61990CC0006_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
Indledning
1. Sjaeldent har Domstolen skullet afgoere en sag, hvor de negative foelger af, at et direktiv ikke er blevet gennemfoert, har vaeret saa chokerende for dem, direktivet beroerer, som det er tilfaeldet i denne sag. Hertil kommer, at de juridiske spoergsmaal, sagen rejser, langt fra er ligetil. Domstolen anmodes nemlig om at tage stilling til, om et direktiv, som indeholder en raekke overordentligt komplicerede bestemmelser, kan have direkte virkning. Subsidiaert drejer sagen sig om, hvorvidt medlemsstaterne kan ifalde ansvar for ikke at have gennemfoert et direktiv, ja helt generelt, for at have tilsidesat faellesskabsretten.
2. Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23) bestemmer, at "medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at garantiinstitutioner [som skal oprettes eller udpeges af medlemsstaten] ... sikrer arbejdstagerne betaling af tilgodehavender, der hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, og som vedroerer loen for perioden inden en bestemt dato (artikel 3, stk. 1)". Direktivet giver medlemsstaterne mulighed for at vaelge mellem tre forskellige datoer, der vedroerer arbejdsgiverens insolvens eller ansaettelsesforholdets ophoer. Endvidere kan medlemsstaterne begraense garantiinstitutionernes betalingspligt.
3. Ved dom af 2. februar 1989 i sag 22/87, Kommissionen mod Italien (Sml. s. 143) fastslog Domstolen, at Italien havde tilsidesat sine forpligtelser efter Traktaten ved ikke at have gennemfoert direktivet til det foreskrevne tidspunkt, som var den 23. oktober 1983. Direktivet er i oevrigt tilsyneladende stadig ikke, den dag i dag, gennemfoert i national ret.
4. De omstaendigheder, som ligger til grund for tvisterne i hovedsagen, er foelgende.
Andrea Francovich, som er sagsoeger i hovedsagen vedroerende sag C-6/90, havde fra den 16. januar 1983 til den 7. april 1984 arbejdet for virksomheden "CDN Elettronica SnC" i Vicenza, men fik herfor kun udbetalt nogle enkelte acontobeloeb af sit vederlag. Han anlagde derfor sag ved Pretura di Vicenza, som doemte den sagsoegte virksomhed til betaling af et beloeb paa ca. 6 mio. LIT. Da Francovich imidlertid ikke kunne faa dette beloeb betalt af virksomheden, anlagde han sag mod den italienske stat med paastand om, at den ydede ham de garantier, som er foreskrevet i direktiv 80/987, subsidiaert betalte ham erstatning.
Danila Bonifaci og treogtredive andre arbejdstagere, som er sagsoegere i hovedsagen vedroerende sag C-9/90, havde vaeret ansat i virksomheden "Gaia Confezioni Srl", der blev erklaeret konkurs den 5. april 1985, og havde paa dette tidspunkt et tilgodehavende paa mere end 253 mio. LIT, som var blevet anerkendt som passiv paahvilende konkursboet. Mere end fire aar efter konkursen havde sagsoegerne imidlertid endnu ikke faaet udbetalt noget beloeb og havde fra boets kurator modtaget meddelelse om, at det maatte anses for helt usandsynligt, at de opnaaede blot delvis daekning for deres fordringer. Sagsoegerne anlagde herefter sag mod Den Italienske Republik med paastand om, at denne som foelge af sin forpligtelse til at gennemfoere direktiv 80/987 tilpligtedes at betale sagsoegerne de forfaldne og endnu udaekkede loenkrav, i hvert fald for saa vidt angaar de tre sidste maaneder af ansaettelsen, subsidiaert betalte dem erstatning.
Under de to sager har Pretura circondariale di Vicenza (sag C-6/90) og Pretura circondariale di Bassano del Grappa (sag C-9/90) forelagt Domstolen tre enslydende praejudicielle spoergsmaal, som jeg i det foelgende skal gennemgaa et efter et.
Foerste spoergsmaal
5. Det foerste spoergsmaal lyder saaledes:
"Kan private, som har lidt tab ved statens undladelse af at gennemfoere direktiv 80/987, naar denne undladelse ved en dom afsagt af Domstolen er fastslaaet at udgoere et traktatbrud, efter faellesskabsretten rejse krav om, at staten opfylder forpligtelserne efter direktivets forskrifter, saafremt disse er tilstraekkelig praecise og ubetingede, ved at paaberaabe sig dem direkte over for den medlemsstat, som har begaaet traktatbruddet, for at opnaa de garantier, som staten var forpligtet til at tilvejebringe? Kan private under alle omstaendigheder kraeve det tab erstattet, som de har lidt med hensyn til direktivforskrifter, som ikke er tilstraekkelig praecise og ubetingede?"
6. Med dette spoergsmaal rejser de nationale retter tydeligvis to forskellige problemer, som maa holdes skarpt ude fra hinanden:
- Kan direktiv 80/987 have direkte virkning til fordel for private?
- Kan private i benaegtende fald kan kraeve erstatning af en medlemsstat, som ikke har gennemfoert direktivet behoerigt inden for den fastsatte frist?
I - Har direktiv 80/987 direkte virkning?
7. I Busseni-dommen (1) har Domstolen sammenfattet alle hovedpunkterne i retspraksis vedroerende direktivers direkte virkning saaledes:
"Af Domstolens praksis fremgaar, at den effektive gennemfoerelse af en retsakt i direktivform, hvorved Faellesskabets myndigheder har paalagt medlemsstaterne en forpligtelse til at foelge en bestemt adfaerd, ville blive bragt i fare, saafremt de retsundergivne og de nationale retter var afskaaret fra at tage retsakten i betragtning som en del af faellesskabsretten. En medlemsstat, der ikke inden for de fastsatte frister har truffet de foranstaltninger, direktivet foreskriver, kan foelgelig ikke over for borgerne paaberaabe sig den omstaendighed, at den selv har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktivet. Naar et direktivs bestemmelser efter deres indhold fremtraeder som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, kan der i mangel af rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger stoettes ret herpaa over for enhver national retsforskrift, som strider mod direktivet, ligesom private kan paaberaabe sig direktivbestemmelser, som tillaegger dem rettigheder i forhold til staten (jf. bl.a. dom af 19.1.1982, sag 8/81, Ursula Becker, Sml. s. 53)."
8. For at en arbejdstager kan paaberaabe sig direktiv 80/987, naar det endnu ikke er gennemfoert, kraeves, at direktivet indeholder ubetingede og tilstraekkelig praecise forskrifter om:
- hvem der er berettiget
- kravenes omfang
- hvem der er debitor
A - De berettigede
9. Direktivet indeholder flere forskrifter, som fastlaegger, hvilke arbejdstagere der er berettigede.
Saaledes bestemmer artikel 1, stk. 1:
"Dette direktiv finder anvendelse paa krav, som arbejdstagere i medfoer af en arbejdsaftale eller et ansaettelsesforhold har erhvervet i forhold til arbejdsgivere, der er insolvente i henhold til artikel 2, stk. 1."
Hvad angaar definitionen af begreberne "arbejdstager" og "arbejdsgiver" henviser artikel 2, stk. 2, til medlemsstaternes nationale retsregler, saaledes som det i oevrigt blev fastslaaet i dommen i sag 22/87, praemis 17, 18 og 19).
10. Det fremgaar videre af artikel 1, stk. 2, at medlemsstaterne undtagelsesvis kan udelukke krav fra visse kategorier af arbejdstagere fra direktivets anvendelsesomraade. For Italiens vedkommende drejer dette sig, som det ses af punkt II. C i direktivets bilag, om foelgende kategorier:
- arbejdstagere, der drager fordel af lovbestemte ydelser til sikring af loennen i tilfaelde af oekonomisk krise i virksomheden
- skibsbesaetninger.
I foernaevnte dom i sag 22/87 fastslog Domstolen, at den foerste af de to naevnte kategorier kun omfatter arbejdstagere, som rent faktisk faar udbetalt de paagaeldende ydelser.
Selv om den anfoerte bestemmelse formelt blot er en "kan"-bestemmelse for medlemsstaterne, kan man forstaa, blandt andet paa baggrund af, hvad der blev anfoert i sag 22/87, at opregningen af disse to bestemte kategorier i direktivets bilag under afsnittet om Italien var udtryk for en fast beslutning om at undtage de paagaeldende kategorier fra direktivet. Paa dette punkt behoever de nationale retter derfor blot at efterproeve, om sagsoegerne henhoerer under en af de to kategorier.
11. Hvad angaar den tvivl, som den italienske regering og Kommissionen har udtrykt med hensyn til, om Francovich kan paaberaabe sig direktivet, fordi det ikke fremgaar klart, om hans tidligere arbejdsgiver virkelig er insolvent, skal jeg bemaerke, at artikel 2, stk. 1, indeholder en helt klar definition af begrebet "insolvent". Det tilkommer derfor den nationale ret at afgoere, om denne betingelse er opfyldt i den foreliggende sag.
12. Under henvisning til det anfoerte maa jeg konkludere, at de bestemmelser i direktivet, som fastlaegger, hvem det omfatter, er ubetingede og tilstraekkelig praecise til, at de nationale retter kan afgoere, om de kan anvendes paa en bestemt person.
B - Kravenes omfang
13. Ifoelge direktivets artikel 3 skal garantiinstitutionerne sikre arbejdstagerne betaling af loentilgodehavender for perioden foer en bestemt dato. Denne dato kan efter medlemsstatens valg vaere et af foelgende tidspunkter:
"- enten datoen, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt
- datoen for meddelelsen om den paagaeldende arbejdstagers opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens
- eller datoen, enten paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt eller for ophoer af den paagaeldende arbejdstagers arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold paa grund af arbejdsgiverens insolvens".
14. Hvilket af disse tidspunkter, de italienske myndigheder ville have valgt, saafremt Italien havde gennemfoert direktivet, kan vi altsaa ikke vide. Heraf kunne man fristes til at slutte, at artikel 3 ikke er ubetinget, da den forudsaetter, at hver af medlemsstaterne traeffer et valg.
15. Sagsoegerne i hovedsagen og Kommissionen har imidlertid forsoegt at overbevise Domstolen om, at denne konklusion er fejlagtig, og at de italienske myndigheder i hvert fald var forpligtet til at vaelge den af de tre muligheder, som var mindst bebyrdende for garantiinstitutionen.
De anfoerer herom, at datoen "paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt" logisk set maa ligge forud for "datoen for meddelelsen om den paagaeldende arbejdstagers opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens", og forud for "datoen ... paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt eller ... den paagaeldende arbejdstagers arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold [er ophoert] paa grund af arbejdsgiverens insolvens", hvorfor den foerstnaevnte dato er det alternativ, som giver arbejdstageren mindstegarantien. I dette tilfaelde vil arbejdstagerens krav nemlig omfatte en kortere periode end i de to oevrige tilfaelde.
16. Det fremgaar imidlertid, at medlemsstaterne i henhold til andre af direktivets forskrifter har mulighed for at begraense de garantier, der tilkommer arbejdstagerne.
Saaledes bestemmer artikel 4, stk. 1, at
"medlemsstaterne kan begraense den i artikel 3 omhandlede betalingspligt for garantiinstitutionerne"
efter de naermere regler, som er indeholdt i artikel 4, stk. 2. Hvis medlemsstaten vaelger det foerste alternativ, som jeg foer betegnede som mindstegarantien, og udnytter sin mulighed for at begraense garantiinstitutionens betalingspligt, skal garantiinstitutionen sikre betalingen af tilgodehavender for loen for de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger inden for en periode af seks maaneder forud for den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt.
17. Endvidere kan medlemsstaterne efter artikel 4, stk. 3,
"for at undgaa betaling af beloeb, der overstiger dette direktivs sociale sigte, fastsaette et loft over garantien for betaling af arbejdstagernes tilgodehavender.
Saafremt medlemsstaterne goer brug af denne mulighed skal de underrette Kommissionen om fremgangsmaaderne ved fastsaettelse af loftet".
18. Endelig kan medlemsstaterne efter artikel 10 traeffe de noedvendige foranstaltninger for at undgaa misbrug og for at afvise eller begraense betalingspligten, saafremt der findes saerlige forbindelser mellem arbejdstager og arbejdsgiver, og sammenfaldende interesser, der medfoerer en stiltiende aftale mellem disse.
19. Kommissionen har anfoert, at alle disse direktivforskrifter blot giver medlemsstaterne en vis valgfrihed, men at det vil stride mod princippet om direktivers direkte virkning, at en medlemsstat, naar de privates rettigheder er praecist fastlagt i direktivet, skulle kunne stoette ret paa sit eget traktatbrud og goere gaeldende, at den lovligt kunne have givet de private faerre rettigheder, hvis den havde gennemfoert direktivet.
