene s členoma 63 in 64 zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023), čemur Parlament ni oporekal. V zvezi s poznejšo odpravo potencialno zavajajoč fraze iz zakonika o kazenskem postopku na podlagi člena 35 zakona o spremembi zakonov o univerzah
(zakon LXXXV iz leta 2023) pa Komisija pojasnjuje, da je že iz obrazložitvenega memoranduma k navedenemu zakoniku jasno izhajalo, da je mogoče Sodišču predložiti katero koli vprašanje.(71) Nazadnje, Komisija trdi, da Parlament ni dokazal, kaj v zakonodajnih spremembah, ki Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) omogočajo predložiti mnenje o razlagi Sodišču, nacionalnim sodnikom preprečuje vložiti predlog pri Sodišču.
b)      Analiza
119. Menim, da s členom 63 zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023) niso bile povsem odpravljene ovire glede vložitve predloga za predhodno odločanje, saj je Madžarska zato pozneje sprejela člen 35 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023), s katerim je črtala izraz
„ki se uporablja v kazenskem postopku“. Zato Parlament pravilno trdi, da potrebna zakonodajna reforma ob sprejetju izpodbijanega sklepa še ni bila uvedena. Vendar pa bi bilo načeloma mogoče sprejeti tudi pojasnilo Komisije, da so bili njeni glavni pomisleki glede predhodnega odločanja že odpravljeni z drugimi reformami Madžarske in da je bilo sprejetje člena 35 – ki ob sprejetju izpodbijanega sklepa še ni začel veljati – zgolj dodatni popravek potencialno zavajajočega besedila zakonika o kazenskem postopku. Vendar pa Komisija v izpodbijanem sklepu ni podala nobene utemeljitve, zakaj ni počakala na začetek veljavnosti zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023), preden je sprejela izpodbijani sklep.
120. Zato menim, da so trditve Parlamenta utemeljene.
121. Nadalje, Madžarska je s sprejetjem člena 3 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023) omogočila, da Alkotmánybíróság (ustavno sodišče) izda mnenje o vprašanjih nacionalne suverenosti, če se tako vprašanje postavi v okviru predhodnega odločanja pri Sodišču. Komisija je vedela za navedeno spremembo, ki je začela veljati 14. decembra 2023, torej dan po sprejetju izpodbijanega sklepa. Na dan sprejetja izpodbijanega sklepa ni bil jasen namen ali način, na katerega bo ustavno sodišče uporabljalo navedeno novo pristojnost izdajanja mnenj o vprašanjih, ki se nanašajo na nacionalno suverenost in tudi danes še nista jasna. Na podlagi tega, in kot trdi Parlament, velja, da lahko taka določba dejansko negativno vpliva na nacionalne sodnike ter jih odvrača od vložitve predloga pri Sodišču, kadar menijo, da bi bila vložitev takšnega predloga potrebna za odločanje o sporih, ki se nanašajo na uporabo prava Unije.
122. Komisija torej ni mogla dati pozitivne ocene madžarski zakonodajni reformi, ne da bi ugotovila dejanski učinek navedenega novega pravila.
123. Na podlagi navedenega predlagam, naj Sodišče sprejme
peti del prvega tožbenega razloga kot utemeljen.
6.      Šesti del prvega tožbenega razloga: pri oceni Komisije niso bili upoštevani relevantni elementi
a)      Glavna vprašanja in trditve strank
124. Parlament trdi, da je Komisija svojo oceno omejila le na seznam pogojev iz sklepov o odobritvi, pri tem pa ni upoštevala drugih pomembnih dogodkov, ki so nastopili med sprejetjem sklepov o odobritvi in sprejetjem izpodbijanega sklepa. Parlament zlasti trdi, da ni dokazov, da je Komisija upoštevala madžarski zakon o zaščiti nacionalne suverenosti (zakon LXXXVIII
iz leta 2023),(72) ki po njegovem mnenju krši ustavne pristojnosti državnih institucij, vključno s sodišči, saj se na njegovi podlagi ustanavlja urad za zaščito nacionalne suverenosti (v nadaljevanju: urad)(73) s širokimi pooblastili za preiskovanje kakršne koli dejavnosti, za katero meni, da je v nasprotju z nacionalno suverenostjo. Člen 8(2) tega zakona opredeljuje preiskave navedenega urada kot neupravne, zato jih ni mogoče izpodbijati pred upravnimi sodišči. Poleg tega njegovih ugotovitev ali poročil ni mogoče preverjati v nobenem sodnem postopku. Parlament zato trdi, da bi morala Komisija pridobiti zagotovila, preden je izdala pozitivno oceno. Nadalje, Parlament trdi, da Komisija pri oceni ni upoštevala pomislekov, ki so nastali v okviru evropskega semestra in mehanizma pravne države za leto 2023, torej po sprejetju sklepov o odobritvi. Nazadnje, Parlament nadalje trdi, da pri oceni ni upoštevala dejstva, da so bile reforme pravosodja sprejete brez ustreznega posvetovanja z deležniki.
125. Komisija ob podpori Madžarske trdi, da pomisleki Parlamenta niso upoštevni, saj ne pomenijo, da sprejete spremembe ne zagotavljajo potrebnih varovalk za zagotovitev skladnosti z Listino v zvezi z uporabo sredstev Unije. Poleg tega Komisija trdi, da Parlament ni dokazal, da je zakon zaščiti nacionalne suverenosti (zakon LXXXVIII
iz leta 2023) kakor koli povezan z vprašanjem neodvisnosti sodstva na Madžarskem. Poleg tega Komisija trdi, da Parlament ni opredelil novih pomanjkljivosti, na katere je bilo opozorjeno v okviru Evropskega semestra in mehanizma pravne države za leto 2023, ter ni pojasnil, kako jih je mogoče šteti za sistemske in dovolj resne za ugotovitev, da pogoj v zvezi z Listino ni bil izpolnjen. Nazadnje, Komisija trdi, da na podlagi dejstva, da so bile reforme pravosodja izvedene brez ustreznega posvetovanja z deležniki, pravno ni mogoče oceniti, da pogoj v zvezi z Listino ni bil izpolnjen.
