61985J0005
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 5/85 (
*1
)
I — Hechos
AKZO Chemie BV y AKZO Chemie UK Ltd pertenecen ambas al grupo multinacional neerlandés AKZO que fabrica, entre otros productos, peróxido de benzoilo, sustancia utilizada, por una parte, para el blanqueado de harinas y, por otra parte, para la fabricación de determinados plásticos.
La sociedad inglesa Engineering and Chemical Supplies (ECS) produce igualmente peróxido de benzoilo. En un principio, sólo vendía este producto a los usuarios que lo utilizaban para el blanqueado de harina. Posteriormente lo vendió a quienes lo utilizaban para la fabricación de plásticos. Esta extensión de actividad tuvo lugar en primer término en Inglaterra y posteriormente en Alemania.
Según ECS, AKZO la amenazó, durante una reunión llevada a cabo el 3 de diciembre de 1979, con eliminarla del mercado de los aditivos para la harina mediante una política de venta a pérdida si ECS no ponía término a sus actividades en el sector de los plásticos, en particular absteniéndose de exportar a Alemania. ECS se negó a acceder a ello y AKZO, en consecuencia, cumplió sus amenazas.
El 15 de junio de 1982, ECS formuló una reclamación ante la Comisión en base al artículo 3 del Reglamento n° 17/62, en la que acusaba a AKZO de haber infringido el artículo 86 del Tratado.
El 24 de noviembre de 1982, la Comisión adoptó una decisión en la que imponía a las demandantes que se sometieran a una verificación con arreglo al apartado 3 del artículo 14 del Reglamento n° 17/62, decisión en virtud de la cual la Comisión procedió a una verificación en la sede de las demandantes los días 15 y 16 de diciembre de 1982.
El 13 de mayo de 1983, ECS solicitó a la Comisión la concesión de medidas provisionales, invocando la persistencia de la infracción del artículo 86, aun después de la investigación efectuada por la Comisión en diciembre de 1982.
El 29 de julio de 1983, la Comisión adoptó una decisión provisional mediante la cual imponía a AKZO Chemie UK Ltd precios mínimos para sus ventas de peróxido de benzoilo a las empresas harineras del Reino Unido (DO L 252, p. 13).
El 3 de septiembre de 1984, la Comisión dirigió a AKZO Chemie BV un pliego de cargos que se refería solamente al sector de los aditivos para harinas. La Comisión exponía allí que AKZO Chemie BV era culpable de una infracción del artículo 86 del Tratado al amenazar con vender a la clientela de ECS el peróxido de benzoilo utilizado para el blanqueado de harinas a precios anormalmente bajos y discriminatorios y cumpliendo dicha amenaza. La Comisión anunciaba que se infligiría a AKZO Chemie BV una fuerte multa. El plazo de respuesta para el pliego de cargos quedó fijado en cuatro semanas.
A solicitud de AKZO Chemie BV, la Comisión prorrogó el 1 de octubre de 1984 el plazo para la respuesta al pliego de cargos por tres semanas, siendo el último día hábil para la respuesta el 22 de octubre de 1984.
El mismo día, el funcionario de la Comisión encargado del asunto tomó contacto telefónico con el jefe del servicio jurídico de AKZO Chemie BV para conocer la actitud que adoptaría AKZO ante el pliego de cargos. El jefe del servicio jurídico respondió que, probablemente, AKZO contestaría al pliego de cargos.
El 22 de octubre de 1984, AKZO Chemie BV transmitió a la Comisión la primera parte de su respuesta al pliego de cargos en la que no se reconocía culpable de ningún tipo de abuso.
El 26 de octubre de 1984, la Comisión informò telefónicamente a AKZO de que efectuaría nuevas verificaciones en el sector de los plásticos en la sede de AKZO Chemie BV los días 7 y 8 de noviembre de 1984, y en la sede de AKZO Chemie UK Ltd los días 12 y 13 de noviembre de 1984.
El 6 de noviembre de 1984, aproximadamente a las 16 horas 15 minutos, AKZO Chemie BV comunicó telefónicamente a la Comisión su negativa a someterse voluntariamente a las verificaciones anunciadas. Durante esta conversación AKZO Chemie -BV previno a la Comisión del envío de una carta que debía llegarle el mismo día, donde exponía los fundamentos de su negativa. AKZO Chemie BV mantiene que la Comisión le respondió que quedaba a la espera de la recepción de dicha carta antes de adoptar una decisión.
