62019TO0526(01)
AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 20 de mayo de 2020 (
*1
)
«Recurso de anulación — Energía — Mercado interior de gas natural — Directiva (UE) 2019/692 — Aplicación de la Directiva 2009/73/CE a las conducciones de gas con destino a terceros países o procedentes de ellos — Inexistencia de afectación directa — Inadmisibilidad — Presentación de documentos obtenidos ilegalmente»
En el asunto T‑526/19,
Nord Stream 2 AG, con domicilio social en Zoug (Suiza), representada por los Sres. L. Van den Hende, J. Penz-Evren, abogados, y M. Schonberg, Solicitor-advocate,
parte demandante,
contra
Parlamento Europeo, representado por los Sres. L. Visaggio, J. Etienne y por la Sra. I. McDowell, en calidad de agentes,
y
Consejo de la Unión Europea, representado por las Sras. A. Lo Monaco, S. Boelaert y K. Pavlaki, en calidad de agentes,
partes demandadas,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Directiva (UE) 2019/692 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, por la que se modifica la Directiva 2009/73/CE sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (DO 2019, L 117, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por los Sres. J. Svenningsen (Ponente), Presidente, R. Barents y C. Mac Eochaidh, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
1
La Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30/CE (DO 2003, L 176, p. 57), fue derogada y sustituida por la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009 (DO 2009, L 211, p. 94).
2
La Directiva 2009/73 tiene por objeto establecer normas comunes en materia de transporte, distribución, suministro y almacenamiento de gas natural para permitir el acceso al mercado y promover la competencia no discriminatoria en condiciones de igualdad. A este respecto, dicha Directiva establece, en particular, la obligación de separar las redes de transporte y los gestores de redes de transporte e instaura un sistema de acceso a las redes de transporte y de distribución de gas no discriminatorio para los terceros y basado en tarifas publicadas.
3
A tenor del artículo 36 de la Directiva 2009/73, previa solicitud, las grandes infraestructuras de gas nuevas, es decir, los interconectores y las instalaciones de gas natural licuado y de almacenamiento, podrán quedar exentas, durante un período de tiempo determinado y con sujeción a ciertas condiciones, de determinadas obligaciones impuestas por la citada Directiva. Para poder acogerse a esa exención, es preciso demostrar, en particular, que la inversión reforzará la competencia en el suministro de gas y potenciará la seguridad del suministro y que el nivel de riesgo inherente a la inversión es tal que esta no se llevaría a cabo de no concederse la exención.
4
La demandante, Nord Stream 2 AG, es una sociedad de Derecho suizo cuyo accionista único es la sociedad anónima rusa de Derecho público Gazprom. Le ha sido encomendada la planificación, construcción y explotación del gasoducto «Nord Stream 2», cuya financiación, por importe de 9500 millones de euros, han asumido en un 50 % las sociedades ENGIE SA (Francia), OMV AG (Austria), Royal Dutch Shell plc (Países Bajos y Reino Unido), Uniper SE (Alemania) y Wintershall Dea GmbH (Alemania). Al igual que el gasoducto «Nord Stream» (comúnmente denominado a partir de ahora «Nord Stream 1»), que está compuesto de una red de dos conducciones cuya construcción se concluyó en 2012 y cuyo período de explotación previsto es de 50 años, el gasoducto «Nord Stream 2», también compuesto por dos conducciones, permitirá transportar gas desde Vyborg (Rusia) hasta Lubmin (Alemania), cerca de Greifswald (Alemania), llevando la capacidad total de transporte de ambos gasoductos, «Nord Stream 1» y «Nord Stream 2», a 55000 millones de metros cúbicos anuales. Una vez que alcanza el territorio alemán, el gas canalizado a través de «Nord Stream 1» se transporta a través de los gasoductos terrestres NEL y OPAL, los cuales están sujetos, bajo el control de la autoridad reguladora alemana, a las obligaciones establecidas en la Directiva 2009/73, mientras que el canalizado por «Nord Stream 2» se transporta a través del gasoducto terrestre ENEL y del gasoducto terrestre EUGAL, de nueva construcción, ambos sujetos igualmente a regulación en Alemania en virtud de la Directiva 2009/73.
5
En enero de 2017, se iniciaron las obras de hormigonado de los tubos destinados al gasoducto «Nord Stream 2», cuya entrega definitiva estaba prevista para septiembre de 2018.
6
Sobre la base de la propuesta COM(2017) 660 final de la Comisión Europea, de 8 de noviembre de 2017 (en lo sucesivo, «propuesta de Directiva»), el 17 de abril de 2019 el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptaron la Directiva (UE) 2019/692 por la que se modifica la Directiva 2009/73/CE sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (DO 2019, L 117, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva impugnada»), que entró en vigor a los veinte días de su publicación, es decir, el 23 de mayo de 2019. Según la demandante, en esa fecha las obras de hormigonado de los tubos de «Nord Stream 2» se habían completado en un 95 % y se habían instalado respectivamente 610 km y 432 km de las dos conducciones del gasoducto en el fondo del mar territorial y/o de la zona económica exclusiva (ZEE) de Alemania, Finlandia, Rusia y Suecia. Sin embargo, en la fecha en la que se interpuso el presente recurso, la demandante debía obtener aún la autorización de las autoridades danesas al trazado de las dos conducciones de «Nord Stream 2». Según la demandante, dicha autorización fue no obstante concedida el 30 de octubre de 2019.
7
Según el considerando 3 de la Directiva impugnada, esta tiene por objeto reducir los obstáculos a la plena realización del mercado interior del gas natural que se derivan de la inaplicabilidad, hasta este momento, de las normas de mercado de la Unión a los gasoductos de transporte con destino u origen en terceros países.
8
A este respecto, el artículo 2, punto 17, de la Directiva 2009/73, en su versión modificada por la Directiva impugnada, establece que el concepto de «interconector» no solo se refiere a «[todo] gasoducto de transporte que cruza o supera una frontera entre Estados miembros al objeto de conectar la red nacional de transporte de dichos Estados miembros», sino también, a partir de ahora, a «[todo] gasoducto de transporte entre un Estado miembro y un tercer país hasta el territorio del Estado miembro o el mar territorial de dicho Estado miembro».
9
No obstante, de conformidad con el artículo 49 bis, apartado 1, de la Directiva 2009/73, añadido por la Directiva impugnada, «en lo que respecta a los gasoductos de transporte entre un Estado miembro y un tercer país que se hayan terminado antes del 23 de mayo de 2019, el Estado miembro donde esté situado el primer punto de conexión de dicho gasoducto de transporte con la red de [ese] Estado miembro podrá decidir establecer exenciones a [determinadas disposiciones de la Directiva 2009/73], para las secciones de esos gasoductos de transporte situadas en su territorio o mar territorial, por razones objetivas como permitir la recuperación de la inversión realizada o por motivos de seguridad del suministro, siempre y cuando la exención no sea perjudicial para la competencia, el funcionamiento efectivo del mercado interior del gas en la Unión o la seguridad de suministro en la Unión». El citado artículo 49 bis, apartado 1, dispone asimismo, por un lado, que esas exenciones «estarán limitadas en el tiempo a un período máximo de veinte años sobre la base de una justificación objetiva, renovable en casos justificados, y podrán quedar sujetas a condiciones que contribuyan a la consecución de las condiciones expuestas anteriormente» y, por otro lado, que «estas exenciones no se aplicarán a los gasoductos de transporte entre un Estado miembro y un tercer país que, en virtud de un acuerdo celebrado con la Unión, tenga la obligación de transponer la [Directiva 2009/73, en su versión modificada, a su ordenamiento jurídico]».
10
Además, la Directiva impugnada modificó el artículo 36 de la Directiva 2009/73 para disponer, en el apartado 1, letra e), de dicho artículo que la exención concedida en virtud de esa disposición a las nuevas infraestructuras existentes no debe ser perjudicial, en particular, para «la seguridad del suministro de gas natural dentro de la Unión».
11
En cuanto a la transposición de las modificaciones introducidas por la Directiva impugnada en la Directiva 2009/73, el artículo 2 de la Directiva impugnada establece que, con la excepción de los Estados miembros que no tengan fronteras geográficas ni gasoductos de transporte con terceros países y de Chipre y Malta, debido a su situación geográfica, «los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la [citada] Directiva a más tardar el 24 de febrero de 2020, sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse con arreglo a lo dispuesto en el artículo 49 bis de la Directiva [2009/73]».
Procedimiento y pretensiones de las partes
12
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 26 de julio de 2019, la demandante interpuso el presente recurso, mediante el que solicita al Tribunal General que:
–
Anule la Directiva impugnada en su integridad.
–
Condene en costas al Parlamento y al Consejo.
13
Mediante escrito separado presentado también el 26 de julio de 2019 en la Secretaría del Tribunal, la demandante solicitó que se diera prioridad a este asunto con arreglo a lo dispuesto en el artículo 67, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, solicitud que fue inicialmente rechazada mediante decisión dictada por el Tribunal (Sala Primera) el 5 de agosto de 2019.
14
Mediante escrito de 4 de septiembre de 2019, la demandante solicitó al Tribunal que, con arreglo al artículo 66 del Reglamento de Procedimiento, determinados datos contenidos en la demanda se consideraran confidenciales frente al público.
15
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 2 de octubre de 2019 por la República de Polonia, el 15 de octubre de 2019 por la Comisión, el 30 de octubre de 2019 por la República de Lituania y por la República de Estonia y el 6 de noviembre de 2019 por la República de Letonia, estas solicitaron intervenir en el procedimiento, en virtud del artículo 143 del Reglamento de Procedimiento, en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.
16
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 10 de octubre de 2019, el Parlamento propuso, en virtud del artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, una excepción de inadmisibilidad mediante la que solicitó al Tribunal General que:
–
Con carácter principal:
–
Declarase la inadmisibilidad del recurso.
–
Condenase en costas a la demandante.
–
Con carácter subsidiario, en caso de que el Tribunal desestimase la excepción de inadmisibilidad o decidiese unir el examen de la excepción de inadmisibilidad al del fondo, fijase un nuevo plazo al Parlamento y al Consejo para que presentasen sus respectivos escritos de contestación a la demanda.
17
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 11 de octubre de 2019 con arreglo al artículo 130, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento (en lo sucesivo, «demanda incidental»), el Consejo solicitó al Tribunal que:
–
Ordenase que determinados documentos (en lo sucesivo, «documentos controvertidos») no se incorporasen a los autos o, respecto de aquellos presentados por la demandante, que fueran excluidos de los autos, en particular [confidencial] (
1
) (en lo sucesivo, «primer documento controvertido»), [confidencial] (en lo sucesivo, «segundo documento controvertido») y [confidencial] (en lo sucesivo, «tercer documento controvertido»).