20. Hvad skal man saa mene om denne argumentation? Det kan herom for det foerste konstateres, at Kommissionen ikke har medtaget den anden betingelse, som skal vaere opfyldt efter Domstolens praksis, nemlig at de paaberaabte retsforskrifter er ubetingede. Det er her et spoergsmaal, om man i tilfaelde, hvor det paagaeldende kompleks af retsforskrifter indeholder en hovedregel, men samtidig hjemler flere muligheder for begraensning af hovedreglens virkning, kan udskille hovedreglen fra resten og sige, at den er tilstraekkeligt praecis og ubetinget. Eller maa argumentet forstaas paa den maade, at princippet om, at en medlemsstat ikke kan stoette ret paa et traktatbrud, den selv har begaaet, indebaerer, at en bestemmelse "efter sit indhold er ubetinget", selv om den udtrykkeligt overlader medlemsstaten et vist skoen. Et saadant argument kan jeg for mit vedkommende ikke tilslutte mig.
21. Sagsoegerne i hovedsagen har til stoette for deres opfattelse paaberaabt sig dommen i Marshall-sagen, mens Kommissionen har henvist til dommene i sagerne Becker samt McDermott og Cotter.
I Marshall-dommens praemis 55 (2) fastslog Domstolen imidlertid netop, at
"artikel 5 i direktiv 76/207 ikke hjemler nogen som helst mulighed for, at medlemsstaterne kan begraense anvendelsen af princippet om ligebehandling inden for dens egentlige anvendelsesomraade eller goere den betinget".
Et tilsvarende resultat var Domstolen allerede kommet til i Becker-dommens praemis 39 (3).
I modsaetning hertil er det i den sag, jeg her behandler, klart, at direktivets artikel 4 giver medlemsstaterne mulighed for at begraense garantiinstitutionernes betalingspligt.
22. I praemis 15 i dommen McDermott og Cotter (4), hvortil Kommissionen har henvist, udtalte Domstolen, at:
"Den omstaendighed, at det er overladt til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen af det tilsigtede maal med et direktiv, ikke kan ophaeve enhver retsvirkning af de bestemmelser heri, der har en saadan karakter, at de vil kunne paaberaabes ved domstolene."
I samme dom fastslog Domstolen i det vaesentlige, at der var to muligheder for at sikre ligebehandling af maend og kvinder, nemlig enten ved at forbedre de sociale ydelser til kvinder, saa de kommer op paa samme niveau som maendenes, eller ved at saenke maendenes ydelser til samme niveau som kvindernes. Da Irland ikke havde gennemfoert direktivet og dermed ikke havde truffet valget mellem disse to muligheder, fandt Domstolen, at den foerste loesning maatte anvendes. Det endelige maal, som var tilsigtet, nemlig ligebehandling, fremgik klart og ubetinget af direktivet.
23. I den foreliggende sag befinder vi os derimod stadigvaek paa det stadium, hvor problemet er at faa afgjort, om de af direktivets bestemmelser, som fastlaegger de privates rettigheder, er tilstraekkeligt praecise og ubetingede til at kunne paaberaabes under en retstvist. Dette er ikke et spoergsmaal om valg af den form og de midler, der skal anvendes til opfyldelse af det tilsigtede maal, men i meget vidt omfang et spoergsmaal om fastlaeggelse af selve maalet.
I dommen af 12. december 1990, Kaefer og Procacci (5), udtalte Domstolen, at:
"En bestemmelse er ubetinget, naar den ikke overlader medlemsstaterne nogen skoensmaessige befoejelser."
Saafremt man, trods denne dom, fulgte den argumentation, som sagsoegeren og Kommissionen har fremfoert, og paa grundlag af direktivets bestemmelser skulle forsoege at fastslaa den "minimumsforpligtelse", som medlemsstaterne i hvert fald har (hvilket i sig selv er en interessant tanke), maatte man under alle omstaendigheder tage hensyn til valgmuligheden efter artikel 4, stk. 2.
24. Ogsaa dette er imidlertid umuligt, da man derved ville saette sig ud over den saerdeles vidtgaaende skoensbefoejelse, som tilkommer medlemsstaterne efter artikel 4, stk. 3 (befoejelsen til at fastsaette et loft for at undgaa udbetaling af beloeb, der overstiger direktivets sociale sigte). For mig at se er det foelgelig udelukket at fastslaa en saadan "minimumsforpligtelse".
25. Derimod maa jeg, for saa vidt angaar artikel 10 i direktiv 80/987, give Kommissionen medhold i den argumentation, den har fremfoert med stoette i Becker-dommens praemis 32. Denne sag drejede sig om fortolkningen af artikel 13 B, litra d), 1, i det sjette momsdirektiv, hvorefter
"medlemsstaterne paa betingelser, som de fastsaetter for at sikre en korrekt og enkel anvendelse af nedennaevnte fritagelser, og med henblik paa at forhindre enhver mulig form for svig, unddragelse og misbrug ... [fritager] ... d) foelgende transaktioner: 1. ydelse og formidling af laan ...".
Domstolen fandt, at "betingelserne" i denne bestemmelse
"ikke paa nogen maade angaar fastlaeggelsen af indholdet af fritagelsen" (praemis 32).
Ogsaa artikel 10 i det foreliggende direktiv 80/987 maa siges hovedsagelig at vaere udstedt med henblik paa at forhindre svig og misbrug.
26. Under alle forhold indebaerer den vide skoensbefoejelse, som er tillagt medlemsstaterne efter artikel 4, at de direktivbestemmelser, som fastlaegger de privates rettigheder efter direktivet, ikke kan anses for ubetingede og tilstraekkeligt praecise.
C - Identifikationen af debitor
27. Lad os her foerst se, hvad der staar i direktivet. Artikel 3 bestemmer:
"Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at garantiinstitutioner ... sikrer ... betaling af tilgodehavender".
Artikel 5 bestemmer:
"Medlemsstaterne fastsaetter de naermere bestemmelser vedroerende garantiinstitutionernes opbygning, finansiering og virksomhed navnlig under iagttagelse af foelgende principper:
a) Institutionernes aktiver skal vaere uafhaengige af arbejdsgivernes driftskapital og foreligge paa en saadan maade, at der ikke kan goeres udlaeg under en procedure i tilfaelde af insolvens.
b) Arbejdsgiverne skal bidrage til finansieringen, medmindre denne sikres fuldstaendigt af offentlige myndigheder.
c) Institutionens betalingspligt bestaar uanset om forpligtelserne til at bidrage til finansieringen er opfyldt."
28. Efter min opfattelse fremgaar det af disse bestemmelser, at i hvert fald foelgende to betingelser skal vaere opfyldt, for at direktivet kan anses for gennemfoert i praksis:
- Der skal vaere oprettet en garantiinstitution - eller skal vaere udpeget en i forvejen eksisterende institution - som er forpligtet til at udrede de ydelser, der er fastsat i direktivet.
- Der skal vaere truffet bestemmelse om, hvorledes garantiinstitutionen finansieres, og navnlig om, hvilke opgaver staten vil paatage sig i denne forbindelse.
29. Kommissionen, som saerlig har uddybet dette spoergsmaal, bestrider ikke, at det paahviler staten at traeffe alle disse foranstaltninger, men slutter ikke heraf, at direktivets bestemmelser ikke kan anvendes efter deres indhold.
Det er Kommissionens opfattelse, at garantiinstitutionerne kan identificeres med staten, for saa vidt det kan bevises, at det finansielle ansvar for ydelserne i henhold til direktivet i sidste ende paahviler staten. I saa fald har den nationale ret nemlig hjemmel til at tilpligte staten at udrede den minimumsgodtgoerelse, som er fastsat i direktivet.
I den forbindelse anfoerer Kommissionen, at muligheden for at identificere garantiinstitutionerne med staten har hjemmel i direktivets artikel 5, litra b), hvorefter "arbejdsgiverne skal bidrage til finansieringen [af garantiinstitutionerne], medmindre denne sikres fuldstaendigt af offentlige myndigheder". Ifoelge Kommissionen indeholder direktivet dermed en fakultativ mulighed for at lade staten overtage hele finansieringen af garantiinstitutionerne.
Naar der efter direktivet er mulighed for at lade staten baere hele det finansielle ansvar, kan staten ikke efter Kommissionens opfattelse unddrage sig dette ansvar ved at henvise til, at den kunne have ladet andre baere den finansielle byrde helt eller delvis, saafremt den havde efterkommet sin forpligtelse til at gennemfoere direktivet.
30. Denne argumentation virker ikke overbevisende paa mig. Naar der findes to muligheder, maa det vaere den ene eller den anden, som gaelder. Enten er det hovedreglen, at finansieringen af garantiinstitutionerne paahviler arbejdsgiverne, og alternativet, at den paahviler de offentlige myndigheder, og i saa fald kan Kommissionen ikke med foeje haevde, i modsaetning til hvad den har anfoert vedroerende artikel 3 og 4, at det er retsstillingen som foelge af alternativet, som maa antages at gaelde, uanset at staten ikke har besluttet at anvende alternativet. Eller ogsaa maa medlemsstaten beslutte sig med hensyn til, hvorledes garantiinstitutionen skal finansieres, og i saa fald kan den omhandlede retsforskrift ikke anses for ubetinget. Efter min opfattelse maa dette sidste vaere det rigtige. Spoergsmaalet, om garantiinstitutionen kan identificeres med staten, maa afhaenge af en beslutning, som staten foerst maa traeffe.
31. Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at besvare den foerste del af det foerste spoergsmaal med, at bestemmelserne i direktiv 80/987 ikke er tilstraekkelig praecise og ubetingede til at kunne stifte rettigheder, som private kan paaberaabe sig ved domstolene.
II - Erstatning af privates tab som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktiv 80/987
32. I den anden del af det foerste spoergsmaal, som de to nationale retter har forelagt, forudsaettes det udtrykkeligt, at de relevante bestemmelser i direktiv 80/987 ikke er tilstraekkelig praecise og ubetingede til at kunne paaberaabes direkte ved en national domstol, og der spoerges, om private, som har lidt skade paa grund af en medlemsstats undladelse af at gennemfoere direktivet, i saa fald kan kraeve det tab erstattet, de maatte have lidt som foelge heraf.
33. Da det er noedvendigt at give en indgaaende redegoerelse for de mange facetter af dette problem, skal jeg i foerste omgang sammenfatte de konklusioner, jeg er naaet frem til, og bagefter i detaljer forklare argumentationen, som i det vaesentligste er baseret paa Domstolens praksis.
A - Sammenfatning
1. Paa faellesskabsrettens nuvaerende stadium kan den enkelte medlemsstat i princippet selv inden for sin retsorden bestemme hvilken procedure, den vil anvende for at sikre faellesskabsretten dens fulde gennemslagskraft, om end denne kompetence for staten er undergivet visse begraensninger paa grund af medlemsstaternes forpligtelse efter faellesskabsretten til at sikre dennes fulde virkning.
2. Dette gaelder ikke blot for de faellesskabsbestemmelser, som har direkte virkning, men for alle bestemmelser, der tillaegger private rettigheder. Den omstaendighed, at en EF-regel ikke har direkte virkning, betyder ikke, at den ikke har til formaal at tillaegge private rettigheder, men blot, at disse ikke er tilstraekkelig praecise og ubetingede til umiddelbart at kunne paaberaabes og anvendes.
3. Hvis en medlemsstat undlader at gennemfoere et direktiv eller ikke gennemfoerer det korrekt, beroever den faellesskabsretten dens tilsigtede virkning og goer sig dermed endvidere skyldig i en tilsidesaettelse af Traktatens artikel 5 og artikel 189, stk. 3, der dels fastslaar, at direktiver har bindende virkning, dels paalaegger medlemsstaterne at traeffe alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at gennemfoere direktiverne.
4. Saafremt Domstolen ved en dom, afsagt i medfoer af Traktatens artikel 169, 170 og 171, fastslaar, at en medlemsstat har tilsidesat denne forpligtelse, foelger det af princippet om dommes retskraft og af Traktatens artikel 171, at medlemsstaten dels er forpligtet til at traeffe alle de foranstaltninger, som er egnet til at bringe traktatbruddet til ophoer - og ikke maa laegge nogen hindringer i vejen herfor - dels skal sikre, at EF-rettens bestemmelser opnaar den tilsigtede virkning. Endvidere kan medlemsstaten forpligtes til at erstatte det tab, den har forvoldt private paa grund af sin retsstridige handlemaade.
5. Efter faellesskabsretten boer en medlemsstat i hvert fald kunne ifalde ansvar, naar betingelserne er opfyldt for, at Faellesskabet kan paadrage sig ansvar som foelge af en EF-institutions tilsidesaettelse af faellesskabsretten. Naar der er tale om et direktiv, som burde have vaeret gennemfoert ved udstedelse af generelle retsregler, er det saaledes tilstraekkeligt, at de relevante bestemmelser i direktivet har til formaal at beskytte privates interesser. Betingelsen om, at der skal foreligge en tilstraekkeligt kvalificeret overtraedelse af en retsregel af hoejere rang, maa i denne forbindelse anses for opfyldt, naar Domstolen i en dom, afsagt i henhold til Traktatens artikel 169, 170 og 171, har fastslaaet, at en medlemsstat har gjort sig skyldig i traktatbrud.
