62009CC0503_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi sposobność zbadania kwestii, czy rozporządzenie (EWG) nr 1408/71(2), z założenia niezwykle proste, pozwala ustawodawcy państwa członkowskiego uzależnić możliwość przyznania świadczenia socjalnego od przesłanki, aby wnioskodawca zamieszkiwał i był obecny na terytorium tego państwa członkowskiego w chwili złożenia wniosku oraz aby zamieszkiwał uprzednio na tym terytorium przez określony czas, przy założeniu szczególnego charakteru tego świadczenia. W tym przypadku krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych, będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, zostało w prawie krajowym zdefiniowane jako wyjątek od ogólnych zasad regulujących świadczenia z tytułu niezdolności do pracy. Przesłanka zamieszkania zaostrzona poprzez przesłankę obecności, od której spełnienia uzależniona została możliwość skorzystania z tego świadczenia socjalnego, najzwyczajniej zastąpiła przesłankę, jaką jest uiszczanie składek do powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego, od której spełnienia zależy przyznanie świadczenia na zasadach powszechnie obowiązujących. Krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych jawi się zatem jako świadczenie faktycznie nieskładkowe, uzależnione od „konstytuującego” warunku zamieszkania i obecności, stanowiące odstępstwo od ogólnych zasad regulujących świadczenia o charakterze świadczeń składkowych.
2. Zamierzam rozważyć tę nieco paradoksalną kwestię w oparciu o dwuetapowe rozumowanie. W pierwszej kolejności potraktuję tę przesłankę zamieszkania zaostrzoną przez przesłankę obecności w „zwykły” sposób, badając jej zgodność z odpowiednimi przepisami rozporządzenia nr 1408/71. Czy taka przesłanka jest dopuszczalna w świetle ustanowionej w art. 10 rozporządzenia nr 1408/71 zasady uchylenia klauzul zamieszkania, wynikającej z art. 10 rozporządzenia nr 1408/71, oraz w świetle zasady „eksportu” niektórych świadczeń socjalnych wywiedzionej z orzecznictwa Trybunału? W drugiej kolejności spróbuję zaproponować Trybunałowi lekturę orzecznictwa „dopasowaną” do specyfiki przesłanki zamieszkania i obecności oraz do szczególnego charakteru sytuacji będącej przedmiotem postępowania w sprawie przed sądem krajowym.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
3. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1408/71 w następujący sposób określa przedmiotowy zakres stosowania tego rozporządzenia:
„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą:
a) świadczeń w razie choroby i macierzyństwa;
b) świadczeń z tytułu inwalidztwa, łącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania;
[…]
2. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do powszechnych i szczególnych systemów zabezpieczenia społecznego, składkowych i nieskładkowych, jak również do systemów dotyczących obowiązków pracodawcy lub armatora w zakresie świadczeń określonych w ust. 1.
2a. Niniejszy artykuł stosuje się do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, przewidzianych w ramach ustawodawstwa, które z uwagi na jego zakres podmiotowy, cele i/lub warunki nabycia uprawnienia posiada cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w ust. 1, jak również pomocy społecznej.
»Specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym« oznaczają świadczenia, które:
a) są przeznaczone na zapewnienie:
i) uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego ubezpieczenia od ryzyk objętych działami zabezpieczenia społecznego, o których mowa w ust. 1, które zagwarantują zainteresowanym osobom dochód na poziomie minimum egzystencji, uwzględniający sytuację gospodarczą i społeczną w zainteresowanym państwie członkowskim; albo
ii) wyłącznie szczególnej ochrony niepełnosprawnym, ściśle powiązanej z otoczeniem społecznym takiej osoby w zainteresowanym państwie członkowskim; oraz
b) jeżeli finansowanie pochodzi wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania przeznaczonego na pokrycie ogólnych wydatków publicznych, a warunki przyznawania i ustalania wysokości świadczeń nie są uzależnione od [jakiejkolwiek] składki ze strony beneficjenta. Jednakże świadczeń zapewnianych w celu uzupełnienia świadczenia składkowego nie uważa się wyłącznie z tego powodu za świadczenia składkowe; oraz
c) są wymienione w załączniku IIa”.
4. Artykuł 5 rozporządzenia nr 1408/71 precyzuje, że to państwa członkowskie określają specjalne świadczenia nieskładkowe, o których mowa w art. 4 ust. 2a tego rozporządzenia.
5. Artykuł 10 rozporządzenia nr 1408/71 uchyla klauzulę zamieszkania między innymi w odniesieniu do świadczeń z tytułu inwalidztwa. Ustęp 1 tego artykułu stanowi:
„1. O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia pieniężne z tytułu inwalidztwa, emerytalne lub renty rodzinne, renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej oraz świadczenia z tytułu śmierci uzyskane na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich nie podlegają zmniejszeniu, zmianie, zawieszeniu, zniesieniu ani przepadkowi z tego tylko powodu, że uprawniony zamieszkuje terytorium innego państwa członkowskiego niż to, gdzie znajduje się instytucja zobowiązana do wypłaty świadczeń”.
6. Rozdział pierwszy tytułu III rozporządzenia nr 1408/71 grupuje przepisy szczególne dotyczące świadczeń z tytułu choroby i macierzyństwa, w tym art. 19, który stanowi:
„1. Pracownikowi najemnemu lub osobie prowadzącej działalność na własny rachunek, która zamieszkuje na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe i która spełnia warunki przewidziane przez ustawodawstwo państwa właściwego do nabycia prawa do świadczeń, z uwzględnieniem w danym przypadku przepisów art. 18, przysługują w państwie zamieszkania:
a) świadczenia rzeczowe, realizowane przez instytucję miejsca zamieszkania na rachunek instytucji właściwej, zgodnie z przepisami prawa stosowanymi przez nią, tak jakby była w niej ubezpieczona;
b) świadczenia pieniężne wypłacane przez instytucję właściwą, zgodnie z ustawodawstwem stosowanym przez nią. Jednakże na podstawie porozumienia między instytucją właściwą a instytucją miejsca zamieszkania świadczenia te mogą być udzielane przez tę ostatnią instytucję na rachunek pierwszej instytucji, zgodnie z ustawodawstwem państwa właściwego.
2. Przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do członków rodziny, którzy zamieszkują na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe, jeżeli nie mają prawa do tych świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa, którego terytorium zamieszkują.
W przypadku zamieszkiwania członków rodziny na terytorium państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo nie przewiduje uzależnienia prawa do otrzymania świadczeń rzeczowych od warunku ubezpieczenia lub zatrudnienia, uważa się, że udzielenie świadczeń rzeczowych, które otrzymują, odbywa się na rachunek instytucji, w której pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek są ubezpieczeni, chyba że jej małżonek lub osoba opiekująca się dziećmi wykonuje działalność zawodową lub handlową na terytorium wyżej wymienionego państwa członkowskiego”.
7. Artykuł 28 rozporządzenia nr 1408/71 ma następujące brzmienie:
„1. Emeryt lub rencista, który jest uprawniony do świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego lub na podstawie ustawodawstw dwóch lub kilku państw członkowskich, który nie ma prawa do świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkuje, otrzymuje jednak te świadczenia dla siebie i dla członków swojej rodziny, o ile miałby do tego prawo na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego lub co najmniej jednego z państw członkowskich właściwego w sprawie emerytury lub renty, uwzględniając, w odpowiednim przypadku, przepisy art. 18 i załącznika VI, jeżeli zamieszkiwał na terytorium danego państwa. Udzielanie świadczeń odbywa się na następujących warunkach:
a) świadczenia rzeczowe udzielane są na rachunek instytucji, o której mowa w ust. 2, przez instytucję miejsca zamieszkania, tak jak gdyby zainteresowany otrzymywał emeryturę lub rentę na podstawie przepisów prawa państwa, którego terytorium zamieszkuje, oraz tak jakby miał prawo do świadczeń rzeczowych;
b) świadczenia pieniężne są udzielane, w odpowiednim przypadku, przez właściwą instytucję zgodnie z przepisami ust. 2, na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Jednakże po uzgodnieniu między właściwą instytucją i instytucją miejsca zamieszkania świadczenia te mogą być udzielane przez tę ostatnią instytucję na rachunek pierwszej, zgodnie z ustawodawstwem właściwego państwa”.
