61986CC0291_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
'Οπως και η υπόθεση 77/86, Regina κατά H. M. Commissioners of Customs and Excise, ex parte The National Dried Fruit Trade Association ("NDFTA", απόφαση της 11ης Φεβρουαρίου 1988, Συλλογή 1988, σ. 757) η παρούσα διαδικασία αφορά μια κοινοτική ρύθμιση η οποία επιβάλλει ελάχιστη τιμή εισαγωγής (ΕΤΕ) για τις σταφίδες που προέρχονται από τρίτες χώρες. Τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Finanzgericht Duesseldorf αναφέρονται σ' αυτό που στις προτάσεις μου στην υπόθεση ΝDFΤΑ απεκάλεσα "το πρώτο σύστημα ΕΤΕ". Περιγραφή του πρώτου αυτού συστήματος ΕΤΕ περιέχεται στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση της παρούσας υποθέσεως, καθώς και στις προαναφερθείσες προτάσεις μου. Το ιστορικό γενέσεως της ρυθμίσεως μπορεί να συνοψισθεί ως εξής:
Κατά τον υπό κρίση χρόνο, ο βασικός κανονισμός περί της κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των μεταποιημένων οπωροκηπευτικών (ιδίως της σταφίδας) ήταν ο κανονισμός 516/77 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/017, σ. 226), όπως ίσχυε μετά από τις κατά καιρούς τροποποιήσεις του, ο οποίος προέβλεπε, μεταξύ άλλων, ένα μηχανισμό κοινών τιμών και εισφορών. Στη δωδέκατη αιτιολογική σκέψη του αναγνωριζόταν ότι ο μηχανισμός αυτός ήταν δυνατόν, σε εξαιρετικές περιστάσεις, να αποδειχθεί ανεπαρκής.
Το άρθρο 14, παράγραφος 1, όριζε ότι: "αν εντός της Κοινότητας η αγορά ενός ή περισσοτέρων προϊόντων υφίσταται ή απειλείται να υποστεί, λόγω των εισαγωγών ή των εξαγωγών, σοβαρές διαταραχές που δύνανται να θέσουν σε κίνδυνο τους στόχουςτου άρθρου 39 της Συνθήκης, δύναται να εφαρμοσθούν κατάλληλα μέτρα στις συναλλαγές με τις τρίτες χώρες, έως ότου εκλείψει η διαταραχή ή η απειλή διαταραχής".
Οι λεπτομέρειες εφαρμογής των διατάξεων αυτών περιέχονται στον κανονισμό 521/77 του Συμβουλίου (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/017, σ. 251). Στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού αναφέρεται ότι τα λαμβανόμενα δυνάμει του άρθρου 14 μέτρα πρέπει να παύουν να εφαρμόζονται από του τέλους της διαταραχής ή της απειλής διαταραχής ότι πρέπει να είναι ανάλογα με τις περιστάσεις ώστε να αποφευχθεί το ενδεχόμενο να έχουν αποτελέσματα διαφορετικά από τα επιδιωκόμενα. Στο άρθρο 1 ορίζεται ότι, για να εκτιμηθεί αν υφίσταται πράγματι διαταραχή ή απειλή διαταραχής, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, μεταξύ άλλων, ο όγκος των πραγματοποιουμένων ή προβλεπομένων εισαγωγών, οι διαθέσιμες ποσότητες των προϊόντων στην αγορά της Κοινότητας, οι τιμές και οι τάσεις των τιμών των κοινοτικών προϊόντων στην αγορά της Κοινότητας και, κατά τα αναφερόμενα στο στοιχείο δ), "αν η ανωτέρω κατάσταση εμφανίζεται λόγω των εισαγωγών", πρέπει να λαμβάνονται υπόψη "οι τιμές που εφαρμόζονται στην αγορά της Κοινότητος, αφού αναχθούν σε συγκρίσιμο στάδιο, για προϊόντα προελεύσεως τρίτων χωρών και ιδίως η τάση τους για υπερβολική πτώση".
Για την περίπτωση που υφίστανται ή απειλούνται σοβαρές διαταραχές, το άρθρο 2 προβλέπει ότι στις περιπτώσεις που απαιτούνται πιστοποιητικά είναι δυνατόν να παύσει η έκδοσή τους ή να απορρίπτονται οι σχετικές αιτήσεις, όταν δε δεν απαιτούνταιτα εν λόγω πιστοποιητικά, είναι δυνατό να αναστέλλονται οι εισαγωγές εν όλω ή εν μέρει. Προβλέπει, επίσης, ότι μπορεί να εφαρμοσθεί "ένα σύστημα ελαχίστων τιμών, σε επίπεδο χαμηλότερο των οποίων ((κάτω από τις οποίες)) οι εισαγωγές δύνανται να υποβάλλονται στον όρο να πραγματοποιούνται σε τιμή τουλάχιστον ίση με την ελαχίστη τιμή που καθορίστηκε για τα εν λόγω προϊόντα" ((άρθρο 2, παράγραφος 1, γ) )).
Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, "τα μέτρα που αναφέρονται στην παράγραφο 1 δεν είναι δυνατό να ληφθούν παρά κατά το μέτρο και για τη διάρκεια που κρίνονται απολύτως αναγκαία. ... Δύνανται να περιορισθούν σε ... ορισμένες ποιότητες ή εμφανίσεις ...".
Στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2742/82 της Επιτροπής (ΕΕ 1982, L 290, σ. 28) αναφερόταν ότι ήταν αναγκαίο να εφαρμοσθούν μέτρα διασφαλίσεως για όλα τα είδη σταφίδας πλην της κορινθιακής επειδή, κατά την περίοδο εμπορίας 1981/82, οι τιμές των εισαγομένων προϊόντων ήταν αισθητά χαμηλότερες από τις κοινοτικές με αποτέλεσμα να υπάρχουν, τον Οκτώβριο του 1982, αποθέματα σουλτανίνας ανερχόμενα στο 60 % της συγκομιδής του έτους αυτού και να εκτεθεί η κοινοτική αγορά σε σοβαρές διαταραχές που θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο τους στόχους που αναφέρονται στο άρθρο 39 της Συνθήκης.
Η ελαχίστη τιμή για τις εισαγωγές σταφίδας πλην της κορινθιακής ορίστηκε αρχικά σε 106,7 ΕCU ανά 100 χιλιόγραμμα καθαρού βάρους. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, επέβαλλε αντισταθμιστική εισφορά 16,0 ΕCU ανά 100 χιλιόγραμμα καθαρού βάρους, εφόσον δεν ετηρείτο η ελαχίστη τιμή.
Η ΕΤΕ και η εξισωτική εισφορά, οι οποίες εκφράζονταν σε ΕCU, έπρεπε να μετατρέπονται στο εθνικό νόμισμα, ώστε να καθίσταται δυνατή η σύγκριση με τη συμβατική τιμή κατά την ημέρα της ολοκληρώσεως των τελωνειακών διατυπώσεων εισαγωγής (άρθρα 2 και 3 του κανονισμού 2742/82). Για τη μετατροπή αυτή ορίσθηκαν συντελεστές οι οποίοι αναπροσαρμόζονταν περιοδικά. Κατά τον υπό κρίση χρόνο, οι συντελεστές αυτοί περιέχονταν στον κανονισμό 2186/83 της Επιτροπής (ΕΕ 1983, L 210, σ. 11).
Τα πραγματικά περιστατικά που έδωσαν αφορμή για την υποβολή της παρούσας αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως μπορούν να εκτεθούν με συντομία. Κατά τον Φεβρουάριο και Μάρτιο του 1984, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης εισήγαγε τρεις παρτίδες σουλτανίνας Τουρκίας, δηλώνοντας κάθε φορά τιμή ανώτερη της ΕΤΕ. Από μεταγενέστερες έρευνες των τελωνειακών αρχών προέκυψε ότι η πραγματική συμβατική τιμή ήταν κατώτερη της ελαχίστης τιμής κατά την εισαγωγή. Κατά συνέπεια, επιβλήθηκαν αντισταθμιστικές εισφορές συνολικού ύψους 20 174,70 γερμανικών μάρκων (DΜ). Η προσφεύγουσα ζητεί ήδη να της επιστραφεί το ποσό αυτό για το λόγο ότι οι εφαρμοστέοι κατά τον υπό κρίση χρόνο κανονισμοί ήταν άκυροι. Το ζήτημα ήχθη ενώπιον του Finanzgericht Duesseldorf το οποίο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
"1) Περιέχει το άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) 516/77 σε συνδυασμό με τα άρθρα 1 και 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) 521/77 επαρκώς συγκεκριμένη εξουσιοδότηση που να καθορίζει τα ουσιώδηκριτήρια για τη λήψη μέτρων διασφαλίσεως από την Επιτροπή κατά τον κανονισμό 2742/82;
2) Επικουρικά, η έννοια 'λόγω των εισαγωγών' στο άρθρο 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) 516/77 και στο άρθρο 1 του κανονισμού 521/77 σημαίνει ότι κύρια αιτία της διαταραχής ήταν οι εισαγωγές από τρίτες χώρες κατά το χρόνο εκδόσεως του κανονισμού (ΕΟΚ) 2186/83, καθώς και κατά το χρόνο που πραγματοποίησε εισαγωγές η προσφεύγουσα;
3) Επικουρικά, το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 521/77 σε συνδυασμό με τα άρθρα 13 και 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) 516/77 και το άρθρο 155 της Συνθήκης ΕΟΚ πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η Επιτροπή δεν είχε δικαίωμα να επιβάλει εξισωτική εισφορά σε περίπτωση επιτεύξεως χαμηλότερων τιμών από τις καθορισμένες ελάχιστες τιμές εισαγωγής;
4) Επικουρικά, το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 521/77 σε συνδυασμό με τα άρθρα 13 και 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) 516/77 πρέπει να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι η Επιτροπή δεν έχει δικαίωμα να ορίζει κατ' αποκοπή εξισωτική εισφορά, έτσι ώστε το ύψος της να υπερβαίνει τη διαφορά μεταξύ της ορισθείσας ελαχίστης τιμής και της τιμής εισαγωγής;
5) Επικουρικά, είναι παράνομη η ελάχιστη τιμή που ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2742/82, εφόσον δεν υπολογίστηκε βάσει αντικειμενικών κριτηρίων και δεν είναι αιτιολογημένη;"
Με το τρίτο, το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα τίθενται ζητήματα τα οποία είχαν επίσης τεθεί στην υπόθεση ΝDFΤΑ. Τα επιχειρήματα που αναπτύχθηκαν στο πλαίσιο της παρούσας δίκης δεν με κάνουν να μεταβάλω τις απόψεις που εξέθεσα στις προτάσεις μου επί της εν λόγω υποθέσεως, στις οποίες και παραπέμπω.