–
Ignorase todos aquellos pasajes de la demanda y de sus anexos que hagan referencia a esos documentos clasificados «Restreint UE/EU Restricted» del Consejo, describan su contenido o los citen.
18
En el marco de la demanda incidental, el Consejo señaló que había recibido varias solicitudes de acceso a documentos que obran en su poder basadas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43). Esas solicitudes tenían por objeto documentos relativos a las negociaciones al objeto de la celebración de un acuerdo entre la Unión y un tercer país, en concreto [confidencial], y el procedimiento legislativo de adopción de la Directiva impugnada. A este respecto, precisó que, en la fecha en la que se presentó la demanda incidental, no había concedido acceso a ninguno de esos documentos y que, a fecha de interposición del presente recurso, no se había presentado ante el Tribunal ningún recurso con arreglo al artículo 263 TFUE en relación con la denegación de tales solicitudes de acceso a documentos. Además, adjuntó a la demanda incidental los documentos que había elaborado hasta el 11 de octubre de 2019 en el marco de las citadas solicitudes.
19
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de octubre de 2019 en virtud del artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad mediante la que solicitó al Tribunal que:
–
Declarase la inadmisibilidad del recurso.
–
Condenase en costas a la demandante.
20
El 4 de noviembre de 2019, la demandante presentó sus observaciones sobre la demanda incidental mediante las que solicitó al Tribunal que denegase la solicitud de exclusión de los documentos formulada por el Consejo, mantuviese en los autos todas las referencias contenidas en los documentos que había presentado al Tribunal y admitiese un documento, en particular el primer documento controvertido, como parte de los autos del procedimiento.
21
El 29 de noviembre de 2019, la demandante presentó sus observaciones sobre las excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Parlamento y el Consejo, mediante las que, en esencia, solicitó al Tribunal que:
–
Con carácter principal,
–
Uniese el examen de las excepciones de inadmisibilidad al del fondo.
–
Fijase un nuevo plazo para la presentación de los escritos de contestación a la demanda más breve que el establecido en el artículo 81 del Reglamento de Procedimiento para evitar una demora adicional en la tramitación del asunto.
–
Reservase la decisión sobre las costas.
–
Con carácter subsidiario,
–
Desestimase las excepciones de inadmisibilidad por infundadas.
–
Condenase en costas al Parlamento y al Consejo.
22
Mediante escrito separado presentado asimismo en la Secretaría del Tribunal el 29 de noviembre de 2019, la demandante solicitó al Tribunal, con arreglo al artículo 88 del Reglamento de Procedimiento, que adoptara una diligencia de ordenación del procedimiento o, en su caso, una diligencia de instrucción, consistente en instar a los «demandados» a presentar determinados documentos que obran en poder del Consejo (en lo sucesivo, «solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento»). En el marco de dicha solicitud, la demandante reveló el hecho, ignorado hasta ese momento por el Consejo, de que las solicitudes que se le habían presentado el 10 y el 13 de mayo de 2019 con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001, mencionadas por esa institución en su demanda incidental, eran obra de uno de sus trabajadores, ciudadano de la Unión (en lo sucesivo «solicitudes del trabajador de la demandante»). Mediante esas solicitudes, el citado trabajador había pedido acceso a todos los documentos en poder del Consejo que contuvieran las observaciones formuladas por los Estados miembros sobre la propuesta de la Comisión que dio lugar a la adopción de la Directiva impugnada, y a otros documentos de trabajo designados específicamente. En su respuesta inicial de 5 de junio de 2019, el Consejo denegó el acceso a esos documentos. Después de que el citado trabajador de la demandante presentara, el 23 de junio de 2019, una solicitud confirmatoria instando al Consejo a que reconsiderara su postura, dicha institución, mediante decisión de 8 de noviembre de 2019, por un lado, concedió acceso completo a 23 de los documentos solicitados y acceso parcial a otros 25 y, por otro lado, denegó el acceso a dos de los documentos solicitados.
23
El 6 de diciembre de 2019, la demandante solicitó que, de conformidad con el artículo 66 del Reglamento de Procedimiento, ciertos datos contenidos en las excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Parlamento y el Consejo fueran considerados confidenciales frente al público.
24
El 19 de diciembre de 2019, la demandante presentó observaciones sobre el estado del procedimiento tras la ampliación por parte del Tribunal, a instancias del Consejo, del plazo concedido al Parlamento y al Consejo para presentar sus observaciones sobre la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento. El Tribunal aceptó incorporar a los autos ese documento no previsto en el Reglamento de Procedimiento.
25
El 17 de enero de 2020, el Parlamento y el Consejo presentaron sus observaciones sobre la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento.
26
El 27 de enero de 2020, la demandante presentó observaciones adicionales, no previstas en el Reglamento de Procedimiento, que el Tribunal aceptó incorporar a los autos.
27
El 5 de febrero de 2020, en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal instó a las partes principales a que presentaran sus observaciones sobre las conclusiones que, en lo que respectaba a la demanda incidental, debían extraerse de la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia (C‑457/18, EU:C:2020:65). Las partes principales atendieron esa solicitud en el plazo señalado al efecto.
28
Mediante decisión del 4 de abril de 2020, el Presidente del Tribunal decidió que, a la luz de sus particulares circunstancias, el presente asunto se tramitara de forma prioritaria al amparo del artículo 67, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
29
El 6 de abril de 2020, el Consejo presentó una nueva propuesta de prueba, consistente en la decisión del Defensor del Pueblo Europeo, de 27 de marzo de 2020, en virtud de la cual, pronunciándose sobre una queja de 27 de agosto de 2019 relativa a la negativa del Consejo a conceder acceso a documentos referentes al gasoducto «Nord Stream 2», archivó la queja al entender que dicha negativa no era constitutiva de mala administración, pues estaba justificada por la protección del interés público en lo que atañe a las relaciones internacionales de la Unión, en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1049/2001. Se instó a la demandante y al Parlamento a que presentaran sus observaciones sobre la prueba propuesta en un plazo de dos semanas, lo que hicieron, y, a la vista de dichas observaciones, el Tribunal decidió aceptar esa propuesta de prueba e incorporarla a los autos.
Fundamentos de Derecho
Sobre el incidente procesal planteado por el Consejo
30
En virtud del artículo 130, apartados 2 y 7, del Reglamento de Procedimiento, si una parte solicita, mediante escrito separado, que el Tribunal decida sobre un incidente procesal, este deberá pronunciarse sobre esa solicitud con la mayor rapidez posible, en su caso después de haber abierto la fase oral del procedimiento.
31
En el presente asunto, el Tribunal se considera suficientemente informado por los documentos que obran en autos, en particular por las observaciones de las demás partes principales sobre la demanda incidental y por las respuestas de las partes a la pregunta formulada por el Tribunal el 5 de febrero de 2020, de modo que decide pronunciarse sobre el citado incidente mediante auto sin que sea necesario abrir la fase oral del procedimiento.
32
En la demanda incidental, el Consejo, apoyado, en esencia, por el Parlamento en su respuesta a la pregunta formulada por el Tribunal el 5 de febrero de 2020, alega que los documentos controvertidos eran y siguen siendo, incluido en la fecha en la que presentó la citada demanda, documentos clasificados «Restreint UE/EU Restricted», en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra d), de la Decisión 2013/488/UE del Consejo, de 23 de septiembre de 2013, sobre las normas de seguridad para la protección de la información clasificada de la Unión Europea (DO 2013, L 274, p. 1), a saber, «información y material cuya revelación no autorizada pueda resultar desfavorable para los intereses de la Unión o de uno o varios Estados miembros».
33
Además, en lo que respecta más concretamente a los documentos controvertidos segundo y tercero, aunque también al primero, el Consejo aduce que autorizar a la demandante para que los aporte en apoyo de su recurso supondría eludir los procedimientos previstos en el Reglamento n.o 1049/2001, habida cuenta de que el Consejo, en respuesta a las solicitudes del trabajador de la demandante, denegó total o parcialmente el acceso a ellos y de que sus decisiones no fueron posteriormente impugnadas ante el Tribunal en virtud del artículo 263 TFUE. El hecho de que esos documentos hayan sido filtrados sin su autorización a través de un sitio de Internet de un organismo de prensa o de otro modo y de que posteriormente determinadas personas, plenamente conocedoras de su clasificación «Restreint UE/EU Restricted», hayan redactado artículos y comentarios en los que revelan su contenido no autoriza tampoco a la demandante a utilizarlos o a referirse a ellos en el presente procedimiento.
34
En particular, el Consejo aduce que el perjuicio que ocasiona a las instituciones de la Unión la presentación y utilización sin autorización de los documentos controvertidos es ampliamente superior al perjuicio causado por los autores que citan o utilizan esos documentos en artículos de investigación o de prensa. En efecto, su utilización en el contexto judicial del presente asunto no solo anularía la protección que pretende conferir la calificación «Restreint UE/EU Restricted», sino que además podría incitar a la demandante a utilizar los citados documentos en otros procedimientos judiciales ante otros órganos o instancias, en particular en el procedimiento de arbitraje que la demandante inició el 26 de septiembre de 2019 contra la Unión al amparo de las disposiciones del Tratado sobre la Carta de la Energía, objeto de la Decisión 98/181/CE, CECA, Euratom del Consejo y de la Comisión, de 23 de septiembre de 1997, relativa a la conclusión, por parte de las Comunidades Europeas, del Tratado sobre la Carta de la Energía y el Protocolo de la Carta de la Energía sobre la eficacia energética y los aspectos medioambientales relacionados (DO 1998, L 69, p. 1).
35
En sus observaciones sobre el incidente procesal, la demandante arguye que la demanda del Consejo de 11 de octubre de 2019 debe ser desestimada en su integridad.
36
A este respecto, la demandante afirma que los documentos controvertidos son manifiestamente pertinentes para acreditar su legitimación para ejercitar la acción de anulación de la Directiva impugnada, más concretamente que esa Directiva la afecta «específicamente», así como para fundamentar los motivos invocados sobre el fondo, en particular la violación de los principios de igualdad de trato y de seguridad jurídica y la desviación de poder del colegislador. Asimismo, en lo que respecta a la circunstancia de que esos documentos estén clasificados como «Restreint UE/EU Restricted», estima que se trata de una clasificación interna del Consejo y que no impone ninguna obligación a terceros, como la demandante, y que, en cualquier caso, esa protección se extingue de facto cuando, como ha ocurrido en el presente asunto, los documentos marcados con esa clasificación, ante la falta de medidas del Consejo para impedir su circulación o para hacer cumplir sus reglas fuera de su seno, terminan por ser de dominio público, en este caso a través de Internet, y han sido ampliamente citados en varios artículos publicados.