126. Madžarska vlada kot intervenientka trdi, da posvetovanje z deležniki ni bilo med zahtevami iz sklepov o odobritvi, zato tudi ni zagotovila dokazila o takem posvetovanju v svoji samooceni. Kljub temu pa je bil osnutek zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023) predložen v družbeno posvetovanje med 18. januarjem in 3. februarjem 2023, Madžarska pa je Komisijo obvestila o prejetih pisnih mnenjih ter opravila ustna posvetovanja s predstavniki organizacij, vključno s civilno družbo.
b)      Analiza
127. Komisija je leta 2023 vedela za sprejetje zakona o zaščiti nacionalne suverenosti (zakon LXXXVIII
iz leta 2023), kot je bilo potrjeno na obravnavi.(74) Vendar pa Komisija trdi, da ob sprejetju izpodbijanega sklepa ni imela dokazov, iz katerih bi izhajalo, da bi navedeni zakon lahko spodkopaval učinkovitost mehanizmov, namenjenih zagotavljanju skladnosti z Listino na Madžarskem. V izpodbijanem sklepu ni nobenega dokaza, da je Komisija navedeni zakon upoštevala, prav tako ni pojasnjeno, na podlagi česa je ugotovila, da navedeni zakonodajni dogodki ne spodkopavajo ali ovirajo ciljev reform, ki jih je Madžarska sprejela po izdaji sklepov o odobritvi.
128. Menim, da bi Komisija morala vsaj zahtevati pojasnila od Madžarske, da se prepriča o morebitnih posledicah navedenega zakona. Kot je bilo že navedeno zgoraj (glej točko 75 teh sklepnih predlogov), Komisija ne more spregledati dogodkov, ki bi lahko vplivali na cilje reform, ki jih je določila v sklepih o odobritvi. Četudi torej ni mogoče opredeliti novih pogojev, bi Komisija morala preveriti, da Madžarska v okviru izpolnjevanja pogojev iz sklepov o odobritvi ne more sprejeti druge zakonodaje, ki bi lahko spodkopala učinke sprejetih reform.
129. Posledično predlagam, naj Sodišče potrdi to trditev Parlamenta.
130. Glede trditev Parlamenta, da je Komisija pri oceni ni upoštevala pomislekov, izraženih v okviru evropskega semestra in mehanizma pravne države za leto 2023, se strinjam s Komisijo, da Parlament ni natančno opredelil, katerih pomislekov naj Komisija ne bi upoštevala (pomisleki glede mehanizma dodeljevanja zadev pri nižjih sodiščih so bili že obravnavani v točki 97 teh sklepnih predlogov).
131. Glede posvetovanja z deležniki je res, da Komisija te zahteve ni vključila v sklepe o odobritvi.(75) Hkrati Madžarska v okviru svojih navedb trdi, da je zahtevana posvetovanja z deležniki za zakon o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023) opravila v skladu z načrtom za okrevanje in odpornost. Komisija in Parlament tej trditvi nista oporekala.
132. Na podlagi navedenega predlagam, naj Sodišče delno sprejme šesti del prvega tožbenega razloga, torej le glede zakona zaščiti nacionalne suverenosti (zakon LXXXVIII iz leta 2023).
C.      Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve s strani Komisije
1.      Glavna vprašanja in trditve strank
133. Parlament v okviru drugega tožbenega razloga trdi, da je Komisija kršila obveznost obrazložitve, kot je določena v členu 296 PDEU, saj so v izpodbijanem sklepu zgolj naštete spremembe, ki jih je Madžarska sprejela, ne vsebuje pa nobenih vsebinskih pojasnil, ki bi bralcu omogočala razumeti razloge za izdano pozitivno oceno. Poleg tega Parlament trdi, da odgovorna uporaba proračuna Unije temelji na načelu medsebojnega zaupanja med državami članicami, to zaupanje pa je kršeno, če Komisija sprosti sredstva, ne da bi navedla ustrezne razloge, s katerimi bi svojo odločitev utemeljila drugim institucijam Unije, državam članicam in državljanom Unije.
134. Komisija, ob podpori Madžarske, trdi, da Parlament ni uporabil ustreznega pravnega standarda in ni ustrezno preučil sodne prakse o obveznosti obrazložitve. V skladu z navedeno sodno prakso je treba zahtevo glede obrazložitve presojati glede na okoliščine vsake zadeve, pri čemer mora obrazložitev jasno in nedvoumno razkriti razloge za sprejetje izpodbijane odločitve ali ukrepa.(76) Vendar pa, če je bila zadevna stranka močno vključena v postopek, v katerem je bila sprejeta izpodbijana odločitev, in zato pozna razloge, na podlagi katerih jo je institucija sprejela, se obveznost obrazložitve močno zmanjša.(77) V zvezi s tem Komisija pojasnjuje, da izpodbijani sklep pomeni njen odgovor Madžarski glede utemeljitev zakonodajnih reform, ki so bile sprejete na podlagi sklepov o odobritvi. Kadar odločitev torej temelji na predhodnem obsežnem dialogu z osebo, na katero se odločitev nanaša, zadošča, če so v zadevni odločitvi navedene glavne točke glede dejanskega stanja in prava, ki so upoštevne za izdajo pozitivne ocene. Nadalje, le če se ne strinja z oceno zadevne države članice glede skladnosti njenih sprejetih ukrepov z omogočitvenimi pogoji, mora Komisija pojasniti svojo oceno v skladu s členom 15(4), drugi pododstavek, uredbe o skupnih določbah.
