Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 12. februára 2026(1)
Vec C‑225/24
Európsky parlament
proti
Európskej komisii
„ Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie Komisie C(2023) 9014 z 13. decembra 2023 – Nariadenie (EÚ) 2021/1060 – Článok 9 ods. 1 a článok 15 – Príloha III – Horizontálna základná podmienka ‚Účinné uplatňovanie a implementácia Charty základných práv‘ – Legislatívne reformy týkajúce sa nedostatkov v oblasti nezávislosti súdnictva v Maďarsku “
I.      Úvod
1.        Počínajúc viacročným finančným rámcom (ďalej len „VFR“) na roky 2021 až 2027 sa podmienenosť právnym štátom stala súčasťou všetkých finančných nástrojov, prostredníctvom ktorých sa riadi rozpočet Únie a vyplácajú sa z neho finančné prostriedky.
2.        Prejednávaná vec sa týka uplatňovania tejto podmienenosti, pokiaľ ide o nezávislosť súdnictva, a to v rámci rozpočtových pravidiel stanovených v nariadení o spoločných ustanoveniach (ďalej len „NSU“).(2)
3.        Súdny dvor má pred sebou žalobu podanú Európskym parlamentom, ktorý sa domáha zrušenia rozhodnutia Komisie C(2023) 9014 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“),(3) ktorým táto inštitúcia v decembri 2023 zrušila pozastavenie vyplácania finančných prostriedkov podľa NSU v prípade viacerých programov schválených na financovanie v Maďarsku.
4.        Vec však otvára nové otázky, ktoré sa týkajú voľnej úvahy a povinností Komisie pri posudzovaní toho, či konkrétny členský štát splnil špecifické podmienky dohodnuté v súvislosti s vyplatením finančných prostriedkov – otázky, ktoré môžu byť relevantné aj pre iné finančné rámce.
II.    Skutkové okolnosti prejednávanej veci
A.      Podmienenosť v rámci rôznych finančných nástrojov Únie
5.        Skôr než vysvetlím žalobné dôvody predložené Parlamentom v tejto žalobe a budem sa im venovať, v záujme lepšieho pochopenia kontextu tejto veci je nevyhnutné stručne predstaviť vzťah medzi rôznymi finančnými nástrojmi, ktoré v rámci rozpočtovej podmienky Únie požadujú v Maďarsku nezávislosť súdnictva.(4)
6.        Ako som spomenula v úvode, platby z rozpočtu Únie dohodnuté vo VFR na roky 2021 až 2027 boli podmienené tým, že prijímajúci členský štát rešpektuje zásady právneho štátu. Uvedené sa ako všeobecné pravidlo zavádza v nariadení o podmienenosti(5), ktorým sa „stanovujú pravidlá nevyhnutné na ochranu rozpočtu Únie v prípade porušení zásad právneho štátu v členských štátoch“(6).
7.        Súčasťou podmienenosti dodržiavania zásad právneho štátu je povinnosť členských štátov zabezpečiť funkčné a nezávislé súdnictvo ako prostriedok na zaručenie toho, že sa finančné prostriedky Únie používajú na určený účel, a chrániť tak finančné záujmy Únie.(7)
8.        Táto povinnosť zabezpečiť nezávislé súdnictvo bola v rôznej podobe zahrnutá aj do konkrétnejších finančných rámcov. V NSU, o ktoré ide v prejednávanej veci, sa táto podmienka stanovuje ako jedna z horizontálnych základných podmienok (ďalej len „HZP“) označená ako „účinné uplatňovanie a implementácia Charty základných práv“ (ďalej len „HZP týkajúca sa Charty“)(8).
9.        V ďalšom finančnom rámci, ktorým je nariadenie o Mechanizme na podporu obnovy a odolnosti (ďalej len „RRF“),(9) sa podmienky realizácie platieb v rámci tohto mechanizmu označujú ako „ciele a míľniky“(10). Horizontálne podmienky, bez ktorých splnenia nemožno v tomto finančnom rámci iniciovať žiadnu platbu, sa všeobecne označujú ako „supermíľniky“.
10.      NSU a RRF zahŕňajú rozpočtové pravidlá upravujúce rôzne fondy používané na rozdeľovanie rozpočtu Únie. V NSU sa zoskupujú pravidlá týkajúce sa väčšiny „tradičných“ fondov Únie používaných na financovanie rôznych politík Únie vrátane politiky súdržnosti Únie. RRF bol vytvorený na základe článku 175 tretieho odseku ZFEÚ, ktorý umožňuje financovanie opatrení mimo fondov, a je hlavným výdavkovým programom nástroja NextGenerationEU (ďalej len „NGEU“)(11).
11.      Vo vzťahu k Maďarsku bolo v rámci RRF dohodnutých viacero špecifických podmienok a opatrení v záujme zabezpečenia nezávislého súdnictva.(12) Spomedzi 27 supermíľnikov, ktoré sa v tomto rámci stanovujú a bez ktorých dosiahnutia Maďarsku podľa RRF nemôžu byť vyplatené žiadne finančné prostriedky, sa štyri týkajú nezávislosti súdnictva.(13) Tieto míľniky sú rovnaké (s výnimkou požiadavky konzultácií so zainteresovanými stranami) ako požiadavky, ktoré sa pre Maďarsko stanovili podľa NSU v rámci HZP týkajúcej sa Charty.(14)
12.      V súčasnosti ešte Maďarsku v rámci RRF neboli vyplatené žiadne finančné prostriedky, pretože Komisia dospela k záveru, že neboli vykonané nevyhnutné reformy vyžadované supermíľnikmi.(15) Toto pozastavenie zatiaľ nebolo zrušené.(16)
13.      Podmienenosť právnym štátom sa napokon na Maďarsko uplatňovala aj na základe nariadenia o podmienenosti. Pozastavenie platieb alebo iné opatrenia podľa tohto nariadenia sú vedľajšie vo vzťahu k opatreniam, ktoré možno na ochranu rozpočtu prijať v súlade s inými právnymi predpismi vrátane NSU a RRF.(17)
14.      Rada v súlade s nariadením o podmienenosti 12. decembra 2022 prijala rozhodnutie,(18) ktorým stanovila opatrenia na ochranu rozpočtu Únie pred porušeniami zásad právneho štátu v Maďarsku. Komisia tieto opatrenia navrhla(19) ako dôsledok závažných, systémových, rozšírených a vzájomne prepojených nezrovnalostí, nedostatkov a slabých miest v postupoch verejného obstarávania v Maďarsku a obmedzení trestného stíhania korupcie v danom členskom štáte.(20) Rada týmto rozhodnutím pozastavila 55 % rozpočtových záväzkov(21) pre tri programy politiky súdržnosti(22) na obdobie 2021 až 2027.(23)
15.      Hoci toto pozastavenie podľa nariadenia o podmienenosti ešte zrušené nebolo, pozastavenie platieb v prípade rovnakých troch programov podľa NSU bolo 13. decembra 2023 zrušené napadnutým rozhodnutím.
16.      Komisia v ten istý deň na základe článku 7 ods. 2 nariadenia o podmienenosti bez písomného oznámenia Maďarska, ktorým by požadovalo zrušenie opatrení, z vlastnej iniciatívy prijala rozhodnutie, v ktorom opätovne posúdila situáciu v Maďarsku.(24) Konštatovala, že Maďarsko situáciu, ktorá viedla k prijatiu rozpočtových opatrení podľa nariadenia o podmienenosti, nenapravilo. V dôsledku toho Rade zrušenie ani úpravu opatrení podľa tohto nariadenia nenavrhla.(25)
B.      Kroky vedúce k napadnutému rozhodnutiu
1.      Postup podľa NSU a rozhodnutia o schválení
17.      Podľa NSU platí, že programy, ktoré členské štáty navrhnú na financovanie, schvaľuje Komisia.(26)
18.      Rozpočet Únie sa v tomto finančnom rámci rozdeľuje na základe zásady zdieľaného riadenia v súlade s podrobnými pravidlami stanovenými článkom 63 nariadenia o rozpočtových pravidlách.(27) Členské štáty a Komisia musia pri plnení rozpočtu zabezpečiť dodržiavanie horizontálnych princípov vrátane dodržiavania základných práv a súladu s Chartou, ako sa vyžaduje v článku 9 ods. 1 NSU.
19.      Podľa článku 10 NSU musí každý členský štát vypracovať partnerskú dohodu, v ktorej sa stanoví strategické smerovanie pre programovanie a opatrenia na účinné a efektívne využívanie fondov upravených v NSU. Na základe článku 12 NSU potom musí tieto partnerské dohody posúdiť Komisia, pokiaľ ide o ich súlad s NSU a pravidlami vzťahujúcimi sa na jednotlivé fondy.
20.      Podľa článku 15 ods. 2 NSU musia členské štáty pri vypracúvaní partnerských dohôd uskutočniť vlastné posúdenie zamerané na to, či sú splnené základné podmienky spojené s vybraným špecifickým cieľom. Ak členský štát zastáva názor, že základná podmienka je splnená, informuje o tom Komisiu, ktorá v súlade s článkom 15 ods. 4 NSU vykoná vlastné posúdenie čo najskôr, najneskôr však do 3 mesiacov po tom, čo prijala túto informáciu, a informuje členský štát o tom, či s týmto posúdením súhlasí. Základná podmienka je splnená, ak sú splnené všetky súvisiace kritériá(28), čo predstavuje štandardné kritérium, ktoré zaväzuje členský štát a Komisiu pri posúdení splnenia základných podmienok.
21.      Príloha III k NSU obsahuje horizontálne základné podmienky, ktoré sú podľa jeho článku 15 ods. 1 uplatniteľné na všetky špecifické ciele. Tieto podmienky musia byť splnené predtým, ako sa zrealizuje akákoľvek platba z fondov. Jednou z horizontálnych základných podmienok stanovených v prílohe III k NSU je HZP týkajúca sa Charty, v súlade s ktorou sú prijímajúce členské štáty okrem iného povinné mať zavedené „opatrenia na zabezpečenie súladu programov podporovaných z fondov a ich vykonani[a] s príslušnými ustanoveniami charty“.
22.      Keď Maďarsko 22. júla 2022 požiadalo o finančné prostriedky z fondov upravených v NSU, boli podľa neho splnené všetky horizontálne základné podmienky vrátane HZP týkajúcej sa Charty.(29)
23.      Komisia 22. decembra 2022 prijala rozhodnutia o schválení týkajúce sa desiatich operačných programov financovaných z fondov upravených v NSU v Maďarsku na obdobie 2021 až 2027.(30)
24.      Komisia však pri posudzovaní týchto programov v Maďarsku identifikovala štyri významné nedostatky v rámci HZP týkajúcej sa Charty, ktoré sa týkali (i) nezávislosti súdnictva, (ii) akademickej slobody, (iii) takzvaného zákona o ochrane detí a (iv) práva na azyl.
25.      Pokiaľ ide o nedostatky Maďarska v rámci HZP týkajúcej sa Charty v oblasti nezávislosti súdnictva, v odôvodneniach rozhodnutí o schválení sa uznáva, že „v rámci európskeho semestra a mechanizmu právneho štátu boli opakovane vyjadrené obavy v súvislosti s nezávislosťou súdnictva v Maďarsku“(31). Tieto odôvodnenia potom podrobnejšie opisujú dané obavy a uvádzajú postupy dohodnuté v rámci RRF, prostredníctvom ktorých sa Maďarsko zaviazalo vykonať niektoré reformy na dosiahnutie nezávislosti súdnictva.
26.      Komisia teda schválila všetkých desať programov a stanovila výšku finančnej podpory aj miery spolufinancovania,(32) no pozastavila realizáciu týchto platieb až do času, keď Maďarsko splní HZP týkajúcu sa Charty.
27.      HZP sú rovnakým spôsobom riešené v článku 3 každého rozhodnutia o schválení. Predovšetkým ich článok 3 ods. 2 uvádza podrobné podmienky, ktoré musí Maďarsko splniť, aby vyriešilo nesplnenie HZP týkajúcej sa Charty, pokiaľ ide o nedostatky v oblasti nezávislosti súdnictva. Toto ustanovenie znie:
„Pokiaľ ide o horizontálnu základnú podmienku ‚3. Účinné uplatňovanie a implementácia Charty základných práv‘, platí toto:
V súvislosti s nedostatkami v oblasti nezávislosti súdnictva bude základná podmienka splnená, keď budú v Maďarsku zavedené a uplatňované tieto zmeny:
a) legislatívne zmeny posilňujúce úlohu a právomoci Národnej súdnej rady (NSR) s cieľom vytvoriť účinnú protiváhu právomocí predsedu Národného úradu pre spravodlivosť (NÚS), ako sa stanovuje v odseku 3;
b) legislatívne zmeny týkajúce sa pravidiel voľby predsedu Kúria [Najvyšší súd, Maďarsko], legislatívne zmeny a iné zmeny pravidiel týkajúcich sa systému prideľovania vecí Kúria [Najvyšší súd] a legislatívne pravidlá, ktorými sa zmenia pravidlá fungovania Kúria [Najvyšší súd], ako sa stanovuje v odseku 4;
c) legislatívne zmeny týkajúce sa:
(i)       § 666 a nasl. maďarského Trestného poriadku s cieľom odstrániť možnosť Kúria [Najvyšší súd] preskúmať zákonnosť rozhodnutia sudcu podať návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor Európskej únie;
(ii)       §490 maďarského Trestného poriadku, ktorý sa zaoberá prerušením konania, s cieľom odstrániť akúkoľvek prekážku podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania súdom v súlade s článkom 267 ZFEÚ;
d)       legislatívne zmeny, ktorými sa odstráni možnosť orgánov verejnej moci napadnúť konečné súdne rozhodnutie na Ústavnom súde, ktorá bola zavedená v roku 2019 zmenou § 27 zákona č. CLI z roku 2011.“(33)
28.      Článok 3 ods. 3 a 4 rozhodnutí o schválení potom vysvetľuje, čo konkrétne sa od Maďarska očakáva v súvislosti s reformami uvedenými v ich článku 3 ods. 2 písm. a) a b).(34)
29.      Napokon článok 3 ods. 5 rozhodnutí o schválení stanovuje, že „keď Maďarsko informuje Komisiu, že opatrenia na odstránenie nedostatkov v oblasti nezávislosti súdnictva uvedené v odsekoch 2, 3 a 4 sú zavedené a uplatňované, vykoná sa nové posúdenie“(35).