6. I oevrigt er erstatningssoegsmaal, som anlaegges mod en medlemsstat ved de nationale domstole, paa faellesskabsrettens nuvaerende stadium undergivet nationale retsforskrifter, navnlig for saa vidt angaar spoergsmaalet om vurderingen af tabets omfang og hvilken procedure, der skal foelges, dog paa den betingelse, for det foerste, at de nationale procedureforskrifter ikke er mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og for det andet, at de ikke er udformet paa en saadan maade, at de goer det praktisk talt umuligt at faa tabet erstattet. Det betyder, at de mest hensigtsmaessige af de nationale retsmidler, som findes i forvejen, i hvert fald skal anvendes paa en saadan maade, at de opfylder disse krav, og at der tilmed maa indfoeres et egnet retsmiddel, hvis et saadant ikke findes.
7. Erstatningssoegsmaal er af en anden karakter end soegsmaal, hvorunder der rejses krav om betaling af pengebeloeb i henhold til direktivbestemmelser, som har direkte virkning. Det skal ikke opfattes saadan, at man ad omveje herved kan opnaa samme resultat, som hvis direktivbestemmelserne havde direkte virkning. Tabet kan fastsaettes af den nationale ret ud fra et billighedsskoen ("ex aequo et bono"), hvorved den ganske vist kan bruge direktivets bestemmelser som referenceramme.
8. I betragtning af den usikkerhed, der hidtil har hersket angaaende spoergsmaalet om medlemsstaters ansvar som foelge af tilsidesaettelse af faellesskabsretten, og de oekonomiske virkninger, som Domstolens dom kunne have med hensyn til gamle tilsidesaettelser, boer retsvirkningerne af dommen begraenses i tid.
B - Argumentation
34. Sagsoegerne i hovedsagen og Kommissionen har subsidiaert oensket, at den italienske stat ved dommen kendes erstatningspligtig.
Under den mundtlige forhandling understregede Kommissionen, at den ikke under naervaerende sag opfordrer Domstolen til at afgoere spoergsmaal, om der ifaldes erstatningsansvar for undladelse af at gennemfoere et direktiv, som ikke har direkte virkning. Kommissionens indlaeg er derimod baseret paa en detaljeret og minutioes gennemgang af det foreliggende direktiv og dets specielle karakter.
Kommissionen mener, at der maa anlaegges en sondring mellem betalingssoegsmaal og erstatningssoegsmaal. Efter Kommissionens opfattelse kan der ikke gennemfoeres et betalingssoegsmaal, medmindre foelgende tre typer af retsforskrifter har "direkte virkning":
- retsforskrifterne vedroerende fastlaeggelsen af den personkreds, som kan rejse krav efter direktivet
- retsforskrifterne vedroerende fastlaeggelsen af kravenes omfang
- retsforskrifterne vedroerende fastlaeggelsen af, hvem der er debitor for disse krav.
Under et erstatningssoegsmaal mod en stat er det derimod ikke efter Kommissionens opfattelse noedvendigt at godtgoere, at den tredje type af retsforskrifter har direkte virkning, da debitor i dette tilfaelde pr. definition er staten.
35. Bortset fra, at jeg finder det uhensigtsmaessigt at tale om "direkte virkning" i relation til hver af disse tre typer af retsforskrifter, vurderet for sig, og at det ville vaere mere korrekt at anvende udtrykket "ubetinget og tilstraekkelig praecis bestemmelse", er det ikke lykkedes mig at forstaa Kommissionens raesonnement. Selv om man nemlig delte dens opfattelse af, at de berettigedes krav er ubetingede og praecist afgraenset efter direktivet, undgaar man ikke en gang for alle - altsaa generelt og uden direkte relation til den foreliggende sag - at skulle tage stilling til, om medlemsstaterne kan ifalde erstatningsansvar for manglende gennemfoerelse af et direktiv.
Efter min opfattelse er det foreliggende problem, om en national domstol efter faellesskabsretten generelt kan vaere forpligtet til at kende en stat erstatningsansvarlig i et tilfaelde, hvor en privat har lidt tab paa grund af undladelsen af at gennemfoere direktiv, som ikke har direkte virkning.
36. Den tyske, britiske, italienske og nederlandske regering har i deres indlaeg for Domstolen gjort gaeldende, at medlemsstaterne ikke efter faellesskabsretten er forpligtet til at betale erstatning, hverken paa grund af manglende gennemfoerelse af et direktiv som det foreliggende eller paa grund af tilsidesaettelse af EF-forskrifter, som er umiddelbart anvendelige eller har direkte virkning. Da de til stoette herfor i det hele henviser til Domstolens praksis vedroerende saadanne forskrifter, skal jeg foerst gennemgaa denne praksis.
- Domstolens praksis vedroerende retsforskrifter, som er umiddelbart anvendelige eller har direkte virkning
37. Det fremgaar af Domstolens praksis vedroerende saadanne forskrifter, at de nationale retter
"i medfoer af det i Traktatens artikel 5 angivne princip om samarbejde ... skal sikre den retsbeskyttelse som for de retsundergivne foelger af den direkte virkning af faellesskabsrettens bestemmelser",
og at det derfor
"i mangel af faellesskabsbestemmelser paa dette omraade tilkommer ... hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsaette procesreglerne for sagsanlaeg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som faellesskabsrettens direkte virkning affoeder for de retsundergivne ..." (6).
38. Beskyttelsen skal imidlertid vaere "effektiv", hvilket Domstolen fastslog i dom af 9. juli 1985, sag 179/84, Bozzetti (Sml. s. 2301, praemis 17), med henvisning til sin tidligere dom af 19. december 1968, sag 13/68, Salgoil, (Sml. 1965-1968, s. 553, se s. 559), hvorefter der skal vaere en "direkte og umiddelbar" beskyttelse. Formaalet hermed er at sikre faellesskabsrettens "fulde virkning", hvorfor enhver bestemmelse i en national retsorden eller enhver lovgivningsmaessig, administrativ eller retlig praksis, som begraenser faellesskabsrettens virkning og forhindrer den i at faa fuld gennemslagskraft, er uforenelig med de krav, der foelger af selve faellesskabsrettens natur (7).
39. De nationale domstole har derfor pligt til at sikre private en effektiv beskyttelse af deres rettigheder efter faellesskabsretten og skal herved
"undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lov, hvad enten denne er vedtaget foer eller efter faellesskabsreglen" (8).
Dette gaelder ikke blot for de nationale love, men for enhver bestemmelse i den nationale retsorden, som det blev fastslaaet i dom af 15. juli 1964, sag 6/64, Costa (Sml. 1952-1964, s. 530, se s. 536), hvori det hedder:
"Den af Traktaten affoedte ret, der hidroerer fra en autonom retskilde, [maa] paa grund af sin selvstaendige natur retsligt ... gaa forud for en hvilken som helst national bestemmelse, idet den ellers ville miste sin faellesskabskarakter, og idet selve retsgrundlaget for Faellesskabet ellers ville blive bragt i fare."
40. Naar der eksempelvis i medfoer af nationale retsforskrifter, som strider mod umiddelbart anvendelige EF-regler, er opkraevet visse beloeb af private, er medlemsstaterne ifoelge Domstolens praksis i sager om tilbagesoegning af de fejlagtigt opkraevede beloeb forpligtet til at paase, at beloebene tilbagebetales, og denne forpligtelse beror paa den direkte virkning af den EF-regel, som er tilsidesat (9). Med andre ord bestaar:
"retten til at faa tilbagebetalt beloeb, som en medlemsstat har opkraevet i strid med faellesskabsrettens bestemmelser ... som en foelge af og i tilslutning til de rettigheder, borgerne besidder i kraft af faellesskabsrettens bestemmelser..." (10)
41. Jeg kan ikke se, at der er afgoerende forskel paa et tilbagesoegningssoegsmaal og et erstatningssoegsmaal, da begge vedroerer genopretningen af en skade, som er forvoldt ved tilsidesaettelse af faellesskabsretten. Domstolen har i oevrigt fastslaaet, at en EF-regels direkte virkning kan danne grundlag for et erstatningssoegsmaal, hvorom jeg f.eks. kan henvise til dommen af 12. juli 1990 (sag C-188/89, Foster, Sml. I, s. 3313).
42. Heraf ses, at erstatningen af det tab, som en privat har lidt, fordi en EF-regel med direkte virkning er tilsidesat, har grundlag i selve EF' s retssystem. Hvis der findes andre retsmidler, som kan sikre EF-rettens fulde gennemslagskraft, kan disse benyttes, men som Domstolen fastslog i dom af 9. juli 1985 (sag 179/84, Bozzetti, Sml. s. 2301, praemis 17),
"er medlemsstaterne forpligtet til i den nationale retsorden at fastlaegge, hvilke domstole der er kompetente i tvister, der vedroerer borgernes af faellesskabsretten foelgende rettigheder, idet det herved er forudsat, at medlemsstaterne er forpligtet til konkret at sikre, at disse rettigheder effektivt beskyttes".
Hvis erstatning altsaa er det eneste middel til at sikre en effektiv retsbeskyttelse, er den paagaeldende medlemsstat efter EF-retten forpligtet til at tilvejebringe hensigtsmaessige retsmidler for borgerne, som kan sikre erstatningskravets opfyldelse.
43. De fire regeringer, som har afgivet indlaeg for Domstolen, har imidlertid anfoert, at Domstolen i sin praksis ikke blot har henvist til national ret vedroerende de naermere regler for gennemfoerelse af eventuelle erstatningssoegsmaal mod en medlemsstat, men at ogsaa det principielle spoergsmaal om, hvorvidt der overhovedet kan anlaegges erstatningssag, afhaenger af national ret. De fire regeringer anfoerer naermere, at hvis national ret er bestemmende, naar der er tale om en EF-regel med direkte virkning, maa den vaere saa meget mere bestemmende, naar der er tale om en EF-regel, som ikke har direkte virkning.
Saaledes forsoegte de befuldmaegtigede for den britiske og den tyske regering under den mundtlige forhandling foerst at tilbagevise de argumenter, som Kommissionen havde anfoert til stoette for sin opfattelse med henvisning til dom af 22. januar 1976 (sag 60/75, Russo, Sml. s. 45), og hvori Domstolen udtalte, at:
"Saafremt et saadant tab er opstaaet som foelge af en overtraedelse af faellesskabsretten, paahviler det den paagaeldende stat i forhold til skadelidte at paatage sig de heraf foelgende konsekvenser paa grundlag af de nationale retsregler om statens erstatningsansvar" (praemis 9).
Russo-sagen vedroerte en forordning om en faelles markedsordning, som var blevet tilsidesat.
44. Ganske vist henviste Domstolen i dommen til "nationale retsregler om statens erstatningsansvar", men fastslog dog samtidig, at det paahviler den paagaeldende stat i forhold til skadelidte at paatage sig konsekvenserne for denne af, at faellesskabsretten er overtraadt. For mig at se har Domstolen hermed fastslaaet, at der principielt paahviler staten pligt til at erstatte tabet, selv om det er overladt til national ret, hvilke naermere regler der skal gaelde herfor. Saafremt Domstolen hermed havde villet sige, at ogsaa det principielle erstatningsspoergsmaal maatte afgoeres efter national ret, ville den utvivlsomt have udtrykt dette i klarere vendinger, dels fordi det i et af de praejudicielle spoergsmaal udtrykkeligt blev spurgt, om der findes et saadant princip i faellesskabsretten (jf. det femte spoergsmaal, Sml. 1976, s. 47), dels fordi saavel sagsoegeren i hovedsagen (11) som Kommissionen (12) havde givet klart udtryk for, at der maatte antages at gaelde et saadant princip.
45. Heller ikke de oevrige domme, som regeringerne har henvist til, navnlig under den mundtlige forhandling, skal efter min mening noedvendigvis fortolkes som anfoert af dem. Det er i oevrigt betegnende at laegge maerke til, at det er de samme domme, som sagsoegerne og Kommissionen paa den ene side og den britiske og nederlandske regering paa den anden side har henvist til i deres skriftlige indlaeg til stoette for deres afvigende, for ikke at sige indbyrdes modsatte synspunkter (13).
46. Lad os foerst se paa dommen af 16. december 1976 (sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, praemis 5). Den indeholder ganske vist den udtalelse, jeg tidligere har citeret, og som efter nogles mening viser, at spoergsmaalet om en stats ansvar for tilsidesaettelse af sine EF-retlige forpligtelser paa EF-rettens nuvaerende udviklingstrin udelukkende skal afgoeres efter national ret. Det fremgaar imidlertid klart af udtalelsen, at Domstolen udelukkende henviste til medlemsstaternes nationale ret, for saa vidt angaar spoergsmaalet om fastlaeggelsen af de domstole, der skal have kompetence paa omraadet, og de procesregler, der skal gaelde for de omhandlede sager. Heraf maa forudsaetningsvis udledes, at der principielt paahviler medlemsstaterne, og i saerdeleshed de nationale domstole, en forpligtelse fra foerste faerd til at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som EF-retten tillaegger private.
Der er her to forhold, som yderligere bekraefter, at nationale retsregler ikke kan aendre ved princippet om, at medlemsstaterne har pligt til at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som tilkommer private efter EF-retten. Det foerste forhold er, at Domstolen i samme dom fastslog, at procesreglerne i national ret ikke maa
"[umuliggoere] indtaling af rettigheder, som de nationale retter har pligt til at beskytte".