2.      Analiza
135. Kakšne vrste obrazložitev mora Komisija zagotoviti v sklepu, s katerim odpravi začasno ustavitev izplačil iz proračuna, v zvezi s čimer je predhodno opredelila določene pogoje in na koga mora biti ta sklep naslovljen?
136. Ena od funkcij obveznosti obrazložitve na podlagi člena 296 PDEU je omogočiti sodni nadzor. V ustaljeni sodni praksi je Sodišče pojasnilo, da mora biti „[…] obrazložitev, ki se zahteva s členom 296, drugi odstavek, PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta, iz nje pa mora biti jasno in nedvoumno razvidno razlogovanje institucije, ki je avtor tega akta, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor“.(78)
137. Iz tega torej sledi, da namen obrazložitve ni le omogočiti Sodišču opraviti sodni nadzor, ampak tudi omogočiti morebitnim tožečim strankam sprejeti odločitev, ali naj zadevo sploh predložijo Sodišču.
138. Komisija svojo obrambo gradi zgolj na dejstvu, da obrazložitev zadošča Madžarski, da razume izdani sklep. Vendar pa mora obrazložitev, tudi če ni treba, da je zelo podrobna, zadostiti tudi interesom, ki bi jih lahko v zvezi s tem sklepom imeli drugi subjekti, čeprav niso njegovi naslovniki. To še zlasti velja v obravnavani zadevi glede utemeljitve, zakaj se je Komisija kljub še neizpolnjenim zahtevam odločila sprostiti sredstva iz proračuna Unije.
139. V izpodbijanem sklepu so bile zgolj naštete zahteve iz sklepov o odobritvi ter reforme, ki jih je Madžarska sprejela za izpolnitev navedenih zahtev, ni pa bilo navedenih niti zahtev, ki niso bile izpolnjene ob sprejetju izpodbijanega sklepa, niti dogodkov, ki so se zgodili v vmesnem času. Komisija torej nikakor ni pojasnila, zakaj se neizpolnjene zahteve ne štejejo več za ovire sprostitvi sredstev iz proračuna Unije. Ne gre torej za to, da obrazložitev ni zadoščala za izpodbijanje njene vsebine, ampak obrazložitve dejansko ni bilo in je bil zato kršen člen 296 PDEU.
140. Na podlagi navedenega menim, da Komisija v izpodbijanem sklepu ni bilo potrebne obrazložitve Komisije zato Sodišču predlagam, naj sprejme drugi tožbeni razlog Parlamenta.
D.      Tretji tožbeni razlog: zloraba pooblastil s strani Komisije
1.      Glavna vprašanja in trditve strank
141. Parlament trdi, da čeprav ni mogel preučiti izmenjave
med Komisijo in Madžarsko iz obdobja med 11. in 13. decembrom 2023, iz razpoložljivih indicev izhaja, da je Komisija zlorabila svoja pooblastila, ko je izdala pozitivno oceno pogoja v zvezi z Listino. Parlament trdi, da je bila navedena pozitivna ocena izdana v zameno za odločitev, da madžarski premier zapusti zasedanje Evropskega Sveta dne 14. in 15. decembra 2023, s čimer je preostalim članicam omogočil sprejetje odločitve o začetku pristopnih pogajanj z Ukrajino. Razpoložljivi dokazi vključujejo dejstvo, da je premier večkrat povezoval temi financiranja Ukrajine z zadržanjem sredstev Unije za Madžarsko, objave na družbenih medijih, iz katerih izhaja, da je pred glasovanjem zapustil prostor, izjave člana Komisije, dejstvo, da je bil sklep sestavljen zgolj v angleščini, in izplačilo Madžarski 27. decembra 2023 – kar je dan, ko Komisija ne dela. Nazadnje, Parlament trdi, da Komisija ni bila z ničemer zavezana izdati svoje ocene do navedenega datuma in da v izpodbijanem sklepu ni pojasnjeno, zakaj ni počakala na začetek uporabe zahtevanih reform.
142. Komisija ob podpori Madžarske trdi, da Parlament ni dokazal, da izpodbijani sklep odstopa od ciljev, ki upravičujejo pooblastila Komisije. Nadalje trdi, da je morala upoštevati trimesečni rok, ki je začel teči 18. julija 2023 in ki je bil dvakrat prekinjen, ponovno pa je začel teči šele, ko je Madžarska predložila pojasnila; posledično se je rok iztekel pred koncem navedenega koledarskega leta. Dejstvo, da je bil sklep sprejet deset delovnih dni pred navedenim rokom, po mnenju Komisije ne pomeni, da je pohitela z izvedbo postopka, saj je spis obravnavala skoraj pet mesecev, kar znatno presega trimesečni rok in določbe iz člena 15(4) uredba o skupnih določbah, v katerih je določeno, da mora biti ocena izdana „čim prej in najpozneje tri mesece“ po prejetju samo-ocene države članice. Komisija posledično trdi, da je ravnala skladno s členom 15(4) uredbe o skupnih določbah. Nazadnje, interna odločitev, da lahko generalni direktor pošlje dopis, je bila sprejeta v okviru pisnega postopka, dejstvo, da je bilo besedilo zgolj v angleščini v skladu s pristojnostmi predsednika na podlagi Poslovnika Komisije, poleg tega pa je bil priloženi dopis pozneje preveden v madžarščino.