37
Asimismo, en su opinión, procede rechazar la alegación del Consejo de que el Tribunal debe negar a una de las partes la posibilidad de presentar un documento mientras el acceso a dicho documento sea objeto de un procedimiento administrativo o de un procedimiento judicial en curso. En efecto, el Reglamento n.o 1049/2001 no resulta directamente aplicable en el marco de la función del juez de la Unión. Además, en vista de los plazos existentes para obtener una decisión del Consejo con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001 y una posterior resolución del Tribunal en virtud del artículo 263 TFUE sobre la legalidad de esa decisión del Consejo de denegación de acceso a un documento, de aceptarse la postura del Consejo sería imposible en la práctica presentar ante el juez de la Unión un documento que una institución de la Unión se niega a divulgar antes de que concluyera el procedimiento judicial principal en el que ese documento resulta pertinente y útil como elemento de prueba. Con carácter subsidiario, la demandante considera que los motivos que el Consejo invocó para no atender las solicitudes del trabajador de la demandante y que desea reiterar en el presente asunto, no están suficientemente detallados y que, en cualquier caso, los supuestos efectos perjudiciales de la divulgación del contenido del documento controvertido ya se han materializado como consecuencia de declaraciones públicas de la Comisión.
Consideraciones preliminares
38
Con carácter preliminar procede señalar, en primer lugar, que, en el presente asunto, consta que la demandante no solicitó autorización previa al Consejo o a la Comisión para presentar ante el Tribunal los documentos controvertidos de los que esas instituciones de la Unión son autoras o destinatarias; en segundo lugar, es preciso pronunciarse sobre el incidente procesal sin perjuicio de la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento de la demandante de 29 de noviembre de 2019, que se examinará posteriormente; en tercer lugar, ha de señalarse que, cuando se presentó la demanda incidental y en esta fase del examen del incidente procesal planteado en esta demanda, el Tribunal no había ordenado que se presentaran los documentos controvertidos en el procedimiento principal y, en cuarto lugar, procede hacer constar que ni el Consejo, ni el Parlamento, ni tampoco la Comisión, los habían divulgado, total o parcialmente, de forma voluntaria o en respuesta a una solicitud de acceso del público a documentos de las instituciones presentada en virtud del Reglamento n.o 1049/2001.
39
A continuación, ha de señalarse que, aunque las disposiciones del Reglamento n.o 1049/2001 no son aplicables en el presente procedimiento, la demandante presentó no obstante los documentos controvertidos en el presente asunto sin la autorización de sus autores o destinatarios. Así, dichas disposiciones revisten cierto valor indicativo a efectos de la ponderación de los intereses en juego necesaria para pronunciarse sobre la demanda incidental por la que se solicita la exclusión de dichos documentos (véanse, en este sentido, el auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento, C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438, apartados 9, 12 y 13, y la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 67).
40
A este respecto, en primer término, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001 dispone que «las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de […] los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico, […] salvo que su divulgación revista un interés público superior». Pues bien, sería contrario al interés público, que debe ser tenido en cuenta en virtud de dicha disposición, la cual exige que las instituciones puedan hacer uso de los dictámenes emitidos con absoluta independencia por sus servicios jurídicos, admitir que tales documentos internos, que tienen naturaleza de asesoramiento jurídico, puedan presentarse en el marco de un litigio ante el Tribunal sin que la institución de que se trate lo haya autorizado o sin que lo haya ordenado este órgano jurisdiccional (véanse el auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento, C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438, apartado 8 y jurisprudencia citada, y la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 66).
41
Las anteriores consideraciones son igualmente válidas mutatis mutandis en lo que respecta a los intereses protegidos por el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1049/2001. Esa disposición establece criterios muy generales con arreglo a los cuales debe denegarse el acceso al público, como se desprende de los términos de esa disposición, cuando la divulgación del documento en cuestión pudiera «suponer un perjuicio» para la protección del «interés público», concretamente por lo que respecta a la «seguridad pública» o a las «relaciones internacionales», y no únicamente, tal y como se había propuesto durante el procedimiento legislativo seguido para la adopción de este Reglamento, cuando se constatara efectivamente la existencia de un perjuicio «significativo» para dicha protección (sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, apartados 36 a 38, y de 7 de febrero de 2018, Access Info Europe/Comisión, T‑851/16, EU:T:2018:69, apartado 39).
42
Así, sería contrario al interés público consistente en la protección del «interés público» en lo que respecta, en particular, a la «seguridad pública» o las «relaciones internacionales» admitir que documentos internos comprendidos en el ámbito de aplicación de esa disposición pueden presentarse en el marco de un litigio ante el Tribunal sin que la institución de que se trate lo haya autorizado o sin que lo haya ordenado el órgano jurisdiccional (véase, en ese sentido, la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 66).
43
Además, la mera circunstancia de que la demandante invoque algunos de los documentos controvertidos en un litigio ante el Tribunal frente a una parte diferente de la institución de la que emanan, en este caso la institución a la que están dirigidos, no incide en la protección de los intereses públicos de las instituciones, protegidos por el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento n.o 1049/2001, y no convierte en superflua la ponderación de intereses exigida a fin de resolver sobre la solicitud de retirada de ese documento de los autos del asunto (véase la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 69 y jurisprudencia citada).
44
Por último, la circunstancia, invocada por la demandante, de que tuvo acceso a los documentos controvertidos a través de un sitio web indicado en un artículo doctrinal o de que tuvo conocimiento de su contenido por las manifestaciones formuladas por autores de artículos doctrinales no pone en entredicho las consideraciones anteriores (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 72 y jurisprudencia citada).
45
A la luz de todas las consideraciones anteriores procede examinar las solicitudes del Consejo formuladas en la demanda incidental.
Sobre las solicitudes de que el Tribunal excluya de los autos los documentos controvertidos
46
La demanda del Consejo hace referencia a tres documentos, que deben examinarse sucesivamente, teniendo en cuenta el hecho, confirmado por la demandante, de que los dos primeros documentos controvertidos habían sido objeto de las solicitudes del trabajador de la demandante, que fueron rechazadas por el Consejo, según la demandante en violación del Reglamento n.o 1049/2001.
– Sobre el primer documento controvertido
47
En cuanto al primer documento controvertido, el Consejo subraya que el dictamen jurídico que contiene no se hizo público porque su difusión no autorizada podía perjudicar el buen funcionamiento de la institución. El Consejo señala que, aunque ese texto no se adjuntó a la demanda, la demandante cita y analiza su contenido, remitiéndose a artículos de autores que no solo describen su contenido, sino que además proporcionan enlaces al sitio web de un medio de prensa que ofrece acceso a dicho dictamen.
48
A este respecto, es preciso señalar que la demandante no adjuntó inicialmente el primer documento controvertido a su demanda. Sin embargo, aun cuando el 11 de octubre de 2019 el Consejo solicitó que ese documento no se incorporara a los autos, la demandante se tomó la libertad de presentarlo como anexo a sus observaciones sobre la demanda incidental.
49
Así, a pesar de que, por lo que respecta al primer documento, la demanda incidental no podía tener inicialmente por objeto la exclusión de ese documento de los autos del procedimiento, sino que, a lo sumo, debía interpretarse como una solicitud al Tribunal de que no lo admitiese ni exigiese su presentación en el curso del procedimiento, ha de señalarse que, como la demandante presentó posteriormente el documento y el Consejo solicitó que se declarase su inadmisibilidad en sus observaciones de 17 de enero de 2020, incumbe pues ahora al Tribunal pronunciarse sobre la admisibilidad del citado documento.
50
A este respecto, según reza su título, el primer documento controvertido es un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo dirigido a los representantes permanentes de los Estados miembros de la Unión ante esa institución. Lleva por título «[confidencial]». Por consiguiente, no cabe duda de que ese documento contiene asesoramiento jurídico, en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001.
51
Al invocar y presentar, en el marco del presente recurso, este dictamen jurídico que emana del Servicio Jurídico de una de las partes demandadas y que contiene una apreciación jurídica de cuestiones de Derecho pertinentes en relación con el objeto del recurso, la demandante pretende confrontar a las demandadas a ese dictamen en el presente procedimiento. Ahora bien, autorizar que este se mantenga en los autos, cuando el Consejo, que ha rechazado las solicitudes del trabajador de la demandante, no ha autorizado su divulgación, supondría permitir que la demandante eludiera el procedimiento de solicitud de acceso a dicho documento, establecido por el Reglamento n.o 1049/2001 (véanse, en este sentido, el auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento, C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438, apartado 14, y la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 68).
52
En el presente asunto, existe un riesgo, que, lejos de ser hipotético, resulta previsible, de que el Consejo, y en menor medida el Parlamento, a causa de la presentación no autorizada del primer documento controvertido en el presente procedimiento, se vean obligados a adoptar públicamente una posición sobre un dictamen jurídico que, sin lugar a duda, estaba destinado a un uso interno de una institución de la Unión. Pues bien, tal perspectiva conllevaría inevitablemente repercusiones negativas en cuanto al interés de las instituciones, en particular del Consejo, en solicitar asesoramiento jurídico y en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de enero de 202, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, apartado 70; véanse asimismo, por analogía, la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 42, y el auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento, C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438, apartado 16).
53
Por tanto, el Consejo invoca justamente en su demanda incidental la protección del asesoramiento jurídico que establece el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.o 1049/2001. A este respecto, contrariamente a lo que sostiene la demandante, a la luz de la función probatoria e instrumental de los anexos (véase, en ese sentido, el auto de 8 de noviembre de 2007, Bélgica/Comisión, C‑242/07 P, EU:C:2007:672, apartado 41), el Consejo podía fundamentar las afirmaciones vertidas en la demanda incidental adjuntando a sus observaciones sobre la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento la decisión por la que denegó el acceso al primer documento controvertido a una persona física que, como ha quedado acreditado durante el curso del procedimiento, es un trabajador de la demandante que actuó en interés de esta.
