ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
19 octobre 2004 (1)
«Environnement – Déchets – Règlement (CEE) nº 259/93 relatif aux transferts de déchets – Compétence de l'autorité d'expédition pour contrôler la qualification de l'objet du transfert (valorisation ou élimination) et s'opposer à un transfert reposant sur une qualification erronée – Modalités de l'opposition»
Dans l'affaire C-472/02,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l'article 234 CE, introduite par la Cour d'appel de Bruxelles (Belgique) par décision du 20 décembre 2002, parvenue à la Cour le 27 décembre 2002, dans la procédure
Siomab SA
contre
Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement
LA COUR (cinquième chambre),
composée de Mme R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. C. Gulmann (rapporteur) et S. von Bahr, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l'audience du 10 juin 2004,
considérant les observations présentées:
–
pour Siomab SA, par Mes J. Vanden Eynde et J.-M. Wolter, avocats,
–
pour l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement (IBGE), par Me J. Sambon, avocat,
–
pour la République fédérale d'Allemagne, par MM. W.-D. Plessing, M. Lumma et C.-D. Quassowski, en qualité d'agents,
–
pour la République italienne, par M. I. Braguglia, en qualité d'agent, assisté de  M. F. Fiorilli, avvocato dello Stato,
–
pour le royaume des Pays-Bas, par Mme H. Sevenster, en qualité d'agent,
–
pour la Commission des Communautés européennes, par Mme F. Simonetti et M. M. Konstantinidis, en qualité d'agents,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 15 juillet 2004,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CEE) nº 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1), tel que modifié par les décisions 98/368/CE de la Commission, du 18 mai 1998 (JO L 165, p. 20), et 1999/816/CE de la Commission, du 24 novembre 1999 (JO L 316, p. 45, ci-après le «règlement»).
2
Cette demande a été présentée dans le cadre du litige opposant Siomab SA (ci-après «Siomab») à l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (ci-après l’«IBGE») au sujet du transfert de déchets que Siomab envisageait de réaliser vers l’Allemagne.
I – Le cadre juridique
Le droit communautaire
3
La directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), et par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32, ci-après la «directive») a pour objectif essentiel la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets.
4
La directive définit à son article 1er, sous e), l’«élimination» comme «toute opération prévue à l’annexe II A», et, sous f), la «valorisation» comme «toute opération prévue à l’annexe II B».
5
Le règlement organise notamment la surveillance et le contrôle des transferts de déchets entre États membres.
6
Le règlement définit à son article 2, sous i), l’«élimination» comme «les opérations définies à l’article 1er point e) de la directive 75/442/CEE», et, sous k), la «valorisation» comme «les opérations définies à l’article 1er point f) de la directive 75/442/CEE».
7
Le titre II du règlement, intitulé «Transferts de déchets entre États membres», comporte notamment deux chapitres distincts traitant, l’un, de la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être éliminés (chapitre A, articles 3 à 5) et, l’autre, de la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être valorisés (chapitre B, articles 6 à 11).
8
En vertu des dispositions des articles 3, paragraphe 1, et 6, paragraphe 1, du règlement, lorsque le producteur ou le détenteur de déchets (ci-après le «notifiant») a l’intention de transférer d’un État membre dans un autre et/ou de faire transiter par un ou plusieurs autres États membres des déchets destinés à être éliminés ou valorisés, il en informe l’autorité habilitée par l’État membre sur le territoire duquel le transfert prend fin (ci-après l’«autorité compétente de destination»). Il adresse copie de la notification aux autorités habilitées par l’État membre sur le territoire duquel partent (ci-après l’«autorité compétente d’expédition») et transitent les déchets (ci-après l’«autorité compétente de transit») ainsi qu’à la personne ou l’entreprise à laquelle les déchets sont transférés (ci-après le «destinataire»).
9
Selon les articles 3, paragraphe 3, et 6, paragraphe 3, du règlement, la notification est effectuée au moyen d’un document de suivi délivré par l’autorité compétente d’expédition. Les paragraphes 5 desdits articles précisent les informations qui doivent être fournies par le notifiant sur le document de suivi, parmi lesquelles figurent celles concernant les opérations d’élimination ou de valorisation.
10
En vertu des articles 3, paragraphe 6, et 6, paragraphe 6, du même règlement, le notifiant doit conclure un contrat avec le destinataire et une copie de ce contrat doit être fournie à l’autorité compétente sur demande de cette dernière.