2.      Analiza
143. Sodišče je v svoji sodni praksi večkrat ugotovilo, da gre „[…] za akt, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, le kadar je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih indicev mogoče sklepati, da je bil njegov izključni ali vsaj odločilni namen doseči drugačne cilje od tistih, ki jih navaja, ali izogniti se postopku, ki je za obravnavanje okoliščin predmetne zadeve posebej določen s Pogodbo“.(79)
144. Na podlagi tega, da so bila sredstva sproščena, ko vse dejanske zahteve še niso bile izpolnjene – torej prezgodaj – in da je do tega prišlo brez kakršnih koli pojasnil, bi se lahko razumna oseba vprašala o resničnih razlogih ki so podlaga za izpodbijani sklep. Vendar pa se domneve ali „indici“, kot jih opredeljuje Parlament, da so bila sredstva Unije dejansko izplačana Madžarski v zameno za politične usluge, večinoma temeljijo na objavah na družbenih medijih, intervjujih in časopisnih poročilih. Menim, da ti ne zadoščajo kot dokaz, da je Komisija sprejela izpodbijani sklep zgolj oziroma predvsem z namenom doseči kak drug cilj razen ugotoviti, da je Madžarska izvedla zahtevane zakonodajne reforme glede neodvisnosti sodstva – kar je bil pogoj, na podlagi katerega bi lahko prejela izplačila sredstev na podlagi uredbe o skupnih določbah.
145. Ker ima torej Sodišče v zvezi s trditvami o zlorabi pooblastil stroge zahteve glede dokazov,(80) predlagam, naj Sodišče zavrne tretji tožbeni razlog kot neutemeljen.
VI.    Stroški
146. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
147. Ker je Evropski parlament predlagal, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, slednja pa v zadevi ni uspela, je treba Komisiji naložiti plačilo stroškov Parlamenta.
148. V skladu s členom 140(1) Poslovnika Madžarska kot intervenientka nosi svoje stroške.
VII. Predlog
149. Na podlagi zgoraj navedenega predlagam, naj Sodišče:
–        razveljavi Izvedbeni sklep Komisije C(2023) 9014 z dne 13. decembra 2023 o odobritvi in podpisu ocene Komisije, v skladu s členom 15(4) Uredbe (EU) 2021/1060, o izpolnitvi horizontalnega omogočitvenega pogoja „3. Dejanska uporaba in izvajanje Listine o temeljnih pravicah“, kar zadeva pomanjkljivosti glede neodvisnosti sodstva na Madžarskem;
–        Evropski komisiji naloži, naj poleg svojih stroškov nosi stroške, ki jih je priglasil Evropski parlament;
–        naloži Madžarski, naj nosi svoje stroške.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      Uredba (EU) 2021/1060 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. junija 2021 o določitvi skupnih določb o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu plus, Kohezijskem skladu, Skladu za pravični prehod in Evropskem skladu za pomorstvo, ribištvo in akvakulturo ter finančnih pravil zanje in za Sklad za azil, migracije in vključevanje, Sklad za notranjo varnost in Instrument za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko (UL 2021, L 231, str. 159).
3      Commission Decision of 13 December 2023 on the approval and signature of the Commission assessment, in accordance with Article 15(4) of Regulation (EU) 2021/1060, of the fulfilment of the horizontal enabling condition ‘3. Effective application and implementation of the Charter of Fundamental Rights’ with regard to the deficiencies in judicial independence in Hungary (Izvedbeni sklep Komisije z dne 13. decembra 2023 o odobritvi in podpisu ocene Komisije, v skladu s členom 15(4) Uredbe (EU) 2021/1060, o izpolnitvi horizontalnega omogočitvenega pogoja „3. Dejanska uporaba in izvajanje Listine o temeljnih pravicah“, kar zadeva pomanjkljivosti glede neodvisnosti sodstva na Madžarskem, Bruselj, 13. december 2023 (neobjavljen).
4      Za jasen pregled in pojasnilo raznih instrumentov financiranja, ki jih sprejme Unija, glej de Witte, B., „Integration through funding? The Union’s finances as policy instrument“, v: Weber, R., (ur.), The Financial Constitution of European Integration –
Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, str. od 221 do 236.
5      Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije (UL 2020, L 433I, str. 1; v nadaljevanju: uredba o pogojenosti).
6      Glej člen 1 uredbe o pogojenosti.
7      Glej v zvezi s tem člen 4(2)(d) ter uvodne izjave 8, 9 in 10 uredbe o pogojenosti. Glej tudi sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C-156/21, EU:C:2022:97), in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet (C-157/21, EU:C:2022:98).
8      Glej člen 15 in Prilog III uredbe o skupnih določbah. Upoštevni del pogoja v zvezi z Listino iz Priloge III se glasi: „Vzpostavljeni so učinkoviti mehanizmi za zagotavljanje skladnosti z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) […], ki vključujejo: 1. Ureditve za zagotovitev skladnosti programov, ki jih podpirajo skladi, in njihovega izvajanja z ustreznimi določbami Listine.
[…]“
9      Uredba (EU) 2021/241 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. februarja 2021 o vzpostavitvi Mehanizma za okrevanje in odpornost (UL 2021, L 57, str. 17).
