ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
1er octobre 2009 (*)
«Libre circulation des capitaux – Article 56 CE – Restrictions – Justifications – Politique du logement – Services d’intérêt économique général»
Dans l’affaire C‑567/07,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Raad van State (Pays-Bas), par décision du 19 décembre 2007, parvenue à la Cour le 27 décembre 2007, dans la procédure
Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
contre
Woningstichting Sint Servatius,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, MM. A. Tizzano (rapporteur), A. Borg Barthet, E. Levits et J.-J. Kasel, juges,
avocat général: M. M. Poiares Maduro,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 19 mars 2009,
considérant les observations présentées:
–        pour la Woningstichting Sint Servatius, par Mes M. de Boer, J. de Pree et P. Slot, advocaten,
–        pour le gouvernement néerlandais, par Mme C. Wissels et M. Y. de Vries, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement allemand, par M. M. Lumma, en qualité d’agent,
–        pour le gouvernement irlandais, par M. D. O’Hagan, en qualité d’agent, assisté de Mme M. Gray, barrister,
–        pour le gouvernement hongrois, par Mmes J. Fazekas, R. Somssich et K. Borvölgyi, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement polonais, par MM. M. Dowgielewicz et P. Kucharski ainsi que par Mme K. Majcher, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement suédois, par Mme S. Johannesson, en qualité d’agent,
–        pour Commission des Communautés européennes, par MM. E. Traversa, V. Di Bucci, H. van Vliet et A. Nijenhuis, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 56 CE, 58 CE, 86, paragraphe 2, CE, 87 CE et 88 CE.
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (ministre du Logement, des Quartiers et de l’Intégration, ci-après le «Minister») à la Woningstichting Sint Servatius (ci-après «Servatius») au sujet du refus du Minister d’accorder à cette dernière, qui est un organisme agréé actif dans le domaine du logement social aux Pays-Bas, l’autorisation d’investir dans un projet immobilier à Liège (Belgique).
Le cadre juridique national
3        L’article 22, paragraphe 2, de la Constitution néerlandaise prévoit qu’«il appartient aux autorités de veiller à promouvoir l’offre en matière de logement». La nature et l’étendue de cette mission sont définies dans la loi relative au logement (Woningwet) et l’arrêté portant gestion du secteur de la location sociale (Besluit beheer sociale-huursector, ci-après le «BBSH»).
4        L’article 70, paragraphe 1, de la loi relative au logement dispose:
«Les associations disposant de la pleine personnalité juridique et les fondations, qui se fixent pour objet de poursuivre une activité dans le domaine du logement et qui n’ont pas pour but de distribuer des dividendes autrement que dans l’intérêt du logement, peuvent, par arrêté royal, être agréées en tant qu’organismes exclusivement actifs dans l’intérêt du logement.»
5        Aux termes de l’article 70 c de ladite loi:
«Les organismes agréés offriront par priorité du logement aux personnes qui, du fait de leurs revenus ou d’autres circonstances, éprouvent des difficultés à trouver un logement convenable. […]»
6        L’article 70 d de la même loi énonce:
«1.      Les organismes agréés sont placés sous le contrôle du ministre responsable, conformément à l’article 71 a, paragraphe 1, initio et sous b).
2.      Des prescriptions supplémentaires seront adoptées en matière de contrôle, par règlement d’administration publique ou en vertu d’un tel règlement. […]»
7        L’article 120 a, paragraphe 1, de la loi relative au logement est libellé comme suit:
«Par règlement d’administration publique ou en vertu d’un tel règlement, il peut être prévu que le ministre responsable, à titre d’expérimentation, peut temporairement déroger ou autoriser une dérogation aux dispositions prévues par un règlement d’administration publique ou en vertu d’un tel règlement.»
8        Conformément à l’article 9 du BBSH, les modifications des statuts d’un organisme agréé, y compris la modification relative à la zone géographique d’activité de celui-ci, doivent être approuvées par le ministre compétent.
9        L’article 11, paragraphe 1, du BBSH prévoit que «[l’]organisme agréé ne déploie son activité que dans le domaine du logement».