B – Przepisy krajowe
8. Social Security Contributions and Benefits Act 1992(3) (ustawa z 1992 r. o składkach i świadczeniach z zabezpieczenia społecznego) wprowadza świadczenie z tytułu niezdolności do pracy („incapacity benefit”), zapewniając zastępczy dochód osobom, które nie osiągnęły jeszcze ustawowego wieku emerytalnego, a które z powodu choroby lub niepełnosprawności nie są zdolne do pracy. Powyższe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy, określone w art. 20 ust. 1 lit. c) SSCBA jako świadczenie socjalne o charakterze składkowym, wypłacane jest na podstawie art. 163 Social Security Administration Act (ustawy z 1992 r. o administracji zabezpieczenia społecznego) przez National Insurance Fund (państwowy fundusz ubezpieczeniowy, art. 1 ust. 1 SSCBA), którego budżet jest zasilany składkami uiszczanymi przez osoby uzyskujące dochody, pracodawców i inne podmioty.
9. Na świadczenie z tytułu niezdolności do pracy składa się świadczenie krótkookresowe przewidziane w art. 30A ust. 4 SSCBA, które może być wypłacane maksymalnie przez 364 dni, oraz świadczenie długookresowe przewidziane w art. 30A ust. 5 SSCBA.
10. Krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy wypłacane jest wg niższej stawki przez pierwsze 196 dni, następnie wg stawki wyższej, która jednak jest niższa od stawki długookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie z załącznikiem 12 ust. 1 SSCBA krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy nie należy się w przypadku, gdy wnioskodawca otrzymuje ustawowy zasiłek chorobowy („statutory sick pay”), wypłacany maksymalnie przez 28 tygodni (196 dni). Kwota świadczenia z tytułu niezdolności do pracy może być pomniejszona o kwotę świadczenia emerytalnego, do którego uprawniony jest wnioskodawca.
11. Uprawnienie do krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy jest zasadniczo uzależnione od uiszczanych przez wnioskodawcę składek.
12. Wnioskodawcy niespełniający warunków składkowych, którzy są niezdolni do pracy, mogą kwalifikować się do uzyskania wsparcia dochodowego, które jest świadczeniem uzależnionym od dochodów.
13. Z postanowienia odsyłającego, jak również z przedstawionych uwag wynika ponadto, że na podstawie art. 30A ust. 1 SSCBA osoby niezdolne do pracy, które nie spełnia ją warunków składkowych w szczególności dlatego, że – ponieważ zostały dotknięte niepełnosprawnością przed osiągnięciem ustawowego wieku umożliwiającego podjęcie pracy (16 lat) – nigdy nie mogły wpłacać do systemu zabezpieczenia społecznego składek dających im prawo do krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy, są jednak uprawnione do tego świadczenia bez konieczności wykazywania wysokości wpłaconych składek, pod warunkiem, że spełniają warunki przewidziane w art. 30A ust. 2A SSCBA, który wszedł w życie w dniu 6 kwietnia 2001 r.(4) .
14. Artykuł 30A ust. 1 SSCBA stanowi:
„Na podstawie dalszych przepisów niniejszego artykułu osoba, która:
a) spełnia jedną z przesłanek określonych w ust. 2 poniżej; bądź też jeżeli nie spełnia ona żadnej z tych przesłanek;
b) spełnia wszystkie przesłanki określone w ustępie 2A poniżej;
ma prawo do otrzymania krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy za każdy dzień niezdolności do pracy […] przypadający w okresie niezdolności do pracy”.
15. Artykuł 30A ust. 2A SSCBA stanowi:
„(2A) Przesłanki wymienione w ust. 1 lit. b) powyżej obejmują:
a) ukończenie [przez wnioskodawcę] 16 roku życia w danym dniu;
b) nieukończenie 20 roku życia lub w określonych przypadkach 25 roku życia w dniu zaliczanym do okresu niezdolności do pracy;
c) niezdolność do pracy przez okres 196 kolejnych dni bezpośrednio poprzedzających dany dzień lub dzień przypadający wcześniej w okresie niezdolności do pracy, w którym [wnioskodawca] ukończył co najmniej 16 rok życia;
d) spełnianie w danym dniu określonych przesłanek dotyczących zamieszkiwania w Zjednoczonym Królestwie lub obecności w tym państwie; i
e) niepobieranie w tej dacie nauki w pełnym wymiarze godzin”.
16. Przyznawane na takich zasadach świadczenie z tytułu niezdolności do pracy, które zastąpiło zasiłek z tytułu ciężkiego stopnia niepełnosprawności, określa się zatem jako „świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych”.
17. Zgodnie z art. 30A ust. 5 SSCBA, jeżeli choroba lub niepełnosprawność trwa nadal, osoba korzystająca z krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy może skorzystać z długookresowego świadczenie z tytułu niezdolności do pracy. Ten ostatni przepis jest zredagowany w ten sposób:
„W przypadku gdy zgodnie [z art. 30A ust. 4 SSCBA] osoba uprawniona utraci prawo do krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy, nabywa ona prawo do długookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy za każdy następny dzień w tym samym okresie niezdolności do pracy, do osiągnięcia ustawowego wieku emerytalnego”.
18. Przesłanka zamieszkania i obecności wskazana w art. 30A ust. 2A lit. d) SSCBA została zdefiniowana w art. 16 ust. 1 Social Security (Incapacity Benefit) Regulations 1994(5) [rozporządzenia w sprawie zabezpieczenia społecznego (świadczenie z tytułu niezdolności do pracy) z 1994 r.] w następującym brzmieniu:
„16. Przesłanki odnoszące się do zamieszkania lub obecności
1) Przesłanki dla celów art. 30 A ust. 2A lit. d) [SSCBA] dotyczące zamieszkania lub pobytu w Zjednoczonym Królestwie odnośnie do jakiejkolwiek osoby w danym dniu przedstawiają się następująco:
a) osoba posiada zwykłe miejsce zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie;
b) nie jest osobą podlegającą kontroli imigracyjnej w rozumieniu art. 115 ust. 9 Immigration and Asylum Act 1999 [ustawy z 1999 r. o imigracji i azylu] [...];
c) jest obecna w Zjednoczonym Królestwie; i
d) była obecna w Zjednoczonym Królestwie przez okres lub okresy wynoszące łącznie co najmniej 26 tygodni w ciągu 52 tygodni bezpośrednio poprzedzających ten dzień”.
II – Okoliczności powstania sporu przed sądem krajowym
19. Lucy Stewart, skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, jest obywatelką Zjednoczonego Królestwa urodzoną w dniu 20 listopada 1989 r., zamieszkałą wraz z rodzicami od sierpnia 2000 r. w Hiszpanii. Ponieważ skarżąca cierpi na zespół Downa, nigdy nie pracowała i jest oczywiste, że najprawdopodobniej nie będzie ona nigdy mogła podjąć działalności zawodowej, w każdym razie typowej.
20. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym korzysta z zasiłku na utrzymanie dla osób niepełnosprawnych („disability living allowance”(6) ) od czasu jego wprowadzenia w kwietniu 1992 r. Z postanowienia odsyłającego wynika, że wcześniej prawdopodobnie otrzymywała ona zasiłek pielęgnacyjny. Zasiłki te wypłacano jej w Hiszpanii na podstawie art. 95b rozporządzenia nr 1408/71. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd krajowy zasiłek na utrzymanie dla osób niepełnosprawnych może być przyznany na czas nieoznaczony, to znaczy na tak długo, jak długo nie ulegną zmianie okoliczności, od których zależy jego przyznanie.
21. Od dnia 25 lipca 2005 r. matka skarżącej przed sądem krajowym otrzymuje emeryturę, a wcześniej otrzymywała świadczenie z tytułu niezdolności do pracy.
22. Ojciec skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym, który ostatnio pracował w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w roku podatkowym 2000/2001, otrzymuje zakładowe świadczenie emerytalne, a od października 2009 r. emeryturę od tego państwa członkowskiego.