10      Glej točko 4 člena 2 uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost.
11      NGEU je začasni finančni program, uveden v odziv na vpliv pandemije COVID-19 na gospodarstvo; vreden je 750 milijard EUR, za njegovo financiranje a se je Unija zadolžila na finančnih trgih. Vendar pa, ne glede na to, da je bil predstavljen kot izredni odziv na pandemijo COVID-19, je NGEU dejansko načrt, ki spodbuja strukturno preoblikovanje gospodarstev držav članic, s posebnim poudarkom na zelenem in digitalnem prehodu. Glej van Middelaar, L., „Investment politics, A new capacity to project Union action into the future?“ v Weber, R. (ur.), The Financial Constitution of European Integration –
Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, str. od 237 do 257, zlasti str. 251.
12      V okviru postopka na podlagi uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost mora država članica najprej pripraviti nacionalni načrt za okrevanje in odpornost, ki mora biti „sklad[en] z zadevnimi izzivi in prednostnimi nalogami za posamezno državo“ določenimi v okviru evropskega semestra in drugih mehanizmov (glej člena 17 in 18 uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost). Komisija nato v tesnem sodelovanju z zadevno državo članico načrt preuči, ter pri Svetu Evropske unije vloži predlog za odobritev načrta za okrevanje in odpornost skupaj s predlaganimi cilji in mejniki (glej člen 20 uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost). Komisija je predlog v zvezi z Madžarsko vložila 30. novembra 2022, Svet pa je 5. decembra 2022 odobril madžarski načrt za okrevanje in odpornost, ki je vseboval 111 mejnikov in ciljev. Glej Izvedbeni sklep Sveta o odobritvi ocene načrta za okrevanje in odpornost za Madžarsko, 15447/22, ki je bil sprejet 5. decembra 2022 (v nadaljevanju: izvedbeni sklep Sveta o načrtu Madžarske), ki je na voljo na: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15447-2022-INIT/sl/pdf. Svet je 7. decembra 2023 na predlog Komisije sprejel spremembe navedenega izvedbenega sklepa, s katerimi je vključil prošnjo za dodatno financiranje na podlagi programa REPowerEU, ki je bil med tem ustanovljen (na voljo na naslovu: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15964-2023-REV-1/en/pdf).
13      Glej super mejnike od 213 do 216 v prilogi k izvedbenemu sklepu Sveta o načrtu Madžarske.
14      Kot bom podrobneje navedla v nadaljevanju (glej točke od 16 do 28 teh sklepnih predlogov), so v skladu z uredbo o skupnih določbah navedene zahteve postale del sklepov o odobritvi (glej sprotno opombo 31 teh sklepnih predlogov), s katerimi je Komisija 22. decembra 2022 odobrila deset programov, ki jih je predlagala Madžarska, hkrati pa začasno ustavila izplačila do izpolnitve omogočitvenih pogojev.
15      Glej sporočilo za medije, ki ga je objavila Komisija: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7273.
16      Na obravnavi je Komisija pojasnila, da Madžarska ni zahtevala nobenih izplačil iz RRF, kljub temu, da je zahteva za izplačilo pogoj, da se opravi kakršno koli izplačilo na podlagi navedenega mehanizma.
17      Komisija pojasnjuje, da ukrepe na podlagi navedene uredbe uporabi le, če so ti bolj učinkoviti. Glej v zvezi s tem Sporočilo Komisije – Smernice o uporabi Uredbe (EU, EURATOM) 2020/2092 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije (2022/C 132/02, str. 12), na voljo na naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18      Glej Izvedbeni sklep Sveta (EU) 2022/2506 z dne 15. decembra 2022 o ukrepih za zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na Madžarskem (UL 2022, L 325, str. 94).
19      Glej Predlog Izvedbeni sklep Sveta o ukrepih za zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na Madžarskem (COM/2022/485 final), na voljo na naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485. Prvo uradno obvestilo Komisije na podlagi uredbe o pogojenosti je bilo Madžarski poslano 27. aprila 2022, kar je pomenilo začetek postopka ocene glede Madžarske.
20      Glej tudi uvodni izjavi 11 in 12 Izvedbenega sklepa Sveta 2022/2506.
21      Navedena začasna ustavitev je znašala približno 6,3 milijarde EUR.
22      Navedeni programi so razširjeni operativni program za okolje in energijsko učinkovitost, razširjeni operativni program za integrirani promet ter razširjeni operativni program za teritorialni razvoj in razvoj naselij. Financirajo se prek skladov, za katere se uporablja uredba o skupnih določbah.
23      V istem sklepu je Svet Komisiji prepovedal sklepanje novih pravnih zavez s skladi javnega interesa in subjekti, ki jih ti vzdržujejo, za financiranje Unije, ki se izvaja v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja. Na Madžarskem navedeni skladi javnega interesa nadzirajo 21 madžarskih javnih institucij. Njihovi odbori imajo pristojnost opredeliti strategijo, proračun, kadrovsko politiko, organizacijsko strukturo in institucije ter lahko izbirajo izvršne direktorje, kot so tisti na višjih akademskih in upravnih vodstvenih položajih.
24      Glej Commission Decision of 13 December 2023 on the reassessment, on the Commission’s initiative, of the fulfilment of the conditions under Article 4 of Regulation (EU, Euratom) 2020/2092 following Council Implementing Decision (EU) 2022/2506 of 15 December 2022 regarding Hungary (Sklep Komisije z dne 13. decembra 2023 o ponovni oceni na pobudo Komisije izpolnjevanja pogojev iz člena 4 Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 po sprejetju Izvedbenega sklepa Sveta (EU) 2022/2506 z dne 15. decembra 2022 glede Madžarske; C(2023) 8999 final), na voljo na: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25      Navesti je treba, da je medtem Madžarska Komisijo obvestila o spremembah, ki jih je sprejela v zvezi s fundacijami za upravljanje premoženja v javnem interesu, ki izvajajo javne naloge, ter Komisijo prosila, naj Svetu predlaga spremembo ali odpravo ukrepov na podlagi uredbe o pogojenosti, vendar le glede skladov javnega interesa. Ker je Komisija sprejela sklep, v katerem je ugotovila, da zadevne reforme ne zadoščajo, je Madžarska 26. februarja 2025 vložila tožba na razveljavitev navedenega sklepa, ki jo trenutno obravnava Splošno sodišče v zadevi T-138/25, Madžarska/Komisija.