10      Enfin, l’article 49, paragraphe 1, du BBSH dispose:
«Le ministre responsable peut déroger ou autoriser les dérogations au présent arrêté en faveur de mesures d’expérimentation qui, à son avis, sont dans l’intérêt du logement.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11      Servatius est un organisme agréé au sens de l’article 70, paragraphe 1, de la loi relative au logement. Conformément à ses statuts, son objet social consiste exclusivement en une activité dans le domaine du logement et son champ d’activité se limite à certaines communes néerlandaises. Servatius est l’unique actionnaire et administrateur de la société de participation Servatius Holding Maastricht BV.
12      En vue de réaliser la construction de logements dans la ville de Liège, située à 30 km de la frontière néerlandaise, Servatius a fondé, par l’intermédiaire de Servatius Holding Maastricht BV, deux sociétés de droit belge et a demandé au ministre compétent néerlandais de lui accorder une autorisation à titre expérimental, conformément aux articles 120 a de la loi relative au logement et 49 du BBSH. Ce projet portait sur un ensemble composé d’habitations destinées à la vente et à la location, de places de parking et d’espaces commerciaux.
13      Afin de financer ce projet, Servatius a prêté de l’argent, moyennant un taux de 1,5 %, à l’une de ses filiales belges, après avoir elle-même, en tant qu’organisme agréé aux Pays-Bas, contracté un emprunt à des conditions particulièrement favorables.
14      Par décision du 5 décembre 2002, le Minister a refusé d’autoriser le projet de Servatius, en raison de sa localisation en Belgique. Selon le Minister, Servatius n’a pas démontré que ledit projet aurait pu profiter au marché néerlandais du logement et, plus particulièrement, aux personnes à la recherche d’un logement dans la région de Maastricht (Pays-Bas). Dès lors, le projet de construction de Servatius n’a pas obtenu le statut de projet expérimental, au sens des articles 120 a de la loi relative au logement et 49 du BBSH, qui lui aurait permis de réaliser la construction envisagée en Belgique.
15      Par décision du 29 décembre 2003, le Minister a déclaré non fondée la réclamation introduite par Servatius contre la décision de refus d’autorisation du projet de construction de cette dernière.
16      Par jugement du 19 mai 2006, le Rechtbank Maastricht (tribunal d’arrondissement de Maastricht) a déclaré fondé le recours introduit par Servatius contre ladite décision de rejet et, après avoir annulé celle-ci, a renvoyé l’affaire au Minister en lui ordonnant d’adopter une nouvelle décision sur la réclamation de Servatius.
17      Le 29 juin 2006, le Minister a interjeté appel de ce jugement devant la juridiction de renvoi.
18      Ayant des doutes à propos de l’interprétation des articles 56 CE, 58 CE et 86, paragraphe 2, CE, 87 CE et 88 CE, le Raad van State a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      Peut-on considérer comme une restriction à la libre circulation des capitaux, au sens de l’article 56 CE, le fait que, à défaut d’une autorisation préalable du ministre, aucune activité transfrontalière ne peut être menée par une entreprise qui, conformément à la loi, a été agréée en vue de la sauvegarde de l’intérêt du logement aux Pays-Bas, qui peut faire appel à cet effet à des fonds publics, qui, conformément à la loi, ne peut mener son activité qu’au profit de cet intérêt et dont, en principe, le champ d’activité est situé aux Pays-Bas («organisme agréé»)?
2)      a)     L’intérêt du logement d’un État membre peut-il être considéré comme un intérêt d’ordre public au sens de l’article 58 CE?
b)      L’intérêt du logement d’un État membre peut-il être considéré comme une raison impérieuse d’intérêt général admise par la jurisprudence de la Cour?
c)      Plus précisément, l’intérêt que représentent l’efficacité de la politique de logement d’un État membre ainsi que le financement de celle-ci peut-il être considéré comme un intérêt d’ordre public, au sens de l’article 58 CE, ou comme une raison impérieuse d’intérêt général admise par la jurisprudence de la Cour?