Ενώ το Δικαστήριο, στην απόφασή του επί της υποθέσεως ΝDFΤΑ, δέχθηκε ότι η επιβολή αντισταθμιστικής εισφοράς, ακόμη και αν δεν επιτρεπόταν ρητώς από το άρθρο 2 του κανονισμού 521/77, συνιστούσε ένα αποτελεσματικό μέσο για τη θέση σε εφαρμογή ενός συστήματος ΕΤΕ, ότι ήταν δυνατόν να καθοριστεί ορισμένο ποσό κατ' αποκοπή και ότι όλες οι ενέργειες είχαν αιτιολογηθεί επαρκώς, έκρινε, ωστόσο, ότι "η θέσπιση ενιαίας εξισωτικής εισφοράς με σταθερό συντελεστή, η οποία επιβάλλεται ακόμη και στην περίπτωση πολύ μικρής διαφοράς της τιμής εισαγωγής σε σύγκριση με την ελάχιστη τιμή, συνιστά οικονομική κύρωση", η αναγκαιότητα της οποίας για την επίτευξη των σκοπών του συστήματος ΕΤΕ δεν αποδείχθηκε από την Επιτροπή. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο κήρυξε τον κανονισμό 2742/82 (συνεπώς, δε, κατά τη γνώμη μου, και τους τροποποιητικούς του κανονισμούς) "άκυρο καθόσον θεσπίζει εξισωτική εισφορά με σταθερό συντελεστή ίσο προς τη διαφορά μεταξύ της ελάχιστης τιμής και της χαμηλότερης τιμής στη διεθνή αγορά" (σκέψεις 32 και 33).
Το πρώτο και το δεύτερο ερώτημα θέτουν νέα ζητήματα και απαιτούν διεξοδικότερη εξέταση, μολονότι στην απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως ΝDFΤΑ είναι δυνατόν να ανευρεθούν τα αναγκαία για τη στήριξη των θέσεων της προσφεύγουσας στοιχεία.
Στο πρώτο ερώτημα περιέχεται η σημαντικότερη διαφορά μεταξύ της παρούσας υποθέσεως και της υποθέσεως ΝDFΤΑ: Εδώ, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης βάλλει κατά των κανονισμών του Συμβουλίου στους οποίους στηρίζεται το σύστημα ΕΤΕ, καθώς και κατά των εκτελεστικών κανονισμών της Επιτροπής. Ισχυρίζεται δε ότι στην προκειμένη περίπτωση απαιτούνται πολύ ειδικές εξουσιοδοτικές διατάξεις, ιδίως επειδή δεν ζητείται η γνώμη των ενδιαφερομένων, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στα πλαίσια των διαδικασιών αντιντάμπινγκ, και ότι η μη συμμετοχή των ενδιαφερομένων στο σύστημα της κοινοτικής οργανώσεως αγοράς οπωροκηπευτικών είναι ανάγκη να αντισταθμιστεί από το Δικαστήριο μέσω της διεξοδικής έρευνας των πραγματικών δεδομένων στα οποία στηρίχθηκαν τα κοινοτικά όργανα κατά τη θέσπιση του συστήματος ΕΤΕ. Τυχόν παράλειψη του Δικαστηρίου να προβεί στον εν λόγω έλεγχο θα συνιστούσε παραβίαση δικαιωμάτων της προσφεύγουσας τα οποία διασφαλίζει το γερμανικό Σύνταγμα.
Από τα ανωτέρω η προσφεύγουσα συνάγει ότι ο κανονισμός 521/77 του Συμβουλίου είναι άκυρος. Ενώ υποτίθεται ότι θεσπίζει λεπτομερείς κανόνες για την εφαρμογή των γενικών διατάξεων του άρθρου 14 του κανονισμού 516/77 του Συμβουλίου, στην πραγματικότητα είναι ελάχιστα πιο συγκεκριμένος από ό,τι το άρθρο 14, ουσιαστικά δε παραχωρεί την αρμοδιότητα του Συμβουλίου στοσύνολό της στην Επιτροπή. Η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι αυτό συνιστά υπερβολικής εκτάσεως ανάθεση αρμοδιοτήτων η οποία προσκρούει στις διατάξεις των άρθρων 4, 43, 145 και 155 της Συνθήκης ΕΟΚ και είναι αντίθετη προς την ιεράρχηση των κανόνων δικαίου και την αρχή της νομιμότητας.
Στο άρθρο 155 προβλέπεται ότι η Επιτροπή, μεταξύ άλλων, "ασκεί τις αρμοδιότητες που της αναθέτει το Συμβούλιο για την εκτέλεση των κανόνων που θεσπίζει".
