62000CJ0003_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-3/00,
Konungariket Danmark, företrätt av J. Molde, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
med stöd av
Republiken Island, företrädd av H.S. Kristjánsson, i egenskap av ombud,
och av
Konungariket Norge, företrätt av B.B. Ekeberg, i egenskap av ombud,
intervenienter,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Shotter och H.C. Støvlbæk, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 1999/830/EG av den 26 oktober 1999 om nationella bestämmelser, anmälda av Konungariket Danmark, rörande användning av sulfiter, nitriter och nitrater i livsmedel (EGT L 329, s. 1),
meddelar DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena J.-P. Puissochet, M. Wathelet och R. Schintgen samt domarna C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken och N. Colneric, S. von Bahr och J.N. Cunha Rodrigues (referent),
generaladvokat: A. Tizzano,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 25 september 2001,
och efter att den 30 maj 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Konungariket Danmark har, genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 6 januari 2000, med stöd av artikel 230 första stycket EG väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 1999/830/EG av den 26 oktober 1999 om nationella bestämmelser, anmälda av Konungariket Danmark, rörande användning av sulfiter, nitriter och nitrater i livsmedel (EGT L 329, s. 1) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet).
2 Genom beslut av domstolens ordförande av den 4 oktober 2000 tilläts Republiken Island och Konungariket Norge att intervenera till stöd för Konungariket Danmarks yrkanden.
Tillämpliga bestämmelser
Artikel 95 EG
3 Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, innebar en väsentlig ändring av artikel 100a i EG-fördraget och bestämmelsen numrerades om till artikel 95 EG. I artikel 95.4-95.7 EG föreskrivs följande:
"...
4. Om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem.
5. Dessutom gäller, utan att detta påverkar tillämpningen av punkt 4, att om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att införa nationella bestämmelser grundade på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden, skall medlemsstaten underrätta kommissionen om de planerade bestämmelserna samt om skälen för att införa dem.
6. Kommissionen skall inom sex månader efter en sådan anmälan som avses i punkterna 4 och 5 godkänna eller förkasta de ifrågavarande nationella bestämmelserna sedan den konstaterat huruvida dessa utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion.
Om kommissionen inte fattar beslut inom denna period skall de nationella bestämmelser som avses i punkterna 4 och 5 anses godkända.
Om det är berättigat på grund av frågans komplexitet och om det inte finns någon fara för människors hälsa, får kommissionen meddela den berörda medlemsstaten att den period som avses i denna punkt kan förlängas med ytterligare högst sex månader.
7. Om en medlemsstat i enlighet med punkt 6 bemyndigas att behålla eller införa nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd, skall kommissionen omedelbart undersöka om den skall föreslå en anpassning av den åtgärden."
Direktiv 89/107/EEG
4 Rådets direktiv 89/107/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om livsmedelstillsatser som är godkända för användning i livsmedel (EGT L 40, s. 27; svensk specialutgåva, område 13, volym 17, s. 200, nedan kallat ramdirektivet), som har antagits på grundval av artikel 100a i fördraget, är ett ramdirektiv i vilket livsmedelstillsatser definieras, de grundläggande villkoren för deras användning i livsmedel uppställs och ramarna för det senare utarbetandet av en särskild förteckning över godkända tillsatser fastläggs. I enlighet med artikel 3.2 i ramdirekivet skall denna förteckning över tillåten användning uttömmande uppta godkända tillsatser, de livsmedel som dessa tillsatser får användas i och villkoren för att de skall få användas.
5 Enligt artikel 2.3 i ramdirektivet skall livsmedelstillsatser upptas i förteckningen över tillåten användning med utgångspunkt i de allmänna kriterier som beskrivs i bilaga 2 i samma direktiv.
6 I bilaga 2 till ramdirektivet som har rubriken "Allmänna kriterier för användning av livsmedelstillsatser" föreskrivs i punkterna 1, 3 och 6 följande:
"1.
Livsmedelstillsatser kan bara godkännas om
- det kan visas att det finns ett rimligt teknologiskt behov och ändamålet inte kan uppnås på andra sätt som är ekonomiskt och teknologiskt genomförbara,
- de, i de mängder som de är föreslagna att användas, inte utgör någon hälsorisk för konsumenten så långt man kan bedöma med ledning av tillgängliga vetenskapliga bevis,
- de inte vilseleder konsumenten.
...
3.
För att bedöma de eventuella skadliga effekterna av en livsmedelstillsats eller ett derivat av en sådan måste den genomgå lämplig toxikologisk undersökning och utvärdering. Utvärderingen bör också ta hänsyn till exempelvis kumulativa, synergistiska eller förstärkande effekter av användningen samt människokroppens intolerans mot främmande ämnen.
...
6. Godkännande av livsmedelstillsatser måste
a)
...
b)
begränsas till den lägsta möjliga nivån för att uppnå den önskade effekten,
c) ta hänsyn till godtagbart dagligt intag eller motsvarande som fastställts för livsmedelstillsatsen och det sannolika dagliga intaget av den från samtliga källor ..."
7 I artikel 6 i ramdirektivet föreskrivs att bestämmelser som kan ha betydelse för människors hälsa skall antas efter samråd med Vetenskapliga livsmedelskommittén.
Direktiv 95/2/EG
8 Med tillämpning av ramdirektivet har innehållet i förteckningen över tillåten användning fastställts genom följande tre specifika direktiv: Europaparlamentets och rådets direktiv 94/35/EG av den 30 juni 1994 om sötningsmedel för användning i livsmedel (EGT L 237, s. 3; svensk specialutgåva, område 13, volym 27, s. 5), Europaparlamentets och rådets direktiv 94/36/EG av den 30 juni 1994 om färgämnen för användning i livsmedel (EGT L 237, s. 13; svensk specialutgåva, område 13, volym 27, s. 15) och Europaparlamentets och rådets direktiv 95/2/EG av den 20 februari 1995 om andra livsmedelstillsatser än färgämnen och sötningsmedel (EGT L 61, s. 1).
9 Direktiv 95/2, som har antagits med stöd av artikel 100a i fördraget, innehåller villkor för användning av andra livsmedelstillsatser än färgämnen och sötningsmedel. Den danska delegationen röstade emot antagandet av direktiv 95/2 med förklaringen, som lämnades i samband med omröstningen den 15 december 1994, att i fråga om användning av nitriter, nitrater och sulfiter som livsmedelstillsats uppfyller direktivet inte på ett tillfredsställande sätt de hälsokrav som denna delegation fäster avgörande vikt vid.
10 I artikel 1.2 i direktiv 95.2 föreskrivs följande:
"Endast tillsatser som uppfyller Vetenskapliga livsmedelskommitténs krav får användas i livsmedel."
11 Enligt artikel 2 i direktiv 95/2 får endast ämnen som nämns i dess bilagor I, III, IV och V användas i livsmedel. Det följer särskilt av artikel 2.4 i direktiv 95/2 att tillsatser som nämns i bilagorna 3 och 4 endast får användas i de livsmedel som anges i dessa bilagor och enligt där angivna villkor.
12 Bilaga III, del B till direktiv 95/2 innehåller nedanstående tabell där villkoren anges för användning av svaveldioxid (E 220) och sulfiter - natriumsulfit (E 221), natriumvätesulfit (E 222), natriumpyrosulfit (E 223), kaliumpyrosulfit (E 224), kalciumsulfit (E 226), kalciumvätesulfit (E 227) och kaliumvätesulfit (E 228). I tabellen uttrycks maximihalterna som SO2 i mg/kg eller mg/l och hänvisar till den samlade mängden från alla källor.
Livsmedel
Maximihalt (mg/kg eller mg/l)
Uttryckt som SO2
Burger-meat med ett grönsaks- eller spannmålsinnehåll på lägst 4 %
450
Breakfast sausages
450
Longaniza fresca och butifarra fresca
450
Torkad, saltad fisk av torskfamiljen (Gadidae)
200
Kräftdjur och bläckfisk
-
färska, frysta och djupfrysta
-
kräftdjur av familjerna penaeidae solencerides, Aristeidae:
- upp till 80 st
- mellan 80 och 120 st
- över 120 st
- kokta
150(1)
150(1)
200(1)
300(1)
50(1)
Torra kex
50
Stärkelse (med undantag av stärkelse för modersmjölksersättning, tillskottsnäring och avvänjningskost för spädbarn och småbarn)
50
Sagogryn
30
Pärlgryn
30
Torkad, granulerad potatis
400
Snacks som baseras på spannmål och potatis
50
Skalad potatis
50
Tillredd potatis (inklusive fryst och djupfryst potatis)
100
Potatisdeg
100
Torkade, vita grönsaker
400
Tillredda vita grönsaker (inklusive frysta och djupfrysta vita grönsaker)
50
Torkad ingefära
150
Torkade tomater
200
Pepparrotspulpa
800
Lök-, vitlöks- och schalottenlökspulpor
300
Grönsaker och frukt i ättika, olja eller saltlake (med undantag av oliver och gul peppar i [saltlake])
100
Gul peppar i saltlake
500
Tillredd svamp (inklusive fryst svamp)
50
Torkad svamp
100
Torkad frukt:
- aprikoser, persikor, druvor, plommon och fikon
- bananer
- äpplen och päron
- övriga (inklusive nötter med skal)
2000
1000
600
500
Torkad kokosnöt
50
Frukt, grönsaker, angelika och citrusskal som är kanderade, kristalliserade eller glaserade
100
Sylt, gelé och marmelad enligt definition i direktiv 79/693/EEG (med undantag av extra sylt och extra gelé) och andra liknande fruktsmörgåspålägg, inklusive produkter med lågt kaloriinnehåll
50
Jams, jellies och marmalades tillverkade av sulfitbehandlad frukt
100
Fruktbaserade pajfyllningar
100
Smakpreparat som baseras på citronsaft
200
Koncentrerad druvjuice för hemtillverkning av vin
2 000
Mostarda di frutta
100
Geléskapande fruktextrakt, flytande pektin för försäljning till konsument
800
Whiteheartkörsbär, uppblött torkad frukt och lichifrukter på glas
100
Citronskivor i glas
250
Sockerarter enligt definition i direktiv 73/437/EEG med undantag av glukossirap, även torkad
15
Glukossirap, även torkad
20
Sirap och melass
70
Andra sockerarter
40
"Toppings" (sirap till pannkakor, smaksatt sirap till milkshake och glass, liknande produkter)
40
Apelsin-, grapefrukt-, äppel- och ananasjuice för servering i cateringverksamhet
50
Lime- och citronjuice
350
Koncentrat som baseras på fruktsaft och som inte innehåller mindre än 2,5 % korn (barley water)
350
Andra koncentrat som baseras på fruktjuice eller finfördelad frukt; capilé groselha
250
Icke-alkoholhaltiga smaksatta drycker som innehåller fruktjuice
20
(endast som överfört från koncentrat)
Icke-alkoholhaltiga smaksatta drycker med glukossirapinnehåll på minst 235 g/l
50
Ojäst druvsaft för religöst bruk
70
Konfektyr som baseras på glukossirap
50
(endast som överfört från glukossirap)
Öl, inklusive öl med låg alkoholhalt och alkoholfritt öl
20
Öl med sekundärjäsning i fatet
50
Vin
enligt bestämmelserna i förordningarna (EEG) nr 822/87,
(EEG) nr 4252/88,
(EEG) nr 2332/92 och
(EEG) nr 1873/84 och deras tillämpningsföreskrifter
...