2.      Udalosti predchádzajúce prijatiu napadnutého rozhodnutia
30.      Maďarsko 18. júla 2023 informovalo Komisiu, že reformy, ktoré vykonalo, podľa jeho názoru splnili HZP týkajúcu sa Charty.
31.      Országgyűlés (Národné zhromaždenie, Maďarsko) predovšetkým 3. mája 2023 prijalo zákon o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023)(36), ktorý nadobudol účinnosť 1. júna 2023. Týmto zákonom sa zmenili viaceré iné legislatívne akty týkajúce sa organizácie a fungovania maďarského súdneho systému vrátane zákona o súdnych zamestnancoch (zákon č. LXVIII z roku 1997)(37), zákona o Ústavnom súde (zákon č. CLI z roku 2011)(38), zákona o organizácii a správe súdov (zákon č. CLXI z roku 2011)(39), zákona o postavení a odmeňovaní sudcov (zákon č. CLXII z roku 2011)(40) a zákona o Trestnom poriadku (zákon č. XC z roku 2017)(41).
32.      Komisia sa domnievala, že poskytnuté informácie jej neumožňujú v plnej miere posúdiť, či je HZP týkajúca sa Charty vo vzťahu k nezávislosti súdnictva splnená, a preto Maďarsko 26. septembra 2023 a znovu 1. novembra 2023 požiadala o ďalšie informácie. Maďarsko na tieto žiadosti odpovedalo v decembri daného roku.
33.      V reakcii na určité zostávajúce problémy v maďarskom systéme organizácie súdnictva, na ktoré upozornila Komisia, Maďarsko prijalo ďalšie právne predpisy. Dňa 7. decembra 2023 prijalo vyhlášku č. 18/2023(42), ktorou sa zaviedli zmeny pravidiel správy súdov týkajúcich sa systému prideľovania vecí. Táto vyhláška nadobudla účinnosť 61. dňom po svojom uverejnení, teda 6. februára 2024.
34.      Maďarsko 13. decembra 2023 prijalo § 35 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023)(43), ktorým zmenil § 490 ods. 1 zákona o Trestnom poriadku (zákon č. XC z roku 2017), s cieľom odstrániť obmedzenie na pravidlá uplatniteľné v trestnom konaní v súvislosti s návrhmi na začatie prejudiciálneho konania. Toto ustanovenie nadobudlo účinnosť 61. dňom po svojom uverejnení, teda 13. februára 2024.
35.      Parlament vo svojej žalobe uvádza dve ďalšie legislatívne zmeny, ktoré predchádzali napadnutému rozhodnutiu a ktoré považuje za relevantné pre toto konanie.
36.      Ustanovením § 3 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023) sa do zákona o Ústavnom súde (zákon č. CLI z roku 2011) vložil nový § 16/A, ktorým sa zavádza nová právomoc Alkotmánybíróság (Ústavný súd, Maďarsko), konkrétne právomoc predložiť Súdnemu dvoru svoje stanovisko k otázkam národnej suverenity v rámci prejudiciálneho konania.
37.      Napokon 12. decembra 2023 Maďarsko prijalo zákon o ochrane národnej suverenity (zákon č. LXXXVIII z roku 2023)(44).
3.      Napadnuté rozhodnutie(45)
38.      Komisia 13. decembra 2023 prijala napadnuté rozhodnutie, v ktorom dospela k záveru, že Maďarsko HZP týkajúcu sa Charty vo vzťahu k nezávislosti súdnictva splnilo. Zrušila preto pozastavenie vyplácania finančných prostriedkov pre programy, ktoré boli spojené iba s touto časťou HZP týkajúcej sa Charty. Maďarsko sa na základe toho stalo oprávneným na prijatie približne 10,2 miliardy eur z viacerých fondov Únie upravených v NSU.
39.      Článok 1 napadnutého rozhodnutia uvádza, že Komisia schvaľuje list, ktorý je prílohou k tomuto rozhodnutiu a ktorý obsahuje jej (opätovné) posúdenie HZP týkajúcej sa Charty na základe článku 15 ods. 4 NSU, pokiaľ ide o nedostatky v oblasti nezávislosti súdnictva v Maďarsku.
40.      Tento list s posúdením najprv uvádza desať dotknutých programov a potom zoznam zmien vymenovaných v rozhodnutiach o schválení, ktoré sa mali v Maďarsku prijať a na základe ktorých Komisia posúdi HZP týkajúcu sa Charty vo vzťahu k nezávislosti súdnictva.
41.      V liste s posúdením sa takisto uvádza chronologický prehľad formálnej komunikácie medzi Komisiou a Maďarskom.(46)
42.      List s posúdením potom bez ďalších podrobností uvádza, že Komisia podľa článku 15 ods. 4 NSU analyzovala informácie, ktoré jej boli predložené, a na základe toho skonštatovala, že HZP týkajúca sa Charty je v Maďarsku vo vzťahu k nezávislosti súdnictva splnená. Výdavky Maďarska v súvislosti s niektorými programami – v prípade ktorých sa HZP týkajúca sa Charty pôvodne za splnenú nepovažovala z dôvodu nedostatkov v oblasti nezávislosti súdnictva – preto tejto krajine mohli byť refundované.(47)
43.      V tomto liste s posúdením sa okrem toho opakuje, že Komisia vyplatenie finančných prostriedkov v prípade viacerých programov podľa NSU neschválila, pretože v Maďarsku pretrvávajú nedostatky týkajúce sa akademických slobôd, jeho zákona o ochrane detí a práva na azyl.(48)
44.      Napadnuté rozhodnutie adresované Maďarsku nebolo uverejnené.
45.      Komisia prostredníctvom tlačovej správy vydanej 13. decembra 2023, teda v rovnaký deň ako napadnuté rozhodnutie, informovala verejnosť o tomto rozhodnutí, ktorým uvoľnila finančné prostriedky vo viacerých programoch podľa NSU. V tej istej tlačovej správe verejnosť informovala aj o svojom ďalšom rozhodnutí – takisto z rovnakého dňa –, a to rozhodnutí zachovať pozastavenie finančných záväzkov podľa nariadenia o podmienenosti.(49)
III. Návrhy účastníkov konania
46.      Parlament v žalobe z 25. marca 2024 navrhol, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
47.      Komisia navrhla, aby Súdny dvor žalobu zamietol a uložil Parlamentu povinnosť nahradiť trovy konania.
IV.    Konanie na Súdnom dvore
48.      Dňa 26. júla 2024 Predseda Súdneho dvora povolil Maďarsku vstúpiť do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie.
49.      Pojednávanie, na ktorom Parlament, Komisia a maďarská vláda predniesli ústne pripomienky, sa konalo 14. októbra 2025.
V.      Analýza
50.      Parlament na podporu svojej žaloby o neplatnosť napadnutého rozhodnutia uvádza tri žalobné dôvody, pričom prvý z nich je rozdelený na šesť častí. Parlament v rámci týchto žalobných dôvodov tvrdí, že Komisia (i) porušila článok 9 ods. 1 a článok 15 NSU a prílohu III k tomuto nariadeniu a dopustila sa zjavne nesprávneho posúdenia; (ii) nesplnila si povinnosť odôvodnenia a (iii) zneužila svoje právomoci.
51.      Skôr než začnem analyzovať jednotlivé žalobné dôvody, posúdim niekoľko predbežných otázok, ktoré sú relevantné pre to, ako by mal Súdny dvor v prejednávanej veci postupovať v rámci súdneho preskúmania.
A.      Predbežné otázky
52.      Parlament a Komisia majú rôzne názory na primeraný štandard preskúmania, ktorý by mal Súdny dvor uplatniť pri posudzovaní rozhodnutia Komisie o splnení základnej podmienky týkajúcej sa nezávislosti súdnictva podľa NSU.
53.      Parlament sa domnieva, že takéto posúdenie si vyžaduje preskúmanie Súdneho dvora v plnom rozsahu. Komisia naopak zastáva názor, že Súdny dvor by mal v rámci preskúmania určiť len to, či sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia.(50)
54.      Intenzita preskúmania Súdneho dvora bude v zásade záležať na miere rešpektu, ktorú by mal Súdny dvor priznať preskúmavanej inštitúcii EÚ vzhľadom na rozhodnutie, ktoré je predmetom preskúmania. Tá bude zasa závisieť od toho, či a do akej miery uplatniteľná právna úprava ponecháva inštitúcii voľnú úvahu pri prijímaní tohto rozhodnutia. V podstate platí, že čím širšou mierou voľnej úvahy disponuje inštitúcia, tým obmedzenejšie by malo byť preskúmanie Súdnym dvorom, ktorý by v takom prípade mal preskúmať len hranice tejto voľnej úvahy.
55.      V tejto súvislosti zrejme vo vzťahu ku kritériu právneho štátu ako súčasti rozpočtovej podmienenosti možno rozlišovať dva rôzne kroky.
56.      V prvom kroku inštitúcie Únie (v rámci NSU Komisia sama a v rámci RRF a nariadenia o podmienenosti Rada na návrh Komisie) s cieľom chrániť finančné záujmy Únie určia špecifické požiadavky, ktoré musí splniť konkrétny členský štát, aby si zabezpečil platbu z rozpočtu.
57.      Ako sa zhodli účastníci tohto konania, Komisia v tejto fáze disponuje voľnou úvahou, pokiaľ ide o posúdenie situácie v členskom štáte a rozhodnutie, ktoré podmienky sú potrebné a dostatočné na ochranu rozpočtových záujmov Európskej únie. Táto voľná úvaha je obmedzená v prvom rade účelom podmienenosti právnym štátom v rozpočtovom kontexte, ktorým je zabezpečiť riadne využívanie finančných prostriedkov Únie.(51) Po druhé sa v kontexte NSU táto voľná úvaha riadi článkom 9 ods. 1 NSU, v ktorom sa vyžaduje, aby členské štáty aj Komisia zabezpečovali pri implementácii fondov dodržiavanie základných práv a súlad s Chartou, ako aj s článkom 15 NSU a prílohou III k tomuto nariadeniu, kde sa uvádzajú horizontálne základné podmienky vrátane HZP týkajúcej sa Charty. Tieto ustanovenia vyžadujú, aby Komisia zabezpečila dodržiavanie Charty, ale nestanovujú presný spôsob, ako to má urobiť.
58.      Komisia teda pri určovaní toho, čo je potrebné na zabezpečenie splnenia HZP týkajúcej sa Charty v konkrétnom členskom štáte, disponuje istou mierou voľnej úvahy a v medziach tejto voľnej úvahy môže stanoviť špecifické požiadavky, ktoré musí tento štát splniť, skôr než sa umožní platba z rozpočtu.
59.      Vo vzťahu k desiatim programom navrhnutým Maďarskom Komisia túto voľnú úvahu uplatnila pri prijímaní rozhodnutí o schválení. Ako táto inštitúcia zdôraznila na pojednávaní, tieto rozhodnutia neboli napadnuté. Uplatnenie voľnej úvahy Komisiou pri prijímaní týchto rozhodnutí a stanovenie konkrétnych požiadaviek pre Maďarsko podľa HZP týkajúcej sa Charty v prejednávanej veci sporné nie je.
60.      V druhom kroku si prejednávaná vec vyžaduje súdne preskúmanie rozhodnutia Komisie.
61.      Potom, ako členský štát, ktorý bol povinný prijať opatrenia na splnenie HZP týkajúcej sa Charty, informuje Komisiu, že tieto opatrenia boli prijaté, Komisia musí v druhom kroku v súlade s článkom 15 ods. 4 NSU posúdiť, či boli splnené dohodnuté podmienky.
62.      Komisia v tomto kroku v podstate nedisponuje žiadnou mierou voľnej úvahy. Článok 15 ods. 2 NSU stanovuje, že základná podmienka je splnená, ak sú splnené všetky súvisiace kritériá, čo podľa môjho názoru zahŕňa aj špecifické požiadavky HZP týkajúcej sa Charty stanovené vo vzťahu ku konkrétnemu členskému štátu v rozhodnutiach o schválení.
63.      Inak povedané, keď Komisia v rozhodnutiach o schválení stanoví špecifické požiadavky, o umožnení platby rozhodne len v prípade, že sú všetky tieto požiadavky splnené.
