Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. MEDINA
presentadas el 2 de marzo de 2023 (1)
Asunto C‑723/21
Stadt Frankfurt (Oder),
FWA Frankfurter Wasser - und Abwassergesellschaft mbH
contra
Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe
con intervención de:
Lausitz Energie Bergbau AG
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Cottbus (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Cottbus, Alemania)]
(Procedimiento prejudicial — Admisibilidad — Medio ambiente — Actuación de la Unión en el ámbito de la política de aguas — Directiva 2000/60/CE — Acceso a la justicia en materia de medio ambiente — Procedimiento de autorización de un proyecto — Artículo 7 — Prohibición de deterioro de la calidad del agua — Proyecto para la creación de un lago artificial — Sulfato — Obligación de los Estados miembros de no autorizar un proyecto que pueda causar deterioro en la calidad del agua utilizada para la producción de agua potable)
1.        La presente petición de decisión prejudicial brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de interpretar por vez primera el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60/CE (Directiva marco sobre aguas; en lo sucesivo, «DMA»). (2) El recurso del procedimiento principal fue interpuesto por la Stadt Frankfurt (Oder) [Ciudad de Fráncfort del Oder] y por FWA Frankfurter Wasser‑ und Abwassergesellschaft mbH, Fráncfort del Oder (en lo sucesivo, «FWA») contra el Presidente del Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe (Oficina Regional de Minería, Geología y Materias Primas), Cottbus, Alemania (en lo sucesivo, «Oficina»). El recurso tiene por objeto una decisión de aprobación de un proyecto (3) por la que la Oficina autoriza la creación por Lausitz Energie Bergbau AG, Cottbus (parte coadyuvante en el procedimiento principal; en lo sucesivo, «Lausitz») del mayor lago artificial de Alemania (con una superficie de 1 900 hectáreas, es decir, en torno a 2 660 campos de fútbol).
I.      Hechos que dieron lugar al litigio principal y cuestiones prejudiciales planteadas
2.        La Stadt Frankfurt (Oder) es responsable del suministro de agua potable a sus 57 000 habitantes. Para desempeñar este cometido legal, recurre a los servicios de FWA. FWA explota una planta de tratamiento de aguas sobre la base de un permiso concedido con arreglo a la legislación nacional sobre aguas.
3.        La planta de tratamiento de aguas produce agua potable procedente de aguas subterráneas y agua procedente del río Spree (en lo sucesivo, «Spree») en un tramo situado fuera de un perímetro de protección en el sentido del artículo 7, apartado 3, segunda frase, de la DMA.
4.        Las aguas del río Spree presentan una concentración elevada de sulfatos. El sulfato procede de minas a cielo abierto actualmente clausuradas en la cuenca hidrográfica del río Spree. Se forma por la oxidación del mineral de pirita, que está depositado en el terreno en condiciones anaeróbicas hasta su extracción. El agua potable inyectada en los conductos de suministro debe cumplir un determinado umbral de sulfatos, un requisito que hasta ahora la instalación de tratamiento de aguas solo respetaba muy ajustadamente.
5.        Lausitz, tras haber clausurado la mina a cielo abierto en cuestión, inunda el foso resultante de la extracción de lignito. El lago que surge como resultado de la inundación ha de tener un aliviadero. El agua expulsada por el aliviadero irá a parar al Spree y presentará una concentración de sulfatos claramente superior a la del agua que ya se encuentra en el Spree. La Stadt Frankfurt (Oder) y FWA temen que, debido a esa afluencia de aguas al Spree, se supere la concentración de sulfatos en dicho río, que ya se encuentra en un nivel crítico a efectos de la producción de agua potable, de modo que tendrán que detener la producción de agua potable en ese punto o llevar a cabo un reacondicionamiento técnico de gran dimensión.
6.        En virtud de una decisión de aprobación de un proyecto, la Oficina autorizó la creación del lago, incluido el aliviadero, tras determinar, basándose en un informe pericial, que las aguas del Spree no se deteriorarían en el sentido del artículo 4 de la DMA. No se han realizado evaluaciones de los efectos en la concentración de sulfatos con arreglo al artículo 7 de la citada Directiva en el punto de captación de agua y, en su caso, en la planta de tratamiento de aguas. Contra dicha decisión de aprobación de un proyecto, la Stadt Frankfurt (Oder) y FWA interpusieron el recurso del procedimiento principal.
7.        En el marco de dicho recurso, el Verwaltungsgericht Cottbus (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Cottbus) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«(1)
(a)      ¿Debe interpretarse el artículo 7, apartado 3, de la [DMA] en el sentido de que todos los miembros del público directamente afectado por un proyecto están legitimados para actuar en vía judicial contra los incumplimientos de la obligación de:
(a)      evitar el deterioro de la calidad de las masas de agua que sirvan para la producción de agua potable,
(b)      contribuir a reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable,
invocando la protección de terceros en el marco de la prohibición de deterioro que rige en materia de aguas subterráneas [véanse las sentencias de 28 de mayo de 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, en lo sucesivo, sentencia “Land Nordrhein‑Westfalen”
, EU:C:2020:391), apartado 132 y siguientes, y de 3 de octubre de 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland y otros (C‑197/18, EU:C:2019:824), apartados 40 y 42]?
(b)      En caso de respuesta negativa a la letra a):
¿Están legitimados para actuar contra el incumplimiento de los mandatos y las prohibiciones del artículo 7, apartado 3, de la DMA, en cualquier caso, aquellos demandantes a los que se les haya encomendado la producción de agua potable y el tratamiento de purificación?
(2)      En el caso de las masas de agua situadas fuera de los perímetros de protección en el sentido del artículo 7, apartado 3, segunda frase, de la DMA, ¿contiene el artículo 7, apartado 3, de la DMA, además del mandato para planificaciones a largo plazo mediante planes hidrológicos y programas de medidas, de un modo similar al artículo 4 de la DMA, la obligación de denegar la autorización para proyectos concretos debido al incumplimiento de la prohibición de deterioro (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de mayo de 2020, Land Nordrhein‑Westfalen, C‑535/18, apartado 75)?
(3)      Partiendo del hecho de que el artículo 7, apartado 3, de la DMA no establece criterios propios para el examen de la prohibición de deterioro, contrariamente a lo que se hace en el anexo V respecto del artículo 4 de la DMA:
(a)      ¿En qué condiciones debe considerarse que se produce un deterioro de la masa de agua y, de un modo subsiguiente, un aumento del nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable?
(b)      ¿Podrían ser los umbrales fijados en el anexo I de la [Directiva 98/83/CE (4) (en lo sucesivo, “Directiva sobre el agua potable” o “DAP”)] la referencia pertinente para el aumento del nivel del tratamiento de purificación y, por tanto, para la prohibición de deterioro prevista en el artículo 7, apartado 3, de la DMA, como sugiere el artículo 7, apartado 2, in fine, de la DMA?
(c)      En caso de respuesta afirmativa a la letra b):
¿Puede existir un incumplimiento de la prohibición de deterioro establecida en el artículo 7, apartado 3, de la DMA, si el único valor significativo no es un umbral de las partes A o B del anexo I de la DAP, sino un parámetro indicador conforme a la parte C del anexo I?
(4)      ¿Cuándo debe concluirse que se ha incumplido la prohibición de deterioro en el ámbito del agua potable establecida en el artículo 7, apartado 3, de la DMA [véanse, acerca del criterio de la prohibición de deterioro del artículo 4 de la DMA, la sentencia Land Nordrhein‑Westfalen, apartado 119, y la anterior sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, en lo sucesivo, sentencia “Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland”
, EU:C:2015:433), apartado 52]?
(a)      Para concluir que se ha producido un incumplimiento, ¿basta con cualquier deterioro
o bien
(b)      debe ser probable que no se respete el parámetro indicador de 250 mg/l aplicable al sulfato,
o bien
(c)      debe existir la amenaza de medidas correctivas, en el sentido del artículo 8, apartado 6, de la DAP, que incrementen el coste del tratamiento de depuración para la producción de agua potable?
(5)      ¿Contiene el artículo 7, apartado 3, de la DMA, además del criterio de control material, exigencias relativas al procedimiento administrativo de autorización, de modo que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 4 de la DMA es igualmente aplicable al alcance del control con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la DMA (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de mayo de 2020, Land Nordrhein‑Westfalen, C‑535/18, segunda cuestión prejudicial)?
(6)      ¿Debe realizarse por parte del promotor del proyecto un estudio pericial del posible deterioro, conforme al artículo 7, apartado 3, de la DMA, en cuanto el proyecto pueda incumplir lo exigido por dicha disposición?
(7)      ¿Debe considerarse también en esta situación que el estudio debe constar en el momento de la decisión en materia de aguas y que, por consiguiente, un estudio efectuado a posteriori, durante el procedimiento judicial, no puede subsanar la ilegalidad de la autorización al amparo de la legislación de aguas (véase la sentencia del Tribunal de Justicia Land Nordrhein‑Westfalen, apartados 76, 80 y siguientes)?
(8)      ¿Es posible que resulten relegados a un segundo plano los mandatos y las prohibiciones del artículo 7, apartado 3, de la DMA con ocasión de la ponderación en el marco de la autorización, prevaleciendo el objetivo perseguido por el proyecto, en particular cuando el coste del tratamiento de depuración sea reducido o el objetivo del proyecto particularmente importante?
(9)      ¿Se aplica el artículo 4, apartado 7, al artículo 7, apartado 3, de la DMA?
(10)      ¿Qué obligaciones que van más allá del artículo 4 de la DMA deben deducirse del artículo 7, apartado 2, de dicha Directiva, con la consecuencia de que deben ser tenidas en cuenta en el marco de un procedimiento de autorización de un proyecto?»
II.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
8.        Han presentado observaciones escritas la Stadt Frankfurt (Oder), FWA, la Oficina, Lausitz y la Comisión Europea.
III. Apreciación
A.      Admisibilidad
9.        En mi opinión, si la masa de agua utilizada por FWA para captar agua sin tratar no es una masa de agua a efectos del artículo 7, apartado 1, de la DMA, no sería aplicable al asunto principal el artículo 7, apartado 3, de dicha Directiva.
10.      En efecto, según alega la Oficina ante el Tribunal de Justicia, la masa de agua superficial del Spree con número de identificación DERW_DEBB582_1743 no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 7, apartado 1, de la DMA. De conformidad con el artículo 7, apartado 3, segunda frase, de la DMA, se estableció un perímetro de protección para la masa de agua subterránea «Spree Inferior 1» (número de identificación DEGB_DEBB_HAV_US_3‑1), determinada con arreglo al artículo 7, apartado 1, de la referida Directiva.