54
En cuanto concierne a la existencia de un interés público superior que justifique el mantenimiento del primer documento controvertido en los autos del presente asunto, además del hecho de que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el dictamen jurídico contenido en él no se refiere a un procedimiento legislativo que exija una mayor transparencia (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartados 46, 47, 67 y 68) dado que únicamente se refiere, en esa fase, a [confidencial], procede señalar que el interés de la demandante en que dicho documento se mantenga en los autos consiste en poder invocar ese dictamen jurídico en apoyo de su demanda y de sus observaciones sobre las excepciones de inadmisibilidad formuladas por el Parlamento y el Consejo. En tales circunstancias, la presentación del referido dictamen jurídico parece estar guiada por los propios intereses de la demandante en sustentar su argumentación sobre la admisibilidad y el fondo de la demanda y no por un interés público superior (véanse, en ese sentido, el auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento, C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438, apartado 18, y la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 71).
55
Por lo demás, la circunstancia, invocada por la demandante, de que tuviera acceso a los documentos controvertidos a través de un sitio de Internet indicado en un artículo doctrinal, de que tuviera conocimiento de su contenido por los datos consignados por autores de artículos doctrinales o de que otras instituciones, como el Parlamento o la Comisión, se hayan referido en declaraciones o en documentos publicados en sus sitios de Internet al primer documento controvertido, revelando eventualmente de forma parcial las conclusiones del dictamen jurídico que contiene, no pone en entredicho las consideraciones anteriores relativas al interés del Consejo, y no de esas otras instituciones, en preservar su prerrogativa de poder solicitar a su Servicio Jurídico dictámenes sinceros, objetivos y completos (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 72 y jurisprudencia citada).
56
En cuanto a la crítica de la demandante relativa a la incapacidad del Consejo para impedir que el primer documento controvertido fuera objeto de una filtración y de su pasividad a la hora de hacer respetar el carácter confidencial que pretendía atribuir a ese documento por su clasificación «Restreint UE/EU Restricted», el Tribunal considera que, si bien es verdad que el Consejo tenía la posibilidad de adoptar medidas con el fin, en particular, de que se suprimieran las referencias en Internet a ese documento, no es menos cierto que la falta de iniciativa o el fracaso del Consejo a este respecto no permite deducir que haya autorizado implícitamente la divulgación del citado documento en el sentido del Reglamento n.o 1049/2001.
– Sobre el segundo documento controvertido
57
En lo que concierne al segundo documento controvertido, como indica su título, se trata de recomendaciones formuladas por la Comisión al Consejo para la adopción de una decisión sobre unas negociaciones internacionales con un tercer país que versan específicamente sobre [confidencial].
58
A este respecto, el Consejo aduce en su demanda incidental que, en aquel momento, el segundo documento controvertido aún estaba siendo objeto de examen por dicha institución. Ese documento no había sido comunicado al público, ni siquiera tras haberse presentado solicitudes de acceso a documentos con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001, dado que su divulgación podía suponer un perjuicio para la protección del interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales y menoscabar el proceso de toma de decisiones del Consejo, en particular comprometiendo la posición del Consejo y de la Unión en procedimientos judiciales —incluidos aquellos ante órganos arbitrales— en el sentido del artículo 4, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento.
59
La demandante considera, una vez más, en lo que respecta al segundo documento controvertido, que el Tribunal debe atenerse a los elementos expuestos por el Consejo en la demanda incidental, y no puede basarse en los motivos de denegación de acceso a ese documento indicados en la decisión del Consejo, adjunta a sus observaciones, por la que se denegó el citado acceso a una persona física. Con carácter subsidiario, en cuanto a la alegación del Consejo formulada en la decisión de denegación citada según la cual la divulgación del segundo documento controvertido supondría un perjuicio para las relaciones internacionales de la Unión por revelar [confidencial], la demandante estima, destacando que sería la primera vez que un documento de esas características no es comunicado al público, que desde el momento en que permitió que el documento o la información se filtraran, el Consejo no puede invocar esos motivos ni alegar que la divulgación de ese documento afectaría de forma negativa a las conversaciones sobre el expediente y [confidencial]. En cualquier caso, la referencia a un supuesto debilitamiento de la posición de la Unión en el procedimiento de arbitraje que la demandante ha iniciado en su contra tampoco basta para justificar que se excluya de los autos el segundo documento controvertido. En efecto, ese procedimiento es distinto del presente procedimiento judicial. Pues bien, según la demandante, en el mencionado procedimiento de arbitraje no son de aplicación ni el Reglamento n.o 1049/2001 ni las normas de procedimiento del Tribunal General, de la misma manera que tampoco será oponible en ese procedimiento de arbitraje la decisión que el Tribunal adopte sobre el presente incidente procesal.
60
A este respecto, procede recordar que el principio de interpretación estricta de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001, reconocido por la jurisprudencia (sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, apartado 63; de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 36, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, apartado 30), no impide que, en relación con las excepciones relativas al interés público establecidas en el apartado 1, letra a), de ese artículo, la institución de que se trate goce de un amplio margen de apreciación para determinar si la divulgación al público de un documento puede perjudicar los intereses protegidos por dicha disposición (sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, apartado 64, y de 7 de febrero de 2018, Access Info Europe/Comisión, T‑851/16, EU:T:2018:69, apartado 40).
61
En efecto, el Tribunal de Justicia ha considerado que procedía reconocer que la naturaleza especialmente delicada y esencial de esos intereses, conjugada con el carácter obligatorio de la denegación de acceso que, según el tenor de la mencionada disposición, debe oponer la institución cuando la divulgación al público de un documento pudiera perjudicar dichos intereses, confiere a la decisión que debe adoptar la institución un carácter complejo y delicado que exige un grado de prudencia muy especial y que, en el presente caso, una decisión de este tipo requiere, por tanto, un margen de apreciación (sentencia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, apartado 35). Corrobora esta conclusión el hecho de que las excepciones formuladas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 1049/2001 están redactadas en términos imperativos, pues las instituciones están obligadas a denegar el acceso a los documentos a los que se aplican estas excepciones obligatorias cuando se aporte la prueba de las circunstancias contempladas en ellas, sin necesidad de poner en la balanza la protección del interés público, por un lado, y el interés general superior que exigiría su divulgación, por otro (véanse las sentencias de 7 de febrero de 2018, Access Info Europe/Comisión, T‑851/16, EU:T:2018:69, apartado 38 y jurisprudencia citada, y de 7 de febrero de 2018, Access Info Europe/Comisión, T‑852/16, EU:T:2018:71, apartado 38 y jurisprudencia citada).
62
A este respecto, ya se ha declarado, en esencia, que la divulgación de datos relacionados con los objetivos perseguidos por la Unión y los Estados miembros en decisiones, en particular cuando en ellos se aborda el contenido específico de un acuerdo internacional previsto o los objetivos estratégicos que persigue la Unión en las negociaciones, socavaría el clima de confianza en las negociaciones en curso en el momento de adoptarse la decisión de denegar el acceso a los documentos que contienen tales datos (sentencia de 7 de febrero de 2018, Access Info Europe/Comisión, T‑852/16, EU:T:2018:71, apartado 44; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2012, In’t Veld/Consejo, T‑529/09, EU:T:2012:215, apartados 35, 36 y 39).
63
A la luz de las consideraciones anteriores y del contenido del segundo documento controvertido, ha de señalarse que el Consejo está en lo cierto al considerar que la divulgación de ese documento supondría un perjuicio concreto y específico para la protección del interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales, en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 1049/2001, en este caso para las relaciones entre la Unión y [confidencial], lo cual justifica, por sí solo, que el documento sea excluido de los autos sin necesidad de poner en la balanza la protección de ese interés público, por un lado, y el interés general superior, por otro lado, ni de examinar los otros dos motivos invocados por el Consejo para oponerse a la posibilidad de que la demandante presente el segundo documento controvertido, a saber, los relativos a la protección de los procedimientos judiciales y del proceso interno de toma de decisiones del Consejo, previstos, respectivamente, en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, y apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001.
64
Además, procede reiterar en que esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones ya expuestas y rechazadas en los anteriores apartados 55 y 56.
– Sobre el tercer documento controvertido
65
En cuanto al tercer documento controvertido, la demandante sostiene que no se refiere a él en su demanda y que, en realidad, la imputación del Consejo debe considerarse dirigida contra un artículo doctrinal presentado como anexo A. 19. La demandante considera que, sin embargo, en la medida en que su argumentación se deriva exclusivamente de lo expuesto en la demanda, y no de lo que se adjunta como anexo y a lo cual no se hace remisión en la citada demanda, la pretensión del Consejo referida al tercer documento controvertido carece de objeto.
66
A este respecto, es preciso señalar que, efectivamente, aunque los documentos controvertidos segundo y tercero mencionados por el Consejo en la demanda incidental llevan ambos fecha de 12 de junio de 2017 y que el tercero es un anexo del segundo, resulta no obstante que la demandante no ha presentado como tal el tercer documento controvertido. Por consiguiente, no procede pronunciarse sobre la pretensión principal relativa a la exclusión de ese documento de los autos.
67
En cuanto a la pretensión del Consejo, aparentemente subsidiaria, de que el Tribunal General ordene que el tercer documento controvertido «no forme parte» de los autos, parece tener por objeto manifestar con carácter preventivo la postura de dicha institución para el caso de que el Tribunal contemple adoptar una diligencia de ordenación del procedimiento mediante la que se le solicite presentar ese documento. Sin embargo, esa pretensión no supone la existencia de un incidente procesal, de modo que tampoco procede pronunciarse al respecto.
68
De todas las consideraciones anteriores resulta que, en la medida en que han sido presentados sin la autorización de la institución interesada, en calidad de autora o destinataria, y sin que el Tribunal haya ordenado en esta fase su presentación, procede excluir de los autos el primer documento controvertido, presentado como anexo O. 20 de las observaciones de la demandante sobre la demanda incidental, y el segundo documento controvertido, presentado como anexo A. 14 de la demanda.
Sobre la solicitud de que el Tribunal ignore determinados pasajes de la demanda y de los anexos
69
En lo que respecta a la solicitud conexa del Consejo de que el Tribunal ignore los pasajes de la demanda que se refieren a los documentos controvertidos, en particular los apartados 50 a 53, 112, letra a), inciso iii), 139 y 158, letra d), la demandante considera que debe desestimarse. En efecto, señala que, en esos apartados, a excepción del último de ellos, en el que no figura ninguna referencia expresa al primer documento controvertido, se limitó a exponer que la Directiva impugnada tenía su origen en el análisis jurídico recogido en el primer documento controvertido. Sin embargo, según aduce, ese origen se explica en el apartado 2 de la propuesta de Directiva, que es un documento público. Además, en su opinión, la alegación del Consejo parece referirse más bien a la supuesta posibilidad de que la demandante se base en un documento publicado por el Parlamento y titulado «Common Rules for Gas Pipelines entering the EU Internal Market» (Normas comunes para los gasoductos que entren en el mercado interior de la Unión), aun cuando, debido al carácter público de ese documento, la demandante podría referirse a él y a la información que contiene. Por lo demás, concluye que el Tribunal no puede privarla de la posibilidad de remitirse a escritos académicos, ni siquiera cuando estos se refieran o basen, total o parcialmente, en documentos confidenciales o revelen, de forma directa o indirecta, su contenido.