Το Συμβούλιο, το οποίο στην παρούσα υπόθεση περιορίζεται στη διατύπωση παρατηρήσεων επί του πρώτου μόνον ερωτήματος, υποστηρίζει την άποψη ότι η διακριτική ευχέρεια που παρέχεται στην Επιτροπή με τον κανονισμό 521/77 δεν εξέρχεται των ορίων που έχουν ήδη κριθεί θεμιτά από το Δικαστήριο, η ανάθεση δε αυτή αποτελεί συνήθη άσκηση της εξουσίας που προβλέπεται από το άρθρο 155 της Συνθήκης. Η εν λόγω εξουσιοδότηση είναι επαρκώς συγκεκριμένη, ώστε να είναι δυνατός ο πλήρης δικαστικός έλεγχος.
Τόσο το Συμβούλιο όσο και η Επιτροπή αναφέρονται στην απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle κατά Koester, ECR 1970, σ. 1161), κατά την οποία το Συμβούλιο δεν υποχρεούται να λαμβάνει το ίδιο όλα τα μέτρα που έχουν σχέση με την κοινή γεωργική πολιτική, κατά την προβλεπόμενη στο άρθρο 43 διαδικασία, εφόσον οι "βασικές διατάξεις του προς ρύθμιση θέματος" έχουν θεσπισθεί κατά τη διαδικασία αυτή, όπως συνέβη στην περίπτωση του κανονισμού 516/77. Διατάξεις περί εφαρμογής βασικών κανονισμών είναι δυνατόν να θεσπίζονται_εξάλλου, είτε από το ίδιο το Συμβούλιο είτε από την Επιτροπή δυνάμει εξουσιοδοτήσεως κατά το άρθρο 155, το οποίο αποτελεί μη δεσμευτική διάταξη που παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να "θεσπίζει ειδικούς κανόνες στους οποίους υπόκειται η Επιτροπή κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων που της αναθέτει".
Και τα δύο όργανα τονίζουν επίσης ότι το Δικαστήριο αναγνωρίζει παγίως στη νομολογία του ότι η Επιτροπή πρέπει να έχει και, κατά συνέπεια, το Συμβούλιο μπορεί να της παρέχει, στα πλαίσια του άρθρου 155, ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να δρα, επειγόντως μερικές φορές, κατά την καθημερινή διαχείριση των γεωργικών αγορών (βλέπε π.χ. υπόθεση 23/75, Rey Soda κατά Cassa Conguaglio Zucchero, ECR 1975, σ. 1279 και ιδίως σ. 1300). Υποστηρίζουν δε ότι από τους περιορισμούς που περιέχονται τόσο στο άρθρο 14 του κανονισμού 516/77 (η διαταραχή πρέπει να είναι σοβαρή και τα μέτρα που λαμβάνονται προς αντιμετώπισή της πρέπει να παύουν να ισχύουν μόλις αυτή εκλείψει) όσο και στα άρθρα 1 και 2 του κανονισμού 521/77 (όπου αναφέρονται τα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να κριθεί αν υφίσταται ή απειλείται σοβαρή διαταραχή, το είδος των μέτρων διασφαλίσεως που είναι δυνατόν να ληφθούν και οι προϋποθέσεις λήψεώς τους) καταδεικνύεται ότι η ελευθερία δράσεως της Επιτροπής ήταν προσηκόντως καθορισμένη. Εν πάση δε περιπτώσει υπέκειτο στον έλεγχο του Συμβουλίου, εφόσον αυτό θα εζητείτο από οποιοδήποτε κράτος μέλος δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 3, τουκανονισμού 516/77, το οποίο, υπό τις συνθήκες αυτές, παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να τροποποιήσει ή να ακυρώσει τον κανονισμό της Επιτροπής.
Δέχομαι τα επιχειρήματα αυτά των κοινοτικών οργάνων. Δεν υπάρχει τίποτε το ασύνηθες ή υπερβολικό στη διακριτική ευχέρεια που παρασχέθηκε στην Επιτροπή με τον κανονισμό 521/77. Είναι αναγκαίο να είναι η Επιτροπή σε θέση να ενεργεί γρήγορα και αποτελεσματικά εντός ευλόγων ορίων των οποίων η τήρηση να υπόκειται σε έλεγχο. Εν προκειμένω οι εξουσίες της Επιτροπής ήταν σαφώς καθορισμένες, ο δε τρόπος ασκήσεώς τους, όπως προβλεπόταν, υπέκειτο στον δικαστικό έλεγχο (ο οποίος συμπληρώνεται από την εξουσία που διατήρησε το ίδιο το Συμβούλιο με το άρθρο 14, παράγραφος 3, του κανονισμού 516/77). Επομένως, στο πρώτο ερώτημα θα έδινα καταφατική απάντηση.
'Οσον αφορά το δεύτερο ερώτημα, η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι το άρθρο 14 του κανονισμού 516/77 και το άρθρο 1 του κανονισμού 521/77 έχουν την έννοια ότι οι εισαγωγές πρέπει να αποτελούν, αν όχι τη μόνη, τουλάχιστον την κύρια αιτία της διαταραχής της αγοράς. Στην προκειμένη περίπτωση, υποστηρίζει, δεν συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή μέτρων διασφαλίσεως: η διαταραχή της αγοράς, εάν και καθόσον υπήρξε, δεν προκλήθηκε, ή δεν προκλήθηκε κυρίως, από τις εισαγωγές. Σχετικά προβάλλει δύο βασικά επιχειρήματα.
