62022CJ0727
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (δεύτερο τμήμα)
της 4ης Οκτωβρίου 2024 (
*1
)
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 2001/42/ΕΚ – Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων – Άρθρο 2, στοιχείο αʹ – Έννοια των “σχεδίων και προγραμμάτων […] που απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων” – Μέτρο ληφθέν από την κυβέρνηση κράτους μέλους αποκλειστικώς και μόνον βάσει διατάξεως του Συντάγματος του κράτους μέλους η οποία προβλέπει ότι η εκτελεστική εξουσία του κράτους ασκείται από την κυβέρνηση ή υπό την εποπτεία της»
Στην υπόθεση C‑727/22,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Supreme Court (Ανώτατο Δικαστήριο, Ιρλανδία) με απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 2022, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 25 Νοεμβρίου 2022, στο πλαίσιο της δίκης
Friends of the Irish Environment CLG
κατά
Government of Ireland,
Minister for Housing, Planning and Local Government,
Ireland,
Attorney General,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Prechal, πρόεδρο τμήματος, K. Lenaerts, Πρόεδρο του Δικαστηρίου, ασκούντα καθήκοντα δικαστή του δευτέρου τμήματος, N. Wahl, J. Passer (εισηγητή) και M. L. Arastey Sahún, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: J. Kokott
γραμματέας: L. Carrasco Marco, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 8ης Νοεμβρίου 2023,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
–
η Friends of the Irish Environment CLG, εκπροσωπούμενη από τους N. Steen, SC, J. Kenny, BL, και F. Logue, solicitor,
–
η Ιρλανδία, εκπροσωπούμενη από την M. Browne, Chief State Solicitor, και τους A. Joyce και M. Tierney, επικουρούμενους από την M. Gray, SC, τον F. Valentine, SC, και την E. Synnott, BL,
–
η Τσεχική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις A. Edelmannová και L. Langrová και από τους M. Smolek και J. Vláčil,
–
η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους C. Hermes και M. Noll-Ehlers,
αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις της κατά τη συνεδρίαση της 21ης Μαρτίου 2024,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία της οδηγίας 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2001, σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (ΕΕ 2001, L 197, σ. 30).
2
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, της Friends of the Irish Environment CLG, μη κυβερνητικής οργάνωσης δραστηριοποιούμενης στον τομέα του περιβάλλοντος, και, αφετέρου, της Government of Ireland (Ιρλανδικής Κυβερνήσεως), του Minister for Housing, Planning and Local Government (Υπουργού Στέγασης, Σχεδιασμού και Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Ιρλανδία), της Ιρλανδίας και του Attorney General (γενικού εισαγγελέα, Ιρλανδία), σχετικά με απόφαση της Ιρλανδικής Κυβερνήσεως περί θεσπίσεως εθνικού πλαισίου σχεδιασμού και εθνικού αναπτυξιακού σχεδίου.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
3
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2001/42, το οποίο φέρει τον τίτλο «Στόχοι», ορίζει τα εξής:
«Στόχος της παρούσας οδηγίας είναι η υψηλού επιπέδου προστασία του περιβάλλοντος και η ενσωμάτωση περιβαλλοντικών ζητημάτων στην προετοιμασία και θέσπιση σχεδίων και προγραμμάτων με σκοπό την προώθηση βιώσιμης ανάπτυξης, εξασφαλίζοντας ότι, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, θα γίνεται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων για ορισμένα σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.»
4
Το άρθρο 2 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Ορισμοί», προβλέπει τα ακόλουθα:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
α)
ως “σχέδια και προγράμματα” νοούνται τα σχέδια και προγράμματα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που συγχρηματοδοτούνται από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, καθώς και οι τροποποιήσεις τους:
–
που εκπονούνται ή/και εγκρίνονται από μια αρχή σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ή που εκπονούνται από μια αρχή προκειμένου να εγκριθούν, μέσω νομοθετικής διαδικασίας, από το Κοινοβούλιο ή την Κυβέρνηση, και
–
που απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων,
[…]».
