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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale ha ad oggetto le disposizioni degli artt. 5 e 85 del Trattato CE (divenuti artt. 10 CE e 81 CE).
2. Il Pretore di Pinerolo (Italia) è chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di una tariffa che fissa gli onorari minimi e massimi per le prestazioni degli avvocati nel suo paese. La tariffa controversa è stata adottata dal Ministro della Giustizia italiano sulla base di un progetto del Consiglio nazionale dell'ordine degli avvocati.
I - Ambito normativo nazionale
A - Il Consiglio Nazionale Forense
3. Ai sensi degli artt. da 52 a 55 del regio decreto legge 27 novembre 1933, n. 1578, il Consiglio Nazionale Forense (in prosieguo: il «CNF») è istituito presso il Ministero della Giustizia.
4. Si tratta di un organismo composto di avvocati eletti tra i loro stessi colleghi, in ragione di un eletto per ciascun distretto di Corte d'appello. Il CNF ha in particolare l'incarico di fissare le tariffe degli onorari.
B - Le disposizioni di legge relative agli onorari
5. L'art. 57 del decreto legge prevede che i criteri utilizzati per determinare gli onorari e gli indennizzi dovuti agli avvocati e ai procuratori in materia civile, penale e stragiudiziale sono stabiliti, ogni due anni, con delibera del CNF.
6. La tariffa, una volta deliberata dal CNF, viene trasmessa per l'approvazione al Ministro della Giustizia. Prima di procedere a tale approvazione, il Ministro deve raccogliere il parere del comitato interministeriale dei prezzi (in prosieguo: il «CIP») e consultare il Consiglio di Stato . Il decreto ministeriale che approva la tariffa deve successivamente essere vistato e registrato dalla Corte dei conti. Esso ha l'effetto di rendere la tariffa obbligatoria.
7. Ai sensi dell'art. 58 del decreto legge, i criteri menzionati nell'art. 57 vengono stabiliti con riferimento al valore delle controversie e al grado dell'autorità adita. Per ciascun atto o serie di atti, deve essere fissato un limite massimo e un limite minimo. In materia stragiudiziale, viene tenuto conto dell'importanza della causa.
8. L'art. 60 del decreto legge ha ad oggetto la liquidazione giudiziaria degli onorari.
9. Ivi è disposto che la liquidazione degli onorari viene effettuata dall'autorità giudiziaria sulla base dei criteri stabiliti dall'art. 57, tenendo conto della gravità e del numero delle questioni trattate. La liquidazione deve restare entro i limiti massimi e minimi stabiliti dall'art. 58. Tuttavia, in taluni casi eccezionali, il giudice può derogare a tali limiti purché la sua decisione sia debitamente motivata.
C - La tariffa controversa
10. La tariffa controversa nella causa a qua risulta dalla delibera del CNF del 12 giugno 1993 approvata con decreto ministeriale 5 ottobre 1994, n. 585 (in prosieguo: il «decreto ministeriale n. 585/94» oppure il «decreto controverso») .
11. L'art. 1 del decreto controverso reca approvazione della delibera del CNF.
12. L'art. 2 del medesimo decreto prevede che «gli aumenti di cui alle allegate tabelle decorrono dal 1° ottobre 1994 per il 50% e per il restante 50% dal 1° aprile 1995».
13. L'art. 1 della delibera del CNF dispone che gli onorari degli avvocati sono indicati nella tabella che figura nell'allegato A alla medesima delibera. Gli onorari relativi alle prestazioni dei procuratori sono riportati nella tabella che figura nell'allegato B.
14. Ai sensi dell'art. 4 della delibera del CNF, è fatto divieto di derogare agli onorari minimi previsti per le prestazioni degli avvocati e procuratori.
15. Qualora dovesse però apparire una sproporzione manifesta tra le prestazioni effettuate e gli onorari previsti, è possibile superare gli onorari massimi indicati. E' altresì possibile scendere al di sotto dei minimi, a condizione che la parte che vi abbia un interesse produca un parere del Consiglio dell'ordine competente.
II - Fatti e procedimento
16. Il sig. Arduino è stato perseguito penalmente per aver effettuato, in violazione delle disposizioni di legge che regolano la circolazione stradale, un sorpasso su un tratto di strada dove tale manovra era vietata. L'interessato entrava in collisione con la vettura del sig. Dessi, che si costituiva parte civile dinanzi al Pretore di Pinerolo.
17. A conclusione del procedimento, le spese esposte dalla parte civile venivano poste a carico del sig. Arduino. L'avvocato del sig. Dessi ha presentato la sua nota di onorari basandosi sulla tariffa deliberata con decreto ministeriale n. 585/94, ma il Pretore di Pinerolo ha deciso di disapplicare la tariffa controversa e di fissare gli onorari in un importo inferiore al minimo tariffario.
18. Adita con un ricorso avverso tale decisione, la Corte Suprema di Cassazione italiana cassava la sentenza impugnata. Ha considerato illegittimo disapplicare la tariffa controversa e ha rinviato la causa su tale punto dinanzi al Pretore di Pinerolo.
19. Il giudice a quo espone che, nell'ordinamento giuridico italiano, esistono due indirizzi giurisprudenziali tra loro contrastanti circa la questione se la tariffa disposta con decreto ministeriale n. 585/94 costituisca o no un accordo restrittivo della concorrenza ai sensi dell'art. 85 del Trattato.
Secondo il primo indirizzo, le caratteristiche del decreto controverso sarebbero analoghe a quelle della normativa esaminata da questa Corte nella sentenza 18 giugno 1998 . Il CNF sarebbe un'associazione di imprese ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato e nessuna disposizione di legge prescrive che adotti le proprie decisioni nell'interesse generale. Poiché la tariffa controversa sarebbe idonea a limitare la concorrenza, il giudice nazionale sarebbe obbligato a disapplicarla.
Secondo l'altro indirizzo, la tariffa controversa non sarebbe frutto di una decisione discrezionale del CNF. L'intervento delle autorità pubbliche italiane giocherebbe un ruolo decisivo nella fase di elaborazione e nella fase di approvazione della tariffa. Non si può pertanto considerare che la pubblica amministrazione italiana abbia delegato ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di intervento in materia economica.
20. Il giudice a quo precisa che, di fronte a tali due indirizzi giurisprudenziali, si trova posto di fronte al seguente problema interpretativo.
Si chiede se, «con specifico riferimento all'intervento degli organi pubblici nella procedura di approvazione, la tariffa (...) prevista dal D.M. n. 585/94 integri o meno gli estremi di una decisione di associazione di imprese che abbia l'effetto (...) di restringere (...) il gioco della concorrenza» ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato .
In caso affermativo, il giudice a quo si chiede se «la particolare natura dell'attività professionale svolta dall'avvocato (...) giustifichi la previsione di tariffe inderogabili (...), sicché le deliberazioni del CNF siano comunque compatibili con il Trattato CE alla luce della previsione di cui all'art. 85, punto 3, del Trattato» .
III - Questioni pregiudiziali
21. Di conseguenza, il Pretore di Pinerolo ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre a questa Corte le due seguenti questioni pregiudiziali:
«a) se rientri nel campo di operatività del divieto di cui all'art. 85, n. 1, del Trattato CE, la deliberazione del CNF approvata con D.M. n. 585/94, con cui sono state fissate le tariffe inderogabili relative all'attività professionale degli avvocati;
b) in caso di risposta affermativa al quesito sub a), se tuttavia l'ipotesi rientri nella previsione di inapplicabilità del divieto statuito dall'art. 85, n. 3, del Trattato».