Alkoholfritt vin
200
Made wine
260
Cider, päroncider, fruktvin, mousserande fruktvin (inklusive alkoholfria produkter
200
Mjöd
200
Jäst ättika
170
Senap, med undantag av Dijonsenap
250
Dijonsenap
500
Gelatin
50
Kött-, fisk- och kräftdjursliknande produkter som baseras på vegetabiliskt protein, inklusive spannmålsprotein
200
(1)
I ätbara delar.
13 Bilaga III, del C till direktiv 95/2 innehåller en tabell där villkoren anges för användning av nitriter och nitrater i livsmedel. Denna tabell kan återges på följande sätt:
Kaliumnitrit (E 249) och natriumnitrit (E 250):
Livsmedel
Vägledande tillsatsmängd
(mg/kg)
Rest-mängd
(mg/kg)
Icke-värmebehandlade, saltade, torkade köttprodukter
150(2)
50(3)
Andra saltade köttprodukter
Köttprodukter på konservburk
Foie gras, foie gras entier, blocs de foie gras
150(2)
100(3)
Saltad bacon
175(3)
(2) Uttryckt som NaNO2.
(3) Restmängd vid försäljning till konsument, uttryckt som NaNO2.
Natriumnitrat (E 251) och kaliumnitrat (E 252):
Livsmedel
Vägledande tillsatsmängd
(mg/kg)
Restmängd
(mg/kg)
Saltade köttprodukter
Köttprodukter på konservburk
300
250(4)
Hård, halvhård och halvmjuk ost
Ostliknande produkter som baseras på mejeriprodukter
50(4)
Inlagd sill och skarpsill
200(5)
(4) Uttryckt som NaNO3.
(5) Restmängd vid försäljning till konsument, uttryckt som NaNO2.
14 I artikel 9 första stycket i direktiv 95/2 föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra bestämmelser som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 25 september 1996 för att
- senast den 25 september 1996 tillåta handel och användning av produkter som uppfyller kraven i detta direktiv,
- senast den 25 mars 1997 förbjuda handel och användning av produkter som inte uppfyller kraven i detta direktiv, varvid produkter som inte uppfyller direktivet men som har sålts eller märkts före detta datum får försäljas tills lagret är slut."
De danska bestämmelserna
15 Den första samlade regleringen av livsmedelstillsatser antogs i Danmark år 1973. Denna reglering innehöll bland annat en särskild förteckning över tillåtna tillsatser. Endast de tillsatser som fanns upptagna i denna förteckning fick användas och dessa fick endast användas i enlighet med de villkor som angavs i nämnda förteckning.
16 Den danska förteckningen för tillåten användning har utvecklats löpande i överensstämmelse med utvecklingen av hälsokrav och teknologiska behov samt i takt med antagandet av gemenskapsregler om tillsatser.
17 Direktiv 95/2 införlivades - med undantag av bestämmelserna om nitriter, nitrater och sulfiter - med dansk rätt genom hälsovårdsministeriets kungörelse nr 1055 av den 18 december 1995 om tillsatser i livsmedel (Lovtidende 1996 A, s. 5571), vilken ändrats genom hälsovårdsministeriets kungörelse nr 834 av den 23 september 1996 (Lovtidende 1996 A, s. 5089) och genom livsmedelsministeriets kungörelse nr 942 av den 11 december 1997 (Lovtidende 1997 A, s. 5614) (nedan kallad kungörelse nr 1055/95).
18 I bilagorna till kungörelse nr 1055/95 anges i tabellform villkoren för användning av sulfiter i andra livsmedel än vin (gemenskapsbestämmelserna om vin är tillämpliga i Danmark). Innehållet i bilagorna kan återges på följande sätt:
Livsmedel
Tillsatt maximihalt
(mg/kg eller mg/l)
Uttryckt som SO2
Vitlökspulpa
300
Pepparrotspulpa
600
Aprikoser
1 000(6)
Granulerad potatis
100
Sylt, gelé och marmelad enligt definition i direktiv 79/693/EEG (med undantag av extra sylt och extra gelé)
50(6)
Annan sylt
50(6)
Konfektyr som baseras på glukossirap
50(6)
Torra kex
150
Färsk djupvattenshummer
30
Frysta kräftdjur
30
Kokade kräftdjur
30
Sockerprodukter (enligt definition i direktiv 73/437/EEG)
15(6)
Glukossirap
20(6)
Ättika med en syrahalt på högst 8 %
100
Limejuice
100
Citronjuice
350
Smaksatta drycker som baseras på fruktjuicekoncentrat
20(6)
Öl
20
Cider och päroncider
50
Fruktvin
300
(6) Restmängd.
19 I bilagorna till kungörelse nr 1055/95 anges vidare villkoren för användning av nitriter och nitrater i livsmedel. Innehållet i dessa tabeller kan återges på följande sätt:
Kaliumnitrit (E 249) och natriumnitrit (E 250)
Livsmedel
Tillsatt mängd (7)
(mg/kg)
Icke-värmebehandlade köttprodukter som framställts av hela köttstycken, inklusive skivor av produkterna
60
Bacon av Wiltshiretyp och bitar därav, inklusive saltad skinka
150
Värmebehandlade köttprodukter som framställts av hela köttstycken, inklusive skivor av produkterna
60
Rullepølse
100
Halv- och helkonserverade, värmebehandlade köttprodukter som framställts av hela köttstycken, inklusive skivor av produkterna
150
Icke-värmebehandlade köttprodukter som framställts av findelat kött
60
Jäst dansk salami
100
Halv- och helkonserverade icke-värmebehandlade köttprodukter som framställts av findelat kött
150
Värmebehandlade köttprodukter som framställts av findelat kött
60
Köttbullar och leverpastej
0
Halv- och helkonserverade värmebehandlade köttprodukter som framställts av findelat kött
150
(7) Uttryckt som NaNO2.
Natriumnitrat (E 251) och kaliumnitrat (E 252):
Livsmedel
Tillsatt mängd (8)
(mg/kg)
Bacon av Wiltshiretyp och bitar därav, inklusive saltad skinka
300
(8) Uttryckt som NaNO3.
Det ifrågasatta beslutet
20 I skrivelse av den 15 juli 1996, som kompletterades genom en skrivelse av den 20 maj 1997, anmälde den danska regeringen i enlighet med artikel 100a.4 i fördraget sina nationella bestämmelser om sulfiter, nitriter och nitrater till kommissionen (nedan kallade de omtvistade bestämmelserna) i syfte att, med undantag av bestämmelserna i direktiv 95/2, få behålla dessa.
21 Efter informella kontakter med kommissionens tjänstemän skickade den danska regeringen den 14 juli 1998 kompletterande information till kommissionen. Kommissionen inhämtade därefter yttranden från de andra medlemsstaterna angående detta ärende. Sju medlemsstater inkom med yttranden, varav flera hade invändningar mot den danska regeringens ansökan.
22 Den 26 oktober 1999 antog kommissionen med stöd av artikel 95.6 EG det ifrågasatta beslutet. Kommissionen konstaterade i detta beslut att de omtvistade bestämmelserna "syftar till att skydda folkhälsan, men att de går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål" (punkt 44 i skälen i det ifrågasatta beslutet) och beslutade således att bestämmelserna inte kunde godkännas.
23 Det ifrågasatta beslutet delgavs den danska regeringen den 28 oktober 1999.
24 Till följd härav upphävde den danska regeringen de omtvistade bestämmelserna genom att anta kungörelse nr 822 av den 5 november 1999 (Lovtidende 1999 A, s. 5713).
Vetenskapliga fakta
Sulfiter
25 Det framgår av handlingarna i förevarande mål att tillsättning av sulfiter i livsmedel har en konserveringseffekt. Sulfiter används bland annat i vin, sylt och kex och torkad frukt, och de hämmar tillväxten av bakterier, mögel och jästsvampar som fördärvar livsmedel.