64.      To znamená, že súdne preskúmanie Súdneho dvora by sa malo zameriavať na to, či Komisia riadne vykonala posúdenie týkajúce sa toho, či členský štát splnil každú požiadavku. Ide tu o skutkové posúdenie, ktoré si v prejednávanej veci vyžaduje analýzu maďarských reforiem. Časť tvrdení Parlamentu [napríklad tvrdenie v súvislosti s novou legislatívou o bodovom systéme pri voľbe sudcov alebo jeho tvrdenie týkajúce sa nových pravidiel voľby predsedu Kúria (Najvyšší súd)] si vyžaduje také preskúmanie vhodnosti maďarských reforiem. Vzhľadom na to, že Komisia nemá v tomto ohľade žiadnu voľnú úvahu, samotné konštatovanie nesprávneho posúdenia by malo viesť k zrušeniu rozhodnutia. Inak povedané, Súdny dvor sa na účely zabezpečenia finančných záujmov Európskej únie musí presvedčiť o tom, že v zmenách zavedených v Maďarsku nedošlo k nesprávnemu posúdeniu, a nie iba o tom, že nedošlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu.
65.      Väčšina toho, čo Parlament v prejednávanej veci vytýka, však nemá takú povahu. Táto inštitúcia nenamieta – aspoň vo väčšej časti svojich tvrdení – proti skutkovým zisteniam Komisie, hoci ich vo svojich žalobných dôvodoch označuje za „nesprávne posúdenie“(52). Nie je tu spor napríklad o tom, či niektoré právne predpisy maďarskej legislatívy boli účinné v čas prijatia napadnutého rozhodnutia alebo nie. Parlament svoje tvrdenia opiera skôr o otázku, či Komisia vôbec mala nejaký priestor na uvoľnenie finančných prostriedkov, aj keď stanovené požiadavky neboli úplne splnené.
66.      Odpoveď na túto otázku možno podľa môjho názoru nájsť len na základe účelu uloženia HZP týkajúcej sa Charty, ktorým je zabezpečenie ochrany finančných záujmov Európskej únie. V tejto súvislosti by sa v čase prijímania rozhodnutia o zrušení pozastavenia platieb Komisii mala ponechať istá miera voľnej úvahy na rozhodnutie, či riziko pre finančné záujmy Únie stále existuje, aj keď konkrétne požiadavky (zatiaľ) nie sú – alebo aspoň nie sú v plnom rozsahu – splnené. Komisia musí takisto zohľadniť ďalší relevantný vývoj v členskom štáte preskúmania, či už v legislatívnej alebo praktickej oblasti, a musí mať právomoc odmietnuť uvoľniť finančné prostriedky, pokiaľ taký vývoj oslabuje alebo ohrozuje konkrétne reformy prijaté na základe HZP týkajúcej sa Charty. Komisia musí mať takú voľnú úvahu, aby mohla reagovať na konkrétne situácie, ktoré nie je možné predvídať.
67.      Súdny dvor však musí byť schopný vykonať svoje súdne preskúmanie pri zohľadnení toho, že Komisia vykoná „úpravy podľa skutočného stavu“. Ak teda Komisia vo svojom rozhodnutí o zrušení pozastavenia platieb vychádza z jednej z konkrétnych podmienok stanovených v HZP týkajúcej sa Charty, musí uviesť dôvody, pre ktoré aj napriek tomu považovala jednotlivé požiadavky za v zásade splnené, takže to neohrozuje finančné záujmy Európskej únie.
68.      Komisia musí také vysvetlenie poskytnúť v okamihu prijatia rozhodnutia, pretože inak by bolo zložité posúdiť, či je súdne preskúmanie vôbec potrebné. Aj keď je toto rozhodnutie adresované len dotknutému členskému štátu, v jeho pozadí stoja širšie verejné záujmy, konkrétne verejné financie. Z tohto dôvodu, a najmä v situáciách, v ktorých uvoľnenie prostriedkov už bolo skôr pozastavené, Komisia dlží vysvetlenie nielen Maďarsku, ale aj všetkým občanom EÚ. To tiež svedčí v prospech uverejnenia takého rozhodnutia.(53)
69.      Vzhľadom na uvedené Súdny dvor teda v prejednávanej veci musí posúdiť, či Komisia rozhodla o uvoľnení finančných prostriedkov napriek tomu, že konkrétne požiadavky podľa HZP týkajúcej sa Charty neboli splnené a či jej odôvodnenie pre odchýlenie sa od niektorých z týchto požiadaviek je dostatočné na to, aby Súdny dvor prijal záver, že už neexistujú žiadne riziká pre finančné záujmy Európskej únie.
70.      Parlament vo svojom prvom žalobnom dôvode tvrdí, že (i) Komisia nevykonala dôkladné posúdenie legislatívnych reforiem v Maďarsku, ktoré sama vyžadovala v rozhodnutiach o schválení; (ii) v čase prijatia napadnutého rozhodnutia Komisie ešte niektoré reformy neboli zrealizované a (iii) Komisia nevzala do úvahy iný relevantný vývoj, ktorému sa rozhodnutia o schválení nevenovali. Hlavné tvrdenie Parlamentu v druhom žalobnom dôvode sa zakladá na tom, že napadnutému rozhodnutiu chýba odôvodnenie.
71.      Navrhujem, aby sa Súdny dvor pri posúdení týchto tvrdení riadil nasledujúcimi úvahami.
72.      Po prvé sa mi zdá jasné, že Komisia je viazaná požiadavkami, ktoré Maďarsku sama stanovila v rozhodnutiach o schválení. Ako táto inštitúcia uviedla, každá zo špecifických požiadaviek, prostredníctvom ktorých sa má riešiť jeden alebo viaceré identifikované nedostatky, musí mať priamu väzbu na riadenie a implementáciu fondov. Treba teda predpokladať, že bez splnenia týchto požiadaviek by boli finančné záujmy Európskej únie naďalej ohrozené. Maďarsko v tejto súvislosti musí vykonať všetky reformy uvedené v daných rozhodnutiach a Komisia dovtedy v zásade nemôže platby uvoľniť.
73.      Po druhé, ako sa podotýka vyššie, požiadavka, aby sa reformy vykonali do posledného detailu, môže byť príliš prísna, keďže Komisia musí mať možnosť prispôsobiť svoje posúdenie konkrétnej situácii. Ak však Komisia dospeje k záveru, že Maďarsko vo všeobecnosti požiadavky v oblasti nezávislosti súdnictva splnilo, takže finančné prostriedky možno uvoľniť, musí vysvetliť, prečo nesplnenie niektorých podmienok nepredstavuje riziko pre finančné záujmy Európskej únie.
74.      Po tretie, ak Komisia požiadala členský štát, aby prijal zmeny k určitému právnemu predpisu, ako urobila v rozhodnutiach o schválení,(54) rozhodnutie o zrušení pozastavenia by v zásade nemala prijať skôr, ako požadovaný právny predpis aspoň nadobudne účinnosť. Rovnako platí, že ak sa požiadavka týka vykonávania právneho predpisu v praxi, Komisia musí pred prijatím rozhodnutia o zrušení pozastavenia platieb posúdiť skutočné vykonávanie tohto právneho predpisu a byť s ním spokojná. Ak sa Komisia naopak domnieva, že stanovené požiadavky spĺňa už samotný návrh alebo prijatie právneho predpisu ešte pred nadobudnutím jeho účinnosti a/alebo vykonaním, mala by vysvetliť, prečo je to tak.
75.      Po štvrté Komisia v zásade nemôže stanovovať dodatočné požiadavky, ktoré neboli zahrnuté v rozhodnutiach o schválení a ktoré by predstavovali ďalšie podmienky vyplatenia finančných prostriedkov. Ak však v období medzi prijatím rozhodnutí o schválení a prijatím rozhodnutia o zrušení pozastavenia platieb dôjde k novému právnemu vývoju (pokiaľ ide o právne predpisy, judikatúru a podobne) a tento vývoj má takú povahu, že má vplyv na účel reforiem, ktoré sa vyžadovali v rozhodnutiach o schválení, Komisia ho musí zohľadniť. Keby pred takýmto vývojom zatvárala oči, bolo by to v rozpore s účelom podmienenosti právnym štátom. Okrem toho by to bolo v rozpore s článkom 15 ods. 6 NSU, v ktorom sa členským štátom a Komisii ukladá povinnosť zabezpečiť, aby sa základné podmienky plnili a dodržiavali počas celého programového obdobia.
76.      So zreteľom na uvedené teraz preskúmam jednotlivé tvrdenia Parlamentu v poradí, v akom ich táto inštitúcia uviedla vo svojej žalobe podanej na Súdny dvor.
B.      Prvý žalobný dôvod: porušenie článku 9 ods. 1 a článku 15 NSU a prílohy III k tomuto nariadeniu a zjavne nesprávne posúdenie
77.      Prvý žalobný dôvod Parlamentu sa delí na šesť častí, pričom tvrdí, že (i) niektoré zmeny v deň vydania napadnutého rozhodnutia neboli účinné; (ii) posúdenie reforiem týkajúcich sa NSR bolo chybné; (iii) posúdenie reforiem týkajúcich sa nezávislosti Kúria (Najvyšší súd) bolo chybné; (iv) posúdenie reforiem týkajúcich sa vymenovania sudcov bolo chybné; (v) posúdenie reforiem týkajúcich sa návrhov na začatie prejudiciálneho konania bolo chybné a (vi) Komisia nezohľadnila všetky prvky relevantné pre posúdenie.
1.      Prvá časť prvého žalobného dôvodu: neúčinnosť niektorých zmien v deň vydania napadnutého rozhodnutia
a)      Hlavné otázky a argumentácia účastníkov konania
78.      Článok 3 ods. 2 rozhodnutí o schválení stanovuje, že HZP týkajúca sa Charty sa bude považovať za splnenú, keď budú v Maďarsku „zavedené a uplatňované [zmeny, ktoré sa v ňom uvádzajú]“.
79.      Parlament tvrdí, že keď Komisia prijala napadnuté rozhodnutie skôr, ako sa stali uplatniteľnými vyhláška č. 18/2023 o systéme prideľovania vecí Kúria (Najvyšší súd), v ktorej sa stanovujú podrobné pravidlá registrácie a uvádza sa povinnosť tohto súdu každý týždeň uverejňovať aktualizácie na svojom webovom sídle, a § 35 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023), ktorým sa z § 490 ods. 1 Trestného poriadku odstránilo slovné spojenie „uplatniteľným v trestnom konaní“, ktoré považovala za prekážku podávania návrhov na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor, dopustila sa pochybenia. Oba akty nadobudli účinnosť 61 dní po uverejnení, t. j. 6. a 13. februára 2024.
80.      Komisia tvrdí, že v zmysle zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) boli „takmer všetky“ zmeny vyžadované v rozhodnutiach o schválení účinné a uplatňovali sa od 1. júna 2023. Dve zmeny, ktoré v čase prijatia napadnutého rozhodnutia ešte účinnosť nenadobudli, sú podľa názoru Komisie len doplňujúcim objasnením opatrení, ktoré už boli účinné. Maďarská vláda, ktorá vstúpila do konania ako vedľajší účastník na podporu Komisie, tvrdí, že dve zmeny uvádzané Parlamentom boli vykonané s cieľom zabezpečiť prijatie ďalších podrobných pravidiel, ktoré boli vypracované a navrhnuté na základe vyčerpávajúceho posúdenia Komisie.
81.      Komisia okrem toho zastáva názor, že ďalšie objasnenie si v súlade s článkom 15 ods. 4 NSU vyžiadať nemohla, pretože to by bolo možné iba v prípade záporného posúdenia. Dodáva, že o objasnenie požiadala pri dvoch skorších príležitostiach, v dôsledku čoho jej vydanie rozhodnutia už aj tak trvalo oveľa dlhšie než tri mesiace stanovené v danom ustanovení.
b)      Analýza
82.      Článok 15 ods. 4 NSU vyžaduje, aby Komisia „čo najskôr a najneskôr do 3 mesiacov“ po prijatí relevantnej informácie vykonala posúdenie a informovala dotknutý členský štát, či súhlasí s jeho vlastným posúdením, pokiaľ ide o splnenie HZP. Keď však Komisia nemá dostatočné informácie na to, aby mohla dospieť ku kladnému alebo zápornému rozhodnutiu, nič jej nebráni v tom, aby požiadala o ďalšie informácie, čo v rámci tohto postupu v dvoch skorších prípadoch aj urobila (pozri bod 32 vyššie).
83.      Článok 15 ods. 4 druhý, tretí a štvrtý pododsek NSU upravuje len postup v prípade záporného posúdenia Komisie. Toto ustanovenie a všeobecnejšie aj NSU však mlčia o možnosti Komisie požiadať o ďalšie objasnenie.
84.      Možnosť Komisie požiadať predtým, ako dospeje ku kladnému alebo zápornému rozhodnutiu, o ďalšie objasnenie je podľa môjho názoru rovnako v záujme dotknutého členského štátu aj účinného a rýchleho vykonania postupu. Ak Komisia nemá dostatočné informácie, nemôže dospieť ku kladnému rozhodnutiu a v záujme riadneho plnenia rozpočtu Únie teda môže prijať jedine záporné. V takomto scenári by sa celý postup musel začať odznova, čo by Komisii zabezpečilo ďalšie tri mesiace na to, aby dospela k rozhodnutiu, po tom, čo ju dotknutý členský štát informoval o vykonaní požadovaných reforiem.
85.      Žiadosť o objasnenie teda v tomto zmysle obdobie nevyhnutne nepredlžuje v neprospech členského štátu, ale skôr umožňuje Komisii prijať kladné rozhodnutie rýchlejšie. Z tohto dôvodu – a na rozdiel od toho, čo tvrdila Komisia – prerušenie postupu, kým sa čaká na objasnenie alebo nadobudnutie účinnosti nového právneho predpisu, neporušuje právo členského štátu dostať odôvodnené posúdenie čo najskôr.