5
Το άρθρο 3 της οδηγίας επιγράφεται «Πεδίο εφαρμογής» και ορίζει τα εξής:
«1.   Πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 9, για σχέδια και προγράμματα που αναφέρονται στις παραγράφους 2 έως 4, και τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
2.   Με την επιφύλαξη της παραγράφου 3, πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων για όλα τα σχέδια και προγράμματα:
α)
τα οποία εκπονούνται για τη γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ [του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ 1985, L 175, σ. 40)] […]
[…]
4.   Τα κράτη μέλη αποφασίζουν εάν τα σχέδια και προγράμματα, πλην των αναφερόμενων στην παράγραφο 2, τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
[…]
8.   Τα ακόλουθα σχέδια και προγράμματα δεν υπόκεινται στην παρούσα οδηγία:
–
σχέδια και προγράμματα που εξυπηρετούν αποκλειστικά σκοπούς εθνικής άμυνας ή καταστάσεων έκτακτης ανάγκης,
–
δημοσιονομικά σχέδια και προγράμματα ή σχέδια και προγράμματα που αφορούν τον προϋπολογισμό.
9.   Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται σε σχέδια και προγράμματα συγχρηματοδοτούμενα κατά τις αντίστοιχες τρέχουσες περιόδους προγραμματισμού […] για τους κανονισμούς […] (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 [του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά Ταμεία (ΕΕ 1999, L 161, σ. 1),] και (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 [του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) και για την τροποποίηση και κατάργηση ορισμένων κανονισμών (ΕΕ 1999, L 160, σ. 80)].»
6
Το άρθρο 4, παράγραφος 3, της ίδιας οδηγίας έχει ως εξής:
«Όταν τα σχέδια και προγράμματα αποτελούν μέρος ενός ιεραρχημένου συνόλου, τα κράτη μέλη, προκειμένου να αποφύγουν την επανάληψη της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, λαμβάνουν υπόψη το γεγονός ότι η εκτίμηση θα γίνει, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, σε διάφορα επίπεδα του ιεραρχημένου συνόλου. Με σκοπό, μεταξύ άλλων, να αποφύγουν την επανάληψη της εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν το άρθρο 5 παράγραφοι 2 και 3.»
7
Κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 2001/42, το οποίο φέρει τον τίτλο «Περιβαλλοντική μελέτη»:
«1.   Σε περίπτωση που απαιτείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 1, εκπονείται περιβαλλοντική μελέτη στην οποία εντοπίζονται, περιγράφονται και αξιολογούνται οι ενδεχόμενες σημαντικές επιπτώσεις που θα έχει στο περιβάλλον η εφαρμογή του σχεδίου ή προγράμματος, καθώς και λογικές εναλλακτικές δυνατότητες λαμβανομένων υπόψη των στόχων και του γεωγραφικού πεδίου εφαρμογής του σχεδίου ή προγράμματος. Οι πληροφορίες που πρέπει να παρέχονται γι’ αυτό το σκοπό περιέχονται στο παράρτημα Ι.
2.   Η περιβαλλοντική μελέτη που εκπονείται σύμφωνα με την παράγραφο 1 περιλαμβάνει τις πληροφορίες που ευλόγως μπορεί να απαιτηθούν λαμβάνοντας υπόψη τις υφιστάμενες γνώσεις και μεθόδους εκτίμησης, το περιεχόμενο και το επίπεδο λεπτομερειών στο σχέδιο ή το πρόγραμμα, το στάδιο της διαδικασίας λήψης αποφάσεως και το βαθμό στον οποίο ορισμένα θέματα αξιολογούνται καλύτερα σε διαφορετικά επίπεδα της εν λόγω διαδικασίας ώστε να αποφεύγεται η επανάληψη της εκτίμησης.
3.   Κάθε σχετική διαθέσιμη πληροφορία όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδίων και προγραμμάτων στο περιβάλλον, η οποία προήλθε από κάποιο άλλο επίπεδο λήψης αποφάσεων ή από άλλη κοινοτική νομοθεσία, μπορεί να χρησιμοποιείται για την παροχή των πληροφοριών που περιέχονται στο παράρτημα Ι.
[…]»
8
Η οδηγία 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ 2012, L 26, σ. 1), η οποία άρχισε να ισχύει στις 17 Φεβρουαρίου 2012, κατήργησε και αντικατέστησε την οδηγία 85/337.
