62002CC0014_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I. Inledning
1. I detta mål har belgiska Raad van State ställt ett antal frågor avseende tolkningen av rådets direktiv 73/23/EEG av den 19 februari 1973 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om elektrisk utrustning avsedd för användning inom vissa spänningsgränser (nedan kallat direktiv 73/23), rådets direktiv 89/336/EEG av den 3 maj 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om elektromagnetisk kompatibilitet (nedan kallat direktiv 89/336) och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/5/EG av den 9 mars 1999 om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse (nedan kallat direktiv 1999/5) och avseende tolkningen av artiklarna 28 och 30 EG.
Tillämpliga bestämmelser
A - Gemenskapsrätten
1. Direktiv 73/23
2. Enligt artikel 1 i direktiv 73/23 är direktivet tillämpligt på elektrisk utrustning för användning vid en märkspänning mellan 50 och 1000 V för växelström och mellan 75 och 1500 V för likström med undantag av utrustning och fenomen som anges i bilaga 2.
3. I artikel 2 i direktiv 73/23 föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall vidta alla skäliga åtgärder för att säkerställa att elektrisk utrustning endast får marknadsföras om den, efter att ha tillverkats i enlighet med inom gemenskapen gällande god säkerhetsteknisk praxis, inte riskerar säkerheten för människor, husdjur eller egendom, då den är korrekt installerad och underhållen och används för de ändamål som den är avsedd för.
2. De viktigaste säkerhetskraven som avses i punkt 1 anges i bilaga 1."
4. I artikel 3 i detta direktiv föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall vidta alla skäliga åtgärder för att säkerställa att om elektrisk utrustning är så utförd [att] den uppfyller bestämmelserna i artikel 2 under de villkor som fastställts i artiklarna 5, 6, 7 och 8, skall ... handeln med sådan utrustning inom gemenskapen inte hämmas av säkerhetsskäl."
5. Artikel 8.1 i direktiv 73/23, i dess lydelse enligt direktiv 93/68, har följande lydelse:
"Innan elektrisk utrustning enligt artikel 1 släpps ut på marknaden skall den förses med CE-märkning enligt artikel 10, vilket anger att den uppfyller bestämmelserna i detta direktiv, inbegripet förfarandena vid bedömning av överensstämmelse enligt bilaga 4."
2. Direktiv 89/336
6. I artikel 1 första punkten i direktiv 89/336 definieras apparater som alla elektriska och elektroniska apparater, tillsammans med utrustning och apparatinstallationer som innehåller elektriska och/eller elektroniska komponenter.
7. I artikel 2.1 första stycket i detta direktiv föreskrivs följande:
"Detta direktiv avser apparater som kan ge upphov till elektromagnetisk störning eller vars funktion påverkas av sådan störning."
8. I artikel 3 i detta direktiv, i dess lydelse enligt direktiv 93/68, föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att en apparat enligt artikel 2 får släppas ut på marknaden eller tas i bruk endast om den är försedd med CE-märkning enligt artikel 10, vilket visar att den, då den är korrekt installerad och underhållen samt används för avsedda ändamål, uppfyller alla bestämmelser i detta direktiv, inbegripet förfarandena vid bedömning av överensstämmelse enligt artikel 10."
9. Artikel 5 i detta direktiv har följande lydelse:
"Medlemsstaterna får inte inom sina territorier, med hänvisning till de skäl som står i samband med elektromagnetisk kompatibilitet, hindra att apparater som omfattas av detta direktiv och som uppfyller dess krav släpps ut på marknaden och tas i drift."
3. Direktiv 1999/5
10. I artikel 1 i direktiv 1999/5 upprättas en rättslig ram för utsläppande på marknaden, av fri rörlighet för och ibruktagande av radioutrustning och teleterminalutrustning i gemenskapen.
11. I artikel 2 c i detta direktiv definieras radioutrustning som en produkt eller en relevant komponent i en sådan som kan kommunicera med hjälp av utsändning och/eller mottagning av radiovågor inom ett spektrum allokerat för markbunden radiokommunikation/satellitradiokommunikation.
12. I artikel 3 förekrivs väsentliga krav som är tillämpliga för all utrustning. Radioutrustningen skall dessutom vara så konstruerad att den effektivt utnyttjar det spektrum som är allokerat för markbunden radio kommunikation/satellitkommunikation och satellitbaneresurser, detta för att undvika skadlig störning.
13. I artikel 5 i detta direktiv föreskrivs att om utrustningen uppfyller kraven i relevanta harmoniserade standarder, skall det antas att de väsentliga krav som anges i artikel 3 är uppfyllda.
14. Artikel 6.1 i direktiv 1999/5 har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall säkerställa att utrustning släpps ut på marknaden endast om den uppfyller tillämpliga väsentliga krav som fastställs i artikel 3 och andra relevanta bestämmelser i detta direktiv, är korrekt installerad, underhålls och används för sitt avsedda ändamål. Den skall inte underkastas nationella bestämmelser när det gäller utsläppande på marknaden."
15. I artikel 7.1 föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall tillåta att utrustningen tas i bruk för det ändamål den är avsedd för, när den uppfyller de relevanta väsentliga kraven i artikel 3 och andra relevanta bestämmelser i detta direktiv."
16. Artikel 8.1 har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall inte förbjuda, begränsa eller förhindra att utrustning som försetts med det CE-märke som avses i bilaga VII, och som anger att utrustningen uppfyller alla bestämmelser i detta direktiv, inklusive de förfaranden för bedömning av överensstämmelse som avses i kapitel II, släpps ut på marknaden eller tas i bruk på deras territorium. Detta påverkar inte tillämpningen av artiklarna 6.4, 7.2 och 9.5."