3)      a)     À supposer que l’exigence d’une autorisation préalable imposée à un organisme agréé, au sens de la première question, représente une restriction pour laquelle il existe un motif de justification tel que ceux visés dans la deuxième question, sous a) à c), cette exigence est-elle nécessaire et proportionnelle?
b)      Un État membre dispose-t-il, lorsqu’il fait usage de ce motif de justification, d’une large compétence discrétionnaire pour déterminer la portée de l’intérêt général en cause et la façon dont il doit être sauvegardé? Est-il par ailleurs également déterminant à cet égard que la Communauté [européenne] n’a que peu ou pas de compétence en matière de logement?
4)      a)     Un État membre peut-il, pour justifier une restriction à la libre circulation des capitaux, invoquer, en dehors des raisons impérieuses d’intérêt général mentionnées à l’article 58 CE et admises par la jurisprudence de la Cour, ou conjointement avec ces raisons impérieuses, l’article 86, paragraphe 2, CE, si des droits spéciaux sont accordés aux entreprises concernées et que celles-ci sont chargées de la gestion de services d’intérêt économique général?
b)      Les intérêts généraux visés par l’article 58 CE et les raisons impérieuses d’intérêt général admises par la jurisprudence de la Cour ont-ils le même contenu que l’intérêt économique général visé à l’article 86, paragraphe 2, CE?
c)      Le fait pour l’État membre concerné d’invoquer l’article 86, paragraphe 2, CE, l’État membre faisant valoir que les entreprises concernées auxquelles des droits spéciaux ont été accordés effectuent des missions d’intérêt économique général, représente-t-il une plus-value par rapport au fait d’invoquer les intérêts généraux au sens de l’article 58 CE et les raisons impérieuses d’intérêt général admises par la jurisprudence de la Cour?
5)      a)     Des entreprises telles que les organismes agréés visés à la première question, qui, d’une part, doivent affecter la totalité de leur capital à l’intérêt du logement, mais qui, d’autre part, déploient également des activités commerciales en faveur du logement, peuvent-elles, pour tout ou partie de leurs missions, être considérées comme des entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général au sens de l’article 86, paragraphe 2, CE?
b)      Est-il nécessaire, pour donner une réponse positive à la cinquième question, sous a), que les entreprises concernées tiennent une comptabilité distincte sur la base de laquelle il est possible d’établir de façon indubitable quels sont les coûts et les recettes qui se rapportent à leurs activités sociales, d’une part, et commerciales, d’autre part, et que cette obligation soit reprise dans une disposition légale nationale? Faut-il à cet égard que soit garanti le fait que les moyens financiers provenant d’un État membre profitent exclusivement aux activités sociales et à leur continuité?
6)      a)     Si un organisme agréé visé à la première question peut être considéré, pour tout ou partie de ses activités, comme une entreprise chargée de la gestion de services d’intérêt économique général, au sens de l’article 86, paragraphe 2, CE, le fait qu’il est chargé de la gestion de tels services peut-il justifier que soit imposée à l’organisme agréé une restriction à la libre circulation des capitaux au sens de l’article 56 CE?
b)      Un État membre dispose-t-il, lorsqu’il fait usage de cette justification, d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer la portée de l’intérêt économique général et la manière dont il convient de sauvegarder cet intérêt? Le fait que la Communauté ne dispose que de peu ou pas de compétence dans le domaine du logement est-il notamment un élément déterminant à cet égard?
7)      a)     La circonstance qu’un État membre mette des moyens financiers à la disposition de certaines entreprises visées à l’article 86, paragraphe 2, CE entraîne-t-elle la nécessité que l’activité de ces dernières soit territorialement délimitée, pour éviter que ces moyens financiers puissent constituer une aide d’État illicite et que les entreprises puissent, en utilisant ces moyens dans un autre État membre, concurrencer des entreprises, dans cet autre État membre, dans des conditions non conformes au marché?
b)      Un État membre, le Royaume des Pays-Bas dans la présente affaire, peut-il soumettre des organismes agréés visés à la première question, qui souhaitent réaliser des activités de construction de nature sociale et commerciale dans un autre État membre, à l’exigence d’une autorisation préalable si, dans le premier État membre, il n’existe encore aucune obligation légale d’établir une distinction entre ces deux sortes d’activité? L’exigence d’une autorisation préalable est-elle en pareil cas une mesure nécessaire et proportionnelle en vue d’assurer le respect des articles 87 CE et 88 CE?»