Το ιρλανδικό δίκαιο
9
Κατά το άρθρο 28, παράγραφος 2, του ιρλανδικού Συντάγματος:
«Με την επιφύλαξη των διατάξεων του παρόντος Συντάγματος, η εκτελεστική εξουσία του κράτους ασκείται από την κυβέρνηση ή υπό την εποπτεία της.»
10
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του Planning and Development Act 2000 (νόμου του 2000 περί χωροταξικού σχεδιασμού και ανάπτυξης), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης (στο εξής: νόμος του 2000), προέβλεπε τα εξής:
«Ως “εθνική χωροταξική στρατηγική” νοείται η “εθνική χωροταξική στρατηγική: 2002-2020” που δημοσιεύθηκε από την κυβέρνηση στις 28 Νοεμβρίου 2002 ή κάθε έγγραφο που έχει δημοσιευθεί από την κυβέρνηση και τροποποιεί ή αντικαθιστά τη στρατηγική αυτή».
11
Κατόπιν της έναρξης ισχύος, στις 22 Οκτωβρίου 2018, του Planning and Development (Amendment) Act 2018 (τροποποιητικού νόμου του 2018 περί χωροταξικού σχεδιασμού και ανάπτυξης, στο εξής: νόμος του 2018), το κεφάλαιο IIA του μέρους II του νόμου του 2000 έχει ως εξής:
«Εθνικό πλαίσιο σχεδιασμού
20A.
Η εθνική χωροταξική στρατηγική, όπως έχει τροποποιηθεί σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος κεφαλαίου, συμπεριλαμβανομένου κάθε εγγράφου που δημοσιεύεται από την κυβέρνηση και τροποποιεί ή αντικαθιστά την εν λόγω στρατηγική ή μεταγενέστερου εγγράφου τέτοιου είδους, θα είναι γνωστή ως εθνικό πλαίσιο σχεδιασμού.
[…]
Ζητήματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν στο εθνικό πλαίσιο σχεδιασμού
20C. […]
(4)
Η κυβέρνηση εκπονεί και δημοσιεύει το εθνικό πλαίσιο σχεδιασμού και επιβλέπει την εφαρμογή του.
(5)
Κάθε 6 έτη μετά την ημερομηνία δημοσίευσης του εθνικού πλαισίου σχεδιασμού, η κυβέρνηση:
a)
αναθεωρεί το πλαίσιο ή το αντικαθιστά με νέο, ή
b)
δημοσιεύει δήλωση στην οποία εξηγεί τους λόγους για τους οποίους η κυβέρνηση αποφάσισε να μην αναθεωρήσει το πλαίσιο και αναγράφει στη δήλωση αυτή την ημερομηνία κατά την οποία πρόκειται να αναθεωρηθεί το πλαίσιο αυτό ή πρόκειται να δημοσιευθεί νέο εθνικό πλαίσιο σχεδιασμού.
(6)
Ο Υπουργός προβλέπει δημόσια διαβούλευση κατά την εκπόνηση νέου ή αναθεωρημένου εθνικού πλαισίου σχεδιασμού […].
(7)
Η εκπόνηση του εθνικού πλαισίου σχεδιασμού υπόκειται στις διατάξεις των σχετικών περιβαλλοντικών οδηγιών της Ένωσης […].
(8)
Η κυβέρνηση υποβάλλει το σχέδιο του αναθεωρημένου ή νέου εθνικού πλαισίου σχεδιασμού, καθώς και την περιβαλλοντική έκθεση και την κατάλληλη έκθεση αξιολόγησης, σε κάθε σώμα του Oireachtas (Ιρλανδικού Κοινοβουλίου) προς έγκριση πριν από τη δημοσίευσή του.