La Comisión ha negado, en un primer momento, que hubiera prometido esperar la recepción de la carta anunciada. AKZO Chemie BV ha proporcionado a continuación, como anexo a su escrito de réplica, la transcripción literal de la conversación telefónica de 6 de noviembre de 1984, grabada en cinta magnetofónica. De esta transcripción se deduce que la Comisión prometió efectivamente esperar la recepción de la carta. En su escrito de duplica, la Comisión reconoce implícitamente la exactitud de esta transcripción, pero afirma que durante esta conversación no asumió ningún compromiso.
La carta de 6 de noviembre de 1984, que AKZO Chemie BV había anunciado que llegaría a la Comisión el mismo día, fue presentada efectivamente, en la Comisión ese día a las 18 horas 30 minutos. No obstante no fue registrada hasta la mañana siguiente.
El 6 de noviembre de 1984, el miembro de la Comisión competente en materia de competencia adoptó la decisión que es objeto del presente recurso. Mediante esta decisión, la Comisión impuso a AKZO Chemie BV y a AKZO Chemie UK Ltd que se sometieran a una verificación al presumirse un abuso de posición dominante en el mercado comunitario en el sector del peróxido de benzoilo.
El 7 de noviembre de 1984, dos funcionarios de la Comisión, acompañados por un representante del Gobierno neerlandés, se presentaron en la sede de AKZO Chemie BV para proceder a la verificación. Presentaron una copia autenticada de la decisión de la Comisión de 6 de noviembre de 1984.
Las verificaciones tuvieron lugar en la sede de AKZO Chemie BV los días 7 y 8 de noviembre de 1984, y en la sede de AKZO Chemie UK Ltd los días 20 y 21 de noviembre de 1984.
El presente recurso fue registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de enero de 1985.
Previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) dictó, el 15 de enero de 1986, una resolución en la que ordenó de oficio el examen de testigos con arreglo al artículo 47 del Reglamento de Procedimiento. El Tribunal de Justicia decidió citar, para que comparecieran como testigos, al funcionario de la Comisión encargado del expediente, al jefe del servicio jurídico de la sociedad AKZO Chemie BV y a uno de los directores de esta sociedad, sobre el tenor de lo tratado entre el primero y el segundo durante la conversación telefónica de 1 de octubre de 1984.
La Comisión fue instada a presentar determinados documentos y a responder por escrito a determinadas cuestiones. Cumplió con esta solicitud en el plazo que se le señaló.
II — Pretensiones de las partes
Los demandantes solicitan al Tribunal que:
—
declare el presente recurso admisible y procedente;
—
en consecuencia, anule la decisión de la Comisión de 6 de noviembre de 1984;
—
ordene a la Comisión que devuelva los documentos y escritos de los que se apropió con ocasión de las verificaciones efectuadas en base a la decisión impugnada y le prohiba hacer cualquier uso de ellos en el futuro;
—
condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
declare el recurso improcedente;
—
condene en costas a los demandantes.
III — Motivos y alegaciones de las partes
En la demanda, las demandantes desarrollan los cuatro motivos siguientes en apoyo de su recurso:
—
hacer caso omiso de los principios fundamentales protegidos por el artículo 8 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales;
—
abuso de delegación de poderes;
—
motivación insuficiente;
—
audiencia irregular de las autoridades nacionales competentes.
El contenido del escrito de contestación de la Comisión ha impulsado a las demandantes a invocar el apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento para proponer los tres motivos nuevos que seguidamente se exponen:
—
inexistencia de firma del miembro de la Comisión competente;
—
violación del derecho de defensa;
—
desviación de poder.
La Comisión no se opone a la admisibilidad de los distintos motivos desarrollados por las demandantes, pero estima que ninguno de estos motivos es procedente.
A — Motivos invocados en la demanda
1. Hacer caso omiso de los principios fundamentales protegidos por el artículo 8 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
Las demandantes subrayan el carácter particular del procedimiento de verificación instaurado por el Reglamento n° 17/62, en cuanto la Comisión puede incoar este procedimiento sin tener la obligación de obtener previamente la autorización de otro órgano.