23. W dniu 31 października 2005 r. skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, reprezentowana przez matkę, złożyła wniosek o przyznanie, począwszy od ukończenia przez nią szesnastego roku życia, krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych przewidzianego w art. 30A ust. 2A SSCBA.
24. W dniu 24 listopada 2005 r. Secretary of State for Work and Pensions, będący stroną pozwaną w postępowaniu przed sądem krajowym, oddalił ten wniosek, ponieważ skarżąca w postępowaniu przed tym sądem „nie jest obecna w Zjednoczonym Królestwie”.
25. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym nie spełnia ani przesłanki zamieszkania, ani przesłanki obecności, ani też przesłanki wcześniejszej obecności, przewidzianych odpowiednio w art. 16 ust. 1 lit. a), c) i d) SSIBR.
26. Secretary of State for Work and Pensions, do którego w postępowaniu przed sądem krajowym odwołała się skarżąca, nadal reprezentowana przez matkę, ponownie rozpatrzył sprawę i utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 24 listopada 2005 r. Secretary of State for Work and Pensions, podkreślając, że skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym w okresie pięciu lat poprzedzających złożenie wniosku mieszkała w Hiszpanii, wskazał, iż nie spełnia ona przesłanki obecności w Zjednoczonym Królestwie w pierwszym dniu, od którego chciałaby otrzymywać świadczenie z tytułu niezdolności do pracy. Dodał, że przepisy Unii nie umożliwią jej spełnienia tej przesłanki.
III – Pytania prejudycjalne
27. W tych okolicznościach sąd krajowy, do którego wniesiona została skarga na tę decyzję, Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber), postanowił w dniu 16 listopada 2009 r. zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1 Czy świadczenie o cechach krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych stanowi świadczenie w razie choroby, czy też świadczenie z tytułu inwalidztwa w rozumieniu rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (zwanego dalej »rozporządzeniem nr 1408/71«)?
2 W przypadku gdy na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź, że świadczenie takie należy traktować jak świadczenie w razie choroby:
a) czy osoba, która, tak jak matka skarżącej, ostatecznie zakończyła działalność zawodową w charakterze pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek z uwagi na przejście na emeryturę, pozostaje jednak »pracownikiem najemnym« dla celów art. 19 ze względu na wcześniejszą działalność w charakterze pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, czy też zastosowanie znajdują normy zawarte w art. 27–34 (dotyczące emerytów i rencistów)?
b) czy osoba, która, tak jak ojciec skarżącej, nie podejmowała działalności zawodowej w charakterze pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek od 2001 r., pozostaje jednak »pracownikiem najemnym« dla celów art. 19 z uwagi na wcześniejszą działalność w charakterze pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek?
c) czy skarżącą należy traktować jako »rencistę« dla celów art. 28 z uwagi na przyznanie jej świadczenia nabytego zgodnie z art. 95b rozporządzenia nr 1408/71, bez względu na okoliczność, że: (i) skarżąca nigdy nie była pracownikiem najemnym w rozumieniu art. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71; (ii) skarżąca nie osiągnęła wieku emerytalnego przewidzianego w prawie krajowym; oraz (iii) skarżąca objęta jest zakresem podmiotowym rozporządzenia nr 1408/71 jedynie jako członek rodziny?
d) czy w przypadku objęcia emeryta lub rencisty art. 28 rozporządzenia nr 1408/71 członek jego rodziny, który przez cały czas zamieszkiwał z nim w tym samym kraju, może ubiegać się na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 o świadczenie pieniężne w razie choroby od właściwej instytucji określonej w art. 28 ust. 2, gdy takie świadczenie należne jest (ewentualnie) członkowi rodziny (nie emerytowi lub renciście)?
e) czy w danym wypadku [w zależności od odpowiedzi na ww. pytania a)–d)] zastosowanie przewidzianej w krajowym prawie zabezpieczenia społecznego przesłanki, umożliwiającej pierwotne nabycie uprawnienia do świadczenia w razie choroby wyłącznie osobom, które uprzednio zamieszkiwały odpowiednio długo we właściwym państwie członkowskim w określonym czasie, jest zgodne z postanowieniami art. 19 lub art. 28 rozporządzenia nr 1408/71?
3 W przypadku gdy na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź, że takie świadczenie należy traktować jako świadczenie z tytułu inwalidztwa, to czy brzmienie art. 10 rozporządzenia nr 1408/71, które dotyczy świadczeń »uzyskanych na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich«, oznacza, że państwa członkowskie są uprawnione na mocy rozporządzenia nr 1408/71 do uzależnienia przesłanek pierwotnego nabycia takiego świadczenia z tytułu inwalidztwa od miejsca zamieszkania w państwie członkowskim lub od wykazania wymaganych okresów wcześniejszej obecności w danym państwie członkowskim, przy czym skarżący nie może najpierw ubiegać się o uprawnienie do takiego świadczenia z innego państwa członkowskiego?”(7) .
IV – W przedmiocie badania konstrukcji i szczegółowej treści pytań przedstawionych przez sąd krajowy
28. Szczególny charakter niniejszej sprawy sprawia, że udzielając odpowiedzi, konieczne będzie rozważenie zarówno konstrukcji, jak i trafności poszczególnych przedstawionych pytań oraz poddanie ich kuracji odchudzającej. Krótko mówiąc, spróbuję wykazać, dlaczego rozróżnienie pomiędzy świadczeniem w razie choroby i świadczeniem z tytułu inwalidztwa, będące przedmiotem pierwszego pytania i elementem konstrukcyjnym pozostałych pytań, jest praktycznie bez znaczenia; postaram się wyjaśnić, jak trudne jest traktowanie w sposób autonomiczny przesłanki zamieszkania i przesłanki obecności; wreszcie postaram się wykazać, że zasadnicze pytanie w niniejszej sprawie dotyczy „zwykłego miejsca zamieszkania” i że dopiero w tym kontekście można będzie rzeczywiście rozważyć w odpowiednim momencie status skarżącej, jej sytuację jako członka rodziny rencisty w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71. Problem polega na tym, że takiej „rekonstrukcji” przedstawionych przez sąd krajowy pytań nie można przeprowadzić już na początku proponowanej odpowiedzi. Należy w tym celu omówić najpierw szczególny charakter świadczenia nazywanego tutaj „krótkookresowym świadczeniem z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych”.
A – Krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych
29. Szczególny charakter wprowadzonego w 2001 r.(8) krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych polega na tym, że stanowi ono świadczenie faktycznie nieskładkowe(9), zaliczone do szerszej grupy świadczeń, tj. świadczeń z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych, posiadających wszystkie cechy świadczeń składkowych.
30. Świadczenie z tytułu niezdolności do pracy przyznawane na zasadach ogólnych jest bowiem przyznawane co do zasady pod warunkiem uiszczania składek do powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego, podczas gdy krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych przyznawane jest, na zasadzie wyjątku od powyższego warunku, bez obowiązku uiszczania jakichkolwiek składek, pod warunkiem, że wnioskodawca spełnia potrójną przesłankę(10) związaną z zamieszkaniem i obecnością na terytorium państwa członkowskiego.
31. Świadczenie to może bowiem być przyznawane indywidualnie jako zastępczy dochód każdej osobie, która po osiągnięciu wieku umożliwiającego podjęcie zatrudnienia jest niezdolna do pracy z powodu choroby lub niepełnosprawności, a ponieważ nie uiszczała składek, nie przysługuje jej świadczenie z tytułu niezdolności do pracy przyznawane na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji znajduje się skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, będąca młodą osobą niepełnosprawną, która nigdy nie pracowała i która złożyła wniosek o przyznanie krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych od dnia ukończenia szesnastego roku życia.