26      Glej člene od 21 do 23 uredbe o skupnih določbah.
27      V zadevnem času se je uporabljala Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL 2018, L 193, str.
1; v nadaljevanju: finančna uredba).
28      Glej drugi stavek člena 15(2) uredbe o skupnih določbah (moj poudarek).
29      Táko samooceno si je dala za vseh deset prijavljenih programov. Glej na primer uvodno izjavo 5 „razširjenega operativnega programa za okolje in energijsko učinkovitost“ za podporo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada in Sklada za pravični prehod, v okviru cilja naložb za delovna mesta in rast na Madžarskem.
30      Navedeni sklepi so: Sklep C(2022) 10004 o odobritvi programa „Razširjeni operativni program za okolje in energijsko učinkovitost“ za podporo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada in Sklada za pravični prehod, v okviru cilja naložb za delovna mesta in rast na Madžarskem, Sklep C(2022) 10007 o odobritvi programa „Operativni program Digitalna prenova plus“
za podporo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada in Sklada za pravični prehod, v okviru cilja naložb za delovna mesta in rast na Madžarskem; Sklep C(2022) 10008 o odobritvi programa „Razširjeni operativni program za teritorialni razvoj in razvoj naselij“ za podporo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada in Sklada za pravični prehod, v okviru cilja naložb za delovna mesta in rast na Madžarskem; Sklep C(2022) 10009 o odobritvi programa „Operativni program za gospodarski razvoj in inovacije plus“
za podporo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada in Sklada za pravični prehod, v okviru cilja naložb za delovna mesta in rast na Madžarskem;
Sklep C(2022) 10010 o odobritvi programa „Razširjeni operativni program za razvoj človeških virov za podporo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada in Sklada za pravični prehod, v okviru cilja naložb za delovna mesta in rast na Madžarskem;
Sklep C(2022) 10011 o odobritvi programa „Razširjeni operativni program za razvoj celostnega prometa“
za podporo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada in Sklada za pravični prehod, v okviru cilja naložb za delovna mesta in rast na Madžarskem; Sklep C(2022) 10018 o odobritvi programa „Razširjeni program za madžarsko ribištvo (HFP Plus)“ za podporo iz Evropskega sklada za pomorstvo, ribištvo in akvakulturo na Madžarskem; Sklep C(2022) 10019 o odobritvi programa Madžarske za podporo iz Sklada za notranjo varnost za obdobje med letoma 2021 in 2027;
Sklep C(2022) 10020 o odobritvi programa Madžarske za podporo iz Instrumenta za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko za obdobje med letoma 2021 in 2027; ter Sklep C(2022) 10022 o odobritvi programa za Madžarsko za podporo is Sklada za azil, migracije in vključevanje za obdobje med letoma 2021 in 2027 (v nadaljevanju: sklepi o odobritvi).
31      Glej na primer uvodno izjavo 8 izvedbenega sklepa Komisije o odobritvi „razširjenega operativnega programa za okolje in energijsko učinkovitost“.
32      Glej člena 1 in 2 vsakega od sklepov o odobritvi.
33      Člen 3(2) je enak v vseh desetih sklepih o odobritvi. Moj poudarek.
34      K obravnavi teh zahtev, ki domnevno niso bile izpolnjene, se bom vrnila v nadaljevanju, v okviru obravnave posameznik delov prvega tožbenega razloga Parlamenta (glej oddelek V, pododdelek B, teh sklepnih predlogov).
35      Moj poudarek.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény (zakon X iz leta 2023 o spremembi nekaterih zakonov o pravosodju v povezavi z načrtom za okrevanje in odpornost za Madžarsko; v nadaljevanju: zakon o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023)).
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény (zakon LXVIII iz leta 1997 o delovnih razmerjih sodnega osebja; v nadaljevanju: zakon o sodnem osebju (zakon LXVIII iz leta 1997)).
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény (zakon CLI iz leta 2011 o ustavnem sodišču; v nadaljevanju: zakon o ustavnem sodišču (zakon CLI iz leta 2011)).
39      A
bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (zakon CLXI iz leta 2011 o organizaciji in upravljanju sodišč; v nadaljevanju: zakon o organizaciji in iupravljanju sodišč (zakon CLXI iz leta 2011)).
40      A
bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (zakon CLXII iz leta 2011 o položaju in plači sodnikov; v nadaljevanju: zakon o položaju sodnikov (zakon CLXII iz leta 2011)).
41      A
büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (zakon XC iz leta 2017 o kazenskem postopku; v nadaljevanju: zakon o kazenskem postopku (zakon XC iz leta 2017)).
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (uredba 18/2023 ministra za pravosodje z dne 7. decembra 2023 o spremembi uredbe o upravljanju sodnih zadev; v nadaljevanju: uredba 18/2023).
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény (zakon LXXXV iz leta 2023 o spremembi nekaterih zakonov, potrebnih za krepitev povezanosti univerz in raziskovalnih inštitutov ter gospodarstva, ter nekaterih zakonov o izobraževanju odraslih ter kulturi;
v nadaljevanju: zakon o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023)).