IV - Ricevibilità del rinvio pregiudiziale
22. Il governo italiano esprime dubbi circa la ricevibilità del presente rinvio pregiudiziale . Formula a tal riguardo due serie di osservazioni.
23. In primo luogo, si interroga sulla effettività della causa a qua.
Precisa che, a seguito della sentenza pronunciata dalla Corte Suprema di Cassazione, la compagnia di assicurazione del sig. Arduino avrebbe proceduto al pagamento delle spese sostenute dal sig. Dessi. Tenuto conto di tale pagamento, la parte civile avrebbe rinunciato all'intervento nel procedimento e l'avvocato del sig. Arduino avrebbe chiesto al Pretore di Pinerolo di pronunciare un non luogo a statuire. Allo stato attuale del procedimento, la causa a qua sarebbe pertanto priva di oggetto.
Ciò considerato, il governo italiano mal comprende l'insistenza del giudice a quo di volere esaminare la compatibilità della tariffa controversa con il diritto comunitario. A suo parere, non è da escludersi che il Pretore di Pinerolo abbia colto l'occasione per dirimere una questione che in Italia costituisce materia dibattuta.
24. In secondo luogo, il governo italiano ritiene che l'ordinanza di rinvio non descriva a sufficienza il contesto giuridico e di merito nel quale sono state sollevate le questioni. Il Pretore di Pinerolo non avrebbe indicato i motivi per i quali ha disapplicato le tariffe controverse.
25. Si deve ricordare che, secondo la costante giurisprudenza, il procedimento previsto dall'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE) è uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali . Nell'ambito di tale cooperazione, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell'emananda decisione giurisdizionale, valutare sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte . Di conseguenza, se le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull'interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire .
Tuttavia, la Corte ha altresì affermato che, ove necessario, spetta alla Corte esaminare le condizioni in cui essa viene adita dal giudice nazionale al fine di verificare la propria competenza . Il rifiuto di statuire su una questione pregiudiziale è possibile solo quando risulti in maniera manifesta che l'interpretazione del diritto comunitario richiesta non ha alcun rapporto con la materia o l'oggetto della controversia di cui alla causa a qua, quando il problema è di natura ipotetica o quando la Corte non dispone degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni sottopostele .
26. Per quanto riguarda la prima osservazione del governo italiano, ritengo che questa Corte non disponga di elementi di prova sufficienti per constatare che la causa a qua abbia carattere ipotetico.
E' vero, sarebbe stato auspicabile, ai fini di una buona amministrazione della giustizia, che il Pretore di Pinerolo si assicurasse della effettività della controversia di cui alla causa a qua, in particolare dell'assenza di accordi intervenuti tra le parti sulla questione delle spese. Tuttavia, va constatato che il governo italiano non fornisce la prova dell'esistenza di un siffatto accordo. Ciò considerato, questa Corte non può che rifarsi alle indicazioni fornitele dal giudice a quo.
Orbene, nell'ordinanza di rinvio, il Pretore di Pinerolo afferma che deve pronunciarsi sulla compatibilità della tariffa controversa con il diritto comunitario. Senza specificarne le ragioni, il giudice a quo afferma che «deve concludere il procedimento e (...) liquidare le spese sostenute dalla parte civile in base alla nota prodotta dal suo difensore (...), facendo applicazione delle tariffe indicate nel citato [controverso] decreto ministeriale, non potendosi ad esse derogare se non nelle eccezionali e tassative ipotesi previste dalla disciplina normativa di seguito meglio specificata» .
Inoltre, è possibile che, nonostante l'esistenza di un eventuale accordo tra le parti sulle spese, il giudice nazionale sia tenuto a verificare d'ufficio la legittimità della tariffa controversa.
27. Ciò considerato, dagli atti di causa non è dato concludere che la controversia di cui alla causa a qua presenti un carattere puramente ipotetico.
28. Per quanto riguarda la seconda osservazione del governo italiano, ricorderò che il requisito di una descrizione sufficiente dell'ambito di diritto e di fatto della causa persegue essenzialmente due obiettivi.
29. In primo luogo, le informazioni comunicate nella decisione di rinvio pregiudiziale debbono consentire alla Corte di giungere ad un'interpretazione del diritto comunitario utile per il giudice nazionale . Tali requisiti valgono in particolare in taluni settori, come quello del diritto della concorrenza, caratterizzati da situazioni di fatto e di diritto complesse .
Nella specie, l'ordinanza di rinvio presenta talune lacune. Il Pretore di Pinerolo descrive solo parzialmente i poteri di cui dispongono le autorità italiane nel procedimento di approvazione della tariffa redatta dal CNF. Tuttavia, tali elementi informativi sono stati integrati dalle risposte che il governo italiano ha fornito ai quesiti rivoltigli da questa Corte su questo punto. Ritengo pertanto che, nonostante le lacune dell'ordinanza di rinvio, questa Corte sia in grado di fornire una risposta utile alle questioni sollevate dal Pretore di Pinerolo.
30. In secondo luogo, le informazioni comunicate nelle decisioni di rinvio debbono dare ai governi degli Stati membri nonché agli altri interessati la possibilità di presentare osservazioni conformemente all'art. 20 dello Statuto CE della Corte di giustizia . E' compito della Corte vigilare affinché tale possibilità sia salvaguardata, tenuto conto del fatto che alle parti interessate vengono notificate solo le decisioni di rinvio .
Nella specie, dalle osservazioni presentate dai governi degli Stati membri risulta che le informazioni contenute nell'ordinanza di rinvio hanno consentito loro di prendere utilmente posizione sulle questioni pregiudiziali . E' vero, nelle sue osservazioni scritte il governo francese ha potuto considerare che taluni aspetti del procedimento di approvazione della tariffa controversa non erano precisi: tali informazioni sono state però integrate dalle osservazioni scritte delle parti e portate a conoscenza del governo francese. Nel corso dell'udienza quest'ultimo governo ha presentato una posizione articolata e definitiva sulle questioni sollevate dal giudice a quo.
31. Di conseguenza, ritengo le questioni pregiudiziali sollevate dal Pretore di Pinerolo ricevibili.
V - Oggetto delle questioni pregiudiziali
32. D'accordo con la maggior parte degli intervenienti, ritengo che le questioni pregiudiziali debbano essere riformulate.
33. Nei termini in cui sono state formulate, le questioni sollevate dal Pretore di Pinerolo vertono esclusivamente sull'art. 85 del Trattato. Il giudice a quo vuole sapere se la tariffa controversa sia vietata dall'art. 85, n. 1, e, in caso affermativo, se possa costituire oggetto di un'esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3.
34. Tuttavia dalla descrizione dell'ambito giuridico della causa risulta che la tariffa controversa costituisce una misura di Stato. La delibera del CNF che fissa le tariffe degli onorari è stata formalmente integrata nel decreto ministeriale n. 585/94. La tariffa controversa si presenta pertanto come una misura di natura legislativa o regolamentare.
35. Orbene, secondo la costante giurisprudenza, l'art. 85 del Trattato non contempla di per sé le misure legislative o regolamentari che promanano dagli Stati membri: esso riguarda unicamente il comportamento delle imprese. Soltanto dal combinato disposto degli artt. 5 e 85 del Trattato, deriva agli Stati membri l'obbligo di non adottare o mantenere in vigore misure, di natura legislativa o regolamentari, idonee a eliminare l'effetto utile delle regole di concorrenza applicabili alle imprese.
