62006CC0181_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Detta mål handlar om lufttransport och närmare bestämt avgifter för tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen – särskilt en ”avgift för administrativa marktjänster och övervakning” som åläggs leverantörerna av dessa tjänster. Marktjänster avser i huvudsak tjänster som utförs på en flygplats i förhållande till flygplan, passagerare och bagage- och godshantering. Domstolen skall ta ställning till huruvida en sådan avgift som följer av nationell lag kan anses ha bestämts på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande – såsom krävs i gemenskapslagstiftningen – och huruvida en sådan avgift strider mot principen om fritt tillträde till marknaden för marktjänster.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemenskapslagstiftningen
2. I skälen 4 och 5 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen(2) (nedan kallat direktivet) anges att ”[m]arktjänsterna är absolut nödvändiga för att [lufttransporter] … skall fungera väl” respektive ”att ge tillträde till marknaden för marktjänster är en åtgärd som bör bidra till lägre driftkostnader för flygbolagen och bättre service för användarna”.
3. I skäl 9 anges vidare att ”[f]ritt tillträde till marknaden för marktjänster är förenligt med välfungerande flygplatser inom gemenskapen”.
4. I skäl 25 anges följande: ”Tillträdet till flygplatsernas anläggningar måste säkerställas för de tjänsteleverantörer som har tillstånd att tillhandahålla marktjänster och de transportörer som har tillstånd att tillämpa egenhantering i den utsträckning som är nödvändig för utövandet av deras rättigheter och för en effektiv och lojal konkurrens, men tillträdet bör ändå kunna vara förenat med att en avgift tas ut.”(3)
5. I artikel 6 i direktivet, som har rubriken Tjänster till tredje man, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall i enlighet med artikel 1 vidta de åtgärder som behövs för att garantera tredje man *
fritt tillträde till marknaden för marktjänster.” [ *
Övers. anm. Den svenska översättningen framstår som felaktig vid en jämförelse med övriga språkversioner, vilka har följande innehåll: Medlemsstaterna skall i enlighet med artikel 1 vidta de åtgärder som behövs för att garantera leverantörer av marktjänster fritt tillträde till marknaden för marktjänster åt tredje man.]
6. Artikel 16 i direktivet, som har rubriken Tillträde till anläggningarna, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att tjänsteleverantörerna respektive användarna som önskar tillämpa egenhantering skall garanteras tillträde till flygplatsanläggningarna, i den mån tillträde är nödvändigt för utövandet av deras verksamheter. Om flygplatsens ledningsenhet eller i förekommande fall den statliga myndigheten eller annan kontrollmyndighet uppställer villkor för tillträdet, skall dessa vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
2. De disponibla utrymmena för marktjänster på flygplatsen skall fördelas mellan de olika leverantörerna av tjänster och mellan alla användare som tillämpar egenhantering, inklusive nytillkomna, alltefter vad som behövs för att bedriva verksamheten samt lämna utrymme för effektiv och lojal konkurrens grundad på regler och kriterier som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke‑diskriminerande.
3. När tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, skall avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.”
7. När direktivet antogs lät kommissionen föra in en förklaring i protokollet, angående tillämpningen av artikel 16.3 i direktivet, med följande lydelse:
”Kommissionen förklarar att artikel 16.3 erkänner rätten för flygplatsen att ta ut ersättning för tillträde till dess anläggningar av tjänsteleverantörer och användare som bedriver egenhantering.
Kommissionen förklarar att en sådan ersättning kan förstås som en handelsavgift och kan i synnerhet bidra till flygplatsens självfinansiering under förutsättning att den fastställs på grundval av relevanta, objektiva, överblickbara och icke‑diskriminerande kriterier.”
B – Den nationella lagstiftningen
8. I Portugal införlivades direktiv 96/67 bland annat genom lagdekret nr 275/99 av den 23 juli 1999,(4) och flygplatsavgifterna i detta fall bestäms i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999.(5) I sistnämnda dekret förekommer elva olika avgifter för marktjänster. Vad gäller den första av dessa avgifter, anges det i huvudsak i detta dekret att en avgift för administrativa tjänster och övervakningstjänster betalas av leverantörerna av dessa tjänster och fastställs som en procentandel av omsättningen.(6)
II – Bakgrund, förfarande och de hänskjutna frågorna
9. Enligt beslutet om hänskjutande har Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft (nedan kallat Lufthansa), ett bolag bildat enligt tysk rätt, vars filial i Portugal har sitt huvudkontor på Lissabons flygplats, överklagat ett beslut om påförande av avgifter för administrativa marktjänster och övervakningstjänster som tillhandahålls av bolaget, vilket fattats av ANA – Aeroportos de Portugal, S.A. (nedan kallat ANA eller ledningsenheten), som är svarande i målet vid den nationella domstolen.