26 Samtidigt kan ett högt intag av sulfiter vara skadligt för hälsan, eftersom de bland annat kan ge skador på mag- och tarmkanalen. Vidare kan sulfiterna orsaka allvarliga allergiska reaktioner hos astmatiska personer, vilka i värsta fall kan leda till döden. Allergiska reaktioner kan uppkomma redan om den överkänsliga personen intar en mycket liten mängd sulfiter.
27 Vetenskapliga livsmedelskommittén företog en toxikologisk undersökning av sulfiter år 1981 (Vetenskapliga livsmedelskommitténs rapporter, elfte serien, s. 47, nedan kallad 1981 års yttrande). Vetenskapliga livsmedelskommittén lämnade därefter den 25 februari 1994 ett yttrande angående användning av sulfiter som tillsats i livsmedel (Vetenskapliga livsmedelskommitténs rapporter, trettiofemte serien, s. 23, nedan kallat 1994 års yttrande). I detta yttrande fastslog Vetenskapliga livsmedelskommittén att ett godtagbart dagligt intag (nedan kallat GDI) av svaveldioxid var 0-0,7 mg/kg kroppsvikt. Vidare rekommenderade Vetenskapliga livsmedelskommittén mot bakgrund av förekomsten av allvarliga allergiska reaktioner att användningen av sulfiter skulle begränsas så mycket som möjligt och att deras förekomst i livsmedel skulle anges på etiketten.
Nitriter och nitrater
28 Enligt de uppgifter som domstolen har i förevarande mål är nitriter och nitrater livsmedelstillsatser som har en konserverande verkan på livsmedel och som på olika sätt kan vara skadliga för människor.
29 Tillsättning av nitriter och nitrater i livsmedel understöder den konserveringseffekt som exempelvis rökning, saltning och kokning har på köttprodukter. Dessa ämnen hämmar tillväxten av bakterier som kan fördärva livsmedel samt sjukdomsframkallande bakterier såsom clostridium botulinum, vilka orsakar svår matförgiftning. I köttprodukter omvandlas emellertid nitriter till nitrosaminer, bland annat genom en reaktion mellan nitriterna och vissa ämnen som finns naturligt i kött. Nitrosaminer är erkänt cancerframkallande.
30 Vetenskapliga livsmedelskommittén undersökte det tekniska behovet och de hälsorisker som är förbundna med tillsatsen av nitriter och nitrater i yttrande av den 19 oktober 1990 (Vetenskapliga livsmedelskommitténs rapporter, tjugosjätte serien, s. 21, nedan kallat 1990 års yttrande) och av den 22 september 1995 (Vetenskapliga livsmedelskommitténs rapporter, trettioåttonde serien, s. 1, nedan kallat 1995 års yttrande). I det första av dessa yttranden konstaterades bland annat följande:
"Av försiktighetsskäl är det en fördel att reducera mängden redan bildade nitrosföreningar i livsmedel. Kommittén rekommenderar därför att exponeringen för redan bildade nitrosaminer i livsmedel minskas genom lämpliga tekniska åtgärder, exempelvis genom att mängden nitriter och nitrater som tillsätts livsmedel minskas till det minimum som är nödvändigt för att uppnå den önskvärda konserveringseffekten och garantera att livsmedlen är säkra ur mikrobiologisk synpunkt. Dessa nitrit- och nitratmängder bör vara de lägsta som är möjliga att uppnå mot bakgrund av de uppgifter som har lagts fram vid kommittén i samband med upprättandet av denna rapport." (Vetenskapliga livsmedelskommitténs rapporter, tjugosjätte serien, s. 26 och s. 28).
31 I sitt yttrande från år 1995 erinrade Vetenskapliga livsmedelskommittén om att nitrosaminer är cancerframkallande och konstaterade att det var omöjligt att fastställa ett gränsvärde under vilket nitrosaminer inte innebär någon cancerrisk. Vetenskapliga livsmedelskommittén upprepade innehållet i 1990 års yttrande, enligt vilket exponeringen för nitrosaminer i livsmedel måste minskas till ett minimum (Vetenskapliga livsmedelskommitténs rapporter, trettioåttonde serien, s. 22 och s. 23, punkterna 3.3.2.2 och 3.3.2.3).
Talan
32 De grunder som Konungariket Danmark har åberopat till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet kan delas in i fem grupper. Den första är att kommissionen har åsidosatt väsentliga formföreskrifter, den andra är att kommissionen har åsidosatt villkoren för tillämpning av artikel 95.4 EG, den tredje är att beslutet att inte godkänna de omtvistade bestämmelserna rörande användningen av sulfiter grundas på en felaktig rättstillämpning och felaktiga omständigheter, det fjärde är att beslutet att inte godkänna de omtvistade bestämmelserna rörande användningen av nitriter och nitrater grundas på en felaktig rättstillämpning och felaktiga omständigheter, och det femte är att kommissionen har underlåtit att pröva framförda argument och att motivera beslutet.
sidosättande av väsentliga formföreskrifter
Parternas argument
33 Konungariket Danmark har, med stöd av Republiken Island, som första grund åberopat att det ifrågasatta beslutet innebär ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter på grund av att kommissionen inte iakttog den kontradiktoriska principen innan den meddelade nämnda beslut. Beslutet grundas på oriktiga bedömningar - som bland annat består i att bestämmelserna i direktiv 95/2 överensstämmer med de yttranden som lämnats av Vetenskapliga livsmedelskommittén - vilka hade kunnat klaras ut om kommissionen hade givit den danska regeringen möjlighet till det.
34 Konungariket Danmark har, med stöd av Republiken Island, som andra grund åberopat att kommissionen åsidosatt väsentliga formföreskrifter eftersom den varken har givit den danska regeringen möjlighet att ta del av de yttranden som inhämtats från de andra medlemsstaterna eller yttra sig över dessa. Det var på kommissionens eget initiativ som den skickade en begäran om yttrande till de andra medlemsstaterna i detta ärende och utan att det fanns några bestämmelser i EG-fördraget i vilka det föreskrevs att kommissionen skulle inhämta yttranden från de andra medlemsstaterna innan den meddelade ett beslut med tillämpning av artikel 95.6 EG. Flera av de anmärkningar i det ifrågasatta beslutet som riktas mot de omtvistade bestämmelserna härstammar från dessa yttranden, vilket leder till antagandet att dessa yttranden har påverkat beslutet. Dessa yttranden innehöll felaktiga ståndpunkter som återgivits i det ifrågasatta beslutet, vilka den danska regeringen hade kunnat rätta till om den hade givits tillfälle att yttra sig.
35 Kommissionen har besvarat den första och den andra grunden med att i första hand göra gällande att den kontradiktoriska principen inte gäller inom ramen för en begäran i enlighet med artikel 95.4 EG. Det förfarande som har inrättats genom denna bestämmelse utgör nämligen ett steg i ett lagstiftningsförfarande, det vill säga det syftar till att anta rättsakter med allmän giltighet. Ett tillstånd att behålla nationella undantagsbestämmelser med stöd av artikel 95.4 EG leder till en ändring av ett direktiv eller till att en övergångsordning inom ramen för ett direktiv fastställs.
36 Kommissionen har i andra hand gjort gällande att den i förevarande fall har iakttagit den kontradiktoriska principen. Den danska regeringen gavs möjligheter att framföra sin ståndpunkt. För det första hade den, inom ramen för det lagstiftningsförfarande som föregick antagandet av direktiv 95/2, möjlighet att framföra sin ståndpunkt beträffande den skyddsnivå som föreskrivs i detta direktiv. För det andra angav den danska regeringen i sin begäran enligt artikel 95.4 EG de omständigheter som, enligt dess mening, motiverar en tillämpning av denna bestämmelse. Om den danska regeringen hade fått yttra sig innan kommissionen meddelade det ifrågasatta beslutet, hade den således givits ett tredje tillfälle att tillkännage sin ståndpunkt. Kommissionen har tillagt att efter det att de omtvistade bestämmelserna hade anmälts enligt artikel 95.4 EG, men innan kommissionen hade antagit det ifrågasatta beslutet, hölls den 19 november 1997 ett möte mellan kommissionen och de danska myndigheterna i syfte att diskutera detta ärende. Den danska regeringen hade under detta möte alla möjligheter att ta upp andra frågor som hade samband med nämnda anmälan.
37 I tredje hand har kommissionen gjort gällande, för det fall domstolen skulle anse att det har skett ett åsidosättande av den kontradiktoriska principen, att detta åsidosättande i förevarande fall inte har påverkat förfarandets utgång. Kommissionen har gjort gällande att enligt domstolens rättspraxis kan ett åsidosättande av rätten till försvar endast leda till en ogiltigförklaring om det finns skäl att anse att förfarandet hade kunnat leda till ett annat resultat om denna oegentlighet inte hade förelegat. Kommissionen hade emellertid informerat den danska regeringen, bland annat i en skrivelse från kommissionären Bangemann av den 16 mars 1999, om att den begärt och erhållit yttranden från andra medlemsstater utan att denna regering vid något tillfälle begärt att den skulle beredas tillfälle att kommentera den information som erhållits från de andra medlemsstaterna. Det var i ansökan om ogiltigförklaring som den för första gången skulle ha framfört denna önskan. Vidare hade den danska regeringen den 22 oktober 1999 i skrivelser riktade till två kommissionärer kommenterat ett antal tekniska uppgifter som förekom i utkastet till det ifrågasatta beslutet. Härav följer att den danska regeringen kände till nämnda utkast innan det antogs och att den hade yttrat sig över detta innan det ifrågasatta beslutet meddelades.
Domstolens bedömning
38 Inledningsvis skall arten av det förfarande som föreskrivs i artikel 95.4 och 95.6 EG undersökas.
39 Det är visserligen riktigt, såsom kommissionen har hävdat, att ett kommissionsbeslut som antagits inom ramen för detta förfarande och i vilket bibehållandet av en nationell bestämmelse som avviker från en gemenskapsrättsakt med allmän giltighet godkänns, medför en ändring erga omnes av rättsaktens tillämpningsområde. Det förfarande som leder fram till ett sådant beslut kan emellertid inte anses utgöra en del av ett lagstiftningsförfarande som leder fram till att en rättsakt med allmän giltighet antas.