Det andet forhold er, at Domstolen med sin henvisning til, at Traktatens artikel 100, 101 og 102 samt artikel 235 aabner mulighed for i givet fald at traeffe de noedvendige forholdsregler til at raade bod paa forskellene i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser paa omraadet, efter min opfattelse forudsaetningsvis har fastslaaet, at spoergsmaalet om staternes ansvar maa afgoeres efter EF-retten. Det maa derfor i hvert fald anses for anerkendt af Domstolen, at hvis ikke EF-retten kan give hjemmel til indfoerelse af andre retsmidler end dem, der findes i forvejen efter national ret, kan den i hvert fald give hjemmel til at udforme eller fortolke de eksisterende retsmidler paa en saadan maade, at de kan benyttes til beskyttelse af de rettigheder, som tilkommer private efter EF-retten.
47. Jeg tror ikke, at denne konklusion skal aendres som foelge af Domstolens dom af 7. juli 1981 i en anden Rewe-sag (sag 158/80, Sml. s. 1805). Selv om Domstolen heri udtalte,
"at det ikke har vaeret meningen (med Traktaten) at skabe andre soegsmaalsmuligheder ved de nationale domstole med henblik paa gennemfoerelsen af faellesskabsretten, end dem, som findes i national ret" (praemis 44),
fastslog den dog samtidig, at
"den retsbeskyttelsesordning, som er gennemfoert ved Traktaten, ... indebaerer ..., at enhver soegsmaalstype, som findes i national ret, skal kunne anvendes til sikring af overholdelsen af de faellesskabsregler, som har direkte virkning, under de samme formalitetsbetingelser og efter de samme regler for sagens videre behandling, som gaelder, naar der er tale om at sikre overholdelsen af national ret".
Jeg er derfor af den opfattelse, at naar der anlaegges erstatningssag mod en medlemsstat under anbringende af, at staten har tilsidesat rettigheder, som umiddelbart tilkommer private i kraft af en EF-regel, kan staten ikke afvise erstatningskravet med henvisning til, at de offentlige myndigheder i den paagaeldende stat, og navnlig den lovgivende magt, ikke kan ifalde noget erstatningsansvar efter national ret. Blot der nemlig findes en saadan soegsmaalstype, som et erstatningssoegsmaal udgoer, kan medlemsstaten ikke beroeve de private deres rettigheder ved at henvise til, at den, som kraeves til ansvar, er erstatningsfri efter national ret, og derved beroeve EF-forskrifter med direkte virkning deres fulde virkning.
Det foreliggende spoergsmaal maa i oevrigt ses i en helt anden sammenhaeng end den, hvori teorien om den nationale lovgivers ansvarsfrihed for de her omhandlede forhold er udviklet. Kommissionen anfoerte derfor med rette under den mundtlige forhandling, at der naeppe findes nogen situation i national ret, hvor lovgiver ikke blot maa antages at vaere forpligtet til at vedtage en lov - og hvor det kan fastslaas temmelig noeje, hvad det paahviler lovgiver at goere - men hvor lovgiver ydermere er forpligtet at handle inden for en bestemt frist. Efter min opfattelse er det ikke for meget at sige, at lovgiver med hensyn til gennemfoerelsen af direktiver naermest befinder sig i en situation, som svarer til den, forvaltningsmyndighederne staar i, naar de skal gennemfoere en lov.
48. Der kan heller ikke anfoeres noget argument fra Domstolens henvisning til de formalitets- og oevrige betingelser, som gaelder under en sag om national ret. Dels opstaar disse problemer vedroerende formaliteten og sagens oevrige behandling kun i relation til et konkret og allerede eksisterende retsmiddel. Dels maa henvisningen ses paa baggrund af de saerlige omstaendigheder, som forelaa i Rewe-sagen (sag 158/80), og navnlig den omstaendighed, at Domstolen i samme dom udtrykkeligt anfoerte, at der i den type af tilfaelde, som forelaa i sagen tilkom enhver beroert person en soegsmaalsadgang efter national ret, hvilket i det konkrete tilfaelde var tysk ret (se dommens praemis 40). Domstolen kunne derfor noejes med at fastslaa, at soegsmaalsadgangen i et saadant tilfaelde skal kunne udoeves paa de samme betingelser, naar sagen drejer sig om EF-ret.
Der synes heller ikke i det foreliggende tilfaelde at vaere nogen tvivl om, at der findes de noedvendige hensigtsmaessige retsmidler i national ret.
49. Af det anfoerte foelger, at den naevnte dom ikke kan anfoeres til stoette for den opfattelse, at medlemsstaterne ikke under nogen omstaendigheder har en forpligtelse efter faellesskabsretten til at tilvejebringe retsmidler, som giver borgerne mulighed for at sikre en effektiv beskyttelse af deres rettigheder efter faellesskabsretten i de tilfaelde, hvor der enten ikke findes de noedvendige retsmidler i forvejen, eller naar disse ikke kan anvendes efter de samme betingelser, som gaelder paa nationalt plan. I oevrigt forudsaetter Traktatens artikel 215, stk. 2, at der findes saadanne retsmidler.
50. Heller ikke de to andre domme, som navnlig den tyske regering har henvist til, leverer nogen overbevisende argumenter mod denne opfattelse. Ganske vist fastslog Domstolen i dom af 13. februar 1979 (sag 101/78, Granaria, Sml. s. 623), at
"spoergsmaalet, om en national myndighed skal erstatte skader, som medlemsstaternes organer og embedsmaend har forvoldt private ved anvendelse af faellesskabsretten, det vaere sig ved en kraenkelse af faellesskabsretten eller ved en handling eller undladelse i strid med den nationale ret, ... ikke [er] omfattet af Traktatens artikel 215, stk. 2, men skal bedoemmes af de nationale domstole paa grundlag af den paagaeldende medlemsstats nationale ret".
Der forelaa imidlertid nogle saerlige omstaendigheder i Granaria-sagen, som der boer tages hensyn til for at kunne foretage en korrekt bedoemmelse af dommens retsvirkninger. For det foerste vedroerte dommen reelt spoergsmaalet, om ansvar for tab forvoldt ved generelle EF-forskrifter, som er kendt ugyldige. Spoergsmaalet, om en national myndighed skulle betale erstatning, opstod kun, fordi den havde truffet gennemfoerelsesbestemmelser til en EF-forordning, som senere viste sig at vaere ulovlig. For det andet fastslog Domstolen utvetydigt, at den nationale myndighed var forpligtet til at anvende forordningen, saa laenge den ikke var blevet erklaeret ugyldig. Samme betragtning anlagde generaladvokat Capotorti, hvilket i oevrigt foranledigede ham til at bemaerke, at der
"i virkeligheden ... ikke [er] tale om, at en medlemsstat i naervaerende sag har kraenket faellesskabsretten"
og at der
"derfor heller ikke [er] grund til at antage, at medlemsstaten er ifaldet ansvar" (Sml. 1979, s. 644, se 2. afsnit i venstre kolonne).
Endelig fremhaevede Domstolen, at selv om den paagaeldende forordning var ugyldig, kunne Faellesskabet ikke af denne grund alene paadrage sig noget ansvar efter Traktatens artikel 215, stk. 2. Under disse omstaendigheder er det helt konsekvent, at en national domstol bedoemmer et spoergsmaal om de nationale myndigheders erstatningsansvar paa grundlag af national ret, saa meget mere som EF-Domstolen er enekompetent til at afgoere, om Traktatens artikel 215, stk. 2, kan bringes i anvendelse. Desuden staar det fast siden afsigelsen af dommen af 27. september 1988 (forenede sager 106/87-120/87, Asteris m.fl., Sml. s. 5515, praemis 18, 19 og 20), at saafremt Faellesskabet ikke ifalder noget erstatningsansvar som foelge af en ulovlig retsakt, fordi det ulovlige forhold ikke er tilstraekkeligt kvalificeret, kan de nationale myndigheder - hvis virksomhed har vaeret begraenset til at gennemfoere retsakten, og som det er udelukket at drage til ansvar for ulovligheden - af samme grund ikke vaere erstatningspligtige, men hoejst ifalde erstatningsansvar paa et andet grundlag end EF-retsaktens ulovlighed. Denne dom er ogsaa interessant, fordi den er en illustration af, hvorledes faellesskabsretten paavirker muligheden for at udnytte de nationale retsmidler. Naar Domstolen har afvist, at Faellesskabet kan ifalde erstatningsansvar efter Traktatens artikel 215, vil der saaledes heller ikke kunne gennemfoeres noget erstatningskrav mod medlemsstaten paa det samme grundlag, som erstatningskravet mod Faellesskabet er rejst, og som Domstolen har afvist (se ogsaa dommens praemis 29).
51. Hvad angaar dommen af 9. november 1983 (sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595), henviste Domstolen ganske vist til sin traditionelle praksis, hvorefter de materielle og formelle betingelser for krav om tilbagesoegning af nationale afgifter, som er opkraevet i strid med faellesskabsretten, er reguleret af bestemmelserne i den nationale lovgivning, forudsat de ikke er mindre gunstige end dem, der gaelder tilsvarende nationale soegsmaal, og ikke er udformet paa en saadan maade, at det i praksis er umuligt at haandhaeve de rettigheder, som hjemles ved Faellesskabets retsorden. Det er dog for mig at se af stoerre betydning for den foreliggende sag, at Domstolen foerst fastslog,
"at retten til at opnaa tilbagebetaling af afgifter opkraevet af en medlemsstat i strid med faellesskabsretten er en virkning af og et supplement til de rettigheder, der er tillagt de retsundergivne ved faellesskabsbestemmelserne om forbud mod afgifter med tilsvarende virkning som told eller, efter omstaendighederne, mod en diskriminerende anvendelse af interne afgifter" (praemis 12).
Heraf kan efter min opfattelse klart sluttes, at en medlemsstat har pligt til at sikre, at borgerne raader over de noedvendige retsmidler til at kunne gennemfoere et krav om tilbagesoegning af afgifter, der er opkraevet i strid med faellesskabsretten, saaledes at de har mulighed for at udnytte deres rettigheder efter faellesskabsretten fuldt ud. Dette bekraeftes endvidere af selve domskonklusionen i foernaevnte dom, hvori Domstolen kendte for ret, at en medlemsstat ikke maa goere tilbagesoegningen af saadanne afgifter afhaengig af bevisregler, som i praksis goer det umuligt at gennemfoere kravet,
"endog i det tilfaelde, at tilbagebetalingen af andre afgifter og skatter opkraevet i strid med national ret er undergivet samme strenge betingelser".
Ogsaa selv om samtlige nationale skatter og afgifter er undergivet saadanne strenge betingelser kan dette ifoelge Domstolen ikke paaberaabes som begrundelse for at naegte tilbagebetaling af afgifter, som er opkraevet i strid med faellesskabsretten (se praemis 17).
52. Der er saaledes ingen af de domme, som de procesdeltagende regeringer har paaberaabt sig, som stoetter den opfattelse, at national ret i den enkelte medlemsstat skal laegges til grund ved afgoerelsen af ikke blot efter hvilke betingelser, en medlemsstats erstatningsansvar skal bedoemmes, men ogsaa om medlemsstaten i det konkrete tilfaelde kan kendes erstatningsansvarlig og tilpligtes at betale det tab, som er forvoldt private, fordi den har tilsidesat de rettigheder, som tilkommer private efter EF' s regler.
- Betydningen af Domstolens domme i sagerne Factortame I og Zuckerfabrik
53. I oevrigt er der for mig at se, siden Domstolen afsagde sin dom af 19. juni 1990 (sag C-213/89, Factortame I, Sml. I, s. 2433), ikke laengere tvivl om, at der i visse tilfaelde efter faellesskabsretten direkte kan vaere tillagt de nationale retsinstanser den noedvendige kompetence til at sikre en effektiv beskyttelse af privates rettigheder efter EF' s regler, selv om de nationale retsinstanser ikke har nogen tilsvarende kompetence paa nationalt plan (14). Det fremgaar nemlig af denne dom, at nationale domstole efter faellesskabsretten er forpligtet til at udsaette gennemfoerelsen af en national retsforskrift, som formodentligt strider mod faellesskabsretten, selv om de nationale domstole ikke efter national ret har nogen befoejelse til at anordne foreloebige forholdsregler, som indebaerer, at fuldbyrdelsen af nationale retsforskrifter udsaettes.
54. Jeg skal tilfoeje, at det fremgaar af Domstolens dom af 21. februar 1991 (forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Suederdithmarschen og Zuckerfabrik Soest, Sml. I, s. 415), at der i faellesskabsretten endog kan fastsaettes betingelser for udoevelse af den kompetence, som nationale domstole i kraft af faellesskabsretten er udstyret med. I denne dom fastslog Domstolen nemlig for det foerste, at
"den foreloebige retsbeskyttelse, som faellesskabsretten sikrer parterne i sager ved de nationale domstole, kan ikke vaere forskellig, alt efter om det goeres gaeldende, at nationale retsregler er uforenelige med faellesskabsretten, eller at afledede faellesskabsretsakter er ugyldige, eftersom begge anbringender stoettes paa selve faellesskabsretten" (praemis 20).