(9)
Κατά την εκπόνηση ή την αναθεώρηση του εθνικού πλαισίου σχεδιασμού, η κυβέρνηση λαμβάνει υπόψη τυχόν ψηφίσματα ή εκθέσεις του Ιρλανδικού Κοινοβουλίου ή οποιασδήποτε επιτροπής του Ιρλανδικού Κοινοβουλίου, κατά τη διάρκεια της περιόδου επανεξέτασης, όσον αφορά την προτεινόμενη στρατηγική ή, κατά περίπτωση, το προτεινόμενο προς αναθεώρηση πλαίσιο.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
12
Με απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 2018, η Ιρλανδική Κυβέρνηση ενέκρινε το National Planning Framework (εθνικό πλαίσιο σχεδιασμού, στο εξής: NPF) και το National Development Plan (εθνικό αναπτυξιακό σχέδιο, στο εξής: NDP), δύο τμήματα του Project Ireland 2040 (σχεδίου έργου Ιρλανδία 2040). Η απόφαση αυτή «επιβεβαιώθηκε» με απόφαση της κυβέρνησης αυτής της 29ης Μαΐου 2018.
13
Το Project Ireland 2040 αποσκοπεί στην κατάρτιση ενός ενοποιημένου και συνεκτικού σχεδίου για τη χρήση γης και τη χωροταξική ανάπτυξη στο εσωτερικό της χώρας. Το NPF καθιερώνει ένα πλαίσιο σχεδιασμού για την καθοδήγηση των αναπτυξιακών επενδύσεων κατά τα επόμενα έτη και καθορίζει, σύμφωνα με το προοίμιό του, «εθνικούς στόχους και βασικές αρχές από όπου θα προκύψουν λεπτομερέστερα και ακριβέστερα σχέδια». Ως εκ τούτου, το NPF δεν προβλέπει ρητώς όλες τις λεπτομέρειες για κάθε τμήμα της χώρας, αλλά μάλλον «παρέχει σε κάθε περιφέρεια τη δυνατότητα να ηγηθεί του σχεδιασμού και της ανάπτυξης των κοινοτήτων της». Το NPF συνοδεύεται από το NDP, το οποίο περιγράφεται ως δεκαετής στρατηγική για επενδύσεις δημόσιων κεφαλαίων ύψους 116 δισεκατομμυρίων ευρώ, στην οποία καθορίζεται ο τρόπος με τον οποίο θα διατεθεί η χρηματοδότηση για την υλοποίηση ορισμένων σχεδίων έργων που θεωρούνται ουσιώδη για την επίτευξη των στρατηγικών αποτελεσμάτων που προσδιορίζονται στο NPF και στην οποία απαριθμούνται τα σημαντικά έργα υποδομής τα οποία προτείνει να χρηματοδοτηθούν χωρίς να εξεταστούν τα ζητήματα σχεδιασμού και ανάπτυξης.
14
Με απόφαση και διάταξη της 24ης Απριλίου 2020, καθώς και με διάταξη της 13ης Μαΐου 2020, το High Court (ανώτερο δικαστήριο, Ιρλανδία) απέρριψε την αίτηση της αναιρεσείουσας της κύριας δίκης για την έκδοση διατάξεων certiorari με αντικείμενο την ακύρωση της αποφάσεως της 16ης Φεβρουαρίου 2018, όπως αυτή επικυρώθηκε με την απόφαση της 29ης Μαΐου 2018.
15
Με απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2021 και διάταξη της 7ης Δεκεμβρίου 2021, το Court of Appeal (εφετείο, Ιρλανδία) απέρριψε την έφεση που άσκησε η αναιρεσείουσα της κύριας δίκης κατά της αποφάσεως και των διατάξεων αυτών του High Court (ανώτερου δικαστηρίου).
16
Στις 4 Ιανουαρίου 2022 η αναιρεσείουσα της κύριας δίκης άσκησε αναίρεση κατά της αποφάσεως και των διατάξεων αυτών του Court of Appeal (εφετείου) ενώπιον του Supreme Court (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Ιρλανδία), το οποίο είναι το αιτούν δικαστήριο, με την οποία αμφισβητεί το κύρος του NPF και του NDP. Υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι οι απαιτήσεις της οδηγίας 2001/42 δεν τηρήθηκαν κατά την έγκριση των σχεδίων αυτών και ότι, όσον αφορά ειδικότερα το NPF, οι λογικές εναλλακτικές δυνατότητες δεν περιγράφηκαν και δεν αξιολογήθηκαν επαρκώς επί ορθής βάσης, σε σχέση με την ανάλυση που πραγματοποιήθηκε όσον αφορά την προτιμώμενη επιλογή.