86.      To znamená, že NSU Komisii nebránilo v tom, aby pred prijatím kladného rozhodnutia požiadala o ďalšie objasnenie, ani v tom, aby počkala na nadobudnutie účinnosti dotknutých reforiem.
87.      So zreteľom na uvedené treba pripomenúť, že vyhláška č. 18/2023 aj § 35 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023) sa stali uplatniteľnými vo februári 2024. Skutočnosť, že Komisia trvala na doplnení týchto zmien, svedčí o tom, že Komisia nepovažovala tieto zmeny len za „dodatočné, ale skutočne za nevyhnutné, a teda za aspekty, ktoré „treba uplatniť“ pred prijatím kladného rozhodnutia.
88.      Vzhľadom na to, že sa ešte neuplatňovali a ich uplatňovanie patrilo k podmienkam stanoveným v rozhodnutiach o schválení, Komisia porušila svoje povinnosti tým, že prijala napadnuté rozhodnutie predčasne, pričom toto rozhodnutie nijako neodôvodnila.
89.      Preto navrhujem, aby Súdny dvor prvej časti prvého žalobného dôvodu vyhovel ako dôvodnej.
2.      Druhá časť prvého žalobného dôvodu: chybné posúdenie reforiem týkajúcich sa NSR
a)      Hlavné otázky a argumentácia účastníkov konania
90.      Komisia v rozhodnutiach o schválení konštatovala, že vytvorenie NÚS, ktorý spravuje súdy a na jeho čele stojí predseda so širokými správnymi právomocami, predstavuje jasné riziko svojvoľných rozhodnutí v súvislosti s kariérou sudcov vrátane ich presunov a odstránenia zo skupiny sudcov prejednávajúcich správne veci.(55) Článok 3 ods. 3 rozhodnutí o schválení z dôvodu tohto rizika vyžaduje legislatívne zmeny posilňujúce právomoci NSR, aby mohla účinne plniť svoju ústavnú úlohu dohľadu nad NÚS. Predovšetkým článok 3 ods. 3 piaty pododsek písm. b) rozhodnutí o schválení vyžaduje, aby mala NSR plnú právnu spôsobilosť a rozpočtovú autonómiu. Ich článok 3 ods. 3 piaty pododsek písm. d) vyžaduje, aby Maďarsko zmenilo pravidlá upravujúce voľbu sudcov do NSR, a článok 3 ods. 3 tretí pododsek písm. a) stanovuje, že NSR musí mať právomoc vydávať záväzné stanoviská k predpisom týkajúcim sa bodového systému posudzovania žiadostí o sudcovské miesta.
91.      Maďarsko s cieľom splniť tieto požiadavky prijalo § 45 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023), ktorým posilnilo administratívnu a finančnú nezávislosť NSR.(56) V rámci tejto zmeny sa však stanovilo, že počas deviatich mesiacov od nadobudnutia jej účinnosti bude rozpočtové úlohy NSR prechodne plniť NÚS (ďalej len „prechodné obdobie“). Toto obdobie sa skončilo 1. marca 2024, teda po prijatí napadnutého rozhodnutia.
92.      Parlament zastáva názor, že posúdenie týchto troch reforiem zo strany Komisie bolo chybné. V súvislosti s právnou spôsobilosťou a autonómiou NSR sa domnieva, že napadnuté rozhodnutie bolo predčasné. Vo vzťahu k novým pravidlám voľby členov NSR, ktoré mali nadobudnúť účinnosť až v januári 2024, Parlament podobne zastáva názor, že Komisia napadnuté rozhodnutie nemohla prijať pred nadobudnutím účinnosti týchto pravidiel. Pokiaľ ide o záväzné stanovisko k bodovému systému, Parlament sa domnieva, že v zákone sa nestanovuje nahradenie existujúceho bodového systému v žiadnej konkrétnej lehote, čo znamená, že súčasný systém by sa mohol ponechať na neurčito.
93.      Komisia s podporou Maďarska tvrdí, že zákonom o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023), ktorý nadobudol účinnosť pred prijatím napadnutého rozhodnutia, sa vykonali potrebné reformy, ktoré sa zameriavali na to, aby sa NSR priznali širšie právomoci vo vzťahu k NÚS. Deväťmesačné prechodné obdobie sa týkalo len riadiacich a organizačných otázok, ktoré NSR vo výkone jej nových právomocí vo vzťahu k NÚS nebránili. Požiadavky týkajúce sa voľby členov NSR boli len okrajové a Komisia v každom prípade nemala dôvod domnievať sa, že by spôsobilosť a nezávislosť NSR tomuto orgánu bránili v plnení požadovaných kontrolných úloh vo vzťahu k NÚS. Komisia si napokon nemyslí, že by skutočnosť, že nepožadovala zmenu bodového systému v konkrétnej lehote, predstavovala pochybenie vo vzťahu k HZP týkajúcej sa Charty, a preto takúto požiadavku v rozhodnutiach o schválení nestanovila.
b)      Analýza
94.      Prvé dve výhrady Parlamentu sa týkajú predčasného charakteru napadnutého rozhodnutia. Vzhľadom na to, že v napadnutom rozhodnutí sa neuvádza žiadne odôvodnenie, ktoré by vysvetľovalo, prečo Komisia nepočkala na nadobudnutie účinnosti alebo vykonanie týchto reforiem, v súlade so svojím návrhom k prvej časti žalobného dôvodu, zastávam názor, že Súdny dvor by mal konštatovať, že Komisia právo uplatnila nesprávne.
95.      Pokiaľ ide o záväzné stanovisko k predpisom týkajúcim sa bodového systému, súhlasím s Komisiou, že rozhodnutia o schválení nevyžadovali okamžitú reformu tohto systému, ale len to, aby sa NSR priznala právomoc vydávať záväzné stanoviská k akejkoľvek reforme tohto systému. Vzhľadom na to, že tento aspekt rozhodnutí o schválení nebol po ich prijatí napadnutý, navrhujem, aby Súdny dvor tento aspekt druhej časti prvého žalobného dôvodu Parlamentu zamietol.
96.      Na základe uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor druhej časti prvého žalobného dôvodu čiastočne vyhovel ako dôvodnej.
3.      Tretia časť prvého žalobného dôvodu: chybné posúdenie reforiem týkajúcich sa nezávislosti Kúria (Najvyšší súd)
a)      Hlavné otázky a argumentácia účastníkov konania
97.      Komisia v rozhodnutiach o schválení konštatovala, že nezávislosť súdnictva bola obzvlášť ohrozená v dôsledku širokej miery voľnej úvahy priznanej predsedovi Kúria (Najvyšší súd) vo vzťahu k vymenúvaniu sudcov do riadiacich pozícií aj prideľovaniu vecí.(57) V článku 3 ods. 4 rozhodnutí o schválení sa na tomto základe požadoval súbor zmien týkajúcich sa pravidiel voľby predsedu Kúria (Najvyšší súd)(58) a systému prideľovania vecí tohto súdu.(59)
98.      Pokiaľ ide o voľbu predsedu Kúria (Najvyšší súd), Parlament tvrdí, že Komisia pred prijatím napadnutého rozhodnutia náležite neposúdila možnosť súčasného predsedu tohto súdu zotrvať vo funkcii na neurčito na základe rozhodnutia tretinovej menšiny Országgyűlés (Národného zhromaždenia).(60)
99.      V súvislosti so systémom prideľovania vecí Parlament vyjadruje štyri námietky. Po prvé nedošlo k plnej automatizácii prideľovania vecí senátom bez zásahu človeka podľa § 18 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023),(61) ktorý do prijatia napadnutého rozhodnutia nebol vykonaný. Komisia navyše v októbri 2023 požiadala Maďarsko, aby jej predložilo písomné potvrdenie nezávislého forenzného znalca alebo iného rovnocenného odborníka o tom, že elektronicky podaným veciam sa prideľuje číslo spisu bez zásahu človeka. Tento znalecký posudok v čase vydania napadnutého rozhodnutia predložený nebol. Po druhé Parlament tvrdí, že systém je netransparentný, pretože správy, ktoré Kúria (Najvyšší súd) každý týždeň uverejňuje na svojom webovom sídle, obsahujú neúplné údaje a tento súd neplánuje uverejňovať dôvody, pre ktoré boli veci nanovo pridelené inému senátu. Ak sa uplatnila výnimka, jediným uverejneným odôvodnením bol odkaz na právne ustanovenie uplatnené v danej veci. Parlament ďalej tvrdí, že keď sa veci nanovo prideľujú z dôvodu pracovného zaťaženia, nie je možné overiť, či bol pôvodný senát skutočne preťažený. Systém prideľovania vecí by mal navyše v prípadoch výnimky zaznamenať rozhodnutie do spisu a sprístupniť ho účastníkom konania. Parlament však podotýka, že nie je jasné, či sa takéto záznamy vôbec vytvárajú, a ak áno, či obsahujú dostatočné podrobnosti na to, aby účastníci konania mohli posúdiť, či je výnimka v súlade so všeobecnými pravidlami. Po tretie pravidlá prideľovania vecí od 1. januára 2024 umožňovali vytvorenie nových senátov príslušných na prejednávanie volebných vecí v kontexte parlamentných a komunálnych volieb v roku 2024.(62) Parlament tvrdí, že nie sú dostupné žiadne informácie o zložení týchto senátov. Po štvrté Parlament uvádza, že Komisia v rozhodnutiach o schválení ignorovala skutočnosť, že na súdoch nižšieho stupňa môžu existovať problémy so systémom správy vecí, ako sa uvádzalo v správe o právnom štáte z roku 2023.(63)
100. Komisia s podporou Maďarska tvrdí, že rozhodnutia o schválení požiadavku skoršieho odvolania predsedu Kúria (Najvyšší súd) neobsahujú a jeho funkčné obdobie v každom prípade uplynie v roku 2028. V súvislosti so systémom prideľovania vecí Komisia tvrdí, že Maďarsko splnilo všetky požiadavky stanovené v rozhodnutiach o schválení a absolútna absencia zásahu človeka nebola požiadavkou na prideľovanie vecí. V týchto rozhodnutiach sa namiesto toho vyžadovalo len to, aby sa bez zásahu človeka vykonávalo číslovanie elektronicky podaných vecí. Ďalej platí, že týždenné záznamy uverejňované na webovom sídle tohto súdu potvrdzujú, že elektronicky podaným veciam sa číslo spisu priraďuje v poradí podľa ich podania a že sa v rovnakom poradí prideľujú senátom. Keď sa navyše urobí konkrétna výnimka, účastníkom konania sa poskytnú informácie o uplatniteľných dôvodoch tejto výnimky. Pokiaľ ide o výnimku týkajúcu sa pracovného zaťaženia, Komisia uvádza, že v rozhodnutiach o schválení sa vyžadovala dostupnosť objektívnych údajov, teda požiadavka, ktorá bola zabezpečená, pretože NSR sa zverila právomoc vydávať záväzné stanoviská k prehľadom údajov a metódam posudzovania pracovného zaťaženia sudcov. Komisia okrem toho tvrdí, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia nemohla vedieť o možnosti vytvárať nové senáty v systéme prideľovania vecí, ktorá vznikla až 1. januára 2024. Komisia napokon uznáva, že na súdoch nižšieho stupňa sú potrebné isté zlepšenia, ale túto požiadavku do rozhodnutí o schválení nezahrnula, pretože zastávala názor, že postačuje sústrediť sa na riadne fungovanie Kúria (Najvyšší súd), ktorý predstavuje najdôležitejší prvok na účely ochrany finančných záujmov Únie v kontexte predmetných programov.
b)      Analýza
101. Z § 36 ods. 1 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023)(64) vyplýva, že zmeny, ktoré Komisia požadovala vo svojich rozhodnutiach o schválení, Maďarsko prijalo. Tieto zmeny si nevyžadovali odvolanie terajšieho predsedu Kúria (Najvyšší súd), ktoré Komisia v každom prípade požadovať nemôže, pretože by to bolo v rozpore so zásadou neodvolateľnosti podľa práva EÚ.(65) Skutočnosť, že súčasný predseda by mohol vo funkcii zostať na neurčito, keby sa v Országgyűlés (Národné zhromaždenie) nedosiahla väčšina potrebná na vymenovanie nového predsedu, je podľa môjho názoru príliš hypotetická a nevyžaduje si konštatovanie, že Komisia sa dopustila nesprávneho posúdenia, keď rozhodla, že nový právny predpis spĺňa požiadavky HZP týkajúcej sa Charty, ktoré by odôvodňovalo zrušenie napadnutého rozhodnutia. Obzvlášť to platí preto, že v rozhodnutiach o schválení sa zmena systému voľby predsedu Kúria (Najvyšší súd) v Országgyűlés (Národné zhromaždenie) nevyžadovala.
102. Zastávam preto názor, že Súdny dvor by mal toto tvrdenie Parlamentu zamietnuť.
103. Pokiaľ ide o automatizáciu prideľovania vecí, Maďarsko zavedením § 18 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023)(66) splnilo požiadavku Komisie stanovenú v rozhodnutiach o schválení. Pred prijatím napadnutého rozhodnutia však nepredložilo nezávislý znalecký posudok, ktorý by potvrdzoval, že veciam podaným elektronicky sa skutočne prideľuje číslo spisu bez zásahu človeka, čo je podmienka, na ktorej Komisia trvala. Komisia v napadnutom rozhodnutí neuviedla žiadne vysvetlenie toho, prečo od tejto požiadavky upustila.(67)
104. Zastávam preto názor, že Súdny dvor by mal toto tvrdenie Parlamentu prijať ako dôvodné.
105. Pokiaľ ide o transparentnosť systému prideľovania vecí, Maďarsko ukončilo zmeny zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) prijatím vyhlášky č. 18/2023, ktorá sa v čase, keď Komisia prijala napadnuté rozhodnutie, ešte neuplatňovala (ako sa už podotýka v súvislosti s prvou časťou prvého žalobného dôvodu). Komisia preto nemohla opodstatnene dospieť k záveru, že požiadavky stanovené v rozhodnutiach o schválení sú splnené.