B – Potrójna przesłanka zamieszkania i obecności
32. Ściślej rzecz biorąc, możliwość otrzymania krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych jest uzależniona od spełnienia przez wnioskodawcę potrójnej przesłanki posiadania zwykłego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego (przesłanka zwykłego miejsca zamieszkania), obecności na tym terytorium w dacie złożenia wniosku (przesłanka aktualnej obecności) oraz obecności na tym samym terytorium przez co najmniej 26 tygodni w ciągu 52 tygodni bezpośrednio poprzedzających datę złożenia wniosku (przesłanka wcześniejszej obecności). Mamy zatem do czynienia z przesłanką zwykłego miejsca zamieszkania, w pewien sposób „zaostrzoną” poprzez podwójną przesłankę obecności.
33. Należy w tym względzie zauważyć, co podkreśla sąd krajowy, że wniosek skarżącej w postępowaniu przed tym sądem, oddalony z powodu niespełniania przez nią przesłanki obecności na terytorium państwa członkowskiego w dniu złożenia wniosku, mógłby równie dobrze podlegać oddaleniu z powodu niespełniania przez nią przesłanki zamieszkania lub przesłanki wcześniejszej obecności. Z drugiego pytania prejudycjalnego lit. e), które dotyczy wyłącznie przesłanki wcześniejszego pobytu, oraz z trzeciego pytania, które dotyczy zarówno przesłanki zamieszkania, jak i wcześniejszej obecności, zdaje się zresztą wynikać, że sąd krajowy uważa, iż te przesłanki są „autonomiczne”, mogą być stosowane autonomiczne, a więc należy je oceniać w sposób autonomiczny.
34. Otóż podkreślenia wymaga fakt, że obydwie przesłanki dotyczące obecności mają w ujęciu systemowym sens tylko w związku z przesłanką miejsca zamieszkania. Wydaje się bowiem, że nie można przyjąć, iż ustawodawca krajowy mógł dopuścić możliwość przyznania krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepeł nosprawnych wyłącznie na podstawie wcześniejszej lub aktualnej obecności wnioskodawcy, to znaczy w sytuacji, gdy wnioskodawca, nie posiadając zwykłego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego, spełnia pozostałe dwie przesłanki. Oznacza to, że o ile można argumentować za zgodnością z prawem Unii przesłanki wcześniejszej obecności, wykluczając konsekwentnie przesłankę zwykłego miejsca zamieszkania, która w żadnym razie nie jest z nim zgodna, oczywiste jest, że przesłanka wcześniejszej obecności nie ma żadnej racji zaistnienia w sposób autonomiczny w ramach konstrukcji krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych.
35. W konsekwencji dokonane przez sąd krajowy rozróżnienie pomiędzy świadczeniami na wypadek choroby a świadczeniami z tytułu inwalidztwa nie ma żadnego wpływu na zgodność z prawem przesłanek, których spełnienie wymagane jest w każdym z przypadków, tj. przesłanki zwykłego miejsca zamieszkania w pierwszym przypadku oraz przesłanek zwykłego miejsca zamieszkania i wcześniejszej obecności w drugim, w każdym razie jeżeli przesłanka zwykłego miejsca zamieszkania jest niezgodna z prawem zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, co wykażę w pierwszej kolejności.
V – Miejsce zamieszkania jako przesłanka przyznawania świadczeń socjalnych a priori budząca podejrzenia w świetle prawa Unii
36. Przesłanki związane z miejscem zamieszkania są co do zasady „podejrzane” w prawie Unii. Uznaje się je z reguły za niezgodne z postanowieniami rozporządzenia nr 1408/71 dotyczącymi świadczeń na wypadek choroby, jak również świadczeń z tytułu inwalidztwa, w każdym razie wtedy, gdy występują one „dodatkowo”, to znaczy obok przesłanek niezbędnych do przyznania prawa, do których określania uprawnione są państwa członkowskie. Jak już zapowiedziałem, w pierwszej kolejności postaram się omówić przepis mający zastosowanie w sprawie, tak jakby chodziło o zwykłą klauzulę miejsca zamieszkania.
A – Świadczenia z tytułu inwalidztwa
37. Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, który ustanawia zasadę uchylenia klauzul zamieszkania(11) i zapewnia możliwość „eksportu” świadczeń z tytułu inwalidztwa, ma w szczególności na celu ułatwienie, zgodnie z art. 43 WE, swobody przepływu pracowników, zapewniając zainteresowanym ochronę przed niekorzystnymi skutkami, które mogłyby wyniknąć z przenoszenia ich miejsca zamieszkania z jednego państwa członkowskiego do drugiego(12) .
38. Przepis ten zapewnia nie tylko to, że zainteresowani zachowują prawo do pobierania emerytur, rent i zasiłków uzyskanych na podstawie przepisów jednego lub kilku państw członkowskich – nawet gdy ustanowią swoje miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim – lecz również, co jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, to, że nie można odmówić im nabycia takiego prawa tylko z tego powodu, że nie mają oni miejsca zamieszkania na terytorium państwa, gdzie znajduje się instytucja obowiązana do wypłaty świadczeń(13) . Jak podkreślił rzecznik generalny Darmon w swojej opinii w ww. sprawie Stanton Newton(14), gdyby takie rozróżnienie było dopuszczalne, bardzo łatwo byłoby obejść zakaz ustanowiony w art. 10 rozporządzenia nr 1408/71: „wystarczyłoby, aby ustawodawca umieścił przesłankę miejsca zamieszkania wśród przesłanek przyznania prawa, aby wyjść spod tego zakazu”.
B – Świadczenia na wypadek choroby
39. Artykuł 19 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71 przewiduje natomiast, że pracownikowi najemnemu lub osobie prowadzącej działalność na własny rachunek, która zamieszkuje na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe, przysługują w państwie zamieszkania świadczenia pieniężne wypłacane we właściwym państwie członkowskim, o ile spełnia on wszystkie inne warunki przewidziane przez ustawodawstwo państwa właściwego w celu uzyskania prawa do tych świadczeń.
40. Także to postanowienie sprzeciwia się wszelkim uregulowaniom państwa członkowskiego uzależniającym wypłatę świadczeń na wypadek choroby od przesłanki miejsca zamieszkania(15) .
41. Podobnie członek rodziny pracownika najemnego na podstawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 może domagać się od państwa członkowskiego miejsca zatrudnienia tego pracownika wypłaty świadczeń na wypadek choroby w innym państwie członkowskim, w którym ma on miejsce zamieszkania, jeżeli spełnia wszystkie warunki ich przyznania i jeżeli nie ma prawa do analogicznego świadczenia na mocy przepisów państwa, na terytorium którego zamieszkuje(16) .
42. W ww. wyroku w sprawie Hosse Trybunał orzekł, że art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 ma na celu w szczególności zapobieżenie sytuacji, w której przyznanie świadczeń zdrowotnych byłoby uzależnione od zamieszkiwania członków rodziny pracownika na terytorium właściwego państwa członkowskiego, aby nie zniechęcać pracownika wspólnotowego do korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się. Trybunał orzekł, że „[p]ozbawienie […] córki pracownika prawa korzystania ze świadczenia, do którego miałaby prawo, gdyby zamieszkiwała na terytorium właściwego państwa członkowskiego, byłoby sprzeczne z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71”(17) .
43. Wreszcie Trybunał uznał także, na podstawie art. 28 rozporządzenia nr 1408/71, prawo emerytów i rencistów do eksportu świadczeń na wypadek choroby(18) .
44. Mając na względzie logikę powołanego wyżej orzecznictwa, można wreszcie przyjąć, że prawo do eksportu świadczeń na wypadek choroby powinno również zostać przyznane członkom rodziny osoby uprawnionej do świadczeń emerytalnych.
45. Co prawda, jak podkreśla rząd Zjednoczonego Królestwa, Trybunał początkowo orzekał w tym względzie, że zstępny będący na utrzymaniu migrującego pracownika nie mógł jako członek rodziny domagać się zasiłku dla osób niepełnosprawnych przewidzianego w przepisach krajowych jako prawo przysługujące osobiście(19), jednakże ostatnio zakres tego orzecznictwa został poważnie ograniczony(20) .
46. Trybunał orzekł bowiem, że rozróżnienie między prawami przysługującymi osobiście pracownikowi a prawami pochodzącymi od członków jego rodziny ma znaczenie tylko wówczas, gdy członek rodziny powołuje się na przepisy rozporządzenia nr 1408/71 odnoszące się wyłącznie do pracowników, a nie do członków ich rodziny(21) .