17
Ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, οι αναιρεσίβλητοι της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι, μολονότι το NPF υποβλήθηκε σε αξιολόγηση δυνάμει της οδηγίας 2001/42, η αξιολόγηση αυτή δεν απαιτούνταν από την οδηγία, διότι το NPF δεν αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα κατά το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας, λόγω του ότι το NPF δεν «απαιτείται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων», κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά το NDP, το οποίο, επιπλέον, εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 8, της οδηγίας αυτής.
18
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Supreme Court (Ανώτατο Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας [2001/42] σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, αυτής, την έννοια ότι μέτρο εγκριθέν από την εκτελεστική εξουσία κράτους μέλους, χωρίς να υπάρχει νομοθετική ή διοικητική υποχρέωση και όχι βάσει κανονιστικής, διοικητικής ή νομοθετικής πράξης, μπορεί να συνιστά σχέδιο ή πρόγραμμα εμπίπτον στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, εφόσον το σχέδιο ή το πρόγραμμα που εγκρίθηκε κατά τον τρόπο αυτόν καθορίζει το πλαίσιο για τη μελλοντική χορήγηση ή την άρνηση χορήγησης αδειών για ορισμένα έργα και πληροί έτσι το κριτήριο του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας;
2)
α)
Έχει το άρθρο 3, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφοι 8 και 9, της οδηγίας [2001/42], την έννοια ότι σχέδιο ή πρόγραμμα το οποίο, μολονότι χαρακτηρίζεται ως «ενδεικτικό», προβλέπει ειδικώς τη χορήγηση κονδυλίων για την υλοποίηση ορισμένων έργων υποδομής με σκοπό τη στήριξη της σχετικής με τη χωροταξική ανάπτυξη στρατηγικής άλλου σχεδίου, το οποίο με τη σειρά του αποτελεί τη βάση για μελλοντική στρατηγική χωροταξικής ανάπτυξης, δύναται καθαυτό να συνιστά σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια της οδηγίας [2001/42];
β)
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο δεύτερο ερώτημα, στοιχείο αʹ, το γεγονός ότι ένα σχέδιο αποσκοπεί στη χορήγηση πόρων σημαίνει ότι πρέπει να θεωρηθεί σχέδιο που αφορά τον προϋπολογισμό κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 8, της οδηγίας;
3)
α)
Έχουν το άρθρο 5 και το παράρτημα Ι της οδηγίας [2001/42] την έννοια ότι, όταν απαιτείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, αυτής, η προβλεπόμενη σε αυτά περιβαλλοντική μελέτη πρέπει, αφού εντοπιστούν λογικές εναλλακτικές δυνατότητες έναντι μίας προτιμώμενης επιλογής, να προβαίνει σε συγκριτική εκτίμηση της προτιμώμενης επιλογής και των λογικών εναλλακτικών δυνατοτήτων;
β)
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο τρίτο ερώτημα, στοιχείο αʹ, πληρούνται οι απαιτήσεις της οδηγίας εάν οι λογικές εναλλακτικές δυνατότητες αξιολογούνται συγκριτικά πριν προκριθεί η προτιμώμενη επιλογή και στη συνέχεια αξιολογείται το προσχέδιο του σχεδίου ή προγράμματος και διενεργείται πληρέστερη [στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ΣΕΠΕ)] μόνον ως προς την προτιμώμενη επιλογή;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
19
Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 έχει την έννοια ότι μέτρο που έχει εγκριθεί από την κυβέρνηση κράτους μέλους αποκλειστικώς βάσει διατάξεως του Συντάγματος του εν λόγω κράτους μέλους, η οποία προβλέπει ότι η εκτελεστική εξουσία του κράτους ασκείται από την κυβέρνηση ή υπό την εποπτεία της, μπορεί να συνιστά «σχέδιο» ή «πρόγραμμα», κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 2, στοιχείο αʹ, όταν το μέτρο αυτό καθορίζει το πλαίσιο για τη μελλοντική χορήγηση ή την άρνηση χορήγησης αδειών για ορισμένα έργα.