106. Parlament navyše uvádza, že 1. januára 2024 sa začali uplatňovať nové pravidlá týkajúce sa systému prideľovania vecí, ktoré nahradili pravidlá z decembra 2023 a ktorých súčasťou je vytváranie nových senátov na prejednávanie volebných vecí v kontexte parlamentných a komunálnych volieb. Komisia tvrdí, že o týchto zmenách nevedela, no z listov, ktoré si vymenila s Maďarskom, vyplýva, že o nich bola informovaná. Vedela aj o tom, že nový systém prideľovania nadobudne účinnosť až pri ďalšej zmene systému prideľovania vecí Kúria (Najvyšší súd), ktorá mala nadobudnúť účinnosť po prijatí napadnutého rozhodnutia. Objektívne teda všetko naznačuje tomu, že Komisia vedela, že systém prideľovania sa bude líšiť od systému, ktorý požadovala, no napriek tomu sa ponáhľala vydať kladné posúdenie bez toho, aby si potvrdila, že sa uplatňuje náležitý systém, alebo aspoň uviedla, prečo je takáto výnimka prijateľná.
107. Preto navrhujem, aby Súdny dvor tieto dve tvrdenia Parlamentu prijal.
108. Napokon vzhľadom na to, že Komisia nestanovila žiadne požiadavky, ktoré by sa týkali správy vecí na súdoch nižšieho stupňa, Maďarsko podľa NSU nebolo povinné takéto reformy vykonať.
109. Toto tvrdenie Parlamentu by sa preto malo zamietnuť.
110. Na základe uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor tretej časti prvého žalobného dôvodu čiastočne vyhovel ako dôvodnej.
4.      Štvrtá časť prvého žalobného dôvodu: chybné posúdenie reforiem týkajúcich sa vymenovania sudcov
a)      Hlavné otázky a argumentácia účastníkov konania
111. Článok 3 ods. 4 rozhodnutí o schválení okrem iného vyžaduje, aby Maďarsko zrušilo možnosť vymenovania sudcov Alkotmánybíróság (Ústavný súd) na Kúria (Najvyšší súd) bez toho, aby sa dodržiaval zvyčajný postup podávania žiadostí.
112. Parlament Komisii vytýka, že od Maďarska nevyžadovala, aby zrušilo možnosť sudcov Alkotmánybíróság (Ústavný súd), ktorí pôsobili na tomto súde pred uskutočnením súdnych reforiem vykonaných prostredníctvom § 59 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023), pokračovať v kariére vo funkcii sudcu všeobecného súdu na odvolacích súdoch podľa vlastného výberu. Sudcov Alkotmánybíróság (Ústavný súd) vymenovaných po nadobudnutí účinnosti zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) na odvolacie súdy presunúť nemožno, zatiaľ čo tí, ktorí na tomto súde pôsobili už pred prijatím daného zákona, presunutí byť môžu.
113. Komisia s podporou Maďarska tvrdí, že jej posúdenie sa zameriavalo na proces vymenovania sudcov Kúria (Najvyšší súd) a nie na sudcov Alkotmánybíróság (Ústavný súd). Ďalej uvádza, že možnosť sudcov Alkotmánybíróság (Ústavný súd) bez predchádzajúcich sudcovských skúseností pokračovať v kariére na odvolacích súdoch bez toho, aby museli absolvovať riadny postup vymenovania sudcov, nemá takú povahu, aby mohla narušiť nezávislosť súdnictva v Maďarsku.
b)      Analýza
114. Domnievam sa, že Maďarsko vykonalo reformu požadovanú Komisiou len čiastočne, pretože nové pravidlá sa vzťahujú iba na budúcich sudcov Alkotmánybíróság (Ústavný súd), ale nemajú vplyv na tých, ktorí už na tomto súde pôsobia. Komisia mala teda zabezpečiť, aby Maďarsko v plnej miere splnilo požiadavky, ktoré pre daný členský štát stanovila v rozhodnutiach o schválení a ktoré sa podľa môjho názoru majú vzťahovať rovnako na všetkých sudcov Alkotmánybíróság (Ústavný súd) pôsobiacich na danom súde pred nadobudnutím účinnosti príslušného ustanovenia zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) aj po ňom.
115. Zastávam teda názor, že Komisia nevykonala riadne posúdenie, a preto navrhujem, aby Súdny dvor štvrtému čiastkovému dôvodu vyhovel ako dôvodnému.
5.      Piata časť prvého žalobného dôvodu: chybné posúdenie reforiem týkajúcich sa návrhov na začatie prejudiciálneho konania
a)      Hlavné otázky a argumentácia účastníkov konania
116. Článok 3 ods. 2 písm. c) rozhodnutí o schválení vyžaduje, aby Maďarsko [podľa článku 3 ods. 2 písm. c) bodu i)] zmenilo § 666 a nasl. Trestného poriadku tak, aby odstránilo možnosť Kúria (Najvyšší súd) preskúmať zákonnosť rozhodnutia sudcu súdu nižšieho stupňa podať návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor, a zároveň [podľa článku 3 ods. 2 písm. c) bodu ii)] zmenilo § 490 Trestného poriadku týkajúci sa prerušenia konania s cieľom odstrániť všetky prekážky, ktoré súdu bránia v podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ.
117. Parlament tvrdí, že reformy vykonané prostredníctvom § 63(68) a 64(69) zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) výslovne nerušia precedentné rozhodnutie Kúria (Najvyšší súd) Bt.III.838/2019/11, ktoré podľa konštatovania Súdneho dvora porušuje právo Únie(70) a ktoré by mohlo mať odstrašujúci účinok na sudcov, ktorí zvažujú podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor. Parlament sa na podporu tohto tvrdenia odvoláva na § 3 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023), ktorým sa zaviedla možnosť Alkotmánybíróság (Ústavný súd) predložiť Súdnemu dvoru v rámci prejudiciálneho konania stanovisko k otázkam, ako je národná identita, bezpečnosť a suverenita. Podľa názoru Parlamentu by sa táto zmena v spojení so zákonom o suverenite (zákon č. LXXXVIII z roku 2023), ktorý bol prijatý na rovnakej schôdzi Országgyűlés (Národné zhromaždenie), dala chápať ako signál pre sudcov všeobecných súdov, že rozhodovanie o otázkach v týchto oblastiach prináleží Alkotmánybíróság (Ústavný súd), čo teda môže mať odstrašujúci účinok na sudcov, ktorí zvažujú podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania týkajúceho sa súvisiacich otázok. Parlament okrem toho tvrdí, že časti reformy, ktorými sa mali odstrániť prekážky podávania návrhov na začatie prejudiciálneho konania – najmä časť, ktorá sa týkala odstránenia slovného spojenia „uplatniteľným v trestnom konaní“ z § 490 ods. 1 Trestného poriadku –, v deň prijatia napadnutého rozhodnutia ešte neboli uplatniteľné, pretože boli zavedené až ustanovením § 35 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023), ktorý nadobudol účinnosť v roku 2024.
118. Komisia s podporou Maďarska zastáva názor, že legislatívne zmeny, ktoré nadobudli účinnosť 1. júna 2023, keď boli prijaté § 63 a 64 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023), už odstránili všetky pochybnosti týkajúce sa návrhov na začatie prejudiciálneho konania, na ktoré odkazuje žalobca. Komisia sa takisto domnieva, že vzhľadom na tieto legislatívne reformy a rozsudok Súdneho dvora IS (Nezákonnosť uznesenia o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania) nemožno tvrdiť, že by rozhodnutie Kúria (Najvyšší súd) Bt.III.838/2019/11 naďalej malo na sudcov odstrašujúci účinok. Maďarsko na tento účel s cieľom zabezpečiť, aby nezostali žiadne oprávnené pochybnosti, prijalo § 35 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023), ktorým z § 490 ods. 1 Trestného poriadku odstránilo slovné spojenie „uplatniteľným v trestnom konaní“. Hoci táto konkrétna zmena nadobudla účinnosť až po vydaní napadnutého rozhodnutia, Komisia sa domnieva, že hlavné prekážky podávania návrhov na začatie prejudiciálneho konania vytvorené precedentným rozhodnutím Kúria (Najvyšší súd) už boli odstránené ustanoveniami § 63 a 64 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023), ktoré Parlament nenapadol. Pokiaľ ide o oneskorené odstránenie potenciálne zavádzajúceho znenia Trestného poriadku prostredníctvom § 35 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023), Komisia vysvetľuje, že už z dôvodovej správy k tomuto poriadku bolo zrejmé, že Súdnemu dvoru možno položiť akúkoľvek prejudiciálnu otázku.(71) Komisia napokon tvrdí, že Parlament nepreukázal, akým spôsobom legislatívna zmena, ktorá Alkotmánybíróság (Ústavný súd) umožňuje predložiť Súdnemu dvoru výkladové stanovisko, vnútroštátnym sudcom bráni v podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor.
b)      Analýza
119. Ustanovenie § 63 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) podľa môjho chápania neodstránilo prekážky týkajúce sa návrhov na začatie prejudiciálneho konania v plnom rozsahu a Maďarsko preto následne prijalo § 35 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023), ktorým odstránilo slovné spojenie „uplatniteľným v trestnom konaní“. Parlament preto správne uvádza, že potrebná legislatívna reforma ešte v čase prijatia napadnutého rozhodnutia nebola zrealizovaná. Hoci vysvetlenie Komisie, že jej hlavné obavy spojené s prejudiciálnymi rozhodnutiami už boli rozptýlené prostredníctvom iných reforiem vykonaných Maďarskom a že prijatie § 35 – ktorý v čase prijatia napadnutého rozhodnutia Komisiou ešte nebol účinný – bolo len dodatočnou opravou potenciálne zavádzajúceho znenia Trestného poriadku, by sa v zásade dalo akceptovať. Komisia však v napadnutom rozhodnutí neuviedla žiadne odôvodnenie toho, prečo pred vydaním napadnutého rozhodnutia nepočkala na nadobudnutie účinnosti zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023).
120. Tvrdenie Parlamentu preto považujem za dôvodné.
121. Maďarsko navyše prijatím § 3 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023) zaviedlo možnosť Alkotmánybíróság (Ústavný súd) vydať stanovisko k otázkam národnej suverenity, keď takáto otázka vznikne v kontexte návrhu na začatie prejudiciálneho konania podaného na Súdny dvor. Komisia o tejto zmene, ktorá nadobudla účinnosť 14. decembra 2023, teda deň po prijatí napadnutého rozhodnutia, vedela. Zámer tejto novoustanovenej právomoci Ústavného súdu vydávať stanoviská k otázkam týkajúcim sa národnej suverenity a spôsob, akým sa bude uplatňovať, nebol objektívne jasný, keď sa napadnuté rozhodnutie prijalo, a nie je jasný ani dnes. So zreteľom na uvedené a v súlade s tvrdením Parlamentu takéto ustanovenie naozaj môže mať odstrašujúci účinok na vnútroštátnych sudcov a môže ich odrádzať od toho, aby sa obracali na Súdny dvor, keď to považujú za potrebné na riešenie sporov, ktoré zahŕňajú uplatňovanie práva Únie.
122. Komisia teda nemohla vydať kladné posúdenie legislatívnej reformy Maďarska bez toho, aby zistila skutočný účinok tohto nového pravidla.
123. Na základe uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor piatej časti prvého žalobného dôvodu vyhovel ako dôvodnej.
6.      Šiesta časť prvého žalobného dôvodu: nezohľadnenie relevantných prvkov v posúdení Komisie
a)      Hlavné otázky a argumentácia účastníkov konania
124. Parlament tvrdí, že Komisia obmedzila svoje posúdenie iba na zoznam podmienok stanovených v rozhodnutiach o schválení bez toho, aby zvážila iný významný vývoj, ku ktorému došlo medzi prijatím rozhodnutí o schválení a vydaním napadnutého rozhodnutia. Parlament predovšetkým uvádza, že neexistujú žiadne dôkazy o tom, že by Komisia posudzovala maďarský zákon o ochrane národnej suverenity (zákon č. LXXXVIII z roku 2023),(72) ktorý podľa jeho názoru zasahuje do ústavných právomocí štátnych inštitúcií vrátane súdov, pretože vytvára Úrad na ochranu národnej suverenity (ďalej len „úrad“)(73) so širokou právomocou na vyšetrovanie každej činnosti, v prípade ktorej usúdi, že je v rozpore s národnou suverenitou. Podľa ustanovenia § 8 ods. 2 tohto zákona vyšetrovanie úradu nemá správnu povahu, čo má za následok, že ho nemožno napadnúť na správnom súde. Okrem toho jeho závery ani správy nepodliehajú súdnemu preskúmaniu. Parlament preto tvrdí, že Komisia mala pred vydaním kladného posúdenia zabezpečiť nejaké záruky. Parlament okrem toho uvádza, že Komisia vo svojom posúdení nezohľadnila obavy vyjadrené po vydaní rozhodnutí o schválení v rámci európskeho semestra a mechanizmu právneho štátu za rok 2023. Parlament napokon tvrdí aj to, že toto posúdenie navyše ignorovalo skutočnosť, že súdne reformy sa vykonali bez primeraných konzultácií so zainteresovanými stranami.