47. Z tego względu gdyby zasada uchylenia klauzul zamieszkania ustanowiona w art. 10 rozporządzenia nr 1408/71 lub zasada „eksportu” świadczeń na wypadek choroby, wyrażone w orzecznictwie dotyczącym art. 19 i 28 tego rozporządzenia, miały zostać rygorystycznie, by nie powiedzieć: mechanicznie, zastosowane do sytuacji będącej przedmiotem sporu przed sądem krajowym, skarżąca przed tym sądem powinna otrzymać krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych.
48. W konsekwencji Trybunał mógłby orzec, w zgodzie z powyższym orzecznictwem, że wykładni art. 10 lub art. 19 i 28 rozporządzenia nr 1408/71 powinno się dokonywać w taki sposób, iż sprzeciwiają się one zastosowaniu względem osoby znajdującej się w sytuacji takiej jak skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym zaostrzonej przesłanki zamieszkania takiej jak ta będąca przedmiotem sporu przed tym sądem, lub też że wykładni rozporządzenia nr 1408/71 należy dokonywać w taki sposób, iż sprzeciwia się ono przepisom państwa członkowskiego uzależniającym przyznanie świadczenia socjalnego takiego jak krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych od spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki zamieszkania i wcześniejszej obecności na terytorium tego państwa członkowskiego.
49. W tej perspektywie, przed przejściem do dalszych rozważań, podkreślić należy fakt, że zaostrzona przesłanka zamieszkania będąca przedmiotem sporu przed sądem krajowym nie ma charakteru „dodatkowego”, przeciwnie – spełnia ona zupełnie inną funkcję. Gdyby w tych okolicznościach Trybunał miał udzielić takiej odpowiedzi na pytania prejudycjalne sądu krajowego, konsekwencje nie byłyby bez znaczenia. Aby w pełni ocenić skutki takiego rozwiązania, należy pamiętać, że w przypadku braku zaostrzonej przesłanki zamieszkania każdy obywatel państwa członkowskiego znajdujący się w sytuacji takiej jak skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, tj. będący między 16 a 20 rokiem życia (maksymalnie 25 lat), niezdolny do pracy w okresie 196 dni poprzedzających dzień ukończenia przez niego 16 roku życia i niepobierający nauki w pełnym wymiarze godzin, mógłby wnioskować o krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych i otrzymać je, mimo że być może nigdy nie przynależał do systemu zabezpieczenia społecznego tego państwa członkowskiego.
50. Sprowadzałoby się to do pytania, czy wykładni prawa Unii należy dokonywać w taki sposób, że może ono zmusić państwo członkowskie do dokonania nieuchronnego wyboru pomiędzy likwidacją świadczenia socjalnego skonstruowanego w taki sposób, że przesłanki jego przyznania wykraczają poza granice rozsądku, a przekształceniem tego świadczenia socjalnego w taki sposób, aby można je było zakwalifikować, w zgodzie z orzecznictwem Trybunału, jako szczególne świadczenie o charakterze składkowym. Nie sądzę, aby prawo Unii narzucało taką alternatywę.
VI – Zaostrzona przesłanka pobytu jako „konstytuująca” związek z systemem zabezpieczenia społecznego w świetle wymogów prawa Unii
51. Z całości powołanego wyżej orzecznictwa wynika, że we wszystkich przypadkach, gdy przesłanki zamieszkania były uznawane za niezgodne z przepisami prawa Unii, pełniły one zasadniczo funkcje przesłanek „dodatkowych” lub pomocniczych w odniesieniu do przesłanek nabycia prawa do świadczeń socjalnych, którymi co do zasady były przesłanki związane z uiszczaniem składek do systemu zabezpieczenia społecznego, przyczyniały się one zatem głównie do wykluczenia osób uprawnionych, które skorzystały z prawa do swobodnego przepływu osób. W tych okolicznościach orzecznictwo słusznie traktowało w sposób bardzo rygorystyczny uchylenie klauzul zamieszkania lub zasadę „eksportu” świadczeń socjalnych.
52. Jednak zaostrzona przesłanka zamieszkania rozpatrywana przez Trybunał w niniejszej sprawie funkcjonuje w zupełnie innym kontekście. Właśnie z tej perspektywy należy oceniać argumentację rządu Zjednoczonego Królestwa, gdy podnosi on, że zaostrzona przesłanka zamieszkania stanowi przesłankę nabycia prawa do krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych, która w interesie osób uprawnionych zastąpiła przesłankę uiszczania składek mającą zastosowanie w przypadku świadczeń na zasadach ogólnych.
53. Należy w tym względzie przede wszystkim stwierdzić, że Trybunał wielokrotnie orzekał, iż państwa członkowskie zachowują kompetencję w zakresie organizacji swoich systemów zabezpieczenia społecznego, o ile wykonując te kompetencje, przestrzegają prawa Unii(22) . Z kompetencji tej wynika, że do nich należy zarówno określenie zakresu ich systemu zabezpieczenia społecznego, jak i przesłanek, od których uzależnione jest korzystanie ze świadczeń socjalnych udzielanych w ramach tego systemu, z zastrzeżeniem, że przesłanki te mają być zgodne z prawem Unii i co do zasady niedyskryminujące. Wyłącznie do państw członkowskich należy określenie zakresu solidarności społecznej i zasad, zgodnie z którymi ma ona być realizowana. Do państw członkowskich należy w szczególności wydzielenie, zawsze w poszanowaniu prawa Unii, tych spośród różnych udzielanych świadczeń, które będą miały charakter składkowy, i tych, które będą miały cechy specjalnego świadczenia o charakterze nieskładkowym(23) .
54. Rozporządzenie nr 1408/71 zmierza bowiem jedynie, zgodnie z art. 42 WE, do koordynacji ustawodawstwa państw członkowskich w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, a nie do jego harmonizacji. Zgodnie zatem z utrwalonym orzecznictwem wyłącznie do ustawodawstwa krajowego państw członkowskich regulującego zabezpieczenie społeczne należy określenie przesłanek powstania uprawnienia lub obowiązku przynależności do systemu zabezpieczenia społecznego, lub określonej jego części, o ile tylko przesłanki te nie wprowadzają jakiejkolwiek nierówności traktowania pomiędzy obywatelami tego państwa a obywatelami innych państw członkowskich(24) .
55. Właśnie w świetle tego orzecznictwa należy rozpatrywać niniejszą zaostrzoną przesłankę zamieszkania, od której uzależnione jest przyznanie krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych, w zakresie, w jakim zastępuje ona przesłankę uiszczania składek stosowaną do świadczeń na zasadach ogólnych, a przez to pełni funkcję łącznika z systemem zabezpieczenia społecznego, pełnioną zwykle przez tę ostatnią przesłankę. W tej perspektywie postaram się w pierwszej kolejności przeanalizować, czy dopuszczalne jest co do zasady ustanowienie takiej przesłanki zamieszkania, a następnie spróbuję sformułować warunki, jakie musiałaby ona spełniać.
A – Analiza zasadniczych możliwości
56. Na początku należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1408/71 nie zakazuje w sposób bezwzględny, aby miejsce zamieszkania, z zastrzeżeniem pewnych warunków, stanowiło łącznik z systemem zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego tak samo jak okres zatrudnienia. Świadczy o tym w szczególności art. 18 rozporządzenia nr 1408/71, który dopuszcza możliwość, że ustawodawstwo państwa członkowskiego „uzależnia nabycie, zachowanie lub odzyskanie prawa do świadczeń od ukończenia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania”(25) .
57. Ponadto art. 10a rozporządzenia nr 1408/71 wyraźnie umożliwia państwom członkowskim uzależnienie przyznania specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym od przesłanki zamieszkania.