20
Το άρθρο 3 της οδηγίας 2001/42 προβλέπει ότι ορισμένα σχέδια ή προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
21
Ειδικότερα, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πρέπει να πραγματοποιείται για όλα τα σχέδια και προγράμματα που πληρούν σωρευτικώς δύο προϋποθέσεις, ήτοι, πρώτον, εκπονούνται για τους τομείς τους οποίους αναφέρει η διάταξη αυτή και, δεύτερον, καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92 [απόφαση της 9ης Μαρτίου 2023, An Bord Pleanála κ.λπ. (Περιοχή St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, σκέψη 36].
22
Εν προκειμένω, κατά το αιτούν δικαστήριο, το NPF πληροί τη δεύτερη προϋπόθεση του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42.
23
Εντούτοις, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι εμπίπτουν στην οδηγία 2001/42, και επομένως στο άρθρο 3 αυτής, μόνον τα «σχέδια και προγράμματα» που ανταποκρίνονται στον ορισμό της έννοιας αυτής ο οποίος περιλαμβάνεται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας.
24
Συναφώς, το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 ορίζει ως «σχέδια και προγράμματα», για τους σκοπούς της οδηγίας, εκείνα που πληρούν τις δύο σωρευτικές προϋποθέσεις τις οποίες παραθέτει, ήτοι, αφενός, να έχουν εκπονηθεί και/ή εγκριθεί από μια αρχή σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ή να έχουν εκπονηθεί από μια αρχή προκειμένου να εγκριθούν, μέσω νομοθετικής διαδικασίας, από το κοινοβούλιο ή την κυβέρνηση (πρώτη προϋπόθεση) και, αφετέρου, να απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων (δεύτερη προϋπόθεση) [απόφαση της 9ης Μαρτίου 2023, An Bord Pleanála κ.λπ. (Περιοχή St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, σκέψη 27 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
25
Όσον αφορά τη δεύτερη από τις προϋποθέσεις που παρατέθηκαν στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας αποφάσεως, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι πρέπει να θεωρείται ότι «απαιτούνται», κατά την έννοια και για την εφαρμογή της οδηγίας 2001/42, και, ως εκ τούτου, υπόκεινται σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους στο περιβάλλον τα σχέδια και τα προγράμματα των οποίων η έγκριση διέπεται από εθνικές νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις, οι οποίες καθορίζουν τις αρμόδιες για την έγκρισή τους αρχές καθώς και τη διαδικασία εκπονήσεώς τους. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος, και προκειμένου να διατηρηθεί η πρακτική αποτελεσματικότητα της διάταξης αυτής, το σχέδιο ή το πρόγραμμα πρέπει να θεωρείται ότι «απαιτείται», όταν υπάρχει στο εθνικό δίκαιο ειδική νομική βάση που εξουσιοδοτεί τις αρμόδιες αρχές να προβούν στην έγκρισή του, ακόμη και όταν η έγκριση δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα (απόφαση της 22ας Φεβρουαρίου 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, σκέψη 37 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
26
Εν προκειμένω όμως, λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο, δεν προκύπτει ότι η έγκριση του NPF στηρίχθηκε επί μιας τέτοιας ειδικής νομικής βάσεως.
27
Κατά το αιτούν δικαστήριο, το NPF εκδόθηκε με απόφαση της κυβέρνησης, ενεργούσας αποκλειστικώς δυνάμει της εξουσίας που της απονέμει το άρθρο 28, παράγραφος 2, του ιρλανδικού Συντάγματος.
28
Κατά τη διάταξη αυτή, «[μ]ε την επιφύλαξη των διατάξεων του [ιρλανδικού] Συντάγματος, η εκτελεστική εξουσία του κράτους ασκείται από την κυβέρνηση ή υπό την εποπτεία της».
29
Επομένως, η εν λόγω διάταξη ουδόλως οριοθετεί την έγκριση σχεδίων ή προγραμμάτων προβλέποντας τις αρμόδιες για την έγκρισή τους αρχές καθώς και τη διαδικασία εκπονήσεώς τους, αλλά απλώς και μόνον ορίζει, σύμφωνα με τη συνταγματική αρχή της διακρίσεως των εξουσιών, ότι, σε αντίθεση με τη νομοθετική και τη δικαστική εξουσία, η εκτελεστική εξουσία του κράτους ασκείται, γενικώς, από την κυβέρνηση ή υπό την εποπτεία της.