Sur les première à troisième questions
19      Par ses trois premières questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le fait pour un État membre d’exiger qu’un organisme tel que Servatius, qui est agréé, au sens de l’article 70, paragraphe 1, de la loi relative au logement, en tant qu’organisme exerçant une activité en matière de logement, obtienne une autorisation préalable pour réaliser des investissements dans le domaine de la construction dans un autre État membre constitue une restriction à la libre circulation des capitaux au sens de l’article 56 CE. En cas de réponse affirmative à cette question, ladite juridiction souhaite savoir, d’une part, si ce type de restriction peut être justifié par des motifs relatifs à l’intérêt de la politique du logement dans l’État membre concerné ainsi qu’au financement d’une telle politique, au titre d’une dérogation expressément permise par l’article 58 CE ou d’une raison impérieuse d’intérêt général admise par la jurisprudence de la Cour, et, d’autre part, si une telle restriction est une mesure nécessaire et proportionnée à la réalisation du but recherché.
20      Afin de répondre à ces questions, il convient, à titre liminaire, de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les mouvements de capitaux comprennent les opérations par lesquelles des non-résidents effectuent des investissements immobiliers sur le territoire d’un État membre, ainsi qu’il ressort par ailleurs de la nomenclature des mouvements de capitaux figurant à l’annexe I de la directive 88/361/CEE du Conseil, du 24 juin 1988, pour la mise en œuvre de l’article 67 du traité [CE, article abrogé par le traité d’Amsterdam] (JO L 178, p. 5), cette nomenclature conservant la valeur indicative qui était la sienne pour définir la notion de mouvements de capitaux (voir, notamment, arrêt du 25 janvier 2007, Festersen, C‑370/05, Rec. p. I‑1129, point 23 et jurisprudence citée). En d’autres termes, le droit d’acquérir, d’exploiter et d’aliéner des biens immobiliers sur le territoire d’un autre État membre génère, lorsqu’il est exercé, des mouvements de capitaux (voir, notamment, arrêts du 5 mars 2002, Reisch e.a., C‑515/99, C‑519/99 à C‑524/99 et C‑526/99 à C‑540/99, Rec. p. I‑2157, point 29, ainsi que Festersen, précité, point 22).
21      Dès lors, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, les mesures interdites par l’article 56, paragraphe 1, CE, en tant que restrictions aux mouvements de capitaux, comprennent celles qui sont de nature à dissuader les résidents d’un État membre de faire des investissements immobiliers dans d’autres États membres (voir, en ce sens, arrêt Festersen, précité, point 24).
22      Tel est le cas, notamment, des mesures nationales qui subordonnent des investissements immobiliers à une procédure d’autorisation préalable, restreignant ainsi par leur objet même la libre circulation des capitaux (voir, en ce sens, arrêts du 1er juin 1999, Konle, C‑302/97, Rec. p. I‑3099, point 39, ainsi que Reisch e.a., précité, point 32).
23      Dans l’affaire au principal, il est constant que, en application des dispositions nationales en cause, les organismes agréés néerlandais doivent précisément soumettre leurs projets d’investissements immobiliers transfrontaliers à une procédure administrative d’autorisation préalable, dans le cadre de laquelle il leur incombe de démontrer que les investissements concernés sont réalisés dans l’intérêt du logement aux Pays-Bas.
24      Dans ces conditions force est de conclure, que l’obligation pour de tels organismes d’obtenir une autorisation préalable du ministre compétent afin de procéder à des investissements immobiliers dans des États membres autres que celui dans lequel ils ont leur siège constitue une restriction à la liberté des mouvements des capitaux.
25      Il convient toutefois de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, des mesures nationales restreignant la libre circulation des capitaux peuvent être justifiées par les raisons mentionnées à l’article 58 CE ou par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint (voir arrêt du 23 octobre 2007, Commission/Allemagne, C‑112/05, Rec. p. I‑8995, points 72 ainsi que 73 et jurisprudence citée).