58. Z drugiej strony, o ile przesłanki zamieszkania są z reguły uznawane za ograniczające swobodę przepływu osób w rozumieniu art. 18 WE, o tyle przyjmuje się także, że mogą one być w świetle prawa Unii uzasadnione(26), jeżeli oparte są na obiektywnych względach interesu ogólnego niezwiązanych z obywatelstwem osób, których dotyczą, i jeżeli są proporcjonalne do uzasadnionego celu, jaki realizuje prawo krajowe(27) .
59. Trybunał przyznał zatem, że przyjęcie przez ustawodawcę krajowego kryterium miejsca zamieszkania w celu ograniczenia kręgu uprawnionych do świadczenia socjalnego, a zatem również w celu ograniczenia zakresu obowiązku solidarności, którego wyrazem jest to świadczenie, mogło, jako miernik stopnia związania osób nim objętych ze społeczeństwem, na którym ciąży ten obowiązek solidarności, stanowić wzgląd interesu ogólnego(28) uzasadniający ograniczenie swobody przepływu osób.
60. Dopiero w świetle tych rozważań w pełni nabiera znaczenia faktycznie nieskładkowy charakter krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla niepełnosprawnej młodzieży.
61. Same przesłanki przyznawania krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych, stanowiące wyjątek od ogólnych zasad przyznawania świadczeń z tytułu niezdolności do pracy, opartych o wcześniejsze składki, są bowiem pod wieloma względami wyrazem obowiązku solidarności, który niezaprzeczalnie jest podyktowany względem interesu ogólnego, tj. w szczególności koniecznością zapewnienia ochrony młodym pracownikom niezdolnym do pracy, nieobjętym powszechnym systemem ubezpieczenia zdrowotnego.
62. Jak więc zauważył rząd Zjednoczonego Królestwa, jeżeli zaostrzona przesłanka zamieszkania pełni w istocie rolę przesłanki warunkującej nabycie prawa do krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych, to dzieje się tak wyłącznie w tym celu, aby zrekompensować fakt, że osoby uprawnione do tego świadczenia nie uiszczały uprzednio składek.
63. Istotny jest nie tyle fakt, że krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych jest faktycznie świadczeniem nieskładkowym, ile funkcja, jaką pełnić ma zaostrzona przesłanka zamieszkania w braku składek, tj. w sytuacji, gdy nie ma żadnego związku między świadczeniem a jego odbiorcą ani nawet między uznanym za właściwe państwem członkowskim a osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia.
64. Innymi słowy zaostrzona przesłanka zamieszkania pełni rolę zamienną w stosunku do obowiązku wpłacania składek do systemu zabezpieczenia społecznego(29), zapewnia konieczny łącznik z systemem zabezpieczenia społecznego i w taki sposób należy ją rozpatrywać, to znaczy jako łącznik pomiędzy krótkookresowym świadczeniem z tytułu niezdolności do pracy dla niepełnosprawnej młodzieży a jego odbiorcami. Pełni ona zatem funkcję nie „dodatkową” względem przesłanek nabycia prawa do świadczenia, ale „konstytuującą” łącznik między systemem zabezpieczenia społecznego, z którego wywodzi się świadczenie, a jego odbiorcami, którzy nie spełniają warunku uiszczania składek.
65. Z tego punktu widzenia powyższa zaostrzona przesłanka zamieszkania została wprowadzona w celu włączenia do kręgu osób uprawnionych do świadczenia z tytułu niezdolności do pracy w ogólności młodych niepełnosprawnych, którzy nie spełniają warunku uiszczania składek, a nie w celu wykluczenia z kręgu uprawnionych do świadczenia młodych niepełnosprawnych zamieszkałych w innym państwie członkowskim.
66. Jednakże sama tylko okoliczność, że zaostrzona przesłanka zamieszkania nie ma na celu dyskryminacji, nie przesądza o tym, że należy automatycznie uznać ją za zgodną z prawem Unii. Należy upewnić się jeszcze, że nie wywiera ona dyskryminujących skutków, i zapewnić, aby jej stosowanie było w pełni zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1408/71, jak również z ogólnymi zasadami prawa Unii. W ten sposób stajemy przed nieuniknionym pytaniem o warunki dopuszczalności.
B – Badanie warunków dopuszczalności
67. Zaostrzona przesłanka zamieszkania, taka jak ta ustanowiona w przepisach Zjednoczonego Królestwa, będąca przedmiotem sporu przed sądem krajowym, może być w konkretnym wypadku uzasadniona jedynie wtedy, gdy spełniony zostanie podwójny warunek, tj. gdy pełni ona rolę łącznika z systemem zabezpieczenia społecznego oraz gdy znajduje zastosowanie dopiero w przypadku braku jakiegokolwiek innego łącznika.
68. Trybunał orzekł w tym względzie, że wymóg zamieszkania nie może być uważany za wymóg stanowiący dostateczny wyraz związku wnioskodawców z państwem członkowskim, które przyznaje świadczenie, jeżeli możliwe jest, że prowadzi on do powstania odmiennych skutków dla osób zamieszkujących za granicą, których stopień integracji ze społeczeństwem państwa członkowskiego przyznającego przedmiotowe świadczenie jest z każdego punktu widzenia porównywalny(30) .
69. W takiej właśnie perspektywie należy rozpatrywać pytanie drugie lit. e) przedstawione przez sąd krajowy. Sąd ten rozważa bowiem, czy przesłanka wcześniejszego pobytu, którą traktuje on odrębnie, pomijając inne przesłanki, a w szczególności przesłankę zwykłego zamieszkania, jest zgodna z postanowieniami art. 19 lub 28 rozporządzenia nr 1408/71. Otóż gdyby nawet przyjąć, że przesłanka wcześniejszego zamieszkania może mieć zastosowanie niezależnie od przesłanki zwykłego zamieszkania(31), do sądu krajowego należałoby zbadanie, czy i w jakim stopniu może ona pełnić funkcję łącznika z systemem zabezpieczenia społecznego i zostać uznana za wystarczającą dla wykazania istnienia dostatecznego poziomu integracji.
70. Przesłanka zamieszkania przyjęta ewentualnie jako łącznik z systemem zabezpieczenia społecznego nie mogłaby jednak, nie ignorując przywołanego wyżej orzecznictwa dotyczącego uchylenia klauzul zamieszkania i „eksportu” świadczeń, zostać zastosowana względem osoby już uprawnionej do świadczenia z tytułu choroby lub inwalidztwa.
71. „Konstytuująca” przesłanka zamieszkania jest zatem dopuszczalna jedynie wówczas, gdy pełni funkcję włączającą, jako przesłanka przyznania prawa do świadczenia. Gdy ta funkcja łącznika zostanie spełniona, przesłanka ta nie powinna już mieć zastosowania.
72. Wreszcie okoliczności niniejszej sprawy wymagają, aby zbadać, czy pośredni łącznik przynależności do systemu zabezpieczenia społecznego może zostać uznany za dostateczny łącznik z tym systemem, wykluczający w niniejszej sprawie zastosowanie przesłanki zamieszkania.
73. Czy można uznać, że zaostrzona przesłanka zamieszkania będąca przedmiotem sporu w sprawie przed sądem krajowym nie ma zastosowania względem skarżącej w tej sprawie, ponieważ jej więzy pokrewieństwa z osobą objętą zakresem stosowania rozporządzenia nr 1408/71 stanowią pośredni łącznik z systemem zabezpieczenia społecznego Zjednoczonego Królestwa?
74. Z tego punktu widzenia widać wyraźnie, że to kwestia statusu skarżącej względem rozporządzenia nr 1408/71 oraz statusu jej rodziców względem systemu zabezpieczenia społecznego Zjednoczonego Królestwa jawi się ze szczególną ostrością, przy czym kwestie te należy badać, mając na uwadze charakterystyczne cechy krótkookresowego świadczenia z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych.
75. Czy skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym może domagać się „eksportu” świadczenia przysługującego jej osobiście, powołując się na status członka rodziny osoby uprawnionej do renty objętej zakresem stosowania art. 28 rozporządzenia nr 1408/71, korzystając z łącznika zapewniającego związek tej osoby z przyznającym świadczenie systemem zabezpieczenia społecznego?