44      A
nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény (zakon LXXXVIII iz leta 2023 o zaščiti nacionalne suverenosti; v nadaljevanju: zakon o zaščiti nacionalne suverenosti (zakon LXXXVIII iz leta 2023)).
45      V teh sklepnih predlogih uporabljam pojem „izpodbijani sklep“ za sam sklep in dopis o oceni, ki mu je bil priložen.
46      Madžarska je torej 18. julija 2023 prvič obvestila Komisijo, da po svojem mnenju izpolnjuje pogoj v zvezi z Listino glede neodvisnosti sodstva. Ker Komisija ni mogla ugotoviti, ali sprejete zakonodajne spremembe na Madžarskem obravnavajo vse pogoje iz sklepov o odobritvi, je 26. septembra 2023 zahtevala pojasnila od Madžarske. Madžarska je 19. oktobra 2023 odgovorila in predložila dodatna pojasnila. Komisija je 1. novembra 2023 zahtevala dodatna pojasnila, na katera je Madžarska odgovorila z dopisi z dne 11., 12. in 13. decembra 2023.
47      Ti vključujejo: program podpore iz Sklada za notranjo varnost, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10019; program podpore na podlagi Instrumenta za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10020; razširjeni operativni program za teritorialni razvoj in razvoj naselij, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10008; razširjeni operativni program za razvoj celostnega prometa, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10011; razširjeni operativni program za okolje in energijsko učinkovitost, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10004, in razširjeni program za madžarsko ribištvo, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10018.
48      Ti vključujejo: program podpore iz Sklada za azil, migracije in vključevanje, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10022; razširjeni operativni program za razvoj človeških virov, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10010, kakor je bil popravljen v Izvedbenem sklepu (2023)1483 z dne 8. marca 2023; razširjeni operativni program za digitalno prenovo, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10007, in razširjeni operativni program za gospodarski razvoj in inovacije, kot izhaja iz Izvedbenega sklepa C(2022)10009.
49      Glej sporočilo Komisije za javnost, Commission considers that Hungary’s judicial reform addressed deficiencies in judicial independence, but maintains measures on budget conditionality (Komisija meni, da je Madžarska z reformami odpravila pomanjkljivosti glede neodvisnosti sodstva, vendar ukrepi glede pogojenosti v zvezi s proračunom še ostajajo), 13. december 2023, na voljo na naslovu: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50      Čeprav je Parlament napake Komisije opredelil kot očitne, pa je na obravnavi pojasnil, da je želel s tem izraziti le, da so bile očitno zaznavne in da ni bil mišljen standard, ki naj ga uporabi Sodišče pri preverjanju zakonitosti sklepa.
51      Kot je Sodišče pojasnilo v dveh „sodbah o pogojih“, zahteve glede pravne države kot del pogojev v zvezi s proračunom institucijam Unije omogočajo preučiti razmere v državi članici le, v kolikor so te pomembne za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije oziroma zaščito finančnih interesov Unije. Glej sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C-156/21, EU:C:2022:97, točki 144 in 145), in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet (C-157/21, EU:C:2022:98, točki 162 in 163).
52      Čeprav to besedilo morda v celoti ne odraža bistvo vseh zahtev Parlamenta bom uporabljala to terminologijo, da bi ohranila povezavo z vsakim od delov prvega tožbenega razloga Parlamenta.
Zahtevo, ki se nanaša na „napačno presojo“ v drugem, tretjem, četrtem in v petem delu prvega tožbenega razloga Parlamenta, pa je treba glede nekaterih zahtev razumeti tako, da se ne nanaša na napačno ugotovitev dejstev temveč na napačno uporabo prava.
53      Lahko zgolj opozorim, da se je v obravnavani zadevi pokazalo, da več faz, ki so povezane z izkoriščanjem sredstev Unije in izvedbo različnih obliko pogojenosti v zvezi s tem ni dovolj preglednih. To je v nasprotju z načelom demokracije, saj prebivalcem Unije otežuje razumevanje kako in zakaj so sprejete določene proračunske odločitve.
54      Glej na primer člen 3 Izvedbenega sklepa Komisije C(2022)10004 o odobritvi razširjenega operativnega programa za okolje in energijsko učinkovitost.
55      Glej uvodno izjavo 9 sklepov o odobritvi.
56      S spremembo podnaslova 63 zakona o organizaciji sodišč (zakon CLXI iz leta 2011).
57      Glej uvodni izjavi 10 in 11 sklepov o odobritvi.
58      Zlasti, da morajo imeti kandidati za navedeni položaj vsaj pet let izkušenj na mestu sodnika, ne morejo biti ponovno izvoljeni, državni sodni svet pa izda zavezujoče mnenje o primernosti kandidata za navedeni položaj.
59      Zlasti, da se morajo zadeve dodeljevati brez človeškega posega, da morajo biti zadeve dodeljene senatom na podlagi v naprej določenih in objektivnih meril, da mora biti senat, ki obravnava zadevo, sestavljen na podlagi v naprej določenega algoritma, da morajo imeti stranke postopka možnost preveriti v spisu, ali so bila pravila o dodelitvi zadeve ustrezno uporabljena, ter da morata sodni svet Kúria (vrhovno sodišče) in Kollegium (oddelki sodišča) imeti možnost izdati zavezujoče mnenje o sistemu dodeljevanja zadev.
60      Kot je navedeno v dokumentu Komisije, Poročilo o stanju pravne države za leto 2023, poglavje o stanju pravne države na Madžarskem, 2023, str. 7 (v nadaljevanju: poročilo o stanju pravne države iz leta 2023): „Manjšina v parlamentu lahko prepreči izvolitev novega predsednika, s čimer zagotovi, da sedanji predsednik ostane na položaju nedoločeno dolgo“.