17. Enligt artikel 19.1 första stycket i detta direktiv gäller följande:
"Medlemsstaterna skall senast den 7 april 2000 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De skall genast underrätta kommissionen om detta. De skall tillämpa dessa bestämmelser från och med den 8 april 2000."
B - Den nationella lagstiftningen
18. I artikel 12 i lagen av den 10 april 1990 om bevakningsföretag, säkerhetsföretag och interna säkerhetstjänster (nedan kallad lagen av den 10 april 1990) föreskrivs att sådana alarmsystem och alarmcentraler och komponenter till dem som avses i artikel 1.4 i lagen inte får släppas ut på marknaden eller på andra sätt tas i bruk innan de först har godkänts genom ett av konungen fastställt förfarande. Konungen fastställer likaså i artikel 1.4 kraven på installation, underhåll och användande av alarmsystemen och alarmcentraler och komponenter till dem.
19. Genom lagen av den 9 juni 1999, som trädde i kraft den 1 november 1999, har artikel 12 ändrats. Den nya artikel 12 har följande lydelse:
"Alarmsystem och alarmcentraler som avses i artikel 1.4 och komponenter till dem får inte släppas ut på marknaden eller på andra sätt tas i bruk innan de först har godkänts enligt ett av konungen fastställt förfarande.
Alarmsystem och alarmcentraler som avses i artikel 1.4 och komponenter till dem som släpps ut på marknaden eller på andra sätt tas i bruk skall vid varje tidpunkt överensstämma med den prototyp som har godkänts enligt det av konungen fastställda förfarandet som avses i artikel 1.1.
Konungen fastställer även kraven på installation, underhåll och användande av alarmsystem och alarmcentraler som avses i artikel 1.4 och komponenter till dem."
20. Enligt artikel 19.1 första stycket i lagen av den 10 april 1990 kan en administrativ straffavgift på 1 000 till 1 000 000 belgiska franc påföras varje fysisk eller juridisk person som bryter mot lagen eller mot de på lagen grundade verkställighetskungörelserna, med undantag av sådana överträdelser som avses i artikel 18.
21. Med stöd av artikel 12 första stycket i lagen av den 10 april 1990 antogs den 23 april 1999 den kungliga kungörelsen om förfarandet för godkännande av alarmsystem och alarmcentraler som avses i lagen av den 10 april 1990 om bevakningsföretag, säkerhetsföretag och interna säkerhetstjänster (nedan kallad kunglig kungörelse av den 23 april 1999). Kungörelsen trädde i kraft den 19 juni 1999.
22. Enligt artikel 1.2 i den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999 skall med materiel förstås "de alarmsystem, alarmcentraler och komponenter till dem som är avsedda att förhindra eller fastställa brott mot person eller egendom".
23. Artikel 2 i denna kungliga kungörelse har följande lydelse:
"1. Ingen tillverkare, importör, grossist eller någon annan fysisk eller juridisk person får i Belgien släppa ut på marknaden eller ta i bruk materiel, om det inte dessförinnan har godkänts av en för ändamålet inrättad kommission, som här benämns materielkommissionen.
2. Materielkommissionen skall för varje prototyp av godkänd materiel utfärda ett godkännandeintyg som ska överensstämma med den modell som återges i bilaga 1 till denna kungörelse. Prototypen skall tillhandahållas av sökanden.
Sökanden skall på egen bekostnad genomföra ett överensstämmelsetest på materi[elen], som skall överensstämma med den prototyp som släppts ut på marknaden eller tagits i bruk.
...
De myndigheter som är behöriga att övervaka tillämpningen av den ovannämnda lagen av den 10 april 1990 och dess verkställighetskungörelser kan besluta att kontrollen av överensstämmelsen av det materiel som har släppts ut på marknaden eller har tagits i bruk skall utföras av något av de organ som avses i artikel 4.1 i denna kungörelse. Detta organ skickar en kontrollrapport till materielkommissionen som, med stöd av denna, skall intyga om materi[elen] överensstämmer eller inte överensstämmer med bestämmelserna.
Kontrollkostnaderna skall betalas av den person som har låtit utföra de test som har lett fram till godkännandet."
24. I artikel 4.1 i den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999 föreskrivs följande:
"Inrikesministern sammanställer, efter rekommendation av materielkommissionen, en förteckning över de organ som är specialiserade på att genomföra de test som skall föregå ett eventuellt godkännande av materi[elen] och som skall granska de rapporter som avses i artikel 9.
Ansökningar om godkännande av materiel skall ställas direkt till ett av dessa organ. Det är endast dessa organ som är behöriga att utföra test."
25. Enligt artikel 5 i den kungliga kungörelsen gäller följande:
"Innan de egentliga testen utförs skall laboratorierna undersöka materi[elen].
Denna undersökning skall bestå av
1. en identifiering av materi[elen],
2. en kontroll av de elektriska strömkretsarna i jämförelse med de av tillverkaren tillhandahållna dokumenten,
3. en kontroll av lägsta kraven på funktion såsom de beskrivs i bilaga 3 till denna kungörelse.
..."
26. I artikel 6 föreskrivs följande:
"De på materiele[n] utförda testen skall omfatta
1. den ändamålsenliga funktionen,
2. den mekaniska aspekten,
3. den mekaniska eller elektroniska funktionens pålitlighet,
4. känsligheten för falskt alarm,
5. skyddet mot kringgående av materiele[n] eller försök att göra de[n] obrukbart.
Materiele[n] skall dessutom genomgå de test som anges i bilagorna 3 och 5 till kungörelsen. Dessa test är tillämpliga på olika typer av komponenter.
Materiel som använder högfrekvenskopplingar skall dessutom genomgå de test som föreskrivs i bilaga 6."
27. Artikel 7 i kungörelsen har följande lydelse:
"Laboratorierna hos de organ som avses i artikel 4.1 skall bekräfta att materielet uppfyller de bestämmelser som anges i bilaga 7.