40 Förfarandet för att godkänna nationella undantagsbestämmelser enligt artikel 95.4 och 95.6 EG skiljer sig från det som leder fram till antagandet av de harmoniseringsbestämmelser som är själva föremålet för undantaget. Enligt artikel 95.1 EG vidtas nämnda åtgärd enligt medbeslutandeförfarandet i artikel 251 EG genom att rådet och Europaparlamentet fattar beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén. Ett godkännandeförfarande inleds i gengäld enligt ordalydelsen i artikel 95.4 EG efter det att lagstiftaren har beslutat om en harmoniseringsåtgärd. Förfarandets syfte är att bedöma en medlemsstats särskilda behov, varvid kommissionen med tillämpning av artikel 95.7 EG är skyldig att omedelbart undersöka om den skall föreslå gemenskapslagstiftaren en anpassning av harmoniseringsåtgärden när den har godkänt nationella bestämmelser som avviker i från den.
41 Kommissionens argument om att förfarandet har lagstiftningskaraktär kan inte godtas.
42 Det skall emellertid framhållas att det inte i någon bestämmelse föreskrivs att den kontradiktoriska principen skall tillämpas på det i artikel 95.4 och 95.6 EG angivna beslutsförfarandet för godkännande av nationella bestämmelser som avviker från en gemenskapsåtgärd som har antagits på gemenskapsnivå.
43 Det finns inte heller några bestämmelser i vilka det föreskrivs att kommissionen inom ramen för detta förfarande skall inhämta yttranden från övriga medlemsstater på det sätt som den gjorde i det förevarande fallet.
44 Det skall således undersökas huruvida den kontradiktoriska principen är tillämplig även i frånvaro av specifika bestämmelser, och särskilt i en situation där sådana yttranden har begärts.
45 Den kontradiktoriska principen, vars efterlevnad säkerställs av domstolen, innebär en skyldighet för den offentliga myndigheten att låta de personer som berörs av ett beslut yttra sig innan det antas (dom av den 10 juli 2001 i mål C-315/99 P, Ismeri Europa mot revisionsrätten, REG 2001, s. I-5281, punkt 28).
46 Enligt domstolens rättspraxis gäller principen om iakttagande av rätten till försvar, med vilken kontradiktoriska principen har ett nära samband, tillämplig inte bara för medborgarna utan även för medlemsstaterna. Vad gäller de sistnämnda har denna princip erkänts inom ramen för förfaranden som har inletts av en gemenskapsinstitution mot den berörda medlemsstaten, såsom i fråga om kontroll av statliga stöd eller medlemsstaternas agerande beträffande offentliga företag (se exempelvis domstolens dom av den 12 februari 1992 i de förenade målen C-48/90 och C-66/90, Nederländerna m.fl. mot kommissionen, REG 1992, s. I-565, punkt 44, svensk specialutgåva, tillägg, s. 43, och av den 5 oktober 2000 i mål C-288/96, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-8237, punkt 99).
47 Förfarandet enligt artikel 95.4 och 95.6 EG har emellertid inte inletts av en gemenskapsinstitution utan av en medlemsstat, och gemenskapsinstitutionens beslut har endast tillkommit som ett svar på detta initiativ.
48 Detta förfarande har nämligen inletts på begäran av en medlemsstat i syfte att erhålla ett godkännande av nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd som har vidtagits på gemenskapsnivå. Genom sin begäran står det medlemsstaten fritt att yttra sig angående det beslut som den har begärt skall antas, vilket uttryckligen framgår av artikel 95.4 EG, enligt vilken medlemsstaten är skyldig att ange skälen för att behålla de nationella bestämmelserna i fråga. Kommissionen i sin tur måste inom föreskrivna frister kunna erhålla upplysningar om det visar sig vara nödvändigt utan att på nytt vara skyldig att höra den medlemsstat som framställt begäran.
49 Denna slutsats bekräftas för det första av artikel 95.6 andra stycket EG, enligt vilken de nationella undantagsbestämmelserna i fråga anses godkända om kommissionen inte fattar beslut inom en viss frist. För det andra framgår det av tredje stycket i artikel 95.6 att en förlängning av denna frist inte är möjlig om det finns en fara för människors hälsa. Härav framgår att fördragets upphovsmän önskade, i såväl den medlemsstats intresse som framställt begäran som när det gäller intresset av en väl fungerande inre marknad, att förfarandet enligt denna artikel skulle avslutas snabbt. Detta syfte kan svårligen förenas med ett krav på ett utdraget utbyte av information och argument.
50 Härav följer att kontradiktoriska principen inte är tillämplig i ett förfarande enligt artikel 95.4 och 95.6 EG. Följaktligen kan talan inte vinna bifall på konungariket Danmarks två första grunder.
Huruvida villkoren för tillämpning av artikel 95.4 EG har åsidosatts
Parternas argument
51 Konungariket Danmark har, med stöd av Republiken Island, som tredje grund åberopat bland annat att det i det ifrågasatta beslutet, såväl vad gäller sulfiter som nitriter och nitrater, inte fullständigt erkänns att artikel 95.4 EG ger medlemsstaterna en möjlighet att behålla nationella bestämmelser som avviker från harmoniseringsåtgärder som vidtagits av gemenskapslagstiftaren. Artikel 95.4 och 95.6 EG syftar till att ge de medlemsstater som anser det nödvändigt en möjlighet att behålla undantagsbestämmelser på grundval av en annan bedömning än den som gemenskapslagstiftaren har gjort. I det ifrågasatta beslutet utgör däremot utgångspunkten, särskilt i punkt 42 i skälen, att det, när gemenskapslagstiftaren redan har bedömt de relevanta uppgifterna och antagit en rättsakt, inte ankommer på medlemsstaterna att ifrågasätta denna bedömning. I detta avseende grundas det ifrågasatta beslutet på en felaktig rättstillämpning.
52 I punkterna 28 och 43 i skälen i det ifrågasatta beslutet erinras om att harmoniseringsåtgärderna beträffande såväl sulfiter som nitriter och nitrater alltid kan bli föremål för en översyn med tillämpning av artikel 4 i ramdirektivet och artikel 7 i direktiv 95/2. Förekomsten av en säkerhetsklausul är emellertid inte relevant för den bedömning som kommissionen skall göra enligt artikel 95.4 och 95.6 EG. Kommissionen har felaktigt inbegripit förekomsten av en säkerhetsklausul i skälen som ligger till grund för dess underlåtenhet att godkänna de omtvistade bestämmelserna. Även i detta avseende grundas det ifrågasatta beslutet på en felaktig rättstillämpning.
53 Konungariket Danmark har, med stöd av Republiken Island och Konungariket Norge, erinrat om att begäran om att godkänna de omtvistade bestämmelserna avslogs, bland annat med motiveringen att den danska regeringen varken hade visat att det i förhållande till användningen av sulfiter fanns ett särskilt hälsoproblem för den danska befolkningen (punkt 32 i skälen i det ifrågasatta beslutet) eller att denna befolkning befann sig i en särskild situation i förhållande till de risker som användningen av nitriter och nitrater kan utgöra (punkt 43 i skälen i det ifrågasatta beslutet). Kravet på att det skall föreligga en särskild situation i den berörda medlemsstaten som motiverar en användning av artikel 95.4 EG ingår emellertid inte bland de villkor som föreskrivs i denna bestämmelse. Bland dessa villkor ingår "väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd" men inte förekomsten av en särskild situation i den medlemsstat som framställt begäran. Detta sistnämnda villkor är relevant i förhållande till ett beslut som meddelas på grundval av artikel 95.5 EG angående införandet av nya nationella bestämmelser som grundas på nya rön. Det ifrågasatta beslutet innebär således ett åsidosättande av artikel 95.4 EG.
54 Kommissionen har gjort gällande att en tolkning av artikel 95 EG i första hand skall göras mot bakgrund av att punkt 1 i denna artikel medger att åtgärder vidtas för tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning, vilka syftar till att upprätta den inre marknaden. Gemenskapsrättsakter som grundar sig på artikel 95.1 EG kan utgöra en fullständig harmonisering av det berörda området. I sådana fall ges enligt artikel 95.4 EG en medlemsstat möjlighet att, på vissa villkor, behålla nationella undantagsbestämmelser. Denna bestämmelse inför ett undantag från principen om en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten och om en enhetlig marknad och skall därför tolkas restriktivt. Vidare ankommer det på den berörda medlemsstaten att visa att de nationella bestämmelser som den önskar tillämpa innebär en högre skyddsnivå än de gemenskapsåtgärder som de utgör undantag ifrån.
55 En medlemsstat kan behålla nationella undantagsbestämmelser i enlighet med artikel 95.4 EG, antingen för det fall en särskild situation i denna medlemsstat motiverar bibehållandet av sådana bestämmelser eller för det fall gemenskapslagstiftningen är bristfällig i den meningen att den inte säkerställer en "hög skyddsnivå" i den mening som avses i artikel 95.3 EG. I gengäld kan en medlemsstat inte ersätta gemenskapslagstiftarens riskbedömning med sin egen. Det förhållandet att en medlemsstat har bedömt risken annorlunda än gemenskapslagstiftaren utgör inte ett "skäl" som gör det möjligt att behålla nationella undantagsbestämmelser med tillämpning av artikel 95.4 EG. Medlemsstater som åberopar denna bestämmelse skall styrka förekomsten av nya vetenskapliga rön eller uppgifter som borde ha beaktats och som visar att gemenskapslagstiftningen inte säkerställer ett tillräckligt skydd. Denna tolkning stöds av artikel 95.7 EG, i vilken det anges att om en medlemsstat bemyndigas att behålla nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd, skall kommissionen omedelbart undersöka om den skall föreslå en anpassning av åtgärden.