10. ANA beviljade Lufthansa tillstånd att tillhandahålla marktjänster på flygplatsen Francisco Sá Carneiro i Porto.
Den omtvistade avgiften som utgår för tillhandahållande av administrativa marktjänster och övervakningstjänster åt tredjeman på flygplatsen (avgiften i fråga) påfördes Lufthansa med ett belopp om 18 944 PTE, jämte mervärdesskatt på 17 procent med ett belopp på 3 220 PTE, det vill säga sammanlagt 22 164 PTE (110,55 euro). Avgiften påfördes med stöd av artikel 10.1 i dekret nr 12/99. För år 2000 fastställdes den ifrågavarande avgiften för Lufthansa till 3,5 procent av bolagets totala omsättning för marktjänster vid Portos flygplats.
11. Lufthansa gjorde vid den nationella domstolen gällande att de nationella bestämmelser som låg till grund för avgiftsbeslutet, det vill säga artikel 10.1 i dekret nr 12/99 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, strider mot direktiv 96/67, och närmare bestämt mot artiklarna 6 och 16.3 i direktivet.
12. Enligt den nationella domstolen följer det av artikel 280.4 i CPPT (skatteprocesslagen) att den dom som skall meddelas inte kan överklagas med hänsyn till tvisteföremålets värde. I enlighet med artikel 234.3 EG är den nationella domstolen därmed skyldig att begära förhandsavgörande i frågan huruvida ifrågavarande nationella bestämmelser är förenliga med gemenskapsrätten.
13. Genom beslut av den 7 mars 2003 har Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Tribunal Tributário de Primeira Instãncia do Porto (Portugal) vilandeförklarat målet och hänskjutit följande frågor till domstolen med begäran om förhandsavgörande:
”1) Är det belopp som tas ut i avgift av en leverantör som tillhandahåller administrativa marktjänster och övervakningstjänster i enlighet med artikel 10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli att anse som en avgift som bestäms på ’grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke‑diskriminerande’ i den mening som avses i artikel 16.3 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996?
2) Är en avgift som påförs en leverantör av administrativa marktjänster och övervakningstjänster, såsom föreskrivs i artikel 10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, samt övriga bestämmelser enligt vilka avgiftens storlek fastställs, oförenlig med bestämmelsen i artikel 6 i rådets direktiv 96/67/EG [av den 15 oktober 1996] om fritt tillträde till marknaden för marktjänster?
3) Är en avgift som påförs en leverantör av administrativa marktjänster och övervakningstjänster, såsom föreskrivs i artikel 10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, samt övriga bestämmelser enligt vilka avgiftens storlek fastställs, oförenlig med förverkligandet av en inre marknad och med de principer som uppställs i artiklarna 3.1 c EG och 4 EG?
4) Kan en avgift som påförs en leverantör av administrativa marktjänster och övervakningstjänster, såsom föreskrivs i artikel 10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, samt övriga bestämmelser enligt vilka avgiftens storlek fastställs, innebära ett missbruk av en dominerande ställning i den mening som avses i artikel 82 EG?”
14. Lufthansa, den portugisiska regeringen, den grekiska regeringen och kommissionen har avgett skriftliga yttranden. Samtliga yttrade sig även vid den muntliga förhandlingen den 8 februari 2007.
III – Bedömning
15. Inledningsvis skall det påpekas att beslutet om hänskjutande inte är klart vad gäller den tidsperiod som är aktuell i målet vid den nationella domstolen. Detta är nämligen relevant för att bedöma huruvida omständigheterna i målet alls omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 96/67 eller, med andra ord, huruvida Portos flygplats verkligen når upp till de tröskelvärden (avseende årstrafikvolym) som anges i artikel 1 i direktivet. Kommissionen har påpekat att detta var fallet endast från den 1 januari 2006. Under alla omständigheter kommer jag att lämna följande förslag till avgörande med förbehåll för att direktivet är
tillämpligt.
16. I förevarande fall skall frågan besvaras, såsom skall förklaras nedan, huruvida avgiften som påförs leverantörer av administrativa marktjänster och övervakningstjänster skall anses utgöra ”en avgift för tillträde till flygplatsanläggningar” och – om denna fråga skall besvaras jakande – huruvida avgiften verkligen uppfyller de krav som uppställs i artikel 16.3 i direktivet. Syftet med dessa krav är även att de nationella bestämmelser som antagits för att införliva de relevanta gemenskapsbestämmelserna tillsammans med beslut att påföra sådana avgifter skall kunna bli föremål för domstolsprövning och ett sådant syfte måste rent faktiskt kunna uppnås.
A – De tre första frågorna
17. Den hänskjutande domstolen har ställt de tre första frågorna, vilka jag skall besvara gemensamt, för att få klarhet i huruvida avgifter som påförs leverantörer av administrativa tjänster och övervakningstjänster, såsom föreskrivs i artikel 10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, är förenliga med direktiv 96/67, och särskilt artiklarna 6 och 16.3 i direktivet samt artiklarna 3.1 c EG och 4 EG.