Sökanden skall dessutom tillhandahålla laboratorierna alla för undersökningen nödvändiga dokument."
28. I artikel 9 i den kungliga kungörelsen föreskrivs följande:
"För godkännande av alarmsystem och alarmcentraler som har importerats från andra medlemsstater i Europeiska unionen och medlemsstaterna i Efta, som är parter i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, skall de intyg och rapporter från test godtas som har utförts av i dessa stater godkända eller för ändamålet anvisade organ, i den mån det i dessa test visas att systemen och centralerna överensstämmer med tekniska standarder och bestämmelser som skall säkerställa samma grad av skydd som det som föreskrivs i denna kungörelse."
29. I artikel 11 i den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999 föreskrivs följande:
"Godkännandena är giltiga under en period av tre år och kan på ansökan vid varje tillfälle förlängas med samma tidsperiod. En ansökan om förlängning skall ställas till något av de organ som avses i artikel 4.1. Ansökningar skall behandlas och prövas i enlighet med bestämmelserna i de tidigare nämnda artiklarna 4-9.
Om ändringar utförs på godkänt materiel skall materiele[n] på nytt uppvisas [för] ett av de organ som avses i artikel 4.1, vilket skall bedöma nödvändigheten av kompletterande test."
30. I artikel 12 föreskrivs att de administrationskostnader och övriga kostnader som är förbundna med ansökningsförfarandet, de genomförda testen och kontrollen av överensstämmelse skall betalas av sökanden.
III - Tvisten i målet vid den nationella domstolen och förfarandet
A - Tvisten i målet vid den nationella domstolen
31. Det franska aktiebolaget ATRAL tillverkar alarmsystem och alarmcentraler som använder ett radioförbindelsesystem (vanligen kallade trådlösa system). Sedan 1996 marknadsför ATRAL sina alarmsystem och alarmcentraler i Belgien, framför allt på stormarknader.
32. Fram till dess att den omtvistade kungliga kungörelsen av den 23 april 1999 trädde i kraft fanns inga särskilda regler avseende ATRAL:s försäljning av produkterna, eftersom de bestämmelser som då gällde (den kungliga kungörelsen av den 31 mars 1994 om det förfarande för godkännande av alarmsystem och alarmcentraler som avses i lagen av den 10 april 1990) endast var tillämpliga på de alarmsystem och alarmcentraler som är "trådbundna".
33. Sedan den omtvistade kungliga kungörelsen, som hädanefter är tillämplig även på trådlösa alarmsystem och alarmcentraler, trätt i kraft kan ATRAL inte längre marknadsföra sina produkter utan att först ha erhållit ett godkännande för produkterna från den kommission som inrättats för detta ändamål under namnet materielkommissionen.
34. Den 16 augusti 1999 yrkade ATRAL att Raad van State skulle ogiltigförklara den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999.
35. Den 31 augusti 1999 ingav ATRAL även ett klagomål rörande hinder mot import av alarmsystem och alarmcentraler i Belgien till Europeiska kommissionen. Med anledning av klagomålet översände Europeiska kommissionen en formell underrättelse till Konungariket Belgien. Detta förfarande pågår för närvarande. ATRAL har vidare väckt talan vid Rechtbank van eerste aanleg van Brussel, i vilken bolaget har yrkat att rätten skall förbjuda den belgiska staten att göra dess försäljning av produkter i Belgien beroende av att ett godkännande först skall ha meddelats. Även detta förfarande pågår.
36. ATRAL har vid Raad van State hävdat att den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999 strider mot artikel 28 EG. ATRAL har gjort gällande att denna kungörelse i huvudsak avser områden som har harmoniserats genom direktiv 73/23, direktiv 89/336 och direktiv 1999/5. Enligt ATRAL medför det att den belgiska lagstiftaren inte har rätt att anta bestämmelser som är mer restriktiva än de som följer av den harmoniserade lagstiftningen. Bolaget tolkar detta som att den belgiska staten inte får föreskriva en förhandskontroll av alarmsystem och alarmcentraler. Direktiven tillåter enbart kontroll i efterhand. Ett uppfyllande av de väsentliga tekniska och kvalitativa kraven och överensstämmelse med dessa krav intygas på företagets eget ansvar genom att produkten märks med CE om de berörda produkterna uppfyller kraven i ett förfarande för bedömning av produkternas överensstämmelse i enlighet med relevanta artiklar och bilagor i direktiven 73/23, 89/336 och 1999/5.
37. ATRAL har vidare gjort gällande att den belgiska staten endast kan besluta om regler inom områden som ännu inte harmoniserats och att den är skyldig att iaktta fördraget och särskilt artikel 28 EG. ATRAL anser att kungörelsen av den 23 april 1999 och särskilt dess artikel 9, är oförenlig med principen om ömsesidigt erkännande, enligt vilken varje produkt som importeras till en medlemsstat måste tillåtas i importmedlemsstaten om den lagligen har tillverkats och marknadsförts i ursprungsstaten, och detta även om produkten tillverkats i enlighet med andra tekniska och kvalitativa föreskrifter än de som gäller för produkter från den mottagande staten, såvida inte tvingande hänsyn av allmänintresse kan åberopas, och i så fall endast om nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna iakttas. Artikel 9 i den omtvistade kungörelsen avser endast ett ömsesidigt erkännande av sådana test som krävs för att erhålla godkännande på förhand, och avser således inte något ömsesidigt erkännande av själva produkterna. Ett så begränsat ömsesidigt erkännande är endast tillåtet om det kan motiveras av ett väsentligt krav som inte redan beaktats inom ramen för den harmoniserade lagstiftningen och om det kan visas att denna begränsning av handeln mellan medlemsstaterna är nödvändig och proportionerlig, vilket inte har gjorts i förevarande fall. Vad gäller eventuella väsentliga hänsyn som ännu inte utgjort föremål för en harmoniserad lagstiftning på gemenskapsnivå måste bestämmelser som innebär handelshinder motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse samt vara proportionerliga i förhållande till de eftersträvade målen, om de skall vara förenliga med artiklarna 28 och 30 EG. Enligt ATRAL har den belgiska staten i förevarande mål inte förmått visa vilka konkreta väsentliga konsumentskyddshänsyn, förutom de som redan beaktats inom ramen för de omnämnda direktiven, som motiverar ett sådant system med godkännande på förhand som följer av den omtvistade kungörelsen. Inte heller de skäl avseende allmän ordning, särskilt förebyggandet av falska alarm, som åberopats av den belgiska staten, kan motivera bestämmelserna. Den belgiska staten är för övrigt den enda stat som har infört ett sådant system.