Domstolens bedömning
56 Det skall erinras om att EG-fördraget syftar till att stegvis upprätta den inre marknaden, vilken innebär ett område utan inre gränser med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. För att nå detta mål föreskrivs i EG-fördraget att åtgärder skall vidtas för tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning. Inom ramen för primärrättens utveckling infördes genom Enhetsakten en ny bestämmelse i EG-fördraget, nämligen artikel 100a.
57 I artikel 95 EG, vilken genom Amsterdamfördraget har ersatt och ändrat artikel 100a i fördraget, görs en åtskillnad när det gäller huruvida de anmälda bestämmelserna är nationella bestämmelser som existerade före harmoniseringsåtgärden eller om de utgör nationella bestämmelser som den berörda medlemsstaten önskar införa. I det första fallet, som anges i artikel 95.4 EG, måste bibehållandet av redan befintliga nationella bestämmelser vara motiverat med hänsyn till väsentliga behov enligt artikel 30 EG eller motiverat vad avser miljö- eller arbetsmiljöskydd. I det andra fallet, som anges i artikel 95.5 EG, måste införandet av nya nationella bestämmelser grunda sig på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden.
58 Skillnaden mellan dessa två fall är att i det första fallet existerade den nationella bestämmelsen före harmoniseringsåtgärden. Gemenskapslagstiftaren kände således till den, men kunde eller ville inte ta intryck av denna vid harmoniseringen. Det har således ansetts godtagbart att medlemsstaten får begära att dess egna bestämmelser skall fortsätta att gälla. För detta ändamål krävs enligt fördraget att sådana nationella bestämmelser motiveras av väsentliga behov enligt artikel 30 EG eller avser miljö- eller arbetsmiljöskydd. I det andra fallet däremot kan antagandet av ny nationell lagstiftning i större utsträckning äventyra harmoniseringen. Gemenskapsinstitutionerna har härvid givetvis inte kunnat beakta den nationella lagstiftningen vid utarbetandet av harmoniseringsåtgärden. I detta fall beaktas inte kraven i artikel 30 EG, utan enbart skäl som rör miljöskydd eller arbetsmiljöskydd godtas, förutsatt att medlemsstaten förebringar nya vetenskapliga belägg och att behovet av att införa nya nationella bestämmelser följer av ett problem som är specifikt för den berörda medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden.
59 Härav följer att det varken av lydelsen i artikel 95.4 EG eller av uppbyggnaden av denna artikel som helhet framgår att det är möjligt att kräva att den medlemsstat som har begärt att få bibehålla de nationella bestämmelser som har anmälts till kommissionen skall visa att detta är motiverat med hänsyn till ett särskilt problem för denna medlemsstat.
60 Om det däremot faktiskt föreligger ett särskilt problem i en medlemsstat som framställt en begäran kan denna omständighet vara mycket relevant för att understödja kommissionen i dess beslut rörande huruvida den skall godkänna eller förkasta de anmälda nationella bestämmelserna. Det är en omständighet som kommissionen i förekommande fall bör beakta när den fattar sitt beslut.
61 Det framgår av den allmänna uppbyggnaden av beslutet att kommissionen endast har undersökt huruvida det förelåg ett särskilt problem i Konungariket Danmark såsom utgörande en relevant omständighet för det beslut som skulle fattas. Kommissionen har däremot inte ansett att förekomsten av en sådan situation skulle utgöra ett villkor för att godkänna att de redan existerande nationella undantagsbestämmelserna bibehålls. Härav följer att vad Konungariket Danmark har åberopat om att kommissionen har gjort en felaktig tolkning av artikel 95.4 EG genom att kräva att det skall föreligga en särskild situation inte kan godtas.
62 Liknande överväganden gäller kravet på nya vetenskapliga belägg. Detta villkor föreskrivs i artikel 95.5 EG för införandet av nya undantagsbestämmelser, men det föreskrivs inte i artikel 95.4 EG för bibehållandet av redan existerande nationella undantagsbestämmelser. Det ingår inte bland villkoren för bibehållande av sådana bestämmelser.
63 Vidare kan den medlemsstat som har begärt att få bibehålla sådana nationella undantagsbestämmelser motivera denna begäran med att den bedömer risken för folkhälsan på ett annorlunda sätt än vad gemenskapslagstiftaren gjorde i samband med harmoniseringsåtgärden. Mot bakgrund av osäkerheten i bedömningar om risker för folkhälsan, bland annat beträffande användning av livsmedelstillsatser, kan det rätteligen göras olika bedömningar av dessa risker utan att dessa nödvändigtvis måste vara grundade på olika eller nya vetenskapliga fakta.
64 En medlemsstat kan nämligen grunda en begäran om att få behålla redan existerande nationella bestämmelser på en annorlunda bedömning av hälsorisken än den som gemenskapslagstiftaren gjorde i samband med vidtagandet av den harmoniseringsåtgärd som de nationella bestämmelserna avviker ifrån. Härvid ankommer det på den medlemsstat som framställt begäran att visa att nämnda nationella bestämmelser säkerställer en högre hälsoskyddsnivå än vad åtgärden för gemenskapsharmonisering gör och att de inte överskrider vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
65 Denna tolkning av artikel 95.4 EG bekräftas av artikel 95.7 EG, enligt vilken kommissionen, för det fall en medlemsstat tillåts behålla nationella undantagsbestämmelser, omedelbart skall undersöka om det är möjligt att föreslå en anpassning av harmoniseringsåtgärden. En sådan anpassning skulle nämligen kunna vara lämplig om de nationella bestämmelser som har godkänts av kommissionen säkerställde en högre skyddsnivå än vad harmoniseringsåtgärden gör till följd av en annorlunda bedömning av risken för folkhälsan.
66 Det är mot bakgrund av den tolkning av artikel 95.4 EG som har gjorts i punkterna 62-64 i förevarande dom som det är nödvändigt att undersöka de konkreta bestämmelserna i det ifrågasatta beslutet rörande användningen av tillsatserna i fråga, nämligen sulfiter samt nitriter och nitrater.
67 Innan domstolen övergår till denna prövning skall den, i syfte att avsluta bedömningen av huruvida villkoren för tillämpning av artikel 95.4 EG har åsidosatts, pröva Konungariket Danmarks argument att det ifrågasatta beslutet utgjorde en felaktig rättstillämpning på grund av att det i punkterna 28 och 43 i skälen i detta beslut angavs att harmoniseringsåtgärderna beträffande sulfiter, nitriter och nitrater i framtiden skulle kunna komma att ändras med stöd av artikel 4 i ramdirektivet och artikel 7 i direktiv 95/2.
68 Beslutet att godkänna eller inte godkänna bibehållandet av de anmälda nationella bestämmelserna skall antas med beaktande av de omständigheter som föreligger vid den tidpunkt då det antas. Följaktligen kan en eventuell ändring av harmoniseringsåtgärden inte utgöra grund för beslutet att godkänna eller inte godkänna bibehållandet av de anmälda nationella bestämmelserna.
69 Det framgår emellertid av uppbyggnaden av hela det ifrågasatta beslutet att den uppgift som förekommer i punkterna 28 och 43 i detta beslut inte inverkade på kommissionens ståndpunkt. Denna uppgift får anses ha angivits i fullständighetens intresse. Härvid utgör dess avsaknad av relevans i sig inte ett skäl för att ogiltigförklara det ifrågasatta beslutet. Det argument som Konungariket Danmark har framfört på denna punkt kan således inte godtas.
Huruvida beslutet att inte godkänna de nationella bestämmelserna rörande sulfiter grundas på en felaktig rättstillämpning och felaktiga omständigheter
Parternas argument
70 Inledningsvis skall de grunder som Konungariket Danmark har anfört angående användningen av sulfiter prövas. Det handlar om den tredje grundens första del, den femte grunden och den sjunde grundens första del.
71 Konungariket Danmark har, med stöd av Republiken Island, som tredje grund åberopat bland annat att kommissionen, i punkt 20 i skälen i det ifrågasatta beslutet, ansåg att de synpunkter som den danska regeringen hade framfört beträffande det tekniska behovet av användningen av sulfiter varken hade någonting att göra med målet att skydda folkhälsan enligt artikel 30 EG eller med något av de övriga mål som anges i artikel 95.4 EG och att de följaktligen inte var relevanta. Enligt Konungariket Danmark är det emellertid omöjligt att skilja en bedömning av ett visst ämnes inverkan på hälsan från en bedömning av det tekniska behovet som motiverar dess användning. Det tekniska behovet utgör följaktligen ett relevant kriterium vid en bedömning av de överväganden som rör människors hälsa i den mening som avses i artikel 30 EG och följaktligen i artikel 95.4 EG. I detta avseende har det ifrågasatta beslutet grundats på en felaktig rättstillämpning. Kommissionen har således inte besvarat de argument som den danska regeringen har åberopat beträffande det tekniska behovet. Detta framgår tydligt av punkt 21 i skälen i det ifrågasatta beslutet, i vilken det in fine har angivits att argumentet beträffande det tekniska behovet "inte kan användas beträffande skydd av folkhälsan eftersom det i detta avseende är de danska myndigheternas uppgift att visa att närvaron av sulfiter innebär en fara för folkhälsan".