Domstolen behandlede herefter spoergsmaalet om, hvornaar de nationale retter kan anordne en saadan foreloebig retsbeskyttelse (dvs. i det konkrete tilfaelde udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt, som var udstedt paa grundlag af en EF-forordning) med den begrundelse, at der er tvivl om forordningens gyldighed. Domstolen fastslog i den forbindelse, at der er forskel i medlemsstaternes nationale ret paa betingelserne for at udsaette gennemfoerelsen af forvaltningsakter, og at disse forskelle kan indebaere en
"risiko for, at faellesskabsretten ikke anvendes ensartet" (praemis 25).
Domstolen fastslog imidlertid, at en ensartet anvendelse af faellesskabsretten er
"et grundlaeggende krav i Faellesskabets retsorden",
hvoraf foelger,
"at der i alle medlemsstater i alt fald maa gaelde ensartede betingelser for at udsaette gennemfoerelsen af forvaltningsakter, der har hjemmel i en faellesskabsforordning, under en sag om foreloebige forholdsregler, selv om denne, for saa vidt angaar begaeringens indgivelse og sagens oplysning, behandles efter national procesret" (praemis 26).
Endelig fastsatte Domstolen de ensartede betingelser, som den fandt maatte gaelde i saadanne tilfaelde, hvorved den tog udgangspunkt i de gaeldende betingelser for at anordne forholdsregler om udsaettelse i henhold til EOEF-Traktatens artikel 185. FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 690C0006.1
55. Ganske vist drejede Zuckerfabrik-sagerne sig om udsaettelsen af en national forvaltningsakt, som var udstedt i medfoer af en EF-forordning, og som begaeredes udsat, fordi der var tvivl om forordningens gyldighed. I dommens praemis 20, som jeg har citeret ovenfor, drog Domstolen dog udtrykkeligt en parallel mellem den situation, som forelaa i Zuckerfabrik-sagen, og den, som forelaa i Factortame I-sagen, der drejede sig om udsaettelsen af en national lov paa grund af tvivl om dennes forenelighed med faellesskabsretten. Som jeg tidligere har vaeret inde paa, har de nationale domstole i et saadant tilfaelde befoejelse, og endog pligt, efter faellesskabsretten til at udsaette en national lov, selv om de ikke efter national ret har en lignende befoejelse eller pligt i tilsvarende situationer, hvor der ikke er tale om EF-ret. Det er derfor ikke udelukket, at de af Domstolen i Zuckerfabrik-dommen fastsatte betingelser for at udsaette gennemfoerelsen af en national forvaltningsakt ogsaa finder anvendelse ved udsaettelsen af en national lov, som er i strid med faellesskabsretten (15). Da princippet om faellesskabsrettens forrang gaelder, uanset hvilken rangfoelge de nationale retsforskrifter indtager i normhierarkiet, mener jeg, at man i hvert fald principielt ikke boer behandle nationale lovgivningsforanstaltninger anderledes end nationale foranstaltninger af lavere rang. Dette bekraeftes for mig at se af den omstaendighed, at Domstolen, som tidligere naevnt, ved fastsaettelsen af betingelserne for at udsaette gennemfoerelsen af en retsakt har taget udgangspunkt i sin egen praksis i henhold til EOEF-Traktatens artikel 185, hvorefter enhver retsakt, som anfaegtes under en sag ved Domstolen, herunder forordninger i henhold til artikel 189, vil kunne udsaettes.
56. Den del af Domstolens praksis, som jeg har gennemgaaet ret udfoerligt i det foregaaende, vedroerer som anfoert direkte anvendelige EF-regler og kan altsaa ikke uden videre overfoeres til situationer, hvor borgerne ikke har mulighed for at paaberaabe sig deres rettigheder efter EF' s regler direkte ved de nationale domstole. Det har imidlertid vaeret noedvendigt at gennemgaa denne del af Domstolens praksis, fordi de regeringer, som har afgivet indlaeg for Domstolen, har paaberaabt sig de naevnte domme til stoette for det, efter min opfattelse fejlagtige, synspunkt, at EF-retten ikke indeholder nogen hjemmel for private til at anlaegge sag ved de nationale domstole med paastand om erstatning af tab, som de har lidt ved, at en medlemsstat har tilsidesat sine EF-retlige forpligtelser og navnlig har undladt at gennemfoere et direktiv i national ret. Da grundlaget for denne del af Domstolens praksis imidlertid er EF-reglernes direkte virkning, staar det spoergsmaal tilbage, om der findes andre grundlaeggende hensyn, som tilsiger, at de nationale domstole boer have kompetence til at tage en erstatningspaastand til foelge i forbindelse med EF-regler, som ikke har nogen direkte virkning.
- Statens erstatningspligt i forbindelse med retsforskrifter, som ikke har direkte virkning
57. Vedroerende dette spoergsmaal er der foerst grund til, som anfoert af sagsoegerne i hovedsagerne og Kommissionen, at omtale den praksis, Domstolen foelger i traktatbrudssager, og som gaar ud paa, at der godt kan vaere en retlig interesse i at opnaa en dom, der fastslaar et traktatbrud, selv om traktatbruddet er bragt til ophoer, om end dette foerst er sket efter udloebet af fristen i den begrundede udtalelse, som afgives i henhold til Traktatens artikel 169. Den retlige interesse heri kan nemlig bestaa i at
"fastlaegge grundlaget for det ansvar, en medlemsstat som foelge af traktatbruddet kan paadrage sig over for andre medlemsstater, Faellesskabet eller privatpersoner" (16).
Selv om denne udtalelse er holdt i meget generelle vendinger, indeholder den dog en klar angivelse af, at private kan paaberaabe sig en dom, der fastslaar et traktatbrud som grundlag for at anlaegge erstatningssag mod den medlemsstat, som har tilsidesat sine forpligtelser. Under alle omstaendigheder kan det for mig at se ikke vaere afgoerende for det principielle erstatningsspoergsmaal, at Domstolen kun omtalte det som en mulighed, at staten kan ifalde erstatningsansvar. Hermed kan Domstolen nemlig taenkes at ville angive, at det ikke er tilstraekkeligt, at staten har gjort sig skyldig i en ulovlig handlemaade, men at der ogsaa skal vaere opfyldt en raekke andre betingelser, for at den kan paadrage sig et erstatningsansvar. Af relevans er det saaledes, at Domstolen, som tidligere naevnt, ved dom af 2. februar 1989 (sag 22/87, Sml. 143), afsagt i henhold til Traktatens artikel 169, fastslog, at Italien havde tilsidesat sin forpligtelse til at gennemfoere direktiv 80/987 i national ret.
58. Endvidere boer omtales foelgende udtalelse fra Domstolen, hvori den henviste til sin kendelse af 28. marts 1980 (forenede sager 24/80 og 97/80-R, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1319, praemis 16):
"... konstateringen i en retskraftig dom af, at den paagaeldende medlemsstat har tilsidesat sine faellesskabsretlige forpligtelser, [medfoerer,] at de kompetente myndigheder har absolut forbud mod at anvende en national retsforskrift, der er kendt uforenelig med Traktaten, og at de i paakommende tilfaelde er forpligtet til at vedtage enhver bestemmelse til fremme af den fulde gennemfoerelse af faellesskabsretten" (17).
Der kan drages to slutninger af det foregaaende. For det foerste, at en dom om et traktatbrud har retskraft for alle den beroerte medlemsstats organer og derfor skal foelges ikke blot af den udoevende magt, men ogsaa af lovgiver og domstolene. For det andet, at saafremt det er et uhensigtsmaessigt middel at lade den nationale retsforskrift, som strider mod faellesskabsretten, forblive uanvendt eller dette middel ikke er tilstraekkeligt til at sikre faellesskabsrettens fulde virkning, er alle de naevnte myndigheder forpligtet til at traeffe alle andre foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre EF-retten dens fulde virkning.
59. Det ses ikke, hvorfor denne konklusion ikke ogsaa skulle gaelde for forholdsregler til at sikre erstatning af det tab, som er opstaaet ved, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter faellesskabsretten. Det er i den forbindelse interessant at laegge maerke til, at foerste gang Domstolen fastslog, at der kan bestaa en retlig interesse i at opnaa en faeldende dom, afsagt i henhold til Traktatens artikel 169 eller artikel 171 - nemlig med henblik paa at faa konstateret, om der er grundlag for at paalaegge medlemsstaten et erstatningsansvar - skete det som begrundelse for at forkaste en indsigelse fra den sagsoegte medlemsstat, som havde gjort gaeldende, at det ikke havde noget formaal at forfoelge traktatbrudssagen, fordi
"det ikke laengere [var] fysisk muligt med tilbagevirkende kraft at opfylde de forpligtelser, som skulle vaere opfyldt i den periode, der er naevnt i de paagaeldende faellesskabsbestemmelser" (jf. dom af 7.2.1973, sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 101, praemis 8).
Den erstatningspligt, som medlemsstaten kan paalaegges, vil saaledes i givet fald kunne afboede virkningerne af, at det er udelukket at give de gennemfoerelsesforanstaltninger, hvormed den forsoemmelige medlemsstat paataenker at efterkomme sine forpligtelser, tilbagevirkende kraft.
60. Den anden slutning, der kan drages af det foregaaende er, at en medlemsstat vil beroeve faellesskabsretten dens tilsigtede virkning, hvis den undlader at opfylde sine forpligtelser, herunder at gennemfoere et direktiv. Dette maa for mig at se ogsaa gaelde for EF-regler, som ikke er direkte anvendelige, herunder direktivbestemmelser, som ikke har direkte virkning. Den omstaendighed, at et direktiv ikke har direkte virkning, er jo ikke ensbetydende med, at det ikke har til formaal at tillaegge private rettigheder, men blot, at disse rettigheder ikke er tilstraekkeligt praecise og ubetingede til at kunne paaberaabes og haandhaeves, medmindre den medlemsstat, som direktivet er rettet til, har truffet de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger. Man maa i den forbindelse heller ikke glemme, at et direktiv er bindende med hensyn til det tilsigtede maal, og at dette maal netop kan taenkes at vaere, at tillaegge private rettigheder.
61. Hertil kommer, at faellesskabsretten vil blive anvendt forskelligt, saafremt nogle medlemsstater opfylder deres forpligtelser og gennemfoerer de direktiver, som er rettet til dem, i national ret, men andre ikke. Hvad angaar et direktiv, som ikke har direkte virkning, vil det grundlaeggende krav om faellesskabsrettens ensartede anvendelse i det mindste blive delvis efterlevet, hvis de private, som beroeves deres rettigheder, fordi direktivet ikke gennemfoeres, opnaar en tilnaermelsesvis fuld erstatning herfor.
62. Endelig har Domstolen allerede fastslaaet, at formaalet med Traktatens artikel 169, 170 og 171 er at faa bragt traktatbrud effektivt til ophoer, saavel deres fortidige som deres fremtidige virkninger. Ganske vist bemaerkede Domstolen i sin dom af 12. juli 1973 (sag 70/72, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 813, praemis 13), at
"det tilkommer faellesskabsmyndighederne, der har til opgave at sikre Traktatens overholdelse, at bestemme det omfang, hvori den medlemsstaten paahvilende forpligtelse i givet fald kan konkretiseres i begrundede udtalelser ... i medfoer af artikel 169 ... eller i en til Domstolen indgivet staevning".
Denne praecisering aendrer dog ikke princippet, men blev anfoert af Domstolen som begrundelse for at forkaste en formalitetsindsigelse, som begrundedes med, dels at
"Domstolen inden for rammerne af en sag mod en medlemsstat maa indskraenke sig til at fastslaa ikke-overholdelsen af en forpligtelse uden at kunne doemme medlemsstaten til at traeffe bestemte forholdsregler",
dels at
"det tilkommer alene den paagaeldende medlemsstat at bestemme de foranstaltninger, som gennemfoerelsen af Domstolens dom indebaerer med henblik paa at ophaeve foelgerne af ikke-overholdelsen" (praemis 10).
Den omstaendighed, at en dom om et traktatbrud kun er retskonstaterende, kan saaledes ikke fritage medlemsstaten fra dens forpligtelse efter Traktatens artikel 171 til at
"gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger"
og dermed til eventuelt at maatte erstatte tabet som foelge af traktatbruddet.
63. Dette fremgaar i hvert fald af Domstolens dom af 16. december 1960 (sag 6/60, Humblet, Sml. 1954-1964, s. 207), hvori Domstolen understregede,
at domme i traktatbrudssager er retskonstaterende og tilfoejede, at
"hvis Domstolen konstaterer, at en ved lov eller administrativt tilblevet retsakt, som hidroerer fra myndighederne i en medlemsstat, strider mod faellesskabsretten, er denne stat i medfoer af EKSF-Traktatens artikel 86 (som er den bestemmelse, der svarer til EOEF-Traktatens artikel 171) forpligtet til baade at ophaeve den paagaeldende retsakt og at raade bod paa de ulovlige virkninger, den eventuelt har frembragt".
64. Den dom, Domstolen senere afsagde den 14. december 1982 (forenede sager 314/81-316/81 og 83/82, Waterkeyn m.fl., Sml. s. 4337), yder ikke efter min opfattelse stoette for det modsatte synspunkt. I denne dom udtalte Domstolen, at
"domme, der er afsagt i medfoer af artiklerne 169-171, har i foerste raekke ... til formaal at fastslaa medlemsstaternes pligter"
og at
"borgernes rettigheder foelger af selve faellesskabsrettens bestemmelser, naar disse har direkte virkning i medlemsstaternes interne retsorden ..." (praemis 15).