11
Selon les articles 3, paragraphe 8, premier alinéa, et 6, paragraphe 8, dudit règlement, une autorité compétente d’expédition peut, conformément à la législation nationale, décider de transmettre elle-même la notification, à la place du notifiant, à l’autorité compétente de destination et adresser copie au destinataire et à l’autorité compétente de transit.
12
L’article 3, paragraphe 8, second alinéa, du règlement qui vise les déchets destinés à être éliminés, ajoute:
«L’autorité compétente d’expédition peut décider de ne transmettre aucune notification si elle a elle-même des objections immédiates à soulever contre le transfert conformément à l’article 4 paragraphe 3. Elle informe aussitôt le notifiant de ces objections.»
13
Selon les articles 4, paragraphe 1, et 7, paragraphe 1, du règlement, l’autorité compétente de destination, lorsqu’elle reçoit la notification d’un projet de transfert, transmet dans un délai de trois jours ouvrables, un accusé de réception au notifiant et une copie de ce document aux autres autorités concernées, ainsi qu’au destinataire.
14
L’article 7, paragraphe 2, du règlement, fixe à 30 jours à compter de l’expédition de l’accusé de réception le délai que doivent respecter les autorités compétentes de destination, d’expédition et de transit pour soulever des objections contre le projet notifié de transfert de déchets destinés à être valorisés. Ladite disposition prévoit en particulier que les objections doivent être fondées sur le paragraphe 4 de celle-ci.
15
L’article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement énumère les cas dans lesquels les autorités compétentes de destination et d’expédition peuvent soulever des objections motivées contre le transfert envisagé.
La réglementation nationale
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Selon l’article 3 de l’arrêté du 7 juillet 1994 du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, relatif à l’importation et à l’exportation internationales de déchets, l’ IBGE transmet lui-même, conformément à l’article 6, paragraphe 8, du règlement, les notifications ayant trait à l’exportation des déchets aux autorités compétentes de destination, avec copie au destinataire.
Le litige au principal et la question préjudicielle
17
Siomab exploite à Bruxelles une usine d’incinération de déchets ménagers et de produits assimilés. Cette activité entraîne la production de résidus, notamment des sels.
18
Siomab a conclu, le 30 novembre 2001, avec GTS-Grunde Teutschenthal Sicherungs Gmbh & co. KG, un contrat en vue de l’enfouissement des sels dans les galeries de mines de sel du Teutschenthal, en Allemagne.
19
Pour procéder au transfert de ces déchets, Siomab, le 4 décembre 2001, a adressé à l’IBGE un dossier de notification à transmettre à l’autorité compétente de destination, le Landesamt für Geologie und Bergwesen Sachsen-Anhalt.
20
Dans les documents ainsi adressés à l’IBGE, Siomab a qualifié le transfert envisagé comme correspondant à une opération de valorisation de type «R 5 Recyclage ou récupération d’autres matières inorganiques» visée à l’annexe II B de la directive. L’IBGE a considéré que l’opération concernait une opération de transfert de déchets destinés à être éliminés, de type «D 12 Stockage permanent (par exemple, placement de conteneurs dans une mine, etc.)», visée à l’annexe II A de la directive. Après avoir consulté Siomab, l’IBGE a modifié en ce sens le formulaire de notification et, le 20 décembre 2001, a informé Siomab que sa demande d’exportation avait été adressée à l’autorité compétente en Allemagne. Celle-ci s’est opposée à la demande au motif que, selon le droit minier national, seule la valorisation et non l’élimination est admissible dans la mine de Teutschenthal.
21
Siomab a adressé de nouveau son dossier à l’IBGE, le 9 avril 2002, en maintenant la qualification de l’opération comme portant sur un transfert de type R 5, et en se prévalant de la jurisprudence de la Cour (arrêt du 27 février 2002, ASA, C‑6/00, Rec. p. I-1961) pour soutenir que l’IBGE était tenu de transmettre telle quelle la notification à l’autorité compétente de destination, sans pouvoir requalifier la finalité du transfert.
22
Le 29 avril 2002, l’IBGE, persistant dans son appréciation, a renvoyé son dossier à Siomab au motif que la qualification de l’opération était erronée.
23
Siomab a alors introduit un recours devant le Conseil d’État demandant l’annulation de la décision de l’IBGE en ce qu’il refusait de transmettre à l’autorité compétente de destination la notification du transfert de déchets.