11.      A mi parecer, la aplicabilidad del artículo 7, apartados 1 y 3, de la DMA en el presente asunto se fundamenta en, al menos, dos argumentos.
12.      En primer lugar, existe la masa de agua subterránea «Spree Inferior 1» en la que se infiltran las aguas del río Spree. Según los hechos que expone el tribunal remitente, esta masa de agua se ve (o se vería) afectada por el proyecto controvertido, de modo que la DMA es aplicable.
13.      En la presente petición de decisión prejudicial, el tribunal remitente parte de la base de que el tramo correspondiente del Spree es una masa de agua a efectos del artículo 7, apartado 1, de la DMA. Además, el tribunal remitente declaró claramente en su resolución de medidas cautelares de 1 de junio de 2021 (en lo sucesivo, «resolución de 1 de junio de 2021») que «el tramo del río Spree objeto del presente asunto está comprendido en el ámbito de aplicación de [esa disposición]». En efecto, FWA fue autorizada en virtud de la legislación nacional a captar agua superficial del Spree (mediante el proceso de infiltración) para el suministro de agua potable.
14.      En segundo lugar, la Oficina alega que el artículo 7, apartado 3, de la DMA solo se aplica a las masas de agua que han sido «especificadas» con arreglo al artículo 7, apartados 1 y 2, de dicha Directiva. La masa de agua superficial del Spree (DERW_DEBB582_1743) no ha sido especificada en virtud de esa disposición y, por tanto, no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 7, apartado 1, de la DMA. Esa masa de agua tampoco ha sido especificada con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la citada Directiva.
15.      Es cierto que no parece que las autoridades competentes hayan designado o especificado dicha masa de agua conforme a los artículos 6 y 7 de la DMA, pese a que se utiliza para la producción de agua potable, lo que podría ser un indicio de que Alemania ha incumplido las obligaciones establecidas en el artículo 6, apartados 1 y 3, de actualizar regularmente el registro, y en el artículo 7 de la citada Directiva.
16.      En efecto, el considerando 37 de dicha Directiva, para explicar el artículo 7 de la DMA, aclara que «los Estados miembros deben designar las aguas utilizadas para la captación de agua potable y velar por el cumplimiento de [la DAP]».
17.      Dicho esto, no considero posible aplicar directamente el artículo 7, apartado 3, de la DMA a masas de agua no especificadas, como las controvertidas en el presente asunto, ya que ello privaría de sentido al régimen de especificación de las masas de agua afectadas y de llevanza de un registro con arreglo a esos artículos. También se plantea el problema de la ambigüedad acerca de los límites exactos de las zonas protegidas que han de fijarse en virtud de los artículos 6, apartado 2, y 7, apartado 1, de dicha Directiva.
18.      Dado que el artículo 7, apartado 1, no es aplicable directamente —requiere medidas de ejecución—, corresponde al tribunal remitente determinar la forma de proceder conforme al Derecho alemán para garantizar la protección de tales masas de agua (por ejemplo, ordenando a la autoridad competente que adopte las medidas de ejecución pertinentes y especifique las masas de agua en cuestión con arreglo al artículo 7, apartado 1, de la DMA).
19.      En este contexto, el tribunal remitente ha de preservar el efecto útil de la DMA.
20.      En efecto, procede recordar que el artículo 7, apartado 1, de la DMA obliga a los Estados miembros a especificar los tipos concretos de masas de agua que deben protegerse en virtud del artículo 7, apartados 2 y 3, de la Directiva. Los Estados miembros no deben tener la posibilidad de privar de la protección de las masas de agua destinadas a la producción de agua potable simplemente decidiendo que no las especifican o no especificándolas adecuadamente (artículo 7, apartado 1, de la DMA), cuando al mismo tiempo dichos Estados miembros autorizan, con arreglo a la legislación nacional sobre aguas, que esas mismas masas de agua se utilicen para la producción de agua potable mezclándolas con otras masas de agua que han sido debidamente especificadas (como sucede en el presente asunto). Ello privaría manifiestamente de efecto útil a la DMA, en particular a su artículo 7.
21.      Es cierto que, en el caso de autos, al parecer, se han protegido las aguas subterráneas. No obstante, esto no significa que los Estados miembros no tengan que proteger también el agua superficial utilizada para la producción de agua potable. Ni el tenor del artículo 7, apartado 3, de la DMA ni su espíritu y finalidad sugieren que deba distinguirse entre si la captación de agua es directa o indirecta (es decir, obtenida por infiltración).
22.      De las consideraciones anteriores se deduce que las cuestiones prejudiciales planteadas son admisibles.
B.      Sobre el fondo
1.      Primera cuestión prejudicial
23.      El tribunal remitente desea que se determine, en esencia, si el artículo 7, apartado 3, de la DMA debe interpretarse en el sentido de que todos los miembros del público directamente afectados por un proyecto (posibilidad 1) o, en cualquier caso, las personas a las que se haya encomendado la producción y el tratamiento de purificación del agua potable (posibilidad 2) están legitimados para incoar un procedimiento invocando el incumplimiento de las exigencias de dicha disposición, en particular el incumplimiento de la obligación de evitar el deterioro de la calidad de las masas de agua destinadas a la producción de agua potable y de la exigencia de reducir el nivel de tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable.
24.      Basta señalar, sin embargo, que no es necesario que el Tribunal de Justicia se pronuncie en el presente asunto sobre la posibilidad 1, ya que los demandantes en el litigio principal no son miembros del público, sino personas jurídicas a las que la ley encomienda la producción y el tratamiento de purificación de agua potable.
25.      El Tribunal de Justicia ha declarado que, «según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sería incompatible con el carácter imperativo que el artículo 288 TFUE reconoce a las directivas excluir a priori que las personas afectadas puedan invocar las obligaciones que dichas directivas imponen» [y] «al menos las personas físicas o jurídicas directamente afectadas por el incumplimiento de las disposiciones de una directiva medioambiental deben disponer de la facultad de exigir a las autoridades competentes, en su caso por vía judicial, el cumplimiento de las obligaciones de que se trate». (5)
26.      Con objeto de determinar si personas como los demandantes en el litigio principal se ven directamente afectadas por el incumplimiento de las obligaciones establecidas por el artículo 7, apartado 3, de la DMA, procede tener en cuenta la finalidad de dicha Directiva y la literalidad de esta disposición. (6)
27.      El objeto de la DMA, como indica su artículo 1, es proteger las masas de agua, incluidas las que se utilizan para la producción de agua potable.
28.      El artículo 7, apartado 3, de la DMA impone a los Estados miembros determinadas obligaciones con respecto a la protección de las aguas utilizadas para la producción de agua potable.
29.      Una persona jurídica autorizada a extraer y utilizar aguas subterráneas (o aguas superficiales) para la producción de agua potable hace un uso legítimo de tales aguas subterráneas (o aguas superficiales). Esa persona, por tanto, resulta directamente afectada por el incumplimiento de las obligaciones de prevenir el deterioro de las aguas subterráneas o superficiales y mejorar su estado, pues dicho incumplimiento puede restringir la facultad de utilización legítima de esas aguas de que dispone. (7)
30.      Con arreglo al Derecho nacional, la Stadt Frankfurt (Oder) es responsable del suministro de agua potable a sus habitantes. Por tanto, tiene evidentemente un interés en desempeñar ese cometido sin interferencias indebidas —y la infracción del artículo 7, apartado 3, de la DMA constituye una interferencia— y, en particular, en prevenir el deterioro de la calidad de las masas de agua usadas por esa ciudad para la producción de agua potable. De lo contrario, no podría cumplir la obligación de suministrar a su población agua potable de calidad adecuada.
31.      El artículo 7, apartado 3, de la citada Directiva establece también determinados objetivos en relación con el tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable.
32.      Entidades como la Stadt Frankfurt (Oder) y FWA tienen interés en mantener un nivel bajo de tratamiento de purificación en el contexto de la producción de agua potable. Ambas son responsables legalmente de suministrar agua que cumpla las exigencias de la DAP.
33.      En efecto, el tratamiento de purificación es necesario para proteger la salud humana y la DAP establece requisitos de purificación, a los que el artículo 7, apartado 2, de la DMA se refiere expresamente. La DAP prevé un mecanismo complejo que concreta qué es lo que debe lograrse con esa purificación.
34.      Como expondré más adelante en las presentes conclusiones, existe una estrecha interconexión entre el cumplimiento del artículo 7 de la DMA y el cumplimiento de la DAP. Si un Estado miembro infringe el artículo 7 de la DMA en una zona de captación, el cumplimiento de la DAP por el suministrador de agua se verá afectado negativamente. (8)
35.      Por consiguiente, la Stadt Frankfurt (Oder) y FWA deben estar en condiciones de exigir que la autoridad competente, responsable de la aprobación de un proyecto que puede afectar desfavorablemente al nivel de purificación del agua potable exigido por la DAP, cumpla las obligaciones establecidas en el artículo 7, apartado 3, de la DMA, interponiendo, si fuera necesario, un recurso ante el órgano jurisdiccional competente.
36.      De las consideraciones anteriores se desprende que el artículo 7, apartado 3, de la DMA, en relación con el artículo 19 TUE, apartado 1 (con arreglo al cual, «los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión»), debe interpretarse en el sentido de que las personas jurídicas a las que el Derecho nacional atribuye las funciones de producción y tratamiento de purificación de agua potable, o las personas a las que se hayan encomendado dichas funciones, tienen derecho a exigir que la autoridad competente, responsable de la aprobación de un proyecto que puede producir un efecto desfavorable en el nivel de purificación del agua potable exigido por la DAP, cumpla las obligaciones establecidas en el artículo 7, apartado 3, de la DMA. Si fuera necesario, dichas personas jurídicas pueden interponer, para ello, un recurso ante el órgano jurisdiccional competente.
2.      Segunda cuestión prejudicial
37.      El tribunal remitente desea que se dilucide si el artículo 7, apartado 3, de la DMA contiene, también con respecto a las masas de agua situadas fuera de los perímetros de protección en el sentido de la segunda frase de esta disposición, una obligación independiente, similar a la prevista en el artículo 4 de la DMA, de denegar la autorización para proyectos concretos por el incumplimiento de la prohibición de deterioro. El tribunal remitente cita expresamente en su cuestión prejudicial la sentencia Land Nordrhein‑Westfalen, apartado 75.