Este procedimiento únicamente es compatible con el artículo 8 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales si se respetan las garantías de procedimiento establecidas en el artículo 14 del Reglamento n° 17/62: los funcionarios encargados de la verificación deben presentar un mandato escrito; la Comisión debe ordenar la verificación mediante decisión; la verificación debe ser necesaria; la decisión de verificación debe ser expresa y suficientemente motivada; la autoridad competente del Estado miembro debe ser oída; la decisión debe precisar que puede ser objeto de un recurso ante el Tribunal de Justicia.
Según las demandantes, la exposición de los motivos derivados del abuso de delegación de poderes, de la motivación insuficiente y de la audiencia irregular de las autoridades nacionales competentes, demuestra que estas garantías procesales no fueron ciertamente respetadas al adoptarse la decisión impugnada, en particular, dado el lapso de tiempo tan breve en el que se adoptó esta decisión.
Es por ello que la decisión impugnada se adoptó haciendo caso omiso de los principios fundamentales previstos por el artículo 8 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
La Comisión rechaza toda significación autónoma a este motivo y recuerda que fueron respetadas todas las garantías y disposiciones impuestas por el artículo 14 del Reglamento n° 17/62.
2. Abuso de delegación de poderes
Las demandantes recuerdan, en primer lugar, el principio de colegialidad previsto por el artículo 17 del «Tratado de fusión», de 8 de abril de 1965, en virtud del cual los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría del número de miembros.
Es cierto que el artículo 27 del Reglamento interno provisional de la Comisión (Decisión de 6 de julio de 1967, en la versión resultante de las modificaciones de 23 de julio de 1975, DO L 199, p. 43; EE 01/02, p. 27) prevé una determinada facultad de delegación, pero la subordina a dos condiciones: la delegación debe quedar circunscrita a medidas de gestión o de administración claramente definidas y el principio de la responsabilidad colegial de la Comisión debe ser plenamente respetado.
Según las demandantes, al faltar estas dos condiciones en el caso de autos, no podía utilizarse la facultad de delegación. En efecto, una verificación impuesta constituye siempre una medida de considerable importancia que sobrepasa el marco de la gestión o de la administración; por otra parte, la negativa de las demandantes a autorizar los procedimientos de verificación anunciados había dado lugar a una situación delicada que imponía la adopción de una decisión colegiada.
La decisión interna de delegación de la Comisión de 5 de noviembre de 1980, que confirió al miembro de la Comisión encargado en materia de competencia el poder de adoptar decisiones ordenando verificaciones con arreglo al apartado 3 del artículo 14 del Reglamento n° 17/62, no dispensaba a la Comisión de respetar el principio de colegialidad previsto por el Tratado. Además, esta decisión interna no aportaba a los justiciables las mismas garantías de seguridad jurídica que el procedimiento previsto por el Tratado, en particular porque no fue publicada.
La Comisión sostiene, por el contrario, que la decisión impugnada podía ser adoptada válidamente según el procedimiento de delegación previsto por el artículo 27 de su Reglamento interno provisional, por lo que las dos objeciones formuladas por las demandantes
carecen de fundamento. Por una parte, la decisión que ordena una verificación es una medida preparatoria de la decisión mediante la cual la Comisión declara la eventual existencia de una infracción a las normas de la competencia; por consiguiente, constituye una simple medida de gestión o de administración. Por otra parte, la Comisión niega la existencia de una situación delicada que impusiera tener que acudir de nuevo al principio de colegialidad.
La Comisión defiende, además, la validez de su decisión interna de 5 de noviembre de 1980, sosteniendo que sus normas internas imponen la adopción de una decisión colegiada en los casos particularmente delicados, a saber, cuando se presentan cuestiones de apreciación política y cuando uno o diversos servicios de la Comisión no se han puesto de acuerdo respecto de una propuesta; además, salvo caso de urgencia, el miembro delegado por la Comisión previene a sus colegas de su intención de ordenar una verificación por vía de decisión. El presente caso no es una de las hipótesis en las que se impone volver a acudir al principio de colegialidad; por el contrario, la situación era urgente. Por tanto, la adopción de la decisión impugnada no puede estar viciada por un abuso de delegación de poderes.
3. Motivación insuficiente
Las demandantes estiman que la decisión impugnada contraviene la obligación de motivación, impuesta por el artículo 190 del Tratado, bajo dos aspectos.
