62020TJ0469_RES
Asunto T‑469/20
Reino de los Países Bajos
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima ampliada) de 16 de noviembre de 2022
«Ayudas de Estado — Ley neerlandesa que prohíbe la utilización del carbón para la producción de electricidad — Cierre anticipado de una central eléctrica de carbón — Concesión de una indemnización — Decisión de no plantear objeciones — Decisión que declara la indemnización compatible con el mercado interior — Ausencia de calificación expresa de “ayuda de Estado” — Recurso de anulación — Acto impugnable — Admisibilidad — Artículo 4, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/1589 — Seguridad jurídica»
Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Decisión por la que se declara la compatibilidad de una medida estatal con el mercado interior sin calificar previamente esta medida como ayuda de Estado — Inclusión
(Art. 263 TFUE)
(véanse los apartados 27 a 34)
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Competencia — Adopción de una decisión por la que se declara la compatibilidad de una medida estatal con el mercado interior sin calificar previamente esta medida como ayuda de Estado — Decisión que excede de las competencias de la Comisión
[Art. 107 TFUE, ap. 3; Reglamento (UE) n.o 2015/1589 del Consejo, art. 4, ap. 3]
(véanse los apartados 51 a 53, 55, 58 a 62, 64, 70 y 71)
Resumen
El Tribunal General anula la Decisión de la Comisión Europea por la que se valida la compensación por el cierre de centrales eléctricas de carbón que operan en los Países Bajos. La Comisión no podía pronunciarse sobre la compatibilidad de una medida nacional con el mercado interior sin haber determinado previamente que dicha medida constituía una ayuda de Estado.
El 11 de diciembre de 2019, el Reino de los Países Bajos aprobó una Ley por la que se prohibía la utilización de carbón para la producción de electricidad a partir del 1 de enero de 2030, a más tardar.
Tras la entrada en vigor de esta Ley, cuatro de las cinco centrales eléctricas de carbón que operan en los Países Bajos disfrutaron de un período transitorio de cinco a diez años para darles la posibilidad de recuperar las inversiones realizadas, adaptarse a otra materia prima o prepararse para el cierre. En cambio, la central Hemweg 8, que no quemaba biomasa, no producía ninguna energía renovable y cuya eficiencia era menor que la de las otras cuatro centrales de carbón, se vio obligada a cerrar a finales de 2019.
En este contexto, el Gobierno de los Países Bajos decidió conceder una indemnización de 52,5 millones de euros a la sociedad explotadora de la central Hemweg 8, como compensación del perjuicio sufrido a causa del cierre anticipado (en lo sucesivo, «medida controvertida»), de conformidad con la posibilidad prevista a tal efecto por la Ley de 11 de diciembre de 2019.
Mediante Decisión de 12 de mayo de 2020, (
1
) la Comisión Europea declaró la medida controvertida compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), sin haber examinado, no obstante, si dicha medida confería una ventaja a la sociedad explotadora de la central Hemweg 8 y constituía, por tanto, una ayuda de Estado.
El Reino de los Países Bajos interpuso un recurso de anulación de dicha Decisión, que ha sido estimado por la Sala Séptima ampliada del Tribunal General. En este contexto, el Tribunal General precisa que la Comisión no puede pronunciarse sobre la compatibilidad con el mercado interior de una medida nacional sin haber determinado previamente que dicha medida constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Apreciación del Tribunal General
Con carácter preliminar, el Tribunal desestima la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión, basada en la alegación de que la Decisión impugnada no produce ningún efecto jurídico vinculante para el Reino de los Países Bajos.
En efecto, según reiterada jurisprudencia, una decisión basada en el artículo 107 TFUE, apartados 1 y 3, por la que, al mismo tiempo que se califica una medida de ayuda estatal, la declara compatible con el mercado común, debe considerarse un acto impugnable en virtud del artículo 263 TFUE.