76. Należy przypomnieć, że, jak już zauważyłem, państwo członkowskie co do zasady może, organizując system zabezpieczenia społecznego, uzależnić prawo do świadczenia – czy to świadczenia na wypadek choroby, czy z tytułu inwalidztwa – od spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki zamieszkania, jeżeli przesłanka ta ma wyłącznie na celu wykazanie istnienia łącznika między wnioskodawcą a tym systemem i jest stosowana wyłącznie w braku jakiegokolwiek innego porównywalnego łącznika.
77. A fortiori państwo to ma również prawo decydowania o stopniu intensywności i charakterze wymaganego łącznika. Ponieważ, jak już wcześniej podkreślałem, państwa członkowskie zachowują kompetencję w zakresie ustalania przesłanek przynależności do krajowego systemu zabezpieczenia społecznego oraz określania warunków uzyskania prawa do świadczenia, o ile są one zgodne z prawem Unii, można stąd wywnioskować, że zwykle, zarówno w ogólności, jak i w niniejszej sprawie, do ustawodawcy krajowego należy wskazanie łączników z systemem zabezpieczenia społecznego, które mogłyby ewentualnie zastąpić tradycyjne łączniki zatrudnienia lub uiszczania składek(32) .
78. W efekcie skoro brak w tym względzie przepisów prawa krajowego, zadaniem sądu krajowego jest ustalenie, czy więź pokrewieństwa skarżącej w sprawie przed tym sądem może stanowić o istnieniu takiego łącznika i czy może zatem być uznana za wystarczającą do wyłączenia stosowania zaostrzonej przesłanki zamieszkania i zastąpienia tej przesłanki. W okolicznościach będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym Trybunał nie może bowiem zastąpić swoją oceną oceny sądu krajowego, jeśli chodzi o zbadanie, czy mając na względzie fakt, że krótkoterminowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych jest wypłacane indywidualnie osobom niezdolnym do pracy, świadczenie to może lub powinno być wypłacane osobie znajdującej się w sytuacji takiej jak skarżąca w sprawie przed sądem krajowym tylko z tego powodu, że jest ona członkiem rodziny pozostającym na utrzymaniu osób przynależących do systemu zabezpieczenia społecznego tego państwa członkowskiego.
VII – Wnioski
79. Proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) w następujący sposób:
„1) Wykładni prawa Unii należy dokonywać w taki sposób, że nie sprzeciwia się ono przepisowi krajowemu uzależniającemu od spełnienia przesłanki zamieszkania możliwość przyznania świadczenia socjalnego takiego jak krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych, będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, niezależnie od tego, czy świadczenie to zostanie zaklasyfikowane jako świadczenie inwalidzkie, czy świadczenie na wypadek choroby w rozumieniu rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149, s. 2), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 647/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r., o ile tylko przesłanka ta – stosowana na zasadzie wyjątku od przesłanki uiszczania składek i ją zastępująca – po pierwsze, pełni jedynie funkcję łącznika między wnioskodawcą a systemem zabezpieczenia społecznego, z którego wywodzi się to świadczenie, a po drugie, nie ma zastosowania względem osób mogących wykazać istnienie łącznika jakościowo porównywalnego.
2) W okolicznościach takich jak te w sprawie przed sądem krajowym, wobec braku wskazówek w tym zakresie w przepisach krajowych, do sądu krajowego należy ocena, czy w odniesieniu do sytuacji skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym – w szczególności ze względu na jej status członka rodziny osoby uprawnionej do świadczenia emerytalnego w rozumieniu art. 28 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 647/2005 – można uznać, że istnieje łącznik z systemem zabezpieczenia społecznego wystarczający, by wykluczyć stosowanie względem niej przesłanki zamieszkania”.
(1) .
(2)
–	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149, s. 2), zmienione rozporządzeniem (WE) nr 647/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. (Dz.U. L 117, s. 1, zwane dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”).
(3)
–	Zmieniona przez art. 1 ust. 1 Social Security (Incapacity for Work) Act 1994, paragraphe 1, oraz art. 64 Welfare Reform and Pensions Act 1999 (zwana dalej „SSCBA”).
(4)
–	Welfare Reform and Pensions Act 1999, art. 64.
(5)
–	Zwanego dalej „SSIBR”.
(6)
–	Zwanego dalej „DLA”.
(7)
– W postanowieniu odsyłającym sąd krajowy wskazał również, że Komisja wszczęła przeciwko Zjednoczonemu Królestwu postępowanie w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na przesłankę uprzedniego zamieszkania, od której uzależnione jest przyznawanie świadczeń inwalidzkich zaliczanych do świadczeń na wypadek choroby. Sąd ten jednak stwierdził jednoznacznie, że nie uważa za konieczne zmieniać treść pytań prejudycjalnych, tak by uwzględnić tę okoliczność. Jak bowiem wynika z komunikatu prasowego (Ubezpieczenia społeczne: UE podejmuje środki w celu zapewnienia wypłaty świadczeń Brytyjczykom zamieszkałym za granicą, komunikat prasowy IP/10/7999 z dnia 24 czerwca 2010 r.), Komisja oficjalnie nakazała Zjednoczonemu Królestwu, aby wypłacało ono swoim obywatelom zamieszkałym w innych państwach członkowskich niektóre świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Komisja uważa za niezgodną z prawem Unii, zarówno z rozporządzeniami nr 1408/71 i nr 883/2004, jak i z zasadami dotyczącymi obywatelstwa Unii oraz swobody przepływu osób, przesłankę wcześniejszej obecności, od której uzależniona jest możliwość pobierania zasiłku na utrzymanie dla osób niepełnosprawnych („disability living allowance”), zasiłku pielęgnacyjnego („attendance allowance”) i zasiłku opiekuńczego („carer’s allowance”), uważanych za „świadczenia pieniężne z tytułu choroby”, mające na celu wspieranie osób, które wymagają szczególnej opieki, jak również osób sprawujących nad nimi tę opiekę. Powyższe trzy świadczenia zostały sklasyfikowane jako szczególne świadczenia o charakterze nieskładkowym i jako takie ujęte zostały w załączniku IIa do rozporządzenia nr 1408/71, zanim klasyfikacja ta została zmieniona wyrokiem Trybunału z dnia 18 października 2007 r. w sprawie C‑299/05 Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. s. I‑8695.
(8)
–	Krótkookresowe świadczenie z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych wprowadzone na podstawie Welfare Reform and Pensions Act 1999, art. 64, zmieniającego art. 30A SSCBA, weszło w życie w dniu 6 kwietnia 2001 r.
(9)
–	Przepisy Zjednoczonego Królestwa, a w konsekwencji także sąd krajowy, kwalifikują je jednak jako świadczenie składkowe, przy czym należy uznać je również za niestanowiące szczególnego świadczenia nieskładkowego objętego postanowieniami art. 10a rozporządzenia nr 1408/71, ponieważ nie figuruje ono na liście w załączniku IIa do tego rozporządzenia i ponieważ nie może ono zostać tam wpisane bez zmiany tego rozporządzenia przez ustawodawcę Unii, co wynika z art. 5 i 97 rozporządzenia nr 1408/71. Wydaje się jednak, że ten brak charakteru składkowego nie ma żadnego wpływu na finansowanie krótkookresowych świadczeń z tytułu niezdolności do pracy dla młodych niepełnosprawnych ani na zasady ich wypłacania przez państwowy fundusz ubezpieczeniowy.
(10)
–	Z zastrzeżeniem dalszych ustaleń.
(11)
–	Nie przewidując jednak żadnych szczególnych warunków stosowania w rozumieniu załącznika VI do rozporządzenia nr 1408/71; zob. w szczególności wyroki: z dnia 2 maja 1990 r. w sprawie C‑293/88 Winter‑Lutzins, Rec. s. I‑1623; z dnia 25 lutego 1986 r. w sprawie 284/84 Spruyt, Rec. s. 685. W szczególności załącznik VI wspomnianego rozporządzenia nie zawiera żadnego szczególnego warunku stosowania w odniesieniu do świadczenia socjalnego będącego przedmiotem sporu przed sądem krajowym ani w odniesieniu do sytuacji skarżącej w postępowaniu przed tym sądem.