72 Kommissionen har medgivit att för det fall det saknas ett tekniskt behov som motiverar användningen av en tillsats, finns det ingen anledning att ta den potentiella risk som ett tillstånd att använda denna tillsats innebär för hälsan. Kommissionen har emellertid gjort gällande att den i förevarande fall har granskat alla argument som den danska regeringen har åberopat beträffande det tekniska behovet av användning av sulfiter. Följaktligen grundas det ifrågasatta beslutet inte på en felaktig rättstillämpning, även om lydelsen i punkt 20 i skälen i beslutet kan leda till missförstånd.
73 Konungariket Danmark har, med stöd av Republiken Island, som femte grund åberopat att i det ifrågasatta beslutet, i den del bibehållandet av de omtvistade bestämmelserna rörande användningen av sulfiter inte godkänts, grundas på en felaktig rättstillämpning, särskilt på en felaktig tillämpning av proportionalitetsprincipen.
74 Inledningsvis har kommissionen enligt Konungariket Danmark i punkt 27 i skälen i det ifrågasatta beslutet felaktigt påstått att den danska regeringen inte har motiverat sitt val av enbart 16 kategorier av livsmedel av de 61 kategorier som förekommer i bilaga III B till direktiv 95/2, för vilka användning av sulfiter är tillåten. Enligt artikel 95.4 EG tilläts uteslutande bibehållandet av gällande nationella bestämmelser, vilket medförde att den danska regeringen endast kunde åberopa den danska förteckningen över tillåten användning som var i kraft vid den tidpunkt då direktiv 95/2 antogs, utan att göra något annat urval.
75 Konungariket Danmark anser vidare att kommissionen i punkt 26 i skälen i det ifrågasatta beslutet felaktigt har gjort gällande att den danska regeringen i stället för att avvika från bestämmelserna i direktiv 95/2 borde arbeta för att det skall införas strängare villkor för användning av sulfiter i vin. Konungariket Danmark har medgivit att två glas vin innehåller ungefär 40 mg sulfiter medan en vuxen, enligt det GDI som har fastställts av Vetenskapliga livsmedelskommittén, kan inta 45 till 50 mg sulfiter per dag. Gemenskapsbestämmelserna om vin grundas emellertid på artikel 37 EG, enligt vilken det i motsats till artikel 95 EG inte tillåts att nationella undantagsbestämmelser bibehålls. Det förhållandet att GDI för sulfiter kan överskridas genom ett intag av en liten mängd vin, hindrar inte på något sätt medlemsstaterna från att begränsa tillsatsen av sulfiter i andra produkter i syfte att generellt minska risken för att GDI överskrids.
76 Slutligen grundas det ifrågasatta beslutet på en felaktig tillämpning av proportionalitetsprincipen, eftersom de omtvistade danska bestämmelserna om användning av sulfiter i motsats till vad kommissionen har påstått inte är oproportionerliga. Nämnda bestämmelser följer endast Vetenskapliga livsmedelskommitténs rekommendationer, särskilt yttrandet från år 1994 i vilket det bland annat anges att enstaka svåra astmatiska reaktioner kan uppträda även vid en relativt låg grad av exponering för sulfiter.
77 Kommissionen har erinrat om att bestämmelserna i direktiv 95/2 bland annat omfattar användning av sulfiter som tillsats i livsmedel. Denna användning motiveras av tekniska behov. En allmän sänkning av den mängd sulfiter som får användas i livsmedel är inte berättigad med hänsyn till dessa tillsatsers tekniska funktion. De problem som den danska regeringen har tagit upp angående det överskridande av GDI som sker på grund av att sulfiter tillsätts i vin borde i stället huvudsakligen lösas inom ramen för bestämmelserna rörande vin.
78 Beträffande risken för allergiska reaktioner på grund av sulfiter, har kommissionen gjort gällande att de allergier som utlöses till följd av användning av tillsatser avser specifika fall. Gemenskapslagstiftaren, som är medveten om denna risk, har valt att lösa allergiproblemet genom konsumentupplysning. Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1981, på grundval av vilket direktiv 95/2 har antagits, och 1994 års yttrande innehåller inga uppgifter som talar emot de högsta halter som fastställts i detta direktiv. Vidare har Vetenskapliga livsmedelskommittén inte uttalat att märkning skulle utgöra en otillräcklig åtgärd.
79 Konungariket Danmark har som sjunde grund bland annat åberopat att det följer av punkt 23 i skälen i det ifrågasatta beslutet att direktiv 95/2 grundas på 1994 års yttrande från Vetenskapliga livsmedelskommittén, i vilket GDI för sulfiter fastläggs. I själva verket fastlades rådets gemensamma ståndpunkt avseende utkastet till direktiv år 1993, vilket var före offentliggörandet av 1994 års yttrande. Direktiv 95/2 antogs den 20 februari 1995 utan någon ändring av den ursprungliga lydelsen. Det grundades således på Vetenskapliga livsmedelskommitténs föregående bedömning av sulfiter, vilken offentliggjordes år 1981 och vilken inte innehöll något angivande av GDI.
80 Vidare har de överväganden angående märkning som gjorts i punkterna 30 och 31 i skälen i det ifrågasatta beslutet inte tagit hänsyn till Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1994, enligt vilket användning av sulfiter måste begränsas så långt som det är möjligt mot bakgrund av risken för svåra allergiska reaktioner. Enligt Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande är märkning inte en tillräcklig åtgärd såvitt avser sulfiter.
81 Kommissionen har genmält att det i punkt 23 i skälen i det ifrågasatta beslutet inte har angivits att direktiv 95/2 grundas på Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1994, utan detta yttrande har nämnts endast upplysningsvis. I övrigt har kommissionen hänvisat till de argument som den har anfört i samband med den tredje, den fjärde och den femte grunden.
Domstolens bedömning
82 Vad gäller den tredje grundens första del angående det tekniska behovet av att använda sulfiter, skall det erinras om att det tekniska behovet är nära sammankopplat med bedömningen av vad som är nödvändigt för skyddet för folkhälsan. Om det inte finns ett tekniskt behov som motiverar användning av en tillsats saknas det anledning att ta den potentiella risk som ett tillstånd att använda denna tillsats innebär för hälsan. Påståendet i punkt 20 i skälen i det ifrågasatta beslutet, att den danska regeringens synpunkter beträffande det tekniska behovet av användningen av sulfiter saknar samband med målet att skydda folkhälsan, är uppenbart felaktigt.
83 Detta felaktiga påstående till trots, framgår det av punkterna 21, 24 och 27 samt av fotnot 20 i skälen i det ifrågasatta beslutet att kommissionen faktiskt har gjort en bedömning i sak av de argument som den danska regeringen har anfört beträffande det tekniska behovet av användning av sulfiter i livsmedel. Det ifrågasatta beslutet grundas således inte i detta avseende på en felaktig rättstillämpning.
84 Denna slutsats ändras inte av att det i punkt 21 i skälen i det ifrågasatta beslutet anges att det är de nationella myndigheternas uppgift att visa att närvaron av sulfiter innebär en fara för folkhälsan. Det ankommer nämligen just på en medlemsstat som åberopar artikel 95.4 EG att bevisa att villkoren för att tillämpa denna bestämmelse är uppfyllda. Påståendet i punkt 21 i skälen i det ifrågasatta beslutet innebär inte en felaktig rättstillämpning.
85 Av ovanstående följer att talan inte skall vinna bifall på den tredje grundens första del angående det tekniska behovet.
86 Vad gäller den första anmärkningen, angående den danska regeringens motivering av sitt val, som anförts i samband med den femte grunden, skall det framhållas att den väsentliga skillnaden mellan de omtvistade bestämmelserna och direktiv 95/2 består i det antal livsmedelskategorier för vilka användning av sulfiter är tillåten. I de omtvistade bestämmelserna tillåts användning av sulfiter i 16 av de 61 kategorier som tillåts enligt direktiv 95/2. Mot bakgrund av samtliga bevis som ingivits till domstolen kan det konstateras att den danska regeringen inte har motiverat sitt val att förbjuda användningen av sulfiter i de 45 andra livsmedelskategorierna.
87 I detta avseende kan Konungariket Danmarks argument att det följer av artikel 95.4 EG att en medlemsstat endast kan begära att få behålla den nationella förteckning över tillåten användning som var i kraft vid tidpunkten för antagandet av direktiv 95/2 utan att kunna göra ett urval bland andra livsmedel, inte godtas. Det förhållandet att det i denna bestämmelse enbart tillåts att den gällande lagstiftningen bibehålls innebär nämligen inte att en medlemsstat inte kan ändra delar av denna lagstiftning i samband med införlivandet av ett harmoniseringsdirektiv och behålla resterande del. Eftersom det i artikel 95 EG föreskrivs en möjlighet att godkänna bibehållandet av vissa gällande nationella bestämmelser, förutsätter det nödvändigtvis att dessa kan existera tillsammans med andra nationella bestämmelser som är förenliga med harmoniseringsdirektivet.
88 Vad gäller den andra anmärkningen, angående användningen av sulfiter i vin, som anförts i samband med den femte grunden, skall det erinras om att förevarande mål rör användningen av tillsatser i livsmedel och inte i vin, vilket innebär att det är fråga om tillämpningsområdet för direktiv 95/2 och inte bestämmelserna rörande vin. Om vin innehåller stora halter sulfiter som kan utgöra en risk för människors hälsa, är det viktigt att gemenskapslagstiftaren i tid vidtar de nödvändiga åtgärderna för att komma till rätta med denna risk.
89 I gengäld kan förekomsten av höga halter av sulfiter i vin inte, i ett förfarande enligt artikel 95.4 EG, motivera ett allmänt förbud mot att använda sulfiter som tillsatser i livsmedel. I den mån den medlemsstat som framfört begäran önskar behålla nationella bestämmelser som avviker från detta direktiv såvitt avser vissa livsmedel, skall de nationella bestämmelserna motiveras i förhållande till dessa livsmedel och inte i förhållande till andra produkter.