26      Dans l’affaire au principal, le gouvernement néerlandais fait valoir que le régime d’autorisation préalable en cause serait justifié par des exigences liées à la politique du logement menée par cet État membre et au financement de celle-ci, par des motifs liés à l’ordre public au sens de l’article 58 CE ainsi que par une raison impérieuse d’intérêt général admise par la jurisprudence de la Cour.
27      Ainsi, un tel régime viserait à garantir que les organismes agréés investissent, conformément à leur statut, dans des projets relevant de l’intérêt du logement aux Pays-Bas, en particulier en vue d’assurer une offre de logements suffisante à des personnes à faible revenu ou à d’autres catégories défavorisées de la population. Il s’agirait également d’éviter que les facilités financières dont ces organismes bénéficient au titre de leur mission statutaire ne soient détournées vers d’autres activités économiques, mettant ainsi en péril l’efficacité et le financement de ladite politique du logement.
28      Or, s’agissant tout d’abord des dérogations permises par l’article 58 CE, il suffit de constater que, en admettant même que la nécessité pour un État membre de promouvoir le logement social puisse constituer un intérêt fondamental de la société, l’ordre public ne saurait être invoqué en l’occurrence dans la mesure où l’hypothétique non-respect des obligations statutaires incombant aux organismes agréés ainsi que l’éventuel détournement des fonds qu’ils reçoivent vers des activités non sociales ne sauraient toutefois représenter une atteinte réelle et suffisamment grave affectant un tel intérêt fondamental (voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2000, Église de scientologie, C‑54/99, Rec. p. I‑1335, point 17 et jurisprudence citée).
29      S’agissant ensuite des justifications fondées sur des raisons impérieuses d’intérêt général, il importe de rappeler que la Cour a déjà admis que des réglementations nationales puissent restreindre la libre circulation des capitaux au nom d’objectifs tirés de la lutte contre la pression foncière ou du maintien dans un but d’aménagement du territoire d’une population permanente en milieu rural (voir, en ce sens, arrêts précités Konle, point 40; Reisch e.a., point 34, ainsi que Festersen, points 27 et 28).
30      Il convient donc, par analogie, de considérer que des exigences liées à la politique du logement social d’un État membre et au financement de celle-ci peuvent également constituer des raisons impérieuses d’intérêt général et, dès lors, justifier des restrictions telles que celle établie par la réglementation nationale en cause au principal. Ainsi que l’a relevé à juste titre le gouvernement néerlandais, de telles considérations ne peuvent qu’être renforcées par certaines spécificités caractérisant la situation du marché national en cause dans le litige au principal, telles qu’une pénurie structurelle de logements et une densité de population particulièrement élevée.
31      Par ailleurs, ainsi que l’a fait valoir à bon droit ledit gouvernement, la Cour a déjà eu l’occasion d’admettre qu’un risque d’atteinte grave à l’équilibre financier d’une politique sociale pourrait également constituer une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier des entraves à la libre circulation (voir par analogie, à propos d’un système de sécurité sociale, arrêt du 16 mai 2006, Watts, C‑372/04, Rec. p. I‑4325, point 103 et jurisprudence citée).
32      Cela étant précisé, il importe encore de vérifier si l’obligation pour un organisme agréé de se soumettre à une procédure administrative d’autorisation préalable avant de pouvoir réaliser un projet immobilier dans un État membre autre que celui dans lequel cet organisme a son siège constitue une mesure nécessaire et appropriée à la réalisation des objectifs visés aux points 26 et 27 du présent arrêt.
33      À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’un régime d’autorisation préalable peut certes, dans certains cas, être nécessaire et proportionnel aux buts poursuivis si ceux-ci ne sauraient être atteints par des mesures moins restrictives, notamment par un système de déclaration approprié (voir, en ce sens, arrêts du 14 décembre 1995, Sanz de Lera e.a., C‑163/94, C‑165/94 et C‑250/94, Rec. p. I‑4821, points 23 à 28; Konle, précité, point 44, ainsi que du 20 février 2001, Analir e.a., C‑205/99, Rec. p. I‑1271, point 35).