1. Parternas huvudargument
18. Lufthansa har i huvudsak gjort gällande att den första frågan skall besvaras nekande, eftersom den ifrågavarande avgiften inte kan anses utgöra en avgift för tillträde till flygplatsanläggningar i enlighet med direktivet, vilket är den enda avgift som är tillåten enligt domstolens rättspraxis.(7) Även om det var fråga om en sådan avgift, vilket Lufthansa endast medger som ett hypotetiskt resonemang, anser Lufthansa att avgiften inte uppfyller kraven i artikel 16.3 i direktiv 96/67. Detta gäller särskilt med hänsyn till att det endast är leverantörer som åläggs den ifrågavarande avgiften, medan användare som tillämpar egenhantering inte åläggs någon avgift, samt med hänsyn till att avgiftens storlek fastställs som en procentsats av företagets omsättning.(8)
19. Den portugisiska regeringen har gjort gällande att den ifrågavarande avgiften uppfyller kraven i artikel 16.3 i direktivet och utgör ersättning för tillhandahållandet av offentliga flygplatstjänster och för nyttjandet av en offentlig nyttighet. ANA måste säkerställa att denna nyttighet är ordningsmässig och att den underhålls på ett sådant sätt att Lufthansa kan bedriva sin verksamhet där, och ANA kräver därför att detta bolag i sin tur skall betala den avgift som påförs leverantörer av administrativa marktjänster och övervakningstjänster. En procentsats på den uppnådda omsättningen motsvarar proportionalitetskravet. Med hänvisning till artikel 6 har den portugisiska regeringen i huvudsak gjort gällande att en liberalisering av marknaden inte betyder att tillträdet till marknaden skall vara avgiftsfritt och att marknaden inte desto mindre är öppen för alla intresserade tjänsteföretag som på ett tillbörligt sätt kan bedriva verksamhet på marknaden för administrativa marktjänster och övervakningstjänster. Lufthansa har grundat sina argument på skälen 9 och 25 i direktivet och har hävdat att denna fråga måste besvaras jakande.
20. Den grekiska regeringen har gjort gällande att avgiften i fråga motsvarar den administrativa kostnaden för att behandla en ansökan från en leverantör eller en användare som tillämpar egenhantering om godkännande för tillträde till marknaden för marktjänster, vilket skiljer sig från en avgift för tillträde till marknaden (som betalning för beviljandet av en möjlighet att bedriva vinstdrivande verksamhet) som domstolen inte ansåg v ara tillåten i domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen.(9) Slutligen anser den grekiska regeringen att avgiften i fråga är berättigad på grund av skyldigheten att ständigt kontrollera och övervaka att de tjänster som tillhandahålls uppfyller ställda krav.
21. Kommissionen har anfört att artikel 6.1 i direktivet hindrar en flygplats ledningsenhet från att kräva att leverantörer skall betala avgifter som inte utgör avgifter för nyttjandet av flygplatsanläggningar. Den anser emellertid liksom den grekiska regeringen att det inte är klart vilka tjänster som faktiskt ingår i den ifrågavarande avgiften och hur den beräknas. Å andra sidan får ledningsenheter ta ut en avgift för nyttjandet av flygplatsanläggningar, under förutsättning att den uppfyller kraven i artikel 16.3 i direktivet.
2. Bedömning
22. I artikel 6 i direktivet uppställs i allmänna termer principen om leverantörers fria tillträde till marknaden för tillhandahållande av marktjänster åt tredje man. Artikel 16 i direktivet innehåller de särskilda bestämmelser som rör de villkor på vilka leverantörerna måste garanteras tillträde till anläggningarna. I denna artikel anges särskilt att ”[n]är tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, skall avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande”.
23. Domstolen har i detta avseende i domen i målet Flughafen Hannover‑Langenhagen redan slagit fast att en ledningsenhet vid en flygplats har rätt att ta ut en avgift för nyttjande av flygplatsens anläggningar, och att denna avgift skall fastställas i enlighet med de kriterier som anges i artikel 16.3 i direktivet samt med beaktande av att ledningsenheten har ett vinstintresse. Däremot angav domstolen att det enligt direktivet inte är tillåtet att ta ut en tillträdesavgift utöver den avgift som skall betalas för nyttjandet av flygplatsens anläggningar för att som motprestation ges en möjlighet att bedriva vinstdrivande verksamhet.(10)
24. Det skall tilläggas att domstolen i nämnda dom slog fast att ”hänvisningen till anläggningar avser den infrastruktur och utrustning som flygplatsen tillhandahåller”. Enligt min mening skall detta inte tolkas alltför strikt, så att det enbart innebär att en sådan avgift endast kan tas ut för nyttjandet av fysiska anläggningar. Begreppet ”tillträde till flygplatsens anläggningar” skall enligt min mening förstås så att det även omfattar tjänster som tillhandahålls av flygplatsens ledningsenhet och som har ett samband med nyttjandet av sådana anläggningar.(11)
25. Det skall således undersökas huruvida den ifrågavarande avgiften kan anses utgöra en sådan avgift för tillträde till anläggningarna som avses i nämnda dom.