36. Ne consegue che, per consentire al giudice a quo di pronunciarsi sulla compatibilità della tariffa controversa con il diritto comunitario, le questioni pregiudiziali debbono essere necessariamente intese nel senso che esse vertono sugli artt. 5 e 85 del Trattato .
37. Allo stato attuale della giurisprudenza, questa Corte considera che una misura di Stato è idonea ad eliminare l'effetto utile delle regole di concorrenza in tre ipotesi, quando: (1) uno Stato membro imponga o favorisca l'adozione di accordi, di decisioni di associazioni di imprese o di pratiche concordate che siano in contrasto con l'art. 85 del Trattato, (2) uno Stato membro rafforzi gli effetti di una siffatta intesa e (3) uno Stato membro tolga alla sua stessa normativa il suo carattere statale delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di intervento in materia economica.
38. Occorre pertanto precisare l'oggetto del rinvio pregiudiziale alla luce di tale giurisprudenza.
39. La prima ipotesi giurisprudenziale non è presa in conto dal Pretore di Pinerolo.
E' vero che l'art. 57 del decreto legge impone al CNF di stabilire, ogni due anni, i criteri da utilizzare per determinare gli onorari e le indennità dovute agli avvocati. E' possibile pertanto domandarsi se tale disposizione imponga o favorisca l'adozione di decisioni di associazioni di imprese che sono in contrasto con l'art. 85 del Trattato. Tuttavia, come sottolineato dal governo italiano, nulla consente di desumere dagli atti che il giudice a quo si interroghi sulla compatibilità dell'art. 57 del decreto legge con gli artt. 5 e 85 del Trattato.
40. Per contro, la seconda ipotesi pare più pertinente nella specie.
Infatti, è pacifico che il Pretore di Pinerolo vorrebbe ottenere elementi interpretativi del diritto comunitario che gli consentano di pronunciarsi sulla legittimità della tariffa controversa. Orbene, tale tariffa potrebbe risultare incompatibile con gli artt. 5 e 85 del Trattato qualora le autorità italiane, adottando il decreto ministeriale n. 585/94, abbiano rafforzato gli effetti di un'intesa ai sensi dell'art. 85 del Trattato. Al fine di dare al giudice a quo una soluzione utile, è pertanto necessario esaminare tale questione.
41. Il Pretore di Pinerolo, infine, sembra contemplare espressamente la terza ipotesi giurisprudenziale.
Infatti, dagli atti risulta che il giudice a quo ha adito questa Corte a seguito della sentenza CNSD, dove viene constatato che la normativa italiana oggetto di tale causa aveva «completamente demandato ad operatori economici privati il potere delle autorità pubbliche in materia di determinazione delle tariffe» . Inoltre, riferendo la disputa giurisprudenziale esistente in Italia, il Pretore di Pinerolo pone, a mio avviso, la questione se le pubbliche autorità italiane abbiano delegato ad operatori privati il potere di adottare decisioni di intervento in materia economica .
42. Sulla base delle considerazioni che precedono, suggerisco pertanto a questa Corte di riformulare le questioni pregiudiziali nel senso che esse sono dirette a stabilire se:
- gli artt. 5 e 85 del Trattato ostino a che uno Stato membro adotti una misura legislativa o regolamentare che approvi, sulla base di un progetto redatto da un ordine professionale di avvocati quale il CNF, una tariffa che fissi gli onorari minimi e massimi per le prestazioni effettuate dai membri della professione, qualora tale misura di Stato intervenga a seguito di un procedimento quale quello previsto dalla normativa italiana; e se
- gli artt. 5 e 85 del Trattato ostino a che, nell'ambito di tale procedimento, uno Stato membro conferisca ad un ordine professionale di avvocati, come il CNF, la competenza di adottare un progetto di tariffa che fissi onorari minimi e massimi per le prestazioni effettuate dai membri della professione.
VI - Sul rafforzamento degli effetti di un'intesa (prima questione)
43. Per quanto riguarda la prima questione, ricorderò che l'attuale giurisprudenza della Corte richiede, affinché si possa constatare che una misura legislativa o regolamentare è incompatibile con gli artt. 5 e 85 del Trattato CE, che tale misura sia preceduta da un'intesa che sia essa stessa in contrasto con l'art. 85, n. 1, del Trattato .
Al fine di stabilire se le autorità italiane abbiano violato gli artt. 5 e 85 del Trattato rafforzando gli effetti di un'intesa, è pertanto necessario esaminare previamente se nella specie sussistano le condizioni di applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato.
A - Art. 85, n. 1, del Trattato
44. L'art. 85, n. 1, del Trattato vieta «tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate, che possono pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune».
45. Vanno esaminate quattro questioni in ordine successivo. Si tratta di sapere se: (1) gli avvocati che svolgono la loro attività in Italia costituiscono delle «imprese», (2) se il CNF dev'essere considerato come un'«associazione di imprese», (3) se le decisioni adottate dal CNF hanno per oggetto o per effetto di restringere il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune e (4) se tali decisioni sono idonee a pregiudicare il commercio tra gli Stati membri.
1. La nozione d'impresa
46. Secondo costante giurisprudenza, questa Corte considera che, nel contesto del diritto comunitario della concorrenza, la nozione d'impresa comprende «qualsiasi entità che esercita un'attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento» .
Questa Corte ha altresì considerato che la nozione di «attività economica» si applica a qualsiasi attività che consista nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato . In linea generale, un'attività presenta carattere economico quando può essere esercitata, almeno di principio, da un operatore privato a fini di lucro .
47. Nella specie, dagli atti risulta che gli avvocati che svolgono la loro attività in Italia offrono, in qualità di operatori indipendenti, servizi di consulenza giuridica nonché di rappresentanza dei loro clienti dinanzi alle autorità giudiziarie: pertanto gli avvocati italiani offrono servizi su un determinato mercato, cioè quello dei servizi giuridici. Dagli atti risulta inoltre che gli avvocati italiani svolgono la loro attività a fini di lucro: il giudice a quo ha precisato che gli interessati chiedono e percepiscono dai loro clienti un corrispettivo per le prestazioni effettuate.
48. Ciò considerato, la fornitura di servizi giuridici da parte degli avvocati italiani va considerata attività economica ai sensi della giurisprudenza di questa Corte.
49. Contrariamente a quanto sostenuto dal governo italiano, questa conclusione non è inficiata dal fatto che l'avvocato sia tenuto al rispetto di regole deontologiche, né dal fatto che svolga attività connesse con l'amministrazione della giustizia.
Infatti, nella sentenza CNSD, questa Corte ha qualificato gli spedizionieri doganali italiani imprese ai sensi dell'art. 85 del Trattato pur essendo essi, al pari degli avvocati, soggetti al rispetto di norme disciplinari disposte da un ordine professionale . Del resto, il compito di «servizio pubblico» di cui è investito l'avvocato non produce la conseguenza di sottrarre tale entità al settore del diritto della concorrenza, ma può, a mio avviso, farla rientrare nel campo di applicazione dell'art. 90, n. 2, del Trattato (divenuto art. 86, n. 2, CE) .
50. Di conseguenza, l'avvocato che esercita la sua attività in Italia va considerato impresa ai sensi del diritto comunitario della concorrenza.
2. La nozione di associazione di imprese
51. La seconda questione che si pone consiste nello stabilire se il CNF debba essere qualificato associazione di imprese.
52. Nelle mie conclusioni nella causa Wouters, ho esaminato dettagliatamente le condizioni in presenza delle quali può essere applicata a un ordine professionale di avvocati la nozione di associazione di imprese. Mi riferirò pertanto in gran parte alle argomentazioni che ho dedicato a tal proposito.