38.      En la parte 1, analizaré la primera frase del artículo 7, apartado 3, de la DMA, a fin de determinar el sentido general de la protección de las masas de agua utilizadas para la producción de agua potable. En la parte 2, examinaré si la segunda frase de este precepto, que permite a los Estados miembros fijar perímetros de protección, guarda alguna relación con el caso de autos.
a)      Parte 1 — Artículo 7, apartado 3, primera frase, de la DMA
39.      Según el apartado 75 de la sentencia Land Nordrhein‑Westfalen, «cuando un proyecto pueda causar efectos negativos para el agua solo podrá ser autorizado si concurren los requisitos previstos en el artículo 4, apartado 7, letras a) a d), de [la DMA]. Las autoridades nacionales competentes para autorizar un proyecto están obligadas a comprobar que concurren dichos requisitos antes de aprobar una autorización de este tipo, sin perjuicio del control judicial que proceda».
40.      Aunque esta jurisprudencia se refiere al artículo 4 de la DMA, la interpretación del artículo 7, apartado 3, de la DMA debe, en mi opinión, inspirarse en ella. Ello se debe, en particular, a que el artículo 7, apartado 3, al igual que el artículo 4, impone ciertas obligaciones a los Estados miembros, con la diferencia de que esta última disposición establece obligaciones relativas a la protección de las aguas en general, mientras que la primera prevé obligaciones específicas para las masas de agua que se utilizan para la producción de agua potable.
41.      Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, deben tenerse en cuenta, no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (9)
1)      Tenor del artículo 7, apartado 3, de la DMA
42.      Del tenor de esta disposición se desprende que el legislador de la Unión ha impuesto a los Estados miembros una obligación de lograr un resultado específico. (10)
i)      Significado del término «velarán»
43.      En la sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (apartados 31 a 33), el Tribunal de Justicia deduce el carácter vinculante de las obligaciones previstas en el artículo 4 de la DMA de la circunstancia de que este precepto utiliza una expresión que pone de manifiesto su efecto vinculante y su pertinencia a efectos de la autorización de proyectos concretos en el marco del régimen jurídico que regula la protección de las aguas.
44.      En efecto, en los citados apartados de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia explica que los términos «habrán de aplicar» y la expresión introductoria «al poner en práctica los programas de medidas» ponen de manifiesto el carácter vinculante de esa disposición, que las autoridades competentes deben cumplir al aprobar proyectos concretos.
45.      Al igual que en el artículo 4 de la DMA, el hecho de que el artículo 7, apartado 3, de la citada Directiva disponga que los Estados miembros «velarán por la necesaria protección de las masas de agua» entraña que esta obligación reviste carácter vinculante y es pertinente a efectos de la aprobación de proyectos concretos. La expresión «velarán por la necesaria protección» entraña una obligación para los Estados miembros de actuar en ese sentido, lo que supone que estos deben entender el procedimiento de autorización de un proyecto determinado como una medida de aplicación para garantizar la necesaria protección (apartado 32 de la citada sentencia).
46.      Carece de pertinencia para el presente análisis la circunstancia de que el tenor de los artículos 4 y 7, apartado 3, de la DMA sea ligeramente diferente a este respecto («los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial» frente a «los Estados miembros velarán por la necesaria protección de las masas de agua especificadas con objeto de evitar el deterioro de su calidad, contribuyendo así a reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable»). Es evidente que la expresión «velarán» implica que los Estados miembros han de adoptar las medidas necesarias para conseguir los objetivos específicos de la DMA. Así lo corrobora el examen de otras versiones lingüísticas de esta expresión (por ejemplo, las versiones alemana, francesa, italiana, española y letona).
ii)    Significado de la expresión «la necesaria protección»
47.      El uso de estos términos en el artículo 7, apartado 3, de la DMA muestra que el legislador de la Unión ha optado por el «planteamiento preventivo» en lugar de por el «planteamiento de tratamiento» (al final del proceso) que se aplicaba en el pasado. En otras palabras, ya no se hace hincapié en la depuración de aguas contaminadas sin tratar para que su consumo como agua potable sea seguro, sino en proteger las fuentes de las aguas utilizadas.
48.      Como se explica en el considerando 11 de la DMA, «la política de la [Unión] en el ámbito del medio ambiente debe contribuir a alcanzar los objetivos siguientes[:] la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, y la utilización prudente y racional de los recursos naturales. Asimismo, debe basarse en el principio de cautela y en [el principio] de acción preventiva» […] (el subrayado es mío).
49.      Los términos «la necesaria protección» del artículo 7, apartado 3, indican, a la luz del principio de prevención, que, antes de que la autoridad competente apruebe un proyecto concreto, debe determinar que dicho proyecto no producirá efectos negativos en la calidad de las masas de agua utilizadas para la producción de agua potable.
iii) Significado de la expresión «masas de agua especificadas»
50.      El tenor del artículo 7, apartado 3, indica que las medidas de protección previstas en dicho artículo se refieren únicamente a las masas de agua que han sido objeto del proceso de especificación. Sin embargo, el artículo 7, apartado 3, no prevé ninguna limitación en cuanto a la forma en que las aguas se introducen en dichas masas, ya sea de manera natural o por infiltración antropogénica (como sucede en el caso de autos). Por tanto, debe garantizarse la protección para las aguas presentes en las masas de agua especificadas.
iv)    Significado de la expresión «evitar el deterioro de su calidad, contribuyendo así a reducir el nivel del tratamiento de purificación»
51.      Esta expresión pone de relieve que el objetivo de las acciones que los Estados miembros deben adoptar es reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable y el medio para lograr ese objetivo es la obligación que tienen los Estados miembros de evitar, como mínimo, el deterioro de la calidad de las masas de agua.
52.      El documento de orientación n.º 16 de la Comisión (11) respalda mi interpretación del artículo 7, apartado 3, de la DMA. Dicho documento de orientación, que representa una posición de consenso sobre las mejores prácticas acordada por la Comisión, todos los Estados miembros y demás partes interesadas, explica el artículo 7, apartado 3, de la DMA del modo siguiente: «En la práctica, evitar el deterioro de la calidad de una masa de agua subterránea no reduce necesariamente por sí solo el nivel del tratamiento de purificación que puede requerirse para producir agua potable. Para reducir el tratamiento, sería necesaria una mejora de la calidad. Sin embargo, es evidente que se pretende evitar, como mínimo, el deterioro de la calidad de las aguas subterráneas. Lo ideal es que la protección sea suficiente para que pueda reducirse, con el tiempo, el tratamiento de purificación.»
53.      La vinculación intrínseca entre la fuente (masas de agua subterránea y superficial utilizadas para la producción de agua potable) y el producto (el agua potable distribuida a la población) que se refleja en la expresión «contribuyendo así a reducir el nivel del tratamiento de purificación» muestra que la gestión del agua potable de los Estados miembros debe cumplir la DAP y los criterios de calidad del agua establecidos en ella.
54.      De ello se deduce que la expresión «evitar el deterioro» que figura en el texto del artículo 7, apartado 3, de la DMA, junto con la exigencia de reducir el nivel del tratamiento de purificación, significa que la prohibición de deterioro prevista en este precepto tiene por objeto impedir una situación en la que se incumplan los criterios de calidad del agua fijados en la DAP.
v)      Significado de la expresión «para la producción de agua potable»
55.      Esta expresión deja claro que las masas de agua en cuestión son únicamente las que se utilizan para la producción de agua potable y establece, al mismo tiempo, la vinculación necesaria entre la DMA y la DAP.
56.      Así pues, el tenor del artículo 7, apartado 3, implica la obligación de los Estados miembros de impedir la ejecución de proyectos que puedan incrementar el nivel del tratamiento de purificación de las masas de agua especificadas utilizadas para la producción de agua potable si, sin ese incremento de la purificación, el proyecto podría tener efectos negativos en las exigencias de calidad del agua que se establecen en la DAP.
2)      Contexto del artículo 7, apartado 3, de la DMA
i)      Relación entre el artículo 7, apartado 3, y los artículos 1 y 4 de la DMA
57.      Mi interpretación del artículo 7, apartado 3, se ve confirmada por el análisis del contexto de este artículo. En primer término, el significado del artículo 7 puede deducirse de la vinculación existente entre ese artículo y otras disposiciones de la DMA, en especial los artículos 1 y 4.
58.      Antes de nada, procede indicar que la doctrina jurídica (por ejemplo, Faßbender en un análisis exhaustivo de la DMA) (12) ha señalado esta estrecha vinculación y el hecho de que el artículo 7 prevé un endurecimiento sustancial, en función del uso, de los objetivos del artículo 4 de la DMA. El artículo 4 de la DMA adopta como disposición general que la producción de agua potable es un uso específico del agua, por lo que es preciso tener en cuenta determinadas exigencias pertinentes para el agua potable.
59.      En este sentido, las consideraciones formuladas en la sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschlandpor la Gran Sala del Tribunal de Justicia acerca del sistema del artículo 4 de la DMA deben servir como orientación también para interpretar el artículo 7, apartado 3, de la misma Directiva, una interpretación que es necesaria en el presente asunto.
60.      Esto se debe a que la DMA, por su estructura sistemática de Directiva marco, coordina la protección de todas las masas de agua, incluidas las utilizadas para la producción de agua potable. (13)
61.      Es más, la protección del agua potable, que se prevé en el artículo 7, apartado 3, primera frase, de la DMA, forma parte integrante de la protección general de las masas de agua, con arreglo al artículo 1 de la DMA, que también persigue el artículo 4 de dicha Directiva. (14) Por tanto, el sistema general de protección de las aguas que establecen los artículos 1 y 4 de la DMA, tal como han sido interpretados por el Tribunal de Justicia, refuerza la interpretación de la naturaleza imperativa y protectora del artículo 7, apartado 3, de la misma Directiva.
ii)    Significado de la expresión «masas de agua especificadas»
62.      Con el fin de entender el significado de esta expresión, es preciso tener en cuenta los dos elementos de la DMA siguientes: (i) los criterios específicos previstos en el artículo 7, apartado 1, y (ii) la obligación de establecer un registro de masas de agua especificadas con arreglo al artículo 6 en relación con el artículo 7. La DMA confía a los Estados miembros la adopción de medidas de ejecución concretas para garantizar la delimitación adecuada de las zonas protegidas. Por último, la formulación del artículo 7, apartado 3, en relación con su apartado 1, deja claro que los Estados miembros tienen la obligación de cumplir el artículo 7, apartado 1, y especificar adecuadamente todas las masas de agua de que se trate con objeto de ofrecer protección a todas las masas de agua que la necesiten (en particular, las utilizadas para la producción de agua potable).
iii) Importancia de la DAP para definir la calidad del agua con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la DMA
63.      Analizaré a continuación el efecto de la DAP en el concepto de buena calidad del agua potable que el artículo 7, apartado 3, persigue garantizar. El artículo 7, apartado 2, de la DMA dispone que, «en lo que se refiere a todas las masas de agua especificadas con arreglo al apartado 1, además de cumplir los objetivos del artículo 4 de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva […], los Estados miembros velarán por que, en el régimen de depuración de aguas que se aplique y de conformidad con la normativa [de la Unión], el agua obtenida cumpla los requisitos de [la DAP]» (el subrayado es mío).