26. I detta sammanhang har den portugisiska regeringen gjort gällande att den ifrågavarande avgiften utgör en motprestation för en allmän flygplatstjänst (som tillhandahålls den civila luftfarten) och för nyttjande av en allmän nyttighet. Avgiften utgör således en motprestation för tillträdet till allmänna anläggningar, vilket omfattar städning, belysning, underhåll, säkerhet osv., samtidigt som myndigheterna även ges en möjlighet att utveckla marktjänsterna.
27. Lufthansa anser däremot att tillhandahållandet av administrativa marktjänster och övervakningstjänster inte kräver något nyttjande av flygplatsens anläggningar eller av tjänster som tillhandahålls av flygplatsens ledningsenhet och att avgiften i fråga faktiskt inte har något samband med flygplatsens anläggningar. Detta följer redan av den rättsliga ordningen i sig, eftersom avgiften enbart åläggs leverantörer och inte tillämpas på andra användare. Båda dessa användarkategorier nyttjar emellertid anläggningarna. Lufthansa anser att avgiften snarare tas ut för möjligheten att bedriva vinstdrivande verksamhet och att situationen i målet vid den nationella domstolen är densamma som i domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen, i vilken en sådan avgift inte ansågs tillåten.(12)
28. Slutligen har kommissionen gjort gällande att tjänsteföretag som tillhandahåller marktjänster redan erlägger flera olika delavgifter för nyttjandet av de anläggningar som de behöver för att bedriva sin verksamhet (som också måste underhållas och vara väl fungerande). Avgiften för administrativa marktjänster och övervakningstjänster tycks därför avse själva förekomsten av flygplatsen och leverantörerna måste betala för flygplatsen som helhet, vilket innebär dubbla avgifter.
29. För att en avgift skall kunna uppbäras enligt artikel 16.3 i direktivet måste avgiften, som angetts ovan, uttas för nyttjandet av flygplatsens anläggningar och får inte utgöra en allmän tillträdesavgift eller ”koncessionsavgift”. Vad gäller den portugisiska regeringens påstående att avgiften betalas för allmänna flygplatstjänster och för användandet av en nyttighet som utgör offentlig egendom, anser jag att de tjänster som erhålls i motprestation är av allmän art och står långt ifrån det faktiska nyttjandet av flygplatsens anläggningar. Enligt min mening utgör denna avgift således en tillträdesavgift som betalas som motprestation för en möjlighet att bedriva vinstdrivande verksamhet.(13) Vidare utgör det sätt som avgiften beräknas på inte något stöd för ståndpunkten att den betalas som motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar, eftersom den fastställs som en fast procentandel av bolagets totala omsättning från marktjänsterna på flygplatsen. Hänvisningen från den hänskjutande domstolen till ”administrativa marktjänster och övervakningstjänster” leder inte heller till någon ensidig slutsats om att avgiften i fråga betalas för nyttjande av flygplatsens anläggningar.
30. Även om jag av denna anledning anser att en avgift som den ifrågavarande inte betalas för nyttjande av flygplatsens anläggningar i den mening som avses i direktiv 16.3 i direktivet och således inte är förenlig med denna bestämmelse, ankommer det slutligen på den nationella domstolen att avgöra om så är fallet med hänsyn till att domstolen inte förfogar över närmare uppgifter i det enskilda fallet.
31. För att avgiften skall vara förenlig med direktiv 96/67 måste den under alla omständigheter uppfylla kravet att vara fastställd på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande, såsom föreskrivs i artikel 16.3 i direktivet. I följande punkter skall jag undersöka om så är fallet.
a) Icke-diskrimineringskriteriet
32. Med utgångspunkt i nämnda bestämmelses krav på icke-diskriminerande grunder, anser jag vid ett första påseende att den ifrågavarande avgiften inte uppfyller detta krav, eftersom det är otvistigt mellan parterna att avgiften endast åläggs leverantörer, medan användare som tillämpar egenhantering är undantagna. Vidare framgår det inte av handlingarna vid domstolen att användare som tillämpar egenhantering skulle omfattas av en liknande avgift. Jag kan inte se några sakliga skäl för en sådan särbehandling och det har inte heller framförts några sådana skäl i de skriftliga yttrandena.