70
A este respecto, habida cuenta de la exclusión de los documentos controvertidos primero y segundo de los autos, ha de considerarse que las alegaciones de la demandante, según constan en la demanda y que se refieren a los citados documentos, ya no están respaldadas por pruebas que corroboren su contenido y veracidad. En cuanto a los artículos doctrinales presentados por la demandante y que se refieren a los dos primeros documentos controvertidos o citan extractos de ellos, por un lado, esas publicaciones no han sido declaradas ilegales por una autoridad administrativa o judicial y, por otro, habida cuenta de que la fuerza probatoria de las publicaciones y otros comentarios doctrinales es, con carácter general, limitada, ha de considerarse con mayor razón que los presentados en este procedimiento, aunque no proceda excluirlos de los autos, tienen menos fuerza probatoria si cabe a falta de presentación por la demandante, lícitamente, de los documentos fuente cuyo contenido supuestamente revelan.
71
En estas circunstancias, procede estimar la demanda incidental de que el Tribunal ignore determinados pasajes de la demanda y de los anexos únicamente en lo que respecta a aquellos en los que se reproducen extractos de los documentos controvertidos primero y segundo (véanse, en ese sentido, los autos de 30 de abril de 2010, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, T‑18/10 R, no publicado, EU:T:2010:172, apartado 23, y de 21 de febrero de 2013, Besselink/Consejo, T‑331/11, no publicado, EU:T:2013:91, apartado 16). Procede desestimar esa demanda en todo lo demás.
72
A la luz de todas las consideraciones anteriores, procede resolver del modo siguiente sobre la demanda incidental:
–
Excluir de los autos los documentos presentados por la demandante como anexos A. 14 y O. 20 y no tener en cuenta los pasajes de la demanda y de los anexos en los que se reproducen extractos de dichos documentos.
–
No procede pronunciarse sobre el tercer documento controvertido.
–
Desestimar la demanda incidental en todo lo demás.
Sobre las excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Parlamento y el Consejo
73
En apoyo de sus excepciones de inadmisibilidad, el Parlamento y el Consejo sostienen que la demandante carece de legitimación activa para solicitar la anulación de la Directiva impugnada porque esta no la afecta ni directa ni individualmente y que, en consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad del recurso.
74
La demandante arguye que está legitimada para solicitar la anulación de la Directiva impugnada.
75
A este respecto, en virtud del artículo 130 del Reglamento de Procedimiento, si el demandado o los demandados solicitan, mediante escrito separado, que el Tribunal decida sobre la inadmisión o la incompetencia sin entrar en el fondo del asunto, este deberá pronunciarse sobre esa solicitud con la mayor rapidez posible, en su caso después de haber abierto la fase oral del procedimiento.
76
En el presente asunto, el Tribunal se considera suficientemente informado por los documentos que obran en autos y decide resolver mediante el presente auto sobre las excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Parlamento y el Consejo, sin necesidad de iniciar la fase oral del procedimiento.
Consideraciones preliminares
77
A tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, «toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra [primer supuesto] los actos de los que sea destinataria o [segundo supuesto] que la afecten directa e individualmente y contra [tercer supuesto] los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución».
78
A este respecto, si bien el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, no versa expresamente sobre la admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por personas físicas o jurídicas contra una directiva, de la jurisprudencia se desprende, no obstante, que esa sola circunstancia no basta para que se declare la inadmisibilidad de tales recursos. En efecto, las instituciones de la Unión no pueden excluir la protección jurisdiccional que ofrece a las personas físicas y jurídicas dicha disposición del Tratado por la mera elección de la forma del acto de que se trate (véase, por analogía, el auto de 10 de septiembre de 2002, Japan Tobacco y JT International/Parlamento y Consejo, T‑223/01, EU:T:2002:205, apartado 28 y jurisprudencia citada).
79
Dicho esto, con arreglo al artículo 288 TFUE, párrafo tercero, las directivas tienen como destinatarios a los Estados miembros. Así, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, las personas físicas o jurídicas, como la demandante, únicamente pueden interponer un recurso de anulación contra una directiva, como la Directiva impugnada, si, conforme al «segundo supuesto», esta las afecta directa e individualmente o, conforme al «tercer supuesto», constituye un acto reglamentario que las afecta directamente y no incluye medidas de ejecución [véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de octubre de 2010, Microban International y Microban (Europe)/Comisión, T‑262/10, EU:T:2011:623, apartado 19, y de 6 de septiembre de 2013, Sepro Europe/Comisión, T‑483/11, no publicada, EU:T:2013:407, apartado 29, y el auto de 7 de julio de 2014, Wepa Lille/Comisión, T‑231/13, no publicado, EU:T:2014:640, apartado 20].
80
En cuanto al concepto de «acto reglamentario», en el sentido del «tercer supuesto» previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, este debe entenderse referido a todo acto de alcance general, con exclusión de los actos legislativos. En efecto, en relación con estos últimos, los autores del Tratado de Lisboa adoptaron un planteamiento restrictivo en lo que respecta a la posibilidad de que los particulares soliciten su anulación, consistente en que demuestren que esos actos legislativos «les afect[a]n directa e individualmente» (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartados 59 y 60, así como Secretaría de la Convención Europea, Informe final del Círculo de debate sobre el funcionamiento del Tribunal de Justicia, de 25 de marzo de 2003, CONV 636/03, apartado 22, y la nota de transmisión del Praesidium a la Convención, de 12 de mayo de 2003, CONV 734/03, p. 20).
81
A este respecto, la distinción entre un acto legislativo y un acto reglamentario se basa, según el Tratado FUE, en el criterio del procedimiento, legislativo o no, que se haya seguido para su adopción (véase el auto de 7 de enero de 2015, Freitas/Parlamento y Consejo, T‑185/14, no publicado, EU:T:2015:14, apartado 26 y jurisprudencia citada). En efecto, de conformidad con el artículo 289 TFUE, los actos jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo constituyen actos legislativos, al igual que, en los casos específicos previstos por los Tratados, determinados actos adoptados por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del Parlamento, por recomendación del Banco Central Europeo (BCE) o a petición del Tribunal de Justicia de la Unión Europea o del Banco Europeo de Inversiones (BEI).
82
En el presente asunto, consta que la Directiva impugnada se adoptó sobre la base del artículo 194 TFUE, apartado 2, y conforme al procedimiento legislativo ordinario, descrito en el artículo 294 TFUE. Por consiguiente, la citada Directiva es un acto legislativo en el sentido del Tratado FUE.
83
En estas circunstancias, con independencia del hecho de que, como directiva que es, la Directiva impugnada prevé que determinados Estados miembros destinatarios adopten medidas de transposición, lo cual ya excluye, en sí, que pueda considerarse en principio un acto que no incluye «medidas de ejecución», la legitimación activa de la demandante para impugnar dicha Directiva no puede basarse en el «tercer supuesto» previsto en el párrafo cuarto del artículo 263 TFUE, dado que el acto recurrido, a saber, la Directiva impugnada, no constituye un «acto reglamentario» en el sentido de esa disposición.
84
En cuanto al «segundo supuesto» previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, procede recordar que, en determinadas circunstancias, incluso un acto legislativo que se aplica a la generalidad de los operadores económicos interesados puede afectar directa e individualmente a algunos de ellos en el sentido de esa disposición (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki y otros/Comisión, 11/82, EU:C:1985:18, apartados 11 a 32, y de 27 de junio de 2000, Salamander y otros/Parlamento y Consejo, T‑172/98 y T‑175/98 a T‑177/98, EU:T:2000:168, apartado 30).
85
Así, en el presente asunto, ha de examinarse si, teniendo en cuenta los requisitos que el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, establece en lo que respecta al «segundo supuesto», la demandante ha demostrado que la Directiva impugnada la afecta directa e individualmente, debiendo recordarse que el concepto de afectación directa e individual recogido en esa disposición se corresponde con el del artículo 230 CE, párrafo cuarto, concepto que los autores del Tratado de Lisboa no tuvieron intención de modificar (véase, en ese sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartados 70 y 71).
Sobre la afectación directa de la demandante
86
El Parlamento considera que la Directiva impugnada no afecta directamente a la demandante porque se trata de un acto normativo de alcance general que se aplica de forma abstracta a situaciones determinadas de forma objetiva; además, no producirá efectos sobre la situación jurídica de la demandante hasta que los Estados miembros, destinatarios de la Directiva impugnada, adopten las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas necesarias para dar cumplimiento a la citada Directiva o, en su caso, hasta la fecha de expiración del plazo de transposición.
87
En particular, el Parlamento estima que, dado que los Estados miembros están facultados para prever exenciones a las obligaciones previstas en la Directiva 2009/73, en su versión modificada por la Directiva impugnada, y que las autoridades reguladoras nacionales pueden considerar justificadas tales exenciones y definir las obligaciones que deben acompañarlas, ha de considerarse, como hizo el Tribunal en la sentencia de 27 de junio de 2000, Salamander y otros/Parlamento y Consejo (T‑172/98 y T‑175/98 a T‑177/98, EU:T:2000:168, apartados 67 a 70), que la Directiva impugnada confiere a los Estados miembros una margen de apreciación tal que excluye que la citada Directiva afecte directamente a la demandante.
88
El Parlamento subraya además que, en cualquier caso, en la fecha en la que se interpuso el presente recurso, aún no se había decidido el trazado que debía tener la doble conducción de gas «Nord Stream 2» en la ZEE de Dinamarca, frente a la isla de Bornholm. Ello confirma, en su opinión, que, para demostrar que la Directiva impugnada la afecta directamente, la demandante se basa en el efecto, potencial y futuro, que la Directiva impugnada tendrá sobre su estatuto futuro. Pues bien, la afectación directa debe existir en la fecha de interposición del recurso, lo cual es evidente que no ocurre en el presente asunto.
89
El Consejo sostiene que la Directiva impugnada no afecta directamente a la demandante en el sentido del «segundo supuesto» del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, que debe interpretarse de forma estricta, como subrayó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 59).