38. Den belgiska regeringen har först och främst bestridit att de ovannämda direktiven 73/23 och 89/336 omfattar föremålet för den omtvistade kungörelsen av den 23 april 1999. Vad gäller direktiv 1999/5 menar den belgiska regeringen att det saknar betydelse, eftersom fristen för medlemsstaterna att införliva detta direktiv med nationell rätt ännu inte hade löpt ut den 23 april 1999 och eftersom det var den tidpunkt som var relevant för Raad van States prövning av den omtvistade kungörelsens rättsenlighet. Detta innebär att Raad van State skall bortse från direktivet när det bedömer rättsenligheten hos den omtvistade kungörelsen, inklusive frågan om dess förenlighet med gemenskapsrätten. Kungörelsens förenlighet med gemenskapsrätten skall bedömas endast med hänsyn till artiklarna 28-30 EG. Den belgiska staten anser att ett undantag från det allmänna förbudet mot åtgärder med motsvarande verkan är motiverat i förevarande fall, såväl med hänsyn till konsumentskyddet som till allmän ordning. Undantaget är nödvändigt och proportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet.
39. För att Raad van State skulle kunna bedöma ATRAL:s talan ansåg denna domstol att det var nödvändigt att ställa ett antal tolkningsfrågor till Europeiska gemenskapernas domstol.
B - Tolkningsfrågorna
40. Genom beslut av den 8 januari 2002 ställde Raad van State följande frågor till domstolen.
"1) Skall rådets direktiv 73/23/EEG av den 19 februari 1973 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om elektrisk utrustning avsedd för användning inom vissa spänningsgränser, rådets direktiv 89/336/EEG av den 3 maj 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om elektromagnetisk kompatibilitet och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/5/EG av den 9 mars 1999 om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse tolkas så,
a) att de är tillämpliga på alarmsystem och alarmcentraler, och särskilt på sådana produkter där radioförbindelsesystem används (vanligen kallade trådlösa alarmsystem),
b) och, om så anses vara fallet, att de innebär att en harmonisering har genomförts inom detta område som är så omfattande att de nationella bestämmelser som gäller inom samma område, såsom artikel 12 i lagen av den 10 april 1990 om bevakningsföretag, säkerhetsföretag och interna säkerhetstjänster samt den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999 om förfarandet för godkännande av de alarmsystem som avses i lagen av den 10 april 1990, med nödvändighet måste vara förenliga med dem?
2) Om den första frågan besvaras jakande:
- Skall artikel 3 i ovannämnda direktiv 73/23/EEG av den 19 februari 1973, artikel 5 i ovannämnda direktiv 89/336/EEG av den 3 maj 1989 och artikel 6.1 i ovannämnda direktiv 1999/5/EG av den 9 mars 1999 tolkas så, att de innebär ett förbud mot nationella bestämmelser sådana som artikel 12 i den ovannämnda lagen av den 10 april 1990 och den ovannämnda kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, i vilken det uppställs villkor för utsläppandet på marknaden i en medlemsstat av alla alarmsystem och alarmcentraler som lagligen tillverkats och/eller marknadsförts i en annan medlemsstat som innebär att ett förfarande för godkännande först skall genomgås avseende sådana delar av dessa alarmsystem och alarmcentraler som uppfyller kraven i de ovannämnda direktiven?
- Skall vidare rådets direktiv 73/23/EEG av den 19 februari 1973, rådets direktiv 89/336/EEG av den 3 maj 1989 och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/5/EG av den 9 mars 1999 tolkas så, att de väsentliga kraven avseende elsäkerhet, elektromagnetisk kompatibilitet och radioutrustning för alarmsystem och alarmcentraler därigenom fastställts, och att de därför utgör hinder för nationella bestämmelser sådana som den ovannämnda kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, i vilken det uppställs villkor för utsläppandet på marknaden i Belgien av alla alarmsystem och alarmcentraler, som innebär att andra krav än de som anges i nämnda direktiv skall vara uppfyllda?
- Skall artikel 28-30 EG tolkas så, att förbudet mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är tillämpligt på nationella bestämmelser sådana som den ovannämnda kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, enligt vilken det krävs att sådana delar av alarmsystem och alarmcentraler som inte omfattas av gemenskapsåtgärder för harmonisering skall genomgå samma test i ett godkänt laboratorium som materiel som släpps ut på marknaden för första gången?
- Skall artiklarna 28-30 EG tolkas så, att förbudet mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan gör det möjligt för en medlemsstat att anta nationella bestämmelser sådana som den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, i vilken det uppställs villkor för utsläppandet på marknaden i en medlemsstat av alla alarmsystem och alarmcentraler som lagligen tillverkats och/eller marknadsförts i en annan medlemsstat som innebär att de skall godkännas på förhand, att särskilda test skall genomföras och att särskilda tekniska krav skall uppfyllas, när det därvid endast hänvisas till abstrakta tvingande hänsyn, såsom konsumentskydd och/eller allmän ordning, som enligt statens mening inte har beaktats genom gemenskapens harmoniseringsåtgärder eller med andra ord utan att det i det konkreta fallet visats att sådana tvingande hänsyn som åberopats verkligen föreligger, att dessa tvingande hänsyn inte redan beaktats genom gemenskapens harmoniseringsåtgärder, samt att den restriktiva åtgärden är proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet?