64.      El artículo 7, apartado 2, de la DMA vincula claramente el artículo 7, apartado 3, y sus objetivos de protección del agua sin tratar con los procedimientos y las normas vigentes (para garantizar la buena calidad del agua potable) que prevé la DAP. Por tanto, las normas de la DAP en materia de agua potable tienen una influencia directa en la gestión de las zonas de captación, definiendo el nivel mínimo de calidad que debe garantizarse durante el tratamiento del agua y, en particular, la depuración. De este modo, la solidez de la gestión de la zona de captación, que persigue lograr los objetivos del artículo 7 de la DMA, estará vinculada indisociablemente a las normas de la DAP sobre agua potable. (15)
65.      Por consiguiente, no hay duda de la estrecha vinculación existente entre la Directiva «matriz» (la DMA, que es una directiva marco relativa al sistema general de gestión de aguas) y la Directiva «filial» (la DAP, que es una directiva específica sobre agua potable y constituye una parte integrante de ese sistema). En efecto, el artículo 7 de la DMA no solo introduce normas de la DAP para la protección del agua potable sirviéndose de esa estrecha vinculación, sino que también añade un requisito adicional relativo a la reducción al mínimo de la purificación. El tenor del artículo 7, apartado 3, deja claro que la protección prevista en esta disposición debe llevarse a cabo de modo que se logre la calidad del agua potable requerida por la DAP y se reduzca, con el tiempo, el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable.
iv)    Función de los parámetros indicadores en la detección del deterioro de la calidad del agua
66.      Es necesario asimismo aclarar los medios para detectar el deterioro de la calidad del agua. Con objeto de entender el significado de la obligación de evitar el deterioro que prevé el artículo 7, apartado 3, de la DMA a efectos del presente asunto, es preciso examinar la parte C del anexo I de la DAP. Coincido con la Comisión en que el parámetro indicador de 250 mg/l para el sulfato, fijado en la parte C, resulta pertinente para limitar un contaminante como el sulfato y determinar si existe deterioro en el sentido del artículo 7, apartado 3, de la DMA. Este parámetro indicador ha de tenerse en cuenta en el contexto de la producción de agua potable.
67.      En consecuencia, la vinculación entre la DMA y la DAP ofrece también uno de los elementos para detectar el deterioro de la calidad del agua y esa vinculación resulta útil para determinar cómo ese parámetro indicador puede afectar al procedimiento de autorización de proyectos concretos, aspecto que examinaré más adelante en las presentes conclusiones.
v)      Principio de cautela y medidas correctivas
68.      Además del anexo I de la DAP, el artículo 8 de dicha Directiva aporta un elemento importante para entender el contenido de la obligación de garantizar la protección del agua potable. Dicho artículo, titulado «Medidas correctivas y restricciones de utilización», establece las consecuencias que se derivan del incumplimiento por un Estado miembro de los valores paramétricos fijados en virtud del artículo 5 de la referida Directiva. Es importante indicar que el artículo 8, apartado 6, de la DAP dispone que, «en caso de incumplimiento de los valores paramétricos o de las especificaciones que figuran en la parte C del anexo I, los Estados miembros estudiarán si este incumplimiento implica algún riesgo para la salud humana y adoptarán medidas correctivas para restablecer la calidad del agua si es necesario para proteger la salud humana».
69.      Como he señalado antes, el considerando 11 de la DMA menciona el artículo 174 TCE (actualmente artículo 191 TFUE), que exige que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente —incluida, por tanto, la gestión del agua potable— se base en los principios de cautela y de acción preventiva. Como explicaré más adelante en las presentes conclusiones, aún no se ha estudiado a fondo el posible efecto en la salud humana del agua potable contaminada con sulfatos. Así pues, la obligación de garantizar la necesaria protección prevista en el artículo 7, apartado 3, de la DMA significa, a la luz de los principios de cautela y de prevención, que los Estados miembros deben evaluar y actuar antes de aprobar un proyecto que pueda tener efectos adversos en el medio ambiente. En consecuencia, existe una obligación ex ante de evaluar proyectos concretos como el controvertido en el litigio principal, con el fin de evitar una situación en la que sea necesario recurrir a medidas correctivas.
3)      Objetivo del artículo 7, apartado 3, de la DMA
70.      Apoya esa interpretación del artículo 7, apartado 3, la importancia que el Derecho primario de la Unión atribuye a la protección medioambiental. El artículo 191 TFUE, apartado 2, obliga a la Unión Europea a alcanzar un nivel de protección elevado, lo que, entre otros, precisa de una política medioambiental que se «bas[e] en los principios de cautela y de acción preventiva». Además, el artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea exige que en las políticas de la Unión se integren un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad. (16)
71.      Más aún, uno de los objetivos de asegurar un buen estado de las aguas de conformidad con la DMA consiste, en particular, en garantizar el abastecimiento de agua potable a la población (considerando 24 de la DMA).
72.      Más concretamente, como he explicado en el punto 53 de las presentes conclusiones, existe una vinculación intrínseca entre la fuente (masas de agua subterránea y superficial utilizadas para la captación de agua potable) y el producto (el agua potable distribuida a la población), una vinculación que se refleja en el espíritu y la finalidad del artículo 7, apartado 3. Así pues, un alto nivel de protección de la fuente es indispensable para producir agua potable de buena calidad de un modo que sea sostenible.
73.      En la sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (apartados 34 a 43), el Tribunal de Justicia basó su interpretación también en el objetivo de la DMA: «[La DMA] establece principios comunes y un marco global de acción para la protección de las aguas […]. Los principios comunes y el marco global de acción que instituye deben ser desarrollados con posterioridad por los Estados miembros mediante la adopción de una serie de medidas particulares de conformidad con los plazos previstos por la Directiva».
74.      En concreto, el artículo 1 de la DMA dispone que el objeto de dicha Directiva es contribuir a «garantizar el suministro suficiente de agua superficial o subterránea en buen estado, tal como requiere un uso del agua sostenible, equilibrado y equitativo».
75.      Estas declaraciones realizadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschlandresultan directamente pertinentes para la interpretación teleológica del artículo 7, apartado 3, de la citada Directiva. En efecto, esta disposición ha de interpretarse también a la luz de los objetivos generales de la DMA, entre los cuales se encuentra «[promover] un uso sostenible del agua basado en la protección a largo plazo de los recursos hídricos disponibles» [artículo 1, párrafo primero, letra b)], que es uno de los objetivos que los Estados miembros deben poner en práctica al autorizar proyectos concretos.
76.      Por otra parte, las indicaciones sobre los objetivos medioambientales que figuran en el artículo 4 de la DMA son también pertinentes, ya que, con arreglo al artículo 7, apartado 2, de dicha Directiva, los objetivos establecidos en el artículo 4 con respecto a las masas de agua superficial se aplican también a las masas de agua contempladas en el artículo 7.
77.      De las consideraciones anteriores resulta que, con objeto de garantizar un uso sostenible de las aguas para la producción de agua potable y mantener una buena calidad del agua, es indispensable evitar la contaminación de esas aguas y actuar de forma preventiva. En otras palabras, es preciso evaluar ex ante los proyectos concretos que puedan causar efectos negativos en la calidad del agua destinada a la producción de agua potable y que, por tanto, requerirían que se incrementara el nivel del tratamiento de purificación, en lugar de reducirlo como exige el artículo 7, apartado 3, de la DMA.
4)      Los trabajos preparatorios relativos al artículo 7, apartado 3, de la DMA
78.      La interpretación anterior y la importancia del artículo 7, apartado 3, en el sistema de la DMA se ven confirmadas asimismo por el examen de la génesis de esa disposición.
79.      La génesis de tal disposición muestra que, al comienzo del proceso legislativo, la DMA preveía únicamente el que actualmente es el artículo 7, apartados 1 y 2, de la DMA.
80.      El artículo 7, apartado 3, actual se añadió en una fase posterior, durante el proceso de consulta entre el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo. (17) Con ello, el legislador de la Unión pretendía hacer más estrictas las disposiciones del artículo 7 y aclarar que, en el nuevo planteamiento de gestión de las aguas, se daba prioridad a la protección ex ante del agua sin tratar frente al incremento ex post del nivel del tratamiento de purificación.
b)      Parte 2 — Artículo 7, apartado 3, segunda frase, de la DMA
81.      El tribunal remitente cita asimismo, en la segunda cuestión prejudicial, el artículo 7, apartado 3, segunda frase, que dispone que «los Estados miembros podrán establecer perímetros de protección para […] [las] masas de agua [a que se refiere el artículo 7, apartado 3, primera frase, de la DMA]». No obstante, al igual que la Comisión, considero que esta posibilidad no tiene ningún efecto en las obligaciones que establece el artículo 7, apartado 3, primera frase, por cuanto tales obligaciones son aplicables también fuera de dichos perímetros de protección.
82.      El tenor del artículo 7, apartado 3, de la DMA es claro. El establecimiento de perímetros de protección es una posibilidad, pero no tiene ninguna incidencia en un asunto como el del litigio principal. El establecimiento de tales perímetros para proteger las aguas subterráneas en cuestión constituye solo una medida entre otras. Así se desprende con claridad de la frase «los Estados miembros velarán por la necesaria protección […]», a la que sigue a continuación la frase «los Estados miembros podrán establecer perímetros de protección para esas masas de agua».
83.      Como explica el documento de orientación n.º 16, «la segunda frase del artículo [7, apartado 3,] permite a los Estados miembros establecer discrecionalmente perímetros de protección en los cuales pueda centrarse la necesaria protección. En una serie de Estados miembros se conocen normalmente como “zonas de protección del agua potable”. […] El objetivo es prevenir el deterioro resultante de la presión antropogénica de cualquier contaminante que pudiera exigir un tratamiento adicional para cumplir las normas sobre el agua potable» (p. 13, el subrayado es mío).