Πρώτον, κατά την υπό κρίση περίοδο, το υψηλό επίπεδο των κοινοτικών και των κρατικών ενισχύσεων, σε συνδυασμό μεταξύ τους, προκάλεσαν τεχνητή αύξηση της παραγωγής και των τιμών, καθώς και χειροτέρευση της ποιότητας, αφού οι ενισχύσεις χορηγούνται ανεξαρτήτως ποιότητας. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν δικαιολογείται η λήψη μέτρων διασφαλίσεως. Στο σημείο αυτό, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η Ελλάδα χορηγούσε μη επιτρεπόμενες ενισχύσεις, ορισμένες από τις οποίες η Επιτροπή έκρινε ότι δεν συμβιβάζονταν προς την κοινή αγορά, ισχυρίζεται όμως ότι οι εν λόγω ενισχύσεις είχαν εν μέρει ευεργετικά και εν μέρει ουδέτερα αποτελέσματα για την κοινοτική αγορά: ευεργετικά, καθόσον οδήγησαν σε αύξηση των πωλήσεων των ελληνικών προϊόντων εντός της Κοινότητας, ουδέτερα καθόσον προκάλεσαν αύξηση των ελληνικών εξαγωγών από την Κοινότητα. Η έρευνα της Επιτροπής σχετικά με τις ενισχύσεις που επικαλείται η προσφεύγουσα της κύριας δίκης συνεχίζεται. Η Ελλάδα, εξάλλου, αρνήθηκε κατηγορηματικά κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι χορήγησε οποιαδήποτε παράνομη ενίσχυση.
Κανένα από τα μέρη δεν μπόρεσε να προσκομίσει στο Δικαστήριο αριθμητικά στοιχεία από τα οποία να προκύπτει το ύψος ή ο σκοπός των κρατικών ενισχύσεων. Στις παρατηρήσεις της προσφεύγουσας της κύριας δίκης περιέχονται ορισμένες λεπτομέρειες σχετικά με την κοινοτική ενίσχυση που καταβλήθηκε στα πλαίσια της οικείας κοινής οργανώσεως αγοράς, δεν νομίζω όμως ότι η προσφεύγουσα προσπαθεί να θέσει υπό αμφισβήτηση το εν λόγω σύστημα (παρά μόνο, ίσως, σε συσχετισμό με την GΑΤΤ, ζήτημα το οποίο θα εξετάσω στη συνέχεια). Αναφέρεται, μάλλον, στις μη επιτρεπόμενες κρατικές ενισχύσεις που καταβλήθηκαν επιπλέον της κοινοτικής ενισχύσεως. Δεν θεωρώ σωστό να κωλύει η χορήγηση μιας κρατικής ενισχύσεως την εκ μέρους τηςΚοινότητας λήψη μέτρων διασφαλίσεως όπως τα επίδικα. Ούτε αποδείχθηκε, κατά την άποψή μου, στην παρούσα δίκη, ότι η ενίσχυση υπήρξε η αιτία της διαταραχής της αγοράς. Αυτό, ωστόσο, είναι σε τελική ανάλυση ζήτημα το οποίο θα ερευνηθεί από το εθνικό δικαστήριο.
Δεύτερον, τα εισαχθέντα προϊόντα δεν ήταν ομοειδή προς τα κοινοτικά και, επομένως, δεν ήταν δυνατόν να προκαλέσουν διαταραχή. Το γεγονός αυτό θέτει το ζήτημα εάν πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ σταφίδας και σουλτανίνας, το οποίο συζητήθηκε διά μακρών στα πλαίσια της υποθέσεως ΝDFΤΑ.
Η θέση της προσφεύγουσας της κυρίας δίκης είναι ότι οι σταφίδες, πλην της κορινθιακής, διακρίνονται σε δύο κατηγορίες: τις "rosinen" που είναι σταφίδες με σπόρους και δεν διατίθενται πλέον στο εμπόριο, τουλάχιστον στη Γερμανία, και τη σουλτανίνα που προέρχεται από πράσινα σταφύλια χωρίς σπόρους. Η σουλτανίνα διακρίνεται περαιτέρω σε δύο κατηγορίες σταφίδων, στις ξανθές και τις μαύρες. Οι ξανθές εμβαπτίζονται σε νερό που περιέχει μικρή ποσότητα ανθρακικού καλίου και ξηραντικού μέσου, προτού αποξηρανθούν στον ήλιο οι μαύρες σταφίδες δεν εμβαπτίζονται σε υγρό και ξηραίνονται εκτιθέμενες πλήρως στον ήλιο. Οι μαύρες σταφίδες είναι γνωστές στη Βρετανία και τις Ηνωμένες Πολιτείες ως "raisins". Oι ξανθές σταφίδες υποδιαιρούνται περαιτέρω ανάλογα με το αν θειώνονται. Η γερμανική αγορά απαιτεί μη θειωμένες σταφίδες για λόγους υγείας. Το σύνολο της ελληνικής παραγωγής θειώνεται αυτός είναι ο μόνος τρόπος για να προσδοθεί στις ελληνικές σταφίδες το χρώμα που στο εμπόριο συνδυάζεται με την έννοια της σταφίδας. Κατά συνέπεια, η ελληνική παραγωγή δεν είναι κατάλληλη ούτε για τη γερμανική ούτε για ορισμένες άλλες αγορές της Κοινότητας. Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης εισήγε μη θειωμένη σουλτανίνα.