3) Om den första frågan besvaras nekande:
- Skall artiklarna 28-30 EG tolkas så, att förbudet mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är tillämpligt på nationella bestämmelser sådana som artikel 9 i den ovannämnda kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, enligt vilken principen om ömsesidigt erkännande endast gäller de test som de alarmsystem och alarmcentraler som lagligen tillverkats och/eller marknadsförts i en annan medlemsstat måste genomgå för att få tillstånd att släppas ut på marknaden i en annan medlemsstat, i stället för att låta principen om ömsesidigt erkännande gälla själva alarmsystemen och alarmcentralerna?
- Skall artiklarna 28-30 EG tolkas så, att förbudet mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är tillämpligt på nationella bestämmelser sådana som artikel 12 i den ovannämnda lagen av den 10 april 1990 och den ovannämnda kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, genom vilka ett förfarande för godkännande på förhand är nödvändigt avseende utsläppandet på marknaden i en medlemsstat av alla alarmsystem och alarmcentraler som lagligen tillverkats och/eller marknadsförts i en annan medlemsstat?
- Skall artiklarna 28-30 EG tolkas så, att förbudet mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är tillämpligt på nationella bestämmelser sådana som artikel 2.2 i den ovannämnda kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, enligt vilken alarmsystem och alarmcentraler som lagligen tillverkats och/eller marknadsförts i en annan medlemsstat skall märkas med ett nationellt märke som visar att de är förenliga med nationella regler?
- Skall artiklarna 28-30 EG tolkas så, att förbudet mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är tillämpligt på nationella bestämmelser sådana som artikel 9 i den ovannämnda kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, enligt vilken det krävs att delar i alarmsystem och alarmcentraler skall genomgå samma tester i ett godkänt laboratorium som materiel som släpps ut på marknaden för första gången?
- Skall artiklarna 28-30 EG tolkas så, att förbudet mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är tillämpligt på nationella bestämmelser sådana som artikel 9 i den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, i vilken villkor uppställs för utsläppandet på marknaden i en medlemsstat av alla alarmsystem och alarmcentraler som lagligen tillverkats och/eller marknadsförts i en annan medlemsstat som innebär att de skall godkännas på förhand, att särskilda tester skall genomföras och att särskilda tekniska krav skall uppfyllas, när det därvid endast hänvisas till abstrakta tvingande hänsyn, såsom konsumentskydd och/eller allmän ordning, eller med andra ord utan att det i det konkreta fallet visats att sådana tvingande hänsyn som åberopats verkligen föreligger och att den restriktiva åtgärden är proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet?"
C - Förfarandet vid domstolen
41. I förfarandet vid domstolen har skriftliga yttranden ingivits av ATRAL, kommissionen och den belgiska regeringen. De har närmare utvecklat sina ståndpunkter vid förhandlingen den 3 oktober 2002. Även den franska regeringen har framfört sin ståndpunkt vid förhandlingen.
IV - Bedömning
A - Den första tolkningsfrågan (1a och 1b)
42. De första delfrågorna avser direktiven 73/23, 89/336 och 1999/5. Med dessa frågor vill den hänskjutande domstolen få klarhet i om de tre direktiven är tillämpliga på alarmsystem och alarmcentraler och särskilt på "trådlösa" alarmsystem och, om så anses vara fallet, om harmonisering har skett i sådan utsträckning att de nationella bestämmelserna på området måste vara förenliga med dem.
43. Det finns beträffande dessa frågor inte någon grundläggande åsiktsskillnad mellan dem som har yttrat sig skriftligen och/eller muntligen. De är samtliga överens om att de tre direktiven är tillämpliga på de aktuella produkterna och att harmoniseringsnivån är sådan att den nationella lagstiftningen måste vara förenlig med dem.
44. Jag ansluter mig till detta synsätt. Alarmsystem och alarmcentraler består av diverse delar som faller inom de tre direktivens räckvidd. Direktiv 73/23 är följaktligen tillämpligt på elektrisk utrustning inom de i direktivet föreskrivna spänningsgränserna. Komponenter till system och centraler som fungerar på lågspänning omfattas således av direktivet. Direktiv 89/336 är vidare tillämpligt på alla apparater som kan ge upphov till elektromagnetisk störning eller vars funktion kan påverkas av sådan störning. Dessa system och centraler uppfyller definitionen av de apparater som avses i artikel 1 i direktivet. Slutligen upprättas i direktiv 1999/5 en rättslig ram för utsläppande på marknaden, av fri rörlighet för och ibruktagande av radioutrustning och teleterminalutrustning i gemenskapen. Trådlösa alarmsystem och alarmcentraler motsvarar även definitionen av radioutrustning i artikel 2 c i direktivet.
45. Härav följer att de tre direktiven är tillämpliga på alarmsystem och alarmcentraler där radioelektronik används. Härmed avses alla aspekter på denna utrustnings, eller dess komponenters, funktion, som avser användandet av lågspänningsström, hindrandet av elektromagnetiska störningar och utsändning och mottagning av radiosignaler.