84.      En consecuencia, la obligación general de protección, tal como se ha interpretado anteriormente, comprende todas las masas de agua especificadas con arreglo al artículo 7, apartado 1, pero el establecimiento de un perímetro de protección es simplemente una medida adicional y opcional, que complementa la protección general si un Estado miembro lo estima necesario. (18)
c)      Conclusión sobre la segunda cuestión prejudicial
85.      De las consideraciones anteriores se desprende que el artículo 7, apartado 3, de la DMA forma parte integrante del sistema de protección establecido en virtud del artículo 4 de la DMA. Incluye una prohibición de deterioro de la calidad del agua en la medida en que la autorización de un proyecto concreto que pueda causar dicho deterioro impida a un Estado miembro cumplir la obligación de reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable. Entre las medidas de protección precisas se encuentra la obligación imperativa de los Estados miembros de evaluar, ex ante, los proyectos concretos que puedan causar efectos negativos en la calidad de las masas de agua especificadas utilizadas para la producción de agua potable, con independencia del tipo de agua que esté presente en esas masas. El objetivo es: (i) actuar con carácter preventivo y evitar el deterioro de la calidad del agua; (ii) reducir, con el tiempo, el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable como parte del objetivo de garantizar un uso sostenible de los recursos hídricos; e (iii) evitar situaciones en las que sea necesaria la imposición de las medidas correctivas previstas en la DAP. Esa obligación se aplica con independencia de si la masa de agua se encuentra dentro o fuera de un perímetro de protección en el sentido del artículo 7, apartado 3, segunda frase, de la DMA.
3.      Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
a)      ¿En qué consiste el incumplimiento de la prohibición de deterioro prevista en el artículo 7, apartado 3, de la DMA?
86.      A mi juicio, estas cuestiones prejudiciales deben ser abordadas conjuntamente, puesto que ambas se refieren al criterio para apreciar un incumplimiento de la prohibición de deterioro de la calidad del agua con arreglo a lo previsto en el artículo 7, apartado 3, de la DMA. El tribunal remitente desea saber, en esencia, qué constituye un incumplimiento de la prohibición de deterioro con arreglo a esta disposición. En particular, pregunta si basta cualquier deterioro para que se concluya que se ha producido un incumplimiento o si debe superarse el parámetro indicador de 250 mg/l fijado para los sulfatos en la parte C del anexo I de la DAP, o si ha de existir la amenaza de medidas correctivas con arreglo al artículo 8, apartado 6, de la misma Directiva (actuación que incrementa el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable).
87.      Como he indicado anteriormente, el artículo 7, apartado 3, de la DMA obliga a los Estados miembros a prevenir el deterioro de la calidad de las masas de agua utilizadas para la producción de agua potable, con vistas a reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario.
88.      Sobre el término «deterioro», el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en relación con el artículo 4, apartado 1, de la DMA, que se refiere al «concepto de deterioro del estado de una masa de agua superficial», que es «un concepto de carácter global» que debe determinarse teniendo en cuenta sus términos, su contexto y los objetivos perseguidos por la disposición en cuestión. (19) El mismo enfoque es aplicable al analizar el deterioro de la calidad de las aguas utilizadas para la producción de agua potable.
89.      En primer lugar, en lo que atañe a los términos del artículo 7, apartado 3, de la DMA, dos elementos son pertinentes para definir el concepto de «deterioro». El primer elemento consiste en que ese artículo hace referencia a la calidad del agua, sin relacionarla con el estado del agua ni con ninguna otra circunstancia. El segundo elemento radica en que dicho artículo se refiere expresamente a la calidad del agua potable, limitándose así a las masas de agua destinadas a la producción de agua potable. Así pues, el tenor de dicho artículo implica que el «deterioro» comprende cualquier actividad que produzca un impacto desfavorable en las masas de agua utilizadas específicamente para la producción de agua potable.
90.      En segundo lugar, en cuanto al contexto del artículo 7, apartado 3, de la DMA, debo formular las siguientes observaciones.
91.      El tribunal remitente pregunta si los parámetros microbiológicos, químicos e indicadores fijados en el anexo I de la DAP pueden constituir un punto de referencia a efectos de la prohibición del deterioro de la calidad de las aguas conforme al artículo 7, apartado 3, primera frase, de la DMA.
92.      A mi juicio, la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa.
93.      Esta respuesta es válida, en cualquier caso, en lo que respecta a los sulfatos. Como explicaré más adelante, si existe un riesgo para la salud humana, el parámetro indicador constituye un punto de referencia pertinente a efectos del artículo 7, apartado 3, de la DMA.
94.      En tercer lugar, en lo que respecta a los objetivos del artículo 7, apartado 3, de la DMA, esta disposición debe interpretarse también sobre la base de los objetivos generales de la Directiva, entre los que figura la promoción de «un uso sostenible del agua basado en la protección a largo plazo de los recursos hídricos disponibles» [artículo 1, párrafo primero, letra b), de la DMA]. El uso sostenible de tales recursos incluye necesariamente, como mínimo, evitar cualquier contaminación de esos recursos, con vistas a alcanzar el objetivo de reducir su nivel de purificación.
95.      Como he señalado en el punto 76 de las presentes conclusiones, las indicaciones sobre los objetivos medioambientales que figuran en el artículo 4 de la DMA son también pertinentes, ya que, con arreglo al artículo 7, apartado 2, de dicha Directiva, los objetivos establecidos en el artículo 4 con respecto a las masas de agua superficial se aplican también a las masas de agua contempladas en el artículo 7. Como he explicado antes, la prohibición de deterioro de la calidad de las aguas del artículo 7, apartado 3, de la DMA está relacionada estrechamente con el tratamiento de purificación. El tratamiento de purificación está relacionado, a su vez, con el contaminante de que se trate y, por tanto, la apreciación de la prohibición de deterioro de la calidad de las aguas depende necesariamente de la naturaleza del contaminante. El presente asunto versa sobre el sulfato, que es un valor paramétrico sujeto a control, por lo que las consecuencias jurídicas pertinentes se derivan del artículo 8, apartado 6, de la DAP.
96.      Por un lado, en la medida en que la DAP parece considerar que el impacto del sulfato en la producción de agua potable es menos peligroso en términos comparativos (pues la nota 1 de la parte C del anexo I solo dispone a este respecto que «el agua no deberá contener materias corrosivas»), el sulfato ha de tratarse de forma menos estricta que, por ejemplo, los contaminantes que figuran en las partes A y B de tal anexo.
97.      Por otro lado, ha de tenerse en cuenta asimismo la bibliografía científica reciente, según la cual el sulfato puede afectar, en efecto, al estado de una masa de agua y puede resultar más peligroso para la salud humana de lo que se creía hasta ahora. (20)
98.      Sobre la base del análisis jurídico, coincido con la Comisión en que el parámetro indicador de 250 mg/l para el sulfato, fijado en la parte C del anexo I de la DAP, resulta pertinente para determinar si se ha producido un deterioro de la calidad en el sentido del artículo 7, apartado 3, de la DMA. Dicho parámetro indicador debe tenerse en cuenta en el contexto de la producción de agua potable que es objeto del litigio principal.
99.      No obstante, si bien es cierto que la mera superación de ese parámetro indicador no produce automáticamente ese deterioro, no es menos cierto que el parámetro indicador resulta pertinente, pues constituye un punto de referencia. El artículo 7, apartado 1, de la DAP obliga a los Estados miembros a efectuar un control de la calidad del agua potable, en particular, conforme a los parámetros indicadores previstos en el artículo 5. En este contexto, tal como dispone el artículo 5, apartado 2, segunda frase, de la DAP, con respecto a los parámetros incluidos en la parte C del anexo I, estos valores deberán fijarse «exclusivamente a efectos de control y para cumplir las obligaciones establecidas en el artículo 8» (el subrayado es mío).
100. Del considerando 11 de dicha Directiva se desprende que el valor indicativo fijado para los sulfatos no constituye un parámetro «que [afecte] directamente a la salud». Por consiguiente, en caso de que se rebase, los Estados miembros no estarán obligados necesariamente a adoptar medidas correctivas para restablecer la calidad de las aguas, a diferencia de lo que se prevé para los parámetros indicadores que figuran en las partes A y B del anexo I (véase el artículo 8, apartado 2, de la DAP). De conformidad con el artículo 8, apartado 6, de la DAP, los Estados miembros deben estudiar primero «si este incumplimiento implica algún riesgo para la salud humana» y solo adoptarán medidas correctivas «si es necesario para proteger la salud humana».
101. No obstante, si la superación de los niveles del parámetro indicador fijados para los sulfatos supone un riesgo para la salud humana y si el Estado miembro de que se trata no adopta las medidas correctivas necesarias para restablecer la calidad de las aguas, considero, al igual que la Comisión, que ello constituye no solo una infracción del artículo 8, apartado 6, de la DAP, sino también un incumplimiento de la obligación de prevenir el deterioro de la calidad de las masas de agua afectadas y de reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable, de conformidad con lo previsto en el artículo 7, apartado 3, de la DMA.
102. De ello se deduce que se produce un deterioro de la calidad de las aguas a efectos del artículo 7, apartado 3, de la DMA cuando un proyecto puede superar los parámetros fijados por la DAP. Sin embargo, si el contaminante de que se trata figura en la parte C del anexo I de la DAP, dicha superación no determina la existencia de un deterioro exclusivamente sobre la base del nivel fijado para un contaminante como el sulfato. En tal caso, con el fin de determinar la existencia de un deterioro de la calidad de las aguas a efectos del artículo 7, apartado 3, de la DMA, ha de existir un riesgo para la salud humana y, en consecuencia, para evitar ese riesgo, debe ser necesario adaptar el proceso de purificación.
103. Examinaré a continuación si, pese a que la obligación se limita únicamente a controlar el nivel sulfato (parte C del anexo I de la DAP), lo cual podría indicar que los efectos del proyecto en el nivel de sulfatos pueden evaluarse también ex post, con ocasión del control que se efectúe, el artículo 7, apartado 3, ha de interpretarse en el sentido de que impone una obligación ex ante de evaluar proyectos concretos como el controvertido en el litigio principal.
b)      Examen de la decisión de aprobación del proyecto
104. Al examinar la bibliografía científica e incluso la decisión de aprobación del proyecto controvertido en el caso de autos, es evidente que existen dudas significativas en cuanto al efecto en la salud humana del agua potable contaminada con sulfatos. En consecuencia, el artículo 7, apartado 3, de la DMA, a la luz de los principios de cautela y de prevención, exige que se efectúe una evaluación adecuada con arreglo a esa disposición antes de adoptar una decisión de aprobación.