Η παρουσίαση αυτή των διαφόρων κατηγοριών σταφίδας δεν διαφέρει ουσιαστικά από αυτήν που έγινε στα πλαίσια της υποθέσεως ΝDFΤΑ. Ειδικότερα, φαίνεται ότι γίνεται γενικά δεκτό ότι το προϊόν που είναι γνωστό στη Βρετανία ως σταφίδα προέρχεται από το ίδιο σταφύλι από το οποίο παρασκευάζεται η ελληνική σουλτανίνα, παράγεται, όμως με διαφορετικές μεθόδους. Τα περί του αντιθέτου επιχειρήματα της Επιτροπής και της ελληνικής κυβερνήσεως ταυτίζονται κατ' ουσίαν με αυτά που προβλήθηκαν στα πλαίσια της υποθέσεως ΝDFΤΑ.
Στην εν λόγω υπόθεση θεώρησα ότι, ενώ εκ πρώτης όψεως κατέληγα στο συμπέρασμα ότι έπρεπε να γίνει δεκτή η διάκριση μεταξύ σταφίδας και σουλτανίνας, στην πραγματικότητα επρόκειτο για πραγματικό ζήτημα που θα έπρεπε να κριθεί από το εθνικό δικαστήριο και ότι για τις ανάγκες της δίκης επί της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως το Δικαστήριο μπορούσε να δεχθεί την ύπαρξη της διακρίσεως, αφού, κατά τη γνώμη μου, αυτό δεν θα σήμαινε κατ' ανάγκην ότι η Επιτροπή ενήργησε καθ' υπέρβαση εξουσίας επιβάλλοντας ΕΤΕ και αντισταθμιστική εισφορά σε όλα τα είδη σταφίδων πλην της κορινθιακής. Αυτό δε επειδή, όπως ανέφερα στις προτάσεις μου επί της υποθέσεως ΝDFΤΑ, "η εισαγωγή ενός προϊόντος που δεν παράγεται στην Κοινότητα είναι δυνατόν να δημιουργήσει σοβαρή απειλή διαταράξεως της κοινοτικής αγοράς προϊόντος που παράγεται στην Κοινότητα". Ειδικότερα, το άρθρο 14 του κανονισμού 516/77 του Συμβουλίου δεν ορίζει ότι τα μέτρα που είναι δυνατόν να ληφθούν πρέπει να περιορίζονται στις εισαγωγές του ίδιου προϊόντος.
Στην απόφασή του, το Δικαστήριο, θεωρώντας ότι δεν ήταν απαραίτητο να αποφανθεί περί του αν "οι λοιπές σταφίδες" είναι δυνατόν να διαιρεθούν σε δύο κατηγορίες, δηλαδή σε κοινή σταφίδα και σουλτανίνα (σκέψη 12), δέχθηκε ότι η ΝDFΤΑ δεν απέδειξε ότι "οι δύο αυτές κατηγορίες προϊόντων δεν μπορούν να καλύψουν παρόμοιες ανάγκες, ώστε να μην μπορεί να γίνει δεκτός ένας βαθμός αλληλοϋποκαταστάσεως" (σκέψη 13). 'Ετσι, το Δικαστήριο αντιμετώπισε το θέμα σαν ζήτημα αποδείξεως: "η άποψη της Επιτροπής ότι οι δύο αυτές τελευταίες κατηγορίες σταφίδας πρέπει να θεωρηθούν ως εναλλάξιμες πρέπει να γίνει δεκτή, εκτός αν αποδειχθεί ότι οι δύο αυτές κατηγορίες προϊόντων δεν μπορούν να καλύψουν παρόμοιες ανάγκες ώστε να μην μπορεί να γίνει δεκτός ένας βαθμός αλληλοϋποκαταστάσεως". Στην εν λόγω υπόθεση, το Δικαστήριο υιοθέτησε ρητά την άποψη ότι το ζήτημα δεν θα έπρεπε να κριθεί "αποκλειστικά" με βάση "τις συνήθειες παρασκευής εδεσμάτων που επικρατούν σε ορισμένες περιοχές της Μεγάλης Βρετανίας και της Ιρλανδίας". Περαιτέρω, φαίνεται ότι είτε απέρριψε είτε αγνόησε τον περιλαμβανόμενο στις γραπτές παρατηρήσεις της Association ισχυρισμό που αφορούσε την καταλληλότητα τόσο των "rosinen" όσο και της σουλτανίνας για χρησιμοποίηση για εμπορικούς σκοπούς στη βιομηχανία τροφίμων (παρά για τη μαγειρική), όπως για ξήρανση, θέρμανση σε υψηλές θερμοκρασίες, ενσωμάτωση σε ζυμαρικά, γλυκίσματα και δημητριακά για πρωινό, καθώς και τη μη αμφισβητηθείσα παρατήρηση της Association ότι σε ορισμένα κράτη μέλη δεν υπάρχει παράδοση στη χρήση της σταφίδας.