33. Min utgångspunkt är att Lufthansas situation (och för övrigt situationen för alla andra leverantörer) och situationen för användare som tillämpar egenhantering är såväl rättsligt som faktiskt jämförbara såvitt avser denna bedömning angående tillträde till flygplatsens anläggningar. Såväl Lufthansa som kommissionen har nämligen bekräftat att både leverantörer och användare som tillämpar egenhantering nyttjar flygplatsens anläggningar.
34. Det måste finnas sakliga skäl för en sådan särbehandling. Sådana skäl följer varken av i) den nationella lagstiftningen eller ii) de argument som framförts av parterna eller av dem som yttrat sig, och jag har iii) inte heller lyckats fastställa några sakliga skäl för denna särbehandling. Det skall med hänsyn till fast rättspraxis angående icke-diskrimineringsprincipen påpekas att jämförbara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika.(14)
35. Inte desto mindre förklarade den portugisiska regeringen vid förhandlingen att användare som tillämpar egenhantering inte omfattas av den ifrågavarande avgiften för att de redan är föremål för en annan avgift (som kallas lufttrafikavgift). Eftersom en användare som tillämpar egenhantering är flygbolag (eller lufttrafikföretag) som utför marktjänster för egen räkning, har den portugisiska regeringen tillagt att en sådan avgift alltid åläggs flygbolag (som således betalar för förekomsten, underhållet och nyttjandet av flygplatsens infrastruktur). Nämnda regering har gjort gällande att denna avgift omfattar samma tjänster som de som omfattas av den ifrågavarande avgiften och att användare som tillämpar egenhantering således är undantagna från den sistnämnda avgiften för att inte drabbas av dubbla avgifter.
36. Enligt min mening framförs denna ståndpunkt i alltför generella termer och jag är inte övertygad om att det är tillräckligt för att motbevisa den uppenbara diskrimineringen mellan de två användarkategorierna. Det är fortfarande oklart vilka specifika tjänster som omfattas av respektive avgift och huruvida de faktiskt är identiska. Det är också långt ifrån tydligt hur respektive avgift beräknas och hur de motsvarar de relevanta kostnaderna. Det är följaktligen oklart i vilken utsträckning de är jämförbara.
b) Relevanskriteriet
37. Jag vill inledningsvis påpeka att jag har ett problem med det förhållandet att den relevanta nationella bestämmelsen, det vill säga artikel 10.1 i dekret nr 12/99, inte innehåller några uppgifter om vad som faktiskt omfattas av avgiften i fråga.
38. Dessutom anser jag att detta problem, vilket kommer att förklaras nedan, inte har klargjorts – det vill säga det har inte gått att konstatera vilka specifika tjänster som omfattas av avgiften och i vilken mån dessa tjänster kan anses vara av sådan art att de uppfyller relevanskriteriet i artikel 16.3 i direktivet – eftersom även den portugisiska regeringens skriftliga och muntliga yttranden enligt min mening är ofullständiga och oklara.
39. För att uppfylla relevanskriteriet måste avgiften vara knuten till de kostnader som flygplatsens ledningsenhet har för att ställa de anläggningar till förfogande som denna är skyldig att tillhandahålla leverantörer och användare som tillämpar egenhantering.(15) I detta avseende delar jag den ståndpunkt som generaladvokaten Léger intog i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Tyskland(16), nämligen att det vid bestämmandet av avgiftens storlek är nödvändigt att relevanskriteriet är uppfyllt för att säkerställa att avgiften faktiskt utgör en motprestation för tillträdet till flygplatsens anläggningar. Om avgiften även tillåts omfatta kostnader som saknar samband med ledningsenhetens kostnader för att bevilja tillträde till flygplatsens infrastruktur (det sistnämnda kan exempelvis vara kostnaden för att upprätthålla infrastrukturen, såsom den portugisiska regeringen har gjort gällande i förevarande mål), skulle det kunna leda till att avgiften förvandlas till en dold avgift för att beviljas tillträde till marknaden i strid med artikel 16.3 i direktivet, såsom bestämmelsen tolkats av domstolen i domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen.(17)
40. Jag anser att flygplatsernas ledningsenheter måste hindras från att ta ut ett slags ”koncessionsavgift” med hänsyn till att tillträdet till marktjänster har liberaliserats i hela gemenskapen. En sådan avgift skulle uppenbarligen strida mot såväl direktiv 96/67 som domstolens tolkning av detta direktiv. Av denna anledning delar jag åsikten att flygplatser inte skall tillåtas ta ut avgifter som inte är kostnadsrelaterade utan utformade som ett slags royalty. Dessutom avsåg den ordning som införts genom direktivet, såsom redan har påpekats, att ge fritt tillträde till marknaden för marktjänster samtidigt som den avsåg att faktiskt minska flygbolagens kostnader, och inte tvärtom.