105. En la decisión de aprobación del proyecto (p. 174), la Oficina afirma que, a resultas del proyecto controvertido, se espera un ligero incremento en la concentración de sulfatos [véase también la página 46, punto 1.3.3.13, de esa decisión, en donde consta que la Oficina reconoce los riesgos: «con objeto de evitar el empeoramiento de la situación ecológica actual o potencial de las masas de agua superficial río abajo, cuya función es lograr como prioridad la transición ecológica, deben gestionarse las emisiones de sulfato del lago de modo que respeten el valor superior de vertido a largo plazo de 620 mg/l para las aguas expulsadas en el punto de control 1 (estructura del aliviadero)»]. Pese a lo anterior, en el procedimiento de autorización, simplemente no se comprobó si el proyecto en cuestión (incluido el aliviadero desde Cottbuser Ostsee) era compatible con las disposiciones de la DMA en relación con su artículo 7. Las comprobaciones que se realizaron se refieren exclusivamente al artículo 4 de la DMA. La propia Oficina admite que no se ha estudiado aún la efectiva contaminación por sulfatos, cuando declara, en la decisión de aprobación del proyecto (p. 175), que «el grado real de dilución o reducción hasta la planta de tratamiento de aguas de Briesen ha de determinarse específicamente». En la medida en que la Oficina estima que «el proyecto no menoscaba la protección del suministro de agua potable» (decisión de aprobación del proyecto, p. 175), coincido con el tribunal remitente en que no ha habido suficiente estudio técnico a este respecto. (21)
106. Al examinar la decisión de aprobación del proyecto, el documento muestra que el impacto del proyecto en el nivel de sulfatos no se ha analizado en detalle. No se ha analizado, en concreto, la interdependencia entre el aumento de la concentración en las aguas subterráneas durante la inundación y la previsible entrada difusa de sulfatos en el río Spree (véase la página 173 de la decisión de aprobación). Se espera un aumento de la concentración de sulfatos en la masa de agua subterránea (páginas 171 y 174), mientras que, a largo plazo, no se prevé una exposición adicional (página 172). La propia decisión de aprobación admite expresamente que «el grado real de dilución o reducción hasta la planta de tratamiento de aguas de Briesen ha de determinarse específicamente» (página 175). La decisión de aprobación indica más adelante que «el incremento de sulfatos en la masa de agua subterránea como consecuencia del proyecto no es cuantificable en la práctica».
c)      Bibliografía científica sobre los peligros de la contaminación por sulfatos
107. Un estudio exhaustivo de la contaminación por sulfatos en los ecosistemas de agua dulce llegó a la conclusión de que (22) «la bibliografía examinada demuestra claramente que la contaminación [por sulfatos] puede causar efectos tóxicos en los organismos animales y vegetales acuáticos, en particular, entre otros, en peces, invertebrados y anfibios, y puede producir también efectos negativos en la salud humana». Según los autores, «es muy necesario actuar para reducir las concentraciones de sulfato en las masas de agua […]. Con nuestro estudio, desearíamos llamar la atención sobre el problema, indicar el estado actual con vistas a reducir la contaminación por sulfato y al mismo tiempo hacer constar las numerosas lagunas en los conocimientos que aún existen». (23)
108. Este mismo estudio analiza precisamente el problema de la contaminación por sulfatos objeto del litigio principal (contaminación por sulfatos y río Spree): «poco se sabe sobre los efectos directos en la salud de una ingesta elevada de [sulfato], en concreto a través del agua potable» y, «actualmente, los niveles persistentes y crecientes de [sulfato] en los ecosistemas de agua dulce se derivan de diversas actividades humanas […] que amenazan tanto el funcionamiento del ecosistema como el suministro de agua potable». En particular, «entre los ejemplos destacados de ecosistemas acuáticos con amplios estudios [sobre el drenaje de ácidos procedentes de minas] se encuentra […] el río Spree, [ (24)] […] parece improbable que las concentraciones de [sulfato] río abajo vuelvan a niveles “naturales” en algunos años o incluso décadas después del cese de las actividades mineras. Por ejemplo, las concentraciones de [sulfato] en el río Spree […] han aumentado en las últimas décadas como consecuencia del abandono de las minas de lignito a cielo abierto y la consiguiente recuperación de los niveles de agua subterránea […]. En consecuencia, se han registrado concentraciones elevadas de [sulfato] en los lagos que se encuentran río abajo del sistema del Spree, que, con frecuencia, rebasan el límite de 250 mg L-1 de [sulfato] fijado para el agua potable en Alemania […], lo cual resulta muy problemático, puesto que estas masas de agua se utilizan como fuente de agua potable, normalmente a través de la extracción de agua subterránea mediante filtración en las orillas. Con el cese, en muchos países, de la minería del lignito para la producción de energía, parece razonable suponer que la exportación [de sulfato] desde esas regiones seguirá siendo un problema medioambiental». (25)
d)      Conclusión sobre el uso de un parámetro
109. Dada la creciente importancia que revisten los principios de cautela y prevención en el Derecho medioambiental, en caso de que existan dudas en torno al efecto de un contaminante en la salud humana, el artículo 7, apartado 3, de la DMA debe interpretarse de modo que no permita esperar hasta que la contaminación ya se haya producido. Por tanto, pese a que el valor paramétrico fijado para el sulfato persigue principalmente fines de control, considero que constituye también un indicador válido a efectos de una evaluación preventiva para determinar los riesgos de deterioro de la calidad del agua conforme al artículo 7, apartado 3, de la DMA.
4.      Cuestiones prejudiciales quinta, sexta y séptima
110. Procede abordar conjuntamente estas cuestiones prejudiciales, en la medida en que, con ellas, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si, con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la DMA, la autoridad competente debe realizar un estudio o encargar a un perito que investigue el posible deterioro de la calidad de la masa de agua afectada por el proyecto antes de que este sea autorizado o, en su defecto, si dicho estudio puede ser efectuado ex post durante el procedimiento judicial (a fin de subsanar la ilegalidad de la autorización concedida al amparo de la legislación de aguas).
111. Como se ha indicado antes, el artículo 7, apartado 3, de la DMA, a la luz de los principios de cautela y de prevención, exige evitar situaciones en que sea preciso adoptar medidas correctivas. Tal como resulta de la bibliografía científica antes citada, el hecho de que todavía no se hayan estudiado y determinado suficientemente los riesgos y efectos negativos del sulfato en las aguas utilizadas para la producción de agua potable, refuerza, junto con los principios de cautela y de prevención, mi tesis de que el artículo 7, apartado 3, de la DMA exige una evaluación ex ante de proyectos concretos como el controvertido en el litigio principal.
112. El análisis que he realizado anteriormente sobre el significado del artículo 7, apartado 3, de la DMA pone de manifiesto que esta evaluación ex ante ha de comprender dos principales líneas de examen. La primera de estas líneas ha de estudiar el impacto que se produciría en la salud humana si no se modifica el tratamiento de purificación, incluyendo qué medidas correctivas serían necesarias con arreglo a la DAP, sobre la base del vínculo establecido. La segunda requeriría una evaluación del efecto en el nivel del tratamiento de purificación, para determinar si los métodos existentes pueden seguir produciendo el mismo nivel de calidad del agua en caso de que el proyecto se apruebe y ejecute.
113. Puede ser de utilidad exponer en este contexto el tipo de medidas ex ante que las autoridades competentes pueden tomar para cumplir sus obligaciones derivadas del artículo 7, apartado 3.
114. Tales medidas son: (i) la especificación de las masas de agua conforme al artículo 7, apartado 1, de la DMA, (ii) el control de las masas de agua utilizadas para la producción de agua potable y (iii) la evaluación de los proyectos concretos, a fin de determinar si pueden causar un deterioro en la calidad de las masas de agua hasta el punto de impedir a un Estado miembro cumplir su obligación de reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable.
115. En cuanto al tipo de medidas que han de adoptarse en virtud del artículo 7, apartado 3, de la DMA, procede señalar que la nueva Directiva refundida sobre el agua potable (Directiva 2020/2184), (26) que debía transponerse antes del 12 de enero de 2023, impone a los Estados miembros, en su artículo 8, la obligación de «[garantizar] que se efectúen la evaluación y gestión de riesgos de las zonas de captación de los puntos de extracción de aguas destinadas al consumo humano».
116. Por tanto, considero que, en virtud de esta nueva disposición (que cita expresamente en dos ocasiones el artículo 7, apartado 3, de la DMA), al igual que con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la DMA, es preciso que los Estados miembros adopten medidas relativas no solo a las aguas contenidas en nuestros vasos, sino también a las masas hídricas de las que el agua destinada a la producción de agua potable se extrae y trata.
117. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha aclarado que, «durante el procedimiento de autorización de los proyectos, y por tanto antes de la toma de decisión, las autoridades competentes quedan obligadas por el artículo 4 de la [DMA] a comprobar si cada proyecto puede causar en el agua efectos negativos que resulten contrarios a las obligaciones de evitar el deterioro y mejorar el estado de las masas de agua superficial y subterránea. En consecuencia, dicha disposición sí obsta a que la comprobación en cuestión se deje para después de ese momento». (27)
118. A la luz de esta jurisprudencia y dado que el artículo 7, apartado 3, de la DMA forma parte integrante del plan de protección de aguas previsto en el artículo 4 de dicha Directiva, el impacto en las masas de agua utilizadas para la producción de agua potable —que es una cuestión directamente relacionada con la salud humana— debe evaluarse necesariamente antes de la autorización del proyecto.
119. Las observaciones precedentes confirman la tesis que he expuesto anteriormente, según la cual el artículo 7, apartado 3, de la DMA, a la luz de los principios de cautela y de prevención, debe interpretarse en el sentido de que las medidas de protección necesarias incluyen la obligación imperativa de los Estados miembros de evaluar, ex ante, los proyectos concretos que puedan causar efectos negativos en la calidad de las masas de agua especificadas que se utilizan para la producción de agua potable.
120. Por tanto, el artículo 7, apartado 3, de la DMA obliga a la autoridad competente en cuestión a no aprobar un proyecto que pueda hacer que la calidad de la masa de agua afectada se deteriore de modo que se incremente el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable antes de que se realice una evaluación con arreglo al artículo 7 de la DMA en relación con la DAP. En otras palabras, dicha evaluación constituye una fase obligatoria del procedimiento, previa al estudio de la posible aprobación de ese proyecto.
121. De la resolución de remisión, de los documentos que obran en poder del Tribunal de Justicia y de las observaciones presentadas por las partes en la vista se desprende claramente que dicha evaluación se omitió por completo en el caso de autos. En efecto, la única evaluación que se realizó fue la relativa al artículo 4 de la DMA.
122. Como han señalado la Stadt Frankfurt (Oder) y FWA, la evaluación del proyecto del litigio principal se llevó a cabo a la luz de la prohibición general de deterioro prevista en el artículo 4 de la DMA. No obstante, tal evaluación incumple claramente los requisitos del artículo 7, apartado 3, de la referida Directiva, que persigue «evitar el deterioro de [la] calidad [del agua]» y «reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable». La inobservancia de tales requisitos puede afectar potencialmente a la garantía de protección de la salud humana en el procedimiento de autorización y al resultado de dicho procedimiento de autorización, sobre el cual el tribunal remitente debe pronunciarse ahora.