30
Είναι αληθές ότι, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού της οδηγίας 2001/42, ο οποίος συνίσταται, σύμφωνα με το άρθρο 1 αυτής, στη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος, οι διατάξεις που οριοθετούν το πεδίο εφαρμογής της, και ιδίως εκείνες που περιέχουν τους ορισμούς των πράξεων τις οποίες αυτή αφορά, πρέπει να ερμηνεύονται ευρέως (απόφαση της 22ας Φεβρουαρίου 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, σκέψη 44 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
31
Εντούτοις, τυχόν ερμηνεία της οδηγίας 2001/42 υπό την έννοια ότι μέτρο το οποίο πληροί τις προϋποθέσεις έγκρισης του NPF εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής θα έβαινε πέραν της ευρείας ερμηνείας της οδηγίας. Πράγματι, μια τέτοια ερμηνεία θα καθιστούσε κενή περιεχομένου τη δεύτερη από τις δύο σωρευτικές προϋποθέσεις του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας.
32
Κατά συνέπεια, μέτρο όπως το NPF, το οποίο έχει εγκριθεί αποκλειστικώς και μόνον βάσει διατάξεως του Συντάγματος κράτους μέλους όπως η μνημονευόμενη στη σκέψη 27 της παρούσας αποφάσεως, δεν μπορεί, ως εκ τούτου, να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2001/42, ακόμη και αν το μέτρο αυτό πληροί τη δεύτερη προϋπόθεση του άρθρου 3 παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας, η οποία υπομνήσθηκε στη σκέψη 21 της παρούσας αποφάσεως.
33
Επιπλέον, η ερμηνεία αυτή δεν αναιρείται από το γεγονός, το οποίο επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο, ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, του νόμου του 2000 προέβλεπε τη δημοσίευση της «εθνικής χωροταξικής στρατηγικής» ή οποιασδήποτε τροποποιήσεώς της. Πράγματι, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η διάταξη αυτή προέβλεπε απλώς απαίτηση δημοσιεύσεως χωρίς ωστόσο να καθορίζει τη διαδικασία εκπονήσεως του NPF. Επομένως, ακόμη και αν ληφθεί υπόψη η εν λόγω διάταξη, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η έγκριση του NPF, βάσει του άρθρου 28, παράγραφος 2, του ιρλανδικού Συντάγματος, ήταν «οριοθετημένη», κατά την έννοια της νομολογίας που υπομνήσθηκε στη σκέψη 25 της παρούσας αποφάσεως.
34
Επομένως, μέτρο το οποίο πληροί τις προϋποθέσεις εγκρίσεως του NPF δεν ικανοποιεί τη δεύτερη από τις δύο προϋποθέσεις του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 και, κατά συνέπεια, δεν συνιστά «σχέδιο ή πρόγραμμα» κατά την έννοια της διατάξεως αυτής.
35
Το συμπέρασμα αυτό ισχύει με την επιφύλαξη της εκτίμησης, υπό το πρίσμα της οδηγίας 2001/42, των σχεδίων ή προγραμμάτων που θα εγκριθούν, ενδεχομένως, για την εφαρμογή του NPF.
36
Συναφώς, όσον αφορά τέτοια σχέδια ή προγράμματα τα οποία πληρούν τις προϋποθέσεις της οδηγίας 2001/42 ώστε να υπόκεινται στην υποχρέωση διενέργειας εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων, παρατηρείται, μεταξύ άλλων, ότι, δεδομένου ότι το NPF δεν είναι «σχέδιο» ή «πρόγραμμα», κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας, και, ως εκ τούτου, δεν αποτελεί μέρος «ιεραρχημένου συνόλου», κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, της οδηγίας, καμία διάταξη της οδηγίας δεν επιτρέπει στις εθνικές αρχές να δικαιολογούν τις ενδεχόμενες περιβαλλοντικές επιπτώσεις των εν λόγω σχεδίων ή προγραμμάτων βάσει του ότι οι επιπτώσεις αυτές απορρέουν από κατευθυντήριες γραμμές που έχουν αποφασιστεί σε μέτρο όπως το NPF.