34      Or, il ne saurait être exclu que tel puisse être le cas dans le cadre d’une politique du logement poursuivant des objectifs comme ceux fixés par la loi relative au logement et le BBSH. En effet, un contrôle préalable exercé par l’administration compétente pourrait apparaître mieux à même de garantir que les ressources des organismes agréés soient destinées à satisfaire en priorité les besoins en logement aux Pays-Bas de certaines catégories de la population, alors qu’un système de vérification a posteriori risquerait d’intervenir trop tardivement, notamment lorsque des dépenses importantes ont déjà été engagées et sont difficilement récupérables.
35      Toutefois, la Cour a également jugé, à de nombreuses reprises, qu’un régime d’autorisation administrative préalable ne saurait légitimer un comportement discrétionnaire de la part des autorités nationales, de nature à priver les dispositions communautaires, notamment celles relatives à une liberté fondamentale telle que celle en cause au principal, de leur effet utile. Aussi, pour qu’un tel régime soit justifié alors même qu’il déroge à une telle liberté fondamentale, il doit être fondé sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance, qui assurent qu’il est propre à encadrer suffisamment l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités nationales (voir, notamment, arrêt du 10 mars 2009, Hartlauer, C‑169/07, non encore publié au Recueil, point 64 et jurisprudence citée).
36      Or, il ne peut être exclu, à la lumière des éléments contenus dans le dossier soumis à la Cour, que les dispositions de la loi relative au logement et du BBSH en cause au principal ne répondent pas pleinement à de telles exigences.
37      À cet égard, d’une part, il résulte tout particulièrement de la réponse du gouvernement néerlandais aux questions écrites posées par la Cour que lesdites dispositions nationales subordonnent la délivrance de l’autorisation préalable par le ministre compétent à une seule condition, à savoir celle selon laquelle le projet envisagé doit être réalisé dans l’intérêt du logement social aux Pays-Bas ainsi que l’exige l’article 49, paragraphe 1, du BBSH. D’autre part, s’agissant de la question de savoir si une telle condition est satisfaite, il apparaît qu’il est procédé à une telle vérification au cas par cas, sans que celle-ci soit encadrée par un texte réglementaire et en l’absence de tout autre critère spécifique et objectif permettant aux organismes concernés d’avoir connaissance à l’avance des circonstances dans lesquelles il sera accédé à leur demande d’autorisation et aux juridictions, éventuellement saisies d’un recours introduit à l’encontre d’un refus d’autorisation, d’exercer pleinement leur contrôle juridictionnel.
38      Dans ces conditions, sous réserve d’une vérification à effectuer par la juridiction de renvoi de tels éléments à la lumière des critères dégagés par la jurisprudence rappelée au point 35 du présent arrêt, le régime d’autorisation administrative préalable en cause au principal pourrait ne pas être considéré comme fondé sur des conditions qui seraient susceptibles d’encadrer suffisamment l’exercice, par les autorités nationales, de leur pouvoir d’appréciation et, dès lors, de justifier une dérogation à la libre circulation des capitaux.
39      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux trois premières questions que l’article 56 CE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui subordonne l’exercice des activités transfrontalières d’organismes agréés en matière de logement, au sens de l’article 70, paragraphe 1, de la loi relative au logement, à l’obtention d’une autorisation administrative préalable, dans la mesure où une telle réglementation n’est pas fondée sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance susceptibles d’encadrer suffisamment l’exercice, par les autorités nationales, de leur pouvoir d’appréciation, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les quatrième à sixième questions
40      Par ses quatrième à sixième questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande en substance si, pour justifier une mesure restrictive de la libre circulation des capitaux imposée à des entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général et auxquelles des droits spéciaux ont été accordés, un État membre peut invoquer l’article 86, paragraphe 2, CE.