123. De ello se deduce que la autoridad competente está obligada, en virtud del artículo 7, apartado 3, de la DMA, a comprobar, durante el procedimiento de autorización del proyecto —y, por tanto, antes de la adopción de la decisión de autorización efectiva—, si el proyecto en cuestión puede producir efectos negativos en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por el citado artículo. Esta disposición se opone a que dicha comprobación se realice solo después de la concesión de la autorización.
5.       Cuestiones prejudiciales octava y novena
124. Estas cuestiones prejudiciales deben examinarse de forma conjunta. El tribunal remitente pregunta, en esencia, si la prohibición de deterioro específica del agua potable con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la DMA puede superarse efectuando una ponderación de intereses en relación con el objetivo perseguido por el proyecto (por ejemplo, cuando el nivel del tratamiento de depuración necesario sea reducido o el objetivo del proyecto sea especialmente importante) o si el artículo 4, apartado 7, de dicha Directiva es aplicable al artículo 7, apartado 3.
125. En primer lugar, como resulta del punto 51 de las presentes conclusiones, el objetivo de las acciones que los Estados miembros deben adoptar con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la DMA es reducir el nivel del tratamiento de purificación del agua necesario para la producción de agua potable y el medio para lograr ese objetivo es la obligación, como mínimo, de evitar el deterioro de la calidad de las masas de agua.
126. En segundo lugar, la prohibición de deterioro de la calidad de las aguas aplicable a la autorización de proyectos concretos con arreglo a dicha disposición persigue salvaguardar ese objetivo.
127. En tercer lugar, no obstante, como explicaré más adelante, determinados proyectos concretos pueden ser aprobados, siempre que cumplan ciertos requisitos, en virtud del artículo 4, apartado 7, de la DMA o en virtud del principio de proporcionalidad.
128. En la sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (apartados 44 a 47), al interpretar el artículo 4 de la DMA, el Tribunal de Justicia se basó en el régimen de excepciones previsto en el artículo 4, apartado 7, de la DMA.
129. El tenor del artículo 4, apartado 7, de la DMA es importante para demostrar que es aplicable más allá del artículo 4, ya que prevé claramente en su parte introductoria con carácter general que «no se considerará que los Estados miembros han infringido la presente Directiva» (el subrayado es mío) cuando se cumplan los requisitos de esa disposición. No dispone que no se considerará que los Estados miembros han infringido este artículo.
130. Además, el hecho de que el artículo 7 de la DMA haga referencia al artículo 4 muestra que estos preceptos están interconectados y que las obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 1, y del artículo 7, apartado 3, de la DMA están estrechamente relacionadas.
131. Sin embargo, contrariamente a la alegación de la Comisión de que el artículo 4, apartado 7, se aplica incondicionalmente al artículo 7, apartado 3, resulta claramente de los dos guiones que figuran al principio del artículo 4, apartado 7, que solo es aplicable a las actividades que puedan afectar al estado de las masas de agua.
132. Por tanto, el artículo 4, apartado 7, de la DMA debe interpretarse en el sentido de que es aplicable al procedimiento para autorizar proyectos concretos que incidan en las obligaciones derivadas del artículo 7, apartado 3, de dicha Directiva, pero únicamente cuando tales proyectos puedan afectar al estado de las masas de agua. En tales situaciones, el artículo 4, apartado 7, en los términos interpretados por el Tribunal de Justicia, otorga a las autoridades competentes de los Estados miembros orientaciones para que adopten las medidas necesarias en el procedimiento de autorización.
133. Sin embargo, en determinados supuestos, el deterioro de la calidad prohibida por el artículo 7, apartado 3, de la DMA puede no afectar al estado de las masas de agua. Para esos proyectos que puedan ocasionar un efecto negativo en las obligaciones dimanantes del artículo 7, apartado 3 (pero no en el estado de las masas de agua), estimo que debería aplicarse, en el procedimiento para autorizar tales proyectos, el principio de proporcionalidad, en lugar del artículo 4, apartado 7.
134. La interpretación global de la DMA, tal como se refleja en detalle en su artículo 4, muestra que el legislador de la Unión ha considerado que pueden permitirse, en determinadas condiciones, excepciones a las obligaciones que la Directiva impone a los Estados miembros. No obstante, el artículo 7 en sí no contiene ninguna referencia a posibles excepciones. En mi opinión, interpretar el artículo 7, apartado 3, en el sentido de que establece una obligación absoluta de prohibir el deterioro de la calidad del agua puede imponer dificultades insuperables a los Estados miembros que pretendan garantizar la gestión ágil de sus recursos hídricos a corto plazo. De ello se deduce que la prohibición de deterioro prevista en el artículo 7, apartado 3, de la DMA durante el procedimiento para autorizar un proyecto concreto debe interpretarse a la luz del principio de proporcionalidad y efectuando una ponderación de intereses, en particular, en relación con el objetivo perseguido por ese proyecto. La circunstancia de que el considerando 32 de la DMA indique que pueden aplicarse exenciones cuando «lo exija un interés público superior» aboga a favor de este argumento.
135. Por tanto, la autoridad competente, durante el procedimiento para autorizar un proyecto concreto que pueda incidir negativamente en las obligaciones derivadas del artículo 7, apartado 3, debe evaluar la necesidad de prohibir el proyecto si dicha autoridad ha determinado que el proyecto en cuestión puede hacer que la calidad del agua se deteriore y, en consecuencia, impedir que el Estado miembro cumpla el deber de reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable. La importancia del elemento de la «necesidad» a ese respecto se refleja en el tenor del artículo 7, apartado 3. Dicho artículo 7 establece claramente que los Estados miembros velarán por «la necesaria protección de las masas de agua especificadas con objeto de evitar el deterioro de su calidad, contribuyendo así a reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable».
136. Este requisito de necesidad, (28) considerado a la luz del principio de proporcionalidad, exige a los Estados miembros que apliquen medidas que, con el fin de salvaguardar los objetivos del artículo 7, apartado 3, de la DMA, «no excedan los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida […], entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos». (29)
137. De ello se deduce que el tribunal remitente debe comprobar, al aplicar el principio de proporcionalidad, si se ha efectuado una ponderación de intereses al autorizar un proyecto concreto. Mediante dicha ponderación debe determinarse si el objetivo perseguido por el proyecto puede tener mayor peso que la prohibición de deterioro de la calidad de las aguas establecida en el artículo 7, apartado 3, de la DMA. No obstante, esa preponderancia solo es posible durante un período breve (siempre que se restablezca, a largo plazo, el cumplimiento del artículo 7, apartado 3) y cuando se cumplan las siguientes condiciones: (i) el nivel del tratamiento de purificación necesario es bajo y disminuye con el tiempo; (ii) el proyecto reviste especial importancia y demuestra un interés público superior; (iii) se adoptan todas las medidas necesarias para mitigar con el tiempo los efectos negativos en las obligaciones dimanantes del artículo 7, apartado 3; y (iv) el proyecto no ocasiona al Estado miembro graves dificultades para garantizar que el agua potable cumple la DAP.
6.      Cuestión prejudicial décima
138. El tribunal remitente pregunta qué obligaciones adicionales a las del artículo 4 de la DMA pueden deducirse del artículo 7, apartado 2, de dicha Directiva, con la consecuencia de que deben ser tenidas en cuenta en el marco de un procedimiento de autorización de un proyecto.
139. El artículo 4 de la DMA impone a los Estados miembros la obligación de «denegar la autorización de un proyecto concreto si este puede provocar el deterioro del estado de una masa de agua superficial o si pone en peligro el logro de un buen estado de las aguas superficiales o de un buen potencial ecológico y un buen estado químico de dichas aguas en la fecha prevista por esa Directiva» (30) (sin perjuicio de la posibilidad de que se conceda una excepción). Lo mismo se aplica a las masas de agua subterránea.
140. En consecuencia, el artículo 4 es aplicable a la protección de las masas de agua en cuanto tales.
141. El artículo 7, apartado 2, de la DMA va más allá de esta obligación.
142. El artículo 7, apartado 2, dispone que, «en lo que se refiere a todas las masas de agua especificadas con arreglo al apartado 1, además de cumplir los objetivos del artículo 4 de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva con respecto a las masas de agua superficial, incluidas las normas de calidad establecidas a nivel comunitario con arreglo al artículo 16, los Estados miembros velarán por que, en el régimen de depuración de aguas que se aplique y de conformidad con la normativa comunitaria, el agua obtenida cumpla los requisitos de la [DAP]».
143. Así pues, este precepto aclara que las aguas extraídas y tratadas para el consumo humano deben cumplir, en definitiva, los requisitos de la DAP, es decir, han de ser aptas para el consumo humano.
144. Al igual que la Comisión, considero que este requisito —del mismo modo que el artículo 7, apartado 3, de la DMA— va más allá de las obligaciones establecidas en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), o letra b), inciso i), de la referida Directiva. En otras palabras, el artículo 7, apartado 2, de la DMA añade una dimensión adicional al artículo 4 de dicha Directiva (y establece una protección ampliada con respecto al artículo 4), que se refiere, en particular, a la salud humana y se basa en la DAP. Así pues, no solo existe la obligación de proteger una masa de agua con arreglo al artículo 4 tal como se regula con detalle en ese artículo, sino también de tratar esa masa de agua conforme al artículo 7, apartado 2, con objeto de cumplir los requisitos de la DAP.
145. Por tanto, en contra de lo que alega Lausitz, el artículo 7, apartado 2, de la DMA no es meramente declarativo y, en consecuencia, el artículo 7, apartado 2, de la DMA debe tenerse en cuenta también durante el procedimiento de aprobación del proyecto, con el fin de comprobar si las consecuencias de ejecutar el proyecto en cuestión pueden afectar al régimen de tratamiento aplicado a una masa de agua para lograr los objetivos de la DAP.
146. Cabe apuntar que el documento de orientación n.º 16 explica, en relación con el artículo 7, apartado 2, de la DMA, que «los objetivos del artículo 4 (esto es, objetivos relativos al estado, prevención o limitación, inversión de la tendencia y otros objetivos de la zona protegida) deben lograrse con independencia del cumplimiento del objetivo del artículo [7, apartado 2]; y han de cumplirse los requisitos de la [DAP]. Esto incluye el requisito general de que las aguas estén libres de contaminación que pueda representar un peligro para la salud humana y el requisito de cumplir las normas formales de la DAP en el punto de distribución a los consumidores (es decir, el grifo)».