90 Under dessa omständigheter skall denna anmärkning angående halten av sulfiter i vin inte utgöra skäl för ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet.
91 Vad gäller den tredje anmärkningen, angående tillämpningen av proportionalitetsprincipen, som anförts i samband med den femte grunden, är det oriktigt att tolka Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1994 så, att detta uteslöt märkning beträffande sulfiter. Samtidigt som det rekommenderades att användningen av sulfiter skulle begränsas, drogs tvärtom slutsatsen att sulfiter inte utgjorde en hälsofara för den stora majoriteten människor, och märkning riktad till allergikänsliga personer rekommenderades. I rekommendation iii i detta yttrande angavs att "[k]änsliga personer borde själva kunna identifiera förekomsten av tillsatta sulfiter i livsmedel och icke alkoholhaltiga drycker genom innehållsförteckningen på etiketten".
92 I direktiv 95/2 fastställs maximihalterna för användning av sulfiter som tillsatser och i rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel (EGT L 33, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 130) föreskrivs en skyldighet att informera personer som är allergiska mot vissa ingredienser i livsmedel, vilket motsvarar båda rekommendationerna i Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1994 att begränsa användningen av sulfiter och göra allmänheten uppmärksam på deras förekomst genom märkning.
93 Härav följer att såvitt avser sulfiter framstår gemenskapens harmoniseringsåtgärder som tillräckliga med hänsyn till Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1994, och det ifrågasatta beslutet innehåller inte några felaktigheter vad avser de faktiska omständigheterna eller en oriktig bedömning av dessa. Följaktligen skall anmärkningen att kommissionen har tillämpat proportionalitetsprincipen på ett felaktigt sätt inte godtas.
94 Vad gäller den sjunde grundens första del om att omständigheterna angivits på ett felaktigt sätt, kan det konstateras att i motsats till vad Konungariket Danmark har påstått, anges det inte i punkt 23 i skälen i det ifrågasatta beslutet att direktiv 95/2 grundas på Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1994. Det står tvärtom klart att 1994 års yttrande nämns i det ifrågasatta beslutet på grund av att den danska regeringen har åberopat detta yttrande till stöd för sin begäran. I de punkter som följer på punkt 23 i det ifrågasatta beslutet, har kommissionen gjort en detaljerad prövning av vissa argument som den danska regeringen har anfört med hänvisning till 1994 års yttrande.
95 Talan kan således inte vinna bifall på den sjunde grundens första del som avser att de faktiska omständigheterna har angivits felaktigt.
96 I den övriga delen av denna anmärkning om risken för allergireaktioner på grund av sulfiter, anges i huvudsak på nytt den tredje anmärkningen som anförts i samband med den femte grunden. Av skäl som anges i punkterna 91-93 skall inte heller denna anmärkning godtas.
97 Av ovanstående följer att talan inte kan vinna bifall på någon av de grunder som särskilt avser underlåtenhet att godkänna de omtvistade bestämmelserna rörande användningen av sulfiter.
Huruvida beslutet att inte godkänna de omtvistade bestämmelserna rörande nitriter och nitrater grundas på en felaktig rättstillämpning och felaktiga omständigheter
Parternas argument
98 Domstolen skall undersöka de grunder som Konungariket Danmark har anfört angående användningen av nitriter och nitrater. Det handlar i första hand om den fjärde grundens första del och alternativt om den fjärde grundens andra del och den sjunde grundens andra del.
99 I den fjärde grundens första del, som har anförts i första hand, har Konungariket Danmark hävdat att det ifrågasatta beslutet, i den del de omtvistade bestämmelserna rörande nitriter och nitrater inte godkänts, grundas på en felaktig tillämpning av proportionalitetsprincipen.
100 Konungariket Danmark har, med stöd av Republiken Island och Konungariket Norge, erinrat om att de omtvistade bestämmelserna enligt punkt 44 i skälen i det ifrågasatta beslutet "syftar till att skydda folkhälsan, men att de går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål". Vad gäller nitriter och nitrater grundas denna slutsats bland annat på att det i punkterna 35, 37 och 38 i skälen i det ifrågasatta beslutet, i vilka det utan bevis bland annat påstås att de halter av nitriter och nitrater, som fastställs i hälsoministeriets kungörelse nr 834 av den 23 september 1996, inte säkerställs en tillräcklig tillsatsmängd i produkterna i det sista ledet av livsmedelskedjan för att de skall uppfylla sin tekniska funktion, det vill säga garantera att produkterna är mikrobiologiskt säkra.
101 Danmarks regering har gjort gällande att kommissionen vid tillämpningen av artikel 95.6 EG bör godkänna nationella bestämmelser som har anmälts till denna om dessa är proportionella i förhållande till det mål som skall uppnås, det vill säga hälsoskyddet. Denna slutsats följer även av bilaga II punkterna 1-3 och 6 till ramdirektivet, där de allmänna kriterierna för användning av livsmedelstillsatser anges. I Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttranden från år 1990 och år 1995, i vilka ett samband konstateras mellan mängden nitriter som tillsätts till livsmedel och bildandet av cancerogena nitrosaminer, fastställs att det är omöjligt att ange en tillsatsmängd nitriter eller nitrater under vilket gränsvärde bildandet av någon tumör kan uteslutas. I dessa yttranden dras således slutsatsen att mängden nitriter som tillsätts livsmedel bör minskas till det minimum som är möjligt för att erhålla den nödvändiga konserveringseffekten. Med hänsyn till att det fastställts ett vetenskapligt samband mellan tillsatsen av nitriter eller nitrater och bildandet av nitrosaminer är de omtvistade bestämmelserna rörande användningen av nitriter och nitrater, i vilka maximihalterna motsvarar det tekniska behov som är strikt nödvändigt för att uppnå den nödvändiga konserveringseffekten i köttprodukterna i fråga och garantera att de är mikrobiologiskt säkra, proportionerliga i förhållande till deras eftersträvade mål att skydda människors hälsa. Dessa bestämmelser är även förenliga med försiktighetsprincipen, vilken har erkänts i domstolens rättspraxis.
102 Kommissionen har, genom att i det ifrågasatta beslutet slå fast att de omtvistade bestämmelserna utgjorde ett onödigt långtgående skydd av folkhälsan, gjort en felaktig tolkning av de krav som följer av proportionalitetsprincipen. Denna felaktiga rättstillämpning medför att det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras.
103 Kommissionen har gjort gällande att den skyddsnivå som har fastställts i direktiv 95/2 motsvarar Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1990. Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1995 bekräftar i allt väsentligt slutsatserna från 1990 års yttrande. Om det, såsom i förevarande fall, har vidtagits en harmoniseringsåtgärd skall de nationella bestämmelser som en medlemsstat önskar bibehålla bedömas i förhållande till den skyddsnivå som har fastställts av gemenskapslagstiftaren. En bedömning av skyddsnivån på grundval av de uppgifter som rådet hade tillgång till i samband med att direktiv 95/2 antogs borde i princip inte leda till ett annat resultat än det som gemenskapslagstiftaren kom fram till, förutsatt att det inte visas att det skydd som säkerställs genom direktiv 95/2 är uppenbart otillräckligt. Den danska regeringen har inte åberopat något sådant bevis i sin begäran i enlighet med artikel 95.4 EG. En medlemsstat kan för övrigt inte ensidigt åberopa försiktighetsprincipen för att bibehålla nationella undantagsbestämmelser. Inom ett område som har varit föremål för en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning, ankommer det på gemenskapslagstiftaren att tillämpa försiktighetsprincipen.
104 I den fjärde grundens andra del, vilken har åberopats i andra hand, har Konungariket Danmark hävdat att det ifrågasatta beslutet, i den del de omtvistade bestämmelserna rörande användningen av nitriter och nitrater inte godkänts, grundas på ett uppenbart missbruk av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av proportionalitetsprincipen.
105 I detta hänseende har Konungariket Danmark, med stöd av Konungariket Norge, gjort gällande att kommissionen under alla förhållanden har överskridit gränserna för sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar genom att, utan några vetenskapliga belägg, enbart konstatera att de maximihalter som fastställts i de omtvistade bestämmelserna rörande användningen av nitriter och nitrater i livsmedel strider mot de krav som följer av proportionalitetsprincipen. De omtvistade bestämmelserna rörande användningen av nitriter och nitrater motsvarar Vetenskapliga livsmedelskommitténs rekommendationer i 1990 års och 1995 års yttranden.
106 Kommissionen har genmält att direktiv 95/2 motsvarar Vetenskapliga livsmedelskommitténs rekommendationer. I slutsatsen till 1990 års yttrande gav Vetenskapliga livsmedelskommittén inte någon rekommendation angående maximihalten nitriter och nitrater i livsmedel. Vetenskapliga livsmedelskommittén rekommenderade endast att "minska befolkningens exponering för redan bildade nitrosaminer i livsmedel genom lämpliga tekniska åtgärder för att uppnå det minimum som krävs för att bibehålla den önskade konserveringseffekten och garantera att produkterna är säkra ur mikrobiologisk synpunkt". De omtvistade bestämmelserna garanterar inte en tillräcklig tillsatsmängd i produkterna i sista ledet av livsmedelskedjan för att uppfylla sin tekniska funktion, det vill säga att garantera mikrobiologiskt säkra produkter.
107 I den sjunde grundens andra del har Konungariket Danmark påstått att kommissionen gjort en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna i den del den rör de omtvistade bestämmelserna rörande användningen av nitriter och nitrater. Konungariket Danmark har gjort gällande att i motsats till vad som påståtts i punkterna 37 och 38 i skälen i det ifrågasatta beslutet garanterar nämnda bestämmelser tillräckligt säkra produkter ur mikrobiologisk synpunkt och motsvarar till fullo Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1990. I motsats till vad som har angivits i punkterna 35, 37, 41 och 42 i skälen i det ifrågasatta beslutet, är bestämmelserna inte inkonsekventa med tanke på det uppgivna målet, nämligen skydd av folkhälsan, eftersom det för alla typer av avsedda köttprodukter i dessa bestämmelser fastställs tillåtna halter nitrater och nitriter som är betydligt lägre än de som föreskrivs i direktiv 95/2. I de omtvistade bestämmelserna fastställs nämligen en högsta tillåten tillsats av nitriter, medan det i direktiv 95/2 fastställs en högsta tillåten restmängd.