En primer lugar, la decisión impugnada omite mencionar los argumentos contenidos en la carta de las demandantes de 6 de noviembre de 1984 y no responde a dichos argumentos.
En segundo lugar, la decisión impugnada no menciona siquiera la existencia de la carta de las demandantes de 6 de noviembre de 1984, lo que, por una parte, pone al Tribunal de Justicia en la imposibilidad de ejercer su control con pleno conocimiento de causa y, por otra parte, impide una información más completa de los servicios de la Comisión a los que se les encomienda emitir un dictamen sobre el proyecto de decisión.
La Comisión responde que no le correspondía refutar en su decisión los argumentos expuestos por las demandantes en la carta de 6 de noviembre de 1984: esos argumentos se referían al fondo del problema y no a una cuestión de motivación. Además, esos argumentos fueron presentados en forma tardía y se referían a un paralelismo injustificado entre la oposición al pliego de cargos y las nuevas verificaciones ordenadas. Según la Comisión, basta con que todas las indicaciones impuestas por el artículo 14 del Reglamento n° 17/62 figuren en la decisión, lo que acontece en este caso.
4. Audiencia irregular de las autoridades nacionales competentes
Las demandantes recuerdan las prácticas administrativas uniformes existentes en materia de audiencia de las autoridades de los Estados miembros, previamente a la adopción de una decisión que ordena una verificación: los agentes de la Comisión encargados de efectuar la verificación visitan a los funcionarios de la autoridad nacional competente y les comunican el texto íntegro del proyecto de decisión de verificación proporcionando, si fuere necesario, explicaciones complementarias; el objeto y los resultados de esta obligación se consignan por escrito (respuesta de la Comisión a la pregunta parlamentaria n° 677/79, DO C 310, p. 31); las autoridades nacionales competentes son informadas por escrito con dos semanas de antelación como mínimo (House of Lords, Select Committee on the European Communities, Session 1983-84, 18th Report, Memorandum by the Office of Fair Trading, p. 45, n° 10).
Era imposible cumplir estos requisitos en el brevísimo lapso de tiempo en el que se adoptó la decisión impugnada, que fue dictada el 6 de noviembre de 1984 sobre las 16 horas 15 minutos. Por otra parte, dicen las demandantes que ignoran absolutamente en qué circunstancias fueron consultadas las autoridades británicas, al no haberse presentado acta alguna para probar que efectivamente tuvieron lugar las consultas. En consecuencia, la consulta de las autoridades nacionales no tuvo lugar de manera regular y, por ello, la decisión impugnada incurre en un vicio sustancial de forma.
La Comisión subraya que acompañó al expediente el acta de audiencia de la autoridad neerlandesa competente, donde se comprueba que dicha audiencia tuvo lugar, efectivamente, el 6 de noviembre de 1984.
Además, la carta del Office of Fair Trading de 20 de diciembre de 1984, acompañada al expediente, prueba que la autoridad británica competente también fue oída. Vista la urgencia, la consulta tuvo lugar por teléfono, lo cual no priva de regularidad a los procedimientos, dado que el extender un acta por escrito no es una condición exigible para que sea regular la audiencia de la autoridad competente.
Β — Motivos invocados en el escrito de réplica
En el escrito de réplica, las demandantes presentan tres nuevos motivos, a saber, la ausencia de firma del miembro competente de la Comisión, la violación del derecho de defensa y la desviación de poder. Dado que el apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento subordina la formulación de motivos nuevos en el transcurso del proceso a la condición de que se trate de puntos de derecho y de hecho que aparezcan durante el procedimiento escrito, las demandantes alegan al respecto lo siguiente:
Cuando el funcionario encargado del expediente telefoneó el 1 de octubre de 1984 al jefe del servicio jurídico de AKZO Chemie BV para conocer la actitud que adoptaría esta sociedad ante el pliego de cargos, este funcionario realizó un verdadero chantaje. Amenazó con verificaciones suplementarias en el sector de los plásticos si la sociedad se oponía al pliego de cargos que se le dirigía por las prácticas en el sector de los aditivos para la harina. Las demandantes proporcionan la versión escrita de la comunicación telefónica de 1 de octubre de 1984. Afirman que, en el momento de interponer la demanda, estaban convencidos de que las amenazas eran imputables a una iniciativa personal de dicho funcionario. El escrito de defensa de la Comisión ha probado, no obstante, que aquélla aprobaba plenamente la manera en la que su funcionario había llevado el asunto. Se trata de «un hecho nuevo e inquietante», que justifica la formulación de los tres nuevos motivos.