41      Dans le cadre de cette problématique, ladite juridiction se demande, d’une part, si des entreprises telles que Servatius peuvent, alors qu’elles exercent également des activités commerciales dans le domaine du logement, être considérées, pour tout ou partie de leurs missions, comme des entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général, au sens de l’article 86, paragraphe 2, CE, et si, à cette fin, il est nécessaire que l’entreprise concernée tienne une comptabilité distincte permettant de différencier les coûts et les recettes relatives aux activités sociales de celles de nature commerciale. D’autre part, elle s’interroge sur l’étendue du pouvoir d’appréciation dont disposent les États membres pour déterminer la portée de l’intérêt économique général au sens de ladite disposition et sur les modalités de sauvegarde d’un tel intérêt.
42      À cet égard, il y a lieu de rappeler d’emblée que, si, compte tenu de la répartition des compétences dans le cadre de la procédure préjudicielle, il incombe à la seule juridiction nationale de définir l’objet des questions qu’elle entend poser à la Cour, celle-ci a jugé que, dans des circonstances exceptionnelles, il lui appartient d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence.
43      Tel est le cas, notamment, lorsque le problème soumis à la Cour est de nature purement hypothétique ou lorsque l’interprétation d’une règle communautaire, demandée par la juridiction nationale, n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal (voir, en ce sens, arrêts du 15 décembre 1995, Bosman, C‑415/93, Rec. p. I‑4921, point 61; du 15 juin 2006, Acereda Herrera, C‑466/04, Rec. p. I‑5341, point 48, et du 31 janvier 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, Rec. p. I‑349, point 53). Ainsi, la Cour a exclu sa compétence lorsqu’il est manifeste que la disposition de droit communautaire soumise à l’interprétation de la Cour ne peut trouver à s’appliquer (arrêt du 5 décembre 1996, Reisdorf, C‑85/95, Rec. p. I‑6257, point 16 et jurisprudence citée).
44      Or, il convient de relever que l’article 86, paragraphe 2, CE, lu en combinaison avec le paragraphe 1 du même article, permet de justifier l’octroi, par un État membre, à une entreprise chargée de la gestion de services d’intérêt économique général, de droits spéciaux ou exclusifs contraires aux dispositions du traité, dans la mesure où l’accomplissement de la mission particulière qui lui a été impartie ne peut être assuré que par l’octroi de tels droits et pour autant que le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de la Communauté (arrêts du 17 mai 2001, TNT Traco, C‑340/99, Rec. p. I‑4109, point 52, et du 18 décembre 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, Rec. p. I‑12175, point 78).
45      En l’occurrence, force est toutefois de constater que tel n’est pas l’objet du régime d’autorisation préalable prévu par la réglementation nationale en cause dans le cadre du litige au principal.
46      Ainsi, ledit litige ne porte pas sur l’octroi de droits spéciaux ou exclusifs à Servatius ni sur la qualification des activités de cette dernière en tant que services d’intérêt économique général, mais concerne uniquement la légalité d’une limitation imposée à cet organisme, sous la forme d’une obligation de se soumettre à une procédure administrative d’autorisation préalable.
47      Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de répondre aux quatrième à sixième questions posées par la juridiction de renvoi, portant sur l’interprétation de l’article 86, paragraphe 2, CE, cette disposition ne trouvant pas à s’appliquer à une situation telle que celle de l’affaire au principal.
Sur la septième question
48      Par cette question, la juridiction de renvoi demande en substance, d’une part, si, lorsqu’un État membre fournit des moyens financiers à des entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général, il est nécessaire de délimiter territorialement les activités de ces entreprises afin d’éviter que ces moyens ne puissent constituer une aide d’État illicite, en violation de l’article 87 CE, et que lesdites entreprises, en utilisant ces fonds dans un autre État membre, faussent les conditions de concurrence. D’autre part, ladite juridiction demande si le fait pour un État membre, dans lequel il n’existe pas une obligation légale d’établir une distinction entre les activités de nature commerciale et celles relevant du domaine social, d’exiger que les organismes agréés souhaitant exercer leurs activités dans un autre État membre obtiennent une autorisation préalable constitue une mesure nécessaire et proportionnée en vue d’assurer le respect des articles 87 CE et 88 CE.