125. Komisia s podporou Maďarska tvrdí, že otázky uvádzané Parlamentom nie sú relevantné, pretože nevedú k záveru, že prijaté zmeny neposkytujú potrebné záruky súladu s Chartou pri implementácii fondov Únie. Komisia navyše uvádza, že Parlament nepreukázal súvislosť medzi zákonom o ochrane národnej suverenity (zákon č. LXXXVIII z roku 2023) a nezávislosťou súdnictva v Maďarsku. Parlament okrem toho podľa názoru Komisie neidentifikoval nové nedostatky spomenuté v rámci európskeho semestra a mechanizmu právneho štátu za rok 2023 a nevysvetlil, prečo by sa mali považovať za systémové a dostatočne závažné na vyvodenie záveru, že HZP týkajúca sa Charty nie je splnená. Napokon skutočnosť, že súdne reformy sa vykonali bez primeranej konzultácie so zainteresovanými stranami, podľa Komisie nemohla zákonne odôvodniť posúdenie, že HZP týkajúca sa Charty nie je splnená.
126. Maďarská vláda vo svojom vyjadrení vedľajšieho účastníka konania tvrdí, že v rozhodnutiach o schválení sa konzultácie so zainteresovanými stranami nevyžadovali, a preto Maďarsko v rámci svojho vlastného posúdenia dôkaz o takýchto konzultáciách nepredložilo. Návrh zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) bol však predložený na spoločenskú konzultáciu od 18. januára do 3. februára 2023 a Maďarsko o prijatých písomných stanoviskách informovalo Komisiu, pričom takisto uskutočnilo ústne konzultácie so zástupcami organizácií vrátane organizácií občianskej spoločnosti.
b)      Analýza
127. Komisia o prijatí zákona o ochrane národnej suverenity (zákon č. LXXXVIII z roku 2023) v roku 2023 vedela, čo potvrdila aj na pojednávaní.(74) Tvrdí však, že pri prijímaní napadnutého rozhodnutia nemala žiadne dôkazy na to, aby konštatovala, že tento zákon môže narušiť účinnosť mechanizmov určených na zabezpečenie súladu s Chartou v Maďarsku. Nič v napadnutom rozhodnutí nepreukazuje, že by Komisia tento zákon vzala do úvahy, ani sa v ňom nevysvetľuje, ako dospela k záveru, že tento legislatívny vývoj nenarúša ani nekompenzuje ciele reforiem, ktoré vykonalo Maďarsko po vydaní rozhodnutí o schválení.
128. Komisia bola podľa môjho názoru povinná minimálne požiadať Maďarsko o vysvetlenie, aby sa uistila o možných dôsledkoch daného zákona. Ako som už uviedla (pozri bod 75 vyššie), Komisia nemôže ignorovať vývoj, ktorý by mohol mať vplyv na ciele reforiem, ktoré určila v rozhodnutiach o schválení. Aj keď teda nemôžu byť stanovené žiadne nové podmienky, Komisia sa mala ubezpečiť, že Maďarsko neprijalo ďalšie právne predpisy, ktoré by mohli oslabiť účinky reforiem vykonaných v záujme splnenia podmienok stanovených v rozhodnutiach o schválení.
129. Preto navrhujem, aby Súdny dvor tomuto tvrdeniu Parlamentu vyhovel.
130. Pokiaľ ide o tvrdenie Parlamentu, že Komisia pri svojom posúdení ignorovala problémy spomenuté v rámci európskeho semestra a mechanizmu právneho štátu za rok 2023, súhlasím s názorom Komisie, že Parlament presne neidentifikoval, ktoré body sa údajne ignorovali (obavami vyjadrenými v súvislosti s mechanizmom prideľovania vecí na súdoch nižšieho stupňa som sa už zaoberala v bode 97 vyššie).
131. Pokiaľ ide o konzultácie so zainteresovanými stranami, je pravda, že Komisia túto požiadavku do rozhodnutí o schválení nezahrnula.(75) Maďarsko však zároveň vo svojom vyjadrení vedľajšieho účastníka konania uvádza, že požadovanú konzultáciu so zainteresovanými stranami v súvislosti so zákonom o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) v súlade s plánom obnovy a odolnosti vykonalo. Komisia ani Parlament toto tvrdenie nespochybnili.
132. Na základe uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor šiestej časti prvého žalobného dôvodu vyhovel čiastočne, a to iba v súvislosti so zákonom o ochrane národnej suverenity (zákon č. LXXXVIII z roku 2023).
C.      Druhý žalobný dôvod: nesplnenie povinnosti odôvodnenia Komisiou
1.      Hlavné otázky a argumentácia účastníkov konania
133. Parlament v rámci svojho druhého žalobného dôvodu tvrdí, že Komisia si nesplnila povinnosť odôvodnenia, ktorá sa stanovuje v článku 296 ZFEÚ, pretože napadnuté rozhodnutie uvádza len zoznam zmien, ktoré Maďarsko prijalo, a neobsahuje žiadne vecné vysvetlenie, ktoré by čitateľovi umožnilo pochopiť dôvody jej kladného posúdenia. Parlament navyše uvádza, že zodpovedné využívanie rozpočtu Únie je založené na zásade vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi, ktorá je oslabená, ak Komisia uvoľní finančné prostriedky bez toho, aby poskytla primerané odôvodnenie, ktorým by uistila iné inštitúcie EÚ, členské štáty a občanov EÚ.
134. Komisia s podporou Maďarska tvrdí, že Parlament neuplatnil primeraný právny štandard a nevzal náležite do úvahy judikatúru týkajúcu sa povinnosti odôvodnenia. Podľa tejto judikatúry sa povinnosť odôvodnenia musí posudzovať so zreteľom na okolnosti konkrétnej veci, pričom z neho musia jasne a jednoznačne vyplývať dôvody prijatia napadnutého rozhodnutia alebo sporného opatrenia.(76) Ak však bola dotknutá osoba úzko zapojená do procesu vypracovania napadnutého rozhodnutia, a teda pozná dôvody, pre ktoré ho inštitúcia prijala, rozsah povinnosti odôvodnenia je výrazne menší.(77) Komisia v tejto súvislosti vysvetľuje, že napadnuté rozhodnutie predstavuje jej odpoveď Maďarsku, pokiaľ ide o odôvodnenia týkajúce sa legislatívnych reforiem uskutočnených na základe rozhodnutí o schválení. Keď teda rozhodnutiu predchádza rozsiahly dialóg s osobou, ktorá je ním právne dotknutá, postačuje, aby sa v tomto rozhodnutí stanovovali hlavné skutkové a právne okolnosti relevantné pre kladné posúdenie. Okrem toho platí, že Komisia je povinná uviesť svoje posúdenie v súlade s článkom 15 ods. 4 druhým pododsekom NSU iba v prípade, že s posúdením členského štátu, pokiaľ ide o súlad jeho prijatých opatrení so základnými podmienkami, nesúhlasí.
2.      Analýza
135. Aké odôvodnenie je Komisia povinná poskytnúť v rozhodnutí, ktorým ruší pozastavenie platieb z rozpočtu, v súvislosti s ktorým predtým stanovila isté podmienky, a komu ho má adresovať?
136. Jednou z funkcií povinnosti odôvodnenia podľa článku 296 ZFEÚ je umožniť súdne preskúmanie. V ustálenej judikatúre Súdneho dvora sa objasňuje, že „odôvodnenie, ktoré sa vyžaduje podľa článku 296 druhého odseku ZFEÚ, [má byť] prispôsobené povahe dotknutého aktu, pričom má jasným a jednoznačným spôsobom uvádzať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala, umožňujúce dotknutým osobám spoznať odôvodnenia prijatého opatrenia a príslušnému súdu vykonávať svoje preskúmanie“(78).
137. Odôvodnenie teda okrem toho, že musí Súdnemu dvoru umožniť vykonať preskúmanie, musí potenciálnym žalobcom umožniť rozhodnúť sa, či vôbec majú podať žalobu na Súdny dvor.
138. Komisia svoju obhajobu zakladá výlučne na skutočnosti, že Maďarsko má dostatočné odôvodnenie na to, aby rozhodnutie pochopilo. Odôvodnenie by však malo vyhovovať aj záujmom iných subjektov v danom rozhodnutí, a to aj napriek tomu, že nie je nevyhnutné ísť do detailov, a aj keď nie sú jeho adresátmi. Uvedené obzvlášť platí v prejednávanej veci v súvislosti s odôvodnením toho, prečo požiadavky, ktoré ešte neboli splnené, Komisii nezabránili v rozhodnutí uvoľniť finančné prostriedky z rozpočtu Únie.
139. Napadnuté rozhodnutie iba vymenovalo požiadavky stanovené v rozhodnutiach o schválení a uviedlo maďarské reformy uskutočnené na účel splnenia týchto požiadaviek, ale nespomenulo požiadavky, ktoré v čase prijatia rozhodnutia neboli splnené, ani žiadny nový vývoj. Komisia teda vôbec nevysvetlila, prečo sa už nesplnené požiadavky nechápu ako prekážka uvoľnenia finančných prostriedkov z rozpočtu Únie. Táto časť odôvodnenia teda nebola len nedostatočná na účely umožnenia akéhokoľvek spochybnenia jeho vecnej prijateľnosti, ale v skutočnosti neexistovala, a je teda v rozpore s článkom 296 ZFEÚ.
140. Vzhľadom na uvedené zastávam názor, že časť požadovaného odôvodnenia Komisie v napadnutom rozhodnutí nebola vôbec poskytnutá, a navrhujem, aby Súdny dvor druhému žalobnému dôvodu Parlamentu vyhovel.
D.      Tretí žalobný dôvod: zneužitie právomoci Komisiou
1.      Hlavné otázky a argumentácia účastníkov konania
141. Parlament tvrdí, že hoci nemohol preskúmať korešpondenciu medzi Komisiou a Maďarskom, ktorú si vymenili od 11. do 13. decembra 2023, z dostupných indícií vyplýva, že keď Komisia posúdila HZP týkajúcu sa Charty kladne, zneužila svoje právomoci. Parlament uvádza, že toto priaznivé posúdenie sa vydalo výmenou za rozhodnutie maďarského predsedu vlády opustiť miestnosť a umožniť tak ostatným členom Európskej rady rozhodnúť o začatí prístupových rokovaní s Ukrajinou v dňoch 14. a 15. decembra 2023. Podporné dôkazy zahŕňajú skutočnosť, že predseda vlády opakovane spájal financovanie Ukrajiny s blokovaním finančných prostriedkov Únie pre Maďarsko, príspevky na sociálnych médiách, ktoré ho zachytávajú pri odchode počas hlasovania, vyhlásenia člena Komisie, vypracovanie rozhodnutia čisto v angličtine a vyplatenie prostriedkov Maďarsku 27. decembra 2023, čo bol deň, keď Komisia nepracovala. Parlament napokon tvrdí, že Komisia vôbec nebola povinná vydať svoje posúdenie do daného dátumu a že napadnuté rozhodnutie nevysvetľuje, prečo nepočkala na začatie uplatňovania požadovaných reforiem.
142. Komisia s podporou Maďarska uvádza, že Parlament nepreukázal, že by sa napadnuté rozhodnutie odchyľovalo od cieľov, ktoré odôvodňujú právomoc Komisie. Ďalej tvrdí, že musela dodržať trojmesačnú lehotu, ktorá začala plynúť 18. júla 2023, pričom jej plynutie bolo dvakrát prerušené a pokračovalo až potom, ako Maďarsko predložilo objasnenia, v dôsledku čoho uplynula pred koncom roka. Skutočnosť, že rozhodnutie bolo prijaté desať pracovných dní pred uplynutím tejto lehoty, podľa názoru Komisie nenaznačuje unáhlený postup, pretože spis sa skúmal takmer päť mesiacov, čo výrazne prekračuje trojmesačnú lehotu a ide nad rámec článku 15 ods. 4 NSU, ktorý vyžaduje, aby sa stanovisko zaujalo „čo najskôr a najneskôr do 3 mesiacov“ od prijatia vlastného posúdenia členského štátu. Komisia preto uvádza, že postupovala v súlade s článkom 15 ods. 4 NSU. Napokon interné rozhodnutie, ktorým sa generálny riaditeľ splnomocňoval na zaslanie listu, sa prijalo v rámci písomného postupu, bolo vypracované výlučne v angličtine v súlade s povolením predsedníčky Komisie na základe rokovacieho poriadku Komisie a list, ktorý bol jeho prílohou, bol následne preložený do maďarčiny.
2.      Analýza
143. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora platí, že „akt obsahuje vady vyplývajúce zo zneužitia právomoci iba v prípade, ak sa na základe objektívnych, relevantných a zhodujúcich sa dôkazov ukáže, že bol prijatý výlučne alebo prinajmenšom v rozhodujúcej miere s úmyslom dosiahnuť iné ako uvádzané ciele alebo vyhnúť sa postupu osobitne predvídanému Zmluvou na riešenie okolností prejednávanej veci“(79).
144. Skutočnosť, že finančné prostriedky boli uvoľnené, keď ešte neboli všetky podmienky splnené – teda predčasne – a že k tomu došlo bez vysvetlenia, môžu rozumnú osobu viesť k pochybnostiam o skutočných motívoch napadnutého rozhodnutia. Tieto predpoklady alebo „indície“, ako ich nazýva Parlament, že finančné prostriedky EÚ boli Maďarsku uvoľnené výmenou za politické láskavosti, sú však založené najmä na príspevkoch na sociálnych médiách, rozhovoroch a novinových správach. Na preukázanie toho, že Komisia prijala napadnuté rozhodnutie výlučne alebo prinajmenšom v rozhodujúcej miere s úmyslom dosiahnuť cieľ iný ako cieľ konštatovať, že Maďarsko vykonalo požadované legislatívne reformy týkajúce sa nezávislosti súdnictva, čo je podmienka, ktorej splnenie by ho oprávnilo na platbu z fondov upravených v NSU, sú podľa môjho názoru nedostatočné.