41. Mitt svar på nedanstående sidoargument från den portugisiska regeringen skulle lika gärna ha kunnat lämnas under den första, den andra eller den tredje underrubriken i mitt förslag till avgörande, det vill säga under a) icke‑diskrimineringskriteriet, b) relevanskriteriet eller c) objektivitetskriteriet.
42. Nämnda regering har gjort gällande att den tillämpar olika behandling i förhållande till användare och leverantörer på flygplatsen, eftersom den anser att det faktiskt föreligger en sådan skillnad och har därvid hänvisat till de grundläggande målen med direktivet som angetts vara att minska flygbolagens (luftfartsföretagens) kostnader, vilket bland annat kan uppnås genom att öka antalet tjänsteföretag på marknaden. Denna regering har emellertid därefter anfört att Lufthansa inte har någon rättslig grund för sina argument, eftersom det inte någonstans i direktivet anges att det även syftar till att minska kostnaderna för företag som tillhandahåller marktjänster, då målet aldrig varit att minska deras kostnader.
43. Jag kan inte ansluta mig till denna tolkning.
44. Syftet med direktiv 96/67 var att gradvis utsätta marknaden för marktjänster inom gemenskapen för konkurrens, och därvid slutföra det tredje steget i liberaliseringen av tillträdet till marknaden för luftfartstjänster inom gemenskapen. Detta syftade naturligtvis till att göra såväl marknaden för marktjänster som aktörerna som sådana på denna marknad mer effektiva. Genom att skilja ut företag som tillhandahåller marktjänster – genom att påstå att deras kostnader ”aldrig var avsedda att minskas” (särskilt de kostnader som inte är berättigade, skall tilläggas) – strider mot direktivets övergripande mål. De kriterier som fastställts i artikel 16.3 i direktivet, vilka ges en grundlig genomgång här, spelar en särskild roll när det gäller att medge tjänsteföretag fritt tillträde till marknaden och att säkerställa att infrastrukturen för lufttransporter används på ett effektivt sätt.
45. Enligt min mening skulle den ifrågavarande avgiften kunna uppfylla relevanskriteriet om flygplatsens ledningsenhet uppbär den som motprestation för de administrativa kostnader som uppkommer i samband med behandlingen av ansökningar som ingetts av blivande leverantörer, såsom den grekiska regeringen har gjort gällande. Emellertid är detta uppenbarligen inte fallet. Dessutom har Lufthansa anfört att det i stället finns tre andra sådana administrativa avgifter som uppbärs av det nationella institutet för civil luftfart: i) en avgift för att erhålla tillstånd, ii) en annan avgift för att utfärda tillståndet och iii) en tredje avgift vid en eventuell ändring av tillståndet.
46. Mot denna bakgrund har jag svårt att se hur den ifrågavarande avgiften kan anses vara fastställd på grunder som är relevanta när den inte är kostnadsrelaterad – det vill säga grundad på ledningsenhetens kostnader – och för det andra när den fastställts som en procentsats (3,5 procent) av leverantörens omsättning, vilket företer likheter med en skatt och liknar den situation som rådde i domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen.(18) I den domen grundades avgiften på den möjlighet som gavs att bedriva vinstdrivande verksamhet genom tillträdet till marknaden för marktjänster, vilket domstolen inte ansåg vara tillåtet. Jag noterar att den portugisiska regeringen inte i tillräcklig grad har kunnat förklara hur denna procentsats har fastställts och varför den inte skall anses vara godtycklig.
47. Med hänsyn till de uppgifter som domstolen har tillgång till, anser jag att relevanskriteriet inte är uppfyllt.
c) Objektivitetskriteriet
48. Bedömningen i ovanstående punkter av huruvida avgiften i fråga och det sätt som den fastställs på (3,5 procent av leverantörens omsättning) kan anses uppfylla relevanskriteriet kan, med vederbörliga ändringar, även tillämpas på objektivitetskriteriet.
49. För att uppfylla objektivitetskriteriet måste den ifrågavarande avgiften grundas på de relevanta anläggningarna och deras art samt på tjänsteleverantörens faktiska nyttjande av dem.
50. Vidare delar jag Lufthansas åsikt att det förhållandet att den procentsats som tillämpas för att fastställa den ifrågavarande avgiftens storlek beräknas på leverantörens totala omsättning från marktjänsterna – det vill säga att samtliga
marktjänster faktiskt beaktas – inte heller kan anses uppfylla objektivitetskriteriet såvida flygplatsens ledningsenhet inte kan anföra sakliga skäl för detta.
51. Jag saknar kännedom om någon handling eller omständighet som visar hur avgiftens storlek fastställs och kan därför inte komma till slutsatsen att avgiften är knuten till en kostnad för flygplatsens ledningsenhet. Såsom nämnts ovan kan det snarare tolkas som om avgiften motsvarar en intäkt som ledningsenheten önskar erhålla.