61      Sprememba člena 10(4)(c) zakona o organizaciji sodišč (zakon CLXI iz leta 2011).
62      V skladu s z določbo VI.4 sistema dodeljevanja zadev velja, da lahko vodja upravnega oddelka na podlagi posebnega sklepa dodeli zadeve, ki se nanašajo na volitve, senatom treh sodnikov
VIII, IX, X in XI, če je pri Kúria (vrhovno sodišče) v obdobju treh koledarskih dni vloženih več kot 15 zadev, ki se nanašajo na volitve. Štirje senati VIII, IX, X in XI, so sedaj novi senati, ki so bili posebej ustanovljeni zgolj za spore v zvezi z volitvami, in ki razen tega ne delujejo, zaradi česar se ti posebni senati imenujejo „fantomski“ senati. Brez teh sprememb bi spore glede volitev reševali obstoječi tričlanski senati.
63      Glej Poročilo o stanju pravne države za leto 2023, str. 6.
64      Sprememba člena 114(1) zakona o organizaciji sodišč (zakon CLXI iz leta 2011).
65      Glej sodbi z dne 5. novembra 2019, Komisija/Poljska (Neodvisnost rednih sodišč) (C-192/18, EU:C:2019:924, točka 115), in z dne 7. maja 2024, NADA in drugi (C-115/22, EU:C:2024:384, točki 43 in 44).
66      Sprememba člena 10(4) zakona o organizaciji sodišč (zakon CLXI iz leta 2011). Ta določa, da „se zadevam, vloženim elektronsko, številke dodelijo na podlagi avtomatiziranega postopka in brez človeškega posega“.
67      Madžarska je v svojem dopisu Komisiji z dne 11. decembra 2023 navedla, da je na podlagi predloga Komisije, danega na dvostranskem sestanku dne 2. novembra 2023, ponudila, da bo neodvisno poročilo predložila do 30. junija 2024.
68      Člen 63(1) zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023) določa, da „lahko sodišče po uradni dolžnosti ali na predlog začne postopek predhodnega odločanja pri Sodišču … v skladu s pravili Pogodb, na katerih temelji Evropska unija, če meni, da je to potrebno v zvezi s katerim koli pravnim ali zakonodajnim aktom Unije, ki se uporablja v kazenskem postopku“.
69      Člen 64 zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023) določa, da „zoper sklep, izdan na podlagi člena 490, ni pritožbe“.
70      Glej sodbo z dne 23. novembra 2021, IS (Nezakonitost predložitvene odločbe) (C-564/19, EU:C:2021:949; v nadaljevanju: IS (Nezakonitost predložitvene odločbe).
71      V obrazložitvenem memorandumu je glede člena 63 zakona o pravosodnih reformah (zakon X iz leta 2023) določeno: „[...] sprejeti ni mogoče nobene odločitve o preverjanju zakonitosti sklepa o vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču Evropske unije“ ter da „upravičenost madžarskih sodnikov predložiti vprašanja Sodišču [...] v predhodno odločanje na podlagi Pogodb Unije ne omejujejo nacionalni instrumenti“.
72      Ta zakon je bil sprejet 12. decembra 2023, na istem zasedanju Országgyűlés (narodna skupščina), na katerem je bil sprejet člen 35 zakona o spremembi zakonov o univerzah (zakon LXXXV iz leta 2023).
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (urad za zaščito nacionalne suverenosti).
74      Upoštevati je treba tudi, da je Komisija 7. februarja 2024 zaradi zakona o zaščiti suverenosti pred Sodiščem začela postopek za ugotavljanje kršitev. Glej postopek v zadevi C-829/24, Komisija/Madžarska, ki trenutno poteka. Glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi C-829/24, Komisija/Madžarska, ki bodo predstavljeni na isti dan, kot ti sklepni predlogi.
75      Ne glede na to pa so bila taka posvetovanja zahtevana na podlagi štirih, besedno enako izraženih, mejnikov v okviru uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost.
76      Komisija se sklicuje na sodbi z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija (C-521/09 P, EU:C:2011:620, točke od 146 do 148 in navedena sodna praksa), in z dne 11. julija 2013, Ziegler/Komisija (C-439/11 P, EU:C:2013:513, točka 114 in 115).
77      Komisija se je sklicevala na sodbe z dne 11. decembra 1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini/Komisija (1252/79, EU:C:1980:288, točka 14); z dne 14. januarja 1981, Nemčija/Komisija (819/79, EU:C:1981:2, točke od 19 do 21); z dne 14. novembra 1989, Italija/Komisija (14/88, EU:C:1989:421, točka 11); z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink's France (C-367/95 P, EU:C:1998:154, točka 63); z dne 22. marca 2001, Francija/Komisija (C-17/99, EU:C:2001:178, točka 35); z dne 10. septembra 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH (C-687/13, EU:C:2015:573, točki 75 in 76), in z dne 27. septembra 2012, Applied Microengineering/Komisija, T-387/09, EU:T:2012:501, točka 67).
78      Glej med drugim sodbo z dne 11. julija 2013, Ziegler/Komisija (C-439/11 P, EU:C:2013:513, točka 115 in navedena sodna praksa), ali sodbo z dne 23. januarja 2025, Neos/Ryanair in Komisija (C-490/23 P, EU:C:2025:32, točka 34 in navedena sodna praksa)
(moj poudarek).
79      Glej sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C-620/18 P, EU:C:2020:1001, točka 82 in navedena sodna praksa).
80      Glej Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J., T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, točke od 7.191 do 7.194.