53. Nelle sentenze CNSD e Pavlov, questa Corte considera che un organismo non va qualificato associazione di imprese ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato qualora, da un lato, sia composto da una maggioranza di rappresentanti dei pubblici poteri e, dall'altro, la legge nazionale gli faccia obbligo di adottare le proprie decisioni tenendo conto di un certo numero di criteri d'interesse pubblico.
54. Orbene, nella specie, il CNF non soddisfa queste due condizioni. Infatti, dagli atti risulta che il CNF è composto esclusivamente da avvocati eletti tra i membri della professione. Inoltre, il giudice a quo ha precisato, senza essere contraddetto dal governo italiano, che nessuna norma di diritto nazionale obbliga, né induce, il CNF a fissare le tariffe degli onorari tenendo conto di criteri d'interesse generale.
55. Di conseguenza, il CNF va considerato associazione di imprese ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato.
56. Contrariamente a quanto sostenuto dal governo italiano, questa conclusione non è inficiata dal fatto che il CNF sia un organismo di diritto pubblico, investito di poteri disciplinari . E' pure indifferente che il CNF non eserciti esso stesso alcuna attività economica, che sia investito di un compito di interesse pubblico o che possa adottare effettivamente le proprie decisioni nell'interesse generale .
57. Da quanto sopra considerato consegue che le delibere del CNF costituiscono decisioni di associazione di imprese ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato.
3. La restrizione della concorrenza
58. Con la terza questione si vuole stabilire se le decisioni adottate dal CNF abbiano «per oggetto o per effetto d'impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza».
59. Nel valutare la compatibilità di un accordo con l'art. 85, n. 1, del Trattato questa Corte procede generalmente per due fasi successive.
60. In un primo momento, verifica se l'accordo abbia per oggetto quello di restringere la concorrenza. A tal fine, essa procede ad un esame obiettivo delle finalità perseguite dall'accordo, alla luce del contesto economico in cui esso dev'essere applicato . Qualora l'accordo abbia un oggetto anticoncorrenziale, esso è vietato dall'art. 85, n. 1, del Trattato senza che sia necessario prendere in considerazione i suoi effetti concreti . Le stesse considerazioni si applicano alle decisioni di associazioni di imprese .
Sono pertanto in contrasto con l'art. 85, n. 1, del Trattato gli accordi o le decisioni di associazioni di imprese aventi il solo obiettivo di restringere o di falsare il gioco della concorrenza tra le parti o tra le parti e i terzi. E' quanto si verifica nel caso di intese orizzontali dirette a fissare il prezzo di vendita dei prodotti o dei servizi .
61. Nell'ipotesi in cui l'accordo non abbia specificamente lo scopo di restringere la concorrenza, la Corte verifica se esso produca l'effetto di impedirla, di restringerla o di falsarla . A questo proposito, l'art. 85, n. 1, del Trattato vieta sia gli effetti anticoncorrenziali reali sia quelli puramente potenziali purché siano sufficientemente sensibili .
62. Nella presente causa, il CNF ha adottato due distinte decisioni. Con la prima ha predisposto il progetto di tariffa che fissa gli onorari minimi e massimi per le prestazioni effettuate dai membri della professione forense. Con la seconda il CNF ha trasmesso il progetto di tariffa alle autorità italiane al fine di rendere tali tariffe obbligatorie.
63. Procederò ad esaminare queste due decisioni alla luce dell'art. 85, n. 1, del Trattato.
a) Il progetto di tariffa
64. Nel diritto comunitario della concorrenza, le intese sui prezzi rivestono una «gravità particolare» . Questa Corte considera che, per sua stessa natura, un accordo che fissa i prezzi dei prodotti o dei servizi ha come oggetto quello di restringere il gioco della concorrenza sul mercato .
65. L'art. 85, n. 1, del Trattato vieta tutte le pratiche concordate dirette a stabilire prezzi fissi, prezzi minimi, prezzi massimi o prezzi indicativi .
66. Nella specie, ritengo che tali principi non siano applicabili alla decisione del CNF che dispone il progetto di tariffe degli onorari.
67. In primo luogo, la decisione del CNF non ha come oggetto quello di restringere il gioco della concorrenza ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato .
68. Si deve ricordare che, secondo l'art. 57 del decreto legge, il CNF deve stabilire, ogni due anni, i criteri da utilizzare per fissare gli onorari e gli indennizzi dovuti agli avvocati e ai procuratori. Il progetto di tariffa viene successivamente trasmesso al Ministero della Giustizia il quale raccoglie il parere del CIP e del Consiglio di Stato. Sulla base di tali vari elementi d'informazione, il Ministro di Grazia e Giustizia decide se si debba o no integrare la tariffa in una misura di Stato al fine di renderla vincolante.
69. Da quanto sopra consegue che, contrariamente alle intese classiche in materia di prezzi, la decisione con la quale il CNF fissa il progetto di tariffa costituisce un atto preparatorio nell'ambito di un procedimento legislativo istituito dal sistema giuridico italiano. Essa è richiesta dalla normativa nazionale e presenta valore puramente consultivo. La decisione controversa ha pertanto lo scopo di consentire alle autorità pubbliche di adottare una regolamentazione adattata alle particolarità ed alle necessità che caratterizzano la professione .
70. In secondo luogo, la decisione del CNF relativa al progetto di tariffa non ha l'effetto di restringere la concorrenza all'interno del mercato comune.
71. Infatti, dagli atti risulta che il progetto di tariffa viene trasmesso esclusivamente al Ministro di Grazia e Giustizia italiano. In mancanza di approvazione da parte del Ministro, i membri della professione e i terzi sono legalmente tenuti ad applicare la tariffa prevista dal decreto ministeriale precedente. La decisione controversa non contiene pertanto alcun effetto restrittivo della concorrenza sul mercato italiano dei servizi giuridici : ogni restrizione della concorrenza è solo la conseguenza di un ulteriore atto delle autorità italiane, quando adottano il decreto ministeriale recante approvazione della delibera del CNF.
72. Di conseguenza, ritengo che l'art. 85, n. 1, del Trattato non osti a che un ordine professionale di avvocati, come il CNF, adotti un progetto di tariffa che fissi onorari minimi e massimi per le prestazioni effettuate dai membri della professione, quando tale progetto di tariffa sia esclusivamente destinato ad essere trasmesso alle autorità pubbliche dello Stato membro interessato nell'ambito di un procedimento legislativo come quello previsto dall'art. 57 del decreto legge.
b) La comunicazione del progetto di tariffa alle autorità pubbliche
73. La seconda decisione del CNF si analizza come una richiesta depositata da operatori economici privati presso autorità pubbliche di uno Stato membro allo scopo di conferire al progetto di accordo da esse concluso forza obbligatoria.
74. Nelle conclusioni relative alla citata sentenza Albany, l'avvocato generale Jacobs ha chiaramente esposto le ragioni per le quali la presentazione di tale istanza non può essere vietata dall'art. 85, n. 1, del Trattato. L'avvocato generale Jacobs ha sottolineato quanto segue :
«Il semplice tentativo da parte di talune imprese di persuadere le autorità pubbliche ad estendere gli effetti di un determinato accordo ad altri operatori economici non ricade sotto il divieto di cui all'art. 85, n. 1, [del Trattato].
In primo luogo, tale azione, in sé, non pregiudica la concorrenza o la libertà di chiunque di prendervi parte. Qualunque restrizione è conseguenza di un'azione successiva dello Stato.