145. Vzhľadom na to, že Súdny dvor spája tvrdenia o zneužití právomocí s prísnymi požiadavkami na dôkazy,(80) teda navrhujem, aby tretí žalobný dôvod zamietol ako nedôvodný.
VI.    Trovy konania
146. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora sa účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, uloží povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
147. Keďže Parlament podal príslušný návrh a Komisia nemala vo veci úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Parlamentu.
148. V súlade s článkom 140 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku Maďarsko ako vedľajší účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.
VII. Návrh
149. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
–        zrušil vykonávacie rozhodnutie Komisie C(2023) 9014 z 13. decembra 2023 o schválení a podpise posúdenia Komisie v súlade s článkom 15 ods. 4 nariadenia (EÚ) 2021/1060 týkajúceho sa splnenia horizontálnej základnej podmienky „3. Účinné uplatňovanie a implementácia Charty základných práv“, pokiaľ ide o nedostatky v oblasti nezávislosti súdnictva v Maďarsku,
–        rozhodol, že Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskemu parlamentu,
–        rozhodol, že Maďarsko znáša svoje vlastné trovy konania.
1      Jazyk prednesu: angličtina.
2      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/1060 z 24. júna 2021, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde plus, Kohéznom fonde, Fonde na spravodlivú transformáciu a Európskom námornom, rybolovnom a akvakultúrnom fonde a rozpočtové pravidlá pre uvedené fondy, ako aj pre Fond pre azyl, migráciu a integráciu, Fond pre vnútornú bezpečnosť a Nástroj finančnej podpory na riadenie hraníc a vízovú politiku (Ú. v. EÚ L 231, 2021, s. 159).
3      Rozhodnutie Komisie z 13. decembra 2023 o schválení a podpise posúdenia Komisie v súlade s článkom 15 ods. 4 nariadenia (EÚ) 2021/1060, týkajúceho sa splnenia horizontálnej základnej podmienky „3. Účinné uplatňovanie a implementácia Charty základných práv“, pokiaľ ide o nedostatky v oblasti nezávislosti súdnictva v Maďarsku, Brusel, 13. december 2023 (neuverejnené).
4      Pokiaľ ide o jasný prehľad a vysvetlenie jednotlivých nástrojov financovania Únie, pozri DE WITTE, B.: Integration through funding? The Union’s finances as policy instrument. In: WEBER, R. (ed.): The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?
Oxford: Hart Publishing, 2023, s. 221 – 236.
5      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2020/2092 zo 16. decembra 2020 o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie (Ú. v. EÚ L 433I, 2020, s. 1; ďalej len „nariadenie o podmienenosti“).
6      Pozri článok 1 nariadenia o podmienenosti.
7      Pozri v tejto súvislosti článok 4 ods. 2 písm. d) a odôvodnenia 8, 9 a 10 nariadenia o podmienenosti. Pozri tiež rozsudky zo 16. februára 2022, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97), a zo 16. februára 2022, Poľsko/Parlament a Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8      Pozri článok 15 NSU a prílohu III k tomuto nariadeniu. Relevantná časť HZP týkajúcej sa Charty, ktorá sa uvádza v prílohe III, znie: „Sú zavedené účinné mechanizmy na zabezpečenie dodržiavania Charty základných práv Európskej únie (ďalej len ‚Charta‘)… ktoré zahŕňajú: 1. Opatrenia na zabezpečenie súladu programov podporovaných z fondov a ich vykonani[a] s príslušnými ustanoveniami charty.“
9      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/241 z 12. februára 2021, ktorým sa zriaďuje Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti (Ú. v. EÚ L 57, 2021, s. 17).
10      Pozri článok 2 bod 4 RRF.
11      NGEU je dočasný finančný program v hodnote 750 miliárd eur iniciovaný v reakcii na hospodársky vplyv pandémie ochorenia COVID‑19, pričom Únia získala prostriedky na jeho financovanie na finančných trhoch. Aj keď je však NGEU prezentovaný ako reakcia na núdzovú situáciu vyvolanú pandémiou ochorenia COVID‑19, v skutočnosti ide o plán, ktorý podporuje štrukturálnu transformáciu hospodárstiev členských štátov s osobitným dôrazom na zelenú a digitálnu transformáciu. Pozri VAN MIDDELAAR, L.: Investment politics: A new capacity to project Union action into the future? In: WEBER, R. (ed.): The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?
Oxford: Hart Publishing, 2023, s. 237 – 257, pozri najmä s. 251.
12      Postup v rámci RRF vyžaduje, aby členský štát najprv vypracoval národný plán obnovy a odolnosti, ktorý je „v súlade s príslušnými výzvami a prioritami pre danú krajinu“ identifikovanými v rámci Európskeho semestra a iných mechanizmov (pozri článok 17 ods. 3 RRF). Komisia potom plán preskúma v úzkej spolupráci s dotknutým členským štátom a navrhne plán obnovy a odolnosti spolu s navrhnutými cieľmi a míľnikmi na schválenie Rade Európskej únie (pozri články 19 a 20 RRF). Komisia predložila návrh týkajúci sa Maďarska 30. novembra 2022 a Rada maďarský plán obnovy a odolnosti, ktorý obsahoval 111 míľnikov a cieľov, schválila 5. decembra 2022. Pozri vykonávacie rozhodnutie Rady o schválení posúdenia plánu obnovy a odolnosti Maďarska, 15447/22, prijaté 5. decembra 2022 (ďalej len „vykonávacie rozhodnutie Rady o pláne obnovy a odolnosti Maďarska“), k dispozícii na: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15447‑2022‑INIT/sk/pdf. Dňa 7. decembra 2023 Rada na návrh Komisie prijala zmeny tohto vykonávacieho rozhodnutia s cieľom zahrnúť doň žiadosť o dodatočné finančné prostriedky v rámci plánu REPowerEU, ktorý bol medzitým zavedený (k dispozícii na: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15964‑2023‑REV‑1/en/pdf).
13      Pozri supermíľniky 213 až 216 v prílohe k vykonávaciemu rozhodnutiu Rady o pláne obnovy a odolnosti Maďarska.
14      Ako podrobnejšie vysvetlím ďalej (pozri body 16 až 28 nižšie), v súlade s NSU sa tieto požiadavky stali súčasťou rozhodnutí o schválení (pozri poznámku pod čiarou 31 nižšie), ktorými Komisia 22. decembra 2022 schválila desať programov navrhnutých Maďarskom a zároveň pozastavila platbu až do splnenia základných podmienok.
15      Pozri tlačovú správu Komisie, ktorá je k dispozícii na: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sk/ip_22_7273.
16      Komisia na pojednávaní vysvetlila, že Maďarsko nepožiadalo o žiadne platby z RRF aj napriek skutočnosti, že žiadosť o platbu je predpokladom každého vyplatenia finančných prostriedkov z tohto mechanizmu.
17      Komisia vysvetľuje, že opatrenia podľa tohto nariadenia využíva iba v prípade, keď sú účinnejšie. Pozri v tejto súvislosti oznámenie Komisie: Usmernenia o uplatňovaní nariadenia (EÚ, Euratom) 2020/2092 o všeobecnom režime podmienenosti na ochranu rozpočtu Únie [C(2022) 132 final, s. 12], k dispozícii na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02.
18      Pozri vykonávacie rozhodnutie Rady (EÚ) 2022/2506 z 15. decembra 2022 o opatreniach na ochranu rozpočtu Únie pred porušeniami zásad právneho štátu v Maďarsku (Ú. v. EÚ L 325, 2022, s. 94).
19      Pozri návrh vykonávacieho rozhodnutia Rady o opatreniach na ochranu rozpočtu Únie pred porušeniami zásad právneho štátu v Maďarsku [COM(2022) 485 final], k dispozícii na: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/SK/TXT/?uri=celex:52022PC0485. Prvé oznámenie Komisie podľa nariadenia o podmienenosti bolo Maďarsku zaslané 27. apríla 2022 a predstavovalo začiatok postupu posudzovania vo vzťahu k tejto krajine.
20      Pozri odôvodnenia 11 a 12 vykonávacieho rozhodnutia Rady 2022/2506.
21      Toto pozastavenie sa týkalo približne 6,3 miliardy eur.
22      Týmito programami sú operačný program pre životné prostredie a energetickú efektívnosť plus, operačný program pre integrovanú dopravu plus a operačný program pre územný a sídelný rozvoj plus. Financujú sa z fondov, na ktoré sa vzťahuje NSU.
23      Rovnakým rozhodnutím Rada zakázala Komisii preberať nové právne záväzky vo vzťahu k trustom pôsobiacim vo verejnom záujme a nimi vlastneným subjektom na účely financovania z prostriedkov Únie implementovaného v rámci priameho alebo nepriameho riadenia. Tieto trusty pôsobiace vo verejnom záujme v Maďarsku kontrolujú 21 verejných inštitúcií. Ich správne rady majú právomoc určovať stratégiu, rozpočet, politiku v oblasti ľudských zdrojov, organizačnú štruktúru a inštitúcie a môžu vyberať výkonných pracovníkov, ako sú tí na vrcholových riadiacich pozíciách v akademickej a správnej oblasti.
24      Pozri rozhodnutie Komisie z 13. decembra 2023 o opätovnom posúdení splnenia podmienok podľa článku 4 nariadenia (EÚ, Euratom) 2020/2092 z vlastnej iniciatívy v nadväznosti na vykonávacie rozhodnutie Rady (EÚ) 2022/2506 z 15. decembra 2022 týkajúce sa Maďarska [C(2023) 8999 final], k dispozícii na: https://commission.europa.eu/system/files/2023‑12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25      Za zmienku stojí, že Maďarsko medzitým oznámilo Komisii zmeny, ktoré uskutočnilo v súvislosti s nadáciami pre správu aktív vo verejnom záujme, ktoré vykonávajú verejné úlohy, a požiadalo Komisiu, aby Rade navrhla úpravu alebo zrušenie opatrení podľa nariadenia o podmienenosti, ale iba v súvislosti s trustami pôsobiacimi vo verejnom záujme. Maďarsko v nadväznosti na rozhodnutie Komisie, ktorým skonštatovala nedostatočnosť predmetných reforiem, 26. februára 2025 podalo žalobu o neplatnosť tohto rozhodnutia, ktorú v súčasnosti prejednáva Všeobecný súd vo veci T‑138/25, Maďarsko/Komisia.
26      Pozri články 21 až 23 NSU.
27      V čase vydania napadnutého rozhodnutia bolo uplatniteľné nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (Ú. v. EÚ L 193, 2018, s. 1; ďalej len „nariadenie o rozpočtových pravidlách“).
28      Pozri článok 15 ods. 2 druhú vetu NSU (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
29      Takéto vlastné posúdenie bolo oznámené vo vzťahu ku všetkým desiatim programom, ktorých sa žiadosť týkala. Pozri napríklad odôvodnenie 5 Operačného programu pre životné prostredie a energetickú efektívnosť plus, pokiaľ ide o pomoc z Európskeho fondu regionálneho rozvoja, Kohézneho fondu a Fondu pre spravodlivú transformáciu v rámci cieľa Investície do zamestnanosti a rastu v Maďarsku.
30      Týmito rozhodnutiami sú: rozhodnutie C(2022) 10004 o operačnom programe pre životné prostredie a energetickú efektívnosť plus, pokiaľ ide o pomoc z Európskeho fondu regionálneho rozvoja, Kohézneho fondu a Fondu pre spravodlivú transformáciu v rámci cieľa Investície do zamestnanosti a rastu v Maďarsku, rozhodnutie C(2022) 10007 o operačnom programe pre digitálnu obnovu plus, pokiaľ ide o pomoc z Európskeho fondu regionálneho rozvoja a z Európskeho sociálneho fondu plus v rámci cieľa Investície do zamestnanosti a rastu v Maďarsku, rozhodnutie C(2022) 10008 o operačnom programe pre územný a sídelný rozvoj plus, pokiaľ ide o pomoc z Európskeho fondu regionálneho rozvoja a z Európskeho sociálneho fondu plus v rámci cieľa Investície do zamestnanosti a rastu v Maďarsku, rozhodnutie C(2022) 10009 o operačnom programe pre hospodársky rozvoj a inovácie plus, pokiaľ ide o pomoc z Európskeho fondu regionálneho rozvoja a z Európskeho sociálneho fondu plus v rámci cieľa Investície do zamestnanosti a rastu v Maďarsku, rozhodnutie C(2022) 10010 o operačnom programe pre rozvoj ľudských zdrojov plus, pokiaľ ide o pomoc z Európskeho fondu regionálneho rozvoja a z Európskeho sociálneho fondu plus v rámci cieľa Investície do zamestnanosti a rastu v Maďarsku, rozhodnutie C(2022) 10011 o operačnom programe pre rozvoj integrovanej dopravy plus, pokiaľ ide o pomoc z Európskeho fondu regionálneho rozvoja a z Kohézneho fondu v rámci cieľa Investície do zamestnanosti a rastu v Maďarsku, rozhodnutie C(2022) 10018 o programe pre maďarské rybárstvo plus, pokiaľ ide o pomoc z Európskeho námorného, rybárskeho a akvakultúrneho fondu v Maďarsku, rozhodnutie C(2022) 10019 o programe podpory z Fondu pre vnútornú bezpečnosť na roky 2021 – 2027, rozhodnutie C(2022) 10020 o programe podpory z Nástroja finančnej podpory na riadenie hraníc a vízovú politiku na roky 2021 – 2027 a rozhodnutie C(2022) 10022 o programe podpory z Fondu pre azyl, migráciu a integráciu na roky 2021 – 2027 (ďalej len „rozhodnutia o schválení“).