52. Vad således gäller kravet på att avgiften skall bestämmas på grunder som är relevanta och objektiva, framgår det av det ovanstående att den ifrågavarande avgiften utgår endast som en procentsats av användarens omsättning och att den saknar samband med eller återspeglar flygplatsens ledningsenhets faktiska kostnader som är kopplade till leverantörernas tillhandahållande av administrativa tjänster och övervakningstjänster. Även i detta fall blir min slutsats att den ifrågavarande avgiften inte uppfyller de krav som uppställs i artikel 16.3 i direktivet.
d) Insynskriteriet
53. Avgiften i fråga kan anses uppfylla insynskriteriet under förutsättning att det råder insyn i förhållandet mellan det sätt som avgiftens storlek fastställs (det vill säga 3,5 procent av Lufthansas omsättning från marktjänster) och de faktiskt tillhandahållna tjänsterna för vilka avgiften utgår.
54. Vad gäller insynen i det sätt som avgiften fastställs saknas det specifika uppgifter i de nationella bestämmelserna om vilka tjänster som avgiften faktiskt omfattar, och den portugisiska regeringen gav inte heller något slutgiltigt svar på denna fråga. När denna regering ombads att förtydliga vad dessa tjänster faktiskt innebär, förklarade den portugisiska regeringen endast att avgiften utgör en motprestation för tillträdet till flygplatsens allmänna anläggningar, vilket omfattar städning, belysning, underhåll, säkerhet osv.
55. Lufthansa har vidare gjort gällande att flygplatsens ledningsenhet inte har lämnat något offentligt klargörande angående uttaget och beräkningen av den ifrågavarande avgiften, trots att flygplatsens användarkommitté har utfärdat ett antal negativa yttranden angående denna fråga. Lufthansa har tillagt att den saknar kännedom om användningsområdet för dessa intäkter och således inte kan uttala sig om huruvida det är berättigat eller ens rättsenligt.
56. Under dessa omständigheter är förhållandet mellan den relevanta tjänsten och det sätt som avgiften beräknas på enligt min mening inte alls uppenbart och genomblickbart. Dessutom bringades inte heller någon klarhet i denna fråga under förhandlingen.
57. Mot bakgrund av det föregående anser jag att en avgift som den som beskrivits av den hänskjutande domstolen inte är förenlig med direktivet, särskilt artiklarna 6 och 16.3 i detta, eftersom det inte är utrett att den utgör en avgift som erläggs som motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar och att den bestäms på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke‑diskriminerande. Det åligger således den hänskjutande domstolen, vilken till skillnad från domstolen i förevarande fall förfogar över alla de relevanta omständigheterna, att fastställa huruvida den ifrågavarande avgiften med hänsyn till de faktiska omständigheterna uppfyller de olika kriterier som angetts ovan.
58. Vad gäller den hänskjutande domstolens hänvisning till artiklarna 3.1 c EG och 4 EG är det tillräckligt att erinra om att det följer av fast rättspraxis att dessa artiklar inte uppställer ett antal fullständiga och färdiga materiella regler, utan enbart anger de allmänna mål som gemenskapen och medlemsstaterna skall uppnå.(19) De kan därför användas i tolkningssyfte tillsammans med andra bestämmelser som genomför innehållet i dessa, men bestämmelserna kan inte som sådana utgöra grund för att ifrågasätta betalningen av den ifrågavarande avgiften.
59. Jag föreslår således att de första tre frågorna skall besvaras så att avgifter såsom den avgift som påförs leverantörer av administrativa marktjänster och övervakningstjänster enligt artikel 10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, inte är förenliga med direktiv 96/67, och särskilt artiklarna 6 och 16.3 i detta, i den mån de erläggs som en allmän tillträdesavgift snarare än en specifik motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar, och i den mån som de inte bestäms på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Det ankommer på den nationella domstolen att med hänsyn till de faktiska omständigheterna, och med beaktande av den ifrågavarande avgiftens faktiska konstruktion och syfte, fastställa huruvida avgiften verkligen betalas som motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar och huruvida avgiften, såsom anges i artikel 16.3 i direktivet, bestäms på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
B – Den fjärde frågan
60. Inom ramen för målet vid den nationella domstolen önskar denna domstol även få klarhet i i huruvida kravet på erläggande av den ifrågavarande avgiften, såsom den fastställts enligt de relevanta bestämmelserna, kan anses utgöra missbruk av en dominerande ställning enligt artikel 82 EG.