In secondo luogo, la richiesta congiunta alle autorità pubbliche è caratteristica delle nostre società democratiche. Le persone fisiche o giuridiche sono legittimate ad organizzarsi e a presentare congiuntamente le proprie richieste al governo o al legislatore. Le autorità pubbliche debbono in tal caso decidere se l'azione proposta sia nel pubblico interesse. Esse hanno il potere esclusivo, ma anche la responsabilità esclusiva, di decidere nel merito».
75. Nella misura in cui condivido tale analisi, suggerisco a questa Corte di constatare che l'art. 85, n. 1, del Trattato non osta a che un ordine professionale di avvocati, come il CNF, comunichi alle autorità pubbliche di uno Stato membro un progetto di tariffe che fissi gli onorari minimi e massimi per le prestazioni svolte dai membri della professione allo scopo di rendere detta tariffa obbligatoria nei confronti dell'insieme dei membri della professione e dei terzi.
76. Ciò considerato, le due decisioni adottate dal CNF sono compatibili con le disposizioni dell'art. 85, n. 1, del Trattato.
77. Si deve rilevare che, nella menzionata sentenza BNIC, questa Corte è giunta a una conclusione diversa per quanto riguarda accordi conclusi in seno al Bureau national interprofessionnel du Cognac (BNIC).
Il BNIC era un organismo professionale composto da rappresentanti della «famiglia» dei commercianti e della «famiglia» dei viticultori. Esso aveva concluso un accordo che fissava un prezzo minimo per taluni prodotti e trasmesso tale accordo alle autorità francesi al fine di renderlo obbligatorio per tutti i membri delle professioni rappresentate. Uno dei commercianti, citato in giudizio dal BNIC, aveva contestato la compatibilità dell'accordo con le disposizioni del Trattato in materia di concorrenza.
Dinanzi a questa Corte, il BNIC ha sostenuto che «gli accordi sottoscritti nel suo seno non sono obbligatori e che il suo compito è puramente consultivo nei confronti delle pubbliche autorità centrali le quali sono le sole che possono rendere obbligatori gli accordi stessi mediante decreti ministeriali» .
Questa Corte ha disatteso tale argomento per il motivo che «ai fini dell'applicazione dell'art. 85, n. 1, è superfluo prendere in considerazione gli effetti concreti dell'accordo, qualora questo abbia l'oggetto di restringere, impedire o alterare il gioco della concorrenza. Orbene, per sua stessa natura, l'accordo che fissi un prezzo minimo per un prodotto e venga trasmesso alle pubbliche autorità affinché questo prezzo minimo sia omologato, onde renderlo obbligatorio per il complesso degli operatori economici del mercato di cui trattasi, ha l'oggetto di alterare il gioco della concorrenza sul mercato stesso» .
78. Ritengo che i principi posti dalla menzionata sentenza BNIC siano di un rigore eccessivo quando si tratta di esaminare cause del tipo di quella sottoposta nella specie all'esame di questa Corte.
79. E' infatti pacifico che la maggior parte dei settori economici sono caratterizzati dalla natura complessa dei prodotti o dei servizi considerati nonché da un'evoluzione permanente dovuta alle modifiche che intervengono nelle conoscenze e negli sviluppi tecnologici . In ragione di tali caratteristiche, le autorità statali possono incontrare rilevanti difficoltà ad adottare, da sole, misure legislative dettagliate, attualizzate ed adeguate ai diversi settori interessati. E' pertanto necessario consentire alle autorità statali di mettere in atto, in un modo o nell'altro, meccanismi di concertazione con i rappresentanti dei settori economici che possono essere riguardati da una determinata regolamentazione .
Orbene, come sottolineato dalla Commissione, i principi posti dalla citata sentenza BNIC possono impedire la messa in atto di siffatti meccanismi. Il rischio è quello di dover qualificare come intese restrittive della concorrenza ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato misure con le quali gli operatori economici sottopongono proposte - in particolare in materia di prezzi - alle autorità pubbliche o misure con le quali tali operatori rispondono a richieste che promanano dalle autorità pubbliche stesse. In altri termini, l'art. 85, n. 1, del Trattato rischia di essere interpretato in un modo che si opporrebbe a qualsiasi azione concertata di operatori privati destinata ad informare le autorità pubbliche o a influire sul contenuto delle loro decisioni .
80. Sulla base delle considerazioni che precedono, suggerisco pertanto a questa Corte di constatare che l'art. 85, n. 1, del Trattato non osta a che un ordine professionale di avvocati, come il CNF, adotti un progetto di tariffa che fissa gli onorari minimi e massimi per le prestazioni effettuate da membri della professione e sottoponga, conformemente alle disposizioni nazionali in vigore, tale progetto di tariffa alle autorità dello Stato membro interessato allo scopo di rendere la detta tariffa obbligatoria nei confronti dell'insieme dei membri della professione e dei terzi.
81. Nella misura in cui le due decisioni adottate dal CNF non sono idonee a restringere il gioco della concorrenza, non si rende necessario verificare se esse sono idonee a incidere sul commercio tra gli Stati membri.
B - Gli artt. 5 e 85 del Trattato
82. Si deve ora esaminare se le autorità italiane abbiano violato gli artt. 5 e 85 del Trattato in quanto, adottando il decreto ministeriale n. 585/94, hanno rafforzato gli effetti di una decisione di associazione di imprese ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato.
83. A questo proposito, ricordo che, affinché possa accertarsi l'incompatibilità di un provvedimento legislativo o regolamentare con gli artt. 5 e 85 del Trattato, la giurisprudenza richiede l'esistenza di un collegamento tra il provvedimento statale ed un comportamento privato adottato da una o più imprese . Tale condizione mira ad escludere la possibilità di prendere in esame provvedimenti statali in ragione degli effetti anticoncorrenziali che sono loro propri. Nelle loro conclusioni per le sentenze Meng, Reiff, Ohra Schadeverzekeringen e DIP e a., gli avvocati generali Tesauro, Darmon e Fennelly hanno esposto in maniera convincente le ragioni per le quali su questo punto la giurisprudenza merita di essere approvata. Non è pertanto necessario tornare su questi diversi argomenti.
84. Tuttavia, in talune recenti sentenze, questa Corte ha ulteriormente definito tali presupposti stabilendo un parallelismo tra la legalità di un comportamento privato e la liceità del provvedimento statale. Questa Corte considera che, qualora un accordo, o una decisione o una pratica concordata, non sia in contrasto con l'art. 85, n. 1, il provvedimento statale che ne rafforza gli effetti è automaticamente compatibile con gli artt. 5 e 85 del Trattato.
85. In virtù di tale recente giurisprudenza, si dovrebbe concludere che gli artt. 5 e 85 del Trattato non ostano all'applicazione del decreto ministeriale n. 585/94. Il decreto controverso sarebbe compatibile con le citate disposizioni per il solo motivo che le misure adottate dal CNF non sono in contrasto con l'art. 85, n. 1, del Trattato.
86. Ritengo tuttavia che un siffatto automatismo sia poco conforme alla realtà economica. La presente causa, a mio avviso, offre l'occasione di esporre i limiti dell'attuale giurisprudenza .
87. Nella specie, ho constatato che la decisione con la quale il CNF fissa il progetto di tariffa non è idonea a restringere il gioco della concorrenza perché ogni restrizione della concorrenza deriverebbe dall'ulteriore azione dello Stato italiano. Parimenti, la decisione con la quale il CNF comunica il progetto di tariffa alle autorità italiane non è in contrasto con l'art. 85, n. 1, del Trattato poiché soltanto il decreto ministeriale che approva la tariffa implica effetti restrittivi della concorrenza.