Στην παρούσα διαδικασία, η οποία εκκρεμούσε όταν συζητήθηκε η υπόθεση ΝDFΤΑ, το Δικαστήριο έχει στη διάθεσή του επιπλέον στοιχεία περί του ότι σε ένα τρίτο κράτος μέλος, για ορισμένες τουλάχιστον χρήσεις, τα δύο είδη σταφίδας δεν θεωρούνται δεκτικά αμοιβαίας υποκαταστάσεως. Κατά τη συζήτηση της παρούσας υποθέσεως, ελέχθη επίσης ότι έχει δημιουργηθεί παρόμοια κατάσταση στις Κάτω Χώρες και ότι έχει ανασταλεί εκεί η πρόοδος παρόμοιων δικών που εκκρεμούν μέχρι της εκδόσεως αποφάσεως επί των δύο αιτήσεων για έκδοση προδικαστικών αποφάσεων που έχουν υποβληθεί στο Δικαστήριο. Κατά την προσωπική μου αντίληψη, το πρόβλημα δεν περιορίζεται σε συγκεκριμένη περιοχή ή σε ένα μόνο κράτος μέλος.
Ωστόσο, αν το ζήτημα που πρέπει να κριθεί είναι το αν υπήρχαν επαρκή στοιχεία, με βάση τα οποία θα μπορούσε να ενεργήσει η Επιτροπή, για το ότι τα υπό κρίση προϊόντα ήταν μεταξύ τους υποκατάστατα, δεν νομίζω ότι κατά την παρούσα διαδικασία προέκυψε ότι στην προκειμένη περίπτωση θα πρέπει να δοθεί διαφορετική λύση από ό,τι στην υπόθεση ΝDFΤΑ.
Αν, όμως, πρόκειται για ζήτημα αποδείξεων, το οποίο πρέπει να κριθεί από τα δικαστήρια αντί από την Επιτροπή, εξακολουθώ να πιστεύω ότι το ζήτημα της δυνατότητας υποκαταστάσεως είναι ζήτημα πραγματικό που πρέπει να κριθεί από το εθνικό δικαστήριο με βάση τα αποδεικτικά στοιχεία που έχει στη διάθεσή του. Αν το εθνικό δικαστήριο κρίνει ότι τα προϊόντα είναι δεκτικά αμοιβαίας υποκαταστάσεως_θα ακολουθήσει ασφαλώς την απόφαση επί της υποθέσεως ΝDFΤΑ η οποία εκκινεί από τη θέση αυτή και δέχεται ότι ήταν ορθή η άποψη της Επιτροπής κατά την οποία η αύξηση των εισαγωγών από τρίτες χώρες και ιδίως από την Τουρκία, τη στιγμή που οι τιμές στην παγκόσμια αγορά μειώνονταν, ενείχε απειλή διαταραχής της κοινοτικής αγοράς. Αν το εθνικό δικαστήριο κρίνει ότι είναι βάσιμη η διάκριση μεταξύ των αντιστοίχων κοινοτικών προϊόντων και αυτών που εισήγε η προσφεύγουσα, το ίδιο αυτό δικαστήριο πρέπει να κρίνει αν οι εν λόγω εισαγωγές προκάλεσαν ή απείλησαν να προκαλέσουν κατά τον υπό κρίση χρόνο σοβαρή διαταραχή στην κοινοτική αγορά του οικείου κοινοτικού προϊόντος.
Και οι δύο αυτές σκέψεις αφορούν το ζήτημα σε ποιο βαθμό οι εισαγωγές πράγματι προκάλεσαν ή απείλησαν να προκαλέσουν σοβαρή διαταραχή. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι δεν χρειάζεται να αποδειχθεί ότι οι εισαγωγές υπήρξαν η κύρια αιτία της διαταραχής. Στην πράξη, το κριτήριο αυτό δεν θα λειτουργούσε αποτελεσματικά. Οι συνθήκες της αγοράς διαμορφώνονται και διαταράσσονται από τις αλληλεπιδράσεις διαφόρων παραγόντων: τη γενική οικονομική κατάσταση, το κόστος παραγωγής (το οποίο σε ορισμένες περιπτώσεις επηρεάζεται από πολιτικές σκοπιμότητες, όπως είναι η ανάγκη διασφαλίσεως των εισοδημάτων που καθορίζονται στα πλαίσια των κοινών οργανώσεων αγοράς), τις καιρικές συνθήκες από τις οποίες εξαρτάται το αν η συγκομιδή θα είναι καλή, τη ζήτηση από τους καταναλωτές. Συνδυαζόμενοι κατά ορισμένο τρόπο οι παράγοντες αυτοί καθιστούν ελκυστική ή όχι την πραγματοποίηση εισαγωγών. Υψηλές κοινοτικές τιμές και επαρκής ζήτηση αποτελούν κίνητρο γιατην πραγματοποίηση εισαγωγών σε χαμηλότερες τιμές. Αν αυτό δημιουργήσει προβλήματα στους παραγωγούς της Κοινότητας, μπορεί να λεχθεί ότι τα προβλήματά τους αυτά οφείλονται, κατά κύριο λόγο έστω, στις εισαγωγές;