24
Le 14 mai 2002, Siomab a demandé, en référé, au président du Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique) de condamner l’IBGE à transmettre, sans modification, la notification de transfert de déchets, à l’autorité compétente de destination. Cette demande a été rejetée par ordonnance du 8 juillet 2002.
25
Siomab a fait appel de cette ordonnance devant la Cour d’appel de Bruxelles, en faisant valoir, notamment, qu’il n’appartenait pas à l’IBGE de procéder d’office à la requalification de la finalité du transfert de déchets et que, dans le cadre de la procédure spécifique concernant les opérations de valorisation, le règlement ne donne pas à l’autorité compétente d’expédition le pouvoir de refuser de transmettre la notification. L’IBGE a soutenu au contraire qu’il a le devoir de vérifier la qualification du projet et qu’il n’est dès lors pas tenu de procéder à une notification en cas de fraude au règlement.
26
Dans ces circonstances, la Cour d’appel de Bruxelles, estimant que la solution du litige dont elle était saisie dépendait d’une interprétation du règlement, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Dans l’hypothèse où un État membre recourt au mécanisme de notification du document de suivi par l’autorité compétente d’expédition en application des articles 3.8 et 6.8 du règlement [...], les articles 3.8, 4.3, 6.8, 7.4 et 26 du règlement doivent-ils être interprétés en ce sens,
a)
que l’autorité compétente d’expédition au sens de ce règlement, habilitée à vérifier si un projet de transfert qualifié dans la notification de ‘transfert de déchets à des fins de valorisation’ correspond effectivement à cette qualification, peut, lorsqu’elle estime que cette qualification est erronée,
–
refuser la transmission du document de suivi en raison de cette qualification erronée en invitant le notifiant à lui transmettre un nouveau document de suivi,
–
procéder à la transmission du document de suivi après avoir requalifié le projet de transfert en ‘transfert de déchets à fin d’élimination’,
–
procéder à la transmission du document de suivi comportant la qualification erronée en accompagnant immédiatement cette transmission d’une objection fondée sur cette erreur de qualification?
b)
ou, au contraire, que l’autorité compétente d’expédition est tenue d’adresser la notification ainsi qualifiée par le notifiant à l’autorité compétente de destination, tout en conservant la faculté, si elle estime que la finalité du transfert a été erronément qualifiée, de soulever par ailleurs simultanément ou a posteriori une objection motivée par cette erreur de motivation?»
Sur la question préjudicielle
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À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, dans le système mis en place par le règlement, toutes les autorités compétentes destinataires de la notification d’un projet de transfert de déchets doivent vérifier que la qualification retenue par le notifiant est conforme aux dispositions du règlement et s’opposer au transfert lorsque cette qualification est erronée (arrêts ASA, précité, point 40, et du 13 février 2003, Commission/Luxembourg, C‑458/00, Rec. p. I‑1553, point 21).
28
Si l’autorité compétente d’expédition estime que la finalité d’un transfert a été qualifiée de manière erronée dans la notification, elle doit fonder son objection au transfert sur le motif tiré de cette erreur de qualification, sans référence à l’une des dispositions particulières du règlement qui définissent les objections que les États membres peuvent opposer aux transferts de déchets. Cette objection a, comme les autres objections prévues par le règlement, pour effet d’empêcher le transfert (arrêt ASA, précité, point 47). En revanche, il n’appartient pas à l’autorité compétente d’expédition de procéder d’office à la requalification de la finalité d’un transfert de déchets dès lors que cette requalification unilatérale aurait pour conséquence qu’un même transfert serait examiné par les différentes autorités compétentes au regard de dispositions relevant de chapitres distincts du règlement, ce qui serait incompatible avec le système mis en place par celui-ci (arrêt ASA, précité, point 48).
29
Il convient encore de rappeler que la Cour a jugé que la procédure définie par le règlement garantit au notifiant que son projet de transfert sera examiné dans les délais fixés par ledit règlement et qu’il sera informé, au plus tard à l’expiration de ces délais, sur le point de savoir si, et éventuellement dans quelles conditions, le transfert pourra être réalisé. Dès lors, l’objection de l’autorité compétente d’expédition relative à la qualification erronée d’un transfert notifié comme étant un transfert de déchets destinés à être valorisés doit être soulevée dans le délai prévu à l’article 7, paragraphe 2, du règlement (arrêt ASA, précité, point 49).