Orbene, in virtù dell'attuale giurisprudenza, il decreto ministeriale non può ricadere sotto l'art. 5 del Trattato per il motivo - esattamente - che le decisioni del CNF non sono idonee a restringere la concorrenza. Ne consegue che, allo stato attuale della giurisprudenza, il diritto comunitario della concorrenza non consente di vietare né le misure adottate dal CNF né la misura adottata dallo Stato, allorché la combinazione di tali due misure può essere idonea a restringere sensibilmente il gioco della concorrenza.
88. Al pari dell'avvocato generale Jacobs, ritengo che, in un caso come quello di specie, sia più giustificato riconoscere che la misura di Stato possa violare gli artt. 5 e 85 del Trattato a prescindere dalla legittimità del comportamento degli operatori privati. In altre parole, dev'essere possibile constatare che una misura di Stato restringe sensibilmente il gioco della concorrenza anche se il comportamento degli operatori economici che è all'origine dell'intervento dello Stato non è, di per sé, in contrasto con l'art. 85, n. 1, del Trattato.
89. Ritengo che sia parimenti necessario consentire allo Stato di giustificare il suo comportamento con riferimento alle disposizioni dell'art. 5 del Trattato . Infatti, uno Stato membro può avere legittime ragioni per rafforzare gli effetti di un'intesa ai sensi dell'art. 85 del Trattato. In una siffatta ipotesi, l'obbligo di leale cooperazione contemplato dall'art. 5 del Trattato non può vietare ad uno Stato membro di adottare misure legislative o regolamentari che, quand'anche restrittive della concorrenza, perseguano un legittimo obiettivo.
90. Occorre pertanto individuare i criteri che consentono ad uno Stato membro di giustificare una misura restrittiva della concorrenza con riferimento all'art. 5 del Trattato.
91. In proposito, ritengo che questa Corte potrebbe accogliere tre criteri di valutazione. Potrebbe considerare che una misura legislativa o regolamentare che rafforzi gli effetti di un'intesa sia compatibile con gli artt. 5 e 85 del Trattato a condizione che: (1) le pubbliche autorità dello Stato membro interessato esercitino un controllo reale sul contenuto dell'intesa, (2) la misura di Stato persegua uno scopo legittimo di interesse generale e (3) la misura di Stato sia proporzionata rispetto allo scopo perseguito.
La prima condizione, relativa all'esistenza di un controllo effettivo, consentirebbe di assicurarsi che i pubblici poteri procedano realmente ad un esame del contenuto dell'intesa. Essa avrebbe così come obiettivo quello di evitare che le autorità dello Stato possano dare una «firma in bianco» al comportamento degli operatori economici.
La seconda condizione consentirebbe di verificare che la misura di Stato sia stata senz'altro adottata per un fine di interesse generale. Infatti, «si può presumere che gli operatori economici privati, quando concludono accordi tra loro, normalmente agiscano nel proprio interesse e non nell'interesse pubblico. (...) Le conseguenze dei loro accordi non corrispondono necessariamente pertanto all'interesse pubblico» . In virtù della seconda condizione, le autorità statali sarebbero pertanto autorizzate a rafforzare gli effetti della concertazione intervenuta tra gli operatori privati qualora abbiano la certezza che il contenuto della concertazione sia conforme all'interesse generale.
Infine, la terza condizione sarebbe diretta a garantire che gli effetti restrittivi sulla concorrenza prodotti dalla misura di Stato siano limitati a quanto necessario per conseguire l'obiettivo perseguito.
92. Conformemente alla posizione da me sostenuta, passo pertanto ad esaminare se il decreto ministeriale n. 585/94 sia tale da restringere sensibilmente il gioco della concorrenza sul mercato italiano dei servizi giuridici. In caso affermativo, esaminerò se il decreto controverso possa essere giustificato ai sensi dell'art. 5 del Trattato.
1. Sull'esistenza di una restrizione del gioco della concorrenza
93. Si deve ricordare che il prezzo è il principale strumento di concorrenza . La concorrenza dei prezzi è intesa a mantenere questi al livello più basso possibile e a favorire la circolazione dei prodotti e dei servizi tra gli Stati membri . Essa deve così permettere una ripartizione ottimale delle attività in funzione della produttività e della capacità di adattamento delle imprese .
94. Nella specie, il decreto ministeriale n. 585/94 prevede un regime obbligatorio di tariffe minime e di tariffe massime per le prestazioni effettuate dagli avvocati in Italia .
95. A questo proposito è pacifico che i prezzi minimi costituiscono una forma grave di restrizione della concorrenza . Essi impediscono agli operatori di farsi tra loro concorrenza fissando prezzi inferiori ai minimi stabiliti e privano, di conseguenza, i consumatori della possibilità di ottenere i prodotti o i servizi interessati ai migliori prezzi. Inoltre, i prezzi minimi rafforzano artificiosamente gli ostacoli all'accesso di nuovi operatori sul mercato poiché privano questi ultimi di uno strumento rapido ed efficace di penetrazione .
96. I prezzi massimi sono pure idonei a restringere sensibilmente il gioco della concorrenza. Uno dei principali rischi riscontrati nel settore delle professioni liberali è quello di vedere i prezzi massimi diventare, in pratica, un regime di prezzi fissi e, quindi, provocare un aumento artificiale dei prezzi sul mercato.
97. Ciò considerato, si deve concludere che il decreto ministeriale n. 585/94 restringe sensibilmente il gioco della concorrenza sul mercato italiano dei servizi giuridici.
2. Sulla giustificazione della restrizione della concorrenza
98. Questa constatazione non implica tuttavia che il decreto ministeriale n. 585/94 sia incompatibile con gli artt. 5 e 85 del Trattato. Si deve ancora verificare se il decreto controverso possa essere giustificato con riferimento alle disposizioni dell'art. 5 del Trattato. Conformemente alle tre condizioni in precedenza esposte, passerò ad esaminare se: (1) le autorità italiane abbiano esercitato un controllo effettivo sulla delibera del CNF, (2) il decreto ministeriale n. 585/94 persegua uno scopo di interesse generale e (3) il decreto controverso sia proporzionato rispetto allo scopo perseguito.
a) Sull'esistenza di un controllo effettivo da parte delle autorità italiane
99. Per quanto riguarda la prima condizione, ritengo che le modalità del procedimento di approvazione della tariffa conferiscano alle autorità italiane la possibilità di procedere a un controllo effettivo della tariffa elaborata dal CNF.
100. Infatti, prima dell'approvazione della tariffa, il Ministro della Giustizia italiano è tenuto a raccogliere il parere del CIP e a consultare il Consiglio di Stato. Il decreto ministeriale deve poi essere sottoposto al visto e alla registrazione da parte della Corte dei conti.
101. Dall'ordinanza di rinvio risulta che il CIP è un ente statale, composto da otto Ministri e da tre esperti nominati dal presidente del Consiglio dei Ministri. Esso ha in particolare la funzione di fissare i prezzi dei beni di consumo corrente, di controllare il rispetto di tali prezzi e di fornire un parere sulle tariffe fissate dalle professioni liberali.
102. Il Consiglio di Stato, a sua volta, è incaricato di valutare la conformità della tariffa elaborata dal CNF con la legge e i criteri da questa fissati .
103. Per quanto riguarda il Ministro della Giustizia, l'ordinanza di rinvio descrive solo parzialmente i poteri attribuitigli. Questa Corte ha pertanto invitato il governo italiano a precisare tali elementi nel corso della fase orale del procedimento.