La Comisión no se opone a la admisibilidad de estos nuevos motivos y no se pronuncia sobre los fundamentos de la justificación que a este respecto efectúan las demandantes.
1. Inexistencia de firma del miembro competente de la Comisión
Los demandantes sostienen que ni siquiera se tiene la certeza de que el miembro competente de la Comisión diera su consentimiento a la decisión impugnada. Hacen notar a este respecto que la copia autentificada de la decisión que les fue remitida no lleva su firma. En cuanto al documento presentado por la Comisión para probar que el miembro competente firmó la decisión impugnada (Anexo 2 del escrito de contestación a la demanda), dicho documento tampoco demuestra que aquél hubiera prestado su acuerdo a la decisión: la firma no está acompañada de una fecha; por otra parte, el formulario no dice cuál es el documento acompañado en anexo al que se refiere la firma. Por lo demás, las demandantes no excluyen la posibilidad de que el miembro de la Comisión hubiera firmado en blanco anteriormente el formulario de que se trata, en una fecha imposible de precisar.
La Comisión estima que no es a ella a quien le corresponde aportar pruebas al respecto, y se opone a tener que presentar otros documentos para probar que el miembro de la Comisión competente estaba de acuerdo con la decisión impugnada. Además, expresa no saber qué documentos podría presentar para aportar la prueba exigida por las demandantes.
2. Vio/ación del derecho de defensa
El segundo nuevo motivo indicado por las demandantes es la violación del derecho de defensa garantizado por el apartado 1 del artículo 19 del Reglamento n° 17/62. Este derecho no se respeta cuando, como sucede en el caso de autos, la decisión de la empresa de oponerse al pliego de cargos que le fue remitido en un sector económico es susceptible de provocar, con carácter sanciona-torio, investigaciones en otro sector económico.
La Comisión niega haber impedido el ejercicio del derecho de defensa de las demandantes. En primer lugar, recuerda que si la negativa de las demandantes al pliego de cargos en el sector de los aditivos para la harina podía entrañar verificaciones suplementarias en el sector de los plásticos, ello no suponía una sanción, sino que se debía simplemente a que resultaba claro que las demandantes no deseaban resolver el asunto del modo amistoso propuesto por la Comisión. Además, la Comisión recuerda que prorrogó durante tres semanas, a solicitud de las demandantes, el plazo fijado inicial-mente para la respuesta del pliego de cargos: la Comisión dejó patente, de este modo, su preocupación por que las demandantes pudieran ejercer plenamente su derecho de defensa.
3. Desviación de poder
En cuanto al tercer nuevo motivo, las demandantes recuerdan que el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento n° 17/62 otorga a la Comisión la facultad de practicar verificaciones con la finalidad de descubrir las infracciones a los artículos 85 y 86 del Tratado. En este caso, dicho poder habría sido utilizado con otra finalidad, a saber, la actuación de un chantaje ejercido frente a las demandantes para el supuesto de que se opusieran al pliego de cargos en el sector de los aditivos para la harina. Pretender un objetivo de tal índole es contrario a las finalidades del procedimiento de verificación y constituye por ello una desviación de poder.
La Comisión estima que este argumento se apoya sobre una interpretación inexacta de los hechos. Se opone al contenido de la reseña escrita de la conversación telefónica de 1 de octubre de 1984 y niega haber realizado un chantaje. Ella habría recordado simplemente la idea que había hecho llegar a AKZO Chemie BV con motivo de un acuerdo con dicha sociedad: el asunto podría concluirse rápidamente, con la doble condición de que, en primer lugar, AKZO Chemie BV reconociera la fundamentación de los cargos que se le formularon en el sector de los aditivos para la harina, y que, a continuación, esta sociedad suscribiera compromisos para el sector de los plásticos, cuyo contenido restaba por definir. Dado que AKZO Chemie BV manifestó su intención de oponerse al pliego de cargos, no se cumplía con la primera condición y la Comisión recordó a dicha sociedad que las verificaciones continuarían en el sector de los plásticos. La Comisión concluye que el presente motivo carece de todo fundamento.
R. Joliet
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.