90
A este respecto, el Consejo entiende que la Directiva impugnada no puede afectar en sí a la situación jurídica de la demandante antes de la adopción de las medidas estatales de transposición de la citada Directiva y de manera independiente de estas medidas. En particular, a la luz del tenor y del contenido de la Directiva impugnada, no se impone directamente ninguna obligación a la demandante, dado que cualquier obligación en materia de separación, acceso de terceros o tarifas reguladas únicamente podría derivarse de las medidas nacionales de transposición de dicha Directiva. Por lo demás, la demandante ya ha reconocido este hecho en un intercambio de correspondencia anterior al inicio de un procedimiento de arbitraje que ella ha instado contra la Unión en virtud de la Carta de la Energía, pues indicó que, «cuando la Directiva [impugnada] entr[ase] en vigor y [fuera] transpuesta al Derecho alemán, la sección de Nord Stream 2 comprendida dentro del ámbito de aplicación geográfico de la Directiva (es decir, la sección situada en el territorio alemán y en las aguas territoriales alemanas) estar[ía] en principio sujeta a las normas de la Directiva [2009/73, en su versión modificada por la Directiva impugnada,] relativas, en particular, a la separación, al acceso de terceros y a la regulación de las tarifas».
91
En cuanto a las medidas de transposición de la Directiva impugnada, el Consejo considera que los Estados miembros disponen de un importante margen de discrecionalidad sobre el modo en el que desean aplicar esa Directiva en lo que respecta, en particular, en primer término, a la elección entre tres modelos de separación (modelo de separación total de la propiedad, modelo de gestor de red independiente y modelo de gestor de red de transporte independiente); en segundo término, a la facultad de conceder excepciones y exenciones a las obligaciones establecidas por la Directiva 2009/73, en su versión modificada por la Directiva impugnada, y, en tercer término, a la posibilidad de recurrir al procedimiento de habilitación para celebrar o mantener acuerdos con terceros países para garantizar que esos acuerdos internacionales respetan el Derecho de la Unión. En lo que atañe, más concretamente, a las exenciones que pueden concederse, las autoridades reguladoras nacionales disponen de cierto margen de discrecionalidad para adoptar tales decisiones, pero también para definir las condiciones propicias para la competencia, para el funcionamiento efectivo del mercado interior o para la seguridad del suministro a las que pueden supeditar dichas exenciones.
92
Además, según el Consejo, la Directiva impugnada exige que las autoridades reguladoras nacionales adopten medidas de ejecución adicionales, por ejemplo en lo que respecta a la fijación, métodos de cálculo y aprobación de las tarifas, cuestiones para las que disponen de un margen de discrecionalidad.
93
En cualquier caso, el Consejo aduce que, aun suponiendo, a efectos de demostración jurídica, que los Estados miembros no dispusieran de ningún margen de maniobra a la hora de adoptar las medidas nacionales de transposición de la Directiva impugnada, la situación jurídica de la demandante tampoco se vería directamente afectada dado que la Directiva impugnada únicamente despliega sus efectos jurídicos frente a un operador, como la demandante, a través de actos adoptados por las autoridades nacionales.
94
El Consejo considera además que la demostración por parte de la demandante de que la Directiva impugnada la afecta directamente parte de la premisa, errónea, de que no tiene posibilidad alguna de obtener una exención en virtud del artículo 49 bis, introducido por la Directiva impugnada en la Directiva 2009/73, o incluso en virtud del artículo 36 de esta última directiva. Pues bien, por una parte, contrariamente a lo que sugiere la demandante, la Directiva impugnada no obliga a las autoridades reguladoras nacionales a exigir que las solicitudes de exención se presenten antes de que se adopte una decisión de inversión o antes de que se inicie la construcción de la infraestructura de gas. Por otra parte, la decisión de conceder o no dicha exención corresponde a las autoridades reguladoras nacionales, que actuarán de conformidad con la normativa de transposición de la Directiva impugnada. Además, las citadas autoridades disponen a estos efectos de la potestad de supeditar esas exenciones a condiciones particulares que les incumbe definir.
95
Por último, el Consejo recuerda que, en cualquier caso, no puede considerarse que el hecho de que la Directiva impugnada pudiera surtir eventualmente algún efecto sobre la situación económica de la demandante demuestre que la citada Directiva afecta directamente a su posición jurídica.
96
En la demanda y en sus observaciones sobre las excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Parlamento y el Consejo, la demandante sostiene que la Directiva impugnada la afecta directamente. En su opinión, al margen de la supuesta posibilidad de obtener una exención de la autoridad reguladora alemana en virtud del artículo 49 bis, añadido por la Directiva impugnada en la Directiva 2009/73, o incluso en virtud del artículo 36 de esta última Directiva, que, en cualquier caso, solo puede aplicarse a las «infraestructuras nuevas», requisito que no cumple «Nord Stream 2», las exigencias de esa Directiva se le aplican desde este momento. Así sucede, en su opinión, con las obligaciones de separación de las redes de transporte y de los gestores de redes de transporte, establecidas en el artículo 9 de la Directiva 2009/73; con la obligación de conceder a terceros el acceso a su gasoducto, contemplada en el artículo 32 de esa misma Directiva, y con las obligaciones en materia de tarifas, recogidas en el artículo 41, apartados 1 y 6, de la mencionada Directiva, así como en las correspondientes leyes alemanas de transposición.
97
La demandante considera que estas nuevas obligaciones dan lugar a importantes cambios para ella, dado que, para cumplirlas, debería vender la totalidad del gasoducto «Nord Stream 2» a un tercero o modificar completamente su estructura organizativa y empresarial, lo que socavaría de pleno la base de financiación de dicha infraestructura en la que, además, participan empresas europeas.
98
Según la demandante, la Directiva impugnada no confiere a la República Federal de Alemania, Estado miembro en cuyo mar territorial está ubicada la sección afectada del gasoducto Nord Stream 2, ningún margen de apreciación real a la hora de aplicar esa Directiva, pues las normas en materia de separación, acceso de terceros y regulación de tarifas se le aplican sin que tenga posibilidad de obtener una exención a las disposiciones correspondientes de la Directiva 2009/73 en virtud del artículo 49 bis introducido en esta Directiva por la Directiva impugnada.
99
Pues bien, a su juicio, todas y cada una de las opciones de separación previstas en la Directiva impugnada producen efectos considerables en su situación, afectando de pleno a su estructura de propiedad y de empresa. Así, «dado que Alemania está obligada a exigir a la demandante que se conforme a, al menos, una de esas tres opciones, este Estado miembro no tiene la posibilidad de actuar o de no actuar», según la fórmula empleada por el Tribunal en el apartado 53 del auto de 22 de junio de 2006, Sahlstedt y otros/Comisión (T‑150/05, EU:T:2006:172), de modo que «el menoscabo producido en la[…] situaci[ón] jurídica[…] de [la demandante] se debe a la obligación de alcanzar dicho resultado», según la fórmula utilizada por el Tribunal de Justicia en el apartado 63 de la sentencia de 13 de marzo de 2008, Comisión/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159).
100
En cualquier caso, la demandante considera que no cabe duda de que una sociedad que se encuentra en una situación como la suya y desea cumplir las exigencias de la Directiva impugnada para estar lista para explotar un gasoducto, como «Nord Stream 2», en el momento de la expiración del plazo fijado a los Estados miembros para transponer la citada Directiva, es decir, el 24 de febrero de 2020, debía comenzar de forma inmediata a realizar las modificaciones necesarias, lo cual demuestra que esa Directiva tiene efectos jurídicos sobre su situación.
101
Por otra parte, en cuanto a la posibilidad de obtener de la autoridad reguladora alemana una exención con arreglo al nuevo artículo 49 bis de la Directiva 2009/73, incorporado a esta última por la Directiva impugnada, exención que, según el Parlamento y el Consejo, podría suprimir, en la práctica, todos los efectos jurídicos de la Directiva impugnada sobre su situación, la demandante estima que cualquier solicitud de exención que presentase estaría abocada al fracaso. En efecto, solo se puede conceder una exención a las infraestructuras de gas «terminad[as] antes del 23 de mayo de 2019», circunstancia que no se cumple en el caso de «Nord Stream 2». En realidad, la auténtica cuestión de fondo es la relativa al alcance de ese requisito que limita el ámbito de aplicación ratione materiae del citado artículo 49 bis, lo cual justifica que el Tribunal decida unir el examen de las excepciones de inadmisibilidad al del fondo y fijar un plazo al Parlamento y al Consejo para que presenten sus escritos de contestación.
102
A este respecto procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el requisito de que el acto de la Unión objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, como se establece en el «segundo supuesto» del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige que se reúnan dos criterios acumuladamente, a saber, que ese acto, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica del demandante y, por otro, que no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias (auto de 19 de junio de 2008, US Steel Košice/Comisión, C‑6/08 P, no publicado, EU:C:2008:356, apartado 60, y sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartado 42).
103
Lo mismo sucede cuando la posibilidad que los destinatarios tienen de no aplicar el acto de la Unión controvertido es meramente teórica, por no existir duda alguna de su voluntad de que se realicen las consecuencias de dicho acto (véanse el auto de 19 de junio de 2008, US Steel Košice/Comisión, C‑6/08 P, no publicado, EU:C:2008:356, apartado 61 y jurisprudencia citada, y la sentencia de 4 de diciembre de 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comisión, C‑342/18 P, no publicada, EU:C:2019:1043, apartado 39 y jurisprudencia citada).
104
En el presente asunto, es preciso señalar que, con carácter general, desde la entrada en vigor de la Directiva impugnada, las entidades que explotan gasoductos, como la demandante, ven como una parte de sus conducciones de transporte de gas, a saber, la parte situada entre un Estado miembro y un tercer Estado hasta el territorio de los Estados miembros o la ubicada en el mar territorial del Estado miembro, queda potencialmente sujeta a las obligaciones previstas en la Directiva 2009/73 y las disposiciones nacionales de transposición de dicha Directiva, en su versión modificada por la Directiva impugnada.
105
Sin embargo, las obligaciones concretas a las que, en virtud de la Directiva 2009/73, en su versión modificada, estará sujeta a partir de ahora la parte de las conducciones de transporte de gas de determinados operadores, como la demandante, así como el modo en el que esas obligaciones quedarán definidas de forma precisa, dependen de las medidas nacionales de transposición que el Estado miembro en cuyo mar territorial esté situada esa parte de la conducción de transporte haya adoptado o adoptará en virtud del artículo 2 de la Directiva impugnada, en relación con el artículo 288 TFUE, párrafo tercero, a más tardar el 24 de febrero de 2020.