Heraf synes det ved foerste oejekast at kunne sluttes, at private ikke kan stoette ret paa en dom, der fastslaar et traktatbrud. Ved naermere eftersyn fremgaar det imidlertid af dommen, at Domstolen med sin besvarelse af det i sagen forelagte spoergsmaal vedroerende retsvirkningerne af en tidligere afsagt dom i en traktatbrudssag blot har villet fastslaa, at private ikke behoever afvente en traktatbrudsdom for at kunne goere deres rettigheder gaeldende, naar der er tale om EF-regler, som er direkte anvendelige, men kan stoette ret direkte paa EF-reglerne. Dette bekraeftes for mig at se af, at Domstolen som svar paa det forelagte spoergsmaal foerst fastslog, at
"medlemsstaternes retter [i den stat som har begaaet traktatbruddet] [er] forpligtet til i medfoer af artikel 171 at laegge Domstolens dom til grund"
og dernaest praeciserede dette ved at tilfoeje foelgende:
"idet det dog bemaerkes, at de rettigheder, der tilkommer borgerne, ikke foelger af dommen, men af selve de faellesskabsretlige bestemmelser, der har direkte virkning i den interne retsorden".
I oevrigt er de krav, som en privat kan rejse under et erstatningssoegsmaal, ikke identisk med de rettigheder, som er fastsat i selve den tilsidesatte EF-forskrift, men hoejst krav, der traeder i stedet for de rettigheder, den private ulovligt er blevet beroevet.
65. De to sidstnaevnte domme er ogsaa vigtige af andre grunde. I Waterkeyn-dommen fastslog Domstolen nemlig, at
"alle den beroerte medlemsstats organer er [i medfoer af Traktatens artikel 171] forpligtet til at sikre gennemfoerelsen af Domstolens dom inden for deres respektive kompetenceomraader" (praemis 14).
Dette er blot en foelge af, at
"medlemsstaterne efter artikel 169 i Traktaten ifalder ansvar, uanset til hvilket statsorgan undladelsen kan henfoeres, og at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller oevrige forhold i dens interne retsorden, til stoette for, at forpligtelser og frister i faellesskabsdirektiverne ikke overholdes" (18)
eller til stoette for ikke at overholde faellesskabsretten som helhed. Endvidere har Domstolen udtrykkeligt fastslaaet i Humblet-dommen, at forpligtelsen til at ophaeve en national retsakt, som strider mod faellesskabsretten, og at erstatte det tab, denne retsakt maatte have medfoert, foelger af selve Traktaten, der har lovkraft i medlemsstaterne som foelge af, at den er blevet ratificeret, og har forrang for national ret (Sml. 1954-1964, s. 207). En medlemsstat kan derfor ikke paaberaabe sig princippet om lovgivers ansvarsfrihed for generelle retsakter - uanset om dette princip har rang af forfatning (19) - som begrundelse for at unddrage sig sine traktatmaessige forpligtelser til at traeffe alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre faellesskabsretten dens fulde virkning, om noedvendigt ved at erstatte det tab, private har lidt, ved at medlemsstaten har tilsidesat sine EF-retlige forpligtelser (20). Som Domstolen har fastslaaet i anden sammenhaeng, nemlig vedroerende nationale budgetlovsprocedurer, paahviler det tvaertimod medlemsstaten
"i overensstemmelse med [dens] almindelige forpligtelser ... i henhold til Traktatens artikel 5 ... i sin interne retsorden [at] drage konsekvenserne af sin tilknytning til Faellesskabet, og, dersom der er behov for det, tilpasse sin finanslovsprocedure saaledes, at denne ikke udgoer en hindring for ... opfyldelse af de forpligtelser, som paahviler den inden for Traktatens rammer" (21).
Dette maa efter min opfattelse gaelde saa meget mere, som det ikke altid - og ikke i alle medlemsstater - henhoerer under den lovgivende magts kompetence at gennemfoere direktiverne, og at det derfor ville medfoere forskelligheder, saafremt medlemsstaterne kunne skubbe ansvaret fra sig ved at henvise til princippet om lovgivers ansvarsfrihed for generelle retsakter. Der kan nemlig her taenkes at opstaa forskelligheder ikke blot fra den ene medlemsstat til den anden afhaengig af, om der gaelder et saadant princip i den paagaeldende medlemsstat, eller om det tilkommer lovgiver at gennemfoere direktiverne, men ogsaa forskelligheder inden for den enkelte medlemsstat afhaengig af, om lovgiver er kompetent til at gennemfoere visse, men ikke alle direktiver. Jeg skal i den forbindelse tilfoeje, at Domstolen i foernaevnte kendelse af 28. marts 1980 (Sml. s. 1333, punkt 16) allerede udtrykkeligt havde fastslaaet, at
"konstateringen i en retskraftig dom af, at den paagaeldende medlemsstat har tilsidesat sine faellesskabsretlige forpligtelser, [medfoerer, at medlemsstaten] ... er forpligtet til at traeffe alle egnede foranstaltninger til fjernelse af undladelsen, uden at der heroverfor kan anfoeres nogen hindring".
66. Jeg tror, at man efter alt det anfoerte kan konkludere, at saafremt Domstolen har fastslaaet, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at gennemfoere direktivbestemmelser i national ret, selv om disse ikke har direkte virkning, er medlemsstaten forpligtet til at tilvejebringe hensigtsmaessige retsmidler for de borgere, som har rettigheder efter direktivet, saa de har mulighed for at haevde disse, om fornoedent ved at anlaegge erstatningssag mod staten.
67. Man kan imidlertid ogsaa rejse det spoergsmaal, om der ikke inden for den kategori af direktiver, som ikke har direkte virkning, boer foretages en sondring mellem dem, som tilsigter at paalaegge staten forpligtelser, og dem, som tilsigter at paalaegge private virksomheder forpligtelser, med den foelge, at det i sidstnaevnte tilfaelde er udelukket, at staten ifalder noget ansvar. I dette tilfaelde er staten jo, naar alt kommer til alt, kun ansvarlig for direktivets gennemfoerelse og ikke for de omstaendigheder, som er den direkte aarsag til det tab, borgeren lider, eksempelvis, at han ikke faar udbetalt sin loen, at en kvinde faar udbetalt for lav loen eller at et produkt er defekt.
Paalaegger direktivet derimod staten selv forpligtelser (eller et organ, som maa identificeres med staten), goer staten sig paa to maader skyldig i en forsoemmelse, nemlig ved for det foerste ikke at have gennemfoert direktivet, og ved for det andet ikke at have opfyldt de forpligtelser, den er paalagt ved direktivet.
68. Jeg mener dog ikke, at man kan anlaegge denne sondring, da hele det raesonnement, som jeg har udviklet i det foregaaende, er baseret paa den forudsaetning, at enhver undladelse af at gennemfoere et direktiv i sig selv udgoer en tilsidesaettelse af Traktatens artikel 5 og 189, dvs. et retsstridigt forhold, som indebaerer en culpoes handling, der skal erstattes af staten, saafremt det paafoerer private et tab.
69. Da selve grundlaget for et erstatningssoegsmaal mod staten for manglende opfyldelse af dens EF-retlige forpligtelser altsaa beror paa faellesskabsretten, staar endnu det problem tilbage at undersoege, hvilke materielle og formelle betingelser, et saadant soegsmaal da skal opfylde.
- Materielle og formelle betingelser for erstatningssoegsmaalet
70. Jeg skal vedroerende dette spoergsmaal foreslaa Domstolen at antage en tilsvarende loesning, som den gjorde i dom af 21. februar 1991 i den tidligere naevnte Zuckerfabrik-sag. I denne sag fastsatte Domstolen som bekendt - under henvisning til det afgoerende hensyn til en ensartet anvendelse af faellesskabsretten - af egen drift en raekke betingelser, som de nationale domstole skal overholde, naar de udsaetter gennemfoerelsen af en national retsakt, der er udstedt i medfoer af en EF-forordning. Domstolen tog herved udgangspunkt i de betingelser, der gaelder for dens egne afgoerelser i sager, hvor en af EF-institutionernes retsakter begaeres udsat i henhold til EOEF-Traktatens artikel 185. Som begrundelse herfor henviste Domstolen til noedvendigheden i, at der er "sammenhaeng i bestemmelserne om foreloebige forholdsregler" til beskyttelse af borgernes rettigheder i henhold til EF' s regler, hvorefter der skal vaere hjemmel for de nationale domstole til at udsaette fuldbyrdelsen af en national forvaltningsakt, som er udstedt paa grundlag af en retsakt fra en EF-institution, hvis lovlighed anfaegtes, paa de samme betingelser, som gaelder, naar Domstolen selv udsaetter gennemfoerelsen af en saadan retsakt (jf. praemis 18 og 27 i Zuckerfabrik-dommen). Domstolen noejedes dog med at fastsaette de ensartede betingelser, der skal gaelde for at udsaette fuldbyrdelsen af en retsakt, og henviste i oevrigt til national ret, for saa vidt angaar procedurereglerne (jf. dommens praemis 26).
71. Hvad angaar den foreliggende sag, synes det mest rimeligt, at der gaelder de samme betingelser, naar de nationale domstole tilkender erstatning paa grund af en medlemsstats tilsidesaettelse af faellesskabsretten, som naar Domstolen tilkender erstatning paa grund af en EF-institutions tilsidesaettelse af faellesskabsretten. Hermed undgaas, at en medlemsstat ifalder ansvar paa grund af et statsorgans tilsidesaettelse af faellesskabsretten, hvis en EF-institution ikke i et tilsvarende tilfaelde ville ifalde erstatningsansvar uden for kontrakt ved en saadan tilsidesaettelse. Dette maa efter min opfattelse gaelde saa meget mere, som de regler, Domstolen har opstillet paa grundlag af Traktatens artikel 215, stk. 2, maa antages at bygge paa almindelige retsgrundsaetninger, som er faelles for medlemsstaternes retssystemer. Denne retsstilling kan man i oevrigt for mig at se udlede allerede af Domstolens udtalelse i praemis 18 i foernaevnte dom af 27. september 1988, Asteris m.fl. Heri antog Domstolen nemlig, at naar det ved dom er fastslaaet, at Faellesskabet ikke ifalder noget ansvar efter Traktatens artikel 215, stk. 2, paa grund af ulovligheden af en ulovlig retsakt fra en EF-institution, er dommen
"til hinder for, at en national myndighed, som blot har gennemfoert faellesskabsbestemmelserne, men ikke er ansvarlig for den mangel, som disse er behaeftet med, drages til ansvar paa samme grundlag".
72. Jeg skal dog her for klarhedens skyld fremhaeve, at selv om der foreligger en situation, hvor den nationale domstol efter den af mig foreslaaede loesning ikke er forpligtet til at kende staten erstatningspligtig for tilsidesaettelse af faellesskabsretten, nemlig naar Faellesskabet ikke i en tilsvarende situation ville ifalde noget erstatningsansvar uden for kontrakt for en EF-institutions tilsidesaettelse af faellesskabsretten, kan den ikke desto mindre fastslaa, at staten ifalder et saadant ansvar efter mindre strikte erstatningsregler, saafremt national ret indeholder hjemmel dertil. De nationale domstole er med andre ord forpligtet til at kende staten erstatningspligtig i hvert fald i de tilfaelde, hvor Faellesskabet ifalder ansvar.
73. Betingelserne herfor har Domstolen praeciseret i dom af 28. april 1971 (sag 4/69, Luetticke, Sml. 1971, s. 73), og siden hen fastslaaet gentagne gange i sin praksis (se herom f.eks. dom af 14.1.1987, sag 281/84, Zuckerfabrik Bedburg, Sml. s. 49, praemis 17). De lyder saaledes:
"ifoelge Traktatens artikel 215, stk. 2, og de generelle retsgrundsaetninger, hvortil der henvises i denne bestemmelse, forudsaetter Faellesskabets ansvar, at der er opfyldt en raekke betingelser for saa vidt angaar tabets indtraeden, aarsagssammenhaengen mellem denne adfaerd og det paaberaabte tab, og retsstridigheden af institutionernes adfaerd".
Da de to foerste betingelser ikke er saeregne for de erstatningsregler, som gaelder for EF' s institutioner (22), og ikke kommer direkte paa tale i den foreliggende sag, som drejer sig om, under hvilke betingelser medlemsstaternes handlinger - eller snarere deres undladelser - kan paafoere dem et ansvar, er det i denne sag for mig at se kun noedvendigt at uddybe betingelsen om, at den handlemaade, som tabet beror paa, skal vaere retsstridig. Af interesse er navnlig den situation, hvor den retsakt, som det paastaaede tab beror paa, er en generel retsakt, da gennemfoerelsen af direktiver i national ret normalt skal ske ved udstedelse af generelle retsakter, uanset om disse i oevrigt udstedes af den udoevende eller af den lovgivende magt. For at gennemfoere de her i sagen relevante bestemmelser i Raadets direktiv 80/987 i italiensk ret havde det under alle omstaendigheder vaeret noedvendigt at udstede generelle retsakter.