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Cette interprétation du règlement s’applique également dans des situations où, comme en l’espèce, l’autorité compétente d’expédition, qui estime devoir émettre une objection au transfert de déchets déclarés comme étant destinés à être valorisés, a été saisie du projet dans le cadre de la procédure particulière de l’article 6, paragraphe 8, du règlement, selon laquelle ladite autorité assure elle-même à la place du notifiant la notification de ce projet aux autres autorités et au destinataire.
31
En effet, rien ne permet de considérer que le seul fait que la procédure à suivre pour notifier le projet aux intéressés soit autre que celle normalement prévue devrait avoir pour conséquence de conférer à l’autorité compétente d’expédition le pouvoir de requalifier d’office la finalité du transfert.
32
Il y a lieu, dans ce contexte, de rappeler que l’article 3, paragraphe 8, second alinéa, du règlement, qui concerne la procédure de transferts de déchets destinés à être éliminés, laisse la possibilité à l’autorité compétente d’expédition de refuser de procéder à la transmission de la notification du projet «lorsqu’elle a elle-même des objections immédiates à soulever contre le transfert conformément à l’article 4, paragraphe 3». Dès lors, en n’offrant pas cette possibilité à l’autorité compétente d’expédition dans le cadre de la procédure de transferts de déchets destinés à être valorisés, le législateur communautaire a entendu implicitement mais nécessairement l’exclure dans cette procédure.
33
Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que, dans une situation comme celle de l’espèce au principal, l’autorité compétente d’expédition qui estime que la qualification de la finalité du transfert est erronée ne peut requalifier d’office cette finalité et refuser d’effectuer la transmission du document de suivi aux autres autorités et au destinataire. Il lui appartient seulement, au plus tard à l’expiration du délai de 30 jours qui commence à courir à compter de l’expédition de l’accusé de réception de la notification du transfert par l’autorité de destination, de faire connaître par tous moyens au notifiant et aux autres autorités compétentes concernées son objection fondée sur le caractère erroné de ladite qualification.
34
Pour les motifs énoncés par M. l’avocat général aux points 37 et 38 de ses conclusions, une telle interprétation du règlement ne compromet en rien les pouvoirs que l’autorité compétente d’expédition tient de celui-ci pour s’opposer à un transfert en cas de qualification erronée donnée à l’opération par le notifiant, tout en préservant l’intérêt de ce dernier à connaître la position des autres autorités sur ce projet.
35
Au vu de ce qui précède, il convient de répondre à la question préjudicielle que le règlement doit être interprété en ce sens que, lorsqu’un État membre recourt, conformément aux dispositions de l’article 6, paragraphe 8, dudit règlement, à la procédure particulière de notification, par l’autorité compétente d’expédition, du document de suivi établi aux fins d’un transfert de déchets destinés à être valorisés, cette autorité, si elle estime devoir soulever une objection au transfert en raison du caractère erroné de la qualification ainsi donnée à cette opération par le notifiant, ne peut requalifier d’office ce transfert et elle est tenue de notifier le document aux autres autorités compétentes et au destinataire. Il lui appartient alors, par tous moyens, et au plus tard à l’expiration du délai prévu à l’article 7, paragraphe 2, du règlement, de faire connaître son objection au notifiant et aux autres autorités compétentes.
Sur les dépens
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Les frais exposés par les gouvernements allemand, italien et néerlandais, ainsi que par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement. La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit:
Le règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne, tel que modifié par les décisions 98/368/CE de la Commission, du 18 mai 1998, et 1999/816/CE de la Commission, du 24 novembre 1999, doit être interprété en ce sens que, lorsqu’un État membre recourt, conformément aux dispositions de l’article 6, paragraphe 8, dudit règlement, à la procédure particulière de notification, par l’autorité compétente d’expédition, du document de suivi établi aux fins d’un transfert de déchets destinés à être valorisés, cette autorité, si elle estime devoir soulever une objection au transfert en raison du caractère erroné de la qualification ainsi donnée à cette opération par le notifiant, ne peut requalifier d’office ce transfert et elle est tenue de notifier le document aux autres autorités compétentes et au destinataire. Il lui appartient alors, par tous moyens, et au plus tard à l’expiration du délai prévu à l’article 7, paragraphe 2, du même règlement, de faire connaître son objection au notifiant et aux autres autorités compétentes.
Signatures.
1 –
Langue de procédure: le français.