106
En efecto, una directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular y no puede, por consiguiente, ser invocada, como tal, por las autoridades nacionales contra los operadores a falta de medidas de transposición de dicha directiva adoptadas con anterioridad por las citadas autoridades (sentencia de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, apartado 48, y auto de 7 de julio de 2014, Group’Hygiène/Comisión, T‑202/13, EU:T:2014:664, apartado 33; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, apartados 20 y 25).
107
Así, independientemente de la cuestión de si son claras y suficientemente precisas, las disposiciones de la Directiva impugnada no pueden ser, antes de la adopción de las medidas estatales de transposición y de manera independiente de estas medidas, fuente directa o inmediata de obligaciones para la demandante y susceptibles de afectar, en consecuencia, directamente a su situación jurídica en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto (véanse, en ese sentido, la sentencia de 27 de junio de 2000, Salamander y otros/Parlamento y Consejo, T‑172/98 y T‑175/98 a T‑177/98, EU:T:2000:168, apartado 54, y el auto de 7 de julio de 2014, Group’Hygiène/Comisión, T‑202/13, EU:T:2014:664, apartado 33). En particular, si la República Federal de Alemania no ha adoptado medidas de transposición de la Directiva impugnada, la autoridad reguladora alemana no puede exigir a la demandante que cumpla las nuevas obligaciones aplicables a su caso, como prevé la citada Directiva.
108
A este respecto, la circunstancia de que, a partir de ahora, las actividades de la demandante se rijan parcialmente por el Derecho de la Unión, concretamente por la Directiva 2009/73 en su versión modificada, no es, en cualquier caso, más que la consecuencia de su decisión de desarrollar y mantener su actividad en el territorio de la Unión, en particular en el mar territorial de uno de los Estados miembros de la Unión (véase, en ese sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros, C‑366/10, EU:C:2011:864, apartados 127 y 128). No obstante, la Directiva impugnada, en sí y desde su entrada en vigor, no surte efectos inmediatos y concretos en la situación jurídica de los operadores, como la demandante, y en ningún caso antes de la expiración del plazo de transposición previsto en su artículo 2, apartado 1.
109
Por lo demás, admitir la consideración de la demandante de que la entrada en vigor de la Directiva impugnada ha afectado directamente a su situación jurídica, dado que la explotación de su red de gasoductos desdoblados «Nord Stream 2» habría quedado excluida en caso contrario del ámbito de aplicación material de la Directiva 2009/73, supondría considerar que, cada vez que la Unión adopta nueva legislación en un ámbito imponiendo a los operadores obligaciones a las que no estaban sujetos con anterioridad, esa legislación, incluso cuando revista la forma de directiva y se adopte conforme al procedimiento legislativo ordinario, afecta necesaria y directamente a los operadores en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Pues bien, ese planteamiento se opondría al propio tenor del artículo 288 TFUE, párrafo tercero, según el cual «la[s] directiva[s] obliga[n] al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios», y, por consiguiente, al hecho de que la situación jurídica de los operadores se ve afectada en principio por las medidas nacionales de transposición de toda directiva.
110
Así, en el caso de autos, los operadores, como la demandante, están o estarán sujetos a las obligaciones de la Directiva 2009/73, en su versión modificada por la Directiva impugnada, exclusivamente a través de las medidas nacionales de transposición de la Directiva impugnada que han adoptado o que adoptarán los Estados miembros —en particular, la República Federal de Alemania en el caso de la demandante— y en las condiciones que estos determinen (véanse, en ese sentido, los autos de 10 de septiembre de 2002, Japan Tobacco y JT International/Parlamento y Consejo, T‑223/01, EU:T:2002:205, apartado 47, y de 7 de julio de 2014, Group’Hygiène/Comisión, T‑202/13, EU:T:2014:664, apartados 33 y 36).
111
En relación con este punto, por un lado, en la fecha de interposición del presente recurso, la República Federal de Alemania no había adoptado ninguna medida de transposición. Por otro lado, y en cualquier caso, contrariamente a lo que sostiene la demandante, ha de señalarse que, en lo que respecta a las medidas nacionales de transposición que los Estados miembros debían adoptar a más tardar el 24 de febrero de 2020 para imponer a los operadores las obligaciones de la Directiva 2009/73, en su versión modificada por la Directiva impugnada, dichos Estados miembros disponían de un margen de apreciación a la hora de aplicar las disposiciones de dicha Directiva.
112
En efecto, por una parte, en lo que respecta a las obligaciones contempladas en el artículo 9 de la Directiva 2009/73, en su versión modificada, los Estados miembros tienen la posibilidad, con arreglo al nuevo párrafo primero del apartado 8 y al apartado 9 del citado artículo 9, introducidos por la Directiva impugnada, de decidir no aplicar la obligación de separación de las redes de transporte y de los gestores de redes de transporte prevista en el apartado 1 del mencionado artículo 9. Más concretamente, «podrán» adoptar esa decisión con respecto a la parte de la red de transporte de gas que conecta un Estado miembro con un tercer país, entre la frontera de dicho Estado miembro y el primer punto de conexión con la red de dicho Estado miembro, por un lado, si, a 23 de mayo de 2019, la red de transporte pertenecía a una empresa integrada verticalmente y, por otro lado, si en esa misma fecha la red de transporte pertenecía a una empresa integrada verticalmente y existen acuerdos de garantía de independencia más efectivos que las disposiciones del capítulo IV de la Directiva 2009/73.
113
Por lo demás, la demandante reconoce ese margen al destacar que «también es cierto que, en lo que respecta a la separación de las estructuras de propiedad, la Directiva [2009/73, en su versión modificada por la Directiva impugnada,] permite a los Estados miembros establecer alternativas a la separación total, a saber, el modelo del gestor independiente […] y el modelo del gestor de red de transporte independiente». Asimismo, procede hacer constar que, con arreglo al artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2009/73, añadido por la Directiva impugnada, los Estados miembros pueden decidir no aplicar el artículo 9, apartado 1, y designar un gestor de red independiente a propuesta del propietario de la red de transporte de que se trate, con la aprobación de la Comisión.
114
Además, conforme a las modificaciones introducidas en la Directiva 2009/73 por la Directiva impugnada, en particular las relativas al artículo 36 y la inclusión del artículo 49 bis, las autoridades nacionales pueden decidir conceder a las «grandes infraestructuras de gas nuevas» y a los «gasoductos de transporte entre […] Estado[s] miembro[s] y […] tercer[os] país[es] que se hayan terminado antes del 23 de mayo de 2019», exenciones a ciertos artículos de la Directiva 2009/73 en su versión modificada, a saber, en lo que respecta al artículo 36, exenciones a los artículos 9, 32, 33, 34 y 41, apartados 6, 8 y 10, y, en cuanto al artículo 49 bis, exenciones a los artículos 9, 10, 11, 32 y 41, apartados 6, 8 y 10.
115
A este respecto, incumbe a los Estados miembros adoptar medidas nacionales que permitan a los operadores interesados solicitar la concesión de esas exenciones, determinando de forma precisa las condiciones para su obtención a la luz de los criterios generales establecidos en el artículo 49 bis de la Directiva 2009/73 en su versión modificada, y regulando el procedimiento que permita a sus autoridades reguladoras nacionales pronunciarse sobre esas solicitudes en los plazos previstos en la Directiva impugnada. Además, a efectos de la aplicación de esas condiciones, las autoridades reguladoras nacionales disponen de un amplio margen de apreciación en cuanto a la concesión de esas exenciones y las eventuales condiciones particulares a las que pueden estar supeditadas (véase, por analogía, la sentencia de 4 de diciembre de 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comisión, C‑342/18 P, no publicada, EU:C:2019:1043, apartados 48 a 53).
116
De lo anterior se desprende que las disposiciones de la Directiva impugnada no afectan directamente a la demandante.
117
Por último, la demandante no puede invocar la solución que el Tribunal de Justicia adoptó en la sentencia de 13 de marzo de 2008, Comisión/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159). En efecto, ese asunto tenía por objeto una decisión de la Comisión dirigida a los Estados miembros, con exclusión del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, en virtud de la cual la Comisión había aprobado las medidas adoptadas por ese Estado, en aquel momento miembro de la Unión, lo que había tenido como consecuencia imponer a los organismos de radiodifusión televisiva nacionales un cierto número de límites cuando pretendían emitir determinados eventos para los cuales la demandante en primera instancia había adquirido derechos exclusivos. Así, la situación jurídica y fáctica de dicho asunto no es en modo alguno comparable a la del presente asunto, que se refiere únicamente a una directiva que, además, no es atípica.
118
De todas las consideraciones anteriores resulta que la Directiva impugnada no afecta directamente a la demandante. Pues bien, teniendo en cuenta que los requisitos establecidos en el «segundo supuesto» del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, son acumulativos, esta apreciación tiene como consecuencia que la demandante no tiene legitimación activa para solicitar la anulación de la Directiva impugnada al amparo de ese segundo supuesto (véase, en ese sentido, la sentencia de 4 de diciembre de 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comisión, C‑342/18 P, no publicada, EU:C:2019:1043, apartado 37 y jurisprudencia citada).
119
Ha de añadirse que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la circunstancia de que el Parlamento y el Consejo hayan adoptado el acto impugnado en forma de directiva o de que hayan decidido que únicamente los gasoductos «terminado[s] antes del 23 de mayo de 2019» puedan beneficiarse de una exención con arreglo al nuevo artículo 49 bis de la Directiva 2009/73 en su versión modificada no limita su derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
120
En efecto, el Tratado FUE, mediante sus artículos 263 y 277, por una parte, y mediante su artículo 267, por otra, ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a garantizar el control de la legalidad de los actos de la Unión, confiando dicho control al juez de la Unión (sentencias de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, apartado 23; de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, apartado 40, y de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 92).
121
Así, dado que las personas físicas o jurídicas, como la demandante, no pueden, en atención a los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, impugnar directamente los actos de la Unión de alcance general, estas se encuentran protegidas contra la aplicación a las mismas de tales actos (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 93).
122
En efecto, en su caso, la demandante puede solicitar a la autoridad reguladora alemana una exención con arreglo al artículo 49 bis, y también al artículo 36, de la Directiva 2009/73 en su versión modificada y, en caso de que le sea denegada, impugnar la decisión de esa autoridad ante un tribunal alemán alegando la invalidez de la Directiva impugnada e induciéndole a consultar al Tribunal de Justicia mediante cuestiones prejudiciales sobre la validez de la Directiva impugnada, sobre la base del artículo 267 TFUE (véanse, en ese sentido, las sentencias de 16 de mayo de 2019, Pebagua/Comisión, C‑204/18 P, no publicada, EU:C:2019:425, apartados 67 y 68, y de 4 de diciembre de 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comisión, C‑342/18 P, no publicada, EU:C:2019:1043, apartado 63 y jurisprudencia citada).