37
Το συμπέρασμα που εκτίθεται στη σκέψη 34 της παρούσας αποφάσεως ισχύει επίσης με την επιφύλαξη της εκτίμησης, υπό το πρίσμα της οδηγίας, των σχεδίων ή προγραμμάτων που θα εγκριθούν, ανάλογα με την περίπτωση, δυνάμει των σχετικών διατάξεων του νόμου του 2000, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο του 2018, συμπεριλαμβανομένης, ειδικότερα, της ενδεχόμενης τροποποίησης ή της ενδεχόμενης αντικατάστασης του NPF που πραγματοποιείται σύμφωνα με τη διαδικασία την οποία προβλέπουν οι διατάξεις αυτές.
38
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 έχει την έννοια ότι μέτρο που έχει εγκριθεί από την κυβέρνηση κράτους μέλους αποκλειστικώς βάσει διατάξεως του Συντάγματος του εν λόγω κράτους μέλους, η οποία προβλέπει ότι η εκτελεστική εξουσία του κράτους ασκείται από την κυβέρνηση ή υπό την εποπτεία της, δεν πληροί την προϋπόθεση κατά την οποία το μέτρο αυτό πρέπει να «απαιτ[είται] βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων» και, κατά συνέπεια, δεν μπορεί να αποτελεί «σχέδιο» ή «πρόγραμμα», κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 2, στοιχείο αʹ.
Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
39
Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/42, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφοι 8 και 9, της οδηγίας αυτής, έχει την έννοια ότι:
–
μέτρο το οποίο περιέχει ειδικούς κανόνες, αν και χαρακτηριζόμενους ως «ενδεικτικούς», σχετικά με τη χορήγηση κονδυλίων για την υλοποίηση ορισμένων έργων υποδομής, με σκοπό τη στήριξη της προβλεπόμενης από άλλο μέτρο χωροταξικής στρατηγικής, μπορεί να συνιστά σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια της οδηγίας 2001/42·
–
ένα τέτοιο μέτρο αποκλείεται εντούτοις από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2001/42 δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 8, της οδηγίας, λόγω του ότι αποσκοπεί στη χορήγηση πόρων.
40
Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το ερώτημα αυτό αφορά το NDP.
41
Ωστόσο, από την αίτηση αυτή προκύπτει επίσης ότι η Ιρλανδική Κυβέρνηση ενέκρινε το NDP, το οποίο αποτελεί ένα από τα δύο σκέλη του σχεδίου Ireland 2040, στηριζόμενη επί της ίδιας νομικής βάσης με το NPF.
42
Ως εκ τούτου, λαμβανομένων υπόψη των εκτεθέντων στις σκέψεις 26 έως 34 της παρούσας αποφάσεως και της απαντήσεως στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, παρέλκει η απάντηση στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
43
Από την απάντηση που δόθηκε στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα προκύπτει ότι μέτρο όπως το NPF δεν αποτελεί «σχέδιο» ή «πρόγραμμα», κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, και, κατά συνέπεια, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής.
44
Υπό τις συνθήκες αυτές, παρέλκει η εξέταση του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, το οποίο αφορά το άρθρο 5 της οδηγίας 2001/42 και τη μεθοδολογία που εφαρμόζεται για την αξιολόγηση των σχεδίων και προγραμμάτων που εμπίπτουν στην οδηγία αυτή.
Επί των δικαστικών εξόδων
45
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:
Το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2001, σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων,
έχει την έννοια ότι:
μέτρο που έχει εγκριθεί από την κυβέρνηση κράτους μέλους αποκλειστικώς βάσει διατάξεως του Συντάγματος του εν λόγω κράτους μέλους, η οποία προβλέπει ότι η εκτελεστική εξουσία του κράτους ασκείται από την κυβέρνηση ή υπό την εποπτεία της, δεν πληροί την προϋπόθεση κατά την οποία το μέτρο αυτό πρέπει να «απαιτ[είται] βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων» και, κατά συνέπεια, δεν μπορεί να αποτελεί «σχέδιο» ή «πρόγραμμα», κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 2, στοιχείο αʹ.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.