Secondo le informazioni trasmesse dal governo italiano, il Ministro della Giustizia non dispone del potere di sostituire le proprie decisioni alle delibere del CNF. Il Ministro dispone però del potere di modificare di propria iniziativa il contenuto delle delibere. In tale ipotesi, spetta al CNF integrare tali modifiche nel progetto di tariffa iniziale. Inoltre, il Ministro della Giustizia ha il potere - indiretto - di costringere il CNF a modificare il contenuto delle sue delibere poiché, senza decreto di approvazione, la tariffa fissata dal CNF è priva di ogni forza vincolante. In tal caso, i membri della professione e i terzi restano tenuti ad applicare le tariffe previste dal decreto ministeriale precedente.
104. Infine, la Corte dei conti, prima di concedere il visto e la registrazione, procede ad un controllo di legittimità del decreto ministeriale che approva la tariffa .
105. Dall'insieme di tali elementi consegue che le modalità del procedimento di approvazione della tariffa accordano alle autorità italiane il potere di procedere ad un controllo particolarmente esteso delle delibere del CNF.
106. Tuttavia, tale constatazione non è sufficiente per concludere che le autorità italiane procedono ad un controllo effettivo del contenuto dell'intesa. Infatti, si deve ancora verificare che le autorità dello Stato esercitino, in pratica, realmente i poteri loro conferiti dalla legge . In assenza di un esercizio reale di tali poteri, si dovrà considerare che le autorità statali approvano senza discussione le concertazioni intervenute in seno al CNF.
107. Nella specie, dagli atti di causa è possibile ricavare le seguenti informazioni . Il CIP e il Consiglio di Stato hanno formulato una serie di osservazioni relative all'incidenza dell'entrata in vigore della delibera del CNF 12 giugno 1993 sull'inflazione. Tali organi hanno suggerito di procedere ad un'integrazione graduale degli aumenti tariffari previsti dal CNF. Il Ministro della Giustizia si è riallacciato al parere del CIP e del Consiglio di Stato chiedendo al CNF di modificare la sua delibera e di rinviare di 6 mesi la metà degli aumenti tariffari. Il CNF ha inserito le osservazioni del Ministro della Giustizia in una seconda delibera del 29 settembre 1994.
Inoltre, nelle sue osservazioni scritte, il governo italiano ha fatto presente che «il Ministro [della Giustizia] ha formulato tutta una serie di osservazioni che coincidevano solo in parte con quelle del Consiglio di Stato e alle quali il CNF ha dovuto in gran parte conformarsi, a pena di vedere la nuova tariffa priva di sanzione (per difetto di approvazione)».
108. Ritengo che queste informazioni siano insufficienti per consentire a questa Corte di pronunciarsi sulla questione della effettività del controllo svolto dalle autorità italiane.
Le informazioni relative al rinvio degli aumenti tariffari lasciano presumere che le autorità pubbliche svolgano un controllo reale sulle delibere del CNF. Cionondimeno, tali informazioni, a mio avviso, debbono essere confermate da altri elementi di prova dinanzi al Pretore di Pinerolo.
Il giudice a quo potrà così esaminare gli interventi del Ministro della Giustizia evocati dal governo italiano nel corso del presente procedimento. Il detto giudice potrà altresì verificare se, per quanto riguarda la tariffa controversa o altri progetti di tariffa, le autorità pubbliche hanno formulato obiezioni o osservazioni di fondo nei confronti del CNF (per esempio, se il Ministro della Giustizia ha già rifiutato di approvare una delibera del CNF con la motivazione che gli aumenti tariffari erano eccessivi).
Il criterio decisivo a questo proposito non è quello di sapere se le autorità pubbliche hanno chiesto numerose modifiche al progetto di tariffa. Esso consiste nel verificare che le autorità italiane intervengono realmente per controllare il contenuto delle delibere del CNF su punti essenziali per la professione e per i terzi.
b) Sullo scopo di interesse generale perseguito dal decreto ministeriale n. 585/94
109. Per quanto riguarda la seconda condizione, dagli atti risultano scarse informazioni.
110. Il Pretore di Pinerolo e il governo italiano non hanno precisato gli obiettivi perseguiti dal decreto ministeriale n. 585/94. Solo la parte civile ha formulato alcune osservazioni a questo proposito nel corso del presente procedimento. Durante l'udienza ha sostenuto che il decreto ministeriale n. 585/94 era essenzialmente diretto a garantire un livello elevato di qualità per i servizi prestati dai membri della professione.
111. Tratterò tale informazione a titolo di ipotesi in quanto non promana né dal governo italiano né dal giudice a quo. Spetta innanzi tutto al Pretore di Pinerolo identificare gli obiettivi effettivamente perseguiti dalla tariffa controversa e verificare che tali obiettivi siano conformi all'interesse generale.
112. Per quanto riguarda l'obiettivo evocato dalla parte civile, si deve sottolineare che la qualità dei servizi forniti dalle professioni liberali riveste un'importanza cruciale a vari titoli.
Innanzi tutto, le professioni liberali assicurano servizi che toccano aspetti essenziali della società, come la salute pubblica (le professioni mediche), la giustizia (la professione di avvocato) o la sicurezza pubblica e l'urbanistica (la professione di architetto). Questi diversi servizi possono pertanto avere ripercussioni dirette ed immediate su aspetti fondamentali della vita dei cittadini, come la loro integrità fisica.
In secondo luogo, da un punto di vista economico, i servizi forniti dalle professioni liberali non producono soltanto effetti nei confronti dei loro destinatari. Come sottolineato dall'avvocato generale Jacobs, essi producono pure «effetti esterni», che consistono in perdite o benefici per l'insieme della società. La domanda di prestazioni professionali «è spesso di tipo derivato, il che significa che il loro risultato (il parere di un avvocato, il progetto di un architetto) costituisce un bene intermedio di una più lunga catena produttiva. La qualità di tali servizi costituisce pertanto (...) uno dei fattori decisivi in molti settori dell'economia di un paese» .
Infine, i mercati dei servizi professionali sono caratterizzati da un'«informazione asimmetrica» . Nella misura in cui il consumatore è raramente in grado di valutare egli stesso la qualità dei servizi offerti, è indispensabile prevedere talune regole destinate a mantenere la qualità di tali servizi.
113. Dalle considerazioni di cui sopra consegue che il mantenimento di un livello elevato di qualità per i servizi forniti dalla professione di avvocato costituirebbe innegabilmente un obiettivo legittimo di interesse generale.
c) Sulla proporzionalità del decreto ministeriale n. 585/94
114. Conformemente alla terza condizione, resta da esaminare se le misure poste dal decreto ministeriale n. 585/94 siano proporzionate rispetto allo scopo che esse perseguirebbero .
115. Dalla costante giurisprudenza risulta che, per accertare se una misura sia conforme al principio di proporzionalità, va verificato se gli strumenti che essa mette in atto siano idonei a realizzare l'obiettivo prefisso e se essi non eccedano quanto è necessario per il conseguimento del detto obiettivo.
116. Nella specie, il decreto ministeriale n. 585/94 prevede un regime obbligatorio di tariffe minime e di tariffe massime per le prestazioni effettuate dagli avvocati in Italia .
117. Nell'ipotesi in cui lo scopo perseguito dal decreto controverso consistesse nel mantenere la qualità dei servizi forniti dai membri della professione, una siffatta misura non mi pare idonea a raggiungere l'obiettivo perseguito .