Οι κανονισμοί εξουσιοδοτούν την Επιτροπή να ενεργεί όταν προκαλείται ή απειλείται διαταραχή της αγοράς "λόγω των εισαγωγών". Αυτό, κατά τη γνώμη μου, σημαίνει μάλλον ότι οι εισαγωγές αποτελούν "ουσιαστικό" ή "σημαντικό" παράγοντα προκλήσεως διαταραχής ή απειλής που επικρέμαται στην αγορά, ο οποίος μπορεί να αντιμετωπισθεί με τη λήψη μέτρων διασφαλίσεως. Αν η πραγματική αιτία της διαταραχής (ή απειλής της) είναι άλλη, οπότε τα μέτρα διασφαλίσεως ως προς τις εισαγωγές δεν θα ενεργήσουν αποτελεσματικά επί της διαταραχής, τότε η διαταραχή δεν υφίσταται ή απειλείται λόγω των εισαγωγών. Εξάλλου, δεν πιστεύω ότι οι εισαγωγές πρέπει να είναι η μόνη ή ακόμη και η "κύρια" αιτία της διαταραχής της αγοράς ή της απειλής διαταραχής. Κάτι τέτοιο θα απέκλειε τη χρησιμοποίηση μέτρων διασφαλίσεως σε πολλές περιπτώσεις στις οποίες οι εισαγωγές επηρεάζουν ή απειλούν να επηρεάσουν ουσιαστικά ή σε σημαντικό βαθμό τη σταθερότητα της αγοράς, ενώ ασκούν επιρροή και άλλοι παράγοντες. Στην προκειμένη περίπτωση, σαφώς υπήρχαν, κατά τη γνώμη μου, στοιχεία βάσει των οποίων η Επιτροπή μπορούσε να συναγάγει ότι οι εισαγωγές αποτελούσαν ουσιώδη ή σημαντικό παράγοντα, εάν γίνει δεκτό ότι η σουλτανίνα και οι "rosinen" είναι προϊόντα υποκατάστατα μεταξύτους. Εάν δε δεν είναι προϊόντα δεκτικά αμοιβαίας υποκαταστάσεως υπό στενή έννοια, τότε εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να κρίνει αν οι εισαγωγές του ενός επέδρασαν ουσιωδώς ή σημαντικά στην αγορά του άλλου.
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης αναφέρθηκε στο άρθρο 3 του κανονισμού 521/77, κατά το οποίο "ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται υπό την προϋπόθεση της τηρήσεως των υποχρεώσεων που απορρέουν από συμφωνίες που δεσμεύουν την Κοινότητα επί διεθνούς επιπέδου". Υποστήριξε δε ότι η Κοινότητα υποχρεούται επομένως να τηρεί την GΑΤΤ και, ειδικότερα, τα άρθρα ΧΙΧ, ΙΙ και ΧΧΙΙΙ. Την άποψή της στηρίζει στην έκθεση της επιτροπής εμπειρογνωμόνων της GΑΤΤ, της 20ής Φεβρουαρίου 1985, με τίτλο "Η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα - Ενισχύσεις στην παραγωγή χορηγούμενες για ροδάκινα σε κονσέρβες, αχλάδια σε κονσέρβες και φρουτοσαλάτες σε κονσέρβες και για σταφίδες".
Τα ζητήματα αυτά δεν θίγονται στη διάταξη περί παραπομπής. Κατά τη γνώμη μου, η προσφεύγουσα δεν θεμελιώνει σε καμία περίπτωση τους ισχυρισμούς της, ενώ ούτε οι διαπιστώσεις της επιτροπής εμπειρογνωμόνων της GΑΤΤ φαίνονται να της παρέχουν οποιαδήποτε βοήθεια. Φρονώ ότι παρέλκει η έκδοση αποφάσεως επί των ερωτημάτων αυτών.
Κατά συνέπεια, στα ερωτήματα που υπέβαλε το Finanzgericht Duesseldorf θα πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να δοθεί η απάντηση ότι δεν προέκυψε κανένα στοιχείο από τη διαδικασία ικανό να επηρεάσει το κύρος των κανονισμών 516/77 και 521/77 του Συμβουλίου, ενώ, αντίθετα, οι κανονισμοί που θέσπισαν το πρώτο σύστημα ΕΤΕ (δηλαδή ο κανονισμός 2742/82 της Επιτροπής καιοι τροποποιητικοί του κανονισμοί) είναι ανίσχυροι καθόσον προβλέπουν την επιβολή αντισταθμιστικής εισφοράς σταθερού ποσού, ανεξάρτητα από το ύψος της διαφοράς μεταξύ της πραγματικής τιμής εισαγωγής και της ΕΤΕ. Για να εφαρμοσθούν μέτρα διασφαλίσεως θα πρέπει οι εισαγωγές να αποτελούν την κύρια αιτία της προβαλλομένης διαταραχής της κοινοτικής αγοράς.
Εναπόκειται στο παραπέμπον δικαστήριο να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων της προσφεύγουσας. Τα δικαστικά έξοδα της ελληνικής κυβερνήσεως, καθώς και του Συμβουλίου και της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δεν αποδίδονται.
(*) Μετάφραση από τα αγγλικά.