Pues bien, aunque la Decisión impugnada no se pronunció sobre la cuestión de si la medida nacional controvertida constituía una ayuda de Estado, tenía como consecuencia autorizarla. Así pues, mediante su adopción, la Comisión decidió poner fin al procedimiento de examen previo que había iniciado y descartó implícitamente la incoación del procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Por lo tanto, la Comisión adoptó una posición definitiva sobre la compatibilidad de la medida en cuestión con el mercado interior que produce efectos jurídicos obligatorios.
Por consiguiente, el Tribunal General declara la admisibilidad del recurso, sin que proceda examinar si los efectos jurídicos obligatorios generados por la Decisión impugnada pueden afectar a los intereses del Reino de los Países Bajos.
El Tribunal General examina a continuación las alegaciones del Reino de los Países Bajos basadas en el hecho de que, al declarar la medida controvertida compatible con el mercado interior sin pronunciarse sobre su calificación como ayuda de Estado, la Comisión actuó más allá de sus competencias y vulneró el principio de seguridad jurídica.
A este respecto, el Tribunal General recuerda, en primer lugar, que la Comisión adoptó la Decisión impugnada sobre la base del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, (
2
) y concluyó, en su parte dispositiva, que la medida controvertida era compatible con el mercado interior, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
En virtud de esta última disposición, podrán considerarse compatibles con el mercado interior las «ayudas» destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Pues bien, el uso del término «ayuda» implica que la compatibilidad de una medida nacional con el mercado interior solo puede examinarse después de que dicha medida haya sido calificada de ayuda.
Además, según reiterada jurisprudencia, cuando la Comisión no puede llegar a la convicción, tras un primer examen, de que una medida estatal no constituye «una ayuda», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o que, en el caso de que se la califique de ayuda, es compatible con el Tratado, o cuando dicho procedimiento no le haya permitido superar todas las dificultades inherentes a la apreciación de la compatibilidad de la medida considerada, dicha institución está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, sin ostentar a este respecto ningún margen de apreciación.
De las consideraciones anteriores el Tribunal General deduce que solo una medida comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, es decir, una medida calificada de ayuda de Estado, puede ser considerada por la Comisión compatible con el mercado interior.
Por otra parte, esta conclusión se ve corroborada por las disposiciones pertinentes del Reglamento 2015/1589, cuyo artículo 4 establece una fase previa de examen de las medidas de ayuda que tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la medida que examina. Al término de esta fase, la Comisión comprueba que la medida estatal en cuestión bien no constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, bien está comprendida en el ámbito de aplicación de esta disposición. En este último supuesto, dicha medida puede no plantear dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior o, por el contrario, plantearlas. Si, tras el examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, adoptará una decisión de no formular objeciones con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589.
De ello resulta que el artículo 4 del Reglamento 2015/1589 establece una lista exhaustiva de las decisiones que la Comisión puede adoptar tras el examen previo de la medida nacional de que se trate, entre las que no figura la posibilidad de adoptar una decisión por la que se declare que una medida nacional es compatible con el mercado interior sin que la Comisión se haya pronunciado previamente sobre la calificación de ayuda de Estado de dicha medida.
En consecuencia, el Tribunal General resuelve que, al considerar, en la Decisión impugnada, que la medida controvertida era compatible con el mercado interior, sin pronunciarse previamente sobre la cuestión de si tal medida constituía una ayuda, la Comisión se extralimitó en sus competencias. Además, estima que la Comisión también vulneró el principio de seguridad jurídica porque la Decisión impugnada no permitía al Reino de los Países Bajos conocer con exactitud sus derechos y obligaciones y actuar en consecuencia.
Por estos motivos, el Tribunal General estima el recurso y anula la Decisión impugnada, sin pronunciarse sobre los demás motivos invocados por el Reino de los Países Bajos.
(
1
)	Decisión C(2020) final 2998 de la Comisión Europea, de 12 de mayo de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.54537 (2020/NN) — Países Bajos, Prohibición del carbón para la producción de electricidad en los Países Bajos (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
(
2
)	Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9). En virtud de la disposición citada, «[s]i tras un examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, decidirá que la medida es compatible con el mercado común […]. La decisión especificará la excepción del TFUE que haya sido aplicada».