108 Kommissionen har i sitt genmäle hänvisat till de argument som den har anfört beträffande den tredje, den fjärde och den femte grunden.
Domstolens bedömning
109 Vad gäller sjunde grundens andra del, att omständigheterna har angivits på ett felaktigt sätt, skall det framhållas att bestämmelserna i direktiv 95/2 rörande nitriter och nitrater uttryckligen granskades i Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1995 avseende dessa tillsatser. I detta yttrande noterade Vetenskapliga livsmedelskommittén att den tillåtna restmängden för nitriter i direktiv 95/2 "är väsentligt högre än de förväntade värden som grundas på de högsta tillsatsmängderna för nitrater och nitriter, vilka, enligt information som erhållits av [Vetenskapliga livsmedelskommittén] i samband med föregående rapport, kan motiveras av tekniska skäl".
110 Denna mycket kritiska bedömning av de maximihalter som fastställts i direktiv 95/2 motsägs inte av att Vetenskapliga livsmedelskommittén i samma yttrande upprepade de rekommendationer som lämnades i 1990 års yttrande. Tvärtom bekräftar dessa rekommendationer det nödvändiga i att minska den mängd nitrater och nitriter som tillsätts i livsmedel. I punkt 3.3.2.3 i 1995 års yttrande anges nämligen följande:
"Vetenskapliga livsmedelskommittén upprepar således, liksom i föregående rapport, att exponeringen för redan bildade nitrosaminer i livsmedel måste minskas genom lämpliga tekniska åtgärder såsom en minskning av mängden nitrater och nitriter som tillsätts till livsmedel för att uppnå det minimum som krävs för att bibehålla den önskade konserveringseffekten och garantera att produkterna är säkra ur mikrobiologisk synpunkt."
111 Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1995 har inte i tillräcklig mån beaktats i det ifrågasatta beslutet. I beslutet nämns nämligen inte att de maximihalter för nitriter som fastställts i direktiv 95/2 har ifrågasatts i ett yttrande från Vetenskapliga livsmedelskommittén från år 1995.
112 Det skall erinras om att yttrandet från Vetenskapliga livsmedelskommittén från år 1990 på grund av dess datum inte kunde innehålla någon bedömning av direktiv 95/2, vilket föreslogs först år 1992 och antogs år 1995. Däremot hade Vetenskapliga livsmedelskommittén för upprättandet av sin rapport för år 1995 givits ett specifikt uppdrag att bland annat granska hur säker användningen av nitrater och nitriter såsom livsmedelstillsatser är, när den sker på de användningsvillkor som har fastställts i direktiv 95/2. Det var vid utförandet av detta uppdrag som Vetenskapliga livsmedelskommittén kritiserade direktiv 95/2 vad gäller användningsvillkoren för nitriter. Det förhållandet att 1995 års yttrande i detta avseende bekräftade 1990 års yttrande tyder på att de halter av nitriter som tillåts i direktiv 95/2 kan kritiseras även mot bakgrund av 1990 års yttrande.
113 Vetenskapliga livsmedelskommitténs konstateranden i detta hänseende är relevanta såsom bedömningskriterium för huruvida de omtvistade bestämmelserna är berättigade.
114 Härav följer att eftersom kommissionen har underlåtit att vederbörligen beakta Vetenskapliga livsmedelskommitténs yttrande från år 1995 för att bedöma huruvida de danska omtvistade bestämmelserna rörande användningen av nitriter och nitrater är berättigade, är dess beslut behäftat med en felaktighet av sådan art att det skall ogiltigförklaras.
115 Härav följer att det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras i den del nämnda bestämmelser inte godkänts.
116 Under dessa omständigheter saknas det anledning att pröva den fjärde grunden.
Underlåtenhet att pröva framförda argument samt bristande motivering
117 Slutligen har Konungariket Danmark som åttonde grund åberopat att kommissionen har underlåtit att pröva frågan huruvida de omtvistade bestämmelserna utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna och huruvida de utgör ett hinder för den inre marknadens funktion. Enligt artikel 95.6 EG borde kommissionen ha prövat dessa frågor, och den hade inte rätt att enbart grunda sitt ställningstagande på att de omtvistade bestämmelserna inte var motiverade med hänsyn till skyddet för folkhälsan. Konungariket Danmark anser att den otillräckliga prövningen strider mot artikel 95.6 EG och att den följaktligen utgör en ogiltighetsgrund i enlighet med artikel 230 EG.
118 En begäran i enlighet med artikel 95.4 EG skall prövas mot bakgrund av såväl den bestämmelsen som artikel 95.6 EG. Dessa villkor är alternativa i den meningen att om ett enda av dessa villkor inte är uppfyllt, skall begäran avslås utan att det är nödvändigt att pröva de andra villkoren. Eftersom kommissionen avslog begäran i förevarande fall på grundval av det väsentliga behov som skyddet för folkhälsan utgör, vilket är ett villkor enligt artikel 95.4 EG, var den inte skyldig att undersöka huruvida begäran uppfyllde de tre andra villkoren som anges i artikel 95.6 EG.
119 Härav följer att talan inte skall vinna bifall på denna grund.
120 Konungariket Danmark har som nionde grund, vilken utgör en alternativ grund till den åttonde grunden, hävdat att det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras på grund av bristande motivering.
121 Konungariket Danmark har därvid gjort gällande att om det antas att de omständigheter som anges i artikel 95.6 EG verkligen har beaktats av kommissionen vid antagandet av det ifrågasatta beslutet, borde det uttryckligen ha framgått av beslutet. I sådana fall är det ifrågasatta beslutet otillräckligt motiverat.
122 Kommissionen har genmält att det ifrågasatta beslutet till fullo uppfyller motiveringsskyldigheten i artikel 253 EG, såsom den tolkats i domstolens rättspraxis. Det ifrågasatta beslutet innehåller nämligen i punkterna 20-34, i de skäl som rör sulfiter, och i punkterna 37 och 38 samt 41-44, i de skäl som rör nitriter och nitrater, en detaljerad utveckling av de omständigheter och rättsregler som låg till grund för kommissionens ställningstagande.
123 Vid denna prövning måste först det antagande som denna grund stöder sig på undersökas, det vill säga antagandet att det ifrågasatta beslutet faktiskt grundas på en eller flera av de tre kriterier som anges i artikel 95.6 EG.
124 Inom ramen för en prövning av huruvida de omtvistade bestämmelserna är motiverade med hänsyn till det väsentliga behov som skyddet för folkhälsan utgör, innehåller det ifrågasatta beslutet, särskilt punkterna 37, 41 och 42, vissa syftningar till att de omtvistade bestämmelserna skulle tillåta en användning av nitriter och nitrater på villkor som liknar dem i direktiv 95/2 beträffande traditionella danska produkter såsom bacon av Wiltshiretyp, rullepølse och jäst dansk salami, och kommissionen har därför i punkt 37 i detta avseende uttryckligen åberopat en diskriminerande behandling.
125 Kommissionen har emellertid inte prövat huruvida de omtvistade bestämmelserna utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de utgör ett hinder för den inre marknadens funktion i den mening som avses i artikel 95.6 EG. Det är viktigt att påpeka att bedömningen av denna fråga görs av kommissionen och att domstolen, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring såsom i förevarande fall, inte får ersätta kommissionens bedömning med sin egen.
126 Av punkterna 45, 46 och 47 i skälen i det ifrågasatta beslutet framgår att kommissionen i förevarande fall inte var skyldig att undersöka villkoren angående frånvaro av godtycklig diskriminering, frånvaro av förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna och frånvaro av hinder för den inre marknadens funktion. I sitt svaromål har kommissionen bekräftat att den i det ifrågasatta beslutet avslog den danska regeringens begäran enbart på den grunden att denna inte i tillräcklig mån var motiverad med hänsyn till väsentliga behov i den mening som avses i artikel 95.4 EG. Det kan vidare konstateras att motiveringen av detta avslag, som återfinns i punkterna 19-44 i skälen i det ifrågasatta beslutet, grundas på det väsentliga behov som skyddet för folkhälsan utgör.
127 Mot bakgrund av det ovanstående framgår det att det ifrågasatta beslutet inte har grundats på en eller flera kriterier som anges i artikel 95.6 EG. Härav följer att det antagande som denna grund baseras på inte har bevisats. Talan skall följaktligen inte vinna bifall på denna grund
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
128 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Emellertid kan domstolen enligt artikel 69.3 i samma rättegångsregler besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar på en eller flera punkter. Eftersom båda parterna i förevarande mål delvis har tappat målet, skall det beslutas att vardera parten skall bära sin kostnad.
129 I enlighet med artikel 69.4 andra stycket i rättegångsreglerna skall Republiken Island och Konungariket Norge, som har intervenerat i målet, bära sin kostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1)
Kommissionens beslut 1999/830/EG av den 26 oktober 1999 om nationella bestämmelser, anmälda av Konungariket Danmark, rörande användning av sulfiter, nitriter och nitrater i livsmedel ogiltigförklaras i den del nämnda nationella bestämmelser rörande användning av nitriter och nitrater i livsmedel inte godkänts.
2)
Talan ogillas i övrigt.
3)
Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
4)
Republiken Island och Konungariket Norge skall bära sina rättegångskostnader.