123
A este respecto, contrariamente a lo que afirma la demandante, no habría razón alguna para declarar inadmisible esa remisión prejudicial por considerarse que la demandante «tenía sin la menor duda» legitimación activa para interponer un recurso de anulación contra la Directiva impugnada en virtud del artículo 263 TFUE, en el sentido de la jurisprudencia derivada de la sentencia de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), recientemente precisada en la sentencia de 25 de julio de 2018, Georgsmarienhütte y otros (C‑135/16, EU:C:2018:582, apartado 43). Al contrario, la desestimación del presente recurso por inadmisible confirma que no tiene legitimación activa con arreglo al artículo 263 TFUE.
124
Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que la demandante no puede fundamentar su legitimación activa para solicitar la anulación de la Directiva impugnada en ninguno de los supuestos previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
Sobre la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento
125
En su solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento, la demandante señala que, en los 25 documentos a los cuales el Consejo concedió acceso parcial en respuesta a las solicitudes de su trabajador, se han ocultado múltiples pasajes. Así las cosas, tiene motivos para pensar que esos pasajes ocultos eran muy pertinentes para el resultado del presente recurso, porque seguramente incluyen datos que demuestran que la Directiva impugnada adoptada por el legislador de la Unión estaba dirigida a ella específicamente. En su opinión, prueba de ello es que ha logrado obtener, claramente de otra fuente, las versiones no expurgadas de dos de esos 25 documentos a los que se le denegó el acceso total. Pues bien, esos dos documentos, que contienen las observaciones de la República Federal de Alemania sobre la propuesta de Directiva, demuestran que la Directiva impugnada estaba específicamente dirigida a ella.
126
Así, la demandante solicita al Tribunal que ordene al Consejo que facilite las versiones no expurgadas de los 25 documentos a los que únicamente se concedió acceso parcial a su trabajador y de los dos documentos que el Consejo se negó a entregarle, precisando que no pone objeciones a que en esas versiones se oculten eventuales pasajes relativos al dictamen emitido por el Servicio Jurídico del Consejo o a datos de carácter personal.
127
En sus observaciones sobre la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento, el Consejo, apoyado en esencia por el Parlamento, solicita al Tribunal, con carácter principal, que desestime dicha solicitud dado que los documentos solicitados carecen claramente de pertinencia en lo que respecta a la legitimación activa de la demandante. Por otro lado, subraya que, en el marco del presente asunto, el Tribunal no puede controlar, ni siquiera de forma indirecta, la legalidad de las decisiones que ha adoptado en respuesta a las solicitudes de un trabajador de la demandante, en virtud del Reglamento n.o 1049/2001, y que, por el contrario, debería rechazar todo intento de la demandante de embarcarse en un procedimiento de solicitud de documentos (document discovery) abusivo y de eludir el carácter definitivo, al no haberse interpuesto recurso en virtud del artículo 263 TFUE, de las decisiones de denegación de acceso dictadas contra su trabajador. El Consejo solicita además que, en cualquier caso, el Tribunal ordene que se excluyan de los autos los documentos presentados como anexos M. 26 y M. 30 de la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento, alegando que fueron obtenidos de forma ilegal por la demandante y, por consiguiente, presentados y adjuntados a la demanda de forma ilegal.
128
Destacando que el Tribunal de Justicia conoció de una problemática conexa en el asunto en el que recayó la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), en la que la parte demandante pretendía hacer uso del procedimiento establecido en el Reglamento n.o 1049/2001 para obtener documentos de una institución con el propósito de fundamentar sus alegaciones como particular en un litigio contra la Unión, el Consejo señala, en esencia, que teme que lo que busca la demandante en este asunto es que el Tribunal regularice su posesión de documentos que revelan los debates internos y las posturas preliminares de los Estados miembros sobre la Directiva impugnada, con vistas a utilizarlos posteriormente en el procedimiento de arbitraje que ha iniciado contra la Unión, a pesar de que el Consejo ya le denegó el acceso a las versiones no expurgadas de esos documentos en virtud del Reglamento n.o 1049/2001.
129
A este respecto, procede señalar que, en opinión de la demandante, los documentos a que se refiere la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento permiten acreditar que la Directiva impugnada la afecta individualmente. Ahora bien, en la medida en que la inexistencia de afectación directa de la situación jurídica de la demandante, apreciada anteriormente, basta para considerar que no está legitimada para solicitar la anulación de la Directiva impugnada, puede declararse la inadmisibilidad del presente recurso sin que sea necesario pronunciarse sobre la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento.
130
En cuanto a la petición del Consejo de que los dos documentos presentados por la demandante como anexos M. 26 y M. 30 sean excluidos de los autos, es preciso señalar que, contrariamente a lo que aduce la demandante en su escrito de 27 de enero de 2020, en el que manifestó espontáneamente su opinión sobre esa petición adicional del Consejo, tal incidente procesal no debe proponerse forzosamente mediante escrito separado, en virtud del artículo 130, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, y puede ser planteado en cualquier fase del procedimiento. Por tanto, resulta admisible la petición del Consejo, formulada en sus observaciones sobre la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento.
131
A este respecto, es preciso subrayar que los dos documentos controvertidos reflejan la postura de la República Federal de Alemania en el marco del procedimiento legislativo que dio lugar a la adopción de la Directiva impugnada.
132
En su escrito de 27 de enero de 2020, la demandante niega que esté ilegalmente en posesión de los citados documentos. Por una parte, aduce que no llevaban la marca «Restreint UE/EU Restricted» y únicamente indicaban que estaban destinados a uso interno de un grupo de destinatarios, y que el uso y la posterior difusión de esos documentos era responsabilidad exclusiva de los miembros de ese grupo. Por otra parte, señala que, «si un miembro de dicho grupo compart[iera] un documento con [ella], difícilmente p[odría] considerarse que ella ha cometido una ilegalidad».
133
A este respecto, es preciso hacer constar que, en su escrito de 27 de enero de 2020, la demandante no indicó cuál de los representantes permanentes de los Estados miembros de la Unión, perteneciente al grupo de destinatarios de los dos documentos controvertidos, la autorizó para disponer de esos documentos. Tampoco hizo valer el consentimiento del representante de la República Federal de Alemania, en su calidad de autor de los citados documentos. No resulta tampoco que, en el sentido del artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.o 1049/2001 (véase, sobre esta facultad, la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, apartados 85 a 89), dicho Estado miembro otorgara su consentimiento de forma tácita o expresa para que los documentos fueran remitidos a la demandante, ni antes ni después de la denegación parcial de las solicitudes del trabajador de la demandante por parte del Consejo.
134
En estas circunstancias, procede señalar que la demandante no ha acreditado que las versiones no expurgadas de los comentarios de la República Federal de Alemania formulados durante el procedimiento de adopción de la Directiva impugnada se obtuvieran legalmente.
135
Por consiguiente, debe acogerse la petición del Consejo de que los documentos presentados por la demandante como anexos M. 26 y M. 30 sean excluidos de los autos, debiendo señalarse, en cualquier caso, por un lado, que dichos documentos no pueden demostrar la afectación directa de la demandante en virtud del segundo supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, de modo que no procedía que el Tribunal exigiese al Consejo que los presentara a efectos de pronunciarse sobre las excepciones de inadmisibilidad y, por otro lado, que la divulgación del contenido de esos documentos, incluso en el marco del presente procedimiento, podría suponer un perjuicio concreto y efectivo para la protección del interés público por lo que respecta a las relaciones internacionales de la Unión, en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 1049/2001, en particular debilitando la posición de la Unión en el procedimiento de arbitraje iniciado en su contra por la demandante, incluido porque la adopción por parte del Tribunal de la diligencia de ordenación del procedimiento solicitada por la demandante tendería a legitimar su posesión de las versiones no expurgadas de esos documentos.
Sobre las demandas de intervención
136
De conformidad con el artículo 144, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando el demandado presente una excepción de inadmisibilidad o de incompetencia, contemplada en el artículo 130, apartado 1, no se decidirá sobre la demanda de intervención hasta que la excepción haya sido rechazada o unida al examen del fondo. Además, con arreglo al artículo 142, apartado 2, del mismo Reglamento, la intervención quedará sin objeto cuando se declare la inadmisibilidad de la demanda.
137
Pues bien, dado que en el presente asunto se han acogido las excepciones de inadmisibilidad y que, por lo tanto, este auto pone fin al proceso, no procede pronunciarse sobre las demandas de intervención presentadas por la República de Estonia, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Polonia y la Comisión.
Costas
138
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que así lo han solicitado el Parlamento y el Consejo, procede condenar en costas a la demandante.
139
De conformidad con el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Asimismo, en virtud del artículo 144, apartado 10, del referido Reglamento, si se pone fin al proceso en el asunto principal antes de que se haya decidido sobre una demanda de intervención, la persona que solicitaba intervenir y las partes principales cargarán con las costas relativas a dicha demanda, soportando cada una sus propias costas. Por consiguiente, la demandante, el Parlamento y el Consejo, así como la República de Estonia, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Polonia y la Comisión, cargarán con sus propias costas relativas a las demandas de intervención.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
resuelve:
1)
Retirar de los autos los documentos presentados por Nord Stream 2 AG como anexos A. 14 y O. 20, sin que proceda tener en cuenta los pasajes de la demanda y de los anexos en los que se reproducen extractos de dichos documentos.
2)
Desestimar la demanda incidental presentada por el Consejo de la Unión Europea en todo lo demás.
3)
Retirar de los autos los documentos presentados por Nord Stream 2 como anexos M. 26 y M. 30.
4)
Declarar la inadmisibilidad del recurso.
5)
Sobreseer las demandas de intervención presentadas por la República de Estonia, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Polonia y por la Comisión Europea.
6)
Condenar a Nord Stream 2 a cargar con las costas del Parlamento Europeo y del Consejo, excepto las correspondientes a las demandas de intervención.
7)
Nord Stream 2, el Parlamento Europeo y el Consejo, así como la República de Estonia, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Polonia y la Comisión Europea, cargarán con sus propias costas correspondientes a las demandas de intervención.
Dictado en Luxemburgo, a 20 de mayo de 2020.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
J. Svenningsen
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.
(
1
)	Datos confidenciales ocultos.