31      Pozri napríklad odôvodnenie 8 vykonávacieho rozhodnutia o schválení programu s názvom „Operačný program pre životné prostredie a energetickú efektívnosť plus“.
32      Pozri články 1 a 2 každého z rozhodnutí o schválení.
33      Článok 3 ods. 2 je rovnaký vo všetkých desiatich rozhodnutiach o schválení. Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
34      K týmto konkrétnym požiadavkám, ktoré údajne neboli splnené, sa vrátim, keď budem posudzovať jednotlivé časti v rámci prvého žalobného dôvodu Parlamentu (pozri časť V písmeno B nižšie).
35      Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény [zákon č. X z roku 2023, ktorým sa menia niektoré zákony o súdnych záležitostiach v súvislosti s plánom obnovy a odolnosti pre Maďarsko; ďalej len „zákon o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023)“].
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény [zákon č. LXVIII z roku 1997 o služobnom pomere zamestnancov súdu; (ďalej len „zákon o súdnych zamestnancoch (zákon č. LXVIII z roku 1997)“].
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény [zákon č. CLI z roku 2011 o Ústavnom súde; ďalej len „zákon o Ústavnom súde (zákon č. CLI z roku 2011)“].
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény [zákon č. CLXI z roku 2011 o organizácii a správe súdov; ďalej len „zákon o organizácii súdov (zákon č. CLXI z roku 2011)“].
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény [zákon č. CLXII z roku 2011 o postavení a odmeňovaní sudcov; ďalej len „zákon o postavení sudcov (zákon č. CLXII z roku 2011)“].
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény [zákon č. XC z roku 2017 o Trestnom poriadku; ďalej len „zákon o Trestnom poriadku (zákon č. XC z roku 2017)“].
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (vyhláška ministra spravodlivosti 18/2023 zo 7. decembra 2023, ktorou sa mení vyhláška o systéme prideľovania súdnych vecí; ďalej len „vyhláška č. 18/2023“).
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény [zákon č. LXXXV z roku 2023, ktorým sa menia niektoré zákony potrebné na posilnenie prepojenia univerzít a výskumných inštitútov a hospodárstva, ako aj niektoré zákony o vzdelávaní dospelých a kultúre, ďalej len „zákon, ktorým sa menia zákony o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023)“].
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény [zákon č. LXXXVIII z roku 2023 o ochrane národnej suverenity; ďalej len: „zákon o ochrane národnej suverenity (zákon č. LXXXVIII z roku 2023)“].
45      Pojmom „napadnuté rozhodnutie“ v týchto návrhoch označujem samotné rozhodnutie aj list s posúdením, ktorý je jeho prílohou.
46      Maďarsko 18. júla 2023 prvýkrát informovalo Komisiu o svojom kladnom vlastnom posúdení, pokiaľ ide o splnenie HZP týkajúcej sa Charty vo vzťahu k nezávislosti súdnictva. Keďže Komisia nevedela overiť, či sa legislatívnymi zmenami prijatými Maďarskom splnili všetky podmienky vymedzené v rozhodnutiach o schválení, 26. septembra 2023 si od Maďarska vyžiadala objasnenie. Maďarsko odpovedalo a poskytlo ďalšie vysvetlenia 19. októbra 2023. Komisia 1. novembra 2023 požiadala o ďalšie objasnenie a Maďarsko jej odpovedalo listami z 11., 12. a 13. decembra 2023.
47      Patrí k nim program podpory z Fondu pre vnútornú bezpečnosť, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10019; program podpory z Nástroja finančnej podpory na riadenie hraníc a vízovú politiku, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10020; operačný program pre územný a sídelný rozvoj plus, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10008; operačný program pre rozvoj integrovanej dopravy plus, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10011; operačný program pre životné prostredie a energetickú efektívnosť plus, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10004, a program pre maďarské rybárstvo plus, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10018.
48      Ide o program podpory z Fondu pre azyl, migráciu a integráciu, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10022; operačný program pre rozvoj ľudských zdrojov plus, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10010 opravenom vykonávacím rozhodnutím (2023) 1483 z 8. marca 2023; operačný program pre digitálnu obnovu plus, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10007, a operačný program pre hospodársky rozvoj a inovácie plus, ako sa stanovuje vo vykonávacom rozhodnutí C(2022) 10009.
49      Pozri tlačovú správu Komisie s názvom Commission considers that Hungary's judicial reform addressed deficiencies in judicial independence, but maintains measures on budget conditionality, 13. decembra 2023, k dispozícii na: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50      Hoci Parlament charakterizoval pochybenia Komisie ako zjavné, na pojednávaní vysvetlil, že tým chcel naznačiť len to, že chyby sú očividné, a nechcel tým povedať, že práve tento štandard by mal Súdny dvor použiť pri preskúmaní zákonnosti rozhodnutia.
51      Ako Súdny dvor vysvetlil v dvoch „rozsudkoch týkajúcich sa podmienenosti“, požiadavky v oblasti právneho štátu ako súčasť rozpočtovej podmienenosti inštitúciám Únie umožňujú posudzovať situácie v členských štátoch, len pokiaľ sú relevantné pre správne finančné riadenie rozpočtu Únie alebo pre ochranu finančných záujmov Únie. Pozri rozsudky zo 16. februára 2022, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, body 144 a 145), a zo 16. februára 2022, Poľsko/Parlament a Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, body 162 a 163).
52      Hoci toto znenie neodráža úplne podstatu všetkých žalobných dôvodov Parlamentu, budem používať túto terminológiu, aby som zachovala súvislosť medzi všetkými časťami tohto prvého žalobného dôvodu. Tvrdenie týkajúce sa „nesprávneho posúdenia“ v druhej, tretej, štvrtej a piatej časti žalobného dôvodu Parlamentu sa musí vo vzťahu k určitým tvrdeniam vykladať nie ako chybné zistenie skutkového stavu, ale ako nesprávne uplatnenie práva.
53      Musím uviesť, že táto vec odhalila, že mnohé štádiá využívania finančných prostriedkov EÚ a implementácia rôznych foriem podmienenosti v tejto súvislosti nie sú dostatočne transparentné. Je to v rozpore so zásadou demokracie, pretože pre občanov EÚ je len veľmi ťažké pochopiť, ako a prečo sa mnohé rozpočtové rozhodnutia prijímajú.
54      Pozri napríklad článok 3 vykonávacieho rozhodnutia C(2022) 10004 o schválení programu s názvom „Operačný program pre životné prostredie a energetickú efektívnosť plus“.
55      Pozri odôvodnenie 9 rozhodnutí o schválení.
56      Toto ustanovenie zmenilo oddiel 63 zákona o organizácii a správe súdov (zákon č. CLXI z roku 2011).
57      Pozri odôvodnenia 10 a 11 rozhodnutí o schválení.
58      Uchádzači o túto pozíciu predovšetkým musia mať aspoň päťročné skúsenosti vo funkcii sudcu, predseda nemôže byť opätovne zvolený a NSR má vydať záväzné stanovisko k vhodnosti uchádzača na danú pozíciu.
59      Čísla spisu sa predovšetkým musia priraďovať bez zásahu človeka, veci by sa mali senátom prideľovať na základe vopred stanovených a objektívnych kritérií, senát prejednávajúci určitú vec musí byť zložený na základe vopred stanoveného algoritmu, účastníci konania by mali byť schopní na základe spisu overiť, či boli riadne uplatnené pravidlá prideľovania vecí, a súdna rada Kúria (Najvyšší súd) a Kollégium (oddelenie sudcov) by mali mať možnosť vydávať záväzné stanoviská k systému prideľovania vecí.
60      Ako sa uviedlo v správe Komisie 2023 Rule of law report – Country Chapter on the rule of law situation in Hungary, 2023, s. 7 (ďalej len „správa o právnom štáte z roku 2023“), „blokujúca menšina v parlamente môže zabrániť zvoleniu nového predsedu a ponechať tak aktuálneho predsedu vo funkcii na neurčito“.
61      Ktorý zmenil § 10 ods. 4 písm. c) zákona o organizácii a správe súdov (zákon č. CLXI z roku 2011).
62      Ustanovenie VI.4 systému prideľovania vecí stanovuje, že predseda správneho kolégia môže osobitným uznesením prideliť volebné veci trojčlenným senátom, VIII, IX, X a XI, ak je v priebehu troch kalendárnych dní Kúria (Najvyšší súd) predložených viac než 15 volebných vecí. Štyri senáty VIII, IX, X a XI sú nové senáty, ktoré boli vytvorené špeciálne pre volebné veci a mimo nich nefungujú, preto sa označujú za „fantómové senáty“. Bez týchto zmien by o volebných veciach rozhodovali tri existujúce senáty.
63      Pozri 2023 Rule of Law Report, s. 6.
64      Ktorý zmenil § 114 ods. 1 zákona o organizácii a správe súdov (zákon č. CLXI z roku 2011).
65      Pozri rozsudky z 5. novembra 2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť všeobecných súdov) (C‑192/18, EU:C:2019:924, bod 115), a zo 7. mája 2024, NADA a i. (C‑115/22, EU:C:2024:384, body 43 a 44).
66      Ktorý zmenil § 10 ods. 4 zákona o organizácii a správe súdov (zákon č. CLXI z roku 2011). Stanovuje, že „čísla, ktoré sa veciam priraďujú elektronicky, sa prideľujú v rámci automatického procesu bez zásahu človeka“.
67      Maďarsko vo svojom liste Komisii z 11. decembra 2023 uviedlo, že na základe jej návrhu z dvojstranných stretnutí, ktoré sa uskutočnili 2. novembra 2023, sa zaväzuje predložiť jej nezávislú audítorskú správu do 30. júna 2024.
68      Ustanovenie § 63 ods. 1 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) stanovuje, že „súd môže ex offo alebo na základe návrhu podať návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor… podľa pravidiel Zmlúv, na ktorých je založená Únia, ak to považuje za potrebné vo vzťahu k právnemu aktu alebo právnym predpisom Únie uplatniteľným v trestnom konaní“.
69      Ustanovenie § 64 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) stanovuje, že „proti uzneseniu vydanému podľa § 490 nemožno podať odvolanie“.
70      Pozri rozsudok z 23. novembra 2021, IS (Nezákonnosť uznesenia o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania) [C‑564/19, EU:C:2021:949, ďalej len „IS (Nezákonnosť uznesenia o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania)“].
71      Dôvodová správa k § 63 zákona o súdnych reformách (zákon č. X z roku 2023) uvádza: „… nemožno prijať žiadne rozhodnutie, ktorého cieľom by bolo preskúmanie zákonnosti rozhodnutia položiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru Európskej únie“, a „právo maďarských sudcov klásť prejudiciálne otázky Súdnemu dvoru… podľa Zmlúv Únie nie je obmedzené vnútroštátnymi nástrojmi“.
72      Tento zákon bol prijatý 12. decembra 2023 na rovnakej schôdzi Országgyűlés (Národné zhromaždenie) ako § 35 zákona, ktorým sa mení zákon o univerzitách (zákon č. LXXXV z roku 2023).
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Úrad na ochranu národnej suverenity).
74      Do úvahy by sa malo vziať aj to, že Komisia začala vo vzťahu k zákonu o ochrane národnej suverenity konanie o nesplnení povinnosti na Súdnom dvore. Vec sa v súčasnosti prejednáva na Súdnom dvore. Pozri prejednávanú vec C‑829/24, Komisia/Maďarsko. Pozri aj návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci C‑829/24, Komisia/Maďarsko, v ten istý deň ako tieto moje návrhy.
75      Tieto konzultácie sa napriek tomu vyžadovali na základe štyroch identicky formulovaných míľnikov v rámci RRF.
76      Komisia vychádzala z rozsudkov z 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisia (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, body 146 až 148 a citovaná judikatúra), a z 11. júla 2013, Ziegler/Komisia (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, body 114 a 115).
77      Komisia vychádzala z rozsudkov z 11. decembra 1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini/Komisia (1252/79, EU:C:1980:288, bod 14); zo 14. januára 1981, Nemecko/Komisia (819/79, EU:C:1981:2, body 19 až 21); zo 14. novembra 1989, Taliansko/Komisia (14/88, EU:C:1989:421, bod 11); z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 63); z 22. marca 2001, Francúzsko/Komisia (C‑17/99, EU:C:2001:178, bod 35); z 10. septembra 2015, Fliesen‑Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, body 75 a 76), a z 27. septembra 2012, Applied Microengineering/Komisia (T‑387/09, EU:T:2012:501, bod 67).
78      Pozri okrem iného rozsudky z 11. júla 2013, Ziegler/Komisia (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, bod 115 a citovaná judikatúra), a z 23. januára 2025, Neos/Ryanair a Komisia (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, bod 34 a citovaná judikatúra) (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
79      Pozri rozsudok z 8. decembra 2020, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 82 a citovanú judikatúru).
80      Pozri LENAERTS, K., GUTMAN, K., NOWAK, J. T.: EU Procedural Law. Oxford University Press, 2023, body 7.191 – 7.194.