49      Ainsi qu’il a été rappelé aux points 42 et 43 du présent arrêt, la présomption de pertinence qui s’attache aux questions posées à titre préjudiciel par les juridictions nationales ne peut être écartée que dans des cas exceptionnels. En effet, dès lors que des questions posées portent sur l’interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer.
50      Toutefois, il ressort d’une jurisprudence bien établie que la nécessité de parvenir à une interprétation du droit communautaire qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions qu’il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées (arrêts du 26 janvier 1993, Telemarsicabruzzo e.a., C‑320/90 à C‑322/90, Rec. p. I‑393, point 6, et du 7 septembre 2006, N, C‑470/04, Rec. p. I‑7409, point 69, ainsi que ordonnance du 9 avril 2008, RAI, C‑305/07, Rec. p. I‑55, point 16).
51      Il est également important que la juridiction nationale indique les raisons précises qui l’ont conduite à s’interroger sur l’interprétation du droit communautaire et à estimer nécessaire de poser des questions préjudicielles à la Cour. Dans ce contexte, il est indispensable que le juge national donne un minimum d’explications sur les raisons du choix des dispositions communautaires dont il demande l’interprétation et sur le lien qu’il établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal (arrêts du 6 décembre 2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 et C‑194/04, Rec. p. I‑10423, point 46; du 6 mars 2007, Placanica e.a., C‑338/04, C‑359/04 et C‑360/04, Rec. p. I‑1891, point 34, ainsi que Centro Europa 7, précité, point 54).
52      En effet, les informations fournies dans les décisions de renvoi servent non seulement à permettre à la Cour de fournir des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres parties intéressées la possibilité de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice. Il incombe à la Cour de veiller à ce que cette possibilité soit sauvegardée, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux parties intéressées (voir arrêt du 1er avril 1982, Holdijk e.a., 141/81 à 143/81, Rec. p. 1299, point 6, ainsi que ordonnance du 28 juin 2000, Laguillaumie, C‑116/00, Rec. p. I‑4979, point 14).
53      Il convient en outre d’ajouter que l’exigence de précision, notamment à l’égard du contexte factuel et réglementaire de l’affaire au principal, vaut tout particulièrement dans le domaine de la concurrence, qui est caractérisé par des situations de fait et de droit complexes (voir, en ce sens, arrêt du 23 novembre 2006, Asnef-Équifax et Administración del Estado, C‑238/05, Rec. p. I‑11125, point 23, ainsi que ordonnance RAI, précitée, point 18).
54      Or, en l’occurrence, force est de constater que la septième question repose sur la prémisse selon laquelle, dans l’affaire au principal, une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE serait susceptible d’être octroyée à Servatius dans l’hypothèse où cette dernière utiliserait des ressources publiques pour la réalisation d’un projet futur. Toutefois, ni la décision de renvoi ni les observations des parties au principal ne contiennent d’éléments permettant éventuellement d’établir qu’un tel avantage aurait été effectivement octroyé dans le cadre de l’opération immobilière en cause au principal, laquelle n’a d’ailleurs pas été réalisée faute pour Servatius d’avoir obtenu l’autorisation préalable requise.
55      En outre, il convient de relever que le litige au principal porte non pas sur les conditions auxquelles une telle aide aurait été ou pourrait être octroyée à Servatius, mais uniquement sur une question entièrement distincte et indépendante, à savoir la contestation par cet organisme de la légalité du rejet de sa demande d’autorisation préalable présentée en vue de la réalisation d’un projet immobilier en dehors du territoire néerlandais.
56      Par conséquent, il y a lieu de considérer que la septième question posée par la juridiction de renvoi est irrecevable.
Sur les dépens
57      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:
L’article 56 CE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui subordonne l’exercice des activités transfrontalières d’organismes agréés en matière de logement, au sens de l’article 70, paragraphe 1, de la loi relative au logement (Woningwet), à l’obtention d’une autorisation administrative préalable, dans la mesure où une telle réglementation n’est pas fondée sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance susceptibles d’encadrer suffisamment l’exercice, par les autorités nationales, de leur pouvoir d’appréciation, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Signatures
* Langue de procédure: le néerlandais.