74. Spoergsmaalet er altsaa, om det er tilstraekkeligt for, at en stat kan paadrage sig erstatningsansvar, at den har gjort sig skyldig i en retsstridig handlemaade. Hvad angaar anvendelsen af begreberne "retsstridigt forhold" og "fejl", har Domstolens praksis gennemgaaet en vis udvikling, hvorom jeg kan henvise til den afhandling om spoergsmaalet, som er skrevet af dommer ved EF-Domstolen, Schockweiler (23). Dommen af 18. april 1991 (sag C-63/89, Les assurances du crédit et Compagnie belge d' assurance crédit SA mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 1799, praemis 12 og 13) udgoer utvivlsomt det sidste trin i denne udvikling. I denne dom hedder det:
"Som Domstolen har statueret med hensyn til Faellesskabernes ansvar for generelle retsakter, der indebaerer beslutninger vedroerende den oekonomiske politik, ved hvis udarbejdelse faellesskabsinstitutionerne ligeledes har et vidt skoen, er et koordineringsdirektivs ulovlighed derfor ikke i sig selv tilstraekkeligt til at paadrage Faellesskabet et ansvar uden for kontrakt. Et saadant ansvar kan kun paadrages, saafremt der foreligger en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private, og saafremt de paagaeldende institutioner aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af deres befoejelser.
Det maa derfor undersoeges, om de anfaegtede direktiver er ulovlige, og i bekraeftende fald, om den fejl, der foelger af denne ulovlighed, opfylder de ovenfor naevnte betingelser og saaledes kan paadrage Faellesskabet ansvar."
75. Af dette sidste afsnit mener jeg at maatte slutte, at Domstolen opfatter begreberne "ulovlighed" og "fejl" som synonymer, naar der er tale om generelle retsakter. Heraf foelger, at uanset om det efter national ret kraeves, at der ikke blot skal foreligge et ulovligt forhold, men ogsaa vaere foert bevis for, at der er begaaet en fejl, behoever den nationale domstol ikke (naar der er tale om generelle retsakter), efterproeve, om der er begaaet en saadan fejl, men kan noejes med at undersoege, om de oevrige af de betingelser, Domstolen stiller i sin praksis, er opfyldt.
76. Naar Domstolen har fastslaaet ved en dom i en traktatbrudssag, at et direktiv ikke er blevet gennemfoert eller er mangelfuldt gennemfoert, burde efterproevelsen af, om disse betingelser er opfyldt, saaledes ikke volde de nationale domstole uoverstigelige problemer. En saadan dom maa udgoere fornoedent grundlag til at fastslaa, at der foreligger en "tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel". Enhver mangelfuld gennemfoerelse af et direktiv udgoer nemlig en tilsidesaettelse af de grundlaeggende bestemmelser i Traktatens artikel 5 og artikel 189, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at traeffe alle de foranstaltninger, som er noedvendige for en korrekt gennemfoerelse af direktiver i national ret (hvis der er tale om et direktiv, der forpligter medlemsstaterne til at praestere visse ydelser, udgoer den manglende gennemfoerelse af direktivet desuden en tilsidesaettelse af denne forpligtelse).
Man kan i oevrigt endog rejse det spoergsmaal, om denne betingelse behoever vaere opfyldt i det foreliggende tilfaelde. I Domstolens praksis er kriteriet om, at der skal foreligge en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel nemlig kun naevnt i domme, som vedroerer de "politisk-oekonomiske valg", EF-institutionerne skal traeffe. I denne del af sin praksis stiller Domstolen den betingelse, at den paagaeldende EF-institution i de tilfaelde, hvor den raader over en vid skoensbefoejelse (24), aabenbart og groft har overskredet graenserne for sin befoejelse. Saafremt der er tale om gennemfoerelse af direktiver, som er bindende for medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede maal, men overlader dem selv at vaelge form og midler, kan der derimod ikke siges at foreligge et "politisk-oekonomisk valg" eller en "vid skoensbefoejelse".
Under alle omstaendigheder kan Domstolen altsaa fastslaa, at en manglende eller mangelfuld gennemfoerelse af et direktiv udgoer et retsstridigt forhold, som paafoerer staten et ansvar, hvis ogsaa alle de oevrige betingelser herfor er opfyldt.
77. Jeg kommer herefter til betingelsen om, at den tilsidesatte EF-regel skal vaere en "regel til beskyttelse af private". Denne betingelse maa noedvendigvis vurderes paa baggrund at de direktivforskrifter, som er omhandlet her i sagen, og som ikke er blevet korrekt gennemfoert. Allerede ud fra mere generelle betragtninger kan man dog vanskeligt forestille sig en situation, hvor en privat skulle kunne goere gaeldende at have lidt tab paa grund af en retsregels tilsidesaettelse, hvis ikke denne retsregel har til formaal at beskytte hans interesser (25). I oevrigt kan der ikke i den foreliggende sag vaere tvivl om, at de relevante bestemmelser i direktiv 80/987 vitterligt har til formaal at beskytte privates interesser, naermere betegnet arbejdstagernes interesser i det tilfaelde, hvor arbejdsgiveren er blevet insolvent, saaledes som det fremgaar af selve direktivets titel og dets foerste betragtning.
78. Hvad angaar de formelle eller processuelle betingelser, er det dog, som anfoert i det foregaaende, reglerne i de enkelte medlemsstaters lovgivning, som skal foelges. En saadan generel henvisning til national ret, som Domstolen foretog allerede i Russo-dommen, kan ganske vist undertiden foere til forskelle, f.eks. med hensyn til foraeldelse. Saa laenge der imidlertid ikke er vedtaget EF-regler paa omraadet, hvorved der er indfoert ensartede betingelser - og som i givet fald vil kunne vedtages i henhold til Traktatens artikel 100, 101 og 102 samt artikel 235 (26) - maa man finde sig i disse ulemper, ligesom det er tilfaeldet med de ulemper, som beror paa, at procedurerne for tilbagesoegning af uretmaessigt opkraevede beloeb er undergivet nationale retsregler. For at begraense disse ulemper til et absolut og acceptabelt minimum boer der i oevrigt stilles de samme to betingelser for at anvende de formelle og processuelle regler i national ret, som Domstolen stiller i sin praksis til de materielle og formelle regler for tilbagebetaling af nationale afgifter, som er opkraevet uretmaessigt, nemlig at de
"ikke maa vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende nationale soegsmaal, og at de ikke maa udformes saaledes, at de i praksis umuliggoer haevdelse af rettigheder, som hjemles ved Faellesskabets retsorden" (se praemis 12 i foernaevnte dom i San Giorgio-sagen, Sml. 1983, s. 4595) (27).
79. Hvad angaar tvisterne i hovedsagerne foelger det af det anfoerte, at den italienske stat ifoelge faellesskabsretten er forpligtet efter til efter nationale procedurebestemmelser at erstatte det tab, som private har lidt som foelge af, at direktivet ikke er gennemfoert i italiensk ret.
80. Det er herefter et spoergsmaal, om der er nogen modstrid mellem denne konklusion og min antagelse om, at de i direktivet indeholdte bestemmelser vedroerende fastlaeggelsen af arbejdstagernes rettigheder overlader medlemsstaterne et skoen, som indebaerer, at de ikke er ubetingede og tilstraekkeligt praecise.
Jeg mener ikke, at der bestaar en saadan modstrid, da der under en erstatningssag ved de nationale domstole tilkommer disse et vist skoen, som de ikke har med hensyn til direktiver, der har direkte virkning. Saafremt det staar klart under en retssag, at sagsoeger henhoerer under den kategori af personer, som er beskyttet efter direktivet, vil de nationale domstole, i videst muligt omfang med stoette i direktivet, kunne fastsaette erstatningen ud fra et billighedsskoen ("ex aequo et bono"). De nationale domstole vil herved kunne tage hensyn til de valgmuligheder, som er indeholdt i direktivets artikel 3, og de undtagelsesbefoejelser, der findes efter artikel 4, og maa paa dette grundlag bestraebe sig paa at fastsaette godtgoerelsen til et efter deres skoen rimeligt beloeb.
81. Denne afgoerelse vil, hvad angaar den foreliggende sag, blive lettere af, at den lovgivende magt i Italien i mellemtiden har tilkendegivet, hvilke valg der paataenkes truffet blandt de eksisterende muligheder efter direktivet. Under den mundtlige forhandling ved Domstolen erklaerede den italienske regerings befuldmaegtigede saaledes, at der ved lov nr. 428 af 29. december 1990 ("den saakaldte EF-lov 1990") blev givet den italienske regering befoejelse til, inden for det aar, som foelger efter aaret for lovens ikrafttraedelse, at udstede et lovdekret til fuldstaendig gennemfoerelse af direktiv 80/987. Lovens artikel 48 indeholder de kriterier, den italienske regering skal foelge. Saa vidt jeg har forstaaet, skal den garantiinstitution, som det paahviler at effektuere forpligtelserne efter direktivet (og som udelukkende skal finansieres af arbejdsgiverne uden indgreb fra staten), efter denne bestemmelse indfri arbejdstagernes udaekkede loenkrav for de sidste tre maaneder af ansaettelsesforholdet, som ligger inden for en periode paa seks maaneder forud for den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt.
- Mulige foelger af den af mig foreslaaede afgoerelse
82. Tilbage staar at undersoege, om den afgoerelse, som jeg foreslaar Domstolen at traeffe, vil have saadanne foelger, at det er noedvendigt at begraense den i tid.
83. Vedroerende dette spoergsmaal maa jeg for det foerste fastslaa det beklagelige i, at EF-lovgiver ikke selv har fastsat regler for medlemsstaternes erstatningsansvar, som foelger af en tilsidesaettelse af faellesskabsretten, saaledes som Domstolen tidligere har opfordret Raadet til i det forslag, som Domstolen i 1975 fremsatte for den davaerende raadsformand, Leo Tindemans (28). Det er i hvert fald ikke for sent at goere dette.
Medens en regulering afventes, bliver problemet imidlertid forelagt Domstolen af de nationale retter, og som jeg har redegjort for i det foregaaende, mener jeg ikke, at Domstolen har andet valg her end at fastslaa, at grundlaget for den italienske stats forpligtelse til at erstatte tabet findes i selve faellesskabsretten.
84. Strengt taget anmodes Domstolen alene om at afgoere en sag vedroerende et konkret direktiv, som ved en dom i en traktatbrudssag er fastslaaet ikke at vaere gennemfoert af den medlemsstat, hvori problemet er rejst. Det kunne derfor, saafremt Domstolen besvarer det forelagte spoergsmaal paa den maade, jeg har foreslaaet, se ud, som om dette hoejst vil kunne have oekonomiske foelger for den italienske stat, og disse vil endvidere ikke kunne gaa laengere tilbage end til den 23. oktober 1983, altsaa til den dato, da direktivet burde have vaeret gennemfoert. Jeg skal i denne forbindelse i oevrigt bemaerke, at alle medlemsstaterne let vil kunne undgaa overhovedet at komme i en tilsvarende situation fremover, da de blot behoever at gennemfoere direktiverne rettidigt.
85. Man maa imidlertid vaere opmaerksom paa, at de betragtninger, som jeg har foreslaaet Domstolen at laegge til grund for sin afgoerelse af dette spoergsmaal, gaar videre end rammerne for den foreliggende sag.
De vil nemlig have gyldighed for alle de tilsidesaettelser af faellesskabsretten, som medlemsstaterne i fortiden har gjort sig skyldige i, det vaere sig ved en tilsidesaettelse af Traktaten, af forordninger eller af direktiver, uanset om disse i oevrigt har direkte virkning eller ej.
Det maa her endvidere tages i betragtning, at de principper for afgoerelsen, som jeg har foreslaaet, hidtil har vaeret staerkt omtvistede. I indlaeggene fra repraesentanterne for de fire medlemsstater, der er parter i sagen, har vi saaledes kunne hoere, at disse medlemsstater tillaegger de i mit forslag naevnte domme en betydeligt mere begraenset raekkevidde, end jeg mener, de har.
86. Dette er grunden til, at jeg tror, Domstolen goer rigtigt i at tage den italienske regerings subsidiaere krav til foelge og begraense virkningen af Domstolens dom i tid (29). Medlemsstaterne har nemlig haft foeje til at antage, at de udelukkende kunne paadrage sig erstatningsansvar for tilsidesaettelser af faellesskabsretten efter de herom gaeldende bestemmelser i national ret, og at manglende gennemfoerelse af et direktiv uden direkte virkning ikke ville kunne udloese noget ansvar paa dette grundlag. Under disse forhold tilsiger bydende retssikkerhedshensyn, at der ikke gribes ind i retsforhold, som har udtoemt deres virkninger i fortiden, da dette vil kunne have meget betydelige oekonomiske foelger for medlemsstaterne. Med andre ord gaar mit forslag til Domstolen ud paa, at det fastslaas, at de principper, som Domstolen maatte anerkende i dommen, ikke har gyldighed for tab, der er indtruffet forud for dommens afsigelse. Der boer dog goeres undtagelse for personer, som har anlagt sag eller indgivet en hermed ligestillet klage inden tidspunktet for dommens afsigelse.