147. En mi opinión, el artículo 7, apartado 2, de la DMA añade un aspecto adicional a la ponderación de intereses prevista en la DMA, a saber, que la aprobación de un proyecto solo es posible cuando su ejecución no afecte negativamente al agua suministrada (a través del grifo) a los habitantes de la zona en cuestión. A mi juicio, esto significa que un proyecto solo puede ser aprobado cuando incluya, en su caso, un conjunto de medidas necesarias que garanticen que el cumplimiento de la DAP no se verá afectado negativamente.
148. De las consideraciones precedentes se deduce que el artículo 7, apartado 2, de la DMA debe interpretarse en el sentido de que esta disposición, al igual que su apartado 3, establece obligaciones que van más allá de las mencionadas en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), o letra b), inciso i), de dicha Directiva, que deben tenerse en cuenta en el marco del procedimiento de autorización de un proyecto. En particular, un proyecto solo puede ser aprobado cuando incluya un conjunto de medidas necesarias para garantizar que el cumplimiento de la DAP no se verá afectado negativamente.
IV.    Conclusión
149. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht Cottbus (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Cottbus, Alemania) del modo siguiente:
Primera cuestión prejudicial
El artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas debe interpretarse en el sentido de que las personas jurídicas a las que el Derecho nacional atribuye las funciones de producción y tratamiento de purificación de agua potable, o las personas a las que se hayan encomendado dichas funciones, tienen derecho a exigir que la autoridad competente, responsable de la aprobación de un proyecto que pueda producir un efecto desfavorable en el nivel de purificación del agua potable exigido por la Directiva 98/83/CE del Consejo, de 3 de noviembre de 1998, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, cumpla las obligaciones establecidas en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60. Si fuera necesario, dichas personas jurídicas pueden interponer, para ello, un recurso ante el órgano jurisdiccional competente.
Segunda cuestión prejudicial
El artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60 incluye una prohibición de deterioro de la calidad del agua en la medida en que la autorización de un proyecto concreto que pueda causar dicho deterioro impida a un Estado miembro cumplir la obligación de reducir el nivel del tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable. Entre las medidas de protección precisas se encuentra la obligación imperativa de los Estados miembros de evaluar, ex ante, los proyectos concretos que puedan causar efectos negativos en la calidad de las masas de agua especificadas utilizadas para la producción de agua potable, con independencia del tipo de agua que esté presente en esas masas. Esa obligación se aplica con independencia de si la masa de agua se encuentra dentro o fuera de un perímetro de protección en el sentido del artículo 7, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2000/60.
Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
Se produce un deterioro de la calidad de las aguas a efectos del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60 cuando un proyecto pueda superar los parámetros establecidos por la Directiva 98/83. Sin embargo, si el contaminante de que se trata figura en la parte C del anexo I de Directiva 98/83, dicha superación no determina la existencia de un deterioro exclusivamente sobre la base del nivel fijado para un contaminante como el sulfato. En este caso, con el fin de determinar la existencia de un deterioro de la calidad de las aguas a efectos del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60, ha de existir un riesgo para la salud humana y, en consecuencia, para evitar ese riesgo, debe ser necesario adaptar el proceso de purificación.
En el caso de un contaminante sobre el que existan dudas acerca de su efecto negativo en la salud humana, el valor paramétrico establecido, como el fijado para el sulfato, puede servir como indicador a efectos de una evaluación preventiva para determinar los riesgos de deterioro de la calidad del agua conforme al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60.
Cuestiones prejudiciales quinta, sexta y séptima
El artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60 debe interpretarse en el sentido de que la autoridad competente está obligada a comprobar, durante el procedimiento de autorización del proyecto —y, por tanto, antes de la adopción de la decisión de autorización efectiva—, si el proyecto en cuestión puede producir efectos negativos en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por el citado artículo. El artículo 7, apartado 3, se opone a que dicha comprobación se realice solo después de la concesión de la autorización.
Cuestiones prejudiciales octava y novena
Tras recibir la evaluación con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60, la autoridad competente está obligada a efectuar una ponderación de intereses mediante los criterios del artículo 4, apartado 7, de dicha Directiva, con objeto de decidir si aprueba o no el proyecto, siempre que se trate de una situación relacionada con el estado de las masas de agua afectadas por el proyecto.
Para otros proyectos que afecten a las obligaciones derivadas del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2000/60, pero que no afecten al estado de las masas de agua, dicha autoridad debe efectuar esa ponderación de intereses a la luz del principio de proporcionalidad, a fin de determinar si el objetivo perseguido por el proyecto puede tener mayor peso que la prohibición de deterioro de la calidad del agua establecida en el artículo 7, apartado 3. Esto solo es posible durante un período breve —siempre que se restablezca, a largo plazo, el cumplimiento del artículo 7, apartado 3— y cuando se cumplan las siguientes condiciones: (i) el nivel del tratamiento de purificación necesario es bajo y disminuye con el tiempo; (ii) el proyecto reviste especial importancia y demuestra un interés público superior; iii) se adoptan todas las medidas necesarias para mitigar con el tiempo los efectos negativos en las obligaciones dimanantes del artículo 7, apartado 3; y (iv) el proyecto no ocasiona al Estado miembro graves dificultades para garantizar que el agua potable cumple la Directiva 98/83.
Cuestión prejudicial décima
El artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2000/60 debe interpretarse en el sentido de que esta disposición, al igual que su apartado 3, establece obligaciones que van más allá de las mencionadas en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), o letra b), inciso i), de dicha Directiva, que deben tenerse en cuenta en el marco del procedimiento de autorización de un proyecto. En particular, un proyecto solo puede ser aprobado cuando incluya un conjunto de medidas necesarias para garantizar que el cumplimiento de Directiva 98/83 no se verá afectado negativamente.
1      Lengua original: inglés.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO 2000, L 327, p. 1).
3      Véase: https://lbgr.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/PFB_Endfassung%20schwarz%20gez.pdf.
4      Directiva del Consejo, de 3 de noviembre de 1998, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO 1998, L 330, p. 32).
5      Sentencia Land Nordrhein‑Westfalen, apartados 121 y 123 y jurisprudencia citada.
6      Véase, en este sentido, la sentencia Land Nordrhein‑Westfalen, apartado 125 y jurisprudencia citada.
7      Véase, por analogía, la sentencia de 3 de octubre de 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland y otros (C‑197/18, EU:C:2019:824), apartados 40 y 42.
8      La doctrina ha señalado esta estrecha vinculación. Véase, por ejemplo, Dolan, T., Water Framework Directive Article 7, the Drinking Water Directive and European Pesticide Regulation: Impacts on Diffuse Pesticide Pollution, Potable Water Decision Making and Catchment Management Strategy, Cranfield University, 2013.
9      Véase la sentencia de 3 de octubre de 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland y otros (C‑197/18, EU:C:2019:824), apartado 48 y jurisprudencia citada.
10      Véase la sentencia de 30 de noviembre de 2006, Comisión/Luxemburgo (C‑32/05, EU:C:2006:749), apartado 75.
11      «Guidance on groundwater in drinking water protected areas», «Estrategia común de implantación para la Directiva marco sobre aguas (Directiva 2000/60/CE) […]» en: https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d98‑7715‑4828‑a7ee‑df82a6df4afb/Guidance%20No%2016 %20‑%20Groundwater%20in%20DWPAs.pdf.
12      Faßbender, K., Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die normative Umsetzung der neuen EG‑Wasserrahmenrichtlinie (Requisitos de Derecho comunitario para la transposición de la nueva Directiva marco sobre aguas), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Vol. 3, 2001, p. 245 y ss.
13      Véase, a este respecto, la sentencia Land Nordrhein‑Westfalen, apartado 70, en la que el Tribunal de Justicia consideró, en particular, que los objetivos que establece la DMA son similares para las aguas superficiales y para las aguas subterráneas.
14      Véase también la resolución de 1 de junio de 2021, apartado 11.
15      Véase Dolan, T., op. cit., p. 108.
16      Véanse también las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en los asuntos acumulados BEI contra ClientEarth y Comisión Europea contra ClientEarth (C‑212/21 P y C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, punto 110).
17      Rumm, P., von Keitz, S., y Schmalholz, M., (eds.), Handbuch der EU‑Wasserrahmenrichtlinie [Manual sobre la DMA], Erich Schmidt Verlag, Berlín, 2006, p. 432.
18      Véase asimismo el documento de orientación de la Comisión n.º 18, «Guidance on groundwater status and trend assessment», Sección «4.4.6 Test: Meet the requirements of WFD Article 7(3) — Drinking Water Protected Areas» en https://op.europa.eu/en/publication‑detail/‑/publication/76543005‑ce9e‑4b3c‑9191‑3c3f97b90ab1.
19      Sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, apartados 55 y 61.
20      Zak, D., Hupfer, M., Cabezas, A., Jurasinski, G., Audet, J., Kleeberg, A., McInnes, R., Munch Kristiansen, S., Jes Petersen, R., Liu, H. y Goldhammer, T., Sulphate in freshwater ecosystems: A review of sources, biogeochemical cycles, ecotoxicological effects and bioremediation, Earth‑Science Reviews, Vol. 212, 103446, 2021. Véanse los puntos 107 y siguientes de las presentes conclusiones.
21      Véase la resolución de 1 de junio de 2021, apartado 13.
22      Zak, D. y otros, op. cit, p. 1.
23      https://www.leibniz‑gemeinschaft.de/en/about‑us/whats‑new/news/forschungsnachrichten‑single/newsdetails/sulphate‑in‑water‑bodies.
24      Véase Grünewald, U., Water resources management in river catchments influenced by lignite mining, Ecological Engineering, Vol. 17, 2001, pp. 143 a 152, y Graupner, B. J., Koch, C. y Prommer, H., Prediction of diffuse sulfate emissions from a former mining district and associated groundwater discharges to surface waters, Journal of Hydrology, Vol. 513, 2014, pp. 169 a 178. https://doi.org/10.1016/j.jhydrol.2014.03.045.
25      Zak, D. y otros, op. cit., pp. 2, 7 y 13 (el subrayado es mío).
26      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (versión refundida) (DO 2020, L 435, p. 1).
27      Sentencia Land Nordrhein‑Westfalen, apartado 76 (el subrayado es mío). Véanse asimismo las conclusiones del Abogado General Hogan presentadas en el asunto Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2019:957), punto 45, en las que se hace referencia al principio de cautela. Cabe añadir que procede mencionar también en este contexto el principio de prevención. En efecto, el considerando 11 de la DMA alude a ambos principios.
28      Véase, por analogía, la sentencia de 7 de julio de 2022, PH (Prohibición regional del cultivo de OMG) (C‑24/21, EU:C:2022:526), apartado 49 y jurisprudencia citada.
29      Sentencia de 28 de mayo de 2020, ECO‑WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393), apartado 81 y jurisprudencia citada.
30      Sentencia Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, punto 1 del fallo.