46. Kommissionen, den franska regeringen och parterna i målet vid den nationella domstolen är eniga om att de tre nämnda direktiven inom respektive materiella tillämpningsområde syftar till en fullständig harmonisering. Jag delar denna uppfattning som otvetydigt framgår av de nämnda direktivens lydelse och innebörd. Det medför att belgisk lagstiftning och belgiska bestämmelser i den mån de även inbegriper de av direktiven omfattade områdena måste vara helt förenliga med dem. Jag vill i fullständighetens intresse tillägga att lagstiftningen inte får medföra några mera långtgående begränsningar av den relevanta utrustningens fria rörlighet än som uttryckligt tillåts i de nämnda direktiven.
47. Direktiven täcker emellertid inte hela det område som kan vara av betydelse för alarmsystems och alarmcentralers funktion. Dessa apparater måste till följd av sina användningsområden uppfylla vissa krav på ändamålsenlig funktion, såsom driftsäkerhet, känslighet för falskt alarm och vädertålighet. Dessa aspekter aktualiseras genom de i fråga 2 ställda delfrågorna.
B - Den andra tolkningsfrågan (fråga 2)
48. Fråga 2 innehåller fyra delfrågor. De två första delfrågorna avser delar av alarmsystem och alarmcentraler på vilka direktiven 73/23, 89/336 och 1999/5 är tillämpliga. Jag ämnar nedan behandla dessa två frågor tillsammans. Därefter kommer jag i angiven ordning behandla de frågor som avser tolkningen av artiklarna 28-30 EG.
49. Artikel 3 i direktiv 73/23, artikel 5 i direktiv 89/336 och artiklarna 6 och 8 i direktiv 1999/5 skall garantera den fria rörligheten för varor, såväl apparater och delar till dem, som uppfyller de krav som ställs i dessa artiklar.
50. Såsom kommissionen i sina skriftliga yttranden närmare har klargjort innebär den genom dessa direktiv förverkligade harmoniseringen ett antagande om att de apparater som är försedda med märket CE överensstämmer med gällande bestämmelser. Detta märke anger att den relevanta produkten överensstämmer med alla bestämmelser i direktiven, inbegripet förfarandena vid bedömning av överensstämmelse, såsom de framgår av direktiven. Direktiven innehåller några undantag från denna huvudregel, men dessa undantag saknar betydelse i detta sammanhang.
51. Det här beskrivna systemet innebär att en tillverkare av produkter som är försedda med märket CE kan släppa ut dem på marknaden, utan att det är nödvändigt att de föregås av en behandling vid ett godkänt eller ackrediterat prövningsorgan. För produkter som är märkta CE gäller vidare att inga intyg på prövningsrapporter från godkända eller ackrediterade prövningsorgan behöver förevisas innan de släpps ut på marknaden.
52. Det framgår av det sagda att artikel 12 i den belgiska lagen av den 10 april 1990, i dess lydelse enligt lagen av den 9 juni 1999, strider mot direktiven. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att produkter som bär märket CE, eller där det på annat sätt kan fastställas att de uppfyller direktiven, skall genomgå ett förfarande för godkännande på förhand, innan de kan marknadsföras i Belgien. Förfarandet innebär dessutom att de relevanta produkterna måste genomgå test och kontroller.
53. Även artikel 9 i den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999 strider mot det system som införts genom direktiven. Denna bestämmelse innebär att för godkännande av alarmsystem och alarmcentraler som har importerats från andra medlemsstater och EFTA-stater som är parter i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) skall "intyg och rapporter från test godtas som har utförts av i dessa stater godkända eller för ändamålet anvisade organ, i den mån det i dessa test visats att systemen och centralerna överensstämmer med tekniska standarder och föreskrifter som skall säkerställa samma grad av skydd som det som föreskrivs i denna kungörelse". I direktiven föreskrivs däremot en presumtion om överensstämmelse för produkter som bär märket CE eller för vilka det på annat sätt kan fastställas att de uppfyller direktivens krav. Det är uppenbart att artikel 9 i den ovannämnda kungliga kungörelsen är oförenlig med denna bestämmelse.
54. Det framgår allmänt av de i målet relevanta gemenskapsdirektiven att medlemsstaterna avseende de områden som regleras i direktiven inte får ställa några andra krav för komponenters och slutprodukters utsläppande på marknaden än de som uttryckligen anges i direktiven. Följaktligen är nationella rättsliga eller administrativa föreskrifter som syftar till att uppställa sådana krav, eller medför att de uppställs, oförenliga med direktiven.
55. Enligt min mening skall de två första delfrågorna till fråga 2 besvaras på ovanstående sätt.
56. Den tredje och den fjärde delfrågan avser egenskaper hos de delar av alarmsystem och alarmcentraler för vilka det inte existerar några harmoniseringsåtgärder på gemenskapsnivå.
57. Den tredje frågan avser det i belgisk lagstiftning ställda kravet att delar av alarmsystem och alarmcentraler för vilka det inte existerar några harmoniseringsåtgärder på gemenskapsnivå måste genomgå samma test i ett godkänt laboratorium som när materielen släpptes ut på marknaden för första gången.
58. I avsaknad av lagstiftning på gemenskapsnivå gäller att det står medlemsstaterna fritt att behålla eller införa nationella åtgärder, om den fria rörligheten för varor iakttas. Det sistnämnda innebär att kvantitativa importbegränsningar och alla åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna. Enligt domstolens fasta rättspraxis utgör en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 28 EG en medlemsstats åtgärd som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen. Enligt artikel 30 EG utgör artikel 28 EG inget hinder för förbud eller begränsningar av importen som kan motiveras med de i artikeln nämnda grunderna, med förbehåll för att dessa förbud eller begränsningar inte får vara ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Handelshinder som följd av skillnader mellan nationella bestämmelser som är fastlagda i lag skall vidare godtas, förutsatt att tvingande hänsyn talar för det. Oberoende av om handelshinder omfattas av de i artikel 30 EG angivna fallen eller om de grundas på sådana tvingande hänsyn av allmänintresse som fastslagits i rättspraxis, medför det i båda fallen att en nationell bestämmelse som är fastlagd i lag och som avviker från artikel 28 EG enbart är motiverad om den uppfyller nödvändighetsprincipen och proportionalitetsprincipen.