(12)
–	Jeszcze pod rządami rozporządzenia Rady nr 3 z dnia 25 września 1958 r. o ubezpieczeniu społecznym pracowników migrujących (Dz.U. nr 30, s. 561), zob. wyrok z dnia 7 listopada 1973 r. w sprawie 51/73 Smieja, Rec. s. 1213, pkt 14, 15; jeśli chodzi o świadczenia emerytalne, wyrok z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie 139/82 Piscitello, Rec. s. 1427, pkt 15; ww. wyrok w sprawie Winter‑Lutzins, pkt 15; wyrok z dnia 30 marca 1993 r. w sprawie C‑282/91 de Wit, Rec. s. I‑1221, pkt 18.
(13)
–	Pod rządami rozporządzenia nr 3, zob. wyrok z dnia 10 czerwca 1982 r. w sprawie 92/81 Camera, Rec. s. 2213, pkt 14; jeżeli chodzi o świadczenia z tytułu inwalidztwa, wyroki: z dnia 23 października 1986 r. w sprawie 300/84 van Roosmalen, Rec. s. 3097, pkt 39; z dnia 20 czerwca 1991 r. w sprawie C‑356/89 Stanton Newton, Rec. s. I‑3017, pkt 23, 24; jeżeli chodzi o szczególne świadczenie podobne do świadczenia emerytalnego i świadczenia z tytułu inwalidztwa, wyroki: z dnia 24 lutego 1987 r. w sprawach połączonych od 379/85 do 381/85 i 93/8624 Giletti i in., Rec. 1987 s. 955, pkt 14–16; z dnia 12 lipca 1990 r. w sprawie C‑236/88 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑3163, pkt 11; z dnia 6 lipca 2000 r. w sprawie C‑73/99 Movrin, Rec. s. I‑5625 C‑236/88, pkt 33.
(14)
–	Opinia z dnia 5 marca 1991 r., pkt 23.
(15)
–	Wyroki: z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie C‑160/96 Molenaar, Rec. s. I‑843, pkt 38, 39; z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C‑215/99 Jauch, Rec. s. I‑1901.
(16)
–	Wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C‑286/03 Hosse, Zb.Orz. s. I‑1771, pkt 47–56.
(17)
–	Ibidem, pkt 55.
(18)
–	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Molenaar, pkt 38, 39. Zobacz również opinię rzecznika generalnego Bota w zawisłej przed Trybunałem sprawie C‑388/09 da Silva Martins, pkt 69 i nast.
(19)
–	Wyroki: z dnia 23 listopada 1976 r. w sprawie 40/76 Kermaschek, Rec. s. 1669, pkt 6–9; z dnia 20 czerwca 1985 r. w sprawie 94/84 Deak, Rec. s. 1873, pkt 12–14; z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑78/91 Hughes, Rec. s. I‑4839, pkt 25; z dnia 27 maja 1993 r. w sprawie C‑310/91 Schmid, Rec. s. I‑3011, pkt 12–14; w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego, współmałżonka pracownika będącego obywatelem państwa członkowskiego, wyrok z dnia 8 lipca 1992 r. w sprawie C‑243/91 Taghavi, Rec. s I‑4401.
(20)
–	Wyroki: z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C‑308/93 Cabanis‑Issarte, Rec. s. I‑2097; z dnia 10 października 1996 r. w  sprawach połączonych C‑245/94 i C‑312/94 Hoever i Zachow, Rec. s. I‑4895.
(21)
–	Zasada ta nie ma zastosowania w przypadku świadczeń rodzinnych; zob. oprócz dwóch ww. wyroków wyrok z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie C‑85/99 Offermanns, Rec. s. I‑2261, pkt 34. Nie ma ona również zastosowania w przypadku świadczeń na wypadek choroby; zob. ww. wyrok w sprawie Hosse, pkt 53.
(22)
–	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑158/96 Kohll, Rec. s. I‑1931, pkt 17–19; z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑120/95 Decker, Rec. s. I‑1831, pkt 21–23; z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie C‑18/95, Terhoeve, Rec. s. I‑345, pkt 34, 35; z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie C‑135/99 Elsen, Rec. s. I‑10409, pkt 33; z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie C‑227/03 van Pommeren-Bourgondiën, Zb.Orz. s. I‑6101, pkt 39; z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑212/06 Gouvernement de la Communauté française et Gouvernement wallon, Zb.Orz. s. I‑1683, pkt 43.
(23)
–	Trybunał miał już w tym względzie sposobność zarówno potwierdzenia (zob. wyrok z dnia 4 listopada 1997 r. w sprawie C‑20/96 Snares, Rec. s. I‑6057), jak i podważenia – w ramach postępowania prejudycjalnego (wyrok z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie C‑43/99 Leclere i Deaconescu, Rec. s. I‑4265), jak też w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (wyrok z dnia 18 października 2007 r. w sprawie C‑299/05 Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. s. I‑8695) – kwalifikacji świadczenia jako specjalnego świadczenia o charakterze nieskładkowym.
(24)
–	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 lipca 1979 r. w sprawie 266/78 Brunori, Rec. s. 2705; z dnia 24 kwietnia 1980 r. w sprawie 110/79 Coonan, Rec. s. 1445, pkt 12; z dnia 24 września 1987 r. w sprawie 43/86 de Rijke, Rec. s. 3611, pkt 12; z dnia 18 maja 1989 r. w sprawie 368/87 Hartmann Troiani, Rec. s. 1333, pkt 21; z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawie C‑245/88 Daalmeijer, Rec. s. I‑555, pkt 15; z dnia 20 października 1993 r. w sprawie C‑297/92 Baglieri, Rec. s. I‑5211, pkt 13; z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie C‑493/04 Piatkowski, Zb.Orz. s. I‑2369, pkt 32.
(25)
–	Wskazanie okresów „zatrudnienia lub zamieszkania” wywodzi się już ze zmiany tego przepisu rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2864/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 306, s. 1). Zmiana ta była konieczna z powodu wytycznych zawartych w części VII Załącznika II aktu dotyczącego warunków przystąpienia i zmiany traktatów, załączonego do aktów dotyczących przystąpienia do Wspólnot Europejskich Królestwa Danii, Irlandii oraz Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Dz.U. z 1972 r. L 73, s. 143).
(26) –	Oprócz „ograniczeń i warunków ustanowionych w […] traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania”, używając sformułowania z art. 18 ust. 1 WE.
(27)
–	Wyroki: z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie C‑406/04 De Cuyper, Zb.Orz. s. I‑6947, pkt 40; z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie C‑221/07 Zablocka‑Weyhermüller, Zb.Orz. s. I‑9029, pkt 37.
(28)
–	Wyrok z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C‑192/05 Tas‑Hagen i Tas, Zb.Orz. s. I‑10451, pkt 34.
(29)
–	Rząd Zjednoczonego Królestwa powołuje się w tym względzie w wymowny sposób na wyrok z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawie C‑245/88 Daalmeijer, Rec. s. I‑555.
(30)
–	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Tas‑Hagen i Tas, pkt 38. W tej sprawie uzyskanie świadczenia było uzależnione od tego, aby wnioskodawca w dacie składania wniosku miał miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego, co stanowiło przesłankę, która nie umożliwiała ustalenia stopnia zintegrowania wnioskodawcy ze społeczeństwem tego państwa członkowskiego, a zatem nie mogła stanowić łącznika z systemem zabezpieczenia społecznego. Zobacz w tym względzie opinię rzecznik generalnej Kokott, pkt 66–68.
(31)
–	Jak już wcześniej podkreślałem, możliwość taka wydaje się trudna do przyjęcia, jednak w niniejszej sprawie to sąd krajowy powinien wypowiedzieć się w tym względzie.
(32)
–	Należy w tym względzie zaznaczyć, ujmując ogólnie, że do państw członkowskich należy konstruowanie swoich systemów zabezpieczenia społecznego i ogólne określanie celów społecznych, którym mają one służyć, w szczególności poprzez decydowanie, w zgodzie z prawem Unii, o podziale sfery solidarności na świadczenia społeczne, specjalne świadczenia o charakterze nieskładkowym i pomoc społeczną.