87. Paa grundlag af samtlige de anfoerte betragtninger skal jeg herefter foreslaa Domstolen at besvare anden del af det foerste spoergsmaal, som er forelagt af de to italienske retter paa foelgende maade:
"Faellesskabsretten skal fortolkes saaledes, at private kan anlaegge sag mod en medlemsstat ved de nationale domstole med krav om erstatning af det tab, de har lidt ved, at bestemmelserne i direktiv 80/987 ikke - hvilket Domstolen har fastslaaet ved dom om traktatbrud - er gennemfoert i national ret.
Det princip, som ligger til grund for naervaerende dom, og hvorefter en medlemsstat efter faellesskabsretten kan ifalde ansvar for en tilsidesaettelse heraf, kan ikke paaberaabes af private, som har lidt tab paa et tidspunkt, der ligger forud for tidspunktet for dommens afsigelse, medmindre de har anlagt sag eller indgivet en hermed ligestillet klage inden dette tidspunkt."
Andet og tredje spoergsmaal
88. Det andet og det tredje spoergsmaal lyder saaledes:
"2) Skal artikel 3, jf. artikel 4, i Raadets direktiv 80/987 fortolkes saaledes, at en stat, som ikke har udnyttet adgangen efter artikel 4 til at begraense sin betalingspligt, selv er forpligtet til at indfri arbejdstagernes tilgodehavender i det omfang, det er foreskrevet i artikel 3?
3) Er staten i benaegtende fald forpligtet til at yde den berettigede arbejdstager en vis minimumsgaranti efter direktiv 80/987, for at direktivets betingelser vedroerende arbejdstagerens loentilgodehavende kan anses for opfyldt?"
89. Da min konklusion, som naevnt i det foregaaende, er, at direktivets bestemmelser ikke har direkte virkning, maa disse to spoergsmaal efter min opfattelse anses for bortfaldet.
Subsidiaert skal jeg dog goere opmaerksom paa, at direktivets artikel 3 og 4 efter min opfattelse boer anskues som en helhed.
90. Foer jeg afslutter mit forslag til afgoerelse, vil jeg gerne goere nogle generelle bemaerkninger om direktiver, som ikke gennemfoeres inden for de foreskrevne frister. Det vil maaske blive indvendt af nogle, at hele den juridiske konstruktion, jeg har foreslaaet, er alt for kompliceret, og at det er en bedre loesning at antage, at et direktiv, som ikke er gennemfoert i national ret, altid vil kunne paaberaabes af private for de nationale domstole, selv om dets bestemmelser ikke er tilstraekkelig praecise og ubetingede, og selv om direktivet paalaegger private virksomheder eller andre private forpligtelser (den saakaldt horisontale virkning).
91. Hvad angaar dette sidste spoergsmaal, er det dog min opfattelse, at det er uforeneligt med artikel 189' s ordlyd at fastsaette som hovedregel, at et direktiv er bindende for enhver fysisk eller juridisk person, som medlemsstaterne ifoelge direktivet skal paalaegge forpligtelser eller byrder.
Dette maa, saa vidt jeg kan se, vaere endnu mindre muligt, naar staten har et vist skoen med hensyn til de forpligtelser, den kan paalaegge fysiske eller juridiske personer, dvs. naar direktivets bestemmelser ikke er ubetingede og praecise, for saa vidt angaar omfanget af de rettigheder, som stiftes ved direktivet.
92. Den befoejelse, som jeg foreslaar, at der boer tilkomme de nationale domstole - nemlig med hensyn til at tilkende erstatning ud fra et billighedsskoen, i videst muligt omfang med stoette i direktivet, selv naar direktivets bestemmelser overlader medlemsstaterne et vist skoen - kan afboede de strenge betingelser for, at der er direkte virkning. Endvidere kan den omstaendighed, at der paahviler medlemsstaterne pligt til at betale erstatning, give de berettigede efter direktivet en vis, i det mindste tilnaermelsesvis, oprejsning, uden at man kommer i konflikt med princippet om, at et direktiv, som ikke er gennemfoert, ikke kan vaere bindende for private fysiske eller juridiske personer. Endelig har den foreslaaede loesning den store fordel, at den virker som en kraftig impuls for medlemsstaterne til at gennemfoere direktiver rettidigt.
Forslag til afgoerelse
93. Paa grundlag af de anfoerte betragtninger, skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de tre forelagte spoergsmaal paa foelgende maade:
"1) Bestemmelserne i direktiv 80/987 er ikke tilstraekkelig praecise og ubetingede til at kunne stifte rettigheder, som private kan paaberaabe sig ved domstolene.
2) Faellesskabsretten skal fortolkes saaledes, at private kan anlaegge sag mod en medlemsstat ved de nationale domstole med krav om erstatning af det tab, de har lidt ved, at bestemmelserne i direktiv 80/987 ikke - hvilket Domstolen har fastslaaet ved dom om traktatbrud - er gennemfoert i national ret.
3) Det princip, som ligger til grund for naervaerende dom, og hvorefter en medlemsstat efter faellesskabsretten kan ifalde ansvar for en tilsidesaettelse heraf, kan ikke paaberaabes af private, som har lidt tab paa et tidspunkt, der ligger forud for dommens afsigelse, medmindre de har anlagt sag eller indgivet en hermed ligestillet klage inden dette tidspunkt.
4) Under hensyn til besvarelsen af det foerste spoergsmaal er det ufornoedent at besvare det andet og det tredje spoergsmaal."
(*) Originalsprog: fransk.
(1)
Dom af 22.2.1990 (sag C-221/88, Busseni, Sml. I, s. 495, praemis 22).
(2) Dom af 26.2.1986 (sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723).
(3) Dom af 19.1.1982 (sag 8/81, Becker, Sml. s. 53).
(4) Dom af 24.3.1987 (sag 286/85, McDermott og Cotter, Sml. s. 1453).
(5) Dom af 12.12.1990 (forenede sager C-100/89 og C-101/89, Peter Kaefer og Andrea Procacci, Sml. I, s. 4647, praemis 26).
(6) Jf. herom bl.a. dommene af 16.12.1976 (sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, praemis 5, og sag 45/76, Comet, Sml. s. 2043, praemis 12 og 13).
(7) Jf. dom af 19.6.1990 (sag C-213/89, Factortame I, Sml. I, s. 2433, praemis 20 og 21), og af 9.3.1978 (sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629, praemis 21).
(8) Jf. dom af 9.3.1978 (sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629, praemis 21).
(9) Jf. bl.a. dom af 29.6.1988 (sag 240/87, Deville, Sml. s. 3513, praemis 11).
(10) Jf. bl.a. dom af 2.2.1988 (sag 309/85, Barra, Sml. s. 355, praemis 17).
(11) Under sagen gjorde Russo saaledes gaeldende, at der principielt bestaar erstatningspligt, men at "de naermere regler for erstatningen fortsat boer henhoere under den nationale dommers kompetence" (Sml. 1976, s. 50, venstre kolonne, tredjesidste afsnit).
(12) Kommissionen gjorde gaeldende, at
"den nationale ret skal fastsaette de retsmidler, som goer det muligt at beskytte de rettigheder, der foelger af faellesskabsreglerne",
og at
"princippet om nyttevirkning samt princippet om en ensartet anvendelse af faellesskabsretten [kraever], at denne beskyttelse skal vaere egnet og effektiv, uden at dette aendrer ved faellesskabsrettens neutralitet i forhold til det valgte middel" (Sml. 1976, s. 52, venstre kolonne, foerste og tredje afsnit).
(13) Jf. for sagsoegernes vedkommende, dom af 9.11.1983 (sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595), for Kommissionens og den nederlandske regerings vedkommende, dom af 13.2.1979 (sag 101/78, Granaria, Sml. s. 623), og for den britiske regerings vedkommende, dom af 7.7.1981 (sag 158/80, Rewe, Sml. s. 1805).
(14) Herom kan henvises til D. Simon og A. Barav: "Le droit communautaire et la suspension provisoire des mesures nationales - Les enjeux de l' affaire Factortame", Revue du marché commun, nr. 340, oktober 1990, s. 591, se s. 596. Se endvidere D. Curtin: "Directives: the effectiveness of judicial protection of individual rights", Common Market Law Review 27, 1990, s. 709, se s. 735.
(15) Denne opfattelse vil i hvert fald loese de problemer, som endnu bestaar, da Domstolen ikke praeciserede naermere i Factortame I-dommen, hvilke betingelser der gaelder for udoevelse af den i dommen fastslaaede kompetence. Jf. herom foernaevnte artikel af D. Simon og A. Barav, se navnlig s. 597.
(16) Jf. herom senest dom af 19.3.1991 (sag C-249/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1275, praemis 41).
(17) Se herom tillige dom af 13.7.1972 (sag 48/71, Kommissionen mod Italien, Sml. 1972, s. 135, praemis 7). Det boer fremhaeves, at Domstolen i denne dom udtrykkeligt tog til efterretning, at Italien havde bragt traktatbruddet til ophoer med virkning fra det tidspunkt, da dette var indtraadt (12
se praemis 11 og domskonklusionens punkt 1).
(18) Jf. dom af 26.2.1976 (sag 52/75, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 277, praemis 14).
(19) Jf. herom, ud over dommen af 15.7.1964 i sag 6/64, Costa (Sml. 1954-1964, s. 531), navnlig dommen af 17.12.1970 i sag 11/70, Internationale Handelsgesellschaft (Sml. 1970, s. 235, praemis 3), hvori det hedder:
"Dersom nemlig den af Traktaten, dvs. af en autonom retskilde flydende ret skulle vige for nationale retsregler, af hvad art disse end maatte vaere, ville den miste sin karakter af faellesskabsret, og det retlige grundlag for selve Faellesskabet ville blive bragt i fare; derfor paavirkes en faellesskabsakts gyldighed eller virkning i en medlemsstat ikke af, at det goeres gaeldende, at den kraenker de fundamentale rettigheder, som de er udformet i statens forfatning, eller grundsaetninger i en national forfatningsstruktur."
(20) R. Kovar har herom anfoert:
"Den lovgivende magts ansvar foelger af selve faellesskabsrettens forrang. Den nationale retstilstand maa derfor tilpasses, saa den fuldt ud sikrer beskyttelsen af de rettigheder, som er anerkendt at tilkomme EF-landenes statsborgere." (se "Voies de droit ouvertes aux individus devant les instances nationales en cas de violation des normes et décisions du droit communautaire" i Le recours des individus devant les instances nationales en cas de violation du droit européen, Bruxelles, Larcier, 1978, s. 245, se s. 274).
Forfatteren anlaegger de samme betragtninger paa domstolenes faktiske erstatningsansvar og anfoerer, at naar EF-Domstolen har fastslaaet, at en dom, som er afsagt af en national domstol, og som har faaet retskraft, strider mod faellesskabsretten_"skal det tab, som er opstaaet som foelge heraf, erstattes" (s. 275).
(21) Jf. dom af 8.2.1973 (sag 30/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 161, praemis 11).
(22) Jf. herom R. Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes - Le contentieux, Liège, 1981, s. 259.
(23) "Le régime de la responsabilité extracontractuelle du fait d' actes juridiques dans la Communauté europénne", af F. A. Schockweiler i samarbejde med G. Wivenes og J. M. Godart, Revue trimestrielle de droit européen, januar-marts 1990, s. 27, se s. 54 ff.
(24) Vedroerende kriteriet om "generelle retsakter", som er "kendetegnet ved udoevelsen af en vid skoensbefoejelse", se bl.a. dom af 30.5.1989 (sag 20/88, Roquette, Sml. s. 1553, praemis 23).
(25) Det er efter faellesskabsretten tilstraekkeligt, at skadelidte har "en interesse", og ikke nogen betingelse, at han har subjektive rettigheder. Se herom, ud over de af Kommissionen naevnte domme i Vloeberghs- og Kampffmeyer-sagerne (jf. retsmoederapportens punkt 17), tillige R. Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes - Le contentieux, Liège, 1981, s. 268, og M. Waelbroeck i J. Mégret: Le droit de la Communauté économique européenne, volume 10, bind 1, Bruxelles, 1983, s. 292.
(26) Se herom, for saa vidt angaar sager om tilbagesoegning af nationale afgifter, der er opkraevet i strid med faellesskabsretten, domme af 16.12.1976 (sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, praemis 5, og sag 45/76, Comet, Sml. s. 2043, praemis 14).
(27) Som dommer ved EF-Domstolen, F. A. Schockweiler, med rette har bemaerket i en for nylig udgivet artikel ("Le dommage causé par suite d' une violation du droit communautaire par l' autorité publique et sa réparation en droit luxembourgeois" i Pasicrisie luxembourgeoise, 1990, nr. 2, s. 35, se s. 40):
"denne sidste betingelse kunne taenkes at ville foranledige de medlemsstater, som maatte vaere beroert heraf, til at aendre eller justere deres regler om offentlige myndigheders erstatningsansvar".
(28) Se De Europaeiske Faellesskabers Bulletin, supplement nr. 9/75, s. 19.
(29) Jf. herom senest dom af 17.5.1990 (sag C-262/88, Barber, Sml. I, s. 1889, paa s. 1955).