59. Jag vill inledningsvis påpeka, i likhet med kommissionen, att en nationell åtgärd enligt vilken det krävs att samma test måste genomgås som redan har genomgåtts i ursprungslandet, även när det relevanta föremålet inte är harmoniserat, utgör en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 28 EG.
60. Samma resonemang gäller även för en bestämmelse i vilken det för godkännande av alarmsystem och alarmcentraler som har importerats från andra medlemsstater enbart godtas intyg och rapporter från test som har upprättats av i medlemsstaten godkända eller ackrediterade organ, i den mån det genom intygen och rapporterna har visats att systemen och centralerna överensstämmer med tekniska standarder och föreskrifter som skall säkerställa samma skyddsnivå som den som gäller i importlandet. En sådan erkännanderegel medför alltid att en tillverkare som vill exportera sina system och centraler till Belgien måste låta testa utrustningen i hemlandet och pröva om den uppfyller de krav som den belgiska lagstiftaren ställer, även om utrustningen kan släppas ut på marknaden i hemlandet utan behandling vid ett prövningsorgan.
61. Ett villkor som innebär att samma tekniska standarder och samma skyddsnivå skall vara uppfyllda som de som gäller i importlandet medför per definition att tillverkare från andra medlemsstater är skyldiga att anpassa sina produkter till de specifika krav som gäller i landet i fråga. Ett sådant tekniskt handelshinder medför per definition ett åsidosättande av artikel 28 EG. Det strider mot principen om ömsesidigt erkännande.
62. En sådan bestämmelse kan, såsom redan har påpekats i punkt 58, motiveras med någon av de i artikel 30 EG angivna skälen rörande allmänintresset eller med ett av de i rättspraxis erkända tvingande hänsynen av allmänintresse. Det måste framgå att bestämmelsen är nödvändig och proportionell.
63. Kommissionen har korrekt påpekat att det är den nationella domstolen, förutsatt att de av den belgiska regeringen anförda motiveringarna skulle kunna motivera en begränsning av den fria rörligheten, som skall bedöma om kravet på godkännande på förhand är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet och om kravet är proportionerligt. Vid denna prövning skall även nödvändigheten av och proportionaliteten i kravet på ett sådant prövningsintyg bedömas, som avses i artikel 9 i den kungliga kungörelsen. I enlighet med vad kommissionen också har påpekat har den nationella domstolen inte frågat domstolen om de motiveringar som den belgiska regeringen har hänvisat till uppfyller kraven i artikel 30 eller i rättspraxis. Den fjärde delfrågan har i grunden endast betydelse för bevisbördan.
64. Frågan avser huruvida en medlemsstat kan nöja sig med att hänvisa till abstrakta tvingande hänsyn, såsom konsumentskydd och/eller allmän ordning, som enligt statens mening otillräckligt har beaktats genom de gemensamma harmoniseringsåtgärderna, eller med andra ord utan att det i det konkreta fallet har visats att sådana tvingande hänsyn som åberopats verkligen föreligger, att dessa tvingande hänsyn inte redan beaktats genom de gemensamma harmoniseringsåtgärderna, samt att den restriktiva åtgärden är proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet.
65. I målet vid den nationella domstolen gäller saken en gemenskapsrättslig frågeställning som har väckts vid nationell domstol. I princip är nationell processrätt, däribland bevisregler, tillämplig i målet. I domstolens rättspraxis ställs förvisso ett antal krav. Bevisreglerna får inte utformas så att det blir praktiskt taget omöjligt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning. De bevisregler som följer av nationell rätt får inte heller vara mindre fördelaktiga än de som tillämpas i motsvarande nationella förfaranden.
66. Enligt fast rättspraxis kan ett undantag från principen om fri rörlighet för varor med stöd av artikel 30 EG enbart motiveras om de nationella myndigheterna kan visa att undantaget är nödvändigt för förverkligandet av ett eller flera av de i artikeln nämnda målsättningarna och att det är förenligt med proportionalitetsprincipen. Det gäller även förfaranden vid domstolen rörande en begäran om förhandsavgörande angående artikel 28 EG, i vilka en medlemsstat anför tvingande hänsyn som motivering för en begränsning i den fria rörligheten. I sådana fall gäller det att se närmare på de skäl som medlemsstaten har åberopat och konkret analysera om de faktiskt är korrekta, liksom att bedöma om skälen är nödvändiga och proportionella. På detta sätt tillhandahåller domstolen alla de delar som den nationella domstolen måste beakta i sin bedömning. Regeln att det är den nationella myndigheten som måste visa att det är fråga om ett av gemenskapsrätten tillåtet undantag påverkas inte av att det är nationell processrätt som tillämpas.
67. Det innebär att dessa tvingande hänsyn måste konkretiseras på ett sådant sätt att det kan bedömas om medlemsstatens åtgärd som sådan är motiverad. En sådan konkretisering är även nödvändig, eftersom det annars inte skulle vara möjligt att kontrollera om den relevanta nationella bestämmelsen är ändamålsenlig och om den är proportionerlig, det vill säga inte går längre än vad som är absolut nödvändigt för att skydda det berörda intresset.
68. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till att ett stort antal egenskaper hos alarmsystem och alarmcentraler, och komponenter till dem, redan har harmoniserats genom de tre ovannämnda direktiven. Med andra ord har den belgiska lagstiftningen och de belgiska bestämmelserna nu enbart betydelse för ett antal restegenskaper. Tillämpningen av denna lagstiftning medför emellertid att all utrustning skall genomgå en obligatorisk förhandsprövning. Följden blir att förverkligandet av den fria rörligheten för dessa varor som direktiven syftar till inte fullständigt uppnås. En nationell lagstiftning som har en sådan konsekvens är lätt att beteckna som oproportionell, eftersom skyddet av ett begränsat allmänintresse, som är förbundet med vissa restegenskaper som inte har harmoniserats medför att det resultat som åsyftas med harmoniseringen av den övervägande delen av de andra egenskaperna - fri rörlighet - omöjliggörs.
69. I syfte att hindra denna, enligt min mening, oacceptabla konsekvens måste den nationella lagstiftaren beakta, om denne utfärdar bestämmelser för vissa delegenskaper hos system och apparater, redan existerande harmoniseringsåtgärder som avser andra egenskaper hos utrustningen. Principen om lojalitet inom gemenskapen såsom den framgår av artikel 10 EG medför att lagstiftaren i utarbetandet av sin nationella lagstiftning skall beakta de krav och de förfaranden som produkterna, såväl komponenter som utrustning, omfattas av enligt gemenskapsrätten. I detta fall innebär det att den nationella lagstiftaren antingen borde ha nöjt sig med erkännandet av att utrustning som på andra håll i gemenskapen lagligen saluförs är förenlig med reglerna eller nöjt sig med en kontroll i efterhand i enlighet med vad som tillåts i direktiven i fråga.
C - Den tredje tolkningsfrågan (fråga 3)
70. Mot bakgrund av svaret på fråga 1 saknas anledning att besvara delfrågorna i fråga 3.
V - Förslag till avgörande
71. Mot bakgrund av vad som ovan anförts, föreslår jag att domstolen skall besvara Raad van States tolkningsfrågor på följande sätt:
72. Fråga 1:
a) Rådets direktiv 73/23/EEG av den 19 februari 1973 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om elektrisk utrustning avsedd för användning inom vissa spänningsgränser, rådets direktiv 89/336/EEG av den 3 maj 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om elektromagnetisk kompatibilitet samt Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/5/EG av den 9 mars 1999 om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse skall tolkas så, att de är tillämpliga på alarmsystem och alarmcentraler, särskilt på sådana produkter som använder ett radioförbindelsesystem (vanligen kallade trådlösa alarmsystem).
b) Det framgår av direktiven 73/23/EEG, 89/336/EEG och 1999/5/EG, att medlemsstaterna avseende de i direktiven reglerade områdena inte får ställa andra krav för utsläppandet på marknaden av komponenter och slutprodukter än de som uttryckligen anges i direktiven. Följaktligen är nationella bestämmelser, som syftar till att genom rättsliga eller administrativa föreskrifter uppställa sådana undantag, eller som medför att sådana undantag uppställs, oförenliga med dessa direktiv.
73. Fråga 2:
- Den genom direktiven 73/23/EEG, 89/336/EEG och 1999/5/EG förverkligade harmoniseringen innebär en presumtion för att de apparater som är försedda med märket CE överensstämmer med gällande bestämmelse, inbegripet förfarandena vid bedömning av överensstämmelse. I artikel 3 i direktiv 73/23/EEG, i artikel 5 i direktiv 89/336/EEG och i artiklarna 6.1 och 8.1 i direktiv 1999/5/EG förbjuds således nationella bestämmelser såsom artikel 12 i lagen av den 10 april 1990 och artikel 9 i den kungliga kungörelsen av den 23 april 1999, i vilka villkor uppställs för utsläppandet på marknaden i en medlemsstat av alla alarmsystem och alarmcentraler som lagligen tillverkats och/eller marknadsförts och som innebär att sådana delar av dessa alarmsystem och alarmcentraler som uppfyller kraven i de ovannämnda direktiven först måste genomgå ett förfarande för godkännande.
- Artiklarna 28-30 EG skall tolkas så, att även i avsaknad av harmoniseringsåtgärder på gemenskapsnivå skall produkter som lagligen har tillverkats och marknadsförts i en medlemsstat i princip kunna saluföras i en annan medlemsstat utan att det krävs att kompletterande test först genomförs. En nationell bestämmelse i vilken det uppställs villkor för utsläppandet på marknaden av alarmsystem och alarmcentraler, såvitt avser de restegenskaper och restfunktioner som inte omfattas av harmoniseringsåtgärderna, som innebär att kontroller och test grundade på ett förfarande för godkännande först måste genomgås, eller att intyg kan uppvisas av vilka det framgår att den avsedda utrustningen uppfyller samma krav som de som ställs i den nationella lagstiftningen, begränsar således den fria rörligheten för varor. En sådan nationell bestämmelse måste uppfylla villkoren för undantag i artikel 30 EG eller andra i gemenskapsrätten tvingande hänsyn av allmänintresse. Bestämmelsen skall vara nödvändig för att uppnå det eftersträvade målet och den får inte gå längre än vad som är absolut nödvändigt.
- Reglerna om bevisning styrs av nationell processrätt. Den nationella domstolen skall under alla omständigheter garantera en effektiv tillämpning av gemenskapsrätten. För en effektiv tillämpning av gemenskapsrätten krävs således att den nationella domstolen i händelse av en begränsning av en grundläggande frihet kan pröva den anförda motiveringen i förhållande till gemenskapsrätten. Det kräver att den nationella myndighet som har åberopat en motivering för en begränsning av den fria rörligheten för varor konkret kan visa att det är fråga om ett allmänintresse, att åtgärden är nödvändig och att åtgärden är proportionell i förhållande till det eftersträvade målet. Den nationella domstolen skall vidare vid bedömningen av proportionaliteten kontrollera vilka följder den nationella åtgärden har för verkan av redan existerande harmoniseringsåtgärder och om åtgärden är förenlig med dessa redan existerande åtgärder.