Da un lato, ritengo che non esistano relazioni da causa ad effetto tra il livello degli onorari richiesti e la qualità dei servizi prestati. Non si vede sotto quale aspetto un regime di prezzi obbligatori impedirebbe ai membri della professione di offrire servizi di qualità mediocre qualora facciano peraltro difetto le loro qualifiche, la loro competenza o il loro senso etico. Dall'altro, la qualità delle prestazioni è - o dev'essere - garantita da misure di natura diversa, come quelle che regolano le condizioni di accesso alla professione e la responsabilità professionale degli avvocati.
118. Di conseguenza, ritengo che se l'obiettivo perseguito dal decreto ministeriale n. 585/94 è quello di salvaguardare la qualità delle prestazioni degli avvocati in Italia, il decreto controverso non possa essere giustificato con riferimento alle disposizioni dell'art. 5 del Trattato.
119. Sulla base delle considerazioni che precedono, suggerisco pertanto a questa Corte di risolvere la prima delle questioni pregiudiziali nel senso che gli artt. 5 e 85 del Trattato non ostano a che uno Stato membro adotti una misura legislativa o regolamentare che approvi, sulla base di un progetto redatto da un ordine professionale di avvocati, una tariffa che fissi onorari minimi e massimi per le prestazioni effettuate dai membri della professione, alla triplice condizione: che (1) le autorità pubbliche dello Stato membro interessato esercitino un controllo reale sul contenuto della tariffa proposta dall'ordine professionale, (2) che la misura di Stato che reca approvazione della tariffa persegua uno scopo legittimo d'interesse generale e (3) che la misura di Stato sia proporzionata rispetto allo scopo perseguito.
VII - Sulla delega di poteri a operatori privati (seconda questione)
120. Con la seconda questione, il Pretore di Pinerolo vuol sapere se, tenuto conto delle modalità del procedimento di approvazione della tariffa, le autorità italiane abbiano violato gli artt. 5 e 85 del Trattato in quanto hanno tolto alla loro propria regolamentazione il carattere statale delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni d'intervento in materia economica.
121. Su tale punto ricordo che questa Corte solleva una «obiezione di principio nei confronti di misure legislative con le quali lo Stato rinuncia a giocare il ruolo che è suo proprio e conferisce alle imprese i poteri necessari per mettere in atto la loro propria politica» .
Questa Corte ritiene che una regolamentazione conserva la sua natura statale allorché le autorità pubbliche si riservino il potere di fissare esse stesse i termini essenziali della decisione economica . Tale è evidentemente il caso allorché la misura di Stato formula essa stessa il divieto che implica eventuali effetti restrittivi sulla concorrenza . Tale è altresì il caso allorché la decisione viene adottata da operatori economici privati, ma le autorità pubbliche dispongono del potere di approvarla, di respingerla, di modificarla o di sostituirla con una loro propria decisione . In questa ipotesi, il carattere statale di una normativa non viene rimesso in discussione dal semplice fatto che essa sia stata adottata a seguito di una concertazione con rappresentanti di operatori economici privati .
122. La questione che nella specie si pone consiste nello stabilire se le autorità italiane si sono riservate il potere di fissare esse stesse il contenuto della tariffa degli onorari di avvocati. Al fine di risolvere tale questione, vanno identificati i poteri di cui dispongono le autorità pubbliche nel procedimento di approvazione della tariffa. Nella misura in cui ho affrontato tale problema nel corso dell'esame della prima questione pregiudiziale, faccio in gran parte riferimento agli argomenti che ho sviluppato a tal riguardo.
123. Nei paragrafi da 99 a 105 delle presenti conclusioni, ho constatato che le modalità del procedimento di approvazione della tariffa conferiscono alle autorità italiane il potere di procedere a un controllo particolarmente esteso delle delibere del CNF.
124. Per quanto riguarda i poteri del Ministro della Giustizia, ho esposto che, secondo le informazioni trasmesse dal governo italiano, il Ministro della Giustizia dispone del potere di modificare di propria iniziativa il contenuto delle delibere. In questo caso, spetta al CNF inserire tali modifiche nel corpo del progetto di tariffa iniziale. Inoltre, il Ministro di Grazia e Giustizia ha il potere di costringere il CNF a modificare il contenuto delle sue delibere poiché, senza decreto di approvazione, la tariffa elaborata dal CNF è priva di forza obbligatoria. In tali casi, i membri della professione e i terzi restano tenuti ad applicare le tariffe previste dal precedente decreto ministeriale.
125. Tenuto conto degli elementi sopra esposti, ritengo che le autorità pubbliche italiane si siano riservate il potere - indiretto - di fissare il contenuto della tariffa degli onorari degli avvocati.
126. Ho tuttavia sostenuto che il controllo svolto dalle autorità pubbliche sul comportamento degli operatori economici privati doveva essere un controllo effettivo . E' pertanto necessario verificare se le autorità italiane esercitano, in pratica, effettivamente i poteri loro conferiti dalla legge. Altrimenti, si dovrà concludere che le autorità pubbliche hanno effettivamente delegato ad operatori economici privati i poteri in materia di determinazione delle tariffe.
127. A questo riguardo ho rilevato che dagli atti non risultavano elementi sufficienti per consentire a questa Corte di pronunciarsi essa stessa sulla questione. Occorre pertanto rinviarne l'esame al Pretore di Pinerolo.
Il criterio determinante a tal riguardo sta nel verificare che le autorità italiane intervengano realmente per controllare il contenuto delle delibere del CNF su punti essenziali per la professione e i terzi.
128. Di conseguenza, suggerisco a questa Corte di risolvere la seconda questione pregiudiziale nel senso che gli artt. 5 e 85 del Trattato non ostano a che uno Stato membro conferisca ad un ordine professionale di avvocati, come il CNF, il potere di adottare un progetto di tariffa che fissi gli onorari minimi e massimi per le prestazioni effettuate dai membri della professione, alla duplice condizione che: (1) le autorità pubbliche dello Stato membro interessato si riservino il potere di determinare direttamente o indirettamente il contenuto della tariffa degli onorari e (2) che le dette autorità svolgano realmente i poteri che sono loro conferiti dalla legge.
VIII - Conclusioni
129. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco quindi alla Corte di risolvere nei seguenti termini le questioni poste dal Pretore di Pinerolo:
«1) Le disposizioni degli artt. 5 e 85 del Trattato CE (divenuti artt. 10 CE e 81 CE) non ostano a che uno Stato membro adotti una misura legislativa o regolamentare che approvi, sulla base di un progetto redatto da un ordine professionale di avvocati come il Consiglio Nazionale Forense, una tariffa che fissa gli onorari minimi e massimi per le prestazioni effettuate dai membri della professione, alla triplice condizione che: (1) le autorità pubbliche dello Stato membro interessato esercitino un controllo reale sul contenuto della tariffa proposta dall'ordine professionale, (2) che la misura di Stato che approva la tariffa persegua uno scopo legittimo d'interesse generale e (3) che la misura di Stato sia proporzionata rispetto allo scopo perseguito. E' compito del giudice nazionale verificare se tale è il caso.
2) Gli artt. 5 e 85 del Trattato non ostano a che uno Stato membro conferisca ad un ordine professionale di avvocati, come il Consiglio Nazionale Forense, il potere di adottare un progetto di tariffa che fissi onorari minimi e massimi per le prestazioni effettuate dai membri della professione, alla duplice condizione che: (1) le autorità pubbliche dello Stato membro interessato si riservino il potere di stabilire direttamente o indirettamente il contenuto della tariffa degli onorari e che (2) le dette autorità esercitino realmente i poteri loro conferiti dalla legge. E' compito del giudice nazionale verificare se ne ricorre il caso».