61. Den nationella domstolen har emellertid knappt lämnat domstolen någon information som gör det möjligt att bedöma denna fråga. I detta hänseende skall det erinras om att det följer av fast rättspraxis att domstolen inte är behörig att meddela ett förhandsavgörande angående en fråga som den nationella domstolen har ställt när den inte förfogar över de sakförhållanden eller rättsliga förhållanden som är nödvändiga för att på ett ändamålsenligt sätt besvara de frågor som har ställts till den.(20)
IV – Förslag till avgörande
62. Jag föreslår att domstolen ska lämna följande svar på de frågor som ställts av Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto i förevarande mål:
Avgifter såsom den avgift som påförs leverantörer av administrativa marktjänster och övervakningstjänster enligt artikel 10.1 i dekret nr 12/99 av den 30 juli 1999 och artikel 18.2 i lagdekret nr 102/90 av den 21 mars 1990, i dess lydelse enligt lagdekret nr 280/99 av den 26 juli 1999, är inte förenliga med rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen, och särskilt artiklarna 6 och 16.3 i detta, i den mån de erläggs som en allmän tillträdesavgift snarare än en specifik motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar, och i den mån som de inte bestäms på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
Det ankommer på den nationella domstolen att med hänsyn till de faktiska omständigheterna, och med beaktande av den ifrågavarande avgiftens faktiska konstruktion och syfte, fastställa huruvida avgiften verkligen betalas som motprestation för nyttjandet av flygplatsens anläggningar och huruvida avgiften, såsom anges i artikel 16.3 i direktivet, bestäms på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
(1) .
(2)
–	EGT L 272, s. 36.
(3)
–	Beträffande definitionen av vissa av de termer som kommer att användas nedan anges bland annat följande i artikel 2 i direktivet: ”c) ledningsenhet : en enhet som tillsammans med eller självständigt från annan verksamhet och i kraft av nationella lagar och författningar har i uppdrag att administrera flygplatsernas infrastrukturer, och samordna och kontrollera den verksamhet som aktörer som befinner sig på berörd flygplats eller berört flygplatssystem bedriver. … f) egenhantering : situation i samband med marktjänster, där en användare skaffar sig en eller flera typer av marktjänster utan att ingå något som helst kontrakt med tredje man i syfte att tillhandahålla sådana tjänster. … g) leverantör av marktjänster : varje fysisk eller juridisk person som tillhandahåller tredje person en eller flera typer av marktjänster” (min kursivering).
(4)
–	Diário da República
I, serie A, nr 170, 23.7.1999, s. 4588.
(5)
–	Diário da República
I, serie B, nr 176, 30.7.1999, s. 4922.
(6)
–	Originalet har följande lydelse: ”A taxa de assistência administrativa em terra e supervisão é devida pelos prestadores de serviços e será definida em função do volume de negócios realizado, por aplicação de um valor percentual.”
(7)
–	Det vill säga dom av den 16 oktober 2003 i mål C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen (REG 2003, s. I‑11893). Lufthansa anser tvärtom att avgiften skall ses som en avgift för tillträde till marknaden.
(8)
–	För att skilja mellan företag som tillhandahåller marktjänster till tredje man och flygplatsanvändare som väljer egenhantering i stället, kommer jag att använda termerna leverantörer och användare som tillämpar egenhantering. Dessa begrepp beskrivs för övrigt närmare ovan i fotnot 3.
(9)
–	Ovan fotnot 7.
(10)  –	Ibidem, punkt 63.
(11)  –	Ibidem, punkt 40.
(12)
–	Ovan fotnot 7.
(13)  –	Se i detta avseende domen i målet Flughafen Hannover-Langenhagen (ovan fotnot 7), punkterna 42 och 43.
(14)
–	Se, bland annat, dom av den 17 juli 1997 i mål C-354/95, National Farmers’ Union m.fl. (REG 1997, s. I‑4559), punkt 61, och av den 2 oktober 2003 i mål C‑148/02, Garcia Avello (REG 2003, s. I‑11613), punkt 31.
(15)
–	Se generaladvokaten Légers förslag till avgörande i mål C-386/03, kommissionen mot Tyskland (REG 2005, s. I-6947), punkt 72, och generaladvokaten Mischos förslag till avgörande i målet Flughafen Hannover-Langenhagen (ovan fotnot 7), punkt 24.
(16)
–	Ovan fotnot 15, punkt 74.
(17)
–	Ovan fotnot 7.
(18)
–	Ovan fotnot 7.
(19)  –	Se i detta hänseende bland annat dom av den 21 september 1999 i mål C-378/97, Wijsenbeek (REG 1999, s. I‑6207), och av den 3 oktober 2000 i mål C-9/99, Échirolles Distribution (REG 2000, s. I‑8207).
(20)
–	Se bland annat dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman m.fl. (REG 1995, s .  I‑4921), punkt 61, av den 9 mars 2000 i mål C-437/97, Wein & Co (REG 2000, s. I‑1157), punkt 52, och av den 13 juli 2000 i mål C-36/99, Idéal tourisme (REG 2000, s. I‑6049), punkt 20.